COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 14.07.1998 
COM(1998) 459 final 
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO 
UM ESPAÇO DE LIBERDADE, DE SEGURANÇA E DE JUSTIÇA 

UM ESPAÇO DE LIBERDADE, DE SEGURANÇA EDEJUST1ÇA || 
QUADRO GERAL 
Objectivo 
O Conselho Europeu de Cardiff solicitou ao Conselho e à Comissão que apresentassem 
um plano de acção sobre "a melhor forma de aplicar as disposições do Tratado de 
Amsterdão relativas ao estabelecimento de um espaço de liberdade, de segurança e de 
justiça". Ao proceder assim, o Conselho Europeu não pretendeu lançar um mero 
exercício de estilo ou de reforma dos procedimentos, mas demonstrar a sua vontade de 
corresponder às grandes preocupações da opinião pública através de uma acção concreta. 
Este pedido inscreve-se no quadro de uma iniciativa clara e ambiciosa: lançar a União 
num processo de reformas capazes de a aproximar dos cidadãos. 
Porém, antes de enumerar as diferentes formas de tornar este espaço operacional, é 
preciso reflectir primeiro no próprio conceito de "espaço de liberdade, de segurança e de 
justiça". 
Este conceito sintetiza, consagrando-as a nível comunitário, as nossas tradições 
democráticas e as nossas concepções do Estado de Direito. Os valores comuns 
subjacentes ao objectivo de criação de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça 
são, efectivamente, princípios que estão tradicionalmente ligados às democracias 
modernas da União Europeia. O desafio estabelecido pelo Tratado de Amsterdão não 
consiste em reinventar a democracia e o Estado de Direito, mas sim dar aos cidadãos a 
possibilidade de beneficiarem colectivamente desta tradição democrática. Outro dos 
aspectos essenciais consiste na integração económica e social dos nacionais de países 
terceiros legalmente estabelecidos, bem como no princípio de não discriminação previsto 
pelo Tratado de Amsterdão. 
Os três conceitos de liberdade, de segurança e de justiça estão estreitamente ligados, A 
liberdade perde grande parte do seu sentido se não a pudermos viver num ambiente 
seguro, fundado num sistema de justiça em que todos os cidadãos e residentes possam ter 
confiança. Estes três conceitos indissociáveis têm um mesmo "denominador comum" - as 
pessoas - e a plena realização de um pressupõe a plena realização dos outros. Manter o 
equilíbrio entre estes conceitos deve constituir o fio condutor da acção da União. 
Fundamentos 
Seria ilusório pensar que este espaço pode ser criado a partir do nada. Em numerosos 
domínios, a Comunidade e a União desenvolveram já acções que contribuem, nos seus 
domínios respectivos, para realizar este objectivo. 
Assim, a principal característica do mercado interno consiste na criação de um espaço em 
que as mercadorias, as pessoas, os serviços e os capitais devem poder circular livremente. 
A Comunidade instituiu igualmente diversos instrumentos de política social que reforçam 
o sentido de pertença dos cidadãos, complemento indispensável deste espaço sem 
fronteiras. 
Além disso, desde a entrada em vigor do Tratado de Maastricht, foram lacadas as bases 
de uma coopera9ão mais específica nos domínios da justÍ9a e dos assuntos internos. 
Paralelamente, mas à margem do Tratado da União Europeia, Schengen concretizou a 
vontade de alguns Estados-membros de prosseguirem os seus esforços no domínio da 
livre circula9ão das pessoas. 
Por último, no plano internacional, nomeadamente no âmbito do Conselho da Europa, os 
Estados-membros assumiram compromissos que abrangem diversos aspectos deste 
"espa9o". 
Avançar mais? 
Por muito importantes e significativos, estas diversas realiza9ões não foram consideradas 
suficientes pelos cidadãos para assegurar a concretiza9ão desta dimensão da União 
Europeia. Apesar dos grandes esforços realizados, subsiste o sentimento de que os 
resultados obtidos são insuficientes. Para além da falta de transparência e de garantias 
judiciais situa9ão explica-se por duas razões principais: 
- estas ac9ões não estão organizadas em torno de um conceito único que lhes confira 
sentido e coerência enquanto etapas da realiza9ão de um objectivo específico; 
- os instrumentos utilizados não foram concebidos para este efeito no caso das políticas 
comunitárias (por exemplo, as medidas de integra9ão social não têm por finalidade 
directa prevenir a criminalidade, embora possam contribuir em grande medida para 
tal) ou revelaram-se insuficientes (tal como demonstra, no quadro de coopera9ão JAI, 
o recurso excessivo a instrumentos não vinculativos ou o facto de as principais 
conven9ões adoptadas não terem sido ratificadas). 
O Tratado de Amsterdão: um passo importante na direcção certa 
Este balan90 contrastado não corresponde às preocupa9ões constantes da opinião pública 
dos Estados-membros, às quais o Conselho Europeu tem feito referência em várias 
ocasiões. 
É por este motivo que as novas disposÍ9ões adoptadas em Amsterdão são importantes, 
uma vez que proporcionam a possibilidade de realizar progressos significativos. Por um 
lado, afirmam o objectivo de preservar e desenvolver a União como espa90 de liberdade, 
de segurada e de justÍ9a, especificando os diferentes aspectos envolvidos. Por outro 
lado, proporcionam à União o quadro necessário para realizar este espa90 e reforçam os 
instrumentos, submetendo-os, simultaneamente, a um controlo mais rigoroso por parte 
dos órgãos judiciais e das instituÍ9ões democráticas. O método comunitário é confirmado 
pela comunitariza9ão de vários domínios do actual "terceiro pilar" e pelo reforço do 
papel das InstituÍ9ões comunitárias no domínio da coopera9ão policial e judicial. Por 
último, a integra9ão de Schengen consagra os esforços dos Estados-membros que se 
empenharam nesta coopera9ão e proporciona à União uma base que deverá ser 
desenvolvida. 
Neste contexto, a plena aplica9ão das disposÍ9ões do Tratado de Amsterdão constitui uma 
oportunidade única. No entanto, é de recordar que, pelo menos nos próximos cinco anos, 
a coopera9ão continuará a ser submetida à regra da unanimidade. 
COMO AVANÇAR 
Um novo espírito de cooperação interinstitucional 
Traduzir os objectivos ambiciosos do Tratado de Amsterdão em medidas concretas 
constitui uma responsabilidade de grande importância que é partilhada por todas as 
Institui9ões. Ficar nas declara9ões de inten9ão ou efectuar meras altera9ões pontuais 
significaria expor a União ao risco de causar na opinião pública uma decep9ão 
proporcional às suas expectativas. 
Uma das chaves do êxito reside num novo espírito de coopera9ão interinstitucional. É 
certo que o novo dispositivo de Amsterdão se caracteriza por um ajustamento das 
responsabilidades que reforça o papel da Comissão. Porém, o que é importante não é 
tanto o facto de dispor de um direito de iniciativa, partilhado ou exclusivo, mas sim a 
forma como esse direito é exercido. De qualquer modo, o Tratado prevê que, durante um 
período de cinco anos, o direito de iniciativa seja partilhado entre a Comissão e os 
Estados-membros no que respeita às matérias transferidas para o quadro comunitário. Por 
isso, nestes domínios, mais dp que em quaisquer outros, é necessário prosseguir um 
diálogo construtivo entre os Estados-membros e a Comissão. 
A Comissão, por seu turno, tenciona orientar a sua ac9ão em torno dos dois eixos 
seguintes: 
- Utilizará, evidentemente, o seu direito de iniciativa, mas fá-lo-á determinando 
prioridades que terão em conta o calendário estabelecido pelo próprio Tratado no que 
respeita à plena realiza9ão da livre circula9ão de pessoas. Fundamentará a sua ac9ão 
numa boa compreensão do princípio da subsidiariedade e numa análise das 
possibilidades proporcionadas pelo novo Tratado para consolidar a ac9ão da 
Comunidade e da União nos domínios em esta foi entravada pelas imperfeÍ9Ões do 
quadro institucional actual. No capítulo "Prioridades", é apresentada uma primeira 
indica9ão destas prioridades ; 
- Procurará assegurar que a oportunidade proporcionada pelo Tratado de Amsterdão 
não seja desperdi9ada. Neste aspecto, a Comissão assinalará atitudes que sejam 
contrárias ao espírito do novo Tratado. Concretamente, a Comissão procurará 
assegurar que esse espírito seja respeitado durante esse período de transÍ9ão no que 
respeita aos trabalhos em curso e à integra9ão do acervo de Schengen. Este aspecto é 
abordado na sec9ão seguinte. 
A transição para o novo Tratado 
Devem ser solucionadas quatro questões de transÍ9ão: 
O acervo de Schengen, cuja repartÍ9ão entre os futuros "primeiro" e "terceiro" pilares 
terá consequências significativas para os trabalhos realizados neste domínio. É possível 
que, se não houver acordo quanto a esta repartÍ9ão até à entrada em vigor do Tratado, seja 
aplicada a solu9ão de recurso prevista no Protocolo do Tratado de Amsterdão relativo à 
integra9ão do acervo de Schengen, que insere todo o acervo de Schengen no âmbito do 
futuro Título VI. A Comissão considera que esta solu9ão não é aceitável e que deverão 
ser tomadas medidas de correc9ão ao longo do tempo, mediante a adop9ão dos 
instrumentos comunitários adequados para retomar as partes do acervo de Schengen que 
se inserem no âmbito do futuro "primeiro" pilar. 
"Trabalhos em curso". Actualmente, o Conselho está a examinar certas propostas de 
instrumentos que foram apresentadas antes da assinatura do Tratado de Amsterdão e que 
poderão ser aprovadas pelo Conselho antes da entrada em vigor do Tratado. A Comissão 
continuará a apoiar os esforços já desenvolvidos para introduzir as formula9Ões 
adequadas do Tratado de Amsterdão. No entanto, se estes esforços fracassarem, será 
obviamente necessário substituir estas propostas por textos com base no Tratado de 
Amsterdão imediatamente após a entrada em vigor do Tratado. 
Iniciativas da Comissão que estão actualmente a ser apreciadas pelo Conselho. Estas 
iniciativas, de entre as quais as mais importantes são a proposta.de conyen9ão sobre a 
admissão e a proposta de ac9ão comum relativa à protec9ão temporária, são fundadas no 
Tratado de Maastricht. É pouco provável que sejam adoptadas antes da entrada em vigor 
do Tratado de Amsterdão. Tal como já indicado nas propostas da Comissão, serão 
elaborados novos textos para serem propostos imediatamente a seguir à entrada em vigor 
do Tratado, sendo utilizada a mesma abordagem para qualquer nova iniciativa tomada 
pela Comissão até à entrada em vigor do Tratado. 
O acervo existente do terceiro pilar, tal como transmitido aos países candidatos, parte do 
qual é anterior ao Tratado de Maastricht, nomeadamente a Conven9ão de Dublin. No que 
respeita a estes instrumentos, há que examinar se são necessárias versões conformes ao 
Tratado de Amsterdão e, se assim for, de acordo com que calendário. Para além de 
eventuais melhoramentos quanto ao fundo, estes instrumentos deverão, pelo menos, ser 
reformulados em termos do envolvimento das Institui9ões da União. 
As PRIORIDADES 
A Comissão tenciona conjugar os seus esforços com os das outras Instruções da União e 
dos Estados-membros para tornar este espa9o de liberdade, segurada e justÍ9a mais 
tangível na vida quotidiana dos cidadãos. A sua ac9ão será orientada pelas prioridades 
explicitadas nas sec9ões seguintes. 
É de ter em conta que uma das características da coopera9ão nos domínios da justi9a e 
dós assuntos internos reside no facto de se basear tanto em sistemas operacionais como 
em instrumentos legislativos. Os Estados-membros e as respectivas autoridades 
competentes têm grandes responsabilidades neste aspecto. Ainda nestes domínios, a 
Comissão orientar-se-á pelas directrizes gerais que definiu para a sua política legislativa, 
nomeadamente mediante a realiza9ão das consultas que antecedem a iniciativa da 
Comissão. 
Além disso, é de não esquecer que existe uma liga9ão importante com o processo de 
alargamento, nomeadamente com a estratégia de pré-adesão. Os países candidatos têm 
plena consciência de que o domínio da justÍ9a e dos assuntos internos se revestirá de 
especial importância para a adesão. No entanto, a natureza do acervo da JAI é diferente 
da natureza do acervo da União. Muito está ainda por fazer e, por isso, o acervo estará em 
constante desenvolvimento durante o período de pré-adesão. A União tem por dever, para 
consigo própria e para com os países candidatos, proceder ao desenvolvimento deste 
acervo de uma forma tão rápida e concreta quanto possível, a fim de instituir um quadro 
preciso e completo. A Comissão deve igualmente garantir que a assistência que a União 
pode pôr à disposÍ9ão dos países candidatos seja utilizada da melhor forma possível. 
UM ESPAÇO DE UBERDADE 
Uni conceito mais amplo de liberdade 
O conceito mais amplo inscrito no Tratado de Amsterdão pretende conferir ao termo 
"liberdade" um sentido que vai para além da livre circula9ão das pessoas entre os 
Estados-membros. É também a liberdade de viver num ambiente em que a lei é 
respeitada, sabendo que as autoridades públicas, separada ou conjuntamente (a nível 
nacional, a nível da União e para além da União) utilizam todas as suas competências 
para combater e reprimir aqueles que pretendem negar ou utilizar abusivamente essa 
liberdade. Esta concep9ão de liberdade abrange igualmente todo o conjunto de direitos 
humanos fundamentais, incluindo a protec9ão contra todas as formas de discrimina9ão. 
Uma outra liberdade fundamental que deve ser objecto de especial aterão na nossa 
sociedade moderna, caracterizada por um crescimento rápido das trocas de informa9ão, é 
o respeito pelo direito à vida privada, em especial no que respeita à protec9ão dos dados 
de carácter pessoal. Este princípio aplica-se particularmente quando há que constituir 
redes de intercâmbio de dados para apoiar o desenvolvimento da coopera9ão policial e da 
coopera9ão judicial em matéria penal. A Comissão tomará as medidas necessárias que 
permitam assegurar uma protec9ão adequada dos dados de carácter pessoal que são 
objecto de troca no quadro do espa9o de liberdade, de segurada e de justiça. 
O acervo de Schengen 
O objectivo da coopera9ão no domínio da justÍ9a e dos assuntos internos tem estado até 
agora estreitamente ligado à livre circula9ão das pessoas. Teve por efeito concentrar os 
esforços em medidas destinadas a compensar a supressão dos controlos nas fronteiras 
internas, tendo sido adoptados vários instrumentos úteis e importantes. 
A integra9ão do acervo de Schengen na União terá por efeito conferir a esta última uma 
base para desenvolver um espa9o de liberdade, de segurada e de justiça no quadro da 
União, o que representa um verdadeiro salto qualitativo. 
Neste momento, é necessário assegurar, com toda a transparência, tanto a gestão e o 
controlo do bom funcionamento deste espa90 sem fronteiras, como o seu 
desenvolvimento futuro. A Comissão contribuirá para realizar este objectivo tendo em 
conta o "know-how" de que a própria Comissão e os Estados-membros participantes 
dispõem: para alguns aspectos como a política dos vistos, a Comissão dispõe já do 
"know-how" necessário; noutros domínios, como o dos aspectos técnicos do SIS, a 
Comissão tenciona desenvolver o seu "know-how" a partir do dos Estados-membros. 
Políticas de imigração e de asilo 
Ao analisar as prioridades futuras, devem ser aplicadas considera9ões diferentes à política 
de imigra9ão, por um lado, e à política de asilo, por outro. Os trabalhos nestes domínios 
serão essencialmente determinados pelo facto de o novo Tratado prever a obriga9ão de 
actuar durante o período de cinco anos após a entrada em vigor num amplo conjunto de 
domínios ligados à imigra9ão e ao asilo, tanto a nível da substância como dos 
procedimentos. Foi já realizado um volume substancial de trabalho. No entanto, os 
instrumentos até agora adoptados apresentam dois tipos de insuficiências: são 
frequentemente fundados em actos sem efeitos jurídicos vinculativos, tais como 
resolu9ões ou recomenda9Ões, e não integram mecanismos adequados de 
acompanhamento. O compromisso assumido no Tratado de Amsterdão no sentido de 
serem utilizados futuramente instrumentos comunitários proporciona a possibilidade de 
corrigir estas insuficiências. 
No que respeita à imigração, todos os Estados-membros estão sujeitos a pressões 
migratórias de proveniências numerosas, e muitas vezes novas, às quais têm de dar 
resposta procurando estabelecer um equilíbrio entre considera9ões económicas e 
considera9ões humanitárias e respeitando, simultaneamente, a legisla9ão comunitária e 
acordos internacionais importantes. Tal aplica-se particularmente à questão do 
reagrupamento familiar, que constitui a mais importante categoria de imigrantes ainda 
admitidos na União. A supressão dos controlos nas fronteiras, internas e a no9ão de 
fronteiras externas comuns tornam mais desejável o desenvolvimento, na União, de 
abordagens mais próximas e de uma coopera9ão mais estreita no domínio da política da 
imigra9ão. Neste contexto, a luta contra o tráfico de seres humanos constituirá uma 
prioridade importante. 
No caso do asilo, a Conven9ão de Genebra de 1951 constitui a base comum em que 
assenta o regime do refugiado europeu. O Conselho aprovou já orienta9ões comuns para 
a interpreta9ão da definÍ9ão de refugiado contida nesta conven9ão, mas ainda há que 
tomar outras medidas. É urgente completar a Conven9ão de Genebra através de 
instrumentos que permitam dar resposta aos desafios actuais em matéria de asilo, 
especialmente em situa9Ões de afluxo em massa de pessoas que procuram protec9ão 
internacional. Quando se agudiza um conflito numa região em crise, o número de pessoas 
que abandonam essa região e que chegam à União em busca de protec9ão pode ser de tal 
ordem que a aplicação dos procedimentos normais de asilo se torna rapidamente 
impossível. Além disso, algumas dessas pessoas podem necessitar de uma protec9ão 
internacional sem que possam beneficiar das disposÍ9ões da Conven9ão de Genebra. Por 
este motivo, a Comissão considera que é extremamente importante adoptar um 
mecanismo que permita conceder uma protec9ão temporária, dando assim a possibilidade 
à União de responder de forma adequada a situa9ões de afluxo em massa. Este 
mecanismo deve ser acompanhado de um mecanismo de solidariedade para apoiar os 
Estados-membros mais afectados por uma situa9ão especial. Para além das situa9Ões de 
afluxo em massa, a União deve elaborar normas mínimas para os procedimentos de asilo, 
bem como formas subsidiárias de protec9ão, para as pessoas cuja situa9ão individual 
requeira uma protec9ão, ainda que não sejam consideradas refugiados na acep9ão da 
Conven9ão de Genebra. 
Integração dos nacionais de países terceiros 
Um conceito amplo de liberdade não pode ser exclusivamente reservado aos cidadãos da 
União Europeia. Deve englobar também os mais de dez milhões de nacionais de países 
terceiros que residem legal e permanentemente nos nossos Estados-membros. 
Até agora, os esforços neste domínio não foram desenvolvidos de forma generalizada e 
sistemática, tendò-se limitado à adop9ão de medidas específicas (por exemplo, a 
coordena9ão dos sistemas de segurada social). A União Europeia deve definir uma 
posÍ9ão comum que especifique em que medida deverá ser dado igual tratamento aos 
nacionais de países terceiros e aos cidadãos da União Europeia. Do mesmo modo, deve 
ser prosseguida a reflexão sobre a distin9ão a efectuar entre os nacionais de países 
terceiros chegados recentemente e aqueles que já residem há muito tempo nos 
Estados-membros numa base permanente. 
UM ESPA ÇO DE SEGURANÇA 
Só é possível tirar pleno partido das vantagens proporcionadas por um espa90 de 
liberdade se as pessoas que delas beneficiam viverem num espa9o no qual se sintam em 
segurada. 
Analisando o novo Tratado, torna-se evidente que o objectivo acordado não consiste em 
criar um espa90 de segurada europeu que constitua um território comum, no qual seriam 
aplicados procedimentos uniformes de detec9ão e de investiga9ão a todas as instâncias 
policiais e judiciais no tratamento das questões de segurada na Europa. As novas 
disposÍ9ões também não afectam o exercício das-responsabilidades que incumbem aos 
Estados-membros para assegurarem o respeito da lei e garantirem a segurada interna. 
O Tratado de Amsterdão fornece, antes de mais, um quadro institucional para 
desenvolver uma ac9ão comum aos Estados-membros nos domínios indissociáveis da 
coopera9ão policial e judicial em matéria penal. O objectivo declarado consiste em 
prevenir e combater no plano adequado "a criminalidade, organizada ou não, em especial 
o terrorismo, o tráfico de seres humanos e os crimes contra as criadas, o tráfico ilícito de 
droga e o tráfico ilícito de armas, a corrup9ão e a fraude". 
A Comissão, pela parte que lhe toca, tenciona utilizar de forma realista o seu novo direito 
de co-iniciativa previsto no Tratado de Amsterdão para a coopera9ão nos domínios 
policial e judicial, reconhecendo o papel primordial dos Estados-membros neste contexto. 
Como primeira medida e fundando-se na experiência adquirida com a abordagem 
transpilares do plano de ac9ão contra o crime organizado, a Comissão estudará a 
possibilidade de alargar futuras iniciativas adoptadas no âmbito do primeiro pilar para 
incluir, se for caso disso, propostas ligadas aos domínios policial e judicial. Esta forma de 
proceder reforçará a defesa dos interesses da União, independentemente do pilar em que 
se encontram inseridos (por exemplo, a protec9ão dos interesses financeiros da CE ou a 
protec9ão do ambiente). 
Europol 
O novo Tratado reconhece o papel essencial e central que a Europol deverá desempenhar 
ao exigir que sejam adoptadas certas medidas específicas durante o período de cinco anos 
a seguir à sua entrada em vigor. O novo Tratado prevê, em especial, uma coopera9ão 
reforçada e tarefas de carácter mais operacional para a Europol. Por isso, a partir do 
momento em que a Conven9ão relativa à Europol foi finalmente ratificada por todos os 
Estados-membros, é importante dar início o mais rapidamente possível aos trabalhos de 
aplica9ão destas medidas, por forma a que a Europol possa desempenhar plenamente o 
seu novo papel de instrumento indispensável de coopera9ão europeia. Estes 
desenvolvimentos devem fundar-se no "acervo" da Unidade «Drogas» da Europol que, 
enquanto precursor da Europol, adquiriu experiência em domínios como o intercâmbio de 
informa9ões, o apoio técnico operacional, as análises de amea9a e os relatórios de 
situa9ão. 
Criminalidade organizada 
A criminalidade organizada representa uma amea9a importante e de proporções 
crescentes. Este fenómeno desenvolveu-se a nível internacional a uma velocidade 
alarmante, tanto no que toca à sua composÍ9ão, como ao seu alcance. Não só existem 
certos grupos estrangeiros de crime organizado que criam estruturas nos países da União, 
como também se verifica que a coopera9ão transfronteiras entre estes grupos e grupos de 
crime que operam no interior dos Estados-membros está a aumentar. 
A resposta da União a este desafio está contida no Plano de ac9ão destinado a combater o 
crime organizado, aprovado pelo Conselho Europeu de Amsterdão, que prevê uma 
abordagem integrada em cada fase, desde a preverão e a repressão, até aos 
procedimentos penais. 
Foram já realizados importantes progressos, tal como reconheceu o Conselho Europeu de 
Cardiff. Paralelamente aos progressos realizados no domínio judicial, a coopera9ão a 
nível da União Europeia permitiu xonstiruir -redes europeias entre as autoridades 
operacionais nacionais responsáveis nos domínios policial e judicial, permitindo-lhes 
realizar opera9Ões de vigilância comuns, reforçar os conhecimentos e a forma9ão 
especializada em certos domínios, tais como a droga, o branqueamento de capitais, o 
terrorismo, os veículos roubados, o "hooliganismo", a criminalidade ligada às novas 
tecnologias e a violência urbana. 
Droga 
O domínio da droga merece uma referência especial. A droga constitui uma amea9a para 
a segurada colectiva e individual que pode revestir diversas formas que estão 
frequentemente, mas nem sempre, ligadas à criminalidade organizada. É um domínio em 
que a Europa tem vindo a desempenhar um papel específico e influente ao preconizar 
uma política global fundada na responsabilidade partilhada entre países consumidores e 
países produtores. No entanto, neste quadro global, é evidente que um dos factores 
essenciais será a mobiliza9ão de todas as forças que os diferentes senhos repressivos 
possam dispor colectivamente para combater os traficantes e as organiza9ões de crime 
que operam à sua sombra. O Tratado de Amsterdão reforçará a capacidade da Comissão 
para que possa contribuir para a luta contra a droga na União, mesmo em domínios 
relativamente aos quais a Comissão não dispunha até agora de um direito formal de 
iniciativa. A elabora9ão do plano de ac9ão da União contra a droga para 2000-2005 
constituirá uma prioridade para o próximo ano. 
UM ESPA ÇO DE JUSTIÇA 
Na União Europeia, os sistemas judiciais foram-se desenvolvendo progressivamente 
durante um período muito longo. Um sistema judicial independente e eficaz é um 
elemento essencial do Estado de Direito que faz parte das nossas tradÍ9ões comuns. 
Dado que a evolu9ão não foi a mesma em todos os Estados-membros, o facto de os 
sistemas judiciais apresentarem diferen9as substanciais quanto ao fundo e quanto aos 
procedimentos não é surpreendente. Porém, é forçoso reconhecer que os obstáculos e 
dificuldades resultantes dessas diferen9as são dificilmente compreensíveis para as 
pessoas que residem na União, sobretudo quando é suposto que possam deslocar-se 
livremente e desenvolver a sua vida privada num espa9o sem fronteiras internas, o qual 
passou agora a constituir também um espa9o de liberdade, de segurada e de justi9a. O 
mesmo se aplica às empresas que operam num mercado único. 
O novo impulso conferido pelo Tratado de Amsterdão e os instrumentos que introduziu 
proporcionam a possibilidade de analisar aquilo que o espa9o de "justiça" deve procurar 
realizar. O grande objectivo consiste em proporcionar aos cidadãos um sentimento 
comum de justi9a em toda a União. A justÍ9a deve ser encarada como um meio de 
facilitar a vida quotidiana das pessoas e de submeter aos seus procedimentos aqueles que 
>amea9am a liberdade e a segurada dos indivíduos e da sociedade. Isto implica 
proporcionar o acesso à justi9a e estabelecer plena coopera9ão entre os Estados-membros 
no domínio judicial. O Tratado de Amsterdão fornece um quadro conceptual e 
institucional para garantir que estes valores sejam defendidos em toda a União, isto é, o 
contexto no qual é possível desenvolver uma política global da União no que respeita à 
administra9ão da justÍ9à. 
No quadro da consolida9ão de um espa90 de liberdade, de segurada e de justÍ9a, a no9ão 
de ordem pública surge como um denominador comum numa sociedade democrática e 
num Estado de Direito. Com a entrada em vigor do Tratado de Amsterdão, este conceito, 
que até agora tem sido principalmente determinado por cada Estado-membro, deverá 
também ser apreciado em termos do novo espa90 europeu. Independentemente das 
responsabilidades que incumbem aos Estados-membros em matéria de manuten9ão da 
ordem pública, convirá delinear gradualmente uma "ordem pública europeia", fundada 
numa avalia9ão dos interesses fundamentais comuns. 
A cooperação judicial em matéria civil 
O reforço da coopera9ão judicial em matéria civil, cujo desenvolvimento foi por muitos 
considerado demasiado lento, representa uma etapa fundamental na cria9ão de um espaço 
judicial europeu que comporte benefícios tangíveis para os cidadãos da União. Os 
cidadãos que respeitam a lei têm, com efeito, o direito de esperar que a União simplifique 
e facilite o seu ambiente judicial. Neste aspecto, princípios como a segurança jurídica e a 
igualdade no acesso à justi9a deverão constituir um objectivo essencial, o que implica 
uma identifica9ão fácil do órgão jurisdicional competente, uma indica9ão clara do direito 
aplicável, a existência de procedimentos judiciais rápidos e equitativos e procedimentos 
eficazes de execu9ão. 
A cooperação judicial em matéria penal 
Há que envidar esforços para que a coopera9ão judicial em matéria penal atinja o nível já 
obtido pela coopera9ão policial. Seja qual for a sua eficácia, esta coopera9ão judicial 
encontra-se actualmente limitada face a fenómenos como a criminalidade organizada, a 
menos que se verifique uma aproxima9ão das legisla9ões e uma simplifica9ão dos 
procedimentos. 
Em termos concretos, tal significa, antes de mais, que os comportamentos criminosos 
devem ser abordados da mesma forma em toda a União: terrorismo, coirup9ão, tráfico de 
seres humanos e crime organizado devem ser objecto de medidas que instituam regras 
mínimas relativamente aos elementos constitutivos das infrac9ões penais e deverão ser 
processados com o mesmo vigor, independentemente do local em que se verificarem. Se 
um comportamento criminal grave receber um tratamento equivalente e se as garantias 
processuais forem comparáveis em toda a União, há que examinar as possibilidades de 
melhorar a coordena9ão da repressão sempre que seja possível conciliar uma maior 
eficácia com o respeito dos direitos individuais. Tal aplica-se, em especial, aos domínios 
em que a União já desenvolveu políticas comuns e aos domínios em que os aspectos 
transfronteiras são importantes, tais como os crimes no domínio do ambiente, os crimes 
que envolvem altas tecnologias, a corrup9ão e a fraude, o branqueamento de capitais, etc. 
Seja como for, o reforço das competências da Europol deverá ser acompanhado pelo 
desenvolvimento de uma magistratura a nível da União. 
Os procedimentos 
As regras processuais deverão proporcionar, em geral, as mesmas garantias, por forma a 
assegurar que não haja tratamentos desiguais de um órgão jurisdicional para o outro. As 
regras podem ser diferentes desde que sejam equivalentes. Tal cobrirá, em especial, as 
questões relativas ao direito da defesa, relativamente às quais deverão ser desenvolvidos 
princípios comuns e códigos de boas práticas (por exemplo, interpreta9ão, obterão de 
provas, etc.), mas poderá abranger igualmente as pessoas que participam nos processos a 
títulos diferentes (testemunhas, vítimas, peritos, etc.). Além disso, nos domínios 
criminais, as regras processuais não deverão ser limitadas aos processos que conduzem a 
uma eventual condena9ão, mas ser igualmente aplicáveis à execu9ão de uma decisão, 
incluindo, por exemplo, a confisca9ão de bens, a liberdade antecipada ou condicional e a 
reintegra9ão. 
Litígios transfronteiras 
As dificuldades com que os cidadãos são inevitavelmente confrontados nos litígios 
transfronteiras, tanto em matéria civil, como em matéria penal, deverão ser neutralizadas 
na medida do possível. Tal implica, por exemplo, simplificar a comunica9ão de 
documentos e de informa9ões, utilizar formulários multilingues e criar mecanismos ou 
redes de assistência e de aconselhamento em processos transnacionais e mesmo uma 
compensa9ão financeira para os encargos suplementares desses processos. 
CONCLUSÃO 
Ao formular o seu pedido ao Conselho e à Comissão, o Conselho Europeu de Cardiff 
demonstrou toda a importância que atribui ao facto de se tirar pleno partido das 
oportunidades proporcionadas pelo Tratado de Amsterdão num domínio crucial para a 
União, para os seus Estados-membros e para os seus cidadãos. Os Chefes de Estado e de 
Governo manifestaram a sua vontade de ver tratadas certas questões, que são complexas 
e, nalguns casos, sensíveis, mas que são fundamentais para o futuro da União. 
À Comissão encara a elabora9ão e a aplica9ão deste plano de ac9ão como um esforço 
desenvolvido em conjunto com o Conselho. Considera que deverá também ser associado 
a este trabalho o Parlamento Europeu, cujo papel será igualmente reforçado pelas novas 
disposÍ9ões institucionais. A Comissão considera igualmente que é indispensável um 
diálogo social com a sociedade civil em causa. A presente comunica9ão, na qual a 
Comissão pretendeu apresentar a sua abordagem, constitui uma contribuÍ9ão preliminar 
para o diálogo que deverá ter lugar ao longo dos próximos meses. Numa fase ulterior, 
esta contribuÍ9ão será aprofundada, especialmente no que se refere* à identifica9ão precisa 
das ac9Ões cuja realiza9ão é prioritária para concretizar estas primeiras reflexões. 
Ao apresentar as suas ideias, a Comissão está especialmente consciente.da necessidade, 
sobretudo porque o direito de iniciativa virá a ser partilhado entre a Comissão e os 
Estados-mëmbros, de uma coordena9ão com o Conselho no que respeita à prepara9ão do 
plano de ac9ão solicitado em Cardiff. No que respeita ao exercício do seu próprio poder 
de iniciativa, a Comissão propõe que seja aplicada a seguinte lista de critérios: 
1 ° Tornar compatíveis com o novo Tratado as propostas já apresentadas, mas não 
adoptadas antes de Amsterdão; 
2o Assegurar a coerência com os instrumentos já em vigor mediante a proposta de 
iniciativas destinadas a desenvolver e/ou completar o acervo existente (por exemplo, no 
domínio dos vistos); 
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3o Fazer a melhor utiliza9ão possível do "know-how" de que a Comissão já dispõe antes 
de proceder ao desenvolvimento de "know-how" em domínios em que a Comissão não 
dispôs até agora de competências formais; 
4o Verificar em que medida é conveniente elaborar uma vertente de "law enforcement" 
para as políticas comunitárias existentes. 
5 o Assegurar em todos os domínios de ac9ão um equilíbrio entre a liberdade, por um 
lado, e a seguran9a e a justÍ9a, por outro. 
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ISSN 0257-9553 
COM(98) 459 final 
DOCUMENTOS 
PT 01 06 16 
N." de catálogo : CB-CO-98-476-PT-C 
ISBN 92-78-38434-8 
Servi90 das Publica9ões Oficiais das Comunidades Europeias 
L-2985 Luxemburgo 
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