Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao estabelecimento de regras comuns no domínio da segurança da aviação civil"

(2002/C 48/17)

O Conselho da União Europeia, tendo em conta o n.o 2 do artigo 80.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, decidiu em 5 de Novembro de 2001 consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

O Comité Económico e Social decidiu confiar a elaboração dos trabalhos preparatórios à Secção "Transportes, Energia, Infra-estruturas e Sociedade da Informação" (B. Green, relator).

Na sua 386.a reunião plenária de 28 e 29 de Novembro de 2001 (sessão de 28 de Novembro 2001), o Comité Económico e Social, dada a urgência dos trabalhos, nomeou B. Green relator-geral e adoptou por 74 votos a favor e 2 abstenções o presente parecer.

1. Antecedentes

1.1. Poucos dias após os actos terroristas cometidos em Nova Iorque e Washington em 11 de Setembro de 2001, o Presidente do Parlamento Europeu, o Presidente da Comissão e o Alto Representante para a política externa e de segurança comum decidiram que era necessário que a Comunidade adoptasse o mais rapidamente possível decisões para fazer face a esta nova ameaça. Por seu lado, o Conselho da União Europeia, reunido na mesma data, incumbiu os Ministros dos Transportes de avaliarem as medidas adoptadas para garantir a segurança da aviação e reflectirem sobre eventuais medidas suplementares.

1.2. O Conselho, reunido na sua sessão extraordinária a nível dos Ministros dos Transportes, adoptou uma decisão, segundo a qual se considerava absolutamente necessário introduzir regras fundamentais para reagir a actos ilícitos contra a aviação civil, como as que figuram no documento 30 da Conferência Europeia da Aviação Civil(1).

1.3. Por último, o Conselho Europeu, por ocasião da sua sessão extraordinária de 21 de Setembro, solicitou ao Conselho Transportes que, na sua próxima sessão de 15 de Outubro, tomasse as medidas necessárias para garantir a segurança da aviação. Essas medidas deverão abranger em especial:

- a classificação de armas,

- a formação técnica das tripulações,

- o controlo e seguimento das bagagens de porão,

- a vedação do acesso ao cockpit

- e o controlo da qualidade das medidas de segurança aplicadas pelos Estados-Membros.

2. A proposta da Comissão

2.1. Segundo a Comissão, os Estados-Membros foram capazes de reagir convenientemente a anteriores vagas de terrorismo no âmbito da sua cooperação a nível da Organização da Aviação Civil Internacional(2)e da já referida Conferência Europeia da Aviação Civil (CEAC). Entre 1970 e 1999 o número de passageiros quadruplicou e o número de voos duplicou, enquanto o número de actos atentando contra a segurança da aviação diminuiu de 100 para 6 e o número de vítimas de 92 para 0.

2.2. Os acontecimentos recentes provaram todavia que a situação havia mudado drasticamente e que toda a Comunidade se encontrava doravante exposta à mesma ameaça, uma vez que qualquer avião podia ser desviado após ter descolado de qualquer aeroporto e utilizado como potencial bomba contra qualquer cidade situada no seu raio de acção.

2.3. O reconhecimento desta interdependência é um dos aspectos resultantes dos debates realizados nos fóruns supra-citados e a conclusão é de que todos deverão aplicar uniformemente as medidas constantes do documento 30 da CEAC, tanto nos voos internacionais como nos nacionais. Além disso, deverá ser instituído um mecanismo colectivo para controlar a introdução e aplicação dessas normas.

2.4. Atendendo a esta situação e à necessidade de restaurar rapidamente a confiança do público no transporte aéreo, a Comissão considera que o recurso a um regulamento constitui a melhor solução para introduzir as normas propostas, visto que fazê-lo por via de uma directiva seria demasiado moroso. No entender da Comissão, este regulamento encontra fundamento na política de transportes e, por conseguinte, no n.o 2 do artigo 80.o do Tratado.

2.5. Como anteriormente referido, existe consenso quanto ao facto de o ponto de partida para o regulamento dever ser o documento 30 da CEAC, mas as medidas nele previstas não apresentam suficiente grau de pormenor para se poder verificar a sua aplicação, pelo que é preciso estabelecer normas técnicas para superar este problema. Daí que nem todos os Estados-Membros tenham aplicado todas as medidas previstas no documento 30 da CEAC, pelo que se torna necessária uma introdução gradual das normas propostas. Nesse contexto, é decisivo que, no interesse da coordenação dos esforços, cada Estado-Membro designe uma autoridade competente neste domínio.

2.6. As regras propostas deverão facultar à Comunidade os meios necessários para garantir a segurança da aviação civil, graças às seguintes medidas:

- controlo do acesso às zonas sensíveis dos aeroportos e aeronaves;

- controlo dos passageiros e das respectivas bagagens de mão;

- controlo e seguimento das bagagens de porão;

- controlo da carga e do correio;

- formação do pessoal de terra;

- definição das especificações aplicáveis aos equipamentos utilizados para efectuar os controlos acima mencionados;

- classificação das armas e outros objectos cuja introdução a bordo das aeronaves e nas zonas sensíveis dos aeroportos seja proibida.

2.7. Uma vez que podem surgir situações excepcionais em que as regras uniformes não conseguem fazer face a ameaças concretas às aeronaves, os Estados-Membros terão igualmente de ter a possibilidade de adoptar medidas especiais para essas circunstâncias. Tais medidas podem, no entanto, ter um efeito negativo nas disposições gerais. A Comunidade deverá, por conseguinte, possuir um mecanismo de controlo que impeça consequências indevidas de disposições nacionais específicas e ponha termo a disposições específicas que já não se justifiquem.

2.8. A Comissão propõe, além disso, a introdução de um sistema de controlo eficaz que contribua igualmente para a divulgação das boas práticas.

2.9. É importante ter presente que a proposta de regulamento só pode ser aplicada no território comunitário. Isso significa que as aeronaves provenientes de países terceiros que aterrem no território comunitário ou o sobrevoem não serão abrangidas por ela. Será, pois, primeiramente necessário garantir a segurança global da aviação mediante acordos bilaterais ou plurilaterais. Já se está a trabalhar nesse sentido na ICAO, a quem a Comunidade, entre outras instâncias, propôs um reforço das normas de segurança aérea contidas do anexo 17 da Convenção de Chicago.

3. Observações na generalidade

3.1. O CES acolhe com agrado a proposta de regulamento em exame, por se tratar de uma resposta célere e adequada à necessidade de garantir um elevado grau de segurança mediante a prevenção de actos de interferência ilegal contra a aviação civil.

3.2. A forma de acto jurídico adoptada pela Comissão (regulamento em vez de directiva) é, por conseguinte, bem acolhida, visto que, em princípio, o regulamento é directamente aplicável em todos os Estados-Membros, não sendo necessário aguardar a transposição para as legislações nacionais.

3.3. O CES constata que as normas comuns sobre medidas de segurança nos aeroportos e as especificações técnicas para os equipamentos que asseguram a segurança da aviação se baseiam nas actuais normas do documento 30 da Conferência Europeia da Aviação Civil (CEAC) apensas, em anexo, ao regulamento. Este anexo de natureza técnica é regulado de forma definitiva mediante um procedimento de comitologia. O CES apoia o recurso a esse procedimento para a adopção de normas técnicas pormenorizadas de execução.

3.4. O CES entende que os recentes acontecimentos nos EUA exigem decisões urgentes, mas ponderadas, a fim de se garantir um elevado grau de segurança na aviação civil.

3.5. Neste momento estão em exame no processo de decisão comunitário três outras propostas legislativas em matéria de segurança da aviação. Trata-se de:

- uma proposta de regulamento que altera o regulamento relativo à harmonização de normas técnicas e dos procedimentos administrativos no sector da aviação civil (JAROPS),

- uma proposta de directiva relativa à comunicação de ocorrências na aviação civil,

- e uma proposta de directiva relativa aos requisitos de segurança e à atestação de competência profissional para tripulações de cabina.

3.6. Esta última, com consequências para a segurança da aviação, deverá ser levada avante e finalmente adoptada sem demora.

3.7. O título da proposta de regulamento apresentada pela Comissão não é suficientemente abrangente, visto que este documento se refere unicamente às medidas de segurança aplicáveis ao embarque nas aeronaves, mas não às medidas a adoptar a bordo delas.

3.8. Haverá que elaborar sem tardar legislação prevendo medidas efectivas de segurança a bordo, respeitantes, entre outros, ao acesso ao cockpit, a pessoal que vele pela segurança a bordo e ao estabelecimento de uma comunicação eficaz aeronave-terra em situações de emergência.

3.9. Muito concretamente, a proposta Comissão vem sugerir que se incorporem na legislação comunitária as recomendações feitas pela CEAC no seu documento 30.

3.10. A proposta prevê que essas disposições entrem em vigor no vigésimo dia a seguir à data da sua publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias.

3.11. Ora, entende o Comité que esse prazo é irrealista, em especial no que respeita à proposta sobre a adaptação das infra-estruturas.

3.12. De lembrar também que a aplicação prática das disposições propostas comportará custos consideráveis.

3.13. O CES não considera razoável que devam ser os aeroportos e as companhias aéreas a incorrer nesses custos. A tarefa de garantir a segurança dos cidadãos nos aeroportos devia incumbir aos Estados-Membros.

4. Observações na especialidade

4.1. Âmbito (artigo 3.o)

4.1.1. O CES pergunta-se se o artigo 3.o da proposta de regulamento, segundo o qual "as medidas previstas no presente regulamento serão aplicáveis a todos os aeroportos e a outras instalações de navegação aérea que se situem no território dos Estados-Membros", não estará em contradição com o principal objectivo da mesma, e indaga se as aeronaves provenientes de países terceiros só deverão ser autorizadas a aterrar em aeroportos da UE se o nível de segurança aplicável no aeroporto de origem for pelo menos equivalente às disposições do regulamento.

4.1.2. O conceito de segurança não é territorial, pelo que não devia ser limitado ao território da UE.

4.2. Normas comuns (n.o 1 do artigo 4.o)

4.2.1. Aqui haveria que se fazer referência directa às actuais normas do documento 30 da Conferência Europeia da Aviação Civil (CEAC).

4.3. Medidas mais rigorosas (artigo 6.o)

4.3.1. O CES questiona-se sobre o disposto no artigo 6.o da proposta de regulamento, que permite aos Estados-Membros aplicarem medidas mais rigorosas do que as previstas do regulamento em questão. De notar que o objectivo deste regulamento já consiste precisamente em assegurar um elevado nível de segurança.

4.3.2. Caso as disposições deste artigo se mantenham, será imprescindível que a Comissão controle a sua aplicação, de forma a assegurar que tais medidas não sejam discriminatórias ou inutilmente restritivas.

4.4. Vigilância da conformidade (n.o 3 do artigo 7.o)

4.4.1. A inspecção dos aeroportos aqui preconizada exigirá que a Comissão notifique com a devida antecedência o Estado-Membro em causa dessa sua intenção.

4.4.2. O CES considera que um sistema de controlo baseado em inspecções não anunciadas seria de longe mais eficaz para garantir o cumprimento das disposições previstas no regulamento.

4.5. Publicação de informações (artigo 9.o)

4.5.1. A publicação anual, pela Comissão, de um relatório sobre a aplicação do regulamento deve processar-se tendo em conta o dever da confidencialidade.

5. Conclusão

5.1. O CES apoia a proposta, segundo a qual, neste caso, se deve recorrer a um regulamento em vez de a uma directiva, cuja aplicação seria demasiado morosa.

5.2. A seu ver, as três outras propostas legislativas em matéria de segurança da aviação acima referidas devem ser levadas avante e adoptadas quanto antes.

5.3. A proposta em exame limita-se, contudo, às medidas de segurança aplicáveis ao embarque nas aeronaves. Haverá, pois, que propor e adoptar sem tardar legislação que abranja a segurança a bordo.

5.4. O prazo proposto para a aplicação da proposta de regulamento é irrealista no que respeita à adaptação das infra-estruturas.

5.5. Os consideráveis custos suplementares que a aplicação da proposta de regulamento comportará deverão ser assumidos pelos Estados-Membros.

Bruxelas, 28 de Novembro de 2001.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) A Conferência Europeia da Aviação Civil (CEAC) - associação voluntária de autoridades da aviação - adoptou uma série de recomendações, designadamente no domínio da segurança da aviação.

(2) A ICAO (International Civil Aviation Organisation) é a agência das Nações Unidas para a aviação.