Parecer sobre « Europa 2000 + - Cooperação para o ordenamento do território europeu »

(95/C 301/04)

Em 30 de Março de 1995, o Comité Económico e Social decidiu, ao abrigo dos nºs 2 e 3 do artigo 23º do seu Regimento, elaborar um parecer sobre « Europa 2000 + - Cooperação para o ordenamento do território europeu ».

A Secção de Desenvolvimento Regional, Ordenamento do Território e Urbanismo emitiu parecer, aprovado por maioria, com 1 abstenção, em 25 de Julho de 1995 (relator : E. Muller).

Na 328ª Reunião Plenária (sessão de 13 de Setembro de 1995), o Comité Económico e Social, ao abrigo dos nºs 2 e 3 do artigo 23º do seu Regimento, adoptou, por unanimidade, o seguinte parecer.

1. Introdução - A dimensão europeia do desenvolvimento espacial

1.1. « Ter uma visão europeia comum do ordenamento do território... », estes termos, tantas vezes utilizados, foram incluídos nas conclusões da reunião informal do Conselho de Ministros, em Estrasburgo, em 30 e 31 de Março de 1995. Visão importante para o futuro da Europa e para uma coesão reforçada nos Estados-Membros e em toda a União Europeia; visão realista porque ligada às evoluções políticas, económicas, sociais, culturais e geográficas; visão, portanto, a exigir uma reflexão aprofundada e acções concretas.

1.2. Uma primeira iniciativa, tomada ao nível da Comissão, foi facilitada pela introdução, em 1988, no Regulamento do FEDER (artº 10º), de disposições que permitem a realização de estudos e análises. Assim, em 1991, foi publicada uma comunicação intitulada « Europa 2000 - Perspectivas para o desenvolvimento do território da Comunidade », sobre a qual o Comité Económico e Social emitiu dois pareceres ().

1.3. Os estudos prospectivos transnacionais () a seguir realizados, conduziram a uma percepção crescente dos efeitos territoriais da integração europeia realizada pelas políticas comunitárias e a uma mais directa tomada de consciência da importância do ordenamento do território num processo de desenvolvimento duradouro. Isto traduziu-se, embora sempre de forma teórica, na elaboração de cenários de desenvolvimento tendenciais e voluntaristas, assim como nas indicações contidas no Livro Branco « Crescimento, Competitividade, Emprego », de finais de 1993.

1.4. Paralelamente, assistiu-se à criação do Comité de Desenvolvimento Espacial (CDE) e, ao nível governamental, às reuniões regulares do Conselho informal de Ministros responsáveis pelo ordenamento do território e pela política regional. No entanto, estes Conselhos, embora conscientes da importância das acções a desenvolver em matéria de ordenamento do território, correm o risco de se atolarem em questões de competências, de coordenação e de financiamento, num momento em que os trabalhos realizados e as reflexões efectuadas a diversos níveis salientam cada vez mais a necessidade de se desenvolverem esforços que conduzam a medidas concretas e num coerente quadro de referência europeu.

1.5. O Comité considera que a comunicação em exame, dado o seu carácter prospectivo, permite que as instâncias responsáveis e o público interessado tenham uma melhor percepção dos problemas e dos elementos favoráveis ao reforço territorial da Europa. Ela tem o mérito de abrir novas perspectivas quanto a vias de acção concreta que respondam aos imperativos de um desenvolvimento duradouro de dimensão europeia.

1.6. O Comité Económico e Social recorda que, em 29 de Março de 1995, emitiu um parecer de iniciativa sobre o mesmo tema, destinado ao Conselho de Ministros informal de Estrasburgo, de 30 e 31 de Março de 1995.

2. A cooperação : elemento de uma estratégia de ordenamento do território à escala europeia

2.1. Considerações fundamentais

2.1.1. É condição importante de um desenvolvimento duradouro uma estratégia de ordenamento do território. Os esforços de elaboração dessa estratégia devem ser incrementados.

A cooperação sob as diversas formas e a diferentes níveis, nos vários domínios de ordem política, económica, social, cultural, tal como ressalta, mais ou menos explicitamente, da comunicação, deve tornar-se num elemento operacional particularmente útil e um instrumento decisivo de eficácia da estratégia de que a União Europeia deverá dotar-se o mais rapidamente possível para demonstrar que pretende e sabe ser dona e senhora do seu futuro.

2.1.2. O primeiro documento « Europa 2000 », publicado em 1991, estava essencialmente orientado para as perspectivas de desenvolvimento do território comunitário. Ao descrever os factores que militavam em favor de uma abordagem mais global do ordenamento do território, o documento pretendia fornecer às instâncias nacionais e regionais um quadro de referência coerente para os seus programas e acções neste domínio.

2.1.3. Numa nova abordagem, o segundo documento « Europa 2000+ » visa, essencialmente, a cooperação em matéria de ordenamento do território. Daí decorre que as medidas de cooperação e de coordenação condicionam largamente a aplicação das políticas comunitárias e nacionais que hão-de conduzir a mais convergência e coerência ao nível da União Europeia.

2.1.4. O Comité é de opinião que o documento apresentado deve ser considerado como um instrumento de inspiração e de acção dirigido não somente aos especialistas e responsáveis governamentais mas também a largas camadas de cidadãos. Haverá, por isso, que desenvolver acções de informação e consulta, geridas quer pela Comissão quer pelos Estados-Membros, ou conjuntamente por uma e outros, destinadas aos meios socioeconómicos dos Estados-Membros e das regiões.

2.1.5. Entre os objectivos básicos a alcançar, o Comité faz igualmente questão de salientar o da qualidade de vida dos cidadãos, isto é, o bem-estar geral sentido pelos cidadãos no seu ambiente espacial, o qual não é suficientemente realçado na comunicação, sem dúvida devido à sua óbvia importância. Ora, é preciso sublinhar que a qualidade de vida deve ser considerada não apenas o objectivo primeiro mas também o critério principal do processo de desenvolvimento espacial europeu e da busca das soluções que se impõem.

2.1.6. Em vários relatórios sobre o efeito das intervenções dos Fundos Estruturais e a evolução económica nos Estados-Membros se tem sublinhado que existem ainda grandes disparidades de ordem económica e social na União Europeia. As razões dessas disparidades são múltiplas.

2.1.7. Ora, de acordo com as descrições e as análises feitas, nomeadamente na comunicação, das evoluções e situações nas regiões intranacionais e transfronteiriças, os factores favoráveis ou desfavoráveis ao desenvolvimento económico e social têm, geralmente, uma relação directa de causa-efeito com o desenvolvimento real ou potencial em matéria de ordenamento do território. É, portanto, notória a interdependência entre a coesão espacial e a coesão económica e social.

2.1.8. Devem, por conseguinte, ser aplicados programas que visem uma melhor coesão espacial e incluam acções de cooperação que contribuam para combater as disparidades e os desequilíbrios entre as regiões.

2.1.9. Esta abordagem da coesão espacial enquanto condição importante do desenvolvimento duradouro não deve ser considerada somente na óptica dos grandes desafios transfronteiriços e transnacionais, mas deve também ser realizada ao nível inter-regional (zonas urbanas, rurais, industriais, naturais, etc.) e respeitar os meios e necessidades específicos das regiões. As formas pragmáticas de cooperação que daí decorrerão, poderão servir de modelo e estímulo a outras regiões da União Europeia. Este processo, em que as iniciativas de desenvolvimento local poderão revelar-se interessantes e incentivadoras, exigirá como elementos de junção que assegurem a coesão espacial uma informação correcta da população abrangida, meios apropriados de consulta e a disponibilidade das instâncias competentes para organizar uma coordenação sistemática e uma cooperação contínua.

2.1.10. A fim de sublinhar, globalmente, a importância do desenvolvimento espacial a todos os níveis e a sua integração nas políticas da União Europeia através de medidas apropriadas de cooperação, podem-se realçar alguns aspectos como a concorrência entre os territórios ou a competitividade geral de um território no contexto do ordenamento do território.

2.1.11. A competitividade dos territórios, isto é, a sua capacidade de atrair e fixar actividades bem como de gerar uma taxa elevada de emprego, não é apenas tributária da respectiva dotação em infra-estruturas e grandes equipamentos ou da eficácia dos seus sistemas de transportes e do rendimento das redes de telecomunicações, em especial o sistema de comunicação a longa distância. Dependente, cada vez mais, da capacidade de acção e do grau de determinação das autoridades que hão-de procurar sistematicamente o seu reforço e também da capacidade das forças económicas e sociais da região para agirem em conjunto, será cada vez mais tributária da qualidade dos espaços e do ambiente, do equilíbrio das estruturas urbanas e também da capacidade das populações para realizarem a simbiose entre a modernidade e as tradições que formaram as suas identidades culturais. A este propósito, o Comité faz empenho em salientar que a vitalidade e a capacidade de atracção específicas dos territórios podem também fazer realçar, além da sua competitividade, a sua complementaridade.

A promoção da competitividade e da complementaridade dos territórios implica o respeito por um conjunto de princípios, nomeadamente os ligados à manutenção dos equilíbrios internos a longo prazo. Estes princípios devem ajustar-se à diversidade dos contextos regionais, de modo que o perfil físico dos territórios cujo ordenamento se submeta a tais princípios será diferente de região para região. A elaboração de uma série de princípios de ordenamento, cujo valor moral acabe por se impor a todos os actores dos diferentes sectores e níveis, será, indubitavelmente, o principal contributo dos esforços comunitários ou interestatais, em matéria de ordenamento do território.

A elaboração desses princípios, e mais ainda a sua aplicação num contexto de subsidiariedade, vai fazer vir rapidamente ao de cima a noção de parceria entre os diferentes níveis e sectores de decisão. O aumento da qualidade e, portanto, da competitividade dos territórios será cada vez mais o produto de um trabalho conjunto. É neste espírito que se deve conceber o Plano de Desenvolvimento do Espaço Comunitário (PDEC), cuja elaboração já se iniciou sob égide do Comité de Desenvolvimento Espacial (CDE) da União Europeia.

Aliás, o Comité deseja, conforme já o indicou no parecer de Março de 1995 (), que o PDEC, ao fixar as prioridades e os objectivos, seja aceite por todas as partes em causa e sirva de base a todas as acções de cooperação levadas a cabo aos níveis comunitário, nacional, regional ou local.

2.2. Os principais desafios do desenvolvimento espacial

2.2.1. A comunicação em análise descreve, com pertinência, um conjunto de problemáticas tidas como os principais desafios do desenvolvimento espacial. Assim sendo, o Comité Económico e Social está pronto a seguir e a apoiar a acção da Comissão.

2.2.2. O Comité considera que a feitura do PDEC torna indispensável uma reflexão sobre a metodologia e os processos de elaboração do plano. Efectivamente, esta primeira etapa, elementar para o exercício projectado, está ainda relativamente pouco precisa e formalizada pelas instâncias responsáveis. É por isso que o Comité Económico e Social convida essas instâncias, incluída a Comissão, a reflectir sobre a referida matéria.

O Comité propõe que, nesse exercício, sejam retidos os seguintes princípios :

- que sejam tidos em conta as dinâmicas, as potencialidades e os problemas próprios das regiões, aos vários níveis em que melhor se manifestam as interdependências e as interacções descritas. Convém, de facto, discernir os elementos de progresso dos de bloqueio; importa, também, localizá-los, descobrir os seus efeitos e definir as operações a realizar pelas instâncias e parceiros realmente interessados;

- deve ser assegurada a possibilidade de se ter em conta a diversidade das situações geográficas, socioeconómicas e culturais subjacentes à organização dos territórios. Perante a generalização dos factores em jogo, é necessário que o mesmo corpo de princípios e critérios fundamentais esteja subjacente ao ordenamento do território à escala europeia. Todavia, será necessário que o que está em jogo seja enfrentado na consideração dos contextos particulares e buscando as soluções mais adaptadas, sobretudo tomando as sociedades nos respectivos quadros geográficos de vida;

- a possibilidade de coordenação das decisões entre políticas sectoriais e também na interface das iniciativas vindas de baixo (desenvolvimento local, em particular) com as vindas de cima (políticas comunitárias e nacionais). É nesse contexto que a coordenação das políticas importantes para o espaço, a política de concorrência incluída, adquire um significado decisivo. A observância do princípio da subsidiariedade só pode verificar-se se se procurar a convergência da abordagem « de baixo para cima » com a « de cima para baixo ».

Tendo em conta o que já foi dito e salientando a complexidade e a amplitude da problemática, o Comité Económico e Social é de opinião que a elaboração do PDEC deve ser concebida, antes de mais, como uma acção e um processo de parceria a uma escala pertinente e com a participação dos meios interessados de modo a ter em conta, de forma concreta, não apenas as interferências no processo de desenvolvimento, mas também as interacções e as sinergias entre os decisores e os actores do desenvolvimento territorial. O aspecto da consulta dos meios socioeconómicos e do papel do Comité Económico e Social será tratado no ponto 3.

2.2.3. Na perspectiva do PDEC, cuja elaboração foi decidida pelo Conselho informal de Liège, de 1993, e confirmada em seguida, o Comité gostaria de recordar a sua posição, já tomada nos pareceres anteriores, a qual consiste em sublinhar que a justificação de uma política integrada de desenvolvimento do território decorre, em grande parte, da aplicação das políticas sectoriais comunitárias e dos seus efeitos sobre o espaço, local, regional e europeu. Há, pois, motivo para se ter em consideração, nas acções de ordenamento do território e também nas diligências no sentido de uma cooperação reforçada, o factor importante das interacções e das interdependências entre essas políticas.

2.2.4. O Comité Económico e Social chama a atenção para o facto de que, de uma forma geral, as sociedades actuais e as do futuro têm e terão determinantes diferentes das de outras épocas e as suas concepções das relações entre a configuração e a evolução do espaço, de um lado, e os modos de vida, de trabalho e de lazer, do outro, serão necessariamente diferentes. A energia e a imaginação dos « ordenadores » deverá, por isso, concentrar-se, antes de tudo, na dimensão qualitativa da evolução territorial.

2.2.5. Na óptica do Comité Económico e Social, os trabalhos de elaboração do PDEC, conquanto se baseiem nos dados fornecidos pela comunicação, deverão inspirar-se em considerações deste género face aos problemas e desafios que se apresentam em vários domínios que eventualmente requerem medidas de dimensão comunitária e que o Comité sublinhará a seguir.

2.2.6. Dado o seu elevado grau de urbanização, a União Europeia deve prestar uma atenção especial aos problemas e às tendências que se manifestam nos espaços urbanos. A comunicação, através de uma análise que o Comité Económico e Social aprova na globalidade, fornece indicações válidas sobre as situações e tendências, bem como defende um sistema urbano equilibrado nas regiões, nos Estados-Membros e na União Europeia.

2.2.6.1. Esta atitude é justificada quando se consideram as mudanças incisivas de ordem económica, social, ambiental, cultural e estrutural que fortemente têm influenciado o desenvolvimento dos espaços urbanos e não poderão ser separadas do contexto da coesão económica e social das regiões e dos Estados-Membros. Devido ao alto grau de interacção entre o desenvolvimento urbano e o ordenamento espacial, os sistemas apropriados de cooperação e os mecanismos de cooperação deverão, sem dúvida, ser procurados, precisamente no plano do ordenamento do território, tornando, assim, real este processo integrado rumo a um desenvolvimento duradouro que, a partir de agora, terá de ser visto à escala europeia.

2.2.6.2. Nas « conclusões sobre as acções a realizar », o documento da Comissão enumera as medidas destinadas a favorecer o desenvolvimento das cidades médias e pequenas, às quais cabe desempenhar o papel que lhes compete nas respectivas regiões. Aí se precisa, a justo título, que essas medidas podem contribuir para estabelecer um melhor equilíbrio espacial entre população e emprego, o que sublinha a ligação estreita e a convergência de objectivos entre os problemas cuja solução será capital para o crescimento da competitividade das cidades de várias dimensões, em conformidade com o papel e as funções que lhes são atribuídos, nas regiões e zonas respectivas, pelas autoridades e parceiros interessados, com o propósito de dar a melhor resposta possível às necessidades de elevação das condições globais de vida, trabalho e desenvolvimento dos cidadãos.

2.2.6.3. Convém realçar que a política em matéria de espaços urbanos depende, prioritariamente, das instâncias locais, regionais e nacionais. No entanto, a dimensão transnacional aparece cada vez com mais frequência. A este propósito, o Comité Económico e Social nota que têm sido executados alguns programas comunitários. No entanto, é forçoso constatar que continua a não haver uma estratégia europeia de equilíbrio no domínio da estrutura urbana. O Comité deseja que os estudos realizados e encetados nesta matéria encontrem eco no PDEC, que, a partir das tendências gerais constatadas e tendo em conta uma tipologia das cidades a estabelecer, deverá definir, sob a forma de propostas concretas destinadas aos Estados-Membros e à União Europeia, uma estratégia que não poderá abstrair-se dos problemas relativos ao sistema de financiamento e de funcionamento actual e futuro dos Fundos Estruturais.

2.2.6.4. Tratar-se-á, na perspectiva do reequilíbrio da estrutura urbana europeia, de identificar o melhor possível os factores determinantes das evoluções menos favoráveis, como a metropolização, a suburbanização, a desvitalização dos centros urbanos em geral e das antigas regiões industriais em particular, e ainda a perda de velocidade de numerosas pequenas e médias cidades, situadas nas zonas rurais periféricas ou em enclaves.

A fim de clarificar as áreas de acção e a repartição das competências de intervenção, o PDEC deverá conter, do mesmo modo, indicações susceptíveis de identificar eventuais medidas de interesse comunitário que visem a descentralização do crescimento das zonas demasiado polarizadas, a diversificação económica das cidades em função das necessidades regionais, a valorização dos pólos urbanos de desenvolvimento nas zonas desfavorecidas, o estímulo e o desenvolvimento das redes urbanas policêntricas, o controlo da dispersão urbana e a promoção de uma nova parceria cidade-campo.

O Comité já se debruçou sobre a situação das zonas rurais () e considera que elas devem ser igualmente tidas em consideração, no âmbito da coesão espacial e do reequilíbrio geral dos territórios.

2.2.7. O PDEC deverá também dedicar-se à eliminação de potenciais efeitos perversos, respeitantes à acessibilidade relativa dos territórios, que podem decorrer do funcionamento das grandes redes transeuropeias e das novas tecnologias de transportes e telecomunicações.

Trata-se, com efeito, de evitar que essas políticas sectoriais contrariem o objectivo de coesão económica e social ou favoreçam desmesuradamente o crescimento das grandes cidades, deixando de fora os espaços que oferecem uma rentabilidade limitada aos investimentos nesses domínios e criando, de facto, importantes diferenciais territoriais em matéria de capacidade de atracção. O desenvolvimento das redes secundárias que permitam a difusão, ao nível interregional, dos benefícios das grandes redes reveste-se, segundo o Comité, de uma importância capital para o futuro dos territórios da União.

Convirá, portanto, identificar as medidas que permitam lutar contra os congestionamentos prejudiciais e limitar os fluxos nas zonas congestionadas, promovendo-se, nomeadamente, a multimodalidade ou prevendo-se itinerários alternativos. Poderão ainda decidir-se outras medidas destinadas a melhorar o fornecimento de serviços às zonas menos acessíveis, incluindo os PTM e os PECO, e a permitir o ordenamento das redes capilares regionais, bem como o das redes transversais que acompanham a instalação das grandes redes.

2.2.8. A Comissão realça claramente o problema vasto e complexo da adequação entre a actual mobilidade restrita da população activa e a crescente volatilidade espacial dos empregos. A Comissão considera que a eliminação progressiva das distorções que daí resultam, nomeadamente a emergência e a perenidade das bolsas de desemprego, deve ser procurada, por um lado, através de uma mais forte sedentarização dos empregos que possam resultar de políticas económicas que mobilizem, em mais alto grau, os recursos endógenos e ofereçam às empresas um ambiente de qualidade e, por outro, através da rentabilização mais eficaz da propensão à mobilidade da população, a qual pode permitir a dinamização de certas cidades médias ou de zonas rurais.

Por outro lado, uma boa promoção de novas actividades e da criação de pequenas empresas poderá revelar-se muito útil para o desenvolvimento estável das aglomerações urbanas e das zonas rurais. Nestas últimas, é conveniente a promoção das micro-empresas.

2.2.9. A busca de uma protecção mais eficaz dos patrimónios natural e cultural, garantes da perenidade dos equilíbrios de base, da qualidade de vida e da manutenção das identidades, deverá também, segundo o Comité, conduzir à identificação de medidas específicas.

Assim, o PDEC poderá identificar as normas que hão-de permitir o controlo das pressões sobre os principais espaços naturais, a aplicação de uma « contabilidade verde », incluindo o custo « ambiente », o respeito das sensibilidades específicas dos territórios abrangidos, a recomposição das paisagens na localização das actividades produtivas e das infra-estruturas, e a integração da política de conservação do património nos programas de desenvolvimento regional.

2.2.10. No seu parecer de 29 de Março de 1995, o Comité levantou o problema das regras mínimas de coordenação. As acções de cooperação só serão possíveis e eficazes se se definirem mecanismos de coordenação praticáveis. Será necessário sublinhar os esforços desenvolvidos para se atingir uma melhor coordenação dos Fundos Estruturais, cujo funcionamento se caracteriza, no entanto, por um sistema relativamente centralizado ao nível da União Europeia ? No domínio do ordenamento do território, cuja concepção se localizará no plano dos Estados-Membros, das regiões, das localidades e transfronteiriço, a coordenação revelar-se-á, sem dúvida, muito mais difícil, tanto mais que a evolução dos territórios é também fortemente determinada pelas políticas comunitárias sectoriais. Desde logo, convirá definir, a partir de uma base suficientemente ampla, certas regras do jogo da coordenação a serem respeitadas pelos que tomam decisões e pelos actores, através dos instrumentos disponíveis, sempre que operações de cooperação internacional, transfronteiriça e comunitária devam ser concebidas, financiadas e executadas. Esses mecanismos de coordenação e essas regras não tornarão necessária apenas uma definição clara de responsabilidades, eles também contribuirão, sem dúvida, para uma maior transparência e uma melhor aceitação das acções nos meios económicos e sociais abrangidos.

Neste contexto, uma reflexão sobre a contribuição do « Observatório » projectado poderá ser levada a cabo pelo CDE, eventualmente alargado.

Seja como for, o Comité Económico e Social recomenda que, aquando da elaboração do PDEC, se vele pela criação de uma espécie de código de conduta para a coordenação. Importa precisar que este mecanismo não deve traduzir-se na criação de um novo organismo de coordenação, mas antes na definição mais clara do papel e das atribuições das partes intervenientes.

2.3. Problemas próprios de zonas específicas

2.3.1. Há também motivos para salientar, além dos desafios de carácter mais geral já descritos, certos problemas próprios de certas zonas ou regiões que exigem a execução de acções de cooperação, a iniciar ou a apoiar no plano europeu.

2.3.2. A evolução da Comunidade Europeia conduziu a uma aproximação dos interesses e criou, ao mesmo tempo, novas posições quanto ao papel dos Estados-Membros :

- a abertura das fronteiras internas da União Europeia modificou as possibilidades de desenvolvimento das regiões outrora fronteiriças e periféricas; estas devem envolver-se em acções de cooperação transfronteiriça;

- no seguimento do alargamento da União Europeia, novos Estados e regiões houve que se tornaram periféricos ao nível comunitário, embora continuem a ser fronteiriços dos países vizinhos não membros, tendo, por isso, de desempenhar, no interior e no exterior, o papel particular de retransmissores em muitos domínios ligados directamente ao ordenamento territorial. Relações de cooperação deverão ser estabelecidas, no sentido de um desenvolvimento sustentado da União Europeia;

- as mutações políticas, que provocaram uma deslocação de certas fronteiras externas da União Europeia, conduziram, como no caso da Alemanha, a situações heterogéneas nos planos económico, social e ambiental, exigindo novas iniciativas no domínio do ordenamento, as quais afectam igualmente a União Europeia;

- outras regiões (Mediterrâneo, Arco Atlântico) foram, recentemente, objecto de pareceres do Comité Económico e Social. Esses pareceres levam a concluir que os problemas do ordenamento do território devem ser incluídos nas perspectivas de desenvolvimento ().

2.3.3. Na óptica de « um território mais solidário, organizado de forma mais equitativa, no respeito pela coesão económica e social », a Comissão põe em evidência a importância dos mecanismos de transferência e de perequação e sublinha a necessidade de lhes consagrar uma larga e aprofundada reflexão. Em seguida, a Comissão propõe, com vista a assegurar o reequilíbrio territorial da União Europeia, a aplicação de uma série de medidas que, para o Comité Económico e Social, terão um carácter comunitário e poderão dirigir-se, de acordo com a Comissão, em quatro direcções : o desenvolvimento da cooperação transfronteiriça; o fim do isolamento das regiões periféricas; o reequilíbrio das estruturas urbanas; a preservação da riqueza das zonas rurais.

2.3.4. Neste contexto, o Comité Económico e Social considera que as acções multilaterais e comunitárias de cooperação se imporão, sem dúvida, em outros domínios. O Comité nota que a comunicação, na sua Secção B, inclui notáveis indicações relativamente ao tema da evolução dos espaços específicos e trata dos problemas principais dos espaços urbanos e rurais, e das regiões fronteiriças. Aliás, um capítulo é consagrado à protecção dos espaços abertos e dos recursos aquíferos. O Comité Económico e Social não tem observações pontuais a fazer sobre os temas assim tratados, que requerem, sem dúvida, uma tomada de posição séria no contexto de uma política integrada de ordenamento do território europeu.

2.3.5. No entanto, o Comité Económico e Social é de opinião que, além dos espaços citados, todas as regiões e zonas específicas devem ser tidas em consideração. O Comité chama a atenção para a situação especial das regiões de montanha e, a esse propósito, reenvia para o parecer emitido sobre esse tema ().

3. Em busca de uma política integrada de ordenamento do território : alguns aspectos estratégicos fundamentais

3.1. O Comité considera que o desenvolvimento espacial tem um papel fundamental a desempenhar, nomeadamente através do PDEC, na busca de um desenvolvimento equilibrado e sustentado do território europeu.

3.2. Considera também que, com base no que já foi descrito anteriormente, há motivos para se definirem as vias de uma cooperação e de uma coordenação das acções, devido à importância das interdependências entre políticas comunitárias, por um lado, e entre políticas nacionais e comunitárias, por outro.

3.2.1. A título de exemplo, cite-se a configuração das redes de transportes que condiciona fortemente a evolução das estruturas urbanas e, consequentemente, a pressão mais ou menos forte que a suburbanização exerce sobre os espaços naturais. Daí decorre que a qualidade e a competitividade de um território só podem ser garantidas a longo prazo através de uma abordagem integrada do ordenamento que tenha em conta essas interdependências. Isto coloca, em simultâneo, as questões do nível de competência e dos processos de planificação e de execução dos planos.

3.2.2. Também deve ser prestada uma atenção especial à situação dos espaços transnacionais submetidos a fortes tendências para a integração, onde, aos desafios descritos anteriormente, se juntam os criados pelas disparidades, incoerências e concorrências transfronteiriças, bem como os que derivam da ausência de estruturas e processos de planificação espacial à escala em que se desenrolam os processos de integração em questão.

3.2.3. O Comité considera que os níveis de cooperação e coordenação - ainda a definir - permitirão a adopção de uma abordagem integrada do ordenamento do território que tenha em conta as interdependências referidas.

Esta via contribuirá indubitavelmente, de acordo com os princípios inscritos no Tratado, para que se encontre um equilíbrio frutuoso entre as acções comunitárias destinadas a facilitar o processo de integração e as que visam a cooperação ou a coordenação entre os Estados-Membros.

Relativamente à aplicação do princípio da subsidiariedade, o Comité Económico e Social definiu a sua posição no parecer de 2 de Junho de 1992 (). Essa posição de princípio continua válida.

No entanto, o Comité está consciente das dificuldades que poderão surgir na prática, quando se chegar à partilha clara e satisfatória das competências, acções e responsabilidades entre os diferentes níveis de decisão intervenientes. Para controlar o melhor possível este problema, isto é, para se atingir um nível operacional satisfatório, torna-se indispensável que haja um acordo, o mais rapidamente possível, sobre os objectivos autenticamente europeus. Este processo, que deveria ser incluído na elaboração do PDEC, poderia ser facilitado e ganhar em transparência e eficácia se se pudesse encontrar as fórmulas apropriadas de informação, consulta e participação.

3.3. A exemplo dos pareceres anteriores, o Comité recomenda uma abordagem transnacional que não se limite a acções transfronteiriças, como no caso da iniciativa Interreg.

O Comité considera indispensável esse tipo de abordagem. Efectivamente, constata-se o aparecimento de novas grandes áreas geográficas de solidariedade - como o Mediterrâneo, o Arco Atlântico ou o Báltico - cujo ordenamento territorial deve ser feito de forma coerente e cuja cooperação deve ser também organizada, dado que, na maior parte daqueles conjuntos interregionais, ela atravessa as fronteiras nacionais. Trata-se, por conseguinte, de uma escala bastanta mais ampla do que a da cooperação fronteiriça tradicional.

3.4. O problema da parceria, já enunciado no ponto 2.2.2, deve ser visto à luz de uma política integrada; a parceria deverá basear-se num mesmo corpo de princípios directores do ordenamento do território que deverão ser definidos ao nível europeu. A organização da parceria poderá inspirar-se nos princípios contidos no artigo 4º do Regulamento-Quadro dos Fundos Estruturais, sobre o qual o Comité já teve ocasião de se pronunciar ().

3.5. Na óptica de uma participação construtiva dos cidadãos num domínio fundamental para o futuro do seu quadro de vida, o Comité Económico e Social sublinha com veemência que é urgente encontrar as melhores fórmulas de participação do público e, nomeadamente, dos meios socioeconómicos implicados directamente neste inelutável processo de adaptação e mutação. Relativamente a este tema, o Comité Económico e Social solicita ao Conselho e à Comissão e, através destas instituições, ao CDE, que tenham em conta as seguintes considerações :

- os trabalhos realizados, desde há algum tempo, pelo Conselho da Europa, no domínio do ordenamento do território, devem ser realçados e saudados. Um seminário organizado, em Abril último, pelo Conselho da Europa, pelo Ministério britânico do Ambiente e pelo « Planning Inspectorate », teve como tema « A Participação do público no ordenamento do território, nos diferentes países europeus ». O Comité Económico e Social, que esteve representado nesse seminário, sugere às instâncias da UE que tomem conhecimento, além de outros trabalhos do Conselho da Europa em matéria de ordenamento do território, dos relatórios e conclusões do seminário, os quais serão apresentados na próxima Conferência Europeia dos Ministros Responsáveis pelo Ordenamento do Território (CEMOT);

- é preciso reconhecer que o problema da informação, da consulta e da participação dos meios socioeconómicos, que constitui um princípio fundamental, levanta complexas questões que devem ser resolvidas nos planos local, regional e nacional, de acordo com os sistemas específicos dos Estados-Membros. Estudos comparativos neste domínio poderão ter um efeito impulsionador e adaptador. Também o « compêndio » dos sistemas de ordenamento do território deverá englobar o aspecto da participação do público. Deve-se prever, no entanto, que sejam encontradas e aplicadas novas formas de consulta. Põe-se a questão de se o « Observatório » do ordenamento do território não poderá ser associado utilmente a essa pesquisa;

- enquanto instituição consultiva da UE, com uma visão global dos diversos aspectos de todas as políticas comunitárias e das suas implicações recíprocas, o Comité Económico e Social poderá, sem dúvida, funcionar como plataforma de informação, escuta e consulta dos sectores da população que representa e, deste modo, contribuir para uma melhor definição das orientações gerais para a criação de uma política integrada de ordenamento do território na UE. Por isso, o Comité Económico e Social é de opinião que se impõe o estabelecimento de uma forma apropriada de consulta.

3.6. A concepção de uma estratégia de aplicação de uma política integrada do ordenamento do território deverá ter em conta, na medida do possível e com base em estudos prospectivos, a evolução global do continente europeu no contexto das recentes mutações políticas no Leste e do desenvolvimento dos países do Sul e do Sueste da UE.

Para esse fim, terão de ser aprofundados os aspectos ligados, tanto nas suas causas como nos seus efeitos, ao ordenamento do território europeu. Entre os aspectos a examinar, é preciso reter em particular :

- as tendências da evolução demográfica, sobretudo à luz das taxas de crescimento e envelhecimento da população;

- os movimentos migratórios, no contexto das alterações económicas e sociais, das disparidades regionais e da situação do emprego.

4. O caminho possível - os processos, os mecanismos e os instrumentos a aplicar

4.1. Se é verdade que a Comissão, nos vários capítulos da comunicação em análise, tenta assinalar a necessidade da cooperação para o ordenamento do território europeu e indicar, de uma forma implícita, os meios e as vias para a atingir, é importante que não haja demasiados atrasos na definição dos princípios políticos, dos critérios de processo ou dos cenários de desenvolvimento. É preciso, desde já, privilegiar a instalação de mecanismos operacionais e instrumentos de actuação concretos.

4.2. No já citado parecer de 29 de Março de 1995, o Comité Económico e Social deixou uma dezena de propostas que visavam a passagem do nível das descrições e análises para o das acções concretas. O Comité considera que as conclusões do Conselho informal de Estrasburgo respondem apenas parcialmente a essas propostas e podem dar a impressão de que os poderes públicos responsáveis hesitam perante uma atitude mais dinâmica.

4.3. Também no mesmo parecer, o Comité Económico e Social reitera a sua preocupação no que toca ao posicionamento do Comité de Desenvolvimento Espacial relativamente aos órgãos comunitários de consulta e à fixação das suas missões, dados os seus funcionamento e composição.

Embora a criação do CDE possa, em princípio, ser saudada, existem motivos para sublinhar o facto de o mesmo ter sido instalado por um Conselho informal e que, salvo prova em contrário, actua desligado dos representantes das autoridades regionais e locais e dos parceiros económicos e sociais interessados. Esta situação prejudica todas as partes envolvidas e constitui um obstáculo aos objectivos de transparência e eficácia. Por isso, o Comité Económico e Social vê-se na obrigação de insistir na revisão urgente do actual estatuto do CDE e, nesse contexto, exprime o voto de que seja examinada, sem demora, a possibilidade de, nesta fase, ser mais intimamente associado à elaboração do PDEC, eventualmente através de uma audição a organizar cuidadosamente com os meios económicos e sociais, e com a participação das autoridades nacionais, regionais e locais interessadas, as quais, de momento, assinalam a existência de um défice de informação e de participação na elaboração do PDEC.

Aliás, é na óptica de um funcionamento mais aberto do CDE, que o CES, no seu parecer anterior, julgou útil sublinhar a necessidade de se elaborar uma política, ao nível da UE, de ordenamento do território europeu, concebida no respeito pelos sistemas de repartição de competências dos Estados-Membros, mas que, desde já, se apoie e seja orientada pelos artigos correspondentes do Tratado e por outras considerações fundamentais.

Baseando-se nesta constatação, o Comité Económico e Social solicita que, sem prejuízo do que já foi dito, o CDE seja dotado do estatuto de comité consultivo, logo que a política de ordenamento do território seja reconhecida pelo novo Tratado e que, mutatis mutandis, os Conselhos de ministros responsáveis pelo ordenamento do território deixem de ser informais.

Efectivamente, a dimensão e a importância da problemática requerem formas claras e precisas em matéria de competências, de consultas e de responsabilidades.

4.4. O parecer do Comité Económico e Social de 29 de Março de 1995 inclui observações relativas ao funcionamento do Observatório (ponto 2.4). Haverá oportunidade de examinar as possibilidades de esse Observatório (rede de institutos especializados) dar o seu contributo para a elaboração do PDEC em alguns aspectos. Põe-se também a questão de saber se e em que medida este Observatório poderá contribuir para a realização de uma parceria nesta matéria.

4.5. No parecer de 29 de Março de 1995, transmitido ao Conselho informal de Estrasburgo, o Comité Económico e Social salientou a necessidade de se preverem instrumentos destinados a activar o processo de cooperação nos projectos de ordenamento do território europeu.

O Conselho de Estrasburgo considerou que experiências de abordagem transnacional do ordenamento do território comunitário poderiam ser decididas rapidamente, por iniciativa da Comissão e financiadas através do artigo 10º do FEDER, e, no que diz respeito às acções conjuntas de cooperação transnacional e interregional, uma terceira vertente da iniciativa Interreg proveria às correspondentes necessidades (ver ponto 3.3).

O Comité incentiva a Comissão a fazer propostas nesse sentido.

4.6. Neste contexto, coloca-se o problema do papel dos Fundos Estruturais e o seu possível efeito no que toca ao reforço do espírito e da prática de acções de coordenação, cooperação e planificação integrada.

Põe-se também o problema da coordenação das acções comunitárias e das intervenções do BEI e do FEI.

4.7. O Conselho informal dos Ministros responsáveis pelo Ordenamento do Território, realizado em Setembro de 1994, em Leipzig, aprovou a iniciativa das « zonas europeias de acção para um ordenamento integrado do território » (ou « áreas experimentais europeias de ordenamento do território »). O Comité Económico e Social deseja que esta iniciativa se generalize, no contexto das operações concretas a empreender, a partir de agora, seja na elaboração de modelos, seja no estudo do impacto espacial das políticas comunitárias, ou ainda na execução de acções-piloto de ordenamento.

O Comité Económico e Social deseja também que, na óptica de uma cooperação reforçada e de acordo com as conclusões do Conselho informal de Estrasburgo, sejam lançados rapidamente, pela Comissão, estudos e acções-piloto. Essas acções, na óptica do Comité, deverão ser exercidas, prioritariamente, nas áreas potenciais de ordenamento do território e, em especial, nos espaços de importância transnacional submetidos a fortes tendências de integração e nos que beneficiam de fortes dotações dos fundos comunitários. Essas acções poderiam ser lançadas, por exemplo, nos espaços transnacionais fortemente urbanizados, nos corredores para onde estejam previstos importantes projectos de infra-estruturas, nas zonas periféricas ou em enclave onde a coesão espacial deva ser reforçada e naquelas onde a regeneração económica necessite de uma intervenção geograficamente alargada (estabelecimento de relações entre bacias de emprego e de redes entre centros urbanos, etc.), nas zonas rurais ameaçadas de despovoamento ou nas que necessitem de uma protecção especial e de uma regeneração ambiental (zonas costeiras e estuários, espaços florestais, regiões de montanhas, etc.) ou de uma prevenção reforçada face às catástrofes naturais (inundações, zonas sísmicas, etc.). Os grandes espaços onde já se iniciou a cooperação (Arco Atlântico, Mediterrâneo, Alpes, Báltico, regiões fronteiriças) deverão, nesta perspectiva, beneficiar de um tratamento prioritário.

4.8. Finalmente, o Comité deseja que sejam incluídas neste âmbito acções de tipo pedagógico, simultaneamente em matéria de estratégias de ordenamento e de processos de execução. Iniciativas levadas a cabo em alguns Estados, como as « Raumordnungkonferenzen » na Alemanha, poderão servir de modelo a aperfeiçoar e a adaptar, segundo as regiões e as zonas abrangidas.

Aliás, o Comité Económico e Social é de opinião que a elaboração ao nível nacional, em concertação com as partes interessadas, de um plano de ordenamento do território, deverá constituir uma das condições de atribuição dos financiamentos previstos no âmbito do QCA.

5. Conclusões

5.1. À luz do que já foi dito, a execução de uma política europeia de ordenamento do território constitui uma necessidade que decorre também da comunicação em análise, de vários artigos do Tratado e de diversos capítulos do Livro Branco « Crescimento, Competitividade, Emprego ».

5.2. O Comité Económico e Social insiste em sublinhar os laços existentes entre esta matéria e as outras políticas comunitárias, as suas interdependências e a relação directa entre coesão espacial e coesão económica e social.

5.3. O Comité Económico e Social considera que a política europeia de ordenamento do território deverá ser elaborada dentro do respeito por um conjunto de princípios e segundo processos que assegurem a eficácia e a transparência.

5.4. A Comunicação pretende promover a cooperação para o ordenamento do território europeu e os ministros, reunidos nos diversos Conselhos informais, confiaram ao Comité de Desenvolvimento Espacial (CDE) a tarefa de elaborar um Plano de Desenvolvimento do Espaço Comunitário (PDEC).

O Comité Económico e Social considera que o PDEC deverá inserir-se no âmbito das dinâmicas e potencialidades próprias das regiões, respeitar a sua diversidade geográfica, socioeconómica e cultural e assegurar a coordenação de todos os níveis de decisão (se necessário, através de um código de conduta); deverá respeitar ainda os princípios da subsidiariedade e inserir-se, também, num processo de parceria que implique todos os actores interessados e tenha em conta a dimensão qualitativa do desenvolvimento espacial.

5.5. Embora saudando a criação do CDE, o Comité deseja salientar que aquele é um organismo de tipo intergovernamental, instituído por um Conselho informal e que, a esse título, os trabalhos desenvolvidos por ele não têm em conta os princípios de informação e consulta dos diferentes actores abrangidos, princípios cujo respeito o Comité sempre tem preconizado, em nome da eficácia e da transparência.

5.6. Por conseguinte, o Comité é de opinião que convém ultrapassar a fase intergovernamental e dotar o CDE do estatuto de comité consultivo, o qual elaborará um PDEC, após consulta das autoridades regionais e locais e dos parceiros económicos e sociais interessados. A esse propósito, o Comité recorda que também ele deve ser intimamente associado aos trabalhos do CDE, segundo um processo a determinar (por exemplo, o da audição). Além disso, considera que o Observatório poderá dar igualmente um contributo positivo a esses trabalhos.

5.7. O Comité convida a Comissão a melhorar a coordenação entre as direcções-gerais implicadas, a Direcção-Geral da Concorrência incluída, e, além disso, incentiva, desde já, a Comissão a lançar estudos e acções-piloto que visem principalmente empreendimentos potenciais de ordenamento do território, de acordo com as conclusões do Conselho informal de Estrasburgo.

5.8. Tendo em conta o que já foi dito, o Comité Económico e Social considera que à política de ordenamento do território deve ser dado o lugar a que tem direito, ao nível comunitário. Por isso, a Comité solicita às autoridades competentes que prevejam a inscrição dessa política no Tratado, aquando da próxima Conferência Intergovernamental de 1996.

Bruxelas, 13 de Setembro de 1995.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Carlos FERRER

() JO nº C 339 de 31. 12. 1991, JO nº C 287 de 4. 11 1992.

() Podem ser mencionados a título de exemplo, os seguintes relatórios finais : « Impacto sobre o desenvolvimento regional e o ordenamento do território do espaço comunitário dos países do Sul e Leste do Mediterrâneo », Comissão, D-G XVI, Dezembro de 1992; « Evolução prospectiva das regiões do Mediterrâneo Ocidental », Comissão, D-G XVI, Junho de 1993; « Estudo prospectivo das regiões do Arco Alpino e Peri-Alpino », Comissão, D-G XVI, Junho de 1993.

() JO nº C 133 de 31. 5. 1995.

() JO nº C 161 de 14. 6. 1993.

() JO nº C 133 de 31. 5. 1995, JO nº C 393 de 31. 12. 1995.

() JO nº C 175 de 4. 6. 1988.

() JO nº C 287 de 4. 11. 1992.

() JO nº C 393 de 31. 12. 1994, JO nº C 127 de 7. 5. 1994.