Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 2011/92/UE do Conselho relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente

[COM(2012) 628 final – 2012/0297 (NLE)]

2013/C 133/07

Relator: Josef ZBOŘIL

Em 19 de novembro e em 16 de novembro de 2012, respetivamente, o Parlamento Europeu e o Conselho decidiram, nos termos do artigo 192.o, n.o 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 2011/92/UE do Conselho relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente

COM(2012) 628 final – 2012/0297 (NLE).

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente, que emitiu parecer em 29 de janeiro de 2013.

Na 487.a reunião plenária de 13 e 14 de fevereiro de 2013 (sessão de 13 de fevereiro), o Comité Económico e Social Europeu adotou, por 116 votos a favor, 11 votos contra e 7 abstenções o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

O Comité acolhe favoravelmente o contributo da avaliação de impacto ambiental (AIA) para uma melhoria do estado do ambiente nos Estados-Membros e na UE em geral.

A eficácia do processo de tomada de decisões válidas sobre o impacto ambiental de um projeto depende, em grande medida, da qualidade e da independência da documentação da AIA e das informações nela contidas. Na avaliação dessa qualidade, tem de ser aplicado o princípio da proporcionalidade e deve também ser exigida qualidade dos organismos responsáveis pela autorização na sequência de um diálogo construtivo com a sociedade civil.

Na opinião do Comité, importa assinalar que os custos envolvidos – quer em termos financeiros, quer sobretudo em termos de tempo – poderão impedir a realização de projetos de PME, em especial se o princípio da proporcionalidade não for respeitado na exigência de soluções alternativas.

Uma aplicação flexível e proporcional da Diretiva AIA permitirá combinar o procedimento de autorização ambiental com o procedimento de concessão de licenças de execução para projetos cujos impactos ambientais sejam, conhecidos ou estabelecidos à partida como insignificantes. O CESE acolhe favoravelmente e apoia as medidas tomadas pela Comissão para conferir maior segurança jurídica a todas as partes envolvidas no processo de AIA.

O CESE congratula-se vivamente com a proposta de especificar os prazos para as principais etapas exigidas pela diretiva (consulta pública, decisão de seleção, decisão final de realização de uma AIA) e de prever um mecanismo para garantir a harmonização e a coordenação dos processos de AIA em toda a UE.

No que concerne à proposta que visa introduzir uma disposição sobre a «adaptação da AIA aos novos desafios», o CESE considera que tal alargamento do âmbito da diretiva deverá ser efetuado para qualquer projeto considerado suscetível de provocar um impacto significativo e quantificável nos aspetos da proteção ambiental objeto de avaliação. Neste contexto, o princípio da proporcionalidade desempenha um papel importante, sendo necessário fazer uma distinção clara entre as várias fases de elaboração e execução do projeto.

O CESE apoia o direito dos cidadãos de acesso a informação e de participação no processo de AIA. Simultaneamente, insta a que as regras processuais para a avaliação ambiental dos projetos sejam estabelecidas de modo a evitar uma instrumentalização das disposições da Diretiva AIA para fins de corrupção ou de prorrogação injustificada dos prazos. O CESE recomenda que as queixas sejam investigadas num prazo razoável para todas as partes interessadas.

2. O documento da Comissão

É necessário alterar a Diretiva 2011/92/UE para melhorar a qualidade do processo de avaliação ambiental, racionalizar as suas várias etapas e aumentar a coerência e as sinergias com outra legislação e outras políticas da União, assim como com as estratégias e políticas concebidas pelos Estados-Membros nos domínios da competência nacional.

As medidas tomadas para evitar, reduzir e, se possível, contrabalançar os efeitos adversos significativos no ambiente deverão contribuir para evitar a deterioração da qualidade do ambiente e a perda líquida da biodiversidade, de acordo com os compromissos da União no contexto da Convenção e com os objetivos e ações da Estratégia da União em matéria de Biodiversidade para 2020.

As alterações climáticas continuarão a causar danos no ambiente e a comprometer o desenvolvimento económico. Por isso, a resiliência ambiental, social e económica da União deverá ser promovida, de modo a que se possa responder às alterações climáticas de um modo eficiente em todo o território da União. Muitos dos setores da legislação da União precisam de abordar as respostas às alterações climáticas em termos de adaptação e de atenuação dos seus efeitos.

Para a aplicação da Diretiva 2011/92/UE, é necessário garantir um contexto empresarial concorrencial, em especial para as pequenas e médias empresas, a fim de gerar um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo, em consonância com os objetivos definidos na Comunicação da Comissão intitulada «Europa 2020 – Estratégia para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo».

O relatório ambiental que o promotor de um projeto deve fornecer deverá incluir uma avaliação das alternativas razoáveis para o projeto proposto, nomeadamente a provável evolução do estado atual do ambiente no caso de o projeto não ser executado (cenário de base), como meio de melhorar a qualidade do processo de avaliação e de integrar as preocupações ambientais numa fase precoce da conceção do projeto.

Devem ser previstos prazos para as várias etapas da avaliação ambiental dos projetos, para encorajar uma tomada de decisões mais eficiente e aumentar a segurança jurídica, tomando igualmente em conta a natureza, a complexidade, a localização e a dimensão do projeto proposto. Esses prazos não deverão em circunstância alguma comprometer as rigorosas normas de proteção do ambiente, em particular as que resultem de outra legislação ambiental da União, nem a participação efetiva do público ou o acesso à justiça.

3. Observações na generalidade

O Comité acolhe favoravelmente o contributo do conceito de avaliação do impacto ambiental (AIA) para uma melhoria do estado do ambiente nos Estados-Membros e na UE em geral. Este conceito constitui um instrumento transversal da política ambiental e do sistema jurídico da UE e dos Estados-Membros, sendo a concretização do quadro regulamentar dessa política.

A proposta da Comissão de aperfeiçoar o sistema de avaliação do impacto ambiental de projetos assenta numa vasta experiência na utilização da AIA, adquirida ao longo dos 27 anos desde a adoção da primeira diretiva (1) . Além disso, foi realizado um exercício de consulta pública, cujos resultados contribuíram para a formulação das alterações propostas e a adaptação das disposições da Diretiva AIA 2011/92/CE (2) codificada, com vista a corrigir as suas deficiências, ter em conta as transformações e os desafios ambientais e socioeconómicos atuais e honrar os princípios da regulamentação inteligente.

A eficácia do processo de tomada de decisões válidas sobre o impacto ambiental de um projeto depende, em grande medida, da qualidade das informações utilizadas na documentação da AIA e da qualidade do processo de avaliação. Há que definir objetivamente o conceito de qualidade e estabelecer os requisitos de qualidade de acordo com o princípio da proporcionalidade, ou seja, com a qualidade e o alcance da informação disponível na fase de zonamento e de afetação do solo. Para além da qualidade e independência das informações, deve ser exigido às entidades que gerem o processo – em especial, os organismos responsáveis pela autorização – que disponham das competências necessárias e as aperfeiçoem constantemente. O CESE sublinha que é desejável determinar as condições em que os cidadãos podem solicitar uma contra-peritagem.

Embora, não seja possível adotar uma abordagem generalizada, pois a situação depende da interação específica entre cada projeto proposto e o seu ambiente, há que reforçar os princípios básicos que assegurem dados de maior qualidade para estabelecer as informações de base e avaliar os potenciais impactos, as alternativas e a qualidade dos dados em termos mais gerais. A flexibilidade relativamente à proporcionalidade dos requisitos deve ter um papel decisivo em processos de AIA eficazes. Este princípio é também condição essencial para melhorar a sua coerência com outros instrumentos jurídicos da UE e para simplificar a gestão de forma a reduzir burocracia desnecessária.

O reforço da aplicação tem de ser uma prioridade e deve ser regido por um quadro europeu comum. No entanto, tal deve proporcionar a flexibilidade necessária e adaptar-se, em particular, às necessidades locais e regionais específicas em termos de proteção da saúde e do ambiente. Simultaneamente, no que diz respeito à avaliação dos impactos transfronteiriços de projetos, este quadro deve ser bem definido e suficientemente inteligível, a fim de evitar a ação de interesses ilegítimos.

As avaliações à escala nacional, regional e local precisam de ter acesso a dados de boa qualidade ao nível estratégico a fim de contextualizar as avaliações de projetos específicos. A responsabilidade de coligir esses dados e disponibilizá-los, no âmbito do processo de avaliação, a todos os setores deve recair sobre a administração estatal.

O CESE congratula-se com o facto de a Comissão considerar várias alternativas para as alterações necessárias à Diretiva AIA na fase preparatória e de a proposta, elaborada no seguimento de análises aprofundadas, se basear numa alternativa cujos custos económicos são proporcionais aos benefícios ambientais, de acordo com a avaliação do impacto. No entanto, o Comité considera fundamental assinalar que os custos decorrentes para as PME – quer em termos financeiros, quer sobretudo em termos de tempo – poderão revelar-se um obstáculo, nomeadamente a exigência de soluções alternativas, cujo impacto poderá ser fatal para o projeto.

Uma aplicação flexível e proporcional da Diretiva AIA permitirá combinar o procedimento de autorização ambiental com o procedimento de concessão de licenças de execução para projetos cujos impactos ambientais, conhecidos ou preestabelecidos, sejam insignificantes, a fim de evitar atrasos excessivos e desnecessários na cadeia de procedimentos de autorização. Esta recomendação torna-se agora tanto mais premente quanto se encontra em curso a aprovação das redes transeuropeias, essenciais para a integração dos mercados da eletricidade e do gás e para o desenvolvimento de infraestruturas de transporte.

4. Observações na especificidade

O CESE congratula-se vivamente com a intenção da Comissão de, através da revisão da Diretiva AIA proposta, melhorar a coerência da legislação da UE, nomeadamente, clarificando as definições de conceitos-chave, se necessário. No entanto, para todos os projetos, o promotor e a autoridade competente devem avaliar e chegar a acordo sobre as informações adequadas e os critérios de seleção exigidos para a AIA, com base no princípio da proporcionalidade.

O Comité acolhe também favoravelmente a proposta de especificar os prazos para as principais etapas exigidas pela diretiva (consulta pública, decisão de seleção, decisão final de realização de uma AIA) e de prever um mecanismo, uma espécie de balcão único AIA, para garantir a coordenação ou a realização da AIA conjuntamente com as avaliações ambientais. É, no entanto, contraproducente permitir que a autoridade competente prolongue por mais três meses o prazo «básico» de três meses para a realização da seleção obrigatória. É simplesmente essencial harmonizar o processo em toda a UE e o prazo máximo de três meses, acrescido de um mês para a autoridade competente emitir os resultados, é suficiente.

O CESE acolhe favoravelmente e apoia as medidas tomadas pela Comissão para conferir maior segurança jurídica a todas as partes envolvidas no processo de AIA. Contudo, está convicto de que, para tal, há que adotar prazos vinculativos não só para cada medida individual no processo de AIA, mas também para a conclusão de todo o processo e para a adoção de uma decisão sobre o projeto proposto. É particularmente fundamental limitar o risco de abuso nas fases do processo da AIA, que atrasa indevidamente as decisões, reduzindo a segurança jurídica para as partes envolvidas no processo.

O CESE recomenda uma abordagem muito cautelosa no que se refere à utilização de alternativas, o que tem sido frequentemente debatido em diversas ocasiões. Existe claramente uma justificação e uma lógica para o «cenário de base», em especial no que toca ao investimento na requalificação. A quantidade de soluções alternativas e o respetivo grau de pormenor devem estar em conformidade com a dimensão e a natureza do projeto e devem ser acordados de antemão com a autoridade competente.

garantir a participação do público logo numa fase precoce do processo de AIA;

Entre os domínios específicos que requerem atenção particular ao nível do reforço da implementação, destacam-se os seguintes:

O requisito de monitorização constitui um outro problema: o CESE considera que a monitorização no âmbito da decisão de AIA apenas deve ser imposta nos casos em que se justifique e na medida em que seja absolutamente necessária para identificar os fatores de influência na fase de construção de um projeto, nos termos do artigo 8.o, n.o 2, da alteração proposta. Tal deve-se ao facto de a atual legislação em matéria de prevenção e controlo integrados da poluição (IPPC) estabelecer requisitos de monitorização assim que o projeto ou instalação esteja operacional e também ao facto de essas disposições se manterem em vigor, por exemplo, na diretiva relativa às emissões industriais.

No que concerne à proposta que visa introduzir uma disposição sobre a «adaptação da AIA aos novos desafios», o CESE considera que tal alargamento do âmbito da diretiva deverá ser efetuado para projetos considerados suscetíveis de provocar um impacto nos aspetos da proteção ambiental objeto de avaliação. O CESE recomenda que se tenham em conta os seguintes aspetos:

O impacto do projeto na proteção da biodiversidade deve ser avaliado apenas nos casos em que esse impacto ocorra a uma escala regional ou local. Ainda que determinados aspetos ambientais (como parques nacionais, reservas naturais, zonas pertencentes à rede Natura 2000, etc.) sejam protegidos por outros instrumentos jurídicos, não há dúvida de que é necessário prever um processo de avaliação mais completo, como a AIA (Avaliação do Impacto Ambiental), que se rege tanto por disposições nacionais como por disposições europeias.

As alterações climáticas são um fenómeno global que tem consequências a nível local e exige por isso medidas a nível local. Avaliar os projetos em termos dos efeitos globais nas alterações climáticas e fazer frente às alterações climáticas é um desafio de relevo. Deve-seaplicar aqui o princípio da proporcionalidade e fornecer orientações a nível local e nacional. Assim, a avaliação no domínio da proteção do clima deve centrar-se nos verdadeiros impactos diretos do projeto no clima local (utilização do solo, recursos hídricos, etc.) e nos seus impactos a nível regional. O CESE considera igualmente importante a questão da avaliação do potencial de atenuação dos efeitos esperados (a nível local, regional e global) das alterações climáticas.

A este respeito, o CESE assinala que o critério proposto para a avaliação do impacto de um projeto particular nas alterações climáticas globais, nomeadamente as emissões de gases com efeito de estufa, não é adequado. Por este motivo, o CESE solicita a definição de orientações para a aplicação deste aspeto, bem como a execução de uma avaliação do impacto das alterações climáticas também na fase da Avaliação Ambiental Estratégica dos planos e programas.

A avaliação do risco de catástrofes não deve concentrar-se em casos totalmente hipotéticos ou em combinações hipotéticas desses casos. Uma avaliação deste tipo, em cumprimento do princípio da proporcionalidade, não é, na essência, um novo requisito, na medida em que continuará a estar relacionada com catástrofes naturais potencialmente previsíveis (inundações, incêndios de grande dimensão, sismos, etc.).

O CESE considera que é necessária uma avaliação do consumo dos recursos (naturais) no âmbito da AIA na cadeia de procedimentos de autorização. A utilização moderada dos recursos é, sem dúvida, um princípio económico inerente a todos os projetos, se se pretende ter qualquer possibilidade de implementação; contudo, as perdas de biodiversidade demonstram que, ademais, são ainda necessárias medidas proativas. Apesar disso, a informação disponível na fase da AIA não é suficiente para uma tal avaliação. São necessárias orientações e a recolha de informação para avaliar este aspeto da AIA. Ainda que a avaliação do consumo de matérias-primas, recursos naturais e energia no investimento produtivo seja abrangida pelo procedimento de autorização integrado nos termos da diretiva relativa às emissões industriais, este ainda não contempla a perda de biodiversidade.

O CESE apoia o direito dos cidadãos de acesso à informação e de participação no processo de AIA. Simultaneamente, insta a que as regras processuais para a avaliação ambiental dos projetos sejam estabelecidas de modo a evitar uma instrumentalização das disposições da Diretiva AIA para fins de corrupção ou de prorrogação injustificada dos prazos. Um prazo de 27 meses para emitir uma decisão é simplesmente inaceitável e desacredita a UE como um espaço económico adequado a novos investimentos.

(1) JO L 175 de 5.7.1985, p. 40-48.

(2) JO L 26 de 28.1.2012, p. 1.

ANEXO I

ao parecer do comité

Os seguintes excertos do parecer da secção foram alterados de modo a integrarem as alterações adotadas em reunião plenária, tendo recolhido, contudo, pelo menos um quarto dos sufrágios expressos (artigo 54.o, n.o 4, do Regimento):

Ponto 1.1 e 3.1 (votados em conjunto)

«O Comité acolhe favoravelmente o importante contributo da avaliação de impacto ambiental (AIA) para uma melhoria gradual, mas significativa, do estado do ambiente nos Estados Membros e na UE em geral. Este conceito constitui um instrumento transversal da política ambiental e do sistema jurídico da UE e dos Estados-Membros, sendo a concretização do quadro regulamentar dessa política.»

Resultado da votação

A favor : 55 Contra : 41 Abstenções : 19

Ponto 1.2 e 3.3 (votados em conjunto)

«A eficácia do processo de tomada de decisões válidas sobre o impacto ambiental de um projeto depende, em grande medida, da qualidade das informações utilizadas na documentação da AIA e da qualidade do processo de avaliação. O problema reside, porém, na forma como os intervenientes no processo entendem a qualidade. Há que definir objetivamente o conceito de qualidade e estabelecer os requisitos de qualidade de acordo com o princípio da proporcionalidade, ou seja, com a qualidade e o alcance da informação disponível ao nível do procedimento territorial. Para além da qualidade das informações, deve ser exigido às entidades que gerem o processo – em especial, os organismos responsáveis pela autorização – que disponham das competências necessárias e as aperfeiçoem constantemente.»

Resultado da votação

A favor : 65 Contra : 44 Abstenções : 13

Ponto 3.4

«Por outras palavras, não é possível adotar uma abordagem generalizada, pois a situação depende da interação específica entre cada projeto proposto e o seu ambiente. A flexibilidade relativamente à proporcionalidade dos requisitos deve ter um papel decisivo em processos de AIA eficazes. Este princípio é também condição essencial para melhorar a sua coerência com outros instrumentos jurídicos da UE e para simplificar a gestão de forma a reduzir burocracia desnecessária.»

Resultado da votação

A favor : 68 Contra : 51 Abstenções : 11

Ponto 4.6

O ponto seguinte não constava do parecer da secção:

«4.6 Entre os domínios específicos que requerem atenção particular ao nível do reforço da implementação, destacam-se os seguintes: — garantir que o processo de seleção não ignora o impacto na biodiversidade. Os efeitos sobre a biodiversidade são amiúde cumulativos e, dada a sua dimensão, nem sempre são detetados, apesar de poderem ter um impacto significativo; — garantir a participação do público logo numa fase precoce do processo de AIA; — clarificar procedimentos para integrar pontos de vista e conhecimentos especializados de partes terceiras; — garantir a independência e a qualidade das declarações e avaliações em matéria de ambiente; — avaliar e clarificar procedimentos em caso de ineficácia das medidas de atenuação propostas ou de impacto ambiental negativo de relevo; — garantir a execução efetiva das medidas de atenuação propostas.»

Resultado da votação

A favor : 70 Contra : 54 Abstenções : 8

Ponto 4.7 (novo 4.8)

«No que concerne à proposta que visa introduzir uma disposição sobre a «adaptação da AIA aos novos desafios», o CESE considera que tal alargamento do âmbito da diretiva só deverá ser efetuado para projetos considerados suscetíveis de provocar um impacto significativo e quantificável nos aspetos da proteção ambiental objeto de avaliação. O CESE recomenda que se tenham em conta os seguintes aspetos:»

Resultado da votação

A favor : 69 Contra : 52 Abstenções : 11

Ponto 4.7.1 (novo 4.8.1)

«O impacto do projeto na proteção da biodiversidade deve ser avaliado apenas nos casos em que esse impacto ocorra, pelo menos, a uma escala regional ou em que um impacto a nível local afete zonas protegidas por legislação especial (como parques nacionais, reservas naturais, zonas pertencentes à rede Natura 2000, etc.).»

Resultado da votação

A favor : 71 Contra : 56 Abstenções : 5

Ponto 4.7.2 (novo 4.8.2)

«As alterações climáticas são um fenómeno global, pelo que muito poucos promotores podem efetuar uma avaliação informada dos seus projetos em termos dos efeitos globais nas alterações climáticas. Por isso, deve aplicar-se aqui o princípio da proporcionalidade. Assim, a avaliação no domínio da proteção do clima deve centrar-se nos verdadeiros impactos diretos do projeto no clima local (utilização do solo, recursos hídricos, etc.) e nos seus impactos a nível regional. O CESE considera igualmente importante a questão da avaliação do potencial de atenuação dos efeitos esperados (a nível local, regional e global) das alterações climáticas.»

Resultado da votação

A favor : 84 Contra : 53 Abstenções : 6

Ponto 4.7.3 (novo 4.8.3)

«A este respeito, o CESE assinala que o critério proposto para a avaliação do impacto de um projeto particular nas alterações climáticas globais, nomeadamente as emissões de gases com efeito de estufa, não é adequado. Por este motivo, o CESE solicita que seja incluída uma avaliação do impacto das alterações climáticas na fase da Avaliação Ambiental Estratégica dos planos e programas – de acordo com o princípio da proporcionalidade – e que se abdique de qualquer alargamento do âmbito de aplicação da Diretiva AIA às alterações climáticas globais»

Resultado da votação

A favor : 74 Contra : 51 Abstenções : 7

Ponto 4.7.5 (novo 4.8.5)

«O CESE considera que uma avaliação do consumo dos recursos (naturais) no âmbito da AIA é prematura na cadeia de procedimentos de autorização. A utilização moderada dos recursos é, sem dúvida, um princípio económico inerente a todos os projetos, se se pretende ter qualquer possibilidade de implementação. Além disso, a informação disponível na fase da AIA não é suficiente para uma tal avaliação. A avaliação do consumo de matérias-primas, recursos naturais e energia no investimento produtivo é abrangida pelo procedimento de autorização integrado nos termos da diretiva relativa às emissões industriais.»

Resultado da votação