DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO

que acompanha o documento

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

Reforço da cooperação entre as autoridades responsáveis pela vigilância marítima tendo em vista um melhor conhecimento das situações: próximas medidas no quadro do Ambiente Comum de Partilha da Informação no domínio marítimo da UE

Exoneração de responsabilidade: Este resumo vincula apenas os serviços da Comissão que participaram na sua elaboração e não condiciona a forma definitiva das decisões que a Comissão venha a tomar.

1. Definição do problema

O objetivo da presente avaliação de impacto é examinar a necessidade de a UE intervir mais ativamente para aperfeiçoar o chamado «ambiente comum de partilha da informação» no que respeita ao domínio marítimo da UE. As funções setoriais pertinentes para as quais este ambiente de partilha é relevante são: (1) a segurança marítima (incluindo busca e salvamento), a proteção do transporte marítimo e a prevenção da poluição por navios, (2) o controlo das pescas, (3) a preparação e a intervenção no combate à poluição marinha, a proteção do meio marinho, (4) as alfândegas, (5) o controlo das fronteiras, (6) a imposição geral da legislação e (7) a defesa.

A intensificação das ameaças e riscos a que o domínio marítimo da UE está exposto impõem responsabilidades acrescidas às autoridades de vigilância marítima dos Estados-Membros, para garantirem a segurança da União e da sua população. A carga de trabalho adicional com que estas autoridades se veem confrontadas não é acompanhada de um aumento equivalente de recursos, o que, por sua vez, as obriga a tornarem-se mais eficientes em termos de recursos e de custos.

O atual intercâmbio de informações entre as autoridades de vigilância marítima não funciona da melhor maneira e pode estar na origem de perdas de eficiência, duplicação de esforços a nível da recolha de dados e custos operacionais desnecessários. Em muitos casos, tal intercâmbio não existe, porque (1) as autoridades de vigilância marítima não têm conhecimento de que as informações estão disponíveis nalgum lado; (2) as autoridades de vigilância marítima não sabem que possuem informações que interessam a outros e (3) é considerado demasiado complexo.

Uma ligação que necessita de ser mais bem trabalhada, baseada em soluções e desenvolvimentos existentes, exigirá normas comuns que permitam a interoperabilidade dos sistemas setoriais e serviços de informações informatizados. Um tal sistema aumentará as possibilidades de estas autoridades acederem a todas as informações necessárias ao seu trabalho operacional, com o efeito indireto de poderem melhorar o seu desempenho e eficiência na execução das suas atividades operacionais. O sistema ultrapassa o simples intercâmbio de dados em bruto (por exemplo, posições dos navios), implicando o desenvolvimento mais sofisticado dos serviços de informações (por exemplo, descrição da situação marítima, comunicação de informações secretas, lista de navios suspeitos, análise de riscos, deteção de anomalias, informações aprofundadas sobre acidentes graves, capacidades de resposta, ferramentas de colaboração), atravessando setores e fronteiras e facilitando as tarefas quotidianas das autoridades nacionais de vigilância.

Embora a partilha de informações tenha melhorado e sejam cada vez mais os setores que começam a partilhar informações uns com os outros, nem todos os setores envolvidos nas atividades de vigilância marítima providenciaram a partilha de tais serviços de informações aos demais setores/funções. Um domínio específico em que o intercâmbio de informações continua extremamente deficiente é o do intercâmbio entre as autoridades civis e militares.

As principais causas dessa situação são as seguintes:

Causa 1: Limitações legais, reais ou sentidas, e insegurança jurídica no que respeita ao intercâmbio de informações entre os setores de vigilância marítima relevantes.

Causa 2: Ausência de um ambiente informático apropriado que assegure a interconectividade dos sistemas atuais e futuros.

Causa 3: Persistência de obstáculos culturais e administrativos ao intercâmbio correto de informações.

As partes interessadas afetadas são cerca de 400 autoridades que lidam com informações de vigilância marítima sob qualquer forma. Trata-se essencialmente de autoridades dos Estados membros da UE e do EEE, mas incluem também uma série de agências da UE [como a EFCA (Agência Europeia de Controlo das Pescas ), a FRONTEX, a EMSA (Agência Europeia da Segurança Marítima) e a AED (Agência Europeia de Defesa)].

A intervenção pública é necessária para garantir uma melhor interoperabilidade entre os sistemas existentes, com normas comuns para o intercâmbio informatizado de informações, que sejam capazes de dar resposta aos novos desafios e resolver os problemas identificados. O resultado de uma não intervenção será a incapacidade para tratar com a máxima eficácia as ameaças e riscos crescentes, a persistência de potenciais conflitos entre objetivos estratégicos centrais da UE e a continuação da duplicação de esforços a nível da recolha de dados.

2. Análise da subsidiariedade

As opções preferidas na avaliação de impacto são opções não vinculativas (uma comunicação e um documento de orientação), que não requerem a definição da base legal.

O valor acrescentado da ação da UE tem sido amplamente reconhecido quer nas consultas das partes interessadas quer em diversos outros eventos e consultas; as autoridades nacionais manifestaram um interesse genuíno em levar por diante este projeto. Além disso, as regras e condições para a partilha transnacional de informações, principalmente entre autoridades de um mesmo setor, estão já regulamentadas a nível da UE. Acresce que há várias agências da UE envolvidas nas atividades de vigilância marítima.

O princípio da subsidiariedade é, porém, muito relevante neste caso. Embora seja necessária uma ação focada da UE para garantir a interoperabilidade dos atuais sistemas, os aspetos operacionais de qualquer futuro ambiente comum de partilha de informação devem ser descentralizados. O papel da União Europeia deve, por conseguinte, ser essencialmente o de facilitadora e centrar-se nos aspetos transnacionais, sem se imiscuir nas questões organizativas nacionais.

3. Objetivos

O objetivo geral da presente iniciativa é garantir que as informações de vigilância marítima recolhidas e os serviços de vigilância marítima dispensados por um setor marítimo e considerados necessários e úteis para as atividades de outros setores marítimos possam ser eficientemente partilhados com estes setores.

O trabalho já feito e as normas já existentes relativas ao intercâmbio de informações constituirão o ponto de partida, devendo o futuro trabalho concentrar-se em garantir a interoperabilidade do intercâmbio das informações, regulamentada a nível da UE, com vista a oferecer aos Estados-Membros soluções de interoperabilidade que eles possam aplicar a nível nacional. Um objetivo muito concreto é melhorar o intercâmbio de informações entre as autoridades civis e militares.

Um melhor intercâmbio de informações entre os setores deverá contribuir para que as autoridades de vigilância marítima nacionais e da UE adquiram uma melhor visão de conjunto do domínio marítimo e para que haja maior coerência entre as políticas setoriais, em consonância com a política marítima integrada da UE.

O intercâmbio previsto de informações entre os setores terá que respeitar as mesmas regras e princípios que regem os intercâmbios de dados dentro de cada setor, em especial as disposições pertinentes da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, o enquadramento jurídico da UE em matéria de proteção de dados pessoais e a legislação nacional de transposição desta legislação da UE, bem como as disposições pertinentes em matéria de proteção de dados comerciais sensíveis.

O primeiro objetivo específico é identificar e eliminar as limitações legais, reais ou sentidas, entre setores ao intercâmbio justificado de informações e serviços de vigilância marítima.

O segundo objetivo específico é assegurar a interoperabilidade entre as soluções informáticas utilizadas pelos agentes da vigilância marítima através da utilização de normas e especificações comuns.

O terceiro objetivo específico é criar um clima de confiança, para ser possível reunir as autoridades de vigilância marítima dos diferentes setores e levá-las a cooperar melhor, nomeadamente no âmbito de missões conjuntas, procedimentos operacionais comuns, formação e partilha das melhores práticas.

4. Opções políticas

A presente avaliação de impacto pretende determinar de que modo se pode melhorar o intercâmbio de informações entre as autoridades de vigilância marítima. Foi considerado todo um leque de opções possíveis para otimizar o intercâmbio de informações entre setores e dentro de cada setor.

As opções escolhidas foram divididas em três categorias

• Nenhuma nova ação da UE;

• Medidas de caráter voluntário; e

• Medidas juridicamente vinculativas.

No campo das medidas de caráter voluntário, foram avaliadas três subopções:

Publicação de uma Comunicação:

O objetivo deste instrumento seria essencialmente fornecer um roteiro para o desenvolvimento mais aprofundado de um ambiente comum de partilha de informações.

Iniciativas políticas não vinculativas, como a publicação de um documento de orientação e o estabelecimento das melhores práticas

O objetivo do documento seria formular recomendações e diretrizes e fixar as melhores práticas em matéria de partilha de informações, e encorajar as autoridades dos Estados-Membros da UE a cooperarem mais intensamente a fim de ultrapassarem as barreiras culturais.

Criação de uma empresa comum nos termos do artigo 187.º do TFUE

O objetivo dessa empresa seria proporcionar às diferentes partes interessadas um quadro para a cooperação e a investigação, tendo em vista desenvolver uma nova geração de serviços de informações de vigilância marítima, e promover a cooperação entre os setores civil e militar a fim de aumentar a qualidade da vigilância marítima e a sua eficiência em termos de custos.

No que toca às medidas vinculativas, foram avaliadas três subopções:

Criação de um pacote de políticas no âmbito do quadro legislativo vigente

O objetivo de uma tal iniciativa seria introduzir, se fosse caso disso, alterações nas regras setoriais da UE que atualmente regulam o intercâmbio de informações sobre vigilância marítima e informações afins. A Comissão não prevê a adoção de um novo instrumento a nível da UE nem a resolução do problema das limitações legais a nível nacional.

Estabelecimento de um quadro legislativo transetorial para a partilha de informações (regulamento)

O objetivo desse regulamento seria a criação de um quadro legislativo juridicamente vinculativo que não só procurasse resolver o problema das limitações legais e introduzir normas de interoperabilidade técnica da subopção anterior, mas também que tornasse obrigatórios outros elementos do CISE (sigla que designa o «ambiente comum de partilha da informação»).

Estabelecimento de um quadro legislativo transetorial para os aspetos técnicos

O objetivo deste regulamento técnico seria pôr em vigor as normas de interoperabilidade necessárias para o intercâmbio de serviços de informações à escala da UE.

5. Avaliação dos impactos

A avaliação das diferentes opções políticas foi feita em quatro etapas:

• Avaliação qualitativa de cada uma das opções.

• Avaliação quantitativa do valor acrescentado potencial de cada opção e da realização do pleno potencial de um ambiente comum de partilha de informações enquanto tal.

• Avaliação dos impactos destas opções sobre os direitos fundamentais.

• Avaliação dos custos.

A avaliação qualitativa concluiu que as opções que preveem medidas de caráter voluntário, contidas numa comunicação e num documento de orientação do qual constariam as melhores práticas, são as melhores para garantir a eficácia e a coerência na consecução do objetivo visado, designadamente garantir o reforço da cooperação entre as autoridades civis e militares.

Entre as opções que preveem medidas vinculativas, a que prevê a alteração da legislação setorial parece ser a mais eficaz para resolver o problema das limitações legais a nível da UE. Um regulamento «puro e duro» tem poucos defensores entre as partes interessadas e parece ser demasiado complexo para o fim visado e, por conseguinte, desproporcionado.

A avaliação quantitativa conclui, com base em estimativas, que o impacto potencial geral do CISE será de 1,6 mil milhões a 4,2 mil milhões de euros num período de dez anos.

Uma análise de risco centrada nos desafios, riscos, ameaças e vulnerabilidades no que respeita às zonas marítimas mundiais de interesse para a Europa (incluindo o mar Báltico, o mar do Norte, o mar Céltico, o golfo da Biscaia/Ibéria, o mar Negro, o Mediterrâneo, o oceano Ártico, o ultramar e o alto mar) concluiu que um maior e melhor conhecimento da situação marítima poderá potencialmente reduzir em 30 %, em média, as ameaças e riscos, embora este efeito não seja, evidentemente, uniforme relativamente ao tipo de risco e às diferentes zonas marítimas de interesse europeu.

A avaliação relativa aos direitos fundamentais concluiu que nenhuma das opções tem um impacto significativo nessa matéria. Se, no entanto, forem posteriormente adotadas medidas legislativas, o seu impacto sobre os direitos fundamentais deverá então ser novamente avaliado.

A avaliação dos custos concluiu que o custo total estimado da opção preferida, ao longo de 10 anos, é de 133 milhões de euros. Os custos da UE ao nível central ascendem a 26 milhões de euros e os custos para os Estados-Membros a 107 milhões de euros ao longo de um período de 10 anos.

O custo de continuar a desenvolver o CISE depende, em grande medida, do modo como cada Estado-Membro se queira organizar internamente para se ligar ao «ambiente», do número de serviços de informações que serão prestados no «ambiente» e da maior ou menor variedade de sistemas informáticos existentes e planeados.

6. Comparação das opções

|| || Eficácia a curto prazo na realização dos objetivos || Benefícios económicos, sociais e ambientais a curto prazo || Eficácia a longo prazo na realização dos objetivos || Benefícios económicos, sociais e ambientais a longo prazo* || Custo

Opção 1 || Cenário de base || 0 || 0 || 0 || 0 || 0

Opção 2 || Comunicação || +++ || +++ || +++ || +++ || €

Documento de orientação na forma de uma recomendação || +++ || +++ || +++ || +++ || €€

Empresa Comum || ++ || + || +++ || +++ || €€€

Opção 3 || Alterações da legislação setorial || ++ || + || ++ || ++ || €€

Regulamento transetorial || + || + || +++ || +++ || €€

|| Regulamento técnico || ++ || ++ || ++ || ++ || €€

0: nenhuma alteração em relação ao cenário de base; +: pequeno aumento em relação ao cenário de base; ++: aumento moderado em relação ao cenário de base; +++: grande aumento em relação ao cenário de base

Conclusão

A avaliação de impacto concluiu que não será possível alcançar o objetivo definido através de uma só opção política. As opções juridicamente vinculativas permitirão resolver o problema das limitações legais e técnicas, mas não para o conjunto das sete funções setoriais, e poderão também não eliminar as barreiras culturais. O intercâmbio de informações entre as autoridades civis e militares, por exemplo, não pode ser resolvido através desta opção. As opções não vinculativas são mais adequadas para resolver o problema das barreiras culturais (que parecem ser o maior obstáculo ao intercâmbio de informações, pelo menos a curto prazo) e podem ser bastante úteis na procura de soluções práticas que possam envolver todas as sete funções e, por conseguinte, reforçar o intercâmbio de informações entre as autoridades civis e militares. Estas opções, no entanto, são insuficientes para suprir as eventuais limitações legais e os obstáculos de ordem técnica.

A melhor solução parece, pois, ser a conjugação de várias opções a curto, médio e longo prazos.

Assim, começar-se-ia, para já, pela publicação de uma comunicação que forneça um roteiro de execução e identifique concretamente o trabalho necessário e o respetivo calendário.

A essa comunicação seguir-se-á, no curto prazo, um documento de orientação que vise, sobretudo, ultrapassar as barreiras culturais e estabelecer as melhores práticas em matéria de partilha de informações.

A subopção que prevê resolver o problema das limitações legais e técnicas através de alterações, a prazo, à legislação em vigor parece ser a mais proporcionada e aceitável para as partes interessadas e evita uma ação excessiva por parte da UE.

Um regulamento técnico poderá ser uma solução a longo prazo para implantar uma norma de maneira coerente.

A opção preferida é, pois, uma combinação das opções 2.1 e 2.2, possivelmente associadas à 3.1, e ainda à 3.3, se esta ação for considerada necessária.

Consequentemente, estima-se que, comparada com a base de referência, esta combinação de medidas permitirá realizar 80 % do potencial do projeto CISE, implicando 133 milhões de euros de TCO (total cost of ownership), economias de custos da ordem dos 151 milhões de euros e impactos positivos da ordem dos 460 milhões de euros, podendo, assim, realizar pelo menos um impacto positivo acumulado progressivo de 611 milhões de euros nos primeiros dez anos de implantação gradual do CISE.

Estima-se que o CISE, na sua globalidade, tenha um impacto positivo de 160 milhões a 420 milhões de euros por ano nos próximos dez anos.

7. Acompanhamento e avaliação

A iniciativa terá de ser monitorizada e avaliada regularmente, utilizando indicadores para medir o aumento relativo dos fluxos de dados e o aumento da eficiência das operações de vigilância marítima.