Parecer do Comité Económico e Social sobre a «Comunicação da Comissão relativa à análise da estratégia comunitária para a gestão dos resíduos»

(97/C 89/02)

Em 2 de Agosto de 1996, a Comissão decidiu, nos termos do artigo 198º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Conselho sobre a comunicação supramencionada.

Foi encarregada da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção de Ambiente, Saúde Pública e Consumo, que emitiu parecer em 7 de Janeiro de 1997 (foi relator Sergio Colombo).

Na 342ª reunião plenária de 29 e 30 de Janeiro de 1997 (sessão de 29 de Janeiro de 1997), o Comité Económico e Social adoptou, por 80 votos a favor, 1 contra e 3 abstenções, o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. O Comité considera oportuno que se reveja a estratégia comunitária para a gestão dos resíduos para que se possa fazer um balanço dos resultados obtidos e identificar os instrumentos mais adequados para recuperar atrasos e colmatar lacunas. Saúda a iniciativa da Comissão de abrir um amplo debate sobre tal revisão e apraz-lhe o facto de o Conselho ter adoptado tempestivamente (em 9 de Dezembro), uma resolução sobre a matéria.

1.2. O Comité foi um dos defensores da necessidade de uma óptica global da gestão dos resíduos, de acordo com uma hierarquia bem específica, dando prioridade à prevenção da geração de resíduos, e com uma distinção muito clara entre reciclagem, reutilização de materiais e reutilização energética. Neste sentido, examinou as diferentes propostas concretas que a Comissão tem vindo a elaborar ao longo dos anos, pondo a tónica na participação de todos os actores, na conveniência de associar as medidas regulamentares a instrumentos de mercado, bem como na necessidade de definir os níveis de «responsabilidade» e na urgência de dispor de bases de dados harmonizadas neste domínio.

1.3. Ao examinar o presente documento a fim de contribuir para gizar uma futura estratégia, teve o Comité presente as suas anteriores posições ().

1.4. O Comité considera a adopção da resolução do Conselho unicamente como um primeiro passo para relançar a estratégia comunitária mediante um empenho inequívoco dos Estados-Membros em respeitar as obrigações decorrentes da extensa legislação nesta matéria. É necessário não só elaborar novas medidas legislativas nos sectores ainda carentes (p. ex. regulamentação das descargas e gestão dos fluxos de resíduos bem específicos), mas também, e sobretudo, tornar operacionais e eficazes as existentes, corrigindo eventuais carências e deficiências, conjuntamente com a adopção de um arsenal de medidas de acompanhamento que abranjam toda a cadeia de produção e de gestão dos resíduos.

1.5. Convém articular a estratégia em torno de objectivos quantitativos e de calendários precisos, prevendo controlos regulares e definindo as respectivas responsabilidades.

1.6. Com efeito, as responsabilidades não se situam exclusivamente aos níveis comunitário e nacional, mas também aos níveis regional e local - aos quais incumbem responsabilidades directas de gestão e que estão mais próximos dos cidadãos - e aos parceiros socioeconómicos, devendo estes últimos ser os verdadeiros protagonistas de uma abordagem preventiva da geração de resíduos.

2. Observações na generalidade

2.1. A comunicação em apreço analisa minuciosamente os problemas debatidos na Comunidade no que diz respeito à política de gestão dos resíduos. O Comité, com a ressalva das observações que se seguem, subscreve os princípios gerais formulados na comunicação e a respectiva hierarquia, que ele próprio tantas vezes reafirmou.

2.2. Mas o documento não dá informações suficientes nem uma avaliação dos resultados obtidos com as políticas comunitárias e nacionais de gestão de resíduos; frisa, aliás, a escassez de dados estatísticos apropriados que permitam dar uma visão credível da situação e salienta os atrasos registados na aplicação das políticas comunitárias nesta matéria. Trata-se de uma carência que o Comité não pode deixar de deplorar sobretudo depois de tanto ter insistido em anteriores pareceres sobre este aspecto.

2.3. Para além de considerações específicas sobre temas e problemas tratados na comunicação, o documento traça um retrato globalmente negativo dos resultados da gestão dos resíduos à escala europeia. Os sistemas adoptados nos Estados-Membros têm-se revelado, não raro, ineficazes, ambientalmente insustentáveis e economicamente inoperantes (aumento constante da produção média de resíduos, prevalência da eliminação através de descargas, pouca quantidade de resíduos recuperados, etc.) Além disso, não é possível formular este juízo correctamente, isto é ter um conhecimento adequado dos problema e dos seus componentes, bem assim identificar as causas e os factores responsáveis pelo insucesso. Ou seja, se por um lado a Comissão está apta a afirmar que a situação não é de modo algum satisfatória, por outro é incapaz de dizer exactamente «quanto», «como» e «porquê», o que cria um dramático impasse na elaboração de medidas susceptíveis de corrigir as políticas e as acções comunitárias neste domínio.

2.4. Isto é particularmente notório na parte propositiva do documento, isto é onde a Comissão anuncia uma série de compromissos futuros sem, no entanto, ser capaz de formular ideias operacionais, um quadro preciso de medidas, objectivos quantificados e calendarizados no âmbito de uma política concreta.

2.5. A comunicação distingue problemas de três tipos:

a) A carência de informações quantificadas e o sistema ineficaz de recolha e transmissão de dados comparáveis pelos Estados-Membros, bem como a necessidade de desenvolver métodos e sistemas comunitários eficazes em função de prioridades bem determinadas e de definições harmonizadas.

b) O insuficiente empenho por parte dos Estados-Membros na aplicação das directivas e regulamentos comunitários.

c) Os atrasos e o pouco empenho na elaboração e adopção pela UE dos instrumento de política ambiental mais avançados, tais como instrumentos económicos, acordos voluntários e demais medidas relacionadas com o conceito de responsabilidade alargada, especialmente a responsabilidade dos produtores e consumidores nesta área.

2.6. Trata-se, como é óbvio, de problemas políticos relevantes que exigem dos organismos comunitários e dos governos nacionais um esforço e um empenho extraordinários para reunir num amplo debate os cidadãos europeus, os agentes económicos e as autoridades administrativas e de decisão sobre os grandes temas da sustentabilidade, da relação entre protecção do ambiente e modificação dos comportamentos individuais e colectivos, da convergência possível entre finalidades económicas e ecológicas das actividades humanas.

2.7. O Comité verifica que a resolução do Conselho constitui um primeiro passo para equacionar estes problemas e iniciar um amplo debate, valorizando as experiências positivas existentes a nível regional e local, reforçando as estruturas de coordenação e de intercâmbio de experiências, identificando prioridades de intervenção que se traduzam em objectivos quantitativos e respeitem o princípio de subsidiariedade.

2.8. O Comité faz questão de reiterar, mais uma vez, que a possibilidade, consagrada no artigo 130º T, de os Estados-Membros adoptarem medidas de protecção reforçada, deve ser interpretada de forma dinâmica, na perspectiva da sua extensão gradual, e que o artigo 100º-A respeitante ao funcionamento do mercado interno prevê, no terceiro parágrafo, um nível de protecção elevado.

2.9. Por esta razão não vê qualquer utilidade em se repetir uma oposição - que considera estéril - entre mercado interno e protecção do ambiente, reabrindo um debate legalista sobre a base jurídica das medidas no sector dos resíduos, questão já várias vezes tratada pelo Tribunal de Justiça devido à dificuldade em estabelecer a fronteira exacta entre mercadorias e resíduos.

2.10. Importante é realçar a abordagem integrada da gestão dos resíduos com prioridade na fonte, isto é desde o momento da concepção do produto destinado a ser resíduo. Um mercado interno com um alto nível de protecção ambiental pressupõe que se defina uma política industrial e de produtos que integrem a dimensão ambiental nos ciclos de produção e nas actividades de consumo, impulsionando o crescimento sustentável, constituindo este último um compromisso internacional da União Europeia após a conferência do Rio de Janeiro, bem como um princípio consagrado no artigo 2º do Tratado.

2.11. O Comité realça, por último, que a Comissão faz um balanço sobretudo negativo da aplicação do direito comunitário no domínio do ambiente () ao salientar os limites dos instrumentos comunitários destinados a punir o incumprimento da legislação pelos Estados-Membros. É evidente que no campo da defesa do ambiente há um problema de cultura, de informação e de educação para fazer aceitar a toda a sociedade a assunção de responsabilidades na matéria.

2.12. A responsabilidade partilhada não deve, porém, ser pretexto para diluir responsabilidades, que devem ser bem definidas: no atinente à gestão dos resíduos, o princípio do poluidor pagador e o da responsabilidade pelos danos no ambiente devem ser utilizados de forma mais apropriada.

2.13. O conceito de responsabilidade do produtor que a comunicação menciona é particularmente complexo e deve ser explicitado melhor, identificando prioridades específicas, até à luz da crescente complexidade dos produtos, da multiplicidade desses mesmos produtos e das alterações que ocorrem ao longo do respectivo ciclo de vida. O Comité remete para os seus próprios pareceres respeitantes à responsabilidade civil em matéria de resíduos e ao Livro Verde sobre a Reparação dos Danos Causados ao Ambiente (), nos quais aduzia propostas concretas. Em especial, o Comité entende dever distinguir-se claramente entre responsabilidade civil por danos e responsabilidade do produtor. No caso da gestão dos resíduos, assume particular relevância a responsabilidade do produtor na medida em que o produtor tem, além do mais, a possibilidade de influenciar o tipo e a quantidade dos resíduos produzidos no termo do ciclo de vida das substâncias. A directiva respeitante às embalagens, já adoptada, é uma forma correcta de aplicar concretamente o princípio da responsabilidade do produtor.

2.14. O Comité espera que esta abordagem seja alargada a outros tipos de bens e de resíduos, identificando os fluxos prioritários e recorrendo a instrumentos não voluntários, tais como o rótulo ecológico e a auditoria ambiental, que possam levar os produtores a assumir suas responsabilidades, bem como a sensibilizar e a informar todos os agentes envolvidos no processo.

3. Observações na especialidade

3.1. Hierarquia

3.1.1. O documento da Comissão (3.1.1, 3.2.1 e 3.2.2) faz uma clara distinção entre reciclagem como sinónimo de valorização de materiais e valorização da energia dos resíduos, mas não dá a mesma ênfase ao significado e ao papel da reutilização e da reciclagem dos produtos. Por vezes (3.1.1) são consideradas (o que é correcto) medidas ou estratégias de prevenção dos resíduos, enquanto noutros pontos (3.2.1 e 3.2.2) são tidos como uma forma de valorização. A questão é particularmente importante em matéria de resíduos de embalagem, de enchimento de contentores, etc., sendo portanto necessário aprofundar a questão mediante balanços ecológicos que determinem os efeitos directos e indirectos da reutilização no ambiente.

3.1.2. O Comité, sem prejuízo das afirmações já formuladas no passado sobre esta matéria, acolhe com satisfação a proposta da Comissão sobre uma hierarquia racional de princípios que dá prioridade, sucessivamente, à prevenção da produção de resíduos nos ciclos de produção e de consumo e, em seguida, à reutilização e à valorização de materiais como forma ecologicamente mais aceitável do que outras formas de reutilização e de eliminação, segundo um princípio de precaução, na expectativa de ulteriores desenvolvimento do conhecimento científico e técnicos e das metodologias de análise do ciclo de vida dos produtos; concorda com a orientação que privilegia a valorização energética em relação a outras formas de eliminação final como sejam a incineração sem recuperação de energia e a descarga, cabendo a estas, nos próximos anos, o papel residual de eliminação das fracções de resíduos inócuos ou tornados inofensivos.

3.1.3. É preciso distinguir claramente entre recuperação de energia térmica, por um lado, e incineração (= eliminação), por outro. O Comité vê com agrado que a resolução do Conselho convida a Comissão a considerar a possibilidade de modificar a legislação comunitária sobre a incineração dos resíduos para tornar esta distinção mais clara. O Comité faz questão de sublinhar que é legítimo falar de valorização energética dos resíduos desde que se encontrem preenchidos requisitos rigorosos de qualidade em matéria de:

- poder calorífico dos resíduos

- rendimento da instalação

- energia obtida

3.1.4. A eliminação de resíduos através de descargas no mar deveria ser expressamente proibida igualmente pela legislação comunitária, mediante integração dos acordos internacionais neste sentido.

3.2. O princípio de proximidade e auto-suficiência

3.2.1. Em relação aos resíduos destinados a serem eliminados, o Comité concorda em que os princípios de proximidade geográfica, abstraindo-se as fronteiras nacionais, e de auto-suficiência podem e devem atenuar o da livre circulação, ao passo que para os resíduos destinados à recuperação deve prevalecer o segundo. No entanto, neste caso, há que ter muito cuidado para que não ocorram situações (como já sucedeu), em que os países que não querem ou não são capazes de desenvolver uma indústria nacional de reciclagem ou de recuperação prejudiquem, com as suas exportações de materiais, as capacidades dos países importadores para realizar recolhas diferenciadas e a valorização dos resíduos que eles próprios produzem. O princípio da livre circulação dos resíduos recuperáveis é válido se os Estados-Membros se empenharem em dotar-se de instalações competitivas e de normas disciplinadoras da reciclagem ou, pelo menos, não contribuírem para distorcer o mercado com medidas unilaterais (directas ou indirectas) de apoio ou desincentivo.

3.2.2. Além disso, se é verdade que a recuperabilidade dos resíduos perigosos constitui razão suficiente, nos termos do Regulamento (CEE) nº 259/93, para autorizar a livre troca ou o transporte a longa distância, tal não significa que o risco de existência de substâncias tóxicas (tipo de substância e concentração) aumenta com a distância do transporte, com a extensão da área e com o número de pessoas expostas à contaminação. Por conseguinte, o princípio de proximidade e auto-suficiência deve prevalecer sempre que possível, igualmente à luz das prioridades em termos de prevenção.

3.3. Instrumentos voluntários e fiscais

3.3.1. Na sua comunicação, a Comissão defende a necessidade de dar menos importância aos instrumentos reguladores e, em contrapartida, valorizar os instrumentos voluntários e económicos. Em geral, esta tendência deve ser prosseguida na medida em que se espera maior eficácia e impacte das políticas da segunda geração (acordos voluntários, medidas fiscais). No entanto, há que ter o cuidado de não enfraquecer, com tais medidas, os instrumentos para tratar estes problemas. Com efeito, as autoridades que apoiaram a conclusão de acordos voluntários sabem por experiência que estes acordos são mais fáceis de conseguir e celebrar se os parceiros souberem que as autoridades públicas podem adoptar normas reguladoras restritivas quando é impossível chegar a acordos que visem um elevado grau de protecção do ambiente e se de qualquer maneira forem fixados valores e normas de garantia mínimas.

3.3.2. Em certos casos, como acontece por exemplo com os metais pesados e outras substâncias tóxicas, o uso de instrumentos de mercado inovadores não pode excluir a possibilidade de aprovar novas medidas reguladoras para limitar ou, se possível, eliminar a sua utilização nos processos de produção e nos produtos. Uma dosagem equilibrada de medidas regulamentares e instrumentais de mercado é o instrumento mais apropriado para executar as políticas de ambiente e a política de resíduos em particular, se se pretende prosseguir o duplo objectivo de um elevado nível de protecção e de integração da política ambiental nas outras políticas sectoriais.

3.4. Banco de dados e informação ao público

3.4.1. Para que a comunicação da Comissão alerte a opinião pública e contribua para um amplo debate sobre o tema, é necessário que a mesma seja acompanhada de uma mínimo de elementos de informação semelhantes aos já disponíveis na Agência Europeia para o Ambiente, no Eurostat e na própria Comissão.

3.4.2. O Comité preconiza o desenvolvimento das actividades da Agência para o Ambiente, que só em 1996 deu os primeiros passos para a criação de uma rede temática sobre a gestão dos resíduos, destinada a pôr em relação os «focos» a nível nacional e identificar as prioridades com base nas experiências adquiridas. Os trabalhos da agência não devem constituir uma duplicação das compilações estatísticas do Eurostat e das discussões sobre a harmonização da terminologia e da definição dos resíduos na OCSE. Dado que o artigo 2º do regulamento que cria a Agência () lhe atribui função de recolha de informações objectivas necessárias para a formulação e a aplicação de políticas ambientais eficazes e acertadas com vista à preparação das acções e da legislação em matéria de ambiente, é esta a óptica que deve prevalecer na recolha de dados, em função das prioridades políticas.

3.4.3. Além disso, é necessário que o texto da comunicação seja redigido de forma a tornar-se mais compreensível e acessível para o público em geral. Muitos dos actuais pontos do texto apresentam reflexões e conceitos complexos, que só os especialistas compreendem. Dada a natureza do problema e a necessidade de implicar na sua solução todos os interessados, segundo o princípio da responsabilidade partilhada que o próprio documento advoga, é necessário que a forma e o conteúdo do mesmo suscitem o interesse e a discussão junto do maior número possível de pessoas.

3.5. Observações sobre a resolução do Conselho

3.5.1. O Comité é de opinião que, não obstante a comunicação visar estimular, em toda a União Europeia, um profundo debate sobre a estratégia da gestão dos resíduos, não é menos certo que a resolução do Conselho contém afirmações e propostas sobre as quais se deverá basear a futura acção política e regulamentar em matéria de gestão dos resíduos. A este propósito, espera o Comité que a resolução constitua para as várias instâncias responsáveis a base da assunção de compromissos, nomeadamente:

- a adopção de objectivos claros e com prazos precisos tendo em vista a redução da geração dos resíduos e a obtenção de níveis uniformes de reutilização e de reciclagem de materiais;

- a definição de objectivos claros e com prazos precisos para a limitação e, se necessário, a eliminação das substâncias tóxicas dos produtos e dos ciclos de produção;

- a apresentação, a breve trecho, da proposta de nova directiva sobre as descargas que garanta níveis elevados de protecção do ambiente, fomentando a internalização dos custos ambientais que esta forma de eliminação determina e que, não sendo pagos, geram uma prática errada contrária à recuperação de materiais e de energia;

- a adopção de medidas que assegurem a existência de condições ambientais uniformes em todo o território da UE para as instalações de tratamento e de valorização dos resíduos de forma a evitar distorções de concorrência que incentivem, de forma perversa, o comércio e o transporte de resíduos;

- a adopção de regras uniformes para o tratamento dos resíduos nas instalações industriais e especializadas no tratamento, que tenham em conta o objectivo prioritário de prevenção. Com base numa abordagem integrada, convirá fixar, para além de níveis máximos de emissão para as instalações industriais que utilizam resíduos combustíveis, exigências de qualidade e de segurança para os processos e os produtos, a fim de evitar e difusão e a utilização de tecnologias e de produtos contaminados ou de fraca qualidade;

- o incremento de recursos financeiros destinados a financiar a investigação nos sectores da prevenção e reciclagem, bem como a realização do sistema integrado de gestão de resíduos, orientando de forma conveniente os instrumentos financeiros disponíveis como, por exemplo, o Quarto Programa Quadro de I & D, o programa LIFE para os projectos-piloto, os Fundos Estruturais e o Fundo de Coesão, num quadro que valorize as consequências para o emprego do desenvolvimento de um moderno sistema industrial de gestão dos resíduos baseado na prevenção, na reciclagem dos materiais, na recuperação da energia e na eliminação inócua dos materiais irrecuperáveis;

- a promoção do mercado dos produtos reciclados mediante iniciativas bem direccionadas que identifiquem os sectores prioritários;

- o empenho em apoiar e difundir os conhecimentos e as informações sobre as experiências e os casos de êxito realizados a nível local, através da promoção do papel da administração local e regional para a realização dos objectivos estratégicos e o apoio à realização de redes de informação e de colaboração entre as autoridades competentes, com vista à difusão das melhores experiências organizativas e de gestão;

- o empenho em promover campanhas de sensibilização do público e de educação dos consumidores, servindo-se do contributo activo das competentes associações e organizações;

- promover, nomeadamente através de uma acção específica da AEE, a realização de estudos e de investigações com vista a compreender os aspectos fundamentais do problema e a pôr em evidência situações específicas, enquanto o complexo mecanismo de elaboração estatística dos dados à escala europeia não começarem a produzir dados credíveis;

- um maior empenho da Comissão em desenvolver actividades de controlo e de verificação mais eficazes e claras sobre a aplicação da legislação comunitária por parte dos Estados-Membros, lançando, se necessário, programas específicos de inquéritos e de estudos;

- uma maior atenção das instituições comunitárias e dos Estados-Membros às possibilidades de emprego que a política de gestão dos resíduos pode oferecer, com base nas indicações do Livro Branco Crescimento, Competitividade, Emprego, oportunamente referidas o ponto 20.1 da resolução do Conselho.

Bruxelas, 29 de Janeiro de 1997.

O Presidente do Comité Económico e Social

Tom JENKINS

() Ver em particular os pareceres publicados no JO nº C 318 de 12. 12. 1988 (incineração resíduos urbanos), nº C 112 de 7. 5. 1990 (responsabilidade civil resíduos), nº C 40 de 17. 2. 1992 (descargas), nº C 332 de 16. 12. 1992 (incineração), nº C 129 de 10. 5. 1993 (embalagens), nº C 34 de 2. 2. 1994 (resíduos perigosos), nº C 18 de 2. 1. 1996 (controlo transferência de resíduos).

() Comunicação COM(96) 500 final.

() JO nº C 112 de 7. 5. 1990 e JO nº C 133 de 16. 5. 1994.

() JO nº C 120 de 11. 5. 1990.