RELATÓRIO DA COMISSÃO SOBRE A GOVERNANÇA EUROPEIA

ÍNDICE

RELATÓRIO SOBRE A GOVERNANÇA EUROPEIA

1. INTRODUÇÃO

2. ILAÇÕES A RETIRAR DAS REACÇÕES AO LIVRO BRANCO

2.1. A consulta pública

2.2. Principais ilações da consulta pública

2.3. Um entendimento comum da governança europeia

3. A APLICAÇÃO DO LIVRO BRANCO

3.1. Reforço da participação

3.1.1. Primeira linha de acção: informação e comunicação/ tornar mais aberto o método de trabalho da União

3.1.2. Segunda linha de acção: chegar aos cidadãos através da democracia regional e local

3.1.3. Terceira linha de acção: envolver a sociedade civil. Uma consulta mais eficaz e transparente na formulação das políticas da CE

3.1.4. Quarta linha de acção: estabelecer a ligação às redes

3.2. Melhores políticas, melhor regulamentação e melhores resultados

3.2.1. Melhor regulamentação

3.2.2. Melhor aplicação

3.3. Contributo da UE para a governança global

3.4. Redefinir as políticas e as instituições

4. CONCLUSÃO

ANEXO I - A CONSULTA PÚBLICA

ANEXO II - SÍTIOS WEB ÚTEIS

1. INTRODUÇÃO

Ao apresentar ao Parlamento Europeu o programa de trabalho da Comissão, em Fevereiro de 2000, o Presidente Romano Prodi identificou a promoção de novas formas de governança como um dos quatro objectivos estratégicos do presente mandato da Comissão [1].

[1] Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões sobre os objectivos estratégicos 2000-2005, Fevereiro de 2000, COM(2000) 154

Em 25 de Julho de 2001, a Comissão Europeia aprovou um Livro Branco sobre a Governança Europeia que foi disponibilizado ao público através da Internet [2] e amplamente distribuído sob a forma de brochura. O documento esteve no centro de debates, seminários, artigos e estudos. Procedeu-se ao lançamento oficial de uma consulta pública que se prolongou até 31 de Março de 2002 e que constituiu uma oportunidade para que os interessados formulassem observações. No Livro Branco, a Comissão anunciava que, até finais de 2002, daria conta dos resultados obtidos com as iniciativas em matéria de governança e retiraria as devidas ilações da consulta pública. A Comissão considerava que este balanço permitiria estabelecer as bases de uma cooperação mais alargada entre as instituições em matéria da reforma do sistema de governança europeia no âmbito dos actuais Tratados. Todavia, mencionava também a sua determinação em ser parte activa nos trabalhos da Convenção sobre o futuro da União e da próxima Conferência Intergovernamental (CIG), dois fóruns investidos da missão de configurar um novo Tratado. Tendo presente este objectivo, a Comissão irá inspirar-se na experiência adquirida com a aplicação do Livro Branco.

[2] http://europa.eu.int/comm/governance/ index_en.htm

A promoção de novas formas de governança não é, de modo algum, responsabilidade única das instituições europeias e muito menos da Comissão isoladamente. Incumbe, sim, a todos os níveis dos poderes públicos, às empresas privadas e à sociedade civil organizada, uma vez que os princípios de boa governança - abertura, participação, responsabilidade, eficácia e coerência - são o reflexo dos anseios da opinião pública neste início de século. O Livro Branco não pode, pois, abranger todos os aspectos. Outra limitação decorre da decisão tomada pela Comissão em 2001 de apresentar apenas propostas susceptíveis de serem aplicadas no quadro institucional em vigor, ou seja sem alteração dos Tratados. Esta opção tornou-se a única disponível a partir do momento em que, na sequência da decisão do Conselho Europeu de Nice, em Dezembro de 2000, foi atribuída a uma nova CIG, a qual deverá associar o maior número possível de participantes, a missão de definir um novo enquadramento para as instituições em 2004.

Porém, a distinção entre o quadro institucional vigente e um outro a definir futuramente não poderá ser interpretada de forma demasiado rígida no que respeita às observações da opinião pública em matéria de governança europeia. Inúmeras pessoas que responderam à consulta sobre o Livro Branco também apresentaram ideias para um futuro Tratado.

A Comissão está a apresentar à Convenção contributos separados sobre a reforma dos Tratados, os quais se inspiram nos conteúdos e processos lançados no contexto do Livro Branco. Fica assim estabelecida a ligação necessária aos trabalhos da Convenção e da CIG.

2. ILAÇÕES A RETIRAR DAS REACÇÕES AO LIVRO BRANCO

2.1. A consulta pública

A consulta pública sobre o Livro Branco prolongou-se por oito meses, de 25 de Julho de 2001 a 31 de Março de 2002. Apresentam-se em anexo [3] informações sobre o processo desta consulta e as principais mensagens recebidas.

[3] Para mais pormenores sobre os resultados da consulta pública, incluindo uma análise circunstanciada da correlação entre as respostas e as questões tratadas/orientações propostas, consultar o sítio web da Comissão sobre governança : http://europa.eu.int/comm/governance/ index_en.htm

A resposta à consulta pública que a Comissão lançou sobre o Livro Branco caracterizou-se pela modéstia dos números (260 contributos) a que se contrapôs a riqueza dos conteúdos. A receptividade do Livro Branco foi heterogénea e trouxe um verdadeiro valor acrescentado ao trabalho subsequente da Comissão em matéria de elaboração de políticas. Confrontou igualmente esta instituição com o desafio de atender às posições de vários intervenientes no desenvolvimento ulterior da governança europeia, processo que levou mesmo ao atraso ou abandono de acções que não reuniram apoios suficientes.

A reacção do público traduziu-se num amplo apoio à definição dos princípios que o Livro Branco consagra para a governança europeia, a saber, abertura, participação, responsabilização, eficácia e coerência, propondo outros como a legitimidade democrática e a subsidiariedade.

Digno de nota é o facto de algumas instituições da UE e vários Estados-Membros não terem contribuído com respostas a esta consulta. Também a nível geográfico se verificou um desequilíbrio na proveniência dos contributos, reflectindo diferenças de culturas e tradições de consulta pública. Acresce que as respostas recebidas vieram revelar um considerável grau de diversidade na percepção da governança europeia. Por outras palavras, as questões e abordagens propostas no Livro Branco foram tratadas em função do prisma pelo qual as contribuições consideram a problemática da governança europeia, nomeadamente preocupações de legitimidade democrática, aspectos constitucionais ou institucionais, critérios de eficácia e até mesmos considerações sobre a sua oportunidade política.

2.2. Principais ilações da consulta pública

Ainda que os pareceres não tenham sido todos favoráveis, a Comissão congratula-se com o facto de a consulta pública ter confirmado as seguintes abordagens fundamentais da governança:

- Reforçar a participação numa perspectiva ascendente (bottom-up) na concepção e aplicação das políticas da UE

As propostas do Livro Branco em matéria de reforço da participação e da consulta da sociedade civil suscitaram, de longe, mais interesse do que qualquer outro tema. Foram inúmeras as contribuições a congratularem-se pelo facto de o Livro Branco abordar a questão dos reduzidos níveis de envolvimento dos cidadãos na UE e a confirmarem uma vontade fundamental de associação à consulta e participação na concepção das políticas comunitárias.

As respostas vêm confirmar que uma maior abertura e um processo de consulta mais eficaz são do interesse da UE a curto e a longo prazo não apenas por favorecerem uma concepção mais bem sucedida das políticas, mas também uma aplicação mais eficaz das mesmas. Uma transparência adequada exige uma abordagem pró-activa e não pode restringir-se ao acesso a documentos. A concepção de políticas deverá contar com o envolvimento das autoridades nacionais e subnacionais, bem como de um amplo conjunto de entidades terceiras de índole não governamental. A reacção do público confirma igualmente a necessidade de rever os papéis respectivos do Comité das Regiões e do Comité Económico e Social Europeu em termos da sua participação numa fase anterior das deliberações da Comissão, de uma melhor representação das autoridades subnacionais e da sociedade civil e de um diálogo pró-activo mais alargado com os grupos de interesse que ultrapasse o âmbito das consultas específicas.

- Alargar a paleta de instrumentos disponíveis para dar resposta aos novos desafios da governança

A Comissão não está sozinha na convicção de que é necessário alargar e flexibilizar o leque de ferramentas políticas no âmbito da legislação tradicional e em complemento desta. Os instrumentos de que a Comunidade dispõe deveriam prestar-se a uma melhor execução. Um enquadramento político e regulamentar melhorado define, assim, as condições pelas quais podem ser adequada e eficazmente usadas abordagens legislativas e alternativas, tais como a co-regulamentação ou o método aberto de coordenação.

A escolha de instrumentos deverá assentar numa base factual sólida, acompanhada de avaliações de impacto ex-ante que comportem um estudo das consequências económicas, ambientais e sociais, uma abordagem estruturada da obtenção e uso de conhecimentos especializados e a consulta do público e dos agentes interessados, numa óptica de transparência para permitir o seu juízo público.

- Recentrar a missão das instituições europeias, dotando-as de responsabilidades mais claras

A Comissão considera que o processo de consulta pública confirma a necessidade de tornar mais clara, transparente e responsável a repartição de competências entre as instituições da UE, tal como defende no Livro Branco e na Convenção. Para tal, há que distinguir mais claramente funções legislativas e executivas e clarificar e confirmar as funções executivas da Comissão face aos Estados-Membros.

A Comissão apresenta actualmente à Convenção propostas nesse sentido com vista à adaptação do Tratado. Além dessas, e enquanto se aguardam possíveis alterações futuras ao Tratado, propõe medidas para concretizar estes objectivos, explorando as possibilidades existentes no âmbito do Tratado vigente. Em particular, a Comissão propõe alterações ao sistema geral de comités de representantes dos Estados-Membros que assistem a Comissão na execução dos seus poderes de execução (a chamada "comitologia") e um enquadramento para a criação de agências de regulamentação a nível comunitário.

Além disso, em linha com a missão fundamental da Comissão de assegurar a aplicação da legislação comunitária, está prevista uma nova abordagem mais eficaz para tratar suspeitas de infracções ao direito comunitário.

2.3. Um entendimento comum da governança europeia

Alguns dos contributos lamentam reconhecer no Livro Branco limites ao conceito de "governança" que coloca predominantemente a tónica na eficácia e eficiência do sistema decisório europeu , ignorando questões de legitimidade democrática e de défice democrático na integração europeia que são consideradas como mais importantes.

A Comissão sublinhou que a agenda da governança europeia não deverá restringir-se ao Livro Branco ou às questões nele suscitadas. O Livro Branco foi concebido como uma contribuição para o desenvolvimento da governança europeia, concentrando atenções em temas pré-determinados e partindo de certos pressupostos, nomeadamente, um enquadramento institucional e jurídico (Tratados) estável, em cujo cerne se encontra um método comunitário revigorado. Desde modo, o potencial de governança das alterações ao Tratado foram, de um modo geral, remetidas para o âmbito separado da Convenção actualmente em curso, em antecipação da conferência intergovernamental de 2004. Acresce que, ao considerar o próprio papel da Comissão na governança europeia, o Livro Branco colocava a tónica no reforço da função desta instituição enquanto órgão de iniciativa política e de execução e menos no seu papel de função pública e de administração pública à escala europeia (tema do programa em curso de reformas da Comissão). Estes pressupostos condicionantes poderão ter induzido percepções indesejadas de uma agenda limitada de governança, contrariamente à pretensão da Comissão de fazer passar uma concepção mais lata da governança europeia.

3. A APLICAÇÃO DO LIVRO BRANCO

O Livro Branco sobre a governança europeia definia propostas fundamentais de alterações em quatro grandes áreas de acção: "reforço da participação", "melhores políticas, melhor regulamentação e melhores resultados", "a contribuição da União Europeia para a governança global" e "redefinição das políticas e das instituições".

3.1. Reforço da participação

As propostas do Livro Branco sobre o reforço da participação de agentes não-institucionais na concepção de políticas e - em certa medida - na sua execução estavam claramente no cerne de uma reforma do sistema de governança destinada a aproximar a União Europeia dos seus cidadãos. Reflexo da consciência da Comissão de que os cidadãos a consideram demasiado "distante", mas sobretudo de um compromisso genuíno de enriquecer o processo de deliberação política, o Livro Branco previa uma participação da base para o topo (bottom-up) através de vários processos e intervenientes.

3.1.1. Primeira linha de acção: informação e comunicação/ tornar mais aberto o método de trabalho da União

1. O Livro Branco defendia a melhoria da informação, criando maior abertura e garantindo uma comunicação mais pró-activa entre os agentes públicos europeus (instituições, Estados-Membros, etc.) e os cidadãos da Europa. No que respeita à comunicação, a Comissão permanece fiel ao compromisso de uma envolvente plurilíngue. O Livro Branco advogava ainda que as instituições europeias deveriam continuar, em 2002, a desenvolver a base de dados EUR-Lex como ponto único de consulta electrónica em todas as línguas, permitindo o acompanhamento por parte do público das propostas de políticas ao longo de todo o processo decisório. O Conselho e o Parlamento Europeu deveriam disponibilizar mais rapidamente informações sobre todas as fases do processo de co-decisão, principalmente no tocante ao procedimento final de "conciliação". Por último, o Livro Branco instava os Estados-Membros a promover o debate público sobre assuntos europeus.

2. Tal como anunciado no Livro Branco, a Comunicação da Comissão sobre um novo quadro de cooperação para as actividades no âmbito da política de informação e comunicação da União Europeia [4] demonstra a vontade da instituição de mais activamente fornecer ao público informações sobre os assuntos europeus, sempre trabalhando em conjunto com outros parceiros institucionais. O Conselho e o Parlamento Europeu acolheram com agrado esta iniciativa. A Comissão adoptou uma segunda Comunicação sobre o conteúdo e a metodologia de acção nesta matéria intitulada "Uma estratégia de informação e comunicação para a União Europeia" [5], a qual define uma nova abordagem em torno de dois eixos:

[4] COM(2001)354

[5] COM(2002)350

- a capacidade de a União Europeia formular e divulgar mensagens adaptadas e convenientemente direccionadas sobre as suas prioridades, a qual deverá ser desenvolvida de forma global e coerente e assentar em objectivos claros definidos pelas instituições;

- a parceria voluntária e operacional com os Estados-Membros que deverá permitir desenvolver uma sinergia real entre as estruturas e as capacidades destes últimos, complementarmente às acções da União Europeia.

3. O serviço central, Europa em Directo [6], acessível via telefone e Internet, continua a dar respostas a inúmeros pedidos de informação de carácter geral. Em 2002, foi relançado um serviço de assistência (Serviço de Orientação aos Cidadãos) [7] que fornece informações relacionadas com os direitos dos cidadãos e os problemas que surgem no interior do mercado único. Os utentes (por intermédio de um número de telefone gratuito ou pela Internet) podem utilizar qualquer uma das onze línguas oficiais da União, recebendo, no prazo de três dias úteis, respostas de peritos às questões colocadas. A Solvit [8], uma rede especificamente destinada às empresas, entrou em funcionamento em Julho de 2002, tendo por base os centros de coordenação dos Estados-Membros que desde 1997 são responsáveis pelo tratamento de problemas suscitados às empresas no contexto do mercado único. Prevê-se que a ligação deste serviço a outras redes fomente os bons desempenhos e gere sinergias, a fim de melhorar a qualidade dos serviços e proporcionar informações sobre os mesmos. Os sítios "Diálogo com os Cidadãos" e "Diálogo com as Empresas" [9] providenciam acesso a informações relativas ao exercício dos direitos no mercado único, ao mesmo tempo que proporcionam um meio de resolução dos problemas.

[6] http://europa.eu.int/europedirect/en/ index_en.html

[7] http://europa.eu.int/citizensrights/ signpost/front_end/signpost_en.htm

[8] http://europa.eu.int/comm/internal_market/ solvit/index_en.htm

[9] http://europa.eu.int/citizens/ and http:// europa/eu.int/business

4. A comunicação interactiva disponível aos cidadãos tem conhecido desenvolvimentos significativos desde a adopção do Livro Branco em Julho de 2001. O sítio Futurum [10] gerido pela Comissão e o sítio oficial da Convenção proporcionam a todos a oportunidade de expressarem pontos de vista e contribuírem com sugestões para o debate sobre o futuro da União. O sítio da governança constitui um espaço de diálogo antes e depois da adopção do Livro Branco. O sítio Internet "A Sua Voz na Europa" [11], que integra a Iniciativa de Elaboração Interactiva de Políticas, já oferece a cidadãos, consumidores e empresas uma oportunidade de desempenharem um papel activo no processo de configuração das políticas da Comissão. No servidor "Europa - segunda geração" [12], as operações interactivas tornar-se-ão prática comum.

[10] As referências são, respectivamente: http://europa.eu.int/futurum, http:// european-convention.eu.int, http://europa.eu.int/comm/ gouvernance, http://europa.eu.int/ yourvoice

[11] http://europa.eu.int/ yourvoice

[12] Comunicação do Presidente à Comissão - em concertação com o Vice-Presidente Kinnock e o Comissário Erki Liikanen C(2001)1753/2.

5. Foram já conseguidas melhorias consideráveis para facultar o acesso público aos trabalhos das instituições. O Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão [13] entrou em vigor. A Comissão alterou o seu regulamento interno [14] e as actas das suas reuniões estão disponíveis na Internet desde Janeiro de 2002. Desde Junho que está acessível electronicamente um registo público de documentos da Comissão, tendo sido amplamente divulgado um guia relativo ao acesso público a estes documentos, no âmbito das disposições do novo regulamento. Em aplicação do referido Regulamento, o Parlamento Europeu adoptou um conjunto de medidas internas (alteração ao regimento e um guia sobre as obrigações dos funcionários e agentes do Parlamento Europeu) e, em Junho de 2002, disponibilizou ao público o seu registo oficial. O registo do Conselho, acessível electronicamente, contém referências a documentos do Conselho produzidos a partir de 1999 e mostra quais os documentos que foram disponibilizados ao público; nestes casos, o seu conteúdo pode ser visto directamente a partir da base de dados ou obtidos através do serviço de "acesso a documentos" do Conselho.

[13] Regulamento CE nº 1049/2001

[14] C(2001)3714

O Conselho Europeu de Barcelona de Março referiu já a abertura do trabalho legislativo do Conselho, através da referência a um relatório do seu Secretariado-Geral. Em Junho, o Conselho Europeu de Sevilha decidiu facilitar o acesso do público às reuniões do Conselho em diferentes fases do processo de tomada de decisão. A lista das propostas em apreciação é elaborada pelo Conselho no início de cada semestre e na fase final do processo o público tem acesso à votação e às declarações de voto.

6. O portal EUR-Lex do servidor Europa dá acesso ao Jornal Oficial das Comunidades, proporcionando assim aos cidadãos a possibilidade de consultar a legislação comunitária em todos os domínios. Desde a sua abertura em Junho de 2001, o portal tem sido melhorado várias vezes a fim de facilitar o acesso e torná-lo mais convivial. Com efeitos a partir de Janeiro de 2002, é possível consultar gratuitamente todos os documentos oficiais disponíveis em EUR-Lex, particularmente os que foram publicados no Jornal Oficial independentemente da sua data de adopção ou publicação e em todos os formatos. O acesso à base de dados profissional CELEX continua, porém, sujeito a pagamento (por assinatura ou sessão). Desde Abril de 2002, o serviço EUR-Lex tem uma apresentação harmonizada de todas as suas páginas e está acessível através do servidor EUROPA e dos sítios do Parlamento Europeu e do Conselho. A base de dados PRELEX da Comissão fornece informação em todas as línguas oficiais sobre os progressos do processo legislativo de um determinado acto, com hyperlinks a textos conexos e ao OEIL, o observatório legislativo do Parlamento Europeu. Deste modo, os cidadãos podem obter informações sobre o processo legislativo, as propostas legislativas adoptadas pela Comissão, os comunicados de imprensa, bem como os textos na versão final adoptada. Está também a trabalhar-se no sentido de integrar as posições comuns do Conselho, as resoluções legislativas e orçamentais, as iniciativas do Parlamento Europeu, do Comité Económico e Social Europeu e do Comité das Regiões.

3.1.2. Segunda linha de acção: chegar aos cidadãos através da democracia regional e local

1. A Comissão confirmou no Livro Branco a sua pretensão de instaurar, numa fase atempada da elaboração das políticas, um diálogo mais sistemático com as associações europeias e nacionais de entes regionais e locais e de celebrar "contratos tripartidos por objectivo" enquanto projectos-piloto em determinadas áreas bem definidas. Deste modo, simplificam-se as tarefas legislativas e executivas, bem como as políticas com forte impacto territorial.

A Comissão instou igualmente o Comité das Regiões a desempenhar um papel mais pró-activo na análise das políticas, nomeadamente através da preparação de relatórios exploratórios antes da apresentação das propostas da Comissão, e a organizar o intercâmbio de boas práticas sobre formas de envolver mais eficazmente os poderes locais e regionais na fase preparatória do processo decisório europeu a nível nacional. A Comissão apelou aos Estados-Membros para que analisassem formas de reforçar a participação dos agentes locais e regionais na elaboração das políticas comunitárias e de fomentar o recurso a disposições contratuais com as regiões e as entidades locais, no pleno respeito pelos regimes constitucionais dos Estados-Membros.

2. Para além das amplas consultas do público, a Comissão, no Livro Branco sobre governança europeia, reconheceu também a necessidade de intensificar relações com as autoridades regionais e locais através das suas associações nacionais e europeias. Neste contexto, os serviços da Comissão estão a preparar um documento de trabalho que visa identificar as medidas susceptíveis de aproximar as associações nacionais e europeias de poderes regionais e locais e determinar o âmbito e as condições de um diálogo deste tipo.

A Comissão disponibilizará este documento de trabalho no seu sítio Internet e transmiti-lo-á às principais associações inter-regionais e locais, a fim de consultar todas as partes interessadas. O Parlamento Europeu, o Comité das Regiões e os Estados-Membros serão também consultados. Na sequência desta fase consultiva, a Comissão estará então em condições de, no primeiro trimestre de 2003, adoptar uma Comunicação cuja execução ficará a cargo de todos os seus departamentos.

3. O Comité das Regiões manifestou particular interesse na parte do Livro Branco referente à democracia regional e local. Em Março de 2002, emitiu um parecer no qual se congratula pelo Livro Branco, com particular referência às secções relativas à descentralização ou à cooperação com as autoridades regionais e locais; referia igualmente as alterações necessárias aos seus próprios métodos de trabalho para que passe a desempenhar um papel mais pró-activo na análise da acção comunitária. O Comité solicitou que lhe fossem atribuídos poderes de investigação para determinar o respeito pelo princípio da subsidiariedade e um mandato para acompanhar o impacto das directivas e dos regulamentos sobre os poderes regionais e locais. Foi assinado um protocolo de cooperação entre os presidentes da Comissão e do Comité das Regiões, que reflecte os princípios de governança e diz respeito aos procedimentos de cooperação entre as duas instituições. Este protocolo visa aperfeiçoar o exercício da função consultiva do Comité, intensificando a sua participação no debate político e a sua colaboração na política de informação e comunicação.

3.1.3. Terceira linha de acção: envolver a sociedade civil. Uma consulta mais eficaz e transparente na formulação das políticas da CE

1. O Livro Branco apelava a uma maior abertura e consulta dos agentes da sociedade civil na concepção das políticas da CE. Esta participação e consulta da sociedade civil distingue-se claramente do diálogo institucional (com o Parlamento, o Comité Económico e Social Europeu e o Comité das Regiões) e do diálogo social entre entidades patronais e sindicais, ao abrigo dos artigos 137º a 139º do Tratado CE.

Em virtude da sua representatividade, os sindicatos e as organizações de empregadores têm um papel particular na concepção da política social. A nível comunitário, o Tratado CE exige que a Comissão consulte os empregadores e os trabalhadores aquando da elaboração de propostas no domínio da política social. Em determinadas condições, empregadores e trabalhadores podem celebrar acordos vinculativos que são subsequentemente transformados em direito comunitário. Esta missão dos parceiros sociais está claramente estabelecida.

2. Em resultado dos esforços para melhorar a governança, as relações da Comissão com a sociedade civil foram também formalizadas, tendo ganho transparência. A Comissão adoptou princípios gerais e normas mínimas de consulta de partes interessadas não institucionais [15] sobre as principais propostas de iniciativas políticas. Estas normas serão aplicáveis a partir de 2003. A ideia global é que, ao aplicar estas disposições, será possível saber com exactidão quem deve contactar quem aquando da elaboração de uma nova política, visando assim reforçar a participação no processo de todas as partes interessadas na proposta, numa base mais equitativa. A Comissão velará pela ampla difusão das informações necessárias para suscitar respostas através de portais acessíveis na Internet. As normas mínimas estabelecem, nomeadamente, um período mínimo de oito semanas para o envio das respostas, findo o qual serão publicados os resultados da consulta pública na Internet.

[15] COM(2002)704

Até 31 de Julho de 2002, decorreu a consulta pública sobre um documento consultivo [16], sendo que o conjunto de princípios gerais e regras mínimas não apenas clarifica o âmbito desses mesmos princípios e regras, mas demonstra igualmente ligações claras com os procedimentos de avaliação de impacto da Comissão. As implicações operacionais dos princípios gerais e a utilização de critérios de selecção para consultas de grupos específicos foram explicadas circunstanciadamente. Ao identificar um grupo-alvo, a Comissão deverá velar por proporcionar às partes interessadas uma oportunidade de manifestarem os respectivos pontos de vista. A Comissão explicou ainda a sua estratégia de não desenvolver processos de consulta juridicamente vinculativos e respeitar a linha divisória entre as consultas que promove e os procedimentos formais de tomada de decisões.

[16] COM(2002)277. Os resultados da consulta pública estão disponíveis em: http://europe.eu.int/comm/governance/ index_en.htm

3. A hipótese de celebrar acordos de parceria mais amplos com vários sectores da sociedade civil organizada está a ser estudada pela Comissão. Atendendo às observações recebidas durante a consulta sobre o Livro Branco, a Comissão prefere uma abordagem pragmática, a fim de se assegurar da aplicação bem sucedida das regras gerais. Há que lembrar que a esta acção presidia uma objectivo duplo: permitir à Comissão consultar os sectores parceiros numa base mais ampla do que teria sido exigido por normas mínimas, e encorajar, com base nestes acordos, as organizações da sociedade civil a racionalizar as respectivas estruturas internas, dar garantias de abertura e representatividade e confirmar a sua capacidade de transmitir informações ou conduzir debates no interior dos Estados-Membros. O Parlamento Europeu mostrou-se particularmente propenso a não conferir às organizações da sociedade civil um papel que, parcial ou inteiramente, cabe às instâncias que detêm responsabilidade política e que foram eleitas por sufrágio universal. Alguns quadrantes da sociedade civil manifestaram preocupação quanto a uma instauração de facto de um regime de associações privilegiadas.

4. A base de dados CONECCS (Consulta, Comissão Europeia e Sociedade Civil), que contém informações sobre as organizações da sociedade civil activas a nível europeu e sobre os meios usados pela Comissão para consultar a sociedade civil, ficou plenamente operacional em Junho de 2002. O site Internet da CONECCS [17] fornece informações ao público sobre as organizações da sociedade civil sem fins lucrativos estabelecidas a nível europeu e sobre os comités e outros órgãos consultivos a que a Comissão recorre aquando da consulta formal ou estruturada da sociedade civil organizada. O elenco de organizações, o qual foi compilado numa base voluntária, pretende servir apenas de fonte de informação e não de instrumento para conseguir reconhecimento. Ferramenta dinâmica, objecto de melhorias contínuas, esta base foi alvo de comentários favoráveis aquando do processo consultivo organizado sobre as regras mínimas de consulta, desde que não se transforme num sistema de acreditação de certas organizações face à Comissão.

[17] http://europea.eu.int/comm/civil_society/ coneccs

5. Para além desta ferramenta de carácter geral, existem serviços em linha que foram criados especialmente para os sectores da sociedade civil que se ocupam de temas mais específicos (comércio internacional, educação e cultura, etc.) Estes serviços em linha foram estabelecidos pelos departamentos da Comissão responsáveis por políticas específicas.

6. O Comité Económico e Social Europeu acolheu com agrado o Livro Branco. No seu parecer, emitido em Março de 2002, salientou a existência de um forte elo de ligação entre este texto e a Convenção sobre o futuro da União. O Comité sublinhou a necessidade de assegurar o respeito pela subsidiariedade horizontal e vertical e de definir critérios para o estabelecimento da representatividade das organizações da sociedade civil. O Comité considera ainda que poderia desempenhar um papel crucial na definição e estruturação do diálogo civil e sublinha a importância de multiplicar as informações disponibilizadas aos cidadãos sobre as principais características da União e de recorrer com maior frequência a outros instrumentos de carácter não legislativo. Foi assinado um protocolo no qual a Comissão e o Comité afirmaram que, no contexto da definição de novas formas de governança, este último seria a instância intermediária adequada e privilegiada entre as instituições da União e a sociedade civil organizada. O protocolo estabelece também expressamente que, para tal, a Comissão deveria convidar o Comité a emitir "pareceres exploratórios", nele confiando para aprofundar as relações com a sociedade civil organizada.

3.1.4. Quarta linha de acção: estabelecer a ligação às redes

1. O Livro Branco recordava e analisava, aos níveis europeu e internacional, a crescente importância política e social das redes, instrumentos de interacção não hierárquica entre indivíduos e/ou organizações (comunidades, autoridades regionais e locais, empresas, administrações, centros de investigação, etc.) em que cada participante é responsável por uma parte dos recursos necessários à consecução do objectivo comum, sendo a comunicação electrónica a ferramenta preferida. Por conseguinte, a Comissão previu desenvolver uma abordagem mais sistemática e pró-activa na colaboração com as principais redes, permitindo-lhes assim contribuir para a tomada de decisões e para a execução das políticas, e analisar formas de melhor apoiar, a nível da UE, o quadro da cooperação transnacional de agentes regionais ou locais para efeitos de apresentação de propostas.

2. Os agentes económicos estão cada vez mais organizados em redes, facto que foi reconhecido pela Comissão. Regra geral, as federações horizontais europeias são consultadas sobre todas as matérias e as organizações profissionais são-no também sobre questões específicas. Para estabelecerem ligações às respectivas bases nacionais e locais, estas organizações usam cada vez mais canais de comunicação electrónicos que permitem uma participação interactiva avançada. Esta comunicação interactiva é fomentada pelas ferramentas que a própria Comissão disponibilizou.

A Comissão instaurou um sistema de Elaboração Interactiva de Políticas [18] para permitir o feedback espontâneo de informação em linha. A rede de Centros Europeus de Consumidores que participa nesta iniciativa constitui um importante interface entre a Comissão e os consumidores europeus. O seu papel é apoiar estes últimos, ajudando-os a usar mais eficazmente o mercado interno e a fornecer à Comissão importantes informações de ordem prática. Actualmente, a rede abrange 14 Centros Europeus de Consumidores em 12 Estados-Membros, estando previsto o seu ulterior desenvolvimento. A rede de Euro-info Centros, que conta presentemente com 258 estruturas de informação que servem as PME a nível local (50 dos quais encontram-se nos países candidatos), opera simultaneamente de forma vertical em ambos os sentidos (Bruxelas-nível local-Bruxelas) e horizontalmente entre os parceiros em questão. A constante oferta de informação, em especial sobre estudos de casos reais comparados com a aplicação da legislação, contribuirá para executar ou corrigir políticas. Algumas iniciativas das redes, como é o caso do Dia Sem Carros que se realiza anualmente e da Netdays nas escolas, têm conhecido um êxito crescente.

[18] http://europa.eu.int/yourvoice/ index_en.htm

3. A Comissão adoptou um plano de acção de acompanhamento da iniciativa e-Europe 2002, intitulado e-Europe 2005, que visa estimular serviços, aplicações e conteúdos seguros assentes numa infra-estrutura de banda larga amplamente disponível, ao mesmo tempo que garante a inclusão de todos os cidadãos na sociedade da informação.

4. Para além de providenciar contribuições financeiras à rede Solvit e à iniciativa Elaboração Interactiva de Políticas, o Intercâmbio de Dados entre Administrações (programa IDA) tornou disponível um serviço público, Portal das Administrações da UE, que se encontra actualmente na sua fase piloto. A fim de fomentar a oferta de serviços online com a devida dimensão transfronteiriça entre as administrações europeias, o portal visa tornar-se um ponto único de acesso a todas as informações disponíveis e a todos os serviços públicos online para ajudar os cidadãos e as empresas da Europa a realizar actividades transfronteiriças.

3.2. Melhores políticas, melhor regulamentação e melhores resultados

Foram já conseguidos progressos substanciais na consecução dos compromissos assumidos no Livro Branco em matéria de melhores políticas, melhor regulamentação e melhores resultados. A Comissão tomou iniciativas destinadas a melhorar o ciclo de elaboração de políticas nas fases de concepção, escolha de instrumentos e execução regulamentar. Ao empreender estas iniciativas, a Comissão foi incentivada e inspirada pelos trabalhos preparatórios já realizados por Estados-Membros e organizações internacionais, bem como pela receptividade geralmente positiva dos agentes às grandes linhas do Livro Branco.

3.2.1. Melhor regulamentação

1. Tal como fora anunciado no Livro Branco, em Junho de 2002, a Comissão propôs um amplo Plano de acção destinado a simplificar e melhorar a qualidade do ambiente regulador [19] que visava desenvolver uma nova cultura legislativa comum na UE. O plano de acção para uma melhor regulamentação inspira-se em ideias apresentadas no Livro Branco e desenvolve iniciativas que visam, nomeadamente, uma melhor preparação das políticas, através do aperfeiçoamento dos actuais procedimentos de consulta e avaliação de impacto, da extensão do âmbito dos vários instrumentos políticos, da restrição das propostas aos elementos essenciais (providenciando assim uma mais ampla margem para executar medidas que complementem os pormenores técnicos) e do lançamento de um programa sobre simplificação da legislação comunitária.

[19] COM(2002)278

Este Plano de Acção incluiu acções propostas ao Parlamento Europeu e ao Conselho na sua qualidade de legisladores da Comunidade e medidas para assegurar uma boa transposição e aplicação da legislação por parte dos Estados-Membros. O Plano de Acção sugere, designadamente, uma colaboração legislativa mais estreita entre as instituições, uma avaliação anual da qualidade da legislação e um acesso facilitado do público à legislação em fase de preparação ou já adoptada através da EUR-Lex, uma utilização mais adequada dos instrumentos legislativos, a simplificação e redução da legislação comunitária e a garantia da qualidade da legislação aprovada. No que respeita aos Estados-Membros, o Plano de Acção prevê a transmissão electrónica das notificações nacionais, consultas e avaliações de impacto a nível nacional e uma cooperação mais estreita em matéria de transposição do direito comunitário para a legislação nacional. Por conseguinte, a Comissão apelou à indispensável cooperação do Parlamento, do Conselho e dos Estados-Membros. Subsequentemente, foram encetadas negociações entre as instituições com vista à celebração de um acordo interinstitucional sobre melhor regulamentação [20].

[20] O Conselho Europeu de Sevilha convidou as instituições a celebrar um acordo interinstitucional até finais de 2002.

2. Por seu turno, a Comissão deu já passos importantes para melhorar a preparação das suas iniciativas, nomeadamente através do quadro de consulta da opinião pública (ver infra), de orientações para a utilização de pareceres de peritos e do enquadramento para a avaliação de impacto das iniciativas programadas. Os princípios subjacentes a estas iniciativas deveriam tornar-se componentes essenciais de uma boa conduta administrativa, designadamente para outras instituições e organismos comunitários e Estados-Membros.

3. Na Comunicação sobre a obtenção e o uso de conhecimentos especializados [21], a Comissão define os princípios centrais e as orientações internas para a recolha e utilização, por parte dos departamentos da Comissão, dos conhecimentos especializados de peritos em todas as fases da definição de políticas desta instituição. Esta iniciativa tira partido das melhores práticas existentes dentro e fora da Comissão e fornece um quadro geral de promoção dessas melhores práticas em todas as áreas relevantes. Os princípios e as orientações propostas têm um objectivo duplo:

[21] COM(2002)713

- assegurar que os serviços da Comissão mobilizam e exploram as competências técnicas mais adequadas, com vista a obter uma base de conhecimentos sólida para uma melhor definição de políticas, e

- estabelecer os princípios fundamentais da Comissão em matéria de qualidade, abertura e eficácia neste domínio.

As orientações da Comissão dizem respeito à recolha e utilização de conhecimentos especializados e de know how num sentido lato e não apenas na esfera científica. As orientações aplicam-se igualmente a consultas que ocorram no âmbito de grupos de peritos estabelecidos na Comissão, mas não se encaixam nos processos formais de tomada de decisão definidos no Tratado e no direito derivado. Serão aplicáveis a partir de 2003 e sujeitas a acompanhamento contínuo, bem como a uma avaliação a realizar três anos após a sua entrada em vigor. Tal como anunciado no Livro Branco sobre governança europeia, a Comissão irá analisar em que medida as suas próprias orientações poderão servir de base a uma abordagem comum a todas as instituições e Estados-Membros nesta área.

4. Na Comunicação sobre a avaliação de impacto [22], a Comissão compromete-se - a partir de 2003 - a efectuar gradualmente avaliações de impacto de todas as grandes iniciativas legislativas e políticas, com incidência na avaliação de impacto regulamentar e no desenvolvimento sustentável (nas esferas económica, social e ambiental). A avaliação de impacto ajudará a determinar a oportunidade de actuar a nível comunitário, respeitando o Tratado e o Protocolo relativo aos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, e contribuindo para melhorar a qualidade e a coerência das políticas da Comunidade.

[22] COM(2002)276

A abordagem da Comissão em matéria de avaliação de impacto assinala um importante esforço no sentido de uma nova cultura regulamentar, integrando num único instrumento todas as avaliações sectoriais existentes relativas às repercussões directas e indirectas de medidas propostas. Estão a ser desenvolvidas orientações detalhadas para a realização de avaliações de impacto por parte dos departamentos da Comissão.

A Comissão propôs que as outras instituições empreendessem igualmente avaliações de impacto quando procedem a alterações significativas de propostas por si apresentadas. Esta questão está actualmente a ser considerada no contexto das negociações sobre o acordo interinstitucional com vista a uma melhor regulamentação. Do mesmo modo, a Comissão convidou os Estados-Membros a efectuar avaliações de impacto com o objectivo de melhorar a qualidade das medidas nacionais de transposição, em especial no que respeita a eventuais disposições complementares acrescentadas a actos legislativos e medidas notificadas à Comissão no âmbito da Directiva 98/34/CE [23].

[23] Directiva 98/34/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 22 de Junho de 1998 relativa a um procedimento de informação no domínio das normas e regulamentações técnicas.

Uma medida específica destinada a contribuir com informações e feedback sobre o impacto das iniciativas legislativas e políticas propostas são os painéis europeus de empresa. Recorrendo aos instrumentos de elaboração interactiva de políticas e ao apoio dos Estados-Membros, a Comissão está actualmente a proceder à criação de um Painel Europeu de Empresas que reúne 4000 empresas de todas as dimensões e sectores.

5. O Plano de Acção para uma melhor regulamentação suscitava ainda a questão da escolha dos instrumentos adequados para a acção comunitária, em relação à qual a Comissão se reserva o direito de fazer propostas adicionais à luz da evolução dos trabalhos da Convenção sobre o futuro da União [24].

[24] COM(2002)275

A Comissão salientou que os regulamentos e as directivas deveriam ser usados de acordo com a letra e o espírito do Tratado CE: um regulamento só deverá ser usado para acções que possam ser executadas uniformemente por todos os Estados-Membros; uma directiva deverá respeitar a sua definição original constante do Tratado e ser um instrumento que estabelece um enquadramento jurídico e os objectivos a concretizar.

A Comissão pretende, assim, assegurar tanto quanto possível que as directivas se limitem ao enquadramento geral e cubram os objectivos, o período de validade e os elementos essenciais da legislação. Competirá ao legislador definir os contornos destes elementos essenciais, através de uma decisão política, assegurando que os aspectos técnicos e de pormenor são remetidos para as medidas de execução. Restringir desta forma as directivas, com o objectivo de simplificar a legislação, não porá em causa as prerrogativas legislativas do Parlamento Europeu e do Conselho, pelo contrário, permitirá a estas instituições concentrarem-se nos aspectos fundamentais da legislação.

6. No Livro Branco, e subsequentemente no Plano de Acção para uma melhor regulamentação, a Comissão propõe recorrer mais frequentemente a alternativas à regulamentação tradicional, sem prejudicar as disposições do Tratado nem as prerrogativas do legislador. Lembra ainda que o Tratado CE já estabelece formas específicas de co-regulamentação, remetendo para os seus artigos 138º e 139º, no âmbito das quais empregadores e trabalhadores podem celebrar acordos vinculativos a nível comunitário.

Existem vários instrumentos que, em determinadas circunstâncias, podem ser usados para cumprir os objectivos do Tratado, simplificando ao mesmo tempo o trabalho legislativo e a própria legislação (co-regulamentação, auto-regulamentação, método aberto de coordenação).

No quadro de um acto legislativo, a co-regulamentação permite concretizar os objectivos definidos pelo legislador através de medidas da competência de intervenientes activos e reconhecidos no domínio em questão. A Comissão continua a considerar a co-regulamentação como uma opção para centrar o trabalho legislativo nos elementos essenciais, simplificando e melhorando a aplicação - sujeita a critérios definidos num futuro acordo interinstitucional para uma melhor regulamentação. A auto-regulamentação visa as diversas práticas, regras comuns, códigos de conduta ou acordos voluntários que os operadores económicos e sociais, as ONG ou os grupos organizados definem, numa base voluntária, para regulamentar e organizar as suas acções. Contrariamente à co-regulamentação, a auto-regulamentação não implica um acto legislativo. A Comissão propôs critérios e modalidades para o uso destes e outros instrumentos alternativos para cumprir os objectivos do Tratado, sendo actualmente objecto de negociações no âmbito de um acordo interinstitucional. Tendo proposto no Livro Branco orientações para o papel do método aberto de coordenação, a Comissão, na sua Estratégia Política Anual para 2003, antecipa a realização de uma avaliação estratégica da forma como o método funciona nas áreas às quais foi inicialmente aplicado.

7. A Comissão propôs que, com o apoio do Conselho e do Parlamento Europeu, fosse empreendido um esforço acrescido para simplificar o acervo comunitário e reduzir o seu volume. Sugere que as instituições definam conjuntamente um programa para simplificar a legislação comunitária. Identificará ainda os sectores prioritários que deverão ser objecto de simplificação e informará o legislador em conformidade. O Parlamento Europeu e o Conselho, aos quais competirá, enquanto legisladores, a adopção das propostas de actos legislativos simplificados, deveriam adaptar os seus métodos de trabalho de modo a definirem procedimentos mais rápidos e eficazes com vista à simplificação do direito comunitário. A Comissão considera essencial que um acordo interinstitucional para uma melhor regulamentação cubra este aspecto, ao mesmo tempo que integre e sustente os trabalhos em curso sobre o programa de codificação lançado pela Comissão em Novembro de 2001 [25], bem como sobre as técnicas de reformulação dos actos jurídicos [26].

[25] COM(2001)645

[26] Acordo Interinstitucional, de 28 de Novembro de 2001, para um recurso mais estruturado à técnica de reformulação dos actos jurídicos, publicado no Jornal Oficial C 77 de 28.03.2002 (p. 1-3).

3.2.2. Melhor execução

1. Com base nas grandes linhas do Livro Branco para uma melhor regulamentação e melhores resultados e para a redefinição das políticas e das instituições, bem como nas iniciativas da Comissão em matéria de reforço da participação e melhores políticas, a Comissão adoptou igualmente várias propostas importantes para melhorar a execução das acções comunitárias.

2. O artigo 202º do Tratado CE estabelece uma base primordial para o papel executivo da Comissão. A sua aplicação, tal como regida pelo direito derivado em matéria de regras de exercício das competências de execução (a chamada "comitologia" [27]) assume, pois, crucial importância para os esforços de redefinição das instituições e para concretizar as melhorias desejadas no domínio da legitimidade, eficácia e credibilidade da Comunidade.

[27] Decisão do Conselho 1999/468/CE.

A Comissão defende no Livro Branco que o objectivo de redefinição das atribuições das instituições, bem como os objectivos de eficácia, justificam a redução, se não mesmo a supressão, do recurso aos procedimentos de gestão e regulamentação existentes. Esta medida deveria ser combinada com um reequilibro das responsabilidades das instituições, restringindo à Comissão a responsabilidade pela execução da legislação e reforçando a possibilidade de as duas instâncias legisladoras da Comunidade (Parlamento e Conselho) controlarem a Comissão no exercício dos seus poderes de execução, pelo menos em domínios sujeitos à co-decisão (artigo 251º do Tratado CE).

Em linha com estas orientações, e preservando o acesso aos conhecimentos indispensáveis dos representantes dos Estados-Membros, a Comissão propõe alterar a Decisão do Conselho 1999/468/CE [28]. Em particular, propõe rever o procedimento de regulamentação existente para executar as medidas no âmbito da co-decisão, através da introdução de duas fases distintas. Na fase executiva inicial, a Comissão apresentará um projecto de medida a um comité de representantes dos Estados-Membros. Se, num prazo definido pela Comissão, o comité expressar oposição a esse projecto, será concedido um período adicional para que a Comissão encontre uma solução. O projecto de medida da Comissão será, posteriormente, remetido, na segunda fase de controlo, ao Parlamento Europeu e ao Conselho. Estas instituições poderão, num prazo definido, manifestar oposição a esse projecto de medida de execução; neste caso, a Comissão poderá apresentar uma proposta legislativa ou proceder à adopção da medida de execução, possivelmente alterada à luz das opiniões do Parlamento e do Conselho. Este procedimento é complementado por um processo de urgência, permitindo que as medidas de execução entrem em vigor antes da realização dos controlos do legislador. Esta alteração aos procedimentos de "comitologia" terão uma natureza transitória, na pendência de um novo sistema de delegação dos poderes de execução com base numa revisão dos Tratados (ver ponto 3.4).

[28] COM(2002)719

3. O Livro Branco defende que a criação de agências europeias de regulamentação em áreas de competência claramente definidas ajudará a melhorar as condições de aplicação da legislação em toda a CE. Prevendo um papel de importância crescente para as agências de regulamentação, o Livro Branco propôs determinadas condições para essas agências e anunciou a definição por parte da Comissão de um enquadramento circunstanciado para a criação, o funcionamento e o controlo das futuras agências de regulamentação.

Para tal, a Comissão apresentou uma comunicação onde define um enquadramento das agências de regulamentação [29] para facilitar a criação dessas agências ao mesmo tempo que se salvaguardam a unidade e a integridade da função executiva a nível da CE. O enquadramento prevê critérios para a criação de agências de regulamentação (acto de criação, estatuto jurídico, sede), para o seu funcionamento (âmbito de responsabilidades, órgãos de gestão, estatuto do director, possibilidades de recurso, procedimentos administrativos e orçamentais) e os mecanismos comunitários de controlo dessas agências (controlos administrativos, políticos, financeiros e jurídicos). A Comissão convidou o Parlamento e o Conselho a formalizarem um enquadramento para a criação de agências de regulamentação com base nos princípios enunciados na sua Comunicação.

[29] COM(2002)718

4. O Livro Branco esboçava a ideia de contratos tripartidos por objectivo como forma de proporcionar maior flexibilidade relativamente às tarefas legislativas e executivas e às políticas com forte impacto territorial. Durante o processo de consulta pública, várias entidades territoriais (regiões ou municípios) manifestaram interesse em participar na celebração de contratos uma vez clarificados pela Comissão os seus objectivos, natureza e âmbito de aplicação. Este facto resultou na Comunicação da Comissão sobre o enquadramento dos contratos tripartidos por objectivo entre a Comunidade Europeia, os Estados-Membros e as autoridades territoriais [30]. Operando a distinção entre contratos tripartidos por objectivo (celebrados em aplicação directa do direito primário comunitário) e as convenções tripartidas por objectivo (celebradas fora do quadro da legislação europeia entre a Comunidade, representada pela Comissão, um Estado-Membro e autoridades territoriais), essa Comunicação descreve os objectivos e âmbitos respectivos. No tocante aos procedimentos de execução, a Comunicação propõe que uma cláusula de habilitação permitindo a celebração de contrato tripartido seja incluída numa proposta de regulamento, directiva ou decisão, juntamente com os elementos essenciais de um modelo de contrato ou convenção tripartidos. Inicialmente, a Comissão prevê lançar - enquanto projectos-piloto - convenções tripartidas por objectivo [31]. Só após a avaliação destes projectos-piloto, a Comissão considerará a possibilidade de propor contratos tripartidos por objectivo.

[30] COM(2002)568

[31] A Comissão analisará a possibilidade de financiar estas convenções-piloto por objectivo com base no nº 2 do artigo 48º do novo regulamento financeiro, que incorpora o conteúdo do acordo interinstitucional em matéria de rigor orçamental de Maio de 1999.

A Comunicação defende igualmente que devem ser os governos dos Estados-Membros a indicar a autoridade regional ou local competente e que os contratos ou convenções tripartidos por objectivo não podem distorcer as condições de funcionamento do mercado único.

5. Queixas e infracções: O processo de recolha de contributos, iniciado pelo Livro Branco sobre a governança europeia, sobre a questão da aplicação do direito comunitário teve por base, por um lado o desejo de melhorar a qualidade da legislação da Comunidade e, por outro lado, o desejo de reforçar o controlo da respectiva execução.

O primeiro aspecto é objecto do Plano de Acção da Comissão para uma melhor regulamentação. O segundo diz respeito essencialmente ao procedimento por infracção e à acção por incumprimento de obrigações, e suscita duas grandes questões:

- Em que medida as acções de controlo da aplicação do direito comunitário através do procedimento por infracção dão resposta às exigências de eficácia (o resultado de boa governança)?

- Como pode esta eficácia ser melhorada? Deverá a Comissão alargar o seu poder de iniciativa? Será possível tornar mais eficaz o exercício do poder discricionário de apreciação da Comissão?

No que respeita ao estabelecimento de prioridades da Comissão aquando da investigação de suspeitas de infracções ao direito comunitário, a Comunicação da Comissão [32] sobre o tratamento de possíveis infracções estabelece uma nova e mais eficaz abordagem. Clarifica os casos em que a Comissão iniciará processos formais por infracção e as circunstâncias em que serão considerados mecanismos alternativos para tratar infracções ao direito comunitário. A Comunicação prevê também um considerável reforço da abordagem preventiva da Comissão e um aumento da cooperação administrativa com os Estados-Membros, bem como uma proposta para garantir o acesso à justiça a nível nacional.

[32] COM(2002)725

Reconhecendo o papel fundamental desempenhado pelo autor da denúncia na detecção de infracções ao direito comunitário, a Comissão adoptou uma Comunicação [33] relativa às relações com o autor da denúncia em matéria de infracções ao direito comunitário. Em conformidade com as observações do Provedor Europeu, este guia codifica as diferentes fases administrativas da análise de uma queixa pela Comissão e prevê disposições para que os autores da denúncia sejam informados dos resultados desta análise.

[33] COM(2002)141

6. No Livro Branco sobre a governança europeia, a Comissão, tirando partido da experiência adquirida com os países candidatos, anunciou que iria propor acções de geminação entre administrações nacionais, de modo a incentivar a partilha de melhores práticas de execução de medidas em sectores específicos e promover a sensibilização para a legislação comunitária junto dos tribunais e juristas nacionais. A Comissão tenciona propor acções de geminação em 2003 com vista a alterar o programa de "geminação" [34] actualmente aplicado por um período transitório.

[34] Gerido com apoio do fundo PHARE.

3.3. Contributo da UE para a governança global

1. O Livro Branco sublinhou ser imperativo concretizar com êxito a reforma da governança a nível interno para que a UE seja credível ao defender a mudança a nível global, na qual deve estar também plenamente empenhada.

2. A acção da Comissão na cena internacional é guiada pelo respeito pelos direitos e princípios consagrados na Carta dos Direitos Fundamentais da UE, proclamada na Cimeira de Nice, em Dezembro de 2000. A Carta torna mais visível para os cidadãos a primordial importância e relevância dos direitos fundamentais e contribuirá igualmente para promover a coerência entre as abordagens interna e externa da UE. A Comissão, em 2002, adoptou comunicações relativas a uma parceria global para o desenvolvimento sustentável [35], a respostas aos desafios da globalização [36] e à responsabilidade social das empresas [37]. A UE promove no plano internacional os princípios de governança que aplica a nível interno. Tem trabalhado no sentido de uma agenda de globalização mais solidária, procurando assegurar que a liberalização dos mercados se opere num enquadramento regulamentar mais vasto (OMC - reunião de Doha, Novembro de 2001). A UE contribuiu igualmente para a Conferência Mundial contra o Racismo (Durban, Agosto-Setembro de 2001), trabalhou para incrementar a assistência pública ao desenvolvimento e sublinhou a necessidade de alargar e reforçar a participação dos países em desenvolvimento e dos países com economias em transição nos processos internacionais de tomada de decisão económica e de definição de normas (Conferência Internacional sobre o Financiamento do Desenvolvimento, Monterrey, Março do 2002) e reafirmou o seu compromisso para com a aplicação da dimensão interna e externa do desenvolvimento sustentável global através de uma abordagem pluridimensional. Neste contexto, a erradicação da pobreza e a alteração dos modelos não sustentáveis de produção e consumo constituem objectivos fundamentais (Cimeira Mundial da ONU sobre Desenvolvimento Sustentável, Joanesburgo, Agosto-Setembro de 2002).

[35] COM(2002)82

[36] COM(2002)81

[37] COM(2002)347

A UE tem agido para garantir que nunca mais o genocídio, crimes de guerra ou outros crimes contra a humanidade ficarão impunes, ao acolher com agrado a entrada em vigor (Julho de 2002) do Estatuto de Roma [38] que estabelece a criação do Tribunal Penal Internacional. A UE [39] confirmou o seu apoio à criação e ao funcionamento do TPI, bem como a sua determinação em fomentar um apoio internacional tão vasto quanto possível. Esta última preocupação levou a UE a propor o desenvolvimento de um amplo diálogo entre a União Europeia e os Estados Unidos sobre a matéria. Induziu ainda a UE a encorajar, enquanto princípio orientador para os Estados-Membros que considerem a necessidade e o âmbito de possíveis acordos com os Estados Unidos, que se estude a pertinência de voltar a associar os EUA ao processo do TPI.

[38] Adoptado em 17.07.1998 - Conferência Diplomática dos Plenipotenciários da ONU sobre a criação de um Tribunal Penal Internacional (139 signatários).

[39] Conselho Assuntos Gerais e Relações Externas, 30.09.2002.

3. De uma forma menos visível, a Comissão está a desenvolver o seu diálogo com agentes governamentais e não governamentais de países terceiros sobre o uso de novos instrumentos a nível global que complementem a legislação internacional vinculativa (hard law) e a promoção do debate sobre formas de a UE contribuir para uma reforma global de instituições multilaterais. Deste modo, lança progressivamente os alicerces para se progredir em matéria de mecanismos e cooperação sobre governança global. A questão de decidir se e em que condições os agentes governamentais e não governamentais de países terceiros devem ser associados ao desenvolvimento de propostas políticas da UE foi tratada num seminário internacional organizado pela Comissão [40]. As orientações emanadas do debate com agentes de países terceiros relativas à legitimidade ou pertinência da participação dos governos, indústria e sociedade civil desses países nos processos deliberativos da UE vêm confirmar os pontos de vista enunciados no Livro Branco sobre governança. O principal argumento em favor da consideração das opiniões dos agentes de países terceiros durante o processo de deliberação da UE é que essas opiniões poderiam contribuir para a produção de melhores decisões e dar mais força e credibilidade à acção comunitária. Ao mesmo tempo, tanto os agentes da UE como os de países terceiros aceitam traçar um limite entre processos de deliberação e de decisão. Este equilíbrio foi recentemente traduzido num documento finalizado conjuntamente pelos departamentos da Comissão e o Representante dos Estados Unidos nas negociações comerciais. As Orientações para a Cooperação e a Transparência em matéria de Regulamentação sustentam politicamente uma cooperação voluntária entre entidades regulamentadoras de ambos os lados do Atlântico [41].

[40] "Comércio, Governança e Desenvolvimento Sustentável", Bruxelas, 24-25 de Junho de 2002.

[41] As Orientações sobre a Cooperação e a Transparência em matéria de Regulamentação foram definidas no âmbito da Parceria Económica Transatlântica, uma iniciativa comercial UE-EUA.

4. No contexto de debates anteriores sobre alternativas regulamentares no âmbito do processo decisório da UE, a Comissão [42] analisou igualmente a possibilidade de abordagens legislativas não vinculativas (soft law) a nível internacional. Os resultados iniciais permitiram à Comissão determinar que a envolvente e os domínios políticos globais são menos seguros e transparentes do que a envolvente da UE e têm uma necessidade muito maior de instrumentos legislativos vinculativos (hard law) que garantam a segurança e a transparência necessárias. A Comissão considera, no entanto, que poderia ser analisada a possibilidade de introduzir instrumentos legislativos não vinculativos enquanto complementos inovadores das legislações vinculativas, e não seus substitutos. Este é nomeadamente o caso da responsabilidade social das empresas, um conceito que poderia ser ulteriormente desenvolvido enquanto opção empresarial com potencial de sucesso.

[42] "Comércio, Governança e Desenvolvimento Sustentável", ver supra.

5. Relativamente à questão de saber como a União pode contribuir para uma reforma global das instituições multilaterais e melhorar a cooperação, a Comissão está a desenvolver uma abordagem mais global e estratégica a adoptar pela Comissão e a UE nas suas relações com as organizações que fazem parte do sistema das Nações Unidas e as Instituições de Bretton Woods. A Comissão está a procurar consolidar e reforçar a coordenação sistemática da UE em todo o sistema da ONU. Propõe reforçar progressivamente a representação da UE nas Instituições de Bretton Woods e apoiar a coerência política entre estas instituições, a ONU e a OMC. A UE pode claramente desempenhar um papel na promoção da cooperação entre instituições com base em novos modelos gerados para dar resposta a um mundo em célere mudança. No entanto, o seu papel não poderá restringir-se à elaboração de processos. A UE procura também corrigir a inadequada participação dos países em desenvolvimento, que suscita por vezes a questão da legitimidade das organizações internacionais. Relativamente às questões apontadas anteriormente, a Comissão está a estudar a criação de um espaço de debate político não burocrático, a fim de incentivar um intercâmbio mais aberto de pontos de vista fora do contexto formal de negociação.

6. Para exercer as responsabilidades de uma potência mundial e contribuir para a governança global, a UE terá de falar mais vezes a uma só voz. No que respeita à revisão (no âmbito dos actuais Tratados) da representação internacional da UE, a Comissão apresentou à Convenção uma primeira tomada de posição [43] onde propõe uma cooperação mais estreita entre o Alto Representante e a Comissão, o reforço do papel político das delegações externas da Comissão e a participação conjunta em alguns dos trabalhos da Comissão e do Conselho. A Comissão sugeriu igualmente a participação coordenada nos debates do Parlamento Europeu ou até mesmo a apresentação de iniciativas e documentos conjuntos. No segundo documento que apresentou à Convenção, a Comissão [44] propôs uma primeira alteração institucional, através da criação do cargo de Secretário da União Europeia, na pessoa de um Vice-Presidente da Comissão com estatuto especial. O Secretário da União, a nomear de comum acordo pelo Conselho Europeu e o Presidente designado da Comissão, representaria a União Europeia perante terceiros em matéria de política externa e seria responsável pela execução das decisões comuns.

[43] COM(2002)247

[44] COM(2002)728

3.4. Redefinir as políticas e as instituições

1. No Livro Branco, que teve por base a hipótese de um Tratado não alterado, a Comissão propôs fazer uso do seu direito de iniciativa para concentrar os debates sobre a coerência das políticas e sobre a definição de objectivos a longo prazo, tirando partido dos actuais mecanismos de planeamento estratégico e programação. A Comissão anunciou igualmente propostas para a próxima Conferência Intergovernamental, visando redefinir o seu papel executivo, ao mesmo tempo que se flexibiliza e facilita o controlo por parte do legislador sobre a forma como ela exerce os seus poderes de execução.

2. Na sua proposta de enquadramento para a criação de agências de regulamentação a nível da Comunidade, a Comissão visou reforçar a execução e a aplicação de regras comunitárias, ao mesmo tempo que sublinhou a necessidade de salvaguardar a unidade e a integridade da função executiva à escala da CE. A proposta da Comissão estabelece firmemente a sua própria responsabilidade pelo exercício da função executiva e define as modalidades de criação, funcionamento e controlo das agências de regulamentação, em linha com a sua missão de serviço público e autonomia operacional.

No âmbito do actual Tratado, a proposta da Comissão de revisão dos procedimentos de comitologia, através de uma mais clara separação das funções executivas e de controlo, procura reequilibrar e reforçar o controlo por parte das duas instâncias legisladoras da Comunidade (Parlamento e Conselho) sobre a função executiva da Comissão.

Objectivos idênticos estão também presentes no segundo contributo da Comissão à Convenção [45], que propõe alterações ao Tratado por forma a permitir uma distinção ainda mais clara entre as funções legislativas e executivas das instituições.

[45] COM(2002)728

3. A Comissão adoptou e aplicou um novo ciclo de planeamento estratégico e programação já previsto no seu Livro Branco sobre a Reforma da Comissão [46]. No início do ano, a Comissão adopta a Estratégia Política Anual (EPA) que define as prioridades políticas para o ano seguinte e especifica as iniciativas mais importantes que contribuirão para a sua concretização. É então possível elaborar orientações orçamentais para o ano em questão. Destinada a ser debatida com Parlamento Europeu e com o Conselho, a estratégia é usada para preparar o anteprojecto de orçamento e o programa legislativo e de trabalho da Comissão e das outras instituições para esse ano.

[46] COM(2000)200

Visando uma melhor estruturação e coordenação das prioridades políticas e a sua divulgação junto do público, a Estratégia Política Anual para 2003 [47] exemplifica a execução deste novo ciclo, em linha com a filosofia subjacente ao Livro Branco sobre a governança. O Conselho "Assuntos Gerais" acolheu com agrado as prioridades definidas pela Comissão e a oportunidade oferecida pela EPA de prosseguir o diálogo sobre o planeamento estratégico e a programação. Ainda que estas consultas continuem a ser feitas sem prejuízo do direito de iniciativa da Comissão, o Conselho instou esta instituição a atender às observações dos Estados-Membros, em especial aquando da redacção do seu programa legislativo e de trabalho. Pela primeira vez, a Comissão realizou uma avaliação intercalar da sua EPA, à luz do diálogo estruturado que, com êxito, estabeleceu com o Parlamento Europeu e o Conselho. [48] O programa legislativo e de trabalho para 2003 foi adoptado pela Comissão em Outubro de 2002.

[47] SEC (2002) 217

[48] COM(2002) 427, Comunicação da Comissão "Balanço do acompanhamento da Estratégia Política Anual para 2003".

4. No Livro Branco, a Comissão instou o Conselho a melhorar a coordenação entre as suas diferentes composições e reforçar a orientação política e a coerência entre as medidas empreendidas pela UE e as adoptadas pelos Estados-Membros. Convidou ainda o Conselho Europeu a centrar-se nos objectivos estratégicos e os parlamentos e nacionais a desempenharem um papel catalisador do debate público sobre o futuro da Europa e das suas políticas. O Conselho Europeu reunido em Sevilha adoptou medidas sobre a estrutura e o funcionamento do Conselho, reforçando o tratamento de questões institucionais e horizontais e o acompanhamento dos Conselhos Europeus. O número de composições do Conselho foi reduzido e a coordenação entre as suas formações sai, assim, reforçada, tal como a sua capacidade de orientação política. O Conselho Europeu de Sevilha decidiu igualmente que o Conselho Europeu deveria ter mais agendas estratégicas. Com base numa proposta conjunta das Presidências em questão, preparada em consulta com a Comissão e a partir de uma recomendação do Conselho "Assuntos Gerais", o Conselho Europeu adoptará um programa estratégico plurianual para os próximos três anos. O primeiro programa estratégico será adoptado em Dezembro de 2003. Ao mesmo tempo, no seu segundo contributo para a Convenção, a Comissão propôs que o futuro Tratado constitucional crie um órgão formal de tomada de decisão para os Estados-Membros que compõem a zona euro, que funcionaria como o "Conselho Económico e Financeiro da Zona Euro".

4. CONCLUSÃO

Com a publicação, em Julho de 2001, do Livro Branco sobre a governança, a Comissão pretendeu lançar um amplo debate e inspirar as acções de prossecução dos objectivos e dos princípios fundamentais de boa governança na Europa.

A governança europeia diz respeito aos princípios e aos instrumentos da tomada de decisão no contexto da vasta gama de intervenientes e de instâncias de decisão na Europa - Comunidade Europeia, Estados-Membros, autoridades regionais e locais e entidades privadas. A coexistência e a interacção de diversos níveis de governança constitui inequivocamente um desafio sem precedentes.

A Comissão está ciente da importância de melhorar a governança europeia e defende o carácter consensual dos principais objectivos e estratégias do Livro Branco, em particular no que se refere à necessidade de:

- reforçar a participação numa perspectiva ascendente (bottom-up) na concepção e aplicação das políticas da UE

- alargar a paleta de instrumentos disponíveis para dar resposta aos novos desafios da governança

- recentrar a missão das instituições europeias, dotando-as de responsabilidades mais claras.

O presente relatório faz o balanço dos progressos realizados nos últimos 16 meses. Demonstra que a Comissão já concebeu e lançou a maioria das acções propostas no Livro Branco. Algumas questões essenciais suscitadas durante a consulta pública, designadamente a problemática da legitimidade democrática das instituições da UE, serão ulteriormente debatidas no contexto da Convenção.

Todavia, as potencialidades da governança europeia não serão plenamente aproveitadas enquanto não for reconhecida a magnitude dos desafios em presença, em especial:

- O Livro Branco sublinhou que a governança europeia tem de resultar de um esforço conjunto por parte de todos os intervenientes. Em consequência, a Comissão recorda os anteriores apelos à acção lançados por outras instituições e entidades, bem como pelos Estados-Membros e outros agentes públicos e privados. Desde a apresentação do Livro Branco, a Comissão reiterou o apelo a acções mais concretas, em particular no contexto das iniciativas para uma melhor regulamentação cujo objectivo é a celebração de um acordo interinstitucional.

- A agenda europeia da governança não pode circunscrever-se ao Livro Branco da Comissão, o qual mais não é do que um contributo cuja leitura deve ser feita à luz das circunstâncias específicas que presidiram à sua apresentação. A Comissão defende a pertinência das questões suscitadas e das grandes linhas propostas no Livro Branco. Esta questão deve ser devidamente considerada no prosseguimento dos trabalhos no âmbito da governança e no contexto da preparação em curso das alterações ao Tratado.

A partir de 2003, a Comissão entende prosseguir a agenda traçada no Livro Branco à luz dos resultados da consulta pública. A Comissão pretende também chegar a um acordo no que se refere às iniciativas já em curso e lançar novos contributos em matéria de governança no ambito do processo de reforma dos Tratados.

ANEXO I - A CONSULTA PÚBLICA

A consulta pública sobre o Livro Branco prolongou-se por oito meses, de 25 de Julho de 2001 a 31 de Março de 2002. Em resultado desse processo, a Comissão recebeu 260 contribuições escritas [49].

[49] As contribuições podem ser consultadas no sítio web Governança da Comissão Europeia: http://europa.eu.int/comm/governance/ index_en.htm. Chegaram ainda inúmeras reacções e trocas de ideias sobre questões de governança através da iniciativa de Elaboração Interactiva das Políticas e do sítio "A Sua Voz na Europa" e ainda do espaço de debate sobre o futuro da Europa, o sítio "Futurum".

O número relativamente modesto de contribuições pode, em certa medida, ser explicado pelo facto de o "processo político" (instrumentos de orientação e mecanismos de tomada de decisão) constituir apenas uma face da "moeda" da governança, sendo a outra a própria política da UE. Algumas das contribuições para o debate puseram em causa o nível de abstracção do Livro Branco, tendo esperado que o mesmo tratasse domínios de intervenção da UE/CE tão importantes como a política externa, o alargamento ou ainda a união económica e monetária (UEM).

O conceito de governança subjacente ao Livro Branco suscitou reacções que se dividem de modo mais ou menos equivalente pela esfera pública/política (27%), a sociedade civil organizada (22%) e os operadores socioeconómicos (22%). O mundo académico respondeu também de forma significativa (16%) e houve ainda contributos individuais (13%). Os gráficos 1-2 ilustram as respostas por fonte de proveniência em números absolutos e percentagens. As respostas da esfera pública/política emanaram quase exclusivamente de entidades locais e regionais. [50]

[50] Para efeitos do presente relatório, a categoria "sociedade civil" inclui associações cívicas, ONG, associações de consumidores, grupos ecologistas, grupos culturais, associações de voluntariado, igrejas, etc. enquanto que a categoria "socioeconómica" abrange os parceiros sociais (patronato e trabalhadores), organizações profissionais, empresas públicas e privadas e câmaras de comércio. A categoria das autoridades públicas/políticas inclui entidades públicas, essencialmente regiões, municípios e também associações de regiões e de municípios, bem como Estados-Membros, enquanto que a categoria "académica" abrange universidades bem como contribuições individuais de académicos.

A repartição geográfica das respostas foi mais heterogénea. Para além das respostas transnacionais (29%), o Reino Unido (23%) predominou nas reacções ao Livro Branco. As respostas provenientes de outros Estados-Membros oscilam entre 0 e 11% do total, enquanto que as dos países terceiros representam 8%. Os gráficos 3-4 ilustram as respostas por Estado-Membro em números absolutos e percentagens.

Não houve uniformidade nas respostas institucionais. Os governos da Dinamarca, Finlândia, França, Alemanha, Países Baixos, Suécia e Reino Unido apresentaram posições escritas, enquanto que o Parlamento Europeu, o Comité Económico e Social Europeu o Comité das Regiões emitiram pareceres. O Conselho e oito governos de Estados-Membros não tomaram posição.

As propostas do Livro Branco em matéria de "reforço da participação" recolherem 44% dos comentários, enquanto que as relativas a "melhores políticas, melhor regulamentação e melhores resultados" representaram 32% das posições. 19% dos comentários incidiram sobre a temática "redefinir as políticas e as instituições" e 5% sobre o tema da "contribuição da UE para a governança global" [51]. Os gráficos 5-6 resumem os comentários relativos aos diferentes temas do Livro Branco em números absolutos e percentagens.

[51] A maior parte das 260 contribuições recebidas continham comentários sobre mais do que uma das acções propostas. O somatório de todas as observações sobre as propostas do Livro Branco foi o indicador utilizado para calcular a taxa de resposta relativa aos diferentes temas.

As observações concentraram-se sobretudo na consulta da sociedade civil (48% dos comentários referiam-se ao "reforço da participação"), na necessidade de dialogo com as entidades regionais e locais (26% dos comentários referiam-se ao "reforço da participação) e na "melhor regulamentação" (49% dos comentários incidiram na temática "melhores políticas, melhor regulamentação e melhores resultados"). Algumas questões suscitaram reacções da generalidade da opinião pública, outras provocaram respostas de sectores específicos. Por exemplo, a reacção à consulta sobre a sociedade civil provocou uma resposta generalizada, enquanto que as observações sobre o diálogo com os governos regionais e locais emanaram quase exclusivamente da esfera pública/política, isto é, Estados-Membros e autoridades regionais e locais. O gráfico 7 apresenta uma repartição dos comentários por fontes de proveniência.

As grandes mensagens da consulta pública

As principais mensagens que emanaram da consulta pública foram analisadas mais em termos de "conteúdo" do que de "fonte". [52]

[52] Para mais pormenores sobre os resultados da consulta pública, incluindo uma análise circunstanciada da correlação entre as respostas e as questões tratadas/orientações propostas, consultar o sítio web da Comissão sobre governança : http://europa.eu.int/comm/governance/ index_en.htm

- A reacção do público traduziu-se num amplo apoio à definição constante do Livro Branco dos princípios subjacentes à governança europeia de abertura, participação, responsabilização, eficácia e coerência, enquanto princípios de boa governança. Algumas contribuições propuseram princípios adicionais, como a legitimidade democrática e a subsidiariedade.

- Houve quem louvasse o Livro Branco pelo facto de abordar a questão dos reduzidos níveis de participação e envolvimento dos cidadãos na UE, considerando todavia que as causas das dificuldades não eram suficientemente estudadas e que as soluções propostas se afiguravam inadequadas.

- Foram manifestados receios de que a análise e a abordagem subjacente ao Livro Branco possam reflectir uma visão pautada pelo interesse institucional próprio da Comissão e o papel do executivo.

- Algumas das respostas consideram haver no Livro Branco limites ao conceito de "governança" que incide predominantemente na eficácia e eficiência do sistema de tomada de decisões. A simplificação operada no Livro Branco, no sentido de assimilar o debate da governança ao debate do défice democrático, suscitou um importante fluxo de contribuições sobre a legitimidade democrática em relação às instituições e a certas abordagens do Livro Branco.

- Nas respostas recebidas, confirma-se o apoio à perspectiva de recentrar as actividades nas funções essenciais de uma Comissão orientada para as tarefas de que é incumbida.

- Foi também manifestada vontade de associação à consulta e participação na concepção das políticas da UE, acompanhada de um apelo inequívoco da sociedade civil organizada e dos agentes regionais e locais a uma acção mais concreta por parte da Comissão.

Abertura a uma maior participação na formulação das políticas da UE

- Informação, requisito essencial: muitas contribuições evidenciaram que para conseguir uma participação reforçada dos cidadãos é necessário mais e melhor informação sobre as instituições da UE. O Regulamento CE n.º 1049/2001 relativo ao acesso do público aos documentos é acolhido favoravelmente, embora se considere que o acesso por si só não constitui informação suficiente sobre o processo de decisão da UE. É necessário intensificar esforços para informar os cidadãos, o que ajudaria também a combater o alheamento e melhorar a participação.

- Clareza sobre a natureza de uma participação reforçada: é consensual a necessidade de garantir maior abertura e participação. Parece ser este um meio de reforçar a responsabilização e de assim conferir força e vitalidade às instituições comunitárias. É feita a distinção entre a legitimidade democrática acrescida da UE e das suas instituições.

- A consulta e a participação da sociedade civil não devem pôr em causa os sistemas representativos: para muitas contribuições, é manifesto e merece ser sublinhado o facto de que a consulta e a implicação da sociedade civil não devem minar os sistemas representativos.

- Sociedade civil - representatividade e responsabilidade: na maioria das respostas é claro o receio de que uma participação reforçada seja condicionada e associada a responsabilidades e responsabilização acrescidas para os agentes da sociedade civil. É clara a oposição a possíveis requisitos em matéria de estruturas internas das organizações da sociedade civil. Os agentes da sociedade civil consideram que a Comissão deveria garantir a representatividade, ao ter em conta todo o leque de opiniões expressas.

- Necessidade de reconhecer que a sociedade civil europeia comporta vários níveis: a Comissão não deveria concentrar-se exclusivamente nas estruturas transnacionais. As contribuições neste contexto sublinharam o perigo de uma erosão dinâmica das estruturas nacionais de legitimação e de participação em proveito de novas esferas transnacionais.

- Chegar às autoridades públicas subnacionais - condicionalismos constitucionais versus vontade de participação: as propostas relativas ao reforço do envolvimento das instâncias regionais e locais na elaboração das políticas (diálogo com as autoridades regionais e locais) e na execução das mesmas (contratos tripartidos por objectivo) suscitaram essencialmente comentários por parte de sectores específicos, embora seja oportuno que a Comissão clarifique ideias neste contexto. As reacções revelam uma clivagem entre, por um lado, a recepção crítica ou céptica por parte dos governos nacionais (o Tratado rege apenas a relação entre as autoridades nacionais e as instituições europeias - pelo que a participação de autoridades subnacionais nos processos de decisão à escala comunitária é considerada uma ingerência na organização interna dos Estados-Membros) - e do Parlamento Europeu e, por outro lado, um vivo interesse da maioria das regiões e das entidades locais. Inúmeras contribuições defenderam um diálogo directo, permanente e estruturado com a UE, sem passar pelas associações europeias e nacionais.

- Subsidiariedade vertical - anseio dos agentes regionais e locais: um importante número de respostas das autoridades regionais e locais faz referência ao conceito de "subsidiariedade vertical". Ainda que esta nova dimensão careça obrigatoriamente de consagração num novo Tratado, conferir um "estatuto especial" unicamente às regiões constitucionais só iria agravar as desigualdades entre as regiões.

- Reforço da posição do Comité das Regiões versus reforma: as posições em relação ao eventual papel do Comité das Regiões divergem consoante os círculos de opinião de onde emanam. Alguns defendem o reforço do papel do CdR, enquanto que outros avançam a ideia de uma completa reforma institucional para que o comité represente melhor as regiões e seja mais interveniente.

Melhorar a forma de fazer política e de legislar

- Melhores políticas e regulamentação: compromisso entre primazia institucional e eficácia: as reacções são manifestamente favoráveis a um alargamento da gama dos instrumentos políticos da UE e a um recurso acrescido aos instrumentos não legislativos. Todavia, as respostas também evidenciaram a necessidade de conciliar os dois aspectos. Por um lado, defende-se que os modelos alternativos de regulamentação e os instrumentos não legislativos já muitas vezes provaram ser mais eficazes e mais eficientes do que a legislação tradicional. Por outro lado, é defendida a ideia de que o imperativo da eficácia não pode justificar uma transferência de competências decisórias para partes desprovidas de legitimidade democrática.

- Preparar melhor a regulamentação: o compromisso por parte da Comissão de estabelecer orientações para a utilização dos conhecimentos de peritos foi acolhido com agrado. Os autores de várias contribuições defenderam a necessidade de uma base científica sólida subjacente às propostas políticas e sublinharam a importância de pareceres independentes e identificáveis. Concordaram ainda que a avaliação de impacto ex-ante contribuirá para o equilíbrio e a qualidade do processo de decisão.

- No que se refere à escolha dos instrumentos de política, as opiniões dividem-se. Enquanto que uns optam - por motivos de clareza - por regras fixas para áreas de intervenção e respectivos instrumentos, outros preferem, por razões de flexibilidade, que a escolha do instrumento de política seja feita caso a caso.

- Instrumentos de regulamentação alternativos (co-regulamentação, auto-regulamentação, método aberto de coordenação): um largo numero de respostas, em especial dos operadores socioeconómicos, é favorável a uma avaliação num plano de igualdade de todos os instrumentos políticos, incluindo as novas alternativas. Os agentes institucionais (em especial, o Parlamento Europeu) mostram-se mais reticentes e consideram necessárias ulteriores análises.

- Comitologia - questões para uma reforma possível: os meios académicos e institucionais declararam-se contrários à proposta da Comissão de acabar com os procedimentos regulamentares e de gestão nos comités, mantendo apenas os procedimentos consultivos. Consideram que o Livro Branco não oferece alternativa ao controlo pelo Conselho das funções executivas da Comissão. Defendem ainda que uma alteração nas competências de execução da Comissão reduziria a legitimidade democrática das decisões tomadas. Fizeram ainda valer a ideia de que a extinção dos comités de regulamentação e de gestão equivaleria a substituir a procura de consenso pela atribuição à Comissão de poderes desprovidos de controlo. Foi ainda invocado o facto de a reforma da comitologia ultrapassar o âmbito da governança, exigindo uma alteração do Tratado (artigo 202º do Tratado CE).

- Agências de regulamentação - reservas quanto à dispersão do processo de decisão: uma importante corrente de respostas ao Livro Branco evidencia reservas quanto à criação de agências de regulamentação ao nível da CE. Os subscritores de algumas contribuições sublinharam o facto de o Tratado só conferir à CE competências administrativas próprias em poucos domínios nos quais a gestão comunitária se afigura o único meio eficaz de actuação. Há quem afirme estar ainda por provar a utilidade das agências de regulamentação ao nível da UE. É também suscitada a questão da transparência e do controlo democrático. Houve ainda vozes que questionaram o valor acrescentado de outros níveis de intervenção, sublinhando o risco de um processo de decisão ainda menos compreensível para os cidadãos.

- Respeito pelo direito comunitário - o grande desafio do alargamento: o compromisso da Comissão de codificar o processo de tratamento de queixas foi bem acolhido, mas alguns intervenientes mostraram-se preocupados com a prevista descentralização do tratamento dos processos por infracção. Os problemas decorrentes da falta de conhecimento do direito comunitário por parte dos profissionais do direito e os riscos que representam as sentenças contraditórias para a aplicação uniforme deste direito foram também sublinhados. As reacções indicaram que, no que se refere às políticas em matéria de transposição e infracções, o principal desafio parece residir no próximo alargamento.

Instituições democráticas e eficazes e objectivos políticos europeus

- O método comunitário - A identificação do Livro Branco com o método comunitário merece amplo apoio. A proposta de recentrar o papel legislativo do Parlamento Europeu e do Conselho nos princípios essenciais, deixando os pormenores técnicos e de execução ao cuidado da Comissão, suscitou amplos apoios, mas também algumas dúvidas. Propõe-se que o papel reforçado da Comissão abranja inúmeras opções de política situadas a um nível inferior ao dos "princípios fundamentais", os quais devem todavia conservar a sua natureza essencialmente política.

- Alerta contra estratégias de confrontação: Os autores de algumas contribuições contestaram a ideia do Livro Branco segundo a qual "o Conselho deveria proceder à votação logo que se antevê uma maioria qualificada, em vez de prosseguir as discussões tentando obter a unanimidade". Sublinharam também os riscos que representaria, para o método comunitário, um recurso mais sistemático da Comissão à prerrogativa de retirar propostas enfraquecidas pela negociação interinstitucional.

- Redefinir as políticas e as instituições - clarificar os objectivos e as competências: muitas das contribuições consideram que os objectivos e as competências da UE devem ser enunciadas num texto de base vinculativo que especifique a repartição das responsabilidades entre, por um lado, os organismos da UE com poderes de decisão e, por outro, os Estados-Membros e as regiões subnacionais. Algumas contribuições apoiaram o apelo da Comissão em prol de uma redefinição do papel das instituições comunitárias e das abordagens por ela propostas, para que se concentre nas suas tarefas essenciais enquanto guardiã do interesse comum no âmbito do método comunitário. Neste contexto, houve quem defendesse a necessidade de soluções institucionais em vez das soluções funcionais do Livro Branco.

- Governança da UE - legitimidade democrática das instituições da UE: reconhece-se que os princípios da boa governança não equivalem a um governo democrático, já que uma governança melhorada não pode ser a resposta a um problema de défice democrático. Uma parte das contribuições públicas defende que a principal questão é a legitimidade democrática, a qual pressupõe decisões tomadas através de uma deliberação representativa. Reúne consenso a ideia de que o apelo lançado no Livro Branco no sentido de associar mais intervenientes ao processo político, embora necessário, não é por si só gerador de uma legitimidade democrática acrescida das políticas ou das instituições. Neste contexto, admite-se que os mecanismos da governança que pretendem melhorar a eficácia e a eficiência do sistema de tomada de decisão e garantir uma participação reforçada de um maior número de intervenientes, tornarão as instituições mais abertas, o que induzirá uma capacidade de resposta e uma responsabilização acrescidas por parte das instituições.

- Governança global: no que se refere à melhoria da eficácia e da legitimidade da governança mundial e da regulamentação, as contribuições recebidas acolheram favoravelmente o papel da Comissão numa reforma preliminar no âmbito da Organização Mundial do Comércio, considerando no entanto que muito há ainda a fazer. As contribuições externas à UE defenderam nomeadamente que os princípios da governança da Comissão que vigoram na UE deveriam ser aplicados também a governos e a entidades terceiras exteriores à União Europeia.

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ANEXO II - SÍTIOS WEB ÚTEIS

CONSULTA, COMISSÃO EUROPEIA E SOCIEDADE CIVIL (CONECCS): http://europe.eu.int/comm/civil_society/ coneccs/index_en.htm

DIÁLOGO COM OS CIDADÃOS, SERVIÇO DE ORIENTAÇÃO AOS CIDADÃOS:

http://europa.eu.int/citizensrights/ signpost/front_end/signpost_pt.htm

DIÁLOGO COM AS EMPRESAS:

http://europa.eu.int/business/pt/ index.htmlEUROPA EM DIRECTO: http://europa.eu.int/europedirect/en/ index_en.html

http://europa.eu.int/europedirect/pt/ index_pt.html

ELABORAÇÃO INTERACTIVA DAS POLÍTICAS: http://ipmmarkt.homestead.com/

SG GOVERNANÇA: http://europa.eu.int/comm/governance/ index_en.htm

SOLVIT (resolução de problemas no mercado interno): http://europa.eu.int/comm/internal_market/ solvit/index_en.htm

O DEBATE SOBRE O FUTURO DA EUROPA:

http://europa.eu.int/futurum/ index_pt.htm

A CONVENÇÃO EUROPEIA: http:// european-convention.eu.int

A SUA VOZ NA EUROPA:

http://europa.eu.int/yourvoice/ index_pt.htm