Índice

Resumo. . 3

1............ Introdução. 6

2............ Situação económica e perspetivas. 8

3............ Desafios e avaliação da agenda política. 9

3.1......... Política orçamental e fiscalidade. 9

3.2......... Setor financeiro. 18

3.3......... Políticas de mercado de trabalho, educação e sociais. 20

3.4......... Medidas estruturais a favor do crescimento sustentável e da competitividade. 24

3.5......... Modernizar a administração pública. 31

4........... Conclusões. 34

Quadro recapitulativo. 36

Anexo........................................................................................................................................ 38

Resumo

A recuperação económica de Portugal está a consolidar-se, com uma produção em expansão desde a primavera do último ano, uma taxa de desemprego em baixa e uma melhoria da balança externa. De acordo com o cenário macroeconómico atualizado do Programa de Ajustamento Macroeconómico, prevê-se um crescimento do PIB real de 1 % em 2014 e de 1,5 % em 2015, com base numa retoma gradual da procura interna e de maiores contribuições positivas das exportações líquidas. Em consonância com a produção, o emprego começou a crescer a partir do início de 2013, tendo o desemprego registado um declínio constante, descendo de 17,6 % no início de 2013 para 15,3 % no final do mesmo ano. O sólido desempenho das exportações contribui de forma decisiva para a forte melhoria da balança externa de Portugal, que passou a ter um excedente de cerca de 0,5 % do PIB em 2013, após contínuos défices elevados nos últimos 20 anos. Em 2013, o défice orçamental foi de 4,9 % do PIB (4,5 % excluindo as recapitalizações bancárias), o que constitui um nível significativamente inferior à meta de 5,5 % do PIB. O orçamento de 2014 está em conformidade com a meta de um défice de 4,0 % do PIB e prevê medidas predominantemente centradas na despesa correspondendo, no total, a 2,1 % do PIB.

Portugal concluiu com êxito o seu Programa de Ajustamento Macroeconómico em 17 de maio de 2014, tendo completado a maior parte da consolidação prevista e das medidas de reforma. Portugal foi objeto de apenas uma recomendação específica por país em 2013, nomeadamente a fim de aderir aos termos do Memorando de Entendimento no âmbito do Programa. Verificou-se uma consolidação orçamental significativa durante o programa de três anos, os riscos para a estabilidade financeira foram cuidadosamente geridos e a capacidade do sistema bancário para alargar a concessão de crédito a empresas viáveis foi salvaguardada, tendo sido aplicadas reformas estruturais importantes.

Não obstante os progressos alcançados, subsistem desafios importantes no domínio das políticas orçamental, financeira e estrutural.

· Política orçamental. Portugal terá de prosseguir na via de um contínuo ajustamento orçamental a fim de assegurar a sustentabilidade das suas finanças públicas. O transporte de receitas orçamentais suplementares de 2013 e uma melhoria das perspetivas económicas compensam, em certa medida, as pressões orçamentais em 2014. Mas subsistem riscos não negligenciáveis a nível jurídico e de execução uma vez que foram postas em causa medidas de consolidação por razões constitucionais. Além disso, verificam-se riscos relacionados com a gestão da dívida das empresas públicas na pendência de uma maior clareza sobre o seu tratamento estatístico de acordo com as disposições revistas do novo Sistema Europeu de Contas de 2010. Em 2015, são necessárias medidas que representam cerca de 0,8 % do PIB a fim de atingir a meta de um défice de 2,5 % do PIB, tal como estabelecido na recomendação no âmbito do procedimento relativo aos défices excessivos. Será necessário um maior nível de consolidação sustentável após a correção da situação de défice excessivo, a fim de atingir o objetivo a médio prazo de um défice estrutural de 0,5 % do PIB até 2017, em cumprimento dos requisitos estabelecidos no quadro da governação orçamental da UE; e a dívida pública, que nos termos do Sistema Europeu de Contas 95, se prevê que estabilize a cerca de 130,5% do PIB em 2014, terá de ser objeto de medidas para a colocar numa trajetória suficientemente descendente no sentido do limiar de 60 % do PIB.

· Reformas orçamentais-estruturais: Com vista a garantir a eficácia das medidas de consolidação orçamental, deve ser mantida uma rigorosa contenção das despesas a todos os níveis da administração pública. Para o efeito, as reformas do sistema de gestão das finanças públicas devem ser completadas, nomeadamente no que diz respeito a uma revisão mais alargada do quadro orçamental, à orientação a médio prazo do planeamento orçamental e análise de risco, à desfragmentação dos procedimentos orçamentais e à melhoria do quadro de comunicação de informações e de contabilidade. Terá de ser garantida uma aplicação estrita da Lei sobre o Controlo das Autorizações e reforçadas as relações de responsabilização. Deve ser posto termo à acumulação de pagamentos em atraso do setor público, nomeadamente assegurando a plena sustentabilidade financeira das empresas públicas. Do lado das receitas, há ainda margem para tornar o sistema fiscal mais favorável ao crescimento e reforçar o cumprimento das obrigações fiscais.

· Setor fiscal. A estabilidade financeira foi preservada. No entanto, a fraca rentabilidade dos bancos, os elevados rácios de empréstimos de má qualidade e os níveis elevados de endividamento das empresas continuam a colocar desafios à estabilidade dos bancos. O acesso limitado ao financiamento, nomeadamente para as pequenas e médias empresas, continua a ser um importante obstáculo ao crescimento, pelo que continua a ser necessário desenvolver esforços para alargar o leque de alternativas de financiamento, por exemplo, mediante um melhor acesso ao mercado de capitais. Deve ser rapidamente implementada uma estratégia abrangente a fim de reduzir o endividamento excessivo das grandes empresas, nomeadamente mediante uma utilização mais eficaz dos instrumentos de reestruturação.

· Mercado do trabalho: É necessário assegurar um rigoroso acompanhamento da reforma da legislação relativa à proteção do emprego a fim de dar resposta à questão da forte segmentação do mercado de trabalho. São necessárias melhorias no sistema de negociação coletiva com vista a induzir um maior dinamismo e a tornar os salários mais flexíveis e reativos às condições económicas. Devem prosseguir os esforços no sentido de melhorar a eficácia das políticas ativas do mercado de trabalho.

· Pobreza: Embora as medidas adotadas no contexto do Programa tenham sido concebidas com vista a reduzir ao mínimo o impacto nos mais desfavorecidos, a crise económica e financeira de Portugal teve repercussões negativas nos níveis de pobreza e de desigualdades. O número de agregados familiares sem emprego não abrangidos por prestações sociais continua a ser um dos mais elevados da UE, nomeadamente devido às regras de elegibilidade mais rigorosas aplicadas ao regime de rendimento mínimo após as reformas de 2010 e 2012.

· Educação: É necessário um acompanhamento eficaz da expansão do número de escolas com acordos de autonomia, bem como das medidas adotadas para aumentar a atratividade e qualidade da formação profissional a fim de garantir que estas reformas permitam enfrentar com sucesso desafios de longa data.

· Reformas estruturais dinamizadoras do crescimento: Registaram-se progressos substanciais no domínio das reformas estruturais nos últimos anos, mas há ainda uma margem significativa para reformas adicionais em domínios essenciais. Além disso, a aplicação efetiva das medidas adotadas exige um acompanhamento cuidadoso. No domínio da investigação e da inovação, a cooperação entre a investigação pública e as empresas tem de ser melhorada e é necessário estabelecer prioridades claras, tendo em conta os atuais pontos fortes da investigação e o potencial para o desenvolvimento de atividades económicas competitivas. No setor dos transportes, é necessária a aplicação do vasto plano de transportes a longo prazo, a integração dos portos no sistema global de logística e transportes e o reforço da concorrência nos setores dos transportes ferroviários e metropolitanos. No setor da energia, é necessário tomar medidas para combater as restantes rendas excessivas a fim de reduzir os custos da energia para a economia. A transposição da Diretiva Serviços ainda não está completada e há margem para melhorias no ambiente empresarial, na avaliação e acompanhamento da reforma do mercado imobiliário, na concorrência e no quadro regulamentar setorial.

· Avaliação das reformas estruturais. O Governo português adotou uma vasta gama de reformas estruturais ao abrigo do Programa de Ajustamento Macroeconómico, mas são necessários maiores esforços para avaliar o impacto das reformas no funcionamento da economia. Será essencial um acompanhamento permanente de todas as reformas aplicadas a fim de avaliar se contribuem para impulsionar a competitividade e o crescimento do produto e do emprego.

1. Introdução

Em maio de 2013, a Comissão apresentou apenas uma proposta de recomendação específica por país (REP) relativa a reformas económicas e estruturais em Portugal. Esta tinha como objetivo o cumprimento do seu compromisso ao abrigo do Programa de Ajustamento Macroeconómico da UE-FMI. Com base nesta recomendação, o Conselho da União Europeia adotou essa recomendação específica por país sob a forma de uma recomendação do Conselho. Portugal concluiu com sucesso o seu Programa de três anos apoiado pela UE-FMI em 17 de maio de 2014 (Caixa 1)[1].

O presente documento de trabalho apresenta uma avaliação da situação no que diz respeito à implementação por Portugal da Estratégia 2020 da UE e da sua Estratégia Orçamental para 2014-2018 e avalia as medidas em função das suas realizações na aplicação do Programa de Ajustamento Macroeconómico. Tendo em conta os vastos requisitos de comunicação de informações estabelecidos no Programa de Ajustamento Macroeconómico, bem como o seu acompanhamento e controlo rigorosos, os países participantes no programa estão isentos da obrigação de apresentação de Programas Nacionais de Reformas (PNR) e de Programas de Estabilidade ou de Convergência (PEC) (Regulamento (UE) n.º 472/2013, artigo 10.º, n.º 1). Não obstante, Portugal apresentou um Documento de Estratégia Orçamental atualizado em 30 de abril de 2014 e uma carta do Governo sobre a atualização do PNR em 1 de maio de 2014.

Em conformidade com o disposto no Regulamento (UE) n.º 472/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, na sequência da conclusão com sucesso do Programa, Portugal ficará plenamente abrangido pelos procedimentos que tinham sido suspensos até então. A supervisão orçamental no âmbito do procedimento relativo aos défices excessivos, que estava integrada no Programa de Ajustamento Macroeconómico, irá prosseguir. Portugal terá de apresentar projetos de planos orçamentais à Comissão Europeia a partir do orçamento para 2015. Além disso, Portugal estará abrangido pela supervisão pós-programa até ao reembolso de, pelo menos, 75 % da assistência financeira recebida ao abrigo do Programa.

Caixa 1: Execução do Programa de Ajustamento Macroeconómico da UE/FMI para Portugal O Programa de Ajustamento Macroeconómico para Portugal foi acordado num período de profunda crise financeira e orçamental. Na sequência de um pedido apresentado por Portugal em 7 de abril de 2011, a Comissão Europeia, o Banco Central Europeu (BCE) e o Fundo Monetário Internacional (FMI) negociaram com as autoridades portuguesas um Programa de Ajustamento Macroeconómico. O objetivo do Programa era restabelecer a confiança, colocar as finanças públicas numa trajetória sustentável, salvaguardar a estabilidade financeira e permitir o regresso da economia a um crescimento equilibrado. Com esse fim em vista, o Programa prevê uma vasta ação em três frentes: 1) Uma estratégia credível e equilibrada de consolidação orçamental, apoiada por medidas estruturais no domínio das finanças públicas e por um melhor controlo orçamental das parcerias público-privadas (PPP) e das empresas públicas (EP), a fim de colocar o rácio dívida pública bruta/PIB numa firme trajetória descendente a médio prazo. 2) Esforços para estabilizar o setor financeiro através de mecanismos baseados no mercado, sustentados por recursos de reserva. As medidas relevantes deverão promover a desalavancagem gradual e ordenada do setor bancário e a prestação de liquidez adequada e reforçar a capitalização dos bancos e a supervisão bancária. 3) Adoção, na fase inicial, de reformas estruturais profundas para estimular o crescimento potencial, criar emprego e melhorar a competitividade. Em especial, o Programa previa reformas do mercado de trabalho, dos serviços e das indústrias de rede, do sistema judicial, do mercado de arrendamento, da concessão de licenças, do ambiente empresarial e da concorrência, a fim de reforçar o potencial de crescimento da economia, melhorar a competitividade e facilitar o ajustamento económico. Tal como acontece com todos os Estados-Membros que beneficiam de assistência financeira, os progressos verificados na execução do programa de medidas de acompanhamento de políticas foi objeto de um seguimento regular e específico em conformidade com o disposto no Memorando de Entendimento. Verificou-se uma melhoria significativa das perspetivas macroeconómicas ao longo do período do Programa. A situação do mercado de trabalho continua a melhorar e iniciou-se o processo de reequilíbrio do setor dos bens não transacionáveis para o dos bens transacionáveis, gerando um excedente na balança de transações correntes em 2013. No entanto, não está ainda concluída a reestruturação da economia no sentido de um modelo de crescimento baseado nas exportações e é provável que níveis ainda elevados da dívida pública e privada condicionem o crescimento a médio prazo. As políticas orçamentais do Programa tinham como objetivo colocar as finanças públicas numa trajetória sustentável. O objetivo da estratégia de consolidação orçamental era reduzir o défice público para um nível inferior a 3 % do PIB até 2015 e colocar o rácio dívida pública bruta/PIB numa firme trajetória descendente a médio prazo. Realizaram-se progressos significativos no ajustamento orçamental em curso, tendo o défice nominal sido reduzido para metade no período de três anos. O ajustamento orçamental foi apoiado por uma série de reformas orçamentais-estruturais a fim de melhorar a cobrança de receitas e reforçar o controlo das despesas públicas, incluindo as parcerias público-privadas e as empresas públicas. O Programa previa medidas substanciais orientadas para garantir a estabilidade do setor financeiro português. A estabilidade financeira foi reforçada mediante a recapitalização, a redução da dimensão e a reorganização do setor bancário. Prossegue o trabalho relativo ao apoio à desalavancagem ordenada dos balanços dos bancos, os rácios de solvabilidade a nível do sistema têm aumentado e as condições de liquidez foram também melhoradas. Verificaram-se melhorias significativas no quadro regulamentar e de supervisão do setor bancário. Para além da melhoria das perceções do mercado em relação aos emitentes em países periféricos da área do euro, vários grandes bancos portugueses voltaram a ter acesso aos mercados de dívida internacionais. Portugal executou um conjunto de ações para facilitar o acesso de empresas viáveis ao financiamento, nomeadamente no que diz respeito a pequenas e médias empresas (PME). A agenda de reformas estruturais tinha como finalidade incentivar o potencial de crescimento, criar emprego e melhorar a competitividade. Realizaram-se progressos substanciais na execução da agenda de reformas estruturais, em especial com a adoção de uma reforma abrangente do mercado de trabalho que permitiu aumentar a flexibilidade e reduzir a segmentação do mercado, aumentando simultaneamente os incentivos ao trabalho; a melhoria da situação do mercado da habitação com uma nova lei de arrendamento urbano; a maior eficiência do sistema judicial; a modernização do sistema educativo; o avanço na aplicação da Diretiva Serviços da UE; a melhoria das práticas em matéria de adjudicação de contratos públicos; a simplificação do regime de licenciamento e a redução dos encargos administrativos para as empresas em geral; o avanço na reforma dos transportes; a redução dos custos no setor da energia e a maior compatibilização do quadro regulamentar e concorrencial geral com as melhores práticas europeias. Estas reformas já melhoraram a posição de Portugal em algumas comparações dos esforços de reforma estrutural, por exemplo os baseados nos indicadores «doing business» calculados pela OCDE ou pelo Banco Mundial, o que sugere que Portugal se tornou um mercado mais flexível e atrativo para as empresas.

2. Situação económica e perspetivas

Prevê-se que a recuperação económica continue em 2014. Segundo a última atualização das projeções macroeconómicas subjacentes ao Programa de Ajustamento Macroeconómico, prevê-se que a recuperação económica seja cada vez mais impulsionada pela procura interna, em especial pelo consumo privado e pelo investimento fixo, enquanto as previsões apontam para que as exportações líquidas continuem a contribuir positivamente para o crescimento. As previsões indicam que o crescimento do PIB real atingirá 1 % em 2014 (revisto em alta relativamente a 0,6 % no momento da elaboração do documento de trabalho de 2013) e subirá para 1,5 % em 2015, em consonância com as últimas previsões das autoridades.

O gradual reequilíbrio da economia no sentido do crescimento impulsionado pelas exportações está a progredir a bom ritmo. O dinamismo das exportações manteve-se em 2013, assegurando ganhos de quotas de mercado. A quota das exportações de bens e serviços no PIB atingiu um novo pico de quase 41 % em 2013, em comparação com 28 % em 2009. Este foi um fator essencial subjacente à rápida recuperação da balança de transações correntes de Portugal, que deverá passar de um défice de 12 % do PIB em 2009 para um excedente de cerca de 0,5 % do PIB em 2013. O acentuado crescimento das exportações tem sido apoiado por uma diversificação dos mercados de exportação de Portugal para economias emergentes em rápido crescimento, com a sua percentagem nas exportações portuguesas a aumentar de 20 % em 2001 para 25 % em 2013. Em termos de futuro, as projeções indicam que as exportações manterão a sua tendência de crescimento acentuado. Em 2014, prevê-se um aumento de perto de 5 % das exportações e posteriormente uma aceleração para cerca de 6 % em 2015, com base numa retoma do crescimento dos mercados de exportação e na conquista de mais quotas de mercado. A retoma prevista no investimento será fundamental para gerar a maior capacidade do setor das exportações necessária para manter o dinamismo do crescimento das exportações a médio prazo.

Verificou-se uma melhoria notável nas perspetivas do mercado de trabalho. O emprego começou a aumentar a partir do início de 2013 e o desemprego diminuiu de 17,6 % da população ativa para 15,3 % no final de 2013. Esta melhoria após uma longa recessão do mercado de trabalho foi em parte impulsionada por um aumento dos contratos de trabalho permanentes verificado a partir da segunda metade de 2013. Está prevista uma maior redução gradual da taxa de desemprego a médio prazo, em consonância com o aumento do emprego em curso. Continua a ser de importância crucial a realização de rápidos progressos na redução do desemprego e, nomeadamente, do desemprego dos jovens. Começou a verificar-se uma redução gradual da taxa de desemprego dos jovens, mas os progressos continuam lentos: esta taxa atingiu um nível de cerca de 35 % no final de 2013, tendo-se verificado uma redução relativamente a um nível ligeiramente superior a 40 % no início desse ano. A percentagem de jovens entre os 15 e 29 anos que não têm emprego nem estão integrados no sistema de ensino ou formação também se manteve elevada, a um nível de 16,7 % em 2013 (em comparação com 15,9 % no ano anterior).

A inflação diminuiu para 0,4 % em 2013, em relação aos 2,8 % em 2012, mas prevê-se uma aceleração moderada nos próximos anos. Apesar da reduzida pressão da inflação no início de 2014, as expectativas de preços apontam para alguma aceleração da inflação até ao final deste ano. É assim de prever uma estabilização da taxa de inflação a cerca de 0,4 % em 2014 e uma ligeira aceleração para 1,1 % em 2015, em consonância com uma maior recuperação da atividade económica. Os custos unitários do trabalho aumentaram 1,1 % em 2013, em parte impulsionados pela reposição do 13.º e 14.º meses de salário no setor público. No entanto, prevê-se que os custos unitários do trabalho retomem a sua tendência descendente em 2014, em resultado da contínua contenção salarial, e que estabilizem em 2015, refletindo a aceleração projetada da remuneração dos trabalhadores. Em termos acumulados, estima-se que os custos unitários do trabalho terão baixado mais de 6 % entre 2009 e 2014, contribuindo de forma importante para a melhoria da competitividade externa de Portugal. No entanto, os custos unitários do trabalho terão de diminuir ainda mais a fim de permitir uma redução não só da elevada taxa de desemprego de Portugal como também da posição líquida altamente negativa do investimento internacional[2].

3. Desafios e avaliação da agenda política 3.1. Política orçamental e fiscalidade Evolução orçamental

As projeções orçamentais para 2014 e 2015 subjacentes ao Documento de Estratégia Orçamental de 2014 (seguidamente designado «a estratégia») foram acordadas com o pessoal da Comissão, do BCE e do FMI durante a 12.ª e última Avaliação do Programa de Ajustamento Macroeconómico de Portugal. Por conseguinte, todas as projeções constantes do documento relativo a 2014-2015 correspondem plenamente às projeções da Comissão apresentadas na 12.ª Avaliação[3].

A estratégia visa atingir um défice orçamental de 2,5 % do PIB em 2015, corrigindo assim a situação de défice excessivo em consonância com a recomendação PDE de 21 de junho de 2013. Esta é apoiada por medidas de consolidação pormenorizadas para 2014 e 2015. No entanto, a melhoria anual do saldo estrutural (recalculado) prevista na estratégia fica aquém do esforço recomendado para 2014. Após 2015, as autoridades preveem que seja atingido o objetivo orçamental de médio prazo de 0,5 % do PIB até 2017, em consonância com os requisitos estabelecidos no Pacto de Estabilidade e Crescimento.

O défice das administrações públicas em 2013 atingiu 4,9 % do PIB em termos do SEC‑95 (4,5 % do PIB excluindo os custos de recapitalização dos bancos), um nível que é significativamente inferior ao da meta do Programa. Tal reflete principalmente um sobredesempenho da cobrança de impostos por parte do Estado e um controlo rigoroso das despesas, que mais do que compensou o desempenho inferior ao previsto das receitas não fiscais. O défice nominal registou uma melhoria de cerca de 1,5 % do PIB em 2013, enquanto o défice líquido das medidas extraordinárias registou um aumento de cerca de 0,5 % do PIB (de 5,8 % do PIB em 2012 para 5,3 % em 2013). A consolidação foi atingida com o crescimento das receitas fiscais do Estado e das contribuições sociais (em 10 % e 5 %, respetivamente). É animador verificar que, apesar da permanente pressão sobre os salários nominais, se verificou um aumento das receitas do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares de cerca de 3,4 mil milhões de euros em 2013 (2 % do PIB), o que é de importância crucial para apoiar o esforço de consolidação. Em contrapartida, as receitas não fiscais diminuíram devido, nomeadamente, a uma absorção dos fundos da UE inferior ao previsto. Do lado das despesas, a contenção foi conseguida principalmente através de poupanças no consumo intermédio e nos investimentos. Um desafio especial foi a reposição dos 13.º e 14.º meses de salários e pensões em 2013, na sequência de uma decisão do Tribunal Constitucional. Prevê-se que apenas uma parte relativamente pequena do excedente orçamental de 2013 seja transportada para 2014, uma vez que uma parte das receitas suplementares se deve a um regime especial de cobrança de créditos de impostos e contribuições sociais e a outros fatores extraordinários e que algumas das poupanças permitidas pela descida das despesas de investimento em 2013 podem ter sido obtidas à custa de atrasos acumulados que têm de ser compensados em 2014.

Caixa 2: Procedimento relativo aos défices excessivos em relação a Portugal Portugal encontra-se atualmente sujeito à vertente corretiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento. O Conselho deu início ao procedimento relativo aos défices excessivos em relação a Portugal em 2 de dezembro de 2009 e emitiu a recomendação de que o défice excessivo fosse corrigido até 2013, o mais tardar. A mais recente Recomendação do Conselho ao abrigo do artigo 126.º, n.º 7, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia foi adotada em 21 de junho de 2013. O Conselho reconhece que as autoridades portuguesas tinham adotado medidas eficazes em conformidade com a Recomendação do Conselho de 2 de dezembro de 2009 e que se tinham verificado no país acontecimentos económicos adversos inesperados com consequências desfavoráveis importantes para as finanças públicas. Por conseguinte, dirigiu uma recomendação revista a Portugal no sentido de pôr fim à situação de défice excessivo o mais tardar até 2015. Em termos concretos, a fim de reduzir o défice das administrações públicas para um valor inferior a 3 % do PIB de uma forma credível e sustentável, o Conselho recomendou que Portugal: a) Reduzisse o défice nominal para 5,5 % do PIB em 2013, 4,0 % do PIB em 2014 e 2,5 % do PIB em 2015, em consonância com uma melhoria do saldo estrutural de 0,6 % do PIB em 2013, 1,4 % do PIB em 2014 e 0,5 % do PIB em 2015; b) Aplicasse medidas correspondentes a 3½% do PIB em 2013 a fim de limitar o défice a 5,5 % do PIB, com base nas medidas definidas na Lei Orçamental de 2013 e em medidas adicionais incluídas no orçamento suplementar. Estas incluem reduções na massa salarial, o aumento da eficiência no funcionamento da administração pública, a redução do consumo público e uma melhor utilização dos fundos da UE; c) Com base na reforma das despesas públicas, adotasse medidas permanentes de consolidação correspondentes a, pelo menos, 2,0 % do PIB, com vista a atingir um défice nominal de 4,0 % do PIB em 2014. Este objetivo deve ser atingido mediante a racionalização e modernização da administração pública, visando a eliminação de redundâncias nas funções e entidades do setor público, o aumento da sustentabilidade do sistema de pensões e a obtenção de poupanças de custos orientadas em ministérios setoriais; d) Adotasse as necessárias medidas de consolidação permanentes a fim de atingir a meta de défice para 2015 de 2,5 % do PIB. Além disso, o Conselho recomendou que Portugal mantivesse a sua dinâmica em matéria de reforma da gestão das finanças públicas mediante a revisão da Lei de Enquadramento Orçamental até ao final de 2013; reforçasse os procedimentos orçamentais e os princípios de gestão orçamental, responsabilização, transparência e simplificação e continuasse a trabalhar no sentido de limitar passivos contingentes provenientes de empresas públicas e parcerias público-privadas. Uma panorâmica da atual situação em termos de procedimentos relativos a défices excessivos está disponível em: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/index_en.htm (consultar as secções por país no fundo da página).

Segundo as previsões subjacentes ao Documento de Estratégia Orçamental de 2014, as projeções indicam que o défice das administrações públicas atingirá 4 % do PIB em 2014. Esta projeção está em sintonia com as previsões subjacentes à 12.ª e última avaliação do Programa de Ajustamento Macroeconómico, bem como com as projeções do Documento de Estratégia Orçamental de 2013. O ajustamento orçamental em 2014 é apoiado por medidas de consolidação permanentes correspondentes a 2 % do PIB, complementadas por medidas extraordinárias com um rendimento orçamental líquido correspondente a 0,1 % do PIB; ver lista pormenorizada na Caixa 3. O ajustamento orçamental baseia-se predominantemente nas medidas de poupança identificadas no âmbito da revisão das despesas públicas (RDP), que são complementadas por medidas de aumento das receitas em menor escala. Estima-se que o pacote RDP abranja medidas de consolidação permanentes no valor de 2,8 mil milhões de euros (1,7 % do PIB). As medidas RDP processam-se em três eixos principais: 1) redução da massa salarial do setor público mediante, nomeadamente, a redução do sobreemprego em subsetores específicos e uma redução temporária dos salários; 2) reforma das pensões, nomeadamente aumentando a idade de reforma para 66 anos e introduzindo alterações nas condições de concessão de pensões de sobrevivência e 3) reformas em setores específicos, especialmente racionalizando os custos de pessoal, consumo intermédio e investimento em todos os programas de despesas e ministérios setoriais. No setor da educação, a racionalização da rede escolar e a convergência do rácio professor/alunos com os níveis de outros países da UE poderão contribuir para a realização destes objetivos. A reforma hospitalar e a otimização dos custos contribuem para a realização de poupanças no setor dos cuidados de saúde. Entre as medidas com efeito de aumento das receitas, as rubricas mais significativas são um aumento da taxa do imposto sobre as sociedades relacionada com despesas relativas a veículos de empresa, o aumento dos impostos especiais de consumo sobre o tabaco e o álcool e uma imposição especial sobre os operadores do setor da energia. Preveem-se receitas extraordinárias que complementam o pacote RDP, nomeadamente as decorrentes da venda de concessões e de dividendos especiais da venda de reservas de petróleo excedentárias; estima‑se que o produto destas medidas seja ligeiramente superior às despesas extraordinárias relacionadas com rescisões de contratos por mútuo acordo.

|| Caixa 3. Principais medidas orçamentais Principais medidas orçamentais para 2014 Principais medidas subjacentes à meta do défice para 2015 ||

|| Nota: O impacto orçamental apresentado nos quadros é o impacto comunicado pelo Programa, ou seja, pelas autoridades nacionais. O impacto orçamental corresponde igualmente ao impacto das medidas avaliadas pela CE/BCE/FMI na 12.ª Avaliação do Programa de Ajustamento Económico para Portugal. Um sinal positivo implica que as receitas/despesas aumentam como consequência desta medida. ||

Apesar das substanciais medidas de consolidação adotadas em 2014, os riscos relativos à meta orçamental mantêm-se principalmente devido a riscos jurídicos, uma vez que várias medidas do orçamento para 2014 foram contestadas em sede de Tribunal Constitucional. Além disso, há riscos orçamentais relacionados com a estratégia de gestão da dívida das empresas públicas recentemente lançada pelo Governo português para restaurar a viabilidade financeira das empresas com dívidas antigas, enquanto se aguarda uma maior clarificação quanto ao tratamento estatístico das operações ao abrigo das regras revistas do Sistema Europeu de Contas de 2010. Caso se concretizem riscos negativos quanto ao cumprimento da meta orçamental, as autoridades portuguesas estão empenhadas em os compensar com medidas de elevada qualidade.

Portugal continua empenhado em reduzir o défice para 2,5 % do PIB até 2015, o que, no atual cenário macro-orçamental, exigirá medidas de consolidação correspondentes a cerca de 0,8 % do PIB. O Documento de Estratégia Orçamental de 2014 apresenta as medidas de consolidação que condicionarão a progressão do ajustamento orçamental em 2015 (para uma lista completa de medidas, ver a Caixa 3). As medidas consistem principalmente numa maior reestruturação e racionalização dos serviços públicos, nomeadamente entre ministérios setoriais, a nível local e em algumas empresas públicas de transportes; em maiores reduções do emprego no setor público, que serão principalmente obtidas mediante a não renovação de contratos a termo e uma continuação do programa de requalificação dos funcionários públicos; poupanças nas despesas com TCI e em estudos e consultoria e uma taxa de recuperação aplicável a despesas com produtos farmacêuticos. Serão adotadas medidas adicionais com vista a substituir algumas das medidas temporárias adotadas durante a crise por medidas estruturais. Em especial na área das pensões, a contribuição de solidariedade extraordinária temporária que vigora há alguns anos será parcialmente substituída por medidas estruturais destinadas a melhorar o equilíbrio do sistema de pensões a médio prazo. Estas incluem uma contribuição progressiva para a sustentabilidade e um fator de equilíbrio que associa a indexação das pensões às variáveis económicas e demográficas que determinam as despesas e receitas do sistema público de pensões. Além disso, o Governo prevê alguns aumentos dos impostos especiais sobre o consumo, bem como pequenos aumentos do IVA e das contribuições sociais que serão integralmente afetados ao financiamento das despesas públicas com pensões.

Numa análise prospetiva, Portugal visa atingir o objetivo de médio prazo (OMP) de um défice estrutural de 0,5 % do PIB até 2017. Para tal, serão necessários maiores esforços sustentados conforme exigido pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento para 2016 e 2017.

A avaliação dos requisitos do procedimento relativo aos défices excessivos no que diz respeito aos países abrangidos por Programas de Ajustamento Macroeconómico é substituída pelas avaliações dos mesmos em conformidade com a regulamentação do pacote de dois atos legislativos. A 12.ª Avaliação do Programa de Ajustamento Macroeconómico concluiu que, embora a realização da meta do défice para 2014 ainda esteja sujeita a uma série de riscos, as autoridades portuguesas estavam a cumprir os objetivos do Programa no que diz respeito à consolidação orçamental, nomeadamente estando dispostas a aplicar novas medidas para atingir a meta caso se concretize algum dos riscos em 2014 e tendo definido medidas em quantidade e com qualidade suficientes para apoiar a realização do objetivo em matéria de défice para 2015.

Evolução da dívida e sustentabilidade orçamental

Prevê-se que a dívida pública bruta se estabilizará a um nível de cerca de 130,5 % do PIB (em termos do SEC-95) em 2014 e que depois começará gradualmente a diminuir. O principal fator determinante subjacente à revisão em alta da dívida pública em 2014, em comparação com as previsões da 11.ª Avaliação, é a operação de gestão da dívida das empresas públicas recentemente lançada pelo Governo com o objetivo de restabelecer a viabilidade financeira de empresas públicas altamente endividadas. Uma vez que o Tesouro acumulou substanciais reservas de tesouraria, prevê-se que a dívida líquida se mantenha a um nível de cerca de 122 % do PIB até ao final de 2014.

Segundo as últimas projeções a longo prazo da Comissão baseadas na 12.ª avaliação do cenário macro-orçamental no pressuposto de políticas inalteradas a partir de 2016, a dívida pública está a evoluir numa trajetória firmemente descendente. No entanto, tendo em conta o seu ponto de partida muito elevado, prevê-se que o rácio dívida/PIB permaneça a níveis superiores aos registados no período pré-crise durante bastante tempo e que desça para um nível inferior a 100 % apenas na segunda metade da próxima década. Partindo do princípio que o objetivo de médio prazo de um défice estrutural de 0,5 % do PIB será atingido até 2017, de acordo com as projeções a médio prazo da estratégia, a dívida pública estaria numa trajetória descendente mais acentuada, o que implicaria que o rácio dívida/PIB desceria para níveis inferiores a 100 % na primeira metade da próxima década. Considera-se que a sustentabilidade da dívida em vários cenários de testes de esforço é sólida. No entanto, persistem vulnerabilidades, nomeadamente no que diz respeito ao nível superior ao previsto das taxas de juro e a um crescimento inferior ao previsto.

Portugal parece enfrentar elevados riscos em termos de sustentabilidade orçamental a médio prazo, conforme aferida pelo hiato de sustentabilidade a médio prazo[4]. O hiato de sustentabilidade a médio prazo revela que a redução do rácio da dívida para 60 % do PIB até 2030, em lugar dos quase 95 % projetados no cenário da 12.ª Avaliação com políticas inalteradas a partir de 2016, exigiria um esforço de ajustamento geral de 3,0 % do PIB até 2020. Este elevado hiato de sustentabilidade a médio prazo está principalmente relacionado com o atual nível elevado da dívida pública, que é parcialmente compensado pelos saldos estruturais primários positivos a partir de 2012. A longo prazo, afigura-se que Portugal não corre grandes riscos em termos de sustentabilidade orçamental conforme aferidos pelo hiato de sustentabilidade a longo prazo[5], que revela o esforço de ajustamento necessário para assegurar que o rácio dívida/PIB não se encontre numa trajetória permanentemente crescente e que se situe a um nível de -0,6 % do PIB. Este está primariamente relacionado com os saldos primários estruturais positivos a partir de 2012.

Os riscos seriam mais elevados caso o saldo estrutural primário revertesse para valores inferiores aos observados no passado, como a média no período de 2005-2011. É, por conseguinte, conveniente que Portugal continue a aplicar medidas destinadas a reduzir a dívida pública.

A carga fiscal tradicionalmente baixa tem vindo a aumentar nos últimos anos. Situando‑se a cerca de 37,5 % do PIB (em 2013), o rácio das receitas públicas/PIB é ainda inferior à média da UE-28 de 40,5 %, embora tenha aumentado nos últimos anos (por exemplo, o rácio receitas/PIB corrigido de variações cíclicas aumentou 3,3 pontos percentuais entre 2010 e 2013). Além disso, em relação ao seu rendimento per capita, a carga fiscal em Portugal passou a ser ligeiramente superior à média da UE, principalmente devido às medidas fiscais introduzidas em 2013. Em termos gerais, o aumento da carga fiscal total para níveis muito acima dos atuais poderia revelar-se difícil e suscetível de distorções. No entanto, há margem para uma estrutura fiscal mais favorável ao crescimento. A taxa de imposto implícito sobre o capital é elevada em comparação com a de países análogos, podendo ser obtidas receitas através de impostos menos geradores de distorções. Por exemplo, apesar da recente reavaliação dos prédios urbanos, os impostos sobre os bens imobiliários em relação ao PIB estão ainda abaixo da média da UE e as receitas provenientes dos impostos ambientais têm efetivamente diminuído em Portugal nos últimos anos. Há margem para melhorias na fiscalidade ambiental e a recente criação da Comissão de Reforma da Fiscalidade Verde constitui uma iniciativa positiva neste sentido. Nos últimos anos verificaram-se progressos substanciais no sentido de um sistema fiscal mais eficiente, nomeadamente através de uma redução significativa das despesas fiscais (que diminuíram de 9 % do PIB em 2010 para cerca de 5,5 % em 2014). No entanto, elementos específicos do sistema fiscal poderiam ser objeto de uma revisão mais profunda. Entre estes contam-se a aplicação de sobretaxas temporárias ao imposto sobre o rendimento das pessoas singulares e coletivas, a eficiência do IVA e os incentivos ao endividamento na tributação das empresas. No que diz respeito à tributação das empresas, verifica-se um hiato relevante entre a taxa de imposto marginal efetiva sobre a dívida e o capital (o 4.º mais elevado da UE em 2012). A dívida do setor privado — que inclui a dívida das empresas — é elevada situando-se a um nível de 223,7 % do PIB[6]. As reformas introduzidas nos últimos anos para dar resposta à questão dos incentivos ao endividamento na tributação das empresas exigirão um acompanhamento rigoroso.

Quadro 1. Hiato de sustentabilidade a médio e longo prazo

|| Cenário da 12.ª Avaliação do Programa

S2* || -0,6

do qual: ||

Situação orçamental inicial (SOI) || -0,6

Custo a longo prazo do envelhecimento (CLPE) || 0

do qual: ||

Pensões || -0,5

Cuidados de saúde || 1,2

Cuidados continuados || 0,2

Outros || -0,9

S1** || 3

do qual: ||

Situação orçamental inicial (SOI) || -1,5

Requisito de dívida (RD) || 4,7

Custo a longo prazo do envelhecimento (CLPE) || -0,4

O nível das despesas públicas é ainda elevado em relação a países com níveis de rendimento similares. Em 2013, o total da despesa pública de Portugal em percentagem do PIB (48,6 %) foi apenas ligeiramente inferior à média da UE-28 (49,2 %), tendo assim sido corrigida a situação verificada no início do Programa quando a despesa pública ultrapassara a média da UE em 4 pontos percentuais. No entanto, em relação ao seu rendimento per capita, a despesa pública portuguesa encontra-se ainda a um nível superior à média da UE, pelo que há margem para maiores reduções da despesa de uma forma que não comprometa a prestação de serviços públicos e que não seja prejudicial em termos de equidade. Seria, em especial, necessária uma maior racionalização da despesa no domínio dos salários e das transferências sociais, que representaram 77 % das despesas primárias em 2013. Em particular, maiores reformas destinadas a reduzir a massa salarial poderiam incidir em reduções permanentes do número de trabalhadores em setores com excesso de emprego (por exemplo, as forças de segurança). No que diz respeito aos benefícios sociais, o nível de benefícios sociais que não em espécie continua a ser elevado em relação ao PIB, em comparação com a média da área do euro e da UE. Esta situação decorre principalmente dos problemas prevalecentes relativos à sustentabilidade a curto prazo do sistema de pensões, bem como de despesas de proteção social mal orientadas, uma vez que a pobreza e as desigualdades de rendimentos continuam a ser domínios de importância crítica, tal como foi também salientado num estudo recente da OCDE[7]. Estas duas questões sugerem que existe margem para melhorias. Por último, ainda são possíveis poupanças orçamentais mediante uma melhoria da eficiência organizacional e da qualidade dos serviços da administração pública, bem como de uma maior reestruturação das parcerias público-privadas e das empresas públicas.

O processo de ajustamento orçamental é sustentado por uma série de medidas orçamentais-estruturais destinadas a reforçar o controlo das despesas públicas e a melhorar a cobrança de receitas:

· No domínio da gestão das finanças públicas, o sistema de controlo das autorizações está a dar resultados ao limitar a acumulação de novos pagamentos em atraso, mas a sua aplicação deve ser acompanhada de perto a fim de garantir que as autorizações estejam cobertas pelos fundos disponíveis e não sejam acumulados novos atrasos. A acumulação de novos pagamentos em atraso deve-se essencialmente a desequilíbrios estruturais em alguns hospitais públicos, bem como na empresa ferroviária Comboios de Portugal. Estão a ser elaborados planos estratégicos para apoiar a sustentabilidade financeira destas empresas públicas e evitar a acumulação de novos pagamentos em atraso em 2014. A Lei de Enquadramento Orçamental está igualmente a ser objeto de reforma. Prevê-se que a primeira etapa do processo de reforma, que assegura a plena transposição do Pacto Orçamental e do pacote de seis medidas legislativas, será aprovada pelo Parlamento em maio de 2014. Para além disso, está prevista uma ampla reforma para 2014 que incluirá a racionalização da estrutura de dotações orçamentais, com vista a uma maior redução da fragmentação orçamental, a um reforço das relações de responsabilização e a imprimir uma orientação de médio a longo prazo para as finanças públicas.

· Foram realizadas poupanças substanciais nas empresas públicas que, tanto em 2012 como 2013, atingiram, em média, um equilíbrio operacional. O processo de reestruturação abrange um determinado número de áreas entre as quais: i) otimização e racionalização dos serviços e limitação dos custos operacionais mediante reduções significativas do pessoal; ii) atualização das tarifas; iii) incidência nos níveis elevados da dívida mediante a redução dos custos financeiros; e iv) reforço do balanço das empresas públicas na esfera das administrações públicas por meio de empréstimos estatais e da conversão parcial desses empréstimos em capitais próprios. Além disso, foi criado um novo quadro jurídico para melhorar o planeamento financeiro e a gestão da dívida das empresas públicas.

· Verificaram-se bons progressos no processo de privatização, com receitas que foram superiores à meta de 5 mil milhões de euros estabelecida no Programa, e o processo de privatização irá prosseguir. Várias empresas públicas melhoraram os seus resultados financeiros antes da privatização, reduzindo assim os riscos para o orçamento de Estado. Maiores ganhos de eficiência, maior concorrência e uma melhor relação preço-qualidade das empresas privatizadas induziram repercussões positivas para o conjunto da economia e garantiram uma melhor proteção dos interesses dos consumidores. No processo, o quadro regulamentar foi melhorado e a agenda da reforma económica reforçada.

· Já se concretizaram em 2013 poupanças resultantes da renegociação das parcerias público-privadas, que continuarão em 2014. De um modo mais geral, o quadro jurídico que rege as PPP foi revisto e foi aumentada a capacidade institucional da administração para gerir o setor das PPP com vista a melhorar a eficiência operacional e a estabilidade financeira, reduzindo simultaneamente o risco de exposição do setor público.

· Verificaram-se progressos significativos na reforma da administração fiscal nos últimos anos. A agenda era ambiciosa e incluiu diversas reformas que foram praticamente completadas: integração dos serviços fiscais, aduaneiros e informáticos; reorganização da administração fiscal em torno de segmentos de contribuintes (por exemplo, criando uma unidade de grandes contribuintes); reavaliação massiva das propriedades a fim de apoiar as alterações no regime de impostos sobre a propriedade; declarações mensais unificadas para o imposto sobre os rendimentos das pessoas singulares e as contribuições para a segurança social; introdução de um sistema inovador de faturação eletrónica para efeitos de IVA que introduziu a faturação obrigatória e a transferência eletrónica de dados das faturas, bem como incentivos fiscais para os consumidores pedirem faturas em determinados setores. Os indicadores disponíveis apontam para uma aplicação bem sucedida destas medidas: foram apresentados cerca de 4 mil milhões de faturas à administração fiscal em 2013 e nomeadamente de setores em que a tributação é difícil. Estão em curso outras reformas, embora com alguns atrasos, tais como a racionalização da rede da administração fiscal, o aumento do número de auditores e a racionalização do processo de resolução de litígios do contribuinte. Portugal tem de continuar a melhorar o desempenho da sua administração fiscal, em especial no que diz respeito à cobrança de dívidas fiscais[8], reduzindo simultaneamente os custos do cumprimento. Há margem para novas reformas, nomeadamente uma maior utilização de informações provenientes de terceiros (em especial, instituições financeiras) e um reforço do quadro de Portugal de luta contra o branqueamento de capitais. Além disso, há indícios de uma substancial subdeclaração de rendimentos, particularmente em determinadas categorias de contribuintes, o que poderá ser o principal fator explicativo da evasão fiscal.

· Portugal reforçou os seus quadros em matéria de política orçamental regional e local, adaptando a sua legislação relativa às finanças regionais e locais aos princípios e regras da Lei de Enquadramento Orçamental revista; reforçando a responsabilização orçamental; limitando as possibilidades de taxas de imposto reduzidas nas regiões autónomas; reforçando os poderes de execução e de auditoria da administração fiscal central e introduzindo requisitos em matéria de apresentação de dados para fundamentar as projeções de receitas. Está a ser criado um Fundo de Apoio aos Municípios como um mecanismo de resolução destinado a prestar assistência aos municípios com dificuldades financeiras e está prevista a sua entrada em funcionamento em meados de 2014.

· As reformas realizadas desde o início do Programa permitiram poupanças significativas no setor da saúde, com o défice consolidado[9] a declinar de cerca de 800 milhões de euros em 2010 para 126 milhões de euros em 2013. Os custos operacionais globais em 2013 mantiveram-se em conformidade com os do ano anterior, apesar de um aumento da remuneração dos trabalhadores com a reposição do décimo terceiro e décimo quarto meses. Uma grande parte dos pagamentos em atrasos historicamente acumulados no setor hospitalar foram agora liquidados, mantendo-se 500 milhões de euros de dívida em atraso do montante total de 1,9 mil milhões de euros existente no início do Programa. Ao longo do último ano foram aplicadas outras medidas importantes em matéria de eficiência, que incidiram principalmente no alargamento do âmbito de procedimentos centralizados em matéria de contratos públicos, as quais devem contribuir para poupanças adicionais no futuro. Além disso, prevê-se que os planos estratégicos trienais recentemente acordados relativos aos hospitais com estatuto de empresas públicas permitam ganhos de eficiência adicionais mediante uma maior fusão, reestruturação e encerramento ou redistribuição de serviços hospitalares. No lado da receita, têm prosseguido os trabalhos para melhorar o processo de faturação e de cobrança de taxas moderadoras (copagamentos) e taxas cobradas a doentes transfronteiras. No setor farmacêutico, medidas de redução das despesas permitiram uma redução de custos superior a 500 milhões de euros no setor da assistência em regime ambulatório desde 2010. No entanto, o ritmo de identificação de poupanças incrementais abrandou e não foi cumprida a meta para 2013 relativamente à poupança agregada no setor dos produtos farmacêuticos correspondente a 1 % do PIB. No setor dos cuidados primários, realizaram-se progressos na redução do número de doentes sem médico de família mediante a criação de novas unidades de cuidados da família e o alargamento do sistema eletrónico de registos médicos.

3.2. Setor financeiro

Os riscos para a estabilidade financeira permanecem sob controlo, mas os bancos portugueses apresentam uma fraca rentabilidade e rácios elevados de empréstimos de má qualidade. No âmbito do Programa de Ajustamento Macroeconómico, Portugal tomou medidas para reforçar os rácios de capital do seu setor bancário e os seus quadros de supervisão e resolução. Dos oito maiores bancos, a CGD, o BCP, o BPI e o Banif continuam a beneficiar de auxílios estatais e o financiamento do Eurossistema eleva-se a cerca de 10 % dos ativos do sistema bancário. Os depósitos agregados aumentaram em cerca de 2,5 % em 2013, aproximando-se do seu nível mais elevado de sempre. A remuneração dos depósitos prosseguiu também a sua gradual tendência descendente, contribuindo para reduzir os custos de financiamento do sistema bancário, enquanto o rendimento da taxa de juros líquida permanece sob pressão. As principais áreas que suscitam preocupações são a rentabilidade dos bancos portugueses, que foi extremamente fraca em 2013, tendo os oito maiores bancos apresentado perdas agregadas de cerca de 1,9 mil milhões de euros. A deterioração da qualidade dos ativos continua a ser um problema, mantendo-se os níveis de imparidade elevados a cerca de 6 % do total dos empréstimos brutos e os empréstimos de má qualidade a níveis elevados (10,6 %), em especial no segmento empresarial (superior a 16 %). No entanto, o ritmo de crescimento dos empréstimos de má qualidade mostra sinais de abrandamento e a perceção do mercado relativamente aos mutuários portugueses melhorou de forma notável conforme sublinhado pelo desempenho relativamente sólido dos capitais próprios dos bancos portugueses em 2013.

Quadro 2: Indicadores de solidez do setor bancário de Portugal

1) Rendimento antes de juros minoritários/média de capitais próprios antes de juros minoritários

2) Excluindo os bancos sujeitos a um processo de resolução

3) O rácio de adequação de fundos próprios de base («Core Tier 1») de acordo com a definição do Programa e excluindo os bancos sujeitos a um processo de resolução

As autoridades portuguesas adotaram uma série de ações para facilitar a concessão de empréstimos a empresas viáveis, mas as condições de financiamento continuam a ser difíceis, em particular para as pequenas e médias empresas (PME). Os esforços envidados não alargaram substancialmente o leque de alternativas de financiamento ao dispor do setor empresarial para além do financiamento bancário. Em 2013 verificou-se uma descida de 4,8% dos empréstimos recentemente concedidos às PME, em comparação com 2012. As taxas de juro médias para novos empréstimos a empresas portuguesas desceram 25-50 pontos de base desde o início de 2013, mas continuam a ser significativamente superiores à média da área do euro. No entanto, verifica-se uma variação significativa por perfil de risco e incidência geográfica, com PME orientadas para a exportação com uma boa avaliação do risco de crédito a beneficiarem de condições substancialmente melhores. No contexto de um nível elevado da dívida das empresas e de medidas que visam a necessária desalavancagem em curso dos bancos, as capacidades destes para alargar o crédito a empresas viáveis, a custos razoáveis, continuam a estar condicionadas. Será necessária uma estratégia abrangente a médio prazo, num contexto pós-programa, para resolver estas limitações, garantindo a concessão de novo financiamento a empresas em dificuldades, mas viáveis, que estejam sujeitas a reestruturação, e promovendo a eficiência dos instrumentos de reestruturação da dívida para as empresas viáveis mediante a introdução de incentivos para os bancos e os devedores realizarem medidas de reestruturação numa fase inicial quando a recuperação ainda é possível. Poderia ser útil o reforço do papel do Banco de Portugal na supervisão dos processos de reestruturação da dívida, bem como a aplicação de medidas legislativas para promover a recapitalização de empresas não financeiras.

Os pagamentos em atraso das autoridades públicas agravam os problemas de liquidez das empresas. Portugal continua a ser um dos Estados-Membros com prazos de pagamento mais longos no setor público (133 dias em 2013), ou seja um nível bem superior à média da UE (65 dias). Esta situação tem repercussões negativas nos fluxos de tesouraria das empresas e pode obrigá-las a aumentar os seus saldos a descoberto e empréstimos.

3.3. Políticas de mercado de trabalho[10], educação e sociais

A taxa de emprego tem diminuído desde o início da crise, mas indicadores recentes apontam para uma recuperação no mercado de trabalho. A taxa de emprego da população de 20-64 anos, que era tradicionalmente elevada em Portugal, diminuiu acentuadamente desde o início da crise económica, descendo de 73,1 % em 2008 para 65,6 % em 2013. A taxa de desemprego da população de 15-64 anos foi de 17 % e a taxa de desemprego dos jovens (entre 15-24 anos) foi de 37,7 % em 2013, ou seja, 5,7 e 14,5 pontos percentuais superiores à média da UE, respetivamente. Tem vindo a aumentar desde 2009 a percentagem de jovens sem emprego, educação ou formação (NEET) com menos de 30 anos de idade, tendo atingido 16,7 % em 2013. No entanto, a situação no mercado de trabalho tem vindo a melhorar desde o primeiro trimestre de 2013.

Portugal aplicou uma vasta gama de reformas do mercado de trabalho desde o início do seu Programa de Ajustamento Macroeconómico. A fim de promover a criação de postos de trabalho em contratos por tempo indeterminado e a dar resposta às questões de dualidade, as indemnizações por despedimento relativas a contratos permanentes têm sido reduzidas e as condições de despedimento por justa causa têm sido facilitadas. Procedeu-se a um aumento da flexibilidade do horário de trabalho. A fim de facilitar o ajustamento dos salários, foram aplicadas medidas para alargar o âmbito da negociação a nível de cada empresa. As prestações do subsídio de desemprego foram revistas a fim de aumentar os incentivos a um regresso rápido ao trabalho, garantindo simultaneamente um nível suficiente de proteção e alargando a sua cobertura. As políticas ativas do mercado de trabalho foram racionalizadas com o objetivo de aumentar a sua eficácia para fins de apoio à criação de emprego e para reforçar a ativação e a oferta de oportunidades de formação mais eficazes. Está também em curso uma reforma dos serviços públicos de emprego, com vista a aumentar a sua eficiência. A partir de agosto de 2012 e até ao final de 2013, foi implementado um plano estratégico de combate ao desemprego dos jovens — Impulso Jovem — que abrangeu mais de 100 000 jovens que beneficiaram dessas medidas, tais como estágios profissionais, incentivos à contratação e medidas de apoio ao empreendedorismo. Em dezembro de 2013, o Conselho de Ministros português adotou o Plano Nacional de Implementação da Garantia para a Juventude.

Caixa 4: Concretização de uma Garantia para a Juventude em Portugal[11]

Os importantes desafios no que diz respeito à concretização de uma Garantia para a Juventude (GJ) [12] em Portugal são os seguintes:

- Necessidade de uma coordenação eficaz e do empenhamento dos diferentes parceiros (ministérios, diferentes níveis da administração pública, parceiros sociais e organizações de juventude);

- Ausência de um balcão único GJ, o qual permitiria facilitar o contacto com os jovens e o seu acesso aos diferentes serviços;

- Fraca intervenção precoce e medidas de divulgação para os jovens NEET que não estão registados nos serviços públicos de emprego;

- Necessidade de um melhor alinhamento do ensino e formação com as necessidades do mercado de trabalho mediante uma antecipação das necessidades a nível de competências.

Há sinais ténues de que as reformas e políticas implementadas no âmbito do Programa de Ajustamento Macroeconómico estão a produzir efeitos. Na sequência de uma deterioração acentuada na situação do mercado de trabalho em 2011 e 2012, a taxa de emprego começou a subir novamente no segundo trimestre de 2013. As novas colocações pelos Serviços Públicos de Emprego em março deste ano registaram um crescimento de 58 %, numa base anual, e o número de ofertas de emprego aumentou 44 % no mesmo período. Verifica-se um aumento na criação de emprego com contratos permanentes. Os custos unitários do trabalho têm diminuído desde 2010, uma decida interrompida em 2013 com a reposição do 13.º e 14.º salários mensais no setor público. Em 2013, verificou-se uma diminuição de 1,4 % nos custos unitários do trabalho no setor privado.

Numa perspetiva de futuro, será de importância crucial garantir a plena aplicação das reformas em curso, acompanhar os seus efeitos e tomar outras medidas quando necessário. O impacto das reformas do mercado do trabalho terá de ser avaliado em função dos seus objetivos numa série de áreas-chave: i) o sistema de subsídio de desemprego, a fim de reduzir o risco de desemprego de longa duração, reforçando simultaneamente as redes de segurança social; ii) a legislação em matéria de proteção do emprego, a fim de dar resposta à questão da segmentação do mercado de trabalho, promover a criação de emprego e facilitar a transição dos trabalhadores entre empregos, empresas e setores; iii) as modalidades do horário de trabalho, a fim de gerir as flutuações do emprego ao longo do ciclo, contemplar melhor as diferenças nos padrões de trabalho entre setores e empresas e promover a competitividade das empresas; iv) o sistema de fixação de salários, a fim de promover uma evolução dos custos do trabalho consentânea com a criação de emprego e a promoção da competitividade; v) políticas ativas para o mercado de trabalho, a fim de garantir melhores práticas e recursos adequados para melhorar a empregabilidade dos jovens e trabalhadores desfavorecidos e reduzir o desfasamento entre as competências e as necessidades do mercado de trabalho.

Afigura-se serem necessárias maiores reformas no domínio da proteção do emprego e da negociação coletiva, bem como melhorias no sistema de ativação. A revisão da legislação em matéria de proteção do emprego tem até à data incidido no quadro que rege os despedimentos com base no excesso de pessoal ou na sua inadequação. É necessário proceder a uma avaliação independente dos efeitos desta reforma, em especial no que se refere ao seu impacto na segmentação do mercado de trabalho, na afetação da mão de obra e no número de despedimentos com recursos em tribunal, incluindo os respetivos resultados. Além disso, afiguram-se necessárias medidas para promover a negociação coletiva e uma descentralização mais eficaz da negociação salarial. Verificou-se uma redução acentuada da negociação coletiva desde 2011. As opções a considerar nesta área incluem a introdução de uma cláusula de derrogação temporária ao acordo coletivo mutuamente acordada quando uma empresa enfrenta dificuldades económicas[13]. Além disso, a revisão da sobrevivência de acordos coletivos caducados, mas não renovados, poderia também contribuir para aumentar o dinamismo da negociação coletiva[14]. É também necessário agir com prudência na fixação do salário mínimo, dada a elevada proporção de trabalhadores a tempo inteiro abrangidos pelo salário mínimo (cerca de 12 %) e o facto de o salário mínimo ser relativamente elevado em relação ao salário mediano (cerca de 58 %)[15]. É também fundamental prosseguir com a aplicação das medidas programadas para melhorar o aconselhamento em matéria de emprego/assistência na procura de trabalho e os sistemas de ativação/sanções e proceder ao acompanhamento dos efeitos dos atuais incentivos ao emprego e programas de formação, bem como à implementação da Garantia para a Juventude. Tal contribuiria para atingir a meta nacional de 75 % até 2020, a qual, apesar dos sinais recentes de início da retoma, constituirão um desafio importante.

As medidas adotadas no contexto do Programa visam proteger os grupos mais desfavorecidos, mas a pobreza e as desigualdades de rendimento continuam a ser fonte de preocupação. Foram tomadas medidas para combater a pobreza e a exclusão social e o processo de consolidação orçamental tem sido aplicado com vista a minimizar os seus efeitos nos mais desfavorecidos. Os cortes nos salários e pensões foram aplicados de uma forma progressiva, garantindo a proteção das pessoas com rendimentos e pensões mais baixos. As medidas fiscais foram também concebidas de forma a assegurar que os contribuintes com maior capacidade suportassem uma parte mais elevada dos encargos. A título de exemplo, Portugal introduziu uma sobretaxa de solidariedade no imposto sobre o rendimento das pessoas singulares aplicável às pessoas com os rendimentos mais altos, taxas de imposto mais elevadas sobre os rendimentos de capitais e um imposto sobre propriedades de valor elevado. No entanto, o aumento dos impostos tem sido substancial[16]. Em janeiro de 2013, a pensão mínima foi ajustada num valor superior à taxa de inflação, com vista a proteger o poder de compra dos reformados com pensões mais baixas. O Complemento Solidário para Idosos com pensões baixas foi mantido, tal como o salário mínimo. Além disso, manteve-se em 2013 o aumento temporário de 10 % do subsídio de desemprego de 2012 para os casais em que ambos estavam desempregados e com filhos a cargo. A reforma das políticas ativas do mercado de trabalho no âmbito do Programa de Ajustamento Macroeconómico teve em conta a (re)integração de grupos vulneráveis no mercado de trabalho. O Plano de Emergência Social (adotado em agosto de 2011) ainda está em curso. Inclui diversas medidas de luta contra a pobreza, tais como a adoção de um Programa Nacional de Microcrédito, o alargamento da rede de cantinas sociais, o Passe Social+ que apoia o acesso aos transportes públicos de famílias com baixos rendimentos e a criação de um mercado de arrendamento social. As tarifas sociais da eletricidade e do gás, bem como o Apoio Social Extraordinário ao Consumidor de Energia, criadas em 2010 e 2011, respetivamente, mantêm-se em vigor. No entanto, falta proceder a avaliações regulares e à apresentação de relatórios sobre a implementação do Plano de Emergência Social.

Apesar dos esforços realizados durante o Programa para atenuar o impacto social negativo da crise económica e financeira, o aumento do desemprego teve repercussões negativas na pobreza e nas desigualdades. Verificou-se um aumento de 64 000 no número de pessoas em risco de pobreza ou exclusão social entre 2011 e 2012[17]. Em 2012, 25,3% da população encontrava-se em situação de risco de pobreza ou de exclusão social (mais 0,9 pontos percentuais em relação a 2011). A percentagem da população na rubrica «privação material grave» registou um aumento de 0,3 pontos percentuais entre 2011 e 2012, atingindo 8,6 % em 2012. No mesmo período, verificou-se um aumento acentuado de 1,8 pontos percentuais - atingindo 10,1 % - no número de pessoas que vivem em agregados familiares com «fraca intensidade de trabalho», ao mesmo tempo que se verificou um maior aumento da desigualdade entre os vinte por cento superior e inferior da distribuição de rendimentos, tendo o rendimento real disponível dos agregados familiares declinado significativamente (em 2,8 % em 2012 principalmente devido a uma quebra no rendimento do mercado do trabalho que só foi parcialmente compensada por transferências sociais). Estima-se que a pobreza tenha aumentado em 2013[18]. O sistema de proteção social caracteriza-se por uma elevada taxa de não cobertura dos pobres no desemprego, que se eleva a 42,3 %, sendo portanto a 4.ª mais elevada a seguir à Itália, Grécia (que não dispõe de regimes nacionais de rendimento mínimo) e Bulgária. Em particular, o limiar de rendimento para elegibilidade no âmbito do regime do rendimento mínimo (Rendimento Social de Inserção) foi reduzido em 2010 e novamente em 2012[19], com uma redução efetiva da cobertura especialmente no que diz respeito a famílias numerosas. Em especial, desde 2011. O limiar de rendimento para elegibilidade para subsídio de desemprego (Subsídio Social de Desemprego) também diminuiu em 2010 em consequência de uma alteração na tabela equivalente[20]. Estes indicadores destacam a necessidade de realização de esforços sustentados com vista a atingir a meta da Estratégia Europa 2020 de uma redução do número de pessoas em risco ou em situação de pobreza e exclusão social de 200 000 pessoas até 2020.

Portugal criou a base jurídica e uma série de novos instrumentos de acompanhamento com vista a apoiar uma reforma integrada do seu sistema educativo, mas a sua aplicação efetiva continua a constituir um desafio. A taxa de abandono escolar precoce (AEP) em Portugal diminuiu drasticamente, de 31,2 % em 2009 para 19,2 % em 2013[21], mas continua a ser muito superior à média da UE de 12 %. O Programa Internacional de Avaliação de Alunos da OCDE (PISA) de 2012 revela que o desempenho dos alunos portugueses com 15 anos de idade diminui a nível da leitura, matemática e ciências, e os inquéritos nacionais revelam um aumento do insucesso escolar. Portugal criou um instrumento de acompanhamento eletrónico que abrange todos os estabelecimentos de ensino pré-universitário públicos, que faculta dados sobre os alunos, os professores e as escolas e indicadores relativos aos critérios de referência «Educação e Formação 2020», que contribuirão para identificar o risco de abandono escolar precoce e ligá-los ao meio social dos alunos e ao seu desempenho escolar. Portugal lançou com sucesso um novo regime de autonomia escolar baseado em contratos de confiança que dotam as escolas de uma responsabilidade acrescida e de melhores incentivos ao desempenho. Do mesmo modo, a nova fórmula de financiamento das escolas recentemente adotada integra a eficiência do ensino e inclui um variável de desempenho que mede as melhorias de qualidade ao longo do tempo e atribui créditos de horas letivas adicionais em conformidade. Por último, o novo modelo de inspeção foi totalmente reformulado e objeto de maior profissionalização com uma maior participação do Instituto Nacional de Estatística e disposições relativas ao acompanhamento escolar e ações de acompanhamento específicas baseadas em avaliações externas. Espera-se que estas medidas, se efetivamente exploradas e aplicadas, proporcionem um quadro institucional e operacional mais adequado que permita uma melhoria significativa da qualidade da docência no ensino primário e secundário, a fim de permitir dar uma melhor resposta ao problema do insucesso escolar e do abandono escolar precoce. No entanto, Portugal não dispõe ainda de uma estratégia para enfrentar eficientemente as dificuldades dos alunos identificadas através do instrumento de acompanhamento e resolver os riscos de desigualdades sociais recorrentes neste domínio. É, por conseguinte, necessário um empenhamento político estável e sustentado para, em última análise, aumentar a qualidade do ensino e superar as suas deficiências históricas.

O sistema de ensino e formação profissional está a ser atualmente objeto de uma reforma substancial num esforço para lutar contra o abandono escolar precoce e melhorar a adaptação das competências ao mercado de trabalho. A nova flexibilidade entre as vias de ensino e formação académicas e profissionais deveria aumentar a capacidade de atração do ensino profissional e os novos Centros para a Qualificação e Ensino Profissional deveriam proporcionar orientações aos jovens alunos para as suas escolhas em termos de formação. No entanto, estas medidas só atingirão o seu objetivo se a qualidade efetiva do ensino e formação profissionais melhorar e se as suas perspetivas de emprego foram melhores, a fim de evitar que o ensino e formação profissionais sejam vistos como uma opção de segunda escolha e que se agravem as disparidades em termos sociais e de competências. Portugal adotou uma série de medidas específicas para melhorar o ensino profissional e permitir uma melhor ligação entre a formação e as necessidades do mercado de trabalho, tais como o aumento do tempo de formação «no local de trabalho», a criação de cursos de curta duração para pessoas com um diploma técnico organizados em colaboração com empresas locais e centrando-se nas necessidades concretas do mercado de trabalho, e a criação de escolas profissionais de referência, onde algumas empresas em setores «estratégicos» contribuem para a formação de técnicos especializados.

Em Portugal, a taxa de sucesso no ensino superior está a melhorar. Verificou-se um aumento de 21,1 % em 2009 para 29,2 % em 2013[22], embora continue a situar-se muito abaixo da média da UE de 36,6 % e não tenha conseguido promover proporcionalmente o emprego dos jovens. Até ao momento, não foi definida uma estratégia clara para dar resposta à inadequação de competências e à falta de empregabilidade dos diplomados do ensino superior, exceto em relação à reforma dos institutos politécnicos. A oferta académica é atualmente bastante grande, mas os dados relativos às matrículas em 2013-2014 revelam que os estudantes estão pouco interessados em enveredar pelas opções do ensino superior à sua disposição.

Numa perspetiva de futuro, a educação continuará a ser uma área com margem significativa para maiores progressos. Melhor resultados no ensino e níveis médios mais elevados de competências da mão de obra são requisitos prévios para um maior potencial de crescimento[23]. Apesar de alguns progressos, em especial no setor da formação profissional, há ainda margem para melhorar a eficácia organizacional e o desempenho do sistema educativo português sob a pressão da consolidação orçamental. Portugal beneficiaria com uma estratégia a longo prazo em matéria de competências a fim de proporcionar estabilidade às suas políticas de educação e antecipar melhor as necessidades do mercado de trabalho em matéria de competências, nomeadamente no que se refere ao ensino superior.

3.4. Medidas estruturais a favor do crescimento sustentável e da competitividade

Portugal realizou progressos substanciais no sentido de melhorar o seu ambiente empresarial, mas a dinâmica deve ser mantida. O afluxo de investimento direto estrangeiro (IDE)[24], o número de empresas[25] e a percentagem de empresas exportadoras[26] aumentaram em 2012 relativamente a 2010. Registaram-se progressos a nível da transposição da legislação da UE para a legislação nacional, da promoção de melhores condições-quadro e de uma cultura mais orientada para o empreendedorismo, bem como a nível dos processos de insolvência de empresas em dificuldades. No outono de 2013, foi criado um novo regime facultativo de contabilidade de caixa para o IVA, que permite às PME com um volume de negócios até 500 000 euros pagar/deduzir o IVA quando são efetivamente realizados os pagamentos dos seus clientes/aos seus fornecedores e não quando são emitidas as faturas. Em termos de futuro, a aplicação plena e efetiva das medidas adotadas será essencial para obter um impacto positivo.

Está a ser completado o vasto conjunto de medidas destinadas a reduzir os excessivos procedimentos, regulamentos e outros encargos administrativos no domínio do licenciamento a empresas. No âmbito do Programa de Ajustamento Macroeconómico, foi desenvolvida uma agenda de reformas ambiciosas relativamente a procedimentos de licenciamento, com base no princípio geral de evolução de uma abordagem ex ante, que exige uma verificação prévia e autorização por parte da administração, para uma abordagem de autorização-zero, em que é efetuada apenas uma verificação ex post da conformidade. Foram já completadas reformas legislativas profundas com base neste novo princípio em vários setores fundamentais, incluindo a indústria, o comércio e o turismo. Prevê-se que sejam adotadas até junho de 2014 reformas semelhantes no domínio do planeamento ambiental e do ordenamento do território, bem como na concessão de licenças de exploração mineira e geológica. Estas reformas deveriam atribuir maiores competências de gestão ao nível municipal e reduzir significativamente os custos e o tempo necessário para a obtenção de licenças de construção. O Programa de Ajustamento Macroeconómico previa também várias outras medidas destinadas a permitir um ambiente regulamentar mais favorável às empresas, nomeadamente introduzindo uma regra em que sempre que é adotada uma regra nova é eliminada uma regra antiga («one-in, one-out») para novos regulamentos (adotada no final de março de 2014), que prevê a eliminação da regulamentação existente com custo equivalente quando da adoção de nova regulamentação. As autoridades pensam aprovar, até ao final de setembro de 2014, a metodologia de avaliação do impacto da legislação que inclui a regra «one-in/one-out». Além disso, estão em curso medidas para a elaboração de um inventário e de uma análise de custos de regulamentações demasiado pesadas para as empresas e a criação de um roteiro para abordar essa questão. Foi elaborada uma lista de 12 encargos administrativos, tendo sido o custo de seis destes encargos estimados como elevando-se a perto de 150 milhões de euros por ano de custos para as empresas. Será concluído um novo inventário em finais de março de 2015 que abrange setores não contemplados até ao momento, designadamente o turismo, a construção civil e a agricultura. Sob reserva de uma aplicação rigorosa, a redução dos procedimentos de licenciamento excessivos e de uma regulamentação pesada deveria promover o crescimento empresarial.

Foram adotadas várias medidas de apoio à internacionalização das empresas. Em setembro de 2013, foi lançado um novo programa dirigido aos exportadores em que 20 PME receberam formação sobre o desenvolvimento de produtos e a entrada no mercado dos EUA. Outras medidas incluem projetos destinados a promover visitas diplomáticas e comerciais a fim de facilitar contactos empresariais. Está a ser promovida a utilização de capital de risco para fins de incentivo à internacionalização, mas não está ainda criado um sistema de avaliação para aferir sistematicamente o impacto destas medidas. Além disso, foi criada uma plataforma em linha simplificada para os exportadores poderem solicitar isenções de IVA, que já resultou numa redução do tempo médio para o preenchimento do pedido de reembolso do IVA de 42 dias para 8 dias a partir do final de dezembro de 2013.

Um ambiente empresarial mais propício à inovação permitiria introduzir um maior dinamismo na economia. Portugal alargou o seu sistema de investigação e inovação ao longo da última década. No entanto, apresenta ainda um desempenho insatisfatório em comparação com a média da UE[27]. Verifica-se uma falta de cooperação entre a investigação pública e o setor empresarial[28] e o nível de transferência de conhecimentos e de comercialização dos mesmos é muito baixo. Com vista a assegurar a eficiência do sistema de investigação e inovação e a promover a transição para uma economia mais intensiva na utilização de conhecimentos, é essencial estabelecer prioridades claras que tomem em consideração os atuais pontos fortes da investigação e o potencial para o desenvolvimento de atividades económicas competitivas. Neste contexto, o Governo português apresentou a Estratégia Nacional para uma Especialização Inteligente (incluída também no Acordo de Parceria para o período de 2014-2020), o Programa Operacional Fatores de Competitividade - COMPETE - e sistemas de incentivo ao diálogo com as partes interessadas (universidades e centros tecnológicos). De acordo com o Programa Nacional de Reformas, outras medidas incluem a criação do Conselho Nacional para o Empreendedorismo e Inovação (composta por membros do Ministério da Economia e o Secretário de Estado da Juventude e para os Assuntos Sociais) e o SIFIDE II, um plano de incentivos fiscais destinado a promover atividades de I&D por parte de empresas[29]. Portugal procedeu a uma avaliação sobre a estratégia de agregados («clustering») que reconheceu o mérito de lançar um política de agregados, mas que frisou que há um fosso significativo entre as expectativas e os resultados obtidos. Por último, a «Coligação para o Crescimento Verde» foi lançada em fevereiro de 2014 a fim de promover a economia verde portuguesa e a sua internacionalização.

É ainda necessário avaliar plenamente o impacto da lei do arrendamento urbano. Está atualmente a ser aplicada uma nova lei do arrendamento urbano a fim de dinamizar o mercado da habitação, nomeadamente mediante um melhor equilíbrio entre direitos e obrigações dos senhorios e dos inquilinos, introduzindo maior flexibilidade na escolha da duração do contrato e incentivando obras de renovação. O impacto desta reforma ainda é limitado em parte devido ao curto período desde a sua plena implementação. Ainda mais importante é o facto de a falta de procedimentos de acompanhamento e conjuntos de dados abrangentes e fiáveis não permitir a avaliação desta reforma. No âmbito do Programa de Ajustamento Económico, Portugal comprometeu-se a apresentar um estudo aprofundado com vista a identificar quaisquer formas de economia paralela no mercado do arrendamento português. As informações facultadas até à data são limitadas e baseiam-se sobretudo em dados pontuais sem uma metodologia sólida subjacente. Por conseguinte, é necessária uma avaliação mais aprofundada do impacto da reforma do arrendamento urbano, bem como dos efeitos da economia paralela no mercado de arrendamento português.

Continuam a ser adotadas medidas para assegurar a sustentabilidade do sistema energético e reduzir o défice tarifário do setor da eletricidade, apesar de se afigurem insuficientes para eliminar totalmente o défice tarifário até 2020, com vista a atingir o objetivo de limitar o aumento do preço da energia. Em 2013, Portugal registou um novo défice tarifário do setor da eletricidade de 1,3 mil milhões de euros (que resultou num défice tarifário de 4 mil milhões de euros), apesar do aumento das receitas decorrente de um aumento do consumo de eletricidade no segundo semestre de 2013. Um imposto aplicável aos produtores de energia, criado em 2014, tinha como objetivo resolver um aparente buraco orçamental, mais do que reduzir ineficiências de custos no sistema. As medidas destinadas aos consumidores resultaram num considerável aumento da mudança de operadores ou tarifas entre 2012 e 2013 (em mais de 10% tanto nos mercados da eletricidade como do gás), bem como numa maior satisfação dos consumidores com a facilidade de mudança e escolha de operadores disponíveis em ambos os mercados.[30]. Uma outra medida importante foi a introdução de uma contribuição aplicável aos produtores de energia a fim de contemplar as consequência dos novos impostos sobre a eletricidade em Espanha. Além disso, foi introduzido um novo mecanismo no mercado de serviços de sistema a fim de corrigir distorções identificadas pelas autoridades portuguesas. No que diz respeito às centrais a carvão de Sines e Pego, está prevista uma nova contribuição aplicável durante sete anos após o termo do atual quadro. Foi também alterado o regime remuneratório aplicável aos terrenos que integram o domínio público hídrico e estão em curso esforços para ajustar o mecanismo de harmonização de tarifas aplicável às Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores. As autoridades apresentaram recentemente um terceiro pacote de medidas destinadas a eliminar as restantes rendas demasiado elevadas dos fornecedores de energia e a melhorar a competitividade e inclusividade do setor. Entre estas contam-se: a) o alargamento ao sistema elétrico nacional em 2015 da contribuição especial de 2014 aplicável aos operadores do setor da energia, b) iniciativas para aumentar a transparência dos preços no mercado de combustíveis, c) disposições jurídicas para corrigir o equilíbrio dos benefícios ao abrigo dos atuais acordos de compra e venda de gás natural a longo prazo,[31] d) o estabelecimento de um ponto virtual de operações na rede de gás natural e e) alterações destinadas a alargar os requisitos de elegibilidade e aumentar o desconto tarifário aplicável aos consumidores de eletricidade mais desfavorecidos de uma forma neutra em termos orçamentais e sem ónus adicional para os consumidores de eletricidade. O mercado de eletricidade português está a ser progressivamente integrado no mercado ibérico desde 2007. Verificou-se uma maior convergência dos preços grossistas da eletricidade entre Portugal e Espanha - que é considerado um indicador de integração do mercado - de 40 % em 2008 para 90 % em 2012. No que diz respeito à realização do mercado pan-ibérico do gás, será necessário prosseguir os trabalhos após a consulta pública sobre a harmonização de tarifas de rede transfronteiras entre Portugal e Espanha. Estão a ser analisados e debatidos com as partes interessadas diferentes modelos para uma plataforma ibérica do gás. No que respeita à cogeração, foi revisto o regime de remuneração e foram aprovadas as novas tarifas de referência, o que resultou em poupanças superiores às projeções. No entanto, o regime de remuneração aplicável à cogeração será objeto de nova revisão no âmbito da transposição da Diretiva Eficiência Energética. Para além da eliminação do défice tarifário, uma questão pendente no setor da energia é a de uma maior redução dos custos da energia para a economia.

Portugal comunicou poupanças energéticas de 16,2% em 2012, em comparação com 2005, na sua recente atualização das metas da Estratégia Europa 2020. Tal coloca o país em boa posição para atingir a meta de poupança de 20 % até 2020, embora Portugal deva manter um elevado nível de ambição na sua política em matéria de eficiência energética a fim de garantir uma redução estrutural no consumo de energia, respeitando simultaneamente a proteção do ambiente. A quota de energias renováveis no consumo de energia final estabilizou-se a 24½%[32].

No setor dos transportes, Portugal realizou progressos substanciais na modernização do seu quadro regulamentar geral, mas o seu plano integrado de transportes a longo prazo tem de ser especificado de forma mais pormenorizada. Portugal adotou o quadro jurídico para a sua nova autoridade reguladora dos transportes (Autoridade da Mobilidade e dos Transportes - AMT), que substitui três antigos reguladores dos transportes (ferroviário, portuário e rodoviário). A aplicação do novo quadro deve ser objeto de cuidadoso acompanhamento, a fim de assegurar a autonomia, independência e influência da entidade reguladora. Além disso e a fim de dar prioridade a investimentos em infraestruturas de uma forma racional e com uma boa relação custo-eficácia, Portugal publicou um plano integrado a longo prazo para o seu sistema de transportes, coordenado entre os diferentes modos de transporte e com base numa visão bem definida a longo prazo. Este plano necessita de ser melhorado com vista a assegurar a coerência entre as metas estratégicas, objetivos e indicadores globais, bem como uma forte incidência e definição de prioridades. Além disso, deveria ser incluída uma sólida análise da procura de transportes por setores a fim de apoiar os investimentos previstos, incluindo previsões de crescimento do tráfego, oferta de capacidade, crescimento económico e perspetivas de evolução.

Portugal realizou algumas reformas importantes para reforçar a concorrência e a relação custo-eficácia no seu sistema portuário, mas continua a haver margem para maiores progressos. No início de 2013, entrou em vigor uma nova lei sobre o trabalho portuário, que tinha por objetivo fazer face aos principais estrangulamentos e reforçar significativamente a posição competitiva dos portos portugueses. Esta nova legislação implicou a renegociação de acordos coletivos de trabalho em vigor nos portos portugueses e, em conjunto com a eliminação gradual das taxas portuárias de utilização dos portos (TUP‑Carga), permitiu um significativo ajustamento descendente dos custos gerais de exploração dos portos. Além disso, Portugal iniciou a preparação de um novo pacote de medidas com vista a uma maior reforma do modelo de governação dos portos mediante a revisão da distribuição de responsabilidades das autoridades regionais e do reforço das competências da entidade reguladora. Portugal está também a proceder à renegociação dos contratos de concessão de portos que prevalecerá para além de 2020, a fim de transferir uma maior parte das poupanças nos custos de exploração para os utilizadores dos portos, alinhar os incentivos, reforçar a concorrência e incentivar os investimentos, obtendo simultaneamente uma partilha de riscos adequada entre as autoridades portuárias e os operadores do setor privado.

No que diz respeito aos transportes públicos ferroviários e urbanos, a aplicação da agenda política continua a avançar a um ritmo lento. A obtenção de um equilíbrio operacional do gestor da infraestrutura ferroviária (REFER) até 2015 constitui um objetivo importante da política ferroviária a médio prazo. Algumas medidas nesse sentido foram eficazmente aplicadas em 2013, tais como a racionalização dos custos, o encerramento de linhas deficitárias e a redução de pessoal, mas a dívida elevada da REFER de cerca de 7 mil milhões de euros continua a constituir um problema na ausência de uma estratégia clara para lhe fazer face. Além disso, não foi ainda celebrado um contrato plurianual entre a REFER e o Estado português (que é o real proprietário da infraestrutura). Proceder-se-á a uma fusão da REFER e do gestor da infraestrutura rodoviária EP. Além disso, Portugal pretende lançar a privatização da CP Carga após a separação dos seus terminais ferroviários de mercadorias, o que contribuiria para melhorar a gestão da empresa e atrair um maior número de utilizadores. Embora o «despacho» necessário para iniciar a separação dos terminais tenha sido assinado em abril de 2014 (após atrasos significativos), o processo de privatização propriamente dito ainda não foi iniciado. Do mesmo modo, a introdução da concorrência no transporte ferroviário comercial de linhas suburbanas (Lisboa e Porto) poderia criar novas empresas ou oportunidades de investimento para potenciais novos operadores, mas esta medida também ainda não se concretizou. Está a ser preparado um projeto-piloto de concessão da linha ferroviária suburbana de Cascais e iniciar-se-á uma consulta pública sobre o melhor formato e âmbito dessa concessão antes do final do Programa de Ajustamento Macroeconómico. Verificaram-se grandes atrasos no que diz respeito aos planos para o lançamento de novas concessões de prestação de serviços de transporte público nas áreas metropolitanas de Lisboa e Porto, mas o processo de negociação foi agora iniciado e parece que já houve manifestações de interesse de um número significativo de concorrentes. Espera-se agora que as quatro concessões sejam lançadas até ao final de junho de 2014.

Realizaram-se alguns novos progressos na liberalização dos serviços e das profissões regulamentadas, bem como na plena disponibilização de um balcão único para os empresários. Realizaram-se progressos significativos no alinhamento da legislação setorial com a Diretiva Serviços, tendo 67 dos 70 diplomas sido já aprovados pelo Conselho de Ministros e prevendo-se a aprovação de todo o conjunto de decretos até ao final de setembro de 2014, incluindo o decreto relativo às taxas para a obtenção de licenças de construção. Continuam ainda a ser necessárias algumas alterações à legislação relativa ao ensino superior. Além disso, realizaram-se progressos no sentido de assegurar um acesso mais aberto a uma série de profissões altamente regulamentadas. Para o efeito, foi adotada em 2012 uma lei‑quadro horizontal que reforma os serviços profissionais regidos por associações profissionais. Esta deveria ser seguida da apresentação pelas associações profissionais de propostas de alteração dos seus estatutos e regulamentos internos, de forma a torná-los compatíveis com os princípios estabelecidos na lei-quadro horizontal. Após a publicação do novo quadro jurídico, estão a ser alterados os estatutos de 18 organizações profissionais. Todos os estatutos deverão agora ser apresentados ao Parlamento para aprovação definitiva até ao final de setembro de 2014. Relativamente ao Balcão Único (BU), um portal da administração pública em linha no âmbito da Diretiva Serviços que permite às empresas obter informações e preencher procedimentos administrativos em linha, foi criado um roteiro e programa de trabalho claros, estando disponíveis atualizações mensais sobre os conteúdos e procedimentos adicionados. Foi concluído no outono de 2013 o projeto «Autorização Zero» que visa facilitar a criação de pequenas empresas retalhistas mediante a substituição das autorizações por uma declaração no Balcão Único. Estão em curso trabalhos para uma maior adaptação do conteúdo do Balcão Único à Diretiva Qualificações Profissionais e para a conclusão das prestações operacionais necessárias para garantir a conformidade com a Diretiva Serviços. Também há margem para melhorias na facilidade de utilização e convivialidade da plataforma de Balcão Único, que estão em curso com um roteiro previsto até outubro de 2014. As autoridades estão empenhadas em garantir que o Balcão Único esteja plenamente funcional e seja regularmente atualizado até ao final de outubro de 2014.

As reformas estruturais podem conduzir a ganhos substanciais em termos de produto potencial e de emprego. Em Portugal, as reformas estruturais podem conduzir a ganhos substanciais do produto potencial e do emprego (ver a Caixa 5). O Governo já adotou uma série de reformas estruturais exigentes. A aplicação efetiva destas reformas é crucial para reequilibrar a economia e aumentar o seu potencial de crescimento. Com esse fim em vista, deve ser reforçado o quadro de execução, devendo os respetivos progressos ser continuamente avaliados a fim de assegurar que as reformas produzem os resultados desejados. Além disso, as reformas devem incidir na promoção da concorrência e da flexibilidade nos mercados de produtos e do trabalho a fim de facilitar a reafetação de recursos do setor dos bens não transacionáveis para o dos bens transacionáveis.

Caixa 5: Potencial impacto das reformas estruturais no crescimento — um exercício de avaliação comparativa

As reformas estruturais são de importância crucial para estimular o crescimento. É, por conseguinte, importante conhecer os potenciais benefícios destas reformas. Os benefícios das reformas estruturais podem ser avaliados recorrendo a modelos económicos. A Comissão utiliza o seu modelo QUEST para determinar o modo como as reformas estruturais num determinado Estado-Membro afetariam o crescimento se o Estado-Membro reduzisse o seu défice em relação à média dos três países da UE com melhor desempenho em indicadores‑chave como o nível de concorrência na economia ou a carga fiscal sobre o trabalho. Melhorias nestes indicadores poderiam resultar num aumento de 4½% do PIB de Portugal num período de 10 anos. Algumas reformas poderiam produzir efeitos mesmo num horizonte temporal relativamente curto. As simulações do modelo corroboram a análise apresentada nas Secções 3.3 e 3.4, em função das quais os maiores ganhos poderiam ser obtidos com a redução das margens finais dos produtos (por exemplo, mediante uma maior concorrência nos mercados de produtos), medidas de deslocação da carga fiscal do trabalho para o consumo e o reforço dos recursos e da eficácia das políticas ativas do mercado de trabalho. Além disso, a muito longo prazo, a melhoria do ensino poderia também ter um forte impacto no PIB, com potenciais benefícios de 17,8 % num horizonte temporal de 50 anos (ver nota).

Quadro: Indicadores estruturais, metas e potenciais efeitos no PIB[33]

Fonte: Serviços da Comissão. Nota: As simulações pressupõem que todos os Estados-Membros procedem a reformas que reduzem os seus hiatos estruturais a metade. O quadro mostra a contribuição de cada reforma para o total do PIB após cinco e dez anos. Se o país estiver acima do valor de referência relativamente a determinado indicador, não simulamos o impacto das medidas de reforço nessa área; no entanto, o Estado-Membro em questão pode ainda beneficiar das medidas adotadas por outros Estados-Membros[34]. * O efeito a longo prazo do aumento da quota de mão de obra altamente qualificada na população poderia ser de 3,3 % do PIB e a diminuição da quota de mão de obra pouco qualificada poderia ser de 14,5%. ** A média da UE é definida como o parâmetro de referência.

3.5. Modernizar a administração pública

Portugal está a realizar progressos substanciais na racionalização e modernização da administração pública central, regional e local. Foi criada em 2011 uma base de dados exaustiva (Sistema de Informação da Organização do Estado - SIOE), que mostra que, no final de 2013, o emprego na administração pública era cerca de 8 % inferior ao do final de 2011, ou seja, ultrapassando a meta do Programa de Ajustamento Macroeconómico que previa uma redução do emprego de 2 % ao ano. A fim de dar resposta à questão do volume da mão de obra, foram aplicados programas de rescisão de contratos por mútuo acordo que visavam assistentes operacionais e técnicos, professores e trabalhadores mais altamente qualificados em setores bem precisos. Além disso, foi lançado um programa de requalificação dos trabalhadores da função pública a fim de favorecer uma evolução para funcionários públicos com melhor formação. No que diz respeito à política de remunerações, em 2011 foram suspensas as promoções e os aumentos salariais na administração pública e foram efetuados cortes salariais temporários nos orçamentos. A tabela salarial única, a preparar em 2014, terá nomeadamente por objetivo corrigir o desfasamento entre os salários do setor público (especialmente na parte inferior da tabela salarial) em relação aos do setor privado[35]. Está em curso uma revisão dos suplementos salariais com vista a reduzir o seu número, a estabelecer montantes fixos e a racionalizá-los em categorias mais amplas. Foram tomadas medidas para melhorar o autofinanciamento dos subsistemas de seguro de saúde do setor público e alinhar as regras das pensões do setor público (CGA) com as do sistema geral de segurança social. Menos visíveis foram as reduções nas regalias não salariais nas diferentes administrações e serviços. Em matéria de condições de trabalho, a nova Lei Geral do Trabalho na Administração Pública, que deverá entrar em vigor em meados de 2014, simplifica e compila as normas existentes em matéria de emprego no setor público de acordo com as linhas do código do trabalho do setor privado. Subconjuntos importantes desta legislação estão já em vigor (por exemplo, a semana de trabalho de 40 horas e o regime de requalificação), mas esta inclui outros elementos essenciais como a redução do número de dias de férias anuais, a compensação de horas extraordinárias e a opção de um banco de horas. A fim de melhorar a eficiência organizacional e a qualidade dos serviços, foram envidados esforços para reduzir o número de cargos de gestão e de unidades administrativas. Além disso, foi reduzido o apoio financeiro público a fundações, foram implementadas estratégias de serviços comuns nos domínios dos recursos financeiros, recursos humanos e TIC e está a ser criada uma rede de «Espaços do Cidadão» em serviços públicos existentes a nível local que ajudará e aconselhará os cidadãos a utilizar os serviços públicos em linha através da infraestrutura informática.

A reforma da administração pública deveria ser complementada por uma estratégia abrangente contra a corrupção. Segundo o inquérito Eurobarómetro de 2013, a corrupção é sentida como um problema generalizado e um obstáculo à atividade comercial em Portugal[36]. Em geral, os contratos públicos, em particular as parcerias público-privadas e o desenvolvimento urbano, são os setores mais vulneráveis à corrupção. O quadro jurídico dos contratos públicos em Portugal prevê garantias de transparência, não discriminação e concorrência leal. Foram adotadas alterações ao Código dos Contratos Públicos em julho de 2012 que visam melhorar as práticas de adjudicação de contratos públicos e garantir um ambiente empresarial mais transparente e competitivo, tendo nesse mesmo ano sido reforçados os poderes do Tribunal de Contas nessa matéria. No que diz respeito às parcerias público-privadas (PPP), no início de 2012 foi criada uma unidade técnica no Ministério das Finanças para o acompanhamento dos projetos e foram estabelecidas regras para limitar o impacto financeiro das decisões das entidades adjudicantes que criam uma PPP ou procedem à sua gestão. No que diz respeito ao planeamento urbano, um estudo coordenado pelo Departamento Central de Investigação de Ação Penal (DCIAP) revelou que dos 838 processos de corrupção analisados no período de 2004-2008, 345 envolveram autoridades das autarquias locais e empresas municipais e estavam relacionados com o desenvolvimento urbano, o licenciamento comercial e os contratos públicos. Embora o número de investigações tenha aumentado, muito poucos presidentes da câmara ou vereadores foram condenados através de sentenças definitivas. Em termos gerais, apesar de várias iniciativas tomadas ao longo da última década para combater a corrupção, incluindo a adoção de nova legislação, não existe uma estratégia nacional abrangente de luta contra a corrupção. Segundo o Relatório Anticorrupção da UE de fevereiro de 2014 elaborado pela Comissão, deve ser prestada especial atenção a um maior reforço: i) do controlo do cumprimento da legislação, do