DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

RESUMO DA AVALIAÇÃO DO IMPACTO

que acompanha o documento

REGULAMENTO (UE) N.º .../.. DA COMISSÃO, de XXX, relativo à monitorização e comunicação de informações sobre as emissões de gases com efeito de estufa nos termos da Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho REGULAMENTO (UE) N.º .../.. DA COMISSÃO, de XXX, relativo à verificação dos relatórios de emissões e à acreditação e supervisão dos verificadores nos termos da Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho

1. DEFINIÇÃO DO PROBLEMA

O problema já foi definido no contexto da avaliação de impacto que acompanha a proposta de Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (Diretiva RCLE-UE), alterada pela Diretiva 2009/29/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (Diretiva Revisão do RCLE-UE), relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na União a fim de promover a redução de tais emissões de uma forma rentável e economicamente eficiente.

Monitorização e comunicação de informações

A monitorização e comunicação de informações a nível das instalações constitui um dos pilares do regime de comércio de emissões, conforme exigido pelo artigo 14.º da Diretiva RCLE-UE (Diretiva 2003/87/CE). A Decisão 2007/589/CE, que estabelece orientações para a monitorização e a comunicação de informações relativas às emissões de gases com efeito de estufa (Decisão MCI), contém requisitos normalizados para essa monitorização e comunicação no que respeita às instalações abrangidas pela Diretiva RCLE.

A análise efetuada na avaliação de impacto para a preparação do projeto de revisão da Diretiva Revisão do RCLE-UE[1] identificou uma série de medidas de execução e diferentes aplicações dos requisitos de monitorização e de comunicação por parte dos Estados-Membros e das autoridades competentes. A conclusão global foi não existirem condições equitativas em toda a União em termos de monitorização e de comunicação, resultando assim em níveis de precisão variáveis. A falta de condições equitativas e as imprecisões que dela decorrem podem pôr em risco a integridade ambiental e a credibilidade do sistema e ser suscetíveis de conduzir a custos mais elevados do que seria necessário.

Além disso, a avaliação de projetos efetuada em nome da Comissão e de vários Estados-Membros tinha identificado a falta de transparência, de informação em matéria de qualidade e de coerência como possíveis causas de desconfiança, bem como de custos suplementares, constituindo os principais desafios que se colocam ao futuro desenvolvimento do processo de conformidade com o RCLE-UE. Por outro lado, o sistema resultante/ existente foi considerado menos eficiente devido às diferenças na regulamentação em matéria de monitorização e comunicação de informações e a nível das responsabilidades entre os Estados-Membros.

Verificação e acreditação dos verificadores

No contexto da verificação e acreditação dos verificadores, foram identificados[2] problemas semelhantes. É importante que os relatórios de monitorização sejam objeto de verificação, caso contrário os operadores que subestimem as suas emissões podem não só beneficiar (devolvendo menos licenças do que exigido), mas também comprometer a integridade ambiental do sistema. A Diretiva RCLE-UE e a Decisão 2007/589/CE apenas regulamentam alguns dos requisitos e aspetos fundamentais do processo de verificação. Nos restantes aspetos, foi deixado ao critério de cada Estado-Membro desenvolver, a título individual, orientações específicas nacionais em matéria de verificação. A acreditação dos verificadores apresentou também uma imagem diversificada, com os Estados‑Membros a adotarem uma vasta gama de normas para a acreditação dos verificadores. Estas incoerências resultaram na ausência de condições equitativas e num mercado interno ineficaz, conduzindo a custos mais elevados ou a obstáculos indevidos, sobretudo para os verificadores dispostos a oferecer os seus serviços em vários Estados-Membros.

O papel da acreditação será orientado para melhorar o nível de qualidade da verificação dos relatórios anuais de emissões e, ao mesmo tempo, assegurar a harmonização global no âmbito do sistema previsto no artigo 15.° da Diretiva RCLE-UE. Neste contexto, o projeto de Regulamento Acreditação e Verificação faz referência ao atual quadro jurídico mais amplo para a acreditação fornecido pelo Regulamento (CE) n.º 2008/765, de 9 de julho de 2008, nomeadamente o artigo 4.º, n.º 1: «cada Estado-Membro designa um único organismo nacional de acreditação», e o artigo 13.º: «A Comissão deve assegurar que os sistemas setoriais identificam as especificações técnicas necessárias para atingir o nível de competência técnica exigido …..». Esse regulamento foi também objeto de uma avaliação de impacto[3].

Princípio da subsidiariedade

A ação da União, estabelecida nos dois regulamentos propostos, é justificada e necessária tendo em conta o princípio da subsidiariedade, pelas seguintes razões:

O caráter transnacional das alterações climáticas e a necessidade de criar um sistema sólido, comparável e coerente de monitorização, comunicação de informações e verificação das emissões na União são elementos importantes na determinação da necessidade de ação da União. As ações nacionais não poderiam, por si sós, assegurar uma conformidade efetiva com os compromissos necessários e também não seriam suficientes para o cumprimento dos objetivos globais a que se refere a Diretiva 2003/87/CE e para a realização dos objetivos concretos fixados nessa diretiva. Foi, por conseguinte, necessário criar um quadro favorável a nível da União. Os dois regulamentos de execução propostos são necessários para estabelecer metodologias harmonizadas de comunicação de informações, na medida do possível centradas nos requisitos que tenham uma melhor relação custo-eficácia e, ao mesmo tempo, criar as condições adequadas para o reconhecimento mútuo. A melhoria da eficiência de comunicação é um elemento fundamental para a realização dos objetivos de redução das emissões de GEE. Tal redução exige a coordenação mediante toda uma série de instrumentos, bem como a definição de critérios comuns e de prazos comuns para a comunicação de informações de modo a permitir que os dados dos Estados‑Membros sejam consolidados de forma equitativa a nível da União. A coordenação de vinte e sete sistemas diferentes implicaria mais custos que a criação de um sistema harmonizado único.

Atendendo a que os compromissos globais são adotados a nível da União, é também mais eficaz desenvolver a esse nível os instrumentos de comunicação necessários e as condições para a verificação e a acreditação dos verificadores. A ação a nível da União traria claros benefícios quando comparada com a ação a nível dos Estados‑Membros, nomeadamente ao reduzir os riscos de lacunas, falhas, fugas ou dupla contagem. Além disso, a ação a nível da União é a melhor forma de garantir condições equitativas, permitindo assim que os verificadores prestem serviços de qualidade elevada em toda a União.

Princípio da proporcionalidade

A proposta respeita o princípio da proporcionalidade pelos motivos a seguir indicados:

As duas propostas de regulamento não vão além do necessário para atingir os objetivos de melhorar a qualidade dos dados relativos às alterações climáticas e assegurar uma verificação independente e imparcial por verificadores acreditados e competentes em conformidade com os requisitos estabelecidos nos artigos 14.º e 15.º da Diretiva 2003/87/CE.

Além disso, as propostas contribuem para o objetivo global da União de atingir os objetivos de Quioto de redução das emissões de gases com efeito de estufa da União, os objetivos da União consagrados no Pacote Energia e Clima, no Acordo de Copenhaga e na Decisão 1/CP.16 («Acordos de Cancún»).

As propostas preveem um conjunto de regras para a monitorização e a comunicação de informações sobre as emissões de GEE no âmbito do RCLE, bem como um sistema de verificação e acreditação para os verificadores que corresponda plenamente, nas suas práticas e procedimentos, às necessidades e capacidades das instalações, dos respetivos operadores e dos operadores das aeronaves, incluindo um conjunto coerente de disposições a favor das instalações de menor dimensão.

A presente avaliação de impacto foi revista em conformidade com o parecer do Comité de Avaliação de Impacto e com as recomendações nele contidas. Esse parecer foi emitido na sequência de um procedimento escrito em 22 de julho de 2011, após a resposta escrita da DG Ação Climática à lista de verificação da qualidade da avaliação de impacto (Impact Assessment Quality Checklist, IAQC) publicada pelo Comité de Avaliação de Impacto em 19 de julho de 2011. Foram recebidas respostas pertinentes às questões colocadas pela IAQC, especialmente no que respeita aos seguintes aspetos: utilização de exemplos ilustrativos para as definições do problema; definição de exemplos de objetivos «SMART»; melhor definição das opções de ação política; tentativa de avaliação dos custos e benefícios das alterações propostas; melhor comparabilidade das opções mediante quadros recapitulativos; abordagem da subsidiariedade e da proporcionalidade em secções separadas. A avaliação de impacto revista será publicada em conformidade com o Regulamento (CE) n.º 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho. Nenhuma parte da avaliação de impacto está sujeita à obrigação de confidencialidade.

2. REGULAMENTO MONITORIZAÇÃO E COMUNICAÇÃO DE INFORMAÇÕES

2.1. Objetivos gerais de ação política

Os principais objetivos já foram identificados na avaliação de impacto que acompanha a proposta de Diretiva 2009/29/CE. São eles:

· Assegurar uma abordagem comum em matéria de monitorização e comunicação de informações, por forma a garantir a eficácia ambiental e a integridade do sistema e a melhorar a relação custo-eficácia;

· Procurar uma maior coerência e transparência que, a longo prazo, podem conduzir a poupanças para todas as partes envolvidas;

· Melhorar a rentabilidade económica das normas de monitorização e comunicação de informações, na medida em que se assume que tais normas aumentariam a confiança nas informações para o mercado e afetariam assim de forma positiva, embora indireta, a eficiência deste último.

2.2. Opções de ação política

2.2.1. Avaliações da incerteza

Não existe uma interpretação uniforme entre as autoridades competentes, os operadores e os verificadores quanto ao modo de avaliar a incerteza ligada à medição do equipamento existente ou às análises.

Opção 1: Manter os atuais requisitos da Decisão MCI no que respeita à «avaliação da incerteza» («Manutenção do statu quo»).

Opção 2: Tornar as atuais abordagens consideravelmente mais pragmáticas e comparáveis. O resultado será uma maior tónica noutros critérios de qualidade, tais como a correta instalação do equipamento, manutenção e calibração dos instrumentos («Alteração profunda»).

O Regulamento MCI clarifica em que medida a prova da avaliação da incerteza deve ser apresentada no plano de monitorização, como deve ser avaliada essa incerteza pela autoridade competente e que dados devem ser comunicados no relatório anual sobre as emissões. É contemplada a possibilidade de abordagens simplificadas para os pequenos emissores e instalações simples, partindo da base já formulada na Decisão MCI. A opção preferida é a 2.

2.2.2. Interpretação harmonizada dos custos excessivos

A definição de custos excessivos na secção 2 da Decisão MCI é alvo de interpretações diferentes pelos Estados-Membros.

Opção 1: Manter os requisitos da antiga definição contida na Decisão MCI («Manutenção do statu quo»).

Opção 2: Clarificar o modo de cálculo e comparar os custos e benefícios de uma metodologia de monitorização. Os custos devem incluir o período de amortização económica. Os benefícios devem ser calculados como o fator de melhoria multiplicado pelo preço de referência. A fim de demonstrar até que ponto os custos de aplicação de uma ou mais medidas seriam razoáveis ou excessivos para satisfazer os níveis mais elevados[4], o operador deve avaliar os custos da aplicação de medidas destinadas a melhorar a medição, a amostragem e/ou a precisão analítica face aos benefícios obtidos («Alteração limitada»). A opção preferida é a 2.

2.2.3. Transferência de CO2

As disposições atuais da Decisão MCI podem conduzir a fugas de CO2 do sistema e a incoerências com os inventários nacionais, na medida em que muitas atividades não podem ser neles contempladas. Não existe uma interpretação uniforme no que respeita à aplicação das disposições em matéria de CO2 transferido.

Opção 1: Manter os requisitos da secção 5.7 da Decisão MCI («Manutenção do statu quo»).

Opção 2: A dedução do CO2 transferido das emissões comunicadas só será autorizada no caso de transferências para as atividades de captura e armazenamento de carbono (em que a retenção a mais longo prazo é assegurada e continua a ser controlada no âmbito do RCLE-UE). A opção preferida é a 2.

2.2.4. Tratamento de biomassa sólida e líquida, incluindo critérios de sustentabilidade

A Diretiva RCLE-UE já estabelece que a «biomassa» tem um fator de emissão igual a zero, resultando assim em zero emissões de CO2 a comunicar. Atualmente, só a Decisão MCI define biomassa para efeitos do RCLE-UE. Esta definição deve ser atualizada para melhor corresponder a uma definição europeia mais comum da biomassa e à política em matéria de energia renováveis. Trata-se, em especial, de evitar que continuem a ser utilizados determinados biocombustíveis e biolíquidos que são agora considerados insustentáveis. A Diretiva 2009/28/CE, relativa à promoção da utilização de energia proveniente de fontes renováveis (Diretiva FER), estabeleceu critérios de sustentabilidade para os biocombustíveis e biolíquidos, em que as energias renováveis através da utilização de biomassa são apoiadas economicamente. Foram consideradas três opções.

Opção 1: Manter a definição contida na Decisão MCI («Manutenção do statu quo»). Não haverá coerência com a Diretiva FER. Esta opção continuará a favorecer uma abordagem limitada da biomassa e a pôr em risco a integridade do RCLE-UE.

Opção 2: Alteração da definição para a tornar compatível com a Diretiva FER, mas sem assumir o compromisso de satisfazer os critérios de sustentabilidade. Esta abordagem manterá o valor zero para a biomassa mas não abre a via aos critérios de sustentabilidade («Conformidade apenas com a definição da Diretiva FER»). Trata-se de uma opção que só em parte dará resposta à questão da coerência com a Diretiva FER e continuará a pôr em risco a integridade do RCLE-UE.

Opção 3: Alteração da definição para a tornar compatível com a Diretiva FER e obrigação de os biocombustíveis e biolíquidos satisfazerem os critérios de sustentabilidade da Diretiva FER de modo a corresponderem ao valor zero. Esta opção será compatível com a Diretiva FER e contemplará os critérios de sustentabilidade para os biocombustíveis e biolíquidos para os quais foram desenvolvidos critérios da UE. Os incentivos económicos que apoiam os critérios de sustentabilidade terão um efeito positivo, reduzindo o impacto económico e administrativo («Conformidade com a definição da Diretiva FER e com os critérios de sustentabilidade para os biocombustíveis e biolíquidos»).

Qualquer outra opção que venha ainda a ser desenvolvida deve antecipar futuras alterações possíveis da ação política que venham a exceder o âmbito da presente medida de execução. Em especial, a introdução da utilização de critérios de sustentabilidade para a biomassa sólida no RCLE-UE não é uma opção viável na presente fase, por não existirem critérios de sustentabilidade obrigatórios à escala europeia e ainda pelo facto de a maioria dos fornecimentos ser de uma escala pequena e muito dispersa. É preferida a opção 3 como base para organizar a monitorização e comunicação de informações.

2.2.5. Método e frequência de amostragem

A Decisão MCI contém indicações pragmáticas sobre os requisitos de amostragem e o modo como deve ser estabelecida a frequência da amostragem nos casos em que as características dos materiais devam ser determinadas por análise (por exemplo, o teor de carbono). Na prática, contudo, não existe entre os Estados-membros uma interpretação uniforme do modo como devem ser aplicados os requisitos de amostragem.

Opção 1: Confirmar a abordagem pragmática da Decisão MCI («Manutenção do statu quo»).

Opção 2: Clarificar os requisitos de amostragem e avaliar a aplicabilidade das normas. Concretamente, o operador deve apresentar à autoridade competente, para aprovação, um plano de amostragem para cada combustível ou material. A médio/longo prazo, esta abordagem será preferível, mas infelizmente não é possível desenvolvê-la neste momento no âmbito da preparação do Regulamento MCI. Esta impossibilidade deve-se à falta de conhecimentos e de um calendário preciso. Poderão ser efetuados novos trabalhos neste sentido no âmbito do futuro material de orientação que acompanhará a aplicação do Regulamento MCI. A opção preferida é a 1.

2.2.6. Comunicação de dados relativos à produção

Nos termos do artigo 14.º, n.º 2, da Diretiva RCLE-UE: «O regulamento […] pode também estabelecer requisitos aplicáveis aos operadores relativos à comunicação de informações sobre as emissões associadas ao fabrico de produtos por indústrias com utilização intensiva de energia que possam estar sujeitas à concorrência internacional. O referido regulamento pode também estabelecer requisitos aplicáveis à verificação independente dessas informações. Esses requisitos podem incluir a comunicação de níveis de emissão relativos à produção de eletricidade abrangida pelo regime comunitário associada ao fabrico dos referidos produtos.»

Opção 1: Não especificar os requisitos de monitorização no Regulamento MCI («Manutenção do statu quo»). A opção 1 continuará a colocar a tónica do regulamento em emissões de gases com efeito de estufa que confirmem a integridade ambiental e a eficácia do sistema.

Opção 2: Pôr em prática os requisitos de monitorização dos dados relativos à produção. Desenvolver os requisitos de comunicação aplicáveis, respetivamente, aos dados relativos à produção e ao consumo de energia. Desenvolver as respetivas definições («Alteração profunda»). O Regulamento MCI analisa as emissões anuais de GEE. A monitorização e comunicação de informações sobre os dados relativos à produção será melhor contemplada no contexto da chamada «Decisão Parâmetros de Referência»[5]. A opção preferida é a 1.

2.2.7. Procedimentos e requisitos simplificados

Opção 1: Manter os atuais requisitos simplificados da Decisão MCI («Manutenção do statu quo»). Esta opção não será suficiente para assegurar a eficácia económica para os pequenos emissores, sobretudo pela sua aplicação desigual a nível dos Estados-Membros.

Opção 2: Serão desenvolvidos novos procedimentos e requisitos simplificados. Destes, o principal é que o operador pode apresentar à autoridade competente um plano de monitorização simplificado. Haverá isenção do relatório relativo às melhorias para as instalações com baixo teor de emissões (menos de 25 000 toneladas de CO2 por ano excluindo a biomassa e antes da dedução do CO2 transferido). O regulamento prevê também a possibilidade de permitir a utilização da metodologia de monitorização simplificada para as instalações simples. Será assim possível determinar custos mais baixos para os pequenos emissores. A opção 2 é plenamente conforme com os requisitos iniciais estabelecidos na avaliação de impacto da Diretiva 2009/29. A opção preferida é a 2.

2.2.8. Aplicação do princípio de melhoria

Opção 1: Manter os atuais requisitos da Decisão MCI em matéria de aplicação do princípio de melhoria («Manutenção do statu quo»). Esta opção resulta numa aplicação desigual do princípio de melhoria. Desta forma não será assegurado um desenvolvimento dinâmico e qualitativo da monitorização e comunicação de informações no âmbito do RCLE-UE.

Opção 2: Reforçar a aplicação do princípio de melhoria, introduzindo no âmbito do processo de verificação propostas claras destinadas a ter em conta as recomendações de melhoria da metodologia de monitorização e os casos pendentes de não conformidade e inexatidão («Alteração limitada»). A opção 2 é plenamente conforme com os requisitos iniciais estabelecidos na avaliação de impacto da Diretiva 2009/29. A opção preferida é a 2.

2.2.9. Tecnologias da informação

A base jurídica para a utilização de TI/ intercâmbio de dados para as atividades de monitorização, comunicação de informações e verificação é o seguinte texto do artigo 14.º, n.º 4, da Diretiva RCLE-UE, tal como revista pela Diretiva 2009/29/CE: «O regulamento a que se refere o n.º 1 pode incluir requisitos relativos à utilização de sistemas automatizados e de formatos de intercâmbio de dados, com vista a harmonizar a comunicação entre o operador, o verificador e as autoridades competentes no que respeita ao plano de monitorização, ao relatório anual de emissões e às atividades de verificação.»

Opção 1: Não são adotadas quaisquer medidas e a situação mantém-se tal como na Decisão MCI, não sendo publicado um protocolo relativo à comunicação de informações sobre as emissões («Manutenção do statu quo»). Esta opção continuará a promover uma abordagem desigual da utilização das TI no âmbito da monitorização, comunicação de informações e verificação ao abrigo do RCLE e dificultará o processo de comparabilidade e intercâmbio de melhores práticas entre os operadores.

Opção 2: A Comissão publica modelos eletrónicos normalizados ou especificações de formatos de ficheiros para efeitos da apresentação de planos de monitorização, de relatórios anuais de emissões e de relatórios sobre os dados relativos às toneladas-quilómetro. A Comissão ativa um controlo de qualidade adequado e procedimentos adequados para a manutenção dos modelos eletrónicos e das especificações de formatos de ficheiros que publica («Alteração limitada»).

As melhores práticas dos sistemas TI e os modelos avançados com controlo automático incorporado têm potencial para reforçar e melhorar substancialmente a estrutura e prática de cumprimento do RCLE-UE.

A opção 2 é plenamente conforme com os requisitos iniciais estabelecidos na avaliação de impacto da Diretiva 2009/29. A opção preferida é a 2.

2.3. Avaliação dos impactos cumulativos das opções preferidas

Assegurar uma abordagem comum por forma a garantir a eficácia ambiental e a integridade do sistema e a melhorar a relação custo-eficácia. O cumprimento deste objetivo conduzirá a uma distribuição mais equitativa entre as instalações em toda a UE. As opções selecionadas deverão contribuir para um menor poder discricionário das autoridades competentes ao considerar os planos de monitorização e comunicação de informações e, por conseguinte, uma maior equidade na forma como os operadores são tratados e nos requisitos que lhes são impostos.

Procurar uma maior coerência e transparência que, a longo prazo, podem conduzir a poupanças para todas as partes envolvidas. No âmbito da opção de «Manutenção do statu quo» no que respeita à monitorização, a falta de coerência das abordagens desenvolvidas no âmbito da Decisão MCI continuará a beneficiar as instalações de alguns Estados-Membros em relação a instalações similares de outros Estados-Membros, afetando potencialmente a sua competitividade. A vasta gama de abordagens em matéria de licenciamento e conformidade entre os vários Estados-Membros pode vir a causar problemas a nível da competitividade e à consequente perda de confiança no RCLE-UE. Todas as opções escolhidas deveriam proporcionar uma maior certeza dos requisitos, deixando aos Estados-Membros, operadores e verificadores menos margem para variações.

A simplificação das atuais disposições contribuirá para reforçar ainda mais a transparência do sistema.

Melhorar a rentabilidade económica das normas de monitorização e comunicação de informações, na medida em que se assume que tais normas aumentariam para o mercado a confiança nas informações comunicadas e afetariam consequentemente de forma positiva, embora indireta, a eficiência do mercado. As opções selecionadas deverão melhorar a relação custo-eficácia e a confiança no sistema, clarificando os requisitos associados às ambiguidades atualmente conhecidas e confirmando, quando razoáveis, as simplificações permitidas.

Por último, há que sublinhar que os custos foram considerados isoladamente. Ter em consideração os custos acumulados não seria uma atitude cientificamente sólida nem traria especial valor acrescentado quando se procura justificar a escolha de uma dada opção de entre objetivos operacionais independentes.

Quanto aos 9 tópicos do Regulamento MCI, foram desenvolvidas as 5 categorias seguintes tendo em conta os efeitos sentidos sobre os recursos humanos e os custos financeiros necessários. As categorias foram validadas em entrevistas com representantes das autoridades competentes, verificadores e o Secretariado do Fórum de Conformidade com o RCLE.

I. Redução significativa dos custos e recursos necessários

II. Alguma redução dos custos e recursos necessários

III. Não se esperam alterações a nível dos custos e recursos necessários

IV. Algum aumento dos custos e recursos necessários

V. Aumento significativo dos custos e recursos necessários.

Quadro recapitulativo

Opções de ação política || Manutenção do statu quo || Alterações || Custos/poupanças

Avaliações da incerteza || Manter a Decisão MCI || Alterações pragmáticas * || Categoria I

Custos excessivos || Manter a Decisão MCI || Clarificação do modo de cálculo * || Categoria II

Transferência de CO2 || Manter a Decisão MCI || Regulamentação da transferência * || Categoria III

Biomassa sólida e líquida || Manter a Decisão MCI || Atualização da definição de biomassa, inclusão de critérios de sustentabilidade * || Categoria IV

Método e frequência de amostragem || Manter a Decisão MCI || Clarificação dos requisitos de amostragem || Categoria III - Categoria IV

Comunicação de informações sobre os dados relativos à produção || Manter a Decisão MCI || Acrescentamento de requisitos para os dados relativos à produção || Categoria III

Procedimentos e requisitos simplificados || Manter a Decisão MCI || Maior simplificação * || Categorias II e I

Aplicação do princípio de melhoria || Manter a Decisão MCI || Reforço do princípio de melhoria * || Categoria II

Tecnologias da informação || Ausência de medidas || TI/ intercâmbio de dados para a monitorização, comunicação de informações e verificação no âmbito do RCLE * || Categorias II e I

* Opções privilegiadas

3. REGULAMENTO ACREDITAÇÃO E VERIFICAÇÃO

3.1. Objetivos gerais de ação política

Os objetivos específicos de verificação e acreditação foram também identificados anteriormente na avaliação de impacto que acompanha a proposta de Diretiva 2009/29/CE. São eles: estabelecimento de um nível coerente e comparável de verificação e acreditação; harmonização do mercado interno dos serviços de verificação e acreditação; melhoria da relação custo-eficácia.

A Decisão MCI estabelece a abordagem de base para as atividades de verificação em conformidade com o critérios de verificação definidos no anexo V da Diretiva RCLE-UE. Com base nas etapas indicadas no anexo V, associadas a uma experiência relevante de auditoria noutros domínios, sobretudo auditoria financeira, a Cooperação Europeia para a Acreditação (EA) desenvolveu orientações pormenorizadas para a avaliação e acreditação de verificadores e organismos de verificação para o RCLE-UE (documento EA 6/03). Em 2007, essas orientações foram formalmente reconhecidas na nova Decisão MCI e servem agora de base à verificação e acreditação para o RCLE-UE na maioria dos Estados-Membros.

3.2. Opções de ação política

3.2.1. Acreditação e certificação dos verificadores

O artigo 15.º da Diretiva 2009/29/CE faz uma referência clara à acreditação dos verificadores: «a Comissão aprova um regulamento relativo à […] acreditação e supervisão dos verificadores».

Opção 1: A confirmação dos verificadores é limitada apenas aos organismos de acreditação. A opção 1 é a mencionada explicitamente no artigo 15.º da Diretiva 2009/29/CE. A opção 1 é plenamente conforme com os requisitos iniciais estabelecidos na avaliação de impacto da Diretiva 2009/29.

Opção 2: A confirmação dos verificadores é também alargada aos organismos nacionais de certificação a fim de ter em conta os acordos históricos que afetam um pequeno número de Estados‑Membros. Esta opção é plenamente conforme com o disposto no artigo 15.º da Diretiva 2009/29/CE e com o artigo 5.º, n.º 2, do Regulamento (CE) n.º 765/2008, que constituem a legislação-quadro no domínio da acreditação, melhorando assim o sistema, que ficará aberto à certificação dos verificadores, como pessoas singulares, uma abordagem paralela e equivalente à adotada para a acreditação. A opção preferida é a 2.

3.2.2. Reconhecimento mútuo dos verificadores

Opção 1: O reconhecimento mútuo dos verificadores não está ligado à acreditação. Esta opção não tem em conta os requisitos fixados pela Diretiva 2009/29/CE: «A Comissão […] deve estabelecer condições […] para o reconhecimento mútuo».

Opção 2: O reconhecimento mútuo dos verificadores tem lugar se estes forem acreditados por organismos de acreditação ou certificados por autoridades nacionais que tenham sido objeto de uma avaliação interpares positiva. Em conformidade com o Regulamento (CE) n.º 765/2008 do Conselho, os verificadores acreditados por um organismo de acreditação que tenha sido objeto de uma avaliação interpares positiva devem ser aceites mutuamente em todos os Estados-Membros. O organismo de acreditação desenvolve circuitos de retroação sobre o desempenho dos verificadores. Esta opção facilitará a livre circulação dos verificadores com um nível comparável de qualidade. Ao contrário da opção 1, esta opção irá promover a harmonização geral no que respeita à qualidade dos verificadores e das verificações efetuadas.

A opção 2 é plenamente conforme com os requisitos iniciais estabelecidos na avaliação de impacto da Diretiva 2009/29. A opção preferida é a 2.

3.2.3. Avaliação interpares dos organismos de acreditação

Em conformidade com o Regulamento (CE) n.º 765/2008 do Conselho, todos os organismos de acreditação nacionais devem ser objeto de uma avaliação interpares organizada pelo organismo reconhecido nos termos do artigo 14.º. O organismo atualmente reconhecido é a EA[6].

Opção 1: O exercício de avaliação interpares dos organismos de acreditação é matéria da responsabilidade exclusiva da EA, que efetua automaticamente, e numa base regular, exercícios de avaliação interpares entre os seus membros. Se este exercício continuar a ser apenas uma rotina, corre o risco de não ter em conta os contributos relevantes das autoridades competentes sobre requisitos específicos ligados ao RCLE‑UE.

Opção 2: Seriam desenvolvidos requisitos específicos para o RCLE-UE no âmbito do exercício de avaliação interpares de organismos de acreditação. Esta opção permitirá à EA aplicar critérios de avaliação interpares mais adequados em conformidade com os requisitos do RCLE-UE. A opção 2 é plenamente conforme com os requisitos iniciais estabelecidos na avaliação de impacto da Diretiva 2009/29. A opção preferida é a 2.

3.2.4. Supervisão contínua dos verificadores e medidas corretivas

Opção 1: Seriam conferidos poderes às autoridades competentes para avaliarem a qualidade das auditorias e procederem a novas investigações se forem detetados casos de verificadores com fraco desempenho. Esta opção poderia dar origem à sobreposição de responsabilidades entre as várias instituições envolvidas, afetando assim a eficiência global do sistema.

Opção 2: A supervisão dos verificadores é limitada aos organismos de acreditação. A norma ISO 17011, que exige que os organismos de acreditação exerçam atividades de vigilância, deixa margem para interpretação quanto à frequência da vigilância e o modo como esta é efetuada. A falta de dados das autoridades competentes poderia resultar na impossibilidade de obter da sua parte informações úteis adicionais e uma qualidade insuficiente da verificação. Esta opção não é suficiente para visar a eficácia prevista no Regulamento MCI, dado que os organismos de acreditação não têm pleno conhecimento do RCLE-UE.

Opção 3: No que respeita à supervisão dos verificadores, deveria ser estabelecido um sistema eficaz de troca de pontos de vista entre os organismos de acreditação e as autoridades competentes. Por conseguinte, o Regulamento Acreditação e Verificação estabelecerá requisitos para a troca de informações entre as autoridades competentes e os organismos de acreditação. Esta opção permitirá melhorar a comunicação sobre a transparência e o estado de acreditação dos verificadores, estabelecendo requisitos claros para todos os Estados-Membros. Maximizará também o intercâmbio útil de informações entre os organismos de acreditação e as autoridades competentes de forma economicamente eficiente e sem duplicações. A opção 3 é plenamente conforme com os requisitos iniciais estabelecidos na avaliação de impacto da Diretiva 2009/29. A opção preferida é a 3.

3.2.5. Análise de risco

Opção 1: Manter os requisitos genéricos indicados na secção 10.4.2, alínea b), da Decisão MCI («Manutenção do statu quo»). Um exercício eficaz de análise de risco é importante para o planeamento global do exercício de verificação. Um processo de análise de risco que não tenha devidamente em conta a análise estratégica e a avaliação de risco do operador poderia resultar num parecer de verificação inadequado ou num exercício de verificação incompleto, implicando a necessidade de repetir parte do processo e ocasionando custos adicionais para o operador.

Opção 2: Desenvolver requisitos mais específicos no que respeita à análise estratégica e à avaliação de risco do operador, incluindo recomendações de melhoria. Esta opção fixará requisitos claros em matéria de análise estratégica e de análise de risco do verificador em conformidade com o documento EA 6/03. Descreverá a forma como a análise estratégica e a análise de risco se relacionam entre si e são integradas nas atividades de verificação (controlos e ensaio de dados). Esta opção já é utilizada pela maioria dos Estados-Membros com um nível aceitável de impacto. A opção 2 é plenamente conforme com os requisitos iniciais estabelecidos na avaliação de impacto da Diretiva 2009/29. A opção preferida é a 2.

3.2.6. Procedimentos e requisitos simplificados

Opção 1: Os Estados-Membros podem autorizar os verificadores a utilizar planos e procedimentos de verificação simplificados para os operadores de instalações e operadores de aeronaves se forem cumpridas determinadas condições a confirmar (pela Comissão). Esta opção oferece margem considerável para a redução dos custos de verificação. Prevê a possibilidade de autorizar, em determinadas condições, uma maior isenção das visitas ao local para as instalações pequenas e simples (com base numa análise de risco). A opção 1 é plenamente conforme com os requisitos iniciais estabelecidos na avaliação de impacto da Diretiva 2009/29.

Opção 2: Não é permitida uma verificação simplificada. Esta opção continuará a impor custos consideráveis e desproporcionados aos pequenos emissores, resultando numa eficiência consideravelmente baixa do sistema e na ausência de verdadeiro valor acrescentado. A opção preferida é a 1.

3.2.7. Verificador único e análise técnica independente

Opção 1: Os verificadores únicos (pessoas físicas) são autorizados a efetuar a verificação e não lhes é exigida uma análise técnica independente. Esta opção resultará numa redução considerável da eficácia do exercício de verificação.

Opção 2: Os verificadores únicos (pessoas coletivas ou pessoas singulares) são autorizados a efetuar a verificação e é-lhes exigida uma análise técnica independente. O Regulamento (CE) n.º 765/2008 abrange a acreditação dos organismos de avaliação da conformidade. O organismo de avaliação da conformidade é um organismo que efetua atividades de avaliação da conformidade, nomeadamente calibração, ensaio, certificação e inspeção[7]. Isto parece implicar que as pessoas que efetuam atividades de avaliação da conformidade não são autorizadas no âmbito do novo quadro de acreditação. Se, contudo, os verificadores únicos se devessem organizar como organismo, adquirindo o estatuto de pessoa coletiva, poderia haver consenso quanto à noção de que, ao abrigo do Regulamento Acreditação, um organismo de avaliação da conformidade pode também ser um indivíduo. A secção 3.3.3 da norma ISO 14065 menciona mesmo explicitamente que um organismo de verificação pode ser uma pessoa.

A opção 2 é plenamente conforme com os requisitos iniciais estabelecidos na avaliação de impacto da Diretiva 2009/29. A opção preferida é a 2.

3.2.8. Conteúdo do relatório de verificação

Opção 1: Manter os requisitos genéricos indicados na secção 10.4.2, alínea e), da Decisão MCI («Manutenção do statu quo»). Esta opção resulta em faltas de coerência e de transparência no que respeita ao exercício de verificação. Terá impacto na eficácia e eficiência do sistema, bem como no reconhecimento mútuo dos verificadores acreditados.

Opção 2: Elaborar uma lista mais pormenorizada de requisitos aplicáveis ao conteúdo do relatório de verificação. O Regulamento Acreditação e Verificação desenvolve um conjunto de requisitos comuns.

Os principais elementos e informações adicionais serão referentes a: visitas ao local, equipa de verificação, avaliador técnico, confirmação de princípios, lista dos combustíveis e recomendações de melhoria, com impacto na coerência do conteúdo do relatório. De início, é provável que esta opção faça aumentar ligeiramente os custos de verificação, mas estes serão compensados por uma maior transparência do exercício de verificação. A nível das autoridades competentes, permitirá também um melhor conhecimento da verificação da qualidade.

A opção 2 é plenamente conforme com os requisitos iniciais estabelecidos na avaliação de impacto da Diretiva 2009/29. A opção preferida é a 2.

3.3. Avaliação dos impactos cumulativos das opções preferidas

Nível coerente e comparável de verificação e acreditação: O Regulamento Acreditação e Verificação proporcionará um nível muito mais elevado de certeza quanto à uniformidade da aplicação a nível dos Estados-Membros. Uma abordagem comum da verificação aumentará a transparência, clarificará os requisitos e deverá melhorar a coerência da verificação em toda a UE. Por sua vez, isso contribuirá para melhorar a integridade ambiental do sistema e a confiança no processo de verificação.

Mercado interno harmonizado dos serviços de verificação e acreditação: O Regulamento Acreditação e Verificação imporá às pessoas relevantes (verificadores, organismos de verificação, organismos de acreditação, autoridades competentes, etc.) requisitos diretos que não deverão ser interpretados pelo menos 27 vezes e aplicados de forma diferente em pelo menos 27 legislações nacionais.

Uma acreditação mais coerente fará diminuir o receio dos Estados-Membros de, em alguns Estados‑Membros, não serem cumpridas normas idênticas às que foram acreditadas pelo seu próprio organismo de acreditação. Por sua vez, isto irá libertar o mercado e permitir que os verificadores operem (sujeitos a requisitos linguísticos) em toda a UE.

Melhoria da relação custo-eficácia: O desenvolvimento de um conjunto único de regras à escala da UE em matéria de verificação e acreditação dará origem a poupanças significativas de custos para os Estados-Membros, após um período inicial de ajustamento. As poupanças de custos para as autoridades competentes podem decorrer do facto de o regulamento se aplicar diretamente ao verificador e a outras partes mencionadas. Não haverá necessidade de alterar a legislação nacional se o regulamento for alterado, uma vez que é diretamente aplicável. Também não haverá atrasos com uma harmonização melhorada dos requisitos, dado que estes seriam aplicáveis imediatamente.

Quanto aos 8 tópicos do Regulamento Acreditação e Verificação, foram desenvolvidas as 5 categorias seguintes tendo em conta os efeitos sentidos sobre os recursos humanos e os custos financeiros necessários. As categorias foram validadas em entrevistas com representantes das autoridades competentes, verificadores e o Secretariado do Fórum de Conformidade com o RCLE.

I. Redução significativa dos custos e recursos necessários

II. Alguma redução dos custos e recursos necessários

III. Não se esperam alterações a nível dos custos e recursos necessários

IV. Algum aumento dos custos e recursos necessários

V. Aumento significativo dos custos e recursos necessários.

Dada a nova abordagem de acreditação e verificação, não é possível remeter para uma «verdadeira situação de referência» na maior parte das opções do quadro que se segue.

Quadro recapitulativo

Opções de ação política || Opção 1 || Opção 2 || Custos/poupanças

Acreditação e certificação dos verificadores || Confirmação limitada aos organismos de acreditação || Igualmente alargada aos organismos de certificação nacionais* || Categoria IV

Reconhecimento mútuo dos verificadores || Reconhecimento mútuo não associado à acreditação || Reconhecimento mútuo associado à acreditação* || Categoria II

Avaliação interpares dos organismos de acreditação || Avaliação interpares apenas pela EA || Critérios específicos para o RCLE* || Categoria III

Supervisão dos verificadores || Responsabilidade exclusiva das autoridades competentes || Intercâmbio efetivo de informações* || Categoria II – Categoria I

Análise de risco || Manter a Decisão MCI || Desenvolver requisitos específicos* || Categoria I

Procedimentos e requisitos simplificados || Permitida a verificação simplificada* || Não é permitida a verificação simplificada || Categorias II e I

Verificador único e análise independente || Verificadores únicos (pessoas singulares) sem revisão || Verificadores únicos (pessoas coletivas) com revisão* || Categorias II e I

Relatório de verificação de conteúdos || Manter a Decisão MCI || Mais requisitos específicos* || Categorias III e II

* Opções privilegiadas

4. CONCLUSÃO

1. Todas as medidas propostas são conformes com os requisitos previstos na Diretiva 2009/29 e na respetiva avaliação do impacto, bem como no Regulamento (CE) n.º 765/2008 do Conselho relativo à acreditação e na correspondente avaliação de impacto. Os atos legislativos predefinem os objetivos a atingir nos dois regulamentos propostos em análise.

2. Todas as opções selecionadas, estritamente associadas aos elementos de monitorização e comunicação de informações e de acreditação e validação do RCLE-UE, são adaptadas à capacidade das instalações em causa, incluindo disposições específicas para os pequenos emissores, a fim de manter uma boa relação custo-eficácia.

3. A necessidade de melhorar a transparência, comparabilidade, coerência e continuidade, resultante de requisitos estabelecidos a nível internacional, bem como a introdução de um elemento de simplificação e de uma maior facilidade de utilização dos textos jurídicos, orientou fortemente a escolha das opções.

4. É muito difícil identificar os custos em si, separadamente da conclusão da atividade propriamente dita. Além disso, a frequência, uma variável que permite flexibilidade, é ela mesma predeterminada pelo calendário de comunicação de informações ao abrigo do RCLE-UE. Há que sublinhar, sobretudo, que os regulamentos em causa visam melhorar o sistema sem aumentar excessivamente as obrigações de comunicação, mantendo-as assim dentro de limites pre-estabelecidos aceitáveis.

[1] COM(2008) 16 de 23.1.2008, documento de trabalho dos serviços da Comissão, de acompanhamento da proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 2003/87/CE a fim de melhorar e alargar o regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa da Comunidade, pp. 62‑63, que conduziu à Diretiva 2009/29/CE.

[2] COM(2008) 16 de 23.1.2008, p. 71.

[3] SEC(2007) 174.

[4] O sistema de níveis prevê um conjunto de elementos estruturais para determinar a metodologia de monitorização adequada a cada instalação. Define uma hierarquia de diferentes graus de ambição para os dados da atividade, os fatores de emissão e os fatores de oxidação ou conversão. Esses graus são denominados «níveis». Quanto mais elevado o número do nível escolhido, mais elevado o grau de precisão/ mais específico do local se torna o sistema de monitorização.

[5] 2011/278/UE: Decisão da Comissão, de 27 de Abril de 2011, sobre a determinação das regras transitórias da União relativas à atribuição harmonizada de licenças de emissão a título gratuito nos termos do artigo 10. °-A da Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho.

[6] Artigo 10.°, n.º 1, do Regulamento Acreditação e Verificação proposto.

[7] Artigo 2.º, n.º 16, do Regulamento (CE) n.º 765/2008.