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Bruxelas, 23.7.2009

COM(2009) 378 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

sobre a aplicação e a eficácia da Directiva AIA (Directiva 85/337/CEE, com a redacção dada pelas Directivas 97/11/CE e 2003/35/CE)

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

sobre a aplicação e a eficácia da Directiva AIA (Directiva 85/337/CEE, com a redacção dada pelas Directivas 97/11/CE e 2003/35/CE)

1. CONTEXTO POLÍTICO E JURÍDICO

O presente relatório tem por objectivo analisar a aplicação e a eficácia da Directiva 85/337/CEE do Conselho, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente[1], com a redacção que lhe foi dada pelas Directivas 97/11/CE[2] e 2003/35/CE[3] (a seguir designada «Directiva Avaliação do Impacte Ambiental» ou «Directiva AIA»), na União Europeia (UE).

A Directiva AIA foi objecto de idênticos relatórios regulares no passado, com base no disposto no seu artigo 11.º. Em consequência de tais relatórios, sofreu alterações em 1997. A Directiva 97/11/CE ampliou-lhe o âmbito de aplicação, reforçou os trâmites processuais e integrou as alterações decorrentes da Convenção de Espoo (Convenção da Comissão Económica das Nações Unidas para a Europa sobre Avaliação de Impacte Ambiental num contexto Transfronteiriço). A legislação comunitária tinha de ser devidamente alinhada com a Convenção de Aarhus sobre Acesso à Informação, Participação do Público no Processo de Tomada de Decisão e Acesso à Justiça em Matéria de Ambiente, na sequência da sua assinatura pela Comunidade, em Junho de 1998. Por conseguinte, a Directiva AIA foi alterada pela Directiva 2003/35/CE, que procurou alinhar com a Convenção de Aarhus o dispositivo relativo à participação do público.

A Directiva AIA visa proteger o ambiente e a qualidade de vida, assegurando simultaneamente a aproximação das legislações nacionais no que respeita à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente. Trata-se de um instrumento fundamental de integração em matéria de ambiente, abrangendo uma ampla gama de projectos e tornando-os ambientalmente sustentáveis. Os meios para alcançar este objectivo constam do artigo 2.º, n.º 1, da Directiva, nos termos do qual, antes de concedida a aprovação, certos projectos públicos ou privados que possam ter um impacte significativo no ambiente, nomeadamente pela sua natureza, dimensão ou localização, ficam sujeitos a um pedido de aprovação e a uma AIA. A Directiva harmoniza os princípios da AIA, introduzindo exigências mínimas, em especial no que toca ao tipo de projectos que devem ser sujeitos a avaliação, às principais obrigações dos donos das obras, ao teor da avaliação e à participação das autoridades competentes e do público.

Presentemente, todos os Estados-Membros estabeleceram já quadros regulamentares completos. No entanto, assegurar a aplicação eficaz e coerente da Directiva em todos os Estados-Membros é um desafio contínuo. O presente relatório avalia os 20 anos de aplicação, num esforço para responder a esse desafio. As suas principais fontes são enunciadas no anexo 1.

O relatório é oportuno, por diversas razões:

- após os alargamentos da UE em 2004 e 2007, a Directiva tornou-se aplicável em 12 novos Estados-Membros;

- há desafios ambientais crescentes nos domínios das alterações climáticas e da biodiversidade;

- o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias (TJCE) emitiu importantes acórdãos que esclarecem algumas disposições relativas à AIA;

- é necessário gerar sinergia entre a Directiva e a Convenção de Espoo, incluindo o Protocolo relativo à avaliação ambiental estratégica[4];

- a Directiva AIA foi identificada como instrumento potencial para um futuro exercício de simplificação[5], a fim de identificar sobreposições, lacunas e possibilidades de redução dos encargos regulamentares e administrativos, designadamente a respeito de projectos transfronteiras (como, por exemplo, condutas ou cabos de alta tensão no fundo do mar).

O relatório refere os pontos fortes da Directiva AIA, destaca os principais domínios que requerem melhoramento e, quando pertinente, faz recomendações. Conclui com a apreciação de abordagens para o aperfeiçoamento da Directiva.

2. PONTOS FORTES DA DIRECTIVA AIA

2.1. Estabelecimento de regimes gerais para a avaliação do impacte ambiental, em todos os Estados-Membros

Em geral, os Estados-Membros transpuseram e aplicaram a Directiva AIA bem em linha com os seus objectivos e exigências. Em vários casos, introduziram obrigações que transcendem as exigências mínimas da Directiva, como em relação às principais etapas da AIA, de que são exemplos a « verificação ou apreciação prévia » e a « delimitação do âmbito de aplicação »:

- « Verificação ou apreciação prévia » é a parte do processo que determina se é necessária uma AIA. Em alguns Estados-Membros, é obrigatória uma AIA para alguns tipos de projectos enunciados no anexo II ou para outras categorias além das enunciadas nos anexos I e II.

- « Delimitação do âmbito de aplicação » é a fase do processo de AIA que determina o teor e a extensão das matérias a incluir na informação ambiental que deve ser apresentada a uma autoridade competente. Trata-se de um elemento importante num regime adequado de AIA, sobretudo porque beneficia a qualidade da avaliação. Muitos Estados-Membros foram além das exigências mínimas da Directiva, tornando obrigatória a delimitação do âmbito e prevendo a consulta pública durante essa fase.

2.2. Maior participação do público no processo de tomada de decisão

A Directiva 2003/35/CE devia ser transposta para a legislação nacional até 25 de Junho de 2005. Aquando da redacção do presente relatório, apenas a Irlanda não a tinha ainda transposto completamente, encontrando-se o processo pendente no TJCE (C-427/07). A impressão geral é de que a experiência na aplicação das novas disposições introduzidas pela Directiva 2003/35/CE é ainda limitada. O anexo 2 do presente relatório contém observações preliminares, feitas com base na informação disponível, sobre a aplicação destas disposições. A avaliação em curso da conformidade das medidas de transposição nacionais permitirá extrair conclusões significativas.

Na sua maioria, os Estados-Membros referem que as alterações introduzidas pela Directiva 2003/35/CE aumentam a participação do público no processo de tomada de decisão. Por outro lado, os Estados-Membros que aderiram à UE em 2004 e 2007 referem que a Directiva AIA tinha contribuído directamente para consolidar a evolução democrática, ao favorecer a participação do público e a transparência no processo de tomada de decisão.

2.3. Clarificação das disposições da Directiva AIA pelo TJCE

O TJCE sublinhou que o âmbito de aplicação da Directiva é amplo, tal como o é o seu objecto, o que restringe a margem de discrição dos Estados-Membros. Na sua maioria, os acórdãos do TJCE focam a « verificação ou apreciação prévia » e a decisão de realizar ou não uma AIA. O TJCE fez também a interpretação de algumas categorias de projectos e do conceito de « aprovação dos projectos » e debruçou-se sobre a questão das licenças de regularização. As principais conclusões de acórdãos recentes são sintetizadas no anexo 3 do presente relatório.

2.4. Benefícios gerais da Directiva AIA

Foram identificados dois grandes benefícios. Em primeiro lugar, a AIA assegura que os aspectos ambientais são tidos em conta o mais cedo possível no processo de tomada de decisão. Em segundo lugar, ao envolver o público, o procedimento de AIA garante mais transparência na tomada de decisões em matéria de ambiente e, consequentemente, favorece a aceitação social. Mesmo que, na sua maioria, os benefícios da AIA não possam ser expressos em termos monetários, há um amplo consenso, confirmado pelos estudos existentes, de que os benefícios de uma AIA ultrapassam os custos da sua preparação[6].

Acresce que a experiência da Comissão na avaliação de projectos co-financiados ao abrigo da política regional da UE, com destaque para os grandes projectos, indica terem as AIA melhorado a concepção dos projectos e o processo de tomada de decisões (incluindo a participação das autoridades ambientais e do público) e contribuído para a incorporação das considerações de ordem ambiental.

Por último, a aplicação da Directiva criou dinâmicas nacionais específicas. Os Estados-Membros tomaram amiúde por base as exigências mínimas da Directiva e até as ultrapassaram, adoptando disposições mais rigorosas (com base no artigo 176.º do Tratado CE) que visam assegurar uma melhor protecção ambiental e mais transparência. Muitos Estados-Membros prepararam também as suas próprias orientações sobre boas práticas e sobre categorias e questões específicas dos projectos. Essas experiências nacionais podem ser partilhadas em toda a UE.

Pode, pois, concluir-se que o objectivo principal da Directiva AIA foi alcançado e que há condições para a aperfeiçoar e aumentar as suas exigências mínimas.

3. DOMÍNIOS INDICATIVOS DA DIRECTIVA AIA QUE REQUEREM MELHORAMENTO

Ao cabo de 20 anos de aplicação, a Directiva AIA evoluiu. Simultaneamente, a legislação comunitária cresceu e apareceram novas políticas. Além de assegurar a aplicação efectiva da Directiva em toda a UE, é também necessário identificar domínios que devem ser melhorados, como as lacunas na aplicação, as sobreposições com outros diplomas legislativos e as incoerências com outras políticas comunitárias, e fazer recomendações, quando se justifique.

3.1. Dúvidas em relação ao procedimento de «verificação ou apreciação prévia»

A Directiva AIA dá aos Estados-Membros ampla liberdade para determinarem, mediante uma análise casuística e/ou limiares ou critérios nacionais, se é necessária uma AIA para projectos incluídos no anexo II. Aquando da fixação desses limiares ou critérios, os Estados-Membros devem ter em conta os critérios de selecção relevantes enunciados no anexo III. Esta disposição, que se baseia no princípio da subsidiariedade, resultou numa grande variação de tipos e níveis de limiares ou critérios estabelecidos pelos Estados-Membros.

A experiência da aplicação da Directiva e a jurisprudência indicam que, aquando da fixação de limiares, os Estados-Membros excedem muitas vezes a margem de discrição que lhes é permitida, quer por terem em conta apenas alguns dos critérios de selecção enunciados no anexo III, quer por de antemão isentarem determinados projectos. Além disso, se bem que a tendência seja crescente, o número de AIA realizadas nos Estados-Membros varia consideravelmente (de menos de 100 a 5000), mesmo comparando Estados-Membros de tamanho similar. Os níveis de fixação dos limiares têm claras implicações no volume da actividade de AIA. Acresce que há ainda diversos casos em que os efeitos cumulativos não são tidos em conta, ao mesmo tempo que subsistem problemas na eliminação das práticas de «fraccionamento»[7], em especial quando se trata de grandes planos de investimento. Estes factos poderão pôr em causa a legitimidade da Directiva e prejudicar os esforços tendentes a estabelecer normas comuns para a verificação/apreciação prévia. Portanto, o mecanismo de verificação/apreciação prévia deveria ser simplificado e clarificado, por exemplo pormenorizando os critérios de selecção enunciados no anexo III e estabelecendo, a nível comunitário, limiares, critérios ou accionadores (um dos meios possíveis seria a comitologia). Deveria ser ponderada a possibilidade de as autorizações serem concedidas com base num procedimento simplificado de avaliação prévia.

3.2. Dúvidas em relação à qualidade da AIA

A Directiva AIA impõe obrigações essencialmente procedimentais; não estabelece normas ambientais obrigatórias. As autoridades competentes são obrigadas a tomar em consideração os resultados das consultas e as informações obtidas e a disponibilizar informações específicas no final do procedimento de aprovação (artigos 8.º e 9.º), mas não são obrigadas a extrair conclusões específicas dos resultados da AIA. A garantia do controlo da qualidade numa AIA é em grande parte entregue às autoridades competentes nacionais. No entanto, a capacidade de tomar decisões válidas depende da qualidade das informações utilizadas na documentação da AIA e da qualidade do processo de avaliação. A qualidade é, pois, um elemento decisivo para a eficácia da Directiva.

3.2.1. Qualidade das informações utilizadas na documentação da AIA

Muitos Estados-Membros assinalaram que a insuficiente qualidade dos dados utilizados na documentação das AIA é um problema. Verificam-se grandes diferenças na qualidade da documentação, não só de Estado-Membro para Estado-Membro como também no interior dos próprios Estados-Membros.

Há várias maneiras de garantir o devido controlo da qualidade da documentação das AIA (não raro apresentada sob a forma de relatório): acreditação adequada dos consultores que efectuam a AIA; elaboração dos relatórios por consultores independentes; recurso à revisão externa independente ou à assistência de peritos independentes; recurso a orientações para questões específicas a ter em conta relativamente a certos tipos de projectos; actualização regular dos dados utilizados; obrigatoriedade da « delimitação do âmbito de aplicação »; actualização do anexo IV por comitologia (informações a fornecer pelo dono da obra).

3.2.2. Qualidade do processo de AIA

A experiência da aplicação indica que são frequentemente suscitadas algumas questões nos procedimentos de AIA.

No que respeita a alternativas , a Directiva inclui, entre os elementos a fornecer na documentação da AIA, « um resumo das principais soluções alternativas estudadas pelo dono da obra e a indicação das principais razões da sua escolha ». Alguns Estados-Membros introduziram a obrigação legal de serem consideradas alternativas específicas, outros não. As autoridades competentes e o público podem também contribuir para a escolha das alternativas a avaliar. A avaliação de alternativas nos procedimentos de AIA é normalmente uma questão difícil. Pode ser necessário especificar o que deve ser exigível por força da Directiva: por exemplo, adoptar a obrigatoriedade da avaliação de alternativas ou especificar uma gama de alternativas a estudar (como a opção «inacção»).

É também causa de inquietação a ausência, na Directiva, de disposições sobre o estabelecimento de um prazo razoável – e, preferivelmente, de um prazo fixo – para a concessão das autorizações, sobre a duração da validade da AIA e sobre o acompanhamento do impacte significativo que a execução dos projectos tem no ambiente. Tais lacunas podem ser resolvidas introduzindo disposições específicas na Directiva.

3.3. Falta de práticas harmonizadas de participação do público

A despeito da crescente participação do público no processo de tomada de decisões, não existe ainda uma prática normalizada na UE, o que é confirmado pelos seguintes factos:

- Deve ser dada ao público, em tempo útil, a oportunidade efectiva de participar no processo de tomada de decisões relativas ao ambiente. Não há ponto de referência comum para o início da consulta. Em diversos Estados-Membros, o público já é consultado numa fase precoce (a da verificação/apreciação prévia ou a de delimitação do âmbito de aplicação). Contudo, na maioria dos casos, o público é consultado pela primeira vez sobre as informações recolhidas em conformidade com o artigo 5.º, o que corresponde ao mínimo imposto pela Directiva.

- Nos termos da Directiva AIA, o prazo para a consulta pública efectiva deve ser razoável, porquanto prazos demasiado curtos são um obstáculo nesta matéria. Ora, os prazos variam consideravelmente[8].

- As modalidades de informação e de consulta do público são determinadas em pormenor pelos Estados-Membros. Todavia, a participação do público não é eficaz se os dispositivos nacionais contiverem constrangimentos (por exemplo, consulta da documentação da AIA apenas nos gabinetes da autoridade competente).

- Quanto ao acesso do público interessado a um procedimento de exame, os critérios de admissão diferem consideravelmente de Estado-Membro para Estado-Membro e o custo dos procedimentos é considerado um obstáculo ao acesso à justiça em alguns Estados-Membros.

Estas lacunas podem ser resolvidas prevendo uma consulta pública precoce nas fases de delimitação do âmbito e de verificação/apreciação prévia (com o envolvimento das partes interessadas) e estabelecendo prazos mínimos. Devem também ser preparadas orientações sobre as melhores práticas para disponibilizar a documentação da AIA ao público interessado.

3.4. Dificuldades em relação aos procedimentos de AIA transfronteiras

A Directiva AIA dá aos Estados-Membros ampla liberdade para decidirem quando e como outros Estados-Membros devem ser envolvidos nos procedimentos de AIA para projectos com impactes transfronteiras.

Muitos Estados-Membros assinalaram que os procedimentos de AIA transfronteiras dão origem a dificuldades, devido principalmente a discrepâncias nos trâmites nacionais, como diferenças nas etapas do processo de proposta de um projecto e nos prazos, além das barreiras linguísticas.

Os riscos de duplicações, incoerências, encargos (administrativos, por exemplo) e conflitos potenciais são elevados no caso de projectos incidentes em zonas sob a jurisdição de mais de um Estado-Membro (bacias marítimas, por exemplo). Por outro lado, há o risco de os impactes de um projecto plurinacional não serem avaliados em conjunto.

São necessários dispositivos formais e informais melhorados para as consultas relativas a impactes transfronteiras com países vizinhos, o que pode ser conseguido preparando orientações ou reforçando as disposições da Directiva (por exemplo: definição de prazos mínimos para consultas transfronteiras; procedimentos de AIA coordenados ou mesmo conjuntos para projectos plurinacionais; estudo da possibilidade de um único procedimento de AIA).

Na sequência da aprovação, pelo Conselho, do protocolo à Convenção de Espoo relativo à avaliação ambiental estratégica, a Directiva AIA poderia também ser revista, para assegurar uma melhor aplicação do protocolo.

3.5. Melhor coordenação entre a Directiva AIA e outras directivas e políticas comunitárias

Em muitos casos, os projectos abrangidos pela Directiva AIA também estão sujeitos às disposições de outras directivas e políticas comunitárias no domínio do ambiente. A despeito do risco de sobreposições nas exigências relativas à avaliação, não há registo de grandes problemas quanto à coordenação entre a Directiva AIA e outras directivas e políticas; em geral, a coordenação é pacífica. É, porém, necessário pensar no melhoramento da sinergia entre, por um lado, a Directiva AIA e, por outro, a legislação e as políticas em sectores ambientais específicos, como a qualidade do ar, a exposição ao ruído, a gestão dos resíduos e da água, a protecção do ambiente marinho, a protecção dos solos, a prevenção do risco de catástrofe (incluindo o controlo dos grandes riscos de acidentes), as alterações climáticas e a biodiversidade. Há questões específicas, por exemplo, que requerem uma avaliação exaustiva para assegurar melhor coordenação.

3.5.1. AIA e AAE

A Directiva 2001/42/CE (Avaliação Ambiental Estratégica – AAE)[9] aplica-se «a montante», a certos planos e programas públicos, ao passo que a Directiva AIA se aplica «a jusante», a certos projectos públicos e privados. As duas directivas incidem em temas diferentes e são de natureza distinta. Foram identificadas as seguintes diferenças principais: os objectivos da AAE são expressos em termos de desenvolvimento sustentável, ao passo que os da AIA são puramente ambientais; a AAE exige que as autoridades competentes sejam consultadas na fase de verificação/apreciação prévia; a AAE exige uma avaliação de alternativas razoáveis e contém uma disposição explícita relativa à utilização de informações de outras fontes; a AAE inclui obrigações em matéria de monitorização e controlo da qualidade.

Em teoria, não seriam de esperar sobreposições. Contudo, foram identificadas diversas áreas de potencial sobreposição na aplicação das duas directivas[10]. Em particular, as fronteiras entre a definição de um plano, um programa ou um projecto nem sempre são claras, podendo haver dúvidas se o objecto da avaliação cumpre os critérios para requerer a aplicação de ambas as directivas AIA e AAE ou de apenas uma delas. A este respeito, as definições de algumas categorias de projectos, frequentemente relacionadas com o ordenamento do território, não são claras, o que pode criar confusão com a AAE.

Os Estados-Membros escolheram diversas abordagens para resolver a ineficácia potencialmente resultante da sobreposição de procedimentos. Muitos consideram, porém, que não têm suficiente experiência para identificar e avaliar adequadamente as eventuais questões de sobreposição. Por isso, pouquíssimos Estados-Membros recomendaram a consolidação das duas directivas. Numerosos Estados-Membros sublinharam que cada processo deveria ser preservado e distinguido, porquanto se trata de procedimentos complementares incidentes em fases e processos diferentes. Os Estados-Membros pediram também que fossem elaborados documentos de orientação.

Dadas as especificidades dos dois processos e a experiência limitada na aplicação da AAE, não se coloca neste momento a questão de fundir estas directivas. Na fase actual, pode ser conseguida uma melhor coordenação se se atender às diferenças entre os dispositivos das duas directivas e se clarificar a definição das categorias de projectos com as quais podem ocorrer sobreposições, o que pode ser feito no contexto da revisão da AIA.

3.5.2. AIA e IPPC

Muito poucos Estados-Membros recorreram à opção de estabelecer um procedimento único para projectos abrangidos pela Directiva AIA e pela Directiva 2008/1/CE[11] (prevenção e controlo integrados da poluição – IPPC); em alguns, pode ser utilizado um procedimento único a pedido do dono da obra. Os Estados-Membros previram formas sólidas de coordenação (por exemplo: a documentação da AIA como parte da documentação para pedidos no âmbito da IPPC; a licença IPPC condicionada a uma decisão AIA positiva; utilização dos mesmos dados; procedimento comum de participação do público).

Não foram, em geral, referidos problemas específicos de coordenação. Contudo, para o mesmo tipo de actividades, a Directiva IPPC estabelece por vezes limiares distintos dos utilizados na AIA, o que pode causar alguma confusão. Importa, pois, ponderar a harmonização dos limiares e critérios utilizados para definir projectos sujeitos às obrigações destas directivas (por comitologia, por exemplo) e a racionalização das disposições relativas à comunicação de informações (tendo igualmente em conta a revisão em curso da Directiva IPPC).

3.5.3. AIA e biodiversidade

Os Estados-Membros estabeleceram ligações, formais e informais, entre a Directiva AIA e as Directivas Habitats [12] e Aves [13] (com destaque para o artigo 6.º, n.os 3 e 4, da primeira[14]). Embora não tenham sido referidos problemas de vulto, a experiência da Comissão com a aplicação indica que as obrigações impostas pelo artigo 6.º, n.os 3 e 4, não são devidamente tidas em conta no contexto dos procedimentos de AIA. Acresce que os procedimentos de AIA se concentram no impacto nos sítios Natura 2000, ao passo que as disposições relativas à protecção das espécies tendem a ser negligenciadas.

A Directiva AIA não faz referência explícita ao conceito de biodiversidade (refere-se apenas à fauna e à flora). Muitos Estados-Membros responderam que o dispositivo da Directiva AIA já tem suficientemente em conta a substância do Plano de Acção sobre Biodiversidade [15] (PAB) e que os seus sistemas nacionais de AIA são eficazes para prevenir o declínio da biodiversidade. Parece, todavia, altamente improvável que a UE cumpra a sua meta de suster o declínio da biodiversidade até 2010[16]; serão necessários esforços intensos. A este respeito, as questões relativas à biodiversidade poderiam ser expressamente reflectidas no texto da Directiva AIA. Poderia também ser estabelecido um procedimento único de avaliação para projectos abrangidos pela Directiva AIA e pelo artigo 6.º, n.os 3 e 4, da Directiva Habitats.

3.5.4. AIA e alterações climáticas

A Directiva AIA não aborda expressamente questões relativas às alterações climáticas. Na sua maioria, os Estados-Membros reconhecem que essas questões não são adequadamente identificadas e avaliadas no âmbito do processo de AIA. Qualquer análise dos impactes das alterações climáticas é frequentemente limitada às emissões de CO2 e de outros gases com efeito de estufa com origem na indústria e no crescimento dos transportes, como parte de estudos relativos à qualidade do ar ou como impactes indirectos. Muitas vezes, a AIA limita-se a avaliar as emissões existentes e a conferir se as normas relativas à qualidade do ar ambiente são cumpridas. Acresce que os efeitos no clima planetário, os efeitos cumulativos de projectos adicionais e a adaptação às alterações climáticas não são suficientemente tidos em conta no âmbito da AIA.

Estas questões têm de encontrar resposta. Foram identificadas várias categorias específicas de projectos nas quais a problemática das alterações climáticas deveria ser expressamente reflectida no âmbito da AIA. Têm sobretudo a ver com emissões potencialmente significativas de CO2, como nos projectos de infraestruturas de energia e transportes, mas incluem também projectos em relação aos quais a eficiência energética é fundamental. A adopção do procedimento de comitologia poderia ser uma das opções para a actualização dos anexos I e II.

Por outro lado, os Estados-Membros apelaram ao desenvolvimento de ferramentas de avaliação (por exemplo, para avaliar a integração da problemática das alterações climáticas no processo de AIA). Até 2011, a Comissão vai elaborar orientações, para garantir a tomada em consideração dos impactes climáticos na Directiva AIA[17].

4. CONCLUSÃO

O presente relatório confirma que os objectivos da Directiva AIA foram geralmente alcançados. Os princípios da avaliação ambiental foram integrados nos sistemas nacionais de AIA. Todos os Estados-Membros criaram quadros regulamentares completos e aplicam a AIA de um modo que, em traços gerais, está em linha com as obrigações impostas pela Directiva; em muitos casos, os Estados-Membros, não só tiveram em conta as exigências mínimas da Directiva, como até as ultrapassaram. Em resultado, as questões relativas ao ambiente são tidas em conta no processo de tomada de decisão, que se tornou mais transparente.

No entanto, a AIA é um processo em evolução. Ao mesmo tempo que se procura que a Directiva AIA seja aplicada eficazmente em toda a UE, é igualmente necessário adaptá-la aos contextos político e jurídico comunitário e internacional. O presente relatório indica domínios que requerem melhoramento (por exemplo, a verificação/apreciação prévia, a participação do público, a qualidade da AIA, os procedimentos de AIA transfronteiras, a coordenação entre a AIA e outras directivas e políticas ambientais, como as relativas às alterações climáticas e à biodiversidade) e apresenta recomendações possíveis para acção.

Estas constatações têm importância no quadro de um exercício de simplificação. A Comissão vai ponderar todos os métodos de simplificação (codificação, codificação combinada com a introdução de comitologia, reformulação, fusão, recurso a regulamentação). Qualquer iniciativa de simplificação terá como objectivo melhorar a protecção ambiental, aumentar o grau de harmonização e simplificar os procedimentos existentes. Independentemente da abordagem escolhida, a Comissão assegurará que qualquer alteração de vulto seja sujeita a uma consulta com todas as partes interessadas e a uma avaliação do impacte legislativo.

ANEXO 1: Principais fontes do relatório

- Respostas dos Estados-Membros ao questionário da Comissão sobre a aplicação e a eficácia da Directiva AIA (enviadas em 2007 e 2008).

- Estudo encomendado pela Comissão sobre a aplicação e a eficácia da Directiva AIA (2009).

- Conclusões de anteriores relatórios sobre a aplicação e a eficácia da Directiva AIA.

- Estudos encomendados pela Comissão sobre esta matéria: « The Relationship between the EIA and the SEA Directives » (2005); « Costs and benefits of the EIA Directive » (2006); « Inventory of EU Member States’ measures on access to justice in environmental matters » (2007); « Evaluation of EU legislation – Directive 85/337/EEC (Environmental Impact Assessment, EIA) and associated amendments » (2007).

- Experiência da Comissão com a aplicação da Directiva AIA (incluindo dados de queixas e petições e respectiva jurisprudência).

ANEXO 2: Observações preliminares sobre a aplicação das novas disposições introduzidas pela Directiva 2003/35/CE

Definições de «público» e «público em causa» (artigo 1.º, n.º 2) : todos os Estados-Membros parecem aplicar uma definição lata de « público », permitindo que quaisquer pessoas singulares ou colectivas tomem parte no processo de tomada de decisão. Quanto à definição de « público em causa », a situação é mais matizada. Na sua maioria, os Estados-Membros incluíram uma definição nas respectivas legislações nacionais. Alguns não distinguem entre « público » e « público em causa »; não é ainda claro se a falta de uma definição específica pode ser problemática.

Opção de isentar de AIA, com base numa avaliação caso a caso, os projectos de defesa nacional (artigo 1.º, n.º 4) : na sua maioria, os Estados-Membros incluíram disposições pertinentes nas respectivas legislações. Contudo, a informação de que a Comissão dispõe indica que esta opção é utilizada muito raramente.

Disposições reforçadas sobre consulta do público (artigo 6.º, n. os 2 e 3) : em geral, as possibilidades de acesso do público ao processo de tomada de decisão são aceitáveis. Embora seja exigida uma investigação mais profunda para avaliar a aplicação efectiva destas disposições, são visíveis alguns factos positivos: diversos Estados-Membros prevêem já a consulta do público na fase de delimitação do âmbito de aplicação e alguns prevêem-na também na fase de verificação/apreciação prévia.

Alterações ou ampliações de projectos incluídos nos anexos I e II : todos os Estados-Membros referem terem adoptado medidas nacionais em cumprimento das alterações introduzidas pela Directiva 2003/35/CE.

Informação sobre o processo de participação do público incluída nas informações sobre a decisão final (artigo 9.º, n.º 1) e disposições relativas à possibilidade de o público interpor recurso (artigo 10.ºA) : não é possível, na fase actual, extrair conclusões sobre a aplicação destas disposições. Todavia, a Comissão já identificou problemas de transposição em alguns Estados-Membros e interpôs processos por infracção, em conformidade com o artigo 226.º do Tratado CE.

ANEXO 3: Principais conclusões de acórdãos recentes do TJCE

O TJCE sublinhou que quer o âmbito de aplicação quer o objecto da Directiva são amplos[18] e procuram assegurar que a discrição permitida aos Estados-Membros não subverta o objectivo da Directiva, que é o de nenhum projecto susceptível de ter efeitos significativos no ambiente, na acepção da Directiva, ficar isento de avaliação, salvo se o projecto específico excluído puder ser considerado, com base numa apreciação global, não susceptível de ter tais efeitos.

Mecanismo de apreciação (decisão de realizar ou não uma AIA)

Os Estados-Membros são obrigados a ter em conta todos os critérios de selecção relevantes enunciados no anexo III da Directiva quando forem fixados limiares ou critérios para projectos incluídos no anexo II. Um Estado-Membro que fixe limiares e/ou critérios pelos quais apenas a dimensão dos projectos é tida em conta, sem atender a todos os critérios enunciados no anexo III, excede os limites da discrição que a Directiva lhe permite[19].

Uma decisão pela qual a autoridade nacional competente considera que as características de um projecto não exigem que ele seja submetido a uma avaliação dos seus efeitos no ambiente deve conter ou ser acompanhada de todos os elementos que permitam fiscalizar que a mesma se baseia numa verificação prévia adequada, efectuada em conformidade com as exigências da Directiva 85/337[20].

Interpretação de certas categorias de projectos incluídas nos anexos I e II

A Directiva AIA deve ser interpretada como prevendo a avaliação do impacte ambiental dos projectos de transformação e de melhoramento de vias urbanas (projectos referidos no anexo I, ponto 7, alíneas b) ou c), ou no anexo II, pontos 10, alínea e), ou 13) que, pela sua natureza, dimensão ou localização, e, se for esse o caso, tendo em conta a sua interacção com outros projectos, possam ter um impacte significativo no ambiente[21].

As disposições conjugadas do ponto 12 do anexo II e do ponto 7 do anexo I da Directiva 85/337, na redacção original, abrangem igualmente as obras de alteração efectuadas nas infraestruturas de um aeroporto já existente, sem prolongamento da pista de descolagem e de aterragem, desde que, em especial pela sua natureza, importância e características, possam ser consideradas uma alteração do próprio aeroporto. O mesmo se passa, em particular, com as obras destinadas a aumentar de modo significativo a actividade do aeroporto e o tráfego aéreo[22].

Uma disposição nacional que exija AIA apenas para projectos de ordenamento urbano (anexo II, ponto 10, alínea b)) fora de zonas urbanas restringe o âmbito de aplicação da Directiva[23]. Foi rejeitado o argumento de que um projecto de construção em terrenos completamente transformados não teria impacte significativo no ambiente. Ao determinarem se um projecto deste tipo tem impacte significativo, os Estados-Membros devem ter em conta a sua natureza, dimensão ou localização, bem como todos os critérios de verificação prévia enunciados no anexo III.

Aprovação

Embora um contrato entre a autoridade pública e uma empresa privada não constitua um projecto na acepção da Directiva 85/337, « cabe ao órgão jurisdicional de reenvio determinar, com base na regulamentação nacional aplicável, se esse contrato implica uma aprovação na acepção do artigo 1.º, n.º 2 (...). Cumpre, neste contexto, examinar se esta aprovação se insere num procedimento com várias etapas que comporte uma decisão principal e decisões de execução e se deve ser tido em conta o efeito cumulativo de diversos projectos cujo impacto ambiental deva ser apreciado globalmente. »[24]

Quando o direito nacional prevê um procedimento de aprovação em várias etapas, sendo uma destas a decisão principal e outra uma decisão de execução que não pode ir além dos parâmetros determinados pela decisão principal, os efeitos que um projecto é susceptível de ter no ambiente devem ser identificados e avaliados aquando do procedimento relativo à decisão principal. A avaliação só tem de ser efectuada aquando do procedimento relativo à decisão de execução se os referidos efeitos não forem identificáveis antes de se dar início ao mesmo[25]. Caso o procedimento de aprovação compreenda várias etapas, deve ser efectuada uma AIA numa etapa posterior se, no decurso da segunda etapa, se tornar manifesto que o projecto é susceptível de ter efeitos significativos no ambiente.

Licenças de regularização e «regularização a posteriori » de operações irregulares

Embora o direito comunitário não possa impedir que as normas nacionais aplicáveis permitam, em determinados casos, regularizar operações ou actos que, na perspectiva do direito comunitário, são irregulares, « esta possibilidade deve estar subordinada à condição de não proporcionar aos interessados a oportunidade de contornarem as normas comunitárias, ou de não as aplicarem, e de ser excepcional »[26].

Taxas administrativas

A cobrança de uma taxa administrativa pela participação do público no processo de consulta não é, em si mesma, incompatível com a finalidade da Directiva AIA[27]. As taxas administrativas « não podem, no entanto, ser fixadas a um nível tal que sejam susceptíveis de impedir a referida directiva de produzir a sua plena eficácia, em conformidade com o objectivo por ela prosseguido ». Seria esse o caso se, devido ao seu montante, uma taxa fosse susceptível de constituir um obstáculo ao exercício dos direitos de participação que decorrem do artigo 6.º da Directiva.

[1] JO L 175 de 5.7.1985, p. 40.

[2] JO L 73 de 14.3.1997, p. 5.

[3] JO L 156 de 25.6.2003, p. 17.

[4] Aprovado pela Decisão 2008/871/CE, JO L 308 de 19.11.2008, p. 33.

[5] COM(09) 15.

[6] Os custos da preparação de uma AIA variam, tipicamente, entre 0,1% dos custos totais no caso dos grandes projectos e 1,0% no caso dos pequenos projectos. Estes valores permitem uma perspectiva inicial mas, obviamente, não têm em consideração outros custos (como, por exemplo, alterações, relatórios, atrasos).

[7] Prática que consiste em dividir um projecto em duas ou mais entidades separadas, de modo que cada um dos elementos não exija uma AIA e, assim, se evite a avaliação do projecto no seu conjunto; ou obter autorização para um projecto abaixo de um determinado limiar (e, por isso, não sujeito a AIA) e, posteriormente, ampliar o projecto ou a sua capacidade para níveis superiores aos estabelecidos pelo limiar.

[8] Na fase de verificação/apreciação prévia, podem chegar a 45 dias; nas fases de delimitação do âmbito e de consulta da documentação, vão de 10 a 60 dias.

[9] JO L 197 de 21.7.2001, p. 1.

[10] Por exemplo: grandes projectos divididos em subprojectos; projectos que requerem alterações nos planos de ordenamento do território; planos e programas que estabelecem critérios vinculativos para a subsequente aprovação dos projectos; relação hierárquica entre a AAE e a AIA (‘estratificação’).

[11] JO L 24 de 29.1.2008, p. 7.

[12] Directiva 92/43/CEE relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens – JO L 206 de 22.7.1992, p. 7.

[13] Directiva 79/409/CEE relativa à conservação das aves selvagens – JO L 103 de 25.4.1979, p. 1.

[14] Este artigo contém salvaguardas processuais e substantivas para os planos ou projectos susceptíveis de afectar de modo significativo sítios Natura 2000.

[15] COM(06) 216.

[16] COM(08) 864.

[17] COM(09) 147.

[18] Por exemplo, Processo C-121/03.

[19] Processo C-66/06, n.os 62-63 .

[20] Processo C-87/02, n.º 49.

[21] Processo C-142/07.

[22] Processo C-2/07.

[23] Processo C-332/04.

[24] Processo C-2/07.

[25] Processo C-201/02, n.º 52; Processo C-508/03; Processo C-290/03.

[26] Processo C-215/06, n.os 57-61 .

[27] Processo C-216/05, n.os 37-38 e 42-44. Este acórdão refere-se à directiva antes da redacção que lhe foi dada pela Directiva 2003/35/CE.