PT Jornal Oficial da União Europeia C 195/30

Parecer do Comité das Regiões Europeu — Melhorar a implementação da Agenda Territorial da União Europeia 2020

(2015/C 195/05)

Relator : Marek Woźniak (PL-PPE), presidente da região da Grande Polónia

I. RECOMENDAÇÕES POLÍTICAS

O COMITÉ DAS REGIÕES EUROPEU

1. salienta que a Agenda Territorial da União Europeia (TA2020) se constituiu desde o início como um quadro político de ação destinado a promover o desenvolvimento territorial policêntrico na UE. A responsabilidade pelas medidas políticas recai sobretudo sobre os órgãos de poder local e regional, os Estados-Membros e as instituições europeias;

2. recorda que a TA2020 tem por objetivo fornecer orientações estratégicas para o desenvolvimento territorial, apoiar a integração da dimensão territorial nos diferentes domínios políticos a todos os níveis de governação e assegurar a aplicação da Estratégia Europa 2020, de acordo com os princípios da coesão territorial (1);

3. lamenta que a Agenda Territorial tenha estado ausente da arena política durante vários anos, mas congratula-se com o interesse demonstrado pelo atual Trio de Presidências (Itália — Letónia — Luxemburgo) em relação a este tema;

4. sublinha que a abordagem territorial (place-based) é o único modelo político que permite à União ir ao encontro das expectativas dos cidadãos europeus (2). Por conseguinte, a União Europeia — mediante a participação ativa do Comité das Regiões, dos órgãos de poder local e regional e de outras partes interessadas — tem de desempenhar um papel de maior protagonismo no desenvolvimento de uma abordagem de base local, o que permitirá melhorar a implementação da Agenda Territorial da UE;

5. destaca a necessidade de um planeamento estratégico conjunto para todo o território europeu, assente numa visão global de desenvolvimento futuro, visando promover uma melhor coordenação das políticas da União, gerar sinergias intersetoriais e definir claramente que instituições são responsáveis pela implementação da Agenda Territorial a nível europeu, nacional, regional e local;

6. entende neste contexto que, a bem de um desenvolvimento mais equilibrado, sustentável e inclusivo, são indispensáveis atividades de sensibilização e informação territorial, assim como de assistência no plano metodológico aos órgãos de poder local e regional, para além dos mecanismos de planeamento e coordenação. A este respeito, há ainda muito trabalho a fazer para obter dados comparativos a nível local e infralocal em toda a UE;

7. exorta, por conseguinte, à elaboração de uma estratégia de desenvolvimento territorial integrado à escala europeia, garantindo-se, simultaneamente, que as atuais competências do nível local e regional em matéria de planeamento são respeitadas (3);

8. recomenda o reforço da dimensão territorial no âmbito da implementação eficaz da Estratégia Europa 2020 e mais além, que tenha em especial consideração o impacto territorial das políticas europeias. Para o efeito, recomenda que se proceda a uma revisão das políticas setoriais no respeitante ao seu impacto territorial e que o processo de adoção de atos jurídicos relativos às diferentes políticas da UE e, em especial, à política de coesão após 2020 passe a incluir em permanência uma avaliação do impacto territorial, que constituiria um dos elementos da avaliação do impacto da regulamentação;

9. frisa a necessidade de acompanhar as medidas adotadas a nível europeu para contrariar as crescentes disparidades regionais em toda a UE no contexto da recente crise, as quais colocam uma séria ameaça à coesão territorial;

Observações na generalidade

10. é de opinião que a UE necessita de uma estratégia de base local. Cabe redobrar esforços nesse sentido no âmbito do novo pacote legislativo da política de coesão. Por outras palavras, a política de coesão tem de saber conciliar os princípios da condicionalidade e da subsidiariedade, prestando mais atenção a este último;

11. recorda que a política territorial da União deve ter em consideração o impacto das suas diferentes estratégias políticas nas regiões, municípios e áreas urbanas e permitir enfrentar os atuais desafios de uma forma abrangente e não apenas circunscrita aos fundos estruturais e de investimento, a fim de ter em conta domínios como o ambiente, os transportes, o mercado interno e a agenda digital, para citar apenas algumas das políticas da UE com evidentes repercussões territoriais. Há que ter em atenção a dimensão territorial na elaboração das políticas, a fim de maximizar sinergias, explorar as oportunidades de desenvolvimento e evitar efeitos políticos adversos;

12. mais uma vez recomenda a criação de um «Conselho da Política de Coesão» composto pelos ministros do desenvolvimento regional ao nível de governação competente em cada Estado-Membro e por um representante do Comité das Regiões enquanto coordenador da cooperação, com o objetivo de reforçar o sistema de controlo e velar pelo equilíbrio. A este respeito, declara a sua disponibilidade para participar ativamente nos debates políticos sobre a criação da referida estrutura, de modo a garantir que os pontos de vista dos órgãos de poder local e regional são plenamente tidos em conta.

13. salienta que a parceria é uma condição essencial para aumentar a eficácia da política de coesão, e apenas um sistema de governação a vários níveis permitirá combinar eficazmente as orientações estratégicas da União Europeia e os desafios regionais e locais (4);

14. reitera o seu apoio aos novos mecanismos e instrumentos destinados a reforçar a abordagem territorial através do desenvolvimento local de base comunitária e do investimento territorial integrado (ITI), na medida em que oferecem aos órgãos de poder local, aos municípios e às regiões excelentes oportunidades de utilizarem os fundos da UE para gerar crescimento económico e prosperidade e para regressar à convergência; lamenta, por conseguinte, que, embora muitos Estados-Membros tenham considerado a sua implementação, na prática isso seja dificultado pelos obstáculos regulamentares que subsistem na UE e pela relutância das autoridades de gestão em permitir que estes mecanismos e instrumentos da UE sejam aplicados ao nível regional e local;

15. assinala que, perante as fortes disparidades quanto ao nível de implementação destes instrumentos nos diferentes Estados-Membros, cumpre simplificar e coordenar ao máximo o sistema de gestão, implementação, acompanhamento e controlo dos instrumentos de apoio ao desenvolvimento territorial;

16. salienta, no entanto, que a abordagem territorial do desenvolvimento vai muito para além destes instrumentos e deve ser tida em conta em todas as dimensões da política de coesão;

17. apela a um maior respeito pelo artigo 174.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), que versa sobre a coesão territorial. Este artigo estabelece que a União procurará reduzir a disparidade entre os níveis de desenvolvimento das diversas regiões e o atraso das regiões menos favorecidas, prestando especial atenção às zonas rurais, às zonas afetadas pela transição industrial e às regiões com limitações naturais ou demográficas graves e permanentes, como as regiões mais setentrionais com muito baixa densidade populacional e as regiões insulares, transfronteiriças e de montanha. Na verdade, permitir que estes territórios superem os seus obstáculos estruturais ao desenvolvimento constituiria um dos elementos-chave para o sucesso da Agenda Territorial 2020;

18. destaca, igualmente, o caso específico das Regiões Ultraperiféricas (RUP), relativamente ao qual as suas especificidades e constrangimentos, identificados no art.o 349.o do TFUE, devem ser tidos em conta com o objetivo de permitir que estes territórios superem os seus obstáculos estruturais ao desenvolvimento tornando-se assim mais um dos elementos chave para o sucesso da Agenda Territorial 2020;

19. sublinha, além disso, a necessidade de considerar outros desafios demográficos que têm importantes repercussões para as regiões, como o êxodo das populações, o envelhecimento e a baixa densidade populacional; solicita que, ao implementar a política de coesão, a Comissão preste especial atenção às zonas geográfica e demograficamente mais desfavorecidas (5);

20. apela ao relançamento do debate sobre a medição da qualidade de vida recorrendo a indicadores que vão mais além do PIB, destacando que a coesão territorial constitui um complemento à coesão económica e social e não é, por isso, mensurável apenas através de indicadores económicos. O crescimento inteligente, sustentável e inclusivo da UE envolve muito mais do que o simples aumento do PIB. Abrange também aspetos territoriais, sociais, culturais e, em particular, ambientais, que são especialmente importantes nas regiões rurais ou menos povoadas. Neste contexto, a conceção das infraestruturas verdes rurais e urbanas melhora a qualidade e diminui a vulnerabilidade do território. Ao selecionar os indicadores a utilizar, é importante ter em conta que a existência de dados estatísticos a nível regional é limitada em todos os Estados-Membros;

21. solicita a introdução de um conjunto de indicadores e de índices comparáveis e fiáveis que possam ser utilizados para medir, apoiar e acompanhar a coesão territorial, o desenvolvimento territorial abrangente, problemas estruturais, desafios e oportunidades territoriais, bem como o impacto territorial nos diferentes níveis geográficos e tipos de regiões (6). Tal permitirá que os decisores políticos tomem decisões informadas em matéria de ordenamento do território, em conformidade com os requisitos de proporcionalidade;

22. reputa essencial tomar em conta os riscos climáticos e ambientais e o respetivo impacto territorial;

23. assinala igualmente a necessidade de encetar um debate sobre o futuro da política de coesão após 2020, examinando, em particular, se se concretizaram os seus objetivos iniciais relativos ao apoio a uma abordagem de base local, mas também de considerar se o atual método de afetação dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento é totalmente coerente com os objetivos políticos e leva na devida conta a diversidade dos territórios;

Desenvolvimento territorial policêntrico

24. faz notar que o desenvolvimento policêntrico da UE tem uma importância-chave para a consecução da coesão territorial, contribuindo para um sistema de cidades mais articulado e uma melhor prestação de bens e serviços de coesão social em todo o território;

25. recorda que a eficácia e a qualidade da Europa dependem da criação de redes de contactos entre municípios de todas as dimensões — desde o nível local até ao nível mundial — bem como da capacitação dos cidadãos e da realização de atividades a nível local para promover os pontos fortes de cada território a nível europeu e mundial;

26. realça que a abertura aos países vizinhos e ao resto do mundo é uma condição necessária para todos os municípios e regiões europeias que pretendam beneficiar das oportunidades de desenvolvimento oferecidas pelo crescimento global e pelo progresso tecnológico. Neste contexto, o apoio à cooperação transfronteiriça, especialmente nas fronteiras externas da UE, revelou-se um instrumento eficaz. O desenvolvimento da Europa a longo prazo depende da valorização global e do aproveitamento das mais-valias competitivas de cada município e região no contexto da conclusão do mercado único e da definição de estratégias eficazes de desenvolvimento conjunto, em particular no âmbito da Parceria Euro-Mediterrânica e da Parceria Oriental, bem como da Parceria Transatlântica de Comércio e Investimento (7);

27. frisa que a cooperação entre os municípios e regiões mais desenvolvidos gera valor acrescentado e contribui para o desenvolvimento do meio mais alargado em que se inserem; salienta, pois, a necessidade de levar em conta o papel dos órgãos de poder local e regional, bem como os seus pontos de vista e propostas, visto que eles são diretamente afetados pelas políticas da UE;

O papel das cidades secundárias e das zonas urbanas e rurais de pequena e média dimensão

28. chama a atenção para as vantagens de um modelo policêntrico de desenvolvimento regional, salientando neste contexto a importância das ligações entre as zonas urbanas e as zonas rurais;

29. apela à adoção de uma abordagem política favorável à criação de regiões funcionais aquém e além-fronteiras, visto que as zonas funcionais abrangem tanto as zonas urbanas como as zonas rurais, e atendendo a que as análises económicas e territoriais salientam amiúde o seu papel na manutenção da massa crítica para o desenvolvimento e na redução da vulnerabilidade aos choques externos;

30. faz notar que existem zonas de exclusão social em espaços urbanos, suburbanos e rurais que, muitas vezes, são adjacentes a zonas que oferecem um nível de vida digno. Há que tomar em consideração as especificidades infrarregionais com vista a melhorar a implementação da Agenda Territorial;

31. apela a uma maior concentração das políticas e dos recursos financeiros da UE em prol de ligações eficazes e eficientes entre as zonas urbanas que tenham em conta o fenómeno da expansão urbana e as novas formas de ocupação do território, bem como em prol do acesso ao conhecimento e à educação e da criação de redes de cidades e de espaços funcionais (8), visando a partilha de boas práticas, de soluções políticas eficazes e de projetos;

32. congratula-se com o facto de a Agenda Territorial 2020 exortar os Estados, as regiões e os municípios (incluindo os de pequena e média dimensão) a contribuírem para as prioridades territoriais comuns da Europa, mas ao mesmo tempo lamenta que os órgãos de poder local e regional ainda não sejam tratados em pé de igualdade com os outros intervenientes nos processos de decisão neste domínio. Cabe envidar esforços no sentido de permitir a estes órgãos de poder reagir com maior eficácia aos desafios territoriais mais importantes na Europa;

33. reconhece que o funcionamento eficaz das pequenas e médias cidades e a diversificação das economias rurais são elementos essenciais para a plena implementação da Agenda Territorial. Neste contexto, importa fazer incidir as estratégias sobre o acesso equitativo a serviços de interesse socioeconómico geral, o alargamento das zonas funcionais (com base nas iniciativas de desenvolvimento urbano-rural já elaboradas) e a promoção da acessibilidade e da interligação das cidades pequenas e médias (9);

34. assinala o papel das zonas urbanas de pequena e média dimensão enquanto um dos elementos do desenvolvimento territorial policêntrico. Neste contexto, congratula-se com a abordagem por parte do Trio de Presidências de um tema comum neste domínio relativo, nomeadamente, à análise das ligações entre espaços rurais e urbanos, à apresentação de mecanismos de cooperação entre as regiões e à consecução de um desenvolvimento territorial mais equilibrado. É essencial reforçar os valores identitários do território (paisagem, património cultural e ambiental) como ativos de competitividade e diferenciação no mercado mundial;

35. salienta que as zonas urbanas de pequena e média dimensão desempenham um papel ativo em prol do bem-estar e da prosperidade dos habitantes das zonas rurais em seu redor, constituindo polos de emprego, serviços e transportes a nível local e suscitando necessidades crescentes de mobilidade. São, pois, importantes para conter o processo de despovoamento das zonas rurais e urbanas. Além disso, podem também contribuir para o desenvolvimento das zonas metropolitanas através da participação numa rede policêntrica conjunta, para além de ajudarem a resolver questões ambientais e de qualidade de vida resultantes da excessiva concentração da população nas grandes cidades;

36. preconiza neste contexto a prossecução do desenvolvimento da dimensão urbana da política de coesão e uma melhoria da sua coordenação com outras políticas que afetem as zonas urbanas no quadro de uma agenda urbana integrada, assim como o reforço da cooperação europeia formal entre as zonas urbanas e a sua envolvente rural (10); reitera o seu apelo para que se elabore um Livro Branco para uma agenda urbana integrada;

Interligar as regiões da Europa: perspetiva territorial

37. encara a cooperação territorial europeia — coadjuvada por iniciativas de cooperação transfronteiriça, inter-regional ou transnacional (por exemplo, os AECT) — e o desenvolvimento de estratégias macrorregionais como instrumentos fundamentais para uma implementação mais eficaz da Agenda Territorial; saúda, pois, o plano do Trio de Presidências de examinar as necessidades em matéria de disposições jurídicas com vista à criação de zonas transfronteiriças integradas, bem como a constituição de um grupo de trabalho no Conselho para o acompanhamento dos progressos das estratégias macrorregionais; entende que a participação dos órgãos infraestatais na elaboração e gestão destes instrumentos, bem como no referido grupo, deve continuar a ser um elemento fundamental para a consecução dos seus objetivos;

38. entende ser necessário promover um crescimento policêntrico e geograficamente equilibrado entre os diferentes territórios, nomeadamente através de medidas firmes para colmatar o fosso digital, da colaboração nos domínios da energia, do clima e do ambiente, da investigação e inovação, da acessibilidade e da capacidade de atração dos territórios e de uma política de transportes sustentável assente numa estratégia adaptada às especificidades territoriais;

39. destaca o papel das infraestruturas de transporte enquanto instrumento de coesão territorial. As regiões que enfrentam dificuldades geográficas e demográficas requerem uma atenção especial a este respeito (11); neste contexto, assinala a possibilidade de recorrer aos Agrupamentos Europeus de Cooperação Territorial para apoiar as ligações transfronteiras, inclusive com países terceiros, bem como a instrumentos financeiros diversos, como o Mecanismo Interligar a Europa;

40. apela a que a Comissão prossiga e intensifique os seus esforços no sentido de concluir a rede principal das RTE-T, em particular no que se refere a eliminar pontos de estrangulamento e facilitar as conexões transfronteiriças, e a que reforce a participação dos órgãos de poder local e regional nas plataformas de corredor;

41. sublinha, como indicado no sexto relatório sobre a coesão, que as orientações para o desenvolvimento da rede transeuropeia de transportes definem o objetivo de dispor de uma rede verdadeiramente multimodal à escala da UE, incluindo as vias férreas, o que requer a criação de novas infraestruturas e a melhoria das existentes; a este respeito, reputa necessário dispor de meios de transporte sustentáveis, competitivos, eficientes do ponto de vista energético e mais ecológicos, favorecer a intermodalidade e a utilização complementar dos diferentes modos de transporte, bem como desenvolver projetos de infraestruturas nas regiões menos desenvolvidas, nas zonas transfronteiriças, nos territórios cujo acesso ao mercado interno é condicionado por barreiras físicas e nos que apresentam problemas de coesão territorial;

Agenda Territorial e Estratégia Europa 2020

42. observa que a Agenda Territorial UE 2020 confirma a importância da abordagem territorial para a implementação da Estratégia Europa 2020. Há que tirar partido da oportunidade proporcionada pela revisão da estratégia, a fim de incluir uma dimensão territorial mais forte. Neste sentido, só se poderão atingir os objetivos europeus definidos na estratégia se a respetiva dimensão territorial for tida em conta, uma vez que as possibilidades de desenvolvimento das diferentes regiões diferem entre si (12);

43. reitera o seu apelo à apresentação de um Livro Branco sobre coesão territorial baseado numa análise da interação entre a Agenda Territorial 2020 e a Estratégia Europa 2020, no intuito de combater as disparidades regionais crescentes na UE (13);

44. defende que a política de coesão da UE, com os seus objetivos de coesão económica, social e territorial, dará também no futuro um claro contributo para a realização dos objetivos da Estratégia Europa 2020. Através de uma articulação mais profunda entre os objetivos de crescimento e de convergência, a política de coesão apoiará a redução das disparidades na União Europeia no que respeita à realização dos objetivos centrais da estratégia e contribuirá, assim, para um bem-estar duradouro em toda a Europa. Importa aproveitar sistematicamente este potencial, recorrendo à abordagem de parceria da política de coesão para, no âmbito de estratégias regionais, abordar de forma concreta as condições e potencialidades locais;

45. apoia, por conseguinte, a ideia de propor um código de conduta para a Estratégia Europa 2020 (14), tendo como base o código de conduta europeu sobre parcerias, visando assegurar que os órgãos de poder local e regional e outras partes interessadas participam na elaboração e implementação dos documentos estratégicos de longo prazo pertinentes para o desenvolvimento territorial;

Uma visão para a Europa

46. salienta as iniciativas do ESPON relativas à elaboração de um conjunto de indicadores e índices relacionados com o desenvolvimento territorial europeu, de que os decisores políticos se poderão socorrer para a medição e o acompanhamento da coesão territorial. Solicita expressamente a elaboração de indicadores que reflitam a forma como os desafios territoriais e demográficos (como a dispersão, baixa densidade, perda e envelhecimento da população) afetam o crescimento inteligente, sustentável e inclusivo;

47. considera que é urgente desenvolver dados estatísticos comparáveis relativos às zonas locais e infralocais, bem como traduzir as atuais classificações urbano-rurais da OCDE e da Comissão em categorias do Eurostat que possam, com base em informações fiáveis do terreno, contribuir tanto para a elaboração como para a avaliação das políticas da UE;

48. faz notar que a construção de uma Europa aberta e policêntrica constitui a estratégia territorial mais coerente para reforçar o crescimento económico, a competitividade e a coesão social e para realizar os objetivos de desenvolvimento sustentável promovidos pela Estratégia Europa 2020 e a Agenda Territorial 2020 para as próximas décadas (15); manifesta o seu apoio a uma estratégia que conjugue desenvolvimento e coesão e vise criar espaços onde seja agradável viver;

49. reconhece a necessidade de um planeamento estratégico comum para o conjunto do território europeu, assente numa visão global de desenvolvimento futuro e destinado a assegurar uma melhor coordenação das políticas de desenvolvimento regional (16).

Bruxelas, 17 de abril de 2015 O Presidente do Comité das Regiões Europeu Markku MARKKULA

(1) Agenda Territorial da União Europeia 2020. Para uma Europa inclusiva, inteligente e sustentável de regiões diversas.

(2) Relatório Barca, p. 108.

(3) «Making Europe Open and Polycentric» [Tornar a Europa aberta e policêntrica], in: Scenarios and Vision for European Territory 2050, ESPON.

(4) CdR 2012/1683.

(5) CoR 2014/4896

(6) «Making Europe Open and Polycentric» [Tornar a Europa aberta e policêntrica], in: Scenarios and Vision for European Territory 2050, ESPON.

(7) «Making Europe Open and Polycentric» [Tornar a Europa aberta e policêntrica], in: Scenarios and Vision for European Territory 2050, ESPON.

(8) «How to strengthen the Territorial dimension of Europe 2020 and the EU cohesion Policy» [Como reforçar a dimensão territorial da Estratégia Europa 2020 e a política de coesão da UE].

(9) «How to strengthen the Territorial dimension of Europe 2020 and the EU cohesion Policy» [Como reforçar a dimensão territorial da Estratégia Europa 2020 e a política de coesão da UE].

(10) «Polycentric Territorial Development at EU, national and regional level» [Desenvolvimento territorial policêntrico a nível europeu, nacional e regional] — Debate em mesa-redonda no âmbito da reunião da Comissão COTER em Fabriano, 10 de julho de 2014.

(11) Para recomendações específicas, ver o parecer do Comité das Regiões sobre «A mobilidade em regiões que enfrentam dificuldades geográficas e demográficas» (CdR 1691/2014).

(12) Agenda Territorial da União Europeia 2020. Para uma Europa inclusiva, inteligente e sustentável de regiões diversas.

(13) CdR 2014/2333.

(14) Projeto para uma Estratégia Europa 2020 revista.

(15) «Making Europe Open and Polycentric» [Tornar a Europa aberta e policêntrica], in: Scenarios and Vision for European Territory 2050, ESPON.

(16) «Making Europe Open and Polycentric» [Tornar a Europa aberta e policêntrica], in: Scenarios and Vision for European Territory 2050, ESPON.