COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS 
C0M(94) 465 final 
Bruxelas, 03.11.1994 
O Crescimento Económico E O Ambiente: 
Algumas Implicações A Nível Da Política Económica 
Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu 
e ao Conselho 
Sumário 
1. Introdução e síntese 3 
2. Caracterização esquemática das relações entre crescimento 
económico e ambiente: lições a extrair do passado 5 
3. Criar um contexto adequado para as políticas ambientais: 
preços e integração 9 
4. Conceber políticas ambientais eficientes do ponto de vista 
económico: problemas de implementação 15 
5. Conclusões sobre o programa de acção em favor de um 
crescimento sustentável na perspectiva ambiental 19 
1 Introdução e síntese 
A relação entre o crescimento económico e o ambiente reveste uma importância crucial para o 
estudo da prosperidade dos Estados-membros da Comunidade Europeia. A prosperidade, isto é, o 
bem-estar em sentido lato, não depende exclusivamente do bem-estar económico, tal como é 
avaliado convencionalmente, sendo também tributário da pureza do ar que respiramos e da 
salubridade do ambiente natural, de que dependemos para usufruir de diversos serviços. No 
passado, estes factores eram dados por adquiridos. Actualmente, à medida que o nosso 
desenvolvimento se torna mais intensivo, as pressões sobre o ambiente tomam-se também cada 
vez mais acentuadas. Por conseguinte, as diversas políticas deveriam orientar-se para padrões de 
desenvolvimento respeitadores do ambiente e susceptíveis de ser sustentados ao longo do tempo. 
Tendo-se reconhecido a sua importância primordial para a prosperidade dos cidadãos da Europa, 
este princípio do crescimento sustentável respeitador do ambiente foi consagrado no Tratado da 
Comunidade Europeia, com a redacção que lhe foi dada pelo Tratado da União Europeia (artigo 
2o), que entrou em vigor em Novembro de 1993. Do mesmo modo, o artigo 130°-R do Tratado 
prevê que os requisitos de protecção do ambiente sejam integrados na concepção e 
implementação das restantes políticas comunitárias. Este princípio é também coerente com os 
compromissos assumidos pelos Estados-membros e pela Comunidade na Conferência das 
Nações Unidas sobre ambiente e desenvolvimento (CNUAD), Rio de Janeiro, Junho de 1992). 
Consequentemente, levanta-se a questão de saber quais as implicações que este novo objectivo 
da Comunidade tem sobre as políticas europeias. 
A Comissão fez uma primeira análise das consequências do princípio do desenvolvimento 
sustentável do ponto de vista ambiental para a elaboração das políticas económicas e 
orçamentais, e deseja apresentar algumas conclusões preliminares para discussão na presente 
Comunicação. Estes pontos deveriam ser considerados na perspectiva do Quinto Programa de 
Acção Ambiental (COM(92)23) e do Livro Branco sobre o Crescimento, a Competitividade e o 
Emprego (COM(93)700), que incluem alguns módulos de uma estratégia para um 
desenvolvimento sustentável na Europa. É evidente que o desenvolvimento sustentável inclui um 
grande número de facetas que vão bastante além dos aspectos ambientais nos quais se centra a 
presente Comunicação. 
1. Uma análise esquemática dos dados empíricos históricos evidencia que não existe uma 
simples relação linear entre o crescimento económico e a pressão sobre o ambiente. Apesar de 
ser verdade que as emissões de alguns poluentes crescem, de um modo geral, segundo uma 
relação directa com a actividade económica, existem diversos tipos de pressões sobre o ambiente 
que, pelo contrário, diminuem à medida que as economias prosperam. Isto sugere muito 
claramente que o crescimento económico e o desenvolvimento sustentável na perspectiva 
ambiental não são mutuamente exclusivos. Pelo contrário, pode até argumentar-se que, a prazo 
mais longo, não é provável que um possa ser atingido sem o outro. 
2. No entanto, é essencial realçar que esta evolução no sentido de um desenvolvimento 
sustentável na perspectiva ambiental não é de modo nenhum automática. Apesar de ser verdade 
que o crescimento económico gera por si só recursos adicionais, que podem ser aplicados na 
redução da poluição e na protecção ambiental, tal só poderá em grande parte concretizar-se se for 
implementado um quadro político adequado. 
3. A política ambiental está actualmente a mudar de rumo, tendo por objectivo atingir um 
modelo de crescimento sustentável, através da integração de factores de natureza ambiental nos 
processos de produção e consumo em diversos sectores, desde as primeiras fases de concepção 
dos produtos. É fundamental, para o sucesso desta política, uma maior intervenção dos 
instrumentos baseados no mercado, uma vez que tanto a eficiência ambiental como a eficiência 
em termos de custos exigem que os agentes económicos sejam orientados pelos "sinais" 
correctos. 
4. Além disso, uma vantagem importante desta abordagem baseada no mercado consiste no 
facto de atribuir aos agentes económicos individuais o papel de encontrar as soluções mais 
promissoras para os problemas ambientais. Essa estratégia poderia também contribuir para uma 
desregulamentação e para diminuir a ingerência burocrática que por vezes impede o 
funcionamento dos mecanismos do mercado, preservando também, ou mesmo melhorando, a 
qualidade ambiental. 
5. Existem dados empíricos importantes que sugerem que, entre os instrumentos de política 
baseados no mercado, os impostos e outras contribuições obrigatórias de correcção ambiental se 
revelarão uma das respostas políticas mais eficazes, em bastantes casos. Isto constitui um desafio 
considerável para as autoridades fiscais, a quem caberá resolver as diferentes questões técnicas 
que se levantam neste domínio. 
6. A necessidade de integrar os requisitos de protecção ambiental nas demais políticas 
sugere, no caso das políticas económica e orçamental, que deveriam ser identificadas as 
eventuais implicações não desejáveis dos actuais sistemas de impostos e incentivos sobre o 
ambiente, e. guando adequado, corrigidas. 
7. Simultaneamente, tudo indica que é necessária uma revisão dos actuais sistemas fiscais e 
de segurança social, por razões mais genéricas relacionadas com a economia e o emprego (por 
exemplo, na perspectiva da contribuição que estes sistemas podem prestar no que diz respeito 
aos actuais factores de rigidez dos mercados quer de bens quer de trabalho). A coincidência desta 
situação com a necessidade de introduzir impostos de correcção por motivos ambientais deveria 
ser explorada, tendo em vista o aproveitamento de eventuais sinergias. Seria assim de grande 
utilidade analisar as circunstâncias em que podem eventualmente surgir estas sinergias. 
8. Éde importância primordial proporcionar aos agentes económicos o tempo necessário para 
se ajustarem aos novos requisitos de crescimento sustentável. Assim, as modificações políticas 
deveriam ser calendarizadas de modo gradual e previsível, para reduzir os custos de ajustamento. 
9. Apesar de determinados grupos específicos de consumidores e produtores poderem ter 
dificuldades em efectuar a transição para um crescimento sustentável, tudo indica que, ao 
conceber instrumentos eficazes para um crescimento sustentável, estes problemas potenciais 
podem ser tomados em consideração. 
10. A obtenção de um largo consenso, entre as autoridades públicas, as entidades patronais e 
os trabalhadores, no que diz respeito às medidas a tomar para um crescimento económico 
sustentável na perspectiva ambiental, permitiria maximizar os benefícios económicos e ambientais 
desta estratégia. 
A presente Comunicação centra-se na concepção da política económica e nos desafios com que, 
neste contexto, as autoridades económicas e financeiras se irão defrontar. É evidente que a 
necessidade de integrar factores de natureza ambiental em outros domínios implica a necessidade 
de tomar medidas também a nível sectorial. No entanto, a presente Comunicação não diz respeito 
às políticas sectoriais individuais nem às implicações regionais, uma vez que estas requerem uma 
análise pormenorizada, caso a caso. 
A Comissão convida o Conselho e o Parlamento Europeu, bem como o Comité Económico e 
Social e o Comité das Regiões, a analisar as inter-relações entre o crescimento económico e o 
ambiente, e a debater as principais implicações a nível da política económica. 
4 
2. Caracterização esquemática das relações entre crescimento económico e ambiente: 
lições a extrair do passado 
Argumenta-se por vezes que o crescimento económico e a melhoria da qualidade ambiental são 
incompatíveis, uma vez que a expansão económica implica uma maior utilização dos recursos 
naturais, o que conduz a uma maior degradação ambiental. No entanto, esta visão "malthusiana" 
está gravemente distorcida, uma vez que apenas tem em consideração uma das relações 
existentes entre o ambiente e o crescimento económico. Existem na realidade três mecanismos 
que determinam em conjunto o impacto do crescimento económico sobre o ambiente: 
» Em primeiro lugar, é verdade que o crescimento económico implica pressões crescentes sobre 
o ambiente se não se verificarem alterações no modo de funcionamento da economia. Nessas 
circunstâncias, uma expansão das actividades económicas conduziria provavelmente a uma 
diminuição da qualidade ambiental, através de um efeito de escala. 
• Em segundo lugar, no entanto, a composição da actividade económica evolui ao longo das 
diversas fases do desenvolvimento. Na fase de arranque do crescimento económico, 
verifica-se uma redução do peso da agricultura e as economias passam a centrar-se na 
indústria transformadora, aumentando assim a intensidade de utilização de recursos e a 
poluição por unidade produzida. À medida que os níveis de rendimento se tornam mais 
elevados, as actividades do sector terciário passam a termais importância na economia. Uma 
vez que os serviços se caracterizam em geral por níveis de poluição baixos por unidade 
produzida, esta evolução abranda p crescimento da poluição. É evidente que a Comunidade 
Europeia se encontra nesta terceira fase. 
• Em terceiro lugar, a tecnologia> evolui à medida que as economias se expandem, o que deverá 
ter como consequência a redução da poluição por unidade produzida. Isto deve-se em parte 
ao facto de, que nas economias de mercado, a necessidade de produzir a baixos custos leva a 
privilegiar a eficiência na utilização da energia e a redução da intensidade em matérías-primas 
consumidas. 
No entanto, e o que é mais importante, à medida que as economias se tornam mais ricas, o 
desejo latente de se dispor de ar e água puros é traduzido nas políticas prosseguidas. Isto porque 
a "disposição de pagar" a qualidade ambientai cresce com o rendimento. Esta orientação política 
afecta a tecnologia, quer ao estimular determinadas opções, quer impondo outras. Além disso, 
uma vez que se favorecem as actividades não poluentes e se penalizam os sectores poluição-
intensivos (exigindo esforços de redução da poluição que aumentam os custos produtivos) a 
composição sectorial da economia é também afectada. Os consumidores podem também influir de 
modo directo nesta tendência, ao aumentar a sua procura de produtos "amigos" do ambiente. 
Estes últimos aspectos - as alterações na composição do produto e na tecnologia, - conduziram às 
relações directamente inversas ou em forma de U invertido que encontramos nos dados 
estatísticos respeitantes à relação entre diversas categorias de poluição ambiental e o crescimento 
económico (ver gráficos da Figura 1). Quando se verifica o arranque do crescimento económico 
nos países mais pobres, a pressão sobre o ambiente cresce rapidamente. No entanto, uma vez 
atingido um determinado nível de rendimento, o crescimento não apenas tende a aumentar as 
preferências dos cidadãos por um ambiente despoluído, mas gera também os recursos financeiros 
necessários para a adopção de acções eficazes nesse sentido. 
/-"-
Figura 1. Representação esquemática das relações entre o crescimento 
económico e o ambiente - lições a extrair do passado 
Poluição local (ex. população sem água potável) 
100 
80 
60 
40 
20 
100 1000 
Rendimento per capita (escala logarítmica) 10000 100000 
Poluição regional (ex. dióxido de enxofre) 
Microgramas por metro cúbico de ar 
I60 
100 1000 
Rendimento per capita (escala logarítmica) 10000 100000 
Poluição global (ex. dióxido de carbono per capita (a)) 
Toneladas 
100 1000 10000 
Rendimento per capita (escala logarítmica) 
(a) emissões provenientes de combustíveis fósseis 100000 
Fonte: Baseado no Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial, 1992, Banco Mundial. 
Em cidades como Paris ou Estocolmo, por, entre outros factores, terem sido tomadas medidas 
fará diminuir a utilização de gasolina com chumbo e por terem sido impostos padrões 
relativamente às emissões provenientes de instalações de aquecimento e de fábricas de 
combustão, o ar é muito mais puro do que em fíova Deli ou na Cidade do México, onde assas 
meadas nio foram infroduzidas num grau semefliante. Será de referir que foram já instituídas a 
nível comunitário algumas destas políticas (nomeadamente limites para as emissões dos 
veículos de passageiros e de grandes unidades de combustão). Além disso, tal como acima se 
afirmava, as medidas ambientais podem também ter efeitos sobre a composição sectorial da 
economia. Assim, as políticas ambientais permitem que o desejo latente de um ambiente 
despoluído se concretize, uma vez que o crescimento económico gera os meios necessários, 
quer alterando a composição da produção quer as tecnologias utilizadas. 
Nó entanto, não pode admitir-se qualquer complacência, uma vez que existem diversos 
problemas ambientais que se deterioraram nas últimas décadas. Isto é particularmente verdade 
para os problemas ambientais globais, como por exemplo a diminuição da biodiversidade e o 
aquecimento global (ver o ultimo gráfico da Figura 1). Estes problemas são de resolução 
relativamente complexa, tendo em conta a elevada dimensão internacional que assumem. 
Assim, a nossa sociedade defrontar-se-á com desafios importantes ao efectuar, nas próximas 
décadas, a transição para um desenvolvimento sustentável na perspectiva ambiental. 
A análise evidencia que os esforços de redução da poluição realizados para melhorar a 
qualidade do ambiente não foram onerosos ao ponto de prejudicar de modo significativo o 
crescimento económico tradicional. Tal não significa que esses esforços de redução tenham sido 
realizados serri custos: calcula-se que 0 impacto conjunto das diversas medidas ambientais 
tenha conduzido a despesas de entre 1% e 2% do PIB nos países de elevado desenvolvimento, 
como por exemplo os Estados-membros da Comunidade. No entanto, estes custos representam 
apenas uma fracção do crescimento acumulado nas últimas décadas, em que foram aplicadas 
estas políticas. Estes custos deveriam ser encarados em grande medida como o preço que a 
sociedade esteve disposta a pagar para dispor de uma qualidade ambiental que contribuiu de 
modo significativo para o bem-estar dos cidadãos da Comunidade. 
A longo prazo, um modelo de desenvolvimento sustentável constitui um pré-requisito para o 
crescimento da prosperidade. É evidente oue guando a poluição reduz a produtividade da terra e 
da mão-de-obra (por exemplo, através dos reflexos a nível da saúde), bem como de outros 
factores de produção a economia tende lentamente para uma estagnação, diminuindo a 
prosperidade. 
Assim, a longo prazo, o crescimento económico e o desenvolvimento sustentável na 
perspectiva ambiental devem caminhar de mãos dadas; não são mutuamente exclusivos e, 
pelo contrário, um não é possível sem o outro. 
Ao analisar os dados empíricos, ainda que incompletos, sobre a relação entre o desenvolvimento 
económico e a qualidade ambiental, é de facto impressionante ver como são frequentes os 
padrões de base ilustrados nos dois prirneiros gráficos da Figura 1. Tal verifica-se relativamente 
às concentrações de partículas em suspensão, dióxido de enxofre, dióxido de nitrogénio, 
chumbo e outros metais pesados, bem como certas outras formas de poluição. 
Estes padrões parecem especialmente nítidos para as formas de poluição local (por exemplo, 
partículas em suspensão), apesar de não se reflectirem (ainda) nos dados empíricos relativos a 
alguns dos problemas ambientais globais, como por exemplo o aquecimento global (ver último 
gráfico da Figura 1). Isto sugëre que, à medida que os países se tornam mais ricos, resolvem em 
primeiro lugar os problemas ambientais mais prementes, que originam riscos de saúde directos e 
se situam exclusivamente no âmbito da sua soberania nacional. Só numa fase posterior se 
voltam para as ameaças ambientais regionais e globais, que são mais difíceis de resolver. Isto 
deve-se, em grande medida, ao elevado número de países e às externalidades envolvidos, o 
que toma mais difícil a formulação de políticas eficazes. É evidente que existem neste domínio 
desafios importantes a defrontar rias próximas décadas. 
É por conseguinte essencial realçar que não existe nada de automático no facto de 
diversas formas de poluição parecerem diminuir à medida que as economias crescem, tal 
como acima referido. A poluição é reduzida apenas porque são tomadas determinadas 
medidas políticas. Assim, apesar de o crescimento económico gerar por si próprio meios 
para combater a poluição e, assim, a possibilidade de melhorar a qualidade do ambiente, 
isso só se concretizará se for satisfeito um pré-requisito essencial: a adopção de um 
quadro de acção eficaz. 
3. Criar um contexto adequado para as políticas ambientais: preços e integração 
A política do ambiente muda de orientação, passando a xrisar um úesenvot\mierrto sustentável.... 
A necessidade de desenvolver um contexto sólido para as políticas ambientais resulta quer da 
necessidade de desencorajar um crescimento não sustentável do ponto de vista ambiental quer 
do facto de as políticas mal concebidas correrem o risco de serem desnecessariamente 
onerosas. Poderiam pôr em risco o crescimento económico e, assim, a longo prazo, fraglzar as 
bases necessárias para a definição de políticas ambientais eficazes. É evidente que a criação 
desse quadro implica também que sejam tidos em consideração os benefícios e custos 
potenciais das medidas a tomar, ou da ausência de tais medidas. 
Uma das prioridades a ter em conia neste contexto é o desenvolvimento de instrumentos 
estatísticos fiáveis para definir políticas económicas e ambientais eficazes e eficientes. Um 
primeiro passo importante poderia consistir na instituição de um sistema de indicadores e índices 
de pressão sobre o ambiente. No entanto, uma vez que esses indicadores não permitem uma 
avaliação plena de todos os custos e benefícios das medidas, o objectivo, a longo prazo, deveria 
ser a criação de um sistema de contas económicas/ambientais integradas. Essas contas 
integradas levantam diversos problemas difíceis, de natureza metodológica e de valorimetria. por 
este motivo, a concepção de contas "satélite" das actuais contas nacionais poderia constituir 
uma abordagem operacional viável a médio prazo. 
... e dando mais atenção a aspectos que determinam a relação custo-efícâcia. 
A necessidade de um quadro de políticas eficiente é mais premente na medida em que as 
diferenças em termos de custos entre as diversas estratégias possíveis é maior do que outrora. 
Ao passo que nos primeiros tempos da política de ambiente eram possíveis melhorias 
ambientais significativas com custos relativamente reduzidos, quase independentemente do 
instrumento utilizado, actualmente parece claro que, especialmente em domínios em que os 
progressos foram mais significativos, esses custos podem aumentar acentuadamente se os 
instrumentos não forem seleccionados de modo cuidadoso, isto porque, uma vez exploradas de 
início as oportunidades de redução directas e de baixo custo, os custos de melhorias adicionais 
serão provavelmente mais substanciais. 
A "integração", nesta abordagem, constitui um factor-chave... 
Tradicionalmente, a política de ambiente tem-se baseado predominantemente na imposição de 
determinadas tecnologias è na proibição de outras. Frequentemente, essas alterações 
tecnológicas obrigatórias constituíam complementos ("no final do ciclo") relativamente às 
tecnologias existentes. Apesar de esta politica de "regulamentação e controlo" ter sem dúvida 
gerado, no passado, benefícios significativos em determinadas áreas, existe uma consciência 
cada vez maior de que é necessária uma nova abordagem para que os factores de carácter 
ambiental sejam integrados na concepção dos produtos e nos processos produtivos em vários 
sectores. Assim, a integração exige uma alargamento do conjunto de instrumentos, objectivo 
esse que foi reconhecido no Quinto Programa de Acção Ambiental da Comunidade Europeia. A 
utilização de uma combinação de medidas legislativas e instrumentos de economia de mercado, 
incluindo acordos voluntários, foi também sublinhada na Comunicação da Comissão sobre a 
competitividade industrial e a protecção do ambiente (SEC(92) 1986) e na resolução do 
Conselho respeitante à relação entre a competitividade industrial e a protecção ambiental (Jornal 
Oficial Ç 331) de 16.12.1992. A integração teria efeitos sobre todos os produtos e processos de 
produção, abrindo assim um leque completo de oportunidades para a melhoria ambiental ainda 
não exploradas, e, além disso, de desenvolvimento tecnológico e dos produtos. É evidente que 
essa abordagem integrada é susceptível de diminuir substancialmente os custos de redução da 
poluição e constituirá, deste modo, um factor precursor, dando simultaneamente origem a 
vantagens em mercados importantes para as tecnologias, bens e serviços de protecção do 
ambiente. 
Deve sublinhar-se que esta abordagem integrada conterá ainda provavelmente uma intervenção 
regulamentar em determinados casos. Por exemplo, nos casos em que os problemas ambientais 
implicam riscos directos e importantes para a saúde (por exemplo, resíduos tóxicos) e/ou nos casos 
em que os instrumentos económicos possam não funcionar em virtude de os mercados serem 
incompletos, ou por outros motivos, será também necessárior no futuro, dispor-se de uma 
regulamentação do ambiente de tipo tradicional. O objectivo da integração é antes delinear a 
combinação adequada dos diferentes tipos de instrumentos de política do ambiente, tendo em 
conta as especificidades do problema ambiental em questão. 
Assim, a questão de como chegar à adequada integração das considerações de natureza 
ambiental é extremamente importante. Existe um aspecto que parece crucial: enviar aos agentes 
económicos os sinais adequados. 
... que está estreitamente ligado a um recurso crescente aos instrumentos baseados no mercado... 
Nas nossas economias, as decisões económicas são em grande medida tomadas com base nos 
sinais proporcionados pelos preços. Uma vez que os consumidores ajustam as suas decisões em 
termos de compras à evolução dos preços, e que as empresas, por seu turno, determinam a 
concepção dos produtos, o desenvolvimento tecnológico e a organização dos seus processos 
produtivos também e em grande medida em função dos preços de mercado, é essencial que estes 
preços reflictam plenamente e de modo correcto os custos e benefícios para os indivíduos e para a 
sociedade. 
Ao assegurar que os preços reflectem a escassez subjacente, os governos podem dar aos 
consumidores, bem como às empresas, incentivos para reduzir as consequências ambientais do 
seu comportamento. A vantagem principal desta abordagem é que são enviados os sinais 
adequados.que têm efeitos sobre toda a esfera de decisão privada. Assim, em vez de impor 
tecnologias específicas, esta política integra o ambiente nas decisões quotidianas e deixa a cada 
agente individual o cuidado de encontrar as soluções mais promissoras para os problemas 
ambientais, sem comprometer a sua competitividade internacional. Ao fazer apelo às bases de 
conhecimento da sociedade, e não aos conhecimentos tecnológicos de um número limitado de 
autoridades de regulamentação, essa estratégia poderá frequentemente gerar as soluções menos 
onerosas. Além disso, uma vez que as melhorias ambientais são recompensadas, cria-se um 
incentivo importante para desenvolver tecnologias e processos produtivos não poluentes, o que, por 
seu turno, pode desencadear melhorias tecnológicas adicionais, através de um efeito de 
repercussão, e reforçar as posições nos mercados internacionais. 
...contribuindo, assim, para a desregulamentação e para uma maior flexibilidade... 
Uma característica importante desta estratégia é que é susceptível de, no caso de ser 
cuidadosamente concebida, contribuir para a limitação ou rriesmo o desmantelamento do conjunto 
de regulamentações pormenorizadas que, de acordo com uma opinião cada vez mais generalizada 
neste domínio, tem tido um efeito negativo sobre o dinamismo das indústrias europeias. Assim, 
enquadra-se perfeitamente com a necessidade de desregulamentar os mercados nas nossas 
economias, nos casos e na medida em que tal é necessário, preservando simultaneamente, ou 
mesmo melhorando, a qualidade do ambiente. Apesar de todas as formas de intervenção da 
política de ambiente serem susceptíveis de representar alguma carga regulamentar, os 
instrumentos baseados ho mercado implicam frequentemente um custo de regulamentação inferior 
ao da abordagem tradicional, "regulamentação e controlo". Tal gue não guer dizer gue não existam 
evidentemente casos em que uma abordagem regulamentar continue a ser necessária e adeguada. 
Assim, a substituição de regulamentações técnicas pormenorizadas por conjunto de sinais de 
mercado genéricos, orientados para um desenvolvimento sustentável do ponto de vista ambiental, 
contribuiria para melhorar o ambiente empresarial na Europa. É evidente que esta abordagem 
exigirá provavelmente uma alteração do papel de alguns organismos de regulamentação, que 
passariam a ser incumbidos de concebera controlar instrumentos de política ambiental baseados 
no mercado. 
10, 
Ao estimular a inovação e a criatividade, esta abordagem renovada, mais descentralizada e 
orientada para o mercado apresenta-se como a estratégia natural para a qual se deverá 
reorientar a política de ambiente nas próximas décadas, período durante o qual as nossas 
economias deverão fazer uma transição para um padrão de crescimento sustentável. 
Esta estratégia está, além disso, plenamente de acordo com o princípio do "poíuidor-pagador", que 
foi adoptado tanto pela OCDE como pela Comunidade Europeia (n° 2 do Artigo 130°-R do Tratado). 
Este princípio afirma fundamentalmente que os agentes que utilizam o ambiente, na produção ou 
no consumo, deverão pagar integralmente os custos - isto é, todos os custos incluindo os custos 
ambientais - que essa actividade implica. Umâ vez que o ambiente é partilhado por todos os 
agentes, são necessárias medidas para confrontar os agentes poluidores com estes custos, o que, 
por sua vez, significa que os governos deveriam fazer um esforço para confrontar os agentes 
económicos com os custos não reflectidos nos preços de mercado correntes (os chamados custos 
ambientais externos). Entre outras coisas, tal facto exige que sejam empreendidos esforços para 
quantificar esses custos externos. 
Na prática, tem vindo a proceder-se à intemalização dos custos ambientais externos através, entre 
outros, da criação de limites às emissões, de instrumentos orçamentais, de acordos voluntários e 
da imputação de responsabilidade civil, que oneram as actividades poluidoras com uma parte dos 
custos suportados pela sociedade. Essas medidas são compatíveis com uma abordagem assente 
nas regras do mercado, uma vez que as decisões são remetidas para os agentes económicos, 
sendo o enquadramento definido de modo a reflectir requisitos ambientais. A escolha dos 
instrumentos ou combinação de instrumentos prende-se fundamentalmente com a eficiência 
económica das medidas para atingir os objectivos sectoriais, como por exemplo, no domínio 
ambiental ou energético. 
Entre estes instrumentos baseados no mercado, os impostos ambientais poderão desempenhar um 
papel importante... 
É provável que a concepção de políticas sãs do ponto de vista económico inclua, em maior medida 
do que actualmente, incentivos e instrumentos baseados nas regras do mercado, e orientados para 
os problemas ambientais específicos em causa. Efectivamente, existe uma grande variedade de 
instrumentos baseados no mercado, como por exemplo: sistemas de embalagens com depósito, 
sistemas de autorizações negociáveis, imposições, taxas, incentivos fiscais, acordos voluntários, 
etc. Apesar de cada um destes instrumentos ter as suas vantagens específicas, tudo indica que, de 
entre este arsenal de instrumentos, os impostos e taxas ambientais se revelarão uma das medidas 
mais eficazes numa grande parte do casos. Isto constitui um desafio considerável para as 
autoridades fiscais, a quem incumbirá resolver os diversos problemas técnicos que se levantam 
neste domínio. Nomeadamente, há que procurar que o sistema fiscal não seja excessivamente 
complexo. Além disso, a adopção desta abordagem pode também exigir uma certa mudança 
cultural no seio das administrações fiscais. 
... apesar de a filosofia subjacente a estes impostos ser substancialmente diferente da subjacente 
aos impostos convencionais. 
Tradicionalmente, os impostos têm sido sobretudo concebidos para gerar receitas. Os impostos 
ambientais, pelo seu lado, têm por objectivo principal uma alteração de comportamento que, caso 
se verifique, acaba por reduzir as receitas desse novo imposto. Isto prende-se com uma diferença 
fundamental entre os impostos de incentivo e os impostos convencionais, orientados para a 
obtenção de receitas: enquanto os primeiros têm por objectivo uma alteração dos comportamentos 
no sentido de se corrigir uma distorção, sendo, por conseguinte, tão mais eficazes quanto mais 
conduzirem a uma redução das externalidades ambientais que constituem a sua matéria colectável, 
estes últimos têm por objectivo principal gerar receitas, não tendo por conseguinte como objectivo 
conduzir a uma erosão da sua base fiscal. Deve referir-se, no entanto, que é evidente que, tal como 
discutido mais acima, os impostos actuais têm na realidade, com frequência, efeitos secundários 
indesejáveis, e são raramente neutros do ponto de vista económico. 
11 
Esses impostos poderão gerar receitas fiscais significativas ... 
No entanto, existem diversas externalidades ambientais que se prevê venham a crescer 
significativamente na ausência de medidas concretas, e relativamente às quais as possibilidades de 
redução da poluição a baixo custo são actualmente limitadas. Os impostos ambientais contam-se 
provavelmente entre os instrumentos de política mais eficientes, do ponto de vista dos custos, para 
resolver estes problemas, e, nesses casos, produziriam receitas importantes uma vez que uma 
parte significativa da base fiscal se deverá provavelmente manter. Nesta perspectiva, assemelham-
se mais a alguns dos impostos actualmente existentes, como por exemplo os impostos sobre o 
factor trabalho. O imposto ou impostos propostos C02/energia, relacionados com as externalidades 
dos transportes (como por exemplo a congestão do tráfego) constituem bons exemplos. Uma vez 
que estes últimos podem provavelmente produzir, acessoriamente, receitas dã ordem de diversos 
pontos percentuais do PIB, levanta-se a questão do destino a dar a essas receitas. É evidente que 
isso deverá ser decidido a nível dos Estados-membros individuais, tendo em conta as diversas 
características específicas das respectivas economias. 
...o quepossibilitará a redução de outros impostos que originam graves distorções. 
No entanto, apesar da necessidade de consolidação orçamental patente em diversos Estados-
membros, tudo indica que, de um ponto de vista puramente conceptual, utilizar estas receitas para 
reduzir outros impostos no contexto de uma reforma fiscal neutra poderia, em muitos casos, 
constituir uma opção lógica e promissora. Lógica, uma vez que a filosofia subjacente aos impostos 
ambientais consiste numa alteração comportamental, e não em aumentar a carga fiscal global na 
economia. Promissora, porquê é cada vez mais ciaro que alguns dos impostos actualmente 
existentes implicam custos derivados de distorções significativas, em termos de redução do 
crescimento e do emprego. A eliminação desses impostos com efeitos distorçores poderia, assim, 
produzir benefícios económicos. Neste contexto, vale a pena sublinhar, tal como o fez o Livro 
Branco sobre o Crescimento, a Competitividade e o Emprego, que uma carga fiscal excessivamente 
elevada sobre a mão-de-obra - que conduz ã uma situação, em alguns Estados-membros, em que 
os custos laborais a suportar pelas entidades patronais correspondem a cerca de duas vezes o 
salário líquido após impostos - levanta problemas significativos para o funcionamento do mercado 
do trabalho, particularmente no segmento inferior da escala salarial. Neste contexto, vale a pena 
referir que, actualmente, os impostos ambientais e os impostos relacionados com problemas 
ambientais representam uma parte muito reduzida do PIB total (ver Quadro 1). Na realidade, 
enquanto o peso dos impostos de carácter ambiental em percentagem do PIB se manteve 
praticamente estável ou diminuiu mesmo, em vários Estados-membros, entre 1970 e 1992, a carga 
fiscal sobre a mão-de-obra registou um aumento efectivo de vários pontos percentuais. 
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Quadro 1 - Contribuições fiscais e sociais na Comunidade em 1992 (% do PIB) 
| 1992 
Impostos sobre o consumo 10.86 
Impostos sobre o trabalho 23.44 
Impostos sobre capital 6.98 
41.28 
dos quais: 
Receitas dos impostos relacionados com 
problemas ambientais: 
Transportes 2.37 
Detenção e aquisição de 0.72 
veículos 
Combustíveis para veículos 1.65 
Energia 0.21 
Combustível para 0.04 
aquecimento 
Gás natural 0.01 
Carvão 0.00 
Electricidade 0.08 
Outros 0.09 
Poluição e outros 0.07 
(por exemplo do solo, atmosférica,da 
água, sonora) 
Subtotal: relacionados com o ambiente 2.65 _ 
Fonte: Eurostat 
A introdução de impostos ambientais coincide com a necessidade de rever os impostos actuais, por 
outros motivos... 
Assim, apesar de se justificar por si só, a utilidade de um maior recurso à tributação ambiental 
coincide com a necessidade, emergente de razões muito diversas, de identificar possíveis efeitos 
secundários indesejáveis, dos actuais sistemas fiscais. É evidente que, nessa revisão, deveriam 
também investigar-se, em conjunto com os efeitos sobre o emprego e o crescimento, os efeitos 
ambientais dos actuais sistemas fiscais e de incentivos. Uma vez que estes sistemas têm sido 
desenvolvidos no passado de modo gradual, frequentemente em função das condições do 
momento e de modo geral sem qualquer referência aos problemas ambientais, é possível que 
existam ganhos, a nível do emprego e do ambiente, susceptíveis de serem obtidos com esse 
projecto. É evidente que, uma vez que os sistemas fiscais são substancialmente diferentes de 
Estado-membro para Estado-membro, este processo de revisão terá melhores condições de êxito 
se for empreendido a nível dos países individuais. No entanto, podem existir algumas semelhanças, 
não apenas no que diz respeito às categorias genéricas de impostos que seriam reduzidos (por 
exemplo, impostos sobre o trabalho), mas também com respeito às condições de sucesso dessa 
reforma fiscal. Assim, nestas condições, a nova orientação da política de ambiente - necessária 
quer por motivos ambientais quer por razões de eficiência em termos de custos - poderia produzir 
um segundo benefício, ao apoiar o crescimento e o emprego. Isto exigiria em especial um elevado 
grau de concertação social sobre a conveniência desta política, o que poderia garantir, na 
perspectiva das alterações fiscais, uma evolução dos salários moderada, e que a melhoria das 
condições de contratação de mão-de-obra não sejam contrabalançadas por uma evolução negativa 
a nível dos rendimentos não salariais. Este efeito poderia ser ainda mais reforçado pelos efeitos 
positivos induzidos por um desenvolvimento faseado de tecnologias não poluentes, e, 
consequentemente, uma consolidação da posição nos mercados internacionais destes produtos em 
resultado das vantagens inerentes aos precursores. 
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... o que sugere que uma combinação destes dois objectivos pode conduzir a sinergias, desde que 
sejam satisfeitas certas condições 
A este propósito, a existência de um consenso social sobre a orientação fundamental da política 
seria importante, uma vez que poderia evitar uma evolução salarial desfavorável, susceptível 
provocar uma erosão dos benefícios da diminuição da carga fiscal sobre o trabalho. Além disso, a 
alteração estrutural que o crescimento ambiental requer dá maior ênfase à necessidade de 
aumentar o potencial de ajustamento estrutural das nossas economias. Á eliminação dos entraves 
ao bom funcionamento dos mercados de bens e do mercado de trabalho justifica-se em si mesma, 
mas é especialmente importante se se empreender uma política de reformas estruturais. È sem 
dgvida um domínio em que é útil um intercâmbio de práticas e experiências passadas. 
Existem quatro razões pelas quais as autoridades responsáveis pelas políticas económica e 
orçamental podem desejar interessar-se particularmente- e ter mesmo um papel precursor, no 
debate sobre a fiscalidade do ambiente. 
Em primeiro lugar, apesar de ser evidente que, a longo prazo, o crescimento económico exige um 
padrão de desenvolvimento sustentável, essas políticas de ambiente têm os seus custos, de modo 
especial se os seus objectivos se tornarem mais ambiciosos. A selecção de instrumentos eficientes 
do ponto de vista da relação custos-benefícios é por conseguinte de importância primordial. Uma 
vez que ó recurso crescente à utilização de instrumentos económicos - entre os quais os impostos e 
as taxas - suporia em muitos casos custos inferiores aos dos instrumentos alternativos, evitaria 
ingerências administrativas epoderia contribuir para uma desregulamentação, os responsáveis pela 
política económica têm todo o interesse em défenderesses políticas, quando necessário, com vista 
a manter o crescimento e o emprego. 
Em segundo lugar, os impostos ambientais têm um objectivo diferente do dos impostos 
convencionais, mas terão de ser integrados no sistema fiscal pelo qual são responsáveis os 
ministros da economia e das finanças. Estes serão por conseguinte envolvidos activamente na 
concepção desses impostos e na sua implementação. 
Em terceiro lugar, tendo em conta as receitas significativas que alguns impostos ambientais são 
susceptíveis de gerar, surge uma oportunidade única no que diz respeito à estrutura dos actuais 
sistemas fiscais, tal como foi também reconhecido pelo Livro Branco sobre o Crescimento, a 
Competitividade e o Emprego, Em particular, parecem existir oportunidades para se reduzir os 
impostos com maiores efeitos de distorção sobre a mão-de-obra e assim beneficiar, em certas 
circunstâncias, de um "duplo dividendo". Há que estudar por conseguinte as condições nas quais 
esse "duplo dividendo" pode ser obtido. 
Finalmente, é provável que nos defrontemos com um número importante de problemas de 
implementação, que terão efeitos sobre o impacto global desta nova política sobre a sociedade, e 
que, consequentemente, terão de ser tomados em consideração pelas autoridades responsáveis ao 
delinear a estratégia a seguir. Estes problemas são abordados no próximo capítulo. 
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4 Conceber políticas ambientais eficientes do ponto de vista económico: problemas de 
implementação 
Existem cinco problemas, ligados à implementação , que são essenciais para o sucesso destas 
políticas 
De entre os principais problemas de implementação, que têm de ser defrontados se se adoptarem 
políticas economicamente sãs e endereçadas a um crescimento sustentável, revestem uma 
importância significativa os aspectos que em seguida se referem, embora a lista não seja 
concerteza exaustiva: 
-a calendarização das diferentes medidas 
-o papel das políticas em matéria de tecnologia e de l&D 
-a coordenação e a competitividade internacionais 
-a equidade a nível internacional e nacional 
-a formação dos salários e a política monetária 
As primeiras duas questões referem-se à coerência entre o perfil temporal das políticas e a criação 
das bases tecnológicas necessárias para um crescimento sustentável. As duas questões seguintes 
dizem principalmente respeito à dimensão externa: a introdução de medidas de política num mundo 
que se tornou globalmente interdependente. Um aspecto importante, neste contexto, é a questão 
de saber sobre quem recaem os custos do período transitório, questão essa que é também 
relevante a nível puramente interno. Finalmente, os dois últimos aspectos dizem respeito à reacção 
dos principais agentes à reorientação da política e à importância do papel que o consenso social 
pode desempenhar na optimização dos resultados a nível do ambiente e da economia. 
Introduzir as diferentes medidas de modo gradual e previsível, para reduzir os custos de 
ajustamento 
As expectativas relativamente à evolução futura da procura e das exigências em termos de política 
constituem o motor essencial do investimento e do desenvolvimento tecnológico. As expectativas 
que os empresários têm em cada momento determinarão as tecnologias disponíveis no futuro. Por 
conseguinte, é essencial que não subsistam dúvidas quanto à orientação da política a longo prazo 
e quanto à natureza dos sinais enviados ao mercado, e que todos os agentes tenham consciência 
de que apenas os métodos de produção que permitem um crescimento sustentável do ponto de 
vista ambiental poderão subsistir nos mercados do futuro. Esta mensagem, para ser eficaz, tem de 
ser convincente e credível. Assim, são necessárias estratégias coerentes a longo prazo. Estas terão 
de basear-se na comparação entre os benefícios e os custos das medidas a adoptar e terão de 
indicar de que forma as restrições à utilização do ambiente serão tornadas mais rigorosas no futuro. 
Apesar de não poder ser posta em questão a amplitude da transformação exigida a longo prazo, é 
importante conceder aos agentes económicos o tempo de que necessitam para se ajustarem às 
novas condicionantes. As diversas políticas deveriam por conseguinte ser introduzidas de modo 
gradual e previsível, para reduzir os custos de ajustamento. Introduzir alterações importantes de um 
dia para o outro implicaria custos substanciais, em resultado, por exemplo, de os bens de capital 
actualmente existentes não permitirem a fabricação de produtos adaptados às novas 
especificações. Assim, há que conciliar uma visão de longo prazo com uma orientação progressiva 
na calendarização das políticas. Deve evitar-se qualquer precipitação, uma vez que o preço que se 
pagaria em termos de abrandamento do crescimento provocaria resistências e seria prejudicial para 
a credibilidade da orientação da política a longo prazo. 
Introduzir políticas coerentes em matéria de l&D e de tecnologia 
Do que antecede, toma-se claro o papel fundamental da l&D e da tecnologia. Uma vez que são 
estes dois factores que em conjunto determinam as características da capacidade produtiva da 
economia, são também eles quem determinam em que medida são possíveis os objectivos de 
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longo prazo em termos de desenvolvimento sustentável, e a que preço. É evidente que os governos 
têm um papel fundamental a desempenhar, garantindo a transição para um modelo tecnológico que 
faça maior apelo aos recursos criados pelo homem e que poupe os recursos naturais escassos. Por 
um lado, deveriam financiar a investigação neste domínio na fase pré-concprrencial, eliminar os 
entraves à introdução dessas tecnologias no mercado e apoiar os programas de demonstração. No 
entanto, por outro lado, é evidente que existem limites para a acção que muitos governos podem 
empreender para promover directamente as tecnologias não poluentes, devendo ser feito um 
grande esforço pelo sector privado: daí decorre a importância dos sinais de longo prazo, dos quais 
a alteração dos preço relativos constitui a pedra angular. 
Ter em conta as interdependências à escala mundial 
Há que reconhecer que o mundo se está a tornar dada vez mais uma "aldeia global", quer numa 
perspectiva económica quer numa perspectiva ambiental. Estas interdependências constituem um 
desafio importante para a introdução de políticas endereçadas a um crescimento sustentável na 
perspectiva ambiental, em domínios em que os problemas relacionados com o ambiente têm um 
carácter internacional ou mesmo planetário. A política ambiental defronta-se com dois desafios 
importantes - o aquecimento do planeta e a destruição da camada de ozono - que se integram 
nesta última categoria. Tendo em conta as ligações entre os países e os continentes, é evidente 
que estes problemas não podem ser resolvidos por um único país ou por uma acção meramente 
regional A sua própria natureza exige uma coordenação da política internacional. Isto é 
especialmente importante no caso da alteração do clima global, em que nos defrontamos com o 
facto de o mundo actualmente desenvolvido consumir Uma parcela cada vez mais pequena da 
energia utilizada à escala mundial. Simultaneamente^ há que reconhecer que muitos destes 
problemas foram causados por uma utilização abusiva dos recursos naturais por parte dos países 
desenvolvidos, nas últimas décadas, se não mesmo nos últimos séculos. 
Ter em conta as questões de equidade que estão jogo 
Assim, coloca-se claramente um problema de eguidade: nós, nos países desenvolvidos, 
necessitamos gue o resto do mundo nos ajude a resolver problemas pelos quais fomos em grande 
parte responsáveis. Tal implica que o "Primeiro Mundo" tem de prestar assistência à introdução, no 
Terceiro Mundo, de tecnologias não prejudiciais para o ambiente. O mesmo pode dizer-se quanto à 
necessidade da transferência tecnológica. É também evidente que os países industrializados terão 
de estar dispostos a partilhar os encargos que estes ajustamentos podem ocasionar naqueles 
países, apesar de ser verdade que algumas destas alterações, por si só, gerarão benefícios 
imediatos para o Terceiro Mundo. Parece pois que, em matéria de equidade internacional, o 
conceito a reter é o conceito de custos suplementares. 
A competitividade internacional não constitui um motivo para diferir uma acção eficaz, porque ... 
Afirma-se por vezes que, em virtude da dimensão internacional do problema, a Comunidade 
Europeia deve esperar pelo resto do mundo para introduzir políticas sustentáveis do ponto de vista 
ambiental. Argumentâ-se que as .perdas, em termos de competitividade internacional, tornariam 
excessivamente onerosa uma política unilateral. A Comissão já analisou extensivamente a relação 
entre a protecção do ambiente e a competitividade industrial, na sua Comunicação de 1992, e o 
Conselho estabeleceu as suas orientações relativamente a esta questão na sua Resolução de 
1992. 
É verdade que a necessária alteração estrutural pode sem dúvida implicar uma perda de 
competitividade internacional - talvez só temporariamente - para determinados domínios e sectores. 
Isto é particularmente verdadeiro para os sectores que têm de competir com um número crescente 
de concorrentes oriundos dos novos países industrializados, que não suportam quaisquer custos de 
produção decorrentes da protecção do ambiente. No entanto, é importante referir que, em muitos 
casos, o impacto sobre a competitividade será provavelmente pouco expressivo. 
• • .' • .16 
... em parte em virtude do seu nível, os custos de controlo ambiental não constituem um factor 
decisivo,... 
Em primeiro lugar, há que reconhecer í|ue estes custos serão provavelmente muito reduzidos para 
a maioria dos sectores. Muitos dos estudos empíricos disponíveis concluíram, de modo consistente, 
que o efeito de um maior rigor nas políticas ambientais sobre os fluxos comerciais é reduzido ou 
inexistente. As principais decisões em termos de localização das empresas dependem muito mais 
da existência de infra-estruturas adequadas a de mão-de-obra qualificada, bem como dos custos 
laborais. Diga-se, de passagem, que estes três factores foram também identificados no Livro 
Branco sobre o Crescimento, a Competitividade e o Emprego, e constituem domínios em que a 
Comunidade Europeia tem intensificado à sua intervenção. 
... o facto de se esperar prejudicaria a competitividade de um sector em rápido crescimento e... 
Em segundo lugar, tal como discutido no Capítulo 2, existe uma correlação positiva entre o 
crescimento e a melhoria do ambiente, uma vez que as preferências dos cidadãos pela qualidade 
ambiental se traduzem na procura deste "serviço", em economias em crescimento. Não satisfazer 
esta procura, que acabará por surgir também em outras economias numa fase posterior, seria uma 
estratégia votada ao fracasso. Implicaria o abandono da liderança tecnológica gue nos coloca numa 
posição tão atractiva para os futuros mercados internacionais de tecnologias não poluentes, novos 
produtos e processos de produção. O mercado mundial de bens a serviços ambientais avaliava-se 
em 1990 em cerca de 200 mil milhões de dólares, e estima-se que cresça em cerca de 50% até ao 
ano 2000. É evidente que apenas as Indústrias que enfrentam estes desafios ambientais nos seus 
mercados internos poderão concorrer com êxito nos mercados internacionais que serão 
intensamente disputados pelos principais concorrentes da Comunidade Europeia. 
Neste contexto, um outro ponto a considerar é que a política de ambiente da Comunidade foi mais 
além do mero controlo da poluição per se. A orientação no sentido de uma utilização sustentável 
dos recursos naturais introduz pressões nos domínios da l&D, da eficiência energética, da gestão 
dos desperdícios (incluindo a prevenção, a reciclagem, a reutilização e a recuperação) e a 
concepção de "produtos verdes", que têm efeitos sobre um amplo leque de indústrias e serviços. 
Este aspecto mais genérico sugere um potencial em termos de competitividade, de novos produtos 
e mercados e de novas oportunidades de emprego. 
... uma política ambiental inteligente pode ajudar os sectores vulneráveis a atravessar a fase de 
Em terceiro lugar, o que antecede não tem em conta o facto de que, mesmo nos casos em que 
possa existir um problema de competitividade internacional, existem numerosas políticas de 
acompanhamento susceptíveis de compensar esse efeito, como, por exemplo, um tratamento 
especial de carácter temporário para sectores gravemente afectados, ajustamentos fiscais nas 
fronteiras, etc. Uma política de ambiente bem concebida não implica necessariamente perdas de 
competitividade importantes e persistentes, mesmo em sectores potencialmente muito vulneráveis. 
Não deve confundír-se o interesse de sectores específicos com o interesse económico global das 
nossas economias ''•':.'•'> 
No entanto, deve sublinhar-se de novo que o argumento da competitividade internacional deve ser 
cuidadosamente analisado numa perspectiva de longo prazo e não deve ser confundido com uma 
resistência, compreensível mas vã, relativârriente ao que, a longo prazo, constitui um ajustamento 
inevitável a necessidade de um crescimento sustentável. O facto de, com frequência, os agentes 
que deverão ajustar-se serem mais ouvidos do que aqueles que beneficiarão desse ajustamento 
não deve justificar a ausência das necessárias medidas políticas: É por conseguinte necessário 
assegurar uma representação equitativa de todos os grupos interessados no debate público. 
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Podem levantar-se problemas de equidade a nível nacional... 
Deve sublinhar-se que, tal como acontece a nível internacional, podem surgir problemas de 
equidade a nível interno, que há que resolver. Em especial, levantam-se receios de que as famílias 
de mais baixos rendimentos possam sofrer perdas significativas com a introdução de políticas 
ambientais mais rigorosas, como por exemplo as medidas no sentido de limitara utilização da 
energia. É uma preocupação sem dúvida legítima, apesar de se dever referir que os poucos dados 
empíricos disponíveis sugerem que, na maioria dos casos, não surgirão necessariamente 
problemas de equidade. No entanto, é prováver que essa situação varie de Estado-membro para 
Estado-membro, uma vez que existem também diferenças significativas no nível e na estrutura do 
consumo de energia na Comunidade. No entanto, deve notar-se que as políticas bem concebidas 
contêm já elementos susceptíveis de contrabalançar os problemas que possam surgir neste 
domínio. Por exemplo, introduzir as diferentes medidas de modo gradual e previsível permite à 
população dispor de tempo para se ajustar, contribuindo assim de modo significativo para limitar os 
custos do ajustamento. Na medida em que as políticas se baseiem na introdução de impostos 
ambientais, serão geradas receitas que poderão em parte ser utilizadas para compensar eventuais 
efeitos negativos sobre a distribuição dos rendimentos. Isto não quer dizer que não possam surgir 
problemas de equidade com a introdução de políticas orientadas para um crescimento sustentável, 
mas apenas que existem diversas estratégias de resposta que parecem susceptíveis de minimizar 
os efeitos nocivos. 
...mas estes podem ser resolvidos, sem pôr em risco o crescimento sustentável 
Deve uma vez mais reiterar-se que, a longo prazo, não seria aceitável adiar a necessária transição 
com base nesses argumentos de equidade, não apenas porque em geral as famílias de baixos 
rendimentos sofrem mais com a degradação ambiental (uma vez que têm menos possibilidades de 
proteger-se dela), mas também uma vez que as perdas económicas que se fariam sentir a longo 
prazo comprometeriam provavelmente a possibilidade de os governos financiarem um vasto leque 
de programas, dos quais as famílias de baixos rendimentos beneficiam mais em termos relativos. 
Uma concertação social permitiria a maximização dos benefícios económicos e ambientais 
Finalmente, cabe sublinhar o papel fundamental que um consenso social generalizado pode 
desempenhar no processo de transição suave para um modelo de crescimento sustentável. Apesar 
de, em princípio, isso ser verdade para quaisquer políticas de ambiente que tenham efeitos sobre o 
nível geral dos preços, parece ser especialmente importante no caso da reforma dos impostos 
ambientais, em que a introdução de impostos (de incentivos) indirectos pode implicar riscos de 
inflação, caso os salários não tenham uma evolução moderada. Se, por exemplo, as receitas de um 
imposto ambiental recém-introduzido forem utilizadas para reduzir os impostos sobre o rendimento 
das pessoas singulares, poderiam moderar-se as reivindicações de aumentos nominais nos salários 
brutos. É evidente que quando essas políticas são credíveis e bem explicadas ao público não se 
produzirá necessariamente qualquer tensão salarial excessiva, uma vez que a redução na 
tributação da mão-de-obra contribui para compensar possíveis diminuições de poder de compra 
(resultantes, por exemplo, de preços energéticos mais elevados). Assim, os assalariados não 
deverão aproveitar a ocasião de uma reforma dos impostos ambientais, que é neutra do ponto de 
vista das receitas, para tentar aumentar o seu poder de compra à custa das empresas. Na ausência 
da ameaça de uma espiral salários-preços induzida pela vertente fiscal, as autoridades monetárias 
não terão a tentação de aumentar as taxas de juro para antecipar aumentos da inflação, mas 
absorverão o aumento pontual induzido pelos impostos no nível geral de preços. Assim, um acordo 
social amplo entre o governo, as entidades patronais, os trabalhadores e as autoridades monetárias 
sobre os princípios gerais da estratégia a seguir é muito importante em termos de resultados 
económicos. Se o consenso social puder ser alargado para incluir a ideia de que uma melhor 
qualidade ambiental constitui por si só um benefício substancial, então será possível aceitar 
algumas perdas de poder de compra - temporárias - o que contribuirá para fomentar o crescimento 
sustentável a médio e longo prazo. 
•'•-18' 
5. Conclusões sobre o programa de acção em favor de um crescimento sustentável na 
perspectiva ambiental 
Ac abordar a questão das relações entre o crescimento económico e o ambiente é reconfortante 
verificar, com base na experiência do passado, que estes elementos-chave para o bem-estar dos 
cidadãos da Comunidade são compatíveis, desde que seja implementado um plano de acção 
adequado. 
No entanto, toma-se cada vez mais clara a crescente necessidade de integrar as considerações de 
natureza ambiental na concepção das políticas em todos os sectores da economia. Essa integração 
deverá permitir simultaneamente uma melhor protecção do ambiente e um crescimento sustentável 
com baixos custos, tornando assim possível um crescimento sustentável a longo prazo. Em 
economias de mercado como as nossas, os preços relativos desempenham um papel importante na 
tomada de decisões de investimento, investigação e consumo. Assim, o ajustamento desses preços 
através de instrumentos económicos como, por exemplo, impostos ambientais, parece constituir a 
forma mais natural de prosseguir esta política de integração. Podem obter-se ainda outros 
benefícios económicos, com a revisão dos actuais sistemas de impostos e de contribuições 
obrigatórias. Uma opção promissora consistiria em reduzir outros impostos que atrofiam a eficiência 
económica. As autoridades económicas e orçamentais, em conjunto com outras instâncias 
relevantes, terão obviamente um papel importante a desempenhar na concepção desta nova 
estratégia política, tendo em conta a sua responsabilidade por assegurar um desenvolvimento 
económico sólido e gerir um sistema fiscal eficiente. Além disso, as ligações entre esta estratégia e 
as políticas de ajustamento salarial e estrutural atingem o âmago das políticas económicas e 
orçamentais da Europa. O texto da caixa da página seguinte contém algumas conclusões concretas 
quanto às medidas a adoptar, que as entidades responsáveis pelas políticas económica e 
orçamental poderão extrair do debate sobre um crescimento sustentável. 
É evidente, que, tendo em conta a necessidade de integrar os objectivos ambientais em todos os 
sectores da sociedade, os responsáveis peia política económica terão de definir, em colaboração 
com os parceiros sociais e com outras autoridades públicas, políticas ambientais eficientes do ponto 
de vista dos custos para os domínios pelos quais são responsáveis. Essa abordagem sectorial 
alargada e coerente deveria basear-se sobretudo no estabelecimento de relações claras entre os 
instrumentos de política baseados no mercado e os problemas ambientais, o que, por seu turno, 
reforçaria a credibilidade e a aceitação das medidas orçamentais, nos casos em que estas fossem 
necessárias. 
De um modo geral, a previsibilidade e a progressividade são fundamentais para a introdução destas 
alterações políticas, uma vez que permitem aos agentes económicos ajustarem-se com o menor 
custo, permitindo igualmente a pausa necessária para o desenvolvimento de tecnologias não 
poluentes. Uma vez que a existência dessas tecnologias constitui uma condição necessária para 
um crescimento sustentável, este facto reveste uma importância primordial, abrindo desafios 
importantes à concepção de políticas de l&D e de tecnologia eficazes. A existência dessas 
tecnologias constituirá também um factor de êxito nos mercados mundiais do futuro. É por este 
motivo, bem como por outros motivos que se prendem com a competitividade internacional, que a 
transição para uma via de crescimento sustentável do ponto de vista ambiental não deve ser 
adiada. Sem pretender menosprezar a importância dos ajustamentos que, a curto e médio prazo, 
serão impostos a alguns consumidores e produtores, tudo indica que a maioria desses problemas 
podem ser tidos em conta ao conceber os instrumentos mais eficazes para um crescimento 
sustentável. 
19 
Políticas económicas para um crescimento sustentável do ponto de vista ambiental 
Existe um certo número de medidas concretas que as autoridades poderiam empreender para 
facilitara concepção de políticas económicas eficazes em favor de um crescimento sustentável na 
perspectiva ambiental. Entre essas medidas, merecem destaque as seguintes: 
1. Transformar a ideia de desenvolvimento sustentável num conceito mais mensurável e tangível É 
evidente que é necessário melhorar os sistemas estatísticos neste domínio, para ajudar as 
autoridades competentes na sua tarefa de'concepção e avaliação de políticas sãs. A concepção de 
indicadores e índices de pressão ambiental, de contas "satélite" das actuais contas nacionais e, a 
longo prazo, a elaboração de contas nacionais económicas/ambientais integradas, anunciadas no 
Quinto Programa de Acção Ambiental, deveriam por isso merecer todo o apoio. 
2. Os responsáveis pela política económica deveriam garantir que a integração das políticas 
ambientais em outros domínios de política económica, quando necessária, se baseie na medida do 
possível nos mecanismo de mercado, uma vez que é frequentemente dessa forma que se 
encontram as soluções menos onerosas para a economia. Além disso, essa estratégia poderia 
contribuir, para uma maior desregulamentação e para reduzir a ingerência burocrática, que por 
vezes entrava o funcionamento dos mecanismos de mercado. Parece por isso oportuno apoiar de 
forma activa esta nova abordagem. 
3. O objectivo da "integração" sugere que está implícita uma revisão dos efeitos ambientais dos 
actuais sistemas fiscais e regimes de incentivos. Neste contexto, e se se considerarem ainda outros 
argumentos de natureza económica, bem conhecidos, os incentivos às actividades não 
sustentáveis do ponto de vista ambientai deveriam ser estudados de perto e, se fosse caso disso, 
suprimidos. 
4. A introdução de uma tributação ambiental constituirá provavelmente um elemento importante da 
nova abordagem de "integração". Em virtude da sua natureza específica, esses impostos levantam 
diversos problemas de concepção e implementação. As autoridades económicas e orçamentais são 
responsáveis pelo sistema fiscal e estariam, por conseguinte, numa posição privilegiada para 
analisar em conjunto os principais problemas em jogo, com o objectivo de conceber impostos 
ambientais eficazes. 
5. Tudo indica que, por um lado, é desejável uma adaptação dos actuais sistemas fiscais e de 
contribuições para a segurança social por razões quer económicas quer ligadas ao emprego (por 
exemplo, tendo em conta a contribuição que estes sistemas podem prestar para se obter uma maior 
flexibilidade nos mercados de bens e do trabalho). Por outro lado, a nova estratégia de "integração 
do ambiente" deverá implicar, em muitos casos, a introdução de impostos de correcção para 
externalidades ambientais, que poderão gerar receitas significativas. Esta coincidência deveria ser 
explorada tendo em vista o aproveitamento de eventuais sinergias. Por exemplo, uma vez que os 
custos laborais indirectos são particularmente prejudiciais para o emprego no segmento inferior do 
mercado do trabalho, pode considerar-se a hipótese de reduzir a tributação do trabalho nesse 
segmento. O financiamento desta medida poderia provir em parte dos impostos ambientais, que 
deverão ser introduzidos, de qualquer forma, por razões que se prendem com o crescimento 
sustentável. Tudo indica que, em determinadas circunstâncias, podem ser obtidos benefícios quer 
económicos quer ambientais. Apesar de estas circunstâncias poderem em certa medida variar 
consoante os países, será concerteza bastante útil um intercâmbio de experiências e uma análise 
conjunta das principais oportunidades. 
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ISSN 0257-9553 
N.° de catálogo : CT-CO-94-494-PT-C 
ISBN 92-77-81528-0 
Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias 
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