[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 12.12.2006

SEC(2006) 1648

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO Documento de acompanhamento da

Proposta de DIRECTIVA DO CONSELHO relativa à identificação e designação das infra-estruturas críticas europeias e à avaliação da necessidade de melhorar a sua protecção RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO

{COM(2006) 787 final}{SEC(2006) 1654}

RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO

Contexto

A segurança e a economia da União Europeia, bem como o bem-estar dos seus cidadãos dependem de determinadas infra-estruturas e dos serviços por elas fornecidos. A destruição ou perturbação de infra-estruturas que prestam serviços fundamentais pode implicar a perda de vidas e de bens materiais, bem como um forte abalo da confiança e da moral dos cidadãos da UE.

As infra-estruturas críticas podem ser danificadas, destruídas ou perturbadas devido a uma série de fenómenos artificiais e naturais. Tais perturbações ou manipulações das infra-estruturas críticas devem, na medida do possível, ser breves, excepcionais, controláveis, geograficamente limitadas e pouco prejudiciais para o bem-estar dos Estados-Membros, dos seus cidadãos e da União Europeia.

Qual o problema?

O problema a abordar a vulnerabilidade das infra-estruturas críticas europeias e a consequente vulnerabilidade dos serviços que prestam. O problema subjacente o facto de um baixo nível de protecção das infra-estruturas críticas em determinados Estados-Membros poder aumentar a vulnerabilidade de outros Estados-Membros.

Quem afectado?

O problema afecta potencialmente toda a população da União Europeia, as empresas, os Governos dos Estados-Membros e a União Europeia no seu conjunto. Os efeitos podem ser quer directos (por exemplo, vítimas mortais na sequência de um atentado terrorista) quer indirectos (por exemplo, a perturbação de certos serviços na sequência de problemas numa infra-estrutura específica).

Por que urgente uma acção a nível da UE?

- Cada vez mais os Estados-Membros estão a desenvolver as suas próprias abordagens em relação à protecção das infra-estruturas críticas e aguardam que a Comissão elabore um programa europeu de carácter geral sobre a protecção das infra-estruturas críticas, a fim de que possam ter em conta a abordagem comum da UE. Adiar a adopção de um enquadramento comum aumentaria a probabilidade de os Estados-Membros desenvolverem abordagens incompatíveis em matéria de protecção das infra-estruturas críticas.

- Devem ser eliminados os elos fracos, nomeadamente caso possam ter consequências transfronteiras. É necessário minimizar o risco de um Estado-Membro ser prejudicado pelo facto de outro não ter protegido adequadamente as infra-estruturas no seu território.

- É necessário minimizar os custos adicionais resultantes de medidas de segurança diferentes para as empresas que operam em mais de um Estado-Membro.

- Algumas infra-estruturas estão a tornar-se cada vez mais europeias, o que significa que uma abordagem meramente nacional insuficiente, por exemplo no que respeita aos oleodutos e gasodutos e às redes de transporte de energia.

- É razoável prever que uma parte do trabalho referente a aspectos específicos de uma melhor protecção das infra-estruturas críticas na Europa (nomeadamente em relação a questões como a identificação de interdependências) possa requerer um tempo considerável. Esse trabalho deve arrancar o mais rapidamente possível e assentar numa abordagem comum.

- Têm estado a decorrer desde 2004 consultas dos intervenientes, que envolveram três seminários sobre a protecção das infra-estruturas críticas da UE, a adopção de um Livro Verde, a realização de duas reuniões informais entre Pontos de Contacto PIC e numerosas reuniões bilaterais com representantes dos Governos e do sector privado.

- As ameaças criminosas e terroristas não estão a diminuir e há interesse em que os Estados-Membros e a Comissão cooperem e criem sinergias para assegurar uma protecção das infra-estruturas críticas contra tais ameaça.

Objectivo

O objectivo geral da política proposta no domínio da protecção das infra-estruturas críticas na UE melhorar essa protecção.

Vantagens e desvantagens de quatro opções políticas distintas

Foram identificadas várias opções políticas possíveis para alcançar o objectivo acima referido:

1. Abster-se de tratar as questões da protecção das infra-estruturas críticas a nível europeu. Esta opção não envolveria qualquer acção horizontal a nível europeu.

A opção "não mudar a política" não apresenta qualquer vantagem evidente em termos de melhoria da protecção das infra-estruturas críticas europeias. Apresenta, porém, algumas desvantagens que resultam de questões de concorrência, de maiores encargos para as empresas e da falta de segurança. Esta abordagem foi rejeitada por todos os Estados-Membros, que de uma forma geral consideram necessário abordar a questão da protecção das infra-estruturas críticas numa perspectiva europeia.

2. Criar um enquadramento não vinculativo. Esta opção envolveria a criação de um enquadramento horizontal não vinculativo, podendo os Estados-Membros decidir livremente da sua utilização.

A opção por um "enquadramento não vinculativo" tem a vantagem clara de criar um quadro destinado a reforçar a confiança entre todos os intervenientes. Esta vantagem não pode, no entanto, compensar as fortes desvantagens decorrentes do facto de esta opção implicar maiores custos, problemas de concorrência e um risco acrescido em termos de segurança. A questão da segurança um problema fundamental ligado a esta opção. Um enquadramento não vinculativo não proporciona a base necessária para que todos os Estados-Membros apliquem medidas de protecção adequadas das respectivas infra-estruturas críticas.

3. Criar um enquadramento legislativo ligeiro. Esta opção implica a aplicação a nível europeu de várias medidas vinculativas. Os Estados-Membros ficam sujeitos a certas obrigações gerais, mas o intercâmbio de melhores práticas, o diálogo e o reforço da confiança a nível da UE continuam a ocupar um lugar de destaque.

A opção por um "enquadramento legislativo ligeiro" constitui o melhor equilíbrio entre as vantagens e as desvantagens. Esta abordagem não prejudica a concorrência, implica menores custos para as empresas que operam em mais do que um Estado-Membro e reforça a segurança da União Europeia. Estas vantagens claras parecem compensar as desvantagens ligadas aos custos. Outra desvantagem eventual desta opção resulta do facto de criar mais um enquadramento normativo na UE. No entanto, por uma questão de segurança, esta abordagem parece justificar-se.

4. Harmonização total a nível da UE. Esta opção prevê a proposta de medidas de harmonização total a nível da UE no que se refere à estruturação das questões de protecção das infra-estruturas críticas nos Estados-Membros, bem como em relação aos requisitos de protecção relevantes para os proprietários/operadores de infra-estruturas críticas.

A opção "harmonização total" comporta diversas vantagens e desvantagens claras. Uma das vantagens seria uma elevada protecção das infra-estruturas críticas da UE. Em contrapartida, acarretaria custos elevados e seria difícil reforçar a confiança entre os intervenientes. Esta opção, aliás, foi já excluída pelos Estados-Membros, que pretendem que o PEPIC se baseie nos progressos já realizados e os complemente. Esta abordagem pode ser contrária aos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade e seria muito provavelmente rejeitada por todos os Estados-Membros.

A análise das quatro opções políticas acima referidas confirma que a acção a nível europeu comporta um valor acrescentado e de facto necessária. A opção 3 parece ser a que oferece maiores vantagens.

Contudo, tendo em conta o facto de o PEPIC constituir uma política inteiramente nova e de ser, portanto, necessária uma abordagem por etapas no domínio da protecção das infra-estruturas críticas, a melhor opção, na prática, será um misto das opções 2 e 3. O quadro global do PEPIC será assim regido por um instrumento não vinculativo, enquanto alguns requisitos fundamentais aplicáveis às ICE serão introduzidos através de medidas vinculativas.

Impacto da política recomendada de medidas vinculativas e não vinculativas

A necessidade de uma abordagem global e coerente por etapas em relação para o estabelecimento do PEPIC requer um misto de medidas vinculativas e não vinculativas.

Para cada um dos elementos fundamentais, há que avaliar o impacto dos instrumentos vinculativos e não vinculativos[1]. Uma vez que o objectivo geral do PEPIC melhorar a protecção das infra-estruturas críticas na UE, há que comparar o impacto positivo na segurança dos elementos fundamentais com os custos potenciais.

1. Participação em grupos de peritos PIC a nível da UE. O reforço da confiança entre todos intervenientes envolvidos na protecção das infra-estruturas críticas essencial para o seu sucesso a longo prazo. Estes grupos de peritos PIC terão um impacto muito positivo em termos de segurança. Os custos serão limitados, uma vez que os grupos de peritos PIC só serão criados se necessário e numa base pro bono . Como os grupos de peritos a nível da UE funcionarão numa base facultativa, deveriam integrar-se no enquadramento não vinculativo do PEPIC.

2. Recurso a um processo seguro de intercâmbio de informações PIC. O processo de intercâmbio de informações PIC entre os intervenientes relevantes requer uma relação de confiança. Incentivar o intercâmbio voluntário de informações PIC não pode fazer-se através de medidas vinculativas, dado que seriam contraprodutivas em termos de reforço da confiança e de promoção do diálogo. O impacto na segurança seria naturalmente positivo. Pode esperar-se que os custos continuem a ser limitados dado que as medidas permanecem não vinculativas e são sobretudo propícias à introdução de um certo "estado de espírito" orientado para a segurança.

3. Identificação e análise de interdependências. A identificação e análise de interdependências, de carácter geográfico e sectorial, serão um elemento importante da melhoria da protecção das infra-estruturas críticas na UE. Não pode ser imposta nenhuma medida vinculativa neste domínio, visto que a identificação de interdependências faz parte de um processo mais amplo que requer a cooperação e coordenação entre vários intervenientes. Ainda não possível proceder à avaliação dos custos visto que o processo de identificação de interdependências de carácter contínuo. O financiamento da UE poderá contribuir para este processo.

4. Elaboração de programas PIC nacionais. Embora a responsabilidade pela protecção das infra-estruturas críticas nacionais incumba aos proprietários/operadores das mesmas e aos Estados-Membros, haverá igualmente vantagens a nível comunitário em procurar assegurar que a questão das ICN abordada de forma adequada em cada um dos Estados-Membros. Embora comporte vantagens de segurança claras, a introdução de uma abordagem vinculativa relativamente aos programas PIC nacionais pode não ser possível numa primeira fase. A subsidiariedade e a necessidade de uma abordagem por etapas do PEPIC pode justificar um maior recurso a medidas vinculativas em relação a questões ligadas às ICE. Afigura-se razoável uma abordagem não vinculativa dos programas nacionais de protecção das infra-estruturas críticas. Esta abordagem terá, contudo, de ser reavaliada quando se registarem progressos em matéria de ICE.

5. Identificação das infra-estruturas críticas nacionais em cada Estado-Membro. A identificação das infra-estruturas críticas nacionais uma condição prévia para que haja a certeza de que estão a ser adequadamente protegidas. O recurso a uma abordagem vinculativa em matéria de identificação das ICN teria mais vantagens em termos de segurança do que uma abordagem não vinculativa. No entanto, devido à subsidiariedade e à necessidade de privilegiar inicialmente as questões ligadas às ICE, pode justificar-se uma abordagem não vinculativa para a identificação das ICN. Porém, à medida que aumentar a experiência da UE no domínio da protecção das infra-estruturas críticas, esta abordagem poderá ter de ser reconsiderada.

6. Nomeação por cada Estado-Membro de um ponto de contacto PIC. É necessário que cada Estado-Membro designe um ponto de contacto PIC que tenha uma visão geral das actividades de protecção das infra-estruturas críticas no Estado-Membro e assegure a sua coordenação no Estado-Membro e com outros Estados-Membros, o Conselho e a Comissão. Só uma abordagem vinculativa garantirá que cada Estado-Membro executa as tarefas necessárias. Medidas não vinculativas podem ter algum sucesso, mas não garantem de forma alguma que cada Estado-Membro nomeie um ponto de contacto PIC. Será, portanto, preferível uma abordagem vinculativa em relação à designação dos pontos de contacto PIC.

7. Identificação e designação das infra-estruturas críticas europeias. A identificação e designação das ICE está no cerne do PEPIC, uma vez que a melhoria da protecção das infra-estruturas críticas apenas pode ocorrer quando tiverem sido identificadas as infra-estruturas pertinentes. É necessário que este processo se desenrole de forma coordenada e só pode ser bem sucedido se decorrer a nível da UE.

Só uma abordagem vinculativa em relação à identificação e designação das ICE criará as condições propícias à realização dos objectivos do PEPIC. Além disso, uma abordagem vinculativa nesta matéria terá ainda duas outras consequências positivas:

- transparência – se a identificação e designação estiverem sujeitas a um procedimento legal, ficarão sujeitas ao controlo dos Estados-Membros e, eventualmente, de outros intervenientes, maximizando-se assim a transparência;

- comparabilidade – a existência de procedimentos e métodos comuns assegurará que as ICE identificadas serão comparáveis e não ficarão sujeitas a interpretações possivelmente muito díspares dos Estados-Membros.

Se fosse utilizada uma abordagem não vinculativa em relação a este processo, a UE ver-se-ia confrontada com uma situação em que apenas seriam identificadas certas infra-estruturas críticas europeias de importância comunitária. É do interesse de toda a UE eliminar tais elos fracos.

8. Execução de avaliações das vulnerabilidades, ameaças e riscos para as ICE. Todos os Estados-Membros devem efectuar uma avaliação dos riscos e ameaças em relação às ICE relevantes. Tais avaliações serão efectuadas para melhorar a protecção das ICE. A importância desta acção para todo o processo de melhoria da protecção das ICE justifica recorrer para este efeito a um instrumento de carácter vinculativo. Sem a certeza de que todos os Estados-Membros efectuarão avaliações relevantes, os proprietários/operadores das ICE não poderão dispor de informações suficientes sobre possíveis ameaças e não poderá ser efectuada uma avaliação dos problemas de protecção a nível da UE.

9. Obrigações associadas às infra-estruturas críticas europeias. Para concretizar o objectivo de melhorar a protecção das ICE, os seus proprietários/operadores devem adoptar duas medidas: a designação de um Funcionário de Ligação de Segurança e a elaboração de um plano de segurança do operador. Justifica-se a utilização de um instrumento vinculativo no tocante a estas duas obrigações, dado não existir qualquer outra abordagem coerente em relação à protecção das ICE a nível da UE. Se se recorrer a medidas não vinculativas, só algumas ICE as cumprirão. Os eventuais custos serão, no mínimo, compensados por uma maior segurança, o que se traduzirá em mais estabilidade, previsibilidade e confiança dos consumidores, o que por sua vez conduzirá a mais oportunidades de negócio e investimento.

Conclusão

A análise do impacto específico das nove medidas fundamentais sugere que um misto de medidas vinculativas e não vinculativas será a forma mais adequada para atingir os objectivos do PEPIC, proporcionando igualmente a melhor relação custo/benefício. Das nove medidas fundamentais, cinco integram-se melhor num enquadramento não vinculativo, enquanto quatro devem ser obrigatórias:

(I) Medidas não vinculativas:

a) participação em grupos de peritos PIC a nível da UE;

b) utilização de um processo de intercâmbio de informações relativas à PIC;

c) identificação e análise de interdependências;

d) elaboração de programas PIC nacionais;

e) identificação das infra-estruturas críticas nacionais.

(II) Medidas vinculativas:

a) nomeação de pontos de contacto PIC;

b) identificação e designação das infra-estruturas críticas europeias;

c) realização de avaliações das ameaças e riscos para as ICE;

d) elaboração de planos de segurança do operador e designação de Funcionários de Ligação de Segurança.

Consequentemente, a política recomendada para a elaboração do PEPIC comporta:

1. Um enquadramento geral não vinculativo do PEPIC, definido numa comunicação da Comissão.

2. Um instrumento vinculativo que incida especificamente nas ICE (Directiva ICE). Este instrumento estabelecerá uma abordagem comum para a identificação e designação das ICE e para a avaliação da necessidade de melhorar a sua protecção.

[1] Alguns elementos apenas podem, devido à sua natureza, ser objecto de medidas não vinculativas, como a instituição de grupos de peritos. Nestes casos, a avaliação limita-se à abordagem não vinculativa.