PT Jornal Oficial da União Europeia C 336/5

PARECER DO BANCO CENTRAL EUROPEU

de 24 de junho de 2014

sobre uma proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à notificação e à transparência das operações de financiamento através de valores mobiliários

(CON/2014/49)

(2014/C 336/04)

Introdução e base legal

Em 18 e 27 de março de 2014 o Banco Central Europeu (BCE) recebeu do Conselho e do Parlamento Europeu, respetivamente, dois pedidos de parecer sobre uma proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à notificação e à transparência das operações de financiamento através de valores mobiliários (1) (a seguir «regulamento proposto»).

A competência do BCE para emitir parecer resulta do disposto no artigo 127.o, n.o 4, e no artigo 282.o, n.o 5, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, uma vez que o regulamento proposto contém disposições que afetam a contribuição do Sistema Europeu de Bancos Centrais (SEBC) para a boa condução das políticas respeitantes à estabilidade do sistema financeiro, conforme o previsto no artigo 127.o, n.o 5, do Tratado. O presente parecer foi aprovado pelo Conselho do BCE, nos termos do artigo 17.o-5, primeiro período, do regulamento interno do BCE.

1. Observações genéricas

O BCE acolhe em geral com agrado o regulamento proposto, o qual visa reforçar a segurança e a transparência do mercado financeiro, em conformidade com as recomendações emitidas pelo Conselho de Estabilidade Financeira (CEF) e aprovadas em setembro de 2013 pelos líderes do G20 (2). O regulamento proposto introduz medidas em três áreas: 1) os dados das transações devem ser comunicados a repositórios de transações, e as autoridades competentes e os organismos pertinentes da União devem ter acesso direto e imediato a esses dados de modo a facilitar o controlo da acumulação dos riscos sistémicos associados às operações de financiamento através de valores mobiliários (OFVM) as quais, para efeitos do regulamento proposto, incluem as operações de recompra, as operações de concessão ou contração de empréstimos através de valores mobiliários e mercadoria, e outras operações com um efeito económico equivalente e que suscite riscos semelhantes, nomeadamente operações de compra/revenda ou de venda/recompra; 2) a informação sobre as OFVM deve ser divulgada aos investidores cujos ativos sejam utilizados neste tipo de operações ou noutras estruturas financeiras com efeitos equivalentes; e 3) deve haver transparência contratual das atividades no domínio da reutilização de garantias. O BCE considera que as novas regras uniformes em matéria de notificação e transparência de OFVM, bem como as disposições em matéria de reutilização de garantias, podem desempenhar um papel importante na melhoria da estabilidade financeira na União. Além disso, o regulamento proposto deve considerar o trabalho do grupo de peritos do CEF de dados sobre mercados de financiamento através de valores mobiliários, que foi estabelecido para desenvolver recomendações sobre a recolha e agregação de dados a nível global de acordo com as Recomendações do CEF, e que irá desenvolver as normas e processos propostos até ao final de 2014 (3). Além do exposto, o BCE tem a observar especificamente o que segue.

2. Observações específicas

2.1. Isenções aplicáveis às operações dos bancos centrais no que se refere às obrigações em matéria de reporte e transparência

O quadro de transparência e de notificação acima referido não prevê isenções relativamente a operações em que uma contraparte seja um banco central do SEBC (4).

O BCE constata a este respeito que, por um lado, a notificação e transparência de operações executadas pelos bancos centrais na prossecução dos respetivos objetivos estatutários e no exercício das suas competências não iria contribuir para uma maior transparência no mercado e, por outro, a eficácia destas operações, designadamente no domínio da política monetária ou das operações cambiais — e, consequentemente, o desempenho das suas atribuições por parte dos bancos centrais, que assentam, justamente, no sentido de oportunidade e no princípio da confidencialidade —, ficaria seriamente comprometida com a comunicação ou transparência de informação respeitante a tais transações.

Exigir às contrapartes, nas operações em que uma delas seja um membro do SEBC, a divulgação às autoridades competentes de informações relacionadas com as mesmas poderá também interferir com os regimes de confidencialidade do BCE e dos bancos centrais nacionais (BCN), e contrariar o objetivo das imunidades concedidas ao BCE nos termos do Tratado, em particular no que se refere à inviolabilidade dos arquivos e das comunicações oficiais do BCE (5). Por estas razões, as OFVM em que um banco central do SEBC seja contraparte devem também ficar isentas das obrigações de comunicação e de transparência.

O BCE recomenda firmemente a inclusão no regulamento proposto de uma isenção com base na operação (6). A não inclusão de uma tal isenção teria o mesmo efeito que a imposição dessas obrigações de comunicação e transparência ao próprio SEBC.

2.2. Clarificação do poder da Comissão para alterar a lista de isenções

Além disso, é necessário clarificar o artigo 2.o, n.o 3, do regulamento proposto, que confere poderes à Comissão para alterar a lista de isenções nos termos do artigo 2.o, n.o 2, por meio de um ato delegado. O BCE considera que o artigo 2.o, n.o 3, deve conter uma referência direta à possibilidade de alargamento da lista de isenções de modo a incluir bancos centrais de países terceiros (7).

2.3. Reutilização de garantias

Para efeitos do regulamento proposto, entende-se por «reutilização de garantias» (rehypothecation) «a utilização de instrumentos financeiros por uma contraparte que os recebe a título de garantia, em seu nome e por sua própria conta ou por conta de outra contraparte» (8). O regulamento proposto prevê que uma contraparte que receba os instrumentos financeiros fornecidos a título de garantia apenas será autorizada a proceder à sua reutilização com o consentimento expresso da contraparte que os tiver fornecido, e após a transferência destes instrumentos para a sua própria conta (9).

O BCE acolhe favoravelmente as obrigações de comunicação relativas às OFVM nos termos do artigo 4.o, incluindo a obrigação de comunicar dados sobre as garantias fornecidas, em especial quando estas estejam disponíveis para reutilização ou quando tiverem sido reutilizadas. Além disso, o BCE acolhe com agrado os requisitos de transparência contratual nos termos do artigo 15.o do regulamento proposto. No entanto, por uma questão de coerência, o BCE propõe alinhar, tanto quanto possível, a terminologia do regulamento proposto com as Recomendações do CEF (10) e, portanto, aplicar o termo «reutilização» (reuse) em vez de «reutilização de garantias», porque a primeira reflete melhor o amplo espectro das operações abrangidas pelo regulamento proposto e garantirá a segurança jurídica dos operadores de mercado. O BCE apresenta sugestões de redação para esse efeito (11).

No que diz respeito aos requisitos de transparência contratual, o regulamento proposto não distingue entre as garantias financeiras transferidas no âmbito de um «acordo de garantia financeira com transferência de titularidade» e as prestadas no âmbito de um «acordo de garantia financeira com constituição de penhor» na aceção da Diretiva 2002/47/CE (12). No âmbito do acordo de garantia financeira com transferência de titularidade, o prestador do colateral transfere a plena propriedade da garantia, ou o pleno direito à mesma, para o beneficiário da garantia. Em contrapartida, no âmbito do acordo de garantia financeira com constituição de penhor, o prestador de colateral entrega ou constitui a favor do beneficiário da garantia uma garantia financeira a título de penhor, mantendo assim a plena propriedade ou posse da garantia, ou o pleno direito à mesma quando o direito real é constituído. Do ponto de vista da estabilidade financeira, o amplo alcance do regulamento proposto é, em princípio, de saudar. Contudo, tendo presentes as disposições da Diretiva 2002/47/CE, tratando-se de um acordo de garantia financeira com transferência de titularidade, o beneficiário da garantia não deve ficar limitado no seu gozo da plena propriedade da garantia ou do pleno direito à mesma. Embora a contraparte que receba a garantia financeira fique, não obstante, obrigada a cumprir os outros requisitos nos termos do artigo 15.o do regulamento proposto, deveria esclarecer-se que a celebração de um acordo de garantia financeira com transferência de titularidade já implica o consentimento para a sua reutilização, que qualquer violação dos requisitos previstos no artigo 15.o não afeta a validade ou executoriedade da OFVM, e que a contraparte que recebe as garantias só fica sujeita às sanções administrativas estabelecidas o regulamento proposto. O BCE apresenta sugestões de redação para esse efeito (13).

O BCE regista que o regulamento proposto incide apenas na introdução de requisitos de comunicação e de transparência. Porém, a recente crise financeira demonstrou que das práticas de reutilização e rehipoteca de ativos dos clientes podem resultar riscos significativos para a estabilidade financeira: podem aumentar o risco de contágio, conduzir a um potencial endividamento excessivo no sistema financeiro e também aumentar o risco de «corridas de depositantes» a instituições individuais. Neste contexto, refira-se que o CEF emitiu recomendações a nível internacional para introduzir limitações no que respeita: 1) à rehipoteca de ativos dos clientes para fins de refinanciamento das atividades por conta própria dos intermediários; e 2) às entidades a quem é permitido proceder à rehipoteca de ativos dos clientes (14). Além disso, também poderá haver necessidade de medidas adicionais na União. Por conseguinte, o BCE considera ser importante que a Comissão avalie a necessidade de novas medidas de regulamentação que ultrapassem os requisitos de comunicação e de transparência ora propostos, incluindo a imposição de limites quantitativos à reutilização e rehipoteca de ativos dos clientes, que poderiam ser implementados em futuro ato legislativo. Deve efetuar-se uma análise exaustiva da relação custo-benefício para garantia de que tais limites quantitativos não tenham impacto negativo nos mercados de financiamento através de valores mobiliários.

2.4. Modalidades para a comunicação de dados sobre OFVM

Para cumprimento das atribuições cometidas ao SEBC e para monitorizar os mercados financeiros e as atividades financeiras no conjunto da área do euro, o BCE, coadjuvado pelos BCN, necessita de recolher informação estatística de alta qualidade (15). Portanto, os dados de operações comunicados a repositórios de transações e, em determinadas circunstâncias, à Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados (AEVMM/ESMA) ao abrigo do regulamento proposto são essenciais para que o SEBC possa cumprir as suas atribuições: 1) contribuir para a estabilidade do sistema financeiro em conformidade com o artigo 127.o, n.o 5, do Tratado, mediante o controlo da acumulação dos riscos sistémicos associados às OFVM; 2) colocar em prática a política monetária; 3) analisar o mecanismo de transmissão da política monetária; 4) supervisionar as infraestruturas dos mercados financeiros (16); e 5) prestar apoio analítico e estatístico ao Comité Europeu do Risco Sistémico (ESRB), em conformidade com o Regulamento (UE) n.o 1096/2010 (17).

Por estes motivos, e para minimizar o ónus de prestação de informação imposto aos operadores dos mercados financeiros, os dados relativos aos tipos específicos de OFVM que devem ser comunicados e, bem assim, o formato e frequência dessas comunicações devem facilitar a utilização dessa informação para as atribuições do SEBC. O BCE acolhe favoravelmente a oportunidade de cooperar estreitamente com a ESMA na elaboração de projetos de normas técnicas, e fica disponível para prestar apoio à ESMA no desempenho dessa atribuição.

Além disso, o BCE recomenda que os dados sobre as OFVM sejam comunicados, compilados e disponibilizados ao SEBC com o máximo pormenor e segundo um modelo normalizado. Quanto aos dados a comunicar, o BCE recomenda que as normas técnicas elaboradas nos termos do artigo 4.o, n.o 7, do regulamento proposto exijam a comunicação de dados sobre os ativos individuais utilizados como garantias, assim como sobre o montante do capital, a moeda de denominação, o tipo, a qualidade e o valor de cada ativo a reportar. Isto ajudará a determinar os ativos disponíveis para reutilização, ou que foram reutilizados, e facilitará os procedimentos automáticos de compilação dessa informação. As normas técnicas também devem permitir a comunicação de ativos individuais que sejam objeto da concessão ou contração de empréstimos através de valores mobiliários ou de mercadorias. Os ativos individuais também devem ser reportados quando as operações sejam garantidas por conjuntos de ativos, por exemplo ao nível de carteira de títulos ou através de serviços de gestão tripartidos de garantias (18). As normas técnicas devem ter em conta as especificidades técnicas desses conjuntos de ativos e a sua natureza dinâmica, em especial quando a composição do conjunto se altere frequentemente. O modo como esses ativos individuais são reportados deve ser ajustado em conformidade. Por exemplo, para facilitar a notificação de operações de recompra tripartidas poderia permitir-se o reporte dos ativos individuais que no final do dia compõem o conjunto de garantias que garante as operações. O reporte através das infraestruturas dos mercados financeiros pertinentes pode facilitar a viabilidade técnica do reporte (incluindo o dos dados sobre os ativos individuais utilizados como garantias) e seria compatível com o artigo 4.o, n.o 1, do regulamento proposto, que permite às contrapartes a delegação da notificação das OFVM.

O BCE sugere ainda que as normas técnicas devem exigir que as contrapartes reportem dados adicionais para facilitar um acompanhamento mais completo para fins de estabilidade financeira e para o cumprimento das atribuições do SEBC acima descritas, tendo em conta, designadamente, os desenvolvimentos internacionais, tais como os trabalhos em curso do CEF.

O regulamento proposto exige que os dados da OFVM sejam comunicados o mais tardar no dia útil seguinte ao da conclusão, modificação ou cessação da operação. Para garantir a qualidade dos dados e que todos os dados estejam corretos e completos, o BCE recomenda que se analise a possibilidade de imposição às contrapartes de requisitos da notificação adicional — e menos frequente — de todas as operações ainda não vencidas. Tais requisitos de notificação adicional destinar-se-iam a mitigar a acumulação, ao longo do tempo, de erros nos detalhes do reporte das OFVM e estariam em conformidade com a recomendação do CEF no sentido de se recolherem instantâneos regulares dos saldos em dívida (19).

O BCE recomenda vivamente que as normas técnicas ao abrigo do regulamento proposto exijam que os dados comunicados incluam identificadores adequados, com recurso a normas atuais e futuras internacionalmente aceites. A ESMA deve impor a obrigatoriedade desses identificadores a todas as contrapartes abrangidas pelo âmbito de aplicação do regulamento proposto, em especial o número de identificação internacional dos títulos (International Securities Identification Number/ISIN), o identificador global de entidades jurídicas (global Legal Entity Identifier/LEI) e um identificador de operação único (20).

Em primeiro lugar, o ISIN, que é atribuído aos títulos e identifica de forma exclusiva uma emissão de títulos, deve ser indicado quando são comunicados instrumentos de garantia de tipo não pecuniário.

Em segundo lugar, para garantir a coerência e proporcionar uma ferramenta para a compilação adequada dos dados, todas as partes nas operações financeiras devem ser identificadas por um código único. Para esse efeito, o BCE apoia a utilização do sistema global LEI, conforme aprovado pela Autoridade Bancária Europeia (ABE) e pela ESMA (21), de uma forma que seja compatível com as Recomendações do CEF (22). Embora o sistema global LEI ainda não esteja completamente operacional, o artigo 4.o, n.o 8, do regulamento proposto deveria referir a necessidade de aplicar os LEI nas normas técnicas, em especial à luz da utilização dos pré-LEI no âmbito do sistema global LEI provisório, que está presentemente operacional (23). A utilização do sistema LEI ou pré-LEI facilitará a recolha e agregação de dados a nível global, em especial para corrigir a duplicação da contagem de operações internacionais reportadas em diferentes jurisdições.

Em terceiro lugar, na falta de um quadro aceite a nível internacional o BCE recomenda vivamente o desenvolvimento, pela ESMA, de um identificador de transação único a nível europeu. Isto é especialmente importante para correlacionar informação sobre a mesma operação comunicada por duas ou mais contrapartes, e é uma condição necessária para assegurar a integridade da informação fornecida por uma contraparte, permitindo evitar, por exemplo, lacunas e duplicação de contagem.

Também é importante assegurar que o SEBC tenha acesso adequado a informação completa, completamente normalizada e pormenorizada, recolhida por repositórios de transações em formatos que facilitem o exercício das atribuições do SEBC (24). Sempre que a ESMA o considere necessário e adequado, deve ter a possibilidade de incluir nos projetos de normas técnicas procedimentos que permitam aos repositórios de transações verificar se os dados que lhes são comunicados estão completos e corretos, em especial quando o repositório de transações detetar informação incoerente, incompleta ou omissa (25). Tal não prejudica os poderes das autoridades competentes de imporem às contrapartes sanções administrativas e medidas ao abrigo do capítulo VIII do regulamento proposto.

Na sequência da adoção destas normas técnicas em conformidade com o procedimento previsto no Regulamento (UE) n.o 1095/2010 (26), é importante que estas sejam periodicamente atualizadas para refletirem adequadamente os desenvolvimentos do mercado, para reforçar o quadro regulamentar e para aplicar plenamente um conjunto único de regras prudenciais (European Single Rulebook).

Também poderá ser necessário alinhar as normas técnicas adotadas ao abrigo de outra legislação em matéria de serviços financeiros da União, como o Regulamento (UE) n.o 648/2012, com as normas técnicas adotadas ao abrigo do regulamento proposto. Tal permitirá reduzir o ónus de prestação de informação imposto às contrapartes, garantindo simultaneamente que tais comunicações contêm, de facto, os dados exigidos nos termos do artigo 4.o do regulamento proposto. Tal alinhamento deve procurar garantir um acompanhamento geral das OFVM, em especial a coerência entre os detalhes e formatos das OFVM reportados em conformidade com o artigo 4.o, n.o 6, do regulamento proposto.

Feito em Frankfurt am Main, em 24 de junho de 2014. O Presidente do BCE Mario DRAGHI

(1) COM(2014) 40 final

(2) Ver Conselho de Estabilidade Financeira, Strengthening Oversight and Regulation of Shadow Banking: Policy Framework for Addressing Shadow Banking Risks in Securities Lending and Repos (a seguir «Recomendações do CEF»), de 29 de agosto de 2013, disponível (N. de T: 3 apenas em língua inglesa) no sítio web do CEF em www.financialstabiltyboard.org/

(3) Ver Recomendações 2 e 3 das Recomendações do CEF.

(4) O artigo 2.o, n.o 2, do regulamento proposto prevê apenas uma isenção subjetiva relativa aos membros do SEBC, outros organismos dos Estados-Membros com atribuições similares e outros organismos públicos da União responsáveis pela gestão da dívida pública ou que participam nessa gestão, e ao Banco de Pagamentos Internacionais. As contrapartes em operações envolvendo bancos centrais do SEBC não estão claramente isentas das obrigações de notificação e de transparência nos termos dos artigos 4.o, 13.o, 14.o e 15.o do regulamento proposto.

(5) Ver artigos 343.o do Tratado e 39.o do Estatuto do Sistema Europeu de Bancos Centrais e do Banco Central Europeu (a seguir «Estatutos do SEBC»), bem como artigos 2.o, 5.o e 22.o do Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades da União Europeia.

(6) Ver alteração n.o 7 constante do anexo do presente parecer. Ver ponto 7.2 do Parecer CON/2012/21 e artigos 1.o, n.os 6 a 8, do Regulamento (UE) n.o 600/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014, relativo aos mercados de instrumentos financeiros e que altera o Regulamento (UE) n.o 648/2012 (JO L 173 de 12.6.2014, p. 84). Todos os pareceres do BCE são publicados no sítio web do BCE em www.ecb.europa.eu

(7) Ver a proposta de alteração n.o 8 constante do anexo do presente parecer. Esta clarificação seria coerente com o artigo 1.o, n.o 6, do Regulamento (UE) n.o 648/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de julho de 2012, relativo aos derivados do mercado de balcão, às contrapartes centrais e aos repositórios de transações (JO L 201 de 27.7.2012, p.1) e o artigo 1.o, n.o 9, do Regulamento (UE) n.o 600/2014.

(8) Artigo 3.o, n.o 7, do regulamento proposto.

(9) Artigo 15.o do regulamento proposto.

(10) Ver Recomendação 7 das Recomendações do CEF.

(11) Ver alteração n.o 10 constante do anexo do presente parecer. Ver também alterações n.os 2 a 6, 11 e 16.

(12) Diretiva 2002/47/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de junho de 2002, relativa aos acordos de garantia financeira (JO L 168 de 27.6.2002, p. 43).

(13) Ver alterações n.os 10 e 19 constantes do anexo do presente parecer.

(14) Ver Recomendação 7 das Recomendações do CEF.

(15) Artigo 5.o dos Estatutos do SEBC.

(16) Ver Parecer CON/2011/1.

(17) Regulamento (UE) n.o 1096/2010 do Conselho, de 17 de novembro de 2010, que confere ao Banco Central Europeu atribuições específicas no que se refere ao funcionamento do Comité Europeu do Risco Sistémico (JO L 331 de 15.12.2010, p. 162).

(18) Ver alteração n.o 11 constante do anexo do presente parecer.

(19) Ver Recomendação 2 das Recomendações do CEF.

(20) Ver alteração 12 constante do anexo do presente parecer.

(21) Ver a EBA Recommendation on the use of legal entity identifier (LEI) [Recomendação da Autoridade Bancária Europeia (ABE) sobre a utilização do Identificador de Entidades Jurídicas], de 29 de janeiro de 2014 (EBA/REC/2014/01), disponível (N. de T.: apenas em língua inglesa) no sítio web da ABE em http://www.eba.europa.eu/; e o documento da ESMA «Questions and Answers. Implementation of the Regulation (EU) No 648/2012 on OTC derivatives, central counterparties and trade repositories (EMIR)» [Perguntas e Respostas sobre a Implementação do Regulamento (UE) n.o 648/2012 relativo aos derivados do mercado de balcão, às contrapartes centrais e aos repositórios de transações] (Regulamento das Infraestruturas dos Mercados Europeus, EMIR) (ESMA/2013/1527), de 22 de outubro de 2013, p.45, disponível (N. de T.: apenas em língua inglesa) no sítio web da Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados (ESMA) em http://www.esma.europa.eu/

(22) Ver A Global Legal Entity Identifier for Financial Markets [Um identificador global de entidades jurídicas para os mercados financeiros], 8 de junho de 2012, disponível (N. de T.: apenas em língua inglesa) no sítio web do CEF em http://www.financialstabilityboard.org/

(23) Ver LEI Regulatory Oversight Committee (ROC): 1st progress note on the Global LEI Initiative [Entidade superintendente do sistema LEI, primeiro memorando sobre os avanços da Iniciativa Global LEI], de 8 de março de 2013, disponível (N. de T.: apenas em língua inglesa) no sítio web do LEI ROC em http://www.leiroc.org/. O Sistema Global LEI provisório foi lançado em janeiro de 2013, tendo o LEI ROC aceite como globalmente compatível qualquer código pré-LEI emitido por uma pre-LOU (Local Operating Unit).

(24) Ver alteração n.o 15 constante do anexo do presente parecer.

(25) Ver alteração n.o 13 constante do anexo do presente parecer.

(26) Regulamento (UE) n.o 1095/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro de 2010, que cria uma Autoridade Europeia de Supervisão (Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados), altera a Decisão n.o 716/2009/CE e revoga a Decisão 2009/77/CE da Comissão (JO L 331 de 15.12.2010, p. 84).