COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO E AOS PARLAMENTOS NACIONAIS

sobre a revisão da proposta de regulamento do Conselho que institui a Procuradoria Europeia relativamente ao princípio da subsidiariedade em conformidade com o Protocolo n.º 2

1. Contexto

1.1. Proposta da Comissão de regulamento do Conselho que institui a Procuradoria Europeia

Em 17 de julho de 2013, a Comissão adotou uma proposta de regulamento do Conselho que institui a Procuradoria Europeia[1]. A proposta da Comissão baseia-se no artigo 86.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), que habilita o Conselho a instituir a referida Procuradoria a fim de combater as infrações lesivas dos interesses financeiros da União.

O artigo 86.º, n.º 1, do TFUE prevê um processo legislativo especial, que requer a unanimidade no Conselho e a aprovação do Parlamento Europeu[2]. O Tratado prevê também um procedimento específico segundo o qual, caso não haja unanimidade no Conselho, a proposta pode ser adotada através de uma cooperação reforçada. O Tratado exige, para este procedimento, a participação de pelo menos nove Estados-Membros e a ausência de consenso no Conselho Europeu. Nesse caso, considera-se que foi concedida autorização para proceder à cooperação reforçada, não sendo necessário um ato formal do Conselho.

O empenhamento da Comissão no sentido de combater a fraude e melhorar a proteção do dinheiro dos contribuintes tem sido constante ao longo dos anos, mas os resultados em matéria de ação penal continuam a ser dececionantes. Tendo em conta o facto de o orçamento da União ser gerido principalmente a nível nacional, são necessárias soluções comuns a nível da UE para tornar a luta contra a fraude mais eficaz em toda a União. Neste contexto, em setembro de 2012, o Presidente Barroso anunciou a «intenção de criar uma Procuradoria Europeia, tal como previsto nos Tratados». [3]

A proposta faz parte de um pacote de medidas destinadas a melhorar a proteção dos interesses financeiros da União[4]. Este objetivo reveste grande importância no atual contexto económico e orçamental. Os danos causados pela fraude e outras infrações lesivas do orçamento da União são significativos, como o tem sido confirmado ao longo dos anos pelas estatísticas anuais da União[5]. Estas infrações têm efeitos muito negativos para os setores público e privado, gerando elevados custos económicos e sociais.

1.2. Elementos essenciais da proposta da Comissão

Em conformidade com o artigo 86.º do TFUE, a Comissão propôs a instituição da Procuradoria Europeia para investigar, processar judicialmente e levar a julgamento os autores das infrações lesivas dos interesses financeiros da União. A Procuradoria Europeia será instituída como um organismo da União com uma estrutura descentralizada que, para a maior parte das suas atividades, se apoiará nas autoridades dos ministérios públicos nacionais responsáveis pela investigação criminal e pela ação penal, bem como no direito interno. Os princípios da eficiência, da independência e da responsabilização estão no cerne do modelo proposto pela Comissão. A proposta baseia-se no respeito das tradições jurídicas e dos sistemas judiciais nacionais dos Estados-Membros e destina-se a garantir a coerência e uma ação rápida.

A estrutura descentralizada consistiria numa única organização com dois níveis: uma unidade central que se ocuparia essencialmente da supervisão, coordenação e, se necessário, direção das investigações e das ações penais instauradas nos Estados-Membros; e os procuradores, que, de uma forma geral, realizariam estas investigações e ações penais de forma autónoma. Os procuradores fariam parte integrante tanto da Procuradoria Europeia como dos ministérios públicos nacionais. Por conseguinte, a Procuradoria Europeia estaria bem integrada nos sistemas judiciais nacionais e poderia basear-se nas normas processuais nacionais, nos tribunais nacionais e nos recursos nacionais afetados à aplicação da lei, ao mesmo tempo que perseguiria de forma eficiente o objetivo europeu comum da luta contra a fraude lesiva do orçamento da União.

1.3. Mecanismo de controlo da subsidiariedade

Em conformidade com o Protocolo n.º 2 dos Tratados, relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, os parlamentos nacionais dispõem de um prazo de oito semanas a contar da data de transmissão de um projeto de ato legislativo para determinar se o mesmo é ou não compatível com o princípio da subsidiariedade. No que diz respeito às propostas legislativas apresentadas com base no artigo 76.º do TFUE (título V, capítulos 4 e 5), o limiar previsto no artigo 7.º, n.º 2, do Protocolo n.º 2 é de um quarto dos votos atribuídos aos parlamentos nacionais (em oposição ao limiar normal de um terço do total dos votos). No caso de os pareceres fundamentados emitidos pelos parlamentos nacionais por inobservância do princípio da subsidiariedade atingirem esse limiar, a proposta deve ser reanalisada pela Comissão. Com base nos resultados dessa nova apreciação, a Comissão pode decidir manter a proposta, alterá-la ou retirá-la, devendo fundamentar a sua decisão.

Dentro do prazo estabelecido no artigo 6.º do Protocolo n.º 2, catorze parlamentos nacionais[6] enviaram pareceres fundamentados à Comissão, o que levou a acionar o mecanismo de controlo da subsidiariedade previsto no artigo 7.º, n.º 2, do Protocolo n.º 2. O limiar previsto no artigo 7.º, n.º 3, do Protocolo n.º 2 não foi alcançado. Além disso, é de assinalar que, na data da adoção da presente comunicação, quatro parlamentos nacionais (Senat romeno, Bundesrat alemão, Senat polaco e Assembleia da República portuguesa) enviaram pareceres, no âmbito do diálogo político, segundo os quais não consideravam a proposta incompatível com o princípio da subsidiariedade.

A Comissão confirmou o acionamento do mecanismo de controlo da subsidiariedade previsto no artigo 7.º, n.º 2, do Protocolo n.º 2, em 6 de novembro de 2013.

2. Questões suscitadas pelos parlamentos nacionais relativamente à observância do princípio da subsidiariedade

2.1. Observações preliminares

A Comissão analisou cuidadosamente os pareceres fundamentados apresentados pelos parlamentos nacionais na perspetiva do princípio da subsidiariedade.

Este princípio está consignado no artigo 5.º, n.º 3, do Tratado da União Europeia (TUE): «Em virtude do princípio da subsidiariedade, nos domínios que não sejam da sua competência exclusiva, a União intervém apenas se e na medida em que os objetivos da ação considerada não possam ser suficientemente alcançados pelos Estados-Membros, tanto ao nível central como ao nível regional e local, podendo contudo, devido às dimensões ou aos efeitos da ação considerada, ser mais bem alcançados ao nível da União».

O procedimento previsto no artigo 7.º, n.º 2, do Protocolo n.º 2 centra-se exclusivamente no princípio da subsidiariedade e, nos pareceres fundamentados, na aceção do artigo 6.º do Protocolo n.º 2, os parlamentos nacionais devem expor as razões pelas quais consideram que um determinado projeto de ato legislativo não obedece a este princípio. Por conseguinte, os argumentos jurídicos ou políticos que não estejam ligados à subsidiariedade não são analisados em pormenor na presente comunicação. Todavia, a Comissão está consciente de que os limites do princípio da subsidiariedade não são fáceis de determinar, tendo por conseguinte adotado uma atitude aberta relativamente aos pareceres fundamentados, interpretando os seus argumentos, na medida do possível, à luz do princípio da subsidiariedade.

O teste da subsidiariedade envolve duas questões estreitamente interligadas: em primeiro lugar, é preciso determinar se a ação proposta pode ser suficientemente alcançada apenas pelos Estados-Membros agindo individualmente; em segundo lugar, é necessário determinar se a ação em causa, devido às suas dimensões ou efeitos, pode ser mais bem alcançada ao nível da União. Estas duas etapas estão ligadas, já que a insuficiência da ação a nível dos Estados-Membros leva muitas vezes à conclusão de que uma ação a nível da União permitirá alcançar melhor o objetivo proposto. A redação do artigo 5.º, n.º 3, do TUE estabelece claramente esta ligação («podendo contudo») e o Tribunal de Justiça da União Europeia submeteu muitas vezes as duas questões a uma única análise, reconhecendo implicitamente uma certa discricionariedade às instituições da União[7].

Nos termos do artigo 5.º, n.º 3, do TUE, o princípio da subsidiariedade não se aplica às competências exclusivas da União. A competência para instituir a Procuradoria Europeia (artigo 86.º do TFUE) não faz parte das competências exclusivas enumeradas no artigo 3.º do TFUE e não é uma competência exclusiva pela sua própria natureza (isto é, uma competência que, ainda que não seja enumerada no artigo 3.º do TFUE, só possa ser exercida pela União e relativamente à qual a análise da subsidiariedade seja irrelevante). Por conseguinte, o princípio da subsidiariedade aplica-se ao artigo 86.º do TFUE.

No entanto, os redatores do Tratado previram expressamente a possibilidade de instituir a Procuradoria Europeia no artigo 86.º do TFUE, incluindo nas suas responsabilidades as competências para investigar e processar judicialmente os autores das infrações lesivas dos interesses financeiros da União nos tribunais dos Estados-Membros. Esta disposição dá uma forte indicação de que a instituição da Procuradoria Europeia não pode ser considerada, em si mesma e em abstrato, como uma inobservância do princípio da subsidiariedade (como salientaram a justo título a Kamra tad-Deputati maltesa e o Državni Zbor esloveno). O que deve ser examinado é se a insuficiência da ação a nível dos Estados-Membros e o valor acrescentado da ação da União justificam a criação da Procuradoria Europeia, devendo esta questão ser apreciada à luz dos diferentes elementos da proposta, ou seja, o modo como a Procuradoria seria instituída e as normas e competências processuais que a enquadrariam.

Ao analisar os pareceres fundamentados, a Comissão estabeleceu uma distinção entre os argumentos relativos ao princípio da subsidiariedade, ou que possam ser interpretados como dúvidas quanto à observância do princípio da subsidiariedade, e outros argumentos relacionados com o princípio da proporcionalidade, com as opções políticas não relacionadas com a subsidiariedade, ou com outras questões políticas ou jurídicas. Os argumentos relativos ao princípio da subsidiariedade são os seguintes:

· A fundamentação relativamente à subsidiariedade (secção 2.2);

· O caráter alegadamente suficiente dos mecanismos existentes (secção 2.3);

· O valor acrescentado da proposta (secção 2.4);

· Questões relacionadas com a estrutura da Procuradoria Europeia (secção 2.5);

· Questões relacionadas com a natureza e o âmbito das suas competências (secção 2.6).

Os outros argumentos não se inserem no âmbito do mecanismo de controlo da subsidiariedade. Serão devidamente tidos em conta no processo de negociação da proposta e serão abordados no quadro do diálogo político, nomeadamente nas respostas individuais que serão enviadas aos parlamentos nacionais em causa. Estes argumentos podem ser resumidos do seguinte modo:

O âmbito de aplicação do regulamento é demasiado amplo (Riksdag sueco, Državni Zbor esloveno); As competências da Procuradoria Europeia são demasiado vastas e devem ser reservadas às autoridades nacionais (Tweede Kamer e Eerste Kamer neerlandesas); O regulamento vai além do necessário para alcançar o seu objetivo (Riksdag sueco e outros); O regulamento poderá violar a proteção dos direitos fundamentais garantidos pela Constituição checa e pela Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (Senát checo e House of Lords e House of Commons britânicas); O regulamento colocaria os Estados-Membros em desvantagem, na medida em que perderiam a capacidade de estabelecer prioridades para as ações penais dentro dos seus próprios sistemas de justiça penal (House of Lords e House of Commons do Reino Unido e Tweede Kamer e Eerste Kamer neerlandesas); O artigo 26.º da proposta contém medidas de inquérito que não são permitidas pelo direito nacional de todos os Estados-Membros, o que pode comprometer a proteção efetiva dos direitos dos suspeitos (Vouli ton Antiprosopon cipriota).

A Comissão gostaria também de sublinhar que alguns dos pareceres fundamentados expressaram o seu apoio à instituição de uma Procuradoria Europeia, embora pondo em causa alguns elementos específicos da proposta da Comissão. Trata-se dos pareceres fundamentados da Kamra tad-Deputati maltesa e do Sénat francês. Além disso, o Senát checo considerou que a cooperação entre os procuradores, enquanto parte de um serviço único, poderá ser mais eficaz e mais rápida nos processos transnacionais do que os mecanismos existentes.

2.2. Fundamentação relativamente à subsidiariedade

Alguns parlamentos nacionais (Vouli ton Antiprosopon cipriota, House of Commons do Reino Unido, Országgyűlés húngaro) consideram que a Comissão não forneceu explicações suficientes sobre as razões pelas quais a sua proposta é compatível com o princípio da subsidiariedade. Em especial, a House of Commons do Reino Unido considera que as razões apresentadas pela Comissão são insuficientes, uma vez que as explicações devem figurar na exposição de motivos e não só na avaliação de impacto, e que a Comissão confundiu a primeira e a segunda fases da análise (insuficiência da ação a nível dos Estados-Membros e valor acrescentado da ação da União).

O Tribunal de Justiça afirmou que a obrigação de fundamentar os atos jurídicos, prevista no artigo 296.º, segundo parágrafo, do TFUE, exige que todos os atos abrangidos contenham uma exposição das razões que levaram a instituição a adotá-los, de modo que o Tribunal de Justiça possa exercer a sua fiscalização e que tanto os Estados-Membros como os nacionais interessados conheçam as condições em que as instituições da União aplicaram o Tratado[8]. No mesmo acórdão, o Tribunal admitiu que uma fundamentação implícita e bastante limitada poderia ser suficiente para justificar o respeito do princípio da subsidiariedade.

No presente caso, a exposição de motivos e a ficha financeira legislativa que acompanha a proposta da Comissão explicam de forma suficiente por que motivo a ação dos Estados‑Membros é insuficiente em relação ao objetivo e por que razão a ação da União permitiria alcançar melhor esse objetivo (por exemplo, falta de continuidade na ação repressiva e inexistência de uma política europeia comum subjacente em matéria de ação penal). Como já referido, é evidente que ambas as conclusões estão ligadas no presente caso. Não obstante, e contrariamente às alegações da House of Commons do Reino Unido, a Comissão não «confundiu» as duas questões, tendo antes explicado pormenorizadamente a razão pela qual considera que a ação dos Estados-Membros é insuficiente e que a ação da União permitiria alcançar melhor o objetivo proposto. Estas razões são completadas pela avaliação de impacto, mencionada em vários pareceres fundamentados, que, pela sua própria natureza, é muito mais pormenorizada. A Comissão recorda que, no processo Vodafone, o Tribunal de Justiça remeteu para uma avaliação de impacto da Comissão para justificar o respeito do princípio da proporcionalidade[9]. A Comissão considera que o relatório de avaliação de impacto também é pertinente no contexto do respeito do princípio da subsidiariedade, complementando as razões apresentadas na exposição de motivos e na ficha financeira legislativa.

Por conseguinte, a Comissão considera que a sua proposta é suficientemente fundamentada no que diz respeito ao princípio da subsidiariedade.

2.3. Ação dos Estados-Membros, mecanismos existentes ou legislação proposta

Alguns parlamentos nacionais (Vouli ton Antiprosopon cipriota, Senát checo, Houses of the Oireachtas irlandesas, Eerste Kamer e Tweede Kamer neerlandesas, Camera Deputaților romena, Državni Zbor esloveno, Riksdag sueco, House of Commons do Reino Unido) consideram que as atividades de investigação e de ação penal a nível dos Estados-Membros são suficientes e que os mecanismos de coordenação e de investigação existentes a nível da União (Eurojust, Europol e OLAF) também seriam suficientes. O Riksdag sueco, a House of Commons do Reino Unido e o Vouli ton Antiprosopon cipriota afirmam que a Comissão deveria ter aguardado a adoção da sua proposta de diretiva relativa à luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da União através do direito penal[10] antes de prever um novo ato legislativo neste domínio. A House of Commons do Reino Unido considera também que a Comissão não examinou de modo suficientemente aprofundado as medidas de prevenção da fraude.

No que diz respeito ao argumento segundo o qual a atividade de investigação e de ação penal a nível dos Estados-Membros seria suficiente, pelo menos em relação a alguns Estados‑Membros, e a ação da União deverá antes concentrar-se nos Estados-Membros em que possam existir deficiências (Riksdag sueco, Državni Zbor esloveno), a Comissão recorda que o princípio da subsidiariedade exige uma comparação entre a eficiência da ação a nível da União e a nível dos Estados-Membros. A situação em determinados Estados-Membros não é, pois, um fator decisivo em si mesmo, desde que se possa demonstrar que a ação a nível dos Estados-Membros é, em geral, insuficiente, e que uma ação da União, em geral, permitiria alcançar melhor o objetivo perseguido.

Deste ponto de vista, a Comissão observa que informações estatísticas objetivas e claras mostram que o objetivo consignado no Tratado de um nível de proteção eficaz, dissuasivo e equivalente de proteção não é alcançado de uma forma geral[11]. A análise das estatísticas anuais do OLAF indica que as ações penais nacionais não são eficazes porque são demasiado morosas. No período de cinco anos compreendido entre 2006 e 2011, a percentagem de ações[12] relativamente às quais ainda não tinha sido adotada uma decisão judicial nos Estados‑Membros ascendia a 54,3%[13]. As estatísticas do OLAF demonstram além disso a inexistência do fator de dissuasão. No mesmo período, mais de metade das ações transmitidas pelo OLAF às autoridades judiciais dos Estados-Membros foi arquivada antes de ser deduzida acusação[14] e a taxa média de condenações manteve-se baixa (42,3 %). Estes dados dizem respeito aos processos em que o OLAF já tinha decidido que a informação recebida justificava a abertura de uma investigação e também tinha realizado a sua investigação preliminar. Por último, segundo os dados estatísticos de que o OLAF dispõe, o grau de êxito das ações judiciais varia de um Estado-Membro para outro, o que leva à inexistência de equivalência da proteção dos interesses financeiros da UE entre os Estados-Membros. Entre 2006 e 2011, as taxas de condenação relativamente às ações transferidas pelo OLAF para as autoridades judiciais dos Estados-Membros oscilaram entre 19,2 % e 91,7 % (excluindo os Estados-Membros com taxas de 0 % e de 100 %)[15]. Por conseguinte, contrariamente às opiniões de alguns parlamentos nacionais (Senát checo, Eerste Kamer e Tweede Kamer neerlandesas e House of Commons do Reino Unido), que põem em causa os dados fornecidos pela Comissão, existe uma sólida base de dados estatísticos que demonstra que, em geral, a ação dos Estados-Membros no domínio específico da luta contra a fraude lesiva do orçamento da União é insuficiente.

A House of Commons do Reino Unido salienta ainda que a Comissão não teve em conta o caráter suficiente da ação «a nível regional ou local, particularmente importante nos casos em que as administrações descentralizadas podem ter sistemas de justiça penal separados». A Comissão considera que este argumento não é convincente. A divisão de competências entre o Estado-Membro, as suas regiões e os seus municípios é uma questão de caráter puramente interno. Quando a Comissão se refere à insuficiência da ação a nível dos Estados-Membros, esta declaração abrange necessariamente todos os níveis possíveis dessa ação, incluindo os níveis regional e local.

No que diz respeito aos mecanismos existentes a nível da União, embora exista sempre margem para melhorar, tanto a nível nacional como a nível da UE, a Comissão continua convicta de que, neste caso, essas melhorias, na melhor das hipóteses, teriam efeitos marginais devido às suas limitações inerentes. Nenhum dos mecanismos ou organismos existentes a nível da União pode colmatar as lacunas identificadas, tendo em conta as suas competências limitadas.

Desde há anos, o OLAF apoia as autoridades dos Estados-Membros no desempenho das suas tarefas neste domínio. No entanto, as competências do OLAF estão circunscritas aos inquéritos administrativos. Por conseguinte, o OLAF não pode realizar investigações criminais em sentido estrito, nem ter acesso às informações sobre esse tipo de investigações. Além disso, as conclusões do OLAF que figuram nos seus relatórios finais não conduzem automaticamente à instauração de uma ação penal pelas autoridades competentes dos Estados‑Membros. Trata-se de meras recomendações, tendo as autoridades nacionais, administrativas ou judiciais, liberdade para decidir quais as medidas a adotar, se necessário[16]. Uma reforma do OLAF entrou em vigor recentemente[17]. Embora a reforma vise melhorar a eficácia e a transparência dos atuais inquéritos administrativos, não se pode esperar que tenha um impacto substancial sobre o nível das investigações e das ações penais relativas a infrações no domínio da fraude lesiva do orçamento da União.

Também existem limitações inerentes às atribuições da Europol e da Eurojust. A estes organismos são confiadas tarefas de cooperação e de coordenação, mas não têm competências para realizar ou dirigir investigações ou ações penais, nem lhes podem ser conferidas tais competências em conformidade com as disposições aplicáveis do Tratado. Embora a Eurojust possa solicitar a abertura de uma investigação, não pode assegurar o respetivo acompanhamento ao nível dos Estados-Membros, nem dirigir investigações ou ações penais nacionais. Neste contexto, a Comissão propôs, este ano, novas melhorias no funcionamento da Europol e da Eurojust[18]. No entanto, mesmo a reforma mais ambiciosa da Eurojust, que lhe conferiria competência para dar início a investigações penais, não poderia colmatar as atuais lacunas em matéria de repressão da fraude lesiva do orçamento da União. Espera-se que as alterações propostas das estruturas existentes conduzam a algumas melhorias, mas, devido à sua própria natureza, essas estruturas não podem remediar o nível insuficiente das investigações e das ações penais nos Estados-Membros.

A harmonização do direito penal substantivo constitui um elemento importante da proteção geral dos interesses financeiros da União. Como indicado acima, a Comissão apresentou uma proposta de diretiva relativa à luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da União através do direito penal[19]. No entanto, a harmonização das definições das infrações e dos níveis das sanções não produzirá, por si só, resultados satisfatórios, se não for acompanhada e apoiada por medidas eficazes em matéria de investigação e de ação penal. A referida proposta de diretiva e a proposta de instituição de uma Procuradoria Europeia têm objetivos diferentes, embora complementares. A proposta de diretiva visa harmonizar as definições das infrações em causa, introduzir sanções comuns, bem como harmonizar os prazos de prescrição. A Comissão considera que não precisa de esperar estar em condições de avaliar os resultados da proposta de diretiva para propor a instituição da Procuradoria Europeia. Os resultados da proposta de diretiva não têm qualquer impacto direto sobre o teste da subsidiariedade no que respeita à presente proposta.

Além disso, no que se refere às medidas destinadas a prevenir a fraude, a estratégia antifraude prevê medidas integradas para prevenir, detetar e investigar a fraude. Todavia, uma vez que nem todas as fraudes podem ser evitadas, os esforços de prevenção devem ser complementados por um mecanismo de execução eficaz e dissuasivo, já que as normas funcionam melhor quando existem mecanismos fortes em caso de incumprimento.

Por último, nenhum dos mecanismos ou organismos existentes pode remediar as lacunas identificadas relativamente à admissibilidade das provas transfronteiriças, à identificação das ligações transnacionais, ou à obtenção de assistência das autoridades de outros Estados-Membros, e estas questões também não podem ser tratadas através de medidas adotadas unicamente à escala dos Estados-Membros. Por conseguinte, a Comissão considera que, no que diz respeito às investigações e às ações penais, só poderá ser alcançada uma verdadeira melhoria da proteção dos interesses financeiros da União mediante a criação da Procuradoria Europeia.

A Comissão considera, portanto, que, em conformidade com o artigo 5.º, n.º 3, do TUE, os objetivos da ação proposta não podem ser suficientemente alcançados pelos Estados‑Membros, pelos mecanismos existentes ou pela legislação proposta.

2.4. Valor acrescentado

Vários parlamentos nacionais (Senát checo, Országgyűlés húngaro, Camera Deputaților romena e Eerste Kamer e Tweede Kamer neerlandesas) põem em causa o valor acrescentado da proposta, embora alguns reconheçam as vantagens da instituição da Procuradoria Europeia. Por exemplo, a Kamra tad-Deputati maltesa considera que a Procuradoria Europeia traria valor acrescentado. A House of Commons do Reino Unido é da opinião que a Comissão não demonstrou que a ação a nível da União permitiria obter melhores resultados. A House of Lords do Reino Unido afirma que os pressupostos da Comissão são demasiado otimistas.

Contrariamente a estas declarações, a Comissão considera que o sistema proposto traria um valor acrescentado significativo no domínio da luta contra a fraude lesiva do orçamento da União, um ponto de vista apoiado por muitos elementos.

Prevê-se que uma das principais melhorias venha da instituição de uma política comum da União em matéria de ação penal. Esta remediará as grandes divergências entre os Estados‑Membros relativamente ao modo como são conduzidas as investigações e as ações penais relativas à fraude lesiva do orçamento da União. Permitirá também evitar o fenómeno da procura do foro mais vantajoso pelos autores das fraudes, bem como reforçar a dissuasão, já que os autores de fraudes saberão que o risco de deteção, investigação e ação penal foi consideravelmente reforçado em toda a União.

Além disso, a proposta aborda uma série de questões de ordem prática e jurídica importantes. Por exemplo, o facto de a Procuradoria Europeia tratar todos os processos de fraude lesiva dos interesses financeiros da União significa que seria possível descobrir as ligações transnacionais que poderiam passar despercebidas no âmbito de investigações puramente nacionais. Também seria possível dirigir e coordenar mais eficazmente as investigações, dado que a Procuradoria Europeia teria uma visão global de todas as informações disponíveis e estaria, por conseguinte, em condições de determinar onde é que a investigação poderia ser prosseguida mais eficazmente.

Graças à estrutura proposta, com os seus procuradores, deixaria de ser necessário recorrer a procedimentos de auxílio judiciário mútuo morosos para obter informações ou elementos de prova: uma vez que todos os procuradores trabalhariam dentro da mesma estrutura, na maior parte dos processos bastaria um simples contacto com um colega.

Outro elemento que a Comissão prevê venha a gerar um valor acrescentado significativo é o método proposto para o tratamento dos elementos de prova transfronteiriços. Contrariamente à prática atual, os elementos de prova recolhidos em conformidade com a legislação de um Estado-Membro deverão ser admitidos em tribunal, a menos que a sua admissão seja suscetível de afetar negativamente a imparcialidade do processo ou os direitos da defesa, mesmo que o direito nacional do Estado-Membro do tribunal que julga a causa preveja normas diferentes em matéria de recolha ou de apresentação de tais elementos de prova.

Neste contexto, o Senát checo exprime o receio de que a proposta esteja a diminuir o nível de proteção das normas processuais e o Vouli ton Antiprosopon cipriota afirma que, uma vez que a lista de medidas de investigação incluiria medidas não autorizadas pelo direito nacional, não garantiria o nível de proteção necessário. No entanto, na medida em que estes argumentos sejam pertinentes para o teste da subsidiariedade, a proposta reforça as normas processuais da União proporcionando um catálogo de garantias processuais e de medidas de investigação que requerem uma autorização judicial prévia dos tribunais nacionais em conformidade com o direito da União, para além das disposições obrigatórias em conformidade com o direito nacional.

Por último, a criação de uma Procuradoria Europeia descentralizada reuniria a experiência e os conhecimentos especializados no âmbito das investigações e ações penais de casos de fraude lesiva dos interesses financeiros da União, garantindo, não obstante, a proximidade da ação relativamente ao local da infração.

Por conseguinte, a Comissão considera que, em conformidade com o artigo 5.º, n.º 3, do TUE, devido à sua dimensão e efeitos, os objetivos da ação proposta podem ser melhor alcançados a nível da União.

2.5. Estrutura da Procuradoria Europeia

Alguns parlamentos nacionais também suscitaram questões relativamente à estrutura proposta para a Procuradoria Europeia. O Sénat francês informou a Comissão de que, embora acolha favoravelmente a criação da Procuradoria Europeia em si, não apoia a criação de um serviço central com competências hierarquizadas. O Sénat francês seria antes favorável a uma estrutura colegial que represente todos os Estados-Membros e à eleição de um presidente entre os seus membros, eventualmente com um sistema de rotação entre os Estados-Membros. Segundo a Camera Deputatilor romena, a Comissão deveria ter justificado de forma suficiente o caráter não colegial da estrutura proposta. A Kamra tad-Deputati maltesa declara, por seu turno, ser, em princípio, favorável à criação da Procuradoria Europeia. No entanto, considera que a estrutura proposta e as competências que lhe são atribuídas não são a única nem a melhor solução possível e que a estrutura colegial corresponderia melhor ao princípio da subsidiariedade. Por último, o Országgyűlés húngaro considera que o direito exclusivo de instrução (artigo 6.º, n.º 5, da proposta) poria em causa o funcionamento dos procuradores integrados no ministério público do Estado-Membro em causa.

Segundo a Comissão, os argumentos avançados nos pareceres fundamentados a favor de uma estrutura colegial e contra o modelo de organização previsto na proposta prendem-se mais com o princípio da proporcionalidade do que com o da subsidiariedade. Com efeito, o Sénat francês alega expressamente que, ao propor uma estrutura «centralizada», a proposta vai além do necessário para alcançar os objetivos dos Tratados, retomando a redação do artigo 5.º, n.º 4, do TUE (princípio da proporcionalidade).

Além disso, a Comissão considera que uma estrutura colegial não é necessariamente menos centralizada do que a prevista na proposta: é unicamente uma forma diferente de organizar a Procuradoria Europeia, que, em qualquer caso, continuaria a ser uma agência da União. Por conseguinte, a comparação entre o modelo descentralizado da proposta e a estrutura colegial preferida por alguns parlamentos nacionais não é uma comparação entre a ação a nível da União e a ação a nível dos Estados-Membros, mas sim uma comparação entre duas formas possíveis de ação a nível da União. Na opinião da Comissão, não se trata de uma questão relacionada com o princípio da subsidiariedade.

No entanto, a estrutura da Procuradoria Europeia pode ser pertinente para o princípio da subsidiariedade de uma forma diferente. Com efeito, a sua estrutura, organização e competências podem ter influência sobre a questão de saber se a ação proposta poder ser melhor alcançada a nível da União, que é uma questão claramente ligada ao princípio da subsidiariedade. Desse ponto de vista, a Comissão considera que criar a Procuradoria Europeia com uma verdadeira estrutura colegial poderia comprometer a sua eficiência, tornando a sua tomada de decisões menos eficiente. Pelo mesmo motivo, um serviço de ministério público com uma estrutura colegial não constitui um modelo geralmente utilizado nos Estados-Membros ou em organizações internacionais, como o Tribunal Penal Internacional, atendendo, em especial, à necessidade de adotar rapidamente decisões operacionais em casos concretos. Se tal estrutura fosse adotada, algumas das vantagens da Procuradoria Europeia poderiam ser prejudicadas.

Contudo, para um certo número de questões internas, a proposta prevê uma aprovação quase colegial. O artigo 7.º confere a um fórum de dez membros (o Procurador Europeu, os seus quatro vice‑procuradores e cinco procuradores) competência para adotar o regulamento interno. Estas regras revestem particular importância do ponto de vista operacional, já que abrangerão, designadamente, a organização do trabalho da Procuradoria Europeia, bem como as regras gerais relativas à atribuição dos processos. Esta abordagem não põe em causa a sua eficiência.

Por último, do ponto de vista operacional, os procuradores fazem parte integrante da Procuradoria Europeia e exercem as competências desta. Para uma tomada de decisão e um funcionamento eficazes, é indispensável uma cadeia de comando clara, incluindo a nova possibilidade de dar instruções.

Por conseguinte, a Comissão considera que a estrutura da Procuradoria Europeia proposta é compatível com o princípio da subsidiariedade.

2.6. Natureza e âmbito das competências da Procuradoria Europeia

A questão das competências da Procuradoria Europeia é suscitada por vários parlamentos nacionais. As Eerste Kamer e Tweede Kamer neerlandesas, o Országgyűlés húngaro, a Camera Deputaţilor romena e o Državni Zbor esloveno não apoiam a competência exclusiva da Procuradoria Europeia. As Eerste Kamer e Tweede Kamer neerlandesas, bem como a House of Lords do Reino Unido também apontam o risco de as investigações europeias poderem sobrepor-se às prioridades estabelecidas pelos Estados-Membros sobre a forma de utilizar mais eficazmente os instrumentos e os recursos em matéria de investigação penal. O Vouli ton Antiprosopon cipriota declara que as disposições relativas à competência acessória alargam indiretamente o âmbito de aplicação da legislação proposta. O Senát checo considera que a Comissão não demonstrou a necessidade de a Procuradoria Europeia também ser competente em matéria de infrações que não sejam de caráter transfronteiriço.

2.6.1. Âmbito e caráter exclusivo da competência

Embora compreenda as preocupações suscitadas pelos parlamentos nacionais, a Comissão recorda que o artigo 86.º do TFUE engloba todas os casos de fraude lesiva do orçamento da União, sem estabelecer qualquer distinção entre os processos nacionais e os processos transfronteiriços. O principal argumento a favor da inclusão de todos os processos na esfera de competência da Procuradoria Europeia é o facto de esta ser a forma mais eficaz de assegurar uma política de investigação e de ação penal coerente em toda a União e de evitar ações paralelas a nível da União e a nível nacional, o que conduziria a uma duplicação de esforços e a um desperdício de recursos preciosos. Por outro lado, sem pelo menos ter conhecimento de todos os processos, a Procuradoria Europeia teria dificuldade em identificar interligações entre os suspeitos e os processos nos vários Estados-Membros. Limitar a sua competência a alguns casos, por exemplo os casos graves ou de caráter transnacional, não só reduziria o seu valor acrescentado, mas também poria em causa a competência da União nesta matéria.

A necessidade de dotar a Procuradoria Europeia de competência exclusiva relativamente a todas as infrações lesivas dos interesses financeiros da União, incluindo os processos que não sejam transnacionais, decorre da própria natureza dos crimes em causa, que têm uma dimensão europeia intrínseca. Tal implica a direção e a coordenação das investigações e das ações penais a nível da União, já que estas infrações penais afetam os seus interesses financeiros.

No entanto, não seria por a Procuradoria Europeia ter competência exclusiva que as autoridades nacionais seriam excluídas do tratamento dos processos sob a sua responsabilidade. Tendo em conta a sua estrutura descentralizada, a Procuradoria Europeia investigaria infrações com o apoio ativo das autoridades nacionais com funções coercivas e intentaria ações penais junto dos tribunais nacionais, através dos procuradores estabelecidos nos Estados-Membros.

Por último, o Országgyűlés húngaro tem objeções relativamente à competência exclusiva concedida à Procuradoria Europeia pelo artigo 11.º, n.º 4, da proposta, já que, na sua opinião, o artigo 86.º do TFUE não prevê a atribuição de uma competência exclusiva à Procuradoria Europeia. A Comissão considera, pelo contrário, que, mesmo que o Tratado não consagre no artigo 86.º uma competência exclusiva, como indicado acima, tal não significa que o regulamento que institui a Procuradoria Europeia não possa atribuir-lhe, enquanto instrumento de direito derivado, competência exclusiva em matéria de investigação e de ação penal contra as infrações penais lesivas do orçamento da União.

2.6.2. Competência acessória

A competência acessória da Procuradoria Europeia, consagrada no artigo 13.º da proposta, assegura a eficácia da ação penal, permitindo à Procuradoria realizar inquéritos e intentar ações penais contra infrações indissociavelmente ligadas a infrações lesivas dos interesses financeiros da União, desde que estas sejam preponderantes. Na prática, os comportamentos ilícitos lesivos dos interesses financeiros da União podem estar estreitamente associados a outras infrações previstas no direito nacional (por exemplo, a falsificação de documentos). Nestes casos, tendo em vista uma administração eficaz da justiça, há todo o interesse em intentar uma ação penal conjunta, permitindo economizar tempo tanto às autoridades com funções coercivas como aos tribunais, já que o suspeito só precisa de ser julgado uma vez. Os critérios são estritos: as infrações devem estar indissociavelmente ligadas, devem basear-se em factos idênticos e, para que a Procuradoria Europeia seja competente, a infração lesiva dos interesses financeiros da União deve ser preponderante. Nos outros casos, as autoridades dos ministérios públicos nacionais seriam competentes para investigar e intentar ações penais contra as infrações lesivas dos interesses financeiros da União, bem como relativamente às restantes infrações nacionais ligadas e preponderantes. A Procuradoria Europeia e as autoridades dos ministérios públicos nacionais devem consultar-se mutuamente em conformidade com o artigo 13.º, n.º 3, da proposta para decidir da atribuição de competências à luz dos critérios acima expostos.

Por conseguinte, a Comissão sublinha que a disposição relativa à competência acessória prevista no artigo 13.º da proposta não favorece exclusivamente a competência da Procuradoria Europeia em detrimento da competência nacional, mas pode funcionar em ambos os sentidos, dependendo do fator preponderante. A principal razão para a instauração de uma competência acessória reside no facto de, muito frequentemente, as infrações lesivas dos interesses financeiros da União estarem indissociavelmente ligadas a outras infrações que não afetam esses interesses. Sem esta regra da competência acessória relativa a tais casos mistos, poderiam ocorrer regularmente investigações e ações penais paralelas relativas a infrações indissociavelmente ligadas, o que poderia prejudicar gravemente a eficiência das atividades em matéria de luta contra a fraude. Além disso, no que diz respeito aos processos paralelos relativos à mesma infração, sempre que seja adotada uma decisão definitiva num processo, a ação associada deveria ser arquivada imediatamente, em conformidade com o princípio segundo o qual ninguém deve ser punido penalmente duas vezes pela mesma infração (ne bis in idem). A disposição relativa à competência acessória assegura que tais ações ineficazes não possam ocorrer.

Por conseguinte, a Comissão considera que a estrutura e o âmbito das competências da Procuradoria Europeia proposta são compatíveis com o princípio da subsidiariedade.

3. Conclusão

À luz do que precede, a Comissão conclui que a sua proposta está em conformidade com o princípio da subsidiariedade consagrado no artigo 5.º, n.º 3, do TUE e que não é necessária a retirada ou a alteração da proposta. Por conseguinte, a Comissão mantém a proposta. No entanto, durante o processo legislativo, a Comissão terá devidamente em conta os pareceres fundamentados dos parlamentos nacionais.

[1] COM(2013) 534.

[2] Em conformidade com o Protocolo n.º 22 do TFUE, a Dinamarca não participa na adoção do regulamento proposto. O Reino Unido e a Irlanda não notificaram a sua vontade de participar na adoção e aplicação do referido regulamento, em conformidade com o Protocolo n.º 21 do TFUE.

[3] Discurso sobre o Estado da União, Estrasburgo, 12 de setembro de 2012.

[4] COM(2013) 535.

[5] Ver relatórios anuais da Comissão de 2011 e 2012 sobre a proteção dos interesses financeiros da União Europeia – Luta contra a fraude, COM(2012) 408 e COM(2013) 548.

[6] Ver anexo 1. Os pareceres fundamentados emitidos representam 18 votos num total de 56. Em conformidade com o artigo 7.º, n.º 2, do Protocolo n.º 2, o limiar para desencadear uma reanálise é 14.

[7] Ver, por exemplo, processo C-58/08, Vodafone, Coletânea 2010, p. I-4999, n.º 72; ou processo C‑377/98, Países Baixos/Parlamento e Conselho, Coletânea 2011, p. I-7079, n.º 32.

[8] Processo C-233/94, Alemanha/Parlamento e Conselho, Coletânea 1997, p. I-2405, n.º 25.

[9] Citado na nota 6, n.os 55 a 60.

[10] COM(2012) 363 de 11.7.2012.

[11] Relatório do OLAF de 2011, pp. 18-20.

[12] Uma ação representa uma ação penal contra uma pessoa singular ou coletiva na jurisdição de um país. Cada processo pode conter várias ações em vários países.

[13] Percentagem de ações transmitidas pelo OLAF aos Estados-Membros no período 2006-2011 relativamente às quais não foi comunicada uma decisão judicial, relatório do OLAF de 2011, quadro 6, p. 20.

[14] 51,2 % das ações transmitidas pelo OLAF aos Estados-Membros no período 2006-2011 relativamente às quais foi comunicada uma decisão judicial foram arquivada antes de ser deduzida acusação, relatório do OLAF de 2011, quadro 6, p. 20.

[15] Relatório do OLAF de 2011, quadro 6, p. 20.

[16] Ver, por exemplo, processo T-29/03, Comunidad Autónoma de Andalucía/Comissão, Coletânea 2004, p. II-2923, n.º 37; e processo T-309/03, Camós Grau/Comissão, Coletânea 2006, p. II-1173, n.º 51.

[17] Regulamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de setembro de 2013, relativo aos inquéritos efetuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), JO L 248 de 18.9.2013, p. 1), que entrou em vigor em 1 de outubro de 2013.

[18] Ver COM(2013) 173 relativamente à Europol e COM(2013) 535 relativamente à Eurojust. O período de aplicação da anterior reforma da Eurojust (Decisão 2009/426/JAI do Conselho, de 16.12.2008) expirou em 4 de junho de 2011.

[19] COM(2012) 363.