Parecer do Comité Económico e Social sobre a «Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões: Intermodalidade e transporte intermodal de mercadorias na União Europeia - Uma lógica de sistemas para o transporte de mercadorias/Estratégias e acções destinadas a promover a eficácia, os serviços e o desenvolvimento sustentável»

(98/C 19/07)

A Comissão Europeia decidiu em 3 de Junho de 1997, ao abrigo do artigo 198º do Tratado CE, consultar o Comité Económico Social sobre a comunicação supramencionada.

A Secção de Transportes e Comunicações, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos do Comité, emitiu parecer em 15 de Outubro de 1997, sendo relator D. Kielman.

Na 349ª reunião plenária (sessão de 29 de Outubro de 1997), o Comité Económico e Social adoptou por 110 votos a favor, 1 voto contra e 1 abstenção, o presente parecer.

1. O documento da Comissão

1.1. O objectivo da comunicação é a criação de um quadro que assegure uma integração óptima dos diversos modos de transporte, por forma a oferecer serviços porta a porta contínuos que satisfaçam as necessidades do utente, permitindo assim uma utilização eficaz e rentável do sistema de transportes e favorecendo, simultaneamente, a concorrência entre operadores.

1.2. Para esse efeito, promover-se-á uma melhor utilização das modalidades respeitadoras do ambiente reservas de capacidade. Ao melhorar o potencial do transporte por caminho-de-ferro e por via navegável, está-se a contribuir para o descongestionamento da rede viária. O aumento da eficiência dos transportes dos caminhos-de-ferro, a internalização total dos custos externos e o fomento do conceito de intermodalidade são, por conseguinte, componentes de uma estratégia abrangente com vista à realização de uma mobilidade sustentável.

2. Introdução

2.1. O Comité subscreve a abordagem integral do desenvolvimento do transporte intermodal na UE. A forma como tal é formulado na comunicação denota grande perspicácia em tão complexa matéria e oferece pontos de referência para acções concretas. No entanto, o Comité receia que a realização das acções aí enumeradas possa despoletar uma série de problemas. Aprecia a abordagem ambiciosa desta problemática excepcionalmente delicada, mas gostaria de vê-la um pouco mais imbuída de realismo e pragmatismo.

2.2. O Comité sempre deu a entender nos seus pareceres que atribui grande importância à melhoria e à ampliação do transporte intermodal (). No parecer de iniciativa () de 22 de Novembro de 1995 sobre o programa legislativo da Comissão relativo ao sector dos transportes/programa de acção para a Política Comum de Transportes 1995-2006, o Comité realçou, designadamente, a importância crucial da intermodalidade e da interoperabilidade para o desenvolvimento de redes transeuropeias.

2.3. Um maior crescimento económico conduzirá ao aumento da procura de transportes, acompanhada de desenvolvimentos na produção e na logística que exigem, por sua vez, sistemas cada vez mais flexíveis e eficientes. O transporte rodoviário tem provado até à data ser aquele que melhor responde a essa procura. Daí o crescimento relativo desta modalidade, que será ainda maior no futuro próximo. Ora, como este crescimento não pode continuar até ao infinito, há motivos de sobra para desenvolver a intermodalidade.

3. Observações na generalidade

3.1. A comunicação da Comissão dá especial atenção à remoção dos obstáculos que impedem a implementação do transporte intermodal em maior escala. Por exemplo, os obstáculos técnicos, económicos e, sobretudo, políticos ao funcionamento dos caminhos-de-ferro em conformidade com o mercado praticamente não são abordados. O Comité acha, portanto, que falta na comunicação um dos mais importantes obstáculos (senão o mais importante) ao desenvolvimento da intermodalidade. Remeta-se, neste contexto, para o parecer do CES sobre o Livro Branco dos caminhos-de-ferro europeus ().

3.2. Ao nível de desenvolvimento tecnológico, o transporte rodoviário segue na vanguarda. Cresce o número de motores mais limpos e mais económicos, e há sempre, da parte do sector, uma reacção rápida às novas concepções e sistemas logísticos. Nesta modalidade também se tem registado um desenvolvimento e uma adaptação constantes das novas tecnologias da informação, tais como os sistemas de comunicação, navegação e planeamento, enquanto o transporte intermodal perde cada vez mais terreno. Por consequência, é imperioso melhorar, nomeadamente, a tecnologia e encontrar soluções para as dificuldades existentes (tais como a morosidade do expediente administrativo e a falta de investimento em infra-estrutura) nos caminhos-de-ferro e na navegação interior e costeira, para estas poderem conservar as suas vantagens quanto ao consumo de energia, às emissões e aos níveis de ruído.

3.3. O princípio de «intermodalidade» tem interesse como indicador de qualidade para a eficiência do sistema de transportes global. Porém, na Comunicação da Comissão são omitidas as suas consequências e os seus fundamentos. Além disso, não se fica a saber quais as implicações sociais e societais que terá o desenvolvimento da intermodalidade.

3.4. O Comité duvida que a política em matéria de intermodalidade seja, em todos os casos, complementar da restante política da UE. Por exemplo, sucede por vezes apoiarem-se desenvolvimentos económicos regionais que podem entravar o desenvolvimento de uma rede integrada de transporte intermodal ou estimular o transporte rodoviário. Também o desaparecimento das fronteiras internas e a liberalização do transporte rodoviário induziram um forte crescimento desta modalidade. A criação de redes transeuropeias de auto-estradas e de «free-ways» (corredores) ferroviários terá grande impacto directo na utilização do transporte por estrada, caminho-de-ferro e via fluvial e marítima e poderá ter enorme influência no desenvolvimento da «intermodalidade».

3.5. Uma comparação qualitativa das modalidades estrada, caminho-de-ferro e navegação fluvial e marítima (navegação costeira) e do transporte intermodal rodovia/ferrovia e rodovia/navegação interior e costeira demonstra que o transporte rodoviário pode proporcionar uma relação qualidade-preço elevada, apresentando, porém, frequentemente, resultados piores no ponto de vista societal (segurança, utilização do espaço, utilização da infra-estrutura, eficiência energética, níveis de ruído e emissões) - ou seja, dá origem a custos mais elevados para a sociedade. Tal justifica uma política activa dos governos em matéria de intermodalidade, porque é sobre as autoridades que recai a responsabilidade de imputar os custos externos, e os agentes económicos poderão contabilizar os custos totais.

3.6. O transporte rodoviário, em curtas e médias distâncias, continuará a ter grande vantagem sobre o transporte intermodal enquanto os custos do transporte não forem calculados e imputados na íntegra. A criação de condições concorrenciais equitativas e a ponderação dos custos externos (fair pricing) são para a Comissão instrumentos essenciais para o estímulo do transporte intermodal. Só não se sabe até que ponto isso levará efectivamente a alterações na escolha dos meios de transporte (modal split). Acresce que ainda não é líquido como imputar correctamente os custos externos aos vários modos de transporte. Por este motivo, também ainda não está suficientemente esclarecido o impacto de tal internalização na concorrência internacional entre pólos económicos (). Além de que ainda vai ser preciso muito tempo até se internalizarem os custos externos em todas as técnicas de transportes, conforme a própria Comissão admite.

3.7. O desenvolvimento da «intermodalidade» requer normalmente investimentos muito elevados, designadamente em material, terminais e sistemas de informação. O apoio a novos serviços por parte dos poderes públicos só é possível em parte. Quando se trate, por exemplo, de perdas de exploração, não estão previstos subsídios, nem sequer na fase inicial. Este aspecto constitui um grande obstáculo, uma vez que as possibilidades de investimento da maioria dos intervenientes no transporte intermodal são muito restritas.

3.8. Na implementação do programa de acção da Comissão e na consolidação da intermodalidade, impõe-se, na opinião do Comité, reduzir ao mínimo a burocracia, não sendo necessário adoptar disposições administrativas totalmente novas. Convinha que a Comissão, logo a partir do início da aplicação do programa de acção, estudasse minuciosamente o assunto com todos os interessados, tanto os intervenientes no mercado como os parceiros sociais.

3.9. A comunicação da Comissão não dá, no entender do Comité, suficiente importância ao já realizado em matéria de intermodalidade. Por exemplo, as carreiras (marítimas) de frete há muito operam com serviços intermodais em toda a Europa, tendo este processo tido desenvolvimento exponencial a partir do início da utilização de contentores

4. Observações na especialidade

4.1. É muito ambicioso pretender para a Europa um sistema de transporte intermodal integrado, implicando uma coordenação da estratégia dos transportes a todos os níveis da política. Não se deve esquecer que as entidades locais e regionais desempenham um papel decisivo no desenvolvimento da estrutura intermodal. Se (vide ponto 3.4) as várias áreas da política já de si carecem de uma maior coordenação dentro da Comissão Europeia, este problema é ainda maior ao nível nacional, regional e local. A comunicação não indica como é que a Comissão tenciona coordenar as políticas aos vários níveis nem especifica onde e como serão adoptadas disposições práticas.

4.2. Há que ter presente a interacção entre o transporte de passageiros e o transporte de mercadorias, tanto por estrada como por caminho-de-ferro. Em alguns países, o transporte ferroviário de passageiros chama a si uma parte tão significativa da infra-estrutura disponível que dificulta o desenvolvimento contínuo do transporte ferroviário intermodal de mercadorias. A separação infra-estrutural entre transporte de passageiros e de mercadorias nesta modalidade pode representar uma solução, mas exige enormes investimentos e longos períodos de planificação e de construção. Também é concebível, e está já a ser testada em vários países, uma separação análoga entre o transporte de passageiros e o transporte de mercadorias por estrada. Uma tal evolução terá grandes repercussões na qualidade do transporte ferroviário e rodoviário e muita influência nas oportunidades do transporte intermodal.

4.3. Num mercado de transportes livre, os intervenientes (empresas transportadoras, operadores e empresas de transbordo) empenhar-se-ão eles próprios em grande medida em projectos tais como redes de informação e estruturas tarifárias. Ora, a Comunicação não informa devidamente sobre o papel a desempenhar pela Comissão neste contexto.

4.4. É óbvio que a intensificação da intermodalidade tem implicações para o emprego, as necessidades de formação e as condições de trabalho. Assim, a intensificação do transporte intermodal fará aumentar os trajectos rodoviários a montante e a jusante, com impacto sobre as condições de trabalho dos motoristas, por exemplo, ao nível de horário. A liberalização necessária do transporte rodoviário tem, como já foi referido antes pelo Comité, consequências enormes para a organização e o emprego nas empresas de caminhos-de-ferro. Ao elaborar o enquadramento do respectivo projecto, também se devem levar expressamente em conta os aspectos sociais inerentes à realização da intermodalidade. Espera-se que a Comissão, em colaboração com os comités envolvidos e os parceiros sociais, mande proceder com antecedência ao estudo da matéria. Este ponto deve ser igualmente inserido no programa de acção.

4.5. Perante o desenvolvimento tecnológico do transporte intermodal, convém dar toda a atenção aos conceitos e sistemas inovadores. Assim, os sistemas bimodais (Road Railer, CODA-E e Kombirail) podem proporcionar ao transporte intermodal um amplo segmento de mercado, sendo muito promissor o desenvolvimento de vagões destinados ao transporte intermodal (como o Cargosprinter alemão). Tais sistemas permitem servir segmentos de mercado inteiramente novos, mas também podem representar uma «ameaça» para os mercados intermodais existentes. Há que evitar a fragmentação da oferta. Ao aperfeiçoar a quadro da intermodalidade previsto na Comunicação, há que clarificar os vários sistemas e as várias técnicas.

4.6. O Comité concorda com o imperativo de integrar as técnicas de transporte, para incrementar os serviços porta a porta do transporte intermodal. A Comissão parte do princípio de que os efeitos indesejáveis do transporte rodoviário (congestionamento, emissões e acidentes) podem ser inflectidos se se incrementar o transporte intermodal. Para o Comité, é de colocar reservas à suposição da Comissão de se poder, para o efeito, aproveitar as reservas de capacidade dos caminhos-de-ferro. Em primeiro lugar, não é certo existir em toda a parte uma reserva de potencial e, em segundo lugar, dá-se, geralmente, prioridade ao transporte ferroviário de passageiros. Uma maior racionalização do transporte ferroviário poderia disponibilizar uma capacidade suplementar de transporte. Aliás, em vários países e em várias relações de transporte, existem ainda grandes capacidades disponíveis ao nível do transporte combinado rodovia/via navegável (quer na navegação interior quer na costeira). É, de resto, muito importante fazer o inventário das infra-estruturas utilizadas no passado numa das modalidades que possam ser rapidamente modernizadas e integradas na rede actual.

4.7. A problemática do transporte transalpino influi fortemente no desenvolvimento da intermodalidade na Europa. Todavia, o facto de a mesma se situar, em parte, fora da esfera de influência da UE, pode obstar a uma política europeia eficaz em matéria de intermodalidade.

4.8. Uma nova abordagem dos transportes na perspectiva da «intermodalidade» exigirá outra organização da rede de transportes. Entrarão em acção novos actores e os sistemas e conceitos logísticos serão alterados, com efeitos sobre o montante e a estrutura dos custos de transporte. Neste momento, ignora-se se e como isso influenciará os preços do transporte e a qualidade da prestação de serviços e, porventura, a posição concorrencial da Europa. De qualquer modo, é oportuno aprender com as experiências dos serviços de transportes intermodais existentes e, logo que possível, passar ao seu aperfeiçoamento. Se há obstáculos, também haverá soluções capazes de tornar a intermodalidade mais eficaz e mais atraente.

Bruxelas, 29 de Outubro de 1997.

O Presidente do Comité Económico e Social

Tom JENKINS

() JO C 19 de 25. 1. 1993, p. 29; JO C 18 de 22. 1. 1996, p. 32; JO C 39 de 12. 2. 1996, p. 100.

() JO C 39 de 12. 2. 1996, p. 43.

() JO C 206 de 7. 7. 1997, p. 23.

() Veja-se neste contexto o parecer do Comité sobre o livro verde «Para uma formação correcta e eficiente dos preços dos transportes - Opções de política para a internalização dos custos externos dos transportes na União Europeia» (JO C 56 de 24. 2. 1997, p. 31).