PT    PT PT 
PT 1   PT  COMISSÃO DAS COM UNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 8.10.2008 
SEC(2008) 2545 
  
DOCUMENTO DE TRABALHO DO S SERVIÇOS DA COMISSÃO 
 
Documento de acompanhamento da 
Proposta de  
 
DIRECTIVA DO PARLAMENTO  EUROPEU E DO CONSELHO 
 
relativa aos direitos dos consumidores 
  
SÍNTESE DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO 
{COM(2008) 614 final} 
{SEC(2008) 2544} {SEC(2008) 2547} 
PT 2   PT 1. C ONSULTAS E CONHECIMENTOS ESPECIALIZADOS  
Em 8 de Fevereiro de 2007, a Comissão adop tou o Livro Verde sobre a revisão do acervo 
relativo à defesa do consumidor e lançou uma consulta pública1. A Comissão recebeu mais de 
300 respostas de associações de  empresas e de consumidor es, dos Estados-Membros, do 
Parlamento Europeu, do Comité Económico e Soci al Europeu e de outras partes interessadas, 
como académicos ou advogados. 
A Direcção-Geral da Saúde e Consumidores realizou uma conferência com as partes 
interessadas, com a duração de um dia, em 14 de Novembro de 2007, com vista a identificar 
os problemas legislativos e a debater as dife rentes questões apresentadas nas respostas à 
consulta do Livro Verde. No contexto do tr abalho da avaliação do impacto, as partes 
interessadas foram amplamente consultada s de Dezembro de 2007 a Março de 2008. Da 
consulta resultaram importantes informações sobre a definição do problema e a avaliação das opções políticas.  
Em 20 de Dezembro de 2007, a entidade subcontratada pela Comissão enviou dois 
questionários (um às empresas e o outro aos co nsumidores) a vários consumidores e empresas 
interessadas. Além disso, incluiu os resu ltados de dois inquéritos do Eurobarómetro 
encomendados pela Comissão sobre a atitude  dos consumidores e dos retalhistas. 
Em Janeiro e Fevereiro de 2008, sob a supe rvisão da Comissão, a referida entidade 
subcontratada realizou mais de 20 reuniões com representantes de primeiro plano do mundo 
empresarial.  
Foi constituído um painel de pe ritos, composto por juristas, economistas e representantes dos 
consumidores para analisar as opçõe s políticas e o seu provável impacto.  
Foi organizado um seminário para os intervenient es no sector, com a duração de um dia, em 6 
de Fevereiro de 2008, durante o qual mais de 40 representantes de empresas debateram as 
repercussões sobre as empresas das alterações  do direito comunitário em matéria de defesa 
dos consumidores.  
Em 13 de Fevereiro de 2008, um grupo de reflex ão reuniu mais de vinte consumidores. O 
referido grupo estudou o impacto da legislação  vigente em matéria de defesa dos 
consumidores no comportamento destes e avaliou as consequências das a lterações legislativas 
previstas no que diz respeito à conf iança nas compras transfronteiras. 
Em 29 de Fevereiro de 2008, a entidade subcontr atada organizou um seminário no âmbito do 
Grupo Consultivo de Consumidores Europeus (GCE C), com vista a analisar as repercussões 
das alterações do direito comunitário no contexto  da defesa e da conf iança dos consumidores, 
nomeadamente ao nível das tr ansacções transfronteiras. 
Além disso, os serviços da Comissão organiza ram reuniões bilaterais  com o Secretariado 
Europeu das Uniões de Consumidores, cujos re presentantes também participaram no grupo de 
reflexão dos consumidores, no painel de peritos e na reunião do subgrupo GCEC.  
A Comissão lançou duas consulta distintas sobre a directiva relativa às vendas à distância e a 
Directiva relativa às vendas fora dos esta belecimentos comerciais. Todas as partes 
                                                
 
1 Livro Verde sobre a revisão do acervo em matéri a de defesa do consumidor, COM(2006) 744 de 
8.2.2007. O Livro Verde e os resultados da consulta estão disponíveis em 
http://ec.europa.eu/consumers/rights/cons_acquis_en.htm . 
PT 3   PT interessadas foram convidadas a apresentar respostas à Comissão, até 21 de Novembro de 
2006 e 4 de Dezembro de 2007, respectivamente2. 
Por fim, outras Direcções-Gerais foram asso ciadas ao processo de avaliação do impacto 
através de um grupo de coordenação interserviços sobre a análise do acervo ( Impact 
Assessment Interservice Steering Gr oup on the review of the acquis ).  
2. D EFINIÇÃO DO PROBLEMA  
Nesta avaliação do impacto aborda-se o problem a do carácter incompleto do mercado interno 
do consumo no âmbito as relações comerciais entre empresas e consumidores (B2C). Os 
consumidores continuam a não poder usufruir das vantagens de um mercado retalhista 
plenamente integrado que proponha uma oferta mais vasta a preços mais baixos. O mercado interno confronta-se com vários obstáculos práticos e estruturais,  de tipo linguístico, logístico 
e legislativo.  
A fragmentação das legislações nacionais que  regem as transacções dos consumidores 
constitui um importante obstáculo jurídico. As referidas legislações transpõem algumas 
directivas, que constituem o acervo comunitário em matéria de defesa dos consumidores. Segundo o Eurobarómetro de 2008, 60% dos come rciantes considera os custos de 
conformidade adicionais impostos pelas dife rentes legislações na cionais que regem as 
transacções dos consumidores como um important e obstáculo às relações transfronteiras entre 
empresas e consumidores.  
A principal causa desta fragmentação é representada pelas cláusulas de harmonização 
mínimas constantes das directivas relativas aos consumidores. Estas cláusulas reconhecem 
explicitamente o direito de os Estados-Membr os manterem ou adoptarem na sua legislação 
nacional regras mais estritas em matéria de defesa do consumidor. A fim de assegurar aos 
seus consumidores um nível de defesa mais elevado, os Estados-Membros fizeram uma ampla 
utilização desta faculdade. O problema de fr agmentação legislativa é agravado por duas outras 
questões: a coordenação imperf eita do quadro normativo comun itário e o desfasamento de 
algumas normas das directivas. As medidas de scoordenadas tomadas por alguns legisladores 
nacionais para resolverem estas questões só agravaram a mencionada fragmentação. A 
presente avaliação do impacto centra-se exclusivamente nas questões relativas às 
consequências da fragmentação, nomeadamente  nos consumidores e nas empresas.  
O impacto da fragmentação legislativa sobre o mercado interno apresenta uma dupla faceta. 
Em primeiro lugar, provoca a reticência das empresas em vender aos consumidores fora do 
mercado nacional. As empresas sentem os efe itos da fragmentação em razão das normas de 
conflitos de leis, nomeadamente o Regulamento «Roma I», que obriga os comerciantes, em relação aos consumidores estrangeiros, a não di minuir o nível de defesa que lhes é concedido 
no seu país de origem. Um comerciante que pret enda efectuar vendas tr ansfronteiras deverá 
suportar os custos de conformidade, tanto legais como de  qualquer outra natureza, que lhe 
permitam ter a certeza de que está a respeitar o nível de protecção do consumidor no país em 
causa. Tais custos são, afinal, repercutidos ao  nível do consumidor o u, pior, as empresas 
podem recusar-se a efectuar ve ndas transfronteiras.  
Em segundo lugar, a fragmentaçã o traduz a falta de confiança dos consumidores nas 
aquisições transfronteiras. Esta  falta de confiança dos consum idores pode ter vários motivos, 
nomeadamente o conhecimento insuficiente qu e os consumidores possuem acerca dos seus 
                                                
 
2 Os resultados de ambas as consultas estão disponíveis no seguinte endereço: 
http://ec.europa.eu/consumers/rights . 
PT 4   PT direitos, a percepção de estare m menos protegidos se comprare m a comerciantes estrangeiros 
e o receio de ser mais difícil fazer valer os se us direitos e recorrer à me diação no estrangeiro. 
A fragmentação legislativa e o correspondent e desequilíbrio do nível de defesa dos 
consumidores entre os diferentes Estados-Mem bros da UE dificultam quer a realização de 
campanhas de sensibilização pan-europeias em matéria de direitos dos consumidores quer a 
aplicação de mecanismos alternativos de resolução de litígios (ALR). 
3. O  DIREITO DE AGIR DA UE 
O n.º 1 e a alínea a) do n.º  3 do artigo 153.º do Tratado pr evêem que a Comunidade deve 
contribuir para assegurar um elevado nível de defesa dos consumidores, através das medidas 
que adoptar em aplicação do artigo 95.º do Tr atado e que têm por objecto a realização e o 
funcionamento do mercado interno. 
Em consequência da fragmentação, um comerciante que pretenda efectuar uma venda 
transfronteiras deverá suportar os custos de conformidade, tanto legais como de qualquer 
outra natureza, que lhe permitam te r a certeza que está a respeita r o nível de defesa garantido 
pelo país do consumidor, nos termos do Regul amento «Roma I». Trata-se de um obstáculo 
legislativo à realização do mercado interno. 
O problema que resulta de uma utilização não coordenada das cláusulas de harmonização 
mínima pelos Estados-Membros só pode ser ultr apassado através de uma acção coordenada da 
UE. Além disso, o facto de se responder de fo rma descoordenada à evolução do mercado, às 
lacunas legislativas e às contradições entre as  diferentes legislações  da UE no domínio dos 
consumidores não só acentua a fragmentação como agrava o problema. 
4. O BJECTIVOS  
Objectivo global:  Contribuir para um mel hor funcionamento do merca do interno ao nível das 
relações comerciais entre empresas e consumidor es e garantir um elevado nível de defesa do 
consumidor. 
Objectivo específico conexo: 
Estimular a concorrência transfronteiras, o que  permitirá oferecer aos consumidores um leque 
mais vasto de bens e serviços a preços mais baixos.  
PT 5   PT Objectivo operacional conexo:  
Melhorar a legislação em matéria de defesa do consumidor, simplificando-a e tornando-a mais 
coerente. 
Objectivo geral n.º 1: Atenuar as reticências 
das empresas face ao comércio transfronteiras 
Objectivo específico conexo:  
Diminuir os custos de conformidade das 
empresas. 
Objectivos operacionais conexos: 
Diminuir a insegurança jurídica das 
empresas através da supressão da fragmentação legislativa
3 e da redução dos 
custos administrativos e dos custos de conformidade suportados pelas empresas para cumprir a legislação em matéria de defesa dos consumidores.  
Aumentar o número de transacções 
transfronteiras entre empresas e consumidores.  Objectivo geral n.º 2: Aumentar a 
confiança dos consumidores no mercado interno 
Objectivo específico conexo: 
Garantir aos consumidores um nível de 
defesa uniforme no âmbito das transacções transfronteiras. 
Garantir um elevado nível de defesa dos 
consumidores. 
Objectivos operacionais conexos: 
Diminuir a insegurança jurídica dos 
consumidores. 
Incitar os consumidores a efectuarem 
compras transfronteiras 
5. O PÇÕES POLÍTICAS  
Diferentes opções políticas (OP) foram elaborad as com base nos resultados das consultas. 
Algumas OP, como a introdução de um regime distinto para transacções entre empresas e consumidores ao nível nacional e ao nível tran sfronteiras, foram rejeitadas numa primeira 
fase. Um regime deste tipo teria por efeito ex acerbar a fragmentação e, para o consumidor, 
que não dispõe ainda do pleno conhecimento dos seus direitos, tornaria ainda mais difícil a 
sua familiarização com o quadro normativo. Aume ntaria outros custos de conformidade, 
como os custos da gestão de processos co merciais (as devoluções, por exemplo), seria 
contrário ao objectivo de simplificação e criaria di storções da concorrência entre as empresas 
com actividades comerciais apenas de âmbito  nacional e aquelas que realizam transacções 
tanto nacionais como transfronteiras. 
Os resultados da análise indicam que o status quo  (OP 1) e a correspondente fragmentação 
teriam repercussões negativas no mercado inte rno. As medidas não legislativas (OP 2) de 
sensibilização e de auto-regulação apenas te riam incidência positiva menor sobre os 
consumidores, mas, na prática, a fragmentação legislativa mitigaria os seus benefícios para as empresas; os inconvenientes da fragmentação s ubsistiriam. A OP 2 po deria igualmente ser 
aplicada em complemento das opções 3, 4 e 5, o que  teria por consequência reforçar os seus 
benefícios.  
                                                
 
3 O conceito de fragmentação nesta acepção refere-se a diferenças entre as leis em vigor que possam 
aplicar-se a transacções concretas. 
PT 6   PT As alterações legislativas perspectivadas no âmbito das OP 3, 4, e 5 têm por base a 
harmonização total. A OP 4 inclui a OP 3 bem como alguns outros aspectos legislativos. A OP 5 inclui a OP 4 e algumas out ras alterações legislativas.  
As quatro alterações legislativ as propostas em OP 3 teriam efeitos limitados do ponto de vista 
de um melhor funcionamento do mercado in terno e do objectivo legislar melhor. Os 
benefícios restringir-se-iam à clarif icação ou à «limpeza» da legislação.  
As alterações intermédias proposta s em OP 4 incluem um total de  20 alterações  legislativas 
(ou seja, as quatro alterações de OP 3 + 16 alte rações adicionais), que visam, nomeadamente: 
i) definir a entrega e determinar quem supo rta o risco da perda e da deterioração, 
designadamente quando os bens são enviados ao consumidor, ii) adaptar e simplificar o âmbito de aplicação das disposições que rege m os contratos à distância e os contratos 
celebrados fora do estabelecimento comercial, iii) harmonizar as exigências em matéria de 
informação e as regras aplicáveis ao direito de resolução no âmbito dos contratos à distância e 
dos contratos celebrados fora do estabelecime nto comercial, iv) harmonizar as soluções 
disponíveis em caso de bens defeituosos; e v) introduzir listas negras e cinzentas, 
harmonizadas a nível comunitário, de cláusulas c ontratuais abusivas em vez da lista indicativa 
actual. 
Espera-se que as vantagens da OP 4 sejam supe riores aos custos, em termos globais. Esta 
proposta deveria contribuir para melhorar de  forma significativa o funcionamento do mercado 
interno através de uma harmonização e raciona lização que se traduziria na redução dos 
encargos suportados pelas empresas, em especial  no que diz respeito às  PME, que pretendam 
realizar transacções transfronteiras. Esta op ção permitiria, de um modo geral, aumentar a 
confiança dos consumidores para efectuarem comp ras transfronteiras e nacionais, em especial 
devido à diminuição dos preços e a uma maior oferta. Melhoraria significativamente a 
qualidade da legislação e o nível de defesa dos consumidores, particularmente no que diz 
respeito aos contratos à distância e aos celebra dos fora do estabelecimento comercial, pois 
permitiria suprimir as incoerências e colmatar as lacunas da legislação, estabelecendo regras e 
definições comuns. 
As alterações legislativas adicionais previs tas no âmbito da OP 5 constituem propostas de 
maior envergadura (incidindo, por exemplo, sobr e os defeitos periódicos ou a disponibilidade 
de peças sobressalentes) que implicariam para as empresas custos superiores aos benefícios proporcionados aos consumidores e, por cons eguinte, não cumpririam o duplo objectivo da 
revisão (ou seja, reduzir os cust os de conformidade das empres as e aumentar a confiança dos 
consumidores).  
A OP 6 combina uma cláusula sobre o merca do interno com a OP 3 (subopção 1) ou OP 4 
(subopção 2). Contudo, entre estas duas subopçõe s são possíveis muitas outras variantes com 
as correspondentes consequências. A referida  cláusula sobre o mercado interno não seria 
conforme com o disposto no Regulamento «R oma I», que permite aos comerciantes que 
efectuam transacções transfronteiras escolher liv remente a legislação aplicável ao contrato. 
No processo de consulta públi ca, as empresas acolheram favor avelmente a cláusula sobre o 
mercado interno, ao contrário do que aconteceu  com maior parte dos Estados-Membros e das 
organizações de consumidores.  
Apesar de esta opção política permitir não só eliminar obstáculos legislativos no mercado 
interno como reduzir significativamente os en cargos das empresas, teria a desvantagem de 
transferir o problema da inse gurança jurídica para os consumidores, diminuindo a respectiva 
confiança: os consumidores estariam sujeitos a níveis de protecção diferentes ao comprar no 
estrangeiro. Esta opção traria problemas para  os tribunais e os órgãos de mediação; não 
melhoraria a qualidade da legislação e implic aria uma importante a lteração de carácter 
PT 7   PT político poucos meses após a adopção do Regulam ento «Roma I», que consagra uma cláusula 
de revisão, permitindo à Comissão avaliar a aplicação prática do diploma legal.  
Não se afigura, pois, necessário avaliar a co mbinação da cláusula sobre o mercado interno 
com a OP 5, cuja análise demonstrou cons tituir uma opção legislativa inferior.  
Tendo em conta o exposto supra, a OP 4 (alter ações legislativas de carácter intermédio) 
constitui a solução mais adequada aos problemas identificados no processo de revisão. Só esta 
opção pode responder ao duplo objectivo da revisão. Tal não posterga a aplicação simultânea de medidas complementares de carácter não legislativo definidas na OP 2.  
6. 
ENCARGOS ADMINISTRATIVOS  
Na perspectiva de harmonização total prevista  pela opção assumida (OP4), os encargos 
adicionais para as empresas de venda a distância que actualmente exercem actividades (custo da alteração) ascendem a 2.153 euros por empresa.  Para as empresas de venda ao domicílio 
que actualmente exercem actividades, o custo da  alteração é de 3.653 euros por empresa. Não 
está previsto nenhum encargo adicional para as  empresas de venda directa a retalho. Ao 
suportarem estes custos, as empresas já em ac tividade passarão a estar em conformidade com 
as obrigações legais em vigor em toda a UE e poderão efectuar transa cções livremente nos 27 
Estados-Membros. Desta forma, será possível al cançar uma redução significativa de encargos 
para as empresas que pretendam realizar  transacções transfronteiras na UE.  
Por exemplo, uma empresa de venda à distânci a que realize transacçõ es no seu país de 
origem, poderá vender nos 27 Estados-Membros , passando a suportar um custo de 2.153 
euros em vez de 70.526 euros. Do mesmo mod o, uma empresa de venda ao domicílio que 
realize transacções no seu país de origem poderá expandir as suas operações a 27 países por 3.653 euros em vez dos 71.625 euros que teri a de suportar no regime fragmentado 
actualmente vigente.  
Diminuirão os custos de conformidade das nova s empresa que têm de cumprir as legislações 
dos 27 Estados-Membros. Uma nova empresa de venda à distância deve rá pagar 5.526 euros 
em vez de 70.526 euros. Uma nova empresa de venda ao domicílio deverá pagar 6.625 euros 
em vez de 71.625 Euros. As empresas que já r ealizam transacções transfronteiras deverão 
suportar o custo da fragmentação durante o período transitório que  decorre desde a entrada em 
vigor do Regulamento «Roma I» e a aplicação da proposta legislativ a sobre direitos dos 
consumidores.  
Segundo o Eurobarómetro de 2008, cerca da metade dos 75% de comerciantes que 
actualmente não realizam transacções transfr onteiras através de um meio de comunicação à 
distância, estaria disposta a mudar de atitude, caso houvesse harmonização das legislações, o que confere ainda mais significa do a estas reduções de custos. Assim, se a percentagem de 
empresas de venda à distância com actividade transfronteiras aumentar em 31% (não sendo 
considerados os efeitos multiplicadores que pod eriam acompanhar esta evolução), o impacto 
sobre o volume das transacções seria considerável.  
Se apenas tivermos em conta quem ganha e quem perde, as principais conclusões da análise 
são as seguintes: 
• As empresas que actualmente apenas exercem actividades comerciais à escala 
nacional, mas que pretendem alargar as  suas actividades ao estrangeiro, 
ganhariam, pois beneficiariam de custos  mais baixos, devido à harmonização 
total. 
PT 8   PT • As empresas que actualmente realizam transacções com um ou dois 
Estados-Membros, mas que pretendem al argar as suas actividades a outros 
Estados-Membros, ganhariam, já que bene ficiariam de custos mais baixos, por 
causa da harmonização total. 
Algumas empresas com actividade exclusivamente de âmbito nacional, que não pretendam 
realizar transacções transfronteiras, sofr eriam pequenas perdas em razão de custos 
excepcionais de adaptação às alterações legislativas. Em toda a União, tanto as empresas de venda à distância como as empresas de venda directa deverão suportar os custos 
(excepcionais) de adaptação, pois terão de se ad aptar à nova directiva, familiarizar-se com as 
obrigações que esta impõe e redigir novos cláusu las-tipo dos contratos. No que diz respeito 
aos retalhistas que efect uam vendas directas, prevê-se um encargo adicional me nor para tipos 
específicos de empresas de venda directa (é o caso das lojas de segunda mão que actuem 
como intermediários de consumidores). Todos os  custos relativos a esta adaptação são custos 
de natureza excepcional. Não se esperam im pactos significativos do ponto de vista dos 
encargos administrativos ao ní vel das entidades públicas.  
7. A
VALIAÇÃO E ACOMPANHAMENTO  
O processo de acompanhamento e de av aliação deveria incluir, nomeadamente: 
• Estudo de casos sistemáticos relativos a comerciantes específicos que contribuam 
para o aumento do comércio transfront eiras entre empresas e consumidores. 
• Criação de um ou vários painéis de come rciantes, com o objectivo de analisar os 
custos resultantes da opção assumida.  
• Criação de um grupo restrito de juristas , com o objectivo de analisar os dados 
relativos ao funcionamento jurídico da opção assumida . O Observatório Europeu 
dos Mercados de Consumo (« Consumer Market Watch »), recentemente criado 
pela Comissão, poderia contribuir de forma útil para o acompanhamento e a 
avaliação subsequentes da opção assumida. 
No programa de avaliação plurianual da SANCO es tá prevista uma avaliação da legislação em 
matéria de defesa dos consumidores, em 2016 .