4. 7. 88 Jornal Oficial das Comunidades Europeias N? C 175/47 
Parecer de iniciativa sobre uma política para as zonas de montanha 
(88/C 175/16) 
Em 23 de Fevereiro de 1988, a Mesa do CES autorizou a Secção Regional a elaborar um 
parecer de iniciativa com base no relatório de informação « Uma política para as zonas de 
montanha», aprovado pela mesma Secção em 16 de Fevereiro de 1988. 
A Secção do Desenvolvimento Regional, do Ordenamento do Território e do Urbanismo 
adoptou este parecer em 19 de Abril de 1988 à luz do relatório do Sr. Amato, relator. 
Na sua 255? sessão plenária (reunião de 28 de Abril de 1988), o Comité Económico e Social 
adoptou por 35 votos a favor, 1 voto contra e 1 abstenção o seguinte parecer. 
1. Introdução 
1.1. O conceito de «zona de montanha» não é 
homogéneo em toda a Comunidade. Neste parecer con­
sidera-se a «zona de montanha» como uma entidade 
geográfica, ambiental, socioeconómica e cultural, na 
qual as desvantagens decorrentes da altitude e de outros 
factores naturais devem ser relacionadas com condicio­
nantes de tipo socioeconómico, com a situação de de­
sequilíbrio do território e com o grau de degradação 
do ambiente. 
1.2. As zonas de montanha constituem uma parte 
importante do território da Comunidade (cerca de 
28%) e aí reside ainda uma parte considerável da 
população (cerca de 8,5%). 
2. A fisionomia actual das zonas de montanha 
2.1. As zonas de montanha sofreram, ao longo dos 
últimos decénios, um crescente processo de degradação 
ecológica acompanhado por vezes de fenómenos irre­
versíveis. O despovoamento da montanha, o incorrecto 
aproveitamento das pastagens e das florestas, o desen­
volvimento selvagem do turismo, a poluição atmos­
férica generalizada, a instalação de algumas infraestru-
turas no sector das comunicações, a intensificação da 
extracção de minérios a céu aberto, são factores que 
simultaneamente contribuíram para a ruptura do equi­
líbrio entre o homem e a montanha. 
2.2. As zonas de montanha são consideradas zonas 
desfavorecidas devido à existência de factores de des­
vantagens naturais, permanentes e dos condicionamen­
tos socio-económicos daí decorrentes. O aspecto que 
melhor caracteriza as actuais condições nas zonas de 
montanha é o de um desequilíbrio territorial e de desen­
volvimento que teve origem no fim da integração planí-
cie-montanha e na progressiva concentração dos pro­
cessos de crescimento (agrícola e industrial) nas zonas 
de planície. 
2.3. As causas deste desequilíbrio decorrem dos 
mecanismos gerais da economia e do modo como estes 
se reflectem nas zonas de montanha. Historicamente, 
foram esses efeitos que determinaram, no interior da 
Comunidade, a fisionomia diversificada das diferentes 
zonas de montanha: a) embora de uma forma diversa, devido às suas carac­
terísticas geofísicas, todas as zonas de montanha 
constituem zonas desfavorecidas, isto é, estão sujei­
tas a desvantagens naturais permanentes e aos con­
dicionamentos económicos e sociais daí directa­
mente decorrentes. Esta não é contudo, a causa 
preponderante das dificuldades da montanha e da 
necessidade de uma política capaz de as resolver; 
b) a maior parte das zonas de montanha da Comuni­
dade são, por outro lado, zonas subdesenvolvidas. 
A marginalização dos processos de desenvolvimento 
associada às desvantagens naturais tende a aumen­
tar os efeitos negativos; 
c) em qualquer caso podem considerar-se as zonas de 
montanha como zonas de desequilíbrio. Mesmo nos 
casos em que parece verificar-se uma situação de 
crescimento ou de aparente equilíbrio, as zonas 
de montanha são sempre caracterizadas por uma 
relação de desequilíbrio face às dinâmicas econó­
mica e social dominantes. 
3. Que política para as zonas de montanha ? 
3.1. Dada a sua fisionomia própria, as zonas de 
montanha não necessitam apenas de incentivos e de 
compensações mas igualmente de uma política que 
altere globalmente a sua relação com a economia e com 
a sociedade. Começam a verificar-se alguns sinais de 
alteração das políticas nacionais e comunitárias neste 
mesmo sentido. Tais políticas serão analisadas ao longo 
dos próximos capítulos com o objectivo de delinear 
perspectivas concretas e propostas de intervenção. Por 
outro lado, uma política que procure responder aos 
actuais problemas das zonas de montanha deve ser 
capaz de fazer face à própria matriz estrutural do 
desequilíbrio procurando simultaneamente proteger e 
valorizar as condições ambientais. 
4. As políticas para a montanha existentes na Comuni­
dade 
4.1. A análise efectuada no relatório de informação 
mostra claramente que até agora nenhum tipo de polí­
tica, a nível nacional ou comunitário, conseguiu desem­
penhar na prática um papel importante no desenvolvi­
mento global e, simultaneamente, na protecção e valori­
zação do ambiente nas zonas de montanha. 
N° C 175/48 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 4. 7. 88 
4.2. No relatório de informação (Cap. V) foram 
abordados e analisados quatro tipos de política para a 
montanha: a política residual, a política de exploração 
e de colonização, a política de tipo assistencial e a 
política obrigatoriamente de protecção. 
5. Linhas gerais de uma política para as zonas de 
montanha 
5.1. Fará sentido levantar a hipótese da criação de 
uma política para a montanha que seja válida para toda 
a Comunidade ? A regulamentação de todas as políticas 
e intervenções para as zonas de montanha mediante 
uma legislação única válida para toda a Comunidade 
ou mesmo o projecto de um conjunto de medidas e 
acções a aplicar em todas as zonas de montanha seria 
absolutamente inútil e prejudicial além de constituir 
uma veleidade. Como foi dito, a inter-relação entre 
os mecanismos de desenvolvimento económico e as 
desvantagens naturais determinou desequilíbrios de 
diversa ordem e intensidade em diversos sectores a nível 
nacional ou regional. Requere-se pois uma política para 
a montanha descentralizada mas igualmente articulada 
e ajustável às diferentes situações. 
Por outro lado, as diferentes políticas nacionais que 
foram analisadas no relatório de informação confir­
mam a necessidade de uma política europeia unifica­
dora embora de forma não unívoca, baseada: 
a) na definição de objectivos gerais comuns às políticas 
para a montanha aplicadas a vários níveis na Comu­
nidade; objectivos capazes de concretizar uma polí­
tica de desenvolvimento e de protecção do ambiente; 
objectivos que, de forma explícita, façam da política 
para a montanha parte integrante e coerente da 
política geral da Comunidade. Estes são os de: 
— salvar o património «montanha», natural, 
humano e cultural, 
— impedir o despovoamento das zonas de mon­
tanha, 
— prosseguir uma estratégia de desenvolvimento 
que combata as causas estruturais e não apenas 
os efeitos do desequilíbrio, 
— tornar « competitivas » as condições de vida na 
montanha, 
— promover o emprego; 
b) na definição de alguns «critérios de orientação» 
necessários para atingir, de forma eficaz, os objecti­
vos propostos. Estes deveriam constituir linhas de 
orientação das acções comuns que deverão ser 
empreendidas aos diversos níveis: na Comunidade, 
nos Estados-membros, nas regiões, no poder local. 
Estes são: 
— uma abordagem global e integrada do desenvol­
vimento, incidindo sobre os diferentes aspectos 
do desenvolvimento: económico, social, cultu­
ral, ecológico, tecnológico, institucional, — acções incidindo sobre as estruturas de produção 
e a criação de novos empreendimentos, associan­
do forças locais e elementos externos, 
— a valorização de todos os recursos endógenos, 
naturais e humanos, 
— a utilização de tecnologias adequadas e não 
necessariamente as menos avançadas, criadas 
eventualmente mediante a instalação de activi­
dades de investigação nas próprias zonas de 
montanha, 
— a procura de uma sinergia e não apenas de um 
equilíbrio entre desenvolvimento e protecção do 
ambiente, considerando o ambiente não como 
factor vinculativo mas sim como recurso a utili­
zar no processo de desenvolvimento, 
— programas e projectos integrados de iniciativa e 
dos custos, indo muito além de intervenções 
sectoriais e de apoios financeiros atribuídos a 
pedido dos interessados, 
— a auto-organização do desenvolvimento, consi­
derada como uma forma de participação da 
colectividade das zonas de montanha nas opções 
feitas e no processo de desenvolvimento, 
— solidariedade concreta da colectividade, enquan­
to instrumento capaz de apoiar na prática o 
processo de desenvolvimento. 
6. Propostas para uma política comunitária para as 
zonas de montanha 
6.1. Papel de uma política comunitária para as zonas 
de montanha 
6.1.1. Cabe à Comunidade procurar responder à 
necessidade de promover a homogeneização, a extensão 
e o desenvolvimento das políticas para as zonas de 
montanha através da definição e aplicação de uma 
política comunitária específica. 
6.1.2. A Comunidade deverá definir um conjunto 
de objectivos gerais, de critérios de orientação e de 
conteúdos específicos (vejam-se os capítulos VI e VII 
do relatório de informação), o qual deverá constituir 
um ponto de referência quer para as acções no âmbito 
das políticas dos Estados-membros quer para as pró­
prias intervenções comunitárias. 
6.2. Definição e demarcação das zonas de montanha 
6.2.1. É absolutamente necessária uma homogenei­
zação dos critérios jurídicos de classificação das zonas 
de montanha, até agora adoptados quer pelos Estados-
-membros quer pela Comunidade, e isto para procurar 
eliminar eventuais distorções de concorrência entre 
empresas de diferentes Estados-membros. Uma tal 
homogeneização requer um conjunto de critérios defini­
dos a nível comunitário, que englobe os diversos facto­
res de «handicap», naturais e socioeconómicos, tal 
como é sugerido pela definição formulada no pon­
to 1.1. 
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6.2.2. Os parâmetros a considerar na sua definição 
são: 
a) as desvantagens naturais. Não devem considerar-se 
apenas as referidas na Directiva 75/268/CEE (alti­
tude, declive e associação destas duas variáveis), 
mas também: 
— no que se refere ao clima, para além da altitude 
devem ainda considerar-se a latitude e a situação 
geográfica, 
— no que se refere aos aspectos morfológicos e 
pedológicos, para além do declive devem consi­
derar-se outros critérios como o relevo, a natu­
reza dos solos, etc; 
b) as desvantagens socioeconómicas: 
— a fraca densidade populacional, 
— o isolamento devido ao afastamento em relação 
aos grandes centros urbanos, económicos e polí­
ticos, 
— a excessiva dependência da actividade agrícola 
por parte da população, 
— a insuficiência de mercados para as zonas vizi­
nhas de países extra-comunitários nos casos em 
que se verificam dificuldades no sector das 
comunicações; 
c) a intensidade do grau de degradação do ambiente. 
6.2.3. A associação, nas diferentes situações, das 
variáveis referidas permite definir o território como 
« zona de montanha » e faz variar os limites de altitude 
a partir dos quais um território pode ser considerado 
de montanha. Do que foi dito ressalta o facto de as 
opções, os parâmetros e associações de diferentes facto­
res não poderem ser homogéneos em toda a Comuni­
dade, devendo sim ser adaptados às diferentes situações. 
Estes aspectos são pois estabelecidos pelos Estados-
-membros que os apresentarão como proposta à Comu­
nidade bem como a delimitação relativa das diferentes 
zonas. 
6.2.4. A maior parte das leis nacionais, bem como a 
própria Directiva 75/268/CEE, refere-se à delimitação 
das zonas de montanha com base nos territórios depen­
dentes das povoações ou a partes destes. Tal facto deu 
origem, em muitos casos, a uma excessiva e significativa 
fragmentação do território, factor a ter em conside­
ração. As medidas destinadas às zonas de montanha 
devem prever intervenções em determinadas zonas 
encaradas como um todo (dados os problemas de inte­
gração entre as zonas de montanha e as zonas limítro­
fes) que englobem a zona de montanha propriamente 
dita e as zonas imediatamente contíguas que constituem 
com aquela uma mesma entidade geográfica, económica 
e social. A objecção correcta, de que a extensão da 
delimitação das zonas de montanha para além destas 
consideradas em sentido estrito, implicaria uma 
diluição das ajudas públicas bem como uma maior 
concentração destas precisamente onde se verificam 
as maiores desvantagens, pode responder-se propondo 
uma graduação dos auxílios atribuídos segundo uma 
escala de níveis de desvantagem no interior de cada 
zona. 63. Papel da Comunidade em relação aos Estados-
-membros 
A Comunidade desempenha um papel de coordenação, 
de homogeneização e de estímulo, que deveria principal­
mente ter em consideração: 
a) O conhecimento dos problemas da montanha. As 
dificuldades encontradas na elaboração do relató­
rio de informação, devidas à ausência e à diversi­
dade dos dados e análises estatísticas relativos às 
zonas de montanha, caracterizam bem uma situação 
insustentável reveladora da pouca importância polí­
tica que lhes é normalmente atribuída. É importante 
procurar obter dados estatísticos homogéneos em 
toda a Comunidade incentivando os Estados-mem-
bros no sentido de os irem completando e actuali­
zando; 
b) O ajustamento das legislações nacionais, de modo 
a torná-las eficazes nos processos de desenvolvi­
mento e protecção das zonas de montanha e coeren­
tes em relação ao conjunto de objectivos, orien­
tações e questões definido a nível comunitário. Uma 
directiva parece ser o instrumento que melhor se 
adapta a este objectivo. A harmonização das legis­
lações nacionais é particularmente necessária nas 
zonas de montanha transfronteiriças, onde frequen­
temente uma mesma zona de montanha que faz 
parte de diferentes Estados-membros necessita de 
um programa de intervenção segundo critérios 
homogéneos; 
c) A adopção por parte das instituições públicas, de 
uma metodologia eficaz de programação e de um 
papel activo no desenvolvimento das zonas de mon­
tanha. Trata-se de um papel fundamental que ape­
nas a Comunidade pode desempenhar através não 
só da difusão activa e organizada de conhecimentos 
como também da troca de diversas experiências e 
do estímulo (igualmente com medidas normativas) 
das administrações nacionais e regionais e seu envol­
vimento, associando-os a programas co-financiados 
inovadores no seu conteúdo e sobretudo na sua 
metodologia. 
6.4. A montanha nas políticas comunitárias 
6.4.1. Assumir totalmente a «dimensão 
montanha » 
Trata-se de inserir a « dimensão montanha » no âmbito 
de políticas que até ao momento a ignoraram e de 
efectuar as necessárias correcções nas políticas que de 
qualquer forma tomaram esta dimensão em conside­
ração. No relatório de informação foi apresentado em 
detalhe o conteúdo das diferentes políticas sectoriais no 
sentido de virem a contribuir de forma positiva para o 
desenvolvimento das zonas de montanha. Pretende-se 
agora chamar a atenção para algumas das principais 
adaptações que seria necessário introduzir nas políticas 
comunitárias. 
6.4.2. Adaptação da Política Agrícola 
Comum (PAC) 
Uma alteração da abordagem de tipo assistencial e a 
atribuição à PAC de objectivos de desenvolvimento e 
N? C 175/50 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 4. 7. 88 
de reequilíbrio da agricultura de montanha são aspectos 
que se integram na problemática mais geral que consti­
tui a revisão desta última. A orientação até agora 
seguida pela política de mercado e o desequilíbrio que 
se verifica entre esta e a política estrutural tendem a 
privilegiar a agricultura das zonas mais ricas, e a aumen­
tar o desequilíbrio entre estas e as zonas mais pobres, 
revelando-se assim, com efeito, incompatíveis com os 
objectivos de desenvolvimento e reequilíbrio da agricul­
tura e da economia das zonas de montanha. Apesar 
disso é possível introduzir desde já algumas correcções 
e aditamentos através: 
a) da definição de orientações e acções para uma polí­
tica fundiária para a Comunidade, sobretudo no 
que se refere às zonas de montanha. Este é um 
assunto sobre o qual a PAC nunca abordou de 
modo significativo, deixando-o antes sob a respon­
sabilidade dos Estados-membros. A análise e consi­
derações tecidas no relatório de informação (pon­
to 2 do capítulo VII) mostram claramente que a 
questão fundiária nas zonas de montanha pode 
constituir um factor prejudicial para a política pro­
dutiva no sector primário mesmo a nível comunitá­
rio. O facto de a Comunidade dever assumir plena­
mente a questão fundiária, através de uma política 
concreta e adequada é hoje considerada inadiável; 
b) da promoção de uma política baseada na valori­
zação da qualidade e do carácter típico dos produtos 
de montanha, nomeadamente através do apoio aos 
sectores de produção e mercados locais; 
c) da aplicação de uma política estrutural paralela 
à política fundiária acima referida, que privilegie 
nomeadamente os investimentos integrados, sobre­
tudo nos sectores agro-silvo-zootécnico e agro-turís-
tico, promovidos por associações e cooperativas 
segundo as orientações referidas no relatório de 
informação (ponto 2 do capítulo VII). No que se 
refere às explorações agrícolas de pequenas dimen­
sões, as ajudas só deveriam ser atribuídas no âmbito 
de um plano de cooperação entre as mesmas; 
d) da exclusão, através de regulamentação comunitá­
ria, de algumas zonas de montanha (segundo cri­
térios de definição referidos no ponto 6.2) do âmbito 
de medidas administrativas (actuais ou futuras) des­
tinadas a conter a produção (quotas leiteiras, direi­
tos niveladores, etc.) bem como de outro tipo de 
idênticas obrigações integrado nas medidas estrutu­
rais (Regulamento (CEE) n? 797/85); 
e) da exclusão das zonas de montanha do âmbito das 
medidas de extensão da produção (Regulamento 
(CEE) n? 1760/87) bem como das medidas relativas 
ao pousio das terras; 
f) da revisão do regime de subsídio compensatório. 
Nos capítulos precedentes facultam-se suficientes 
pontos de referência para uma nova análise. Algu­
mas propostas concretas: 
— a compensação das desvantagens naturais deve 
ser encarada com uma questão distinta da com­
pensação de desvantagens estruturais, — a compensação das desvantagens naturais deve 
determinar o montante de base do subsídio com­
pensatório ao qual se podem acrescentar outras 
quotas em função de outras variáveis que se 
queiram considerar. Deve adoptar-se um limite 
de entrada, com base no modelo alemão, de 
forma a evitar perdas inúteis, 
— a quota suplementar compensatória relativa às 
desvantagens estruturais deve ser instituída por 
um determinado prazo destinando-se a melhorar 
as estruturas. As explorações de pequenas 
dimensões devem ser incentivadas no sentido de 
se associarem, 
— deve-se alterar o método de determinação do 
subsídio compensatório segundo o CN ou o 
número de hectares; de facto, um subsídio com­
pensatório atribuído segundo a quantidade de 
trabalho (autónomo e independente) na explo­
ração agrícola, parece corresponder melhor aos 
objectivos de diminuir o êxodo rural, de procu­
rar obter um maior equilíbrio entre pequenas e 
grandes explorações e de incentivar o emprego. 
A título de exemplo, as explorações agrícolas 
de grandes dimensões, eventualmente excluídas 
com base nos critérios existentes poderiam vir 
a beneficiar do subsídio compensatório apenas 
através do subsídio suplementar de aumento do 
emprego, 
— o subsídio compensatório não deve ser atribuído 
de forma incorrecta a acções que deveriam ser 
asseguradas através de outras medidas socioes-
truturais, como por exemplo a manutenção do 
rendimento das explorações agrícolas sobre as 
quais se tenham reflectido de forma negativa os 
ajustamentos da PAC. Neste sentido deve-se 
procurar contrariar a tendência verificada em 
alguns países para aumentar de forma exagerada 
a área geográfica das zonas consideradas desfa­
vorecidas de modo a compensar os efeitos das 
quotas leiteiras e da política de mercado, 
— seria importante que os Estados-membros e as 
regiões adoptassem, para as zonas de montanha 
e outras zonas desfavorecidas, condições e crité­
rios que tenham a aprovação da Comissão a 
qual deveria garantir a sua harmonização no 
âmbito de um conjunto de critérios comunitários 
(como se verifica já no caso de outras acções 
comunitárias, por exemplo, no âmbito do Fundo 
europeu de desenvolvimento regional, FEDER); 
g) dever-se-iam analisar em profundidade as interac­
ções entre políticas de mercado e medidas estrutu­
rais individuais as quais, em alguns casos, podem 
tornar-se completamente inviáveis. Neste sentido, 
por exemplo, dever-se-ia proceder, em algumas 
zonas de montanha, a um estudo atento que permita 
verificar se, e em que medida, certas políticas de 
integração de preços (por exemplo para o trigo) não 
vêm colidir com o objectivo de um desenvolvimento 
global nessas zonas. 
6.4.3. Adaptação da política florestal 
O Comité Económico e Social, no seu parecer de 2 de 
Julho de 1986, sobre o documento de trabalho da 
4. 7. 88 Jornal Oficial das Comunidades Europeias N9 C 175/51 
Comissão e para(1) «A acção comunitária no sector 
florestal», bem como sobre o documento complementar 
que o acompanhava, embora lamentando o facto de 
não se ter ainda iniciado a aplicação de uma política 
florestal, considerava positivas as propostas da Comis­
são, manifestando, contudo, as seguintes reservas: 
« 1.5. O Comité considera além disso insu­
ficientes, na comunicação da Comissão, as 
considerações feitas relativamente aos proble­
mas específicos das florestas nas zonas de 
montanha as quais julga ser necessário apro­
fundar ulteriormente». 
Com efeito, as propostas da Comissão abordam os 
problemas relativos à produção florestal segundo uma 
óptica que tende a privilegiar a monocultura e de inte­
gração vertical (sector das madeiras). Uma tal forma 
de abordagem não parece ser a mais adequada às neces­
sidades da silvicultura das zonas de montanha onde a 
integração horizontal da produção e a complementari­
dade entre as diferentes actividades económicas é essen­
cial para a obtenção de rendimento, para o emprego e 
para a protecção do ambiente. Por outro lado nota-se 
uma insuficiente informação no que se refere aos efeitos 
negativos da silvicultura em regime de monocultura 
intensiva de espécies florestais não apropriadas, sobre 
o ambiente e o ordenamento hidro-geológico da mon­
tanha. Estes motivos levaram a que se solicitasse à 
Comissão que reconsiderasse de forma global os proble­
mas da silvicultura das zonas de montanha. Ainda neste 
mesmo âmbito dever-se-ia aprofundar a questão dos 
incêndios na floresta, sobretudo no campo da pre­
venção. 
O Comité manifesta a sua desilusão pelo facto de, após 
mais de dois anos, a Comissão não ter ainda dado 
seguimento aos referidos documentos através de pro­
postas concretas de regulamentação. 
6.4.4. Adaptação da Política Regional 
A montanha deve ser abordada de uma forma mais 
clara e específica na política regional comunitária: 
a) No âmbito das intervenções do FEDER e dos instru­
mentos comunitários de crédito, deveria ser atri­
buída uma atenção especial, senão mesmo prioritá­
ria, às acções que dizem respeito às zonas de mon­
tanha; 
b) O regulamento do FEDER deveria ser alterado de 
forma a incluir, no que se refere às zonas de mon­
tanha, certos tipos de intervenções que hoje se 
encontram excluídas (como por exemplo, no campo 
da construção civil), as quais podem revelar-
-se essenciais para uma acção de recuperação de 
centros históricos, de localidades rurais e ainda no 
domínio da protecção anti-sísmica. Estreitamente 
relacionadas com o desenvolvimento turístico este 
tipo de intervenções, não pode ser incluída no con­
ceito da welfare; 
c) Dever-se-ia criar um programa comunitário para as 
zonas de montanha no âmbito do FEDER, cujas 
acções não deveriam apenas destinar-se a uma apli-
(!) JO n? C 263 de 20. 10. 1986. cação sectorial mas sim à resolução das grandes 
questões horizontais de desequilíbrio regional. 
Os principais pontos deste programa deveriam ser: 
— As pequenas e médias empresas (PME). O desen­
volvimento dos Centros de Inovação e Pro­
moção Agrícolas (CIPA) deveria ser particular­
mente incentivado nas zonas de montanha tal 
como se sugere no relatório de informação 
(ponto 4 do Capítulo VII). O programa deveria 
ainda prever uma acção complementar para pro­
moção de meios de apoio a Investigação e Desen­
volvimento e à Inovação tecnológica destinadas 
às zonas de montanha através da acção dos 
referidos Centros. Não se trata de organizações 
ou infraestruturas de difícil realização e não se 
pretende igualmente incluir apenas a actual rede 
dos CIPA. A nível nacional deveria ser incenti­
vada a constituição de um «pool» constituído 
por empresas, entidades públicas, centros de 
investigação, sociedades especializadas, com 
uma função de ligação/promoção e possuindo 
eventualmente uma articulação a nível regional. 
A nível comunitário seria extremamente útil a 
presença de uma task force para a inovação 
tecnológica nas zonas de montanha que desen­
volva uma acção de promoção, de incentivação e 
de intercâmbio de conhecimentos entre os pools 
nacionais e promova eventualmente a realização 
de experiências-piloto. 
— O turismo. Para além de acções de apoio 
segundo as orientações do relatório de infor­
mação (ponto 3 do Capítulo VII), o primeiro 
objectivo do programa deveria ser o de estabele­
cer, com o auxílio dos Estados-membros e das 
regiões, um mapa dos fluxos, da oferta e das 
potencialidades turísticas e agro-turísticas nas 
zonas de montanha, com o objectivo de prever 
eventuais acções comunitárias de reequilíbrio ao 
nível de zonas pouco ou excessivamente aprovei­
tadas. 
— A energia. Mesmo no âmbito do programa 
VALOREN seria importante empreender uma 
acção de apoio e de difusão orientada da utili­
zação de formas de energia alternativas na mon­
tanha, segundo as orientações do relatório de 
informação (ponto 5 do Capítulo VII). 
— O ordenamento, a criação de infraestruturas e 
a valorização do território. No sentido de assu­
mir o território de montanha como um verda­
deiro factor de produção e de desenvolvimento, 
segundo as orientações do relatório de infor­
mação (ponto 6 do Capítulo VII), o programa 
deveria prever medidas de planificação do orde­
namento do território de montanha com o objec­
tivo de restabelecer o equilíbrio no interior 
daquelas zonas. O programa deveria incentivar 
intervenções específicas, adaptadas às diferentes 
situações existentes, nomeadamente nos seguin­
tes domínios: ordenamento hidro-geológico; 
infraestruturas civis e de produção; recuperação 
da construção civil e dos centros habitacionais 
N? C 175/52 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 4. 7. 88 
na montanha associado às medidas de prevenção 
antisísmica nas zonas sísmicas; restauração de 
monumentos e de centros de interesse histórico 
e artístico; serviços públicos e particularmente o 
sector dos transportes e telecomunicações (com 
base no programa STAR). 
— A informação sobre a metodologia de progra­
mação e sobre as experiências locais e regionais 
de desenvolvimento das zonas de montanha. Os 
destinatários desta informação deveriam ser os 
serviços responsáveis pela administração local e 
regional bem como os meios sociais interessa­
dos. Para além da informação escrita ou audiovi­
sual deve ser incentivado o intercâmbio de 
experiências através da realização de encontros, 
seminários, viagens de estudo; 
d) Nos programas previstos pela Comissão, relativos 
ao Ambiente e à Investigação e Desenvolvimento, 
deveria ser dada particular atenção aos problemas 
específicos das zonas de montanha. 
6.4.5. Adaptação da política do turismo 
Não se deveria falar de adaptações a uma política 
ainda inexistente enquanto tal. Em Dezembro de 1986 o 
Conselho aprovou uma decisão que institui um processo 
de consulta e cooperação no sector do turismo e uma 
resolução relativa a uma melhor distribuição sazonal e 
geográfica do turismo. Trata-se, no entanto, de medidas 
que, embora seguindo orientações idênticas às referidas 
no relatório de informação (ponto 3 do Capítulo VII), 
não ultrapassam contudo a fase das orientações gerais 
e acções prévias que antecedem a criação de uma verda­
deira política neste domínio. 
O Comité tem conhecimento do facto de a Comissão 
estar a elaborar um programa plurianual de acções no 
sector do turismo e espera que aí seja abordada a 
problemática específica do turismo nas zonas de mon­
tanha e que sejam formuladas propostas concretas de 
intervenção segundo as orientações do relatório de 
informação. 
6.4.6. Adaptação da política energética 
Os projectos comunitários têm até agora afectado a 
montanha apenas de forma indirecta. Nunca foram, 
por exemplo, abordados os problemas energéticos 
específicos das zonas de montanha. Estas lacunas deve­
riam ser colmatadas através de uma apoio maior e 
preferencial a projectos realizados nessas zonas e da 
definição de uma verdadeira política de desenvolvi­
mento energético para a montanha segundo as orien­
tações do relatório de informação (ponto 5 do Capítu­
lo VII). 
6.4.7. Adaptação da política do ambiente 
e do ordenamento do território 
As zonas de montanha têm até hoje estado sujeitas à 
política ecológica comunitária que ali se reflecte apenas 
em alguns aspectos, não tendo nunca sido objecto de 
medidas específicas a elas destinadas. No quarto programa de acção da Comunidade relativo 
ao ambiente (1987-1992) faz-se uma referência às zonas 
de montanha, mas no que se refere a acções concretas 
este apenas se refere às empreendidas pela Comunidade 
no domínio da agricultura de montanha. O Comité 
chama a atenção para o carácter parcial desta óptica 
dado que, como já se disse, a deterioração do ambiente 
nas zonas de montanha não decorre apenas do aban­
dono da agricultura mas ainda de outros factores (uma 
excessiva utilização no âmbito da pastorícia, desenvol­
vimento do turismo, etc). 
No que se refere às acções previstas pelo quarto pro­
grama que, não embora sendo especificamente destina­
das às zonas de montanha, nelas se reflectem de forma 
relevante, o Comité congratula-se com o reforço das 
medidas destinadas a preservar a natureza e os recursos 
naturais bem como a introdução do capítulo «Protec­
ção do solo». No âmbito deste capítulo inclui-se o 
problema do empobrecimento hidro-geológico das 
zonas de montanha. O Comité espera assim que esta 
questão seja agora correctamente abordata nas propos­
tas de acções a apresentar pela Comissão, nomeada­
mente as que se referem à deterioração física, à erosão 
e aos riscos naturais e às propostas relativas à incorrecta 
utilização do solo e à deficiente rentabilidade decorrente 
de actividades que necessitam de espaço. 
No que respeita a prevenção da degradação do 
ambiente, é grande a expectativa em relação à aplicação 
da Directiva 85/337/CEE relativa à «Avaliação dos 
efeitos sobre o ambiente». A Comissão deveria, no 
que se refere a este assunto, procurar pressionar aqueles 
Estados-membros que, a poucas semanas do final do 
prazo previsto, não aplicaram ainda a regulamentação. 
O que aqui foi referido fica contudo muito aquém do 
objectivo histórico que constitui para a Comunidade a 
protecção do «património montanha». Neste sentido é 
importante: 
a) promover uma acção comunitária para a harmoni­
zação das lesgislações nacionais de protecção com 
o objectivo de salvaguardar o princípio da con­
corrência. Como base de tal harmonização dever-
-se-iam definir algumas normas mínimas para a 
protecção do ambiente nomeadamente no que se 
refere à protecção dos lagos e cursos de água, à 
proibição da construção a partir de determinada 
altitude, medidas para a protecção da floresta, etc; 
b) reforçar as acções da Comunidade no sentido de 
incentivar a pressionar as regiões e os Estados-
-membros. Pelo menos, as ajudas dos Fundos estru­
turais apenas deveriam ser concedidas às regiões 
onde forem aplicadas as directivas comunitárias de 
salvaguarda do ambiente; 
c) definir normas comunitárias capazes de obrigar as 
regiões e as entidades locais a procederem a uma 
programação do desenvolvimento económico e do 
território que assuma obrigatoriamente o ambiente 
enquanto recurso a preservar. Trata-se fundamen­
talmente de: 
4. 7. 88 Jornal Oficial das Comunidades Europeias N9 C 175/53 
— tornar obrigatória a «Avaliação dos efeitos 
sobre o ambiente » não apenas para os projectos 
individuais mas também na fase preparatória 
dos planos económicos e territoriais, quer a nível 
regional quer a nível sub-regional, 
— promover uma programação económica e terri­
torial que assuma como ponto de partida uma 
avaliação dos recursos do ambiente e se realize 
com base em regras gerais, na utilização dos 
recursos existentes e numa correcta metodologia 
de planificação do ambiente. No mesmo sentido, 
esta programação deveria adoptar, no que se 
refere às dimensões territoriais, o critério que se 
baseia na escala natural, o qual, no caso das 
zonas de montanha é reconhecível na bacia 
hidrográfica. 
Estes são os critérios que deveriam estar na base de 
uma política comunitária de ordenamento do território 
a qual, embora tendo sido anunciada, não foi ainda 
concretizada. Ainda no mesmo âmbito é indispensável 
uma regulamentação comunitária que harmonize as 
legislações no domínio da urbanística, com base em 
alguns aspectos relevantes para as zonas de montanha: 
a regulamentação relativa à construção rural e à loti-
zação privada, a desincentivação da posse de segundas 
residências, o reequilíbrio entre zonas subaproveitadas 
e zonas excessivamente utilizadas no interior das zonas 
de montanha. Deve ainda procurar-se a harmonização 
do regime dos solos (perequação do valor dos solos 
agrícolas e para construção, regras de expropriação, 
regime fiscal, etc.) de modo a garantir a concorrência 
no interior do mercado único. 
No relatório de informação (ponto 6 do Capítulo VII) 
insistiu-se muito no conceito de «ecologia produtiva». 
É neste princípio que se deve inspirar toda a política 
para o ambiente que a Comunidade deverá concretizar 
através dos Fundos Estruturais e, nomeadamente, do 
programa comunitário do FEDER para o ambiente, em 
fase de elaboração. 
6.4.8. Adaptação da política de trans­
portes 
A política comunitária de transportes deverá ter em 
conta duas necessidades básicas das zonas de mon­
tanha : por um lado, deve assegurar uma rede de acesso 
a estas zonas adequada às necessidades dos habitantes 
da montanha e ao desenvolvimento desta; por outro 
lado, deve reduzir o máximo possível a deterioração do 
ambiente. Os principais problemas que aqui se colocam 
provêm do tráfego automóvel que atravessa estas zonas 
cujos efeitos negativos sobre o ambiente (poluição, 
destruição da paisagem, etc.) são indubitáveis enquanto 
os seus efeitos positivos sobre a economia das zonas de 
montanha são geralmente reduzidos. 
Por esta razão, a política comunitária de transportes 
deveria tender para a redução da circulação de veículos 
pesados para o transporte de mercadorias incremen­
tando o transporte ferroviário destas. Dever-se-ia enco­
rajar a competitividade do transporte ferroviário e do 
transporte intermodal. Para isso, seria oportuno rever todos os projectos que prevejam a construção ou 
ampliação de auto-estradas que atravessem maciços 
montanhosos ou cadeias de montanhas, ponderando-
-se a sua realização apenas quando todas as outras 
soluções tiverem sido exploradas. 
No que diz respeito ao desenvolvimento do acesso às 
zonas de montanha deveria ser aumentado o potencial 
da rede de linhas ferroviárias secundárias. 
Em geral, dever-se-ia prosseguir uma política de 
redução da poluição provocada pela circulação auto­
móvel não só através de medidas que são já objecto 
de regulamentação comunitária (gasolina sem chumbo, 
catalizadores, eficiência dos sistemas de combustão, 
etc.) como também através da limitação da velocidade 
nos traços de montanha. 
Estes critérios gerais deveriam em primeiro lugar ser 
adoptados pelo programa plurianual para as infra-
-estruturas de transporte, sobretudo no que respeita 
às grandes travessias de montanhas europeias: Alpes, 
Pirinéus, montanha grega, Apeninos, etc. 
6.4.9. Adaptação da política de investi­
gação e de inovação tecnológica 
Também neste sector a « dimensão-montanha » parece 
não ter sido tida na devida consideração. Assim, dada 
a importância decisiva da investigação para o desenvol­
vimento das zonas de montanha (sobretudo para a 
utilização dos recursos potenciais como foi já salientado 
no relatório de informação), aquela deve ser abordada: 
— no programa-quadro comunitário de investigação 
científica, 
— nos programas comuns de investigação agrícola, 
— nos programas de investigação não-nuclear do Cen­
tro Comum de Investigação, 
— nos seguintes programas: BRITE (Investigação tec­
nológica para a indústria), FAST (Perspectivas da 
ciência e tecnologia), COST (Cooperação europeia 
na investigação científica e técnica), SPRINT 
(Inovação e transferência de tecnologia), ECLAIR 
(Tecnologia agro-industrial), FLAIR (Produtos ali­
mentares), Energia não-nuclear, Ambiente. 
6.4.10. Adaptação da política para o 
emprego 
a) No que se refere às zonas de montanha dever-se-
-iam incentivar particularmente: 
— acções de apoio às Iniciativas Locais de Emprego 
(ILE), 
— acções relativas ao ambiente que permitam a 
criação de emprego, 
— acções de apoio ao emprego fora do mercado 
(trabalho socialmente útil); 
b) No âmbito das intervenções do Fundo Social Euro­
peu (FSE) nas zonas de montanha deveriam ser 
especialmente incentivados os: 
— programas de formação e de apoio financeiro 
ao emprego (pelo menos trianual) destinados 
aos agentes do desenvolvimento, 
N9 C 175/54 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 4. 7. 88 
— programas de formação integral adaptados às 
necessidades de formação das populações da 
montanha, 
— programas de formação relativos aos novos 
empregos eventualmente mediante contratos de 
trabalho que incluem um período de formação, 
— programas de integração e mobilização socio-
-económica, segundo as orientações do relatório 
de informação (ponto 7 do Capítulo VII). 
c) Dever-se-ia prever nas zonas de montanha a reali­
zação de algumas acções experimentais do FSE no 
domínio da criação de empregos (idênticas à que 
foi realizada nos Pirinéus). 
6.5. Programas Integrados para o Desenvolvimento 
das Zonas de montanha (P1DZM) 
6.5.1. As acções e as políticas sectoriais comunitá­
rias, específicas ou não, relativas às zonas de montanha 
empreendidas pelos Estados-membros e pelas regiões 
deveriam confluir no âmbito dos PIDZM. É a esse nível 
que se deveria estabelecer uma complementaridade 
entre as políticas nacionais e regionais segundo as orien­
tações expostas no relatório de informação (Capí­
tulo VII). Os PIDZM deveriam assumir uma dimensão 
sub-regional. 
6.5.2. Seria de extrema utilidade prever um financia­
mento comunitário para os PIDZM que embora não 
sendo global se destinaria a incentivar as iniciativas 
nacionais e regionais bem como a divulgar e homogenei­
zar metodologias de programação adequadas. 
6.53. Para cada PIDZM financiado pela Comuni­
dade deveria ser estabelecido um contrato entre aquele, 
o Estado-membro, a região e outros elementos interes­
sados na sua realização. 
6.5.4. Apenas deveriam ser financiados os PIDZM 
em que se verifique, desde a fase inicial de programação, 
a participação de todos os meios sociais interessados. 
6.5.5. É necessária a participação da Comissão, 
com todos os meios e « know-how » necessários, na fase 
de programação dos PIDZM. Este facto tem igualmente 
por objectivo evitar as dificildades encontradas pelas 
regiões na programação do desenvolvimento inte­
grado, nos Programas integrados para as regiões medi­
terrânicas. 
6.6. As zonas de montanha na reforma dos Fundos 
Estruturais 
6.6.1. Dado o facto de não se condiderar a hipótese 
de uma rubrica orçamental complementar para a polí­
tica das zonas de montanha e de a principal forma de 
financiamento desta recorrer aos Fundos estruturais, as 
acções específicas destinadas às zonas de montanha 
devem ser abordadas no âmbito da reforma dos Fundos 
tal como foi indicado no Conselho Europeu de Bru­
xelas. 6.6.2. Nas regiões em que se verifica um atraso no 
desenvolvimento (objectivo n? 1) as acções para as 
zonas de montanha deveriam ser consideradas relevan­
tes. Caberá à Comissão, na óptica de um novo processo 
de programação das intervenções no domínio do desen­
volvimento regional, sensibilizar as regiões para que 
tenham na devida consideração as zonas de montanha 
no âmbito dos novos Planos regionais de desenvolvi­
mento. 
6.6.3. O Comité lamenta que o Conselho Europeu 
não tenha aceite a sua proposta (parecer CES 1067/87) 
de tornar extensivo o objectivo n9 1 às zonas insulares 
e de montanha (nas regiões em que o produto interior 
bruto (PIB) por habitante não ultrapasse a média comu­
nitária). 
6.6.4. Assim, as intervenções destinadas às zonas de 
montanha, nas regiões não incluídas no objectivo n? 1, 
passam a ser abordadas no âmbito do desenvolvimento 
das zonas rurais (objectivo n9 5). Com efeito, não seria 
correcto prever para as zonas de montanha intervenções 
do FSE no âmbito dos objectivos n? 3 e n9 4 independen­
temente de outras intervenções de natureza estrutural. 
6.6.5. Recorde-se, além disso, que no parecer acima 
referido, o Comité indicava que « no âmbito do objec­
tivo n? 5 o FEDER e o FSE deveriam actuar especifica­
mente nas zonas de montanha e insulares». 
6.6.6. Note-se que se deve fazer uma distinção entre 
política de desenvolvimento das zonas rurais (política 
das zonas rurais) e a política de desenvolvimento das 
zonas de montanha. Esta última, de carácter mais 
amplo, não pode pois ser considerada como uma parte 
da primeira. Pelo contrário, a política das zonas rurais 
pode ser encarada como uma parte da política das 
zonas de montanha. 
6.6.7. No entanto o Comité considera que na refor­
mulação do regulamento-quadro feita pela Comissão 
e no âmbito do objectivo n9 5 bis (desenvolvimento das 
zonas rurais) deveria ser dada prioridade às zonas de 
montanha. Nesse âmbito, as intervenções previstas 
deveriam ser de natureza multidisciplinar e intersecto­
rial correspondendo aos critérios de uma abordagem 
de tipo integrado, englobando o conjunto dos Fundos 
Estruturais. Isto poderá permitir uma melhor aborda­
gem da questão do desenvolvimento global das zonas 
de montanha defendida neste parecer e no relatório de 
informação. 
6.6.8. Uma abordagem de tipo integrado e o finan­
ciamento dos PIDZM nas zonas de montanha são 
aspectos que deveriam constituir a principal forma de 
intervenção, não excluindo outras, dos Fundos Estrutu­
rais, quer no âmbito do objectivo n? 1 quer no do 
objectivo n? 5. 
6.6.9. Neste sentido é desde já necessário (recorrendo 
aos meios e à regulamentação existentes) prever o finan­
ciamento comunitário de: 
— alguns PIDZM-piloto que permitam pôr em prática 
e testar o proposto no presente parecer, 
4. 7. 88 Jornal Oficial das Comunidades Europeias N9 C 175/55 
— estudos e projectos relativos a PIDZM que possam 
vir a desempenhar um papel incentivador em 
relação às potencialidades e às disponibilidades 
financeiras nacionais e regionais. 
6.7. As zonas de montanha nas intervenções dos 
instrumentos de crédito comunitários e na enge­
nharia financeira 
6.7.1. Na concepção dos PIDZM deve ser reservado 
um papel importante às intervenções comunitárias de 
crédito, consideradas complementares das que recorrem 
aos Fundos Estruturais. 
6.7.2. A acção comunitária no domínio da engenha­
ria financeira deve ser desenvolvida, orientada e adap­
tada às necessidades das zonas de montanha. 
6.7.3. Dever-se-ia prever desde já um conjunto de 
empréstimos destinados às zonas de montanha. Estes 
empréstimos deveriam ser efectuados através dos recur­
sos do Banco europeu de investimento (BEI) e eventual­
mente da utilização do novo instrumento comunitário 
(NIC) adaptado às zonas de montanha. Os mesmos 
deveriam ser extensivos às actividades agrícolas e às 
zonas florestais. 
6.7.4. Os referidos empréstimos deveriam ser acom­
panhados de uma bonificação de juros. 
Feito em Bruxelas, em 28 de Abril de 1988. 6.8. A coordenação da intervenção comunitária 
6.8.1. Deveria ser instituída junto dos serviços da 
Comissão uma unidade administrativa para as zonas 
de montanha. 
6.8.2. Esta unidade administrativa deveria ter as 
seguintes funções: 
— avaliar os efeitos das diferentes políticas comunitá­
rias nas zonas de montanha, 
— elaborar um quadro comunitário de objectivos, cri­
térios de orientação e conteúdo do desenvolvimento 
das zonas de montanha, que possa servir de ponto 
de referência para as políticas comunitárias e nacio­
nais, 
— formular propostas para a harmonização das políti­
cas e das legislações nacionais, nomeadamente 
através da definição, classificação e delimitação das 
zonas de montanha, 
— formular propostas para o ajustamento das políticas 
comunitárias às necessidades de desenvolvimento 
das zonas de montanha, 
— coordenar e desenvolver as intervenções das diferen­
tes políticas comunitárias para as zonas de mon­
tanha, 
— promover e coordenar o financiamento comunitário 
dos PIDZM. 
O Presidente 
do Comité Económico e Social 
Alfons MARGOT