1.Contexto

O Regulamento (UE) n.º 1286/2013 criou o programa Fiscalis 2020, um programa de ação plurianual destinado a aperfeiçoar o funcionamento dos sistemas de tributação na UE. Nos termos do artigo 17.º, n.os 1 e 2, foi realizado um estudo externo para apoiar a avaliação intercalar do programa. Os resultados do estudo são apresentados no documento de trabalho dos serviços da Comissão em anexo e constituem a base do presente relatório.

A avaliação intercalar tinha por objetivo apreciar o programa Fiscalis 2020 desde o seu lançamento, em 1 de janeiro de 2014, até meio da sua execução (31 de dezembro de 2017). A avaliação teve em conta todo o conjunto de atividades financiadas e as partes interessadas do programa.

O presente relatório visa traçar o progresso alcançado no cumprimento dos objetivos do programa, a eficácia da utilização dos recursos e o valor acrescentado do programa a nível da UE. O relatório aborda ainda a simplificação e a continuação da pertinência dos objetivos, bem como a contribuição do programa para as prioridades da UE em matéria de crescimento inteligente, sustentável e inclusivo.

2.Pertinência

O programa Fiscalis 2020 tem por base versões anteriores do programa, em vigor há mais de 25 anos. Permite uma aplicação coerente do direito da UE no domínio da fiscalidade à luz dos atuais desafios, pois assegura o intercâmbio de informações, apoia a cooperação administrativa e melhora a capacidade administrativa das autoridades fiscais. Atualmente, o programa conta com a participação de 34 países: 28 Estados-Membros da UE e seis países candidatos e potenciais candidatos.

O programa já existe há tempo suficiente para que a maioria das partes interessadas considere seriamente a situação antes do seu lançamento. Os sistemas informáticos comuns, ou seja, os Sistemas de Informação Europeus, que utilizam cerca de 75 % dos fundos disponíveis do programa, constituem, desde há muito, uma parte integrante dos cenários fiscais nacionais e da UE. Existe um consenso entre as administrações fiscais nacionais quanto ao facto de o programa Fiscalis 2020 ser necessário e pertinente e corresponder a necessidades e preocupações reais. As ações do programa são apreciadas e correspondem, em geral, às necessidades das administrações. A ligação em rede e o intercâmbio de ideias, em especial, são extremamente valorizados e considerados como aspetos essenciais de todas as atividades do programa. A necessidade e a pertinência da maioria dos Sistemas de Informação Europeus são evidentes; em muitos casos, tais sistemas possibilitam o intercâmbio de informações que é essencial à luz do direito da UE. As atividades de apoio como, por exemplo, as sessões de formação em TI, são também extremamente apreciadas pelas partes interessadas.

Considerando a necessidade subjacente de sistemas para o intercâmbio de informações, sistemas como o minibalcão único do IVA constituem uma solução, pois permitem um intercâmbio de informações eficiente para o correto funcionamento do mercado único. Este regime supre ainda a necessidade de criar sistemas que reduzam os recursos necessários às administrações e os encargos administrativos suportados pelos contribuintes. Por exemplo, as partes interessadas salientam que o minibalcão único do IVA foi especificamente desenvolvido para permitir a aplicação da nova legislação do IVA sem criar encargos administrativos adicionais. Os custos da criação deste sistema ascenderam a uma média de 2,5 milhões de euros por Estado-Membro. Em termos de lucros, o sistema distribui mais de 3 mil milhões de euros em receitas do IVA anualmente, com um aumento anual de cerca de 15 %. A maioria dos países da UE obtém receitas líquidas do minibalcão único do IVA.

Sem essa atividade do programa Fiscalis, que criou os principais canais para o intercâmbio de informações, haveria certamente que encontrar soluções correspondentes para suprir as necessidades e resolver os problemas existentes. Além disso, permanece a dúvida sobre se tais sistemas poderiam, de facto, ser implementados sem um enquadramento comum para a coordenação ou uma fonte de financiamento como os que são proporcionados pelo programa Fiscalis.

Embora as administrações fiscais nacionais sejam os principais beneficiários do programa Fiscalis, muitos operadores económicos estão igualmente envolvidos como utilizadores de alguns Sistemas de Informação Europeus e módulos de formação e, por vezes, como participantes em ações conjuntas específicas. Os procedimentos simplificados, bem como a aplicação idêntica e previsível do direito da UE são importantes tanto para os operadores económicos como para as administrações fiscais. Existem muitas atividades no programa que abordam estas preocupações. Regra geral, o programa Fiscalis é pertinente para os operadores económicos, pois as suas prioridades e atividades correspondem às necessidades das empresas e apresentam soluções para os problemas específicos que enfrentam.

Não parece haver, entre o público em geral um conhecimento direto do programa ou do respetivo impacto. De modo indireto, o programa não aborda problemas que são muito pertinentes para os cidadãos europeus e em que a ação da UE é considerada necessária. Em especial, o programa melhora, as vidas dos cidadãos europeus ao apoiar o entendimento e a aplicação corretos e eficazes da legislação fiscal nos países participantes. Revelações recentes, na forma dos «documentos do Panamá», influenciaram a perceção dos cidadãos acerca das questões fiscais e tornaram o tema prioritário Temas como a luta contra a fraude fiscal, a evasão fiscal e o planeamento fiscal agressivo, bem como a necessidade de garantir uma aplicação equitativa e idêntica da legislação fiscal assumiram uma maior relevância aos olhos das comunidades e dos cidadãos europeus.

3.Eficácia

Os objetivos específicos do programa Fiscalis 2020 incluem o apoio à luta contra a fraude fiscal, a evasão fiscal e o planeamento fiscal agressivo, bem como a aplicação do direito da UE no domínio da fiscalidade. Para tal, há que garantir o intercâmbio de informações, apoiar a cooperação administrativa e reforçar a capacidade administrativa dos países participantes, de forma a ajudar a reduzir os encargos administrativos suportados pelas autoridades fiscais e os custos de cumprimento suportados pelos contribuintes.

O papel dos Sistemas de Informação Europeus é transversal. Atualmente, existem 25 sistemas informáticos comuns em funcionamento, que abrangem uma variedade de questões transfronteiras de fiscalidade direta e de fiscalidade indireta, além de apoiarem a arquitetura e as aplicações. Uma vez que a partilha de informações constitui um meio de alcançar os outros objetivos, particularmente relacionados com a luta contra a fraude fiscal, a evasão fiscal e o planeamento fiscal agressivo, bem como a aplicação do direito da UE, os Sistemas de Informação Europeus contribuíram, em grande medida, para todos os objetivos. Muitos dos sistemas estão ainda à disposição dos operadores económicos, permitindo-lhes enviar e obter informações mais facilmente e, por conseguinte, reduzindo os encargos que sobre eles recaem em matéria de obrigações de comunicação.

No que respeita ao apoio à luta contra a fraude fiscal, a evasão fiscal e o planeamento fiscal agressivo, os dados disponíveis mostram que os instrumentos de partilha de informações e os fóruns de colaboração existentes podem contribuir significativamente para o objetivo. Os dados revelam que se verificou um aumento da utilização dos sistemas informáticos comuns, havendo também relatos irrefutáveis que explicam como tais sistemas simplificam o trabalho corrente das administrações. Os contributos foram mais significativos para a luta contra a fraude/evasão fiscal nos domínios do IVA e do imposto especial de consumo (para os Sistemas de Informação Europeus tais como o minibalcão único do IVA, o reembolso do IVA, o Sistema de Controlo da Circulação dos Produtos Sujeitos a Impostos Especiais de Consumo, os formulários eletrónicos ou o sistema de intercâmbio de informações sobre o IVA). Os contributos não foram tão significativos no que diz respeito ao menor número de sistemas informáticos que tratam a fiscalidade direta (tais como o número de identificação fiscal no portal Europa ou o sistema de divulgação de dados); estes sistemas têm um âmbito mais reduzido, com um grau proporcionalmente inferior de com sensibilização, participação ou níveis de utilização.

No que respeita ao apoio à aplicação do direito da União no domínio da fiscalidade, ao garantir o intercâmbio de informações, o programa desempenhou um papel fundamental na comunicação segura e eficiente dos Estados-Membros entre si, em domínios de interesse mútuo, pelo que melhorou a colaboração entre eles. Este aspeto do objetivo representa uma grande parte dos projetos a que foi dada prioridade pelos programas de trabalho anuais, tendo a avaliação salientado o sucesso particular em matéria de apoio ao intercâmbio de informações e à colaboração necessários no quadro da legislação em matéria de IVA e de imposto especial de consumo.

No que respeita ao apoio à cooperação administrativa entre as autoridades fiscais, este assumiu, principalmente a forma de ações conjuntas, apesar de envolver vários temas e tipos de ações. O programa desempenhou um papel fundamental no reforço da cooperação entre as autoridades fiscais dos Estados-Membros e dos outros países participantes. As provas mais irrefutáveis encontram-se no domínio da fiscalidade indireta (em especial, no que se refere ao IVA e ao imposto especial de consumo), em que a competência da UE é maior e o nível de atividade do programa é proporcionalmente elevado. A cooperação administrativa direta, sob a forma de controlos multilaterais e de participação nos inquéritos administrativos, insere-se igualmente neste objetivo. Os controlos multilaterais, sendo um dos tipos de ações mais populares (com uma participação de mais de 3000 funcionários em 2014-2017), fornecem provas suficientes de que a cooperação administrativa prática não só ocorre como é eficaz. Associados a um grupo de coordenação, que ajuda a alinhar as práticas de trabalho e a criar um clima de confiança, os controlos multilaterais resultaram sistematicamente na recuperação de receitas e numa maior taxa de cumprimento.

Devido às discrepâncias existentes entre os países e às lacunas nos conhecimentos, para além do contexto em constante mudança da política fiscal, o programa tem de apoiar o reforço das capacidades das administrações nacionais. Este apoio assumiu a forma de vários tipos de ações conjuntas e de medidas de assistência técnica específicas previstas pela Comissão Europeia. Os módulos de aprendizagem em linha desenvolvidos pelo programa visam igualmente reforçar as capacidades dos funcionários participantes.

4.Eficiência