[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 12.12.2006

COM(2007) 795 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO

em conformidade com o n.º 1 do artigo 19º da Directiva 2003/96/CE do Conselho (derrogações regionais)

1. INTRODUÇÃO

EM CONFORMIDADE COM O N.º 1 DO ARTIGO 19º DA DIRECTIVA 2003/96/CE DO CONSELHO [1], que reestrutura o quadro comunitário de tributação dos produtos energéticos e da electricidade (a seguir designada "directiva relativa à tributação da energia" ou "directiva"), para além do estabelecido noutros artigos da directiva, nomeadamente nos artigos 5º, 15º e 17º, o Conselho, deliberando por unanimidade sob proposta da Comissão, pode autorizar qualquer Estado-Membro (que o solicite) a introduzir outras isenções ou reduções por motivos relacionados com políticas específicas.

Após ter examinado o pedido, a Comissão deve apresentar uma proposta ao Conselho ou informá-lo das razões por que não propôs a autorização de tal medida.

No contexto mais geral da revisão das derrogações previstas na directiva relativa à tributação da energia que expiram no fim de 2006, a Itália apresentou três pedidos de autorização para estabelecer derrogações ao disposto na directiva a partir de 2007 e aplicar taxas de imposto diferenciadas por região a determinados produtos de energia em certas zonas geográficas. Os pedidos foram registados na Direcção-Geral da Fiscalidade e da União Aduaneira[2].

O objectivo da presente comunicação é informar o Conselho dos motivos por que a Comissão não propõe a autorização das medidas em questão.

2. Resumo dos pedidos

1. A Itália deseja aplicar a isenção total do imposto a um contingente anual de determinados produtos de energia consumidos no território da região do Vale de Aosta.

O contingente anual isento de imposto é fixado a nível regional. A medida é aplicável aos carburantes (gasolina, gasóleo) e a certos combustíveis de aquecimento (GPL utilizado no aquecimento doméstico). Os beneficiários potenciais, relativamente a cada categoria de produtos, são claramente identificados, tratando-se na maioria dos casos de particulares residentes na região em causa.

Segundo as autoridades italianas, o objectivo da medida é evitar o chamado "turismo" de caça ao carburante, praticado pelos particulares que atravessam a fronteira para adquirir carburante no país vizinho a preços mais baixos. A Itália alega que a região em causa se situa na fronteira externa da UE. A medida destina-se também a evitar as consequências negativas da expiração da derrogação actualmente constante do anexo II da directiva relativa à tributação da energia, que levaria a uma perda da qualidade de vida.

A Itália considera que a medida se justifica devido a factores geográficos e relativos às infra-estruturas da região – uma zona de montanha que depende grandemente do transporte rodoviário. Além disso, a Itália refere o estatuto constitucional específico da região e a política comunitária de coesão económica e social, que confere especial atenção às zonas de montanha. No que se refere ao GPL utilizado no aquecimento, a Itália salienta que a região em causa está sujeita a condições climáticas difíceis.

2. A Itália deseja aplicar uma isenção total do imposto a um contingente anual de certos produtos de energia consumidos no território da província de Gorizia.

O contingente anual isento de imposto é fixado a nível regional. A medida é aplicável aos carburantes (gasolina, gasóleo) e a certos combustíveis de aquecimento (gás natural utilizado no aquecimento doméstico, óleos minerais utilizados no aquecimento industrial). Os beneficiários potenciais, relativamente a cada categoria de produtos, são claramente identificados. Excepto no caso dos óleos de aquecimento, os beneficiários são particulares residentes na província em questão.

De acordo com as autoridades italianas, há razões históricas que justificam a aplicação da medida, nomeadamente a fragilidade sócio-económica do território que se deve, em especial, à sua situação geográfica específica. Segundo as autoridades italianas, a expiração da derrogação originará uma diminuição da procura de produtos de energia (devido ao "turismo" de caça aos carburantes mais baratos no estrangeiro), da qualidade de vida e da actividade económica do sector.

As autoridades italianas consideram que, devido ao grau de harmonização insuficiente dos impostos especiais de consumo na UE, a aplicação da taxa normal do imposto depois de expirar a derrogação prevista no anexo II da directiva relativa à tributação da energia não conduziria a um aumento das receitas fiscais, visto ser previsível que toda a procura seja transferida para o estrangeiro. Por fim, no que se refere ao gás natural, a Itália invoca as vantagens deste combustível, do ponto de vista ambiental, em relação aos óleos minerais e salienta o efeito positivo que a medida teve na ampliação da rede de distribuição de gás natural na província.

A Itália considera que a medida é compatível com as políticas comunitárias relevantes neste domínio em virtude nomeadamente da situação geográfica específica e da fragilidade sócio-económica da região, que está abrangida pelo n.º 3, alínea c), do artigo 87º do Tratado CE e é elegível para beneficiar dos fundos estruturais da UE.

3. A Itália deseja aplicar uma taxa reduzida do imposto aos óleos minerais consumidos nas províncias de Údine e Trieste, desde que as taxas estejam em conformidade com as obrigações previstas na directiva relativa à tributação da energia.

A medida é aplicada sob a forma de isenção fiscal para um contingente anual de gasolina e gasóleo e o seu âmbito geográfico limita-se à província de Trieste e a algumas comunas da parte oriental da província de Údine. Os beneficiários são particulares, na sua maioria residentes nas zonas em questão.

O objectivo da medida é impedir o designado "turismo" de caça ao carburante mais barato. A Itália salienta que a expiração da derrogação prevista no anexo II da directiva relativa à tributação da energia terá um efeito sócio-económico negativo, não dará origem a um aumento das receitas fiscais e provocará o encerramento de estações de serviço na região.

Os três pedidos prevêem que as medidas expirem em 31 de Dezembro de 2012.

3. ANTECEDENTES DO PEDIDO

No passado, alguns Estados-Membros, nomeadamente a Itália, foram autorizados, em conformidade com o procedimento previsto no n.º 4 do artigo 8º da Directiva 92/81/CEE do Conselho[3], a aplicar, em determinadas zonas geográficas ou regiões, taxas reduzidas ou isenções do imposto por motivos relacionados com políticas específicas, para fomentar o desenvolvimento económico ou em virtude de particularidades geográficas (clima, situação) das referidas zonas. Além disso, foram criados alguns regimes regionais com o objectivo de desencorajar o “turismo” de caça ao carburante menos dispendioso.

Na comunicação de Junho de 2006 intitulada "Análise das derrogações dos anexos II e III da Directiva 2003/96/CE do Conselho que expiram no fim de 2006" (a seguir designada "Comunicação de 2006")[4] a Comissão chamou a atenção para dosi problemas fundamentais associados a este tipo de derrogações: por um lado, a questão de saber se os impostos especiais de consumo constituem um instrumento adequado para ter em conta as especificidades regionais de natureza sócio-económica e, por outro, o interesse de criar um mercado interno sem distorções de concorrência. A Comissão sublinhou que o conceito de níveis mínimos de traibutação servia o interesse do mercado interno e que esses níveis mínimos podiam, se necessário, ser ajustados.

A comunicação concluía, contudo, que compete aos Estados-Membros determinar se, por motivos relacionados com políticas específicas, a derrogação da directiva continua a ser necessária e, em caso afirmativo, se é compatível com os objectivos da directiva, ou seja, com os interesses e políticas enunciados no n.º 1, terceiro parágrafo, do artigo 19º.

4. AVALIAÇÃO PELA COMISSÃO

Antes de mais, a Comissão deseja recordar o enunciado do artigo 93º do Tratado CE, que constitui a base da acção da Comunidade no domínio dos impostos indirectos. Esta disposição prevê " a harmonização das legislações relativas aos impostos indirectos na medida em que essa harmonização seja necessária para assegurar o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno" .

Para esse efeito, são fixados níveis mínimos de tributação nos domínios em que se procedeu à harmonização dos impostos especiais de consumo, nomeadamente o da energia com a directiva relativa à tributação da energia. Atendendo a que os Estados-Membros podem fixar as taxas de imposto nacionais de acordo com os níveis mínimos e com o que consideram adequado no seu contexto nacional, o legislador comunitário fixa os níveis mínimos do imposto ao nível que considera necessário para manter dentro de uma margem aceitável as eventuais distorções de concorrência.

O facto de não haver uma harmonização total das taxas do imposto pode implicar diferenças entre as taxas de imposto nacionais que, por sua vez, podem dar lugar, no mercado interno, a um certo número de aquisições transfronteiras por razões fiscais dentro dos limites estabelecidos nos artigos 8º e 9º da Directiva 92/12/CEE, se for caso disso. No entanto, se as distorções daí resultantes excederem limites que já não se consideram aceitáveis e em conformidade com a lógica de harmonização acima referida, a solução adequada consiste em alcançar uma maior aproximação efectiva das taxas de imposto nacionais com base no artigo 93º do Tratado CE, quer aumentando os níveis mínimos de tributação, quer através de qualquer outro meio que o legislador comunitário julgue oportuno.

Por conseguinte, a Comissão rejeita o ponto de vista da Itália, segundo o qual a insuficiente harmonização dos impostos especiais de consumo poderia justificar, ao abrigo do artigo 19º, um pedido da derrogação das disposições da directiva relativa à tributação da energia. Esta justificação não corresponde a "motivos relacionados com políticas específicas" na acepção do artigo 19º. Os níveis mínimos de tributação fixados na directiva constituem, de facto, o principal elemento tomado em consideração pelo legislador comunitário. Com base nos níveis escolhidos, o legislador comunitário concluiu que os Estados-Membros já não têm razões válidas para estabelecer diferenças nas suas taxas de imposto nacionais em reacção às taxas fixadas noutros Estados-Membros, à margem dos mecanismos previstos na própria directiva. De outro modo, as taxas de imposto aplicadas aos carburantes nas fronteiras entre os Estados-Membros corriam o risco de ser fixadas através de um mecanismo bilateral e progressivo de adaptação no sentido da baixa até ao nível mínimo harmonizado, o que não está previsto na directiva.

Nenhum elemento da directiva relativa à tributação da energia permite uma interpretação diferente.

A análise da Comissão a respeito dos argumentos horizontais apresentados pela Itália em cada um dos quatro pedidos é a seguinte:

Em primeiro lugar, relativamente ao argumento segundo o qual as regiões em causa beneficiam de um estatuto constitucional específico ao abrigo da legislação italiana, a Comissão gostaria de salientar que este argumento não é suficiente para efeitos da aplicação do artigo 19º. Embora não se possa excluir que certas considerações de ordem regional podem constituir motivos relacionados com políticas específicas na acepção do artigo 19º, o estatuto de uma região em direito constitucional nacional não corresponde, em si, a esta noção.

Em segundo lugar, a Comissão não pode aceitar os argumentos gerais avançados pela Itália quanto à situação sócio-económica de certas regiões (por razões de concorrência económica externa, devido à sua situação geográfica específica ou a outros aspectos geográficos). Esses argumentos equivalem a dizer que as regiões em causa necessitam de ajuda pública. No entanto, as derrogações concedidas até ao momento nunca foram formalmente consideradas como um instrumento das políticas aplicadas para esse efeito e uma prorrogação a este título não pode, portanto, ser aceite ao abrigo do artigo 19º. Para além disso, existem instrumentos e políticas mais adequados[5] para tratar estes problemas que não comprometem o efeito útil da harmonização dos impostos especiais de consumo no domínio dos produtos de energia.

Em terceiro lugar, no que se refere à situação geográfica específica de algumas zonas em questão, nomeadamente as situadas nas imediações da fronteira italiana, a Comissão remete para as observações acima expostas. Assim, a proximidade de um outro Estado-Membro cujos níveis de tributação são diferentes não pode ser considerada uma razão suficiente para se conceder uma autorização ao abrigo do artigo 19º da directiva relativa à tributação da energia. Mais concretamente, as derrogações justificadas pelo facto de, nessa época, o Estado vizinho ser um país terceiro não podem hoje em dia ser prorrogadas ao abrigo do artigo 19º, depois da adesão do Estado em questão à Comunidade, e tendo em conta as obrigações que lhe incumbem em virtude da directiva relativa à tributação da energia. No que se refere aos aspectos relacionados com a fronteira externa, apresentados pela Itália num caso particular (Vale de Aosta), a Comissão observa que a derrogação solicitada não constitui uma resposta proporcionada ao alegado problema do "turismo" de caça ao carburante menos dispendioso. Na realidade, essa derrogação pode criar distorções dos padrões de consumo em Itália e noutras regiões da Comunidade, na medida em que o consumo dos residentes é artificialmente atraído para a região em causa, quando também poderia realizar-se noutras zonas. A este respeito, convém ter presente que a região do Vale de Aosta tem fronteira não só com a Suíça mas também com a França.

Por último, a Comissão deseja recordar que as consequências negativas da expiração da derrogação não constituem, em si, motivos relacionados com políticas específicas na acepção do artigo 19º.

Convém, além disso, examinar separadamente as situações e os argumentos mais específicos evocados nos pedidos.

No que respeita à alegada dependência da região do Vale de Aosta em relação aos transportes rodoviários, a Comissão não considera que a medida prevista, nomeadamente uma isenção geral dos impostos especiais de consumo aplicáveis aos carburantes, constitua uma resposta proporcionada ao problema e que justifique uma autorização ao abrigo do artigo 19º. A Comissão nota que a Itália não justificou a isenção em questão por motivos relacionados com uma política específica em contraste com o tratamento dado a outras regiões de Itália que são igualmente rurais (ou seja, pouco densamente povoadas) e/ou montanhosas e onde é aplicável a taxa normal nacional. Nada indica que exista uma relação objectiva com os custos suplementares incorridos, independentemente do modo como são calculados. Por último, a isenção total dos carburantes seria incompatível com as políticas de energia, dos transportes e do ambiente referidas no n.º 1, terceiro parágrafo, do artigo 19º da directiva. Esta conclusão é reforçada por comparação com o artigo 5º, terceiro travessão, da directiva. Reflectindo essas políticas, esta disposição mostra que os transportes públicos locais de passageiros, que poderiam ser privilegiados pelos Estados-Membros em relação aos transportes privados (em causa no caso em apreço), continuam a estar sujeitos aos níveis mínimos de tributação. Só nas circunstâncias muito específicas referidas no nº 1, alíneas e) ou i), do artigo 15º da directiva relativa à tributação da energia é possível fixar taxas inferiores a estes níveis.

No que se refere aos argumentos relativos aos produtos de energia utilizados para fins de aquecimento, a apreciação da Comissão é a seguinte:

Primeiramente, a Comissão não considera justificada a intenção de aplicar um tratamento fiscal mais favorável aos óleos minerais utilizados no aquecimento industrial. O objectivo da medida é subsidiar as empresas situadas numa determinada zona. Na comunicação de Junho de 2006, a Comissão salientou que a directiva já tem devidamente em conta o consumo das empresas e as eventuais limitações da concorrência que a tributação da energia pode provocar. Neste contexto, a Comissão gostaria de salientar que o Conselho, deliberando por unanimidade em conformidade com o procedimento previsto no artigo 93º do Tratado, já estabeleceu um equilíbrio entre os motivos relacionados com políticas específicas que poderiam justificar um tratamento fiscal mais favorável da utilização profissional. As possibilidades previstas na directiva no que se refere à utilização profissional, nomeadamente nos artigos 5º e 17º, reflectem o grau de flexibilidade que o legislador comunitário considerou adequado e suficiente neste contexto. Por conseguinte, os motivos apresentados pela Itália não constituem motivos relacionados com políticas específicas na acepção do artigo 19º. Para além disso, as possibilidades previstas na directiva também reflectem os interesses contemplados no nº 1, terceiro parágrafo, do artigo 19º da directiva e incluem o bom funcionamento do mercado interno, a necessidade de assegurar uma concorrência leal e as políticas comunitárias em matéria de saúde, ambiente, energia e transportes. São precisamente estes interesses que se opõem à concessão da autorização requerida no que se refere a este aspecto.

Relativamente ao pedido de Itália para isentar do imposto o consumo de gás natural utilizado como combustível de aquecimento, a Comissão gostaria de referir que a directiva relativa à tributação da energia tem devidamente em conta as vantagens potenciais do gás natural. Assim, o pedido de Itália não expõe motivos relacionados com políticas específicas neste contexto (independentemente do facto de as vantagens do gás natural invocadas não variarem de uma região para outra). Os motivos acima expostos no que se refere ao n.º 1, terceiro parágrafo, do artigo 19º e as políticas comunitárias de ambiente, de energia e dos transportes são igualmente pertinentes no caso em apreço e justificam que não seja autorizada a derrogação.

Por último, no que se refere ao tratamento fiscal favorável do GPL utilizado no aquecimento doméstico na região montanhosa do Vale de Aosta, a Comissão considera que esta medida se sobrepõe a uma outra medida que a Itália apresentou à Comissão para apreciação ao abrigo do artigo 19º da directiva relativa à tributação da energia. A este respeito, a Itália tenciona estabelecer benefícios fiscais diferenciados para o GPL utilizado como combustível de aquecimento, em função do clima de certas regiões. Contudo, a autorização solicitada para o Vale de Aosta vai bem além dos outros regimes apresentados. A Comissão conclui que, segundo as próprias declarações de Itália, as condições climáticas invocadas não justificam o regime específico previsto para o Vale de Aosta. O outro pedido apresentado pela Itália será examinado separadamente.

5. Conclusão

Com base nas considerações acima expostas, não deve ser concedida a autorização solicitada pela Itália. Em primeiro lugar, relativamente ao argumento principal avançado pela Itália para justificar os pedidos, note-se que o alegado grau de harmonização insuficiente no mercado interno não pode ser colmatado através de autorizações concedidas ao abrigo do artigo 19º. Os níveis mínimos de tributação contavam-se entre os principais elementos tidos em conta pelo legislador comunitário quando adoptou a directiva.

Além disso, a Comissão não considera aceitável nenhum dos outros argumentos apresentados pela Itália em relação a determinadas partes dos pedidos.

Por conseguinte, a Comissão não propõe a autorização das medidas em questão .

[1] Directiva 2003/96/CE do Conselho, de 27 de Outubro de 2003, que reestrutura o quadro comunitário de tributação dos produtos energéticos e da electricidade (JO L 283 de 31.10.2003, p. 51; directiva com a última redacção que lhe foi dada pelas Directivas 2004/74/CE e 2004/75/ CE (JO L 157 de 30 de Abril de 2004, p. 87 e p. 100).

[2] Em 17 de Outubro de 2006.

[3] Directiva 92/81/CEE do Conselho, de 19 de Outubro de 1992, relativa à harmonização das estruturas do imposto especial sobre o consumo de óleos minerais (JO L 316 de 31.10.1992); directiva revogada juntamente com a Directiva 92/82/CEE do Conselho, de 19 de Outubro de 1992, relativa à aproximação das taxas do imposto especial sobre o consumo de óleos minerais a partir de 31 de Dezembro de 2003 pela Directiva 2003/96/CE do Conselho.

[4] COM(2006) 342 de 30 de Junho de 2006, " Análise das derrogações ods anexos II e III da Directiva 2003/96/CE do Conselho que expiram no fim de 2006 ".

[5] Ao recorrer a esses instrumentos e políticas, os Estados-Membros têm evidentemente de respeitar as disposições do direito comunitário, nomeadamente no domínio dos auxílios concedidos pelos Estados.