Bruxelas, 1.12.2004

COM(2004) 784 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

“RELATÓRIO SOBRE A QUESTÃO DA RESPONSABILIDADENO CONTEXTO DA REVISÃO DOS DADOS ORÇAMENTAIS GREGOS” {SEC (2004) 1539 }

ÍNDICE

1. Introdução 1

2. Descrição do sistema actual 1

2.1. Base jurídica 1

2.2. Papel do Eurostat 1

2.3. Papel dos Estados-Membros 1

3. Identificação de um conjunto de anomalias acumuladas a todos os níveis do sistema 1

3.1. Questões de qualidade recorrentes na transmissão dos dados orçamentais pelas autoridades gregas 1

3.2. Insuficiências no fornecimento de dados orçamentais pelo Eurostat 1

3.3. Actuais limites dos sistemas de transmissão e fornecimento de dados orçamentais no seu conjunto 1

4. Acções propostas 1

4.1. Propostas relativas a questões sistémicas 1

4.2. Propostas relativas ao Eurostat 1

4.3. Medidas relativas à Grécia 1

1. INTRODUÇÃO

As estatísticas orçamentais gregas foram submetidas recentemente a uma ampla revisão. Após a notificação de Setembro de 2004, o défice orçamental relativo a 2003, inicialmente declarado como 1,7% do PIB, foi calculado em 4,6% do PIB. Os défices relativos a 2000, 2001 e 2002 notificados à Comissão foram também revistos para um nível superior, tendo aumentado mais de dois pontos percentuais do PIB. Estes aumentos substanciais verificaram-se na sequência de acções anteriores empreendidas pelo Eurostat, bem como da iniciativa de realizar uma auditoria fiscal exaustiva adoptada pelo novo governo grego na Primavera de 2004. Esta iniciativa daria azo à notificação de Setembro e a acções subsequentes adoptadas pelas autoridades gregas, em estreita e contínua colaboração com o Eurostat, no sentido de remediar a situação.

Uma revisão de dados de tal envergadura veio levantar dúvidas sobre a fiabilidade das estatísticas gregas sobre as finanças públicas. O Conselho ECOFIN de 21 de Outubro de 2004 registou a nota de informação da Comissão sobre a notificação fiscal da Grécia e acolheu favoravelmente a iniciativa da Comissão de apresentar uma análise pormenorizada dos dados relativos ao défice e à dívida da Grécia desde 1997. O Conselho ECOFIN de 16 de Novembro acolheu favoravelmente o relatório preliminar do Eurostat e manifestou a intenção de, com base num relatório da Comissão, voltar a abordar a questão da responsabilidade, bem como eventuais acções futuras para evitar que tais acontecimentos se voltem a repetir. O presente documento, que se baseia no relatório final do Eurostat sobre os dados relativos ao défice e à dívida da Grécia no período de 1997 a 2003 e deve ser considerado em paralelo com esse relatório, surge em resposta à solicitação do Conselho.

A análise dos dados de 1997 a 2003 mostra que o défice orçamental foi revisto, tendo aumentado, em média, 2,1% do PIB durante o referido período. Mostra também que o rácio do défice orçamental ultrapassou sistematicamente 3% do PIB. Além disso, ao que tudo indica, para além de ter vindo, desde os anos noventa, a pressionar as autoridades gregas responsáveis pelas estatísticas para que apresentassem as suas contas com base em normas acordadas e comuns, o Eurostat efectuou, por diversas vezes, revisões dos dados comunicados pelas autoridades gregas e estas, já no passado, não prestaram a colaboração essencial exigida por um exercício desta natureza.

Em geral, a última revisão, realizada entre as notificações de Março e Setembro de 2004, assenta numa aplicação mais fiel do SEC 95 e na existência de novos dados. Os principais elementos que justificam a revisão do défice grego entre as notificações de Março e Setembro de 2004 são a subavaliação das despesas militares, a sobrestimação do excedente dos fundos da segurança social e a revisão para valores mais baixos das estimativas das receitas fiscais (sobretudo do IVA). O rácio défice/PIB revisto ascende agora a 4,1% em 2000, 3,7% em 2001, 3,7% em 2002 e 4,6% em 2003.

No que diz respeito às contas relativas a 1997, 1998 e 1999, estes dados diferem dos dados fornecidos em notificações anteriores devido, sobretudo, ao registo das despesas militares e ao tratamento das injecções de capital e das subvenções comunitárias. Após este exercício, os valores relativos ao défice correspondem a 6,6%, 4,3% e 3,4% do PIB em 1997, 1998 e 1999 respectivamente.

O presente relatório está organizado do seguinte modo: a parte 2 descreve de forma concisa o actual sistema, considerando o seu contexto jurídico e os papéis respectivos do Eurostat e dos institutos nacionais de estatística dos Estados-Membros; a parte 3 centra-se nas anomalias do caso grego: analisa as deficiências do sistema, no que diz respeito tanto às autoridades gregas, como ao Eurostat e a outros participantes no sistema; com base nesta análise, a parte 4 apresenta algumas conclusões quanto a eventuais acções que poderão ser adoptadas para evitar que problemas semelhantes se voltem a verificar.

2. Descrição do sistema actual

2.1. Base jurídica

O artigo 104.º do Tratado que institui a Comunidade Europeia estabelece que os Estados-Membros devem evitar défices orçamentais excessivos e que a Comissão acompanhará a evolução da situação orçamental e do montante da dívida pública dos Estados-Membros, a fim de identificar desvios importantes e de garantir o cumprimento da disciplina orçamental.

O Protocolo sobre o procedimento relativo aos défices excessivos (PDE), apenso ao Tratado (a seguir designado “o Protocolo”), estabelece, entre outras disposições, que os dados estatísticos a utilizar para a aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos serão fornecidos pela Comissão. O Protocolo estabelece ainda que os Estados-Membros devem pronta e regularmente apresentar informações sobre os seus défices programados e verificados e os níveis da sua dívida.

O Regulamento (CE) n.º 3605/93 do Conselho especifica as regras pormenorizadas do Protocolo (incluindo o procedimento de notificação). Os termos utilizados no Protocolo e no regulamento são definidos com base no sistema europeu de contas económicas integradas (SEC 95), instituído igualmente por um regulamento do Conselho (Regulamento (CE) n.º 2223/96). O SEC 95 é o sistema estatístico de referência das normas, definições e disposições em matéria de contabilidade, que visa garantir a coerência e a comparabilidade dos dados fornecidos pelos Estados-Membros.

O Regulamento (CE) n.º 3605/93 organiza o procedimento de notificação à Comissão dos dados orçamentais dos Estados-Membros de acordo com um calendário específico e regular.

Na sequência de uma iniciativa da Comissão, o Conselho ECOFIN de 18 de Fevereiro de 2003 adoptou um código de melhores práticas no que diz respeito à compilação, transmissão e publicação de dados para fins do procedimento relativo aos défices excessivos, no intuito de clarificar os procedimentos a nível dos Estados-Membros e da Comissão.

2.2. Papel do Eurostat

Em conformidade com as disposições do Protocolo, a Comissão desempenha o papel de autoridade estatística em matéria de PDE. Cabe a esta instituição fornecer os dados estatísticos que serão utilizados para aplicar o PDE, após avaliar a qualidade dos dados transmitidos pelos Estados-Membros. A Comissão deve, além disso, interpretar as regras contabilísticas sempre que existam dúvidas quanto à classificação das operações das administrações públicas e à forma como essas operações afectam os níveis do défice orçamental e da dívida pública. Se for caso disso, pode formular recomendações para as autoridades estatísticas nacionais sobre o registo de operações específicas.

A nível da organização interna da Comissão, as tarefas de análise das contas transmitidas e de interpretação das regras contabilísticas são da responsabilidade do Eurostat. Ao atribuir esta tarefa ao Eurostat, a Comissão garante o tratamento independente das questões de ordem contabilística e estatística por um organismo imparcial e tecnicamente competente, segundo critérios objectivos. Por outro lado, a independência e a competência técnica são reforçadas pelo auxílio que é prestado ao Eurostat pelo Comité de estatísticas monetárias, financeiras e de balança de pagamentos (CMFB), composto por estaticistas e contabilistas nacionais dos institutos nacionais de estatística e bancos centrais nacionais de todos os Estados-Membros, bem como por representantes da Comissão e do BCE e por observadores do Comité Económico e Financeiro (CEF).

O código de melhores práticas especifica o papel e o mandato do Eurostat enquanto autoridade estatística em representação da Comissão, no que diz respeito à avaliação dos dados notificados, bem como à sua eventual alteração e publicação.

A avaliação dos dados transmitidos pelos Estados-Membros efectuada pelo Eurostat consiste na verificação da conformidade com as regras contabilísticas, da exaustividade, plausibilidade e coerência dos dados. A avaliação baseia-se nos quadros transmitidos pelos Estados-Membros à Comissão, em outra informação que acompanhe os relatórios, em dados diversos, no inventário de procedimentos e estatísticas de base e em contactos regulares com os institutos nacionais de estatística. O Eurostat pode manifestar publicamente as suas reservas quanto aos dados transmitidos e chegar mesmo a introduzir alterações nos mesmos aquando da publicação dos valores reais do défice e da dívida.

2.3. Papel dos Estados -Membros

Em conformidade com o artigo 3.º do Protocolo, os Estados-Membros são responsáveis pela compilação dos dados relativos ao défice e à dívida e pela sua transmissão à Comissão. A qualidade das contas públicas compete, inicialmente, a cada Estado-Membro. A avaliação dos dados transmitidos realizada pelo Eurostat não exonera os Estados-Membros da sua própria responsabilidade.

O código de melhores práticas determina que os institutos nacionais de estatística devem agir segundo o princípio da independência científica e respeitar escrupulosamente as regras contabilísticas definidas no Regulamento (CE) n.º 3605/93 e no SEC 95. O código descreve também a obrigação dos Estados-Membros de comunicarem à Comissão, com a maior brevidade possível, quaisquer revisões dos dados, incluindo a documentação que explique essas revisões.

Em geral, tal como previsto no artigo 10.º do Tratado, os Estados-Membros têm a obrigação de facilitar o cumprimento da missão da Comunidade. Devem tomar as medidas gerais ou especiais capazes de assegurar o cumprimento das obrigações decorrentes do Tratado.

3. Identificação de um conjunto de anomalias acumuladas a todos os níveis do sistema

3.1. Questões de qualidade recorrentes na transmissão dos dados orçamentais pelas autoridades gregas

O relatório do Eurostat sobre a revisão dos dados orçamentais apresentado ao Conselho ECOFIN em 16 de Novembro de 2004 mostra que os serviços da Comissão identificaram correctamente as principais questões contabilísticas das contas orçamentais gregas e que as questões fundamentais tinham já vindo a ser levantadas desde 1997. Desde então, a Grécia foi objecto de um controlo mais estreito do que qualquer outro Estado-Membro, tal como o atesta, entre outros aspectos, o número de missões de acompanhamento[1], que foi consideravelmente mais elevado do que no caso dos restantes Estados-Membros. Esta acção intensiva reflectiu-se numa série de recomendações específicas dirigidas às autoridades gregas. Embora as recomendações fossem suficientemente claras, as autoridades gregas não as aplicaram, ou limitaram-se a aplicá-las parcialmente. No que diz respeito a determinadas questões (tal como as despesas militares e os juros capitalizados), as autoridades gregas garantiram ao Eurostat que as operações haviam sido correctamente registadas, embora em 2004 se afigurasse evidente que tal não era o caso.

Para funcionar correctamente, o quadro estatístico deve assentar num certo nível de cooperação dos Estados-Membros. Com base nas informações recentes de que a Comissão dispõe, as declarações proferidas pelas autoridades gregas no passado, quer em reuniões periódicas quer em correspondência formal com o Eurostat, nem sempre foram inteiramente exactas.

Desde 2002, o Eurostat manifestou sistematicamente as suas reservas quanto a determinados dados relativos à Grécia. Ao passo que a maior parte dos países nunca foi objecto de reservas, e alguns foram questionados apenas uma vez, a Grécia suscitou reservas pelo menos quatro vezes.

Ao que tudo indica, as deficiências das estatísticas fiscais gregas no passado tiveram na origem, em grande medida, debilidades sistémicas, sobretudo nos domínios das contas nacionais e das contas do sector público. Por conseguinte, há uma certa falta de experiência nestas questões, o que poderá em parte explicar o incumprimento das recomendações do Eurostat. Faltam também dados de base fiáveis, necessários para a produção de contas públicas de boa qualidade. Consequentemente, o instituto nacional de estatística grego utilizou métodos de substituição que não produziram resultados fiáveis. Refira-se, a título de exemplo, os dados revistos relativos à segurança social.

A Comissão assinala que a notificação de Setembro apresentada pelas autoridades gregas, bem como as respostas destas autoridades a novos pedidos específicos efectuados pela Comissão desde essa data, já permitiram reduzir significativamente os elementos de não conformidade com a legislação supramencionada.

3.2. Insuficiências no fornecimento de dados orçamentais pelo Eurostat

Com base na actual legislação, o Eurostat não tem autoridade para exercer um controlo directo das contas das administrações dos Estados-Membros. As discussões entre o Eurostat e as autoridades estatísticas nacionais baseiam-se no espírito de cooperação das autoridades nacionais. O Eurostat não pode proceder à compilação directa de dados a partir de fontes de base, não pode exigir às autoridades nacionais que forneçam informação que seja considerada pertinente para verificar os dados relativos ao défice e à dívida transmitidos, nem pode fazer averiguações no local relativamente a questões susceptíveis de requerer esclarecimentos suplementares. À semelhança de outros sistemas estatísticos, o Eurostat, enquanto autoridade estatística da Comunidade, opera numa base de boa fé com os fornecedores de dados de base.

Pese embora a enorme responsabilidade e a sua complexidade, o número de funcionários do Eurostat responsáveis pela análise das estatísticas fiscais é relativamente reduzido. Algumas das tarefas (não fundamentais) foram externalizadas. O Eurostat carece dos recursos necessários para desenvolver capacidades de inspecção efectivas no domínio das estatísticas do PDE. Todavia, a partir de 2002, o Eurostat começou a manifestar publicamente nos seus comunicados de imprensa as suas dúvidas quanto a diversos problemas contabilísticos nas notificações gregas.

O Eurostat não teve a perspicácia suficiente para levar de imediato os problemas ao nível público pertinente, ao invés de se cingir a discussões entre estaticistas (que, na altura, não estavam suficientemente sensibilizados para as discussões a nível político). Por outro lado, houve também lacunas no que se refere à necessidade de dar prioridade e de se concentrar em actividades fundamentais. Em retrospectiva, a Comissão deveria ter comunicado, de forma mais precoce e sistemática, os problemas verificados ao Comité Económico e Financeiro e ao Conselho ECOFIN. Em especial, já aquando da validação dos dados do défice de 1999, em Março de 2000, o Eurostat poderia ter assinalado problemas potenciais de conformidade com o SEC 95. Deveria igualmente ter realizado uma análise mais aprofundada e sistemática da coerência e compatibilidade dos dados. Os relatórios de convergência apresentados em 2000 pela Comissão e o BCE poderiam ter levantado algumas questões neste contexto (os dados disponíveis à data mostravam um défice de 1,6% do PIB relativamente a 1999).

3.3. Actuais limites dos sistemas de transmissão e fornecimento de dados orçamentais no seu conjunto

Os relatórios das missões (realizadas em cooperação com a DG ECFIN e o BCE) foram disponibilizados aos membros do CMFB já na década de noventa. As questões foram discutidas de forma recorrente a nível técnico, tendo todos os Estados-Membros participado no processo de consulta.

Através das suas instâncias políticas, os Estados-Membros poderiam também ter prestado mais atenção às revisões estatísticas. A revisão exaustiva dos dados em 2002 passou despercebida. A fragilidade estatística dos dados orçamentais da Grécia foi salientada repetidamente nas avaliações da Comissão e reflectiu-se no fornecimento de dados pelo Eurostat.

4. Acções propostas

4.1. Propostas relativas a questões sistémicas

A Comissão está actualmente a elaborar orientações com vista a melhorar a governação estatística. É necessário estabelecer normas a nível europeu no que diz respeito à independência, integridade e responsabilidade dos institutos nacionais de estatística, a fim de dar resposta à solicitação do Conselho ECOFIN de 10 de Setembro de 2004. A Comissão está a ponderar a possibilidade de organizar esse quadro com base num código de conduta, provavelmente através do mecanismo de uma directiva.

A melhoria da governação implica também, entre outros aspectos, que a Comissão deve comunicar atempadamente a existência de eventuais problemas assim que estes se verifiquem. Esta medida está conforme com o código de boas práticas de Fevereiro de 2003, nos termos do qual, no prazo de um mês após a data-limite de notificação, a Comissão deve resumir as principais questões ou problemas dos quadros transmitidos pelos Estados-Membros, a fim de identificar soluções e permitir a melhoria constante da qualidade e actualidade dos dados.

A fim de melhorar a gestão, será ainda necessário reforçar os procedimentos de notificação, verificação e publicação e tornar o sistema mais estável, simples e transparente. Os Estados-Membros deverão também prestar um apoio constante ao sistema.

4.2. Propostas relativas ao Eurostat

A Comissão contemplará a possibilidade de elaborar uma proposta com vista a completar as regras actuais através do reforço dos mecanismos de controlo dos dados. Ao abrigo da legislação existente, a Comissão não tem poder para controlar directamente as contas públicas. É necessário alargar o actual conjunto de regras, por forma a garantir que o Eurostat, enquanto autoridade estatística, possa efectuar controlos efectivos dos dados transmitidos pelos Estados-Membros. Esta medida contribuirá para clarificar as responsabilidades.

A Comissão contemplará ainda a elaboração de uma proposta para aumentar as suas capacidades de controlo e inspecção das estatísticas relativas ao PDE. Tal implicará o reforço dos serviços da Comissão responsáveis pelo tratamento destas questões e a possibilidade de recorrer a um maior leque de conhecimentos especializados nos Estados-Membros. Exigirá, ainda, a planificação sistemática das actuais missões, bem como missões de verificação mais prolongadas e exaustivas.

4.3. Medidas relativas à Grécia

A Comissão vai instaurar um processo por infracção contra as autoridades gregas pelo facto de não terem sistematicamente fornecido à Comissão dados estatísticos em conformidade com as disposições do artigo 3.º do Protocolo sobre o procedimento relativo aos défices excessivos apenso ao Tratado, do Regulamento (CE) n.º 3605/93 do Conselho e do Regulamento (CE) n.º 2223/96 do Conselho relativo ao sistema europeu de contas nacionais e regionais. A Comissão entende que esta situação se deveu à existência de problemas sistémicos persistentes a nível dos serviços competentes.

[1] Para uma descrição pormenorizada, consultar o relatório final do Eurostat sobre a revisão dos dados relativos ao défice e à dívida da Grécia, de 22 de Novembro de 2004.