Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre 'Uma estratégia do mercado interno para os serviços'"

(2002/C 48/05)

Em 28 de Fevereiro de 2001, o Comité Económico e Social decidiu, em conformidade com o n.o 2 do artigo 23.o do Regimento, elaborar a parecer sobre a comunicação supramencionada.

Incumbida a Secção do Mercado Único, Produção e Consumo da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 21 de Novembro de 2001 (relator: B. Vever).

Na 386.a reunião plenária de 28 e 29 de Novembro de 2001 (sessão de 28 de Novembro), o Comité Económico e Social adoptou por 106 votos a favor e 1 abstenção o seguinte parecer.

1. Síntese das considerações do Comité

1.1. Preocupam o Comité os persistentes atrasos na realização do mercado interno dos serviços, quando as actividades neste sector adquiriram um peso preponderante no crescimento económico e no emprego na Europa. No contexto actual, marcado pela pressão da globalização, pelo relançamento das negociações da OMC, pela emergência da sociedade da informação, pela passagem ao euro, pelos compromissos assumidos no Conselho Europeu de Lisboa em matéria de competitividade e pela preparação do alargamento, convém obviar sem mais tardar a estes atrasos.

1.2. Apraz ao Comité que a Comissão tenha vincado, na comunicação de Dezembro de 2000, a urgência de relançar o mercado interno dos serviços, decidindo acelerar os processos em curso, actualizar a análise dos obstáculos e aplicar uma abordagem global e inovadora a partir de 2002.

1.3. O Comité está consciente da complexidade que reveste a conclusão do mercado interno dos serviços face às disparidades profundamente enraizadas nos direitos e nas culturas dos Estados-Membros. O inquérito e a audição realizados revelam, porém, que a quase totalidade dos agentes socioprofissionais, embora reconheçam tal complexidade, considera que as grandes questões europeias não são hoje tratadas da melhor forma.

1.4. O Comité constata, pois, que existe forte expectativa por parte dos agentes socioprofissionais que operam no terreno em favor de uma nova abordagem mais eficaz e com contornos mais precisos para enfrentar com êxito a complexidade das questões examinadas. Frisa, pois, com a Comissão, a necessidade de relançar e acelerar os trabalhos comunitários em novas bases que deverão ser globais, coordenadas e flexíveis. O repto consiste em criar um equilíbrio dinâmico entre pressão do mercado, reconhecimento mútuo e harmonização, tendo em conta, face aos imperativos competitivos de adaptação à liberalização, os interesses das empresas, dos consumidores e das missões específicas dos serviços de interesse geral.

1.5. Quanto à avaliação dos obstáculos, o Comité chama a atenção da Comissão para a necessidade de definir uma metodologia e efectuar uma melhor selecção das diferentes categorias de obstáculos, distinguindo mais claramente os verdadeiros, que convém eliminar, da realidade de uma diversidade cultural europeia, à qual os operadores terão de se adaptar.

1.6. Quanto à estratégia a formular e aplicar em 2002, para acelerar a conclusão do mercado interno dos serviços, o Comité subscreve as orientações propostas pela Comissão, não deixando, porém, de tecer as recomendações seguintes:

1.6.1. O Comité está convencido de que o êxito desta nova abordagem dependerá de uma parceria entre instituições europeias, meios socioprofissionais e Estados-Membros, em torno dos princípios seguintes: avaliação rigorosa dos obstáculos, prevenção de novas barreiras, coordenação mediante instrumentos complementares, simplificação das regras, precaução na eliminação de obstáculos que constituem formas de compartimentação, consideração da globalização das trocas, participação dos meios socioprofissionais nas regras que lhes dizem respeito, acompanhamento permanente dos progressos pela Comissão.

1.6.2. Uma premissa consiste em reforçar a aplicação directa dos princípios do Tratado, sistematizar o processo de informação antecipada quanto aos projectos nacionais de regulamentação susceptíveis de criar barreiras e aumentar o rigor na transposição das diferentes directivas.

1.6.3. Para imprimir à nova estratégia a força de impacto necessária, o Comité apoia a intenção da Comissão de propor ao Parlamento e ao Conselho a adopção de um novo instrumento jurídico horizontal, na medida em que seja politicamente negociado, juridicamente vinculativo, global na sua abordagem, centrado em exigências fundamentais, apto a activar e coordenar outros instrumentos complementares, e, ainda, flexível na sua aplicação.

1.6.4. O Comité recomenda que a transcrição das exigências essenciais do instrumento quadro e das diferentes directivas de acompanhamento seja confiada a comités mistos de regulamentação, inspirados no modelo dos comités SLIM, compostos por representantes das administrações, dos operadores e dos utentes dos serviços.

1.6.5. O Comité recomenda ainda que o instrumento quadro reconheça e estimule as abordagens de auto-regulação e de co-regulação dos meios socioprofissionais interessados, sob controlo do legislador europeu e da Comissão quanto aos efeitos e à aplicação. O Comité exorta os agentes socioprofissionais europeus a tomarem todas as iniciativas necessárias no sentido de desempenharem um papel de guia na conclusão do mercado interno dos serviços.

1.6.6. O Comité espera desta nova abordagem que permita resultados significativos e irreversíveis na aceleração do mercado interno dos serviços até ao fim dos mandatos actuais da Comissão e do Parlamento e antes da primeira vaga do futuro alargamento.

2. Principais passos da comunicação da Comissão

2.1. A comunicação "Uma estratégia do mercado interno para os serviços"(1), apresentada pela Comissão em 29 de Dezembro de 2000, põe a tónica no crescente desfasamento entre a importância cada vez mais preponderante dos serviços para a economia europeia e a persistência dos atrasos na realização de um mercado interno europeu dos serviços suficientemente fluido e integrado. Recorda o compromisso assumido pelo Conselho Europeu de Lisboa no sentido de desenvolver os serviços numa economia europeia mais dinâmica e mais competitiva, compromisso esse que constitui o motivo essencial da apresentação da comunicação da Comissão.

2.2. Para alcançar tal objectivo, a Comissão propõe uma abordagem em duas etapas sucessivas.

2.2.1. Na primeira etapa programada em 2001, a Comissão prevê uma série de acções, incluindo:

- adopção pelo Parlamento e pelo Conselho de várias propostas legislativas (contratos de fornecimentos públicos, prestação de serviços públicos e empreitadas de obras públicas, comercialização à distância de serviços financeiros, quadro regulamentar das telecomunicações, abertura à concorrência dos serviços postais, direitos de autor na sociedade da informação, estratégia da UE para o futuro em matéria de informações financeiras, ofertas públicas de aquisição, regime de IVA aplicável a determinados serviços prestados por via electrónica);

- lançamento de novas iniciativas (publicidade e promoção das vendas, profissões regulamentadas, reconhecimento das qualificações, serviços financeiros e comércio electrónico, contrafacção e pirataria);

- compilação de um relatório de avaliação sobre a aplicação das directivas precedentes (procedimento de informação no sector das normas e das regulamentações técnicas, protecção jurídica dos serviços de acesso condicional, direitos de autor e radiodifusão por cabo e satélite, protecção jurídica das bases de dados);

- aplicação de outras medidas de acompanhamento (melhoria dos dados estatísticos, análise comparativa, formação das empresas de serviços em competências na área das TIC, melhoria do processo de inovação no contexto do 6.o programa quadro de investigação e desenvolvimento);

- organização de estudos sistemáticos sobre os obstáculos aos serviços, sendo os resultados compilados em relatório no fim da primeira etapa.

2.2.2. Na segunda etapa programada em 2002, a Comissão apresentará outro pacote de medidas, com base num calendário preciso, incluindo:

- elaboração de uma lista dos obstáculos susceptíveis de serem eliminados mediante a aplicação directa dos princípios do Tratado;

- lançamento de um pacote de medidas não legislativas para eliminar certos obstáculos não regulamentares (incluindo códigos de conduta comunitários, mecanismos alternativos de resolução de litígios e acções de sensibilização);

- criação de um instrumento de abordagem transversal para eliminar a maioria dos obstáculos restantes;

- apresentação de medidas complementares de harmonização direccionada.

2.3. O Comité faz notar que a comunicação da Comissão surge no momento azado, por uma série de motivos:

2.3.1. a globalização económica e a abertura ao exterior do mercado único continuam a intensificar-se e tendem a acentuar-se ainda mais com o relançamento, em Novembro de 2001, das negociações multilaterais no âmbito da OMC, que incidem, nomeadamente, sobre a liberalização dos serviços à escala internacional;

2.3.2. a emergência da sociedade da informação perturba as condições de prestação dos serviços, suprimindo as fronteiras, acentuando a concorrência e colocando os utentes dos serviços (empresas, pessoas colectivas e consumidores individuais) em posição central e privilegiada;

2.3.3. a introdução do euro no início de 2002, substituindo as moedas nacionais, irá contribuir para aumentar a concorrência entre todos os operadores, ao mesmo tempo que intensifica as exigências de integração do mercado único dos serviços;

2.3.4. a realização prática do mandato de Lisboa, que visa preparar até 2010 a transição da Europa para uma economia dinâmica e competitiva baseada no conhecimento, tende a atrasar-se e não poderá ser levada por diante sem uma aceleração resoluta da abertura dos serviços à concorrência no âmbito do mercado único;

2.3.5. a preparação do alargamento é mais um motivo para acelerar os trabalhos de conclusão do mercado único dos serviços, a fim de realizar progressos significativos antes da adesão dos primeiros novos Estados-Membros.

2.4. As observações do Comité, expendidas a seguir, centram-se em:

- a análise pela Comissão da situação actual do mercado dos serviços (papel dos serviços na economia europeia, atrasos do mercado único dos serviços);

- a nova estratégia proposta pela Comissão para acelerar a conclusão do mercado único dos serviços (princípios fundamentais, acções da primeira e da segunda etapa).

2.5. O parecer do Comité funda-se, nomeadamente, numa audição organizada em 19 de Setembro de 2001 com agentes socioeconómicos. Esta audição permitiu "fotografar" a situação actual do mercado interno dos serviços, nomeadamente no atinente aos obstáculos, e recolher recomendações quanto ao "itinerário" a seguir para acelerar a conclusão deste mercado interno.

3. Observações do Comité sobre o papel dos serviços na economia europeia

3.1. A Comissão evoca oportunamente o papel essencial dos serviços na realização do mercado interno europeu. A economia europeia desempenha um papel preponderante no desenvolvimento do sector dos serviços, já que a União Europeia é o primeiro exportador mundial (26 % das exportações) e o investidor mais importante. O Comité sublinha, nomeadamente, que o sector dos serviços representa na Europa mais de metade do PIB e do emprego, 70 % dos postos de trabalho criados nos últimos três anos e quase 90 % das novas empresas. Em média, os salários e as habilitações são superiores aos dos outros sectores. O Comité salienta que é necessário consolidar esta situação e explorar cabalmente as potencialidades económicas dos serviços europeus.

3.2. O Comité faz notar que o sector dos serviços é tão diverso quanto vasto. Enumerar todas as suas componentes será, pois, tarefa titânica: serviços financeiros e seguros, serviços imateriais às empresas (consultoria, publicidade e comercialização, informática, etc.), serviços operacionais às empresas (gestão externa, limpeza, restauração colectiva, segurança, etc.), serviços às populações locais, serviços aos particulares (hotelaria, restauração individual, actividades de lazer, etc.), serviços às pessoas (no domicílio), trabalho temporário, transportes e logística.

3.3. O Comité salienta ainda que este conjunto aparentemente heteróclito tem em comum três grandes características, que influem abertamente no modo de gestão, na organização, na gestão das competências, nas necessidades de financiamento, etc.:

- uma massa salarial equivalente em média a 70 % do volume de negócios, com variações de 40 a 80 % dependendo da actividade profissional;

- a quase totalidade dos trabalhadores está em contacto diário e permanente com os clientes, o que dita uma gestão específica da relação com o cliente;

- o funcionamento em rede, com uma muito forte descentralização das decisões e uma grande autonomia da gestão local, em virtude da necessária proximidade aos clientes.

3.4. Para além do sector dos serviços em sentido estrito, o Comité observa igualmente que a própria noção de serviço está a ganhar predominância. Após um decénio de evolução da noção de serviço associado a um ou mais produtos, estes estão cada vez mais vinculados à prestação de serviços. O potencial da criação de valor desloca-se e inscreve-se no centro da própria relação de serviço, da qual os elementos a montante e a jusante passam a ser tributários. Por fim, observa-se uma evolução irreversível para uma economia do imaterial e do cognitivo, feita de alianças, interdependências e co-responsabilidades de toda a sorte.

3.5. O Comité salienta por fim que o mercado dos serviços está ele próprio intrinsecamente ligado ao dos produtos. O crescimento dos serviços é a característica principal dos países desenvolvidos, compreendendo todos os sectores de actividade: a indústria, cujos custos de produção mas também os benefícios e os postos de trabalho correspondem cada vez mais a serviços, a distribuição, que procura fidelizar a clientela com serviços associados, os próprios serviços, que realizam mais de metade das suas actividades nesse sector e, por fim, os Estados, que devem distinguir cada vez mais entre serviço público e serviço ao público. Todos estes elementos são interdependentes e complementares.

3.6. O Comité salienta igualmente que, com a introdução do euro, a Europa, para permanecer competitiva face à globalização, decidiu implicitamente acentuar a importância dos serviços. Os que possuem alto valor acrescentado individual (baseados quer nos processos quer nos indivíduos) impulsionam a capacidade de inovação e a posição da Europa na economia mundial. Os que possuem baixo valor acrescentado individual mas têm grande utilidade social colectiva revelam-se indispensáveis à eficácia dos primeiros ao mesmo tempo que contribuem directamente para o equilíbrio da sociedade graças ao seu papel de inserção, integração e promoção social. A consolidação do equilíbrio social e societal é igualmente um factor de atracção dos investimentos para as regiões. Os serviços constituem uma resposta vigorosa aos reptos do desenvolvimento territorial, à articulação em rede das regiões, à estruturação da oferta, consolidando a imagem da Europa no plano internacional ao mesmo tempo que responde aos interesses e às necessidades locais.

3.7. Pelos motivos expendidos e imbuída no mesmo espírito, a Comissão tem toda a razão quando sublinha o papel central dos serviços para o funcionamento do mercado único num plano geral (cf. telecomunicações, serviços financeiros, etc.), e os seus efeitos nas diferentes etapas do processo comercial. O próprio Comité está convicto de que uma melhor realização do mercado único dos serviços é determinante para consolidar a livre circulação de pessoas, de produtos e de capitais, em virtude dos efeitos múltiplos da livre prestação de serviços nos diferentes factores da economia.

3.8. O Comité insiste muito em particular no papel fundamental das PME no desenvolvimento da economia dos serviços e na necessidade de serem enquadrados por uma conjectura global mais propícia - cf. simplificação das regras e formalidades, atenuação da pressão fiscal, articulação em rede, facilidade de acesso ao financiamento, etc.

3.9. O Comité recorda ainda o papel económico e social que desempenham igualmente os serviços de interesse geral, cuja missão foi explicitamente reconhecida pelo Tratado de Amsterdão e pela Carta dos Direitos Fundamentais, aprovada em Nice. Os serviços de interesse geral caracterizam-se pela grande diversidade, fruto, nomeadamente, das especificidades políticas, administrativas e culturais dos Estados-Membros. As missões de interesse geral podem igualmente ser delegadas em operadores não públicos, em função de concessões do Estado submetidas a condições particulares. O Comité apoia o papel legítimo dos serviços de interesse geral, frisando a necessidade de garantir a sua compatibilidade com o bom funcionamento do mercado interno, nomeadamente no atinente à transparência da gestão, à participação dos utentes e dos parceiros sociais na sua organização e à sua conformidade com as regras comuns relativas à concorrência. O Comité convida a Comissão a melhor precisar o texto permitindo distinguir as actividades económicas e as actividades não económicas dos serviços de interesse geral. O Comité frisa por fim a necessidade de levar por diante a liberalização dos transportes, das telecomunicações, dos serviços postais e da energia, enquanto elemento indissociável da realização de um verdadeiro mercado interno europeu.

3.10. A Comissão sublinha a importância atribuída aos serviços pelo mandato de Lisboa. Recorda nomeadamente que os serviços são o motor da nova economia, relevando as repercussões da revolução tecnológica em curso, o seu impacto no processo de inovação, na concorrência na Europa e no mundo, os seus efeitos no crescimento económico, a sua contribuição para o reforço das exigências de qualidade a que todos os utentes aspiram. O Comité apoia a referência ao mandato de Lisboa, frisando, porém, a alarmante lacuna quanto ao controlo rigoroso da sua execução, revelada aliás pela posição dos 15 no Conselho Europeu de Estocolmo, sobretudo na evidente falta de entusiasmo com o processo de reforma e de transparência com o seu rumo (ausência de informações dos Estados-Membros sobre o estado das reformas nacionais, atrasos nas decisões europeias, atrasos na transposição das directivas nos Estados-Membros), que convém imperativamente preencher antes do próximo Conselho Europeu de Barcelona, que terá lugar na Primavera de 2002.

3.11. O Comité sublinha a necessidade de reflectir sobre o impacto não só económico mas também social de uma maior abertura do mercado único dos serviços à concorrência: convém sustentar o ganho de produtividade e de competitividade que tal abertura permitirá, vigiando as consequências sociais nas situações anteriormente protegidas, prevendo períodos transitórios e promovendo acções de formação e de reconversão, eventualmente apoiadas pelos fundos comunitários. O Comité faz notar que uma melhor realização do mercado único dos serviços terá globalmente um efeito social positivo, sendo mesmo avançada a criação de 36 milhões de postos de trabalho novos.

3.12. O Comité insiste, por fim, na necessidade de reflectir desde já no papel dos serviços numa Europa alargada e de associar plenamente os países candidatos à preparação, definição e aplicação da nova estratégia para o mercado único dos serviços.

4. Observações do Comité sobre os atrasos no mercado único dos serviços

4.1. O Comité concorda com a Comissão que o mercado único dos serviços continua a acusar um atraso significativo relativamente ao mercado único dos produtos. Tendo começado mais tardiamente, continua a defrontar-se com mais obstáculos. O número importante de directivas ainda por adoptar reflecte essa situação. Os serviços são, por natureza, mais difíceis de harmonizar do que os produtos. Com efeito, as condições de prestação dos serviços estão estreitamente ligadas ao direito nacional (civil, comercial, social, etc.), ele próprio marcado por especificidades culturais que são particularmente resistentes à harmonização. As condições de exercício das profissões no sector dos serviços são geralmente submetidas a regras rigorosas, não raro de longa data, e frequentemente auto-reguladas. A responsabilidade jurídica de tais profissões pode, pois, variar extremamente em função dos países (por exemplo, a responsabilidade decorrente da construção de um imóvel pode incumbir num país ao arquitecto e num outro ao engenheiro). Tais divergências penalizam consideravelmente a liberdade de prestação de serviços de um Estado-Membro para outro e complicam significativamente os dados relativos à sua harmonização.

4.2. O Comité tem presente a variedade de instrumentos lançados pela União Europeia com vista a contribuir para uma melhor realização do mercado único dos serviços. Os processos de harmonização e de reconhecimento mútuo devem completar-se de forma útil, o que exige um aperfeiçoamento dos respectivos domínios de aplicação, ao mesmo tempo que se tenta melhorar a sua interacção. Por outro lado, espera-se que a intervenção comunitária evolua não só em termos de instrumentos legislativos (regulamentos, directivas) mas também de mecanismos de acompanhamento (comunicações, estudos, painéis de avaliação, acções de formação, programas, etc.).

4.3. O Comité recorda, por outro lado, as críticas do relatório de Alexandre Lamfalussy de Março de 2001 referentes à morosidade do processo legislativo comunitário e realça que tais observações não são unicamente válidas para os serviços financeiros, sendo pertinente aplicá-las também à harmonização das regulamentações referentes a outros tipos de serviços.

4.4. O inquérito efectuado pelo Comité junto dos meios socioprofissionais no âmbito da elaboração do presente parecer confirma o sentimento de insatisfação, mas reconhece, ao mesmo tempo, as complexidades existentes. Apenas 4 % dos inquiridos destaca em particular os progressos realizados, 16 % realça os atrasos e 80 % reparte de forma equilibrada a sua apreciação entre estas duas respostas. 80 % reconhece que os problemas que subsistem são difíceis de resolver no plano técnico e político, mas 80 % considera também que estes não são tratados actualmente da melhor forma. Este inquérito confirma que a complexidade enraizada dos problemas a enfrentar não pode, em caso algum, servir de desculpa para reduzir o perfil da intervenção comunitária: os agentes presentes no terreno aguardam com ansiedade a aplicação de uma nova abordagem mais activa e mais eficaz, que esteja, ao mesmo tempo, melhor orientada para enfrentar com eficácia as complexidades.

4.5. O Comité chama, por fim, a atenção da Comissão para a necessidade de definir uma metodologia e fazer uma selecção dos obstáculos que persistem no mercado único. O inquérito e a audição efectuados pelo Comité confirmaram que os obstáculos aos serviços mencionados pelos agentes socioprofissionais são numerosos e diversificados e abrangem em larga medida a vasta gama de obstáculos administrativos, técnicos e fiscais que subsistem no mercado interno. Esses obstáculos são, em contrapartida, apresentados e comentados sem uma preocupação evidente de os "hierarquizar". Ora, há que estar bem ciente de que a realização do mercado interno dos serviços tem, por certo, por objectivo assegurar maior transparência, fluidez, eficácia e coerência nas trocas, mas não unificar todos os aspectos. Há que aceitar a existência de determinadas diferenças (cf. cultura, línguas, etc.), cabendo a cada um adaptar-se. Existem, porém, ainda obstáculos que criam verdadeiras barreiras e fortes discriminações que não são justificáveis num mercado único e que devem, pois, ser rapidamente eliminados. Entre estes dois factores há uma "zona cinzenta" onde o debate se desenrola com naturalidade e que continuará a evoluir no atinente ao nível de fluidez (cf. reconhecimentos mútuos, aberturas determinadas pela acção directa do mercado) e ao grau de intervenção comunitária desejável (nomeadamente através da harmonização).

4.6. O Comité recomenda, portanto, à Comissão que faça as seguintes distinções no inventário dos obstáculos que irá apresentar proximamente:

- por um lado, os obstáculos que tornam uma prestação de serviços impossível ou a dissuadem fortemente, como por exemplo as lacunas no reconhecimento das exigências técnicas ou dos diplomas e qualificações profissionais, e para os quais é prioritário haver uma acção comunitária;

- por outro lado, os obstáculos que complicam uma prestação de serviços sem afectar fundamentalmente as condições de concorrência, como por exemplo a adaptação à diversidade cultural, linguística, etc., e para os quais compete sobretudo aos prestadores e aos utentes dos serviços adaptarem-se;

- os obstáculos que criam um custo acrescentado considerável a uma prestação de serviços, podendo afectar em graus diferentes as condições de concorrência, como por exemplo os encargos suplementares associados às regulamentações, aos procedimentos e às condições de actividade, e para os quais uma intervenção comunitária pode revelar-se necessária, devendo-se, porém, ter em conta o nível de compromisso político da União na definição e aplicação de políticas comuns, bem como as exigências dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade. Trata-se aqui de um domínio de intervenção que continuará a evoluir à medida dos progressos da integração europeia.

5. Observações do Comité sobre os princípios estratégicos propostos pela Comissão

5.1. O Comité considera que a Comissão está correcta ao insistir na importância de uma estratégia global para relançar o mercado único dos serviços. O Comité aprova os cinco princípios fundamentais em que se baseia esta estratégia:

- uma estratégia completa que afecta todos os serviços;

- uma estratégia que visa tornar as prestações de serviços transfronteiriças tão simples como dentro de um Estado-Membro - o Comité realça, porém, que cada um deverá adaptar-se no terreno à diversidade cultural e linguística, elemento integrante da realidade e da riqueza europeia;

- uma estratégia ao serviço das empresas e dos consumidores;

- uma estratégia que acompanha o ritmo da mudança;

- uma estratégia coerente com as outras políticas.

5.2. O Comité aprova muito em particular a preocupação da Comissão em descompartimentar a luta contra os obstáculos que persistem ao realçar o conjunto do processo microeconómico (produtivo, comercial, financeiro, etc.), tal como é vivido pelo operador económico, e ao pôr em evidência a necessidade de eliminar os obstáculos ao longo de todo este processo, por forma a obter um resultado positivo realmente perceptível pelo operador.

5.3. Em contrapartida, o Comité verifica que nem todas as soluções foram definidas claramente, tendo a Comissão preferido subordinar essa definição a uma análise mais aprofundada dos obstáculos. É por esta razão que a comunicação da Comissão aparece ainda nesta altura como uma metodologia que carece ainda de precisão no seu equilíbrio operacional e na distribuição das responsabilidades por todos os agentes envolvidos e cuja aplicação tem ainda de ser assegurada pelas vias adequadas. Ora, o êxito de uma tal estratégia torna-se cada vez mais necessário, numa altura em que a dupla pressão do euro e da sociedade da informação realça a urgência de um mercado dos serviços europeu mais fluido, mais coerente e melhor organizado.

5.4. O Comité reconhece, tal como a Comissão, a necessidade de se dar prioridade à liberalização das trocas transfronteiriças, as quais são os verdadeiros pontos de ligação do mercado único, muito em particular do euro. Um bom ponto de partida seria melhorar, desde já, o levantamento e o apoio às iniciativas realizadas no terreno pelos agentes económicos para eliminar os obstáculos transfronteiriços existentes. A base de dados PRISM do Observatório do Mercado Único já dá muitos exemplos concretos e variados de tais iniciativas.

5.5. Tal como a Comissão, o Comité atribui a maior importância à necessidade de se assegurar um apoio real aos consumidores e às empresas (que são, afinal, quer prestadoras quer consumidoras de serviços). Tal implica partir da sua percepção no terreno e das suas expectativas, mas também, obviamente, convidá-las a participar directamente na elaboração das regras.

5.6. A Comissão salienta a necessidade de uma adaptação da regulamentação ao ritmo da mudança. O Comité partilha desta preocupação e sublinha a necessidade, para responder a esta questão, de melhor organizar a repartição das tarefas entre todos os agentes envolvidos. Assim, o Comité considera que o legislador comunitário não deveria procurar regulamentar todos os pormenores, mas centrar-se nos requisitos essenciais (à imagem da "nova abordagem" já aplicada há mais de quinze anos para a harmonização dos produtos).

5.7. O Comité chama, por outro lado, a atenção da Comissão para a necessidade de ter em conta, na elaboração de uma estratégia mais agressiva, as "discriminações ao contrário" que a rápida abertura do mercado pode igualmente criar num Estado-Membro para os seus cidadãos nacionais. Com efeito, os Tratados da União Europeia foram concebidos principalmente para proteger os nacionais de outros Estados-Membros de qualquer tratamento discriminatório por um Estado e não os respectivos nacionais. É verdade que um Estado tem geralmente tendência a abolir ou a adaptar as regulamentações nacionais que caíram em desuso ou que se tornaram penalizantes, mas pode também prorrogar essas modificações e penalizar os seus próprios nacionais face à abertura. A Comissão desempenharia um papel útil se fizesse regularmente o ponto da situação destas "discriminações ao contrário", reforçando assim a pressão sobre esses Estados para que modificassem a sua regulamentação nacional.

5.8. A Comissão sublinha, por fim, a necessidade de uma coerência na estratégia para os serviços em relação às outras políticas aplicadas pela UE. O Comité partilha desta preocupação que realça a necessidade de se definir uma verdadeira estratégia global.

6. Observações do Comité sobre as prioridades propostas pela Comissão para a primeira etapa

6.1. As prioridades de adopção em 2001 mencionadas pela Comissão continuarão a interessar também no primeiro semestre de 2002, se considerarmos a existência de alguns atrasos e diferenças previsíveis actualmente, um ano após a apresentação da comunicação. Estas prioridades põem em evidência uma situação muito heterogénea dos trabalhos em curso, o que ilustra bem a diversidade das questões de regulamentação que afectam os serviços, mas demonstra também a necessidade de haver um fio condutor, cujo tratamento seja suficientemente ordenado, reconhecido e planificado durante a definição das iniciativas a tomar na segunda etapa. Devido à iminência da aplicação final do euro em 1 de Janeiro de 2002, o Comité considera que uma primeira prioridade deveria ser dada actualmente à abertura dos serviços no domínio financeiro (cf. comercialização à distância dos serviços financeiros, contabilidade das empresas, aplicação das recomendações do relatório de Alexandre Lamfalussy, associando-se ao mesmo tempo os meios socioprofissionais aos comités de regulamentação dos valores mobiliários). Por outro lado, o Comité aprova a necessidade de fazer pressão, durante a actual Presidência belga, para se adoptar uma série de decisões pendentes sobre os contratos públicos de fornecimentos, serviços e empreitadas, o quadro regulamentar das telecomunicações, a abertura dos serviços postais, os direitos de autor na sociedade da informação e o IVA aplicado aos serviços prestados por via electrónica.

6.2. No que se refere à lista das novas iniciativas que a Comissão tenciona apresentar até ao fim do ano, o Comité reitera a sua observação precedente referente à falta efectiva de um fio condutor dos trabalhos sobre os serviços e a necessidade, nesta expectativa, de se conceder de qualquer maneira uma prioridade ao acompanhamento da introdução do euro, nomeadamente no atinente às novas iniciativas exigidas pelo plano de acção para a abertura dos serviços financeiros. Por outro lado, no seguimento da recente rejeição pelo Parlamento Europeu do projecto de directiva sobre as OPA, afigura-se igualmente urgente apresentar um novo projecto, susceptível de ser adoptado proximamente pelo Parlamento e pelo Conselho, que assegure um enquadramento jurídico comum claro dada a ampliação das restruturações de empresas no mercado único. O Comité congratula-se pela criação, recentemente anunciada pela Comissão, de um grupo de peritos independentes para reflectirem sobre a situação actual do direito das sociedades e contribuírem, nomeadamente, para o lançamento de outro projecto de regulamento comunitário referente às OPA. Sob reserva de clarificação das soluções a propor na segunda etapa, o Comité apoia as outras iniciativas anunciadas pela Comissão até ao fim de 2001 sobre as comunicações comerciais (promoção das vendas), as profissões regulamentadas (reconhecimento das qualificações), os serviços financeiros e o comércio electrónico (e-commerce), a contrafacção e a pirataria.

6.3. No atinente aos relatórios de avaliação anunciados pela Comissão em diversas directivas, o Comité destaca, em particular, a questão da informação prévia normativa e regulamentar, que constitui a base indispensável de qualquer reforço da harmonização e da simplificação regulamentar do mercado único dos serviços. Por outro lado, o Comité aguarda também com interesse os outros relatórios de avaliação anunciados referentes à protecção jurídica dos serviços de acesso condicional, aos direitos de autor, à radiodifusão por cabo e satélite e à protecção jurídica das bases de dados.

6.4. No que concerne as medidas de acompanhamento anunciadas pela Comissão, o Comité insiste, em particular, na necessidade de se dispor de estatísticas mais rigorosas, nomeadamente estatísticas comparativas, por forma a avaliar o desenvolvimento e a abertura dos serviços no mercado único. Uma melhor análise estatística é um elemento essencial para estabelecer numa boa base a nova estratégia de lançamento do mercado único dos serviços. Por outro lado, o Comité apoia as outras medidas de acompanhamento anunciadas pela Comissão que afectam, por um lado, a formação de empresas de serviços de tecnologias da informação e da comunicação e, por outro lado, a melhoria do processo de inovação do 6.o programa quadro de investigação e desenvolvimento.

6.5. Por fim, no atinente aos estudos anunciados pela Comissão sobre os obstáculos aos serviços, o Comité considera que o relatório irá marcar mais a abertura da segunda etapa do que a última avaliação da primeira etapa e aproveita para explicitar em seguida as suas observações. Propõe, por outro lado, que se possa estabelecer uma cooperação com o Observatório do Mercado Único para a preparação desse relatório, uma vez que já fez o levantamento de uma série de obstáculos do mercado único dos serviços sentidos pelos agentes económicos no terreno através de audições e questionários levados a cabo no âmbito da elaboração do presente parecer, mas também da base de dados PRISM.

7. Observações do Comité sobre as prioridades propostas pela Comissão para 2002

7.1. O Comité gostaria de começar por destacar vários princípios essenciais que sobressaíram claramente da audição organizada no âmbito do presente parecer e que deverão enquadrar a nova abordagem comunitária para realizar o mercado único dos serviços:

7.1.1. avaliação: a nova estratégia para o mercado interno dos serviços deverá imperativamente basear-se na realização de um levantamento actualizado dos obstáculos, com base em inquéritos profissionais e estatísticas recentes;

7.1.2. prevenção: a prevenção do aparecimento de novos obstáculos nacionais, através do reforço da obrigação de informação prévia, deverá ser um elemento essencial da nova estratégia;

7.1.3. coordenação: convirá encontrar um bom equilíbrio entre as abordagens complementares, nomeadamente entre o reconhecimento mútuo, a harmonização regulamentar e as auto-regulações profissionais, conciliando ao mesmo tempo os interesses das empresas e dos consumidores e tendo em conta também a missão dos serviços de interesse geral. O novo instrumento horizontal deverá ser o eixo solidamente enraizado, mas ao mesmo tempo flexível, de uma tal coordenação;

7.1.4. simplificação: há imperativamente que evitar complicar as actividades de prestação de serviços através de regulamentações comunitárias demasiado complexas e sem ter directamente em conta as expectativas dos operadores;

7.1.5. precaução: convirá gerir as etapas de adaptação de forma a enfrentar obstáculos que são também barreiras entre sistemas nacionais jurídica e culturalmente diferentes;

7.1.6. globalização: há que ter em conta o quadro e as exigências no plano internacional (cf. comércio electrónico, OMC);

7.1.7. participação: convirá envolver os agentes socioprofissionais na concepção e aplicação das regras, criando espaços de co-regulação e auto-regulação, à semelhança dos códigos de conduta comunitários já catalogados na base de dados PRISM do Observatório do Mercado Único do Comité;

7.1.8. supervisão (monitoring): a Comissão deverá elaborar relatórios regulares sobre a progressão do conjunto do mecanismo.

7.2. Em função dos princípios realçados, o Comité apresenta as seguintes recomendações, sublinhando que cada uma delas concorre para a construção de um mecanismo global, dinâmico, interactivo e coerente, sem o qual o Comité pensa que não será possível concluir com sucesso o mercado único dos serviços.

7.3. O Comité aprova que, em conclusão da primeira etapa e na abertura da segunda, a Comissão realize um inventário sistemático de todas as barreiras e obstáculos que impedem as empresas europeias de oferecer os seus serviços transfronteiras aos consumidores. A Comissão deve munir-se dos meios necessários para fazer um inventário o mais completo possível, abarcando o conjunto da actividade dos serviços, quer estejam ou não regulamentados ao nível comunitário. Neste contexto, o calendário proposto não parece ser realista, dada a dimensão deste inventário.

7.4. O Comité aprova igualmente a intenção da Comissão de apresentar, em 2002, uma lista dos obstáculos que poderão ser suprimidos mediante uma aplicação directa dos princípios do Tratado. Afigura-se, com efeito, indispensável reafirmar claramente o princípio da livre prestação de serviços e do reconhecimento mútuo no mercado único, em conformidade com o Tratado e a jurisprudência Cassis de Dijon, restringindo-se de forma mais precisa os motivos pelo quais os Estados podem manter certos obstáculos e os domínios em que esses obstáculos podem ainda aplicar-se na ausência de regulamentação comunitária. Como mencionado anteriormente, o Comité gostaria que se pudesse estabelecer um diálogo sobre a definição dessa lista.

7.5. O Comité realça também a necessidade de se reforçar a luta contra as infracções que aumentaram largamente nos Estados-Membros durante os últimos anos e que ameaçam seriamente a eficácia e a coesão do mercado único. A Comissão deveria desempenhar com maior determinação e eficácia o seu papel de guardiã do Tratado, acelerando, em particular, o tratamento dos procedimentos de infracção em caso de violação dos princípios da livre prestação de serviços e da liberdade de estabelecimento e examinando com atenção a questão da proporcionalidade das medidas nacionais na origem dessas restrições. Numa altura em que solicita aos países candidatos um esforço adicional para transporem o acervo comunitário, os Estados-Membros devem sentir-se obrigados a dar o exemplo.

7.6. O Comité insiste, por outro lado, na necessidade de reforçar e alargar a todas as actividades de prestação de serviços o procedimento de informação prévia sobre os projectos nacionais de regulamentação susceptíveis de criar novos obstáculos. A adopção de uma nova directiva que complete neste sentido o mecanismo actualmente existente, afigura-se-lhe indissociável da aplicação de uma nova estratégia para o mercado interno dos serviços, directiva esta que é uma condição prévia para assegurar a credibilidade e a eficácia da nova estratégia.

7.7. No que se refere às medidas não legislativas que a Comissão tenciona apresentar em 2002 para eliminar determinados obstáculos não regulamentares, o Comité sublinha a necessidade de se promover, sempre que possível, a adopção de códigos de conduta pelos meios socioprofissionais europeus, em alternativa a novas regulamentações comunitárias ou para as complementar. O Comité recorda a este respeito as conclusões da sua audição de 3 de Maio de 2001 sobre as perspectivas de co-regulação no mercado único que indicavam fortes potencialidades de desenvolvimento neste domínio, nomeadamente no âmbito dos serviços. Por outro lado, o Comité apoia a intenção da Comissão de promover mecanismos de resolução de litígios e de desenvolver acções de sensibilização para o mercado único dos serviços.

7.8. O Comité aprova a intenção da Comissão de centrar a harmonização em determinados requisitos essenciais e toma nota com interesse do seu projecto de aperfeiçoar um instrumento de abordagem transversal para suprimir a maior parte dos obstáculos remanescentes. O Comité considera que, sem um compromisso político e jurídico forte do Parlamento e do Conselho para estabelecer um verdadeiro espaço sem fronteiras para os serviços na Europa apoiado nesse instrumento quadro jurídico e organizando-se a partir dessa base uma nova repartição das responsabilidades entre as instituições da UE, os Estados-Membros e os meios socioprofissionais, não será possível acelerar de forma decisiva os trabalhos de harmonização e de reconhecimento mútuo no mercado único dos serviços.

7.8.1. O Comité está consciente das dificuldades que a definição do tipo jurídico deste instrumento poderá levantar:

7.8.1.1. Numa primeira análise, pode parecer difícil tentar enquadrar toda a problemática da abertura dos serviços numa única directiva, caso seja uma directiva quadro, dada a grande complexidade e a forte diversidade dos problemas suscitados. Se a Comissão tiver, no entanto, de optar por esta escolha, convém conceber esta directiva com bases muito inovadoras em comparação com as directivas habituais, nomeadamente em termos de flexibilidade do seu conteúdo, de associação dos meios socioprofissionais, de descentralização da sua aplicação e de remissão a outras directivas e instrumentos jurídicos complementares.

7.8.1.2. O Comité gostaria, por seu turno, de recomendar a escolha de uma resolução quadro do Parlamento e do Conselho, se fosse claro que tal resolução não seria em nada assimilável a uma simples recomendação e que obrigaria, tal como uma directiva, os seus autores a um novo programa e a um novo mecanismo de acção dotado de um calendário juridicamente vinculativo.

7.8.1.3. O Comité gostaria, no entanto, que o impacto previsto - e a própria criação - de um instrumento jurídico horizontal não fossem afectados ou desvirtuados por controvérsias excessivas sobre o seu tipo jurídico. O Comité está disposto a fazer seu o provérbio que diz "Pouco importa a cor do gato desde que cace ratos". Em contrapartida, o Comité insiste, em seguida, em várias requisitos referentes ao novo mecanismo que deverá ser posto em prática por este instrumento horizontal.

7.8.2. Para o Comité, o caderno de encargos a que o novo instrumento deve responder deverá ser o seguinte:

7.8.2.1. este instrumento deverá ser horizontal, ou seja, para além da sua diversidade deve afectar todos os aspectos da livre prestação de serviços;

7.8.2.2. deverá comprometer politicamente e vincular juridicamente, o que exclui o recurso a uma simples recomendação;

7.8.2.3. deverá definir um certo número de princípios fundamentais que organizem as condições da abertura e aos quais se poderão referir instrumentos adicionais dele decorrentes;

7.8.2.4 não abdicando da sua abordagem global, este instrumento deverá ser flexível na sua aplicação e organizar uma boa coordenação entre várias abordagens complementares (harmonização, reconhecimento mútuo) e vários agentes (legislador comunitário, comités de regulamentação, meios socioprofissionais europeus).

7.8.3. Este novo instrumento horizontal deverá portanto:

7.8.3.1. ter por objectivo enfrentar os obstáculos que subsistem, privilegiando uma abordagem global, suprimindo os obstáculos encontrados pela empresa em diferentes etapas da prestação de serviços, em vez de repartir as medidas por domínios demasiado pontuais;

7.8.3.2. fixar as circunstâncias em que os Estados poderão ter motivos válidos para manter um enquadramento nacional específico;

7.8.3.3. promover uma aplicação mais eficaz do princípio de reconhecimento mútuo das legislações nacionais, permitindo evitar regulamentações inúteis ao nível comunitário, garantindo, ao mesmo tempo, que o espaço comunitário sem fronteiras poderá ser utilizado tão facilmente como um mercado nacional;

7.8.3.4. prever um número limitado de directivas orientadas para os principais domínios de prestação de serviços (cf. serviços financeiros, serviços pessoais, serviços colectivos, etc.). Estas directivas deverão utilizar os métodos já estabelecidos para a abertura do mercado único de produtos, limitando-se a fixar os requisitos essenciais;

7.8.3.5. na qualidade de instrumento permanente, deve tentar antecipar as novas necessidades regulamentares, contribuir para a fluidez do processo de liberalização e integração, ultrapassar as clivagens sectoriais e de categorias.

7.8.4. O Comité recomenda que se confie a transcrição dos requisitos essenciais do instrumento quadro e das diferentes directivas a comités mistos de regulamentação (inspirados na experiência dos comités SLIM), que deverão ser compostos por representantes das administrações nacionais, dos prestadores de serviços e dos utilizadores de serviços. No âmbito desta abordagem desconcentrada, o papel do legislador comunitário e da Comissão Europeia deveria ser, sobretudo, controlar a aplicação das regras dos comités mistos de regulamentação, incluindo a sua de homologação se necessário.

7.8.5. Este novo instrumento deverá igualmente reconhecer e incentivar abordagens de auto-regulação e de co-regulação dos meios socioprofissionais em questão, complementando as directivas e as regras dos comités mistos de regulamentação, sob controlo do legislador e da Comissão Europeia no que respeita ao seu efeito e aplicação. O Comité sublinha que os agentes socioprofissionais, na medida em que se empenharão em tais responsabilidades de auto-regulação à escala europeia, terão a possibilidade de desempenhar um papel importante na arquitectura futura do mercado interno dos serviços. Tal pressupõe uma parceria inovadora com o legislador europeu. O Comité preconiza a criação de uma tal parceria que julga dever constituir a chave do sucesso da "nova abordagem" de conclusão do mercado europeu dos serviços.

7.8.6. A aplicação do instrumento quadro, das directivas de acompanhamento, das medidas de aplicação dos comités mistos de regulamentação e das abordagens de auto-regulação dos meios socioprofissionais dariam lugar a relatórios da Comissão Europeia explicando o ponto da situação dos trabalhos e actualizando as novas prioridades do mercado único dos serviços.

7.8.7. A aplicação deste novo mecanismo permitiria obter, desde já, progressos significativos e irreversíveis de aceleração do mercado único dos serviços até ao fim do actual mandato da Comissão e do Parlamento e antes da primeira vaga do futuro alargamento.

Bruxelas, 28 de Novembro de 2001.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) COM(2000) 888 final de 29.12.2000.