Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Proposta de directiva do Conselho relativa às condições de entrada e de residência de nacionais de países terceiros para efeitos de trabalho assalariado e de exercício de uma actividade económica independente"

(2002/C 80/08)

Em 21 de Setembro de 2001, o Conselho decidiu, em conformidade com o disposto no artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, a Secção de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania emitiu parecer em 19 de Dezembro de 2001 (relator: L. M. Pariza Castaños).

Na 387.a reunião plenária de 16 e 17 de Janeiro de 2002 (sessão de 16 de Janeiro), o Comité Económico e Social adoptou, por 93 votos a favor, 0 votos contra e 2 abstenções o presente parecer.

1. Introdução

1.1. A proposta de directiva responde à necessidade de regular um aspecto muito importante da política comunitária em matéria de imigração, isto é, a regulamentação de entrada e acesso à residência dos nacionais de países terceiros para efeitos de trabalho assalariado e de exercício de uma actividade económica independente num Estado-Membro.

1.2. Segundo a comunicação da Comissão relativa a uma política da Comunidade em matéria de imigração(1), a falta de vias legais adequadas para canalizar a imigração laboral é uma das causas que a encaminha para vias clandestinas(2). A comunicação aponta que as necessidades demográficas e económicas da União Europeia exigem uma política mais aberta em matéria de movimentos migratórios(3), sendo, pois, imprescindível que ela se dote dos instrumentos que permitam abrir novas vias legais para a entrada dos trabalhadores(4).

1.3. Nos Estados-Membros, as actuais condições de entrada são de tal modo restritivas que a entrada legal é pouco acessível e a maioria dos nacionais de países terceiros entra em condições irregulares, mesmo quando contribuem significativamente para a economia europeia.

1.4. Segundo a comunicação da Comissão, a União Europeia deve reconhecer a contribuição positiva da imigração laboral e aceitar, no futuro, maiores fluxos migratórios. São necessárias alterações profundas na regulamentação em matéria de imigração para facilitar a entrada de imigrantes por vias legais. A proposta de directiva em apreço deveria responder a esta necessidade de alteração normativa.

2. Síntese da proposta de directiva

2.1. A directiva em apreço regula, em dois capítulos diferentes, a entrada e residência do nacional de um país terceiro para efeitos de trabalho assalariado e para efeitos do exercício de uma actividade económica independente.

2.2. Para efeitos de trabalho assalariado, estabelece a necessidade de solicitar a "autorização de residência - trabalhador assalariado", pedido esse que pode ser apresentado pelo interessado ou pelo futuro empregador. Este pedido deve ser apresentado na representação do Estado-Membro competente no país de residência legal do requerente ou directamente no seu território, se o requerente estiver legalmente presente no território desse Estado-Membro.

2.3. O pedido deve ser acompanhado de vários documentos, tais como a proposta de emprego e a comprovação que o posto de trabalho não pode ser provido no mercado de trabalho do Estado-Membro. O requerente deve ainda apresentar documentos comprovativos das qualificações necessárias, prova em como dispõe de meios de subsistência suficientes, certificado do registo criminal (se o Estado-Membro o exigir), seguro de doença, etc.

2.4. A comprovação que o posto de trabalho em causa não pode ser provido considera-se preenchida se, após publicação através dos serviços de emprego por um período de quatro semanas (nomeadamente através do Sistema de Oferta de Trabalho Europeu - EURES), não tiver sido recebida resposta adequada das pessoas que beneficiam de preferência no emprego, isto é, os cidadãos comunitários e os nacionais de países terceiros que preencham as condições previstas na directiva.

2.5. Cada Estado-Membro poderá definir um certo número de sectores do mercado em que haja escassez persistente de mão-de-obra, que serão dispensados da publicação da oferta de emprego, sendo, pois, permitida a contratação directa de nacionais de países terceiros.

2.6. A autorização obtida inicialmente é temporária (até três anos) e renovável. A renovação obedece às mesmas condições que o pedido inicial. Durante os três primeiros anos de residência, a renovação da autorização é submetida às condições acima referidas no que toca à preferência no emprego.

2.7. Uma autorização concedida pode ser revogada se o seu titular ficar desempregado (mais de três meses por ano, nos dois primeiros anos, e mais de seis meses, após dois anos).

2.8. A directiva indica os direitos que confere aos titulares da "autorização de residência - trabalhador assalariado", reconhecendo aos Estados-Membros a possibilidade de os limitar.

2.9. A directiva precisa igualmente outras autorizações e as condições específicas para a sua obtenção: "autorização de residência - trabalhador temporário", "autorização - trabalhador transfronteiriço", "autorização de residência - trabalhador transferido no âmbito da empresa", "autorização de residência - estagiário" e "autorização de residência - intercâmbio de jovens/au pair".

2.10. Para o exercício de actividades independentes, a directiva prevê uma "autorização de residência - trabalhador independente", que poderá ser solicitada no país de origem ou no território do Estado-Membro se o requerente estiver legalmente presente no Estado-Membro em causa. O pedido deve ser acompanhado da prova de que o requerente dispõe dos meios financeiros suficientes para assegurar o investimento, além de outros documentos, como sejam o certificado do registo criminal (se o Estado-Membro o exigir), documentos comprovativos das qualificações necessárias, etc. Deverá ainda comprovar que a actividade económica prevista criará uma oportunidade de emprego e terá um efeito positivo sobre o emprego ou sobre o desenvolvimento económico do Estado-Membro em causa.

2.11. À "autorização de residência - trabalhador independente" são aplicados prazos e condições de renovação análogos aos da "autorização de residência - trabalhador assalariado", o mesmo valendo para a eventual revogação.

3. Observações na generalidade

3.1. A proposta de directiva visa satisfazer o objectivo assinalado pela Comissão - facilitar a imigração legal e simplificar as condições de entrada e de residência. Não obstante, o Comité duvida que as condições de entrada apresentadas na directiva sejam as únicas a possibilitar a entrada legal de todos os tipos de trabalhadores (qualificados ou não).

3.2. A única via legal de imigração que esta proposta de directiva aponta é dispor previamente de uma oferta de emprego. Esta é, sem dúvida, a via principal, mas não será a única. Receber uma oferta de emprego, ainda no país de origem, é plausível para os trabalhadores sazonais e para os trabalhadores especializados (técnicos, informáticos, etc.) ou para os trabalhadores recrutados por grandes e médias empresas. Mas quando o empregador é uma pessoa singular, por exemplo, no sector do trabalho doméstico ou da assistência a menores e idosos, do artesanato e pequenas empresas, será imprescindível um encontro prévio entre o empregador e o trabalhador imigrante.

3.3. Um regime de entrada que pretenda canalizar legalmente os fluxos migratórios para os Estados-Membros da União Europeia tem, forçosamente, que contemplar duas vias de entrada distintas. A primeira será a apontada na directiva, ou seja, a que se baseia na oferta de emprego, estando ainda no país de origem; a segunda será a presença temporária no Estado-Membro para procurar emprego.

3.4. Um regime que contemple apenas a primeira das vias indicadas permitirá a entrada legal de certos trabalhadores, mas é provável que outros continuem a entrar clandestinamente para trabalhar na economia subterrânea.

3.5. Por isso, o Comité propõe que a directiva preveja uma autorização de entrada e de residência provisória para procura de trabalho, válida por seis meses, cujas condições deverão ser estabelecidas por cada Estado-Membro em colaboração com os parceiros sociais. Os requerentes de tais autorizações deverão dispor de meios de subsistência suficientes e de seguro de doença. Terão ainda de comprovar as qualificações profissionais.

3.6. A proposta de directiva reproduz certas restrições características das actuais políticas de imigração dos Estados-Membros. Tais restrições consubstanciam-se nos requisitos exigidos para o pedido de residência (artigo 5.o) e para a sua renovação (artigo 7.o) e na possibilidade de revogar uma autorização quando o titular passar por uma situação de desemprego que exceda três meses no âmbito de um período de doze meses (artigo 10.o, n.o 3, alínea a), etc. Estes aspectos serão analisados no capítulo seguinte.

4. Observações na especialidade

4.1. Pedido para obtenção de uma "autorização de residência - trabalhador assalariado" e de uma "autorização de residência - trabalhador independente" (artigo 5.o, n.o 2)

4.1.1. O pedido para obtenção de uma autorização de residência para efeitos de trabalho assalariado e de exercício de uma actividade económica independente só pode ser apresentado no território do Estado-Membro se o requerente estiver legalmente presente no território desse Estado-Membro. Esta restrição pode impedir a legalização dos imigrantes que se encontrem momentaneamente em situação irregular, já que só poderão sair daquela situação se lhes for oferecida a possibilidade de apresentar o pedido de residência nesse Estado-Membro. Ainda que a presente directiva não aborde o problema dos imigrantes em situação irregular, deve ser neutra no que se lhe refere, para não fechar a porta a eventuais medidas nacionais de legalização.

4.2. Dados e documentos que devem acompanhar o pedido de "autorização de residência - trabalhador assalariado" (artigo 5.o, n.o 3)

4.2.1. O Comité entende que alguns dos requisitos respeitantes aos dados e documentos que devem acompanhar o pedido de "autorização de residência - trabalhador assalariado" não são adequados. Por exemplo, no que se refere à exigência do certificado do registo criminal (artigo 5.o, n.o 3, alínea e), o requerente pode ser vítima de arbitrariedade e discriminação por parte das autoridades do país de origem. A comprovação das qualificações necessárias ao exercício da actividade prevista (artigo 5.o, n.o 3, alínea g) deverá ser feita perante o empregador, como, aliás, acontece com qualquer outro trabalhador. A prova em como o requerente dispõe de meios de subsistência suficientes (artigo 5.o, n.o 3, alínea h) é desprovida de sentido se o requerente apresentar uma proposta de trabalho. Tão-pouco se lhe deve exigir seguro de doença, porque este estará abrangido pelo contrato de trabalho. O Comité entende necessário reconsiderar tais condições.

4.3. Aplicação da prova prevista no artigo 6.o à renovação das autorizações (artigo 5.o, n.o 4)

4.3.1. O direito de preferência introduzido para os nacionais dos novos Estados-Membros e para os cidadãos comunitários no acesso aos postos de trabalho deve aplicar-se aos novos requerentes de autorização de residência, mas não se justifica em relação aos nacionais de países terceiros que já residam legalmente. Por isso, o Comité opina que a redacção do artigo 5.o, n.o 4, deve ser alterada para "os nacionais de países terceiros que residam legalmente num Estado-Membro, com uma autorização de residência - trabalhador assalariado, não têm de apresentar a prova do preenchimento da condição prevista no artigo 6.o".

4.3.2. Em conformidade com o critério fixado no ponto anterior, conviria estabelecer que toda a renovação de uma "autorização de residência - trabalhador assalariado" se fará em condições de livre acesso ao mercado de trabalho, isto é, sem estar submetida ao direito de preferência no emprego, o que impõe modificar o artigo 7.o, n.o 2, porquanto estipula que o nacional de um país terceiro é obrigado a fornecer a prova do preenchimento dessa condição nos três primeiros anos de residência.

4.4. Renovação da "autorização de residência - trabalhador assalariado"(artigo 7.o, n.o 1)

4.4.1. As disposições ínsitas no artigo 7.o, n.o 1, são extremamente restritivas, já que, na renovação, é exigida ao requerente a mesma documentação necessária para a obtenção da autorização inicial. Tal posição pode dar azo a que muitos nacionais de países terceiros com residência legal acabem por se encontrar em situações irregulares. O Comité considera que convém simplificar ao máximo os requisitos para a renovação.

4.5. Limitação da autorização ao exercício de actividades profissionais específicas ou a determinados sectores de actividade (artigo 8.o)

4.5.1. A limitação da autorização inicial ao exercício de actividades profissionais específicas, a determinados sectores de actividade ou a regiões concretas deveria desaparecer quando ocorre a primeira renovação da autorização.

4.6. Revogação da "autorização de residência - trabalhador assalariado" (artigo 10.o)

4.6.1. O Comité considera necessário suprimir a possibilidade de revogar uma autorização de residência quando o período de desemprego exceder três meses no âmbito de um período de doze meses, durante os dois primeiros anos, ou seis meses depois disso (artigo 10.o, n.o 3), porque se trata de medida assaz restritiva passível de suscitar um elevado grau de insegurança nos residentes nacionais de países terceiros.

4.7. Direitos dos titulares da "autorização de residência - trabalhador assalariado" (artigo 11.o)

4.7.1. O Comité propõe a inclusão de um novo número no artigo 11.o de tal modo que os direitos conferidos aos titulares da "autorização de residência - trabalhador assalariado" (artigo 11.o, n.o 1) sejam completados com os seguintes, sempre que concedidos aos nacionais do Estado-Membro em causa:

- Direito à educação, incluindo subsídios e bolsas de estudo;

- Direito ao exercício da docência e investigação científica;

- Direito à assistência social para acesso à habitação;

- Direito à assistência jurídica gratuita em caso de necessidade.

4.8. É necessário reconsiderar a restrição do direito conferido em relação à habitação financiada por fundos públicos, tal como prevista na presente directiva (artigo 11.o, n.o 2), para evitar que dê lugar a medidas discriminatórias.

4.9. Trabalhador sazonal - Garantia (artigo 12.o, n.o 2)

4.9.1. Na opinião do Comité, dever-se-ia reconsiderar a possibilidade de os Estados-Membros poderem solicitar aos empregadores que constituam garantia, que lhes seria devolvida aquando do regresso do trabalhador sazonal. Na verdade, não compete aos empregadores assegurar que o trabalhador sazonal regressa realmente ao país de origem.

4.10. Pedido de "autorização de residência - trabalhador independente" (artigo 18.o, n.o 2)

4.10.1. À semelhança do trabalhador assalariado, o requerente pode apresentar o pedido de autorização de residência para efeitos do exercício de uma actividade económica independente no território do Estado-Membro se estiver legalmente presente no Estado-Membro em causa. O Comité considera que a directiva não deve fechar a porta a eventuais medidas nacionais de legalização.

4.11. Dados e documentos que devem acompanhar o pedido de "autorização de residência - trabalhador independente" (artigo 18.o, n.o 3)

4.11.1. Entre os dados e documentos que devem acompanhar o pedido de "autorização de residência - trabalhador independente" figura o certificado do registo criminal (artigo 18.o, n.o 3, alínea e), exigência que, na opinião do Comité, deve ser reconsiderada na medida em que o requerente pode ser vítima de arbitrariedade e discriminação por parte das autoridades do país de origem.

4.12. Renovação da "autorização de residência - trabalhador independente" (artigo 20.o, n.o 1)

4.12.1. Ainda à semelhança do trabalhador assalariado, para a renovação, durante os três primeiros anos, é exigida ao requerente a mesma documentação necessária para a obtenção da autorização inicial. O Comité opina que os requisitos para efeitos de renovação devem ser menos rigorosos do que os da obtenção inicial, a fim de preservar a situação de legalidade das pessoas imigradas.

4.12.2 A limitação prevista no artigo 21.o ao exercício de actividades profissionais, a determinados sectores de actividade ou a regiões concretas deveria desaparecer quando ocorre a primeira renovação da autorização.

4.13. Revogação da "autorização de residência - trabalhador independente" (artigo 23.o)

4.13.1. À semelhança do que foi dito para o trabalhador assalariado, ao trabalhador independente pode ser revogada a autorização de residência se não tiver capacidade para suprir às suas necessidades durante um período superior a três meses, no âmbito de um período de doze meses, nos dois primeiros anos, ou a seis meses depois disso (artigo 23.o, n.o 3). O Comité opina que uma medida tão drástica deve ser reconsiderada se o trabalhador independente apresentar novo projecto migratório.

4.14. Direitos dos titulares da "autorização de residência - trabalhador independente"

4.14.1. Tal como, no artigo 11.o, se definem os direitos dos titulares da "autorização de residência - trabalhador assalariado", estes devem ser enunciados para os trabalhadores independentes. Nessa circunstância, haverá que ter em conta a posição exposta no ponto 4.8 do presente parecer.

5. Observações finais

5.1. A Comissão apresentará em breve uma comunicação sobre a luta contra a imigração clandestina. Embora o Comité deva emitir oportunamente o correspondente parecer, não pode deixar de reiterar o que afirmava no parecer do Comité sobre a comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu relativa a uma política da Comunidade em matéria de imigração(5): "O factor mais importante de atracção da imigração não comunitária foi a existência de um mercado de trabalho para ela. No entanto, o que é notório é ter existido um mercado laboral específico para os imigrantes irregulares", sustentando ainda que "A luta contra essa economia paralela que lucra com a imigração clandestina requer medidas legais e acordos sociais concretos".

5.2. Nos termos das conclusões do Conselho Europeu de Laeken, o Comité reclama do Conselho Europeu um compromisso mais sério e mais célere com a elaboração de uma verdadeira política comum em matéria de asilo e de imigração, devendo, para o efeito, apadrinhar as iniciativas da Comissão e acatar os pareceres do Comité Económico e Social.

5.3. O Comité entende que a União Europeia e os Estados-Membros devem ratificar a Convenção Internacional sobre a Protecção dos Direitos de todos os Trabalhadores Migrantes e dos Membros das suas Famílias, aprovada na Assembleia Geral das Nações Unidas em 1990.

Bruxelas, 16 de Janeiro de 2002.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) COM(2000) 757 final.

(2) Ponto 3.1 da comunicação: "...Muitos migrantes económicos têm sido levados quer a procurar entrada através dos procedimentos de asilo, quer a entrar clandestinamente, o que não constitui uma resposta adequada para as necessidades do mercado de trabalho e joga a favor dos traficantes bem organizados e das entidades patronais sem escrúpulos".

(3) Ponto 2.4 da comunicação.

(4) Ponto 3.4.2, quinto parágrafo, da comunicação: "...a legislação da UE deverá prever um mecanismo global flexível baseado num número limitado de estatutos destinados mais a facilitar do que a criar barreiras à admissão de migrantes económicos".

(5) Ver, a propósito, o parecer do Comité Económico e Social inJO C 260 de 17.9.2001, p. 104.