Entre 2018 e 2019, o rácio dívida pública/PIB de Itália estabilizou em cerca de 134,8 %. Mais concretamente, o efeito de «bola de neve» em termos de agravamento da dívida (1,8 % do PIB em 2019, devido ao aumento das despesas com juros correspondente a cerca de 3,4 % do PIB e ao crescimento nominal do PIB de 1,2 %) foi contrabalançado pelo excedente primário nominal (1,7 % do PIB) e pelo impacto muito marginal do efeito de redução da dívida dos ajustamentos stock-fluxo.

Em resumo, o défice planeado para 2020 supera em muito o valor de referência de 3 % do PIB previsto no Tratado. O excesso planeado é considerado excecional, mas não temporário, para efeitos do Tratado e do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Por conseguinte, a análise sugere, à primeira vista, o incumprimento do critério do défice para efeitos do Tratado e do Regulamento (CE) n.º 1467/97.

O excesso planeado em relação ao valor de referência do Tratado não seria temporário, de acordo com as referidas previsões, que preveem que o défice se mantenha acima de 3 % do PIB em 2021.

Com base no Programa de Estabilidade de 2020, o défice das administrações públicas de Itália deverá atingir 10,4 % do PIB em 2020, acima e longe do valor de referência de 3 % do PIB estabelecido no Tratado. O excesso planeado em relação ao valor de referência do Tratado em 2020 assume um caráter excecional, uma vez que resulta de uma recessão económica grave. Tendo em conta o impacto da pandemia de COVID-19, as previsões da Comissão da primavera de 2020 apontam para uma contração do PIB real de 9,5 % em 2020. A redução da atividade económica deverá contribuir para a diminuição das receitas públicas, enquanto a despesa pública deverá aumentar, refletindo a ação dos estabilizadores automáticos e o custo da resposta estratégica. O impacto orçamental direto desta última foi estimado em cerca de 4,5 % do PIB em 2020.

Segundo os dados notificados pelas autoridades italianas em 22 de abril de 2020 e posteriormente validados pelo Eurostat, o défice das administrações públicas em Itália atingiu 1,6 % do PIB em 2019, ao passo que a dívida bruta se elevou a 134,8 % do PIB. De acordo com o Programa de Estabilidade de 2020, a Itália prevê um défice de 10,4 % do PIB em 2020, enquanto a dívida se elevará a 155,7 % do PIB.

Em 20 de março de 2020, a Comissão adotou uma comunicação sobre a ativação da cláusula de derrogação de âmbito geral do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Em conformidade com o artigo 5.º, n.º 1, o artigo 6.º, n.º 3, o artigo 9.º, n.º 1, e o artigo 10.º, n.º 3, do Regulamento (CE) n.º 1466/97, e com o artigo 3.º, n.º 5, e o artigo 5.º, n.º 2, do Regulamento (CE) n.º 1467/97, essa cláusula facilita a coordenação das políticas orçamentais em períodos de recessão económica grave. Na sua comunicação, a Comissão subscrevia a opinião do Conselho de que, dada a grave recessão económica resultante do surto de COVID-19, as circunstâncias atuais permitem ativar a referida cláusula. Em 23 de março de 2020, os ministros das Finanças dos Estados-Membros manifestaram o seu acordo com esta apreciação da Comissão. A ativação da cláusula permite um desvio temporário da trajetória de ajustamento para atingir o objetivo orçamental de médio prazo, desde que tal não ponha em risco a sustentabilidade orçamental no médio prazo. No que respeita à vertente corretiva, o Conselho pode igualmente decidir, com base numa recomendação da Comissão, adotar uma trajetória orçamental revista. A cláusula de derrogação de âmbito geral não suspende os procedimentos do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Autoriza os Estados-Membros a afastar-se dos requisitos orçamentais normalmente aplicáveis, permitindo que a Comissão e o Conselho adotem as medidas necessárias de coordenação de políticas no âmbito do Pacto.

Os dados notificados mostram que a Itália não cumpriu o valor de referência para a redução da dívida em 2019 (ver quadro 1), com um diferencial de 7,4 % do PIB em relação a esse valor de referência. Por conseguinte, esta análise sugere, à primeira vista, que não foi cumprido o critério da dívida com base nos dados da execução de 2019.

4.Fatores pertinentes

O artigo 126.º, n.º 3, do Tratado prevê que, se um Estado-Membro não cumprir um ou ambos estes critérios, a Comissão deve preparar um relatório. Tal relatório «analisará igualmente se o défice orçamental excede as despesas públicas de investimento e tomará em consideração todos os outros fatores pertinentes, incluindo a situação económica e orçamental a médio prazo desse Estado-Membro».

Esses fatores são esclarecidos mais pormenorizadamente no artigo 2.º, n.º 3, do Regulamento (CE) n.º 1467/97, que prevê igualmente que «(...) quaisquer outros fatores que, na opinião do Estado-Membro em causa, sejam pertinentes para avaliar globalmente o cumprimento dos critérios do défice e da dívida e tenham sido comunicados pelo Estado-Membro ao Conselho e à Comissão» devem ser tidos em devida consideração. Em caso de aparente incumprimento do critério da dívida, a análise dos fatores pertinentes é particularmente justificada, dado que a dinâmica da dívida é influenciada, em maior grau do que o défice, por fatores que escapam ao controlo do Governo. Este facto é reconhecido no artigo 2.º, n.º 4, do Regulamento (CE) n.º 1467/97, que estabelece que os fatores pertinentes devem ser tomados em consideração na avaliação do cumprimento do critério da dívida, independentemente do grau de incumprimento. Neste contexto, devem ser tidos em conta pelo menos os seguintes três aspetos principais aquando da avaliação do cumprimento do critério da dívida, dado o seu impacto em termos de dinâmica e de sustentabilidade da dívida: i) a observância do OMP ou da trajetória de ajustamento rumo ao mesmo; ii) a execução das reformas estruturais; iii) as condições económicas prevalecentes.

Como previsto no artigo 2.º, n.º 4, do Regulamento (CE) n.º 1467/97, no que se refere ao cumprimento do critério do défice em 2020, uma vez que o rácio dívida pública/PIB ultrapassa o valor de referência de 60 % e a dupla condição não está preenchida – nomeadamente, que o défice se mantenha próximo do valor de referência e que o excesso em relação a esse valor seja temporário – não é possível levar em conta esses fatores pertinentes nas etapas conducentes à decisão sobre a existência de um défice excessivo com base no critério do défice relativamente à Itália.

Na situação atual, um importante fator adicional a ter em conta quanto a 2020 é o impacto económico da pandemia de COVID-19, que tem sérias repercussões na situação orçamental e gera um elevado nível de incerteza quanto às perspetivas. A pandemia provocou igualmente a ativação da cláusula de derrogação de âmbito geral.

4.1 Pandemia de COVID-19

A pandemia de COVID-19 produziu um choque económico profundo que está a ter um impacto negativo considerável em toda a União. As consequências para o crescimento do PIB dependerão da duração tanto da pandemia como das medidas adotadas pelas autoridades nacionais e a nível europeu e mundial para abrandar a propagação do vírus, proteger as capacidades de produção e apoiar a procura agregada. Os Estados-Membros já adotaram ou estão a adotar medidas orçamentais que visam reforçar a capacidade dos sistemas de saúde e prestar auxílio às pessoas e setores particularmente afetados. Foram igualmente adotadas medidas consideráveis de apoio à liquidez e outras garantias. Sob reserva de informações mais pormenorizadas, as autoridades estatísticas competentes devem examinar se tais medidas têm ou não um impacto imediato no saldo das administrações públicas. Juntamente com a queda da atividade económica, essas medidas contribuirão para aumentar substancialmente as situações de défice e de dívida das administrações públicas.

4.2 Situação económica a médio prazo, incluindo as reformas estruturais

A pandemia de COVID-19 e as medidas de confinamento por ela suscitadas deverão empurrar a economia italiana para uma recessão profunda em 2020. Este aspeto é um fator atenuante na análise do cumprimento por Itália do critério do défice em 2020. Mais concretamente, as previsões da primavera de 2020 apresentadas pela Comissão preveem que o PIB italiano se contraia 9,5 % este ano, sobretudo devido ao facto de as medidas de contenção terem feito travar subitamente o consumo privado e de os mercados de exportação se terem contraído acentuadamente, sendo o turismo um dos setores mais afetados. Além disso, as empresas deverão reduzir as suas despesas de investimento face ao colapso da procura, o esgotamento de fluxos de caixa e o contexto de elevada incerteza. Prevê-se uma recuperação técnica no segundo semestre de 2020, apoiada pela adoção de medidas estratégicas, seguida de uma retoma parcial em 2021. As perspetivas macroeconómicas, contudo, acusam um grau excecional de incerteza relacionada com a duração da pandemia e com o seu impacto económico.

Além disso, a Itália já estava a sentir o abrandamento macroeconómico mesmo antes de eclodir a crise atual, com tanto o crescimento do PIB real como o deflator do PIB abaixo de 1 % desde 2018. Especificamente, o crescimento real do PIB desacelerou de 1,7 % em 2017 para 0,8 % em 2018 e para 0,3 % em 2019, ficando assim abaixo do crescimento potencial nesse ano (0,6 %), à medida que o impacto do abrandamento no comércio mundial atingiu a economia e foi amplificado pela debilidade da procura interna. O deflator do PIB, por seu turno, passou de 0,7 % em 2017 para 0,9 % em 2018, tendo estabilizado em 2019. De um modo geral, o abrandamento macroeconómico duradouro em Itália, com um crescimento nominal do PIB inferior a 2 % desde 2018, explica em parte o grande desvio do país em relação ao cumprimento do valor de referência para a redução da dívida em 2019.

No seu relatório de 2020 relativo a Itália, a Comissão considerou que o país tinha realizado alguns progressos quanto às recomendações específicas por país formuladas em 2019, o que pode ser considerado um fator atenuante. Mais concretamente, Itália realizou progressos consideráveis na luta contra a evasão fiscal, nomeadamente tendo reforçado a utilização obrigatória de meios de pagamento eletrónicos. Foram realizados progressos para assegurar uma integração eficaz das políticas ativas do mercado de trabalho e das políticas sociais em prol dos grupos mais vulneráveis; a política económica relacionada com o investimento foi focalizada na investigação e inovação, assim como na qualidade das infraestruturas. foi reforçada a eficácia da administração pública; foi promovida a reestruturação dos balanços no setor bancário; foi melhorado o financiamento não bancário às empresas pequenas e inovadoras. Pelo contrário, Itália realizou progressos limitados na redução da carga fiscal sobre o trabalho, na contenção das despesas fiscais e na atualização dos valores cadastrais obsoletos; no combate ao trabalho não declarado; no apoio à participação das mulheres no mercado de trabalho; na melhoria dos resultados escolares, através de investimentos adequados e direcionados e da promoção das competências; na redução da morosidade dos processos cíveis mediante a aplicação e a simplificação das regras processuais; na melhoria da eficácia da luta contra a corrupção mediante a reforma das normas processuais, reduzindo a duração dos processos penais; Além disso, não efetuou quaisquer progressos na redução da percentagem das pensões de aposentação nas despesas públicas, de molde a tornar possível outras despesas sociais mais favoráveis ao crescimento, nem foram reduzidas as restrições à concorrência, nomeadamente através de uma nova lei anual em matéria de concorrência.

4.3 Situação orçamental a médio prazo, incluindo o investimento público

O défice nominal desceu de 2,2 % do PIB em 2018 para um mínimo histórico de 1,6 % em 2019. Esta diminuição está relacionada com a evolução positiva das receitas, apoiada pelas medidas estratégicas adotadas pelo Governo, nomeadamente, para combater a evasão fiscal e criar um mercado de trabalho mais resiliente. Estima-se que o investimento público tenha aumentado ligeiramente, de 2,1 % do PIB em 2018 para 2,3 % em 2019, aproximadamente, valor que é superior ao défice das administrações públicas em 2019.

Em 13 de julho de 2018, foi recomendado a Itália que assegurasse em 2019 uma taxa de crescimento nominal da despesa pública primária, líquida de medidas discricionárias em matéria de receitas e de medidas pontuais, não superior a 0,1 % (o valor de referência recomendado para a despesa), o que corresponde a um ajustamento estrutural de 0,6 % do PIB. Com base nos dados da execução e nas previsões da Comissão, o crescimento das despesas superou o valor de referência. Uma vez subtraída do requisito da vertente preventiva a margem de tolerância de 0,18 % do PIB concedida à Itália para «ocorrências excecionais», regista-se um desvio em relação à trajetória de ajustamento recomendada para atingir objetivo orçamental de médio prazo de 0,4% do PIB, sinal de algum desvio em 2019 e de um desvio significativo em 2018-2019, considerados em conjunto. O saldo estrutural melhorou em 0,8 pontos percentuais do PIB em 2019, apontando assim (após ser tida em conta a cláusula «ocorrências excecionais») para o cumprimento do ajustamento recomendado para atingir o objetivo orçamental de médio prazo, tanto em 2019 como em 2018-2019, considerados em conjunto.

A diferença entre os dois indicadores deve-se sobretudo às receitas extraordinárias (0,5 pontos percentuais do PIB) e à variação das despesas com juros (0,3 pontos percentuais do PIB). O primeiro aspeto está relacionado com o forte aumento das receitas públicas, apesar do fraco o crescimento do PIB em termos reais, resultante da evolução positiva do mercado laboral, em grande medida relacionado com o aumento dos contratos de trabalho sem termo e, em menor medida, com as importantes medidas estratégicas adotadas contra a evasão fiscal (nomeadamente faturação eletrónica, transmissão eletrónica dos recibos e nova metodologia para apurar o rendimento dos contribuintes), cujo impacto discricionário ainda é difícil de avaliar. O segundo aspeto resulta do menor rendimento médio das obrigações soberanas em 2019, comparativamente com 2018, que também pode ter sido um resultado do acolhimento favorável pelo mercado das medidas orçamentais adotadas por Itália em dezembro de 2018 e julho de 2019, na sequência do diálogo mantido com a Comissão. Dado o caráter estrutural da evolução das receitas, mais positiva do que o previsto em função da dinâmica do PIB em termos reais, a avaliação global salienta, por conseguinte, que não existem elementos de prova suficientemente sólidos da existência em Itália de um desvio significativo em relação à trajetória de ajustamento recomendada para atingir o objetivo orçamental de médio prazo em 2019, bem como em 2018 e 2019, considerados em conjunto.

O Programa de Estabilidade fornece informações sobre medidas substanciais para conter a pandemia e apoiar a economia, estimando o impacto orçamental direto dessas medidas de apoio em cerca de 4,5 % do PIB em 2020. Por último, apesar da incerteza persistente quanto às perspetivas orçamentais a médio prazo, o Programa de Estabilidade indica as características principais de uma estratégia a mais longo prazo para reduzir a dívida pública, após esta atingir o máximo histórico de 155,7 % do PIB previsto para 2020. Mais concretamente, prevê-se que o rácio dívida pública/PIB comece a diminuir já em 2021, para 152,7 %, como resultado de um «esforço plurianual para preservar a sustentabilidade orçamental no quadro de uma estratégia de desenvolvimento equitativo e sustentável do ponto de vista social e ambiental». Neste contexto, as autoridades sublinham que, na sequência deste choque, a economia italiana precisará de um período durante o qual o crescimento possa ser relançado sem que seja prosseguida um consolidação orçamental contraproducente, assentando uma estratégia sustentável de redução da dívida num saldo primário excedentário e no reforço do seu potencial de crescimento, na sequência de ambiciosos investimentos públicos e privados.

4.4 Situação da dívida pública a médio prazo

Entre 2016 e 2019, a dívida das administrações públicas manteve-se geralmente estável (cerca de 134,8 % do PIB), uma vez que o efeito de agravamento da dívida das despesas com juros (embora numa trajetória descendente) e dos ajustamentos stock-fluxo foram amplamente compensados pelo longo historial de excedentes primários nominais e pelo crescimento do PIB nominal positivo (embora reduzido). Segundo as previsões da primavera de 2020 da Comissão, a dívida das administrações públicas deverá passar de 134,8 % do PIB em 2019 para 158,9 % em 2020, refletindo sobretudo a dinâmica do PIB e um saldo primário que se deverá tornar negativo apenas pela segunda vez desde que o euro foi adotado.

A análise da sustentabilidade da dívida, atualizada em função das previsões da primavera de 2020 da Comissão, confirma que, apesar dos riscos, a situação da dívida continua a ser sustentável a médio prazo, considerando também importantes fatores atenuantes, como o perfil da dívida pública e a posição externa. Mais concretamente, embora a situação da dívida pública se esteja a deteriorar em resultado da pandemia de COVID-19, é de esperar que o rácio da dívida no cenário de base se mantenha numa trajetória sustentável (descendente) a médio prazo(Gráfico 1).