COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS
Bruxelas, 14.10.2002
COM (2002) 564 final
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO
EUROPEU
RELATIVA A UMA POLÍTICA COMUNITÁRIA DE REGRESSO DOS
RESIDENTES EM SITUAÇÃO ILEGAL
2ÍNDICE
Preâmbulo
1. O regresso como parte integrante de  uma política comunitária global em
matéria de imigração e de asilo ................................................................................. 6
1.1. Introdução ................................................................................................................. ... 6
1.2. Hipóteses de trabalho na sequên cia do Livro Verde da Comissão .............................. 7
1.2.1. Conferir prioridade ao regr esso dos residentes ilegais................................................. 7
1.2.2. Salvaguarda da integridade dos regimes de imigração e de asilo graças ao regresso
dos residentes em situação ilegal ................................................................................. 8
1.2.3. Respeito das obrigações internac ionais e dos direitos humanos.................................. 8
1.2.4. Cooperação com os países de origem e de  trânsito em matéria de regresso e de
readmissão.................................................................................................................... 9
2. Programa de acção em matéria de regresso .......................................................... 10
2.1. Abordagem integrada progressiva de el ementos interdependentes de uma política
comunitária em maté ria de regresso........................................................................... 10
2.2. Cooperação operacional entre os Estados-Membros ................................................. 112.2.1. Definições ............................................................................................................... ... 11
2.2.2. Intercâmbio de estatísticas e de informações............................................................. 112.2.3. Colocação em rede das autoridades ........................................................................... 122.2.4. Melhores práticas  e orient ações ................................................................................. 13
2.2.5. Formação conjunta..................................................................................................... 132.2.6. Melhor identificação  e docume ntação ....................................................................... 14
2.2.7. Normas de readmissão e de trânsito entre os Estados-Membros ............................... 152.2.8. Assistência mútua assegurada por agentes de ligação encarregados da imigração ... 162.2.9. Operações de regr esso conjuntas ............................................................................... 17
2.2.10. Melhor coordenação................................................................................................... 172.3. Normas mínimas comuns para garantir a eficácia das políticas em matéria de
regresso ...................................................................................................................... 1 8
2.3.1. Reconhecimento mútuo das decisõ es em matéria de regresso................................... 18
2.3.2. Afastamento .............................................................................................................. .1 9
2.3.3. Condições prévias a que estão suje itas as decisões de expulsão................................ 20
32.3.4. Termo da residê ncia legal .......................................................................................... 21
2.3.5. Detenção na pendên cia do afastamento ..................................................................... 21
2.3.6. Prova de saída e nova entrada .................................................................................... 222.4. Elementos de reflexão sobre prog ramas de regresso integrados................................ 23
2.5. Intensificação da cooperação  com países terceiros.................................................... 25
2.5.1. Reforço da cooperaçã o administrativa....................................................................... 26
2.5.2. Acordos comunitários de readmissão......................................................................... 262.5.3. Acordos em matéria de trânsito e de admissão com outros países terceiros.............. 27
3. Conclusões ................................................................................................................. 27
ANEXO
4PREÂMBULO
A necessidade de uma política comum em matéria de regresso foi sublinhada pela Comissão
na sua Comunicação, de 15 de Novembro de  2001, relativa a uma política comum em matéria
de imigração clandestina. A Comissão, na sequência do compromisso que tinha assumido,apresentou, em 10 de Abril de 2002, um Livro Verde relativo a uma política comunitária em
matéria de regresso dos residentes em situação ilegal, destinado a servir de base a um amplodebate sobre esta questão se nsível. Este processo, que ficou concluído em 31 de Julho,
permitiu reunir numerosos contributos dos Estados-Membros, de países candidatos, de paísesterceiros, de organizações internacionais governamentais e não governamentais, bem como deoutras autoridades nacionais e locais. O se u ponto culminante foi a organização de uma
audição pública, em 16 de Julho, que reuniu ma is de 200 participantes e no âmbito da qual
intervieram cerca de uma trintena de peritos.
A importância desta matéria foi recordada na s conclusões do Conselho Europeu de Sevilha,
que solicitou, como ponto prioritário, a adopção  de um programa de acção neste domínio
antes do final do ano. A política em matéria de regresso foi igualmente objecto de um
intercâmbio aprofundado de opiniões por ocas ião da reunião ministerial informal de
Copenhaga, de 13 e 14 de Setembro. Tal como os resultados da consulta, as orientações
obtidas no termo destas deliberações constituíram um contributo precioso para a preparaçãoda presente comunicação.
A Comissão recorda que só é possível conceber uma abordagem comum em matéria de
regresso no quadro geral da política comunitária sobre a imigração e o asilo, cujosfundamentos se devem procurar no Tratado de Amsterdão, bem como nas conclusões dos
Conselhos Europeus de Tampere, Laeken e Se vilha. Neste sentido, a presente comunicação
constitui apenas um elemento integrante de um conjunto mais vasto, cujos outroscomponentes estão incluídos nas numerosas propostas e comunicações apresentadas pela
Comissão nos últimos anos.
Assim, tal como indica o próprio título, unicamente se aborda a questão do regresso dos
residentes em situação ilegal, ou seja, as  pessoas que não preenchem ou deixaram de
preencher as condições de entrada, de presença ou de residência no território dos
Estados-Membros. Por conseguinte, não se prete nde tratar do tema mais vasto do regresso dos
residentes em situação regular e, por exemplo, a forma de valorizar este regresso em benefíciodo país de origem. Estes aspectos serão abor dados num quadro diferente, designadamente na
próxima apresentação de uma comunicação sobre as relações entre migração edesenvolvimento.
A eficácia da acção comunitária em matéria de regresso dos residentes em situação ilegal
constitui, portanto, um elemento essencial para a credibilidade de toda uma política de lutacontra a imigração clandestina, embora esta acç ão só possa produzir todos os seus efeitos se
estiver inscrita harmoniosamente no contex to de uma verdadeira gestão do fenómeno
migratório, que pressupõe uma consolidação  sem ambiguidades dos canais de imigração
regular e da situação dos imigrantes em situação regular, um sistema de asilo efectivo egeneroso baseado em procedimentos rápidos  e conducentes ao acesso a uma autêntica
protecção para quem dela necess itar, bem como um diálogo reforçado com os países terceiros
que devem, cada vez mais, ser parcei ros numa abordagem sobre a migração.
Nesta perspectiva, e tendo em conta o object o específico da presente comunicação, a
Comissão pretende insistir  especialmente sobre os quatro aspectos seguintes:
5– É importante dar uma resposta rápida à nece ssidade de reforço da  cooperação operacional.
A exigência dos Estados-Membros é inequívoca a este respeito. É essencial facilitar oscontactos e o intercâmbio de informações com base em mandatos comuns, aproximar aspráticas e as formações, bem como multiplicar as iniciativas comuns que permitamsuprimir os obstáculos e coordenar os meios em domínios como a identificação e adocumentação das pessoas em causa, a coordenação das operações de regresso e amobilização dos recursos necessários para este efeito.
– Todavia, esta cooperação operacional ficará  rapidamente limitada se  não se inscrever num
quadro jurídico adequado. A este respeito, um primeiro objectivo a médio prazo será a
adopção de normas comuns destinadas a facilitar o trabalho das administrações nacionaiscompetentes pelas operações de regresso, e sobretudo permitir um pleno reconhecimento
mútuo das decisões de afastamento, para al ém do primeiro passo que representa, nesta
matéria, a directiva adoptada em Maio de 2001. Posteriormente, será conveniente
aprofundar este dispositivo no que diz respe ito, nomeadamente, à situação de uma pessoa
susceptível de ser objecto de uma medida de repatriamento.
– Com base na experiência dos Estados-Membr os e das organizações internacionais, é
aconselhável definir os elementos essenciais de um programa integrado que constituiria umquadro comum susceptível de ser adaptado em  função das situações específicas das
populações e dos países em causa. Esse progra ma deveria imperativamente cobrir não só o
regresso enquanto tal, mas igualmente as diferentes fases da sua preparação e
acompanhamento, de forma a criar as melhor es condições para garantir o seu carácter
duradouro. A Comissão está preparada, se ne cessário, para examinar a possibilidade de
obter os meios financeiros comunitários de apoio à criação de tais programas.
– Neste âmbito, tal como noutros, o aprofundament o da cooperação com os países terceiros é
uma condição essencial do suce sso desta política. Esta cooperação deverá, como é óbvio,
desenvolver-se primeiramente a nível administrativo e operacional, designadamente em
relação à documentação e ao acolhimento das pessoas em causa, bem como no que diz
respeito eventualmente ao trânsito. Poderá ser formalizada através da celebração deacordos de readmissão, cuja im portância tem sido regularmente  sublinhada pelo Conselho
Europeu e pelo Conselho. Além disso, importará  zelar para que sejam criadas as condições
de uma reinserção benéfica tanto para o migran te como para a sua comunidade de origem.
Tal pressupõe um compromisso firme por part e dos países terceiros e uma disponibilidade
da União e dos seus Estados-Membros para lh es assegurar, se for caso disso, a assistência
necessária para esse efeito.
61. O REGRESSO COMO PARTE INTEGRANTE DE UMA POLÍTICA COMUNITÁRIA GLOBAL
EM MATÉRIA DE IMIGRAÇÃO E DE ASILO
1.1. Introdução
O Conselho Europeu de Sevilha, de 21 e 22 de Junho de 2002, solicitou uma maior
celeridade na aplicação de todos os aspectos do programa adoptado pelo Conselho
Europeu de Tampere, de Outubro de 1999, a fim de criar um espaço de liberdade, de
segurança e de justiça na União Europeia, em especial a política comum em matériade imigração e de asilo. A necessidade de lutar eficazmente contra a imigração
clandestina foi reafirmada enquanto elemento essencial dessa política comum eglobal. O Conselho Europeu de Laeken, de 14 e 15 de Dezembro de 2001, já tinhasolicitado um plano de acção sobre a imigração clandestina
1. Com base na
Comunicação da Comissão relativa a uma política comum em matéria de imigração
clandestina, de 15 de Novembro de 20012, o Conselho Justiça e Assuntos Internos
(JAI) adoptou, em 28 de Fevereiro de 2002, um plano global de luta contra a
imigração clandestina e o tráfico de seres humanos na União Europeia3. As políticas
de regresso e de readmissão são identificadas como complementos integrantes efundamentais deste plano.
Para assegurar o acompanhamento dest es componentes do plano, a Comissão
apresentou, em 10 de Abril de 2002, um  Livro Verde relativo a uma política
comunitária em matéria de regresso dos residentes em situação ilegal
4. O seu
objectivo consistia em suscitar reacções das partes interessadas e em lançar umamplo debate entre todos os intervenientes . Para este efeito, a Comissão organizou
uma audição pública em 16 de Julho de 2002 que, com base nas ideias expostas no
Livro Verde, debateu as práticas actuais das políticas de regresso e as opções sobreuma futura política comum da União Europeia em matéria de regresso de residentesem situação ilegal. A audição permitiu um intercâmbio aberto de opiniões entre os
representantes das instituições europeias, dos Estados-Membros, dos paísescandidatos, dos países de origem e de tr ânsito, de outros países de destino, das
organizações internacionais, das autori dades regionais, das organizações não
governamentais e do sector académico
5. Além disso, tal como previsto no Livro
Verde, contributos escritos foram transmitidos à Comissão6.
A reunião do Conselho informal JAI, de 13 e 14 de Setembro de 2002, debateu os
elementos de um futuro programa de acção nos termos solicitados no ponto 30 das
conclusão do Conselho Europeu de Se vilha, que declara, nomeadamente:
“(…) O Conselho Europeu lança um ape lo ao Conselho e à Comissão para que, no
âmbito das respectivas competências, c onfiram absoluta prioridade às seguintes
medidas previstas no Plano: (…)
                                                
1Cf. ponto 40 das conclusões.
2COM (2001) 672 final.
3Doc. do Conselho 6621/1/02, rev. 1, JAI 30.
4COM (2002) 175 final.
5Para mais informações ver: http://europa.eu.int/comm/justice_home/unit/immigration_en.htm .
6Ver as páginas Internet citadas.
7/g183 No domínio das políticas de afastamento e repatriamento, aprovar, o mais tardar
até ao final do ano, os elementos constitutivos de um programa de
repatriamento, com base no Livro Verde da Comissão; entre esses elementos
deverá encontrar-se a optimização dos  regressos acelerados ao Afeganistão;
(…)”.
Resultou dos debates realiza dos no âmbito dessa reunião do Conselho JAI, que era
necessário, nomeadamente, reforçar a cooperação operacional entre os
Estados-Membros a fim de tornar mais eficazes as políticas em matéria de regresso.
O objectivo da presente comunicação cons iste em responder a esta exigência e
propor um esboço de programa de acção em matéria de regresso, com base,
designadamente nos contributos e deba tes subsequentes ao Livro Verde. A
comunicação aborda essencialmente o primeiro elemento da solicitação do ConselhoEuropeu de Sevilha, ou seja, as medidas concretas resultantes da política geral emmatéria de regresso dos resi dentes ilegais que sejam válid as para todas as regiões ou
todos os países de origem ou de trânsito.
O caso do Afeganistão, evocado no Conselho Europeu de Sevilha, é objecto de um
enquadramento específico. Não obstante, es tá inequivocamente a ssociado e deve ser
coerente com a orientação política geral em matéria de regresso constante dapresente comunicação. A identificação e a aplicação destes elementos a favor deregressos mais rápidos ao Afeganis tão em especial, proporcionarão aos
Estados-Membros e à Comissão a ocasião úni ca de avaliar a eficácia da nova política
comunitária em matéria de regresso.
1.2. Hipóteses de trabalho na sequênc ia do Livro Verde da Comissão
A Comissão, no seu Livro Verde relativo a uma política comunitária em matéria de
regresso dos residentes em situação ilegal, estabeleceu um conjunto de hipóteses detrabalho, a fim de integrar esta política num a política comunitária global em matéria
de imigração e de asilo
7. A presente comunicação assenta sobre as mesmas hipóteses,
cujos elementos mais importantes são em seguida brevemente descritos.
1.2.1.  Conferir prioridade ao regre sso dos residentes ilegais
Embora a política em matéria de regresso abranja, em princípio, igualmente o
regresso de pessoas legalmente reside ntes na União Europeia (UE), mas que
pretendem regressar ao seu país de origem, a presente comunicação incideprincipalmente sobre o regresso dos residentes em situação ilegal na UE. Estaspessoas não preenchem ou deixaram de pr eencher as condições de entrada, de
permanência ou de residência nos terr itórios dos Estados-Membros da União
Europeia, quer porque entraram ilegalment e ou permaneceram no território após o
termo do período de validade do seu visto ou autorização de residência, quer porque
o seu pedido de asilo acabou por ser reje itado. A expressão “residente em situação
ilegal” é utilizada de acordo com a termi nologia jurídica do ponto 3, alínea b), do
artigo 63º do Tratado da Comunidade Eu ropeia. Não deve ser entendida como
qualificando estas pessoas de ilegais, mas como sublinhando o facto de o seu estatuto
não respeitar a legislação em matéria de entrada e/ou de residência.
                                                
7Cf. Parte I – O regresso enquanto parte integrante de uma política comunitária global em matéria de
imigração e de asilo; COM (2002) 175 final.
8Não obstante, no que diz apenas respeito  ao regresso voluntário, convém alargar
ligeiramente o objecto da presente comunicação a determinadas categorias deresidentes legais que têm um estatuto temporário ou cujo afastamento foitemporariamente suspenso. Trata-se, em especial, das pessoas que são beneficiáriasde uma protecção internacional, em princípi o de natureza temporária. A experiência
revela que convém não limitar em excesso o âmbito de aplicação dos programas
voluntários de regresso.
1.2.2.  Salvaguarda da integridade dos regimes de imigração e de  asilo graças ao regresso
dos residentes em situação ilegal
A presente comunicação aborda ambos os aspectos do regresso dos residentes em
situação ilegal, ou seja, o regresso volunt ário ou forçado. Na medida do possível,
deve ser conferida prioridade ao regresso  voluntário, por razões humanas óbvias, mas
igualmente por razões atinentes aos custos , eficácia e durabilidade. Por conseguinte,
deverão ser desenvolvidas e aplicadas medi das mais eficazes para incentivar os
regressos voluntários.
Contudo, quando falha o regresso voluntário, o regresso forçado dos residentes em
situação ilegal converte-se numa necessidade. A ameaça credível de um regressoforçado e a sua respectiva execução constitui um sinal inequívoco dirigido aosresidentes ilegais nos Estados-Membros e a potenciais migrantes clandestinos que se
encontram fora da UE de que a entrad a e a residência ilegal não conduzem à
residência
8 estável a que aspiram. Deve ficar cl aro que, em princípio, os nacionais de
países terceiros que não possuem um estatuto legal que lhes permita permanecer,quer a título permanente quer a título te mporário, e a respeito dos quais nenhum
Estado-Membro tem a obrigação legal de tolerar a residência, são obrigados a
abandonar a UE.
A possibilidade de um regresso forçado é essencial, caso não se pretenda
comprometer a política de admissão, e se existe a intenção de aplicar o Estado deDireito, considerado um elemento constitutivo de um espaço de liberdade, desegurança e de justiça. Uma política cr edível sobre regressos forçados pode
contribuir para fazer aceitar pela opinião pública uma maior abertura em relação àspessoas que têm uma necessidade real de protecção e aos novos imigrantes em
situação legal, no contexto de políticas de admissão mais abertas,  especialmente para
os migrantes económicos.
1.2.3.  Respeito das obrigações inte rnacionais e dos direitos humanos
O respeito integral dos direitos humanos e das liberdades fund amentais, reafirmado
no artigo 6º do Tratado da União Europeia, enquanto princípio comum aosEstados-Membros da União, constitui a condi ção prévia natural e fundamental a uma
política europeia em matéria de regresso.
Tal como foi indicado no Livro Verde relativo a uma política comunitária em matéria
de regresso dos residentes em situação ilegal, a Convenção para a Protecção dos
Direitos do Homem e das Liberdades Funda mentais (CEDH) e a Carta dos Direitos
Fundamentais da União Europeia, apr ovada em Nice em Dezembro de 2000
9,
                                                
8Cf. COM (2001) 672, p. 6.
9JO C 364 de 18 de Dezembro de 2000, p. 1.
9compreendem disposições aplicáveis a uma política em matéria de regresso dos
residentes em situação ilegal (artigos 3º, 5º, 6º, 8º, 13º e 14° da CEDH e artigos 3º,4º, 7º, 19º, 21°, 24º e 47º da Carta dos Direitos Fundamentais). Especificamente
relevantes a nível da protec ção internacional são o artig o 18º da Carta dos Direitos
Fundamentais e as disposições da Conven ção de Genebra, de 28 de Julho de 1951,
relativa ao estatuto dos refugiados e o Protocolo de 31 de  Janeiro de 1967, em
especial os seus artigos 32º e 33º. Po r último, deve ser realçado que, segundo a
Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança de 1989, em todos os
actos relativos às crianças, o interesse supe rior da criança deve ser uma consideração
primordial.
1.2.4.  Cooperação com os países de origem e de  trânsito em matéria de regresso e de
readmissão
O Conselho Europeu de Sevilha sub linhou uma vez mais a importância da
cooperação com os países de origem e de trânsito em matéria de gestão dos fluxos
migratórios, designadamente no domínio  do regresso e da readmissão. Esta
readmissão pelos países terceiros deve incl uir a dos seus próprios nacionais presentes
ilegalmente num Estado-Membro e tamb ém, sob as mesmas condições, a dos
nacionais de outros países, cujo trânsito pelos países terceiros em questão, antes da
sua chegada à UE
10, pode ser demonstrada. Os Minist ros da Justiça e do Interior dos
Estados-Membros declararam recentemente que o principal problema não residia no
reforço da cooperação entre os Estados-M embros, mas estava sobretudo associado à
relutância dos países terceiros em readmitirem os seus nacionais e em assegurarem oseu regresso duradouro. Assim, esperam pressionar estes países, com a ajuda da
Comunidade, no sentido de re velarem uma maior cooperação.
A cooperação é necessária a nível administr ativo para obter documentos de viagem
indispensáveis ao regresso dos residentes  ilegais que não possuem documentos deste
tipo válidos. Além disso, ao chegar ao  país de regresso, o procedimento de
readmissão nos postos de entrada no país, frequentemente nos aeroportos, deve ser
apoiada. Em alguns casos, poderia ser útil negociar a nível político um acordo de
readmissão que não se limite a estabelecer os princípios da readmissão, mas que fixeigualmente os procedimentos e as formas prá ticas de transporte para o regresso e a
readmissão.
A cooperação com os países de origem e de  trânsito em matéria de regresso e de
readmissão é essencial e poderia - se n ecessário e no quadro dos limites máximos dos
recursos financeiros atribuídos -, receber o apoio técnico ou financeiro por parte da
UE. Além disso, a recusa de um país te rceiro em cooperar de forma construtiva
deveria desencadear o mecanismo gradua l definido no ponto 36 das conclusões do
Conselho Europeu de Sevilha que, no caso de recusa persistente e não justificada de
cooperação, incluiria a adopção por un animidade de medidas ou de posições no
quadro da política externa e de segurança comum e de outras políticas da UniãoEuropeia, após o recurso infrutífero a todos  os mecanismos comunitários vigentes.
                                                
10Cf. pontos 33 a 36 das conclusões.
102. PROGRAMA DE ACÇÃO EM MATÉRIA DE REGRESSO
2.1. Abordagem integrada prog ressiva de elementos interdependentes de uma
política comunitária em matéria de regresso
Todos os Estados-Membros enfrentam os mesmos obstáculos para proceder a um
regresso sem problemas e atempado ao seu país de origem dos residentes em situaçãoilegal: recusa em regressar voluntariamente, domicílio ou identidade da pessoadesconhecidos, falta de docume ntos de viagem ou dificu ldades de cooperação com
alguns Estados para a emissão de do cumentos de identidade ou de viagem,
resistências por parte da pessoa ou falta  de meios de transporte adequados. Os
Estados-Membros desenvolveram,  portanto, uma série de pr áticas para ultrapassar
estas dificuldades. A experi ência foi adquirida aplica ndo fórmulas diferentes ou
negociando com países de regresso difere ntes. É essencial melhorar a cooperação
entre os Estados-Membros com base na ex periência adquirida pa ra solucionar estes
problemas práticos.
Por razões óbvias, o intercâmbio de inform ações sobre estas experiências constitui a
primeira etapa de qualquer coopera ção entre os Estados-Membros. O
aperfeiçoamento dos sistemas existentes de intercâmbio de técnicas e melhorespráticas é, por conseguinte, importante e constitui o melhor ponto de partida para o
reforço de uma cooperação ma is proveitosa. Tal inclui o intercâmbio de estatísticas
relativas aos regressos, a colocação em rede das autoridades e a elaboração deorientações para divulgar as melhores práticas.
Estas orientações não vincula tivas requerem, em certa medida, um consenso sobre a
utilidade de uma determinada melhor prática
11. Além disso, ao considerar a questão
de saber se a formação conjunta dos pr ofissionais que se ocupam dos regressos
deverá ser organizada, parece indispensá vel existir uma aborda gem de base comum
ou certas normas mínimas em matéria de execução dos regressos. Uma formaçãoconjunta exige a definição prévia de deter minados programas ou regras de formação.
A cooperação operacional concreta em matéri a de assistência em  casos específicos
pressupõe igualmente que algumas normas sejam dese nvolvidas e aprovadas, em
especial quando a identificação de pessoas  implica o intercâmbio de dados pessoais.
Por outro lado, a assistência mútua ou mesm o operações conjuntas estão votadas ao
insucesso se os agentes encarregues da sua execução num Estado-Membro nãopuderem cumprir os requisitos legais fixa dos por outro Estado-Membro. As normas
comuns, caso não permitam a execução de  operações conjuntas, poderiam, pelo
menos, facilitar essas operações. A legalidade da medida executória deve serinquestionável durante  todas as fases da operação de regresso. Esta condição é
especialmente importante nos casos de re gressos em trânsito através de outro
Estado-Membro.
Um regime vinculativo de r econhecimento mútuo de decisõ es em matéria de regresso
deve ser considerado como o factor-chave  para uma cooperação operacional eficaz.
A Comissão considera que chegou o moment o de a UE reconsiderar este factor
essencial, pois de outra forma a cooperação  entre os Estados-Membros continuará a
                                                
11Cf. as melhores práticas constantes do documento intitulado, "Inventário da UE sobre Schengen,
controlo das fronteiras externas, afastamento e readmissão: recomendações e melhores práticas",
Conselho da  União Europeia, 28 de Fevereiro de 2002.
11ser insuficiente. Um regresso só deve rá ser considerado bem sucedido quando o
residente ilegal em causa deixou o territóri o da UE e não apenas o território de um
Estado-Membro concreto, caso nenhum dos outros Estados-Membros lhe tenha
concedido a residência legal. A opção pr eferível consiste, obviamente, num regresso
duradouro ao país de origem. Contudo, a me ra continuação da residência ilegal
noutro Estado-Membro é uma opção insatisfa tória, mesmo se, na prática, tal se
produz.
Consequentemente, os Estados-Membros devem assegurar que o efeito de uma
medida de regresso não se  limite ao seu próprio território. Unicamente a obrigação
de reconhecimento mútuo das decisões em  matéria de regresso pode, de facto,
estabelecer os fundamentos para que a aplicação a médio prazo das medidas de
execução, incluindo a assist ência mútua e a cooperação, conduzam finalmente aos
resultados pretendidos. Para este efeito, impõe-se uma harmonização prévia dascondições legais aplicáveis pa ra pôr cobro à residência.
Uma política comunitária global em matéria de regresso deve ser progressivamente
elaborada, definindo medidas a curt o prazo que possam ser imediatamente
implementadas. Estas medidas a curto pr azo poderiam incidir sobre determinados
aspectos práticos da cooperação operaciona l. Não obstante, um verdadeiro programa
de acção global em matéria de regre sso deve também compreender medidas
legislativas a médio prazo destinad as a facilitar a cooperação entre os
Estados-Membros, nomeadamente a obrigação de reconhecimento mútuo de decisões
em matéria de regresso.
2.2. Cooperação operaci onal entre os Estados-Membros
2.2.1.  Definições
Devido à existência de conce itos e ordenamentos jurídico s diferentes, a terminologia
no domínio do regresso é divergente e mu itas vezes é fonte de confusão. Algumas
definições comuns já f acilitariam a cooperação a ní vel prático, melhorando a
compreensão mútua. Foi iniciado o ex ame do primeiro conjunto de definições
proposto no Livro Verde. Esta lista de de finições ainda tem act ualmente um carácter
preliminar e não vincula tivo, mas poderá servir pos teriormente como ponto de
partida para os trabalhos legislativos no domínio do regresso. Uma actualizaçãodessa lista é apresentada em anexo à presente comunicação (ver Anexo I).
Os documentos que serão redigidos no fu turo deverão, na medida do possível,
respeitar estas definições comuns, a fim de  clarificar a terminologia e, portanto,
evitar qualquer confusão de ordem linguística.
2.2.2.  Intercâmbio de estatístic as e de informações
As conclusões do Conselho JAI de Maio de 2001 sobre a análise comum e a
melhoria do intercâmbio de estatísticas sobre o asilo e a migração12, sublinham a
necessidade de dispor de um quadro globa l e coerente para melhorar as estatísticas
no domínio do asilo e das migrações. A Comissão apresentará um plano de acçãopara uma implementação rápida destas conclusões do Conselho. O plano de acção
                                                
12Cf. doc. do Conselho 7973/01 ASIM 10.
12compreenderá uma série de medidas, desi gnadamente novos métodos estatísticos e o
alargamento das actuais recolhas de dados. Será aplicável às estatísticas comunitárias
sobre medidas de regresso que já ex istem, bem com a quaisquer futuros dados
estatísticos que o Conselho possa d ecidir vir a recolher no futuro.
Os trabalhos já foram iniciados para co rresponder a um dos obj ectivos específicos
destas conclusões, nomeadamente a publicação  de um relatório anual global sobre as
estatísticas no domínio do asilo e das migrações. Um primeiro relatório, sobre osdados relativos a 2001, deverá ser publica do no início de 2003. Na secção sobre o
regresso, os dados incluirão, para cada Estado-Membro, o número total dos
candidatos cujo asilo foi recusado e que re gressaram e o de outras pessoas que foram
objecto de medidas de afastamento. Além  disso, os números serão repartidos
segundo o tipo de regresso (voluntário ou forçado). Números fiáveis e comparáveis
ajudarão a melhor compreender a dimens ão dos desafios que se colocam aos
Estados-Membros no domínio do regresso.
Após a publicação deste relatório, será conveniente determinar que outro tipo de
números poderão ser recolhidos e a forma como a comparação dos números relativos
aos tipos de regresso  poderá ser facilitada.
2.2.3.  Colocação em rede das autoridades
A cooperação começa com o estabelecime nto de contactos e os intercâmbios
informais entre indivíduos. Nos últimos a nos, foi sobretudo a nível de peritos
ministeriais que os Estados-Membros fizera m o intercâmbio de informações sobre os
regressos. Os agentes dos Estados-Membr os encarregues das operações privilegiaram
sobretudo os contactos pontuais, por ocas ião de discussões, grupos de trabalho,
reuniões, conferências ou seminários, em termos bilaterais ou multilaterais que nemsempre se realizaram necessariamente no quadro da UE. Não existe um documento
que forneça uma perspectiva de conjunto da organização e das competências dosserviços nacionais encarregados da ex ecução dos regressos, embora tal pudesse
facilitar os contactos profissionais entre os funcionários dos diferentesEstados-Membros.
Uma lista actualizada e facilmente acessí vel dos pontos de contacto nacionais,
incluindo os pontos de contacto nos serviç os nacionais de emissão dos documentos
de viagem indispensáveis ao regresso e nos outros serviços de execução conexos,
facilitaria portanto os contactos com os serviços operacionais dos outrosEstados-Membros.
A Comissão começou a desenvolver uma re de de informação e de coordenação
(ICONet) acessível na Internet, que é concebida como um site Intranet seguro para os
serviços dos Estados-Membros encarre gues da gestão da migração. Este site poderia
incluir uma secção dedicada aos serviços competentes em matéria de regresso, naqual poderia figurar uma lista das autoridade s (centrais) encarregues da execução dos
regressos, actualizável em tempo real.
A Comissão incluirá na sua rede de inform ação e de coordenação (ICONet) acessível
na Internet, uma secção sobre os regressos, que fornecerá informações adicionais
sobre as coordenadas dos serviços n acionais responsáveis pelos regressos.
132.2.4.  Melhores práticas e orientações
O intercâmbio das melhores práticas constitui outro importante instrumento da
cooperação operacional. Com base na expe riência adquirida no contexto Schengen,
os Estados-Membros adoptaram, em 28 de Fevereiro de 2002, uma lista de
recomendações e melhores práticas sobre o afastamento e a readmissão13. Na mesma
data, o Conselho adoptou conclusões sobr e a questão específica da obtenção de
documentos de viagem indispensáveis ao re gresso dos residentes em situação ilegal.
À luz das respostas dos Estados-Membros a um questionário, será efectuada uma
síntese das diferentes práticas em matéri a de salvos-conduto, por  exemplo, esclarecer
se o modelo-tipo de docum ento de viagem da UE14 é ou não regularmente aceite por
um país terceiro.
Esta síntese – e, no futuro, outros resu mos sobre as questões relacionadas com o
regresso e a readmissão – deverão ser elaborados, analisados e debatidos. A
elaboração de um manual sobre as melhor es práticas, orienta do tanto para a sua
implementação como para os recursos neces sários a esta implementação, poderia ser
previsto. Tal permitiria aos se rviços operacionais benefici ar da experiência adquirida
por outros e obter dos países terceiros a garantia de um tratamento coerente dospedidos de emissão e de re conhecimento dos documentos de viagem indispensáveis
ao regresso. Além disso, esse manual poderia compreender certas orientações, que
também serviriam de base a uma formação conjunta.
Um manual das melhores práticas em maté ria de regresso e de readmissão deveria
ser elaborado, devendo compreender orient ações para melhorar a eficácia das
medidas tomadas neste domínio. A primeira edição deveria centrar-se essencialmente
na obtenção dos documentos de viag em indispensáveis ao regresso.
2.2.5.  Formação conjunta
A execução dos regressos é uma tarefa muito difícil e exigente que deve ser realizada
por um serviço especializado, o que reque r conhecimentos técn icos específicos.
Qualquer pessoa responsável por realizar e sse tipo de tarefa deve possuir várias
qualificações, designadamente um conhe cimento exacto das competências das
autoridades responsáveis e do tratamento adequado das pessoas repatriadas, deve
saber gerir os incidentes e revelar compreensão intercultural, bem como conhecertécnicas de negociação. Os Estados -Membros devem proporcionar formação
específica tendo em vista permitir que os  seus agentes executem as medidas de
afastamento de forma adequada.
As dificuldades associadas à execução dos regressos deveriam ser objecto de
seminários conjuntos ou de re uniões regulares entre responsáveis pela elaboração de
programas utilizados nos institutos de form ação. Por uma questão de eficácia, parece
aconselhável utilizar numa primeira fase a rede dos institutos de formação nacionaispara a gestão das fronteiras, que foi previs ta pelo plano de acção do Conselho sobre a
imigração clandestina, de 28 de Fevereiro de 2002
15. No caso de divergências sobre
                                                
13Inventário de recomendações e melhores práticas  para a correcta aplicação do acervo de Schengen –
controlo das fronteiras externas, afastamento e readmissão, Conselho da  União Europeia,
28 de Fevereiro de 2002.
14Cf. JO C 274 de 19 de Setembro de 1996, p. 18.
15Doc. do Conselho 6621/1/02 rev. 1, JAI 30.
14as competências, deveria ser considerada a hipótese de criar uma rede análoga de
institutos de formação sobre os regre ssos. Além disso, os Estados-Membros
poderiam organizar cursos de formação, nos seus institutos, para  os funcionários de
outros Estados-Membros. Esta acção pod eria incidir sobre temas que – sem
necessidade de ajustamentos  adicionais – são de in teresse comum e que não se
centram em necessidades específicas associadas à legislação nacional.
Não obstante, poderiam ser concebidos programas de formação conjuntos, que
também cobririam aspectos relativamente aos quais as práticas nacionais sãodivergentes, designadamente no caso da utilização de algemas e de outros meios de
imobilização. A aplicação destes programa s poderia ser facilitada graças a normas
comuns definidas nas orientações refe ridas anteriormente no ponto 2.2.4. No seu
plano para a gestão das fronteiras externas  dos Estados-Membros da União Europeia,
de 13 de Junho de 2002, o Conselho já solic itou a elaboração de normas comuns, ou
seja, medidas de segurança normalizadas no que diz respe ito aos repatriamentos por
avião, navios e outros meios de transporte
16.
A definição de normas de segurança comuns , a criação de uma rede de institutos de
formação sobre os regressos, a elaboração  de programas de formação conjuntos e a
participação em cursos de formação de agentes dos outros Estados-Membros,
deveriam permitir dispensar uma formação conjunta intensiva.
2.2.6.  Melhor identificação e documentação
Convém recordar que o principal obstáculo ao regresso reside nas dúvidas sobre a
identidade do interessado e a falta de documentos de viagem adequados. Os
candidatos potenciais ao regresso são ge ralmente responsáveis por esta falta de
documentação, pois é do conhecimento geral que os países de origem
frequentemente atrasam ou recusam a emissão dos documentos de viagem
indispensáveis ao regresso devido à falta de certas informações sobre a nacionalidade
ou a identidade do interessado. A fim de ev itar o afastamento, os residentes em
situação ilegal podem, portanto, dissimula r ou destruir os seus documentos de
viagem e – o que não é raro – servir-se de uma identidade e/ou nacionalidadecompletamente falsa. Em seu resulta do, é muitas vezes ne cessário iniciar
procedimentos morosos e onerosos, que incluem, por exemplo, diligências junto deembaixadas de vários países terceiros vizinhos ou uma análise da língua ou de um
dialecto.
A resolução dos problemas associados ao regresso depende necessariamente da
aplicação de medidas de identificação  adequadas durante os procedimentos
administrativos, por exemplo, nos postos que emitem vistos, qua ndo é do interesse da
pessoa em causa fornecer dados correctos. Na sequência da pr oposta da Comissão, o
Conselho aceitou, no seu plano global de luta  contra a imigração clandestina, de 28
de Fevereiro de 2002, a criação de um sistema on line  de identificação europeu sobre
vistos
17. A Comissão examina actualmente a viabilidade deste sistema de
informações em matéria de vistos a nível técnico.
                                                
16Cf. doc. do Conselho 10019/02 FRONT 58.
17A expressão utilizada pela Comissão é actualmente “Sistema de Informações sobre Vistos”.
15Este exame deverá permitir apreciar, nomeadamente, um importante elemento em
matéria de regressos: a armazenagem de uma foto numérica ou de outros dados
biométricos conjugada com a cópia digita lizada do documento de viagem exibido
pelo requerente do visto. A disponibilização destas informações numa base de dados
central teria um valor acrescentado consider ável, apesar de, na maioria dos casos, já
serem solicitadas fotos para os pedidos de visto e fotocópias dos documentos de
viagem. A dificuldade reside no facto de mesmo as informações existentes só seremacessíveis desde que o documento de viag em correspondente esteja disponível, o que
depende da boa vontade do seu titular, e qu e, nos casos de residência ilegal, é
obviamente reduzida. O objectivo consiste, portanto, em superar este obstáculo e
identificar as pessoas sem necessidade da  sua cooperação. Graças aos identificadores
biométricos, previstos no sist ema de informações sobre vi stos, os residentes ilegais
detectados sem documentos pode rão ser procurados e, nos casos de pedidos de visto,
identificados. A cópia digitalizada dos documentos de viagem poderia utilizar-se
como prova inequívoca aquando do pedido, j unto do país terceiro interessado, dos
documentos de viagem indispensáveis ao regresso.
Este sistema deveria reduzir significativamente os prazos e os custos associados ao
regresso dos residentes em situação ile gal, incluindo a duração de detenção na
pendência do afastamento. Além disso, a pr ática em matéria de  emissão de vistos
poderia ser reconsiderada no caso de altera ção manifesta na avaliação dos riscos. A
componente "regresso" no sistema de in formação sobre vistos permitiria um
tratamento mais rápido e fácil dos pedi dos de vistos, pois os Estados-Membros
teriam uma verdadeira ocasião para iden tificar e afastar as pessoas de má fé,
independentemente dos seus documentos ou da representação dos Estados-Membros
que lhes emitiu o visto. Consequentemente, as pessoas de boa fé beneficiariam comeste sistema
É necessário assegurar que, na concepção do futuro sistema de informação sobre
vistos, a componente "regresso" desempenhe  um papel essencia l, a fim de que as
pessoas detectadas sem documentos nos Estados-Membros possam ser identificadas
graças aos dados biométricos. Seria en tão possível consultar as informações
existentes a seu respeito, nomeadamente  o documento de viagem - em cópia
digitalizada - que teriam apresentado no pos to responsável pela emissão de vistos.
2.2.7.  Normas de readmissão e de trânsito entre os Estados-Membros
Tal como indica o Livro Verde da Comissão, a readmissão entre os
Estados-Membros é geralmente efectuada com base em acordos bilaterais de
readmissão ou numa cooperação informal18. Em 1999, a Finlândia apresentou uma
iniciativa tendo em vista a adopção de um  regulamento do Conselho que define as
obrigações entre Estados-Membros em matéri a de readmissão de nacionais de países
terceiros19. O exame desta iniciativa foi suspenso devido às negociações sobre a
criação em direito comunitário (Dublin II) do mecanismo de determinação doEstado-Membro responsável pela  análise dos pedidos de asilo
20. Como as
                                                
18Fora do quadro da Convenção de Dublim e dos mecanismos de determinação do Estado-Membro
responsável pela análise dos pedidos de asilo, bem como do artigo 11º da Directiva 2001/55/CE do
Conselho relativa à protecção temporária. Cf. igualmente COM (2001) 127 final, artigo 26º da propostarelativa aos residentes de longa duração.
19JO C 353 de 7 de Dezembro de 1999, p. 6.
20Cf. COM (2001) 447 final.
16negociações sobre esta matéria progredira m de forma considerável, o quadro geral de
readmissão, entre os Estados-Membros, de t odos os residentes ilegais nacionais de
países terceiros deve ser novament e colocado na ordem de trabalhos.
Além disso, poderia ser estabelecido um quadro comum para as questões
relacionadas com o trânsito durante o pr ocedimento de regresso. Muitas vezes, é
necessário passar pelos aeroportos de out ros Estados-Membros devido à falta de
ligações directas com o país de regresso. Nestes casos, é importante criar um quadro
jurídico claro para o procedimento de tr ânsito, por exemplo, no que diz respeito ao
recurso às escoltas e às competências dest as durante o trânsito, e à regulamentação
aplicável no caso de inexecução do regresso. Para este efeito, a Alemanha apresentou
uma iniciativa tendo em vista a adopção de uma directiva do Conselho relativa à
assistência nos casos de trânsito para efeitos de regresso por avião21. Neste contexto,
convém também ter em conta o anexo 9 da convenção relativa à aviação civil
internacional22. Deveria ainda debater-se a forma como outros países de destino
poderiam ser integrados num regime  europeu de trânsito por avião.
Além disso, é necessário encontrar soluções pragmáticas para as pessoas a repatriar
que atravessam as fronteiras internas dos Estados-Membros, nomeadamente no caso
de regresso voluntário. Esta questão é ta nto mais pertinente quanto o repatriado é
nacional de um país sujeito à obrigação de visto e que necessita, portanto, de umvisto para transitar pelo território de outros Estados-Membros. Em tal caso, poderia
prever-se a utilização de um documento de  viagem normalizado seguro, a emitir pelo
Estado-Membro que procede ao repatriame nto da pessoa, que seria reconhecido por
todos os Estados-Membros e cons iderado equivalente a um visto.
O quadro geral da readmissão entre Es tados-Membros deverá ser novamente
colocado na ordem de trabalhos logo que seja adoptado o regulamento sobre
Dublin II.
A assistência nos casos de trânsito, em especial no âmbito de medidas de
afastamento por avião, deve ser objecto de determinadas regras. Posteriormente, há
que abordar a questão do trânsito atra vés de outros meio s de transporte.
2.2.8.  Assistência mútua assegurada por agentes  de ligação encarregados da imigração
Os agentes de ligação encarregados da imigração, que estão colocados nos países de
origem ou de trânsito, mantêm contactos regulares com as autoridades locais, emespecial os guardas de fronteiras e os se rviços de imigração dos aeroportos. Estas
relações profissionais deveriam ser utilizadas nas operações relacionadas com osregressos.
Aquando da chegada dos repatriados ao seu país pode ser útil a presença de um
agente de ligação tendo em vista facilitar o procedimento de readmissão. Além disso,
estes agentes poderiam dar assistência às escoltas. Para este efeito, há quedesenvolver a rede dos agentes de ligação encarregados da imigração.
                                                
21Cf. documento do Conselho 10386/02 – MIGR 60 de 27 de J unho de 2002.
22 "Convenção de Chicago" de 7 de Dezembro de 1944.
17Sempre que possível, os Es tados-Membros devem oferecer e garantir assistência
tendo em vista facilitar os regr essos aos países em causa.
2.2.9.  Operações de regresso conjuntas
Os aviões fretados são, por diversas razões , cada vez mais utilizados para executar as
medidas de afastamento. Alguns Estados-Membros utilizam pequenos aviõesfretados para os casos de regressos forç ados acompanhados de medidas coercivas
severas, o que se tem revelado bastan te dispendioso. Outros Estados-Membros
fretam aviões maiores para proceder ao afastamento de um maior número de pessoas
com as necessárias escoltas. Esta práti ca é igualmente dispendiosa, em especial
quando a capacidade do avião não pode ser integralmente utilizada, o que sucede
frequentemente se a pessoa fugiu, está doente ou opõe uma grande resistência ou
quando foi apresentada uma acção judici al no último momento para evitar o
afastamento.
Os Estados-Membros poderiam executar os  regressos de forma mais eficaz se
pudessem partilhar as capacidades existent es graças à organização de operações
conjuntas. Sob condição de que tenham sido celebrados acordos de trânsito
adequados, os Estados-Membros devem de senvolver esforços para organizar voos
conjuntos tendo em vista os regressos vol untários e forçados. Voos deste tipo já
foram organizados pelos Estados-Membros ou outros países de destino no quadro de
projectos-piloto bilaterais e trilaterais. A generalização desta prática não só teriavantagens financeiras, mas o sinal enviado seria igualmente mais forte.
Os Estados-Membros devem organizar oper ações de regresso conjuntas utilizando
voos fretados conjuntos numa base bilate ral e multilateral. Além disso, poderiam
também prever-se, se necessário, outras operações de regresso conjuntas por terra ou
por mar.
2.2.10.  Melhor coordenação
Uma cooperação reforçada, tal como ac ima preconizada, requer um quadro de
coordenação adequado. Como se referiu anteriormente23, a criação da ICONet, a rede
de informação e de coordenação acessíve l na Internet, poderia permitir atingir este
objectivo. Para além das coordenadas dos serviços  competentes, este site Internet
poderia fornecer outros serviços relacionados  com os regressos. Poderia incluir uma
função que permitisse a notificação on line  de um trânsito, de um Estado-Membro
para outro, utilizando um formulário uniform e, tal como proposto na iniciativa alemã
sobre o trânsito por via aérea. Além disso, a ICONet poderia ser utilizada pelos
Estados-Membros para coordenarem os seus voos fretados para execução dos
regressos. A ICONet poderia igualmente pr estar informações sobre os pontos de
contacto nos países terceiros ou outras info rmações sobre estes países consideradas
úteis às operações de regresso.
Não obstante, um site na Internet não pode substituir os intercâmbios pessoais, que
são indispensáveis a um nível elevado de cooperação. A cooperação e, em especial, a
coordenação, poderia ser objecto de um mecanismo de apoio, mediante a criação deuma estrutura de assistência, tal como  proposto pela Comissão na sua recente
                                                
23Cf. ponto 2.2.3.
18comunicação relativa a uma política comum em matéria de imigração clandestina24.
Esta estrutura poderia assumir  múltiplas tarefas, nomeadamente a recolha, a análise e
a divulgação das informações sobre os regressos, a mediação de debates entre osagentes responsáveis pelo regresso, a or ganização de reuniões de peritos, a
preparação de cursos de formação conjuntos ou o apoio à organização de operaçõesconjuntas. A fim de demonstrar a sua utilidade, a estrutura de assistência deverialimitar-se, no início, a um pequeno secretar iado, no âmbito do qual peritos nacionais
se dedicariam a determinadas actividades  prioritárias. Essa estrutura poderia ser
financiada no quadro do programa de cooperação administrativa ARGO
25, o qual diz
igualmente respeito à cooperação entre os Estados-Membros em matéria de regresso.
O desenvolvimento da rede de informação  e de coordenação deverá permitir uma
melhor coordenação da cooperação operac ional reforçada no domínio dos regressos.
Além disso, a criação de uma estrutura de assistência técnica poderá ser prevista para
este efeito.
2.3. Normas mínimas comuns para garantir a eficácia das políticas em matéria de
regresso
A cooperação entre os Estados-Membros pr econizada no ponto 2.2 supra, tem todas
as probabilidades de sucesso se tiver por base uma compreensão comum dasquestões fundamentais. Consequentemente , devem ser definidas normas comuns a
médio prazo, a fim de facilitar o trabalho dos serviços envolvidos e permitir uma
cooperação reforçada entre os Estados -Membros. Estas nor mas devem permitir
também, a longo prazo, um tratamento adequado e análogo dos residentes em
situação ilegal que são objecto de medidas destinadas a pôr termo à sua permanência,independentemente do Estado-Membro que ex ecuta a medida de afastamento. Estas
as razões por que a Comissão pretende apresentar iniciativas neste sentido.
2.3.1.  Reconhecimento mútuo das decisões em matéria de regresso
É essencial para a cooperaçã o operacional em matéria de execução dos regressos na
UE, em especial nos casos em que os controlos nas fronteiras internas foram
suprimidos, garantir o regresso dos reside ntes em situação ilegal que fugiram depois
de terem sido destinatários de um a decisão de expulsão proferida num
Estado-Membro e que foram detidos noutro Estado-Membro. Uma decisão de
expulsão proferida por um Estado-Me mbro deverá ser executada noutro
Estado-Membro sem necessida de de este voltar a proferir uma nova decisão de
expulsão. A Directiva 2001/40/CE relativa ao  reconhecimento mútuo de decisões de
afastamento de nacionais de países terceiros
26 sublinha esta necessidade, embora a
directiva não tenha estabel ecido um quadro vinculativo.
O reconhecimento mútuo de decisões que  ordenam a expulsão de requerentes de
asilo merece uma especial atenção, pois os Estados-Membros têm interpretaçõesdivergentes sobre a Convenção de Genebr a e concedem a protecção subsidiária por
motivos diferentes. Por força das conclu sões do Conselho Europeu de Tampere de
1999, o objectivo a longo prazo consiste num procedimento de asilo comum e num
                                                
24COM (2001) 672 final.
25Cf. Decisão do Conselho de 13 de Junho de 2002, JO L 161 de 19.6.2002, p. 11.
26Cf. JO L 149 de 2 de J unho de 2001, p. 34.
19estatuto uniforme. O Conselho Europeu de  Sevilha de Junho de 2002 confirmou este
objectivo e fixou, designadamente, prazos pa ra a adopção de directivas específicas.
A Comissão reafirma, assim, a sua aborda gem gradual, tal como havia proposto na
sua Comunicação de Novembro de 200027, destacando a relação entre o
reconhecimento mútuo e a harmoni zação em matéria de asilo.
A criação de um quadro juridicamente vi nculativo para o re conhecimento mútuo de
todas as medidas que põem term o à residência, em especial  as decisões de expulsão,
deverá ser parte integrante de uma fu tura proposta sobre os procedimentos em
matéria de regresso.
2.3.2.  Afastamento
O afastamento, enquanto último acto de ex ecução do regresso da pessoa em causa,
deveria ser objecto de normas mínimas, que salvaguardem simultaneamente os
direitos da pessoa e a eficácia do afastamento. Estas normas mínimas facilitariam acooperação operacional entre os Estados-Mem bros durante o trânsito ou as operações
conjuntas de afastamento.
Enquanto os Estados-Membros tiverem difere ntes sistemas de asilo em vigor, será
necessário prever uma medida de salvaguard a final para efeitos de não-repulsão, a
fim de permitir que os Estados-Membros possam respeitar as suas obrigaçõesinternacionais, caso o risco de repulsão não tiver sido previamente examinado. Tal
medida deveria remeter para o procedime nto de asilo instaurado, que incluiria um
recurso efectivo.
Estas normas mínimas deveriam  igualmente estabelecer um  justo equilíbrio entre a
prevenção dos abusos (simulação de doenças ) e a tomada em consideração da saúde
física e mental das pessoas em causa. Se o potencial repatriado invocar uma doença
física ou mental imediat amente antes da partida, tal poderá ser uma tentativa para se
subtrair ao seu afastame nto, mas pode igualmente trat ar-se de um pedido genuíno.
Por conseguinte, convém realizar uma ava liação adequada, especialmente no que diz
respeito às categorias de pessoas vulneráve is, em especial os menores e as grávidas.
Estas normas mínimas deve riam igualmente fixar as condi ções ao abrigo das quais os
membros de uma mesma família podem ser separados durante o procedimento de
afastamento.
Os Estados-Membros deveriam  ser autorizados a afastar uma pessoa apesar da sua
resistência (física). No entanto, deve ficar claro que as medidas coercivas têm os seus
limites. A integridade física do repatriado durante o seu afastamento é da maiorimportância. O estado psicol ógico do repatriado deve ig ualmente ser respeitado. É
necessário que o nível coercivo das medida s seja regulado por normas. No que diz
respeito aos afastamentos por via aérea,  as orientações da IATA/CAWG sobre a
expulsão e escoltas (IATA/CAWG Guidelin es on Deportation and Escort), poderão
fornecer a base para a elaboração de dis posições da UE sobre escoltas e o recurso a
algemas e outras medidas de imobilização.
A cooperação no domínio do afastamento suscita a questão de saber como os
Estados-Membros podem racionalizar as suas práticas actuais em matéria de regresso
                                                
27 COM (2000) 755 final.
20em direcção a certos países de origem, cuja situação a nível local põe em causa os
afastamentos por razões humanitárias imperiosas (Angola constitui um exemploactual). Se os Estados-Membros pretende m cooperar nesta matéria, parece lógico
adoptar normas mínimas para a avaliação deste tipo de situações. Tal poderá incluir a
consulta de certas organizações, nomeadamente o ACNUR ou as administrações daONU (por exemplo, UNMIK no Kosovo) ou outros intervenientes interessados.
Devem ser estabelecidas, a nível da UE, normas mínimas sobre o afastamento. Estas
deveriam prever, no quadro de uma futu ra directiva relativa a normas mínimas para
os procedimentos de regresso, uma medida de salvaguarda final para a não-repulsão,
definir orientações comuns tendo em vista o afastamento, o estado físico e mental do
repatriado, bem como a integridade deste du rante as operações de afastamento. Além
disso, deveria ser criado um mecanismo de apreciação da situação real em certos
países, no sentido de de terminar se o afastamento é ou não viável.
2.3.3.  Condições prévias a que estão su jeitas as decisões de expulsão
As decisões de expulsão são tomadas a ní vel dos Estados-Membros, até ao momento
por força do direito nacional. O Conselho já estabeleceu as primeiras normas de basepara as decisões de expulsão na Direc tiva 2001/40/CE relativa ao reconhecimento
mútuo de decisões de afastamento de n acionais de países terceiros, adoptada em
Maio de 2001
28. Nos termos desta directiva, nom eadamente, o nacional de um país
terceiro é objecto de uma decisão de expulsão em caso de ameaça grave e actual paraa ordem pública ou para a segurança n acional em dois tipos de situações.
Tendo em vista o aprofundamento do con ceito de reconhec imento mútuo das
decisões de afastamento, a Comissão parte de uma distinção entre motivosimperiosos baseados num perigo excepci onal para a ordem pública ou a segurança
nacional e outros motivos legítimos, que normalmente justificam uma decisão deafastamento.
Esta distinção deve ter em devida conta as condições a respeitar para pôr termo à
residência legal de determinadas categ orias de pessoas, be m como garantias que
devem enquadrar essa decisão. Os nacionais privilegia dos de países terceiros, tais
como os residentes de longa duração
29 ou os membros da família de um cidadão da
União, apenas podem ser afastados por motivos graves de segurança pública e deordem pública
30. Deverá igualmente ser concedida uma atenção especial aos
nacionais de países terceiros que na sceram num Estado-Me mbro, mas que nunca
viveram no país de que têm a nacionalidade.
A expulsão de refugiados e de pessoas que beneficiam de outras formas de protecção
internacional requer uma especial atenção, pois só podem ser objecto de afastamento
em conformidade com as obrigações inte rnacionais, nomeadamente a Convenção de
Genebra de 1951 e a Convenção Europeia dos Direitos do Homem. Em geral, a
decisão de expulsão deve, em todos os  casos, ser baseada numa apreciação da
situação individual do interessado. Os dire itos humanos da pessoa em causa e a
proporcionalidade da medida de vem ser tidos em devida c onsideração. Deverá estar
                                                
28Cf. JO L 149 de 2 de J unho de 2001, p. 34.
29Cf. artigo 13º do COM (2001) 127 final.
30 Ver a clarificação fornecida pelo Tribunal de Justi ça das Comunidades Europeias, no seu acórdão de 25
de Julho de 2002, no processo C- 459/99, MRAX.
21previsto um recurso judicial, inclui ndo a possibilidade de solicitar o efeito
suspensivo da medida em causa.
Devem ser adoptadas a nível da UE, no quad ro de uma futura directiva relativa a
normas mínimas para os pro cedimentos de regresso, nor mas mínimas sobre decisões
de expulsão que definam os motivos imperiosos e os outros motivos que justificam a
expulsão, que identifiquem as categorias de  pessoas com necessidades específicas de
protecção e que criem garantias mínimas de controlo jurisdicional.
2.3.4.  Termo da residência legal
A Comissão propõe que uma pessoa possa se r obrigada a deixar o território de um
Estado-Membro a partir do mo mento em que a residência legal chegou ao seu termo,
nomeadamente no caso de rejeição de um pedido de autorização de residência (querpor motivos atinentes à protecção intern acional ou à imigração), bem como depois de
ter expirado uma autorização de residência ou de retirada da mesma (por exemplo,com fundamento na ordem pública ou na se gurança nacional). Pode também pôr-se
termo à residência ilegal de uma pesso a que nunca residiu de forma legal no
Estado-Membro em causa. A residência legal é igualmente considerada terminada seum recurso apresentado contra uma decisã o de recusa de permanência no território
de um Estado-Membro não tiver efeitos suspensivos. Todas estas pessoas têm a
obrigação legal de sair do território do Estado-Membro imediatamente ou, se tiver
sido fixado um prazo para a sua partida, antes do termo desse prazo. Esta obrigaçãode deixar o território deve ser uma obrigação para deixar  o território da UE e não só
o de um Estado-Membro.
A cooperação entre os Estados-Membros da  UE deveria assegurar que as pessoas
sem residência legal num  Estado-Membro não partam em direcção a outro
Estado-Membro, se este não lhes autorizou a entrada e a residência legal. Para este
efeito, a Comissão irá trabalhar no sentido da aproximação de medidas relativas ao
termo da residência ilegal aplicáveis em toda a UE.
2.3.5.  Detenção na pendência do afastamento
A Comissão reconhece a necessidade de  os Estados-Membros preverem a
possibilidade de colocação em detenção na pendência da execução de uma medida deafastamento. Contudo, deveria ser procurado o justo equilíbrio entre a exigência de
procedimentos eficazes e a salvaguard a dos direitos humanos fundamentais dos
residentes ilegais. Devem ser criadas nor mas mínimas a nível da  UE que definam as
competências das autoridades responsáv eis e as condições prévias a que está
submetida a colocação em detenção, de forma a facilitar a cooperação operacional
entre os Estados-Membros durante as operações de trânsito ou as operações
conjuntas de afastamento. Esta s normas mínimas devem abranger:
/g183 Os motivos de colocação em detenção  na pendência do af astamento: estes
motivos abrangem a colocação em deten ção do residente ilegal em causa, tendo
em vista obter os documento s de viagem indispensáveis  ao seu regresso ou evitar
que o residente ilegal fuja durante  o seu afastamento ou trânsito;
/g183 A identificação das categorias de pessoas que, em geral, não devem ser mantidas
em detenção ou que apenas poderão sê-lo em determinadas condições:
22- crianças e menores de 18 anos não acompanhados,
- pessoas idosas, em especial quando são objecto de um regime de supervisão,
- grávidas, salvo se existir um risco manifesto de fuga e um parecer médico
autorizar a sua colocação em detenção,
- pessoas que sofrem de problemas de  saúde graves ou de doença mental,
- pessoas em relação às quais existem elementos de prova objectivos de que
foram torturadas ou maltratadas enquanto estavam detidas, antes da sua chegada à
UE,
- pessoas com deficiências graves.
/g183 As normas relativas à tomada de decisões de colocação em detenção: estas
podem abranger a questão da proporcionalid ade da detenção e as possibilidades
de medidas de substituição adaptadas, como a obrigação de se apresentaremregularmente às autoridades, a residênc ia obrigatória, o pagamento de cauções ou
mesmo uma supervisão por meios electrónicos;
/g183 As disposições sobre o controlo jurisd icional: uma entidade judicial deve ser
competente para ordenar a continuação da  detenção ou proceder à revisão deste
tipo de decisão;
/g183 A fixação de prazos máximos para a detenção na pendência da decisão de
afastamento: embora os motivos de de tenção (por exemplo, para efeitos de
identificação ou para prevenir a fuga ) impliquem uma limitação da duração da
detenção, a Comissão considera indispensá vel prever um prazo máximo absoluto
e prazos para o controlo jurisdicional sobre a continuação da detenção;
/g183 Normas sobre as condições de deten ção, em especial di sposições sobre o
alojamento, mas igualmente sobre a assistência jurídica, a fim de assegurar um
tratamento respeitoso da dignidade human a em todos os centros de detenção dos
Estados-Membros. A Comissão considera que,  no que diz respeito ao alojamento,
os repatriados deveriam estar, na me dida do possível, separados dos outros
detidos tendo em vista evitar qualquer criminalização.
Devem ser adoptadas a nível da UE, no quad ro de uma futura directiva relativa a
normas mínimas para os pr ocedimentos de regress o, normas mínimas sobre a
colocação em detenção na pendência do afastamento, que definam as competências
das autoridades responsáveis e as c ondições prévias a esta detenção.
2.3.6.  Prova de saída e nova entrada
Tal como indicado no Livro Verde, é importa nte dispor de uma prova satisfatória de
saída do território, nomeadamente nos casos de  regresso voluntário, a fim de garantir
um regresso duradouro e permitir conced er um tratamento preferencial aos
repatriados que regressara m voluntariamente ao seu país, por forma a evitar que,
nestes casos, as pessoas sejam proibidas de  voltar a entrar legalmente no território da
União, por falta de prova da sua anteri or saída voluntária. Uma solução viável
consiste em desenvolver incentivos, atra vés de medidas ade quadas, para que os
23repatriados se apresentem pessoalmente, no seu país de  origem, num posto consular
de um Estado-Membro. Se for caso diss o, a prova de saída do território poderia
igualmente ser emitida por uma organiz ação fiável, que tenha participado no
procedimento de regresso.
Ao aplicar o princípio da prioridade c oncedida ao regresso voluntário, conviria
apreciar as consequências jurídicas do re gresso voluntário e do regresso forçado em
relação a um pedido posterior de autorizaçã o de nova entrada na UE. No caso de um
regresso voluntário, um pedido posterior de  visto destinado a entrar na UE algum
tempo depois, não deverá ser rejeitado pelo simples motivo de essa pessoa ter
residido ilegalmente num Es tado-Membro. Nos casos de regresso forçado, em
contrapartida, devem se r impostas restrições.
Impõem-se definições comuns, a fim de de terminar as circunstâncias ao abrigo das
quais um novo pedido de visto ou de autori zação de residência está excluído. A
inscrição numa lista do SIS para efeitos de  não-admissão por força do artigo 96° da
Convenção de aplicação do Acordo de Sche ngen ou o futuro sistema de informação
sobre vistos poderiam, para este efeito, ser utilizados.
2.4. Elementos de reflexão sobre progr amas de regresso integrados
Na última década, a comunidade intern acional definiu diferentes programas de
regresso e diferentes modelos de execução  destes programas. Existem dois grandes
tipos de regressos: o regresso voluntário  em sentido estrito, no âmbito do qual uma
pessoa decide por sua própria vontade re gressar ao seu país e beneficiando de
assistência para este efeito, e as situações em que as autoridades obrigam uma pessoaa regressar, em estrita conformidade com o direito internacional e respeitandodevidamente os direitos humanos do inte ressado. Existe igualmente uma situação
híbrida, quando uma pessoa aceita a obrig ação de regresso em contrapartida da
assistência das autoridades públicas.
As organizações internacionais têm sido particularmente activas neste domínio no
que diz respeito a todos os tipos de re gresso e fizeram a gestão de projectos
co-financiados pela Comunidade Europeia , com mais ou menos sucesso, dependendo
uma vez mais das circunstâncias. Em geral,  com base na sua própria experiência, a
começar pelas acções com uns adoptadas de 1997 a 1999
31 no quadro do Terceiro
Pilar do Tratado de Maastricht, que ante cedeu a criação do Fundo Europeu para os
Refugiados em 200032, a Comissão verificou que os  projectos bem sucedidos em
matéria de regressos deveriam compree nder todos os elementos seguintes ou, pelo
menos, a sua maioria: aconselhamento pr évio ao regresso, formação/apoio ao
emprego, assistência relativa à viagem com destino ao país de origem e/ou àreinstalação neste país, apoio ao alojam ento, acompanhamento e assistência posterior
ao regresso. Além disso, o organismo que se ocupa da realização destes projectos
deve ter ligações adequadas com as autori dades e os sectores não governamentais do
país de origem e dispor de estruturas  adequadas no terreno (por exemplo, pessoal
local, pelo menos numa base temporár ia, com bons conhecimentos das línguas
locais) e competências necessárias para seleccionar, se for caso disso, os candidatosao regresso com maior potencial para mais facilmente se reinserirem no seu país.
                                                
31Rubricas orçamentais B7-6008 e B5-803.
32Decisão do Conselho de 28 de Setembro de 2000 (2000/596/CE), JO L 252 p. 12.
24Resulta claramente da análise dos projectos em matéria de regresso co-financiados
por todos os instrumentos acima citados, que estão e nvolvidos apenas um número
limitado de Estados-Membros. Tal limitação de ve-se às circunstâncias próprias ao
Estado-Membro em causa, tanto em term os do número de candidatos potenciais ao
regresso como das necessidades de fi nanciamento conco rrentes de outras
componentes do problema, desi gnadamente as instalações reservadas ao acolhimento
ou os programas de reinserção.
A relação custos/benefícios dos programas de regresso deve ser avaliada em atenção
a estes factores. Alguns projectos (por exemplo, no que diz respeito aos Somalis que
vivem na Europa) podem ser bastante dispendiosos por indivíduo. Além disso,
existem factores não quantificáveis na prática, designadamente a probabilidade deque os repatriados tentem regressar ao seu país de acolhimento. Saber se a pessoa,
uma vez regressada ao seu país de origem , aí permanecerá, depende de uma série de
factores, nomeadamente o seu estatuto jurí dico no país de acolhimento e a emissão
de documentos de viagem que lhe pe rmitam emigrar de novo, a sua situação
económica e familiar, etc.
Os potenciais candidatos ao regresso deveri am ser informados - o mais rapidamente
possível - das possibilidades de regresso voluntário ao país de origem. Deveriam,nomeadamente, ser informados dos prog ramas de regresso, das formações
profissionais e de outras possibilidades, da situação no país de regresso e daspossibilidades de recomeçar uma nova vi da. Uma formação profissional ou outra,
que poderia ser utilizada no país de regr esso, poderia ser proposta, quer antes do
regresso quer no país de regresso. A a ssistência e o aconselhamento deveriam ser
prestados em todas as fases do proced imento de regresso, tanto no início da
residência num Estado-Membro como até de pois da sua chegada, e, durante algum
tempo, no país de destino que garanta um regresso duradouro. Em  geral, devem ser
avaliadas medidas de incentivo que poder iam encorajar potenciais repatriados a
regressar voluntariamente. Esta a razã o por que a Comissão encomendou um estudo
sobre as medidas de incentivo ao regress o, que estará concluído no final do ano. Com
base nos resultados deste estudo, deverão ser consideradas medidas complementares
susceptíveis de criar incentivos suficientes ao regresso.
A conclusão geral a deduzir de experiências anteriores em matéria de gestão dos
programas de regresso é que estes devem apresentar uma certa flexibilidade tanto emtermos do seu calendário de execução como da sua administração, a fim decorresponder às circunstâncias no terreno. Tal exige uma maior coesão da utilização
dos programas comunitários e nacionais, apoiados por orientações políticas claras.
Para além das acções comuns de 1997 e de 1999, bem como do Fundo Europeu para
os Refugiados (FER), a Comissão recorreu igualmente à rubrica orçamental B7-667(para a qual uma base jurídica será proposta no final de 2002) em relação às
actividades do grupo de trabalho de alto nível «Asilo e a Imigração» para as questõesrelacionadas com o regresso. A Comissão iniciará a curto prazo um exame das
perspectivas do futuro do FER, sendo um a das suas principais componentes o
regresso voluntário. Tendo em conta as  conclusões do Conselho Europeu de
Sevilha
33, a Comissão deverá reflectir sobre os  melhores mecanismos financeiros e
de coordenação em matéria de regress o. A Comissão apresentará um relatório ao
                                                
33Cf. ponto 33 das conclusões.
25Conselho, no início do Outono de 2002, s obre os aspectos orçamentais das
conclusões do Conselho Europeu.
A ajuda financeira em matéria de regresso  cobrirá o regresso voluntário, o regresso
forçado e o apoio ao regresso de imigrantes clandestinos que se encontram em paísesde trânsito.
O elemento deste apoio consagrado ao regr esso voluntário poderia orientar-se para a
repatriação e a reintegração tanto dos residentes ilegais como dos residentes legais,caso estes pretendam regressar ao seu país e exista um interesse geral em apoiar estas
medidas. Poderá ser consider ado um apoio financeiro pa ra as despesas de viagem
individuais, o transporte dos bens pessoais e as primeiras despesas após o regresso,
bem como uma ajuda limitada pa ra a fase de instalação.
O segundo elemento do apoio financeiro em  matéria de regre sso – estritamente
limitado aos residentes ilegais – consistiria em apoiar financeiramente as medidas deexecução. Este elemento contribuiria para realçar o carácter indispensável dasolidariedade e da repartição dos encargos  entre os Estados-Membros em matéria de
regresso, por exemplo, no que diz respeito às  despesas de viagem dos repatriados até
ao seu país de origem e às despesas com as escoltas.
O terceiro elemento do apoio financeiro em matéria de regresso incidiria sobre a
intersecção. Os países terceiros poderiam beneficiar de assistência no regresso de
migrantes em situação ilegal quando estes nã o preencham as condições de entrada no
país em causa, não necessitem de protecção internacional e estejam em trânsito como objectivo de entrar ilegalmente no território da UE.
A União Europeia deve definir uma aborda gem própria em matéria de programas de
regresso integrados. Estes pr ogramas deveriam cobrir t odas as fases do procedimento
de regresso, ou seja, a fase que antecede a partida, o regresso propriamente dito, o
acolhimento e a reinserção no país de regresso.
Os programas de regresso integrados deveri am ser concebidos por países, de forma a
ter devidamente em conta a situação específica de cada país, o número de pessoas
visadas e as necessidades do país em causa.
Deveria aprofundar-se a questão da criação de um instrumento financeiro susceptível
de cobrir o regresso voluntário, o regr esso forçado e o apoio ao regresso dos
imigrantes clandestinos que se encontram nos países de trânsito. A Comissão voltará
brevemente a esta problemática por ocasião da apresentação do seu relatório sobre os
instrumentos financeiros em ma téria de imigração e de asilo.
2.5. Intensificação da cooperação com países terceiros
A fim de reforçar a coordenação e melhorar a complementaridade e a coerência da
acção externa da União, seria conveniente c ontinuar a intensificar a cooperação com
os países terceiros em matéria de regr esso, caso a caso, no quadro da elaboração ou
da revisão de documentos estratégicos por país e de documentos estratégicos
regionais, sendo os Estados-Membros plenam ente associados a este processo de
elaboração e de revisão que é da competência da Comissão. Além disso, a situaçãoparticular dos países ca ndidatos deveria ser tida em devida consideração,
nomeadamente recorrendo aos mecanismos pr evistos pelos acordos de associação.
262.5.1.  Reforço da cooperaç ão administrativa
O incremento da cooperação com os país es terceiros em matéria de regresso
começaria com o reforço da cooperação administrativa. Se necessário, a UniãoEuropeia poderia propor o seu apoio ao re forço das instituições e das capacidades de
acolhimento e de reinserção das pessoas re patriadas. Poderia também prever-se uma
cooperação técnica. Haveria que conceder atenção principalmente a todas as medidas
de reinserção que contribuem para um regresso duradouro, tal como as primeiras
despesas com o alojamento ou a reintegr ação no mercado de trabalho, incluindo a
formação profissional. Por último, o problema do regresso deveria ser abordado noquadro do diálogo político global com o país em causa sobre as questões daimigração.
A União Europeia deveria encorajar o re forço da cooperação administrativa com os
países terceiros, devendo esta intervir em  todas as fases e a todos os níveis do
procedimento de regresso.
2.5.2.  Acordos comunitários de readmissão
O Conselho Europeu de Sevilha solicit ou igualmente que fosse acelerada a
celebração de acordos de readmissão já em fase de negociação. Tal como foianteriormente referido no seu Livro Verde,  a Comissão desenvolve rá, assim, esforços
suplementares para acelerar as actuais negociações, a fim de as completar no prazoestabelecido e – na medida do possível – em conformidade com as directivas de
negociação nesta matéria. Com este obj ectivo, necessitará de  um apoio político e
diplomático dos Estados-Membros maior do que aquele que tem sido manifestado até
ao momento. Todavia, tendo em conta as  profundas divergências no curso das
negociações com os primeiros sete país es, é já possível extrair uma importante
conclusão. Como os acordos de readmi ssão foram celebrados principalmente no
interesse da Comunidade, os países terceiros estão naturalmente muito reticentes emaceitar tais acordos. O sucesso das negociaç ões, por conseguinte, depende bastante
dos incentivos positivos (“efeito de alav anca”) à disposição da Comissão. Neste
contexto, é importante assina lar que, no domínio da justiça e dos assuntos internos,
muito pouco pode ser oferecido em troca. Em  especial, as concessões em termos de
obtenção de vistos ou a supressão da ob rigação de visto só podem constituir uma
opção realista em casos excepcionais (por exemplo, Hong Kong e Macau), ao
contrário do que acontece na maioria dos casos. Por conseguinte, é essencial
aprofundar a questão crucial de saber que outras medidas de incentivo, não apenas no
domínio da justiça e dos assuntos internos, mas em todos os outros domínioscomunitários (por exemplo, concessões a nível comercial, assistênciatécnica/financeira, ajuda suplementar ao desenvol vimento, etc.) poderiam ser
propostas aos países interessados. Embor a o Conselho Europeu de Sevilha tenha
sublinhado, uma vez mais, a vontade da UE prestar, nos limites das suas perspectivas
financeiras, a adequada assistência técnica e financeira, ainda não foram fornecidasrespostas satisfatórias à questão de saber como proceder com os países que, apesar
desta oferta, não estão interessados em  celebrar qualquer acordo de readmissão.
27A Comissão, por conseguinte, continuará a sua reflexão sobre os incentivos ou
compensações a prever no contexto dos acordos de readmissão, em conjunto com os
Estados-Membros, reflectindo especialment e sobre a possibilidade de aumentar a
complementaridade com outros domínios de acção, incluindo medidas políticas e
diplomáticas dos Estados-Membros, a fim de alcançar os objectivos da Comunidade
em matéria de regresso e de readmissão.
2.5.3.  Acordos em matéria de trânsito e de  admissão com outros países terceiros
Caso os regressos directos ao país de  origem não sejam po ssíveis ou adequados,
deveriam ser exploradas out ras formas de cooperação com os países terceiros.
Nomeadamente, no caso de dificuldades práticas, como ligações complicadas ou
inexistentes ao país de origem, poderi am ser estabelecidos contactos com os
possíveis países de trânsito tendo em vist a obter o seu apoio ao trânsito – voluntário
ou forçado – através do seu território, dos repatriados.
Disposições em matéria de trânsito deveriam ser sistematicamente inseridas em
qualquer acordo comunitário de readmissão e, na falta de tais acordos, deveriam
prever-se acordos separados em matéri a de trânsito, caso fosse necessário.
3. Conclusões
Nos termos do mandato que lhe foi conferi do pelo Conselho Europeu de Sevilha, em
21 e 22 de Junho de 2002, a Comissão aprese nta os elementos essenciais de um
programa de acção em matéria de regre sso, que o Conselho é convidado a aprovar
antes do final do ano.
A Comissão identificou um determinado número de acções, nomeadamente no que
diz respeito à cooperação operacional, que  exigem um compromisso mais claro por
parte dos serviços dos Estados-Membros re sponsáveis pela execução dos regressos e
que poderiam ser realizadas a curto pr azo. Além disso, um programa de acção
comunitário em matéria de regresso passa pelo estabelecimento de todo um conjunto
de medidas a médio prazo a nível da UE, designadamente, um reforço da cooperação
operacional com base na coordenação e - se for caso disso - adaptações legislativas.
O Conselho é convidado a aprovar o programa de acção em matéria de regresso antes
do final do ano, nos termos do mandato  do Conselho Europeu de Sevilha.
28ANEXO - Definições
Termo Definição
Regresso Compreende o procedimento de retorno ao país de origem, de trânsito ou a outro país
terceiro, incluindo a sua preparação e ex ecução. O regresso pode ser voluntário ou
forçado.
Residente em situaçãoilegalA pessoa que não preencha ou tenha deixado de preencher as condições para sua
presença ou residência no território dos Estados-Membros da União Europeia.
Pessoa que entra deforma ilegalA pessoa que não preenche as condições de entrada no território dos Estados-Membros
da União Europeia.
Regresso voluntário A partida, assistida ou independente, para o país de origem, de trânsito ou outro país
terceiro, com base no consentimento do repatriado.
Regresso forçado O regresso coercivo ao país de or igem, de trânsito ou a outro país terceiro, com base
num acto administrativo ou judicial.
Readmissão Acto de um Estado que aceita a reentrada de um indivíduo (os seus próprios nacionais,
nacionais de países terceiros ou apátridas), cuja entrada ilegal foi detectada estandopresente ou residindo noutro Estado.
Acordo de readmissão O acordo que estabelece obrigações recíprocas para as Partes Contratantes, bem como
procedimentos pormenorizados de índole administrativa ou operacional, para facilitaro regresso e o trânsito de pessoas que não preenchem ou deixaram de preencher ascondições de entrada, de presença ou de residência no Estado requerente.
Expulsão Acto administrativo ou judicial, que declara, se for caso disso, a entrada, a presença ou
a residência ilegal ou o termo da legalidade de uma anterior residência legal, por
exemplo, no caso de infracções penais.
Ordem de expulsão Decisão administrativa ou judici al que estabelece a base jurídica para a expulsão.
Detenção na pendência
do afastamentoMedida de execução que implica a privação de liberdade para efeitos de regresso
forçado mediante a colocação da pessoa num centro fechado.
Ordem de detenção Decisão administrativa ou judicial  que estabelece a base jurídica para a detenção na
pendência do afastamento.
Afastamento Acto de execução mediante o qual o interessado é transferido fisicamente para fora do
país.
Ordem de afastamento Decisão administrativa ou judicial que constitui a base jurídica para o afastamento (em
alguns ordenamentos jurídicos é sinónimo da ordem de expulsão).
Reentrada legal Admissão de um nacional de país terceiro ou apátrida no território de um
Estado-Membro da União Europeia após uma anterior partida.
Repulsão Recusa de entrada no território de um Estado.
Trânsito Passagem por um país aquando da transferência de uma pessoa de um país de partida
para um país de destino.