Parecer do Comité Económico e Social sobre "Os serviços de interesse geral"

(2002/C 241/23)

Por carta de 10 de Janeiro de 2002, R. Prodi, Presidente da Comissão, solicitou ao Comité Económico e Social, em conformidade com o artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, a elaboração de um parecer exploratório sobre: "Os serviços de interesse geral".

A Secção de Transportes, Energia, Infra-estruturas e Sociedade da Informação, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 19 de Junho de 2002, sendo relator Hernández Bataller.

Na 392.a reunião plenária de 17 e 18 de Julho de 2002 (sessão de 17 de Julho de 2002), o Comité Económico e Social adoptou, por 58 votos a favor, 11 votos contra e 1 abstenção, o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. O conceito e o carácter do serviço de interesse geral encontram-se definidos em diversos actos institucionais da Comunidade(1), definição que, na sua essência, ainda é válida actualmente(2), e, por consequência, considera que:

- serviços de interesse geral, designam as actividades de serviços, com fins lucrativos ou não, consideradas de interesse geral pelas autoridades públicas e, por esse motivo, sujeitas a obrigações específicas de serviço público.

- serviços de interesse económico geral, refere-se aos serviços de mercado que os Estados-Membros sujeitam a obrigações de serviço público em função de critérios de interesse geral.

1.1.1. Podem-se igualmente distinguir, dentro dos serviços de interesse geral, e como parte integrante do "modelo social europeu", as seguintes categorias:

- Os serviços que implicam o exercício de autoridade por parte das autoridades públicas, e que correspondem ao conceito de "regalia".

- Os serviços sociais prestados pelas próprias autoridades públicas em diferentes níveis, local, regional e estatal.

- Os serviços sociais prestados por entidades sem fins lucrativos.

- Os serviços económicos de interesse geral, prestados tanto empresas de capital público, como de capital privado ou misto.

1.1.2. Os serviços de interesse geral constituem um conceito dinâmico e evolutivo, que designam os serviços importantes para a vida diária das pessoas, e assim, entre outros, se poderiam incluir os transportes, correios, telecomunicações, radiodifusão, cultura e conservação do património, a educação, os hospitais, serviços sanitários, serviços sociais, serviços portuários, recolha de resíduos e fornecimento de água potável e energia, sobretudo eléctrica(3) e gás em rede.

1.1.3. Os princípios que caracterizam um serviço de interesse geral são: a igualdade de acesso, sem qualquer discriminação, a continuidade do serviço, a adaptabilidade e as necessárias evoluções. Estes serviços assentam nos seguintes princípios e objectivos: a solidariedade, a universalidade; a segurança; uma tarifação equitativa; uma qualidade de serviço quando o nível deve ser especificado pela autoridade pública competente; a eficácia deve ser verificada de modo objectivo; o controlo democrático, a transparência e a responsabilidade pública das decisões de gestão dos resultados técnicos e financeiros; e a concertação, em particular, com os trabalhadores e seus sindicatos e com os utentes e consumidores e suas associações representativas.

1.2. Por seu lado, a jurisprudência do Tribunal de Justiça da UE tem identificado um vasto leque de actividades económicas que são classificadas como fazendo parte do referido conceito(4). Recentemente, incluiu entre as mesmas a gestão de um dos ramos tradicionais da segurança social(5) (o seguro contra acidentes no trabalho doenças profissionais), a organização de feiras(6) para garantir a qualidade e a segurança da feira, e o tratamento dos resíduos de obras de construção não perigosos(7).

1.3. Deve-se referir, neste contexto, que os Tratados não atribuíam, originalmente, às instituições comunitárias tarefas específicas de definição e salvaguarda dos serviços de interesse geral no quadro do processo de integração europeia. Abordavam esta questão, e apenas de modo esporádico, quando se verificava que a actuação estatal poderia colocar obstáculos à livre concorrência e ao exercício das liberdades económicas fundamentais do mercado interno.

1.4. A dinâmica evolutiva da integração europeia, reforçada pelos sucessos políticos dos tratados de Maastricht e Amsterdão, através do artigo 16.o do Tratado CE, atribui à Comunidade e aos seus Estados-Membros, a função de zelar por que esses serviços funcionem com base em princípios e em condições que lhes permitam cumprir as suas missões. Deste modo, torna-se necessário um apuramento do conceito comunitário de serviços de interesse geral(8), bem como dos seus objectivos e missões, que se devem assentar em instrumentos jurídicos de carácter supranacional(9).

1.5. A Comissão considera estes serviços uma componente essencial das sociedades europeias, e reconhece a necessidade de intervenção do sector público quando a oferta do mercado é insuficiente, serviços esses que requerem um equilíbrio financeiro para poderem cumprir as suas missões, mediante ajudas públicas de compensação compatíveis com o Tratado.

1.6. Na sua estratégia, a Comissão visa um plano em duas fases. Na primeira, estabelecimento de um quadro comunitário para as ajudas estatais atribuídas às empresas incumbidas da gestão dos serviços de interesse geral. Numa segunda fase, após uma avaliação da experiência adquirida, poder-se-ia adoptar um regulamento para isentar certas ajudas no âmbito dos serviços de interesse geral. Ou seja, uma isenção por categorias.

2. Regulamentação sectorial

2.1. No sector dos transportes, a regulamentação e as iniciativas adoptadas a nível comunitário respondem a objectivos diferentes, embora complementares.

2.1.1. Em matéria de transportes ferroviários, rodoviários e por via navegável o Regulamento(CEE) n.o 1191/1969 do Conselho de 26 de Junho outorga às autoridades dos Estados-Membros a possibilidade de celebrar contratos de serviço público com uma empresa de transporte, para garantir frequências mínimas, capacidade, rotas, tarifas e horários, continuidade do serviço.

2.1.2. A Comissão apresentou uma nova proposta de regulamento(10) para oferecer aos consumidores melhores serviços, controlar os custos e garantir o mais elevado nível de segurança. Esta proposta introduz o conceito de "concorrência regulada", baseada, essencialmente, na renovação regular de direitos exclusivos num mercado de acesso livre. O Comité considerou positivos(11) os principais instrumentos apresentados na proposta para o ordenamento do mercado, em particular, a obrigação de as autoridades competentes proporcionarem serviços públicos de transporte de passageiros adequados; o estabelecimento de critérios de qualidade; uma compensação financeira para cobrir as despesas relativas às exigências de um serviço público; a compensação dos custos para as prestações dos serviços públicos; a garantia dos direitos exclusivos a prazo, e a organização da concorrência através de concursos públicos.

2.1.3. Espera-se que a adopção das medidas propostas contribua para aumentar o nível de satisfação dos utentes de todos os transportes urbanos, e para revitalizar a via férrea, que é o meio de transporte objecto das medidas mais ambiciosas da Comissão.

2.1.4. Neste sentido, ao passo que o pacote de Directivas sobre infra-estruturas pode contribuir, de modo previsível a médio prazo, para o aumento do nível de satisfação dos utentes, o CES(12) compartilha a ideia da necessidade de uma intervenção comunitária: por razões institucionais, sociais, económicas e de política de transportes, a totalidade do sistema requer um elevado nível de interconexão e de integração.

2.2.1. No domínio do transporte aéreo as obrigações de serviço público impostas aos serviços aéreos regulares(13) e, em particular, a escolha da rota, atingiram, na generalidade, resultados satisfatórios através da concessão do serviço ao operador que oferece as melhores condições(14). Todavia, e uma vez finalizada a gradual abertura do mercado do transporte aéreo em 1 de Julho de 1998, resta fixar em definitivo um regime jurídico e económico transparente das obrigações de prestação de serviços regulares às regiões periféricas, ilhas e regiões menos favorecidas.

2.2.2. Por outro lado, no Livro Branco sobre política de transportes(15), a Comissão aposta num serviço público de qualidade, e apresentou uma proposta para reforçar os direitos dos passageiros, em particular na forma de indemnizações, quando vítimas de atrasos ou de impossibilidade de embarque em virtude do abuso do excesso de reservas que as companhias aéreas praticam(16), tal como já sucedia em relação a algumas indemnizações previstas em determinados trajectos ferroviários.

2.3.1. No respeitante ao transporte marítimo de cabotagem o TJCE julgou compatível a existência de operadores aos quais as autoridades impõem obrigações de serviço público com a conclusão dos assim chamados "contratos de serviço público" entre as autoridades e outros operadores(17). No respeitante à proposta de alteração ao Regulamento (CE) n° 3577/92, o CESE(18) recordava que nos tráfegos de cabotagem insular em diversos Estados-Membros são impostas obrigações de serviço público, que estipulam condições de regularidade, itinerário e frequência das escalas, que obrigam os navios utilizados nesses tráfegos a operarem em dedicação exclusiva.

2.3.2. No respeitante ao regulamento do acesso aos serviços portuários e ao financiamento público dos portos apresentado pela Comissão(19), o CESE(20) apoia inteiramente a extensão do dever de transparência e de separação de contabilidades a todos os portos da RTE, mas que outros aspectos da proposta suscitam algumas reservas.

2.3.3. A Comissão pretende desenvolver as infra-estruturas necessárias à realização de verdadeiras auto-estradas do mar, através da interligação dos diferentes meios de transporte e garantindo a ligação entre o mar, as vias navegáveis e os caminhos de ferro, e introduzindo sistemas de bilhete único.

2.4.1. As Directivas relativas à consecução do mercado em matéria energética, respectivamente 96/92/CE sobre electricidade e 98/30/CE sobre gás, permitiram o acesso de diferentes operadores à rede de transportes, bem como o direito de escolha do fornecedor a determinadas categorias de consumidores(21). O acórdão do Tribunal de Justiça de 23 de Outubro de 1997(22) constituiu um passo importante neste sentido.

2.4.2. Todavia, os operadores históricos conservam partes importantes do mercado e o acesso de operadores terceiros à rede de distribuição é dificultado por recusas escassamente fundamentadas ou por insuficiências das infra-estruturas, ausência de meios de interligação. Por consequência, e embora se verifiquem elevados níveis de satisfação em relação à qualidade do serviço, os preços são por vezes excessivos (excepto para os consumidores industriais) e, de qualquer modo, diferem conforme os Estados-Membros(23).

2.4.3. A Comissão apresentou novas propostas para o sector(24), que o Comité apoiou na generalidade, embora salientando diversos inconvenientes subjacentes ao processo de abertura dos mercados, referentes à separação de actividades, às obrigações de serviço público, à coesão territorial e social e às consequências para o ambiente e o emprego(25).

2.5.1. No sector das telecomunicações foi adoptada uma definição precisa de serviço universal que os operadores devem respeitar e que não atribui, necessariamente, direitos especiais. Aquela definição deve ser objecto de revisão periódica em virtude da rápida evolução tecnológica do sector(26), embora a actual definição não inclua o acesso de faixa larga à Internet, nem a telefonia móvel, a qual, para muitos consumidores de baixos recursos, constitui uma alternativa aceitável à telefonia fixa(27).

2.5.2. A Comissão apresentou novas propostas relativas às telecomunicações, entre as quais se destaca a proposta relativa ao serviço universal e aos direitos dos utilizadores(28), embora o Comité(29) considere que o rápido desenvolvimento generalizado da Internet deveria ser abrangido pelo serviço universal, uma vez que é indispensável para o acesso aos serviços das pessoas com baixos rendimentos, dos sectores voluntários, das organizações sem fins lucrativos e dos utilizadores das regiões de menor densidade demográfica, o que seria favorável aos objectivos de criação de uma sociedade da informação mais conforme aos princípios democráticos e sociais da União Europeia.

2.6.1. No respeitante ao serviço postal, o quadro regulamentar em vigor(30), que estabelece o serviço universal e define mais especificamente o "serviço universal mínimo", promoveu a eficiência dos operadores e a qualidade dos serviços, tanto no alargamento da gama de serviços em geral, como na rapidez da entrega do correio transfronteiriço em particular.

2.6.2. No passado dia 30 de Maio de 2000, a Comissão adoptou uma nova proposta de Directiva(31), que visa uma maior abertura do mercado e que alarga os direitos dos consumidores por forma a abranger todos os prestadores de serviços postais, no respeitante à criação de sistemas de transmissão de queixas e de resolução extrajudicial de litígios. O Comité(32), embora reconhecendo ser inevitável uma maior liberalização destes serviços, era de opinião que o processo deveria ser controlado, tendo em plena conta os interesses das partes afectadas, em particular, pelas repercussões sociais colaterais do processo.

2.6.3. Prevê-se uma evolução deste sector, a médio prazo, em virtude do impacto das novas tecnologias, por exemplo, o correio electrónico, e dado o carácter evolutivo do serviço universal, poder-se-á facilitar o acesso a estes serviços de todos os utilizadores.

2.6.4. Na proposta de alteração(33), embora se mantenham, na sua essência, as disposições da proposta da Comissão, verifica-se uma dificuldade de definição de "serviços especiais" no quadro regulamentar supranacional.

2.7.1. No respeitante ao sector audiovisual, a Comissão fixou os seus princípios e orientações da nova era digital(34), sendo o CESE(35) do parecer de que a era digital não pode ser acompanhada da não aplicação de objectivos de interesse público, como a liberdade de expressão e opinião, o pluralismo, a diversidade cultural e linguística, a salvaguarda dos menores e da dignidade humana e a protecção do consumidor, convicto de que a protecção e reforço de tais objectivos cumprem uma função vital para a democracia.

2.7.2. Além disso, o Comité(36) considerava que a radiodifusão como serviço público desempenha funções culturais, sociais e democráticas para benefício de todos, e tem assim, fundamental importância para garantir a democracia, o pluralismo, a coesão social e diversidade cultural e linguística. Assim, lamenta não ter sido consultado antes da publicação da comunicação da Comissão sobre a aplicação dos regulamentos relativos à ajuda estatal aos serviços públicos de radiodifusão(37).

2.8. O Comité tomou posição(38) sobre o papel dos serviços sociais privados sem fins lucrativos no contexto dos serviços de interesse geral na Europa, salientando a sua importante função no combate às exclusões sociais e em prol da coesão social, constatando que é difícil conciliar o respeito da concorrência com o respeito das características específicas das actividades económicas exercidas pelos serviços sociais.

3. Situação após o Conselho Europeu de Nice (7 a 11 de Dezembro de 2000) e de Barcelona (15 e 16 de Março de 2002)

3.1. As reflexões do Comité sobre a situação criada desde o Tratado de Amsterdão no domínio dos serviços de interesse geral(39), revestem-se de maior relevância à luz da proclamação do Conselho Europeu de Nice da Carta dos Direitos Fundamentais da(40), cujo artigo 36.o reconhece o acesso aos serviços de interesse económico geral(41).

3.2. Ainda que a Carta tenha transitoriamente um estatuto não vinculativo e a pesar de já ter sido invocada nas conclusões de vários procuradores-gerais do TJCE e em acórdãos do Tribunal de Primeira Instância, o seu carácter incitativo proporciona um fundamento jurídico suficiente para justificar a acção das autoridades públicas a nível nacional e supranacional(42).

3.3. Deste modo, a Declaração de 11 de Dezembro do Conselho Europeu de Nice relativa aos serviços de interesse económico geral salienta o lugar "preeminente" e o papel "indispensável" dos mesmos no desenvolvimento da competitividade na Europa. Com tal finalidade a Declaração estabelece vários objectivos que precisam e definem as exigências do serviço público no contexto europeu: protecção dos interesses do consumidor, segurança dos utilizadores, coesão social e ordenamento do território e desenvolvimento sustentável.

3.4. As Conclusões do Conselho Europeu de Barcelona vão no mesmo sentido quando preconizam a abertura à concorrência dos serviços públicos e das empresas de rede, "tendo em conta o requisito de satisfazer as necessidades dos utilizadores e a necessidade de transparência no mercado mediante adequados de regulação" (ponto 17), com o objectivo de aumentar a eficiência, garantir um elevado nível de qualidade e reforçar a sustentabilidade (ponto 36).

4. Observações na generalidade

4.1.1. A missão relevante que os serviços de interesse geral desempenham na vida diária dos cidadãos confere-lhes um valor próprio ao modelo social europeu, geralmente reconhecido nas tradições constitucionais dos Estados-Membros. Assim, os sistemas de protecção social, os sistemas de saúde, as múltiplas iniciativas associativas sem fins lucrativos no sector social e da saúde, por exemplo, constituem todavia o esqueleto do modelo social europeu.

4.1.2. Deste modo, o progresso da integração política e económica na União Europeia requer um conjunto de medidas cuja concepção seria oportuno no actual contexto de revisão dos Tratados no horizonte de 2004. Para esse efeito, o Comité considera que se deveria inserir no artigo 3.o do Tratado CE uma referência à prestação de serviços de interesse geral, como uma das acções da Comunidade para atingir os seus objectivos.

4.2. É possível reflectir na definição legislativa dos serviços de interesse geral, inclusive a enumeração não cifrada dos valores sociais que lhes justificam a existência, e cuja promoção e protecção caberá nas competências indistintas das autoridades públicas estatais e supranacionais, com um reconhecimento simultâneo do vínculo entre o acesso aos serviços e a cidadania europeia.

4.3. A par dos princípios comuns, o futuro quadro comunitário deveria articular um mecanismo que permitisse aplicar a subsidiariedade neste contexto com critérios que introduzem a "subsidiariedade funcional"(43) e não apenas a territorial. Tal incidiria, em particular, na função que desempenham os gestores das infra-estruturas de rede que, com base no sistema de regulação descentralizada introduzido pelas Directivas relativas à abertura do mercado, multiplicaram os procedimentos de autorização e controlo criando obstáculos aos intercâmbios de bens e serviços entre os Estados-Membros(44).

4.4. O Comité entende ser necessário que a Comissão apresente uma proposta de directiva-quadro que consolide os princípios políticos relativos aos serviços de interesse económico geral e que confira aos Estados-Membros a pertinente e necessária flexibilidade. Este instrumento jurídico deveria destacar a importância que a União Europeia atribui aos serviços de interesse geral, a titularidade do acesso a estes serviços como um direito inerente à cidadania europeia e, para alcançar uma maior segurança jurídica, deveria igualmente clarificar alguns dos conceitos relevantes do Direito comunitário, no pleno respeito pelo princípio de subsidiariedade.

4.5. Para a base jurídica da referida Directiva-quadro, a Comissão deveria ter em conta diversas disposições do Tratado CE, tais como o artigo 2.o, o qual define como missão da Comunidade, entre outros, promover um elevado nível de emprego e de protecção social, a igualdade entre homens e mulheres, um crescimento sustentável, o aumento do nível e da qualidade de vida, a coesão económica e social e a solidariedade; o artigo 3.o, que enuncia os diferentes fins da Comunidade; o actual artigo 16.o do Tratado; os princípios de subsidiariedade, proporcionalidade e neutralidade e o artigo 36.o da Carta dos Direitos Fundamentais, assim como os artigos 86.o e 87.o do Tratado.

4.6. A proposta de Directiva deveria contemplar as justificações para o estabelecimento do serviço. As razões para a criação de serviço de interesse geral podem ser económicas e sociais. Entre as razões económicas podem-se contar o excessivo custo do investimento necessário, a escassez do bem ou dos elementos necessários para a produção do serviço, e o desenvolvimento sustentável. Entre as razões sociais, incluem-se a coesão social para reduzir os desequilíbrios regionais e as desigualdades sociais e económicas para que todos possam participar de pleno direito na vida social, a igualdade entre todos no acesso a estes serviços e a satisfação dos seus direitos fundamentais, a luta contra a discriminação social, e a equidade económica para a perequação tarifária ou a introdução de tarifas sociais; manter a procura dos cidadãos, especialmente com a introdução de medidas fiscais, e definir as regras que permitam a participação dos cidadãos através das respectivas organizações na avaliação da acessibilidade e da qualidade dos serviços adjudicados ou objecto de concessão.

4.7. O Comité propende para um equilíbrio entre o interesse geral e a concorrência. As autoridades públicas a todos os níveis têm por responsabilidade procurar o melhor equilíbrio entre a optimização da análise custo/benefício, a curto e a longo, os fins de interesse geral do serviço em causa e de outros serviços afins, por forma a privilegiar os critérios baseados num desenvolvimento sustentável em termos económicos, sociais e ambientais.

4.8. Em virtude dos princípios de subsidiariedade e de proporcionalidade, as autoridades públicas devem estabelecer as obrigações de serviço público que possam garantir o cumprimento dos fins específicos confiadas às empresas gestoras destes serviços, sempre que o desenvolvimento dos intercâmbios não afectem negativamente o interesse da Comunidade.

4.8.1. O Comité propugna a manutenção do equilíbrio económico e financeiro na prestação do serviço e que o financiamento por parte das autoridades públicas destinado a compensar as empresas incumbidas da gestão destes serviços pelos custos derivados das obrigações de serviço público seja tido como compatível com as regulamentações comunitárias na proposta de directiva-quadro. Deve-se incluir igualmente a criação de mecanismos de financiamento especiais para obrigações suplementares destes serviços. Deve-se, enfim, salientar a diferença entre, por um lado, o princípio de financiamento público suportado pelo conjunto dos cidadãos para as obrigações impostas e, por outro lado, dos direitos exclusivos atribuídos à empresa prestadora dos serviços de interesse geral, a fim de garantir a perequação tarifária entre actividades deficitárias e o desejável equilíbrio. E, neste último caso, será o utilizador do serviço que financia a solidariedade e não o contribuinte. Existem igualmente outras modalidades, tais como a subvenção cruzada e as ajudas sociais.

4.8.2. A definição de um serviço de interesse geral deverá ser efectuada ao nível mais adequado e em complementaridade entre os diferentes níveis europeus, nacionais e territoriais. Incumbe ainda às autoridades públicas ter em conta as novas necessidades sociais e as evoluções tecnológicas, em particular as relacionadas com a sociedade da informação, para a definição dos fins e das obrigações de serviço público.

4.9. O funcionamento destes serviços deve ter em conta, mediante uma adaptação às características que lhe são específicas, os seguintes princípios:

- a igualdade de acesso, baseada numa interdição de discriminação e prestando particular atenção aos grupos de consumidores mais vulneráveis, para evitar a exclusão social. O serviço deve ser prestado a um preço acessível, equitativo, justificado e fixado com transparência.

- a continuidade do serviço, a prestação destes serviços deve ter continuidade, regularidade, sem interrupções, sem prejuízo de motivos de força maior e de possíveis excepções relevantes que possam existir nas regulamentações sectoriais.

- a universalidade, serviços prestados em virtude da obrigação, mesmo quando não aconselháveis por considerações comerciais ou de rentabilidade, como, por exemplo, o serviço prestado em zonas rurais, regiões insulares ou menos favorecidas, ou ultraperiféricas.

- a qualidade, as prestações destes serviços devem obedecer critérios quantitativos e qualitativos, definidos nos respectivos regulamentos de base e objecto de avaliações periódicas. O nível de qualidade dos serviços deve ser garantido pela autoridade pública competente sectorial.

- a adaptabilidade uma vez que estes serviços devem ser objecto de adaptações regulares consoante as prioridades políticas da Comunidade e as necessidades sociais e das colectividades territoriais, adaptações essas que acompanharão os progressos técnicos e económicos e as exigências imperativas no interesse geral.

- Estes princípios gerais serão complementados por princípios específicos a cada sector, e, inclusive em determinadas hipóteses, por directivas sectoriais específicas que complementam a directiva-quadro.

4.10. Deve-se criar um regime de protecção para garantir os direitos dos consumidores e um acesso rápido e eficaz aos serviços. Devem-se estabelecer, em particular, procedimentos de reclamação que respondam aos critérios de simplicidade, transparência, rapidez e imparcialidade. Em alguns serviços, deverão existir sistemas automáticos de indemnização, reembolso e compensação e devidamente tarifados, tal como existe actualmente em relação à venda excessiva de passagens aéreas.

4.11. Deve-se definir o dispositivo de regulação dos diferentes serviços. Os reguladores poderão revestir a forma de administração, individual ou de estrutura colectiva para cumprir as seguintes funções:

- avaliação concreta do serviço prestado aos utilizadores,

- controlo que permita à autoridade organizadora verificar a gestão do operador escolhido para a prestação, em particular para a fiscalização e sanção de condutas inadequadas na prestação das obrigações de serviço público,

- a regulação que permita às autoridades competentes fazer intervenções, dentro de limites legais claros, impossíveis de realizar se se observassem as leis do mercado.

4.11.1. Em particular nos casos de prestação de serviços por vários operadores, o regulador deve controlar as respectivas actividades, bem como o respeito dos fins de interesse geral, o cumprimento das regras de concorrência, as tarifas, a qualidade do serviço, a protecção dos consumidores, velando, se for caso disso, pela atribuição do financiamento público ligado ao cumprimento dos fins de interesse geral, em particular no que respeita ao funcionamento do mercado único, cuja supervisão e controlo devem incumbir à Comissão.

4.11.2. Deve-se garantir o direito à informação aos utilizadores, associações de consumidores, sindicatos, associações ambientalistas e a qualquer grupo social interessado, direito esse que deverá ser explicitamente referido no estatuto dos reguladores.

4.12. Cada autoridade pública, com base no princípio de "liberdade de escolha da modalidade de gestão", elaborará o estatuto dos operadores dos diferentes serviços de interesse geral de sua tutela. Evidentemente, os operadores podem escolher entre diversas formas de gestão dos serviços, seja de directa pela própria administração pública, ou indirectamente, mediante a gestão de uma empresa pública, uma empresa privada, uma empresa de economia social, ou uma empresa de economia mista.

4.12.1. O acto de atribuição da gestão destes serviços deverá basear-se, no caso de adjudicação de direitos especiais e/ou exclusivos a empresas privadas, nas normas de licitação previstas na legislação comunitária, e com base nos princípios de publicidade, concorrência e transparência.

4.13. As relações entre os operadores destes serviços e as autoridades devem-se ser formalizadas num contrato que defina, em particular:

- os fins, os princípios de tarifação e as modalidades essenciais de financiamento da referida empresa;

- os direitos especiais, ou, se for caso disso, exclusivos eventualmente outorgados a estes operadores para lhes permitir garantir os objectivos do serviço;

- os encargos ligados ao exercício das actividades deficitárias, que não podem ser retribuídas numa base comercial normal, impostas a estas empresas para fins de interesse geral, devem ser objecto de uma compensação financeira equitativa. Com base no princípio de transparência, deve existir uma contabilidade separada das despesas relacionadas com as actividades de interesse geral claramente distintas das outras actividades.

4.14. Para desenvolver a participação democrática e de cidadania, os gestores dos serviços de interesse geral devem consultar os utilizadores, em particular, as associações de consumidores, e envolvê-las na avaliação dos resultados dos serviços. Estas associações da sociedade civil organizada devem ter uma participação na definição e avaliação dos serviços, do modo mais adequado conforme os sectores e a natureza dos serviços, a fim de garantir ma cooperação dos prestadores e a protecção dos direitos relacionados com a prestação correcta destes serviços, para que possam estar representados nos órgãos de regulação.

4.15. A informação, consulta e participação dos trabalhadores e dos seus representantes são fundamentais para uma modernização negociada da organização destes serviços. Neste contexto, a promoção do diálogo social e do envolvimento dos representantes dos trabalhadores e dos seus sindicatos deverá permitir o desenvolvimento de modalidades de representação ou instâncias equivalentes. O Comité é de opinião que o conceito de interesse geral não se deve dissociar de um sistema de relações industriais exemplares, que são características do modelo social da União Europeia.

4.16. O Comité considera conveniente a criação de um Observatório dos serviços de interesse geral, que tenha por finalidade avaliar as condições de prestação destes serviços nos Estados-Membros, e recolher informação sobre os mesmos, e efectuar, por um lado, um intercâmbio de informação entre os diferentes Estados-Membros, e, por outro lado, promover a reflexão sobre o seu funcionamento a nível comunitário no contexto institucional.

4.17. O CESE considera que, com base na distinção entre actividades económicas e não económicas, se devem excluir da aplicação das regras de concorrência e das disposições relativas ao mercado interno os serviços relacionados com os sistemas de educação nacionais, e afiliação obrigatória ao regime de base de segurança social, bem como os que prestam as entidades de índole social, caritativo e cultural sem fins lucrativos.

4.17.1. A defesa dos interesses culturais dos cidadãos como serviço de interesse geral deve ser promovida pelos poderes públicos, garantindo:

- um direito ao acesso constante e protegido a determinados bens culturais médios, como o livro ou o sector audiovisual;

- um direito ao acesso de qualidade para o serviço público de radiodifusão;

- um direito à protecção geral cultural dos serviços da sociedade da informação, sob um ponto de vista intelectual, estético e moral, e não apenas economicista.

4.18. O Comité manifesta a necessidade de um ênfase específico na prestação e financiamento dos serviços públicos de radiodifusão, para garantir a protecção dos direitos fundamentais, em particular os de receber e comunicar informação, bem como respeito dos princípios democráticos, e o pluralismo, que podem ser afectados por determinados processos de concentração.

Bruxelas, 17 de Julho de 2002.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) Ver comunicação da Comissão sobre os serviços de interesse geral na Europa (JO C 281 de 26.9.1996, p. 3); parecer do CESE 949/99, aprovado na reunião plenária de 20 e 21.10.1999 (relator: B. Hernández Bataller).

(2) Ver, respectivamente, a comunicação da Comissão de 29.9.2000 (COM(2000) 580 final) e o relatório da Comissão ao Conselho Europeu de Laeken de 17.10.2001(COM(2001) 598 final).

(3) O presente parecer examina os que competem à Secção de Transportes, Energia, Infra-estruturas e Sociedade da Informação.

(4) Nomeadamente, o abastecimento de água potável, a manutenção da navegabilidade das vias fluviais, o abastecimento contínuo de energia eléctrica, as emissões televisivas, os serviços postais básicos, a gestão da rede pública de telecomunicações e a manutenção de rotas aéreas consideradas não rentáveis, etc.

(5) Acórdão do Tribunal de Justiça de 22.1.2002 no proc. C-218/00. Acórdão de conteúdo similar em 17.2.1993 nos processos apensos C-159/91 e C-160/91.

(6) Conclusões do advogado-geral S. Alber apresentadas em 29.5.2001 no processo C-439/99, pontos 67-69 e 147-148, acórdão do Tribunal de Justiça de 15.1.2002 no processo C-349/99.

(7) Acórdão do Tribunal de Justiça de 23.5.2002 no proc. C-209/98.

(8) O artigo 16o do Tratado que institui a Comunidade Europeia inscreve-os entre os "valores comuns" da União, atribuindo-lhes um papel "na promoção da coesão social e territorial".

(9) Se a Comunidade estiver disposta a proteger os serviços de interesse geral com o mesmo empenho e afinco que dedicou às liberdades económicas e à eficiência do mercado interno, terá atingido uma fase do processo de integração política que só reforçará a sua singularidade em relação às demais organizações internacionais.

(10) Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à acção dos Estados-Membros em matéria de obrigações de serviço público e adjudicação de contratos de serviço público no sector do transporte de passageiros por via férrea, estrada e via navegável interior (COM(2000) 7 final) - JO C 365 E de 19.12.2000.

(11) Parecer do CESE sobre a proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à acção dos Estados-Membros em matéria de obrigações de serviço público e adjudicação de contratos de serviço público no sector do transporte de passageiros por via férrea, estrada e via navegável interior (COM(2000) 7 final) - JO C 221 de 7.8.2001.

(12) Parecer do CESE sobre a proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à interoperabilidade do sistema ferroviário transeuropeu convencional (COM(1999) 617 final) - JO C 204 de 18.7.2000.

(13) Regularidade, horário, tipo de aeronaves utilizadas e capacidade oferecida - Regulamento (CEE) n° 2408/92 do Conselho, de 23 de Julho de 1992 - JO L 240 de 24.8.1992.

(14) COM(2000) 182 final, de 20.5.1999.

(15) Livro branco sobre a política europeia de transportes no horizonte 2010: a hora das opções (COM(2001) 370 final).

(16) Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece regras comuns para a indemnização e a assistência aos passageiros dos transportes aéreos em caso de recusa de embarque e de cancelamento ou atraso considerável dos voos (COM(2001) 784 final) - JO C 103 E de 30.4.2002.

(17) Acórdão do Tribunal de Justiça de 20.2.2001, Analir e.o., no proc. C-205/99.

(18) Parecer do CESE sobre a proposta de regulamento (CE) do Conselho que altera o Regulamento (CEE) n° 3577/92 do Conselho, relativo à aplicação do princípio da livre prestação de serviços aos transportes marítimos internos nos Estados-Membros (cabotagem marítima), e a proposta de directiva do Conselho relativa às condições aplicáveis às tripulações dos navios que efectuam serviços regulares de passageiros e ferry entre Estados- Membros (COM(1998) 251 final) - JO C 40 de 15.2.1999.

(19) Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao acesso ao mercado dos serviços portuários (COM(2001) 35 final) - JO C 154 E de 29.5.2001.

(20) Parecer do CESE sobre a proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao acesso ao mercado dos serviços portuários (COM(2001) 0035 final) - JO C 48 de 21.2.2002.

(21) As directivas citadas estabelecem a abertura dos mercados, o acesso à rede, a separação das contas, o cálculo das tarifas, a obrigação de abastecimento e a possibilidade de os Estados-Membros determinarem as obrigações de serviço público em cinco áreas concretas: protecção do ambiente, segurança, regularidade e qualidade de abastecimento e política de preços.

(22) Proc. C-158/94, C-159/94 e C-160/94, respectivamente.

(23) SEC(2001) 1998, p. 4, 7 e 34.

(24) Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera as Directivas 96/92/CE e 98/30/CE relativas às regras comuns para os mercados internos da electricidade e do gás natural e proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo às condições de acesso à rede para o comércio transfronteiras de electricidade (COM(2001) 125 final) - JO C 240 E de 28.8.2001.

(25) Parecer do CESE sobre a Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera as Directivas 96/92/CE e 98/30/CE relativas às regras comuns para os mercados internos da electricidade e do gás natural e proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo às condições de acesso à rede para o comércio transfronteiras de electricidade (COM(2001) 125 final) - JO C 36 de 8.2.2002.

(26) Directivas 97/33/CE (JO L 199 de 26.7.1997), 97/13/CE (JO L 117 de 7.5.1997) e 98/10/CE (JO L 101 de 1.4.1998).

(27) COM(2000) 580 final, p. 19-20.

(28) Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao serviço universal e aos direitos dos utilizadores em matéria de redes e serviços de comunicações electrónicas (COM(2000) 392 final) - JO C 365 E de 19.12.2000.

(29) Parecer do CESE sobre a proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao serviço universal e aos direitos dos utilizadores em matéria de redes e serviços de comunicações electrónicas (COM(2000) 392 final) - JO C 139 de 11.5.2001.

(30) Directiva 97/67/CE - JO L 015 de 21.1.1998.

(31) Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Directiva 97/67/CE no que respeita à prossecução da abertura à concorrência dos serviços postais da Comunidade (COM(2000) 319 final) - JO C 337 E de 28.11.2000.

(32) Parecer do CESE sobre a Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Directiva 97/67/CE no que respeita à prossecução da abertura à concorrência dos serviços postais da Comunidade (COM(2000) 319 final) - JO C 116 de 20.4.2001.

(33) Proposta alterada de 21.3.2001 (COM(2001) 109 final - JO C 180 de 26.6.2001.

(34) Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões - Princípios e orientações para a política audiovisual da Comunidade na era digital (COM(1999) 657 final).

(35) Parecer do CESE sobre a comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões - Princípios e orientações para a política audiovisual da Comunidade na era digital (COM(1999) 657 final) - JO C 14 de 16.1.2001.

(36) Parecer do CESE sobre a comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões - Princípios e orientações para a política audiovisual da Comunidade na era digital (COM(1999) 657 final) - JO C 14 de 16.1.2001.

(37) JO C 320 de 15.11.2001, p. 5.

(38) Parecer do CESE sobre os serviços sociais privados com fins não lucrativos no contexto dos serviços de interesse geral na Europa - JO C 311 de 7.11.2001.

(39) Parecer do CESE sobre os serviços de interesse geral - JO C 368 de 20.12.1999.

(40) JO C 364 de 18.12.2000.

(41) O artigo 36.o da Carta dos Direitos Fundamentais estabelece que a "União reconhece e respeita o acesso a serviços de interesse económico geral tal como previsto nas legislações e práticas nacionais, de acordo com o Tratado que institui a Comunidade Europeia, a fim de promover a coesão social e territorial da União".

(42) Carlos J. Moreiro González, "La optimización de la acción institucional a favor de los DF y del Estatuto de Ciudadanía de la Unión" en Tratado de Niza (análisis y comentarios), Ed. Colex, 2002, pp. 113-133.

(43) Preconizada pela Comissão no livro branco sobre governança europeia (COM(2001) 428 final) - JO C 287 de 12.10.2001.

(44) Um exemplo recente da incerteza jurídica gerada pelo sistema vigente é dado pelo acórdão do Tribunal de Justiça de 13.12.2001 (proc. C-79/00).

ANEXO

ao parecer do Comité Económico e Social

A proposta de alteração seguinte foi rejeitada no decorrer dos debates, tendo recebido pelo menos um quarto dos votos expressos:

Ponto 4.4

Aditar no final: "A directiva deve também contemplar salvaguardas eficazes contra as distorções do mercado interno. A directiva-quadro estabelece os princípios, mas não vai contra a aplicação de directivas específicas de sector, actuais ou futuras, que regulem as obrigações de serviço público ou universal em cada sector, como nas telecomunicações e na energia.".

Justificação

A observância do princípio da subsidiariedade é importante e necessária, e, provavelmente, teria, na maior parte dos casos, pouca influência no funcionamento do mercado interno. No entanto, deve ser claramente dito que são de evitar as possíveis distorções, sem prejuízo do direito dos cidadãos aos serviços. Nos domínios dos serviços em que sejam óbvios os efeitos no mercado interno e transfronteiriços, como os sectores das telecomunicações e da energia, isso já foi tido em conta com a inclusão de disposições sobre as obrigações de serviço universal ou público na proposta em apreço e nas propostas de directiva que regulam esses sectores, seguindo amplamente os mesmos princípios que devem ser incluídos numa futura directiva-quadro. Estas directivas sectoriais devem, naturalmente, ser inteiramente postas em execução e observadas.

Resultado da votação

Votos a favor: 22, votos contra: 43, abstenções: 1.