Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à defesa contra subvenções e práticas tarifárias desleais, por parte de países não-membros da Comunidade Europeia, na prestação de serviços de transportes aéreos"

(COM(2002) 110 final - 2002/0067 (COD))

(2003/C 61/05)

Em 3 de Abril de 2002, o Conselho da União Europeia decidiu, nos termos do n.o 2 do artigo 80.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção de Transportes, Energia, Infra-estruturas e Sociedade da Informação, que adoptou parecer em 2 de Setembro de 2002. Foi relator B. Green.

Na 393.a reunião plenária de 18 e 19 de Setembro de 2002 (sessão de 18 de Setembro), o Comité Económico e Social adoptou por 130 votos a favor e 4 abstenções o seguinte parecer.

1. Antecedentes

1.1. A Comissão, na introdução da sua proposta, afirma que o sector do transporte aéreo comunitário se encontra perante um desafio crucial: a necessidade de concorrer com transportadoras de países terceiros, beneficiárias de generosos subsídios, quando as transportadoras comunitárias estão sujeitas a regras estritas no que respeita a auxílios estatais(1).

1.2. O parecer do CESE sobre a Comunicação da Comissão de 20 de Maio de 1999 aprovava a necessidade de fomentar a competitividade das transportadoras europeias de aviação face às norte americanas e a supressão de desvantagens de carácter estrutural(2). O Comité também se mostrou de acordo em que o período de transição para as ajudas do Estado tinha terminado. Por isso, as ajudas estatais já não deviam ser concedidas.

1.3. O parecer do CESE afirmava a necessidade de harmonizar as políticas de concorrência da Europa e dos Estados Unidos e apoiava os esforços da Comissão para obter um acordo de céu aberto entre a UE e os EUA.

1.4. A Comunicação da Comissão sobre as consequências dos atentados nos Estados Unidos no sector do transporte aéreo(3) dava conta, entre outras coisas, de que o Congresso norte-americano tinha aprovado em 21 de Setembro, com carácter urgente, um pacote de medidas que poderia implicar uma despesa de 18000 milhões de dólares. A Comissão queria examinar se a ajuda prestada às transportadoras aéreas dos Estados Unidos poderia afectar os mercados em que as transportadoras aéreas norte-americanas e europeias concorrem mais intensamente, isto é, fundamentalmente as rotas transatlânticas.

1.5. Também resulta evidente da Comunicação que a possível distorção da concorrência provocada pelas ajudas directas às transportadoras aéreas norte-americanas não se pode avaliar em toda a sua extensão na ausência de um quadro convencional para as relações entre a Comunidade e os EUA. Não obstante, a Comissão reserva-se o direito de apresentar propostas para compensar os prejuízos que poderiam resultar para as transportadoras aéreas comunitárias. Além disso, a Comissão também tenciona propor aos Estados Unidos um código de conduta nesta matéria.

1.6. Em termos das relações com países terceiros, a Comunicação conclui que a Comissão apresentará propostas destinadas a compensar os prejuízos que possam sofrer as transportadoras aéreas comunitárias num país terceiro à custa dos concorrentes da UE como resultado de vantagens desleais.

1.7. A proposta em apreço tem como ponto de partida que alguns países terceiros adoptaram instrumentos para o trato destas situações ao passo que a Comunidade, diferentemente do que sucede no sector marítimo, não legislou no sentido da correcção de práticas tarifárias desleais no sector aéreo(4). Os únicos meio actualmente disponíveis são os acordos bilaterais, aos quais, em termos de abrangência e de soluções, não é raro faltar capacidade para uma protecção célere e global contra práticas desleais de subvenções e tarifação.

2. A proposta da Comissão

2.1. O instrumento proposto permite actuar contra serviços de transporte aéreo subvencionados ou contra alguns serviços prejudiciais ou propostos a tarifas desleais por transportadoras aéreas não comunitárias em determinadas rotas com destino e origem na Comunidade. Estabelece regras de fundo e de procedimento simples e fáceis de aplicar sem, por isso, obrigar a CE a baixar o nível das normas estabelecidas aplicadas no domínio das mercadorias(5).

2.2. A proposta utiliza a definição de subvenção contida no Acordo da OMC sobre Subvenções e Medidas de Compensação. As subvenções concedidas por governos estrangeiros e causadoras de distorções comerciais - a saber, subvenções orientadas para certos sectores ou empresas e subvenções à exportação - são accionáveis (as subvenções de disponibilidade geral, como, p. ex., as destinadas a quaisquer prestadores de serviços, incluindo transportadoras aéreas, consideram-se não passíveis de causar distorção comercial). Adopta também, em grande parte, a definição de "prática tarifária desleal", ou seja, a aplicação de preços inferiores aos praticados por transportadoras estabelecidas e representativas (ou, se estes últimos não puderem ser conhecidos, preços inferiores à tarifa construída, que resulta da adição entre custos e lucro de outras transportadoras comparáveis), mas limita-a às práticas exercidas por transportadoras sob controlo estatal.

2.3. A proposta prevê todas as características de um inquérito do tipo utilizado no comércio de mercadorias, mas de modo simplificado e menos vinculativo. Um inquérito seria definido por dois parâmetros:

- subvenções concedidas por um determinado governo a transportadoras aéreas estrangeiras elegíveis, ou práticas desleais por parte de transportadoras aéreas estrangeiras controladas pelo Estado;

- determinadas rotas nas quais o nosso sector enfrenta problemas.

2.4. O projecto introduz uma definição de "serviços aéreos comparáveis", menos restritiva, porém, do que no comércio de mercadorias. As transportadoras comunitárias terão de voar nas mesmas ou quase nas mesmas rotas que as estrangeiras, mas não há restrições quanto ao tipo de serviço prestado.

2.5. O sector comunitário tem o direito de iniciar ou abrir um processo se a queixa ou denúncia, devidamente fundamentada, for apresentada em seu nome. Por outro lado, se houver indícios suficientes, a Comissão pode iniciá-lo ex officio.

2.6. No início do processo, é feita uma notificação pública. As transportadoras estrangeiras e outras partes interessadas tem direito de audiência. São publicadas medidas no JO. É necessário regulamentar a falta de cooperação, para se poderem formular inferências adversas.

2.7. Em todas as fases do processo, os Estados-Membros são consultados em comité, segundo o procedimento consultivo estabelecido na Decisão n.o 468/1999/CE do Conselho, de 28 de Junho de 1999(6). O "direito de inspecção" do Parlamento Europeu é também assegurado, em conformidade com o artigo 8.o da mesma decisão.

2.8. Às transportadoras serão impostas medidas a título individual (direitos, obrigações ou outras medidas adequadas, como, p. ex., restrição de direitos de aterragem). A amplitude da medida será limitada ao menor dos seguintes valores: montante de subsídio em termos de benefício para o destinatário (ou seja, diferença entre a tarifa efectivamente praticada por uma transportadora estrangeira estatal e a "tarifa normal") ou montante suficiente para anular o prejuízo. As medidas provisórias terão a duração de 6 meses. Se se justificar, as medidas poderão ser revistas. À semelhança do que ocorre relativamente às mercadorias, nada é disposto quanto ao modo de aplicação dos direitos. Na prática, as autoridades nacionais que cobram as "taxas de aeroporto" poderão igualmente cobrar o direito. Os direitos cobrados serão inseridos no orçamento comunitário, de harmonia com as disposições aplicáveis na União Europeia em matéria de direitos de compensação.

2.9. No entanto, a proposta não substituirá os acordos em matéria de transporte aéreo celebrados com países terceiros, no caso em que estes acordos possam ser eficazmente utilizados na resolução de problemas de distorção. Quando existir um instrumento jurídico que permita dar uma resposta satisfatória, este prevalecerá sobre o presente regulamento, que lhe ficará subordinado(7).

3. Observações na generalidade

3.1. O CESE considera essencial reforçar a competitividade das transportadoras aéreas comunitárias, mais particularmente face às suas rivais dos Estados Unidos. Neste contexto, podem ser vitais instrumentos para proteger a indústria comunitária contra as subvenções e práticas tarifárias desleais ligadas ao fornecimento de serviços de transporte aéreo por países não membros da Comunidade.

3.2. No passado, o Comité também tinha aprovado os esforços da Comissão para conseguir um acordo de céu aberto entre a UE e os Estados Unidos, reconhecendo a necessidade de harmonização das políticas de concorrência europeia e norte-americana. Como é sabido, esta estratégia ainda não produziu frutos e reina a incerteza quanto à questão de saber quando tal, eventualmente, poderia acontecer.

3.3. Não resulta clara a posição da proposta relativamente às cláusulas de consulta e arbitragem existentes em numerosos acordos bilaterais em matéria de transporte aéreo - vinculativos segundo o direito internacional - que alguns Estados-Membros celebraram com países terceiros, nomeadamente a questão da resolução dos possíveis conflitos entre a proposta e os acordos bilaterais em questão (por exemplo, inter alia, o artigo 307.o do Tratado).

3.4. Em termos gerais, as ajudas estatais às transportadoras aéreas, quer sejam ou não comunitárias, podem ser muito prejudiciais ao desenvolvimento comercial do ramo ou sector afectado. Assim, o Comité apoia em princípio os objectivos enunciados na proposta sub judice, que consistem em combater as ajudas concedidas a transportadoras aéreas por governos de países não membros da Comunidade ou a transportadoras não comunitárias controladas pelo Estado. Convém dar particular atenção às ajudas financeiras massivas outorgadas a certas transportadoras após o 11 de Setembro. Esta ajuda financeira assume formas muito diferentes: compensação por grandes aumentos dos prémios de seguros, subvenções puras e simples, etc., sem que tal tenha as consequências de um dumping dos preços; a ausência de medidas comparáveis em favor das transportadoras da EU, em particular no que se refere a seguros, poderia conduzir a prazo ao desaparecimento dessas transportadoras. Por outro lado, também se deve mencionar que, em alguns casos, estas medidas podem ser uma espada de dois gumes; por isso, devem ser, em qualquer caso, consideradas no contexto mais geral das relações com os países contra os quais são dirigidas.

3.5. Acresce que é frequentemente difícil estabelecer sem equívoco os prejuízos causados, em especial no que se refere às práticas tarifárias desleais.

3.6. Posto isto, há que considerar se o comité proposto no artigo 12.o para assistir a Comissão em substituição do procedimento de consulta sugerido deverá aplicar o procedimento de salvaguarda estabelecido no artigo 6.o da Decisão n.o 468/1999/CE, que garante aos Estados-Membros a possibilidade de exercer uma influência mais directa que o procedimento de consulta.

3.7. Quanto à questão de saber em que medida uma intervenção é solicitada para proteger os interesses da Comunidade, seria útil tomar uma decisão assente numa apreciação de conjunto dos interesses de todas as partes implicadas, nomeadamente dos interesses dos utilizadores e dos consumidores (cfr. CE/384/96). Na proposta em apreço falta uma referência específica deste tipo(8).

4. Observações na especialidade

4.1. Observações na generalidade

4.1.1. A Comissão não precisa em que medida a proposta em apreço é compatível com os acordos bilaterais em matéria de transporte aéreo que - há que presumir - continuarão a ser aplicáveis ainda durante algum tempo, enquanto não forem vinculativos segundo o Direito internacional.

4.1.2. Recomendação

A proposta de regulamento deveria precisar claramente as competências dos Estados-Membros enquanto se aguarda que os acordos em matéria de transporte aéreo celebrados com os países terceiros sejam vinculativos sob o ponto de vista do Direito internacional.

4.2. Artigo 3.o

4.2.1. A noção de "tarifa normal" e a definição que se segue parecem algo vagas.

4.2.2. Recomendação

A definição de práticas desleais poderia, em vez disso, assentar na questão de saber se as receitas totais resultantes das tarifas aplicadas numa determinada rota cobrem os custos médios dessa rota ao longo de um período que seria, por exemplo, de seis meses. A expressão "custos médios" deve assim significar os custos ligados à exploração da rota em questão, com exclusão dos custos gerais e dos lucros razoáveis.

4.3. N.o 2 do artigo 12.o

4.3.1. Dada a grande fragmentação do mercado dos transportes aéreos na Comunidade, as observações aduzidas no ponto 3 e a referência ao procedimento de consulta, constantes da proposta, deve ser ponderada a possibilidade de recorrer ao procedimento de salvaguarda até à supressão dos obstáculos em questão, embora se tudo se mantiver sem alteração, o procedimento de consulta se possa normalmente executar de forma mais rápida, o que se pode revelar importante na matéria em questão.

4.3.2. Recomendações

Deve-se considerar se o comité previsto no artigo 12.o para assistir a Comissão, deveria aplicar o procedimento de salvaguarda estabelecido no artigo 6.o da Decisão n.o 468/1999/CE, em substituição do procedimento de consulta sugerido.

5. Conclusão

5.1. Como princípio, o CESE apoia a proposta de regulamento sub judice.

5.2. Há que precisar na proposta de que maneira as novas disposições deverão funcionar em conformidade com os acordos bilaterais, vinculativos segundo o direito internacional, que existem entre os Estados-Membros e países terceiros.

Bruxelas, 18 de Setembro de 2002.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões: "O sector dos transportes aéreos europeu: do mercado único aos desafios mundiais" (COM(1999) 182 final) e as orientações de 1994 sobre as ajudas estatais no sector da aviação (JO C 350 de 10.12.1994, p. 5).

(2) Parecer do CESE sobre a Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões - "O sector dos transportes aéreos europeu: do mercado único aos desafios mundiais" (COM(1999) 182 final - JO C 75 de 15.3.2000, p. 4).

(3) Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho - Consequências dos atentados nos Estados Unidos no sector do transporte aéreo (COM(2001) 574 final).

(4) Regulamento (CEE) n.o 4057/86 do Conselho, de 22 de Dezembro de 1986, relativo às práticas tarifárias desleais nos transportes marítimos (JO L 378 de 31.12.1986).

(5) Regulamento (CE) n.o 2026/97 do Conselho, de 6 de Outubro de 1997, relativo à defesa contra as importações que são objecto de subvenções de países não membros da Comunidade Europeia (JO L 288 de 21.10.1997).

(6) JO L 184 de 17.7.1999, p. 23.

(7) A versão dinamarquesa do presente documento refere-se incorrectamente a "acordos das companhias aéreas, etc.".

(8) Regulamento (CE) n.o 384/96 do Conselho, de 22 de Dezembro de 1995, relativo à defesa contra as importações objecto de dumping de países não membros da Comunidade Europeia.