COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 10.8.2021 COM(2021) 462 final RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO de avaliação da indicação obrigatória do país de origem ou do local de proveniência da carne fresca de suíno, aves de capoeira, ovino e caprino



1.INTRODUÇÃO O Regulamento de Execução (UE) n.º 1337/2013 da Comissão (a seguir designado «Regulamento»), em conformidade com o artigo 26.º, n.º 2, alínea b), do Regulamento (UE) n.º 1169/2011, tornou obrigatória a indicação do país de origem ou do local de proveniência da carne de suíno, de aves de capoeira, de ovino e de caprino, a partir de 1 de abril de 2015. Nos termos do artigo 26.º, n.º 4, do Regulamento (UE) n.º 1169/2011, no prazo de cinco anos a contar da data de aplicação das novas regras, a Comissão deve apresentar, ao Parlamento Europeu e ao Conselho, um relatório para avaliar a indicação obrigatória do país de origem ou do local de proveniência desses produtos à base de carne. O presente relatório centra-se na execução e no impacto do Regulamento em termos de eficácia, eficiência, coerência, pertinência e valor acrescentado para a UE. Não se abordam outras considerações sobre o tema geral da indicação da origem nos rótulos e o possível alargamento da mesma a outras categorias de produtos (carne não previamente embalada ou carne utilizada como ingrediente em preparações e produtos transformados), uma vez que serão o objetivo de avaliações de impacto específicas, que a Comissão realizará no âmbito da Estratégia do Prado ao Prato. 2.CONTEXTO E QUADRO JURÍDICO O Regulamento (UE) n.º 1169/2011 estabelece a base para garantir um elevado nível de defesa do consumidor no que se refere à informação sobre os géneros alimentícios, tendo em conta as diferentes perceções e necessidades de informação dos consumidores; assegura, em simultâneo, o bom funcionamento do mercado interno. Torna obrigatória a indicação do país de origem ou do local de proveniência da carne fresca, refrigerada ou congelada de suíno, de ovino, de caprino e de aves de capoeira e habilita a Comissão a adotar atos de execução para estabelecer regras específicas. Essa obrigação abrange a carne pré-embalada não transformada, fresca, refrigerada ou congelada, mesmo cortada ou picada. Na avaliação de impacto realizada com vista a preparar a legislação, a Comissão ponderou três opções estratégicas: o modelo simples, com a indicação UE/não UE, o modelo intermédio, com a indicação obrigatória no rótulo do país de criação e do país de abate, e o modelo da carne de bovino, que inclui também a indicação obrigatória do país de nascimento. Partindo de uma situação em que não era facultada aos consumidores qualquer informação sobre a origem ou o local de proveniência, optou-se pelo modelo intermédio, considerado ideal, por facultar aos consumidores informações exatas, claras e úteis sobre a origem da carne, evitando simultaneamente encargos administrativos excessivos para os operadores e as autoridades competentes. Os principais elementos constitutivos do quadro regulamentar que consta do Regulamento são os seguintes: 1)O sistema de rastreabilidade (artigo 3.º), a fim de assegurar a transmissão de informações fiáveis ao longo da cadeia de abastecimento até ao consumidor final; 2)As regras aplicáveis à constituição dos lotes (artigo 4.º), uma vez que podem ter um impacto significativo no fluxo de trabalho normal e nas práticas de aprovisionamento; 3)Os critérios para associar as fases de produção às informações constantes dos rótulos (artigo 5.º), uma vez que os animais são frequentemente criados em mais do que um país; 4)A necessidade de proporcionar flexibilidade no caso da carne picada e das aparas (artigo 7.º): aplicam-se regras simplificadas específicas a essas categorias de produtos, uma vez que os volumes de produção e a cadeia de transformação tornam difícil de garantir a separação física dos diferentes lotes.

O Regulamento é diretamente aplicável em todos os Estados-Membros desde 1 de abril de 2015. 3.AVALIAÇÃO O presente relatório baseia-se, em grande medida, no documento de trabalho dos serviços da Comissão «Evaluation of the mandatory indication of the country of origin or place of provenance for fresh, chilled and frozen meat of swine, sheep, goats and poultry» (Avaliação da indicação obrigatória do país de origem ou do local de proveniência da carne fresca, refrigerada ou congelada de suíno, ovino, caprino e aves de capoeira), que descreve detalhadamente a metodologia utilizada na recolha de provas, bem como o exercício de avaliação. Além disso, a DG AGRI encomendou um estudo externo para apoiar a avaliação interna e realizou-se uma consulta pública entre 9 de dezembro de 2019 e 2 de março de 2020. Os resultados obtidos foram utilizados para avaliar o Regulamento em termos de eficácia, eficiência, coerência, pertinência e valor acrescentado para a UE. 3.1Eficácia e eficiência do Regulamento Foram tidos em conta os seguintes aspetos: 1.Necessidade de alteração do sistema de rastreabilidade e das estratégias de abastecimento existentes, efeitos das regras respeitantes aos lotes e eventual impacto desses três aspetos nos custos; 2.Impacto do Regulamento nos vários intervenientes da cadeia alimentar, nos encargos administrativos e nos custos adicionais incorridos; eventual transferência dos custos para os consumidores finais; 3.Verificabilidade das informações pelas autoridades competentes; 4.Prestação de informações claras e exatas aos consumidores; 5.Efeitos positivos/negativos sobre o mercado único da UE e sobre a possível renacionalização do mercado da carne; 6.Benefícios materiais e imateriais identificados. 1.Necessidade de alteração dos sistemas e estratégias vigentes e impacto nos operadores

Os sistemas de rastreabilidade existentes, criados em conformidade com o Regulamento (UE) n.º 178/2002 em conjugação com a legislação em matéria de identificação e registo de animais, são, em geral, capazes de prestar aos operadores todas as informações necessárias para que a carne seja corretamente rotulada com o país de origem ou o local de proveniência. As informações prestadas são consideradas fiáveis, tanto pelas autoridades competentes como pelos operadores da cadeia de abastecimento. A principal diferença entre os requisitos relativos à rastreabilidade e os requisitos relativos à indicação da origem nos rótulos diz respeito à acessibilidade das informações: regra geral, as informações de rastreabilidade não são exigidas imediatamente, pelo que pode ser necessário dispor de sistemas de informação mais sofisticados, a fim de aceder às informações sobre a origem para efeitos de rotulagem. A avaliação não indicou que as informações decorrentes das regras de rastreabilidade fossem insuficientes para cumprir os requisitos de rotulagem do Regulamento. Existe uma grande confiança explícita na eficácia do sistema de rastreabilidade. Para cumprir as novas regras, os operadores necessitaram apenas de alterações mínimas dos sistemas de rastreabilidade já utilizados, alterações essas destinadas, principalmente, a assegurar a transmissão adequada das informações recolhidas ao longo da cadeia alimentar e a adaptar o sistema interno, a fim de assegurar uma separação adequada dos animais vivos e dos produtos à base de carne. Foram, sobretudo, os operadores que lidam com animais e/ou carne, tanto nacionais como importados, que necessitaram dessas alterações. A maioria dos operadores que se abastecem em vários países não alterou as suas práticas de abastecimento, limitando-se a melhorar o sistema de separação entre os animais vivos e a carne, a fim de garantir uma rotulagem adequada. Do mesmo modo, as regras respeitantes aos lotes não deram azo a alterações nas práticas de abastecimento, uma vez que os procedimentos normalizados aplicados na maior parte dos casos já incluíam regras claras de constituição dos lotes para efeitos de rastreabilidade. Algumas consequências negativas (observadas pelos operadores) foram comunicadas de forma esporádica nos vários inquéritos: – O Regulamento poderia favorecer a perceção dos consumidores de que os produtos importados são de qualidade inferior, e, por conseguinte, estes seriam cada vez mais utilizados pelos operadores da indústria de transformação de carne e não para consumo no estado fresco; – Uma possível quebra de flexibilidade na oferta, uma vez que não é possível mudar facilmente para fornecedores de outros Estados-Membros em períodos de escassez. Todavia, o exercício de avaliação não revelou, de uma forma sistemática e quantificável, qualquer elemento que comprove essas consequências negativas, comunicadas por alguns operadores no inquérito sobre a cadeia de abastecimento. 2.Impacto nos custos e novos encargos administrativos O inquérito sobre a cadeia de abastecimento e os estudos de casos revelaram que as alterações tiveram apenas um ligeiro impacto nos custos, dado que os encargos já suportados no âmbito das regras gerais de rastreabilidade absorveram os custos decorrentes da aplicação das novas regras. As estimativas apresentadas indicam que o aumento dos custos variou entre valores insignificantes e um máximo de 2 % na cadeia de abastecimento de carne de suíno e aves de capoeira, não tendo sido possível apresentar estimativas respeitantes ao setor da carne de ovino e caprino. Esses aumentos mínimos dos custos não se repercutiram ao longo da cadeia de abastecimento, não tendo surgido no estudo qualquer elemento comprovativo de alterações dos preços no consumidor causadas pela aplicação do Regulamento. Os novos encargos administrativos decorrentes do Regulamento foram considerados muito baixos: já existiam sistemas de rastreabilidade antes da entrada em vigor do Regulamento e os operadores com estratégias de abastecimento complexas puderam optar por indicações simplificadas nos rótulos, que possibilitaram a minimização das alterações necessárias à conformidade. Os operadores com fontes de abastecimento complexas puderam optar por estratégias de rotulagem simplificadas, graças às derrogações previstas para a carne picada e as aparas. 3.Verificabilidade das informações pelas autoridades competentes As autoridades competentes e os operadores não referiram quaisquer dificuldades ou problemas sistemáticos na aplicação do Regulamento. Além disso, as referidas autoridades não se depararam com problemas específicos na verificação dos requisitos do Regulamento, nomeadamente no que diz respeito à exigência relativa ao período de criação.

4.Qualidade das informações prestadas aos consumidores O inquérito aos consumidores revelou que o país de origem é um aspeto importante na compra de carne de suíno, de aves de capoeira ou de ovino e caprino. A maioria dos consumidores tende a preferir carne de origem nacional, considerando que a carne produzida no seu próprio país é mais segura ou de melhor qualidade, e o nível de satisfação com as informações constantes do rótulo é geralmente elevado. O inquérito revelou, todavia, insuficiente compreensão dos termos «criação em» e «origem». A maioria dos consumidores tende a interpretar «criação em» como designando o país onde o animal passou toda a sua vida ou como o país de nascimento do animal. Por conseguinte, é provável que alguns consumidores se considerem (inadvertidamente) induzidos em erro pela rotulagem no que respeita ao período de criação, situação que decorre, sobretudo, da falta de comunicação clara e de conhecimentos específicos, e não do próprio Regulamento. 5.Repercussões sobre o comércio intra-União Para avaliar as possíveis repercussões sobre o comércio intra-União e a eventual renacionalização do mercado, analisaram-se os fluxos comerciais anteriores e posteriores à entrada em vigor do Regulamento. Os atuais fluxos comerciais intra-União de animais vivos ou carne não sofreram alterações significativas após a entrada em vigor do Regulamento, o que pode dever-se a duas razões principais: -Nos setores em causa, os animais vivos são importados com uma idade que não afeta a indicação final na rotulagem relativa ao local de criação; -A quota de mercado da carne nacional vendida a retalho já era elevada antes da entrada em vigor do Regulamento. 6.Benefícios materiais e imateriais No que respeita aos benefícios da entrada em vigor do Regulamento, mais de metade dos operadores consultados não comunicou quaisquer benefícios concretos e específicos decorrentes da sua aplicação; alguns operadores do setor da carne de suíno de poucos Estados-Membros (IE, EL, DE, DK) referiram um ligeiro reforço do acesso ao mercado nacional, sem que isso permitisse aumentar os preços do produtor. Os operadores dos outros Estados-Membros não referiram qualquer alteração da dinâmica dos mercados nacionais. O aumento da transparência e, consequentemente, da confiança dos consumidores foi o benefício imaterial mais frequentemente referido. 3.2Coerência do Regulamento com outras regras e outra regulamentação O principal objetivo do Regulamento é assegurar a prestação aos consumidores de informações claras, exatas e úteis sobre a origem da carne fresca, refrigerada e congelada de suíno, de ovino, de caprino e de aves de capoeira, estando relacionado com os objetivos do Regulamento (UE) n.º 1169/2011 relativo à prestação de informações aos consumidores sobre os géneros alimentícios.

O Regulamento (CE) n.º 1760/2000 do Parlamento Europeu e do Conselho, que estabelece um regime de identificação e registo de bovinos e relativo à rotulagem da carne de bovino e dos produtos à base de carne de bovino, tem o mesmo objetivo; os dois regulamentos são, a este respeito, totalmente coerentes, não obstante o âmbito de aplicação do Regulamento (CE) n.º 1760/2000 ser mais abrangente, como se explica a seguir. A maioria dos respondentes do inquérito sobre a cadeia de abastecimento não identificou quaisquer incoerências ou conflitos entre os objetivos do Regulamento (UE) n.º 1337/2013 e os objetivos de qualquer outra legislação da UE. Uma minoria de respondentes referiu possíveis incoerências ou conflitos entre a indicação obrigatória do país de origem nos rótulos e o objetivo de assegurar o bom funcionamento do mercado único, uma vez que tal poderia conduzir à renacionalização dos mercados. No entanto, não foi detetada qualquer alteração tangível na dinâmica do mercado da UE e a análise revelou que não existia qualquer elemento comprovativo de que o Regulamento tivesse favorecido ou prejudicado o bom funcionamento do mercado único. As regras relativas à indicação da origem nos rótulos da carne de bovino são diferentes e mais rigorosas do que as aplicáveis a outros tipos de carne, o que alguns operadores assinalaram como uma possível incoerência. Com efeito, a rotulagem da carne de bovino inclui sempre a indicação do país de nascimento, que o Regulamento só prevê caso se utilize a menção «Origem», que implica a prestação de informações sobre o país de nascimento. No entanto, importa ter em conta que as regras relativas à indicação da origem nos rótulos da carne de bovino estabelecidas no Regulamento (UE) n.º 1760/2000 foram adotadas imediatamente após a crise da encefalopatia espongiforme bovina, por razões de saúde pública e de segurança alimentar e para restabelecer a confiança dos consumidores, na sequência da grave perturbação do mercado. Por conseguinte, os seus objetivos eram mais abrangentes do que os do Regulamento, e exigiam uma abordagem mais rigorosa. Do mesmo modo, o estudo não revelou quaisquer incoerências das definições e dos requisitos de rastreabilidade e de rotulagem em relação a outra legislação da UE. No que respeita às derrogações permitidas para a carne importada, a carne picada e as aparas, as derrogações previstas no Regulamento (UE) n.º 1760/2000 para a carne de bovino são diferentes das previstas no Regulamento (UE) n.º 1337/2013 e não assentam na utilização sistemática da indicação de origem simplificada «UE/não UE». No entanto, nos inquéritos, essas diferenças não foram consideradas significativas e a grande prevalência de opiniões positivas das partes interessadas da cadeia de abastecimento, bem como das autoridades competentes, permite concluir que as derrogações previstas no Regulamento são mais adequadas à realidade da produção de carne picada relativamente a esses tipos de carne. Com efeito, o inquérito à cadeia de abastecimento não identificou qualquer incoerência relativamente às derrogações sobre rotulagem previstas noutros atos legislativos da UE. Em especial, o recurso à indicação de origem simplificada «UE/não UE» permitida para a carne picada e as aparas no Regulamento é igualmente autorizada para tipos de produtos específicos (mel, fruta e produtos hortícolas frescos, azeite), que resultam frequentemente de combinações mais ou menos complexas de ingredientes primários de origens múltiplas da UE e de países terceiros, também suscetíveis de mudar com bastante frequência, tornando assim onerosa ou esvaziando de sentido a separação dos produtos consoante as diferentes origens. Por último, ao abrigo do artigo 2.º do Regulamento (UE) n.º 2018/775, a indicação de origem simplificada «UE/não UE» é também uma das opções para indicar o país de origem ou o local de proveniência do ingrediente primário de um género alimentício caso a origem do ingrediente primário e a do produto final sejam diferentes. Uma vez que a carne picada e as aparas são utilizadas como ingredientes primários em numerosas preparações, os requisitos do Regulamento (UE) n.º 1337/2013 e do Regulamento (UE) 2018/775 afiguram-se totalmente coerentes. 3.3Pertinência do regulamento Os inquéritos à cadeia de abastecimento e aos consumidores mostraram claramente que a prestação de informações claras, exatas e pertinentes aos consumidores continua a ser muito importante. O que precede está em consonância com o debate político em curso sobre o eventual alargamento das obrigações aplicáveis à indicação da origem nos rótulos a uma gama mais abrangente de categorias de produtos. Do mesmo modo, embora em menor grau, o objetivo de evitar sobrecarregar desnecessariamente os operadores, o comércio, a administração e o ambiente continua a ser considerado de monta.

Quase três quartos dos respondentes do inquérito sobre a cadeia de abastecimento não apontaram quaisquer novas necessidades desde a preparação do Regulamento. As novas necessidades, identificadas por uma minoria dos respondentes, podem resumir-se do seguinte modo: -alargamento da obrigatoriedade da indicação da origem nos rótulos ao setor da restauração, aos preparados alimentares e à carne utilizada como ingrediente em alimentos transformados, -inclusão da carne não pré-embalada nas categorias para as quais as informações sobre a origem devem ser obrigatórias, -inclusão da carne de coelho. As perceções sobre essas novas necessidades não são amplamente partilhadas e algumas delas (ou seja, a inclusão da carne de coelho) não estão previstas na atual base jurídica [Regulamento (UE) n.º 1169/2011]. A análise da evolução do contexto revelou que a Internet é cada vez mais utilizada na compra de alimentos (compras em linha). Por conseguinte, a necessidade de dispor de informações fiáveis em linha é também considerada um fator importante a abordar nos próximos anos. Em conclusão, a maioria dos respondentes do inquérito às partes interessadas na cadeia de abastecimento e do inquérito às autoridades nacionais competentes considerou que o Regulamento continua a justificar-se «plenamente» ou «em grande medida». 3.4Valor acrescentado do Regulamento para a UE Com vista a avaliar o valor acrescentado da existência de um regulamento da UE sobre a indicação obrigatória da origem ou do local de proveniência para os tipos de carne em causa, examinaram-se os seguintes tópicos: -a probabilidade de os Estados-Membros introduzirem regras semelhantes na ausência do Regulamento, e as potenciais repercussões de um sistema não harmonizado, -os benefícios para o mercado interno decorrentes das regras harmonizadas previstas no Regulamento, -as regras nacionais em vigor estabelecidas pelos Estados-Membros, para além das previstas no Regulamento Informação Alimentar (UE) n.º 1169/2011e no Regulamento, bem como as razões subjacentes a essas regras. De acordo com os pareceres expressos, o número de autoridades competentes que, na ausência do Regulamento, introduziriam, provavelmente, regras nacionais revelou-se semelhante ao número de autoridades que não o fariam. Dentre os Estados-Membros que teriam introduzido regras, a principal razão para o fazer teria sido a procura de tais informações por parte dos consumidores. No entanto, apenas um terço dos respondentes considerou que a adoção de regras nacionais seria «bastante exequível» e nenhum dos respondentes considerou que seria «inteiramente exequível». Assim, o Regulamento facilitou a introdução dessas regras nos Estados-Membros mais propensos a regulamentar a indicação da origem nos rótulos.

A grande maioria das autoridades competentes, das organizações a nível da UE e das organizações nacionais do setor em causa considerou que as regras nacionais não alcançariam plenamente os objetivos da UE visados pelo Regulamento. Apenas um quinto das autoridades competentes considerou que as regras nacionais teriam alcançado os mesmos objetivos que o Regulamento. A maioria considerou que as regras nacionais teriam conduzido a uma falta de harmonização, com possíveis repercussões no comércio no mercado único, ou que teriam, possivelmente, induzido em erro os consumidores, dado que as regras nacionais apenas se aplicam aos produtos nacionais. As posições das partes interessadas divergiram consoante o grau de dependência da cadeia de abastecimento nacional relativamente ao comércio intra-União. Nos casos em que essa dependência é mais elevada (por exemplo, carne de suíno e de aves de capoeira, na Alemanha, carne de aves de capoeira, nos Países Baixos, e carne de suíno, em Espanha) considerou-se que, na ausência do Regulamento, as regras nacionais não alcançariam os objetivos da UE ou que o fariam apenas de forma limitada. Embora, como anteriormente referido, a entrada em vigor do Regulamento não tenha prejudicado a evolução do comércio intra-União de animais vivos ou de carne fresca, nem tenha perturbado o funcionamento do mercado único da UE, considerou-se que os principais riscos da inexistência de um sistema harmonizado eram os seguintes: -os diferentes graus de informação prestada aos consumidores, -o eventual problema dos obstáculos ao comércio no mercado único, -as diferentes condições de concorrência equitativas para os operadores. Todos estes possíveis efeitos negativos foram, efetivamente, evitados pela entrada em vigor do Regulamento. Todos os consumidores da UE recebem agora as mesmas informações sobre os produtos abrangidos pelo âmbito de aplicação do Regulamento e todos os operadores da UE têm de cumprir as mesmas regras, sem diferenças entre os Estados-Membros. Alguns Estados-Membros adotaram legislação nacional que estabelece um regime de controlo (DK, IE, IT), ao passo que outros alteraram a legislação nacional em vigor para assegurar o cumprimento do Regulamento (EL, PL, RO). Em dois Estados-Membros (EL, PL), a legislação nacional também especifica o requisito adicional de facultar informações sobre o país de origem para carne fresca, refrigerada ou congelada de suíno, ovino, caprino e aves de capoeira vendida a granel (ou seja, não pré-embalada). Dois Estados-Membros (FI e FR) emitiram regras nacionais complementares para alargar o âmbito de aplicação do Regulamento à carne utilizada como ingrediente, ou utilizada no setor da restauração. O estudo demonstrou que essas regras nacionais não afetaram diretamente a aplicação do Regulamento. 4.CONCLUSÕES Os sistemas de rastreabilidade desenvolvidos no âmbito da legislação alimentar geral revelaram-se capazes de garantir o cumprimento do Regulamento, tendo sido necessárias apenas alterações mínimas (principalmente no que respeita à fase de transformação) para assegurar a transmissão adequada das informações. Não foram detetados quaisquer indícios de que as informações específicas necessárias para indicar corretamente a origem nos rótulos fossem sistematicamente insuficientes. Os setores em causa puderam, assim, cumprir os requisitos sem encargos administrativos nem custos excessivos, graças, nomeadamente, a derrogações previstas para a carne picada e as aparas. Os custos mínimos suportados pelos operadores não foram repercutidos ao longo da cadeia de abastecimento e não afetaram os preços finais no consumidor. O Regulamento teve um impacto mínimo no mercado único da UE; ao estabelecer regras harmonizadas, o Regulamento contribuiu para o funcionamento do mercado único, proporcionando condições de concorrência comuns aos operadores da UE.