PT    PT PT 
PT    PT  COMISSÃO EUROPEIA 
Bruxelas, 31.3.2011 
SEC(2011) 355 final 
  
DOCUMENTO DE TRABALHO DO S SERVIÇOS DA COMISSÃO 
RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO 
  
Documento de acompanhamento da 
  
Proposta de 
DIRECTIVA DO PARLAMENTO  EUROPEU E DO CONSELHO 
relativa aos contratos de crédito para imóveis de habitação 
  
(Texto relevante para efeitos do EEE) 
SEC(2011) 356 final 
SEC(2011) 357 final 
COM(2011) 142 final 
PT 2   PT 1. INTRODUÇÃO  
A concessão responsável de em préstimos é definida pelo cuidado que os mutuantes e 
intermediários de crédito devem ter de emprestar montantes cujo reembolso os consumidores possam suportar através de produto s que dão resposta às suas necessidades e circunstâncias. 
Da mesma forma, a contracção responsável de  empréstimos implica que os consumidores 
devem fornecer informação pertinente, completa  e exacta sobre a sua situação financeira, 
devendo ser encorajados a tomar deci sões informadas e sustentáveis. 
2. D
EFINIÇÃO DO PROBLEMA  
2.1. Problemas 
O aumento dos níveis de endividamento das fa mílias é uma realidade em toda a Europa, mas 
não constitui, por si só, uma prova de irre sponsabilidade na concessão e contracção de 
empréstimos, desde que os níveis da dívida se jam sustentáveis e os planos de reembolso 
possam ser cumpridos. Os dados disponíveis re velam, contudo, que os cidadãos estão a ter 
cada vez mais dificuldades para cumprirem as  suas obrigações financeiras: em 2008, 16 % 
dos cidadãos enfrentaram dificuldades para pagar as suas contas e 10% dos agregados 
familiares tiveram pagamentos em atraso1. A dificuldade em proceder aos reembolsos 
conduziu a um aumento das taxas de in cumprimento e das execuções de hipotecas2. Os dados 
poderão ser influenciados por outros factores  para além da concessão e contracção 
irresponsáveis de empréstimos, como o abra ndamento geral da economia. No entanto, os 
dados recolhidos para a presente avaliação  de impacto, quando combinados com indicações 
qualitativas provenientes das partes  interessadas e com outros indí cios pontuais recolhidos em 
toda a Europa, mostram que não se trata apenas  de um problema conjuntural limitado a um ou 
dois Estados-Membros, sendo antes um  problema que afecta toda a UE. 
A decisão de conceder um determinado crédit o hipotecário, a escolha do produto concreto por 
parte do mutuário e a sua capacidade para pagar o empréstimo são influenciados por diversos 
factores, que incluem o ambiente económico, as  assimetrias de informação e conflitos de 
interesses, as lacunas e inconsistências da regulamentação e outros, como a «literacia 
financeira» do mutuário ou as estruturas de financiamento do crédito hipotecário. Embora 
esses outros factores desempenhem claramen te um papel, o que é certo é que um 
comportamento irresponsável por parte de certos  intervenientes no mercado esteve na origem 
da crise financeira. Logo, afigur a-se evidente que a concessão e contracção irresponsáveis de 
empréstimos devem ser combatidas, para evita r a repetição da actual crise financeira. 
A concessão e contracção irresponsáveis de  empréstimos hipotecários suscitam diversos 
problemas, a seguir identificados e descritos, para além de outro  tipo de problemas associados 
ao reembolso antecipado dos empréstimos hipotecários. Esses problemas, que criam uma desigualdade de concorrência, limitam as actividades além-fronteiras e a mobilidade dos clientes e têm impacto na confiança dos c onsumidores, são descritos em pormenor na 
                                                
 
1 Europeans’ state of mind , Eurobarómetro 69, Novembro de 2008. Towards a Common Operational 
European Definition of Over-indebtedness , Observatoire de l’épargne Eu ropéenne, em colaboração com 
o CEPS e com a Universidade de Bristol, Fevereiro de 2008. 
2 Informação fornecida pela Co missão aos Estados-Membros. 
PT 3   PT avaliação de impacto que acompanha o Livro branco sobre a integração dos mercados de 
crédito hipotecário da UE3. 
2.1.1.  Materiais publicitários e de marketi ng não comparáveis, desequilibrados, 
incompletos e imprecisos 
Em toda a UE, surgem casos de  publicidade inadequada de pr odutos de crédito hipotecário. 
Os materiais publicitários e de marketing , incompletos e imprecisos, são muitas vezes difíceis 
de comparar, não permitindo aos consumidores a escolha dos melhores produtos. Apesar de as 
legislações nacionais e as regras da UE proi birem a publicidade enganosa, continuam a existir 
incoerências e lacunas. A existência de regras  diferentes implica também que os mutuantes 
e/ou intermediários de crédito que pretendem oferecer os seus produtos e serviços além-
fronteiras enfrentam dificuldades acrescidas. 
2.1.2.  Informação pré-contratual insuficient e, inoportuna, complexa, não comparável e 
pouco clara 
Têm sido desenvolvidos esforços para melhorar a qualidade e comparabilidade da informação 
pré-contratual, como por exemplo o código euro peu de conduta sobre as informações a prestar 
antes da celebração de contratos de emprés timo à habitação. No entanto, a aplicação do 
código tem sido variável e os mecanismos de ap licação e fiscalização não têm sido eficazes. 
O momento em que a Ficha Europeia de Info rmação Normalizada (FEIN) objecto de acordo é 
disponibilizada varia, o que lim ita a sua utilização, por exempl o, para comparar as ofertas. 
Apesar da existência do código, continuam a ex istir diversas deficiên cias nos mercados. Em 
primeiro lugar, a informação pré-contratual é difícil de comparar. As diferenças nas 
metodologias aplicadas e nas bases de cálculo  dos custos fazem também com que um dos 
elementos fundamentais da FEIN, a taxa anual de encargos efectiva global (TAEG), não seja 
muitas vezes comparável. Em segundo lugar,  na óptica do consumidor, a informação 
fornecida é complexa e pouco clara. Em terceiro  lugar, a informação fornecida é muitas vezes 
incompleta. Finalmente, não existem regras quanto à divulgação de informação sobre o 
relacionamento entre os mutuantes e os intermediários de crédito. 
2.1.3.  Prestação de aconselhamento inadequado 
Um aconselhamento que proporciona incentivos pouco adaptados à realidade pode resultar em 
deficiências nos mercados. A imparcialidade das pessoas qu e prestam aconselhamento pode 
ser posta em causa, nomeadamente quando a remuneração que recebam de diferentes mutuantes pela venda de determinados produtos  for variável. A experiência mostra que em 
muitos casos o aconselhamento prestado é inadequado, o que resulta em prejuízos para o consumidor. Na ausência de regras ou de nor mas que permitam uma avaliação da forma como 
o aconselhamento é prestado, torna-se difícil de terminar se esse aconselhamento foi ou não 
adequado. 
2.1.4.  Verificação imperfeita da adequação dos  empréstimos e da  solvabilidade dos 
mutuários 
Uma das deficiências de mercado mais importantes nesta área é a falta de incentivos para uma 
correcta verificação da adequação dos empréstimos  e/ou da solvabilidade dos mutuários. Os 
mutuantes podem fiar-se no valor das garantias prestadas (imóveis sujeitos a hipoteca), 
                                                
 
3 SEC(2007) 1683. 
PT 4   PT transferir os riscos de incumprimento ou vender os empréstimos a tercei ros. Por outro lado, os 
consumidores podem também ser incentivados a exagerar o seu rendimento para conseguirem 
obter um empréstimo. As deficiências da re gulamentação, na forma de quadros normativos 
inexistentes, pouco claros ou incoerentes, cont ribuem para uma deficiente avaliação da 
adequação dos empréstimos e da solvabilidade dos mutuários. Os entraves regulamentares 
limitam também a capacidade de os mutuantes acederem à informação sobre a solvabilidade dos mutuários através das base s de dados sobre o crédito. 
2.1.5.  Regimes de registo, autorização e supervis ão ineficazes, incoerentes ou inexistentes 
no que respeita aos intermediários de créd ito e aos mutuários de crédito hipotecário 
que não são instituições de crédito (NCI) 
Nem todos os Estados-Membros exigem o registo ou autorização dos intermediários de 
crédito, o que poderá criar a possibilidade de co mportamentos irresponsáveis. A ausência de 
requisitos de registo ou autorização significa também que as autoridades têm pouca margem 
para a supervisão das actividades dos intermed iários de crédito ou para impor sanções em 
caso de conduta imprópria. Isso poderá criar um ambiente anti-concorrencial, onde as pessoas 
que adoptem uma conduta imprópria, que assuma m riscos excessivos ou que prestem um mau 
aconselhamento não sejam responsabilizadas. A activ idade transfronteiriça dos intermediários 
de crédito é actualmente muito limitada: o mosa ico regulamentar a nível da UE pode fazer 
com que as empresas decidam não se la nçar em actividades além-fronteiras. 
Seis Estados-Membros não impõem exigências de registo e autorização dos NCI, sendo que, 
nos Estados-Membros que o fazem, essas exigên cias são muito variáveis. A ausência de 
requisitos de registo ou de autorização signifi ca que as autoridades não têm grandes bases 
para a supervisão das actividades das NCI ou para aplicarem sanções em caso de conduta 
imprópria, com efeitos semelhantes aos acima descritos. 
2.2. Consequências 
Os problemas identificados têm consequências para os consumidores, intermediários de 
crédito, mutuantes e para a economia em geral. 
2.2.1.  Repercussões significativas na economia em geral 
Os mercados de crédito hipotecário desempe nham um papel importante na economia da UE. 
Em 2008, o crédito hipotecário para habitação em curso na UE-27 representava cerca de 50% 
do PIB da UE. Por conseguinte, a concessão e contracção irresponsáveis de empréstimos 
podem ter consequências significativas para a economia real, afectando a solvabilidade dos 
mutuantes de crédito hipotecário. Na medida em que as instituições financeiras se vêm 
obrigadas a afectar cada vez mais  capital para a cobertura dos cr éditos de cobrança duvidosa, 
a disponibilidade de crédito para os mutuár ios e empresas que actuam responsavelmente é 
reduzida, o que, por seu turno, coloca limites ao crescimento económico e ao consumo. A concessão e contracção irresponsáv eis de empréstimos têm igualmente um impacto financeiro 
porque obrigam os Estados a salvar ou a nacionaliz ar as instituições, colocando os orçamentos 
públicos sob pressão e conduzindo, muitas vezes, à necessidade de restrições orçamentais. Por 
último, as redes de segurança social ficam sob pressão devido ao aumento do desemprego e a 
uma maior necessidade de despesas co m benefícios sociais e de habitação. 
PT 5   PT 2.2.2.  Risco de prejuízos para o consumidor 
Os consumidores a quem são vendidos produt os inadequados acabam muitas vezes por 
enfrentar dificuldades financeiras, o que c onduz ao sobreendivida mento, a situações de 
incumprimento e à execução das hipotecas. Os  consumidores poderão ser prejudicados por 
entraves regulamentares que impeçam os mutuan tes de avaliar correctamente a solvabilidade 
dos seus clientes, a adequação do crédito e os cu stos adicionais que irão enfrentar para operar 
além-fronteiras. Os consumidores poderão confr ontar-se com um prejuízo financeiro directo 
(p. ex.: um preço mais elevado por um produt o que poderia ser mais barato) ou com possíveis 
consequências sociais negativas (p. ex.: impossibilidade de obt er um crédito hipotecário, 
apesar de existirem condições para o reem bolsar). Por último, os consumidores podem 
também perder a confiança nos mutu antes e intermediários de crédito. 
2.2.3.  Baixa mobilidade dos clientes 
Vários dos problemas acima identificados im pedem a mobilidade dos clientes. A falta de 
transparência e de comparabilidade pode leva r a que os consumidores não procurem a 
proposta que melhor responde às suas necessidades. Os consumi dores que pretendam contrair 
um empréstimo num país diferente do seu país de origem poderão confrontar-se com preços 
mais elevados ou ver recusada essa possibilidade,  pelo facto de os mutuantes estrangeiros não 
conseguirem aceder a informações suficientes so bre o historial de crédito do consumidor. 
2.2.4.  Pouca actividade transfronteiras 
Os entraves económicos, como por exemplo os custos do acesso às infra-estruturas e a 
necessidade de adaptar o material publicitár io, as informações a divulgar, os produtos, 
modelos comerciais e estratégias de preços, au mentam os custos do alargamento da actividade 
a outros Estados-Membros. Esses entraves dese ncorajam a entrada de novos operadores no 
mercado e limitam a concorrência. Os intermed iários de crédito que  pretendam desenvolver 
actividades além-fronteiras enfrentam, por ex emplo, um ónus adicional: ao contrário do que 
acontece com os mediadores de seguros ou com os intermediários de serviços financeiros, não 
existe um regime de «passaporte». 
2.2.5.  Desigualdade de condições entre os  agentes do mercado e os produtos 
As lacunas e incoerências nos quadros regulamentares criaram uma situação em que os 
intervenientes do mercado hipotecário exercem a mesma actividade e enfrentam o mesmo tipo 
de riscos mas não estão necessariamente sujeit os às mesmas regras. Os diferentes quadros 
regulamentares em matéria de crédito ao cons umo e de crédito hipotecário podem igualmente 
resultar numa arbitragem entr e os dois tipos de produtos de crédito (crédito ao consumo e 
crédito hipotecário). 
3. OBJECTIVOS POLÍTICOS  
São dois os objectivos gerais comuns a todas os  domínios problemáticos. Em primeiro lugar, 
a criação de um mercado único eficiente e concorrenc ial para os consumidores, mutuantes e 
intermediários de crédito, co m um nível elevado de protec ção do consumidor, passando por 
quatro objectivos específicos: 
– Confiança dos consumidores; 
PT 6   PT – Mobilidade dos clientes; 
– Actividade dos mutuantes e dos intermediários de crédito além-fronteiras; 
– Igualdade das condições  de concorrência. 
Em segundo lugar, promoção da estabilidade fi nanceira, garantindo que os mercados de 
crédito hipotecário funci onem de modo responsável. 
4. RAZÕES PARA A ACÇÃO DA UE 
A acção dos Estados-Membros, por si só, resultaria na instituição de diferentes conjuntos de 
regras, o que poderia comprometer ou criar novos obstáculos ao bom funcionamento do 
mercado interno e resultar em níveis desiguais de protecção do consumidor na UE. Assim, são 
necessárias normas comuns a nível da UE pa ra promover um mercado interno eficaz e 
competitivo, com um nível elevado de protecção dos consumidores, e para evitar o desenvolvimento de normas e práticas diverg entes nos Estados-Membros. O Tratado prevê 
medidas para assegurar o estabelecimento e o funcionamento de um mercado interno com um 
nível elevado de protecção dos consumidores, be m como a livre prestação de serviços. Esse 
objectivo está longe de estar c oncluído no que respei ta ao mercado do cr édito hipotecário à 
habitação, uma vez que continuam a subsistir dive rsos obstáculos à livre prestação de serviços 
e à criação de um mercado interno. A base jurídica da acção é a seguinte disposição do 
Tratado: Artigo 114.º  (ex-artigo 95.º) 
5. O
PÇÕES DE ACÇÃO POLÍTICA  
Foram identificadas diversas opções de acção po lítica. O quadro a seguir apresentado resume 
essas opções. As opções escolhidas estão as sinaladas. A análise revelou que as opções 
assinaladas são as mais eficazes e eficientes pa ra alcançar os objectivos acima descritos. As 
opções de acção política no que respeita à possibilidade de  reembolso antecipado dos 
empréstimos são descritas em pormenor na avaliação de impacto que acompanha o Livro 
branco sobre a integração dos merc ados de crédito hipotecário da UE4 e no estudo que 
avaliou os custos e benefícios das diferentes opções de acçã o política no domínio do crédito 
hipotecário5. 
Marketing  e publicidade  
1: Não fazer nada  
2: Introdução de regras para a publicidade semelhantes às pr evistas no artigo 4.° da Direct iva Crédito ao Consumidor (CCD)  
3: Introdução de regras específicas sobre a forma e o conteúdo dos materiais de marketing e publicidade  
Informação pré-contratual  
1: Não fazer nada  
2: Garantir que os consumidores recebam a FEIN  
3: Garantir que a FEIN seja fornecida com antecedência sufici ente para permitir que os cons umidores procurem o produto 
melhor adaptado  
3.1: Requisitos baseados em princípios  
3.2: Especificar um prazo para o fornecimento das informações  
4: Melhorar o formato e o teor da FEIN  
                                                 
4 SEC(2007) 1683. 
5 Study on the costs and benefits of different policy options for mortgage credit , London Economics, com 
a participação de Achim Dübel (Finpolconsu lt) e em colaboração com o Institute für 
Finanzdienstleistungen (IFF), Novembro de 2009, pp. 200-336. 
PT 7   PT 5: Normalizar a TAEG  
5.1: Normalização com base numa lista restrita de custos  
5.2: Normalização com base no artigo 19.º da CCD  
5.3: Normalização com base numa lista alargada de custos  
6: Informação pré-contratual adicional sobre a entidade que oferece o crédito hipotecário (p. ex.: remunerações)  
Aconselhamento hipotecário  
1: Não fazer nada  
1.2: Obrigação de fornecer explicações adequadas (artigo 5.º, n.º 6, da CCD)  
1.3: Normas de aconselhamento baseadas em princípios  
1.4: Obrigação de fornecer aconselhamento hipotecário  
Estratégias de remuneração dos conselheiros  
2.1: Não fazer nada  
2.2: Orientações baseadas em princípios no que respeita às políticas de remuneração  
2.3: Regras específicas sobre os métodos e níveis de remuneração  
Verificações da solvabilidade  
1.1: Não fazer nada  
1.2: Obrigatoriedade de o mutuante verificar a solvabilidade do mutuário  
1.3: Obrigatoriedade de o mutuante recusar o crédito em ca so de resultado negativo na verificação da solvabilidade  
1.4: Acesso não discriminatório às bases de dados por parte dos mutuantes  
1.5: Homogeneizar o conteúdo e as características das bases de dados  
1.6: Obrigatoriedade de o mutuário prestar informações correctas sobre a sua situação  
Avaliações da adequação do crédito  
2.1: Não fazer nada  
2.2: Obrigatoriedade de o mutuante ou intermediário de crédito avaliar a adequação do produto oferecido  
2.3: Obrigatoriedade de advertir o mutuante se um determinado produto de crédito não for adequado à sua situação  
2.4: Obrigatoriedade de o mutuário prestar informações correctas sobre a sua situação  
2.5: Regulamentação específica para c ada produto, incluindo proibições ou lim ites para certos produtos de crédito  
Intermediários de crédito: Registo e autorização  
1.1: Não fazer nada  
1.2: Requisitos baseados em princípios  
1.3: Requisitos específicos  
1.4: Introdução de um regime de passaportes  
Intermediários de crédito: Requisitos prudenciais e supervisão  
3.1: Não fazer nada  
3.2: Requisitos baseados em princípios  
3.3: Requisitos específicos  
3.4: Introdução de uma supervisão a nível da UE  
NCI: Registo e autorização  
1.1: Não fazer nada  
1.2: Requisitos baseados em princípios  
1.3: Requisitos específicos  
NCI: Requisitos prudenciais e supervisão  
3.1: Não fazer nada  
3.2: Requisitos baseados em princípios  
3.3: Requisitos específicos  
3.4: Introdução de uma supervisão a nível da UE  
6. IMPACTOS  
As opções preferidas reduzirão a probabilidade de os consumidores adquirirem um produto de 
crédito hipotecário não adequado às suas nece ssidades. Um forte ef eito positivo sobre a 
confiança dos consumidores deverá igualmente  reforçar a procura de produtos de crédito 
hipotecário e incentivar a mobilidade dos consumidores, tanto a nível nacional como transfronteiras, embora em menor grau. 
A execução de algumas das opções escolhidas não conduzirá a mudanças significativas no 
funcionamento dos intervenientes no mercado do lado da oferta em vários Estados-Membros 
PT 8   PT que já aplicam obrigações deste tipo. No entant o, as opções de acção política preferidas terão 
um impacto importante sobre a actividade transf ronteiras dos mutuantes e dos intermediários 
de crédito. A entrada de mutuante s e intermediários de crédito es trangeiros deverá reforçar a 
concorrência e, portanto, traduz ir-se numa gama mais alargada de produtos de crédito para o 
consumidor, com potencial para uma descida dos preços. 
O impacto global deste pacote não pode ser calculado como a mera soma dos impactos 
individuais, não só devido ao risco de dupla contagem de custos e benefícios, como também 
devido às sinergias entre algumas das opções,  que deverão amplificar o seu impacto. Segundo 
os cálculos da Comissão, com base nos dados disponíveis, os benefí cios esperados poderão 
atingir, numa estimativa cautelosa, o valor de 1 272 – 1 931 milhões de euros. O total 
esperado dos custos pontuais e recorrentes será da ordem do s 383 – 621 milhões de euros e 
268 – 330 milhões de euros, respectivamente. 
A maior parte dos impactos das opções preferidas  será repartida por to da a UE. No entanto, 
em relação a algumas dessas opções, os custos e benefícios serão amplificados nos Estados-
Membros que tiverem de adaptar substancialm ente as regras em vigor ou introduzir um 
quadro regulamentar completo (p. ex.: os países  onde os intermediários de crédito ou NCI não 
se encontram de todo regulamentados). 
Podem ser identificados dois pote nciais impactos sociais oposto s: existe o risco de que as 
práticas de empréstimo responsáveis possam resultar num menor ace sso ao crédito, em 
especial para certos grupos de mutuários (p. ex.: os mutuários com menores rendimentos), 
mas as políticas de crédito responsáveis também reforçarão a sustentabilidade das práticas de 
crédito e, assim, a coesão social. 
A maioria das opções escolhidas não deverá imp licar um aumento da carga administrativa. A 
excepção é o enquadramento regulamentar dos intermediários de crédito e NCI, em que os custos associados à autorização e registo de sses operadores, bem como à garantia de que 
cumprirão a nova legislação, implicam um en cargo administrativo para esses operadores. 
7. C
ONCLUSÃO  
O instrumento de acção política preferido é um a directiva da UE. A forma de uma directiva 
permite contemplar a proporcionalidade através do nível de harmonização. Uma 
harmonização pormenorizada nem sempre é necessária ou oportuna em todos os casos: a estrutura dos mercados imobiliários e dos mercados de crédito hipotecário varia 
consideravelmente na UE, com produtos e estr uturas de remuneração também variáveis. A 
intervenção da UE terá de ser suficien temente pormenorizada pa ra ser eficaz, mas 
suficientemente genérica para permitir que seja tomada em conta a diversidade da UE. 
A directiva da UE que vier a ser proposta cont emplará uma análise posterior da sua adequação 
e eficácia, que deverá te r lugar alguns anos após a sua transposição e incluirá uma consulta 
pública.