Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao acesso ao mercado dos serviços portuários"

(2002/C 48/27)

Em 13 de Março de 2001, em conformidade com o n.o 2 do artigo 180.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, o Conselho decidiu consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

A Secção de Transportes, Energia, Infra-estruturas e Sociedade da Informação, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 6 de Novembro de 2001 (relator: D. Retureau).

Na 386.a reunião plenária de 28 e 29 de Novembro de 2001 (sessão de 29 de Novembro), o Comité Económico e Social aprovou por 62 votos a favor, 8 votos contra e 10 abstenções o seguinte parecer.

1. Apresentação geral do documento da Comissão

1.1. A Comissão afirma que o transporte marítimo e as actividades portuárias são chamados a ter um papel cada vez mais importante, especialmente como uma das alternativas aos problemas colocados pelos transportes rodoviários.

1.2. Em consequência, a Comissão afirma que existem três categorias de problemas que devem ser resolvidos:

- inclusão dos portos marítimos na Rede Transeuropeia de Transportes (RTE-T);

- abordagem sistemática na regulação do acesso ao mercado dos serviços portuários; e

- financiamento público dos portos marítimos e das infra-estruturas portuárias.

1.2.1. Os portos marítimos e a Rede Transeuropeia de Transportes (RTE-T)

1.2.1.1. A Decisão n.o 1692/96/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Julho de 1996, sobre as orientações comunitárias para o desenvolvimento da Rede Transeuropeia de Transportes (RTE)(1) prevê um amplo quadro para a criação de uma rede de infra-estruturas integrada e multimodal. Esta decisão reconhece que os portos marítimos ocupam um lugar importante nessa rede, mas não foi ainda possível concluir um acordo quanto à identificação dos portos, à sua inclusão na rede ou aos critérios do volume e ou do tipo de tráfego.

1.2.1.2. A Comissão, por seu lado, considera que não faz sentido continuar a excluir os portos marítimos do sistema de transporte intermodal, e propôs a identificação, segundo critérios objectivos, de cerca de 300 portos marítimos a incluir nos planos directores e procurou melhorar a definição de projectos relevantes de interesse comum relacionados com os portos. Os critérios foram os seguintes:

- os portos marítimos devem estar abertos a todos os operadores comerciais;

- o volume de tráfego: 3 milhões de toneladas de mercadorias ou 500000 passageiros internacionais por ano, com certas excepções para as ilhas gregas;

- a importância estratégica: assegurar a continuidade territorial entre ligações terrestres da RTE-T.

1.2.1.3. As instituições procuram actualmente chegar a acordo, parecendo estar próxima uma solução, segundo afirma a Comissão.

1.2.2. Acesso ao mercado dos serviços portuários

1.2.2.1. Apesar dos diferentes níveis de abertura do mercado nos Estados-Membros, e mesmo entre os portos de um Estado-Membro, o princípio da abertura gradual deste sector à concorrência foi adoptado por todos os Estados-Membros, em conformidade com as regras do Tratado em matéria de concorrência, livre circulação e livre prestação de serviços.

1.2.2.2. Há todavia factores específicos dos portos que não podem ser ignorados. É possível que o espaço que os portos oferecem seja limitado; os portos têm um papel bem definido nos procedimentos aduaneiros comunitários e uma responsabilidade específica na segurança no mar e em terra e na protecção do ambiente. Estas considerações podem constituir motivo legítimo para restrições ao acesso ao mercado para prestação de certos serviços portuários. Nenhuma restrição pode, todavia, justificar-se incondicionalmente. Acresce que a diversidade dos portos comunitários impõe uma abordagem diferenciada. Uma vez que nenhum porto é igual a outro, tem-se argumentado, com justeza, que as características de um porto influenciarão certas decisões sobre o nível de acesso ao mercado dos serviços portuários nesse porto.

1.2.2.3. A Comissão tem tratado os problemas relacionados com a aplicação das regras do Tratado caso a caso. As consultas efectuadas mostraram, todavia, que há um amplo consenso quanto à necessidade de se estabelecer um quadro regulamentar a nível comunitário, que fixe regras mais sistemáticas para o acesso ao mercado dos serviços portuários nos portos com tráfego internacional, sem deixar de ter em consideração os requisitos de segurança marítima e de protecção do ambiente e, quando adequado, as obrigações de serviço público e a diversidade dos portos em questão. Tal quadro deverá acompanhar e orientar as medidas nacionais de eliminação das restrições ainda existentes no mercado dos serviços portuários, garantindo, simultaneamente, com base no princípio da subsidiariedade, que o processo respeite as especificidades locais, regionais e nacionais.

1.2.2.4. O apoio a tal abordagem não é unânime. São as seguintes as principais objecções:

- há quem defenda que não é necessário um novo quadro regulamentar, dado que as restrições ao acesso ao mercado da movimentação de carga já foram praticamente eliminadas. Esta visão não reflecte, contudo, a situação no conjunto da Comunidade nem tem em conta, em qualquer caso, a inadequação, na opinião de muitos, das regras processuais associadas à concessão de autorizações;

- os pilotos portuários e, em bastante menor grau, os operadores dos serviços de reboque opõem-se ao estabelecimento de um quadro regulamentar e defendem a manutenção das estruturas actuais, argumentando que as mesmas têm garantido níveis de segurança elevados. Para a Comissão, esse contributo não constitui, por si só, argumento suficiente para dispensar a priori estes serviços da aplicação das regras do Tratado ou de um novo quadro regulamentar comunitário.

1.2.2.5. O desafio consiste, portanto, em conjugar os imperativos de segurança marítima e de protecção do ambiente e, quando necessário, as obrigações de serviço público, com uma estrutura regulamentar compatível com um regime de concorrência.

1.2.2.6. Dada a complexidade dos regimes que governam os portos nos Estados-Membros e a diversidade dos portos em dimensão, estatuto, função e requisitos de segurança marítima e de protecção do ambiente, considera-se que uma directiva é o instrumento jurídico mais adequado, visto deixar a cargo dos Estados-Membros as medidas de execução do quadro regulamentar.

1.2.2.7. Segundo a Comissão, os "serviços portuários" são serviços de valor comercial prestados a título oneroso aos utentes do porto, não estando o preço destes serviços normalmente incluído nas taxas cobradas pela escala ou pela utilização do porto.

1.2.2.8. A qualidade, a eficácia e a relação preço-desempenho dos serviços portuários tornaram-se elementos fundamentais na concorrência em que entram os portos comunitários.

1.2.2.9. Historicamente, a prestação de serviços portuários tem assentado em direitos exclusivos e ou monopólios de direito ou de facto de natureza pública ou privada. Não obstante, esta situação evoluiu e deram-se alterações importantes, especialmente na movimentação de carga, com a entrada de novos operadores, mas não de modo uniforme, e não foram necessariamente acompanhadas por regras claras e fiáveis que definam os direitos e as obrigações dos actuais e potenciais prestadores de serviços, bem como das autoridades nacionais competentes que fiscalizam e ou seleccionam prestadores de serviços.

1.2.2.10. Outros serviços portuários não registaram o mesmo nível de evolução, prevalecendo ainda restrições e monopólios públicos ou privados, em particular no serviço de pilotagem portuária e, embora em menor grau, nos serviços de reboque e amarração.

1.2.2.11. Os gestores dos portos estão conscientes de que uma das consequências desta situação é a prestação destes serviços representar nalguns casos um factor de custos desproporcionado para os utentes, factor de custo esse que, por sua vez, se tornou um importante elemento da concorrência interportuária.

1.2.2.12. A Comissão admite, todavia, que determinadas restrições se podem justificar devido à situação particular e às obrigações dos portos.

1.2.3. As finanças públicas e os portos marítimos

1.2.3.1. Após uma análise extremamente profunda e pormenorizada de tudo o que considera que são auxílios estatais no domínio portuário, a Comissão insiste na necessidade da separação contabilística entre as actividades relativas aos serviços portuários e as outras actividades, "de acordo com a prática comercial vigente e com os princípios de contabilidade geralmente aceites". Em anexo II da comunicação figura um "inventário" das práticas de financiamento público e de tarifação, realizado pela Comissão. Estas práticas não seriam transparentes e os procedimentos de selecção dos prestadores de serviços não seriam geralmente nem leais nem abertos, ou seriam, pelo menos, inadequados.

1.2.3.2. Nenhum dos três sistemas contabilísticos utilizados segundo os portos seria transparente, no sentido de que nenhum distinguiria as actividades comerciais das actividades de gestão pública do porto e das infra-estruturas e (sobretudo no que respeita aos portos municipais) não poria em evidência os fluxos de capitais vinculados a actividades específicas. O que se critica é a aplicação de normas de contabilidade pública e de direito financeiro público, em vez de uma contabilidade comercial e financeira de tipo privado, por parte de organismos públicos. A Comissão, portanto, deseja completar a Directiva "Transparência" (2000/52/CE) com uma obrigação legal para os portos marítimos de manter contabilidades gerais ou analíticas separadas segundo se trate de actividades "comerciais" ou "públicas".

1.2.3.3. Em matéria de auxílios estatais, a Comissão não deseja definir orientações gerais relativas aos auxílios estatais que podem ser autorizados para os portos, como existem para outros sectores, já que não se sente capacitada para efectuar as clarificações desejáveis nesta matéria, visto que a jurisprudência nesta matéria é escassa; a Comissão continuará a prosseguir a sua abordagem casuística, mediante a aplicação das regras gerais do Tratado, e "apenas os factos e os aspectos específicos de cada caso determinam os resultados".

2. Exposição de motivos e principais disposições da proposta de directiva

2.1. Exposição de motivos

2.1.1. A justificação de uma directiva reside no facto de que actualmente o mercado dos serviços portuários não é objecto de um quadro regulamentar específico e na necessidade de garantir a sua eficácia no contexto da liberalização do transporte marítimo que ocorreu durante a última década. Determinadas restrições no acesso ao mercado dos serviços portuários têm incidências na qualidade e custos dos serviços. É pois necessário, no interesse de todos, introduzir regras específicas para a eliminação destas restrições e para o estabelecimento de uma abordagem mais sistemática na luta contra os auxílios estatais.

2.1.2. Estas medidas deveriam contribuir para assegurar uma concorrência em pé de igualdade entre os portos e a nível dos próprios portos. Apesar de a Comissão afirmar que a abertura do mercado é maior e continua a aumentar, as regras não são todavia suficientemente claras e gerais. Além disso, a Comissão apresenta a sua proposta como sendo uma consequência directa das Conclusões do Conselho Europeu de Lisboa, em que se instava as instituições e os Estados-Membros a "acelerar o processo de liberalização em sectores como o dos transportes".

2.2. Principais disposições da proposta de directiva

2.2.1. As regras comuns aplicáveis aos portos seleccionados podem resumir-se da seguinte forma:

- nenhum serviço portuário de natureza comercial deve estar à partida excluído do quadro comunitário (à proposta legislativa está apensa uma lista de serviços portuários);

- os Estados têm a faculdade de estabelecer um sistema transparente, proporcional e não-discriminatório de autorização prévia por motivos de qualificação, segurança e outros critérios, incluindo o de serviço público; deve instaurar um procedimento de recurso jurídico para os procedimentos de selecção; são de aplicação as regras de adjudicação de um contrato por concurso e de contratos públicos, assim como as relativas ao reconhecimento mútuo das qualificações profissionais, sempre que este critério seja um dos considerados para a concessão da autorização;

- não é imposto qualquer limite ao número de autorizações a conceder, excepto devido a condicionalismos de espaço e de segurança do tráfego marítimo, únicas justificações susceptíveis de restringir o número de prestadores de serviços (o qual será objecto de controlo); o princípio é o acesso ilimitado; no sector da movimentação da carga devem autorizar-se em geral, pelo menos, dois prestadores. A entidade gestora do porto não pode impor limitações se ela própria for prestadora de serviços no porto, nem envolver-se no processo de selecção, que, neste caso, deverá ser efectuado por uma entidade independente designada para este efeito;

- a movimentação própria deverá ser permitida da forma mais generalizada possível, sujeita às mesmas regras (segurança, qualificações, etc.) que as aplicáveis aos prestadores de serviços;

- a entidade gestora do porto deve ter o mesmo tratamento que qualquer outro prestador de serviço, estando no entanto obrigada a separar as contas; será instituído um controlo externo destas contas e o auditor deverá distinguir todos os fluxos financeiros entre as diferentes actividades do gestor;

- a autoridade competente designada pelos Estados estará obrigada a proporcionar formação adequada a qualquer potencial prestador de serviços caso sejam indispensáveis conhecimentos específicos relacionados com as condições;

- impõe-se uma limitação temporal às actividades de qualquer prestador de serviços, mas faz-se a distinção entre os que tenham efectuado "investimentos significativos" e aqueles cujos investimentos sejam insignificantes;

- as medidas de transição devem prever que as autorizações existentes não concedidas segundo as regras da directiva sejam revistas num "prazo razoável"; a duração do período de transição variará em função do nível e do tipo de investimentos efectuados pelos prestadores de serviços actualmente autorizados;

- a directiva e a sua aplicação pelos Estados-Membros não devem comprometer a segurança dos portos, especialmente a segurança marítima, nem as regras de protecção do ambiente nos portos;

- as estruturas institucionais dos portos, as normas para a formação e qualificações do pessoal ou para o equipamento, segurança e protecção do ambiente são deixadas para a aplicação do princípio de subsidiariedade, sem prejuízo da legislação comunitária em vigor nestas matérias. É respeitado o regime de propriedade (artigo 295.o TCE);

- o âmbito de aplicação da directiva abrange apenas os serviços prestados no interior da zona portuária;

- está prevista a aplicação da legislação social (artigo 15.o);

- os Estados deverão enviar à Comissão relatórios periódicos, com base nos quais a Comissão efectuará uma avaliação da aplicação da directiva, acompanhada, se for caso disso, de uma proposta de revisão da mesma.

3. Observações na generalidade

3.1. Os portos marítimos desempenham um papel-chave nos intercâmbios económicos internos e externos da União: o essencial do comércio externo e uma parte importante do comércio interno passam pelas suas infra-estruturas. A sua plena integração na rede multimodal de transporte é, por isso, fundamental, tanto mais que os portos podem contribuir positivamente para o desenvolvimento sustentável dos transportes na Europa, sobretudo mediante o desejável desenvolvimento da cabotagem marítima. O desenvolvimento da cabotagem entre os portos comunitários requereria, nomeadamente, uma redução significativa das formalidades e condicionalismos administrativos. Com efeito, mais do que o preço, são os procedimentos burocráticos exigidos na escala de um porto que colocam maiores obstáculos ao desenvolvimento do transporte marítimo de curta distância.

3.2. Os portos também participam na coesão económica e social e no serviço de transportes públicos, especialmente em direcção a ilhas e zonas periféricas, bem como na protecção do ambiente e na luta contra as catástrofes e a poluição marítima, mas igualmente no desenvolvimento regional geral, directamente e através dos serviços e indústrias que se instalam nos portos e arredores (também nalguns casos, foi uma determinada indústria que deu origem ao porto). Este contributo para o emprego, mediante postos de trabalho diversificados e qualificados, e para a coesão social e territorial, não pode ser separado das suas funções, como o sublinhava o Comité no seu parecer sobre o Livro Verde(2).

3.3. Os portos marítimos constituem também lugares sensíveis, onde se materializam as fronteiras externas da União e onde, por conseguinte, se devem exercer actividades de soberania, para garantir a segurança da União (inspecções do Estado do porto, controlos aduaneiros e luta contra a delinquência), bem como para desenvolver outras políticas (fiscalidade, imigração, etc.). Estas diversas funções - que pela sua própria natureza são de carácter não comercial - têm no entanto um impacto comercial indirecto importante, na medida em que podem induzir a imobilização dos navios por um período de tempo mais ou menos prolongado, ou quando o Estado desiste, sem compensação, de determinadas funções em favor da administração portuária.

3.4. Todas estas funções estão economicamente ligadas ao funcionamento geral dos portos. A sua gestão e a segurança e a eficácia do seu funcionamento exigem uma abordagem global e integrada, que garanta o cumprimento das diversas funções por parte dos operadores e autoridades competentes, num mínimo de tempo e com um máximo de segurança e eficácia, o que corresponde à vontade dos utentes e contribui para limitar os custos da saída da navegação em alto mar para fazer escala; esta exigência é particularmente importante para a cabotagem interna e europeia.

3.5. O Livro Verde sobre os portos e as infra-estruturas marítimas foi apresentado como um contributo para a melhoria da eficácia e da qualidade dos serviços portuários, mas o projecto de directiva contempla, essencialmente, questões de concorrência. O Comité, ao mesmo tempo que manifesta, como o fez relativamente ao Livro Verde(3), o seu apoio aos princípios de concorrência leal, transparência e livre prestação de serviços, considera também que a legislação deve ter por objecto reforçar a capacidade económica dos portos, evitando aumentar os seus encargos administrativos.

3.6. A supressão dos auxílios estatais ou de auxílios comparáveis constitui a preocupação central da Comissão: o sector portuário é descrito como fortemente enfeudado e dependente dos auxílios estatais ou de outros organismos públicos, e as suas contas seriam pouco transparentes, na medida em que não poriam claramente em evidência esse tipo de auxílios.

3.7. O Comité está convencido de que a Directiva "Transparência" [Directiva 2000/52/CE(4)], sob reserva de que seja ampliado o seu âmbito de aplicação ao conjunto dos portos da RTE, e os artigos do Tratado relativos à concorrência e aos auxílios e subvenções públicas, bem como a jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre a matéria, bastariam para dar à Comissão, numa abordagem caso a caso, meios consideráveis, suficientes e eficazes para poder intervir se se manifestassem situações de violação destas regras num porto determinado, independentemente do seu regime de propriedade. Trata-se de algo que, por outro lado, é confirmado pelas análises muito pormenorizadas que a Comissão faz a todas as formas imagináveis de auxílios estatais, na apresentação geral da sua proposta. Em caso de conflito de apreciação, caberá ao Tribunal de Luxemburgo adoptar uma decisão; subsequentemente, será possível contar com um corpo de jurisprudência que servirá de guia para garantir uma interpretação mais homogénea das regras relativas aos auxílios estatais ou à concorrência, com validade para todos os portos.

3.8. Os portos são lugares de armazenagem temporária, em domínio público gerido pelas autoridades portuárias e em domínio privado adjacente (salvo se se tratar de portos privados), e, sobretudo, de trânsito entre diversos modos de transporte, pelo que uma abordagem mais global sobre os serviços inerentes aos transportes teria sido talvez preferível a uma abordagem que singulariza os portos que realizam uma série de actividades, mas que são apenas um elo de uma cadeia que deveria ser considerada na sua totalidade. O Comité frisa que o Livro Branco sobre os transportes trata da navegação marítima, bem como da eficácia e do desenvolvimento dos portos, e em breve exprimir-se-á publicamente sobre a política proposta pela Comissão.

3.9. Embora, na opinião do Comité, seja efectivamente necessário garantir a existência entre os portos de uma concorrência normal, equitativa, no respeito das normas de segurança de pessoas e mercadorias e das exigências do interesse geral e das obrigações de serviço público, as possíveis distorções da concorrência não se deverão apenas, como parece pensar a Comissão, a auxílios ou subvenções supostamente indevidas. Assim, por exemplo, a definição de acessos ao porto, nomeadamente por via terrestre, férrea ou fluvial: as distorções entre portos podem provir de distorções importantes nos financiamentos destas diversas vias.

3.10. A inspecção dos navios, segundo se respeite ou não o memorando de entendimento de Paris (factor de selecção de 25 % dos navios que entram no porto para inspecção), e as consequências que tal tem para a segurança marítima, o tratamento diferente, segundo os portos, e inclusivamente o abandono de alguns dos controlos e inspecções oficiais, aduaneiras ou de imigração, o que impõe cargas indevidas às autoridades portuárias, bem como o risco de que se deixem exercer com maior facilidade actividades delituosas, constituem também alguns dos principais elementos de distorção da concorrência e podem revestir uma certa gravidade para a ordem pública e para algumas políticas comuns. A Comissão deveria prestar atenção a estes aspectos, em particular quando afectem este último ponto.

3.11. Em matéria de concorrência, convém além disso ter em conta que, segundo o princípio de proporcionalidade, a comparação das restrições aplicadas eventualmente pelos Estados-Membros é o que permitiria revelar as possíveis discriminações. Ora, é evidente que a diversidade de situações portuárias torna difícil realizar tal comparação. Assim, um texto de alcance geral teria, pois, um significado limitado nesta matéria.

3.12. O exame dos contributos escritos e orais de profissionais e utentes dos portos, em especial os recolhidos na audição realizada no Comité, em 18 de Julho de 2001, com alguns dos seus representantes, mostrou que as reservas emitidas - com diversos matizes - a vários pontos da proposta da Comissão não procedem unicamente das empresas de pilotagem, reboque e amarração, que são todavia as únicas evocadas pela Comissão:

- as sociedades de pilotagem, de reboque e de amarração manifestaram, com efeito, uma oposição assaz nítida ao projecto de directiva;

- as próprias organizações portuárias, ao mesmo tempo que confirmam a sua adesão aos princípios de concorrência e transparência contidos no TCE, formulam reservas, de forma e de fundo, sobretudo no que se refere à singularização dos portos de uma determinada dimensão no conjunto da cadeia de transporte e à imposição de determinadas regras rígidas, em vez de deixar à autoridade portuária competente uma maior faculdade de gestão segundo as circunstâncias próprias do porto em questão, sujeita a eventuais controlos por parte da Comissão e, se necessário, do Tribunal;

- os sindicatos de trabalhadores do sector da carga e descarga portuária consideram que a proposta de directiva imporia um sistema de concorrência artificial, que não teria em conta as convenções colectivas e acordos existentes, e causaria problemas sociais importantes; em sua opinião, a carga e descarga deveria ser excluída da directiva;

- os representantes dos armadores e carregadores, clientes dos portos, apoiam em princípio as propostas da Comissão, de que esperam nomeadamente uma redução dos seus custos de escala, bem como um aumento da eficácia.

3.13. O Comité partilha da afirmação da Comissão de que a concorrência e a transparência progrediram notavelmente nos últimos anos, em função da diversidade de situações, o que em todos os casos deveria incitar a deixar uma importante margem à subsidiariedade, sujeita aos controlos já evocados, e a rever neste sentido a proposta de regulamentação.

3.14. O Comité, por último, deseja recordar que, no seu parecer emitido por ocasião da publicação do Livro Verde da Comissão sobre os serviços portuários, tinha formulado um certo número de opiniões e recomendações favoráveis às orientações propostas, e que, além disso, tinha insistido na necessidade de tomar igualmente em consideração a dimensão social, o emprego, a coesão económica e social, bem como o ambiente, que não ocupam, neste projecto de legislação, o lugar correspondente à sua importância.

3.15. Um dos objectivos do projecto de directiva, que visa favorecer o desenvolvimento do transporte combinado e aliviar assim a carga das demais infra-estruturas de transportes, é inteiramente desejável, mas haveria que reduzir um certo número de procedimentos burocráticos específicos ao transporte marítimo, comparativamente aos outros meios de transporte.

3.16. Não se deveriam criar novas obrigações para as autoridades responsáveis dos portos em causa, que pudessem vir a sobrecarregar e complicar a sua gestão, implicando, nomeadamente para os pequenos portos, um aumento considerável dos encargos de funcionamento.

3.17. Tendo em vista os objectivos a alcançar, é indispensável velar por que as disposições relativas à manutenção não venham a pôr em causa as convenções colectivas nem os acordos resultantes do diálogo social, que garantem a continuidade do serviço e a preservação da paz social(5).

4. Observações na especialidade

4.1. Âmbito de aplicação e definições

4.1.1. O Comité constata que se devem precisar ou reformular algumas definições apresentadas pela Comissão; deveriam ser precisados os termos "utente do porto" ou "instalações portuárias" e a noção de "sistema portuário" é imperfeita e deveria ser reformulada. A definição de "porto marítimo" deveria abranger todos os portos acessíveis aos navios de mar alto. Por fim, o Comité preferiria a reformulação do texto numa directiva-quadro, para deixar à subsidiariedade e às iniciativas locais o espaço que lhes compete, essenciais para uma adaptação do funcionamento dos portos, tanto às necessidades gerais da RTE-T como às necessidades específicas dos clientes e dos territórios.

4.1.2. O papel dos portos em matéria de durabilidade dos transportes, protecção do ambiente, emprego, coesão económica e social e desenvolvimento regional deve ser devidamente tida em conta em qualquer projecto legislativo que os afecte. Também se colocam questões em relação com os limiares de inclusão dos portos nesta legislação, que têm em consideração a tonelagem ou o número de passageiros e não os movimentos de navios, que constituem também um critério significativo, e sem terem em conta a natureza das cargas que requerem tratamentos e investimentos diferentes e um número de estivadores diferente. Tal como apresentada, a proposta beneficiaria com efeito os grandes portos, em detrimento dos portos pequenos e médios, quando estes são essenciais para uma intermodalidade descentralizada e para oferecer uma autêntica alternativa a determinados modos de transporte, numa perspectiva de desenvolvimento sustentável na Europa.

4.1.3. Em qualquer caso, e mesmo que os dados relativos ao tráfego sofram todos os anos uma evolução, a lista dos portos afectados deveria ser anexada à directiva; além disso, o Comité sugere que se aumentem sensivelmente os limiares previstos para a aplicação da directiva, para que os portos pequenos e médios não vejam aumentar substancialmente os seus custos e obrigações, o que os poderia colocar numa situação ainda mais difícil relativamente aos grandes portos.

4.2. Contabilidades e auxílios estatais, controlo

4.2.1. O Comité observa que é respeitado o regime de propriedade (artigo 295.o do TCE); tal como as autoridades portuárias, qualquer prestador de serviços deve apresentar anualmente à autoridade adjudicadora contas sinceras e pormenorizadas, que deveriam ser objecto de controlo externo para verificar a forma como cumpre o seu caderno de encargos e as suas eventuais obrigações de serviço de interesse geral. Esta última noção não deveria ser definida de forma demasiado limitativa: os serviços essenciais para qualquer navio, todos os que tenham impacto na segurança da navegação, como nalguns portos (pilotagem, por exemplo), ou na segurança das operações em função da periculosidade da carga, e que como tal são definidos pela legislação do Estado do porto, constituem serviços de interesse geral.

4.3. Procedimentos relativos às adjudicações, transparência

4.3.1. Deve-se acolher favoravelmente o princípio da directiva, segundo o qual as decisões em matéria de gestão e de procedimentos devem ser adoptados por um organismo neutro e não pelas autoridades públicas que concorreriam com os prestadores de serviços privados. No entanto, as cargas administrativas vinculadas a este tipo de procedimento deveriam ser limitadas ao máximo. Haveria que examinar, assim, se a transparência contabilística proposta, juntamente com as regras sobre adjudicação de concursos públicos e um controlo externo, não bastariam para garantir a necessária independência da autoridade decisora, sem que fosse necessário criar novas autoridades com o único fim de alcançar tal objectivo.

4.3.2. O Comité considera desejável fomentar, para ter em conta os interesses dos utentes do porto, a criação de um comité de parceiros e agentes portuários, para sublinhar a existência de uma comunidade portuária, garante da transparência. Tal comunidade portuária, que se reuniria periodicamente, englobaria os representantes eleitos dos municípios do território do porto, traria um autêntico valor acrescentado a utentes, gestores, trabalhadores, empresas e população local em termos de eficácia económica, de coesão e de transparência.

4.3.3. A autoridade competente designada pelos Estados teria a obrigação de dar a todos os operadores (a todo o seu pessoal) a formação necessária quando a qualquer prestador de serviços candidato forem exigidos determinados conhecimentos de carácter local; tal representa uma pesada carga, cujas modalidades de financiamento não estão claras. Os conhecimentos locais dependem dos profissionais que operam no porto propriamente dito, nos seus acessos e no território portuário no seu conjunto (domínio público e privado); dificilmente se poderia obrigar a empresa ou a cooperativa de pilotagem, atracação e desatracação de navios ou de reboque a formar potenciais concorrentes. Os próprios gestores do porto não dispõem necessariamente de meios para dar essa formação; o máximo a que poderiam ser obrigados seria a proporcionar informação aos potenciais candidatos sobre as particularidades locais do porto. Os conhecimentos portuários são muito específicos e em certos casos podem exigir vários anos de formação e de experiência.

4.3.4. A noção de "período razoável de tempo" em que deve efectuar-se uma revisão da validade das autorizações concedidas ao abrigo de um regime anterior diferente do novo regime (ilimitado; o que significa que praticamente, em quase todos os casos, haverá revisão) é imprecisa; o prazo máximo de 25 anos não seria adequado quando os operadores tivessem efectuado investimentos muito elevados legalmente amortizáveis durante um período mais longo, em cujo caso este deveria ser tido em conta.

4.4. A movimentação própria

4.4.1. A movimentação própria colocaria os mesmos problemas de segurança e qualificação que para o pessoal de manutenção do porto. Os equipamentos, por exemplo as gruas, requerem um pessoal altamente qualificado, cuja formação é longa; não seria sério autorizar o armador do navio ou o proprietário da carga a empregarem pessoal externo temporário ou pessoal da empresa insuficientemente qualificado, dado que tal teria consequências a nível dos salários e do emprego regular existente no porto, e comportaria maiores riscos de acidentes de pessoas, até mesmo de poluição ou de acidentes materiais graves resultantes de uma manipulação incompetente de algumas cargas. Os Estados e as autoridades portuárias devem poder conservar a faculdade de estabelecer regras e critérios estritos nesta matéria para impedir qualquer abuso e para garantir a segurança das pessoas e bens, bem como as qualificações e as condições de emprego do pessoal de movimentação de carga, essenciais para a segurança das operações.

5. Conclusões

5.1. Em conclusão, o Comité nota com interesse que a proposta da Comissão visa suprimir restrições ao acesso ao mercado dos serviços portuários e abrir mais à concorrência os monopólios ainda existentes, mas considera que os meios propostos para tais fins suscitam algumas reservas. Entende que a proposta contém igualmente aspectos burocráticos inúteis que podem sobrecarregar a gestão. Não se deveria, assim, impor mecanicamente a obrigação de ter pelo menos duas empresas de manutenção portuária que operem na maior parte dos portos. O Comité apoia inteiramente a extensão do dever de transparência e de separação de contabilidades a todos os portos da RTE, mas pensa que tal poderia realizar-se mediante uma modificação da supracitada Directiva "Transparência".

5.2. Além disso, a distinção efectuada entre portos "ilimitados" e portos "limitados" parece teórica; cada porto enfrenta dificuldades específicas que requerem um tratamento específico. O caso dos portos privados abertos ao tráfego comercial colocaria também problemas específicos, nomeadamente devido à natureza e importância de um investimento deste tipo, amortizável necessariamente a muito longo prazo.

5.3. É indispensável reflectir mais sobre a forma de ter em conta os interesses dos proprietários das mercadorias, dado que fundamentalmente são eles quem escolhe o transporte marítimo e o porto; esta escolha não depende unicamente de medidas de concorrência internas nos portos, mas essencialmente de como neles se concebe a organização de logística de transporte/armazenagem e das facilidades e interfaces de que podem dispôr para tal efeito, bem como de outras considerações, como a proximidade dos seus clientes e a relação custo/eficácia, restrições administrativas, etc.

5.4. A proposta sobre os serviços portuários mereceria, pois, na opinião do Comité, ser reformulada pela Comissão no quadro do debate sobre o Livro Branco sobre os transportes. A questão dos portos deve ser recolocada numa perspectiva global e coerente, tendo ao mesmo tempo devidamente em conta as suas especificidades, bem como a importante evolução em curso desde há anos e que prossegue. A melhoria da competitividade dos portos europeus requer uma abordagem mais ampla que a visão actual.

Bruxelas, 29 de Novembro de 2001.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) JO L 228 de 9.9.1996, p. 1.

(2) JO C 407 de 28.12.1998, p. 92.

(3) JO C 407 de 28.12.1998, p. 92.

(4) JO L 193 de 29.7.2000, p. 75.

(5) O TJCE admitiu, em três acórdãos emitidos em 21 de Novembro de 1999, que convenções colectivas possam derrogar ao direito comum da concorrência in Albany International BV, C67/96 Rec. I-5751, in Brentjens' Handelsonderneming BV, C117/97 Rec. I-6025, in Maatschappij Drivende BV, C212/97 Rec. I-6121, "devido à sua natureza e ao seu objecto".

ANEXO

ao parecer do Comité Económico e Social

Foi rejeitada a seguinte proposta de alteração que recolheu pelo menos um quarto dos votos expressos:

Ponto 4.4.1

Suprimir segunda frase: "Os equipamentos, por exemplo as gruas, (...) manipulação incompetente de algumas cargas.".

Justificação

A formulação é demasiado negativa e contrasta fortemente com a posição adoptada pelo CES no seu parecer sobre o Livro Verde relativo aos portos, designadamente "No sector da movimentação de carga, é importante que possam entrar no mercado não só novos operadores 'tradicionais' mas também armadores, agentes de navegação e transitários (autoprestação)". (Ponto 4.2.3). Na audição de 18 de Julho, representantes de armadores e agentes de navegação salientaram a importância da introdução da autoprestação.

Resultado da votação

Votos a favor: 34, votos contra: 43, abstenções: 5.