Parecer do Comité Económico e Social sobre o "Livro Verde sobre a transacção de direitos de gases com efeito de estufa na União Europeia"

(2000/C 367/07)

Em 13 de Março de 2000, a Comissão decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre o "Livro Verde sobre a transacção de direitos de emissão de gases com efeito de estufa na União Europeia".

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente, que emitiu parecer em 26 de Julho de 2000, sendo relator J. Gafo Fernández.

Na 375.a reunião plenária de 20 e 21 de Setembro de 2000 (sessão de 20 de Setembro), o Comité Económico e Social adoptou por 90 votos a favor e 3 abstenções o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. Nos termos do Protocolo de Quioto, adoptado em Dezembro de 1998, a União Europeia comprometeu-se a reduzir globalmente em 8 % as emissões de gases com efeito de estufa no período de 2008 a 2012, relativamente aos níveis registados em 1990.

1.2. Em Junho de 1998, o Conselho procedeu a uma repartição assimétrica do esforço de redução das emissões pelos diferentes Estados-Membros, designada "acordo de partilha de encargos", para o que atendeu a critérios como as taxas de emissão por habitante ou o nível de rendimentos per capita de cada país.

1.3. As primeiras estimativas, baseadas nas taxas reais de emissão de gases com efeito de estufa em 1998, apontam já para a dificuldade que a União Europeia terá em cumprir o compromisso assumido em Quioto, caso se mantenham as tendências actuais.

1.4. O Protocolo de Quioto estabelece uma distinção clara entre os países que figuram no chamado "Anexo 1" do Protocolo (países desenvolvidos que, individual ou colectivamente, devem ser capazes de reduzir, no quadro de um acordo de integração regional, as emissões de gases com efeito de estufa) e os países não desenvolvidos que, em função do seu nível de emissões per capita historicamente baixo, estão isentos dessa obrigação de forma a não se comprometer o seu potencial de desenvolvimento.

1.5. O próprio Protocolo de Quito introduziu três mecanismos, designados "mecanismos flexíveis": a aplicação conjunta, o desenvolvimento limpo e - objecto do presente documento - a transacção de direitos de emissão.

1.6. Enquanto os dois primeiros mecanismos - aplicação conjunta e desenvolvimento limpo - visam favorecer a acção de um país desenvolvido ou de uma empresa nele sediada levada a cabo noutro país desenvolvido constante do Anexo 1 (aplicação conjunta) ou num país em desenvolvimento (desenvolvimento limpo), com o objectivo de atingir a referida redução das emissões de gases com efeito de estufa, a transacção de direitos de emissão regulamenta a cedência, a título oneroso, dos direitos de emissão excedentários por determinada empresa ou entidade mediante redução da actividade, maior eficiência energética ou optimização dos processos produtivos a outra empresa, pertencente ao mesmo Estado ou a outro país desenvolvido, de modo a permitir a esta última cumprir os seus compromissos na matéria.

1.7. Como é facilmente imaginável, estes "mecanismos flexíveis" têm por última meta facilitar a consecução global dos objectivos de redução das emissões, permitindo concentrar os esforços nos sectores em que a relação custo/eficácia seja a melhor possível a curto trecho. Trata-se, por conseguinte, de aplicar uma orientação económica segundo a qual a atribuição dos recursos se rege pelas leis do mercado livre. Não obstante, convém não ignorar que esta optimização apenas fará aumentar, a médio prazo, o custo marginal das medidas a adoptar, a não ser que progressos tecnológicos significativos permitam reduzir esse acréscimo de custos.

1.8. O Protocolo de Quito prevê a possibilidade de aplicar estes mecanismos flexíveis entre as "Partes" (os Estados-Membros signatários do Acordo) a partir de 2008, i.é, a partir do momento em que os compromissos de redução das emissões de gases com efeito de estufa se tornem vinculativos. No entanto, nada impede - como é o caso da proposta em exame - que uma parte signatária do Protocolo ponha previamente em marcha algum destes mecanismos flexíveis a nível interno.

1.9. Como é natural, o estabelecimento de direitos individuais de emissão implica a necessidade de fixar licenças individuais de emissão a empresas de uma série de sectores específicos. No contexto da União Europeia, parece lógico que essas quotas individuais de emissão estejam ligadas aos critérios de "melhores técnicas disponíveis" (doravante designados "critérios MTD"), estabelecidos pela Directiva 96/61/CE relativa à prevenção e controlo integrado da poluição (directiva "IPPC"). Tal coloca, porém, dois problemas: em primeiro lugar, o facto de esta directiva não cobrir a totalidade dos sectores responsáveis pela emissão de gases com efeito de estufa, nem tão-pouco a totalidade dos sectores produtivos. Em segundo lugar, o facto de os referidos critérios MTD não estarem disponíveis para vários sectores antes de 2003-2004.

1.10. Outra implicação da introdução, na União Europeia, desse sistema de direitos de emissão é o efeito de distorção da concorrência que poderá advir da sua aplicação desigual em sectores e empresas de um mesmo país ou em diferentes países.

1.11. Tal obriga a considerar duas alternativas. A primeira consiste em criar um quadro comunitário harmonizado que defina sectores e modalidades de aplicação, a qual contém, porém, risco de distorção, dado o volume desigual das emissões cobertas nos vários Estados-Membros. A segunda consiste em efectuar uma análise individual de cada sistema nacional (nos países que decidam pô-lo em prática), a fim de verificar a sua compatibilidade quer com o regime de concorrência (auxílios estatais indirectos) quer com o mercado interno. De notar que os direitos de emissão são considerados bens abrangidos pela livre circulação (pelo menos entre os países em que esse sistema nacional esteja em vigor).

1.12. Como é natural, a aplicação de um sistema deste tipo responde a uma filosofia de atribuição que assenta no respeito dos direitos históricos de emissão (conceito de "grandfathering"), se bem que matizados pela obrigatoriedade de aplicação dos critérios MTD em matéria de eficiência energética. Tal suscita uma questão associada a este critério, a da atribuição de direitos de emissão a novas actividades e sua conciliação com os limites máximos de emissão a nível nacional.

1.13. No caso de novas empresas com actividades equiparáveis às de empresas já abrangidas pela directiva "IPPC", o sistema pressupõe a aplicação dos critérios MTD em matéria de eficiência energética válidos para outras empresas em situação idêntica. O problema coloca-se, porém, caso surjam novas actividades de elevado consumo energético (embora esta hipótese seja bastante remota) que não existam em nenhum Estado-Membro e careçam, portanto, da definição de novos critérios MTD. Outro problema pode consistir nas diferentes sensibilidades nacionais quanto a licenciar novas actividades de elevado consumo energético ou de considerável grau de emissão de gases com efeito de estufa, confrontadas com a necessidade de respeitarem os compromissos nacionais em matéria de emissões.

2. Observações na generalidade

2.1. O Comité apoia plenamente a iniciativa da Comissão Europeia de favorecer a redução das emissões de gases com efeito de estufa, e, nesse âmbito, a criação de um sistema comunitário de direitos de emissão plenamente compatível com a filosofia do sistema previsto no Protocolo de Quioto. Faz, todavia, notar que o comércio desses direitos não constitui em si um instrumento de redução das emissões. O Comité solicita à Comissão que, em detalhe, indique os mecanismos com que se poderá lograr tais reduções.

2.2. Concretamente, o documento da Comissão não comporta orientações precisas sobre três elementos cruciais para a concepção de tal sistema, a saber: a atribuição de níveis de emissão a empresas individuais (e, consequentemente, dos possíveis direitos de emissão), a relação entre esses limites máximos impostos individualmente às empresas e o esforço nacional de redução das emissões e, por último, os níveis atribuídos a novas empresas que iniciem a sua actividade.

Como filosofia de base, apta a responder globalmente a estas questões em aberto, o Comité preconiza que o sistema se reja pelos seguintes pressupostos:

- A atribuição de níveis de emissão individuais às empresas só é exequível numa perspectiva científica, solidamente justificada e segundo critérios definidos no âmbito comunitário. Daí o Comité aplaudir a utilização dos critérios MTD nos sectores em que a sua aplicação se inscreve no quadro legislativo comunitário ou, em alternativa, é estabelecida nomeadamente, por um sistema de "benchmarking" comparativo a nível mundial.

- A emissão de gases com efeito de estufa de um Estado-Membro equivale à soma das emissões dos seis gases e de todas as fontes de emissões, entre as quais cumpre destacar as pontuais (como algumas das acima referidas) e as chamadas difusas (como as provenientes do tráfego rodoviário). Assim, embora a aplicação dos critérios MTD já pressuponha, em si, uma redução das emissões de CO2, os compromissos nacionais de redução não podem ser associados de forma biunívoca e exclusiva à redução de emissões pontuais de determinado número de sectores industriais.

- A atribuição de direitos de emissão a novas actividades (cobertas pelos critérios MTD) poderá, por conseguinte, processar-se de modo automático, proporcional e não discriminatório em relação a actividades equiparáveis já existentes. Como é óbvio, esse maior volume de emissões de gases com efeito de estufa deverá ser compensado, em cada Estado-Membro, por reduções simultâneas, pelo menos equivalentes, das emissões noutros sectores ou actividades, para que os Estados respeitem os respectivos compromissos nacionais nesta matéria.

2.3. Por conseguinte, no entender do Comité, o comércio de direitos de emissão deve guiar-se pelos seguintes princípios básicos:

- o sistema deve adoptar o princípio do "poluidor-pagador" como quadro permanente de referência;

- o sistema comunitário deve ser absolutamente compatível com o mecanismo previsto no artigo 17.o do Protocolo de Quioto, de modo a permitir, uma vez em funcionamento, a sua posterior integração;

- o sistema deve ser de dimensão comunitária e intersectorial;

- o sistema deve ser progressivo, sendo inicialmente aplicado a um número reduzido de sectores, embora muito importantes do ponto de vista do volume das suas emissões de CO2;

- o sistema deve basear-se num regulamento comunitário, isto é, num acto legislativo plenamente vinculativo, aprovado pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu mediante proposta da Comissão;

- o referido regulamento deverá criar um quadro regulamentar comum e harmonizado, que defina sectores abrangidos e modalidades concretas, baseando-se, para o efeito, na Decisão 1999/296/CE sobre o mecanismo de vigilância das emissões comunitárias de CO2 e de outros gases responsáveis pelo efeito de estufa, bem como na directiva relativa às grandes instalações de combustão (directiva "LCP");

- o sistema deve minimizar os efeitos negativos da distorção da concorrência e ser suficientemente flexível para impedir uma "apropriação permanente" dos benefícios que inicialmente trará;

- o sistema deve ser voluntário, de modo a permitir às empresas dos sectores definidos no âmbito comunitário integrá-lo e dele beneficiar;

- a este respeito, deve ser fixada uma data provisória, mas realista, para a sua entrada em vigor, que poderia ser 1 de Janeiro de 2005;

- haveria igualmente que estabelecer uma segunda condição para a entrada em vigor do sistema, a de que pelo menos uma percentagem mínima, a determinar, do total de emissões de um Estado-Membro fosse teoricamente coberta pelo sistema;

- o sistema a instituir deverá permitir a aplicação voluntária nos países candidatos à adesão incluídos no Anexo 1 do Protocolo de Quioto, e nos países do Espaço Económico Europeu.

2.4. Por último, o sistema deverá complementar as medidas previstas em cada Estado-Membro para cumprirem as quotas nacionais de emissões segundo o chamado "acordo de partilha de encargos".

3. Observações na especialidade

Neste capítulo, o Comité pretende cingir-se à lista de perguntas formuladas pela Comissão no seu Livro Verde, respeitando, para o efeito, a ordem em que aparecem formuladas:

3.1. Pergunta 1

3.1.1. A necessidade de criar uma base harmonizada para determinar as quotas de emissões de cada empresa abrangida pelo sistema faz com que essas quotas só possam ser determinadas de acordo com os valores de eficiência energética definidos nos critérios MTD e aplicar-se, pelo menos numa primeira fase, às instalações cobertas pela Directiva relativa às grandes instalações de combustão (directiva "LCP").

3.1.2. Assim, os sectores abrangidos por este sistema serão os previstos na directiva "IPPC", desde que até 2005 sejam definidas para esses sectores normas de eficiência energética conformes com os critérios MTD e que, para além disso, as instalações em causa se encontrem cobertas pela directiva relativa às grandes instalações de combustão (directiva "LCP"), ou, não se dispondo ainda de tais normas de eficiência, a indústria tenha definido provisoriamente normas que regulem as emissões com base em acordos voluntários a nível europeu, aprovados pela Comissão Europeia e baseados, nomeadamente, num sistema de "benchmarking" comparativo a nível mundial.

3.2. Pergunta 2

3.2.1. Os sectores abrangidos pelo sistema por força de decisão tomada a nível comunitário deverão reger-se por um quadro comum harmonizado, o que implica que todas as empresas que operem nesses sectores estarão sujeitas a esse sistema. No entanto, o carácter obrigatório do sistema nunca deverá ser interpretado como obrigação de cedência, a título oneroso, de eventuais direitos de emissão, especialmente se o seu valor de mercado for considerado insuficiente, embora, evidentemente, as empresas sejam obrigadas, em todo o caso, a reduzir as suas emissões para os níveis estabelecidos.

3.2.2. As garantias de segurança jurídica deverão ser obtidas mediante a imposição de certas condições mínimas para regulamentação do referido comércio, que, numa primeira fase, poderiam passar pela fixação de um prazo inicial, não demasiado dilatado, para a celebração dos referidos acordos de transacção de direitos de emissão entre empresas, com vista à consolidação progressiva do mercado e ao funcionamento satisfatório das leis da oferta e da procura, isto é, sem que estas sejam afectadas por um volume de transacções particularmente reduzido.

3.3. Pergunta 3

3.3.1. Embora teoricamente compatível com o mercado interno (discriminação nacional inversa), o sistema de adesão ou de dissociação ("opting-in"/"opting-out") teria duas desvantagens. Em primeiro lugar, colocaria em desvantagem concorrencial as empresas do Estado-Membro que tivesse decidido não se associar ao sistema (o que implicaria, mais cedo ou mais tarde, a necessidade de fórmulas de compensação) e, em segundo lugar, privaria esse Estado-Membro e as suas empresas da possibilidade de experimentarem o sistema antes da sua entrada em vigor obrigatória, conforme previsto no Protocolo de Quioto.

3.4. Pergunta 4

3.4.1. Um Estado-Membro poderá incluir outros sectores para além dos estabelecidos como obrigatórios no âmbito comunitário, desde que satisfeitas duas condições:

- observância das modalidades de aplicação (métodos de cálculo e de verificação) dos direitos de emissão, estabelecidas para os sectores abrangidos pelo regime comunitário;

- o comércio dos direitos de emissão dos sectores incluídos no âmbito nacional, mas não harmonizados à escala comunitária, não pode estar sujeitos a qualquer condição restritiva no que se refere à possibilidade de serem adquiridos por empresas de outros Estados-Membros.

3.5. Pergunta 5

3.5.1. A própria natureza dos critérios MTD, que devem servir para fixar as quotas das emissões para cada sector/empresa, torna desnecessário fixar quotas globais por sectores, que trariam problemas insolúveis quer no âmbito comunitário quer no nacional.

3.6. Pergunta 6

3.6.1. A mesma reflexão cumpriria fazer a respeito da atribuição individual de direitos de emissão às empresas. Com efeito, a aplicação dos critérios MTD permite atribuir um valor histórico de emissão (baseado nos níveis históricos de produção e multiplicado pela eficiência energética dos gases com efeito de estufa). Para os anos seguintes, este valor histórico será fixado em função dos níveis das MTD medidos pelo valor real da produção.

3.7. Pergunta 7

3.7.1. Tal como até agora definido, o sistema comunitário baseia-se no sistema "a jusante" ou de fontes pontuais de emissão. Ora, afigura-se necessário e conveniente que, no âmbito dos programas nacionais destinados a cumprir o "acordo de partilha de encargos" nos termos do Protocolo de Quioto, cada Estado-Membro faça simultaneamente um esforço de redução das emissões nestes sectores, mas também nos denominados "sectores difusos" de emissão de gases com efeito de estufa.

3.7.2. Contudo, não é possível fixar níveis idênticos para cada Estado-Membro, já que tal seria irrealista à luz das diferenças nas estruturas económicas dos diversos Estados.

3.8. Pergunta 8

3.8.1. Os três mecanismos mencionados (impostos sobre a energia, acordos voluntários em matéria de ambiente e comércio de direitos de emissão) constituem, por esta ordem, medidas complementares. Os acordos voluntários, enquanto actos com maior alcance do que as normas, servem para realizar progressos no âmbito sectorial. A tributação dos produtos energéticos, muito particularmente o imposto sobre as emissões de CO2 (proposta de imposto sobre a energia/CO2) destina-se a penalizar os responsáveis pelas emissões difusas e, por outro lado, através do sistema de reembolsos previsto, as empresas que excedam os valores de emissões estabelecidos pelos critérios MTD. Por último, o comércio de direitos de emissão contribui para favorecer a rentabilização dos esforços de redução de emissões superiores às definidas pelos critérios MTD. No entanto, importa precisar que a intensificação desse esforço de redução não deverá em todo o caso, dar lugar à redução do reembolso da taxa ecológica sobre a energia/CO2, tal como prevê a actual proposta de directiva em discussão no Conselho.

3.9. Pergunta 9

3.9.1. Tanto os mecanismos de vigilância como os dos processos por infracção são teoricamente suficientes. Não obstante, afigura-se necessário proceder a um ajustamento destes instrumentos, em especial, a uma melhoria dos sistemas de vigilância na fase de controlo e sobretudo na fase de verificação no âmbito comunitário. Haverá também que verificar a absoluta compatibilidade de tais mecanismos com os que serão posteriormente desenvolvidos em aplicação do Protocolo de Quioto.

3.9.2. A mesma reflexão cumpriria fazer em relação aos processos por infracção, embora, de um modo geral, o sistema de denúncia perante o Tribunal de Justiça do Luxemburgo tenha um impacto suficientemente importante na opinião pública do Estado-Membro em causa, ao passo que os mecanismos de sanções pecuniárias suportadas por um Estado-Membro e não por determinada empresa não têm o efeito pretendido no Livro Verde, salvo se o valor dessas sanções for desmesuradamente elevado.

3.10. Pergunta 10

3.10.1. Se bem que no capítulo 2 do presente parecer nos tenhamos pronunciado a favor de um regulamento comunitário, isto é, de um instrumento juridicamente vinculativo sem necessidade de transposição para o direito nacional, é evidente que numerosos aspectos deste sistema devem ser concebidos no âmbito do trabalho das autoridades nacionais e locais. Assim, as tarefas poderiam ser repartidas do seguinte modo:

3.10.2. No âmbito comunitário

Definição das modalidades gerais de aplicação do sistema: sectores abrangidos, sistema de verificação, modalidades de funcionamento harmonizado do conjunto das licenças de emissão, critérios de atribuição de quotas individuais baseados nos critérios MTD, verificação da exactidão dos dados fornecidos pelos Estados-Membros.

3.10.3. No âmbito nacional e local

Atribuição de quotas de emissão a empresas individuais, controlo das emissões, definição de sectores sujeitos a licenças de emissão, para além dos fixados de modo harmonizado a nível comunitário.

Bruxelas, 20 de Setembro de 2000.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Beatrice Rangoni Machiavelli