[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 31.10.2008

COM(2008) 682 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO

Desenvolver um Espaço de Aviação Comum com a Argélia

1. INTRODUÇÃO

1. Na sua Comunicação “Desenvolver a agenda da política externa comunitária no sector da aviação”[1], a Comissão salientava a importância da criação de um espaço de aviação comum com os países vizinhos do Leste e do Sul da União Europeia.

2. O objectivo final é aproximar os Estados-Membros da UE dos seus parceiros situados nas fronteiras oriental e meridional, no quadro de um mercado comum regulado por normas de funcionamento harmonizadas. Em 27 de Junho de 2005, o Conselho "Transportes" reafirmava este objectivo nas suas “Conclusões sobre o desenvolvimento da agenda da política externa comunitária no sector da aviação” e apelava à criação de um espaço de aviação comum com os países vizinhos da União Europeia até 2010.

3. A dinâmica criada em torno deste espaço de aviação comum conduziu já a União Europeia a integrar os mercados helvético, norueguês e islandês, tendo-se-lhes seguido os dos Balcãs Ocidentais (Junho de 2006) e, finalmente, de Marrocos, na sequência da assinatura do primeiro Acordo Euromediterrânico, em Dezembro de 2006. A convite do Conselho, a Comissão vai também encetar negociações com a Jordânia e Israel, bem como prosseguir as discussões com a Ucrânia. O reforço das relações entre a UE e os países vizinhos em matéria de aviação é um elemento-chave do desenvolvimento da indústria aeronáutica europeia. Com cerca de 20% dos voos internacionais realizados fora da Comunidade, os transportes aéreos com os países vizinhos da União Europeia, que incluem todos os segmentos de mercado (lazer, visitas a familiares e amigos, viagens profissionais) representam um volume de voos comparável ao existente com os países da América do Norte. Para além das perspectivas de crescimento do sector da aviação, este espaço comum constitui, num plano mais geral, um extraordinário vector de integração regional e de desenvolvimento económico, inscrevendo-se plenamente na lógica do Processo de Barcelona e da política europeia de vizinhança. O recente projecto "Processo de Barcelona: União para o Mediterrâneo" insere-se também nesta mesma lógica.

4. A criação deste espaço de aviação comum com os países do Sul do Mediterrâneo torna a Argélia um parceiro essencial para a União Europeia. A parceria euromediterrânica estabelecida com o Acordo de Associação[2] sublinha, de resto, a necessidade de reforçar a colaboração no sector dos transportes, desenvolver a cooperação entre as partes em matéria regulamentar e modernizar as infra-estruturas aeroportuárias e a gestão do tráfego aéreo. O objectivo fixado pelo Acordo de Associação articula-se, de resto, em torno de um programa de assistência ao sector dos transportes argelino (20 milhões de euros) e, nomeadamente, de um capítulo específico dedicado ao sector da aviação civil. Este programa destina-se a melhorar o quadro legislativo e institucional do sector da aviação e traduz-se em acções de apoio ao Governo argelino tendo em vista a elaboração do plano director da aviação civil, a actualização do Código da Aviação Civil, a criação de uma autoridade reguladora independente e, ainda, a modernização dos aeroportos.

5. Existe, por conseguinte, uma profunda coerência entre as várias acções empreendidas pela União Europeia com os países do Mediterrâneo e este projecto de espaço comum específico do sector da aviação. Além disso, este projecto satisfaz um objectivo partilhado dos dois lados do Mediterrâneo. Os intercâmbios realizados no âmbito do Projecto "Euromed Aviation", instaurado pela União Europeia para reforçar a cooperação com os países do Sul do Mediterrâneo em matéria de aviação, ofereceram à Argélia a possibilidade de manifestar o seu interesse na abertura de negociações com a Comunidade Europeia no âmbito de um acordo geral de transportes aéreos. Este acordo com a Comunidade proporcionará, com efeito, novas oportunidades a todo o sector (transportadoras aéreas, gestores de infra-estruturas aeroportuárias, prestadores de serviços de assistência em escala), bem como aos passageiros dos dois lados do Mediterrâneo. As restrições impostas pelos acordos bilaterais celebrados entre os Estados-Membros da UE e a Argélia poderão ser ultrapassadas: além de se eliminarem as restrições relacionadas com o número de voos semanais efectuados pelas transportadoras, o número de transportadoras autorizadas, os aeroportos que podem ser utilizados ou as tarifas praticadas, desenvolver-se-á também um processo de convergência regulamentar.

2. ESTABELECER RELAÇÕES COM UM PARCEIRO DE PRIMEIRA IMPORTÂNCIA EM MATÉRIA DE AVIAÇÃO

6. O seu peso económico e a importância das relações com a União Europeia em matéria de aviação transformaram a Argélia num parceiro incontornável para atingir rapidamente o objectivo da criação de um espaço de aviação comum fixado pelo Conselho em 2005.

7. De acordo com uma classificação efectuada pelo Banco Mundial em 2006, com base no produto interno bruto, a Argélia é a segunda potência económica do continente africano, situando-se atrás da África do Sul e à frente da Nigéria, com um PIB de 138 mil milhões de dólares. A Argélia é, por conseguinte, um país-chave, cujo principal parceiro comercial é a União Europeia. O volume de trocas comerciais entre ambas ascendia, em 2006, a cerca de 34 mil milhões de euros, continuando em crescimento (+ 8% entre 2000 e 2005).

8. A par deste importante volume de trocas comerciais, os laços históricos, culturais ou mesmo familiares explicam o papel essencial atribuído às relações no domínio da aviação. Os dezassete acordos bilaterais de transportes aéreos em vigor entre os Estados-Membros da União Europeia e a Argélia oferecem a base jurídica necessária ao transporte de 2,9 milhões de passageiros entre a Europa e a Argélia em 2007, dos quais 2,4 milhões, por si só, correspondem ao mercado franco-argelino. Os outros mercados da aviação mais importantes na Europa são o mercado espanhol, italiano e britânico com respectivamente 150 000, 125 000 e 120 000 passageiros transportados de/para a Argélia.

9. A debilidade relativa do mercado argelino comparado com os seus vizinhos magrebinos (8 milhões de passageiros transportados entre Marrocos e a Europa em 2007, 8,5 milhões no caso da Tunísia) deve-se às tensões que caracterizaram a sociedade argelina ao longo da década de noventa e ao reduzido crescimento do sector do turismo daí resultante. As potencialidades do mercado argelino são mais do que evidentes e a celebração de um acordo geral de transportes aéreos que liberalize as relações no domínio da aviação favorecerá seguramente a intensificação das relações com a Europa.

10. Saliente-se que a quota das transportadoras comunitárias nos serviços de transporte aéreo com a Argélia regista um aumento constante desde 2002, a ponto de igualar a Air Algérie, principal companhia argelina com voos para a Europa. A Air Algérie, cuja propriedade é maioritariamente estatal, tem vindo a investir, nos últimos anos, num importante programa de reformas e de modernização, de modo a fazer face ao recrudescimento da concorrência das companhias europeias a partir de 2000. Deu início, nomeadamente, a uma profunda renovação da sua frota, entre 2000 e 2004 (sendo proprietária de 30 aeronaves) e adoptou os princípios de gestão moderna de uma transportadora aérea, designadamente através da criação de filiais para o exercício de algumas actividades (assistência em escala, manutenção), do lançamento de produtos de fidelização dos passageiros ou, ainda, da adopção do sistema de gestão da receita ( yield management ). Em 2007, transportou 3 milhões de passageiros para 38 destinos na Europa, África e Médio Oriente.

11. A segunda transportadora aérea argelina, a Tassili Airlines, foi criada pelo sector petrolífero tendo entretanto vindo a ser adquirida pelo Estado argelino. Esta transportadora concentra a sua actividade na clientela de "negócios" e prevê um aumento da sua frota para poder concorrer com a Air Algérie e com as transportadoras comunitárias.

12. A dinâmica do mercado do transporte aéreo argelino, a vontade demonstrada pelas transportadoras argelinas de se dotarem dos trunfos necessários para enfrentar a abertura progressiva à concorrência e as potencialidades oferecidas às transportadoras comunitárias constituem uma base sólida para encetar a negociação de um acordo geral de transportes aéreos com a Comunidade Europeia.

13. Do ponto de vista regulamentar, embora não tenha sido detectada qualquer divergência com as recomendações da ICAO, a Argélia continua longe dos padrões comunitários, em especial no que respeita à regulamentação relativa ao Céu Único e às exigências da Agência Europeia para a Segurança da Aviação. A rápida criação do Espaço de Aviação Comum com a Argélia necessitará de acções de apoio e de cooperação complementares por parte da União Europeia, a fim de acompanhar o desenvolvimento da regulamentação argelina e a reorganização de algumas das suas estruturas. No capítulo da segurança, as autoridades argelinas praticam uma política voluntarista de segurança do transporte aéreo, permitindo criar um quadro legislativo coerente com a regulamentação internacional e comunitária, e as auditorias efectuadas pela ICAO em 2004 e 2006 validaram o dispositivo operacional de segurança existente no aeroporto de Argel[3]. Este processo de convergência regulamentar com as normas comunitárias foi, de resto, incentivado e acompanhado no âmbito do programa de apoio ao sector dos transportes e do Projecto "Euromed Aviation", que estabeleceram planos de assistência técnica específicos para a Argélia, de acordo com as necessidades identificadas naquele país.

3. VANTAGENS E VALOR ACRESCENTADO DE UMA ABORDAGEM COMUNITÁRIA

14. A aviação civil (incluindo as infra-estruturas, os operadores e os outros ramos da actividade) é um sector da maior importância para a economia comunitária. Os operadores de transportes aéreos geram, por si só, aproximadamente 0,6% do valor acrescentado da UE e dão emprego a mais de 400 000 pessoas (0,4 % do total de empregos na economia de mercado não financeira)[4]; no seu conjunto, o sector emprega cerca de três milhões de pessoas em toda a UE. A criação, no princípio da década de noventa, de um mercado único da aviação contribuiu significativamente para aumentar o dinamismo e a eficiência do sector, tendo gerado consideráveis benefícios económicos e sociais. Entre 1992 e 2003, o número de ligações aéreas intracomunitárias aumentou mais de 40%. A produtividade das principais transportadoras comunitárias registou um aumento de 87% entre 1990 e 2003[5]. A Argélia não poderá, por conseguinte, deixar de tirar proveito da sua integração progressiva neste mercado de aviação comum e beneficiar da experiência da União Europeia nesta área. A ampliação deste mercado comum, assente na liberalização dos direitos de tráfego, paralelamente a uma harmonização regulamentar, também gerará valor acrescentado para a indústria europeia e para os seus utentes.

15. Até à data, os Estados-Membros negociaram geralmente com a Argélia acordos restritivos de serviços aéreos, que regulam a abertura dos mercados e reduzem o leque de opções das transportadoras e dos passageiros. Certos mecanismos enquadram a definição das capacidades das transportadoras que, além disso, nem sempre têm a possibilidade de fixar livremente as suas tarifas. Acresce que estes acordos bilaterais não permitem que as transportadoras comunitárias prestem serviços em todos os aeroportos argelinos com partida de qualquer aeroporto europeu. Os acordos bilaterais de serviços aéreos em vigor entre os Estados-Membros da União Europeia e a Argélia estão, por conseguinte, na origem de desequilíbrios na repartição do tráfego, que podem ser prejudiciais para algumas transportadoras aéreas comunitárias, bem como para os consumidores dos Estados-Membros.

16. Esta situação poderá ser resolvida através de um acordo geral com a Comunidade Europeia e o consequente aumento[6] do número de ligações directas entre a UE e a Argélia permitirá incrementar significativamente as trocas comerciais e os fluxos turísticos. A extrapolação a partir do exemplo marroquino e do mercado único europeu permite estimar, nos primeiros anos, um crescimento do tráfego de aproximadamente 15 a 20% por ano, dependendo do nível de aplicação do acordo, o que, em volume, se traduzirá num aumento de cerca de meio milhão de passageiros. Sob reserva das condições macroeconómicas e políticas existentes, estas previsões deverão, sem dúvida, ser revistas no sentido do aumento, dado o enorme potencial de crescimento do mercado argelino.

17. As previsões apontam para que a indústria aeronáutica europeia e, de um modo geral, toda a economia europeia venham a recolher uma parte importante dos benefícios económicos. Além disso, este processo poderá também facilitar a integração das transportadoras argelinas nas alianças comerciais existentes, lado a lado com as transportadoras aéreas comunitárias, permitindo desenvolver produtos integrados e melhores serviços para os passageiros.

18. Esta abertura dos mercados da aviação deverá ser acompanhada de um processo paralelo de convergência regulamentar em certas áreas-chave como a segurança, o ambiente ou, ainda, as regras relativas aos auxílios estatais, o que permitirá assegurar condições de concorrência leal, mantendo como objectivo a aplicação de padrões elevados em matéria de aviação dos dois lados do Mediterrâneo. No que respeita às questões ambientais, o acordo deverá cumprir o compromisso assumido pela Comunidade de promover um desenvolvimento sustentável do transporte aéreo. É importante que não restrinja a capacidade da União Europeia para utilizar instrumentos regulamentares ou económicos destinados a atenuar os efeitos secundários adversos do crescimento do tráfego aéreo, nomeadamente no que se refere ao seu contributo para as alterações climáticas, qualidade do ar e níveis de ruído na proximidade dos aeroportos. Este processo de convergência entre as regulamentações em vigor na Argélia e na União Europeia só poderá ser garantido à escala comunitária. Significa isto que a Comissão Europeia deverá ser mandatada para negociar um acordo geral de transportes aéreos com a Argélia, cujo objectivo final será a integração completa do mercado argelino num espaço de aviação comum com a União Europeia.

19. A criação de um espaço de aviação comum com a Argélia permitirá também desenvolver uma dinâmica de integração regional que englobe, não só as relações com a União Europeia em matéria de aviação, mas também entre os países do Sul do Mediterrâneo. Este objectivo conduziu, de resto, a Comunidade Europeia a incluir no acordo de transportes aéreos com Marrocos uma cláusula de extensão geográfica que permite antecipar a participação de países como a Argélia neste espaço de aviação comum: a liberalização dos transportes aéreos entre a UE e Marrocos, por um lado, e entre a UE e a Argélia, por outro, poderão, por conseguinte, potencialmente conduzir à abertura dos mercados de transportes aéreos entre a Argélia e Marrocos. No entanto, apesar de a lógica que lhes é subjacente ser idêntica e das interacções existentes entre ambos, parece preferível, nesta fase, negociar separadamente estes acordos de transportes aéreos com cada um dos países a Sul do Mediterrâneo, nomeadamente para manter a lógica da política europeia de vizinhança e respeitar a vontade expressa por estes países de manterem "relações bilaterais privilegiadas" com a União Europeia, o que permitirá também uma maior flexibilidade e abordagens diferenciadas.

20. A concessão de um mandato à Comissão para negociar com a Argélia mostraria, além disso, a determinação da União Europeia em concretizar os objectivos políticos definidos pelo Conselho em 2005 e abrir o seu mercado da aviação, sem prejuízo de uma convergência regulamentar paralela, ao conjunto dos países vizinhos. A criação de um espaço de aviação comum com a Argélia reforçaria, por conseguinte, a cooperação regional e a integração dos mercados de transporte aéreo dos países do Sul do Mediterrâneo.

5. CONCLUSÕES

21. Por conseguinte, a Comissão considera que é importante oferecer à Argélia perspectivas de cooperação reforçada no domínio da aviação civil. Além de abranger os aspectos comerciais tradicionais dos acordos de serviços aéreos, a celebração de um acordo geral de aviação permitiria também estabelecer um ambicioso quadro de desenvolvimento da cooperação regulamentar nos domínios da segurança e da gestão do tráfego, além de facilitar a cooperação industrial com este país.

22. O sector da aviação civil oferece importantes oportunidades de reforçar a cooperação no sector dos transportes em geral, tendo em conta as incidências positivas, tanto para a Argélia como para a União Europeia. Por conseguinte, é necessário envidar esforços para que os transportes aéreos se tornem uma área fundamental da cooperação com este país e ofereçam à Argélia um novo exemplo de integração nas estruturas comunitárias e nos mercados europeus.

23. Este acordo constituirá um importante passo no sentido da realização de um espaço de aviação comum entre a União Europeia e os seus vizinhos mediterrânicos, um objectivo-chave da política comunitária em matéria de relações externas no domínio do transporte aéreo, bem como, de forma mais geral, um importante elemento da política externa da União Europeia. Este acordo de transportes aéreos com a Argélia gerará um valor acrescentado considerável do ponto de vista político e económico e poderá servir de modelo para acordos similares com outros países do Sul do Mediterrâneo, contribuindo assim para a integração regional deste país.

24. À luz do que precede, a Comissão propõe ao Conselho que lhe seja concedido mandato para encetar negociações tendo em vista a celebração de um acordo geral que permita a criação de um espaço de aviação comum com a Argélia. A Comissão trabalhará em estreita colaboração com os Estados-Membros e todas as partes interessadas para desenvolver e realizar os objectivos estabelecidos na proposta de decisão do Conselho.

[1] COM(2005) 79 final de 11.3.2005.

[2] O Acordo de Associação UE-Argélia foi assinado em Abril de 2002.

[3] Relatório da missão à Argélia no âmbito do Projecto "Euromed Aviation" (n.° MED 2006/132-039).

[4] EUROSTAT, Statistiques en bref , 37/2005, ISSN 1561-4840.

[5] Anexo à Comunicação da Comissão: "Desenvolver a agenda da política externa comunitária no sector da aviação", COM(2005) 79 final.

[6] O tráfego registou um aumento de 18% na sequência do Acordo Euromediterrânico assinado com Marrocos em Dezembro de 2006, vindo a atingir cerca de 8 milhões de passageiros transportados entre a União Europeia e Marrocos em 2007.