RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU sobre reclamações dos consumidores em matéria de vendas à distância e publicidade comparativa (Artigo 17º da Directiva 97/7/CE relativa a contratos à distância e Artigo 2º da Directiva 97/55/CE relativa à publicidade comparativa)

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

sobre reclamações dos consumidores em matéria de vendas à distância e publicidade comparativa (Artigo 17º da Directiva 97/7/CE relativa a contratos à distância e Artigo 2º da Directiva 97/55/CE relativa à publicidade comparativa)

ÍNDICE

1. Introdução

2. A abordagem da Comissão

3. Fontes de informação

4. Iniciativas da Comunidade

4.1 Interesses colectivos dos consumidores

4.2 Vias de recurso individual:

A) O Formulário Europeu de Reclamação do Consumidor

B) Resolução extrajudicial de litígios de consumo

4.3 O papel das reclamações na aplicação da legislação europeia dos consumidores

5. Iniciativas dos Estados-Membros: Cooperação no âmbito da Rede Internacional do Controlo da Comercialização

6. Conclusões; iniciativas futuras

Anexo

1. Informação fornecida pelas autoridades nacionais

A) Contratos à distância

B) Publicidade comparativa

2. Informação fornecida por organizações profissionais

A) Contratos à distância

B) Publicidade comparativa

3. Dados resultantes da iniciativa de cooperação transfronteiriça sobre o acesso dos consumidores à justiça e a resolução de litígios de consumo no mercado único - 1998

1. Introdução

1.1

Em 20 de Maio de 1997, o Parlamento Europeu e o Conselho adoptaram a Directiva 97/7/CE relativa à protecção dos consumidores em matéria de contratos à distância [1]. O artigo 17º da Directiva prevê:

[1] JOCE L 144, 4.6.97, p.19

"Sistemas de reclamações

A Comissão analisará a possibilidade de se estabelecer um modo eficaz de tratamento das reclamações dos consumidores em matéria de venda à distância. No prazo de dois anos a contar da data de entrada em vigor da presente directiva, a Comissão apresentará ao Parlamento Europeu e ao Conselho um relatório sobre os resultados da sua análise eventualmente acompanhado de propostas adequadas."

Em 6 de Outubro de 1997, o Parlamento Europeu e o Conselho adoptaram a Directiva 97/55/CE que altera a Directiva 84/450/CEE relativa à publicidade enganosa para incluir a publicidade comparativa [2]. O artigo 2º desta Directiva está formulado em termos quase idênticos aos do artigo 17º da Directiva 97/7:

[2] JOCE L 290 , 23.10.97, p. 18

"Sistemas de reclamações

A Comissão analisará a possibilidade de estabelecer um meio eficaz de tratamento das reclamações transfronteiriças em matéria de publicidade comparativa. No prazo de dois anos a contar da data de entrada em vigor da presente directiva, a Comissão apresentará ao Parlamento Europeu e ao Conselho um relatório sobre os resultados da sua análise, eventualmente acompanhado de propostas adequadas."

Desta disposições ressalta a preocupação do legislador comunitário com:

- a existência de sistemas de reclamações no âmbito dos contratos à distância e da publicidade comparativa;

- os aspectos transfronteiriços da publicidade comparativa.

Por este motivo, em consonância com a declaração anexa à Directiva 97/55/EC - "A Comissão declara ter a intenção de apresentar o relatório referido no artigo 2º, na medida do possível ao mesmo tempo do que aquele que, relativamente aos sistemas de reclamações, está previsto no artigo 17º da Directiva 97/7/CE...", afigura-se oportuno abordar as reclamações dos consumidores no âmbito de um único relatório.

O objectivo do presente relatório consiste precisamente em submeter a ambas as Instituições, Parlamento Europeu e Conselho, os resultados dos estudos e análises levados a cabo pela Comissão sobre aquelas questões. Importa notar que o Parlamento Europeu e o Conselho fixaram a data de 4 de Junho de 2000 como prazo para a aplicação da Directiva 97/7/CE, e 23 de Abril de 2000 para a aplicação da Directiva 97/55/CE.

Isto significa que, em termos técnicos, não podem ainda ser submetidas reclamações pertinentes baseadas em infracções a ambas as directivas. Deverá, portanto, ter-se em consideração que o presente relatório se apoia necessariamente em dados que não reflectem inteiramente a situação jurídica produzida pelas directivas em causa relativamente às reclamações dos consumidores.

As disposições das duas directivas relativas a relatórios pressupõem prima faciae - nomeadamente de acordo com a letra do artigo 17º da Directiva 97/7/CE e o artigo 2º da Directiva 97/55/CE - que ainda não existem meios eficazes para tratar as reclamações dos consumidores, tal como parece indicar a referência nas directivas à "possibilidade de estabelecer" esses meios.

No entanto, uma tal perspectiva das questões em apreço seria errónea porque:

- existe já um vasto leque de vias de recurso;

- a sua eficácia depende de uma multiplicidade de factores;

- realizou-se, a nível europeu e a nível nacional, um número considerável de iniciativas no sentido de solucionar as limitações dos sistemas existentes e aumentar significativamente a sua eficácia, sobretudo no que respeita ao direito dos consumidores a beneficiarem de sistemas de reclamação simples, pouco onerosos e eficientes.

1.2

Com efeito, as reclamações dos consumidores nas áreas específicas das vendas à distância e da publicidade comparativa inscrevem-se na questão mais lata das vias de recurso e do acesso dos consumidores à justiça [3] a que as instituições europeias, ao longo de mais de uma década, têm devotado especial atenção.

[3] As instituições da UE têm-se debruçado sobre o acesso dos consumidores à justiça desde a década de 80. A Comissão apresentou o seu primeiro memorando em 1985 (COM(1984) 692 final de 4.01.1985), ao qual se seguiu, em 1987, uma Comunicação (COM(1987) 210 final de 7.05.1987). O Parlamento Europeu aprovou uma Resolução em 13.03.1987 (JOCE C 99 de 13.04.1987). No mesmo ano, o Conselho adoptou a sua própria resolução sobre vias de recurso dos consumidores (87/C 176/02). Outros actos relevantes são a Resolução de 1992 do Parlamento Europeu (92/C 94/217), a Resolução do mesmo ano do Conselho relativa às prioridades na protecção dos consumidores (JOCE C 186 de 23.07.1992), o Livro Verde da Comissão sobre o acesso dos consumidores à justiça e à resolução dos litígios de consumo no mercado único (COM(1993) 576 final de 16.11.1993), a Comunicação de 1996 da Comissão sobre o mesmo tema (COM(1996) 13 final de 14.02.1996), a Resolução do Parlamento Europeu sobre o segundo daqueles aspectos (JOCE C 362 de 2.12.1996) e a Comunicação da Comissão sobre a resolução extrajudicial dos conflitos de consumo (COM(1998) 198 final de 30.03.1998).

Vários actos comunitários conferem aos consumidores um conjunto de direitos numa série de transacções, situações contratuais e comerciais, tais como o crédito ao consumo, venda ao domicílio, pacotes de férias, transporte aéreo (sobre-reserva - overbooking - e responsabilidade dos transportadores aéreos), cláusulas contratuais abusivas, contratos à distância, timesharing e garantias dos bens de consumo. Estão a ser discutidos outros textos (comercialização à distância de serviços financeiros).

A legislação dos Estados-Membros prevê um leque ainda mais vasto de direitos dos consumidores, abrangendo domínios ainda não regulamentados por legislação europeia ou aqueles em que o direito comunitário permite a manutenção ou introdução de "medidas de protecção mais rigorosas" a nível nacional.

O acesso à justiça e a existência de vias de recurso adequadas constituem o corolário indispensável destes direitos, nomeadamente quando o consumidor pretende tirar pleno partido de todas as oportunidades oferecidas pelo Mercado Único.

Embora as normas e procedimentos aplicáveis às vias de recurso sejam essencialmente regulamentados pelos quadros jurídicos dos Estados-Membros, têm sido desenvolvidas a nível comunitário numerosas iniciativas que visam superar os obstáculos ao tratamento eficaz dos litígios de consumo, sobretudo aqueles que implicam transacções transfronteiriças.

De facto, os custos decorrentes da distância, as demoras, as custas judiciais, as barreiras psicológicas e formais concorrem para a criação de um muro intransponível concebido para frustrar a legítima expectativa dos consumidores de verem atendidas as suas pretensões e de que, sempre que necessário, sejam tomadas medidas correctivas.

2. A abordagem da Comissão

Para efeitos do presente relatório, a Comissão abordou o problema por dois prismas:

- por um lado, envidando um esforço para coligir informação pertinente sobre o estado actual das reclamações dos consumidores em toda a União Europeia, com base numa sondagem realizada em colaboração com as administrações nacionais dos Estados-Membros, as associações profissionais pertinentes e os Eurogabinetes destinados aos consumidores (as respostas obtidas na sondagem são descritas infra);

- por outro, avaliando a situação à luz das disposições do Tratado CE, bem como das diversas iniciativas em curso relativamente ao acesso dos consumidores à justiça.

3. Fontes de informação

No decurso do Verão de 1999, a Comissão solicitou às entidades públicas dos Estados-Membros, bem como às associações profissionais pertinentes, informação sobre os seguintes pontos:

- número de reclamações (dados referentes aos últimos três anos, se disponíveis). Uma vez que as Directivas 97/7 e 97/55 ainda não foram aplicadas, para os casos surgidos a nível nacional, vigoram definições latas de venda à distância e de publicidade comparativa;

- motivos invocados para a apresentação das reclamações e áreas mais problemáticas;

- sistemas utilizados para tratar as reclamações, independentemente do seu estatuto formal (judicial, arbitral, organismos administrativos, regimes de auto-regulação das empresas, sistemas administrados por organizações de consumidores, etc.).

A informação fornecida pelas entidades nacionais e outras entidades que participaram no exercício é sintetizada no Anexo.

4. Iniciativas da Comunidade

Para além do Livro Verde sobre o acesso à justiça e resolução de litígios (ver nota 2) e a adopção das Directivas 97/7/CE e 97/55/CE, a Comissão avançou com várias iniciativas para abordar o problema das reclamações dos consumidores.

Estas iniciativas seguem duas vertentes:

- uma orienta-se para o reforço das formas e vias eficazes de recurso colectivo; e o seu êxito mais significativo é a Directiva relativa às acções inibitórias (ver infra);

- a outra refere-se à melhoria das vias de recursos acessíveis a consumidores individuais em caso de litígio.

4.1 Interesses colectivos dos consumidores

No domínio do acesso colectivo dos consumidores à justiça - perante um tribunal ou uma autoridade administrativa -, foi dado um passo muito significativo em 1998, com a adopção da Directiva 98/27/CE relativa às acções inibitórias em matéria de protecção dos interesses dos consumidores [4].

[4] JOCE L 166/51 de 11.06.98.

Esta Directiva destina-se a defender os interesses colectivos dos consumidores, não apenas em casos individuais. Abre-se pela primeira vez a possibilidade a que "entidades competentes" (organizações de consumidores e/ou organismos públicos) reajam às infracções mais grosseiras do direito comunitário (e respectivas disposições nacionais de execução) fora das fronteiras nacionais.

O âmbito da Directiva abrange as Directivas existentes em matéria de consumidores e, uma vez aplicada - o prazo expira no fim de 2000 -, permitirá às autoridades competentes de um país intentarem processos no Estado-Membro onde têm origem actos contrários e comportando prejuízos para os interesses colectivos dos consumidores àquelas Directivas, tal como transpostas para o direito nacional.

São inúmeras as potenciais aplicações de um mecanismo desta natureza: bastará pensar nos casos de bens de baixa qualidade vendidos por meios de comunicação à distância a clientes residentes num país estrangeiro, na publicidade enganosa emitida num país por um radiodifusor estabelecido em outro país ou nos sistemas fraudulentos de timeshare situados num país e vendidos em outro. Estas situações ilícitas possuem uma dimensão multinacional e, actualmente, a sua perpetração beneficia da possibilidade de deslocar a fonte de práticas ilícitas para outro país, fora da jurisdição das autoridades nacionais.

A Comissão considera que estas disposições, uma vez devidamente aplicadas, darão uma resposta satisfatória, pelo menos parcial, às reclamações dos consumidores motivadas por práticas que infringem o direito comunitário e ultrapassam as fronteiras entre os Estados-Membros, constituindo também um meio eficaz de prevenção contra situações danosas.

4.2 As vias de recurso individual

Relativamente às vias de recurso individual, as iniciativas da Comissão orientam-se no sentido de melhorar a comunicação entre os consumidores e os profissionais com o objectivo de, em caso de litígio, auxiliar as partes envolvidas a encontrarem uma solução amigável.

Trata-se de uma abordagem construtiva, já que tanto os consumidores como os agentes económicos estão interessados em evitar demoras, incómodos e os custos da litigação tradicional, sem que dela advenham prejuízos para os direitos dos consumidores.

A) Formulário Europeu de Reclamação do Consumidor

Para além dos sistemas voluntários geridos a nível nacional por organizações profissionais e de consumidores - cujos resultados são muito díspares -, a Comissão contribuiu para este exercício com a elaboração e introdução de um formulário de reclamação do consumidor, concebido com o intuito de guiar os consumidores na apresentação das suas pretensões. A sua utilização importa a consumidores, profissionais, associações de consumidores e organismos extrajudiciais para a resolução de litígios de consumo.

O formulário pode ser utilizado independentemente do montante envolvido ou do tipo de litígio de consumo. A sua utilização não é obrigatória: as partes em causa podem sempre recorrer às vias convencionais ou a qualquer outro sistema voluntário. Na eventualidade de não se chegar a uma resolução amigável, o formulário cria (precisamente pela definição do objecto e dos termos do conflito) condições favoráveis ao início de um procedimento extrajudicial e/ou de um processo formal.

Enquanto a Directiva relativa às acções inibitórias visa defender os interesses colectivos dos consumidores, o Formulário Europeu de Reclamação do Consumidor destina-se a facilitar e racionalizar a gestão de reclamações individuais dos consumidores. De facto, embora actualmente não existam estatísticas rigorosas, as estimativas apontam para que as organizações e organismos de consumidores tratem anualmente centenas de milhares de casos. Muitos outros não têm seguimento judicial simplesmente porque os custos da litigação são muito superiores ao valor dos bens ou serviços transaccionados.

O Formulário Europeu de Reclamação do Consumidor pretende constituir-se como um meio fácil e pouco dispendioso de chegar a uma solução amigável não só para consumidores descontentes, mas também para os agentes económicos que não desejam suportar custas de processo e verem as suas reputações afectadas por longos processos judiciais. O formulário encontra-se disponível em todas as línguas da UE e também em formato electrónico no sítio da DG SANCO no servidor Europa http://europa.eu.int/comm/dg24/

A difusão do uso do formulário contribui para a inventariação dos conflitos de consumo como um primeiro passo para o acompanhamento global do fenómeno a nível europeu.

Dado que o formulário foi introduzido em 1998, neste momento, seria prematuro tentar estimar a sua eficácia. Está prevista para o ano 2000 uma avaliação da pertinência e eficácia do formulário.

B) Resolução extrajudicial de conflitos do consumo

Na sua comunicação sobre resolução extrajudicial de litígios de consumo [5], entre outros aspectos, a Comissão sugeriu:

[5] COM (1998) 198 final de 30.03.1998.

- a simplificação e melhoria dos procedimentos judiciais;

- reforço da comunicação entre consumidores e profissionais;

- remodelação dos procedimentos extrajudiciais para a resolução de litígios de consumo.

A par dos procedimentos judiciais habituais, na Europa, existe uma vasta gama de "métodos extrajudiciais" para resolver litígios de consumo (isto é, procedimentos que complementam ou precedem as audiências em tribunal, tais como a mediação e a conciliação, e mecanismos alternativos, como a arbitragem).

Todos estes regimes extrajudiciais diferem muito significativamente em termos de estrutura e procedimentos. Em razão precisamente desta diversidade, o tipo de decisões pode também ser muito variável. Algumas são apenas recomendações, outras são vinculativas apenas para os profissionais, enquanto outras ainda se aplicam igualmente a ambas as partes.

Na salvaguarda dos direitos dos consumidores, o importante é decidir quais as garantias de natureza legal que estes procedimentos podem oferecer (por exemplo, garantias de independência e imparcialidade), melhorando, ao mesmo tempo, a forma como contribuem para a resolução de conflitos.

A Recomendação anexa à Comunicação de 30 de Março de 1998 define um determinado número de garantias mínimas que os organismos responsáveis pela resolução extrajudicial de litígios de consumo em cada Estado-Membro deveriam oferecer aos seus utentes. Estas garantias mínimas assumem a forma de "princípios" que os organismos extrajudiciais deverão observar.

A observância dos sete princípios (independência, transparência, respeito pelo princípio do contraditório, eficácia, legalidade, liberdade e representação) por um determinado organismo visa garantir às pessoas que se sujeitam a esse sistema (consumidores e profissionais) que, na "equidade" e rigor, o tratamento dado às suas reclamações se equipara substancialmente ao de um tribunal convencional.

Assim, a Recomendação visa:

- aumentar a confiança do consumidor oferecendo um padrão de qualidade aceitável nos procedimentos extrajudiciais;

- patrocinar a confiança mútua por parte dos organismos competentes, de modo a que estabeleçam uma cooperação eficaz para melhorarem o tratamento de litígios de consumo transfronteiriços.

Compete aos Estados-Membros fornecerem à Comissão informação pormenorizada sobre os organismos extrajudiciais que preenchem todas as condições enunciadas na Recomendação. Esta informação é depositada na base de dados aberta ao público, acessível através do sítio Web da Comissão no servidor Europa.

Até à data, 11 Estados-Membros comunicaram à Comissão os dados relativos aos organismos que consideram em plena conformidade com a Recomendação (Áustria, Bélgica, Dinamarca, Finlândia, Grécia, Itália, Países Baixos, Portugal, Espanha, Suécia e Reino Unido).

Neste momento, a Comissão tenciona criar as condições necessárias para articular em rede os organismos conformes aos princípios da Recomendação. Para enfrentar estes desafios, foram dados alguns passos. Em primeiro lugar, em Dezembro de 1998, realizou-se um seminário sobre "Regimes de Resolução Alternativos (RRA) relacionados com litígios de consumo na UE", que reuniu cerca de 40 peritos no domínio dos regimes de RRA e vários organismos potencialmente "notificáveis". Em segundo lugar, em Novembro de 1999, realizou-se em Lisboa (Portugal) uma conferência em que se reflectiu sobre a cooperação futura no âmbito de uma rede para a resolução de litígios de consumo transfronteiriços.

Entre as iniciativas subsequentes incluem-se:

- um encontro com funcionários dos Estados-Membros responsáveis pela Justiça e questões dos consumidores, realizado em Bruxelas em 17 de Janeiro de 2000, em que a Comissão apresentou os seus projectos para a constituição da rede (EEJ-Net, ver infra, capítulo 6, in fine);

- uma conferência que a Comissão tenciona organizar mais tarde em 2000, que reunirá todos os organismos "notificados".

Para os consumidores confrontados com situações em que se sentem defraudados, foram concebidas duas publicações contendo informações práticas quanto às formas de defenderem os seus interesses, explorando todas as possibilidades dos sistemas de recurso e, sobretudo, das medidas tomadas a nível europeu (incluindo as que se referem ao formulário de reclamação e aos organismos extrajudiciais [6]):

[6] Litígios de Consumo, OPOCE, ISBN 92-828-6021-3.

- a primeira publicação, elaborada no âmbito das acções comunitárias destinadas a fomentar o diálogo com os cidadãos e as empresas no Mercado Único, intitular-se-á "Como fazer valer os seus direitos no Mercado Único Europeu - Modos de obter reparação" e estará disponível no primeiro semestre de 2000.

- A segunda publicação, intitulada "Litígios de Consumo - O Fio de Ariadne" [7], foi preparada no quadro das acções específicas da Comissão para melhorar o acesso dos consumidores à justiça.

[7] Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias, 1999, ISBN 92-828-6020-5.

No sector dos serviços financeiros, no âmbito da aplicação do quadro jurídico pertinente, está a ser estudada a constituição de uma rede europeia para as reclamações dos consumidores [8].

[8] Aplicação de um enquadramento para os mercados financeiros: plano de acção; COM (1999) 232 de 11.05.1999.

4.3 O papel das reclamações para a aplicação da legislação europeia em matéria de consumidores

Em Março de 1998, a Comissão adoptou um documento relativo à aplicação da legislação em matéria de consumidores [9], que visava dar uma perspectiva alargada da situação relativa à aplicação da legislação comunitária em matéria de consumidores e expunha algumas ideias para a sua consolidação.

[9] Documento de Trabalho da Comissão relativo à Aplicação da Legislação Europeia em Matéria de Consumidores; documento SEC (1998) 527 final de 27.3.1998.

O termo "aplicação" cobre dois aspectos diferentes:

- uma transposição oportuna e adequada,

- uma aplicação correcta e eficaz, que inclua a existência de mecanismos de recurso apropriados.

O documento assinala que, se o controlo da aplicação pode ser efectuado pela Comissão com base na notificação das medidas nacionais, o controlo da aplicação prática requer um forte apoio e uma cooperação estreita dos Estados-Membros, não só face à Comissão, mas também entre os próprios Estados. A partir do momento em que a Comissão receba informação suficiente que demonstre uma aplicação incorrecta das directivas em matéria de consumidores, poderá abrir procedimentos por infracção contra os Estados-Membros em questão. Este processo inicia-se, em particular, com base em reclamações [10].

[10] A Comissão instituiu um Grupo de Peritos dos Estados-Membros para as áreas de comunicação comercial que actualmente não estão sujeitas a um processo de harmonização a nível europeu mas em que as legislações nacionais apresentam disparidades significativas. Do trabalho do Grupo ressaltou, entre outros aspectos, a necessidade de melhorar as vias de recurso transfronteiriço no caso de reclamações relacionadas com contactos comerciais. Por solicitação dos peritos, actualmente, a Comissão está a colher informação por meio de um questionário quanto ao modo como são tratadas as reclamações transfronteiriças neste domínio pelos organismos judiciais, administrativos e extrajudiciais.

5. Iniciativas dos Estados-Membros: Cooperação no âmbito da Rede Internacional de Controlo da Comercialização

A Rede Internacional de Controlo da Comercialização - ou Réseau International de Contrôle de la Commercialisation (RICC) - foi criada em 1991 durante a conferência dos Estados-Membros sobre controlo da comercialização "Organismos de aplicação em matéria de consumo", realizada em Copenhaga por iniciativa do provedor dos consumidores dinamarquês. No entanto, mercê do impulso dado pela sua primeira Presidência (do Reino Unido), rapidamente a rede se expandiu, incluindo países como os Estados Unidos, Nova Zelândia, Japão e outros membros da OCDE. Não se destinava a cobrir questões como a segurança dos produtos ou a regulamentação prudencial das instituições financeiras, nem vias de recurso específicas para consumidores individuais.

O objectivo principal desta rede voluntária e informal consiste em reforçar a cooperação entre os vários países de modo a travar e prevenir práticas comerciais ilícitas ligadas a transacções transfronteiriças de bens e serviços e contribuir para o intercâmbio de informação entre os participantes para benefício e entendimento mútuos.

Durante a elaboração do documento de trabalho sobre "Aplicação da legislação europeia em matéria de consumidores", a Comissão foi confrontada com o facto de não existir, em domínios sem incidência sobre aspectos de segurança, informação regular sobre um eventual acompanhamento pelos Estados-Membros da aplicação prática das Directivas da UE. Assim, a Comissão, depois de analisar o funcionamento da iniciativa RICC, considerou-a um instrumento que, complementado e/ou modificado, poderia contribuir para reforçar a aplicação das legislação europeia em matéria de consumidores sem incidências sobre aspectos de segurança, caso os Estados-Membros assim o entendessem.

Consequentemente, e na esteira da iniciativa da Comissão, os membros europeus da rede decidiram, durante a Network World Conference, realizada em Bruges, em Março de 1999, constituir um subgrupo denominado 'RICC Europa', cuja principal tarefa consistiria em melhorar as condições para a cooperação e intercâmbio de informação entre os seus membros sobre a aplicação da legislação harmonizada em matéria de consumidores. A primeira reunião deste subgrupo realizou-se em Oslo, em 12 e 13 de Setembro de 1999.

Os instrumentos técnicos que permitirão ao subgrupo optimizar os intercâmbios de informação entre os seus membros (quer se trate de problemas específicos ou de melhores práticas) serão desenvolvidos pela Comissão e postos à disposição do Grupo Europeu. Entre eles incluem-se, designadamente, um sistema de correspondência electrónica e uma base de dados de acesso restrito para compilação da informação trocada.

Os objectivos e regulamento interno da RICC-Europa podem ser sintetizados do seguinte modo:

- reforçar e melhorar a cooperação e intercâmbio sistemático de informação entre os seus membros, no sentido de se atingir uma aplicação mais eficaz da legislação europeia em matéria de consumidores (à excepção da legislação sobre questões de segurança e saúde);

- debater, trocar pontos de vista e experiências e procurar soluções comuns para problemas relacionados com a aplicação da legislação europeia em matéria de consumidores (à excepção da legislação sobre questões de segurança e saúde);

- as actividades restringem-se a questões que possuam uma dimensão europeia específica;

- os membros envidarão todos os esforços para garantir a optimização da rede e dos instrumentos de cooperação que proporciona (reuniões semestrais, sistema de intercâmbio de informação, base de dados);

- tanto quanto possível, os membros procurarão cooperar com os organismos competentes a nível regional e local dos seus países com vista à recolha e envio da informação pertinente para a RICC-Europa.

6. Conclusões; iniciativas futuras

Com base nos dados disponíveis, uma descrição da situação relativa às reclamações dos consumidores apenas pode aspirar a ser provisória. Embora pretenda responder, tão rigorosamente quanto possível, à exigência consignada nas duas directivas em questão, o presente relatório baseia-se em informação de proveniência vária e é inevitavelmente incompleto, uma vez que terá de ser apresentado antes da aplicação das referidas Directivas em todos os Estados-Membros. O relatório não pode, concretamente, levar em consideração eventuais problemas relacionados com o funcionamento efectivo do quadro regulamentar para os contratos à distância e a publicidade comparativa introduzido pelas Directivas 97/7/CE e 97/55/CE.

Dada a situação material e jurídica acima descrita, a Comissão entende formular as seguintes considerações:

- conceito de "reclamações dos consumidores" cobre uma grande variedade de situações caracterizadas pela insatisfação do consumidor com bens, serviços, assistência pós-venda, termos e condições contratuais, preço, qualidade, garantias, desempenho do produto, instruções de funcionamento, segurança, conformidade com as normas, entrega, possibilidade de devolução, etc.;

- praticamente todas as reclamações de consumidores podem ser tratadas pelos sistemas de recurso. Estas modalidades de recurso estão previstas por disposições legislativas nacionais e, em alguns casos, são complementadas por sistemas voluntários. Contudo, os consumidores mostram-se muitas vezes renitentes em se servirem das vias de recurso devido às insuficiências na informação e aconselhamento para abordarem os problemas e devido também à incerteza quanto à duração, custo e eficácia dos procedimentos vigentes.

Tanto para as reclamações transfronteiriças como para as estritamente nacionais, a eficácia dos sistemas obrigatórios e voluntários é afectada pelos tradicionais problemas de acesso do consumidor à justiça (distância, custo, obstáculos judiciais, etc.). Poderá encontrar-se uma análise mais pormenorizada destas dificuldades, baseada num estudo ad hoc, no Livro Verde sobre o acesso dos consumidores à justiça e resolução de litígios de consumo (COM(1993) 576).

Reconhecendo este situação, o nº 4 do artigo 11º da Directiva 97/7/CE sobre vendas à distância permite aos Estados-Membros preverem que "... o controlo voluntário do cumprimento do disposto na presente directiva confiado a organismos autónomos e o recurso a tais organismos para a resolução de litígios coexistem com os meios que os Estados-Membros devem prever para assegurar o cumprimento do disposto na presente directiva.";

- Na perspectiva europeia, deve ser tida em consideração a complementaridade entre a política europeia em matéria de consumidores e as próprias políticas e iniciativas dos Estados-Membros. Além disso, de futuro, a eficácia das vias de recurso quanto às reclamações dos consumidores poderia beneficiar das potencialidades geradas pelo Título IV (artigos 61º a 69º) do Tratado CE - com a redacção que lhe foi dada pelo Tratado de Amesterdão - que prevê, entre outros aspectos, "medidas no domínio da cooperação judiciária em matéria civil..." (artigo 61º, alínea c)) e "o reconhecimento e a execução das decisões em matéria civil e comercial, incluindo as decisões extrajudiciais" (artigo 65º, alínea a)).

Em consequência deste quadro jurídico e da atribuição de responsabilidades que dele decorrem, a Comissão considera oportuno concentrar-se sobre:

- a eliminação de óbices às reclamações transfronteiriças;

- apoio à instituição de um quadro regulamentar susceptível de dar resposta às reclamações do consumidor no actual contexto da Sociedade da Informação, nomeadamente quando elas envolvem contratos com empresas sediadas fora do país de residência do consumidor;

- a revisão da legislação vigente relativa aos consumidores para determinar a necessidade de medidas legislativas adicionais. A este respeito, nos termos da Resolução do Conselho de 19 de Janeiro de 1999 sobre os aspectos relativos ao consumidor na sociedade da informação [11], a Comissão é convidada a submeter um relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho, acompanhado, se necessário, de propostas.

[11] JOCE C 23/1 de 28.01.1999.

Em relação à eliminação dos óbices no domínio das reclamações ligadas aos interesses colectivos dos consumidores, a adopção da Directiva 98/27/CE sobre acções inibitórias representa um progresso significativo.

Uma vez aplicada de forma eficaz, esta directiva permitirá às organizações e organismos de consumidores que possuam o estatuto de "entidades competentes" intentar processos e defender casos na jurisdição do país onde têm origem as infracções à legislação em matéria de consumidores (Directivas da UE ou medidas nacionais de aplicação).

Quanto às reclamações de consumidores individuais - ou seja, em casos onde não estão em jogo os interesses colectivos dos consumidores - deverá registar-se uma melhoria gradual no funcionamento das vias de recurso em transacções a nível transfronteiriço devido:

- à aplicação dos princípios enunciados na Recomendação 98/257 da Comissão relativa aos princípios aplicáveis aos organismos extrajudiciais. No ano 2000, a Comissão apresentará um relatório contendo uma avaliação do impacto efectivo desses princípios;

- à intensificação do recurso ao formulário de reclamação do consumidor introduzido por uma Comunicação da Comissão de 1998 (COM(1998) 198) e cuja relevância e impacto enquanto projecto-piloto serão também apreciados no ano 2000;

A juntar a estes aspectos, a eficácia das reclamações dos consumidores, tanto colectivas como individuais, beneficiará das seguintes medidas de acompanhamento:

- clarificação dos requisitos do direito privado internacional aplicáveis aos contratos em que o consumidor é parte. Particularmente significativas são as iniciativas destinadas a rever e actualizar a Convenção de Bruxelas de 1968 [12] e a Convenção de Lugano de 1988 [13] consagradas às competências judiciais e à execução de sentenças entre os Estados-Membros e os Estados-Membros e os países da EFTA, respectivamente. A este nível, esperam-se progressos advindos da proposta de regulamento que integra a Convenção de Bruxelas [14] no regime jurídico da Comunidade. A proposta de regulamento constitui um primeiro e importante passo no sentido de uma cooperação transfronteiriça em questões relacionadas com a justiça no âmbito do direito comunitário e, ao mesmo tempo, fornece uma indicação quanto às possibilidades de acção eficaz a nível da UE, com base nos artigos 61º-69º do Tratado CE;

[12] JOCE C 27 de 26.01.1998 (texto consolidado tendo em consideração a adesão da Áustria, Finlândia e Suécia).

[13] JOCE L 319 de 25.11.1988.

[14] COM (1999) 348 final de 14.07.1999.

- promoção a nível internacional de um conjunto coerente de princípios para a defesa do consumidor, de modo a estimular a confiança dos consumidores e permitir-lhes que beneficiem de um mercado cada vez mais global.

Após a adopção pela OCDE de uma Recomendação sobre orientações para a defesa dos consumidores no comércio electrónico [15], a Comissão tenciona promover a adesão aos princípios subjacentes às Orientações da OCDE em todos os fóruns internacionais, bem como nas negociações bilaterais com países terceiros sobre questões relacionadas com os consumidores.

[15] Adoptada em 9 de Dezembro de 1999.

No Plano de Acção para a Política dos Consumidores 1999-2001 [16], a Comissão anunciou que irá monitorar a utilização na prática do formulário de reclamação dos consumidores e servir-se-á desta experiência, juntamente com a informação proveniente das bases de dados dos organismos responsáveis pela resolução extrajudicial de litígios, para avaliar da necessidade de novas medidas conducentes a facilitar o acesso à justiça de consumidores individuais. Neste contexto, a Comissão tomará igualmente medidas no sentido de melhorar os procedimentos em caso de pequenas reclamações com uma dimensão transnacional e pondera a eventual instituição de um Provedor Europeu dos Consumidores com competência para tratar reclamações transfronteiriças.

[16] Comunicação da Comissão - COM (1998) 696 final de 1.12.1998.

A ausência de quaisquer dados comparáveis em relação às reclamações dos consumidores constitui um entrave sério a qualquer avaliação da eficácia dos sistemas de reclamação. Dado que as reclamações representam um contributo essencial para a aplicação e definição de políticas, torna-se uma lacuna tanto mais grave para a política dos consumidores na Comunidade. Os serviços da Comissão tencionam, pois, analisar a exequibilidade de uma iniciativa destinada a introduzir uma base comum para a classificação das reclamações dos consumidores. Esta acção requer uma estreita cooperação entre o Gabinete Europeu de Estatística, os Eurogabinetes, os recursos estatísticos nacionais e todas as administrações, organismos e organizações que recebem reclamações dos consumidores. Não se pretende levar qualquer um destes organismos a coligir novos dados, mas simplesmente, na medida em que já registam reclamações, que o façam seguindo orientações comuns, enviando regularmente informação à Comissão. Estas orientações não seriam obrigatórias, mas todas as entidades teriam interesse em segui-las, de modo a darem um melhor contributo para a definição de políticas da UE. Será considerada em particular a possibilidade de recorrer ao formulário europeu de reclamação do consumidor para identificar e facilitar o acompanhamento das reclamações dos consumidores.

Finalmente, a Comissão tenciona acompanhar de perto a situação das reclamações dos consumidores no âmbito das acções desenvolvidas no domínio do acesso dos consumidores à justiça. De modo a permitir um acompanhamento adequado por parte do Parlamento Europeu e do Conselho, paralelamente à aplicação das Directivas 97/7/CE e 98/27/CE, a Comissão tenciona conferir especial atenção às reclamações dos consumidores em futuros relatórios e novas propostas legislativas, no quadro regulamentar do comércio electrónico [17] e comercialização à distância de serviços financeiros [18], bem como em toda a legislação comunitária pertinente, em sintonia com os resultados da revisão em curso da legislação em matéria de consumidores na Sociedade da Informação.

[17] Proposta alterada da Comissão (tendo em consideração a primeira leitura do Parlamento) de uma proposta de Directiva relativa a certos aspectos jurídicos do comércio electrónico no mercado interno: COM (1999) 427 final de 17.08.99. Uma vez que o comércio electrónico tende a tornar-se a forma mais utilizada para concluir contratos à distância, bem como uma fonte de preocupação para os consumidores, a proposta da Comissão inclui disposições sobre códigos de conduta, resolução extrajudicial e a inclusão de infracções às disposições da directiva entre os casos que podem desencadear acções inibitórias nos termos da Directiva 98/27/CE.

[18] Proposta alterada de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à comercialização à distância dos serviços financeiros junto dos consumidores: COM (1999) 385 final de 23.07.99). São propostas normas específicas em matéria de sanções, meios de reclamação, e, mais importante ainda, quanto ao ónus da prova, que recai sobre o fornecedor no tocante à obrigação de informar os consumidores e de obter o seu consentimento para a conclusão do contrato, uma vez que as condições contratuais atribuindo o ónus da prova ao consumidor serão consideradas cláusulas abusivas, na acepção da Directiva 93/13/CEE (JOCE L 95 de 21.04.93) relativa às cláusulas abusivas nos contratos celebrados com os consumidores.

Iniciativas futuras

O programa de trabalho da Comissão para 2000 inclui as seguintes acções:

- Documento de trabalho da Comissão sobre a recuperação de despesas judiciais e honorários de advogados. Um dos obstáculos ao acesso dos consumidores à justiça é a desproporção entre as despesas para intentar uma acção judicial e o montante efectivamente reclamado pelo consumidor. Se o consumidor, caso ganhe a questão, vir integralmente reembolsadas as suas despesas, a barreira é significativamente reduzida. Para superar esta dificuldade, os Estados-Membros adoptaram uma grande variedade de soluções: o documento de trabalho dará conta destes aspectos e lançará uma ampla discussão pública do tema.

- Documento de trabalho da Comissão sobre o estado da aplicação da Directiva 98/27/CE relativa às acções inibitórias em matéria de protecção dos interesses dos consumidores. Esta directiva confere às associações de consumidores (ou organismos públicos responsáveis pela defesa dos consumidores) o direito de iniciarem procedimentos de cessação para prevenirem infracções derivadas de lacunas nas disposições de determinadas directivas em matéria de consumidores. Em casos com dimensão transfronteiriça, estas acções podem ser directamente levadas aos tribunais do país onde o profissional se encontra sediado. No entanto, para ser eficaz, a transposição formal da Directiva requer a aprovação de medidas que a complementem.

- Documento de trabalho da Comissão sobre a constituição de uma rede europeia de organismos extrajudiciais responsáveis pela resolução extrajudicial de conflitos de consumo. Em 1998, a Comissão adoptou a Recomendação 257/98 relativa aos princípios aplicáveis aos organismos extrajudiciais. Desde então, os Estados-Membros comunicaram à Comissão quais os respectivos organismos nacionais que cumprem aqueles princípios. É, pois, oportuno avançar com uma base para a criação de uma rede entre esses organismos, com o objectivo de facilitar a resolução de litígios transfronteiriços. No sector dos serviços financeiros, no âmbito de uma comunicação sobre o comércio electrónico e serviços financeiros, a Comissão dará conta, posteriormente em 2000, da constituição de uma rede de sistemas de recurso extrajudicial.

- Documento de trabalho da Comissão sobre representação colectiva dos consumidores em processos civis (acções colectivas). Este documento de trabalho visa dar conta do estádio actual das legislações nacionais relativamente à possibilidade de intentar acções colectivas em nome de um grupo de consumidores que sofreram o mesmo tipo de prejuízo e fomentar uma discussão pública alargada sobre esta questão.

ANEXO

1. Informação fornecida pelas autoridades nacionais

A) Contratos à distância

Áustria

A informação fornecida pela Chancelaria Federal Austríaca (Bundeskanzleramt) assinala que, segundo o Gabinete para os Assuntos dos Consumidores, apenas uma pequena percentagem dos dados disponíveis é estatisticamente verificável. Os centros de aconselhamento do consumidor tratam um grande número de reclamações por telefone; salvo algumas excepções, estes casos não estão documentados em termos estatísticos.

Número total de reclamações na Áustria:

- 1996: 3.565

- 1997: 4.829

- 1998: 5.149

Principais áreas de reclamação:

Lotarias

- 1996: 705

- 1997: 989

- 1998: 1.210

A maioria das reclamações prende-se com as lotarias. O número de reclamações tem vindo a aumentar rapidamente, embora, em 1 de Outubro de 1999, tenha entrado em vigor uma lei que pune as promessas enganosas de prémios.

Produtos não solicitados

- 1996: 223

- 1997: 245

- 1998: 281

Os problemas causados por mercadoria não solicitada - provocados sobretudo por situações em que a identificação da pessoa que realiza uma encomenda por telefone não é devidamente confirmada - são um motivo cada vez mais frequente de reclamações dos consumidores.

Venda por telefone não solicitada - cold calling (especialmente para produtos de seguros ou de investimento)

Cold calling designa o fenómeno das chamadas telefónicas não solicitadas em que o consumidor não está perfeitamente ciente ou de todo ignora o fim comercial do contacto. Embora esta prática seja legítima, dentro de determinados limites (designadamente no que respeita às disposições de participação ou não participação - opt-in e opt-out - nas Directivas 97/7/CE e 97/66/CE), os potenciais clientes podem ser apanhados desprevenidos ("a frio") por operadores habilidosos que conseguem conquistar a confiança dos seus interlocutores e tirar partido da situação, persuadindo os consumidores a aceitarem compromissos financeiros onerosos ou quaisquer outras condições abusivas que não teriam subscrito em circunstâncias normais.

- 1996: 135

- 1997: 157

- 1998: 170

Bens com defeito/encomendas incompletas

- 1996: 287

- 1997: 304

- 1998: 322

Aqui incluem-se principalmente reclamações sobre bens que não foram entregues ou que foram entregues tardia ou apenas parcialmente. Quando o produto apresenta defeito, muitas vezes não é fácil obter reparação.

Cobrança de dívidas

- 1996: 382

- 1997: 409

- 1998: 427

No que respeita à cobrança de dívidas, os problemas principais parecem ser as demoras nos pagamentos em contratos de compra a crédito e taxas de juro obscuras, por vezes usurárias. Além disso, muitas vezes, a exigência de pagamento não está especificada numa rubrica própria.

Relativamente à aplicação dos direitos dos consumidores, as autoridades austríacas assinalam que algumas das reclamações são atendidas por intermédio das associações de consumidores. Só uma pequena percentagem chega à barra dos tribunais (o que explica a ausência de dados mais completos).

Bélgica

Na Bélgica, as actuais disposições relativas a vendas à distância estão incluídas na Lei das Práticas Comerciais [19] (artigos 77º a 83º), com a redacção que lhe foi dada pela Lei de 25 de Maio de 1999, aprovada para aplicar a Directiva 97/7/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 20 de Maio de 1997 relativa à protecção dos consumidores em matéria de contratos à distância. Com base nas estatísticas efectuadas pela Inspecção Económica, as infracções às medidas supracitadas são raras, tendo em conta a recente entrada em vigor da legislação nacional. Por exemplo, em 1998, apenas três casos chegaram a tribunal por violação do artigo 77º (serviços financeiros) e apenas cinco casos no período de 1 de Janeiro de 1999 a 20 de Setembro de 1999.

[19] Wet van 14 juli 1991 betreffende de handelspraktijken en de voorlichting en bescherming van de consument - Loi du 14 juillet 1991 sur les pratiques du commerce et sur l'information et la protection du consommateur.

Os dados fornecidos pelas autoridades belgas revelam que, em 1998, foram levados a tribunal 18 casos; no período entre 1 de Janeiro de 1999 e 20 de Setembro de 1999, foram registados dez casos. Todos estavam relacionados com o crédito ao consumo.

Dinamarca

Número de reclamações registadas na Dinamarca nos últimos três anos

A Dinamarca não possui um registo central para as reclamações relacionadas com as vendas à distância. Os casos desta natureza não podem ser separados de outras estatísticas legais. No entanto, nos últimos três anos, a Direcção das Reclamações dos Consumidores (Forbrugerklagenævnet) registou as seguintes acções legais referentes a vendas à distância:

17 reclamações em 1997;

25 reclamações em 1998;

11 reclamações em 1999 (até Agosto de 1999).

A este respeito, as autoridades dinamarquesas observaram que a definição de "vendas à distância" na Lei dos Contratos do Consumidor Dinamarquês (Lov om visse forbrugeraftaler) não cobre a prestação de serviços. A lei proíbe também as vendas por telefone (contactos não solicitados por telefone para venda de bens ou serviços).

Os poderes da Direcção das Reclamações dos Consumidores são limitados, na medida em que há reclamações em domínios específicos que se situam fora da sua esfera de competências. Os poderes da Direcção restringem-se também a serviços que movimentem pagamentos não superiores a 24 000 DKK, mas que não sejam inferiores a 500 DKK. Pode inferir-se que é devido a este limite mínimo de 500 DKK que não aumenta o número de reclamações sobre vendas à distância.

As reclamações relativas a vendas por telefone podem também ser apresentadas junto do Provedor dos Consumidores (Forbrugerombudsmanden), a quem compete zelar pelo cumprimento dos diplomas de direito público nesse domínio. A forma como são registadas as reclamações dirigidas ao Provedor dos Consumidores não permite identificar aquelas que são originadas por vendas à distância, pelo que não pôde ser fornecida qualquer informação quanto ao seu número.

Motivos paras as reclamações e áreas mais problemáticas

A experiência da Direcção das Reclamações dos Consumidores dinamarquesa revela que a maioria dos litígios civis são provocados por informação inexacta/errónea constante do material de marketing ou por problemas ligados ao direito de rescindir um contrato em determinados sectores.

As reclamações recebidas pelo Provedor dos Consumidores dizem normalmente respeito a uma comercialização enganosa e/ou à dificuldade em contactar empresas de vendas à distância. A área mais problemática é a venda à distância através da Internet.

Organismos que tratam reclamações dos consumidores

Para os litígios civis provocados por situações de venda à distância (que podem ser apresentados à Direcção das Reclamações dos Consumidores), importa vincar que a Direcção das Reclamações dos Consumidores pode abrir excepções ao limite mínimo de 500 DKK referido acima. Este poder discricionário pode ser exercido no caso de se registar um grande número de reclamações contra uma empresa específica ou para resolver uma questão de princípio. Este poder foi exercido, por exemplo, na sequência de um número considerável de reclamações contra uma empresa que oferecia "serviços de sexo telefónico" ou similares na Internet, até à intervenção da instância competente. (Estas reclamações não são registadas como estando relacionadas com "vendas à distância", uma vez que aquelas actividades não se coadunam com a definição da expressão actualmente em vigor na Dinamarca).

Ao abrigo do diploma que institui a Direcção das Reclamações dos Consumidores (Lov om Forbrugerklagenævnet), a Direcção pode reconhecer oficialmente entidades para reclamações ou instâncias de recurso privadas que ajam em áreas ou sectores de actividade específicos.

Foram aprovados pela Direcção das Reclamações dos Consumidores os seguintes organismos de reclamação ou de recurso do sector privado: construção civil, transacções imobiliárias, seguros, hotelaria, restauração e turismo, isolamentos, escolas de condução, instituições financeiras, hipotecas, viagens.

Tal como referido acima, as reclamações contra empresas ligadas a vendas à distância podem ser também apresentadas ao Provedor dos Consumidores, que, ao abrigo da Lei da Comercialização (Markedsføringsloven), tem competência para agir directamente nesses casos.

Se um determinado número de consumidores formularem o mesmo tipo de reclamação de reembolso face a uma violação da Lei da Comercialização, o Provedor dos Consumidores pode também, se solicitado, agrupá-las e intentar uma acção colectiva.

Finlândia

As fontes de informação das autoridades finlandesas foram os conselheiros municipais dos consumidores, a Agência Nacional dos Consumidores, a Direcção das Reclamações dos Consumidores, a Associação Finlandesa de Consumidores e a organização de consumidores Kuluttajat Konsumenterna ry.

As autoridades finlandesas salientaram que os números que ressaltam deste exercício são considerados meramente indicativos. Não está disponível qualquer cômputo dos casos transfronteiriços em particular.

Vendas à distância:

A maioria das reclamações recebidas pelos conselheiros municipais referia-se a encomendas por correspondência. As áreas problemáticas eram essencialmente entregas incompletas ou mal acondicionadas, ausência de conformidade e impossibilidade de obter reembolso. Num número limitado de casos, as reclamações são remetidas ao Provedor dos Consumidores. A maioria dos casos são tratados com êxito ao nível dos conselheiros dos consumidores.

A Agência Nacional dos Consumidores analisou 21 casos em 1997, 36 em 1998, e 213 em 1999 (até 30 de Setembro de 1999). Estes casos diziam respeito sobretudo a encomendas por correspondência e vendas através da Internet. O significativo aumento do número de reclamações em 1999 deve-se às campanhas publicitárias estrangeiras dirigidas à Finlândia. Estas campanhas violavam a Lei de Defesa dos Consumidores finlandesa.

A Direcção das Reclamações dos Consumidores tratou 120 reclamações relativas a encomendas por correspondência em 1997; em 1998, recebeu 88 queixas e em 1999 (até 30 de Setembro) registaram-se 87 casos. Os principais problemas derivavam dos sistemas de devolução de bens. A Direcção das Reclamações dos Consumidores tratou de um caso de serviços de vendas a menores através da Internet.

Uma parte significativa (cerca de um terço) das reclamações apresentadas à Direcção motivadas por vendas ao domicílio - 120 casos em 1997, 88 em 1998 e 87 em 1999 (até 30 de Setembro de 1999) - estavam de facto relacionadas com vendas à distância. As áreas mais problemáticas parecem ser os sistemas de cancelamento da compra e devolução, reembolsos e bens defeituosos.

A Associação Finlandesa de Consumidores recebeu 50 reclamações relacionadas com vendas à distância tanto em 1997 como em 1998. Estima-se que o número total para 1999 se situe entre os 50 e 100 casos. As áreas mais problemáticas são as cláusulas contratuais (abusivas), os sistemas de devolução e atrasos nas entregas.

As autoridades finlandesas estimam que o número total de reclamações originadas por vendas à distâncias se situe nos 315 casos em 1997, 345 casos em 1998 e 570 casos em 1999.

Alemanha

O Ministério da Justiça (Bundesministerium der Justiz) comunicou que a Lei da Concorrência Desleal (§13º) e a Lei sobre Condições Gerais para as Empresas (§13º) permite aos consumidores intentarem acções judiciais. O Governo Federal não teve conhecimento de quaisquer reclamações dos consumidores e não estava disponível qualquer informação estatística.

Grécia

As autoridades gregas comunicaram as seguintes reclamações dos consumidores sobre vendas à distância:

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(*) Dados indisponíveis

As reclamações são tratadas de três formas:

- procedimentos extrajudiciais por intermédio de comissões arbitrais existentes em todas as prefeituras,

- processo judicial,

- sanções administrativas, que podem ir de uma coima de 20.000 GDR (podem ser impostas coimas mais elevadas em casos de reincidência) até ao encerramento da empresa, depois da sua irradiação do registo do departamento governamental competente.

Importa assinalar que, até à data, já foram irradiadas do registo duas empresas e duas outras não obtiveram autorização para iniciarem a sua actividade de venda.

Irlanda

O Ministério das Empresas, Comércio e Emprego (Department of Enterprise, Trade and Employment) transmitiu a seguinte informação, comunicada pela Autoridade para as Normas Publicitárias da Irlanda (Advertising Standards Authority of Ireland- ASAI):

Ano // Reclamações dos Consumidores sobre vendas à distância

1996 // 5

1997 // 2

1998 // 1

1999

(8 meses) // 4

Deve ter-se em consideração que a ASAI recebe um pequeno número de reclamações sobre vendas à distância/publicidade endereçada. No entanto, a ASAI espera que a sua actividade nesta vertente se intensifique à medida que o próprio fenómeno for crescendo na Irlanda, sobretudo no que respeita à publicidade endereçada.

Luxemburgo

As autoridades luxemburguesas apresentaram dados provenientes do Euroguichet-Consommateur de l'Union Luxembourgeoise des Consommateurs (ULC/Euroguichet), que é, habitualmente, o interlocutor dos consumidores para questões transfronteiriças no Luxemburgo.

O ULC/Euroguichet considera que as vendas à distância incluem todos os contratos de venda propostos e executados sem contacto físico entre o fornecedor e o cliente (esta definição abrange a utilização do telefone, televisão, minitel - em França - e técnicas associadas à Internet).

Com base nesta abordagem, foram registados 271 casos em 1997, 332 em 1998 e 153 até 30 de Junho de 1999. Uma vez que estes números incluem as vendas ao domicílio e as excursões promocionais ("Kaffeefahrten") que representam entre 10 e 15% dos casos, o ULC/Euroguichet considera que, atendendo à referida definição, o número global de casos deverá ser reduzido naquela proporção.

O quadro jurídico previsto na legislação luxemburguesa, que fornece protecção adequada nas situações mais frequentes, tais como a não conformidade dos bens, custos ligados a transferências bancárias, facturações erradas, taxas de IVA, bens com defeito, vendas forçadas e garantias, permite tratar com eficácia a maioria dos problemas.

Países Baixos

As fontes de informação das autoridades dos Países Baixos foram a Associação dos Consumidores (Consumentenbond), a Organização para as Normas Publicitárias (Stichting Reclame Code) e a Associação das Comissões de Litígios para as Questões do Consumo (Stichting Geschillencommissies Consumentenzaken); no âmbito desta última, duas comissões de litígios - a Comissão de Litígios de Vendas ao Domicílio (Geschillencommissie Thuiswinkel) e a Comissão de Litígios de Viagens (Geschillencommissie Reizen) - tratam reclamações originadas por vendas à distância.

As autoridades dos Países Baixos assinalaram que os dados recolhidos daquelas fontes não fornecem pormenores bastantes para discriminar as reclamações com uma dimensão transfronteiriça e não existia informação disponível quanto aos litígios que terão chegado a tribunal.

Reclamações originadas por vendas à distância, 1996-1998:

Perante a Comissão de Litígios de Vendas ao Domicílio:

Em 1996 (ano em que foi criada a Comissão e iniciou a sua actividade), deram entrada 12 casos;

Sete decisões em 1997 (não é conhecido o número total de casos apresentados em 1997);

Em 1998, foram apresentados 81 casos.

Estes casos referem-se sobretudo à não conformidade de bens, incumprimento de entrega (sobretudo de mobiliário doméstico e aparelhos eléctricos) e reparação/manutenção.

Perante a Comissão de Litígios de Viagens:

Em 1997, a Comissão pronunciou-se sobre 908 casos (não é conhecido o número total de casos); cinco destes casos prendiam-se com contratos de viagens concluídos por meios de venda à distância. Em 1998, foram apresentadas 2707 reclamações e emitidas 1227 decisões, duas das quais originadas por comercialização à distância de produtos de viagem.

Estes casos incidiam sobretudo sobre cláusulas contratuais, reservas incorrectas, informação pouco clara, qualidade do alojamento e alteração de itinerários.

Perante a Organização para as Normas Publicitárias:

Não existem números disponíveis.

Perante a Associação dos Consumidores:

A Associação dos Consumidores recebe anualmente cerca de uma centena de reclamações que não têm relação com vendas à distâncias transfronteiriças. Como muitos dos casos implicam também a publicidade, são também tratados pela Organização para as Normas Publicitárias.

Estes casos referiam-se sobretudo à lotaria publicitária anunciada em vendas à distância e, pontualmente, à qualidade dos bens/serviços.

Perante o Ministério dos Assuntos Económicos:

O Ministério recebe uma média anual de cinco reclamações transfronteiriças (sobretudo da Bélgica, França e Reino Unido) sobre publicidade relacionada com vendas à distância. Estes casos são remetidos à Organização para as Normas Publicitárias e/ou para a Aliança Europeia das Normas Publicitárias.

Estes casos suscitavam questões quanto à alegada distorção de lotarias publicitárias em mensagens comerciais e a não entrega total ou parcial de bens/serviços.

Espanha

O Instituto Nacional del Consumo (INC), uma entidade pública que depende do Ministério da Saúde e Assuntos dos Consumidores, comunicou os seguintes números sobre reclamações relacionadas com vendas à distância (dados fornecidos pelas administrações regionais - Comunidades Autónomas [20]- e por organizações de consumidores):

[20] Em Espanha, as questões de consumo são tratadas pelos governos regionais, que possuem competências específicas em matéria de política dos consumidores, incluindo as agências que dão seguimento às reclamações.

- 1997: 2.366

- 1998: 2.786

- 1999: 652 (Janeiro a Setembro de 1999)

Principais motivos de reclamação

- Violação de contrato,

- Recusa de substituição dos bens,

- Bens com defeito,

- Publicidade enganosa,

- Publicidade comercial enganosa,

- Recusa de respeitar o prazo de reflexão,

- Irregularidades de preço,

- Má qualidade dos bens oferecidos,

- Entrega atrasada,

- Entrega não realizada,

- Informação escassa ou incompleta sobre os produtos, preços e prazos de reflexão,

- Falta de informação quanto à identidade do fornecedor,

- Imposição de condições que coarctam os direitos do consumidor,

- Inserção de dados pessoais em arquivos e listas informáticos sem consentimento prévio da pessoa em causa.

Sistemas utilizados para tratar as reclamações dos consumidores

- remissão do processo à agência competente,

- início do procedimento pela agência onde foi depositada a reclamação,

- mediação,

- invalidação da reclamação por falta de provas ou exigência de que aquela seja retirada,

- início do procedimento de arbitragem (quando a empresa aderiu ao sistema de arbitragem),

- apresentação da reclamação em tribunal (opção pouco utilizada).

Suécia

A Direcção Nacional de Reclamações (Allmänna reklamationsnämnden (ARN)) é uma entidade pública cuja tarefa consiste em analisar os casos de litígio entre os consumidores e os agentes económicos. A ARN formula recomendações sobre os modos de resolução dos litígios. O procedimento é escrito e gratuito para as partes envolvidas, e as actividades da ARN são inteiramente financiadas pelo Estado. Sujeita às orientações governamentais, exige-se à ARN que não consagre mais de cinco meses a cada caso quando as reclamações dos consumidores podem ser julgadas no âmbito das reuniões da ARN.

Existem 11 secções diferentes para analisar os litígios de consumo (bancos, máquinas, têxteis, viagens, etc.). De acordo com o seu regulamento, a ARN analisa conflitos entre consumidores e:

- todos os agentes económicos suecos,

- os agentes económicos estrangeiros que possuam uma representação para as suas actividades na Suécia,

- os agentes económicos estrangeiros quando o contrato relativo a um produto ou serviço for concluído na Suécia,

- os agentes económicos estrangeiros quando o contrato relativo a um produto ou serviço for concluído no estrangeiro, mas a sua comercialização se tiver processado na Suécia, se o consumidor residir na Suécia e se não existir qualquer motivo para que uma recomendação da ARN não produza efeitos.

A agência comunicou que, no período entre 21 de Setembro de 1996 e 21 de Setembro de 1999, tratou os seguintes casos que envolviam consumidores residentes no estrangeiro:

1996: 2 (Espanha)

1997: 38 (sobretudo nos EUA, mas também na Dinamarca, França, Finlândia e outros)

1998: 20 (Noruega, EUA, Dinamarca e outros)

1999: 22 (Noruega, Alemanha, Finlândia e outros)

e agentes económicos estrangeiros:

1996: 8 (da Dinamarca, Finlândia e outros)

1997: 35 (sobretudo da Dinamarca e Finlândia)

1998: 37 (sobretudo da Dinamarca, mas também da Noruega)

1999: 20 (sobretudo da Dinamarca)

Cômputo dos casos segundo dados das várias secções da ARN:

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Em alguns casos, o consumidor residia na Suécia à data da conclusão do contrato, tendo-se deslocado posteriormente para o estrangeiro. Em outros casos, o consumidor residia próximo da fronteira sueca. Em sete casos, a ARN declarou que não possuía competência para formular uma recomendação.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

A maioria dos litígios com agentes económicos estrangeiros prendem-se com transacções relativas a viagens. A maioria das reclamações incidem sobre o arrendamento de casas de férias ou segundas residências. Em 12 casos, a ARN considerou que não possuía competência para formular uma recomendação.

O Tribunal de Mercado (Marknadsdomstolen)

Os seguintes assuntos foram levado ao Tribunal de Mercado por violação da Lei da Comercialização:

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Reino Unido

De acordo com a informação fornecida pelo Ministério do Comércio e Indústria, no domínio das vendas à distância, vigora um determinado número de códigos de auto-regulação (por exemplo, os da Associação de Comercialização Directa e da Associação de Vendas por Correspondência). As autoridades britânicas salientaram que a informação solicitada pela Comissão relativamente às reclamações dos consumidores provocadas por vendas à distância não se encontra disponível de forma suficientemente pormenorizada.

A entidade que controla a lealdade das práticas comerciais (Office of Fair Trading) coligiu dados sobre reclamações dos consumidores fornecidos pelos departamentos locais para as normas comerciais, os Gabinetes de Aconselhamento dos Cidadãos e outras instâncias de aconselhamento em todo o Reino Unido que também tratam reclamações dos consumidores. Lamentavelmente, estes dados não especificam se os produtos e serviços foram fornecidos com recurso a técnicas de venda à distância.

Todavia, da informação recebida pelos serviços da Comissão (os dados referem-se a 1996, 1997 e 1998 [21]), podem ser extraídas as seguintes conclusões:

[21] 12 meses até 30 de Setembro de cada ano.

Reclamações dos consumidores sobre bens com defeito ou serviço deficiente (por número de reclamações)

- Automóveis em segunda mão

- Aparelhos de rádio, televisão e outros artigos eléctricos

- Roupa e calçado

- Alimentos e bebidas

- Pacotes de férias e agentes de viagens

Reclamações dos consumidores relativas à não entrega de bens e demora ou incumprimento de serviços

- Mobiliário, quadros

- Aparelhos de rádio, televisão e outros artigos eléctricos

- Roupa e calçado

- Automóveis em segunda mão

- Seguros não vida

Reclamações dos consumidores relativas a técnicas de venda, anúncios, representações ou publicidade enganosos, apresentação errónea de bens e serviços e falta de informação

- Automóveis em segunda mão

- Alimentos e bebidas

- Aparelhos de rádio, televisão e outros artigos eléctricos

- Roupa e calçado

- Pacotes de férias e agentes de viagens

Reclamações dos consumidores relativas a vendas por correspondência e pré-pagamentos

- Roupa e calçado

- Aparelhos de rádio, televisão e outros artigos eléctricos

- Livros, jornais e revistas

- Produtos farmacêuticos e serviços médicos

- Alimentos e bebidas

B) Publicidade Comparativa

Áustria

As autoridades austríacas não comunicaram qualquer reclamação transfronteiriça relativa a publicidade comparativa.

Bélgica

A unidade "Política Comercial" do Ministério dos Assuntos Económicos comunicou que, devido à aprovação recente de nova legislação que permite a publicidade comparativa, por enquanto, ainda não se registaram situações de reclamação.

Dinamarca

A informação fornecida pelas autoridades dinamarquesas revela que o Provedor dos Consumidores recebe apenas algumas reclamações em relação à publicidade comparativa, uma vez que, nesta matéria, dominam as reclamações de concorrentes. Todavia, as reclamações podem incidir sobre aspectos pertinentes para os consumidores e, frequentemente, o Provedor dos Consumidores tem de assumir a responsabilidade de lidar com estes casos.

Ao longo dos anos, a Direcção para as Reclamações dos Consumidores (Forbrugerklagenævnet) intentou uma série de acções judiciais em que a informação contida na publicidade comparativa teve implicações ao nível do direito civil.

As reclamações de concorrentes referem-se a publicidade comparativa que é considerada enganosa e/ou desleal. As reclamações são provocadas por comparações baseadas no preço ou níveis de preços, sendo mais raras as reclamações motivadas por comparações em termos de qualidade.

Nos últimos anos, o Provedor dos Consumidores tem-se debruçado sobre questões ligadas à publicidade comparativa praticada em cadeias de venda a retalho baseada no preço ou níveis de preços.

Finlândia

A Agência Nacional dos Consumidores recebeu, em 1997, seis reclamações relacionadas com publicidade comparativa, 13 em 1998, e seis em 1999 (até 30 de Setembro de 1999). Alguns dos casos foram tratados pelo Provedor dos Consumidores e prendiam-se com a distorção de preços ou comparações de preços enganosas em sectores como os serviços telefónicos, barcos a motor, ensaios de choque de automóveis e características ecológicas. Nenhum destes casos se relacionava com a comercialização transfronteiriça.

No mesmo período, a Associação Finlandesa dos Consumidores registou menos de uma dezena de reclamações sobre publicidade comparativa.

As autoridades finlandesas estimam que o número total de reclamações relacionadas com a publicidade comparativa tenha sido de 17 em 1997, 24 em 1998 e 17 em 1999.

Alemanha

Na Alemanha, todos os procedimentos estão abertos a reclamações dos consumidores. Todavia, o Ministério da Justiça, as organizações de consumidores ou as associações profissionais não tiveram conhecimento de qualquer reclamação transfronteiriça originada por publicidade comparativa.

Grécia

Neste domínio, não foram comunicadas quaisquer reclamações.

Itália

As autoridades italianas comunicaram o texto de três casos (dois em 1998, um em 1999) de reclamações motivadas por situações de publicidade comparativa tratados pela entidade nacional competente em matéria de concorrência (Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato). Nenhum destes casos possuía uma dimensão transfronteiriça.

Irlanda

As autoridades irlandesas comunicaram que, no período entre Janeiro de 1996 e Agosto de 1999, não foram apresentadas quaisquer reclamações neste domínio.

Luxemburgo

A Direction de la Concurrence et de la Protection des Consommateurs do Ministério dos Assuntos Económicos salientou que, até à data, a publicidade comparativa é proibida no Luxemburgo, pelo que, por enquanto, não se registaram reclamações.

Países Baixos

À Organização para as Normas Publicitárias, foram apresentadas três reclamações em 1996, duas em 1997 e seis em 1998; nenhum destes casos possuía uma dimensão transfronteiriça.

O principal foco de preocupação, muitas vezes apontado por concorrentes, parece ser a distorção. Além do Comité de Normas Publicitários, existe um Tribunal de Recurso (College van Beroep) que permite obter reparação através de um procedimento específico destinado às reclamações motivadas por publicidade transfronteiriça.

Espanha

O Instituto Nacional del Consumo comunicou que, no período entre Janeiro de 1997 e Setembro de 1999, não recebeu quaisquer reclamações (transfronteiriças ou outras).

Suécia

A ARN não comunicou quaisquer reclamações sobre publicidade comparativa. Todavia, foram transmitidos ao Tribunal Comercial as seguintes questões relacionadas com comunicação comercial:

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Deve ter-se em consideração que a publicidade comparativa foi legalizada na Suécia antes da adopção da Directiva.

Reino Unido

No Reino Unido, no domínio da publicidade comparativa, utilizam-se geralmente os sistemas de auto-regulação para tratar reclamações. A Autoridade para as Normas Publicitárias supervisiona os códigos de prática publicitária britânicos e as autoridades de radiodifusão (a Autoridade Independente para a Televisão e a Autoridade para a Rádio) são responsáveis pelo tratamento de reclamações ligadas à publicidade radiodifundida.

Não existem dados pormenorizados sobre reclamações de consumidores no domínio da publicidade comparativa (consultem-se os dados do Reino Unido sobre vendas à distância).

2. Informação fornecida pelas associações profissionais

A) Contratos à distância

A Aliança Europeia para as Normas Publicitárias (European Advertising Standards Alliance - EASA) [22] realizou uma sondagem sobre reclamações dos consumidores relativas a vendas à distância. A sondagem foi levada a cabo em colaboração com a Federação Europeia de Comercialização Directa (European Federation of Direct Marketing - FEDMA).

[22] A Aliança Europeia para as Normas Publicitárias (EASA) é uma organização sem fins lucrativos sediada em Bruxelas (Bélgica) e é a instância onde se coordenam os pontos de vista dos organismos nacionais de auto-regulação no domínio da publicidade na Europa. Os seus membros (27 provenientes de 22 países europeus, entre os quais se incluem todos os Estados-Membros da UE) são os organismos nacionais de auto-regulação responsáveis pela administração dos respectivos sistemas nacionais de auto-regulação e pela aplicação dos códigos nacionais de prática publicitária baseados no modelo criado pela Câmara Internacional do Comércio. Os seus objectivos consistem em promover e apoiar o desenvolvimento de medidas de auto-regulação eficazes; coordenar o atendimento de reclamações transfronteiriças; e fornecer informação e apoio sobre auto-regulação em matéria de publicidade na Europa. A EASA desenvolveu o seu próprio procedimento para tratar as reclamações transfronteiriças.

- A sondagem demonstra que existe um sistema de auto-regulação instituído em cada país para tratar os problemas suscitados pelas vendas à distância. Oito dos 18 membros de organismos da UE que também integram a EASA possuem um código de conduta ou orientações específicos, enquanto sete outros aplicam as disposições dos seus códigos gerais de publicidade ao sector. Os códigos e princípios por que estas organizações se regem baseiam-se no código geral de prática publicitária da Câmara Internacional do Comércio (CIC) e, sempre que necessário, foram adaptados ao domínio das vendas à distância, em função das circunstâncias de cada país;

- os membros da EASA cooperam estreitamente com a associação nacional de comercialização directa pertinente e, efectivamente, em alguns países, a responsabilidade de tratar as reclamações foi assumida pela ACM (Associação de Comercialização Directa). Nos países escandinavos, a existência e o papel do Provedor dos Consumidores, e, como acontece na Suécia, de um número de organizações de auto-regulação em domínios específicos (por exemplo, para a discriminação sexual ou racial) concedem um espaço de manobra muito limitado a uma auto-regulação na publicidade em geral;

- a principal causa para as reclamações advém de práticas enganosas ou fraudulentas. Algumas entidades de auto-regulação possuem um sistema de alerta contra práticas desleais e fraudes e cooperam com as autoridades públicas em casos de actividades fraudulentas;

- um terço dos 18 organismos oriundos da UE que também integram a EASA debateu-se com problemas derivados tanto do tipo de reclamações como da aplicação de decisões no domínio da publicidade associada a vendas à distância. Entre as questões levantadas incluíam-se: correspondência enganosa, incumprimento de ofertas, correio não solicitado e ofertas ilegais formuladas por meio de correspondência directa;

- na publicidade associada a vendas à distância, os produtos ou serviços objecto de maior número de reclamações são os medicamentos (e os produtos supostamente com efeitos curativos ou terapêuticos), produtos de emagrecimento e clubes do livro;

B) Publicidade comparativa

A Aliança Europeia para as Normas Publicitárias (EASA) possui o seu próprio "Procedimento de Reclamações Transfronteiriças". Todos os casos de reclamações relativas a publicidade transfronteiriça são arquivados numa base de dados electrónica gerida pelo Secretariado da EASA. Após terem sido atendidas as reclamações, a EASA publica, no seu boletim informativo trimestral, intitulado 'Alliance Update', um relatório sobre os casos encerrados.

A base de dados da EASA não apresenta qualquer prova de um nexo directo entre as reclamações transfronteiriças e a publicidade comparativa. De momento, as questões decorrentes da publicidade comparativa são difíceis de analisar, uma vez que a Directiva 97/55 ainda não foi aplicada em toda a União Europeia. A EASA forneceu pormenores sobre dois casos relacionados com plágio, que só marginalmente dizem respeito à publicidade comparativa.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

3. Dados resultantes da iniciativa de cooperação transfronteiriça sobre o acesso dos consumidores à justiça e a resolução de litígios de consumo no mercado único - 1998

A iniciativa transfronteiriça foi levada a cabo em 1998 por um grupo de associações do consumidor [23] com o apoio dos serviços da Comissão e coordenada pelo Institut Européen Interrégional de la Consommation (IEIC), sediado em Lille. Esta acção centra-se no acompanhamento de reclamações em dez áreas geográficas de fronteira [Luxemburgo; Alsácia, Norte-Pas-de-Calais e Languedoque-Rossilhão (França); Renânia do Norte-Vestefália (Alemanha); Bélgica Oriental; Catalunha e Madrid (Espanha); Milão e Südtirol (Itália); Innsbruck (Áustria); e Atenas (Grécia)] que - devido sobretudo à sua localização - tendem a concentrar um número mais significativo de casos.

[23] Union Luxembourgeoise des Consommateurs, Chambre de la Consommation d'Alsace, Centre Régional de la Consommation Nord-Pas-de-Calais, Verbraucher-Zentrale Nordrhein-Westfalen, Verbraucherschutz-zentrale Ostbelgien, Institut Català del Consum, CTRC Languedoc-Roussillon, Comitato Difesa Consumatori (Milano), VZ Südtirol, Eurokons Inssbruck, ABC Test-Achats, OCU (Madrid), EK.PI.ZO (Athina).

No âmbito deste exercício, em 1998, foram detectados 5552 casos. As áreas afectadas pelas reclamações dos consumidores são: automóveis, mobiliário, serviços financeiros, crédito ao consumo, seguros, construção civil, lotarias e apostas e timeshare. A maior proporção de litígios diz respeito aos serviços financeiros e ao timeshare.

Estes dados não encaixam nas categorias definidas para os contratos à distância e publicidade comparativa. Apesar da ausência de indicações específicas sobre reclamações dos consumidores, tal como referido nas Directivas 97/7/CE e 97/55/CE, estes dados contribuem para o conhecimento geral do fenómeno das reclamações dos consumidores em situações caracterizadas por um número significativo de transacções transfronteiriças, em particular no países da Europa Central, onde os hábitos dos consumidores, por razões geográficas, incluem geralmente compras transfronteiriças.