Parecer sobre a proposta de decisão do Conselho relativa a um programa plurianual para a promoção da eficiência energética na Comunidade Europeia - SAVE II

(96/C 82/04)

Em 20 de Dezembro de 1995, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 198º, nº 2, e 130º-S, nº 1, do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

Incumbida a Secção de Energia, Assuntos Nucleares e Investigação da preparação dos correspondentes trabalhos, essa secção emitiu parecer em 19 de Outubro de 1995 (relatora: G. Cassina).

Na 331ª Reunião Plenária, sessão de 20 de Dezembro de 1995, o Comité Económico e Social adoptou por unanimidade, o parecer seguinte.

1. Introdução

1.1. Em 7 de Novembro de 1995, a Comissão apresentou o documento COM(95) 225 final, que compreende uma comunicação sobre a promoção da eficiência energética na UE e uma proposta de decisão do Conselho relativa a um programa plurianual para a promoção da eficiência energética na Comunidade Europeia, designado por «SAVE II».

1.2. O Comité aplaude a iniciativa da Comissão e aprova a proposta de decisão relativa ao programa «SAVE II», sob reserva das observações aduzidas nos pontos 4 e 5.

2. Antecedentes

2.1. O programa SAVE (medidas específicas destinadas a incrementar a eficiência energética, doravante designado por «SAVE I») (), que expira no ano em curso, articulava-se em torno de três grandes eixos:

- medidas de carácter técnico (rendimento dos equipamentos);

- medidas de ordem financeira;

- acções sobre o comportamento dos consumidores.

2.2. O programa SAVE I previa uma série de medidas normativas bem como programas de apoio destinados a completar as acções dos Estados-Membros em matéria de eficiência energética.

2.3. O programa SAVE I situa-se no prolongamento de uma série de medidas não tecnológicas anteriormente lançadas pela Comunidade, nomeadamente os controlos sectoriais destinados a determinar consumos específicos médios e a adopção de directivas sobre a homologação das caldeiras (1978-1982).

2.4. Além do programa SAVE, existem acções tecnológicas, como as dos programas Joule e Thermie.

2.5. O Comité, no seu parecer sobre o programa SAVE I e sobre as medidas previstas para a sua realização (), observava que:

- a Comissão deveria dar aos fabricantes, aos utilizadores, aos consumidores, aos trabalhadores e às organizações profissionais a oportunidade de serem consultados, colaborando, deste modo, com o comité consultivo;

- deveria ser elaborada uma nova proposta de directiva destinada a coordenar as actividades das autoridades nacionais responsáveis pela eficiência energética nos diversos Estados-Membros;

- os resultados do programa deveriam ser integrados nas decisões de política global relativas ao mercado interno da energia e aplicados aos programas actuais tendo em vista uma eventual revisão (por exemplo, programa Thermie);

- o programa deveria impulsionar de forma decidida a realização dos objectivos prioritários da Comunidade em matéria de melhoria do ambiente, eficiência energética e segurança de abastecimento;

- os ensinamentos extraídos da execução do programa deveriam ser facultados a países terceiros e, nomeadamente, aos da Europa Central e Oriental;

- o comportamento dos consumidores e, por conseguinte, a sua formação e informação em matéria de utilização racional da energia são factores importantes;

- as medidas de incentivo financeiro e fiscal inscreviam-se numa estratégia destinada a potenciar a poupança de energia;

- devia ser dado mais relevo às auditorias energéticas e à nomeação dos gestores da energia.

2.6. É de lamentar que o texto final da decisão do Conselho relativa ao programa SAVE I, de 29 de Outubro de 1991, só parcialmente tenha integrado as sugestões do CES.

3. Síntese do documento da Comissão

3.1. O documento em apreço inclui uma comunicação da Comissão, seguida de uma proposta de decisão do Conselho, de uma ficha financeira e de uma ficha de impacto sobre as PME e o emprego.

3.2. A proposta tem por base jurídica os artigos 130º-S (capítulo ambiente) e 189º-C (processo de cooperação) do Tratado.

3.3. A proposta da Comissão visa assegurar a continuidade do programa SAVE actual, que expira em 31 de Dezembro de 1995 (). Neste contexto, a Comissão inseriu na proposta as novas acções seguintes:

- acompanhamento dos progressos em matéria de eficiência energética a nível nacional e comunitário;

- acções específicas em prol de uma maior coesão entre os Estados-Membros no estabelecimento de políticas de gestão eficiente da energia;

- acções específicas destinadas a melhorar a gestão da energia a nível regional e local;

- acções destinadas a consagrar a eficiência energética como critério no âmbito dos actuais programas estratégicos da UE;

- avaliação e acompanhamento de todas as acções previstas no programa.

3.4. Como justificação da sua proposta, a Comissão aduz:

- a avaliação realizada e as recomendações feitas por um grupo de especialistas independentes;

- a conferência consagrada ao programa SAVE I, realizada em Florença entre 26 e 28 de Outubro de 1994;

- a experiência acumulada durante a execução do programa SAVE I e outras acções no sector da energia;

- o contributo efectivo do programa SAVE I para a racionalização da utilização dos recursos energéticos com o objectivo de:

estabilizar as emissões de CO2;

constituir um dos pilares do Livro Verde sobre a política energética;

mostrar os efeitos positivos desta utilização racional, como sublinha o Livro Branco «Crescimento, Competitividade, Emprego»;

contribuir para a coesão económica e social;

promover a valorização das fontes de energia locais;

acelerar a introdução de tecnologias que favoreçam a eficiência energética na Comunidade e em outros países.

3.5. Com a proposta de decisão pretende-se incorporar nas acções próprias do programa SAVE I as correspondentes aos actuais programas PACE () (programa de acção comunitário com vista a melhorar a eficácia da utilização de electricidade) e PERU (programa para a gestão energética regional e urbana).

3.6. Propõe-se, além disso, a consolidação das acções em curso:

- rotulagem e normalização de equipamentos utilizadores de energia;

- acções-piloto a realizar por redes adequadas;

- acções-piloto orientadas;

- disseminação da informação por redes adequadas.

3.7. A proposta dá atenção particular ao princípio de subsidiariedade.

3.8. O orçamento previsto é de 150 milhões de ECU para um período de 5 anos.

3.9. O comité consultivo do actual programa SAVE será reconduzido.

3.10. As modalidades de financiamento das acções descritas na proposta são especificadas no artigo 4º.

3.11. A Comissão elaborará anualmente uma lista de prioridades para estas acções.

3.12. No fim do terceiro ano de funcionamento do programa e no termo deste, a Comissão publicará um relatório sobre os resultados alcançados.

3.13. A Comissão propõe como data de início e de fim do programa 1 de Janeiro de 1996 e 31 de Dezembro de 2000.

4. Observações na generalidade

4.1. O programa SAVE II difere do SAVE I em vários aspectos e, em geral, constitui uma evolução significativa em relação a este último.

4.2. O CES felicita-se que o programa SAVE II, enquanto decisão do Conselho, preveja como base jurídica o artigo 130º-S, nº 1, em conjunção com o procedimento ditado pelo artigo 189º-C (dito de «cooperação» com o PE).

4.2.1. O artigo 130º-S deve ser lido em conjunção com o artigo 130º-R que prevê uma série de importantes objectivos comuns, nomeadamente a preservação e a melhoria da qualidade do ambiente e a utilização prudente e racional dos recursos naturais (artigo 130º-R, nº 1) e, no plano metodológico, indica a necessidade de ter em conta, entre outras, as condições do ambiente nas diversas regiões e o impacto que as políticas ambientais exercem sobre o desenvolvimento económico e social da Comunidade no seu conjunto e sobre o desenvolvimento equilibrado das suas regiões (artigo 130º-R, nº 3).

4.3. O CES aproveita a oportunidade para recordar o seu pedido, amplamente motivado nos pareceres relativos à política energética e ao Livro Verde sobre a política energética, de introduzir no Tratado um capítulo específico consagrado à energia ().

4.4. Em conformidade com uma linha consolidada em muitos pareceres, o CES considera que as iniciativas em matéria de política energética devem perseguir, para além do campo de acção específico, dois objectivos prioritários para a integração europeia: a coesão económica e social e o crescimento do emprego num contexto de desenvolvimento sustentável. Considera, por conseguinte, que a eficiência do programa SAVE II deverá ser avaliada, nomeadamente em função do contributo que as acções previstas para o melhoramento das condições ambientais e a utilização racional da energia darão à transposição das disparidades de desenvolvimento das regiões da UE e à criação de postos de trabalho.

4.5. Impõe-se também valorizar positivamente a estrutura do programa, com a integração dos programas PACE e PERU, na medida em que torna mais orgânico o âmbito das iniciativas (tendência, aliás, já manifesta no programa PACE) e permite a participação de novos agentes estratégicos como as regiões, os territórios e as cidades (PERU). O CES está convicto de que uma correcta aplicação do princípio de subsidiariedade implica uma repartição equilibrada das competências entre os responsáveis aos diferentes níveis e deve despoletar formas dinâmicas de cooperação entre estes.

4.6. Quanto aos meios previstos, ou seja, 150 milhões de ECU para um período de 5 anos, o CES considera que este montante é congruente e constitui uma base adequada à realização de acções significativas, na condição de estar assegurada a coerência das prioridades estratégicas e medidas de incentivo e a existência de garantias adequadas que propiciem a adição de recursos por terceiros. Neste contexto, o CES solicita que se dê atenção particular a uma associação activa das PME nas acções previstas.

4.6.1. O CES chama a atenção das autoridades competentes para a necessidade de repartir as dotações entre as diferentes acções de forma que reflicta claramente os critérios de prioridade; analogamente, pese embora concordar com a necessidade de manter uma certa flexibilidade na execução do programa, o CES sugere que as dotações sejam distribuídas privilegiando os primeiros anos do programa a fim de garantir um lançamento consistente e bem incentivado das acções previstas.

4.6.2. O CES está ciente do conteúdo do acordo interinstitucional que prevê que não seja mencionado o montante estimado necessário no texto de uma decisão, sempre que esta preveja o procedimento ditado pelo artigo 189º-C. Não obstante, o CES lamenta que tal medida não favoreça nem a clareza do texto, nem a sua transparência.

4.7. O CES pretende deixar bem vincado que o êxito do programa depende não só da clareza dos seus objectivos e da coerência entre estes e os mecanismos de aplicação, mas também da capacidade de gestão dos recursos, isto é, da sua afectação a acções e projectos que, em particular, sejam eficazes e, em geral, sinérgicos. Com base nestas considerações, o CES dá conta das suas preocupações nos pontos que seguem.

4.8. O comité previsto no artigo 6º da proposta de decisão para assistir a Comissão na execução do programa é uma reprodução exacta do criado para o SAVE I. No entender do CES, as diferenças estruturais entre o primeiro e o segundo programa SAVE deveria igualmente reflectir-se na composição deste órgão a fim de assegurar a máxima capacidade de acompanhamento.

4.8.1. Na medida em que o SAVE II integrou o programa PERU e atenta a importância da participação dos agentes sociais e socioprofissionais na realização dos objectivos propostos pelo programa, o CES gostaria de colaborar nos trabalhos do Comité previsto no artigo 6º e considera que o Comité das Regiões também poderia dar um contributo valioso. Infelizmente, o actual sistema de comitologia parece pouco permeável a este tipo de aspirações. O CES, de qualquer maneira, declara-se desde já pronto a cooperar com a Comissão e o comité em questão nas formas mais apropriadas. O CES concorda, além disso, com o facto de o comité previsto no artigo 6º dever continuar a ter carácter consultivo.

4.9. O CES insiste na necessidade de velar particularmente pela mobilização responsável de todas as pessoas directa ou indirectamente implicadas nas acções previstas: administrações regionais e urbanas, investidores privados, parceiros sociais, consumidores e utilizadores deverão ter a possibilidade de conhecer o programa e avaliar as suas acções. Neste contexto, é primordial que as acções de informação consigam atingir potencialmente o mais amplo número de cidadãos.

4.9.1. Sem sugerir soluções pormenorizadas, o CES chama a atenção das autoridades competentes, a começar pela Comissão e o Conselho, para a necessidade de garantir, mercê de mecanismos eficazes e procedimentos transparentes, o máximo de informações possível e útil à população, nomeadamente sobre a utilização dos recursos disponíveis, já que dados concretos e compreensíveis sobre os custos e os benefícios de um programa comunitário favorecem quer a sua aceitabilidade social quer, por via de consequência, o seu êxito.

4.10. Diferentemente do SAVE I, o SAVE II desloca o peso das iniciativas do quadro legislativo (directivas) para o da cooperação entre os Estados-Membros na promoção das políticas. Os actos normativos que serão realizados intervirão, de acordo com as intenções da Comissão, quando não haja acordo entre os diversos interessados. Em qualquer caso, no entender do CES, as decisões derivadas de negociações deverão ser subordinadas a mecanismos de controlo para verificar a eficiência e a coerência com os objectivos do programa e, além disso, providas de compromissos precisos no sentido de informar o público destinatário das acções.

4.10.1. O CES considera que esta alteração de abordagem pode ser produtiva, mas parece, em qualquer caso, muito radical e não suficientemente motivada. O CES realça que, embora frequentemente de aplicação difícil, as directivas têm contribuído significativamente quer para promover uma real eficiência energética quer para reduzir as emissões. Este ponto de vista coincide, aliás, com o constante do relatório dos peritos independentes ().

4.10.2. A elaboração e a realização de um quadro legislativo exigem um trabalho importante amiúde desproporcionado à dificuldade de aplicar regulamentações específicas em cada país e, sobretudo, de controlar a aplicação. O Comité considera que, no caso da rotulagem, a melhor forma de garantir a eficiência das directivas consiste em fazer com que sejam exigidas pelos próprios consumidores. O SAVE II deverá, assim, ser particularmente orientado para sensibilizar os consumidores de energia a cooperar com os fabricantes e com as organizações socioprofissionais.

4.10.3. No entender do Comité, a Comissão deveria esforçar-se por reduzir a relativa fragmentação observada em matéria de projectos aprovados no âmbito do SAVE I e orientar-se mais para acções integradas com a participação dos proponentes dos diversos sectores e áreas geográficas. Para esse efeito, há que prever um apoio à elaboração das propostas, sobretudo no caso das PME e das pequenas entidades administrativas. É oportuno, em geral, que os procedimentos para aceder ao programa sejam «user friendly».

4.11. A utilização extensiva de redes já existentes ou criadas especificamente para o SAVE I pode contribuir para optimizar a gestão do programa, mas suscita reservas quanto à dificuldade de atingir os destinatários finais das acções, quer se trate de fabricantes de equipamentos, de consumidores ou de companhias energéticas. A Comissão deverá, portanto, garantir o livre acesso à informação e ao financiamento previsto pelo SAVE II a outras entidades distintas de tais redes.

4.11.1. Os estudos e os modelos deverão incluir objectivos específicos e a garantia que os seus resultados terão utilização futura. No caso dos modelos, haverá, além disso, que assegurar a implicação dos utilizadores finais no intuito de evitar que se cinjam a exercícios teóricos.

4.12. Entre os objectivos do SAVE II figura o de favorecer uma melhor utilização da energia eléctrica: seria oportuno associar explicitamente as empresas distribuidoras de energia eléctrica que dispõem de programas destinados a gerir a procura.

O que precede aplica-se também às companhias distribuidoras de gás e à sua participação no programa.

O CES sugere, além disso, que se insira com clareza, nas publicações dos concursos públicos de empreitada, a especificação dos critérios de poupança de energia que são exigidos às sociedades produtoras e distribuidoras de energia.

4.13. A separação entre as acções experimentais apresentadas pelas redes e as designadas por «acções-piloto orientadas» devem ser motivadas com mais clareza.

4.13.1. Isto assume particular importância no caso de acções experimentais que tenham sido coroadas de êxito em certas regiões e que possam ser transpostas para outras. Da mesma forma, o Comité considera interessante que as experiências das regiões em que as sociedades energéticas se mostram mais disponíveis a realizar este tipo de projectos possam ser transpostas para outras regiões em que as sociedades são mais reticentes.

4.14. Quanto à questão do CO2, o presente parecer não tem a intenção de atacar o delicado problema da imposição fiscal das emissões (que é, aliás, objecto de um parecer específico em curso de elaboração). O CES pretende, todavia, reiterar que uma redução concreta das emissões deve ser promovida por todos os meios úteis e que, no âmbito da realização do programa SAVE II, os diferentes projectos deveriam indicar os objectos específicos de redução das emissões de CO2 que se fixam, quantificando-os de forma adequada e submetendo-os a um controlo ex-post minucioso.

4.15. Além da coesão económica e social em geral e dos objectivos em matéria de emprego (referidos no ponto 4.4), o CES preocupa-se com a coesão energética na UE e preconiza que, na aplicação do programa, sejam empenhados todos os esforços necessários para:

- favorecer um desenvolvimento racional dos recursos e dos consumos energéticos que corresponda às necessidades das diferentes áreas, de harmonia com as características dos seus consumos e as potencialidades locais para o desenvolvimento de actividades económicas associadas à produção, à manutenção e à operatividade das instalações;

- tomar em conta os diferentes pontos de partida dos Estados-Membros e das regiões intervindo, sobretudo, onde exista mais atraso: frequentemente, com efeito, os principais beneficiários destes programas são os Estados-Membros e as regiões que apresentam níveis de desenvolvimento e de consumo avançados e que poderiam, assim, dispor igualmente de outros recursos;

- ter em conta as particulares condições de dificuldade nas ilhas da UE e aplicar a estas áreas os mecanismos de apoio reforçado, sugeridos no parecer de iniciativa sobre a política energética a que já se fez referência em 4.3;

- informar e formar os utilizadores e, em geral, todos os cidadãos, para desenvolver uma forte consciência generalizada dos desafios que se colocam e favorecer, assim, modificações significativas dos comportamentos, numa preocupação de protecção do ambiente.

4.16. O CES, por último, aplaude a participação dos PECO candidatos à adesão no programa SAVE II, mas considera que o mecanismo de financiamento das acções em que participarão é extremamente vago. A participação desses países corre o risco de tornar-se muito onerosa se, como a Comissão indica, deverão ser os próprios PECO a disponibilizar recursos locais, aos quais se somaria um eventual apoio inicial a coberto de uma rubrica orçamental diferente da prevista para o SAVE II.

4.16.1. O CES reitera que o esforço de convergência das economias dos países em relação às economias da UE deve ser apoiado activamente e permitir a programação de iniciativas e medidas durante um certo número de anos. O CES propõe que o apoio aos PECO seja assegurado não só durante a fase inicial do programa, mas também posteriormente, senão por intermédio de intervenções directas graças aos meios de que dispõe a UE, pelo menos com incentivos claros e controlados que favoreçam investimentos privados naquela área, com vista a promover uma coesão energética acelerada de toda a Europa: o BEI, em particular, pode desenvolver um papel estratégico para esse efeito.

4.16.2. As consequências para o ambiente de uma má utilização dos recursos e, sobretudo, as decorrentes das emissões de CO2, não podem ser circunscritas a uma área: um adequado investimento dos países candidatos à adesão reverteria a favor da UE e poderia até, provavelmente, mitigar alguns problemas particularmente graves de que hoje padecem os Estados-Membros.

4.17. O CES surpreende-se que não tenha sido prevista uma abertura à cooperação com os países mediterrânicos candidatos à adesão e com os da bacia do Mediterrâneo em geral.

4.17.1. Muitas razões militariam a este favor, em particular:

- o facto de a situação geográfica de alguns destes países (Malta e Chipre, por exemplo, também candidatos à adesão) pôr graves dificuldades ao aprovisionamento com repercussões nos custos;

- o facto de outros países serem produtores de matérias-primas energéticas e fornecedores de países da UE;

- o facto de, para outras áreas da bacia do Mediterrâneo, os já graves problemas de poluição causados por uma utilização irracional dos recursos energéticos poderem levar, mais cedo ou mais tarde, à modificação das condições ambientais dos próprios países da UE.

4.17.2. Tendo em conta tudo isto e sabendo que a UE desenvolve com os países terceiros o programa Synergy (cujas despesas, para a UE, são, aliás, exíguas), o CES considera que o facto de não ter tomado em conta as peculiares relações da UE com os países terceiros mediterrânicos no programa SAVE denota uma falta de visão estratégica da parte da UE.

4.17.3. Além disso, no âmbito das decisões que deverão pôr em prática o que ficou decidido na cimeira de Cannes relativamente à parceria euro-mediterrânica, não se afigura difícil considerar a hipótese da identificação de recursos para apoiar a participação dos PTM no programa SAVE II.

5. Observações na especialidade

5.1. Ao penúltimo considerando deveria ser aditado um outro que fizesse referência aos países associados da bacia do Mediterrâneo. Por consequência, importa que o último considerando precise que estes últimos deveriam também beneficiar de dotações a coberto de outros recursos comunitários.

5.2. Artigo 3º

Seria necessário aditar um ponto 4 que precise que a Comissão tem a responsabilidade de adoptar as medidas necessárias para garantir uma sinergia eficaz entre os recursos comunitários e os provenientes de fundos públicos ou privados.

5.3. Artigo 4º, nº 2

Após «anualmente», conviria fazer referência ao objectivo indicado no artigo 1º, nº 1.

5.4. Artigo 7º, nº 1

Deveria prever-se a transmissão do relatório intercalar também ao CES.

5.5. Artigo 9º

Depois de «países associados da Europa Central e Oriental (PECO)», acrescentar «e da bacia do Mediterrâneo».

Bruxelas, 20 de Dezembro de 1995.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Carlos FERRER

() JO nº L 307 de 8. 11. 1991, p. 34.

() JO nº C 120 de 6. 5. 1991.

() JO nº L 157 de 9. 6. 1989.

() JO nº C 393 de 31. 12. 1994, p. 95 e seguintes.

() «The SAVE Programme - Evaluation of the Union Programme (1991-1994) and Proposals for future Action (1995-2000)» por Valter Fissamber, Rodney Janssen, Bernard Laponche e Eoin Lees, Novembro de 1994.