DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO

que acompanha o documento

relativo a uma proposta legislativa e a novas medidas não-legislativas para reforçar as inspeções e o controlo do cumprimento do Regulamento (CE) n.º 1013/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de junho de 2006, relativo a transferências de resíduos

1. Definição do problema

1.1. Qual é exatamente o problema?

O problema a resolver é a elevada frequência de transferências ilegais de resíduos da UE para certos destinos em violação do Regulamento Transferências de Resíduos[1]. Inspeções efetuadas nos portos, nas estradas e nas empresas mostraram que cerca de 25% das transferências que envolvem resíduos na UE não respeitam o Regulamento Transferências de Resíduos. Numerosos relatórios de ONG, artigos nos meios de comunicação social e estudos publicados no período de 2007-2011 revelaram que grandes quantidades de resíduos provenientes da UE são exportados ilegalmente para países em desenvolvimento na África e na Ásia. Os custos consideravelmente mais baixos de tratamento e de eliminação dos resíduos nos países em desenvolvimento são um importante motor económico a impulsionar as transferências ilegais. Estes custos mais baixos são sobretudo o resultado de uma regulamentação ambiental e sanitária menos rigorosa que na UE. Os comerciantes ilegais procuram, assim, evitar os custos mais elevados na UE, transferindo ilegalmente resíduos para instalações de qualidade deficiente nos países em desenvolvimento.

A descarga ou o tratamento não-conforme dos resíduos na sequência de uma transferência ilegal têm, em geral, implicações graves para o ambiente e a saúde. Quando eliminados incorretamente ou não-tratados, os resíduos podem causar graves problemas sanitários e ambientais para as populações da área circundante. As fugas provenientes dos resíduos rejeitados danificam também o solo e as águas e poluem a atmosfera, nomeadamente devido às emissões de metais pesados e de poluentes orgânicos persistentes. Para além dos riscos a longo prazo para a saúde da população e dos trabalhadores, contribuem também para o aquecimento global e a destruição da camada de ozono. A dimensão destes impactos está intimamente ligada à utilização de técnicas adequadas ou não de tratamento dos resíduos. A natureza já tóxica das substâncias perigosas pode muitas vezes transformar-se num risco ainda maior devido à falta de equipamento de proteção individual ou de medidas de controlo da poluição para o tratamento dos resíduos nos países que recebem as transferências ilegais.

As transferências ilegais de resíduos implicam também custos consideráveis para os Estados‑Membros e os operadores. É o caso dos custos das operações de limpeza após a transferência e a descarga ilegais de resíduos, bem como dos custos de repatriamento dos resíduos para o país de origem. Além disso, a atual «fuga» de resíduos no âmbito de transferências ilegais para fins de tratamento não-conforme dentro ou fora da UE dificulta o acesso a matérias-primas com valor. O aumento das quantidades de resíduos encaminhados por rotas legais para fins de recuperação e tratamento conduziria à otimização dos processos e à melhoria das técnicas de triagem e, consequentemente, a uma melhor qualidade dos resíduos; em última análise, permitiria um maior acesso a matérias-primas de qualidade elevada. Além disso, a atual falta de condições de concorrência equitativas, resultante de grandes disparidades nas práticas de controlo do cumprimento, coloca em situação de desvantagem económica as empresas que cumprem a lei. As taxas elevadas de transferências ilegais têm, pois, efeitos negativos para os setores do tratamento e da eliminação dos resíduos.

1.2. Quem é mais afetado?

As inspeções e o controlo do cumprimento do Regulamento Transferências de Resíduos dizem sobretudo respeito aos seguintes intervenientes:

· As autoridades dos Estados-Membros que efetuam as inspeções das transferências de resíduos a nível nacional, regional ou local.

· Os comerciantes e os expedidores de resíduos que respeitam os requisitos do Regulamento Transferências de Resíduos.

· Os comerciantes e os expedidores ilegais de resíduos que utilizam as lacunas a nível do controlo do cumprimento e das inspeções nos Estados-Membros para contornar o Regulamento em detrimento do ambiente e da saúde.

· Os cidadãos com problemas de saúde devidos à descarga em aterros ou à má gestão dos resíduos.

1.3. Por que é necessária a intervenção pública?

Os requisitos em matéria de inspeção e de controlo do cumprimento são formulados de um modo geral no Regulamento Transferências de Resíduos (artigo 50.º). Este regulamento não contém disposições específicas sobre a forma como as inspeções devem ser realizadas. Consequentemente, existem grandes diferenças entre os Estados-Membros. Alguns dispõem de sistemas de inspeção exaustivos e eficientes que incidem nas transferências de resíduos nos portos ou nas instalações dos produtores e dos coletores de resíduos, enquanto outros têm grandes dificuldades a nível do controlo do cumprimento e carecem de estruturas e recursos adequados para controlar os fluxos de resíduos e efetuar inspeções.

Esta situação leva os exportadores ilegais de resíduos a optar por enviarem os seus resíduos passando pelos Estados-Membros que efetuam menos controlos (port hopping). Se o controlo do cumprimento for intensificado num Estado-Membro, os exportadores ilegais transferem as suas exportações para outro Estado-Membro. Só será possível prevenir eficazmente as transferências ilegais de resíduos se houver controlos suficientes em todos os Estados‑Membros.

2. Análise da subsidiariedade

2.1. Base jurídica

A UE tem competência para atuar com base no artigo 191.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE). A atual legislação da UE, incluindo o artigo 50.º do Regulamento Transferências de Resíduos, contém disposições que visam assegurar o estabelecimento de sistemas de inspeção eficazes nos Estados-Membros. No entanto, o controlo do cumprimento do Regulamento Transferências de Resíduos é heterogéneo e continuam a ser exportados para fora da UE níveis consideráveis de resíduos ilegais de diferentes tipos. Um grande problema parece consistir no facto de o Regulamento Transferências de Resíduos não prever atualmente critérios específicos em matéria de planeamento das inspeções, ónus da prova, inspeções a montante e formação.

2.2. O critério da necessidade

As transferências de resíduos são, por natureza, internacionais e requerem a aplicação e o controlo do cumprimento da regulamentação de forma idêntica por todos os Estados‑Membros a fim de assegurar condições equitativas e de limitar as transferências ilegais de resíduos, que causam entraves ao comércio da UE e internacional e põem em perigo a saúde humana e o ambiente. Por conseguinte, afigura-se necessária uma ação da UE.

Os requisitos de inspeção não são precisados na atual legislação (artigo 50.º do Regulamento Transferências de Resíduos), levando a deficiências e desigualdades na aplicação e no controlo do cumprimento na UE. Por esse motivo, os objetivos estratégicos do Regulamento Transferências de Resíduos não podem ser alcançados atualmente.

É de grande interesse para cada Estado-Membro que o Regulamento Transferências de Resíduos tenha uma execução efetiva nos outros Estados-Membros. Com efeito, os resíduos transferidos para países terceiros circulam muitas vezes inicialmente no interior da UE. Assim, uma execução deficiente em determinados Estados-Membros faz aumentar o trabalho das autoridades de inspeção nos outros Estados-Membros. Além disso, as empresas que tentam evitar a passagem por Estados-Membros em que o Regulamento Transferências de Resíduos é corretamente aplicado podem transportar resíduos para Estados-Membros em que a aplicação é menos eficiente, diminuindo assim o risco de interceção. Para resolver estes problemas, é essencial uma ação a nível da UE, na medida em que a UE no seu conjunto deve reduzir os impactos dos seus resíduos em países terceiros, mas a sua ação é limitada pelo elo mais fraco da cadeia de inspeção. Por conseguinte, afiguram-se necessários procedimentos de inspeção harmonizados na UE.

3. Objetivos da iniciativa da UE

A aplicação dos requisitos legislativos propostos em matéria de inspeção das transferências de resíduos visa principalmente alcançar os seguintes objetivos.

Objetivo geral: Proteger o ambiente e a saúde, reduzindo as transferências ilegais de resíduos.

Objetivos específicos: Melhorar a aplicação e o controlo do cumprimento do Regulamento Transferências de Resíduos, contribuindo assim para a realização da tarefa da Comissão consignada no artigo 17.º, n.º 1, do Tratado UE; reduzir os custos nos Estados-Membros, por exemplo com a despoluição e o repatriamento de resíduos; aumentar o acesso às matérias‑primas e contribuir para a eficiência na utilização dos recursos; e ainda garantir condições equitativas em toda a UE para todos quantos lidam com resíduos.

Objetivos operacionais: Reforçar e melhorar a eficácia das inspeções de transferências de resíduos e harmonizar os critérios utilizados nos vários Estados-Membros para as inspeções.

4. Opções estratégicas

As opções estratégicas analisadas foram objeto de uma consulta das partes interessadas, tendo sido comentadas exaustivamente durante este processo. Vão desde a possibilidade de alterações da legislação da UE até à adoção de medidas não-legislativas. Estas opções não são mutuamente exclusivas e podem ser combinadas a fim de reforçar o controlo do cumprimento do Regulamento Transferências de Resíduos. Foram identificadas quatro opções estratégicas principais, que foram avaliadas tendo em conta os seus impactos económicos, sociais e ambientais:

Opção 1 – Ausência de ação a nível da UE

Opção 2 – Requisitos e critérios específicos para as inspeções de transferências de resíduos, introduzidos na legislação da UE pela alteração do artigo 50.º do Regulamento Transferências de Resíduos a fim de obviar às lacunas concretas em termos de controlo identificadas na avaliação de impacto: falta de planeamento das inspeções e avaliações de risco, disposições insuficientes em matéria de ónus da prova, ausência de inspeções a montante para detetar exportações ilegais, e ainda falta de formação dos inspetores.

Opção 3 – Orientações para as inspeções de transferências de resíduos à escala da UE, nos quatro domínios específicos em que a necessidade de orientações foi identificada na avaliação de impacto: facilitar o controlo das transferências pelas autoridades aduaneiras, assegurar uma gestão ambientalmente sã nas instalações de tratamento e reciclagem de países terceiros, promover a rastreabilidade dos resíduos por meios técnicos, e ainda cooperação, coordenação e monitorização.

Opção 4 – Combinação de requisitos legislativos e de orientações da UE

5. Avaliação dos impactos

Opção 1 – Ausência de ação a nível da UE

A opção de não atuar não implica quaisquer alterações e dá aos Estados-Membros liberdade para organizarem a seu modo as inspeções de transferências de resíduos em função das situações nacionais específicas. Por outro lado, esta opção não resolve nenhum dos problemas descritos no relatório. A falta de regras precisas a nível da UE em matéria de inspeções dá origem a interpretações diferentes e a uma aplicação desigual entre os Estados-Membros. A atual ineficácia e as insuficiências específicas das inspeções de transferências de resíduos em muitos Estados-Membros poderão conduzir a um aumento das taxas de transferências ilegais.

Os atuais problemas – efeitos negativos consideráveis para o ambiente e a saúde humana, custos elevados para os Estados-Membros (despoluição dos resíduos transferidos ilegalmente) e para a indústria (falta de condições equitativas) – continuariam a existir. O acesso às matérias-primas não melhoraria e manter-se-ia a atual utilização ineficiente dos recursos. Esta opção também poderá conduzir à deslocalização de postos de trabalho para fora da UE.

Opção 2 – Requisitos e critérios específicos para as inspeções de transferências de resíduos na legislação da UE

Os Estados-Membros que já dispõem de sistemas de inspeção eficazes para as transferências de resíduos suportarão custos pouco elevados. Com efeito, os seus custos serão mais baixos se forem efetuadas inspeções adequadas na fonte, noutros Estados-Membros, já que as transferências ilegais de resíduos têm muitas vezes origem num Estado-Membro e são exportadas por outro. Seria assim aliviada a pressão sobre os pontos de saída tradicionais das transferências ilegais de resíduos para fora da UE.

Os Estados-Membros que não dispõem de capacidades e infraestruturas de inspeção adequadas teriam de contratar novos inspetores e de criar as capacidades necessárias para darem cumprimento aos novos requisitos legislativos. A avaliação de impacto estima em 4 000 000 EUR o custo total anual do aumento das capacidades e infraestruturas de inspeção em toda a UE. Tal aumento não implicaria quaisquer custos para as empresas que cumprem a legislação nem para os consumidores, sendo esses custos suportados pelos exportadores ilegais, em conformidade com o princípio do poluidor-pagador. Não haveria custos adicionais para os operadores económicos, com exceção dos operadores suspeitos de transferências ilegais, aos quais caberia, em determinados casos específicos, o ónus da prova. Os custos poderiam ser cobertos pelas potenciais receitas de coimas ou sanções impostas aos operadores ilegais, podendo também ser compensados pelas poupanças resultantes dos custos evitados com o repatriamento e a despoluição.

Opção 3 – Orientações para as inspeções de transferências de resíduos à escala da UE

É pouco provável que quaisquer orientações, só por si, possam contribuir para melhorar as inspeções das transferências de resíduos em todos os Estados-Membros. Existe já a nível da UE uma multiplicidade de orientações sobre as transferências de resíduos e as inspeções, mas a sua natureza não-vinculativa cria grandes dificuldades para a realização do objetivo de melhoria do controlo do cumprimento do Regulamento Transferências de Resíduos. Se as orientações não forem seguidas por alguns Estados-Membros, continuará a assistir-se ao fenómeno de port hopping.

Opção 4 – Combinação de requisitos legislativos e de orientações da UE

Esta opção terá os mesmos custos e benefícios que a combinação das opções 2 e 3. Isto significa que os custos adicionais, a poupança de custos e os benefícios económicos de uma legislação vinculativa seriam os mesmos que na opção 2, com pequenos custos adicionais para as orientações, como na opção 3. Tendo em conta os custos e benefícios líquidos das opções 2 e 3, podemos considerar que estas opções se reforçam mutuamente.

6. Comparação das opções

O primeiro critério consiste em determinar se a opção resolve os problemas identificados na avaliação de impacto. O segundo consiste em avaliar os custos líquidos, ou seja, a diferença estimada entre os custos e os benefícios económicos. Aplicando estes critérios, a opção 4 (combinação de requisitos legislativos e de orientações da UE) seria a única que resolve todos os problemas identificados na avaliação de impacto e também a que tem os custos líquidos mais baixos. É também a opção com impactos económicos, sociais e ambientais mais positivos.

7. Acompanhamento e avaliação

A eficácia das medidas propostas para resolver o problema das transferências ilegais de resíduos deve ser acompanhada e avaliada do seguinte modo:

1) Criação de infraestruturas, capacidades e sistemas de controlo do cumprimento adequados. Na prática, o planeamento proposto das inspeções seria considerado satisfatório se resultasse na criação de infraestruturas e capacidades adequadas, em sistemas eficazes de controlo do cumprimento e na melhoria das inspeções das transferências de resíduos nos Estados‑Membros.

2) Redução das transferências ilegais de resíduos. A eficácia das medidas propostas poderia ser medida por estatísticas que demonstrem taxas reduzidas de transferências ilegais de resíduos.

3) Acompanhamento pela Comissão. Ao proceder ao acompanhamento das informações prestadas pelos Estados-Membros sobre a aplicação do Regulamento Transferências de Resíduos, a Comissão poderia analisar e avaliar o impacto das medidas legislativas em matéria de inspeções e transferências ilegais e ter eventualmente em conta este elemento quando da elaboração do seu relatório trienal sobre a aplicação do Regulamento Transferências de Resíduos.

4) Projetos no local. Um novo instrumento de medição seria a avaliação dos casos específicos de incumprimento detetados pelas inspeções em termos de poupanças de custos, isto é, custos evitados de repatriamento, despoluição, etc., bem como das melhorias ambientais no local, ou seja, nos atuais destinos das transferências ilegais de resíduos. Na prática, esta avaliação poderia ser feita através de projetos com os países em desenvolvimento.

5) Estimativas baseadas no aumento das taxas de reciclagem. As taxas de reciclagem de resíduos estão a ser objeto de acompanhamento na UE em resultado da legislação da UE e nacional. Os aumentos das taxas de reciclagem poderiam ser utilizados como indicadores de êxito dos requisitos propostos, na medida em que os resíduos seriam reciclados e não exportados e descarregados ilegalmente.

[1] Regulamento (CE) n.º 1013/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho relativo a transferências de resíduos, JO L 190 de 12.7.2006, p. 1.