3.3.6Em que medida é que as disposições da Diretiva 92/83/CEE são coerentes com a legislação da UE e a legislação internacional em matéria de impostos especiais sobre o consumo de álcool e bebidas alcoólicas?

Na sequência de consultas com os Estados-Membros, foi acordado como objetivo da avaliação apurar se a legislação conduz a custos e encargos administrativos desnecessários para as administrações nacionais e os operadores económicos, bem como identificar os elementos que podem ser considerados parte de uma avaliação de impacto sobre o nível de conformidade e de segurança na cobrança de impostos especiais sobre o consumo de álcool e bebidas alcoólicas. A avaliação foi lançada em dezembro de 2014 e finalizada em julho de 2016. Um Grupo Diretor composto por funcionários de todos os serviços pertinentes da Comissão supervisionou a execução da avaliação.

A diretiva tem por objetivo garantir o bom funcionamento do mercado interno, incluindo a prevenção de distorções das condições de concorrência, garantindo a livre circulação de produtos neste setor. No âmbito do programa REFIT, a Comissão está empenhada em garantir que a legislação da União Europeia se adeque à finalidade a que se propõe e atinja os objetivos com menos custos e encargos.

A Diretiva 92/83/CEE define as regras da estrutura dos impostos especiais aplicáveis ao consumo de álcool e bebidas alcoólicas. Em particular, define e classifica os diferentes tipos de álcool e bebidas alcoólicas e estabelece um quadro jurídico para as taxas reduzidas em determinados setores, bem como isenções e derrogações.

A diretiva no seu conjunto não foi avaliada desde a sua adoção em 1992, dado não haver qualquer obrigação de avaliação e de comunicação periódica ao Conselho para além da imposta pelo artigo 22.º Tendo em conta o compromisso assumido no sentido de assegurar a adequação e a eficácia da regulamentação (REFIT), no âmbito do seu programa «Legislar melhor», a Comissão decidiu avaliar a diretiva na sua totalidade.

De acordo com o artigo 22.º, n.º 7, da Diretiva 92/83/CEE , relativa à harmonização da estrutura dos impostos especiais sobre o consumo de álcool e bebidas alcoólicas (a seguir «diretiva estrutura»), a Comissão deve rever o regime de taxas reduzidas para o setor de produção privado/ consumo pessoal de álcool na Hungria, na Roménia e na Eslováquia durante 2015 e apresentar um relatório ao Conselho sobre as eventuais alterações.

Para o bom funcionamento do mercado interno no contexto da estrutura dos impostos especiais sobre o consumo de álcool e bebidas alcoólicas, entende-se que devem ser incluídos três componentes essenciais:

• • cinco estudos orientados de casos relativos às administrações dos Estados-Membros (administrações fiscais/das alfândegas/das finanças e autoridades sanitárias) e operadores económicos ativos no mercado do álcool e/ou associações, nos domínios da classificação das bebidas alcoólicas para fins fiscais, aplicação de taxas reduzidas para os pequenos produtores, funcionamento das isenções do álcool desnaturado, das isenções aplicáveis à produção para consumo pessoal e da coerência da diretiva com os aspetos de saúde.

O relatório foca exclusivamente a estrutura dos impostos especiais sobre o consumo de álcool e bebidas alcoólicas, não sendo seu objeto discutir ou combinar de modo algum as conclusões com o disposto na Diretiva 92/84/CEE relativa à aproximação das taxas do imposto especial sobre o consumo de álcool e bebidas alcoólicas (a «diretiva taxas»).

O âmbito da presente avaliação é debruçar-se retrospetivamente sobre o funcionamento da diretiva no âmbito do quadro jurídico geral atualmente vigente. Abrange todas as suas disposições, começando pelas que definem as diferentes categorias de bebidas alcoólicas para fins tributários, mas considerando também as que se referem às taxas reduzidas, isenções e outras normas jurídicas.

A avaliação segue as novas orientações do programa «Legislar melhor», de 19 de maio de 2015, que abrange os cinco principais critérios de avaliação da eficácia, eficiência, pertinência, coerência e valor acrescentado para a UE. A avaliação recolheu opiniões das partes interessadas através de inquéritos orientados e de uma consulta pública aberta. A avaliação é apresentada mais pormenorizadamente no documento de trabalho dos serviços da Comissão que o acompanha.

Em termos gerais, a diretiva foi considerada parcialmente eficaz na consecução destes três objetivos. Através da harmonização da estrutura, da aproximação das taxas e da definição do âmbito de aplicação do imposto especial de consumo, de um modo geral, a diretiva permite a realização de trocas comerciais intra-UE livres de importantes entraves de natureza fiscal ao comércio, ou de grandes perturbações concorrenciais entre operadores económicos que operem no mesmo setor de atividade.

A diretiva estrutura com êxito a tributação das bebidas alcoólicas nas categorias previstas na Diretiva 92/84/CEE, a qual, por sua vez, estabelece taxas mínimas de impostos sobre o consumo. Existem regras claras no que se refere à possibilidade de fixar taxas reduzidas para os pequenos produtores ou para produtos de baixo teor alcoólico. Tal permite definir um quadro coerente para a tributação do álcool.

Apesar desta conclusão geral positiva, existem vários pontos em que a diretiva não fornece a necessária clareza jurídica, o que tem um efeito negativo sobre o funcionamento do mercado interno.

A classificação de determinados produtos (que são potencialmente centenas em cada setor) continua a ser pouco clara, uma vez que poderiam integrar-se em qualquer das várias categorias, implicando um tratamento desigual em diferentes Estados-Membros e complicações quando esses produtos tiverem de ser transportados entre Estados-Membros. Do mesmo modo, as dificuldades encontradas com a interpretação das disposições para isenção do álcool desnaturado prejudicam o bom funcionamento do mercado interno, dado que as condições dessa isenção variam consideravelmente de um Estado-Membro para outro. Nenhum Estado-Membro aplica regras idênticas em todos os tratamentos — por exemplo, a formulação nacional de um Estado-Membro reconhecida noutro território, a capacidade para fabricar a formulação de outro Estado-Membro no seu território, as formulações de desnaturação de países terceiros e o princípio geral de reconhecimento mútuo varia na UE-28.

Ao estabelecer regras claras, a diretiva assegura igualmente condições semelhantes para os operadores económicos em toda a UE. Os seus produtos são tributados com base em princípios que se aplicam em todos os Estados-Membros. No entanto, a ausência de clareza no que diz respeito às isenções do álcool desnaturado permite uma ampla margem de interpretação pelos Estados-Membros. Por seu turno, tal conduz a desequilíbrios em termos de concorrência, devido ao facto de os produtores e os utilizadores de álcool desnaturado situados em alguns Estados-Membros terem uma escolha muito mais vasta de formulações de desnaturação do que as de outros Estados-Membros.

Além disso, a referida legislação impede os Estados-Membros de aplicarem de forma coerente as taxas reduzidas aos pequenos produtores no que respeita a todas as categorias de bebidas alcoólicas. Esta situação limita a capacidade de os Estados-Membros corrigirem eventuais desequilíbrios de mercado, podendo de outro modo esse objetivo ser prosseguido de forma mais eficaz.

3.3.2 Salvaguardar os interesses orçamentais dos Estados-Membros

No que diz respeito à potencial perda de impostos especiais sobre o consumo para os Estados-Membros, esta avaliação analisou:

i) as fraudes relacionadas com o consumo de álcool e bebidas alcoólicas, e, especificamente, em que medida se verificam fraudes relacionadas com o álcool desnaturado;

ii) os potenciais erros de classificação das bebidas alcoólicas numa classe inferior à pretendida pelos Estados-Membros.

As disposições da diretiva para garantir a desnaturação do álcool destinado a fins industriais têm por objetivo proteger a integridade da isenção e impedir o álcool de ser convertido em álcool para consumo. De um modo geral, os dados disponíveis sobre a fraude revelaram que a utilização indevida da isenção para o álcool desnaturado representa uma percentagem muito pequena de todas as fraudes relacionadas com o álcool. Tal deve-se ao facto de muitos Estados-Membros não recolherem e/ou analisarem os dados com o nível de detalhe necessário para proceder a uma apreciação com base em dados concretos. Contudo, em alguns Estados-Membros, os resultados sugerem que a fraude com o álcool desnaturado é significativa. Seria necessária uma investigação mais aprofundada, que contasse com a colaboração das autoridades nacionais, por exemplo no domínio da saúde e defesa do consumidor, que podem recolher dados sobre os produtos ilícitos retirados do mercado, para determinar se a fraude pode ser atribuída a uma lacuna da diretiva e se, na sequência do resultado dessa investigação, seria necessário estabelecer a definição do álcool desnaturado, o modo como é fabricado e utilizado a fim de o qualificar para efeitos de isenção e exigir aos operadores económicos que utilizem formulações de desnaturação que não possam ser eliminadas do produto através de processos simples e baratos. É evidente que as ambiguidades na diretiva atualmente em vigor permitem que as regras beneficiem de uma ampla interpretação. A ligação entre esta situação e a fraude só pode ser demonstrada através de uma investigação mais aprofundada junto das autoridades não fiscais.

Foram identificados diversos tipos de produtos cuja classificação não é simples, dado poderem ser integrados em duas ou mais categorias diferentes de impostos. O problema decorre da definição correta do que é uma bebida fermentada. Alguns destes produtos (por exemplo, bebidas à base de vinho com álcool etílico adicionado) foram considerados deliberadamente fabricados por forma a tirar partido / abusar de uma categoria fiscal favorável. Para além de criar distorções de concorrência, a falta de definições inequívocas de classificação pode provocar perda de receitas nos Estados-Membros. O estudo realizou investigações preliminares sobre a incidência das diferentes categorias de classificação na cobrança de receitas, mas o que é necessário agora é uma nova análise do impacto que quaisquer eventuais alterações às classificações teriam sobre as receitas correntes da UE 28, se estes dois aspetos forem considerados. Isto envolve uma análise pormenorizada dos principais setores de produtos, bem como um exercício de reclassificação em cada potencial nova categoria.

3.3.3 Os custos de conformidade e dos encargos administrativos — potencial de redução

A Diretiva 92/83/CEE não repercute diretamente os custos de conformidade sobre os operadores económicos. Através da inclusão de certos produtos no âmbito de aplicação dos impostos especiais sobre o consumo, sujeita indiretamente esses setores às disposições da Diretiva 2008/118/CE, que estabelece as regras e condições para a detenção e à circulação de mercadorias tributadas em sede de imposto especial sobre o consumo.

A avaliação da Diretiva 92/83/CEE identificou vários domínios em que a aplicação das disposições da diretiva resulta num aumento de custos para os operadores económicos e os Estados-Membros. Por conseguinte, conclui-se que a diretiva não é eficaz, nomeadamente nos domínios da classificação das outras bebidas fermentadas e na isenção aplicada ao álcool desnaturado.

Este aumento de custos administrativos e de conformidade identificados são consequência das complicações, litígios e da aplicação incoerente das disposições da diretiva decorrentes de situações em que os intervenientes não estão de acordo sobre a sua correta interpretação ao nível nacional. O número de exemplos em apoio desta apreciação, bem como a sua dimensão geográfica, indica que estas complicações são o resultado do fracasso da diretiva para garantir a clareza suficiente aos interessados.