Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a "Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu relativa a uma política comunitária de regresso dos residentes em situação ilegal"

(COM(2002) 564 final)

(2003/C 85/15)

Em 14 de Outubro de 2002, a Comissão consultou o Comité Económico e Social Europeu, em conformidade com o artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, sobre a comunicação supramencionada.

A Secção Especializada de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 25 de Novembro de 2002, sendo relator L. M. Pariza Castaños.

Na 395.a reunião plenária, realizada em 11 e 12 de Dezembro de 2002 (sessão de 11 de Dezembro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou o seguinte parecer por 103 votos a favor, 1 voto contra e 10 abstenções.

1. Síntese da proposta da Comissão

1.1. A política de regresso é apresentada pela Comissão como parte integrante da política de imigração e asilo. A Comissão afirma que, por um lado, haverá que consolidar as vias para a imigração legal e o acesso à protecção das pessoas que dela necessitem e, por outro, deverá verificar-se o regresso (de preferência voluntário, mas também, se necessário, forçado) dos residentes ilegais, pois "a ameaça credível de um regresso forçado e a sua respectiva execução constitui um sinal inequívoco dirigido aos residentes ilegais nos Estados-Membros e a potenciais migrantes clandestinos que se encontram fora da UE de que a entrada e a residência ilegal não conduzem à residência estável a que aspiram"(1). A política de regresso é, assim, um complemento necessário da política global de imigração e asilo.

1.2. A comunicação da Comissão responde também ao objectivo definido pelo Conselho Europeu de Sevilha de 21 e 22 de Junho de 2002, que requereu a aprovação, até ao final do ano, das bases de uma política de expulsão e repatriamento.

1.3. A Comissão já havia abordado esta questão, promovendo, antes de estabelecer as bases para a política de regresso, um amplo debate sobre o tema. Apresentou, para tal, um Livro Verde(2) e lançou um debate que se concluiu em 16 de Julho de 2002 com uma conferência em que participaram organizações e instituições de todos os Estados-Membros e dos países candidatos. Também o CESE participou nesta iniciativa.

1.4. A comunicação que é objecto deste parecer só aborda a questão do regresso dos residentes em situação irregular (os residentes em situação ilegal, segundo a terminologia da própria comunicação). São deixados para uma próxima comunicação a questão do regresso das pessoas que, residindo legalmente, queiram retornar ao seu país de origem e o carácter benéfico que o regresso pode ter para o desenvolvimento daquele país.

1.5. A cooperação entre os Estados-Membros para melhorar a eficácia do repatriamento dos residentes em situação ilegal é o aspecto mais amplamente abordado na comunicação. O documento releva, para tal, a necessidade de adoptar medidas a curto prazo com vista à cooperação efectiva e medidas legislativas a médio prazo, estabelecendo-se determinadas normas comuns, como o reconhecimento entre os Estados-Membros das decisões de repatriamento.

1.6. A cooperação efectiva a curto prazo entre os Estados-Membros inclui os seguintes aspectos:

- Novos métodos estatísticos, relativamente aos quais a Comissão assinala a publicação de um relatório completo sobre estatísticas em matéria de asilo e imigração.

- Conexão directa entre as autoridades dos diferentes Estados-Membros incumbidas da gestão do regresso.

- Intercâmbio de experiências e boas práticas, com elaboração de um manual de boas práticas.

- Formação conjunta dos funcionários incumbidos da gestão do regresso: seminários, reuniões regulares, etc.

- Melhoria das possibilidades de identificação dos residentes ilegais que não apresentam ou não possuem documentos. Propõe-se, para tal, a constituição de uma base de dados, com foto e documento de viagem, de todas as pessoas que solicitem vistos em qualquer consulado de um Estado-Membro.

- Assistência mútua entre as autoridades dos Estados-Membros para o trânsito durante o procedimento de regresso, quando haja utilização de aeroportos de outros Estados-Membros ou trânsito pelo seu território, quer se trate de regressos forçados ou voluntários.

- Facilitar o trabalho dos funcionários de ligação encarregados da imigração (ILO) nos países de origem ou trânsito.

- Utilização de voos fretados conjuntos para reduzir os custos do repatriamento de residentes ilegais.

- Criação de um quadro adequado para a coordenação, recorrendo, em primeiro lugar, a uma maior utilização da ICONet (a rede segura de coordenação e informação acessível na Internet) e, em segundo lugar, ao estabelecimento de um serviço de apoio técnico.

1.7. As normas mínimas comuns a estabelecer a médio prazo para reforçar a cooperação entre os Estados-Membros contemplam os seguintes aspectos:

- A expulsão das pessoas que, sendo objecto de uma ordem de expulsão em um Estado-Membro, sejam detidos em outro Estado-Membro. Este objectivo requer um quadro jurídico vinculativo para que o segundo Estado-Membro execute a expulsão ordenada pelo primeiro.

- Normas mínimas a respeitar nos procedimentos de afastamento. Por exemplo, como actuar quando a pessoa objecto de expulsão sofre de uma doença física ou mental, é menor ou mulher grávida, ou quando a expulsão implique uma separação familiar? Ou quando for necessário vencer a resistência física de quem vai ser expulso, etc.? Adoptar tais normas mínimas é importante para que os Estados-Membros colaborem nos processos de expulsão iniciados por outros.

- Normas mínimas para distinguir entre as causas que tornam forçosa a expulsão, como a ameaça grave à ordem pública ou à segurança nacional, e outras causas de menor gravidade, já que o reconhecimento mútuo das decisões de expulsão não se processará de igual modo e depende da gravidade da causa. Será igualmente necessário adoptar salvaguardas mínimas para a revisão judicial das decisões de expulsão.

- Actuar de forma harmonizada face às situações em que termina a residência legal de uma pessoa, que passa a ser considerada residente ilegal.

- Normas mínimas relativas às condições de detenção das pessoas que aguardam a expulsão. Serão especificadas as categorias de pessoas que não devem ser detidas, como os menores não acompanhados, os idosos, as mulheres grávidas, as pessoas com deficiências graves, etc.

- Normas para estabelecer a prova de que se verificou o regresso, especialmente quando este tenha sido voluntário.

1.8. A comunicação propõe a ideia de "programas de regresso integrados", cujo objecto é aumentar as possibilidades de um regresso voluntário e favorecer a correcta inserção do retornado no país de origem. Refere, assim, o desenvolvimento de projectos que comportem o aconselhamento às pessoas que vão iniciar o regresso, a assistência relativa à viagem, o apoio à formação e à inserção laboral, o apoio ao alojamento, etc. A Comissão assinala a necessidade de definir os incentivos ao regresso voluntário ao país de origem e de prever os meios financeiros para tornar viável este objectivo. A Comissão defende que se estude a possibilidade de dispor de um instrumento financeiro comunitário.

1.9. A eficácia da política de regresso, especialmente quando se trata de regresso forçado, está plenamente condicionada pela colaboração dos países de origem e de trânsito. Estes deverão readmitir os seus próprios cidadãos ou os que utilizaram o seu território em trânsito, quando tenham sido encontrados em situação ilegal num Estado-Membro. A comunicação relaciona a colaboração destes países com os seguintes aspectos:

- Cooperação administrativa, que permita reforçar determinadas instituições nos países de origem e desenvolver medidas de reintegração dos retornados.

- Os acordos de readmissão são difíceis de aplicar se não são concedidos incentivos específicos aos países de origem que a eles adiram. A Comissão releva, pois, a necessidade de definir tais incentivos.

- Cooperação com os países de trânsito para que admitam pessoas que não podem ser reenviadas directamente ao país de origem.

1.10. A Comissão conclui a sua comunicação convidando o Conselho a aprovar, até ao final do ano, o programa de acção em matéria de regresso.

2. Observações na generalidade

2.1. A comunicação foi publicada após o debate suscitado pela apresentação de um Livro Verde sobre o mesmo tema. O CESE congratula-se com o método participativo escolhido para a elaboração destas políticas. A Comissão e o Conselho devem utilizar adequadamente as diferentes propostas. Verifica-se com satisfação que, na comunicação da Comissão, foram tidas em conta várias das propostas contidas no parecer do CESE.

2.2. No parecer sobre o Livro Verde, o CESE já expressou a sua opinião sobre a maior parte dos assuntos tratados pela Comissão. Não se justifica reproduzir no presente parecer as propostas anteriormente apresentadas. Este parecer tem uma natureza complementar do anterior.

2.3. Importa ter em consideração que uma pessoa "sem papéis" não é uma pessoa sem direitos e que um imigrante em situação irregular não é um delinquente, mesmo que a sua situação não seja legal. Merece todo o apoio o realce dado no ponto 1.2.3 da comunicação ao necessário respeito dos critérios dos direitos humanos, igualmente aplicáveis às pessoas "sem papéis". Entre tais critérios devem figurar, especialmente, os relativos aos direitos sociais e económicos.

2.4. A comunicação em apreço, como já referido, refere-se quase exclusivamente ao regresso dos residentes em situação irregular. O CESE compreende que há que aplicar o que foi decidido no Conselho de Sevilha, mas chama uma vez mais a atenção para a necessidade de acelerar os trabalhos legislativos, para que a UE disponha de uma política comum para a imigração económica, que permita canalizar a imigração de forma legal e transparente, bem como de uma legislação comum em matéria de asilo.

2.5. O CESE recorda à Comissão que, em diversos dos seus pareceres, salientou a necessidade de proceder a acções de regularização. Tal como afirma a Comissão, o regresso forçado deve ser um elemento complementar da política de imigração. O CESE considera que a expulsão e a repatriação obrigatória são medidas extremas.

2.6. A Comissão anunciou a elaboração de uma próxima comunicação sobre imigração e desenvolvimento, em que analisará o modo como o regresso aos países de origem pode ser benéfico para o desenvolvimento desses países. O Comité acolhe com satisfação o anúncio dessa próxima comunicação, mas considera deverem ser feitos esforços para que o regresso forçado dos residentes em situação irregular seja igualmente benéfico para o desenvolvimento dos seus países de origem. Esta ideia é abordada no ponto 2.4, sobre programas de regresso integrados, mas em termos demasiado genéricos.

2.7. No parecer do CES sobre o Livro Verde já se relevara a necessidade de incentivar tanto quanto possível o regresso voluntário e de decidir o regresso forçado só em último recurso. A comunicação da Comissão também defende a conveniência de promover o regresso voluntário, mas esta ideia não se traduz adequadamente em propostas concretas. A parte mais extensa e que aponta para medidas mais concretas é a que se refere à cooperação entre os Estados-Membros para a organização do regresso forçado.

2.8. Uma das razões pelas quais convém incentivar o regresso voluntário é que as organizações não governamentais (humanitárias) só participam em actividades de apoio ao regresso se este se efectuar voluntariamente. Ora, esta participação é de todo aconselhável e constitui até uma das premissas fundamentais para o êxito dos programas de regresso. Por tal motivo, este tema não deveria ser tratado no âmbito meramente interestatal.

2.9. É imprescindível que uma política de regresso se baseie no respeito dos direitos humanos e das liberdades fundamentais. No parecer sobre o Livro Verde, o CESE já referiu que os artigos 3.o, 5.o, 6.o, 8.o e 13.o da Convenção Europeia dos Direitos do Homem e os artigos 3.o, 4.o, 19.o, 24.o e 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais contêm disposições precisas aplicáveis a uma política de regresso dos residentes em situação ilegal.

2.10. O regresso voluntário é abordado sobretudo na secção sobre "programas de regresso integrados", mas o seu grau de concretização é muito menor. O Comité recomenda, pois, à Comissão que elabore propostas para a organização do regresso voluntário, em paralelo com as propostas que está a preparar sobre o regresso forçado. O CESE é favorável à existência de um instrumento financeiro comunitário para o desenvolvimento dos programas de regresso.

2.11. É necessário assegurar sempre a tutela judicial efectiva de todos os processos de regresso forçado. O CESE defende que todas as pessoas afectadas por uma ordem de expulsão devem ter pleno acesso ao recurso judicial contra essa decisão e que tal recurso deve ter efeitos suspensivos. Este último aspecto é imprescindível, dada a natureza do acto de expulsão: se uma resolução judicial for favorável ao interessado mas se publicar após a expulsão, não terá, na maior parte dos casos, qualquer efeito positivo para o afectado, sendo assim posto em causa o direito à tutela judicial efectiva.

3. Observações na especialidade

3.1. A aplicação de algumas das propostas formuladas na comunicação antes de se dispor de uma política e de uma legislação comuns para canalizar legalmente a imigração, bem como de uma política e uma legislação comuns sobre asilo, equivaleria a começar a construir uma casa pelo telhado. A Comissão está consciente deste facto, mas o Conselho de Sevilha assim o decidiu.

3.2. É o caso do reconhecimento mútuo das decisões de regresso, com o qual se pretende que a expulsão decretada por um Estado-Membro seja executada por outro (nos casos em que o imigrante em situação irregular é detido num Estado distinto do que ordenou a sua expulsão), sem que seja necessário ditar uma nova ordem de expulsão(3). O CESE entende que a aplicação desta norma é precipitada enquanto se não dispuser de normas e critérios unificados quanto à interpretação da Convenção de Genebra e quanto às pessoas que têm direito à protecção subsidiária. A Comissão assim o reconhece na comunicação(4). Considera o CESE desejável um equilíbrio entre as medidas destinadas a reduzir a imigração ilegal e as medidas necessárias para que a imigração se processe de forma legal.

3.3. O direito à unificação familiar deve prevalecer claramente sobre os motivos de uma expulsão por residência irregular. Reitera-se, por consequência, o que já havia sido defendido no parecer sobre o Livro Verde: não pode ditar-se uma ordem de expulsão quando ela implica separação familiar.

3.4. No que respeita às medidas coercivas a utilizar quando a pessoa a expulsar oferece resistência física, a comunicação afirma que devem ter um limite e que a integridade física do repatriado é da máxima importância(5). Entende o CESE não ser discutível se a integridade física do repatriado é mais ou menos importante; pura e simplesmente, o procedimento de expulsão não pode pôr em risco essa integridade física. Infelizmente, são muitas as pessoas cujo único delito foi terem vindo para a Europa em busca de trabalho e de um futuro digno e que acabaram por morrer durante a operação de expulsão devido à brutalidade de certos comportamentos dos funcionários.

3.5. A comunicação examina as limitações a estabelecer quanto à detenção prévia das pessoas a expulsar, recolhendo várias das propostas apresentadas pelo CESE no parecer sobre o Livro Verde e sugestões feitas por várias organizações na conferência promovida pela Comissão em 16 de Julho de 2002. O Comité congratula-se por este facto, mas insiste num aspecto assinalado naquele parecer. Afirma-se na comunicação que os detidos para posterior repatriação devem estar, na medida do possível, separados dos restantes presos(6). Na opinião do CESE, deve ser rigorosamente interdito o encarceramento das pessoas detidas com vista à expulsão, já que os imigrantes ilegais pendentes de expulsão não são delinquentes.

3.6. A comunicação salienta muito acertadamente a importância da aplicação do princípio da proporcionalidade na detenção com vista à expulsão. A detenção não poderá, em princípio, ser aplicada como uma espécie de coacção ou usada como meio de pressão (por exemplo, com vista à obtenção de documentos).

3.7. No parecer sobre o Livro Verde, o CESE já expressou a sua opinião sobre estes temas. Convém recordar que a detenção com vista à expulsão não se deve prolongar por mais de 30 dias.

3.8. Para evitar às pessoas afectadas graves problemas, é indispensável que a União Europeia estabeleça, transitoriamente, uma relação de países para os quais não seja possível efectuar expulsões, devido a riscos de vida, à falta de liberdades, a guerras ou a crises humanitárias.

3.9. A Comissão conclui a comunicação convidando o Conselho a aprovar o programa de acção em matéria de regresso até final do ano, de acordo com o mandato do Conselho Europeu de Sevilha. O CESE recomenda ao Conselho e à Comissão que reflictam sobre a contradição e o desequilíbrio que representa o atraso da adopção de uma legislação comum sobre imigração ilegal em paralelo com a adopção de medidas tão duras contra a imigração ilegal como são a expulsão e a repatriação forçada.

Bruxelas, 11 de Dezembro de 2002.

O Presidente

do Comité Económico e Social Europeu

Roger Briesch

(1) Ponto 1.2.2, segundo parágrafo, da comunicação.

(2) V. parecer do CESE sobre o Livro Verde.

(3) Ponto 2.3.1, primeiro parágrafo, da comunicação.

(4) Ponto 2.3.1, segundo parágrafo, da comunicação.

(5) Ponto 2.3.2, quarto parágrafo, da comunicação.

(6) Ponto 2.3.5, sétimo parágrafo, da comunicação.