TERCEIRO RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO SOBRE A SITUAÇÃO DA CONSTRUÇÃO NAVAL MUNDIAL.

ÍNDICE

1. Introdução

2. Análise geral do mercado

2.1. Quotas de mercado

2.2. Evolução dos preços

2.3. Segmento dos porta-contentores

3. Análise detalhada do mercado

3.1. Actualização das investigações anteriores

3.2. Novas investigações

3.3. Impacto nos estaleiros comunitários

4. Seguimento dado às conclusões do Conselho de 9 de Novembro de 1999 20 e de 18 de Maio de 2000

5. Medidas de apoio actuais e previstas para os estaleiros comunitários

5.1. Antecedentes dos auxílios ao funcionamento

5.2. Montantes de auxílio concedidos pelos Estados-Membros

6. Conclusões e acções recomendadas

7. Lista de quadros e gráficos

8. Referências

Resumo

O Regulamento 1540/98 do Conselho, que estabelece novas regras de auxílio à construção naval, prevê que a Comissão apresente relatórios regulares sobre a situação do mercado mundial da construção naval. O primeiro relatório (COM(1999) 474 final) foi apresentado ao Conselho em 9 de Novembro de 1999. O segundo relatório (COM(2000) 263 final) foi apresentado ao Conselho em 18 de Maio de 2000. Em ambas as ocasiões, o Conselho solicitou à Comissão que prosseguisse determinadas linhas de acção a fim de abordar a situação. Este é o terceiro relatório de análise da situação. Examina os desenvolvimentos mais recentes no mercado mundial da construção naval e avalia os resultados das acções empreendidas no seguimento do pedido do Conselho.

O mercado mundial da construção naval continua a enfrentar sérias dificuldades. A oferta ainda excede a procura e não há muitas indicações de que a situação possa mudar. Apesar de, nos primeiros oito meses do corrente ano, se ter verificado um aumento da actividade total, em termos de encomendas, devido às condições de mercado favoráveis no domínio do transporte marítimo de substâncias líquidas a granel (petróleo bruto e produtos petrolíferos) e ao desenvolvimento de conceitos de navios novos e inovadores (grandes porta-contentores), os preços dos navios ainda não recuperaram do enorme declínio registado desde 1997, embora haja já alguns indícios de melhoria em comparação com os baixos níveis registados no final de 1999. Os preços dos tipos de navios que não os navios-tanque (com pequenas excepções) continuaram a descer ao longo dos últimos doze meses, ao passo que os navios-tanque registaram um ligeiro aumento de preços, na ordem dos 5 a 10%. A actual depressão a nível dos preços tem origem nos preços baixos propostos pelos estaleiros coreanos.

A Coreia do Sul é actualmente o maior construtor naval mundial. Os seus estaleiros conseguiram obter mais de 40% das novas encomendas nos primeiros oito meses do ano 2000 (Japão: 25%, UE+Noruega: 16% e o resto do mundo: 19%) expressos em cgt (arqueação bruta compensada). No importante segmento dos porta-contentores, os estaleiros coreanos conseguiram obter 60% do total de novas encomendas neste período (Japão: 4%, UE+Noruega: 8% e o resto do mundo: 25%). No que respeita aos porta-contentores muito grandes ("Post-Panamax"), que começam a dominar a indústria marítima de linha, os estaleiros coreanos obtiveram 82% do mercado (Japão: 4%, UE+Noruega: 0% e o resto do mundo: 14%). Por outro lado, os estaleiros da UE continuaram a dominar o mercado de alto valor dos navios de cruzeiro.

As investigações dos custos das encomendas de construção naval expostas nos dois relatórios anteriores foram actualizadas a fim de contemplar os pressupostos em matéria de inflação e reflectir as novas informações enviadas pela Coreia no que respeita à situação financeira dos estaleiros. Com base nestes pressupostos, os prejuízos calculados dos estaleiros coreanos situam-se entre 4 e 39% dos custos reais de construção (correspondendo o valor mais baixo a um estaleiro que reduziu em grande escala as suas dívidas através de remissões). O prejuízo médio de todas as encomendas investigadas é calculado em cerca de 20%. Além disso, desde o último relatório da Comissão, foram ainda investigadas sete encomendas adicionais, que dizem sobretudo respeito a tipos de navios típicos da carteira dos estaleiros comunitários. Os resultados do inquérito indicam que os estaleiros coreanos (com algumas excepções) continuam a obter encomendas a preços que não cobrem os custos integrais. Acresce que os estaleiros coreanos concorrem em quase todos os segmentos do mercado, deixando apenas aos estaleiros comunitários pequenas encomendas domésticas e navios altamente especializados. Este terceiro relatório da Comissão Europeia sobre a situação do mercado mundial da construção naval confirma, por conseguinte, as conclusões do primeiro e segundo relatórios.

Todas as linhas de acção para resolver o problema (conforme proposto pelo Conselho nas suas reuniões de 9 de Novembro de 1999 e 18 de Maio de 2000) estão a ser desenvolvidas (ver capítulo 4). Em especial, a Comissão não poupou esforços para obter compromissos formais da Coreia no sentido de não intervir no financiamento das actividades de construção naval. Após várias rondas de consultas, a Comissão Europeia e o Governo da Coreia chegaram a acordo sob a forma de uma Acta Aprovada relativa ao mercado mundial da construção naval, que seria assinada em 22 de Junho de 2000. Após a assinatura do acordo, realizaram-se novas conversações, a fim de aplicar os princípios nele estabelecidos. Todavia, não se conseguiu estabelecer uma abordagem comum do problema, pelo que as consultas bilaterais com a Coreia foram inconclusivas.

Os dados recolhidos no quadro da análise do mercado realizada pela Comissão Europeia ajudaram o sector da construção naval da Comunidade a compilar elementos suficientes para uma denúncia ao abrigo do Regulamento (CE) nº 3286/94 do Conselho (relativo aos entraves ao comércio). Em 24 de Outubro de 2000, o sector apresentou essa denúncia junto da Comissão, que prosseguirá o seu exercício de análise do mercado.

Uma vez que a Comissão considera que o FMI tem um papel a desempenhar no que respeita à reestruturação industrial da Coreia, foram estabelecidos contactos com o FMI no sentido de assinalar as eventuais consequências do incumprimento das regras do mercado por parte dos estaleiros coreanos. O FMI analisou a questão, mas afirma não possuir um mandato para lidar com aspectos sectoriais. A Comissão continuará a informar o FMI sobre a evolução da situação, a fim de assegurar que os prejuízos acumulados dos estaleiros coreanos não possam ser directa ou indirectamente cobertos pelo Governo da Coreia e que os princípios do mercado sejam integralmente aplicados.

A Comissão analisou igualmente as actuais disposições em matéria de auxílios ao abrigo do Regulamento (CE) nº 1540/98 do Conselho, relativo aos auxílios à construção naval comunitária, concluindo que os auxílios ao funcionamento não forneceram uma solução para o problema coreano.

Atendendo ao acima exposto, propõe-se a prossecução das seguintes acções:

- a Comissão irá prosseguir o seu exercício de análise da situação do mercado;

- a Comissão irá analisar, assim que possível, a denúncia do sector ao abrigo do regulamento relativo aos entraves ao comércio e, caso esta seja aceite, assegurar a sua prossecução de forma rigorosa com vista a intentar uma eventual acção junto da OMC;

- a Comissão manter-se-á, simultaneamente, aberta a eventuais propostas da Coreia que possam responder às preocupações da UE;

- a Comissão e os Estados-Membros continuarão a trabalhar no sentido de instituir condições de concorrência equitativas a nível internacional no sector da construção naval da OCDE;

- a Comissão e os Estados-Membros continuarão a incentivar o FMI a garantir que a reestruturação dos estaleiros coreanos seja monitorizada e avaliada em pormenor;

- a Comissão continuará a trabalhar em estreita ligação com o sector no domínio da competitividade;

- sem prejuízo das acções supramencionadas e em conformidade com o artigo 12º do Regulamento (CE) nº 1540/98 do Conselho, a Comissão irá analisar, assim que possível, a possibilidade de propor medidas para resolver o problema.

1. Introdução

O presente relatório da Comissão Europeia sobre a situação do mercado mundial da construção naval é o terceiro de uma série e constitui o seguimento e o prolongamento do primeiro e segundo relatórios, apresentados ao Conselho em, respectivamente, 9 de Novembro de 1999 (COM(1999) 474 final) e 18 de maio de 2000 (COM(2000) 263 final). No âmbito do presente relatório, a construção naval abrange exclusivamente a produção de embarcações da marinha de comércio; são excluídos os navios militares, as instalações offshore e as embarcações de pequeno porte.

O terceiro relatório prossegue a abordagem e as conclusões dos primeiros dois relatórios. Certos elementos destes não são, portanto, retomados, nomeadamente, a análise da oferta e da procura a longo prazo, as observações gerais sobre a natureza dos contratos de construção naval e os estudos subjacentes, a análise do sector financeiro da Coreia do Sul, os elementos relativos a certos estaleiros investigados e a descrição da metodologia utilizada. Todavia, sempre que necessário, actualizar-se-ão as informações dadas nos dois primeiros relatórios, repetindo-se, igualmente, quaisquer elementos essenciais. Isto é válido em particular para as investigações detalhadas dos custos das encomendas de construção naval adjudicadas a estaleiros asiáticos, uma vez que o modelo de custos de base é reaplicado cada vez que se obtêm novas ou melhores informações.

Este terceiro relatório da Comissão actualiza a informação sobre as quotas de mercado e as evoluções em matéria de preços. Além disso, apresenta os resultados das novas investigações aos custos das encomendas obtidas pelos estaleiros da Coreia do Sul, que se realizaram desde o último relatório. O presente relatório apresenta ainda uma avaliação do resultado das várias acções solicitadas pelo Conselho.

2. Análise geral do mercado

No que se refere à análise do diferencial existente entre a oferta e a procura de capacidade de construção naval, pouco se avançou desde os dois primeiros relatórios. As três maiores associações de construtores navais, a AWES (Associação dos Construtores e Reparadores Navais Europeus) e a SAJ (Associação dos Construtores Navais Nipónicos), por um lado, e a KSA (Associação dos Construtores Navais Coreanos), por outro, não estão de acordo quanto ao nível desse diferencial e prevêem valores diferentes para a procura e a oferta futuras. Ambos os lados consideram, todavia, que o fosso entre a oferta e a procura se irá alargar nos próximos anos, com o aumento da produtividade dos estaleiros, a conversão à construção de alguns estaleiros de reparação e a entrada no mercado de novos concorrentes, como a República Popular da China.

Resta saber em que momento a legislação que será brevemente adoptada pela UE e as regras da OMI relativas aos navios-tanque produzirão os seus efeitos sobre a procura e se essa procura adicional irá beneficiar os estaleiros comunitários.

A capacidade total de construção de novos navios a nível mundial cifra-se em perto de 21 milhões de cgt (arqueação bruta compensada, uma medida que combina arqueação e volume de trabalho necessário segundo o tipo de navio; fonte: OCDE e AWES) e prevê-se que venha a aumentar para perto de 24 milhões de cgt em 2005. A produção total de navios novos foi de 17,5 Mcgt em 1999, contra 18,0 Mcgt em 1998 e 17,1 Mcgt em 1997 (fonte: Lloyd's Register of Shipping) o que indica que a procura é, de facto, consideravelmente inferior à oferta e que não é de esperar um crescimento significativo dos preços dos navios novos em resultado de uma maior procura, pelo menos a curto prazo.

2.1. Quotas de mercado

Para avaliar os actuais movimentos de mercado, os valores relativos às novas encomendas são os que melhor reflectem a situação real do mercado. Os dados relativos às carteiras de encomendas e aos navios concluídos são úteis para analisar a evolução do sector a longo prazo, mas baseiam-se em encomendas efectuadas em anos passados. Convém ter em conta que a construção naval se caracteriza por longos períodos de espera, que podem ir até três anos. Os valores relativos aos navios recentemente concluídos podem, em particular, induzir em erro, dado que estas entregas se referem a encomendas efectuadas em 1998, quando os estaleiros coreanos se debatiam com a falta de financiamento da construção naval por parte das instituições financeiras do país. Uma vez que as carteiras de encomendas e os navios concluídos entre 1997 e 1999 foram analisados no segundo relatório da Comissão e que os dados relativos a todo o ano de 2000 ainda não estão disponíveis, esta análise não será actualizada no presente relatório.

As estatísticas sobre a construção naval referem-se, frequentemente, à arqueação bruta ou ao valor da produção. Ambos os dados apresentam um certo desvio, embora em direcções opostas. Enquanto a arqueação bruta descreve a construção naval em termos de volume físico e, por conseguinte, atribui uma quota maior às regiões que se centram na produção de navios-tanque e graneleiros, o valor da produção vem, por seu turno, favorecer as regiões de construção naval que produzem navios sofisticados, como navios de cruzeiro, ferries e navios especializados. A fim de evitar os desvios em qualquer uma das direcções, a análise apresentada neste relatório baseia-se em cgt, por ser a medida que melhor reflecte as componentes da construção naval.

O gráfico seguinte mostra a evolução das novas encomendas desde 1997, em cgt e por grande região de construção naval, após o que se segue uma breve análise.

Fig. 1 - Quotas de mercado em novas encomendas, em % com base em cgt, 1997-2000 (*)

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Fonte: Lloyd's Register of Shipping

(*) Os dados relativos ao ano 2000 dizem respeito aos primeiros oito meses.

O gráfico mostra o aumento acentuado da quota de mercado coreana em novas encomendas desde a crise económica da Ásia em 1997. 1998 foi um ano de excepção, porque os estaleiros coreanos tiveram dificuldade em concorrer devido à falta de financiamento da construção naval por parte das instituições financeiras do país. A actividade mundial, em termos de encomendas, foi particularmente forte no primeiro semestre do ano 2000, e quase duplicou a média mensal de entradas em comparação com 1999, totalizando 10 895 762 cgt. Em termos de cgt, 74% destas encomendas "adicionais" foram feitas à Coreia. Consequentemente, as carteiras de encomendas da Coreia estão preenchidas (praticamente até 2004), o que permite aos estaleiros procurar níveis de preços mais elevados (os quais põem fim às encomendas especulativas). Além disso, de momento, a procura parece ter sido parcialmente satisfeita. A Coreia obteve uma quota de mercado global de cerca de 40% nos primeiros 8 meses de 2000, o que representa um crescimento em relação aos cerca de 33% obtidos em 1999. O Japão manteve-se nos 24% e a UE nos 16%. O aumento da quota de mercado fez-se, sobretudo, em detrimento do Japão, embora a UE também tenha perdido quota de mercado. Os estaleiros comunitários abandonaram quase por completo a construção de navios-tanque e graneleiros comuns de valor reduzido, tendo igualmente perdido grande parte da quota que detinham no segmento dos porta-contentores, dependendo cada vez mais dos navios de passageiros e dos navios especializados.

É óbvio que o boom na construção de navios de cruzeiro, que em cgt representam um valor comparativamente elevado, estabilizou a situação geral da construção naval comunitária, mas há que notar que, actualmente, apenas 10 estaleiros comunitários têm actividade neste segmento e que o número de estaleiros passíveis de se converterem facilmente à construção de navios de cruzeiro é condicionado por problemas de ordem técnica e comercial. Além disso, os estaleiros coreanos e japoneses estão a procurar activamente ganhar encomendas deste tipo de navios (tendo o Japão já conseguido duas encomendas de grandes navios de cruzeiro). As encomendas de navios de passageiros feitas recentemente à Coreia indicam que os estaleiros coreanos estão já a adquirir o know-how necessário para a construção de grandes navios de passageiros, pelo que a transição dos ferries sofisticados para os navios de cruzeiro se poderá verificar a médio prazo. A análise anterior parece indicar que, em geral, os estaleiros comunitários ainda funcionam num contexto económico comparativamente estável, com carteiras de encomendas relativamente boas, embora a situação em certos Estados-Membros e certos estaleiros possa ser dramaticamente diferente, dependendo da sua carteira de produtos. Os mais ameaçados são os estaleiros de pequena e média dimensão especializados na construção de navios de comércio como porta-contentores, navios-tanque de produtos petrolíferos ou navios de transporte de gás. Estes estaleiros não dispõem, normalmente, da opção de compensar perdas de quota de mercado com a construção de grandes navios de cruzeiro ou contratos para a Marinha, mesmo que a sua competitividade geral em termos de produtividade possa ser boa. Os desenvolvimentos recentes indicam que também os grandes estaleiros começam a enfrentar problemas semelhantes, especialmente quando não podem ser asseguradas certas encomendas estratégicas e outros segmentos de mercado se tornaram inacessíveis devido à concorrência coreana.

2.2. Evolução dos preços

Neste sector, raramente se efectua uma análise coerente de todos os preços de construção dos navios novos. Tal deve-se à natureza dos contratos de construção naval, que devem ser entendidos como grandes projectos de engenharia únicos cujos custos e preço são determinados por muitos parâmetros, entre os quais se incluem as especificações dos navios, os prazos de entrega, o tamanho da série (caso haja), as condições de financiamento, etc. Por isso, os preços comunicados remetem, frequentemente, para determinados tipos de navio correntes, tais como os que a seguir se apresentam. Esta informação baseia-se, sobretudo, nos dados dos corretores marítimos, que nem sempre têm acesso a todo o mercado, ou que poderão ter interesse em enviar sinais positivos (ou negativos) para o mercado. Por este motivo, a informação sobre preços deve ser cuidadosamente utilizada. Nas suas negociações com a Comissão, no âmbito da Acta Aprovada, o governo coreano baseou nestes valores a sua avaliação da situação na construção naval mundial, mas estes resultados resultam numa panorâmica incompleta, tal como a seguir se ilustra.

Quadro 1 - Evolução dos preços dos navios novos (preços de final do ano em milhões de dólares)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte: Clarkson World Shipyard Monitor

Quadro 2 - Evolução dos preços dos navios novos (variação anual em percentagem)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Olhando para os preços destes tipos importantes de navios no período de 1997 a 2000, é patente que o aumento da procura entre 1998 e 1999 e o número comparativamente elevado de encomendas no início de 2000 tiveram apenas uma incidência positiva limitada nos preços. Em média (aritmética), os preços dos navios novos estão ainda cerca de 13% abaixo dos níveis de 1997 e só agora começam a recuperar os níveis alcançados em 1998. Os petroleiros e certos tipos de graneleiros registaram um aumento acentuado nos preços. As razões para esta flutuação nos preços devem-se à grande procura de capacidade de transporte, o que permite taxas de frete mais elevadas e leva, assim, a encomendas de construção de novos navios. Considerando a limitada disponibilidade de vagas de construção para entrega a curto prazo nos estaleiros coreanos e o facto de os estaleiros comunitários não concorrerem a estes níveis de preços ainda muito baixos, os armadores terão de pagar um prémio em relação a 1998 e 1999. Além disso, o mercado começou a antecipar o impacto da próxima legislação comunitária e das normas da OMI sobre navios-tanque, que vêm limitar o uso da tonelagem mais antiga. Um mercado actual favorável aos navios-tanque de menores dimensões aliado ao receio de que os preços sejam significativamente mais elevados quando a legislação entrar em vigor fez aumentar a procura, o que levou a que os estaleiros pudessem exigir preços mais elevados por estes tipos de navio. De acordo com a Clarkson World Shipyard Monitor, nos segmentos em que os estaleiros coreanos ainda tentam conquistar quotas de mercado e onde a concorrência interna é intensa, por exemplo, os segmentos dos grandes porta-contentores e navios de gás liquefeito, os preços mostram apenas um ligeiro aumento e ainda são cerca de 20% mais baixos do que antes da crise económica asiática. Saliente-se que o preço dos navios-tanque para transporte de GNL indicado pela Clarkson (175 milhões de USD no final de Agosto de 2000) não é confirmado pelas investigações realizadas pela Comissão: os preços das últimas encomendas feitas à Coreia para este tipo de navio foram, respectivamente, de 152 e 165 milhões de USD. Como anualmente só se produz um número reduzido de navios-tanque para transporte de GNL (e em certos anos não há mesmo construção) o nível de preços actual deve aproximar-se mais dos valores de 1999 transmitidos pela Clarkson.

A Comissão tem dúvidas quanto à validade da abordagem supramencionada, tal como proposta pelo governo coreano. Há três razões principais para que a informação acima referida seja inadequada para uma avaliação correcta da evolução dos preços:

- É muito frequente que os preços de cada contrato, mesmo quando relativos ao mesmo tipo de navio, não sejam directamente comparáveis. A construção em série, as especificações técnicas distintas e os diferentes convénios financeiros influenciam fortemente os preços; por outro lado, as indicações de preço por tipo de navio não dão uma imagem completa dos níveis de preços reais.

- A Clarkson utilizou como referência uma lista restrita de tipos de navio, que não inclui informação sobre certos tipos importantes, como os porta-contentores Post-Panamax.

- A actual transmissão de informação sobre preços relativos a determinados tipos de navio fornece apenas uma caracterização de um momento determinado. Este método inviabiliza uma análise a longo prazo das tendências em matéria de preços ou a avaliação das práticas de fixação de preços de cada estaleiro.

A fim de lidar com estas limitações, a Comissão está a efectuar uma análise distinta da evolução dos preços, procedendo à comparação dos níveis de preços na Coreia por tipo de navio e por estaleiro. A metodologia utilizada parte do estabelecimento de um preço de base, isto é, o nível de preços médio dos contratos estabelecidos entre Abril de 1999 e Abril de 2000, comparando-o com os preços médios dos contratos efectuados a partir de Abril de 2000 (após a assinatura da Acta Aprovada com a Coreia). O conjunto de dados subjacente contém actualmente os preços de cerca de 250 encomendas feitas aos estaleiros coreanos. Os preços são medidos em USD/cgt. Esta análise deverá indicar até que ponto cada estaleiro coreano aumentou os preços e, em caso afirmativo, a que tipo de navio se aplicou o referido aumento.

A tendência global em matéria de preços de todos os estaleiros coreanos é indicada a seguir:

Fig. 2 - Tendência em matéria de preços de todos os estaleiros coreanos

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Como se pode ver, os preços estão a recuperar do ponto baixo verificado no final de 1999, tendo aumentado, em média, cerca de 6%, mas os progressos são muito lentos e os preços actuais não atingiram ainda os níveis da Primavera de 1999.

A verificação dos preços por tipo de navio confirma o acima exposto. Os navios-tanque e os graneleiros usufruem de um mercado de transportes saudável e a procura subsequente de novos navios fez aumentar os preços (embora este efeito seja mais acentuado no caso dos navios-tanque). Pelo contrário, os preços dos porta-contentores aumentaram na primeira metade de 2000, mas voltaram a registar uma certa descida desde então, em parte porque as taxas de frete não recuperaram, como se verificou no caso das substâncias líquidas a granel, e porque o aumento da dimensão dos navios garante uma nova economia de escala, permitindo que as empresas funcionem com taxas de frete comparativamente baixas. Todos os principais estaleiros coreanos têm este segmento de mercado como objectivo, por o considerarem mais lucrativo do que a construção de navios-tanque e graneleiros. Esta concorrência interna na Coreia travou a tendência continuada de aumento dos preços dos porta-contentores. Em geral, o comportamento dos principais estaleiros coreanos em matéria de preços é heterogéneo por se encontrarem em diversas situações financeiras. A necessidade constante de atrair encomendas pode ser mais imperiosa para alguns, levando à aplicação de preços mais baixos no caso de encomendas específicas de grande valor.

2.3. Segmento dos porta-contentores

Conforme referido nos dois primeiros relatórios, os porta-contentores constituem o maior segmento de mercado da construção naval comercial em termos de cgt e eram, no passado, uma das principais produções dos estaleiros comunitários e japoneses. O primeiro relatório assinalava igualmente a significativa penetração no mercado de porta-contentores conseguida pelos estaleiros coreanos desde 1997. Actualmente, a situação neste segmento de mercado específico é a seguinte:

Fig. 3 - Quotas de mercado em novas encomendas de porta-contentores, em % com base em cgt, 1997 -2000 (*)

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Fonte: Lloyd's Register of Shipping

(*) Os dados relativos ao ano 2000 dizem respeito aos primeiros oito meses.

A Coreia do Sul consolidou a sua posição dominante na construção de porta-contentores. O grupo de outros países que, neste segmento é constituído por países como a China, Taiwan e a Polónia, recuperou em certa medida, graças, sobretudo, à construção de porta-contentores de distribuição de menores dimensões. A posição da UE tem vindo sistematicamente a enfraquecer neste segmento de mercado, mesmo apesar da desvalorização do euro face ao dólar desde Janeiro de 1999. Como o iene conheceu uma valorização significativa no ano passado, os problemas enfrentados pelos estaleiros japoneses agravaram-se.

A Coreia domina o segmento dos porta-contentores muito grandes (Post-Panamax), que se estão rapidamente a tornar no navio comum do transporte marítimo de linha intercontinental. Os porta-contentores Post-Panamax representaram 65,5% (em cgt) de todas as encomendas de porta-contentores efectuadas nos primeiros oito meses do ano 2000. Este tipo de navio foi concebido na Europa em 1988 mas a complexidade da logística global necessária para a construção de serviços de transporte assentes nestes navios de grandes dimensões (por exemplo, alargamento das infra-estruturas portuárias, de vias navegáveis e de vias de comunicação para o interior) fez com que só agora fosse possível colocar um grande número de navios em funcionamento. Consequentemente, a actividade em termos de encomendas deste novo tipo de navio tem vindo a registar um grande dinamismo no ano 2000, com encomendas para 85 navios, 70 dos quais, isto é, 82% do total, foram feitas a estaleiros coreanos. O Japão recebeu 4% das encomendas de porta-contentores Post-Panamax e os estaleiros da UE não receberam qualquer encomenda, embora alguns estaleiros comunitários aleguem ter-se especializado neste tipo de navio. A quota relativa ao resto do mundo foi de 14%.

O funcionamento dos porta-contentores muito grandes com uma capacidade máxima de 8000 TEU (unidade equivalente a vinte pés, ou seja, um contentor normal) entre os principais centros portuários requer o apoio de serviços de distribuição que utilizem porta-contentores de menores dimensões, com uma capacidade de 200 a 2500 TEU, para fazer a ligação entre portos de menor importância. Dado que os estaleiros coreanos não são especializados neste tipo de porta-contentores mais pequenos, nem dispõem de capacidade de construção a curto ou médio prazo, as encomendas deste tipo de navio foram recentemente efectuadas junto de alguns estaleiros da UE e da Polónia. Embora se trate de uma evolução positiva para os estaleiros envolvidos, convém estar consciente de que essas encomendas são excedentes que provêm da construção dos navios muito grandes e não correspondem ao volume e ao valor das encomendas de navios Post-Panamax.

3. Análise detalhada do mercado

A Comissão recorreu a consultores a fim de recolher os dados necessários. No quadro do estudo que estes estão a realizar foi definido um modelo de repartição dos custos, que inclui todas as componentes de custo pertinentes quer da construção do navio, quer do estaleiro em geral. O modelo tem por base os elementos de custo e abrange os custos directos (materiais, mão-de-obra, equipamento, etc.) e indirectos (financiamento do navio e do equipamento de produção, despesas gerais, seguros, etc.). Os custos de construção calculados incluem igualmente uma margem de lucro de 5%. Para mais elementos sobre o modelo de custos remete-se para o Anexo I do primeiro relatório.

À medida que o estudo vai avançando são recolhidas informações adicionais, utilizadas depois para validar as anteriores investigações dos custos. Consequentemente, as dezoito encomendas feitas à Coreia analisadas nos primeiros dois relatórios foram reanalisadas, figurando os resultados actualizados a seguir. Conforme se disse no primeiro relatório, optou-se por uma abordagem prudente no que respeita aos parâmetros, para garantir que os custos mínimos calculados para projectos específicos não possam ser contestados. A análise actualizada contém já pressupostos relativos à inflação. Visto que as encomendas aceites actualmente só serão executadas nos próximos dois ou três anos, é prática comercial normal avaliar os custos futuros, desde a fase de construção, até à entrega.

3.1. Actualização das investigações anteriores

No contexto do relatório COM(1999) 474 final, foram investigadas nove encomendas feitas a estaleiros sul-coreanos. Para além das nove encomendas investigadas no quadro do primeiro relatório, foram analisadas para o segundo relatório (COM(2000) 263 final) outras treze encomendas. Nove delas foram feitas a seis estaleiros sul-coreanos e as restantes quatro a quatro estaleiros da República Popular da China. A Comissão assegurou uma selecção equilibrada de casos, tendo em conta o objectivo geral do exercício, a relativa urgência da questão e a disponibilidade de dados úteis para comparação. Os projectos seleccionados não são todos encomendas confirmadas e, em certos casos, o financiamento poderá não estar ainda assegurado, pelo que os preços de encomenda poderão ser mais ou menos elevados, consoante o caso. A Comissão considera, todavia, que as informações utilizadas na análise são as melhores presentemente disponíveis.

O quadro que se segue resume os resultados actualizados relativos às dezoito encomendas feitas à Coreia atrás referidas.

Quadro 3 - Comparação dos preços de encomenda e dos preços de construção calculados para uma selecção de navios novos (actualização)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(*) Encomendas recalculadas após a recepção de informações relativas à situação da dívida das empresas.

Saliente-se que, em nenhum dos casos, o modelo concluiu que o preço do contrato analisado foi estabelecido a nível económico, isto é, cobrindo os custos directos, bem como as contribuições adequadas para as despesas gerais e para o serviço da dívida (ou seja, reembolso de capital e juros) e o elemento de lucro.

Em certos casos, os preços não atingiram sequer o limiar de rentabilidade (isto é, o preço normal excluindo lucros). Os prejuízos calculados dos estaleiros coreanos relativamente a estas encomendas correspondem, em média, a cerca de 20% dos custos reais de construção, se a inflação for tida em conta. Algumas encomendas poderão estar próximo do limite de rentabilidade, mas dizem respeito a estaleiros que já conseguiram reduzir as suas dívidas, quer pela emissão de novas acções (HHI), quer pela reestruturação de dívidas (reembolsos diferidos, moratórias dos juros, remissões e conversão de dívidas em capital), como ocorre com a Daewoo e a Halla/Samho. A actualização das investigações sobre os custos não significa que a Comissão aceite a nova situação da dívida, em termos da sua compatibilidade com as disposições da OMC, uma vez que os credores dos estaleiros coreanos são, na sua maior parte, instituições financeiras controladas pelo governo e as entidades públicas sul-coreanas também desempenharam (e continuam a desempenhar) um papel significativo nos programas de reabilitação dos estaleiros em crise. Contudo, em conformidade com a metodologia do modelo de custos, as alterações verificadas na situação da dívida dos estaleiros são reconhecidas e tidas em consideração; a título de exemplo, não se incluem as remissões das dívidas nos cálculos dos custos.

3.2. Novas investigações

Desde o último relatório da Comissão, foram efectuadas mais investigações detalhadas dos custos das encomendas efectuadas a estaleiros coreanos. Estas investigações tinham por objectivo abranger ao máximo possível o sector da construção naval da Coreia, considerando um maior número de empresas e encomendas específicas que poderiam interessar aos estaleiros comunitários. Foram investigadas as seguintes encomendas:

- Porta-contentores de 6 250 TEU (série de 4), 45 500 cgt, a construir pela Hanjin Heavy Industries & Construction Co. Ltd. (HHIC);

- Porta-contentores de 5 608 TEU (série de 2), 43 225 cgt, a construir pela Hanjin Heavy Industries & Construction Co. Ltd. (HHIC);

- Porta-contentores de 1 200 TEU (série de 8), 11 250 cgt, a construir pela Hanjin Heavy Industries & Construction Co. Ltd. (HHIC);

- Porta-contentores de 7 200 TEU (série de 7), cerca de 55 000 cgt, a construir pela Hyundai Heavy Industries;

- Navio-tanque para transporte de gás natural liquefeito (GNL), 71 250 cgt, a construir pela Daewoo Heavy Industries;

- Navio-tanque Suezmax (série de 2), 36 000 cgt, a construir pela Hyundai Heavy Industries;

- Navio-tanque de produtos petrolíferos (série de 2), 20 800 cgt, a construir pela Shina Shipbuilding.

O quadro que se segue resume os resultados obtidos para as sete encomendas referidas.

Quadro 4 - Comparação dos preços de encomenda e dos preços de construção calculados para uma selecção de navios novos (novas investigações)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

As investigações acima mencionadas relativas a encomendas feitas à empresa HHIC são as primeiras realizadas sobre este estaleiro. A HHIC é uma empresa pública cotada na bolsa coreana desde 1956. É membro do Grupo Hanjin e a sua actividade compreende a construção naval, a reparação naval, a construção, a construção de fábricas e logística. Em geral, a HHIC é tida como um operador razoável que, ao contrário de outros estaleiros, não optou por uma estratégia de expansão maciça sem qualquer respeito pela situação do mercado. Por conseguinte, não é de estranhar que este estaleiro apresente preços que parecem estar em linha com os custos de construção reais (mesmo quando se calcula a inflação). Segundo o modelo de custos, as encomendas obtidas pela HHIC não são lucrativas, mas atingem o limiar de rentabilidade.

A encomenda efectuada pela Hapag-Lloyd à Hyundai e o navio para transporte de GNL encomendado à Daewoo foram escolhidos como objecto de uma investigação detalhada dos custos porque as encomendas destes tipos de navio são passíveis de ser obtidas por estaleiros comunitários e, de início, houve alguns indícios de que os estaleiros comunitários poderão ter sido afectados. Foi necessário recalcular ambas as encomendas após a recepção de informações relativas à situação da dívida das empresas. A enorme diminuição da dívida alterou o panorama: antes da reestruturação da dívida, o preço normal foi calculado em 92,4 milhões de USD para o porta-contentores encomendado à HHI e em 171,0 milhões de USD para o navio de transporte de gás encomendado à Daewoo, o que teria implicado um prejuízo calculado de, respectivamente, 19 e 12%. Tal como já se assinalou, a actualização das investigações dos custos não significa que a Comissão aceite a nova situação da dívida.

A investigação de custos relativa ao navio-tanque de produtos petrolíferos encomendado à empresa Shina é a primeira realizada sobre este estaleiro. A empresa Shina é um dos estaleiros coreanos mais pequenos, que emprega cerca de 350 pessoas. Contudo, este estaleiro tem revelado grande actividade na produção de navios-tanque de produtos petrolíferos "handysize" para clientes europeus, ao passo que, anteriormente, 75% de todas as suas entregas diziam respeito a clientes coreanos. O estaleiro Shina não atingiu o mesmo nível de endividamento de outros estaleiros coreanos, pelos que os custos financeiros a suportar por este projecto são inferiores. Todavia, o preço de oferta não cobre integralmente todos os custos quando se tem em conta um pressuposto de inflação razoável, o que permite concluir que a encomenda dará azo a um prejuízo de exploração.

3.3. Impacto nos estaleiros comunitários

Como já indicado nos dois primeiros relatórios sobre a situação da construção naval mundial, assume-se que há um impacto negativo nos estaleiros comunitários quando o preço de uma encomenda feita aos estaleiros coreanos não cobre os custos e é suficientemente baixo para inviabilizar a proposta dos estaleiros comunitários que, caso contrário, poderiam concorrer. Isto é particularmente verdade nos casos em que o armador fazia tradicionalmente as suas encomendas a estaleiros comunitários. No entanto, mesmo nos casos em que os concorrentes asiáticos já detinham quotas de mercado significativas, os efeitos depressores desta política de preços poderão fazer-se sentir no mercado em geral e, nesse contexto, tal preço poderá ser considerado lesivo.

Das encomendas efectuadas à Coreia recentemente investigadas, pode considerar-se que quatro têm impacto nos estaleiros comunitários. Os preços das três encomendas feitas à HHIC parecem ter sido estabelecidos a um nível económico, pelo que não se pode determinar um comportamento lesivo para os estaleiros comunitários. Os elementos fundamentais relativos aos quatro casos que poderão ser lesivos para os estaleiros comunitários são os seguintes:

- A encomenda do porta-contentores de 7 200 TEU à Hyundai Heavy Industries foi feita por uma grande linha de contentores europeia que, posteriormente, irá explorar o navio. Trata-se de um porta-contentores Post-Panamax, um tipo de navio a cuja construção os estaleiros coreanos concorrem activamente, visto que estas encomendas são consideradas mais rentáveis que as encomendas de graneleiros ou navios-tanque. Como mostra a investigação realizada, é difícil considerar esta encomenda rentável.

- Os navios de transporte de GNL são navios altamente especializados e dispendiosos. Para a construção dos tanques de carga e das máquinas é necessário um know-how considerável e os estaleiros comunitários detinham no passado uma posição-chave neste segmento. No período de 1990 a 1998, o Japão obteve 63% de todas as encomendas de navios de GNL enquanto a UE detinha 27% do mercado e a Coreia ficava pelos 10%. Em 1999, o Japão detinha 43% das carteiras de encomendas de navios de GNL e a Coreia 57%. A UE não recebeu qualquer encomenda. Este é mais um exemplo de incursão da Coreia num segmento de mercado de alto valor, anteriormente dominado pelo Japão e pela UE, e, embora a encomenda possa ser marginalmente lucrativa se tivermos em conta a nova situação da Daewoo em matéria de dívidas, o resultado prático é a erosão de outro nicho de mercado comunitário.

- A proposta de preço para o navio-tanque Suezmax da HHI está abaixo do que se poderá considerar um preço económico. Embora os estaleiros comunitários tenham praticamente deixado de concorrer aos contratos de construção de navios-tanque, esta encomenda contribui para que se continue a verificar uma erosão dos preços no mercado e indica que os aumentos de preço transmitidos sobre este tipo de navio-tanque são inconsistentes.

- A encomenda de dois navios-tanque de produtos petrolíferos feita ao estaleiro Shina pode ser considerada lesiva para os estaleiros comunitários por três razões: (a) no passado, o armador fazia as suas encomendas a estaleiros comunitários, mas, actualmente, lida apenas com estaleiros asiáticos, na China e na Coreia; (b) a proposta de preço baixo contribui para a erosão geral dos preços; (c) a procura potencial deste tipo de navio-tanque aumentou significativamente devido à iminente legislação comunitária no domínio da segurança marítima. A procura adicional que já se verifica hoje em dia ainda não beneficiou os estaleiros comunitários, dado que praticamente todas as encomendas são efectuadas junto de estaleiros asiáticos.

4. Seguimento dado às conclusões do Conselho de 9 de Novembro de 1999 e de 18 de Maio de 2000

O Conselho "Indústria" tomou nota dos relatórios da Comissão nas suas reuniões de 9 de Novembro de 1999 e 18 de Maio de 2000 e exortou a Comissão, os Estados-Membros e o sector a desenvolverem diversas linhas de acção, cujos resultados intercalares se apresentam em seguida:

- Após a entrada em vigor da Acta Aprovada, assinada com a Coreia em 22 de Junho de 2000, realizou-se uma primeira ronda de consultas com a Coreia em 18 e 19 de Julho do mesmo ano. O governo coreano estava devidamente preparado para responder às questões da Comissão e manifestou uma atitude construtiva. Os documentos apresentados (contas dos estaleiros, contas das instituições financeiras, decisões jurídicas com impacto sobre o sector da construção naval) estão actualmente a ser analisados pela Comissão. Aparentemente, um elemento fundamental é o facto de os estaleiros coreanos terem sido capazes de eliminar ou reestruturar as suas dívidas, uma evolução que veio aliviar os seus encargos financeiros actuais e lhes permite continuar a propor níveis de preços muito baixos. O governo desempenhou um papel importante nesta evolução, mas é difícil definir pormenores. Além disso, em conformidade com o seu compromisso de transparência estabelecido na Acta Aprovada, o governo da Coreia conseguiu que dois estaleiros coreanos (Hyundai e Daewoo) autorizassem a visita de peritos anti-dumping da Comissão, a fim de examinar cuidadosamente duas novas encomendas de construção seleccionadas pela Comissão e pelo sector. A visita efectuou-se no final de Setembro mas os resultados foram inconclusivos. Enquanto a Hyundai não colaborou inteiramente na investigação, alegando sigilo comercial, a Daewoo, pelo contrário, revelou uma atitude construtiva. A Comissão manifestou já junto do governo coreano o seu desagrado por esta falta de transparência.

- Uma segunda ronda de consultas ao abrigo da Acta Aprovada realizar-se-ia em 28 e 29 de Setembro em Bruxelas, abordando-se, entre outras questões, a fixação de preços. A Coreia assinalou que as entidades responsáveis iriam instituir um mecanismo de verificação dos preços no país. Caso um determinado preço fosse considerado demasiado baixo, não seria concedido financiamento para os projectos de construção naval em causa. O governo coreano explicou que iria solicitar aos bancos controlados pelo Estado que comparassem as propostas de preço e os "preços internacionais", a fim de determinar a viabilidade económica dos projectos de construção naval. A Comissão deixou bem claro que considerava a abordagem pouco razoável, uma vez que implicaria basicamente uma comparação entre os níveis de preços coreanos, visto que a Coreia é o líder de preços a nível internacional. A UE não poderia aceitar este conceito. A comparação teria, pelo contrário, de ser efectuada entre o preço proposto e o "valor normal", tal como definido pela OMC e aceite pela Coreia na Acta Aprovada. Só recorrendo a esta abordagem os níveis de preço poderiam recuperar e se instituiriam de novo condições de concorrência equitativas. Além disso, as evoluções no mercado em matéria de preços teriam de se verificar rapidamente. O governo coreano considerou que seria impossível realizar uma análise de custos ascendente por projecto, quanto mais não fosse devido à inexistência de recursos humanos no Banco KEXIM. A Comissão considerou que deixara de dispor de margem de manobra, pelo que as conversações terminaram de forma inconclusiva. No seguimento de um encontro realizado entre o Comissário responsável pelo Comércio e o Ministro do Comércio coreano, a Comissão enviou uma nova delegação à Coreia para participar numa reunião em 19 e 20 de Outubro de 2000, a fim de clarificar uma nova proposta coreana, mas nem o governo coreano, nem os representantes dos principais estaleiros coreanos propuseram uma abordagem adequada. Em 27 de Outubro, o governo coreano informou a Comissão de que os esforços envidados pelo governo no sentido de convencer os estaleiros a aceitar a abordagem da UE haviam sido em vão. Não foi proposta qualquer solução para resolver o diferendo bilateral.

- Dado que não se chegou a acordo, o sector da construção naval da UE apresentou oficialmente uma denúncia ao abrigo do regulamento relativo aos entraves ao comércio. O processamento das denúncias apresentadas ao abrigo deste regulamento pode levar até 45 dias, mais 5 a 7 meses para a realização de análises nos termos do regulamento, sendo necessário aguardar mais 18 a 24 meses pela deliberação de um painel da OMC (nos casos em que esta aceite a denúncia). Os construtores navais do Japão e dos Estados Unidos deram já indicações de que poderão apoiar uma denúncia junto da OMC. Caso o resultado seja francamente positivo, isto é, caso a deliberação da OMC preveja medidas de retaliação, seria necessário instituir novos diálogos para determinar a que produtos se aplicariam essas medidas, uma vez que os navios não estão sujeitos a qualquer direito aduaneiro. Trata-se de um período de tempo muito alargado.

- No que respeita aos contactos com o FMI, numa comunicação enviada à Comissão em 27 de Julho de 2000, o FMI fez uma avaliação positiva da situação na Coreia, em conformidade com a auto-avaliação efectuada pelo governo coreano. O FMI voltou a afirmar não dispor de conhecimentos aprofundados sobre as actividades sectoriais, reconhecendo que, no caso do estaleiro Halla, "não havia outra alternativa senão a de aceitar encomendas a preços mínimos que cobrissem a mão-de-obra e outros custos de funcionamento das suas instalações para a construção naval. Considerou-se que tal seria necessário para manter a empresa em funcionamento, uma vez que, de outro modo, os clientes do estaleiro Halla se mostravam relutantes em cumprir os contratos estabelecidos com uma empresa que se encontrava sob administração judicial." O FMI não dá qualquer parecer sobre este comportamento não consentâneo com as regras de mercado. Em resposta à comunicação, a Comissão reiterou a sua preocupação e voltou a lembrar que a construção naval é uma indústria exportadora essencial para a Coreia, pelo que a aquisição continuada de encomendas com prejuízo põe em risco a recuperação da economia coreana no seu conjunto. A Comissão insiste que os prejuízos acumulados dos estaleiros coreanos não deverão ser directa ou indirectamente cobertos pelo governo coreano e que os princípios do mercado deverão ser integralmente aplicados.

- O acordo relativo às condições normais de concorrência na indústria da construção e reparação naval comercial da OCDE não reúne, actualmente, as condições necessárias para entrar em vigor uma vez que os EUA não consideram possível ratificar o acordo na sua forma presente. Duas propostas foram apresentadas, respectivamente, pelo Japão e pela Coreia. O Japão propõe que o acordo entre em vigor, tomando em consideração as reservas manifestadas pelos EUA; por seu turno, a Coreia, que sempre se pronunciara contra esta opção, parece agora estar disposta a que o acordo entre em vigor sem a participação dos EUA. As discussões efectuadas pelo Grupo de Trabalho 6 da OCDE, que considerou o assunto como altamente prioritário, foram retomadas e continuarão na próxima sessão de trabalho, a realizar em 18-20 de Dezembro de 2000. Embora a Comissão acolhesse favoravelmente uma solução para os problemas actuais ao nível da OCDE, há dúvidas de que o acordo na sua forma actual possa solucionar os problemas existentes.

5. Medidas de apoio actuais e previstas para os estaleiros comunitários

5.1. Antecedentes dos auxílios ao funcionamento

A Comunidade concede auxílios ao funcionamento ao sector da construção naval desde o início dos anos setenta. Durante muitos anos estes auxílios foram excepcionalmente elevados. Em 1987, a sexta directiva relativa aos auxílios à construção naval veio introduzir uma política mais restritiva. A introdução desta política mais rigorosa teve a ver com a necessidade de assegurar uma maior eficiência no sector, melhorar a sua competitividade, impulsionar a reestruturação nesse sentido e garantir uma concorrência intracomunitária justa. Tinha-se por objectivo a eliminação gradual dos auxílios ao funcionamento que, em regra, não são autorizados na UE por motivos bem conhecidos de ineficácia económica.

O limite máximo de auxílio ao funcionamento aplicável em 1987-1988 foi de 28%, sendo reduzido para 26% em 1989 e para 20% em 1990. A sétima directiva relativa aos auxílios à construção naval, que vigorou no período de 1991-1993, manteve esta política. O limite máximo de auxílio ao funcionamento foi estabelecido em 13% em 1991 e posteriormente reduzido para 9% a partir de 1992. As normas relativas aos auxílios ao funcionamento instituídas pela sétima directiva seriam objecto de seis prorrogações.

Quadro 5 - Limites máximos dos auxílios ao funcionamento à construção naval

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Inicialmente, através da redução gradual dos limites máximos, os auxílios ao funcionamento incentivaram a realização de alterações conducentes a uma maior competitividade e a alterações estruturais. Contudo, como o nível do limite máximo se manteve inalterado, não se conseguiu manter o ímpeto necessário nestes últimos anos. Em geral, os auxílios serviram para proteger os estaleiros das adversidades do mercado, mas resultaram, igualmente, em custos orçamentais significativos para a maioria dos Estados-Membros. A construção naval é o único sector da indústria transformadora que beneficia sistematicamente de auxílios ao funcionamento. É altamente duvidoso que a despesa implicada represente uma utilização rentável dos recursos públicos limitados. Para além disso, dada a dimensão da concorrência entre os estaleiros da UE, os auxílios têm tido tendência para distorcer a concorrência no mercado comum, em especial uma vez que se têm registado grandes variações nos níveis reais de auxílios concedidos pelos Estados-Membros. Por exemplo, em 1998, a Alemanha concedeu aos grandes navios 6,4%, os Países Baixos 4,4% e a Finlândia 3,1%, enquanto a França e a Itália concederam o limite máximo autorizado de 9% (ver quadro 8).

Em 1997, a Comissão propôs que os auxílios estatais deveriam ser reorientados por forma a promover e apoiar os esforços destinados a melhorar a competitividade do sector, porque era evidente que muitos estaleiros não eram ainda suficientemente competitivos e, sobretudo, ficavam aquém dos seus concorrentes do Extremo Oriente. Para tal, seria necessário abandonar os auxílios estatais em favor de outras formas de apoio que melhor pudessem ajudar a construção naval a efectuar as mudanças necessárias para superar as suas fraquezas.

Assim, o Regulamento (CE) nº 1540/98 do Conselho previu uma última prorrogação de dois anos dos auxílios ao funcionamento, que expirará em 1 de Janeiro de 2001, e introduziu, igualmente, um conjunto de outras medidas das quais o sector da construção naval poderá tirar partido até ao final de 2003. A maior parte das formas de auxílio que, de futuro, estarão disponíveis a este sector terá por objectivo comum incentivar a melhoria dos desempenhos dos estaleiros da UE. Estes auxílios podem resumir-se do seguinte modo:

- Os auxílios à reestruturação, necessários para o ajustamento estrutural e a melhoria da competitividade, poderão ser autorizados desde que respeitem as orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade.

- Os auxílios ao encerramento, que incluem auxílios sociais a fim de reduzir os efeitos sociais do ajustamento e auxílios para cobrir outras despesas normais resultantes de encerramentos totais ou parciais poderão ser autorizados se forem conformes ao artigo 4º do regulamento relativo à construção naval. Os auxílios ao encerramento facilitam o ajustamento estrutural e podem, por conseguinte, aumentar a competitividade das empresas em causa quando se trata de encerramentos parciais.

- Os auxílios regionais ao investimento, concedidos para a melhoria ou modernização dos estaleiros existentes com o objectivo de melhorar a produtividade das instalações existentes, poderão ser autorizados na condição de que os estaleiros estejam situados em regiões elegíveis para auxílio e os auxílios se limitem a apoiar despesas, tal como definidas no regime comunitário de auxílios regionais aplicável.

- Os auxílios à investigação e ao desenvolvimento poderão ser autorizados em conformidade com o quadro comunitário de auxílio à investigação e ao desenvolvimento porque essas actividades são importantes para assegurar a competitividade do sector a médio e longo prazo.

- Os auxílios ao investimento para a inovação representam uma nova forma de auxílio introduzida pelo regulamento relativo à construção naval e não são, em geral, aplicáveis a outros sectores; podem cobrir até 10% das despesas relacionadas com a vertente inovadora de um projecto.

- Os auxílios concedidos para cobrir despesas efectuadas pelos estaleiros para a protecção do ambiente poderão ser autorizados se observarem as regras estabelecidas no enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente.

Além disso, poderão ainda ser concedidos os seguintes auxílios:

- Auxílios sob a forma de ajudas ao desenvolvimento a países em desenvolvimento, visto que são autorizados ao abrigo das regras da OCDE.

- Os auxílios concedidos sob a forma de facilidades de crédito a armadores nacionais e não nacionais para a construção naval poderão ser concedidos se respeitarem o "memorando sobre os créditos à exportação de navios", da OCDE.

Por fim, convém salientar que, ao abrigo do Regulamento (CE) nº 1540/98 do Conselho, os auxílios ao funcionamento podem ser concedidos para contratos concluídos até ao final do corrente ano, relativos a navios entregues até ao final de 2003. Isto significa que os estaleiros poderão continuar a beneficiar destes auxílios para as suas encomendas em carteira em 31 de Dezembro de 2000.

5.2. Montantes de auxílio concedidos pelos Estados-Membros

Desde o início dos anos 90, o total anual médio dos auxílios estatais concedidos à construção naval (média de três anos) oscilou entre 1 445 milhões e 1 720 milhões de euros (cf. Comissão Europeia, quinto, sexto e oitavo relatórios sobre os auxílios estatais na União Europeia). A parte principal dos auxílios foi fornecida sob a forma de auxílios ao funcionamento e auxílios à reestruturação. O montante de auxílios ao funcionamento concedido desde 1990 oscilou entre 198 milhões e 1 102 milhões de euros por ano.

Os auxílios ao funcionamento estão associados ao valor contratual. Consequentemente, a maior parte dos auxílios deste tipo concedidos nos últimos anos referem-se a navios de cruzeiro, um mercado onde os estaleiros da UE detêm uma posição dominante a nível mundial. O montante de auxílio ao funcionamento concedido para navios de cruzeiro entre 1990 e 1998 foi de 1 374 milhões de euros, ou seja, 24% do total de auxílios ao funcionamento concedidos nesse período. Em 1998, a quota de auxílios ao funcionamento atribuídos aos navios de cruzeiro atingiu 57% do total de auxílios ao funcionamento, prevendo-se uma percentagem igualmente elevada para 1999 e 2000.

Quadro 6 - Auxílios ao funcionamento concedidos à construção naval, por ano (em milhões de euros [valores nominais])

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte: Comissão

Quando se põe em paralelo os auxílios concedidos à construção naval e o valor acrescentado do sector, verifica-se que este beneficia de um nível de apoio elevado. De facto, no sector da construção naval, os auxílios representaram entre 20 e 26% do seu valor acrescentado a custo de factores entre 1990 e 1998. Em relação ao último período para o qual se dispõe de dados, ou seja 1996 a 1998, os auxílios relativos ao valor acrescentado representaram 22%. Por comparação, o montante médio dos auxílios destinados ao sector da indústria transformadora entre 1996 e 1998 representaram 2,3% do seu valor acrescentado (cf. Comissão Europeia, oitavo relatório sobre os auxílios estatais na União Europeia, quadro 3. Os valores relativos à construção naval e a outras indústrias transformadoras poderão não ser directamente comparáveis, mas dão uma indicação correcta da grandeza).

Uma outra forma de analisar os auxílios consiste em calcular o seu montante por pessoa ocupada. Na indústria da construção naval, os auxílios por pessoa ocupada atingiram os 28 000 euros em 1998. Compare-se este valor aos auxílios nacionais totais à indústria transformadora por pessoa ocupada na UE que, entre 1996 e 1998, corresponderam a 1 113 euros. Esta taxa de auxílio elevada em relação ao valor acrescentado e por pessoa ocupada põe em causa se os escassos recursos públicos estão a ser gastos de forma óptima e se o capital não poderia ser aplicado de forma mais eficaz.

Quadro 7 - Auxílios à construção naval em comparação com outros sectores

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(**) Incluindo auxílios à reestruturação

(**) Para a construção naval, os auxílios anuais médios durante o período de 1996 a 1998, nomeadamente 1 549 milhões de euros, foram divididos pelo emprego total em 1999 na construção de novos navios (55 463), de acordo com o relatório anual da AWES relativo a 1999-2000.

Fontes: Comissão Europeia, oitavo relatório sobre os auxílios estatais na União Europeia, quadro 3; AWES, relatório anual 1999-2000.

Os auxílios sob a forma de incentivos, por exemplo auxílios à investigação e ao desenvolvimento, à inovação e ao investimento regional, foram utilizados apenas de forma negligenciável. Desconhecem-se as razões para a falta de interesse nestas formas de auxílio. Por um lado, poderá dever-se ao facto de as regras não estarem suficientemente bem adaptadas à especificidade da construção naval. Por outro lado, dada a disponibilidade do auxílio ao funcionamento associado aos contratos, muitos estaleiros não consideraram necessário explorar outras formas de auxílio, apesar de estas existirem há vários anos. Seria útil investigar as razões para a utilização reduzida destes tipos de auxílios, a fim de que tanto os Estados-Membros como o sector da construção naval possam utilizar de forma mais eficaz todas as medidas de auxílio disponíveis que existem para ajudar os estaleiros a enfrentar os futuros desafios.

Quadro 8 - Auxílios à construção naval entre 1996 e 1998, em percentagem do valor contratual dos navios

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

6. Conclusões e acções recomendadas

A Comissão prosseguiu a sua monitorização do mercado e as análises pormenorizadas de determinadas encomendas efectuadas a estaleiros coreanos. Os resultados confirmam no seu essencial as constatações dos relatórios anteriores, nomeadamente que o mercado da construção naval mundial continua a enfrentar grandes dificuldades.

A oferta ainda excede a procura e, apesar de nos primeiros oito meses do corrente ano se ter verificado um aumento da actividade total em termos de encomendas devido às condições de mercado favoráveis, os preços dos navios ainda não recuperaram do declínio registado desde 1997. Contudo, há já alguns indícios de melhoria em comparação com os baixos níveis registados no final de 1999.

A actual depressão a nível dos preços tem origem nos preços baixos propostos pelos estaleiros coreanos. As análises detalhadas continuam a indicar que os estaleiros coreanos ainda obtêm encomendas a preços que não cobrem os custos integrais.

A República da Coreia é actualmente o maior construtor naval mundial. O aumento da sua quota de mercado tem-se efectuado em detrimento dos estaleiros japoneses e comunitários. Acresce que os estaleiros coreanos concorrem em quase todos os segmentos do mercado, deixando apenas aos estaleiros comunitários pequenas encomendas domésticas e navios altamente especializados. Os estaleiros comunitários só detêm uma posição dominante a nível mundial no mercado dos navios de cruzeiro.

Para além da sua actividade de monitorização, a Comissão levou a cabo as diversas acções da sua competência estabelecidas nas conclusões do Conselho "Indústria" de 18 de Maio.

No que respeita às acções em matéria de política comercial, a Comissão encetou negociações com a Coreia ao abrigo das disposições relativas a consultas constantes no acordo bilateral. Todavia, a Coreia não cumpriu todos os seus compromissos e não chegou a acordo no que respeita a determinadas medidas de aplicação específicas.

Nestas condições, a menos que a Coreia esteja disposta a aceitar a instituição de um mecanismo de fixação de preços eficaz, a Comissão considera que uma acção comercial é necessária e desejável. A Comissão analisará a pertinência da denúncia efectuada pela indústria europeia ao abrigo do regulamento relativo aos entraves ao comércio e, se esta for considerada admissível, abrirá um inquérito.

Por conseguinte, a Comissão considera que:

- a investigação ao abrigo do regulamento relativo aos entraves ao comércio deverá ser energicamente levada por diante a fim de intentar uma acção junto da OMC, com o objectivo de obter reparação do prejuízo sofrido pela indústria comunitária;

- um acordo imediato com a Coreia evitaria o risco de um conflito bilateral;

- a instituição de condições de concorrência equitativas permanece um objectivo para a União Europeia. A rápida aplicação do acordo da OCDE não resolveria, contudo, os problemas com os quais a indústria europeia se deparará a curto prazo;

- deverá ser explorada a possibilidade de uma aplicação rápida do acordo de 1994 sobre os créditos à exportação de navios, mesmo se, directamente, esta não puser fim aos problemas do sector e às práticas desleais da Coreia.

No que diz respeito aos contactos com o FMI, não se obteve ainda qualquer resultado concreto que se traduza no fim das práticas de concorrência desleal dos estaleiros coreanos. Contudo, o FMI está já plenamente consciente das preocupações da UE nesta matéria. Assim, embora o FMI tenha um papel limitado em aspectos sectoriais, os esforços suplementares serão vistos como um sinal político de que se continua a manter pressão neste domínio.

A Comissão analisou igualmente a sua abordagem em matéria de auxílios estatais, concluindo que os auxílios ao funcionamento não forneceram uma solução para o problema coreano.

Atendendo ao acima exposto, propõe-se a prossecução das seguintes acções:

- a Comissão irá prosseguir o seu exercício de análise da situação do mercado;

- a Comissão irá analisar, assim que possível, a denúncia do sector ao abrigo do regulamento relativo aos entraves ao comércio e, caso esta seja aceite, intentar uma acção junto da OMC;

- a Comissão manter-se-á simultaneamente aberta a eventuais propostas da Coreia que possam responder às preocupações da UE;

- a Comissão e os Estados-Membros continuarão a trabalhar no sentido de instituir condições de concorrência equitativas a nível internacional no sector da construção naval na OCDE;

- a Comissão e os Estados-Membros continuarão a incentivar o FMI a garantir que a reestruturação dos estaleiros coreanos seja estreitamente monitorizada e avaliada;

- a Comissão continuará a trabalhar em estreita ligação com a indústria no domínio da competitividade;

- sem prejuízo das acções supramencionadas e em conformidade com o artigo 12º do Regulamento (CE) nº 1540/98 do Conselho, a Comissão irá analisar, assim que possível, a possibilidade de propor medidas para resolver o problema.

7. Lista de quadros e gráficos

Fig. 1 - Quotas de mercado em novas encomendas, 7 em % com base em cgt, 1997-2000

Quadro 1 - Evolução dos preços dos navios novos 9 (preços de final do ano em milhões de dólares)

Quadro 2 - Evolução dos preços dos navios novos 9 (variação anual em percentagem)

Fig. 2 - Tendência em matéria de preços de todos os estaleiros coreanos

Fig. 3 - Quotas de mercado em novas encomendas de porta-contentores 12 em % com base em cgt, 1997-2000

Quadro 3 - Comparação dos preços de encomenda e dos preços de 15 construção calculados para uma selecção de navios novos (actualização)

Quadro 4 - Comparação dos preços de encomenda e dos preços de 17 construção calculados para uma selecção de navios novos (novas investigações)

Quadro 5 - Limites máximos dos auxílios ao funcionamento à construção naval

Quadro 6 - Auxílios ao funcionamento concedidos à construção naval, por ano 25 (em milhões de euros [valores nominais])

Quadro 7 - Auxílios à construção naval em comparação com outros sectores

Quadro 8 - Auxílios à construção naval entre 1996 e 1998, 27 em percentagem do valor contratual dos navios

8. Referências

Relatório da Comissão ao Conselho sobre a situação na construção naval mundial, COM(1999) 474 final

Segundo Relatório da Comissão ao Conselho sobre a situação da construção naval mundial, COM(2000) 263 final

Regulamento (CE) nº 1540/98 do Conselho, de 29 de Junho de 1998, que estabelece novas regras de auxílio à construção naval, JO L 202 de 18.7.1998, p.1-10

Regulamento (CE) nº 3286/94 do Conselho, de 22 de Dezembro de 1994, que estabelece procedimentos comunitários no domínio da política comercial comum para assegurar o exercício pela Comunidade dos seus direitos ao abrigo das regras do comércio internacional, nomeadamente as estabelecidas sob os auspícios da Organização Mundial do Comércio, JO L 349 de 31.12.1994, p.71-78

Relatório da Comissão - Quinto relatório sobre os auxílios estatais na indústria transformadora e noutros sectores da União Europeia, COM(1997) 170 final

Sexto relatório sobre os auxílios estatais na indústria transformadora e noutros sectores da União Europeia, COM(1998) 417 final

Oitavo relatório sobre os auxílios estatais na União Europeia, COM(2000) 205 final

"Acordo relativo às condições normais de concorrência na indústria da construção e reparação naval comercial" no âmbito da OCDE, Acto Final assinado em Dezembro de 1994 pela Comissão das Comunidades Europeias e pelos Governos da Finlândia, do Japão, da República da Coreia, da Noruega, da Suécia e dos Estados Unidos

"Memorando sobre os créditos à exportação de navios", OCDE, 1994