PT Jornal Oficial da União Europeia C 54/15

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Proposta de regulamento do Conselho relativo aos auxílios estatais destinados a facilitar o encerramento de minas de carvão não competitivas

(parecer de iniciativa)

(2011/C 54/03)

Relator-geral: Antonello PEZZINI

Em 21 de Outubro de 2010, o Comité Económico e Social Europeu decidiu, nos termos do n.o 2 do artigo 29.o do Regimento, elaborar um parecer de iniciativa sobre a

Proposta de regulamento do Conselho relativo aos auxílios estatais destinados a facilitar o encerramento de minas de carvão não competitivas.

Em 20 de Outubro de 2010, a Mesa do Comité incumbiu a Comissão Consultiva das Mutações Industriais da preparação dos trabalhos sobre esta matéria.

Dada a urgência dos trabalhos, na 467.a reunião plenária, realizada em 8 e 9 de Dezembro de 2010 (sessão de 8 de Dezembro), o Comité Económico e Social Europeu designou relator-geral A. Pezzini e adoptou, por 158 votos a favor, 8 votos contra e 5 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1 O CESE considera necessário adoptar uma série de medidas capazes de favorecer o desenvolvimento de um modelo energético sustentável e de um quadro de referência claro e estável para o sector, incluindo uma planificação energética que contribua para a segurança de aprovisionamento e tenha em conta os aspectos sociais, territoriais e ambientais, bem como roteiros para o período de 2020-2050.

1.2 O CESE recomenda a extensão do Regulamento (CE) n.o 1407/2002 do Conselho, de 23 de Julho de 2002, relativo aos auxílios estatais à indústria do carvão, actualmente em vigor, por um período equivalente ao da regulamentação cuja vigência está a chegar ao seu termo, sem que isso represente um ónus suplementar para o orçamento da UE nem coloque condições peremptórias ao encerramento das minas, mas com a possibilidade de concessão de ajudas aos investimentos e a tecnologias inovadoras de combustão limpa do carvão e à formação de pessoal altamente qualificado no sector das matérias-primas estratégicas. Insiste que a proposta seja alterada de modo a «facilitar as reestruturações competitivas das minas de carvão» e reivindica a consolidação de uma reserva estratégica comunitária.

1.3 O CESE solicita uma avaliação intercalar das condições de competitividade da combustão limpa do carvão em relação aos níveis de competitividade dos outros recursos energéticos autóctones com vista a 2020, às ajudas concedidas às outras fontes de energia autóctones, à promoção da utilização do carvão nos mercados mundiais, à volatilidade dos preços dos combustíveis fósseis ao nível mundial, ao valor acrescentado europeu dos recursos autóctones, bem como aos custos de reconversão das centrais eléctricas e de reabilitação das minas encerradas.

1.4 Esta avaliação de 2014 deverá ser efectuada, no entender do CESE, no estrito respeito das disposições do Tratado de Lisboa relativas à nova política energética da UE (artigo 194.o) e em consonância com a estratégia de segurança energética e da União e de acesso aos recursos, bem como com outras políticas da UE, em particular, da indústria, do comércio, da investigação e inovação.

1.5 O CESE solicita ao Parlamento, ao Conselho e ao Comité a apresentação em 2015 de um relatório intercalar sobre a competitividade da indústria do carvão europeia, que vá mais longe do que a crise actual, de carácter excepcional, tendo em conta os parâmetros supracitados para a definição das características da indústria e dando realce aos progressos conseguidos nos planos estratégico, tecnológico, social e ambiental, bem como em termos de redução da dependência energética.

1.6 O CESE recorda que a UE ocupa uma posição de ponta na investigação e no desenvolvimento de tecnologias energéticas «limpas», em particular nas técnicas de captura e de armazenamento de CO2 (CAC), nas tecnologias de combustão limpa do carvão, na poligeração a partir do carvão e na produção de electricidade no âmbito de soluções integradas de emissões nulas (1) que são parte integrante do 7.o Programa-Quadro de Investigação e Desenvolvimento Tecnológico da UE para o período de 2007-2013.

1.7 O CESE sublinha que não têm fundamento os problemas de distorção da concorrência no mercado interno europeu, uma vez que, conforme indica a própria Comissão, não há trocas comerciais significativas de carvão entre os Estados-Membros e porque as instalações técnicas das centrais eléctricas são calibradas por tipos de carvão de referência.

1.8 O CESE chama a atenção para a pertinência ainda maior do teor do Regulamento do Carvão (Regulamento (CE) n. 1407/2002), nomeadamente:

— «O desequilíbrio concorrencial do carvão comunitário em relação ao carvão importado levou a indústria do carvão a ter de proceder a importantes medidas de reestruturação e de redução de actividade no decurso das últimas décadas;

— A Comunidade está cada vez mais dependente do abastecimento externo em fontes de energia primária;

— A situação política mundial dá uma dimensão inteiramente nova à avaliação dos riscos geopolíticos e de segurança em matéria energética e uma acepção mais ampla ao conceito de segurança do abastecimento.»

1.9 Por todos estes motivos e dado o carácter estratégico dos recursos energéticos, o CESE recomenda uma transição eficaz para um novo modelo energético europeu sustentável, com uma combinação diversificada que tenha em conta todas as fontes de energia, com tecnologias aptas a reduzir as emissões poluentes e prazos de realização realistas, introduzindo e preservando elementos que tornem este modelo menos dependente de recursos exógenos.

1.10 O CESE releva a importância, para a eficiência energética, do combate às alterações climáticas e da redução das emissões de CO2 e de outros poluentes, bem como de um consenso democrático e participado. Defende, por isso, veementemente o reforço de um diálogo social sectorial bem estruturado da indústria do carvão, aos vários níveis, no contexto da política de coesão económica e social da UE das regiões produtoras de carvão para as quais a cessação de actividades equivaleria, na fase actual da crise mundial, a uma perda de mais de 300 000 postos de trabalho localizados em zonas muito específicas.

2. Introdução

2.1 A produção de carvão da UE (2) é actualmente responsável por cerca de 288 milhões de toneladas de equivalente-carvão (Mtec), das quais 122 Mtec provêm da produção de antracite. O carvão é geralmente utilizado na produção de electricidade, de calor ou de aço e em outros processos industriais. A Polónia e a Alemanha são os maiores produtores de carvão da UE.

2.2 Entre os dez Estados-Membros produtores de hulha, seis deles concedem uma forma ou outra de auxílios estatais, especialmente a Alemanha e a Espanha mas também, em menor medida, a Hungria, a Polónia, a Roménia e a Eslováquia e a Eslovénia (neste caso, os auxílios dizem respeito a minas já encerradas).

2.3 O Tratado da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA) de 1951 continha regras claras quanto à autorização de auxílios concedidos pelos Estados-Membros a empresas no sector da indústria do carvão e do aço: «Consideram-se incompatíveis com o mercado comum do carvão e do aço e, consequentemente (…) proibidos, na Comunidade, nas condições previstas no presente Tratado: (…) c) As subvenções ou auxílios concedidos pelos Estados (…), independentemente da forma que assumam». Esta proibição de qualquer forma de apoio por parte dos Estados às empresas, constante da alínea c) do artigo 4.o, era uma consequência lógica da supressão de todas as medidas nacionais proteccionistas no mercado comum.

2.4 Contudo, após a criação do mercado comum, logo se tornou evidente que não seria possível assegurar o abastecimento energético ao nível europeu. O artigo 95.o, adoptado para abranger todos os casos não previstos no Tratado, foi então utilizado como base para permitir certos tipos de ajuda comunitária. Este artigo autorizava a intervenção comunitária sempre que necessária para alcançar um ou mais objectivos do Tratado.

2.5 Quando a vigência do Tratado CECA terminou, o Conselho adoptou o Regulamento (CE) 1407/2002, de 23 de Julho de 2002, relativo aos auxílios estatais à indústria do carvão, em vigor até 31 de Dezembro de 2010. Entre 2003 e 2008, foram aprovados auxílios no valor de mais de 26 mil milhões de euros.

2.6 O CESE pronunciou-se sobre este regime de auxílio (3), subscrevendo a conclusão do Comité Consultivo da CECA de que «uma regulamentação destinada a melhorar a segurança do aprovisionamento energético e a criar um nível básico de energia primária não pode ao mesmo tempo exigir a supressão contínua de todos os auxílios à indústria do carvão».

2.7 O CESE felicitava-se pela «possibilidade deixada aos Estados-Membros de manterem um nível de produção mínimo estável na sua indústria hulhífera, que permita a exploração das jazidas mais importantes». Esta disposição permitiu a manutenção de uma infra-estrutura em estado de funcionamento, bem como a adopção de medidas específicas no domínio sensível da saúde e segurança no trabalho, de qualificações profissionais sólidas e de conhecimentos tecnológicos especializados.

2.8 O CESE realça a importância de contribuir activamente para este sector específico no âmbito das matérias-primas estratégicas endógenas, para tornar a Europa mais atraente para o investimento e o emprego, para reforçar a competitividade das empresas e a coesão social, estimular as iniciativas de investigação e inovação e, por último, promover a criação e a disseminação de novos conhecimentos e a qualificação dos recursos humanos (4).

2.9 Do mesmo modo, o CESE indicou que a Comissão se deveria concentrar nos auxílios estatais que têm um impacto significativo nas trocas comerciais, em vez de desperdiçar recursos a analisar uma grande quantidade de casos com interesse preponderantemente local. Deveria ainda esclarecer o significado e a interpretação do conceito de «interesse local» (5).

2.10 O CESE sublinhou também que «os combustíveis fósseis (carvão (6), petróleo e gás natural) compõem actualmente a espinha dorsal do aprovisionamento energético a nível europeu e mundial. Nas próximas décadas manterão esta importância, permanecendo, por isso, indispensáveis» (7).

2.11 «Também um aproveitamento mais intensivo dos consideráveis recursos carboníferos europeus pode contribuir para reduzir a dependência energética da UE. No caso do carvão, dos 3 400 mil milhões de toneladas de unidades de petróleo de potencial total estimado, 3 % foram extraídos até à data. […] A nível mundial, a sustentabilidade das reservas e recursos estimados de carvão, petróleo e gás natural depende de vários factores, como o crescimento económico, a exploração e o progresso tecnológico. Essas reservas ainda estarão disponíveis durante muitas décadas (talvez séculos, no que respeita ao carvão) […]» (7).

2.12 De acordo com as projecções do Centro Comum de Investigação (CCI) para 2030-2050 (8), o carvão continuará a desempenhar um papel importante na satisfação das necessidades energéticas ao longo do século XXI. O interesse crescente em limitar a emissão de gases com efeito de estufa requer investimentos avultados na investigação e no desenvolvimento de tecnologias não poluentes para o mercado de carvão e de tecnologias de captura e armazenamento de CO2 cada vez mais eficazes. O carvão continuará a ser mundialmente uma fonte de energia essencial, suprindo mais de 20 % das necessidades energéticas mundiais.

2.13 Como o CESE referiu oportunamente (9), «após uma diminuição inicial, após 2015 prevê-se um novo aumento do consumo de carvão — como consequência do aumento da competitividade desta fonte de energia na produção de electricidade. Os principais motivos para esta evolução são o aumento dos preços do gás natural e a introdução prevista de tecnologias avançadas de produção de electricidade a partir do carvão».

2.14 A China, os EUA, a Índia, a Austrália e a Rússia são os maiores produtores mundiais. A China produz 2 761 Mt por ano (47 % de produção mundial), os EUA 1 006 Mt (17 %) e a Rússia 247 Mt (4 %). A UE importa anualmente 180 Mt de carvão, sobretudo da Rússia (30 %), da Colômbia (17,8 %), da África do Sul (15,9 %) e dos EUA (12,8 %) (10).

3. As propostas actuais

3.1 Face ao termo de vigência do Regulamento (CE) n.o 1407/2002 do Conselho, de 23 de Julho de 2002, relativo aos auxílios estatais à indústria do carvão, a Comissão apresentou recentemente as seis opções seguintes:

— Opção 1: não será proposto um novo instrumento jurídico específico para o sector, aplicável após o termo de vigência do regulamento relativo à indústria do carvão. Esta apenas passará a ser abrangida pelas regras gerais em matéria de auxílios estatais;

— Opção 2: adopção de orientações com base no artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, similares às adoptadas para os sectores da construção naval e aço (auxílios destinados a cobrir os pagamentos aos trabalhadores despedidos ou que aceitem a reforma antecipada em razão do encerramento das minas, os custos de aconselhamento e reciclagem profissional para tais trabalhadores, bem como o desmantelamento dos centros de extracção);

— Opção 3: adopção de um regulamento que autorize auxílios ao funcionamento com duração limitada (auxílios ao encerramento), auxílios ao funcionamento degressivos, desde que acompanhados por uma liquidação ordenada das actividades no contexto de um plano de encerramento da mina bem definido;

— Opção 4: adopção de um regulamento que autorize auxílios destinados a cobrir custos extraordinários (custos sociais e ambientais herdados do passado) associados ao encerramento das minas de carvão;

— Opção 5: adopção de um regulamento com base no artigo 107.o, n.o 3, alínea e), do TFUE, autorizando os Estados-Membros a concederem auxílios ao encerramento e auxílios para cobrir custos extraordinários; ou

— Opção 6: prorrogação por mais 10 anos da vigência do actual Regulamento relativo à indústria do carvão, ou seja, até ao final de 2020, sem o condicionalismo relativo ao encerramento das minas e com a possibilidade de concessão de auxílios ao investimento.

3.2 A Comissão decidiu propor um novo regulamento do Conselho baseado na opção 5, com um instrumento adicional que permita aos Estados-Membros amortecer o impacto social e regional do encerramento das actividades mineiras e reforçar a coesão social entre as regiões da Europa.

Para além das possibilidades oferecidas pelas regras gerais em matéria de auxílios estatais para reforçar a competitividade das empresas e a coesão social, estimular as iniciativas de investigação e inovação e, por último, promover a criação e a disseminação de novos conhecimentos e a qualificação dos recursos humanos, a proposta ofereceria a possibilidade de declarar compatíveis com o mercado interno dois tipos de auxílios a favor da indústria do carvão: os auxílios ao encerramento e os auxílios destinados a cobrir custos extraordinários.

3.3.1 Em termos concretos, a concessão de auxílios ao funcionamento de minas de carvão deverá preencher os seguintes requisitos:

— elaboração de um plano pormenorizado relativo ao encerramento definitivo, até 1 de Outubro de 2014, das minas de carvão não competitivas, em actividade em 31 de Dezembro de 2009;

— pronunciada redução gradual dos auxílios – nomeadamente, de 33 % cada quinze meses;

— recuperação na íntegra do auxílio concedido, caso a mina não seja encerrada na data estabelecida no plano de encerramento; e

— os Estados-Membros deverão apresentar um plano de medidas adequadas com o objectivo de minimizar o impacto ambiental negativo da utilização de carvão.

3.3.2 Os auxílios para a cobertura de custos extraordinários destinam-se a cobrir os custos de reestruturação e desmantelamento dos centros de extracção não directamente relacionados com a produção corrente, bem como custos sociais e ambientais herdados do passado e decorrentes do encerramento das minas, na condição de estes resultarem unicamente do encerramento de unidades de produção de carvão.

4. Observações na generalidade

4.1 O CESE lamenta não ter sido consultado pelo Conselho, sobretudo tendo em conta o âmbito de competências da Comissão Consultiva de Mutações Industriais (CCMI), nele integrada como estrutura de trabalho permanente, que assumiu as funções do comité consultivo da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA).

4.2 O CESE reivindica, sobretudo, o seu direito de pronunciar-se sobre uma questão de tão grande relevância no âmbito das mutações industriais da União, por analogia com o Comité Consultivo da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA), que sublinhou este aspecto no âmbito do Regulamento (CE) n.o 1407/2002 e advertiu que «a melhoria da segurança do aprovisionamento energético e a criação de um nível básico de fontes endógenas de energia primária não podem exigir a “redução contínua” de todos os auxílios à indústria do carvão».

4.3 O CESE assinala que, na reunião de 19 e 20 de Março de 2009, o Conselho Europeu apoiou a Segunda Análise Estratégica da Política Energética publicada em 13 de Novembro de 2008 pela Comissão, tendo sublinhado a necessidade de melhorar, tanto quanto possível, a utilização dos recursos energéticos internos da UE e de «utilizar da melhor forma os seus recursos energéticos, incluindo as energias renováveis, os combustíveis fósseis e, nos países que façam essa opção, a energia nuclear».

4.4 O CESE assinala igualmente que os objectivos do Sexto Programa Comunitário de Acção em matéria de Ambiente (2002-2012) incluem «incentivar o recurso a combustíveis fósseis renováveis e com baixo teor de carbono para a produção de electricidade» e que o artigo 1.o do regulamento em vigor relativo aos auxílios estatais à indústria do carvão prevê a «necessidade da manutenção, a título de medida de precaução, da produção endógena de uma quantidade mínima de carvão que permita garantir o acesso a reservas».

4.5 Por último, o CESE remete para os estudos ao nível da UE, realizados pelo Instituto da Energia do Centro Comum de Investigação (CCI) com sede em Petten, os quais também indicam que a hulha continuará a desempenhar um papel de relevo na satisfação das necessidades energéticas ao longo do século XXI.

4.6 O CESE acolhe positivamente as acções propostas pela Comissão na medida em que respondem à necessidade de desenvolver a competitividade das empresas do sector e não decorrem apenas de uma lógica de não competitividade (11), com base num quadro de referência comum, tendo como objectivo:

— manter um nível suficiente de recursos energéticos endógenos, contribuir para a segurança do abastecimento e reduzir a dependência energética;

— conservar a posição europeia de liderança no domínio das tecnologias extractivas inteligentes, das tecnologias para o carvão não poluente e das tecnologias para a captura e armazenamento de CO2 (CAC) respeitadoras do ambiente. Só será possível aumentar a utilização de tecnologias para a CAC depois de 2020 e apenas se forem envidados com sucesso e em tempo útil os esforços necessários de I&D;

— colmatar as lacunas do mercado no que diz respeito a investimento na investigação, na inovação e na reestruturação, de modo a permitir que as empresas europeias do sector de carvão adquiram novas tecnologias de mercado a custos reduzidos e se tornem competitivas;

— alcançar as metas sociais e ambientais através da criação de riqueza local e de empregos associados ao desenvolvimento das regiões, que tenham como principais ou únicas indústrias a exploração mineira e a extracção;

— aplicar ao sector o conceito de «interesse local», dado que o impacto do comércio intracomunitário no sector é mínimo ou nulo, não tendo, portanto, consequências significativas para as trocas comerciais, e tendo em conta que o actual sistema de auxílios não levou a nenhuma distorção substancial da concorrência;

— permitir a modernização das centrais eléctricas e assegurar o cumprimento de prazos e procedimentos para a reestruturação do sector a nível nacional (12), apoiando redes de regiões carboníferas e centros de competência em matéria de extracção mineira e utilizando recursos minerais e redes para a formação de gestores altamente qualificados;

— preservar o conceito de reserva estratégica mínima de carvão endógeno para cumprir a obrigação do sector público de prestar um serviço universal, garantindo a segurança energética, nos termos do artigo 106.o do TFUE (antigo artigo 86.o do TCE);

— prestar serviços de orientação, formação e requalificação profissional para trabalhadores e peritos que exerçam actividade em minas de carvão não competitivas; apoiar a reforma antecipada no sector e nas indústrias conexas;

— desenvolver e apoiar o diálogo social sectorial europeu para as indústrias mineiras e organizar fóruns baseados em redes técnicas, tais como o Fórum de Combustíveis Fósseis de Berlim;

— apoiar a difusão e o intercâmbio de boas práticas, particularmente de um ponto de vista técnico e ambiental, para atingir uma produção de carvão do mais alto nível e tornar a sua aplicação competitiva e sustentável e iniciar a reestruturação, a diversificação e o encerramento (e a reabilitação (13) dos centros de extracção) nos locais onde estes processos não sejam viáveis.

4.7 O CESE considera que o prazo definido pela Comissão é demasiado curto e não dá resposta às necessidades de desenvolvimento do sector. O período de 2011-2018 seria mais adequado – como o foi o período de 2002-2010 – para determinar se as empresas do sector são competitivas à luz da evolução tecnológica do mercado, nomeadamente no que concerne a CAC a preços reduzidos, bem como as tecnologias extractivas do carvão e a exploração mineira não poluentes.

4.8 Da mesma maneira, o CESE crê que a taxa de degressividade é excessivamente elevada, além de estar confinada a prazos demasiado curtos para permitir a recuperação da competitividade e a inovação nas áreas de produção, extracção do carvão e da CAC não poluentes. Além disso, os auxílios deveriam recompensar em vez de punir (como é o caso da proposta) as empresas que conservam as suas margens de competitividade.

4.9 No que se refere às distorções na concorrência entre um produto importado e um produto endógeno, antes de se exigir a limitação do regime de ajudas da UE, talvez conviesse examinar com maior rigor e transparência os sistemas de auxílios dos países exportadores. Na opinião do CESE, convém além disso considerar com mais atenção e coerência, aquando da assinatura de acordos com países terceiros, a inclusão do respeito das normas sociais da OIT cujo objectivo é impedir a exploração dos mineiros e garantir boas condições de segurança contra acidentes muitas vezes mortais nos grandes centros mundiais de extracção.

4.10 Finalmente, o CESE reputa essencial que, para garantir o futuro das actividades dos sectores da extracção de carvão e da produção de electricidade, se forneça às empresas europeias e aos Estados-Membros um quadro claro e dinâmico para os auxílios horizontais que possa ser activado para fins sociais e ambientais e para efeitos de I&DT, inovação, formação e qualificação profissional.

Bruxelas, 8 de Dezembro de 2010 O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Staffan NILSSON

(1) Ver: ZEP – Zero emissions platform, European Technology Platform for zero emission fossil, fuel, power – Implementation Plan 2010 – 2012 (Plataforma tecnológica europeia para as centrais eléctricas à base de combustíveis fósseis com emissões nulas ((ETP-ZEP) – Plano de aplicação 2010-2012) – www.zeroemissionsplatform.eu/ccs-technology/capture.html – Conferência sobre o Plano SET 2010 (Plano estratégico europeu para as tecnologias energéticas) organizada pela Presidência belga (15-16 de Novembro de 2010) – http//setis.ec.europa.eu/technologies/Zero-emission-fossil

(2) Trata-se neste parecer de «carvão» tal como definido no artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 1407/2002 – antracite, lenhite, hulha.

(3) JO C 48 de 21.2.2002, p. 49.

(4) JO C 65 de 17.3.2006, p. 1.

(5) Cf. nota 2.

(6) Antracite, lenhite e hulha.

(7) JO C 28 de 3.2.2006, p. 5.

(8) Coal of the future (supply prospects for thermal coal by 2030-2050) [Carvão do futuro (perspectivas de aprovisionamento de carvão térmico para 2030-2050)], Direcção-Geral do Centro Comum de Investigação (DG JRC) – Instituto da Energia. Petten (Países Baixos), Fevereiro de 2007.

(9) Cf. nota 9.

(10) Os EUA continuam a empenhar-se activamente no financiamento de centrais a carvão tanto no plano nacional como internacional, não obstante o compromisso assumido pelo presidente Obama, no âmbito do G20, de abolir progressivamente as subvenções aos combustíveis fósseis.

(11) Neste contexto e conforme foi evidenciado em todos os documentos no âmbito da política energética da Comissão – desde o Plano SET até à Estratégia energética 2011-2020 – haverá que ter em conta parâmetros tais como os níveis de competitividade dos outros recursos energéticos endógenos da UE na perspectiva de 2020, os auxílios concedidos às outras fontes de energia endógenas, a promoção da utilização do carvão nos mercados mundiais, a volatilidade dos preços dos combustíveis fósseis ao nível mundial, o valor acrescentado europeu da segurança energética dos recursos estratégicos endógenos, especialmente no caso de crises e de tensões internacionais. Convém igualmente considerar os custos de reconversão das centrais eléctricas a carvão e os custos de reabilitação das minas encerradas.

(12) Ver, por exemplo, o plano da Alemanha para as minas de carvão até 2018.

(13) Desmantelamento.