Enfrentar a crise dos refugiados na Europa: o papel da ação externa da UE

I.A atual crise dos refugiados e o seu contexto internacional

A União Europeia (UE) enfrenta a maior crise de refugiados desde o final da Segunda Guerra Mundial. A situação atual deve ser analisada no contexto mais amplo dos conflitos violentos e da desestabilização vigentes noutras partes do mundo. Uma crise de proporções sem precedentes – para a qual muito têm contribuído os conflitos e as perseguições na vizinhança alargada da Europa. Os conflitos violentos na Síria e no Iraque ou a instabilidade e a pobreza em certas partes de África obrigaram milhões de mulheres, homens e crianças a abandonar o seu país em busca de proteção e de uma vida digna, nomeadamente na União Europeia.

A União Europeia está a intensificar a sua resposta a esta crise, com base nos princípios da solidariedade e da responsabilidade e no pleno respeito dos seus valores e obrigações internacionais. A UE tem vindo a reorientar e a mobilizar, desde o início de 2015, todos os seus instrumentos de ação externa para responder à crise dos refugiados, tendo fixado três objetivos: salvar vidas, garantir a proteção das pessoas carenciadas e gerir as fronteiras e a mobilidade.

Os fluxos migratórios aumentaram substancialmente em 2014, em especial na rota do Mediterrâneo Central. Em 2015, assistiu-se a um agravamento dramático da situação. O número de pessoas que entrou na União Europeia através da chamada rota do Mediterrâneo Oriental eleva-se a 182 740 , um aumento enorme relativamente a 2014. Os migrantes dirigem-se para a antiga República jugoslava da Macedónia e a Sérvia para seguirem depois para a Hungria e outros Estados-Membros da União Europeia, ao longo da chamada rota dos Balcãs Ocidentais. Em agosto de 2015, tinham sido registadas na Hungria 142 649 entradas irregulares por esta rota.

A composição dos fluxos migratórios é heterogénea, mas regista-se um aumento exponencial do número de pessoas que procura proteção internacional, em especial provenientes da Síria, do Iraque e do Afeganistão. Na verdade, 90 % das pessoas que utilizam a rota do Mediterrâneo Oriental são nacionais de um destes três países. Os migrantes irregulares que utilizam a rota do Mediterrâneo central provêm, na sua maioria, da África Subsariana e também, com frequência, de zonas de conflito: cerca de 20 % são oriundos da Eritreia e 12 % da Somália, mas, ainda assim, 10 % vêm da Síria. A composição dos fluxos de migrantes que utilizam esta rota sofreu alterações relativamente a 2014, altura em que era maioritariamente utilizada por refugiados sírios. No entanto, o volume de travessias efetuadas é idêntico (106 290 até agosto de 2015). As alterações rápidas na composição dos fluxos migratórios e nas rotas utilizadas são uma indicação da capacidade de os passadores de migrantes se adaptarem a novas circunstâncias.

Ainda que os cidadãos europeus possam ter a perceção de que a atual pressão migratória é dramática, a União Europeia está longe de ser a região do mundo mais afetada. De acordo com o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR), o número de refugiados e de pessoas deslocadas em 2014 foi o mais alto de sempre no mundo desde a Segunda Guerra Mundial: 59,5 milhões de pessoas. Mais de 85 % destas pessoas vivem em países em desenvolvimento. Um número muito elevado de pessoas estão deslocadas dentro do seu próprio país e os refugiados procuram , muitas vezes, um primeiro refúgio nos países vizinhos. Por exemplo, a maioria dos refugiados sírios é acolhida pelo Líbano, a Jordânia e a Turquia. A maior parte das migrações africanas tem lugar no próprio continente africano: mais de 8,4 milhões de migrantes internos só na África Ocidental. Estes dados mostram que a atual crise migratória e dos refugiados não é apenas, nem principalmente, um problema europeu. É, isso sim, um grave problema internacional. A União Europeia está na linha da frente dos esforços internacionais que estão a ser desenvolvidos para encontrar uma solução para os conflitos e a instabilidade e apoiar as populações afetadas.

II.Estratégia e resposta da União Europeia

Ao longo dos últimos meses, as instituições da UE têm mobilizado todos os seus esforços para dar resposta a esta crise global. O Conselho Europeu e a Comissão, em especial através da Agenda Europeia da Migração desenvolveram os principais elementos da resposta europeia aos desafios migratórios, tanto a nível interno como a nível internacional.

A primeira prioridade continua a ser salvar as vidas das pessoas que tentam atravessar o Mediterrâneo em direção à Europa, mas é igualmente essencial proteger as pessoas necessitadas, prestar assistência humanitária de emergência, garantir o acesso ao asilo e, em especial, combater as causas profundas dos conflitos, da violência política, das violações dos direitos humanos e da pobreza. Estes objetivos devem continuar a estar no cerne da resposta da União Europeia.

No contexto da atual crise, as prioridades estão centradas nas ações com um maior impacto imediato sobre os fluxos migratórios. Simultaneamente, é preciso manter um empenhamento a longo prazo nestas questões para atacar as causas profundas do problema. A União Europeia pretende reforçar o diálogo político, a cooperação, o intercâmbio de conhecimentos e experiências com os países parceiros, as organizações da sociedade civil e as autoridades locais, a fim de apoiar a mobilidade humana como elemento positivo do desenvolvimento humano. Uma conceção da cooperação, assente na defesa dos direitos e englobando os direitos humanos, contribuirá para a resolução dos desafios, nomeadamente a migração sul-sul, e da situação dos migrantes vulneráveis.

A presente comunicação – parte de um conjunto mais vasto de propostas adotadas pela Comissão Europeia – descreve a ação externa da União Europeia para dar resposta à crise dos refugiados. Esta assenta numa estrutura sólida de empenhamento internacional neste domínio a nível bilateral, regional e multilateral com base, designadamente, na Abordagem Global para a Migração e a Mobilidade de 2011.

Mobilização dos principais instrumentos financeiros. Com uma dotação orçamental de 96,8 mil milhões de euros para o período 2014-2020, a cooperação externa da União Europeia, na qual se inclui a cooperação para o desenvolvimento a nível mundial, desempenha um papel importante na luta contra a pobreza, a insegurança, a desigualdade e o desemprego. Inclui-se neste âmbito o apoio da União Europeia a setores como o crescimento e a criação de emprego, a paz e a segurança, os direitos humanos e a boa governação nas regiões e países onde têm origem os fluxos de refugiados.

No contexto da atual crise e para além do Fundo fiduciário de ajuda à reconstrução da Síria, a Comissão Europeia está igualmente a propor aos Estados-Membros da UE um novo Fundo fiduciário de emergência da União Europeia para a estabilidade e a luta contra as causas profundas da migração irregular e do fenómeno das pessoas deslocadas em África. Ao permitirem que a UE, os Estados-Membros e os doadores intervenham de forma conjunta, flexível e rápida na resposta a novas necessidades, os fundos fiduciários ajudam a enfrentar diferentes dimensões das situações de emergência. O fundo fiduciário proposto irá apoiar a estabilidade, promover a resiliência, o desenvolvimento económico, a segurança e a gestão da migração; dotará a UE e os Estados-Membros de uma ferramenta célere e flexível, capaz de produzir resultados mais rápidos; contribuirá para mobilizar o apoio da UE. Ao mesmo tempo, funcionará como plataforma para uma maior visibilidade política e contribuirá para a definição de uma abordagem mais integrada e coerente. O fundo fiduciário deverá ser um dos resultados concretos da Cimeira de Valeta de novembro de 2015. A Comissão Europeia e a Alta Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança esperam que os Estados-Membros contribuam generosamente para o novo fundo.

III.Principais questões e resposta da União Europeia

A União Europeia tem uma intervenção ativa em todo o mundo. Na atual crise, os seguintes países e regiões são os mais afetados:

Síria e Iraque

A UE tem apoiado as iniciativas diplomáticas com vista a encontrar soluções políticas desde o início dos conflitos na Síria e no Iraque. Neste contexto, a Comissão e a Alta Representante definiram o quadro de ação para uma estratégia regional, incluindo a luta contra o Da'esh, numa comunicação adotada no início do ano, que prevê autorizações financeiras no valor de mil milhões de euros. Mais de 4 milhões de sírios fugiram do seu país, vindo somar-se aos 7,6 milhões de deslocados internos e mais de 230000 mortos. A grande maioria dos refugiados sírios encontra-se no Líbano, na Jordânia e na Turquia e os números não param de aumentar, o que constitui uma enorme pressão política, económica e social para estes países. Desde o início de 2015, com os países vizinhos a chegarem ao limite das suas capacidades de acolhimento de novos refugiados e a imposição de políticas de fronteiras mais restritivas, registou-se um aumento drástico nas deslocações internas e nos fluxos diretos de refugiados para a UE, em especial na Grécia.