COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 4.2.2016 COM(2016) 46 final RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO Avaliação da eficácia do atual sistema de instituições de financiamento públicas europeias que promovem o investimento na União e na sua vizinhança {SWD(2016) 22 final}



1. INTRODUÇÃO Em 16 de novembro de 2011, o Parlamento Europeu e o Conselho adotaram a Decisão n.º 1219/2011/UE, relativa à subscrição pela União Europeia (UE) de participações suplementares no capital do Banco Europeu de Reconstrução e Desenvolvimento (BERD). O presente relatório dá resposta ao convite formulado no considerando 8 dessa decisão no sentido de que a Comissão (CE) apresentasse ao Parlamento Europeu e ao Conselho, até ao final de 2015, um relatório de avaliação da eficácia do atual sistema de instituições de financiamento públicas europeias que promovem o investimento na União e na sua vizinhança, incluindo recomendações sobre a cooperação entre os respetivos bancos e a otimização e coordenação das suas atividades. A CE apoia ativamente países europeus e da vizinhança da Europa através de uma vasta gama de instrumentos e programas financeiros, igualmente canalizados através das Instituições Financeiras Internacionais (IFI). Em causa estão, entre outros, o BERD ou o Grupo Banco Europeu de Investimento, que inclui o próprio banco (BEI) e o Fundo Europeu de Investimento (FEI). A cooperação entre a CE, o Grupo BEI e o BERD é enquadrada pelo Memorando de Entendimento sobre as atividades fora da UE (o chamado «Memorando de Entendimento Tripartido», assinado em 2011 e revisto em 2013). 2. ÂMBITO DE APLICAÇÃO E ABORDAGEM METODOLÓGICA A análise abrange o período de 2010-2014 e está centrada nos países da UE onde o BERD está ativo e nos países abrangidos pela Política de Vizinhança Europeia (a seguir designados como «a Região») que, para efeitos do presente relatório, são divididos nas seguintes zonas geográficas distintas: Estados-Membros da UE da Europa Central e Oriental (UE-11); países do sul e leste do Mediterrâneo; Europa do Sudeste; Europa Oriental e Cáucaso; Ásia Central; Rússia e Turquia. Em toda a Região, o Grupo BEI e o BERD são de longe as IFI mais ativas, pelo que as conclusões e as recomendações se baseiam numa análise aprofundada dessas duas IFI e numa avaliação da cooperação que desenvolvem. Uma análise mais alargada, que pode ser consultada no SWD que acompanha o presente relatório, abrangeu também outras IFI ativas na região, que incluem: o Grupo Banco Mundial, incluindo as respetivas filiais, designadamente a Sociedade Financeira Internacional (SFI) e o Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento (BIRD), o Banco de Comércio e Desenvolvimento do Mar Negro (BSTDB), o KfW Entwicklungsbank (KfW), a Agence Française de Développement (AFD), o Banco de Desenvolvimento do Conselho da Europa (CEB) e o Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK). Na preparação do presente relatório, a CE foi assistida por um consultor externo para efeitos da recolha e análise dos dados. O processo envolveu quatro instrumentos operacionais diferentes: pesquisa documental e análise da literatura existente; entrevistas às partes interessadas; análise das bases de dados; e análise e estudo de casos. 3. PANORÂMICA DO BERD E DO GRUPO BEI As duas IFI têm acionistas diferentes, mandatos distintos e modelos de negócio particulares. Essas diferenças conferem às duas IFI vantagens comparativas próprias e específicas, que lhes permitem maximizar a eficácia e a eficiência do seu financiamento público, beneficiando assim também as economias da região. No que respeita aos acionistas dessas IFI, o BERD é um Banco Multilateral de Desenvolvimento (BMD), cujos acionistas são os Estados-Membros da UE, a UE e o BEI, para além de diversos países terceiros. Os países em que opera incluem tanto países da UE como países terceiros. Enquanto membro do BERD, a UE é representada pela CE, que tem assento no Conselho de Governadores e no Conselho de Administração. O BEI participa igualmente no BERD, estando representado por um Governador e por um Administrador Executivo que integra o Conselho de Administração. A UE, o BEI e os Estados-Membros dispõem de uma participação global de 63 %. Além disso, a UE é um dos maiores doadores de subvenções ao BERD em termos de cooperação técnica, de subvenções ao investimento, de mecanismos de partilha de riscos, de comissões de desempenho e de financiamento em condições favoráveis. Em 2014, a UE contribuiu para o BERD com 105 milhões de EUR (31 % dos fundos recebidos de doadores). Os acionistas do BEI são os 28 Estados-Membros e os acionistas do FEI são o BEI (63,7 %), a UE (24,3 %) e a 26 instituições financeiras públicas e privadas (12 %). A CE tem assento nos Conselhos de Administração do BEI e do FEI.

Quanto aos mandatos das IFI, o acordo que estabelece os documentos de base do BERD (Estatutos do BERD) criou a instituição, com os seus privilégios e imunidades próprios. O seu mandato consiste em «favorecer a transição para uma economia de mercado e incentivar a iniciativa privada e empresarial» na Europa Central e Oriental, na Ásia Central e, mais recentemente, nos países da região do sul e leste do Mediterrâneo. O BERD atua em países que estão empenhados nos princípios da democracia multipartidária, do pluralismo e da economia de mercado; contribui também para o objetivo de promover a democracia e o Estado de Direito. Embora o BERD não disponha de um mandato específico de realização das políticas da UE, como acontece com o BEI, orienta-se por essas políticas e procura promovê-las nas suas operações (por exemplo no âmbito das políticas ambientais e sociais, em que as normas da UE são especificamente referidas). O mandato de transição do BERD salienta também outro ponto distintivo, no sentido em que o BERD colabora ativamente com os países onde opera no quadro da reforma das políticas com vista a melhorar o clima empresarial e de investimento e da promoção da competitividade e de uma regulamentação adequada dos mercados, com o objetivo de atrair capital privado. O BEI é uma instituição financeira da UE, estabelecida pelo Tratado sobre o Funcionamento da UE. É igualmente considerado um BDM. Nos termos dos seus estatutos, o BEI tem um mandato claro de apoio à realização dos objetivos políticos da UE. Utiliza as suas operações de financiamento para assegurar a integração e a coesão social na Europa. Mais de 90 % das suas atividades são direcionadas para os objetivos internos da UE, mas o Banco também apoia as políticas externas e de desenvolvimento da UE. Fora da UE, o BEI opera com base em mandatos específicos do Conselho e do Parlamento Europeu ou por sua própria conta e risco, em aplicação dos seus estatutos. No âmbito do Grupo BEI, o FEI é o prestador especializado de financiamento de risco às PME em toda a UE e nos Países Candidatos. O artigo 19.º dos Estatutos do BEI exige que todos os pedidos de financiamento ao BEI a partir dos seus recursos próprios sejam apresentados à CE tendo em vista o seu parecer, antes de serem apresentados ao Conselho de Administração do BEI para aprovação. Em 1975, a CE criou o Grupo Interserviços BEI (GIB), através do qual prepara pareceres colegiais quanto à conformidade dos pedidos de financiamento recebidos pelo BEI com as normas e políticas da UE. Este aspeto proporciona à CE uma forte influência formal sobre as atividades do BEI numa fase precoce da preparação dos projetos. No que respeita ao BERD, são organizadas reuniões de coordenação informais entre o membro do Conselho de Administração que representa a UE e os que representam o BEI e os Estados-Membros da UE, a fim de alcançar um efeito máximo da participação agregada de 63 % detida pelos Estados-Membros da UE, pelo BEI e pela UE e de chegar a acordo sobre uma posição coerente a adotar no Conselho de Administração. Além disso, uma coordenação formal sobre as questões mais estratégicas tem lugar nas reuniões dos Conselheiros Económicos e Financeiros (CEF), em Bruxelas. A CE não dispõe de influência formal sobre a preparação dos projetos do BERD numa fase precoce, de modo análogo ao permitido pelo procedimento do artigo 19.º no que respeita aos projetos do BEI. Enquanto filial do BEI e parte do Grupo BEI, o FEI é uma instituição financeira da UE que oferece financiamento de risco às PME e promove a aplicação das políticas da UE nos domínios do empreendedorismo, da tecnologia, da inovação e do desenvolvimento económico. O FEI funciona com base em mandatos específicos das instituições da UE, do BEI, dos Estados-Membros da UE e de outras partes, ou ainda por sua própria conta e risco. Por outro lado, o BEI e o BERD seguem modelos de negócio diferentes. O modelo do BERD baseia-se na avaliação dos impactos de transição, bem como nos princípios da solidez financeira e da adicionalidade dos diferentes projetos que apoia, num desenvolvimento ambientalmente correto e sustentável, numa capacidade de assunção de riscos mais elevada mas também mais prudente, na alavancagem de financiamento adicional pelo setor privado e na garantia de uma forte presença no terreno em todos os países em que opera. Além disso, o BERD colabora com esses países através de um diálogo político e da aplicação de elementos de condicionalidade. Em comparação com o BERD, o modelo de negócios do BEI, embora também assente em princípios bancários sólidos, baseia-se principalmente numa metodologia com três pilares que avalia o valor acrescentado das suas operações e o modo como poderão contribuir para o desenvolvimento equilibrado do mercado interno através do financiamento de investimentos produtivos na medida em que não exista financiamento disponível junto de outras fontes em condições razoáveis. Os projetos têm de ser compatíveis com as políticas da UE, apoiar os seus objetivos prioritários e o diálogo com países parceiros exteriores à UE, devendo as contribuições financeiras e não financeiras do BEI para os mesmos ser objeto de uma avaliação técnica, económica, ambiental e social. Tendo em conta os diferentes mandatos do BERD e do Grupo BEI, as duas instituições aplicam políticas de fixação de preços diferentes no financiamento das suas operações. Designadamente: O BERD financia projetos quando o beneficiário for incapaz de obter junto de outras fontes financiamento suficiente em termos e condições que o BERD considera razoáveis de acordo com os três princípios da solidez da atividade bancária, do impacto em termos de transição e da adicionalidade. Como reflexo do seu mandato no sentido de apoiar as economias de mercado, tanto na concessão de empréstimos como na sua participação em operações de venda de valores mobiliários, o BERD cobra margens e/ou comissões que são proporcionais ao risco assumido, refletem as condições de mercado e permitem algum rendimento comercial («política de preços baseados no mercado»). O BEI disponibiliza empréstimos ou garantias nos casos em que a execução do investimento possa contribuir para um aumento da produtividade económica em geral e favoreça a realização do mercado interno e em que não existam fundos disponíveis junto de outras fontes em condições razoáveis. A sua política de preços baseia-se na noção de determinação do preço do risco associado a projetos viáveis do ponto de vista técnico e económico, permitindo a cobertura dos respetivos custos sem fins lucrativos e tendo em conta a obrigação estatutária de o Banco constituir fundos de reserva. A determinação do preço do risco é específica a cada projeto («política de fixação de preços com base no risco»). Estes modelos de negócio complementares implicam também diferenças nos balanços dos dois bancos. Como ilustrado em seguida, o BEI opera com maior alavancagem e os seus empréstimos atingem volumes mais elevados do que os do BERD (cabe aqui notar que os dados a seguir apresentados são retirados do balanço total dos dois bancos).

Gráfico 1: Empréstimos formalizados e alavancagem do BEI e do BERD Em termos dos empréstimos concedidos pelas duas IFI, o BERD está muito centrado na concessão de empréstimos diretos (86 % dos seus compromissos, 45 mil milhões de EUR em termos absolutos). Por outro lado, o Grupo BEI financia a maioria das suas operações de forma direta (72 % dos seus compromissos, 67 mil milhões de EUR em termos absolutos). Além disso, esses empréstimos diretos do BEI tendem a ser orientados para grandes projetos, com contrapartes bem conhecidas e solventes. A dimensão dos empréstimos é um dos aspetos que distingue os modelos de negócio do BERD e do BEI. No período 2010-2014, a dimensão média dos empréstimos do BERD foi de 19 milhões de EUR por operação, enquanto para o BEI foi de 66 milhões de EUR por operação. Em termos de repartição regional (no total e para o período analisado) os empréstimos do BERD a países terceiros da Região ascenderam a 34,1 mil milhões de EUR e os empréstimos a países da UE-11 atingiram 9,6 mil milhões de EUR, ao passo que o financiamento do Grupo BEI atingiu respetivamente, nos mesmos casos, 27 mil milhões de EUR e 49,4 mil milhões de EUR. A importância relativa dos países da UE-11 e dos países terceiros no total dos empréstimos formalizados pelos dois bancos na Região pode ser vista no gráfico infra: Gráfico 2: Total dos empréstimos formalizados pelo Grupo BEI e pelo BERD na Região 4. AVALIAÇÃO DA EFICÁCIA DAS INSTITUIÇÕES A fim de avaliar a eficácia do sistema atualmente utilizado pelas IFI para promover os investimentos na região, foram analisados os seguintes domínios (o SWD em anexo inclui uma análise mais pormenorizada). Eficácia na resposta às necessidades do mercado: a análise revelou que o Grupo BEI e o BERD desenvolveram um vasto leque de diferentes instrumentos financeiros e de assistência técnica, que abrangem uma gama alargada de necessidades do mercado. No entanto, a eficácia das suas operações é limitada por diversos fatores, conforme salientado pela consulta das partes interessadas, como o insuficiente desenvolvimento do quadro regulamentar nos países onde atuam ou o facto de os instrumentos financeiros conjuntos não terem permitido investimentos em instrumentos representativos de capital, devido à sua maior complexidade quando comparados com os normais empréstimos intermediados. Outros efeitos: as externalidades positivas resultantes da atividade das duas instituições podem ser consideradas como um elemento muito importante no reforço da sua eficácia, pelo que são consideradas na lógica de intervenção das IFI. Os efeitos positivos das operações das duas instituições podem ser identificados de diferentes formas, nomeadamente: oEfeitos financeiros (incluindo efeitos de demonstração) de ambas as IFI sobre o setor financeiro, em especial através da estruturação de novos produtos e da identificação de novos tipos de beneficiários. Os efeitos financeiros resultam também do apoio a mercados financeiros abertos a investidores privados e do desenvolvimento de economias de mercado, do apoio aos mercados de capitais nacionais e da promoção das normas internacionais em termos de condições de financiamento e riscos conexos. oEfeitos económicos como a promoção do emprego, o impacto na economia real, a melhoria das competências ou a promoção das normas técnicas internacionais.

oEfeitos sociais, ambientais e de governação. Em particular, reformas setoriais e diálogo político, incluindo alterações dos quadros jurídicos e regulamentares; governo das sociedades, incluindo o combate aos fluxos ilícitos de capitais e à potencial evasão fiscal; desempenho social; combate às alterações climáticas e eficiência energética; e melhoria da qualidade ambiental. Alavancagem do financiamento privado: a análise dos dados revelou que tanto o Grupo BEI como o BERD conseguem alavancar o financiamento do setor privado. No entanto, o seu êxito nesse campo varia em função dos setores, países e tipos de produtos e instrumentos financeiros disponibilizados. A análise incidiu também sobre a relação entre os dois bancos em termos de cooperação. É importante salientar que a análise mostrou que existe alguma forma de intercâmbio de informações, coordenação ou cooperação entre o Grupo BEI e o BERD, em quase todas as operações. Esta situação pode ser atribuída à densa rede de contactos formais e informais entre as duas instituições a todos os níveis, desde o pessoal técnico até ao nível superior das administrações. As duas instituições tentam também evitar a duplicação de trabalho, nomeadamente no quadro da apreciação dos projetos e dos procedimentos de diligência devida, bem como nas negociações, financiamento e acompanhamento das operações cofinanciadas. A análise identificou igualmente uma série de mecanismos formais e informais de cooperação recíproca que permitem a coordenação das ações entre o BERD e o Grupo BEI, nomeadamente no que respeita ao intercâmbio de informações sobre os projetos e clientes, bem como ao controlo conjunto e à comunicação de informações sobre esses mesmos projetos e clientes. Além disso, a análise demonstrou um aumento do volume das operações cofinanciadas em domínios setoriais onde foram identificadas sinergias praticamente perfeitas (ou seja, infraestruturas municipais e ambientais, energia e transportes). A CE desempenha um papel de facilitação da comunicação e da coordenação entre o BEI, o BERD e outras instituições semelhantes. Esse papel ainda poderá ser melhorado, nomeadamente explorando a possibilidade de um envolvimento mais estreito do BERD na execução de instrumentos financeiros financiados pela UE, na medida do permitido, por exemplo, no âmbito da gestão partilhada. No entanto, o cofinanciamento ou coinvestimento não devem ser considerados objetivos em si mesmos e não devem ser obrigatórios nos casos em que a dimensão da operação seja demasiado pequena ou nas situações em que o financiamento privado possa ser excluído pela própria presença das IFI, ou ainda em que os produtos financeiros necessários não possam ser fornecidos por mais do que uma IFI ou não estejam perfeitamente alinhados com os objetivos estratégicos das IFI. Em termos de complementaridades e das vantagens comparativas, a análise considerou os seguintes aspetos: incidência geográfica, cobertura setorial, natureza dos beneficiários e produtos financeiros disponibilizados. A análise mostrou que as duas IFI e instituições conexas estão conscientes das suas vantagens comparativas — dependentes das características das transações financeiras, dos tipos de produtos financeiros e das características dos mercados regionais e nacionais — e consideram essas vantagens na análise das potenciais operações a apoiar e na identificação das oportunidades de cooperação. 5. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES Com base na análise que precede, a CE considera que o atual sistema de instituições de financiamento públicas europeias para a promoção do investimento na Europa e nos países da sua vizinhança é eficaz: dá uma boa resposta a um vasto leque de necessidades de mercado, com efeitos positivos significativos, sendo acompanhada por esforços das IFI no sentido de alavancar o financiamento privado. A CE reconhece igualmente que as duas instituições, o BERD e o Grupo BEI, têm capacidades distintas que são decorrentes dos seus conhecimentos especializados, modelos de negócio e estruturas de capital específicos. Tentam também evitar a duplicação de esforços, em particular no quadro da apreciação dos projetos e dos procedimentos de diligência devida, bem como nas negociações, financiamento e acompanhamento das operações financiadas. Além disso, a nível institucional, foi igualmente constatado um intercâmbio formal de informações, resultante de reuniões operacionais periódicas ou das reuniões institucionais no quadro do Memorando de Entendimento. A análise demonstrou ainda que as duas instituições utilizam o cofinanciamento, projeto a projeto e através de meios ou fundos comuns, sempre que tal se justifica numa perspetiva política e de investimento. Este aspeto é particularmente relevante no caso dos projetos de maior envergadura (p. ex.: energia, transportes e infraestruturas municipais), em que os custos e os riscos do investimento são elevados e cada instituição consegue valorizar as suas vantagens comparativas próprias, bem como nas operações em que os interesses e objetivos políticos das duas instituições se alinham perfeitamente (neste contexto, podem referir-se não só os mesmos projetos nos domínios da energia, dos transportes e de infraestruturas municipais como também certos projetos com impacto positivo em termos de alterações climáticas, como projetos de eficiência energética e energias renováveis, ou operações de apoio ao crescimento das PME). Globalmente, pode concluir-se que ambas as IFI estão bem conscientes das suas vantagens comparativas em termos dos respetivos mandatos, modelos de concessão de empréstimos e políticas de fixação de preços, conseguindo normalmente tirar partido dessas mesmas vantagens comparativas. Apesar das conclusões globalmente positivas, a CE apresenta as seguintes recomendações (cuja fundamentação pode ser consultada no SWD), com vista a reforçar a eficácia da intervenção das IFI. Recomendação 1 Embora já exista um estreito diálogo interinstitucional de alto nível no quadro dos instrumentos financeiros da UE , o BERD e o Grupo BEI ainda poderiam reforçar a sua cooperação a nível operacional. As duas IFI devem continuar a consolidar as sinergias existentes entre os respetivos mandatos, modelos de negócio e consequentes vantagens comparativas, de modo a fomentar a sua cooperação, nomeadamente nos casos em que diferentes elementos dos recursos da UE são utilizados em conjunto. No âmbito da sua cooperação, as IFI devem considerar a utilização de uma abordagem mais normalizada ou sistemática, minimizando a criação de instrumentos ad hoc. Nos casos em que decidam cooperar com a CE e/ou com as autoridades de gestão de vários Estados-Membros (incluindo a possibilidade de utilização dos Fundos Estruturais e de Investimento Europeus (FEEI) 2014-2020 ), deveriam de preferência utilizar a estrutura já existente dos instrumentos financeiros da UE e/ou os instrumentos financeiros no âmbito dos FEEI, incluindo, quando tal se justifique, os chamados instrumentos de disponibilização imediata (off-the-shelf instruments). A fim de reforçar ainda mais o impacto estratégico e o efeito de alavancagem, a CE deverá continuar a desempenhar um papel importante em matéria de financiamento, criação e supervisão de instalações/fundos comuns, sem estar necessariamente envolvida de forma direta nas decisões de investimento ou na respetiva gestão. Em particular, através da combinação com as subvenções da UE, o envolvimento da CE na criação de instalações/fundos comuns ainda poderá ser promovido em maior grau, em especial para proporcionar mais valor acrescentado e para incentivar a cooperação entre as duas IFI, embora o Grupo BEI e o BERD também cooperem em casos que não envolvem uma participação dos fundos da UE. Além disso, aquando da utilização de fundos da UE (nomeadamente dos FEEI), as duas IFI deverão, na medida do possível, basear-se nas obrigações de comunicação de informações ao nível do projeto já aplicáveis, incluindo o Acordo-Quadro Financeiro e Administrativo celebrado entre a CE e o Grupo BEI e o Acordo-Quadro Administrativo entre a CE e o BERD, para dar cumprimento aos requisitos de comunicação relevantes para a UE e/ou para os FEEI. Neste contexto, os encargos administrativos de quaisquer novas obrigações de comunicação de informações não deverão funcionar como um desincentivo à participação do setor privado no financiamento das operações das IFI. Ao mesmo tempo, existem alguns efeitos económicos que não são abrangidos pelos atuais sistemas de comunicação de informações aplicados pelas IFI, como acontece no caso do BERD quanto aos efeitos a nível do emprego. Esta poderia ser uma área de um maior alinhamento das abordagens de comunicação entre a CE e as duas IFI, em especial quando utilizam recursos da UE. Ambas as IFI deverão ainda melhorar e simplificar a forma como comunicam dados quantitativos sobre os efeitos de alavancagem, na medida em que a análise efetuada permitiu identificar diferentes metodologias para o cálculo desses dados. Recomendação 2 A análise mostrou que já existem muitos exemplos de cooperação recíproca, como o intercâmbio de informações durante os procedimentos de avaliação, a partilha das medidas de devida diligência relativamente aos projetos financiados conjuntamente, um protocolo de acordo em matéria de contratos públicos para projetos cofinanciados e um entendimento entre as diversas IFI sobre a comunicação de informações relativas ao financiamento do combate às alterações climáticas. No entanto, poderá ainda haver potencial para reforçar essa cooperação recíproca, particularmente em termos da negociação conjunta dos contratos, da coordenação e partilha das avaliações de mercado ou (como acima referido) de um maior alinhamento dos requisitos em matéria de comunicação de informações, em particular quanto aos objetivos da UE e sempre que sejam utilizados recursos da UE. No entanto, deverão ser devidamente consideradas as diferenças dos respetivos mandatos e das normas aplicadas em termos estratégicos, que poderão limitar a medida em que cada instituição poderá contar com a devida diligência e as avaliações realizadas pela outra instituição. Além disso, as questões relacionadas com a gestão do risco poderão também ser decisivas e obrigar a que, mesmo num quadro de cofinanciamento de um mesmo projeto, as duas instituições executem separadamente os procedimentos de devida diligência, no âmbito dos seus próprios processos de avaliação e a fim de obter a sua aprovação pelos respetivos Conselhos de Administração. Assim, uma cooperação recíproca total, em especial através do reconhecimento dos procedimentos ou normas da instituição parceira, não se afigura como um objetivo per se.