COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 12.1.2018 COM(2018) 17 final RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO sobre a Diretiva 2011/64/UE relativa à estrutura e taxas dos impostos especiais sobre o consumo de tabacos manufaturados



Índice 1) Introdução 2) Contexto 3) Questões e conclusões a) Harmonização do tratamento fiscal de novos produtos, como os cigarros eletrónicos, a nível da UE b) Comércio ilícito de tabaco em rama c) Substituição de cigarros por cigarrilhas induzida por motivos fiscais d) Substituição de cigarros por tabaco de corte fino induzida por motivos fiscais e) Comércio ilícito de tabaco para cachimbo de água f) Imposto especial mínimo sobre o consumo de cigarros 4) Conclusão e perspetivas



1)Introdução

Em 8 de março de 2016, o Conselho (ECOFIN) solicitou à Comissão Europeia que realizasse os estudos necessários para apresentar uma proposta legislativa de revisão da Diretiva 2011/64/UE, de 21 de julho de 2011, relativa à estrutura e taxas dos impostos especiais sobre o consumo de tabacos manufaturados., Caso a Comissão decida não apresentar uma proposta, o Conselho solicitou ser informado dos motivos dessa decisão. O presente relatório apresenta os resultados e as conclusões de um estudo externo sobre esta matéria e expõe as razões pelas quais a Comissão decidiu não apresentar, neste momento, uma proposta de revisão da Diretiva 2011/64/UE. 2)Contexto A Diretiva 2011/64/UE define regras harmonizadas a nível da UE relativas à estrutura e às taxas dos impostos especiais sobre o consumo de tabacos manufaturados. Em especial, define e classifica vários produtos de tabacos manufaturados abrangidos pela presente diretiva de acordo com as respetivas características. A estrutura dos impostos especiais sobre o consumo para os diferentes tipos de produtos é igualmente definida na presente diretiva. A diretiva foi identificada para avaliação no âmbito do programa da Comissão para a adequação e a eficácia da regulamentação (REFIT). Em 2014, foi concluída uma avaliação externa desta diretiva, seguida de um relatório da Comissão com os resultados e conclusões da avaliação em 2015. Esse relatório foi debatido pelos Estados-Membros no Conselho (ECOFIN), tendo sido adotado, em 8 de março de 2016, um conjunto de conclusões sobre possíveis medidas futuras neste domínio. A fim de dar resposta ao pedido do Conselho constante dessas conclusões, a Comissão iniciou a preparação de uma avaliação de impacto e contratou um consultor externo para levar a cabo um estudo nesse sentido. O objetivo do estudo era contribuir para a avaliação de impacto com vista a uma eventual revisão da Diretiva 2011/64/UE. As questões analisadas faziam parte das identificadas pela avaliação realizada em 2014. 3)Questões e conclusões O estudo externo sobre a eventual revisão da Diretiva 2011/64/UE centrou-se em seis áreas. As principais questões analisadas e as conclusões do estudo externo são resumidas a seguir. a)Harmonização do tratamento fiscal de novos produtos, como os cigarros eletrónicos, a nível da UE Cigarros eletrónicos Os cigarros eletrónicos não são atualmente abrangidos pela diretiva relativa aos impostos especiais sobre o consumo de tabaco. Os Estados-Membros podem aplicar aos cigarros eletrónicos o imposto nacional que considerem adequado nos termos das respetivas legislações nacionais. Atualmente, os cigarros eletrónicos são tributados em conformidade com a legislação nacional em nove Estados-Membros, estando outros a considerar esta possibilidade. Estes diferentes tratamentos fiscais são suscetíveis de distorcer o funcionamento do mercado interno. O estudo concluiu que as informações disponíveis sobre os cigarros eletrónicos eram limitadas, pelo que foi difícil perspetivar a forma como o mercado irá evoluir no futuro. Além disso, as opiniões sobre os eventuais efeitos dos cigarros eletrónicos para a saúde e, por conseguinte, sobre o tratamento fiscal adequado divergem significativamente. Assim, do ponto de vista da saúde, há que adotar uma abordagem prudente com vista a uma potencial harmonização da tributação dos cigarros eletrónicos. Estima-se que a hipotética perda de imposto especial de consumo causada pela substituição dos cigarros tradicionais por novos produtos, incluindo cigarros eletrónicos, é inferior a 2,5 % (2 mil milhões de EUR) das receitas totais do imposto especial sobre o consumo de cigarros. Uma taxa de tributação positiva poderia contribuir em cerca de 0,3-0,5 mil milhões de EUR para os orçamentos dos Estados-Membros, embora se prevejam dificuldades em matéria de aplicação da legislação. Estes valores devem ser considerados com a maior prudência, já que ainda não são conhecidos todos os efeitos das regras da Diretiva «Produtos do Tabaco», que entrou em vigor em 20 de maio de 2016, nomeadamente sobre os produtores mais pequenos. A Diretiva «Produtos do Tabaco» abrange uma gama mais vasta de produtos do que a Diretiva 2011/64/UE, incluindo o tabaco sem combustão, os produtos à base de plantas para fumar e, em especial, os cigarros eletrónicos e suas recargas. A Diretiva «Produtos do Tabaco» introduziu, nomeadamente, requisitos específicos em matéria de embalagem, rotulagem, segurança, monitorização e comunicação dos cigarros eletrónicos. A Comissão apoia a recomendação do estudo externo no sentido de adotar uma abordagem multifacetada, começando pela recolha de dados exatos para colmatar as lacunas de informação. A compilação de uma sólida base de informações ou elementos de prova é essencial para melhorar a definição das políticas. Os dados atualmente disponíveis não fornecem elementos de prova suficientes para apoiar uma proposta com vista uma abordagem harmonizada para a tributação dos cigarros eletrónicos. A Comissão prevê que estarão disponíveis mais dados na sequência das obrigações impostas pelo artigo 20.º da Diretiva «Produtos do Tabaco», tendo decidido, por conseguinte, reexaminar a questão no contexto de uma avaliação REFIT e do próximo relatório periódico sobre a tributação do tabaco em 2019, em conformidade com a obrigação prevista no artigo 19.º da Diretiva 2011/64/UE. Até essa data, espera-se que haja igualmente um maior conhecimento dos efeitos dos requisitos da Diretiva «Produtos do Tabaco» no mercado de cigarros eletrónicos. Produtos do tabaco aquecido (heat-not-burn) O estudo revelou que, até 2016, os produtos do tabaco para aquecido foram objeto de comercialização em grande escala apenas num número limitado de Estados-Membros. Atualmente, os Estados-Membros têm diferentes abordagens para o tratamento fiscal destes produtos, que vão desde a tributação à mesma taxa que o tabaco de fumar, nos termos da diretiva em vigor (Croácia, Alemanha, Grécia, Letónia, Países Baixos, Eslováquia, Eslovénia, Roménia e Reino Unido) à tributação a um nível diferente em conformidade com a legislação nacional (Itália, Portugal e Hungria). Estes diferentes tratamentos fiscais têm potencial para distorcer o funcionamento do mercado interno.

Além disso, muitos Estados-Membros ainda nada decidiram acerca do regime fiscal, pelo simples facto de os produtos não serem vendidos nos respetivos mercados. Os produtos do tabaco aquecido são atualmente utilizados por menos de meio milhão de pessoas em toda a UE e a substituição de produtos do tabaco tradicionais foi considerada negligenciável. A Comissão é de opinião de que, dada a novidade e natureza evolutiva do mercado, seria extremamente difícil desenvolver, nesta fase, uma definição explícita e harmonizada que abranja estes produtos, tanto no que respeita à sua situação atual como à sua evolução futura. Alguns destes produtos já estão abrangidos, ainda que indiretamente, pelo âmbito de aplicação da diretiva, na medida em que contêm tabaco. Na opinião da Comissão, um tratamento possível destes produtos consistiria em tributá-los à mesma taxa que o tabaco de fumar, nos termos do disposto pela diretiva. Como já referido, a Comissão decidiu debruçar-se novamente sobre esta questão no contexto da próxima avaliação REFIT e do relatório sobre a tributação do tabaco previsto pelo artigo 19.º da Diretiva 2011/64/UE. b)Comércio ilícito de tabaco em rama Atualmente, o tabaco em rama não integra os produtos sujeitos a impostos especiais de consumo na aceção da Diretiva 2011/64/UE. Durante a avaliação efetuada em 2014, foi comunicado que o tabaco em rama estava a ser desviado para o circuito ilícito. Tal acontece porque o desvio ilícito de tabaco em rama para o circuito ilícito pode ser uma opção mais fácil em comparação com os produtos de tabaco manufaturado, uma vez que os instrumentos de monitorização, como o Sistema de Controlo da Circulação dos Produtos Sujeitos a Impostos Especiais de Consumo (EMCS), não são utilizados para monitorizar a circulação do tabaco em rama. O comércio ilícito de tabaco em rama é estimado em cerca de 10 000 toneladas por ano, cerca de 1 % do mercado do tabaco em rama da UE. Se a partir desta quantidade de tabaco em rama fossem produzidos cigarros, daí poderia resultar uma evasão fiscal estimada entre 1 e 2 mil milhões de EUR, representando 1,6 a 2,7 % das atuais receitas provenientes dos cigarros. A inclusão do tabaco em rama nos produtos sujeitos a impostos especiais de consumo reforçaria o controlo, mas também imporia custos administrativos e de conformidade a todos os operadores legítimos. Estes custos são elevados em comparação com o valor da produção, representando cerca de 35 % do preço de mercado do tabaco em rama na UE. Comparativamente ao mercado global do tabaco em rama da UE, estes custos representariam cerca de 8 % do seu valor. Tal conduziria a uma perda de competitividade do tabaco produzido na UE em comparação com o tabaco importado. Os custos regulamentares dizem respeito à constituição de um entreposto fiscal e à obtenção de autorização para o gerir, bem como à constituição e transporte de mercadorias ao abrigo do sistema EMCS. Esta seria uma situação vantajosa para os produtores e as empresas de primeira transformação fora da UE, que não teriam de suportar esses custos, mas poderiam continuar a exportar tabaco (em rama) para a UE. Além disso, é pouco provável que o montante do imposto objeto de evasão suscetível de ser recuperado na sequência da monitorização do EMCS excedesse os custos administrativos e de conformidade suportados pelos operadores económicos e, em menor grau, pelas autoridades públicas. A Comissão apoiaria, por conseguinte, a recomendação do estudo externo que conclui que a inclusão do tabaco em rama nos produtos sujeitos a impostos especiais de consumo seria desproporcionada e que poderiam conseguir-se benefícios similares a custos mais baixos através de um quadro regulamentar comum para os produtores e as empresas de primeira transformação na UE. Alguns Estados-Membros já introduziram um quadro regulador nacional que obriga os operadores económicos a registar e a conservar registos das existências e dos fluxos de tabaco em rama. c)Substituição de cigarros por cigarrilhas induzida por motivos fiscais A taxa mínima do imposto especial de consumo aplicável à categoria «charutos e cigarrilhas» é inferior à dos cigarros. As cigarrilhas de baixo custo têm características semelhantes às dos cigarros, mas pode ser vendidas a um preço inferior por serem classificadas como cigarrilhas e beneficiarem de um tratamento fiscal mais favorável. Estes produtos de baixo custo são suscetíveis de causar uma diminuição das receitas, distorções da concorrência e comprometer as políticas de luta contra o tabagismo. O estudo concluiu, no entanto, que a substituição de cigarros por cigarrilhas de baixo custo por motivos fiscais tinha diminuído significativamente devido à entrada em vigor, em 1 de janeiro de 2015, de uma definição revista da categoria «charutos e cigarrilhas» na diretiva e à consequente adoção de estruturas fiscais adequadas pelos Estados-Membros. Por conseguinte, a Comissão apoia a recomendação do estudo externo de que são poucas as razões para novas medidas neste domínio a nível da UE. Além disso, a diretiva permite aos Estados-Membros desenvolver uma estrutura fiscal que reduza o incentivo às cigarrilhas de baixo preço que concorrem com os cigarros. Os Estados-Membros poderiam, por exemplo, introduzir ou aumentar os impostos específicos ou um imposto especial de consumo mínimo para esta categoria de produtos.