30.3.2004 PT C 80/61 Jornal Oficial da União Europeia
Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de directiva do Parlamento
Europeu e do Conselho que altera a directiva relativa à criação de um regime de comércio de
licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade, no que diz respeito aos
mecanismos baseados em projectos do Protocolo de Quioto»
(COM(2003) 403 final — 2003/0173 (COD))
(2004/C 80/18)
Em 1 de Setembro de 2003, o Conselho decidiu, nos termos do n.o1 do artigo 175.odo Tratado que
institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a proposta
supramencionada.
A Secção Especializada de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente, incumbida da preparação dos
correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 13 de Novembro de 2003, sendo relatora A. Le Nouail-Marlière.
Na 404.
areunião plenária, realizada em 10 e 11 de Dezembro de 2003 (sessão de 11 de Dezembro), o
Comité Económico e Social Europeu adoptou, por unanimidade, o presente parecer.
1. Introdução
1.1. A Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre as
Alterações Climáticas foi assinada por 154 países, na Cimeirada Terra no Rio de Janeiro, em Junho de 1992, e entrou emvigor a 21 de Março de 1994. A Convenção representa umesforço concertado para combater o aquecimento globalresultante das alterações climáticas induzidas pela acção dohomem (antropogénicas). O seu objectivo final é «a estabili-zação das concentrações na atmosfera de gases com efeito deestufa a um nível que evite uma interferência antropogénicaperigosa com o sistema climático. Tal nível deveria ser atingidodurante um espaço de tempo suficiente para permitir aadaptação natural dos ecossistemas às alterações climáticas,para garantir que a produção de alimentos não seja ameaçadae para permitir que o desenvolvimento económico prossiga deuma forma sustentável.» (
1).
1.2. O Protocolo de Quioto à Convenção-Quadro das
Nações Unidas sobre as Alterações Climáticas foi aprovado emDezembro de 1997, na terceira sessão da Conferência dasPartes, em Quioto, Japão. Até à data, foi ratificado por119 países responsáveis por 44,2 % das emissões de dióxidode carbono (CO
2), incluindo a CE e os seus Estados-Membros,
bem como a maioria dos países candidatos.
1.3. Para entrar em vigor, o Protocolo de Quioto deve ser
ratificado por, pelo menos, 55 países responsáveis por mais de55 % das emissões de CO
2dos países industrializados em
1990. Os Estados Unidos abandonaram o protocolo em 2001,apesar de o aumento das suas emissões estar a acelerar e estasrepresentarem 25 % do total das emissões mundiais. Malgradotodos os esforços para atingir o objectivo antes da Cimeira deJoanesburgo em Agosto de 2002, este protocolo não entrouainda em vigor.
1.4. A UE comprometeu-se a reduzir em 8 % as suas
emissões de gases com efeito de estufa entre 2008 e 2012 emrelação aos níveis registados em 1990. Todavia, prevê-se que,a serem adoptadas e aplicadas as actuais medidas, a redução
(1) Artigo 2.oda Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre as
Alterações Climáticas. Versão portuguesa http://www.diramb.
gov.pt/data/basedoc/TXT–LI–1389–1–0001.htm.das emissões totais de gases com efeito de estufa na UE será de
4,7 % entre 1990 e 2010, ou seja, menos 3,3 pontos
percentuais do que o objectivo de 8 %. Se a UE quiser
cumprir o objectivo de Quioto, serão necessárias outras acçõessignificativas e políticas adicionais. Em 1998, os quinze
concordaram em repartir entre si os encargos fixando um
objectivo para cada um num «acordo de repartição de encar-gos». A União Europeia ratificou o Protocolo de Quioto na
sessão do Conselho de 4 de Março de 2002, em conformidade
com a Decisão 2002/358/CE do Conselho (
2). Os Estados-
-Membros concluíram o processo de ratificação nacional em
31 de Maio de 2002.
1.5. Para incentivar e facilitar a observância dos seus
compromissos de redução das emissões, foram criados oschamados mecanismos flexíveis, com vista a promover a
concretização das reduções de emissões de uma forma eficaz
em termos de custos. Estes mecanismos flexíveis são: oComércio de Emissões, a Aplicação Conjunta e o Mecanismo
de Desenvolvimento Limpo (impulsionando o desenvolvi-
mento sustentável e a cooperação entre países desenvolvidos epaíses em desenvolvimento).
1.6. Embora a aplicação destes três mecanismos flexíveis a
nível internacional só seja possível depois da entrada em vigor
do Protocolo de Quioto, a UE está já a avançar com o seusistema interno de comércio de emissões que terá início em
Janeiro de 2005 (
3).
(2) Decisão 2002/358/CE de 25 de Abril de 2002 relativa à apro-
vação, em nome da Comunidade Europeia, do Protocolo de
Quioto da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre as
Alterações Climáticas e ao cumprimento conjunto dos respectivoscompromissos (JO L 130 de 15.5.2002, p. 1-20), incluindo oprotocolo e respectivos anexos. Relatório A5-0025/2002 do PEsobre a proposta de decisão do Conselho relativa à aprovação, emnome da Comunidade Europeia, do Protocolo de Quioto daConvenção-Quadro das Nações Unidas sobre as Alterações Climá-ticas e ao cumprimento conjunto dos respectivos compromissos.
(
3) Directiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de
13 de Outubro de 2003, relativa à criação de um quadro decomércio de direitos de emissão de gases com efeito de estufa naComunidade Europeia e que altera a Directiva 96/61/CE do
Conselho, JO L 275 de 25.10.2003, p. 32-46.
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1.7. A presente proposta complementa a directiva «no que
diz respeito aos mecanismos baseados em projectos do
Protocolo de Quioto», ou seja os dois outros mecanismos
flexíveis, para além do comércio de emissões, que visamreduzir os custos e o impacto macroeconómico da aplicaçãodo protocolo.
1.8. O Protocolo de Quioto permite aos países desenvolvi-
dos utilizar créditos de emissão gerados através dos chamadosmecanismos baseados em projectos de Quioto, nomeadamente
a Aplicação Conjunta (AC — para projectos que se realizem
nos países desenvolvidos) e o Mecanismo de DesenvolvimentoLimpo (MLD — para projectos nos países em desenvolvi-mento), para cumprirem parte dos seus objectivos de redução
das emissões. Os créditos de emissão só podem ser acumulados
se as reduções de emissões alcançadas através do projectoforem adicionais ao que teria acontecido na ausência da
actividade (adicionalidade ambiental). Os projectos de Apli-
cação Conjunta e no âmbito do Mecanismo de Desenvolvi-mento Limpo deverão ser conduzidos sobretudo pelo sector
privado. O MDL tem o duplo objectivo de contribuir para o
objectivo fundamental da Convenção-Quadro das NaçõesUnidas sobre as Alterações Climáticas e, ao mesmo tempo,
ajudar os países em desenvolvimento a atingir o desenvolvi-
mento sustentável. O MLD será supervisionado por umconselho executivo que foi criado na Sétima Conferência dasPartes.
1.9. Mesmo antes de o Protocolo de Quioto entrar em
vigor, as actividades de projecto podem ser elegíveis para oMDL e gerar créditos. Estes créditos terão valor, uma vez que
podem ser comprados pelos governos para atingirem as suas
metas de Quioto, ou utilizados por empresas para cumpriremas suas obrigações nacionais de reduzir emissões a baixo custo.O facto faz com que o MDL constitua um incentivo económico
para tornar mais «ecológico» o investimento directo estran-
geiro. Como tal, e tendo em conta o requisito de adicionalidadeambiental estabelecido pelo Protocolo de Quioto, espera-se
que o MDL seja um bom veículo para a transferência de
tecnologias limpas e modernas para os países em desenvolvi-mento, gerando, em simultâneo, benefícios de desenvolvi-
mento reais.
1.10. A proposta da Comissão toma em consideração a
obrigação de as Partes ao Protocolo de Quioto atingiremuma percentagem significativa dos seus objectivos através de
reduções de emissões na União Europeia, de modo a que a
utilização dos mecanismos flexíveis de Quioto constitua umcomplemento às acções nacionais, tal como formalizadas no
acordo de «repartição de encargos», com diferentes compro-
missos para cada Estado-Membro e para os países aderentes.Em consequência, prevê-se que seja efectuada uma revisão
quando se verificar a entrada no regime de comércio de
emissões de créditos de projectos de AC e MDL equivalentes a6 % da quantidade total de licenças atribuídas para o períodode transacção de 2008 a 2012. Se e quando efectuada, essa
revisão irá ponderar a fixação de um limite para os créditos
que podem ser convertidos durante a parte remanescente doperíodo de transacção em causa.2. Observações na generalidade
2.1. O CESE reitera o seu apoio incondicional à ratificação
e aplicação do Protocolo de Quioto e repete que concorda
com a apresentação de uma proposta de directiva sobre
o comércio de emissões de gases com efeito de estufa,considerando-a «um excelente meio de ajudar a conseguir, ao
menor custo possível e com o menor impacto sobre a
economia e o emprego da União Europeia, os compromissosnacionais de redução de gases com efeito de estufa previstos
no Protocolo de Quioto, que admite o comércio directo
de emissões entre Estados-Membros» (
1). O CESE acentua
igualmente «a importância para a União Europeia de actualizar
o mecanismo de vigilância das emissões comunitárias de gases
com efeito de estufa e a implementação do Protocolo deQuioto, caso esteja interessada em contribuir activamente paraa adesão e a ratificação do Protocolo de Quioto, no âmbito da
cooperação ambiental pan-europeia» (
2).
2.2. O Comité está preocupado com o lento progresso
geral na aplicação da Convenção-Quadro das Nações Unidas
sobre as Alterações Climáticas e do Protocolo de Quioto em
particular, pois, tendo em conta a inércia térmica do planeta,mesmo decidindo actuar energicamente, são necessários váriosdecénios para travar significativamente o aquecimento da
Terra.
2.3. O Protocolo de Quioto ainda não entrou em vigor
com o resultado de que vários países estão a adoptar diferentes
regimes para a sua aplicação, como por exemplo, métodos
divergentes de monitorização, de comunicação de informaçõese de verificação, bem como de comércio de emissões. Todavia,os países têm assumido compromissos, não obstante o atraso
na ratificação. Os Estados-Membros da União Europeia seguem
um sistema comum condizente com o Protocolo de Quioto.
2.4. O CESE apoia a iniciativa da Comissão e convida os
(mais) importantes actores mundiais a ratificarem o Protocolo
de Quioto.
2.5. O CESE é de opinião de que deveria ser possível
converter créditos em licenças de emissão durante o período
de 2005 a 2007, o que constituiria um sinal positivo, podendo
fazer progredir o desenvolvimento de projectos futuros queacarretariam benefícios ambientais, sociais e económicos con-
sideráveis.
(1) Parecer do CESE 680/2002, de 29 de Maio de 2002, sobre a
«Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselhorelativa à criação do quadro de comércio de direitos de emissãode gases com efeito de estufa na Comunidade Europeia e quealtera a Directiva 96/61/CE do Conselho», COM(2001) 581 final— 2001/0245 (COD), JO C 221 de 17.9.2002, p. 27-30.
(
2) Parecer do CESE 931/2003, de 16 de Julho de 2003, sobre a
«Proposta de decisão do Parlamento Europeu e do Conselhorelativa a um mecanismo de vigilância das emissões comunitáriasde gases com efeito de estufa e à implementação do Protocolo deQuioto», COM(2003) 51 final — 2003/0029 (COD), JO 234 de
30.9.2003, p. 51.
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2.6. O Comité considera que a Comissão deveria explicar
melhor do que o fez até agora os conceitos de AC e MLD aos
actores que estarão envolvidos (em particular aos sectores que
aplicarão os mecanismos e os projectos), bem como informá-los claramente sobre as possibilidades e as restrições existentes.Na opinião do Comité, as acções empreendidas até agora pelos
Estados-Membros não são suficientes. Os considerandos e as
definições, somados ao uso abusivo de abreviaturas e acróni-mos, tornam o texto pouco transparente (isto refere-se a quê?
Quem é afectado? Em que países?).
2.7. A Comissão deveria uniformizar a sua terminologia,
por exemplo mise en œuvre conjointe/application conjointe eMOC/
MC nas versões francesas dos documentos (
1) (NT: O mesmo
reparo é válido para as versões portuguesas dos mesmos
documentos: Implementação/Aplicação Conjunta — IC/JI (do
inglês «Joint Implementation») e Mecanismo Ambiente Limpo/
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo — MDL eUNFCCC/
CQNUAC para a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre
as Alterações Climáticas).
2.8. O CESE apoia a utilização dos créditos de emissão
gerados através dos mecanismos de Aplicação Conjunta (AC)
para projectos a executar em países desenvolvidos e de
transição e do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL)para projectos em países em desenvolvimento, pois são
instrumentos que permitem acelerar desenvolvimentos tecno-
lógicos que permitirão, por sua vez, reduzir as emissões decarbono e beneficiar tanto os países em desenvolvimento
como os países desenvolvidos.
2.9. Em matéria de coerência das políticas comunitárias, o
Comité toma nota da proposta da Comissão de um plano deacção para as alterações climáticas no contexto da cooperaçãopara o desenvolvimento e do contributo do quinto programa-
quadro de investigação (
2).
2.10. Contudo, o Comité está apreensivo, pois os mecanis-
mos de Quioto contribuirão possivelmente para uma redução
do nível de emissões de CO 2apenas a curto prazo, o que não
é compatível com um desenvolvimento sustentável a longoprazo.
2.10.1. Neste domínio, é primordial examinar não só a
eficácia energética como também o conjunto de recursos e adiversificação dos abastecimentos.
2.10.2. A utilização crescente do gás natural (CH
4) para a
produção de electricidade constitui um método economica-
mente atraente para a redução das emissões de CO 2. Como o
petróleo, o gás natural é uma fonte potencial para a produção
de combustível no sector dos transportes. No entanto, segundo
informações de que dispomos, as reservas conhecidas destas
(1) COM(2003) 85 final, COM(2003) 403 final, MEMO/03/154.
(2) Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu
sobre «Alterações climáticas no contexto da cooperação para odesenvolvimento», COM(2003) 85 final, Anexo I: Plano de Acçãoe Anexo VI: Projectos em matéria de alterações climáticasfinanciados no âmbito do quinto programa-quadro de investi-
gação.fontes são mais limitadas do que as de outras fontes potenciais
para a produção de electricidade, tais como o carvão, a energia
nuclear ou mesmo as energias renováveis.
2.10.3. Quando o petróleo e o gás natural desaparecerem,
serão substituídos pelo hidrogénio. Contudo, a sua produção(por exemplo, através da electrólise), carece de uma quantidade
de energia primária duas vezes superior à energia obtida com
a sua utilização. A consequência será um problema energético— e climático — ainda mais grave do que o actual.
2.10.4. Além disso, ao utilizar-se o gás natural há que
examinar pormenorizadamente as perdas decorrentes da
exploração, do transporte e da utilização, pois o gás natural éum gás com repercussões climáticas 30 vezes mais elevadas
do que o CO
2.
3. Observações na especialidade
Artigo 11.oA, n.o2
3.1. É para o CESE claro que o Protocolo de Quioto limita
os créditos gerados através de projectos de Aplicação Conjunta(AC) e de Mecanismos de Desenvolvimento Limpo (MDL) que
são utilizados no comércio de licenças de emissão, pois a AC
e o MDL não substituem as acções nacionais, constituindo,pelo contrário, um complemento às mesmas. O Comité insta,
porém, com a Comissão Europeia para ter em conta:
— a complexidade e lenta aplicação do Protocolo de Quioto
(1997) e dos acordos de Marraquexe (2001) (SétimaConferência das Partes), que foram elaborados pela
Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre as Alte-
rações Climáticas e adoptados no Rio de Janeiro em1992;
— a inexistência de projectos actualmente e o lento processo
de aprovação dos mesmos;
— a necessidade de se tornar estes instrumentos flexíveis
num incentivo que acelere os desenvolvimentos tecnoló-
gicos e transferências de tecnologias justas;
— o contributo mínimo da redução das emissões de gases
com efeito de estufa abrangido pelo Protocolo de Quioto(3 % do esforço necessário para reduzir o processo de
aquecimento);
— a duração das propostas de directiva, para além da
abertura das negociações sobre períodos de compromissoposteriores à entrada em vigor do Protocolo de Quioto
prevista para 2005;
— a coerência com o Programa Europeu para as Alterações
Climáticas e o Sexto Programa de Acção em matéria deAmbiente que promovem a redução de emissões;
C 80/64 PT 30.3.2004 Jornal Oficial da União Europeia
— a legibilidade e a mensagem endereçada aos intervenientes
potenciais (públicos ou privados), bem como a necessi-
dade de uma mensagem clara e positiva em vista da
ratificação do Protocolo de Quioto por países terceiros;
— a consideração dos compromissos diferenciados dos
Estados-Membros no Protocolo de Quioto;
— a conclusão de um acordo de «repartição de encargos»
entre os Estados-Membros da UE, incluídos os paísesaderentes.
Artigo 11.
oA, n.o3
3.2. Sem pôr em causa o Protocolo de Quioto, o Comité
realça que o atraso na entrada em vigor do Protocolo de
Quioto e as negociações que se iniciarão em 2005 para operíodo de compromissos posterior a 2012, fazem com que
as actividades respeitantes ao uso dos solos, à reafectação dos
solos e à silvicultura não devam ser sistematicamente excluídasdo âmbito de aplicação do mecanismo baseado em projectos.A Comunidade deveria preparar-se para aplicar o acordo
sobre o modo como os créditos resultantes de actividades
respeitantes ao uso dos solos, à reafectação dos solos e àsilvicultura deveriam ser tratados, acordo este que se prevê seja
aprovado na Nona Conferência das Partes (Milão, Dezembro
de 2003).
3.3. O aspecto temporário debatido no Protocolo de Quioto
ainda suscita problemas de soberania nacional, utilização dos
solos e gestão sustentável adaptada às condições locais, de tal
Bruxelas, 11 de Dezembro de 2003.
O Presidente
do Comité Económico e Social Europeu
Roger BRIESCHmodo que ainda não existe uma convenção mundial sobre as
florestas.
Artigo 11.oB, n.o5
3.4. Não obstante a referência ao cumprimento dos arti-
gos 6.oe 12.odo Protocolo de Quioto, que são vagos a este
respeito, o Comité propõe a alteração desta alínea como segue:
«a transferência de conhecimentos e tecnologias seguras ecompatíveis com o ambiente adaptada aos países em desenvol-
vimento e aos países com economias em transição». O
Comité propõe ainda que se defina «conhecimentos seguros ecompatíveis com o ambiente».
Artigo 21.
o— Reformulação do n.o3 (ponto 7, alínea b) da
proposta)
3.5. Para além de a Comissão ter de «organizar o
intercâmbio de informações entre as autoridades competentes
dos Estados-Membros sobre a evolução em matéria de atri-buição de licenças, conversão de unidades de redução de
emissões (URE) e reduções certificadas de emissões (RCE) para
utilização no regime comunitário, funcionamento do registode dados, monitorização, comunicação de informações, verifi-
cação e cumprimento», seria oportuno informar as organi-
zações não governamentais (ONG) «que possam estar interessa-das», os parceiros sociais e o público em geral, em conformi-dade com a Convenção de Aarhus (1998) sobre o acesso do
público ao processo de decisão e o acesso à justiça em matérias
ambientais, bem como apresentar um relatório regular aoParlamento Europeu, ao Comité das Regiões e ao Comité
Económico e Social Europeu.