Relatório Especial Integridade e execução 
do Regime de Comércio 
de Licenças de Emissão 
da União EuropeiaPT 2015  n.º 06
TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU
TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU  
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1615 Luxemburgo  
LUXEMBURGO
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Integridade e execução 
do Regime de Comércio 
de Licenças de Emissão 
da União Europeia
(apresentado nos termos do n.º 4, segundo parágrafo, 
do artigo 287.º do TFUE)Relatório EspecialPT 2015  n.º 06
02
 Equipa de auditoria
Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados e de con ‑
formidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria 
de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível 
de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.
A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria I — presidida pelo membro do TCE Augustyn Ku ‑
bik — especializada nos domínios de despesas da conservação e gestão dos recursos naturais. A auditoria foi efetuada sob 
a responsabilidade do Membro do TCE Kevin Cardiff, com a colaboração de Mary Kerrigan, chefe de gabinete;  
Gediminas Macys, assessor de gabinete; Colm Friel, chefe de unidade; Emese Fésűs, chefe de equipa; Stefan den Engelsen, 
chefe de equipa adjunto; Marco Dentamaro, auditor; Andreas Dürrwanger, auditor; María Luisa Gómez‑Valcárcel, audito ‑
ra; Laura Gores, auditora; Joanna Kokot, auditora; Loulla Puisais‑Jauvin, auditora; Frédéric Soblet, auditor e Anna Zalega, 
auditora.
Da esquerda para a direita:  S. den Engelsen, E. Fésűs, K. Cardiff, C. Friel.
03
 Índice
Pontos
 Siglas e acrónimos
 Glossário
I-VII  Síntese
1-8 Introdução
1-8 Regime de Comércio de Licenças de Emissão da União Europeia (RCLE UE)
4-6 O RCLE UE na prática entre 2005 e 2012 (fases I e II)
7-8 O RCLE UE a partir de 2013 (fase III)
9 –11  Âmbito e método da auditoria
12-86  Observações
12-41  Quadro de proteção da integridade do RCLE UE
14-24  A regulamentação e a supervisão do mercado de emissões foram constantemente melhoradas pela 
Comissão, mas ainda são necessários mais progressos
25-28  Preocupações relativas à definição de licenças de emissão
29-41  Os sistemas relativos ao Registo da UE para tratamento das principais informações do RCLE UE revelaram 
algumas insuficiências 
42-86  Execução do RCLE UE
46-63  Os sistemas dos Estados-Membros para registo e comunicação de emissões na fase II do RCLE UE não foram 
suficientemente desenvolvidos
64-79  Lacunas nas orientações dadas pela Comissão aos Estados-Membros e na monitorização da execução 
realizada por estes durante a fase II do RCLE UE
80-86 Verificaram-se algumas insuficiências na execução a nível nacional do regime de sanções do RCLE UE 
e nas práticas de devolução de créditos para projetos internacionais
04 Índice
87-97  Conclusões e recomendações
 Anexo  —  Informações gerais
 Resposta da Comissão
05
 Siglas e acrónimos
CO2: dióxido de carbono
CO2e: equivalente dióxido de carbono
CQNUAC : Convenção‑Quadro das Nações Unidas sobre Alterações Climáticas
DAM : Diretiva «Abuso de mercado»
DG: Direção‑Geral
DMIF : Diretiva «Mercados de instrumentos financeiros»
DOUE : Diário de Operações da União Europeia
EA: Cooperação Europeia para a Acreditação
EEE -EFTA : Espaço Económico Europeu — Associação Europeia de Comércio Livre
GEE : gases com efeito de estufa
IC: implementação conjunta
IVA : imposto sobre o valor acrescentado
LUE : licença de emissão da União Europeia
MDL : mecanismo de desenvolvimento limpo
PCIP : Prevenção e Controlo Integrados da Poluição
PNA : Plano Nacional de Atribuição
RAA : Relatório Anual de Atividades
RAM : Regulamento «Abuso de mercado»
06 Siglas e acrónimos
RCE : redução certificada de emissões
RCLE : Regime de Comércio de Licenças de Emissão
RCLE UE : Regime de Comércio de Licenças de Emissão da União Europeia
URE : unidade de redução de emissões
07
 Glossário
Administrador central : segundo a Diretiva RCLE1, a Comissão deve designar um administrador central, que 
manterá um diário independente de operações no qual devem ser registadas a concessão, a transferência e a 
anulação de licenças de emissão. O administrador central deve proceder a um controlo automático de cada 
operação para verificar se não existem irregularidades na concessão, transferência e anulação de licenças de 
emissão. O regulamento que estabelece o Registo da União estipula que o administrador central gere e mantém 
o Registo da União2.
Administrador nacional : entidade responsável por administrar, em nome de um Estado‑Membro, um conjunto 
de contas de utilizador sob a jurisdição de um Estado‑Membro no Registo da União.
Autoridade competente : os Estados‑Membros designam uma ou várias autoridades competentes para execução 
das regras da Diretiva RCLE UE.
Devolução de licenças de emissão : até 30 de abril de cada ano, o operador de cada instalação deve devolver um 
número de licenças de emissão equivalente ao total das emissões verificadas provenientes dessa instalação durante 
o ano civil anterior3. No âmbito do RCLE UE, na fase II os operadores podem igualmente, dentro de certos limites, 
devolver créditos internacionais (RCE e URE) gerados pelos mecanismos do Protocolo de Quioto (MDL e IC). No total, 
o operador deve devolver um número suficiente de LUE, RCE e URE para cobrir as suas emissões verificadas.
Diferimento da venda de licenças de emissão : como medida a curto prazo, a Comissão adiou até 2019‑2020 
o leilão de 900 milhões de licenças de emissão a fim de permitir uma recuperação da procura4. O volume 
global de licenças de emissão a leiloar na fase III não sofre alterações devido a este diferimento, só é alterada 
a distribuição das licenças de emissão leiloadas no período de 2013‑2020 («calendário dos leilões»). O diferimento 
dos leilões é executado através de uma alteração ao regulamento relativo aos leilões do RCLE UE5 adotado pela 
Comissão em 2014, após aprovação pelo Comité das Alterações Climáticas da UE e exame do Parlamento Europeu 
e do Conselho. Em 2013 foi igualmente efetuada uma alteração à Diretiva RCLE UE a fim de preparar a alteração 
do regulamento6.
1 Artigo 20.º da Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de outubro de 2003, relativa à criação de um regime de comércio de 
licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade e que altera a Diretiva 96/61/CE do Conselho (JO L 275 de 25.10.2003, p. 32).
2 Artigo 4.º do Regulamento (UE) n.º 389/2013 da Comissão.
3 N.º 3 do artigo 12.º da Diretiva 2003/87/CE.
4 Comissão Europeia, DG Ação Climática: http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform/index_en.htm .
5 Regulamento (UE) n.º 176/2014 da Comissão, de 25 de fevereiro de 2014, que altera o Regulamento (UE) n.º 1031/2010, nomeadamente para determinar 
os volumes de licenças de emissão de gases com efeito de estufa a leiloar no período 2013‑2020 (JO L 56 de 26.2.2014, p. 11).
6 Decisão n.º 1359/2013/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que altera a Diretiva 2003/87/CE a fim de clarificar as 
disposições relativas ao calendário dos leilões de licenças de emissão de gases com efeito de estufa (JO L 343 de 19.12.2013, p. 1).
08 Glossário
Diretiva e Regulamento «Abuso de mercado» : a primeira Diretiva «Abuso de mercado» do Parlamento Europeu 
e do Conselho, de 28 de janeiro de 2003, relativa ao abuso de informação privilegiada e à manipulação de mercado 
(abuso de mercado) (Diretiva 2003/6/CE) foi revogada e substituída por novas regras adotadas em 2014. Trata‑se do 
Regulamento (UE) n.º 596/2014 relativo ao abuso de mercado (RAM)7 e da Diretiva 2014/57/UE relativa às sanções 
penais aplicáveis por abuso de mercado (DAM)8. O Regulamento «Abuso de mercado» entra em vigor em julho 
de 2016 e os Estados‑Membros têm dois anos para transpor a nova diretiva9 para a legislação nacional.
Diretiva «Mercados de instrumentos financeiros» : a primeira Diretiva «Mercados de instrumentos financeiros» 
do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de abril de 2004 (Diretiva 2004/39/CE), foi revogada e substituída 
por novas regras adotadas em 2014. Trata‑se da nova Diretiva 2014/65/UE relativa aos mercados de instrumentos 
financeiros e do Regulamento (UE) n.º 600/2014 relativo aos mercados de instrumentos financeiros. As novas regras 
serão aplicáveis a partir de janeiro de 201710.
Emissões de gases com efeito de estufa (GEE) : os gases atmosféricos considerados responsáveis pelo 
aquecimento global e pelas alterações climáticas. Os principais GEE são o dióxido de carbono (CO2), o metano (CH4) 
e o óxido nitroso (N20). Outros GEE menos generalizados, mas muito potentes, são os hidrofluorocarbonetos (HFC), 
os perfluorocarbonetos (PFC) e o hexafluoreto de enxofre (SF6)11.
Implementação Conjunta (IC) : juntamente com os mecanismos de desenvolvimento limpo, trata‑se de um dos 
dois mecanismos baseados em projetos criados pelo Protocolo de Quioto. Os países industrializados realizam 
projetos de implementação conjunta para redução de emissões em colaboração com outros países desenvolvidos, 
com o fim de gerar unidades de redução de emissões (URE) negociáveis que podem ser utilizadas, em determinadas 
condições, no âmbito do RCLE UE.
Instalação : unidade técnica fixa12 onde se realizam uma ou mais das atividades que emitem GEE e quaisquer outras 
atividades diretamente associadas que tenham uma relação técnica com as atividades realizadas nesse local e que 
possam ter influência nas emissões e na poluição.
7 Regulamento (UE) n.º 596/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de abril de 2014, relativo ao abuso de mercado (regulamento abuso de 
mercado) e que revoga a Diretiva 2003/6/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e as Diretivas 2003/124/CE, 2003/125/CE e 2004/72/CE da Comissão 
(JO L 173 de 12.6.2014, p. 1).
8 Diretiva 2014/57/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de abril de 2014, relativa às sanções penais aplicáveis ao abuso de informação 
privilegiada e à manipulação de mercado (abuso de mercado) (JO L 173 de 12.6.2014, p. 179).
9 http://ec.europa.eu/finance/securities/index_en.htm .
10 Ibidem .
11 Glossário de acrónimos sobre alterações climáticas, Convenção‑Quadro das Nações Unidas sobre Alterações Climáticas (CQNUAC).
12 Artigo 3.º da Diretiva 2003/87/CE.
09 Glossário
Licença de emissão : no âmbito do regime de comércio de licenças de emissão da UE (RCLE UE), uma licença de 
emissão da União Europeia (LUE) corresponde ao direito de emitir uma tonelada de equivalente dióxido de carbono 
(CO2e) durante um determinado período13. As licenças de emissão da União Europeia podem ser utilizadas por 
operadores no âmbito do RCLE UE para cobrir as suas emissões verificadas ou podem ser negociadas com outros 
operadores que delas necessitem.
Limitação e comércio de emissões : o RCLE UE é considerado um sistema de limitação e comércio de emissões. Isto 
significa que existe um limite do montante total de emissões autorizadas pelas instalações abrangidas pelo regime. 
Nas fases I e II do RCLE UE, os limites eram definidos a nível nacional com a aprovação da Comissão, enquanto 
na fase III o limite é definido a nível da União Europeia. Dentro do limite definido, as empresas industriais e os 
operadores de aeronaves recebem licenças de emissão, que podem vender ou comprar umas às outras segundo as 
necessidades. Outros negociantes podem voluntariamente participar no mercado para comprar ou vender licenças 
de emissão. O limite do número total de licenças disponíveis garante o seu valor.
Mecanismo de autoliquidação do imposto sobre o valor acrescentado (IVA) : este mecanismo implica 
transferir a responsabilidade pelo imposto do fornecedor para o destinatário, o que significa que o cliente, quando 
é identificado como sujeito passivo, é responsável pelo pagamento do IVA em vez do fornecedor. Um sistema de 
autoliquidação poderá eliminar a fraude «carrossel» no domínio do IVA.
Mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL) : os projetos MDL criados no âmbito do Protocolo de Quioto dizem 
respeito a investimentos em projetos de desenvolvimento sustentável realizados em países em desenvolvimento 
e visam reduzir as emissões. Estes projetos geram reduções certificadas de emissões (RCE) transacionáveis. Estas, 
designadas por créditos, são autorizadas, em determinadas condições, a serem utilizadas no âmbito do RCLE UE.
Mecanismos do Protocolo de Quioto : o Protocolo de Quioto (para mais pormenores ver caixa do anexo ) 
introduziu três mecanismos que podem ser utilizados para alcançar os objetivos de redução de emissões: comércio 
de licenças de emissão, mecanismos de desenvolvimento limpo (MDL) e implementação conjunta (IC). O comércio 
de licenças de emissão permite que os países que têm unidades de emissão por utilizar as vendam a países que 
excedam os seus limites. A IC e os MDL são mecanismos baseados em projetos que geram créditos que podem ser 
negociados para compensar emissões.
Mercado à vista : mercado em que os títulos e as mercadorias são negociados para entrega imediata, 
contrariamente a um mercado de futuros.
Mercado de balcão : o termo mercado de balcão descreve todas as operações do mercado financeiro que não 
são transacionadas em bolsa nem executadas num mercado regulado, mas negociadas de forma privada entre 
duas contrapartes.
Mercado secundário : mercado em que os investidores compram títulos ou ativos a outros investidores e não 
ao emitente.
Operação : processo14 no Registo da União que inclui a transferência de uma licença de emissão ou unidade 
de Quioto de uma conta para outra.
13 Artigo 3.º da Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de outubro de 2003, relativa à criação de um regime de comércio de 
licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade e que altera a Diretiva 96/61/CE do Conselho (JO L 275 de 25.10.2003, p. 32).
14 Artigo 3.º do Regulamento (UE) n.º 389/2013 da Comissão.
10 Glossário
Operador : qualquer pessoa15 que explore ou controle uma instalação ou, caso a legislação nacional o preveja, 
em quem tenha sido delegado um poder económico decisivo sobre o funcionamento técnico da instalação.
Registo da União : o registo consiste num sistema eletrónico que acompanha a titularidade de direitos de emissão. 
O administrador central16 gere e mantém o Registo da União. O registo17 é acessível ao público e tem contas 
separadas onde são registadas as licenças de emissão atribuídas ou cedidas a cada pessoa ou por ela transferidas 
para outrem. Qualquer pessoa pode ser titular de licenças de emissão no Registo da União.
Regras relativas à atribuição harmonizada de licenças de emissão : na fase III do RCLE UE, a Comissão 
desenvolveu regras relativas à atribuição harmonizada18,com parâmetros de referência por produto baseados 
no rendimento médio de emissão de gases com efeito de estufa dos 10% de instalações da UE com melhor 
desempenho. Os parâmetros de referência são calculados independentemente da tecnologia aplicável, 
do combustível, da dimensão da instalação ou da sua localização geográfica.
Titular de conta : o titular de conta19 é uma pessoa singular ou coletiva que tem uma conta no sistema de registos 
da União.
Tonelada de equivalente CO2 (CO2e): uma tonelada métrica de dióxido de carbono ou uma quantidade 
de qualquer outro gás com efeito de estufa com um potencial de aquecimento global equivalente20.
15 Artigo 3.º da Diretiva 2003/87/CE.
16 Artigo 4.º do Regulamento (UE) n.º 389/2013 da Comissão.
17 Artigo 19.º da Diretiva 2003/87/CE.
18 Decisão n.º 2011/278/UE da Comissão, de 27 de abril de 2011, sobre a determinação das regras transitórias da União relativas à atribuição harmonizada de 
licenças de emissão a título gratuito nos termos do artigo 10.º‑A da Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (JO L 130 de 17.52011, p. 1)
19 Artigo 3.º do Regulamento (UE) n.º 389/2013 da Comissão, de 2 de maio de 2013, que estabelece um Registo da União nos termos da Diretiva 2003/87/CE 
do Parlamento Europeu e do Conselho e das Decisões n.º 280/2004/CE e n.º 406/2009/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e que revoga os 
Regulamentos (UE) n.º 920/2010 e (UE) n.º 1193/2011 da Comissão (JO L 122 de 3.5.2013, p. 1).
20 Anexo II da Diretiva 2003/87/CE.
11
 Síntese
I
O Regime de Comércio de Licenças de Emissão da União 
Europeia (RCLE UE) constitui a política emblemática 
da UE para combater as alterações climáticas. Trata‑se 
do maior sistema mundial de limitação e comércio de 
emissões de gases com efeito de estufa (GEE). Foi esta ‑
belecido um limite para as emissões globais dos setores 
industriais com elevadas emissões, que será reduzido 
ao longo do tempo. O limite restringe as emissões de 
mais de 11 000 instalações com utilização intensiva de 
energia em toda a UE, abrangendo cerca de metade 
das emissões de GEE. Estas instalações recebem licen ‑
ças de emissão ou compram‑nas em leilões e podem 
também transacionar as licenças conforme necessário. 
Cada licença representa o direito de emitir uma tonelada 
de equivalente dióxido de carbono (CO2e). Todos os anos 
as instalações devem devolver licenças de emissão cor ‑
respondentes à quantidade de equivalente dióxido de 
carbono (CO2e) emitido.
II
O RCLE UE é muitas vezes citado como o modelo 
de referência da nova política em matéria de alterações 
climáticas e dos regimes de comércio de licenças de 
emissão em todo o mundo. Este regime inovador, que 
foi introduzido em 2005 e melhorado progressivamente, 
encontra‑se agora na sua terceira fase de execução. Ao 
nível europeu, o objetivo ambiental do RCLE UE não 
consiste apenas em reduzir as emissões de acordo com 
o limite definido, mas também em fixar um preço para 
o carbono e dar um valor financeiro a cada tonelada de 
CO2e poupada. O preço é determinado pelo mercado 
em licenças de emissão. Este facto incentiva as instala ‑
ções a aplicarem as medidas mais eficazes em termos de 
custos para a redução das emissões e promove o inves ‑
timento em tecnologias hipocarbónicas, especialmente 
se os preços das licenças de emissão forem elevados.
III
Para que o RCLE UE funcione como previsto, é neces ‑
sário que a integridade do regime seja garantida e que 
este seja corretamente executado. O Tribunal avaliou 
se o regime de comércio de licenças de emissão da União 
Europeia foi gerido de forma adequada, verificando se foi 
criado um quadro adequado para proteger a sua integri ‑
dade enquanto mecanismo de mercado e examinando 
a sua aplicação efetiva. No que se refere à execução, 
a auditoria do Tribunal centrou‑se na fase II do RCLE UE 
(2008‑2012), para que se possam retirar ensinamentos 
aplicáveis à futura evolução desta política.
12 Síntese
IV
De uma maneira geral, o Tribunal concluiu que a gestão 
do RCLE UE por parte da Comissão e dos Estados‑Mem ‑
bros não foi adequada em todos os aspetos, tendo sido 
prejudicada por alguns problemas ao nível da solidez 
do quadro de proteção da sua integridade, bem como 
por insuficiências significativas na execução da fase II 
do RCLE UE.
V
Registaram‑se melhorias significativas no quadro de pro ‑
teção da integridade do regime, nomeadamente através 
da inclusão da maioria do mercado à vista de licenças de 
emissão no âmbito dos regimes previstos pela Diretiva 
«Mercados de instrumentos financeiros» (DMIF) e pela 
Diretiva/Regulamento «Abuso de mercado» (DAM/RAM), 
que qualificaram as licenças de emissão como instrumen ‑
tos financeiros. Porém, algumas questões devem ainda 
ser resolvidas para tornar o quadro suficientemente 
sólido, proporcionar melhor regulamentação e super ‑
visão, bem como para incentivar a confiança dos inves ‑
tidores, a fim de reforçar o RCLE UE como instrumento 
da política ambiental:
a) subsistem questões pendentes referentes à regula ‑
mentação e à supervisão do mercado de emissões 
respeitantes aos negociantes de conformidade, 
às transações bilaterais nos mercados de balcão 
e à vista e a pequenos participantes nos mercados;
b) não existe supervisão do mercado de emissões a ní ‑
vel da UE e a cooperação em termos de regulamen ‑
tação é insuficiente;
c) a definição jurídica de licença de emissão não é su ‑
ficientemente clara e também há falta de clareza 
na criação e proteção de garantias relativas às licen ‑
ças de emissão;d) o Registo da União processa os principais dados 
do RCLE UE e tem um perfil de risco elevado devido 
aos interesses financeiros e à vasta gama de titulares 
de contas que nele estão envolvidos. Embora a segu ‑
rança do Registo tenha melhorado significativamen ‑
te durante a fase II do RCLE UE, é ainda necessário 
realizar progressos. Os procedimentos dos Esta ‑
dos‑Membros para controlo da abertura de contas 
RCLE UE, acompanhamento das operações e coope ‑
ração com as entidades reguladoras apresentavam 
insuficiências significativas e a Comissão não conse ‑
gue acompanhar devidamente as operações devido 
a questões relacionadas com a proteção de dados. 
Além disso, o desenvolvimento e o funcionamento 
do Registo na Comissão foram dificultados por aspe ‑
tos ligados à coordenação interna e por condiciona ‑
lismos de recursos, descritos nos pontos 39‑41.
VI
Registaram‑se insuficiências significativas na execução 
do quadro de controlo do RCLE UE na fase II por parte 
dos Estados‑Membros e da Comissão. É necessário corri ‑
gir essas insuficiências na fase III para que existam garan ‑
tias suficientes de que o regime funciona como previsto.
a) os sistemas de monitorização, comunicação e veri ‑
ficação de emissões não eram suficientemente bem 
executados ou harmonizados. As autoridades com ‑
petentes não controlaram devidamente o trabalho 
realizado pelos verificadores e efetuaram poucos 
controlos no local ao nível das instalações;
b) verificaram‑se lacunas nas orientações dadas pela 
Comissão aos Estados‑Membros e na sua monito ‑
rização da execução realizada por estes durante 
a fase II do RCLE UE. Da mesma forma, a Comissão 
não avaliou de forma suficientemente transparente 
os planos nacionais de atribuição (PNA) dos Esta ‑
dos‑Membros na fase II;
c) alguns Estados‑Membros não forneceram todos 
os relatórios exigidos sobre o funcionamento do 
RCLE UE e a Comissão não publicou o relatório anual 
de execução previsto pela Diretiva RCLE UE;
13 Síntese
d) o impacto de importantes fóruns de consulta e coor ‑
denação entre a Comissão e os Estados‑Membros foi 
limitado devido ao fraco nível de participação destes;
e) a Comissão teve um papel limitado em termos 
de harmonização dos controlos‑chave aplicáveis 
na execução do RCLE UE pelos Estados‑Membros;
f) o Tribunal não pôde avaliar a eficácia dos diversos sis ‑
temas de sanções dos Estado‑Membros devido à ine ‑
xistência de informações consolidadas ao nível dos 
Estados‑Membros e da União Europeia. Existiam práti ‑
cas divergentes relativas às regras específicas de devo ‑
lução dos créditos para projetos internacionais entre 
os Estados‑Membros. Estas questões podem afetar 
a igualdade de condições entre os operadores.
VII
Para dar resposta às observações acima menciona ‑
das relativas ao quadro de proteção da integridade 
do regime e à sua execução, o Tribunal formula 
as seguintes recomendações:
1. As questões pendentes sobre a regulamentação 
e supervisão do mercado de emissões devem ser 
resolvidas pela Comissão, a fim de continuar a melho ‑
rar a integridade do mercado (ver recomendação 1, 
alíneas a) a c), após o ponto 91).
2. O estatuto jurídico das licenças de emissão deve 
continuar a ser clarificado, a fim de contribuir para 
a estabilidade e a confiança (ver recomendação 2, 
após o ponto 92).
3. Alguns aspetos dos sistemas de tratamento 
das principais informações do RCLE UE (o Registo 
da União e os procedimentos relacionados) de ‑
vem continuar a ser melhorados. Em particular, 
a Comissão deve ponderar a forma de desenvolver 
e coordenar uma monitorização eficaz das opera ‑
ções transfronteiriças ao nível da União Europeia 
para atenuar os riscos de abusos e de atividades 
fraudulentas e identificar medidas adequadas 
para melhorar o quadro de controlo e promover as 
melhores práticas dos Estados‑Membros relativas 
à abertura de contas na UE. Os Estados‑Membros 
devem garantir que esses controlos são executados 
(ver recomendação 3, alíneas a) a e) dirigidas à Co ‑
missão e aos Estados‑Membros, após o ponto 93).4. O quadro de controlo ao nível dos Estados‑Membros 
deve ser aplicado melhor para garantir que as insufi ‑
ciências identificadas sejam tidas em conta durante 
a execução da fase III (ver recomendação 4, alíneas a) 
a f) dirigidas à Comissão e aos Estados‑Membros, 
após o ponto 94).
5. Na fase III, o nível das orientações e das informações 
sobre a execução do RCLE UE deve ser melhorado 
(ver recomendação 5, alíneas a) a c) dirigidas à Co ‑
missão e aos Estados‑Membros, após o ponto 96).
6. A aplicação das sanções referentes ao RCLE UE deve 
ser mais transparente. Deverão existir informações 
atualizadas e exatas ao nível dos Estados‑Membros 
e da União Europeia sobre a aplicação e os resulta ‑
dos dos procedimentos de sanção e a Comissão de ‑
verá acompanhar melhor a sua aplicação na UE, bem 
como a aplicação coerente das sanções nacionais 
(ver recomendação 6, alíneas a) a c) dirigidas à Co ‑
missão e aos Estados‑Membros, após o ponto 97).
14
 Introdução
Regime de Comércio 
de Licenças de Emissão 
da União Europeia (RCLE UE)
01 
O RCLE UE constitui um pilar fundamen ‑
tal da política da União Europeia para 
combater as alterações climáticas (para 
mais informações sobre o quadro interna ‑
cional relativo ao comércio de  emissões, 
ver parte I do anexo ). Tem por objetivo 
promover a redução de  emissões de 
gases com efeito de estufa de uma forma 
económica e com uma boa relação cus ‑
to‑eficácia. Trata‑se de um dos principais 
componentes do pacote da UE relativo 
ao clima e à energia21, que inclui três 
objetivos para 2020 (designados por 
objetivos «20‑20‑20»):
 – redução de 20% das emissões 
de gases com efeito de estufa 
da União Europeia relativamente 
aos níveis de 1990;
 – elevar para 20% a proporção 
de consumo de energia da União 
Europeia produzida a partir de  re‑
cursos renováveis;
 – melhoria de 20% na eficiência 
energética da União Europeia.02 
O RCLE UE é o maior sistema mundial 
de limitação e comércio (ver caixa 1 ) 
de emissões de GEE, sendo muitas 
vezes citado como o modelo de refe ‑
rência da nova política de alterações 
climáticas e dos regimes de comér ‑
cio de emissões em todo o mundo. 
O limite restringe as emissões de mais 
de 11 000 instalações com utilização 
intensiva de energia em toda a UE22. 
A partir de 2013, o RCLE UE abran ‑
ge cerca de 50% das emissões de 
GEE na  UE23. Além de limitar o total 
de emissões com um preço de carbo ‑
no suficientemente elevado, o RCLE UE 
deve incentivar as instalações a aplica ‑
rem medidas de redução de emissões 
com a melhor relação custo‑eficá ‑
cia e a promoverem investimentos 
em tecnologias hipocarbónicas24.21 COM(2008) 30 final, de 
23 de janeiro de 2008, 
«Duas vezes 20 até 2020 
— As alterações climáticas, uma 
oportunidade para a Europa».
22 Incluindo os principais setores 
seguintes: instalações 
de combustão, cimento, 
clínquer, cal, refinarias de 
óleos minerais, gusa e aço. 
Entre os setores não incluídos 
encontram‑se os transportes 
terrestres, a agricultura 
e os serviços.
23 COM(2012) 652 final, 
de 14 de novembro de 2012, 
«A situação do mercado 
europeu do carbono 
em 2012».
24 Comissão Europeia, Ação 
Climática, ficha informativa 
«The EU Emissions Trading 
System (EU ETS) « (O Regime 
de Comércio de Licenças 
de Emissão da União 
Europeia — RCLE UE) 
disponível em  
http://ec.europa.eu/clima/
publications/docs/
factsheet_ets_en.pdf
O sistema de limitação e comércio de emissões do RCLE UE
O sistema de limitação e comércio de emissões consiste em impor limites às emissões globais de setores 
industriais com um elevado nível de emissões. Estes limites são reduzidos ao longo do tempo e, dentro dos 
mesmos, as empresas podem comprar e vender licenças de emissão conforme necessário. Cada licença re ‑
presenta o direito de emitir uma tonelada de equivalente dióxido de carbono (CO2e). O montante das licenças 
determina a quantidade de emissões permitidas, ou seja, as emissões ficam «limitadas». As licenças são distri ‑
buídas pelas instalações e podem ser comercializadas livremente no mercado25. Todos os anos as instalações 
devem devolver licenças de emissão correspondentes à quantidade de CO2e emitido. O preço é determinado 
pelo mercado.
25 COM(2010) 796 final, de 21 de dezembro de 2010, «Rumo a um melhor quadro de supervisão do mercado para o Regime de Comércio de 
Licenças de Emissão da UE».Caixa 1
15 Introdução
03 
O RCLE UE foi criado pela Direti ‑
va 2003/87/CE26. No âmbito desta 
diretiva, os Estados‑Membros devem de ‑
senvolver e aplicar os sistemas e dispo ‑
sições administrativas necessários para 
executar o RCLE UE ao nível nacional. 
A diretiva atribui igualmente diversas 
responsabilidades específicas à Comis ‑
são, muitas das quais visam garantir uma 
execução coerente e coordenada do 
RCLE UE. Uma vez que este regime criou 
igualmente um mercado de comércio 
de licenças de emissão, é necessário 
que os Estados‑Membros e a Comissão 
garantam a integridade e a estabilidade 
do RCLE UE para que este possa efetiva ‑
mente contribuir para a concretização 
dos objetivos ambientais.
O RCLE UE na prática 
entre 2005 e 2012 (fases I e II)
04 
O funcionamento do RCLE UE está 
organizado em períodos ou fases 
de comercialização: nas duas primei ‑
ras fases (2005‑2012) os limites das 
licenças de emissão foram definidos 
a nível nacional através dos planos 
nacionais de atribuição (PNA) criados 
pelos Estados‑Membros e avaliados 
pela Comissão.05 
A primeira fase (2005‑2007) do RCLE UE 
consistiu num período piloto de três 
anos de preparação para a segunda fase 
(2008‑2012) durante o qual as licen ‑
ças foram distribuídas gratuitamente. 
Uma vez que a maior parte dos Esta ‑
dos‑Membros ainda não tinham incluído 
no RCLE UE dados históricos sobre as 
emissões das instalações, os limites 
da fase I foram baseados em estudos 
e previsões. O objetivo da primeira 
fase era criar um mercado operacional, 
estabelecer um preço para o carbono 
e criar as infraestruturas necessárias 
para monitorizar e verificar as emissões 
efetivas e comunicar informações sobre 
as mesmas. Os dados gerados durante 
a primeira fase proporcionaram as infor ‑
mações em falta e ajudaram a definir os 
limites nacionais para a segunda fase.
06 
A segunda fase (2008‑2012)27 coincidiu 
com a primeira fase de compromissos 
do Protocolo de Quioto — o perío ‑
do de cinco anos em que os Esta ‑
dos‑Membros da União Europeia 
deviam reduzir as suas emissões de 
acordo com as metas definidas no Pro ‑
tocolo de Quioto28. Com base nas 
emissões verificadas comunicadas na 
fase I, o volume de licenças de emissão 
permitidas na fase II foi reduzido para 
6,5% abaixo do nível de 2005 (ou seja, 
o primeiro ano de cumprimento 
do RCLE UE), a fim de garantir uma 
verdadeira redução das emissões (para 
mais informações sobre a evolução 
da oferta e da procura durante a fase II 
do RCLE UE ver parte II do anexo ).26 Diretiva 2003/87/CE do 
Parlamento Europeu e do 
Conselho, de 13 de outubro 
de 2003, relativa à criação 
de um regime de comércio 
de licenças de emissão de 
gases com efeito de estufa 
na Comunidade e que altera 
a Diretiva 96/61/CE 
do Conselho (JO L 275 
de 25.10.2003, p. 32).
27 Na fase II, a Islândia, 
o Listensteane e a Noruega, 
membros do EEE‑EFTA 
(Espaço Económico Europeu 
— Associação Europeia 
de Comércio Livre), aderiram 
ao RCLE UE.
28 A União Europeia 
comprometeu‑se a alcançar 
uma redução global de 8% 
das emissões de GEE 
no período de 2008 ‑2012 
relativamente aos níveis de 
1990 (o que é superior à meta 
referida para o conjunto dos 
países industrializados 
na caixa do  anexo ). Esta meta 
é partilhada por 15 Estados ‑
‑Membros através de um 
acordo juridicamente 
vinculativo, a Decisão 
n.º 2002/358/CE do Conselho, 
de 25 de abril de 2002, relativa 
à aprovação, em nome 
da omunidade Europeia, 
do Protocolo de Quioto 
da Convenção‑Quadro 
das Nações Unidas sobre 
as alterações climáticas e ao 
cumprimento conjunto dos 
respetivos compromissos 
(JO L 130 de 15.5.2002, p. 1).
16 Introdução
O RCLE UE a partir de 2013 
(fase III)
07 
Na fase III (2013‑2020), o sistema dos PNA 
foi substituído. O limite para as emissões 
provenientes de instalações abrangidas 
pelo RCLE UE é agora definido a nível 
da União Europeia. Para as licenças de 
emissão que ainda são atribuídas gratui ‑
tamente, aplicam‑se regras harmoniza ‑
das relativas à atribuição baseadas em 
ambiciosos parâmetros de referência 
de desempenho definidos a nível da 
UE para as emissões. Tal como nas fases 
anteriores, as instalações que não rece ‑
beram quaisquer licenças gratuitas ou 
receberam um número insuficiente para 
cobrir as suas emissões têm de comprar 
licenças adicionais no mercado ou redu ‑
zir as suas emissões.
08 
No início da fase III, mais de 40% de to ‑
das as licenças foram leiloadas. Os leilões 
são considerados pela Comissão e pela 
teoria económica como o método de 
atribuição mais transparente e permitem 
pôr em prática o princípio do poluidor ‑
‑pagador (na parte III do anexo  são 
dadas mais informações gerais sobre 
a reforma e as perspetivas para o futuro 
do RCLE UE).
17
 Âmbito e método 
da auditoria
09 
Ao determinar o âmbito e método 
da auditoria, o Tribunal definiu como 
aspetos fundamentais a integridade 
e a execução do regime. A auditoria 
não examinou a eficácia global do 
RCLE UE. O seu objetivo consistiu 
em dar resposta à seguinte questão: 
o regime de comércio de licenças de 
emissão da União Europeia é gerido 
de forma adequada pela Comissão 
e pelos Estados‑Membros? Para esse 
efeito, o Tribunal procurou responder 
às seguintes subquestões:
a) Existe um quadro adequado 
para proteger a integridade do 
RCLE UE?  Para dar resposta a esta 
questão o Tribunal examinou se 
a regulamentação do mercado 
e as regras de supervisão aplicá ‑
veis ao comércio de emissões são 
apropriadas, bem como o estatuto 
jurídico e a definição das licenças 
de emissão e o Registo da União 
utilizado para registar e comunicar 
os dados do RCLE UE. Esta parte 
da auditoria incidiu sobre uma 
série de medidas nestes domínios, 
desenvolvidas e propostas pela 
Comissão a partir de 2011, incluin ‑
do as alterações introduzidas até 
30 de setembro de 2014. O âmbi ‑
to da auditoria não incluiu uma 
avaliação das medidas nacionais 
destinadas a dar resposta ao risco 
de fraude «carrossel» no domínio 
do IVA29.
b) O RCLE UE é executado correta -
mente?  Para dar resposta a esta 
questão, o Tribunal examinou 
a execução do RCLE UE pelos 
Estados‑Membros e pela Comis ‑
são durante a fase II. Esta parte 
da auditoria incidiu apenas sobre 
a execução do RCLE UE relativa ‑
mente às instalações fixas30.10 
A auditoria foi realizada tanto na 
Comissão como nos Estados‑Membros. 
Os trabalhos realizados ao nível da Co ‑
missão analisaram de que forma esta 
orientou a execução do RCLE UE pelos 
Estados‑Membros e se cumpriu as suas 
obrigações decorrentes do quadro 
jurídico aplicável. Obtiveram‑se provas 
de sete Estados‑Membros, que foram 
selecionados com base no volume 
e tipo de emissões. Realizaram‑se 
visitas às autoridades competentes em 
cinco Estados‑Membros (Alemanha, 
França, Itália, Polónia e Reino Unido) 
e obtiveram‑se provas documentais de 
dois outros Estados‑Membros (Grécia 
e Espanha). As auditorias realizadas 
nos Estados‑Membros incidiram na 
atribuição (PNA) e devolução de licen ‑
ças de emissão, nos sistemas de moni ‑
torização, comunicação e verificação 
das emissões, bem como nas sanções 
aplicadas em caso de incumprimento. 
Não abrangeram os leilões, dado que 
estes ainda eram realizados numa 
escala muita pequena e num número 
reduzido de Estados‑Membros no final 
da fase II.
11 
Além disso, obtiveram‑se provas 
através de testes substantivos da docu ‑
mentação disponível nas autoridades 
nacionais competentes referentes 
a 150 instalações selecionadas nestes 
sete Estados‑Membros, bem como de 
uma análise de dados relativos às ins ‑
talações e ao cumprimento obtidos do 
Diário de Operações da União Europeia 
(DOUE — ver caixa 2 ). As instalações 
selecionadas não foram visitadas no 
local uma vez que o Tribunal não tinha 
direitos de acesso.29 Ver caixa 3  para mais 
pormenores sobre questões 
relativas ao IVA.
30 A aviação só foi incluída no 
RCLE UE a partir de 2012.
18
 Observações
Quadro de proteção da 
integridade do RCLE UE
12 
A fim de garantir uma liquidez suficien ‑
te no mercado de licenças de emissão 
criado pelo RCLE UE e de estabelecer um 
mecanismo eficiente que contribua para 
a realização dos objetivos ambientais 
da política, o mercado deve ser seguro 
e atraente31 para os compradores não 
sujeitos a obrigações de conformidade32, 
bem como para os operadores (compra ‑
dores de conformidade) que, nos termos 
da Diretiva RCLE UE, são obrigados 
a participar no regime. Por conseguinte, 
é importante ponderar se a integrida ‑
de do RCLE UE está suficientemente 
protegida para manter a estabilidade 
e garantir a confiança dos investidores 
no mercado. Essa proteção implica uma 
regulamentação e supervisão adequa ‑
das do mercado, bem como cooperação 
entre as autoridades reguladoras. Além 
disso, o estatuto jurídico e a definição 
das licenças de emissão devem ser su ‑
ficientemente claros, de modo a contri ‑
buírem para a estabilidade e a confiança 
no mercado das licenças de emissão.13 
O Registo da União (ver caixa 2 ) é um 
elemento fundamental para proteger 
a integridade do RCLE UE, uma vez que 
permite registar e acompanhar todas as 
«operações físicas» de licenças de emis ‑
são, bem como divulgar informações es ‑
senciais para o mercado. Além do valor 
ambiental do instrumento, os interesses 
financeiros do RCLE UE são considerá ‑
veis. O valor representado por todas as 
licenças de emissão e outras unidades 
de conformidade constantes do Regis ‑
to da União está estimado em mais de 
dez mil milhões de euros, conforme 
o preço dessas unidades e o período de 
avaliação. Além disso, a integridade do 
RCLE UE deveria estar suficientemente 
protegida contra o tipo de incidentes 
que ocorreram entre 2008 e 2011 (foram 
comunicados roubos de licenças, me ‑
canismos de fraude ao IVA e ameaças 
informáticas, como a mistificação da 
interface — « phishing »). Por conseguin ‑
te, é também fundamental que existam 
procedimentos eficazes para controlar 
a abertura de contas e as operações 
constantes do Registo da União.
A regulamentação 
e a supervisão do mercado 
de emissões foram 
constantemente melhoradas 
pela Comissão, mas ainda são 
necessários mais progressos
14 
A Comissão reconheceu33 que era neces ‑
sário melhorar a regulamentação e a su ‑
pervisão do mercado, bem como a segu ‑
rança do Registo, para evitar a repetição 
dos incidentes em matéria de segurança 
que ocorreram na fase II (ver igualmente 
pontos 12 e 13 e  caixa 2 ). A Comissão 
desenvolveu um pacote abrangente de 
medidas para dar resposta a estes riscos 
(como referido nos pontos 15 e 16).31 Ver, por exemplo, COM(2010) 
796 final.
32 Os compradores (ou 
negociantes) não sujeitos 
a obrigações de conformidade 
são entidades que participam 
voluntariamente no mercado 
de emissões (por exemplo, 
negociantes, investidores, 
particulares, intermediários 
financeiros, etc.) contraria ‑
mente aos compradores 
de conformidade (operadores 
sujeitos à obrigação 
regulamentar de participar 
no regime).
33 http://ec.europa.eu/clima/
policies/ets/oversight/
faq_en.htm  «Garantir 
a integridade do mercado 
europeu do carbono», FAQ, 
abril de 2014: as regras 
aplicáveis ao mercado 
financeiro visam igualmente 
proporcionar um ambiente 
comercial seguro e eficiente 
para reforçar a confiança 
no mercado do carbono, 
na sequência de uma série 
de atividades fraudulentas 
ocorridas no mercado 
há alguns anos. Ver igualmente 
o COM(2010) 796 final, 
em particular 
o capítulo 1 —  Introdução.
19 Observações
O sistema de registos nacionais e o Registo da União
Durante a fase I e a maior parte da fase II, os Estados‑Membros utilizaram registos nacionais com contas nas 
quais as licenças de emissão e os créditos internacionais podiam ser inscritos e transferidos. Para simplificar 
o sistema e permitir a futura ligação do RCLE UE a outros regimes de comércio internacional de licenças de 
emissão, em 2009 os colegisladores decidiram centralizar os registos nacionais num Registo da União mantido 
e administrado pela Comissão Europeia. Entre 2008 e 2011 ocorreram diversos incidentes de segurança que 
envolveram principalmente fraudes ao IVA e ciberataques. A migração das contas e dos dados foi realizada 
em junho de 2012. Apesar desta centralização do sistema de registos, os Estados‑Membros continuam a ser 
os únicos responsáveis pela abertura, gestão e atualização das contas nas respetivas secções nacionais do 
Registo da União, sem a participação do administrador central da Comissão na realização destas atividades. 
O Diário de Operações da União Europeia (DOUE) destina‑se a verificar, registar e autorizar todas as operações 
iniciadas no Registo da União para garantir que todas as transferências de licenças estão em conformidade 
com as regras do RCLE UE34. Uma versão pública do DOUE coloca à disposição do público os dados relevantes 
do RCLE UE. O funcionamento do Registo (e do anterior sistema de registos nacionais) rege‑se por regulamen ‑
tos da Comissão35.
34 http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/registry/index_en.htm .
35 Trata‑se nomeadamente dos Regulamentos (CE) n.º 2216/2004 da Comissão, de 21 de dezembro de 2004, relativo a um sistema de registos 
normalizado e protegido, em conformidade com a Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e a Decisão n.º 280/2004/CE do 
Parlamento Europeu e do Conselho (JO L 386 de 29.12.2004, p. 1) e (UE) n.º 920/2010 da Comissão, de 7 de outubro de 2010, relativo a um sistema 
de registos normalizado e protegido, em conformidade com a Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e com a Decisão 
n.º 280/2004/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (JO L 270 de 14.10.2010, p. 1), do Regulamento (UE) n.º 1193/2011 da Comissão que 
estabelece o Registo da União relativo ao período de comércio de emissões com início em 1 de janeiro de 2013 e que altera os Regulamentos da 
Comissão n.º 2216/2004 e n.º 920/2010 que estabelecem o Registo da União para o período que termina em 31 de dezembro de 2012 e o 
Regulamento (UE) n.º 389/2013 da Comissão que estabelece um Registo da União para a fase III.Caixa 2
20 Observações
15 
A necessidade de melhorar a regu ‑
lamentação relativa ao mercado do 
carbono coincidiu com o processo 
de revisão do quadro regulamentar 
aplicável aos mercados financeiros 
(DMIF/DAM)36. Esta circunstância 
constituiu uma oportunidade para 
a Comissão analisar a regulamentação 
do mercado do carbono no contexto 
da regulamentação global dos mer ‑
cados financeiros. De acordo com 
a Avaliação de Impacto37 que acompa ‑
nhou a proposta de revisão da DMIF 
apresentada em outubro de 2011, as 
duas principais opções que a Comissão 
teve em consideração foram a criação 
de um regime específico para o mer ‑
cado do carbono ou a classificação 
das licenças de emissão como instru ‑
mentos financeiros, incluindo‑as no 
quadro regulamentar das diretivas 
DMIF/DAM. No âmbito desta audito ‑
ria não se incluía a questão de saber 
qual seria a melhor abordagem para 
regulamentar o mercado de emissões. 
Os derivados sobre licenças de emis ‑
são38, que a Comissão estimou repre ‑
sentarem mais de 90% do mercado do 
carbono, são instrumentos financeiros 
e, portanto, já foram regulados pelas 
DMIF e DAM nas fases I e II do RCLE UE 
(2005‑2012). Porém, o mesmo não 
sucede com a negociação em merca ‑
dos secundários à vista de licenças de 
emissão. Em 2011, a Comissão propôs 
que a DMIF fosse alargada e adap ‑
tada especificamente para abranger 
também a negociação em mercados 
secundários à vista de licenças de 
emissão classificando expressamente 
as licenças de emissão como instru ‑
mentos financeiros. Esta proposta foi 
adotada em 201439 e inclui igualmente 
as licenças de emissão no âmbito da 
DAM e do RAM. As novas regras serão 
aplicáveis a partir de janeiro de 201740.16 
Outras importantes medidas tomadas 
pela Comissão para melhorar a in ‑
tegridade e a segurança do RCLE UE 
consistiram em:
 – dar aos Estados‑Membros a possibi ‑
lidade de aplicarem um mecanismo 
de autoliquidação para dar res ‑
posta à fraude ao nível do imposto 
sobre o valor acrescentado (IVA) 
(ver caixa 3 );
 – medidas de segurança suplementares 
relativas ao Registo da União para 
combater potenciais cibercrimes e re ‑
ciclagem de créditos internacionais;
 – integração de disposições contra 
o branqueamento de capitais no Re ‑
gulamento sobre o Registo inspiradas 
na Diretiva relativa ao branqueamen ‑
to de capitais41;
 – estabelecer as regras de conduta 
e de participação aplicáveis ao 
mercado primário no Regulamento 
relativo aos leilões42.
17 
Estas medidas representam uma 
melhoria significativa do regulamento 
sobre o mercado do carbono e, com 
efeito, tem‑se registado uma dimi ‑
nuição significativa dos incidentes 
comunicados nos últimos anos. Apesar 
destes esforços, o Tribunal identificou 
um determinado número de insufi ‑
ciências relativas à introdução das 
medidas, bem como questões penden ‑
tes que devem ser consideradas para 
que o quadro seja suficientemente 
sólido. Esses aspetos são abordados 
nas secções seguintes.36 A DMIF e a DAM constituem dois 
pilares essenciais da regulamen ‑
tação aplicável aos mercados 
financeiros. A DMIF (Diretiva 
«Mercados de instrumentos finan ‑
ceiros») inclui a disposição relativa 
aos serviços de investimento em 
instrumentos financeiros e a DAM 
(Diretiva «Abuso de mercado») 
abrange o abuso de mercado.
37 Documento de trabalho dos 
serviços da Comissão intitulado 
Avaliação de Impacto que acom ‑
panha o documento Proposta de 
Diretiva do Parlamento Europeu 
e do Conselho relativa aos merca ‑
dos de instrumentos financeiros 
(reformulação) e Proposta de 
Regulamento do Parlamento 
Europeu e do Conselho relativo 
aos mercados de instrumentos 
financeiros, de 20 de outubro 
de 2011 [SEC(2011) 1226 final].
38 Um derivado é um contrato finan ‑
ceiro ligado ao valor ou estatuto 
futuros do ativo subjacente a que 
se refere (por exemplo, a evolução 
de taxas de juro ou do valor de 
uma divisa ou a eventual falência 
de um devedor) http://europa.eu/
rapid/press‑release_MEMO ‑12‑
232_en.htm?locale=en
39 Diretiva 2014/65/UE do Par ‑
lamento Europeu e do Con ‑
selho, de 15 de maio de 2014, 
relativa aos mercados de 
instrumentos financeiros e que 
altera a Diretiva 2002/92/CE 
e a Diretiva 2011/61/UE (JO L 173 
de 12.6.2014, p. 349).
40 A partir de julho de 2016 para 
o Regulamento «Abuso de 
mercado».
41 Diretiva 2005/60/CE do Parlamen ‑
to Europeu e do Conselho, de 
26 de outubro de 2005, relativa 
à prevenção da utilização do 
sistema financeiro para efeitos 
de branqueamento de capitais 
e de financiamento do terrorismo 
(JO L 309 de 25.11.2005, p. 15). Em 
2013, a Comissão adotou propos ‑
tas tendentes à sua atualização 
e o Parlamento Europeu e o Con ‑
selho obtiveram um acordo 
político no final de 2014.
42 Regulamento (UE) n.º 1031/2010 
da Comissão, de 12 de novembro 
de 2010, relativo ao calendário, 
administração e outros aspetos 
dos leilões de licenças de emissão 
de gases com efeito de estufa, nos 
termos da Diretiva 2003/87/CE do 
Parlamento Europeu e do Con ‑
selho relativa à criação de um 
regime de comércio de licenças 
de emissão de gases com efeito 
de estufa na Comunidade 
(JO L 302 de 18.11.2010, p. 1).
21 Observações
O mercado do RCLE continua sujeito ao risco de fraude relativa ao IVA
No seu Relatório Geral de Atividades de 2009, a Europol estimou que o prejuízo devido a fraudes com os crédi ‑
tos de carbono (através de fraudes «carrossel» no domínio do IVA) ocorridas entre junho de 2008 e dezembro 
de 2009 ascendia a cerca de cinco mil milhões de euros. O mercado do RCLE foi particularmente vulnerável 
a este tipo de atividade criminosa nas transações transfronteiriças. Em resposta a estes casos de fraude, foi 
adotada uma Diretiva (2010/23/UE)43 para dar aos Estados‑Membros a possibilidade de aplicarem um meca ‑
nismo de autoliquidação do IVA, impondo à pessoa para a qual as licenças de emissão ou outras unidades de 
conformidade foram transferidas a obrigação de pagar o IVA. Esta disposição foi prorrogada até dezembro 
de 2018 (Diretiva 2013/43/UE)44.
À data da auditoria, quase um terço dos Estados‑Membros não tinha aplicado o mecanismo de autoliquidação 
às licenças de emissão. Por conseguinte, a União Europeia ainda não abordou plenamente o risco de fraude no 
domínio do imposto sobre o valor acrescentado (IVA) ao nível das licenças de emissão do RCLE UE.
Dos cinco Estados‑Membros visitados pelo Tribunal, só a Itália ainda não tinha aplicado o mecanismo de auto ‑
liquidação do IVA à data de realização da auditoria. A única plataforma de negociação de licenças de emissão 
em Itália suspendeu as suas operações no mercado de licenças de emissão em dezembro de 2010 devido às 
anomalias observadas nas flutuações das transações. As operações da bolsa foram permanentemente encer ‑
radas em março de 2014. No entanto, a negociação bilateral de licenças de emissão envolvendo contas italia ‑
nas no Registo do RCLE UE continua a ser possível. A autoridade competente e o administrador nacional do 
Registo consideraram, à data de realização da auditoria, que existia um risco material de ocorrência de fraude 
«carrossel» no domínio do IVA em Itália devido à inexistência do mecanismo de autoliquidação do IVA.
43 Diretiva 2010/23/UE do Conselho, de 16 de março de 2010, que altera a Diretiva 2006/112/CE, relativa ao sistema comum do imposto sobre 
o valor acrescentado, no que se refere à aplicação facultativa e temporária de um mecanismo de autoliquidação ao fornecimento ou prestação 
de certos serviços que apresentam um risco de fraude (JO L 72 de 20.3.2010, p. 1).
44 Diretiva 2013/43/UE do Conselho, de 22 de julho de 2013, que altera a Diretiva 2006/112/CE relativa ao sistema comum do imposto sobre o valor 
acrescentado, no que diz respeito à aplicação facultativa e temporária de um mecanismo de autoliquidação ao fornecimento ou prestação de 
certos bens e serviços que apresentam um risco de fraude (JO L 201 de 26.7.2013, p. 4).Caixa 3
22 Observações
Embora as licenças de emissão 
tenham sido qualificadas 
como instrumentos 
financeiros, a auditoria 
detetou algumas questões 
pendentes relacionadas 
com a regulamentação e a 
supervisão do mercado de 
emissões
18 
O Tribunal examinou a forma como 
a proposta de revisão da DMIF apre ‑
sentada pela Comissão em 2011 abor ‑
dou as especificidades do comércio 
de licenças de emissão. Uma dessas 
especificidades é a presença de nego ‑
ciantes de conformidade no mercado 
de emissões do RCLE UE (negociando 
tanto licenças à vista como derivados). 
Este mercado é atualmente em larga 
medida um mercado financeiro, mas 
caracteriza‑se pela participação de 
negociantes de conformidade e, por ‑
tanto, exige uma cuidadosa atenção 
quando os regulamentos são revistos. 
A proposta de revisão da Comissão 
previa isentar os negociantes de 
conformidade no âmbito do RCLE UE 
da obrigação de obterem uma autori ‑
zação da DMIF45.19 
No âmbito da DMIF revista, os nego ‑
ciantes de conformidade, bem como 
certas outras entidades que nego ‑
ceiam licenças de emissão46, ficarão 
isentos de obterem uma autorização 
da DMIF. Em particular, os grandes 
negociantes de conformidade, que 
muitas vezes dispõem de grandes 
salas de negociação especializadas, 
ficarão isentos se negociarem por 
conta própria47 no âmbito do RCLE UE. 
Pequenas entidades que comercia ‑
lizam voluntariamente licenças de 
emissão à vista por conta própria 
podem também operar sem autoriza ‑
ção da DMIF48. O Tribunal considera 
que há um risco para a integridade do 
mercado se essas entidades abusa ‑
rem da isenção introduzida pela DMIF 
praticando atividades comerciais não 
cobertas pela respetiva isenção. Além 
disso, o Tribunal detetou o risco de 
a isenção prevista pela DMIF para as 
entidades comerciais de conformidade 
poder ser objeto de uma utilização 
abusiva por partes que tentem adquirir 
instalações, com o fim de comprarem 
e venderem licenças de emissão à vista 
sem uma autorização da DMIF. O Tri ‑
bunal constatou que a Comissão não 
analisou suficientemente o impacto 
dos negociantes de conformidade 
sobre o mercado de emissões para 
demonstrar que os riscos resultantes 
da isenção de grupos de participantes 
no mercado não eram significativos.45 Para prestar serviços 
de investimento, a empresa 
de investimentos tem de obter 
uma autorização junto 
do regulador nacional.
46 Ver n.º 1, alínea j), subalínea i) 
do artigo 2.º da Diretiva 
2014/65/UE relativo às pessoas 
que negoceiam por conta 
própria em licenças 
de emissão ou seus derivados.
47 E cumpram os requisitos 
estabelecidos no n.º 1, 
alínea e), do artigo 2.º 
da Diretiva 2014/65/UE.
48 Um relatório de 2012 
elaborado por um perito 
contratado pela Comissão 
sobre as partes da Avaliação 
de Impacto da DMIF 
relevantes para o mercado 
de emissões assinalou 
igualmente as potenciais 
implicações de possíveis 
isenções previstas pela DMIF 
para pequenos participantes 
no mercado, que podem 
também ter estado envolvidos 
em fraudes e presumíveis 
furtos de licenças, e que não 
irão solicitar a autorização, 
mesmo que as licenças de 
emissão de carbono sejam 
classificadas como 
instrumentos financeiros.
23 Observações
20 
Além disso, a negociação puramen ‑
te bilateral no mercado de balcão, 
incluindo a negociação de licenças de 
emissão, realizada fora de locais re ‑
gulados pela DMIF continuará fora do 
âmbito da DMIF revista. A entrega «físi ‑
ca» de licenças de emissão negociadas 
bilateralmente entre duas partes re ‑
quer que ambas as partes tenham uma 
conta no Registo da União do RCLE UE. 
Porém, como é em seguida discutido 
nos pontos 37 e 38, essas operações 
«físicas» constantes do Registo da 
União não são sujeitas a supervisão, 
o que significa que podem existir 
intervenientes que operam em partes 
do mercado com visibilidade limitada 
para os reguladores e as entidades 
competentes. Por conseguinte, a classi ‑
ficação das licenças de emissão como 
instrumentos financeiros no âmbito da 
DMIF não permitirá colmatar esta lacu ‑
na da regulamentação. Porém, segun ‑
do a Comissão, a negociação à vista 
bilateral não regulamentada, relativa 
à negociação de derivados, representa 
uma pequena proporção (cerca de 1%) 
do mercado de emissões secundárias.
21 
A Comissão propôs49 também isentar, 
até um determinado limiar, os peque ‑
nos participantes no mercado do dever 
de divulgar informação privilegiada ao 
abrigo da regulamentação revista rela ‑
tiva ao abuso de mercado (DAM/RAM). 
A auditoria não revelou provas de que 
a Comissão analisou suficientemen ‑
te a identidade e o comportamento 
desses participantes e as respetivas in ‑
formações, bem como o seu potencial 
efeito acumulado sobre o mercado de 
emissões. A importância desta questão 
depende da definição de participantes 
«mais pequenos», que ainda não tinha 
sido estabelecida à data de realização 
da auditoria.A adequação do quadro de 
supervisão aplicável ao mercado 
de licenças de emissão suscita 
preocupações em vários aspetos
22 
Tal como para qualquer outro meca ‑
nismo de mercado, é necessária uma 
supervisão adequada do mercado para 
proteger a integridade do RCLE UE (ver 
igualmente o ponto 12). Para o efeito, 
a Comissão deve consultar os regula ‑
dores financeiros nacionais relativa ‑
mente ao funcionamento do mercado 
de emissões e ter em consideração 
a cooperação ao nível da regulamenta ‑
ção no mercado de emissões. É tam ‑
bém importante que seja estabelecido 
na Comissão Europeia um sistema de 
cooperação constante e eficaz relativo 
ao funcionamento do mercado do car ‑
bono, principalmente entre os servi ‑
ços responsáveis pelo RCLE UE e pela 
regulação dos mercados financeiros, 
nomeadamente a DG Ação Climática50 
e a DG Mercado Interno e Serviços51.49 Documento de trabalho 
dos serviços da Comissão 
intitulado Avaliação 
de Impacto que acompanha 
o documento Proposta 
de regulamento do Parla ‑
mento Europeu e do Conselho 
relativa ao abuso de infor ‑
mação privilegiada e à mani ‑
pulação de mercado (abuso 
de mercado) e proposta 
de diretiva do Parlamento 
Europeu e do Conselho relativa 
às sanções aplicáveis ao abuso 
de informação privilegiada 
e à manipulação de mercado 
(abuso de mercado), 
de 20 de outubro de 2011 
(SEC(2011) 1217 final).
50 Direção‑Geral da Comissão 
responsável pela ação climática.
51 Direção‑Geral da Comissão 
responsável pelo mercado 
interno e pelos serviços. 
Em 2015 a DG Mercado 
Interno e Serviços passou 
a designar‑se por 
DG Estabilidade financeira, 
Serviços Financeiros e União 
dos Mercados de Capitais.
24 Observações
23 
Apesar da sua natureza transfronteiriça 
e das preocupações expressas sobre 
a fraude e outras atividades crimi ‑
nosas (ver igualmente os pontos 13 
e 14 e a caixa 2 ), o Tribunal constatou 
que não tinha sido definida nenhuma 
supervisão do mercado de emissões 
ao nível da UE. Os reguladores finan ‑
ceiros nacionais podem solicitar aos 
seus administradores nacionais ou ao 
administrador central informações pro ‑
venientes do Registo da União sobre as 
operações relacionadas com as licen ‑
ças de emissão, nos termos dos proce ‑
dimentos restritos definidos no regula ‑
mento relativo ao Registo. No entanto, 
o Tribunal constatou que, à data da 
auditoria, essas práticas raramente 
eram aplicadas nos Estados‑Membros. 
Além disso, o Registo da União não 
regista preços ou informações finan ‑
ceiras relativas às operações. Desta 
forma, os reguladores nacionais não 
podem obter uma imagem completa 
de operações transfronteiriças que 
considerem suspeitas e dispõem de 
menos informações sobre operações 
que o possam ser. A Comissão não tem 
poderes de supervisão nesta área (ver 
igualmente os pontos 37 e 38), o que 
aumenta a importância da cooperação 
entre os reguladores nacionais para 
garantir que o comércio de licenças de 
emissão está sujeito a um nível ade ‑
quado de supervisão e que o abuso 
potencial é limitado a um mínimo.24 
O Tribunal considera que os regulado ‑
res nacionais não dispõem de procedi ‑
mentos integrados para organizarem 
uma supervisão especificamente para 
o mercado de emissões a nível da UE 
e que continuam a existir preocupa ‑
ções sobre o quadro de supervisão 
relativo ao mercado de licenças de 
emissão que será aplicável quando 
a DMIF e o RAM revistos entrarem em 
vigor52. Na própria Comissão, a coo ‑
peração entre a DG Ação Climática 
e a DG Mercado Interno e Serviços 
é organizada de uma maneira ad hoc  
e informal, que não é suficiente para 
possibilitar uma abordagem coorde ‑
nada para monitorizar o mercado de 
emissões. Os procedimentos formais 
existentes para a consulta inter‑servi ‑
ços e para a elaboração de propostas 
de legislação não são concebidos para 
coordenar a regulamentação e a moni ‑
torização do mercado de emissões.
Preocupações relativas 
à definição de licenças 
de emissão
25 
Para funcionar bem, o mercado de emis ‑
sões necessita de liquidez suficiente (ver 
igualmente o ponto 12). Neste aspeto, 
o funcionamento do mercado de emis ‑
sões poderia melhorar se a definição 
das licenças de emissão a nível da UE 
fosse mais clara e se estas fossem mais 
interessantes do ponto de vista comer ‑
cial para os participantes voluntários, 
por exemplo, apoiando a capacidade 
de criar e proteger garantias seguras 
e aplicáveis53.52 O relatório de um perito 
contratado pela Comissão 
identifica igualmente 
potenciais lacunas restantes 
no quadro de supervisão das 
licenças de emissão, mesmo 
após a adoção dos 
regulamentos revistos 
relativos ao mercado 
financeiro. A responsabilidade 
pela supervisão no mercado 
do carbono será partilhada 
por muitos intervenientes 
diferentes. Esta situação 
suscita preocupações acerca 
das lacunas remanescentes, 
que poderão exigir futuros 
ajustamentos dos 
regulamentos caso 
se verifiquem perturbações 
do mercado.
53 As garantias sobre interesses 
consistem em direitos 
jurídicos de terceiros, tais 
como hipotecas ou outros 
encargos jurídicos.
25 Observações
54 N.º 1 do artigo 40.º 
do Regulamento (UE) 
n.º 389/2013 da Comissão.
55 O Tribunal recebeu dois 
relatórios de peritos 
contratados pela Comissão 
Europeia: um sobre as partes 
da Avaliação de Impacto 
da DMIF relativas ao mercado 
de emissões (2012) e um outro 
sobre a articulação entre 
o Registo do RCLE UE 
e as infraestruturas 
pós‑negociação (2013), tendo 
ambos identificado riscos 
similares aos que o Tribunal 
identificou.
56 N.º 3 do artigo 21.º 
do Regulamento (UE) 
n.º 1193/2011 e n.º 3 
do artigo 23.º do Regulamento 
(UE) n.º 389/2013.26 
A Diretiva RCLE UE não definiu o estatuto 
jurídico das licenças de emissão. A sua 
descrição como instrumentos fungíveis, 
desmaterializados e transacionáveis, 
constante do regulamento que estabe ‑
lece o Registo da União54, apenas explica 
algumas das formas como essas licenças 
podem ser utilizadas. Além disso, o facto 
de as licenças de emissão serem con ‑
sideradas instrumentos financeiros só 
clarifica a forma como devem tratadas 
no âmbito da legislação aplicável aos 
serviços financeiros. Porém, continua 
a não ser claro quais os direitos de que os 
titulares de licenças de emissão dispõem. 
Os Estados‑Membros auditados adotam 
diferentes abordagens do estatuto jurídi ‑
co e da natureza das licenças de emissão. 
Em França e no Reino Unido, as caracterís ‑
ticas destas licenças são compatíveis com 
os atributos jurídicos da propriedade ou 
são tratadas como tal, mas na maioria dos 
Estados‑Membros auditados não existe 
uma definição jurídica para as licenças 
de emissão.
27 
A indefinição jurídica ao nível da UE 
e dos Estados‑Membros, bem como 
as diferentes abordagens adotadas, 
leva a que os problemas jurídicos daí 
resultantes sejam resolvidos de forma 
pontual. Este facto aumenta o risco 
de existirem definições e tratamentos 
jurídicos divergentes, não apenas entre 
Estados‑Membros (que na sua maioria 
ainda não definiram o conceito de licen ‑
ças de emissão nos seus sistemas jurídi ‑
cos nacionais) mas também na legisla ‑
ção nacional de cada Estado‑Membro. 
A questão da ausência de uma definição 
jurídica das licenças de emissão ao 
nível da UE já foi levantada em diver ‑
sos relatórios de peritos55 contratados 
pela Comissão. Contudo, a Comissão 
não tomou quaisquer medidas para dar 
resposta ao problema. O Tribunal con ‑
sidera que uma maior clareza no que se 
refere à definição jurídica das licenças 
de emissão poderá ser benéfica para 
o funcionamento do mercado.28 
Acresce que atualmente não é claro, 
tanto de um ponto de vista jurídico 
como prático, se as licenças de emis ‑
são podem ser utilizadas para apoiar 
as garantias, como sucede com os ins ‑
trumentos financeiros tradicionais com 
valor comercial. Não existem disposi ‑
ções específicas relativas à constitui ‑
ção de garantias sobre as licenças de 
emissão. Segundo o regulamento que 
estabelece o Registo da UE, a solução 
prática para constituir garantias sobre 
as licenças de emissão consiste em 
nomear «representantes autorizados 
adicionais»56, cuja autorização seria ne ‑
cessária para realizar operações impli ‑
cando essas licenças. Uma disposição 
específica ao nível da UE indicando 
que as licenças de emissão podem jus ‑
tificar a existência de garantias, bem 
como um mecanismo para registo des ‑
sas garantias, podem aumentar o valor 
comercial das licenças de emissão para 
os participantes no mercado.
26 Observações
Os sistemas relativos ao 
Registo da União Europeia 
para tratamento das principais 
informações do RCLE UE reve-
laram algumas insuficiências
29 
O Registo da União é um sistema ele ‑
trónico para registar as licenças de emis ‑
são e os seus proprietários e para tratar 
os principais dados do RCLE UE relativos 
às instalações e às entidades negocia ‑
doras (ver igualmente o ponto 13 e a 
caixa 2 ). As regras respeitantes aos pro ‑
cedimentos de abertura de conta estão 
definidas no regulamento que estabele ‑
ce o Registo da União57 e são aplicadas 
pelos administradores nacionais. Os pro ‑
cedimentos de abertura de conta para 
participantes voluntários (por exemplo, 
para fins de investimento ou negocia ‑
ção) são particularmente importantes, 
uma vez que definem em que condições 
outras entidades, além dos negociantes 
de conformidade, podem abrir uma 
conta para negociar licenças de emissão. 
Além disso, logo que os negociantes 
tenham acesso a uma conta podem dar 
início a operações transfronteiriças.
30 
O Registo da União tem um elevado 
perfil de risco e, por conseguinte, 
o seu funcionamento deve implicar 
a identificação e o seguimento orien ‑
tado de operações específicas, bem 
como a realização de controlos e a 
identificação dos titulares das contas 
e dos seus saldos. Para apoiar a integri ‑
dade do mercado deverão ser aplica ‑
dos por todos os Estados‑Membros 
procedimentos rigorosos de abertura 
de contas de forma coerente e deverá ser realizada uma monitorização 
transfronteiriça das operações potencial ‑
mente suspeitas para impedir e detetar 
atividades fraudulentas ou criminosas. 
As disposições relativas ao combate ao 
branqueamento de capitais e ao finan ‑
ciamento do terrorismo foram incluídas 
no regulamento que estabelece o Regis ‑
to da União e especificam de que forma 
os administradores nacionais devem 
cooperar com as autoridades competen ‑
tes nestes domínios, em particular com 
as unidades de informação financeira 
e com os serviços de polícia. Tendo em 
conta os elevados interesses financeiros 
em jogo e os riscos em matéria de segu ‑
rança, o bom funcionamento do Registo 
requer boas estruturas de governação, 
que incluam uma adequada separação 
de funções entre as TI e os domínios de 
atividade na organização interna da Co ‑
missão, bem como recursos suficientes.
31 
A criação da arquitetura de seguran ‑
ça do Registo da União teve também 
em conta os incidentes ocorridos no 
passado (ver o ponto 13). O Tribunal 
constatou que, embora os sistemas 
e os procedimentos de registo tenham 
vindo a melhorar, continuam a veri ‑
ficar‑se certas insuficiências que são 
descritas nas secções seguintes.57 Regulamento (UE) 
n.º 920/2010 da Comissão.
27 Observações
Os procedimentos de abertura 
de contas não eram 
suficientemente sólidos
32 
Na sequência de uma série de inciden ‑
tes graves que afetaram a segurança 
do sistema de registos, verificados 
entre 2008 e 2011 (ver o ponto 13 e a 
caixa 2 ), a segurança do RCLE UE foi 
reforçada em 2011. As regras aplicáveis 
à abertura de contas e aceitação dos 
representantes autorizados (ou seja, os 
denominados controlos para conheci ‑
mento dos clientes58) foram significa ‑
tivamente alargadas. O regulamento 
que estabelece o Registo define regras 
de abertura de contas de depósito pes ‑
soais no Registo da União e indica os 
motivos pelos quais os administrado ‑
res nacionais podem recusar a abertu ‑
ra de uma conta para participantes vo ‑
luntários, nomeadamente se a pessoa 
que solicita a abertura da conta estiver 
sob investigação por estar implicada 
em fraudes que envolvam as licenças 
de emissão ou unidades de Quioto, por 
branqueamento de capitais, financia ‑
mento do terrorismo ou outros crimes 
graves para os quais a conta possa 
constituir um instrumento. Além disso, 
foi dada aos Estados‑Membros a pos ‑
sibilidade de definir regras nacionais 
mais pormenorizadas para recusa de 
abertura de contas no Registo. Existe 
igualmente uma obrigação de partilhar 
informações entre Estados‑Membros 
sobre a recusa de abertura de contas.
33 
Embora a centralização do sistema 
de registo tenha sido introduzida 
em junho de 2012 quando os regis ‑
tos nacionais migraram para o novo 
Registo da União gerido pela Comis ‑
são, a gestão das contas (e o acesso 
de particulares e entidades jurídicas 
às contas de comércio de licenças de 
emissão) continua a ser da exclusiva 
responsabilidade dos Estados‑Mem ‑
bros e dos seus administradores 
nacionais. À semelhança do que sucedia antes da centralização dos 
registos nacionais, os administradores 
nacionais não têm acesso aos dados 
das secções do Registo referentes aos 
outros Estados‑Membros.
34 
O Tribunal identificou muitas dife ‑
renças nos processos, organização 
interna e capacidade administrativa 
referentes aos controlos de conhe ‑
cimento dos clientes e às práticas 
de definição de perfis de risco entre 
os vários Estados‑Membros. A França 
e o Reino Unido constituem exemplos 
de Estados‑Membros que excedem 
os requisitos mínimos neste domínio. 
Estes Estados‑Membros aplicaram 
procedimentos aprofundados de 
avaliação de risco e de verificação 
dos antecedentes.
35 
Embora o quadro de abertura de con ‑
tas tenha sido reforçado desde 2011, 
o Tribunal constatou que, na maio ‑
ria dos Estados‑Membros visitados, 
continuaram a verificar‑se as seguintes 
insuficiências:
 – não foram recusados pedidos de 
abertura de conta59, mesmo nos 
casos em que seria justificado com 
base nos critérios para recusa defi ‑
nidos no regulamento que estabe ‑
lece o Registo (ver o ponto 32);
 – as informações sobre pedidos 
suspeitos de abertura de conta não 
eram partilhadas de forma eficaz 
entre os administradores nacionais 
e a Comissão (por exemplo, devido 
à ausência de uma base jurídica 
não existe uma lista permanente 
ao nível da UE de recusas de aber ‑
tura de conta, sendo esta infor ‑
mação apenas partilhada tempo ‑
rariamente, e os pedidos que não 
foram formalmente recusados, mas 
apenas suspensos devido a sus ‑
peitas do administrador nacional, 58 O conhecimento do cliente 
é um processo utilizado pelas 
instituições financeiras ou 
outras entidades para 
vigilância da clientela (ou seja, 
para realizar controlos dos 
clientes a fim de verificar a sua 
identidade, a identidade do 
beneficiário efetivo, para 
compreender a natureza da 
relação de negócios e para 
garantir o seu 
acompanhamento de forma 
contínua). Este processo 
é exigido no âmbito da 
legislação aplicável em 
matéria de regulamentação 
financeira e de devida 
diligência, como a que se 
aplica ao combate ao 
branqueamento de capitais 
e ao financiamento do 
terrorismo http://ec.europa.
eu/internal_market/company/
docs/financial‑crime/130205  
_impact‑assessment_en.pdf .
59 Durante a auditoria, foram 
comunicados ao Tribunal 
apenas três casos (um pela 
Alemanha e dois pela França), 
dois dos quais eram relativos 
à fase III.
28 Observações
não foram comunicados aos outros 
Estados‑Membros como recusas de 
abertura de conta);
 – a maioria dos Estados‑Membros 
visitados não utilizou a opção de 
criar regras nacionais para abertu ‑
ra de conta;
 – em muitos casos, os procedimen ‑
tos internos de abertura de conta 
destinados a verificar que tinham 
sido obtidos todos os elementos 
necessários dos pedidos dos futu ‑
ros titulares de conta não foram 
devidamente documentados ou 
sujeitos ao princípio da dupla ve ‑
rificação (por exemplo, na Alema ‑
nha, Itália e Polónia);
 – as relações formais das autorida ‑
des competentes e dos administra ‑
dores nacionais com as unidades 
de informação financeira ou os 
serviços de polícia ainda estavam 
a ser desenvolvidas e não estavam 
operacionais à data de realização 
da auditoria (em particular, em 
Itália e na Polónia).
36 
Os procedimentos de abertura de 
conta permitem controlar o acesso ao 
sistema avaliando a integridade dos 
participantes no mercado. Os países 
que realizam controlos menos rigo ‑
rosos para abertura de conta podem 
ser procurados por indivíduos com in ‑
tenções criminosas. Porém, no que se 
refere a esses procedimentos, o regu ‑
lamento que estabelece o Registo não 
confere à Comissão (na sua função de 
administrador central) autoridade para 
impor uma aplicação coordenada dos 
sistemas dos Estados‑Membros.As operações não 
são suficientemente 
supervisionadas 
e acompanhadas ao nível da UE
37 
A ocorrência anterior de atos criminosos 
(ver o ponto 13 e a caixa 2 ) no âmbito 
do RCLE UE causou prejuízos financeiros 
graves aos Estados‑Membros e a alguns 
participantes e constituiu um risco sig ‑
nificativo para a reputação do RCLE UE 
e da Comissão Europeia. Esta situação 
está também refletida na reserva repeti ‑
da pela DG Ação Climática nos seus rela ‑
tórios anuais de atividade de 2012 e 2013 
elaborados após a centralização do 
Registo em 2012 (ver igualmente o pon ‑
to 41). Embora a Comissão gira o Registo 
da UE a nível central, não dispõe de ba ‑
ses jurídicas para supervisionar e acom ‑
panhar as operações. O Registo da União 
não prevê a monitorização de operações 
potencialmente suspeitas ao nível da UE 
(ver igualmente o ponto 23), o que pode 
comprometer a integridade do RCLE UE.
29 Observações
38 
Os administradores dos registos dos 
Estados‑Membros têm de informar as 
autoridades nacionais responsáveis pelo 
combate ao branqueamento de capitais 
(unidades de informação financeira) 
sobre suspeitas de branqueamento de 
capitais ou de atividades criminosas. 
O Tribunal considera que, para o fa ‑
zerem de forma eficaz, deverão ser 
criados procedimentos adequados para 
monitorizar operações potencialmen ‑
te suspeitas. Após a centralização do 
Registo da União na Comissão em 2012, 
os Estados‑Membros já não dispõem de 
acesso direto às bases de dados dos seus 
registos nacionais e têm dificuldade em 
analisar os dados relativos às operações 
transfronteiriças. Alguns Estados‑Mem ‑
bros60 cooperam de forma pontual 
e desenvolvem instrumentos comuns 
fora do sistema do Registo. Embora 
a Comissão faça a gestão da base de 
dados centralizada, não pode explorar 
plenamente os dados à sua disposição 
devido a questões ligadas à proteção 
dos dados e à confidencialidade. O Tri ‑
bunal considera que nesta situação, em 
que os Estados‑Membros e a Comissão 
estão limitados por questões técnicas 
e de proteção dos dados, não é possí ‑
vel responder totalmente aos riscos de 
abuso que já se concretizaram.
Aspetos de coordenação 
interna e condicionalismos de 
recursos dificultaram a gestão 
e o desenvolvimento do Registo 
da União
39 
Como é referido no ponto 30, a exe ‑
cução eficaz do Registo exige uma 
cuidadosa avaliação dos objetivos 
e prioridades, bem como uma afetação 
de recursos adequada. Além disso, 
devem existir disposições adequadas 
para garantir a separação de funções 
entre as TI e os domínios de atividade 
no serviço responsável da Comissão.40 
Durante a fase II do RCLE UE, o Tribunal 
constatou que a Comissão tem partici ‑
pado ativamente em muitas atividades 
importantes (ver o ponto 16) destina ‑
das a aumentar a maturidade e credi ‑
bilidade do RCLE UE.
41 
Porém, o Tribunal considera que a es ‑
trutura organizacional e os recursos 
disponíveis nos serviços da Comissão 
não facilitaram de forma suficiente 
a gestão e o desenvolvimento do 
Registo. O Tribunal verificou que as 
responsabilidades ao nível informáti ‑
co e empresarial não estavam devi ‑
damente definidas e separadas nos 
serviços da DG Ação Climática res ‑
ponsáveis pela execução do RCLE UE. 
As descrições de funções da equipa 
da DG Ação Climática responsável 
pelo Registo eram genéricas e apre ‑
sentavam sobreposições. O Serviço 
de Auditoria Interna da Comissão já 
publicou recomendações de auditoria 
nesta matéria61. Embora, à data da 
auditoria, estivesse a ser aplicado um 
plano de ação para estas recomenda ‑
ções, são necessários mais progressos 
para aumentar a eficácia da gestão 
e desenvolvimento do Registo. Neste 
contexto, o Tribunal chama igualmente 
a atenção para as reservas emitidas 
pela DG Ação Climática nos seus 
relatórios anuais de atividades relati ‑
vos a 2012 e 2013 acerca das ameaças 
à segurança do Registo da União62.60 Segundo a Comissão, cerca de 
dez Estados‑Membros à data 
de realização da auditoria.
61 As constatações do Tribunal 
são apoiadas por um relatório 
interno da Comissão. Para mais 
informações, ver o Relatório 
Anual de Atividades da 
DG Ação Climática relativo 
a 2013, Capítulo 2.3, 
Assessments of audit results and 
follow‑up of audit 
recommendation  (Avaliações 
dos resultados de auditoria 
e seguimento dado às 
recomendações de auditoria).
62 Na síntese do Relatório Anual 
de Atividades (RAA) da 
DG Ação Climática relativo 
a 2013 afirma‑se que a reserva 
por motivos de reputação 
respeitante às insuficiências 
significativas de segurança 
remanescentes no Registo da 
União para o Regime de 
Comércio de Licenças de 
Emissão (RCLE UE), emitida 
nos RAA relativos a 2010, 2011 
e 2012, foi repetida no RAA 
relativo a 2013. Não é possível 
fornecer garantias razoáveis 
de que as atuais medidas de 
segurança consigam evitar 
um futuro ataque. Esta 
garantia de segurança é uma 
condição para que a reserva 
seja levantada.
30 Observações
Execução do RCLE UE
42 
A execução do RCLE UE teve início em 
2005, mas o primeiro período de apli ‑
cação efetivo, no âmbito do Protocolo 
de Quioto, decorreu entre 2008 e 2012 
(fase II do RCLE UE). A execução do 
RCLE UE pelos Estados‑Membros deve 
implicar a atribuição de licenças às 
instalações, a execução dos PNA e das 
regras aplicáveis pelos Estados‑Mem ‑
bros, a monitorização das emissões 
e procedimentos de comunicação 
e verificação, incluindo a acreditação 
ou o reconhecimento dos verificadores 
quando for caso disso.
43 
O ciclo anual de conformidade 
do. RCLE UE nos Estados‑Membros 
durante a fase II é descrito na caixa 4 . 
Neste contexto, a aprovação dos planos 
de monitorização constitui um controlo 
fundamental, uma vez que a correção 
dos dados e parâmetros incluídos nesses 
planos se reveste de grande importância 
para uma comunicação fiável das infor ‑
mações sobre as emissões. A Diretiva 
RCLE UE e as orientações para a monito ‑
rização e a comunicação de informações 
emitidas pela Comissão para a fase II63 
descrevem o conteúdo dos títulos de 
emissão, dos planos de monitorização, 
dos relatórios sobre as emissões e, em 
certa medida, dos relatórios de verifica ‑
ção, bem como os prazos previstos para 
a sua apresentação. Porém, não definem 
os controlos que lhes devem ser aplica ‑
dos pelas autoridades competentes. Para 
a fase III, o quadro de controlo foi revisto 
e foram introduzidas responsabilidades 
adicionais em matéria de verificação 
e de acreditação dos verificadores64.44 
A diretiva definiu o papel da Comis ‑
são Europeia, que consiste em avaliar 
os PNA, fornecer orientações aos 
Estados‑Membros, coordenar o inter ‑
câmbio de informações entre as au ‑
toridades competentes e monitorizar, 
até certo ponto, a execução por parte 
dos Estados‑Membros.
45 
Para que a devolução das licenças seja 
aplicada corretamente, devem existir 
regimes adequados de sanções que se ‑
jam efetivas, proporcionadas e dissua ‑
sivas. A diretiva prevê uma multa de 
«100 euros» por tonelada de CO2e nos 
casos em que um operador não de ‑
volva licenças de emissão suficientes 
para cobrir as suas emissões ao longo 
do ano65. Os Estados‑Membros deviam 
igualmente definir disposições nacio ‑
nais de sanção aplicáveis a outros tipos 
de infração das regras do RCLE UE.63 Em 18 de julho de 2007, 
a Comissão adotou a Decisão 
n.º 2007/589/CE que 
estabelece orientações para 
a monitorização 
e a comunicação de 
informações relativas às 
emissões de gases com 
efeito de estufa, nos termos 
da Diretiva RCLE UE, que 
foram aplicadas e atualizadas 
durante a fase II (2008‑2012) 
(JO L 229 de. 31.8.2007, p. 1).
64 Regulamento (UE) n.º 600/2012 
da Comissão, de 21 de junho 
de 2012, relativo à verificação 
dos relatórios respeitantes às 
emissões de gases com efeito 
de estufa e às toneladas‑qui ‑
lómetro e à acreditação 
de verificadores em conformi ‑
dade com a Diretiva 2003/87/
CE do Parlamento Europeu 
e do Conselho (JO L 181 de 
12.7.2012, p. 1).
65 Artigo 16.º da 
Diretiva 2003/87/CE.
31 Observações
Visão global do ciclo de conformidade da fase II do RCLE UE
Autoridade competente : os Estados‑Membros designam uma ou mais autoridades competentes (ou seja, 
regionais) como responsáveis pela execução da Diretiva RCLE UE.
Título de emissão e plano de monitorização : segundo a Diretiva RCLE UE e as orientações para a monitori ‑
zação e a comunicação de informações publicadas pela Comissão, a autoridade competente emite os títulos 
de emissão de GEE para as instalações dos operadores, que incluem um plano de monitorização descrevendo 
os pormenores técnicos da instalação e a forma como as emissões serão monitorizadas (por exemplo, efetuan ‑
do cálculos e/ou medições) e comunicadas.
Relatório anual de emissões e relatório de verificação : com base na monitorização efetuada ao longo do 
ano, os operadores elaboram um relatório anual de emissões, que é analisado por um verificador independen ‑
te por eles contratado. O verificador examina o relatório anual de emissões e elabora um relatório de verifi ‑
cação que inclui um parecer de verificação. Estes documentos são enviados à autoridade competente antes 
de 31 de março do ano seguinte. O verificador elabora igualmente um relatório de verificação interna mais 
pormenorizado que pode ser enviado ao operador e/ou à autoridade competente.
Devolução de licenças de emissão : com base nos valores constantes dos relatórios anuais de emissões verifi ‑
cados, o número correto de licenças é devolvido a partir da conta do operador constante do Registo antes de 
30 de abril do ano seguinte.
Fonte: Análise do TCE baseada no quadro legislativo e nas orientações para a monitorização e a comunicação de informações.Caixa 4
No localAplicação, 
sanções
Apresentação para 
veriﬁcação e devolução 
de licenças de emissãoAprovação e veriﬁcação do 
plano de monitorizaçãoEmissão e revisão de 
títulos de emissão
Relatório anual de emissões 
VeriﬁcadorRelatório de veriﬁcaçãoAplicação do plano de 
monitorização (ao longo do ano)Operador Autoridade competente
32 Observações
Os sistemas dos 
Estados -Membros para registo 
e comunicação de emissões na 
fase II do RCLE UE não foram 
suficientemente desenvolvidos
46 
Os sistemas dos Estados‑Membros para re ‑
gisto e comunicação de emissões incluíam:
 ο procedimentos para garantir que 
as emissões das instalações eram 
corretamente monitorizadas;
 ο procedimentos para garantir que os 
relatórios de emissões das instalações 
eram corretamente verificados;
 ο procedimentos para garantir a qua ‑
lidade do trabalho realizado pelos 
verificadores; ο inspeções às instalações realizadas 
pelas autoridades competentes;
 ο relatórios sobre a execução 
do RCLE UE.
47 
Dado que o RCLE UE foi criado por 
uma diretiva no âmbito da rubrica 
do Tratado respeitante ao ambiente, 
este domínio de intervenção continua 
a ser essencialmente da competência 
dos Estados‑Membros. Por conseguin ‑
te, estes podem executar o regime 
de formas diferentes, como é descrito 
na caixa 5 .
Diversidade dos modelos de execução nos Estados -Membros
Na Grécia, o RCLE UE é executado a nível central. A autoridade competente do RCLE UE é o gabinete de 
comércio de emissões da Direção‑Geral do Ambiente no Ministério do Ambiente, da Energia e das Alterações 
Climáticas. É responsável pela maior parte dos elementos do ciclo anual de conformidade e emite os títulos 
de emissões, aprova os planos de monitorização, recebe os relatórios anuais de emissões verificados e comu ‑
nica ao administrador do registo nacional os valores das emissões verificadas. É igualmente responsável pela 
imposição de multas e sanções.
Em Itália também se aplica uma abordagem centralizada. Um comité é responsável pela execução do RCLE UE, 
apoiado por um secretariado técnico do Ministério do Ambiente, em Roma. Durante a fase II, o comité foi 
responsável pela aprovação dos títulos do RCLE UE, dos planos de monitorização, pelo ciclo de comunicação 
e pelo reconhecimento dos verificadores.
Em Espanha a execução do RCLE UE é essencialmente descentralizada, na medida em que as autoridades 
competentes das comunidades autónomas aprovam os títulos de emissão e os planos de monitorização 
e controlam o ciclo de comunicação. A autoridade competente central, dependente do Ministério do Ambien ‑
te, é responsável pela coordenação global da execução do RCLE UE em Espanha e garante a harmonização 
emitindo orientações e organizando um comité de coordenação específico.
Na Alemanha, em França e na Polónia as autoridades regionais e/ou locais participavam habitualmente na 
concessão de títulos de emissão e aprovavam e verificavam os planos de monitorização, enquanto a autori ‑
dade nacional competente tinha geralmente um papel fundamental na cadeia de comunicação das emissões 
e coordenava a execução global do RCLE UE.Caixa 5
33 Observações
Verificaram -se insuficiências 
e atrasos nos procedimentos 
de aprovação dos planos 
de monitorização
48 
A aprovação dos planos de monitoriza ‑
ção das instalações reveste‑se da maior 
importância para a concessão de títulos 
de emissão às instalações e para possi ‑
bilitar uma futura comunicação fiável de 
informações sobre as emissões.49 
O Tribunal constatou que os proce ‑
dimentos de aprovação dos planos 
de monitorização apresentavam 
insuficiências na maior parte dos Es ‑
tados‑Membros auditados, como 
se pode ver na caixa 6.
Insuficiências dos procedimentos de aprovação dos planos de monitorização
Em França, não existe uma metodologia harmonizada a nível nacional para analisar, controlar e aprovar os 
planos de monitorização. Até na mesma região as abordagens podem variar em função do responsável pelo 
controlo (inspetor ambiental). Na Polónia, a auditoria permitiu verificar que os controlos realizados pelas au ‑
toridades locais aos planos de monitorização se limitam a controlos documentais dos elementos básicos dos 
planos. Não são efetuados outros controlos mais pormenorizados das instalações para verificar a fiabilidade 
dos dados apresentados e para garantir que os planos de monitorização refletem de forma precisa a situação 
da instalação.
Na Alemanha, o Tribunal constatou que durante a fase II do RCLE UE existiam diferenças ao nível dos Bun ‑
desländer  na forma como eram aplicadas as regras para definir uma instalação. Na prática, uma determinada 
instalação situada num Bundesland  pode receber um único título de emissão que inclua a totalidade do local 
e dos seus edifícios, enquanto em outros Bundesländer  o local da instalação pode ser dividido sendo‑lhe 
atribuídos vários títulos de emissão separados. O tamanho da instalação, definido no título de emissão, pode 
ter contribuído para que a instalação ultrapassasse ou não o limiar de participação no RCLE UE. Além disso, 
na primeira metade da fase II, os Bundesländer  adotaram diferentes abordagens de aprovação dos planos de 
monitorização (ou «conceitos», como eram chamados na Alemanha), pelo que alguns deles aprovaram a totali ‑
dade do plano de monitorização desde o início da fase II e outros aprovaram apenas as diferenças em relação 
às orientações para a monitorização. Posteriormente, um acórdão do Tribunal66 impôs a harmonização das 
práticas de aprovação, tendo reconhecido que a aprovação pelas autoridades responsáveis de um plano de 
monitorização abrangente para o conjunto da fase II era importante porque reduzia o risco de comunicação 
de dados errados sobre as emissões.
Em Espanha, em Itália e na Grécia, registaram‑se atrasos de até dois anos na criação e aprovação dos planos 
de monitorização para a fase II, após a adoção das orientações para a monitorização e a comunicação de infor ‑
mações da fase II, em julho de 2007. Segundo as autoridades competentes os prazos eram demasiado curtos 
para transpor as novas regras para as orientações ou regulamentos nacionais e para integrar o novo plano de 
monitorização nos títulos de emissão antes do início do período de comunicação. Em determinados casos, os 
planos de monitorização só foram formalmente aprovados em 2010.
66 Bundesverwaltungsgericht 7 C 10.09 de 18de fevereiro de 2010.Caixa 6
34 Observações
A comunicação das constatações 
dos verificadores não era clara 
e o acompanhamento efetuado 
pelas autoridades competentes 
era limitado
50 
A Diretiva RCLE UE confere aos Esta ‑
dos‑Membros a responsabilidade geral 
de garantir que as emissões sejam 
monitorizadas nas instalações e veri ‑
ficadas segundo as regras definidas 
nessa diretiva e nas orientações da 
Comissão67. As principais etapas do ci ‑
clo anual de conformidade do RCLE UE 
referentes à monitorização, comuni ‑
cação e verificação são apresentadas 
na caixa 4  e, na fase II, basearam‑se 
nessas orientações e princípios. Neste 
contexto, os controlos dos relatórios 
anuais de emissões verificados recebi ‑
dos dos operadores são um elemento 
central do quadro de controlo ao 
nível da autoridade competente. Com 
base no seu exame da documentação 
relativa a 150 instalações em sete Esta ‑
dos‑Membros selecionados, o Tribunal 
detetou muitas diferenças nas aborda ‑
gens da organização desses controlos 
e no seu nível de eficácia.
51 
Na fase II do RCLE UE, não existia um 
modelo normalizado que definisse 
o conteúdo obrigatório de um relató ‑
rio de verificação. Na ausência desse 
modelo ou de orientações mais espe ‑
cíficas sobre a natureza e o conteúdo 
desse tipo de relatório, criaram‑se 
diferentes formatos e abordagens 
que nem sempre permitem ter uma 
imagem global clara das constatações 
e conclusões da verificação.52 
O Tribunal verificou que as provas 
disponíveis na autoridade competente 
relativas à correta realização da verifi ‑
cação eram, por vezes, insuficientes ou 
pouco claras68. Por exemplo, as descri ‑
ções de algumas constatações retiradas 
das verificações eram limitadas e não 
havia um acompanhamento das consta ‑
tações do ano anterior nem dos resulta ‑
dos das medidas corretivas. Na maioria 
dos Estados‑Membros selecionados não 
foi possível obter provas das medidas 
tomadas pelas autoridades competentes 
decorrentes de repetidas constatações, 
tais como, por exemplo, a não aplicação 
do nível de detalhe exigido nos cálcu ‑
los das emissões, a falta de calibragem 
dos instrumentos de medição ou de 
pesagem com a regularidade requerida 
ou a não utilização de um laboratório 
com a acreditação adequada. Na maior 
parte dos Estados‑Membros, o Tribunal 
constatou casos em que as constatações 
dos verificadores eram repetidas de ano 
para ano, sem quaisquer informações 
adequadas sobre os motivos, os antece ‑
dentes ou o acompanhamento. Porém, 
o Tribunal detetou igualmente muitos 
casos na maioria dos Estados‑Membros 
em que os verificadores não apresenta ‑
ram quaisquer constatações, apesar da 
complexidade e dimensão das instala ‑
ções individuais ou do nível de experiên ‑
cia relativamente baixo na monitorização 
e comunicação de emissões no âmbito 
do RCLE UE. Na caixa 7  são dados mais 
pormenores acerca destas constatações.67 Decisão n.º 2007/589/CE.
68 O Tribunal constatou 
igualmente que nenhum 
dos Estados‑Membros 
selecionados utilizou 
a possibilidade, prevista nas 
orientações, de as autoridades 
competentes avaliarem 
o trabalho dos verificadores 
solicitando e examinando os 
seus relatórios de verificação 
internos. Este aspeto 
é explicado nos pontos 53 a 57.
35 Observações Caixa 7Exemplos de incoerência na comunicação das constatações das verificações
A Alemanha aplica um sistema eletrónico muito automatizado e normalizado para apresentação dos relatórios 
anuais de emissões verificados. Este sistema dava uma imagem clara dos resultados do trabalho de verificação 
e da opinião real do verificador sobre os valores das emissões, mas não fornecia informações pormenorizadas 
sobre a metodologia utilizada nem o trabalho realizado pelos verificadores. Além disso, os formulários não ti ‑
nham campos de texto específicos, na secção destinada aos verificadores, para estes apresentarem as suas reco ‑
mendações de melhorias ou efetuarem o seguimento específico de constatações e observações do ano anterior.
Em França, a autoridade competente recebeu uma declaração de garantia razoável no relatório anual de emis ‑
sões dos verificadores. Nestas declarações os verificadores incluem as suas observações e os casos de não 
conformidade. No entanto, a auditoria permitiu constatar que alguns verificadores nunca comunicavam quais ‑
quer questões nas suas declarações, mesmo quando os relatórios de verificação internos incluíam observa ‑
ções, e que o conteúdo da declaração de garantia variava consoante os verificadores.
A legislação nacional italiana prevê a utilização de modelos específicos de relatório por parte dos verifica ‑
dores, o que permite obter um elevado nível de normalização na cadeia de comunicação. Contudo, o Tribu ‑
nal verificou que na maioria dos casos os verificadores não apresentaram constatações. Sucede o contrário 
no Reino Unido, onde os verificadores comunicaram constatações na maioria dos casos.
Num caso em Itália, um verificador apresentou muitas constatações durante os três primeiros anos. A docu ‑
mentação não mostrava se todas as questões estavam resolvidas, nem de que forma, nem ainda se tinha ha ‑
vido intervenção da autoridade competente. No entanto, em 2011, o operador contratou um novo verificador 
que não comunicou quaisquer constatações referentes a esse ano.
Na Polónia, a autoridade competente utiliza uma base de dados eletrónica para realizar controlos cruzados 
das emissões comunicadas, mas não efetua um acompanhamento das constatações eventualmente comuni ‑
cadas nos pareceres formulados pelos verificadores.
36 Observações
69 A Cooperação Europeia para 
Acreditação ou http://www.
european‑accreditation.org/
home  EA é uma associação de 
organismos nacionais de 
acreditação na Europa 
oficialmente reconhecidos 
pelos respetivos governos 
nacionais para avaliar 
e verificar — segundo normas 
internacionais — as 
organizações que realizam 
serviços de avaliação como 
a certificação, verificação, 
inspeção, testes e calibragem 
(também designados por 
serviços de avaliação da 
conformidade) http://www.
european‑accreditation.org/
about‑us .
70 Decisão n.º 2007/589/CE 
da Comissão, ponto 10.4.2, 
alínea d), ver também 
a caixa 4.
71 Para mais informações, 
ver a  caixa 4 .A qualidade do trabalho 
realizado pelos verificadores não 
foi suficientemente controlada
53 
A Diretiva RCLE UE e as respetivas 
orientações para a monitorização e a 
comunicação na fase II não introduziram 
requisitos bem definidos relativos à acre ‑
ditação de verificadores independentes 
ou ao controlo de qualidade do trabalho 
realizado pelos verificadores. A direti ‑
va especificava os requisitos mínimos 
de competência dos verificadores e as 
orientações para a monitorização e a 
comunicação de informações incluíam 
definições de «verificador» e «acredita ‑
ção» e convidavam os Estados‑Membros 
a considerarem as orientações emitidas 
pela Cooperação Europeia para a Acre ‑
ditação69. As orientações para a monito ‑
rização e a comunicação de informações 
davam também às autoridades compe ‑
tentes e aos organismos de acreditação 
a possibilidade de avaliarem o relatório 
de verificação interna dos verificado ‑
res70. Os Estados‑Membros tinham um 
considerável poder discricionário nestes 
domínios, o que não contribuiu para 
uma aplicação eficaz das orientações. 
Por conseguinte, os requisitos aplicáveis 
aos operadores não eram os mesmos em 
toda a UE e a garantia obtida através das 
atividades de verificação era reduzida.
54 
Todos os Estados‑Membros seleciona ‑
dos para a auditoria utilizavam algum 
tipo de acreditação ou reconhecimento 
dos verificadores, a fim de criar grupos 
de verificadores aprovados que pudes ‑
sem ser contratados pelos operadores. 
Em Itália, o reconhecimento dos verifi ‑
cadores era realizado pela autoridade 
competente nacional, que elaborou 
uma lista de 23 verificadores reconheci ‑
dos para o RCLE UE nesse Estado‑Mem ‑
bro, mas não efetuou avaliações de qua ‑
lidade periódicas nem supervisionou 
o seu trabalho. Este modelo deixou de 
ser aplicado na fase III. Noutros Esta ‑
dos‑Membros auditados, a acreditação ou reconhecimento eram concedidos 
por um organismo de acreditação ou 
reconhecimento já existente.
55 
O Tribunal constatou que as autoridades 
competentes nos Estados‑Membros 
selecionados se baseavam muito no 
trabalho realizado pelos verificadores 
para obter garantias sobre os relatórios 
anuais de emissões. Contudo, nenhuma 
dessas autoridades realizou controlos 
específicos da qualidade e do conteúdo 
dos relatórios de verificação e dos docu ‑
mentos associados, dado considerarem 
que essa tarefa era da responsabilidade 
dos organismos de acreditação. Da mes ‑
ma foram, nenhum dos Estados‑Mem ‑
bros selecionados utilizou a possibi ‑
lidade prevista pelas orientações de 
solicitar aos verificadores os relatórios 
de verificação interna71 e de os utilizar 
para avaliar o trabalho destes.
56 
Além disso, em três (Alemanha, Polónia 
e Reino Unido) dos cinco Estados‑Mem ‑
bros visitados nos quais os verificadores 
eram acreditados por um organismo in ‑
dependente, havia falta de coordenação 
ou de intercâmbio regular de informa ‑
ções entre as autoridades competentes 
e os organismos de acreditação sobre 
a exaustividade e a qualidade dos re ‑
latórios de verificação e a garantia que 
deles se podia obter. O Tribunal observa 
que apenas as autoridades competentes 
tinham acesso pleno e direto aos rela ‑
tórios anuais de emissões verificados 
que lhes eram apresentados. O Tribunal 
considera que as constatações apre ‑
sentadas anteriormente se deveram em 
parte à falta de disposições relativas 
a atividades de acreditação e de contro ‑
lo (de qualidade) no âmbito do RCLE UE 
e ao facto de as autoridades compe ‑
tentes não serem obrigadas a examinar 
o trabalho realizado pelos verificadores 
durante fase II do RCLE UE.
37 Observações
72 Prevenção e Controlo 
Integrados da Poluição 
(até 2013), com base na 
Diretiva 2008/1/CE do 
Parlamento Europeu e do 
Conselho, de 15 de janeiro 
de 2008, relativa à prevenção 
e controlo integrados da 
poluição (JO L 24 de 
29.1.2008, p. 8), revogada pela 
Diretiva 2010/75/UE do 
Parlamento Europeu e do 
Conselho, de 24 de novembro 
de 2010, relativa às emissões 
industriais (JO L 334 de 
17.12.2010, p. 17).
73 No Reino Unido, 
a percentagem de inspeções 
de instalações diminuiu de 
aproximadamente 5% no 
início da fase II, em 2008, para 
aproximadamente 1% no final 
da fase II, em 2012.57 
Acresce que nenhum destes Esta ‑
dos‑Membros dispunha de uma política 
de rotação para reforçar a independên ‑
cia e a imparcialidade dos verificadores. 
Em França e na Polónia, o Tribunal 
detetou casos em que os verificadores 
não só participavam na verificação dos 
relatórios de emissões, mas também na 
elaboração do plano de monitorização 
para a instalação em causa ou outras 
atividades relacionadas (como inspe ‑
ções de instalações para a autoridade 
competente) que podiam ocasionar 
conflitos de interesses.
As inspeções de instalações 
no local foram muito limitadas
58 
A Diretiva RCLE UE e as orientações 
para a monitorização e a comunica ‑
ção de informações não definem os 
controlos que as autoridades compe ‑
tentes devem realizar nas instalações. 
Em particular, não era exigido que as 
autoridades competentes realizassem 
inspeções das instalações no local para 
avaliar a execução do plano de moni ‑
torização ou a fiabilidade dos relató ‑
rios de emissões verificados.
59 
Em todos os Estados‑Membros visi ‑
tados, com exceção do Reino Unido, 
o Tribunal constatou que as autorida ‑
des competentes não efetuaram visitas 
no local no âmbito do RCLE UE. Os 
organismos governamentais realiza ‑
ram frequentemente outro tipo de 
visitas às instalações, por exemplo no 
âmbito da concessão de licenças PCIP72 
ou da legislação aplicável aos resíduos 
e ao ambiente, às quais foi atribuída 
uma maior prioridade (por exemplo, 
na Alemanha, em França e na Polónia), 
mas não abordaram expressamente 
questões respeitantes ao RCLE UE. Na 
Alemanha e em Espanha, o Tribunal 
identificou alguns casos em que as autoridades competentes regionais 
acompanharam os verificadores no 
terreno em casos pontuais.
60 
Não foi possível obter estatísticas 
centralizadas das inspeções no âmbito 
do RCLE UE em nenhum dos Esta ‑
dos‑Membros selecionados, com ex ‑
ceção do Reino Unido, onde o número 
de visitas diminuiu73 gradualmente no 
final da fase II.
Verificaram -se insuficiências 
na comunicação sobre 
a execução do RCLE UE 
pelos Estados -Membros
61 
Nos termos do artigo 21.º da Diretiva 
RCLE UE, os Estados‑Membros têm 
a obrigação de elaborar um relatório 
anual. Os seus relatórios anuais sobre 
aspetos importantes da aplicação 
da diretiva devem ser apresentados 
à Comissão. Além deste relatório anual 
obrigatório, o Tribunal considera que 
os Estados‑Membros devem informar 
o público em geral da execução nacio ‑
nal do RCLE UE e dos seus resultados.
62 
O Tribunal verificou que a Itália não 
elaborou nem apresentou à Comissão 
os relatórios previstos no artigo 21.º rela ‑
tivos a 2010, 2011 e 2012 e que a França 
só elaborou o relatório referente a 2012 
depois de o Tribunal o ter pedido.
38 Observações
63 
No que se refere a outros tipos de 
relatórios destinados a informar 
o público acerca da execução nacional 
do RCLE UE, a Alemanha e Espanha 
elaboraram relatórios anuais extensi ‑
vos sobre o RCLE UE, incluindo análises 
setoriais e de tendências das emissões 
e valores de cumprimento. Em contra ‑
partida, a Grécia, França e Itália forne ‑
ceram reduzida informação específica 
pública sobre a execução nacional e os 
resultados do RCLE UE. O Reino Unido 
só elaborou um relatório anual nacio ‑
nal sobre o RCLE UE até 2010.
Lacunas nas orientações 
dadas pela Comissão aos 
Estados -Membros e na 
monitorização da execução 
realizada por estes durante 
a fase II do RCLE UE.
64 
Na fase II, as responsabilidades da 
Comissão74 consistiam em avaliar as 
regras de atribuição dos Estados‑Mem ‑
bros estabelecidas nos PNA, em forne ‑
cer orientações aos Estados‑Membros 
e em monitorizar a execução das polí ‑
ticas. Estas tarefas da Comissão visam 
essencialmente garantir que o RCLE UE 
funciona corretamente como um regi ‑
me a nível europeu, evitar distorções 
da concorrência e impedir que outros 
problemas decorrentes da falta de 
harmonização afetem negativamente 
o funcionamento eficaz do RCLE UE 
enquanto instrumento de mercado 
para conseguir reduzir as emissões 
com a melhor relação custo‑eficácia. 
A comunicação regular de informa ‑
ções pormenorizadas e pertinentes 
sobre a execução e o funcionamento 
globais do RCLE UE permitirão reforçar 
a confiança das partes interessadas no 
correto funcionamento do regime, es ‑
pecialmente quando este é executado 
de forma descentralizada.A avaliação da fase II dos PNA 
efetuada pela Comissão não 
foi transparente
65 
Nas fases I e II do RCLE UE, os Esta ‑
dos‑Membros elaboraram planos 
nacionais de atribuição indicando 
a quantidade total de licenças de 
emissão que tencionavam atribuir 
aos operadores. A Comissão emitiu 
orientações específicas para o efeito75, 
das quais constavam descrições dos 
principais fatores que determinam as 
tendências das emissões, como o cres ‑
cimento do PIB e a intensidade de 
carbono, bem como formas de avaliar 
o potencial de redução das emissões 
dos Estados‑Membros. Com base no 
potencial de redução e nas emissões 
de um ano de base adequado é possí ‑
vel calcular um limite indicativo.
66 
Depois de aprovar o primeiro grupo de 
dez PNA da fase II, a Comissão publi ‑
cou uma comunicação76 em 2006 na 
qual explicava que utilizava a metodo ‑
logia apresentada na versão de 2005 
do relatório European Energy and 
Transport Trends to 203077 como base 
dos valores relativos à intensidade de 
carbono e ao crescimento económico 
necessários para calcular os limites de 
emissões. Os resultados desse relatório 
obtiveram‑se a partir do modelo PRI ‑
MES78, desenvolvido pela Universidade 
de Atenas. No entanto, este método de 
avaliação não foi comunicado pre ‑
viamente aos Estados‑Membros (por 
exemplo, nas orientações para os PNA).74 Artigos 9.º, 14.º, 19.º, 20.º, 21.º 
e 30.º da Diretiva RCLE UE.
75 COM(2005) 703 final, de 
22 de dezembro de 2005.
76 COM(2006) 725 final, de 
29 de novembro de 2006.
77 Elaborado pela 
DG Transportes e Energia 
da Comissão, com base 
no modelo PRIMES.
78 Versão de 2005 do relatório 
European Energy and Transport 
Trends to 2030 , elaborado pelo 
Instituto de Comunicação 
e Sistemas Informáticos da 
Universidade Técnica Nacional 
de Atenas (ICCS‑NTUA), Grécia, 
para a Comissão. O modelo 
PRIMES é um modelo de uso 
geral que está concebido para 
realizar projeções futuras, 
elaborar hipóteses de trabalho 
e analisar o impacto de 
políticas. O modelo tem em 
conta as tecnologias de oferta 
e procura de energia e de 
redução da poluição. 
O sistema reflete 
considerações sobre 
a economia de mercado, 
a estrutura industrial e as 
políticas e regulamentação 
energética e ambiental, 
concebidas para influenciar 
o comportamento nos 
mercados dos agentes do 
sistema energético  
(https://ec.europa.eu/energy/
sites/ener/files/documents/
trends_to_2030_update_  
2005.pdf ).
39 Observações
67 
O Tribunal constatou que a Comissão 
não atuou de forma transparente ao 
decidir utilizar o modelo PRIMES como 
base de cálculo dos limites da fase II 
e ao adotar 2005 como ano de base 
para esses cálculos, uma vez que os 
Estados‑Membros tinham desenvolvi ‑
do os seus PNA com base nas orienta ‑
ções para o efeito, que não referiam 
o modelo PRIMES. Esta situação deu 
origem a ineficiências significativas 
para os Estados‑Membros, que tiveram 
de refazer os seus PNA com base nos 
novos critérios, bem como a uma falta 
de transparência na preparação e ava ‑
liação dos PNA da fase II.
68 
Além disso, para examinar se os PNA 
da fase II tinham sido avaliados de 
forma coerente, equitativa e com 
o mesmo grau de pormenor, o Tribunal 
solicitou à Comissão que lhe forneces ‑
se os seus documentos internos e de 
trabalho relativos à avaliação dos PNA 
da fase II.
69 
Uma vez que o prazo de conservação 
desses documentos tinha expirado, 
os serviços da Comissão só puderam 
fornecer o modelo de lista de controlo 
utilizado e as listas de controlo preen ‑
chidas para dois Estados‑Membros. 
Porém, não puderam fornecer listas de 
controlo preenchidas para os outros 
Estados‑Membros. Na ausência dessa 
documentação, o Tribunal não pôde 
concluir que o trabalho efetuado 
pela Comissão para avaliar os PNA foi 
igualmente pormenorizado e exaus ‑
tivo para todos os Estados‑Membros 
selecionados.A Comissão não publicou os 
relatórios anuais de execução 
exigidos pela Diretiva RCLE UE
70 
O artigo 21.º da Diretiva RCLE UE esti ‑
pula que os Estados‑Membros devem 
enviar anualmente à Comissão um 
relatório sobre a aplicação da diretiva 
(ver igualmente os pontos 61 e 62). 
Com base nos relatórios apresentados 
todos os anos pelos Estados‑Membros, 
a Comissão deve publicar um relatório 
anual consolidado sobre a aplicação 
da Diretiva RCLE UE no prazo de três 
meses a contar da receção dos relató ‑
rios dos Estados‑Membros. Para pu ‑
blicar esse relatório, a Comissão deve 
verificar a apresentação atempada dos 
relatórios dos Estados‑Membros que 
servem de base ao relatório conso ‑
lidado e desenvolver métodos para 
consolidar e utilizar as informações 
comunicadas nesses relatórios.
71 
O Tribunal constatou que a Comis ‑
são não publicou este relatório anual 
de execução durante a fase II do 
RCLE UE, o que significa que nesta 
fase a Comissão não forneceu infor ‑
mações abrangentes sobre o grau 
de execução do RCLE UE em todos 
os Estados‑Membros.
40 Observações
72 
Além disso, o Tribunal verificou que os 
serviços da Comissão não controlaram 
devidamente a apresentação atempa ‑
da e completa de relatórios anuais de 
execução dos Estados‑Membros nem 
conservaram um registo consolidado 
das informações recebidas. A Comissão 
não aproveitou sistematicamente esta 
fonte de informação sobre a execução 
do RCLE UE.
A monitorização pela 
Comissão da execução 
do RCLE UE efetuada pelos 
Estados -Membros foi limitada
73 
É imperativa a aplicação harmonizada 
por parte dos Estados‑Membros do 
regime de comércio de licenças de 
emissão, a fim de explorar melhor os 
benefícios do comércio de licenças de 
emissão e evitar distorções no merca ‑
do interno79. De acordo com o poder 
discricionário previsto na diretiva, os 
Estados‑Membros financiam e execu ‑
tam em larga medida o RCLE UE e o Tri ‑
bunal reconhece que os meios de que 
a Comissão dispõe para impor uma 
harmonização são limitados. Contudo, 
para a fase II do RCLE UE, a diretiva 
especificou diversas responsabilidades 
específicas em termos de orientação, 
monitorização e execução que com ‑
petem à Comissão. Para determinar as 
áreas que necessitam de mais harmo ‑
nização, a Comissão deve monitorizar 
adequadamente a execução por parte 
dos Estados‑Membros.74 
O Tribunal constatou que nas áreas em 
que a Comissão procurou ativamente 
fomentar a harmonização, por exem ‑
plo através da adoção de orientações80, 
obtiveram‑se resultados até um certo 
ponto. No entanto, nos casos em que 
a Comissão não adotou orientações 
pormenorizadas, não foram harmo ‑
nizados aspetos fundamentais como, 
por exemplo, a abertura de contas (ver 
pontos 32‑36), a análise das operações 
(ver pontos 37‑38), a verificação e acre ‑
ditação (ver pontos 50‑57), os quadros 
de controlo e os regimes de sanções 
(ver pontos 80‑85).
75 
Uma consequência da diversida ‑
de das abordagens seguidas pelos 
Estados‑Membros ao nível da exe ‑
cução é que os operadores e outros 
participantes no mercado em diferen ‑
tes Estados‑Membros podem estar 
sujeitos a diferentes regras e requisitos 
(por exemplo, respeitantes ao esta ‑
tuto jurídico das licenças de emissão, 
à aplicação das sanções e ao regime 
de monitorização e verificação), além 
dos que são especificamente definidos 
pela legislação ou pelas orientações 
da União Europeia.79 Considerando 8 da 
Diretiva 2009/29/CE do 
Parlamento Europeu e do 
Conselho, de 23 de 
abril de 2009, que altera 
a Diretiva 2003/87/CE a fim de 
melhorar e alargar o regime 
comunitário de comércio de 
licenças de emissão de gases 
com efeito de estufa (JO L 140 
de 5.6.2009, p. 63).
80 Por exemplo, as orientações 
para a monitorização e a 
comunicação de informações 
nas fases I e II.
41 Observações
76 
Uma forma de obter informações 
sobre o grau de harmonização entre os 
Estados‑Membros e de impor a aplica ‑
ção de práticas harmonizadas consiste 
na realização de inspeções no local. 
O Tribunal reconhece que a Comis ‑
são não tem um mandato claro para 
realizar inspeções nos Estados‑Mem ‑
bros, mas verificou que também não 
há provas de que a Comissão tenha 
monitorizado e avaliado devidamente 
os riscos (por exemplo, de distorção 
da concorrência) ou o impacto poten ‑
cial de diferentes práticas de execu ‑
ção sobre o funcionamento eficaz 
e a integridade do RCLE UE. Embora 
os problemas resultantes da falta de 
harmonização se possam considerar 
uma consequência da execução do 
RCLE UE ao abrigo de uma diretiva, na 
opinião do Tribunal a monitorização 
do grau de harmonização da execução 
nos Estados‑Membros, realizada pela 
Comissão, foi limitada na fase II do 
RCLE UE.
O intercâmbio de informações 
entre autoridades competentes 
dos Estados -Membros 
sobre a execução do RCLE UE, 
organizado pela Comissão, 
foi dificultado pela reduzida 
participação
77 
A Diretiva RCLE UE prevê que a Comis ‑
são deve organizar o intercâmbio de 
informações entre as autoridades com ‑
petentes dos Estados‑Membros sobre 
a evolução em matéria de atribuição 
de licenças de emissão, utilização de 
URE81 e RCE no regime comunitário, 
funcionamento do registo de dados, 
monitorização, comunicação de infor ‑
mações, verificação e cumprimento da 
presente diretiva.78 
Em 2009 foi instituído um Fórum de 
Conformidade para criar uma platafor ‑
ma na qual as autoridades competen ‑
tes dos Estados‑Membros pudessem 
trocar informações sobre a respetiva 
execução do RCLE UE. Os objetivos 
deste fórum consistiam em verificar 
o funcionamento adequado dos pro ‑
cessos na cadeia de conformidade do 
RCLE UE, ajudar os Estados‑Membros 
na aplicação dos requisitos e processos 
de conformidade do RCLE UE e promo ‑
ver uma cooperação estreita e eficaz 
entre as autoridades competentes 
nos Estados‑Membros. O Fórum de 
Conformidade foi um dos principais 
mecanismos utilizados pela Comissão 
para garantir o intercâmbio eficaz de 
informações do RCLE UE, que é essen ‑
cial para partilhar boas práticas e para 
melhorar a gestão do RCLE UE.
79 
Durante a fase II do RCLE UE, o Fórum 
de Conformidade geriu quatro grupos 
de trabalho e as informações nele 
discutidas e desenvolvidas foram 
partilhadas num dispositivo basea ‑
do na Internet acessível a todas as 
autoridades competentes. Com base 
nas atas destes grupos de trabalho 
e de entrevistas com as autoridades 
competentes, o Tribunal constatou 
que, apesar da importância do papel 
desempenhado pelo fórum, a par ‑
ticipação dos Estados‑Membros foi 
reduzida (presença média de menos 
de seis autoridades competentes por 
sessão) e só um número reduzido de 
autoridades competentes (geralmente 
as mesmas) participava regularmente 
nas reuniões dos grupos de trabalho. 
Este facto reduziu as possibilidades de 
partilha de informações entre as au ‑
toridades competentes, um elemento 
fundamental para garantir a realização 
dos objetivos do RCLE UE.81 As URE são unidades 
de redução de emissões 
geradas a partir de projetos 
de Implementação Conjunta 
(IC) para reduzir as emissões 
e as RCE são reduções 
certificadas de emissões 
decorrentes de projetos 
do Mecanismo de Desen ‑
volvimento Limpo (MDL).
42 Observações
Verificaram -se algumas 
insuficiências na execução 
a nível nacional do regime 
de sanções do RCLE UE 
e nas práticas de devolução 
de créditos para projetos 
internacionais
80 
Em conformidade com a Diretiva 
RCLE UE, os Estados‑Membros estabe ‑
lecem e aplicam regras nacionais rela ‑
tivas às sanções aplicáveis em caso de 
infrações à legislação do RCLE UE. Esta 
Diretiva prevê igualmente uma sanção 
específica para toda a UE por excesso 
de emissões, sem prejuízo das sanções 
adicionais que os Estados‑Membros 
possam definir. Trata‑se de uma multa 
de 100 euros por tonelada de CO2e 
relativamente à qual o operador não 
tenha devolvido licenças de emis ‑
são. Uma vez que esta multa excede 
largamente o preço de mercado das 
licenças de emissão, constitui um in ‑
centivo eficaz para que as instalações 
respeitem os limites e devolvam licen ‑
ças suficientes. O Tribunal assinala que, 
no que se refere à obrigação ao nível 
da UE de as instalações devolverem 
o número necessário de licenças de 
emissão em função das emissões ve ‑
rificadas no prazo de devolução (abril 
de cada ano), o RCLE UE regista uma 
elevada taxa de cumprimento (99% de 
acordo com as informações disponí ‑
veis ao público no DOUE). Porém, a Co ‑
missão não pode aplicar as sanções, já 
que se trata de uma prerrogativa dos 
Estados‑Membros.A grande variedade 
de disposições relativas 
a sanções nos diferentes 
Estados -Membros pode 
não garantir a igualdade de 
condições entre os operadores
81 
O Tribunal constatou que os Esta ‑
dos‑Membros definiram nas suas 
respetivas legislações diferentes tipos 
de infrações, que podiam ser identi ‑
ficadas e posteriormente penalizadas 
por multas ou outras medidas (por 
exemplo, anulando ou suspendendo 
temporariamente um título de emis ‑
são), além da multa no montante 
de 100 euros prevista pela diretiva. 
O quadro  apresenta uma lista não 
exaustiva das infrações nacionais e das 
sanções correspondentes em alguns 
dos Estados‑Membros auditados:
82 
Os tipos de infrações que podem ser 
objeto de sanções e os montantes cor ‑
respondentes das multas ou sanções 
variam muito entre os Estados‑Mem ‑
bros. O Tribunal considera que a falta 
de harmonização destas práticas pode 
afetar a igualdade de condições entre 
os participantes.
43 Observações
Lista não exaustiva das infrações nacionais e das sanções correspondentes 
em alguns dos Estados -Membros auditados
Estado-Membro Infrações (não exaustivas)Multas em euros
(libras no Reino Unido)
Mínimo-MáximoPrisão (meses)
Mínimo-Máximo
AlemanhaFuncionamento sem título de emissão
5 - 50 000 N.A. Ausência de notificação de alterações na instalação
Outras (5)
EspanhaFuncionamento sem título de emissão
50 001 - 2 000 000 N.A.Incumprimento da obrigação de notificar qualquer alteração das carac -
terísticas, do funcionamento ou da dimensão da instalação que possa 
ter um impacto significativo nas emissões ou que implique alterações 
da monitorização
Não apresentação do relatório anual de emissões verificado 
Ocultar ou alterar intencionalmente informações no pedido de licenças 
de emissão
Impedir o acesso do verificador às instalações
Incumprimento da obrigação de notificar alterações da identidade 
ou do local de residência do operador10 001 - 50 000 N.A.
FrançaFuncionamento sem título de emissão 0 - 150 000 0 - 24
Incumprimento das obrigações de monitorização e comunicação 
de informações 0 - 75 000 0 - 6
Ausência de notificação de alterações na instalação
Itália (2010)Funcionamento sem título de emissão 25 000 - 250 000
N.A. Omissão de dados históricos 2 500 - 25 000
Ausência de declaração do encerramento 1 000 - 100  000
Reino UnidoFuncionamento sem título de emissão
05 000 por condenação 
sumária e por 
despacho de pronúncia0 - 24Incumprimento das obrigações de monitorização e comunicação 
de informações
Ausência de notificação de alterações na instalação
Diversos outros delitos incluindo a comunicação de informações falsas 
ou enganadorasQuadro
Fonte: Informações obtidas dos relatórios previstos pelo artigo 21.º do Estado‑Membro correspondente relativos à fase II.
44 Observações
Falta de informações 
consolidadas sobre 
a aplicação de sanções 
pelos Estados -Membros
83 
Na maioria dos Estados‑Membros 
auditados, com exceção da Alemanha 
e do Reino Unido, não existiam infor ‑
mações atualizadas sobre o grau de 
aplicação ou os resultados das sanções 
a nível da UE e das sanções nacionais 
suplementares. As informações sobre 
o número de procedimentos de sanção 
iniciados durante a fase II e executados 
com sucesso (ou seja, com pagamen ‑
tos confirmados) eram incompletas. 
O Tribunal observou que os Esta ‑
dos‑Membros se deparavam muitas 
vezes com limitações no seu próprio 
enquadramento jurídico e adminis ‑
trativo à aplicação bem‑sucedida das 
sanções do RCLE UE. As autoridades 
competentes não estavam habilitadas 
a impor as sanções (por exemplo, na 
Itália) ou tinham de esperar o resulta ‑
do de demorados processos e recursos 
judiciais (por exemplo, na Alemanha). 
Esta circunstância pode ter dissuadido 
as autoridades competentes de aplicar 
novos procedimentos de sanção. Além 
disso, a inexistência de uma comuni ‑
cação exaustiva sobre a aplicação das 
sanções não aumenta o efeito dissua ‑
sor deste sistema.
84 
O Tribunal constatou ainda que 
a Comissão não mantém um resumo 
específico das sanções nacionais e não 
compila estatísticas sobre a aplicação 
de sanções em toda a União Europeia, 
para efeitos de monitorização da exe ‑
cução do RCLE UE.85 
Em geral, o Tribunal não pôde avaliar 
a aplicação dos procedimentos de san ‑
ções pelos Estados‑Membros, devido 
à inexistência de informações consoli ‑
dadas ao nível dos Estados‑Membros 
e da União Europeia.
Questões específicas relativas 
à devolução de créditos para 
projetos internacionais
86 
Os limites percentuais para utilização 
ou devolução de créditos para proje ‑
tos internacionais da implementação 
conjunta (IC ‑ URE) e do mecanismo de 
desenvolvimento limpo (MDL ‑ RCE) 
(para mais informações, ver parte I do 
anexo ) variavam consoante os Esta ‑
dos‑Membros, mas estavam definidos 
nos respetivos planos nacionais de 
atribuição para a fase II. O facto de as 
autoridades nacionais competentes 
autorizarem alguns operadores a exce ‑
der o limite de devolução de créditos 
internacionais para as suas instalações 
pode afetar a igualdade de condições 
entre os operadores. Em 6%82 dos 
150 casos examinados pelo Tribunal, 
os operadores excederam os limites 
percentuais nacionais de devolução de 
créditos para projetos internacionais. 
Na caixa 8  são dados mais pormenores 
acerca de alguns destes casos.82 França (cinco casos), Grécia 
(três casos) e Reino Unido (um 
caso). Para os operadores era 
interessante do ponto de vista 
financeiro devolver créditos 
de projetos do Protocolo de 
Quioto em vez das licenças de 
emissão da União Europeia 
(LUE), especialmente no final 
da fase II, quando estes eram 
muito mais baratos do que as 
LUE. Na fase III a utilização 
desses créditos para projetos 
para cumprimento do RCLE UE 
ficou limitada, pelo que a sua 
utilização pelos operadores 
aumentou exponencialmente 
no final da fase II — ver 
gráfico do anexo .
45 Observações Caixa 8Excesso na devolução de créditos internacionais
Na fase II, o limite de devolução de créditos para projetos internacionais foi expresso em percentagem da atri ‑
buição total por instalação.
Em França, o RCLE UE não refletiu um aumento da atribuição de licenças de emissão decorrente do aumento 
da produção em cinco das 20 instalações examinadas no período 2008‑2010. O aumento da atribuição pro ‑
vocou igualmente um aumento do valor absoluto de créditos internacionais que podiam ser devolvidos e os 
operadores aproveitaram esta oportunidade para devolver mais créditos internacionais. Contudo, como o Es ‑
tado‑Membro não comunicou à Comissão estes aumentos da produção e as consequentes atribuições a partir 
da reserva nacional de novos operadores, os cálculos efetuados pelo Tribunal dos créditos internacionais 
devolvidos baseados nos dados do DOUE excederam 13,5%, que era o limite em França.
No Reino Unido, o Tribunal constatou um caso em que o limite para devolução de créditos para projetos 
internacionais foi excedido. Um operador que encerrou uma das suas instalações (que já tinha recebido uma 
atribuição) obteve autorização das autoridades para conservar todas as licenças de emissão atribuídas à ins ‑
talação encerrada e de as transferir com o limite correspondente de créditos de projetos (ou seja, 8%) para 
outra das suas instalações. O Tribunal calculou que a instalação que recebeu as licenças transferidas devolveu 
mais do que os 8% autorizados das suas licenças de emissão atribuídas como créditos de projetos. O Tribu ‑
nal constatou que o operador só tinha mantido parcialmente a capacidade da instalação encerrada e tinha‑a 
transferido para a instalação restante. Uma vez que o operador recebeu autorização para devolver créditos de 
projetos pelo montante total das licenças de emissão atribuídas, o limite foi excedido. O Tribunal verificou que 
esta prática pode ocasionar diferenças de tratamento dos operadores de um mesmo setor.
46
 Conclusões 
e recomendações
87 
O RCLE UE é a base da política climá ‑
tica da UE, sendo muitas vezes citado 
como o modelo de referência da nova 
política em matéria de alterações 
climáticas e dos regimes de comér ‑
cio de licenças de emissão em todo 
o mundo. Este regime inovador, que 
foi introduzido em 2005 e melhorado 
progressivamente, encontra‑se agora 
na sua terceira fase de execução. Ao 
nível europeu, o objetivo do RCLE UE 
enquanto instrumento de mercado 
não se limita à redução das emissões 
de acordo com um limite, mas con ‑
siste também em estabelecer um 
mecanismo de fixação de preços para 
o carbono. A existência de preços mais 
elevados constitui um maior incentivo 
para investir em tecnologias hipocar ‑
bónicas83. Para que o RCLE UE funcione 
como previsto, é também necessário 
que a integridade do regime seja 
garantida e que este seja corretamen ‑
te executado. Incidentes anteriores, 
como o alegado roubo de licenças 
de emissão e a ocorrência de fraudes 
«carrossel» no domínio do IVA, vêm de ‑
monstrar a necessidade de vigilância.
88 
Por conseguinte, a auditoria avaliou se 
o RCLE UE foi gerido de forma adequa ‑
da, tendo sido examinado se o quadro 
criado para proteger a sua integridade 
é suficientemente sólido para permi ‑
tir o bom funcionamento do regime 
e se este foi corretamente executado 
na fase II.
89 
De uma maneira geral, o Tribunal 
concluiu que a gestão do RCLE UE 
por parte da Comissão e dos Esta ‑
dos‑Membros não foi adequada em 
todos os aspetos, tendo sido prejudi ‑
cada por alguns problemas ao nível da 
solidez do quadro destinado a prote ‑
ger a sua integridade, bem como por 
insuficiências significativas na execu ‑
ção da  fase II do RCLE UE.90 
Embora se tenham registado me ‑
lhorias significativas no quadro de 
proteção da integridade do mercado 
(pontos 14‑17), em particular através 
da inclusão da maioria do mercado 
à vista de licenças de emissão no âm ‑
bito dos regimes previstos pela DMIF 
e pela DAM, é ainda necessário corrigir 
algumas insuficiências para tornar 
o quadro suficientemente sólido, para 
incentivar a confiança dos investidores 
e potenciar o RCLE UE como instru ‑
mento da política ambiental.
91 
A auditoria constatou que existem 
questões pendentes ao nível da regu ‑
lamentação e supervisão do mercado 
de emissões respeitantes aos nego ‑
ciantes de conformidade, às transações 
bilaterais nos mercados de balcão e à 
vista e aos pequenos participantes no 
mercado (pontos 18‑21), embora as 
licenças de emissão estejam classifi ‑
cadas como instrumentos financeiros. 
Apesar de o Registo ter sido centraliza ‑
do em 2012, não existe uma supervisão 
do mercado de emissões a nível da UE 
e os procedimentos de cooperação 
envolvendo reguladores financeiros 
nacionais e a Comissão não são sufi ‑
cientemente claros (pontos 22‑24). Por 
conseguinte, existe o risco de que as 
distorções ou anomalias de mercado 
com possíveis consequências graves 
não sejam geridas de forma adequada.83 Comissão Europeia, Ação 
Climática, ficha informativa 
«The EU Emissions Trading 
System (EU ETS) « (O Regime de 
Comércio de Licenças de 
Emissão da União Europeia – 
RCLE UE), disponível em  
http://ec.europa.eu/clima/
publications/docs/
factsheet_ets_en.pdf .
47 Conclusões e recomendações
Recomendação 1
As questões pendentes sobre a regu ‑
lamentação e supervisão do mercado 
de emissões devem ser resolvidas pela 
Comissão, a fim de continuar a melho ‑
rar a integridade do mercado. A Comis ‑
são deve:
a) no âmbito da futura revisão 
da legislação relativa à DMIF e ao 
RAM, analisar os riscos potenciais 
relacionados com as isenções 
previstas nos regulamentos para 
operadores de conformidade e pe ‑
quenos operadores no mercado de 
emissões, a fim de determinar se 
é necessário tomar medidas para 
lhes dar resposta;
b) garantir que, tendo em conta 
a evolução da regulamentação da 
UE aplicável aos mercados finan ‑
ceiros (por exemplo, DMIF e RAM) 
relativa ao mercado de emissões, 
este é objeto de uma supervisão 
adequada a nível da UE;
c) reforçar os mecanismos de coope ‑
ração em matéria de regulamen ‑
tação para garantir uma melhor 
supervisão do mercado.
92 
O Tribunal considera que uma maior 
clareza na definição jurídica de licença 
de emissão poderia ser benéfica para 
o funcionamento do mercado do 
RCLE UE (pontos 1‑27). É necessária 
confiança para favorecer a liquidez do 
mercado de emissões, especialmente 
da parte dos investidores que não são 
obrigados a continuar a participar nes ‑
te mercado. Uma maior clareza na cria ‑
ção e proteção de garantias relativas às 
licenças de emissão poderá igualmen ‑
te contribuir para o melhor funciona ‑
mento do mercado (ponto 28).Recomendação 2
O estatuto jurídico das licenças de 
emissão deve continuar a ser clarifica ‑
do, a fim de contribuir para a estabili ‑
dade e a confiança.
Neste âmbito, a Comissão deve anali ‑
sar as vantagens de tratar as licenças 
de emissão como direitos de proprie ‑
dade em toda a UE e ponderar como 
incluir um sistema de registo imediato 
das garantias.
93 
O Registo da União é um instrumento 
fundamental para tratamento e divul ‑
gação dos dados essenciais relativos 
ao RCLE UE e para garantir a integri ‑
dade do seu mercado. Devido aos 
significativos interesses financeiros em 
jogo e à grande variedade de partici ‑
pantes, apresenta um elevado perfil 
de risco (pontos 29‑31). Para proteger 
o mercado ao nível da UE, e tendo 
em conta os anteriores incidentes de 
segurança que o afetaram, é necessá ‑
ria uma abordagem harmonizada dos 
procedimentos de gestão dos riscos. 
A segurança do registo melhorou 
significativamente durante a fase II 
do RCLE UE (ponto 32). Porém, os 
procedimentos adotados na maioria 
dos Estados‑Membros auditados para 
controlar a abertura de contas do 
RCLE UE, acompanhar as operações 
e cooperar com as entidades regula ‑
doras não são suficientemente sólidos 
(pontos 33‑38). O facto de a Comissão 
não poder acompanhar devidamente 
as operações devido a questões rela ‑
cionadas com a proteção dos dados 
constitui uma importante lacuna em 
termos de supervisão. O desenvolvi ‑
mento e o funcionamento do Registo 
na Comissão constituiu um projeto 
complexo, que foi dificultado por 
aspetos ligados à coordenação interna 
e por condicionalismos de recursos 
(pontos 39‑41).
48 Conclusões e recomendações
Recomendação 3
Alguns aspetos dos sistemas de tra ‑
tamento das principais informações 
do RCLE UE (o Registo da União e os 
procedimentos relacionados) devem 
continuar a ser melhorados.
A Comissão deve:
a) ponderar a forma de desenvolver 
e coordenar uma monitorização 
eficaz das operações transfrontei ‑
riças ao nível da União Europeia 
para atenuar os riscos de abusos 
e de atividades fraudulentas;
b) identificar medidas adequadas 
para melhorar o quadro de contro ‑
lo e promover as melhores práticas 
dos Estados‑Membros relativas 
à abertura de contas para atenuar 
ainda mais os riscos em matéria de 
segurança e integridade e garantir 
a respetiva aplicação na União;
c) proporcionar uma estrutura 
adequada para as funções informá ‑
ticas e operacionais nos serviços 
relevantes da Comissão e garantir 
o bom funcionamento do sistema 
de registos.
Os Estados‑Membros devem:
d) aplicar os controlos indicados 
na alínea b) da recomendação 3;
e) melhorar a cooperação entre as 
autoridades responsáveis pelo 
Registo da União e outras autorida ‑
des competentes, em particular as 
unidades de informação financeira 
e os serviços de polícia.94 
O Tribunal conclui que a execução 
da fase II do RCLE UE foi afetada por 
insuficiências significativas. Os Esta ‑
dos‑Membros decidiram aplicar a Di ‑
retiva RCLE UE de maneira diferente 
(ponto 47). Verificaram‑se insuficiên ‑
cias na aplicação do quadro de con ‑
trolo por parte dos Estados‑Membros. 
Os sistemas de monitorização, comu ‑
nicação e verificação de emissões não 
eram suficientemente harmonizados 
nem executados de forma eficaz (pon ‑
tos 48‑60). Em particular, as autori ‑
dades competentes não controlaram 
suficientemente o trabalho realiza ‑
do pelos verificadores e efetuaram 
poucos controlos no local ao nível das 
instalações. Alguns Estados‑Membros 
também não forneceram todos os rela ‑
tórios exigidos sobre o funcionamento 
do RCLE UE (pontos 61‑63).
49 Conclusões e recomendações
Recomendação 4
As insuficiências detetadas pela au ‑
ditoria do Tribunal sobre a aplicação 
pelos Estados‑Membros do quadro de 
controlo na fase II devem ser corrigidas 
durante a aplicação do quadro revisto 
para a fase III.
A Comissão deve:
a) ponderar a necessidade de intro ‑
duzir novas alterações ao quadro 
de monitorização e comunicação 
de informações para reforçar 
a monitorização, a comunicação 
e a verificação das emissões;
b) exigir que as autoridades compe ‑
tentes melhorem as práticas de 
execução para garantir a qualidade 
do quadro de controlo;
Os Estados‑Membros devem:
c) aplicar quadros de controlo 
coerentes e eficazes, incluindo 
inspeções, para as atividades 
de monitorização, comunicação 
de informações e verificação;
d) garantir uma melhorar coordena ‑
ção e intercâmbio de informações 
entre as autoridades competentes 
e os organismos de acreditação, 
a fim de melhorar a qualidade 
do processo de verificação;
e) fornecer atempadamente à Comis ‑
são os relatórios anuais previstos 
pela diretiva;
f) publicar regularmente relatórios 
sobre a execução e os resulta ‑
dos do RCLE UE para fomentar 
a transparência para os operadores 
e os participantes nos mercados.95 
O Tribunal detetou lacunas nas orien ‑
tações dadas pela Comissão aos Esta ‑
dos‑Membros e na monitorização da 
execução realizada por estes durante 
a fase II do RCLE UE. Verificou ainda 
que a falta de transparência na decisão 
da Comissão de utilizar o modelo PRI ‑
MES e de considerar 2005 como ano de 
base para cálculo dos limites de emis ‑
são na fase II deu origem a ineficiên ‑
cias para os Estados‑Membros e a uma 
falta de transparência na preparação 
e avaliação dos PNA da fase II (pon ‑
tos 65‑67). Na ausência de documentos 
específicos internos da Comissão sobre 
a avaliação dos PNA, o Tribunal não 
pôde concluir que o trabalho efetuado 
pela Comissão para avaliar os PNA teve 
o mesmo grau de pormenor e exaus ‑
tividade para todos os Estados‑Mem ‑
bros selecionados (ver pontos 68 e 69).
50 Conclusões e recomendações
96 
A natureza do RCLE UE enquanto me ‑
canismo de mercado requer a divulga ‑
ção regular de informações pormeno ‑
rizadas e pertinentes sobre a execução 
e o funcionamento do regime. Embora 
muita informação esteja disponível ao 
público, a Comissão não publicou uma 
parte importante da mesma, a saber 
o relatório anual de execução previsto 
pela Diretiva (ver os pontos 71 e 72). 
A coordenação e o intercâmbio de in ‑
formações entre os Estados‑Membros 
também são fundamentais. A Comis ‑
são teve um papel limitado em termos 
de garantia da harmonização dos con ‑
trolos‑chave aplicáveis na execução 
do RCLE UE pelos Estados‑Membros 
(pontos 73‑76). Foram criados vários 
fóruns e grupos de trabalho para inter ‑
câmbio de informações que prestaram 
um apoio decisivo aos Estados‑Mem ‑
bros, embora o seu impacto tenha sido 
limitado, em certa medida, pelo nível 
relativamente baixo de participação 
dos Estados‑Membros (pontos 77‑79).
Recomendação 5
Na fase III, o nível das orientações 
e das informações sobre a execução do 
RCLE UE deve ser melhorado. A Comis ‑
são deve:
a) melhorar a sua monitorização 
da execução por parte dos Esta ‑
dos‑Membros para determinar os 
aspetos em que é indispensável 
uma maior harmonização;
b) publicar regularmente o relató ‑
rio previsto sobre a execução do 
RCLE UE, abordando especifica ‑
mente os problemas decorrentes 
da falta de harmonização e os ris ‑
cos daí resultantes.Os Estados‑Membros devem:
c) garantir que os representantes das 
autoridades competentes parti ‑
cipam regularmente em reuniões 
e contribuem para o intercâmbio 
de informações, experiências 
e conhecimentos sobre questões 
relacionadas com a execução.
97 
No que se refere à obrigação ao nível 
da UE de as instalações devolverem 
todos os anos o número necessário de 
licenças de emissão, o RCLE UE regista 
uma elevada taxa de cumprimento. 
No entanto, o Tribunal constatou que 
os Estados‑Membros definiram uma 
grande variedade de disposições de 
sanção para outros tipos de infrações, 
que podem afetar a igualdade de con ‑
dições entre os operadores (pontos 81 
e 82). O Tribunal não pôde avaliar 
a eficácia dos sistemas de sanções dos 
Estado‑Membros devido à inexistên ‑
cia de informações consolidadas ao 
nível dos Estados‑Membros e da UE. 
A aplicação eficaz das sanções foi por 
vezes dificultada por limitações dos 
sistemas jurídicos e administrativos 
dos Estados‑Membros (pontos 83‑85). 
Além disso, existiam práticas divergen ‑
tes relativas às regras específicas de 
devolução dos créditos para proje ‑
tos internacionais (ponto 86). Estas 
questões podem afetar a igualdade de 
condições entre os operadores.
51 Conclusões e recomendações
Recomendação 6
A aplicação das sanções referentes 
ao RCLE UE deve ser mais transpa ‑
rente. Deverão existir informações 
atualizadas e exatas ao nível dos 
Estados‑Membros e da União Europeia 
sobre a aplicação e os resultados dos 
procedimentos de sanção e a Comis ‑
são deverá acompanhar melhor a sua 
aplicação na UE, bem como a aplicação 
coerente das sanções nacionais.
A Comissão deve:
a) garantir que os Estados‑Membros 
conservem informações atualiza ‑
das sobre a aplicação de todos os 
tipos de sanções (a nível da União 
Europeia e nacional) e formular 
propostas e orientações adequadas 
com vista a uma maior transparência 
entre os organismos relevantes.Os Estados‑Membros devem:
b) aplicar de forma coerente as sanções 
definidas a nível nacional, bem 
como a multa prevista pela diretiva;
c) manter informações atualizadas 
e exatas sobre as sanções aplicadas.
O presente relatório foi adotado pela Câmara I, presidida por Augustyn KUBIK, mem ‑
bro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 15 de abril de 2015.
 Pelo Tribunal de Contas
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente

52
 Anexo
Informações gerais
PARTE I — Quadro internacional do comércio de licenças de emissão
1. Existe um consenso científico generalizado de que os gases com efeito de estufa gerados pela atividade 
humana e libertados na atmosfera têm um impacto direto sobre o efeito de estufa, constituem a causa do 
aquecimento global e afetam o sistema climático. Este consenso também defende que se a temperatura 
média global aumentar 2°C comparativamente à temperatura registada na era pré‑industrial, o risco de ocor ‑
rência de alterações perigosas e possivelmente catastróficas no meio ambiente mundial será muito maior. 
Por conseguinte, a comunidade internacional recomenda limitar o aquecimento a 2°C mediante a redução 
dessas emissões1.
2. A União Europeia demonstrou liderança internacional ao adotar medidas para lutar contra as alterações climáti ‑
cas. Comprometeu‑se a reduzir as suas emissões de GEE no âmbito do Protocolo de Quioto de 1997 (ver caixa ) 
da Convenção‑Quadro das Nações Unidas sobre Alterações Climáticas (CQNUAC) de 1992, que define um quadro 
global dos esforços intergovernamentais para enfrentar o desafio constituído pelas alterações climáticas.Anexo
Caixa — Protocolo de Quioto
O Protocolo de Quioto  foi adotado em Quioto, Japão, em 11 de dezembro de 1997 e entrou em vigor em 
16 de fevereiro de 2005. Foi assinado por 188 países e por uma organização de integração económica regio ‑
nal (a União Europeia). Dos signatários da CQNUAC, apenas os Estados Unidos não o ratificaram. O Protocolo 
definiu como objetivo vinculativo para os 37 países industrializados e para a União Europeia uma meta de 
redução das emissões de GEE numa média de 5% comparativamente aos níveis de 1990 durante o período de 
cinco anos decorrido entre 2008 e 2012. O Protocolo de Quioto introduziu três mecanismos de mercado para 
ajudar a alcançar esse objetivo: o comércio de licenças de emissão, o mecanismo de desenvolvimento limpo 
e a implementação conjunta.
3. O objetivo do roteiro a longo prazo da Comissão para as emissões de GEE consiste numa redução de 80% até 
20502. Em 23 de outubro de 2014, o Conselho adotou um quadro de política climática e energética até 2030 
e aprovou uma meta europeia vinculativa de, pelo menos, 40% de redução interna de gases com efeito de 
estufa até 2030 em comparação com os valores de 19903. O regime de comércio de licenças de emissão da 
União Europeia (RCLE UE) continuará a desempenhar um papel crucial na realização destes objetivos.
1 Ver Painel Intergovernamental sobre as Alterações Climáticas, instituído pelo Programa das Nações Unidas para o Ambiente e a Organização 
Meteorológica Mundial em 1988 ( www.ipcc.ch ).
2 COM(2011) 112 final, de 8 de março de 2011, «Roteiro de transição para uma economia hipocarbónica competitiva em 2050».
3 Conclusões do Conselho Europeu (23 e 24 de outubro de 2014) sobre o quadro de ação relativo ao clima e à energia para 2030, SN 79/14.
53 Anexo
PARTE II — Oferta e procura no RCLE UE durante a fase II (2008 -2012)
4. A crise económica, que teve início por volta de 2008, reduziu fortemente a atividade industrial e as emis ‑
sões4. Por conseguinte, os pedidos de licenças de emissão na fase II foram inferiores ao esperado, o que criou 
um excedente de licenças no mercado (ver gráfico ) e teve impacto no preço do carbono, que caiu de aproxi ‑
madamente 22 euros para 5 euros entre o início da fase II, em 2008, e o seu final, em 2012.Anexo
Excedentes na Fase IIEmissões veriﬁcadas na Fase II
Unidades de Quioto entregues na Fase IILicenças leiloadas na Fase IILicenças atribuídas gratuitamente na Fase IIOferta1 000 unidades de emissão - kt CO2e
ProcuraExcedente 
resultante 442 2831 047 9451 779 687
9 709 851 9 999 310Gráfico — Oferta, procura e excedente na fase II do RCLE UE (2008 -2012)
Fonte: Análise do TCE baseada no Dataviewer  do RCLE EEE (junho de 2014) relativa a instalações fixas.
4 A relação entre a crise económica e a queda das emissões foi identificada pela Comissão («A situação do mercado europeu do carbono em 2012», 
COM(2012) 652 final) e por muitas outras fontes (por exemplo, o Banco Mundial no seu relatório « Mapping Carbon Pricing Initiatives » de 2013).
54 Anexo
PARTE III — Debates sobre a reforma para reduzir o excedente de licenças de emissão 
e perspetivas para o futuro
5. Continuam a debater‑se novas alterações ao RCLE UE e a reforma estrutural a partir de 2020. Na fase II, o re ‑
gime tinha pouca flexibilidade para dar resposta às alterações da situação económica, à redução da pro ‑
cura de licenças de emissão e ao aumento dos excedentes, o que, como a Comissão reconheceu, diminuiu 
a eficácia do regime. A Comissão considera igualmente que a existência de preços de mercado mais elevados 
constituiria um maior incentivo para investir em tecnologias hipocarbónicas5. Numa tentativa de atenuar os 
efeitos do excedente de licenças de emissão do RCLE UE (estimado pela Comissão em quase 2 000 milhões 
de licenças no início da fase III6) (ver também o  gráfico ) e para reforçar o sinal de preço das emissões de 
carbono, a Comissão publicou em 2012 uma proposta de «diferimento» dos leilões para a fase III. O leilão de 
900 milhões de licenças de emissão seria adiado até 2019‑2020. Este diferimento não reduziria o nível global 
das licenças disponíveis, mas permitiria alterar a sua distribuição ao longo do período. Esta proposta legisla ‑
tiva foi aceite pelo Parlamento e pelo Conselho em 2013.
6. Para resolver o problema do excedente e reforçar o impacto ambiental do regime, a Comissão considerou 
que era necessária uma solução sustentável para o desequilíbrio entre a oferta e a procura. Assim, em janeiro 
de 2014, a Comissão propôs — conjuntamente com a proposta de um pacote de medidas sobre o clima e a 
energia para 20307 —medidas de reforma estrutural para o RCLE UE, com a introdução de uma reserva de 
estabilidade do mercado a partir de 2021, para dar resposta ao excedente de licenças já acumulado e para 
melhorar a resistência do regime em caso de crises graves, ajustando automaticamente a oferta de licenças 
a leiloar. A proposta legislativa está a ser analisada pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu.
5 Comissão Europeia, Ação Climática, ficha informativa « The EU Emissions Trading System (EU ETS) « (O Regime de Comércio de Licenças de Emissão da 
União Europeia — RCLE UE) disponível em http://ec.europa.eu/clima/publications/docs/factsheet_ets_en.pdf
6 Comissão Europeia, DG Ação Climática ( http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform/index_en.htm ).
7 COM(2014) 15 final, de 22 de janeiro de 2014, «Um quadro político para o clima e a energia no período de 2020 a 2030».Anexo
55
V
Sempre que necessário, devem ser solucionadas 
quaisquer questões pendentes significativas em 
matéria de regulação e supervisão do mercado de 
emissões, a fim de melhorar a integridade do mesmo. 
Para garantir que a ação da UE é necessária e eficaz, 
a Comissão avalia o impacto das suas políticas e pro ‑
postas em todas as fases, desde a proposta à aplicação 
e à revisão. A avaliação das regras recentemente ado ‑
tadas sobre a regulação e supervisão do mercado de 
emissões, cujo processo de implementação se encon ‑
tra atualmente em curso, poderá ter lugar no contexto 
dos relatórios a apresentar pela Comissão ao Parla ‑
mento Europeu e ao Conselho em 2019 nos termos 
do artigo 90.º da DMIF II1 e do artigo 38.º do MAR2.
V a)
A Comissão e os colegisladores analisaram minucio ‑
samente os potenciais riscos em matéria de regulação 
e supervisão do mercado de emissões relacionados 
com os comerciantes em conformidade, o comércio 
bilateral de balcão (OTC) e a contado, bem como no 
que se refere aos operadores de menores dimensões 
do mercado, durante o processo de adoção da DMIF II 
(doravante designada «DMIF»), que contém, portanto, 
um regime de isenções equilibrado. As isenções 
referidas no artigo 2.º, n.º 1, alínea e), artigo 2.º, n.º 1, 
alínea j), e artigo 3.º, n.º 1, alínea e) da DMIF estão sujei ‑
tas a condições e a supervisão regulamentar e não são 
necessariamente específicas para licenças de emis ‑
são, embora se apliquem igualmente a derivados de 
mercadorias. Os motivos em que assentam as isenções 
resultam de uma avaliação do propósito de exigir uma 
autorização ao abrigo da DMIF (principalmente para 
proteger os clientes das empresas de investimento em 
operações transfronteiriças), bem como da sua pro ‑
porcionalidade em relação aos custos de obtenção da 
referida autorização por oposição aos seus benefícios 
para as pessoas isentas.
1 Diretiva 2014/65/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, 
de 15 de maio de 2014, relativa aos mercados de instrumentos 
financeiros e que altera a Diretiva 2002/92/CE e a Diretiva 2011/61/UE
2 Regulamento (UE) n.º 596/2014 do Parlamento Europeu e do 
Conselho, de 16 de abril de 2014, relativo ao abuso de mercado 
(regulamento abuso de mercado) e que revoga a Diretiva 
2003/6/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e as Diretivas 
2003/124/CE, 2003/125/CE e 2004/72/CE da ComissãoSíntese
II
O RCLE‑UE é a pedra angular da política climática 
da União Europeia. O regime atribuiu um preço ao 
carbono e as emissões das instalações que dele fazem 
parte estão a diminuir como pretendido: em 2012 
tinham diminuído 19% em relação aos níveis de 1990.
O RCLE‑UE permite alcançar as necessárias reduções 
de emissões a baixo custo. Nenhuma outra medida 
política, seja de tributação, seja de regulamen ‑
tação, garante este efeito como o faz o comércio 
de emissões.
O sucesso do RCLE‑UE tem servido de inspiração 
a outros regimes em todo o mundo e a Comissão con ‑
tinuará a promover o RCLE enquanto ação política.
III
Enquanto o Tribunal centrou a auditoria na fase II 
do RCLE‑UE (2008 ‑2012), estão já em vigor muitas 
melhorias da fase III (2013 ‑2020), contemplando espe ‑
cificamente as questões sublinhadas pelo Tribunal. 
Tais questões são, portanto, encaradas como um 
maior apoio aos empreendimentos conexos já em 
curso para a fase III, bem como matéria para reflexão 
em outros casos.
IV
A Comissão toma nota da conclusão do Tribunal.
A Comissão sublinha que, na fase II, a gestão do RCLE ‑
‑UE foi prejudicada por algumas questões relaciona ‑
das com a robustez do quadro estrutural concebido 
para proteger a sua integridade. A existência de 
lacunas na aplicação do RCLE‑UE na fase II é uma das 
razões importantes para a especial atenção dada aos 
novos desenvolvimentos e melhorias a serem atual ‑
mente implementados na fase III.Respostas  
da Comissão
Respostas da Comissão 56
VI c)
A Comissão reconhece que se verificaram algumas 
lacunas na apresentação dos relatórios previstos no 
artigo 21.º durante a fase II. Os requisitos estão a ser mais 
rigorosamente aplicados em relação à fase III com base 
na Decisão de Execução 2014/166/UE da Comissão.
VI d)
A Comissão continua a coordenar intercâmbios fre ‑
quentes com e entre os Estados‑Membros sob a forma 
de reuniões com forte comparência, com procedimen ‑
tos e consultas publicados.
VI e)
A Comissão considera que continua a desempenhar 
um papel muito importante na harmonização dos 
controlos‑chave para a implementação do RCLE‑UE, 
através do quadro regulamentar e do apoio à orienta ‑
ção e a modelos, bem como através de conferências, 
reuniões e consultas adequadas.
VI f)
Está a ser adquirida uma panorâmica dos sistemas 
de sanções do RCLE‑UE nos Estados‑Membros como 
parte dos estudos de revisão da conformidade dos 
Estados‑Membros com o RCLE‑UE, realizados pela 
Comissão, e da Decisão de Execução 2014/166/UE da 
Comissão, que atualiza o sistema que exige aos Esta ‑
dos‑Membros que apresentem à Comissão os relató ‑
rios anuais, previstos no artigo 21.º, sobre a aplicação 
da Diretiva RCLE‑UE.
Na fase III, cada operador pode usar créditos de pro ‑
jetos internacionais até um certo limite, determinado 
com base nas regras estabelecidas no Regulamento 
(UE) n.º 1123/2013 da Comissão.
VII 1.
A Comissão aceita, em parte, as recomendações 
e concorda que todas as questões pendentes signifi ‑
cativas para a regulação e supervisão do mercado de 
emissões devem ser abordadas de modo a melhorar 
a integridade do mercado, sempre que necessário.
VII 2.
A Comissão aceita a recomendação e irá analisar 
os benefícios da clarificação do estatuto jurídico 
das licenças de emissão.V b)
O quadro de supervisão estabelecido pela legislação 
da UE relativa aos mercados financeiros, que também 
é usado em relação a todos os derivados de merca ‑
dorias negociados na União Europeia (por exemplo, 
relatórios de posição da DMIF, mecanismos de coo ‑
peração de longo alcance estabelecidos pelo MAR), 
aplica‑se ao mercado de emissões.
Os mecanismos de cooperação regulamentar entrarão 
em pleno vigor e efeito a partir de 2017.
V c)
A análise do mercado do carbono da UE revela, de um 
modo geral, que o mercado cresceu e amadureceu, 
apesar de o estatuto jurídico das licenças não estar 
definido a nível da UE e de a criação e proteção dos 
direitos de garantia das licenças não estarem expres ‑
samente previstas.
V d)
Com base nos progressos realizados na fase II, 
a Comissão irá assegurar melhorias contínuas, con ‑
forme necessário para manter a segurança do Registo 
da União ao mais alto nível.
A legislação não prevê que a Comissão monitorize as 
operações no Registo da União. A supervisão, a nível 
da UE, do mercado europeu do carbono pode ser 
melhorada com vista a detetar abusos e atividades 
fraudulentas, mas esta questão não se esgota no 
Registo, que apenas inclui informações sobre as trans ‑
ferências físicas de unidades de carbono e não sobre 
a componente financeira.
VI a)
Foram adotados regulamentos da Comissão para 
melhorar ainda mais a eficácia, a eficiência e a harmo ‑
nização da monitorização, comunicação, verificação 
e acreditação do RCLE‑UE na fase III.
VI b)
A Decisão de Execução 2014/166/UE da Comissão 
e uma nota explicativa associada relançaram o sistema 
que exige aos Estados‑Membros que apresentem 
à Comissão os relatórios anuais, previstos no artigo 
21.º, sobre a respetiva aplicação da Diretiva RCLE‑UE. 
Estes relatórios estão disponíveis ao público através do 
sistema ReportNet da Agência Europeia do Ambiente.
Respostas da Comissão 57
os Estados‑Membros aplicarem um mecanismo de 
autoliquidação. Vários registos nacionais foram alvo 
de ataques às TI, pelo que a segurança do sistema 
de registo foi melhorada após a centralização das 
operações num registo único da União. Finalmente, 
a regulação e a supervisão do mercado do carbono 
foram reforçadas.
15
A Comissão observa que o Tribunal declarou explici ‑
tamente que a questão relativa à abordagem regu ‑
lamentar mais adequada ao mercado de emissões 
excedia o âmbito da presente auditoria.
A Comissão considera que as restantes questões 
a ter em conta em matéria de novas medidas de 
regulamentação devem ser examinadas tendo em 
consideração o quadro regulamentar para as licenças 
de emissão quando estas se tornarem instrumentos 
financeiros em 2017.
16 — Resposta ao primeiro travessão
Por proposta da Comissão, o Conselho aprovou a Dire ‑
tiva 2010/23/UE3 do Conselho, que prevê (no artigo 
199.º‑A) a possibilidade de aplicar um sistema de auto ‑
liquidação para a transferência de licenças de emissão. 
O período de aplicação desta diretiva foi prorrogado 
até 31 de dezembro de 20184.
16 — Resposta ao terceiro travessão
O Regulamento (UE) n.º 389/2013 (Regulamento do 
Registo) não contém uma referência direta às dispo ‑
sições substantivas da Diretiva relativa à luta contra 
o branqueamento de Capitais, mas prevê um regime 
ad hoc  para os administradores nacionais do registo 
com base num conjunto harmonizado de verificações 
assentes no princípio «conheça o seu cliente» e outros 
requisitos pertinentes, estabelecendo, portanto, neste 
domínio, regras harmonizadas a nível da União Euro ‑
peia diretamente aplicáveis.
3 Diretiva 2010/23/UE, de 16 de março de 2010 (que altera 
a Diretiva 2006/112/CE relativa ao sistema comum do imposto 
sobre o valor acrescentado, no que se refere à aplicação facultativa 
e temporária de um sistema de autoliquidação ao fornecimento ou 
prestação de certos serviços que apresentam um risco de fraude 
(JO L 72, 20.3.2010, p. 1))
4 Pela Diretiva 2013/43/UE do Conselho, de 22 de julho de 2013 
(JO L 201 de 26.7.2013, p. 4).VII 3.
A Comissão aceita as recomendações pertinentes. 
A segurança do sistema de registo foi significativa ‑
mente melhorada desde 2012 e a Comissão irá esfor ‑
çar‑se para melhorar ainda mais o sistema no que toca 
aos aspetos identificados pelo Tribunal.
VII 4.
A Comissão aceita as recomendações pertinentes. 
Os papéis e responsabilidades específicos de todas 
as partes envolvidas no RCLE‑UE são esclarecidos em 
resultado dos regulamentos da Comissão em maté ‑
ria de acreditação e verificação e de monitorização 
e comunicação adotados para a fase III.
VII 5.
A Comissão aceita as recomendações pertinentes e o 
parecer de que o nível de orientação e informação 
sobre a implementação do RCLE‑UE na fase II poderia 
ter sido melhor. A Comissão considera que a situação 
foi devidamente melhorada para a fase III.
VII 6.
A Comissão considera que o sistema de sanções do 
RCLE‑EU é eficaz. A sanção de 100 euros por cada 
tonelada de CO2 emitida para a qual não haja entrega 
de licenças até 30 de abril tem um forte efeito dissua ‑
sor. Este efeito é especialmente demonstrado pela 
elevada taxa de conformidade.
Os Estados‑Membros devem ser transparentes 
em relação às sanções que se aplicam a nível nacio ‑
nal e devem também publicar informações sobre 
os operadores em situação de violação da obrigação 
de entrega de licenças.
A Comissão aceita a recomendação relevante e atribui 
grande importância à transparência entre as autorida ‑
des competentes dos Estados‑Membros a fim de man ‑
ter a taxa de conformidade a níveis muito elevados.
Introdução
Caixa 2
O RCLE‑UE enfrentou vários riscos que foram 
solucionados por ações específicas. A fraude «em 
carrossel» no domínio do IVA no mercado do car ‑
bono foi solucionada através da possibilidade de 
Respostas da Comissão 58
Tendo em conta o princípio da proporcionalidade, 
a Comissão considera que, em relação aos objetivos 
da autorização nos termos da DMIF, aos seus respe ‑
tivos custos por oposição aos seus benefícios e à sua 
carga regulamentar, as isenções para os compradores 
de conformidade representam o meio menos oneroso 
de atingir o resultado desejado.
Além disso, as entidades isentas continuarão abrangi ‑
das pelo MAR.
20
No que se refere aos derivados OTC, o EMIR impõe 
obrigações a certos intervenientes do mercado que 
participam em transações de produtos derivados, 
e que, como tal, estariam regulados6.
Vários estudos indicam que a percentagem de volu ‑
mes de contratos a contado OTC não compensados foi 
de cerca de 1% em 2010. A análise de dados disponí ‑
veis sobre a mais recente evolução do mercado apoia 
a conclusão de que atualmente esta percentagem 
é provavelmente ainda menor7.
Além disso, o comércio OTC puramente bilateral conti ‑
nua a ser abrangido pelo âmbito de aplicação do MAR, 
o qual especifica claramente que se «[aplica] a qual ‑
quer operação, ordem ou conduta relativos aos instru ‑
mentos financeiros referidos nos n.os 1 e 2 [do artigo 
2.º], independentemente dessa operação, ordem ou 
conduta ter lugar numa plataforma de negociação.»
5 Designação completa: Regulamento relativo aos derivados do 
mercado de balcão, às contrapartes centrais e aos repositórios de 
transações (Regulamento (UE) n.º 648/2012)
6 Quase todas as respostas à consulta realizada pela Autoridade 
Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados (ESMA) sobre 
a proposta de limiares de compensação relevantes a aplicar 
sugeriram que os mesmos deveriam ser aumentados, alegando 
que as empresas não financeiras representam um risco 
negligenciável de natureza sistémica para o sistema financeiro, 
devido à sua falta de interconexão. O mesmo pode ser dito das 
empresas não financeiras no que se refere ao seu comércio OTC e a 
contado puramente bilateral em matéria de licenças de emissão.
7 Cálculos da Comissão com base em dados da Bloomberg New 
Energy Finance sobre a dimensão total do mercado dos EUA e a sua 
divisão por leilões, trocas e OTC, juntamente com a estimativa da 
London Energy Brokers Association (LEBA) sobre a percentagem 
de comércio OTC nos EUA destinado a produtos à vista em 2010, 
e com os dados da LEBA para 2010 ‑2014 sobre a percentagem de 
comércio OTC que não foi compensada.Caixa 3 — Resposta 
ao segundo  parágrafo
Os Comissários encarregados das políticas do RCLE 
e do IVA, respetivamente, enviaram uma carta con ‑
junta em junho de 2011 a todos os Estados‑Membros 
que ainda não tinham aplicado o sistema de autoli ‑
quidação, solicitando‑lhes que criassem disposições 
nacionais. Tal demonstra que a questão foi abordada 
ao mais alto nível possível.
Caixa 3 — Resposta 
aovterceiro  parágrafo
A legislação italiana prevê o mecanismo de autoliquida ‑
ção para licenças de emissão desde 1 janeiro de 2015.
18
Os compradores de conformidade têm de participar no 
mercado do carbono caso as suas emissões excedam as 
suas quotas gratuitas. Podem comprar através de bancos 
ou empresas de investimento, os quais são regulados 
pela DMIF. A DMIF (aplicada em conjunto com o MAR e o 
Regulamento relativo à Infraestrutura do Mercado Euro ‑
peu (EMIR)5) tem como objetivo melhorar a estabilidade 
e a integridade do mercado, nomeadamente reduzindo 
os riscos sistémicos tendo em conta o custo‑eficácia e a 
proporcionalidade da legislação da União Europeia.
19
As isenções abrangem entidades «não financeiras» 
que negoceiam licenças. Estas isenções são semelhan ‑
tes às previstas em outras regras sobre os mercados 
financeiros, por exemplo, a isenção da obrigação de 
compensação para as contrapartes não financeiras 
ao abrigo do EMIR, ou as isenções que se aplicam 
a derivados de mercadorias. Não se trata de isenções 
«gerais», mas de isenções sujeitas a condições e/ou 
supervisão por parte das autoridades nacionais com ‑
petentes e também a nível da UE. Em alguns casos, as 
isenções são de âmbito nacional e não têm quaisquer 
efeitos transfronteiriços.
Mesmo que as entidades estejam isentas ao abrigo 
da DMIF, muitas delas continuarão, porém, sujeitas às 
obrigações decorrentes do MAR relativas a informa ‑
ções privilegiadas e manipulação de mercado.
A proposta da Comissão foi aprovada pelos colegisla ‑
dores, que aprovaram e confirmaram expressamente 
esta abordagem e, quanto muito, ampliaram o âmbito 
das isenções.
Respostas da Comissão 59
Em relação ao MAR, as autoridades competentes 
exercem as suas funções e obrigações dele decorren ‑
tes em colaboração com outras autoridades ou com 
a empresa do mercado. As autoridades competentes 
ao abrigo do MAR estão obrigadas a cooperar com 
a ESMA, inclusive no que diz respeito à troca de infor ‑
mações necessárias, e com as autoridades competen ‑
tes dos Estados‑Membros da União Europeia.
No que respeita ao Registo da União e aos poderes da 
Comissão, os reguladores financeiros nacionais podem 
obter informações sobre operações no Registo da 
União através do administrador nacional competente 
ou da Comissão enquanto Administrador Central (que 
pode fornecer dados respeitantes a vários ou todos os 
Estados‑Membros), nos termos do artigo 110.º, n.º 2, 
do Regulamento (UE) n.º 389/2013. É ainda impor ‑
tante notar que 30 a 40 % dos futuros de licenças de 
emissão não são mantidos até ao vencimento, pelo 
que não são liquidados fisicamente e, assim, não são 
visíveis no Registo da União.
24
A Comissão observa que a supervisão do mercado de 
emissões cabe aos reguladores nacionais. Os proce ‑
dimentos integrados entre os reguladores nacionais 
para a organização da supervisão do mercado de 
emissões a nível da UE são estabelecidos pelas ver ‑
sões revistas da DMIF e do MAR, que definem regras 
detalhadas sobre a cooperação transfronteiriça entre 
as autoridades nacionais competentes e entre estas, 
a ESMA e a UE, bem como com países terceiros em 
todo o mundo.
Além disso, implementar‑se‑á uma extensa vigilância, 
comunicação de dados e um quadro de supervisão 
(a nível nacional e da UE) em conformidade com as 
versões revistas da DMIF e do RMIF9 e dos regimes 
MAR/MAD, aplicáveis   às licenças de emissão a partir 
de janeiro de 2017 e julho de 2016, respetivamente.
A frequência e a estrutura dos contactos formais 
e informais entre os serviços da Comissão são 
suficientes e proporcionais às funções globais 
de regulamentação.
9 Regulamento (UE) n.° 600/2014 do Parlamento Europeu 
e do Conselho, de 15 de maio de 2014, relativo aos mercados 
de instrumentos financeiros e que altera o Regulamento (UE) 
n.° 648/201221
Em outubro de 2013, a Comissão solicitou à ESMA 
que lhe prestasse assessoria com vista a assistir no 
conteúdo dos atos delegados exigidos por algumas 
disposições do MAR, incluindo ao nível dos limiares 
das emissões de equivalente de dióxido de carbono 
e da potência térmica nominal.
A maioria dos participantes na respetiva consulta da 
ESMA argumentou que há pouca ou nenhuma infor ‑
mação específica de entidades relevantes que ainda 
não tenha sido publicada sob outras regras, nomeada ‑
mente o Regulamento relativo à integridade e à trans ‑
parência nos mercados grossistas da energia (REMIT).8
Qualquer potencial impacto cumulativo no mercado 
de emissões só seria significativo na medida em que 
uma parte considerável de operadores de menores 
dimensões do mercado coordenasse as suas ativida ‑
des, o que não só seria um caso de anti‑trust sujeito 
a supervisão anti‑trust, mas também uma situação 
difícil de manter, tendo em conta o elevado número 
de operadores de menores dimensões.
22
A Comissão concorda que há espaço para desenvolver 
mais os mecanismos de cooperação regulamentar no 
âmbito do quadro de supervisão do mercado de licen ‑
ças de emissão. No entanto, as disposições existentes 
sobre estes mecanismos só entrarão em pleno vigor 
e efeito a partir de 2017. Qualquer trabalho futuro 
deve, portanto, centrar‑se em opções que reforcem os 
sistemas existentes, sempre que necessário com base 
numa avaliação clara da magnitude dos riscos rema ‑
nescentes para o RCLE‑UE ou para o mercado europeu 
do carbono, fazendo‑o da forma mais rentável e pro ‑
porcional possível.
23
O quadro de supervisão estabelecido pela legislação da 
UE relativa aos mercados financeiros é também utilizado 
para todos os derivados de mercadorias negociados na 
UE (por exemplo, relatórios de posição da DMIF, meca ‑
nismos de cooperação de longo alcance estabelecidos 
pelo MAR). A análise realizada não forneceu elementos 
que apoiem a posição de que este quadro não é ade ‑
quado ao mercado de emissões em comparação à gene ‑
ralidade dos contratos de derivados de mercadorias.
8 Regulamento (UE) n.º 1227/2011
Respostas da Comissão 60
Os direitos de retenção, transferência, entrega e can ‑
celamento de licenças são plenamente assegurados 
pela Diretiva 2003/87/CE e ainda totalmente apoia ‑
dos pelo Registo da União, no âmbito do qual podem 
ser exercidos.
27
À luz do exposto, a Comissão considera que os inte ‑
resses legais estão devidamente protegidos e que as 
licenças podem ser contestadas como matéria civil 
nos tribunais nacionais. No entanto, a Comissão envi ‑
dará esforços para analisar os potenciais benefícios 
que uma maior clarificação do estatuto jurídico das 
licenças na legislação da UE trará ao funcionamento 
do RCLE‑UE e do mercado europeu do carbono.
28
A Comissão analisará a viabilidade jurídica e técnica da 
facilitação do registo de direitos de garantia das licen ‑
ças à luz dos objetivos de política pública do RCLE‑UE.
30
A Comissão considera que o Registo da União introdu ‑
ziu melhorias na abordagem às lacunas identificadas 
no âmbito do sistema descentralizado de registos 
nacionais da fase II. Posteriormente, foram também 
realizadas ações adicionais na fase III do RCLE‑UE, na 
sequência da revisão da Diretiva RCLE‑UE, em 2009. 
Nenhum incidente foi relatado desde o lançamento 
do Registo da União, em 2012, e os dados constantes 
do Registo da União ou do DOUE são fornecidos aos 
órgãos nacionais responsáveis pela aplicação da lei 
durante investigações formais ou processos judiciais.
A Comissão concorda que a supervisão do mercado 
do carbono pode ser melhorada. O Registo da União 
não contém informações financeiras e, portanto, os 
dados do Registo seriam de uso limitado para supervi ‑
sionar operações financeiras.
Além disso, de acordo com a legislação primária 
relevante e com o Regulamento (UE) n.º 389/2013, 
a Comissão carece de base jurídica para analisar os 
dados dos Estados‑Membros armazenados no Registo 
da União.
A Comissão apoiou ativamente os Estados‑Membros 
na implementação da cooperação com unidades de 
informação financeira.25
O mercado do carbono da UE cresceu e amadureceu, não 
obstante o estatuto jurídico das licenças não estar definido 
a nível da União. Os fatores que conduzem à liquidez são em 
grande parte de natureza económica e não jurídica10.
A Comissão considera que a Diretiva 2003/87/CE e respe ‑
tiva legislação de execução, nomeadamente o artigo 40.º 
do Regulamento (UE) n.º 389/201311, bem como o quadro 
em evolução relativo à regulação dos mercados financei ‑
ros da UE12, fornecem as bases jurídicas necessárias para 
um mercado do carbono da UE transparente e líquido, 
garantindo simultaneamente a estabilidade e a integri ‑
dade do mesmo.
26
Em conformidade com o artigo 345.º do TFUE, nos termos 
da legislação da União, o direito da propriedade é uma 
prerrogativa dos Estados‑Membros. Tal é particularmente 
verdade em relação à exigência da criação de direitos 
de propriedade a nível da UE no que diz respeito a uma 
classe de ativos em relação aos quais não há direitos de 
propriedade pré‑existentes nos Estados‑Membros, como 
concluiu o Tribunal.
A existência de um regime de direito da propriedade 
específico de ativos de negociação é mais a exceção do 
que a regra para a grande maioria dos ativos objeto de 
transação, incluindo instrumentos financeiros. No entanto, 
não significa isto que os princípios normais dos contratos 
nacionais e do direito da propriedade não se aplicam 
necessariamente às operações que envolvam tais ativos13. 
A Diretiva 2003/87/CE e respetiva legislação de execução 
regem todas as características jurídicas importantes rela ‑
cionadas com o exercício dos direitos sobre licenças.
10 A Comissão já propôs a criação de uma reserva de estabilidade 
do mercado [COM(2014)20] com vista a solucionar a questão das 
licenças excedentárias e a melhorar a resiliência do sistema contra 
grandes choques, ajustando a oferta de licenças de emissão 
a leiloar, o que se encontra atualmente em discussão no Parlamento 
Europeu e no Conselho.
11 As licenças podem ser detidas por qualquer pessoa, mas o título 
pode ser determinado por referência ao Registo da União, uma vez 
que o arquivo do registo constitui uma prova suficiente e  prima 
facie  de direito sobre uma licença.
12 A partir de 2017, as licenças de emissão terão, na União Europeia, 
o estatuto de instrumentos financeiros e estarão sujeitas ao quadro 
de regulamentação dos mercados financeiros da União.
13 Por exemplo, não existe um regime jurídico específico para 
o dinheiro depositado numa conta bancária. Como tal, o titular da 
conta não possui o dinheiro depositado na sua conta, mas apenas 
o direito legal de o reivindicar; no entanto, isso não impediu 
o desenvolvimento dos mercados financeiros com base no 
dinheiro, não só na UE, mas em todo o mundo.
Respostas da Comissão 61
37
A supervisão do mercado europeu do carbono a nível 
da UE pode ser melhorada, inclusive usando os dados 
relevantes do Registo da União. No entanto, o Registo 
da União inclui apenas informações sobre as transfe ‑
rências físicas de unidades de carbono e não regista 
qualquer informação sobre a componente financeira 
das operações, o que não é suficiente para detetar 
abusos ou atividades fraudulentas.
38
A análise das operações transfronteiriças não era 
possível antes da migração para o Registo da União, 
uma vez que os registos nacionais eram operados 
individualmente pelos Estados‑Membros e não esta ‑
vam consolidados.
No atual quadro jurídico, a Comissão propicia a apli ‑
cação do Registo da União, mas não tem um papel de 
supervisão ativa das operações no Registo da União 
através da exploração dos dados mantidos em nome 
dos Estados‑Membros.
41
A Comissão considera que a sua estrutura organiza ‑
cional é adequada. A segregação de funções entre 
responsável pela empresa/política e fornecedor de TI 
vem sendo implementada desde 2014, de acordo com 
a metodologia pertinente de gestão de projetos, e os 
recursos e competências têm sido otimizados a fim de 
garantir uma organização interna adequada.
A implementação do plano de ação na sequência 
da auditoria de TI realizada pelo Serviço de Auditoria 
Interna da Comissão contempla as lacunas identifi ‑
cadas e irá aumentar a eficácia do desenvolvimento 
e da  gestão do registo.
50
A Caixa 4 do relatório do Tribunal elenca os principais 
aspetos relevantes para efeitos de monitorização, 
comunicação e verificação. Embora seja razoavel ‑
mente expectável alguma forma de verificação pela 
autoridade competente dos relatórios anuais de emis ‑
sões verificados, a Diretiva 2003/87/CE e respetivas 
medidas de execução não o exigem explicitamente. 
Uma total duplicação das verificações seria contrapro ‑
ducente, incluindo em termos de custos adicionais.31
A Comissão considera que os sistemas de registo têm 
vindo a melhorar gradualmente ao longo do tempo 
e que muitas questões assinaladas pelo Tribunal são 
abordadas na fase III.
32
Em relação às verificações e práticas «conheça o seu 
cliente», o Regulamento (UE) n.º 389/2013 enumera 
exaustivamente as condições e os documentos neces ‑
sários para a abertura de contas de participantes em 
matéria de conformidade. No entanto, os requisitos 
relativos a contas de participantes voluntários esti ‑
pulam apenas os requisitos mínimos para a abertura 
de conta.
34
Os requisitos estabelecidos pelo Regulamento (UE) 
n.º 389/2013 para os participantes voluntários per ‑
mitem aos Estados‑Membros aplicarem práticas de 
avaliação de risco adequadas.
35 — Resposta ao segundo travessão
O Regulamento (UE) n.º 389/2013 lista as informações 
partilhadas entre os administradores nacionais sobre 
as candidaturas suspeitas à abertura de contas. O esta ‑
belecimento de uma lista comunitária permanente 
das recusas à abertura de contas levanta questões 
no que diz respeito ao quadro jurídico da proteção 
de dados pessoais.
36
A Diretiva 2003/87/CE e o Regulamento (UE) 
n.º 389/2013 confiam a gestão das contas dos utiliza ‑
dores do Registo aos Estados‑Membros, em conformi ‑
dade com o princípio da subsidiariedade. O papel da 
Comissão enquanto Administrador Central consiste 
em operar e manter o Registo da União. A Comissão 
coordena a implementação das disposições legais per ‑
tinentes, organizando a troca de informações e boas 
práticas sobre as verificações «conheça o seu cliente», 
nomeadamente no âmbito do Grupo de Trabalho 
dos Administradores do Registo, colocando especial 
ênfase nos métodos e nas ferramentas que podem ser 
aplicados dentro do quadro jurídico existente.
Respostas da Comissão 62
de os organismos de acreditação e das autoridades 
competentes obterem acesso para efeitos de avalia ‑
ção do relatório interno de verificação do verificador. 
No entanto, a necessidade de assegurar uma muito 
maior harmonização da verificação e acreditação do 
RCLE é o principal motivo pelo qual o Regulamento 
(UE) n.º 600/2012, relativo à acreditação e verificação 
do RCLE‑UE, foi adotado para a fase III. 
56
Os papéis atribuídos às entidades individuais no 
RCLE‑UE assentam nas suas respetivas competências. 
Os verificadores detêm a responsabilidade primária 
em matéria de verificação (não as autoridades regu ‑
ladoras). Os organismos nacionais de acreditação são 
competentes e estão capacitados para acreditar verifi ‑
cadores (não as autoridades reguladoras). As autorida ‑
des competentes designadas são competentes e estão 
capacitadas para a aplicação geral do RCLE‑UE (não os 
verificadores ou os organismos nacionais de acredi ‑
tação). A coordenação entre as diferentes entidades 
é importante para promover globalmente a eficaz 
aplicação do RCLE‑UE, mas deve ser proporcional 
à competência, de modo a evitar uma duplicação 
ineficiente e contraproducente e o aumento de custos.
57
A Comissão considera que a situação relatada, em que 
os verificadores estão envolvidos em verificações bem 
como no desenvolvimento dos planos de monito ‑
rização do mesmo local, representa um conflito de 
interesses. O Regulamento (UE) n.º 600/2012 (Regu ‑
lamento de Acreditação e Verificação para a fase III) 
é explícito em relação a este assunto, e a questão deve 
estar no centro das preocupações dos organismos 
nacionais de acreditação.
58
A Diretiva 2003/87/CE e as medidas de execução não 
estabelecem um requisito para as inspeções no local 
realizadas pelas autoridades competentes. Tal man ‑
tém a flexibilidade, conduzindo a um controlo do 
cumprimento proporcional e eficiente pela autoridade 
competente, inclusive em relação a onde e quando as 
inspeções são mais produtivas, à ausência de duplica ‑
ção do papel do verificador e à capacidade de combi ‑
nação com outras obrigações regulamentares.51
O conteúdo obrigatório especificado e um modelo 
padrão para o relatório de verificação do RCLE‑UE 
estão agora em vigor para a fase III. A legislação 
a nível europeu para a fase II do RCLE‑UE não permitiu 
um  modelo padrão.
52
A Comissão concorda que o acompanhamento das 
conclusões do verificador foi insuficiente na fase II. 
Relativamente à fase III, os operadores são agora 
obrigados a apresentar um relatório de melhoria para 
aprovação pela autoridade competente sobre todas 
as inconformidades e recomendações relatadas pelo 
verificador. A Comissão também publicou orientações 
com vista a indicar aos verificadores como lidar com 
resultados repetidos.
Caixa 7
O modelo de relatório de verificação agora publicado 
pela Comissão indica o mínimo obrigatório a incluir 
nos modelos de relatório de verificação dos Esta ‑
dos‑Membros para a fase III e inclui disposições especí ‑
ficas para que o verificador indique recomendações.
Para a fase III, estão instituídas responsabilidades 
adicionais de acreditação e verificação e também 
para que os organismos nacionais de acreditação 
assegurem a contínua vigilância dos verificadores. 
Um dos principais objetivos desta vigilância con ‑
tínua é averiguar a competência do verificador, 
dando especial atenção a inconsistências como, por 
exemplo, um verificador que nunca relata inconfor ‑
midades ou recomendações ou inconsistências entre 
a documentação interna de verificação e o relatório 
de verificação emitido.
53
As orientações para a monitorização e comunicação 
de dados na fase II incluíram definições específicas 
para esta fase tanto em relação ao «verificador» 
[secção 2, n.º 5, alínea m), do anexo I da Decisão 
2007/589/CE], como à «acreditação» exigidos (Secção 
2, n.º 5, alínea k), do anexo I da Decisão 2007/589/CE), 
antes de apontar para a cooperação europeia rele ‑
vante como orientação em matéria de acreditação. As 
orientações incluíram ainda disposições no sentido 
Respostas da Comissão 63
Em particular, todas as decisões da Comissão disponí ‑
veis ao público sobre os PNALE dos Estados‑Membros 
têm a mesma estrutura e fornecem, nos consideran ‑
dos, uma ampla justificação das razões subjacentes 
à aprovação ou à rejeição dos PNALE. Para cada aspeto 
que deveria ter sido examinado pela Comissão em 
conformidade com o anexo III da Diretiva, explana‑se 
em pormenor se as exigências legais foram ou não 
cumpridas. Demonstra‑se, portanto, que a Comissão 
realizou a avaliação de acordo com o mandatado pela 
Diretiva 2003/87/CE para todos os Estados‑Membros 
da mesma forma.
Resposta comum aos pontos 71 e 72
A Comissão reconhece que na fase II a apresentação 
de relatórios sobre a aplicação do RCLE‑UE, prevista 
no artigo 21.º, nem sempre foi exaustiva. Os requi ‑
sitos estão a ser mais rigorosamente aplicados em 
relação à fase III com base na Decisão de Execução 
2014/166/UE da Comissão, de modo a que a exigên ‑
cia de publicação de um relatório de execução anual 
completo seja cumprida no futuro.
74
A Comissão harmonizou ainda mais a implementação 
do RCLE‑UE na fase III (a versão revista do RCLE‑UE 
foi, assim, aprovada em 2009) e continua a considerar 
opções para possíveis melhorias no futuro.
76
O quadro jurídico deixa a realização de inspeções 
à responsabilidade dos Estados‑Membros como parte 
da sua abordagem geral à aplicação da regulamen ‑
tação e, em conformidade com o princípio da subsi ‑
diariedade, a Comissão não tem um papel específico 
a desempenhar.64
A Comissão concorda que o fornecimento regular 
de informações pertinentes sobre a aplicação e o 
funcionamento gerais do RCLE‑UE é benéfico para 
a confiança das partes interessadas no sistema. 
A comunicação de informações prevista na Diretiva 
2003/87/CE, em particular nos artigos 10.º e 21.º, 
atende a essa necessidade.
67
No contexto da avaliação dos PNALE dos Esta ‑
dos‑Membros, o modelo PRIMES, enquanto ferra ‑
menta analítica amplamente utilizada, foi conside ‑
rado a melhor referência disponível. Em particular, 
o modelo era conhecido pelos Estados‑Membros, 
considerado confiável e utilizado por alguns Esta ‑
dos‑Membros na preparação dos PNALE.
A Comissão reconhece que as orientações emitidas 
em dezembro de 2005 não incluíram instruções no 
sentido de utilizar os dados de emissões de 2005. No 
entanto, as emissões verificadas de 2005 estavam dis ‑
poníveis para os Estados‑Membros desde a primavera 
de 2006. Muito antes, portanto, do prazo para a apre ‑
sentação dos PNALE e muito antes de a maioria dos 
PNALE ter sido submetida na prática. Tendo em conta 
o objetivo do RCLE‑UE, a Comissão teve de apreciar 
os PNALE com base nos mais atualizados dados de 
emissões, o que também foi sublinhado pelo Comité 
das Alterações Climáticas.
69
A Comissão reconhece que não conseguiu apresentar 
ao Tribunal listas de verificação completas para todos 
os Estados‑Membros. O período de retenção admi ‑
nistrativa para os referidos documentos expirou. No 
entanto, uma série de outros documentos foi fornecida 
ao Tribunal, tal como correspondência com os Esta ‑
dos‑Membros, apresentações e folhas informativas.
Contudo, a Comissão considera que não há razões 
para crer que a avaliação dos PNALE não foi igual ‑
mente detalhada ou completa.
Respostas da Comissão 64
82
A Comissão observa que as variações respeitantes aos 
tipos de infrações e sanções a nível nacional podem 
ser inteiramente justificadas tendo em conta as cir ‑
cunstâncias e determinados processos administrativos 
nacionais, especialmente na sequência da decisão 
dos colegisladores de relegar as sanções previstas no 
artigo 16.º, n.º 1, da Diretiva 2003/87/CE à competência 
nacional, em virtude do princípio da subsidiariedade.
83
Está a ser obtida uma panorâmica dos sistemas de 
sanções do RCLE‑UE nos Estados‑Membros como 
parte dos estudos de revisão da conformidade dos 
Estados‑Membros com o RCLE‑UE, realizados pela 
Comissão, e da Decisão de Execução 2014/166/UE 
da Comissão, que atualiza o sistema, exigindo aos 
Estados‑Membros que apresentem à Comissão os rela ‑
tórios anuais sobre a aplicação da Diretiva RCLE‑UE 
previstos no artigo 21.º
84
A Comissão tenciona, de facto, manter uma visão 
geral específica das sanções e estatísticas nacionais 
sobre a aplicação de sanções no âmbito do RCLE ‑
‑UE. A Comissão adotou já uma abordagem mais 
sistemática da monitorização do sistema de sanções, 
através da melhoria das questões colocadas aos Esta ‑
dos‑Membros sobre as sanções no contexto do relató ‑
rio previsto pelo artigo 21.º da Diretiva 2003/87/CE.
As autoridades dos Estados‑Membros são responsáveis   
pela aplicação das disposições do RCLE‑UE, mas a Comis ‑
são segue de perto a implementação da Diretiva RCLE‑UE 
nos Estados‑Membros. Quando, na fase II, surgiram dúvi ‑
das sobre a legalidade da aplicação das sanções, a Comis ‑
são acompanhou sempre esses processos e manteve 
contactos regulares com os Estados‑Membros quando 
necessário. Por exemplo, a Comissão recordou consisten ‑
temente que os Estados‑Membros não podiam reduzir as 
multas de 100 euros aplicadas nos casos de não entrega 
de licenças14.
14 Esta interpretação do artigo 16.º foi, entretanto, confirmada 
pelo Tribunal de Justiça.77
A Comissão continua a organizar extensas trocas de 
informações com as autoridades competentes dos 
Estados‑Membros no âmbito do RCLE‑UE, por exem ‑
plo, através das deliberações regulares do Comité das 
Alterações Climáticas e do seu Grupo de Trabalho 3 
dedicado ao comércio de emissões, dos Grupos Téc ‑
nicos de Trabalho  ad hoc , dos fóruns, como o Fórum 
sobre Acreditação e Verificação e o Fórum sobre Con ‑
formidade com os seus respetivos grupos de trabalho 
específicos, e dos grupos relevantes, como o Grupo de 
Trabalho dos Administradores do Registo. Os procedi ‑
mentos são geralmente partilhados por via eletrónica 
como auxílio àqueles que não podem assistir pessoal ‑
mente às reuniões.
79
A Comissão reconhece o importante papel adicional 
desempenhado pelo Fórum sobre Conformidade do 
RCLE‑UE e pelos seus grupos de trabalho específicos 
na implementação harmonizada do RCLE‑UE, bem 
como na troca de informações sobre boas práticas 
entre as autoridades competentes dos Estados‑Mem ‑
bros. Embora a participação das autoridades nacionais 
tenha sido por vezes limitada, as informações discutidas 
e desenvolvidas no Fórum sobre Conformidade foram 
partilhadas através de um mecanismo baseado na web  
disponível para todas as autoridades competentes.
80
A elevada taxa de conformidade é o melhor indicador 
do efeito dissuasor do regime de sanções do RCLE‑UE, 
nomeadamente a sanção, a nível da UE, prevista na 
diretiva aplicável em caso de não entrega de licenças.
A par deste regime de sanções harmonizado à escala 
da UE, os Estados‑Membros determinam e aplicam 
sanções a determinadas infrações, tais como a não 
apresentação de um relatório de emissões no tempo 
devido, com base na legislação nacional aplicável.
Respostas da Comissão 65
89
A Comissão toma nota da conclusão do Tribunal.
A Comissão sublinha que, na fase II, o RCLE‑UE foi 
prejudicado por algumas questões relacionadas 
com a robustez do quadro estrutural concebido para 
proteger a sua integridade. A existência de lacunas 
na aplicação do RCLE‑UE na fase II é uma das razões 
importantes para a especial atenção dada aos novos 
desenvolvimentos e melhorias a serem atualmente 
implementados na fase III.
91
No que diz respeito às conclusões do Tribunal, no 
sentido de existirem ainda questões pendentes 
relativamente à regulação e supervisão do mercado 
de emissões relacionadas com os comerciantes de 
conformidade, o comércio bilateral OTC e a contado 
e os operadores de menores dimensões do mercado, 
a Comissão e os colegisladores analisaram minucio ‑
samente os potenciais riscos durante o processo de 
adoção da DMIF, que contém, portanto, um regime 
de isenções equilibrado. O quadro de supervisão 
estabelecido pela legislação da UE relativa aos mer ‑
cados financeiros, que também é usado para todos 
os derivados de mercadorias negociados na UE (por 
exemplo, relatórios de posição da DMIF, mecanismos 
de cooperação de longo alcance estabelecidos pelo 
MAR), aplica‑se ao mercado de emissões. Os mecanis ‑
mos de cooperação regulamentar entrarão em pleno 
vigor e efeito a partir de 2017.
Recomendação 1
A Comissão concorda que qualquer questão pen ‑
dente significativa para a regulação e supervisão do 
mercado de emissões deve ser abordada, sempre 
que necessário, a fim de melhorar a integridade do 
mercado. Para garantir que a ação da UE é necessária 
e eficaz, a Comissão avalia o impacto das suas políti ‑
cas e propostas em todas as fases, desde a proposta 
à aplicação e à revisão.
Uma avaliação das regras recentemente adotadas 
sobre a regulação e supervisão do mercado de 
emissões, que estão atualmente a ser implementadas, 
poderá ocorrer no âmbito dos relatórios a apresentar 
pela Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho, 
em 2019, nos termos do artigo 90.º da DMIF II e do 
artigo 38.º do MAR.86
Na fase III do RCLE‑UE, os operadores já não podem 
utilizar diretamente créditos internacionais para 
cumprir as suas obrigações no contexto do RCLE‑UE. 
Os operadores devem primeiro trocar os seus créditos 
internacionais por licenças, que podem então usar 
para efeitos de conformidade.
O número de créditos internacionais que um operador 
pode trocar é limitado. As regras para determinar os 
direitos de crédito individuais por instalação e opera ‑
dor de aeronave estão definidas no Regulamento (UE) 
n.º 1123/2013 da Comissão. Os operadores recebem 
um direito para o período de 2008 ‑2020, pelo que 
o seu direito para a fase III tem em conta aquilo de que 
beneficiaram na fase II.
Caixa 8 — Resposta 
ao  segundo  parágrafo
Na fase III do RCLE‑UE, não deverão ocorrer proble ‑
mas semelhantes. Consultar a resposta da Comissão 
ao ponto 86.
Caixa 8 — Resposta 
ao  terceiro  parágrafo
Na fase III do RCLE‑UE, não deverão ocorrer problemas 
semelhantes. Consultar a resposta da Comissão ao 
ponto 86.
Conclusões e recomendações
87
No momento da introdução do RCLE‑UE, não havia 
qualquer experiência prática a nível nacional ou da UE. 
Por isso, a Comissão e os Estados‑Membros seguiram 
uma abordagem de aprendizagem pela prática que 
tem levado a melhorias contínuas tanto na conceção 
como na implementação.
Em relação ao RCLE‑UE e às fraudes «em carrossel» do 
IVA, e a fim de dar resposta às fraudes do IVA, a Comissão 
forneceu uma base jurídica para o Eurofisc, uma rede 
para a troca rápida de informações específicas sobre ope ‑
rações fraudulentas no domínio do IVA. Neste contexto, 
os Estados‑Membros também estão atentos a novas ten ‑
dências de fraude e fornecem, entre si, um alerta precoce 
caso surjam novas fraudes. O comércio de emissões de 
carbono é um dos setores que se encontra sob rigorosa 
monitorização pelos Estados‑Membros neste contexto.
Respostas da Comissão 66
Recomendação 2
A Comissão aceita a Recomendação 2. A Comissão 
irá analisar os benefícios da clarificação do estatuto 
jurídico das licenças e irá ainda considerar se e como 
poderia ser fornecido um mecanismo de registo 
rápido para os direitos de garantia.
O mercado do carbono da União Europeia cresceu 
e amadureceu, não obstante o estatuto jurídico das 
licenças não estar definido a nível da UE. Os fatores 
que conduzem à liquidez são em grande parte de 
natureza económica e não jurídica.
Assim, a Comissão já propôs a criação de uma reserva 
de estabilidade do mercado [COM(2014)20] com vista 
a lidar com as licenças excedentárias e a melhorar 
a resiliência do sistema contra grandes choques, ajus ‑
tando a oferta de licenças de emissão a leiloar, o que 
se encontra atualmente em discussão no Parlamento 
Europeu e no Conselho.
A Comissão considera que a Diretiva 2003/87/CE e o 
Regulamento (UE) n.º 389/2013, bem como o quadro 
em evolução relativo à regulação dos mercados finan ‑
ceiros da União uropeia, fornecem as bases jurídicas 
necessárias para um mercado do carbono da UE 
transparente e líquido, garantindo simultaneamente 
a estabilidade e a integridade do mesmo.
93
A segurança do registo tem sido significativamente 
melhorada ao longo da fase III do RCLE‑UE. Além 
de fazer cumprir os requisitos regulamentares para 
a abertura de contas, a Comissão promove a coope ‑
ração ativa e o intercâmbio de boas práticas entre os 
Estados‑Membros. Desde 2012, a contínua melhoria 
do Registo da União em conformidade com a meto ‑
dologia de projeto relevante tem exigido adaptações 
dentro da Comissão.Recomendação 1  a)
A Comissão aceita a Recomendação 1 a). A Comissão 
e os colegisladores analisaram minuciosamente os 
potenciais riscos durante o processo de adoção da 
versão revista da DMIF, que contém, portanto, um 
regime de isenções equilibrado. Será efetuada uma 
revisão em 2019 ao abrigo da legislação pertinente.
As isenções referidas no artigo 2.º, n.º 1, alínea e), 
artigo 2.º, n.º 1, alínea j), e artigo 3.º, n.º 1, alínea e) 
da DMIF estão sujeitas a condições e a supervisão 
regulamentar e não são necessariamente específicas 
para licenças de emissão, embora se apliquem igual ‑
mente a derivados de mercadorias. Os motivos em 
que assentam as isenções resultam de uma avaliação 
do propósito de exigir uma autorização ao abrigo da 
DMIF (principalmente para proteger os clientes das 
empresas de investimento em operações transfrontei ‑
riças), bem como da sua proporcionalidade em relação 
aos custos de obtenção da referida autorização por 
oposição aos seus benefícios para as pessoas isentas.
Recomendação 1 b)
A Comissão aceita a Recomendação 1 b), pois esta tem 
em consideração o conjunto da legislação da União 
Europeia relativa aos mercados financeiros que foi 
adotado e está atualmente a ser implementado.
Recomendação 1 c)
A Comissão aceita parcialmente a Recomenda ‑
ção 1 c). Existem mecanismos de cooperação em 
vigor que a Comissão considera adequados ao 
atual estado do mercado de emissões. Os serviços 
da Comissão estão presentes na administração/
comissões permanentes e grupos de trabalho da 
Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos 
Mercados (ESMA) quando são discutidas questões 
políticas, e estão em contacto com a Agência de 
Cooperação dos Reguladores da Energia (ACER). No 
entanto, a cooperação no seio da Comissão está a ser 
ainda mais reforçada na fase de implementação da 
legislação revista. Em relação às demais autoridades 
reguladoras e supervisoras (incluindo as agências), 
e à luz da evolução futura do mercado, a Comissão 
examinará opções de promoção de iniciativas para 
fortalecer ainda mais a cooperação regulamentar 
para além dos mecanismos já existentes.
Respostas da Comissão 67
Recomendação 4
Os papéis e responsabilidades específicos de todas 
as partes envolvidas no RCLE‑UE são esclarecidos em 
resultado dos regulamentos da Comissão em maté ‑
ria de acreditação e verificação e de monitorização 
e comunicação adotados para a fase III.
Recomendação 4 a)
A Comissão aceita a Recomendação 4 a).
Recomendação 4 b)
A Comissão aceita a Recomendação 4 b). A Diretiva 
2003/87/CE e as medidas de execução definem o qua ‑
dro de execução. Esta abordagem mantém a flexibi ‑
lidade, conduzindo a um controlo do cumprimento 
proporcional e eficiente pela autoridade competente, 
inclusive em relação a onde e quando as inspeções 
são mais produtivas, à ausência de duplicação do 
papel do verificador e à capacidade de combinação 
com outras obrigações regulamentares.
Recomendações 4 c) a 4 f)
Estas recomendações são dirigidas 
aos  Estados‑Membros.
95
A Comissão forneceu orientações abrangentes 
aquando da preparação e execução dos PNALE para 
a fase II. A Comissão reconhece que estas orientações 
não incluíram instruções no sentido de utilizar os 
dados de emissões de 2005, o que, no entanto, não 
afetou a qualidade da avaliação da Comissão.
A orientação e o acompanhamento, por parte da 
Comissão, da execução do RCLE‑UE pelos Esta ‑
dos‑Membros foram melhorados na fase III. A Decisão 
de Execução 2014/166/UE da Comissão e uma nota 
explicativa associada relançaram o sistema que exige 
que os Estados‑Membros apresentem à Comissão os 
relatórios anuais previstos no artigo 21.º sobre a apli ‑
cação da Diretiva 2003/87/CE. Estes relatórios estão 
disponíveis ao público através do sistema ReportNet 
da Agência Europeia do Ambiente.Recomendação 3 a)
A Comissão aceita a Recomendação 3 a). O Registo 
da União não contém todos os dados relevantes para 
a deteção de abusos e atividades fraudulentas. No 
entanto, nos termos do DMIF/RMIF e do MAR/MAD, 
está já previsto um importante exercício de recolha de 
dados em relação à componente financeira das ope ‑
rações relativas a licenças, quando aqueles estiverem 
totalmente implementados em 2017.
Recomendação 3 b)
A Comissão aceita a Recomendação 3 b).
Recomendação 3 c)
A Comissão aceita a Recomendação 3 c). Quanto 
à estrutura, a Comissão considera que já foi imple ‑
mentada. Na sequência de uma auditoria de TI pelo 
seu Serviço de Auditoria Interna, a Comissão clarificou 
ainda mais os papéis dos membros do pessoal e otimi ‑
zou a estrutura. A Comissão está empenhada em asse ‑
gurar o bom funcionamento do sistema de registo.
Recomendações 3 d) e 3 e)
Estas recomendações são dirigidas 
aos  Estados‑Membros.
94
Os regulamentos da Comissão aprovados antes do 
início da fase III melhoram a eficácia, a eficiência e a 
harmonização da implementação do RCLE‑UE na 
fase III. Estes regulamentos contemplam as lacunas 
descritas pelo Tribunal. As melhorias dizem respeito 
à monitorização, comunicação, verificação e acredi ‑
tação, confirmando os papéis e as responsabilidades 
de todas as partes, incluindo as autoridades compe ‑
tentes, os operadores, os verificadores, os organismos 
nacionais de acreditação e os Estados‑Membros.
Respostas da Comissão 68
97
Está a ser obtida uma panorâmica dos sistemas de 
sanções do RCLE‑UE nos Estados‑Membros como 
parte dos estudos de revisão da conformidade dos 
Estados‑Membros com o RCLE‑UE, realizados pela 
Comissão, e da Decisão de Execução 2014/166/UE da 
Comissão, que atualiza o sistema que exige que os 
Estados‑Membros apresentem à Comissão os relató ‑
rios anuais previstos no artigo 21.º sobre a aplicação 
da Diretiva 2003/87/CE.
Recomendação 6
A Comissão considera que o sistema de sanções do 
RCLE‑EU é eficaz. A sanção de 100 € por cada tone ‑
lada de CO2 emitida para a qual não haja entrega de 
licenças até 30 de abril tem um forte efeito dissuasor. 
Este efeito é especialmente demonstrado pelo facto 
de que, todos os anos, cerca de 99% das emissões são 
efetivamente abrangidas pelo número necessário de 
licenças, de modo que a sanção se aplica a apenas 1% 
das emissões comunicadas.
Os Estados‑Membros devem ser transparentes em 
relação às sanções que aplicam a nível nacional no 
caso de infrações que não envolvam a obrigação de 
entrega de licenças, devendo ainda publicar infor ‑
mações sobre os operadores em situação de violação 
da obrigação de entrega. É, porém, importante notar 
que, de acordo com o artigo 16.º, n.º 1, da Diretiva 
2003/87/CE, os Estados‑Membros mantêm o direito de 
determinar as sanções e que as variações entre o nível 
das sanções podem ser justificadas tendo em conta 
o contexto de um determinado Estado‑Membro.
A Comissão considera importante a transparên ‑
cia entre as autoridades competentes dos Esta ‑
dos‑Membros para manter a muito elevada taxa 
de conformidade.96
A Comissão reconhece que na fase II a apresentação 
de relatórios sobre a aplicação do RCLE‑UE, prevista 
no artigo 21.º, nem sempre foi exaustiva. Os requi ‑
sitos estão a ser mais rigorosamente aplicados em 
relação à fase III com base na Decisão de Execução 
2014/166/UE da Comissão, de modo a que a exigên ‑
cia de publicação de um relatório de execução anual 
completo seja cumprida no futuro.
A Comissão continua a organizar extensas trocas de 
informações com as autoridades competentes dos 
Estados‑Membros no âmbito do RCLE‑UE, por exem ‑
plo, através das deliberações regulares do Comité das 
Alterações Climáticas e do seu Grupo de Trabalho 3 
dedicado ao comércio de emissões, dos Grupos Téc ‑
nicos de Trabalho ad hoc , dos fóruns, como o Fórum 
sobre Acreditação e Verificação e o Fórum sobre 
Conformidade e os seus respetivos grupos de trabalho 
específicos, e dos grupos relevantes, como o Grupo 
de Trabalho dos Administradores do Registo, bem 
como através de mecanismos conexos de partilha 
de documentos.
Recomendação 5 a)
A Comissão aceita a Recomendação 5 a).
A harmonização do RCLE‑UE é substancial na fase 
III e a Comissão está acompanhar a aplicação do 
RCLE‑UE pelos Estados‑Membros de forma mais rigo ‑
rosa na fase III.
Recomendação 5 b)
A Comissão aceita a Recomendação 5 b), a respeito da 
publicação periódica de um relatório sobre a aplica ‑
ção do RCLE‑UE.
Recomendação 5 c)
Esta recomendação é dirigida aos Estados‑Membros.
Respostas da Comissão 69
Recomendação 6 a)
A Comissão aceita a Recomendação 6 a). A Comissão 
irá analisar em pormenor as informações recebidas 
através dos estudos de revisão da conformidade com 
o RCLE‑UE, bem como os relatórios anuais apresenta ‑
dos pelos Estados‑Membros nos termos do artigo 21.º 
da Diretiva RCLE‑UE, e irá tomar medidas sempre que 
considere adequado.
Recomendações 6 b) e 6 c)
Estas recomendações são dirigidas 
aos  Estados‑Membros.

COMO  OBTER  PUBLIC AÇÕES DA UNIÃ O EUROPEIA
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nas delegaç ões em países fora da UE (http://eeas .europa.eu/delega tions/inde x_pt .htm),  
contactando a rede Europe Direct (http://eur opa.eu/eur opedir ect/inde x_pt .htm)  
ou pelo telefone 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuit o em toda a UE) (*).
(*)  As informaç ões prestadas são gratuitas , tal como a maior parte das chamadas , embor a alguns oper ador es,  
cabinas telefónicas ou hotéis as possam cobrar. 
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 via EU Bookshop (http://bookshop .europa.eu).
O RCLE UE é a base da política climática da União Europeia, 
sendo muitas vezes citado como modelo da nova política em 
matéria de alterações climáticas em todo o  mundo. O  Tribunal 
constatou insuficiências significativas na execução durante 
a fase II (2008 -2012), bem como problemas ao nível da solidez 
do quadro de proteção da integridade do mercado. 
A regulamentação e a supervisão do mercado, o estatuto 
jurídico das licenças de emissão e os sistemas de tratamento 
das principais informações do RCLE UE necessitavam de ser 
melhorados. Os Estados -Membros devem melhorar a sua 
aplicação do quadro de controlo e das sanções. O Tribunal 
formula algumas recomendações que visam melhorar 
a integridade e a aplicação do regime.
TRIBUNAL
DE CONTASEUROPEU