RELATÓRIO DA COMISSÃO - Relatório Final sobre a execução da Primeira Fase do Programa Comunitário de Acção Leonardo da Vinci (1995-1999)

ÍNDICE

1 Leonardo da Vinci, Instrumento de uma Política Europeia de Formação

1.1 O contexto político

1.2 Avaliação do programa enquanto instrumento da política de formação

1.3 Um novo arranque em condições difíceis

1.4 Novos desafios

2. Concepção do Programa

2.1 Contexto

2.2 Avaliação da arquitectura do programa

2.3 Acção

3. Complementaridade

3.1 Contexto

3.2 Avaliação da complementaridade dos programas

3.3 Acção

4. Gestão

4.1 Contexto

4.2 Avaliação da gestão do programa

4.3 Acção

5. Recursos orçamentais/resultados e Divulgação

5.1 Contexto

5.2 Avaliação dos recursos orçamentais/resultados e divulgação

5.3 Acção

6. Impacto

6.1 Contexto

6.2 Avaliação do impacto

6.3 Acção

7. Conclusões

Anexos

RELATÓRIO DA COMISSÃO - Relatório Final sobre a execução da primeira fase do Programa comunitário de Acção (1995-1999)

A base jurídica do presente relatório é o n.º 4 do artigo 10º da Decisão do Conselho de 1994 (94/819/CE de 6 de Dezembro de 1994, cf. Jornal Oficial L 340, de 29 de Dezembro de 1994) -a seguir designada "a decisão". Neste relatório final, a Comissão apresenta uma avaliação política do programa e das acções necessárias para melhorar a sua prossecução, estruturada em função dos aspectos temáticos mais significativos. As avaliações têm por base a) o relatório de avaliação externa da empresa de consultoria Deloitte & Touche, b) os relatórios nacionais dos Estados-Membros e dos outros países que participaram no programa e c) os relatórios finais apresentados pelos parceiros sociais a nível europeu (lista de relatórios: cf. Anexo I). Este relatório é apresentado com um atraso de cerca de seis meses após a data indicada na Decisão, em virtude do facto de, na sua maioria, os relatórios de avaliação externa supracitados terem sido submetidos com atraso.

1. Leonardo da Vinci, Instrumento de uma Política Europeia de Formação

1.1 O contexto político

A avaliação do programa Leonardo da Vinci deverá situar-se no contexto da política comunitária em matéria de formação profissional. Nos anos 90, assistiu-se a uma valorização importante da formação profissional enquanto instrumento crucial para fazer face à celeridade das mutações económicas e sociais e promover o emprego, a coesão social e a competitividade. A evolução dinâmica da política de formação foi fortemente influenciada pelos Livros Brancos da Comissão "Crescimento, Competitividade, Emprego" (1993) e "Ensinar e Aprender: Rumo à Sociedade Cognitiva" (1995). De forma análoga, verificou-se um acréscimo da sensibilização para a importância da formação ao longo da vida no que respeita ao conhecimento, às qualificações e às competências (por exemplo, no quadro do Ano Europeu da Educação e da Formação ao Longo da Vida - 1996), bem como para o papel fundamental da formação profissional no incremento da empregabilidade e da adaptabilidade, no contexto do desenvolvimento da "Estratégia europeia para o emprego".

Iniciativas políticas sucessivas concorreram para este desenvolvimento da formação profissional a nível comunitário. Estas iniciativas estimularam o debate, cooperação e o intercâmbio de experiências sobre questões comuns aos Estados-Membros, que constituíram um ponto de referência importante para as políticas nacionais de formação profissional. Não obstante, foi necessária uma base pragmática de cooperação, inovação e intercâmbio transnacional para escorar esta evolução política. O programa Leonardo da Vinci (1995-1999) foi adoptado enquanto tal, tendo-se tornado o principal instrumento da execução de uma política europeia de formação.

1.2 Avaliação do programa enquanto instrumento da política de formação

Resultante da amálgama de vários programas predecessores, Leonardo da Vinci foi o primeiro programa comunitário de acção integrado em matéria de formação profissional. Foi adoptado pelo Conselho ao abrigo do disposto no artigo 127º do "Tratado de Maastricht", o qual estabelece que a Comunidade adoptará uma política de formação profissional, excluindo todavia qualquer harmonização das leis e dos regulamentos dos Estados-Membros.

Nomeadamente, uma das principais características e vantagens do programa consistia no seu carácter transnacional. Cada projecto devia congregar parceiros de pelo menos dois Estados-Membros diferentes. É a esta característica que o programa deve o seu maior impacto sobre as práticas de formação na Europa. No âmbito da sua execução, o programa reuniu mais de 77.000 parceiros que deviam colaborar numa ideia de projecto comum. Estas parcerias criaram um potencial de redes estáveis de cooperação e intercâmbio de boas práticas a nível transnacional.

O programa ficou largamente conhecido pela promoção duma mobilidade transnacional, que permitiu aos participantes adquirir uma experiência profissional ou beneficiar de uma formação no estrangeiro. Apoiou intercâmbios e colocações para cerca de 127.000 formandos. Estas experiências contribuíram para o desenvolvimento pessoal dos jovens, ajudando-os a adquirir autoconfiança, a melhorar as suas competências linguísticas e a compreender culturas, técnicas de trabalho e organizações diferentes. Ficou demonstrado que estas estadas no estrangeiro favoreceram igualmente a sua empregabilidade. Além disso, a decisão do Conselho sobre o instrumento "Europass-Formação", certificado das experiências profissionais adquiridas graças a uma estada no estrangeiro, funda-se directamente nos resultados de projectos Leonardo da Vinci. Da mesma forma, o Livro Verde sobre a Mobilidade e outras iniciativas para melhorar as oportunidades na Europa para os estudantes e pessoas que seguem uma formação profissional emanaram em larga medida de intercâmbios no quadro de Leonardo da Vinci.

O programa tornou-se igualmente um "laboratório de inovação e experimentação", cujos principais instrumentos foram os projectos-piloto, os quais contribuíram para que os parceiros dos projectos colaborassem além-fronteiras, prosseguindo uma ideia comum e testando-a na prática. Mais de 2.500 projectos-piloto inovadores a nível transnacional propiciaram uma multiplicidade de produtos, sob a forma de novos currículos, módulos de formação, material informativo, manuais e instrumentos de aprendizagem e de trabalho. Um dos principais desafios do futuro é divulgar a inovação condensada nestes produtos. Todavia, o principal impacto radica talvez na capacidade dos parceiros dos projectos para a aprendizagem graças a processos transnacionais. Esta aprendizagem intercultural no domínio da formação profissional é um passo fundamental do sentido do desenvolvimento do quadro de uma "Europa dos Cidadãos", em que o intercâmbio de experiências e a prossecução de projectos comuns será um lugar-comum.

O futuro alargamento da União Europeia tornou-se outra componente integral do programa. A partir de 1997, os países candidatos à adesão puderam participar no programa em conformidade com as decisões dos respectivos Conselhos de Associação. No final de 1999, participaram no programa 15 Estados-Membros, 3 países EFTA do Espaço Económico Europeu e 11 países candidatos à adesão, ou seja, no total 29 países. Verificou-se uma larga procura em participar no programa por parte dos países candidatos à adesão, o que demonstrou a utilidade do programa no sentido de ajudar estes países a preparar os seus sistemas de formação profissional para a adesão.

A implementação do programa gerou controvérsia e bastantes críticas. Sem dúvida, que a complexidade dos processos de decisão e de gestão, a que mais acresceram as dificuldades relativas ao Gabinete de Assistência Técnica (GAT) atrasaram gravemente a sua execução e a prossecução dos seus objectivos. Além disso, o presente relatório foi preparado apenas um ano após a primeira fase, quando os resultados dos projectos ainda não se encontravam integralmente disponíveis (em particular no que se refere aos anos de 1998 e 1999). Contudo, apesar destes condicionalismos, é já evidente que o programa conheceu um vasto impacto sobre a formação profissional na União.

Assim, de forma global, Leonardo da Vinci contribuiu significativamente para o desenvolvimento geral da política de formação profissional, a definição das suas prioridades, nomeadamente no plano da mobilidade, da transparência das qualificações, dos períodos de estudos e de formação, da promoção da empregabilidade e da utilização das tecnologias da informação e da comunicação. Este contributo deverá intensificar-se com a divulgação contínua e a capitalização dos resultados dos projectos já concluídos.

1.3 Um novo arranque em condições difíceis

A primeira fase do programa foi marcada pela interrupção temporária da sua execução em 1999. Esta interrupção radicou no facto de a Comissão não ter renovado o seu contrato com o Gabinete de Assistência Técnica (GAT), em virtude da execução insatisfatória do contrato por parte deste último. Tratou-se de uma decisão árdua mas necessária, que a Comissão se viu obrigada a adoptar para proteger a credibilidade do conjunto do programa. Foram adoptadas todas as medidas necessárias para assegurar a prossecução dos projectos em causa, tendo a Comissão levado a bom termo os procedimentos necessários em 1999.

Durante este período, o órgão legislativo decidiu estabelecer uma segunda fase do programa. As discussões no âmbito do processo legal corroboraram a importância do programa para o desenvolvimento das políticas de formação a nível europeu e nos Estados-Membros.

O estabelecimento da segunda fase corresponde a uma nova oportunidade de importância fundamental para retirar ensinamentos do passado. A dotação orçamental indicativa do programa aumentou de 620 milhões (para cinco anos) para 1,15 mil milhões (para sete anos), com destaque para a mobilidade. A duração foi alargada de cinco para sete anos, por forma a incrementar o seu impacto. A concepção foi simplificada, tendo o número de objectivos sido reduzido de 19 para 3 e as medidas de 23 para 5. A gestão foi racionalizada graças a um maior grau de descentralização e a uma definição mais clara das atribuições entre a Comissão e as agências nacionais. As responsabilidades políticas da Comissão em matéria de coordenação e políticas relacionadas com o conteúdo foram assim reforçadas, sendo a gestão do projecto prosseguida a um nível descentralizado. Os procedimentos de gestão da própria Comissão estão a ser simplificados, com o objectivo de facilitar a utilização e conferir maior transparência aos processos relevantes e à documentação.

1.4 Novos desafios

As conclusões do Conselho Europeu de Lisboa em Março de 2000 deram à educação e à formação um novo impulso. O desenvolvimento da sociedade cognitiva passou a ser reconhecido como meio para prosseguir o objectivo estratégico de uma economia competitiva e dinâmica fundada no conhecimento, combinando emprego, crescimento económico e coesão social.

Os sistemas de ensino e formação deverão adaptar-se à procura na sociedade do conhecimento e à necessidade de melhorar o nível e a qualidade do emprego. As conclusões de Lisboa fixam uma série de objectivos e apelam à acção em vários domínios relacionados com a política europeia de formação, por exemplo: desenvolvimento de e-Learning, centros de formação locais, novas competências de base e transparência das qualificações. Em todos estes domínios, Leonardo da Vinci tem um importante papel a desempenhar. Os objectivos da segunda fase do programa são plenamente consentâneos com os pilares da estratégia para o emprego, podendo assim o programa contribuir concretamente para a promoção da empregabilidade, da adaptabilidade, do espírito empresarial e da igualdade de oportunidades. Incidindo sobre questões prioritárias de interesse comum, o programa completará o novo método aberto de coordenação, previsto nas conclusões de Lisboa enquanto meio para partilhar as melhores práticas e ajudar os Estados-Membros a melhorar as políticas nacionais.

Com base nas conclusões de Lisboa, o principal desafio da política europeia de formação é contribuir para a adopção de uma estratégia global de educação e formação ao longo da vida, estando a Comissão a elaborar um quadro global para o futuro do ensino e da formação na Europa.

Graças à experiência adquirida e aos métodos desenvolvidos durante a sua primeira fase, o programa Leonardo da Vinci pode actualmente servir de instrumento fundamental - em cooperação com o programa Socrates, o programa Juventude para a Europa e o Fundo Social Europeu - para o desenvolvimento e a prática da aprendizagem ao longo da vida na União.

2. Concepção do Programa

2.1 Contexto

A primeira fase de Leonardo da Vinci (1995-1999) foi precedida de programas específicos, que enformaram a sua concepção:

-Comett I (1986-1989) e II (1990-1994) -promoção da cooperação entre as universidades e as empresas,

-Eurotecnet (1990-1994) -promoção da inovação na formação,

-Force (1991-1994) -desenvolvimento da formação contínua,

-Petra I (1987-1991) e II (1990-1994) -formação profissional dos jovens,

-Lingua (1990-1994) -promoção das competências linguísticas.

Um dos desafios subjacentes à concepção de Leonardo da Vinci consistiu em integrar estes programas num quadro coerente, de modo a orientar de forma cabal o desenvolvimento de uma política europeia de formação.

O programa prosseguiu um leque de 19 objectivos. Entre estes contava-se a promoção da qualidade e da inovação nos sistemas nacionais de formação, bem como a promoção da educação e da formação ao longo da vida, a formação para grupos desfavorecidos específicos, o acesso à formação, a aprendizagem das línguas, a igualdade de oportunidades em matéria de formação, a transparência das qualificações, o ensino aberto e à distância, a orientação profissional e a cooperação entre as universidades e as empresas.

A partir de 1996, a Comissão identificou cinco prioridades políticas no seu convite anual à apresentação de propostas. O objectivo consistia em estruturar e sublinhar o leque de 19 objectivos em prol dos utilizadores e em orientar estrategicamente o programa para áreas prioritárias no plano político. Estas cinco prioridades basearam-se nas cinco principais áreas de acção identificadas no Livro Branco da Comissão "Ensinar e Aprender: Rumo à Sociedade Cognitiva" (1995). Todavia, esta tentativa de reestruturação foi complicada pelo facto de os Estados-Membros poderem, em conformidade com a decisão, definir as suas prioridades nacionais para as medidas descentralizadas do programa, como foi o caso das acções de mobilidade.

O programa previa 4 vertentes e 23 medidas (cf. Anexo II). A repartição do orçamento do programa pelas várias medidas foi a seguinte (para informações mais pormenorizadas cf. Anexo III):

Tipos de medidas // Percentagem do

orçamento total do programa

Projectos-piloto (vertentes I e II) // 43

Mobilidade (vertentes I, II e III) // 35

Diversas (incluindo projectos das vertentes III e IV) // 22

O programa adoptou uma abordagem ascendente (bottom-up), encorajando os profissionais do sector a apresentarem as suas ideias de projecto na sequência de convites anuais à apresentação de candidaturas. Uma excepção a esta prática geral foi a medida "intercâmbio de dados comparáveis", para a qual a Comissão adoptou uma abordagem descendente (top-down) a fim de adoptar um programa de trabalhos estatísticos. Os candidatos tinham de ser instituições/organismos (os particulares não eram elegíveis), sendo definidos em traços gerais por forma a incluir os vários intervenientes na formação profissional. No atinente aos projectos-piloto transnacionais, a decisão previa uma comparticipação comunitária sob a forma de um co-financiamento de 75% no máximo do custo total elegível para um período duração de três anos, sendo o tecto de 100.000 EUR por ano e por projecto. Para os projectos de mobilidade transnacionais, a comparticipação comunitária máxima elevava-se a 5 000 EUR por beneficiário e por intercâmbio/colocação.

A decisão previa três procedimentos de selecção, dois dos quais sob a responsabilidade da Comissão. No quadro do procedimento I, as propostas eram submetidas aos Estados participantes e avaliadas por peritos nacionais e pela Comissão. No quadro do procedimento II, as propostas eram submetidas à Comissão e avaliadas com o auxílio de peritos externos, e pelo Estado participante. As propostas eram seleccionadas em conformidade com critérios de selecção estabelecidos em comum. A Comissão adoptava em seguida a lista final de selecção, na sequência de contactos bilaterais com cada Estado-Membro e tendo em conta o parecer do comité Leonardo da Vinci. Estes procedimentos implicavam um lapso de tempo de sete meses a partir do prazo para a apresentação de propostas de projecto (normalmente final de Março) até à adopção de uma lista final de selecção (normalmente em Novembro). O terceiro procedimento aplicava-se às medidas de mobilidade descentralizadas (I.1.2.a-c), as quais eram da competência dos Estados participantes.

No que respeita aos dois primeiros procedimentos, os contratos foram estabelecidos após a selecção. Em muitos casos, nomeadamente nos primeiros anos do programa, foi necessário adaptar o plano original do projecto ao desejo manifestado pelos Estados-Membros no sentido de um número mais elevado de projectos. Tal implicou cortes orçamentais nos projectos individuais, que redundaram em comparticipações comunitárias para os projectos inferiores às previstas pelos candidatos. Na sequência da conclusão desta operação, cada promotor assinar com a Comissão um contrato de direito privado belga. Os pagamentos foram executados pela Comissão após a aprovação dos relatórios de avaliação intercalar e final apresentados pelos promotores do projecto. Quanto às medidas de mobilidade descentralizadas, a contratação, os pagamentos e o acompanhamento dos projectos incumbiram às instâncias nacionais de coordenação em conformidade com critérios definidos a nível comunitário.

2.2 Avaliação da concepção do programa

Segundo a avaliação externa, os relatórios nacionais e os relatórios dos parceiros sociais, se os aspectos positivos do programa residem na sua amplitude (em termos de objectivos) e na sua acessibilidade (para os candidatos à participação), a complexidade da sua arquitectura constitui inequivocamente um óbice à execução a nível dos projectos. Para vários países, os objectivos do programa eram perfeitamente adequados às políticas e estratégias nacionais de formação, bem como às necessidades de adaptação da formação a nível nacional. Segundo alguns países, os convites à apresentação de candidaturas eram notoriamente mais acessíveis do que programas comparáveis no domínio da formação. Muitos intervenientes de primeiro plano no mundo da formação foram aliciados a participar enquanto parceiros de projecto. A visibilidade do programa no mundo da formação foi, em geral, considerada satisfatória.

Muitos relatórios nacionais consideraram que a fusão de vários programas predecessores num único programa foi um êxito, embora apontando que uma das consequências desta operação foi um maior grau de complexidade, que dificultou a execução. No entender dos avaliadores externos, os promotores potenciais debateram-se com dificuldades de identificação das medidas, das vertentes ou dos procedimentos adequados para os seus projectos, concluindo que a concepção do programa e a lógica de intervenção apresentavam lacunas do ponto de vista do utilizador. Alguns relatórios, nomeadamente o relatório de avaliação externa, apontam lacunas na orientação do programa e na definição dos objectivos e das prioridades, o que tornou problemática a sua implementação.

No seu relatório intercalar de Julho de 1997 (COM(97) 399 final), a Comissão identificou as vantagens e desvantagens da concepção complexa do programa que resulta da decisão do Conselho. Um aspecto positivo consistia no facto de a decisão reflectir a diversidade das políticas e das práticas de formação na Europa, suscitando um maior interesse e uma maior visibilidade no mundo da formação. Todavia, a complexidade das diferentes prioridades, vertentes, acções e objectivos redundou em dificuldades para os utilizadores, inibindo o potencial do programa para prosseguir os seus objectivos iniciais.

2.3 Acção

A simplificação da execução do programa é um dos grandes princípios subjacentes à lógica da nova fase (2000-2006). O número de objectivos foi reduzido de 19 para 3. Os objectivos e as necessidades de formação profissional na Europa continuam na base do programa, mas foram melhor definidos. As medidas do programa foram reduzidas de 23 para 5, sendo agora mais fácil para os promotores do projecto encontrar a medida adequada para a sua ideia de projecto. Para emprestar maior flexibilidade aos projectos-piloto, a comparticipação comunitária máxima aumentou de 100 000 EUR para um montante compreendido entre 200 000 e 300 000 EUR por ano e por projecto. A flexibilidade foi reforçada através da possibilidade de conceder um apoio comunitário que pode ir até 100% para determinados tipos de projectos, o que permite um apoio mais bem orientado. A decisão menciona agora explicitamente tipos de organizações susceptíveis de participar no programa, o que torna as coisas mais claras para os promotores potenciais. O programa foi, portanto, melhorado, mantendo as vantagens (amplitude e acessibilidade) e reduzindo os inconvenientes (complexidade).

Futuramente, a Comissão continuará a melhorar a facilidade de utilização do programa. Embora a Comissão tenha originalmente proposto dois tipos diferentes de processos de selecção para a segunda fase, o Conselho decidiu manter os três procedimentos referidos. Conformando-se aos limites da decisão do Conselho, a Comissão procurará reduzir a complexidade dos procedimentos de selecção e contratação. Continuarão a ser adoptadas medidas para restringir os entraves de natureza administrativa que pesam sobre os parceiros do projecto, por exemplo, simplificando os formulários de candidatura, os guias e as obrigações em matéria de redacção de relatórios. Para facilitar a participação, a Comissão lançará um estudo baseado numa análise sistemática das necessidades de grupos destinatários específicos, nomeadamente as empresas e os parceiros sociais. Além disso, a Comissão continuará a definir prioridades políticas para centrar os objectivos do programa nas necessidades, em constante evolução, da política europeia de formação e na elaboração de um quadro global para a aprendizagem ao longo da vida.

3. Complementaridade

3.1 Contexto

Leonardo da Vinci é o único programa comunitário integrado consagrado inteiramente à formação profissional, embora outros programas comunitários e nacionais se inscrevam no domínio da formação sob ângulos específicos. Por exemplo, o Fundo Social Europeu, numa perspectiva de emprego, e o programa Socrates, na perspectiva do ensino, oferecem possibilidades de sinergias com Leonardo da Vinci. Durante a primeira fase do programa, a Direcção-Geral XXII (Educação, Formação e Juventude) consultou as direcções-gerais responsáveis por programas de formação associados a propósito da lista final de decisões do programa Leonardo da Vinci, salvo para os projectos de mobilidade descentralizados. Esta consulta destinava-se a evitar os duplos financiamentos e a definir sinergias entre os projectos seleccionados de diferentes programas.

A obrigação de transnacionalidade era uma das principais características que distinguiu o presente programa da maioria das acções ao abrigo do Fundo Social Europeu. Outra característica consistiu no facto de o programa não contribuir para a formação enquanto tal, excepto no contexto de aplicações experimentais no quadro do desenvolvimento do projecto. O apoio à mobilidade e à inovação no domínio da formação profissional constituíam igualmente uma característica importante do programa.

Os vários níveis de execução dos programas constituiu um entrave à complementaridade entre os vários programas relacionados com a formação. Por exemplo, o Fundo Social Europeu é gerido principalmente a nível nacional/regional, enquanto os projectos de mobilidade e os projectos-piloto da vertente II do programa Leonardo da Vinci são geridos a nível central. Nalguns países, a responsabilidade pela formação é partilhada entre os ministérios do Trabalho e da Educação, enquanto noutros incumbe ao nível federal e regional. Assim, uma complementaridade produtiva implica uma interacção estreita entre os vários níveis.

3.2 Avaliação da complementaridade dos programas

O avaliador externo criticou a inexistência de uma abordagem bem programada e criteriosa da contribuição complementar a nível europeu para o processo de tomada de decisões. No seu entender, a prossecução da complementaridade com outros programas comunitários e/ou nacionais relacionados com a formação levantou dificuldades e, concomitantemente, levou a uma perda de sinergias. Vários programas comunitários relacionados com a formação tendem a funcionar em paralelo e não de forma integrada. A nível europeu, em termos de relações estratégicas entre os programas de desenvolvimento de recursos humanos, as estruturas internas da Comissão, as pressões de tempo impostas aos funcionários e os condicionalismos administrativos inerentes à gestão dos programas reduziram a capacidade de colaboração inter-serviços.

Além disso, o avaliador externo sublinhou a falta de complementaridade a nível nacional. Alguns relatórios nacionais concluíram que o grau de complementaridade relativamente a outras disposições (comunitárias ou nacionais) era em geral limitado, e que se perderam oportunidades para assegurar uma maior articulação entre os programas.

Todavia, segundo vários relatórios, nada indica que tenha ocorrido uma sobreposição significativa entre os projectos individuais. Ao que parece, apesar de sinergias insuficientes ao nível do programa, os promotores do projecto foram eficazes na selecção de mecanismos de financiamento adequados para a sua ideia de projecto. Esta conclusão é corroborada pelas observações de alguns países, que afirmam que os duplos financiamentos foram largamente evitados ao nível dos projectos.

A Comissão reconhece que, apesar da sua preocupação em reforçar a complementaridade, a concretização deste princípio foi difícil. Os vários programas, as várias medidas e iniciativas e, em particular, a selecção de projectos ocorreram a vários níveis, sob diferentes responsabilidades e recorrendo a uma multiplicidade de mecanismos. A falta de complementaridade daí decorrente traduz, pois, as dificuldades de interacção entre estes níveis. A Comissão congratula-se pelos casos em que foi possível produzir sinergias tanto a nível nacional como a nível comunitário, por exemplo aquando da articulação da medida de mobilidade Leonardo da Vinci com o programa de mobilidade nacional dinamarquês.

3.3 Acção

A Comissão continuará a elaborar modalidades e meios adequados para reforçar a complementaridade tanto a nível político como a nível prático. De um ponto de vista político, a segunda fase do programa contribuirá para o desenvolvimento de uma "Europa do Conhecimento", através de uma cooperação mais estreita com os programas comunitários em matéria de educação e juventude, Socrates e Juventude para a Europa. De um ponto de vista pragmático, as acções conjuntas a estes programas, previstas na decisão, deverão contribuir para a prossecução desse objectivo. Ainda no plano político, a complementaridade com o 5º Programa-Quadro no domínio da investigação procurará reforçar os esforços envidados no âmbito deste programa para melhorar a plataforma de conhecimentos na Europa. Além disso, os três objectivos definidos para a segunda fase Leonardo da Vinci centram-se na relação entre formação e emprego, colocando a tónica na cooperação entre a política de formação europeia e a estratégia de emprego. Em termos práticos, poderiam encontrar-se sinergias entre Leonardo da Vinci os programas de mobilidade, e os projectos financiados ao abrigo do novo objectivo n.º 3 do Fundo Social Europeu.

A multiplicidade das medidas de formação previstas em inúmeros programas comunitários requer uma abordagem mais estratégica, a fim de utilizar eficazmente os fundos públicos. A Comissão está empenhada no desenvolvimento de um quadro político global fundado na educação e na formação ao longo da vida para as principais iniciativas comunitárias de formação a todos os níveis. Além disso, a definição de prioridades, a selecção dos projectos e a divulgação da inovação e das boas práticas serão coordenadas através de medidas concretas para evitar as redundâncias, assegurar aos promotores um conjunto coerente de apoios comunitários e, sobretudo, permitir uma acumulação eficaz dos efeitos de vários programas.

4. Gestão

4.1 Contexto

Gestão do programa a nível nacional

As acções descentralizadas do programa foram geridas a nível nacional pelas unidades de coordenação nacionais (UCN). Além de gerir os projectos ao abrigo das medidas de mobilidade descentralizadas (cerca de 20% dos créditos orçamentais), e de organizar a avaliação das propostas de projecto ao abrigo de outras medidas, as UCN prestaram ainda informações ao público em geral e aconselhamento aos projectos seleccionados. Foram instituídas nos países participantes pelas autoridades nacionais competentes, isto é, na maioria dos casos, os ministérios nacionais da Educação e/ou do Trabalho. O seu estatuto varia: desde organizações privadas ou semi-privadas a ministérios ou instâncias inter-ministeriais. Apenas sete Estados-Membros, bem como a maioria dos países candidatos à adesão, dispunham de unidades de coordenação nacional únicas, enquanto nos restantes países coexistiam várias UCN - em função das vertentes ou distribuídas por áreas geográficas. Algumas UCN geriam vários programas comunitários. Embora as UCN fossem seleccionadas pelas autoridades nacionais competentes, a relação contratual estabelecia-se directamente entre a UCN e a Comissão. A comparticipação comunitária a favor das UCN era inicialmente de 30% a 60 %, consoante o país, tendo finalmente convergido para cerca de 50 %. As UCN (EUR-18) receberam cerca de 47,5 milhões de EUR no âmbito da comparticipação comunitária.

Gestão do programa a nível comunitário

A nível comunitário, a Comissão (Direcção-Geral XXII: Educação, Formação e Juventude) assegurou a gestão do programa. Uma vez que o acompanhamento contratual da maioria dos projectos (cerca de 80% dos créditos orçamentais) devia ser gerido a nível central, a política da Comissão consistiu em tornar externas determinadas funções de assistência técnica.

O Gabinete de Assistência Técnica

Na sequência de um concurso público, a Comissão seleccionou Agenor, empresa privada registada em conformidade com o direito belga, para assumir as funções de "Gabinete de Assistência Técnica" (GAT) do programa. O principal accionista de Agenor é o organismo francês CESI, representado pelos seus sócios SECOF e RESOURCES SA. Os restantes accionistas eram: DIHT (Deutscher Industrie - und Handelstag) da Alemanha, AIFPI (Association Interentreprise pour la Formation Professionnelle Industrielle) da Grécia (até 1997), FPE (Fondo de promoción de empleo-sector construcción naval) de Espanha, Sistemi Formativi Confindustria de Itália e LO (Confederação Sindical dinamarquesa) (a partir de 1997).

A Comissão e o GAT assinaram um contrato de prestação de serviços por cinco anos (01/06/1995 a 31/05/2001) passível de recondução anual. O custo do contrato elevou-se a 9,1 milhões de EUR para 1995/1996, sofrendo uma redução anual progressiva de 5,9 milhões de EUR em 1998/1999. No total, foram despendidos 30,3 milhões de EUR com o GAT (parte A do orçamento comunitário). A Comissão decidiu não reconduzir o contrato no início de 1999 devido à gestão, à organização e ao controlo insatisfatórios por parte do GAT. Daí que as funções de assistência tenham sido reassumidas pela Comissão. Foi constituída uma "Célula Leonardo da Vinci (CLEO)", que contou com cerca de 65 efectivos (provenientes na sua maioria do ex-GAT, alguns representantes dos Estados-Membros e alguns novos recrutamentos), dependente de uma unidade da DG XXII.

No relatório de avaliação externa, nos relatórios nacionais e nos relatórios dos parceiros sociais, o GAT foi em geral objecto de críticas negativas. Alguns promotores do projecto consideraram que o GAT não prestou o apoio adequado à execução dos projectos, tendo funcionado sobretudo como um órgão de controlo. Outros promotores criticaram o GAT pelo excesso de burocracia e centralização, pela falta de clareza na gestão, falta de apoio aos projectos, falta de clareza dos critérios qualitativos subjacentes à apreciação das propostas. Segundo o avaliador externo, os principais problemas de funcionamento do GAT resultaram das restrições impostas pela política geral de contratação e externalização da Comissão: face à necessidade de respeitar escrupulosamente os critérios iniciais, definidos antes de dispor de um pleno conhecimento da situação, os contratantes externos não podem ser tão flexíveis quanto o necessário na execução do contrato. Esta situação não é de forma alguma exclusiva do GAT de Leonardo, ilustrando a contradição patente na tentativa de obter flexibilidade adicional externalizando o trabalho, mas impondo-lhe condicionalismos tais que são contra-producentes para esse potencial. O mandato inicial do GAT reflecte uma delimitação pouco clara das atribuições entre a Comissão e o GAT, nomeadamente no que se refere à execução das políticas do programa". Além disso, o avaliador externo considerou os honorários de gestão contratuais de 100 000 EUR por ano para Agenor parcos e inusitados no sector privado, considerando que o GAT devia gerir cerca de 100 milhões de EUR por ano.

O encerramento do GAT provocou atrasos no tratamento dos contratos dos projectos em curso. De Fevereiro a Outubro de 1999, não foram transmitidas à Comissão informações cruciais sobre os projectos, pois estavam sob o controlo das autoridades judiciais belgas. Para pôr os atrasos de pagamento em perspectiva, todavia, deverá notar-se que os pagamentos adiantados foram em geral executados atempadamente e que os atrasos apenas afectaram o segundo pagamento e o pagamento final dos projectos seleccionados de 1995 a 1997. Não obstante, a DG XXII tomou as medidas necessárias para assegurar a continuidade dos projectos (nomeadamente, a constituição do CLEO) e a execução integral do programa.

A decisão previa um comité Leonardo da Vinci presidido pela Comissão e composto por dois representantes por Estado-Membro, geralmente funcionários de ministérios federais ou regionais. Representantes dos parceiros sociais participaram com estatuto de observadores. A função do comité consistia em prestar assistência à Comissão na execução do programa, recorrendo eventualmente à assistência de sub-comités. O Comité era um órgão consultivo que emitia pareceres sobre as medidas a adoptar pela Comissão e, simultaneamente, em conformidade com a decisão, um comité de gestão com direito de voto.

4.2 Avaliação da gestão do programa

Gestão do programa a nível nacional

Segundo a quase totalidade dos relatórios nacionais, a gestão do programa sob a responsabilidade das unidades de coordenação nacionais (UCN) foi considerada satisfatória. Os avaliadores externos notaram por parte dos promotores de projecto sondados um nível adequado de satisfação relativamente ao apoio prestado pelas UCN. Os promotores do projecto consideraram em geral que a respectiva UCN era rápida, eficaz e útil. Todavia, alguns referiram dificuldades: na Alemanha, embora a cooperação entre as várias UCN e os projectos tenha funcionado bem, teria sido desejável limitar a existência das UCN a três ou quatro, em vez de sete. A agência espanhola foi objecto de uma avaliação positiva por parte dos promotores, tendo sido todavia muito criticada pelas autoridades nacionais do programa e pelos peritos que consideraram que a UCN excedeu as atribuições que lhe tinham sido cometidas.

A Comissão considerou que a gestão do programa a nível nacional foi eficaz. As UCN em geral desempenharam cabalmente as suas funções relativamente aos projectos e as suas obrigações contratuais para com a Comissão. A proximidade das UCN em relação aos promotores contribuiu para este desempenho positivo. Um aspecto menos positivo foi o facto de os relatórios nacionais nem sempre terem sido apresentados atempadamente, como aconteceu com os relatórios nacionais de avaliação, nos quais o presente relatório da Comissão se funda. Além disso, algumas UCN, especialmente nos primeiros anos do programa, viram-se confrontadas com dificuldades na execução das actividades de mobilidade. Em síntese, as relações de trabalho entre as UCN, as autoridades nacionais e a Comissão foram boas. A Comissão congratula-se pelo facto de, após o encerramento do GAT, vários países terem pré-financiado projectos e oferecido a sua assistência à gestão central.

Gestão do programa a nível comunitário

O relatório de avaliação externa e muitos dos relatórios nacionais e dos relatórios dos parceiros sociais criticaram o excesso de burocracia a nível europeu. As críticas dos participantes nos projectos incidiram sobretudo no excesso de formalidades exigidas. Alguns relatórios mencionam alterações frequentes nas exigências da Comissão, por vezes anunciadas com longos atrasos, outras vezes nem sequer comunicadas. O avaliador externo concluiu que os objectivos do programa se perderam de vista, tendo-se colocado uma ênfase excessiva nos procedimentos administrativos. A principal preocupação dos intervenientes no programa prendia-se com os atrasos dos pagamentos para os projectos. Os pedidos de pagamento eram tratados por três instâncias diferentes: o GAT (posteriormente CLEO), os serviços financeiros da DG XXII e, finalmente, a DG Controlo Financeiro. Este processo, segundo as conclusões do avaliador externo, era extremamente moroso, mesmo sem ter em conta os atrasos adicionais causados pelo inquérito sobre o GAT.

A Comissão está ciente das dificuldades inerentes à gestão do programa a nível europeu. Procedimentos complexos a nível interno e externo, bem como a quantidade de trabalho administrativo necessário, decorrem do papel que a Comissão desempenha na gestão e no controlo dos fundos europeus. Independentemente das críticas ao excesso de burocracia acima referidas, as restantes instituições europeias (Parlamento, Conselho, Tribunal de Contas) e os Estados-Membros (ministérios das Finanças e instâncias de controlo) e, sobretudo, a opinião pública, instam a Comissão a impor controlos mais restritos para reduzir eventuais riscos de utilização abusiva dos fundos públicos europeus. As funções de controlo, avaliação e acompanhamento da Comissão implicam formalidades administrativas por parte dos projectos. Por outro lado, a Comissão está ciente de que o uso eficaz dos fundos públicos tem que ser visto não apenas em termos de mecanismos de controlo restritos mas também em termos de prossecução dos objectivos do programa. O compromisso entre a necessidade de controlo e a prossecução eficaz dos objectivos do programa talvez não tenha sido ideal na primeira fase do programa.

Note-se ainda que a avaliação externa considerou o trabalho do Comité Leonardo da Vinci insatisfatório: "Recebemos várias críticas ao Comité alegando que este se concentrou de forma restritiva na questão da repartição dos recursos do programa entre os Estados-Membros, em vez de desempenhar um papel útil, orientando o programa em matéria de temas a privilegiar, de articulações com outras actividades, etc."

A Comissão considera que o Comité centrou excessivamente a sua atenção nas questões administrativas e financeiras. O Comité, congregando representantes dos poderes públicos enquanto membros e parceiros sociais com estatuto de observadores, pode desempenhar um papel mais importante, em particular graças à competência de peritos para a execução do programa. Debateram-se os objectivos e a estratégia de execução do programa, mas foi difícil encontrar espaço na ordem de trabalhos do Comité devido à quantidade de questões administrativas e financeiras a debater.

4.3 Acção

Gestão do programa a nível nacional

Por iniciativa da Comissão, muitas das funções de gestão do programa foram descentralizadas para organismos nacionais na segunda fase do programa. A preocupação da Comissão consistiu em aproximar estas funções dos intervenientes e profissionais do sector da formação. Cerca de 80% dos créditos do programa são geridos pelos organismos nacionais. As várias responsabilidades destes organismos e da Comissão foram definidas num novo contrato-tipo. Por conseguinte, a responsabilidade do nível descentralizado em matéria de gestão e acompanhamento dos projectos foi reforçada, ao passo que a responsabilidade política em geral compete ainda claramente à Comunidade. Além disso, a Comissão lembrou aos Estados-Membros que deveriam submeter os relatórios nacionais necessários em tempo oportuno.

Gestão do programa a nível comunitário

Para a segunda fase do programa, a Comissão adoptou um leque de medidas destinadas a melhorar a execução do programa a nível central. Os princípios gerais destas melhorias consistem na simplificação, na acessibilidade e na transparência. Com base na experiência adquirida durante a primeira fase do programa, a Comissão elaborou, nomeadamente, um manual administrativo e financeiro para ajudar os promotores de projectos Leonardo da Vinci a apresentarem as suas candidaturas e para os orientar ao longo dos projectos. A transparência foi reforçada com a inclusão de toda a documentação relevante para os promotores dos projectos num sítio plurilingue da Comissão, previamente ao lançamento da segunda fase.

As circunstâncias inerentes ao termo da colaboração com o GAT Leonardo da Vinci repercutiram-se sobre a política da Comissão em matéria de externalização das funções de assistência. Foram adoptadas novas directrizes neste contexto, que têm em conta uma definição mais clara das funções e competências dos organismos de assistência externos.

Na segunda fase do programa, cerca de 20% do orçamento total devem ser geridos a nível central. O facto permitirá à Comissão utilizar os recursos de gestão disponíveis de forma mais adequada. Por exemplo, a Comissão conceberá e adoptará mecanismos de controlo permanente para a segunda fase. Por forma a obter o máximo equilíbrio entre as funções de controlo, as funções de gestão e as relacionadas com o conteúdo, a Comissão procedeu a uma definição mais clara do seu papel e das suas responsabilidades face aos Estados-Membros e aos organismos nacionais.

5. recursos orçamentais/resultados e Divulgação

5.1 Contexto

Recursos orçamentais

Fundos comunitários: no seu conjunto, as dotações operacionais do programa ao abrigo da parte B do orçamento comunitário (rubrica B3-1021) elevam-se a cerca de 727 milhões de EUR para um período de cinco anos, incluindo a contribuição para os três países EFTA-EEE participantes.

Aos 727 milhões de EUR ao abrigo da rubrica orçamental B3-1021, há que acrescentar:

-30,3 milhões de EUR para o GAT (parte A do orçamento comunitário),

-30,5 milhões de EUR para os custos operacionais destinados à participação dos países candidatos à adesão, provenientes do programa Phare (incluindo a comparticipação comunitária de 2,7 milhões de EUR para as UCN nestes países),

-6,0 milhões de EUR para as visitas de estudo (vertente III.3.b, financiada pela agência Cedefop graças às subvenções que recebe da Comissão).

No total, os fundos comunitários do programa elevam-se a 793,8 milhões de EUR.

Neste contexto, três aspectos são dignos de menção. Em primeiro lugar, o programa beneficiou de uma dotação superior aos 620 milhões de EUR previstos na decisão porque a autoridade orçamental concedeu ao programa créditos anuais superiores ao montante indicativo, o que demonstra a importância reconhecida à formação profissional na Europa. Em segundo lugar, com cerca de 794 milhões de EUR, Leonardo da Vinci era um programa comunitário de envergadura média, em comparação, por exemplo, com o Fundo Social Europeu (57 191 milhões de EUR para 1994-1999). Em terceiro lugar, a comparticipação comunitária total para os serviços de gestão, informação e constituição de redes no âmbito do programa, prestados pelas estruturas de gestão, eleva-se a 80,2 milhões de EUR (47,2 milhões de EUR para as UCN nos EUR-18, cerca de 2,7 milhões de EUR para as UCN nos países candidatos à adesão, e 30,3 milhões de EUR para o GAT), o que, em comparação com a comparticipação comunitária total de 793,8 milhões, equivale a cerca de 10 %.

Fundos nacionais e dos parceiros dos projectos: para ter uma visão clara dos recursos orçamentais, há que citar outras fontes de financiamento, além da comparticipação comunitária:

-fundos próprios dos Estados-Membros (EUR-18) concedidos às UCN, estimados em 47,2 milhões de EUR (em razão do co-financiamento de 50 %);

-custos operacionais para a participação dos países candidatos à adesão, provenientes dos seus orçamentos nacionais, atribuídos à Comunidade, correspondentes a cerca de 22,6 milhões de EUR;

-fundos próprios contratuais dos parceiros de projecto de todos os países participantes, i.e., cerca de 283 milhões de EUR (não incluindo as medidas I.1.2.a-c, III.3.b e a vertente IV).

No total, os fundos nacionais e dos parceiros dos projectos são estimados em cerca de 353 milhões de EUR.

Para informações pormenorizadas sobre os recursos orçamentais, cf. Anexos III e IV.

Resultados

Grande parte da dotação orçamental financiou projectos de mobilidade e projectos-piloto de carácter transnacional:

Mobilidade transnacional

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte: cálculos da DG Educação e Cultura com base nos dados constantes dos contratos concluídos com os promotores de projectos. * Para 1995 e 1996: cálculos com base nos relatórios finais, para 1997 e 1998: cálculos com base nos relatórios intercalares, para 1999: estimativas baseadas nos planos operacionais.

Projectos-piloto transnacionais: os programas apoiaram 2 569 projectos-piloto transnacionais. Todos estes projectos eram "orientados para o produto" isto é, visavam produzir resultados tangíveis sob a forma de currículos inovadores e de qualidade, módulos de formação, sítios web, CD-ROM, etc., por forma a que pelo menos um número equivalente de resultados ou produtos concretos esteja disponível no final dos projectos.

Outros resultados: além disso, o programa apoiou:

-194 projectos-piloto no domínio da formação linguística (vertente III.1.a),

-175 estudos e análises (vertente III.2.a),

-20 projectos estatísticos destinados a fomentar o intercâmbio de dados comparáveis no domínio da formação (vertente III.2.b) e

-282 projectos de desmultiplicação destinados especificamente a divulgar a inovação na formação (vertente III.3.a).

A Comunidade apoiou um vasto número de medidas de acompanhamento relacionadas com o programa (vertente IV). Além de financiar as unidades de coordenação nacional, apoiou os centros nacionais de orientação profissional, actividades de informação (várias centenas de conferências, seminários, workshops, vídeos, duas feiras de produtos, jornadas anuais de contacto e de informação contando com mais de mil participantes, várias brochuras alusivas ao programa, compêndios sobre projectos e bases de dados), bem como actividades de avaliação e acompanhamento (por exemplo: relatórios de avaliação do programa, intercalar e final, actividades de capitalização e de acompanhamento activo).

Tendo em conta todas as vertentes, cerca de 77 000 organizações parceiras, segundo as estimativas, participaram nos vários projectos transnacionais apoiados pelo programa. A taxa de aceitação das propostas, tendo em conta todas as vertentes e todos os anos, foi de cerca de 30% de todos os projectos entrados. Nesta acepção, a procura de participação no programa foi superior à oferta.

Note-se ainda que, aquando da adopção do presente relatório pela Comissão, vários projectos não se encontravam ainda concluídos. Tal deve-se principalmente ao facto de que muitos dos projectos-piloto, com uma duração de 18 a 24 meses, seleccionados em 1998 e 1999, só estarão concluídos em meados ou no final de 2001. Por conseguinte, uma descrição final de todos os resultados não é viável na fase actual (para informações pormenorizadas sobre os resultados por vertente e por país cf. Anexos V e VI).

Divulgação dos resultados

A Comissão lançou várias iniciativas para divulgar os resultados: por exemplo, a publicação anual de um compêndio (catálogo de projectos) em formato electrónico e em papel para 1995/96/97, as duas feiras de produtos "Formação 2000" em 1996 e 1998, os 16 seminários de acompanhamento activo, organizados entre 1997 e 1999, a constituição de um "centro multimédia" no Gabinete de Assistência Técnica e o exercício de "capitalização". Além disso, a Comissão concedeu 32,3 milhões de EUR a 282 projectos de "desmultiplicação" da vertente III.3.a., com vista a transferir os resultados dos projectos iniciais para novos produtos. Em 1998, a Comissão começou a elaborar uma abordagem mais estratégica em cooperação com as unidades de coordenação nacionais.

5.2 Avaliação dos recursos orçamentais/resultados e divulgação

O relatório de avaliação externa, os relatórios nacionais e os relatórios dos parceiros sociais consideram unanimemente a divulgação dos resultados do programa como uma questão crucial. A nível do programa, a divulgação dos resultados à margem dos projectos é um pré-requisito para garantir e avaliar o impacto. A nível dos projectos, a divulgação implica que os parceiros não se restrinjam aos seus próprios projectos e reflictam em termos de um contexto de formação mais vasto.

Todavia, a opinião geral é de que a preparação e a execução do programa aos vários níveis deveriam ter tido mais em conta as questões de divulgação. Vários relatórios sublinham que a inexistência de uma estratégia coerente a nível comunitário coloca dificuldades. Todavia, as iniciativas de divulgação da Comissão foram objecto de uma avaliação positiva nalguns relatórios.

A nível nacional, a avaliação das actividades de divulgação difere. Em Espanha, por exemplo, apesar de algumas iniciativas da UCN, considerou-se que a divulgação foi insuficiente e ineficaz devido à inexistência de capacidade técnica, de interesse e de estratégia nacional. Por outro lado, dois terços dos promotores austríacos inquiridos consideraram a divulgação a nível nacional positiva. As UCN alemãs identificaram as necessidades, lançaram algumas iniciativas mas não desenvolveram uma abordagem sistemática.

A nível dos projectos, considerou-se que a divulgação foi limitada por várias razões: falta de interesse em partilhar os resultados com os concorrentes, dificuldades em conferir aos resultados uma forma geral, inexperiência no contacto com os media, orçamento de divulgação inadequado, falta de motivação uma vez concluído o projecto.

A Comissão sublinha a importância da divulgação e está ciente de que os esforços de divulgação a todos os níveis devem ser reforçados. A Comissão refere os condicionalismos relativamente à divulgação na primeira fase do programa. Por exemplo, os resultados finais de muitos dos projectos trianuais iniciados no princípio de 1996 (convite à apresentação de candidaturas em 1995) só se encontraram disponíveis no início de 1999. Além disso, o acesso aos resultados intercalares dos projectos poderia ter sido melhorado e o fim da colaboração com o GAT inviabilizou o acesso aos dados dos produtos durante algum tempo.

Quanto ao nível nacional, uma falta de continuidade obstou ao verdadeiro êxito da divulgação. O exercício de "capitalização" lançado pela Comissão em 1998, que deveria estar concluído em 2000, foi acompanhado de forma intermitente pelas UCN incumbidas da sua organização, não tendo propiciado os resultados esperados. A nível dos projectos, a Comissão reconhece que a divulgação deveria ter sido obrigatória, e não uma mera recomendação aos promotores num regime de voluntariado.

5.3 Acção

Para a segunda fase, houve um novo arranque. A Comissão apresentou um plano de divulgação e capitalização para 2000, em cooperação com os organismos nacionais, o qual foi aprovado pelo comité Leonardo da Vinci. No futuro, a Comissão conceberá e adoptará uma estratégia coerente em parceria com os Estados participantes. Os principais elementos desta estratégia serão: a gestão dos conhecimentos, a qualidade dos produtos, critérios de definição da inovação e das boas práticas, bem como apoio às redes de divulgação. Solicitar-se-á ao Cedefop e à Fundação Europeia para a Formação que prestem assistência nas actividades de divulgação.

A Comissão elaborará também instrumentos, em conjunto com as agências nacionais, para acompanhar a evolução dos projectos. Este acompanhamento evitará impor condicionalismos burocráticos adicionais aos projectos. O objectivo é garantir a qualidade, melhorar a divulgação e capitalizar os resultados a partir da primeira fase dos projectos.

Finalmente, a Comissão desenvolverá uma base de dados dos produtos na Internet, reflectindo os interesses e as necessidades das várias categorias de utilizadores (peritos, projectos, beneficiários, público). A Comissão desenvolverá ainda uma base de dados dos produtos inovadores de qualidade no domínio da educação e da formação, decorrentes de uma análise de impacto do programa. Esta base de dados será o primeiro passo no sentido de uma observação mais sistemática da inovação na formação profissional a nível comunitário.

6. Impacto

6.1 Contexto

Entende-se aqui por impacto os efeitos a longo prazo dos resultados do programa sobre os vários grupos e domínios da formação profissional. Quais os resultados do programa à luz dos seus objectivos gerais e específicos- A resposta a esta pergunta é um pré-requisito necessário para que os decisores e gestores do programa optimizem a prossecução e a continuidade do mesmo.

Todavia, os condicionalismos que pesam sobre a análise do impacto são óbvios. No atinente a muitos dos efeitos a longo prazo, é prematuro avaliar os resultados do programa, especialmente no domínio da formação, que conheceu uma evolução mais célere nos últimos anos com o advento das novas tecnologias e os desafios mundiais. Medir os resultados em termos de prossecução dos objectivos é igualmente difícil quando, como no caso da primeira fase de Leonardo da Vinci, os objectivos são díspares, redundantes ou não são passíveis de quantificação. Finalmente, os resultados dependem dos meios orçamentais disponíveis, o que, naturalmente, limita o impacto.

6.2 Avaliação do impacto

Impacto sobre a internacionalização dos estabelecimentos e práticas de formação

Segundo o relatório de avaliação externa, os relatórios nacionais e os relatórios dos parceiros sociais, a primeira fase do programa produziu o seu impacto mais significativo e mais útil sobre os participantes e as organizações directamente implicados no programa e sobre a envolvente imediata dos projectos. Este impacto prende-se sobretudo com a internacionalização dos estabelecimentos de formação, que concorreu também para melhorar o perfil dos estabelecimentos de formação profissional. A inovação foi entendida por muitos promotores de projectos como um contributo para uma dimensão europeia ou uma cooperação transnacional no contexto da formação profissional. Participantes originários de sindicatos consideraram que o programa contribuiu para aprenderem com outros países em termos de inovação e qualidade. Muitos relatórios referem como uma incidência benéfica o impacto sobre a aprendizagem em termos de processos, em particular, o impacto sobre a aprendizagem de processos como, por exemplo, a transformação da cooperação transnacional em redes e parcerias. A nível do conteúdo da formação profissional, o programa teve um impacto sobre a criação de módulos, a aprendizagem das línguas e a utilização das novas tecnologias no domínio da formação.

As vertentes de mobilidade são consideradas as medidas que tiveram o impacto mais elevado, sendo muito úteis para os beneficiários individuais. Quase todos os relatórios consideram que o impacto da mobilidade transnacional reside na aquisição de novas competências sociais e interculturais, na auto-confiança individual, no acesso ao mercado de trabalho e na familiarização com novos métodos de trabalho. São vários os exemplos de experiências de trabalho e formação benéficas para as pessoas que usufruíram de uma bolsa Leonardo da Vinci para uma estada no estrangeiro. Alguns relatórios mencionam que a mobilidade é muito útil, a longo prazo, no que respeita à qualidade da formação, graças às experiências adquiridas pelos participantes e que aumenta a procura de mobilidade.

A Comissão regozija-se pela existência de provas tão evidentes do impacto do programa sobre os projectos, as práticas de formação e, em especial, os participantes em projectos de mobilidade. Neste aspecto, o programa teve um êxito inequívoco. Claramente, o programa permitiu acrescentar uma dimensão europeia a todos quantos foram directamente envolvidos nos projectos e ao contexto destes projectos. A participação em projectos-piloto teve um impacto sobre a aprendizagem no quadro da cooperação transnacional, enquanto a participação em projectos de mobilidade gerou experiências interculturais de educação, de formação e de trabalho para os jovens europeus. Este sucesso decorre da política de transnacionalidade prosseguida pelo programa. Estas áreas de impacto demonstram que o programa contribuiu para desenvolvimento da cidadania europeia.

Impacto sobre os sistemas nacionais de formação

Os relatórios dos Estados-Membros consideram em geral que é prematuro avaliar o impacto do programa sobre os sistemas nacionais de formação. Considera-se que não há praticamente referências ao programa nas publicações oficiais, que o mesmo teve uma influência directa pouco visível sobre as medidas governamentais, a política, a legislação ou os regulamentos. Tal deve-se ao facto de muitos projectos ainda não se encontrarem concluídos ou os seus produtos ainda não terem sido divulgados. Este parecer é comungado pelo avaliador externo, segundo o qual ainda não é visível um impacto a nível dos sistemas. Para alguns países, o impacto sobre o sistema nacional de formação foi débil devido à modicidade do orçamento do programa, ao carácter exagerado dos seus objectivos ou a uma divulgação insatisfatória dos seus resultados.

Todavia, para os países candidatos à adesão, foi visível o impacto a nível do sistema de formação. Nos seus relatórios, estes países descrevem geralmente o programa como tendo tido um impacto, nomeadamente em termos de modernização dos seus sistemas de formação, e como tendo dado um contributo valioso, ou mesmo de importância primordial, para o processo de adesão. Na Roménia, por exemplo, o programa foi explicitamente associado com a reforma da formação profissional inicial e com a proposta de legislação recente sobre a formação contínua. Neste contexto, o avaliador externo considerou o programa como um "catalisador de mudança" no quadro da transformação dos sistemas económicos destes países.

A Comissão está ciente de que o impacto do programa sobre o desenvolvimento dos sistemas de formação nos Estados-Membros não pode ser cabalmente avaliado no presente. Isto deve-se ao lapso de tempo entre a conclusão do programa e o presente relatório. Além disso, o facto de a Comunidade ter apenas um papel de apoio em relação aos sistemas de formação muitas vezes complexos dos Estados-Membros torna o impacto difícil de avaliar. Finalmente, coloca-se a questão de saber se o objectivo de alteração dos sistemas não seria demasiado ambicioso para o orçamento do programa. Contudo, a Comissão congratula-se com o impacto relativamente elevado do programa sobre os sistemas de formação dos países candidatos à adesão. Além das actividades no âmbito do programa, a exposição das autoridades e decisores destes países ao programa, para o qual a Fundação Europeia para a Formação contribuiu igualmente, repercutiu-se sobre sistemas de formação ainda em gestação, nomeadamente delineando a importância da dimensão europeia na formação e inscrevendo os objectivos do programa nos programas nacionais.

Impacto sobre a melhoria das oportunidades de emprego

Esta área de impacto corresponde à prioridade nº 1 dos convites à apresentação de candidaturas. Os relatórios de avaliação externa, os relatórios nacionais e os dos parceiros sociais consideram que o impacto do programa foi notório no atinente a esta prioridade. O relatório alemão refere inquéritos realizados junto dos participantes em programas de mobilidade Leonardo, em 1995, na Alemanha: o rácio desempregados/empregados foi de 31:69 antes do intercâmbio e de 10:90 após o mesmo. Na Dinamarca, 70% dos organismos que dispõem de colocações para os jovens trabalhadores consideraram que as perspectivas de emprego melhoraram substancialmente.

A Comissão congratula-se com o impacto notório do programa sobre a prossecução dos objectivos da prioridade nº 1, nomeadamente com o efeito positivo sobre a melhoria da empregabilidade dos participantes nos projectos de mobilidade. Além disso, a decisão do Conselho que estabelece o instrumento "Europass", o qual atesta as estadas no estrangeiro, fundou-se na experiência no âmbito dos projectos Leonardo da Vinci. A base de dados da Rede Europeia de Centros Nacionais de Recursos para a Orientação Profissional radica num projecto-piloto Leonardo da Vinci. Este impacto em termos de melhoria da empregabilidade é particularmente útil para desenvolver sinergias com a estratégia para o emprego e o Fundo Social Europeu.

Impacto sobre a articulação mais estreita da formação e da empresa

Esta área de impacto corresponde à prioridade nº 2 do convite anual à apresentação de candidaturas. Os empregadores europeus concluíram que, com excepção da fase inicial, o programa não teve qualquer efeito sobre as empresas, públicas ou privadas. As empresas, nomeadamente as PME, teriam sido dissuadidas pelos condicionalismos administrativos e pela complexidade do programa. Por outro lado, os empregadores europeus concluíram que o programa permitiu experimentar, por vezes em várias regiões, novas modalidades de parceria entre os empregadores e as estruturas de formação e reconversão: "a procura da inovação continua a ser uma função importante, para a qual o programa é virtualmente um embaixador único".

A Comissão reconhece que a participação de empresas, nomeadamente das PME, à margem do mundo da formação, deve ser melhorada. Contudo, a medida mobilidade permite já a um vasto número de empresas e estabelecimentos de formação cooperar mais estreitamente na organização de colocações transnacionais.

Impacto sobre a luta contra a exclusão, o investimento no capital humano e o acesso à formação ao longo da vida

Estes domínios de impacto correspondem às prioridades nºs. 3, 4 e 5 do convite anual à apresentação de candidaturas. Nos relatórios, o impacto sobre estas três áreas é considerado fraco. O número de projectos apresentados ao abrigo destas prioridades foi, ao longo dos anos, o mais baixo das cinco prioridades. Se houve algum impacto, foi graças à qualidade de projectos individuais.

Uma das razões para este impacto de grau inferior pode ter sido a concorrência do programa com outros programas e iniciativas comunitárias e nacionais, mais especificamente centradas nestes temas. A Comissão lamenta que a ênfase conferida ao investimento nos recursos humanos e à educação e formação ao longo da vida, aspectos fundamentais para o desenvolvimento da formação na Europa, não tenha gerado o número previsto de projectos.

Impacto sobre o diálogo social

Os sindicatos europeus explicaram que, segundo apenas metade dos peritos e promotores de projectos provenientes de sindicatos, os resultados, produtos ou realizações dos projectos tinham sido objecto de um diálogo entre os parceiros sociais a nível nacional. Além disso, os sindicatos europeus consideraram que o grau e a natureza da participação sindical nos procedimentos do programa foram inadequados devido ao facto de "na maioria das UCN os parceiros sociais não terem plenas possibilidades de co-gestão. Na maior parte dos casos, as decisões foram adoptadas no âmbito das estruturas dos governos nacionais, em que apenas existiam fracas possibilidades de consulta". Este aspecto é considerado pelos sindicatos europeus como a prova de um impacto geralmente reduzido do programa sobre o diálogo social.

Todavia, graças ao seu apoio político e financeiro ao diálogo social, a Comissão providenciou uma plataforma útil para desenvolver a participação dos parceiros sociais no programa. Da mesma forma, a participação dos observadores dos parceiros sociais no comité Leonardo da Vinci foi positiva para o programa. Todavia, a Comissão acolheria favoravelmente uma participação mais acentuada dos parceiros sociais no programa a nível nacional.

Impacto sobre a igualdade de oportunidades

Segundo a avaliação externa, não foi possível determinar o impacto sobre a igualdade de oportunidades devido ao pequeno número de projectos-piloto específicos. Contudo, alguns relatórios nacionais consideraram que a participação das mulheres em projectos de mobilidade foi ligeiramente superior a 50%.

Impacto sobre o desenvolvimento do conhecimento na formação profissional

A avaliação externa concluiu que os resultados da vertente "intercâmbio de dados comparáveis" (III.2.b) foram "impressionantes e úteis", tendo em conta a modicidade do investimento financeiro. Cita um factor-chave nas estatísticas europeias: "a maioria dos dados actualmente disponíveis deve-se ao contributo do programa Leonardo". Esta medida foi integralmente gerida a nível comunitário (na sequência de um convite à apresentação de candidaturas), com base num programa de trabalho pormenorizado acordado com o comité Leonardo da Vinci.

6.3 Acção

Na sequência destas avaliações do impacto do programa, impõe-se uma abordagem diversificada para optimizar o êxito e reduzir as lacunas. A fim de explorar os benefícios produzidos em termos de internacionalização dos estabelecimentos de formação e práticas de formação, bem como a favor dos participantes em acções de mobilidade, a segunda fase prevê um reforço orçamental para os projectos-piloto e a mobilidade. A simplificação da concepção e da execução do programa permitirá concentrar e explorar as vantagens da transnacionalidade. Com efeito, para a segunda fase, a obrigação de transnacionalidade foi reforçada, pelo que passou a ser necessário um mínimo de três (e não dois) parceiros estrangeiros por projecto-piloto. Esta transnacionalidade reforçada requer mais assistência aos projectos, prestada pelas agências nacionais, mais próximas dos intervenientes no terreno, e pela Comissão, cujas funções de coordenação serão igualmente reforçadas.

Para melhorar o impacto a nível dos sistemas, a Comissão começou a explorar os resultados do programa e a transmiti-los aos decisores nacionais. Para a segunda fase do programa, a melhoria do impacto a nível dos sistemas será prosseguida no quadro de actividades de divulgação estruturadas e estratégicas.

Com vista a capitalizar os bons resultados obtidos, a Comissão preparará um documento intitulado "Valorizar e desenvolver os produtos de Leonardo da Vinci I". Neste documento, serão identificados e analisados os melhores produtos em relação com o seu potencial de desenvolvimento e exploração em contextos o mais latos e variados possível. A Comissão propõe classificar alguns como "produtos-modelo", conferindo-lhes uma garantia de qualidade. O documento apresentará recomendações e propostas concretas para capitalizar a experiência obtida no âmbito de vários sistemas de formação profissional, práticas de empresas e outros organismos, e da sociedade em geral.

A fim de facilitar a análise e a consecução dos objectivos, a Comissão definirá objectivos quantificáveis para a execução da segunda fase do programa. Para tal, é necessário ter em conta o carácter experimental do programa.

A avaliação em vários domínios de actividade do programa demonstrou claramente a necessidade de centrar o programa no seu conjunto num quadro global. Este quadro será elaborado para a segunda fase do programa através de uma estratégia de educação e formação ao longo da vida. Por conseguinte, a Comissão considerará prioritários os objectivos específicos do programa, em futuros convites à apresentação de candidaturas, num quadro global de política de formação fornecido por esta estratégia. Desta forma, o impacto global do programa deverá ser melhorado.

7. Conclusões

O programa Leonardo da Vinci deu um contributo inestimável para a promoção das iniciativas transnacionais e para a internacionalização das melhores práticas no domínio da formação profissional, em termos de qualidade e de conteúdo do ensino, de inovação e de uma mais-valia europeia. Os seus aspectos positivos foram o reforço da mobilidade e da empregabilidade dos participantes nos projectos. Foi benéfico não apenas para os participantes dos Estados-Membros e dos países da EFTA-EEE, mas também, para países candidatos à adesão, nos quais os projectos Leonardo da Vinci concorreram para a preparação dos sistemas nacionais de formação para a adesão. Este êxito servirá de base para a segunda fase do programa.

Todavia, há que equacionar não apenas os aspectos positivos, mas também as lacunas da primeira fase, de molde a encontrar uma plataforma sólida para a segunda fase do programa. Os problemas encontrados na implementação da primeira fase relacionam-se, não apenas com a execução insatisfatória do Gabinete de Assistência Técnica contratado, mas também com a complexidade da gestão a nível central e a falta de complementaridade no atinente a outros programas relacionados com a formação. A Comissão garantiu que as lições tiradas destas experiências serão postas em prática na segunda fase graças a uma simplificação dos procedimentos e a uma descentralização acrescida da gestão do programa. Anunciou igualmente uma estratégia clara de divulgação dos produtos e dos resultados de muitos dos projectos-piloto transnacionais da primeira fase.

O programa Leonardo da Vinci deverá funcionar como um instrumento-chave com vista à execução das estratégias de educação e formação ao longo da vida, propiciando sinergias entre as políticas europeias em matéria de educação, formação e emprego. Além disso, a segunda fase procurará envolver de forma mais directa alguns intervenientes na formação profissional transnacional, nomeadamente os parceiros sociais e as PME. Esta estratégia reflecte a política da Comissão - nitidamente evidenciada na segunda fase - de promoção da complementaridade entre programas correlatos. O programa Leonardo da Vinci é uma pedra angular da política da Comissão para promover uma cidadania activa na União e a visão de uma "Europa dos cidadãos".

ANEXO I

Lista das fontes utilizadas no presente relatório

1. Relatórios dos países/regiões participantes no programa Leonardo da Vinci, "relatórios nacionais" (nos termos do disposto no nº 3 do artigo 10º da decisão):

abreviatura - país/região participante - data do relatório

"EUR-18":

B-vla - Bélgica-Vlaanderen 21.02.00

B-wal - Bélgica/Belgien-Wallonie o relatório não se encontra disponível

DK - Dinamarca 13.04.00

D - Alemanha 08.05.00

EL - Grécia o relatório não se encontra disponível

E - Espanha 30.12.99

F - França Março de 2000

IRL - Irlanda/Éire Abril de 2000

I - Itália o relatório não se encontra disponível

L - Luxemburgo 04.02.00

NL - Países Baixos 30.03.00

A - Áustria 27.12.99

P - Portugal Dezembro de 1999

FIN - Suomi/Finlândia 10.01.00

S - Suécia 22.12.99

UK - Reino Unido 23.12.99

IS - Islândia 10.04.00

FL - Liechtenstein 17.01.00

N - Noruega Julho de 2000 "Países candidatos à adesão":

BG - Bulgária (não foi convidada a apresentar um relatório porque o início da sua participação data de 1999)

CZ - República Checa 02.02.00

CY - Kypros Julho de 2000

EE - Eesti o relatório não se encontra disponível

LA - Latvija o relatório não se encontra disponível

LT - Lietuva 16.6.00

HU - Magyarország o relatório não se encontra disponível

MT - Malta o relatório não se encontra disponível

PL - Polska 10.03.00

RO - România 30.12.99

SI - Slovenija (não foi convidada a apresentar um relatório porque o início da sua participação data de 1999)

SV - Slovenská Republika o relatório não se encontra disponível 2. Relatórios dos Parceiros Sociais a nível europeu:

abreviatura - organização - data do relatório ETUC: Confederação Europeia dos Sindicatos - 31 de Março 00

UNICE-UEAPME-CEEP: União das Confederações de Empregadores da Europa - 29 de Junho de 2000 3. Relatório de avaliação externa nos termos do disposto no nº 2 do artigo 10º da decisão:

abreviatura - organização

D&T: Deloitte & Touche (B-1831 Diegem)

Note-se que estes relatórios constarão, tal como o presente relatório da Comissão, do sítio web Leonardo da Vinci (http://europa.eu.int/comm/education/leonardo.html).

ANEXO II

Vertentes e medidas do programa Leonardo da Vinci (1995-1999)

Vertente I. Apoio à melhoria dos sistemas e dos dispositivos de formação profissional dos Estados-Membros Medidas I.1.1 Projectos-piloto transnacionais

I.1.1.a - melhoria da qualidade da formação profissional inicial e da transição dos jovens para a vida activa

I.1.1.b - melhoria da qualidade dos dispositivos de formação profissional contínua dos Estados-Membros

I.1.1.c - informação e orientação profissionais

I.1.1.d - promoção da igualdade de oportunidades entre homens e mulheres na formação profissional

I.1.1.e - melhoria da qualidade dos dispositivos de formação profissional a favor das pessoas desfavorecidas no mercado de trabalho I.1.2 Programas transnacionais de colocações e de intercâmbios

I.1.2.a - programas transnacionais de colocações de jovens em formação profissional inicial

I.1.2.b - programas transnacionais de colocação de jovens trabalhadores

I.1.2.c - programas transnacionais de intercâmbios para formadores Vertente II. Apoio à melhoria das acções de formação profissional relativas às empresas e aos trabalhadores, nomeadamente através da cooperação entre a universidade e as empresas Medidas II.1.1 Concepção e realização de projectos-piloto transnacionais

II.1.1.a - inovação em formação profissional

II.1.1.b - investimento na formação profissional contínua dos trabalhadores

II.1.1.c - transferência das inovações tecnológicas, no âmbito de uma cooperação entre empresas e universidades em matéria de formação profissional contínua

II.1.1.d - promoção da igualdade de oportunidades entre homens e mulheres em matéria de formação profissional II.1.2 Programas transnacionais de colocações e de intercâmbios

II.1.2.a - programas transnacionais de colocações em empresas de pessoas em formação numa universidade e de diplomados

II.1.2.b - programas transnacionais de intercâmbios entre empresas, por um lado, e universidades ou organismos de formação, por outro

II.1.2.c - programas transnacionais de intercâmbios dos responsáveis de formação Vertente III. Apoio ao desenvolvimento das competências linguísticas, dos conhecimentos e da divulgação das inovações no domínio da formação profissional Medidas III.1 Cooperação com vista à melhoria das competências linguísticas

III.1.a - projectos-piloto transnacionais

III.1.b - programas transnacionais de intercâmbios III.2 Desenvolvimento dos conhecimentos no domínio da formação profissional

III.2.a - inquéritos e análises no domínio da formação profissional

III.2.b - intercâmbios de dados comparáveis no domínio da formação profissional III.3 Desenvolvimento da divulgação das inovações no domínio da formação profissional

III.3.a - projectos de desmultiplicação

III.3.b - programas transnacionais de intercâmbios Vertente IV. Medidas de acompanhamento Medidas IV.1 Rede de cooperação entre os Estados-Membros

IV.2 Medidas de informação, acompanhamento e avaliação.

ANEXO III

EUR-18, autorizações comunitárias 1995-1999 ao abrigo da rubrica orçamental B3-1021, em milhões de EUR

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Note-se que estas autorizações se aplicam exclusivamente aos países EUR-18.

ANEXO IV

Leonardo da Vinci, repartição dos créditos CE por país (em milhões de EUR), 1995-1999

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte: estimativas da DG Educação e Cultura

* EUR = projectos apresentados pelas organizações europeias, isto é, parceiros sociais a nível comunitário, federações de empregadores e sindicatos europeus em sectores específicos, ou organismos e organizações com estatuto e âmbito europeus.

ANEXO V

Numero de projectos-piloto sob contrato Leonardo da Vinci para as Vertentes I e II, por país, 1995-1999

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte: estimativas da DG Educação e Cultura

* EUR = projectos apresentados pelas organizações europeias, isto é, parceiros sociais a nível comunitário, federações de empregadores e sindicatos europeus em sectores específicos, ou organismos e organizações com estatuto e âmbito europeus.

ANEXO VI

Número de projectos sob contrato Leonardo da Vinci ao abrigo de várias medidas, por país, 1995-1999

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte: estimativas da DG Educação e Cultura

* EUR = projectos apresentados pelas organizações europeias, isto é, parceiros sociais a nível comunitário, federações de empregadores e sindicatos europeus em sectores específicos, ou organismos e organizações com estatuto e âmbito europeus