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Bruxelas, 26.9.2006

SEC(2006) 1196 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO

sobre a situação das finanças públicas na Hungria

que inclui umaRecomendação da Comissão de

PARECER DO CONSELHO

em conformidade com o nº 3 do artigo 9º do Regulamento (CE) nº 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997,

sobre o ajustamento da actualização do Programa de Convergência da Hungria para o período 2005-2009 e uma Recomendação da Comissão relativa a uma RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO DIRIGIDA À HUNGRIA com vista a pôr fim ao défice orçamental excessivo

EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

A presente comunicação examina a situação das finanças públicas na Hungria à luz do ajustamento da actualização do Programa de Convergência apresentado pela Hungria em 1 de Setembro de 2006, bem como do procedimento em curso relativo aos défices excessivos. A comunicação inclui dois documentos, designadamente uma recomendação da Comissão de parecer do Conselho sobre o ajustamento da actualização do programa e uma recomendação da Comissão relativa a uma recomendação do Conselho, elaborada nos termos do nº 7 do artigo 104º do Tratado, com vista à correcção da situação de défice excessivo.

Antecedentes

O Pacto de Estabilidade e Crescimento, que entrou em vigor em 1 de Julho de 1998, baseia-se no objectivo de manter a solidez das finanças públicas como meio de reforçar as condições para a estabilidade dos preços e para assegurar um crescimento robusto e sustentável, conducente à criação de emprego. O Pacto foi alterado pela primeira vez em 2005. A reforma reconheceu a utilidade do Pacto no processo de consolidação da disciplina orçamental, mas tendo como objectivo reforçar a sua eficácia e os seus fundamentos económicos, bem como assegurar a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas.

O Pacto de Estabilidade e Crescimento comporta duas vertentes. A vertente preventiva, estabelecida no Regulamento (CE) n° 1466/97 do Conselho relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas[1], prevê que os Estados-Membros apresentem ao Conselho e à Comissão programas de estabilidade ou de convergência e respectivas actualizações anuais (os Estados-Membros que já adoptaram a moeda única apresentam programas de estabilidade actualizados; os Estados-Membros que ainda não a adoptaram apresentam programas de convergência actualizados). Em conformidade com o regulamento, o Conselho emite um parecer sobre cada programa com base numa recomendação da Comissão, após consulta do Comité Económico e Financeiro, tendo em conta o Código de Conduta[2], a metodologia acordada em comum de estimativa do produto potencial e os saldos corrigidos das variações cíclicas, as orientações gerais de política económica e as previsões dos serviços da Comissão. A vertente correctiva, estabelecida no Regulamento (CE) n° 1467/97 do Conselho relativo à aceleração e clarificação da aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos[3], aplica o artigo 104º do Tratado.

Em Maio de 2004, as autoridades húngaras apresentaram o seu primeiro Programa de Convergência. Em conformidade com o regulamento, o Conselho emitiu um parecer sobre o programa em 5 de Julho de 2004, aprovando a trajectória apresentada pelas autoridades húngaras neste programa para a correcção do défice até 2008. Em 5 de Julho de 2004, o Conselho decidiu também que a Hungria se encontrava numa situação de défice excessivo e emitiu uma recomendação ao abrigo do nº 7 do artigo 104º para que esta situação fosse corrigida até 2008, de acordo com a mesma trajectória de correcção dessa situação. Na sequência de uma decisão adoptada pelo Conselho em Janeiro de 2005 ao abrigo do nº 8 do artigo 104º, que verificou o não respeito dessa recomendação, e atendendo a que as duas últimas fases do procedimento relativo aos défices excessivos, previstas pelos nºs 9 e 11 do artigo 104º, não são aplicáveis aos países que não fazem parte da zona do euro, como o caso da Hungria, o Conselho emitiu em 8 de Março de 2005 uma nova recomendação nos termos do nº 7 do artigo 104º, reiterando que o défice excessivo deveria ser corrigido até 2008, de acordo com a trajectória de ajustamento constante da actualização do Programa de Convergência apresentada pelas autoridades húngaras em Dezembro de 2004, aprovada pelo Parecer do Conselho de Março de 2005. Em 8 de Novembro de 2005, o Conselho, com base no nº 8 do artigo 104º, considerou que as acções desenvolvidas pela Hungria em resposta à sua Recomendação de Março de 2005 eram inadequadas. O Conselho atendeu, nomeadamente, ao desvio considerável em relação à trajectória de ajustamento referido na Recomendação do Conselho de Março de 2005, em especial no que respeita aos objectivos em matéria de défice de 3,6% do PIB em 2005 e 2,9% em 2006, e mesmo ao objectivo revisto de 5,2% do PIB para 2006 (estas percentagens foram calculadas sem ter em conta o impacto dos sistemas de pensões do segundo pilar[4]).

Em 1 de Dezembro de 2005, as autoridades húngaras apresentaram uma actualização do Programa de Convergência que incluía uma trajectória de ajustamento revista e centrada nas últimas fases, mantendo contudo o prazo de 2008 para a correcção do défice excessivo. Em 24 de Janeiro de 2006, o Conselho adoptou um parecer relativo a esta actualização no qual considerou que, embora a consolidação orçamental prevista no programa se baseasse numa redução muito importante das despesas de 7,5% do PIB, a sua aplicação não era apoiada por medidas concretas. O Conselho convidou a Hungria “a apresentar, logo que possível e o mais tardar em 1 de Setembro de 2006, um ajustamento da actualização do Programa de Convergência que identifique medidas concretas e estruturais inteiramente coerentes com a trajectória de ajustamento a médio prazo.”[5]

Parecer do Conselho relativo ao ajustamento da actualização do programa de convergência

1. Em 1 de Setembro de 2006, a Hungria apresentou ao Conselho e à Comissão um ajustamento da actualização do seu Programa de Convergência (a seguir designado por “programa”). O programa abrange o período 2005-2009, mas faz também referência aos anos de 2010 e 2011. Em termos gerais, o programa obedece ao modelo da estrutura e aos requisitos em matéria de prestação de informações dos programas de estabilidade e convergência especificados no novo Código de Conduta[6].

2. Na sequência da adopção de um conjunto abrangente de reformas económicas em meados da década de 90, a economia húngara registou taxas de crescimento estáveis e relativamente elevadas, bem como um decréscimo da inflação, devido à prossecução de políticas macroeconómicas sólidas e de reformas estruturais adequadas. Todavia, a partir de 2001, e em especial nos últimos anos, as despesas públicas significativamente mais elevadas e os aumentos substanciais dos salários na função pública conduziram, no último quadriénio, a défices orçamentais bastante superiores a 5% do PIB, que se afastam largamente dos objectivos iniciais. Além disso, as estimativas do final do ano foram revistas no sentido de um aumento significativo, no quadro de praticamente todas as notificações orçamentais. Enquanto que os objectivos previstos em matéria de défice constantes do Programa de Convergência de Maio de 2004 ascendiam a 4,6% do PIB para 2004, 4,1% para 2005 e 3,6% para 2006, o défice efectivo foi de 6,6% do PIB em 2004 e 7,5% em 2005, devendo, segundo o Governo, rondar 10,1% do PIB em 2006, que constitui de longe o mais elevado da UE (todos estes valores têm em conta o impacto da reforma do sistema de pensões). As derrapagens orçamentais explicam-se em grande parte por um planeamento orçamental demasiado optimista, por derrapagens importantes a nível das despesas e pelas reduções de impostos, bem como pela ausência geral de esforços de ajustamento estrutural. O forte expansionismo da política orçamental erodiu de forma considerável a credibilidade da mesma e tem-se repercutido de modo crescente na economia, contribuindo, nomeadamente, para os graves desequilíbrios externos, o aumento significativo da dívida externa total (que passou de menos de 20% do PIB em 2001 para cerca de 30% em 2005) e diferenciais das taxas de juro muito mais elevados em relação a outros Estados-Membros que aderiram recentemente à UE.

3. De acordo com o ajustamento do Programa, o crescimento real do PIB deverá baixar de 4,1% em 2006 para 2,2% e 2,6%, respectivamente, em 2007 e 2008, em virtude do efeito de concentração das medidas de ajustamento orçamental estabelecidas no programa, algumas das quais são aplicadas desde Julho de 2006. Prevê-se que, em 2009, o crescimento regresse aos níveis registados antes do ajustamento. Esta evolução reflecte-se também nas condições cíclicas subjacentes, que apontam para diferenciais do produto negativos em 2007 e 2008 e o retorno do produto ao seu nível potencial em 2009. Com base nas informações actualmente disponíveis, e sem prejuízo das Previsões dos serviços da Comissão do Outono 2006, este cenário macroeconómico afigura-se, em geral, realista. Todavia, o cenário de certo modo optimista no que respeita ao crescimento em 2009, bem como à evolução do emprego, em especial nos últimos anos do período, que não parecem ser afectados pelo abrandamento do crescimento e pelas reduções de efectivos previstas no sector público. O melhoramento significativo dos saldos externos previsto pelo programa afigura-se realista, atendendo aos efeitos directos e indirectos das medidas de ajustamento orçamental. Prevê-se, em especial, que o défice da balança corrente baixe de cerca de 8% do PIB em 2006 para menos de 4% em 2009. Após se ter situado ao nível de 3,5% em 2006, a inflação deverá atingir um máximo de 6,2% em 2007, baixando de seguida para 3% em 2009. Estas projecções podem explicar-se pelo aumento do IVA (adoptado pelo Parlamento em 10 de Julho de 2006) e pelo decréscimo das subvenções dos preços (adoptado por diploma ministerial de 30 de Junho), bem como por outras medidas constantes do programa, que geram pressões inflacionistas devido ao aumento dos custos dos factores (nomeadamente aumento do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares e das contribuições para a segurança social). Todavia, a inflação parece estar ligeiramente subestimada para o período objecto das projecções na sua globalidade.

4. As autoridades húngaras abandonaram oficialmente o objectivo de 2010 para a adopção do euro, mas não anunciaram ainda uma nova data. A política monetária da Hungria continua a combinar a fixação de objectivos em matéria de inflação com um intervalo de variação da taxa de câmbio. Desde Fevereiro de 2006, a taxa de câmbio forint/euro registou uma desvalorização substancial de cerca de 10%, num contexto geral de menor assunção de riscos que afecta os mercados emergentes a nível mundial e de apreensão dos investidores quanto à situação orçamental da Hungria. Os diferenciais de rendibilidade das obrigações aumentaram também no Verão relativamente à zona euro, atingindo cerca de 350 pontos de base, o que reflecte, em parte, as apreensões dos investidores quanto à amplitude e à viabilidade do ajustamento orçamental previsto. A política monetária reagiu aos riscos de aumento da inflação, bem como à evolução desfavorável dos mercados financeiros, através de um aumento, em três fases, da taxa de base de 125 pontos de base, que atingiu 7,25%, entre meados de Junho e o final de Agosto de 2006. A moeda estabilizou-se desde o início de Agosto. Afigura-se que os pressupostos do programa em matéria de taxas de juro estão a níveis reduzidos, atendendo, nomeadamente, aos riscos no sentido da alta das projecções em matéria de inflação.

5. Na sequência de um défice da administração pública de 7,5% do PIB em 2005 (indicado na Primavera de 2006), as autoridades húngaras anunciaram, após as eleições de Abril de 2006, uma importante revisão, no sentido de um aumento do défice previsto para 2006 que, na ausência de medidas correctivas, poderia atingir 11,6% do PIB[7]. A superação do objectivo em matéria de défice de 6,1% do PIB estabelecido na Lei Orçamental de 2006, bem como na actualização de Dezembro de 2005 do Programa de Convergência, deve-se quase exclusivamente às despesas (cerca de 5% do PIB) e ocorreu principalmente nos domínios dos custos operacionais e salariais das instituições orçamentais centrais, dos pagamentos de pensões, das despesas de saúde e dos investimentos das autarquias mais elevados do que previsto devido à conjuntura eleitoral. A superação explica-se, no que respeita a cerca de 1,5% do PIB, pela contabilização na administração pública dos investimentos do Governo em auto-estradas (1,1% do PIB), que, de acordo com as previsões iniciais, deveriam ter sido efectuados no âmbito de parcerias público-privado, não abrangidas pelo orçamento do Estado, bem como pelos custos de aquisição de aviões militares em regime de locação financeira (0,3% do PIB). A determinação inicial dos objectivos oficiais não teve em conta nenhuma destas despesas.

6. Confrontado com o aumento considerável do défice orçamental, o novo Governo resultante das eleições de Abril de 2006 e empossado em Junho, decidiu a supressão da parte restante do seu programa de redução de impostos de cinco anos, que teria tido por efeito uma redução adicional das receitas de cerca de 3% do PIB até 2010[8], e adoptou um conjunto de medidas de ajustamento orçamental. O Parlamento adoptara já várias medidas correctivas, nomeadamente a totalidade das medidas previstas relativas às receitas. De acordo com o Governo, os aumentos de impostos e determinadas reduções com efeito imediato das despesas de saúde, das subvenções dos preços do gás e das despesas da administração pública, bem como a supressão total da reserva geral do orçamento de 0,3% do PIB, devem reduzir a superação do défice de 1,5% do PIB em 2006 e permitir atingir o novo objectivo de 10,1% do PIB para o défice, que permanece contudo muito elevado. Prevê-se que estas medidas produzam também efeitos importantes para os anos futuros.

7. O ajustamento da actualização do Programa de Convergência de Setembro de 2006 destina-se a corrigir o défice excessivo até 2009. Tal facto implica uma redução substancial do défice, concentrada na fase inicial, de 6,9 pontos percentuais do PIB em três anos, partindo do nível inicial elevado de 10,1% do PIB em 2006 para atingir 3,2% do PIB em 2009. O saldo primário deverá registar uma melhoria semelhante no mesmo período. O programa reconhece que o objectivo em matéria de défice de 3,2% do PIB em 2009 excede ainda o limite máximo de 3% do PIB previsto pelo Tratado, mas considera que, ao examinar as possibilidades de pôr termo ao procedimento relativo aos défices excessivos da Hungria, o Conselho e a Comissão poderão ter em conta uma parte dos custos líquidos da reforma do sistema de pensões, em conformidade com o Pacto de Estabilidade e Crescimento revisto[9]. Cerca de metade da redução do rácio do défice deverá ocorrer já em 2007. A redução prevista do défice nominal implica um aumento de 3 pontos percentuais do rácio receitas/PIB e uma redução de 3,9 pontos percentuais do rácio despesas/PIB, no período de vigência do programa. No que respeita à vertente das receitas, foram adoptadas todas as medidas de reforço das receitas que estão na base do aumento projectado do rácio receitas/PIB previsto no programa. Além das medidas atrás referidas já adoptadas com o intuito de reduzir as despesas, as autoridades húngaras prevêem atingir os seus objectivos reforçando a disciplina orçamental, através de uma contabilidade mais transparente, bem como da introdução de regras e limites máximos plurianuais aplicáveis às despesas. Estes projectos deverão constar, de forma pormenorizada, da Lei orçamental de 2007, que será apresentada ao Parlamento até ao final de Outubro. Além disso, o programa prevê reformas estruturais abrangentes destinadas a garantir a realização dos objectivos em matéria de défice, em especial nos últimos anos de vigência do programa (nomeadamente a introdução de um sistema de participação nos custos de saúde, a revisão das subvenções de preços e a racionalização da administração central).

8. De acordo com os cálculos efectuados pelos serviços da Comissão com base nas informações constantes do programa e na metodologia acordada em comum, o défice estrutural (corrigido das variações cíclicas e com exclusão de medidas pontuais e temporárias), após uma deterioração estimada em cerca de 2% do PIB em 2006, deverá baixar de 9,75% do PIB em 2006 para 3,25% em 2009, com uma melhoria anual de aproximadamente 2,25% do PIB, em média, ao longo de todo o período. O programa identifica um objectivo a médio prazo (OMP) para a situação orçamental, na acepção do Pacto de Estabilidade e Crescimento, que consiste num défice estrutural situado entre 0,5% e 1% do PIB, que não pretende contudo atingir no período em causa. O OMP situa-se no intervalo estabelecido pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento e pelo Código de Conduta, reflectindo de forma adequada o crescimento do produto potencial a longo prazo, bem como o rácio da dívida, mas não será alcançado durante o período de vigência do programa.

9. No respeitante à execução orçamental, registam-se vários elementos positivos. Grande parte das medidas destinadas a reduzir o défice em 2006 e 2007 foram já adoptadas ou deverão ser incluídas no orçamento de 2007. Nos últimos meses, o Governo tomou decisões sobre certas fases iniciais das reformas estruturais previstas. Além disso, as autoridades húngaras decidiram melhorar o processo orçamental mediante a introdução de uma regra de controlo das despesas a partir de 2007 e de um planeamento plurianual das despesas das instituições orçamentais; as referidas autoridades comprometem-se também, no contexto do programa, a comunicar duas vezes por ano à Comissão e ao Conselho os progressos registados na situação orçamental, bem como a anunciar medidas correctivas em caso de derrapagens. No entanto, observam-se riscos importantes. Existem incertezas quanto à aplicação efectiva de certas medidas de congelamento das despesas previstas para 2007 e 2008, bem como sobre a contenção do aumento das despesas nos domínios não abrangidos por estas medidas de congelamento. Além disso, apesar das medidas previstas, a realização dos objectivos orçamentais nos últimos anos do período do programa poderá estar sujeita a riscos relevantes. Embora os riscos observados na vertente das receitas decorrentes do cenário macroeconómico se contrabalancem em termos globais, as receitas previstas nos últimos anos do período, em especial em 2009, são bastante optimistas, devido geralmente às projecções também bastante optimistas em matéria de emprego. Por outro lado, além dos antecedentes negativos em matéria de contenção das despesas e da escassez de informações precisas sobre o modo como será assegurado no futuro o controlo institucional débil do processo orçamental expõe as finanças públicas a derrapagens substanciais. Deste modo, a redução prevista do défice depende da aplicação rigorosa das reformas estruturais e da contenção das despesas previstas, a partir dos primeiros anos do programa. Finalmente, não de excluir que o Governo assuma a dívida correspondente a quase 2% do PIB acumulada pelas empresas de transportes públicos desde o final de 2002, o que aconteceu regularmente no passado; tal facto teria um impacto temporário no défice. No seu conjunto, os resultados orçamentais poderão ser menos favoráveis do que os projectados no programa, tanto a curto prazo como nos últimos anos do período do programa.

10. Atendendo à avaliação de riscos que precede, a correcção programada do défice excessivo até 2009, numa base sustentável, implica o cumprimento rigoroso pelo Governo dos objectivos orçamentais. Tal facto depende da aplicação efectiva de todas as medidas previstas no programa para os anos de 2006 a 2009, bem como da adopção atempada de decisões, da aplicação de reformas estruturais e do controlo das despesas.

11. De acordo com as previsões do programa, o rácio dívida/PIB aumentará significativamente em 2006 para 68,5% (contra 62,3% em 2005), devendo ascender a 71,3% em 2007 e a 72,3% em 2008. O rácio deverá começar a baixar apenas em 2009, para atingir 70,4% do PIB. A evolução apresentada no programa contrasta totalmente com a da actualização anterior, segundo a qual o rácio dívida/PIB seria da ordem de 61-63% do PIB ao longo de todo o período do programa, com inclusão do impacto da reforma do sistema de pensões. A actualização não prevê operações de monta (privatizações ou assunção de dívidas) com impacto considerável na dívida. Os riscos inerentes à trajectória prevista da dívida decorrem principalmente da possibilidade de ocorrência de défices superiores aos previstos, como atrás referido, nomeadamente em virtude da eventual assunção da dívida das empresas de transportes públicos. Tendo em conta esta apreciação dos riscos, o rácio da dívida não parece baixar a um ritmo suficiente para atingir o valor de referência.

12. Afigura-se que a Hungria se encontra sujeita a um elevado risco quanto à sustentabilidade das finanças públicas[10]. A fragilidade da situação orçamental, associada ao rácio da dívida relativamente elevado e crescente, representa um risco relevante para a sustentabilidade das finanças públicas, mesmo sem ter em conta o impacto orçamental a longo prazo decorrente do envelhecimento da população. Além disso, o impacto orçamental a longo prazo do envelhecimento da população na Hungria bastante maior do que a média da UE, nomeadamente em virtude do aumento significativo das despesas com pensões em termos de percentagem do PIB, a longo prazo. Para reduzir estes riscos, , pois, necessária uma consolidação considerável das finanças públicas a médio prazo, como previsto, bem como o prosseguimento do reforço da situação orçamental.

13. A deterioração significativa das finanças públicas em 2005 e, sobretudo, em 2006 impediu a correcção da situação de défice excessivo de acordo com a trajectória prevista; contudo, as medidas previstas no programa, caso sejam totalmente especificadas e aplicadas, são em grande medida conformes com as orientações gerais para as políticas económicas incluídas nas orientações integradas[11]. A Hungria prevê, nomeadamente, adoptar acções eficazes para corrigir a situação de défice excessivo e aplicar reformas com o objectivo de reforçar a disciplina orçamental e aumentar a transparência. Estas medidas deverão também contribuir para a correcção dos défices elevados da balança corrente, tendo, contudo, de se apoiar em reformas estruturais, de modo a garantir a sustentabilidade orçamental.

14. Aquando da apresentação do relatório de aplicação no âmbito da Estratégia de Lisboa renovada para o crescimento e o emprego, em meados de Outubro de 2006, o Governo húngaro tenciona rever substancialmente os planos de reforma constantes do Programa Nacional de Reformas (PNR) de Outubro de 2005, de modo a reflectir a nova estratégia governamental. O PNR de Outubro de 2005 identificava como principais desafios as acções que se seguem, com implicações significativas nas finanças públicas: (a) reduzir o défice orçamental, (b) melhorar as infra-estruturas e (c) aumentar as taxas de participação no mercado de trabalho e de emprego e desenvolver o capital humano. O ajustamento da actualização do Programa de Convergência define planos e medidas com o objectivo de reestruturar a administração pública e os sistemas de saúde, de pensões e de educação pública. O programa prevê, nomeadamente, a adopção, até 2007, de medidas para reduzir a dimensão da administração pública e melhorar a sua eficiência, recorrendo a economias de escala; o estabelecimento de condições relacionadas com o rendimento para as subvenções; a reestruturação do sistema de comparticipações de produtos farmacêuticos e a liberalização parcial do mercado de produtos farmacêuticos e a introdução de uma participação nos custos no sector da saúde. Além disso, serão apresentadas ao Parlamento até 2007 propostas de alteração de diplomas legais com o objectivo de aumentar a idade da reforma e reduzir as reformas antecipadas através de uma melhoria do quadro de incentivos e de uma reformulação do sistema de pensões de invalidez; de basear os serviços de saúde exclusivamente num regime de seguros; de racionalizar a prestação e a utilização destes serviços e de reestruturar a educação pública. Estes planos devem ainda ser concretizados. O programa complementa estes planos através das melhorias previstas características dos aspectos institucionais do quadro das finanças públicas.

Atendendo à avaliação que precede, a situação das finanças públicas húngaras, em especial o défice elevado previsto para 2006, particularmente preocupante. Neste contexto, positivo o facto de, no ajustamento da actualização do Programa de Convergência de Setembro de 2006, as autoridades húngaras conferirem prioridade à redução do défice excessivo através de um esforço substancial, concentrado na fase inicial, e se comprometem a comunicar à Comissão e ao Conselho duas vezes por ano os progressos efectuados e as acções tomadas para o efeito. Embora tenha já sido adoptada uma primeira série de medidas importantes com o objectivo de assegurar receitas suplementares e reduzir as despesas, de modo a atingir o novo objectivo em matéria de défice para 2007, e tenham sido anunciados planos para melhorar o controlo das despesas e executar reformas estruturais de forma a reforçar a trajectória de ajustamento, esta última está ainda sujeita a riscos, tanto a curto prazo como nos últimos anos do período do programa. Deste modo, a redução prevista do défice depende da aplicação rigorosa das reformas estruturais definidas, da contenção das despesas a partir dos primeiros anos do programa e de um reforço do quadro institucional das finanças públicas na Hungria, aspectos nos quais o Governo húngaro deverá concentrar ao máximo os seus esforços.

RECOMENDAÇÕES DO CONSELHO RELATIVAS À CORRECÇÃO DO DÉFICE ORÇAMENTAL EXCESSIVO (Nº 7 DO ARTIGO 104º)

A análise apresentada na Secção anterior relevante para a recomendação relativa à correcção da situação de défice orçamental excessivo.

O prazo inicialmente fixado para a correcção da situação de défice excessivo, 2008, baseava-se no facto de se considerar existirem “circunstâncias especiais” no caso da Hungria, na acepção do nº 4 do artigo 3º do Regulamento (CE) n° 1467/97 do Conselho[12], permitindo a correcção do défice a médio prazo, nomeadamente devido à dimensão do défice e às mudanças estruturais em curso na economia.

Embora à partida estivesse previsto corrigir a situação de défice excessivo a médio prazo até 2008, esta data já não pode ser considerada realista, atendendo às importantes derrapagens orçamentais verificadas recentemente na Hungria, que afectaram consideravelmente a credibilidade da política orçamental e têm tido um impacto crescente na economia. O novo quadro de médio prazo para a correcção, estabelecido no ajustamento da actualização do Programa de Convergência, propõe como prazo para a correcção o ano de 2009. Perante as recentes derrapagens, este novo prazo, que implica uma correcção substancial do défice estrutural superior a 6% do PIB ao longo de três anos, parece ser adequado.

Para o efeito, afigura-se necessário que o Governo húngaro efectue o seguinte: (i) limitar a deterioração da situação orçamental em 2006, assegurando a aplicação rigorosa das medidas correctivas adoptadas e anunciadas e afectando eventuais ganhos excepcionais a esse fim, o que permitiria um défice nominal máximo de 10% do PIB em 2006, que continuaria a ser, no entanto, excepcionalmente elevado; e (ii) aplicar rigorosamente as medidas necessárias para assegurar uma correcção substancial, sustentada e concentrada nos primeiros anos do programa, do défice estrutural, tomando medidas muito substanciais em 2007, que deveriam ser seguidas de esforços de ajustamento significativos, tão intensos quanto preconizado no parecer do Conselho sobre o ajustamento da actualização do Programa de Convergência, até à correcção da situação de défice excessivo; prever a adopção das medidas suplementares que se revelem necessárias para corrigir o défice excessivo até 2009, bem como (iii) incluir provisões para reservas suficientes nas próximas leis orçamentais para evitar derrapagens mesmo em caso de imprevistos. Embora o programa preveja medidas de segurança de importância crescente durante todo o período de programação para amortecer eventuais choques orçamentais, resta saber como que os planos serão traduzidos em medidas concretas e executados. Além disso, necessário reconduzir o rácio da dívida pública para uma trajectória claramente descendente de acordo com a trajectória plurianual de redução do défice estabelecida no Programa de Convergência, de preferência antes de 2009.

O ajustamento orçamental deve inscrever-se no âmbito de uma estratégia de reforma estrutural global, que compreenda a reforma da administração pública e dos sistemas de saúde, pensões e da educação, a fim de garantir a contenção e redução das despesas até ao final e para além do período de programação. Além disso, este processo de correcção deveria ser apoiado pela adopção decisiva de medidas destinadas a melhorar o controlo orçamental, a introduzir regras orçamentais e a reforçar o quadro institucional do processo orçamental. De acordo com os compromissos assumidos no quadro do ajustamento da actualização do Programa de Convergência de Setembro de 2006, o Governo deve apresentar, duas vezes por ano, a partir de 1 de Abril de 2007, um relatório sobre a aplicação desta estratégia e os objectivos orçamentais.

ANEXO

Comparação das principais projecções macroeconómicas e orçamentais

2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |

PIB real (variação percentual) | PC Set. 2006 | 4,1 | 4,1 | 2,2 | 2,6 | 4,1 |

PC Dez. 2005 | 4,2 | 4,3 | 4,1 | 4,1 | n.d. |

PC Dez. 2004 | 4,0 | 4,2 | 4,3 | 4,6 | n.d. |

Inflação IHPC (%) | PC Set. 2006 | 3,6 | 3,5 | 6,2 | 3,3 | 3,0 |

PC Nov. 2005 | 3,5 | 2,1 | 3,0 | 2,4 | n.d. |

PC Dez. 2004 | 4,5 | 4,0 | 3,5 | 3,0 | n.d. |

Diferencial do produto (% do PIB potencial) | PC Set. 20061,4 | 0,3 | 0,8 | -0,3 | -0,9 | 0,0 |

PC Dez. 20051 | -1,0 | -0,5 | -0,1 | 0,4 | n.d. |

PC Dez. 20041 | -1,0 | -0,8 | -0,4 | 0,2 | n.d. |

Saldo das administrações públicas (% do PIB) | PC Set. 2006 | -7,5 | -10,1 | -6,8 | -4,3 | -3,2 |

PC Dez. 2005 | -7,4 | -6,1 | -4,7 | -3,4 | n.d. |

PC Dez. 2004 | -4,7 | -4,1 | -3,4 | -2,8 | 0,0 |

Saldo primário (% do PIB) | PC Set. 2006 | -3,4 | -6,3 | -2,4 | -0,2 | 0,8 |

PC Dez. 2005 | -3,8 | -2,9 | -1,7 | -0,7 | n.d. |

PC Dez. 2004 | -0,9 | -0,7 | -0,3 | 0,1 | n.d. |

Saldo corrigido das variações cíclicas (% do PIB) | PC Set. 2006 | -7,6 | -10,5 | -6,7 | -3,9 | -3,2 |

PC Dez. 2005 | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. |

PC Dez. 2004 | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. |

Saldo estrutural2 (% do PIB) | PC Set. 20063 | -7,6 | -9,7 | -5,8 | -3,6 | -3,2 |

PC Dez. 2005 | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. |

PC Dez. 2004 | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. |

Dívida pública bruta (% do PIB) | PC Set. 2006 | 62,3 | 68,5 | 71,3 | 72,3 | 70,4 |

PC Dez. 2005 | 61,5 | 63,0 | 63,2 | 62,3 | n.d. |

PC Dez. 2004 | 58,6 | 56,8 | 54,9 | 53,2 | n.d. |

Notas: 1 Cálculos dos serviços da Comissão com base nos dados do programa. 2 Saldo corrigido das variações cíclicas (como nas linhas anteriores), excluindo as medidas extraordinárias e outras medidas temporárias. 3 Medidas extraordinárias e outras medidas temporárias constantes do programa: 0 % % do PIB em 2005, 0,8 em 2006, 0,9 % em 2007 e 0,3 % em 2008, todas passíveis de aumentar o défice. As estimativas dos serviços da Comissão respeitantes às medidas extraordinárias encontram-se em larga sintonia com os valores constantes do programa, excepto para 2005 (0,4% do PIB com efeito de redução do défice) e 2006 (0,3% do PIB com efeito de aumento do défice ). 4 Com base numa estimativa da taxa potencial de crescimento de 3,6 %, 3,6 %, 3,3 % e 3,2 %, respectivamente, entre 2005 e 2009. Fonte: Actualizações do Programa de Convergência (PC), cálculos dos serviços da Comissão. |

Recomendação de

PARECER DO CONSELHO

em conformidade com o nº 3 do artigo 9º do Regulamento (CE) nº 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997,

sobre o ajustamento da actualização do Programa de Convergência da Hungria para o período 2005-2009

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,

Tendo em conta o Regulamento (CE) nº 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas[13], nomeadamente o nº 3 do artigo 9º,

Tendo em conta o parecer do Conselho de 24 de Janeiro de 2006 sobre o Programa de Convergência actualizado da Hungria para o período 2005-2008,

Tendo em conta a Recomendação da Comissão,

Após consulta do Comité Económico e Financeiro,

EMITIU O PRESENTE PARECER:

1. Em [10 de Outubro de 2006], o Conselho examinou o ajustamento da actualização do Programa de Convergência da Hungria recebido em 1 de Setembro de 2006 e que cobre o período 2005-2009.

2. Na sequência da adopção de um conjunto abrangente de reformas económicas em meados da década de 90, a economia húngara registou taxas de crescimento estáveis e relativamente elevadas, bem como um decréscimo da inflação, devido à prossecução de políticas macroeconómicas sólidas e de reformas estruturais adequadas. Todavia, a partir de 2001, e em especial nos últimos anos, as despesas públicas significativamente mais elevadas e os aumentos substanciais dos salários na função pública conduziram, no último quadriénio, a défices orçamentais bastante superiores a 5% do PIB, que se afastam largamente dos objectivos iniciais. Além disso, as estimativas do final do ano foram revistas no sentido de um aumento significativo, no quadro de praticamente todas as notificações orçamentais. Enquanto que os objectivos previstos em matéria de défice constantes do Programa de Convergência de Maio de 2004 ascendiam a 4,6% do PIB para 2004, 4,1% para 2005 e 3,6% para 2006, o défice efectivo foi de 6,6% do PIB em 2004 e 7,5% em 2005, devendo, segundo o Governo, rondar 10,1% do PIB em 2006, que constitui de longe o mais elevado da UE (todos estes valores têm em conta o impacto da reforma do sistema de pensões). As derrapagens orçamentais explicam-se em grande parte por um planeamento orçamental demasiado optimista, por derrapagens importantes a nível das despesas e pelas reduções de impostos, bem como pela ausência geral de esforços de ajustamento estrutural. O forte expansionismo da política orçamental erodiu de forma considerável a credibilidade da mesma e tem-se repercutido de modo crescente na economia, contribuindo, nomeadamente, para os graves desequilíbrios externos, o aumento significativo da dívida externa total (que passou de menos de 20% do PIB em 2001 para cerca de 30% em 2005) e diferenciais das taxas de juro muito mais elevados em relação a outros Estados-Membros que aderiram recentemente à UE.

3. Em 5 de Julho de 2004, o Conselho decidiu que a Hungria se encontrava numa situação de défice excessivo e emitiu uma recomendação ao abrigo do nº 7 do artigo 104º para que esta situação fosse corrigida até 2008, prazo estabelecido pelas autoridades húngaras no Programa de Convergência de Maio de 2004. Na sequência de uma decisão de não-conformidade adoptada em Janeiro de 2005 com base no nº 8 do artigo 104º, o Conselho emitiu novas recomendações ao abrigo do nº 7 do artigo 104º em 8 de Março de 2005, reiterando a necessidade de corrigir a situação de défice excessivo até 2008, de acordo com a trajectória de ajustamento constante da actualização do Programa de Convergência da Hungria de Dezembro de 2004, aprovada pelo Parecer do Conselho de Março de 2005. Em 8 de Novembro de 2005, o Conselho, com base no nº 8 do artigo 104º, considerou que as medidas tomadas pela Hungria em resposta à sua Recomendação de Março de 2005 eram inadequadas. O Conselho teve designadamente em conta o desvio substancial relativamente à trajectória de ajustamento referido na Recomendação do Conselho supracitada (relativa à actualização de Dezembro de 2004 do Programa de Convergência), nomeadamente no que respeita aos objectivos em matéria de défice de 3,6% do PIB em 2005 e de 2,9% em 2006 (valores calculados sem ter em conta o impacto dos sistemas de pensões do segundo pilar).

4. Em 1 de Dezembro de 2005, as autoridades húngaras apresentaram à Comissão e ao Conselho uma actualização do seu Programa de Convergência que incluía uma nova trajectória de ajustamento, mantendo contudo o prazo de 2008 para a correcção da situação de défice excessivo. Em 24 de Janeiro de 2006, o Conselho adoptou um parecer relativo a esta actualização no qual considerou que, embora a consolidação prevista pelo programa se baseasse numa redução muito importante das despesas de 7,5% do PIB, a sua aplicação não era apoiada por medidas concretas. Por conseguinte, em conformidade com nº 2 do artigo 9º da Secção 3 do Regulamento (CE) n° 1466/97 do Conselho com a última redacção que lhe foi dada, o Conselho convidou a Hungria a apresentar, logo que possível e o mais tardar em 1 de Setembro de 2006, um ajustamento da actualização do Programa de Convergência que identificasse medidas concretas e estruturais inteiramente coerentes com a sua trajectória de ajustamento a médio prazo.

5. Na sequência de um défice da administração pública de 7,5% do PIB em 2005 (indicado na Primavera de 2006), as autoridades húngaras anunciaram, após as eleições de Abril de 2006, uma importante revisão, no sentido de um aumento do défice previsto para 2006 que, na ausência de medidas correctivas, poderia atingir 11,6% do PIB[14]. A superação do objectivo em matéria de défice de 6,1% do PIB estabelecido na Lei Orçamental de 2006, bem como na actualização de Dezembro de 2005 do Programa de Convergência, deve-se quase exclusivamente às despesas (cerca de 5% do PIB) e ocorreu principalmente nos domínios dos custos operacionais e salariais das instituições orçamentais centrais, dos pagamentos de pensões, das despesas de saúde e dos investimentos das autarquias mais elevados do que previsto devido à conjuntura eleitoral. A superação explica-se, no que respeita a cerca de 1,5% do PIB, pela contabilização na administração pública dos investimentos do Governo em auto-estradas[15] (1,1% do PIB), que, de acordo com as previsões iniciais, deveriam ter sido efectuados no âmbito de parcerias público-privado, não abrangidas pelo orçamento do Estado, bem como pelos custos de aquisição de aviões militares em regime de locação financeira (0,3% do PIB). A determinação inicial dos objectivos oficiais não teve em conta nenhuma destas despesas.

6. Confrontado com o aumento considerável do défice orçamental, o novo Governo resultante das eleições de Abril de 2006 e empossado em Junho, decidiu a supressão da parte restante do seu programa de redução de impostos de cinco anos, que teria tido por efeito uma redução adicional das receitas de cerca de 3% do PIB até 2010, e adoptou um conjunto de medidas de ajustamento orçamental. O Parlamento adoptara já várias medidas correctivas, nomeadamente a totalidade das medidas previstas relativas às receitas. De acordo com o Governo, os aumentos de impostos e determinadas reduções com efeito imediato das despesas de saúde, das subvenções dos preços do gás e das despesas da administração pública, bem como a supressão total da reserva geral do orçamento de 0,3% do PIB, devem reduzir a superação do défice de 1,5% do PIB em 2006 e permitir atingir o novo objectivo de 10,1% do PIB para o défice, que permanece contudo muito elevado. Prevê-se que estas medidas produzam também efeitos importantes para os anos futuros.

7. Em termos gerais, o ajustamento da actualização do Programa de Convergência (a seguir designado “programa”), apresentado na sequência do pedido do Conselho de Janeiro de 2006, obedece ao modelo da estrutura e aos requisitos em matéria de prestação de informações dos programas de estabilidade e convergência especificados no novo Código de Conduta[16].

8. De acordo com o cenário macroeconómico apresentado no programa, o crescimento real do PIB deverá baixar de 4,1% em 2006 para 2,2% e 2,6%, respectivamente, em 2007 e 2008, devido ao impacto contraditório das medidas de ajustamento orçamental previstas no programa, algumas das quais já são aplicadas desde Julho de 2006. Prevê-se que, em 2009, o crescimento regresse aos níveis registados antes do ajustamento. Esta evolução reflecte-se também nas condições cíclicas implícitas, que apontam para diferenciais do produto negativos em 2007 e 2008 e o retorno do produto ao seu nível potencial em 2009. Com base nas informações actualmente disponíveis, e sem prejuízo das previsões dos serviços da Comissão do Outono de 2006, este cenário macroeconómico afigura-se, em geral, realista. Todavia, o cenário de certo modo optimista no que respeita ao crescimento em 2009, bem como à evolução do emprego, em especial nos últimos anos do período do programa, que não parecem ser afectados pelo abrandamento do crescimento e pelas reduções de efectivos previstas no sector público. A melhoria significativa das contas externas prevista pelo programa parece realista, atendendo aos efeitos directos e indirectos das medidas de ajustamento orçamental. Prevê-se, em especial, que o défice da balança corrente baixe de cerca de 8% do PIB em 2006 para menos de 4% do PIB em 2009. Após se ter situado em 3,5% em 2006, a inflação deverá, de acordo com as projecções, atingir um máximo de 6,2% em 2007, baixando de seguida para 3% em 2009. Estas projecções podem explicar-se pelo aumento do IVA e pelo decréscimo das subvenções de preços decididos no Verão de 2006, bem como por outras medidas constantes do programa, que geram previsivelmente pressões inflacionistas devido ao aumento dos custos dos factores (nomeadamente aumento do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares e das contribuições para a segurança social). Todavia, a inflação parece estar de certo modo subestimada para o período do programa na sua globalidade.

9. O programa destina-se à correcção da situação de défice excessivo até 2009. Tal implica uma redução substancial do défice, concentrada na fase inicial, de 6,9 pontos percentuais do PIB em três anos, partindo do nível inicial elevado de 10,1% do PIB em 2006 para atingir 3,2% em 2009. O saldo primário deverá registar uma melhoria análoga no período do programa. O programa reconhece que o objectivo em matéria de défice de 3,2% do PIB em 2009 excede ainda o limite máximo de 3% do PIB previsto pelo Tratado, mas considera que, ao examinar as possibilidades de pôr termo ao procedimento relativo aos défices excessivos da Hungria, o Conselho e a Comissão poderão ter em conta uma parte do custo líquido da reforma do sistema de pensões, em conformidade com o Pacto de Estabilidade e Crescimento revisto[17]. Cerca de metade da redução do défice deverá ocorrer já em 2007. A redução prevista do défice nominal implica um aumento de 3 pontos percentuais do rácio receitas/PIB e uma redução de 3,9 pontos percentuais do rácio despesas/PIB no período de programação. No que respeita à vertente das receitas, foram adoptadas todas as medidas de aumento das receitas subjacentes ao aumento do rácio receitas/PIB previsto no programa. Além das medidas atrás referidas já adoptadas com o intuito de reduzir as despesas, as autoridades húngaras prevêem atingir os seus objectivos, aplicando limites máximos plurianuais estritos para a maioria das despesas e reforçando o controlo orçamental dos itens de despesas. Estes planos deverão constar, de forma pormenorizada, da Lei orçamental de 2007, que será apresentada ao Parlamento até ao final de Outubro. Além disso, o programa prevê reformas estruturais abrangentes destinadas a garantir a realização dos objectivos em matéria de défice, em especial nos últimos anos do programa (nomeadamente a introdução de um sistema de participação nos custos de saúde, a revisão das subvenções de preços e a racionalização da administração central).

10. Durante o período abrangido pelo programa, prevê-se que o saldo estrutural (ou seja, o saldo orçamental corrigido das variações cíclicas e líquido de medidas extraordinárias e de outras medidas temporárias) calculado de acordo com a metodologia acordada em comum e com base nos valores do programa, melhore, em média cerca de 2,25% do PIB por ano, passando de 9,75% do PIB em 2005 para 3,25% em 2009. O programa define um objectivo de médio prazo (a seguir designado por “OMP”) orçamental correspondente a um défice estrutural compreendido entre 0,5% e 1% do PIB, que não espera todavia alcançar no período do programa. O OMP situa-se no intervalo indicado no Pacto de Estabilidade e Crescimento e o Código de Conduta, reflectindo de forma adequada o crescimento potencial do PIB a longo prazo, bem como o rácio de endividamento.

11. No respeitante à execução orçamental, registam-se vários elementos positivos. Grande parte das medidas destinadas a reduzir o défice em 2006 e 2007 foram já adoptadas ou deverão ser incluídas no orçamento de 2007. Nos últimos meses, o Governo tomou decisões sobre certas fases iniciais das reformas estruturais previstas. Além disso, as autoridades húngaras decidiram melhorar o processo orçamental mediante a introdução de uma regra de controlo das despesas a partir de 2007 e de um planeamento plurianual das despesas das instituições orçamentais; as referidas autoridades comprometem-se também, no contexto do programa, a comunicar duas vezes por ano à Comissão e ao Conselho os progressos registados na situação orçamental, bem como a anunciar medidas correctivas em caso de derrapagens. No entanto, observam-se riscos importantes. Existem incertezas quanto à aplicação efectiva de certas medidas de congelamento das despesas previstas para 2007 e 2008, bem como sobre a contenção do aumento das despesas nos domínios não abrangidos por estas medidas de congelamento. Além disso, apesar das medidas previstas, a realização dos objectivos orçamentais nos últimos anos do período do programa poderá estar sujeita a riscos relevantes. Embora os riscos observados na vertente das receitas decorrentes do cenário macroeconómico se contrabalancem em termos globais, as receitas previstas nos últimos anos do período, em especial em 2009, são bastante optimistas, devido geralmente às projecções também bastante optimistas em matéria de emprego. Por outro lado, além dos antecedentes negativos em matéria de contenção das despesas e da escassez de informações precisas sobre o modo como será assegurado no futuro o controlo institucional débil do processo orçamental expõe as finanças públicas a derrapagens substanciais. Deste modo, a redução prevista do défice depende da aplicação rigorosa das reformas estruturais e da contenção das despesas previstas, a partir dos primeiros anos do programa. Finalmente, não de excluir que o Governo assuma a dívida correspondente a quase 2% do PIB acumulada pelas empresas de transportes públicos desde o final de 2002, o que aconteceu regularmente no passado; tal facto teria um impacto temporário no défice. No seu conjunto, os resultados orçamentais poderão ser menos favoráveis do que os projectados no programa, tanto a curto prazo como nos últimos anos do período do programa.

12. Atendendo à avaliação de riscos que precede, a correcção programada do défice excessivo até 2009, numa base sustentável, implica o cumprimento rigoroso pelo Governo dos objectivos orçamentais. Tal facto depende da aplicação efectiva de todas as medidas previstas no programa para os anos de 2006 a 2009, bem como da adopção atempada de decisões, da aplicação de reformas estruturais e do controlo das despesas.

13. De acordo com as previsões do programa, o rácio dívida/PIB aumentará significativamente em 2006 para 68,5% (contra 62,3% em 2005), devendo ascender a 71,3% em 2007 e a 72,3% em 2008. O rácio deverá começar a baixar apenas em 2009, para atingir 70,4% do PIB. A evolução apresentada no programa contrasta totalmente com a da actualização anterior, segundo a qual o rácio dívida/PIB seria da ordem de 61-63% do PIB ao longo de todo o período do programa, com inclusão do impacto da reforma do sistema de pensões. A actualização não prevê operações de monta (privatizações ou assunção de dívidas) com impacto considerável na dívida. Os riscos inerentes à trajectória prevista da dívida decorrem principalmente da possibilidade de ocorrência de défices superiores aos previstos, como atrás referido, nomeadamente em virtude da eventual assunção da dívida das empresas de transportes públicos. Tendo em conta esta apreciação dos riscos, o rácio da dívida não parece baixar a um ritmo suficiente para atingir o valor de referência.

14. Afigura-se que a Hungria se encontra sujeita a um elevado risco quanto à sustentabilidade das finanças públicas. A fragilidade da situação orçamental, associada ao rácio da dívida relativamente elevado e crescente, representa um risco relevante para a sustentabilidade das finanças públicas, mesmo sem ter em conta o impacto orçamental a longo prazo decorrente do envelhecimento da população. Além disso, o impacto orçamental a longo prazo do envelhecimento da população na Hungria bastante maior do que a média da UE, nomeadamente em virtude do aumento significativo das despesas com pensões em termos de percentagem do PIB, a longo prazo. Para reduzir estes riscos, , pois, necessária uma consolidação considerável das finanças públicas a médio prazo, como previsto, bem como o prosseguimento do reforço da situação orçamental.

15. A deterioração significativa das finanças públicas em 2005 e, sobretudo, em 2006 impediu a correcção da situação de défice excessivo de acordo com a trajectória prevista; contudo, as medidas previstas no programa, caso sejam totalmente especificadas e aplicadas, são em grande medida conformes com as orientações gerais para as políticas económicas incluídas nas orientações integradas[18]. A Hungria prevê, nomeadamente, adoptar acções eficazes para corrigir a situação de défice excessivo e aplicar reformas com o objectivo de reforçar a disciplina orçamental e aumentar a transparência. Estas medidas deverão também contribuir para a correcção dos défices elevados da balança corrente, tendo, contudo, de se apoiar em reformas estruturais, de modo a garantir a sustentabilidade orçamental.

16. Aquando da apresentação do relatório de aplicação no âmbito da Estratégia de Lisboa renovada para o crescimento e o emprego, em meados de Outubro de 2006, o Governo húngaro tenciona rever substancialmente os planos de reforma constantes do Programa Nacional de Reformas (PNR) de Outubro de 2005, de modo a reflectir a nova estratégia governamental. O PNR de Outubro de 2005 identificava como principais desafios as acções que se seguem, com implicações significativas nas finanças públicas: (a) reduzir o défice orçamental, (b) melhorar as infra-estruturas e (c) aumentar as taxas de participação no mercado de trabalho e de emprego e desenvolver o capital humano. O ajustamento da actualização do Programa de Convergência define planos e medidas com o objectivo de reestruturar a administração pública e os sistemas de saúde, de pensões e de educação pública. O programa prevê, nomeadamente, a adopção, até 2007, de medidas para reduzir a dimensão da administração pública e melhorar a sua eficiência, recorrendo a economias de escala; o estabelecimento de condições relacionadas com o rendimento para as subvenções; a reestruturação do sistema de comparticipações de produtos farmacêuticos e a liberalização parcial do mercado de produtos farmacêuticos e a introdução de uma participação nos custos no sector da saúde. Além disso, serão apresentadas ao Parlamento até 2007 propostas de alteração de diplomas legais com o objectivo de aumentar a idade da reforma e reduzir as reformas antecipadas através de uma melhoria do quadro de incentivos e de uma reformulação do sistema de pensões de invalidez; de basear os serviços de saúde exclusivamente num regime de seguros; de racionalizar a prestação e a utilização destes serviços e de reestruturar a educação pública. Estes planos devem ainda ser concretizados. O programa complementa estes planos através das melhorias previstas características dos aspectos institucionais do quadro das finanças públicas.

Atendendo à avaliação que precede, a situação das finanças públicas húngaras, em especial o défice elevado previsto para 2006, particularmente preocupante. Neste contexto, positivo o facto de, no ajustamento da actualização do Programa de Convergência de Setembro de 2006, as autoridades húngaras conferirem prioridade à redução do défice excessivo através de um esforço substancial, concentrado na fase inicial, e se comprometem a comunicar à Comissão e ao Conselho duas vezes por ano os progressos efectuados e as acções tomadas para o efeito. Embora tenha já sido adoptada uma primeira série de medidas importantes com o objectivo de assegurar receitas suplementares e reduzir as despesas, de modo a atingir o novo objectivo em matéria de défice para 2007, e tenham sido anunciados planos para melhorar o controlo das despesas e executar reformas estruturais de forma a reforçar a trajectória de ajustamento, esta última está ainda sujeita a riscos, tanto a curto prazo como nos últimos anos do período do programa. Deste modo, a redução prevista do défice depende da aplicação rigorosa das reformas estruturais definidas, da contenção das despesas a partir dos primeiros anos do programa e de um reforço do quadro institucional das finanças públicas na Hungria, aspectos nos quais o Governo húngaro deverá concentrar ao máximo os seus esforços.

O Conselho adopta simultaneamente, ao abrigo do nº 7 do artigo 104º do Tratado, uma recomendação dirigida à Hungria com vista a pôr fim à situação de défice orçamental excessivo.

Recomendação relativa a uma

RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO DIRIGIDA À HUNGRIA

com vista a pôr fim à situação de défice orçamental excessivo

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, nomeadamente o nº 7 do artigo 104º,

Tendo em conta a Recomendação da Comissão,

Considerando o seguinte:

17. Em conformidade com o artigo 104º do Tratado, os Estados-Membros devem evitar défices orçamentais excessivos.

18. O Pacto de Estabilidade e Crescimento baseia-se no objectivo de assegurar a solidez das finanças públicas como meio de reforçar as condições para a estabilidade dos preços e para um crescimento sólido e sustentável, conducente à criação de emprego.

19. Em 5 de Julho de 2004, o Conselho decidiu, em conformidade com o nº 6 do artigo 104º do Tratado, que existia uma situação de défice excessivo na Hungria.

20. Tendo decidido da existência de uma situação de défice excessivo na Hungria, o Conselho, em conformidade com o nº 7 do artigo 104º do Tratado e com o artigo 3º do Regulamento (CE) nº 1467/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, relativo à aceleração e clarificação da aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos[19], recomendou que as autoridades húngaras tomassem medidas num quadro de médio prazo a fim de reconduzir o défice para um nível inferior a 3% do PIB até 2008, de uma forma credível e sustentável, em conformidade com a trajectória de redução do défice definida no Parecer do Conselho de 5 de Julho de 2004 sobre o Programa de Convergência apresentado em Maio de 2004. A recomendação do Conselho convidava designadamente as autoridades húngaras a tomarem medidas eficazes, até 5 de Novembro de 2004, no que respeita às acções previstas para atingir o objectivo em matéria de défice para 2005.

21. Em 18 de Janeiro de 2005, o Conselho, agindo em conformidade com o nº 8 do artigo 104º do Tratado sob recomendação da Comissão, concluiu que a Hungria não tinha tomado medidas eficazes em resposta à sua recomendação de 5 de Julho de 2004, tendo especialmente em conta que o objectivo em matéria de défice para 2005 não seria alcançado de acordo com as previsões, por uma margem considerável.

22. Tendo aderido à Comunidade em 1 de Maio de 2004, a Hungria um Estado-Membro que beneficia de uma derrogação, na acepção do nº 1 do artigo 122º do Tratado, o que significa que deve evitar défices excessivos, mas que não lhe são aplicáveis os nºs 9 e 11 do artigo 104º. Só podem ser dirigidas à Hungria novas recomendações com base no nº 7 do artigo 104º.

23. Em 8 de Março de 2005, sob recomendação da Comissão, o Conselho adoptou, em conformidade com o nº 7 do artigo 104º, uma nova recomendação que convida as autoridades húngaras a tomar medidas a médio prazo a fim de reconduzir o défice para um nível inferior a 3% do PIB até 2008, de uma forma credível e sustentável. Em 8 de Novembro de 2005, sob recomendação da Comissão, o Conselho decidiu pela segunda vez, em conformidade com o nº 8 do artigo 104º, que as medidas tomadas pela Hungria eram inadequadas. Teve em conta, nomeadamente, o facto de os objectivos fixados para o défice, de 3,6% do PIB em 2005 e de 2,9% em 2006 (sem o impacto resultante da reforma do regime de pensões de 1998)[20], não serem cumpridos por uma margem considerável e de a aplicação das reduções de impostos a partir de 2006 ser contrária à recomendação do Conselho.

24. Em conformidade com o nº 4 do artigo 3º do Regulamento (CE) nº 1467/97, uma recomendação formulada nos termos do nº 7 do artigo 104º deve especificar que o Estado-Membro em causa deve tomar medidas eficazes no prazo máximo de seis meses e que a correcção da situação de défice excessivo deve ser concluída no ano seguinte ao da sua identificação, salvo se se verificarem circunstâncias especiais. No caso de existirem circunstâncias especiais, o Estado-Membro em causa pode ser autorizado a corrigir a situação de défice excessivo a médio prazo. Considerou-se que existiam circunstâncias especiais – nomeadamente, a dimensão do défice e a transformação estrutural da economia em curso - quando a Hungria passou a estar em situação de défice excessivo e, por conseguinte, foi definido um quadro para a sua correcção até 2008, em consonância com a estratégia definida pela Hungria no Programa de Convergência de Maio de 2004.

25. O ajustamento da actualização do Programa de Convergência, apresentado pela Hungria em 1 de Setembro de 2006 em reacção ao convite formulado no parecer do Conselho de Janeiro de 2006 sobre o Programa de Convergência actualizado de Dezembro de 2005, estabelece um quadro revisto para a correcção da situação de défice excessivo a médio prazo. O ajustamento da actualização do programa visa corrigir a situação de défice excessivo até 2009, um ano mais tarde do que nos programas anteriores. Os objectivos anuais para o défice da administração pública previstos no ajustamento da actualização do Programa de Convergência são os seguintes: 10,1% do PIB em 2006, 6,8% em 2007, 4,3% em 2008 e 3,2% em 2009. Estes valores têm em conta o impacto da reforma do sistema de pensões que interrompeu a prática constante dos Programas de Convergência actualizados de Dezembro de 2004 e Dezembro de 2005. As autoridades húngaras decidiram, a partir de então, não continuar a beneficiar do período de transição para a classificação sectorial dos sistemas de pensões de reforma concedido pelo Eurostat em 23 de Setembro de 2004, que terminaria de qualquer modo em 1 de Abril de 2007. A redução planeada do défice nominal implica um aumento do rácio receitas/PIB de 3 pontos percentuais e uma redução do rácio despesas/PIB de 3,9 pontos percentuais durante o período de programação. Após uma deterioração estimada em 2006 de cerca de 2 pontos percentuais do PIB o saldo estrutural (ou seja, o saldo corrigido das variações cíclicas, com exclusão de medidas extraordinárias e de outras medidas temporárias) deverá melhorar em cerca de 6,5% do PIB ao longo do período 2006-2009. Aproximadamente metade desta melhoria estrutural deverá ocorrer em 2007. Após a correcção prevista da situação de défice excessivo, o ajustamento deverá prosseguir tendo em vista atingir o objectivo orçamental a médio prazo de um défice estrutural compreendido entre 0,5% e 1% do PIB. O rácio da dívida continuará a aumentar até atingir 72,3% do PIB em 2008, nível manifestamente superior ao valor de referência de 60% do PIB, só se prevendo que comece a diminuir em 2009.

26. No parecer de [10 de Outubro de 2006] sobre o ajustamento da actualização do Programa de Convergência de Setembro de 2006, o Conselho analisou os planos das autoridades húngaras para reduzir o défice, nomeadamente através de um programa de reformas estruturais. Foi tomada em 2006 uma primeira série de medidas importantes para garantir receitas adicionais e reduzir as despesas a fim de atingir o objectivo em matéria de défice para 2007. Além disso, foram anunciados planos para melhorar a disciplina orçamental (por meio de uma contabilidade mais transparente e da introdução de regras e de limites máximos plurianuais para as despesas) e para empreender as reformas estruturais. Contudo, continuam a existir riscos, tanto a curto prazo como nos últimos anos do período de programação. Nomeadamente, paira ainda uma incerteza considerável quanto à aplicação efectiva do congelamento das despesas planeado e, mais em geral, quanto à contenção do aumento das despesas. Além disso, apesar das medidas previstas, a realização dos objectivos orçamentais durante os últimos anos do período de programação poderá estar sujeita a riscos, devido igualmente ao quadro institucional débil do processo orçamental, ao facto de as regras orçamentais anunciadas ainda não terem sido completamente definidas e às repetidas provas de derrapagens consideráveis das finanças públicas. Considera-se que a Hungria está numa situação de alto risco no que diz respeito à sustentabilidade das finanças públicas, que exigem uma ampla consolidação a médio prazo, tal como planeado, e a prossecução do reforço da situação orçamental. O parecer toma igualmente nota do compromisso das autoridades húngaras de informar duas vezes por ano a Comissão e o Conselho da evolução orçamental, e de anunciar as medidas correctivas em caso de derrapagem.

27. Em geral, as medidas de consolidação orçamental devem assegurar uma melhoria duradoura do saldo das administrações públicas, visando simultaneamente o reforço da qualidade das finanças públicas e do potencial de crescimento da economia. No caso da Hungria, a correcção da situação de défice excessivo deve inserir-se no âmbito de uma estratégia de reformas global, que inclua a reforma da administração pública e dos sistemas de saúde, de pensões e da educação, bem como medidas destinadas a melhorar o controlo orçamental.

28. Embora estivesse inicialmente previsto inserir a correcção da situação de défice excessivo num quadro de médio prazo até 2008, este prazo já não pode ser considerado realista, tendo em conta as importantes derrapagens orçamentais que se verificaram recentemente na Hungria e que, em violação da recomendação do Conselho, deram origem a um forte aumento do défice orçamental. O novo quadro de médio prazo para a correcção, estabelecido no ajustamento da actualização do Programa de Convergência, propõe como prazo para a correcção o ano de 2009. Tendo em conta as derrapagens ocorridas recentemente, este novo prazo, que implica uma correcção substancial do défice estrutural superior a 6% do PIB ao longo de três anos, afigura-se adequado.

29. Para o efeito, o governo húngaro deveria: (i) limitar a deterioração das finanças públicas em 2006 através da aplicação rigorosa das medidas correctivas adoptadas e anunciadas e afectando eventuais ganhos excepcionais a esse fim. Isso levaria a um défice nominal máximo de 10% do PIB em 2006, o que continua a ser excepcionalmente elevado; (ii) aplicar rigorosamente as medidas necessárias para assegurar uma correcção substancial, sustentada e concentrada nos primeiros anos do programa, do défice estrutural, tomando medidas muito substanciais em 2007, que deveriam ser seguidas de esforços de ajustamento significativos, tão intensos quanto preconizado no parecer do Conselho sobre o ajustamento da actualização do programa de convergência, até à correcção da situação de défice excessivo; prever a adopção das medidas suplementares que se revelem necessárias para corrigir a situação de défice excessivo até 2009; bem como, (iii) incluir provisões para reservas suficientes nas próximas leis orçamentais para evitar derrapagens, mesmo em caso de imprevistos. Além disso, imperativo reconduzir o rácio da dívida pública para uma trajectória claramente descendente, em conformidade com a trajectória plurianual de redução do défice estabelecida no Programa de Convergência, de preferência antes de 2009.

30. A correcção projectada da situação de défice excessivo até 2009 obrigará o Governo a realizar rigorosamente os seus objectivos orçamentais. Para o conseguir, deverá assegurar a execução efectiva de todas as medidas anunciadas no programa para os anos 2006 a 2009, e tomar atempadamente decisões quanto à execução das reformas estruturais e do controlo das despesas.

31. Em conformidade com o artigo 10º do Regulamento (CE) n° 1467/97, a Comissão e o Conselho acompanharão a aplicação das medidas tomadas pela Hungria em resposta à presente recomendação, nomeadamente com base nos relatórios periódicos anunciados pelas autoridades húngaras.

RECOMENDA:

32. As autoridades húngaras deverão pôr fim à actual situação de défice excessivo com a máxima brevidade e o mais tardar até 2009;

33. As autoridades húngaras deverão reduzir o défice de modo credível e sustentável, em conformidade com a trajectória plurianual de redução do défice definida no Parecer do Conselho de [10 de Outubro de 2006] sobre o ajustamento da actualização do Programa de Convergência, apresentado em 1 de Setembro de 2006. Concretamente, as autoridades húngaras devem para o efeito:

34. Limitar a deterioração da situação orçamental em 2006, assegurando a aplicação rigorosa das medidas correctivas adoptadas e anunciadas e afectando eventuais ganhos excepcionais para esse fim;

35. Aplicar rigorosamente as medidas necessárias para assegurar uma correcção substancial, sustentada e concentrada nos primeiros anos do programa do défice estrutural, tal como previsto no ajustamento do programa e no respectivo parecer do Conselho e prever a adopção das medidas suplementares que se revelarem necessárias para corrigir a situação de défice excessivo até 2009;

36. Adoptar e aplicar rapidamente as reformas planeadas da administração pública, e dos sistemas de saúde, de pensões e da educação, a fim de conter e reduzir as despesas até ao final e para além do período de programação com o objectivo de garantir uma melhoria duradoura das finanças públicas.

37. O Conselho fixou o prazo de [10 de Abril de 2007] para as autoridades húngaras adoptarem medidas eficazes para assegurar os objectivos em matéria de défice fixados para 2006 e 2007. Em especial, as medidas previstas de redução das despesas deverão figurar integralmente na lei orçamental de 2007 e ser aplicadas atempadamente a fim de garantir a aplicação rigorosa da redução considerável do défice prevista para 2007. Além disso, deverão ser introduzidas provisões para reservas suficientes na lei orçamental para evitar derrapagens, mesmo em caso de imprevistos.

38. As autoridades húngaras deverão assegurar que o rácio da dívida pública bruta seja reconduzido para uma trajectória claramente descendente, em conformidade com a trajectória de redução plurianual do défice, estabelecida no Programa de Convergência, de preferência antes de 2009.

39. As autoridades húngaras deverão melhorar o controlo orçamental, reforçando as regras orçamentais, através nomeadamente da definição e aplicação da regra e dos limites máximos previstos para as despesas, bem como reforçando o quadro institucional.

O Conselho convida ainda as autoridades húngaras a assegurar que o esforço de consolidação orçamental destinado a realizar o objectivo de médio prazo de um défice estrutural compreendido entre 0,5% e 1% do PIB seja prosseguido após ter sido corrigida a situação de défice excessivo.

O Conselho congratula-se com o compromisso assumido pelas autoridades húngaras no quadro do ajustamento da actualização do Programa de Convergência de 1 de Setembro de 2006 no sentido de apresentar, de seis em seis meses, à Comissão e ao Conselho, relatórios de análise dos progressos realizados para dar cumprimento à presente recomendação, estando previsto apresentar o primeiro relatório até 1 de Abril de 2007.

A presente recomendação dirigida à República da Hungria.

Feito no Luxemburgo, em [10 de Outubro de 2006].

Pelo Conselho

O Presidente

[1] JO L 209 de 2.8.1997, p. 1. Regulamento com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) nº 1055/2005 (JO L 174 de 7.7.2005, p. 1). Todos os documentos aos quais feita referência no presente texto encontram-se no endereço seguinte: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[2] Parecer do Comité Económico e Financeiro sobre as “Especificações relativamente à aplicação do Pacto de Estabilidade e Crescimento e orientações sobre a estrutura e o conteúdo dos programas de estabilidade e convergência”, aprovado pelo Conselho ECOFIN em 11 de Outubro de 2005.

[3] JO L 209 de 2.8.1997, p.6. Regulamento com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) nº 1056/2005 (JO L 174 de 7.7.2005, p. 5).

[4] Estes objectivos não tinham em conta o impacto da reforma do sistema de pensões de 1998, dado que, em Dezembro de 2004, as autoridades húngaras decidiram tirar partido da decisão do Eurostat de 23 de Setembro de 2004 que permite classificar os sistemas de pensões do segundo pilar no sector da administração pública por um período transitório, até à notificação de 1 de Abril de 2007. Com base nas estimativas mais recentes do impacto da reforma do sistema de pensões, os objectivos iniciais em matéria de défice, tendo em conta a referida reforma, teriam sido, respectivamente de, de 5% e 4,5% do PIB.

[5] Em conformidade com o nº 2 do artigo 9º da Secção 3 do Regulamento (CE) nº 1466/97 do Conselho, na sua versão alterada.

[6] O Programa fornece todos os dados obrigatórios previstos pelo novo Código de Conduta. Não são apresentados alguns dados facultativos, que se referem principalmente às despesas das administrações públicas por função, à evolução da dívida pública e à sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas.

[7] Após a apresentação em Dezembro de 2004 da actualização do Programa de Convergência, as autoridades húngaras decidiram comunicar objectivos orçamentais e estatísticas que não tinham em conta os custos da reforma do sistema de pensões. O ajustamento da actualização do Programa de Convergência pôs termo a esta prática. Assim, a Hungria decidiu que deixaria de beneficiar do período transitório para a classificação sectorial dos sistemas de pensões estabelecido pelo Eurostat em 23 de Setembro de 2004, que, de qualquer modo, termina em 1 de Abril de 2007. Sem atender ao impacto da reforma do sistema de pensões, o défice em 2005 teria sido de 6,1% do PIB e o objectivo para 2006 de 4,7% do PIB.

[8] A estratégia de redução de impostos em cinco anos foi aprovada pelo Parlamento em 7 de Novembro de 2005; as primeiras fases da mesma (nomeadamente a redução em 5 pontos percentuais da taxa de IVA mais elevada) foram aplicadas em 1 de Janeiro de 2006, determinando perdas de receitas de cerca de 1% do PIB em 2006.

[9] Nos termos do nº 7 do artigo 2º do Regulamento (CE) n° 1467/97 do Conselho, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) nº 1056/2005 do Conselho, se o défice da administração pública “tiver diminuído significativamente e de modo contínuo e tiver atingido um nível próximo do valor de referência”, o Conselho e a Comissão devem ter em conta, numa base degressiva, o custo líquido de uma reforma do sistema de pensões que inclua um pilar de capitalização integral. No caso da Hungria, tal representaria, em 2009, 20% do custo líquido da reforma do sistema de pensões, ou seja, 0,3% do PIB, de acordo com as estimativas.

[10] Apresentam-se mais pormenores sobre a sustentabilidade a longo prazo no quadro da avaliação técnica do programa realizada pelos serviços da Comissão (http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm).

[11] Em Julho de 2005, as orientações gerais para as políticas económicas foram incluídas nas orientações integradas, no âmbito da Estratégia de Lisboa reforçada (JO L 205 de 6.8.2005).

[12] JO L 209 de 2.8.1997, p.6. Regulamento com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) nº 1056/2005 (JO L 174 de 7.7.2005, p. 5).

[13] JO L 209 de 2.8.1997, p. 1. Regulamento com a última redacção que lhe foi dada pelo regulamento (CE) nº 1055/2005 (JO L 174 de 7.7.2005, p. 1). Os documentos referidos no presente texto podem ser consultados no seguinte sítio Web: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[14] A Hungria decidiu que deixaria de beneficiar do período transitório para a classificação sectorial dos sistemas de pensões estabelecido pelo Eurostat em 23 de Setembro de 2004, que, de qualquer modo, termina em 1 de Abril de 2007. Sem atender ao impacto da reforma do sistema de pensões, o défice em 2005 teria sido de 6,1% do PIB e o objectivo para 2006 de 4,7% do PIB.

[15] Inicialmente previa-se que estes investimentos fossem efectuados no âmbito de parcerias público-privado, não abrangidas pelo orçamento do Estado

[16] O programa apresenta todos os dados obrigatórios previstos pelo novo Código de Conduta. Não são apresentados alguns dados facultativos, que se referem principalmente às despesas das administrações públicas por função, à evolução da dívida pública e à sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas.

[17] Nos termos do nº 7 do artigo 1º do Regulamento (CE) n° 1467/97 do Conselho se o défice da administração pública “tiver diminuído significativamente e de modo contínuo e tiver atingido um nível próximo do valor de referência”, o Conselho e a Comissão devem ter em conta, numa base degressiva, o custo líquido de uma reforma do sistema de pensões que inclua um pilar de capitalização integral. No caso da Hungria, tal representaria, em 2009, 20% do custo líquido da reforma do sistema de pensões, ou seja, 0,3% do PIB, de acordo com as estimativas.

[18] Em Julho de 2005, as orientações gerais para as políticas económicas foram incluídas nas orientações integradas, no âmbito da Estratégia de Lisboa reforçada (JO L 205 de 6.8.2005).

[19] JO L 209 de 2.8.1997, p.6. Regulamento com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) nº 1056/2005 (JO L 174 de 7.7.2005, p. 5).

[20] Estes objectivos não tinham em conta as obrigações/o peso/os encargos resultante(s) da reforma do sistema de pensões de 1998, visto que, em Dezembro de 2004, as autoridades húngaras decidiram fazer uso da decisão do Eurostat de 23 de Setembro de 2004, que permite classificar os regimes de pensão do segundo pilar no sector da administração pública geral por um período transitório, até à notificação de Março de 2007. Com base nas estimativas mais recentes da contribuição da reforma do regime de pensões, estes objectivos para o défice, incluindo os encargos da reforma do regime de pensões, teriam sido de 5% e 4,5% do PIB, respectivamente.