COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 27.2.2019 SWD(2019) 1021 final DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO Relatório relativo a Portugal de 2019

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que inclui a apreciação aprofundada da prevenção e correção dos desequilíbrios macroeconómicos

que acompanha o documento COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO EUROPEU, AO CONSELHO, AO BANCO CENTRAL EUROPEU E AO EUROGRUPO Semestre Europeu de 2019: avaliação dos progressos realizados em matéria de reformas estruturais, prevenção e correção dos desequilíbrios macroeconómicos, e resultados das apreciações aprofundadas efetuadas no âmbito do Regulamento (UE) n.º 1176/2011 {COM(2019) 150 final}



Índice Resumo 1.Situação económica e perspetivas 2.Progressos realizados na aplicação das recomendações dirigidas a Portugal 3.Síntese das principais conclusões da apreciação aprofundada do PDM 4.Prioridades em matéria de reformas 4.1.Finanças públicas e tributação 4.2.Setor financeiro 4.3.Mercado de trabalho, educação e políticas sociais 4.4. Reformas em matéria de competitividade e investimento Anexo A: Quadro recapitulativo Anexo B: Análise da Comissão da sustentabilidade da dívida e riscos orçamentais Anexo C: Quadros Normalizados Anexo D: Orientações em matéria de investimento no âmbito do financiamento da política de coesão para 2021-2027 a favor de Portugal Referências LISTA DOS quadros Quadro 1.1:Principais indicadores económicos e financeiros - Portugal Quadro 2.1:Avaliação da aplicação das recomendações dirigidas a Portugal de 2018

Quadro 3.1:Análise de sensibilidade: balança corrente e posição líquida de investimento internacional Quadro 3.2:Matriz de avaliação do PDM Quadro 4.2.1:Indicadores de estabilidade financeira Quadro C.1: Indicadores do mercado financeiro Quadro C.2:Principais indicadores do painel de indicadores sociais Quadro C.3: Indicadores do mercado de trabalho e da educação Quadro C.4: Indicadores de inclusão social e de saúde Quadro C.5:Indicadores de desempenho do mercado dos produtos e indicadores da política nesse domínio Quadro C.6:Crescimento verde LISTA DOS gráficos Gráfico 1.1: Contributos para o crescimento do PIB real Gráfico 1.2: Contributos para o crescimento potencial Gráfico 1.3: PIB per capita em Paridade de Poder de Compra Gráfico 1.4: Convergência regional em Portugal Gráfico 1.5: Crescimento das remunerações nominais: real e estimado com base nos parâmetros económicos fundamentais Gráfico 1.6: Balança corrente e posição líquida de investimento internacional Gráfico 1.7: Rendibilidade dos capitais próprios (%), bancos nacionais Gráfico 2.1: Aplicação plurianual global, até ao presente, das recomendações dirigidas a Portugal para o período 2011-2018 Gráfico 4.1.1: Projeções da dívida pública bruta para o cenário de base e para cenários alternativos de crescimento nominal do PIB e em termos de taxas de juro

Gráfico 4.1.2: Projeções da dívida pública bruta para o cenário de base e para cenários alternativos de consolidação orçamental Gráfico 4.1.3: Despesas públicas por função em 2016 Gráfico 4.1.4: Receitas fiscais por função económica em 2017 Gráfico 4.2.1: Novos empréstimos concedidos Gráfico 4.2.2: Poupanças junto dos bancos nacionais Gráfico 4.2.3: Diferencial de valorização com base no preço/rendimento e preço/renda e diferenciais de valorização com base no modelo fundamental Gráfico 4.2.4: Endividamento do setor privado Gráfico 4.2.5: Repartição setorial dos empréstimos nacionais a empresas não financeiras Gráfico 4.3.1: Variação anual da taxa de emprego dos trabalhadores pouco qualificados e com qualificações médias (com idades compreendidas entre 20-64 anos) desde o primeiro trimestre de 2009 Gráfico 4.3.2: Situação de pessoas em risco de pobreza em Portugal e na União Europeia (composição atual), 2010 contra 2016 Gráfico 4.4.1: Produtividade do fator trabalho Gráfico 4.4.2: Capital acumulado líquido por trabalhador Gráfico 4.4.3: Regiões em Portugal e dotações de fatores produtivos LISTA DAS caixas Caixa 2.1: Os fundos e programas da UE contribuem para enfrentar os desafios estruturais, promover o crescimento e reforçar a competitividade de Portugal Caixa 4.3.1: Acompanhamento do desempenho à luz do Pilar Europeu dos Direitos Sociais em Portugal Caixa 4.3.2: Acordo tripartido de 2018 Caixa 4.4.1: Desafios em matéria de investimento e reformas necessárias em Portugal

Resumo O desempenho económico positivo, combinado com as reformas realizadas anteriormente, tem permitido que Portugal consiga fazer face aos desafios estruturais( ). A atual expansão económica facilitou uma forte criação de emprego, contribuindo para uma redução significativa do desemprego. As dívidas pública e privada foram igualmente reduzidas. No entanto, ambas continuam demasiado elevadas e registaram-se poucos progressos na correção de desequilíbrios, nomeadamente da baixa produtividade e do elevado endividamento junto dos credores estrangeiros. As políticas de Portugal em domínios como a educação, as competências, a inovação, o contexto empresarial e o acesso ao financiamento estão a ajudar a fazer face a estes desafios, mas é necessário um compromisso sustentado para a realização de reformas. O desempenho económico está a desacelerar, esperando-se um abrandamento do crescimento. Prevê-se que o crescimento do PIB desacelere, devido ao impacto do contexto internacional volátil sobre as exportações e o investimento privado. No entanto, prevê-se que a procura interna se mantenha forte no curto prazo, graças à melhoria do mercado de trabalho e à utilização acelerada dos fundos da UE. A criação robusta de emprego continua, apesar de um abrandamento em 2018, num contexto de crescimento salarial moderado. Portugal continua a corrigir os seus desequilíbrios macroeconómicos. Embora todos os principais indicadores evoluam no bom sentido, a dívida dos setores público e privado e a dívida externa encontram-se ainda significativamente acima dos níveis de referência fixados. Esta situação continua a ter um impacto negativo na posição externa de Portugal, cujo ritmo de ajustamento deverá abrandar. A redução do volume de empréstimos de mau desempenho (NPL ou crédito malparado), juntamente com a melhoria da rendibilidade, está a reduzir o conjunto dos riscos do setor bancário. Os desequilíbrios do mercado de trabalho têm vindo a ser corrigidos e os principais riscos são atualmente insuficiências a nível das competências e a baixa produtividade. As finanças públicas continuaram a melhorar, apoiando-se todavia fortemente no aumento das receitas, na diminuição das despesas com juros e no investimento público relativamente baixo. O aumento das receitas, a diminuição das despesas com juros e os níveis relativamente baixos de investimento público contribuíram para melhorias adicionais dos défices públicos nominal e estrutural, embora o saldo estrutural, excluindo as despesas com juros, se mantenha globalmente estável. A atual expansão económica e as condições de financiamento favoráveis permitem reduções adicionais do défice estrutural, a fim de assegurar uma situação orçamental sustentável no médio prazo. Reforça-se assim a necessidade de o Governo conter o crescimento global das despesas e utilizar os ganhos decorrentes de receitas extraordinárias e da diminuição das despesas com juros para reduzir a dívida pública a um ritmo mais rápido. O aumento do investimento público e privado na inovação, na melhoria das competências, na eficiência dos recursos, nas infraestruturas de transportes e em políticas de emprego modernas reforçaria o potencial de crescimento sustentável de longo prazo de Portugal. Portugal tem uma das mais baixas taxas de investimento da UE. A insuficiência das ligações ferroviárias e marítimas dificulta que as empresas exportadoras beneficiem plenamente do potencial do mercado único. O investimento em investigação e desenvolvimento recuperou recentemente o seu dinamismo, mas continua a ser insuficiente para melhorar o panorama português a nível da investigação e inovação. Investimentos na eficiência dos recursos contribuiriam para assegurar um crescimento sustentável a longo prazo. O baixo nível de qualificações dos trabalhadores constitui um obstáculo ao investimento e ao crescimento da produtividade. O pleno aproveitamento do potencial da mão de obra requer igualmente o reforço dos serviços públicos de emprego e políticas ativas do mercado de trabalho que sejam eficazes. A falta de competências digitais da população prejudica a sua inclusão na sociedade e a sua empregabilidade, reduzindo o potencial para uma produtividade mais elevada. Com base na análise das necessidades de investimento e dos desafios mencionados no presente relatório, o anexo D identifica as principais prioridades para efeitos de apoio do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, do Fundo Social Europeu Mais e do Fundo de Coesão no período 2021-2027. Portugal registou alguns progressos ( ) na aplicação das recomendações de 2018 que lhe foram dirigidas. Registaram-se alguns progressos nas seguintes áreas: ·Promoção de um quadro propício à contratação de trabalhadores com base em contratos permanentes, inclusive mediante a revisão do quadro jurídico em consulta com os parceiros sociais. ·Aumento do nível de competências da população adulta, bem como do número de alunos no ensino superior. ·Aumento da eficiência dos processos de insolvência e recuperação, redução dos obstáculos no acesso ao mercado secundário para a revenda de empréstimos de mau desempenho, bem como melhoria do acesso das empresas ao financiamento. ·Melhoria da eficiência dos tribunais administrativos e redução da carga administrativa. Registaram-se progressos limitados nas seguintes áreas: ·Reforço do controlo das despesas, reforço da relação custo-eficácia e do rigor da orçamentação no setor da saúde. Melhoria da sustentabilidade financeira das empresas públicas, nomeadamente através do aumento do respetivo rendimento líquido global e da redução do seu endividamento. Não se registaram nenhuns progressos nas seguintes áreas: ·Eliminação das persistentes restrições regulamentares, assegurando a correta aplicação do quadro normativo aplicável às profissões fortemente regulamentadas. No que diz respeito aos progressos na consecução dos objetivos nacionais no âmbito da estratégia Europa 2020, Portugal está a realizar progressos satisfatórios na consecução dos seus objetivos em matéria de energias renováveis e de redução dos gases com efeito de estufa. Registaram-se progressos significativos no aumento da taxa de emprego, que se situa atualmente acima do objetivo de 75 %. Registaram-se progressos adicionais em 2017 na redução da taxa de abandono escolar («abandono escolar precoce»), mas esta continua a ser superior à meta de 10 %. Subsistem desafios significativos para a realização dos objetivos em matéria de investimento em investigação e desenvolvimento, de taxa de conclusão do ensino superior e de redução da pobreza. O Painel de Indicadores Sociais que acompanha o Pilar Europeu dos Direitos Sociais destaca alguns desafios para Portugal. Embora o recente desempenho do mercado de trabalho tenha registado uma melhoria significativa das taxas de emprego e de desemprego, a desigualdade de rendimentos continua a ser elevada e a eficácia das transferências sociais (para além das pensões) na redução da pobreza permanece limitada. Além disso, apesar de uma recente melhoria, a elevada taxa de abandono precoce do ensino e da formação aponta para desafios no domínio da educação. Do lado positivo, Portugal continua a registar uma das mais elevadas taxas de participação em estruturas formais de acolhimento de crianças com menos de 3 anos, embora com um decréscimo em 2017, mas continua a ser difícil encontrar em algumas zonas de Portugal estruturas de acolhimento de crianças. As principais conclusões da apreciação aprofundada contida no presente relatório e os desafios que lhes estão associados são os seguintes:

·O ajustamento externo permanece insuficiente. A correção dos desequilíbrios em termos de fluxos foi parcialmente baseada em fatores cíclicos. A recente inversão da balança corrente aponta para um abrandamento do processo de ajustamento externo. Um ajustamento mais substancial poderia ser alcançado através de ganhos de competitividade, beneficiando tanto do saldo da balança corrente quanto do crescimento do PIB. ·A elevada dívida pública de Portugal começou a diminuir e uma maior consolidação orçamental favorável ao crescimento ajudaria a mantê-la numa trajetória firmemente descendente. O rácio da dívida pública em relação ao PIB começou a descer em 2017, prevendo-se que continue a diminuir entre 2018 e 2020, embora a um ritmo mais lento. Uma consolidação orçamental continuada e progressos com reformas estruturais favoráveis ao crescimento são fatores essenciais para reforçar a sustentabilidade orçamental de Portugal. Por conseguinte, continua a ser essencial assegurar uma orçamentação adequada e um controlo eficaz das despesas em todos os setores da administração pública, juntamente com a tomada de medidas decisivas para fazer face aos persistentemente elevados pagamentos em atraso dos hospitais e para melhorar a sustentabilidade financeira das empresas públicas e do sistema de pensões. Essas medidas poderiam ser complementadas por um claro enfoque de cima para baixo na contenção da despesa global e numa estratégia englobante de reforma da administração pública a médio prazo, tornando ao mesmo tempo o sistema fiscal e as despesas públicas mais favoráveis ao crescimento. ·A dívida privada está a diminuir continuamente, mas permanece demasiado elevada. Os rácios das dívidas das famílias e das empresas estão a diminuir, mas continuam a exceder os limiares prudenciais estimados para Portugal, afetando os investimentos e o crescimento potencial. No entanto, a exposição ao risco situa-se principalmente no setor empresarial, que ainda é responsável pela maior percentagem de empréstimos de mau desempenho. ·Os bancos portugueses têm vindo a reduzir progressivamente o seu volume de empréstimos de mau desempenho, mantendo, simultaneamente, a sua base de capital globalmente estável. A rendibilidade dos bancos também melhorou, o que reflete principalmente o menor nível das imparidades. Todos os principais bancos do sistema acederam já ao mercado secundário para os empréstimos de mau desempenho e gerem ativamente o seu stock de ativos com imparidade. Todavia, a qualidade dos ativos continua a ser reduzida em comparação com a dos bancos de outros Estados-Membros da área do euro. Por conseguinte, é essencial que Portugal prossiga os seus esforços para reformar o quadro de insolvência e eliminar vários outros obstáculos jurídicos para resolver o problema dos empréstimos de mau desempenho. ·A forte criação de emprego conduziu a uma melhoria significativa dos indicadores do emprego. O mercado de trabalho continuou a melhorar em 2018, embora a um ritmo desacelerado. A taxa de desemprego diminuiu para menos de 7 % no quarto trimestre de 2018, muito abaixo da média da área do euro e em consonância com os níveis anteriores à crise. O desemprego de longa duração diminuiu para 3 % e está agora próximo da média da UE (2,9 %). O desemprego dos jovens também está a diminuir, mas é ainda considerável em comparação com a média da UE. Na sequência destas tendências, o número de pessoas à procura de trabalho diminuiu, embora continue a ser considerável, e há sinais de escassez de mão de obra em certos segmentos do mercado de trabalho. No entanto, há ainda margem para aumentar a participação no mercado de trabalho, tendo em especial em conta o envelhecimento acentuado da população. ·A baixa produtividade dos trabalhadores é um desafio fundamental para a melhoria da competitividade e do crescimento potencial. A produtividade dos trabalhadores continua a ser travada por um investimento insuficiente e por fatores de rigidez estrutural nos mercados dos produtos e de trabalho, incluindo uma elevada percentagem de trabalhadores pouco qualificados e a segmentação do mercado de trabalho. Uma parte significativa das pequenas empresas está a ter dificuldades de crescimento, em parte, devido à pesada sobrecarga regulamentar e fiscal e às dificuldades de acesso ao financiamento e ao capital. Do lado positivo, há indícios de que o crédito e o investimento são cada vez mais canalizados para setores específicos, sobretudo para os setores transacionáveis, em que existe um maior potencial de crescimento e de aumento da produtividade. Outras questões estruturais fundamentais analisadas no presente relatório, que apontam para desafios específicos para a economia portuguesa, são os seguintes: ·No contexto de um ciclo económico favorável, os aumentos do salário mínimo não parecem ter impedido até agora a criação de emprego relativamente às pessoas com baixas qualificações. O salário mínimo foi aumentado para 580 EUR em 2018 e novamente para 600 EUR em 2019. Em 2018, a criação de emprego foi forte igualmente no respeitante aos trabalhadores com baixas qualificações, embora a criação global de emprego tenha abrandado. O salário mínimo é atualmente um dos mais elevados da UE em relação ao salário mediano nacional. O estreitamento das diferenças remuneratórias merece atenção, uma vez que diminui o prémio da educação, ou seja, a diferença de remuneração entre as pessoas mais e menos qualificadas, e, por conseguinte, reduz potencialmente o incentivo para melhorar os níveis de qualificação mais baixos. ·A melhoria do mercado de trabalho não contribuiu para reduzir a elevada percentagem de contratos temporários, embora estejam em debate novas medidas para a reduzir. Em junho de 2018, foi alcançado um acordo tripartido para reduzir a segmentação do mercado de trabalho através de um plano de ação para combater a precariedade e promover a negociação coletiva. No entanto, as medidas ainda não foram legisladas. Embora a limitação estrita dos contratos a termo possa ajudar a reduzir a segmentação do mercado de trabalho, existe o risco de esses contratos afetarem negativamente o investimento e a criação de emprego, em especial nos setores sazonais, como os serviços relacionados com o turismo. O reforço de capacidade da Inspeção do Trabalho pode contribuir para combater o recurso indevido a contratos temporários por parte dos empregadores. ·A situação a nível da pobreza e da desigualdade continua a melhorar, graças à melhoria do mercado de trabalho. Com a melhoria das condições de trabalho, a percentagem de pessoas em risco de pobreza ou exclusão social diminuiu em 2017, situando-se agora abaixo dos níveis anteriores à crise. No entanto, a taxa de pobreza das pessoas que trabalham continua acima da média da UE. Com exceção das pensões, as transferências sociais não se mostram eficazes em retirar as pessoas da situação de pobreza. A melhoria do mercado de trabalho parece também estar na origem da ligeira melhoria a nível da desigualdade de rendimentos, que permanece todavia significativamente superior à média da UE. ·Vários programas visam melhorar a educação e as competências. A mão de obra portuguesa tem poucas qualificações. As competências digitais constituem um particular desafio, com 50 % da população portuguesa a carecer de competências digitais básicas, em comparação com uma média da UE de 43 % (Painel de Avaliação Digital da Comissão Europeia). O abandono escolar precoce diminuiu em 2017, mas continua a ser superior à média da UE. Os progressos nestes domínios decorrem de políticas que melhoraram o sistema de ensino vocacional, educativo e de formação, lançaram programas de reforço das competências digitais e introduziram medidas destinadas a aumentar o número de matrículas no ensino superior. Embora a percentagem de licenciados do ensino superior esteja a aumentar globalmente (a partir de um nível baixo), o número de licenciados em tecnologias da informação e comunicação continua a ser reduzido. ·A redução da carga administrativa e a maior eficiência judicial estão a melhorar o contexto empresarial, embora as restrições regulamentares continuem a travar a concorrência. O programa SIMPLEX+ constitui o principal instrumento estratégico de Portugal para reduzir a sobrecarga administrativa, mas não tem a mesma eficácia na eliminação de obstáculos em setores específicos, em especial no que se refere ao licenciamento. A regulamentação restringe alguns serviços profissionais às empresas mais do que a média da UE e constitui um obstáculo significativo à concorrência. Estão em vigor várias medidas para melhorar a eficiência judicial. De um modo geral, o sistema judicial está a tornar-se mais eficiente, mas persistem ainda grandes desafios no que respeita ao tempo necessário para formar as decisões e ao número de processos em atraso, que são ambos demasiado elevados. As deficiências no planeamento e controlo dos contratos públicos prejudicam a concorrência. ·Os estrangulamentos no sistema de inovação estão a afetar a especialização produtiva de Portugal e a dificultar as suas mudanças estruturais. Após vários anos de declínio, a percentagem de despesas de investigação e desenvolvimento em relação ao PIB aumentou recentemente. Paralelamente, alguns setores exportadores conseguiram aumentar a sua intensidade tecnológica e o apoio das políticas às start-up está a melhorar. No entanto, Portugal continua a especializar-se em setores de baixa e média-baixa tecnologia, defrontando-se com múltiplos desafios que limitam a sua capacidade para aproveitar o potencial de setores com elevada intensidade de conhecimento. A articulação insuficiente entre o meio académico e as empresas prejudica a eficácia do sistema de inovação. Estão a ser aplicadas políticas para melhorar as condições de trabalho e a empregabilidade dos profissionais científicos, promover o investimento em ativos intangíveis e aumentar as competências digitais. ·Os preços da energia em Portugal estão acima da média da UE e há margem para maiores investimentos e uma melhor conectividade interna e externa na Península Ibérica. Os preços da energia em Portugal estão acima da média da UE, devido principalmente à tributação relativamente elevada. Uma maior cooperação com a Espanha e a França é fundamental para o desenvolvimento de projetos de infraestruturas energéticas essenciais. O desenvolvimento das infraestruturas de transportes beneficiaria com um maior investimento nas infraestruturas portuárias e de uma maior integração da rede ferroviária com Espanha. 1. Situação económica e perspetivas Crescimento do PIB O crescimento do PIB desacelerou para 2,1 % no terceiro trimestre de 2018, devido principalmente ao enfraquecimento da procura externa. O crescimento do consumo das famílias no terceiro trimestre de 2018 diminuiu para 2,3 % em relação ao mesmo período do ano anterior, em consonância com uma certa moderação na criação de emprego e no crescimento do crédito ao consumo. Uma desaceleração significativa do consumo de bens duradouros indica a normalização da evolução do consumo privado. O crescimento da formação bruta de capital fixo acelerou ligeiramente para 4,3 % no terceiro trimestre de 2018 em relação ao mesmo período do ano anterior, impulsionado por um crescimento mais forte da compra de equipamentos, enquanto o investimento na construção continua a ser fraco. Como previsto, o crescimento do comércio externo continua a perder dinamismo, nomeadamente no setor dos serviços, conduzindo a um contributo líquido negativo do comércio externo para o crescimento. De acordo com as previsões mais recentes da Comissão, o crescimento económico deverá abrandar ainda mais no quarto trimestre de 2018, refletindo principalmente o abrandamento da procura externa, sendo o crescimento anual projetado de 2,1 %. Gráfico 1.1:Contributos para o crescimento do PIB real Fonte: Eurostat Prevê-se que o abrandamento moderado se mantenha a médio prazo, em virtude de uma diminuição da dinâmica do comércio externo e de uma maior incerteza. O abrandamento da criação de emprego causa uma certa desaceleração das despesas das famílias, que só em parte seria compensada por um aumento moderado do crescimento dos salários. A taxa de poupança das famílias, que se deteriorou no segundo trimestre de 2018, deverá estabilizar-se em 2019 e 2020, como reflexo da melhoria da situação financeira e das taxas de juro ainda muito baixas. O crescimento do consumo privado deverá, por conseguinte, diminuir para 2,0 % em 2019 e 1,8 % em 2020. O investimento deverá aumentar ligeiramente em 2019, uma vez que a execução de certos projetos apoiados pelos fundos estruturais da UE, programada para 2018, foi adiada. Prevê-se que o comércio externo líquido aumente o seu contributo negativo para o crescimento em 2019, refletindo uma procura menor de exportações e um crescimento forte das importações, em consonância com uma evolução ainda dinâmica da procura interna. O crescimento do PIB deverá estabilizar-se em 1,7 % em 2019 e em 2020. Esta tendência reflete a evolução no sentido do crescimento potencial estimado e os impactos negativos decorrentes do contexto externo menos dinâmico a nível das exportações. Os riscos para o crescimento são no sentido da baixa, uma vez que o aumento da incerteza a nível mundial poderá ter repercussões negativas nas decisões de investimento das empresas. O crescimento das exportações abranda, mas a sua proporção no PIB continua a aumentar. O ciclo positivo no setor do turismo e a expansão da indústria automóvel continuaram a manter o crescimento das exportações acima da taxa de crescimento do comércio mundial, conduzindo a um aumento da quota de mercado mundial de Portugal entre 2015 e 2017, que se prevê prossiga em 2018. No entanto, prevê-se que o crescimento das exportações diminua com a maturidade do ciclo e a deterioração das perspetivas da economia mundial. O padrão de crescimento do turismo deverá também mudar de certa forma, uma vez que o número de dormidas está a estabilizar, ao passo que as receitas turísticas permanecem dinâmicas.

Crescimento potencial O crescimento potencial converge para a média da área do euro. O forte desempenho económico de Portugal nos últimos anos tem sido parcialmente impulsionado pelo ciclo económico, mas o crescimento potencial também melhorou significativamente. De acordo com as previsões da Comissão do outono de 2018, o crescimento potencial já é idêntico à média da UE (1,6 % em 2018 e 1,7 % em 2019), o que indica uma melhoria significativa em relação ao nível mínimo de -1,3 % em 2012. A evolução económica positiva nos últimos anos estabilizou o rendimento por habitante de Portugal em relação à média da UE, ao nível de 77-78 %, mas continua a ser insuficiente para assegurar uma convergência palpável. As perspetivas a médio prazo, com base nas estimativas do crescimento potencial, mostram que este diferencial de rendimento deverá manter-se globalmente estável, a menos que seja concretizada uma melhoria estrutural adicional. A criação de emprego passou a contribuir significativamente para o crescimento potencial. Desde 2014, o crescimento do emprego tem gerado o maior contributo para o produto e a sua importância tem sido especialmente forte desde 2016 (ver gráfico 1.2). A produtividade total dos fatores também contribuiu substancialmente, mas numa menor medida, em 2017 e 2018. A elevada dívida pública e privada, incluindo uma grande percentagem de empréstimos de mau desempenho, limitou o contributo da acumulação de capital, que passou de valores negativos até 2017 para um nível neutro em 2018, estimando-se que seja apenas ligeiramente positivo durante o período abrangido pelas previsões. A medida do processo de desalavancagem deve, por conseguinte, continuar a ser um importante fator limitativo do crescimento no médio prazo, juntamente com a situação demográfica que é mais negativa em Portugal do que a média da UE. Embora o crescimento do emprego tenha sido recentemente bastante forte, a deterioração das tendências demográficas está já a debilitar as perspetivas de melhoria do crescimento potencial através da criação de emprego. Esta situação realça a importância de aumentar a produtividade do fator trabalho, a fim de colmatar o diferencial de rendimento em relação aos Estados-Membros mais avançados. Gráfico 1.2:Contributos para o crescimento potencial Fonte: Comissão Europeia Disparidades regionais Portugal tem divergido da média da UE em termos de PIB por habitante ao longo dos últimos 10 anos. Nos anos anteriores à crise, o PIB por habitante, medido em Poder de Compra Padrão, flutuou ligeiramente acima de 80 % da média da UE, mas diminuiu desde então, tendo atingido um nível mínimo de 75 % em 2012. Desde 2013, os dados revelam uma ligeira recuperação, mas ainda insuficiente para recuperar o terreno perdido, uma vez que Portugal atingiu 76,7 % da média da UE em 2017, quase cinco pontos percentuais abaixo do nível do período anterior à crise (82 %, em média). Assim, em termos de rendimento por habitante, Portugal ainda tem um longo caminho a percorrer (ver gráfico 1.3) e esta situação não melhorou ao longo das últimas duas décadas, em especial quando comparada com os países bálticos ou os países de Visegrado (Polónia, Hungria, Chéquia e Eslováquia). Gráfico 1.3:PIB per capita em Paridade de Poder de Compra Fonte: Eurostat O PIB por habitante varia entre 102 % da média da UE em Lisboa e 65 % na região Norte. A um nível mais baixo de desagregação (Nomenclatura das Unidades Territoriais Estatísticas III), as diferenças são mais salientes, oscilando entre 109 %, no Alentejo Litoral, e 48,5 % na região do Tâmega e Sousa. Em termos gerais, a diferenciação regional é mais acentuada entre a região da capital e o resto de Portugal, e entre a costa e o interior. Apesar de uma lenta recuperação desde 2013, os níveis de investimento em Portugal continuam a ser baixos em todas as regiões. Ao considerar o período de 2009-2016, o maior declínio foi registado na Região Autónoma da Madeira (-58 %), enquanto a região Norte, que se destaca pelo grau de abertura da sua economia, e a região da capital experimentaram uma redução do investimento mais limitada do que o resto de Portugal. Gráfico 1.4:Convergência regional em Portugal Fonte: Eurostat, Comissão Europeia Inflação Apesar do aumento dos preços da energia, a inflação continua a ser reduzida. Em 2018, a inflação sofreu uma volatilidade significativa numa base mensal, impulsionada pelos preços da habitação e por um aumento significativo dos preços da energia. No entanto, a inflação média anual manteve-se a um nível baixo, correspondente a 1,2 %, e prevê-se que aumente apenas marginalmente, para 1,6 %, em 2020. A inflação de base situou-se abaixo da taxa nominal em 2018, mas deverá aumentar a um ritmo ligeiramente mais rápido ao longo do período abrangido pelas previsões, uma vez que se espera que os preços dos serviços aumentem em linha com uma evolução salarial mais dinâmica. Na sequência de um período de dois anos de aceleração, os preços da habitação registaram uma certa moderação a partir de uma taxa de crescimento anualizada de 12,2 % no primeiro trimestre de 2018 para 11,2 % no segundo trimestre de 2018 e 8,5 % no terceiro trimestre de 2018, após um crescimento médio anual de 9,2 % em 2017. As estatísticas recentes sobre os volumes de construção, juntamente com o abrandamento do turismo, indicam que a oferta de bens imobiliários é suscetível de recuperar gradualmente, em resposta à procura. Mercado de trabalho Prossegue a forte criação de emprego, acompanhada de uma queda significativa do desemprego. O nível da taxa de desemprego continuou a diminuir, para atingir uma média anual de 7 % em 2018, uma taxa não observada desde 2003. O crescimento do emprego tem sido rápido, com uma taxa anual superior a 3 % em 2017 (corresponde à duplicação da taxa média de crescimento observada entre 2014 e 2016), tendo desacelerado para 2,1 % no ano anterior ao terceiro trimestre de 2018. A taxa de desemprego diminuiu constantemente e mais rapidamente do que o esperado com base no crescimento económico verificado (Comissão Europeia, 2018a), o que aponta para uma recuperação particularmente geradora de emprego, sendo as disparidades regionais limitadas. Entretanto, a taxa de atividade tem vindo a aumentar desde o início da recuperação, tendo atingido 81 % no terceiro trimestre de 2018. Como reflexo das melhorias do mercado de trabalho, as entradas de imigrantes ultrapassaram as saídas, pela primeira vez desde 2010. No entanto, o envelhecimento da população e as baixas taxas de natalidade representam um desafio para o mercado de trabalho a médio e a longo prazo (ver secção 4.3.1). Foram criados muitos postos de trabalho permanentes, mas a percentagem de contratos temporários manteve-se estável. A criação de postos de trabalho continuou, tanto para os contratos permanentes como para os temporários, em 2017 e 2018. Apesar da criação de cerca de 78 000 postos de trabalho permanentes no decurso do terceiro trimestre de 2018 (com idades compreendidas entre 20-64 anos), a percentagem de trabalhadores com contratos temporários diminuiu apenas 0,1 ponto percentual desde 2016, atingindo 21,6 % no terceiro trimestre de 2018, sendo ainda das mais elevadas da UE. Entretanto, a percentagem de trabalhadores por conta própria (sem empregados) no emprego total continuou a diminuir (passando para 10,7 % em 2017, contra 14,9 % em 2012). Prevê-se que os salários aumentem cerca de 2 % em 2018 e 2019. Após anos de moderação, o crescimento nominal das remunerações regressou a um ritmo próximo de 2 % em 2016 e manteve-se estável desde então. De acordo com as previsões do outono da Comissão Europeia, a taxa de crescimento das remunerações nominais por trabalhador deverá ser de 1,8 % em 2018 e de 2,1 % em 2019. Este crescimento dos salários é ainda mais lento do que o esperado com base na relação histórica entre o crescimento das remunerações nominais e a inflação, a produtividade e o desemprego na UE (ver gráfico 1.5). Ao mesmo tempo, implica uma ligeira apreciação da taxa de câmbio efetiva real (baseada nos custos unitários do trabalho), um indicador da competitividade externa dos custos. Existem muitas razões para esta apreciação, nomeadamente o baixo crescimento da produtividade, a moderação salarial noutros Estados-Membros da área do euro, bem como um euro relativamente forte. Gráfico 1.5:Crescimento das remunerações nominais: real e estimado com base nos parâmetros económicos fundamentais Fonte: Eurostat, Comissão Europeia Evolução no domínio social Os indicadores de pobreza e de exclusão social continuam a melhorar em resultado da recuperação do emprego. A taxa de risco de pobreza ou de exclusão social diminuiu de 25,1 % em 2016 para 23,3 % em 2017, situando-se mais de 4 pontos percentuais abaixo do pico atingido em 2014 e abaixo dos níveis anteriores à crise. Este facto está relacionado com a diminuição da proporção de pessoas em situação de privação material grave e da percentagem de pessoas que vivem em agregados familiares com uma intensidade reduzida de trabalho (atualmente abaixo da média da UE). A taxa de risco de pobreza (uma medida de pobreza relativa) também está a diminuir, passando de 19 % para 18,3 %, graças à melhoria das condições de rendimento das pessoas situadas na faixa inferior da distribuição de rendimentos. Os dados nacionais apontam para uma descida contínua das duas taxas em 2018 (ano de rendimento de 2017), respetivamente, para 21,6 % e 17,3 %; uma melhoria desta última é também sugerida pelas estimativas rápidas do Eurostat ( ). Ainda assim, a melhoria das condições do mercado de trabalho não está a conduzir a uma redução significativa do risco de pobreza no trabalho, que diminuiu apenas 0,1 pontos percentuais, passando para 10,8 % em 2017 (contra uma média da UE de 9,6 %; para mais pormenores, ver secção 4.3.2). A eficácia das prestações sociais (excluindo as pensões) em retirar as pessoas de uma situação de pobreza monetária continua a ser baixa (ver secção 4.3.2). A desigualdade de rendimentos tem vindo a diminuir nos últimos anos, mas continua acima da média da UE. Em 2017, o rácio entre os rendimentos auferidos pelos 20 % do escalão superior e os dos 20 % do escalão inferior da distribuição de rendimentos (rácio S80/S20 ou rácio dos quintis de rendimento, medido após impostos e transferências) diminuiu de 5,9 para 5,7, a partir de um pico de 6,2 em 2014, mas ainda assim é significativamente superior à média da UE de 5,1. A recente melhoria deveu-se principalmente a um aumento da percentagem do rendimento auferido pelo escalão mais baixo da distribuição de rendimentos, possivelmente relacionada com a melhoria das condições do mercado de trabalho, o impacto dos recentes aumentos dos salários nos rendimentos mais baixos e a melhoria da adequação de algumas prestações. Ao mesmo tempo, o coeficiente de Gini ( ) diminuiu ligeiramente, de 33,9 em 2016 para 33,5 em 2017, situando-se agora abaixo dos níveis anteriores à crise, embora acima da média da UE (30,3). Os indicadores de património (por exemplo, o coeficiente de Gini do património líquido ou a proporção do património líquido detido pelos 10 % dos agregados familiares do escalão superior, tal como medido pelo Banco Central Europeu) estão próximos da média da área do euro. Posição e competitividade externas

A posição líquida de investimento internacional de Portugal (PLII) ( ) continua a ser uma fonte significativa de vulnerabilidade. Representando -104,9 % do PIB no final de 2017, é um dos maiores níveis da UE, e ultrapassa o limiar prudencial e o limiar baseado nos parâmetros económicos fundamentais, estimados, respetivamente, em -48 % e -26 % ( ). Ao mesmo tempo, a balança corrente deverá ser inferior ao nível de referência estimado de 2,4 % para colmatar o défice em relação ao nível prudencial da posição líquida de investimento internacional ao longo de um período de 10 anos ( ). Quanto aos aspetos positivos, a estrutura da posição líquida de investimento internacional melhorou a um ritmo mais rápido nos últimos anos, devido ao aumento dos fluxos de investimento direto estrangeiro. A posição líquida de investimento internacional, com exclusão dos instrumentos não passíveis de incumprimento, é estimada em -60,9 % do PIB no final de 2017, tendo melhorado a partir de -66,5 % um ano antes. O rácio da dívida externa líquida em relação ao PIB também está a melhorar, mas continua a ser elevado. Gráfico 1.6:Balança corrente e posição líquida de investimento internacional Fonte: Eurostat A balança corrente deverá deteriorar-se a médio prazo. Prevê-se que passe de um saldo ligeiramente positivo, nos últimos anos, para um nível neutro em 2018 e ligeiramente negativo em 2019-2020, refletindo principalmente a deterioração da balança de bens e o abrandamento do turismo. Em 2018, os preços do petróleo afetaram também negativamente os termos de troca e a balança comercial nominal. O aumento previsto da absorção dos fundos estruturais da UE e a diminuição dos custos com juros para os mutuários nacionais devem compensar apenas parcialmente a evolução negativa de outros fatores. No que diz respeito à competitividade, os exportadores portugueses deverão ganhar quotas de mercado em 2018, graças às receitas nominais ainda sólidas no setor do turismo e à expansão da capacidade produtiva no setor automóvel. No entanto, prevê-se que as exportações apresentem um desempenho, em geral, consonante com a procura externa no médio prazo (ver secção 4.4). A fraca dinâmica da produtividade do trabalho afeta negativamente os custos unitários do trabalho. No entanto, a pressão sobre a competitividade dos custos continua a ser ligeira, uma vez que os custos unitários do trabalho continuam a evoluir, em geral, em consonância com os dos parceiros comerciais, devido à prossecução de uma evolução modesta dos salários. No que diz respeito aos indicadores da competitividade não baseados nos custos, Portugal continuou a ganhar quotas de mercado ao longo dos últimos anos. Esta melhoria é observada tanto para os bens como para os serviços e é explicada por fatores cíclicos e estruturais (ver secção 4.4). Setor financeiro O desempenho do setor financeiro está a melhorar, mas subsistem vulnerabilidades. Os bancos portugueses têm reduzido progressivamente os seus volumes de empréstimos de mau desempenho, o que tem sido favorecido pelo aumento do interesse dos investidores, por condições económicas favoráveis e por preços imobiliários mais elevados. A rendibilidade dos bancos também melhorou no primeiro semestre de 2018. Estas tendências deverão continuar, mas os principais indicadores sobre a qualidade dos ativos e a adequação dos fundos próprios continuam a ser débeis em comparação com os balanços agregados da área do euro. Além disso, continuam a existir estrangulamentos jurídicos no quadro da insolvência e a acumulação de empréstimos de mau desempenho continua a afetar negativamente as condições de concessão de crédito (ver secções 3 e 4.2). Gráfico 1.7:Rendibilidade dos capitais próprios (%), bancos nacionais Fonte: Banco Central Europeu Endividamento privado A dívida do setor privado diminuiu ao longo dos últimos anos, continuando as perspetivas a ser favoráveis. Em termos consolidados, o rácio dívida privada/PIB diminuiu continuamente, passando de um pico de 210,3 % no final de 2012 para 162,2 % no final de 2017, diminuição ocorrida tanto no setor empresarial como no setor das famílias. Os dados relativos a 2018 confirmam que o processo de desendividamento prossegue, embora a um ritmo mais lento. No entanto, os rácios da dívida permanecem acima do limiar prudencial e do limiar baseado nos parâmetros económicos fundamentais específicos de Portugal. No que diz respeito aos agregados familiares, o rácio da dívida diminuiu para 69 % do PIB no final de 2017, sendo que o limiar prudencial e o limiar baseado nos parâmetros económicos se estimam ambos em 38 %. No que diz respeito às empresas, o rácio da dívida diminuiu para 93 % do PIB, sendo o limiar prudencial e o limiar baseado nos parâmetros económicos estimados, respetivamente, em 57 % e 66 %. Finanças públicas As finanças públicas beneficiam de receitas mais elevadas em resultado de uma forte procura interna e de condições favoráveis do mercado de trabalho, bem como da diminuição das despesas com juros. Segundo as previsões da Comissão do outono de 2018, o défice nominal das administrações públicas deverá diminuir de 3,0 % em 2017 (0,9 % do PIB, líquido de medidas extraordinárias ( )) para 0,7 % do PIB em 2018 (0,3 % do PIB, líquido de medidas extraordinárias ( )), em conformidade com as previsões da Comissão do outono de 2018, devido principalmente a receitas mais elevadas relacionadas com o ciclo económico, a uma diminuição das despesas com juros e a um investimento público inferior ao orçamentado. Prevê-se que o saldo estrutural tenha melhorado em cerca de 0,3 % do PIB, passando para -0,9 % do PIB, refletindo a correspondente diminuição das despesas com juros, enquanto o saldo primário estrutural deverá manter-se inalterado em 2,5 % do PIB. Em 2019 e 2020, o défice nominal das administrações públicas, líquido de medidas extraordinárias, e o défice estrutural deverão manter-se globalmente estáveis na ausência de uma maior consolidação orçamental. De acordo com as previsões da Comissão do outono de 2018, prevê-se que o défice nominal diminua apenas ligeiramente, passando para 0,6 % do PIB em 2019 (0,2 % do PIB líquido de medidas extraordinárias), dado as maiores receitas relacionadas com o ciclo económico, as maiores receitas dos impostos imobiliários e as menores despesas com juros serem utilizadas para compensar os aumentos das despesas primárias e as reduções das receitas fiscais. Por conseguinte, o saldo estrutural deverá manter-se globalmente estável em 2019 (em -0,9 % do PIB), enquanto o saldo primário estrutural deverá deteriorar-se ligeiramente (para 2,4 % do PIB). Com base no pressuposto de políticas inalteradas adotado nas previsões, e na ausência de novas medidas extraordinárias, o défice nominal deverá diminuir ligeiramente para 0,2 % em 2020, ao passo que o saldo estrutural deverá permanecer praticamente inalterado. Os riscos para as perspetivas orçamentais tendem para a revisão em baixa, e relacionam-se com fatores de incerteza quanto às perspetivas macroeconómicas e ao potencial impacto, em termos de aumento do défice, resultante das medidas de apoio ao setor bancário. Prevê-se que o rácio dívida/PIB continue a diminuir gradualmente, embora a um ritmo em desaceleração. Após ter descido 4,5 pontos percentuais, passando para 124,8 % em 2017, o rácio dívida pública bruta/PIB deverá continuar a diminuir para atingir 121,5 % em 2018, 119,2 % em 2019 e 116,8 % em 2020, devido principalmente aos excedentes orçamentais primários e ao impacto do crescimento nominal do PIB. Embora se estime que tenha ainda ultrapassado os 3 pontos percentuais em 2018, a diminuição do rácio da dívida deverá desacelerar para cerca de 2 pontos percentuais em 2019 e 2020, devido principalmente a um maior ajustamento défice-dívida. Quadro 1.1:Principais indicadores económicos e financeiros - Portugal Fonte: Dados do Eurostat e do BCE de 31.1.2019, se disponíveis; previsões da Comissão Europeia (previsões do inverno de 2019 relativas ao PIB real e ao IHPC; previsões do outono de 2018 para outros dados).



2. Progressos realizados na aplicação das recomendações dirigidas a Portugal Desde o início do Semestre Europeu, em 2011, 66 % de todas as recomendações específicas (REP) dirigidas a Portugal registaram, pelo menos, «alguns progressos» (). 34 % destas recomendações registaram «progressos limitados» ou «ausência de progressos» (ver gráfico 2.1). A maioria dos progressos foi observada nas recomendações dirigidas a Portugal no que toca aos desafios nos domínios do mercado de trabalho, da educação e políticas sociais, do setor financeiro e do contexto empresarial. Os progressos no domínio dos desafios relacionados com as questões orçamentais estruturais foram mais limitados. Assim sendo, é necessário envidar mais esforços para responder eficazmente a estes desafios. Nos últimos anos, Portugal realizou progressos limitados na resposta aos desafios orçamentais estruturais. Portugal deu início, em 2016, a uma revisão da base para o topo das despesas, com o objetivo de obter ganhos de eficiência, que tem vindo a ser progressivamente alargada para cobrir outros domínios de intervenção. No entanto, a entrada em vigor do novo Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas, baseado na especialização dos exercícios, e da Lei de Enquadramento Orçamental de 2015 registou repetidos atrasos, tendo sido adiada, respetivamente, para janeiro de 2019 e abril de 2020. Embora tenham sido envidados esforços para melhorar a sustentabilidade financeira das empresas públicas, o objetivo de alcançar um rendimento total líquido próximo da situação de equilíbrio foi adiado um ano, para 2019. Embora as reformas realizadas anteriormente tenham melhorado a sustentabilidade de longo prazo do sistema de pensões, recentes iniciativas que tiveram um efeito de deterioração do saldo e a pressão crescente decorrente do envelhecimento da população apontam para a necessidade de medidas estruturais compensatórias para melhorar o saldo e reforçar a sustentabilidade global do sistema de pensões. Apesar dos esforços decisivos tendentes à melhoria da eficiência no setor da saúde, o volume de pagamentos em atraso no setor hospitalar continua a representar um problema considerável. Um novo programa para 2019 destinado a corrigir as causas subjacentes aos pagamentos em atraso no setor hospitalar representa um primeiro passo promissor na direção certa. Por último, foram realizados progressos no sentido de melhorar o cumprimento das obrigações fiscais e tornar a cobrança de impostos mais eficiente. Ao longo dos últimos anos, Portugal melhorou os mecanismos de reestruturação da dívida e reduziu as distorções a favor do endividamento. O elevado endividamento do setor privado e a elevada percentagem de empréstimos de mau desempenho acumulados durante a crise aumentaram a necessidade de mecanismos de reestruturação da dívida, que foram criados para permitir às empresas viáveis iniciarem processos de reestruturação numa fase precoce. A fim de incentivar as empresas a recorrerem numa maior medida a financiamento por capitais próprios, Portugal reduziu também as distorções fiscais a favor do endividamento. Também foram tomadas medidas para melhorar a sustentabilidade das empresas públicas, mas o seu endividamento continua a ser elevado. O sistema de ensino e formação profissional tem uma oferta mais ampla e as políticas ativas do mercado de trabalho melhoraram. Num contexto de população adulta pouco qualificada, Portugal proporcionou mais oportunidades de formação profissional a pessoas com diferentes níveis educativos e está a atingir uma maior percentagem de empregabilidade para estes formandos. A fim de combater o desemprego dos jovens e o desemprego de longa duração, as políticas ativas do mercado de trabalho estão a melhorar em termos de sensibilização e participação, ao passo que os serviços públicos de emprego melhoraram a coordenação com os serviços sociais. No entanto, a eficácia continua a ser uma questão candente em comparação com os Estados-Membros da UE e exige acompanhamento.

Portugal adotou medidas para melhorar o contexto empresarial, bem como a eficiência das indústrias de rede. Várias medidas foram eficazes para reduzir os encargos administrativos, embora as regras processuais setoriais continuem a constituir um desafio significativo. A eficiência energética melhorou em resultado das medidas que visam a sustentabilidade do sistema energético. Foram também realizados progressos para melhorar a eficiência do setor dos transportes, nomeadamente os setores ferroviário e portuário. A transparência e a eficiência do sistema judicial melhoraram. As medidas tomadas conseguiram reduzir o número de processos em atraso. Embora os ajustes diretos continuem a ser importantes, foi conseguida uma maior transparência no que diz respeito às concessões e às parcerias público-privadas. Portugal registou alguns progressos ( ) na aplicação das recomendações que lhe foram dirigidas em 2018. Registaram-se progressos limitados no que diz respeito à vertente orçamental estrutural da Recomendação 1, continuando o Governo a promover medidas destinadas a reforçar a relação custo-eficácia no setor da saúde. Contudo, o volume de pagamentos em atraso no setor hospitalar continua a representar um problema considerável. Registaram-se igualmente progressos limitados na melhoria da sustentabilidade financeira das empresas públicas. Registaram-se alguns progressos na aplicação da Recomendação 2, estando Portugal a promover a contratação com base em contratos permanentes, nomeadamente através da revisão do quadro jurídico em consulta com os parceiros sociais. Registaram-se igualmente alguns progressos em matéria de competências e ensino, graças a novas medidas estratégicas (em especial para aumentar a taxa de escolarização no ensino superior) e à execução de programas como o programa Qualifica e o Plano Nacional de Literacia de Adultos. Relativamente à Recomendação 3, registaram-se alguns progressos no sentido de aumentar a eficiência dos processos de insolvência e recuperação e de melhorar o acesso ao financiamento. No que diz respeito ao contexto empresarial, registaram-se alguns progressos através da simplificação das relações entre as empresas e a administração pública (como as iniciativas de administração pública em linha), em grande medida através de medidas tomadas no âmbito do programa SIMPLEX+. Verificaram-se também alguns progressos na melhoria da eficiência judicial. No entanto, o processo administrativo português continua a ser um dos mais lentos da UE. Não se registaram quaisquer progressos no que diz respeito à supressão das restrições regulamentares nos serviços profissionais. A Autoridade da Concorrência, juntamente com a Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos (OCDE), apresentou ao Governo propostas de reformas para suprimir restrições em 13 profissões liberais autorreguladas. Portugal deverá dar seguimento a essas recomendações, mas, atualmente, não está definido um calendário preciso. Gráfico 2.1:Aplicação plurianual global, até ao presente, das recomendações dirigidas a Portugal para o período 2011-2018 Fonte: Comissão Europeia Quadro 2.1:Avaliação da aplicação das recomendações dirigidas a Portugal de 2018 Fonte: Comissão Europeia Caixa 2.1: Os fundos e programas da UE contribuem para enfrentar os desafios estruturais, promover o crescimento e reforçar a competitividade de Portugal Portugal é um dos maiores beneficiários de fundos da UE. A dotação financeira dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento destinada a apoiar Portugal na superação dos desafios em matéria de desenvolvimento ascende a 25,9 mil milhões de EUR no atual quadro financeiro plurianual, representando potencialmente cerca de 1,9 % do PIB por ano. Até ao final de 2018, cerca de 21,1 mil milhões de EUR já tinham sido afetados a projetos específicos. Além disso, foram afetados 674 milhões de EUR a projetos específicos no domínio das redes de transportes, energia e projetos digitais, através do Mecanismo Interligar a Europa. Além disso, muitas instituições de investigação e empresas portuguesas beneficiaram de outros instrumentos de financiamento da UE, nomeadamente o programa Horizonte 2020, que concedeu 560 milhões de EUR. O financiamento da UE ajudou a dar resposta aos desafios estratégicos identificados nas recomendações dirigidas a Portugal em 2018. As ações financiadas abrangem a promoção da investigação e inovação e de sinergias entre o meio académico e as empresas; a melhoria do acesso das pequenas e médias empresas ao financiamento; e o estímulo do empreendedorismo e da inovação, o que permitiu a mais de 13 000 empresas receber apoio, tendo mais de 1 000 empresas introduzido novos produtos e 600 empresas cooperado com instituições de investigação, favorecendo assim a criação de 37 000 novos postos de trabalho. Os investimentos da UE apoiados pelo Fundo Social Europeu contribuem para aumentar o nível de competências, reduzir o abandono escolar precoce e elevar os níveis de habilitações. A Comissão pode prestar apoio técnico personalizado mediante pedido de um Estado-Membro, através do Programa de Apoio às Reformas Estruturais, para ajudar os Estados-Membros a aplicar reformas favoráveis ao crescimento, dar resposta aos desafios identificados no processo do Semestre Europeu ou aplicar outras reformas nacionais. Portugal, por exemplo, recebe apoio para desenvolver as bases jurídicas e os novos processos referentes à nova Lei de Enquadramento Orçamental, e para aplicar o novo Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas. A Comissão está também a ajudar as autoridades nos seus esforços para melhorar o funcionamento da plataforma de coordenação interministerial, que estima os encargos administrativos do atual quadro regulamentar, a fim de promover um melhor quadro regulamentar e reduzir o efeito de sobrerregulamentação da legislação da UE. Além disso, em 2018, tiveram início os trabalhos de conceção do Plano Nacional de Literacia de Adultos. Por outro lado, no setor financeiro está a ser prestado apoio para identificar os obstáculos e as prioridades de reforma para um melhor acesso aos mercados de capitais. Os fundos da UE reforçam a capacidade administrativa das autoridades nacionais, regionais e autárquicas e a sociedade civil. Os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento mobilizam, por si só, capital privado adicional através da afetação de cerca de 726 milhões de EUR sob a forma de empréstimos, garantias e capitais próprios. Além disso, o Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos atribuiu 2,4 mil milhões de EUR a projetos em Portugal, que deverão desencadear um total de 8,7 mil milhões de EUR de investimentos públicos e privados adicionais. Portugal ocupa o terceiro lugar no volume total de operações aprovadas em percentagem do PIB. Até à data, foram aprovados 25 projetos que envolvem Portugal, ao abrigo da Secção Infraestruturas e Inovação do Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos. Ascendem a 1,2 mil milhões de EUR de financiamento total, que, por sua vez, deverão gerar 4,3 mil milhões de EUR em investimentos. No âmbito da subsecção relativa às pequenas e médias empresas, foram aprovados 15 acordos com bancos intermediários num montante total de 1,3 mil milhões de EUR, que deverão mobilizar cerca de 4,4 mil milhões de EUR de investimento total. Prevê-se que venham a beneficiar deste apoio 11 951 pequenas e médias empresas e empresas de média capitalização. «Science4You» é um exemplo notável destes projetos em Portugal. A «Science4You» é uma empresa portuguesa especializada no desenvolvimento e na produção de brinquedos científicos e educativos destinados a melhorar as capacidades cognitivas das crianças. O Banco Europeu de Investimento concedeu à empresa um empréstimo de 10 milhões de EUR para desenvolver novos produtos e expandir as suas vendas. https://cohesiondata.ec.europa.eu/countries/PT 3. Síntese das principais conclusões da apreciação aprofundada do PDM

Introdução O Relatório sobre o Mecanismo de Alerta de 2019 concluiu que deveria ser realizada uma nova apreciação aprofundada de Portugal para avaliar a persistência ou a correção dos desequilíbrios (Comissão Europeia, 2018b). Na primavera de 2018, Portugal foi identificado como registando desequilíbrios macroeconómicos (Comissão Europeia, 2018a). Os desequilíbrios identificados diziam respeito, em especial, à dívida externa, pública e privada, às vulnerabilidades do setor bancário e à fraca produtividade do fator trabalho. O presente capítulo resume os resultados das análises no contexto da apreciação aprofundada do PDM que consta de várias secções do presente relatório ( ) ( ). 3.1.Desequilíbrios e respetiva gravidade A posição líquida de investimento internacional de Portugal continua a ser uma importante fonte de vulnerabilidade. É um dos níveis mais negativos na UE, e ultrapassa o limiar prudencial e o limiar baseado nos parâmetros económicos fundamentais, estimados, respetivamente, em -48 % e -31 %. Quanto aos aspetos positivos, a estrutura da posição líquida de investimento internacional melhorou a um ritmo mais rápido nos últimos anos, devido ao aumento dos fluxos de investimento direto estrangeiro. O rácio da dívida externa líquida em relação ao PIB também está a melhorar, mas continua a ser elevado. A evolução da balança corrente aponta para um abrandamento do processo de ajustamento externo. A balança corrente passou para um pequeno excedente em 2016-2017. No entanto, as últimas estimativas apontam para um desempenho globalmente equilibrado em 2018 e para pequenos défices nos anos seguintes. Este valor é bastante inferior ao valor da conta corrente necessário para atingir o objetivo fixado para a posição líquida de investimento internacional durante um período de 10 anos. A balança de capitais deve manter um excedente globalmente estável, graças a afluxos líquidos de transferências da UE. De um modo geral, o impacto combinado das projeções para a balança corrente e a balança de capital sugere que o saldo dos fluxos externos apenas proporcionará um ajustamento muito lento da acumulação de desequilíbrios externos. Por conseguinte, espera-se que a posição líquida de investimento internacional apenas alcance o limiar prudencial estimado por volta de 2030. A dívida do setor privado encontra-se em trajetória continuamente descendente, mas mantém-se acima do limiar prudencial e do limiar baseado nos parâmetros económicos fundamentais ( ). Os rácios de endividamento das empresas e das famílias são superiores ao limiar prudencial e ao limiar baseado nos parâmetros económicos fundamentais estimados para Portugal. A acumulação de empréstimos de mau desempenho continua a ser uma deficiência importante do sistema financeiro. Verifica-se uma exposição ao risco principalmente no setor empresarial, que representa dois terços da totalidade dos empréstimos de mau desempenho. A dívida pública continua a exceder significativamente o valor de referência do Tratado de 60 % do PIB. No entanto, o rácio dívida bruta/PIB das administrações públicas começou a diminuir em 2017, prevendo-se que se mantenha numa trajetória descendente ao longo do período abrangido pelas previsões. A atualização das notações de risco também têm contribuído para condições de financiamento mais favoráveis. No entanto, os encargos com juros continuam a ser um dos mais elevados da UE. Em 2018, os episódios de volatilidade nos mercados de obrigações europeus tiveram apenas repercussões limitadas nas taxas de rendibilidade da dívida soberana portuguesa, mas os potenciais riscos de contágio exigem um acompanhamento contínuo. O forte aumento da criação de emprego em 2017 e no primeiro semestre de 2018 melhorou substancialmente o desempenho do mercado de trabalho português. A taxa de desemprego diminuiu para 7 % em 2018, muito abaixo da média da área do euro e próximo da média da UE. O desemprego de longa duração e o desemprego dos jovens também diminuíram significativamente e o mercado de trabalho deixou de ser considerado um desequilíbrio ou um problema de ajustamento. A baixa produtividade continua a restringir o potencial de crescimento de Portugal. Esta situação também afeta negativamente a capacidade de Portugal para corrigir os desequilíbrios acumulados e impede a convergência do rendimento português com a média da UE. O fraco desempenho é principalmente explicado pelas baixas qualificações da mão de obra e pelo reduzido nível de investimento e de acumulação de capital, ao passo que a produtividade total dos fatores tem vindo a aumentar nos últimos anos. A especialização em setores de baixo valor acrescentado, bem como a grande percentagem de pequenas empresas, também pesam negativamente sobre as taxas de produtividade de Portugal face à média da UE. Atualmente, os riscos associados ao aumento dos preços da habitação parecem estar contidos. A recuperação dos preços da habitação desde 2016 é encarada como uma correção em relação aos baixos níveis anteriores de valorização e de atividade de construção e não é atualmente considerada um desequilíbrio. Além disso, o volume de empréstimos à habitação em relação ao PIB está a diminuir e os novos empréstimos à habitação são substancialmente inferiores às taxas atingidas antes da crise de 2008. No entanto, isso justifica um acompanhamento mais rigoroso se o atual ritmo rápido de crescimento dos preços reais da habitação prosseguir no médio prazo. O aumento dos preços da habitação também pode ter um impacto negativo na acessibilidade da habitação para os grupos socialmente vulneráveis (ver secção 4.3.2). 3.2.Evolução, perspetivas e respostas estratégicas Quadro 3.1:Análise de sensibilidade: balança corrente e posição líquida de investimento internacional Fonte: Comissão Europeia Os esforços estratégicos para corrigir os desequilíbrios externos centram-se em medidas de apoio às exportações e de melhoria do contexto empresarial. Tal inclui apoios específicos às empresas que entram no mercado mundial e medidas para reduzir os encargos administrativos, intensificar a concorrência nos serviços às empresas e profissões regulamentadas e melhorar o sistema judicial. Algumas destas políticas promovem a adoção de tecnologias digitais pelas pequenas e médias empresas, através do programa «Indústria 4.0». Portugal é uma das economias menos restritivas do acolhimento de investimento direto estrangeiro e tomou medidas específicas para atrair este tipo de capital. No entanto, persistem algumas deficiências no quadro administrativo, incluindo nas áreas dos serviços profissionais e de transportes. A dívida do setor privado diminuiu ao longo dos últimos anos, continuando as perspetivas a ser favoráveis. Os dados de 2018 confirmam que o processo de desendividamento prossegue, embora a um ritmo mais lento, impulsionado sobretudo pelo impacto positivo do denominador do crescimento económico (ver secção 4.2). Desde o pico registado em 2012, a dívida privada diminuiu de 210,3 % do PIB para 162,2 % no final de 2017. Isto mostra que mais de 60 % do desvio em relação ao limiar indicativo de 133 % foi corrigido neste período. De um modo geral, o ritmo de ajustamento afigura-se adequado. O elevado volume acumulado de empréstimos de mau desempenho continua a ser uma deficiência importante do sistema financeiro, mas o processo de ajustamento está a progredir. O rácio dos empréstimos de mau desempenho agregados diminuiu, mas mantém-se entre os mais elevados da UE e muito acima da média da UE. Portugal está a aplicar uma estratégia em três vertentes para a redução dos empréstimos de mau desempenho. A redução dos empréstimos de mau desempenho está, em geral, em consonância com os objetivos da estratégia, no âmbito da qual os bancos com os maiores rácios de empréstimos de mau desempenho apresentaram planos para a sua redução substancial até 2021. A dívida pública começou a diminuir em 2017, prevendo-se que continue a diminuir para cerca de 117 % do PIB até 2020. A recente revisão em alta dos ajustamentos défice-dívida com efeito de agravamento da dívida e as medidas extraordinárias com efeito de agravamento do défice, conforme indicado no projeto de plano orçamental de 2019 e nas previsões da Comissão do outono de 2018, vieram aumentar a exigência de ajustamento estrutural linear mínimo. A análise da Comissão sobre a sustentabilidade da dívida aponta para um elevado nível de riscos de sustentabilidade no médio prazo (ver secção 4.1.1). Em especial, indica que o rácio dívida/PIB continua a ser extremamente sensível aos choques do crescimento nominal do PIB, das taxas de juro e das variações do saldo primário estrutural, em comparação com o cenário de base da Comissão assente no pressuposto de políticas inalteradas. A análise das despesas públicas em curso desde março de 2016 está a ser traduzida paulatinamente em ações executadas. A análise foi inicialmente centrada na educação, na saúde, nas empresas públicas, na gestão dos ativos imobiliários do Estado e na contratação pública centralizada, tendo-se o Governo comprometido a alargá-la aos setores da justiça e assuntos internos. No entanto, os pagamentos em atraso no setor hospitalar continuam a constituir um problema substancial, apesar das injeções de capital recorrentes, ao passo que as tentativas de fazer face ao défice de financiamento e às ineficiências apenas podem gradualmente produzir resultados (ver secção 4.1.2). O mercado de trabalho continua a melhorar a um ritmo forte. O desemprego diminuiu para níveis abaixo dos verificados antes da crise. O crescimento do emprego continuou também a ser significativo, apesar de estar a abrandar. A taxa de atividade (da faixa etária dos 20-64 anos) estabilizou em 81% em 2018, uma vez que a desocupação no mercado de trabalho, embora ainda importante, diminuiu substancialmente. Os crescentes sinais de escassez de mão de obra em alguns segmentos do mercado colocaram pressões ascendentes sobre os salários, para o que contribui também o descongelamento das progressões na carreira no setor público. No entanto, prevê-se que o crescimento dos salários se mantenha moderado no médio prazo, juntamente com o esperado abrandamento do crescimento económico. A produtividade do trabalho diminuiu ligeiramente em 2016-2017 e manteve-se globalmente estável em 2018. O fraco desempenho é sobretudo cíclico, devido à elevada taxa de criação de emprego em setores com elevada intensidade de mão de obra, como os serviços relacionados com o turismo e a construção residencial, na ausência de uma maior acumulação de capital. No segundo semestre de 2018, a produtividade do fator trabalho começou a melhorar ligeiramente à medida que o ritmo de criação de emprego diminuiu para um nível ligeiramente inferior ao crescimento do PIB em termos anualizados. Prevê-se que a produtividade melhore gradualmente em 2019 e 2020 graças às expectativas de um aumento do emprego menos forte e com uma base mais alargada. Os níveis de investimento ainda reduzidos, bem como alguns fatores de rigidez em determinados mercados de produtos e no mercado de trabalho, continuam a ter um impacto negativo no reforço do investimento e da produtividade. O baixo nível de qualificações da população adulta desempenha também um papel importante. 3.3.Avaliação global Portugal continua a corrigir os seus desequilíbrios macroeconómicos. Registaram-se progressos significativos em termos de indicadores do mercado de trabalho. O forte crescimento do emprego traduziu-se numa correção drástica da taxa de desemprego, que caiu significativamente abaixo da média da área do euro, estando agora a níveis próximos dos verificados antes da crise. O desendividamento do setor privado está a progredir a um ritmo adequado, embora em abrandamento, e os bancos estão a reduzir os seus empréstimos de mau desempenho, conforme programado. Desde 2017, a dívida pública registou igualmente uma tendência descendente, beneficiando das condições económicas favoráveis. As principais áreas em que o ajustamento é lento referem-se à posição externa líquida, em que o ritmo de melhoria diminuiu, e à produtividade do trabalho, que continua a ser inferior à média da UE, devendo aumentar apenas marginalmente. A produtividade e o crescimento potencial continuam a ser travados pelo baixo nível de investimento, uma vez que a percentagem no PIB da formação bruta de capital fixo de Portugal é uma das mais baixas da UE.

Os desequilíbrios em termos de stocks ainda são elevados, apesar dos fluxos positivos. Embora todos os principais indicadores sobre os desequilíbrios em termos de stocks estejam a evoluir na direção certa, a distância em relação aos valores de referência relevantes continua a ser significativa. As principais vulnerabilidades prendem-se com o elevado nível acumulado de dívida pública e de passivos externos. O endividamento do setor privado é também um dos mais elevados da UE, mas os riscos subjacentes diminuíram substancialmente. Uma vez que os desequilíbrios no mercado de trabalho foram em grande medida corrigidos nos últimos anos, os principais desafios estão agora concentrados no problema das competências e na eliminação dos estrangulamentos que afetam o investimento e a produtividade. Os progressos a nível das políticas variam consoante as áreas. Embora estejam a ser aplicadas medidas para fazer face aos pagamentos em atraso no setor hospitalar, a sustentabilidade da dívida exige um reforço da consolidação orçamental e medidas estruturais favoráveis ao crescimento. Várias medidas visam vencer os desafios relacionados com os encargos administrativos e a eficiência judicial, embora os progressos registados na eliminação dos obstáculos à concorrência sejam mais modestos. Quadro 3.2:Matriz de avaliação do PDM (Continuação na página seguinte) Quadro (continuação) Fonte: Comissão Europeia 4. Prioridades em matéria de reformas 4.1.Finanças públicas e tributação 4.1.1.ANÁLISE DA SUSTENTABILIDADE DA DÍVIDA E RISCOS ORÇAMENTAIS* O rácio dívida pública bruta/PIB deverá continuar a diminuir, mantendo-se todavia muito elevado. No contexto da última crise financeira mundial e da subsequente recessão económica, os elevadíssimos défices nominais, a reclassificação de elementos extrapatrimoniais e de entidades na esfera das administrações públicas e as intervenções de estabilização no sistema financeiro resultaram num aumento acentuado do rácio dívida/PIB, superior a 30 pontos percentuais entre 2010 e 2013. Após uma flutuação em torno de 130 % entre 2014 e 2016, o rácio dívida/PIB de Portugal registou uma primeira diminuição substancial para 124,8 % em 2017, continuando todavia a ser o terceiro mais elevado da UE. Apoiado por excedentes primários sólidos e pelo diferencial nominal favorável entre as taxas de juro e de crescimento — que permitiu que os efeitos combinados de redução resultantes da continuação do crescimento real do PIB e da inflação compensassem o peso considerável, mas gradualmente decrescente, dos pagamentos de juros sobre a elevada dívida acumulada — o rácio dívida/PIB deverá diminuir gradualmente, passando de 121,5 %, em 2018, para 116,8 % em 2020, com base no habitual pressuposto de políticas inalteradas. Não obstante o elevado rácio dívida pública/PIB, não existem riscos significativos de sustentabilidade orçamental em Portugal no curto prazo. O indicador S0, que avalia os riscos para a sustentabilidade orçamental no curto prazo, decorrentes dos aspetos orçamentais, macrofinanceiros ou da competitividade da economia, é inferior ao limiar crítico (Comissão Europeia, 2019a). Em especial, os subíndices da competitividade fiscal e financeira têm valores abaixo dos seus limiares críticos. Tal é confirmado pelos spreads mais baixos e estáveis dos swaps de risco de incumprimento e pela melhoria gradual da notação de risco, que permite incluir os títulos de dívida soberana portuguesa em grandes carteiras de investidores institucionais com base na notação de risco de grau de «investimento», atribuída pelas quatro agências de notação relevantes. Segundo as projeções, Portugal deverá todavia enfrentar elevados riscos de sustentabilidade orçamental no médio prazo. O indicador S1, que avalia os riscos para a sustentabilidade orçamental no médio prazo, sugere que seria necessária uma melhoria adicional acumulada do saldo primário estrutural de 4,3 % do PIB ao longo de 5 anos, em comparação com o cenário de base de políticas inalteradas (da Comissão), para reduzir o rácio dívida/PIB para o valor de referência do Tratado (60 %) até 2033. Este valor muito elevado do indicador S1 deve-se principalmente à distância do rácio dívida/PIB relativamente ao valor de referência do Tratado (contribuição de 4,1 pontos percentuais). A análise da sustentabilidade da dívida efetuada pela Comissão confirma que o rácio dívida/PIB está sujeito a um elevado risco no médio prazo. Numa análise da sustentabilidade da dívida que inclui as previsões da Comissão do outono de 2018 e outros pressupostos técnicos (ver anexo B) ( ) para o médio prazo, o rácio dívida/PIB deverá diminuir gradualmente cerca de 1 ponto percentual por ano, e atingir cerca de 107 % em 2029. Em parte devido à previsão de um diferencial nominal desfavorável entre as taxas de juro e de crescimento e ao aumento dos custos decorrentes do envelhecimento da população nos últimos anos das projeções, o rácio dívida/PIB deverá manter-se significativamente acima do valor de referência do Tratado, de 60 % (ver gráfico 4.1.1). Gráfico 4.1.1:Projeções da dívida pública bruta para o cenário de base e para cenários alternativos de crescimento nominal do PIB e em termos de taxas de juro Fonte: Comissão Europeia O elevado rácio dívida/PIB constitui um encargo duradouro para as finanças públicas portuguesas, que reduz a capacidade da política orçamental para absorver os choques macroeconómicos e reduzir as flutuações do ciclo económico. A análise da sustentabilidade da dívida da Comissão indica que o rácio dívida/PIB projetado, em lenta redução, é sensível aos choques no crescimento nominal do PIB, nas taxas de juro e no saldo primário estrutural, em comparação com o cenário de base da Comissão assente no pressuposto de políticas inalteradas. Os cenários alternativos, que incluem um crescimento nominal do PIB provável aquém dos objetivos fixados, aumentos acentuados das taxas de juro ou um ajustamento orçamental estrutural menos ambicioso, colocariam efetivamente o rácio dívida/PIB numa trajetória ascendente, com efeitos claramente penalizadores para o desempenho económico geral de Portugal e com potenciais repercussões negativas veiculadas pelo risco soberano. Sem a prossecução da consolidação orçamental e sem progressos a nível das reformas estruturais favoráveis ao crescimento, será difícil salvaguardar a sustentabilidade orçamental e manter o rácio dívida/PIB numa trajetória descendente estável. A análise da sustentabilidade da dívida da Comissão mostra que, se o ajustamento estrutural de Portugal estiver em plena coerência com os requisitos da vertente preventiva do PEC, o rácio dívida/PIB diminuirá substancialmente para cerca de 90 % até 2029, ou seja, 16 pontos percentuais abaixo do cenário de base de políticas inalteradas da Comissão (ver gráfico 4.1.2). Inversamente, se o saldo primário estrutural de Portugal voltar à sua tendência histórica (isto é, convergir gradualmente para a sua média histórica dos últimos 15 anos, ou seja, um défice primário estrutural de 0,5 % do PIB), o rácio dívida/PIB atingiria, até 2029, 126 %, ou seja, 19 pontos percentuais acima do cenário de base de políticas inalteradas da Comissão. Neste contexto, a plena aplicação da Lei de Enquadramento Orçamental reformulada e o reforço da cobrança de receitas poderão contribuir positivamente para uma mais sólida sustentabilidade orçamental. Além disso, os esforços renovados para fazer face ao agravamento dos custos decorrentes do envelhecimento da população nas duas áreas onde mais incide - despesas de saúde e pensões - poderiam ajudar a identificar novas fontes de ganhos de eficiência. Gráfico 4.1.2:Projeções da dívida pública bruta para o cenário de base e para cenários alternativos de consolidação orçamental Fonte: Comissão Europeia 4.1.2.Questões orçamentais estruturais, incluindo pensões e setor da saúde* O sistema de pensões de Portugal está sujeito a uma pressão contínua devido às tendências demográficas adversas. O rácio de dependência dos idosos - ou seja, a proporção de pessoas com mais de 65 anos em relação às pessoas com idade entre 16 e 64 anos - era de 32,1 % em 2016, superior à média da área do euro de 29,6 % (Comissão Europeia, 2018c). É importante notar que o rácio deverá aumentar significativamente, 35,1 pontos percentuais, atingindo 67,2 % em 2070. Significa isto que a cada pessoa com mais de 65 anos de idade em Portugal passarão a corresponder apenas 1,5 pessoas em idade ativa e não 3,1 como é atualmente o caso. Por outro lado, foram tomadas medidas no passado para reforçar a sustentabilidade de longo prazo do sistema de pensões, nomeadamente através do aumento da idade legal de reforma de 65 para 66 anos e da ligação dos futuros aumentos das pensões ao aumento da esperança de vida ( ), assim como da restrição do acesso à reforma antecipada. A idade média efetiva de saída do mercado de trabalho em 2017 é estimada em 64,4 anos, acima da média da área do euro (63,4 anos). A duração do período de reforma é estimada em 18,3 anos para os homens e 22,8 anos para as mulheres, ambas abaixo das médias da área do euro (respetivamente, 19,3 e 23,5 anos). Embora as reformas realizadas anteriormente tenham melhorado a sustentabilidade de longo prazo do sistema de pensões, as iniciativas tomadas recentemente implicaram aumentos discricionários das despesas com pensões. Em agosto de 2017 e agosto de 2018, as pensões mais baixas beneficiaram de aumentos especiais - isto é, para além da indexação normal das pensões associada à inflação e ao crescimento real do PIB, tendo um efeito de aumento do défice num ano completo de cerca de 140 milhões de EUR. Em especial, os aumentos concentraram-se nas pensões que não tinham sido atualizadas entre 2011 e 2015. Prevê-se que esses aumentos especiais prossigam em janeiro de 2019, conduzindo a um efeito estimado de aumento do défice de 137 milhões de EUR em 2019. Além disso, foi anunciado para 2019 um novo complemento extraordinário de pensões, aplicável às pensões mínimas que começam a ser pagas nesse ano. Tal deverá conduzir a um efeito de aumento do défice limitado, estimado em cerca de 26 milhões de EUR ( ).

As possibilidades de reforma antecipada para os trabalhadores com carreiras longas estão a ser alargadas. Em outubro de 2017, entrou em vigor um novo regime de reforma antecipada para carreiras muito longas. Permite a reforma antecipada sem penalização para os cidadãos com, pelo menos, 60 anos de idade, que tenham pago contribuições durante, pelo menos, 48 anos para o sistema de segurança social ou para o antigo sistema de pensões da função pública ( ). Este regime de reforma antecipada foi alargado, em outubro de 2018, a fim de abranger também os cidadãos que tinham pago contribuições durante, pelo menos, 46 anos e que tinham começado a trabalhar com 16 anos de idade ou menos. Uma nova fase da flexibilização da reforma antecipada teve início em janeiro de 2019 e é aplicável aos cidadãos que, aos 60 anos de idade, tenham pago contribuições durante, pelo menos, 40 anos. O novo regime permitir-lhes-á reformar-se antecipadamente sem penalização pelo fator de sustentabilidade, mas manterão uma penalização proporcional ao tempo em meses que medeia até à idade legal de reforma. A partir de janeiro de 2019, esta nova modalidade será acessível aos cidadãos com, pelo menos, 63 anos de idade e, em seguida, será alargada aos cidadãos com, pelo menos, 60 anos de idade, em outubro de 2019. As autoridades estimaram o correspondente efeito de aumento do défice em 2019 em 66 milhões de EUR. O excedente projetado do saldo da segurança social parece refletir principalmente a atual expansão económica, o que questiona a sua sustentabilidade global em caso de inversão do ciclo económico. Com efeito, prevê-se que as melhorias no mercado de trabalho continuem a traduzir-se em contribuições sociais mais elevadas e numa diminuição das despesas relacionadas com o desemprego. Não obstante, as contribuições são complementadas por transferências gerais do orçamento de Estado e transferências específicas do Estado relacionadas com as receitas fiscais provenientes de uma percentagem das receitas do imposto sobre o valor acrescentado, do Adicional ao Imposto Municipal sobre Imóveis e, por último, de uma percentagem das receitas do imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas - 0,5 % em 2018, aumentando 0,5 pontos percentuais por ano até atingir 2 % em 2021. Tendo em conta o potencial efeito de deterioração do saldo decorrente dos atuais aumentos das pensões especiais, as revisões das reformas antecipadas e a pressão crescente decorrente do envelhecimento da população, juntamente com a ausência de reformas orçamentais estruturais com efeito de melhoria do saldo compensatório, a sustentabilidade global do sistema de pensões corre o risco de não usufruir de uma melhoria duradoura. Embora as despesas de saúde em Portugal tenham sido inferiores à média da UE, o seu aumento no longo prazo deverá ser um dos maiores da UE. Devido às pressões decorrentes do envelhecimento da população e a fatores não demográficos, prevê-se que as despesas com a saúde aumentem cerca de 40 % no longo prazo, passando de 5,9 % do PIB em 2016 (abaixo da média da UE de 6,8 %) para 8,3 % do PIB em 2070 (acima da média da UE de 7,7 %). O aumento previsto de 2,4 pontos percentuais excede significativamente o aumento previsto de 0,9 pontos percentuais para o conjunto da UE (Comissão Europeia, 2018c). De realçar o aumento projetado das despesas públicas com o setor da saúde devido às alterações demográficas no período 2016-2070, estimado em 2,7 pontos percentuais do PIB, o que é um dos maiores aumentos da UE. A sustentabilidade financeira no curto prazo do sistema de saúde continua a ser preocupante, embora se tenham registado progressos em algumas áreas. O saldo de 2018 do Serviço Nacional de Saúde deteriorou-se em 389 milhões de EUR em termos de tesouraria, em comparação com 2017, sendo o crescimento das despesas superior ao crescimento das receitas em 4 pontos percentuais (Ministério das Finanças, 2018). Os fatores subjacentes a essa deterioração incluíram um aumento em relação ao mesmo período do ano anterior das despesas com medicamentos e outros bens e serviços de saúde (incluindo meios complementares de diagnóstico e utilização terapêutica, e material para consumo clínico) e um aumento da mão de obra no setor da saúde e da massa salarial (parcialmente relacionado com a passagem para a semana de trabalho de 35 horas também para contratos do setor privado em julho de 2018). Contudo, foram realizadas algumas economias, por exemplo, recorrendo mais a compras centralizadas e a uma maior utilização de medicamentos genéricos e biossimilares. Embora se pretenda recorrer ainda mais à contratação pública centralizada e aos genéricos no futuro, estes últimos poderão constituir um desafio, uma vez que a proporção dos medicamentos genéricos parece ter estabilizado nos últimos anos. A necessidade de investir no Serviço Nacional de Saúde continua a ser substancial, tendo em vista a construção de novos centros hospitalares, o reforço dos cuidados de saúde primários e a atualização dos equipamentos médicos (Observatório Europeu de Políticas e Sistemas de Saúde, 2018). Apesar das substanciais medidas de regularização, o volume acumulado de pagamentos em atraso no setor hospitalar continua a constituir um problema considerável. Os pagamentos em atraso no setor hospitalar estabilizaram a níveis ligeiramente inferiores no primeiro semestre de 2018, principalmente em resultado de uma injeção de capital de 500 milhões de EUR efetuada no final de 2017. Voltaram a aumentar em setembro de 2018, tendo atingido 903 milhões de EUR em novembro de 2018 (em comparação com 1 103 milhões de EUR em novembro de 2017). Uma injeção de capital adicional de 500 milhões de EUR, efetuada no segundo semestre de 2018 (para além das medidas de regularização habituais de final de exercício), contribuiu para reduzir os pagamentos em atraso no setor hospitalar para 484 milhões de EUR em dezembro de 2018 (em comparação com 837 milhões de EUR em dezembro de 2017). Este elevado volume acumulado de pagamentos em atraso tem um impacto negativo sobre as relações da cadeia de abastecimento, limitando as possibilidades de poupança de custos. Um novo programa para 2019 tem por objetivo corrigir as causas subjacentes aos persistentes pagamentos em atraso no setor hospitalar. Foi lançado no início de 2018 pelo Ministério das Finanças, pelo Ministério da Saúde e pela Administração Central do Sistema de Saúde — uma entidade responsável pela gestão dos recursos financeiros do Sistema Nacional de Saúde — para melhorar a sustentabilidade financeira global do setor. Conduziu à emissão de recomendações com vista à execução de um programa destinado a fazer face aos pagamentos em atraso no setor hospitalar, que deverá ser lançado em 2019. A colaboração conjunta entre estas três entidades é fundamental para o êxito definitivo do programa. O novo programa relativo aos pagamentos em atraso no setor hospitalar pretende introduzir um novo modelo de governação para os hospitais públicos, associado a um aumento substancial dos seus orçamentos anuais. Pretende-se, assim, ajudar a identificar as causas específicas dos pagamentos em atraso, diferenciando, a nível dos hospitais, entre a orçamentação inadequada e as práticas de gestão hospitalar. O programa deve ser executado de forma a aplicar incentivos de gestão tanto positivos como negativos, a fim de aumentar a responsabilização, reduzir o risco moral e recompensar poupanças devidas a ganhos de eficiência. De acordo com o programa, os hospitais públicos serão agrupados em três categorias com base na sua eficiência, aferida como um custo médio ajustado por doente ( ). Os hospitais mais eficientes, na primeira categoria, beneficiarão de uma maior autonomia e os seus orçamentos serão reforçados para colmatar o diferencial entre os fundos orçamentados e as despesas efetivas. Os hospitais menos eficientes, nas segunda e terceira categorias, serão sujeitos a um maior controlo e receberão uma maior assistência estratégica em função da dimensão das suas falhas de eficiência. Beneficiarão igualmente de um aumento condicional do financiamento. Foi autorizado um total de 500 milhões de EUR para aumentar os orçamentos dos hospitais. Embora o programa represente um primeiro passo promissor na direção certa, resta saber se conduzirá a um abrandamento significativo da acumulação dos pagamentos em atraso no setor hospitalar no curto prazo. 4.1.3.Enquadramento orçamental e empresas públicas* A melhoria das condições de enquadramento da política orçamental é fundamental para assegurar uma trajetória de consolidação orçamental estrutural favorável ao crescimento. Neste contexto, continua a ser essencial a plena e efetiva aplicação da Lei de Enquadramento Orçamental, que entrou em vigor em 2015. A Lei de Enquadramento Orçamental visa tornar as unidades orçamentais mais responsáveis e reforçar o enfoque das finanças públicas no médio e no longo prazo. Estabelece um período transitório de três anos para a aplicação da maioria das novas medidas. A Unidade de Implementação da Lei de Enquadramento Orçamental tem-se reunido periodicamente, e os trabalhos preparatórios, que envolvem sobretudo a criação de sistemas informáticos, têm vindo a progredir, em especial no que diz respeito ao Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas ( ). No entanto, devido a atrasos repetidos, a entrada em vigor das principais disposições da Lei de Enquadramento Orçamental revista foi adiada, em um ano e meio, para 1 de abril de 2020, com base na Lei de alteração n.º 37/2018, de 7 de agosto. Assim, só está previsto que o orçamento de 2021 seja elaborado de acordo com as novas regras. Alguns elementos podem, no entanto, entrar em vigor numa fase anterior. Em termos de elaboração regulamentar, uma série de decretos-lei exigem ajustamento e consolidação, e terá de ser elaborado o decreto-lei sobre a criação dos novos programas orçamentais ( ). A plena e efetiva aplicação do novo Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas, baseado na especialização dos exercícios, que estava prevista para janeiro de 2018, foi adiada para janeiro de 2019, na sequência de atrasos, em especial no que diz respeito às autoridades autárquicas e à Segurança Social. As despesas públicas com efeitos positivos diretos no crescimento económico a longo prazo representam menos de 20 % das despesas totais. A composição das despesas públicas pode ser dividida em três categorias: despesas de longo prazo, despesas sociais e outras despesas (). Os estudos empíricos concluem tipicamente que as despesas públicas em capital humano e físico, através do investimento na educação e nas infraestruturas, estão associadas a efeitos positivos no crescimento a longo prazo, ao passo que as despesas de outras categorias não têm normalmente esse impacto (Comissão Europeia, 2016). Em Portugal, as despesas de longo prazo — que incluem a educação, os transportes e a I&D — representaram 7,7 % do PIB em 2016, nível ligeiramente abaixo da média da UE. No entanto, enquanto as despesas sociais de Portugal — que incluem as despesas com a proteção social e a saúde — foram inferiores à média da UE em 2016 (24,1 % do PIB em comparação com 26,6 % do PIB), Portugal afetou comparativamente mais recursos a outras despesas, sobretudo a serviços públicos gerais. Gráfico 4.1.3:Despesas públicas por função em 2016 Fonte: Comissão Europeia Uma série de iniciativas, em todo o setor público, visam melhorar a qualidade das despesas públicas. Muitas destas iniciativas estão incluídas no exercício de análise das despesas em curso, que deverá gerar poupanças de 236 milhões de EUR (cerca de 0,1 % do PIB) em toda uma série de setores públicos em 2019. Prevê-se que cerca de metade das poupanças seja proveniente da saúde e da educação, enquanto a outra metade deve provir de medidas tomadas no sistema judicial e na administração interna e do crescente recurso à contratação pública centralizada, bem como da estratégia de serviços partilhados. Neste quadro, devem ainda ser especificadas medidas concretas com suficiente pormenor. Além disso, o exercício ainda não está a ser objeto de uma avaliação periódica e independente, nomeadamente no que diz respeito à quantificação das poupanças efetivamente realizadas. Até à data, isto apenas tem sido feito em casos específicos, e numa base pontual, pelas autoridades. Em termos gerais, embora o alargamento da análise das despesas em curso tenha um efeito positivo, as economias da base para o topo daí resultantes devem ser complementadas com uma clara ênfase do topo para a base na contenção do crescimento das despesas totais e na execução de uma estratégia englobante de reforma da administração pública no médio prazo, juntamente com o reforço do caráter favorável ao crescimento das despesas públicas. Parece haver uma pressão contínua para aumentar o número de funcionários e a massa salarial para além dos próprios objetivos orçamentais das autoridades. A massa salarial aumentou 2,1 % em termos nominais em 2018, significativamente acima do objetivo orçamental desse ano, enquanto o número médio de funcionários públicos aumentou 1,6 %, em relação ao mesmo período do ano anterior, no ano que terminou em 30 de setembro de 2018, com um crescimento mais pronunciado nas áreas da administração autárquica, das empresas públicas e da educação. Esta situação ocorreu apesar da redução planeada com base na regra de «3 para 2» do rácio de substituição para 2018. Ao mesmo tempo, prevê-se que o vasto programa de conversão dos contratos temporários para tarefas permanentes no setor público em contratos permanentes seja concluído até ao final de 2018 (cujo número se estima ser inferior a 20 000). A extensão prevista da semana de 35 horas no setor da saúde aos trabalhadores com contratos do setor privado (cerca de 40 % da mão de obra do setor) exerceu uma pressão adicional sobre o número de efetivos e a massa salarial (por exemplo, através da remuneração de horas extraordinárias) desde 1 de julho de 2018. O descongelamento da progressão na carreira, que estava congelada desde 2010, teve início em janeiro de 2018. Os pagamentos complementares estão a ser gradualmente introduzidos (25 % em janeiro de 2018, 50 % em setembro de 2018, 75 % em maio de 2019 e 100 % em dezembro de 2019), com um custo adicional estimado de cerca de 0,2 % do PIB em 2018 e em 2019 (e mais 0,1 % do PIB em 2020, de acordo com o Programa de Estabilidade de 2018). Em 2019, o descongelamento da progressão na carreira implicará também prémios de desempenho (em 50 % do seu montante e até ao financiamento disponível). Registaram-se progressos na reforma da administração autárquica nos últimos anos, mas o número de funcionários tem vindo a aumentar a ritmo acelerado. Os pagamentos em atraso a nível autárquico e regional mantiveram-se, em geral, estáveis em 2018, tendo o excedente orçamental geral a esses níveis registado uma melhoria em 2018. O número de funcionários na administração autárquica aumentou 4,3 %, em relação ao mesmo período do ano anterior, no ano que terminou em 30 de setembro de 2018, ou seja, a uma taxa cerca de 2,5 vezes superior à taxa de crescimento registada para o conjunto das administrações públicas. Embora o Conselho de Coordenação Financeira, criado em 2014, não se tenha reunido, o Conselho Coordenador Regional tem reuniões trimestrais. A Direção-Geral das Autarquias Locais, apoiada pela Unidade Técnica de Acompanhamento e Monitorização do Setor Público Empresarial, uma unidade do Ministério das Finanças especializada nas empresas públicas, e a Direção-Geral do Orçamento melhoraram a monitorização das empresas públicas autárquicas e das parcerias público-privadas. Este quadro baseia-se num decreto-lei de julho de 2017, que cria a obrigação de as empresas públicas autárquicas fornecerem diretamente informações sem passar pelas autoridades autárquicas, ao passo que as informações sobre as parcerias público-privadas autárquicas têm sido comunicadas trimestralmente desde 2016. Embora, globalmente, o rendimento líquido das empresas públicas tenha melhorado em 2017, prevê-se que tenha permanecido negativo em termos agregados e que tenha variado significativamente consoante os setores. As autoridades preveem que o rendimento líquido das empresas públicas se aproxime em termos agregados de um nível próximo do equilíbrio, mas ainda abaixo, em 2019; isso corresponde a um atraso de um ano relativamente a anúncios anteriores que declaravam um resultado semelhante já em 2018. Os resultados operacionais subjacentes têm vindo a evoluir de forma muito diferente consoante as empresas públicas, com melhorias significativas no setor dos transportes e financeiro em 2017 e défices substanciais e crescentes no setor da saúde. A dívida não consolidada das empresas públicas não financeiras, incluídas no perímetro das administrações públicas, baixou de 19,1 % para 17,6 % do PIB entre setembro de 2017 e de 2018 (Banco de Portugal, 2019). Futuramente, está a ser ponderada uma série de medidas destinadas a melhorar o controlo das empresas públicas e a assegurar um maior cumprimento dos seus planos orçamentais iniciais. Isto implica avançar com o intercâmbio automático de informações entre as empresas públicas e a Unidade Técnica de Acompanhamento e Monitorização do Setor Público Empresarial. Existem planos para introduzir novos incentivos para que os trabalhadores e os gestores melhorem as normas de prestação de informações. As autoridades indicaram igualmente que as empresas públicas que já cumpriram os seus objetivos, que são economicamente inviáveis ou que podem ser fundidas para gerar poupanças, continuarão a ser liquidadas. Além disso, há planos para dar prioridade às melhorias na estrutura de capital das empresas públicas que tenham resultados operacionais positivos, mas elevados níveis de dívida. Em termos gerais, os esforços de racionalização previstos e o reforço da monitorização ainda têm de se traduzir em medidas corretivas, sempre que isso seja necessário. 4.1.4.Questões fiscais, incluindo a administração fiscal* As receitas fiscais em percentagem do PIB aumentaram ligeiramente em 2017. O rácio receitas fiscais totais/PIB, ou seja, a soma das receitas fiscais e das contribuições sociais líquidas em percentagem do PIB, permaneceu em 34,4 % em 2017, nível ligeiramente superior a 2016. As receitas fiscais de Portugal dependem numa medida relativamente forte dos impostos sobre o consumo (12,7 % do PIB em 2017, comparativamente a 11,1 % do PIB na UE no mesmo ano) (Comissão Europeia, 2019d). Gráfico 4.1.4:Receitas fiscais por função económica em 2017 Fonte: Comissão Europeia As alterações nos impostos diretos disseram respeito principalmente ao imposto sobre o rendimento das pessoas singulares em 2018, estando previstos para 2019 alguns ajustamentos adicionais relativamente pequenos. Em 2018, para além da já prevista supressão total da sobretaxa de imposto sobre o rendimento das pessoas singulares, incluindo para os escalões de imposto mais elevados, tanto o número de escalões de imposto como o valor do mínimo de existência aumentaram. As autoridades estimaram que o resultado destas medidas será uma perda combinada de receitas das administrações públicas de 230 milhões de EUR em 2018 e de 156 milhões de EUR em 2019 (ou seja, quando as declarações do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares de 2018 forem apresentadas). Embora não tenham sido incluídas no orçamento de 2019 grandes alterações às regras gerais do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares, foi proposto um novo regime fiscal temporário de 5 anos, específico para os emigrantes que regressam a Portugal em 2019 e 2020 ( ). A taxa do imposto sobre o rendimento das sociedades aplicável aos lucros tributáveis mais elevados continua a ser das mais elevadas da UE. Esta posição relativa foi reforçada pelo aumento de 2018 da sobretaxa de 7 % para 9 % para as grandes empresas, ou seja, com lucros tributáveis superiores a 35 milhões de EUR (com receitas adicionais estimadas em 60 milhões de