Parecer do Comité Económico e Social sobre a «Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões sobre transportes e CO2 - Desenvolvimento de uma abordagem comunitária»

(1999/C 101/05)

Em 3 de Abril de 1998, a Comissão decidiu, em conformidade com o artigo 198.° do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a comunicação supramencionada.

A Secção de Transportes, Energia, Infra-estruturas e Sociedade da Informação, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 16 de Dezembro de 1998. Foi relator S. Colombo.

Na 360.a reunião plenária de 27 e 28 de Janeiro de 1999 (sessão de 28 de Janeiro), o Comité Económico e Social adoptou por 90 votos a favor, 1 voto contra e 2 abstenções o seguinte parecer.

1. Objectivos da comunicação

1.1. A presente comunicação constitui a primeira medida concreta da Comissão Europeia após a Conferência de Quioto de 10 de Dezembro de 1997, na qual a União Europeia desempenhou um papel importante no âmbito da estratégia global que visa o controlo das alterações climáticas provocadas pela actividade humana para a necessária salvaguarda do futuro do planeta.

1.1.1. A comunicação persegue o ambicioso objectivo de reduzir as emissões de CO2 e melhorar simultaneamente a eficiência dos transportes.

1.1.2. Insere-se ainda no contexto geral de uma utilização mais racional da energia que permita manter os níveis de produção, a mobilidade e a qualidade de vida com menor consumo de energia.

1.2. Importa igualmente analisar a questão da repartição dos objectivos de Quioto pelos diversos sectores. Este tema complexo e delicado não é abordado na comunicação em apreço.

1.3. A Comissão apresenta duas estratégias a diferentes prazos:

- a curto/médio prazo: explorar plenamente, em termos de resultados, o potencial disponível na sequência das decisões já adoptadas.

Trata-se de retirar da política de transportes os importantes benefícios do ponto de vista ambiental que já é possível obter mediante a aplicação das tecnologias disponíveis e através da promoção e desenvolvimento de modos de transporte mais respeitadores do ambiente acompanhados de medidas fiscais e tarifárias apropriadas.

Todas estas acções deverão ser empreendidas em simultâneo com a promoção rigorosa de medidas complementares no âmbito de políticas nacionais e territoriais adequadas.

- a longo prazo (após 2010): introdução em larga escala de novas tecnologias, tais como as células de combustível e os combustíveis alternativos. Tal política, baseada numa profunda renovação científica e tecnológica, deve ser apoiada por importantes investimentos em investigação e desenvolvimento, aproveitando as oportunidades oferecidas pelo Quinto Programa-Quadro a publicar em breve pela União Europeia.

1.4. Com base nestas premissas, a Comissão elenca um conjunto de intervenções que, a serem concretizadas de forma uniforme e coordenada, poderão produzir efeitos benéficos e impedir que as emissões de CO2 continuem a aumentar. Os objectivos fixados na Cimeira de Quioto prevêem, com efeito, uma redução geral de 8 % das emissões de gases com efeito de estufa em relação aos níveis de 1990 até ao ano 2010. Saliente-se que o Conselho Energia/Ambiente de Outubro de 1990 fixara como objectivo a estabilização das emissões de CO2 aos níveis de 1990 até ao ano 2000 ().

2. Observações na generalidade

2.1. O Comité Económico e Social acolhe favoravelmente a Comunicação da Comissão e considera que, para que o princípio de desenvolvimento sustentável seja respeitado, é necessário alterar a tendência que se tem vindo a verificar no desenvolvimento do sector dos transportes, consagrando a este objectivo recursos muito significativos. Tal implica também a necessidade de complementaridade e sinergia entre a política de transportes e todas as demais políticas, incluídas as políticas regionais e urbanas.

2.1.1. É ainda indispensável a adopção imediata de medidas legislativas no sector da protecção do ambiente para impedir que aos acordos de princípio como os que foram concluídos em Quioto se siga o constante adiamento das medidas de intervenção concretas.

2.1.2. Um projecto desta dimensão e de tal modo ambicioso pressupõe a participação determinada e activa de todas as forças em presença, inclusive dos cidadãos da União, que deverão alterar o seu comportamento, já que, com as medidas propostas, que seguidamente se analisarão em pormenor, se pretende pôr em causa os modelos clássicos de mobilidade.

2.2. São várias as substâncias que contribuem para o efeito de estufa, como por exemplo o metano (CH4) e o protóxido de azoto (N2O). As emissões de anidrido carbónico constituem, porém, a principal causa de tal efeito. O CO2 é o produto natural de toda e qualquer combustão ou fermentação de substâncias orgânicas. O seu aumento na atmosfera é proporcional à quantidade de combustível fóssil incinerado e, portanto, abstraindo do rendimento de transformação, proporcional ao consumo de energia. Prevê-se um aumento significativo das emissões de CO2 a nível mundial nas próximas décadas, como evidenciado pela Agência Internacional de Energia. Segundo estas previsões, o aumento aproximar-se-á dos 50 % entre 1990 e 2010. Três quartos deste incremento serão imputáveis aos países em desenvolvimento (China, Sudeste Asiático, etc.). Só o consumo de carvão na China passará de 1 para 3 mil milhões de toneladas anuais ().

2.3. Reduzir o CO2 significa, portanto, diminuir o consumo de energia, nomeadamente através da utilização de combustíveis alternativos com menor impacte ambiental. Sendo o transporte rodoviário uma das principais causas da produção deste gás, cujo aumento em 1985-1995 foi superior ao do PIB, é sobretudo neste modo de transporte que importa intervir, sem esquecer que a intervenção nos demais sectores que contribuem para as emissões de CO2 é igualmente necessária. O documento da Comissão põe em evidência a quota-parte de emissões de CO2 do sector dos transportes em relação às restantes fontes de poluição, bem como a quota-parte de emissões de CO2 do transporte rodoviário em relação aos outros modos de transporte. É um facto que a percentagem de veículos de transporte de mercadorias aumentou significativamente entre 1985 e 1995. O Comité considera, porém, que tal percentagem deve ser considerada em relação com a tonelagem transportada, que, no período em questão, aumentou consideravelmente.

2.4. Importa ainda ter em conta que, nos países da Europa de Leste, onde a situação dos transportes, anteriormente ditada pelos princípios da economia planificada, com clara predominância do caminho-de-ferro, está a evoluir para uma regressão progressiva e preocupante do transporte ferroviário em benefício do transporte rodoviário e, no que diz respeito ao tráfego urbano, dos transportes públicos em benefício do transporte privado, com a agravante de os financiamentos comunitários se orientarem predominantemente para o transporte rodoviário (). É, pois, importante que as negociações de adesão não se centrem unicamente nos aspectos puramente económicos, mas prevejam igualmente compromissos precisos de adopção do acervo comunitário e, particularmente, de uma política sustentável no sector dos transportes, a fim de evitar distorções e repercussões incontroláveis.

2.5. Em consequência da abolição das fronteiras, do facto de os fornecimentos no momento exacto (just in time) se terem imposto no mercado, do desenvolvimento das PME (70 % do aparelho produtivo) (), da passagem de uma economia de tipo industrial para uma economia de serviços, e ainda da liberalização, o sector dos transportes no seu conjunto foi-se tornando cada vez mais nevrálgico, constituindo o verdadeiro instrumento de desenvolvimento da sociedade, a tal ponto que o transporte rodoviário de mercadorias contribui consideravelmente para o PIB e para o emprego, problema central da União no momento actual. Mau grado todos os esforços e tentativas para impor uma estratégia e uma política de transportes consentâneas com os princípios enunciados nos sucessivos Livros Verdes e Brancos, especialmente os publicados nos anos 90, e apesar dos compromissos assumidos pelo Conselho, não só a situação não se alterou ao longo dos anos como o modo rodoviário foi impondo cada vez mais a sua presença no mercado.

2.6. Há muito que prevalece em toda a legislação comunitária uma orientação que vê na protecção do ambiente não um entrave ao desenvolvimento, mas sim uma verdadeira oportunidade de afirmação de um desenvolvimento ecologicamente compatível, privilegiando-se assim a protecção do ambiente.

2.7. A primeira intervenção consiste na elaboração de uma estratégia apta a contrariar o constante aumento das emissões dos principais gases com efeito de estufa (CO2, CH4 e N2O), que constitui uma preocupação para os cientistas do mundo inteiro. Estes defendem a tese de futuros riscos planetários, a começar pelos de natureza climática, apoiando-se num conjunto de dados científicos que impõem acções concretas e resultados certos como via obrigatória para evitar novos riscos ambientais para o nosso planeta. É necessário elaborar uma política global de intervenção baseada fundamentalmente na busca de soluções tecnologicamente avançadas. Não é, pois, oportuno limitar-se unicamente à escolha de soluções mais imediatas como, por exemplo, o instrumento fiscal, que, utilizado isoladamente e não num quadro global, poderia ter consequências negativas para a indústria e para a produção.

2.8. Este ambicioso objectivo vai pôr em questão os conceitos clássicos que estiveram na base do antigo modelo de desenvolvimento no sector dos transportes e conduzirá a uma nova dimensão europeia que se pretende constitua uma verdadeira fonte de progresso social, civil e tecnológico. É a própria logística que deve ser repensada num esforço de colaboração entre a Comissão Europeia, as empresas e os actores sociais, tanto ao nível da organização interna das empresas de produção (telemática para a gestão da logística) como ao nível externo, com colaboração ao nível local tendo em vista a redução da densidade de transportes.

2.9. Trata-se de um objectivo crucial. Colocar a política de transportes no centro das atenções parece ser uma opção incontornável, já que o sector é responsável por elevados níveis de emissão de CO2 e constitui uma área nevrálgica que envolve elevado número de utilizadores. A Comunidade deve procurar atingir um nível elevado de protecção e de melhoria da qualidade do ambiente para as gerações actuais e futuras sem perder a sua competitividade ao nível internacional.

2.10. O quadro que se segue, que retrata o cenário pré-Quioto e formula hipóteses sérias sobre a dinâmica futura, revela efectivamente tendências preocupantes que aconselham a que se concentre toda a atenção neste sector vital para a nossa economia.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

2.11. A exigência de empreender rapidamente acções e de dar sinais concretos de redução das emissões de CO2 no sector dos transportes deve-se também aos longos prazos necessários para a obtenção de resultados significativos neste âmbito, seja porque não existe ainda uma tecnologia radicalmente nova, ecologicamente válida e economicamente aceitável, seja em virtude da vida útil média, geralmente longa, dos meios de transporte, cuja substituição é escalonada no tempo.

2.12. Colocar o ambiente em primeiro plano relativamente à melhoria da mobilidade das pessoas e dos bens é indispensável, mas os resultados só poderão corresponder às aspirações se se lograr reunir em torno das propostas europeias um amplo consenso social e político que ultrapasse a dimensão europeia, uma vez que a política de protecção do ambiente é, pela sua natureza, uma política global. Tudo isto deverá inserir-se numa óptica inovadora que possa conciliar a exigência primordial e inelutável de protecção do ambiente com a necessidade de desenvolvimento da economia e das trocas comerciais.

3. Observações na especialidade

3.1. Importa, antes de mais, deixar claro que, se a definição do quadro geral de intervenção é claramente da competência comunitária, as intervenções directas e orientadas para objectivos específicos só podem ser da competência e da responsabilidade dos Estados-Membros, que devem, pois, encarregar-se das acções e intervenções mais adequadas, de acordo com o princípio da subsidiariedade. Dever-se-ia proceder a uma quantificação económica e a um balanço ecológico, a nível comunitário, que tivesse em conta as vantagens e desvantagens de cada uma das acções propostas. Ainda que não estejam claros os elementos que estão na base da afirmação da Comissão de que «ao nível comunitário, a política de internalização dos custos externos dos transportes deveria permitir uma redução média de 11,5 % das emissões de CO2» () e não tenham sido avaliados os custos e a possível perda de competitividade do sector, é evidente que a internacionalização dos custos externos em todos os modos de transporte facilitaria a realização de um balanço ecológico e uma maior concorrência entre os diversos modos.

3.2. O problema mais grave parece ser o do tráfego urbano. A este título, deverá ser considerado de fundamental importância um documento elaborado pela Comissão () que mantém toda a sua relevância. Há que agir sobre a fluidez do tráfego, tomando, a nível local, as decisões mais adequadas a cada caso concreto (semáforos inteligentes, parques de estacionamento de ligação intermodal, utilização inteligente do automóvel particular). Merece aprovação e apoio o acordo firmado entre a Comissão e os construtores de automóveis (). Trata-se de um aspecto de grande importância que implicará provavelmente o recurso a grupos motopropulsores mais reduzidos e com prestações de velocidade limitadas. Os transportes urbanos apresentam, nomeadamente, os custos externos mais elevados em termos absolutos (), pelo que se torna indispensável, em qualquer caso, promover e tornar mais atractivos os transportes públicos. Importa desenvolver um grande esforço conjuntamente com os transportadores e com os destinatários das mercadorias. Há que racionalizar o sistema de distribuição e de comercialização e, consequentemente, a distribuição e prever intervenções de tipo urbanístico (áreas de carga-descarga). Para o transporte de mercadorias nas áreas urbanas são, pois, necessárias medidas de racionalização e de regulamentação da distribuição física. O que prejudica não é a circulação, mas sim o «stop and go», o estacionamento selvagem durante a descarga e os horários de distribuição (). A entrega de mercadorias nas horas de ponta, por exemplo, é uma fonte de poluição e de congestionamento.

3.3. No que se refere ao transporte de mercadorias (), importa concretizar as medidas adoptadas e previstas. O problema deve ser enfrentado numa óptica mais geral, já que o reequilíbrio modal passa por uma estratégia combinada estrada/mar e estrada/caminho-de-ferro. Isto exige, nomeadamente, a reestruturação das empresas de transporte rodoviário para fazer frente ao transporte combinado, numa perspectiva da eficiência e de concentração. É indispensável que os caminhos-de-ferro estejam determinados a responder ao desafio comercial. Cumpre ainda aumentar a eficiência do transporte rodoviário, por exemplo, reduzindo as viagens sem carga e favorecendo um recurso maciço à telemática. Deverão prever-se meios de movimentação rodoviária de/para os terminais intermodais pouco agressivos para o ambiente, com um peso máximo autorizado mais elevado (), recorrendo, por exemplo, ao «conceito modular» previsto na Directiva 96/53/CE () apenas para os países do extremo norte da União.

3.4. O transporte aéreo () coloca efectivamente um problema delicado. Os dados contidos na comunicação são ainda pouco significativos se os relacionarmos com o número de passageiros e com a quantidade de mercadorias transportadas. A quota de 12 % do transporte aéreo nas emissões de CO2 provenientes de todo o sector dos transportes é, por si só, um dado emblemático. São necessárias acções orientadas para objectivos específicos, que deveriam incluir o incentivo à cooperação e às alianças entre companhias aéreas, a melhoria dos sistemas de gestão do tráfego aéreo e a necessária tomada em consideração dos índices de ocupação/utilização das aeronaves.

3.5. O transporte ferroviário () parece não suscitar, pelo menos do ponto de vista da produção de CO2, especiais problemas, ainda que, dos dados fornecidos pela Comissão, não ressalte a medida em que o processo de produção de energia eléctrica contribui para as emissões de CO2. Lamentavelmente, as necessárias ajudas ao transporte combinado revelaram-se insuficientes na maior parte dos casos. Também neste sector se impõe a intervenção da Comunidade, cujos fundos são todavia extremamente limitados. Basta observar que os recursos disponíveis para os PACT () 1998 se elevam apenas a 6 mil milhões de ecus. O desenvolvimento do transporte ferroviário passa pela uniformização das normas técnicas, pela interoperabilidade e pela possibilidade de venda dos trajectos internacionais de uma só vez.

3.6. Os transportes marítimos e fluviais são dois modos de transporte com elevado grau de eficiência energética que podem contribuir eficazmente para a mobilidade de mercadorias e pessoas. É necessário, porém, que os esforços com vista à redução das emissões com efeito de estufa se estendam a todas as embarcações a nível internacional. As condições de vida do planeta são um desafio a nível mundial.

4. Conclusões

4.1. O Comité Económico e Social acolhe favoravelmente a Comunicação da Comissão e considera que, para respeitar o princípio de desenvolvimento sustentável, é necessário alterar a tendência que se tem vindo a verificar no desenvolvimento do sector dos transportes, consagrando a este objectivo recursos muito significativos.

4.2. Reduzir o CO2 significa diminuir o consumo de energia, nomeadamente através da utilização de combustíveis alternativos com menor impacte ambiental. Dado que o transporte rodoviário é uma das principais causas da produção deste gás, que, no período 1985-1995, aumentou mais do que o PIB, torna-se necessário intervir sobretudo neste modo de transporte, sem esquecer que há que intervir também nos demais sectores que contribuem para as emissões de CO2.

4.3. É necessário elaborar uma política global de intervenção baseada fundamentalmente na busca de soluções tecnologicamente avançadas. Não é, pois, oportuno limitar-se unicamente à escolha de soluções mais imediatas como, por exemplo, o instrumento fiscal, que, utilizado isoladamente e não num quadro global, poderia ter consequências negativas para a indústria e para a produção.

4.4. Se a definição do quadro geral de intervenção é claramente da competência comunitária, as intervenções directas e orientadas para objectivos específicos só podem ser da competência e da responsabilidade dos Estados-Membros. Dever-se-ia proceder a uma quantificação económica e a um balanço ecológico, a nível comunitário, que tivesse em conta as vantagens e desvantagens de cada uma das acções propostas. A internalização dos custos externos em todos os modos de transporte facilitaria sem dúvida a realização de um balanço ecológico e uma maior concorrência entre os diversos modos.

Bruxelas, 28 de Janeiro de 1999.

A Presidente do Comité Económico e Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

() JO C 139 de 6.5.1997, p. 14.

() Perspectivas energéticas mundiais. Agência Internacional de Energia, Paris, 1994.

() Neste momento, o caminho-de-ferro não está infelizmente em condições de satisfazer a crescente procura de transportes decorrente das exigências de mobilidade e de desenvolvimento da economia. O fascínio pelo automóvel particular, símbolo de um certo estatuto social, desempenha também papel importante.

() JO C 19 de 21.1.1998, p. 25.

() COM(98) 204 final, ponto 2.9.

() JO C 212 de 22.7.96, p. 77.

() O acordo entre a Comissão e a ACEA (Associação dos Construtores Europeus de Automóveis) prevê um limite de emissões de CO2 de 140 g/km até 2008 com uma redução de cerca de 25 % em relação aos valores de 1995. O respeito dos compromissos assumidos pelos construtores deve ser objecto de verificação periódica por parte da Comissão.

() JO C 56 de 24.2.1997, p. 31.

() Confetra (Confederação dos Transportes) - Departamento de Estudos - Milão - 1/94.

() JO C 19 de 31.1.1998, p. 25; JO C 95 de 30.3.1998, p. 21; JO C 89 de 19.3.1997, p. 18 e JO C 56 de 24.2.1997, p. 31.

() JO C 261 de 19.8.1998, p. 10.

() JO C 295 de 22.10.1994, p. 72.

() JO C 95 de 30.3.1998, p. 59; JO C 73 de 9.3.1998, p. 66 e JO C 56 de 24.2.1997, p. 26.

() JO C 206 de 7.7.1997, p. 23 e JO C 153 de 28.5.1996, p. 16.

() PACT: Pilot Actions in Combined Transport.

ANEXO ao parecer do Comité Económico e Social

A seguinte proposta de alteração, aprovada por pelo menos um quarto dos membros presentes, foi rejeitada no decurso do debate:

Ponto 3.4

Dar ao último período a seguinte redacção:

«São necessárias acções orientadas para melhorar os sistemas de controlo do tráfego aéreo.»

Justificação

A falta de concorrência resultante da cooperação excessiva entre as companhias aéreas já constitui hoje um problema. Não deveríamos incentivar ainda mais essa cooperação. Nada nos garante que uma maior planificação económica neste sector trará vantagens para o ambiente que compensem os riscos que poderão advir do abrandamento da concorrência.

Resultado da votação

Votos a favor: 24, votos contra: 48, abstenções: 6.