COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO - Contribuição complementar da Comissão para a Conferência Intergovernamental sobre as reformas institucionais - Votação por maioria qualificada para aspectos do mercado único nos domínios da fiscalidade e da segurança social

1. Introdução

A perspectiva de alargamento para 28 Estados-Membros constitui um aumento importante em termos da quantidade e da diversidade das economias e sistemas jurídicos nacionais. O número de intervenientes, tanto públicos como privados, no mercado único passará praticamente para o dobro. Além disso, a diferença de resultados entre as economias dos Estados-Membros também contribui para acentuar a diversidade no mercado único. O facto de um número substancial de novos Estados-Membros se encontrarem implicados num processo a longo prazo de mudanças estruturais significa que a União se verá confrontada com uma conjuntura em transformação. A conjugação destes três efeitos tenderá a evidenciar e a acentuar as imperfeições que ainda subsistem no mercado único, nomeadamente nos domínios da política social e da fiscalidade. As disparidades quanto à aplicação da legislação comunitária, a incompatibilidade das regras nacionais e as distorções da concorrência podem ter consequências para o mercado único que exigem respostas coordenadas em nome da Comunidade.

A União Económica e Monetária veio acentuar a necessidade de reforçar a coordenação das políticas fiscais e estruturais. Além disso, a globalização intensificou as possibilidades de propagação dos efeitos pelos diferentes Estados-Membros, o que pode gerar distorções no funcionamento do mercado único. No entanto, não podemos esquecer que as diferenças entre os níveis e as estruturas fiscais e de protecção social podem reflectir igualmente as diferenças em termos de rendimentos per capita e de produtividade e, por conseguinte, não prejudicam necessariamente a concorrência no mercado único.

A União só pode enfrentar este desafio melhorando a eficácia do seu processo de decisão. Daí a necessidade de um recurso acrescido à votação por maioria qualificada na medida em que tal seja necessário ao estabelecimento e ao funcionamento do mercado único. A alteração do modo de decisão não afectará a actual repartição de competências prevista no Tratado. A passagem da unanimidade para a maioria qualificada limitar-se-á a favorecer a capacidade de tomada de decisões das Instituições.

No seu parecer de 26 de Janeiro de 2000, intitulado «Adaptar as Instituições para garantir o êxito do alargamento», a Comissão anunciou que apresentaria uma contribuição complementar relativa à aplicação da votação por maioria qualificada nos domínios da segurança social e da fiscalidade. A abordagem proposta pela Comissão implica uma análise minuciosa dos artigos relevantes do Tratado para determinar quais as decisões que deverão ser adoptadas por maioria qualificada e quais as decisões que deverão continuar a requerer a unanimidade.

2. Orientações para a tomada de decisões nos domínios da fiscalidade e da segurança social

As disposições nacionais relativas à fiscalidade e à segurança social reflectem as grandes opções dos legisladores nacionais em termos de políticas económicas e sociais. O nível de protecção e de regalias sociais, bem como a forma como os impostos são utilizados para obter receitas destinadas a financiar tais regalias, constituem a essência da soberania exercida pelos parlamentos nacionais. Em termos gerais, estas disposições exprimem as opções nacionais quanto ao grau de solidariedade e de apoio entre os organismos públicos e os cidadãos. Normalmente, estas opções são «neutras» no que toca à dimensão europeia.

No entanto, existem alguns tipos claramente definidos de disposições nacionais em matéria fiscal e de segurança social que não podem ser consideradas «neutras» para o funcionamento do mercado único. Estas regras, quer pelo seu conteúdo, quer pela sua natureza, podem afectar o mercado único. Em função dos seus efeitos, podem ser genericamente classificadas em duas categorias: as regras que são incompatíveis com os objectivos do mercado único e as regras que podem gerar distorções da concorrência no mercado único.

a. Incompatibilidade das regras nacionais com os objectivos do mercado único

Tradicionalmente, as regras nacionais em matéria fiscal e de segurança social aplicam-se num quadro estritamente nacional. Por definição, não têm em conta os aspectos transfronteiras. No entanto, a não ser que esses aspectos sejam tidos em conta, estas regras nacionais podem entravar o exercício das quatro liberdades fundamentais do Tratado (livre circulação das mercadorias, das pessoas, dos serviços e dos capitais). Apesar da conclusão do mercado único e da introdução da União Económica e Monetária, a supressão dos entraves transfronteiras tem, de um modo geral, vindo a progredir lentamente e continuam a subsistir muitos destes entraves. O vazio resultante desta situação tem vindo a ser preenchido de forma crescente pelo Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, que tem considerado, em numerosas decisões, que certos aspectos das regras nacionais nestes dois domínios são incompatíveis com as disposições do Tratado relativas às quatro liberdades do mercado único. Em tais casos, os Estados-Membros são obrigados a alterar a respectiva legislação para suprimir a possibilidade de discriminação com base na nacionalidade, incompatível com o Tratado. No entanto, tais alterações unilaterais ou bilaterais não são suficientes e, frequentemente, não apresentam soluções para as situações em que há mais de dois países envolvidos. Não se pode admitir que os cidadãos tenham de recorrer aos tribunais para obter o reconhecimento de direitos consagrados nos Tratados. Ao mesmo tempo, não é ideal para os Estados-Membros que a legislação comunitária neste domínio seja desenvolvida numa base casuística pelas decisões do Tribunal de Justiça e não através do processo político. Além disso, tais alterações dão origem a incertezas e podem conduzir a uma aplicação pouco uniforme das regras comunitárias em geral. Assim, os custos administrativos e a incerteza jurídica implicam que os cidadãos e as empresas não podem utilizar plenamente os seus direitos de circulação e de investimento noutro Estado-Membro.

Uma solução comunitária implica, em muitos casos, que a aplicação uniforme da legislação relativa ao mercado único não dependa da iniciativa individual de um operador económico, que, possivelmente com base numa decisão do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, consiga persuadir as autoridades de um dado Estado-Membro a alterar um aspecto específico da legislação nacional. Ao contrário da abordagem casuística, as soluções comunitárias têm a vantagem de constituir um processo organizado de definição de políticas.

b. Distorções de concorrência no mercado único

Já acontece actualmente no mercado único que as regras nacionais em matéria fiscal e de segurança social tendem a ser influenciadas pelas opções políticas dos outros Estados-Membros.

O que é um facto é que as diferenças de desenvolvimento entre os Estados-Membros da União se irão acentuar à medida que o número de Estados-Membros for aumentando. É provável que estas disparidades venham a acentuar as diferenças que separam as diferentes economias nacionais. De acordo com dados recentes [1], o PIB médio per capita dos dez países da Europa Central e Oriental candidatos à adesão, com ajustamento do poder de compra, equivale a um terço da média da UE; entre os países da Europa Central e Oriental, a taxa individual mais baixa equivale a um terço da taxa mais elevada. Uma vez que o estádio de desenvolvimento das economias nacionais é diferente, as considerações políticas em que se fundamentam as opções do legislador nacional relativas ao grau de protecção social e ao correspondente nível de receitas geradas por intermédio das políticas fiscais também serão diferentes. As opções políticas tomadas em contextos tão diversos podem afectar a concretização do objectivo global, que consiste em promover um desenvolvimento harmonioso e equilibrado das actividades económicas, bem como o crescimento sustentável e um grau elevado de convergência dos comportamentos das economias (artigo 2º do Tratado CE). Por conseguinte, há que assegurar que continue a ser possível dar respostas coordenadas a nível comunitário para solucionar quaisquer distorções da concorrência no mercado único.

[1] Ver "Change and Choice in social protection. The experience of Central and Eastern Europe, Consensus 1999".

c. Conclusão

Em conclusão, a Comissão considera que a quase duplicação do número de Estados-Membros da União no futuro próximo tenderá a pôr em evidência e a acentuar as imperfeições que ainda subsistem no mercado único, nomeadamente nos domínios da política social e da fiscalidade. As disparidades e as distorções da concorrência exigem uma resposta a nível comunitário. Se a Comunidade não dispuser de instrumentos eficazes para dar resposta a estas questões à escala comunitária, estes efeitos secundários negativos prejudicarão o desenvolvimento harmonioso da União.

3. Instrumentos disponíveis

Para definir tais instrumentos, a Comissão propõe-se tirar partido da experiência adquirida até ao momento no que respeita à integração nos domínios da protecção social e da fiscalidade.

a. Tipo de intervenção

A intervenção comunitária com vista ao estabelecimento do mercado único pode envolver diferentes graus de regulamentação. Em termos genéricos, pode dizer-se que o Tratado CE efectua a distinção entre coordenação da legislação, adopção de prescrições mínimas e harmonização das regras.

A coordenação das regras nacionais por intermédio da legislação comunitária não altera os regimes nacionais enquanto tal, mas define a interface entre os regimes nacionais em relação aos elementos transfronteiras. Os exemplos desta coordenação incluem, no domínio da segurança social, o Regulamento nº 1408/71 [2] e, no domínio dos impostos directos, as directivas relativas às sociedades-mães / sociedades afiliadas e às fusões [3]. As directivas não alteram as regras nacionais aplicáveis a grupos de empresas e a reorganizações de empresas, limitando-se a estabelecer regras apenas para as operações que envolvem empresas de mais de um Estado-Membro.

[2] Regulamento (CEE) nº 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade

[3] JO L 225 de 20.8.1990, p.6 e p.1, respectivamente.

Outra forma de intervenção é a adopção de prescrições mínimas. Tais prescrições limitam-se a criar uma base comum mínima de regras nas diferentes legislações nacionais. Em princípio, as prescrições mínimas, tal como a coordenação, constituem a solução para o problema de interface entre legislações nacionais diferentes. A Directiva 92/77/CEE [4], relativa às taxas do IVA, constitui um exemplo de prescrições mínimas. Esta directiva estabelece as taxas mínimas, mas sem impor uma taxa específica. No domínio da segurança social, o nº 2 do artigo 137º do Tratado CE prevê a adopção de prescrições mínimas. O primeiro objectivo destas normas mínimas consiste, com é óbvio, em garantir um nível adequado de protecção social, mas, em segundo lugar, estas regras permitem também prevenir as distorções da concorrência.

[4] Directiva 92/77/CEE do Conselho, de 19 de Outubro de 1992, que completa o sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado e que altera a Directiva 77/388/CEE (aproximação das taxas do IVA), JO L 216 de 31.10.1992, pp. 1-4.

Por último, a harmonização completa pode revelar-se necessária em casos em que a coordenação das disposições nacionais ou as prescrições mínimas não permitam concretizar o objectivo ligado ao estabelecimento do mercado único. A Sexta Directiva IVA, embora contenha numerosas derrogações e excepções, constitui um exemplo desta harmonização.

b. Tomada de decisões

Devido à exigência de unanimidade, tem-se revelado difícil nos últimos anos fazer progressos em diversos domínios em que há que tomar medidas urgentes para assegurar o funcionamento adequado do mercado interno e o exercício sem restrições das liberdades consagradas no Tratado. Desde a conclusão do mercado interno e a introdução da União Económica e Monetária, não tem sido possível adoptar outras iniciativas destinadas a suprimir os entraves fiscais das actividades transfronteiras. No domínio da segurança social, ainda não foi aprovada pelos Estados-Membros qualquer medida com base no nº 3, primeiro travessão, do artigo 137º, que prevê medidas no domínio da segurança social e da protecção social dos trabalhadores.

A Comissão considera que os casos de votação por unanimidade actualmente previstos no Tratado devem ser restringidos por razões de eficácia.

c. Conclusão

A Comissão propõe a introdução da votação por maioria qualificada de instrumentos que permitam coordenar as regras nacionais ou introduzir prescrições mínimas nos domínios da fiscalidade e da segurança social a seguir especificados. No tocante à fiscalidade indirecta, que é um domínio em que já se atingiu um nível significativo de harmonização, aplicam-se considerações específicas distintas.

4. Implicações práticas desta abordagem no domínio da fiscalidade

a. Coordenação das regras nacionais com vista a suprimir os entraves directos ao exercício das quatro liberdades (garantir a compatibilidade das regras nacionais com os objectivos do mercado único)

A Comissão considera que todas as medidas comunitárias necessárias para suprimir um entrave directo ao exercício das quatro liberdades devem, de futuro, ser adoptadas por maioria qualificada. Estas medidas terão por objectivo definir a interface entre os sistemas nacionais e, desta forma, eliminar os problemas adicionais que se colocam ao contribuinte devido à sua situação transfronteiras, em especial a discriminação e a dupla tributação. A legislação comunitária assumirá, por conseguinte, a forma de medidas de coordenação. Estas medidas não se aplicam aos entraves que resultam meramente da sujeição a mais de um regime fiscal ou à falta de uniformidade dos regimes fiscais. Por isso, a unanimidade continuaria a ser necessária para proceder, por exemplo, à harmonização das taxas de tributação das empresas. Além disso, o âmbito das medidas adoptadas através de votação por maioria qualificada seria limitado a situações que envolvam mais de um Estado-Membro. A adopção de medidas comunitárias necessárias para assegurar o funcionamento do mercado único que tivessem igualmente repercussões para situações exclusivamente internas continuaria a requerer a unanimidade.

A título de exemplo, uma medida que estabeleça a possibilidade de dedução, no país de acolhimento, das contribuições de reforma pagas pelos trabalhadores migrantes para um regime de pensão complementar no seu país de origem poderia ser sujeita à votação por maioria qualificada. As soluções bilaterais podem não solucionar todos os aspectos dos problemas das pessoas que trabalham em mais de dois países ao longo da sua vida profissional. Um outro exemplo poderia consistir numa proposta de directiva relativa a um sistema fiscal comum aplicável aos pagamentos de juros e de royalties entre empresas associadas em diferentes Estados-Membros. A proposta destina-se a suprimir os impostos cobrados na fonte sobre pagamentos de juros e royalties entre empresas associadas em Estados-Membros diferentes, a fim de evitar a dupla tributação. No caso em apreço, uma solução comunitária teria a dupla vantagem de suprimir a retenção de impostos na fonte que continua a subsistir no âmbito de alguns acordos fiscais bilaterais e de solucionar o problema da supressão incompleta da dupla tributação nas situações triangulares que os acordos bilaterais não podem, pela sua natureza, resolver. Em contrapartida, as disposições destinadas a harmonizar a tributação dos pagamentos de juros e de royalties continuariam a requerer a unanimidade.

b. A situação específica da livre circulação das mercadorias e dos serviços

Imposto sobre o valor acrescentado

A livre circulação das mercadorias e dos serviços constitui um caso específico, na medida em que as questões ligadas à livre circulação das mercadorias têm recebido um tratamento pormenorizado, nomeadamente na Sexta Directiva IVA [5], que criou uma base comum para a cobrança do imposto sobre o valor acrescentado. No entanto, desde a sua adopção, em 1977, o sistema comum do IVA não registou qualquer evolução significativa, exceptuando as alterações de 1992 destinadas a suprimir os controlos físicos nas fronteiras. O sistema foi concebido no princípio dos anos setenta, antes da introdução do mercado único e da expansão da indústria de serviços. Este sistema deixou de estar adaptado à situação económica actual. O estabelecimento do mercado único implicou uma ampla liberalização das actividades económicas. Por exemplo, os serviços de interesse público foram isentos do regime do IVA ou excluídos pelo facto de serem prestados por entidades públicas. Actualmente, esta situação gera distorções da concorrência numa conjuntura liberalizada (o transporte de uma carta por um serviço postal privado está sujeito ao IVA, enquanto o selo postal emitido por uma entidade pública para o pagamento de um serviço semelhante não está sujeito ao IVA). Além disso, as regras actuais dificilmente conseguem cobrir as novas formas de actividade económica, tais como o comércio electrónico, o que dá origem à evasão fiscal e à consequente erosão da matéria colectável. A directiva deixou de dar resposta às necessidades dos operadores, que necessitam de regras simples, modernas e mais uniformes no mercado único. A inadequação das regras pode afectar o mercado único da mesma forma que a total falta de regras.

[5] Directiva 77/388 de 17 de Maio de 1977, JO L 145 de 13.6.1977, p.1.

Tendo em conta o grau considerável de harmonização no domínio do IVA, os novos instrumentos terão de prever a adaptação das regras em vigor para preservar esse acervo.

A Comissão propõe que sejam pormenorizadamente indicados quais os aspectos das regras relativas ao IVA que deverão ser sujeitos à votação por maioria qualificada. A votação por maioria qualificada deverá aplicar-se a decisões que:

- modernizem e simplifiquem as regras comunitárias em vigor com vista a eliminar as distorções da concorrência;

- assegurem uma aplicação uniforme das regras fiscais em vigor e garantam uma aplicação simples e transparente dessas regras.

A transição para um novo sistema comum do IVA, que implica alterações fundamentais no que respeita à localização das operações e à redistribuição das receitas do IVA entre Estados-Membros, terá, obviamente, de ser aprovada por unanimidade. O mesmo se aplica às regras relativas à determinação da taxa (taxa normal e taxa reduzida e carácter não obrigatório da taxa reduzida) ou às regras que, embora variem de Estado-Membro para Estado-Membro, não constituem por si só um entrave ao funcionamento do mercado único (por exemplo, os regimes de isenção para as operações no sector imobiliário ou nos sectores social e da formação).

Impostos especiais de consumo

Os problemas anteriormente expostos no que toca às regras do IVA reflectem-se nas regras comunitárias relativas aos impostos especiais de consumo. Devido à rápida evolução dos produtos aos quais são aplicáveis os impostos especiais de consumo, estes últimos necessitam de ser constantemente adaptados, o que não é possível nos termos da actual exigência de aprovação por unanimidade. De facto, os produtos sujeitos a impostos especiais de consumo foram definidos há dez anos e a definição não corresponde à evolução dos requisitos do mercado (gosto, moda). No sector do álcool e das bebidas alcoólicas, diversos produtos novos não se encontram abrangidos pelas categorias de produtos definidas pela directiva. A questão de estabelecer se um novo produto é abrangido por uma dada categoria é, pois, importante em termos de tributação. Na falta de regras claras, continuarão a produzir-se distorções da concorrência e até mesmo problemas de fraude. Nos sectores dos produtos de tabaco e dos óleos minerais pode observar-se uma situação semelhante.

A Comissão propõe que a votação por maioria qualificada seja aplicada a decisões que:

- modernizem e simplifiquem as regras comunitárias em vigor com vista a eliminar as distorções da concorrência;

- assegurem uma aplicação uniforme das regras fiscais em vigor e garantam uma aplicação simples e transparente dessas regras.

Como é óbvio, as regras relativas ao local de tributação ou ao estabelecimento de taxas para produtos sujeitos a impostos especiais de consumo continuarão a ser aprovadas por unanimidade.

Medidas fiscais de natureza essencialmente ambiental

A protecção do ambiente constitui uma das grandes prioridades da União (artigos 2º e 6º do Tratado). No passado recente, os Estados-Membros têm recorrido de forma crescente a medidas fiscais para dar resposta às preocupações de natureza ambiental, procurando levar os operadores a adoptar um comportamento mais favorável à protecção do ambiente. Embora a aplicação destas medidas constitua uma forma de concretizar o objectivo geral de melhorar a protecção do ambiente, tal legislação pode ter por efeito secundário a criação de entraves ao funcionamento do mercado único. A adesão de novos Estados-Membros, cujas economias se encontram num processo de importantes transformações estruturais, exigirá um maior recurso a medidas eficazes, incluindo as medidas fiscais, para assegurar a concretização dos objectivos do Tratado relativos ao ambiente, que prevêem o desenvolvimento sustentável (artigo 6º do Tratado CE) e a preservação e a melhoria da qualidade do ambiente (artigo 174º do Tratado CE). Por conseguinte, a Comissão considera que as medidas fiscais que tenham por principal objectivo a protecção do ambiente e tenham um impacto directo e significativo no domínio do ambiente terão também de ser sujeitas à votação por maioria qualificada.

Por exemplo, um imposto baseado no teor de enxofre de certos produtos fósseis tem claramente objectivos ambientais, dado que as emissões de enxofre são a principal causa de acidificação. A tributação de produtos que contêm enxofre desencorajaria o uso e a proliferação destes produtos. Uma diferenciação das taxas de imposto para ter em conta o teor de enxofre poderá, portanto, ser aprovada através da votação por maioria qualificada. Por outro lado, um aumento uniforme dos impostos especiais de consumo sobre os óleos minerais não tem, intrinsecamente, objectivos ambientais, embora tal medida possa ter efeitos secundários para o ambiente. Esta decisão continuaria, pois, a ser adoptada por unanimidade.

A Comissão recorda que esta alteração do modo de decisão não afectará a actual repartição de competências actualmente prevista no Tratado. Em especial, tal alteração não poderá ser interpretada de forma a permitir a introdução de medidas fiscais comunitárias em benefício do orçamento comunitário. O nº 2 do artigo 269º do Tratado CE estabelece claramente que as decisões relativas aos recursos próprios são aprovadas por unanimidade.

c. Regras relativas à luta contra a fraude, a fraude fiscal e a evasão fiscal

As disposições que regulamentam directamente a cobrança de impostos directos e indirectos e que têm por objectivo prevenir a fraude, a fraude fiscal [6] e a evasão fiscal [7] são necessárias para eliminar os casos de dupla isenção em situações transfronteiras e para prevenir que as disposições em vigor sejam contornadas, especialmente no domínio do IVA. Estas operações podem ter por efeito a erosão das matérias colectáveis nos Estados-Membros em causa. Existem já disposições que permitem aos diferentes Estados-Membros prever derrogações às regras comunitárias para combater a fraude ou a evasão fiscal, tendo estas disposições sido utilizadas ocasionalmente como mecanismo que permite que a mesma derrogação seja aplicada por diversos Estados-Membros. Em tais casos, seria preferível proceder à alteração das disposições da própria Sexta Directiva [8] por maioria qualificada.

[6] A fraude fiscal consiste num acto ilegal de não pagamento dos impostos devidos às autoridades fiscais. Por definição, a fraude fiscal é ilegal nos termos da legislação nacional aplicável à operação fiscal em causa.

[7] A evasão fiscal consiste na montagem de uma operação económica de uma forma que permita minimizar os efeitos fiscais dessa operação mediante a exploração de lacunas na legislação aplicável. Por definição, a evasão fiscal é legal.

[8] Directiva 77/388 de 17 de Maio de 1977, JO L 145 de 13.6.1977, p.1.

No domínio da fiscalidade directa, uma nova disposição do Tratado teria por objectivo permitir solucionar de forma mais eficaz as situações de dupla isenção, permitindo, em especial, a aprovação de medidas comunitárias coordenadas através de votação por maioria qualificada. A proposta da Comissão relativa à tributação dos rendimentos da poupança aborda a questão da fraude fiscal no domínio dos impostos directos [9]. Estas medidas não se destinam a restringir a liberdade das empresas e dos cidadãos de tirarem partido das diferentes taxas de imposto nacionais para reduzir os seus encargos fiscais.

[9] COM (98) 295, JO C 150 de 28.5.1999, 184.

d. Assistência mútua e cooperação entre as autoridades fiscais

As medidas relativas à assistência mútua e à cooperação entre as autoridades fiscais encontram-se actualmente abrangidas pela base jurídica geral do artigo 95º do Tratado CE e são, por conseguinte, sujeitas a votação por maioria qualificada. O programa Fiscalis, adoptado ao abrigo do artigo 95º do Tratado CE, constitui um exemplo deste tipo de medidas. Outro exemplo seria a proposta de directiva que altera a Directiva 76/308/CEE relativa à assistência mútua em matéria de cobrança de créditos, bem como de direitos niveladores agrícolas e de direitos aduaneiros, que foi proposta ao abrigo do artigo 95º. No entanto, com o objectivo de melhorar a segurança jurídica e a compreensão das disposições em causa, a Comissão prefere inserir tais medidas num só capítulo do Tratado relativo às medidas fiscais e às medidas relativas à assistência e à cooperação entre as autoridades fiscais.

5. Implicações práticas da abordagem da Comissão no domínio da segurança social

a. Supressão dos entraves directos ao mercado único (assegurar a compatibilidade das regras nacionais com os objectivos do mercado único)

O artigo 42º do Tratado CE, ao qual já é aplicado o procedimento de co-decisão, prevê a adopção das medidas necessárias para estabelecer a livre circulação dos trabalhadores. O instrumento jurídico mais importante adoptado com fundamento nesta base é o Regulamento 1408/71. Este regulamento prevê essencialmente a coordenação das disposições nacionais no domínio da segurança social para ter em conta os aspectos transfronteiras. À medida que as disposições nacionais evoluem, o instrumento comunitário deverá evoluir também para continuar a produzir efeitos benéficos para a livre circulação dos trabalhadores. As numerosas adaptações do Regulamento nº 1408/71 nem sempre alcançaram o objectivo pretendido pelo facto de ser exigida a unanimidade pelo artigo 42º. Além disso, há que simplificar e modernizar este instrumento. A necessidade de proceder a uma reformulação geral da legislação tinha sido reconhecida já em 1992, altura em que o Conselho de Edimburgo instou a que se envidassem esforços de simplificação das regras de coordenação. Na sua Comunicação de 1997, intitulada "Um plano de acção para a livre circulação dos trabalhadores" [10], a Comissão reconheceu também que a modernização e a simplificação das regras relativas à coordenação dos regimes de segurança social eram essenciais para as tornar "mais eficazes e de fácil aplicação". Para este efeito, a Comissão adoptou, em 21 de Dezembro de 1998, uma proposta de novo regulamento simplificado de coordenação [11]. A adopção por unanimidade requerida pelo artigo 42º torna as negociações desta proposta no Conselho particularmente difíceis.

[10] COM (97) 586 final.

[11] COM (1998) 779 final.

Assim, a Comissão propõe que a coordenação comunitária destinada a facilitar a livre circulação dos trabalhadores seja, de futuro, adoptada por maioria qualificada [12].

[12] Ver também a referência explícita ao Regulamento nº 1408/71 na Comunicação de 26.1.2000, COM (2000) 34, no ponto 10 (iii).

Além disso, a Comissão considera que é necessário alargar o âmbito de aplicação a outros beneficiários para além dos trabalhadores. Os instrumentos jurídicos adoptados com base no artigo 42º (o Regulamento nº 1408/71, o Regulamento nº 574/72 e a Directiva 98/49) têm por segunda base jurídica o artigo 308º. Esta base foi acrescentada, em especial, para permitir o alargamento do âmbito do Regulamento nº 1408/71 aos trabalhadores por conta própria (através do Regulamento nº 1390/81). Não existe, de facto, qualquer base jurídica para a coordenação das medidas em matéria de segurança social para outras pessoas que não sejam os trabalhadores. Subsequentemente, o artigo 308º permitiu também alargar o âmbito de aplicação aos estudantes (através do Regulamento nº 307/1999). Na ausência de um alargamento do âmbito de aplicação pessoal do artigo 42º, a aplicação da votação por maioria qualificada continuará a ser uma questão teórica. A adopção de disposições em matéria de segurança social para pessoas que não sejam trabalhadores num instrumento comunitário único continuará a necessitar do recurso ao artigo 308º e, portanto, da aprovação por unanimidade.

Por conseguinte, este artigo deverá ser reformulado para passar a abranger não só os trabalhadores migrantes, como também todas as pessoas que exercem o seu direito de livre circulação e residência na União [13].

[13] Ver nota de pé-de-página ** do Anexo 2 da Comunicação de 26.1.2000

Por último, deverá ser dada ao Conselho a possibilidade de alargar total ou parcialmente os instrumentos adoptados ao abrigo do artigo reformulado a cidadãos de países terceiros que residam legalmente no território de um Estado-Membro. Esta possibilidade vem ao encontro das conclusões do Conselho Europeu de Tampere, que instou a que fosse adoptado um estatuto geral para os nacionais de países terceiros que residem legalmente nos Estados-Membros. O Conselho de Tampere sublinhou também que tais regras deverão ser alinhadas o mais possível pelas regras aplicáveis aos cidadãos da União.

A concretização destes objectivos é dificultada pela inexistência de uma base jurídica claramente especificada. O artigo 63º do Tratado CE não pode ser aplicado neste contexto, dado que só se refere à admissão e à residência de nacionais de países terceiros. Assim, a Comissão considera que a melhor solução consiste em alargar o âmbito de aplicação do artigo 42º, que constitui a base jurídica adequada para a adopção de regras que reflictam, na medida do necessário, as regras adoptadas para os cidadãos da União [14].

[14] O Tratado actual já prevê este mecanismo de alargamento por maioria qualificada no que respeita aos prestadores de serviços que são nacionais de países terceiros e se encontram estabelecidos na Comunidade ("O Conselho, deliberando por maioria qualificada, sob proposta da Comissão, pode determinar que as disposições do presente capítulo são extensivas aos prestadores de serviços nacionais de um Estado terceiro e estabelecidos na Comunidade").

b. Prevenção das distorções da concorrência

O nº 3, primeiro travessão, do artigo 137º constitui a base jurídica para a adopção de medidas no domínio da segurança social. As medidas fundamentadas no artigo 137º devem ser limitadas a prescrições mínimas destinadas a ser progressivamente aplicadas e não permitem proceder a uma harmonização total. A Comissão considera que é necessário que essas normas mínimas sejam adoptadas através da votação por maioria qualificada para permitir que seja efectivamente exercido o direito de livre circulação ou para prevenir as distorções da concorrência.

Esta extensão da votação por maioria qualificada aos domínios da segurança social e da protecção social dos trabalhadores está em plena conformidade com a realização dos objectivos estabelecidos no artigo 136º. A Comissão recorda que, no seu parecer de 26 de Janeiro de 2000, propôs a aplicação da votação por maioria qualificada como a regra geral do processo de decisão no âmbito do Tratado CE. Em consequência desta abordagem, as decisões ao abrigo do nº 3, segundo e quinto travessões, do artigo 137º deveriam ser sujeitas a votação por maioria qualificada, porque estas decisões não preenchem os critérios que, em conformidade com o parecer da Comissão de 26 de Janeiro de 2000, justificam que seja mantida a aprovação por unanimidade. Faltava solucionar a questão que se prende com o nº 3, primeiro travessão, do artigo 137º. A segurança social e a protecção social são domínios que estão intrínseca e indissociavelmente ligados à maioria dos objectivos da política social (por exemplo, melhoria das condições de vida, protecção social adequada, desenvolvimento dos recursos humanos e luta contra a exclusão), o que reforça, por conseguinte, as razões para alargar a este domínio o mecanismo de decisão já utilizado para garantir a melhoria das normas noutros domínios que têm consequências para a competitividade e o mercado único, tais como a saúde e a segurança, as condições de trabalho, a integração das pessoas excluídas do mercado de trabalho e as questões de igualdade entre homens e mulheres. A intervenção comunitária no domínio da segurança social e da protecção social seria, como é óbvio, limitada pelos imperativos previstos no artigo 136º, que impõem o respeito das práticas nacionais e a preservação da competitividade, e pelos limites claros estabelecidos no nº 2 do artigo 137º no que respeita à natureza e aos efeitos de qualquer medida adoptada.

6. Conclusão

Em conclusão, a Comissão propõe à Conferência que a votação por maioria qualificada seja introduzida nos seguintes casos:

- adopção de disposições coordenadas destinadas a suprimir um entrave directo ao exercício das quatro liberdades e, em especial, para prevenir a discriminação e a dupla tributação;

- medidas destinadas a modernizar e simplificar as regras comunitárias em vigor no domínio da fiscalidade indirecta com vista a eliminar as distorções da concorrência;

- medidas destinadas a assegurar uma aplicação uniforme das regras em vigor no domínio da fiscalidade indirecta e a garantir uma aplicação simples e transparente dessas regras;

- medidas fiscais que tenham por principal objectivo a protecção do ambiente e tenham um impacto directo e significativo no ambiente;

- adopção de disposições que regulamentem directamente a cobrança de impostos e destinadas a prevenir a fraude, a fraude fiscal e a evasão fiscal com o objectivo de eliminar os casos de dupla isenção em situações transfronteiras e de prevenir que as disposições em vigor sejam contornadas, especialmente no domínio do IVA;

- medidas de coordenação dos regimes de segurança social com o objectivo de facilitar a livre circulação das pessoas;

- medidas que estabeleçam prescrições mínimas necessárias para permitir que seja efectivamente exercido o direito de livre circulação das pessoas ou para prevenir as distorções da concorrência através da redução artificial das normas de protecção social.

Além disso, com vista a consolidar o Tratado e a facilitar a compreensão das suas disposições, a Comissão propõe:

- alargar o grupo de beneficiários do artigo 42º do Tratado CE para incluir outras pessoas que não apenas os trabalhadores, passando a abranger todas as pessoas que exerçam o direito de livre circulação, e para permitir ao Conselho alargar total ou parcialmente os actuais instrumentos a cidadãos de países terceiros;

- incluir no capítulo relativo à fiscalidade as medidas respeitantes à assistência e à cooperação entre as autoridades fiscais, as quais são actualmente adoptadas com base numa disposição de outro capítulo do Tratado.

Anexo

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