DOCUMENTO DE TRABALHO DA COMISSÃO - Relação entre salvaguarda da segurança interna e o respeito das obrigações e dos instrumentos de protecção internacional

O presente documento de trabalho é a resposta da Comissão à vigésima nona conclusão da sessão extraordinária do Conselho "Justiça e Assuntos Internos", de 20 de Setembro de 2001, nos termos da qual: "o Conselho convida a Comissão a examinar urgentemente a relação entre salvaguarda da segurança interna e o respeito das obrigações e dos instrumentos de protecção internacional".

ÍNDICE

Introdução

Capítulo 1: Mecanismos visando excluir do estatuto de refugiado e de outras formas de protecção internacional as pessoas que não merecem tal protecção

1.1 Aplicação das cláusulas de exclusão

1.1.1 O terrorismo examinado à luz das três cláusulas de exclusão da Convenção relativa ao estatuto dos refugiados

1.1.2 Definição de terrorismo

1.1.3 Membro de um grupo terrorista

1.2 Cessação do estatuto de refugiado conferido pela Convenção

1.2.1 Reexame do estatuto de refugiado após a sua concessão

1.3. Infracções praticadas no território do país de acolhimento

1.4 Procedimento de asilo

1.4.1 Acesso aos procedimentos de asilo

1.4.2. Tratamento dos pedidos de asilo nos casos de extradição

1.4.2.1 Suspensão do exame de um pedido de asilo

1.4.2.2 Pedidos de asilo inadmissíveis

1.4.3 Tratamento no âmbito do procedimento de asilo

1.4.3.1 Apreciação do pedido de asilo no quadro de um procedimento de asilo normal

1.4.3.2 Apreciação do pedido de asilo no quadro de um procedimento de asilo acelerado

1.4.4 Tipo de prova

1.4.5 Direito de recurso contra a decisão de exclusão

1.5 Tratamento administrativo de casos eventualmente abrangidos pelo ponto F do artigo 1º da Convenção de Genebra

1.5.1 Unidades especiais do sistema de asilo competentes pela apreciação dos casos de exclusão

1.5.2 Orientações relativas à utilização das cláusulas de exclusão

1.5.3 Mecanismos de intercâmbio de informações

1.6 Tratamento dos casos que apresentam uma ameaça para a segurança

1.7 Exclusão de outras formas de protecção internacional

Capítulo 2: Consequências jurídicas da exclusão de pessoas do âmbito de aplicação da Convenção relativa ao estatuto dos refugiados ou de outras formas de protecção internacional

2.1 Procedimento penal ou extradição

2.2 Procedimento penal

2.2.1 Competência internacional

2.2.2 O futuro tribunal penal internacional

2.3 A extradição

2.3.1 Os obstáculos jurídicos à extradição ou à expulsão

2.3.2 As garantias jurídicas no caso de extradição

2.4 A situação jurídica das pessoas excluídas de regimes de protecção mas que não podem ser expulsas

2.4.1 A harmonização dos direitos elementares concedidos às pessoas excluídas dos regimes de protecção mas que não podem ser expulsas

2.4.2 A prisão e suas alternativas para as pessoas excluídas dos regimes de protecção mas que não podem ser expulsas

Capítulo 3: A aproximação das disposições legislativas e das práticas regulamentares e administrativas na matéria no quadro do sistema comum europeu de asilo

3.1 Quadro geral

3.2 A harmonização legislativa, as medidas de acompanhamento, a cooperação administrativa e o mecanismo de coordenação aberto

Capítulo 4: Exame da "segurança interna" - disposições na matéria estabelecidas na legislação comunitária em vigor e nas (futuras) propostas da Comissão no domínio do asilo e da imigração

4.1 Análise geral

4.2 Legislação comunitária no domínio do asilo

4.2.1 Protecção temporária

4.2.2 Eurodac

4.3 Propostas de legislação comunitária no domínio do asilo

4.3.1 Procedimentos de asilo

4.3.2 Condições de acolhimento

4.3.3 Determinação do Estado responsável

4.3.4 Condições a preencher para beneficiar de protecção internacional

4.4 Propostas de legislação comunitária no domínio da imigração

4.4.1 Migração económica

4.4.2 Reagrupamento familiar

4.4.3 Estatuto de residentes de longa duração

4.5 Propostas futuras de legislação comunitária no domínio da imigração

4.5.1 Estudantes e outros nacionais de países terceiros

4.5.2 Vítimas de tráfico

Introdução

A vigésima nona conclusão da sessão extraordinária do Conselho "Justiça e Assuntos Internos", que se realizou em 20 de Setembro de 2001, na sequência dos acontecimentos trágicos de 11 de Setembro nos Estados Unidos, convidava "a Comissão a examinar urgentemente a relação entre salvaguarda da segurança interna e o respeito das obrigações e dos instrumentos de protecção internacional". Esta problemática específica sempre foi e continuará a ser uma preocupação constante da Comissão e propostas (alteradas) de textos legislativos poderão ser apresentadas a médio ou longo prazo. Em resposta ao convite do Conselho acima recordado, o presente documento de trabalho pretende permitir simultaneamente uma reacção rápida e um exame global da questão.

Entretanto, e em resposta aos acontecimentos de 11 de Setembro, o Conselho Europeu decidiu elaborar um "plano de acção de luta contra o terrorismo". Este plano abrange vários domínios, designadamente em matéria de política externa, política económica e financeira, política de transportes e política em matéria de justiça e assuntos internos. No que diz respeito a este último aspecto, foi elaborado um plano de acção distinto, consagrado especificamente aos domínios da cooperação judiciária, da cooperação entre autoridades policiais e serviços de informações, do financiamento do terrorismo, das medidas nas fronteiras e outras medidas. O capítulo das conclusões da sessão extraordinária do Conselho JAI de 20 de Setembro de 2001, intitulado "Medidas nas fronteiras", do qual consta a vigésima nona conclusão, contém também outras conclusões relativas ao controlo nas fronteiras, à emissão de documentos de identidade, de autorizações de residência e de vistos, bem como ao funcionamento do Sistema de Informação Schengen (SIS).

Estas conclusões especiais são bastante úteis no quadro da luta contra o terrorismo e, mais em geral, fornecem instrumentos aos Estados, a fim de reforçarem a segurança nacional. Em especial, um controlo prévio à entrada, incluindo a aplicação de uma estrita política de vistos e a utilização eventual de dados biométricos, bem como medidas de reforço da cooperação entre os guardas de fronteira, os serviços de informações e as autoridades competentes pela imigração e o asilo do Estado em causa, permitiriam identificar rapidamente as pessoas suspeitas de envolvimento em actos terroristas. O funcionamento da Europol, da Eurodac e do SIS poderá igualmente contribuir de forma substancial para a identificação dessas pessoas. Contudo, estas conclusões especiais são objecto de acções distintas e de um acompanhamento a nível europeu e a nível dos Estados-Membros e, por conseguinte, não são abrangidas pelo âmbito do presente documento. A Comissão, com o presente documento, limita a sua atenção ao mandato que lhe foi confiado na vigésima nona conclusão.

O presente documento aborda quatro tipos de questões. Em primeiro lugar, analisa os mecanismos jurídicos que permitem actualmente excluir da protecção internacional as pessoas que a não merecem, incidindo especialmente sobre as pessoas suspeitas de actividades terroristas. Em segundo lugar, examina as medidas jurídicas que poderão eventualmente ser adoptadas pelas autoridades que se confrontam com a situação de pessoas excluídas dos regimes de protecção internacional. Em terceiro lugar, explora mais pormenorizadamente as acções que podem ser iniciadas e adoptadas a nível da UE sobre neste domínio, tanto a curto como a médio ou longo prazo. Por último, avalia a eficácia das disposições relativas à segurança interna constantes da legislação comunitária em vigor e as futuras (propostas) de directivas da Comissão no domínio de asilo e de imigração.

Os dois principais princípios em que se baseia o presente documento são, por um lado, que os refugiados e os requerentes de asilo de boa fé não devem ser vítimas dos acontecimentos recentes e, por outro, que os indivíduos que apoiam ou praticam actos terroristas não devem aceder facilmente ao território dos Estados-Membros da União Europeia. Por conseguinte, é perfeitamente legítimo e compreensível que os Estados-Membros pretendam agora reforçar os dispositivos de segurança, a fim de evitar que os terroristas consigam ser admitidos no seu território através de diferentes canais. O asilo é, potencialmente, um destes canais, embora seja pouco provável na prática que "terroristas" recorram a esta possibilidade, pois existem outros canais ilegais mais discretos e adequados às suas actividades criminosas. Qualquer dispositivo de segurança necessita, portanto, de encontrar o justo equilíbrio em relação aos princípios de protecção dos refugiados em causa. Neste contexto, a Comissão partilha integralmente a posição defendida pelo ACNUR, nos termos da qual é melhor aplicar rigorosamente as excepções ao estatuto de protecção dos refugiados previstas na legislação em vigor do que alterar em profundidade o regime de protecção de que beneficiam os refugiados.

Capítulo 1: Mecanismos visando excluir do estatuto de refugiado e de outras formas de protecção internacional as pessoas que não merecem tal protecção

1.1 Aplicação das cláusulas de exclusão

Na sequência dos acontecimentos de 11 de Setembro, o ACNUR convidou publicamente os Estados a aplicarem "escrupulosa e rigorosamente" as cláusulas de exclusão do ponto F do artigo 1º da Convenção relativa ao estatuto dos refugiados, na medida em que este instrumento nunca teve por objectivo conceder refúgio aos delinquentes, nem protegê-los contra eventuais procedimentos penais mas, bem pelo contrário: trata-se de proteger as vítimas de perseguições e não os seus autores.

O ponto F do artigo 1º da Convenção relativa ao estatuto dos refugiados estabelece que o estatuto de refugiado não será aplicável às pessoas acerca das quais "existam razões ponderosas para pensar:

(a) Que cometeram um crime contra a paz, um crime de guerra ou um crime contra a humanidade, segundo o significado dos instrumentos internacionais elaborados para prever disposições relativas a esses crimes;

(b) Que cometerem um grave crime de direito comum fora do país que deu guarida, antes de neste serem aceites como refugiados;

(c) Que praticaram actos contrários aos objectivos e princípios das Nações Unidas".

O presente documento não é o quadro adequado para analisar em pormenor a aplicação das três cláusulas de exclusão indicadas no ponto F do artigo 1º da Convenção relativa ao estatuto dos refugiados. Para além das orientações formuladas pelos Estados-Membros, o ACNUR apresentou orientações especiais sobre a aplicação deste artigo específico. A Comissão gostaria igualmente de remeter para outros textos pertinentes publicados pelo ACNUR, nomeadamente, documentos e notas de informação destinados ao seu Comité Permanente ou disponíveis no quadro do processo de consultas que organizou a nível mundial.

1.1.1 O terrorismo examinado à luz das três cláusulas de exclusão da Convenção relativa ao estatuto dos refugiados

Em conformidade com várias recomendações da Assembleia Geral e do Conselho de Segurança das Nações Unidas - nomeadamente a mais recente resolução 1373 de 28 de Setembro de 2001 - bem como com a interpretação jurisprudência internacional relativa aos refugiados, a exclusão de indivíduos envolvidos em actos terroristas do estatuto de refugiado pode ter por base um dos três fundamentos previstos no ponto F do artigo 1º, tendo em conta circunstâncias atinentes a cada caso concreto.

* Artigo 1º-F. (a): se foi reconhecido que os actos terroristas podem constituir "crimes de guerra", quando praticados num contexto de guerra;

* Artigo 1º-F. (b): na medida em que alguns actos cruéis possam ser qualificados como graves crimes de direito comum, mesmo se com um alegado objectivo político, e ser considerados portanto como infracções susceptíveis de dar lugar à extradição;

* Artigo 1º-F. (c) em conformidade com as resoluções da Assembleia Geral das Nações Unidas relativas a "medidas visando eliminar o terrorismo internacional", que estabelecem que, os "actos, métodos e práticas terroristas são contrários aos objectivos e princípios das Nações Unidas" e que "são igualmente contrários aos objectivos e princípios das Nações Unidas o financiamento, a planificação e a incitação, com conhecimento de causa, de tais actos terrorista".

1.1.2 Definição de terrorismo

Em vez de tentar adoptar uma definição geral de terrorismo, os Estados preferem, ainda actualmente, qualificar determinados actos específicos como infracções terroristas. Várias infracções são assim incluídas nesta categoria, nomeadamente as que são praticadas no contexto de desvio de aviões, de tomada de reféns e de atentados à bomba. Embora os trabalhos realizados a nível das Nações Unidas tendo em vista a elaboração de um instrumento internacional relativo ao terrorismo se acelerem, ainda não foi possível obter qualquer definição comum de terrorismo a nível internacional.

A este respeito, reveste especial interesse a adopção recente pela Comissão Europeia da proposta de decisão-quadro do Conselho relativa à luta contra o terrorismo [1] (incluindo normas mínimas relativas aos elementos constitutivos de uma infracção), bem como da proposta de decisão-quadro do Conselho relativa ao mandado de captura europeu e aos procedimentos de entrega entre Estados-Membros [2]. Uma definição europeia comum de infracção terrorista poderia, nomeadamente, caso seja incorporada nos tratados europeus de extradição, permitir ter por base o ponto F, alínea b), do artigo 1°. As normas comunitárias permitiriam também clarificar as disposições da ONU relativas, por exemplo, aos "actos terroristas" e contribuir para a interpretação das condições de aplicação do ponto F, alíneas a) ou c) do artigo 1°.

[1] Bruxelas, COM (2001) 521 final de 19.9.2001.

[2] Bruxelas, COM (2001) 522 final de 19.9.2001.

1.1.3 Membro de um grupo terrorista

O facto por si só de se pertencer, de livre vontade, a um grupo terrorista pode, em alguns casos, equivaler a uma participação pessoal e com conhecimento de causa, ou a um consentimento que equivale a uma cumplicidade nas infracções em questão, implicando assim a exclusão do estatuto de refugiado. Nesta avaliação, convém ter em conta os objectivos do grupo, o estatuto - nomeadamente hierárquico - da pessoa envolvida e factores, como a coacção e a resistência às ordens da hierarquia, bem como a possibilidade de proceder a uma escolha moral. Se ficar provado que o interessado ainda é um membro efectivo, activo e voluntário do grupo, a sua mera pertença a este grupo pode ser dificilmente dissociável da prática de infracções terroristas.

1.2 Cessação do estatuto de refugiado conferido pela Convenção

O estatuto de refugiado pode ser retirado se for detectado que o interessado é autor de infracções graves, incluindo actos terroristas, anteriores ao reconhecimento do seu estatuto de refugiado. Em tal caso, o estatuto de refugiado pode ser anulado, em conformidade com o Guia dos procedimentos e critérios aplicáveis à determinação do estatuto de refugiado elaborado pelo ACNUR.

1.2.1 Reexame do estatuto de refugiado após a sua concessão

Os Estados-Membros poderão considerar a hipótese de reexaminar processos "já encerrados" de pessoas a quem foi concedido o estatuto de refugiado. A reabertura destes processos, porém, só poderá realizar-se se tiver por base uma razão grave, por exemplo, informações obtidas dos serviços competentes respeitantes a ameaças contra a segurança. Em contrapartida, um reexame unicamente baseado na nacionalidade, na religião ou nas convicções políticas do interessado, não é considerado adequado. Se esse reexame permitir concluir que o interessado efectivamente praticou infracções abrangidas pelo âmbito de aplicação das cláusulas de exclusão, o seu estatuto de refugiado poderá ser anulado.

1.3. Infracções praticadas no território do país de acolhimento

Se o refugiado praticou uma infracção grave, incluindo um acto terrorista, no território do país de acolhimento, o benefício da protecção contra a expulsão pode ser-lhe retirada, em conformidade com o disposto no n.º 1 do artigo 32º, "os Estados Contratantes só expulsarão um refugiado que se encontre regularmente nos seus territórios por razões de segurança nacional ou ordem pública", e no n.º 2 do artigo 33º, respeitante à proibição de expulsar e de repelir ("repulsão") da Convenção relativa ao estatuto dos refugiados. O objectivo deste último artigo consiste em proteger o país de acolhimento contra pessoas que constituem uma ameaça para a ordem pública ou a segurança nacional e estabelece que: "Contudo, o benefício da presente disposição não poderá ser invocado por um refugiado quando haja razões sérias para considerar perigo para a segurança do país onde se encontra, ou que, tendo sido objecto de uma condenação definitiva por um crime ou delito particularmente grave, constitua ameaça para a comunidade do dito país".

O n.º 2 do artigo 33º prevê, assim, uma excepção ao princípio de não-repulsão, inscrito no n° 1 do artigo 33°. Tal significa que, no essencial, um refugiado pode excepcionalmente ser objecto de expulsão no caso de constituir uma ameaça para a segurança do país de acolhimento e que, tendo em conta as suas actividades criminosas comprovadas e o seu registo criminal, constitui uma ameaça para a comunidade deste país. Os vários elementos destas circunstâncias extremas e excepcionais devem, contudo, ser interpretados restritivamente e exigem um grau de prova elevado. Contudo, qualquer pessoa que preenche as condições previstas no n.º 2 do artigo 33º, pode ser legalmente expulsa, mesmo que o único destino possível seja o país onde receia ser perseguido, sem prejuízo de outras obrigações jurídicas que incumbem aos Estados por força do direito internacional, em especial o artigo 3º da Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais.

1.4 Procedimento de asilo

1.4.1 Acesso aos procedimentos de asilo

A fim de aplicar de boa fé, "integral e globalmente" a Convenção de 1951 relativa ao estatuto dos refugiados, é indispensável determinar quem satisfaz as suas condições. Por conseguinte, qualquer pessoa que solicita asilo no Estado-Membro responsável pela análise do seu pedido, deve ter acesso a um procedimento que lhes permita tal exame. A recusa automática do benefício de acesso a um procedimento de asilo, mesmo quando se trata de suspeitos de actividades criminosas, por exemplo, sob a forma de proibição de entrada na fronteira, poderá constituir uma "repulsão". Além disso, esta prática também não é conforme com o disposto no artigo 4º da proposta de directiva do Conselho relativa a normas mínimas aplicáveis ao procedimento de concessão e de retirada do estatuto de refugiado nos Estados-Membros [3].

[3] Bruxelas, COM (2000) 578 final de 20.9.2000.

Por razões práticas de segurança, é igualmente necessário tratar todos os requerentes de asilo no quadro de um procedimento de asilo tendo em vista conceder ou indeferir o estatuto de refugiado. Com efeito, esse é o momento de detectar eventuais suspeitos de prática de infracções. O procedimento permite conhecer e identificar os requerentes de asilo, bem como examinar os seus antecedentes pormenorizadamente através de uma ou várias entrevistas à luz de todas as informações disponíveis sobre os países, os grupos e os acontecimentos. Além disso, os requerentes poderão ser facilmente detectados durante o procedimento, mesmo que não se encontrem em situação de detenção.

1.4.2 Tratamento dos pedidos de asilo nos casos de extradição

1.4.2.1 Suspensão do exame de um pedido de asilo

Após ter sido concedido o acesso ao procedimento de asilo, poderia prever-se a sua suspensão imediata e "bloquear" o exame do pedido de asilo nas duas situações seguintes. Em primeiro lugar, quando um tribunal penal internacional incriminou o indivíduo que solicitou asilo. Em tais casos, a resposta adequada consistirá na entrega do interessado ao referido tribunal para efeitos do correspondente procedimento penal. Em segundo lugar, quando está pendente um pedido de extradição relativo a uma infracção grave solicitado por um país diferente do país de origem do requerente de asilo. Em ambas as situações, o procedimento penal deverá ter prioridade sobre o procedimento de asilo propriamente dito. Em resultado do procedimento penal, e após execução de uma eventual pena, a anterior situação do requerente de asilo será "desbloqueada". Na prática, o requerente de asilo será transferido para o país onde tem pendente um pedido de asilo. Caso esta abordagem seja considerada, a proposta de directiva do Conselho relativa a normas mínimas aplicáveis ao procedimento de concessão e de retirada do estatuto de refugiado nos Estados-Membros [4] deverá ser alterada em conformidade.

[4] Ver nota 3.

1.4.2.2 Pedidos de asilo inadmissíveis

Uma outra abordagem legislativa para o tratamento dos pedidos de asilo nos casos de pedido de extradição ou de acusação proferida por um tribunal penal internacional, consistiria no indeferimento desses pedidos por serem considerados "inadmissíveis". Neste caso, será necessário aditar ao artigo 18º da proposta de directiva do Conselho relativa a normas mínimas aplicáveis ao procedimento de concessão e de retirada do estatuto de refugiado nos Estados-Membros [5], respeitante à inadmissibilidade de certos pedidos de asilo, dois novos motivos de inadmissibilidade, ou seja, a apresentação de um pedido de extradição por um país diferente do país de origem do requerente de asilo ou de uma acusação por um tribunal penal internacional. No caso de um pedido de extradição, e se, na sequência de um procedimento penal, o requerente de asilo pretende voltar a solicitar asilo, o artigo 18º revisto deverá incluir uma disposição no sentido de o novo pedido de asilo voltar a ser apreciado quanto ao fundo pelo Estado-Membro para onde a pessoa foi extraditada.

[5] Ver nota 3.

Estas duas abordagens têm o mérito de evitar que a mera apresentação de um pedido de asilo possa impedir as pessoas suspeitas de prática de infracções de se sujeitarem ao procedimento penal. Serão igualmente uma resposta adequada às várias resoluções da Assembleia Geral das Nações Unidas sobre "medidas visando eliminar o terrorismo internacional", nos termos das quais os Estados, antes de conceder o estatuto de refugiado, deverão tomar as medidas necessárias para assegurar que o requerente de asilo não participou em actos terroristas, tendo em devida consideração todas as informações relevantes sobre se o requerente em questão é objecto de uma investigação, acusação ou condenação por infracções relacionadas com o terrorismo.

1.4.3 Tratamento no âmbito do procedimento de asilo

O procedimento de análise do pedido do estatuto de refugiado, com base na Convenção relativa ao estatuto dos refugiados, inclui igualmente o exame da eventual aplicabilidade das cláusulas de exclusão constantes do ponto F do artigo 1º da referida convenção. Estas disposições partem do princípio que alguns actos são de tal forma graves que os seus autores não merecem ser protegidos na qualidade de refugiados. Contudo, como a exclusão de uma pessoa do estatuto de refugiado pode potencialmente colocar a sua vida em perigo, tais decisões deveriam ser tomadas no quadro do procedimento de asilo, por uma autoridade com conhecimentos e formação necessários no que diz respeito à legislação sobre os refugiados e a determinação do estatuto, no contexto de um exame global do pedido.

1.4.3.1 Apreciação do pedido de asilo no quadro de um procedimento de asilo normal

Uma apreciação dos pedidos de asilo que seja, simultaneamente, completa, sistemática e geral deveria ser a regra de base. Tal implica um exame global dos factos pertinentes subjacentes ao pedido de asilo.

Contudo, o procedimento normal não deveria consistir em examinar em todos os casos a aplicabilidade das cláusulas de exclusão. Esse exame só deveria realizar-se se existirem razões específicas para considerar que o interessado pode ser abrangido pelo âmbito de aplicação destas cláusulas. Os factos que justificam esse exame surgem normalmente durante "a fase de inclusão" do procedimento de reconhecimento do estatuto de refugiado e poderão, assim, ser tomados em consideração durante a "fase de exclusão".

1.4.3.2 Apreciação do pedido de asilo no quadro de um procedimento de asilo acelerado

Em alguns casos, porém, pode ter sido decidido que, à primeira vista, uma pessoa era abrangida pelo âmbito de aplicação de cláusulas de exclusão. Em tais situações, os Estados deveriam ser autorizados a apreciar os pedidos em questão no quadro de um procedimento acelerado, concedendo-lhes o direito de iniciar o exame da aplicabilidade das cláusulas de exclusão - caso sejam reconhecidamente aplicáveis - na qualidade de questão prévia no início de um procedimento, sem terem de se debruçar sobre as "cláusulas de inclusão" da Convenção relativa ao estatuto dos refugiados. Numa óptica jurídica, poderia considerar-se o indeferimento de um pedido de asilo como "manifestamente infundado", no quadro de uma revisão da proposta de directiva do Conselho relativa a normas mínimas aplicáveis ao procedimento de concessão e de retirada do estatuto de refugiado nos Estados-Membros [6]. Se esta solução for considerada, a questão de saber se um recurso contra o indeferimento do pedido por manifestamente infundado deve ter efeitos suspensivos automáticos, necessita de ser reexaminada.

[6] Ver nota 3.

1.4.4 Tipo de prova

Na determinação do tipo de prova aplicável nos procedimentos de exclusão, convém reconhecer que estes procedimentos são diferentes de um processo penal propriamente dito. O facto de haver "razões ponderosas para pensar", segundo a expressão utilizada no preâmbulo do ponto F do artigo 1º da Convenção, que uma pessoa deve ser excluída do regime, deve ser interpretado no sentido de as normas relativas à admissibilidade da prova e ao elevado grau de prova exigido no processo penal não necessitarem de serem aplicadas neste contexto. Por conseguinte, não é necessário provar que o interessado praticou o acto que pode justificar a sua exclusão do estatuto de refugiado. Basta que existam razões ponderosas para pensar que a pessoa praticou tais actos. Convém fundamentar rigorosamente a base para esta conclusão. Assim, deve ser realizado um inquérito rigoroso visando verificar o potencial envolvimento ou participação do requerente em actos violentos. A fim de considerar a possibilidade de exclusão do estatuto de refugiado em resultado da sua responsabilidade pessoal por actos terroristas, a medida do envolvimento pessoal nesses actos deve ser avaliada com grande rigor. A pessoa, cujos actos contribuem para a prática dessas infracções, através de ordens, de actos de incitação ou de ajuda significativa, pode ser excluída do estatuto de refugiado.

1.4.5 Direito de recurso contra a decisão de exclusão

A aplicação de uma cláusula de exclusão deve ser objecto de uma apreciação caso a caso. Os fundamentos da exclusão devem apenas basear-se no comportamento pessoal, com conhecimento de causa, do interessado, bem como em elementos de prova disponíveis, e serem conformes com os princípios jurídicos de equidade e de justiça. O interessado deve ter o direito de apresentar um recurso no Estado-Membro em causa, em conformidade com as disposições previstas na proposta de directiva do Conselho relativa a normas mínimas aplicáveis ao procedimento de concessão e de retirada do estatuto de refugiado nos Estados-Membros [7].

[7] Ver nota 3.

1.5 Tratamento administrativo de casos eventualmente abrangidos pelo ponto F do artigo 1º da Convenção de Genebra

1.5.1 Unidades especiais do sistema de asilo competentes pela apreciação dos casos de exclusão

Sem prejuízo do disposto no ponto 1.4.5, e do direito de recurso contra um indeferimento de concessão do estatuto de refugiado para um tribunal independente, os Estados-Membros da UE têm práticas logísticas diferentes para o tratamento de pedidos apresentados por suspeitos de crimes de guerra ou de actividades terroristas. Alguns Estados-Membros criaram unidades especiais para onde são transferidos todos os casos que apresentam uma ameaça para a segurança ou suspeitos de que o interessado participou em actos violentos graves ou em violações dos direitos humanos. Outros Estados-Membros prevêem introduzir controlos-tipo de segurança desde o início do procedimento, com base nas quais todos os pedidos de asilo deverão ser examinados à luz de ameaças eventuais para a segurança, introduzindo as informações pessoais em bases de dados existentes. Estas medidas logísticas são perfeitamente compatíveis com as obrigações jurídicas internacionais dos Estados-Membros e poderiam revelar-se potencialmente úteis.

Tendo em conta a complexidade da problemática, os Estados-Membros que não possuem uma "unidade de repulsão/segurança" especializada no quadro do seu sistema de asilo, poderão considerar a possibilidade de a criar. Esse tipo de unidade poderia actuar quando existam suspeitas imediatas de envolvimento em actos de guerra ou outras infracções graves, designadamente actividades terroristas (por exemplo, quando um requerente de asilo é alegadamente membro de um grupo extremista com práticas violentas), ou quando tais suspeitas surgem durante a fase de exame no âmbito de um procedimento normal de asilo. Embora seja provável que apenas um número relativamente reduzido de casos possam estar em causa, a "unidade de repulsão" especializada poderia prosseguir o exame. A fim de obter um funcionamento adequado e efectivo, essa unidade deveria possuir uma especialização sobre legislação em matéria de refugiados e sobre legislação penal e ainda ter conhecimentos aprofundados sobre organizações terroristas. Seria também importante que essa unidade tivesse acesso a todos os países de origem e, se necessário, a informações confidenciais e a relações de trabalho privilegiadas com os serviços de informações e os serviços responsáveis pela acção penal e pela aplicação da lei.

Uma unidade especializada poderia encarregar-se do tratamento rápido e prioritário dos casos susceptíveis de serem abrangidos por uma cláusula de exclusão. Graças aos seus recursos e especialização, poderia efectuar um exame mais aprofundado de qualquer pedido de asilo apresentado por uma pessoa suspeita de envolvimento em actos terroristas. A unidade poderia depois apresentar tais casos ao ministério público para efeitos do procedimento penal, na qualidade de autoridade competente para apresentar os suspeitos de terrorismo perante a justiça. A sua crescente especialização e recursos especificamente atribuídos poderiam permitir um processo de decisão rápido e de qualidade.

1.5.2 Orientações relativas à utilização das cláusulas de exclusão

Alguns Estados-Membros publicaram orientações internas específicas relativas à aplicação das cláusulas de exclusão constantes da Convenção relativa aos refugiados. Tais orientações poderão apoiar a identificação o mais rapidamente possível de casos susceptíveis de serem abrangidos por essas cláusulas. Poderia considerar-se a hipótese de elaborar orientações deste tipo a nível europeu, inspirando-se nas melhores práticas nacionais.

1.5.3 Mecanismos de intercâmbio de informações

Poderia considerar-se igualmente a possibilidade de criar mecanismos de intercâmbio de informações destinados a ajudar os Estados-Membros que não têm recursos suficientes para beneficiar da especialização já existente na matéria noutros Estados-Membros, a fim de lhes fornecer informações e apoio quando devem examinar um caso potencial. Neste contexto, listas de contactos poderiam ser elaboradas e a utilidade de criar sites Internet poderia ser explorada.

Tais mecanismos poderiam igualmente permitir que os Estados-Membros se informem reciprocamente sobre os casos de exclusão, a fim de evitar que os interessados procurem protecção noutro Estado-Membro. Neste contexto, a elaboração de uma lista europeia das "pessoas excluídas do benefício da Convenção relativa ao estatuto dos refugiados", poderia igualmente ser estudada. Convém sublinhar que esta partilha de informações deveria realizar-se no respeito da confidencialidade dos dados pessoais, em especial no que se refere à eventual transmissão de informações entre um Estado-Membro e o país de origem do interessado.

1.6 Tratamento dos casos que apresentam uma ameaça para a segurança

Os Estados-Membros dispõem de um conjunto de medidas que lhes permitem garantir que os requerentes de asilo no seu território não desapareçam durante o procedimento, designadamente a colocação em centros de acolhimento, as obrigações de assinalar a sua presença junto das autoridades, as regras em matéria de informação das autoridades acerca de qualquer alteração de endereço e ainda a detenção. A escolha da medida adequada depende das circunstâncias concretas, embora os factos demonstrem que nos casos em que um requerente de asilo tem antecedentes criminais susceptíveis de apresentar uma ameaça para a ordem pública ou a segurança nacional, a detenção parece ser o instrumento adequado. Contudo, há que reconhecer que a maioria dos sistemas prevê restrições à colocação em detenção dos requerentes de asilo; a legalidade e a necessidade da detenção devem ser sujeitas a um controlo jurisdicional.

1.7 Exclusão de outras formas de protecção internacional

As considerações do presente capítulo 1 são igualmente relevantes nos casos em que uma pessoa solicitou, e lhe foi atribuída, uma outra forma de protecção internacional, designadamente a protecção subsidiária.

Capítulo 2: Consequências jurídicas da exclusão de pessoas do âmbito de aplicação da Convenção relativa ao estatuto dos refugiados ou de outras formas de protecção internacional

2.1. Procedimento penal ou extradição

Na sequência do indeferimento de um recurso contra a decisão visando excluir uma pessoa do estatuto de refugiado ou de protecção subsidiária, e em conformidade com o princípio de direito internacional aut dedere aut judicare, o Estado é obrigado, quer a entregar, quer a julgar a pessoa excluída dos regimes de protecção. O referido princípio fornece uma solução para a contradição inerente entre a necessidade, e mesmo a obrigação, para um Estado de, por um lado, lutar contra actos criminosos como o terrorismo, e, por outro, o direito de qualquer indivíduo beneficiar de protecção contra a repulsão. Este princípio é formulado, designadamente, no artigo 7º da Convenção Europeia relativa à Supressão do Terrorismo.

2.2 Procedimento penal

2.2.1 Competência internacional

A aplicação do princípio supracitado é diferente consoante os Estados-Membros. Alguns Estados-Membros procuram julgar com rigor o interessado, caso exista um critério específico quanto à sua competência num determinado processo ou se o seu direito penal nacional prevê a competência internacional. Neste tipo de sistema jurídico, o Estado pode iniciar um procedimento penal e condenar os autores suspeitos de infracções abrangidas por uma competência internacional, sem ter em conta a questão do lugar onde a infracção foi praticada ou a nacionalidade do alegado suspeito. Contudo, há que reconhecer que, na prática, muitas vezes não é possível processar a pessoa por uma infracção, devido à existência de disposições estritas sobre a admissibilidade de prova e o elevado grau de prova exigido em alguns sistemas penais dos Estados-Membros da União Europeia. Tais requisitos são bastante mais estritos do que os que são aplicáveis aos procedimentos de exclusão ou de expulsão. Em especial, a obtenção de testemunhas (fiáveis) provou ser, na prática, um importante obstáculo para os Estados-Membros processarem penalmente pessoas excluídas do âmbito de aplicação da Convenção relativa ao estatuto dos refugiados.

2.2.2 O futuro tribunal penal internacional

O futuro tribunal penal internacional (TPI) poderia desempenhar um importante papel no quadro de procedimentos penais contra pessoas abrangidas por cláusulas de exclusão da Convenção relativa ao estatuto dos refugiados. Contudo, o actual mandato do tribunal, inscrito no seu estatuto, não abarca o terrorismo enquanto tal, excepto se estiver associado a outros crimes graves (com interesse para toda a comunidade internacional) relativamente aos quais o tribunal é competente. A definição destes crimes tem igualmente relevância directa na interpretação e na aplicação do ponto F do artigo 1º da Convenção de 1951. O futuro tribunal poderia igualmente contribuir para solucionar alguns problemas que as autoridades nacionais enfrentam no quadro dos procedimentos nacionais de determinação do estatuto de refugiado no que diz respeito ao acesso a informações e dados pertinentes dos serviços de informações e aos recursos e instrumentos de que dispõem os magistrados ou os investigadores para examinar tais crimes. Prevê-se igualmente instaurar uma cooperação entre o TPI e as agências das Nações Unidas, nomeadamente o ACNUR. Por conseguinte, poderia ser útil celebrar acordos de cooperação formais e confidenciais entre os Estados-Membros e o TPI na perspectiva de eventuais processos abrangidos pelo ponto F do artigo 1º da Convenção.

2.3 A extradição

Se não for possível apresentar a pessoa a tribunal no país de acolhimento, nem obter a acusação por parte do tribunal penal internacional, essa pessoa deve, em princípio, ser extraditada. No entanto, é ainda necessário que essa extradição seja jurídica e materialmente possível para o país de origem, para outro Estado-Membro ou para outro país terceiro. Em relação aos pedidos de extradição contra pessoas acusadas de terem praticado crimes terroristas, tanto a Convenção Europeia de 1977 relativa à supressão do terrorismo, como a Convenção internacional para a repressão do financiamento do terrorismo, estabelecem que os Estados Partes não são obrigados a proceder à extradição caso tenham razões ponderosas para considerar que tal pedido foi apresentado com o objectivo de condenar ou punir a pessoa por razões atinentes à sua raça, religião, nacionalidade, origem étnica ou opiniões políticas, ou que a aceitação desse pedido seja prejudicial à pessoa por alguma destas razões.

2.3.1 Os obstáculos jurídicos à extradição ou à expulsão

A extradição, todavia, pode não ser possível devido à existência de obstáculos jurídicos. A protecção contra a repulsão resultante da proibição de certos tratamentos ou penas, prevista nos instrumentos em matéria de direitos humanos, nomeadamente a Convenção das Nações Unidas contra a Tortura, o Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos e a Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem, tem natureza absoluta, ou seja, não admite qualquer excepção. O Tribunal Europeu dos Direitos do Homem declarou repetidamente que mesmo nas situações mais difíceis, designadamente a luta contra o terrorismo e a criminalidade organizada, a Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem, proíbe, em termos absolutos, a tortura e outras penas e tratamentos desumanos e degradantes. O Tribunal Europeu dos Direitos do Homem sublinhou que, contrariamente à maioria das disposições de fundo dessa convenção, o artigo 3º não prevê qualquer excepção e que não pode haver derrogações ao referido princípio, mesmo na eventualidade de uma ameaça pública que coloque em risco a vida da nação. Na sequência dos acontecimentos de 11 de Setembro, o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem poderia novamente ser chamado a pronunciar-se sobre a interpretação do artigo 3º e, em especial, sobre a questão de saber até que ponto a protecção do indivíduo pode prevalecer sobre os interesses de segurança de um Estado.

2.3.2 As garantias jurídicas no caso de extradição

A extradição deve ser considerada legal desde que o Estado que irá proceder ao julgamento da pessoa esteja disposto a prestar garantias jurídicas, perante o receio de eventuais violações da Convenção Europeia dos Direitos do Homem. Estas "garantias" prestadas por Estados terceiros poderão incluir, por exemplo, a não-aplicação da pena de morte à pessoa em questão, embora o direito em vigor nesse Estado autorize essa punição.

2.4 A situação jurídica das pessoas excluídas de regimes de protecção mas que não podem ser expulsas

A questão que fica por resolver - e que não é abrangida pelo âmbito de aplicação do direito internacional de protecção dos refugiados - diz respeito ao estatuto que deve ser concedido às pessoas que não podem beneficiar do estatuto de refugiado ou de outras formas de protecção internacional, que não podem ser objecto de um procedimento penal e que não podem ser expulsas devido à natureza absoluta da proibição de repulsão, prevista em alguns instrumentos internacionais e regionais em matéria de direitos humanos. Não existe qualquer texto jurídico internacional que regule o estatuto e os direitos das pessoas excluídas de qualquer estatuto de protecção, mas que não podem ser expulsas devido a existirem obstáculos jurídicos. Contudo, o Comité dos Direitos do Homem das Nações Unidas pronunciou-se no sentido da obrigação que incumbe aos Estados Partes de "guardar" alguns estrangeiros com ligações de longa duração ao país, apesar das suas actividades criminosas.

A actual situação dos Estados-Membros que têm um espaço de manobra limitado para tratar adequadamente a problemática das pessoas excluídas dos regimes de protecção, mas que não podem ser expulsas, é bastante insatisfatória. Por conseguinte, é necessário examinar com urgência esta questão e, eventualmente, dar-lhe uma resposta a nível europeu. Neste contexto, convém mais uma vez sublinhar que, apesar dos obstáculos consideráveis acima referidos, confiar à comunidade internacional, tanto a nível mundial como a nível dos Estados-Membros, procedimentos penais contra pessoas que praticaram crimes contra a humanidade, crimes de guerra ou atentados terroristas, e estão excluídas dos regimes de protecção, constitui uma solução adequada. Para além do procedimento penal, poderia ser necessário também harmonizar os direitos elementares concedidos à categoria de pessoas excluídas dos regimes de protecção, mas que não podem ser expulsas, bem como avaliar as diferentes formas de tratamento destas pessoas caso representem uma ameaça para a segurança.

2.4.1 A harmonização dos direitos elementares concedidos às pessoas excluídas dos regimes de protecção mas que não podem ser expulsas

Os 15 Estados-Membros da União Europeia tratam de forma diferente a situação das pessoas excluídas dos regimes de protecção, mas que não podem ser expulsas. Alguns não concedem quaisquer direitos a estas pessoas, excepto o direito de não-repulsão. Noutros Estados-Membros, essas pessoas têm acesso aos direitos humanos elementares, nomeadamente a assistência médica de urgência e a educação dos menores. Noutros Estados-Membros, estas pessoas têm direitos e prestações sociais e económicos. Esta diferença de tratamento poderia necessitar de uma abordagem harmonizada a nível europeu, a fim de suprimir eventuais "factores de atracção" em benefício de pessoas que não merecem protecção internacional.

2.4.2 A prisão e suas alternativas para as pessoas excluídas dos regimes de protecção mas que não podem ser expulsas

As pessoas excluídas dos regimes de protecção, mas que não podem ser expulsas, não constituem necessariamente uma ameaça para a segurança nacional. Por exemplo, muitos dos criminosos de guerra legitimamente excluídos dos regimes de protecção pelos Estados-Membros, não são automaticamente colocados em situação de detenção por estes Estados. Com efeito, até ao momento, nenhum Estado-Membro aplica um regime de detenção administrativa ilimitada, podendo ser útil continuar a explorar outras alternativas às medidas de detenção, designadamente a "residência vigiada".

Contudo, pode haver casos em que o público tem necessidade de ser protegido contra pessoas legitimamente excluídas dos regimes de protecção, designadamente os terroristas, que efectivamente representam uma ameaça para a segurança do Estado. Neste contexto, importa mencionar um projecto de legislação recentemente apresentado a nível dos Estados-Membros relativo à detenção de cidadãos estrangeiros cuja presença é considerada uma ameaça para a segurança nacional e são suspeitos de serem terroristas internacionais. Esta legislação foi proposta para regular as situações em que o artigo 3º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem proíbe a expulsão dessas pessoas para um local em que o interessado se arrisca a ser vítima de tratamentos proibidos por esse artigo. Se não for possível prever imediatamente um destino alternativo, então a expulsão não é possível nas condições actuais, mesmo que a finalidade última seja essa expulsão logo que tenham sido celebrados os acordos adequados. Não obstante esta intenção definitiva de expulsar uma pessoa que está detida, não é possível afirmar que "está em curso um processo de expulsão" na acepção da alínea f), n.º 1, do artigo 5º da Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, tal como interpretada pelo Tribunal Europeu dos Direitos do Homem. Por conseguinte, se a detenção prevista dessas pessoas é susceptível de ser contrária às obrigações estabelecidas no n.º 1 do artigo 5º da referida Convenção, o direito de derrogação reconhecido pelo n.º 1 do artigo 15º pode ser invocado, na medida em que as suas condições estritas sejam respeitadas e em que tais "providências não estejam em contradição com as outras obrigações (dos Estados) decorrentes do direito internacional".

Capítulo 3: A aproximação das disposições legislativas e das práticas regulamentares e administrativas na matéria no quadro do sistema comum europeu de asilo

3.1 Quadro geral

A prossecução dos trabalhos sobre estas questões a nível da União Europeia pode continuar segundo o método e com os instrumentos indicados na comunicação da Comissão intitulada "Em direcção a um procedimento comum de asilo e a um estatuto uniforme, válido na União, para os beneficiários de asilo" [8], e seguida da recente comunicação relativa à política comum em matéria de asilo com introdução de um mecanismo de coordenação aberto - Primeiro relatório da Comissão sobre a execução da Comunicação COM (2000)755 final de 22 de Novembro de 2000 [9].

[8] Bruxelas, COM (2000) 755 final de 22.11.2000.

[9] Bruxelas, COM (2001) 710 final de 28.11.2001.

A criação de um sistema comum europeu de asilo respeitará duas fases. A relação, por um lado, entre salvaguarda da segurança interna e, por outro, o respeito das obrigações e dos instrumentos de protecção internacional, deve ser introduzida nestas duas fases. Com efeito, é indispensável trabalhar no sentido de elaborar procedimentos comuns, mais eficazes e completos, de uma interpretação e aplicação mais convergentes dos casos de exclusão, bem como de melhorar as possibilidades de repressão e de detenção, incluindo as alternativas a esta última. Convém igualmente assegurar que, no quadro da protecção internacional, os terroristas sejam objecto de um tratamento equiparável em todos os Estados-Membros. Se não é concedida protecção internacional a um terrorista num Estado-Membro, ou se a protecção for retirada ou anulada, essa pessoa deve esperar o mesmo tratamento em todos os Estados-Membros.

3.2 A harmonização legislativa, as medidas de acompanhamento, a cooperação administrativa e o mecanismo de coordenação aberto

Devem ser realizados progressos rápidos a nível das negociações sobre as diferentes propostas de directiva apresentadas pela Comissão ao Conselho, devendo ser conferida especial atenção às disposições que se referem à análise e à tomada de decisão, à exclusão, à anulação do estatuto de refugiado e à retirada de prestações. É igualmente necessário realizar uma rápida e adequada transposição dos textos legislativos comunitários. A Comissão preparará relatórios regulares sobre a execução desses textos. Graças aos comités de contacto criados para acompanhar essa execução, a consulta entre os Estados-Membros e a Comissão será favorecida, assegurando assim uma interpretação coerente das disposições e a comparação das normas e das práticas nacionais. Além disso, a jurisprudência dos tribunais e das instâncias de recurso, nacionais e europeus, deverá ser estudada. Em 2002, poderia ser organizada uma reunião com os representantes das autoridades de determinação e das instâncias de recurso, a fim de estudar as evoluções e a jurisprudência, bem como debater problemas e soluções comuns.

É necessário um investimento continuado no reforço dos instrumentos de análise comuns. Para este efeito, poderiam ser nomeados pontos de contacto nacionais encarregues de desenvolver a cooperação e o intercâmbio de informações. O novo programa ARGO, um programa de acção relativo à cooperação administrativa nos domínios das fronteiras externas, dos vistos e da imigração [10], poderá ser utilizado tendo em vista apoiar essa cooperação administrativa.

[10] Bruxelas, COM (2001) 567 final de 16.10.2001.

A Comissão recomendou o recurso ao mecanismo de coordenação aberto. A ilustração deste método, especificamente concebido para a política em matéria de asilo, pode ser encontrada na comunicação relativa à política comum em matéria de asilo com introdução de um mecanismo de coordenação aberto [11]. É conferida especial atenção às segundas orientações propostas pela Comissão, ou seja, o desenvolvimento de um sistema de asilo eficaz, que conceda protecção para quem dela necessita, com base no respeito da aplicação integral e global da Convenção de Genebra e, em especial, da alínea g) ("identificar os princípios e as técnicas que permitem melhorar a detecção de pessoas que não merecem uma protecção internacional, com base em cláusulas de exclusão") e da alínea j) ("avaliar... o recurso a cláusulas de exclusão..."). A fim de aplicar as referidas orientações, os Estados-Membros têm de identificar, a nível dos seus planos de acção nacionais, os meios e as finalidades para alcançar o objectivo europeu, bem como analisar a execução dos instrumentos nacionais e comunitários. Esta iniciativa facilitará igualmente a comparação e a identificação das melhores práticas, bem como a análise do impacto e dos resultados reais das escolhas feitas. Por último, a consulta adequada e a cooperação com o ACNUR, com as organizações internacionais interessadas e com países terceiros, serão igualmente indispensáveis para regular eficaz e globalmente a problemática objecto do presente documento.

[11] Ver nota 9.

Todos os instrumentos acima referidos apoiarão sem dúvida a identificação das melhorias necessárias conducentes à adopção de disposições suplementares no quadro da segunda fase da harmonização das políticas da União Europeia em matéria de asilo.

Capítulo 4: Exame da "segurança interna" - disposições na matéria estabelecidas na legislação comunitária em vigor e nas (futuras) propostas da Comissão no domínio do asilo e da imigração

4.1 Análise geral

Todos os textos legislativos comunitários em vigor e as propostas de legislação da Comissão no domínio do asilo e da imigração prevêem as habituais disposições que permitem a exclusão de um nacional de um país terceiro do direito de beneficiar da protecção internacional, de obter uma autorização de residência ou de ter acesso a determinadas prestações, caso seja considerado uma ameaça para a segurança nacional ou pública. Contudo, no quadro dos actuais debates e negociações sobre as diferentes propostas, estas disposições serão reexaminadas à luz das novas circunstâncias, sem prejuízo das obrigações internacionais pertinentes subjacentes às propostas em questão. As disposições pertinentes das diferentes propostas são seguidamente analisadas de forma sucinta e, quando necessário, far-se-á referência a propostas visando a sua clarificação ou melhoria.

4.2 Legislação comunitária no domínio do asilo

4.2.1 Protecção temporária

O n° 1, alínea b), do artigo 28° da directiva do Conselho relativa a normas mínimas em matéria de concessão de protecção temporária no caso de afluxo maciço de pessoas deslocadas e a medidas tendentes a assegurar uma repartição equilibrada do esforço assumido pelos Estados-Membros ao acolherem estas pessoas e suportarem as consequências decorrentes desse acolhimento [12], que foi formalmente adoptada, permite que os Estados-Membros possam excluir uma pessoa do benefício da protecção temporária se, entre outros motivos, existirem razões sérias para ser considerada perigosa para a segurança do Estado-Membro de acolhimento ou, tendo sido condenada por sentença transitada em julgado por um crime particularmente grave, constitua ameaça para a comunidade do Estado-Membro de acolhimento.

[12] Directiva 2001/55/CE de 20.7.2001.

4.2.2 EURODAC

O regulamento do Conselho relativo à criação do sistema "Eurodac" de comparação de impressões digitais para efeitos da aplicação efectiva da Convenção de Dublim [13], que foi formalmente adoptado, permite aos Estados-Membros recolher sem demora as impressões digitais de todos os dedos de cada requerente de asilo de, pelo menos, 14 anos de idade. Para efeitos da aplicação da Convenção de Dublim, é necessário estabelecer a identidade dos requerentes de asilo e das pessoas que foram detidas aquando da passagem irregular das fronteiras externas da Comunidade. Esta medida permitirá paralelamente aos Estados-Membros saber quem entra no seu território e, portanto, reforçará a sua segurança nacional.

[13] Regulamento n° 2725/2000/CE de 11.12.2000.

4.3 Propostas de legislação comunitária no domínio do asilo

4.3.1 Procedimentos de asilo

A proposta de directiva do Conselho relativa a normas mínimas aplicáveis ao procedimento de concessão e de retirada do estatuto de refugiado nos Estados-Membros [14], permite a "anulação do estatuto de refugiado" com base em informações indicando que a pessoa nunca deveria ter obtido o referido estatuto. O n.º 2, alínea c), do artigo 33º, permite igualmente que os Estados-Membros derroguem a disposição que prevê o efeito suspensivo dos recursos nos casos em que é possível invocar razões de segurança nacional ou de ordem pública.

[14] Ver nota 3.

Como indicado no ponto 1.4.2.1, no quadro da próxima revisão desta proposta, poderia ser considerada a hipótese de incluir normas que permitam uma suspensão do procedimento de asilo quando um Estado diferente do país de origem apresentou um pedido de extradição, relacionado com um crime grave, contra um requerente de asilo, ou no caso de acusação formal apresentada por um tribunal penal internacional. Em alternativa, como se explica no ponto 1.4.2.2, o artigo 18º da proposta, respeitante à inadmissibilidade de certos pedidos de asilo, poderia ser alterado, a fim de permitir nos casos acima referidos o indeferimento de um pedido de asilo por inadmissível.

Como indicado no ponto 1.4.3.2, a Comissão prevê igualmente suprimir o n.º 2, alínea b), do artigo 28º da proposta, nos termos do qual os Estados-Membros não podem justificar o indeferimento de um pedido de asilo como manifestamente infundado, se existirem razões sérias para considerar que as cláusulas constantes do ponto F do artigo 1º da Convenção de Genebra relativa ao estatuto dos refugiados são aplicáveis. No caso de supressão da disposição, será conveniente aditar um motivo suplementar ao n.º 1 do artigo 28º, para permitir o indeferimento de pedidos de asilo como manifestamente infundados nos casos em que se estabeleceu que, à primeira vista, as cláusulas de exclusão previstas na Convenção relativa ao estatuto dos refugiados se aplicavam.

4.3.2 Condições de acolhimento

Nos termos do disposto no n.º 1, alínea d), do artigo 22º da proposta de directiva do Conselho que estabelece normas mínimas em matéria de acolhimento dos requerentes de asilo nos Estados-Membros [15], estes podem reduzir ou retirar o benefício das condições de acolhimento, se o requerente de asilo for considerado uma ameaça para a segurança nacional ou se há razões sérias para pensar que praticou um crime de guerra ou contra a humanidade ou se, no decurso do exame do pedido de asilo, foi considerado, por razões graves e manifestas, que os motivos referidos no ponto F do artigo 1º da Convenção de Genebra são aplicáveis contra o requerente.

[15] Bruxelas, COM (2001) 181 final de 3.4.2001.

Poderia ser igualmente considerada a hipótese de aditar uma nova alínea a) ao n.º 4 do artigo 22º, respeitante às decisões de redução ou de retirada do benefício das condições de acolhimento, com a seguinte redacção: "Se ficar provado o envolvimento do requerente em actividades terroristas, quer essa participação tenha sido activa ou assumido a forma de auxílio, de cumplicidade ou de apoio financeiro prestado a organizações terroristas, tal como definidas pela União Europeia, antes ou depois da apresentação do pedido de asilo, os Estados-Membros podem retirar o benefício das condições de acolhimento normais contra o requerente e aplicar medidas de protecção jurídica previstas nas suas respectivas legislações."

É igualmente pertinente chamar a atenção no âmbito do presente documento que a actual redacção do artigo 7° da proposta autoriza os Estados-Membros a restringir, se necessário, a liberdade de circulação dos requerentes de asilo a uma zona limitada do seu território nacional.

4.3.3 Determinação do Estado responsável

Na proposta de regulamento do Conselho que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado-Membro responsável pela análise de um pedido de asilo apresentado num dos Estados-Membros por um nacional de um país terceiro [16], não se prevê qualquer disposição específica relacionada com a segurança nacional. Contudo, tal não é necessário, pois a proposta não estabelece qualquer disposição relativa à concessão de direitos ou de um estatuto nem à recusa de os conceder.

[16] Bruxelas, COM (2001) 447 final de 26.7.2001.

4.3.4 Condições a preencher para beneficiar de protecção internacional

Nos termos do disposto no artigo 14º da recente proposta de directiva do Conselho que estabelece normas mínimas relativas às condições a preencher por nacionais de países terceiros e apátridas para poderem beneficiar do estatuto de refugiado ou de pessoa que, por outros motivos, necessite de protecção internacional [17], os Estados-Membros devem assegurar que um requerente abrangido pelo âmbito de aplicação das cláusulas de exclusão previstas na Convenção relativa ao estatuto dos refugiados seja excluído do estatuto de refugiado. O artigo 17º da mesma proposta, obriga igualmente os Estados-Membros a assegurar que um requerente abrangido pelo âmbito de aplicação das referidas cláusulas de exclusão seja igualmente excluído do estatuto conferido pela protecção subsidiária.

[17] Bruxelas, COM (2001) 510 final de 12.9.2001.

No quadro dos futuros debates sobre esta proposta específica, poderia ser considerada a hipótese de aditar um n.º 2 ao artigo 19º, respeitante à "protecção contra a repulsão e a expulsão". Este novo número, em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 33º da Convenção relativa ao estatuto dos refugiados, estabeleceria que o benefício da disposição (obrigação de não-repulsão), "não poderá ser invocado por uma pessoa que beneficia de protecção internacional em relação à qual haja razões sérias para considerar uma ameaça para a segurança do Estado-Membro onde se encontra ou que, tendo sido objecto de uma condenação por sentença transitada em julgado por um crime particularmente grave, constitua uma ameaça para a comunidade deste Estado-Membro".

As disposições dos artigos 14° e 17° referidos e do eventual novo número a ser proposto para completar o artigo 19º, não prejudicam as outras obrigações internacionais dos Estados-Membros, nomeadamente as que decorrem do artigo 3° da Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais.

4.4 Propostas de legislação comunitária no domínio da imigração

No domínio da imigração legal, as três propostas da Comissão de directivas do Conselho apresentadas até ao momento relativas ao direito de reagrupamento familiar, ao estatuto dos nacionais de países terceiros que são residentes de longa duração e às condições de entrada e de residência de nacionais de países terceiros para efeitos de emprego assalariado e de exercício de uma actividade económica independente, já contemplam cláusulas de "ordem pública". Estas permitem que os Estados-Membros recusem a admissão de nacionais de países terceiros por razões de ordem pública ou de segurança nacional. Uma aplicação rigorosa destas cláusulas é certamente a melhor forma de reforçar a segurança em vez de introduzir alterações substanciais às diferentes propostas em questão.

A invocação dessas razões deve ser exclusivamente baseada no comportamento pessoal do nacional do país terceiro em causa. Na prática, o facto de pertencer ou ter pertencido a uma organização - terrorista - pode ser considerado como um "comportamento pessoal" de um indivíduo e, portanto, justificar a utilização desta cláusula de "ordem pública". As directivas excluem expressamente do seu âmbito qualquer discriminação baseada na raça, origem étnica, religião ou convicções, opiniões políticas ou pertença a uma minoria nacional. A mera origem étnica ou a nacionalidade de uma pessoa nunca pode justificar o recurso à cláusula de "ordem pública", pois tal seria nomeadamente contrário ao princípio de não-discriminação consagrado no artigo 21º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

4.4.1 Migração económica

Em conformidade com o artigo 27º da proposta de directiva do Conselho relativa às condições de entrada e de residência de nacionais de países terceiros para efeitos de trabalho assalariado e de exercício de uma actividade económica independente [18], "os Estados-Membros podem recusar conceder, renovar ou retirar as autorizações, em conformidade com a presente directiva, por razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública. As razões de ordem pública ou de segurança pública devem ter exclusivamente por base o comportamento pessoal do nacional do país terceiro em causa".

[18] Bruxelas, COM (2001) 386 final de 11.7.2001.

Esta disposição concede aos Estados-Membros um considerável grau de discrição na sua aplicação. A redacção actual do artigo 27º da proposta pode, por conseguinte, ser considerada suficiente, não sendo necessário prever uma alteração do texto.

4.4.2 Reagrupamento familiar

O artigo 8º da proposta de directiva do Conselho relativa ao direito ao reagrupamento familiar [19], estabelece uma cláusula de ordem pública, nos termos da qual os Estados-Membros podem recusar "a entrada e a residência dos membros da família por razões de ordem pública, de segurança interna e de saúde pública. As razões de ordem pública ou de segurança interna devem basear-se exclusivamente no comportamento pessoal do membro da família em causa".

[19] Bruxelas, COM (2001) 624 final de 10.10.2000.

A mesma lógica considerada no ponto 4.4.1 é aplicável igualmente no contexto desta proposta específica e, por conseguinte, não é considerada necessária a alteração do texto.

4.4.3 Estatuto de residentes de longa duração

A proposta de directiva do Conselho relativa ao estatuto dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração [20] prevê várias disposições em matéria de segurança nacional. A Comissão prevê alterar a redacção destas disposições da seguinte forma:

[20] Bruxelas, COM (2001) 127 final de 13.3.2001.

Por força do artigo 7º, respeitante à ordem pública e segurança interna, os Estados-Membros podem recusar a concessão do estatuto de residente de longa duração se o comportamento pessoal do interessado representar uma ameaça efectiva para a ordem pública ou a segurança interna. Prevê-se suprimir a palavra "efectiva" no n.º 1. Propõe-se igualmente suprimir, no n.º 2, a seguinte frase: "a mera existência de condenações penais não pode justificar de forma automática a recusa a que se refere o n.º 1". O mesmo é aplicável ao disposto no artigo 19º no que diz respeito ao direito de se instalar noutro Estado-Membro.

No que diz respeito ao artigo 13º, respeitante à protecção contra o afastamento, a Comissão prevê suprimir o n.º 7, nos termos do qual os processos de expulsão de urgência são proibidos contra residentes de longa duração. Como esta disposição é aplicável uma vez que o nacional de um país terceiro tenha obtido o seu estatuto de residente de longa duração, é lógico que este possa beneficiar de um nível de protecção mais elevado. Não obstante, os processos de expulsão de urgência podem ser justificados nos casos de ameaça terrorista.

Por último, o artigo 25º, respeitante à retirada do título de residência, prevê que: 1. "Durante um período transitório de cinco anos, o segundo Estado-Membro pode tomar uma decisão de afastamento relativamente ao residente de longa duração e/ou aos membros da sua família: alínea a) por razões de ordem pública e de segurança interna, tal como definidas no artigo 19º; 2. As decisões de afastamento não podem ser acompanhadas por uma proibição de residência permanente". Em tais casos, o segundo Estado-Membro só pode expulsar o residente de longa duração para o Estado-Membro que lhe concedeu o referido estatuto. Nos casos de ameaça grave, tal como previsto no n.º 1 do artigo 13º, o segundo Estado-Membro deverá expulsar o residente de longa duração directamente para o seu país de origem ou para outro país exterior à União Europeia. A Comissão prevê aditar o novo artigo 2º-A seguinte: "No caso de uma ameaça efectiva e suficientemente grave, o procedimento previsto no artigo 13º pode ser aplicado"..

4.5 Propostas futuras de legislação comunitária no domínio da imigração

4.5.1 Estudantes e outros nacionais de países terceiros

Os objectivos da futura proposta de directiva relativa às condições de entrada e de residência de nacionais de países terceiros para efeitos de estudos ou de exercício de uma actividade económica independente, só poderão obviamente ser prosseguidos garantindo simultaneamente aos Estados-Membros a possibilidade de ter em conta as suas preocupações em matéria de segurança interna. Para este efeito, a proposta compreenderá uma disposição que permite aos Estados-Membros recusar a admissão de um nacional de um país terceiro ou a renovação da sua autorização de residência ou ainda retirar esta última por razões de ordem pública, de segurança pública e de saúde pública baseadas exclusivamente no comportamento pessoal do interessado. Esta redacção é suficientemente ampla para que os Estados-Membros conservem a margem de manobra necessária para recusar a admissão ou pôr termo à estada de um nacional de país terceiro quando tais medidas são objectivamente necessárias. Disposições análogas serão incluídas na proposta de directiva relativa às condições de entrada e de residência de nacionais de países terceiros para outros fins.

4.5.2 Vítimas de tráfico

Os serviços da Comissão preparam actualmente uma proposta de directiva relativa à concessão de uma autorização de estada de curta duração a favor das vítimas de tráfico. A proposta não prevê o direito de beneficiar automaticamente desta estada, pois a sua concessão está subordinada ao respeito de um conjunto de condições. É necessário, nomeadamente que "nenhuma consideração de ordem pública ou de segurança nacional se oponha a essa emissão". O mesmo se aplica à renovação e, consequentemente, à retirada da autorização. A redacção utilizada é suficientemente ampla para permitir aos Estados-Membros exercerem a sua prerrogativa de protecção da ordem pública e da segurança nacional.