PT    PT PT 
 
PT    PT  COMISSÃO DAS COM UNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 25.3.2009 
SEC(2009) 359 
DOCUMENTO DE TRABALHO DO S SERVIÇOS DA COMISSÃO 
que acompanha a 
 
proposta de 
  
DECISÃO-QUADRO DO CONSELHO 
  
relativa à prevenção e luta contra o tráfico de seres humanos e à protecção das vítimas e 
que revoga a Decisão-Quadro 2002/629/JAI 
  
RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO
 
  
{COM(2009) 136 final} 
{SEC(2009) 358}
 
PT 2   PT RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO  
1. Q UAL É O PROBLEMA ? 
O tráfico de seres humanos é considerado um do s crimes mais graves à escala mundial, uma 
violação grosseira dos direitos humanos , uma forma moderna de escravatura1 e um negócio 
extremamente lucrativo para a criminalid ade organizada. Consiste no recrutamento, 
transferência ou acolhimento de pessoas atravé s do recurso a meios coercivos, enganadores ou 
abusivos para efeitos de expl oração, incluindo exploração sexu al ou laboral, trabalho forçado, 
servidão doméstica ou outras formas de exploração.  
Embora o tráfico de pessoas na UE esteja fr equentemente ligado à imigração ilegal e ao 
contrabando, existe uma diferença clara entre os dois fenómenos. O tráfico é um crime que 
viola os direitos fundamentais das pessoas  enquanto o contrabando é uma violação da 
legislação que protege as fronteiras. No caso da migração ilegal facilitada por um passador, 
existe um acordo entre o migrante e o passa dor, terminando a relação entre ambos quando o 
primeiro penetra no território do Estado de dest ino. No caso do tráfico são utilizados meios 
ilícitos, como a coacção, o engano ou o abus o de uma posição de vulnerabilidade numa 
determinada fase do processo de tráfico. Além  disso, a pessoa em causa é transferida tendo 
em vista uma nova exploração, que normalmente tem início no país de destino.  
É possível que a principal causa do tráfico de se res humanos resida na vulnerabilidade social. 
A vulnerabilidade resulta de factores económic os e sociais como a pobreza, a discriminação 
de género, os conflitos armados, a violência doméstica, as famílias disfuncionais e circunstâncias pessoais como a idade, o estado de  saúde ou deficiências. Esta vulnerabilidade 
é explorada por redes internacionais de crimin alidade organizada para facilitar a migração e 
posteriormente explorar cruelmente as pessoas pelo recurso à força, às ameaças, à coacção ou a várias formas de abuso, como a servidão por dívidas. Efectivamente, os elevados lucros obtidos constituem uma motivação subjacente importa nte. A procura de serviços sexuais e de 
mão-de-obra barata nos países de destino é outra  motivação que contribui para esta situação.  
Uma pessoa pode ser vítima de tráfico para efei tos de exploração sexual ou para outros fins 
ilícitos, como a exploração laboral ou a servid ão doméstica. Apesar de também se verificar 
tráfico de homens jovens, sobretudo para efei tos de exploração laboral, as mulheres e as 
raparigas representam a maioria das vítimas do tráfico. Efectivamente, as causas profundas do 
tráfico incluem também a discriminação de géne ro e a violência doméstica, razão pela qual se 
considera que o tráfico é uma forma de violência com base no género. As crianças são vítimas 
de tráfico tendo em vista a su a exploração em actividades associadas à mendicidade ou a 
condutas ilícitas. Tanto as raparigas como os rapazes são vítimas de tráfico para fins de 
exploração sexual. O tráfico também pode ter por objectivo a remoção de órgãos.  
Não é fácil calcular a amplitude deste crime, da do que as actividades criminosas relacionadas 
com o tráfico procuram passar desapercebidas ocultando-se atrás de fenómenos generalizados 
como a prostituição ou a imigração. As únicas estimativas sobre o tráfico e o trabalho forçado com base numa metodologia transparente e ace ite foram efectuadas à escala mundial pela 
                                                
 
1 Georgina Vaz Cabral, La traite des êtres humains . Réalités de l'esclavage contemporain  (O tráfico de 
seres humanos. Realidades da escrav atura contemporânea), Paris, 2006. 
 
PT 3   PT Organização Internacional do Trabalho (OIT). Segundo a OIT2, tendo em conta que o trabalho 
e os serviços forçados estão, na sua maioria, as sociados a práticas trad icionais equiparadas à 
escravatura, ou seja, que a pessoa não é transferida mas sim explorada no local, o trabalho forçado no contexto do tráfico de seres humano representa cerca de 20 % do trabalho forçado 
total. Por conseguinte, crê-se que em geral existem pelo menos 2,45 milhões de pessoas em 
situação de trabalho força do em resultado do tráfico. Dessas pessoas, 1,225 milhões são 
objecto de tráfico para fins de trabalho forçado todos os anos. Estas estimativas incluem tanto 
o tráfico transnacional como o tr áfico interno. A maioria das pe ssoas são vítimas de tráfico 
para fins de exploração sexual comercial (43 %) ou para uma combinação de fins (25 %). As 
restantes (32 %) são vítimas de tráfico para ef eitos de exploração económica. As mulheres e 
as raparigas representam 56 % das vítimas da  exploração económica forçada, enquanto os 
homens e os rapazes representam 44 %. No qu e diz respeito à exploração sexual comercial 
forçada, as mulheres e as raparigas constituem a esmagadora maioria (98%). As crianças com menos de 18 anos representam entre 40 % e 50 % de todas as vítimas do trabalho forçado
3.  
O tráfico na UE é essencialmente um fenóme no criminoso proveniente de países terceiros 
mas, sobretudo depois do último alargamento, exis tem fluxos de tráfico no interior da UE. Os 
casos de tráfico interno são também reportados pelos mecanismos de acompanhamento nacional
4. As estimativas que se tentou fazer para  a Europa são escassas e pouco fiáveis. 
Contudo, a partir dos dados disponíveis é razoável  estimar que todos os anos várias centenas 
de milhares de pessoas são vítimas de tráfic o com destino à UE ou no interior da UE, sendo 
esta um dos destinos de tráfico mais importantes do mundo. 
É necessário reagir ao tráfico com firmeza a fim de  evitar e reprimir os crimes e proteger as 
suas vítimas.  
A nível internacional, o Pr otocolo das Nações Unidas de 2000 relativo à Prevenção, 
Repressão e Punição do Tráfico de Pessoas, em especial Mulheres e Crianças, que 
complementa a Convenção das Nações Unid as contra a Criminalidade Organizada 
Transnacional5 foi o primeiro instrumento internaci onal que lida com o tráfico de seres 
humanos. Considera-se que a Convenção do Cons elho da Europa relati va à Luta contra o 
Tráfico de Seres Humanos6 constitui a norma internacional ma is elevada até à data. A nível da 
UE, a Decisão-Quadro relativa à luta contra o tráfico de  seres humanos (2002/629/JAI)7 
abordou, em especial, a necessidade de ap roximar o direito penal e as sanções8.  
                                                 
2 Patrick Belser, Michaelle De Cock, Fahrad Mehran, Minimum Estimate of Forced Labour in the World 
(Estimativas mínimas do trabalho forçado a nível mundial),  OIT, Genebra, Abril de 2005. 
3 Estas percentagens correspondem respectivamente a 4,9 e a 6,15 milhões de crianças. Considera-se que 
esta última estimativa é coerente com a que consta do Relatório Geral da OIT de 2002 "A future without 
child labour"  (Um futuro sem o recurso ao trabalho in fantil) que foi obtida com uma metodologia 
diferente e segundo a qual existem 5,7 milhões de cr ianças em situação de trabalho forçado e servidão. 
4 Por exemplo, foram reportados casos de tráfico interno no Sexto Relatório do Relator Nacional 
Neerlandês, 2008. 
5 Protocolo das Nações Unidas relativo à Prevenção, à Repressão e à Punição do Tráfico de Pessoas, em 
especial de Mulheres e Crian ças, que complementa a Convenção das Nações Unidas contra a 
Criminalidade Organizad a Transnacional, 2000. 
6 Convenção do Conselho da Europa relativa à Luta contra o Tráfico de Seres Humanos (CETS n.° 197). 
7 2002/629/JAI, cit.  
8 Relatório apresentado nos termos do artigo 10.º da Decisão-Quadro do Conselho, de 19 de Julho de 
2002, relativa à luta contra o tráfico de seres humanos, COM(2006) 187 final. 
 
PT 4   PT Embora, em geral, os Estados-Membros te nham cumprido os requisitos essenciais da 
decisão-quadro, a aplicação de um a política abrangente e eficaz de luta contra o tráfico requer 
mais esforços.  
2. Q UAL É A JUSTIFICAÇÃO PARA A ACÇÃO DA UE? 
Já existe um quadro jurídico importante a níve l internacional para trat ar o tráfico de seres 
humanos. Contudo, os interessados consideram  que o quadro actual é aplicado de modo 
insuficiente e errático nos Estados-Membros. 
No Relatório da Comissão de 2006 sobre a aplicação  da Decisão-Quadro relativa à luta contra 
o tráfico de seres humanos9 e no Documento de Trabalho de 2008 sobre o Plano de Acção da 
UE10 concluiu-se que os requisitos da decisão-qu adro no que diz respeito à transposição da 
legislação tinham sido cumpridos em geral pelos Estados-Membros. Efectivamente, o cumprimento dos requisitos essenciais da decisão-quadro actualmente em vigor pelos Estados-Membros é uma consequência da legi slação pré-existente ou da nova legislação que 
transpõe a decisão-quadro. Contudo, dado que algumas disposições da decisão-quadro 
permitem excepções ou reservas e que a decisã o-quadro só contém disposições de direito 
penal, a aplicação de uma política global contra o tráfico nos Es tados-Membros continua a ser 
insatisfatória. No documento de trabalho da Comissão acima mencionado concluiu-se que era 
necessário desenvolver esforços adicionais para pôr em prática a polític a contra o tráfico.  
A Convenção do Conselho da Europa relativa à Lu ta contra o Tráfico de Seres Humanos de 
2005 estabelece uma norma internacional mais elevada e constitui um passo importante para a harmonização da legislação, incluindo o direito penal, o apoio às vítimas, a prevenção e o acompanhamento. Contudo, a Convenção contém dis posições vinculativas e não vinculativas 
e permite reservas em domínios cruciais como a competência extraterritorial. Por conseguinte, 
a própria convenção revela alguns pontos fracos.  
Tendo em conta o actual quadro jurídico rela tivo aos instrumentos da ONU e do Conselho da 
Europa, bem como a legislação da UE, é possí vel identificar as seguintes lacunas:  
– Criminosos que não são levados a tribunal  
• Actualmente não são accionados processos penais suficientes
11. Em 2006, no que se refere 
ao inquérito e à acção penal co ntra o tráfico de seres humanos  para efeitos de exploração 
sexual, os números mais elevados registaram -se nos seguintes países: AT (128), BE (291), 
BG (291), DE (353), IT (214), PT (65) e UK (54)12. O número total de casos objecto de 
                                                 
9 Relatório apresentado nos termos do artigo 10.º da Decisão-Quadro do Conselho, de 19 de Julho de 
2002, relativa à luta contra o tráfico de seres humanos, COM(2006) 187 final. 
10 Documento de trabalho da Comissão "Avaliação e ac ompanhamento da aplicação do Plano da UE sobre 
as melhores práticas, normas e procedimentos para prevenir e combater o tráfico de seres humanos", 
COM(2008) 657. O documento foi redigido com base em 24 respostas a um questionário que a 
Comissão fez circular em Dezembro de 2007 e nas informações transmitidas por vários organismos, 
como a Europol e a Eurojust. 
11 O documento de trabalho da Comissão COM(2008) 657, cit., é a fonte de todos os dados referidos neste 
parágrafo.  
12 Em alguns países estes números incluem o tráfico de seres humanos para efeitos de exploração do 
trabalho. É possível que um determinado número de casos de tráfico para efeitos de exploração sexual 
seja ainda julgado como exploração da prostituição, devido à dificuldade em recolher elementos de 
prova.  
 
PT 5   PT investigação na UE foi de 195 em 20 01, 453 em 2003, 1 060 em 2005 e 1 569 em 200613. 
Não obstante a tendência ascendente, o nú mero de processos penais não é ainda 
comparável à escala presumida do crime, tal como acima descrito.  
– Vítimas que não recebem assistência, protecção ou indemnização adequadas 
• Apenas os países seguintes comunicaram o número de vítimas que receberam apoio nos 
últimos anos: AT (162), BE (121), BG (81), CZ (14), FI (9) IT (2 143), LT (96), PL (10), 
SL (40) e NO (37)14. Dada a escala presumível do tráfico na Europa, é necessário concluir 
que apenas alguns países tomaram medida s que podem ser consideradas como uma 
verdadeira resposta. Por outro lado, em países como a Áustria, a Bélgica, a Itália, a Bulgária e o Reino Unido, que se confrontam com um número signific ativo de vítimas que 
recebem apoio, os números sobre processos penais são igualmente mais elevados.  
– Acompanhamento deficiente da situação 
• Existe uma falta geral de dados  quantitativos e estimativas sobr e o tráfico. No que se refere 
aos direitos das vítimas e ao apoio às vítimas, a grande maioria dos países não possui 
dados quantitativos. Os dispositivos nacionai s parecem ainda insuficientes no que diz 
respeito aos mecanismos de acompanhamento. Dois países (NL e SE) nomearam um relator nacional e outros oito assinalam a cr iação de mecanismos semelhantes (BE, BG, 
CY, CZ, DK, FI, PT, UK). Esta situação pode prejudicar a qualidade dos dados recolhidos. 
Por estas razões, os interessados solicitam a ad opção de medidas mais eficazes, específicas e 
vinculativas, em especial nos domínios críticos acima referidos. 
3. Q
UAIS SÃO OS OBJECTIVOS ? 
O objectivo geral do exercício é lu tar contra a criminalidade, organizada ou não, em especial 
o tráfico de pessoas e os crimes contra cr ianças, em conformidade com o disposto no 
artigo 29.° do Tratado da UE, através de uma estr utura mais coerente de luta contra o tráfico 
no âmbito do terceiro pilar e do aumento da sua eficácia.  
A Objectivo específico: Reprimir o crime  
– Objectivos operacionais: 
– A1 Impor penas efectivas, pr oporcionadas e dissuasivas; 
– A2 Facilitar a cooperação das vítima s com as autoridades judiciais; 
– A3 Suprimir os entraves à cooperação internacional e generalizar a 
utilização de instrumentos de investig ação eficazes nos casos de criminalidade 
organizada e transnacional; 
                                                 
13 O número de julgamentos é muito inferior. Em 2006, o número total foi de 284 julgamentos de casos de 
tráfico para fins de exploração sexual. 
14 Estes números não são comparáveis com os que figuram na base de dados da OIM.  
 
PT 6   PT – A4 Facilitar a à acção penal contra os  traficantes quando o crime tiver sido 
cometido fora do território do Estado. 
B Objectivo específico: Proteger os direitos das vítimas 
– Objectivos operacionais:  
– B1 Prestar a qualquer vítima presumida uma assistência incondicional e 
individualizada antes, durant e e após o processo penal; 
– B2 Proteger as vítimas da detenção e da acção penal por crimes que tenham sido 
induzidas a cometer, como a violação das leis em matéria de imigração; 
– B3 Aumentar a protecção das vítima s contra uma vitimização secundária, 
resultante do modo como as autorida des competentes conduzem o processo; 
– B4 Estabelecer meios específicos para  assegurar uma protecção e indemnização 
eficazes.  
C Objectivo específico: Impedir o tráfico  
– Objectivos operacionais: 
– C1 Reduzir os factores de vulnerabilidade nos países de origem;  
– C2 Melhorar as qualificações dos func ionários públicos que provavelmente 
entrarão em contacto com as vítimas potenciais; 
– C3 Desencorajar a procura de serviç os sexuais e de mão-de-obra barata; 
– D Objectivo específico: Estabelecer si stemas de acompanhamento eficazes  
– Objectivos operacionais: 
– D1 Criar mecanismos nacionais coerentes, como relatores nacionais ou 
mecanismos equivalentes;  
– D2 Estabelecer uma colaboração estre ita entre os relatores nacionais ou 
mecanismos equivalentes. 
4. Q UAIS SÃO AS OPÇÕES ESTRATÉGICAS ? 
Foram analisadas várias opções estratégicas  para atingir os objectivos definidos. 
• Opção n.° 1: Não adopção de novas medidas a nível da UE  
• A UE não tomaria medidas de luta contra o tráfico embora os Estados-Membros possam 
prosseguir o processo de assinatura e rati ficação da Convenção do Conselho da Europa 
relativa à Luta contra o Tráfico de Seres Humanos.  
• Opção n.° 2: Medidas não legislativas  
 
PT 7   PT A Decisão-Quadro 2004/629/JAI nã o seria alterada. Poderiam se r estabelecidas medidas não 
legislativas no que diz respeito aos regimes de apoio às vítimas, acompanhamento, medidas 
de prevenção nos países de destino e de or igem, formação e cooperação para a aplicação da 
lei.  
• Opção n.°3: Nova legislação em matéri a de acção penal e apoio, prevenção e 
acompanhamento das vítimas  
Seria adoptada uma nova decisão-qu adro, que integraria as dis posições da decisão-quadro em 
vigor, juntamente com certas di sposições da Convenção do Conselho da Europa e alguns 
elementos adicionais. A nova decisão-quadro incluiria, nomeadamente, disposições no 
domínio do direito penal substantivo, competên cia e acção penal, direitos das vítimas nos 
processos penais, assistência às vítimas, me didas especiais de protecção às crianças, 
prevenção e acompanhamento.  
• Opção n.° 4: Nova legislação (como na opção n.° 3) + medidas não legislativas (como na 
opção n.° 2)  
– Seria adoptada uma nova decisão-quadro, que integraria a decisão-quadro em vigor e 
algumas novas disposições. A nova decisão- quadro seria completada por medidas não 
legislativas e, nomeadamente, pelas medidas indicadas na opção n.° 2. 
5. C OMO ESCOLHER AS OPÇÕES ESTRATÉGICAS ? 
A opção n.° 1 ( statu quo ) poderia proporcionar uma melhoria significativa se os 
Estados-Membros assinarem, ratificarem e ap licarem a Convenção do Conselho da Europa 
CETS n.° 197. Contudo, se não existir um quadr o jurídico vinculativo à escala da UE, os 
processos de ratificação  nacional demorados podem lançar incerteza sobre em que momento e 
em que medida se poderão aproveitar na pr ática os benefícios dessa convenção.  
A opção n.° 2  incentivaria a aplicação do quadro jurídico em vigor, mas seria insuficiente para 
melhorar as acções penais nalguns domínios em que é necessária uma base jurídica específica. 
Além disso, a fraca aplicação dos documentos nã o vinculativos adoptados anteriormente não 
suscita optimismo quanto à eficácia da opção n.° 2. 
A opção n.° 3  constituiria uma melhoria em relação à situação actual. Reforçaria a legislação 
em domínios abrangidos pelas normas da UE act ualmente em vigor no que diz respeito ao 
julgamento dos autores dos crimes e à protecção  das vítimas. Também abordaria a prevenção 
e o acompanhamento. Espera-se que o custo financei ro seja superado pelo benefícios sociais e 
económicos de uma acção mais eficaz contra este tipo de crimes. 
A opção n.° 4  multiplicaria a eficácia das medidas das opções n.os 2 e 3, combinando-as entre 
si e incentivando os Estados-Membros a colaborarem na criação de instrumentos e a agirem de forma a melhorar a aplicação do quadro jurídico mais abrangente que será criado. 
Na sequência da análise do impacto económico,  social e nos direitos humanos, as opções 
n.
os 3 e 4 constituem a melhor abordagem dos problemas com vista à realização dos objectivos 
definidos. A opção preferida seria a n.° 4.