Relatório especial n.o 3/2003

sobre o regime de pensões de invalidez das instituições europeias, acompanhado das respostas das instituições

(Apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2003/C 109/01)

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

RESUMO

I. O Tribunal realizou uma auditoria ao regime de pensões de invalidez a fim de avaliar o seu custo, determinar as possibilidades de economia, averiguar se essas pensões são concedidas apenas quando uma invalidez foi devidamente reconhecida e avaliar se as instituições criaram os sistemas de gestão necessários para um acompanhamento adequado e um controlo eficaz do funcionamento deste regime.

II. São atribuídas aproximadamente 200 pensões de invalidez por ano, o que representa um custo actuarial líquido total da ordem dos 74 milhões de euros por ano, sendo os recentes aumentos das despesas anuais atribuíveis, sobretudo, ao maior número e idade mais elevada dos agentes das instituições. Contudo, as alterações do Estatuto dos Funcionários constantes do actual projecto de reforma poderão reduzir o custo das pensões de invalidez.

III. A auditoria do Tribunal revelou uma situação complexa. Por um lado, a taxa de reforma por invalidez tem permanecido estável ao longo dos últimos 15 anos e, na opinião do perito médico mandatado pelo Tribunal, as pensões de invalidez foram atribuídas justificadamente. Por outro lado, a reforma por invalidez é mais frequente do que a reforma normal, entre os funcionários de algumas categorias, e existem indícios de que a frustração no ambiente de trabalho contribui fortemente para a desmotivação de alguns funcionários que acabam por ser reformados devido a problemas de saúde.

IV. Verificaram-se negligências no que se refere à política global e aos sistemas de gestão das ausências por doença, caracterizados por uma abordagem mais médica do que administrativa, por uma falta de transparência e de coordenação entre os vários serviços envolvidos, por uma falta de recursos, por ferramentas informáticas de gestão não adequadas e por obstáculos resultantes de certas disposições do Estatuto dos Funcionários.

V. De tudo isto resultam atrasos frequentes e onerosos na abertura e no desenrolar do procedimento de reforma por invalidez, associando-se a própria demora do processo a uma deterioração da saúde e consequentemente a taxas de reintegração extremamente reduzidas, sobretudo nos 50 % de casos que se devem a desordens do foro psicológico.

VI. A auditoria permitiu verificar a existência de possibilidades de economias através da adopção de medidas administrativas adequadas relativas à prevenção e tratamento precoce, em especial dos casos em que as causas de invalidez são do foro psicológico. Tais medidas deverão incluir o desenvolvimento pelas instituições de uma política global em matéria de ausências por doença, uma repartição mais clara de funções e responsabilidades entre os serviços médicos e os serviços de pessoal, exames médicos mais precoces e intensivos, a aplicação de sistemas de informação de gestão capazes de identificar padrões de ausências e factores de risco associados a uma potencial invalidez, e alterações de certas disposições do Estatuto dos Funcionários.

VII. Em especial, será conveniente prever algumas alterações do Estatuto dos Funcionários para fazer face às situações em que um funcionário dificulta ou evita deliberadamente um exame médico, para dispor de um mecanismo de recurso e de arbitragem mais fácil e mais rápido, para diminuir o período mínimo de ausências por doença no fim do qual a instituição pode instaurar o procedimento de invalidez, para definir as condições para a realização de exames médicos após a reforma, e para modificar a composição da Comissão de Invalidez de modo a criar uma estrutura mais permanente e interinstitucional.

OBJECTIVOS E ABORDAGEM DA AUDITORIA

1. O objectivo geral da auditoria foi o de avaliar as políticas e práticas das instituições europeias no que se refere ao regime de pensões de invalidez. A auditoria visou avaliar o custo dessas pensões, determinar as possibilidades de economia e avaliar se as instituições criaram os sistemas de gestão necessários para um acompanhamento adequado e um controlo eficaz do funcionamento deste regime. Um dos objectivos específicos da auditoria foi o de assegurar que as pensões de invalidez são apenas concedidas quando uma invalidez foi devidamente reconhecida.

2. A auditoria incluiu um conjunto de procedimentos analíticos destinados a revelar eventuais riscos de abusos do regime. Incluiu uma avaliação do sistema de controlo interno das ausências por motivos de doença, que focou as questões relacionadas com o acompanhamento médico e administrativo das ausências de longa duração por motivos de doença, que culminam normalmente na reforma por invalidez. Foram realizados testes substantivos a uma amostra de ficheiros administrativos de pensões de invalidez, seleccionados aleatoriamente, mas também, em parte, no quadro de uma abordagem orientada para uma parte da população que apresentava riscos potencialmente maiores de concessão injustificada de pensões de invalidez(1). Este método resultou na selecção, na grande maioria dos casos, de ficheiros relacionados com doenças do foro psicológico, cuja avaliação se assume ser mais difícil de efectuar. Foi também enviado um questionário pelo Tribunal a uma amostra de beneficiários em questão(2). Adicionalmente, o Tribunal mandatou um perito médico (referido doravante como o "perito médico do Tribunal") para proceder ao exame de metade dos ficheiros médicos da amostra, de forma a determinar se os pareceres das Comissões de Invalidez se baseavam em trabalhos suficientes e adequados e se as reformas por invalidez pareciam justificar-se do ponto de vista médico(3). O trabalho de auditoria centrou-se nas pensões de invalidez concedidas no período entre 1996 e 2000. Para fins comparativos, o Tribunal visitou cinco Estados Membros(4), que reflectiam uma grande variedade das tradições administrativas presentes no interior da Comunidade, assim como algumas organizações internacionais(5) que enfrentam desafios semelhantes aos das instituições europeias. Foram recolhidas informações com base em entrevistas com representantes desses Estados Membros e organizações.

REGIME DE PENSÕES DE INVALIDEZ

Regulamentação

3. A base jurídica para as pensões de invalidez dos funcionários e agentes temporários encontra-se no artigo 78.o do Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias e no artigo 33.o do Regime Aplicável aos outros Agentes das Comunidades Europeias(6). Os funcionários e os outros agentes das Comunidades têm direito a uma pensão de invalidez quando atingidos por invalidez permanente considerada total e que os coloque na impossibilidade de exercer funções correspondentes a um lugar das suas carreiras.

4. O procedimento de reforma de invalidez pode ser iniciado ou pela instituição, quando um funcionário tiver faltas por doença acumuladas que excedam doze meses num período de três anos (n.o 1 do artigo 59.o do Estatuto dos Funcionários), ou a pedido do funcionário em questão.

5. É criada uma Comissão de Invalidez [n.o 1, alínea b), do artigo 9.o do Estatuto dos Funcionários]. Esta comissão é convocada para decidir se o funcionário em causa sofre de invalidez nos termos definidos no Estatuto (artigo 13.o do anexo VIII do Estatuto dos Funcionários). A comissão é composta por três médicos designados (artigo 7.o do anexo II do Estatuto dos Funcionários):

a) O primeiro pela instituição de que depende o funcionário interessado;

b) O segundo pelo interessado;

c) O terceiro por acordo comum dos dois médicos designados pela forma indicada.

6. Na falta de acordo sobre a designação do terceiro médico, o Presidente do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias designa-o automaticamente. A Comissão de Invalidez deverá emitir um parecer unânime ou, pelo menos, por maioria.

7. Se a Comissão de Invalidez confirmar a invalidez do funcionário, este será aposentado automaticamente no último dia do mês durante o qual é tomada a decisão pela entidade competente para proceder a nomeações que verifica a incapacidade definitiva de o funcionário exercer as suas funções (artigo 53.o do Estatuto dos Funcionários). A pensão de invalidez é exigível a contar do primeiro dia do mês civil seguinte ao da aposentação (artigo 14.o do anexo VIII do Estatuto dos Funcionários).

8. Enquanto o funcionário que beneficiar de uma pensão de invalidez não tiver 60 anos de idade, a instituição pode mandar-lhe fazer um exame médico periodicamente com vista a assegurar-se de que ainda reúne as condições exigidas para poder beneficiar da pensão (artigo 15.o do anexo VIII do Estatuto dos Funcionários). Quando um antigo funcionário beneficiário de uma pensão de invalidez for reintegrado na sua ou numa outra instituição das Comunidades, o tempo durante o qual recebeu a pensão de invalidez é tomado em conta para cálculo da pensão de aposentação, sem pagamento retroactivo de contribuições (artigo 16.o do anexo VIII do Estatuto dos Funcionários).

9. O montante da pensão de invalidez é igual ao montante da pensão de aposentação a que o funcionário teria direito aos 65 anos, se permanecesse em serviço até essa idade. Quando a invalidez resultar de um acidente ocorrido no exercício ou por causa do exercício das funções, de uma doença profissional ou de um acto de dedicação praticado no interesse público ou do facto de o funcionário se ter arriscado para salvar uma vida humana, o montante da pensão de invalidez é fixado em 70 % do vencimento-base do funcionário. A pensão de invalidez é calculada a partir do vencimento-base que o funcionário auferiria no seu grau, caso se encontrasse ainda em serviço no momento do pagamento da pensão (o que significa que um funcionário que se tenha reformado por invalidez beneficia da progressão de escalão dentro do seu grau). A pensão de invalidez não poderá ser inferior a 120 % do mínimo vital, o que corresponde ao vencimento-base de um funcionário do grau D4, escalão um (artigo 78.o do Estatuto dos Funcionários). Esta última regra tem como consequência que a partir do grau D4 até ao grau C2, escalão cinco, do grau C1, escalão dois, e dos graus B5 e B4, escalão dois, o montante máximo de uma pensão de aposentação (70 % do vencimento-base) é inferior ao valor mínimo de uma pensão de invalidez. De acordo com a proposta de alteração do Estatuto dos Funcionários que a Comissão submeteu ao Conselho em Abril de 2002, o valor mínimo de uma pensão de invalidez deverá ser reduzido para 100 % do valor mínimo vital.

Estatísticas e análises

10. As dotações destinadas a cobrir as pensões de invalidez dos funcionários e outros agentes de todas as instituições são imputadas à rubrica orçamental A-1901 da Comissão. O quadro 1 recapitula as despesas orçamentais entre 1985 e 2000. Em 2000, o montante dos pagamentos ascendeu a 123,7 milhões de euros. A preços constantes, as despesas anuais quase triplicaram durante este período. Tal como se pode ver neste quadro e no gráfico 1, estas despesas cresceram consideravelmente menos do que as relativas às pensões de aposentação, que quase sextuplicaram.

Quadro 1

Despesas orçamentais relativas às pensões de invalidez e às pensões de aposentação para o conjunto das instituições

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Fonte:

Conta de gestão, volume II, secção III, Comissão.

Gráfico 1

Evolução comparativa das despesas relativas às pensões de invalidez e às pensões de aposentação entre 1985 e 2000 (pagamentos a preços constantes)

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11. Durante o período 1985-2001, o número anual de reformas por invalidez é em média de 166 (ver quadro 2). Nos anos de 1986 e de 1987 esse número é nitidamente mais elevado do que no período precedente, mas diminuiu abruptamente em 1988, tendo evoluído moderadamente até 1997. O limiar de 200 reformas por ano foi ultrapassado em 1998, registando-se uma nítida tendência crescente daí em diante. Em 2001, reformaram-se por invalidez 226 funcionários, ou seja 0,78 % do pessoal no activo

Quadro 2

Número de reformas por invalidez durante o período 1985-2001

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Nota:

Os números são baseados na data de entrada em vigor da decisão relativa à invalidez.

Fonte:

Base de dados Sysper da Comissão.

Gráfico 2

Evolução da taxa de invalidez(7) na Comissão

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Fonte:

Base de dados Sysper da Comissão.

em 31 de Dezembro de 2000. O gráfico 2 mostra (em intervalos de cinco anos) que a taxa de invalidez na Comissão(8) diminuiu entre 1985 e 1995, mas que já tinha voltado a aumentar até 2000, com um ligeiro decréscimo em 2001.

12. A evolução ao longo deste período do número de reformas por invalidez não reflecte, por si só, uma tendência anormal, dado que, tal como mostra a análise efectuada relativamente à Comissão, parece dever-se principalmente ao maior número e idade mais elevada do pessoal. Como indica o quadro 3, no período que vai de 1970 a 2000 o número total do pessoal triplicou e a média da sua idade aumentou de aproximadamente 40 para 45 anos. Enquanto que a percentagem do pessoal acima dos 50 anos de idade era de apenas 13,7 % em 1970, era já de 28,6 % em 2000. Como revela o quadro 4, a taxa de exposição a risco de invalidez aumenta significativamente para o pessoal com mais de 50 anos de idade, que representa mais de três quartos dos casos de reforma por invalidez.

Quadro 3

Alterações na estrutura etária do pessoal da Comissão

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Fonte:

Base de dados Sysper da Comissão.

Quadro 4

Evolução da taxa de reformas por invalidez por faixa etária (%) entre 1968 e 2000

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Base de dados Sysper da Comissão.

13. Como o Tribunal já salientara no seu relatório anual relativo ao exercício de 1987, a maior parte dos beneficiários das pensões de invalidez pertence às categorias C e D. Os funcionários destas categorias apresentam a particularidade de, em primeiro lugar, se reformarem mais frequentemente por invalidez do que os das outras categorias e, em segundo lugar, de se reformarem mais frequentemente com uma pensão de invalidez do que com uma pensão de aposentação. De facto, e tal como indica o quadro 5, no final do ano de 2000 pertenciam às categorias C e D 62 % dos beneficiários de pensões de invalidez mas apenas 21,7 % dos beneficiários de pensões de aposentação. Da mesma forma, as pensões pagas em conformidade com a disposição relativa ao

Quadro 5

Repartição por grau do número de beneficiários de pensões de invalidez e de pensões de aposentação entre o fim de 1987 e o fim de 2000

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Nota:

Número de beneficiários = número de funcionários reformados - mortes - reintegrações.

Fonte:

Base de dados Sysper da Comissão.

mínimo vital continuam a representar cerca de um terço de todas as pensões de invalidez e são ainda pagas na prática integralmente, ou seja à taxa de 97 %, aos agentes das categorias C e D(9). Os graus C3 a D4 beneficiam sistematicamente desta situação.

14. Aproximadamente dois terços das Comissões de Invalidez são convocados por iniciativa da instituição quando o funcionário em questão acumulou uma ausência por doença superior a doze meses num período de três anos, sendo um terço a pedido do funcionário. Em mais de 90 % dos casos, o procedimento culmina na reforma por invalidez. As desordens do foro psicológico representam cerca de metade das patologias que resultam em invalidez. As outras causas principais são de ordem osteo-muscular (aproximadamente 20 %) e cardio-vascular (aproximadamente 15 %).

As doenças do foro psicológico são também a causa mais importante de invalidez (30 % a 60 %) nas administrações nacionais e nas organizações internacionais(10).

TRABALHO ANTERIOR DO TRIBUNAL E SEGUIMENTO DADO

Trabalho anterior do Tribunal

15. No seu relatório anual relativo ao exercício de 1987(11), o Tribunal salientou um certo número de factos que poderiam suscitar a preocupação de que o regime, que está longe de ser um regime restritivo e que tem uma natureza predominantemente social, poderá ter certos efeitos adversos, por exemplo:

a) Um aumento significativo no número de reformas por invalidez no período 1983-1987;

b) Uma elevada incidência de reformas de invalidez entre os funcionários das categorias C e D, para a grande maioria dos quais o valor da pensão de invalidez é superior ao valor de uma pensão de aposentação à taxa máxima de 70 % (pela aplicação do valor mínimo vital estabelecido no Estatuto dos Funcionários).

Seguimento dado

Recomendações do "relatório Caston"

16. Em resposta ao trabalho do Tribunal e a pedido do colégio dos chefes da administração, foi criado um comité interinstitucional ad hoc que apresentou o seu relatório em 1989 (designado "relatório Caston", de acordo com o nome do presidente desse comité) à Comissão do Controlo Orçamental. O relatório recomendava a adopção de uma combinação de alterações ao Estatuto dos Funcionários e de medidas administrativas de modo a evitar os abusos do regime e a tornar as pensões de invalidez menos atraentes financeiramente. O relatório também recomendava a detecção precoce e o tratamento, por meio de medidas adequadas, dos problemas relacionados com a carreira, com a mobilidade, com as relações com os superiores hierárquicos ou com comportamentos que possam agravar os problemas de saúde dos funcionários.

17. O comité interinstitucional notou uma falta de estatísticas e de controlos válidos relativos às ausências por motivos de doença. Sugeriu a melhoria da coordenação das medidas médicas e administrativas de modo a, numa fase precoce, identificar as pessoas que poderão reformar-se por invalidez. Salientou ainda, em certos casos, a necessidade de medidas administrativas mais rápidas de modo a evitar situações em que, em última análise, uma reforma de invalidez fosse a solução mais fácil.

Acções empreendidas

18. O relatório foi acolhido favoravelmente pelo colégio dos chefes da administração, que transmitiu as suas conclusões à Comissão para que esta pudesse dar seguimento às medidas que envolvessem uma reforma do Estatuto dos Funcionários, cabendo à administração de cada instituição tomar as medidas administrativas adequadas.

19. A Comissão elaborou propostas de alteração do Estatuto dos Funcionários no que se refere às pensões de invalidez. Estas propostas viram-se confrontadas com a oposição dos sindicatos e dos representantes do pessoal. Em 1991, a Comissão retirou estas propostas com a justificação de que chegara à conclusão de que o mecanismo das pensões de invalidez tal como definido no Estatuto dos Funcionários era bom e que seria mais conveniente intensificar os controlos e penalizar quaisquer abusos detectados. No âmbito do projecto actual de reforma do Estatuto dos Funcionários, ou seja, dez anos mais tarde, a Comissão vem agora propor uma série de alterações que são muito semelhantes às que foram consideradas nessa época e de seguida retiradas. No que se refere às medidas administrativas, tal como é explicado no presente relatório, estas ainda não foram tomadas ou continuam a ser largamente insuficientes, e não se prevêem actualmente quaisquer acções significativas nesta área.

OBSERVAÇÕES SOBRE O SISTEMA DE GESTÃO DAS AUSÊNCIAS POR MOTIVO DE DOENÇA

Taxas de absentismo

20. O absentismo tem um impacto financeiro considerável. De acordo com as informações apresentadas pela Comissão ao Parlamento em Julho de 2001(12), a taxa de absentismo calculada para o ano de 2000 varia, dependendo da instituição, entre 3,3 % e 5,9 % do tempo teórico de trabalho(13), o que equivale a cerca de sete a doze dias úteis por pessoa e por ano(14).

As taxas médias de absentismo em algumas administrações nacionais ou organismos internacionais revelaram uma situação idêntica, embora possam ter sido aplicados métodos de cálculo diferentes.

Política geral nas instituições

21. Embora tenham sido estabelecidas certas regras e procedimentos internos, nenhuma instituição adoptou uma política global, com objectivos claros e com um leque de medidas indispensáveis para tratar todos os aspectos do absentismo de forma apropriada, ou seja, de modo justo e construtivo, mas firme. Este facto não permite às instituições assegurar:

a) Que, quando necessário, os funcionários incapazes de trabalhar durante longos períodos beneficiem de assistência;

b) Que sejam envidados os esforços necessários para assegurar uma assiduidade máxima, no interesse do pessoal e dos serviços a que estão afectados; e

c) Que a assiduidade não seja negativamente afectada por uma distribuição de funções ou por condições de trabalho inadequadas.

Tal como indicado a seguir, verificaram-se certas lacunas e insuficiências específicas no que se refere ao papel desempenhado pelo pessoal de chefia, à coordenação dos vários serviços médicos e administrativos e à organização dos controlos.

Funções e coordenação dos vários intervenientes

Observações gerais

22. A gestão das ausências recorre a três serviços: o serviço de afectação do agente, o serviço do pessoal e o serviço médico. Uma repartição pouco clara das funções e responsabilidades e as carências ou atrasos verificados na troca das informações necessárias prejudicam a eficácia do sistema. Enquanto que as funções e responsabilidades em matéria de notificação e actualização do registo das ausências são geralmente bem definidas, é todavia difícil saber:

a) Quem deverá ser a primeira pessoa a estabelecer o contacto com o funcionário durante a sua ausência, e qual a frequência e método de contacto mais adequados;

b) Quem é responsável por acompanhar a evolução das taxas de absentismo tanto ao nível individual como à escala da instituição, e de acordo com que critérios;

c) Quem é responsável por identificar padrões de absentismo preocupantes e tomar as medidas necessárias;

d) Quem é responsável pela decisão de mandar realizar controlos médicos, e em que circunstâncias;

e) Quem é responsável por fornecer ao funcionário qualquer apoio suplementar necessário, por exemplo ao diagnosticar em tempo oportuno os seus problemas de saúde e ao determinar a sua relação com o seu ambiente de trabalho e sua repercussão neste, bem como por tomar as medidas necessárias para facilitar a sua reintegração;

f) Se deverão ser realizadas entrevistas com vista à reintegração no fim do período de ausência, em que circunstâncias, por quem, em que modalidades e com que intuito.

23. A falta de clareza quanto à repartição das responsabilidades no que diz respeito à decisão de mandar realizar controlos médicos em caso de ausência e quanto ao objectivo principal desses controlos poderá explicar porque, na Comissão, são poucos os pedidos de controlo provenientes do serviço do pessoal e do serviço de afectação, visto que estes consideram que esta responsabilidade cabe ao serviço médico. Este último serviço interpreta o reduzido número de pedidos de controlo por parte dos outros serviços como um indício da falta de interesse por aquilo que é, sobretudo, uma responsabilidade do pessoal de chefia. Nesta questão em especial, as instituições deverão considerar a possibilidade de seguir o modelo do Tribunal de Justiça e do Conselho, que criaram um órgão conjunto composto por membros do serviço do pessoal e do serviço médico, que se reúne com regularidade para examinar as ausências e tomar decisões sobre os controlos médicos a efectuar.

Negligências específicas de certas instituições

24. Em 1999, a Comissão deu início ao processo de descentralização da gestão das ausências e das licenças para as suas direcções-gerais. Esta reforma foi realizada em condições que estão na origem de importantes debilidades nos sistemas de controlo e que terão aparentemente conduzido a uma certa perda de controlo por parte da instituição ao nível central, tal como se veio a revelar pelas dificuldades encontradas pela Comissão, no âmbito da auditoria do Tribunal, em produzir dados e informações que são todavia essenciais à gestão corrente.

25. As direcções-gerais(15) não solicitaram esta descentralização, que viam como um encargo administrativo suplementar e não como um instrumento de gestão dos seus recursos humanos. A partilha de responsabilidades com a Direcção-Geral Pessoal e Administração (DG ADMIN) também é confusa, uma vez que não se pode saber se esta última desempenha uma mera função de consultoria e apoio ou se deve desempenhar um papel de orientação, coordenação e supervisão. Do mesmo modo, cada direcção-geral nomeou um gestor dos recursos humanos e um gestor das licenças mas nada indica se as suas funções em matéria de ausências devem ir para além das tarefas puramente administrativas, tais como o registo das ausências, às quais eles se parecem limitar.

26. Embora a Comissão possuísse previamente uma base de dados centralizada que lhe fornecia uma informação geral sobre todo o seu pessoal, a descentralização tem sido acompanhada de uma fragmentação deste sistema com a instalação de uma base de dados separada, designada SIC Congés, em cada direcção-geral. Esta aplicação SIC Congés oferece relativamente poucas funções de análise e de produção de dados e de relatórios, e aquelas que se encontram disponíveis nem sempre são as mais adequadas às necessidades do acompanhamento da aplicação das disposições do Estatuto dos Funcionários. A obrigação de cada direcção-geral de desenvolver os seus próprios programas de análise de dados, necessariamente semelhantes aos das outras direcções-gerais, parece inadequada.

27. Além disso, o serviço médico da Comissão não tem acesso à aplicação SIC Congés e desenvolveu a sua própria base de dados, designada Sermed, que, ao contrário da SIC Congés, não inclui as ausências por doença não justificadas por um atestado médico. Regra geral, o serviço médico não é informado de tais ausências. Esta duplicação é fonte de atrasos na transmissão de informações e de dificuldades em proceder à sua comparação.

28. No Parlamento existe uma duplicação desnecessária das bases de dados das licenças e ausências, dado que tanto as direcções-gerais de afectação como a Direcção-Geral do Pessoal (serviço médico e divisão do pessoal) possuem as suas próprias bases de dados que contêm genericamente as mesmas informações. Não existe nenhuma ligação entre estas duas bases de dados, e visto que as direcções-gerais de afectação e a direcção-geral do pessoal não têm acesso recíproco às suas bases de dados, a troca de informações tem de ser feita sob a forma de cópia em papel.

29. No Conselho, as direcções-gerais de afectação não beneficiam do acesso, mesmo para efeitos de consulta, à base de dados da direcção-geral do pessoal e da administração, que inclui o serviço médico e o do pessoal. As direcções-gerais notificam as ausências por escrito, o que provoca atrasos no registo das ausências na base de dados e, por conseguinte, na realização de eventuais controlos. As direcções-gerais de afectação recebem da direcção-geral do pessoal e da administração extractos do registo das ausências mas não recebem os relatórios, as análises e as advertências que esta última produz, regular ou ocasionalmente, e não se encontram em posição de produzir elas próprias este tipo de informações.

Controlo médico das ausências

30. À parte as dificuldades já referidas anteriormente, o controlo médico das ausências é complicado por um certo número de negligências e limitações que têm um impacto considerável na sua eficácia.

Funções múltiplas dos médicos das instituições

31. Os médicos assistentes das instituições assumem uma vasta gama de responsabilidades. As suas tarefas principais cobrem:

a) A medicina do trabalho, exames anteriores ao recrutamento, exames médicos anuais e questões relativas a saúde e segurança;

b) Controlo médico, incluindo o controlo das ausências;

c) Pareceres médicos, com a participação em Comissões de Invalidez;

d) Medicina "estatutária" com pareceres sobre os aspectos médicos relativos aos pedidos de direitos (por exemplo, a atribuição do dobro do abono de família por criança deficiente, etc.);

e) Urgências, bem como tratamentos e pareceres solicitados pelos funcionários.

32. De acordo com as regras deontológicas previstas na Convenção n.o 161 da Organização Internacional do Trabalho(16) e nas legislações nacionais(17) adoptadas para dar aplicação à Directiva 89/391/CEE do Conselho, de 12 de Junho de 1989, relativa à aplicação de medidas destinadas a promover a melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho(18), as funções de um médico assistente são incompatíveis com as de um médico inspector. Contrariamente a estas disposições, os médicos assistentes do Tribunal de Justiça e do Tribunal de Contas acumulavam, durante o período em que foi realizada a auditoria, as funções de médico assistente do trabalho e de médico inspector. No Parlamento, os controlos médicos das ausências são realizados por um médico inspector contratado para o efeito e colocado sob a supervisão dos médicos da instituição. Estas situações levantam problemas de ética profissional aos médicos(19) e constituem fon tes de confusão quanto à percepção da sua função em cada situação específica, tanto pela instituição como pelo seu pessoal.

Intensidade dos controlos

33. Os recursos de que as instituições dispõem em termos de médicos inspectores são limitados. Por exemplo, para o seu pessoal em Bruxelas (cerca de 16000 agentes) a Comissão apenas dispunha até há pouco tempo de dois médicos inspectores auxiliares a tempo parcial, cuja carga de trabalho era tão grande que praticamente impossibilitava visitas domiciliárias(20) e controlos precoces ou não previstos. O Conselho tem apenas um médico inspector a tempo parcial; no Tribunal de Justiça e no Tribunal de Contas, o médico assistente, que trabalha a tempo parcial, deverá ele próprio realizar estes controlos, na medida do possível, para além de todas as suas outras funções.

34. Embora o Tribunal tenha podido obter informações incompletas nesta matéria, parece que, pelas razões já indicadas, os controlos são relativamente pouco frequentes. Por exemplo, a taxa de controlo na Comissão é de cerca de 6 % das ausências; não se conseguiu obter do Parlamento valores que permitissem determinar a intensidade dos controlos; no Tribunal de Justiça e no Tribunal de Contas, os controlos são raros; no Conselho são um pouco mais frequentes. Em termos gerais, os controlos orientam-se para as ausências prolongadas repetidas e para as que representem um risco de abuso particularmente elevado. O facto de o sistema não prever um mecanismo de controlo mais intensivo e precoce, faz com que não assegure nem o necessário efeito de dissuasão(21) nem um apoio em tempo oportuno aos membros do pessoal que dele necessitem verdadeiramente (ver pontos 53 e 54).

Prazos para a apresentação de atestados médicos e para a realização de controlos

35. O Estatuto dos Funcionários (n.o 1 do artigo 59.o) permite uma tolerância máxima de 12 dias por ano para ausências por doença de duração inferior a três dias e prevê que um atestado deva ser apresentado a partir do quarto dia de ausência. Contudo, o Estatuto não estabelece um prazo para a apresentação desse atestado médico. Cada instituição adoptou disposições de aplicação ou práticas que variam ligeiramente entre si(22). Estas regras, que em alguns casos pecam por falta de clareza, são aplicadas, na prática, com grande flexibilidade, o que poderá afectar a eficácia do controlo das ausências, em particular de mais curta duração.

36. Os prazos tolerados para a apresentação do atestado médico, quando acrescentados à duração dos procedimentos internos de transmissão da informação entre os vários serviços, são tais que, regra geral, nenhum controlo poderá ser previsto nas primeiras duas semanas subsequentes ao primeiro dia de ausência. Os controlos são por isso efectuados tardiamente, por vezes mesmo, como se pratica correntemente no Conselho, após o funcionário ter retomado o trabalho. Este facto tem repercussões na sua eficácia em caso de ausências problemáticas, visto já não ser possível pôr em causa a legitimidade da ausência, mesmo nos casos mais suspeitos. Na sua jurisprudência, o Tribunal de Primeira Instância(23) proibiu que se pusesse em causa a validade de um atestado médico que cubra o período anterior à data do controlo.

Direitos da instituição de exigir um controlo médico

37. O Estatuto dos Funcionários prevê (n.o 1 do artigo 59.o) que um funcionário ausente por motivos de doença pode ser submetido a um controlo médico organizado pela instituição e (artigo 60.o) que, sem prejuízo da aplicação eventual do preceituado em matéria disciplinar, qualquer ausência irregular devidamente verificada é descontada nas férias anuais e, em caso de esgotamento das férias, o funcionário perde o direito à remuneração pelo período excedente. O Estatuto dos Funcionários nada diz sobre as medidas que deverão ser aplicadas quando um funcionário impede ou evita deliberadamente a realização de um controlo médico.

38. Seria razoável assumir que a impossibilidade de uma instituição exercer o seu controlo em consequência da recusa deliberada de um funcionário pudesse constituir motivo suficiente para declarar a respectiva ausência irregular, a contar da data fixada para o controlo médico. O Secretariado-Geral do Conselho estabeleceu disposições internas claras neste sentido. As disposições internas do Parlamento precisam apenas que, em tais casos, o funcionário falta às suas obrigações e está por isso sujeito a medidas disciplinares, mas na prática o Parlamento tem seguido uma abordagem idêntica à prevista pelo Conselho. Contudo, estas duas instituições tiveram de abandonar esta prática na sequência de uma decisão do Tribunal de Primeira Instância(24), que estabeleceu que ela não tinha qualquer base jurídica. De acordo com o Tribunal de Primeira Instância, a apresentação de um atestado médico cria uma presunção de regularidade da ausência. Deduzir uma ausência do período de férias anual pressupõe que a irregularidade da ausência foi devidamente verificada. O funcionário deve submeter-se a um controlo médico, mas o mero incumprimento desta obrigação não autoriza por si só a instituição a inverter a presunção de regularidade da ausência por motivo de doença que está ligada a um atestado médico devidamente apresentado. Por outro lado, este incumprimento pode, quando necessário, ser objecto de um processo disciplinar. Na realidade, as instituições estão praticamente incapacitadas de intervir naquelas situações, felizmente raras, em que haja razão para duvidar da legitimidade da ausência, visto que este tipo de situação não pode ser resolvido, qualquer que seja o caso, por qualquer tipo de processo disciplinar.

Em França, em conformidade com as disposições aplicáveis aos funcionários públicos(25), se a pessoa em causa não puder justificar a não comparência ao controlo médico, a administração pode suspender o pagamento do seu salário, declarar a ausência irregular e instaurar um processo por "abandono de cargo" que pode levar à sua exoneração.

39. As conclusões do médico inspector no que toca à aptidão do funcionário de retomar o trabalho poderão ser contestadas, o que é normal. O mecanismo de recurso e arbitragem é, no entanto, extremamente pesado e inadequado. Se o funcionário apresentar um novo atestado médico e se, na sequência de um segundo exame médico, persistir o desacordo entre o médico que trata o funcionário e o médico inspector, então o caso deverá, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Primeira Instância(26), ser referido à Comissão de Invalidez. Este procedimento, dados os prazos que implica, é totalmente inadequado para tratar este tipo de diferendo, visto ser difícil conceber que a Comissão de Invalidez possa estatuir com legitimidade sobre o facto de saber se, vários meses antes, o funcionário se encontrava ou não capaz de retomar funções(27).

Em França, em conformidade com as disposições aplicáveis aos funcionários públicos(28), a pessoa deverá retomar o trabalho logo que receba a decisão administrativa que lhe permite fazê-lo. Poderá contestar as conclusões do médico face a uma junta médica, composta por médicos nomeados por três anos pela administração (os quais se reúnem no mínimo duas vezes por mês). Em caso de desacordo sobre a renovação de uma ausência superior a seis meses consecutivos, a pessoa poderá recorrer do parecer da junta médica perante uma outra de nível superior (nomeada por três anos pelo Ministério da Saúde).

40. Os factores indicados afectam a eficácia dos controlos médicos, sobretudo nos casos em que existem fortes dúvidas quanto à legitimidade da ausência.

OBSERVAÇÕES RELATIVAS ÀS PENSÕES DE INVALIDEZ

Valor e acompanhamento do custo do regime

41. As instituições não se prepararam para determinar e acompanhar a evolução do custo do regime de pensões de invalidez. Esta limitação significa igualmente que o pessoal, que também contribui para o financiamento do regime, não está consciente das suas responsabilidades nem em posição de exercer qualquer tipo de controlo sobre o seu funcionamento. Isto deve-se sem dúvida ao facto de, visto o custo das pensões de invalidez ser financiado anualmente pelo orçamento, nunca ter sido sentida a necessidade de criar mecanismos de supervisão e controlo semelhantes aos que são usados para assegurar o equilíbrio de um fundo de pensões. Em todas as instituições, à excepção da Comissão, o custo orçamental das pensões atribuídas aos seus funcionários não aparece reflectido nas suas demonstrações financeiras, sendo assim ainda menor o incentivo para perceber o interesse de tais mecanismos.

42. As despesas orçamentais imputáveis à rubrica A-1901 da Comissão não fornecem qualquer informação sobre o custo deste regime, por várias razões. Em primeiro lugar, reflectem apenas o custo das pensões pagas durante o exercício. O custo futuro específico das pensões de invalidez não é conhecido e é incluído no montante global do custo futuro das pensões indicado no balanço. Em segundo lugar, e contrariamente a outros regimes onde o pagamento de uma pensão de invalidez cessa quando o beneficiário atinge a idade da reforma e passa a receber a sua pensão de aposentação, no regime comunitário as pensões de invalidez continuam a ser pagas até à data da morte do beneficiário. O Tribunal calcula que, para o exercício de 2000, dos 123,7 milhões de euros de despesas orçamentais imputáveis à rubrica A-1901, cerca de 40 %, ou 50 milhões de euros, foram pagos a beneficiários com mais de 65 anos de idade, apresentando portanto mais o carácter de pensões de aposentação(29). As alterações ao Estatuto dos Funcionários que estão a ser consideradas actualmente visam estabelecer esta distinção de futuro.

43. O Tribunal calcula o custo líquido médio de uma invalidez em aproximadamente 370000 euros(30). À taxa actual de reforma por invalidez, ou seja de cerca de 200 funcionários, as pensões de invalidez concedidas anualmente representam assim um custo total líquido da ordem dos 74 milhões de euros. Tal como é explicado na nota de pé-de-página deste ponto, esse custo líquido não equivale ao montante da pensão de invalidez paga ao antigo funcionário.

Avaliação da invalidez

44. O artigo 78.o do Estatuto dos Funcionários dispõe que um funcionário "tem direito a uma pensão de invalidez quando atingido por invalidez permanente considerada total e que o coloque na impossibilidade de exercer funções correspondentes a um lugar da sua carreira".

45. Se neste caso o significado de "invalidez permanente considerada total" fosse o de uma situação que envolvesse a perda total da integridade física e/ou psíquica, quase nenhuma das pessoas actualmente reformadas com uma pensão de invalidez e incluídas na amostra examinada pelo perito médico do Tribunal seria classificada em invalidez total. Na prática, e de acordo com o espírito do Estatuto dos Funcionários, trata-se de determinar a invalidez como uma incapacidade para o trabalho, ou seja, a impossibilidade de um funcionário exercer as funções que correspondem a um lugar da sua carreira. Como consequência, a invalidez cobre muitos aspectos e é avaliada, por um lado, com base nos factores estritamente médicos que possam ser identificados e avaliados por um exame clínico e testes e, por outro lado, por meio de factos não-médicos que se baseiem mais em critérios subjectivos do que quantificáveis. O Estatuto dos Funcionários não prevê outras alternativas para os problema de saúde, como a possibilidade de trabalhar a tempo parcial ou a um nível de responsabilidade menos exigente na organização.

A maior parte das administrações nacionais e das organizações internacionais visitadas pelo Tribunal recorrem a um conceito semelhante. Contudo, em França, em conformidade com as disposições aplicáveis aos funcionários públicos(31), o grau de incapacidade é determinado por referência a uma escala oficial de invalidez. Na Suécia, a invalidez pode ser total ou parcial; no caso de invalidez parcial (por exemplo, 75 %), o funcionário deverá trabalhar a tempo parcial (por exemplo, 25 %)(32).

46. Para avaliar a "impossibilidade de exercer funções correspondentes a um lugar da sua carreira", são necessários um bom conhecimento do ambiente profissional do funcionário e uma boa sinergia médico-administrativa, sobretudo no caso de doença do foro psicológico(33). É especialmente importante conhecer bem o ambiente profissional específico do funcionário e explorar devidamente e em tempo oportuno as alternativas possíveis à reforma por invalidez. Os sistemas aplicados nas instituições europeias revelam fraquezas significativas a este respeito.

47. Nas instituições, a invalidez é actualmente abordada apenas do ponto de vista médico, o que os médicos assistentes das instituições são os primeiros a lamentar. Os serviços responsáveis pela gestão do pessoal e os serviços de afectação limitam-se sobretudo aos aspectos puramente administrativos do procedimento. Cabe portanto à Comissão de Invalidez a responsabilidade de avaliar não apenas o aspecto puramente médico do problema, mas também os seus aspectos não-médicos(34). Muito frequentemente a Comissão de Invalidez não dispõe de informação suficientemente precisa sobre a natureza das funções desempenhadas pelo paciente e sobre as que ele poderia razoavelmente desempenhar. A incapacidade é então avaliada num quadro de referência teórico, o qual pressupõe que os lugares dentro da categoria em questão são uniformes, embora a realidade seja diversa. De facto, o ambiente profissional, e os aspectos relacionais em particular, constituem um dos principais factores de diferença. O sistema presta-se assim a uma interpretação lata do conceito de invalidez.

Acompanhamento, análise das causas e medidas correctivas

48. As instituições não criaram um sistema de acompanhamento que lhes permita, numa base contínua e regular, quantificar especificamente a frequência das reformas por invalidez e obter informação sobre as patologias que estão na origem de tais reformas, analisar as tendências através de um conjunto de parâmetros relevantes (idade, sexo, categoria, antiguidade, etc.), identificar com precisão os grupos de risco existentes na população, analisar as causas das frequências mais elevadas, ou conceber e levar a cabo possíveis medidas de prevenção, detecção precoce e pesquisa de soluções alternativas. Isto demonstra uma certa falta de interesse por parte das instituições, tanto no que se refere à gestão financeira do regime como aos aspectos relativos ao ambiente de trabalho e à gestão do pessoal que terão mais probabilidade de terem incidência neste problema.

49. Foram elaboradas algumas estatísticas no momento ou na sequência da publicação das observações do Tribunal no seu relatório anual relativo ao exercício de 1987. Trata-se essencialmente de dados fornecidos pela Comissão em resposta a duas questões de deputados do Parlamento em Outubro de 1991 e Junho de 1993, e de um relatório que a Comissão apresentou em Dezembro de 1993, a pedido do Conselho, relacionado com o exame do anteprojecto de orçamento para 1994. Contudo, essa análise é muito superficial. O Tribunal não conseguiu desde então encontrar um indício de tentativas de quantificação ou de análise global do funcionamento do regime.

50. Encontram-se por vezes disponíveis informações dispersas ou muito específicas, por exemplo sobre a patologia que está na origem das reformas por invalidez, mas isto resulta de iniciativas individuais da parte de alguns médicos assistentes e não de uma resposta a pedidos das instituições. Além disso, os dados são retidos pelos serviços médicos para sua própria informação ou, quando são enviados à administração, não dão lugar a qualquer seguimento(35). A sugestão de um colégio médico interinstitucional para realizar um estudo epidemiológico não recebeu o financiamento necessário, e a ideia mais recente do regime comum de seguro de doença de realizar um estudo sobre o estado geral de saúde do pessoal defrontou-se com a oposição dos representantes do pessoal e de algumas administrações, com base no argumento de que não havia garantias suficientes quanto à utilização dos dados.

51. No âmbito da análise das causas de invalidez, merece referência uma iniciativa tomada pelo médico assistente do Parlamento no Luxemburgo. Este médico apresentou relatórios quin quenais para o período 1983-1998 que são um bom exemplo daquilo que poderia ser feito sistematicamente para o conjunto das instituições. Estes relatórios são ricos em informações, nomeadamente sobre a frequência das reformas por invalidez e a sua patologia, e formulam um certo número de hipóteses sobre as causas da invalidez, com recomendações sobre a natureza de possíveis acções a tomar, sobretudo no que se refere à organização e ambiente de trabalho e a certos aspectos da gestão do pessoal.

52. De acordo com estes relatórios, a organização do trabalho e o ambiente psico-social são factores essenciais de stress e de desmotivação. Têm um impacto no estado de saúde dos funcionários e poderão contribuir para a taxa elevada (cerca de 50 %) das doenças do foro psicológico entre as patologias que estão na origem das reformas por invalidez. O sentimento de uma distribuição injusta do trabalho, da exclusão dos agentes do processo de tomada de decisão e de negligências ao nível da gestão figuram entre as causas de insatisfação profissional. Se um funcionário se encontrar afectado por uma condição física e/ou psíquica, estas poderão ser factores decisivos no processo que conduz à reforma por invalidez. Estes problemas afectam sobretudo os funcionários das categorias inferiores, que têm o sentimento de que o seu trabalho é subvalorizado e insuficientemente reconhecido. Esta análise é largamente partilhada pelos médicos assistentes das outras instituições e pelos serviços do pessoal. Também parece ser corroborada pelas respostas que o Tribunal recebeu a um questionário enviado a uma amostra de antigos funcionários reformados por invalidez (ver ponto 2). De facto, em cerca de um terço dos casos, os antigos funcionários afirmavam que se tinham sentido insatisfeitos com a natureza das suas funções e/ou com as condições em que se viam obrigados a desempenhá-las e, em dois terços desses casos, afirmavam mesmo que isso teria tido influência no facto de terem requerido ou aceite a reforma por invalidez. Em geral atribuíam a culpa ao excesso de trabalho, à pressão dos prazos, à falta de recursos humanos e materiais e, com bastante frequência, ao papel da hierarquia em relação a estes problemas.

Detecção precoce, sinergia médico-administrativa e medidas alternativas

53. Devido às deficiências dos sistemas de controlo das ausências anteriormente referidas, as instituições não estão em condições de detectar sistematicamente sinais precoces de pessoas em situação de risco, cuja saúde e/ou produtividade se deterioram. Não são por isso capazes de adoptar medidas adequadas em tempo oportuno (por exemplo, em matéria de mobilidade, organização do trabalho, etc.), ou seja, enquanto é ainda possível que uma acção concertada do serviço médico e da administração possa evitar o desencadear de acontecimentos que conduzam inelutavelmente ao afastamento do ambiente de trabalho e, logo, à invalidez.

54. As respostas a um questionário enviado pelo Tribunal a uma amostra de antigos funcionários indicaram que, em cerca de metade dos casos, estes não tinham sido contactados sobre o seu estado de saúde ou sobre a possibilidade de retomarem as suas funções, nem pelos serviços administrativos nem pelos seus superiores hierárquicos, durante os períodos em que se encontravam de licença por motivo de doença no ano que precedia a abertura de um procedimento de invalidez. Estes funcionários interpretavam esta atitude como uma indiferença geral a seu respeito, precisamente num momento em que passavam por dificuldades e esperavam apoio e preocupação da parte da instituição em geral e dos seus superiores hierárquicos em particular.

55. O estudo realizado pelo perito médico do Tribunal mostrou que, com raras excepções, os ficheiros examinados não continham qualquer indicação de iniciativas sérias tomadas previamente com o objectivo de chegar a uma solução alternativa e as eventuais sugestões do médico assistente, relativas sobretudo a uma transferência de lugar, praticamente nunca foram seguidas. Raramente ou só demasiado tarde foi oferecida uma alternativa a uma pensão de invalidez. Um quarto dos antigos funcionários que recebem pensões de invalidez considerados na amostra teria provavelmente podido continuar a trabalhar se a instituição tivesse detectado e tratado estes casos numa fase precoce. As respostas recebidas ao questionário confirmam este sentimento: 20 % dos antigos funcionários pensavam que teriam podido continuar a trabalhar se lhes tivesse sido proposta uma solução alternativa. Com base neste critério, o Tribunal calcula que se poderia realizar, em princípio, uma economia da ordem dos 10 milhões de euros por ano no custo líquido das pensões de invalidez concedidas ao longo do ano, através da implementação de uma política de detecção e tratamento precoce das ausências por motivo de doença, prolongadas ou repetidas.

Abertura do procedimento de invalidez

56. Nos termos do n.o 1 do artigo 59.o do Estatuto dos Funcionários, a entidade competente para proceder a nomeações pode submeter à Comissão de Invalidez o caso de um funcionário cujas faltas por doença acumuladas excedam doze meses num período de três anos. Isto coloca a difícil questão da relevância da duração da invalidez temporária antes de se dar início ao procedimento. Para qualquer médico com experiência de serviços sociais e qualquer especialista de recursos humanos, é notório que uma pessoa que tenha estado afastada do seu ambiente de trabalho por um período prolongado raramente se reinsere completamente, devido a uma combinação de factores médicos, psicológicos, tecnológicos ou sociológicos. Esta situação confirma-se pelo facto de nestes casos os procedimentos quase sempre culminarem na reforma por invalidez. Um exame de uma amostra de casos submetida à apreciação do perito médico do Tribunal sugere que um limiar de ausência de seis meses seria mais adequado, por um lado, para tratar os casos onde uma acção coordenada é útil e ainda possível e, por outro, para não manter numa situação financeira privilegiada(36) pessoas que, na verdade, nunca retomarão a actividade com carácter permanente. De acordo com as informações de que dispõe, o Tribunal observa também que um procedimento de invalidez é aberto por iniciativa de um funcionário, em média, após um período de ausência de cinco meses num período de três anos.

Os regimes de invalidez das administrações nacionais e das organizações internacionais variam consideravelmente no que se refere à duração necessária do período de incapacidade para que um procedimento de invalidez possa ser aberto por sua iniciativa. Comparado com o regime comunitário, este período é mais curto na Alemanha (três meses durante um período de seis meses) e no BERD (seis meses). No BIT (dezoito meses num período de quatro anos), as condições são mais semelhantes às do regime das Comunidades(37).

57. Para além disso, embora as mais pequenas instituições (o Tribunal de Justiça e o Tribunal de Contas) submetam os casos à Comissão de Invalidez logo que o limiar dos 12 meses de ausência tenha sido atingido, isto não acontece no caso das instituições maiores, que se atrasam frequentemente. Na amostra analisada, em 20 % dos casos na Comissão e em 38 % dos casos no Parlamento, o procedimento de invalidez foi iniciado após mais de 14 meses de ausência, tendo o período de ausência total uma duração média de cerca de 17 meses(38).

Comissão de Invalidez

Composição

58. Uma característica do regime comunitário que o torna bastante pesado, comparado com outros regimes de invalidez a seguir indicados, é o facto de dois dos três médicos que compõem a Comissão de Invalidez não serem nomeados pelo organismo que financia a pensão. Trata-se do médico que representa o funcionário e do terceiro médico que é nomeado de comum acordo com o que representa a instituição.

As administrações públicas dos Estados-Membros visitados funcionam do seguinte modo:

Na Áustria, o "Bundespensionsamt" (Serviço Federal das Pensões) manda proceder a dois exames médicos, cada um dos quais é realizado por um único médico. Na Alemanha, o parecer médico é emitido pelo médico assistente da administração pública. No Reino Unido esse parecer é fornecido pelo "Medical Services Advice Board" (Conselho Consultivo dos Serviços Médicos), na Suécia pelo médico do regime de pensões e no BERD pelo médico da companhia de seguros. Na ONU, o "Staff Pension Committee" (Comissão de Pensões dos Funcionários), composto por representantes do pessoal, da administração e dos Estados-Membros, faz uma recomendação com base num relatório médico emitido pelo "Joint Medical Service" (Serviço Médico Comum). Em França, o parecer é dado pela "Commission de réforme" do ministério da tutela, composta pelo chefe do serviço, pelo auditor financeiro, por dois representantes do pessoal e por três médicos da comissão médica. O médico assistente do serviço em causa pode ter acesso ao processo clínico, exprimir os seus pontos de vista e estar presente na reunião da comissão a título consultivo. A comissão pode também optar por ouvir os médicos escolhidos pelo funcionário e pela administração(39).

59. A cooperação do funcionário, que deve nomear um dos membros da Comissão de Invalidez, parecia menos evidente nos casos em que o procedimento era aberto por iniciativa da instituição. De facto, verificou-se que, na amostra analisada, demorava em média 50 dias para que a Comissão de Invalidez se reunisse nos casos em que o procedimento tinha sido solicitado pelo funcionário, mas que demorava o dobro quando tinha sido a instituição a tomar a iniciativa(40). Em 20 % dos casos, o tempo médio foi superior a seis meses.

60. Este fenómeno pode ser parcialmente explicado pelo facto de os registos analisados se referirem essencialmente a doenças do foro psicológico, de poder por vezes existir uma relação conflituosa com a instituição e de o funcionário receber um salário completo enquanto se encontra ausente por motivos de doença.

61. A demora pode também ser atribuída à dificuldade de o médico assistente da instituição e o médico designado pelo funcionário chegarem a um acordo sobre a escolha do terceiro médico. Os médicos assistentes referiram que frequentemente se viam obrigados a recusar propostas de médicos que tinham uma propensão conhecida para decidir a favor da invalidez. Em último lugar, as demoras também resultam da dificuldade frequente de reunir os três médicos.

62. O estudo realizado pelo perito médico do Tribunal conduz contudo à conclusão de que, em todos os casos da amostra, a escolha do terceiro médico da Comissão de Invalidez foi bastante apropriada no que se refere à sua competência profissional e reputação, à sua independência relativamente às diferentes partes interessadas, à sua experiência em matéria de consultoria e conhecimento da especialidade médica que o trabalho envolvia.

Fundamento dos pareceres

63. Tal como definido no ponto 1, um dos objectivos da auditoria foi o de verificar se as pensões de invalidez são concedidas apenas quando a invalidez foi devidamente reconhecida. Em todos os 63 casos da amostra analisados pelo perito médico do Tribunal, este concluiu que os pareceres se tinham baseado em trabalhos suficientes e adequados, demonstrando uma ligação clara e compreensível, para um médico, entre as suas conclusões e as da Comissão de Invalidez. Os pareceres foram apresentados de forma sistemática e fundamentados pelo diagnóstico e evolução do estado do paciente, pela possibilidade de melhoria ou cura ou, ao contrário, pela probabilidade ou certeza de que as causas da invalidez persistiriam. Tomaram em consideração os aspectos médicos assim como os aspectos relativos à integração do funcionário no seu ambiente de trabalho, embora nos limites a que estão sujeitos os trabalhos da Comissão de Invalidez definidos no ponto 47. O estudo não revelou nenhum caso em que a reforma por invalidez não estivesse claramente justificada. No entanto, em dois casos, a gravidade do estado e o seu carácter de incapacidade pareciam poder colocar dúvidas, o que não é anormal, dada a inevitável margem de interpretação inerente a qualquer apreciação deste tipo.

64. As patologias que não são do foro psicológico foram determinadas através de testes apropriados, que constituíram uma base sólida para um diagnóstico correcto e preciso. Os pareceres basearam-se num método clássico de consultoria, executado correctamente, o que permitiu um parecer fiável, que poderá voltar a ser tomado em consideração e cuja redacção é impecável. No caso das patologias do foro psicológico, os elementos analisados também confirmam o diagnóstico e permitem apreciar a gravidade relativa da situação.

Decisão de invalidez

65. Quando a Comissão de Invalidez reconhece a invalidez de um funcionário, este é reformado automaticamente no último dia do mês no qual a entidade competente para proceder a nomeações reconhece a incapacidade definitiva de o funcionário exercer as suas funções. O direito à pensão de invalidez tem início no primeiro dia do mês civil subsequente à decisão. Em quase 25 % dos casos, o Tribunal observou atrasos na adopção da decisão da entidade, que tiveram o efeito de atrasar desnecessariamente um mês a reforma por invalidez do funcionário.

Controlos médicos após a reforma por invalidez

66. O Estatuto dos Funcionários (artigo 15.o do anexo VIII) prevê que a instituição pode fazer examinar periodicamente o antigo funcionário que beneficiar de uma pensão de invalidez, enquanto este não fizer 60 anos de idade, com vista a assegurar-se de que reúne ainda as condições exigidas para poder beneficiar da pensão.

67. A frequência destes controlos varia consideravelmente de uma instituição para outra. O Tribunal de Justiça e o Tribunal de Contas submetem os seus antigos funcionários a um controlo sistemático de dois em dois anos, excepto quando a Comissão de Invalidez considera tal controlo desnecessário, dado o carácter irreversível da doença. Na Comissão, os controlos realizam-se com a regularidade decidida pela Comissão de Invalidez, normalmente todos os anos ou de dois em dois anos. No Conselho, é feito apenas um controlo, entre um ano e meio e três anos após o início da reforma por invalidez, e apenas numa pequena proporção dos casos (aproximadamente 17 % de acordo com o médico assistente). No Parlamento, são raros os controlos médicos deste tipo.

68. Na amostra analisada pelo perito médico do Tribunal, a Comissão de Invalidez não se decidira pela obrigatoriedade de um controlo médico em 60 % dos casos(41). A decisão da Comissão de Invalidez foi, em todos estes casos, justificada por considerações apropriadas sobre o estado de saúde da pessoa em questão e a sua evolução previsível. Nos casos em que fora previsto um controlo, o exame foi realizado correctamente e as conclusões obtidas eram bem fundamentadas.

69. Na prática, a possibilidade de proceder a um exame médico prevista no Estatuto dos Funcionários não permite efectivamente pôr fim à situação de invalidez. Com efeito, é muito raro que uma interrupção de invalidez resulte numa reintegração bem sucedida. Pelas razões referidas no ponto 56, nos casos raros em que os funcionários regressam ao trabalho, são quase sempre reformados com pensões de invalidez após um período relativamente curto.

Projecto de reforma do regime

70. No âmbito do projecto de reforma do Estatuto dos Funcionários, a Comissão apresentou uma série de propostas com vista a tornar as pensões de invalidez menos atraentes financeiramente. Estas propostas são essencialmente idênticas às que foram apresentadas no "relatório Caston" em 1989 (ver pontos 16 e 17):

a) Substituição da pensão de invalidez por um subsídio de invalidez que é substituído por uma pensão de aposentação uma vez atingida a idade de reforma (entre os 60 e 65 anos, quando é atingida a taxa máxima);

b) Cálculo do montante do subsídio de invalidez em 70 % do vencimento-base, e não na base da taxa da pensão de aposentação à qual o antigo funcionário teria direito aos 65 anos caso continuasse em funções até àquela idade;

c) Supressão da progressão para um escalão superior durante o período de invalidez;

d) Redução do valor mínimo vital de 120 % para 100 % do montante do vencimento-base de um funcionário do primeiro escalão do grau mais baixo;

e) Introdução de uma regra que impeça a acumulação, que consiste em deduzir do subsídio de invalidez um montante equivalente à parte dos rendimentos acumulados (subsídio e rendimento de actividades lucrativas) que exceda o montante total da última remuneração auferida pelo agente quando em funções;

f) Sujeição do subsídio de invalidez à contribuição para o regime de pensões;

g) Cálculo do montante da pensão de aposentação com base no último vencimento-base recebido durante o período de serviço.

71. Na opinião do Tribunal, estas medidas poderiam resultar numa redução de cerca de 25 % do custo líquido total das pensões de invalidez atribuídas cada ano. Ao ritmo actual de reformas, este custo diminuiria de cerca de 74 milhões de euros (ver ponto 43) para aproximadamente 55 milhões de euros. Além disso, o Tribunal calcula que as medidas resultariam numa redução média de cerca de 10 % no valor da pensão de invalidez paga aos antigos funcionários; a incidência seria superior para os funcionários das categorias C e D que beneficiam do mínimo vital, o qual teria uma redução de cerca de 14 %.

72. A alteração da regra relativa ao valor mínimo vital deveria resultar numa economia de aproximadamente 2 milhões de euros no valor líquido das pensões de invalidez concedidas cada ano. Para os beneficiários implicados, resultaria numa redução de cerca de 6 % da pensão recebida. O objectivo desta medida é garantir uma maior equidade para os funcionários que continuam a trabalhar até à idade normal da reforma, assim como encorajar a continuação do trabalho, tornando-o mais compensador financeiramente do que a invalidez. Em certos casos, a pensão de invalidez mínima será contudo mais elevada do que uma pensão de aposentação.

73. A Comissão não discutiu o assunto com os médicos assistentes das instituições, que são, contudo, os principais actores no funcionamento do regime, e não tomou em consideração outros parâmetros que não fossem os factores financeiros, que, tal como o Tribunal indicou no presente relatório, têm uma incidência preponderante. O problema da invalidez é simultaneamente um problema humano e financeiro. A reforma proposta não toma em consideração as acções a empreender antes da invalidez, no âmbito de uma política de prevenção (condições de trabalho, campanhas de informação, acompanhamento das ausências, mobilidade, etc.) e, da mesma forma, as acções a tomar após a reforma, no âmbito de uma política de reabilitação ou de reconversão (trabalho a tempo parcial, ajustamentos no horário de trabalho, etc.) de modo a encorajar os funcionários com problemas de saúde a continuarem a trabalhar em condições razoáveis, sem ter necessariamente de pedir a reforma por invalidez.

CONCLUSÕES

74. As principais conclusões da auditoria são as seguintes:

a) As pensões de invalidez concedidas anualmente representam um custo líquido total da ordem dos 74 milhões de euros, com um custo líquido médio por caso de invalidez de aproximadamente 370000 euros (ver ponto 43);

b) Em todos os casos da amostra analisados, a invalidez foi devidamente reconhecida (ver ponto 63);

c) As instituições ainda não desenvolveram uma política global relativa à gestão das ausências e da invalidez devido à falta de empenhamento dos níveis superiores de gestão (ver pontos 21 e 41);

d) Os sistemas de gestão foram afectados por lacunas em diferentes áreas e a gestão das ausências e da invalidez foi abordada somente do ponto de vista médico (ver pontos 20 a 40 e 44 a 54);

e) A adopção de medidas administrativas adequadas em matéria de prevenção, diagnóstico e tratamento precoces permitiria obter economias financeiras (ver ponto 55).

75. A auditoria do Tribunal revela uma situação complexa. Por um lado, a taxa de reforma por invalidez tem permanecido estável ao longo dos últimos 15 anos e o aumento do número de reformas por invalidez poderá ser explicado pelo aumento e envelhecimento do pessoal das instituições. Na opinião do perito médico do Tribunal, as pensões de invalidez são atribuídas de forma justificada, os trabalhos da Comissão de Invalidez são suficientes e adequados para aferir a realidade e gravidade da patologia e da incapacidade dela resultante. Por outro lado, a reforma por motivos de invalidez é mais comum em certas categorias do que a reforma normal. Relatórios elaborados pelos médicos assistentes das instituições e inquéritos efectuados aos reformados por invalidez revelam que a frustração no ambiente de trabalho é frequentemente um factor significativo de desmotivação dos funcionários que acabam por se reformar por motivo de saúde. Uma parte importante das reformas por invalidez poderia ser evitada, para além disso, se fossem tomadas oportunamente medidas administrativas adequadas para a prevenção e tratamento precoce dos problemas médicos e dos problemas profissionais a eles associados.

76. Foram encontradas insuficiências no que se refere à política global e aos sistemas de gestão das ausências por motivo de doença, que sofrem genericamente de falta de clareza e de coordenação entre os vários serviços implicados, de falta de recursos, de ferramentas informáticas inadequadas, e de obstáculos resultantes das disposições do Estatuto dos Funcionários. A ausência de sinergia médico-administrativa no tratamento das ausências por doença de longa duração e/ou repetidas e a falta de prioridade concedida à procura de soluções alternativas em tempo oportuno resulta na relativa facilidade de se desencadear um processo que culmina inevitavelmente no afastamento do ambiente de trabalho e na reforma por invalidez. Em grande medida, o tratamento da invalidez é abordado do ponto de vista puramente médico, dado que os serviços responsáveis pela gestão dos recursos humanos e os serviços de afectação não se implicam no processo e, de um modo geral, limitam-se a tratá-lo através de meios puramente administrativos.

77. Os atrasos frequentes na abertura e no desenrolar de uma parte significativa dos procedimentos de reforma por invalidez determinam um custo substancial para o orçamento e um mau aproveitamento dos recursos humanos. As dificuldades de criar e reunir uma Comissão de Invalidez, dois dos três membros da qual são nomeados pelo funcionário ou com o seu acordo, são a causa principal deste facto. Também se observaram frequentes atrasos excessivos na adopção da decisão administrativa de reformar um funcionário por invalidez.

78. As disposições do Estatuto dos Funcionários relativas aos controlos médicos após a reforma por invalidez são em teoria satisfatórias mas, na prática, não têm qualquer efeito perceptível, porque é extremamente raro conduzirem a uma reintegração bem sucedida, ou seja a um regresso efectivo e de longa duração. Uma pessoa cujo estado de saúde se degrade, sobretudo quando estão implicados problemas psicológicos, e que se ausente do seu meio profissional por um período prolongado, raramente nele se pode reinserir e, com raras excepções, a invalidez tem sempre um carácter definitivo.

79. No âmbito do projecto de reforma do Estatuto dos Funcionários, a Comissão apresentou propostas que se limitam aos aspectos financeiros do regime de pensões de invalidez e que são essencialmente uma reformulação das propostas apresentadas em 1989 e de seguida abandonadas. Não efectuou uma avaliação prévia do regime global de modo a identificar todos os factores que incidem no fenómeno da invalidez, e não associou aos seus estudos preliminares os médicos assistentes das instituições, mesmo sendo eles actualmente os principais actores do processo e estando em condições de dar um contributo útil ao alargamento do âmbito do estudo.

RECOMENDAÇÕES

80. As instituições necessitam de desenvolver uma política global em matéria de ausências por motivo de doença ou invalidez, acompanhada de indicadores de desempenho, de um apoio sólido dos níveis superiores de chefia, de uma repartição clara das funções e responsabilidades, de uma forte sinergia médico-administrativa, e de uma atenção cuidadosa e que cubra importantes recursos, concedida aos funcionários que necessitem de apoio. Esta política deverá concentrar-se tanto em iniciativas a tomar nas fases iniciais através de medidas preventivas que tomam em consideração a organização e as condições de trabalho, como nas acções a tomar numa fase posterior para facilitar a reintegração e encorajar os funcionários cuja saúde é mais precária a continuarem a trabalhar em condições razoáveis.

81. Embora estejam obviamente implicadas questões médicas, esta política é sobretudo da responsabilidade da gestão. O pessoal com cargos de chefia deverá por isso ser sensibilizado para as suas funções e responsabilidades e deverá receber a formação e orientação necessárias. Deverá ser criado um sistema de informação dos responsáveis e de acompanhamento adequado com vista a assegurar uma identificação em tempo oportuno dos casos preocupantes de ausência e de reforma por invalidez e a tomada de medidas apropriadas. As instituições deverão elaborar relatórios anuais de forma a controlar o funcionamento do sistema.

82. Poderá ser necessário introduzir alterações no Estatuto dos Funcionários para tratar melhor as situações em que um funcionário impede deliberadamente um controlo médico ou não comparece, e para prever um mecanismo de recurso e arbitragem mais fácil e rápido, quando as conclusões do médico inspector forem contestadas. No que se refere às disposições sobre invalidez, poderá ser apropriado reconsiderar o período mínimo de licença por motivo de doença antes que a instituição possa iniciar o procedimento bem como a necessidade de controlos médicos após a reforma ou as condições em que estes são realizados. Deverá também ser prevista uma alteração da composição da Comissão de Invalidez, e será conveniente considerar a possibilidade de se criar uma estrutura permanente e interinstitucional.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 27 de Fevereiro de 2003.

Pelo Tribunal de Contas

Juan Manuel Fabra Vallés

Presidente

(1) Os factores de risco considerados foram os seguintes:

- não reconhecimento de doença grave pelo regime comum de seguro de doença,

- ausência de intervenção cirúrgica importante,

- baixo nível dos reembolsos de despesas médicas efectuados pelo regime durante os dois anos que precederam a reforma por invalidez,

- funcionários que foram objecto de um inquérito administrativo, de um processo disciplinar ou por incompetência, ou ainda de uma classificação de insuficiente nos respectivos relatórios de classificação de serviço,

- atribuição do valor mínimo vital,

- casos em que a reforma de aposentação que teria sido obtida aos 60 anos seria inferior à taxa máxima.

(2) A taxa de resposta a este questionário foi de 57 %.

(3) As conclusões do Tribunal foram apresentadas de forma a respeitar as regras do segredo médico; o relatório do perito médico não contém qualquer informação que possa estabelecer a ligação entre uma pessoa identificável e uma patologia.

(4) Alemanha, Áustria, França, Reino Unido e Suécia.

(5) Banco Europeu de Investimento (BEI), Banco Europeu de Reconstrução e Desenvolvimento (BERD), Secretariado Internacional do Trabalho (BIT) Organização Mundial de Saúde (OMS), e caixa comum de pensões dos funcionários das Nações Unidas (ONU).

(6) Regulamento (CEE, Euratom, CECA) n.o 259/68 do Conselho (JO L 56 de 4.3.1968, p. 1), com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE, CECA, Euratom) n.o 1986/2001 do Conselho (JO L 271 de 12.10.2001, p. 1).

(7) A taxa de invalidez pode ser definida como o número de agentes reformados anualmente por motivo de doença dividido pelo número total de funcionários e agentes temporários da Comissão.

(8) Aproximadamente 75 % dos beneficiários de pensões de invalidez são funcionários da Comissão.

(9) No caso das categorias A/LA e B, o mínimo vital é apenas aplicado nos casos raros em que a invalidez ocorre após um período relativamente curto de serviço.

(10) 30 % na Alemanha em 2000 (Dados e Conclusões relativas ao segundo relatório do Governo Federal sobre os regimes de pensão, Ministério Federal do Interior, 12 de Setembro de 2001), 60 % em 1998-1999 na ONU, de acordo com dados obtidos durante a visita à caixa comum de pensões dos funcionários.

(11) JO C 316 de 12.12.1988, p. 151.

(12) SEC(2001) 1128 final (relatório anexo à proposta de transferência de dotações n.o 17/2001 para cobrir despesas com pessoal de apoio).

(13) As ausências por motivos de doença são contabilizadas em dias do ano civil. Regra geral, são medidas ao longo de um período de referência de um ano civil e exprimem-se como uma taxa média de ausência para o conjunto da população nesse ano (número de dias de ausência dividido por 365).

(14) Com base em 205 dias úteis por ano.

(15) Foram realizadas entrevistas em três DG.

(16) O artigo 15.o da convenção BIT n.o 161 dispõe que: "Os serviços de saúde no trabalho devem ser informados sobre os casos de doença dos trabalhadores e as ausências ao trabalho por razões de saúde para ficarem aptos a identificar qual a relação que possa existir entre as causas dessa doença ou dessa ausência e os riscos para a saúde que possam surgir nos locais de trabalho. O empregador não deve exigir aos profissionais que prestam serviços de saúde no trabalho que verifiquem a legitimidade das razões da ausência ao trabalho".

(17) No caso do Luxemburgo, o artigo 12.o da lei de 17 de Junho de 1994 relativa aos serviços de saúde no trabalho dispõe que o médico do trabalho exerce as suas funções com completa independência profissional relativamente ao seu empregador e aos trabalhadores. Em nenhuma circunstância poderá o médico verificar a legitimidade das licenças por motivos de doença. A função do médico assistente é incompatível com o exercício de uma profissão liberal (tradução do TCE).

(18) JO L 183 de 29.6.1989.

(19) Por estas razões, além disso, o médico assistente do Parlamento no Luxemburgo decidiu recentemente suspender todos os controlos sobre a legitimidade das ausências por motivos de doença.

(20) Desde finais de 2000, a Comissão tem recorrido a uma empresa externa para a realização dos controlos no domicílio.

(21) Além disso, e embora não tenha impacto no contexto da invalidez, há que notar que, em larga medida, os períodos de ausência de curta duração escapam aos controlos, incluindo os de menos de três dias que não são justificados por um atestado médico, o que comporta um risco de utilização abusiva de uma tolerância que pode ser interpretada por alguns como um direito a doze dias adicionais de férias anuais.

(22) Os períodos estabelecidos nestas regras internas são os seguintes:

- Comissão: nenhum período preciso ("o mais depressa possível"),

- Parlamento: o mais tardar no quarto dia do ano civil,

- Conselho: o mais tardar no sexto dia útil,

- Tribunal de Justiça: nenhuma regra escrita, em princípio o mais tardar uma semana,

- Tribunal de Contas: nenhum período preciso; em geral, o mais tardar no momento de retomar o serviço.

(23) Nomeadamente o processo T-36/96, Gaspari contra Parlamento Europeu - acórdão de 10 de Julho de 1997.

(24) Processos conjuntos T-110/99 e T-260/99, F contra Parlamento Europeu - acórdão de 13 de Dezembro de 2000.

(25) Funcionários titulares e estagiários do Estado - Protecção social contra os riscos de doença e acidentes de trabalho (circular de 30 de Janeiro de 1989).

(26) Processo T-171/98, Biasutto contra Conselho - acórdão de 22 de Fevereiro de 2000.

(27) Como exemplo, este processo de arbitragem demorou 11 meses num caso no Tribunal de Justiça.

(28) Funcionários titulares e estagiários do Estado - Protecção social contra os riscos de doença e acidentes de trabalho (circular de 30 de Janeiro de 1989).

(29) Esta estimativa baseia-se em informações extraídas da base de dados da Comissão SYSPER, que contém dados pessoais de funcionários no activo e reformados.

(30) O custo líquido de uma invalidez é definido no presente relatório como o valor actuarial líquido da incidência (despesas - receitas) no orçamento comunitário da concessão de uma pensão de invalidez. A incidência é igual ao valor actuarial da diferença entre o custo líquido orçamental da reforma por invalidez (ou seja o custo de uma pensão de invalidez mais o salário do agente recrutado para substituir o beneficiário da pensão de invalidez) e o custo líquido orçamental caso o agente prosseguisse a sua carreira normalmente (ou seja o salário do agente até à idade normal da reforma, mais a sua pensão de aposentação e o salário do seu substituto a partir dessa data).

(31) Funcionários titulares e estagiários do Estado - Protecção social contra os riscos de doença e acidentes de trabalho (circular de 30 de Janeiro de 1989).

(32) Dados obtidos durante a visita à agência sueca dos empregadores do sector público.

(33) Estes constituem quase metade dos casos de invalidez nas instituições europeias.

(34) São exemplos destes aspectos não-médicos: o nível de satisfação profissional, a qualidade das relações com os colegas, o domínio de novas tecnologias, etc.

(35) Um médico da Comissão em Bruxelas tem mantido, desde 1997, estatísticas actualizadas sobre as causas médicas da invalidez, que não são divulgadas aos outros serviços. Desde 1999, o médico assistente do Conselho tem apresentado estatísticas anuais semelhantes à administração; estão a ser previstas medidas.

(36) Continuidade do vencimento por inteiro.

(37) Dados obtidos durante as visitas.

(38) Não foi possível fazer as mesmas estimativas para o Conselho dado este não ter fornecido os dados necessários.

(39) Dados obtidos durante as visitas.

(40) Contudo, esta diferença é em parte inevitável, na medida em que, quando o procedimento parte da iniciativa do funcionário, este comunica geralmente o nome do médico que o irá representar no momento do seu pedido.

(41) 38 casos em 63.

Respostas das instituições

RESPOSTA DO CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA

O texto do relatório do Tribunal de Contas relativo ao regime de pensões de invalidez das instituições europeias não suscita quaisquer observações por parte do Conselho.

RESPOSTA DO PARLAMENTO EUROPEU

1 e 2. Objectivos e metodologia

O Parlamento congratula-se com o facto de, com base numa análise pormenorizada de 127 dos casos mais difíceis (pensões de invalidez atribuídas por razões do foro psicológico), inclusive uma revisão por um perito médico mandatado pelo Tribunal de 63 desses casos, o relatório não encontrar indícios de pensões de invalidez atribuídas de forma incorrecta ou em substituição de outras medidas. Acolhe também favoravelmente a ênfase conferida pelo relatório à melhoria do controlo e às medidas preventivas enquanto melhor abordagem relativamente a este problema complexo.

10 a 14. Estatísticas e análises

O relatório aponta para a percentagem mais elevada, em termos quer relativos quer absolutos, de pessoal das categorias C e D que se reforma por invalidez e para a proporção significativa desse pessoal que beneficia das disposições respeitantes ao mínimo vital. Não é totalmente claro se, ao referir estes números, o relatório está a remeter para o tipo de efeito de incentivo mencionado anteriormente (ver pontos 1 e 2 supra). Se for esse o caso, o Parlamento reitera a sua opinião de que, na medida em que a própria auditoria parece demonstrar que as pensões de invalidez para todas as categorias de pessoal foram concedidas correctamente, a questão dos incentivos não deve ser levada em conta. As principais patologias que resultam em invalidez (ver ponto 14) revelam que as Instituições Europeias estão longe de dispor de todos os meios possíveis susceptíveis de terem um impacto real nestas causas (por exemplo, aspectos não profissionais).

21 a 23. Política geral e coordenação

O Parlamento aceita sem reservas as observações do relatório (ponto 22) no tocante à necessidade de definir procedimentos apropriados e os papéis respectivos dos actores e serviços envolvidos no seu funcionamento. Com efeito, são precisamente estes princípios que, em combinação com um maior envolvimento dos serviços de afectação, constituem a base das mudanças que propõe ao seu sistema de controlo das ausências (ver respostas infra relativas aos pontos 30 a 34). Mas não é inteiramente exacto sugerir (ponto 23) que há uma falta de clareza quanto à repartição das responsabilidades pela decisão de realizar controlos médicos em caso de ausência. No Parlamento, a decisão em causa compete ao chefe da divisão de pessoal, agindo por sua própria iniciativa, com base numa recomendação do médico assistente ou a pedido do director-geral responsável pelo serviço de afectação em causa. Mais uma vez, nada há que sugira que estes procedimentos não são inteiramente compreendidos por todas as parte envolvidas.

28. Sistemas informáticos

A Direcção-Geral do Pessoal está actualmente muito empenhada nos trabalhos preparatórios com vista à aquisição de um pacote global de software de gestão de recursos humanos concebido segundo as melhores e mais modernas práticas com informação integrada de todos os serviços. Uma vez instalado, este sistema deverá prevenir os problemas mencionados no relatório, inclusive a actual incapacidade para registar as licenças por doença que não em dias de trabalho.

30 a 34. Controlos médicos

Tal como o relatório indica, são efectuados controlos por médicos contratados para o efeito, no Luxemburgo e em Bruxelas; em 2001, foram levados a cabo nos dois locais de trabalho 60 e 21 controlos, respectivamente (embora também tenham sido efectuados controlos nos anos anteriores, não estão disponíveis estatística com respeito aos mesmos).

Contudo, estes médicos inspectores agem actualmente sob a supervisão dos médicos assistentes da instituição e o relatório tem toda a razão ao chamar a atenção (ponto 32) para os problemas inerentes de incompatibilidade de funções para os médicos assistentes da instituição e para o facto de as actuais disposições violarem os padrões e as normas internacionais nesta matéria. No entanto, tendo isto em mente, a Direcção-Geral do Pessoal do Parlamento está actualmente a trabalhar numa série de reformas que deverão em larga medida responder a esta e a outras críticas feitas no relatório. Estas reformas envolverão:

- a transferência de todas as responsabilidades respeitantes aos controlos médicos, inclusive a responsabilidade pelos médicos inspectores, do serviço médico para o serviço do pessoal,

- melhor tratamento dos atestados médicos, eventualmente na divisão do pessoal e não (como acontece actualmente) no serviço médico,

- controlo rigoroso, pelo serviço de licenças, da licença por doença com vista a uma detecção precoce de anomalias e ao início de um seguimento apropriado,

- envolvimento estreito e precoce da divisão dos assuntos sociais quando são detectados casos problemáticos, sendo a última responsável, em conjunto com o médico assistente e, quando necessário, com outros serviços de apoio, por assegurar medidas adequadas de acompanhamento, inclusive, se for o caso, fazendo recomendações à entidade competente para proceder a nomeações no tocante à situação administrativa da pessoa em questão.

Prevê-se que o sistema acima exposto funcione num contexto de estreita ligação entre os serviços da Direcção-Geral do Pessoal e os serviços de afectação. A intenção é não só resolver o problema da incompatibilidade de funções anteriormente mencionado como proporcionar um quadro no âmbito do qual os papéis de todos os participantes estejam definidos de forma adequada e que incentive o controlo rigoroso e a detecção precoce de problemas, matérias a que o Tribunal de Contas atribui, a justo título, tanta importância. Espera-se que um sistema baseado nos princípios supramencionados entre em funcionamento no início de 2003 e que conduza igualmente a uma reunião mais rápida, se necessário, das comissões de invalidez e a uma aplicação mais célere das suas recomendações.

35 e 36. Prazos para a apresentação de atestados médicos

As disposições internas do Parlamento estipulam que os atestados médicos devem ser apresentados a partir do quarto dia de ausência. Trata-se de um prazo relativamente curto e, na prática, decorre normalmente um período um pouco mais longo antes de serem tomadas medidas com vista a apurar o estado da pessoa em causa e, quando necessário, para empreender diligências no sentido de garantir que a situação seja regularizada. Nestes casos, as "medidas" significam normalmente que o serviço de licenças entra primeiro em contacto com o médico assistente para apurar se foi apresentado um atestado médico e, subsequentemente, com o serviço de afectação, para verificar se este último dispõe de alguma informação que possa explicar ou justificar a aparente irregularidade. A "sanção" final, quando não existe qualquer explicação razoável nem foi apresentado qualquer atestado médico, consiste, após consulta do chefe da Divisão do Pessoal, em descontar o número de dias em apreço das férias anuais (ou da remuneração) do indivíduo e em enviar-lhe uma carta informando-o dessa decisão, embora na prática a apresentação posterior de um atestado médico e de uma explicação razoável para o atraso conduzam normalmente a que essa decisão não seja aplicada.

Este sistema, tal como o Tribunal de Contas indica, põe inevitavelmente em causa a capacidade da Instituição para proceder a controlos médicos suficientemente cedo (nos casos - certamente uma minoria - em que esse procedimento se afiguraria de outro modo adequado). Por outro lado, quaisquer tentativas para aplicar de forma draconiana a regra do quarto dia teriam um valor duvidoso e, em todo o caso, estariam também fatalmente minadas pelas implicações do acórdão do Tribunal de Primeira Instância nos processos T-110/99 e T-260/99 (presunção de regularidade estabelecida pela apresentação subsequente de um atestado médico). Possíveis soluções para esta dificuldade serão, por conseguinte, consideradas em conjunto com os outros aspectos do acórdão em causa (ver infra).

37 a 40. Implementação do direito de controlo

Tal como o relatório indica, a presunção de regularidade estabelecida no acórdão do Tribunal de Primeira Instância supramencionado pôs em causa o direito incontestável (se bem que agora meramente teórico) das instituições de insistirem em controlos médicos, bem como, se o raciocínio no parágrafo anterior for correcto, o direito de aplicar as regras respeitantes à rápida apresentação dos atestados médicos.

No sentido de se encontrar uma saída para este aparente impasse - que, tal como indica o Tribunal de Contas, corre o risco de que fazer com que seja extremamente difícil lidar com a pequena minoria determinada em explorar as lacunas do sistema - importa reconhecer que o que foi efectivamente excluído foi um sistema baseado na declaração das ausências irregulares nos casos em que o indivíduo não respeita a exigência de se submeter a um controlo médico. Essa exigência não é posta em causa, assim como não o é a possibilidade de recorrer a outras formas de sanção disciplinar para a sua aplicação. O problema, naturalmente, é que a alternativa - recurso a processos disciplinares formais - é um instrumento pesado e duro que dificilmente pode ser aplicado de forma indiscriminada. Mesmo quando a exigência de que o funcionário se submeta a um controlo médico é acatada, a mesma, tal como indica o Tribunal de Contas (ponto 39), é novamente posta em causa pelos mecanismos pesados para resolver os diferendos entre o médico inspector e o médico que trata o funcionário.

Neste contexto, torna-se evidente que as instituições terão de confiar menos em mecanismos normalizados, tais como as declarações de ausência irregular anteriormente referidas, e mais em sistemas de gestão, como os acima propostos pelo Parlamento, que permitiriam que os casos notoriamente mais problemáticos fossem identificados, apontados e tratados, por mais morosos ou pesados que sejam os procedimentos, com o tipo de determinação que, realisticamente, apenas pode ser empregue num pequeno número de casos. Como é evidente, esta abordagem não seria fácil e é pouco provável que produza resultados rápidos. Contudo, se for levada a cabo de forma vigorosa, o seu efeito pedagógico no conjunto do pessoal poderá ser considerável.

47. O método de abordar a invalidez

Tal como assinala o Tribunal de Contas, a invalidez é actualmente abordada apenas do ponto de vista médico. As medidas aponta das na resposta aos pontos 30 a 34 do relatório destinam-se, inter alia, a contrariar esta tendência. O papel previsto para a divisão dos assuntos sociais, nomeadamente, deverá permitir que as decisões tomadas em casos individuais sejam inseridas num quadro mais amplo de avaliação, obviando desta forma ao problema do quadro de referência teórico a que alude o relatório.

48 a 55. Acompanhamento, análise das causas e acção correctiva

Os médicos assistentes da própria instituição têm vindo a levar a cabo um útil trabalho no acompanhamento da invalidez e na análise das suas causas. As propostas apontadas em resposta aos pontos 30 a 34 supra, que deveriam progressivamente promover um melhor controlo, a detecção precoce e a acção correctiva do tipo pedido nos pontos 53 a 55 do relatório, respondem também às preocupações dos médicos assistentes. Foram também tomadas outras medidas, a saber:

- a nomeação de dois psicólogos para o serviço médico de Bruxelas, estando prevista uma abordagem semelhante para o Luxemburgo,

- a criação, na divisão dos assuntos sociais, de uma unidade encarregada de analisar as causas das ausências repetidas ou prolongadas e de contactar os funcionários em causa para procurar soluções para os seus problemas,

- a criação, na mesma divisão, de uma unidade para tratar, em estreita colaboração com o serviço médico e com os assistentes sociais da instituição, dos problemas relacionados com o álcool e a droga.

Estas medidas específicas devem igualmente ser vistas no contexto mais amplo da política de pessoal da instituição, particularmente no que respeita à tónica que coloca numa melhor gestão dos recursos humanos mediante formação em gestão, melhor planeamento e orientação no tocante à carreira, melhor adequação entre as capacidades e os perfis para o lugar através do projecto ROME-PE, tomada de medidas no tocante ao assédio e à intimidação no local de trabalho e de medidas tendentes a facilitar o trabalho a tempo parcial.

As sugestões dos médicos assistentes no tocante à mudança de afectação são tidas em conta. Dada a rigidez das estruturas de emprego das instituições, essas soluções nem sempre são possíveis. Os casos em que as mesmas foram aplicadas com êxito não são obviamente aparentes na amostra analisada pelo Tribunal de Contas.

56 e 57. Abertura do procedimento de invalidez

O relatório sugere que o limiar para dar início ao procedimento de invalidez deveria talvez ser reduzido de doze para seis meses, argumentando que qualquer pessoa que tenha estado afastada do seu ambiente de trabalho por um período prolongado (o que, neste caso, significa presumivelmente seis meses ou mais) raramente se reinsere completamente. Ora os dados relativos a casos de doença prolongada (de seis meses ou mais) que não conduziram a procedimentos de invalidez sugerem que esta conclusão é demasiado pessimista. Por conseguinte, o Parlamento não vê qualquer razão para alterar - senão, talvez, numa base muito limitada e discricionária - o limiar de doze meses.

Os atrasos na abertura do procedimento mesmo após o período de doze meses a que se refere o Tribunal de Contas não resultam invariavelmente da inércia burocrática. Acontece que a invalidez não é um desejo universal e, no caso de certos indivíduos que lutam contra uma doença prolongada, eventualmente mesmo terminal, uma decisão da sua instituição de recorrer ao procedimento de invalidez pode ser profundamente prejudicial em termos psicológicos. Nestes casos, há que encontrar um equilíbrio correcto entre os interesses financeiros das instituições e as suas obrigações para com o pessoal em matéria de bem-estar. Além disso, dado que, tal como assinala o próprio relatório, as decisões de atribuir pensões de invalidez são, quase invariavelmente, definitivas e o próprio regime representa em encargo substancial para o orçamento comunitário, não é um dado adquirido que um início mais rápido do procedimento [por exemplo, mediante uma diminuição do tempo de licença por doença necessário, tal como sugerido nas conclusões do relatório (ponto 82)] serviria sempre necessariamente o interesse financeiro das instituições.

65. Decisão sobre a invalidez

Tal como assinalado anteriormente (ver resposta supra aos pontos 30 a 34), o Parlamento espera que as reformas administrativas que tem em mente conduzam a uma aplicação mais rápida das decisões das comissões de invalidez.

66 a 69. Controlos médicos após a reforma por invalidez

Segundo o ponto 56 da auditoria, "Para qualquer médico com experiência de serviços sociais e qualquer especialista de recursos humanos, é notório que uma pessoa que tenha estado afastada do seu ambiente de trabalho por um período prolongado raramente se reinsere completamente, devido a uma combinação de factores médicos, psicológicos, tecnológicos ou sociológicos". Nestas circunstâncias, o Parlamento tenciona, tal como sugerem as respostas supra, centrar os seus esforços na detenção precoce e na prevenção da invalidez.

RESPOSTA DA COMISSÃO

RESUMO

I a VII. A Comissão congratula-se com as observações do Tribunal relativas ao regime de invalidez, que correspondem substancialmente à sua própria análise.

A Comissão regista que a auditoria não detectou anomalias funcionais graves, tais como casos de aposentações injustificadas com fundamento em motivos de saúde.

Partilha a opinião de que um apoio adequado a funcionários com problemas de saúde, o aperfeiçoamento das medidas preventivas, um maior acompanhamento administrativo dos processos ou, mesmo, a criação de um grupo multidisciplinar permanente, no seio da instituição, para acompanhar cada caso problemático, podem conduzir a uma melhoria da situação. A Comissão tenciona examinar a exequibilidade da aplicação das medidas supramencionadas à luz dos recursos humanos de que dispõe.

De qualquer modo, tais medidas terão um efeito gradual e não imediato.

A Comissão acredita que as medidas que estão a ser concebidas para combater o assédio no trabalho, as experiências-piloto em curso na área do aconselhamento familiar, assim como as reformas - que, espera, serão brevemente adoptadas pelo Conselho - relativas às condições de trabalho, como o novo sistema de carreiras ou, mesmo, as novas disposições referentes aos relatórios de notação, podem ajudar a reforçar a motivação do pessoal e, como observou o Tribunal, reduzir, assim, os factores que contribuem para a invalidez.

TRABALHO ANTERIOR DO TRIBUNAL E SEGUIMENTO QUE LHE FOI DADO

19. É um facto que as anteriores medidas administrativas (em especial, no que se refere à organização) relativas às ausências por motivo de doença e à invalidez eram insuficientes. Precisamente por essa razão, a Comissão propôs alterações ao Estatuto do Pessoal no seu pacote "Reforma", que o Tribunal resumiu no ponto 71.

OBSERVAÇÕES SOBRE O SISTEMA DE GESTÃO DAS AUSÊNCIAS POR MOTIVO DE DOENÇA

21. A Comissão partilha a opinião de que uma política global que inclua medidas preventivas aperfeiçoadas, adequado apoio aos funcionários com problemas de saúde e um maior acompanhamento administrativo dos processos podem conduzir a uma melhoria da situação. Alguns aspectos das reformas administrativas, tais como medidas para combater o assédio no trabalho, apoio psicológico, melhores condições de trabalho e transferências internas, devem, igualmente, ajudar a reforçar a motivação do pessoal.

O Serviço Médico está a tomar disposições no que se refere ao apoio médico individual a prestar em caso de doença. O responsável será um psiquiatra, apoiado por dois assistentes sociais; a unidade trabalhará em estreita cooperação com os serviços de recursos humanos.

Descentralização não significa falta de clareza no que diz respeito às funções, respectivamente, do Serviço Médico e, nas direcções-gerais, dos gestores de recursos humanos e respectivo pessoal que gere as ausências e as férias.

Do ponto de vista central, o Serviço Médico desempenha uma função essencial uma vez que, com a ajuda de uma unidade de "inspecção" muito bem estruturada administrativamente, identifica os casos problemáticos que exigem acompanhamento individual por um médico que não seja inspector. Deve notar-se, igualmente, que a unidade de inspecção partilha com os gestores de RH o direito de iniciar inspecções utilizando aplicações informáticas para detectar os casos mais relevantes.

23. O método empregue pelo Tribunal de Justiça e pelo Conselho seria de difícil aplicação na Comissão, que realiza, provavelmente, dez vezes mais controlos. Além disso, um número crescente de controlos é efectuado a pedido dos chefes de unidade das DG. Esta situação resulta de uma campanha de conscientização do pessoal, que prosseguirá.

24. As medidas de descentralização postas em prática em 1998/1999, como parte da reforma "MAP 2000", tiveram vários efeitos negativos que o Tribunal sublinha. Particularmente, o objectivo de devolver responsabilidades às direcções-gerais nem sempre foi plenamente alcançado em todas as direcções-gerais. A situação tem melhorado e continuará a melhorar devido, em especial, às medidas citadas nos pontos 21 e 22.

25. Ver observações do ponto 24.

26 e 27. A aplicação SIC Congés funciona, actualmente, de modo satisfatório na sequência de um esforço importante para melhorar o seu desempenho.

A base de dados Sermed é uma ferramenta utilizada exclusivamente pelos inspectores do Serviço Médico. Os dados estão, naturalmente, sujeitos a sigilo médico. O instrumento utilizado para gerir as ausências do pessoal é a aplicação SIC Congés.

A duplicação é necessária dado que o Serviço Médico não é responsável pelas ausências do pessoal. É claro, contudo, que deve procurar-se atingir uma melhoria no que se refere à velocidade a que a informação necessária para a gestão é transferida da unidade de i