COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

Reforçar a cooperação em matéria de aplicação da lei na UE: o modelo europeu de intercâmbio de informações (EIXM)

1. Introdução

Para se poder assegurar um elevado nível de segurança na UE e no espaço Schengen é necessário que as redes criminosas possam ser combatidas através de uma ação europeia concertada[1]. Esta ação é necessária para combater não só a criminalidade grave e organizada, nomeadamente o tráfico de seres humanos, o tráfico ilícito de droga ou de armas, mas também as infrações menos graves cometidas em grande escala, por grupos criminosos móveis ou por criminosos individuais que operam em vários Estados‑Membros.

O intercâmbio de informações entre os Estados-Membros constitui, neste contexto, um instrumento decisivo para as autoridades de aplicação da lei. Consequentemente, os acordos internacionais e bilaterais neste domínio foram complementados por sistemas e instrumentos da UE, como o Sistema de Informação de Schengen ou o Sistema de Informações da Europol, que preveem salvaguardas para proteger a privacidade e os dados pessoais, em conformidade com a Carta dos Direitos Fundamentais. A presente comunicação faz o ponto da situação sobre a forma como funciona atualmente o intercâmbio de informações transnacional na UE, formulando recomendações para melhorar o seu funcionamento.

A presente comunicação conclui que, de um modo geral, o intercâmbio de informações funciona bem e apresenta, de seguida, alguns exemplos a título de ilustração. Não será, portanto, necessário criar, nesta fase, novas bases de dados em matéria de aplicação da lei ou novos instrumentos de intercâmbio de informações a nível da UE. Todavia, os instrumentos de que a UE dispõe atualmente podem e devem ser mais bem utilizados, tendo os intercâmbios de ser organizados de uma forma mais coerente.

A presente comunicação formula, assim, uma série de recomendações aos Estados‑Membros, a fim de melhorar a aplicação dos instrumentos existentes e racionalizar os canais de comunicação utilizados. Salienta a necessidade de se garantir uma elevada qualidade, segurança e proteção dos dados. Explica igualmente a forma como a Comissão pretende apoiar os Estados-Membros, incluindo em matéria de financiamento e de formação. A comunicação fornece, deste modo, um modelo para orientar as ações da UE e dos Estados‑Membros.

A presente comunicação vem dar resposta à solicitação formulada no Programa de Estocolmo para que a Comissão avaliasse a necessidade de se adotar um modelo europeu de intercâmbio de informações com base numa avaliação dos instrumentos existentes. Tem por base a Comunicação da Comissão de 2010, que fornece uma perspetiva geral da gestão da informação no domínio da liberdade, da segurança e da justiça (a seguir designada «Comunicação de 2010»[2]), assim como a Estratégia de Gestão da Informação (EGI) para a segurança interna da UE, adotada em 2009[3], juntamente com as ações adotadas pelos Estados‑Membros, pela Comissão e pela Europol para a aplicar («Ações EGI»). Baseia‑se ainda num levantamento dos intercâmbios de informações mantidos na UE entre os peritos nacionais e as outras entidades (Autoridade Europeia para a Proteção de Dados, agências da UE, Interpol), assim como num estudo sobre o intercâmbio de informações entre as autoridades de aplicação da lei[4] e nas discussões com as partes interessadas, incluindo as autoridades competentes em matéria de proteção dos dados.

2. Situação atual

As autoridades de aplicação da lei procedem ao intercâmbio de informações para diferentes fins: investigação criminal, prevenção e deteção de crimes (por exemplo, recorrendo a operações de informações criminais), bem como para assegurar a ordem e a segurança públicas. No que se refere à dimensão dos intercâmbios transnacionais, o mencionado estudo de 2010 verificou, nas respostas formuladas pelas agências nacionais dos Estados-Membros, que cerca de um quarto dos pedidos de investigações e de operações de informações criminais haviam sido transmitidos a outros países da UE ou do espaço Schengen.

2.1. Instrumentos

A Comunicação de 2010 descrevia todas as medidas que regulamentam, a nível da UE, a recolha, o armazenamento e o intercâmbio de dados pessoais a nível transnacional, para efeitos de aplicação da lei ou de gestão da migração. A presente comunicação incide especialmente nos instrumentos utilizados no intercâmbio transnacional entre Estados-Membros. Os exemplos apresentados quanto à forma como os instrumentos estão a ser utilizados foram transmitidos pelos Estados-Membros.

A Iniciativa Sueca[5] estabelece regras, incluindo prazos, para o intercâmbio de dados e de informações criminais entre as autoridades de aplicação da lei dos Estados-Membros, para efeitos de investigações criminais ou de operações de informações criminais. Aplica-se o princípio do «acesso equivalente», ou seja, as informações devem ser fornecidas aos Estados‑Membros requerentes em condições que não podem ser mais rigorosas que as aplicáveis a nível nacional. As informações devem também ser comunicadas à Europol e à Eurojust sempre que disserem respeito a infrações no âmbito do respetivo mandato.

Em 2012, uma empresa sueca foi burlada por um conhecido falsário italiano, sendo levada a transferir 65 000 EUR para uma conta italiana. O ponto de contacto único sueco (ver ponto 3.2 infra) recebeu um pedido da Itália, apresentado através do canal SIRENE (ver infra), no sentido de contactar o diretor da empresa para verificar se o pagamento fora efetuado, caso este em que a Itália congelaria a verba. A Suécia tomou medidas e respondeu no âmbito da Iniciativa Sueca em menos de 24 horas. Graças a esta rápida intervenção, a polícia sueca foi informada de que uma empresa estava a ser vítima de fraude e as autoridades italianas puderam obter as informações necessárias para intervir. O dinheiro em causa será provavelmente recuperado.

Em 2012, no serviço de urgências de um hospital perto de Paris, um homem natural da Bélgica prestou informações confusas sobre a forma como havia sido gravemente atingido por um tiro. As declarações da pessoa que o acompanhava levaram os investigadores a inclinar‑se para eventos que tinham ocorrido na Bélgica. As primeiras investigações revelaram que o homem em causa já era conhecido na Bélgica, nomeadamente pela prática de homicídio. As autoridades francesas enviaram imediatamente, no âmbito da Iniciativa Sueca, informações espontâneas à polícia belga, que rapidamente fez a ligação com os eventos ocorridos dois dias antes neste país, quando quatro homens armados raptaram um empregado de uma ourivesaria. A intervenção da polícia provocara a fuga dos homens mas, na sua fuga, um deles fora alvejado numa troca de tiros com a polícia. Essa informação levou as autoridades francesas a colocarem o homem sob vigilância, enquanto aguardavam um mandado de detenção europeu, que foi emitido no próprio dia na Bélgica e transmitido às autoridades francesas através do canal SIRENE.

A Decisão Prüm[6] prevê o intercâmbio automatizado de perfis de ADN, de dados de impressões digitais e de dados de registo de veículos para fins de investigação de infrações penais, de prevenção de infrações penais (impressões digitais e registo de veículos) e de manutenção da segurança pública (unicamente dados de registo de veículos). A comparação de dados biométricos (perfis de ADN e impressões digitais) funciona com base num sistema de acerto/não acerto: ou seja, uma comparação automatizada produz um acerto anónimo sempre que o perfil de ADN ou a impressão digital conservados pelo Estado-Membro requerente coincide com os dados conservados por outro Estado‑Membro. Os dados pessoais ou relativos ao processo só podem ser facultados em resposta a um pedido de acompanhamento distinto.

Num apartamento de uma cidade alemã foi encontrado um homem morto por esfaqueamento, tendo sido detetada uma impressão digital na ombreira de uma porta. Uma consulta automatizada com base na Decisão Prüm permitiu encontrar um acerto na base de dados da Bulgária. As informações suplementares solicitadas à Bulgária no dia seguinte foram comunicadas no prazo de três horas e imediatamente introduzidas no Sistema de Informação de Schengen (SIS – ver infra). No dia seguinte, a pessoa em causa era detida na Áustria.

Em 2007, no início dos intercâmbios Prüm, foi roubado equipamento de uma viatura da polícia em Viena. Os vestígios de ADN encontrados nessa viatura correspondiam, na base de dados austríaca, aos vestígios encontrados num caso semelhante, mas foi um acerto Prüm, encontrado na base de dados alemã, que permitiu identificar um cidadão polaco que já fora autor de uma série de furtos. Foi emitido um mandado de detenção europeu na Áustria. O suspeito foi detido na Polónia (devido a uma indicação positiva no SIS), vindo posteriormente a ser condenado na Áustria.

A Europol apoia a ação dos Estados-Membros e a sua cooperação em matéria de prevenção e luta contra a criminalidade organizada, o terrorismo e outras formas graves de criminalidade (como enumerados no anexo da Decisão do Conselho que cria a Europol[7]), quando estes afetam dois ou mais Estados-Membros. Proporciona aos Estados-Membros, através das unidades nacionais da Europol, uma plataforma para o intercâmbio de dados e de informações criminais. O Sistema de Informações Europol é uma base de dados com informações (183 000 elementos) fornecidas pelos Estados-Membros sobre a criminalidade transnacional dentro do âmbito de competências da Europol, sobre as pessoas implicadas (41 000) e outros dados conexos. A Europol utiliza-o nas suas análises e os Estados-Membros podem utilizá-lo nas investigações que levem a cabo. Desde 2011, os Estados-Membros podem designar outras autoridades de aplicação da lei, para além das unidades nacionais da Europol, para aceder às funções de pesquisa com base num sistema de acerto/não acerto. Os ficheiros de análise permitem à Europol fornecer análises operacionais em apoio de investigações transnacionais.

Na Eslovénia, foram utilizados cartões de pagamento falsificados para retirar elevadas quantias de dinheiro em caixas automáticos de todo o país. Foram investigados dois cidadãos búlgaros. A utilização do Sistema de Informações Europol permitiu encontrar um acerto indicando que um deles já praticara atos idênticos em França e em Itália. A França forneceu informações pormenorizadas ao Sistema de Informações Europol. Graças à rápida resposta deste país através do canal SIENA (ver infra), seguida de uma verificação das impressões digitais e do levantamento de uma restrição ao seu tratamento, as autoridades eslovenas puderam utilizar esses dados como prova em tribunal. O ficheiro de análise da Europol revelou a existência de ligações entre os vários casos que tiveram lugar em SI, BG, IE, FR, IT e NO.

O Sistema de Informação de Schengen (SIS) contém indicações relativas a pessoas e a objetos. Como compensação pela supressão dos controlos nas fronteiras internas, o referido sistema é utilizado, tanto no espaço Schengen como nas suas fronteiras externas, para garantir um elevado nível de segurança dentro desse espaço. Trata-se de um sistema informático de grande escala (mais de 43 milhões de indicações), acessível aos agentes de primeira linha com base num sistema de indicações positivas/negativas. Na sequência de uma indicação positiva (ou seja, quando os dados relativos a uma pessoa ou um objeto coincidem com uma indicação), podem ser obtidas informações suplementares através dos gabinetes SIRENE (ver infra). O SIS será substituído pelo SIS II, que introduzirá novos aperfeiçoamentos, como a possibilidade de associar indicações conexas (por exemplo, uma indicação de determinada pessoa e de um determinado veículo), novas categorias de indicações e um dispositivo para armazenar impressões digitais, fotografias e cópias dos mandados de detenção europeus. A Decisão do Conselho relativa ao SIS II[8] define categorias de indicações a fim de apoiar a cooperação entre as autoridades policiais e judiciárias em matéria penal. Para o efeito, todos os Estados-Membros da UE participarão no SIS II, enquanto a Europol e a Eurojust continuarão a ter acesso ao sistema. A gestão das partes centrais do SIS II será transferida para a Agência TI[9].

Outros instrumentos da UE ou sistemas de tecnologias da informação preveem o intercâmbio de informações para fins de aplicação da lei entre as autoridades aduaneiras [Convenção de Nápoles II, Sistema de Informação Aduaneira no âmbito das bases de dados do Sistema de Informação Antifraude gerido pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF)], as unidades de informação financeira, os serviços de recuperação de bens e as plataformas de alerta da cibercriminalidade[10]. O acesso das autoridades de aplicação da lei a outros sistemas informáticos de grande escala da UE encontra-se previsto (Sistema de Informação sobre Vistos) ou foi proposto (EURODAC[11]), a fim de prevenir, detetar e investigar o terrorismo e outras formas de criminalidade grave. A questão de se conceder ou não acesso às autoridades de aplicação da lei e, em caso afirmativo, em que condições, está também a ser discutida no âmbito dos trabalhos preparatórios atualmente em curso para uma proposta de sistema de entrada/saída a apresentar brevemente.

Está a ser desenvolvido um Sistema Europeu de Vigilância das Fronteiras (EUROSUR), para assegurar o intercâmbio de informações e a cooperação operacional entre os centros de coordenação nacionais e a Frontex, de modo a melhorar a informação sobre a situação e aumentar a capacidade de resposta para prevenir a migração irregular e a criminalidade transnacional nas fronteiras externas da UE. Está também a ser desenvolvido um ambiente comum de partilha da informação (CISE) para assegurar a vigilância do domínio marítimo da UE, que se destina, nomeadamente, a melhorar o conhecimento da situação marítima e a permitir o intercâmbio transfronteiras de informações entre as autoridades públicas de sete setores relevantes (incluindo a aplicação geral da regulamentação), estabelecendo simultaneamente a interoperabilidade entre os sistemas de vigilância existentes e futuros, como o EUROSUR.

Os Estados-Membros trocam igualmente informações nos termos da legislação nacional e de acordos bilaterais. Também são todos membros da Interpol, o que permite o intercâmbio de informações com países do mundo inteiro, quer através dos pareceres e bases de dados da Interpol (por exemplo, sobre documentos de viagem roubados ou perdidos), quer bilateralmente através do recurso ao canal Interpol.

2.2. Canais e instrumentos de comunicação

Para o intercâmbio de informações transnacionais são utilizados três canais principais, assentes, em cada Estado-Membro, em unidades nacionais que utilizam um instrumento de comunicação específico:

(1) Os gabinetes SIRENE[12] podem, em caso de indicação positiva no SIS, pedir informações suplementares ao Estado-Membro que introduziu a indicação. Funcionam 24 horas por dia, todos os dias da semana, e aplicam os procedimentos previstos no manual SIRENE. Atualmente, procedem ao intercâmbio de informações através de um sistema denominado SISNET, que será substituído pela rede de comunicação do SIS II até finais de março de 2013.

(2) As unidades nacionais da Europol procedem ao intercâmbio de informações com a Europol. Podem igualmente trocar informações de forma bilateral em matéria penal fora do âmbito de competência da Europol, e sem passar por esta organização. As unidades nacionais podem trocar informações diretamente ou através dos oficiais de ligação da Europol que, embora pertençam às unidades nacionais, estão destacados na sede da Europol. A Europol desenvolveu igualmente uma ferramenta de comunicação segura, o SIENA[13], para os intercâmbios com a Europol e entre os Estados-Membros. Em 2011, os Estados-Membros utilizaram o SIENA para trocar 222 000 mensagens; em 53% dos casos, as informações contidas na mensagem foram partilhadas com a Europol.

(3) Os gabinetes centrais nacionais da Interpol, que também funcionam 24 horas por dia, todos os dias da semana, procedem ao intercâmbio de informações com a Interpol, assim como a nível bilateral, sem passar pela Interpol. Os gabinetes centrais nacionais utilizam a ferramenta de comunicação I-24/7 desenvolvida pela Interpol.

Os outros canais existentes incluem os oficiais de ligação bilaterais (destacados para outros Estados-Membros e geralmente solicitados nos casos mais complexos) e os centros de cooperação policial e aduaneira (criados por Estados-Membros vizinhos para apoiar o intercâmbio de informações e a cooperação operacional nas zonas fronteiriças).

A escolha do canal rege-se parcialmente pela legislação da UE: os pedidos de informações suplementares na sequência de indicações positivas no SIS devem ser efetuados através dos gabinetes SIRENE, enquanto o intercâmbio de informações com a Europol deve ter lugar através das respetivas unidades nacionais. Nos outros casos, a escolha compete aos Estados‑Membros.

2.3. Interação entre os diferentes instrumentos, canais e ferramentas

Existe uma grande diversidade de instrumentos, canais e ferramentas, todos concebidos para fins específicos. Uma investigação criminal pode implicar a utilização, paralela ou sequencial, de vários instrumentos. No âmbito do crime organizado ou grave a nível transnacional, uma pessoa ou um objeto podem ser averiguados tanto no Sistema de Informações Europol como no SIS e, se for encontrada uma indicação positiva, podem ser formulados pedidos suplementares através dos canais Europol ou SIRENE, respetivamente. Um vestígio biométrico pode ser objeto de um intercâmbio no âmbito da Decisão Prüm, seguido de um pedido apresentado na sequência de uma indicação positiva no âmbito da Iniciativa Sueca, utilizando a ferramenta SIENA.

Qualquer que seja a combinação ou a sequência, as regras de cada instrumento devem ser respeitadas. Essas regras incluem normas em matéria de proteção, segurança e qualidade dos dados, assim como sobre as finalidades para as quais os instrumentos podem ser utilizados. O tratamento a nível nacional dos dados resultantes dos intercâmbios transnacionais tem também de respeitar a legislação da UE em matéria de proteção de dados pessoais[14]. Deve ainda ser respeitado o princípio da proporcionalidade, ou seja, podem ser indeferidos pedidos no âmbito da Iniciativa Sueca se a comunicação das informações em causa for claramente desproporcionada em relação à finalidade do pedido. O respeito destas regras exige que os pedidos e as respostas sejam validados por pessoal devidamente qualificado e que disponha das ferramentas de informação adequadas.

2.4. Interface com a cooperação judiciária

Os processos penais envolvem sempre as autoridades responsáveis pela aplicação da lei e as autoridades judiciais, mas as diferenças existentes entre os Estados-Membros abrangem a forma como a investigação criminal é dirigida ou supervisionada pelas autoridades judiciais (incluindo os procuradores). Quando são as autoridades judiciais a conduzir o processo, assim como quando as informações são necessárias como prova, são normalmente necessários procedimentos de cooperação judiciária como o auxílio judiciário mútuo.

Além disso, as informações diretamente acessíveis às autoridades de aplicação da lei num Estado-Membro podem requerer uma autorização judicial noutro Estado-Membro. A Iniciativa Sueca exige que, se as informações solicitadas exigirem autorização judicial, a autoridade de aplicação da lei requerida deve apresentar um pedido à autoridade judicial, a qual deve aplicar as mesmas regras que aplicaria numa caso estritamente interno.

O levantamento efetuado constatou, todavia, que os peritos em matéria de aplicação da lei consideram que as divergências existentes entre as regras nacionais geram grandes atrasos nas investigações transnacionais. Embora não seja abrangido pelo âmbito da presente comunicação, importa referir que a Eurojust está disponível para facilitar a cooperação judiciária. Outro aspeto igualmente relevante consistiria na adoção da decisão europeia de investigação, atualmente a ser discutida, que poderia substituir as regras atualmente aplicadas à obtenção transnacional de provas, em conformidade com o princípio do reconhecimento mútuo. Seria necessário que a decisão europeia fosse reconhecida e executada com a mesma rapidez do que um processo nacional semelhante, e, em qualquer caso, dentro dos prazos fixados.

2.5. Princípios

Na sua Comunicação de 2010, a Comissão enunciou os princípios substantivos e os princípios orientados para o processo tendo em vista o desenvolvimento de novas iniciativas e a avaliação dos instrumentos existentes.

Os princípios substantivos são:

(1) Proteger os direitos fundamentais, em especial o direito à privacidade e à proteção dos dados. Estes direitos estão consagrados nos artigos 7.º e 8.º da Carta e no artigo 16.º do Tratado sobre o Funcionamento da UE.

(2) Necessidade. Uma restrição do direito à vida privada só pode ser justificada se estiver prevista na lei, prosseguir objetivos legítimos e for necessária numa sociedade democrática.

(3) Subsidiariedade:

(4) Gestão rigorosa dos riscos. É essencial verificar a necessidade das medidas adotadas e respeitar o princípio da limitação das finalidades.

Os princípios orientados para o processo são:

(1) Custo-eficácia. Este princípio exige que sejam tidas em consideração todas as soluções existentes e que se avalie se uma melhor utilização dos instrumentos existentes permitiria alcançar os objetivos das propostas.

(2) Elaborar políticas partindo da base. Um exemplo da aplicação deste princípio foi o levantamento efetuado, que envolveu peritos responsáveis pela aplicação da lei na preparação da presente comunicação.

(3) Repartição clara das responsabilidades. A Comunicação de 2010 referia que os Estados-Membros não dispunham de qualquer líder a quem se dirigir para obter aconselhamento sobre a aplicação da Decisão Prüm. O relatório Prüm da Comissão constata que essa lacuna é doravante parcialmente suprida pelo apoio da Europol. Quanto à ideia formulada na Comunicação de 2010, segundo a qual a Agência TI poderia estar em condições de prestar aconselhamento técnico, a Agência tem atualmente outras prioridades. A avaliação trienal a efetuar até final de 2015 proporcionará a oportunidade de se reanalisar essa possibilidade.

(4) Cláusulas de reexame e de caducidade. A Comissão publicou relatórios sobre a Iniciativa Sueca e a Decisão Prüm. A presente comunicação tem esses relatórios em consideração.

3. Avaliação e recomendações

A presente secção incide sobre a Iniciativa Sueca, a Decisão Prüm e o canal Europol. Embora o SIS e o canal SIRENE representem um elevado volume de informações trocadas, não é formulada qualquer recomendação quanto a estes sistemas, na medida em que estão a ser sujeitos a alterações profundas, nomeadamente tendo em vista a futura passagem para o SIS II.

3.1. Melhorar a utilização dos instrumentos existentes

Para além da futura reforma da Europol, a Comissão não pretende, no curto prazo, propor alterações aos referidos instrumentos da UE. Também não são necessários, atualmente, novos instrumentos. Antes de mais, devem ser aplicados os instrumentos já disponíveis.

É o caso, em particular, da Decisão Prüm. O relatório Prüm da Comissão, que acompanha a presente comunicação, constata que o intercâmbio de dados no âmbito de Prüm é muito apreciado para as investigações, mas que a sua aplicação regista um atraso considerável. Muitos Estados-Membros ainda não procedem ao intercâmbio de dados no âmbito da Decisão Prüm, embora o prazo para a sua transposição tenha terminado em 26 de agosto de 2011[15]. As principais razões são de natureza técnica e resultam da falta de recursos humanos e financeiros por parte dos Estados-Membros. Todavia, tendo em conta o apoio disponibilizado pela UE (financiamento, equipa móvel de competências, serviço de assistência), o que parece faltar, acima de tudo, é vontade política para pôr em prática a Decisão Prüm. Tal como referido no relatório, a Comissão continuará a dar o seu contributo, disponibilizando financiamento da União. No entanto, o contexto irá mudar em dezembro de 2014, quando a Comissão puder dar início a processos por infração. As regras para controlar a aplicação a nível nacional só são aplicáveis a partir dessa data, uma vez que a Decisão Prüm, tal como a Iniciativa Sueca, foi aprovada no âmbito do antigo terceiro pilar.

No que se refere à Iniciativa Sueca, a Comissão comunicou em 2011 que este instrumento ainda não atingira todo o seu potencial, mas que a sua importância iria aumentar[16]. Esta apreciação continua válida, pois nem todos os Estados-Membros procederam à sua aplicação[17]. A maior parte dos Estados-Membros comunicou a sua transposição para a legislação nacional[18], enquanto outros declararam que não tinham necessidade de tal transposição por a respetiva legislação nacional já ser conforme com o referido instrumento[19]. Não obstante, apesar das suas vantagens, nomeadamente o princípio do acesso equivalente e a fixação de prazos, o instrumento é ainda pouco utilizado na prática. Alguns motivos avançados prendem-se com o facto de existirem alternativas consideradas mais adequadas e de o formulário do pedido ser demasiado complexo (mesmo na sua versão simplificada de 2010[20]).

A Comissão foi convidada a examinar a sua utilidade para os pedidos apresentados na sequência de uma indicação positiva no âmbito da Decisão Prüm[21]. Quando são necessárias informações suplementares para serem apresentadas como prova em tribunal, é normalmente necessário um pedido de cooperação judiciária. Contudo, quando as informações não são ou não são ainda necessárias como prova, deve ser fomentada a utilização sistemática da Iniciativa Sueca como base jurídica e do canal SIENA como ferramenta de comunicação, a fim de aproveitar plenamente as vantagens destes dois instrumentos e adotar para o conjunto dos Estados-Membros uma melhor prática única.

No que respeita à Europol, uma avaliação efetuada em 2012[22] veio confirmar outras conclusões no sentido de que Estados-Membros não partilham adequadamente as informações com a Europol (e, consequentemente, entre si). A Comissão abordará esta questão numa proposta de alteração da base jurídica da Europol. Por seu lado, o Conselho convidou os Estados-Membros a recorrerem mais frequentemente ao Sistema de Informações Europol[23].

Em conformidade com o Programa de Estocolmo, a Comissão encomendou um estudo sobre a possibilidade de criar um sistema europeu de indexação de ficheiros policiais[24]. A ideia é dar resposta à necessidade sentida pelos agentes policiais dos Estados-Membros que, face à natureza cada vez mais transnacional da criminalidade, pretendem saber se um suspeito é conhecido da polícia de outro Estado-Membro. Em consonância com o princípio que exige uma boa relação custo-eficácia, a Comissão considera que não se justifica neste momento a criação de um sistema europeu de indexação de ficheiros policiais, pois não foram ainda devidamente explorados os instrumentos e ferramentas existentes, os quais permitiriam satisfazer, total ou parcialmente, tal necessidade caso fossem mais ou melhor utilizados. Esta situação contempla, nomeadamente, o Sistema de Informações da Europol (mediante o carregamento dos dados pertinentes e do alargamento do acesso a nível nacional), o SIS II (mediante a utilização crescente das indicações pertinentes relativas a pessoas e viaturas para efeitos de repressão de infrações penais e da prevenção de ameaças à segurança pública), o SIENA (continuar a melhorar o acesso a nível nacional, interligação com os sistemas nacionais e automatização de tarefas, se for caso disso), assim como a Decisão Prüm (mediante a sua plena aplicação para melhorar a identificação dos criminosos que operam em diferentes Estados-Membros).

Os Estados-Membros são convidados a:

· aplicar na íntegra a Iniciativa Sueca, incluindo o seu princípio do acesso equivalente;

· aplicar plenamente a Decisão Prüm, utilizando o apoio disponibilizado pela UE;

· quanto aos pedidos apresentados na sequência de uma indicação positiva no âmbito da Decisão Prüm, utilizar a Iniciativa Sueca e o SIENA.

A Comissão:

· continuará a prestar apoio financeiro europeu à aplicação da Decisão Prüm;

· irá preparar-se, até dezembro de 2014, para aplicar neste domínio as regras que asseguram a aplicação da legislação da UE a nível nacional.

3.2. Racionalização e gestão dos canais

Escolha do canal. O facto de os Estados-Membros poderem escolher livremente o canal (com exceção das exigências jurídicas relativas aos gabinetes SIRENE e às unidades nacionais da Europol) gera uma grande disparidade na utilização dos diferentes canais e na regularidade da sua utilização. O manual de boas práticas relativo às unidades de cooperação policial internacional a nível nacional (a seguir designado «Manual de 2008»)[25], elaborado sob a égide dos chefes de polícia da União Europeia, enuncia alguns critérios[26], mas estes não são vinculativos e não criaram convergência das práticas nacionais. Alguns Estados‑Membros optaram por uma utilização mais sistemática do canal Europol. Outros continuam a contar, em grande medida, com o canal Interpol, cujo atrativo parece residir, por um lado, no seu papel tradicionalmente central na cooperação policial internacional e, por outro, na aparente facilidade da sua utilização. O SISNET é utilizado por alguns Estados‑Membros em questões que não se inserem no quadro do SIS, como os pedidos efetuados no âmbito da Iniciativa Sueca.

A Comissão considera que é altura de a UE adotar uma abordagem mais coerente, atribuindo um papel central ao canal Europol. Segundo essa abordagem, se o canal não for juridicamente definido, o canal por omissão deve passar a ser o canal Europol através da ferramenta SIENA, a menos que haja razões específicas para utilizar um canal diferente. Assim, por exemplo, os pedidos de cooperação policial atualmente formulados através da rede SISNET (que desaparecerá quando o SIS II começar a funcionar[27]) devem, de futuro, passar a ser efetuados através do SIENA.

Alguns Estados-Membros preferem uma abordagem que permita uma maior flexibilidade na utilização dos diferentes canais. A Comissão discorda. A adoção por todos os Estados‑Membros de regras nacionais sobre a escolha do canal e a sua convergência no sentido de uma abordagem única comum apresentaria mais vantagens do que a atual abordagem dispersa. A escolha do canal Europol justifica-se pelas vantagens que apresenta. Os oficiais de ligação Europol podem ser chamados a intervir sempre que necessário. O SIENA pode ser utilizado para os intercâmbios bilaterais diretos, mas também facilita a partilha de informações com a Europol, em conformidade com os requisitos legais da Decisão Europol e da Iniciativa Sueca. As mensagens SIENA são estruturadas, podem conter grandes volumes de dados e os intercâmbios são efetuados com elevada segurança. A proteção dos dados é reforçada pelo facto de o intercâmbio de informações ser efetuado num formato estruturado, por exemplo, através do SIENA. A abordagem sugerida está em total consonância com a futura proposta da Comissão para a reforma da Europol, assim como com as orientações estratégicas definidas pelo Conselho Europeu no Programa de Estocolmo e que estipulam que «a Europol deverá assumir um papel de charneira no intercâmbio de informações entre as autoridades policiais dos Estados-Membros, funcionando como prestador de serviços e plataforma dos serviços de polícia».

Gestão dos canais. Um ponto de contacto único é um sistema de «balcão único» para a cooperação policial internacional, que funciona 24 horas por dia, todos os dias da semana. Os Estados-Membros podem reunir nos respetivos pontos de contacto o gabinete SIRENE, a unidade nacional da Europol e o gabinete central nacional da Interpol, assim como os pontos de contacto de outros canais. A criação, por cada Estado-Membro, de um ponto de contacto único (mesmo que nem sempre tenha sido essa a expressão utilizada) foi um das conclusões, em 2007, da terceira ronda de visitas de avaliação mútuas[28] e foi recomendada pelo Manual de 2008. A maior parte dos Estados-Membros dispõe de um departamento de cooperação policial internacional, embora só alguns desses serviços tenham as características de um verdadeiro ponto de contacto único. Em 2012, o Conselho convidou os Estados-Membros a «explorarem as possibilidades de criar um ponto de contacto único»[29]. A Comissão gostaria de ir mais longe: a fim de melhorar globalmente o intercâmbio de informações para fins de aplicação da lei na UE, todos os Estados-Membros devem criar pontos de contacto únicos que respeitem certas características mínimas.

Para os pedidos dirigidos a outro Estado-Membro, o facto de reunir os diferentes canais numa estrutura organizacional única que respeite as regras nacionais em matéria de escolha do canal, garante a escolha correta e coerente do canal, assim como a qualidade dos pedidos. A qualidade é assegurada pelo facto de os pontos de contacto únicos validarem os pedidos para confirmar que estes são necessários e oportunos. Quando as informações não são trocadas através de pontos de contacto únicos (por exemplo, através de centros de cooperação policial e aduaneira ou de agências nacionais que efetuam intercâmbios diretos através do SIENA), um ponto de contacto único pode assegurar a sua coordenação a nível nacional. Para receber os pedidos, os pontos de contacto únicos devem, se tal for juridicamente possível, ter acesso direto às bases de dados nacionais, a fim de responder rapidamente aos pedidos, nomeadamente dentro dos prazos fixados no âmbito da Iniciativa Sueca. As regras do Manual SIRENE (por exemplo, em matéria de segurança, sistemas de gestão do fluxo de trabalho, qualidade dos dados e pessoal) poderiam constituir a base para organizar todos os canais de forma coerente. A partilha dos recursos, designadamente dos recursos humanos e da infraestrutura, pode contribuir para reduzir os custos ou, pelo menos, para uma melhor utilização dos recursos.

Os pontos de contacto únicos deveriam abranger todos os organismos responsáveis pela aplicação da lei, incluindo os serviços aduaneiros. Deveria ser estabelecida uma cooperação entre esses pontos de contacto e os centros nacionais de coordenação em matéria de vigilância das fronteiras. Sempre que for compatível com os sistemas jurídicos nacionais, devem ser estabelecidas ligações com as autoridades judiciais, nomeadamente quando estas dirijam investigações criminais.

Um número cada vez maior de centros de cooperação policial e aduaneira[30] procede ao intercâmbio de informações a nível local e regional. As conferências anuais organizadas a nível da UE permitem a partilha de experiências e a discussão de abordagens comuns. Embora o número de intercâmbios, geralmente elevado na sua maior parte, não diga respeito à criminalidade mais grave ou organizada, um dos desafios reside em assegurar que a informação pertinente é transmitida ao nível nacional (pontos de contacto únicos) e, se necessário, à Europol. Neste contexto, a Comissão aguarda com expectativa os resultados de um projeto-piloto atualmente em curso (no âmbito de uma ação relativa à Estratégia de Gestão da Informação - EGI) que utiliza o SIENA num centro de cooperação policial e aduaneira.

A plataforma de intercâmbio de informações é uma ação decorrente da EGI, liderada pela Europol, destinada a desenvolver um portal comum para aceder aos canais e sistemas existentes, respeitando plenamente as suas regras em matéria de segurança e de proteção de dados. A Comissão considera que embora a facilitação da utilização dos canais e sistemas existentes apresente vantagens, importa efetuar uma nova avaliação dos custos-benefícios de tal plataforma de intercâmbio de informações, refletir sobre a fonte de financiamento, assim como sobre a forma como o projeto deve ser dirigido. Essa avaliação deve envolver igualmente a Agência TI[31].

Os Estados-Membros são convidados a:

· utilizar, no caso dos intercâmbios em que o canal não seja juridicamente definido, o canal Europol, através da ferramenta SIENA, enquanto canal por omissão, salvo se existirem motivos específicos para utilizar outro canal;

· definir instruções nacionais para a escolha do canal;

· em especial, após o SIS II entrar em funcionamento e a rede SISNET ter sido encerrada, utilizar o canal Europol e a ferramenta SIENA para os intercâmbios em matéria de cooperação policial, atualmente realizados através da rede SISNET;

· criar, caso ainda não exista, um ponto de contacto único abrangendo os principais canais, disponível 24 horas por dia, todos os dias da semana, reunindo o conjunto das autoridades de aplicação da lei, com acesso às bases de dados nacionais;

· assegurar que as informações trocadas através dos centros de cooperação policial e aduaneira são, quando necessário, transmitidas a nível nacional e, se for caso disso, à Europol;

· estabelecer uma cooperação entre os pontos de contacto únicos e os centros nacionais de coordenação EUROSUR.

O Conselho é convidado a:

· alterar as orientações a nível da UE de modo a refletirem as orientações acima indicadas quanto à escolha do canal.

A Comissão:

· participará nos trabalhos de avaliação da viabilidade da criação de uma plataforma de intercâmbio de informações.

3.3. Garantir a qualidade, a segurança e a proteção dos dados

As garantias em matéria de proteção de dados constantes dos instrumentos atuais devem ser cuidadosamente respeitadas. Ao abrigo da proposta da Comissão de 25 de janeiro de 2012, tendo em vista a adoção de uma diretiva aplicável ao tratamento nacional dos dados pessoais para efeitos de prevenção, investigação, deteção e repressão de infrações penais[32], as regras em matéria de proteção de dados previstas pelos instrumentos atuais devem ser reapreciadas para se avaliar a necessidade de as harmonizar com a diretiva.

É necessário um elevado nível de segurança dos dados para proteger a integridade dos dados pessoais objeto de intercâmbio e garantir a confiança dos Estados-Membros no intercâmbio de informações. «A solidez de um cordão depende do seu elo mais fraco»: os Estados-Membros e as agências da UE têm de assegurar que os dados são transmitidos através de redes de alta segurança. A referida proposta de diretiva contém regras em matéria de segurança dos dados[33] e, a nível da UE, existem regras de segurança pormenorizadas aplicáveis à proteção das informações classificadas da UE[34].

É igualmente importante assegurar um elevado nível de qualidade dos dados. Neste contexto, o «processo operativo», ou seja, a forma como o intercâmbio de informações é levado a cabo na prática, é importante. Um aspeto a ter em conta consiste em, sempre que seja possível e adequado, automatizar tarefas específicas. Por exemplo, a elaboração de um pedido de informações dirigido a outro Estado-Membro exige que os dados registados num sistema nacional sejam reintroduzidos na ferramenta de comunicação utilizada. Fazê‑lo manualmente aumenta o risco da ocorrência de erros e consome muito tempo. A automatização desse tipo de tarefas será possibilitada pela norma UMF II[35], que é igualmente uma ação decorrente da EGI. Este projeto, financiado pela UE e conduzido pela Europol, visa desenvolver uma norma que fixe o formato das mensagens utilizadas para solicitar informações e dar respostas. Isto permitiria automatizar a transferência de dados entre os diferentes sistemas nacionais, por exemplo, os sistemas nacionais de gestão dos processos nacionais e o SIENA. Para além da potencial economia de custos ou, pelo menos, de uma melhor utilização dos recursos, são dois os principais benefícios resultantes da supressão da introdução manual dos dados: libertar recursos humanos que passam a estar disponíveis para as tarefas de validação e reduzir os erros de transcrição, facilitando o intercâmbio das informações sob um formato estruturado, que permite melhorar a gestão e a proteção dos dados.

A automatização de tarefas não significa que qualquer agente da polícia da UE passe a ter acesso a todas as informações policiais da UE. Os intercâmbios devem ser limitados ao que é necessário e adequado, devendo ser geridos de forma a garantir que se mantêm dentro destes limites. As consultas automatizadas, como forma de superar os problemas de capacidade, funcionam, por conseguinte, ao abrigo dos vários instrumentos de intercâmbio de informações da UE existentes, com base num sistema de indicações positivas/negativas (por exemplo, SIS, ADN e impressões digitais, no âmbito da Decisão Prüm) ou limitam-se a certos tipos de dados (por exemplo, os dados de registo de veículos no âmbito da Decisão Prüm). Algumas tarefas não podem, e não devem, ser automatizadas, designadamente a validação dos pedidos e das respostas. Este aspeto é particularmente importante no quadro da Iniciativa Sueca, que exige que os pedidos sejam fundamentados.

Por último, a interoperabilidade entre os diferentes sistemas e estruturas administrativas nacionais pode trazer vantagens, nomeadamente em termos de coerência dos procedimentos, encurtamento dos prazos de resposta, melhoria da qualidade dos dados e simplificação da sua conceção e desenvolvimento. O quadro europeu da interoperabilidade[36] identifica quatro níveis de interoperabilidade: técnica, semântica, organizacional e jurídica. A norma UMF II desenvolverá o nível semântico[37]. A harmonização tendente a alcançar práticas comuns (pontos de contacto únicos, escolha do canal) permitirá promover o nível organizacional. No entanto, as informações só podem ser efetivamente trocadas e utilizadas quando a legislação o permite.

A Europol e os Estados-Membros são convidados a:

· continuar a desenvolver a norma UMF II.

3.4. Melhorar a formação e a sensibilização

Para dotar os agentes responsáveis pela aplicação da lei dos conhecimentos e competências para cooperar eficazmente, a Comissão está atualmente a preparar um programa de formação neste domínio. O levantamento efetuado demonstrou que instrumentos da UE de intercâmbio de informações pertinentes são abordados na formação inicial dos organismos responsáveis pela aplicação da lei, mas sem avaliara a qualidade dessa formação. Os funcionários especializados, como aqueles que trabalham nos pontos de contacto únicos, carecem de formação mais aprofundada. Os intercâmbios destes funcionários são também considerados benéficos[38], devendo ser incentivados.

Os Estados-Membros são convidados a:

· assegurar que todos os agentes responsáveis pela aplicação da lei recebem formação adequada em matéria de intercâmbio de informações a nível transnacional;

· organizar intercâmbios entre funcionários dos pontos de contacto únicos.

A Comissão:

· garantirá que o programa de formação em matéria de aplicação da lei contempla uma formação sobre o intercâmbio de informações a nível transnacional.

3.5. Financiamento

A UE financiou, no âmbito do programa específico «Prevenir e combater a criminalidade» (ISEC), projetos de intercâmbio de informações, como o UMF II (830 000 EUR) e a aplicação da Decisão Prüm (11,9 milhões de EUR). O fundo será substituído em 2014-2020 pelo Fundo para a Segurança Interna da UE, que poderá financiar igualmente projetos no domínio do intercâmbio de informações.

Uma parte do Fundo para a Segurança Interna será gerida pelos Estados-Membros através da chamada «gestão partilhada», em conformidade com os programas plurianuais. Esses programas devem ter em consideração as prioridades nacionais em matéria de intercâmbio de informações, em conformidade com as recomendações formuladas na presente comunicação. Paralelamente, a Comissão ponderará o modo como algumas partes do Fundo para a Segurança Interna sob a sua gestão direta podem apoiar projetos-piloto, por exemplo, através da continuação do desenvolvimento da UMF II.

No que respeita às despesas próprias dos Estados-Membros, outras recomendações (sobre pontos de contacto únicos, projeto UMF II) poderão, como foi referido, contribuir para realizar economias ou, pelo menos, melhorar a utilização dos recursos.

Os Estados-Membros são convidados a:

· ter em consideração certas prioridades em matéria de intercâmbio de informações nos programas plurianuais nacionais, ao abrigo do Fundo de Segurança Interna da UE para 2014-2020.

A Comissão:

· integrará as regras em matéria de intercâmbio de informações no âmbito do seu diálogo com os Estados-Membros sobre a programação do Fundo para a Segurança Interna;

· lançará convites à apresentação de propostas para financiamento direto (pela Comissão) de projetos-piloto pertinentes.

3.6. Estatísticas

As estatísticas atualmente disponíveis, embora sejam pertinentes em alguns domínios (por exemplo, o SIS ou o SIENA), não são suficientemente abrangentes. A disponibilização de melhores estatísticas permitiria desenvolver os conhecimentos sobre a utilização da Iniciativa Sueca (relativamente à qual só são conhecidos os dados transmitidos através do SIENA), assim como da Decisão Prüm.

A recolha de dados estatísticos pode, todavia, mobilizar demasiados recursos, especialmente se não for integrada nas tarefas habituais. Os exercícios pontuais devem ser evitados. O melhor é privilegiar uma abordagem progressiva, assente nos processos já iniciados, como por exemplo, tal como descrito no relatório Prüm, a identificação de indicações positivas no âmbito da Decisão Prüm úteis às investigações. Um maior recurso ao SIENA para os pedidos no âmbito da Iniciativa Sueca, como já foi recomendado supra, permitiria que um maior número desses pedidos fosse tido em conta nas estatísticas SIENA.

Os Estados-Membros são convidados a:

· melhorar as estatísticas relativas à Decisão Prüm.

4. Conclusões

A melhoria do intercâmbio de informações a nível transnacional não representa um fim em si mesmo. O objetivo é combater mais eficazmente a criminalidade e, assim, reduzir os danos para as vítimas e para a economia da UE.

De um modo geral, o intercâmbio de informações transnacional funciona bem, como ficou demonstrado pelos exemplos fornecidos, e contribui decisivamente para lutar contra a criminalidade grave e transnacional na UE. Existe, todavia, margem para se introduzirem melhorias. A legislação aprovada deve ser integralmente aplicada pelo conjunto dos Estados‑Membros. Futuramente, os Estados-Membros devem convergir para uma utilização mais sistemática do canal Europol e para a criação de pontos de contacto únicos completos.

A Comissão, por seu turno, irá continuar a analisar o modo como os instrumentos são aplicados e utilizados, de forma a poder disponibilizar financiamento da UE e reunir os diferentes elementos indispensáveis para garantir a coerência global. A Comissão não propõe, em consequência, a criação de qualquer instrumento novo. Se o vier a fazer no futuro, respeitará os princípios substantivos enunciados na Comunicação de 2010: proteger os direitos fundamentais e garantir a necessidade, a subsidiariedade e uma gestão rigorosa dos riscos.

Ainda são necessários grandes esforços para garantir que a informação pertinente é partilhada com a Europol, de modo a disponibilizar uma visão de conjunto da criminalidade transnacional à escala da UE. A futura proposta da Comissão para a reforma da Europol pretende responder a essa necessidade. Contudo, a aplicação das recomendações formuladas na presente comunicação no sentido de uma utilização mais sistemática do canal Europol e da respetiva ferramenta de comunicação securizada SIENA já facilitaria a transmissão de informações à Europol neste momento.

Para dar seguimento à presente comunicação, a Comissão continuará a colaborar com os Estados-Membros, no contexto da Estratégia de Gestão da Informação para a segurança interna da UE, propõe que o Conselho organize um debate anual no âmbito do seu Comité de Segurança Interna. A Comissão convida igualmente o Parlamento Europeu a debater as suas recomendações, incluindo no âmbito da sua comissão especial sobre a criminalidade organizada, a corrupção e o branqueamento de capitais.

[1] Estratégia de Segurança Interna da UE em Ação, COM (2010) 673.

[2] COM(2010) 385.

[3] Conclusões do Conselho de 30 de novembro de 2009, 16637/09.

[4] http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/categories/studies/index_en.htm

[5] Decisão-Quadro do Conselho 2006/960/JAI.

[6] Decisão 2008/615/JAI do Conselho.http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/categories/studies/index_en.htm

[6] Decisão-Quadro do Conselho 2006/960/JAI.

[7] Decisão 2009/371/JAI do Conselho.

[8] Decisão 2007/533/JAI do Conselho.

[9] Agência europeia para a gestão operacional de sistemas informáticos de grande escala no espaço de liberdade, segurança e justiça.

[10] A próxima Estratégia Europeia em matéria de Cibersegurança permitirá avaliar as necessidades futuras de intercâmbio de informações entre a rede, as autoridades responsáveis pela segurança da informação e pela aplicação da lei, por exemplo, através do Centro Europeu da Cibercriminalidade.

[11] Base de dados europeia com as impressões digitais dos requerentes de asilo e das pessoas que atravessam irregularmente a fronteira.

[12] Supplementary Information REquest at the National Entry (Informações Suplementares Pedidas na Entrada Nacional).

[13] Aplicação de Intercâmbio Seguro de Informações (Secure Information Exchange Network Application).

[14] Decisão-Quadro 2008/977 do Conselho.

[15] Os Estados-Membros seguintes já aplicam a Decisão Prüm: ADN: BG/CZ/DE/ES/EE/FR/CY/LV/LT/LU/HU/NL/AT/PT/RO/SI/SK/FI; Impressões digitais: BG/CZ/DE/EE/ES/FR/CY/LT/LU/HU/NL/AT/SI/SK; Dados de registo de veículos: BE/DE/ES/FR/LT/LU/NL/AT/PL/RO/SI/FI/SE. Para mais informações, ver o relatório Prüm.

[16] SEC(2011) 593.

[17] Os seguintes Estados-Membros devem ainda adotar disposições de aplicação: BE/EL/IT/LU.

[18] BG/CZ/DK/DE/EE/ES/FR/CY/HU/LT/LV/NL/PL/PT/RO/SI/SK/FI/SE.

[19] IE/MT/AT/UK.

[20] 9512/1/10.

[21] Conclusões do Conselho de 27 e 28 de outubro de 2011, 15277/11.

[22] https://www.europol.europa.eu/sites/default/files/publications/rand_evaluation_report.pdf

[23] Conclusões do Conselho de 7 e 8 de junho de 2012.

[24] http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/categories/studies/index_en.htm

[25] 7968/08.

[26] Retomados nas diretrizes sobre a aplicação da Iniciativa Sueca, 9512/1/10.

[27] A rede de comunicação do SIS II está juridicamente limitada aos dados e informações suplementares abrangidos pelo SIS II.

[28] 13321/3/07.

[29] Conclusões do Conselho, de 7 e 8 de junho de 2012, 10333/12.

[30] 38 no final de 2011.

[31] Agência europeia para a gestão operacional de sistemas informáticos de grande escala no espaço de liberdade, segurança e justiça.

[32] COM(2012) 10.

[33] Artigos 27.º a 29.º da proposta.

[34] Decisão 2011/292/UE do Conselho.

[35] Formato de mensagem universal. (Universal Message Format).

[36] COM(2010) 744.

[37] O projeto UMF II tem em conta outros trabalhos sobre a semântica, como os modelos de dados comuns que estão a ser desenvolvidos no âmbito do programa da UE relativo a soluções de interoperabilidade para as administrações públicas europeias.

[38] 10333/12.