[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 7.3.2007

SEC(2007) 290 final

Recomendação de

PARECER DO CONSELHO

emitido em conformidade com o n.º 1 do artigo 9.º do Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, sobre o Programa de Convergência da Bulgária para 2006-2009

(apresentada pela Comissão)

EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

1. Contexto geral

O Pacto de Estabilidade e Crescimento, que entrou em vigor em 1 de Julho de 1998, baseia-se no objectivo de assegurar a solidez das finanças públicas como meio de reforçar as condições para a estabilidade dos preços e para um crescimento robusto e sustentável, conducente à criação de emprego. A reforma do Pacto, realizada em 2005, reconheceu a utilidade deste no processo de consolidação da disciplina orçamental, embora tenha procurado reforçar a sua eficácia e os seus fundamentos económicos, bem como assegurar a sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo.

O Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas[1], que faz parte integrante do Pacto de Estabilidade e Crescimento, estabelece que os Estados-Membros devem apresentar ao Conselho e à Comissão programas de estabilidade ou convergência, bem como actualizações anuais dos mesmos [os Estados-Membros que já tenham adoptado a moeda única apresentam programas de estabilidade (actualizados) e os que ainda não a tenham adoptado apresentam programas de convergência (actualizados)].

A Bulgária aderiu à União Europeia em 1 de Janeiro de 2007 e apresentou o seu primeiro Programa de Convergência em 5 de Janeiro. Em conformidade com o Regulamento, o Conselho deve emitir um parecer sobre este Programa com base numa recomendação da Comissão e após consulta do Comité Económico e Financeiro (ver caixa para os principais aspectos contemplados na avaliação).

2. Contexto da avaliação do Programa

A fim de explicar o contexto em que avaliada a estratégia orçamental apresentada no Programa de Convergência, a presente secção resume o desempenho económico e orçamental nos últimos dez anos.

A Bulgária conquistou um elevado grau de estabilidade macroeconómica, apoiada pela solidez das suas finanças públicas. O crescimento económico, que aumentou para cerca de 5½% nos últimos anos, tem sido robusto e estável, mas o PIB por habitante (expresso em PPC) continua a ser baixo (32,9% da média da UE-25, em 2005). Assim, o caminho a percorrer em termos de convergência real ainda longo e constitui o principal desafio para a Bulgária a médio e longo prazo. Embora em constante aumento, a taxa de emprego continua a ser inferior à média da União Europeia, não obstante a redução considerável da taxa de desemprego. A inadequação das qualificações e os desequilíbrios regionais são prejudiciais para a flexibilidade do mercado de trabalho, registando-se cada vez mais penúrias de mão-de-obra, especialmente nos segmentos do mercado de trabalho que exigem elevadas qualificações. A emigração e a queda das taxas de fecundidade contribuíram para a diminuição e o envelhecimento rápidos da população. O crescimento médio da produtividade do trabalho foi bastante fraco entre 1996 e 2005, mas aumentou recentemente para perto de 4%, graças ao incremento dos investimentos nacionais e estrangeiros. Após a introdução, em 1997, do conselho monetário («currency board»), a inflação baixou para valores inferiores a 10% a partir de 1999, mas o processo de desinflação tem vindo a estagnar nos últimos anos. O crescimento muito rápido do crédito e o aumento dos défices externos – se bem que associado aos fluxos maciços de investimento directo estrangeiro (IDE) – têm representado uma fonte de risco para a estabilidade macroeconómica. Graças a um orçamento das administrações públicas próximo do equilíbrio ou excedentário desde 1998, foi possível atingir um elevado nível de consolidação orçamental. O rácio dívida/PIB baixou de mais de 100% para menos de 30%. Além disso, foram adoptadas certas medidas para permitir enfrentar os desafios demográficos que se colocam a nível do sistema de pensões.

Caixa: Principais aspectos contemplados na avaliação Em conformidade com o n.º 1 do artigo 5.° (programas de estabilidade) e o n.º 1 do artigo 9.° (programas de convergência) do Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho, a avaliação deve: Examinar se as hipóteses de natureza económica em que o programa se baseia são realistas; Examinar o objectivo orçamental de médio prazo (OMP) apresentado pelo Estado-Membro e determinar se a respectiva trajectória de ajustamento é adequada; Examinar se as medidas tomadas e/ou propostas para respeitar a trajectória de ajustamento são suficientes para alcançar o OMP durante o ciclo; Ao apreciar a trajectória de ajustamento para alcançar o OMP, determinar se os esforços de ajustamento são maiores em períodos de conjuntura económica favorável, atendendo a que podem ser mais limitados em períodos desfavoráveis, e, no respeitante aos Estados-Membros da área do euro e aos que participam no MTC II, examinar se o Estado-Membro prossegue a melhoria anual do seu saldo, em termos corrigidos de variações cíclicas e líquidos de medidas pontuais ou temporárias, para alcançar o seu OMP, tendo 0,5% do PIB como valor de referência; Ao definir a trajectória de ajustamento para alcançar o OMP (no que se refere aos Estados-Membros que ainda não alcançaram este objectivo) e ao autorizar um desvio temporário em relação a esse objectivo (no que se refere aos Estados-Membros que já o alcançaram), examinar a execução das reformas estruturais importantes que induzam economias directas a longo prazo, inclusive através do reforço do crescimento potencial, e que tenham, portanto, um impacto verificável na sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo (na condição de ser garantida uma margem de segurança adequada para assegurar a observância do valor de referência de 3% do PIB e de a situação orçamental regressar ao OMP dentro do período do programa), dando especial atenção às reformas dos sistemas de pensões, com a introdução de um sistema em vários pilares que inclua um pilar obrigatório de capitalização integral; Determinar se as políticas económicas do Estado-Membro são compatíveis com as Orientações Gerais para as Políticas Económicas. A credibilidade dos pressupostos macroeconómicos do Programa é avaliada em função das previsões estabelecidas no Outono de 2006 pelos serviços da Comissão, de acordo com a metodologia comum utilizada para a estimativa do produto potencial e dos saldos corrigidos das variações cíclicas. A análise da compatibilidade do Programa com as Orientações Gerais para as Políticas Económicas tem em conta as orientações gerais no domínio das finanças públicas, incluídas nas Orientações Integradas para o período de 2005-2008. A avaliação examina igualmente: A evolução do rácio da dívida e as perspectivas de sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo, a que deve ser dada - de acordo com o relatório do Conselho de 20 de Março de 2005 intitulado «Melhorar a aplicação do Pacto de Estabilidade e Crescimento» - «uma atenção suficiente, no âmbito da supervisão das situações orçamentais». Uma comunicação da Comissão de 12 de Outubro de 2006 define a abordagem para fins de avaliação da sustentabilidade a longo prazo[2]; O cumprimento do Código de Conduta[3], que impõe, nomeadamente, uma estrutura e um conjunto de quadros de dados comuns em todos os programas de estabilidade e convergência. |

- Recomendação de

PARECER DO CONSELHO

emitido em conformidade com o n.º 1 do artigo 9.º do Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, sobre o Programa de Convergência da Bulgária para 2006-2009

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,

Tendo em conta o Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas[4], nomeadamente o n.º 1 do artigo 9.º,

Tendo em conta a Recomendação da Comissão,

Após consulta do Comité Económico e Financeiro,

EMITIU O PRESENTE PARECER:

1. Em [27 de Março de 2007], o Conselho examinou o Programa de Convergência da Bulgária relativo ao período de 2006-2009.

2. A Bulgária conquistou um elevado grau de estabilidade macroeconómica, apoiada pela solidez das suas finanças públicas. O crescimento económico, que aumentou para cerca de 5½% nos últimos anos, tem sido robusto e estável, mas o PIB por habitante (expresso em PPC) continua a ser baixo (32,9% da média da UE-25, em 2005). Assim, o caminho a percorrer em termos de convergência real ainda longo e constitui o principal desafio para a Bulgária a médio e longo prazo. Após a introdução, em 1997, do conselho monetário («currency board»), a inflação baixou para valores inferiores a 10% a partir de 1999, mas o processo de desinflação tem vindo a estagnar nos últimos anos e a inflação aferida pelo IPC atingiu 7,3% em 2006.

3. O cenário macroeconómico subjacente ao Programa prevê que o ritmo de crescimento do PIB em termos reais se mantenha elevado e aumente ligeiramente de 5,9% em 2006 para 6,1%, em média, durante a parte restante do período de programação. Com base nos dados actualmente disponíveis, afigura-se que este cenário se baseia em pressupostos de crescimento plausíveis. Contudo, elevados os desequilíbrios externos continuam a representar um factor de risco a médio prazo, especial pelo facto de o défice externo em 2006 ter sido mais elevado do que o previsto (16% do PIB em vez de 14,1%), embora o défice tenha sido integralmente financiado pelos fluxos de IDE. As projecções do Programa em matéria de inflação afiguram-se realistas.

4. No respeitante a 2006, as previsões estabelecidas pelos serviços da Comissão no Outono de 2006 estimam que o excedente das administrações públicas seja de 3,3% do PIB, face a um objectivo de equilíbrio orçamental fixado no programa económico de pré-adesão (PEP) de Dezembro de 2005 e um excedente de 3,2% do PIB previsto no Programa de Convergência. Estes resultados orçamentais nitidamente mais favoráveis devem-se essencialmente a receitas mais elevadas do que as previstas, atendendo à prudência das previsões de receitas no PEP, a um crescimento maior do produto e à melhoria da cobrança de receitas. Em relação às previsões do PEP, as despesas foram também inferiores em 1% do PIB, essencialmente devido a uma diminuição das despesas correntes.

5. O objectivo da estratégia orçamental de médio prazo estabelecida no Programa de Convergência consiste em manter um excedente a nível das administrações públicas entre 0,8% e 1,5% do PIB, por forma a preservar a estabilidade macroeconómica e a sustentabilidade das finanças públicas. Prevê-se que a política orçamental seja muito menos restritiva em 2007, devendo o excedente orçamental baixar para 0,8% do PIB contra 3,2% do PIB em 2006. Em 2008 e 2009, o excedente das administrações públicas deverá aumentar novamente, para estabilizar em 1,5% do PIB. Atendendo à redução dos juros da dívida pública de cerca de ¼% do PIB durante o período de programação, prevê-se que, após uma descida de 4½% do PIB em 2006 para 2¼% em 2007, o excedente primário se situe novamente em torno de 2¾% do PIB em 2008 e 2009. A política orçamental menos restritiva em 2007 prender-se-á quase exclusivamente com o lado das despesas. Estas deverão aumentar em 2¾% do PIB, devendo a inversão desta tendência em 2008 ser apenas parcial (cerca de ¾% do PIB). O aumento projectado das despesas em 2007 resultará essencialmente das «outras despesas» (+2½% do PIB) e dos subsídios (+½% do PIB). O aumento das «outras despesas» reflecte a contribuição da Bulgária para a União Europeia (1¼% do PIB), o aumento das despesas associadas aos projectos financiados pelos fundos estruturais da UE (¼% do PIB) – que será inteiramente compensado por um aumento das receitas provenientes das subvenções comunitárias – e o aumento das «outras despesas correntes» (1% do PIB). As reduções previstas dos impostos sobre o rendimento das empresas e das pessoas singulares em 2007 deverão ser quase integralmente compensadas por um maior cumprimento fiscal e pela melhoria das taxas de cobrança dos impostos. Assim, as receitas totais permanecerão quase constantes (em percentagem do PIB) durante todo o período de programação. O Programa indica igualmente que, embora o orçamento de 2007 preveja que o excedente das administrações públicas seja de 0,8% do PIB, na realidade, o objectivo prosseguido será o de alcançar um excedente mais elevado de 2% do PIB durante o período de execução do orçamento. Este processo assentará nas disposições constantes da Lei do Orçamento, que só permite a execução de 10% das despesas primárias correntes inscritas no orçamento se não se registar um agravamento do défice externo. Os objectivos orçamentais foram revistos consideravelmente em alta em relação ao programa económico de pré-adesão de 2005, o que traduz os excelentes resultados em termos de receitas registadas em 2006 e as repercussões positivas nos anos seguintes, assim como perspectivas ligeiramente mais favoráveis a nível do crescimento do produto.

6. O Programa prevê que o saldo estrutural (ou seja, o saldo corrigido das variações cíclicas e líquido de medidas extraordinárias e de outras medidas temporárias), calculado de acordo com a metodologia comum, recue, passando de cerca de 3¼% do PIB em 2006 para 1% em 2007, e volte a subir para cerca de 2% do PIB em 2008 e 2009. Se, como previsto no Programa, um excedente nominal mais elevado de 2% do PIB for atingido durante o período de execução do orçamento em 2007, a trajectória de ajustamento será mais progressiva. O objectivo de médio prazo (OMP) para a situação orçamental apresentado no Programa consiste no equilíbrio orçamental em termos estruturais, que o Programa pretende manter com uma ampla margem durante todo o período de programação. Uma vez que o OMP mais ambicioso do que o valor de referência mínimo (estimado num défice de cerca de 1¼% do PIB), a sua consecução deverá satisfazer o objectivo de criar uma margem de segurança para evitar um défice excessivo. O OMP mais ambicioso do que o nível implícito a partir do rácio da dívida e do crescimento médio do produto potencial a longo prazo.

7. Em 2007, os resultados orçamentais poderão ser mais favoráveis do que os projectados no Programa, enquanto que, em 2008 e 2009, os riscos que pesam sobre as projecções orçamentais se afiguram globalmente equilibrados. Atendendo aos bons resultados no domínio do cumprimento dos objectivos orçamentais e às disposições constantes da Lei do Orçamento de 2007 relativas à limitação das despesas durante a execução orçamental, a obtenção de um excedente mais elevado em 2007 parece realista, embora as projecções de receitas para 2007 estejam sujeitas a certos riscos negativos, uma vez que as quebras de receitas resultantes das reduções de impostos poderão não ser plenamente compensadas por um melhor cumprimento da lei fiscal e pela melhoria das taxas de cobrança dos impostos. Apesar de não serem comunicados pormenores acerca da estratégia de ajustamento a partir de 2008, os objectivos orçamentais fixados até ao final do período de programação afiguram-se globalmente plausíveis, sob reserva de os resultados orçamentais em 2007 serem mais favoráveis do que os actualmente projectados.

8. Tendo em conta a presente avaliação dos riscos, a estratégia orçamental prevista no Programa sugere que o OMP seja mantido com uma ampla margem durante todo o período de programação. Além disso, proporciona uma margem de segurança suficiente para impedir que o défice exceda o limite de 3% do PIB, no quadro de flutuações macroeconómicas normais, durante o período abrangido pelo Programa. A orientação da política orçamental decorrente do Programa poderá ser pró-cíclica nos períodos de conjuntura favorável em 2007. Porém, uma orientação desta natureza não estaria plenamente em conformidade com o Pacto de Estabilidade e Crescimento. A conjuntura deverá, nomeadamente, ser favorável em 2007, ano em que o saldo estrutural deverá diminuir em cerca de 2¼% do PIB, segundo o Programa, e em 1½%, segundo as previsões estabelecidas pelos serviços da Comissão no Outono de 2006.

9. De acordo com as estimativas, a dívida bruta das administrações públicas atingiu 25¼% do PIB em 2006, um nível claramente inferior ao valor de referência de 60% do PIB previsto no Tratado. O Programa prevê uma redução do rácio da dívida de 4 pontos percentuais durante o período de programação.

10. Na falta de projecções a longo prazo das despesas ligadas ao envelhecimento demográfico, baseadas nos pressupostos macroeconómicos comuns utilizados pelo CPE/Comissão, não possível avaliar o impacto do envelhecimento da população na Bulgária numa base comparável e sólida como actualmente o caso no respeitante aos outros Estados-Membros, relativamente aos quais existem projecções estabelecidas nessa base. Porém, atendendo à estrutura demográfica actual, não de excluir que o envelhecimento demográfico tenha um impacto significativo nas despesas. A situação orçamental inicial, caracterizada por importantes excedentes estruturais, contribui sensivelmente para estabilizar a dívida antes de tomar em consideração o impacto orçamental a longo prazo do envelhecimento demográfico. Por outro lado, a manutenção, a médio prazo, de excedentes primários elevados deverá contribuir para conter os riscos que pesam sobre a sustentabilidade das finanças públicas.

11. A estratégia orçamental contida no Programa parcialmente coerente com as Orientações Gerais para as Políticas Económicas, incluídas nas Orientações Integradas para o período de 2005-2008. Em especial, a orientação da política orçamental em 2007 deverá ser pró-cíclica, num período de conjuntura favorável, o que poderá agravar o défice externo já elevado. Além disso, embora tenham sido adoptadas medidas para melhorar a sustentabilidade a longo prazo do sistema de pensões, são apresentadas muito poucas medidas concretas para melhorar a eficiência das despesas públicas, designadamente as de saúde, caracterizadas por problemas recorrentes a nível do seu acompanhamento e controlo, assim como da qualidade dos serviços prestados.

12. No respeitante aos requisitos em matéria de dados especificados no Código de Conduta para os Programas de Estabilidade e Convergência, o Programa omite certos dados obrigatórios e facultativos[5].

Em termos gerais, pode concluir-se que a situação orçamental a médio prazo sólida e que a estratégia orçamental constitui um exemplo de políticas orçamentais conduzidas em conformidade com o Pacto de Estabilidade e Crescimento. Contudo, a redução planeada do excedente orçamental num período de conjuntura económica favorável em 2007 poderá implicar uma orientação pró-cíclica da política orçamental e agravar os desequilíbrios externos existentes.

Atendendo à avaliação supra , a Bulgária convidada a:

i) atingir, em 2007, um excedente orçamental superior ao actualmente previsto e manter em seguida um nível elevado, por forma a promover a estabilidade macroeconómica e conter o elevado défice externo,

ii) continuar a reforçar a eficiência das despesas públicas, nomeadamente através da reforma do sistema de saúde.

Comparação das principais projecções macroeconómicas e orçamentais 1

2Cálculos dos serviços da Comissão com base nas informações do Programa. |

3Saldo corrigido das variações cíclicas (como nas linhas anteriores), com exclusão das medidas extraordinárias e outras medidas temporárias. |

4Não estão previstas medidas extraordinárias ou outras medidas temporárias no Programa. |

5As previsões dos serviços da Comissão estabelecidas no Outono de 2006 não têm em conta quaisquer medidas extraordinárias ou outras medidas temporárias. |

6Com base numa estimativa do crescimento potencial de 5,8%, 6,3%, 6,4% e 6,7%, respectivamente, no período de 2005-2008. |

[1] JO L 209 de 2.8.1997, p. 1. Regulamento com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.º 1055/2005 (JO L 174 de 7.7.2005, p. 1). Os documentos referidos no presente texto podem ser consultados no seguinte endereço:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[2] Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu: «A sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas na UE» de 12.10.2006 (COM(2006) 574) e Comissão Europeia, Direcção-Geral dos Assuntos Económicos e Financeiros (2006), «The long-term sustainability of public finances in the European Union», Economia Europeia n.º 4/2006.

[3] «Especificações sobre a aplicação do Pacto de Estabilidade e Crescimento e orientações sobre o conteúdo e a apresentação dos Programas de Estabilidade e Convergência», aprovadas pelo Conselho ECOFIN de 11 de Outubro de 2005.

[4] JO L 209 de 2.8.1997, p. 1. Regulamento com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.º 1055/2005 (JO L 174 de 7.7.2005, p. 1). Os documentos referidos no presente texto podem ser consultados no seguinte endereço:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[5] Não foram, designadamente, fornecidos os dados relativos ao mercado de trabalho em termos de número de horas de trabalho e faltam certas informações sobre a sustentabilidade a longo prazo.