[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 27.10.2008

COM (2008)671 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO

RELATÓRIO ANUAL DO INSTRUMENTO ESTRUTURAL DE PRÉ-ADESÃO (ISPA) 2007 [SEC(2008)2681]

ÍNDICE

1. Novos projectos ISPA 6

2. Novas Autorizações 6

3. Projectos financiados durante o período de 2005-2007 6

4. Pagamentos 7

5. Quadros recapitulativos 8

6. Tipos e execução da assistência técnica 9

7. Assistência técnica por iniciativa do país beneficiário 9

8. Aplicação 11

9. Acompanhamento dos projectos 11

10. Gestão e controlo financeiros, incluindo EDIS 12

11. Avaliação dos riscos 13

12. Conclusões do Tribunal de Contas Europeu 13

13. Parceiros co-financiadores – BEI, BERD e KfW 13

14. Contratos públicos 14

15. Política da concorrência 14

16. Política ambiental 14

17. Política dos transportes 15

18. Acções de publicidade 16

Introdução

No seguimento do Conselho Europeu de Bruxelas, em Junho de 2004, que concedeu o estatuto do país candidato à Croácia, este país tem vindo a beneficiar do ISPA desde 1 de Janeiro de 2005. A Croácia seguiu, assim, os países anteriormente beneficiários do ISPA que receberam assistência no âmbito deste instrumento quando ele foi lançado em 2000. Em 1 de Janeiro de 2007, a Bulgária e a Roménia tornaram-se membros da União Europeia, tendo deixado de ser beneficiários do financiamento de pré-adesão que incluía o ISPA. Consequentemente, o presente relatório abrange as actividades do ISPA desenvolvidas apenas na Croácia, o único destinatário remanescente do financiamento ISPA. Os relatórios sobre a execução dos projectos do ISPA/Fundo de Coesão na Roménia e na Bulgária serão abordados no relatório anual do Fundo de Coesão.

O ISPA deixou de existir enquanto programa no final de 2006, pelo que não serão aprovados novos projectos. Por conseguinte, o presente relatório e os futuros relatórios ISPA anuais tratarão exclusivamente da execução, na Croácia, dos projectos ISPA que já tinham sido aprovados.

O ano de 2007 implicou vários desafios para a Croácia. O objectivo principal consistia no lançamento de concursos para os vários contratos, para se poder dar início ao desembolso de fundos. Registaram-se progressos a este respeito, sendo alguns concursos publicados antes do fim do ano. Dado que os respectivos concursos apenas serão lançados no final do ano, a evolução observada em termos de desembolso de fundos é muito pouco visível.

Em 2007, prestou-se uma atenção considerável à transformação da Agência de Execução da Unidade Central de Finanças e Contratos (UCFC - um órgão estabelecido no âmbito do Ministério das Finanças) em Unidade Central de Financiamento e Adjudicação de Contratos (UCFAC - um organismo do Estado). Esta mudança era necessária para permitir a disponibilização de incentivos financeiros e outros incentivos mais atraentes para o pessoal, para garantir uma maior manutenção do pessoal e para incentivar a contratação de mais pessoal com a experiência adequada. As duas acções foram realizadas em reacção a recomendações feitas pelos auditores da Comissão em 2006.

Orçamento ISPA

De acordo com o sistema de contabilidade baseado na actividade da Comissão, o orçamento do instrumento ISPA provém de duas rubricas orçamentais: a rubrica orçamental operacional B13.01.04.02 e a rubrica orçamental operacional B13.05.01.01. A primeira rubrica inclui os meios necessários para cobrir as despesas administrativas de assistência técnica (AT) (principalmente para reforço das delegações da CE) e terminou em 2006; a segunda linha inclui as dotações de pagamento disponibilizadas para a execução e o funcionamento eficazes do ISPA para os países em fase de pré-adesão: Croácia, Bulgária e Roménia.

A rubrica orçamental B13.05.01.01, num montante de 265 714 000 euros em 2007 (para a Bulgária, a Roménia e a Croácia), cobre todas as despesas para o co-financiamento de projectos de infra-estruturas (medidas). Uma vez que a Roménia e a Bulgária se tornaram Estados-Membros em 1 de Janeiro de 2007, os pagamentos seguidamente apresentados da rubrica orçamental B13.05.01.01 dizem exclusivamente respeito à Croácia.

Quadro 1 : Orçamento ISPA de 2007 – em euros

Rubrica orçamental | Pagamentos executados |

Rubrica orçamental operacional B13.01.04.02 | 0 |

Rubrica orçamental operacional B13.05.01.01 (Croácia apenas) | 124 629 |

Total | 124 629 |

Financiamento de projectos

NOVOS PROJECTOS ISPA

Não foi adoptado qualquer novo projecto ISPA em 2007.

NOVAS AUTORIZAÇÕES

Em 2007, não foram efectuadas novas autorizações para projectos nos sectores do ambiente ou dos transportes.

PROJECTOS FINANCIADOS DURANTE O PERÍODO DE 2005-2007

Entre 2005 e 2007, a Comissão aprovou um total de seis projectos seleccionados de entre as propostas apresentadas pela Croácia. Três destes projectos diziam respeito ao sector do ambiente, dois ao sector dos transportes e uma medida de AT horizontal (para organizar comités de acompanhamento regulamentares e apoiar agências de execução ISPA). O custo de investimento total elegível destes projectos é 123 052 milhões de euros, dos quais 59 milhões, ou seja, 47,9%, são afectados como subvenções ISPA. Foi afectado um milhão de euros adicional para cobrir os custos de administração do programa ISPA pela Comissão, sendo afectada, assim, a totalidade dos 60 milhões de euros de fundos ISPA atribuídos à Croácia até ao fim do programa. Até ao final de 2007, a Comissão tinha autorizado 100% dos fundos do ISPA reservados à Croácia que abrangiam o período de 2005 a 2007, sendo as autorizações repartidas de forma equilibrada entre os sectores do ambiente e dos transportes.

Quadro 2 : Projectos aprovados na Croácia em 2005-2007 – em euros

Transportes | 2 | 76 502 738 | 29 271 310 | 38,26 | 29 271 310 |

AT horizontal | 1 | 262 335 | 262 335 | 100 | 262 335 |

Ambiente | 3 043 266 | 0 | 3 043 266 |

Transportes | 2 975 344 | 0 | 2 975 344 |

AT | 52 467 | 124 629 | 177 096 |

Total | 6 071 077 | 124 629 | 6 195 706 |

QUADROS RECAPITULATIVOS

O quadro 4 seguidamente apresentado dá uma perspectiva das intervenções do ISPA relativas ao ano de 2007 e ao período de 2005-2007.

Quadro 4 : Projectos decididos na Croácia em 2005-2007 – em euros

Subsector | N.º de projectos | Custos elegíveis | Contribuição ISPA | 2007 | 2005 – 2007 |

Água e esgotos | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Água e águas residuais incl. tratamento | 1 | 36 000 000 | 22 500 000 | 0 | 0 | 22 500 000 | 2 250 000 |

Estação de tratamento de águas residuais | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Resíduos sólidos | 1 | 8 823 601 | 6 000 049 | 0 | 0 | 6 000 049 | 600 005 |

Qualidade do ar | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Horizontal | 1 | 1 464 100 | 966 306 | 0 | 0 | 966 306 | 193 261 |

Total do sector | 3 | 46 287 701 | 29 466 355 | 0 | 0 | 29 466 355 | 3 043 266 |

Transportes |

Rodoviário | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Ferroviário | 1 | 75 761 000 | 28 789 180 | 0 | 0 | 28 789 180 | 2 878 918 |

Rodoviário e ferroviário | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Vias navegáveis interiores | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Aeroportos | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Horizontal | 1 | 741 738 | 482 130 | 0 | 0 | 482 130 | 96 426 |

Total do sector | 2 | 76 502 738 | 29 271 310 | 0 | 0 | 29 271 310 | 2 975 344 |

Horizontal |

AT | 1 | 262 335 | 262 335 | 0 | 124 629 | 262 335 | 177 096 |

Total do sector | 1 | 1 464 100 | 966 306 | 0 | 0 | 966 306 | 193 261 |

Transportes |

Total do sector | 1 | 741 738 | 482 130 | 0 | 0 | 482 130 | 96 426 |

AT horizontal |

Total do sector | 1 | 262 335 | 262 335 | 0 | 124 629 | 262 335 | 177 096 |

TOTAL | 3 | 2 468 173 |1 710 771 |0 |124 629 |1 710 771 |466 783 | |

Gestão e aplicação

APLICAÇÃO

Os dois primeiros projectos ISPA na Croácia foram aprovados em Dezembro de 2005, tendo outros quatro sido aprovados em Julho e Setembro de 2006. Até finais de 2007, ainda só tinha começado a execução física de um destes projectos (2005HR16PPT001). Apesar disso, foram feitos alguns progressos no que se refere aos dois primeiros projectos aprovados em 2005, tendo sido publicados até ao final do ano três concursos relativos a obras. Além disso, foram publicados concursos para outros cinco contratos de prestação de serviços, bem como para quatro contratos-quadro. Até ao final do ano, os quatro contratos-quadro tinham sido assinados e os respectivos trabalhos tinham sido iniciados. Note-se ainda que todos os concursos (dois de obras e um de prestação de serviços) para um projecto de infra-estruturas (2005HR16PPT001) tinham sido publicados até ao final de 2007.

Há diversas razões que explicam a lentidão da execução dos projectos na Croácia. Antes de mais, a agência de execução ressentiu-se da falta de pessoal experiente e da fraca gestão. Além disso a agência conheceu uma reorganização durante o ano e a nova estrutura ainda não foi completamente provida do pessoal necessário. Outros problemas resultam da falta de experiência dos beneficiários finais em termos de preparação e apresentação de propostas para concursos internacionais, de uma falta de pessoal apropriado e de falta de conhecimento dos procedimentos ISPA. Outra questão que afectou o ritmo de execução dos projectos foi a excessiva burocracia aplicada pelos croatas à gestão e ao acompanhamento do processo de execução dos projectos. Em várias ocasiões, a Comissão sugeriu que esses procedimentos fossem simplificados. No momento de elaboração do presente documento, não há projectos em risco de não cumprirem a regra N+2[1].

ACOMPANHAMENTO DOS PROJECTOS

O acompanhamento e a avaliação gerais dos progressos e da eficácia da execução são apoiados por reuniões regulares na delegação da CE, relatórios de acompanhamento dos organismos de execução, visitas ao local efectuadas pelo pessoal da Comissão e acompanhamento formal através das reuniões bianuais do Comité de Acompanhamento do ISPA na Croácia.

Além de exercer as competências da Comissão no domínio dos concursos e dos contratos públicos, a delegação da CE está mais bem colocada para assegurar os progressos no terreno e os contactos com as autoridades nacionais e os beneficiários finais relativamente a qualquer problema que possa surgir.

Realizaram-se duas reuniões dos comités de acompanhamento do ISPA na Croácia, em 2007, em Junho e Dezembro, respectivamente. Os principais aspectos saídos das reuniões foram a necessidade de acelerar os procedimentos de concurso e de adjudicação e assegurar que os contratos de assistência técnica para a preparação de futuras reservas de projectos sejam assinados o mais rapidamente possível a fim de impedir problemas posteriores com a absorção de fundos do IPA. Além disso, a Comissão sublinhou a necessidade de utilizar o mais rapidamente possível as medidas de assistência técnica financiadas pelo ISPA disponíveis para a prestação de auxílio técnico e administrativo ao organismo de execução e aos respectivos ministérios implicados.

Embora tendo reconhecido que a execução física dos projectos foi lenta, o Comité salientou que tinham sido lançados vários concursos antes do fim do ano e que, com base nesses concursos, deveria registar-se um aumento significativo de pagamentos em 2008.

GESTÃO E CONTROLO FINANCEIROS, INCLUINDO EDIS

Os requisitos principais para a gestão e o controlo financeiros e o tratamento de irregularidades são abrangidos pelo disposto no regulamento ISPA e no anexo III dos protocolos de financiamento, aplicáveis pela Comissão, em conformidade com o regime de controlo ex ante . Estes requisitos aproximam-se dos aplicáveis ao Fundo de Coesão e aos Fundos Estruturais. Os elementos principais abarcam a criação de sistemas e procedimentos internos de controlo financeiro que assegurem transparência e não discriminação da contratação pública, exactidão das despesas declaradas, competência de auditoria interna adequada, pistas de auditoria suficientes e tratamento adequado das irregularidades.

Devido aos lentos progressos verificados na execução dos projectos ISPA, foi decidido não realizar auditorias específicas do ISPA, em 2007, relativamente à Croácia. Contudo, a Unidade Controlo e Auditoria da DG Política Regional efectuou uma auditoria consultiva ao Fundo Nacional e ao organismo de execução (UCFC), em Abril de 2007, como acompanhamento da anterior missão de acreditação ISPA DIS (Sistema de Execução Descentralizada). As conclusões globais da missão para a parte relativa ao ISPA referiram-se à rotação elevada do pessoal na UCFC e, subsequentemente, a formas de assegurar a permanência do pessoal, bem como o nível insuficiente de verificação de documentos na UCFC antes da sua apresentação à delegação da CE para aprovação.

DIS

O requisito de acreditação DIS da agência de execução ISPA na Croácia, a UCFC (agora convertida em UCFAC), segue as disposições do artigo 164.º do regulamento financeiro. A acreditação DIS foi atribuída pela Comissão em 13 de Fevereiro de 2006.

EDIS

Enquanto não for concedida a acreditação EDIS (Sistema Alargado de Execução Descentralizada - que exige apenas o controlo ex post ), o pessoal da delegação da CE na Croácia continuará a efectuar controlos ex ante e a desempenhar um papel importante de supervisão da gestão, execução e acompanhamento diários das medidas ISPA. O objectivo actual é conseguir o EDIS para a Croácia até ao final do segundo semestre de 2009. Em grande medida, os preparativos para a passagem para o EDIS dependerão de uma melhoria de funções da estrutura DIS existente.

AVALIAÇÃO DOS RISCOS

A estratégia de auditoria prevista para 2007 e para os anos seguintes baseou-se nos resultados de uma análise do estado de execução do ISPA e dos objectivos conexos da Direcção de Auditoria da DG Política Regional. A estratégia de auditoria fixa os objectivos que são definidos pela direcção da DG Política Regional. Estes objectivos são definidos com base em discussões de pormenor com as direcções operacionais, nas quais se partilham informações sobre riscos potenciais. A estratégia de auditoria estabelece, então, as acções a realizar para atingir os objectivos, tendo em consideração os riscos identificados. Em geral, o risco é minimizado mediante a aplicação desta estratégia. Não se realizaram auditorias em 2007 devido aos limitados progressos na execução.

No âmbito do regime de aprovação ex ante , a prioridade é garantir que são estabelecidos procedimentos de controlo suficientes no que diz respeito à execução dos projectos e aos pagamentos. Contudo, a gestão dos fundos de pré-adesão comporta um risco inerente, uma vez que os fundos são disponibilizados por uma série de organizações e sistemas. A elegibilidade das despesas é determinada pelo cumprimento das regras e condições fixadas a nível comunitário e nacional, o que pode originar complexidade e risco de interpretação errada. As autoridades croatas prevêem apresentar o pedido de derrogação do controlo ex ante durante o segundo semestre de 2009 para os projectos ISPA, em conformidade com as disposições do Regulamento n.º 1266/1999.

CONCLUSÕES DO TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU

Não se realizaram missões ou auditorias na Croácia em 2007.

PARCEIROS CO-FINANCIADORES – BEI, BERD E KFW

Dados os seus conhecimentos em matéria de preparação e execução de projectos, a Comissão manteve contactos regulares com estas instituições de crédito, quer a nível horizontal para coordenar aspectos de políticas e metodologias relativos à programação e execução, quer a nível nacional. As competências técnicas destes bancos especializados na estruturação de financiamento que combina subvenções e empréstimos, incluindo acordos de parceria entre os sectores públicos e privado, são extremamente úteis para melhorar a qualidade dos projectos apoiados pelo ISPA. Não obstante, o BEI não está envolvido em qualquer projecto ISPA na Croácia, sendo o BERD a única IFI activamente implicada num projecto ISPA na Croácia. Um projecto ambiental aprovado em 2005 é co-financiado por um empréstimo do BERD - o programa Karlovac de tratamento de água e águas residuais.

Contribuição para políticas comunitárias

CONTRATOS PÚBLICOS

Desde o início do ISPA, o cumprimento dos requisitos jurídicos aplicáveis à celebração de contratos públicos equilibrados, equitativos e transparentes, tal como consagrado no guia prático PRAG, tem sido um grande desafio. Em muitos casos, o cumprimento dos princípios comunitários relativos aos contratos públicos causou atrasos na aplicação de projectos ISPA. Os serviços da Comissão – em especial, a delegação da CE em Zagreb – tiveram de intervir frequentemente, não só para verificar a correcta aplicação dos procedimentos como também para rectificar erros, contactar concorrentes insatisfeitos e explicar igualmente à agência de execução o modo de aplicação dos procedimentos em causa. A qualidade dos documentos dos concursos teve de ser regularmente melhorada, tendo como consequência a publicação muito tardia dos concursos. O efeito acumulado destas intervenções foram os atrasos adicionais no processo de execução.

A aprovação ex ante , pela Comissão, que rege os concursos e a contratação para projectos do ISPA, é, pois, plenamente justificada até que existam condições para a concessão do EDIS (ver atrás). Ao abrigo do sistema de aprovação ex ante e em conformidade com a decisão DIS para a concessão de gestão, apenas a UCFAC desempenha o papel de entidade adjudicante responsável pela execução de projectos, cabendo à Comissão aprovar todas as etapas do processo de contratação. Consequentemente, embora a Comissão não seja um parceiro contratante, cabe-lhe a responsabilidade partilhada pela correcção do procedimento de contratação (sem a aprovação da Comissão, os contratos celebrados entre beneficiários e adjudicatários não são válidos).

POLÍTICA DA CONCORRÊNCIA

Como a assistência do ISPA se destina essencialmente a cobrir despesas públicas - ou equivalentes - referentes a projectos de utilidade pública, não levanta geralmente problemas de incompatibilidade com as regras comunitárias de concorrência. Desde que as regras relativas aos contratos públicos não sejam violadas e se for garantido o livre acesso à infra-estrutura em questão para todos os operadores que cumpram as condições técnicas e jurídicas necessárias, esse auxílio não confere qualquer vantagem especial a empresas específicas.

POLÍTICA AMBIENTAL

Ao prestar assistência directa a projectos prioritários no domínio do ambiente, o ISPA contribui igualmente para a execução da política ambiental e o cumprimento das normas europeias na Croácia. A experiência adquirida com o desenvolvimento e a execução de projectos desenvolve as capacidades administrativas e acelera as reformas sectoriais no sector do ambiente. A capacidade administrativa foi reforçada, nomeadamente no que diz respeito à programação e à classificação prioritária dos investimentos no sector do ambiente. São necessários esforços maiores e sustentados em relação à aplicação da legislação AIA, em especial nos aspectos relativos à consulta pública. Espera-se que o ISPA contribua, deste modo, para o desenvolvimento da protecção do ambiente na Croácia. Existem problemas que se prendem com as dificuldades encontradas pelas autoridades ambientais para obter financiamento e pessoal adequados, uma vez que a rotação elevada do pessoal anual não permite capitalizar quaisquer benefícios trazidos pela formação e pela experiência adquirida.

A este respeito, é importante sublinhar que, no que diz respeito à Croácia, em virtude da introdução do IPA, com o seu maior número de organismos e um conjunto de projectos complementares, é necessário assegurar a disponibilização de recursos financeiros e humanos suficientes para a execução dos projectos (incluindo acompanhamento, inspecção, concessão de licenças e relatórios).

POLÍTICA DOS TRANSPORTES

As redes de transportes na Croácia, acordadas em conformidade com a TINA (Avaliação das Necessidades de Infra-estruturas de Transportes) e o REBIS (Estudo de Infra-Estruturas de Transportes Regionais nos Balcãs), foram construídas com base na estrutura dos corredores pan-europeus. Várias dessas redes percorrem todo o território da Croácia, incluindo os Corredores VII (o Rio Danúbio), X (Salzburgo-Liubliana-Zagreb-Belgrado-Nis-Skopje-Veles-Salónica, incluindo o ramo Xa), o Corredor V, que tem dois ramos na Croácia (Vb - Budapeste, Zagreb Rijeka e Vc - Budapeste, Sarajevo, Ploče). Estas redes foram utilizadas como base de planeamento para as estratégias nacionais de transportes para efeitos do ISPA. Consequentemente, o projecto único de transportes do ISPA faz parte das redes TINA e REBIS, ou seja, diz respeito a estratégias de construção ou de beneficiação de troços, de nós e de acessos às redes. As redes RTE-T para a Croácia baseiam-se em recomendações do SEETO (Observatório dos Transportes da Europa do Sudeste).

Coordenação entre os instrumentos de pré-adesão

Como exigido nos termos do Regulamento de Coordenação[2], a Comissão assegura uma estreita coordenação entre os três instrumentos de pré-adesão, PHARE, SAPARD e ISPA. De acordo com o previsto neste regulamento, o Comité de Gestão PHARE desempenha um papel especial na coordenação geral dos três instrumentos de pré-adesão.

Coordenação com o Comité Misto de Acompanhamento (PHARE)

O Comité Misto de Acompanhamento é responsável pela coordenação do acompanhamento de cada um dos instrumentos de pré-adesão e pela avaliação dos progressos gerais da assistência financeira da UE nos países beneficiários. Sempre que necessário, o Comité formula recomendações dirigidas ao Comité ISPA ou à Comissão.

Coordenação com as delegações da CE

Os serviços da Comissão organizaram reuniões periódicas (DG Alargamento, Relações Externas e Política Regional) com os peritos das delegações responsáveis pelo PHARE e ISPA, a fim de debater questões de programação e execução, em especial as relativas aos concursos e adjudicações de contratos.

Coordenação com o instrumento IPA

Para assegurar a coordenação eficaz das actividades e a prevenção da duplicação de papéis, as duas reuniões do comité de acompanhamento do ISPA na Croácia em 2007 foram organizadas a par das reuniões dos comités de acompanhamento sectoriais do IPA para a componente de desenvolvimento regional. Além disso, deve ter-se em conta que duas das medidas de assistência técnica financiadas através do ISPA dizem respeito à preparação de reservas de projectos que serão executados com co-financiamento do IPA. Deste modo espera-se uma transição sem problemas do instrumento ISPA para o instrumento IPA, bem como a execução de medidas nos respectivos sectores, sem interrupções.

ACÇÕES DE PUBLICIDADE

Não se realizaram acções de publicidade em 2007 relativamente aos projectos ISPA, visto que nenhum projecto tinha ainda chegado à fase de execução física. Prevê-se, contudo, a realização de uma cerimónia para a assinatura do primeiro contrato de obras (para o projecto: Reabilitação da ferrovia que liga Vinkovci a Tovarnik) em 2008. A comunicação social será convidada para esta cerimónia.

[1] A regra N+2 refere-se ao requisito de que o concurso relativo ao contrato principal de obras ou de fornecimentos no âmbito de uma medida deva ser lançado no prazo de dois anos a contar da assinatura do protocolo de financiamento correspondente. No caso de uma medida que consista exclusivamente em contratos de prestação de serviços, a regra N+2 diz respeito à assinatura do contrato principal de prestação de serviços no prazo de dois anos a contar da assinatura do protocolo de financiamento correspondente.

[2] Regulamento (CE) n.º 1266/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999, relativo à coordenação da assistência aos países candidatos no âmbito da estratégia de pré-adesão.