Parecer do Comité das Regiões sobre "A aplicação do direito da UE pelas autarquias regionais e locais"

(1999/C 374/06)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Tendo em conta a decisão da Mesa de 15 de Julho de 1998 de autorizar a elaboração de um parecer sobre o tema em epígrafe, com base no número 4 do artigo 198.o-C do Tratado que institui as Comunidades Europeias, e de encarregar a Comissão de Assuntos Institucionais da elaboração dos respectivos trabalhos;

Tendo em conta o projecto de parecer da Comissão de Assuntos Institucionais adoptado em 6 de Julho de 1999 (CdR 51/99 rev. 2), sendo relator Lars Nordström,

adoptou, na 30.a reunião plenária de 15 e 16 de Setembro de 1999 (sessão de 15 de Setembro), o presente parecer por unanimidade.

1. Introdução

1.1. Só os Estados-Membros respondem perante a UE pela transposição da legislação da União. Isto vale tanto para a transposição das directivas da CE para o direito nacional como para a sua execução. Porém, em cada Estado-Membro, as funções correspondentes podem ser repartidas entre o governo central e as autarquias regionais e locais. Em muitos casos, estas suportam uma parte considerável dos encargos que resultam desta obrigação de transposição da legislação da UE.

1.2. A participação das autarquias regionais e locais no processo de transposição da legislação da UE para cada país reflecte a importância prática de que esta legislação para elas se reveste. Cada vez mais o direito da UE afecta domínios de competência regional e local. Consequentemente, a inclusão das autarquias regionais e locais no processo de transposição da legislação comunitária para o direito nacional e na respectiva execução administrativa oferecem a essas autarquias uma importante oportunidade para:

- contribuírem com a sua competência técnica;

- fazerem por as suas características individuais e específicas serem atendidas;

- preservarem a sua diversidade e especificidade e

- permitirem uma administração eficiente da aplicação das normas a um nível próximo dos cidadãos.

1.3. Para as autarquias locais e regionais, a participação na transposição da legislação da UE é uma extensão necessária do seu envolvimento na processo legislativo da União, envolvimento que, actualmente, se dá através do Comité das Regiões e, em alguns Estados-Membros, ainda através de um processo especial de associação das autarquias regionais e locais à política europeia dos governos centrais.

2. Transposição das directivas da CE para o direito nacional

2.1. Nos Estados-Membros da UE, existem diversas formas de chamar o poder local e regional a participar na transposição das directivas comunitárias. Em alguns países, essas directivas são, em parte, transpostas para o direito nacional pelos órgãos legislativos das regiões. É assim nas regiões que, no âmbito das competências exclusivas que lhes são conferidas pelo direito nacional, dispõem de competências legislativas próprias. Outra possibilidade é a transposição ser feita pelos órgãos legislativos do governo central em colaboração com um órgão de representação nacional do poder regional. Existem, ainda, várias outras formas de intervenção das autarquias regionais e locais neste processo de transposição, entre as quais podem estar, também, modalidades informais de cooperação. Neste contexto, a transposição das directivas comunitárias pode repercutir-se no exercício das competências das autarquias locais. A aplicação das normas comunitárias pode, em certos casos, circunscrever, entenda-se limitar, a capacidade de exercício das autarquias e ter consequências financeiras para o orçamento das mesmas.

2.2. A participação activa das autarquias neste trabalho de transposição permite a maior flexibilidade e uma extensa consideração das especificidades regionais. Por outro lado, promove-se o aproveitamento de um grau particularmente elevado de competência técnica para o processo legislativo.

2.3. A adaptação às exigências locais permite melhorar a eficiência administrativa e aumentar a legitimação democrática, contribuindo, ainda, para que a legislação comunitária seja mais bem aceite pelo cidadão.

2.4. As diferentes formas de participação das autarquias regionais e locais na transposição das directivas da CE para o direito nacional dependem do pano de fundo constitucional específico de cada Estado-Membro. Estas diferenças têm de ser cabalmente respeitadas.

3. Aplicação da legislação da UE pelas administrações

3.1. É possível identificar três formas de execução da legislação da UE pelas administrações de cada Estado-Membro, dependendo de a competência executiva residir:

- principalmente nas administrações regionais/locais;

- em parte nos órgãos nacionais e noutra parte nos órgãos administrativos regionais/locais, dependendo da incidência material;

- exclusivamente nos poderes centrais dos Estados-Membros.

3.2. A repartição de responsabilidades entre autoridades nacionais, regionais e locais varia de país para país, não sendo desejável qualquer harmonização neste domínio. Cumpriria, não obstante, cuidar de que, dentro do enquadramento constitucional de cada Estado-Membro, a aplicação administrativa da legislação da UE se norteasse pelos seguintes princípios:

- maior proximidade possível do cidadão;

- aproveitamento das competências técnicas locais e regionais disponíveis;

- eficiência administrativa ganha com o atendimento das características específicas;

- controlo mais eficaz e reforço da prevenção de abusos, através da responsabilização dos políticos locais e regionais; e

- as melhores condições para obter receptividade dos cidadãos;

- responsabilidade administrativa atribuída tão próximo do cidadão quanto possível.

3.3. A proximidade do cidadão constitui, por si só, um trunfo para a administração. Estimula a sociedade democrática, além de ser o modo mais eficiente de administrar. Por outro lado, possibilita uma responsabilização directa e o controlo dos políticos locais e regionais, prevenindo, desse modo, utilizações abusivas dos fundos comunitários.

3.4. É em áreas de dimensão limitada que melhor se consegue garantir a responsabilização e o controlo, o que, por sua vez, contribui para a eficiência e a aceitação do sistema político. Assim, sem menoscabo das diferentes realidades constitucionais dos Estados-Membros, uma boa aplicação administrativa da legislação comunitária depende, na maioria dos casos, dos órgãos regionais e locais.

4. Alguns problemas na execução da legislação da UE

4.1. Observações na generalidade

4.1.1. Para a boa execução da legislação da UE, é fundamental que haja um equilíbrio entre a UE, os EstadosMembros e os níveis descentralizados, as autarquias regionais e locais.

4.1.2. Outro aspecto essencial é que a legislação seja, na sua generalidade, de boa qualidade e que sejam tidas em linha de conta as implicações económicas e administrativas da sua aplicação para as autarquias regionais e locais.

4.1.3. O Tratado de Amsterdão e o seu protocolo relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade são uma expressão clara e oportuna da importância atribuída pela UE ao equilíbrio entre os vários níveis (UE, Estados-Membros, autarquias regionais e locais).

4.1.4. Refiram-se, neste contexto, designadamente, os pontos 5, 7 e 9 do Protocolo e o artigo 203.o do Tratado. Concretamente, convém realçar a codificação, no protocolo, da exigência de analisar as consequências financeiras e administrativas das propostas da Comissão.

4.1.5. O Tratado de Amsterdão constitui, por este motivo, um bom fundamento para criar um equilíbrio ponderado, alicerçando uma cooperação entre os vários níveis que tenha em consideração as especificidades regionais e locais.

4.1.6. Com o Tratado de Amsterdão fica, ainda, explícito que a UE toma em consideração se as autarquias regionais e locais têm capacidade para financiar atribuições adicionais que lhes advenham de novos textos legislativos e para gerir as incidências administrativas destes.

4.1.7. Neste contexto, é forçoso reconhecer igualmente o trabalho realizado pela Comissão e os progressos alcançados, por exemplo, na melhoria da qualidade da legislação.

4.1.8. Assinalem-se, porém, apesar dessa evolução positiva, alguns domínios em que podem surgir problemas no plano regional e local.

4.1.9. Tenha-se em mente que o peso atribuído aos problemas a seguir enunciados pode variar em função de vários factores, tais como as tradições, a situação constitucional e o grau de autonomia regional e local.

4.2. A qualidade da legislação

4.2.1. O princípio de subsidiariedade é de extrema importância para a qualidade da legislação da UE(1).

4.2.2. É preciso estar ciente de que as concepções do princípio de subsidiariedade e temas adjacentes podem divergir em múltiplos aspectos. Por um lado, há aqueles que entendem que o princípio da subsidiariedade deve ser aplicado de forma dinâmica. Mas há também os que redargúem que o principal objectivo do princípio de subsidiariedade é proteger os Estados-Membros, as regiões e as autarquias locais de intervenção excessiva da Comunidade e restringir, pois, o raio de acção da UE e das suas instituições em certos domínios.

4.2.3. Analogamente, há várias ópticas a respeito da demarcação clara de competências entre os vários níveis (UE, Estados-Membros e autarquias regionais/locais). Uns (por exemplo, a Comissão) argumentam que uma definição mais exacta das competências da UE agiria em detrimento da flexibilidade da acção comunitária e seria, por isso, um estorvo ao desenvolvimento do direito comunitário. Outros defendem a necessidade de determinar mais claramente as competências da UE, além de reclamarem aplicação estrita do princípio da subsidiariedade.

4.2.4. Há, ainda, diferenças na interpretação do termo "competências exclusivas da Comunidade". A Comissão reivindica, nomeadamente, que toda a legislação reguladora do mercado interno faz parte da esfera das competências exclusivas da Comunidade, não estando, por consequência, sujeita ao princípio de subsidiariedade. Outros defendem que é preciso restringir mais a esfera das competências exclusivas da Comunidade, permitindo aplicação mais frequente do princípio de subsidiariedade.

4.2.5. Podem ver-se estas concepções divergentes sobre importantes aspectos da qualidade da legislação da UE como um espelho das diferenças - culturais, históricas e constitucionais - entre os Estados-Membros e as regiões da União. Nesta linha de pensamento, há que respeitar plenamente a diversidade como valiosa componente do diálogo europeu.

4.3. Reforçar a intervenção da UE em domínios que pertencem, tradicionalmente, à esfera de competências das autarquias regionais e locais equivale a reduzir a margem de acção destas.

4.3.1. Em certos domínios de competência (exclusiva) das autarquias regionais e locais, por exemplo, o ordenamento local e regional do território, observa-se uma aspiração clara de maior intercâmbio de informação, consulta recíproca e coordenação ao nível europeu (na linha "da base para o topo").

4.3.2. Quando dada matéria tem uma dimensão europeia, só se pode prezar haver coordenação transnacional. No entanto, semelhantes iniciativas podem culminar em legislação da UE ou em programas e acordos com carácter vinculativo, coarctando, assim, por exemplo, os poderes exclusivos das autarquias regionais e locais em matéria de ordenamento.

4.3.3. Ora, não se pode esquecer que a cooperação e a coordenação voluntárias entre as partes interessadas à escala europeia já podem resolver muitos problemas. A consecução de certos objectivos não exige forçosamente legislação europeia centralizada.

4.3.4. Além disso, será oportuno, em certos casos, reflectir se é de definir com maior precisão no Tratado o âmbito da competência comunitária. O CR já se pronunciou sobre o assunto em ocasião anterior, no parecer sobre o ordenamento do território na Europa(2), em que considera imprescindível essa especificação, pensando, expressamente, na estratégia regional e local de ordenamento do território.

4.4. Encargos administrativos

4.4.1. A legislação e os programas comunitários, designadamente, no domínio da recolha de dados estatísticos, exigem frequentemente das autarquias regionais e locais esforços administrativos consideráveis, por vezes desproporcionados aos benefícios colhidos. Além disso, os objectivos de certas obrigações administrativas são, por vezes, obscuros, ou elas parecem ter passado a representar um fim em si mesmo.

4.4.2. É compreensível que uma carga administrativa crescente, sem objectivo ou benefício evidentes, dê azo fácil à instalação de uma sensação de mal-estar e faça vergar o apoio à integração europeia.

4.4.3. As autarquias regionais e locais são confrontadas com o aumento das suas incumbências e da consequente carga administrativa, emanadas tanto de legislação europeia como nacional, que têm de cumprir com a sua capacidade normal (em certos casos, até, com capacidades reduzidas). Por isso, antes de se adoptarem novos diplomas, convém verificar primeiro se as autarquias regionais e locais têm condições para realizarem as tarefas que lhes são atribuídas pela legislação europeia (e nacional).

4.4.4. Neste contexto, é imperativo que as instituições da UE examinem minuciosamente a legislação europeia - tanto a vigente como a nova - e suprimam todas as exigências que não sejam estritamente necessárias. Esta necessidade deve ser demonstrada não só em termos absolutos como em termos relativos, contemplando o factor custos/benefícios, e a finalidade das exigências administrativas tem de ser bem clara.

4.5. Impacto financeiro

4.5.1. São aqui relevantes as observações do parecer do Comité das Regiões, de 15 de Novembro de 1995, sobre a avaliação das consequências financeiras e administrativas da legislação comunitária para as autoridades locais e regionais(3).

4.5.2. Neste contexto, merecem também referência especial as frequentes disparidades entre custos administrativos e resultados que se observam em numerosos programas menores de ajuda - por exemplo, no sector da conservação arquitectónica, quando os programas não se concentram em medidas de significado supra-regional excepcional. Assim, no caso de programas de desenvolvimento de menor dimensão, o "retorno" terá de ser proporcional aos encargos administrativos. Além disso, impõe-se verificar se não seria mais conveniente privilegiar a concentração de fundos em medidas individuais de especial importância.

4.6. A transposição nos Estados-Membros

4.6.1. Os problemas que podem surgir na execução da legislação da UE remontam, em certos casos, à legislação interna ou à transposição realizada no Estado-Membro. Embora se tenha de admitir este facto, terá de prevalecer o princípio de que o melhor nível para resolver os problemas é o nível que os problemas afectam.

4.6.2. As autarquias locais e regionais têm obrigação de cumprir as disposições das directivas comunitárias a partir da data da entrada em vigor das mesmas, mesmo que (ainda) não tenha sido adoptada legislação correspondente por parte das instâncias nacionais (segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa aos "efeitos verticais das directivas"). Análogo acompanhamento e aplicação do direito comunitário competem às autarquias locais e regionais em caso de transposição errónea ou inexacta das directivas comunitárias para o direito nacional.

5. Conclusões e propostas

5.1. Uma boa execução começa por uma boa legiferação. Isto significa, por um lado, que os princípios de subsidiariedade e de proporcionalidade têm de ser integralmente aplicados. Reafirmando as conclusões do relatório do CR "Para uma nova cultura de subsidiariedade"(4), o princípio de subsidiariedade deve ser constantemente aplicado em todas as áreas de actividade da UE.

5.2. O princípio da subsidiariedade, regra para o exercício de competências, deve ser completado por uma regra para a atribuição de competências, que permita uma demarcação clara de funções.

5.3. Há também que considerar devidamente as consequências financeiras e administrativas para as autoridades locais e regionais, com o objectivo de evitar excesso de regulamentação e burocracia desnecessária. Por outro lado, seria interessante que a Comissão, no quadro das propostas que deverá apresentar, pudesse quantificar o impacto financeiro para as autarquias das directivas comunitárias iniciadas e que os Estados-Membros incluíssem as autarquias territoriais na avaliação dos custos financeiros das regulamentações em fase de negociação.

5.4. Por outro lado, as autarquias regionais e locais têm de ser incluídas o mais eficazmente possível na legiferação comunitária. Isto reforçará a legitimidade e eficácia da legislação da UE e ajudará, além disso, a preservar a diversidade na Europa, contribuindo significativamente para a aceitação da legislação da União pelos cidadãos.

5.5. Consoante os fundamentos constitucionais e históricos nacionais respectivos, as autarquias dispõem de vários modos de exercer influência no processo legislativo comunitário. Por exemplo, a participação oficial na formulação da posição dos governos nacionais no Conselho, através de resoluções pelo menos parcialmente vinculativas do órgão representativo das regiões existente no Estado-Membro ou de actividades de pressão levadas a cabo por representações especiais de determinadas regiões ou das autarquias locais em Bruxelas. Contudo, o único meio de exercer influência ao dispor de todas as autarquias regionais ou locais, independentemente da sua realidade constitucional nacional, é o CR.

5.6. Assim, é fundamental reforçar a eficácia da participação do CR no processo legislativo da UE. Para isso, é necessário, inter alia:

- que as disposições do Tratado de Amsterdão sobre uma estrutura administrativa própria do CR sejam aplicadas integralmente. Para isso, o CR terá que dispor dos fundos necessários para tal estrutura. O CR solicita, com insistência, que as instituições da UE garantam os fundos adequados para o CR, condição indispensável ao seu bom e pleno funcionamento;

- visto que nenhuma outra instituição da UE pode dispor de um conhecimento completo do impacto prático da legislação da UE nas autarquias regionais e locais, deve ficar previsto que, durante a fase preparatória de elaboração de legislação comunitária, a Comissão haja de consultar preliminarmente o CR sobre a pertinência de uma cooperação. A este respeito, o CR remete para as conclusões do seu parecer sobre as consequências financeiras e administrativas da legislação da UE para as autarquias regionais e locais.

5.7. A prática habitual da Comissão de preparar a legislação comunitária através da publicação de livros verdes e brancos para discussão pública apraz ao CR. Porém, esta prática não elimina a necessidade de participação do CR nas fases preliminares de projectos legislativos concretos, a fim de explorar os conhecimentos e experiência de que é depositário.

5.8. A natureza e extensão da participação das autarquias regionais e locais no processo de transposição para o direito nacional depende da organização e estrutura interna de cada Estado-Membro. Não obstante, em todos os casos, haverá que garantir que as preocupações específicas das autarquias sejam tomadas em consideração. Este é um pressuposto indispensável à preservação das competências oficiais directas e das características específicas de cada região ou município, bem como para um maior aproveitamento das competências técnicas locais e regionais.

5.9. Por isto, o Comité das Regiões reafirma o seu ponto de vista de que a Comissão e os governos dos Estados-Membros deveriam consultar oficialmente o Comité das Regiões, na sua qualidade de representação das instâncias locais e regionais, logo na fase preparatória de propostas legislativas susceptíveis de consequências significativas para os cidadãos.

5.10. A execução da legislação comunitária pelas autarquias regionais e locais tem muita importância, se se quiser conseguir proximidade do cidadão e eficiência, se se quiserem incorporar as competências técnicas locais e regionais e controlar o mais eficazmente possível a boa utilização dos fundos. As autarquias regionais e locais devem ter suficiente margem de manobra para uma execução administrativa da legislação que corresponda à situação específica. A execução da legislação da UE apenas pelas administrações nacionais, sem uma participação forte das administrações regionais e locais, dificilmente garantirá a necessária proximidade do cidadão e a boa aceitação do direito da UE por este.

5.11. A fim de conseguir uma completa e eficaz aplicação do direito comunitário é necessário que as autarquias locais e regionais possuam as competências e os recursos adequados para acompanhar situações de transposição errónea ou inadequada ou, mesmo, de não transposição de directivas comunitárias por parte das autoridades legislativas competentes.

5.12. As seguintes propostas destinam-se a uma pesquisa mais aprofundada do CR:

- O CR deverá realizar estudos sobre os efeitos a longo prazo das actividades da UE sobre a margem de manobra das autarquias regionais e locais em áreas específicas, em especial em matéria de quadro legal do ordenamento e de serviços públicos.

- O CR deverá estudar as possibilidades de aumentar ainda mais a eficácia da participação do CR no processo legislativo da UE. Prestar atenção especial a uma participação maior na primeira fase do processo.

- O CR deverá, se necessário, realizar estudos comparativos sobre a transposição da legislação da UE em áreas específicas de seu interesse, com o objectivo de conhecer melhor as transposições, o que poderá servir para destacar alguns exemplos de interesse para toda a Comunidade. Uma via possível seria utilizar, para essa investigação, os programas existentes de promoção da cooperação inter-regional e da parceria, por exemplo o Karolus.

- O CR recomenda à Comissão que adiante uma lista dos programas de ajuda existentes e das respectivas rubricas orçamentais que permita ao CR avaliar a transposição em ordem ao esforço administrativo exigido às autarquias regionais e locais, bem como ao valor acrescentado europeu dos programas.

- De conformidade com os resultados dos referidos estudos, o CR faria o necessário para iniciar as acções que se impusessem.

Bruxelas, 15 de Setembro de 1999.

O Presidente

do Comité das Regiões

Manfred DAMMEYER

(1) Refiram-se, a propósito, as observações constantes do projecto de parecer do CR sobre o tema "Legislar melhor 1998. Uma responsabilidade a partilhar" - CdR 50/99 fin.

(2) CdR 340/96 fin "O ordenamento do território na Europa" - JO C 116 de 14.4.1997, p. 1.

(3) CdR 368/95 - JO C 126 de 29.4.1996, p. 1.

(4) CdR 302/98 fin - JO C 198 de 14.7.1999, p. 73.