Relatório Especial Assistência de Pré-Adesão 
da UE no reforço da 
capacidade administrativa  
dos Balcãs Ocidentais:  
uma meta-auditoriaPT 2016  n.º 21
TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU
TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tel. +352 4398-1
Informações:  eca.europa.eu/pt/Pages/ContactForm.aspx
Internet:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Encontram-se mais informações sobre a União Europeia na Internet, via servidor Europa (http://europa.eu)
Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2016
Print ISBN 978-92-872-5722-2 ISSN 1831-0982 doi:10.2865/185142 QJ-AB-16-022-PT-C
PDF ISBN 978-92-872-5733-8 ISSN 1977-5822 doi:10.2865/181211 QJ-AB-16-022-PT-N
EPUB ISBN 978-92-872-5687-4 ISSN 1977-5822 doi:10.2865/964126 QJ-AB-16-022-PT-E
© União Europeia, 2016
Reprodução autorizada mediante indicação da fonte
A autorização para utilizar ou reproduzir as fotografias 1 e 2 deve ser diretamente solicitada ao titular dos direitos de autor. 
Assistência de Pré-Adesão 
da UE no reforço da 
capacidade administrativa  
dos Balcãs Ocidentais:  
uma meta-auditoria
(apresentado nos termos do artigo 287.º, n.º 4, 
segundo parágrafo, do TFUE)Relatório EspecialPT 2016  n.º 21
02
 Equipa de auditoria
Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados e de con -
formidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria 
de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de 
receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.
A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria III — presidida pelo membro do TCE Karel Pinxten – 
responsável pelos domínios da ação externa, segurança e justiça. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do membro 
do TCE Istvan Szabolcs Fazakas, com a colaboração de Márton Baranyi, assessor de gabinete, Francis Joret e Sabine Hiernaux-
Fritsch, Apoio e Controlo de Qualidade; Dennis Wernerus, responsável de tarefa, Nicola Berloco, Balazs Kaszap, Alina Milasiu -
te, Thomas Haellstroem e Nikolaos Zompolas, auditores.
Da esquerda para a direita:  A. Milasiute, N. Berloco, I. S. Fazakas, M. Baranyi, D. Wernerus  
e T. Haellstroem.

03
 Índice
Pontos
 Abreviaturas e  acrónimos
I-XII  Síntese
1-9 Introdução
10-14  Âmbito e método da auditoria
15-64  Observações
15-40  Parte I — A Comissão geriu bem o IPA nos Balcãs Ocidentais?
16-19  Durante o IPA I os objetivos nem sempre foram específicos e mensuráveis
20-23  Os programas e os projetos basearam-se nas necessidades mas algumas avaliações de beneficiários revelaram 
insuficiências significativas
24-26  Em alguns casos o processo de absorção do financiamento do IPA foi prejudicado por uma capacidade 
administrativa insuficiente
27-29  A Comissão não aplicou condições rigorosas de forma sistemática
30-37  Em termos gerais a Comissão foi eficaz no acompanhamento da execução e parcialmente eficaz no seguimento 
das avaliações
38-40  Apesar das consideráveis insuficiências dos beneficiários a  Comissão apoiou a  coordenação dos doadores 
de forma eficaz
41-64  Parte II — O IPA reforçou a capacidade administrativa nos Balcãs Ocidentais?
42 A Comissão concretizou as realizações pretendidas de forma eficaz
43-58  O IPA relativo ao Estado de direito e à reforma da administração pública foi parcialmente sustentável
59-64  O diálogo político contribuiu para a  capacidade administrativa
04 Índice 
65-75  Conclusões e  recomendações
 Anexo  I — Principais acontecimentos para compreender as relações UE-Balcãs Ocidentais
 Anexo II — Amostra de auditoria dos projetos nacionais do IPA I
 Anexo III — Amostra de auditoria dos programas regionais do IPA I
 Respostas da Comissão
05
 Abreviaturas  
e acrónimos
AEA : Acordo de Estabilização e de Associação
AOR : acompanhamento orientado para os resultados
BIRN : rede de relatório investigativo dos Balcãs
CCR : Conselho de Cooperação Regional
DIPP : documento indicativo de planeamento plurianual
ERAP : Escola Regional de Administração Pública
IPA: Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (I: 2007-2013, II: 2014-2020)
QIBO : Quadro de Investimento para os Balcãs Ocidentais
RCSNU : Resolução do Conselho de Segurança das Nações Unidas
SEAE : Serviço Europeu para a Ação Externa
SIGMA : apoio à melhoria da administração e da gestão ( Support for Improvement in Governance and Management )
TCE : Tribunal de Contas Europeu
TJI: Tribunal Internacional de Justiça
06
 Síntese
I
Entre 2007 e 2014, a assistência financeira prestada pela UE aos Balcãs Ocidentais através do Instrumento de Assistên -
cia de Pré-Adesão (IPA) ascendeu a 5,1 mil milhões de euros. Este montante foi atribuído no contexto de programas 
nacionais e regionais. Aproximadamente um quarto do financiamento destinado aos programas nacionais foi utilizado 
no reforço da capacidade administrativa nos setores fundamentais do Estado de direito e da reforma da administração 
pública. Além disso, o diálogo político contribuiu para o reforço da capacidade administrativa nos seis países dos Balcãs 
Ocidentais, os beneficiários legais e financeiros do IPA.
II
O Tribunal avaliou se a gestão do IPA nos Balcãs Ocidentais pela Comissão foi eficaz e se reforçou efetivamente a capa -
cidade administrativa na região. A auditoria abrangeu essencialmente o período de programação de 2007-2013 mas 
também teve em conta os desenvolvimentos ocorridos no âmbito do novo período de programação (2014-2020).
III
Uma característica específica da presente meta-auditoria consiste no facto de o Tribunal ter avaliado essencialmente 
dados de relatórios especiais anteriores do TCE e de avaliações da Comissão. Avaliou-se todo o processo de programa -
ção do IPA (Parte I) e examinaram-se 52 projetos nacionais e três programas regionais (parte II).
IV
O Tribunal concluiu que a assistência de pré-adesão da UE foi em grande medida eficaz e que o IPA I reforçou parcial -
mente a capacidade administrativa na região, apesar das insuficiências significativas inerentes às autoridades nacionais 
dos Balcãs Ocidentais.
V
Relativamente à gestão efetuada pela Comissão, os objetivos do IPA I nem sempre foram específicos e mensuráveis. Os 
programas e os projetos basearam-se nas necessidades, mas algumas avaliações de beneficiários no setor do Estado de 
direito revelaram insuficiências consideráveis. A absorção do financiamento do IPA I foi prejudicada pelas insuficiên -
cias na capacidade administrativa de alguns países e, no caso da execução descentralizada, pelos requisitos rigorosos 
relativos à gestão dos fundos da UE.
VI
Durante o IPA I, a Comissão não aplicou condições rigorosas nem as seguiu de forma sistemática. Apesar de algumas 
insuficiências na comunicação do seu acompanhamento orientado para os resultados, a Comissão foi eficaz no acom -
panhamento da execução dos projetos do IPA. Também foi parcialmente eficaz no seguimento das conclusões e reco -
mendações das avaliações do IPA. Por último, apesar das consideráveis insuficiências dos beneficiários, conseguiu 
apoiar a coordenação dos doadores.
Síntese 07
VII
No que se refere à capacidade administrativa nos Balcãs Ocidentais, em termos gerais, o IPA concretizou as realizações 
que foram contratualmente planeadas e o seu apoio ao Estado de direito e à reforma da administração pública foi par -
cialmente sustentável.
VIII
No caso dos projetos relativos ao Estado de direito, a Comissão não aplicou suficientemente a condicionalidade e o 
financiamento do IPA I foi relativamente reduzido em domínios fundamentais do Estado de direito, tais como a liber -
dade de imprensa, o Ministério Público e a luta contra a corrupção e o crime organizado. A falta de vontade política de 
reformar as instituições por parte dos beneficiários, as insuficiências em termos de orçamento e de pessoal, bem como 
uma fraca coordenação, também afetaram a sustentabilidade do projeto.
IX
No domínio da reforma da administração pública, a Comissão conseguiu converter muitas realizações de projetos em 
resultados sustentáveis. Apesar de não ser um objetivo explícito do IPA, poderia ter encorajado os beneficiários a utili -
zar mais o IPA como um instrumento de aprendizagem na restante administração pública.
X
O desenvolvimento da cooperação regional e o reforço da capacidade administrativa no conjunto da região são extre -
mamente importantes e têm sido encorajados pela Comissão, designadamente através do Quadro de Investimento 
para os Balcãs Ocidentais. No entanto, durante o período auditado, o Conselho de Cooperação Regional não teve um 
impacto significativo no terreno. No que se refere à Escola Regional de Administração Pública, era demasiado cedo para 
se concluir se a mesma melhorou a capacidade administrativa nos Balcãs Ocidentais.
XI
Em alguns casos, o diálogo político nos Balcãs Ocidentais teve um impacto limitado no Estado de direito. Registaram-se 
alguns progressos no que se refere à reforma da administração pública.
XII
O relatório formula um conjunto de recomendações concretas e mensuráveis, destinadas a melhorar a definição de 
objetivos e a conceção e execução dos projetos do IPA nos Balcãs Ocidentais, bem como encorajar um maior empenho 
por parte das autoridades nacionais dos seis países dos Balcãs Ocidentais no reforço da sua capacidade administrativa.
08
 Introdução
01 
Desde a adesão da Croácia, em 2013, a política de alargamento da UE para os Balcãs 
Ocidentais tem sido desenvolvida com seis países: Albânia, Bósnia-Herzegovina, 
Kosovo##*, antiga República jugoslava da Macedónia, Montenegro e Sérvia (ver 
figura  1).* Esta designação não prejudica 
as posições relativas ao 
estatuto e está em 
conformidade com a 
Resolução 1244/99do CSNU e 
com o parecer do TIJ sobre a 
declaração de independência 
do Kosovo.
Mapa político dos Balcãs Ocidentais
* Esta designação não prejudica as posições relativas ao estatuto e está em conformidade com a Resolução 1244/99do CSNU e com o parecer do TIJ 
sobre a declaração de independência do Kosovo.
Fonte:  Comissão Europeia.Figura  1
*This designation is without prejudice to position on status, and is in line with UNSCR 1244 and
the ICJ Opinion on the Kosovo Declaration of Independence. 

09 Introdução 
02 
Após uma crise económica e política nos anos de 1980 e o aumento do nacionalis -
mo, a Jugoslávia dividiu-se nos anos de 1990 ao longo das suas fronteiras, inicial -
mente em cinco países, o que resultou em conflitos armados na maioria desses 
países. Mais tarde, o Montenegro (2006) e o Kosovo (2008) também declararam 
a sua independência. A Albânia foi uma ditadura comunista completamente isolada 
até 1991 e teve de construir a sua administração pública a partir do zero. Apesar de 
estes seis países terem sido historicamente afetados por graves conflitos étnicos, 
políticos e económicos, todos aspiram aderir à UE, tendo nesse aspeto uma comu -
nhão de objetivos. Com efeito, os seis países dos Balcãs Ocidentais são candidatos  
ou potenciais candidatos  à adesão à UE (ver quadro  1 e caixa  1).Quadro  1 Caixa 1Situação dos países dos Balcãs Ocidentais no que se refere à adesão à UE
Estatuto do candidato (desde) Estado das negociações de adesão
Albânia 2014 Sem negociações
Bósnia-Herzegovina Potencial candidato Sem negociações
Kosovo Potencial candidato Sem negociações
Antiga República jugoslava da Macedónia 2005 Sem negociações
Montenegro 2010 22 capítulos abertos, dois encerrados
Sérvia 2012 Dois capítulos abertos
Fonte:  Comissão Europeia.
Adesão à UE
Os princípios, políticas, legislação, práticas, obrigações e objetivos existentes na UE são, muitas vezes, designados 
nas instituições da UE como o  acervo . No centro das negociações de adesão, o acervo é composto por 35 capítu -
los de adesão diferentes, a negociar entre a UE e cada país candidato. Por exemplo, o capítulo número 23 abrange 
o sistema judicial e os direitos fundamentais e o capítulo número 25 abrange a justiça, a liberdade e a segurança.
As conferências Intergovernamentais são os organismos que tomam decisões sobre a abertura e o encerramento 
provisório dos capítulos, em conformidade com um quadro de negociações acordado pelo Conselho. A partir 
de 2012 e de 2014, respetivamente, o Montenegro e a Sérvia começaram a participar nessas conferências. Não 
houve uma decisão do Conselho sobre a criação de um quadro de negociações de adesão com a Albânia e a an -
tiga República jugoslava da Macedónia, pelo que não tiveram início Conferências Intergovernamentais com estes 
dois países.  Enquanto potenciais candidatos, a Bósnia-Herzegovina e o Kosovo não eram elegíveis para iniciar as 
negociações de adesão.
10 Introdução 
03 
O objetivo da UE de incorporar esses países na UE tem estado no centro das relações 
UE-Balcãs Ocidentais desde 2000 (ver anexo  I). A partir de 2007, a Comissão prestou-
lhes assistência financeira através do Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (IPA)1, 
tal como indicado na figura 2 para o IPA I.
04 
No âmbito de cada programa do IPA, a UE apoiou diversos setores, tais como o Es -
tado de direito2, a reforma da administração pública, o ambiente, os transportes, 
o desenvolvimento rural e o desenvolvimento social. Também apoiou programas 
transfronteiriços e multibeneficiários para os seis países dos Balcãs Ocidentais, 
entendidos como uma região.1 Regulamento (CE) 
n.º 1085/2006 do Conselho, 
de 17 de julho de 2006, que 
institui um Instrumento de 
Assistência de Pré-Adesão (IPA) 
(JO L 210 de 31.7.2006, p. 82) 
e Regulamento (UE) 
n.º 231/2014 do Parlamento 
Europeu e do Conselho, 
de 11 de março de 2014, que 
cria um Instrumento de 
Assistência de Pré-Adesão 
(IPA II) (JO L 77 de 15.3.2014, 
p. 11).
2 Direitos fundamentais, justiça 
e assuntos internos, incluindo 
a luta contra a corrupção 
e o crime organizado.
Dotações do IPA I para os Balcãs Ocidentais (2007-2013)
Nota:  Percentagens arredondadas.
Fonte:  Comissão Europeia, 31 de dezembro de 2015.Figura  2
0 1 000 2 00027% 1 385
1 150
636615
572529
236Sérvia
Programas multibeneﬁciários
Kosovo
Antiga República jugoslava 
da Macedónia
Bósnia-Herzegovina
Albânia
MontenegroDotações em milhões de euros23%
12%12%11%
10%
5%
11 Introdução 
05 
O apoio do IPA ao Estado de direito nos países beneficiários foi concebido para 
aproximar uma vasta gama de organismos estatais sensíveis, tais como ministérios, 
agências, forças policiais e o sistema judicial, dos direitos fundamentais e do acervo 
da UE. O IPA também contribuiu para garantir a elaboração e aprovação de melhor 
legislação nacional.
06 
O apoio do IPA à reforma da administração pública, incluindo a gestão das finanças 
públicas, também foi orientado para domínios sensíveis tais como o recrutamento com 
base no mérito, a formação de qualidade na administração pública, bem como todo 
o ciclo orçamental, incluindo a cobrança de impostos, a orçamentação, a contratação 
pública, o controlo interno das finanças públicas, a auditoria externa e as estatísticas.
07 
Além disso, a Comissão apoiou, através da conceção de programas regionais, as 
atividades desenvolvidas por organizações regionais tais como o Conselho de Coo -
peração regional, a Escola Regional de administração Pública, bem como interven -
ções, através do Quadro de Investimento para os Balcãs Ocidentais (QIBO). Apesar 
de não ter como objetivo principal o reforço da capacidade administrativa nos 
Balcãs Ocidentais, o QIBO contribuiu para esse reforço.
08 
Os relatórios anuais da Comissão sobre os progressos registados avaliam os pro -
gressos dos países candidatos e potenciais candidatos à adesão à UE. Relativamen -
te aos Balcãs Ocidentais, esses relatórios referiram, em especial, a prevalência da 
corrupção e do crime organizado, bem como insuficiências relativas à independên -
cia do sistema judicial3. A Comissão acompanha a situação em cada país através de 
visitas de acompanhamento e de peritos, e de reuniões de diálogo político.
09 
As «Orientações políticas para a próxima Comissão Europeia» estipulam que 
nenhum país irá aderir à UE antes de 20204. No entanto, com este novo quadro 
temporal e tendo em conta que os países dos Balcãs Ocidentais já são parceiros 
estrategicamente importantes, a Comissão tem a oportunidade de realizar objetivos 
estratégicos a longo prazo e preparar a sua futura adesão à UE, não apenas como 
países individuais mas também como região, no âmbito de um processo harmoniza -
do e de uma estratégia regional coordenada5.3 Ver relatórios sobre os 
progressos registados na 
Albânia, Bósnia-Herzegovina, 
Kosovo, antiga República 
jugoslava da Macedónia, 
Montenegro e Sérvia, 
2012-2015.
4 Alocução de abertura do 
candidato a presidente 
Juncker na sessão de abertura 
do Parlamento Europeu, 15 de 
julho de 2014, ponto 9.
5 Ver conclusões do Conselho 
sobre o alargamento e o 
processo de estabilização e de 
associação, 15356/15, 15 de 
dezembro de 2015.
12
 Âmbito e  método  
da auditoria
10 
Tendo em conta as constatações dos relatórios especiais anteriores, o objetivo da 
auditoria foi avaliar se a Comissão contribuiu para o reforço da capacidade admi -
nistrativa na região dos Balcãs Ocidentais, através do programa do IPA. Procurou-se 
dar resposta a duas questões principais:
a) A Comissão geriu bem o IPA nos Balcãs Ocidentais?
b) O IPA reforçou a  capacidade administrativa nos Balcãs Ocidentais?
11 
O âmbito da auditoria abrangeu o período de 2007-2013 (IPA I) mas também teve em 
conta as primeiras fases do período de 2014-2020 (IPA II). A auditoria incidiu em dois 
setores relevantes para o reforço da capacidade administrativa nos Balcãs Ocidentais:
a) Estado de direito (direitos fundamentais, justiça e assuntos internos) com uma ênfa -
se especial na luta contra a corrupção e o crime organizado;
b) reforma da administração pública, incluindo a gestão das finanças públicas.
12 
Tal como indicado no quadro  2, dos 902 milhões de euros dos projetos relativos 
ao Estado de direito e à reforma da administração pública, o Tribunal exami -
nou 52 projetos que representam um montante total contratado de 109 milhões 
de euros (12%)6. Num total de 1,16 mil milhões de euros em programas regionais, 
foram examinados três desses programas, que ascendem a 330 milhões de euros 
contratados (28%)7.6 O anexo II  contém a lista 
completa destes projetos 
auditados.
7 O anexo  III apresenta uma 
lista destes programas.Quadro  2IPA (2007-2013) relativo à capacidade administrativa dos Balcãs Ocidentais
Programas do IPA relativos à capacidade administrativa 
dos países dos Balcãs OcidentaisMontantes contratados
Percentagem 
auditadaNúmero de 
projetos/
/programas 
auditadosTotal Auditados
Programas nacionais, projetos relativos ao Estado de direito 485 60 12% 29
Programas nacionais, projetos de reforma 
da administração  pública417 49 12% 23
TOTAL 902 109 12% 52
Programas regionais 1 160 330 28% 3
TOTAL GERAL 2 062 439 21%
Nota:  Montantes em milhões de euros; percentagens arredondadas.
Fonte:  TCE com base nos dados da Comissão Europeia, 30 de junho de 2015.
13 Âmbito e  método da auditoria  
13 
Uma parte importante do trabalho do Tribunal consistiu em avaliar o que os pro -
gramas e projetos da UE concretizaram como resultados, nos termos definidos no 
regulamento que estabelece regras e procedimentos comuns para a execução dos 
instrumentos da União de financiamento da ação externa8.
14 
Como parte da sua abordagem de meta-auditoria, o Tribunal analisou primeiro 
uma série de relatórios especiais do TCE e os relatórios de avaliação da Comissão, 
relativos à região dos Balcãs Ocidentais (ver quadro  3). Tendo em conta o âmbito 
da presente meta-auditoria e os relatórios analisados, foram identificadas lacunas 
de auditoria que resultaram em trabalhos de auditoria adicionais significativos, 
realizados entre março e dezembro de 2015. Estes trabalhos de auditoria adicionais 
incluíram uma análise documental dos relatórios da Comissão relativos a progres -
sos, acompanhamento, peritagens e reuniões, bem como entrevistas a funcionários 
da Comissão, do Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE), das delegações da UE, 
das autoridades nacionais competentes nos Balcãs Ocidentais e do CCR.8 Regulamento (UE) 
n.º 236/2014 do Parlamento 
Europeu e do Conselho, 
de 11 de março de 2014, que 
estabelece regras 
e procedimentos comuns para 
a execução dos instrumentos 
da União de financiamento 
da ação externa, 
12.º considerando e artigo 12.º 
(JO L 77 de 15.3.2014, p. 95).Quadro  3Relatórios anteriores de auditoria e  de avaliação utilizados
Fontes Referências do documentoRELATÓRIOS ESPECIAIS DO TCEN.º 20/2016, Reforço da capacidade administrativa no Montenegro: registam-se progressos, porém são necessários melhores resultados 
em várias áreas fundamentais
N.º 11/2016, «Reforço da capacidade administrativa na antiga República jugoslava da Macedónia: progressos limitados num contexto difícil»
N.º 19/2014, «Assistência de Pré-adesão prestada pela UE à Sérvia»
N.º 18/2014 «Sistemas de avaliação e de acompanhamento orientado para os resultados da EuropeAid»
N.º 18/2012, «Assistência da União Europeia ao Kosovo no domínio do Estado de direito»
N.º 14/2011, «A assistência da UE melhorou a capacidade da Croácia para gerir o financiamento pós-adesão?»
N.º 12/2009, «Eficácia dos projetos da Comissão no domínio da Justiça e Assuntos Internos para os Balcãs Ocidentais»
N.º 5/2007 , «A gestão do programa CARDS efetuada pela Comissão»AVALIAÇÕESApoio do IPA na luta contra a corrupção, agosto de 2015 
Os princípios da administração pública, medições de base do SIGMA (Albânia, Bósnia-Herzegovina, antiga República jugoslava da Macedó -
nia, Kosovo, Montenegro, Sérvia), abril de 2015.
Meta-avaliação da assistência do IPA, setembro de 2013 
IPA — avaliação intercalar e meta-avaliação da assistência do IPA, avaliação dos programas multibeneficiários, junho de 2013. 
Estado de direito, reforma judicial e luta contra a corrupção e o crime organizado nos Balcãs Ocidentais, fevereiro de 2013. 
Fonte:  Tribunal de Contas Europeu.
14
 Observações
Parte I — A Comissão geriu bem o IPA nos Balcãs 
Ocidentais?
15 
O Tribunal avaliou a gestão do IPA pela Comissão ao longo do ciclo de programação 
do instrumento e com base nos seguintes critérios de auditoria:
a) O IPA teve objetivos específicos e mensuráveis?
b) Os programas e os projetos basearam-se em necessidades concretas?
c) A assistência foi efetivamente paga (absorção)?
d) Foram aplicadas condições rigorosas para efeitos de prestação da assistência 
(condicionalidade)?
e) A execução foi acompanhada e os resultados foram avaliados de forma eficaz?
f) A assistência dos doadores foi coordenada de forma eficaz?
Durante o IPA I os objetivos nem sempre foram específicos 
e mensuráveis
16 
O Regulamento financeiro da UE estabelece que devem ser fixados objetivos espe -
cíficos, mensuráveis, realizáveis, pertinentes e calendarizados para todos os setores 
de atividade abrangidos pelo orçamento9. Todos os regulamentos10 do IPA e docu -
mentos indicativos de planeamento plurianual da Comissão realçam a importância 
do Estado de direito e da reforma da administração pública nos Balcãs Ocidentais.
Os programas nacionais tiveram em muitos casos 
objetivos  abrangentes
17 
Durante o IPA I, o âmbito dos objetivos era tão abrangente que muitas vezes estes 
não eram específicos nem mensuráveis através de metas específicas11. No entanto, 
no caso do Montenegro e da Sérvia, cujas negociações de adesão tiveram início 
em 2012 e 2014, respetivamente, a Comissão definiu objetivos claros e mensuráveis 
no domínio do Estado de direito que, se não fossem cumpridos, podiam bloquear 
as negociações de alargamento12.9 Regulamento (UE, Euratom) 
n.º 966/2012 do Parlamento 
Europeu e do Conselho, 
de 25 de outubro de 2012, 
relativo às disposições 
financeiras aplicáveis ao 
orçamento geral da União 
e que revoga o Regulamento 
(CE, Euratom) n.º 1605/2002 
do Conselho 
(JO L 298 de 26.10.2012, p. 1).
10 Regulamento (CE) 
n.º 1085/2006 do Conselho, tal 
como aplicado pelo 
Regulamento (CE) 
n.º 718/2007 da Comissão, 
de 12 de junho 
de 2007 e Regulamento (UE) 
n.º 231/2014, tal como 
aplicado pelo Regulamento 
de  xecução (EU) n.º 447/2014, 
de 2 de maio de 2014.
11 Análise do TCE sobre os 
acordos de parceria europeus, 
acordos de associação 
e estabilização, DG Política de 
Vizinhança e Negociações de 
Alargamento, Relatórios 
Anuais de Atividades 
(2013, 2014). A meta-avaliação 
da assistência do IPA 
(setembro de 2013, p. 20) 
referiu objetivos abrangentes 
que muitas vezes não 
continham metas 
suficientemente mensuráveis.
12 Plano de Gestão 2015, 
DG Política de Vizinhança 
e Negociações de 
Alargamento, p. 4 e 18; 
COM(2012) 600 final de 10 de 
outubro de 2012 «Estratégia 
de alargamento e principais 
desafios 2012-2013», p. 4.
15 Observações 
18 
Além disso, a partir de 2010, a Comissão deixou de apoiar essencialmente projetos 
individuais para adotar uma abordagem13 mais clara e mensurável, baseada em 
setores, no âmbito da qual os programas e projetos se enquadram claramente em 
estratégias setorialmente orientadas. A Comissão planeou aplicar integralmente 
esta abordagem durante a execução do IPA II14.
De um modo geral os programas regionais tiveram objetivos 
específicos e mensuráveis
19 
Os objetivos dos programas regionais examinados pelo Tribunal eram geralmente 
específicos e incluíam metas mensuráveis. Tendo em conta o historial de conflitos 
entre os países dos Balcãs Ocidentais, os programas regionais tiveram, de um modo 
geral, um objetivo explícito de integração regional que correspondeu aos objetivos 
do IPA em matéria de apoio à reconciliação pós-conflito, restabelecimento da con -
fiança e reconstrução15 (ver caixa  2).
Os programas e os projetos basearam-se nas necessidades 
mas  algumas avaliações de beneficiários revelaram 
insuficiências significativas
20 
Durante a programação do IPA I, a Comissão elaborou documentos de planeamento 
(DIPP) que identificavam setores fundamentais para apoio do IPA. As autoridades 
nacionais realizaram as suas próprias avaliações de necessidades, tanto por iniciati -
va própria como por incentivo da Comissão.13 COM(2011) 666 final de 12 de 
outubro de 2011, «Estratégia 
de alargamento e principais 
desafios para 2011-2012», p. 20.
14 Instrumento de Assistência de 
Pré-Adesão (IPA II), 
documento de estratégia 
indicativo plurinacional (30 de 
junho de 2015) e documentos 
estratégicos indicativos para 
a Albânia e o Montenegro 
(18 de agosto de 2014), antiga 
República Jugoslava da 
Macedónia e Sérvia (19 de 
agosto de 2014), Kosovo 
(20 de  agosto de 2014) 
e Bósnia-Herzegovina 
(15 de  dezembro de 2014).
15 13.º considerando e artigo 12.º, 
alínea g) do Regulamento (CE) 
n.º 1085/2006 do Conselho.Caixa 2Quadro de Investimento para os Balcãs Ocidentais (QIBA)
O Quadro de Investimento para os Balcãs Ocidentais teve claramente por objetivo a prestação de assistência 
financeira e técnica a investimentos estratégicos e os seus objetivos eram mensuráveis através de indicadores 
claros (por exemplo, número de candidaturas de projeto, assistência técnica paga, financiamento atribuído)16.
16 https://  www.wbif.eu/ .
16 Observações 
Avaliações das necessidades ao nível da Comissão
21 
Os documentos indicativos de planeamento plurianual basearam-se, de um modo 
geral, nas prioridades identificadas nos relatórios sobre os progressos registados 
e nos acordos de parceria. Não se basearam em avaliações da base de referência 
utilizada pelos países beneficiários para avaliar a capacidade administrativa em 
diferentes setores (por exemplo, Estado de direito), nem tiveram em conta a vonta -
de política efetiva dos países de procederem às reformas. Ao nível dos projetos, os 
projetos examinados basearam-se claramente nas necessidades identificadas pela 
Comissão e acordadas com os países beneficiários.
22 
Durante a programação do IPA II, os documentos estratégicos indicativos (2014-2020) 
substituíram, a nível nacional, os documentos de planeamento do IPA I. Prestaram mais 
atenção à capacidade dos beneficiários de se empenharem na reforma setorial ao nível 
político e de gerirem o financiamento do IPA.
Avaliações das necessidades ao nível do beneficiário
23 
Embora todos os países dos Balcãs Ocidentais tivessem uma estratégia nacional 
abrangente, com uma avaliação das necessidades orientada para a reforma da 
administração pública, o mesmo não sucedia com o Estado de direito na Albânia 
e no Kosovo. Na Bósnia-Herzegovina, a estratégia de reforma da justiça foi aprovada 
muito tarde (ver caixa  3).Caixa 3A estratégia de reforma da justiça na Bósnia-Herzegovina para 2014-2018
A aprovação desta estratégia fez parte do diálogo político da UE com as autoridades nacionais, nomeadamente atra -
vés de um diálogo estruturado sobre justiça. Em virtude dos atrasos decorrentes das divergências políticas entre as 
autoridades da Bósnia-Herzegovina, a estratégia de reforma da justiça só foi aprovada em 2015. Em especial, a  Repu -
blika  Srpska (ver figura  3) colocou em causa sistematicamente as necessidades avaliadas pela Comissão no âmbito 
do IPA. Esta situação prejudicou a relevância das avaliações das necessidades nacionais, especialmente no caso dos 
projetos destinados a promover a coordenação entre as atividades anticorrupção, os órgãos de polícia e as autorida -
des públicas locais.
17 Observações 
Mapa político da Bósnia-Herzegovina
Fonte:  Eurostat.Figura 3



Sarajevo
PodgoricaRepublika SrpskaRepublika Srpska
Federation of Bosnia and HerzegovinaBrčkoCroatia
Serbia
Bosnia and Herzegovina
Montenegro
Albania
Administrative boundaries: © EuroGeographics, GADM (Bosnian Inter-entity boundary line
Cartography: Eurostat — GISCO, 01/2016Brčko District
Banja Luka
0 25 50 75 100 km  Adriatic Sea
Inter-entity boundary line
18 Observações 
Em alguns casos o processo de absorção do financiamento do IPA 
foi prejudicado por uma capacidade administrativa insuficiente
24 
Em alguns países dos Balcãs Ocidentais, foi difícil proceder ao pagamento de mon -
tantes contratados no âmbito do IPA I (ver figura  4), essencialmente devido às  insu -
ficiências das capacidades administrativas.
Absorção em percentagem das dotações ainda por contratar e dos montantes 
contratados ainda por pagar, IPA I (2007-2013)
Fonte:  Cálculo do TCE com base nos dados da Comissão Europeia, 31 de dezembro de 2015.Figura  4
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Antiga República jugoslava 
da Macedónia
Albânia
Sérvia
Bósnia-Herzegovina
Kosovo
Montenegro%
Atribuídas e ainda por contratar
Contratadas e ainda por pagar
19 Observações 
25 
Com base no exame das diferentes estruturas operacionais do IPA nos Balcãs Oci -
dentais, esta situação pode ser parcialmente explicada pelo facto de a Comissão ter 
descentralizado partes significativas da gestão do IPA para as autoridades nacio -
nais17. Tal como observado na antiga República jugoslava da Macedónia, na Sérvia 
(ver caixa  4) e na Albânia, isso exigia um período de aprendizagem e uma estrutura 
de gestão mais exigente18.17 A partir de 1 de janeiro 
de 2014, o termo «gestão 
descentralizada» foi 
substituído por «gestão 
indireta por países terceiros» .
18 Entre outros requisitos, 
a gestão descentralizada 
implicava a acreditação de um 
gestor orçamental nacional, 
a criação de uma estrutura de 
funcionamento do IPA e de 
uma autoridade de auditoria, 
bem como um controlo ex ante  
pela delegação da UE de todos 
os projetos descentralizados do 
IPA. Ver artigos 11.º a 31.º do 
Regulamento (CE) 
n.º 718/2007 da Comissão, 
de 12 de junho de 2007, que dá 
aplicação ao Regulamento (CE) 
n.º 1085/2006 do Conselho que 
institui um Instrumento de 
Assistência de Pré-Adesão (IPA) 
(JO L 170 de 29.6.2007, p. 1).Caixa 4Experiência com a gestão descentralizada no âmbito do IPA I
Antiga República jugoslava da Macedónia
A gestão descentralizada da Comissão está em conformidade com o regulamento financeiro19 e com os regula -
mentos do IPA, mas estes regulamentos não exigem que se avalie se as autoridades nacionais estão preparadas 
para gerir o volume e a complexidade dos fundos a descentralizar20. Na sequência da descentralização, a adminis -
tração nacional teve dificuldades em respeitar os prazos e em apresentar documentos contratuais de qualidade 
adequada. Em muitos casos, isso resultou na perda de projetos concebidos para financiar reformas fundamentais, 
estando previstas mais perdas21.
Sérvia
A criação de uma autoridade de auditoria e de um organismo operacional para gestão dos projetos do IPA foi 
afetada por graves insuficiências de longa data, identificadas pelas auditorias da própria Comissão. A gestão des -
centralizada não esteve ligada a uma avaliação preliminar abrangente da gestão das finanças públicas ao nível do 
país22 e baseou-se apenas no cumprimento, pelas estruturas do IPA da Sérvia, dos requisitos de controlo interno 
definidos no Regulamento Financeiro23.
19 Regulamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002 do Conselho, de 25 de junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral 
das Comunidades Europeias (JO L 248 de 16.9.2002, p. 1), com as alterações que, periodicamente, lhe possam ser introduzidas.
20 Relatório Especial do TCE n.º 11/2016, «Reforço da capacidade administrativa na antiga República jugoslava da Macedónia: progressos limitados num 
contexto difícil», ponto 47 ( http://eca.europa.eu ).
21 Ibidem , pontos 48 e 50.
22 Relatório Especial do TCE n.º 19/2014, «Assistência de Pré-adesão prestada pela UE à Sérvia», ponto 79 ( http://eca.europa.eu ).
23 Regulamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativo às disposições financeiras 
aplicáveis ao orçamento geral da União e que revoga o Regulamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002.
20 Observações 
26 
No âmbito do IPA II (2014-2020), está a ser colocada mais ênfase na melhoria dos 
sistemas de gestão das finanças públicas dos países no seu conjunto. No entanto, os 
programas do IPA II só foram aprovados no final de 2014, em virtude de atrasos no 
novo quadro e procedimentos legislativos do IPA. A contratação e os pagamentos 
registaram ainda mais atrasos devido aos procedimentos de ratificação dos países 
beneficiários. Consequentemente, à data da auditoria, era demasiado cedo para 
formular comentários sobre os montantes contratados e pagos no âmbito do IPA II.
A Comissão não aplicou condições rigorosas de forma sistemática
27 
As sucessivas estratégias de alargamento da Comissão referiram-se repetidamente 
à «condicionalidade rigorosa»24, sem que o termo fosse especificamente definido. 
A condicionalidade é o princípio de acordo com o qual são definidas determinadas 
condições a satisfazer antes da contratação ou do pagamento, tanto a nível político, 
dos programas ou dos projetos. Se um beneficiário não preencher estas condições 
predefinidas, a Comissão pode tomar medidas tais como a suspensão do pagamen -
to para um programa inteiro, a redução da assistência futura ou o cancelamento de 
um projeto.
28 
Ao nível dos programas, a Comissão aplicou condições rigorosas apenas em muito 
poucos casos, designadamente na Bósnia-Herzegovina (ver caixa  5) e na antiga 
República jugoslava da Macedónia25.24 De acordo com a estratégia de 
alargamento da Comissão 
2011-2012, «o empenhamento, 
o respeito das condições 
estabelecidas e a credibilidade 
constituem a pedra angular 
do processo de adesão 
e do seu êxito» (p. 2) e a 
condicionalidade deve ser 
rigorosa, exigente e restritiva 
(p. 18 e 23). A sua estratégia 
de alargamento relativa 
ao período de 2012-2013 
mencionava a condicionalidade 
rigorosa (p. 2, 3, 16 e 22), 
o mesmo sucedendo com 
a sua estratégia de 
alargamento relativa a 2014 
(p. 2 e 19) e a 2015 (p. 12).
25 Uma suspensão dos 
pagamentos, nos termos 
previstos no artigo 46.º 
do Regulamento (CE) 
n.º 718/2007 da Comissão.Caixa 5Condicionalidade rigorosa ao nível do programa, Justiça na Bósnia-Herzegovina
Em 2013, o processo de integração da Bósnia-Herzegovina na UE chegou a um impasse. Os representantes 
políticos do país não revelaram capacidade ou vontade de alcançar o consenso necessário para avançar na via 
da pré-adesão. Esta situação ficou exemplificada com a incapacidade ou falta de vontade política do país para 
executar uma sentença do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem26. Este caso levou a Comissão a aplicar a con -
dicionalidade, através da redução da dotação do IPA I para 2013 em 45 milhões de euros e da imposição de mais 
reduções das dotações no âmbito do IPA II27. Quando a Bósnia-Herzegovina não conseguiu aprovar uma nova 
reforma global do setor da justiça aprovada pelas quatro entidades constitucionais, incluindo a Republika Srpska 
(ver mapa na figura  3), a Comissão suspendeu o apoio orçamental em curso no domínio da justiça.
26 No caso Sejdić and Finci Vs Bosnia and Herzegovina  (dezembro de 2009), o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem constatou que 
a Bósnia-Herzegovina infringira o direito dos queixosos a serem eleitos, apenas porque pertenciam a minorias étnicas.
27 Entre 2014 e 2017 foram atribuídos 165 milhões de euros a este país, em comparação com 331 milhões de euros entre 2007 e 2010.
21 Observações 
29 
Tal como ilustrado nos exemplos apresentados na caixa  6, a Comissão não aplicou 
condições rigorosas de forma sistemática ao nível dos projetos. Apesar de em 2011 
o TCE ter recomendado que fosse prestada mais atenção à garantia de que os pro -
jetos propostos nos outros países em fase de pré-adesão estavam suficientemente 
maduros para serem executados28, isso nem sempre foi assegurado pela Comissão. 
Esta situação afetou o desempenho dos projetos em diversos países29.28 Relatório Especial do TCE 
n.º 14/2011, «A assistência da 
UE melhorou a capacidade da 
Croácia para gerir 
o financiamento pós-adesão?», 
ponto 53 ( http://eca.europa.
eu).
29 Ver avaliação do Estado de 
direito, da reforma judicial e da 
luta contra a corrupção e o 
crime organizado nos Balcãs 
Ocidentais, fevereiro de 2013, 
p. 240.Caixa 6No âmbito do IPA I não foi aplicada uma condicionalidade rigorosa
Albânia
Em sete dos 15 projetos auditados, a Comissão não definiu condições rigorosas na fase de contratação30 nem 
antes de efetuar os pagamentos. Não se tratou apenas dos projetos com objetivos complexos (tais como o reforço 
das medidas anticorrupção) mas também dos projetos orientados para resultados relativamente simples, como 
o projeto do Palácio de Justiça de Tirana (ver anexo  II, projeto 10). Neste projeto, as licenças necessárias não 
estavam em vigor e as alegadas irregularidades na propriedade das terras causaram dificuldades acrescidas. Após 
4,5 anos de negociações com o Ministério da Justiça, a Comissão cancelou o projeto e reatribuiu parte do finan -
ciamento a medidas que não estavam relacionadas com o setor do Estado de direito.
Sérvia
A Comissão não prestou a devida atenção à condicionalidade, ao sequenciamento na conceção dos projetos e às 
inconsistências jurídicas. Em muitas situações, isso pôs em risco a execução harmoniosa e atempada dos proje -
tos31. Após 2012, alguns projetos propostos foram adiados ou reduzidos em virtude da inexistência de licenças ou 
da não apresentação dos estudos de viabilidade requeridos.
30 Ver anexo II , projetos albaneses n.os 2, 3, 4, 5, 9 e 10, relativos ao Estado de direito, e projeto n.º 2 relativo à gestão das finanças públicas.
31 Relatório Especial n.º 19/2014, «Assistência de pré-adesão prestada pela União Europeia à Sérvia», caixa 5 e pontos 27 e 31 ( http://eca.europa.eu ).
22 Observações 
Em termos gerais a  Comissão foi eficaz no acompanhamento da 
execução e parcialmente eficaz no seguimento das avaliações
30 
A Comissão acompanhou as reformas do setor e a execução dos projetos, tanto dire -
tamente como através das seis delegações da UE nos Balcãs Ocidentais. O nível mais 
elevado de acompanhamento decorreu durante as reuniões bianuais do comité misto 
de acompanhamento e, de um modo mais regular, nos comités de acompanhamento 
setorial. As delegações da UE também acompanharam a execução no local.
31 
A Comissão realizou avaliações setoriais e temáticas, como parte do seu ciclo de 
avaliação. Estas avaliações não devem ser confundidas com os relatórios anuais so -
bre os progressos registados pelos países candidatos e potenciais candidatos, que 
constituem as avaliações políticas oficiais da Comissão sobre esses países.
Em termos gerais a  Comissão foi eficaz no acompanhamento 
da execução
32 
As delegações da UE acompanharam os projetos do IPA de forma eficaz em todos 
os setores, através de:
a) controlos da legalidade e da regularidade, baseados nos sistemas de gestão 
e de informação;
b) reuniões de coordenação com contratantes e administrações dos beneficiários, 
incluindo visitas ao local;
c) relatórios anuais do gestor orçamental subdelegado;
d) reuniões do comité de acompanhamento misto e do comité de acompanha -
mento setorial;
e) para projetos mais arriscados, quadros de acompanhamento interno trimestrais.
33 
A Comissão acompanhou a execução do IPA e a obtenção das realizações de forma 
eficaz32. Além dos instrumentos de acompanhamento acima referidos, os relatórios 
de acompanhamento orientado para os resultados (ROM) seguiram uma metodolo -
gia normalizada da Comissão e acompanharam a maioria dos resultados dos proje -
tos em curso. No entanto, a metodologia ROM revelou três insuficiências relevantes.32 A equipa de auditoria 
recolheu provas a este 
respeito junto das 
delegações da UE na Albânia, 
na Bósnia-Herzegovina 
e na Sérvia.
23 Observações 
34 
Em primeiro lugar, um número considerável de projetos do IPA avaliados pelo 
Tribunal envolvia contratos com um valor inferior a um milhão de euros, o que os 
colocava abaixo do limiar para relatórios ROM. Consequentemente, nem todos os 
projetos politicamente sensíveis foram sujeitos a um acompanhamento orienta -
do para os resultados. Em segundo lugar, nenhum dos relatórios avaliados mediu 
o cumprimento da condicionalidade. Em terceiro lugar, a falta de acompanhamento 
ex post  dos projetos33 não permitiu medir a sustentabilidade dos projetos.
A Comissão foi parcialmente eficaz no seguimento das avaliações
35 
No que se refere ao Estado de direito, a Comissão realizou uma avaliação transeto -
rial abrangente do IPA nos Balcãs Ocidentais, bem como duas avaliações temáticas 
de projetos do IPA no domínio do Estado de direito e da luta contra a corrupção, 
respetivamente34. Em estreita colaboração com o Conselho da Europa e a Comissão 
de Veneza35, a Comissão patrocinou um número elevado de relatórios de visitas de 
peritos sobre o sistema judicial, que salientaram, por exemplo, que ainda não existia 
um registo das condenações penais efetivas.
36 
Apesar disso, a Comissão não utilizou as suas próprias avaliações ou os relatórios de 
visitas de peritos para recorrer mais à condicionalidade. Não ajustou os indicadores 
do acompanhamento orientado para os resultados nos projetos relativos ao Estado 
de direito, que se centraram essencialmente nos indicadores de realizações dos 
projetos em curso. Com efeito, a Comissão afirmou que, em muitas situações, não 
foi realizado um seguimento dos projetos do IPA no setor do Estado de direito.
37 
A Comissão não realizou uma avaliação abrangente do apoio do IPA no que se 
refere à reforma da administração pública, ainda que algumas avaliações tenham 
incluído um número limitado de projetos do IPA nesse domínio.33 Avaliação temática do Estado 
de direito, reforma judicial 
e luta contra a corrupção e o 
crime organizado nos Balcãs 
Ocidentais — Lote 3, Relatório 
Final Principal, fevereiro 
de 2013, p. 60.
34 Meta-avaliação da assistência 
do IPA e avaliação dos 
programas multibeneficiários, 
setembro de 2013. Avaliação 
temática do Estado de direito, 
reforma judicial e luta contra 
a corrupção e o crime 
organizado nos Balcãs 
Ocidentais — Lote 3, Relatório 
Final Principal, fevereiro 
de 2013. Avaliação temática do 
apoio do IPA na luta contra 
a corrupção, relatório final 
principal, agosto de 2015.
35 A Comissão Europeia para 
a Democracia pelo Direito está 
sedeada em Veneza, Itália e, 
entre outras atividades, presta 
aconselhamento jurídico aos 
Estados membros do 
Conselho da Europa, 
ajudando-os, em especial, 
a tornar as suas jurisdições 
conformes com as normas 
europeias em matéria de 
Estado de direito ( http://www.
venice.coe.int ).
24 Observações 
Apesar das consideráveis insuficiências dos beneficiários 
a Comissão apoiou a  coordenação dos doadores de forma eficaz
38 
O princípio dos doadores orientados pelo país está estipulado na Declaração de 
Paris sobre a Eficácia da Ajuda (2005)36. No âmbito deste princípio, que também se 
aplica ao financiamento do IPA, cada país beneficiário deve definir metas realistas 
num reduzido número de setores, evitando a sobreposição da ajuda dos doadores. 
A Comissão apoiou, de forma eficaz e em toda a região, os países beneficiários na 
sua responsabilidade de liderança na coordenação dos doadores.
Coordenação dos doadores a  nível regional
39 
Tanto o Quadro de Investimento para os Balcãs Ocidentais (QIBO) como o Conselho 
de Cooperação Regional (CCR) são financiados pelos programas regionais do IPA. 
Entre os seus objetivos incluía-se a melhoria da coordenação dos doadores entre os 
países dos Balcãs Ocidentais (ver caixa  7).36 COM(2007) 72 final de 28 de 
fevereiro de 2007, «Código de 
Conduta da UE em matéria de 
divisão das tarefas na política 
de desenvolvimento».Caixa 7Coordenação regional dos doadores nos Balcãs Ocidentais
QIBO
No âmbito dos projetos de infraestruturas do QIBO, a reserva única de projetos de infraestruturas apresentada 
por todos os países dos Balcãs Ocidentais em dezembro de 2015 facilitou a avaliação dos projetos e o processo de 
seleção.
CCR
Um dos objetivos do CCR incluía a conceção de uma «perspetiva regional» na assistência dos doadores37. Com 
exceção de uma reunião realizada em 2015, os países dos Balcãs Ocidentais não recorreram ao CCR para efeitos 
de coordenação dos doadores.
37 http://rcc.int/pages/2/overview . Ver estatutos do CCR.
25 Observações 
Coordenação dos doadores ao nível do beneficiário
40 
A coordenação dos doadores pelo país beneficiário foi eficaz na Sérvia, parcialmen -
te eficaz na antiga República jugoslava da Macedónia e no Montenegro e ineficaz 
na Albânia, na Bósnia-Herzegovina e no Kosovo (ver caixa  8). Esta situação deveu-se 
a uma falta de capacidade administrativa e de liderança por parte das estruturas 
nacionais responsáveis pela coordenação dos doadores. No entanto, o Tribunal 
constatou que a Comissão apoiou os beneficiários, assegurando alguma coordena -
ção dos doadores. Caixa 8Coordenação ineficaz dos doadores ao nível do beneficiário
Albânia
O Tribunal examinou as atividades dos doadores do Serviço de Programação do Desenvolvimento, do Financia -
mento e da Ajuda Internacional. Este serviço não dispunha de uma estrutura organizacional clara, tinha escassez 
de pessoal e não geria uma base de dados dos doadores. Apesar de os grupos de trabalho no setor dos doadores 
terem estado inativos desde 2013, o Secretariado Técnico dos Doadores orientado pela Comissão conseguiu uma 
complementaridade eficaz e uma divisão das tarefas entre os doadores. Com base nas entrevistas realizadas com 
a comunidade de doadores (Estados Unidos, Itália, França), a delegação da UE em Tirana foi, de um modo geral, 
apreciada pelos seus esforços.
Kosovo
No final de 2011 não estavam em funcionamento mecanismos de coordenação eficaz dos doadores e, apesar das 
diferentes iniciativas tomadas desde então em matéria de coordenação dos doadores em setores individuais, a UE 
e outros doadores internacionais têm apelado a um papel mais ativo das instituições do Kosovo na liderança da 
coordenação dos doadores e no seu seguimento ao nível técnico38. Esta situação é confirmada por documentos 
internos recentes da Comissão.
38 Relatório Especial do TCE n.º 18/2012 «Assistência da União Europeia ao Kosovo no domínio do Estado de direito», pontos 82 e 86 
(http://eca.europa.eu ).
26 Observações 
Parte II — O IPA reforçou a capacidade administrativa 
nos Balcãs Ocidentais?
41 
A partir de 2007, o IPA foi o único instrumento de financiamento da UE criado para 
reforçar a capacidade administrativa nos Balcãs Ocidentais., Nos setores relativos 
ao Estado de direito, por um lado, e à reforma da administração pública, por outro, 
o Tribunal avaliou se:
a) a Comissão concretizou as realizações pretendidas de forma eficaz;
b) os resultados do IPA, além das realizações, eram sustentáveis;
c) o diálogo político contribuiu de forma eficaz para o reforço 
da capacidade administrativa.
A Comissão concretizou as realizações pretendidas 
de forma  eficaz
42 
Os projetos examinados, tanto no âmbito de programas nacionais como regionais, 
concretizaram, em todos os setores, as realizações contratualmente previstas39. Por 
exemplo, o estabelecimento prisional de Fier, na Albânia, e o sistema de tecnologias 
da informação do Conselho Superior da Magistratura e do Ministério Público na 
Bósnia-Herzegovina foram concretizados atempadamente e em conformidade com 
as especificações do contrato (ver fotografias 1 e 2).39 Esta observação baseia-se na 
amostra de auditoria avaliada 
em 2015 (ver anexo II ). 
A Comissão formulou uma 
observação semelhante na 
sua meta-avaliação, p. 6 (2013).
27 Observações 
Celas prisionais concluídas, projeto de construção de estabelecimento prisional 
em  Fier, Albânia
Projeto de tecnologias da informação do Conselho Superior da Magistratura e do 
Ministério Público, que supervisiona o  sistema judicial da Bósnia-Herzegovina a  partir 
de SarajevoFonte:  Comissão Europeia (7.º relatório intercalar e relatório final, p. 33).
©Eriton Hasaj, 2014. ©High Judicial and Prosecutorial Council BiH (HJPC BiH).
Fonte: Comissão Europeia (projeto de relatório descritivo final, p. 23).Fotografia  1 Fotografia 2

28 Observações 
O IPA relativo ao Estado de direito e à reforma da 
administração pública foi parcialmente sustentável
Os projetos no domínio do Estado de direito foram 
parcialmente  sustentáveis
43 
Nos diversos domínios relativos ao setor do Estado de direito apoiados pelo IPA 
(por exemplo, aplicação da lei, Ministério Público, tribunais, agências de luta contra 
a corrupção), a Comissão apenas conseguiu converter parcialmente as realizações 
dos projetos em resultados sustentáveis. Dos 29 projetos relativos ao Estado de 
direito da amostra de auditoria de projetos nacionais, 15 eram insustentáveis40. Os 
motivos pelos quais os resultados foram insustentáveis situaram-se, em muitos 
casos, ao nível do país beneficiário e incluíram orçamento e pessoal insuficientes, 
coordenação deficiente e falta de vontade política para proceder a reformas nas 
instituições e realizar o respetivo seguimento.
44 
Relativamente a estes 15 projetos, a Comissão não aplicou condições suficiente -
mente pertinentes antes de autorizar os contratos do IPA, que podiam ter incluído 
uma condição que garantisse a inclusão de melhores salvaguardas no setor da 
reforma judicial. Na sua ausência, o pagamento das dotações anuais do IPA poderia 
ter sido suspenso até informação em contrário.
45 
A nível regional, a estratégia «Europa do Sudeste 2020» do CCR incluiu, de forma 
proeminente, os domínios da justiça e da luta contra a corrupção41. Apesar de o CCR 
estar muito dependente do financiamento do IPA42, durante o período auditado 
e no que se refere ao Estado de direito, o Tribunal não observou atividades signifi -
cativas por parte desta organização internacional dos países dos Balcãs Ocidentais.
O impacto do IPA I na luta contra a corrupção e o crime organizado 
foi limitado
46 
Desde 1995, a  Transparency  International  tem classificado os países de acordo com um 
índice mundial de perceção da corrupção43 - quanto mais elevada for a classificação, 
mais elevado é o nível de corrupção percecionado. A  figura  5 apresenta as classifica -
ções dos seis países dos Balcãs Ocidentais ao longo dos últimos seis anos, que corres -
pondem à última parte do período de execução do IPA I e ao período posterior.40 Ver anexo II , projetos no 
domínio do Estado de direito 
na Albânia (n.º 2, 3, 4, 5, 9 e 10), 
na Bósnia-Herzegovina (n.º 11 
e 14), na antiga República 
Jugoslava da Macedónia 
(n.º 21 e 22), no Montenegro 
(n.º 23) e na Sérvia (n.º 25, 26, 
27 e 28).
41 «Estratégia Europa do 
Sudeste 2020», CCR, p. 31 a 33.
42 No que se refere ao seu 
funcionamento administrativo 
e à execução dos seus 
projetos, o CCR depende do 
financiamento do IPA 
(14 milhões de euros pagos 
entre 2007 e 2013), uma vez 
que as quotas anuais mínimas 
de 50 000 euros por 
participante no Comité 
não cobrem todas 
as suas despesas.
43 A Transparency  International  
define a corrupção como 
o abuso, em proveito próprio, 
de poderes confiados, ver 
http://www.transparency.org/ . 
O indicador «Controlo da 
corrupção» relativo 
à governação do Banco 
Mundial apresenta 
classificações comparáveis 
para os seis países dos Balcãs 
Ocidentais. Ver http://info.
worldbank.org/governance/
wgi/ .
29 Observações 
47 
Em 2015, o índice de perceção da corrupção classificava a Albânia e o Kosovo 
em 88.º e 103.º lugar, respetivamente, o que colocou estes países em situação de 
igualdade com o Egito e a Etiópia. Entre 2010 e 2015, os outros quatro países dos 
Balcãs Ocidentais estavam classificados no índice entre o 60.º e o 80.º lugares.
48 
Os relatórios anuais sobre os progressos registados, os inquéritos e duas avaliações 
temáticas revelaram que a Comissão tinha conhecimento de que a interferência 
política no funcionamento do sistema judicial era generalizada nos Balcãs Ociden -
tais, o mesmo sucedendo com a corrupção e o crime organizado de alto nível44 (ver 
caixa  9). No entanto, no Montenegro e na Sérvia, os dois países com os quais a UE 
deu início às negociações de adesão45, o nível de preparação para a reforma do 
sistema judicial foi melhor do que nos outros quatro países.44 Relatórios de 2012-2015 sobre 
os progressos realizados. 
Avaliação «Apoio do IPA na 
luta contra a corrupção», 
agosto de 2015 Avaliação 
«Estado de direito, reforma 
judicial e luta contra 
a corrupção e o crime 
organizado nos Balcãs 
Ocidentais», fevereiro de 2013.
45 Relatório de 2015 sobre os 
progressos registados, 
Montenegro, p. 14, 15, 18 e 19. 
Relatório de 2015 sobre os 
progressos registados, Sérvia, 
p. 11, 13, 14, 17 e 18.Classificações no índice de perceção da corrupção para os Balcãs Ocidentais
Fonte:  Tribunal de Contas Europeu, com base no índice de perceção da corrupção da Transparency  International  (2010-2015).Figura  5
020406080100120
2010 2011 2012 2013 2014 2015Albânia
Bósnia-Herzegovina
SérviaKosovo
MontenegroAntiga República jugoslava 
da Macedónia
30 Observações 
49 
Para efeitos de acompanhamento, a Comissão solicitou a cada país beneficiário 
um registo das investigações, das acusações e das condenações efetivas em casos 
judiciais envolvendo corrupção e crime organizado de alto nível. Consoante o país, 
os casos de corrupção e de crime organizado de alto nível incluídos nesse registo 
variaram entre um número reduzido (Sérvia) e zero (Kosovo), o que revela falta de 
vontade política. Caixa 9Interferência política, corrupção e crime organizado de alto nível nos Balcãs Ocidentais
Albânia
Não foi garantida a total independência dos magistrados judiciais e do Ministério Público. A lenta administração 
da justiça e decisões judiciais que nem sempre foram aplicadas resultaram num número negligenciável de conde -
nações efetivas para efeito de desmantelamento de organizações criminosas46.
Bósnia-Herzegovina
O empenho político não foi traduzido em condenações efetivas47. Por exemplo, num inquérito do CCR de 2015, 
90% dos inquiridos na Bósnia-Herzegovina não concordaram com a afirmação de que o seu governo estava 
a combater a corrupção de forma eficaz.
Kosovo
Os litígios sobre as nomeações, a falta de clareza dos mandatos e a constante escassez de recursos prejudicaram 
as atividades das instituições fundamentais do Estado de direito no Kosovo. As investigações de casos de corrup -
ção de alto nível foram raras e não resultaram em condenações efetivas. Além disso, o envolvimento de cidadãos 
do Kosovo no crime organizado na região pôs em causa a estabilidade interétnica regional48.
46 Relatório de 2015 sobre os progressos registados, Albânia, p. 4 e 51).
47 Relatório de 2015 sobre os progressos registados, Bósnia-Herzegovina, p. 16.
48 Relatório sobre os progressos registados, 2015, Kosovo, p. 12, 15, 16 e 18.
31 Observações 
50 
De acordo com a Comissão, a falta de vontade política refletiu-se, muitas vezes, na 
insuficiência dos recursos financeiros e humanos afetados às instituições pertinen -
tes, o que limitou a ambição e a capacidade de absorção do IPA I. Os dois exemplos 
apresentados na caixa 10 revelam que o impacto dos projetos do IPA I na luta con -
tra a corrupção e o crime organizado foi limitado.
A Comissão utilizou pouco financiamento do IPA em domínios 
fundamentais do Estado de direito
51 
Uma imprensa livre e uma sociedade civil forte são dois elementos fundamentais 
na sensibilização da opinião pública para a corrupção e o crime organizado50 e, em 
muitas situações, encorajam as agências anticorrupção e o Ministério Público a agir. 
Estes últimos, por sua vez, contribuem diretamente para a constituição de um regis -
to das investigações, das acusações e das condenações efetivas em casos judiciais 
envolvendo corrupção e crime organizado de alto nível. No que se refere ao Estado 
de direito nos Balcãs Ocidentais, os problemas generalizados com a independência 
judicial e a eficácia da luta contra a corrupção e o crime organizado (ver pontos 46 
a 50), combinados com as próprias perspetivas da Comissão sobre a importância 
dos meios de comunicação social, a sociedade civil, as agências anticorrupção e o 
Ministério Público51, foram argumentos suficientes para um apoio sustentado nestes 
domínios fundamentais.50 Transparency  International , 
«Corruption fighters’ Tool kit: 
civil society experiences and 
emerging strategies» , 2002 
(http://www.transparency.
org/whatwedo/publication/
corruption_fighters_toolkit_
civil_society_experiences_
and_emerging_strategi ).
51 Ver, por exemplo, 
Comunicação da Comissão ao 
Parlamento Europeu e ao 
Conselho, «Estratégia de 
Alargamento e Principais 
Desafios para 2011-2012», 
COM(2011) 666 final, em 
especial as p. 3, 7, 23, 39, 41, 45, 
54, 58, 60 e 67.Caixa 10Resultados do projeto do IPA I no domínio da luta contra a corrupção
Projeto contra a corrupção, Albânia
O objetivo do «Projeto contra a corrupção na Albânia» foi apoiar o governo albanês na execução da sua estratégia 
anticorrupção (2007-2013). No entanto, não só não conseguiu atingir metas mensuráveis como a sua sustentabili -
dade também foi afetada pelo facto de o coordenador nacional anticorrupção não ser independente e de a coor -
denação política a nível nacional e local não dispor de orçamento nem pessoal adequados.
Comissão Estatal de Prevenção da Corrupção, antiga República jugoslava da Macedónia
O projeto teve por objetivo reforçar o trabalho do principal organismo responsável pela prevenção da corrupção. 
No entanto, não deu resposta ao facto de a Comissão Estatal de Prevenção da Corrupção não estar em posição de 
exercer o seu mandato de forma eficaz, face à falta de empenho adequado por parte das autoridades nacionais, 
à falta de independência por parte dos quadros superiores e à insuficiência de recursos49.
49 Relatório Especial do TCE n.º 11/2016, «Reforço da capacidade administrativa na antiga República jugoslava da Macedónia: progressos limitados num 
contexto difícil», ponto 28 e caixa 3 ( http://eca.europa.eu ). Avaliação «Apoio do IPA na luta contra a corrupção», agosto de 2015, p. 30 e 120.
32 Observações 
52 
No entanto, no âmbito do IPA I, a Comissão atribuiu um financiamento relativamen -
te reduzido à liberdade de imprensa e à sociedade civil nos Balcãs Ocidentais (0,5% 
das dotações totais)52. Por exemplo, a Albânia não recebeu dotações nacionais para 
a liberdade de imprensa nem para a sociedade civil no âmbito da luta contra a cor -
rupção. Do mesmo modo, a Comissão atribuiu um financiamento reduzido à luta 
contra a corrupção e o crime organizado (2%) e ao apoio aos serviços do Ministério 
Público (1%).
Os projetos de reforma da administração pública foram de um modo 
geral sustentáveis
53 
O reforço e a manutenção da capacidade administrativa foram especialmente 
exigentes, essencialmente em virtude da corrupção generalizada e da constante 
interferência política no recrutamento e na gestão de carreiras na administração 
pública. Essa situação resultou numa elevada rotação do pessoal e na falta de pes -
soal qualificado nas autoridades nacionais53. Neste contexto, a Comissão conseguiu 
converter em resultados sustentáveis muitas realizações dos projetos, que tinham 
beneficiado de apoio do IPA I (por exemplo, reforma do serviço público, alfândegas, 
contratação pública, controlo interno das finanças públicas, auditoria).
54 
Dos 23 projetos da amostra de auditoria de projetos nacionais, 14 eram susten -
táveis54. Nos casos em que não o eram, isso deveu-se essencialmente a recursos 
financeiros e humanos insuficientes, a uma fraca coordenação e, acima de tudo, 
uma falta de vontade política do beneficiário para reformar as instituições e dar se -
guimento à reforma. Em alguns casos, antes de autorizar a contratação, a Comissão 
podia ter definido previamente condições adicionais em matéria de legislação e de 
condições dos projetos, mas não o fez (ver ca i xa  11).52 Análise do TCE, dados da 
Comissão, julho de 2015.
53 Meta-avaliação da assistência 
do IPA, setembro de 2013, 
p. 19. Relatórios sobre os 
progressos registados, 
2012-2015.
54 Ver anexo II , projetos de 
reforma da administração 
pública na Albânia (n.º 3, 4 e 5), 
Bósnia-Herzegovina (n.º 6, 7 
e 9), antiga República 
Jugoslava da Macedónia 
(n.º 12 e 14), Montenegro 
(n.º 17 e 18) e Sérvia (n.º 20, 21, 
22 e 23).Caixa 11O IPA e a reforma da administração pública
Bósnia-Herzegovina
Neste país, os orçamentos foram aprovados tarde e a coordenação e o planeamento orçamentais continuaram 
a ser insuficientes55. Além disso, ao nível estatal, as entidades e o distrito de Brčko dispunham dos seus próprios 
orçamentos e legislação em matéria de serviço e público e administração e a administração pública permane -
ceu fragmentada. Esta situação prejudicou a sustentabilidade do projeto de coordenação administrativa a nível 
nacional e de um projeto de estatísticas sobre finanças públicas.
55 A medição de base SIGMA, 2015, Bósnia-Herzegovina (p. 2, 39, 94 e 95) descreveu este contexto específico.
33 Observações 
55 
No que se refere aos programas regionais (ver anexo  III), o QIBO foi concebido 
como um instrumento de financiamento misto para projetos de infraestruturas nos 
Balcãs Ocidentais56. Entre 2008 e 2014 foram contratados 2,8 mil milhões de euros 
em empréstimos a projetos, em comparação com 305 milhões de euros em finan -
ciamento da UE57. O QIBO foi um bom instrumento para melhorar a coordenação 
dos doadores e prestar apoio técnico às autoridades nacionais responsáveis pelas 
infraestruturas (por exemplo, preparação das reservas de projetos, elaboração da 
documentação de financiamento dos projetos) tendo, por conseguinte, reforçado 
a capacidade administrativa do beneficiário. O Tribunal examinou um exemplo 
típico de um projeto no âmbito do QIBO (ver caixa  12).
56 
Gerida pelos seis países dos Balcãs Ocidentais, a Escola Regional de Administração 
Pública (ReSPA) é uma organização internacional sediada em Danilovgrad, Monte -
negro. Recebeu 2,4 milhões de euros em assistência técnica do IPA, equipamento 
e mobiliário, bem como uma dotação anual de 1,2 milhões de euros em financia -
mento do IPA para apoiar as suas atividades operacionais58.56 O financiamento misto é a 
combinação de empréstimos 
de instituições financeiras com 
subvenções e permite que 
a Comissão alavanque os 
fundos do IPA, atraindo 
empréstimos de instituições 
financeiras. Ver Relatório 
Especial do TCE n.º 16/2014, 
«Eficácia da combinação de 
subvenções das facilidades de 
investimento regionais com 
empréstimos concedidos pelas 
instituições financeiras para 
apoiar as políticas externas da 
UE» ( http://eca.europa.eu ).
57 Relatórios anuais e de 
acompanhamento do QIBO 
(https://www.wbif.eu/Library ).
58 Com base nos contratos 
assinados entre 2008 e 2014, 
Comissão, junho de 2015.Caixa 12Projeto de gasoduto Jónico-Adriático
Este projeto regional no valor de 3,5 milhões de euros, patrocinado pelo Banco Europeu de Reconstrução e De -
senvolvimento, consistiu em assistência técnica num estudo de viabilidade relativo a um gasoduto de interliga -
ção entre a Albânia e a Croácia. O objeto do projeto (um relatório técnico) foi concluído atempadamente e for -
neceu conhecimentos técnicos especializados ao Ministério da Energia e da Indústria albanês. Será utilizado no 
plano diretor do gasoduto e na sua futura construção.
34 Observações 
57 
Embora a oferta de formação da ReSPA59 tenha por objetivo contribuir para uma ad -
ministração pública eficaz e profissional nos países dos Balcãs Ocidentais, os funcio -
nários públicos destes países recorreram pouco a essa formação, o que não é con -
sentâneo com o volume de financiamento do IPA e dos fundos nacionais investidos 
na ReSPA ao longo de quase uma década60. A Comissão apresentou propostas para 
melhorar os resultados da ReSPA, entre as quais assegurar a coordenação entre 
a assistência regional e nacional do IPA61. Embora estas propostas tivessem sido 
aplicadas à data da auditoria, era demasiado cedo para concluir se a ReSPA melho -
rou efetivamente a capacidade administrativa nos Balcãs Ocidentais.
A Comissão podia ter encorajado os beneficiários a  utilizar o  IPA 
como instrumento de aprendizagem
58 
O Tribunal constatou que a metodologia aplicada pela Comissão em relação na 
IPA I se restringiu essencialmente às estruturas deste instrumento, especificamente 
criadas para efeitos de gestão dos fundos do IPA62. Ainda que esse não fosse um 
objetivo específico do IPA, a Comissão também podia ter encorajado ativamente as 
autoridades nacionais a utilizarem as boas práticas desenvolvidas nessas estruturas 
do IPA como um instrumento de aprendizagem, para reforçarem outros serviços da 
administração pública fora dessas estruturas63. No entanto, não o fez e, como resul -
tado, a contribuição do IPA para o reforço da capacidade administrativa permane -
ceu limitada aos organismos estreitamente associados à reforma da administração 
pública do IPA. As caixas 13 e 14 apresentam dois exemplos de grande visibilidade 
em que os beneficiários não aplicaram as boas práticas que podiam ter aprendido 
com o IPA.59 Com base nas informações de 
retorno das autoridades 
albanesas ao TCE (junho 
de 2015), Relatório Especial do 
TCE n.º 11/2016, ponto 37 
(caixa 1). Relatório Especial do 
TCE n.º 20/2016, «Reforço da 
capacidade administrativa no 
Montenegro: registam-se 
progressos, porém são 
necessários melhores resultados 
em várias áreas fundamentais», 
ponto 19 (caixa 2) ( http://eca.
europa.eu ).
60 Meta-avaliação/avaliação do 
programa multibeneficiários, 
junho de 2013, p. 19, 20, 24 e 25.
61 Relatório Especial do TCE 
n.º 20/2016, «Reforço da 
capacidade administrativa no 
Montenegro: registam-se 
progressos, porém são 
necessários melhores resultados 
em várias áreas fundamentais», 
ponto 20 ( http://eca.europa.eu ).
62 No que se refere à possibilidade 
de o IPA beneficiar 
a administração pública de 
forma mais abrangente e não 
apenas as estruturas do IPA, as 
avaliações da Comissão 
recomendam que as unidades 
de gestão do IPA sejam 
incorporadas na estrutura 
operacional dos beneficiários, 
em vez serem organismos 
isolados. Meta-avaliação da 
assistência do IPA, setembro 
de 2013. Esta questão também 
foi levantada pelo TCE em 2014, 
no âmbito do Relatório Especial 
n.º 19/2014, ponto VI.
63 Ver Relatório Especial do TCE 
n.º 11/2016, «Reforço da 
capacidade administrativa na 
antiga República jugoslava da 
Macedónia: progressos 
limitados num contexto difícil», 
pontos 55 e 72 ( http://eca.
europa.eu ).Caixa 13O projeto «Skopje 2014», antiga República jugoslava da Macedónia
Este projeto foi anunciado em 2010, com um valor de 80 milhões de euros. No entanto, em 2015, os custos totais 
foram estimados em sete vezes esse valor, ou seja 560 milhões de euros. Este projeto urbano de grande escala na 
capital consistiu na construção de edifícios e monumentos (ver fotografia 3). Não beneficiou de financiamento do 
IPA. Este projeto não cumpriu as normas da UE em matéria de contratação pública; verificou-se falta de transpa -
rência durante o processo de concurso (por exemplo, foram pagos honorários para obras de arte que não foram 
especificadas antes do concurso) e as alegadas irregularidades na adjudicação dos contratos não foram objeto de 
uma auditoria externa nem investigadas64.
64 BIRN, « True cost of Skopje 2014 Revealed », 27 de julho de 2015. BIRN, « Accountability questions dog authors of Skopje 2014» , 14 de agosto de 2015. 
Relatórios sobre os progressos registados, 2014, p. 25. Avaliação «Apoio do IPA na luta contra a corrupção», agosto de 2015, p.40.
35 Observações Caixa 14O projeto da ponte Žeželj, Sérvia
O IPA financiou parte dos custos do projeto da ponte Žeželj, na região autónoma sérvia de Vojvodina. A nova 
ponte deveria estar concluída em novembro de 2013, tendo em vista substituir uma ponte ferroviária/rodoviária 
altamente congestionada e perigosa no centro da cidade de Novi Sad, que consistia numa construção provisória, 
realizada após o bombardeamento da ponte anterior durante a guerra com o Kosovo. Em virtude dos excessivos 
encargos administrativos e da fraca coordenação (por exemplo, a delegação de tarefas fundamentais das autori -
dades sérvias a terceiros, a incompatibilidade dos procedimentos sérvios com os procedimentos de engenharia 
internacionais, problemas na definição das metas do projeto) foram acumulados atrasos consideráveis em 2015 
e as autoridades sérvias não concluíram as fases do projeto que não eram financiadas pelo IPA ( fotografia  4).Partes do projeto «Skopje 2014»: obras de arte no rio Vardar e edifícios públicos 
na sua margem
Fonte:  Tribunal de Contas Europeu.Fotografia  3

36 Observações 
O diálogo político contribuiu para a  capacidade administrativa
59 
As realizações do IPA dependeram em grande medida dos progressos registados 
pelas diversas estruturas de diálogo político, que teve lugar tanto a nível intergo -
vernamental como a nível parlamentar misto. O nível intergovernamental incluiu 
o Conselho da UE e os Estados-Membros, o SEAE, a Comissão e os seis governos dos 
Balcãs Ocidentais. As comissões parlamentares mistas competentes do Parlamento 
Europeu e os seis parlamentos dos Balcãs Ocidentais constituíram o nível parlamen -
tar misto. O  quadro  4 sintetiza as estruturas de diálogo político mais importantes 
envolvendo a Comissão e pertinentes para a presente auditoria.Localização da futura ponte de Žeželj para travessia do rio Danúbio em Novi Sad
Fonte:  Tribunal de Contas Europeu.Fotografia  4

37 Observações 
60 
Estas estruturas de diálogo visavam estimular a vontade política de reforçar o Esta -
do de direito, encorajar a reforma administrativa e melhorar a gestão das finanças 
públicas, especialmente no período de 2014-2015. Consoante o estatuto político 
do país em matéria de adesão à UE (candidato potencial, candidato ou candidato 
com negociações por capítulo em aberto) as estruturas de diálogo político deram 
origem a grupos de trabalho especializados.
O diálogo político sobre o  Estado de direito teve um impacto limitado
61 
A Comissão foi eficaz na criação de grupos de trabalho, designadamente em maté -
ria de independência do sistema judicial, insuficiências no funcionamento do Mi -
nistério Público e corrupção no sistema judicial e na polícia. Além disso, no caso do 
Montenegro e da Sérvia, países relativamente aos quais o Conselho aprovou o início 
das negociações de adesão (ver quadro  4), o processo de estabilização e associa -
ção, os planos de ação relativos aos capítulos 23 e 24, bem como o IPA, permitiram-
lhes um determinado nível de preparação para a reforma do sistema judicial e a luta 
contra a corrupção e o crime organizado. Quadro  4Estruturas de diálogo envolvendo a Comissão e os Balcãs Ocidentais
Diálogo político Início 
Albânia Diálogo de alto nível sobre prioridades fundamentais 12 de novembro de 2013
Bósnia-HerzegovinaDiálogo de alto nível sobre o processo de adesão 27 de junho de 2012
Diálogo estruturado sobre justiça 6 de junho de 2011
Kosovo Diálogo estruturado sobre o Estado de direito 30 de maio de 2012
Antiga República jugoslava da Macedónia Diálogo de alto nível sobre a adesão 29 de março de 2012
Montenegro Início das negociações de adesão 29 de junho de 2012
Sérvia Início das negociações de adesão 21 de janeiro de 2014
Todos os países dos Balcãs Ocidentais Conselhos de estabilização e associação Diversas datas
Fonte:  Tribunal de Contas Europeu.
38 Observações 
62 
Tal como indicado na caixa  15, nos países com os quais as negociações de adesão 
ainda não tiveram início, o efeito dos grupos de trabalho UE-Balcãs Ocidentais no 
desenvolvimento da vontade política de promover o Estado de direito foi limitado.
O diálogo político sobre a  reforma da administração pública registou 
alguns progressos
63 
O diálogo político sobre a reforma da administração pública realizou-se no quadro 
dos acordos de estabilização e associação (AEA). Em parceria com as administrações 
públicas beneficiárias em toda a região dos Balcãs Ocidentais, a Comissão foi bem-
sucedida na criação de «grupos especiais para a reforma da administração pública». Caixa 15Limites do diálogo político em matéria de Estado de direito
Bósnia-Herzegovina
Em virtude dos desafios políticos e institucionais, o diálogo político foi parcialmente ineficaz. Registaram-se 
alguns progressos na criação de instituições funcionais e sustentáveis65 mas no domínio da reforma do sistema 
judicial os progressos foram reduzidos. O sistema judicial continuou afetado por lacunas persistentes em termos 
de independência, interferência política e ineficiências66.
Kosovo
Apesar de o Estado de direito constituir a prioridade fundamental no Kosovo67, os progressos na luta contra 
a corrupção e o crime organizado registaram retrocessos significativos, tal como demonstrado em diversos re -
latórios68. Até esse momento, o diálogo político fora ineficaz na resposta ao sentimento de impunidade prevale -
cente neste país, nomeadamente em virtude de uma falta de independência do sistema judicial e dos resultados 
limitados na luta contra a corrupção e o crime organizado69.
65 Relatório sobre os progressos registados, 2015, p. 9 e 12.
66 Relatório sobre os progressos registados, 2015, p. 12, 15, 16 e 17.
67 DPIP 2011-2013, Kosovo.
68 No relatório sobre os progressos registados, de 2014 afirmava-se que devia ser prestada especial atenção à melhoria do Estado de direito e à 
intensificação da luta contra o crime organizado e a corrupção.
69 Relatório sobre os progressos registados, 2015, p. 12, 15, 16 e 18. Nota introdutória, relatório sobre os progressos registados, 2014.
39 Observações 
64 
Estes grupos especiais abordaram, de forma sistemática, o quadro estratégico de 
reforma da administração pública, a função pública e a gestão dos recursos huma -
nos, o desenvolvimento e a coordenação de políticas, a prestação de serviços aos 
cidadãos e às empresas, a prestação de contas pela administração pública, assim 
como a gestão das finanças públicas. Foram criados em 2010 na antiga República 
jugoslava da Macedónia, em 2012 na Albânia, em 2013 no Kosovo, em 2014 no Mon -
tenegro e na Sérvia e, em 2015, na Bósnia-Herzegovina.
40
 Conclusões 
e recomendações
65 
Com base nas constatações de relatórios especiais anteriores, nas avaliações da 
Comissão e nos trabalhos adicionais de auditoria realizados em 2015, o objetivo 
do Tribunal foi avaliar se a Comissão, através do programa do IPA, contribuiu para 
o reforço da capacidade administrativa nos Balcãs Ocidentais. O âmbito da audito -
ria abrangeu o IPA I (2007-2013), mas também teve em conta as primeiras fases do 
IPA II (2014-2020) e centrou-se nos setores fundamentais do Estado de direito e da 
reforma da administração pública
66 
O Tribunal concluiu que a assistência de pré-adesão prestada pela UE foi em grande 
medida eficaz e que o IPA I reforçou parcialmente a capacidade administrativa na 
região, apesar das insuficiências significativas inerentes às autoridades nacionais 
dos Balcãs Ocidentais.
67 
Relativamente à gestão pela Comissão, os objetivos do IPA I nem sempre foram es -
pecíficos e mensuráveis. Os programas e os projetos basearam-se nas necessidades, 
mas algumas avaliações de beneficiários no setor do Estado de direito revelaram 
insuficiências consideráveis (pontos 16 a 23).
68 
A absorção do financiamento do IPA foi prejudicada pela insuficiente capacidade 
administrativa de alguns países e, no caso da execução descentralizada, pelos requi -
sitos rigorosos relativos à gestão dos fundos da UE (pontos 24 a 26).
Recomendação 1  
Objetivos. Gestão Indireta
No âmbito do IPA II, a Comissão deve definir objetivos específicos baseados em 
prioridades estabelecidas e em metas mensuráveis.
Para simplificar os requisitos de gestão, quando a Comissão identifica uma capaci -
dade administrativa insuficiente deve aplicar imediatamente a gestão indireta de 
forma seletiva, tendo em conta o volume de financiamento envolvido e a complexi -
dade e sensibilidade política dos projetos a descentralizar.
41 Conclusões e  recomendações 
69 
Durante o IPA I, a Comissão não aplicou condições rigorosas nem as seguiu de 
forma sistemática. Apesar de algumas insuficiências verificadas na comunicação do 
seu acompanhamento orientado para os resultados, a Comissão foi eficaz no acom -
panhamento da execução dos projetos do IPA. Também foi parcialmente eficaz no 
seguimento das conclusões e recomendações das avaliações do IPA. Por último, 
apesar das significativas insuficiências do beneficiário, conseguiu apoiar a coorde -
nação dos doadores de forma eficaz (pontos 27 a 37).
Recomendação 2  
Condições. Acompanhamento. Avaliação.
A Comissão deve aplicar condições pertinentes ao nível setorial, dos programas e dos 
projetos e proceder ao respetivo seguimento. Quando necessário pode, se for caso 
disso, aplicar uma redução líquida de futuras dotações do IPA, suspender os paga -
mentos, cancelar projetos ainda não contratados e acompanhar de forma sistemática 
a conformidade do projeto com as condições predefinidas. A Comissão deve acompa -
nhar de forma sistemática programas e projetos sensíveis, bem como realizar avaliações 
externas das intervenções em setores prioritários nos Balcãs Ocidentais.
70 
No que se refere à capacidade administrativa nos Balcãs Ocidentais, em termos ge -
rais o IPA concretizou as realizações que foram contratualmente planeadas e o seu 
apoio ao Estado de direito e à reforma da administração pública foi parcialmente 
sustentável (pontos 42 a 57).
71 
No caso dos projetos relativos ao Estado de direito, a Comissão não aplicou suficien -
temente a condicionalidade e o financiamento do IPA I foi relativamente reduzido 
em domínios fundamentais do Estado de direito, tais como a liberdade de impren -
sa, o Ministério Público e a luta contra a corrupção e o crime organizado. A falta de 
vontade política de reformar as instituições por parte dos beneficiários, as insufi -
ciências em termos de orçamento e de pessoal, bem como uma fraca coordenação, 
também afetaram a sustentabilidade do projeto (pontos 43 a 52).
72 
No domínio da reforma da administração pública, a Comissão conseguiu converter 
muitas realizações de projetos em resultados sustentáveis. Apesar de não se tratar 
de um objetivo explícito do IPA, podia ter encorajado os beneficiários a utilizarem 
mais o IPA como um instrumento de aprendizagem na restante administração pú -
blica (pontos 53 a 58).
42 Conclusões e  recomendações 
Recomendação 3  
Registo. Recursos.
No contexto do diálogo político e ao abrigo do IPA I e do IPA II, a Comissão deve en -
corajar os países beneficiários no sentido de um maior empenho político na criação 
de um registo convincente de investigações, acusações e condenações efetivas nos 
processos por corrupção de alto nível e crime organizado. Deve, para o efeito, exigir 
que cada um dos beneficiários desenvolva os respetivos registos, o que deve ser 
feito no quadro do diálogo político e ficar refletido nas futuras dotações nacionais 
do IPA e outras potenciais fontes de financiamento da UE.
Além disso, perante a existência de empenho político e de uma melhor capacidade 
de absorção, a Comissão deve orientar melhor os recursos em áreas fundamentais 
do Estado de direito, relativamente às quais o Tribunal constatou uma necessidade 
significativa de apoio: a luta contra a corrupção e o crime organizado (com especial 
ênfase no Ministério Público) e a liberdade de imprensa.
73 
O desenvolvimento da cooperação regional e o reforço da capacidade administra -
tiva no conjunto da região são extremamente importantes e têm sido encorajados 
pela Comissão, designadamente através do Quadro de Investimento para os Balcãs 
Ocidentais (pontos 19, 39 e 55).
74 
No entanto, durante o período auditado, o Conselho de Cooperação Regional não 
teve um impacto significativo no terreno. No que se refere à Escola Regional de 
Administração Pública, era demasiado cedo para se concluir se a mesma melhorou 
a capacidade administrativa nos Balcãs Ocidentais (pontos 39, 45 e 57).
Recomendação 4  
Cooperação regional.
No âmbito do IPA I e do IPA II, a Comissão deve apoiar a cooperação regional. Deve, 
em especial, assegurar que as suas contribuições financeiras para o CCR e a ReSPA 
são acompanhadas de resultados mensuráveis e sustentáveis no terreno.
43 Conclusões e  recomendações 
75 
Em alguns casos, o diálogo político nos Balcãs Ocidentais teve um impacto limitado 
no Estado de direito. Registaram-se alguns progressos no que se refere à reforma da 
administração pública. (pontos 59 a 64).
Recomendação 5  
Diálogo político.
No âmbito do IPA, a Comissão deve utilizar o diálogo político para apoiar a concre -
tização de resultados em matéria de Estado de direito e de reforma da administra -
ção pública.
O presente relatório foi adotado pela Câmara III, presidida por Karel PINXTEN, 
membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 12 de julho 
de 2016.
 Pelo Tribunal de Contas
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente

44
 Anexos
Principais acontecimentos para compreender as relações UE-Balcãs Ocidentais
2000 ο 1 de junho : O Conselho Europeu de Santa Maria da Feira estipula que todos os países participantes no Processo de Estabilização 
e de Associação são potenciais candidatos à adesão à UE.
2001 ο 1 de abril: Detenção do antigo presidente jugoslavo, Slobodan Milosevic, acusado de crimes de guerra, abuso de poder e corrupção.
 ο 13 de agosto: O Acordo-Quadro de Ohrid sela o acordo de paz entre o governo da antiga República jugoslava da Macedónia 
e a comunidade étnica albanesa do país.
2003  ο 20 de junho: O Conselho Europeu de Salónica confirma a perspetiva europeia dos Balcãs Ocidentais.
2004 ο 22 de março: A antiga República jugoslava da Macedónia candidata-se à adesão à UE.
 ο 1 de abril: Entrada em vigor do AEA com a antiga República jugoslava da Macedónia.
2005  ο 16 de dezembro: O Conselho confirma a antiga República jugoslava da Macedónia como país candidato.
2006  ο 3 de junho: Após um referendo bem-sucedido, o Montenegro declara a sua independência.
2007 ο 1 de janeiro: Entrada em vigor do IPA I.
 ο 26 de fevereiro: No processo Bósnia-Herzegovina Vs. Sérvia e Montenegro, o TIJ decidiu que o massacre de Srebrenica foi um ato 
de genocídio, mas ilibou o demandado da responsabilidade pelo massacre.
2008 ο 17 de fevereiro: O Kosovo declara a sua independência.
 ο 11 de julho: Na Conferência de doadores para o Kosovo, a Comissão e os Estados-Membros da UE comprometem-se a apoiar 
especificamente o Kosovo com quase 800 milhões de euros.
 ο 15 de dezembro: O Montenegro candidata-se à adesão à UE.
2009 ο 1 de abril: Entrada em vigor do AEA com a Albânia.
 ο 24 de abril: A Albânia candidata-se à adesão à UE.
 ο 22 de dezembro: A Sérvia candidata-se à adesão à UE.
 ο 22 de dezembro: A CEDH condena a Bósnia-Herzegovina por violação dos direitos democráticos dos cidadãos de comunidades 
não maioritárias.
2010 ο 1 de maio: Entrada em vigor do AEA com o Montenegro.
 ο 22 de julho: O TIJ formula um parecer consultivo de acordo com o qual a declaração unilateral de independência pelo Kosovo 
não infringiu nenhuma regra ou legislação internacional aplicável.
 ο 17 de dezembro: O Conselho confirma o Montenegro como país candidato.
2011 ο 26 de maio e 20 de julho: Detenção de proeminentes criminosos de guerra sérvios procurados pelo Tribunal Penal Internacional 
para  a ex-Jugoslávia.Anexo  I
45 Anexos 
2012 ο 1 de março: O Conselho confirma a Sérvia como país candidato.
 ο 29 de junho: Início formal das negociações de adesão do Montenegro.
2013 ο 19 de abril: Os primeiros-ministros do Kosovo e da Sérvia assinam o Acordo de Bruxelas, que normaliza as relações entre os dois países.
 ο 1 de setembro: Entrada em vigor do AEA com a Sérvia.
2014 ο 1 de janeiro: Entrada em vigor do IPA II.
 ο 21 de janeiro: Início formal das negociações de adesão da Sérvia.
 ο 27 de junho: O Conselho confirma a Albânia como país candidato.
 ο 15 de julho: Declaração pelo novo Presidente da Comissão de que não haverá novas adesões até 2020.
 ο 28 de agosto: Cimeira dos Balcãs Ocidentais em Berlim.
2015 ο 1 de junho: Entrada em vigor do AEA com o Montenegro.
 ο 20 de agosto: Cimeira dos Balcãs Ocidentais em Viena.
2016 ο 15 de fevereiro: A Bósnia-Herzegovina candidata-se à adesão à UE.
 ο 30 de março: Cimeira dos Balcãs Ocidentais em Durrës, Albânia.
 ο 1 de abril: Entrada em vigor do acordo de parceria europeu com o Kosovo.
Fonte:  TCE com base nos dados da Comissão Europeia.Anexo  I
46 Anexos 
Amostra de auditoria dos projetos nacionais do IPA I
N.º Beneficiário ProjetoAno da 
decisão IPAMontante  
(em euros)
Estado de direito
1
AlbâniaMissão de Assistência da Comunidade Europeia à Polícia Albanesa (PAMECA III) 2007 6 768 790
2 Projeto contra a corrupção na Albânia (PACA) 2008 2 000 000
3Apoio às Estruturas de Investigação de Branqueamento de Capitais e Criminali -
dade Financeira2009 1 500 000
4 Fundo de Apoio à Sociedade Civil — Iniciativas Cívicas e Reforço das Capacidades 2009 1 500 000
5 Apoio à Proteção de Testemunhas 2009 554 199
6 Missão de Assistência da Comunidade Europeia à Polícia Albanesa (PAMECA IV) 2009 1 000 000
7 EURALIUS III: Assistência Técnica ao Sistema Judicial 2009 2 300 000
8 Construção de um novo estabelecimento prisional em Fier 2010 9 654 814
9 Sistema de gestão de processos para o Gabinete do Procurador-Geral da Albânia 2010 990 396
10 Construção do Palácio de Justiça em Tirana 2012 0
11
Bósnia-HerzegovinaFormação conjunta da Unidade de Informação Financeira, da Unidade de Investi -
gação Criminal, da Agência de Investigação e Proteção do Estado, dos procurado -
res, das agências e das instituições de regulação financeira2007 392 973
12 Financiamento da Câmara de Crimes de Guerra (Tribunal de Estado) 2008 2 999 599
13 Assistência à Direção de coordenação dos órgãos de polícia 2008 1 200 000
14 Reforço das capacidades institucionais de prevenção e combate da corrupção 2009 488 048
15Responsible Journalism's Watching Eye : Anti-corruption and the Media (O Olhar 
Atento do Jornalismo Responsável: a luta contra a corrupção e os meios de 
comunicação social)2009 102 923
16 Construção de um estabelecimento prisional de alta segurança em Sarajevo — Fase II 2010 5 150 000
17 Conselho Superior da Magistratura e do Ministério Público 2010 1 000 000
18 Assistência de parceria à Direção de coordenação dos órgãos de polícia 2008 1 200 000
19 Apoio às instituições responsáveis pela aplicação da lei 2010 6 999 999
20 Aumento das capacidades dos parlamentos no contexto da adesão à UE 2012 3 499 966
21Antiga República 
jugoslava da MacedóniaApoio à elaboração dos documentos estratégicos de seguimento e dos respeti -
vos planos de ação para a prevenção e a repressão da corrupção e dos conflitos 
de interesses2008 165 968
22Intercâmbio de boas práticas da UE no domínio do acompanhamento da luta 
contra a corrupção a nível local2009 138 500Anexo II
47 Anexos 
N.º Beneficiário ProjetoAno da 
decisão IPAMontante  
(em euros)
Estado de direito
23MontenegroApoio à execução da estratégia e do plano de ação anticorrupção 2012 700 000
24 Corrupção nas administrações locais - tolerância zero! 2012 190 308
25
SérviaReforma da polícia: assuntos internos 2007 1 000 000
26 Melhoria da eficiência e da transparência do sistema judicial (tribunais) 2007 2 643 064
27 Luta contra a corrupção 2008 2 147 000
28Melhoria da transparência e da eficiência (magistrados do Ministério Público 
e sistema penal)2008 1 891 517
29 Apoio à sociedade civil (I e II)2007
20081 983 458
TOTAL 60 161 522
Reforma da administração pública 
1
AlbâniaApoio ao Serviço Albanês de Administração Pública (DOPA) 2008 958 892
2 Apoio aos sistemas de contratação, concessões e leilões públicos 2008 899 076
3 Reforço do Parlamento da Albânia 2010 1 454 147
4 Apoio à Administração das Alfândegas Albanesas 2011 1 424 496
5Execução de um Sistema de Gestão e Controlo Financeiro moderno e da Inspeção 
Financeira Pública2012 2 500 000
6
Bósnia-HerzegovinaReforço da capacidade do gabinete do Coordenador da Reforma 
da Administração  Pública 2007 1 824 961
7Desenvolvimento e execução de uma estratégia de controlo interno das finanças 
públicas a nível nacional2007 1 105 904
8Reforço da Capacidade das Estatísticas sobre a Administração 
e as Finanças  Públicas2009 1 603 790
9 Planos de formação em matéria de transparência e prestação de contas 2010 445 253
10 Apoio à Coordenação e à Execução da Reforma da Administração Pública 2011 476 450Anexo II
48 Anexos 
N.º Beneficiário ProjetoAno da 
decisão IPAMontante  
(em euros)
Reforma da administração pública 
11
Antiga República jugosla -
va da MacedóniaAssistência técnica ao mecanismo de formação e de apoio do IPA 2007 856 280
12Reforço da capacidade das instituições para gerir e executar 
os programas  operacionais2008 1 599 710
13 Apoio ao Sistema de Contratação Pública 2008 986 442
14Assistência Técnica ao Ministério da Sociedade da Informação e da Administração 
e Reforço da execução do Sistema Nacional de Coordenação da Formação2009 1 095 000
15
MontenegroDesenvolvimento e reforço do sistema de contratação pública 2009 1 080 017
16 Reforço dos sistemas de gestão e de controlo para a assistência financeira da UE2009
2010
20132 000 000
17 Reforço dos sistemas de gestão e de controlo para a assistência financeira da UE 2014 751 068
18 Controlo da Qualidade da Auditoria na Instituição Superior de Controlo 2014 250 000
19 Controlo da Qualidade da Auditoria na Instituição Superior de Controlo 2014 1 261 500
20
SérviaPrograma de Apoio Municipal 2007 22 501 150
21 Apoio ao Serviço de Contratação Pública 2007 116 650
22 Programa de Apoio Municipal Apoio ao Serviço de Contratação Pública 2008 2 000 000
23 Programa de Apoio Municipal Apoio ao Serviço de Contratação Pública 2008 1 399 641
TOTAL 48 590 427
Fonte:  TCE com base nos dados da Comissão Europeia, 30 de junho de 2015.Anexo II
49 Anexos 
Amostra de auditoria dos programas regionais do IPA I
N.º Programa multibeneficiários nos Balcãs Ocidentais Anos das decisões IPAMontante contratado  
(em euros)
1 Conselho de Cooperação Regional (CCR) 2008-2013 18 641 100
2 Quadro de Investimento para os Balcãs Ocidentais (QIBA) 2008-2014 305 000 000
3 Escola Regional de Administração Pública 2010-2013 5 900 000
TOTAL: 329 541 100
Fonte:  TCE com base nos dados da Comissão Europeia, 30 de junho de 2015. Os montantes contratados representam os montantes totais contratados 
para todos os projetos no âmbito destes programas.Anexo III
50 Respostas  
da Comissão
Síntese
VIII
A Comissão gostaria de sublinhar que foram impostas condições e, se necessário, ao nível adequado, de forma a obter 
o maior impacto possível dos objetivos da política de alargamento, muitas vezes em contextos políticos difíceis.
No que diz respeito aos níveis de financiamento, a Comissão gostaria de salientar que o financiamento concedido nos 
setores pertinentes foi adequado, dado o montante relativamente limitado dos investimentos necessários a grande 
escala e as limitações decorrentes da capacidade de absorção existente. A liberdade dos meios de comunicação social, 
a sociedade civil e a luta contra a corrupção e a criminalidade organizada exigem sobretudo a prestação de aconselha -
mento especializado mediante assistência técnica, o que foi assegurado através do IPA, e não dos investimentos em 
grande escala.
X
A Comissão gostaria de salientar que o Conselho de Cooperação Regional (CCR) foi essencialmente criado pelos países 
da região como fórum de encontro e de debate dos desafios comuns, tendo este objetivo sido atingido.
Introdução
09
A Comissão gostaria de salientar que o processo de alargamento é um processo rigoroso mas justo, assente em crité -
rios bem estabelecidos e ensinamentos retirados do passado. Cada país é avaliado com base no seu próprio mérito. 
Os desafios com que se deparam os atuais países do alargamento são tais que nenhum estará em condições de aderir 
à UE durante o mandato da atual Comissão, que expira no final de 2019. Em dezembro de 2015, o Conselho reiterou 
que o alargamento continua a ser uma política fundamental da UE e reafirmou o apoio inequívoco da UE à perspetiva 
europeia dos Balcãs Ocidentais.
Observações
23
A Comissão gostaria de salientar que todos  os países dispõem de estratégias no domínio do Estado de direito. No 
entanto, nem todos têm uma estratégia abrangente ou atualizada no setor da justiça.
Caixa 4 — Experiência com a gestão descentralizada no âmbito do IPA I
Antiga República jugoslava da Macedónia
A Comissão gostaria de salientar que, a fim de reduzir o risco de novas perdas de projetos, o processo de revisão dos 
documentos contratuais melhorou e é mais seletivo na decentralização dos fundos no âmbito do IPA II. A Comissão 
também acompanha de perto os planos de contratos públicos elaborados pelas autoridades nacionais e aconselha 
sobre o estabelecimento da ordem de prioridade dos projetos. Além disso, a Comissão acompanha a aplicação do plano 
de ação DIS elaborado pelas autoridades nacionais para abordar todas as questões relacionadas com a execução do IPA.
Respostas da Comissão 51
Caixa 4 — Experiência com a gestão descentralizada no âmbito do IPA I
Sérvia
O Sistema de Execução Descentralizada (DIS) no âmbito do IPA I tinha por objetivo a gestão dos fundos IPA pelas autori -
dades nacionais.
Por conseguinte, o processo de acreditação não implicou uma avaliação abrangente da gestão das finanças públicas 
a nível nacional, que foi incorporada unicamente no quadro jurídico do IPA II.
É de notar que, no caso da Sérvia, a Comissão continuou a controlar as estruturas DIS, acompanhando quaisquer ques -
tões pendentes e adotando medidas corretivas. Por exemplo, em 2015, devido à persistência de insuficiências numa das 
principais estruturas (autoridade de auditoria), a Comissão decidiu suspender a atribuição, uma vez que o sistema não 
permitia assegurar a utilização correta dos fundos da UE.
28
A Comissão gostaria de sublinhar que foram impostas condições e, se necessário, ao nível adequado, de forma a obter 
o maior impacto possível dos objetivos da política de alargamento, muitas vezes em contextos políticos difíceis.
Caixa 6 — No âmbito do IPA não foi aplicada uma condicionalidade rigorosa
Sérvia
Desde a programação do IPA 2012, é aplicada a condicionalidade de forma direcionada. As condições são claramente 
definidas nas fichas setoriais/de projeto de forma mensurável e respeitadas durante a execução. Tal destina-se a asse -
gurar que se financie apenas os projetos (ações) com um certo grau de maturidade. Numerosos projetos foram adiados 
na programação, quando não se encontravam reunidas condições prévias importantes. 
36
A Comissão concorda parcialmente. Em geral, a Comissão acompanha sistematicamente todas as avaliações, nomeada -
mente através de um quadro pormenorizado de recomendações e ações de seguimento. A Comissão gostaria igual -
mente de salientar que o sistema de acompanhamento orientado para os resultados (ROM) se baseia em questões 
genéricas que podem ser utilizadas para todos os países e/ou setores. No entanto, pode-se recorrer a peritos com 
a experiência específica pertinente para obter uma visão mais equilibrada.
37
A Comissão sublinha que está atualmente em curso uma avaliação estratégica abrangente da reforma 
da administração  pública.
Caixa  7 — Coordenação regional dos doadores nos Balcãs Ocidentais
CCR
A Comissão gostaria de salientar que o CCR organizou vários debates de caráter setorial a nível regional, incluindo uma 
reunião de coordenação dos doadores. Estas ações contribuíram para proporcionar uma perspetiva regional da assis -
tência dos doadores.
O CCR criou uma base de dados de doadores (SEEDAD), tendo sido concluída uma versão beta em dezembro de 2015. 
A base de dados foi apresentada à comunidade dos doadores na reunião de coordenação dos doadores realizada em 
março de 2016 ( http://www.rcc.int/seedad/) .
Respostas da Comissão 52
40
Apesar de algumas falhas no processo de coordenação dos doadores por parte das autoridades nacionais, devido ao 
apoio prestado pela Comissão e pelas delegações da UE, tal não teve impacto sobre a correta aplicação da assistência 
financeira ao abrigo do IPA.
Caixa  8 — Coordenação ineficaz dos doadores ao nível do beneficiário
Kosovo
A Comissão concorda com a observação segundo a qual os mecanismos de coordenação dos doadores do Governo do 
Kosovo não estavam completamente operacionais no final de 2011, embora seja de referir que se registaram progressos 
desde essa data e que se procedeu à consulta dos doadores sobre um novo regulamento melhorado relativo à coordenação 
entre os doadores, adotado em junho de 2015. O Gabinete da UE prestou igualmente apoio às autoridades nacionais.
43
A Comissão observa que no domínio sensível do Estado de direito é essencial um empenhamento político pleno e cons -
tante antes, durante e após o projeto a fim de garantir resultados sustentáveis.
44
A Comissão gostaria de salientar que, através do seu diálogo político, tem encorajado sistematicamente o apoio político 
às reformas no domínio do Estado de direito por parte dos beneficiários. Este diálogo, embora não esteja diretamente 
relacionado com as questões relativas aos projetos, tem um impacto direto na garantia de que as condições políticas 
são respeitadas ou, pelo menos, tidas em consideração.
Além disso, a Comissão gostaria de realçar o desafio específico que consiste em impor condições rigorosas sem limitar 
excessivamente o apoio financeiro ao domínio do Estado de direito. Tal exige uma calibração cuidadosa através do 
diálogo político, da programação e da execução dos projetos.
45
A Comissão salienta que o CCR criou um grupo de trabalho em matéria de justiça com os Ministérios da Justiça dos 
Balcãs Ocidentais, que adotou um plano de ação regional em matéria de justiça. Foram criadas duas redes regionais 
(instituições de formação judiciária e associações de mediadores) para a execução do plano de ação. O CCR conseguiu 
também a participação do Instituto Europeu de Administração Pública, da Rede Europeia de Formação Judiciária e do 
Conselho da Europa para o desenvolvimento de seminários e materiais destinados aos juízes e aos magistrados do 
Ministério Público.
49
A Comissão gostaria de salientar que o desenvolvimento de um registo requer um empenho político sustentado das 
autoridades durante um longo período de tempo.
No caso do Kosovo, a Comissão remete para o seu recente relatório sobre os progressos realizados pelo Kosovo no 
cumprimento dos requisitos do roteiro da liberalização de vistos, incluindo a criação de um registo da evolução da luta 
contra a corrupção e a criminalidade organizada [COM(2016) 276 final].
Respostas da Comissão 53
Caixa 10 — Resultados do projeto do IPA I no domínio da luta contra a corrupção
Projeto contra a corrupção, Albânia
A Comissão discorda parcialmente. O projeto, em si mesmo, não cumpriu os objetivos, tais como a redução dos níveis 
de corrupção, ou um aumento de apreensão de bens, que são resultados de mais longo prazo. No entanto, outros obje -
tivos importantes do projeto foram alcançados com êxito e tiveram um impacto positivo na luta contra a corrupção na 
Albânia. A última avaliação temática sobre o apoio do IPA em matéria de luta contra a corrupção concluiu que o projeto 
tinha contribuído para a prevenção da corrupção no setor da educação e avaliou positivamente a sua contribuição para 
a aplicação das recomendações do GRECO e do Moneyval.
52
A Comissão gostaria de observar que tem apoiado continuamente as organizações da sociedade civil através da assistência 
do IPA em todos os setores, incluindo a democracia e o Estado de direito, nomeadamente através de programas plurinacio -
nais. É extremamente importante que esse apoio tenha em conta a capacidade de absorção da sociedade civil.
No que se refere aos níveis de financiamento nos outros domínios mencionados, a Comissão gostaria de salientar 
que o financiamento atribuído foi adequado, dado o montante relativamente limitado dos investimentos necessários 
a grande escala e as limitações decorrentes da capacidade de absorção existente. Estes setores requerem, em primeiro 
lugar, a prestação de aconselhamento especializado mediante assistência técnica, o que foi assegurado através do IPA, 
e não investimentos em grande escala, juntamente com um forte empenho político.
58
A Comissão gostaria de salientar que as estruturas referidas pelo Tribunal, criadas com o objetivo de gerir os fundos do 
IPA, são aplicáveis sobretudo à gestão descentralizada, pelo que só existem em alguns países. Além disso, a Comissão 
sublinha a importância de incentivar as autoridades nacionais a, sempre que possível, utilizarem da melhor forma as 
boas práticas dessas estruturas.
A Comissão gostaria de salientar que a promoção da boa gestão das finanças públicas não se limita à utilização do IPA I. 
A nova estratégia de alargamento «prioridade aos aspetos fundamentais», de outubro de 2013, coloca especial ênfase 
em todas as formas de governação económica, incluindo a gestão das finanças públicas e a adjudicação de contratos 
públicos em conformidade com as normas da UE, o que é supervisionado de perto através das estruturas adequadas.
Caixa 14 — O projeto da ponte de Žeželj, Sérvia
Considerou-se que os atrasos eram, na sua maioria, imputáveis ao contratante. Mais recentemente, as dificuldades 
deste tipo foram abordadas através de uma melhor ligação entre os objetivos estratégicos e a programação.
61
A Comissão salienta que o diálogo político só pode incentivar  reformas, mas a apropriação do processo de reforma 
incumbe às autoridades nacionais.
Respostas da Comissão 54
Caixa 15 — Limites do diálogo político em matéria de Estado de direito
Resposta comum da Comissão à  «Bósnia-Herzegovina» e  ao «Kosovo»
A Comissão salienta que o diálogo político com os países dos Balcãs Ocidentais tem sido conduzido de modo eficaz 
e orientado para os resultados, tendo levado à realização de progressos, tal como referido nos pacotes anuais do 
alargamento e nos relatórios de progresso anuais. No entanto, a complexidade das reformas avaliadas no âmbito desta 
auditoria significa que o processo exige tempo, em especial porque a Comissão põe em prática uma abordagem que 
atribui mais importância à qualidade do que à rapidez. Além disso, o ritmo das reformas nos países em causa é da res -
ponsabilidade das autoridades nacionais.
Conclusões e  recomendações
Recomendação 1  
Objetivos. Gestão indireta
A Comissão aceita esta recomendação.
Recomendação 2  
Condições. Acompanhamento. Avaliação
A Comissão aceita esta recomendação.
71
A Comissão gostaria de sublinhar que foram impostas condições e, se necessário, ao nível adequado, de forma a obter 
o maior impacto possível dos objetivos da política de alargamento, muitas vezes em contextos políticos difíceis.
No que diz respeito aos níveis de financiamento, a Comissão gostaria de salientar que o financiamento concedido nos 
setores pertinentes foi adequado, dado o montante relativamente limitado dos investimentos necessários a grande 
escala e as limitações decorrentes da capacidade de absorção existente. A liberdade dos meios de comunicação social, 
a sociedade civil e a luta contra a corrupção e a criminalidade organizada exigem sobretudo a prestação de aconselha -
mento especializado mediante assistência técnica, o que foi assegurado através do IPA, e não dos investimentos em 
grande escala.
Recomendação 3  
Registo. Recursos
A Comissão aceita esta recomendação.
74
A Comissão gostaria de salientar que o Conselho de Cooperação Regional foi essencialmente criado pelos países 
da região como fórum de encontro e debate dos desafios comuns, tendo este objetivo sido atingido.
Recomendação 4  
Cooperação regional
A Comissão aceita esta recomendação.
Respostas da Comissão 55
75
A Comissão gostaria de salientar que, nos casos em que o diálogo político teve um impacto limitado no Estado 
de direito, tal ficou essencialmente a dever-se à falta de vontade política por parte das autoridades nacionais.
Recomendação 5  
Diálogo político
A Comissão aceita esta recomendação.

COMO OBTER PUBLICAÇÕES DA UNIÃO EUROPEIA
Publicações gratuitas:
  um exemplar:  
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  mais do que um exemplar/cartazes/mapas:  
nas representações da União Europeia (http://ec.europa.eu/represent_pt.htm),  
nas delegações em países fora da UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pt.htm),  
contactando a rede Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pt.htm)  
ou pelo telefone 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito em toda a UE) (*).
(*)  As informações prestadas são gratuitas, tal como a maior parte das chamadas, embora alguns operadores,  
cabinas telefónicas ou hotéis as possam cobrar.
Publicações pagas:
 via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Etapa Data
Adoção do PGA / Início da auditoria 10.3.2015
Envio oficial do projeto de relatório à Comissão (ou outra entidade auditada) 6.6.2016
Adoção do relatório final após o procedimento contraditório 12.7. 2016
Receção das respostas oficiais da Comissão (ou de outra entidade auditada) em todas as 
línguas31.8.2016
A política de alargamento da UE nos Balcãs Ocidentais foi 
desenvolvida com seis países europeus que têm sido 
historicamente afetados por graves conflitos étnicos, 
políticos e económicos, e que pretendem aderir à UE.
O Tribunal avaliou se a gestão do IPA nos Balcãs Ocidentais 
pela Comissão foi eficaz nos domínios fundamentais do 
Estado de direito e da administração pública e se reforçou 
efetivamente a capacidade administrativa na região. 
O Tribunal examinou igualmente as realizações do diálogo 
político UE-Balcãs Ocidentais no reforço 
da capacidade  administrativa.
TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU