Parecer sobre a revisão do Tratado da União Europeia e do Tratado que institui a Comunidade Europeia (Relator: J. Pujol i Soley) (96/C 100/01)

PREÂMBULO

Quis o Comité das Regiões participar no amplo processo de reforma do Tratado da União Europeia que está prestes a iniciar-se.

Este documento provisório, em que se definem as orientações por nós até agora traçadas, será transmitido ao Parlamento Europeu, ao Conselho da União, à Comissão Europeia e ao grupo de reflexão. Graças a eles poderá o Comité das Regiões iniciar de imediato, com as Instituições europeias, o diálogo necessário para o exercício da sua acção política no âmbito dos trabalhos da Conferência Intergovernamental de 1996.

A Conferência poderá ter em conta os resultados deste diálogo interinstitucional durante os trabalhos sobre a reforma das Instituições.

Em Julho será elaborado um documento sobre os avanços que permitirão gerar uma dinâmica positiva em relação ao Parlamento Europeu e às demais Instituições.

O presente documento não é, pois, definitivo, antes constitui um ponto de partida.

Nesta perspectiva, os membros do Comité das Regiões agradecem ao Parlamento Europeu e às demais Instituições que informem o Comité das propostas que possam vir a merecer o respectivo apoio no âmbito das suas competências.

A. EXPOSIÇÃO DOS MOTIVOS

A reforma do Tratado de Maastricht

O Tratado de Maastricht assinala uma nova fase no processo de integração europeia. Ao mesmo tempo que prevê novos âmbitos de actuação da União e reforça alguns dos já existentes, inicia uma reforma do sistema institucional que visa reforçar a sua eficácia e a sua legitimidade democrática.

Neste contexto, é a primeira vez que, num texto constitucional europeu, se prevêem mecanismos de participação regional, extensivos aos entes locais, na definição das políticas da União. Consignando a subsidiariedade como princípio básico, circunscreve ainda a actuação da União aos âmbitos em que a eficácia exige o nível supranacional, configurando uma União, como o preceitua o segundo parágrafo do artigo A do Tratado, «em que as decisões serão tomadas ao nível mais próximo possível dos cidadãos».

O artigo N do Tratado prevê a convocação, em 1996, de uma Conferência Intergovernamental para analisar a revisão de algumas das suas disposições. Neste aspecto, reflecte, pois, a consciência de que o carácter inovador de alguns dos seus preceitos e as profundas transformações a que a União está submetida, particularmente devido ao seu contínuo alargamento através da adesão de novos membros, aconselham que se preveja a sua revisão a curto prazo.

No Conselho Europeu realizado em Corfú, em Junho de 1994, acordou-se na criação de um grupo de reflexão para preparar os trabalhos da Conferência Intergovernamental, convidando-se a Comissão, o Parlamento e, de uma maneira geral, todas as Instituições e órgãos que formam a estrutura institucional comunitária, a elaborarem relatórios e a transmitirem as suas observações ao grupo de reflexão.

Neste processo, o Comité das Regiões, como órgão representativo das pessoas colectivas públicas territoriais regionais e locais europeias, considera dever contribuir para a revisão do Tratado no quadro da sua competência, que mais adiante se analisará.

Âmbito das propostas do Comité das Regiões

A composição e a vocação do Comité das Regiões circunscrevem as suas funções ao âmbito regional e local. A sua experiência e, sobretudo, a que os entes regionais e locais que o compõem estão em condições de proporcionar, cinge-se, pois, às políticas da União que cabem nas competências e interesses essenciais dos níveis subestatais de governo e, obviamente, aos canais institucionais que o próprio Tratado de Maastricht prevê para assegurar a participação desses níveis de governo no processo de decisão europeu.

O Comité é, além disso, um órgão recentemente instalado na estrutura institucional da União Europeia, não dispondo, portanto, da vasta experiência do Parlamento, da Comissão e do Conselho. Acresce que a sua participação no processo de revisão, como trâmite necessário, não está prevista.

O âmbito da revisão não é pacífico. Algumas instituições tendem a aproveitar a Conferência Intergovernamental para alterar profundamente o Tratado, de forma a consolidar uma União com vocação para acolher mais de vinte membros. Os Estados-Membros, por seu turno, parecem preferir concentrar-se nos aspectos explicitamente previstos no próprio Tratado e, eventualmente, numa ou outra alteração complementar destinada a melhorar o funcionamento das instituições da União com base na experiência dos últimos anos.

O Comité das Regiões, esteio fundamental da legitimidade democrática da União, deve apoiar as alterações que visem melhorar o funcionamento do sistema e, também, as que possibilitem a sua adaptação a uma União alargada. A sua composição e vocação políticas permitem-lhe pronunciar-se sobre a revisão do Tratado na sua globalidade, participando, de forma permanente, nas consultas do Grupo de Reflexão e, mais tarde, da Conferência Intergovernamental. O presente parecer a resolução que se lhe segue, elaborados com base no direito de emitir pareceres de iniciativa que o quarto parágrafo do artigo 198º-C confere ao Comité das Regiões, constituem, pois, o seu contributo para o processo de revisão, contributo que é aconselhável se cinja aos aspectos que lhe dizem directamente respeito.

O Tratado proporciona, ainda, uma base muito sólida para reivindicação da melhoria da participação regional e local na União. No artigo N refere-se que a revisão se fará de acordo com os objectivos enunciados nos artigos A e B. O segundo parágrafo do artigo A define como um desses objectivos a criação de uma união cada vez mais estreita entre os povos da Europa, em que as decisões serão tomadas ao nível mais próximo possível dos cidadãos. É, pois, evidente que o aprofundamento e melhoramento dos mecanismos de participação regional e local e a formulação do princípio da subsidiariedade se inserem na filosofia que deve inspirar a reforma.

Assim sendo, o Comité das Regiões circunscreve a presente proposta de revisão aos seguintes aspectos do Tratado:

- princípio da subsidiariedade;

- sistema de recursos para o Tribunal de Justiça contra actos das instituições;

- Comité das Regiões.

Propõe, ainda, o reforço dos elementos de participação regional e local nas políticas da União e contempla o desenvolvimento do conceito de cidadania europeia e da cooperação no domínio da justiça e dos assuntos internos.

O princípio da subsidiariedade

O princípio da subsidiariedade implica que os poderes públicos não intervenham nos domínios em que os cidadãos possam actuar de forma suficiente e eficaz. Estabelece, além disso, uma graduação entre os poderes públicos, no sentido de que os níveis superiores só devem intervir quando os níveis inferiores não podem actuar de forma satisfatória. A subsidiariedade em geral e, em particular, no processo de construção europeia, reforça:

- a legitimidade democrática, porquanto evita a configuração de um poder central europeu excessivo e desligado dos problemas dos cidadãos, sendo uma das componentes básicas dessa legitimidade a aproximação da União ao cidadão;

- a transparência, já que favorece uma clara repartição de funções entre os diversos níveis de poderes públicos, facilitando ao cidadão a identificação das atribuições de cada um deles;

- a eficácia, porque pressupõe o exercício das diversas competências ao nível de governo que melhor possa assegurá-lo.

O Comité das Regiões, reafirmando a posição dos seus membros e da Assembleia das Regiões da Europa e do Conselho dos Municípios e das Regiões da Europa, considera, pois, louvável a introdução do princípio da subsidiariedade no Tratado de Maastricht. Lamenta, não obstante, que a formulação concreta daquele princípio no artigo 3º-B do Tratado CE confine esse princípio a um critério de exercício de competências repartidas entre a União e os Estados-Membros.

Na óptica do Comité, o princípio da subsidiariedade deve ser analisado tanto no que se refere à sua formulação no Tratado como no que concerne à sua aplicação: fiscalização prévia da observância das novas normas; fiscalização da observância das normas vigentes; exame, à luz do princípio da subsidiariedade, da oportunidade de introduzir novas políticas ou empreender novas acções; controlo a posteriori pelo Tribunal de Justiça. Entendemos, em particular, que importa reforçar a participação do Comité das Regiões no controlo da aplicação do princípio da subsidiariedade, associando-o estreitamente à tarefa confiada à Comissão neste plano.

O âmbito do presente parecer e da resolução anexa circunscreve-se, porém, à revisão do Tratado, pelo que apenas devem ser contemplados os aspectos que exijam alterações constitucionais. No quadro da sua Comissão dos Assuntos Institucionais, e tendo particularmente em conta a resolução aprovada na assembleia plenária de 15 de Novembro de 1994 e o parecer complementar da Comissão de Desenvolvimento Regional, Desenvolvimento Económico e Finanças Locais e Regionais sobre «A aplicação do princípio da subsidiariedade na União Europeia», o Comité empreenderá as acções que considerar oportunas para que se progrida também nos aspectos atinentes à aplicação do princípio da subsidiariedade que, por não estarem contemplados no Tratado, não se incluem na resolução.

A nível constitucional, o Comité deve propor nova redacção do artigo 3º-B que configure o princípio da subsidiariedade não apenas como critério de exercício de competências repartidas entre a União e os Estados-Membros mas também como critério de partilha de competências e de responsabilidades entre todos os níveis de governo que participam na União Europeia. Deve, ainda, reivindicar mecanismos que permitam interpor recurso para o Tribunal de Justiça contra as infracções ao princípio da subsidiariedade que afectem as competências dos entes regionais e locais.

A introdução de listas de competências da União e dos Estados facilitará a aplicação do princípio de subsidiariedade. O Comité das Regiões insta por isso, com as instituições da União para que, quando da revisão do Tratado, encetem negociações para o estabelecimento de uma clara delimitação das competências da União e dos Estados. Insta também com os Estados para que apliquem internamente o princípio da subsidiariedade em relação às regiões e autarquias locais.

O sistema de interposição de recursos perante o Tribunal de Justiça

O mecanismo processual comunitário reconhece à Comissão, ao Conselho e aos Estados-Membros legitimidade activa geral para interpor recurso de anulação. No que ao Parlamento e ao Banco Central Europeu se refere, essa legitimidade circunscreve-se à salvaguarda das respectivas prerrogativas. As demais pessoas singulares e colectivas devem fazer prova de efeito directo e individual que, na prática, se verifica em actos dirigidos a um destinatário concreto, como é o caso das sanções, sendo, de outro modo, muito difícil de provar. Com algumas alterações, o mesmo sistema se aplica ao recurso por omissão, interposto quando, em violação do Tratado, as Instituições da União se abstêm de pronunciar-se.

Com este mecanismo, a posição do Comité das Regiões e dos seus membros fica muito debilitada. A natureza do princípio da subsidiariedade e a ausência de efeito directo do mesmo, invalida a possibilidade de recorrer de um acto - ou de uma abstenção - das Instituições da União, dada a vulnerabilidade do aludido princípio, uma vez que quem interpõe recurso deve fazer prova de que aquele acto ou abstenção lhe dizem directa individualmente respeito. Desta sorte, o Comité e os seus membros ficam, pois, na prática, inermes - o que é contrário ao espírito do direito comunitário.

O Comité das Regiões considera, pois, necessário propor que, no caso de recurso de anulação, previsto no artigo 173º do Tratado CE, lhe seja reconhecida a legitimidade activa privilegiada que se reconhece ao Parlamento e ao Banco Central Europeu para defesa do princípio da subsidiariedade, o que lhe permitirá atacar as normas que, em violação do princípio da subsidiariedade ou feridas de outros vícios, afectem as funções e competências do Comité e dos seus membros.

Sucede ainda que a actividade legislativa da União afecta especialmente as regiões com competências legislativas. Razão por que o Comité propõe que se reconheça, em defesa dos seus poderes, legitimidade activa privilegiada àquelas regiões.

No caso de recurso por omissão, regulado pelo artigo 175º do Tratado CE, o Comité considera igualmente necessário que lhe seja reconhecida a legitimidade activa privilegiada que o mesmo artigo reconhece às Instituições. De facto, neste caso, a atribuição ao Comité das Regiões do estatuto de Instituição - proposta noutro passo do presente parecer - resolveria a questão sem necessidade de alteração do mencionado artigo 175º.

O Comité das Regiões

O Tratado de Maastricht prevê, pela primeira vez, a participação, com carácter consultivo, das regiões e dos entes locais no processo de decisão da União Europeia, do que resultou a criação do Comité das Regiões que, pela sua composição e funções, contribui para aproximar a União dos cidadãos e, consequentemente, para reforçar a sua legitimidade democrática, dois dos objectivos fundamentais do Tratado.

Através dos pareceres apresentados ao Conselho e à Comissão, os membros deste Comité, ao expressarem o ponto de vista dos órgãos incumbidos da aplicação das normas da União em diversos domínios, contribuem para o aperfeiçoamento da legislação comunitária, o que aumenta, sem dúvida, a eficácia das políticas europeias. Simultaneamente, esta participação, através do fluxo contínuo de informação pormenorizada que proporciona, possibilita a influência dos órgãos subestatais na política europeia dos respectivos Estados-Membros.

Não obstante, a sua posição na estrutura institucional e a sua participação no processo de decisão não lhe permitem dar suficiente projecção à contribuição que, em virtude da sua composição, presta para o reforço da legitimidade democrática e para a aproximação da União aos cidadãos.

Considera o Comité que a sua posição e as suas competências devem ser reforçadas nos seguintes âmbitos:

- Posição institucional

O artigo 4º do Tratado CE define o Comité das Regiões como um órgão com funções consultivas que assiste o Conselho e a Comissão.

A natureza e a legitimidade política das regiões e dos entes locais, a sua contribuição decisiva e geral para o processo de integração europeia e o papel que lhe cabe de acordo com o princípio da subsidiariedade, que as configura como dois dos níveis em que está estruturada a repartição do poder político na União, exige que ao Comité que as congrega e representa na União seja reconhecido o estatuto de Instituição.

O Comité deve, por outro lado, poder elaborar o seu regimento sem que seja necessária a sua aprovação pelo Conselho de Ministros.

- Composição

Nos termos do artigo 198º-A do Tratado CE o Comité é composto por representantes das pessoas colectivas territoriais regionais e locais. A legitimidade democrática assegurada pelo Comité aconselha a que se explicite mais claramente o mandato e legitimidade políticos dos seus membros e o facto de estes serem designados por proposta das pessoas colectivas territoriais regionais e locais que representam.

- Estrutura

O Comité das Regiões poderá estruturar-se e organizar o seu funcionamento de acordo com a sua natureza e objectivos.

- Autonomia organizativa e orçamental

O Comité deve dispor de administração e orçamento próprios e independentes. O protocolo anexo ao Tratado, relativo a uma estrutura organizativa comum com o Comité Económico e Social, deve ser suprimido, devendo ser tomadas as decisões adequadas a nível orçamental. É necessário dotar o Comité de meios suficientes para o exercício de uma função que tende a ampliar-se.

- Competências

O Tratado de Maastricht atribui ao Comité uma função consultiva em benefício do Conselho e da Comissão, obrigatória apenas nos cinco casos previstos no Tratado. O Comité pode ampliar a sua função ao abrigo do direito de emitir pareceres de iniciativa que o próprio Tratado lhe confere.

O Comité entende que esta função consultiva deve ser reforçada. Para tanto, considera conveniente, em primeiro lugar, que o Comité possa ser consultado também pelo Parlamento Europeu. Importa ainda alargar a obrigatoriedade de consulta às políticas comunitárias que, em todos os Estados-Membros ou em número significativo destes, são da competência das regiões ou dos entes locais. Surpreende, por exemplo, que não esteja prevista a consulta do Comité das Regiões no domínio da agricultura, transportes, política social, investigação e desenvolvimento tecnológico, cooperação para o desenvolvimento, formação profissional, protecção do ambiente, indústria, energia ou protecção dos consumidores. Em terceiro lugar, sem pretender que os pareceres do Comité sejam vinculativos, importa que tenham mais peso no processo de decisão e que as Instituições devam obrigatoriamente fundamentar a sua decisão perante o Comité caso não acolham as recomendações vertidas nos pareceres.

O Comité pretende ainda ser mais estreitamente associado ao exercício do direito de iniciativa conferido à Comissão, colaborando com esta Instituição nos diversos aspectos de que o direito de iniciativa se reveste, quer se trate de normas concretas, programas legislativos ou livros brancos ou verdes, circunscrevendo-se obviamente a sua colaboração aos âmbitos de competência das regiões e dos entes locais.

- As políticas da União

O Tratado de Maastricht alarga a esfera de acção da União a novas áreas que, nos Estados-Membros, são frequentemente da competência das regiões e, em alguns casos, também dos entes locais. O mesmo se verifica em relação a algumas das políticas tradicionais da Comunidade.

O Comité entende que, nestes casos, para além da obrigatoriedade de consulta do Comité das Regiões, e de acordo com o princípio da parceria, há que reconhecer o contributo que as regiões e, eventualmente, os entes locais podem dar para as aludidas políticas, e, consequentemente, prever a sua colaboração nas acções da União.

Esta colaboração deve, com efeito, permitir que as iniciativas e normas da União que tenham claras implicações para a economia das regiões e entes locais sejam convenientemente avaliadas antes de serem aplicadas.

Por outro lado, com vista a aprofundar a coesão económica e social, entende o Comité que se deve prever no Tratado o ordenamento do território e a promoção da cooperação transfronteiriça e interterritorial entre regiões e autarquias locais.

O Comité tem por conveniente que se reconheça e consagre a necessidade de reforço da coordenação das políticas comunitárias com maior incidência nas áreas urbanas, com rigorosa observância do princípio da autonomia local consagrado na Carta Europeia da Autonomia Local do Conselho da Europa.

Por outro lado, o Comité, elemento essencial da legitimidade democrática da União e da sua aproximação aos cidadãos, considera, com base na experiência dos seus membros, que há que aproveitar a revisão do Tratado para aprofundar a cooperação comunitária no domínio da justiça e dos assuntos internos - terceiro pilar - e, mais concretamente, no domínio do direito de asilo e da imigração, bem como para desenvolver o conceito de cidadania europeia, incluindo no texto do Tratado uma lista de direitos fundamentais.

B. RESOLUÇÃO

O COMITÉ DAS REGIÕES,

tendo em conta o Tratado da União Europeia, assinado em Maastricht, e, mais concretamente, o seu artigo N, combinado com os artigos A e B;

tendo em conta as conclusões do Conselho Europeu, realizado em Corfú em Junho de 1994, e, mais concretamente, as referentes aos trabalhos preparatórios da Conferência Intergovernamental de 1996;

tendo em conta a resolução sobre o princípio da subsidiariedade, aprovada na assembleia plenária do Comité das Regiões (sessão de 15 de Novembro de 1994), e as resoluções da Assembleia das Regiões da Europa de 6 de Setembro de 1990 e 22 de Janeiro de 1993 e do Conselho dos Municípios e Regiões da Europa de 3 de Dezembro de 1992;

tendo em conta as resoluções e os relatórios sobre o princípio da subsidiariedade e sobre o Comité das Regiões aprovados pelas diversas Instituições da União Europeia;

tendo em conta a Carta da Autonomia Local do Conselho da Europa;

tendo em conta os trabalhos preparatórios efectuados pela Comissão e pelo Parlamento Europeu com vista à elaboração dos respectivos relatórios a apresentar ao Grupo de Reflexão e, em particular, os projectos de parecer da Comissão dos Assuntos Institucionais do Parlamento;

considerando que a criação do Comité das Regiões e a introdução do Princípio da Subsidiariedade contribuem para o reforço da legitimidade democrática da União Europeia e para a sua aproximação aos cidadãos, bem como para salientar o papel das regiões e autarquias locais na construção europeia;

considerando, não obstante, que a regulamentação concreta dos aludidos mecanismos no Tratado deve ser melhorada, a fim de permitir uma participação mais adequada e eficaz das regiões e dos entes locais na União Europeia;

considerando que é conveniente reforçar o carácter regional de determinadas políticas e introduzir elementos que igualmente assegurem o princípio da autonomia municipal;

considerando o interesse fundamental das regiões e dos entes locais nas problemáticas decorrentes da emigração e do asilo e na clarificação e reforço do conceito de cidadania europeia constante do Tratado;

considerando que o Tratado de Maastricht, de acordo com o disposto no seu artigo N, será revisto por uma Conferência Intergovernamental a realizar em 1996, e que, nesse sentido, foi decidido criar, a partir de Junho de 1995, um Grupo de Reflexão;

considerando que o Comité das Regiões pode e deve dar um contributo para o processo de revisão e que a sua composição e vocação aconselham a que esse contributo se restrinja à melhoria dos mecanismos de participação regional e local no Tratado,

1. Solicita que a formulação do princípio da subsidiariedade contida no artigo 3º-B do Tratado CE inclua uma referência explícita às pessoas colectivas territoriais regionais e locais, pelo que propõe que o segundo parágrafo passe a ter a seguinte redacção:

«A Comunidade intervém apenas, de acordo com o princípio da subsidiariedade, se e na medida em que os objectivos da acção encarada não possam ser suficientemente realizados pelos Estados-Membros e pelas pessoas colectivas territoriais regionais e locais competentes segundo o direito interno dos Estados-Membros.»

Solicita que, para facilitar a aplicação do princípio da subsidiariedade se faça uma definição clara das competências da União e dos Estados, de forma que a União Europeia actue em função de competências expressamente previstas no Tratado e na observância do princípio da subsidiariedade.

2. Solicita que seja reconhecida ao Comité das Regiões e às regiões com competência legislativa legitimidade activa privilegiada para interpor recurso de anulação e propõe que o terceiro parágrafo do artigo 173º do Tratado CE passe a ter a seguinte redacção:

«O Tribunal de Justiça é competente, nas mesmas condições, para conhecer dos recursos interpostos pelo Parlamento Europeu, pelo Banco Central Europeu e pelo Comité das Regiões com o objectivo de salvaguardar as respectivas prerrogativas. Tem ainda competência para conhecer dos recursos interpostos pelo Comité das Regiões com fundamento na violação do princípio da subsidiariedade. É também competente para conhecer dos recursos interpostos pelas regiões cujas competências legislativas sejam afectadas por um regulamento, directiva ou decisão.»

3. Solicita que seja igualmente reconhecida ao Comité das Regiões legitimidade activa privilegiada para interpor recurso por omissão e entende que a atribuição ao Comité das Regiões do estatuto de Instituição permite atingir este objectivo sem necessidade de alteração do artigo 175º do Tratado CE, que rege o recurso por omissão. Propõe que, a não ser atribuído ao Comité das Regiões o estatuto de Instituição, o primeiro parágrafo do referido artigo passe a ter a seguinte redacção:

«Se, em violação do presente Tratado, o Parlamento Europeu, o Conselho ou a Comissão se abstiverem de pronunciar-se, os Estados-Membros, as outras Instituições da Comunidade e o Comité das Regiões podem recorrer ao Tribunal de Justiça para que declare verificada essa violação.»

4. Solicita que seja conferida ao Comité das Regiões a categoria de Instituição, propondo, por consequência, que o artigo 4º do Tratado CE passe a ter a seguinte redacção:

«1. A realização das tarefas confiadas às Comunidades é assegurada por:

- um PARLAMENTO EUROPEU;

- um CONSELHO;

- uma COMISSÃO;

- um TRIBUNAL DE JUSTIÇA;

- um TRIBUNAL DE CONTAS;

- um COMITÉ DAS REGIÕES.

Cada Instituição actua nos limites das atribuições e competências que lhe são conferidas pelo presente Tratado.

2. O Conselho e a Comissão são assistidos por um Comité Económico e Social, com funções consultivas.»

5. Solicita que se explicite o mandato e a legitimidade políticos dos seus membros, propondo, para o efeito, que o primeiro parágrafo do artigo 198º-A do Tratado CE passe a ter a seguinte redacção:

«É instituído um comité de natureza consultiva composto por representantes designados por proposta das pessoas colectivas regionais e locais com um mandato electivo ou que respondam politicamente perante uma assembleia eleita por sufrágio universal directo, adiante designado por "Comité das Regiões".»

6. Solicita que se reforcem os poderes de organização própria do Comité e que, por consequência, o segundo parágrafo do artigo 198º-B passe a ter a seguinte redacção:

«Aprova o seu regimento.»

7. Solicita plena autonomia organizativa e orçamental face ao Comité Económico e Social, propondo, assim, a supressão do protocolo nº 16, anexo ao Tratado de Maastricht, relativo ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões.

8. Solicita que se reforce a função consultiva do Comité, propondo, por conseguinte:

- que se estabeleça explicitamente a consulta do Comité das Regiões em todos os casos em que está prevista a consulta do Comité Económico e Social e, também, no nº 1 do artigo 130º-W do Tratado CE, relativo à política de cooperação para o desenvolvimento, e no segundo parágrafo do artigo 8º-E do Tratado CE relativo à cidadania da União e no artigo 94º do Tratado CE sobre auxílios públicos;

- que, no que se refere à função consultiva, o artigo 198º-C do Tratado CE passe a ter a seguinte redacção:

«O Comité das Regiões será consultado pelo Parlamento, pelo Conselho ou pela Comissão, nos casos previstos no presente Tratado e em todos os outros casos em que uma destas Instituições o considere oportuno.

O Parlamento, o Conselho ou a Comissão, se o considerarem necessário, fixam ao Comité um prazo para a apresentação do seu parecer, que não pode ser inferior a um mês a contar da data da comunicação para o efeito enviada ao Presidente.

Decorrido o prazo fixado sem que tenha sido recebido o parecer, pode prescindir-se deste.

Sempre que o considerar oportuno, o Comité das Regiões pode emitir parecer por sua própria iniciativa.

O parecer do Comité, bem como um relatório das deliberações, serão transmitidos ao Parlamento, ao Conselho e à Comissão. Em caso de divergência com o parecer do Comité, as referidas Instituições informá-lo-ão dos motivos da sua posição.»

9. Solicita que o Comité das Regiões possa colaborar com a Comissão no exercício do direito de iniciativa conferido a esta Instituição, propondo que se adite novo parágrafo ao artigo 198º-C com a seguinte redacção:

«O Comité colaborará com a Comissão e assisti-la-á na elaboração de programas legislativos e de livros brancos e verdes e na preparação de outras iniciativas em matéria de políticas que afectem as competências das pessoas colectivas territoriais regionais e locais.»

10. Solicita que, relativamente às políticas da União que cabem no âmbito das competências regionais e, eventualmente, locais, especialmente o ordenamento do território, e nos casos em que o Tratado prevê a colaboração ou participação das autoridades estatais, essa colaboração ou participação seja alargada às autoridades regionais e, se for caso disso, locais.

11. Solicita que, com vista ao reforço da coesão económica e social, se contemple no Tratado a promoção da cooperação transfronteiriça e interterritorial e propõe que se adite ao segundo parágrafo do artigo 130º-A do Tratado CE, o seguinte:

«Fomentará, por meio das suas actividades, a cooperação transfronteiriça e interterritorial das regiões e entes locais ...»

12. Solicita que, no Tratado, se aluda à conveniência de maior coordenação das políticas comunitárias com incidência mais directa nas zonas urbanas e se introduza o princípio da autonomia local tal como o define a Carta Europeia da Autonomia Local do Conselho da Europa.

13. Solicita que a Conferência Intergovernamental progrida na via da cooperação comunitária no domínio da justiça e dos assuntos internos, em benefício dos cidadãos europeus.

14. Solicita que, quando da revisão do Tratado, se tornem claras para os cidadãos as responsabilidades e competências na UE e surja um texto fundador que defina:

- os direitos fundamentais dos cidadãos europeus;

- os fins da União Europeia;

- os órgãos da União Europeia;

- as competências desses mesmos órgãos.

15. Incumbe o seu Presidente de transmitir a presente Resolução ao Parlamento, ao Conselho, à Comissão e ao Grupo de Reflexão encarregado de preparar a Conferência Intergovernamental.

Bruxelas, 21 de Abril de 1995.

O Presidente do Comité das Regiões

Jacques BLANC

ANEXO

Parecer complementar do Comité das Regiões sobre a aplicação do princípio da subsidiariedade na União Europeia

Em 27 de Setembro de 1994, o Comité das Regiões decidiu, de harmonia com o artigo 9º do Regimento, elaborar um parecer complementar sobre o tema supramencionado.

Incumbida de preparar os correspondentes trabalhos, a Comissão 1 «Desenvolvimento Regional, Desenvolvimento Económico e Finanças Locais e Regionais» emitiu o seguinte parecer complementar, em 17 de Março de 1995 (relatores: M. Fraga Iribarne e G. Gebauer).

Este parecer complementar figura em anexo ao parecer do Comité das Regiões sobre a revisão do Tratado de Maastricht (CdR 136/95), adoptado na 7ª Reunião Plenária (sessão de 21 de Abril de 1995).

O COMITÉ DAS REGIÕES

- Tendo em conta os artigos A e B do Tratado da União Europeia assinado em Maastricht, em 7 de Fevereiro de 1992, e o artigo 3º-B do Tratado CE, aditado pelo Tratado da União Europeia;

- Tendo em conta as resoluções e outros documentos adoptados pelas diversas Instituições da União Europeia e, em particular, o acordo interinstitucional de 25 de Outubro de 1993, celebrado entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão;

- Tendo em conta as resoluções da Assembleia das Regiões da Europa, de 6 de Setembro de 1990 e 22 de Janeiro de 1993, e do Conselho dos Municípios e Regiões da Europa, de 3 de Dezembro de 1992;

- Tendo em conta a proposta de resolução sobre o princípio da subsidiariedade apresentada pela Comissão de Assuntos Institucionais do Comité das Regiões, em 28 de Outubro de 1994;

A. Considerando que o princípio da subsidiariedade em sentido amplo, tal como definido no preâmbulo e nos artigos A e B do Tratado da União Europeia, que prevêem que as decisões sejam tomadas ao nível mais próximo dos cidadãos, deve ser um dos elementos inspiradores das decisões e da execução das políticas comunitárias; considerando, por consequência, que as Instituições comunitárias têm de ajustar a sua actuação a tal princípio, no respeito das estruturas político-administrativas internas dos Estados-Membros;

B. Considerando que, em paralelo com o processo de construção europeia, se registou nos Estados-Membros um fenómeno de ampla redistribuição territorial do poder, que em alguns Estados cristalizou numa estrutura federal ou fortemente regionalizada e, em outros, se vem manifestando por uma tendência crescente para a descentralização;

C. Considerando que tal reestruturação administrativa deverá permitir reforçar a eficácia e a democraticidade das instâncias autárquicas;

D. Considerando que as constituições de certos Estados-Membros reconhecem às regiões respectivas o direito de exercício de determinadas competências legislativas e às pessoas colectivas territoriais locais autonomia para o exercício das funções que lhes são próprias;

E. Considerando que as Instituições comunitárias devem respeitar rigorosamente os direitos do Comité das Regiões, de harmonia com os Tratados, e que o Comité deverá dispor da possibilidade de defender esses direitos;

F. Considerando que o artigo 3º-B do Tratado CE, que define o princípio da subsidiariedade como critério de exercício de competências repartidas entre a Comunidade e os Estados-Membros, não se aplica unicamente às estruturas centrais do Estado, pelo que é urgente mencionar explicitamente as regiões e as pessoas colectivas territoriais locais;

G. Considerando que as Instituições da União, em particular a Comissão, realizam uma fiscalização prévia das normas comunitárias à luz do princípio da subsidiariedade, examinando também, segundo o mesmo princípio, as normas existentes e a oportunidade de empreender novas acções; considerando, por consequência, a necessidade de associar a tal controlo o Comité das Regiões e os seus membros directamente afectados por tais normas e acções;

H. Considerando que, para que seja assegurado o seu controlo a posteriori, a subsidiariedade deve estar sujeita à apreciação pelos tribunais, o que implica a possibilidade de recorrer para o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias; considerando, pois, a necessidade de reconhecer ao Comité das Regiões legitimidade activa para interpor recurso junto do Tribunal de Justiça contra as infracções ao princípio da subsidiariedade que afectem as suas competências próprias ou as das pessoas colectivas territoriais locais e regionais;

I. Face à prevista revisão do Tratado da União Europeia em 1996 e na perspectiva da adopção de uma constituição para a União;

SOBRE A APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE SEGUNDO A LEGISLAÇÃO EM VIGOR

Significado e Alcance do Princípio da Subsidiariedade

O COMITÉ DAS REGIÕES

1. Considera que a aplicação do princípio da subsidiariedade na União Europeia é um pressuposto decisivo para preservar e incentivar a aceitação do processo de integração europeia. A afirmação e a aplicação do princípio da subsidiariedade no processo de integração europeia impedem o centralismo, salvaguardam a identidade das dimensões regional e municipal e fazem com que as decisões sejam tomadas a um nível próximo dos cidadãos.

2. Sublinha que, com o concurso do princípio da subsidiariedade, a competência e a experiência administrativa existentes ao nível dos Estados-Membros podem ser utilizadas de modo mais eficaz em benefício do processo de integração europeia, o que permitirá melhorar globalmente a qualidade da acção ao nível europeu.

3. Salienta que as expectativas geradas pelo princípio da subsidiariedade apenas serão satisfeitas se este for aplicado plenamente. Para tal, segundo o Comité, devem ser considerados os seguintes aspectos:

- O princípio da subsidiariedade, enquanto norma de protecção, não só constitui uma garantia contra as intervenções injustificadas no âmbito das competências dos Estados-Membros, mas também abrange, nomeadamente, a protecção dos direitos e das competências das regiões, bem como dos municípios e das associações de municípios no tocante à regulamentação das questões específicas ao nível local.

- A aplicação do princípio da subsidiariedade deve dizer respeito a todos os sectores de actividade dos órgãos comunitários, incluindo também, nomeadamente, para além da actividade legislativa, o desenvolvimento das políticas comunitárias, as medidas de apoio da UE e a realização do mercado interno.

- A aplicação do princípio da subsidiariedade deve abranger todas as fases da actividade comunitária, não só a fase legislativa, mas também a execução administrativa dos actos jurídicos comunitários e o controlo das disposições. Neste contexto e conforme o princípio da subsidiariedade, a Comunidade Europeia está particularmente vinculada ao compromisso de respeitar as estruturas internas político-administrativas dos Estados-Membros.

- A aplicação do princípio da subsidiariedade através dos órgãos da UE deve ser transparente e, consequentemente, susceptível de ser analisada e controlada.

- A aplicação do princípio da subsidiariedade não deve continuar a limitar-se à futura actividade dos órgãos comunitários, antes deve também abranger a legislação já em vigor.

Aplicação Prática do Princípio da Subsidiariedade

O COMITÉ DAS REGIÕES

4. Congratula-se com a orientação geral definida pelo Conselho Europeu de Edimburgo para a aplicação do artigo 3º-B do Tratado da União Europeia. O Comité das Regiões considera, nomeadamente, que as directrizes formuladas reflectem uma perspectiva apropriada que, eventualmente, ainda deve ser ampliada à luz da experiência e através de um diálogo com o Comité das Regiões.

5. Congratula-se com o empenho da Comissão em justificar todas as propostas de actos jurídicos à luz do princípio da subsidiariedade e de publicar essa justificação no Jornal Oficial, incluindo-a nos considerandos. O Comité das Regiões espera que os órgãos da UE verifiquem ademais, em cada caso particular, se algum dos objectivos por eles almejado não pode ser suficientemente alcançado ao nível dos Estados-Membros, incluindo as respectivas regiões e municípios.

6. Propõe que, de futuro, a avaliação das consequências da aplicação das disposições também seja incluída na justificação baseada no princípio da subsidiariedade. O Comité das Regiões considera que a tomada em consideração das implicações financeiras e administrativas das disposições comunitárias para as pessoas colectivas territoriais locais e regionais constitui um critério importante para a avaliação da adequação nos termos do 3º parágrafo do artigo 3º-B do Tratado CE.

7. Solicita que a Comissão não encare a revisão das normas jurídicas em vigor apenas como um trabalho de simplificação que não prevê uma aplicação geral do princípio da subsidiariedade.

8. Considera que uma das suas funções essenciais consiste em verificar a observância do princípio da subsidiariedade no contexto das disposições da Comunidade, e entende que esta verificação se reveste de muita importância no âmbito de todos os pareceres. O Comité das Regiões convida o Conselho e a Comissão a utilizarem a sua competência e os seus conhecimentos especializados neste domínio através das seguintes medidas:

- O Comité das Regiões deve ser futuramente consultado a propósito da observância do princípio da subsidiariedade no decurso dos trabalhos preparatórios do programa legislativo anual da Comissão.

- Os representantes ao nível local e regional devem participar, de futuro, na fase preliminar da elaboração de propostas, enquanto peritos com função consultiva em matéria de aplicação do princípio da subsidiariedade.

- Deverá ser obrigatória a participação de representantes do Comité das Regiões, tendo em vista a aplicação do princípio da subsidiariedade, no processo de consulta (livros verdes, livros brancos, conferências, etc.) relativo a todas as propostas da Comissão.

- Deve ser dada a possibilidade ao Comité das Regiões de colaborar na elaboração do relatório da Comissão ao Conselho sobre a aplicação do princípio da subsidiariedade. O parecer do Comité das Regiões deverá figurar em anexo ao referido relatório. O Comité das Regiões lamenta não ter participado em 1994 na elaboração do primeiro relatório anual da Comissão sobre a aplicação do princípio da subsidiariedade.

REQUISITOS PARA O DESENVOLVIMENTO FUTURO DAS DISPOSIÇÕES EM VIGOR DO TRATADO CE

Reformulação do segundo parágrafo do artigo 3º-B do Tratado que institui a Comunidade Europeia

O COMITÉ DAS REGIÕES

9. Considera necessário incluir no segundo parágrafo do artigo 3º-B do Tratado CE uma referência explícita às pessoas colectivas territoriais locais e regionais, de modo que o princípio da subsidiariedade possa aplicar-se a todos os níveis do poder (local, regional, nacional e comunitário), e se não limite às relações entre a Comunidade e os Estados-Membros:

10. Propõe, por consequência, a seguinte redacção para o parágrafo em causa:

« (...)

A Comunidade intervém apenas, de acordo com o princípio da subsidiariedade, se e na medida em que os objectivos da acção encarada não possam ser suficientemente alcançados ou pelos Estados-Membros, ou pelas pessoas colectivas territoriais regionais ou locais, com competência decisória ou para o exercício de determinadas funções, (...)»

Participação do Comité das Regiões e das pessoas colectivas territoriais locais e regionais nos mecanismos de fiscalização prévia da efectiva observância do princípio da subsidiariedade

O COMITÉ DAS REGIÕES

11. Entende que, de harmonia com o princípio da subsidiariedade, o exercício das competências repartidas entre a Comunidade e os Estados-Membros deve realizar-se no plano administrativo mais descentralizado possível, tendo em conta as competências das regiões e dos poderes locais e a organização político-administrativa dos Estados-Membros e respeitando sempre os critérios de suficiência e eficácia.

12. Recorda que, embora a aplicação do princípio da subsidiariedade seja óbvia em algumas das novas competências comunitárias partilhadas, tais como a educação (artigo 126º do Tratado CE), a formação profissional (artigo 127º), a saúde pública (artigo 129º) e a cultura (artigo 128º), e esteja também claramente presente em outras competências, como a indústria (artigo 138º), a investigação e desenvolvimento (artigos 130º-F a 130º-P), o ambiente (artigos 130º-R a 130º-T), a cooperação para o desenvolvimento (artigos 130º-U a 130º-Y) e a defesa dos consumidores (artigo 129º-A), a verdade é que o princípio, dada a sua natureza «transversal», tal como expressa no artigo 3º-B do Tratado CE, é susceptível de ser invocado relativamente a qualquer outra disposição do Tratado, nomeadamente nos domínios das políticas das estruturas agrícolas, dos transportes, da economia e do desenvolvimento.

13. Constata, pois, a impossibilidade de estabelecer previamente as áreas de competência em que o princípio da subsidiariedade deverá aplicar-se com mais frequência, ou o nível (local, regional, estatal ou comunitário) que, em cada caso, requer o exercício das aludidas competências.

14. Entende, assim, que haverá que ponderar a correcta aplicação do princípio da subsidiariedade caso a caso, sem estabelecer uma graduação a priori da sua aplicação. Esta ponderação cabe em primeiro lugar à Comissão, a quem compete, no âmbito do equilíbrio institucional da Comunidade, zelar pelo cumprimento dos objectivos e das missões definidos pelos Tratados. Contudo, esta responsabilidade não incumbe exclusivamente à Comissão, já que lhe devem estar associados o Comité das Regiões e as pessoas colectivas territoriais regionais e locais cujas competências sejam directamente afectadas pela norma ou acção propostas.

15. Considera, por consequência, deverem ser previstos mecanismos que possibilitem a associação do Comité das Regiões e dos seus membros aos procedimentos de fiscalização prévia do cumprimento efectivo do princípio da subsidiariedade e, nesse sentido, propõe concretamente:

- que a Comissão, em conformidade com o estabelecido no acordo interinstitucional do Luxemburgo de 25 de Outubro de 1993, lhe comunique o programa legislativo com as futuras propostas que, prima facie, possam dar lugar a discussões prévias no que respeita à aplicação do princípio da subsidiariedade;

- que o relatório especial sobre a aplicação do artigo 3º-B do Tratado CE, que a Comissão se comprometeu a apresentar ao Conselho e ao Parlamento Europeu, como consta das conclusões da Cimeira de Edimburgo de Dezembro de 1992, seja igualmente transmitido ao Comité das Regiões e que, de qualquer modo, este Comité possa participar no debate público que, sobre o referido relatório, o Parlamento Europeu promoverá;

- que o Comité das Regiões examine, antes da aprovação de normas comunitárias ou do lançamento de acções de carácter inovador, a sua conformidade com o princípio da subsidiariedade;

- que a aplicação do primeiro parágrafo do artigo 198º-C do Tratado CE seja tornada extensiva a todos os casos que possam suscitar dúvidas sobre a correcta aplicação do princípio da subsidiariedade;

- que se recorra à faculdade reconhecida ao Comité das Regiões pelo quarto parágrafo do artigo 198º-C do Tratado CE - emissão de pareceres de iniciativa - quando se considere existir violação do princípio da subsidiariedade.

16. Recorda também que o Tratado da União Europeia dotou a Comissão de um direito de iniciativa e recomenda a esta Instituição que, antes de propor um texto, proceda às consultas pertinentes, não só junto dos Estados-Membros, mas também junto das pessoas colectivas territoriais locais e regionais e do Comité das Regiões, no atinente aos aspectos das propostas relacionados com a subsidiariedade;

17. Insiste na necessidade de a Comissão justificar, em considerando prévio a cada proposta legislativa, a pertinência da sua iniciativa à luz do princípio da subsidiariedade.

18. Considera também que qualquer eventual alteração do texto proposto pela Comissão, apresentada quer pelo Parlamento quer pelo Conselho, deverá, se implicar uma modificação do âmbito de intervenção comunitária, ser acompanhada por uma justificação respeitante ao princípio da subsidiariedade.

Participação das pessoas colectivas territoriais locais e regionais e do Comité das Regiões nos procedimentos de fiscalização jurisdicional da observância do princípio da subsidiariedade

O COMITÉ DAS REGIÕES

19. Constata a dificuldade de sujeitar à apreciação jurisdicional a decisão de aplicação do princípio da subsidiariedade, no sentido de determinar se são as Instituições comunitárias, os Estados ou as pessoas colectivas territoriais locais ou regionais que estão em melhores condições para tratar um dado problema.

20. Recorda, todavia, que ficou reconhecida no âmbito do Tratado CE a natureza plenamente jurídica do princípio da subsidiariedade e, por consequência, em conformidade com o artigo L do Tratado da União Europeia, a sua sujeição à apreciação do Tribunal de Justiça.

21. Assinala que são três os tipos de recursos que poderão ser interpostos junto do Tribunal de Justiça para que este fiscalize a observância do princípio da subsidiariedade por parte do legislador comunitário:

- em primeiro lugar, o recurso de anulação previsto pelo artigo 173º do Tratado CE em caso de infracção ao disposto no novo artigo 3º-B, interposto quer pelos «recorrentes privilegiados» reconhecidos naquela disposição (Estados-Membros e Instituições), quer pelos outros recorrentes (pessoas singulares ou colectivas directa e individualmente afectadas);

- em segundo lugar, o recurso por omissão previsto no artigo 175º do Tratado CE, quando uma Instituição se abstiver de pronunciar-se, em violação do Tratado, invocando o novo artigo 3º-B;

- em terceiro lugar, a decisão a título prejudicial - prevista no artigo 177º do Tratado CE - sobre a validade, à luz do artigo 3ºB, de um acto adoptado pelas Instituições comunitárias.

22. Recorda, a este respeito, que o conceito de pessoa colectiva contemplado no quarto parágrafo do artigo 173º do Tratado CE, à qual se reconhece o direito de interpor recurso das decisões de que seja destinatária ou pelas quais seja directa e individualmente afectada, inclui as regiões e as pessoas colectivas territoriais locais.

23. Alerta, contudo, para o facto de que, de acordo com as disposições legislativas em vigor, as pessoas colectivas territoriais regionais e locais não podem interpor recurso, nos termos do disposto no artigo 173º do Tratado CE, com fundamento em violação do princípio da subsidiariedade.

24. Considera necessário, para evitar situações de indefinição contrárias ao espírito do Direito comunitário, que seja reconhecida ao Comité das Regiões legitimidade activa para recorrer ao Tribunal de Justiça contra as infracções ao artigo 3º-B que afectem as suas competências próprias ou as das pessoas colectivas territoriais locais e regionais e propõe, por consequência, que os artigos 173º e 175º do Tratado CE sejam modificados no sentido seguinte:

- artigo 173º:

«O Tribunal de Justiça fiscaliza a legalidade dos actos adoptados em conjunto pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho, dos actos do Conselho, da Comissão e do BCE, que não sejam recomendações ou pareceres, e dos actos do Parlamento Europeu destinados a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros.

Para o efeito, o Tribunal de Justiça é competente para conhecer dos recursos com fundamento em incompetência, violação de formalidades essenciais, violação do presente Tratado ou de qualquer norma jurídica relativa à sua aplicação, ou em desvio de poder, interpostos por um Estado-Membro, pelo Conselho ou pela Comissão.

O Tribunal de Justiça é competente, nas mesmas condições, para conhecer dos recursos interpostos pelo Parlamento Europeu, pelo Comité das Regiões e pelo Banco Central Europeu com o objectivo de salvaguardar as respectivas prerrogativas (...)»;

- artigo 175º:

«Se, em violação do presente Tratado, o Parlamento Europeu, o Conselho, a Comissão ou o Comité das Regiões se abstiverem de pronunciar-se, os Estados-Membros, as outras Instituições da Comunidade e o Comité das Regiões podem recorrer ao Tribunal de Justiça para que declare verificada essa violação (...)»

25. Recorda que a próxima revisão do Tratado da União Europeia, nos termos do seu artigo N, constitui uma oportunidade para introduzir as modificações que permitam completar a formulação do princípio da subsidiariedade, e insta o Conselho Europeu a comunicar à conferência intergovernamental os correspondentes critérios.

26. Incumbe o seu Presidente de transmitir a presente resolução ao Conselho, à Comissão e ao Parlamento Europeu.