N? C 159/34 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 17. 6. 91 
mas não esclarece o que deverá entender-se por modifi­
cação substancial. 
2.2.2.3. O Comité sublinha a importância das 
situações decorrentes da deslocação dos trabalhadores 
para o estrangeiro (e não só para países terceiros), a 
qual poderá justificar, por isso, regulamentação autó­
noma e específica, convidando a Comissão a esclarecer 
este aspecto da proposta. 
2.3. Artigo 3° 
A declaração escrita prevista não é obrigatória caso 
exista um contrato de trabalho escrito, uma carta de 
admissão ou outro documento remetendo para uma 
Feito em Bruxelas, em 24 de Abril de 1991. 
1. Introdução 
O Comité congratula-se com a proposta da Comissão 
por a considerar um contributo fundamental para o 
funcionamento do mercado interno dos consumidores, 
os quais têm um papel a desempenhar no processo de 
integração económica. A proposta está em conformi-
(M JO n? C 243 de 28. 9. 1990, p. 2. convenção colectiva ou para outra regulamentação 
laboral. 
Não parecem suficientemente claros, nem os conceitos 
jurídicos, nem as consequências práticas decorrentes 
deste preceito. 
2.4. Artigo 5? 
Dada a diferente tradição dos Estados-membros, no 
que toca ao conteúdo dos documentos escritos para 
formalização da relação de trabalho, poderá ficar pre­
visto que cada Estado poderá regulamentar quais os 
elementos ou condições essenciais que deverão fazer 
parte do documento a que refere o n? 2 do artigo 2, 
parágrafo 2.2.1. 
O Presidente 
do Comité Económico e Social 
dade com os princípios que orientam as Resoluções 
do Conselho relativas à política de consumidores da 
Comunidade (2), e os que constam de Resolução do 
Parlamento Europeu de 21 de Fevereiro de 1986 (3). 
(2) JO n? C 92 de 25. 4. 1975, p. 1. 
JO nVC 133 de 3.6. 1981, p. 1. 
JOn?C 167 de 5. 7. 1986, p. 1. 
(3) JO nV C 68 de 24. 3. 1986, p. 194. François STAEDELIN 
Parecer sobre a proposta de directiva do Conselho relativa às cláusulas abusivas nos contratos 
celebrados pelos consumidores (*) 
(91/C 159/13) 
Em 2 de Outubro de 1990, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 1009 A do Tratado que 
institui a Comunidade Económica Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a 
proposta supramencionada. 
A Secção do Ambiente, da Saúde Pública e do Consumo, incumbida da preparação dos 
trabalhos do Comité sobre esta matéria, emitiu parecer em 2 de Abril de 1991. Foi relator 
G. Hilkens. 
Na 286? reunião plenária, sessão de 24 de Abril de 1991, o Comité Económico e Social 
adoptou por maioria, 4 votos contra e 6 abstenções, o parecer que se segue. 
17. 6. 91 Jornal Oficial das Comunidades Europeias N? C 159/35 
2. Observações na generalidade 
2.1. Objectivo e limites da proposta 
2.1.1. A proposta de directiva sobre cláusulas abusi­
vas nos contratos enuncia como princípio a existência 
de uma norma de protecção dos consumidores contra 
cláusulas contratuais abusivas em toda a Comunidade 
Europeia. A referida norma constitui, com efeito, uma 
exigência fundamental para que o Mercado Único Euro­
peu possa ser aceite pelos consumidores, permitindo-
-lhes realizar transacções transfronteiras com base em 
regras comuns e reforçando assim a confiança dos 
consumidores nessas transacções. 
2.1.2. O Comité aceita a necessidade de um sistema 
harmonizado de regulamentação das cláusulas abusivas 
nos contratos celebrados pelos consumidores como 
forma de preservar a confiança destes, mas reconhece 
que não é conveniente, nem é intenção da proposta, 
aproximar o direito dos contratos enquanto tal. No 
entanto, o Comité chama também a atenção para a 
importância relativa da aproximação das disposições 
regulamentares e legislativas e para o crescente risco de 
incerteza jurídica, tanto para os consumidores como 
para os fornecedores, dado o papel essencial dos tribu­
nais em matéria contratual. De facto, mesmo baseando-
-se num instrumento legislativo harmonizado, os tribu­
nais nacionais interpretarão de forma diferente dispo­
sições idênticas, em função da evolução do direito dos 
contratos e dos consumidores no respectivo Estado-
-membro e, de um modo mais geral, em função da 
cultura e da tradição jurídicas. 
2.1.3. O Comité sublinha a importância dos instru­
mentos de direito internacional aplicáveis a contratos 
transfronteiras, apontando o facto de que a Convenção 
de Roma de 12 de Junho de 1980 entra em vigor em 
1 de Abril de 1991 (N.T.: Uma versão portuguesa desta 
Convenção pode ver-se in JO Ed. Especial PT, tomo 1, 
fascículo 3, página 36). 
Esta Convenção, cujo artigo 5? preceitua que, nas hipó­
teses previstas, o consumidor não possa ser privado da 
tutela conferida pelas disposições imperativas da lei do 
país onde tem a residência habitual, deve ser lida em 
relação com a Convenção de Bruxelas de 27 de Setem­
bro de 1968 (N.T. :Versão PT desta Convenção in JO 
Ed. Especial, Tomo 2, fascículo 1, página 186), cujo 
artigo 14? prevê, que a acção contra o consumidor 
apenas pode ser proposta nos tribunais do Estado con­
tratante em cujo território o consumidor está domici­
liado, e que o consumidor autor na acção pode optar 
entre o tribunal do seu domicílio e o do domicílio do 
réu. 
2.1.4. A fim de tirar o máximo partido dos efeitos 
práticos da directiva, o Comité propõe que as autorida­
des competentes dos Estados-membros devam instituir, 
sob a sua jurisdição, um sistema que permita notificar 
à Comissão todas as decisões, judiciais ou administrati­
vas, tomadas ao abrigo das disposições de execução da directiva em apreço. Tal sistema permitiria à Comissão, 
por ocasião da elaboração do relatório sobre a execução 
da directiva, identificar sectores ou questões a respeito 
das quais surgem dificuldades de interpretação frequen­
tes e, se necessário, propor redacção mais adequada 
para as actuais disposições da directiva. 
2.1.5. Além disso, o Comité salienta a necessidade, 
do ponto de vista do consumidor, da existência de 
processos de controlo eficazes e colectivos. Por isso, o 
Comité convida a Comissão, no que respeita ao artigo 
49, a impor aos Estados-membros a obrigação de aplica­
rem sanções efectivas. 
2.1.6. O Comité aponta também o papel mais impor­
tante que o Tribunal de Justiça das Comunidades Euro­
peias deverá assumir no apuramento da noção comuni­
tária de «natureza abusiva» através das decisões a título 
prejudicial requeridas pelos órgãos jurisdicionais nacio­
nais. 
2.1.7. Todavia, o Comité mostra alguma relutância 
em aceitar a ideia da criação de uma instância, a nível 
europeu, encarregada de controlar as cláusulas contra­
tuais abusivas. Esta medida parece burocrática e 
supérflua tendo em conta os órgãos existentes a nível 
nacional. 
2.2. Necessidade e impacto de uma directiva sobre as 
cláusulas abusivas nos contratos celebrados pelos 
consumidores 
2.2A. A directiva visa restabelecer o equilíbrio nos 
contratos celebrados pelos consumidores. A exposição 
dos motivos da proposta descreve coerentemente os 
desequilíbrios que caracterizam os contratos celebrados 
pelos consumidores e que estão em total contradição 
com o tradicional princípio da liberdade contratual das 
partes baseado na suposta igualdade de poder negocial. 
Como esta igualdade está muitas vezes ausente nas 
negociações em que participam os consumidores, a 
proposta de directiva procura restabelecer aquela igual­
dade ou rectificar os desequilíbrios. 
2.2.2. O Comité reconhece a necessidade de um 
instrumento europeu destinado a restabelecer o equi­
líbrio nos contratos celebrados pelos consumidores. 
Perante os receios expressos por certos círculos a res­
peito do impacto negativo da directiva sobre os sectores 
industrial, comercial e outros, o Comité refere que: 
— a directiva não deverá afastar-se do direito dos 
contratos dos nove Estados-membros (Reino Unido, 
França, Alemanha, Países Baixos, Espanha, Portu­
gal, Irlanda, Dinamarca e Luxemburgo) cujas legis­
lações em matéria de cláusulas contratuais abusivas 
contêm princípios próximos dos da directiva e que 
se aplicam já às partes contratantes nesses Estados-
-membros; 
N? C 159/36 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 17. 6. 91 
— a directiva não deverá transformar radicalmente 
o direito dos contratos dos três Estados-membros 
(Bélgica, Itália e Grécia) onde não existe legislação 
específica, dado que nestes países a jurisprudência 
tem sancionado, embora por vezes com hesitações, 
cláusulas contratuais abusivas. 
2.2.3. Assim, o Comité considera que a directiva, em 
vez de introduzir princípios jurídicos novos nos sistemas 
jurídicos nacionais, constitui, pelo menos em parte, uma 
«aproximação» das legislações e das práticas nacionais 
vigentes e harmoniza as abordagens técnicas da questão 
das cláusulas contratuais abusivas. 
2.3. Âmbito da directiva 
2.3.1. De acordo com a proposta da Comissão a 
directiva aplica-se a todas as cláusulas dos contratos 
celebrados pelos consumidores, quer sejam cláusulas-
-tipo quer sejam negociadas individualmente. Embora 
aceite que as cláusulas-tipo propostas pelos fornecedo­
res podem representar um risco potencial de desequi­
líbrio para os consumidores, o Comité considera que as 
cláusulas negociadas individualmente deveriam merecer 
tratamento diferente. Na verdade, as cláusulas contra­
tuais efectivamente negociadas individualmente pode­
riam ser apreciadas numa base diferente das cláusulas-
-tipo que, ao contrário daquelas, reflectem situações 
em que o risco de desequilíbrio é maior. Assim, o 
Comité convida a Comissão a alterar o n°. 5 do arti­
go 2o. da sua proposta a fim de precisar o carácter 
equitativo ou abusivo de uma cláusula contratual terá 
de ser determinado em função das circunstâncias que 
rodearam a celebração do contrato, e, em especial, 
tendo em conta cláusulas contratuais negociadas indivi­
dualmente. 
2.3.2. No entanto, o Comité reconhece as dificulda­
des geradas pelo ónus da prova em caso de litígio bem 
como a dificuldade de definir a linha de demarcação 
entre a noção de cláusula-tipo e a noção de cláusula 
contratual negociada individualmente. Com efeito, a 
introdução desta distinção pode dar origem a proble­
mas práticos e tornar mais difícil a protecção contra 
cláusulas abusivas, de certas categorias de consumido­
res menos bem informados. Em caso de dúvida, a 
cláusula contratual deve ser considerada como cláusula-
-tipo. 
2.3.3. De forma mais geral, o Comité convida a 
Comissão a apreciar, num futuro próximo, a possibili­
dade de proibir as cláusulas abusivas em todos os 
contratos, sejam ou não celebrados com os consumido­
res, tendo particularmente em conta os problemas 
encontrados pelas PME, especialmente em matéria de 
contratos-tipo. 
2.3.4. Depois de adoptada a directiva, os intermediá­
rios confrontar-se-ão com consumidores que invocarão 
a protecção que a directiva lhes confere sem que possam 
invocar a mesma protecção perante os importadores e os fabricantes. O Comité entende que o texto da última 
frase do primeiro travessão do artigo 3? não oferece 
qualquer segurança jurídica aos intermediários e exige 
que o problema seja claramente tratado na directiva. 
2.4. Redacção da directiva 
2.4.1. O Comité sugere que a Comissão dispense 
atenção especial aos dizeres da directiva de modo a 
garantir a conformidade com os princípios jurídicos e 
com o equilíbrio geral do contrato. 
2.5. Uma perspectiva negativa 
2.5.1. A proposta, que tem como objectivo proibir 
cláusulas abusivas nos contratos celebrados pelos con­
sumidores, não impõe ao fornecedor nenhuma obri­
gação positiva para com o consumidor. No entanto, a 
fim de evitar desequilíbrios nos contratos celebrados 
pelos consumidores, é essencial que o consumidor possa 
tomar conhecimento dos termos do contrato (por exem­
plo, tendo acesso ao formulário do contrato, ou graças 
à afixação de avisos no estabelecimento, etc.) e que lhe 
seja oferecida a possibilidade razoável de compreender 
tais condições. 
2.5.2. Assim, o Comité propõe que figure na direc­
tiva, de acordo com as legislações ou a prática de 
vários países, a obrigação de o fornecedor informar o 
consumidor, antes da celebração do contrato, sobre as 
condições aplicáveis ao contrato. Esta obrigação seria 
importante, no caso das cláusulas contratuais negocia­
das individualmente, para permitir ao consumidor estar 
ciente do valor das derrogações às condições-tipo pro­
postas pelo fornecedor. 
2.5.3. O Comité sugere a introdução de um critério 
suplementar para determinar o carácter abusivo de 
uma cláusula: a não transparência de uma cláusula 
contratual. Todavia, este princípio deveria ser formu­
lado de maneira a permitir a avaliação com base no 
critério objectivo da «administração prudente», em con­
formidade com a experiência adquirida na matéria em 
diversos Estados-membros. 
2.5.4. Além disso, um dos principais problemas que 
os consumidores terão de enfrentar no mercado interno 
— a diversidade das garantias dos serviços pós-venda 
— foi tratado pela directiva mediante proibição, cons­
tante do anexo, de cláusulas restritivas. Não obstante, 
o Comité pede à Comissão que inicie, num futuro 
próximo, debates mais generalizados com todas as par­
tes interessadas, para avaliar a necessidade de acções 
comunitárias no domínio dos serviços pós-venda e das 
condições de garantia. A questão da falta de confiança 
do consumidor nas transacções transfronteiras, resul­
tante da diversidade de serviços pós-venda e das con­
dições de garantia, parece efectivamente constituir um 
dos obstáculos principais ao comércio transfronteiras. 
17. 6. 91 Jornal Oficial das Comunidades Europeias N? C 159/37 
2.6. Harmonização mínima ou completa? 
A proposta não é explícita sobre as suas relações com 
as legislações nacionais, existentes ou futuras, em 
matéria de cláusulas contratuais abusivas. O Comité 
propõe que indique claramente que os Estados-mem-
bros poderão, em qualquer caso, manter ou adoptar 
legislação que garanta protecção superior à prevista 
pela directiva. 
2.7. Relações entre a directiva e outros instrumentos 
legislativos 
A proposta não se refere às suas relações com: 
— os outros instrumentos legislativos comunitários 
que se referem também aos termos e ao conteúdo 
do contrato (por exemplo, a directiva sobre respon­
sabilidade decorrente de produtos defeituosos e a 
directiva sobre viagens organizadas), 
— instrumentos legislativos internacionais que existem 
em diversos domínios (por exemplo, a limitação e a 
restrição da responsabilidade de terceiros adoptada 
pelas convenções internacionais sob a égide do 
Comité Marítimo Internacional e da Organização 
Intergovernamental da Navegação Marítima da 
ONU —IMCO/IMO), 
É essencial que a directiva indique claramente a relação 
entre estes diferentes instrumentos legislativos. 
2.8. Lista anexa de cláusulas contratuais abusivas 
2.8.1. Embora reconheça o esforço da Comissão no 
sentido de elaborar uma lista que poderia servir de base 
para constituir um elenco comum de cláusulas abusivas 
na Europa, o Comité faz algumas sugestões para com­
plementar e melhorar a redacção do anexo. 
2.8.2. O âmbito de aplicação do anexo suscita várias 
questões. 
Feito em Bruxelas, em 24 de Abril de 1991. O Comité perfilha a ideia de que é necessário esclarecer 
que o anexo não tem carácter exaustivo e autoriza os 
Estados-membros a adoptarem disposições mais restri­
tivas do que as nele contidas. Além disso, importa 
determinar se o anexo tem carácter absoluto (nenhuma 
cláusula pode eximir-se à proibição) ou dá às autorida­
des nacionais liberdade de apreciação das cláusulas 
contratuais em função do contexto. 
2.8.3. O Comité salienta a necessidade de um trata­
mento sistemático na medida em que o anexo abrange 
cláusulas relativas a todos os tipos de contratos e cláu­
sulas relativas a contratos específicos, tais como 
os relativos ao direito real de habitação periódica 
(«time sharing») (N.T.: Em Portugal — Decreto-Lei 
n? 355/81 de 31 de Dezembro e Decreto-Lei n? 130/89 
de 18 de Abril). As cláusulas também não são enumera­
das de forma sistemática, uma vez que questões relati­
vas à responsabilidade constam das alíneas a) e e) e 
cláusulas relativas à modificação unilateral figuram nas 
alíneas b) e d). 
2.8.4. O Comité convida a Comissão a rever cuida­
dosamente as diferentes versões linguísticas do anexo, 
dado que muitas noções não são suficientemente claras 
e dão azo a sérias dificuldades de interpretação. 
2.8.5. O Comité identificou, entre outras, as se­
guintes dificuldades: 
— a cláusula b) refere-se apenas ao crédito e ao debito, 
— o período de garantia a que se refere o quinto 
travessão da cláusula c(l) deveria ser mais curto 
para os bens usados, 
— o primeiro travessão da cláusula c(2) não deveria 
referir-se a uma apreciação subjectiva mas sim a 
elementos mais objectivos, 
— a cláusula d) também necessita de clarificação e de 
reportar-se a elementos objectivos: quem decidirá 
se um aumento de preço é demasiado elevado em 
relação ao preço contratual ? 
O Presidente 
do Comité Económico e Social 
François STAEDELIN