Resposta da Comissão ao relatório especial "Assistência Macrofinanceira e Mecanismos de Ajustamento Estrutural"

(2002/C 65/04)

SÍNTESE

I-II. Embora sejam semelhantes num certo número de aspectos, a AMF (assistência macrofinanceira) e os MAE (mecanismos de ajustamento estrutural) são concebidos de forma diferente e destinam-se a fazer face a necessidades diversas.

A AMF é um instrumento excepcional (com base em decisões ad hoc do Conselho) e destina-se a ajudar os países beneficiários que se deparam com desequilíbrios macroeconómicos graves, mas geralmente a curto prazo (graves dificuldades da balança de pagamentos e problemas orçamentais).

Os MAE no âmbito MEDA são instrumentos habituais de cooperação financeira com os países beneficiários. Respondem a necessidades orçamentais mais a longo prazo relacionadas com o processo de desenvolvimento nesses países, sendo decididos no âmbito do exercício de programação normal que se aplica a todas as operações executadas nos termos do regulamento MEDA.

III. O montante atribuído a um MAE tem em conta os custos das reformas apoiadas pela operação, sendo documentado mais integralmente desde 2001. A Comissão mantém um diálogo estreito com o país e as instituições financeiras internacionais (IFI), particularmente o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Mundial (BM), para coordenar e apreciar as necessidades efectivas do país. No caso dos MAE, são consideradas importantes as sinergias com o Banco Mundial quer a título de operações paralelas sob idênticas condições (para aumentar o efeito conjunto de alavanca e evitar «a divisão dos doadores» perante o beneficiário), quer sob a forma de operações autónomas da UE que alargam os objectivos dos acordos de associação a que o Banco Mundial atribui uma grande importância.

Dado que os MAE acompanham os programas de reforma dos parceiros mediterrânicos, não é necessário um calendário fixo de desembolsos (as prestações apenas são pagas mediante a conformidade com as condições). Tal explica-se porque a) o ritmo de reformas do país parceiro deve ser respeitado e b) os MAE não constituem instrumentos excepcionais a utilizar para o financiamento urgente de défices internos e externos.

IV. Embora as conclusões Ecofin referidas pelo Tribunal sejam informais, não sendo juridicamente vinculativas, a maioria dos casos de AMF seguem os princípios. Podem surgir algumas excepções o que não é inesperado dado a natureza do programa, embora aquelas sejam conhecidas e objecto de uma análise adequada.

A coordenação, por sua própria natureza, pode sempre ser melhorada mas considera-se que, em geral, existe um bom equilíbrio entre a coordenação e acções.

V. O conjunto dos países interessados nestas ajudas é regularmente objecto do exame previsto no artigo IV do FMI, segundo o qual são analisadas e avaliadas a execução orçamental e a qualidade dos dados relativos às finanças públicas. Estas fornecem um contributo muito importante para avaliar a qualidade dos processos orçamentais e contabilísticos.

VI. Os programas dispõem de pessoal altamente qualificado e experimentado que têm contactos com especialistas e peritos independentes. É normal que a Comissão trabalhe intimamente com as IFI e utilize a mesma informação, dado que em muitos casos os objectivos são os mesmos. Os desembolsos podem basear-se numa avaliação global da realização dos objectivos fixados, embora toda a informação disponível pertinente deva ser ponderada para chegar a uma conclusão adequada. Algumas acções, que podem não ter sido previstas num acordo original, poderão ser importantes para a realização do objectivo global.

VII. A Comissão elabora um relatório que ultrapassa as exigências mínimas. No entanto, a Comissão procura alcançar uma melhoria contínua, devendo o relatório ser melhorado no futuro com mais informação sobre os resultados das avaliações, na sequência de uma maior importância dada às avaliações.

VIII. É realizado um esforço sistemático para garantir uma complementaridade adequada com os programas FMI/BM. Em geral, a mobilização da AMF e dos MAE está associada com os esforços complementares de reforma exigidos aos países parceiros beneficiários. São previstas mais avaliações como parte do processo de reforma que também inclui critérios relativos aos resultados. Deverão permitir uma melhor avaliação do valor acrescentado das intervenções da UE.

Embora estes dois instrumentos sejam concebidos de forma diferente e prossigam, de alguma forma, objectivos diferentes, envidam-se esforços para garantir coerência nos respectivos processos de execução. A observação do Tribunal será tomada em consideração neste contexto.

A Comissão assegurará, em todos os casos, que as razões para a concessão de derrogações sejam devidamente documentadas.

Tal está previsto como parte da reforma geral.

INTRODUÇÃO

4. A assistência macrofinanceira (AMF) constitui um instrumento excepcional (baseado em decisões ad hoc do Conselho) destinada a ajudar os países beneficiários a responder principalmente a desequilíbrios macroeconómicos a curto prazo.

Em contrapartida, os mecanismos de ajustamento estrutural (MAE) constituem um instrumento-tipo de cooperação económica destinados a apoiar durante um largo período os países beneficiários nos seus esforços de reforma.

CONCEPÇÃO DOS PROGRAMAS

19. No quadro da reforma de gestão das ajudas externas, a Comissão prevê a realização de um manual de procedimentos, bem como de uma formação específica sobre esse manual.

A Comissão considera que existem conhecimentos técnicos adequados no âmbito dos serviços encarregados da gestão desses instrumentos para assegurar uma avaliação eficaz dos critérios de desempenho associados à respectiva execução.

20. O montante atribuído a um MAE tem em consideração os custos das reformas apoiadas pela operação, sendo documentado mais integralmente desde 2001.

21. Graças ao exercício dos documentos estratégicos por país 2000-2006 e aos programas indicativos trienais 2000-2002, os serviços da Comissão conseguiram estruturar, a médio prazo, a introdução das operações MAE. Tal permite avançar, ano a ano, o âmbito das reformas necessárias para a modernização do país, num quadro que garante a coerência das ajudas da UE.

23. Ver resposta ao ponto 53.

24. A retirada do Banco Mundial deve-se em parte à situação económica do Líbano. A manutenção do MAE foi objecto de uma concertação muito estreita com o FMI e o BM. Deste modo, o FMI e o BM desejaram vivamente que a Comissão mantivesse a sua operação para que houvesse um canal de pressão sobre a política de reforma no Líbano.

Se as consultas a título do artigo IV foram retardadas, o FMI, que seguia permanentemente a situação do Líbano, pôde informar a Comissão de todos os desenvolvimentos necessários.

A realização das condições da primeira parcela permitiram, entre outras, a preparação do IVA, peça fundamental da reforma fiscal do Líbano depois do desbloqueio das negociações do acordo de associação. Tal justificou o respectivo desembolso, ainda que a Comissão tivesse insistido em exprimir graves preocupações sobre o plano macroeconómico mediante carta do Comissário ao Ministro das Finanças de 28 de Julho de 2000.

A Comissão optou por uma formulação não vinculativa para exprimir que a Comissão guardava a sua liberdade de apreciação relativamente ao FMI.

25. No caso dos MAE, são consideradas importantes as sinergias com o Banco Mundial quer a) sob a forma de operações paralelas com condições idênticas para aumentar o efeito de alavanca comum e para evitar "a divisão dos doadores" relativamente ao beneficiário, quer b) sob a forma de operações autónomas da UE não incompatíveis com as do Banco Mundial e que alargam os objectivos dos acordos de associação a que o Banco Mundial atribui uma grande importância.

26. Em cada um dos casos evocados pelo Tribunal, a Comissão não deixou de consultar os peritos do Banco Mundial que partilharam todos os seus conhecimentos técnicos nos domínios sociais. De forma mais geral este diálogo permitiu aos serviços da Comissão equilibrar a natureza das acções abrangidas pelos programas.

27. Apenas em casos excepcionais foram deixadas em aberto condições relativas às segundas parcelas; no entanto, desde Janeiro de 2001, a Comissão não deixou em aberto quaisquer condições relativas às segundas parcelas no respeitante a quaisquer acordos MAE.

28. As conclusões informais do Conselho Ecofin de Genval referidas pelo Tribunal dão orientações gerais para a concepção e a execução da AMF. No entanto, devido ao seu carácter ad hoc, cada decisão de assistência financeira excepcional ou macrofinanceira fixa de novo os princípios e as condições de aplicação do correspondente pacote de auxílios.

30. A motivação da proposta da Comissão, incluindo a sua avaliação dos factores que justificam uma intervenção financeira por parte da Comunidade, é geralmente apresentada na exposição de motivos que acompanha a proposta da Comissão. A existência de um défice residual de financiamento externo na balança de pagamentos do país beneficiário (depois de tomar em conta o financiamento das instituições financeiras internacionais) constitui uma condição importante mas não suficiente para dar início a esse tipo de assistência.

O valor acrescentado esperado da intervenção comunitária resulta da própria natureza da assistência macrofinanceira. A assistência é, em geral, disponibilizada a países terceiros parceiros que estão geograficamente próximos da União Europeia e que mantêm com ela importantes relações políticas e económicas. Este tipo de assistência completa o financiamento prestado pelas IFI pertinentes, sendo os respectivos objectivos coerentes com os objectivos acordados por essas instituições e o país beneficiário. No entanto, as condições de política económica (nomeadamente relativas às reformas estruturais) associadas à execução da assistência também são inspiradas pela agenda de cooperação económica entre a UE e o país beneficiário tal como estabelecido nos acordos de associação ou de cooperação.

31. A Comissão avançou propostas de assistência macrofinanceira sempre que existiam necessidades residuais de financiamento externo para além das necessidades que podiam ser cobertas pelas IFI.

As características da assistência financeira excepcional à Arménia, Geórgia e Tajiquistão são semelhantes às que se aplicaram a outros programas de assistência macrofinanceira, incluindo em especial:

- a necessidade de cumprir as suas obrigações financeiras externas para com a Comunidade antes de serem autorizados a beneficiar de um novo pacote de assistência,

- um elemento de subvenção justificado pela situação económica e social excepcionalmente difícil destes países e pela respectiva capacidade limitada de serviço da dívida, tal como na Albânia, Kosovo ou Bósnia-Herzegovina,

- os pagamentos das subvenções dependem do cumprimento das condições macroeconómicas e de reforma estrutural por parte dos países beneficiários.

A exigência de redução na situação de devedor líquido da Arménia, Geórgia e Tajiquistão destinava-se a facilitar as obrigações de serviço da dívida destes países de baixo rendimento.

33. É necessário inserir a aplicação da assistência macrofinanceira numa perspectiva mais ampla.

No início dos anos 90, durante os primeiros anos de transição do sistema de planeamento central para as economias de mercado na maior parte dos países da Europa Central e Oriental, muitos destes países beneficiaram de pacotes de assistência isolados (Hungria, Repúblicas Checa e Eslovaca, Países Bálticos). O facto da assistência macrofinanceira ter sido prestada repetidamente num número limitado de países (nomeadamente a Roménia, a Bulgária e a Ucrânia) na Europa Oriental e Meridional demonstra simplesmente que o processo de transição para a economia de mercado foi nalguns casos complexo e descontínuo. Dadas as difíceis circunstâncias políticas, as necessárias reformas estruturais foram atrasadas ou imperfeitamente executadas nalguns países, tendo reaparecido circunstâncias excepcionais.

35. No que diz respeito à proximidade geográfica, a Arménia e a Geórgia podem em muitos aspectos ser consideradas como Novos Estados Independentes da Europa. Com a possível adesão da Turquia, tornar-se-ão vizinhos imediatos da União Europeia como a Bielorússia, a Ucrânia e a Moldávia. São países de interesse estratégico para a Comunidade visto que a respectiva estabilidade macroeconómica e política é essencial para os fornecimentos adequados de energia à Europa através dos corredores de gás e de petróleo que ligam à Ásia Central. Estes países estão ligados à União Europeia através de uma relação especial mediante os acordos de parceria e cooperação e de importantes programas como Traceca e Inogate. O caso do Tajiquistão é algo diferente, mas a estabilidade do país também é essencial para a estabilidade da Ásia Central e para o funcionamento adequado dos corredores de gás e de petróleo.

Embora se reconheça que sejam necessários mais progressos no domínio dos direitos humanos nalguns países em questão, a Comissão considera, no entanto, que as pré-condições políticas têm sido respeitadas até agora e que nenhum país com um passado duvidoso em matéria de princípios democráticos e direitos humanos está actualmente a beneficiar de um programa activo de AMF.

38. A assistência da Comunidade é geralmente decidida num determinado momento e é autorizada com base numa estimativa das necessidades médias residuais de financiamento da balança de pagamentos do país beneficiário no contexto de um programa apoiado pelo FMI. Os desembolsos têm lugar quando as condições da assistência são preenchidas, em princípio durante o período de programação, mas independentemente das necessidades efectivas da balança de pagamentos (que estão constantemente a variar durante o período) no momento dos desembolsos (a menos que surjam circunstâncias inesperadas, sendo o programa interrompido; ou caso tenha sido explicitamente prevista desde o início uma reavaliação da situação financeira externa). Esta é a única forma prática de execução da assistência financeira deste tipo, constituindo a abordagem adoptada por todos os doadores oficiais mais importantes.

39. Como reflectido no anexo 2.1 do relatório da Comissão ao Parlamento e ao Conselho sobre a aplicação da assistência macrofinanceira em 2000 [COM(2001) 288 final], a assistência da Comunidade à Bulgária em 1999/2000 representa cerca de 50 % do apoio total bilateral disponibilizado a este país (ver também a resposta ao ponto 38).

40. Do ponto de vista da Comissão, a MINUK efectuou progressos particularmente consideráveis ao estabelecer um quadro macroeconómico em circunstâncias muito difíceis. Este incluiu, por exemplo, o estabelecimento de uma autoridade orçamental central que assegura o controlo orçamental e o desenvolvimento de uma base de receitas. Tal justificou, na opinião da Comissão, o pagamento da segunda parcela.

Esta apreciação positiva foi confirmada pela avaliação positiva relativa à transformação económica do Kosovo efectuada pelas IFI e outros organismos internacionais. Ao tomar a sua decisão, a Comissão também teve em consideração as necessidades financeiras externas e a urgência. O gabinete de Pristina da Agência Europeia para a Reconstrução não foi responsável pela determinação da realização das condições necessárias para o pagamento da segunda parcela. Foi considerado adequado prosseguir com a aplicação da assistência macrofinanceira quando as condições que lhes estavam especificamente associadas fossem preenchidas em vez da introdução de condições cruzadas, correndo assim o risco de refrear o progresso no domínio do quadro económico e na prestação de serviços básicos ao Kosovo.

41. Quando surgiu a crise do Kosovo, a Comissão decidiu prestar uma ajuda orçamental de urgência à Albânia (subvenção) até 67 milhões de euros para ajudar o país a fazer face à presença de um grande número de refugiados. Embora apenas 33 milhões de euros tivessem sido desembolsados, dado que os refugiados regressaram mais rapidamente do que previsto, a Albânia decidiu não utilizar a ajuda já aprovada a título de empréstimo. A referida assistência já não está programada, concordando a Comissão com a ideia de que poderá ser anulada.

43. A AMF, assente numa política de condições, pode, por vezes, ter que ser formulada em termos gerais por forma a ter em conta circunstâncias complexas, deixando uma margem de apreciação.

No caso dos dois exemplos, a Comissão observaria o seguinte:

- no que diz respeito ao Kosovo, na segunda Conferência de Doadores, de 17 de Novembro de 1999, a MINUK, a Comissão Europeia e o Banco Mundial apresentaram programas e documentação pormenorizados. Estes documentos descreviam as áreas prioritárias relativamente às quais deveriam ser estabelecidos quadros regulamentares (por exemplo, energia, água e resíduos, transportes, telecomunicações, etc.). Os resultados podem ser avaliados com base nos documentos preparatórios (por exemplo, o livro branco para o desenvolvimento do sector privado), nos projectos de regulamentos (divulgados na estrutura conjunta de administração provisória ou enviados para o serviço jurídico) ou nos regulamentos adoptados;

- a condição mencionada no caso da FYROM foi inspirada no plano de acção do Banco Mundial relativo à análise institucional e às despesas públicas. O referido plano de acção estabelece determinados passos a tomar, mas não foi muito específico quanto ao calendário a seguir (dado que a maior parte do calendário era relativo à criação do organismo de funcionários). Portanto, foi considerado adequado formular a condição em termos amplos e utilizar o plano de acção do BM para avaliar se as autoridades tinham "efectuado progressos significativos...".

44. Todas as condições associadas com o empréstimo macrofinanceiro de 1999 à Roménia constituíam questões-chave identificadas nos pareceres e relatórios regulares da Comissão de 1997, 1998 e 1999.

45. Por ocasião da acção, o Montenegro fazia face tanto a um contexto externo muito complexo e difícil como estava a entrar num período transitório que envolvia a consolidação das instituições e a modernização da administração. A assistência tinha que ser aplicada urgentemente por razões políticas, económicas e financeiras. Com este pano de fundo, decidiu-se reduzir o intervalo mínimo habitual entre os pagamentos de três para dois meses. As condições de reforma estrutural associadas ao pagamento centravam-se na área orçamental, nomeadamente, no melhoramento da transparência orçamental e fiscal, quando foi considerado viável para as autoridades efectuar avanços satisfatórios dentro de dois meses.

No entanto, como foi explicitado na decisão do Conselho, o período de dois meses constituía o mínimo e a assistência não podia em caso algum ser desembolsada antes do preenchimento das condições. O desembolso efectivo da segunda fatia teve lugar quatro meses após a primeira fatia, precisamente por causa de um cumprimento insatisfatório das condições.

AVALIAÇÃO DOS PROCESSOS ORÇAMENTAIS E CONTABILÍSTICOS DOS GOVERNOS PARCEIROS

47. Os países MEDA são anualmente sujeitos ao exame previsto no artigo IV do FMI, segundo o qual são examinadas e avaliadas a execução orçamental e a qualidade dos dados relativos às finanças públicas. Se a Comissão não efectua a avaliação específica destes temas, é porque há uma coordenação estreita com o Banco Mundial que leva a cabo análises das despesas públicas na região e com o FMI, incluindo o seu departamento fiscal, para todos os aspectos fiscais. Estes prestam um contributo fundamental para avaliar a qualidade dos processos orçamentais e contabilísticos.

48. O guia dos procedimentos relativos à ajuda orçamental, actualmente em preparação, afirma que a avaliação das finanças públicas constitui um dos passos fundamentais na preparação de uma operação de ajuda orçamental.

49. Quando a assistência macrofinanceira é utilizada para o seu fim habitual de reforço das reservas externas do país, o principal objectivo não consiste num acompanhamento estreito do orçamento nacional do país beneficiário. O Governo não deverá utilizar o dinheiro pago ao Banco Central, dado que um aumento das reservas externas não se traduz automaticamente num aumento do crédito do Banco Central ao Governo. O acompanhamento dos objectivos quantitativos efectuado pelo FMI constitui uma garantia suficiente a este respeito.

Quando a assistência macrofinanceira é paga directamente ao orçamento nacional (por exemplo, o Kosovo, o Montenegro), é correcto acompanhar o respectivo orçamento. A este respeito, os serviços da Comissão beneficiaram do acompanhamento orçamental global levado a cabo pelas IFI, pelo pilar UE da administração das Nações Unidas no Kosovo e por um consultor no Montenegro.

50. A Comissão concorda que as lições tiradas deveriam ser devidamente tomadas em consideração. Também concorda com a importância de avaliar a qualidade da gestão das finanças públicas nos países que beneficiam de ajudas orçamentais, o que constitui um ponto fundamental sublinhado no relatório do SAI. A Comissão consulta os doadores, incluindo o BM e o FMI, relativamente à avaliação da gestão das finanças públicas.

ACOMPANHAMENTO DA AMF E DAS FAE

51. Relativamente à AMF, existem regras e procedimentos internos, embora nem sempre estejam estritamente formalizados. O carácter informal das referidas regras e procedimentos deriva da natureza excepcional do instrumento.

A responsabilidade pela execução da assistência macrofinanceira incumbe às unidades geográficas, mas o conselheiro encarregado da coordenação da assistência financeira supervisiona todas as operações e garante a coerência global.

53. Os serviços da Comissão, incluindo as delegações, efectuam um acompanhamento regular das evoluções económicas e políticas dos países beneficiários.

A Comissão, à medida que executa o seu programa de desconcentração do pessoal a favor das delegações, está a melhorar a respectiva capacidade de seguir as condições políticas e económicas nos países beneficiários.

55. Embora mantenha a sua liberdade de apreciação, a Comissão estabelece uma coordenação actualmente de forma sistemática com o Banco Mundial.

56. A razão de ser dos MAE (que acompanham os programas de reforma dos parceiros mediterrânicos) não exige o estabelecimento de um calendário fixo para os desembolsos. O pagamento das prestações é efectuado apenas quando as condições são preenchidas. O ritmo de reformas do país parceiro deverá ser respeitado. Recorde-se que os MAE não são instrumentos excepcionais utilizados em resposta a necessidades de financiamento externo urgente a curto prazo.

58. Como previsto no protocolo de acordo que define as condições de desembolso, o Governo da Jordânia aprovou um projecto de lei da concorrência que tem em consideração os comentários da DG Concorrência. O projecto foi apresentado pelo Governo ao Parlamento em 1997. Desde então os comités parlamentares discutiram o projecto e reenviaram-no várias vezes ao Governo com pedido de alterações. Infelizmente, em Abril de 2001 o Parlamento recusou a legislação. Em conclusão, o interlocutor da Comissão, o Governo da Jordânia, cumpriu integralmente com as condições fixadas no protocolo de acordo.

59. É correcto afirmar-se que existe um consenso geral entre a Comissão e o FMI/BM acerca dos progressos no processo de ajustamento e de reforma dos países beneficiários. No entanto, as decisões da Comissão relativas aos desembolsos da assistência macrofinanceira e dos MAE são tomadas independentemente.

60. As decisões do Conselho que autorizam operações de assistência macrofinanceira estipulam que a Comissão é responsável, em consulta com o EFC e em coordenação com o FMI, pelo acordo com as autoridades dos países beneficiários relativo às condições das operações de assistência macrofinanceira e pela verificação de que estas condições foram cumpridas. Em todos os casos a Comissão procura documentar integralmente as razões para a derrogação das condições. A mesma abordagem se aplica aos MAE (ver também número 74).

RELATÓRIOS E AVALIAÇÃO

61.-62. Todos os MAE aprovados desde 2000 incluem uma disposição financeira com vista à realização de uma avaliação independente no final dos programas. A observação do Tribunal relativa ao relatório a apresentar pelo país beneficiário será tomada em consideração para os programas em curso e futuros.

62. Está prevista uma avaliação do apoio à política macroeconómica para 2004/2005. Não está prevista abranger a AMF. Uma vez que o relatório de avaliação esteja concluído, será disponibilizado no sítio web da Comissão.

63. Recentemente foram efectuados progressos substanciais: a Comissão adoptou o relatório sobre a execução da assistência macrofinanceira para 2000 [COM(2001) 288] em 1 de Junho de 2001.

64.-65. A análise da reforma estrutural constante do relatório anual corresponde amplamente às condições políticas acordadas com os países beneficiários. No entanto, dada a sensibilidade e o carácter confidencial das reformas acordadas no protocolo de acordo com os Governos dos países beneficiários, não é geralmente explicitada a ligação entre a análise da Comissão e as condições precisas associadas às operações.

A Comissão está a planear dar início a avaliações independentes dos programas AMF a partir de 2003 em diante.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

66. A Comissão partilha dos pontos de vista do Tribunal e está actualmente a explorar a melhor forma de estruturar e pôr em prática estes instrumentos de realização de políticas, por forma a melhorar a coerência e a eficiência.

67. Como mencionado no ponto 30, a AMF é geralmente disponibilizada a países parceiros geograficamente próximos com importantes relações económicas e políticas com a UE. Completa o financiamento prestado pelas IFI pertinentes, sendo os seus objectivos portanto coerentes com os objectivos acordados entre essas instituições e o país beneficiário. No entanto, as condições de política económica (nomeadamente em matéria de reforma estrutural) associadas à aplicação da assistência também se inspiram na agenda de cooperação económica entre a UE e o país beneficiário tal como definido nos acordos de associação ou cooperação.

68. No caso dos MAE, são sistematicamente procuradas sinergias com o Banco Mundial, quer a) sob a forma de operações paralelas com condições idênticas por forma a melhorar o efeito de alavanca conjunto e para evitar "a divisão dos doadores" relativamente ao beneficiário ou b) sob a forma de operações autónomas da UE, não incompatíveis com as do Banco Mundial, mas que alargam os objectivos dos acordos de associação a que o Banco Mundial atribui grande importância.

No caso da AMF, a justificação de uma acção separada da UE é explicitada nas exposições de motivos das respectivas decisões do Conselho; também se procura obter a coerência com os outros instrumentos da UE (ver resposta ao ponto 30).

69. A AMF e os MAE têm diferentes objectivos dado que se propõem preencher necessidades diferentes embora alguns elementos operacionais sejam semelhantes, como indicado pelo Tribunal.

70. A Comissão pretende através das suas operações harmonizar a sua abordagem sempre que possível ao mesmo tempo que garante uma suficiente flexibilidade para fazer face a diferentes exigências.

73. No que diz respeito aos MAE, o guia sobre a ajuda orçamental, que está actualmente a ser preparado por AIDCO, tem em consideração várias recomendações do Tribunal. Ver também resposta aos pontos 60 e 74.

74. A Comissão está a trabalhar no sentido do estabelecimento de um conjunto de regras e procedimentos mais sistemático que deverá ser aplicado aos instrumentos financeiros com implicações macroeconómicas. Para os instrumentos como a AMF e os MAE, a respectiva aplicação está geralmente sujeita ao cumprimento satisfatório das condições políticas. Este tipo de condições pode, por vezes, necessitar de ser formulado em termos amplos por forma a ter em conta circunstâncias complexas. É, por vezes, não apenas necessário mas também eficaz manter uma margem de apreciação.

Por esta razão, a verificação do cumprimento satisfatório das condições associadas à AMF e aos MAE exigem uma avaliação técnica e global do programa de reforma estrutural e de ajustamento económico do país.

75. A Comissão concorda integralmente com a tónica colocada pelo Tribunal na qualidade dos processos orçamentais e na importância da transparência.

76. A Comissão tenciona melhorar o acompanhamento da gestão financeira nos países beneficiários.

A Comissão mantém estreitas relações de trabalho com o FMI e o BM mas a CE não é membro destas instituições. Portanto, pode haver condicionalismos institucionais ao envolvimento da Comissão no respectivo trabalho.

78. A Comissão está a analisar formas de melhorar os processos de avaliação da AMF, nomeadamente através de exercícios de avaliação do financiamento a partir de 2003 em diante. Os relatórios anuais da Comissão ao Conselho e ao Parlamento relativos à aplicação da AMF, bem como qualquer exercício futuro de avaliação deste tipo de assistência, têm que tomar em devida consideração a sensibilidade e o carácter confidencial das medidas políticas acordadas entre a Comissão e os países beneficiários a título de condições para o desembolso da assistência.

No que diz respeito aos MAE, a Comissão inicia, desde a fase de preparação das operações, análises de viabilidade e do impacto do processo de reforma apoiado por um MAE. Além disso, desde 2001, prevê-se sistematicamente a avaliação dos MAE.

ANEXO 3:

CUMPRIMENTO DAS CONDIÇÕES

Kosovo

1. No caso do Kosovo, a identificação das condições foi particularmente delicada dadas as circunstâncias excepcionais e a situação difícil no terreno. No entanto, na sequência do seu exame de Junho de 2000, a Comissão convenceu-se de que os avanços da MINUK na aplicação das condições eram suficientes para autorizar um desembolso.

No que diz respeito ao orçamento do Kosovo, as condições impostas não exigiram uma consolidação orçamental, mas antes um melhoramento da cobrança de receitas e um melhor controlo das despesas. A MINUK tinha progredido nestas áreas e era apoiada pela comunidade internacional (comité director/grupo de trabalho, de 20 de Junho de 2000).

Como o Tribunal reconhece (nota de rodapé 15), há importantes razões sociais e económicas ("importantes preocupações de equidade") por detrás da decisão da MINUK no sentido de não introduzir o imposto sobre os salários por retenção na fonte. A Comissão concordou com este ponto de vista e, portanto, aceitou esta decisão.

No que diz respeito ao autofinanciamento, na perspectiva da Comissão, a MINUK fizera progressos significativos no sentido de aumentar a parte do orçamento financiada internamente: nos quatro meses de 1999 que foram orçamentados (Setembro-Dezembro), cerca de um terço das despesas recorrentes tinham sido cobertas por recursos próprios, embora num quadro orçamental distinto. Em 2000, o plano orçamental previa o financiamento externo de cerca de 50 % ou 220 milhões de marcos alemães, quando, de facto, o orçamento encerrou com um excedente de tesouraria de 46 milhões de marcos, dos quais 38 milhões de marcos constituíam receitas internas. O orçamento de 2001 prevê uma nova redução do financiamento externo (em termos absolutos e relativos).

Bulgária

2. Como acima mencionado a Comissão deixa sempre uma margem de apreciação na formulação das condições políticas.

A Comissão considera que a indicação dos nomes das empresas individuais nas condições políticas pode, nalguns casos, ser necessária para garantir um progresso mínimo no processo de privatização, nomeadamente de grandes bancos e de outras empresas estatais. O argumento segundo o qual tal pode afectar o preço de venda é apenas verdadeiro se as condições forem tornadas públicas o que não é o caso relativamente às condições associadas à assistência macrofinanceira. Note-se que a venda de "Biochim" também fazia explicitamente parte das condições FMI/MB.

3. No momento do pagamento da segunda fracção, a Comissão pôde verificar que o Ministério do Ambiente estava a preparar um novo projecto-lei sobre a avaliação do impacto ambiental para garantir a compatibilidade com a directiva da União Europeia sobre a avaliação do impacto ambiental. Foram consideradas suficientes as garantias recebidas das autoridades búlgaras relativas à adopção desta nova legislação.

4. A Comissão considerou que a condição foi suficientemente preenchida no que diz respeito aos objectivos da operação de assistência macrofinanceira. O cumprimento integral do "acervo comunitário", que é exigido para a adesão à União Europeia e que é examinado nos relatórios regulares, constitui uma exigência muito mais forte, não tendo sido solicitado no protocolo de acordo estabelecido.

5. O acordo com as autoridades búlgaras especificou que a assistência seria paga em duas fracções. As condições para o pagamento da segunda fracção foram preenchidas em larga medida na segunda metade de 1998. Em Junho de 1998, foi de facto encarada a possibilidade de dividir a segunda parcela. No entanto, o processo foi atrasado por razões relacionadas com dificuldades de vários Estados-Membros da UE resultantes de questões de dívidas. O pagamento integral foi apenas efectuado em Dezembro de 1998 depois de a Comissão estar satisfeita com o respeito das condições.

Montenegro

6. A principal tarefa do consultor era: apoiar o Governo do Montenegro na área da reforma orçamental/fiscal e ajudar as autoridades a aplicar as condições de política económica desta assistência. Na prossecução das suas tarefas, o perito transmitiu obviamente informações úteis à Comissão, que ajudaram a acompanhar a assistência. A Comissão prosseguiu o seu próprio acompanhamento e a avaliação da assistência através de contactos regulares e de uma missão de acompanhamento em Dezembro de 2000.

O consultor cumpriu satisfatoriamente as suas funções, tendo especialmente em conta o curto período da sua missão e o contexto difícil daquela altura. Em especial, o consultor ajudou o Ministério das Finanças do Montenegro a obter progressos substanciais no melhoramento da transparência orçamental e dos processos orçamentais. A Comissão não esperava uma recomendação clara a favor ou contra uma decisão de desembolso, dado que considerava ser essa a sua própria responsabilidade.

A Comissão realizou uma missão para efectuar a avaliação das condições da assistência, no início de Dezembro de 2000. Nessa altura, o consultor também estava presente em Podgorica e a Comissão teve oportunidade de discutir o projecto do relatório final, que estava disponível no início da missão. A consulta do Comité Económico e Financeiro baseou-se na própria avaliação da Comissão e nas conclusões do projecto de relatório final.

Durante a sua missão em Dezembro de 2000, a Comissão observou progressos insatisfatórios nalgumas áreas. Portanto, avisou as autoridades do Montenegro que, sem mais progressos substanciais nestas áreas, não seria possível o desembolso da segunda fracção. A Comissão também especificou as acções a tomar, mas de forma alguma suavizou as condições estabelecidas no protocolo de acordo. Também foi necessário explicar as condições em mais pormenor, dado que as informações acerca de alguns aspectos da situação no terreno e do contexto político estavam incompletas na altura em que as condições foram formuladas.

Tunísia

a) Colocação à venda de cinco empresas: a missão de avaliação conjunta Banco Mundial/BAD/Comissão considerou esta condição como preenchida dado que a conjuntura bolsista que se instalou era extremamente desfavorável, não sendo razoável exigir a venda das três empresas restantes nestas condições. Os tunisinos forneceram, em contrapartida, um calendário de venda que ia para além do que foi exigido. É exacto que, retrospectivamente, o procedimento de derrogação técnica teria sido mais transparente neste caso de figura, mas o chefe da missão (Banco Mundial) não o julgou necessário e tal procedimento não existe na Comissão.

b) Apenas cinco de entre as 35 condições da segunda fracção foram parcialmente preenchidas. Tal foi reflectivo no dossier apresentado à aprovação do Director-Geral e, seguidamente, do controlo financeiro. Matematicamente o desempenho ultrapassou os 85 %.

Sabendo que nunca existe uma "realização" de 100 %, que os desempenhos de determinadas condições ultrapassaram claramente o que fora exigido, que os tunisinos deram as garantias para o cumprimento total das condições restantes, os responsáveis deram luz verde para o desembolso com a condição de que a aquisição final dos fundos (dupla assinatura) seja feita mediante a verificação de "cumprimento integral". Esta situação não se reproduzirá dado que o procedimento de dupla assinatura foi abolido. Naquele momento, ninguém podia saber que tal levaria seis meses. É evidente que a Comissão não pode alterar os estatutos do Banco Central tunisino.

Este programa foi considerado exemplar, nomeadamente em matéria de coordenação dos financiadores e dos desempenhos do programa de privatização.