PT Jornal Oficial da União Europeia C 24/39

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre «Legislar melhor»

(2006/C 24/12)

Em 7 de Fevereiro de 2005, Denis McSHANE, Ministro dos Assuntos Europeus do Reino Unido, solicitou, em nome da Presidência britânica do Conselho da União Europeia, um parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre o tema: «Legislar melhor».

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, a Secção Especializada de Mercado Único, Produção e Consumo, emitiu parecer em 27 de Julho de 2005 (relator: Daniel RETUREAU).

Na 420.a reunião plenária de 28 e 29 de Setembro de 2005 (sessão de 28 de Setembro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 105 votos a favor, 3 votos contra e 8 abstenções, o seguinte parecer.

1. Síntese do parecer

1.1 O que é uma legislação melhor

1.1.1 Legislar melhor é uma verdadeira exigência social, à qual o CESE dará expressão, a partir das necessidades da sociedade civil, dos utentes do direito, junto das instituições europeias e dos governos.

1.1.2 Legislar melhor é, antes de tudo, colocar-se ao nível do utente da norma jurídica. Daí a importância de um método participativo, que organize a consulta prévia e tenha em conta a representatividade das organizações da sociedade civil e dos parceiros sociais, dos grupos directamente visados pela legislação, e que utilize de forma construtiva os recursos e as competências das instituições consultivas.

1.1.3 É também legislar menos, lutar contra a inflação legislativa e simplificar o acervo, pois demasiada legislação cria opacidade jurídica, fonte, nomeadamente, de obstáculos às trocas; é, igualmente, assegurar-se de que a execução da norma será efectiva e simples.

1.1.4 Legislar melhor é trazer a legislação para o essencial, privilegiar os objectivos a atingir. É, também, conceber uma legislação flexível, adaptável, sem deixar de ser suficientemente perene, o que pressupõe rigor e, sobretudo, coerência, da concepção à aplicação no terreno.

1.1.5 Simplificar é reduzir tanto quanto possível a complexidade do direito, mas tal não significa que haja que reduzir forçosamente de maneira drástica a obra legislativa comunitária ou desregulamentar, sob pena de se ir contra a expectativa de segurança que emana da sociedade civil e a necessidade de segurança jurídica e de estabilidade expressa pelas empresas, nomeadamente as PME.

1.1.6 Toda a legislação (ou parte dela) obsoleta deve ser explicitamente revogada.

1.2 Melhorar a qualidade da legislação comunitária

1.2.1 Cada direcção-geral (DG) da Comissão Europeia, dado o número de textos que cabem na sua competência e a complexidade deles (mensurável, por exemplo, pelo número total de linhas e de remissões internas para legislação anterior, assim como pelas obrigações administrativas que desses textos decorrem), deve propor um programa proporcionado de simplificação a incluir no programa geral da Comissão, precisando a necessidade e o impacto previsível das suas propostas para os destinatários da legislação candidata à simplificação. Este programa deverá definir as medidas propostas para cada grupo de textos seleccionados (revogação, revisão, codificação, etc.), bem como os recursos considerados necessários à sua realização.

1.2.2 Um relatório anual consolidado da Comissão, com o título «Simplificar o acervo e legislar melhor», apresentará o programa decidido para aquele ano e a realização efectiva do programa do ano precedente, bem como a situação daí decorrente para o programa contínuo de simplificação a médio prazo e para o programa de trabalho. A evolução em matéria de simplificação e de legislar melhor, tanto a nível comunitário como a nível nacional, serão nele analisadas, eventualmente acompanhadas de propostas novas e de recomendações. Convém evitar a proliferação de relatórios e de comunicações, cujos conteúdos coincidem ou são sobreponíveis.

1.2.3 O poder de iniciativa não é neutro; tem influência e responsabilidade determinantes sobre a escolha das prioridades e das finalidades da legislação, sobre a sua preparação, formulação e reformulação em caso de emendas do legislador. A qualidade e a pertinência da proposta legislativa têm consequências directas na duração e no resultado do procedimento de aprovação. Ora uma má preparação da iniciativa acarreta uma perda significativa de tempo e de recursos para todas as instituições interessadas e para as organizações consultadas.

1.2.4 A qualidade do texto adoptado no final do processo legislativo e a da transposição das directivas têm também consequências de contencioso e de intervenção do poder judicial nacional e comunitário, custos acrescidos para as administrações nacionais e para as pessoas, se tiverem insuficiências ou provocarem dificuldades de interpretação.

1.2.5 A Comissão e o legislador não são omniscientes: a realidade social, económica, tecnológica é complexa e evolutiva. Do mesmo modo, alterar profundamente ou flexibilizar legislação, cujos efeitos práticos divergem dos objectivos perseguidos ou cujo custo de execução é excessivo para as administrações ou para os utentes, não é um enfraquecimento da autoridade do legislador, mas, pelo contrário, uma demonstração de inteligência política capaz de reforçar a confiança dos destinatários e o respeito do direito.

1.2.6 A evolução iniciada a montante da produção legislativa deve, pois, concluir-se com o estudo (ou a avaliação) do impacto (impact assessment), calculando o modo como a legislação pode, de facto, ser recebida, como é que se inserirá no corpus jurídico pré-existente e os eventuais problemas de execução.

1.2.7 Caso a Comissão retire propostas legislativas em fase de exame, conviria que justificasse essa decisão e consultasse as instituições legislativas e consultivas, bem como as organizações da sociedade civil, cujo parecer havia sido solicitado ou cujos interesses são afectados por aquela decisão.

1.2.8 A avaliação legislativa, ex ante e ex post, é apenas concebível como exercício pluralista e participativo, para lhe conferir uma legitimidade política e prática incontestável. Enquanto a avaliação ex ante precede e, depois, acompanha o processo de elaboração, a avaliação ex post efectua-se em dois tempos: primeiro, durante a fase de transposição das directivas ou de execução dos regulamentos, que pode fazer surgir as primeiras dificuldades de recepção e de execução, depois, quando da avaliação de impacte propriamente dita feita após um período pré-determinado de execução no terreno, a qual pode pôr em evidência consequências imprevistas ou mesmo indesejáveis. Esta avaliação de impacte pode implicar um efeito de retorno (feed back) sobre a legislação ou sobre as modalidades da sua execução (1).

1.2.9 As consequências negativas ou imprevistas podem ser de natureza muito diversa: a sua avaliação em termos de custos excessivos para as administrações ou para os utentes deve ser completada pelo estudo do seu impacto social, económico, ambiental ou em função dos direitos fundamentais.

1.2.10 Importa avaliar o exercício das competências de execução, tanto comunitárias (execução directa, comitologia de regulamentação, agências de regulação) como nacionais (ministérios, autoridades descentralizadas, autoridades administrativas independentes), o seu impacto (diligências administrativas pedidas aos utentes, custo, complexidade) e a efectividade dos controlos ou das sanções eventuais. O legislador deve poder efectuar um acompanhamento deste exercício que combina regulação e execução.

1.2.11 Os Estados-Membros devem também desenvolver e aperfeiçoar os seus próprios instrumentos de avaliação e depois fazer relatório à Comissão e ao legislador nacional dos resultados, pondo em evidência os êxitos e os problemas encontrados.

1.2.12 Uma política de coordenação, de informação e de intercâmbio sobre as práticas nacionais e a sua eficácia, a publicação regular de quadros de transposição, como se prevê na decisão da Comissão, bem como o painel de avaliação do avanço do mercado interno, permitirão um acompanhamento efectivo e correcções.

1.2.13 O Comité Económico e Social Europeu, como se comprometeu em Outubro de 2000 (Código de Conduta), continuará a emitir um parecer anual sobre o relatório global «Simplificar o acervo e legislar melhor», bem como sobre as comunicações e os diferentes relatórios sectoriais apresentados pela Comissão no tocante à simplificação do acervo e à qualidade da legislação.

1.3 Conclusão

1.3.1 O CESE considera que a tarefa de tornar o corpus jurídico comunitário mais simples, coerente e pertinente não é unicamente uma questão de métodos e de técnicas, mas uma questão profundamente política que exige uma intensa mobilização interinstitucional, sustentada por um apoio participativo igualmente intenso da sociedade civil organizada.

PARECER

2. Introdução

2.1 O Comité Económico e Social Europeu (CESE) recebeu da Presidência britânica um pedido de parecer sobre o tema «Legislar melhor»; recebeu também o 12.o relatório da Comissão sobre o tema da simplificação do direito comunitário e tomou em consideração a comunicação «Legislar melhor, crescimento e emprego» que deu seguimento ao Conselho Europeu sobre a revisão da Estratégia de Lisboa, bem como a recente decisão da Comissão sobre a transposição das directivas.

2.2 As sugestões do Comité não põem em causa o método comunitário, assente no Estado de direito (rule of law), reafirmado e consolidado no Tratado Constitucional, e completado por um procedimento de intervenção directa da sociedade civil junto do poder de iniciativa. Elas baseiam-se essencialmente nas conclusões do Conselho de Edimburgo de 1992, no Livro Branco sobre a governança europeia e na Estratégia de Lisboa (2000-2001), bem como no Acordo Interinstitucional de 16 de Dezembro de 2003, e têm em conta os trabalhos começados por iniciativa das seis Presidências e do Conselho.

2.3 Insistem, no entanto, na participação da sociedade civil no processo de elaboração, avaliação e posterior revisão da legislação. As opiniões e propostas sobre o objectivo e a qualidade dos projectos legislativos visam contribuir de forma construtiva para melhorar o ambiente jurídico e administrativo para as empresas e os cidadãos.

2.4 O CESE reconhece a necessidade de legislar melhor e acolhe qualquer iniciativa neste sentido. No entanto, sublinha que as regulamentações não devem ser consideradas inúteis nem cerceadoras de que a UE se adapte aos desafios que se lhe colocam. Além do mais, o CESE não poderia apoiar um processo que levaria a Comissão, na qualidade de guardiã do interesse comunitário e motor da integração europeia, a renunciar ao exercício do seu direito de iniciativa, que contribui para a criação de «uma União cada vez mais estreita entre os povos».

I. LEGISLAR MELHOR — DE QUE SE TRATA?

3. Legislar melhor — Uma estratégia comunitária prioritária

3.1 Legislar melhor é contribuir para uma governação melhor e para uma legislação mais simples e compreensível que é igualmente capaz de dar à sociedade civil uma boa imagem das instituições europeias na sua capacidade de governar eficazmente; é, portanto, restabelecer a confiança da sociedade civil nas instituições produtoras das normas.

3.2 Actualmente, o princípio de igualdade perante a lei volta a ser posto em causa pela complexidade e pela quantidade de normas em vigor, pela dificuldade de acesso ao direito aplicável e ao direito em preparação; os imperativos de inteligibilidade e de acessibilidade da legislação devem dominar a simplificação do acervo e a preparação de novas propostas legislativas.

3.3 A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, adoptada em Nice, em 2000, afirma o direito dos cidadãos europeus a uma boa administração. A informação e a participação dos destinatários, a necessidade da proposta legislativa, o recurso a peritos independentes e fiáveis, a aplicação dos princípios de proporcionalidade e de subsidiariedade, a qualidade da legislação, da sua transposição e da sua aplicação, e a simplificação administrativa são condições essenciais da eficácia deste direito do ponto de vista dos utentes do direito.

3.4 As prioridades «Simplificar o acervo» e «Legislar melhor» acompanhadas de acções comunitárias para esse efeito fazem parte da boa governação e exigem que se lhes dediquem recursos suficientes; é necessário integrá-las no processo de elaboração e de aplicação da legislação. O processo, uma vez bem estabelecido, deve ser politicamente apoiado ao longo do tempo por recursos adequados.

3.5 A simplificação do acervo comunitário e a melhoria da qualidade e da eficácia da legislação tornaram-se uma prioridade comunitária absoluta para a competitividade, o crescimento e o emprego, o desenvolvimento sustentável, a qualidade de vida dos cidadãos da União, nomeadamente para facilitar a actividade económica das empresas europeias no mercado interno e nas trocas comerciais com os países terceiros.

3.6 Todavia, os trabalhos efectuados e as iniciativas empreendidas estão ainda longe de ter produzido todos os seus resultados; o insucesso actual da estratégia de Lisboa, a constatação e as propostas do relatório de Wim KOK e o seu relançamento pelo Conselho Europeu implicam necessariamente uma reavaliação da estratégia iniciada em 1992, aliás notavelmente reforçada desde 2001 pelas instituições e os Estados-Membros, a fim de melhorar a legislação e a sua aplicação.

3.7 O CESE partilha o ponto de vista da Comissão de que se impõe uma reavaliação global das necessidades e dos recursos disponíveis, o que também se aplica a nível nacional.

3.8 Ora as dificuldades da Europa em matéria de competitividade, de realização de uma economia do conhecimento, e a nível político, em termos de transparência, participação, eficácia e aceitação da legislação pelos cidadãos e as empresas, exigem um reforço decisivo, ou mesmo, em alguns aspectos, uma redefinição dos métodos, acompanhada de uma reafectação dos meios para legislar melhor numa Europa a 25, cujo alargamento irá, aliás, continuar.

3.9 A actual estratégia da Comissão depreende-se claramente de duas comunicações publicadas em Março de 2005 (2) e deveria ser completada pela proposta de um quadro operacional para as agências, durante este ano. No entender do CESE, esse quadro deve limitar-se a apresentar linhas directrizes, sem pôr em causa a autonomia das agências, que já são controladas pelo Tribunal de Contas na execução dos seus orçamentos e pela autoridade judiciária em caso de contencioso.

3.10 No décimo segundo relatório «Legislar melhor 2004» (3), recordam-se o plano de acção da Comissão «Simplificar e melhorar o ambiente regulamentar», o acordo interinstitucional (AI) de Dezembro de 2003 (4) e a estratégia dos Estados-Membros inscrita no programa de acção intergovernamental adoptado em Maio de 2002 pelos ministros da Administração Pública. No seu décimo primeiro relatório «Legislar melhor 2003» (5), a Comissão lembrou os seus objectivos, que foram depois especificados em pormenor em oito comunicações temáticas (6).

3.11 O plano de acção da Comissão resulta de trabalhos preparatórios efectuados por peritos e do Livro Branco sobre a governança europeia de 2001, bem como dos trabalhos do grupo para a qualidade da regulamentação criado em 2000 pelos ministros da Administração Pública; actualmente existe um consenso bastante amplo.

3.12 A melhoria do acervo comunitário através da sua simplificação constitui um objectivo essencial para a Comissão, que se dotou dos métodos e meios necessários para o atingir.

3.13 A Comissão adoptou também disposições-quadro em relação às modalidades das consultas prévias, à condução das avaliações de impacte, à qualidade e às modalidades de redacção da nova legislação, desde o início do processo lançado pelo Conselho de Edimburgo de 1992 em matéria de simplificação e de respeito pelos princípios da proporcionalidade e da subsidiariedade. Doze relatórios anuais têm vindo a relatar o acompanhamento e os progressos, mas estes, se bem que reais, ainda estão longe de convencer totalmente os utentes do direito.

3.14 A iniciativa com vista a uma melhor legislação lançada pelo Conselho, durante a Presidência irlandesa, foi objecto, em 2004, da declaração das seis Presidências (7). O Conselho Competitividade de Novembro de 2004 identificou uma vintena de actos legislativos (repartidos por 15 prioridades) para a simplificação e prosseguiu os seus trabalhos para esse efeito em Fevereiro de 2005; a Comissão decidiu pôr em prática estas orientações e é imperioso que seja bem sucedida.

3.15 Na sua comunicação «Legislar melhor para o crescimento e o emprego na União Europeia» (8), a Comissão redefiniu a sua abordagem de 2002 no quadro da revisão da estratégia de Lisboa.

3.16 Por sua vez, o CESE, na qualidade de representante institucional da sociedade civil organizada, também está determinado em contribuir, a montante e muito mais activamente, para a iniciativa de dotar a Europa de uma legislação melhor, mais clara, mais coerente e mais eficaz, a fim de responder às legítimas expectativas dos cidadãos e das empresas. O protocolo (9) celebrado com a Comissão permite-lhe organizar consultas sobre as propostas legislativas. Os seus pareceres devem ser, neste aspecto, mais incisivos e assumir prioritariamente o ponto de vista dos destinatários da legislação.

4. Fundamentos de uma estratégia para legislar melhor na Europa

4.1 A legislação constitui o meio privilegiado de acção comunitária, por força do quadro jurídico fixado pelos Tratados, diferentemente dos Estados-Membros, que podem recorrer a uma maior variedade de instrumentos.

4.2 O aperfeiçoamento da legislação (existente e futura) deverá visar não só a simplificação, mas também a utilização coerente dos conceitos jurídicos e a clareza da redacção, prioritariamente nos domínios em que a legislação é mais evolutiva, mais abundante ou mais complexa. Pode-se referir como exemplo a legislação relativa ao mercado interno e ao ambiente, à política dos transportes ou às estatísticas.

4.3 A Estratégia de Lisboa, nomeadamente a necessidade de melhorar a competitividade e o objectivo de uma melhor governança europeia (10), implicam, em especial, que se proceda a um exame da função de regulação e das condições do seu exercício, bem como das repercussões da legislação europeia nos Estados-Membros (legislação, administração), para assegurar uma aplicação mais uniforme do direito e a coerência legislativa, em condições de concorrência equitativas (level playing field) no mercado interno. Para isso, as transposições não devem aditar disposições inúteis nem complicar as directivas.

4.4 O Conselho Europeu de Lisboa pedira já à Comissão, ao Conselho e aos Estados-Membros que definissem, para 2001, uma estratégia de simplificação do ambiente regulador, mediante uma acção coordenada (11). Realçara também a necessidade de uma orientação para novos modos de regulamentação mais flexíveis.

4.5 O CESE considera que estes novos modos de regulamentação, que merecem o seu apoio (12), implicam um empenhamento mais directo e mais permanente da sociedade civil na acção legislativa, seja em cooperação com as instituições, seja de forma mais autónoma (co-regulação e auto-regulação), como previsto pelo acordo interinstitucional de Dezembro de 2003.

4.6 É conveniente criar novas parcerias com os actores socioeconómicos (mobilizar melhor os Comités do Emprego, do Diálogo Social, mas também, eventualmente, criar comités sectoriais ou grupos de trabalho temáticos, por exemplo), num momento em que a economia se globaliza e desmaterializa (economia digital e sociedade do conhecimento, questões de propriedade industrial e de direitos de autor, auditoria das empresas e novos instrumentos e serviços financeiros) (13), o que põe em causa os procedimentos e instrumentos tradicionais ou pressupõe, em todo o caso, que se ultrapasse a sua dificuldade de se adaptarem à rápida evolução dos mercados e às necessidades em matéria de inovação e de investimento ou de formação e investigação.

4.7 Pelo seu lado, a Comissão já utiliza procedimentos de consulta e avaliações de impacte, cujo roteiro é publicado anualmente, recorrendo, em especial, ao método comparativo de análise «custo-benefício», o qual é completado por outros mecanismos como a análise multicritérios. A utilização exclusiva do balanço da análise «custo-benefício» não constitui, no entender do CESE, um instrumento inteiramente pertinente para todos os domínios e consequências da legislação (saúde pública, ambiente, por exemplo). Com efeito, o exercício de direitos fundamentais ou considerações de interesse geral, por definição difíceis de avaliar em termos de custo-benefício, são de incluir na análise.

4.8 Para além da comunicação «Actualizar e simplificar o acervo comunitário» (14), que fixa o quadro de acção, foram lançadas duas iniciativas mais específicas relativas, por um lado, à legislação agrícola (15) e, em 2004, à da pesca (16), legislações particularmente densas e que evoluem rapidamente, e, por outro lado, à simplificação da legislação do mercado interno (SLIM), em curso desde 1996 e que teve resultados parciais mas animadores, embora pouco seguida pelo Conselho e pelo Parlamento, ao ponto de parecer ter sido abandonada (17).

4.9 O Acordo Interinstitucional (AI), de 16 de Dezembro de 2003, entre a Comissão, o Parlamento e o Conselho (18) visa estabelecer entre as instituições uma abordagem renovada da função legislativa, que abra possibilidades acrescidas favoráveis ao contrato, à co-regulação e à auto-regulação. O CESE adoptou um parecer, a seguir a esse acordo, sobre o tema da simplificação (19) e o relatório de informação, já referido, sobre as formas alternativas de regulação (20). Anteriormente, o CESE concentrara toda a sua atenção sobretudo na acção SLIM. A execução do AI deverá fazer-se, para o Comité, dando uma atenção especial às PME e à aplicação da Carta das Pequenas Empresas Europeias.

4.10 Afirma-se, por vezes, que mais de metade da legislação aplicável nos Estados-Membros é de origem comunitária; o número avançado em 2000, aquando dos trabalhos preparatórios sobre a questão da governança, era de 80 000 páginas de acervo comunitário; actualmente, outros estudos mostram uma evolução mais moderada: cerca de 10 % da nova legislação interna.

4.11 Seja como for, a aplicação desta legislação tem custos em termos de elaboração, transposição e aplicação, não só para a União e os Estados-Membros, mas também para as empresas e os particulares, que são obrigados a conhecer a lei, a cumpri-la e a observar procedimentos administrativos específicos (compliance costs — custos de aplicação).

4.12 Os custos de produção da legislação, do seu cumprimento e das suas implicações administrativas e burocráticas são difíceis de avaliar, mas há cada vez mais críticas, especialmente por parte das empresas, que salientam as exigências, as dificuldades, os obstáculos e os procedimentos às vezes supérfluos que dela resultam, ao ponto de constituir um freio significativo para a competitividade europeia, indo, assim, ao encontro das preocupações do Conselho e da Comissão. Estes custos devem ser avaliados, para a qualidade da legislação poder ser analisada de forma objectiva. A OCDE estima que os custos de aplicação da regulamentação variam entre 3 e 4 % do PIB europeu (21).

4.13 Contudo, a abordagem centrada nos custos de aplicação e no impacto na competitividade foca apenas um aspecto, decerto não negligenciável, mas não único nem privilegiado da questão (22). Poder-se-ia, todavia, prever uma abordagem pela via da melhor legislação, sendo esta a que, para atingir os seus objectivos, permita custos mínimos de execução e cumprimento. Esta é uma sugestão do Relatório Mandelkern que o CESE gostaria que fosse seguida, a título experimental, em propostas que terão impacte nas empresas, em especial nas PME. A Comissão já tem em conta a questão dos custos administrativos na sua abordagem e trabalha actualmente num projecto piloto para os modelar (EU Net Admin. Costs model).

4.14 Legislar constitui um acto político que envolve, para além das instituições comunitárias e dos governos, a sociedade civil organizada e todos os cidadãos europeus. Um certo número de críticas refere-se à opacidade, à complexidade dos processos de elaboração do direito europeu e à sua insuficiente transparência, bem como à introdução estéril de exigências ou de procedimentos para a transposição de uma directiva, mesmo quando esta última o não exige (gold-plating). São outros tantos procedimentos administrativos misteriosos, que multiplicam obstáculos, burocracia e custos para os destinatários (red tape). Além disso, as ONG e os parceiros sociais queixam-se, frequentemente, do carácter formal e dos limites dos procedimentos de consulta prévia, quando esta lhes exige um investimento em tempo e conhecimento especializado tão grande quanto dispendioso.

4.15 Estão, aqui, em causa problemas de visibilidade institucional, governação e democracia, tanto para as instituições como para os Estados-Membros; trata-se da imagem da Europa e das suas instituições, que hoje têm a obrigação de encontrar soluções rápidas e eficazes; trata-se, ao mesmo tempo, de responder melhor aos desafios do crescimento, do emprego e da competitividade na Europa. Os Estados-Membros também devem prever uma reforma do Estado e das suas administrações, pois estão directamente implicados nestas críticas e o seu contributo activo para uma melhor governação global é indispensável.

4.16 Esta questão tem uma incidência directa sobre o progresso do ideal europeu e da construção da União Europeia, sobretudo no momento em que o debate político sobre o Tratado Constitucional está no centro das atenções dos cidadãos. Convém responder às expectativas dos cidadãos e da sociedade civil no tocante à melhoria da qualidade e da legibilidade da legislação comunitária, bem como trabalhar para a sua simplificação, sem deixar de avaliar a carga burocrática imposta às administrações e empresas pela aplicação do direito.

II. MELHORAR A QUALIDADE DA LEGISLAÇÃO COMUNITÁRIA

5. Simplificar o acervo

5.1 Em Fevereiro de 2003, a Comissão lançou um quadro de acção com vista a diminuir o volume do acervo comunitário, melhorar a acessibilidade da legislação e simplificar a legislação existente. Nesta base, a Comissão elaborou um programa contínuo de simplificação e apresentou cerca de trinta iniciativas com efeitos de simplificação para os operadores económicos, os cidadãos e as administrações nacionais. Actualmente, há ainda 15 propostas legislativas a serem examinadas pelo legislador para adopção.

5.2 O CESE aguarda a apresentação, em Outubro de 2005, da nova fase de programação da simplificação da Comissão. Esta nova fase deverá ter em conta nomeadamente o parecer das partes interessadas (ver consulta pública aberta em 1 de Junho de 2005 no sítio EUROPA) e incluir uma abordagem sectorial.

5.3 O CESE recorda a importância da aplicação do acordo interinstitucional «Legislar melhor», adoptado em Dezembro de 2003, e nomeadamente o seu ponto 36 referente aos métodos de trabalho do Conselho e do Parlamento Europeu para o exame das propostas de simplificação.

5.4 A codificação, instrumento essencial de simplificação, deve substituir legalmente o direito disperso, agrupando-o e harmonizando-o. O direito anterior deve ser explicitamente revogado para conferir ao código a segurança jurídica que esperam os destinatários e utentes do direito. Isto implica que o legislador adopte os códigos formalmente, ao contrário da consolidação realizada pelo Serviço das Publicações Oficiais, que se reveste de um carácter técnico que não oferece as mesmas garantias de segurança jurídica, embora facilite o conhecimento do direito. A consolidação é, de facto, uma preparação para a codificação.

5.5 O domínio codificado deve oferecer um certo nível de integralidade ou de estabilidade do direito, se a codificação for efectuada em direito inalterado. Nada impede que, em alguns domínios, se preveja outra forma de codificação, quando for necessário reformular parcialmente o direito aplicável.

5.6 Se uma disposição puder constar em mais de um código, deve figurar num código a título principal e nos restantes, sob uma forma tipográfica específica, com menção do código onde está inserida a título principal.

5.7 Se a consolidação levar à constatação de que existem contradições internas, tais como definições ou vocábulos divergentes entre textos, deverá apresentar-se ao legislador, com a máxima brevidade possível, uma reformulação global, que substitua o texto consolidado.

5.8 Os eventuais erros de revogação ou de codificação serão corrigidos e publicados o mais rapidamente possível.

5.9 O recurso sistemático à consolidação constitui um meio contínuo e eficaz de simplificação, que pode pôr em evidência a necessidade de codificar ou rever a legislação para a tornar mais clara e coerente, o que facilita muito o acesso ao direito em vigor.

5.10 O sítio Internet da EURlex deve permitir o acesso a todo o direito aplicável; todos os textos codificados e consolidados que representem o direito em vigor devem estar permanentemente integrados na EURlex.

5.11 Ora, ao fim de um certo período, torna-se difícil consultar os textos aplicáveis devido ao método de acesso aos Jornais Oficiais, o que dificulta o conhecimento pleno do acervo comunitário: este problema técnico deve ser corrigido.

6. Propostas do CESE sobre os métodos a considerar para legislar melhor

6.1 O sítio Internet da PRElex deverá permitir o acesso a todo o direito em preparação, situando este último no seu contexto (acompanhado das avaliações, consultas, estudos e explicações); quando uma legislação em preparação remete para outras directivas ou regulamentos, uma ligação em hipertexto deveria permitir aceder directamente a estes, independentemente da sua data de publicação no Jornal Oficial.

6.2 Revogar explicitamente ou alterar as normas anteriores contraditórias com legislação nova.

6.3 Esses métodos já existem, na sua maioria, e são utilizados, mas alguns deles têm de ser aperfeiçoados. Podem ainda prever-se outros métodos ou ajustamentos, mas a globalidade da sua aplicação não deve sobrecarregar nem retardar indevidamente processos de elaboração já de si complexos, tanto mais que o Tratado Constitucional faria da co-decisão o processo legislativo ordinário.

6.4 Assim, a Comissão propõe (COM(2005) 097) que se instituam, junto dela, duas novas instâncias de trabalho: — um grupo de peritos nacionais de alto nível em regulamentação, que a ajude na aplicação do processo «Legislar Melhor»; — uma rede de peritos científicos que emitam pareceres sobre a metodologia escolhida (avaliações de impacte, nomeadamente) de forma casuística.

6.5 A Comissão recorre já a tais conhecimentos periciais em função dos projectos legislativos; a experiência dirá se esta formalização do recurso a conhecimento pericial traz um valor acrescentado em relação às práticas actuais.

7. A montante do projecto legislativo

a) Definição dos objectivos a atingir pela legislação, em função do direito originário e da legislação já existente, incluindo a jurisprudência do Tribunal de Justiça (TJCE) no domínio em causa; exame das possibilidades de atingir da melhor forma os objectivos previstos ou perseguidos, evitando a inflação legislativa, na observância dos princípios da proporcionalidade e da subsidiariedade;

b) Hierarquização dos objectivos e definição de prioridades por meio de medidas sectoriais ou horizontais; papel do Conselho neste exercício; verificar a necessidade de legislar e se nos Tratados ou na legislação derivada não existem já meios que permitam alcançar os mesmos objectivos;

c) Planeamento a médio prazo (agenda, plano de trabalho) para atingir os objectivos definidos, integrando, para tal, o recurso a novas parcerias;

d) Definição do(s) acto(s) jurídico(s) mais adequado(s) aos objectivos a atingir: directiva (lei-quadro), regulamento (lei), simplificação (fusão da nova legislação com a legislação anterior, unificando os conceitos jurídicos e as definições, consolidação sistemática das alterações com o texto anterior, codificação, restatement — fusão da legislação dispersa num instrumento revisto e simplificado), ou outra forma de regulação através de métodos alternativos (co-decisão, co-regulação, auto-regulação «supervisionada» ou não, contratualização); integração do objectivo de simplificação e clarificação em todas as novas iniciativas legislativas;

e) Estudos de impacto preliminares, que não se limitem a uma análise de custos-benefícios em termos puramente financeiros, nomeadamente nos domínios em que é difícil fazer uma quantificação nestes termos (medidas ambientais, por exemplo: impacto na saúde pública, na biodiversidade, na qualidade do ar ou da água; medidas sociais: participação, condições de vida e de trabalho e seu impacto previsível na produtividade e na eficácia económica ou no bem-estar social); o balanço global deve ser positivo em termos de interesse público ou de interesse geral (efectividade de direitos socioeconómicos, por exemplo), mas as modalidades de aplicação devem evitar, na medida do possível, os condicionamentos excessivos, os custos de cumprimento (compliance costs) desproporcionados ou os controlos e disposições supérfluos face aos objectivos a atingir; ainda que o cálculo financeiro continue a ser indispensável, pode, em certos casos, ser relativizado perante determinados objectivos políticos prioritários;

f) democracia participativa: formas alternativas de regulação, que envolvam directamente os destinatários da legislação; no caso dos instrumentos legislativos, consulta prioritária, e de forma efectiva e suficiente, aos actores da sociedade civil mais directamente interessados, quer directamente quer por intermédio das suas organizações representativas; eventual solicitação de pareceres exploratórios ao Comité Económico e Social Europeu e/ou ao Comité das Regiões; utilização dos Livros Verdes e Brancos como instrumentos preparatórios e de ampla consulta à sociedade civil e às instituições; criação de parcerias com as organizações da sociedade civil organizada; utilização dos meios de comunicação social para explicar os objectivos e o conteúdo dos instrumentos previstos.

8. Elaboração do projecto legislativo segundo o CESE

8.1 Estudos de impacto

8.1.1 O CESE toma nota da adopção de novas linhas directrizes internas na Comissão para a análise de impacto, operacionais desde 15 de Junho de 2005.

8.1.2 As avaliações de impacte preliminares, proporcionais à amplitude e à complexidade dos objectivos a atingir, deveriam ser iniciadas com os recursos humanos e as competências existentes na ou nas direcções-gerais que queiram lançar uma iniciativa, desde que os objectivos a atingir pela legislação prevista tenham sido estabelecidos a nível político. Tratar-se-ia, assim, de uma primeira abordagem da avaliação.

8.1.3 Os critérios e métodos podem corresponder a uma norma pré-definida, mas adaptada em seguida a cada direcção-geral, na medida do necessário, ao projecto em estudo. Podem prever-se, nesta fase, consultas informais, sobre o âmbito de aplicação, os objectivos, a natureza do instrumento e o seu impacto previsível, a algumas das organizações mais representativas ou mais interessadas, assim como a peritos nacionais, sem com isso pôr em causa o princípio da consulta aberta.

8.1.4 O que o CESE entende por «estudo de impacto preliminar» (23) poderia ser, então, aperfeiçoado, internamente e, na medida do necessário, com recurso a peritos externos independentes ou a peritos nacionais com base no modelo proposto pela Comissão (24).

8.1.5 O CESE insiste em que os estudos de impacto tratem de forma equilibrada as três dimensões — económica, social e ambiental — da Estratégia de Lisboa.

8.1.6 O CESE considera que é importante colocar o estudo de impacto no centro do processo de elaboração e de aplicação da legislação; estes estudos devem deixar de aparecer como exercícios administrativos obrigatórios ou sem valor acrescentado.

8.1.7 O Comité insiste na obrigação de uma avaliação de impacte pelo menos para os projectos legislativos que tenham repercussões para as empresas ou para os trabalhadores nos diversos sectores económicos, e para as propostas que tenham que ver com a co-decisão. A escolha do instrumento legislativo ou de uma eventual alternativa à legislação (co-regulação, contratos, auto-regulação) deverá ser sempre justificada, como o prevê o Acordo Interinstitucional de Dezembro de 2003 sobre «Legislar Melhor», e do ponto de vista da sua contribuição para a simplificação jurídica ou administrativa para os destinatários. No entanto, os resultados da análise de impacto não bastam para justificar o lançamento de uma proposta legislativa.

8.2 Consultas e redacção

8.2.1 A fase seguinte, a de redacção propriamente dita da legislação, começaria também por se realizar a nível interno, de acordo com os métodos de trabalho da Comissão, nomeadamente com o Guia de Redacção, que poderá ser aperfeiçoado em colaboração com comités de juristas e de peritos que assistem a Comissão. Essa redacção pode deixar algumas opções em aberto; com efeito, da fase da consulta não deverá resultar um texto estruturado até aos mínimos pormenores, devendo os interessados ser consultados sobre as diversas opções políticas possíveis.

8.2.2 Os órgãos consultivos comunitários também devem ser ouvidos ou pronunciar-se por sua iniciativa a partir desta fase dos projectos com alguma importância; por exemplo, para além dos Livros Verdes e Brancos, o Comité das Regiões, que representa as administrações e autarquias locais, e o CESE, na sua qualidade de representante da sociedade civil organizada, deverão poder ser solicitados a emitir um parecer exploratório sobre as propostas legislativas que tenham que ver, nomeadamente, com o mercado interno, a economia, as empresas, o comércio internacional, as relações externas, o ambiente, as questões sociais e de imigração, o consumo, as reformas das legislações agrícolas. O parecer deverá incidir no estudo de impacto preliminar e nos objectivos perseguidos e meios para os atingir.

8.2.3 Com efeito, emitir pareceres sobre textos legislativos já elaborados e que foram objecto de primeiras arbitragens constitui um exercício demasiado tardio para influenciar significativamente a economia geral desses textos; as competências especializadas dos Comités poderiam contribuir, assim, já a montante, de forma muito mais construtiva para uma melhor legislação e para a sua compreensão e aceitação pelos destinatários.

8.2.4 Nesta fase, deveria realizar-se a consulta directa aos interessados e às instituições ou organizações nacionais e locais, combinando meios clássicos (audições, seminários, pedidos de pareceres) e electrónicos (correio electrónico, questionário no site da direcção-geral competente a título principal). Em aplicação dos protocolos celebrados com os órgãos consultivos, estes podem organizar alguns dos procedimentos de consulta: a sua utilização deveria ser desenvolvida.

8.2.5 A criação de uma consulta aberta através de um site comunitário pressupõe a utilização de meios de comunicação e de publicidade adequados para que o site, a sua natureza e o resumo do seu conteúdo sejam conhecidos pelo maior número possível de pessoas, actores socioeconómicos, empresas ou administrações locais interessadas no projecto legislativo; poderia ser constituído um registo das organizações europeias e nacionais, das administrações locais, dos CES nacionais e regionais, para os alertar por correio electrónico para a abertura de consulta; os órgãos de comunicação pertinentes poderiam também ser alertados (comunicação social geral, especializada, profissional, etc.) com vista à difusão da informação.

8.2.6 No final, deve publicar-se, no site da Comissão, uma síntese objectiva das respostas às consultas. Esta síntese deverá estar livre de qualquer preconceito ou tendência para adoptar prioritariamente as opções correspondentes ao sentido inicialmente pretendido pela Comissão, demarcar-se também da acção dos grupos de pressão, e isto a fim de fazer prevalecer o interesse geral sobre os interesses particulares, ou o realismo do terreno sobre as abordagens ideológicas.

8.2.7 Se assim não for, poderão surgir obstáculos difíceis de ultrapassar, como os que se verificaram em relação aos dois projectos de «pacotes portuários» (ausência de estudo de impacto, inexistência de referências às convenções marítimas internacionais da OIT ratificadas pelos Estados-Membros), ao projecto de directiva «serviços no mercado interno» (renúncia à harmonização das legislações), ou à proposta de directiva relativa à patenteabilidade dos inventos que implicam programas de computador (que introduzia sérios equívocos e incerteza jurídica e sobre a qual o CESE expressara fortes reservas, e que acabou por ser finalmente rejeitada em segunda leitura pelo Parlamento (25)).

8.2.8 No que se refere ao impacto sobre as administrações nacionais, principais executoras da legislação comunitária, seria conveniente recorrer aos métodos já aplicados em muitos países criando ligações entre a direcção-geral competente e os serviços idóneos da administração nacional, das direcções jurídicas e das direcções técnicas pertinentes. Há que prever uma cooperação e avaliações dos procedimentos internos de estudo do impacto — benchmarking –, a fim de estabelecer critérios comparáveis que tenham em conta os destinatários finais da legislação.

8.2.9 Os critérios usados na determinação da qualidade e do impacto da legislação deverão ser simples, como os propostos no Relatório Mandelkern (26), e utilizar da melhor forma os recursos estatísticos europeus e nacionais existentes, bem como a experiência dos serviços de controlo ou inspecção. Não deverão descurar a consulta do pessoal encarregado da execução e do acompanhamento que a porá em prática, prevendo também as necessidades de informação e, eventualmente, de formação complementar ou de recrutamento/reafectação de pessoal para uma execução eficaz no terreno.

8.2.10 Tratar-se-á, na verdade, de determinar, tão detalhadamente quanto possível, os custos e as condições técnicas necessárias para a execução, em cada um dos níveis em causa, tendo em conta a legislação já existente no domínio visado. Poder-se-á atingir, assim, o objectivo de um melhor conhecimento dos diversos aspectos do impacto da legislação prevista, a fim de minimizar o custo da sua aplicação.

8.2.11 A rede de peritos científicos criada junto da Comissão poderá trabalhar no aperfeiçoamento do método actualmente seguido pela Comissão para lhe reforçar a eficácia. Terá, também, eventualmente, de examinar os estudos de impacto específicos ligados aos projectos ou às alterações que lhe fossem apresentados.

8.2.12 É necessária uma programação para cada projecto que defina as etapas e permita conhecer os limites temporais que devem inscrever-se num planeamento, de duração razoável, da preparação da legislação, tendo em conta as eventuais implicações e urgências.

8.2.13 Os estudos de impacto considerados incompletos ou insuficientes deveriam poder ser revistos, se necessário recorrendo a peritos externos. O Parlamento acaba de criar uma nova rubrica no seu site OEIL (27), relativa à análise dos estudos de impacto, que poderá vir a complementar, talvez de forma crítica, as publicações já efectuadas pela Comissão (roteiro e avaliações específicas de todos os projectos adoptados em co-decisão que a Comissão se comprometeu a realizar a partir de 2005).

8.2.14 Cumpridas estas etapas, tornar-se-á possível finalizar a proposta legislativa, o estudo de impacto (28) e a ficha financeira, bem como as explicações destinadas a fazer entender aos utentes, aos práticos e aos legisladores comunitários e nacionais — em termos tão compreensíveis quanto possível — as finalidades, o alcance e as consequências práticas da legislação proposta. Sobretudo nesta fase deverá haver um «controlo de qualidade» da legislação; falta definir-lhe as modalidades práticas.

8.2.15 A comunicação da Comissão aos legisladores e aos órgãos consultivos comunitários e nacionais, ou aos órgãos locais de aplicação e de controlo, deveria conter todos estes elementos.

8.2.16 Uma vez escolhido o instrumento, importará definir com precisão o seu âmbito de aplicação distinguindo o que é próprio do instrumento previsto (directiva) daquilo que poderia figurar num instrumento diferente (regulamento), ou ainda ser próprio de um método de regulação alternativo.

8.2.17 A redacção deverá ser clara, sem ambiguidades, referir explicitamente, para além da base jurídica escolhida, os outros artigos em causa dos Tratados e a legislação anterior (a simples remissão técnica para uma edição do JOCE não será suficiente. Convirá, antes, especificar a denominação completa e resumir sucintamente o conteúdo e o alcance dos instrumentos referidos, para que o texto possa ser compreendido pelos utentes do direito e não apenas por juristas especializados). Os considerandos ou os fundamentos serão particularmente importantes para tornar inteligíveis os objectivos e o conteúdo da legislação propriamente dita, e deverão ser redigidos com clareza, evitando desenvolvimentos parasitas.

8.2.18 A evolução ou posterior alteração da legislação poderá ser integrada na própria legislação (relatório da Comissão após um determinado período de aplicação, definido à partida, ou, melhor ainda, uma cláusula-tipo de revisão — sunset clause — aplicável no fim de um certo prazo, por exemplo três anos) (29), o que pressupõe a existência de um sistema de informação, de feed back, apoiado na solicitação de informações e sugestões por parte da sociedade civil, que deverá dispor de um interlocutor comunitário para o efeito (ponto de contacto único a nível das representações comunitárias nos Estados-Membros, ou determinado serviço da Comissão, indicado na própria legislação).

8.2.19 Em aplicação da cláusula de revisão, a Comissão deveria, então, propor emendas ou uma iniciativa, dentro de um determinado prazo, ou explicar, nesse mesmo prazo, por que razão considera não serem necessárias alterações.

8.2.20 Alguns «think tanks» preconizam que se crie uma agência europeia de controlo da qualidade ou da pertinência da legislação. Seria desproporcionado, e contrário à letra e ao espírito dos Tratados, criar uma espécie de autoridade superior de supervisão da legislação com poderes de alteração. Isso poria em causa o poder — e o dever — de iniciativa da Comissão. O Comité não é de modo algum favorável à criação dessa «super-agência» de controlo do exercício do poder de iniciativa da Comissão. Prefere insistir nos procedimentos de consulta ex ante e na qualidade dos estudos preliminares de impacto, bem como nos estudos e nas consultas ex post.

8.2.21 Os poderes regulamentares autónomos ou delegados também devem ser objecto de avaliação, pois os comités de legislação e as agências regulamentares operam com uma relativa opacidade comparativamente com os processos legislativos normais. O legislador deve poder controlar o exercício destes poderes. Além disso, a composição dos conselhos de administração das agências deveria incluir uma representação paritária dos parceiros sociais.

8.2.22 A qualidade das traduções nas línguas oficiais da União é, por vezes, um problema. Há que reforçar o número e as competências dos juristas-linguistas da Comissão, para ter em conta os alargamentos. A competência especializada em matéria de legística formal e avaliação legislativa deverá ser desenvolvida a nível interno para os funcionários envolvidos na redacção das propostas legislativas e no esforço de simplificação, e reforçada nas formações jurídicas universitárias nacionais, para permitir o recrutamento de futuros funcionários europeus e nacionais qualificados. Algumas universidades já ministram essa formação e efectuam investigação nestes domínios, podendo ser aproveitada a sua competência especializada.

8.2.23 Antes da publicação de uma iniciativa, os comités de peritos ad hoc, que funcionam junto ou no seio da Comissão, deverão fazer sugestões tendo em vista a clareza, a coerência e a pertinência do conteúdo e da redacção, bem como a unidade das noções e dos conceitos jurídicos utilizados nos diferentes projectos de instrumentos, e comparativamente com a legislação já em vigor. A Comissão já concebeu um guia prático comum destinado às pessoas que contribuem para a redacção das propostas legislativas, a fim de promover a uniformidade das noções e dos conceitos jurídicos utilizados e a coerência do direito. O que está em causa é aplicar correctamente essas normas de redacção.

8.2.24 A qualidade da legislação dependerá, pois, grandemente dos estudos de impacto e dos procedimentos de consulta preliminares, que visarão prevenir alterações demasiado numerosas ou demasiado amplas relativamente ao projecto inicial; a qualidade das alterações também é susceptível de influenciar a do texto final. Se estiverem em causa modificações de consensos pouco claras ou redigidas de forma vaga, para satisfazer toda a gente, a efectividade e a clareza do direito poderão ser afectadas. Um comité de terminologia (juristas-linguistas e peritos) poderia ajudar a Comissão a reformular as alterações propostas, a fim de conservar a clareza e a coerência das emendas que ela poderia aceitar com vista a uma nova leitura.

8.2.25 O Comité verifica, com interesse, que a Comissão revê as suas orientações de avaliação de impacte fixando orientações mais claras no que respeita à economia e à competitividade e prevê, além disso, um exame de compatibilidade com a Carta dos Direitos Fundamentais (30). Esta abordagem responde a algumas sugestões do presente parecer e o Comité acompanhará a sua aplicação.

8.2.26 Dever-se-ia igualmente prever a realização de estudos de impacto sobre as emendas apresentadas pelo legislador europeu, quando as mesmas sejam substantivas, recorrendo-se para tal ao método elaborado pela Comissão, mas evitando prorrogar indevidamente os processos de adaptação. Neste contexto, o CESE espera que as três instituições possam definir uma abordagem comum para a análise de impacto no âmbito da aplicação do acordo interinstitucional «Legislar melhor».

9. Contributo dos tribunais comunitários

9.1 Será conveniente limitar o mais possível a obrigação de recorrer a interpretações para compreender a legislação, embora a interpretação pelo juiz, completada pela da doutrina e dos práticos, continue a ser indispensável para a aplicação do direito aos casos específicos. Mas uma legislação pouco clara ou incerta põe em causa a segurança jurídica, aumenta os custos da sua aplicação devido à obrigação de recorrer permanentemente a peritos jurídicos e técnicos e, eventualmente, aos tribunais, bem como os prazos de aplicação ou as transposições incorrectas. Os tribunais, vêem-se, assim, compelidos a substituir o legislador, enquanto os processos correm o risco de se acumularem a ponto de prejudicarem a eficácia do direito de acesso aos tribunais ou, pelo menos, a um processo equitativo num prazo razoável.

9.2 Através das suas respostas às questões prejudiciais, os tribunais comunitários favorecem a uniformização dos direitos nacionais. Contudo, a eventual má qualidade da legislação obriga-os a clarificar a significação e o alcance jurídicos de disposições de interpretação incerta, suprindo, assim, uma falha do legislador.

9.3 Por último, futuramente deveriam explorar-se ao máximo as possibilidades de criar secções especializadas de primeira instância, para permitir que o Tribunal decida em primeira instância com a maior brevidade possível e desempenhe, em segunda instância, da melhor forma e rapidamente, o seu papel uniformizador da jurisprudência e clarificador do direito comunitário originário e derivado.

10. Papel dos Estados-Membros

10.1 Os governos e os seus representantes no COREPER, nas diversas formações do Conselho e nos comités de legislação têm especial responsabilidade na elaboração e na aplicação da legislação, tanto na qualidade de poder legislativo como na de poder executivo em conjunto com a Comissão.

10.2 Logo na fase de exame dos projectos, deveria iniciar-se uma melhor cooperação entre os negociadores e os serviços dos ministérios envolvidos na transposição e na aplicação, a fim de antecipar e preparar melhor as disposições de aplicação e reduzir os prazos de execução.

10.3 Para além da sua inserção no sistema institucional comunitário e das transferências de competências ou dos modos de exercício conjunto destas últimas, o Estado-Membro também evoluiu a nível interno; viu surgir múltiplos centros de decisão, devido à descentralização ou à desconcentração das administrações e serviços do Estado, à transferência de competências para autoridades territoriais ou órgãos administrativos independentes e agências dotadas de poderes de regulação e administração, com as consequências orçamentais que tal implica. Para além da União Europeia, também está sujeito a ordens jurídicas supra-nacionais (aceites e, por isso mesmo, obrigatórias, por força do princípio de pacta sunt servanda), e o seu domínio sobre a governação económica enfraqueceu em certos domínios (globalização e OMC, mercado único, privatizações).

10.4 Ora a reforma do Estado e das suas administrações nem sempre evolui ao ritmo desejado e as sobreposições de competências criam incerteza ou dificuldades jurídicas prejudiciais às empresas e aos serviços do Estado ou das colectividades territoriais incumbidas da aplicação do direito.

10.5 O Estado já não é a única fonte do direito; transpõe o direito comunitário de acordo com as suas regras de aplicação e de controlo, não as partilhando sempre de forma clara com o poder local ou as autoridades descentralizadas. Este facto suscita, por vezes, divergências importantes de um país para outro no tocante à aplicação do direito e das exigências administrativas de origem comunitária, em detrimento da harmonização necessária no mercado único, o que pode criar distorções da concorrência.

10.6 Se os Estados-Membros não participarem activa e resolutamente, no plano político e prático, no processo de simplificação e melhoria da legislação europeia, este último não será perceptível para os cidadãos e os esforços empreendidos terão sido, afinal de contas, vãos. Os princípios de balcão único, administração electrónica, simplificação e unificação dos formulários, estão a progredir, o mesmo acontecendo em matéria aduaneira, mas com excessiva lentidão. Também há que ter em conta a «clivagem digital» na maneira de divulgar a informação entre os utentes da norma jurídica.

10.7 No entanto, muitos governos e parlamentos nacionais já tomaram consciência da necessidade de legislar e administrar melhor, muitas vezes criando órgãos especializados em escutar determinados sectores da sociedade civil e encarregados de velar pela qualidade da legislação em elaboração ou em transposição. O balanço dessas experiências merece ser feito e deve levar a intercâmbios de experiências, bem como a uma melhor harmonização dos critérios e métodos utilizados.

10.8 O papel dos tribunais nacionais e o seu recurso, bem fundamentado, às questões prejudiciais também devem ser tomados em consideração; o serviço público da justiça deve ser, de um modo geral, melhorado do ponto de vista da duração dos processos e, em alguns casos, do ponto de vista do custo do acesso dos cidadãos à justiça.

10.9 Eventualmente, o mandato dos peritos (o grupo de peritos nacionais e a outra rede de peritos independentes preconizados pela Comissão) (31) que tem por função apoiar a Comissão contribuindo para a qualidade da legislação poderia estender-se, a título consultivo, à verificação da qualidade da transposição. Poderia ser criado um sistema de alerta accionado pelas organizações nacionais da sociedade civil e pelos destinatários da legislação (ponto de contacto específico, Euro-Infocentros, etc.).

10.10 O CESE também poderia ponderar a criação de uma correia de transmissão das organizações da sociedade civil junto das secções especializadas, nomeadamente das secções de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente e de Mercado Único, Produção e Consumo por exemplo, com o seu Observatório do Mercado Único e a sua base de dados PRISM renovada. Deste modo, poderia avaliar os relatórios da Comissão em matéria de simplificação e de melhor legislação o mais próximo possível das necessidades expressas pelos destinatários e sugerir melhorias de forma mais eficaz.

11. Considerações finais

11.1 Os Estados-Membros também estarão empenhados num exercício de melhoria da legislação tendo em vista uma maior competitividade no interior da OCDE. Diferentes relatórios da OCDE revelam, na maioria dos casos, resultados limitados em relação aos objectivos pretendidos, mas alguns coincidem com as expectativas comunitárias (qualidade da regulamentação, simplificação das relações com as administrações e dos trâmites (balcões únicos), a criação de novos instrumentos de ajuda à decisão, procedimentos de tomada de decisões mais abertos (transparência, participação), administração electrónica, descentralização, etc.).

11.2 A OCDE incentiva a criação, em cada país, de uma unidade encarregada da avaliação dos custos, da qualidade e do impacto das novas regulamentações. Embora as iniciativas e os critérios a promover no que diz respeito à legislação comunitária não estejam inteiramente de acordo com os da OCDE, devido à diversidade das competências partilhadas pelos 25 Estados-Membros na União e das finalidades da legislação comunitária, existem, mesmo assim, sinergias entre as duas abordagens (32).

11.2.1 Existe, aliás, um projecto UE-OCDE em fase de preparação sobre a integração da legislação comunitária nos dez novos Estados-Membros. Merece, portanto, ser encarada uma maior sinergia entre a UE e a OCDE.

11.3 Os problemas de transposição provêm essencialmente dos governos nacionais e das suas administrações centrais. Neste domínio, a qualidade deveria constituir a prioridade essencial. Respeitar os prazos afigura-se também importante para evitar as fragmentações temporárias do mercado interno.

11.4 O alargamento do domínio da co-decisão previsto pelo Tratado Constitucional é importante do ponto de vista democrático; os procedimentos arriscam-se a tornar-se mais longos e mais complexos devido aos processos de consulta e avaliação, em diferentes momentos e a diferentes níveis. Do mesmo modo, a qualidade inicial das propostas e a qualidade da transposição das directivas podem compensar o risco de prorrogação dos prazos. A formulação dos indicadores de qualidade da regulamentação reveste-se, assim, de uma importância fundamental (33).

11.5 A questão mais difícil é a que diz respeito à simplificação do acervo comunitário. Trata-se de uma tarefa considerável e o CESE duvida de que seja possível afectar-lhe os recursos necessários sem as decisões políticas e suas implicações financeiras serem totalmente apoiadas pelos Estados-Membros. O CESE lança-lhes, por isso, um apelo nesse sentido.

11.6 É conveniente salientar que a abordagem participativa coloca exigências não negligenciáveis às organizações da sociedade civil, às instituições e seus agentes, aos governos e suas administrações. As receitas formais ou tecnocráticas não terão qualquer possibilidade de ser bem sucedidas isoladamente, mesmo que os instrumentos técnicos de legística ou os indicadores de avaliação de impacto funcionem eficazmente.

11.7 Quando a Comissão tem o poder de concluir tratados internacionais em nome da Comunidade (OMC, etc.), a consulta e a participação das organizações dos actores socioeconómicos e de outras componentes da sociedade civil devem poder ser exercidas, ao nível nacional como ao nível comunitário. Importa considerar princípios e métodos para esse efeito.

11.8 A simplificação do acervo e uma melhor qualidade da legislação não se devem confundir com qualquer tipo de ideologia de desregulamentação económica e social. Fazem parte da boa governação que leva a um melhor controlo, técnico e político, da complexa tarefa da elaboração legislativa para uma União de Estados, segundo procedimentos democráticos, participativos e racionais.

11.9 Por último, os problemas e as perspectivas de solução foram claramente apresentados; os esforços empreendidos são susceptíveis de atingir os objectivos fixados. Então por que é que os progressos, na prática, ainda são modestos? Existem factores de resistência? Quais? Os recursos são suficientes ou será necessário redistribui-los? Todos os actores envolvidos têm a vontade política suficiente de ter êxito? Os obstáculos podem ser ultrapassados? As respostas a estas questões continuam em aberto, mas parece essencial para o êxito da empresa global de «simplificar o acervo e legislar melhor na Europa» uma vontade política firme, traduzida em acções no longo prazo.

Bruxelas, 28 de Setembro de 2005. A Presidente do Comité Económico e Social Europeu Anne-Marie SIGMUND

(1) O método aqui proposto difere do da Comissão, que concebe a avaliação de impacte (impact assessment) essencialmente para a fase de concepção e de elaboração do projecto legislativo. Na opinião do CESE, uma avaliação participativa das transposições nacionais e do impacto efectivo da legislação decorrido um determinado lapso de tempo de aplicação poderia completar e reforçar de forma benéfica o sistema de avaliação, assente no conhecimento da realidade no terreno. Deste modo, será possível verificar se a intervenção legislativa atingiu os objectivos fixados.

(2) COM(2005) 97 final de 16/03/2005 e COM(2005) 98 final de 21/03/2005.

(3) COM(2005) 98 final de 21/03/2005.

(4) JO C 321 de 31/12/2003.

(5) COM(2003) 770 final de 12/12/2003.

(6) Nomeadamente «O enquadramento das agências europeias de regulamentação» COM(2002) 718 final.

(7) Advancing Regulatory Reform in Europe, joint statement 7 December 2004 (Avançar com a reforma legislativa na Europa, declaração comum de 7 de Dezembro de 2004).

(8) COM(2005) 97 final.

(9) Celebrado em 24 de Setembro de 2001.

(10) Livro Branco da Comissão sobre a Governança Europeia, COM(2001) 428 final.

(11) A Comissão deu seguimento ao pedido do Conselho nas comunicações COM(2002) 275 «Governança Europeia, Legislar Melhor» e COM(2002) 278 «Plano de acção: Simplificar e melhorar o ambiente regulador» de 06/02/2002.

(12) Ver o relatório de informação adoptado pelo CESE em Fevereiro de 2005 sobre «O estado actual da co-regulação e da auto-regulação no mercado único», CESE 1182/2004 fin de 10/02/2005.

(13) Exemplo do processo Lamfalussy, no tocante à regulação dos mercados financeiros.

(14) COM(2003) 71 final de 11/02/2003.

(15) COM(2001) 48 final, Relatório sobre a simplificação da legislação agrícola.

(16) COM(2004) 820 final de 15/12/2004.

(17) SLIM dizia apenas respeito ao mercado interno; a Comissão tenciona definir uma metodologia horizontal para todos os sectores; a publicação de novas indicações está prevista para Outubro de 2005.

(18) JO C 321 de 31/12/2003.

(19) JOCE C 112/4 de 30/04/2004.

(20) CESE 1182/2004 fin.

(21) O FMI avalia-os em 3 % do PIB; no caso da Bélgica, um estudo do Bureau fédéral du Plan avaliou-os em 2,6 %, em 2000. No entanto, o Relatório «Less is More» de Março de 2005, redigido pela Better Regulation Task Force estimou-os entre 10 % a 12 % do PIB no Reino Unido, sendo 30 % do custo total da regulação apenas para custos administrativos.

(22) O facto de não se legislar pode ter igualmente um custo, embora este não possa ser objecto de uma avaliação do impacte. Um documento recente de trabalho (staff paper) da Comissão avalia o custo da não aplicação das orientações de Lisboa.

(23) A diferença terminológica entre o CESE e a Comissão, que fala de «avaliação de impacte» e não de «avaliação de impacte preliminar» como o CESE, ilustra a diferente metodologia proposta pelo Comité.

(24) COM(2005) 97 final de 16/03/2005.

(25) JO C 61 de 14/03/2003 e JO C 294 de 25.11.2005.

(26) Elaborar indicadores de custos para o utente e para a administração por blocos homogéneos de regulamentação; utilizar um número reduzido de rubricas: complexidade, extensão dos textos, remissão para outros textos, número e importância das obrigações declarativas para os utentes ou terceiros declarantes, número de agentes necessários para a gestão do dispositivo, importância do contencioso gerado.

(27) Observatório legislativo (http://www.europarl.eu.int/œil/); de momento a página «Estudos de impacto» está em construção.

(28) A Comissão já dispõe da possibilidade de actualizar a sua avaliação de impacte à luz de novas informações previamente não disponíveis.

(29) Desde a apresentação, em 2002, do plano de acção para melhorar o quadro regulamentar [COM(2002) 278] que a Comissão inclui nas suas propostas legislativas uma cláusula de revisão/reexame de acordo com os temas regulamentados. O legislador deveria assegurar a manutenção desta disposição quando da adopção de textos legislativos.

(30) IP/05/733.

(31) COM(2005) 97 final de 16/03/2005.

(32) A OCDE insiste na privatização dos serviços públicos e na reforma do Estado (redução da administração). Estas recomendações são muitas vezes mais ideológicas do que práticas; é certo que o papel das administrações nacionais deverá evoluir no sentido de uma maior eficácia, mas o objectivo da reforma não deverá ser o de substituir o Estado pelo mercado, devendo aquele continuar a ter condições de cumprir as suas responsabilidades.

(33) A Comissão encomendou um estudo sobre estes indicadores à Universidade de Bradford e o CESE aguarda com interesse a sua publicação. É possível consultar uma publicação provisória no site da Universidade (http://www.bradford.ac.uk).