Parecer do Comité Económico e Social sobre a «Proposta de directiva do Conselho relativa à limitação das emissões de compostos orgânicos voláteis decorrentes de determinados processos e instalações industriais» () (97/C 287/11)

Em 17 de Março de 1997, o Conselho decidiu, nos termos do disposto no artigo 130º-S do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

A Secção de Ambiente, Saúde Pública e Consumo, encarregada dos respectivos trabalhos, aprovou o parecer em 15 de Maio de 1997 (relator: J. Gafo Fernandez).

Na 346ª reunião plenária (sessão de 28 de Maio de 1997), o Comité Económico e Social adoptou, por 81 votos a favor, 1 voto contra e 14 abstenções, o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. A presente proposta de Directiva tem como objectivo reduzir as emissões de Compostos Orgânicos Voláteis (COV) decorrentes da utilização de solventes em aplicações industriais, as quais representavam, em 1990, cerca de 20 % das emissões totais destes compostos a nível da União Europeia.

1.2. Estes COV são um dos agentes precursores da formação de ozono troposférico, que constitui um sério problema numa extensa parte do território da UE e pode ter, em concentrações muito elevadas em determinadas zonas industriais e urbanas, efeitos prejudiciais na saúde das pessoas.

1.3. Nesta proposta de directiva são abrangidos sectores não especificamente cobertos pela Directiva 96/61/CE () sobre «Prevenção e controlo integrados da poluição», isto é, PME e sectores conexos e, inclusive, microempresas empregando menos de 10 trabalhadores.

1.4. Finalmente, o objectivo da proposta da Comissão é conseguir reduções assentes na aplicação dos critérios BAT («Best Available Techniques») definidos na Directiva sobre «Prevenção e controlo integrados da poluição». A redução média das emissões por unidade de produto fabricado é calculada em 69 %, o que, admitindo um aumento dos níveis globais de produção, implicaria uma redução de 57 % das emissões líquidas em 2007. Espera-se atingir este ponto mediante um custo total anual de cerca de 4 000 milhões de ecu (isto é, a um custo anual de aproximadamente 10 ecu/pessoa ou 2 000 ecu/Tm. de COV - inferior, em qualquer caso, aos 3 000 ecu/Tm. previstos para as reduções ao abrigo do Programa Auto-Oil).

1.5. Para alcançar este escopo, a Comissão propõe três soluções alternativas. A primeira, estabelecida no artigo 5º e no Anexo IIIA, é a fixação de valores-limite de emissão por sectores, que se referem a todas as instalações novas e que serão aplicados às instalações existentes de forma gradual, com derrogação até 2007. A segunda alternativa consiste no plano de redução estabelecido no Anexo IIIB. A terceira alternativa é a prevista no artigo 12º, que deixa aos Estados-Membros a liberdade de apresentar planos nacionais de redução de emissões. Estes planos devem resultar numa redução das emissões do mesmo nível da que resultaria da aplicação dos critérios supramencionados, mas os Estados-Membros terão maior flexibilidade de redução individual entre sectores.

1.6. Outras medidas adicionais previstas no projecto de directiva são: autorização para novas instalações e os critérios para alterações das instalações existentes (artigos 3º e 4º, respectivamente); procedimentos de intercâmbio de informações entre os Estados-Membros (artigo 6º); critérios de medição e controlo de emissões (artigo 8º); acesso do público às informações (artigos 10º e 11º) e a criação de um Comité Consultivo (artigo 13º). Além disso, inclui-se um Anexo que comporta orientações para garantir o cumprimento no caso de serem utilizadas técnicas de gestão de solventes («solvents management»). Finalmente, são fixados limites de emissão mais estritos para um reduzido número de solventes que podem ter graves consequências para a saúde.

2. Observações na generalidade

2.1. Com as reservas que a seguir se indicam, o Comité Económico e Social aprova a apresentação desta proposta de directiva para substituir gradualmente os solventes perigosos por outros menos perigosos ou por métodos alternativos. Esta proposta visa completar outras medidas, especialmente as relativas à redução das emissões de precursores do ozono troposférico provenientes do tráfego terrestre ou a Directiva 94/63/CE () relativa ao controlo das emissões de COV resultantes do armazenamento e distribuição de gasolinas (Stage 1), e as medidas ligadas aos precursores de ozono estabelecidas na Directiva 96/61/CE sobre «Prevenção e controlo integrados da poluição». Esta última directiva é particularmente importante, na medida em que regula actualmente as emissões de COV de muitas das instalações abrangidas na proposta sub judice.

2.2. Contudo, dada a natureza complementar destas medidas, especialmente das directivas assentes no Programa Auto-Oil, o Comité pretende chamar a atenção, tal como está a fazer noutros pareceres similares (), para o facto de a Comissão Europeia não ter efectuado uma avaliação do efeito combinado de todas estas medidas na qualidade do ar, a nível dos precursores da formação do ozono troposférico, nas diversas regiões da União Europeia. Tal poderá ter como consequência tanto a elaboração de propostas não justificadas em termos de custo-benefício (custos sociais incluídos), como a necessidade de propor medidas complementares das actualmente previstas. Esta avaliação do efeito combinado de todas as medidas e acções propostas sobre a qualidade do ar torna-se assim, na opinião do Comité, urgente e irrenunciável.

2.3. Uma das dificuldades da aplicação desta proposta de directiva reside na grande quantidade de sectores industriais e de empresas envolvidas (cerca de 400 000, muitas das quais PME e microempresas), cada um deles com problemáticas e custos de redução diferentes. Por isso é difícil estabelecer uma metodologia de redução uniforme para cada sector e procurar um equilíbrio, em termos de custo-benefício, dos objectivos de redução a estabelecer especificamente para cada sector.

2.4. A terceira reflexão que o Comité pretende fazer é sobre a natureza extremamente técnica e a redacção complexa da presente proposta de directiva. Se bem que tanto os representantes da Comissão como da indústria tenham justificado essa complexidade com base na reflexão anterior, o Comité pretende chamar a atenção para os problemas que a mesma pode apresentar quando for efectuada a transposição da directiva para a legislação dos diversos Estados-Membros, bem como a verificação do seu cumprimento real. Assim, propõe o Comité que se assegure a correcta transposição dessa directiva na legislação nacional de todos os Estados-Membros. Deste modo, pode ser vantajoso simplificar os critérios de controlo de cumprimento.

2.5. O Comité tem para si que não foram suficientemente explicitados os critérios que conduziram à definição por sectores dos valores-limite de consumo de solventes e dos limites de emissão previstos para cada um deles. O Comité recomenda a utilização dos valores-limite por sector para a aplicação pelas autoridades nacionais, no âmbito dos Planos Nacionais definidos no artigo 12º, baseados nas características de qualidade do ar que se verificam em cada lugar específico.

2.6. As opiniões de numerosos sectores industriais apontam para um impacte económico muito elevado, em certos casos, com evidentes riscos de consideráveis perdas de competitividade e, potencialmente, de emprego. Além disso, a Comissão não conseguiu indicar o diferente impacte regional, em termos de custo, das medidas previstas, nem se os respectivos critérios de harmonização se justificam com base na diferente situação da qualidade do ar nas diversas regiões da Comunidade, tanto mais que a base jurídica de aplicação desta proposta de directiva é o artigo 130º-S.

2.6.1. No caso de sector inteiramente coberto pela Directiva 96/61/CE e dos respectivos problemas de emissão estarem verdadeiramente integrados, o seu controlo ficaria abrangido por essa directiva (e. g.: fabrico de produtos farmacêuticos).

2.7. Parece correcta, sob o ponto de vista do princípio de subsidiariedade, a possibilidade, prevista no artigo 12º, da definição e aplicação de Planos Nacionais para a redução de emissões como alternativa à aplicação dos valores-limite de redução por sectores. O Comité acolheria favoravelmente a adopção dessa possibilidade por todos os Estados-Membros. Não obstante, a sua aplicação correcta suscita, no entender do Comité, algumas dúvidas. Particularmente:

2.7.1. Uma utilização excessiva deste princípio poderia levar a distorções de concorrência se, por exemplo, a redução fosse obtida mediante o encerramento de algumas instalações grandes emissoras de COV, sem alterar as emissões das restantes, ou se a redução se concentrasse apenas naqueles sectores em que o custo relativo de cumprimento fosse menor.

2.7.2. Não se alude, no âmbito dos Planos referidos, à qualidade do ar nas diferentes zonas do país, como um dos critérios básicos para a determinação das medidas concretas de redução necessárias em cada um dos sectores-empresas afectados.

2.8. Assim, os citados Planos Nacionais deveriam estabelecer, juntamente com uma avaliação da sua redução global equivalente à que se obteria por limites individuais, os pormenores da redução por sectores, comparando-a com as reduções exigidas no âmbito dos níveis individuais e o respectivo impacte sobre a melhoria da qualidade do ar nas diferentes zonas do país.

2.9. O objectivo de redução e procedimentos correlativos objecto da directiva são mantidos como questão de interesse comum, pelo que os Estados-Membros devem empenhar-se na redução das emissões por parte da indústria, independentemente da parte dessas emissões que seja assacável à instalada nos respectivos territórios.

3. Observações na especialidade

3.1. A definição de alteração substancial mencionada no artigo 2º e a definição de instalação de pequenas dimensões, no Anexo II, são confusas, visto que não estabelecem nenhum aumento específico de capacidade para as empresas que não sejam consideradas «instalações de pequenas dimensões» para efeito desta directiva, nem que estejam abrangidas pela Directiva 96/61/CE (instalações de grandes dimensões). Há que sublinhar que a maioria das empresas afectadas consiste em microempresas ou PME e que as grandes empresas se encontram sujeitas à regulamentação de «alteração substancial» que a Directiva 96/61/CE para elas estabelece de forma específica. Assim, tal aumento de capacidade deveria ser estabelecido, numa base geral, nos 25 % fixados para as microempresas ou, alternativamente, como mínimo, em 20 % da capacidade nominal do desenho do projecto, de acordo com a prática tradicional em engenharia.

3.2. O sistema de autorização ou registo para as instalações não abrangidas pela Directiva 96/61/CE deveria entrar em vigor, com carácter geral, em 31 de Outubro de 2007, data em que essas instalações seriam completamente equiparadas às novas, relativamente ao nível de emissões.

3.3. A redacção do número 2 do artigo 5º é complexa, dado que apresenta três conceitos diferentes. Por um lado, os valores-limite de emissão por sectores, por outro os sistemas de redução alternativos e, por fim, a compatibilidade dos equipamentos de redução instalados antes da entrada em vigor da directiva. Tal dificulta a transposição para a legislação nacional e o seu correcto controlo, pelo que será conveniente identificar em separado cada um destes conceitos.

3.4. As exigências de controlo estabelecidas no artigo 7º, facultando aos Estados-Membros ampla margem de liberdade relativamente ao princípio da subsidiariedade, deveriam ser alargadas, deixando aos Estados-Membros a faculdade de decidir quando se justifica, técnica e economicamente, a necessidade de estabelecer medições em contínuo, desde que seja salvaguardada a qualidade dos dados.

3.5. A definição de emissões evasivas do artigo 2º deveria ser modificada para estabelecer uma excepção geral, em lugar da excepção caso a caso, prevista nas disposições especiais do Anexo IIIA para os solventes incorporados ao produto durante o processo de fabrico e que, pela sua própria natureza, não dão origem a emissões evasivas.

Bruxelas, 28 de Maio de 1997.

O Presidente do Comité Económico e Social

Tom JENKINS

() JO C 99 de 26. 3. 1997, p. 32.

() JO L 257 de 10. 10. 1996; JO C 195 de 18. 7. 1994.

() JO L 365 de 31. 12. 1994; JO C 73 de 15. 3. 1993.

() Pareceres sobre a estratégia comunitária para melhorar a eficiência do consumo dos automóveis de turismo e as propostas de directivas derivadas do Programa Auto-Oil.

ANEXO ao parecer do Comité Económico e Social

Durante o debate, foram rejeitadas as propostas de alteração seguintes, que obtiveram a seu favor mais de um quarto dos votos expressos:

Ponto 2.3

Elidir.

Justificação

A análise custo-benefício pode ser instrumento excelente; só que raramente contempla os custos sociais da ausência de legislação. Acresce que a curto prazo não será possível efectuar análises deste tipo.

Resultados da votação

Votos a favor: 33, votos contra: 47, abstenções: 10.

Ponto 3.2

Elidir.

Justificação

Os prazos a observar não devem baixar, «com carácter geral», para 2007. É importante manter prazos idênticos para cada sector/instalação, por forma a obviar a distorções de concorrência entre os diversos países.

Resultado da votação

Votos a favor: 33, votos contra: 49, abstenções: 10.