EXPOSIÇÃO DOS MOTIVOS

1.CONTEXTO DA PROPOSTA

•Razões e objetivos da proposta

A presente iniciativa faz parte do pacote em matéria de equidade fiscal com vista à criação de um espaço único do imposto sobre o valor acrescentado (IVA) na UE, anunciada pelo Presidente Jean-Claude Juncker na sua carta de intenções que acompanhava o discurso sobre o Estado da União de 2017. O pacote inclui duas propostas de alteração da Diretiva IVA, uma no que diz respeito ao regime definitivo do IVA para as trocas comerciais transfronteiras e outra adotada juntamente com esta iniciativa relativa às pequenas empresas, bem como uma proposta de regulamento do Conselho relativa à luta contra a fraude no domínio do IVA.

O IVA é o imposto sobre o consumo mais antigo da Europa. Em 1967, assumiu-se o compromisso de estabelecer um regime definitivo do IVA aplicável na então Comunidade Europeia, como se se tratasse de um único país, sem serem acordadas regras específicas em matéria de taxas do IVA para além da aplicação de uma taxa normal de IVA. Os Estados-Membros foram autorizados a aplicar um número ilimitado de taxas de IVA reduzidas e aumentadas, não tendo sido instituídos limites inferiores ou superiores da taxa.

A abolição das fronteiras fiscais entre os Estados-Membros até ao final de 1992 tornou necessário reconsiderar a forma de tributar as trocas comerciais dos bens na Comunidade. O objetivo era que os bens fossem tributados no país de origem, refletindo perfeitamente a ideia de um verdadeiro mercado interno. Uma vez que as condições técnicas e políticas ainda não estavam reunidas para um tal sistema, foi aprovado o regime transitório do IVA.

O regime transitório exigia a adoção de regras em matéria de taxas do IVA para evitar distorções nas compras e no comércio transfronteiras após a abolição das fronteiras fiscais. Em outubro de 1992, o Conselho chegou a acordo sobre regras que limitavam a margem de apreciação dos Estados-Membros para fixar as taxas do IVA. Os Estados-Membros estavam obrigados a aplicar uma taxa normal de IVA de 15 % ou mais, e podiam aplicar uma ou duas taxas reduzidas, não inferiores a 5 %, a determinados bens e serviços (anexo III da Diretiva IVA). Os Estados-Membros foram autorizados, por derrogação, a continuar a aplicar as taxas mais baixas, incluindo uma taxa zero, bem como a aplicar uma taxa reduzida a bens e serviços não incluídos na lista, se tais taxas já estivessem em vigor em 1 de janeiro de 1991.

O objetivo destas derrogações era permitir que, durante um período transitório, as legislações nacionais relativas a determinados domínios se adaptassem gradualmente às regras comuns, uma vez que eram necessárias regras harmonizadas para a instituição plena de um regime definitivo do IVA baseado no princípio da tributação no país de origem. Por conseguinte, essas derrogações deviam expirar no momento em que o regime transitório de tributação das trocas comerciais entre Estados-Membros fosse substituído por um regime definitivo do IVA.

Em julho de 2003, a Comissão propôs a simplificação das regras em matéria de taxas reduzidas do IVA mediante a abolição de todas as taxas reduzidas aplicadas a bens e serviços não abrangidos pelo âmbito de aplicação do anexo III, mas o Conselho não chegou a acordo sobre esta abolição parcial das derrogações, permanecendo em vigor, até hoje, todas as derrogações.

A abolição ou expiração das derrogações justificava-se enquanto se previa que o regime definitivo do IVA se basearia no princípio da tributação no Estado-Membro de origem, o que pressupõe uma aproximação das taxas de IVA.

No entanto, em 2012, devido à falta de progressos significativos em matéria de convergência das taxas, a Comissão, com o acordo do Conselho e do Parlamento Europeu, decidiu abandonar o objetivo de um regime definitivo do IVA baseado na origem a favor de um regime baseado no princípio do destino.

Entretanto, desde 2010, o lugar de tributação das prestações de serviços tem vindo progressivamente a mudar para o país de destino. A decisão foi tomada em 2008, altura em que o Conselho adotou uma proposta com vista a evitar distorções de concorrência entre Estados-Membros que aplicavam taxas do IVA diferentes. Em consequência, hoje em dia, quase todas as prestações de serviços são tributadas de acordo com o princípio do país de destino. A aplicação definitiva da tributação baseada no princípio do destino para os serviços teve lugar em 2015. Desde então, todas as prestações B2C (empresas a consumidores) de serviços de telecomunicações, de radiodifusão e televisão e de serviços eletrónicos foram tributáveis no lugar onde o cliente reside e não no lugar onde o prestador se encontra.

O exposto supra levou a Comissão, em 2016, no seu plano de ação sobre o IVA, a propor a substituição do atual regime transitório de tributação das trocas comerciais entre os Estados-Membros por um regime definitivo baseado no princípio da tributação no Estado-Membro de destino, a fim de criar um espaço único sólido do IVA na UE. Ao mesmo tempo, a Comissão anunciou que a tributação no destino permitiria conceder aos Estados-Membros uma maior flexibilidade na fixação das taxas de IVA e que todas as taxas reduzidas atualmente existentes, incluindo as derrogações, legalmente aplicadas nos Estados-Membros deviam ser mantidas e podiam ser colocadas à disposição de todos os Estados-Membros, garantindo, assim, a igualdade de tratamento. Uma proposta legislativa com respeito às taxas de IVA foi incluída no programa de trabalho da Comissão para 2017.

Nas suas conclusões, o Conselho tomou nota da orientação da ação estabelecida pela Comissão no plano de ação sobre o IVA no que diz respeito ao sistema de taxas de IVA e da sua intenção de apresentar uma proposta legislativa em 2017, que proporá uma reforma destinada a permitir uma maior liberdade aos Estados-Membros na fixação das taxas. O Conselho congratulou-se com a intenção da Comissão de apresentar uma proposta para aumentar a flexibilidade, a fim de os Estados-Membros poderem beneficiar de taxas reduzidas e de taxas zero existentes noutros Estados-Membros. No entanto, salientou que continua a ser necessário um nível suficiente de harmonização na UE e que a solução adotada tem de ser criteriosamente equilibrada para evitar distorções da concorrência, um aumento dos custos empresariais e um impacto negativo no funcionamento do mercado único.

Em 4 de outubro de 2017, a Comissão adotou a primeira proposta que introduz o regime definitivo do IVA de tributação das trocas comerciais entre os Estados-Membros e apresentou etapas e subetapas sucessivas para a introdução desse regime na sua comunicação relativa ao acompanhamento do plano de ação sobre o IVA. A Comissão confirmou na sua comunicação que iria propor uma reforma das taxas do IVA coerente com o regime definitivo baseado no princípio da tributação no destino e que, progressivamente, iria substituir o atual regime transitório. Se os bens e serviços forem tributados no Estado-Membro de destino, os fornecedores e prestadores não terão vantagens significativas em estar estabelecidos num Estado-Membro com taxas mais baixas e a diversidade das taxas de IVA deixará, portanto, de perturbar o funcionamento do mercado único, desde que seja acompanhada por salvaguardas destinadas a evitar riscos potenciais como a erosão das receitas, a distorção da concorrência, a complexidade e a incerteza jurídica.

Em conformidade com o plano de ação sobre o IVA e tendo em conta o mandato do Conselho, são propostas alterações à Diretiva IVA. Estas devem coincidir com a entrada em vigor do regime definitivo do IVA, a fim de evitar que a caducidadedas autorizações impeça os Estados-Membros de manter as cerca de 250 atuais taxas reduzidas e as isenções com direito à dedução do IVA pago no estádio anterior.

Num regime definitivo do IVA, todos os Estados-Membros seriam abrangidos pelas mesmas normas e usufruiriam de igual liberdade na fixação das taxas de IVA. As normas harmonizadas e menos restritivas permitiriam a todos os Estados-Membros, para além das duas taxas reduzidas de um mínimo de 5 % e de uma isenção com direito à dedução do IVA pago no estádio anterior atualmente permitidas, aplicar outra taxa reduzida entre 5 % e 0 %. Nesse caso, em vez de alargar a já longa lista de bens e serviços a que podem ser aplicadas taxas reduzidas, o anexo III seria substituído por uma lista negativa à qual não podem ser aplicadas taxas reduzidas.

Embora sendo menos restritivas, estas novas regras irão permitir uma aplicação mais ampla do princípio de neutralidade fiscal, princípio este que, no atual sistema transitório do IVA, é anulado pelas disposições do anexo III e pelas derrogações temporárias, cujo âmbito de aplicação é limitado. Ao abrigo das novas regras harmonizadas, os Estados-Membros são igualmente obrigados a assegurar que as taxas reduzidas são para benefício dos consumidores finais e que a fixação dessas taxas prossegue um objetivo de interesse geral. Além disso, caberá aos Estados-Membros garantir que a taxa média ponderada do IVA aplicado às operações em relação às quais o IVA não pode ser deduzido será sempre superior a 12 %.

Antes de as novas regras harmonizadas entrarem em vigor, a Comissão compromete-se a, nos termos do artigo 100.º da Diretiva IVA, reexaminar o anexo III, a fim de ter em conta pedidos específicos dos Estados-Membros. O reexame deverá decorrer no âmbito do Comité do IVA e ser seguido de uma proposta legislativa da Comissão para adaptar o anexo III.