Parecer do Comité das Regiões sobre as «Orientações gerais para as políticas económicas»

(1999/C 51/11)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Tendo em conta a comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões - Crescimento e emprego no quadro da UEM orientado para a estabilidade - Reflexões sobre a política económica tendo em vista a formulação das orientações gerais para 1998 (COM(98) 103 final) e a recomendação da Comissão relativa às orientações gerais para as políticas económicas dos Estados-Membros e da Comunidade (COM(98) 279 final);

Tendo em conta a decisão da Comissão de 27 de Fevereiro de 1998, nos termos do primeiro parágrafo do artigo 198.°-C do Tratado que institui a Comunidade Europeia, de consultar o Comité das Regiões;

Tendo em conta a decisão da Mesa de 13 de Maio de 1998 de elaborar parecer sobre a matéria e de incumbir a Comissão 6 «Emprego, Política Económica, Mercado Único, Indústria e PME» dos trabalhos correspondentes;

Tendo em conta o projecto de parecer (CdR 110/98 rev.) aprovado pela Comissão 6 em 20 de Julho de 1998 (relatora: Mercedes Bresso),

adoptou na 26.a reunião plenária de 18 e 19 de Novembro de 1998 (sessão de 19 de Novembro) o parecer seguinte.

1. Introdução: síntese do documento da Comissão

1.1. O documento da Comissão sustenta que a actual recuperação económica impulsionada pela redução das taxas, reflexo, por sua vez, dos esforços de convergência desenvolvidos e das políticas de rigor orçamental, se pode transformar num processo de crescimento sustentado orientado pelo investimento. No entanto, apesar de um aumento do PIB da UE de 2,6 % em 1997 e de 3 % em 1998, o emprego registou um aumento modesto, continuando a ser o principal problema da UE.

A solução do problema de emprego na UE só poderá ser encontrada a médio e a longo prazo, na medida em que depende da instauração efectiva de um processo de crescimento sustentado orientado pelo investimento, objectivo esse que poderá ser atingido se existirem capacidades produtivas desaproveitadas capazes de fomentar um crescimento não inflacionista.

Quanto a esse objectivo, a política económica não poderá renunciar a certas exigências de fundo: preservar a estabilidade monetária e a confiança dos mercados, aplicar integralmente as medidas de convergência, conter a dinâmica salarial, realizar as reformas estruturais.

1.2. O problema do emprego na UE pode ser examinado por dois prismas: por um lado, o número dos desempregados em 1997 ascendia a 18 milhões (ou seja, uma taxa de desemprego de 10,7 %) e, por outro, a relação entre a população activa e a população em idade activa na UE cifra-se em 60 %, contra 74 % nos Estados Unidos e no Japão.

Os objectivos da UE são, por um lado, a redução da taxa de desemprego para níveis normais e, por outro, o regresso a uma relação entre a população activa e a população em idade activa igual à registada em 1961 (67 %) ou a consecução de uma percentagem próxima da dos Estados Unidos e do Japão (72 %), com a consequente entrada no mercado de trabalho de um número entre 22 e 34 milhões de pessoas.

Para realizar este segundo objectivo há que incentivar, a um tempo, o trabalho por conta de outrem, o trabalho independente e a criação de empresas; também será necessário identificar novas actividades no sector da economia social e procurar flexibilizar a oferta de trabalho juvenil em relação a toda uma série de empregos geralmente considerados pouco atractivos.

Um problema particularmente agudo refere-se à oferta de trabalho feminino - muito escassa sobretudo nos países da Europa meridional - já que uma presença mais adequada no mercado de trabalho elevaria significativamente a taxa de actividade na UE.

De um modo geral, são necessárias, por um lado, políticas de formação e valorização do capital humano, incluindo programas de reconversão profissional, e, por outro, políticas activas para o mercado de trabalho e políticas estruturais para suprir um insuficiente crescimento líquido dos empregos.

Ademais, é indispensável travar o processo de substituição do trabalho pelo capital em curso nos últimos vinte anos. Os progressos técnicos e organizativos continuarão, mas numa situação de moderação salarial conviria ao mesmo tempo travar a taxa de substituição do trabalho pelo capital e acelerar a taxa de crescimento.

1.3. Para lançar um processo duradouro de aumento sustentado do investimento e do crescimento do emprego sem efeitos inflacionistas, seriam necessárias uma política monetária de estabilidade, a continuação do saneamento das finanças públicas dos Estados-Membros, uma evolução dos salários nominais compatível, a um tempo, com a estabilidade dos preços e com o aumento de produtividade.

Nesse contexto, a UEM terá um efeito positivo no crescimento na medida em que, evitando os riscos de flutuação cambial e os conflitos decorrentes do objectivo de estabilidade, reduzirá também o grau de risco dos investimentos. O seu papel será, pois, fundamental para produzir um círculo virtuoso de estabilidade e crescimento.

1.4. Na UEM a política monetária será da competência do BCE e do SEBC. É primordial que o BCE alcance e conserve independência e credibilidade para manter as taxas de juro a longo prazo num nível baixo. O objectivo primordial da política monetária é a manutenção da estabilidade dos preços, o que reverterá também a favor das políticas económicas para o crescimento e o emprego.

A política orçamental compete aos governos dos Estados-Membros, mas estará vinculada ao respeito do pacto de estabilidade e crescimento, dentro e fora da UEM. Os objectivos da política orçamental são a diminuição das taxas de juro a fim de incentivar o investimento privado e a redução da dívida pública, reorientando as despesas públicas para o investimento (investimentos produtivos, infra-estruturas, capital humano, políticas activas para o mercado do trabalho), controlando os consumos públicos (pensões, saúde, subsídios de desemprego, encargos sociais) e, a prazo, reduzindo a carga fiscal e os custos da segurança social que pesam sobre as empresas.

1.5. Nesse contexto, é indispensável que a evolução dos salários seja contida para garantir ao mesmo tempo a continuação do processo de saneamento e um nível elevado de trabalho: o aumento dos salários reais deve, pois, estar associado ao da produtividade de tal modo que cresçam quer o investimento quer o poder de compra, enquanto o aumento dos salários nominais deve ser compatível com a estabilidade dos preços. A atenção à moderação salarial deve estender-se naturalmente também ao sector público.

Para realizar tais objectivos, é essencial, por um lado, que impere um clima de diálogo social e, por outro, que a contratação colectiva reflicta as diferenças de produtividade associadas aos níveis de qualificação, aos sectores e às regiões. No âmbito da construção do mercado único, deve ser dada atenção especial às fortes diferenças de massa salarial por vezes existentes entre os vários Estados-Membros da UE, imputáveis, o mais das vezes, aos regimes de segurança e previdência social.

1.6. Contanto que coerentes com a aplicação de políticas macroeconómicas sólidas, as políticas estruturais desempenham um papel essencial no fomento do crescimento económico, na promoção da competitividade e no aumento da taxa de emprego. No entanto, os progressos registados até à data na execução das reformas estruturais destinadas a aumentar a flexibilidade e a adaptabilidade dos mercados dos produtos, dos serviços e, sobretudo, do trabalho revelam-se insuficientes em quase todos os Estados-Membros.

No contexto da UEM e dos objectivos de redução duradoura do desemprego, havendo o necessário empenhamento dos Estados-Membros, as reformas estruturais deverão acabar por reforçar a eficiência dos mercados e a coesão social.

As políticas estruturais deverão, em primeiro lugar, tender a aperfeiçoar o mercado único levando a bem a harmonização das normas nacionais e promovendo a difusão das novas tecnologias, a inovação, a criação de redes hardware e software e o desenvolvimento da cultura empresarial.

Em segundo lugar, será necessário reformar os mercados dos serviços e dos produtos, intensificando a concorrência (supressão dos encargos inúteis para as empresas e dos auxílios estatais a sectores obsoletos), adequando a legislação às exigências de simplicidade e rapidez das PME e eliminando todos os obstáculos que semeiam o caminho da integração dos mercados financeiros.

No atinente ao mercado do trabalho, por fim, é necessário continuar a intervir com políticas activas para o mercado do trabalho (reforma do fundo de desemprego, investimento na formação), reduzir a pressão fiscal sobre o trabalho e reformar os sistemas de previdência social para aumentar os incentivos à procura de emprego e diminuir os que induzem a não ingressar no mercado de trabalho.

2. Observações na generalidade

2.1. O contexto geral patenteado no documento revela-se indubitavelmente favorável às políticas de desenvolvimento local e regional, ainda que ele não trate directamente deste aspecto, salvo em breves passos. Com efeito, no mercado mundial, a concorrência económica exerce-se cada vez mais entre regiões e sistemas de empresas locais.

A descentralização, postulada no princípio da subsidiariedade, é indispensável às políticas orientadas para a reforma dos mercados dos produtos, dos serviços e do trabalho; no âmbito da aproximação das legislações nacionais das directivas da UE em matéria de regulação dos mercados, as autarquias locais e regionais são os órgãos mais aptos a elaborar e aplicar programas específicos já que conhecem melhor os particularismos, os vínculos e as potencialidades do próprio território.

Tanto as políticas estruturais da UE como os planos de acção nacionais (PAN) relativos ao emprego devem ser negociados, adaptados e aplicados em função do desenvolvimento local e regional e da coesão social, segundo modalidades coerentes com o princípio da concorrência e os objectivos do saneamento.

De resto, o círculo virtuoso do saneamento «estabilidade/crescimento» proporcionará às autarquias locais e regionais novas oportunidades de investimento em programas de apoio ao desenvolvimento, para o que será fundamental que sejam dotadas dos meios que lhes confiram autonomia, no nível de competência própria, sem formalismos burocráticos.

2.2. Para apoiar eficazmente os processos de desenvolvimento local e regional são necessárias políticas orientadas e consensuais, baseadas, por conseguinte, num profundo conhecimento dos particularismos locais e definidas em concertação com os parceiros sociais.

A cada um dos três níveis institucionais comuns a grande parte dos Estados-Membros da UE (regiões, províncias e autarquias locais) cabe um papel específico, sendo indispensável a mais estreita colaboração, baseada no princípio da subsidiariedade.

2.3. É forçoso que as políticas estruturais destinadas a reformar os mercados dos produtos, dos serviços e do trabalho integrem uma dimensão de elaboração e aplicação local.

A nível comunitário, nacional e regional, os planos de reforma estrutural dos mercados visam essencialmente a regulamentação e tendem a reduzir os encargos inúteis para as empresas e a facilitar a sua adaptabilidade e flexibilidade às dinâmicas do mercado único e do mercado mundial.

A nível local e regional, aliás, considerando o facto de a concorrência mundial se caracterizar cada vez mais como concorrência entre territórios, as autarquias locais e regionais têm ampla margem para intervir com vista a reforçar quer a eficiência dos mercados quer a coesão social, graças a um conhecimento mais concreto da realidade em que operam.

As esferas de intervenção interessam, sobretudo, a economia social e o sector terciário, como recorda o documento, e bem assim os «quatro pilares» das políticas activas para o mercado do trabalho (melhorar a «empregabilidade» da mão-de-obra, promover o espírito empresarial, incentivar a adaptabilidade das empresas e dos trabalhadores; reforçar as políticas destinadas a assegurar a igualdade de oportunidades), bem como a flexibilidade e a adaptabilidade dos mercados dos serviços e dos produtos, no pleno respeito do princípio da concorrência.

2.4. Reconhecer às autarquias locais e regionais um papel central nas políticas de reforma estrutural dos mercados e de coesão social não significa atribuir-lhes missões exclusivas; pelo contrário, as autarquias locais e regionais devem exercer uma função essencial de animação, coordenação e colaboração, paralelamente aos demais agentes presentes no território, públicos ou privados.

O impulso a dar pelos municípios e pelas regiões ao emprego não se restringe a corrigir apenas as chamadas falhas do mercado. As respectivas áreas de actividade são igualmente importantes para o mercado de trabalho, designadamente a prestação de cuidados de saúde e de cuidados às crianças, etc.

As autarquias locais e regionais não devem substituir-se aos demais agentes, mas criar as condições que permitam às empresas privadas melhorar a sua eficiência e capacidade de concorrência. O seu papel de motor, coordenador e promotor é, pois, de carácter indirecto, devendo os parceiros incluir empresas privadas, organismos públicos, centros de formação, actividades do sector terciário, cooperativas, etc.

2.5. Nesse contexto, os pactos territoriais podem constituir um modelo operacional, uma metodologia para as políticas de desenvolvimento local e regional em grande parte da UE.

Com efeito, têm por objectivo a valorização do saber e dos recursos empresariais locais mediante a definição de projectos regionais integrados num plano orientado para a coesão social e a associação entre o sector público e o privado.

A riqueza dos projectos piloto realizados até à data em Itália e em muitos Estados-Membros da UE, ainda que em fase experimental, parece indicar que, para além dos projectos específicos em torno dos quais se articulam os pactos, têm em geral objectivos de flexibilidade e adaptabilidade da economia, de maior eficiência dos mercados locais e de intensificação da concorrência.

A esfera potencial de aplicação dos pactos territoriais parece, pois, mais ampla do que a prevista no documento (ambiente e serviços pessoais) e não pode deixar de incluir também políticas de apoio às PME industriais e de assistência às empresas.

3. Observações na especialidade

3.1. As políticas orientadas para o mercado, da competência das autarquias locais e regionais, interessam essencialmente três segmentos: as formalidades burocráticas, a visibilidade do mercado dos serviços e a coordenação dos projectos de desenvolvimento local.

A burocracia constitui um peso não despiciendo para as PME, seja para as actuais, seja para as futuras: a diminuição das formalidades, a criação de um balcão único, a prontidão dos serviços de consultoria são intervenções da competência das autarquias locais e regionais, capazes de reduzir os custos e os problemas funcionais das empresas.

Um dos maiores problemas com que as PME se debatem em toda a UE é, sem sombra de dúvida, o da visibilidade do mercado dos serviços: raramente os pequenos empresários dispõem do tempo, das competências e dos recursos necessários para obterem informações sobre a disponibilidade local de serviços que seriam da maior utilidade para inovar e intensificar a própria competitividade. As autarquias locais e regionais podem e devem intervir nesse sentido, sobretudo quando não existem, como na França ou na Alemanha, agências nacionais adequadas ou estruturas específicas.

Por fim, ao iniciar um processo de associação local (como um pacto territorial) depara-se muito amiúde com a desconfiança mútua dos diferentes agentes locais; assumindo um papel de coordenador e guardião, a autarquia local ou regional pode produzir um círculo virtuoso de responsabilidade paritária entre os diferentes agentes públicos e privados rumo ao desenvolvimento e ao emprego.

3.2. Políticas activas para o mercado de trabalho

3.2.1. Aumentar a «empregabilidade» da mão-de-obra: os programas devem procurar coordenar o melhor possível a procura e a oferta de trabalho, tendo em conta também o comportamento da oferta (exigências expressas pelos jovens).

São dois os âmbitos concretos em que a intervenção das autarquias locais e regionais pode assumir grande importância: o das políticas destinadas aos jovens e o dos desempregados de longa duração.

Os jovens devem estar aptos, mediante acções formativas, informações exactas e acções culturais, a organizar a sua actividade profissional, segundo o regime de trabalho por conta de outrem ou por conta própria, que seja não só coerente com as oportunidades locais, mas também tendente a dignificar as atitudes e os currículos educativos.

Para os desempregados de longa duração, a par de uma utilização não assistencial dos instrumentos existentes nalguns países (como os trabalhos socialmente úteis), as autarquias locais e regionais podem intervir com vista a promover um melhor conhecimento das oportunidades e a permitir, na medida do possível, a recuperação de capacidades e atitudes no sistema produtivo.

No que tange à formação, em especial, só com o apoio das autarquias locais e regionais será possível levar a cabo políticas de formação descentralizadas e, logo, dirigidas às necessidades locais. A partir da indispensável formação de base généraliste, as autarquias locais e regionais, em colaboração com as empresas e centros de formação, podem estudar programas de reconversão muito concretos que respondam às exigências imediatas do tecido produtivo e não a modas passageiras.

Por último, e sempre em coordenação com outros agentes activos no território, as autarquias locais e regionais podem programar uma série de intervenções culturais tendentes a elevar a escassa mobilidade juvenil no mercado de trabalho europeu. Os acordos de associação entre autarquias locais e regionais de vários países poderiam revestir-se de particular interesse, sobretudo se apoiados por programas comunitários adequados.

3.2.2. Promover o espírito empresarial: tem a ver com programas destinados a fomentar a emergência de novas actividades empresariais e com serviços que assegurem a sobrevivência e o crescimento das novas empresas.

Sobretudo em relação às pequenas e microempresas, a promoção do espírito empresarial deve apoiar-se nas autarquias locais e regionais, únicas entidades com capacidade para actuar no território de forma exaustiva.

Em particular, importa adoptar medidas específicas destinadas a incentivar a capacidade empresarial feminina, favorecendo-se, assim, o grupo que apresenta níveis mais elevados de desemprego no mercado de trabalho.

Deve ser consagrada atenção especial ao trabalho autónomo para-subordinado: de um modo geral, é necessário criar redes de segurança externas à empresa susceptíveis de restabelecer o equilíbrio entre este tipo de trabalho e o trabalho assalariado (neste contexto, são de assinalar as experiências interessantes em curso na Finlândia); em alguns casos, importa desenvolver instrumentos que permitam transformar essas situações em verdadeiras empresas, bem como realçar a especificidade das cooperativas e da economia social em geral.

3.2.3. Incentivar a adaptabilidade das empresas e dos trabalhadores: integram-se aqui todos os programas destinados a melhorar o ambiente de trabalho das empresas, facilitar o conhecimento da oferta de serviços, etc., domínio em que as autarquias locais e regionais devem assumir um papel de coordenação e animação do território, a que, aliás, o ponto 3.1 já se referiu.

3.2.4. Reforçar as políticas de igualdade de oportunidades: o documento deve ser mais explícito, além do mais porque os programas que podem ser realizados a nível local e regional de acordo com as políticas estruturais têm um espectro muito mais amplo do que o das políticas laborais (formas mais flexíveis de serviços domiciliários, incentivos à formação técnica e científica, reorganização do tempo de trabalho, etc.).

Com efeito, tanto no caso do trabalho subordinado como, sobretudo, do trabalho autónomo feminino as acções locais e regionais assumem particular importância.

Por um lado, é neste plano que se podem encontrar soluções para os problemas relacionados com a vida familiar e, por outro, as autarquias locais podem contribuir para proteger a mulher de relações de trabalho (trabalho no domicílio, teletrabalho, trabalho a tempo parcial) que, quando confiadas unicamente à contratação privada, escondem, não raro, trabalhos menos qualificados e mal pagos.

A existência de prestação de cuidados às crianças deve ser mencionada como um importante factor para dar a homens e mulheres igualdade de acesso ao mercado de trabalho.

3.3. No que respeita à moderação dos salários, a hipótese de um alargamento para o segmento mais baixo é, em geral, inaceitável na Europa; exceptuam-se zonas onde o custo de vida seja inferior à média, com a condição de que tal faça parte de um projecto consensual de desenvolvimento/relançamento da própria zona (tais como os contratos regionais na Itália).

Em qualquer caso, o salário mínimo não deve ser fixado artificialmente, mas pelo contrário orientar-se pelo mercado e reflectir os diferenciais de produtividade em função dos níveis de qualificação, dos sectores e das regiões.

Além do mais, convém analisar caso a caso se seria útil e correcto um controlo dos salários feito exclusivamente em detrimento dos grupos mais desfavorecidos da população.

3.4. Para o desempenho dessas funções, os funcionários das autarquias locais e regionais sofrem ainda de uma situação de inadequação profissional, presos como estão entre as obrigações habituais e as novas exigências europeias.

No entender do Comité das Regiões, o papel destes funcionários no próximo futuro será crucial para associar e harmonizar as políticas estruturais da UE com a sua aplicação à escala local em função do desenvolvimento e do emprego.

Por conseguinte, os funcionários das autarquias locais e regionais deveriam beneficiar de programas de formação e estágios orientados e participar em intercâmbios de conhecimentos. Nesse contexto, cabe aplaudir o programa «Eurotraining» e fazer votos pelo seu alargamento à política económica e de emprego. Deverá ser garantida a possibilidade de participação dos funcionários das autarquias locais e regionais nos novos programas europeus do Fundo Social Europeu, tendo em vista o seu aperfeiçoamento profissional e o da administração local.

Convém considerar, todavia, que a actividade profissional habitual dos funcionários das autarquias locais e regionais limita geralmente a sua disponibilidade objectiva para participar em programas de formação muito extensos e/ou complexos.

É oportuno estudar um programa de formação para os jovens, análogo ao preconizado para os funcionários das autarquias locais e regionais, que permita a criação de um novo perfil profissional «europeu», vocacionado para aconselhar os próprios funcionários e acompanhar a participação nos programas da UE e nos processos de difusão das boas práticas administrativas, de associação e cooperação entre autarquias locais e regionais de vários países.

Faz-se votos por que as presentes recomendações do Comité das Regiões sejam bem acolhidas pela Comissão e se traduzam numa medida concreta da UE.

Bruxelas, 19 de Novembro de 1998.

O Presidente do Comité das Regiões

Manfred DAMMEYER