RELATÓRIO DA COMISSÃO - Actividades comunitárias em matéria de análise, investigação e cooperação no domínio do emprego - Relatório intercalar

Em conformidade com o disposto na Decisão do Conselho de 23 de Fevereiro de 1998 relativa às actividades comunitárias em matéria de análise, investigação e cooperação no domínio do emprego e do mercado de trabalho (98/171/CE), a Comissão deve elaborar um relatório intercalar das actividades empreendidas no âmbito do programa.

1. Contexto e origens

A Decisão do Conselho foi adoptada em Fevereiro de 1998, logo após o Conselho Europeu do Luxemburgo e antes da ratificação do Tratado de Amesterdão, num momento em que a Estratégia Europeia de Emprego estava em plena fase de concepção. O programa fora originalmente preparado em meados da década de 90 e destinava-se a providenciar uma base jurídica às actividades empreendidas pela Comissão ao longo de cerca de 20 anos para apoiar as suas iniciativas políticas no domínio do emprego e que, nessa época, tinham por base a estratégia definida no Livro Branco Crescimento, Competitividade e Emprego. Em resultado da entrada em vigor do Tratado de Amesterdão, a referida Decisão foi ultrapassada pelos acontecimentos, com o artigo 129º a estipular a adopção de medidas de incentivo ao emprego. Enquanto tal, este programa poderia ser considerado como uma medida intermédia que permitia a realização das necessárias actividades em apoio da Estratégia de Emprego, enquanto se aguardava a ratificação do Tratado de Amesterdão.

De acordo com a Decisão, foi criado um Comité para supervisionar as actividades do programa, cuja missão consistia em aprovar o programa de trabalho proposto pela Comissão para o ano seguinte, devendo ser consultado sobre projectos individuais a levar a efeito em conformidade com este mesmo programa de trabalho. O Comité reuniu-se pela primeira vez em Março de 1998 e os representantes dos Estados-Membros participantes são essencialmente oriundos de departamentos associados à investigação dos ministérios do Emprego e do Trabalho.

O programa de trabalho para 1998 foi apresentado nessa reunião e subsequentemente adoptado em 30 de Abril de 1998. As primeiras consultas tiveram lugar em Junho de 1998. Dado o tempo necessário à criação do Comité e à conclusão dos procedimentos de consulta, as actividades levadas a efeito em 1998 dizem, pois, respeito a menos de seis meses.

O programa de trabalho para 1999 foi aprovado em Janeiro de 1999 e as actividades foram empreendidas ao longo desse mesmo ano.

O objectivo deste programa foi desenvolvido ao longo do tempo, assumindo um importante papel de apoio da Estratégia de Emprego. Inicialmente, comportava três componentes:

* fomentar a cooperação em matéria de análise, investigação e acompanhamento;

* identificar melhores práticas e promover os intercâmbios e as transferências de informação e experiências;

* desenvolver uma política de informação activa.

Ao longo dos três anos do programa, o papel de apoio à estratégia foi desenvolvido e os projectos passaram a visar mais especificamente as necessidades de reforço e desenvolvimento da mesma.

2. Procedimentos

Os procedimentos financeiros utilizados na realização deste programa são os que regem todas as actividades deste tipo, designadamente:

* Convites à apresentação de propostas para todos os grandes projectos (superiores a EUR100 000), com um prazo superior a seis meses entre a publicação e a adjudicação do contrato; este prazo é determinado pelas normas definidas nas Directivas sobre contratos públicos.

* Convites à manifestação de interesse para a concessão de subvenções a projectos interessantes e inovadores nos Estados-Membros, em particular os que contribuem para o intercâmbio de boas práticas e experiências. No entanto, esta técnica é também demasiado morosa e exige recursos consideráveis (cerca de 8 meses do início ao termo dos projectos).

* Limitações ao número e ao montante de subsídios ad hoc, que são efectivamente reservados para eventos que apresentem acentuada relação política com as prioridades da Presidência do Conselho em exercício.

3. As actividades

Os programas de trabalho referentes aos três anos em questão foram estruturados de acordo com as três áreas de actividade originalmente definidas na Decisão do Conselho. Contudo, para os fins do presente relatório, considera-se de maior utilidade analisar as actividades realmente efectuadas no âmbito de quatro rubricas:

* Actividades relacionadas com a produção de estatísticas

* Análises e estudos

* Observação e transferência de boas práticas

* Integração da vertente do emprego

4. Actividades relacionadas com a produção de estatísticas (Código 1.2 do programa de trabalho)

Com o incentivo do Comité, o programa atribuiu considerável importância às actividades relacionadas com a produção de estatísticas, as quais revestiam dois objectivos: melhorar a fiabilidade e a comparabilidade dos dados estatísticos no domínio do emprego utilizados para análise, avaliações de desempenho e ulterior desenvolvimento da Estratégia de Emprego; e desenvolver ferramentas e metodologias adequadas para melhorar a medição de indicadores políticos em relação com a Estratégia de Emprego. Por um lado, este processo implicou a concessão de assistência financeira ao Eurostat para o desenvolvimento e a melhoria dos dados estatísticos comparáveis indispensáveis aos outros elementos do programa e à análise e ao apoio político da Estratégia de Emprego. Esta ajuda financeira não foi utilizada para a recolha regular de dados pelo Eurostat, mas para o desenvolvimento de novos projectos que melhoram a fiabilidade e a comparabilidade das estatísticas. Em particular, foi dado ênfase ao aperfeiçoamento do inquérito permanente às forças de trabalho, o qual fornecerá os dados necessários a uma análise precisa e actualizada das tendências do emprego nos Estados-Membros, com base na lista acordada de indicadores de desempenho. O financiamento foi também utilizado para a série de módulos ad hoc do Inquérito às Forças de Trabalho, os quais foram concebidos para fornecer informações sobre tópicos específicos que não estão (ou já não estão) abrangidos pelo inquérito regular. Entre esses, contam-se os módulos referentes ao tempo de trabalho e à transição da escola para a vida activa.

A outro nível, foram adjudicados contratos a investigadores externos com o objectivo de desenvolver metodologias susceptíveis de serem testadas em colaboração com o Eurostat. Em termos de indicadores políticos, foi lançado um importante projecto, levado a efeito ao longo da vigência do programa, para desenvolver uma base de dados sobre políticas de mercado de trabalho, elemento crucial para a avaliação dos Planos de Acção Nacionais. Este trabalho foi realizado em colaboração com o Eurostat no contexto da base de dados SEEPROS.

Em 1999, o programa foi adaptado por forma a incluir um contributo para o inquérito ad hoc sobre o mercado de trabalho dos trabalhadores por conta de outrem organizado pela DG ECFIN. Este inquérito foi originalmente realizado em 1985 e renovado em 1989 e 1994.

Outros projectos no âmbito desta rubrica incluíram o estudo destinado a aperfeiçoar a abordagem dos diagramas em diamante, incluída no Relatório Conjunto sobre o Emprego 1998, bem como um projecto lançado em 2000 com o objectivo de desenvolver uma série de indicadores sobre flexibilidade do mercado de trabalho, incluindo os seguintes elementos: disponibilidade de oferta de mão-de-obra, situação de saúde da força de trabalho, níveis de instrução e formação, capacidade de utilizar as novas tecnologias, flexibilidade do tempo de trabalho, relações laborais aos níveis micro e macro, flexibilidade do custo do trabalho, tributação do trabalho, flexibilidade dos contratos e mobilidade profissional. O estudo tinha por objectivo recolher dados já existentes, bem como outros adicionais, para a composição de um indicador estatisticamente sólido. Todos estes dados deveriam abranger os 15 Estados-Membros da UE, os Estados Unidos e o Japão.

Figura em anexo, um quadro sinóptico das dotações orçamentais e das despesas.

5. Análise e estudos (Código 1.3 do programa de trabalho)

As actividades efectuadas no âmbito desta rubrica destinam-se a apoiar a avaliação e ulterior desenvolvimento da Estratégia de Emprego. Para tal, dividem-se em duas categorias principais:

* Apoio específico à execução das Orientações para o Emprego

* Estudos sobre questões do mercado de trabalho relacionadas com o ulterior desenvolvimento da estratégia de emprego

5.1. Apoio específico

Os primeiros anos da execução das Orientações para o Emprego demonstraram que todos os Estados-Membros lançam continuamente políticas inovadoras. O apoio analítico é necessário por forma a dar substância concreta às recomendações implícitas nas Orientações. Entre os projectos realizados nesta área, contam-se os trabalhos de detecção precoce dos desempregados e um estudo sobre sistemas de prestações de desemprego e as políticas de emprego activas em relação com a abordagem preventiva, bem como uma série de projectos associados ao pilar do espírito empresarial.

5.2. Estudos analíticos

É necessário realizar análises e estudos prospectivos, para que possamos compreender melhor o funcionamento do mercado de trabalho europeu e apoiar o desenvolvimento a longo prazo da Estratégia de Emprego, antecipando novos temas potenciais e desafios. Ao longo do período do programa, o relatório "Emprego na Europa" continuou a apresentar um estudo quantitativo das tendências e políticas de emprego na União, providenciando a análise essencial do contexto na qual poderia assentar o trabalho analítico necessário. Entre as outras questões objecto de importantes estudos, contam-se:

* a reestruturação da despesa pública (relatório ao Comité de Emprego)

* a oferta de mão-de-obra (publicação)

* modelos de crescimento favorável ao emprego (finalizado em Fevereiro de 2001)

* a remuneração e a qualidade do emprego

* emprego no sector dos serviços (publicação)

* a globalização, os fluxos comerciais e o investimento directo para o estrangeiro (3 estudos)

* série de estudos sobre trabalhadores mais velhos

Figura em anexo, um quadro sinóptico das dotações orçamentais e das despesas.

Observação e transferência de boas práticas (Códigos 1.1 e 2 do programa de trabalho)

Esta rubrica do programa teve por base os anteriores trabalhos realizados na Comissão para desenvolver o conceito de programas de investigação-acção e o intercâmbio de informações e boas práticas, com especial atenção na capacidade de replicar abordagens políticas e projectos bem sucedidos. Este trabalho resultara na instituição dos programas MISEP e SYSDEM, relativos a políticas de mercado de trabalho e documentação, respectivamente, e dos programas LEDA (Desenvolvimento Local do Emprego) e ERGO (desemprego de longa duração).

Com a adopção das Orientações para o Emprego e a execução dos Planos de Acção Nacionais, esta parte do programa de análise, investigação e cooperação adquiriu nova relevância no apoio às actividades realizadas conjuntamente pela Comissão e os Estados-Membros para acompanhar a forma como as Orientações são traduzidas em políticas e acções nacionais.

Um elemento central do processo do Luxemburgo consiste na identificação e avaliação das políticas de emprego e do mercado de trabalho que produziram bons resultados nos países em que foram implementadas. O método de avaliação interpares, apoiado durante toda a vigência do programa, visa avaliar a transferibilidade dessas políticas, através de apreciações de peritos multilaterais e independentes. Uma primeira ronda de revisões foi efectuada em 1998-99. Em 1999, foi lançado um outro programa de dois anos, com o objectivo de fornecer uma base informativa sólida e regular em apoio da Estratégia de Emprego. Além disso, os resultados das avaliações interpares serão posteriormente incluídos no Relatório Conjunto sobre o Emprego.

Os Serviços Públicos de Emprego têm um papel importante a desempenhar na adopção de medidas políticas decorrentes das Orientações para o Emprego, facto que se reflecte nas actividades que receberam apoio financeiro. Para além das reuniões semestrais regulares entre os Chefes dos SPE, essas actividades incluíram:

* a modernização dos SPE

* a análise de sistemas self-service

* apoio à organização de eventos conducentes a um melhor entendimento do sistema de prestação de serviços para o emprego

* envolvimento dos parceiros sociais nos SPE

* a regionalização dos SPE

* estudo das consequências sociais de ajustamentos em larga escala

Embora o Relatório Conjunto sobre o Emprego seja o principal instrumento de avaliação da tradução das Orientações para o Emprego em políticas nacionais, serão realizados estudos mais aprofundados dos Planos de Acção Nacionais para o Emprego. O objectivo é estudar certas iniciativas políticas que ocupam um lugar central e privilegiado nos PAN, com vista a avaliar o respectivo impacto na situação do emprego, bem como a interacção com outras políticas sociais, permitindo retirar posteriormente conclusões para disseminar enquanto melhores práticas.

Também no final de 2000, foi lançado um inquérito-piloto com a participação voluntária de dez Estados-Membros, a fim de fiscalizar a aplicação das orientações relativas à activação e à prevenção. Esperam-se como resultados a melhoria da comparabilidade dos dados e uma compreensão reforçada dos sistemas administrativos e estatísticos a nível nacional. Estas ilações serão úteis para a avaliação do impacto político da Estratégia de Emprego.

6. Integração das políticas de emprego (Código 2.4 do programa de trabalho)

A dimensão do emprego nas outras políticas comunitárias constitui um elemento central do Título do Emprego do Tratado (art. 127º) e foi, por conseguinte, integrado no programa de acção, investigação e cooperação no âmbito da actividade global de identificação e transferência de boas práticas.

Entre as questões objecto de actividades durante o programa, contam-se:

* desenvolvimento sustentável e o emprego

* potencial de emprego da cultura

* desemprego e a saúde pública

* novas áreas de crescimento de emprego

* espírito empresarial e emprego

No final de 2000, foi igualmente lançado um importante estudo sobre o potencial das políticas comunitárias para a promoção do emprego. O objectivo desse estudo consistia em identificar orientações/acções políticas susceptíveis de desempenhar um papel crucial de apoio ao emprego a nível comunitário, e respectivas interacções com acções nacionais de promoção do emprego. Os estudos deverão ter por objectivo avaliar, qualitativamente se necessário, em que medida essas políticas influenciarão os desenvolvimentos do emprego e de que formas prováveis. Os resultados serão incluídos no próximo relatório importante a elaborar pela Comissão, em conformidade com o disposto no artigo 127º.

Figura em anexo, um quadro sinóptico das dotações orçamentais e das despesas.

7. Difusão e disseminação

Durante o período do programa, a Comissão prosseguiu uma política activa de publicação e disseminação. Para além do relatório "Emprego na Europa" e do Relatório Conjunto sobre o Emprego, todos os estudos com uma aplicação mais vasta foram publicados quer em versão papel, quer - cada vez mais - na Internet.

Além disso, a Comissão considera que a organização de seminários e de workshops constitui a melhor forma de explorar activamente os resultados de estudos e de projectos de investigação. A organização de um workshop para debater e avaliar os resultados de estudos é, por conseguinte, parte integrante de cada contrato, cabendo ao contraente reunir um público adequado de académicos e responsáveis políticos. Seminários deste tipo foram já realizados para debater temas como a reestruturação das despesas públicas, o emprego no sector dos serviços, o espírito empresarial e o emprego, conceitos e medição dos índices de flexibilidade/adaptabilidade do mercado de trabalho europeu, e o trabalho não declarado. Outros seminários serão organizados à medida que forem sendo concluídos estudos lançados em 1999 e 2000.

Figura em anexo, um quadro sinóptico das dotações orçamentais e das despesas.

Conferências e subsídios

Em 1999, foi lançado um convite à apresentação de propostas para projectos inovadores em apoio à Estratégia de Emprego. Em resultado, foram concedidas subvenções a 7 projectos, num total de EUR784 000. Os projectos tinham de estar relacionados com a Estratégia de Emprego, ser inovadores e transnacionais. A maioria centrou-se no desenvolvimento de metodologia: promoção do processo de avaliação comparativa, ensinamentos a retirar das experiências dos nossos vizinhos do sul da região báltica, desenvolvimento de redes de aprendizagem regionais e conferência anual dos economias europeus do emprego, que incidiu na mobilidade e na migração, nas opções profissionais e na distribuição do rendimento. Outros foram consagrados a domínios políticos específicos, tais como o emprego nas cidades, os licenciados em artes e o sector do desporto.

Ao longo da vigência do programa, foi ainda apoiada a realização de conferências no contexto de diferentes Presidências, nomeadamente:

* A política social e o Tratado de Amesterdão (Presidência Alemã)

* Uma cultura do trabalho II (Presidência Alemã)

* Cultura, novas tecnologias e emprego (Presidência Austríaca)

* Conferência sobre o Emprego - estratégias de emprego da UE/OCDE (Presidência Finlandesa)

Figura em anexo, um quadro sinóptico das dotações orçamentais e das despesas.

8. Conclusão

O programa sobre as actividades da Comissão no domínio da análise, investigação e cooperação em matéria de emprego foi concebido na sequência do Livro Branco sobre Crescimento, Competitividade e Emprego, e concretizado logo após a adopção das primeiras Orientações para o Emprego. Ainda que não especificamente designado como tal, tornou-se um instrumento essencial no apoio à Estratégia Europeia de Emprego, utilizado pela Comissão, os Estados-Membros, os parceiros sociais e outros agentes relevantes. Cada uma das suas componentes contribuiu para o acompanhamento e o desenvolvimento da referida estratégia, desde a análise subjacente de temas actuais e futuros e a avaliação do impacto das políticas comunitárias ao processo interactivo representado pela avaliação interpares e a avaliação dos Planos de Acção Nacionais.

O presente relatório intercalar apresenta uma visão do programa no final do período durante o qual as actividades foram lançadas (os últimos compromissos foram assumidos em Dezembro de 2000). Contudo, a natureza de alguns dos principais estudos lançados particularmente na última fase do programa implica que a sua conclusão só esteja prevista no decurso de 2001 ou início de 2002. Será, pois, necessário esperar para se poder fazer uma avaliação completa do programa.

Não obstante, podem ser já retiradas algumas conclusões preliminares. O apoio financeiro ao Eurostat induziu consideráveis melhorias em termos dos sistemas estatísticos de acompanhamento no domínio do emprego e, em particular, da comparabilidade e da actualidade dos dados. Serão visíveis num futuro próximo outras melhorias, à medida em que o inquérito às forças de trabalho entre em vigor em todos os Estados-Membros - desenvolvimento este ao qual o programa consagrou grande parte do trabalho preparatório.

No domínio político, a introdução do processo de avaliação interpares e os estudos transnacionais constituíram contributos importantes para o aperfeiçoamento das Orientações para o Emprego. Por outro lado, o projecto conjunto entre a DG EMPL, o Eurostat e a OCDE, criado com o objectivo de desenvolver sistemas adequados de acompanhamento das orientações, começou a produzir resultados úteis.

Contudo, uma implicação que já se tornou evidente é que um programa de actividades deste tipo está muito dependente de recursos internos adequados, não só para conceber e lançar projectos, mas ainda mais para explorar os resultados e deles retirar conclusões políticas pertinentes.

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>