[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 5.12.2007

SEC(2007) 1594

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO Documento de acompanhamento da

Proposta de DIRECTIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativa à simplificação das condições das transferências de produtos relacionados com a defesa, na Comunidade RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO {COM(2007) 765 final}{SEC(2007) 1593}

1. CONTEXTO POLÍTICO

A Comissão Europeia tem já, por várias vezes, chamado a atenção para os desafios com os quais se vê confrontada a indústria europeia de defesa, bem como para a necessidade de criar um mercado europeu de equipamentos de defesa[1]. As novas iniciativas levadas a efeito desde 2004 pela Agência Europeia de Defesa (AED) e a Comissão evidenciaram este imperativo. As exigências desproporcionadas necessárias para a obtenção de uma licença de transferência de produtos relacionados com a defesa entre os Estados-Membros são, desde há muito, consideradas como importantes obstáculos ao estabelecimento de um tal mercado de equipamentos de defesa na Europa.

Do ponto de vista político, e embora já tenham decorrido 50 anos de integração europeia, os Estados-Membros continuam a não fazer uma distinção sistemática entre as transferências entre Estados-Membros, por um lado, e as exportações para países terceiros, por outro, no que diz respeito aos controlos das exportações de produtos relacionados com a defesa.

Do ponto de vista económico, a fragmentação dos mercados da defesa segundo o traçado das fronteiras nacionais torna-se cada vez menos suportável. Sob a dupla pressão dos constrangimentos orçamentais e dos custos crescentes dos equipamentos militares, as indústrias europeias passam por uma situação difícil. O diagnóstico é hoje amplamente reconhecido, por exemplo, pelos ministérios da defesa, representados na Agência Europeia de Defesa: para serem sustentáveis e competitivas, as indústrias da defesa necessitam de maior integração, menos duplicação e maior especialização. A crescente interdependência entre as indústrias de defesa exige transferências mais fáceis.

2. QUESTÕES PROCESSUAIS E CONSULTAS DAS PARTES INTERESSADAS

Na sequência da comunicação de 2003, a Comissão baseou-se num primeiro estudo intitulado « Intra-Community Transfers of Defence Products» [2]. Este estudo analisou todos os obstáculos nacionais às transferências intracomunitárias de produtos relacionados com a defesa, avaliou os custos directos e indirectos que representam e identificou possíveis medidas suplementares a nível comunitário.

O processo de consulta foi lançado por ocasião da conferência de Julho de 2005 sobre o tema «As Indústrias Europeias de Defesa e o Mercado», organizada pela Comissão Europeia em cooperação com a AED, na qual foram apresentados pela primeira vez os resultados do estudo. De Março a Setembro de 2006 decorreu uma consulta pública, com base num documento de consulta elaborado pela Comissão. Sete Estados-Membros, dez associações da indústria e empresas, cinco ONG e três outras organizações aproveitaram esta oportunidade para apresentar o seu ponto de vista. No sítio web da Comissão pode consultar-se uma síntese das opiniões formuladas2.

Na fase de consulta, entre Julho de 2005 e Julho de 2007, a Comissão organizou, em Bruxelas, um total de sete seminários (quatro com os Estados-Membros e três com os representantes da indústria), que permitiram aos serviços da Comissão enriquecer e aprofundar a soma dos conhecimentos disponíveis, recolher os pareceres dos intervenientes em causa e dos Estados-Membros que não tinham participado na consulta, bem como examinar a viabilidade política, económica e técnica de diferentes opções possíveis para as diferentes características de uma eventual iniciativa.

3. DEFINIÇÃO DO PROBLEMA

Cada Estado-Membro aplica a sua própria legislação relativamente à importação, à exportação e ao trânsito dos produtos relacionados com a defesa no mercado interno. O controlo da disseminação destes produtos constitui uma preocupação essencial de segurança e uma questão de responsabilidade política e/ou jurídica, partilhada por todos os governos democráticos. Além disso, a análise feita pela sociedade civil às credenciais dos países de destino em matéria de respeito dos princípios democráticos e dos direitos humanos reforça a necessidade de uma disciplina estrita e eficaz em matéria de exportação[3].

Os regimes de concessão de licenças ex ante constituem o pilar destes sistemas de controlo. Praticamente todos os Estados-Membros aplicam um, ou mesmo vários, dos três principais tipos de licenças:

- a licença individual, que corresponde a uma autorização emitida por uma autoridade nacional, a pedido de um fornecedor individual, e que lhe permite efectuar uma transferência para um destinatário específico;

- a licença global, que corresponde a uma autorização emitida por uma autoridade nacional, a pedido de um fornecedor individual, e que lhe permite efectuar uma ou várias transferências para um ou vários destinatários;

- a licença geral que, adoptada através de um acto legislativo ou administrativo de carácter geral, autoriza qualquer exportador a transferir para determinados destinos mercadorias controladas, ambos especificados na própria licença.

Os regimes nacionais de licenças diferem de forma apreciável no que se refere ao âmbito de aplicação, às autoridades competentes, aos procedimentos e aos prazos. Implicam pesados encargos administrativos para as empresas e exigem longos prazos. Os encargos administrativos bem como o seu impacto indirecto foram avaliados em, respectivamente, 433 milhões e 2,73 mil milhões de euros por ano.

Esta multiplicidade de exigências estritas para a emissão das licenças – e os encargos administrativos daí decorrentes – afigura-se claramente desproporcionada em relação aos imperativos reais de controlo, já que os pedidos de licença para transferências intracomunitárias quase nunca são rejeitados (são emitidas anualmente cerca de 11 500 licenças para tais transferências e desde 2003 nem um único pedido foi formalmente rejeitado).

Além disso, tanto os representantes da indústria como as autoridades nacionais reconhecem que estas pesadas exigências obstruem o desenvolvimento da base industrial e tecnológica europeia de defesa (BITD) e comprometem a segurança dos abastecimentos entre os Estados-Membros:

- a nível da indústria, a obrigação de conformar-se a regimes nacionais díspares trava a optimização das cadeias de abastecimento. Para evitar processos morosos, incertos e dispendiosos, as empresas tendem, com efeito, a preferir fornecedores nacionais. Esta situação impede a especialização das indústrias europeias de defesa e reduz possíveis economias de escala. Acresce que as empresas pan-europeias não podem beneficiar plenamente das vantagens da integração transfronteiriça enquanto as transferências entre uma empresa e a sua filial estabelecida num outro Estado-Membro permanecerem sujeitas a processos longos e complexos de aprovação prévia;

- uma entidade adjudicante estatal da UE não pode partir do princípio de que as licenças de exportação serão emitidas se pretender comprar equipamentos militares a um fornecedor estabelecido num outro Estado-Membro. Ainda que estas licenças quase nunca sejam recusadas, a eventualidade «teórica» dessa possibilidade incita os Estados-Membros a dirigirem-se preferivelmente a fabricantes nacionais e não a concorrentes europeus (talvez mais competitivos), para a compra de equipamentos militares sensíveis.

Diversas iniciativas e acordos bilaterais ou multilaterais com o objectivo de simplificar as transferências de produtos relacionados com a defesa foram desenvolvidos numa base intergovernamental. Mesmo as iniciativas mais significativas, designadamente a carta de intenções e o subsequente acordo-quadro de Farnborough, assinado pelos seis mais importantes Estados-Membros em matéria de fabrico de armas (FR, DE, UK, ES, IT, SE), conseguiram apenas resultados bastante limitados até à data. No que diz respeito à AED, esta não está mandatada para lidar com transferências.

4. OBJECTIVOS

O principal objectivo da Comissão é o estabelecimento de um mercado europeu de equipamentos de defesa aberto e competitivo, na UE. O bom funcionamento deste mercado exige um quadro normativo coerente nos diferentes domínios em causa, como os contratos públicos e as transferências. A fim de proteger os interesses de segurança dos Estados-Membros, este quadro deve ser adaptado à natureza específica dos equipamento de defesa (importância estratégica e exigências de segurança dos abastecimentos e da informação).

Este objectivo global inscreve-se igualmente no contexto mais vasto da agenda de Lisboa, pela sua contribuição para o desenvolvimento de uma base industrial e tecnológica europeia de defesa (BITD), competitiva e susceptível de apoiar a aplicação da política externa e de segurança comum (PESC).

O objectivo específico perseguido pela Comissão é facilitar as transferências intracomunitárias dos produtos relacionados com a defesa, para reduzir a complexidade (e aligeirar a carga administrativa) que decorre do actual emaranhado de diferentes regimes nacionais de licenças. A esse respeito, a consecução deste objectivo específico completará a directiva proposta em matéria de contratos públicos no sector da defesa. Se a transferência dos produtos relacionados com a defesa destinados às forças armadas dos Estados-Membros da UE for facilitada, as autoridades estatais que compram estes equipamentos beneficiarão de maior previsibilidade e, por conseguinte, de uma maior segurança de abastecimento, que contribuirá para que superem a actual relutância no que diz respeito às aquisições transfronteiriças. Os fornecedores de outros Estados-Membros poderão mais facilmente «demonstrar» a sua capacidade de cumprir os prazos de entrega de produtos relacionados com a defesa.

5. OPÇÕES DE ACTUAÇÃO

Foram consideradas cinco grandes opções:

Opção 1 | Inacção (manutenção do statu quo) |

Opção 2 | Adopção de medidas não legislativas, como uma comunicação interpretativa sobre o artigo 296.º ou medidas de reforço da confiança |

Opção 3 | Liberalização total de todas as transferências de produtos relacionados com a defesa |

Opção 4 | Confiar a uma agência a gestão das transferências intracomunitárias a nível da UE |

Opção 5 | Simplificação e aproximação dos regimes nacionais de concessão de licenças. A simplificação pode incidir sobre: o tipo de licença (3 subopções: A-1 = unicamente licenças gerais, A-2 = unicamente licenças globais e A3 = combinação de licenças gerais e globais); as garantias a prestar relativamente à fiabilidade dos destinatários (3 subopções: B1 = ausência de certificação UE para as empresas, B2 = certificação obrigatória e B3 = certificação para os destinatários de transferências ao abrigo de uma licença geral); as garantias a prestar relativamente à gestão da reexportação para países terceiros (2 subopções: C1 = exigências regulamentares de informação e sanções e C2 = sistema de rastreabilidade através de uma base de dados centralizada). |

Segundo o princípio da análise proporcionada, as opções 2, 3 e 4 foram examinados, mas não foram seleccionadas para uma análise de impacto mais pormenorizada dada a reduzida probabilidade de alcançarem eficazmente os objectivos perseguidos ou a sua natureza irrealista na perspectiva da aceitabilidade política. Foi efectuada uma análise de impacto completa para a opção de manutenção do statu quo , bem como para cada subopção do cenário de simplificação legislativa.

A consulta dos intervenientes permitiu estabelecer que a Lista Militar Comum da União Europeia aprovada pelo Conselho era uma referência comum a todos os Estados-Membros no âmbito do Código de Conduta da União Europeia relativo à Exportação de Armas. Esta lista já aprovada constituía assim, muito naturalmente, a base ideal para definir o âmbito de aplicação de qualquer medida legislativa.

6. AVALIAÇÃO DOS IMPACTOS

Opção 1: Inacção a nível da UE

A ausência de acção a nível da UE em relação às transferências intracomunitárias dos produtos relacionados com a defesa não significa necessariamente o simples statu quo . Alguns Estados-Membros irão provavelmente continuar o reexame dos respectivos sistemas nacionais de concessão de licenças para os simplificar e poderão prosseguir as iniciativas (correntes ou futuras) tomadas num contexto intergovernamental, de modo a facilitar de algum modo as transferências entre os países participantes.

Dado a dificuldade verificada para que tais disposições se tornem extensivas a novos países, a discriminação potencial entre os Estados-Membros participantes e os não participantes manter-se-ia, na melhor das hipóteses, podendo mesmo tornar-se mais acentuada. Tal situação impediria a valorização das competências e de nichos de know how presentes na Europa (em especial nos novos Estados-Membros). Os Estados-Membros excluídos do círculo dos participantes continuariam a não se sentir incentivados a comprar produtos europeus relacionados com a defesa na medida em que, (a) as empresas da sua indústria de defesa (principalmente PME) estariam menos integradas nos grandes programas de defesa e (b) não beneficiariam de uma segurança de abastecimento mais significativa do que os fornecedores alternativos de países terceiros.

A médio ou longo prazo, a indústria europeia, privada dos benefícios de uma cooperação e uma integração acrescidas, perderá competitividade e poderá ver-se reduzida a um papel de actor e fornecedor de nicho em relação aos contratantes mais importantes, principalmente não europeus, comprometendo assim a sua aptidão para desenvolver de forma autónoma as capacidades necessárias para a política europeia de segurança e de defesa. Qualquer exclusão deste tipo dos segmentos do mercado de maior valor acrescentado teria, igualmente, uma incidência negativa nos rendimentos das empresas europeias do sector da defesa, tornando-as menos atractivas para nelas se investir. A erosão progressiva da competitividade da indústria da UE seria inelutavelmente nefasta tanto para o nível como para a qualidade do emprego no sector.

Opção 5: Simplificação e aproximação dos regimes nacionais de concessão de licenças

Depreende-se claramente da fase de consulta que se deve manter o nível geral actual de protecção dos interesses de segurança. Concretamente, tal significa que qualquer simplificação ou facilitação das transferências intracomunitárias deve ser complementada por medidas propícias a um clima de confiança mútua, nomeadamente no que diz respeito à possível reexportação para países terceiros. O relatório sobre a relação custo/eficácia das diferentes subopções atrás referidas foi analisado pormenorizadamente no que diz respeito aos meios de simplificação (tipo de licença) e às garantias (certificação e controlo das reexportações).

A análise conclui que o estabelecimento, a nível da UE, de um regime com base em licenças globais e gerais constituiria o compromisso ideal entre, por um lado, os objectivos de eficácia da medida (ou seja, facilitar verdadeiramente as transferências intracomunitárias dos produtos relacionados com a defesa) e, por outro, a flexibilidade que os Estados-Membros necessitam para especificar restrições relativas à reexportação ou à utilização final dos produtos mais sensíveis.

A certificação UE das empresas destinatárias afigura-se um excelente meio para suscitar a confiança mútua, mediante um custo marginal mínimo. Tendo em conta, contudo, o potencial impacto desproporcionado (em especial para as PME) que a certificação obrigatória poderia ter, a subopção que associa a certificação ao benefício que decorre da recepção de equipamentos ao abrigo de uma licença geral parece constituir um estímulo eficaz e favorável à confiança mútua, que incentiva os Estados-Membros a utilizarem o mais possível as licenças menos complicadas. A fiabilidade que representa a compra, pelos governos dos Estados-Membros da UE, de produtos de defesa destinados às suas próprias forças armadas (utilização final por estes governos) permite igualmente abrir o regime da licença geral aos governos da UE que actuam na qualidade de compradores.

No que diz respeito ao controlo das reexportações, um duplo sistema informático de controlo e de rastreabilidade geraria manifestamente pesadas obrigações suplementares tanto para as empresas como para as administrações. A técnica legislativa mais convencional, baseada em exigências de informação ex post e em medidas eficazes de controlo da aplicação, é, portanto, considerada como tendo a melhor relação custo-eficácia.

A soma das estimativas para as subopções correspondentes tem como resultado um benefício líquido, em termos de redução dos encargos administrativos, estimado em 190 a 405 milhões de euros por ano . Melhor ainda, os benefícios indirectos esperados da simplificação das transferências, como contribuição para o bom funcionamento do mercado europeu de equipamento de defesa e para a eficácia da base industrial e tecnológica europeia de defesa deveriam, segundo as estimativas, ultrapassar largamente os benefícios líquidos directos acima referidos.

Se bem que as medidas previstas devam ter uma incidência directa mínima no plano social, a sua incidência indirecta será provavelmente muito mais significativa. A consolidação da base industrial e tecnológica pan-europeia de defesa poderia, a curto prazo, implicar a racionalização das estruturas e, portanto, provocar perdas de empregos em programas redundantes e nas empresas pouco competitivas. Uma tal reestruturação é, contudo, indispensável para que a indústria europeia de defesa acompanhe o ritmo dos progressos tecnológicos, uma condição necessária para poder enfrentar a concorrência de novos intervenientes no mercado e para evitar que se aprofunde o fosso tecnológico que a separa dos seus concorrentes mais avançados. Este cenário oferece, assim, as melhores garantias de manutenção, ou mesmo aumento, em termos qualitativos e quantitativos, do emprego a médio ou longo prazo.

Por último, este quadro não deverá ter uma incidência perceptível no ambiente.

7. ACOMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO

Qualquer instrumento comunitário adoptado para facilitar as transferências intracomunitárias de produtos relacionados com a defesa deverá ser aplicado pelos Estados-Membros, que deverão igualmente controlar o respeito das suas disposições. Deverão para tal adaptar o seu quadro normativo, por exemplo, para adoptar as disposições necessárias em matéria de certificação e no que se refere às licenças gerais/globais. Estas medidas nacionais de aplicação deverão ser objecto de um acompanhamento adequado por parte dos serviços da Comissão, por um lado para verificar o cumprimento das regras comunitárias e, por outro, para organizar intercâmbios de informações transparentes, que constituam vectores de confiança mútua entre os Estados-Membros.

A médio prazo, a Comissão deverá analisar o funcionamento do novo regime comunitário simplificado, prestando especial atenção aos encargos administrativos.

Tendo em conta o ciclo de vida bastante longo dos equipamento de defesa, não é de prever que ocorram de imediato modificações nas práticas em matéria de compras públicas e de reorganização das cadeias de abastecimento industrial. A obtenção de uma maior segurança de abastecimento continua a ser uma percepção relativamente subjectiva, de modo que o tempo é um parâmetro primordial para o estabelecimento da confiança mútua. Os benefícios indirectos que decorrerão da simplificação das transferências intracomunitárias dos produtos relacionados com a defesa poderão ser recolhidos apenas a longo prazo. Por conseguinte, estes impactos macroeconómicos mais vastos devem ser avaliados num prazo similar, provavelmente não antes de cinco anos após a entrada em vigor do instrumento comunitário.

[1] COM(97) 583, de 12 de Novembro de 1997 e COM(2003) 113, de 11 de Março de 2003.

[2] http://ec.europa.eu/enterprise/regulation/inst_sp/defense_en.htm.

[3] O Código de Conduta da União Europeia relativo à Exportação de Armas, adoptado em 1998, baseia-se em oito critérios comuns relativos a essas exportações e prevê um mecanismo de notificação de recusas e de consulta. Com a adopção deste código, a UE assinalou uma nova fase da elaboração de uma abordagem comum a nível europeu em matéria de exportação de armas, enquanto elemento importante da política externa e segurança comum.