COMISSÃO EUROPEIA 
Bruxelas, 7.12.2011 
SEC(2011) 1463 final 
  
DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO 
RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO 
que acompanha o documento 
REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO 
que institui um Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (IPA II) 
{COM(2011) 838 final} 
{SEC(2011) 1462 final}  
 
PT 2   PT 1. DEFINIÇÃO DO PROBLEMA  
O artigo 49.º do Tratado da União Europeia estabelece que qualquer Estado europeu que 
respeite os valores da UE referidos no artigo 2.° do Tratado e esteja empenhado em 
promovê-los pode pedir para se tornar membro  da União. A justifi cação para prosseguir o 
alargamento da UE foi reiterada nas conclu sões do Conselho, de 14 de Dezembro de 
2010: «O alargamento reforça a paz, a democrac ia e a estabilidade na Europa, serve os 
interesses estratégicos da UE e ajuda a UE  a realizar melhor os seus objectivos 
políticos em domínios importantes que são fundamentais para a recuperação 
económica e o crescimento sustentável» .  
Actualmente, a UE está a negociar ou dispõe  já de acordos de associação com 5 países 
candidatos1 e 4 países potencialmente candidatos2. Até 2014, pelo menos um dos países 
candidatos deverá tornar-se Estado-Membr o e alguns candidatos potenciais poderão 
tornar-se países candidatos. À excepção da Islândia, o níve l de desenvolvimento 
socioeconómico dos países do alargamento é, em geral, muito inferior ao nível médio da UE. É necessário efectuar investimentos consideráveis  para alinhar a legislação e as 
instituições destes países pela s normas da UE, a fim de cons eguirem enfrentar as pressões 
competitivas do mercado único e assumir as obrigações decorrentes da adesão. Além disso, é ainda necessário reforçar a estabilidad e política, a democracia, o respeito pelos 
direitos humanos e a boa governação, que são valores fundamentais da UE. As instituições públicas e uma capacidade admini strativa deficientes, bem como as lacunas 
existentes a nível do desenvolvimento dos recu rsos humanos, impedem a utilização eficaz 
e sustentável da assistência da UE.  
Os países do alargamento não podem suportar por si só os custos de todas as reformas e 
investimentos necessários para a adesão à UE . É também do interesse da União que estes 
países beneficiem de uma ajuda eficiente e eficaz para a prepar ação de uma eventual 
adesão. Como as necessidades de cada país e o «percurso para a adesão» variam de forma 
acentuada, uma abordagem «monolítica» da prestação da assistência, como previsto pelo 
Instrumento de Assistência de Pré-Adesão em curso, não constitui a solução mais eficiente, dado não ter em conta as prioridade s de cada país em termos de reforma. Além 
disso, a fim de aumentar a eficácia, é neces sário reforçar o carácter estratégico da 
assistência da UE e orientá- la para os resultados.  
2. A
NÁLISE DA SUBSIDIARIEDADE  
A política de alargamento faz parte da acção ex terna e contribui para o cumprimento dos 
objectivos comuns em termos de desafios gl obais, resposta global e liderança global.  
                                                 
1 Croácia, antiga República j ugoslava da Macedónia, Islând ia, Montenegro e Turquia. 
2 Albânia, Bósnia e Herzegovina, Sérvia, bem como o Kosovo de acordo com o estatuto definido na 
Resolução n.° 1244/99 do Conselho de Segurança das Nações Unidas. 
 
PT 3   PT Os sucessivos alargamentos da União Eur opeia são, pela sua própria natureza, uma 
tarefa comum  que pode ser prosseguida unicamente a nível da UE. Só os 
Estados-Membros em conjunto podem tomar uma decisão sobre os pedidos de adesão dos 
novos candidatos. A assistência de pré-adesão  prestada através do orçamento da UE foi 
concebida para ajudar os países candi datos/países potencialmente candidatos a 
prepararem-se para a futura adesão: o Instrumento de Assistência de Pré-Adesão foi criado para dar a possibilidade aos país es de fazerem um «ensaio» das obrigações 
decorrentes da adesão antes de esta ocorrer. Nenhum outro instrumento multilateral ou bilateral pode fornecer um tal conjunto abrange nte de ferramentas e só a UE pode definir 
o tipo de assistência necessária pa ra preparar a adopção do acervo.  
Nos últimos anos, os Estados-Membros da UE têm reduzido o nível de assistência 
bilateral prestada aos países candidatos e aos países potencialmente candidatos, 
reconhecendo que a acção coordenada a nível da  UE é mais eficaz. Cerca de metade da 
assistência financeira global da UE aos país es do alargamento, nos últimos anos, provém 
do orçamento da UE. As organizações de doa dores multilaterais têm vindo a eliminar em 
grande medida o seu apoio e as que ainda su bsistem adaptaram os seus programas pelas 
prioridades da UE. 
3. O
BJECTIVOS DA INICIATIVA DA UE 
O novo instrumento deverá prosseguir o objec tivo geral de ajudar os  países candidatos e 
os países potencialmente candidatos nos seus preparativos para a adesão à UE e apoiar o 
alinhamento progressivo dos seus sistemas/ economias nacionais pelas normas e políticas 
da União Europeia, de acordo com as suas necessidades específicas e em função da 
respectiva agenda de alargamento.  
Em termos dos resultados e efeitos a ati ngir, o novo instrumento deverá prosseguir os 
seguintes objectivos estratégicos  específicos:  
– apoiar as reformas políticas necessária s para cumprir os critérios de adesão; 
– apoiar o desenvolvimento económico, social  e territorial, bem como as reformas 
neste domínio, com vista a um crescimento sustentável, inteligente e inclusivo;  
– reforçar a capacidade dos países beneficiários para assumirem as obrigações 
decorrentes da adesão;  
– promover a integração regional e a cooperação territorial. 
Além disso, no que diz respeito à forma como  o novo instrumento deverá funcionar para 
atingir os objectivos estratégicos específi cos, deverão ser prosseguidos os seguintes 
objectivos metodológicos  («específicos ao regulamento »):  
– continuar a reforçar a relação entre a assi stência financeira e a agenda política do 
alargamento, tornando a assistência mais estratégica ;  
 
PT 4   PT – aumentar a eficiência e a eficáci a da assistência e produzir um impacto e resultados 
mais concretos e sustentáveis ;  
– permitir uma maior flexibilidade  no funcionamento do inst rumento e na afectação da 
assistência, ao mesmo tempo que é preser vada a apropriação e a responsabilização 
pelos países beneficiários no que diz resp eito a cada domínio de intervenção;  
– angariar mais fundos junto de outros doa dores ou do sector privado recorrendo a 
instrumentos de financiamento inovadores ;  
– prosseguir a simplificação  e a redução dos encargos administrativos associados à 
gestão da assistência financeira.  
4. OPÇÕES  ESTRATÉGICAS  
Tendo em conta o problema identificado e a fim de alcançar os objectivos estratégicos e 
metodológicos específicos, a Comissão consid erou as seguintes opções para o futuro 
Instrumento de Assistência de Pré-Adesão:  
Opção 1  – «Manter o status quo» : conservar a actual estrutur a por componentes e a sua 
orientação.  
Opção 2 – «Alterar o regulamento em vigor» , com as seguintes alternativas: 
– Subopção 2.1 – «Limitar o âmbito de ap licação e manter as modalidades de 
aplicação» , incidindo nas alterações de carácter jurídico e instituci onal necessárias 
para cumprir os critérios de adesão, se m afectar quaisquer fundos significativos ao 
co-financiamento dos investimento s públicos para o desenvolvimento 
socioeconómico.  
– Subopção 2.2 – «Manter a estrutura por componentes e reforçar a concentração 
nos investimentos»,  a fim de aumentar o impact o socioeconómico nos países 
beneficiários e acelerar a sua preparação para a gestão dos fundos estruturais, de coesão e de desenvolvimento rural.  
– Subopção 2.3 – «Manter o âmbito de ap licação e adaptar as modalidades de 
execução» , abrangendo tanto o cumprimento dos crit érios de adesão como o apoio ao 
desenvolvimento socioeconómi co. Além disso, ajustar aspectos do actual quadro do 
IPA e as modalidades de execução.  
Opção 3 – «Criar um novo instrumento». Esta opção não foi analisada em pormenor.  
5. A
VALIAÇÃO DO IMPACTO  
O impacto económico  das várias opções foi avaliado em relação à probabilidade de as 
opções: i) atrasarem ou acelerarem o alar gamento e, por conseguinte, o impacto 
 
PT 5   PT económico positivo da expansão do mercado in terno; ii) manterem ou reduzirem os 
custos para a UE e os Estados-Membros em  termos de medidas de segurança e riscos, 
controlos nas fronteiras e imigração ile gal; iii) limitarem ou aumentarem as 
possibilidades de uma melhor integração económica, através,  por exemplo, de uma maior 
integração com as redes transeuropeias; iv) afectarem positiva ou negativamente a confiança dos doadores e dos investi dores nos países beneficiários.  
O impacto social  das várias opções foi avaliado f ace ao efeito provável na pobreza e na 
exclusão nos países do alargame nto associado aos progressos realizados na via da adesão 
e a criação de condições para um melhor desempenho económico e às medidas políticas 
susceptíveis de abordar estas questões. Foram também analisados os efeitos prováveis do 
risco de os direitos em matéria de justiç a e Estado de direito serem prejudicados nos 
países beneficiários em consequência de atrasos e dos riscos da adesão.  
O impacto ambiental  das opções foi avaliado no que diz respeito à probabilidade de os 
custos ambientais aumentarem se o alar gamento for adiado ou comprometido por serem 
aplicadas normas menos exigentes em matéri a de ambiente, a fim de gerar vantagens 
competitivas nos países beneficiários, e/ou por ocorrerem atrasos na execução dos investimentos dispendiosos necessários pa ra o alinhamento pelo acervo da UE no 
domínio do ambiente.  
Chegou-se à conclusão de que limitar o âmb ito de aplicação do instrumento e manter as 
disposições de execução ( opção 2.1 ) tinham efeitos mais negativos do que o cenário sem 
alterações (cenário de base) em termos de  redução das disparidades de desenvolvimento 
entre os países beneficiários e a UE, atrasando assim o alarga mento e os seus benefícios 
económicos. Por outro lado, esta opção seria um  meio eficaz para ajudar a empreender as 
reformas políticas necessárias para a adesã o. Em relação a esta opção e à opção «sem 
alterações», esperava-se que o impacto das duas outras opções fosse mais positivo, ou 
seja, quer mantendo a estrutura por compone ntes e conferindo mais importância aos 
investimentos ( opção 2.2 ), quer mantendo o âmbito de aplicação e ajustando as 
modalidades de execução ( opção 2.3 ), embora com resultados diferentes para os vários 
aspectos. Foram estudadas as melhores moda lidades para a prestação da assistência 
prevista na opção 2.3, com um aumento de co ncentração, coerência, eficiência, eficácia, 
influência e impacto da assistência, bem como a atribuição de maior importância à reforma da administração pública, a fim de obter resultados mais sustentáveis, pretendendo-se globalmente ter um impacto mais positivo do que o resultante do aumento 
dos investimentos para o desenvolvimento socioeconómico prec onizado na opção 2.2.  
6. C
OMPARAÇÃO DAS OPÇÕES  
O quadro seguinte apresenta um a comparação entre as opções estratégicas no que diz 
respeito à forma como poderiam influenciar as causas subjacentes do problema que procuram resolver: 
Impacto negativo ou muito negativo: - ou -- 
Impacto neutro: 0 
 
PT 6   PT Impacto positivo ou muito positivo: + ou ++ 
 
Efeito sobre a causa subjacente do 
problema  Opção 1 
(statu quo ) Opção 2,1 
(limitação do 
âmbito de 
aplicação)  Opção 2,2 
(concentração 
nos 
investimentos)  Opção 2.3 
(ajustamento das 
modalidades de 
execução)  
Eficiência  - - - ++ 
Eficácia  0 + + ++ 
Coerência  - - - ++ 
Redução das disparidades em matéria 
de desenvolvimento  + - ++ + 
Reforço das instituições  + ++ 0 ++ 
Heterogeneidade dos destinatários  0 0 + ++ 
Uma assistência mais:      
estratégica e orientada para os 
resultados0 + + + 
flexível e adaptada 0 0 0 + 
simplificada, eficiente e eficaz 0 0 0 + 
Em conclusão , é preferida a opção 2.3 , que mantém o âmbito de aplicação e ajusta as 
modalidades de execução, já que combinaria as  vantagens (e o impacto) do actual âmbito 
de aplicação da assistência de pré-ades ão (adesão com impacto no desenvolvimento 
socioeconómico) e a melhoria das modalidades de implementação do instrumento para o tornar mais estratégico, orientado para os resu ltados, flexível e adaptado às necessidades.  
7. A
COMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO  
No quadro da opção seleccionada, proceder-s e-á ao reforço das disposições em matéria 
de acompanhamento e avaliação em relação à situação actual. As alterações propostas 
darão mais importância aos resultados e ao  alinhamento pela estratégia «Europa 2020». 
Estabelecerão - tal como requerido pela revi são orçamental - a definição de objectivos 
específicos, mensuráveis, realizáveis, bem co mo os indicadores adequados. Os principais 
macroindicadores são os seguintes:  
– Progressos realizados para cumprir os  critérios de adesão (capítulos 
abertos/encerrados) ou aplicação dos Acordos de Associação como demonstrado, 
nomeadamente,  pelos relatórios positivos sobre os progressos realizados, os índices 
com base em estudos elaborados por orga nizações inte rnacionais de prestígio em 
domínios como a eficácia do Governo, a estabi lidade política, a ausência de violência, 
e o Estado de direito; 
– Evolução socioeconómica , avaliada por indicadores de impacto, como o Índice de 
Desenvolvimento Humano do PNUD, enquanto me dida geral de prosperidade, taxas 
de desemprego, fluxos de investimento dir ecto estrangeiro e actividades comerciais; 
– Cooperação e integração regionais , tal como avaliadas pelos índices com base em 
inquéritos, reflectindo as percepções s obre o nível (tendência) de segurança e 
 
PT 7   PT estabilidade, interacções políticas, económi cas e culturais, bem como por medidas que 
reflictam a integração das redes transeuropeias.