Parecer sobre o tema « Para um desenvolvimento sustentável e respeitador do ambiente - Balanço provisório do 5º programa de acção em matéria de ambiente das Comunidades Europeias »

(96/C 18/25)

Em 30 de Março de 1995, o Comité Económico e Social, de harmonia com o terceiro parágrafo do artigo 23º do Regimento, decidiu elaborar um parecer sobre o tema supramencionado.

Incumbida de preparar os correspondentes trabalhos, a Secção de Ambiente, Saúde Pública e Consumo emitiu parecer em 19 de Setembro de 1995 (relator : K. Boisserée).

Na 329ª Reunião Plenária (sessão de 25 de Outubro de 1995), o Comité Económico e Social adoptou, por unanimidade, o seguinte parecer.

1. Observações preliminares

1.1. O 5º programa de acção da Comunidade Europeia para a protecção do ambiente () serve de base para a política de ambiente, não só das instituições comunitárias, como de todos os intervenientes responsáveis. O programa de acção, sobre o qual o Comité Económico e Social emitiu um parecer pormenorizado em 1 de Julho de 1992 (), tem o seu termo no fim do século, mas prevê uma revisão e uma actualização para finais de 1995.

1.2. Como « actores da política do ambiente » são mencionados no programa, entre outros, os grupos socioeconómicos representados no CES, e não apenas os Estados-Membros, os órgãos de poder local e regional ou as instituições comunitárias. Parece assim pertinente fazer um balanço provisório do ponto de vista dos grupos representados no CES e aproveitar a oportunidade para formular propostas de revisão do programa, levando igualmente em conta as propostas que já vêm de 1992.

2. Ponto de partida das reflexões com vista à actualização do 5º programa de acção

2.1. O parecer do CES de 1 de Julho de 1992 apenas teve repercussões parciais sobre a política ambiental da Comunidade durante o período decorrido após a entrada em vigor do programa. Uma vez que ficaram por atender vários dos pedidos dirigidos às instituições comunitárias, o balanço intercalar deverá conter igualmente uma avaliação das propostas apresentadas na altura.

2.2. Por sua vez, a Comissão Europeia elaborou, em 30 de Novembro de 1994, um balanço intercalar (), sem ter consultado oficialmente o CES a esse respeito. Convém, no entanto, levar em conta as considerações da Comissão na elaboração do presente parecer de iniciativa.

O CES chama a atenção para o capítulo 10 do Livro Branco « Crescimento, Competitividade, Emprego » publicado pela Comissão (Junho de 1993). Neste capítulo « Reflexões sobre um novo modelo do desenvolvimento da Comunidade », a Comissão expende observações essenciais no prolongamento do 5º programa de acção e que estabelecem uma conexão entre exigências ecológicas e económicas. Na opinião do CES, estas considerações deveriam ser inseridas na actualização do 5º programa de acção.

Aquando do relatório relativo ao 5º programa de acção, a Comissão publicou um « relatório do grupo de peritos independentes sobre simplificação legislativa e administrativa » (Relatório Molitor) (). A publicação deste relatório não tem qualquer ligação com o programa de acção para o ambiente e o mesmo também não trata unicamente da legislação do ambiente. É, no entanto, pertinente em relação a certos aspectos do prosseguimento do 5º programa de acção.

2.3. Além disso, vários grupos sociais e respectivas organizações emitiram uma série de pareceres tendo em vista a revisão de 1995. Certos Estados-Membros publicaram, por sua vez, balanços intercalares sobre a adopção de medidas para a realização do referido programa.

3. Experiências com o 5º programa de acção

3.1. No geral, o documento da Comissão está imbuído de um « optimismo prudente ». É sublinhada a importância do programa de medidas subsequentes à « Cimeira da Terra » no Rio de Janeiro (1992). O relatório da Comissão admite igualmente défices consideráveis nos vários sectores.

3.2. É evidente que não era possível, durante os dois anos que se seguiram à adopção do 5º programa de acção, modificar (melhorar) decisivamente a situação do meio-ambiente. Continua, no entanto, a existir a necessidade de um programa de acção « Ambiente », uma vez que a qualidade do ambiente dentro da Comunidade não melhorou na generalidade e, em algumas partes, nem sequer pôde ser mantida (p. ex. CO2, resíduos). Neste contexto, é de referir o « Dob Orí Os-Assessment » (« Ambiente na Europa », 1994) (). O momento escolhido pelo CES e fixado pela Comissão para um balanço intercalar é, porém, apropriado :

- para constatar até que ponto o programa foi tomado em consideração nas medidas adoptadas tanto a nível comunitário como em cada um dos Estados-Membros (consoante a pertinência das informações de que dispõe o CES) e

- para adaptar o programa à evolução verificada entretanto.

3.3. As observações e as ilações dos grupos sociais incumbidos da aplicação do programa de acção permitem tirar as conclusões seguintes, que vêm completar a exposição da Comissão.

3.3.1. A plena execução do programa coloca dificuldades pelo facto de os « actores da política do ambiente » serem classificados de forma muito diferenciada (). Convém, por isso, rever o método de abordagem do programa, com base nas experiências realizadas.

3.3.2. Um dos problemas da sua realização reside na ausência de consenso social quanto à definição dos objectivos do 5º programa de acção e à utilização dos instrumentos. Falta igualmente um sistema de indicadores para um « desenvolvimento sustentável e respeitador do ambiente ». Reportamo-nos aqui à « Comunicação ao Conselho e ao Parlamento Europeu - Orientações para a União Europeia relativas aos indicadores ambientais e aos balanços nacionais do ambiente - integração dos sistemas de informação económicos e ambientais» (). Dever-se-á apoiar ainda mais estes tão importantes trabalhos da Eurostat.

3.3.3. As informações sobre a execução do programa comunitário para o ambiente em cada um dos Estados-Membros apresentam várias lacunas. É verdade que os cidadãos tiram cada vez mais partido da possibilidade de colocar questões parlamentares, posteriormente transmitidas à Comissão, mas o seu tratamento sistemático não é perceptível. Por tal motivo, mostra-se imprescindível um maior envolvimento da Agência Europeia do Ambiente.

3.3.4. Uma ideia directriz do 5º programa de acção é a parceria dos « actores » da política do ambiente e a sua responsabilidade conjunta. Por esse facto, incentivou-se a participação de associações e organizações socioeconómicas na preparação de programas e de acções a nível comunitário. Porém, certas associações ligadas à protecção do ambiente queixam-se de não poderem exercer uma influência real. Ao nível nacional, faz falta o direito de interpor uma acção judicial, em prol do interesse geral, na ausência de danos concretos sobre pessoas singulares. As vias de recurso de que dispõem as associações de consumidores em alguns Estados-Membros poderiam servir de exemplo para a legislação do ambiente ().

3.3.5. A integração do 5º programa de acção nas políticas europeias e nacionais, realçada especialmente pelo CES, continua a ser insuficiente. O tratamento político do programa de acção é sintomático. De facto, têm sido organizadas várias sessões informativas a nível nacional. No entanto, não se constata qualquer abordagem detalhada por parte das instâncias políticas, a nível europeu e nacional. O mesmo se aplica à coordenação entre a política do ambiente comunitária as políticas nacionais.

4. Reflexões sobre a actualização do 5º programa de acção

4.1. Quinto programa de acção e Livro Branco « Crescimento, competitividade, emprego »

A Comissão apresenta no seu relatório uma série de propostas para a actualização do programa. O CES lamenta, todavia, que as reflexões constantes do capítulo 10 do Livro Branco não tenham sido consideradas no programa de acção e nas estratégias da sua aplicação. Esta posição do CES coaduna-se com a resolução de 17 de Fevereiro de 1995 do « Forum Consultivo Geral para o Ambiente » (capítulo 9 do 5º programa de acção, p. 115). O CES, também de acordo com o « Forum », é de opinião que, de momento, não é necessário rever completamente o 5º programa de acção ou adoptar um novo programa. O balanço intercalar deveria, em primeiro lugar, concretizar os enunciados formulados oportunamente no programa e dar ênfase à sua colocação em prática.

4.2. Estratégias e políticas

4.2.1. O 5º programa de acção (e o capítulo 10 do Livro Branco que lhe é conforme) requer uma inversão tendencial fundamental em todas as actividades económicas e sociais com incidência no ambiente. Esse objectivo poderia ser alcançado através de uma alteração do « padrão de comportamento » e dos hábitos de consumo. Esta componente fundamental do programa de acção não teve concretização porque não foi ou não pode ser suficientemente dotada com os instrumentos necessários. Os instrumentos de carácter voluntário « rótulo ecológico » e « auditoria do ambiente », que permitem fazer publicidade de produtos e sistemas de gestão respeitadores do ambiente, têm aqui um significado incontestável. Têm sido efectivamente anunciados por repetidas vezes outros instrumentos económicos (por exemplo, os impostos e as taxas) para abrir caminho a uma inversão tendencial. A sua aplicação, no entanto, deverá apenas ser encarada de acordo com cada caso individual.

4.2.2. Na actualização do programa do ambiente, será essencial precisar desde logo o princípio de subsidiariedade (artigo 3º-B do Tratado CE). Este princípio não deveria ser um entrave para a instauração de normas europeias de protecção do ambiente a nível elevado (cf. ponto 2 do artigo 130º-R do Tratado CE). O CES faz as seguinte observações suplementares :

- nas reflexões sobre a subsidiariedade, convém incluir os níveis regional e local, o que depende, todavia, da existência ou não das estruturas necessárias para o efeito ou da possibilidade de serem criadas;

- seria necessário instar a Comissão a definir regras para a concretização do princípio de subsidiariedade, que delimitassem os campos de acção, essencialmente a nível comunitário e a nível nacional. Para uma tal delimitação, foi-se buscar exemplos aos pareceres do CES dos últimos anos. É de evocar aqui o parecer sobre a directiva relativa à « prevenção e à redução integradas da poluição» () onde o CES defendeu o ponto de vista segundo o qual os valores-limite de poluição deveriam ser fixados a nível europeu. Em contrapartida, o CES não considerou, neste caso, a oportunidade de definir regras processuais detalhadas a nível europeu.

Para se chegar a uma definição exacta, poder-se-ia retomar o « acordo interinstitucional sobre a subsidiariedade » do Tratado CE. Convém igualmente abrir a possibilidade de interpor recurso perante o Tribunal Europeu de Justiça.

4.2.3. Na actualização do programa de acção dever-se-á levar em conta não só os problemas à escala continental e global, mas também a função protectora concreta da legislação do ambiente para os cidadãos envolvidos. Tal significa que as entidades de direito público (a todos os níveis) são obrigadas a assumir a responsabilidade pela protecção do ambiente e pela prevenção nesse sector. Daí resultam limites para a « desregulamentação » e a « auto-regulamentação » por actores não estatais. Esta é uma objecção a fazer ao relatório Molitor (vide ponto 2.2). Continua, portanto, a ser útil uma racionalização da política do ambiente com base nas ilações tiradas entretanto. Um crescimento económico sem prevenção nem protecção ambiental não seria sustentável socialmente.

4.2.4. O princípio da prevenção, tal como foi evidenciado pela cimeira europeia de Dublin (de 20 de Abril de 1990), faz parte integrante da função de protecção social da política ambiental : todos os cidadãos da Europa têm direito a um ambiente são. Esta exigência tem consequências fundamentais para a integração da protecção do ambiente não só em programas políticos como também em processos e tecnologias da produção e nas condições-quadro do consumo. A política do ambiente é uma componente indispensável da política para uma « Europa dos cidadãos ». E isto deveria merecer ainda maior atenção na actualização do 5º programa de acção.

4.2.5. É oportuno sublinhar, no âmbito do balanço intercalar, a interacção entre a política do ambiente e o papel dos parceiros sociais. Tal aplica-se não só ao chamado ambiente de trabalho (cf. parecer do CES sobre o 5º programa de acção, ponto 3.3), mas igualmente :

- à participação dos trabalhadores, de acordo com as dimensões de cada empresa, em decisões relativas ao ambiente, p. ex. nomeação de « delegados do ambiente » dentro das empresas,

- à participação de agrupamentos socioeconómicos na legislação e na regulamentação a todos os níveis.

A protecção integrada do ambiente supõe uma ecogestão envolvendo todos os trabalhadores da empresa. Além disso, é preciso muni-los da qualificação adequada ao desempenho dessas funções.

4.2.6. O CES referiu-se várias vezes à formação para o ambiente, especialmente ao nível das empresas, no seu parecer « Formação, segurança e protecção do ambiente» (). Por sua vez, o Parlamento Europeu, na sua Resolução « Formação para o ambiente na indústria, inclusive PME », apoiou veementemente as exigências do CES. Seria, portanto, desejável que a Comissão adoptasse estas propostas, levando em conta os trabalhos sobre perfis profissionais na protecção do ambiente, que se encontram já numa fase bastante adiantada ().

4.3. Instrumentos da política do ambiente

4.3.1. A relação entre os instrumentos existentes e os novos instrumentos da política do ambiente necessita de ser esclarecida no âmbito da actualização do 5º programa de acção. O CES já fez referência no seu parecer relativo a este programa a enunciados que se prestam a mal-entendidos. De acordo com o « Relatório Molitor », daqui em diante apenas serão ser utilizados instrumentos regulamentares, devendo a ênfase da política do ambiente ser colocada nos instrumentos económicos que serão ulteriormente aplicados por actores autónomos. Face à função concreta de protecção da política do ambiente (vide o ponto 4.2.3) serão, porém, imprescindíveis no futuro normas regulamentares.

4.3.2. Aquando da análise dos vários instrumentos de política ambiental é necessária uma clarificação pelo seguinte :

- a política do ambiente terá de fundar-se sempre na legislação de cada Estado;

- a política do ambiente apoiar-se-á praticamente numa « combinação de instrumentos » (instrumentos regulamentares e económicos);

- os instrumentos económicos também requerem um controle público; os acordos voluntários em si - que merecem ser encorajados - pressupõem um quadro legal ().

4.3.3. A base para a determinação dos instrumentos económicos é a internalização dos custos dos danos causados ao ambiente por meio :

- da aplicação consequente do princípio poluidor-pagador (artigo 130º-R do Tratado CE),

- das ecotaxas e da reforma do sistema fiscal em matéria de ambiente (),

- da maior responsabilidade civil em relação aos danos causados ao ambiente, inclusivamente por meio da introdução de um seguro obrigatório de « responsabilidade civil » (que pode ficar ligado à participação da empresa segurada na auditoria do ambiente e tornar-se, assim, num instrumento económico muito eficaz).

Também seria útil uma complementação do sistema jurídico que rege as empresas económicas em virtude da sua imagem junto do público, exigência esta, aliás, que já foi feita no 5º programa de acção (p. 111). Um tal desenvolvimento será estimulado pela aplicação do Regulamento de ecogestão e auditoria ().

4.3.4. As disposições comunitárias em matéria de contratos públicos deveriam ser modificadas de maneira a integrarem interesses relacionados com a política do ambiente. Tal podia conseguir-se por meio da inclusão de critérios ambientais nas condições de adjudicação desses contratos. Nos concursos para fornecimento de produtos manufacturados, aos quais foi atribuído o rótulo ecológico, dever-se-ia dar preferência a estes produtos.

4.3.5. Um problema fundamental na introdução de instrumentos económicos na política ambiental é o desenvolvimento de normas para as análises de custos/benefícios, mesmo levando-se em conta as actividades realizadas fora da comunidade.

4.3.6. O maior recurso a ajudas comunitárias (especialmente para a investigação e o desenvolvimento técnico) para fins de política ambiental deverá ser parte integrante do programa de acção (particularmente para objectivos de que se pode esperar uma melhoria da situação do ambiente). O mesmo se aplica à melhoria do controlo dos projectos financiados pelos fundos comunitários, em especial os fundos estruturais, do ponto de vista do seu impacte sobre o ambiente. Lembra-se neste contexto a afectação dos Fundos de Coesão para objectivos ambientais. O relatório Molitor encoraja-o igualmente.

4.4. Alguns campos de acção da política do ambiente (lista não exaustiva)

4.4.1. Um tema crucial da actualização do programa de acção será, na opinião do CES, a interacção entre a política do ambiente e a política do emprego. Por tal motivo, a política industrial europeia deveria levar mais em linha de conta as indústrias respeitadoras do ambiente cuja importância para o crescimento e o emprego tem sido bastante subestimada (vide Livro Branco, capítulo 10). O CES é também a favor de uma apreensão estatística mais acurada das tecnologias limpas.

4.4.2. Mantém-se a necessidade de harmonização que deverá ser levada em conta na adopção de normas e de critérios à escala europeia, tanto em relação aos valores-limite de emissões como à avaliação da qualidade do ambiente, contemplando cada uma das regiões da União Europeia. O princípio de subsidiariedade não poderá contrariá-lo, pois doutro modo serão de recear distorções da concorrência. A posição da Comissão a este respeito, após a entrada em vigor do 5º programa de acção, não é unânime neste ponto.

4.4.3. Os pontos cruciais do 5º programa de acção continuam a ser as interacções entre a política do ambiente e outros sectores políticos (integração) :

- política energética (),

- política agrícola (), também no que se refere aos conflitos com a protecção da natureza e da paisagem e

- política de protecção dos consumidores (consumo qualitativo).

4.4.4. Os problemas relacionados com o trânsito, entre os quais a poluição sonora que não tem desempenhado um papel muito importante nos programas comunitários, deveriam estar no centro da actualização do programa para o ambiente.

Com toda a justiça, o programa dá todo o realce à promoção dos transportes públicos. A ampliação das redes transeuropeias deveria respeitar igualmente o ambiente.

4.4.5. Entre os objectivos do programa ainda não alcançados contam-se a introdução de um estudo do impacte ambiental dos planos e dos programas públicos, destinados sobretudo à melhoria do ambiente urbano (inclusive a protecção dos centros históricos das cidades), bem como a introdução de um estudo do impacte ambiental de medidas tomadas no âmbito das infra-estruturas turísticas.

4.4.6. A legislação em matéria de resíduos, que é o cerne da política do ambiente, deveria ser completada no sentido de uma diminuição dos resíduos e de uma melhoria dos coeficientes de reciclagem. Reivindica-se do mesmo modo uma definição exacta do conceito de resíduos e das categorias dos mesmos ().

Lembra-se aqui o programa de acção para as águas subterrâneas previsto no 5º programa do ambiente.

5. Dimensão internacional da política europeia em matéria de ambiente

5.1. A política europeia do ambiente tem suscitado grande interesse a nível mundial. Este interesse deveria ser mantido e incentivado por meio da actualização do programa de acção, o que deveria suceder igualmente com a nova série de medidas de acompanhamento da Conferência Mundial do Ambiente realizada no Rio de Janeiro de 1992. O papel da Europa na política do ambiente deveria servir de modelo para os países fora da Comunidade. Por tal motivo, a política do ambiente (desenvolvimento sustentável e respeitador do ambiente) terá de ser uma componente da política europeia de desenvolvimento.

5.2. A extensão do programa de acção aos países da EFTA, no âmbito do espaço económico europeu e da parceria ambiental com os países mediterrânicos não-europeus e com a Europa Oriental já foi considerada necessária pelo CES em 1992. Tal é válido, nomeadamente, para os Estados candidatos ou futuros candidatos : a sua adesão à União Europeia implicará a entrada em vigor da legislação comunitária do ambiente. Será oportuno encarar os programas de ajudas preparatórias para a aplicação do direito do ambiente nesses Estados.

5.3. A Comunidade deveria desenvolver também iniciativas em prol da dimensão ambiental da política comercial internacional (OMC). As exigências de produção e de qualidade aplicáveis aos produtos comunitários em virtude da protecção do ambiente deveriam abranger os produtos provenientes de países terceiros.

6. Contributos do programa de acção para o ambiente para a revisão dos tratados europeus em 1996

6.1. Já agora sobressai dos artigos 2º e 130º e seguintes do Tratado da CE que a Comunidade Europeia também será uma comunidade ambiental. Na redefinição de certas disposições do Tratado terá de se atender a essa circunstância. Vem a propósito salientar as questões seguintes, que poderão ser essenciais para um desenvolvimento sustentável e respeitador do ambiente.

6.2. Os instrumentos do Tratado e os instrumentos jurídicos deveriam ser aperfeiçoados por meio do alargamento do princípio da co-decisão ou, pelo menos, do princípio de cooperação a todos os sectores da política ambiental (também no que diz respeito à ecofiscalidade).

6.3. Nos novos Estados-Membros - Finlândia, Áustria e Suécia - existem, em parte, critérios mais rígidos de protecção do ambiente. Nas instituições europeias este assunto deveria ser reexaminado com o objectivo de adoptar normas de protecção melhores e mais comprovadas no conjunto de regulamentos da União. Eventualmente, será de ponderar a possibilidade de prorrogação por mais quatro anos do prazo em vigor relativo à validade destas disposições em matéria de ambiente.

6.4. Seria útil especificar a relação entre o artigo 100º-A (mercado interno) e o artigo 130º-R e seguintes (política do ambiente) e redigir com maior clareza o nº 4 do artigo 100º-A. Fica dentro do espírito da comunidade ambiental a atribuição da mesma importância aos procedimentos legislativos quaisquer que sejam as suas bases jurídicas (mercado interno e política ambiental).

Bruxelas, 25 de Outubro de 1995.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Carlos FERRER

() JO nº C 138 de 17. 5. 1993.

() JO nº C 287 de 4. 11. 1992.

() Doc. COM(94) 453 final.

() Doc. COM(95) 288 final.

() Publicado pela Agência Europeia do Ambiente, Copenhaga, ISBN 92-826-5409-5.

() Vide ponto 3.2 do parecer do CES sobre o programa de acção.

() Doc. COM(94) 670 final.

() JO nº C 295 de 22. 10. 1994.

() JO nº C 195 de 18. 7. 1994.

() JO nº C 159 de 17. 6. 1991.

() Em particular, o Cedefop e a « Fundação de Dublin ».

() JO nº C 155 de 21. 6. 1995.

() JO nº C 332 de 31. 12. 1990.

() JO nº L 168 de 10. 7. 1993, p. 1.

() JO nº C 393 de 31. 12. 1994.

() JO nº C 298 de 27. 11. 1989, p. 40.

() Parecer sobre o « Controlo das transferências de resíduos » - Ver atrás neste mesmo Jornal Oficial.