COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU E AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL - A política fiscal da União Europeia - prioridades para os próximos anos

ÍNDICE

1. Introdução

2. Contexto geral do desenvolvimento da política fiscal da UE

2.1 Desenvolvimentos recentes na UE

2.2 A tendência global no sentido da integração e da cooperação económicas

2.3 A política fiscal da UE - objectivos gerais

3. Política fiscal da UE - objectivos específicos para os próximos anos

3.1 Fiscalidade indirecta

3.1.1 Imposto sobre o valor acrescentado

3.1.2 Impostos especiais de consumo

Fiscalidade nos sectores da energia e do ambiente

Tributação dos veículos automóveis

Impostos especiais sobre o consumo de tabaco e de álcool

3.2 Fiscalidade directa

3.2.1 Contexto internacional

3.2.2 Fiscalidade das empresas

3.2.3 Tributação do rendimento das pessoas singulares

3.2.4 Tributação das pensões

3.3 Luta contra a fraude fiscal - fiscalidade directa e indirecta

3.4 Realização dos objectivos da política fiscal no âmbito do processo de alargamento

4. Mecanismos para atingir os objectivos fixados

4.1 Instrumentos jurídicos

4.2 O papel da Comissão enquanto guardiã do Tratado

4.3 Alargar a gama dos instrumentos de política fiscal

4.4 Cooperação reforçada

5. Conclusão

1. Introdução

Nos últimos anos, a contribuição da política fiscal para os objectivos comunitários esteve crescentemente associada ao desenvolvimento do mercado interno, à União Económica e Monetária e ao reforço da integração económica. No contexto da realização do mercado interno, a Comunidade aprovou, no início dos anos noventa, um número significativo de actos legislativos no domínio do IVA e dos impostos especiais de consumo, que, no entanto, só contribuiu para salientar a ausência de uma política coerente em matéria de fiscalidade directa. Paralelamente, tornou-se claro que, muito frequentemente, a discussão das propostas de natureza fiscal se processava de forma isolada e não no contexto de uma política mais ampla da União Europeia.

Aquando da reunião informal do Conselho ECOFIN realizada em Verona, em Abril de 1996, a Comissão, confrontando a necessidade de realizar progressos em matéria de coordenação fiscal na EU com o número de decisões aprovadas neste domínio, propôs, por conseguinte, uma nova concepção abrangente em matéria de política fiscal. Foram identificados três grandes desafios para a UE, que estão inter-relacionados e se reforçam mutuamente:

* a estabilização das receitas fiscais dos Estados-Membros;

* o bom funcionamento do mercado interno e

* a promoção do emprego.

Na sua comunicação de 1 de Outubro de 1997 [1], que constituiu a base de um debate em matéria de política fiscal realizado no Conselho em 13 de Outubro de 1997, a Comissão, desenvolvendo esta abordagem, preconizou a necessidade de uma maior coordenação em matéria fiscal a nível da UE. Embora os progressos realizados tendo em vista uma maior coordenação a nível fiscal tenham sido lentos nos três anos e meio decorridos desde então, conseguiram-se alguns resultados importantes, designadamente no domínio da fiscalidade directa. Em especial, o acordo global sobre os elementos essenciais do pacote fiscal, alcançado na reunião do Conselho de 26 e 27 de Novembro de 2000, constituiu uma etapa importante no sentido da concretização dos desafios acima referidos.

[1] COM (97) 495, em especial os seus pontos 3 a 11, que explicam as razões da necessidade de coordenação em matéria fiscal.

As medidas tomadas no sentido de limitar a concorrência fiscal prejudicial através do código de conduta no domínio da fiscalidade das empresas, bem como as propostas sobre a tributação do rendimento da poupança, permitirão aos Estados-Membros consolidar a respectiva capacidade de cobrança de receitas fiscais e, consequentemente, reduzir a forte pressão fiscal média que pesa sobre o factor trabalho. Por conseguinte, é importante que a Comunidade consiga aplicar os diversos elementos do "pacote fiscal". Contudo, a Comissão está firmemente convencida de que muito resta ainda por fazer a nível da coordenação fiscal. A Comunidade tem agora a oportunidade de dar a primazia aos principais destinatários do mercado interno, isto é, os seus cidadãos e as suas empresas. Além disso, o mundo não ficou parado desde 1996. A globalização crescente da economia e o modo como a rápida evolução tecnológica influenciam o comportamento dos operadores económicos e a natureza das actividades económicas tornam ainda mais urgente uma revisão da política fiscal da UE. O fosso crescente entre as decisões necessárias no domínio fiscal para atingir os objectivos que a Comunidade se fixou e os resultados efectivamente atingidos não deixa, pois, de ser preocupante.

A presente comunicação enuncia as prioridades fundamentais da política fiscal da União Europeia para os próximos anos, expondo a abordagem geral que, segundo a Comissão, a Comunidade deve adoptar à luz dos objectivos políticos mais amplos da UE, e define um certo número de prioridades em áreas fiscais específicas. Considerando que a base jurídica para a aprovação das decisões em matéria fiscal se mantém, de momento, a unanimidade, a presente comunicação analisa igualmente a possibilidade de utilizar outros instrumentos adequados, para além da legislação, para concretizar estes objectivos prioritários.

2. Contexto Geral do desenvolvimento da Política Fiscal da UE

A Comunidade enfrenta actualmente um conjunto de desafios importantes, tanto a nível interno, em que a realização do mercado interno está quase terminada e a União Económica e Monetária (UEM) está concluída, como externo, em que a União se prepara para o alargamento e para ocupar o seu lugar na nova economia mundial.

2.1 Desenvolvimentos recentes na UE

O Conselho Europeu de Lisboa estabeleceu um objectivo estratégico ambicioso para a UE, a saber, o de "tornar-se no espaço económico mais dinâmico e competitivo do mundo baseado no conhecimento e capaz de garantir um crescimento económico sustentável, com mais e melhores empregos e com maior coesão social". A concretização desse objectivo constitui uma das questões centrais abordadas no recente Conselho Europeu de Estocolmo. Os regimes fiscais dos Estados-Membros deverão permitir a necessária reforma do mercado, o que só por si exige que a política fiscal comunitária seja inserida numa nova perspectiva.

Apesar do resultado decepcionante das negociações do Tratado no que se refere ao processo de tomada de decisões em matéria fiscal, a Conferência Intergovernamental de 2000 (CIG) permitiu chegar a acordo quanto a uma reforma das instituições comunitárias que abrirá o caminho ao alargamento. Nos próximos anos, a UE acolherá um determinado número de novos Estados-Membros dotados do seu próprio regime fiscal. É essencial que, antes do alargamento, o corpo da legislação fiscal comunitária seja o mais possível consolidado e estabilizado. Do mesmo modo, após o alargamento, é fundamental assegurar que a fiscalidade não impeça os actuais e os futuros Estados-Membros de concorrerem em condições de igualdade e de beneficiarem integralmente do mercado interno.

Com a passagem à terceira fase da UEM, o debate no âmbito do Pacto de Estabilidade e Crescimento passou a centrar-se de forma crescente na evolução orçamental. As Orientações Gerais para as Políticas Económicas (OGPE) definiram novos desafios para as políticas fiscais dos Estados-Membros. A existência de um orçamento próximo do equilíbrio ou excedentário continua a constituir uma condição prévia para a estabilidade macroeconómica. Embora preservando esta situação orçamental sã, as finanças públicas deveriam contribuir mais para o crescimento e o emprego. A redução da dívida pública, a diminuição da pressão fiscal e o financiamento dos investimentos públicos em domínios-chave devem ser criteriosamente equilibrados e programados no tempo. A redução da carga fiscal global oferece a possibilidade de eliminar os desincentivos ao emprego, à actividade empresarial e ao crescimento.

A comunicação da Comissão de 21 de Dezembro de 2000 relativa à contribuição das finanças públicas para o crescimento e para o emprego [2] demonstrou que, em geral, as reformas fiscais realizadas nos últimos três anos constituíram um passo na direcção certa. Determinados Estados-Membros conseguiram que os seus sistemas fiscais favorecessem o emprego, através de uma redução da carga fiscal sobre o factor trabalho, embora a tributação global do trabalho se mantenha, em muitos Estados-Membros, muito elevada em relação aos parâmetros internacionais. Ainda que o âmbito e a profundidade das reformas variem consoante os Estados-Membros, a maioria destes últimos está a reduzir a tributação directa sobre o rendimento das pessoas singulares e colectivas, bem como, em alguns casos, as contribuições dos trabalhadores e da entidade patronal para a segurança social.

[2] COM (2000) 846.

O diálogo político da UE favoreceu uma abordagem integrada, caracterizada por um conhecimento mais profundo das opções políticas e dos condicionalismos da política fiscal. As reduções fiscais deveriam ser sobretudo realizadas em domínios que tenham efeitos positivos a nível da oferta, devendo ser acompanhadas de reformas que beneficiem sistemas destinadas a reforçar as potencialidades de crescimento e do emprego. Foi salientada a necessidade de reduzir a pressão fiscal sobre o trabalho e os custos não salariais do trabalho, nomeadamente sobre o trabalho pouco qualificado e os baixos salários. Esta abordagem traduziu-se nas OGPE 2001 [3] e na Estratégia Europeia para o Emprego [4] em que são formuladas recomendações específicas para cada Estado-Membro e é previsto um acompanhamento a nível da UE.

[3] Recomendação da Comissão relativa às Orientações Gerais para as Políticas Económicas dos Estados-Membros e da Comunidade. COM(2001) 224, 25.4.2001, páginas 11 e 12.

[4] Decisão do Conselho de 19.1.2001 relativa às orientações para as políticas de emprego dos Estados-Membros em 2001, JO L 22 de 24.1.2001.

É igualmente essencial um equilíbrio correcto entre as reduções de impostos, o investimento nos serviços públicos e a prossecução do saneamento orçamental, por forma a reduzir de forma duradoura a pressão fiscal global.

A Comunidade registou um êxito menos importante no que respeita à promoção de uma política fiscal comum favorável ao ambiente, apesar do consenso político quanto ao mérito de tal política - por exemplo, em muitos Estados-Membros, as reduções na fiscalidade directa foram realizadas no contexto de reformas fiscais no domínio do ambiente, tendo assumido a forma de novas imposições no domínio da energia ou do ambiente ou de um aumento dessas mesmas imposições. A recente perturbação que se seguiu ao aumento dos preços do petróleo demonstrou a necessidade de uma política fiscal comunitária coerente em matéria de energia. A falta de progressos neste sentido é susceptível de pôr em causa a capacidade da Comunidade tanto relativamente ao respeito dos seus compromissos no âmbito do Protocolo de Quioto, como, de uma forma mais geral, à tomada de medidas neste como noutros domínios de acção politicamente importantes. Neste contexto, a recente comunicação da Comissão, "Uma Europa sustentável para um mundo melhor: estratégia de desenvolvimento sustentável da União Europeia" [5], refere que Quioto constitui unicamente um primeiro passo e que a UE deveria continuar a envidar esforços no sentido de reduzir ainda mais os gases com efeito estufa, nomeadamente fixando-se objectivos ambiciosos no domínio da fiscalidade em matéria de energia. As questões da saúde e da protecção dos consumidores devem igualmente ser integradas na política fiscal, o que já se verifica no domínio da fiscalidade indirecta .

[5] COM (2001) 264

Finalmente, a política fiscal tem um papel importante a desempenhar para reforçar a investigação e desenvolvimento (I&D) e a inovação a nível da UE. As conclusões da Cimeira de Lisboa convidam o Conselho e a Comissão, bem como os Estados-Membros sempre que adequado, a melhorarem as condições que propiciam a investigação privada, as parcerias em matéria de I&D e o arranque de empresas com uma forte componente tecnológica, recorrendo, nomeadamente, às políticas fiscais.

2.2 A tendência global no sentido da integração e da cooperação económicas

Paralelamente, a globalização e o grande desenvolvimento do comércio e dos fluxos de capitais exigem a definição de políticas comunitárias que reforcem e não comprometam a competitividade global da UE. A inovação tecnológica e, em especial, o desenvolvimento do comércio electrónico, favorecem a mobilidade de certas formas de actividade económica, particularmente no sector dos serviços e da mobilidade dos capitais. Cada vez mais, as empresas da UE desenvolvem a sua actividade em mais do que um Estado-Membro e nunca se registaram tantas fusões e aquisições internacionais como presentemente. Neste contexto de mudança, é necessário eliminar os obstáculos fiscais à livre circulação de capitais e as medidas fiscais que distorcem a concorrência. Simultaneamente, os regimes fiscais da UE devem ser suficientemente flexíveis e permitir uma resposta rápida, por forma a poderem acompanhar estes desenvolvimentos, devendo, no entanto, manter-se tão simples quanto possível, a fim de minimizar os custos de adaptação.

Além disso, os regimes fiscais devem ser transparentes, a fim de assegurar o pagamento do imposto certo no momento e no lugar certos e que as possibilidades de fraude e de evasão fiscais sejam minimizadas. Verifica-se ainda um consenso internacional crescente - a nível da UE e da OCDE - de que estes objectivos só podem ser concretizados através da uma cooperação transfronteiras e, em especial, do intercâmbio de informações. Efectivamente, assistiu-se nos últimos anos a um movimento no sentido de um reforço da cooperação entre os Estados-Membros da UE, que se traduziu num acordo de princípios tendo em vista a troca de informações sobre o rendimento da poupança e a assistência mútua na cobrança de créditos fiscais. No caso da tributação das receitas da poupança, a UE deseja alargar esta forma de cooperação para além das suas fronteiras. Para o efeito, a Comissão e a Presidência estão actualmente a discutir com os Estados Unidos, a Suíça, o Liechtenstein, o Mónaco, Andorra e São Marinho a adopção de medidas equivalentes às avançadas na proposta de directiva.

Trata-se de uma evolução positiva. No entanto, o potencial de cooperação a nível da assistência mútua ainda está longe das suas possibilidades reais. Um reforço da cooperação constituiria um passo importante na luta contra a fraude fiscal, contribuindo para uma maior eficácia da cobrança fiscal, que, por sua vez, compensaria eventuais perdas de receitas resultantes da supressão coordenada dos obstáculos fiscais ao mercado interno. É precisamente por esta razão que a Comissão considera importante que as decisões sobre propostas em matéria de assistência mútua e de cooperação administrativa sejam aprovadas pelo Conselho, deliberando por maioria qualificada, como o Tratado já prevê (artigo 95º) e não por unanimidade (artigos 93º e 94º).

2.3 A política fiscal da UE - objectivos gerais

Qual o tipo de política fiscal a nível da UE que seria compatível ou que poderia efectivamente apoiar os esforços de reforma dos regimes fiscais dos Estados-Membros- É evidente que tal política deve acima de tudo servir os interesses dos cidadãos e das empresas que desejem tirar partido das quatro liberdades do mercado interno (livre circulação de pessoas, de mercadorias, de capitais e de serviços). Por conseguinte, deve centrar-se na supressão dos obstáculos fiscais ao exercício dessas quatro liberdades. Além disso, na medida em que os sistemas fiscais são utilizados como um instrumento para objectivos de afectação, redistribuição e estabilização, as consequências fiscais devem ser claras para os agentes económicos em questão. Por estas razões, é necessário simplificar os sistemas fiscais, tornando-os simultaneamente mais transparentes. Neste contexto, é importante reconhecer que, embora a concorrência fiscal prejudicial deva ser tratada tanto a nível da UE como a um nível internacional mais vasto, nomeadamente no âmbito da OCDE, e que as regras sobre auxílios estatais do Tratado devam ser respeitadas, um certo grau de concorrência fiscal na UE pode ser inevitável, podendo mesmo contribuir para diminuir a pressão fiscal.

Por outro lado, as iniciativas da UE no domínio fiscal deverão ter por objectivo assegurar que os regimes fiscais contribuam para um melhor funcionamento dos mercados de bens, de serviços e de capitais, bem como para melhorar o funcionamento do mercado do trabalho, por forma a permitir a concretização dos objectivos de Lisboa. Em termos de política fiscal, tal significa que é necessário concentrar os esforços na supressão dos obstáculos e das distorções fiscais, na eliminação dos disfuncionamentos resultantes da existência de 15 regimes fiscais distintos na UE, bem como na simplificação destes regimes fiscais por forma a que se tornem mais acessíveis para o contribuinte. Significa também uma cobrança fiscal mais eficaz, para compensar eventuais perdas de receitas resultantes de uma eliminação coordenada dos obstáculos fiscais.

Além disso, tal como preconizado nas Orientações Gerais para as Políticas Económicas, a política fiscal da UE deve continuar a favorecer os esforços no sentido da diminuição das taxas nominais e, paralelamente, a alargar a base de cálculo do imposto, reduzindo desse modo as distorções económicas inerentes aos regimes fiscais dos Estados-Membros.

Estes objectivos da política fiscal da União Europeia não podem ser prosseguidos de forma isolada, devendo a sua concretização ser compatível com os outros objectivos gerais da política da União Europeia. A política fiscal da União Europeia deve, em especial:

* promover a concretização do objectivo de Lisboa no sentido de a UE se tornar na economia do conhecimento mais competitiva e dinâmica do mundo;

* apoiar o bom funcionamento e o desenvolvimento constantes do mercado interno, permitindo que, tanto antes como após o alargamento, todos os Estados-Membros da UE concorram em condições de igualdade e beneficiem plenamente do mercado interno;

* contribuir para uma redução duradoura da carga fiscal global na UE, assegurando a manutenção de um equilíbrio entre as reduções fiscais, os investimentos nos serviços públicos e a prossecução do saneamento orçamental;

* reforçar as políticas económicas, do emprego, da inovação, da protecção da saúde dos consumidores, de desenvolvimento duradouro, do ambiente e da energia na União Europeia e

* apoiar a modernização do modelo social europeu.

2.4 Como concretizar estes objectivos

Nos debates sobre o modo de concretizar os objectivos gerais acima definidos, uma das questões mais frequentemente colocada é a questão de saber em que medida a harmonização fiscal na UE é necessária ou desejável.

É claro que não é necessário harmonizar completamente os sistemas fiscais dos Estados-Membros. Desde que respeitem as regras comunitárias, os Estados-Membros são livres de escolher os sistemas fiscais que considerem mais adequados e conformes às suas preferências. O nível da despesa pública pode igualmente depender das preferências nacionais, desde que as receitas sejam suficientes para cobrir tais despesas, permitindo que o orçamento se mantenha próximo do equilíbrio ou seja excedentário. Cumpre sublinhar que, em muitos domínios fiscais, a harmonização não é necessária nem desejável, tendo em conta as características extremamente diversas dos regimes fiscais dos Estados-Membros, bem como as diferentes preferências nacionais. Contudo, os Estados-Membros não podem efectuar as suas escolhas de forma isolada, devendo ter em conta o contexto internacional. Assim, por exemplo, a coordenação fiscal a nível da UE deverá, em princípio, contribuir para reforçar a coerência das posições dos Estados-Membros em instâncias internacionais como a OCDE.

No entanto, um maior grau de harmonização não deixa de ser essencial no domínio da fiscalidade indirecta. O Tratado prevê expressamente uma harmonização neste domínio (artigo 93º), uma vez que os impostos indirectos podem criar obstáculos imediatos à livre circulação das mercadorias e à livre prestação de serviços num mercado interno, bem como criar distorções a nível da concorrência. Neste domínio, já foi aprovado um grande número de directivas e de regulamentos. A Comissão definiu claramente a sua estratégia legislativa, em especial no que diz respeito ao IVA, bem como à fiscalidade nos sectores da energia e do ambiente.

No que respeita ao imposto sobre o rendimento das pessoas singulares, tem-se considerado que o mesmo deve ser deixado ao critério dos Estados-Membros, ainda que a União Europeia evolua no sentido de uma integração mais profunda. No entanto, os Estados-Membros devem respeitar os princípios fundamentais do Tratado em matéria de não-discriminação e de livre circulação dos trabalhadores na UE. Além disso, mesmo neste domínio, poderá ser necessário coordenar os regimes fiscais nacionais, a fim de impedir a discriminação em situações transfronteiras ou de suprimir os obstáculos ao exercício das quatro liberdades (o tratamento fiscal das pensões profissionais constitui a este respeito um bom exemplo).

No tocante à tributação directa de bases de tributação móveis, já foi reconhecida a necessidade de um certo nível de coordenação, em especial no que respeita ao intercâmbio de informações sobre o rendimento da poupança, nas directivas já adoptadas (em conformidade com o artigo 94º do Tratado) no domínio da tributação das sociedades, no código de conduta no domínio da fiscalidade das empresas e na proposta de directiva relativa aos juros e aos "royalties". Contudo, poderá ser necessário adoptar uma abordagem mais ambiciosa num futuro próximo. O Tratado (no seu artigo 94º) prevê a "aproximação" das disposições em matéria de tributação directa que "tenham uma incidência directa no estabelecimento ou no funcionamento do mercado comum". A Comissão está a examinar a possibilidade de adoptar medidas tendo em vista a eliminação dos obstáculos fiscais directos ao mercado interno, nomeadamente no domínio da tributação das sociedades, embora respeitando a soberania dos Estados-Membros. É indubitável que uma maior coordenação dos regimes fiscais nacionais no domínio da tributação das sociedades contribuiria para eliminar situações de dupla tributação ou de não-tributação involuntária, bem como os obstáculos fiscais acima referidos. É, por conseguinte, necessária uma análise mais aprofundada, tendo em conta, por um lado, as distorções susceptíveis de comprometer o bom funcionamento do mercado interno e, por outro, os efeitos da concorrência fiscal. No entanto, e em conformidade com o princípio de subsidiariedade, a fixação do nível de imposição neste domínio compete aos Estados-Membros.

Na prática, nos últimos anos, registaram-se certos progressos em matéria de coordenação fiscal a nível da UE. Embora se congratule com esta tendência, a Comissão considera que podem e devem igualmente ser tomadas medidas tendentes a uma maior harmonização. Oito anos após a data-limite de conclusão do mercado interno, é inaceitável que subsistam tantos obstáculos à concretização de objectivos comunitários fundamentais. Agora que os trabalhos sobre o "pacote fiscal" estão aparentemente a avançar de forma satisfatória, é necessário prestar uma maior atenção à eliminação dos referidos obstáculos. É mais do que tempo de conferir uma maior importância às preocupações dos contribuintes da UE. A parte 3 da presente comunicação precisa alguns objectivos específicos a este respeito.

Além disso, embora a Comissão continue a considerar que é indispensável avançar no sentido da votação por maioria qualificada, pelo menos no que respeita a determinadas matérias fiscais, de momento, a base jurídica mantém-se a unanimidade. Tendo em conta a dificuldade em alcançar decisões por unanimidade no tocante a propostas legislativas, situação que se agravará com o alargamento, a Comunidade deverá igualmente ponderar a possibilidade de recorrer a instrumentos alternativos como base para as suas iniciativas no domínio fiscal. Na parte 4 da presente comunicação, serão passados em revista todos os mecanismos eventualmente disponíveis para o efeito.

3. Política fiscal da UE - objectivos específicos para os próximos anos

3.1 Fiscalidade indirecta

A Comissão considera que, tal como previsto no Tratado, é necessário alcançar um elevado grau de harmonização a nível dos impostos indirectos. O bom funcionamento do mercado interno exige regimes de IVA e de impostos especiais de consumo que sejam eficazes e tenham plenamente em conta as necessidades das empresas e dos consumidores da UE. A manutenção de uma série de derrogações tanto no domínio do IVA como dos impostos especiais de consumo é prejudicial neste contexto. Importa igualmente assegurar a plena coerência entre os sistemas de imposição indirecta e a união aduaneira para efeitos da circulação das mercadorias, tanto no que respeita à fronteira externa da UE como à supressão das fronteiras internas. A Comissão tenciona aprofundar o exame desta questão e, se for caso disso, apresentar propostas legislativas.

3.1.1 Imposto sobre o valor acrescentado

A Comissão esforça-se, desde há muito, por introduzir no regime do IVA as melhorias indispensáveis tendo em vista a sua total adaptação às necessidades do mercado interno. A proposta de 1987 relativa à criação de um regime comum de IVA baseado no princípio da tributação na origem foi elaborada precisamente com o objectivo de realizar um verdadeiro mercado interno, em que as vendas e as aquisições intracomunitárias de bens seriam tratadas do mesmo modo do que as realizadas dentro dos Estados-Membros. Contudo, aquando da supressão dos controlos nas fronteiras, em 1 de Janeiro de 1993, o sistema baseado no princípio da tributação na origem ainda não havia sido concretizado, tendo, por conseguinte, sido mantido um sistema provisório em que a tributação tem lugar no país de consumo, em conformidade com as taxas e as condições aplicáveis nesse país. Este sistema transitório tem alguns inconvenientes, sobretudo pelo facto de ser complicado e susceptível de fraude e de estar ultrapassado.

Em 1996, a Comissão propôs um programa de transição gradual para um regime definitivo baseado no princípio da tributação na origem, tendo, deste então, apresentado todo um conjunto de propostas neste contexto. Contudo, nos últimos anos, tornou-se evidente que, devido à importância do IVA para as receitas fiscais, a maioria de Estados-Membros se mostra relutante em dar o seu acordo às propostas destinadas a instituir o sistema definitivo, com receio de uma perda de receitas fiscais, resultante da harmonização das taxas e das estruturas de imposto ou de uma redistribuição das receitas fiscais que o regime definitivo exigiria.

Tendo em conta estas dificuldades, em Junho de 2000, a Comissão propôs uma nova estratégia [6] que foi bastante bem recebida pelos Estados-Membros aquando da sua apresentação no Conselho. Esta estratégia centra-se numa melhoria global do funcionamento do regime do IVA actualmente em vigor, de que beneficiariam directamente os contribuintes da UE, embora a instituição de um regime comum de IVA baseado no princípio da tributação na origem se mantenha como um objectivo comunitário a longo prazo. A actual estratégia centra-se na simplificação, na modernização e numa maior uniformização da aplicação dos actuais regimes, bem como numa cooperação administrativa mais estreita, com o objectivo de incentivar a realização de transacções comerciais legítimas no mercado interno e de prevenir a fraude. Enquanto o actual sistema de recursos próprios da Comunidade baseado no IVA se mantiver em vigor, uma cooperação administrativa mais estreita, bem como as outras medidas destinadas a prevenir a fraude, deverão contribuir para maximizar a base IVA, garantindo desse modo que este imposto contribua plenamente para proporcionar as receitas pretendidas pelas regras comunitárias, em matéria orçamental.

[6] COM(2000) 348

As propostas já apresentadas foram revistas em conformidade com esta nova estratégia. Além disso, foram apresentadas novas propostas, devendo outras sê-lo no futuro. Neste contexto, o Conselho aprovou recentemente duas propostas (relativas à eliminação dos representantes fiscais [7] e à taxa normal mínima do IVA [8]), tendo ainda chegado a um acordo político no que respeita à proposta relativa à melhoria do funcionamento da assistência mútua em matéria de cobrança de créditos [9]. A primeira proposta apresentada após o anúncio da nova estratégia - a proposta de alteração das regras respeitantes à aplicação do IVA a determinados serviços prestados por via electrónica [10] - assume uma especial importância. Esta proposta tem por principal objectivo a protecção da competitividade da UE, eliminando uma das desvantagens essenciais dos prestadores de serviços da UE em relação aos seus concorrentes de fora da UE. A proposta recentemente apresentada pela Comissão em matéria de facturação [11], que se destina a simplificar as operações dos operadores comerciais europeus e a possibilitar a utilização da facturação e do armazenamento efectuados por via electrónica, com o objectivo de melhorar a competitividade e de promover o comércio electrónico, insere-se neste contexto.

[7] Directiva 2000/65/ CE do Conselho, de 17 de Outubro de 2000, que altera a Directiva 77/388/CEE no que diz respeito à determinação do devedor do imposto sobre o valor acrescentado.

[8] Directiva 2001/41/CE do Conselho, de 19 de Janeiro de 2001, que altera, no que respeita ao período de aplicação da taxa normal mínima, a Sexta Directiva (77/388/CEE) relativa ao sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado.

[9] COM (1998) 364.

[10] COM (2000) 349.

[11] COM (2000) 650.

A Comissão preparou um programa de acção que retoma as propostas acima referidas. No âmbito do referido programa, a Comissão tenciona prosseguir os trabalhos sobre as propostas apresentadas (mudança de estatuto do Comité do Imposto sobre o Valor Acrescentado [12], direito à dedução e Oitava Directiva [13], comércio electrónico e facturação), bem como apresentar novas propostas relativas a uma nova redacção da Sexta Directiva, ao lugar da entrega dos bens e às agências de viagem. Algumas destas iniciativas já estão em curso. Além disso, prosseguem os trabalhos respeitantes aos serviços financeiros, ao domínio das subvenções/actividades das autoridades públicas/actividades de interesse geral , bem como a coordenação das políticas aduaneira e fiscal. É importante que tanto as propostas apresentadas como as propostas previstas produzam rapidamente efeitos e que a Comissão acompanhe os progressos realizados no que respeita à aplicação desta nova estratégia. No que respeita às taxas do IVA, seria necessário ponderar a possibilidade de, a médio prazo, analisar e racionalizar as regras e as derrogações aplicáveis à definição das taxas reduzidas do IVA, embora não antes do final de 2002. Tal poderá ser feito após se ter procedido à avaliação do projecto-piloto previsto no âmbito da Directiva (1999/85/CE) respeitante aos serviços com grande intensidade do factor trabalho [14]. Será necessário conferir uma especial atenção às taxas aplicáveis aos produtos virtuais em relação aos produtos tradicionais, bem como à utilização das taxas reduzidas do IVA nas políticas comunitárias (por exemplo, para contribuir para a protecção do ambiente e para promover o emprego).

[12] COM (1997) 325.

[13] COM (1998) 377.

[14] Directiva 1999/85/CE do Conselho, de 22 de Outubro de 1999, que altera a Directiva 77/388/CEE no que diz respeito à possibilidade de aplicação a título experimental de uma taxa reduzida de IVA a serviços com grande intensidade do factor trabalho.

3.1.2 Impostos especiais de consumo

No domínio dos impostos especiais de consumo, um regime geral definitivo rege actualmente a detenção, a circulação e o controlo dos produtos sujeitos a impostos especiais de consumo. Este regime é aplicável às bebidas alcoólicas, aos tabacos manufacturados e aos óleos minerais e permite que estas mercadorias circulem com suspensão da aplicação do imposto especial de consumo e sem controlos nas fronteiras intracomunitárias. Existem, desde 1992, taxas mínimas para a tributação destes produtos [15]. Porém, as taxas dos impostos especiais de consumo fixadas acima dos referidos mínimos registam grandes divergências nos Estados-Membros, situação que origina graves obstáculos ao comércio transfronteiras no que respeita a um certo número de mercadorias.

[15] Directiva 92/12/CEE do Conselho, de 25 de Fevereiro de 1992, relativa ao regime geral, à detenção, à circulação e aos controlos dos produtos sujeitos a impostos especiais de consumo.

Fiscalidade nos sectores da energia e do ambiente

Em geral, a tributação tem-se revelado um instrumento económico eficaz para resolver os problemas ambientais. Tal como resulta do Livro Verde sobre a segurança do aprovisionamento energético na Europa [16], a tributação constitui um instrumento essencial para o respeito dos compromissos assumidos no âmbito do Protocolo de Quioto, podendo igualmente revelar-se um incentivo eficaz para a aplicação de políticas destinadas a dissociar o consumo de energia do crescimento económico, a melhorar os padrões do consumo de energia e a desenvolver fontes de energia renováveis, tais como os biocombustíveis. Actualmente, a tributação no sector da energia assenta em três pilares: (i) impostos especiais de consumo, (ii) IVA e (iii) impostos específicos. Enquanto os impostos especiais sobre o consumo de óleos minerais e o IVA são regimes de tributação comunitários, não existe qualquer enquadramento de tributação a nível da UE aplicável aos produtos energéticos que não os óleos minerais.

[16] COM (2000) 769.

No que respeita aos óleos minerais, existe, desde 1992, um regime comunitário aprovado por unanimidade, que prevê uma taxa mínima de imposto especial sobre o consumo de cada produto, em função da sua utilização (como propulsores, para fins industriais, comerciais e de aquecimento). No entanto, actualmente, os impostos especiais de consumo são frequentemente aplicados a taxas consideravelmente superiores às taxas mínimas, que não foram actualizadas desde 1992. Assim, as taxas reais dos impostos especiais de consumo divergem significativamente entre os Estados-Membros. A tributação à taxa zero é obrigatória para determinadas actividades (tráfego aéreo internacional), sendo possível conceder derrogações nacionais por razões de política específica, por exemplo, em favor de produtos ou de sectores económicos respeitadores do ambiente (agricultura, transportes públicos, transporte rodoviário). Em muitos casos, as acima referidas derrogações são concedidas a fim de manter a competitividade das empresas locais aquando da introdução de regimes de tributação mais elevados nos sectores da energia e do ambiente. Além disso, a multiplicação de impostos nacionais que diferem quanto ao respectivo âmbito de aplicação, métodos de cálculo e taxas, compromete a unidade do mercado interno, podendo afectar negativamente o funcionamento dos mercados liberalizados do gás e da electricidade.

Assim, os mecanismos nacionais e comunitários actualmente existentes podem introduzir distorções nas escolhas efectuadas pelos consumidores no que respeita aos produtos ou às fontes de energia, bem como falsear as condições de concorrência. O melhor meio de obviar a estes problemas seria a criação de um enquadramento comunitário destinado a facilitar a aproximação dos regimes fiscais dos Estados-Membros.

Neste contexto, a Comissão propôs, em 1997, uma directiva do Conselho destinada a reestruturar o quadro comunitário de tributação dos produtos energéticos [17], com o objectivo de alargar o âmbito de aplicação das directivas aplicáveis aos óleos minerais a um determinado número de outras fontes de energia, nomeadamente, o carvão, a electricidade e o gás natural, bem como de aumentar os impostos especiais de consumo mínimos aplicáveis aos produtos energéticos. Através da introdução gradual do princípio do "poluidor-pagador", esta proposta permitiria reestruturar os sistemas fiscais nacionais, alcançar determinados objectivos de política nos domínios do emprego, do ambiente, dos transportes e da energia, bem como melhorar o funcionamento do mercado interno. Um dos elementos principais da proposta é a recomendação de que os Estados Membros deveriam evitar um aumento da carga fiscal global aquando da aplicação da directiva. A investigação macroeconómica preconiza que uma reforma estruturada, no âmbito da qual sejam criados "impostos verdes" e reduzida a carga fiscal sobre o factor trabalho, pode, em certas circunstâncias, produzir um duplo efeito positivo, proporcionando benefícios tanto a nível do emprego como do ambiente.

[17] COM (1997) 30.

Após quatro anos de impasse no Conselho, é essencial que a proposta acima referida avance, mesmo que não seja possível obter a unanimidade.

O conjunto heterogéneo de medidas adoptadas pelos Estados-Membros em resposta ao aumento dos preços do petróleo verificado em 2000, em especial no sector dos transportes rodoviários, revelou uma vez mais as insuficiências da actual situação, tendo igualmente demonstrado a necessidade de criar um quadro comum para a tributação dos produtos energéticos, abrangendo não só a estrutura de tais impostos, mas também as respectivas taxas, por forma a evitar distorções no mercado interno, a assegurar que os preços dos produtos energéticos reflictam os seus custos ambientais externos e a ajudar a Comunidade a respeitar os seus compromissos internacionais no domínio do ambiente.

A evolução no sentido da criação de impostos ecológicos foi claramente um processo muito lento. A existência de um enquadramento comum que previsse taxas diferenciadas em função de objectivos ambientais poderia ser muito útil. A acima referida comunicação da Comissão relativa a uma estratégia da UE para um desenvolvimento sustentável torna necessária a aprovação da directiva sobre os produtos energéticos até 2002. A aprovação de um enquadramento comunitário para a tributação dos produtos energéticos poderia favorecer a concretização de objectivos ambientais mais ambiciosos no domínio da tributação da energia, num prazo de dois anos a contar da aprovação da directiva, contribuindo para internalizar integralmente os custos externos.

Tributação dos veículos automóveis

Em conformidade com o programa de trabalho da Comissão para 2001, está prevista a apresentação, perto do final do ano, de uma comunicação sobre a tributação dos veículos automóveis na UE. Tal comunicação tem por objectivo o lançamento de um debate sobre as futuras possibilidade de acção a nível comunitário no domínio da tributação dos veículos automóveis. Serão igualmente formuladas recomendações relativamente ao problema da dupla tributação neste domínio. Presentemente não existe qualquer coordenação a nível das taxas de registo dos veículos ligeiros de passageiros. Em onze Estados-Membros, quem adquire um veículo automóvel tem de pagar uma taxa de matrícula. Caso a pessoa se mude para outro Estado-Membro, a fim de aí estabelecer a sua residência e trabalhar, terá de registar novamente o veículo com uma matrícula local e, pelo menos em onze Estados-Membros, de pagar uma nova taxa de matrícula no Estado de acolhimento, sem que esteja previsto qualquer sistema de reembolso ou de compensação das taxas de matrícula pagas no primeiro país. Para além da taxa de matrícula, a existência de sistemas altamente diferenciados de tributação dos veículos automóveis também está na origem de vários problemas a nível da livre circulação de mercadorias. A Comissão analisará a questão de saber se qualquer destas situações constitui uma violação das disposições do Tratado e tomará as medidas adequadas. Em qualquer caso, dever-se-ia promover uma aproximação dos impostos aplicáveis aos veículos automóveis, em especial tendo em conta a maior transparência a nível dos preços dos referidos veículos resultante da introdução do euro.

A possibilidade de reestruturar as taxas de matrícula e de circulação em função de critérios ambientais será igualmente examinada. Esta reestruturação poderia ser feita de forma a promover uma diferenciação a nível da tributação dos veículos, com base no efeito de poluição do CO2 de cada novo veículo ligeiro de passageiros posto em circulação. Os trabalhos da Comissão neste domínio basear-se-ão, designadamente, nas contribuições provenientes de outros programas comunitários e, em especial, na estratégia comunitária sobre as emissões de CO2 provenientes dos veículos automóveis, no programa Auto Oil II e no programa europeu no domínio das alterações climáticas. A comunicação deverá ainda prever um determinado número de opções para uma futura acção, que deverão tomar em consideração os objectivos da Comunidade em matéria ambiental, em especial os incluídos no Protocolo de Quioto.

Impostos especiais sobre o consumo de tabaco e de álcool

A fim de assegurar o bom funcionamento do mercado interno e a prossecução dos objectivos mais amplos do Tratado, os serviços da Comissão deverão apresentar relatórios e propostas no que respeita às taxas mínimas do imposto especial sobre o consumo de álcool e de tabaco. A Comissão aprovou recentemente um relatório e uma proposta sobre a tributação do tabaco. Actualmente, os preços e as taxas do imposto especial sobre o consumo dos tabacos manufacturados são consideravelmente divergentes nos diferentes Estados-Membros (no que se refere aos cigarros, nomeadamente, a taxa mais elevada do imposto especial de consumo aplicada por um Estado-Membro é quatro vezes superior à taxa do Estado-Membro que aplica a taxa menos elevada). As medidas propostas deverão permitir uma maior convergência entre os níveis de tributação dos diferentes Estados-Membros e limitar a fraude e o contrabando no mercado interno. Os aspectos de protecção de saúde e a relação entre essa protecção e o preço dos produtos em questão merece igualmente uma especial atenção. No que respeita ao relatório sobre os impostos especiais sobre o consumo de álcool e de bebidas alcoólicas, os serviços da Comissão estão em pleno processo de consulta dos Estados-Membros e das associações comerciais interessadas no que respeita às questões examinadas no relatório, ou seja, o bom funcionamento do mercado interno, a concorrência entre as diferentes categorias de bebidas alcoólicas, o valor real das taxas do imposto e os objectivos mais amplos do Tratado (como sejam a saúde e a política agrícola). A Comissão tenciona aprovar o relatório sobre a tributação do álcool antes do final do corrente ano.

3.2 Fiscalidade directa

3.2.1 Contexto internacional

A parte 2.2 da presente comunicação sublinhou a importância da dimensão internacional na evolução da política fiscal da UE. Este aspecto é especialmente importante no âmbito da fiscalidade directa, em que a globalização teve o impacto mais significativo. Para funcionar correctamente, uma economia mundial necessita de um determinado número de regras fundamentais aceitáveis que sirvam de orientação aos governos e às empresas. O objectivo geral das grandes economias mundiais, incluindo as dos Estados-Membros da UE, consiste em conseguir instaurar um contexto fiscal que promova uma concorrência livre e equitativa, que seja propícia a uma actividade empresarial transfronteiras e que simultaneamente previna uma erosão das bases fiscais nacionais. Nesta perspectiva, a luta contra a concorrência fiscal prejudicial, desenvolvida nos últimos anos no âmbito da OCDE e da UE através do "pacote fiscal", ocupou uma posição central na prossecução deste objectivo.

A nível da identificação das práticas fiscais prejudiciais, bem como da definição de calendários para a sua eliminação, realizaram-se progressos consideráveis. Começa igualmente a tornar-se mais claro quais as jurisdições não-comunitárias que estão dispostas a cooperar no âmbito de um consenso internacional em favor de uma concorrência fiscal equitativa e quais as que não estão. Nos próximos meses, os membros da OCDE examinarão as medidas de defesa coordenadas susceptíveis de serem tomadas contra as jurisdições que recusem a sua cooperação. A Comunidade deveria desempenhar um papel de relevo no desenvolvimento destes trabalhos, apesar de os Estados Unidos estarem a rever a sua posição. No entanto, no caso dos Estados-Membros, tais medidas devem ser compatíveis com o Tratado. Para além da questão de um acordo quanto a medidas defensivas adequadas, a Comunidade deve igualmente analisar a coerência de todas as suas políticas, quer em relação às jurisdições cooperantes, quer em relação às jurisdições não-cooperantes. Por exemplo, as políticas comunitárias em matéria de ajuda ao desenvolvimento e de acesso aos mercados da UE deverão ter por efeito incentivar e recompensar a cooperação no âmbito da agenda sobre a concorrência fiscal equitativa. A Comissão tenciona analisar os meios que lhe permitam garantir esta coerência.

É evidente que os trabalhos da OCDE no domínio da fiscalidade directa não se limitam à questão da concorrência fiscal prejudicial. Efectivamente, a OCDE foi pioneira nos trabalhos tendo em vista a eliminação da dupla tributação e a definição de linhas directrizes sobre os preços de transferência, estando ainda a examinar as questões que se prendem com a fiscalidade das empresas de comércio electrónico. A Comunidade tem um estatuto especial na OCDE, enquanto membro de pleno direito sem direito de voto. Nessa qualidade a Comissão representa os interesses comunitários no seu conjunto. No entanto, frequentemente, os Estados-Membros não trocam os seus pontos de vista sobre as questões fiscais discutidas no âmbito da OCDE antes de tomarem uma posição. Esta situação frequentemente está na origem de resultados insatisfatórios, uma vez que a Comunidade não consegue tomar uma posição coerente nem explorar todas as suas potencialidades nas questões em que tem um interesse comum. Por conseguinte, na opinião da Comissão, dever-se-ia estudar a possibilidade de coordenar as posições dos Estados-Membros no âmbito dos debates da OCDE em matéria fiscal, sem contudo modificar o quadro institucional, incluindo os direitos de voto dos Estados-Membros. Esta abordagem seria desejável, uma vez que a legislação comunitária e a jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias inevitavelmente influenciam as posições que os Estados-Membros podem tomar.

3.2.2 Fiscalidade das empresas

Um dos principais objectivos definidos pela Comissão no domínio da fiscalidade directa consiste em garantir que os regimes fiscais das empresas da UE tenham em conta o aumento da actividade transfronteiras, bem como as modernas estruturas organizacionais das empresas. Para o efeito, os serviços da Comissão estão presentemente a elaborar um estudo sobre a fiscalidade das empresas na UE. A Comissão tenciona apresentar brevemente uma comunicação sobre os resultados do referido estudo e as implicações conexas da política fiscal. Tal como solicitado pelo Conselho, em 22 de Julho de 1999, o estudo: " será realizado no contexto geral das conclusões do Conselho Europeu de Viena que salientam a necessidade de lutar contra a concorrência fiscal prejudicial. O estudo tem igualmente em conta o facto de a cooperação no domínio da política fiscal não ter por objectivo o estabelecimento de impostos uniformes e não ser incompatível com uma concorrência fiscal leal, mas ser necessária para reduzir as distorções de concorrência que se continuam a verificar no mercado único, bem como para favorecer o crescimento económico e reforçar a competitividade internacional da Comunidade, para impedir perdas excessivas de receitas fiscais e ainda para permitir o desenvolvimento das estruturas fiscais num sentido mais favorável ao emprego. Este estudo será igualmente realizado com base nas conclusões do Conselho ECOFIN em que se solicitava a identificação das diferenças existentes na fiscalidade efectiva das empresas na Comunidade, bem como os problemas de ordem política que possam resultar dessas diferenças. O estudo deveria igualmente estabelecer o inventário dos obstáculos fiscais que continuam a travar a actividade económica transfronteiras no mercado interno."

"O estudo analisará as diferenças entre os níveis de imposição efectiva das empresas nos Estados-Membros, tendo designadamente em conta as conclusões do relatório do Comité Ruding (1992). A incidência da base de cálculo do imposto sobre as sociedades nos níveis de imposição efectiva deveria merecer uma atenção especial. Além disso, o estudo deveria identificar as principais disposições fiscais que podem dificultar a actividade económica transfronteiras no mercado único. Nesta base, dever-se-ia proceder a uma avaliação dos efeitos dessas disposições na localização da actividade económica e no investimento. A Comissão deveria chamar a atenção para os elementos de política fiscal que uma redução das distorções de concorrência ligadas à fiscalidade implica e examinar eventuais medidas de correcção, tendo em conta as respectivas esferas de competência dos Estados-Membros e da Comunidade."

A fiscalidade é um factor importante que as empresas tomam em consideração antes de escolherem uma implantação geográfica, mas constitui unicamente um entre muitos factores. A acessibilidade geográfica dos mercados, as infra-estruturas existentes, os custos de transporte, as normas ambientais, a disponibilidade e a qualidade de mão-de-obra, os níveis salariais, os regimes de segurança social e a atitude global dos poderes públicos desempenham igualmente um papel importante. A questão de saber qual destes factores é preponderante depende evidentemente de cada tipo de decisão de investimento.

Actualmente, as actividades transfronteiras das empresas estão na origem de numerosos casos de discriminação, de dupla tributação e de custos administrativos excessivos resultantes da complexidade dos processos administrativos e dos atrasos a nível do reembolso dos impostos. Existem, nomeadamente, diversos casos de multinacionais europeias que tiveram de esperar mais de cinco anos para que as autoridades fiscais de dois Estados-Membros chegassem a um acordo quanto aos preços de transferência respeitantes ao intercâmbio transfronteiras de serviços. A isto acrescem os aspectos fiscais relacionados com a reorganização das empresas. Este tipo de reorganização é frequentemente acompanhado de fusões e de aquisições transfronteiras, que actualmente originam todo um conjunto de despesas fiscais pontuais e recorrentes. O tratamento fiscal das empresas europeias deverá igualmente ser examinado na sequência do recente acordo sobre o Estatuto da Sociedade Europeia. A legislação fiscal comunitária em vigor e as propostas de legislação deverão ser alteradas por forma a incluir as empresas europeias. A necessidade de um regime fiscal comum europeu pelo qual os europeus poderiam optar foi igualmente sublinhada pelos representantes da indústria.

Este estudo sobre a fiscalidade das empresas permitirá que a Comissão esteja em melhores condições para analisar as alterações que deverá propor. Umas das questões importantes que o estudo analisará é a questão de saber se a Comissão deverá continuar a procurar soluções isoladas para os obstáculos fiscais, preservando a coexistência dentro da UE de 15 regimes fiscais distintos (com as resultantes implicações a nível dos custos). A alternativa consistiria em procurar soluções mais abrangentes e politicamente ambiciosas, tais como proporcionar às empresas um conjunto único de regras relativamente à matéria colectável do imposto sobre as sociedades para as actividades por elas desenvolvidas a nível da UE. No âmbito de uma abordagem baseada no reconhecimento mútuo - por exemplo a abordagem da tributação de acordo com as regras do Estado de residência (a denominada abordagem "Home State Taxation") - essas regras poderiam ser as disposições nacionais actualmente em vigor; caso contrário, será necessário elaborar novas regras comuns a nível da UE. Os operadores económicos são favoráveis a este tipo de solução pan-europeia mais abrangente para a eliminação dos obstáculos fiscais transfronteiras. Tal solução constituiria um passo muito ambicioso e de grande envergadura, com implicações a nível de questões fundamentais da política fiscal da UE, aumentando designadamente a importância económica global das taxas do imposto sobre as sociedades. O alargamento da UE conferirá igualmente uma nova dimensão a uma evolução neste sentido.

Independentemente da solução adoptada, é claro que a eliminação dos obstáculos fiscais reduzirá os custos de adaptação e a incidência da dupla tributação, gerando ganhos de eficiência a nível do mercado interno e incentivando as operações transfronteiras economicamente vantajosas. Tratar-se-ia nesse caso de uma contribuição importante para a melhoria da competitividade das empresas da UE.

3.2.3 Tributação do rendimento das pessoas singulares

Como referido na parte 2.3, os impostos sobre o rendimento das pessoas singulares são uma matéria da competência exclusiva dos Estados-Membros, sendo uma coordenação a nível da UE apenas necessária para evitar a discriminação transfronteiras ou os obstáculos ao exercício das quatro liberdades. Em especial, uma coordenação dos impostos sobre o rendimento das pessoas singulares poderá ser necessária em certas áreas, por forma a evitar a dupla tributação ou uma não-tributação involuntária em situações transfronteiras, ou para combater a evasão fiscal transfronteiras. A proposta de directiva da Comissão destinada a assegurar um mínimo de tributação efectiva dos rendimentos da poupança sob forma de pagamento de juros no interior da Comunidade [18] constitui provavelmente o melhor exemplo a este respeito.

[18] COM(1998) 295.

Na sua Recomendação de 21 de Dezembro de 1993 relativa à tributação de certos rendimentos auferidos por pessoas singulares num Estado-Membro que não o da sua residência [19], a Comissão propôs um regime comunitário de tributação dos rendimentos das pessoas singulares com domicílio fiscal num Estado-Membro mas que desenvolvem as suas actividades num outro Estado-Membro. Esta recomendação procura essencialmente evitar a dupla tributação do rendimento dos trabalhadores fronteiriços. O princípio de base é o de que os não-residentes beneficiem do mesmo tratamento fiscal que os residentes caso obtenham 75 % do seu rendimento total num Estado-Membro. Nessas situações, o Estado-Membro de residência poderia reduzir proporcionalmente as vantagens fiscais pessoais das pessoas singulares. Esta recomendação foi em grande medida aceite pelo Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias (TJCE) no âmbito do processo Schumacker (C -279/93), tendo a maioria dos Estados-Membros alterado a sua legislação nessa conformidade.

[19] 94/079/ CE.

A recomendação centrou-se unicamente num problema específico no contexto da tributação do rendimento das pessoas singulares, não tendo, de modo algum, resolvido os outros numerosos problemas dos não-residentes no domínio da fiscalidade nem a inter-relação entre fiscalidade e segurança social. Tal como demonstrado pelo número crescente de processos perante o TJCE, é de prever que surjam novos problemas. Se se pretende evitar que a solução dos problemas transfronteiras relacionados com a tributação do rendimento das pessoas singulares seja deixada exclusivamente ao critério do Tribunal de Justiça, importa melhorar a coordenação a nível da UE.

Uma questão que constitui um problema mais recente são os regimes aplicáveis ao denominado pessoal expatriado altamente qualificado. Vários Estados-Membros que aplicam taxas relativamente elevadas do imposto sobre o rendimento de pessoas singulares introduziram regimes fiscais favoráveis relativamente a este grupo de trabalhadores, geralmente sob a forma de regimes forfetários do imposto, como meio de atrair categorias específicas de trabalhadores e peritos especializados. Embora, após exame, se tivesse considerado não constituírem auxílios estatais, tais regimes não só suscitam problemas significativos a nível da equidade quando comparados com a tributação de outros contribuintes residentes, estando igualmente na origem de uma "fuga de cérebros" de outros Estados-Membros, atraídos por essas vantagens fiscais. Por seu turno, daí resultará uma pressão no sentido da introdução de regimes comparáveis. Em 1997, alguns Estados-Membros, bem como a Comissão, consideraram que tais regimes se poderiam inserir nos problemas abrangidos pelo Código de Conduta para a fiscalidade das empresas e que, por conseguinte, esta questão seria analisada tendo em vista um possível alargamento do âmbito do Código integrado no processo de revisão. Embora seja prematuro pronunciar-se sobre este último aspecto, a Comissão considera que tais regimes têm nitidamente uma dimensão comunitária e podem ser prejudiciais. Além disso, são contrários à acima referida e geralmente aceite recomendação de política no sentido de diminuir a tributação geral da mão-de-obra pouco qualificada.

3.2.4 Tributação das pensões

Em 19 de Abril de 2001, a Comissão aprovou uma comunicação sobre a eliminação dos obstáculos fiscais aos regimes de pensões profissionais transfronteiras [20], que propõe uma abordagem global no que respeita aos problemas que actualmente se colocam neste domínio. Actualmente, é frequente que os Estados-Membros não permitam a isenção fiscal das cotizações para regimes de pensões noutros países. Tal significa que as entidades patronais e os trabalhadores de um Estado-Membro não podem subscrever pensões junto de um fornecedor de um sistema privado de pensões de um outro Estado-Membro. Esta situação está na origem de problemas para um número crescente de trabalhadores que entram na vida activa e começam a contribuir para um fundo de pensões num Estado-Membro e que posteriormente vão trabalhar para um outro Estado-Membro. O facto de os Estados-Membros tributarem de forma diferente as pensões constitui um outro problema. Alguns Estados-Membros concedem uma isenção fiscal para as contribuições para o regime de pensões, tributando em seguida os rendimentos das pensões profissionais. Outros não isentam as contribuições, mas em contrapartida não tributam o rendimento das pensões. Esta situação pode conduzir quer a uma dupla tributação, quer a uma dupla isenção dos indivíduos que trabalham num Estado-Membro e se reformam num outro Estado-Membro. Para evitar estas dificuldades, as empresas que operam em mais do que um Estado-Membro vêem-se frequentemente obrigadas a estabelecer regimes de pensão em todos os países em que têm empregados, o que implica custos adicionais significativos.

[20] COM(2001)214.

A comunicação complementa a proposta de directiva relativa aos fundos de pensão apresentada pela Comissão em 11 de Outubro de 2000, que não contempla as questões fiscais. A comunicação define a forma como as disposições do Tratado em matéria de trabalhadores e de serviços são aplicáveis no domínio das pensões e preconiza a rápida eliminação de qualquer discriminação nas legislações fiscais dos Estados-Membros em relação ao pagamento transfronteiras de pensões. A comunicação também inclui propostas destinadas a proteger as receitas fiscais dos Estados-Membros nos casos de pagamento transfronteiras de pensões. Em terceiro lugar, aborda as questões mais espinhosas da dupla tributação e da não-tributação resultantes da descoordenação entre regimes fiscais, mais concretamente, os casos em que as pensões são tributadas quando as contribuições para essas pensões não são fiscalmente dedutíveis e os casos em que as pensões não são tributadas e em que as respectivas contribuições são dedutíveis. Este problema poderia, em grande medida, ser superado através de uma convergência dos regimes de pensão. No entanto, tendo em conta a actual diversidade dos regimes existentes, a comunicação analisa em que medida os referidos problemas poderiam ser resolvidos no contexto dos regimes e dos enquadramentos jurídicos actualmente existentes.

3.3 Luta contra a fraude fiscal - fiscalidade directa e indirecta

Tanto no domínio da fiscalidade directa como da fiscalidade indirecta, a fraude fiscal constitui um fenómeno cada vez mais preocupante tanto nos Estados-Membros da UE como a nível mundial. Em 28 de Janeiro de 2000, a Comissão apresentou um relatório [21] em que propôs a melhoria da cooperação administrativa como forma de combater a fraude fiscal. Em 1999, um grupo de trabalho ad hoc no âmbito do Conselho foi encarregado do seguinte:

[21] COM (2000) 28 - Relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu nos termos do artigo 14º do Regulamento (CEE) nº 218/92 e do artigo 12º do Regulamento (CEE/EURATOM) nº 1553/89.

* avaliar a actual situação em matéria de fraude fiscal;

* analisar as eventuais deficiências a nível da regulamentação e dos sistemas de controlo comunitários em vigor e avaliar a eficácia dos actuais regimes de cooperação administrativa em matéria de luta contra a fraude e a evasão fiscais nos domínios da fiscalidade directa e indirecta;

* examinar a possibilidade de melhorar a cooperação administrativa nestes domínios, formulando sugestões tendo em vista novos regimes ou medidas que considere adequados.

Por ocasião da sua reunião de 5 de Junho de 2000, o Conselho considerou que as recomendações do grupo de trabalho ad hoc constituíam uma base de trabalho útil para os futuros trabalhos da Comissão e dos Estados-Membros no domínio da luta contra a fraude fiscal. As recomendações podem dividir-se em 3 categorias:

* as que se inscrevem no âmbito da competência da Comissão (que respeitam essencialmente ao reforço da cooperação administrativa, à assistência mútua e ao intercâmbio de informações entre os Estados-Membros);

* as que se inscrevem no âmbito da competência exclusiva dos Estados-Membros e que exigem a adopção de medidas (por exemplo, aperfeiçoamento dos métodos de selecção no âmbito dos controlos com base na análise de risco);

* as que requerem uma iniciativa comunitária de natureza não-legislativa (por exemplo, o estudo da possibilidade de alterar o Sistema de Intercâmbio de Informações sobre o IVA).

Por seu turno, a Comissão seguirá as recomendações em matéria de IVA do seguinte modo:

* reforçando os instrumentos jurídicos comunitários em vigor em matéria de cooperação administrativa. No primeiro semestre de 2001, a Comissão apresentará Conselho e ao Parlamento Europeu uma proposta de regulamento e de alteração de uma directiva com o objectivo de reforçar a cooperação administrativa entre os Estados-Membros por forma a lutar contra a fraude em matéria de IVA. No decurso de 2001, a Comissão apresentará igualmente uma proposta de regulamento do Conselho e do Parlamento Europeu que permitirá que os Estados-Membros beneficiem de uma assistência da Comissão nos casos de fraude mais complexos;

* examinando cuidadosamente as medidas tomadas pelos Estados-Membros e

* tomando todas as iniciativas necessárias para aplicar as recomendações que exigem uma acção comunitária de natureza não-legislativa, no âmbito do Comité Permanente para a Cooperação Administrativa e do Subcomité de Luta contra a Fraude em matéria de IVA, presidido pela Comissão.

No domínio dos impostos especiais de consumo, a fim de prevenir a fraude e de simplificar os procedimentos para os operadores, a Comissão tenciona apresentar uma proposta tendo em vista a criação de um sistema informatizado de controlo e circulação dos produtos sujeitos a impostos especiais de consumo ("EMCS") entre os Estados-Membros.

No domínio da fiscalidade directa e a fim de reduzir a fraude, a Comissão apresentará iniciativas adequadas, na sequência do relatório do grupo de trabalho ad hoc, após consultar de novo os Estados-Membros.

3.4 Realização dos objectivos da política fiscal no âmbito do processo de alargamento

A definição dos objectivos da política fiscal da UE não pode deixar de ter em conta o processo de alargamento. A capacidade dos países candidatos no que respeita à assunção das obrigações decorrentes do acervo comunitário deixa um certo número de aspectos abertos à negociação. Na grande maioria dos casos, estes aspectos respeitam a algumas das questões fundamentais do acervo no domínio fiscal. Nos casos em que se considere que tais questões comprometem o bom funcionamento do mercado interno ou são susceptíveis de introduzir distorções significativas, a Comissão, em conformidade com os actuais princípios de negociação, recomendará a não-concessão de períodos transitórios por parte do Conselho. Contudo, a política fiscal da UE tem cada vez mais em conta a perspectiva do alargamento. No que respeita à proposta de directiva sobre a tributação de poupança, por exemplo, o Conselho Europeu de Santa Maria da Feira de Junho de 2000 decidiu que não será concedida qualquer derrogação à obrigação de troca de informações aos países candidatos no âmbito das negociações para a adesão. Os países candidatos devem ainda respeitar os princípios do Código de Conduta no domínio da fiscalidade das empresas. Trata-se de um compromisso que, em princípio, foi assumido por todos os actuais candidatos.

4. Mecanismos para atingir os objectivos fixados

4.1 O processo de decisão

Para conseguir realizar progressos no domínio fiscal, a Comissão tem geralmente recorrido à apresentação de propostas de directivas e por vezes de regulamentos. As directivas e os regulamentos têm a dupla vantagem de serem adoptados unicamente após a realização de um debate aprofundado no âmbito do Conselho, do Parlamento Europeu e do Comité Económico e Social, bem como de proporcionarem segurança jurídica, uma vez que o respectivo cumprimento pode ser imposto pelo TJCE.

Contudo, o ritmo de aprovação das propostas de directivas no domínio fiscal é verdadeiramente decepcionante. Actualmente há 16 propostas de directivas no domínio fiscal apresentadas pela Comissão e que estão a ser apreciadas pelo Conselho, algumas das quais desde o início dos anos noventa. Espera-se que, pelo menos no domínio do IVA e tendo em conta o facto de terem aprovado a actual estratégia, os Estados-Membros se mostrem mais dispostos a adoptar as novas propostas, bem como as propostas pendentes. No entanto, no contexto da rápida evolução económica e tecnológica, em que é evidente a necessidade de uma pronta adaptação e modernização da legislação, a Comissão tenciona recorrer mais frequentemente aos poderes de execução que lhe sejam conferidos pelo Conselho, tal como previsto no Tratado.

Os progressos decepcionantes registados no domínio da fiscalidade estiveram na origem de debates sobre o modo como as instituições comunitárias abordam estas questões. Foram avançadas ideias, que estão a ser debatidas, sobre a possível criação de um novo órgão de coordenação das questões fiscais no âmbito do Conselho. Embora em si mesmos estes debates constituam uma demonstração bem vinda da importância política crescente que as questões fiscais assumem a nível da UE, são sobretudo a falta de vontade política aliada ao requisito da unanimidade que constituem os principais obstáculos à realização de progressos e não a existência de um ou outro órgão. Por conseguinte, qualquer proposta desta natureza deveria respeitar a estrutura institucional e os métodos da Comunidade. A Comissão não deixará de contribuir para uma discussão mais aprofundada desta questão.

Tal como acima indicado, a Comissão continua a considerar que é indispensável uma passagem para uma votação por maioria qualificada, pelo menos em determinadas áreas da fiscalidade. Uma vez que, de momento, a base jurídica se mantém a unanimidade, após o alargamento será bastante mais difícil chegar a acordo sobre nova legislação comunitária. Por conseguinte, quando não seja absolutamente necessário recorrer a medidas legislativas (nomeadamente no domínio da fiscalidade directa), será necessário recorrer a outros métodos para eliminar progressivamente os obstáculos e as distorções de natureza fiscal no mercado interno, tal como os contribuintes têm todo o direito de esperar.

4.2 O papel da Comissão enquanto guardiã do Tratado

Um outro método de suprimir os obstáculos fiscais ao bom funcionamento do mercado interno consiste em recorrer mais frequentemente, ou de uma forma mais cuidadosamente orientada, a processos por infracção. Decorre claramente dos exemplos de obstáculos fiscais acima referidos e de muitos outros não citados que existe um grande número de sectores (a tributação das empresas e dos organismos de investimento colectivo, por exemplo) em que as disposições dos Estados-Membros em matéria fiscal são susceptíveis de violar quer o Tratado, quer a legislação comunitária em vigor. Embora a Comissão apresente regularmente as suas observações ao TJCE no âmbito dos processos em matéria fiscal interpostos por contribuintes individuais, ela própria introduziu um número muito reduzido de processos por infracção contra os Estados-Membros no domínio da fiscalidade directa. No entanto, o rápido desenvolvimento da jurisprudência da CE no domínio da fiscalidade directa, registado nos últimos anos, através de processos introduzidos por particulares, demonstra a necessidade de uma acção reforçada por parte da Comissão.

Os diferentes níveis de evolução da jurisprudência no domínio da fiscalidade directa e indirecta justifica-se em grande medida pelos diferentes graus de competência comunitária nesses domínios. No entanto, é igualmente verdade que as acções judiciais implicam custos elevados tanto para os contribuintes como para as administrações. Além disso, frequentemente a aplicação geral de um caso específico num determinado Estado-Membro não é inteiramente clara. A actual abordagem jurídica tem igualmente tendência para produzir efeitos assimétricos, uma vez que, mesmo quando um acórdão obriga os Estados-Membros a introduzirem novas disposições em matéria fiscal, tal é frequentemente feito de uma forma substancialmente divergente. A Comissão poderia intervir a este nível, propondo uma resposta comum a tais acórdãos, designadamente, se necessário, através de legislação comunitária. A Comissão também desempenha um papel importante garantindo o respeito e a correcta aplicação das decisões do TJCE por parte dos Estados-Membros.

Além disso, é evidente que, na sua qualidade de guardiã dos Tratados, a Comissão não pode dar provas de laxismo relativamente às infracções no domínio fiscal. Na sua comunicação de 26 de Julho de 2000 [22], intitulada "Adequação entre as actividades da Comissão e os seus recursos humanos", a Comissão preconizou um reforço dos seus esforços no seu papel de guardiã dos Tratados, tendo expressamente mencionado os domínios fiscal e aduaneiro como um elemento fundamental dessa actividade. Neste contexto, convém recordar que o artigo 96º do Tratado proporciona uma base jurídica para que a Comissão tome medidas destinadas a combater as distorções da concorrência no mercado interno, incluindo propondo directivas que podem ser aprovadas por maioria qualificada.

[22] SEC(2000) 2000.

Dado que as medidas em matéria de fiscalidade tanto directa como indirecta podem ser abrangidas pelas disposições do Tratado CE sobre auxílios estatais, a Comissão segue de perto tais medidas e continuará a tomar medidas no sentido de assegurar o respeito do Tratado. No que respeita aos impostos directos, na sua comunicação de 1998 sobre a aplicação das regras relativas aos auxílios estatais às medidas que respeitam à fiscalidade directa das empresas [23], a Comissão explicou de forma aprofundada os critérios que aplica nesse domínio.

[23] JO C 384 de 10.12.1998, p. 3.

Em suma, a Comissão tenciona agora adoptar uma estratégia mais pró-activa no domínio das infracções fiscais, bem como mostrar-se mais disposta a tomar medidas nos casos em que considere existir uma infracção ao direito comunitário. Além disso, procurará assegurar a correcta aplicação dos acórdãos do TJCE. No domínio da fiscalidade directa, há uma urgência especial: a actual abordagem de deixar que a jurisprudência no domínio da fiscalidade directa se desenvolva "ao acaso", limitando-se a reagir nos casos introduzidos pelos contribuintes perante o TJCE, não constitui uma base adequada para progredir no sentido da concretização dos objectivos acordados a nível comunitário.

4.3 Alargar a gama dos instrumentos de política fiscal

O recurso a soluções não-legislativas ou a normas não vinculativas pode constituir um meio suplementar de progredir no domínio fiscal. A pressão do grupo, por exemplo, que já constitui a base do código de conduta no domínio da fiscalidade das empresas, poderia ser aplicada noutros domínios. Poder-se-ia ainda considerar a utilização de outros instrumentos, designadamente de recomendações da Comissão, que já foram utilizados no passado, bem como de linhas directrizes e de documentos interpretativos. Estas abordagens não-legislativas deveriam ser o mais abrangentes possível e implicar o Parlamento Europeu através da utilização dos mecanismos existentes para a consulta do Parlamento.

O recurso a abordagens não-legislativas ou a soluções jurídicas não vinculativas poderá revelar-se especialmente eficaz nos casos em que exista um fundamento jurídico sólido (Tratado ou jurisprudência do Tribunal de Justiça). Nesses casos, instrumentos como as comunicações, as recomendações, as linhas directrizes e os documentos interpretativos poderão orientar os Estados-Membros na aplicação dos princípios do Tratado, bem como favorecer a rápida eliminação dos obstáculos ao mercado interno. O recurso a tais instrumentos também pode, pelo menos em certa medida, resolver o problema da acima referida assimetria da abordagem legislativa. Efectivamente, estes instrumentos podem identificar potenciais problemas jurídicos e indicar estratégias para os resolver, evitando assim conflitos jurídicos ou mesmo acções judiciais. Podem igualmente contribuir para o desenvolvimento de novas regras fiscais, quando o Tribunal considere ilegais as antigas regras. Um exemplo do que precede é a comunicação da Comissão sobre as pensões. Um outro exemplo de um domínio onde esta abordagem poderia ser seguida é o dos tratados bilaterais em matéria fiscal concluídos pelos Estados-Membros entre si e com países terceiros. De certo modo, a recomendação de 1993 relativa à tributação de não-residentes é precursora da utilização de normas jurídicas não vinculativas.

O inconveniente do recurso a normas jurídicas não vinculativas reside no facto de as mesmas poderem exigir recursos importantes e de não serem directamente aplicáveis em termos jurídicos.

4.4 Cooperação reforçada

A possibilidade introduzida pelo Tratado de Amsterdão e desenvolvida pelo Tratado de Nice de uma cooperação mais estreita entre subgrupos de Estados-Membros que partilham pontos de vista semelhantes pode igualmente ser utilizada em certos casos. A cooperação reforçada poderia ser, designadamente, utilizada nos domínios da política fiscal em que, mesmo a longo prazo, as decisões são tomadas por unanimidade. Deve tratar-se de domínios completos de política que não permitam que os Estados-Membros possam seleccionar as políticas em função do que mais lhes convém. A decisão de Nice permitirá que a Comissão proponha ao Conselho que, pelo menos, oito Estados-Membros possam cooperar de um modo mais estreito, após aprovação do Conselho deliberando por maioria qualificada. No entanto, em conformidade com os princípios acordados em Nice, esta abordagem não deverá, designadamente, prejudicar o funcionamento do mercado interno, constituir um obstáculo ou uma discriminação ao comércio, falsear as condições de concorrência nem afectar as competências, direitos e obrigações dos Estados-Membros não participantes.

No domínio da fiscalidade directa, a cooperação entre os Estados-Membros foi organizada essencialmente através de tratados fiscais bilaterais. A cooperação reforçada poderia ser concebida por forma a que os países participantes consigam benefícios que sejam suficientes para incentivar a participação dos países não-participantes.

No que respeita à fiscalidade indirecta, a possibilidade de uma cooperação reforçada poderia constituir um passo em frente no que respeita à fiscalidade nos domínios da energia e do ambiente. Uma maioria de Estados-Membros já manifestou o firme desejo de avançar neste domínio.

5. Conclusão

Para além de prosseguir a importante luta contra a concorrência fiscal prejudicial, a Comunidade deve assegurar que a política fiscal apoie a concretização dos objectivos de Lisboa, favoreça a continuação do bom funcionamento do mercado interno, contribua para uma redução duradoura da carga fiscal global, reforce outras políticas abordadas a nível da UE e apoie a modernização do modelo social europeu. Nos últimos anos, verificou-se uma maior tendência no sentido de uma cooperação mais estreita em matéria de política fiscal. Neste momento, a prioridade consiste em assegurar o correcto funcionamento do mercado interno e da UEM. A UE deve sobretudo centrar a sua acção na resolução dos problemas de ordem prática enfrentados pelos particulares e pelas empresas que operam no mercado único, bem como no nível de coordenação entre os Estados-Membros necessário para sanar tais problemas. Estes trabalhos devem ser acompanhados de medidas destinadas a apoiar os Estados-Membros na luta contra a fraude e a evasão fiscais. Embora a dupla tributação resultante unicamente da natureza transfronteiras da actividade económica seja inaceitável, a sua eliminação não deve criar oportunidades de fuga e de evasão fiscais. Do mesmo modo, uma maior coordenação dos regimes fiscais dos Estados-Membros não deve dar origem a situações de não-tributação involuntária.

A presente comunicação identifica um certo número de objectivos específicos em matéria de política fiscal que a Comissão deverá prosseguir. Em especial:

* a Comissão definiu uma estratégia legislativa clara em matéria de IVA para os próximos cinco anos e envidará esforços no sentido de esta estratégia ser rapidamente aplicada a nível do Conselho.

* tendo em conta a necessidade urgente de aproximar as legislações dos Estados-Membros no domínio da fiscalidade nos sectores do ambiente e da energia, a Comissão examinará de forma aprofundada todas as estratégias possíveis que permitam realizar progressos neste domínio.

* por razões tanto de protecção da saúde como de luta contra a fraude e o contrabando no mercado interno, a Comissão propôs medidas destinadas a aumentar a convergência entre as taxas do imposto especial sobre o consumo de tabaco nos Estados-Membros e procede actualmente a consultas no que se refere ao imposto especial sobre o consumo de álcool.

* no domínio da fiscalidade das empresas, coloca-se cada vez mais a questão de saber até que ponto a coordenação reforçada deverá ir. À medida em que aumentam as actividades transfronteiras, o debate centra-se na questão de saber se é possível continuar a eliminar os obstáculos fiscais através de abordagens pontuais, deixando inalterados os regimes nacionais neste domínio. Embora a Comissão reconheça que a definição das taxas do imposto aplicável às sociedades é da competência exclusiva dos Estados-Membros, uma abordagem mais ambiciosa, como por exemplo, um conjunto de regras comuns para a fiscalidade das empresas, poderia constituir uma solução mais abrangente. O estudo sobre a fiscalidade das empresas ajudará a Comissão a definir uma posição relativamente a esta questão fundamental.

* é indispensável eliminar os obstáculos fiscais ao pagamento transfronteiras de pensões profissionais. Trata-se de uma questão que figura entre as questões abordadas na recente comunicação da Comissão sobre a tributação das pensões. Para atingir este objectivo, a Comissão examinará minuciosamente as regras dos Estados-Membros neste domínio e adoptará as medidas necessárias.

* a Comissão continua a considerar que a passagem a uma votação por maioria qualificada, pelo menos para certas questões fiscais, é indispensável, sobretudo quando se verifiquem graves distorções do mercado interno, no entanto, de momento a base jurídica mantém-se a unanimidade. Por conseguinte, embora a legislação comunitária em matéria de fiscalidade continue a desempenhar um papel importante, a Comissão considera que, para realizar os objectivos da política fiscal, deverão ser utilizados todos os mecanismos disponíveis, designadamente:

- um recurso mais pró-activo, bem focalizado e equitativo aos processos por infracção em matéria fiscal;

- uma cuidadosa ponderação quanto a um recurso crescente a soluções não-legislativas e ao mecanismo de cooperação reforçada.

Se se pretender que a União Europeia enfrente o desafio da globalização e concretize os objectivos fixados pelo Tratado e pelos Conselhos Europeus mais recentes, será necessário resolver os problemas e eliminar os obstáculos identificados na presente comunicação. Embora respeitando integralmente o princípio de subsidiariedade, a Comissão, tendo igualmente em conta as exigências do mercado interno e o seu próprio papel de guardiã dos Tratados, deve agora prosseguir energicamente a coordenação da política fiscal com base nas grandes linhas identificadas na presente comunicação.