PT Jornal Oficial da União Europeia C 175/26

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre «A abordagem proactiva do direito: Um passo para legislar melhor a nível da UE»

(2009/C 175/05)

Em 17 de Janeiro de 2008, o Comité Económico e Social Europeu decidiu, nos termos do n.o 2 do artigo 29.o do Regimento, emitir um parecer de iniciativa sobre:

A abordagem proactiva do direito: Um passo para legislar melhor a nível da UE.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada do Mercado Único, Produção e Consumo que emitiu parecer em 6 de Novembro de 2008, sendo relator Jorge Pegado Liz.

Na 449.a reunião plenária de 3 e 4 de Dezembro de 2008 (sessão de 3 de Dezembro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 155 votos a favor e 5 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões

1.1 O presente parecer parte da premissa de que o direito, mais do que a norma inventada pelos jurisconsultos é conduta que uma dada sociedade concreta aceita e exige como essencial para a ordem social; mais do que conceitos formais, eternos e imutáveis, deve ser o repositório das regras que compõem os interesses de todos e de cada um, em dado momento histórico.

1.2 É função do legislador, em cada ordenamento jurídico, interpretar os interesses colectivos a definir, nas normas jurídicas, as condutas lícitas e sancionar as práticas não conformes com aquelas condutas. As normas jurídicas assim promulgadas devem ser, além de justas e equitativas, compreensíveis, acessíveis, aceitáveis e aplicáveis. No entanto, actualmente isso não é suficiente.

1.3 Durante demasiado tempo, no domínio jurídico a ênfase foi colocada no passado. Os legisladores e o poder judiciário apresentaram respostas aos défices, litígios, prazos que não foram respeitados e a violações da lei procurando solucioná-las e apresentando reparação. Os litígios, processos e recursos para obrigar as pessoas a cumprir a lei são demasiado dispendiosos. E esses custos não podem apenas ser medidos em termos monetários.

1.4 O CESE insta a uma mudança de paradigma. Chegou a altura de colocar de lado a secular abordagem reactiva do direito e adoptar uma abordagem proactiva do direito. Está na altura de encarar o direito de uma forma diferente: olhar para a frente em vez de olhar para trás, colocar a ênfase na forma como o direito é utilizado e como actua na vida diária e na forma como é recebido pela comunidade que procura regular. Embora continue a ser importante a forma como responde e apresenta soluções para os litígios, a prevenção das suas causas é vital, como também o é a satisfação das necessidades e a promoção da interacção produtiva entre cidadãos e empresas.

1.5 O direito proactivo consiste em atribuir capacidades e competências — o que é realizado pelos, com, e para os utilizadores do direito, sejam eles indivíduos ou empresas; o que se pretende é uma sociedade em que as pessoas e as empresas estejam conscientes dos seus direitos e das suas responsabilidades, possam beneficiar das vantagens que a lei possa conferir, tenham consciência dos seus deveres jurídicos de forma a evitar litígios sempre que possível e possam resolver as disputas inevitáveis o mais cedo possível utilizando os métodos mais adequados.

1.6 A abordagem proactiva do direito procura métodos mistos para atingir os objectivos desejados: e o centro de interesse não consiste apenas nas normas jurídicas e no seu cumprimento formal. Estabelecer os objectivos almejados e conseguir o conjunto mais apropriado de meios para os atingir implica a participação desde o início das partes interessadas, o alinhamento de objectivos, a criação de uma visão partilhada e de apoio e orientação para uma implementação de sucesso desde o início. O CESE está persuadido de que a nova forma de pensar que a abordagem proactiva representa é aplicável, de um modo geral, ao Direito e à feitura das leis.

1.7 Pela sua natureza, o sistema jurídico comunitário é precisamente o tipo de domínio em que a abordagem proactiva deve ser adoptada quando do planeamento, redacção e aplicação das leis; nesta perspectiva, o CESE alegaria que as normas e os regulamentos não são a única forma e nem sempre a melhor forma de atingir os objectivos estabelecidos; por vezes, o regulador poderá apoiar melhor objectivos válidos não regulando e caso seja apropriado, promovendo a auto-regulação ou a co-regulação. Nesse caso, os princípios fundamentais da subsidiariedade, proporcionalidade, precaução e sustentabilidade alcançarão nova importância e dimensão.

1.8 O CESE considera que o mercado único beneficiará muito quando o direito comunitário e aqueles que o fazem — legisladores e administradores na sua acepção mais ampla — passarem de uma abordagem interna, a partir de dentro do sistema jurídico, normas e instituições, para fora, em direcção aos utilizadores do direito: à sociedade e às empresas que o sistema jurídico pretende servir.

1.9 Embora a transposição e a aplicação das leis sejam passos importantes para uma melhor regulação a nível da UE, o sucesso da regulamentação deve ser medido através da forma como os objectivos são atingidos a nível dos utilizadores da lei, os cidadãos e as empresas da UE. As leis devem ser transmitidas de forma a que façam sentido para o público a que se destinam, que são antes de mais aqueles cujo comportamento é afectado e não apenas para as instituições e os administradores pertinentes.

1.10 A abordagem proactiva do direito deveria ser sistematicamente tida em consideração nos processos legislativos e na aplicação da lei a nível da UE. O CESE está firmemente persuadido que se actuar de forma a que esta abordagem não seja apenas parte integrante da agenda «Legislar melhor» mas também uma prioridade para os legisladores e administradores a nível nacional, regional e da União Europeia, seria possível construir uma sólida base jurídica que possibilite que os indivíduos e as empresas prosperem.

2. Recomendações

2.1 A segurança jurídica é um dos pré-requisitos básicos para o bom funcionamento da sociedade. Os utilizadores do direito têm de o conhecer e compreender para o aplicar. É por essa razão que o CESE solicita que se preste atenção à abordagem proactiva do direito. É uma abordagem orientada para o futuro, cujo objectivo consiste em promover o que é desejável e maximizar as oportunidades ex ante ao mesmo tempo que minimiza os litígios e os riscos.

2.2 Através da adopção deste parecer de iniciativa, o CESE salienta que o «legislar melhor» deve ser orientado para a optimização de um conjunto de meios de regulamentação que melhor promovam os objectivos societários e um quadro jurídico favorável aos cidadãos e às empresas.

2.3 O objectivo deste parecer é demonstrar de que forma a abordagem do direito proactivo pode favorecer uma melhor regulamentação através da promoção de uma nova forma de pensar que tenha como ponto de partida as necessidades da vida real e as aspirações das pessoas e das empresas.

2.4 Quando se redigirem leis, o legislador deve preocupar-se em adoptar normas operacionalmente eficientes que reflictam as necessidades da vida real e sejam aplicadas de tal forma que os fins últimos dessas normas sejam cumpridos.

2.5 O ciclo de vida de um diploma não se inicia com a redacção de uma proposta nem termina quando tenha sido formalmente adoptado. O diploma não é o objectivo; o objectivo é o sucesso da sua aplicação, que não significa apenas o cumprimento pelas instituições mas também a adopção, aceitação e, quando necessário, uma alteração do comportamento por parte das pessoas ou das organizações em causa.

2.6 Podemos antecipar algumas consequências desta abordagem — incluindo de ordem prática:

— uma participação activa e efectiva, em vez de uma mera consulta das partes interessadas antes e durante a redacção de quaisquer propostas e durante o processo de tomada de decisão;

— os estudos de impacto tomarão em consideração não apenas aspectos económicos mas também sociais e éticos; não apenas o quadro económico mas também os consumidores; não apenas as opiniões da sociedade civil organizada, mas também a voz do cidadão anónimo;

— a antecipação de soluções em vez de problemas, utilizando a lei para atingir e promover objectivos e fazer dos direitos e liberdades uma realidade num determinado contexto cultural;

— a redacção das leis da forma mais clara possível e o mais perto dos seus utilizadores, assegurando que a linguagem usada é rapidamente compreensível e clara;

— a eliminação das leis redundantes, contraditórias, obsoletas e que já não se aplicam, e a harmonização da compreensão dos termos, definições, descrições, prescrições e interpretações em quadros comuns de referência;

— a pressão para obter novos espaços de liberdade negocial, de auto-regulação e de co-regulação ou de adopção de códigos de conduta à escala nacional e europeia;

— a concentração numa abordagem legislativa que privilegia as «leis-quadro» (28.oS regimes) em vez de uma harmonização total demasiado detalhada e desnecessária.

2.7 Tudo isto poderia ser iniciado através de projectos de investigação e do diálogo com as partes interessadas sobre o papel específico da abordagem proactiva do direito ao longo do ciclo de vida e em todos os níveis de regulamentação.

2.8 Por conseguinte, o CESE recomenda que a Comissão, o Conselho e o Parlamento Europeu adoptem uma abordagem proactiva do direito quando planeiem, redijam, revejam e apliquem o direito comunitário e encoraja também os Estados-Membros a adoptarem essa abordagem sempre que o considerem apropriado

3. Introdução: uma pitada de teoria do direito

3.1 No domínio do normativo ou do «dever ser», o que caracteriza a norma «jurídica», por contraponto às normas morais ou às regras estéticas é a coercibilidade; a possibilidade de o cumprimento poder ser exigido em tribunal e a sua violação sancionada. Característico do «ius cogens» é precisamente a possibilidade do recurso à força, através de um aparelho judicial, para garantir a aplicação da norma, ou, em caso de incumprimento, que quem violou a lei seja sancionado.

3.2 No entanto, é também da essência mesma do «dever ser» que o cumprimento da estatuição das normas é, em geral, voluntário e que o recurso à acção judicial é a excepção, a «última ratio». Sem a adesão voluntária e generalizada dos cidadãos ao cumprimento dos deveres imposto pelas normas, a eficácia do direito seria insanavelmente comprometida.

3.3 Mas daí a responsabilidade do legislador em ditar normas que concitem, em geral, o seu acatamento voluntário e cumprimento espontâneo, condições mesmas do respeito dos direitos de cada um e fundamento da própria vida em sociedade. É neste contexto que ganha sentido a preocupação do «legislar bem» ou do «legislar melhor» (1) e resultam importantes consequências para a sua interpretação, a sua integração e a sua aplicação.

3.4 Significa isto que, além de ter de ser «justo» ou equitativo (2), o direito tem de ser

— compreensível,

— acessível;

— aceitável (3) e

— exequível.

Sem o cumprimento destes requisitos o direito tende a ser rejeitado pelos seus destinatários, a não ser aplicado por quem tem a obrigação de o fazer cumprir, a cair em desuso, sem que a «força» da Justiça logre a sua efectiva aplicação.

3.5 Se, ao nível das ordens jurídicas estaduais, a questão é relevante, ela ganha importância acrescida numa ordem jurídica como a da União Europeia em que as duas partes da norma de direito se acham normalmente desmembradas, em que o «dever ser» da estatuição normativa pertence à ordem comunitária, enquanto a sua aplicação e o seu sancionamento depende da força de coerção das ordens jurídicas nacionais.

3.6 Será talvez por isso que a preocupação sobre «legislar melhor», estando embora presente em todos os Estados-Membros e não sendo nova, ganhou particular acuidade recentemente ao nível das instituições comunitárias.

3.7 A sustentabilidade e previsibilidade são requisitos básicos para um quadro jurídico que funcione bem e que seja favorável aos cidadãos e às empresas. As partes interessadas necessitam de uma quantidade razoável de segurança jurídica para fixarem os seus objectivos, implementarem os seus planos e atingirem os resultados previstos. Os legisladores, numa acepção ampla, devem preocupar-se em assegurar essa segurança e proporcionar uma estrutura jurídica estável, cumprindo ao mesmo tempo os objectivos da legislação.

3.8 É neste contexto que se insere o presente Parecer de Iniciativa cujo objecto é dar relevo a uma aproximação inovadora na feitura das leis, proveniente da Nordic School of Proactive Law e dos seus antecessores (4), e verificar em que medida ela pode representar um passo em frente no «Legislar Melhor» ao nível da União Europeia. Foram devidamente tomados em consideração todos os muitos pareceres do Comité nesta matéria, que já representam um corpo importante de doutrina e cujo património é incluído e bem acolhido neste parecer.

4. Uma visão sobre melhor regulamentação, melhor aplicação e melhor cumprimento da legislação da UE

4.1 O conceito de Legislar Melhor, que se concentra na perspectiva dos utilizadores da legislação (5), inclui determinados princípios que ganharam um novo ímpeto nos últimos anos: consulta preliminar, combate da inflação legislativa, remoção das propostas e da legislação obsoleta, redução dos custos e dos encargos administrativos, simplificação do acervo comunitário, melhor redacção das propostas legislativas incluindo estudos de impacto ex ante e ex post, redução da legislação ao essencial e concentração nos objectivos e na sustentabilidade da legislação ao mesmo tempo que se mantém a sua flexibilidade.

4.2 Há muito tempo que a Comissão Europeia (6), o Parlamento Europeu (7) e o Comité Económico e Social Europeu (8) promoveram e aduziram argumentos em favor do legislar melhor, da simplificação e da comunicação enquanto objectivos políticos principais no contexto da realização do mercado único. Entre os primeiros documentos neste domínio não se pode esquecer o importante RELATÓRIO MOLITOR, que data de 1995, com as suas 18 recomendações, que ainda são actuais (9).

4.3 Legislar melhor também inclui os princípios da proporcionalidade e da subsidiariedade e pode envolver as partes interessadas na redacção da legislação, i.e., através da auto e da co-regulação sob fiscalização minuciosa do legislador conforme previsto no Acordo Interinstitucional Legislar Melhor de 2003 (10) e desenvolvido nos sucessivos relatórios anuais da Comissão.

4.4 Legislar melhor não quer necessariamente dizer menos regulação ou desregulação (11) e, efectivamente, a segurança jurídica é um dos requisitos essenciais para o bom funcionamento do mercado único (12).

4.5 Desde 2000 que o Observatório do Mercado Único (OMU) do CESE tem vindo a concentrar-se nas iniciativas das partes interessadas que antecipam o programa Legislar Melhor do ponto de vista da sociedade civil. Seguindo atentamente o programa de trabalho da Comissão Europeia enquanto fórum institucional de expressão da sociedade civil organizada, o CESE aconselhou nos últimos anos a Comissão através de vários pareceres sobre matérias relacionadas com o programa Legislar Melhor (13).

4.6 O OMU desenvolveu em conjunto com a Comissão Europeia uma base de dados dedicada à co-regulação e auto-regulação na Europa (14). Com base nos dados que recolheu sobre iniciativas de auto-regulação, o OMU pretende agora trabalhar com modelos (indicadores de eficiência, orientações sobre acompanhamento e aplicação, etc.) e constituir um grupo com círculos académicos, grupos de reflexão e instituições sobre questões de co-regulação e auto-regulação.

5. Alguns gramas de prevenção: a abordagem proactiva

5.1 Tradicionalmente, no domínio jurídico a ênfase foi colocada no passado. Os estudos jurídicos sempre se preocuparam principalmente com os incumprimentos — lacunas, prazos e incumprimentos da lei.

5.2 O ponto central da abordagem proactiva é diferente; é o futuro. Ser proactivo é o oposto de ser reactivo ou passivo. A abordagem especificamente denominada do direito proactivo iniciou-se nos anos 1990 na Finlândia. Respondendo à necessidade de desenvolver ainda mais métodos práticos e teorias jurídicas neste domínio emergente, foi criada em 2004 (15) a Nordic School of Proactive Law (NSPL) (Escola Nórdica do Direito Proactivo)

5.3 O termo proactivo implica agir em antecipação, através do controlo e da auto-iniciativa (16). Todos estes elementos fazem parte da abordagem proactiva do direito que procede à diferenciação de outros dois aspectos da proactividade — sendo que um consiste na dimensão da promoção (promoção do que é desejável; encorajar o bom comportamento) e o outro na dimensão preventiva (prevenindo o que não é desejável, impedindo os riscos jurídicos de se materializarem).

5.4 A abordagem proactiva do direito coloca a ênfase no bom resultado e não no incumprimento. Consiste em tomar a iniciativa para promover e reforçar os factores que conduzem ao êxito. As origens do Direito Proactivo residem na Contratação Proactiva (17). No início, o objectivo consistia em proporcionar um quadro para a integração das previsões jurídicas nas práticas diárias das empresas e para a fusão das boas práticas de gestão contratual, jurídica, de projectos, da qualidade e do risco.

5.5 Embora o Direito Proactivo se tenha inspirado muito no Direito Preventivo (18), este último aborda as questões principalmente a partir de um ponto de vista de um advogado, dando ênfase à prevenção de riscos e de litígios judiciais. No Direito Proactivo coloca-se a ênfase em assegurar o êxito e tornar possível a realização dos objectivos fixados na situação em apreço. Fazendo uma analogia com os cuidados de saúde e a medicina preventiva, pode-se dizer que a Abordagem Proactiva do Direito combina aspectos da promoção da saúde com aspectos da prevenção de doenças: o objectivo consiste em ajudar os indivíduos e as empresas a permanecerem de boa «saúde jurídica» e evitarem a «doença» da insegurança jurídica, das disputas e dos litígios.

6. De que forma a abordagem proactiva do direito pode contribuir ainda mais para uma melhor regulamentação, melhor aplicação e melhor cumprimento da legislação da UE

6.1 Um dos objectivos principais da União Europeia é proporcionar aos seus cidadãos um espaço de liberdade, segurança e justiça sem fronteiras internas; um espaço assente nos princípios da transparência e do controlo democrático. Contudo, a justiça não se materializa apenas no proporcionar acesso aos tribunais ou, a posteriori, em acções em reparação. Para as pessoas e as empresas poderem exercer as suas actividades com sucesso é necessário um forte quadro jurídico.

6.2 As pessoas e as empresas contam com um grau razoável de segurança, clareza e consistência da parte do legislador de forma a poderem definir os seus objectivos, executar os seus planos e atingir os resultados previstos.

6.3 Os legisladores devem seguramente preocupar-se com o facto de saber se as pessoas e as empresas estão suficientemente informadas dos casos em que a lei se lhes pode aplicar, podem ser mais informadas sobre a sua situação jurídica no caso de assim o desejarem ou podem evitar litígios caso isso seja possível ou resolver as suas disputas através do recurso às técnicas mais apropriadas (19). A experiência e a investigação mostram-nos, hoje, que nem sempre as pessoas e as empresas, e, em particular, os consumidores e as PME estão suficientemente informadas.

6.4 O Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão estabeleceram no Acordo Interinstitucional sobre Legislar Melhor compromissos e objectivos comuns para melhorar a qualidade da legislação e para promover simplicidade, clareza e consistência quando da redacção de leis e transparência no processo legislativo.

6.5 Resulta, no entanto, claro que não se pode chegar a uma melhor legislação apenas com as instituições signatárias (20). É preciso desenvolver e reforçar a simplificação e outros programas a nível nacional e regional. Pelo que é necessário um empenho coordenado e a participação dos órgãos de poder locais, regionais e nacionais responsáveis pela transposição do direito da UE, bem como dos utilizadores da legislação (21).

6.6 A União Europeia já tomou medidas em direcção a uma abordagem da prevenção. O CESE acolhe favoravelmente:

— a decisão de criar um mercado único e, posteriormente, uma moeda única;

— a possibilidade prevista no Tratado de os parceiros sociais negociarem a regulamentação do âmbito social;

— «Think Small First» um «Small Business Act» (COM(2008) 394 final, 25.6.2008) com o seu anexo: Intercâmbio de boas práticas em matéria de política das PME (22)

— os exemplos de boas práticas dos Estados-Membros, que poderão servir de fonte de inspiração aquando da aplicação do SBA (23), as recolhidas com base na Carta Europeia das Pequenas Empresas, e

— os Prémios Europeus de Iniciativa Empresarial que reconhecem a excelência na promoção do empreendedorismo a nível regional;

— as Orientações para a Avaliação de Impacto Revistas, da Comissão;

— a rede de resolução de problemas em linha Solvit;

— o serviço do Gabinete de Apoio DPI (para os direitos de propriedade intelectual);

— o encorajamento da Comissão para o desenvolvimento de padrões europeus;

— o sítio Internet e a base de dados sobre auto-regulação e co-regulação do CESE.

6.7 Até ao momento, estes passos parecem ser um pouco díspares e não parece estar em curso muita investigação ou aprendizagem trans-sectorial a partir da experiência obtida. Valeria a pena estudar os resultados dos passos efectuados e a sua pertinência, implicações e valor conforme aplicado em outras áreas. O CESE sugere que essas iniciativas sejam acompanhadas de perto e utilizadas para o reconhecimento e partilha de boas práticas.

6.8 Por outro lado, alguns exemplos recentes de problemas desnecessários e dificuldades ilustram a necessidade de uma abordagem proactiva:

— A Directiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de Dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno (conhecida pela Directiva «Bolkestein») (24).

— A Directiva 2005/29/CE de 11.5.2005 relativa às práticas comerciais desleais (25).

— A Directiva 2008/48/CE de 23 de Abril de 2008 relativa a contratos de crédito aos consumidores (26), apesar de já contestada de um modo geral pela maioria das partes interessadas (27).

— Todo o pacote do «acervo» sobre defesa do consumidor (28) que todos reconhecem não ter sido devidamente redigido, bem transposto e devidamente aplicado (29).

— O «quadro comum de referência» com o objectivo de simplificar a legislação sobre contratos, mas que acabou num «monstro» de aproximadamente 800 páginas só para a «parte geral» (30)!

— A recente proposta de directiva sobre imigração (31).

— A reconhecida falha no tocante aos serviços financeiros de retalho, especialmente o sobre-endividamento (32).

— O crescente défice de transposição nos Estados-Membros, reconhecido pela Comissão (33).

6.9 O objectivo deste parecer é demonstrar de que forma a abordagem proactiva do direito pode favorecer uma melhor regulamentação através da promoção de uma nova forma de pensar: uma forma que tenha como ponto de partida as necessidades da vida real e as aspirações das pessoas e das empresas, em vez dos instrumentos jurídicos e da forma como devem ser utilizados.

6.10 O que significa que quando se redigirem leis, o legislador deve preocupar-se em adoptar normas operacionalmente eficientes que reflictam as necessidades da vida real e sejam aplicadas de tal forma que os objectivos últimos dessas normas sejam cumpridos. As normas devem ser comunicadas de forma que tenham sentido para o público a que pretensamente se destinam de modo que sejam compreendidas e possam ser seguidas por todos aqueles a quem as normas se aplicam.

6.11 O ciclo de vida de um diploma não se inicia com a redacção de uma proposta nem termina quando tenha sido formalmente adoptado. O diploma não é o objectivo; o objectivo é o sucesso da sua aplicação, que não significa apenas o cumprimento pelas instituições mas também a adopção, aceitação e, quando necessário, uma alteração do comportamento por parte das pessoas ou das organizações em causa. Os estudos realizados neste contexto revelam que sempre que os parceiros sociais participaram na negociação de acordos convertidos posteriormente em legislação europeia, a aplicação desta é mais eficaz.

Podemos antecipar algumas consequências desta abordagem — incluindo de ordem prática — para o processo de tomada de decisão relacionado com o processo de elaboração, aplicação e de cumprimento da legislação comunitária.

6.12.1 Em primeiro lugar, uma participação activa e efectiva, em vez de uma mera consulta das partes interessadas antes e durante a redacção de quaisquer propostas e durante o processo de tomada de decisão, de forma que o ponto de partida sejam os verdadeiros problemas e as suas soluções e que o processo de decisão seja um diálogo contínuo e um processo de aprendizagem mútua baseado na consecução de determinados objectivos (34).

6.12.2 Em segundo lugar, os estudos de impacto tomarão em consideração não apenas aspectos económicos mas também sociais e éticos; não apenas o quadro económico mas também os consumidores enquanto últimos recipientes das medidas jurídicas e das iniciativas; não apenas as opiniões da sociedade civil organizada, mas também a voz do cidadão anónimo (35).

6.12.3 Em terceiro lugar, antecipando soluções em vez de problemas, utilizando a lei para atingir e promover objectivos e fazer dos direitos e liberdades uma realidade num determinado contexto cultural, em vez da fixação numa lógica jurídica formalista (36).

6.12.4 Redigir as leis da forma mais clara possível e o mais perto dos seus utilizadores, assegurando que a linguagem utilizada é rapidamente compreensível e clara e comunicar os seus conteúdos da forma adequada, acompanhando e orientando a sua aplicação e cumprimento em todas as fases do seu ciclo de vida.

6.12.5 Além disso, eliminar as leis redundantes, contraditórias, obsoletas e que já não se aplicam, e harmonizar a compreensão dos termos, definições, descrições, prescrições e interpretações em quadros comuns de referência (37). Também é extremamente importante limitar a criação de novos termos ou jargão comunitário, de significado duvidoso, usados sem que a maioria dos falantes realmente os compreenda.

6.12.6 Fazendo pressão para obter novos espaços de liberdade negocial, de auto-regulação e de co-regulação ou de adopção de códigos de conduta à escala nacional e europeia (38), identificando e removendo os obstáculos legislativos que encontrem no seu caminho.

6.12.7 Por último, centrando-se numa abordagem legislativa que privilegia as «leis modelo» (28.os regimes) em vez de uma harmonização total demasiado detalhada e desnecessária e deixando, quando adequado, uma margem considerável e adequada para a auto-regulação e para a co-regulação.

6.13 Tudo isto poderia ser iniciado através de projectos de investigação e do diálogo com as partes interessadas sobre o papel específico da abordagem proactiva do direito ao longo do ciclo de vida e em todos os níveis de regulamentação. Os primeiros passos poderiam incluir mesas-redondas e seminários com os círculos académicos, grupos de reflexão, partes interessadas e instituições de forma a apresentar um quadro e um plano de acção para mais iniciativas, com o objectivo de pôr em prática, em cada caso, a perspectiva da abordagem proactiva, de uma forma muito semelhante à que se aplica actualmente aos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade. Tendo em consideração a sua clara competência no que respeita ao domínio do legislar melhor, o OMU poderia constituir a plataforma para debates mais amplos sobre a abordagem proactiva do direito.

Bruxelas, 3 de Dezembro de 2008 O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Mario SEPI O Secretário-Geral doComité Económico e Social Europeu Martin WESTLAKE

(1) O significado de «legislar melhor» que se aplica às instituições comunitárias consta do parecer do CESE sobre Legislar melhor, CESE, JO C 24 de 31.1.2006, p. 39, relator Daniel Retureau. O significado «jurídico» desse conceito consta do Acordo Interinstitucional de 2003, JO C 321 de 31.12.2003.

(2) Seja o que for que isso signifique à luz dos valores dominantes em dada sociedade e em certo momento histórico; uma parte substancial das tragédias gregas vive desta contraposição entre o direito «legislado» e o direito «justo».

(3) Os dois requisitos principais para que os regulamentos sejam aceitáveis é que sejam «pertinentes e proporcionais» (Cf. O ponto 1.6 Parecer sobre Simplificação CES JO C 48 de 21.2.2002, p. 130, relator K. Walker.

(4) Poderá obter mais informação em Helena Haapio, An Ounce of Prevention — Proactive Legal Care for Corporate Contracting Success, publicado no Jornal Jurídico Finlandês JFT, Tidskrift utgiven av Juridiska Föreningen i Finland, volume 1/2007, bem como em Helena Haapio (Ed.): A Proactive Approach to Contracting and Law, Turku 2008. e em Peter Wahlgren & Cecilia Magnusson Sjöberg (Eds): A Proactive Approach, Volume 49 dos Scandinavian Studies in Law, Stockholm 2006; ver http://www.cenneth.com/sisl/tom.php?choice=volumes&page=49.html.

(5) Como foi correctamente referido no parecer do CESE sobre legislar melhor (JO C 24 de 31.1.2006, p. 39, ponto 1.1.2, relator: Daniel Retureau, «Legislar melhor é, antes de tudo, colocar-se ao nível do utente da norma jurídica. Daí a importância de um método participativo, que organize a consulta prévia e tenha em conta a representatividade das organizações da sociedade civil e dos parceiros sociais …».

(6) Principais documentos da Comissão nesse domínio:

— Estratégia da União Europeia em favor do desenvolvimento sustentável; COM(2001) 264 final

— Comunicação sobre a Avaliação de Impacto, COM (2002) 276 final

— Plano de acção — Simplificar e melhorar o ambiente regulador, COM (2002) 278 final

— Obtenção e utilização de competências especializadas, COM (2002) 713 final

— Actualizar e simplificar o acervo comunitário COM(2003) 71 final

— Aplicar o Programa Comunitário de Lisboa — Estratégia de simplificação do quadro regulador, COM(2005) 535 final

— Análise estratégica do programa Legislar melhor na União Europeia, COM(2006) 689

— Primeiro relatório intercalar sobre a estratégia de simplificação do quadro regulador, COM(2006) 690 final

— Segundo relatório intercalar sobre a estratégia de simplificação do quadro regulador, COM(2008) 33 final

— Guia prático conjunto para a redacção de legislação comunitária (para as pessoas que participam na redacção de legislação nas instituições da UE).

(7) Principais documentos do PE:

— Relatório sobre Legislar Melhor 2004 — aplicação do princípio da subsidiariedade (12o relatório anual), A6-0082/2006

— Relatório sobre o vigésimo primeiro e o vigésimo segundo relatórios anuais sobre o controlo da aplicação do direito comunitário (2003 e 2004) apresentados pela Comissão, A6-0089/2006

— Relatório sobre as implicações institucionais e jurídicas da utilização de instrumentos jurídicos não vinculativos («soft law»), A6-0259/2007

— Relatório sobre o programa Legislar Melhor na União Europeia, A6-0273/2007

— Relatório sobre a minimização dos custos administrativos impostos pela legislação, A6-0275/2007

— Relatório sobre Legislar Melhor 2005 — aplicação dos princípios da subsidiariedade e proporcionalidade — 13o relatório anual, A6-0280/2007

— Relatório sobre a revisão do mercado único: superar barreiras e ineficiências através de uma melhor implementação e aplicação, A6-0295/2007

— Relatório sobre o Vigésimo Terceiro Relatório Anual da Comissão sobre o Controlo da Aplicação do Direito Comunitário (2005), A6-0462/2007

(8) Principais documentos do CESE:

— Parecer de iniciativa sobre a Simplificação das regras no Mercado Único, JO C 14 de 16.1.2001, p. 1

— Parecer de iniciativa sobre Simplificação, JO C 48 de 21.2.2002, p. 130

— Parecer exploratório sobre Simplificar e melhorar o ambiente regulamentar COM(2001) 726 final, JO C 125 de 27.5.2002, p. 105

— Parecer de iniciativa sobre A simplificação, com referência particular à Governação Europeia: Legislar melhor, JO C 133 de 6.6.2003, p. 5

— Parecer sobre A actualização e simplificação do acervo comunitário, COM(2003) 71 final, JO C 112 de 30.4.2004, p. 4

— Brochura intitulada Qual a situação do mercado único alargado? 25 Conclusões do Observatório do Mercado Único CESE C-2004-07-EN

— Relatório de Informação sobre A situação da co-regulação e da auto-regulação no Mercado Único, CESE 1182/2004 fin

— Brochura intitulada Melhoria do quadro regulamentar da União Europeia — a montante e a jusante do processo legislativo CESE 2005-16-EN

— Parecer exploratório solicitado pela Presidência britânica sobre Legislar melhor, JO C 24 de 31.1.2006, p. 39

— Parecer de iniciativa sobre Como melhorar a aplicação e observância da legislação da UE, JO C 24 de 31.1.2006, p. 52

— Parecer sobre Aplicar o Programa Comunitário de Lisboa — Estratégia de simplificação do quadro regulador, COM(2005) 535 final, JO C 309 de 16.12.2006, p. 18

— Parecer exploratório a pedido da Comissão Europeia sobre a Simplificação do quadro regulamentar do sector das máquinas, JO C 10 de 15.1.2008, p. 8

(9) Relatório do grupo de peritos independente sobre legislação e simplificação administrativa (COM(95)0288 — C4-0255/95 — SEC(95)1379). Há que efectuar uma referência especial ao RELATÓRIO MANDELKERN (Novembro de 2001) e às suas recomendações, sintetizadas no Parecer CESE JO C 125 de 27.5.2002, p. 105, relator K. Walker.

(10) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2003:321:0001:0005:EN:PDF

(11) Já no Parecer CESE JO C 14 de 16.1.2001, p. 1, relator Bruno Vever, o CESE reconhecera que «Não se trata de defender uma desregulamentação brutal e simplista que prejudicaria a qualidade dos produtos, dos serviços e dos interesses colectivos de todos os utentes sejam eles empresários, assalariados ou consumidores. A economia e a sociedade têm necessidade de regras para funcionarem bem “(ponto 2.8). No seu parecer sobre Legislar Melhor (JO C 24 de 31.1.2006, p. 39) o CESE afirmara que” simplificar é reduzir tanto quanto possível a complexidade do direito, mas tal não significa que haja que reduzir forçosamente de maneira drástica a obra legislativa comunitária ou desregulamentar, sob pena de se ir contra a expectativa de segurança que emana da sociedade civil e a necessidade de segurança jurídica e de estabilidade expressa pelas empresas, nomeadamente as PME»; e no seu parecer sobre a Revisão do Mercado Único (JO C 93 de 27.4.2007, p. 25, relator Bryan Cassidy) o CESE recordou que «a elaboração de menos regulamentação não se traduz necessariamente num melhor quadro regulamentar» (ponto 1.1.17).

(12) «Quanto menos (normas) melhor», http://bre.berr.gov.uk/regulation/news/2005/050720_bill.asp

(13) O Comité também contribuiu por diversas vezes com pareceres exploratórios para as Presidências do Conselho da UE (JO C 175 de 27.7.2007).

(14) http://eesc.europa.eu/self-and-coregulation/index.asp

(15) Ver http://www.proactivelaw.org.

(16) As definições no dicionário do termo proactivo salientam dois aspectos principais: um elemento de antecipação, que implica agir em antecipação de uma situação futura, como «agir antecipando problemas futuros, necessidades ou alterações» (Merriam-Webster Online Dictionary), e um elemento de tomada de controlo e de provocar alterações, por exemplo, «controlar uma situação fazendo com que algo aconteça em vez de aguardar e reagir apenas após o acontecimento se ter produzido» (proactive. Dictionary.com. WordNet® 3.0. Universidade de Princeton). — A investigação recente sobre comportamento proactivo assenta em definições análogas. Parker et al. (2006) define comportamento proactivo como uma acção de antecipação pessoal do agente com o objectivo de alterar e melhorar a sua situação. Ver o programa de investigação sobre proactividade em organizações em http://proactivity.group.shef.ac.uk/.

(17) O primeiro livro sobre Contratação proactiva foi publicado em finlandês, em 2002: Soile Pohjonen (Ed.): Ennakoiva sopiminen. Helsínquia 2002.

(18) Louis M. Brown foi o primeiro a introduzir esta abordagem com este nome numa obra intitulada Manual of Preventive Law, Prentice-Hall, Inc., New York 1950.

(19) Ver civil.justice.2000 — A Vision of the Civil Justice System in the Information Age 2000. http://www.dca.gov.uk/consult/meta/cj2000fr.htm#section1.

(20) No parecer de iniciativa sobre a «Simplificação das regras no Mercado Único», JO C 14 de 16.1.2001, p. 1, o relator Bruno Vever já tinha chamado a atenção para o facto de «que a quase totalidade das normas europeias é exclusivamente resultado do estreito círculo das instituições europeias dotadas de poder de decisão ou co-decisão» e que «esta falta de uma cultura de parceria em benefício de uma abordagem de decisão essencialmente política e administrativa, prejudica a participação e a responsabilização dos actores da sociedade civil numa política de simplificação» (ponto 3.5).

(21) As relações entre a UE e as administrações nacionais e regionais foram salientadas no parecer do CESE JO C 325 de 30.12.2006, p. 3, relator Joost van Iersel.

(22) Parecer do CESE JO C 27 de 3.2.2009, p. 7, de que foi relator Claudio Cappellini e o parecer CESE, relator Henri Malosse (em curso).

(23) Ver anexo 1 da Comunicação supracitada.

(24) Parecer CESE JO C 175 de 27.7.2007, p. 14 de que foi relatora Karin Alleweldt.

(25) Parecer CESE JO C 108 de 30.4.2004, p. 81 de que foi relator Bernardo Hernández Bataller.

(26) JO L 133 de 22.5.2008, p. 66.

(27) Parecer CESE JO C 234 de 30.9.2003, p. 1 de que foi relator Jorge Pegado Liz.

(28) Pelo menos 8 directivas escolhidas entre as 22 conhecidas como «principal acervo relativo à defesa do consumidores», relativamente a «contratos negociados fora dos estabelecimentos comerciais» (Directiva 85/577/CEE de 20.12.85), «viagens organizadas, férias organizadas e circuitos organizados» (Directiva 90/314/CEE de 13.6.1990), «relativa às cláusulas abusivas nos contratos celebrados com os consumidores» (Directiva 93/13 de 5.4.1993), «tempo parcial» (Directiva 94/47/CE de 26.10.1994), «contratos à distância» (Directiva 97/7/CE de 20.5.1997, «indicação de preços» (Directiva 98/6/CE de 16.2.1998), «injunções» (Directiva 98/27/CE de 19.5.1998) e «venda de bens de consumo e das garantias a ela relativas» (Directiva 1999/44/CE de 25.5.1999).

(29) Parecer CESE JO C 256 de 27.10.2007, p. 27 de que foi relator Richard ADAMS

(30) V., «EC Consumer Law Compendium — Comparative Analysis», Bielefeld University, (12.12.2006), Profs Hans Schulte-Nolke, Christian Twig-Felsener e Dr. Martin Ebers.

(31) Parecer CESE JO C 44 de 16.2.2008, p. 91 de que foi relator Luis Miguel Pariza Castaños.

(32) Ver «Relatório intercalar de 2006 sobre o Mercado Único dos Serviços Financeiros» of 21/2/2007 e os Pareceres do CESE JO C 151 de 17.6.2008, p. 1 sobre o Livro Verde sobre os serviços financeiros de retalho no mercado único, de que foi relator Edgardo Maria Iozia e Reine Claude Mader-Saussaye; JO C 44 de 16.2.2008, p. 74 sobre Crédito e exclusão social na sociedade da abundância, de que foi relator Jorge Pegado Liz; JO C 65 de 17.3.2006, p. 113 sobre o Livro Verde sobre o crédito hipotecário na UE, de que foi relator Umberto Burani; JO C 27 de 3.2.2009, p. 18 sobre o Livro Branco sobre a integração dos mercados de crédito hipotecário da UE, de que foi relator Angelo Grasso.

(33) Ver a Comunicação da Comissão «Uma Europa de resultados — Aplicação do direito comunitário» (COM(2007) 502 final), e o Parecer do JO C 204 de 9.8.2008, p. 9, de que foi relator Daniel Retureau e o artigo notável sobre«Uma transposição activa da legislação da UE» por Dr. Michael Kaeding (EIPASCOPE 2007/03, pag. 27).

(34) No seu parecer sobre simplificação, o CESE já tinha afirmado que «O processo de consulta formal não deveria limitar-se a interlocutores escolhidos pela Comissão. mas, antes, contar com a participação de todos os actores envolvidos (…) O processo de consulta seja alargado através do convite a todos interessados para que apresentem contribuições de modo a que qualquer pessoa possa participar na consulta» (JO C 133 de 6.6.2003, p. 5, pontos 4.1 e 4.1.1.1., relator J. Simpson).

(35) Ver, em particular, os pareceres do CESE sobre Legislar melhor (JO C 24 de 31.1.2006, p. 39) e sobre Padrões de qualidade aplicáveis aos conteúdos, procedimentos e métodos utilizados na avaliação do impacto social do ponto de vista dos parceiros sociais e demais actores da sociedade civil (JO C 175 de 27.7.2007, p. 21) ambos do relator Daniel Retureau.

(36) Como já foi salientado no parecer do CESE sobre «Aplicar melhor a legislação comunitária» (JO C 24 de 31.1.2006, p. 52), relator Joost Van Iersel, «Para uma legislação ser exequível deve ser suficientemente clara e, para ser eficaz, deve dar uma resposta apropriada a problemas específicos. As más legislações geram uma proliferação de leis e quantidades excessivas de regras cujo cumprimento sobrecarrega as empresas, para além de confundirem os cidadãos» (ponto 1.6).

(37) Uma primeira abordagem a este método foi definida na Comunicação da Comissão sobre «Actualizar e simplificar o acervo comunitário» (COM(2003) 71 final), objecto do parecer do CESE JO C 112 de 30.4.2004, p. 4, relator Daniel Retureau.

(38) Parecer sobre as Prioridades do Mercado Único 2005-2010 (JO C 255 de 14.10.2005, p. 22), relator Bryan Cassidy.