COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES e aos parceiros sociais a nível comunitário no que respeita ao reexame da Directiva 93/104/CE 93 referente a determinados aspectos da organização do tempo de trabalho

ÍNDICE

Introdução

A Directiva 93/104/CE [1], de 23 de Novembro de1993, estabelece prescrições mínimas em matéria de organização do tempo de trabalho, visando assegurar um melhor nível de protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores. A fim de garantir a protecção dos trabalhadores contra os efeitos nocivos para a sua saúde e a sua segurança resultantes de uma duração de trabalho excessiva, de descanso insuficiente ou de uma organização irregular do trabalho, a directiva prevê nomeadamente:

[1] Directiva 93/104/CE do Conselho, de 23 de Novembro de 1993, relativa a determinados aspectos da organização do tempo de trabalho, JO L 307, de 13.12.1993, p. 18.

* um período mínimo de descanso de 11 horas consecutivas por cada período de vinte e quatro horas;

* uma pausa no caso de o período de trabalho diário ser superior a seis horas;

* um período mínimo de descanso de um dia por semana;

* uma duração máxima de trabalho de 48 horas em média por semana, incluindo as horas suplementares;

* férias anuais remuneradas de 4 semanas;

* uma duração máxima diária de trabalho nocturno de 8 horas em média.

Os Estados-Membros deveriam ter transposto a Directiva até 23 de Novembro de 1996. A transposição está concluída em todos os Estados-Membros. Podem ser obtidas mais amplas informações sobre a transposição da Directiva consultando o relatório publicado em 2000 [2].

[2] Relatório da Comissão - Situação relativa à transposição da Directiva 93/104/CE, Documento COM(2000) 787.

A Directiva 93/104/CE excluía do seu âmbito de aplicação os sectores dos transportes aéreos, ferroviários, rodoviários, marítimos, fluviais e lacustres, da pesca marítima, de outras actividades marítimas, bem como as actividades dos médicos em formação. O Parlamento Europeu e o Conselho adoptaram em 22 de Junho de 2000 a Directiva 2000/34/CE [3] que altera a Directiva 93/104/CE do Conselho relativa a determinados aspectos da organização do tempo de trabalho, a fim de abranger os sectores e actividades excluídos dessa directiva. A Directiva 2000/34/ CE deveria ter sido transposta pelos Estados-Membros até 1 de Agosto de 2003 (1 de Agosto de 2004 no que diz respeito aos médicos em formação).

[3] Directiva 2000/34/CE do Parlamento e do Conselho, de 22 de Junho de 2000, que altera a Directiva 93/104/CE do Conselho relativa a determinados aspectos da organização do tempo de trabalho, a fim de abranger os sectores e actividades excluídos dessa directiva, JO L 195 de 1.8.2000, p. 41.

A presente comunicação visa, excepto quando se especifique o contrário, a Directiva 93/104/CE com a última redacção que lhe foi dada pela Directiva 2000/34/CE (a seguir designada "a Directiva"). Em contrapartida, não visa as directivas sectoriais [4] em matéria de tempo de trabalho, uma vez que, nos termos do artigo 14.° da Directiva, esta não é aplicável "na medida em que outros instrumentos comunitários contenham disposições mais específicas em matéria de organização do tempo de trabalho relativamente a determinadas ocupações ou actividades profissionais".

[4] Directiva 1999/63/CE do Conselho, de 21 de Junho de 1999, respeitante ao acordo relativo à organização do tempo de trabalho dos marítimos celebrado pela Associação de Armadores da Comunidade Europeia (ECSA) e pela Federação dos Sindicatos dos Transportes da União Europeia (FST) - Anexo: Acordo Europeu relativo à organização do tempo de trabalho dos marítimos JO L 244 de 16/09/1999 p. 0064

A Directiva contém duas disposições que prevêem o seu reexame antes do termo de um período de sete anos a contar do fim do prazo de transposição pelos Estados-Membros, ou seja, antes de 23 de Novembro de 2003. Estas disposições referem-se às derrogações ao período de referência para a aplicação do artigo 6.° (duração máxima semanal de trabalho) e à faculdade de não aplicar o artigo 6.° se o trabalhador der o seu acordo para efectuar esse trabalho (geralmente conhecido e a seguir designado como opt-out).

Por outro lado, a interpretação de disposições da Directiva pelo Tribunal de Justiça, por ocasião de diversos processos a título prejudicial na acepção do artigo 234.° do tratado, teve um profundo impacto sobre a noção de "tempo de trabalho" e, por conseguinte, sobre disposições essenciais da Directiva. É por conseguinte necessário e oportuno analisar os efeitos desta jurisprudência, nomeadamente dos acórdãos nos processos SIMAP [5] e Jaeger [6], no que respeita à qualificação como tempo de trabalho dos períodos de guarda dos médicos, de acordo com o regime da presença física no estabelecimento de saúde.

[5] Acórdão do Tribunal de 3 de Outubro de 2000 no processo C-303/98, Sindicato de Médicos de Asistencia Pública (SIMAP) contra Conselleria de Sanidad y Consumo de la Generalidad Valenciana, Colectânea de Jurisprudência 2000, p. I -07963.

[6] Acórdão do Tribunal de 9 de Outubro de 2003 no processo C -151/02, pedido dirigido ao Tribunal pelo Landesarbeitsgericht Schleswig-Holstein (Alemanha) no âmbito do litígio pendente neste órgão jurisdicional entre o Landeshauptstadt Kiel e Norbert Jaeger, ainda não publicado.

A presente comunicação prossegue por conseguinte um triplo objectivo.

Em primeiro lugar, visa avaliar a aplicação das duas disposições sujeitas a reexame (as derrogações aos períodos de referência - n.º 4 do artigo 17.° e o opt-out - artigo 18.°, n.°1, alínea b), parágrafo i)].

Em segundo lugar, visa analisar o impacto da jurisprudência do Tribunal no que se refere à definição do tempo de trabalho e à qualificação dos períodos de guarda, bem como aos novos desenvolvimentos relativos a uma melhor compatibilidade entre a vida profissional e a vida familiar.

Por último, visa consultar o Parlamento Europeu e o Conselho, bem como o Comité Económico e Social Europeu, o Comité das Regiões e os parceiros sociais, sobre uma possível revisão do texto.

No que diz respeito aos parceiros sociais europeus, esta comunicação deve ser considerada como a primeira fase de consulta, nos termos do n.º 2 do artigo 138.° do Tratado. É evidente que a Comissão consultará ulteriormente os parceiros sociais sobre o conteúdo de todas as propostas previstas (n.º 3 do artigo 138.°).

Primeira parte: Análise e avaliação

1. As derrogações aos períodos de referência

1.1. Disposições jurídicas

Os períodos de referência para aplicação dos artigos 5.° (descanso semanal) e 6.° (duração máxima semanal de trabalho) são determinados pelo artigo 16.° da Directiva.

No que diz respeito ao cálculo da duração máxima semanal de trabalho (48 horas), o n.º 2 do artigo 16.° fixa um período de referência que não excede quatro meses. Contudo, é possível derrogar ao artigo 16.° e os períodos de referência podem, por conseguinte, ser alongados nos casos previstos nos três números do artigo 17.°.

Esta possibilidade de derrogar ao período de referência é, contudo, limitada pelo n.º 4 do artigo 17.° da Directiva. Este tem a seguinte redacção:

A faculdade de aplicar derrogações ao ponto 2 do artigo 16º, prevista nos pontos 2.1 e 2.2 do n.º 2 e no n.º 3 do presente artigo, não pode ter como efeito a fixação de um período de referência que ultrapasse seis meses.

Todavia, os Estados-Membros têm a possibilidade, desde que respeitem os princípios gerais de protecção da segurança e saúde dos trabalhadores, de permitir que, por razões objectivas, técnicas ou de organização do trabalho, as convenções colectivas ou acordos celebrados entre parceiros sociais fixem períodos de referência que não ultrapassem em caso algum doze meses.

Antes de terminar um período de sete anos a contar da data prevista no n.º 1, alínea a), do artigo 18.º, o Conselho, com base numa proposta da Comissão acompanhada de um relatório de avaliação, reverá o disposto no presente número e decidirá sobre o seguimento a dar-lhe.

Em resumo, o período de referência para o cálculo das 48 horas é fixadas em quatro meses. Pode ser fixado em seis meses sempre que for possível aplicar derrogações ao artigo 16.°. Por convenção colectiva, pode ser prolongado até 12 meses.

1.2. Situação actual nos Estados-Membros

Nem sempre é fácil analisar as legislações nacionais em matéria de transposição dos artigos 6.° e 16.°. Com efeito, em determinados casos, os Estados-Membros, em lugar de limitar o tempo de trabalho médio durante um dado período de referência, fixam um limite diário e/ou semanal absoluto, autorizando simultaneamente a realização de horas suplementares dentro de limites quotidianos, semanais, mensais ou anuais.

Apenas as legislações de quatro Estados-Membros (Grécia, Irlanda, Portugal e Reino Unido) reproduzem fielmente as disposições da Directiva, ou seja, um período de referência de quatro meses para o cálculo da duração máxima média do tempo de trabalho semanal e a possibilidade de fixar um período de referência mais longo, que não pode contudo exceder 12 meses, por convenção colectiva.

Na Dinamarca, os períodos de referência não são fixados por lei. As convenções colectivas fixam períodos de referência compreendidos entre 4 e 12 meses.

Na Finlândia, o período de referência de quatro meses é aplicado apenas para o número máximo de horas suplementares. As convenções colectivas podem fixar um período de referência de um ano para o período de trabalho ordinário e para o limite das horas suplementares.

Em França, o limite de 48 horas é absoluto e não uma média a calcular ao longo de um período de referência.

Outros Estados-Membros têm períodos de referência diferentes, frequentemente de um ano, mas que são aplicáveis apenas para o cálculo do período de trabalho ordinário, que é bastante inferior às 48 horas previstas na Directiva.

De uma forma geral, é possível constatar a afirmação de uma tendência para um período de referência anual.

1.3. O alargamento do período de referência por convenção colectiva

Nos termos do n.º 4 do artigo 17.° da Directiva, o período de referência para o cálculo das 48 horas apenas pode ser alargado a doze meses por convenções colectivas ou acordos celebrados entre parceiros. Ora, verifica-se que, na prática, os Estados-Membros não se encontram todos numa situação de igualdade perante esta possibilidade de alargamento do período de referência. Com efeito, a cobertura da negociação colectiva - nomeadamente, a proporção de trabalhadores cujas condições de remuneração e de trabalho são fixadas, pelo menos em determinada medida, por convenções colectivas - varia consideravelmente na União Europeia, mas é geralmente elevada, com excepção do Reino Unido, como se pode ver no quadro infra.

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Fonte: EIRO

Assim, enquanto alguns países atingem ou se aproximam de uma cobertura a 100%, a cobertura no Reino Unido é apenas de 36%. A percentagem de cobertura seria ainda bastante mais baixa se se tivesse em conta apenas o sector privado (22%).

Além disso, é necessário notar que a possibilidade de aplicar derrogações a algumas das disposições da Directiva através de acordos que não são convenções colectivas celebrados entre parceiros sociais não foi muito utilizada. Assim, por exemplo, no Reino Unido, os "workforce agreements", até agora, raramente foram utilizados [7].

[7] Barnard, C. e outros., The use and necessity of Article 18.1(b)(i) of the Working Time Directive in the United Kingdom, Final Report, December 2002, p. 114.

2. A utilização do artigo 18.°, n.°1, alínea b), i)

2.1. As disposições jurídicas

O artigo 18.°, n.°1, alínea b), i) da Directiva tem a seguinte redacção:

Todavia, um Estado-membro tem a possibilidade de não aplicar o artigo 6º respeitando embora os princípios gerais de protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores e desde que tome as medidas necessárias para assegurar que:

- nenhuma entidade patronal exija a um trabalhador que trabalhe mais de quarenta e oito horas durante um período de sete dias, calculado como média do período de referência mencionado no ponto 2 do artigo 16º, a menos que tenha obtido o acordo do trabalhador para efectuar esse trabalho,

- nenhum trabalhador possa ser prejudicado pelo facto de não estar disposto a aceder a efectuar esse trabalho,

- a entidade patronal disponha de registos actualizados de todos os trabalhadores que efectuem esse trabalho,

- os registos sejam postos à disposição das autoridades competentes, que podem proibir ou restringir, por razões de segurança e/ou de saúde dos trabalhadores, a possibilidade de ultrapassar o período máximo semanal de trabalho,

- a entidade patronal, a pedido das autoridades competentes, forneça às mesmas informações sobre as anuências dos trabalhadores no sentido de efectuarem um trabalho que ultrapasse quarenta e oito horas durante um período de sete dias, calculado como média do período de referência mencionado no ponto 2 do artigo 16º

Antes de terminar um período de sete anos a contar da data prevista na alínea a), o Conselho, com base numa proposta da Comissão acompanhada de um relatório de avaliação, reverá o disposto na presente subalínea i) e decidirá sobre o seguimento a dar-lhe.

Este artigo permite, por conseguinte, que um Estado-Membro preveja na sua legislação nacional a possibilidade de um trabalhador trabalhar, em média, mais de 48 horas por semana, desde que sejam respeitadas as condições previstas nos diferentes travessões desta disposição. Estas referem-se principalmente à necessidade de obter o acordo individual do trabalhador e à manutenção de registos.

O elemento característico do artigo 18.°, n.°1, alínea b), i) é que a decisão de não ficar abrangido pela duração máxima do tempo de trabalho semanal deve ser tomada pelo próprio trabalhador. O Tribunal recordou aliás este princípio no processo SIMAP, tendo declarado que "o consentimento dado pelos interlocutores sindicais no quadro de um acordo ou de uma convenção colectiva não equivale ao que é dado pelo próprio trabalhador" [8].

[8] Processo C -303/98, SIMAP, ponto 73.

O acordo do trabalhador deve contudo ser livre e esclarecido. O trabalhador não pode sofrer pressões para assinar o acordo e não pode ser prejudicado se decidir não o assinar. Como excepção ao regime comunitário em matéria de organização do tempo de trabalho, as condições estabelecidas pela Directiva para o uso do opt-out devem ser imperativamente preenchidas. O Estado-Membro que queira fazer uso desta faculdade de não aplicar o artigo 6.° deve, por conseguinte, tomar todas as medidas necessárias para velar nomeadamente que a decisão do trabalhador não seja passível de suspeita. Como recordou o Advogado-Geral Jarabo Colomer nas suas conclusões no processo Pfeiffer [9], "Não pode esquecer-se que o objectivo primordial da directiva é o de garantir a saúde e a segurança dos trabalhadores, os quais representam a parte mais vulnerável da relação laboral. Para evitar, justamente, que a entidade patronal obtenha, mediante subterfúgios ou coacção, a renúncia do trabalhador ao direito a que o seu período de duração de trabalho semanal não exceda o máximo estabelecido, essa expressa prestação do consentimento é rodeada de toda uma série de garantias destinadas a que o interessado não sofra prejuízo por não aceitar um trabalho de mais de quarenta e oito horas semanais nos termos referidos, a que a entidade patronal efectue um registo actualizado dos trabalhadores que prestam um trabalho deste tipo cujo horário exceda o máximo semanal, a que os mencionados registos sejam postos à disposição das autoridades competentes e a que a entidade patronal facilite, quando as correspondentes autoridades lha solicitem, a informação relativa ao consentimento dado pelos trabalhadores".

[9] Conclusões do Advogado-Geral Sr. D. Ruiz-Jarabo Colomer, apresentadas em 6 de Maio de 2003, nos processos apensos C-397/01 e C-403/01, Bernhard Pfeiffer e.a. contra Deutsches Rotes Kreuz Kreisverband Waldshut eV. ponto 47.

2.2. Situação actual nos Estados-Membros

2.2.1. Reino Unido

2.2.1.1. Disposições nacionais

Aquando da transposição da Directiva, só o Reino Unido recorreu a esta possibilidade de não aplicação do artigo 6.°. Com efeito, o n.º 1 do artigo 4.° dos Working Time Regulations [10], incluía o limite de 48 horas, mas sujeito à excepção do n.º 1 do artigo 5.°, que previa que:

[10] Working Time Regulations (WTR) 1998, SI 1998/1833.

"O limite previsto no n.º 1 do artigo 4.° não é aplicável no caso de um trabalhador que tenha acordado por escrito com o seu empregador que esse limite não lhe era aplicável, na condição de o empregador se conformar com as disposições do n.º 4".

As condições previstas nos diferentes travessões do artigo 18.°, n.º 1, alínea b), i) foram transpostas no n.º 4 do artigo 5.°, com a seguinte redacção:

As disposições referidas no n.º 1 prevêem que o empregador:

a) mantenha registos actualizados

i) de todos os trabalhadores que emprega e que aceitaram que o limite previsto no n.º 1 do artigo 4.° não lhes era aplicável;

ii) que defina, se for caso disso, as condições em que o trabalhador aceitou que o limite não lhe seja aplicável; e,

iii) precisem o número de horas de trabalho efectuadas pelo trabalhador para o empregador durante cada período de referência desde a entrada em vigor do acordo (excluindo qualquer período concluído mais de dois anos antes da inscrição mais recente nos registos);

b) permita a inspecção destes registos, a pedido, por qualquer inspector designado pelo Health and Safety Executive ou qualquer outra autoridade responsável pela aplicação do presente regulamento na acepção do artigo 28.°; e,

c) ponha à disposição de qualquer inspector designado as informações que este solicite no que respeita ao caso de qualquer trabalhador que tenha aceite que o limite previsto no n.º 1 do artigo 4.° não lhe seja aplicável.

Além disso, o artigo 4.° previa que:

(2) Um acordo na acepção do n.º 1:

(a) pode abranger um período quer determinado, quer indeterminado; e,

(b) pode ser rescindido pelo trabalhador mediante notificação ao empregador de um pré-aviso escrito no prazo de pelo menos sete dias, excepto se estiver previsto no acordo um prazo de pré-aviso diferente.

(3) Quando um acordo na acepção do n.º 1 prevê um prazo de pré-aviso para efeitos da sua rescisão, o prazo de pré-aviso previsto não excederá três meses.

Em 1999, os Working Time Regulations [11] foram alterados, nomeadamente no que diz respeito à transposição desta norma da Directiva. O n.º 1 do artigo 4.° relativo à duração máxima semanal passa a ter a seguinte redacção:

[11] Working Time Regulations, 1999, SI 1999/3372

A menos que o empregador obtenha previamente o acordo escrito do trabalhador para efectuar tal trabalho, o tempo de trabalho, incluindo as horas suplementares, realizado por um trabalhador durante qualquer período de referência aplicável no seu caso, não deverá exceder uma média de 48 horas por período de sete dias.

As regras relativas aos registos foram suprimidas e substituídas pela obrigação, para os empregadores, de manter "registos actualizados dos trabalhadores que realizam um trabalho ao qual [o limite] não é aplicável pelo facto de o empregador ter obtido o acordo do trabalhador nos termos do n.º 1 "(n.º 2 do artigo 4.°).

2.2.1.2. Avaliação jurídica

A Comissão constata que a legislação e a prática não parecem oferecer todas as garantias previstas pela Directiva. Com efeito, em primeiro lugar, várias fontes de informação referem uma generalização da apresentação do acordo de opt-out aquando da assinatura do contrato de trabalho. Esta prática parece pôr em causa o segundo travessão do artigo 18.°, n.°1, alínea b), i), que visa garantir o livre consentimento do trabalhador, assegurando que nenhum trabalhador possa ser prejudicado pelo facto não estar disposto a dar o seu acordo. Ora, é legítimo supor que se o acordo de opt-out tem de ser assinado simultaneamente com o contrato de trabalho, a liberdade de escolha é comprometida pela situação em que se encontra o trabalhador na altura.

Além disso, nos termos do terceiro e quarto travessões deste artigo, os Estados-Membros que queiram fazer uso do opt-out devem garantir que:

a entidade patronal disponha de registos actualizados de todos os trabalhadores que efectuem esse trabalho,

os registos sejam postos à disposição das autoridades competentes, que podem proibir ou restringir, por razões de segurança e/ou de saúde dos trabalhadores, a possibilidade de ultrapassar o período máximo semanal de trabalho,

Estes dois travessões mostram claramente que a intenção do legislador comunitário é que o empregador mantenha um registo das horas efectivamente realizadas pelos trabalhadores que tenham assinado um acordo de opt-out. O texto do terceiro travessão é perfeitamente explícito nesse sentido. Com efeito, prevê registos obrigatórios "de todos os trabalhadores que efectuem esse trabalho" (ou seja, que trabalhem mais de 48 horas durante o período de referência aplicável) e não dos trabalhadores que tenham assinado uma declaração. Para saber quais os trabalhadores que "efectuam esse trabalho", é evidentemente necessário manter o registo do número de horas de trabalho efectivamente trabalhadas.

É também o que se deduz do objectivo na base do quarto travessão. Com efeito, este visa que as autoridades competentes possam proibir ou restringir a possibilidade de trabalhar mais 48 horas a fim de proteger a saúde e a segurança dos trabalhadores. Ora, não é possível tomar uma decisão fundamentada de proibição ou restrição da faculdade de trabalhar mais de 48 horas se não se tiver acesso ao registo das horas efectivamente trabalhadas pelas pessoas que tenham assinado o acordo de opt-out.

Pois bem, as modificações introduzidas em 1999 nos Working Time Regulations reduzem as obrigações de manter registos à sua expressão mais simples: deve ser conservado unicamente o acordo.

Estas disposições da legislação nacional conduziram aliás à situação paradoxal de se poder dispor de registos sobre as horas efectivamente trabalhadas pelos trabalhadores sujeitos ao limite de 48 horas mas não sobre os, muito mais expostos a riscos para a sua saúde a sua segurança, que optaram por trabalhar mais.

Além disso, levanta-se o problema adicional da impossibilidade do controlo do respeito de outras disposições da Directiva. Com efeito, como controlar o respeito do descanso diário (artigo 3.°), dos períodos de pausa (artigo 4.°) ou do descanso semanal (artigo 5.°) se não se dispuser de nenhum registo sobre o tempo de trabalho efectivamente realizado por estes trabalhadores? Na verdade, tal como foi transposta para o direito nacional a Directiva, poderia permitir que, na prática, os trabalhadores em causa não beneficiassem de alguns dos direitos nela previstos, o que não era evidentemente a intenção do legislador comunitário.

2.2.1.3. Aplicação prática

Pode-se constatar que, apesar da entrada em vigor da directiva, as características principais do regime britânico que regula o tempo de trabalho se mantiveram inalteradas, em grande parte como consequência do recurso ao opt-out.

Segundo os dados disponíveis, cerca de 4 milhões de pessoas, ou seja 16% da mão-de-obra trabalham actualmente mais de 48 horas por semana, enquanto que no início dos anos 90, eram apenas 3,3 milhões (ou seja 15%). Verifica-se também que o número de pessoas que trabalham mais de 55 de horas por semana aumentou, ascendendo agora a 1,5 milhão. Com efeito, o Reino Unido é o único Estado-Membro onde o tempo de trabalho semanal aumentou durante a última década [12].

[12] Beswick, J. e outros, Working Long Hours, HSL/2003/02, p. 4.

Estes números são confirmados pelos dados fornecidos pelo governo britânico aos serviços da Comissão. De acordo com um documento datado de Abril de 2003, o tempo de trabalho semanal normal, se se tiverem unicamente em conta os trabalhadores a tempo inteiro, é bastante mais elevado no Reino Unido do que nos outros Estados-Membros (ver quadro 1).

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Contudo, segundo este mesmo documento, a percentagem de pessoas que afirmam trabalhar habitualmente mais de 48 horas estaria em diminuição constante, embora lenta, a partir de 1999, enquanto, no período precedente, a tendência era ascendente (ver quadro 2).

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

O documento das autoridades britânicas confirma os números oriundos de outras fontes, no que respeita à percentagem de pessoas que trabalham habitualmente mais de 48 horas por semana (cerca de 4 milhões, ou seja, 16% dos trabalhadores).

Entre os que declaram trabalhar mais de 48 horas, 65% declaram trabalhar mais de 50 horas, 54% mais de 52 horas e 38% mais de 55 horas.

Em relação à mão-de-obra total, cerca de 8% dos trabalhadores declaram trabalhar mais de 55 horas e 3,2% mais de 60 horas por semana (ver quadro 3). São ainda 1% a declarar trabalhar mais de 70 horas por semana.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte: Inquérito Europeu às Forças de Trabalho - Primavera 2002

A percentagem de pessoas que declaram trabalhar mais de 48 horas varia conforme a estimativa é feita com base nos trabalhadores a tempo inteiro (20,9%) ou com base em todos os trabalhadores (16%).

É necessário notar que estes números não têm em conta as pessoas com mais de uma relação de trabalho. Segundo as autoridades britânicas, um milhão de pessoas teria uma segunda relação laboral. Os dados do "Inquérito Europeu às Forças de Trabalho" apenas têm em conta a principal relação laboral. Assim, a percentagem de pessoas que trabalham mais de 48 horas por semana seria, na realidade, mais elevado.

Além disso, entre os trabalhadores que declaram trabalhar mais de 48 horas ao longo de um determinado período, alguns (46% de acordo com o documento do Department of Trade and Industry - DTI) declaram ser dirigentes ("managers") e poderiam, por conseguinte, estar abrangidos pelo n.º 1 do artigo 17.° da Directiva, que permite derrogar nomeadamente ao artigo 6.° para esta categoria de trabalhadores.

2.2.1.4. Quantos trabalhadores assinaram o acordo de opt-out?

Os números supra referem-se aos trabalhadores que declaram efectivamente trabalhar habitualmente mais de 48 horas por semana. Contudo, o número de trabalhadores que assinaram um acordo de opt-out é bastante superior. Não há estatísticas fiáveis relativamente ao número de trabalhadores que aceitou (ou recusou) assinar o opt-out. Contudo, todos os agentes concordam em reconhecer que é bastante mais elevado que o número de trabalhadores que dele necessitariam estritamente.

Por exemplo, de acordo com um inquérito efectuado junto dos empregadores britânicos [13], 65% das 759 empresas que responderam ao questionário pediram aos seus trabalhadores que assinassem um acordo de opt-out. Em 61% destas empresas, o acordo foi assinado por mais da metade dos trabalhadores. Em 28% destas empresas, todos os trabalhadores assinaram o acordo de opt-out.

[13] Inquérito realizado pela "Employment Lawyers Association", em colaboração com Personnel Today.

De acordo com o inquérito realizado por conta da CBI [14], 33% dos trabalhadores britânicos teriam assinado um acordo de opt-out, ou seja, mais do dobro dos que declaram trabalhar efectivamente mais de 48 horas durante um longo período.

[14] 2003 CBI/Pertemps Employment Trends Survey.

Estes números confirmam que o número de pessoas que assinaram o opt-out é bastante superior ao número de trabalhadores que efectivamente trabalham mais de 48 horas por semana, em média.

Contudo, os números podem variar também fortemente de sector para sector. Assim, no sector da construção, segundo uma sondagem junto dos empregadores do sector [15], 48% dos trabalhadores operacionais trabalhariam mais de 48 horas por semana, tendo o opt-out sido sistematicamente proposto a 43% destes trabalhadores e, segundo as necessidades, a 14% dos trabalhadores.

[15] Sector da construção no Reino Unido, Directiva sobre o tempo de trabalho - Relatório sobre o opt-out, Outubro de 2003.

2.2.1.5. Porque se recorre ao opt-out?

Se o número de trabalhadores que assinaram o acordo de opt-out é de longe superior aos que trabalham mais de 48 horas por semana, em média, num período de 17 semanas, pode-se colocar-se a questão de saber porquê. De acordo com as informações disponíveis, há várias razões para recorrer ao opt-out:

Porque habitualmente se trabalha mais de 48 horas e se quer continuar a poder fazê-lo É de recordar que 16% dos trabalhadores britânicos declaram trabalhar habitualmente mais de 48 horas por semana. Destes, 46% declaram também exercer funções de "gestão" e poderiam por conseguinte estar abrangidos pelo n.º 1 do artigo 17.° da Directiva, que permite derrogar a várias disposições da Directiva, nomeadamente ao artigo 6.°. Em conclusão, portanto, aparentemente, só uma parte destes trabalhadores tem realmente necessidade de recorrer ao opt-out, uma vez que excede o limite máximo das 48 horas semanais e que não parece abrangida por outras derrogações.

Porque o período de referência para o cálculo das 48 horas não permite responder às necessidades de flexibilidade das empresas e pode ser alargada apenas um ano por convenção colectiva O período de referência para o cálculo do tempo de trabalho máximo semanal é fixado, pelo n.º 2 do artigo 16.°, em quatro meses. Contudo, os diversos números do artigo 17.° permitem derrogar ao artigo 16.° e, por conseguinte, fixar um período de referência diferente. Na acepção do n.º 4 do artigo 17.°, o período de referência não pode exceder seis meses. Todavia, os Estados-Membros têm a possibilidade, desde que respeitem os princípios gerais de protecção das segurança e da saúde dos trabalhadores, de permitir que, por razões objectivas, técnicas ou de organização do trabalho, as convenções colectivas ou os acordos celebrados entre parceiros sociais fixem períodos de referência que não ultrapassem em caso algum doze meses. O Reino Unido apresenta uma especificidade evidente no que se refere às taxas de cobertura da negociação colectiva (ver ponto 1.3). Assim, no sector privado, apenas 22% dos trabalhadores estão abrangidos por uma convenção colectiva. Esta especificidade é claramente sublinhada no recente relatório do CBI [16]. Segundo a organização dos empregadores britânicos, "o opt-out individual é particularmente importante no Reino Unido, tendo em conta a importância atribuída aos contratos que são objecto de acordos individuais. As facilidades a que um Estado-Membro decide recorrer dependem geralmente, em grande medida, do seu sistema de relações de trabalho. Alguns Estados-Membros recorrem a convenções colectivas e acordos de trabalho para estabelecer a média do tempo de trabalho ao longo de 52 semanas, enquanto outros recorrem a derrogações individuais, que permitem que os trabalhadores que recebem um salário elevado ou exercem funções de enquadramento não se sujeitem aos limites em matéria de tempos de trabalho".

[16] CBI, The Working Time Directive and the individual opt-out, p. 4.

Porque as derrogações potencialmente aplicáveis não são claras Resulta de todas as contribuições recebidas que a incerteza quanto ao âmbito de aplicação da derrogação que figura no n.º 1 do artigo 17.° da Directiva (trabalhadores cuja duração do tempo de trabalho não seja medida e/ou pré-determinada ou possa ser determinada pelos próprios trabalhadores) é um dos motivos pelos quais pessoas potencialmente abrangidas por esta derrogação optaram para fazer uso do opt-out.

Porque reduz ao mínimo as restrições administrativas A modificação introduzida em 1999 nos Working Time Regulations reduziu de maneira significativa as restrições no que diz respeito à manutenção de registos no que se refere aos trabalhadores que assinaram um contrato de opt-out. Esta simplificação explica, sem dúvida, em grande parte, o recurso ao opt-out ainda quando o trabalhador não excede geralmente o limite das 48 horas.

2.2.1.6. O efeito do opt-out sobre a saúde e segurança dos trabalhadores

A Directiva pretende promover a melhoria do ambiente de trabalho, a fim de garantir um melhor nível de protecção da segurança e saúde dos trabalhadores. Para atingir este objectivo, a Directiva fixa prescrições mínimas relativas, nomeadamente, ao tempo de trabalho máximo semanal.

A relação entre as longas horas de trabalho e a saúde e segurança dos trabalhadores está sobejamente estabelecida. Numerosas investigações [17] demonstraram que o cansaço devido ao trabalho aumenta com o número de horas de trabalho. A experiência revela que o cansaço e a perda de concentração não podem ser evitados após um determinado lapso de tempo e que o risco de acidentes de trabalho aumenta durante as últimas horas de trabalho. Vários estudos chegam à conclusão de que uma duração de trabalho superior a 50 horas pode, com o tempo, ter efeitos prejudiciais para a saúde e segurança dos trabalhadores.

[17] Ver a doutrina citada no documento COM (90) 317 final.

Neste contexto, seria útil poder avaliar em que medida o recurso ao opt-out ou, melhor, o tempo de trabalho superior ao limite fixado pela Directiva teve uma repercussão negativa sobre a saúde e a segurança dos trabalhadores.

Esta análise não parece ser possível, por falta de dados fiáveis. Com efeito, após a modificação em 1999 dos Working Time Regulations, as obrigações de manutenção de registos foram reduzidas à sua expressão mais simples (apenas o acordo é conservado), não sendo portanto possível saber quem fez uso do opt-out, o número de horas de trabalho efectuadas para além do limite máximo e, evidentemente, as consequências em termos de saúde e de segurança.

Contudo, nada permite pensar que as conclusões da investigação neste domínio, que revelam um impacto evidente das longas horas de trabalho sobre a saúde e segurança dos trabalhadores, sejam desmentidas neste caso concreto.

Um estudo recente [18], que passa em revista os trabalhos de investigação sobre a relação entre as longas horas de trabalho e a protecção da saúde e segurança, indica que "os elementos tangíveis de que se dispõe apoiam a existência de uma relação entre as longas horas de trabalho e o cansaço". Além disso, "estes elementos revelam uma associação entre as longas horas de trabalho e o stress, bem como outros efeitos psicológicos nefastos sobre a saúde. Dispõe-se de razões suficientes para temer que longas horas de trabalho possam eventualmente ter repercussões negativas para a saúde física, incluindo doenças cardiovasculares, sobretudo quando a semana de trabalho conta mais de 48 a 50 horas ".

[18] Beswick, J. e outros, Working Long Hours, HSL/2003/02, disponível em: http://www.hse.gov.uk/research/hsl_pdf/ 2003/ hsl03-02pdf.

Por último, no que diz respeito à relação entre as longas horas de trabalho e a segurança, o estudo sublinha que "aparentemente a relação entre longas horas de trabalho e segurança ou acidentes devia dar que pensar (...)".

Convém notar que factores como a livre escolha do trabalhador podem atenuar o efeito das longas horas de trabalho sobre a saúde e segurança. Assim, num estudo de 1996 [19], os autores defendem que "uma pessoa que escolhe trabalhar durante 13 horas porque gosta do seu trabalho manifestaria provavelmente um bem-estar superior ao de uma pessoa obrigada a trabalhar durante o mesmo período devido a um volume de trabalho elevado".

[19] Bliese, P. D., Halverson, R. R., Individual and nomothetic models of job stress: An examination of workhours, cohesion and well-being, citado em Beswick, J., Working Long Hours, p. 10

2.2.2. O recurso ao artigo 18.°, n.°1, alínea b), i) noutros Estados-Membros

Originalmente, a faculdade de não aplicar o artigo 6.° foi utilizada apenas pelo Reino Unido. Contudo, após a decisão do Tribunal no processo SIMAP, alguns Estados-Membros viram no opt-out a possibilidade de atenuar alguns dos problemas criados por esta jurisprudência, permitindo aos médicos que o pretendessem continuar a praticar horários de trabalho superiores a 48 horas por semana (incluída a totalidade do tempo de banco). Assim todos os Estados-Membros que incorporaram o opt-out na sua legislação fizeram-no apenas para o sector da saúde (com excepção do Luxemburgo).

Não é possível fazer qualquer avaliação do uso do opt-out nestes países, uma vez que não existe ainda o distanciamento mínimo necessário. Pode-se, nesta fase, referir apenas as medidas legislativas que incorporam o opt-out.

2.2.2.1. Luxemburgo

O Luxemburgo instaurou o opt-out para um sector bem específico, o da hotelaria e da restauração.

A lei de 20 de Dezembro de 2002 relativa à regulamentação da duração de trabalho dos operários, aprendizes e estagiários ocupados na hotelaria e restauração prevê no n.º 4 do seu artigo 4.°, que "o empregador que faz trabalhar um assalariado para além de 48 horas durante um período de 7 dias calculado como uma média do período de referência deve ter obtido previamente o seu acordo específico .

O acordo deve ser dado por escrito no início de cada período de referência.

O empregador deve manter um registo actualizado dos trabalhadores que efectuam tal trabalho. Em todas as hipóteses, para as empresas que não estão sujeitas à obrigação de estabelecer um plano de organização do trabalho em conformidade com o artigo 6.° da presente lei, o empregador deve manter um registo actualizado do horário diário e semanal de trabalho de todos os seus assalariados ".

Convém notar que os períodos de referência estabelecidos por esta lei são fixados em quatro semanas, oito semanas ou seis meses, de acordo com a dimensão das empresas, ou seja, são em geral mais protectores do que os da Directiva (4 meses, 6 meses ou 1 ano).

Esta legislação entra em vigor:

- em 1 de Janeiro de 2003 para as empresas que ocupam regularmente pelo menos 50 assalariados e as empresas que asseguram a restauração em embarcações no âmbito da navegação fluvial;

- em 1 de Janeiro de 2004 para as empresas que ocupam regularmente entre 15 e 49 assalariados;

- em 1 de Janeiro de 2005 para as empresas que ocupam regularmente menos de 15 assalariados e as empresas de carácter sazonal.

2.2.2.2. França

Em França, o recurso ao opt-out também foi levado a efeito apenas de uma maneira limitada e no contexto de uma legislação cujo nível de protecção é superior ao imposto pela Directiva.

Os decretos nºs 2002-1421, 1422, 1423, 1424 e 1425 de 6 de Dezembro de 2002 alteram o direito aplicável, respectivamente, aos médicos hospitalares, médicos que exercem a sua actividade a tempo parcial nos estabelecimentos públicos de hospitalização, aos assistentes dos hospitais, aos médicos contratuais dos estabelecimentos públicos de saúde e aos médicos e farmacêuticos recrutados pelos estabelecimentos públicos de saúde.

Todos os decretos contêm uma disposição que prevê que estas pessoas podem realizar, com base no voluntariado para além das suas obrigações de serviço semanal, um tempo de trabalho adicional que pode dar lugar quer à recuperação, quer à indemnização.

Estes decretos entraram em vigor em 1 de Janeiro de 2003.

2.2.2.3. Outros Estados-Membros

Outros Estados-Membros estão a preparar novos textos jurídicos que incorporam o opt-out no sector da saúde ou sempre que o tempo de trabalho compreende regularmente tempo de guarda. É nomeadamente esse o caso da Alemanha, dos Países Baixos e da Espanha.

2.2.2.4. Futuros Estados-Membros

Dos futuros Estados-Membros, dois (Malta e Chipre) transpuseram o artigo 18.°, n.°1, alínea b), i) para a sua legislação do trabalho. A Eslovénia aplica o opt-out limitado aos médicos. Outros futuros Estados-Membros (Estónia, Hungria, Letónia, Lituânia) poderiam recorrer a esta disposição para resolver os problemas levantados pela jurisprudência do Tribunal.

3. A definição do tempo de trabalho

No seu artigo 2.°, a Directiva define o tempo de trabalho como "qualquer período durante o qual o trabalhador está a trabalhar ou se encontra à disposição da entidade patronal e no exercício da sua actividade ou das suas funções, de acordo com a legislação e/ou a prática nacional". Por outro lado, o período de descanso é definido como "qualquer período que não é tempo de trabalho". Na lógica da Directiva, não existe categoria intermédia: qualquer período pode ser considerado apenas como tempo de trabalho ou tempo de descanso, sendo estas duas noções mutuamente exclusivas.

3.1. A jurisprudência do Tribunal de Justiça

3.1.1. Processo SIMAP [20]

[20] Acórdão do Tribunal de 3 de Outubro de 2000 no processo C-303/98, pedido apresentado ao Tribunal de Justiça pelo Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Espanha) no litígio entre Sindicato de Médicos de Asistencia Pública (Simap) e Conselleria de Sanidad y Consumo de la Generalidad Valenciana, Colectânea de jurisprudência 2000, p. I -07963.

O Tribunal teve de se pronunciar sobre a qualificação, na acepção da Directiva, dos períodos de guarda, com ou sem presença física do trabalhador no local de trabalho. No processo SIMAP, o Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana apresentou, ao abrigo do artigo 234.° do Tratado CE, cinco questões prejudiciais sobre a interpretação das Directivas 89/391/ CEE e 93/104/CE.

No que diz respeito à definição de "tempo de trabalho", o tribunal espanhol perguntou, em substância, se o tempo de guarda cumprido pelos médicos das equipas de primeiros socorros, quer de acordo com o regime da presença física nos estabelecimentos de saúde, quer de acordo com o sistema dito da acessibilidade, devia ser considerado como tempo de trabalho ou como horas suplementares na acepção da Directiva. O Tribunal respondeu que "o tempo de guarda que efectuam os médicos das equipas de urgência, no regime da presença física no estabelecimento de saúde, deve ser considerado na sua totalidade como tempo de trabalho e, eventualmente, como horas extraordinárias na acepção da Directiva 93/104. Quanto às guardas efectuadas no sistema que exige que os referidos médicos estejam acessíveis permanentemente, apenas o tempo relacionado com a prestação efectiva dos serviços de urgência deve ser considerado como tempo de trabalho". De acordo com o Tribunal, esta interpretação da noção do tempo de trabalho é conforme ao objectivo da directiva de assegurar a segurança e a saúde dos trabalhadores. O Tribunal constata, tal como tinha feito o Advogado Geral, que a exclusão da noção de tempo de trabalho do período de guarda prestado no regime de presença física traduzir-se-ia em pôr seriamente em causa este objectivo [21]

[21] Acórdão do Tribunal de 3 de Outubro de 2000 no processo C-303/98, ponto 49

O Tribunal de Justiça defendeu implicitamente a teoria segundo a qual os três elementos da definição do tempo de trabalho eram cumulativos. No ponto 48 do seu acórdão, o Tribunal declara que "os elementos característicos da noção de tempo de trabalho estão presentes nos períodos de guarda dos médicos das equipas de urgência quando prestados no regime de presença física no estabelecimento de saúde. Não se contesta que, durante os períodos de guarda cumpridos neste regime, as duas primeiras condições se encontram preenchidas. Além disso, ainda que a actividade efectivamente desenvolvida varie consoante as circunstâncias, a obrigação que é imposta a estes médicos de estarem presentes e disponíveis nos locais de trabalho com vista à prestação dos seus serviços profissionais deve ser considerada como inserindo-se no exercício das suas funções".

Por outras palavras, o Tribunal constatou que os três critérios da definição do tempo de trabalho estavam presentes no caso em apreço. O facto de o Tribunal ter expressamente procurado justificar a presença do terceiro critério conduz à conclusão de que não apoia a tese da autonomia dos critérios da definição.

3.1.2. Processo Jaeger [22]

[22] Acórdão do Tribunal de 9 de Outubro de 2003 no processo C -151/02, pedido apresentado ao Tribunal pelo Landesarbeitsgericht Schleswig-Holstein (Alemanha) no âmbito do litígio pendente neste órgão jurisdicional entre o Landeshauptstadt Kiel e Norbert Jaeger, ainda não publicado.

Neste processo, o Tribunal teve de novo de se pronunciar sobre a qualificação do tempo de guarda dos médicos de acordo com o regime da presença física no hospital. Embora os factos na base deste processo fossem bastante semelhantes aos do processo SIMAP, neste caso solicitou-se ao Tribunal que se pronunciasse sobre a questão de saber se os serviços de guarda devem ser considerados como tempo de trabalho na sua totalidade, ainda que o interessado não realize efectivamente as suas tarefas profissionais, mas pelo contrário seja autorizado a dormir durante tais serviços. De acordo com o órgão jurisdicional de envio, esta pergunta não teria sido feita e, por conseguinte, o Tribunal não teria respondido no acórdão SIMAP.

Para o Tribunal (pontos 60 e 61 do acórdão), o facto de, no acórdão SIMAP, o Tribunal não se ter pronunciado explicitamente sobre a possibilidade, para os médicos que realizam um serviço de guarda de acordo com o regime da presença física no hospital, de descansar, ou mesmo de dormir, durante os períodos em que os seus serviços não são solicitados, não é pertinente. Tais períodos de inactividade profissional são inerentes ao serviço de guarda. O Tribunal confirmou, por conseguinte, que "a Directiva (...) deve ser interpretada no sentido de que se deve considerar que um serviço de urgência interna («Bereitschaftsdienst») efectuado por um médico no regime de presença física no hospital constitui integralmente tempo de trabalho na acepção da directiva, mesmo que o interessado esteja autorizado a descansar no local de trabalho durante os períodos em que os seus serviços não são solicitados, pelo que esta se opõe à regulamentação de um Estado-Membro que qualifica como tempo de descanso os períodos de inactividade do trabalhador no âmbito desse serviço de urgência interna".

É de salientar que, uma vez mais, o Tribunal não defendeu o parecer do Advogado Geral quanto à autonomia dos três critérios da definição do tempo de trabalho. Deduz-se claramente do acórdão que os três critérios são cumulativos. Com efeito, para o Tribunal (ponto 63), "o factor determinante para se considerar que os elementos característicos do conceito de «tempo de trabalho», na acepção da Directiva 93/104, estão presentes nos períodos de serviço de urgência interna que os médicos efectuam no próprio hospital é o facto de serem obrigados a estar fisicamente presentes no local determinado pela entidade patronal e de aí estarem à sua disposição para poderem prestar de imediato os seus serviços em caso de necessidade Com efeito, tal como resulta do n.º 48 do acórdão Simap, já referido, há que considerar que essas obrigações, que impossibilitam os médicos em causa de escolherem o seu local de estada durante os períodos de espera, fazem parte do exercício das suas funções".

Por último, é de notar que o Tribunal delimitou claramente a margem de manobra dos Estados-Membros na interpretação da definição do "tempo de trabalho". De acordo com o Tribunal (pontos 58 e 59), as noções de "tempo de trabalho" e "período de descanso" constituem "conceitos de direito comunitário que há que definir segundo características objectivas, tomando-se por referência o sistema e a finalidade da referida directiva (...). Só essa interpretação autónoma é susceptível de assegurar a essa directiva a sua plena eficácia, bem como uma aplicação uniforme dos referidos conceitos no conjunto dos Estados-Membros. Portanto, o facto de a definição do conceito de tempo de trabalho fazer referência à «legislação e/ou [à] prática nacional» não significa que os Estados-Membros possam determinar unilateralmente o alcance desse conceito. Os Estados-Membros não podem, portanto, submeter a qualquer condição o direito dos trabalhadores a que esses períodos de trabalho e, correlativamente, os de descanso sejam devidamente tomados em conta, resultando esse direito directamente das disposições dessa directiva".

3.2. O impacto da jurisprudência do Tribunal de Justiça

Antes do acórdão SIMAP, a noção de tempo de trabalho era geralmente interpretada no sentido de não impor a qualificação dos períodos de inactividade dos tempos de guarda como tempo de trabalho. Assim a Comissão e os Estados-Membros intervindo no Tribunal aquando do processo SIMAP defenderam a tese de que ainda que o médico estivesse presente no recinto do centro de saúde, os períodos de guarda continuavam a não ser equiparáveis ao tempo de trabalho definido ao artigo 2.° da Directiva.

Tal como a Comissão tinha referido no seu relatório sobre a transposição da directiva [23], geralmente, as medidas nacionais de transposição tendiam a reproduzir a no mínimo as definições da Directiva relativas ao "tempo de trabalho" e ao "período de descanso". Nalguns casos, as legislações nacionais não continham definições explícitas do tempo de trabalho ou do período de descanso porque estas noções eram tradicionalmente definidas por convenções colectivas e/ou pela jurisprudência.

[23] Relatório da Comissão - Situação relativa à transposição da Directiva 93/104/CE do Conselho, de 23 de Novembro de 1993, referente a determinados aspectos da organização do tempo de trabalho («Directiva relativa ao tempo de trabalho»), Documento COM(2000) 787 final, p. 8.

Alguns Estados-Membros possuíam disposições relativas a categorias intermédias (entre o tempo de trabalho e os períodos de descanso), como as disponibilidades, actividades de guarda, actividades de guarda, deslocações, etc..

Na maior parte dos Estados-Membros, os períodos inactivos dos tempos de guarda eram excluídos do tempo de trabalho, pela interpretação supra exposta da noção de tempo de trabalho ou porque a legislação previa períodos intermédios, durante os quais o assalariado não executava um trabalho, mas devia estar disponível, se necessário, para trabalhar.

A jurisprudência do Tribunal tem por conseguinte um grande impacto nos Estados-Membros que não classificavam o tempo de guarda com presença física no local de trabalho como estando inteiramente abrangido pela noção de tempo de trabalho. Embora o impacto não possa ser limitado unicamente ao sector da saúde, é neste sector que os efeitos são mais importantes, dado o recurso bastante generalizado a uma organização do trabalho (dos médicos essencialmente) que incorpora períodos de guarda regulares.

Este impacto será ainda mais importante quando a Directiva 2000/34/CE for aplicável aos "médicos em formação", ou seja, a partir do 1 de Agosto de 2004 e, sobretudo, no termo do período de transição [24] (período de 5 anos, prolongável até um máximo de 8 anos). Com efeito, em muitos países, os médicos em formação asseguram o essencial das guardas com presença física no local de trabalho. De acordo com o Livro Branco sobre os sectores e as actividades excluídos da Directiva relativa ao tempo de trabalho [25], que citava um estudo realizado por conta da Comissão, "as horas de trabalho dos médicos em formação excedem correntemente 55 horas por semana em numerosos países ".

[24] Nos termos do novo artigo 17.°, n.º 2.4, alínea a), iii) "os Estados-Membros providenciarão para que o número de horas de trabalho semanais nunca ultrapasse uma média de 58 horas nos três primeiros anos do período transitório, uma média de 56 horas nos dois anos seguintes e uma média de 52 horas em qualquer período restante".

[25] Doc. COM(97) 334 final, ponto 64

O respeito da duração máxima semanal de trabalho de 48 horas, incluindo a totalidade do tempo de guarda, implica, na maior parte dos Estados-Membros, o recrutamento de um número adicional de médicos para assegurar o mesmo nível de qualidade dos serviços. O estudo de impacto ainda está por fazer, tanto a nível nacional como comunitário [26]. Contudo, a título de exemplo, o representante do governo alemão considerou, aquando da audiência no processo Jaeger, que se o Tribunal confirmasse a jurisprudência SIMAP, as necessidades em pessoal aumentariam cerca de 24 % e que seriam necessários 15.000 a 27.000 médicos suplementares, quando o número de médicos desempregados na Alemanha era bastante inferior. A Alemanha estimava, nessa ocasião, os custos adicionais em 1 750 milhões de euros [27]. O Reino Unido considera que seria necessário recrutar entre 6 250 e 12 550 médicos e 1 250 outras pessoas. Os custos adicionais situar-se-iam entre 380 e 780 milhões de libras esterlinas. Por último, os Países Baixos consideram que deveriam recrutar 10.000 novos membros do pessoal de saúde, o que representaria um custo adicional de 400 milhões de euros. Todos estes Estados-Membros convêm que, mesmo sendo possível, de um ponto de vista orçamental, recrutar o pessoal necessário para assegurar o mesmo nível de cuidados, na prática seria impossível pela actual falta de candidatos com a formação necessária para ocupar estes postos de trabalho.

[26] A Comissão lançou dois concursos para um estudo sobre o impacto do acórdão SIMAP nos Estados-Membros. No primeiro concurso não foi apresentada nenhuma proposta dentro do prazo e a única proposta recebida no segundo foi recusada pelo Comité de Avaliação.

[27] Ver o ponto 44 das conclusões do Advogado-Geral Ruiz-Jarabo Colomer no processo Jaeger (C-151/02).

Para limitar o impacto, sobretudo enquanto não forem criados novos modelos de organização ou que o número de recrutamentos for inferior ao necessário, é de temer que alguns Estados-Membros recorram a derrogações ou excepções, essencialmente à possibilidade proporcionada pelo artigo 18.°, n.°1, alínea b), i), ou seja, a possibilidade de não aplicar o artigo 6.° se o trabalhador der individualmente o seu acordo. Aliás já é esse o caso nalguns Estados-Membros, ou sê-lo-á num futuro próximo. Há também o risco de, perante as dificuldades, alguns serem tentados a aplicar soluções que se revelariam muito menos protectoras, nomeadamente o recurso a médicos não assalariados e, por conseguinte, não cobertos pelas disposições da Directiva.

4. Compatibilizar a vida profissional com a vida familiar

A flexibilidade do tempo de trabalho é geralmente entendida como respondendo sobretudo aos interesses dos empregadores, frequentemente em detrimento do interesse dos trabalhadores. No entanto, uma maior flexibilidade na organização do tempo de trabalho responde tanto às crescentes necessidades dos trabalhadores, nomeadamente dos que têm a seu cargo crianças nos primeiros anos de vida ou pessoas idosas, como aos interesses das empresas, que devem satisfazer os pedidos dos utentes e dos clientes no sentido de disporem de horários de funcionamento alargados ou poderem adaptar-se rapidamente a flutuações pronunciadas da procura.

A necessidade de uma melhor compatibilidade entre a vida profissional e a vida familiar é fruto nomeadamente das mudanças sociológicos nas sociedades europeias, designadamente a chegada massiva de mulheres ao mercado do trabalho, o aumento da taxa de divórcios, a instabilidade e a heterogeneidade da estrutura familiar ou ainda a evolução demográfica.

As medidas tendentes a uma melhor compatibilidade entre as esferas privadas e profissionais e a uma maior igualdade de oportunidades entre as mulheres e os homens melhoram a qualidade colectiva do emprego, favorecendo a participação de um maior número. Melhoram também a produtividade, devido a uma maior motivação e disponibilidade e a mais possibilidades de formação profissional ou pessoal.

Todos os Estados-Membros, por via legislativa ou por acordo entre parceiros sociais, tomaram ou tencionam tomar medidas a fim de flexibilizar o tempo de trabalho e permitir uma melhor compatibilidade entre a vida profissional e a vida familiar. De acordo com uma recente investigação, as medidas tomadas são muito variadas, tanto pelo seu conteúdo como pelo seu âmbito de aplicação pessoal, mas incluem frequentemente um dos seguintes elementos:

* Possibilidade de redução ou adaptação do tempo de trabalho para se ocupar de crianças nos primeiros anos de vida ou gravemente doentes, ou de pessoas de família em fase terminal

* Simplificação e incentivo do recurso ao trabalho a tempo parcial

* Possibilidades acrescidas de adaptação do tempo de trabalho individual em função da situação profissional do cônjuge

* Instituição de sistemas de poupança de tempo de trabalho (crédito-tempo)

* Redução progressiva (phasing-out) do tempo de trabalho dos trabalhadores idosos.

A Comissão está convencida de que a revisão da Directiva sobre o tempo de trabalho poderia constituir um incentivo para que os Estados-Membros tomem medidas que permitam uma melhor compatibilidade entre a vida profissional e a vida familiar.

Segunda Parte: as opções

A análise supra revela que para além destas duas questões que na acepção da directiva convém resolver, os acórdãos do Tribunal de Justiça nos processos SIMAP e Jaeger anteriormente citados, também deveriam ser considerados.

Existem três vias possíveis. É por isso que é necessário definir os critérios que, de acordo com a Comissão, devem ser respeitados pela solução escolhida.

Em primeiro lugar, a abordagem escolhida deveria:

* assegurar uma maior protecção da saúde e segurança dos trabalhadores em matéria de tempo de trabalho;

* dar às empresas e aos Estados-Membros maior flexibilidade na gestão do tempo de trabalho;

* permitir uma melhor compatibilidade entre a vida profissional e a vida familiar;

* evitar impor constrangimentos excessivos às empresas, nomeadamente às PME.

A evolução no sentido de uma maior flexibilidade do tempo de trabalho segue a orientação da Agenda para a Política Social, que apresenta uma abordagem global do tema da qualidade do emprego, desde a higiene e segurança até à conciliação entre vida familiar e vida profissional e ao necessário equilíbrio entre flexibilidade e segurança.

Uma maior flexibilidade na organização do tempo de trabalho corresponde às necessidades, tanto dos empregadores como dos trabalhadores. Para os empregadores, trata-se essencialmente de poder adaptar o tempo de trabalho efectivo às flutuações da procura, sejam estas sazonais ou irregulares. Para os trabalhadores, uma maior flexibilidade na gestão do tempo de trabalho pode responder às necessidades de uma melhor compatibilidade da vida profissional com a vida familiar.

As disposições previstas no artigo 18.°, n.°1, alínea b), i) que permitem , numa base voluntária e individual, trabalhar mais de 48 horas por semana, em média ou num determinado período, poderiam por em risco o objectivo da directiva de proteger a saúde e segurança dos trabalhadores. É também por essa razão que a Directiva prevê a revisão desta cláusula após um período de sete anos.

A única experiência disponível neste domínio (no Reino Unido, ver ponto 2 da primeira parte), revela que existem dificuldades para assegurar que o espírito e os termos da directiva são respeitados e proporcionar verdadeiras garantias aos trabalhadores. Revela também um efeito imprevisto: é difícil assegurar (ou pelo menos, controlar) o respeito das outras disposições da Directiva no que se refere aos trabalhadores que tenham assinado o acordo de opt-out.

A Comissão gostaria que os destinatários desta comunicação se pronunciassem sobre uma possível revisão do texto actual ou apresentassem outras iniciativas, não necessariamente legislativas. Sobressaem cinco questões principais que devem ser abordadas.

- a primeira refere-se aos períodos de referência;

- a segunda à interpretação do Tribunal de Justiça do conceito de tempo de trabalho nos processos SIMAP e Jaeger;

- a terceira refere-se às condições de aplicação do artigo 18.°, n.°1, alínea b), i), (opt out);

- a quarta abrange as medidas destinadas a melhorar a compatibilidade da vida profissional com a vida familiar;

- a quinta consiste em estudar se uma abordagem interrelacionada destas questões permitiria encontrar uma solução equilibrada que possa cumprir os critérios anteriormente estabelecidos. Existem várias orientações possíveis.

Terceira parte: O caminho a seguir

A presente comunicação destina-se a iniciar um processo de consulta muito amplo que poderá eventualmente conduzir à modificação da Directiva.

Assim, são destinatários da presente comunicação o Parlamento Europeu, o Conselho, o Comité Económico e Social Europeu, o Comité das Regiões e os parceiros sociais a nível comunitário. O objectivo essencial da comunicação é conhecer os pareceres destas instituições e organizações sobre as questões abordadas neste texto.

No que diz respeito aos parceiros sociais europeus, a presente comunicação constitui a consulta prevista no n.º 2 do artigo 138.° do Tratado (primeira fase da consulta). São portanto convidados a pronunciar-se sobre a necessidade de rever esta directiva no que se refere aos pontos identificados na segunda parte. Os parceiros sociais serão ulteriormente consultados, ao abrigo do n.º 3 do referido artigo, sobre o conteúdo de todas as propostas consideradas.

A fim de implicar igualmente as organizações interessadas a nível nacional, a comunicação será posta à disposição dos interessados no sítio Internet da Direcção-Geral do Emprego e Assuntos Sociais (http://europa.eu.int/comm/ employment_social/consultation_fr.html). Todas as organizações interessadas poderão enviar os seus comentários e sugestões unicamente por correio electrónico, para o seguinte endereço: empl-labour-law@cec.eu.int. As reacções deverão ser enviadas até 31 de Março de 2004.

Os serviços da Comissão procederão a uma análise cuidadosa das contribuições recebidas.

Na sequência desta análise, a Comissão tirará as conclusões que se imponham e que não é, evidentemente, possível antecipar.