Parecer do Comité Económico e Social sobre a «Proposta de decisão do Conselho que institui um processo de consulta no que diz respeito às relações entre Estados-Membros e países terceiros no domínio dos transportes marítimos e às acções relativas a este domínio no âmbito das organizações internacionais, bem como um processo de autorização para acordos relativos aos transportes marítimos» () (97/C 355/07)

Em 6 de Maio de 1997, o Conselho decidiu, nos termos do nº 2 do artigo 84º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos do Comité a Secção de Transportes e Comunicações, que adoptou parecer em 10 de Setembro de 1997, sendo relatora A. Bredima-Savopoulou.

Na 348ª reunião plenária (sessão de 1 de Outubro de 1997), o Comité Económico e Social adoptou com 85 votos a favor, 1 voto contra e 3 abstenções o seguinte parecer.

1. Introdução

A 14 de Março de 1997, a Comissão Europeia apresentou a comunicação sobre as relações externas no domínio do transporte marítimo, que o Conselho dos Ministros do Transporte tinha repetidas vezes solicitado (19-20 de Junho de 1995 e 16 de Dezembro de 1996). É objectivo da comunicação uma política marítima externa global para a CE, dez anos após a adopção, em 1986, do «pacote» de regulamentos marítimos. Esta comunicação vem no seguimento da comunicação apresentada em Março de 1996 sobre uma nova estratégia marítima, que identificava a dimensão externa da política marítima como um sector vital para acções futuras.

2. Principais pontos da comunicação

2.1. Objectivos

O objectivo principal da acção externa da UE no sector marítimo consiste em promover os interesses marítimos e comerciais comunitários, assegurando livre acesso e condições de concorrência leal no mercado internacional.

Os objectivos gerais da comunicação são:

- consolidar os desenvolvimentos na via da liberalização (de forma bilateral e multilateral) através de consultas e negociações, bem como desmantelar ainda mais restrições existentes;

- abordar problemas específicos que surjam com países terceiros, em especial no que respeita ao acesso ao mercado;

- analisar a concorrência desleal e a navegação que não satisfaz as normas de qualidade, devido sobretudo, mas não exclusivamente, à existência de registos abertos;

- desenvolver um sistema de transporte europeu integrado para a transição dos PECO para uma economia de mercado, tendo em vista a sua futura adesão.

A longo prazo (depois do ano 2000), os objectivos acima mencionados serão conseguidos através da Organização Mundial do Comércio (OMC); entretanto, utilizar-se-ão todos os instrumentos e negociações disponíveis para consegui-los.

A comunicação traduz os objectivos gerais desta política em objectivos específicos, à luz da evolução do mercado dos transportes marítimos, estabelece procedimentos para as acções comunitárias, define os elementos básicos das acções comunitárias externas e propõe regras comunitárias a suprir as regras existentes.

2.2. Meios de acção

Para alcançar os objectivos acima mencionados, a UE dispõe dos seguintes meios de acção:

- acções prioritárias (acordos com países terceiros, consultas multilaterais e bilaterais);

- procura de solução para os problemas resultantes de medidas restritivas aplicadas por países terceiros (diligências e consultas);

- garantia de condições equitativas de concorrência (acções destinadas a combater as vantagens desleais dos armadores estrangeiros e a garantir o cumprimento das regras e normas aplicáveis internacionalmente);

- actividades de cooperação (assistência a países terceiros).

A Comissão crê ser o presente quadro internacional favorável a estas acções. As medidas defensivas constituirão um último recurso, caso as consultas e as negociações não sejam bem sucedidas. Até à data, as medidas comunitárias têm seguido a abordagem supramencionada.

2.3. Principais componentes da acção comunitária externa

Os principais componentes da acção comunitária externa são os seguintes:

- maior desenvolvimento de relações com países terceiros através de:

acordos comunitários com países terceiros e procedimentos de consulta;

medidas para resolver os problemas decorrentes de medidas restritivas ou discriminatórias impostas por países terceiros;

medidas para garantir uma concorrência leal numa base comercial;

acções de cooperação e assistência técnica a países terceiros;

- desenvolvimento de acções de cooperação no sector do transporte marítimo como parte de uma abordagem global do transporte europeu (incluindo os PECO);

- reforço do papel da UE no âmbito das organizações internacionais pertinentes, e negociação, em nome da UE, com essas organizações (de harmonia com os procedimentos comunitários), tendo em vista a consolidação da evolução positiva na política de transporte marítimo e o desmantelamento das restrições ainda existentes.

2.4. Anexos

A comunicação tem quatro anexos:

2.4.1. Anexo I

No anexo I apresentam-se o âmbito da acção externa e acções e propostas específicas. Neste contexto, é dado especial destaque às consultas, acordos e cooperação; como último recurso, prevêem-se medidas defensivas.

2.4.2. Anexo II

O anexo II propõe a substituição da Decisão 77/587/CEE () por uma decisão do Conselho. A decisão do Conselho proposta substituiria o procedimento de consulta previsto na Decisão 77/587/CEE com vista a garantir a coerência das acções da UE e dos Estados-Membros nas suas relações com os países terceiros e a prossecução dos objectivos comunitários nos debates ou negociações no âmbito de organizações internacionais. A decisão proposta prevê igualmente um procedimento de consulta e de autorização para os acordos referentes às relações entre os Estados-Membros e países terceiros no domínio do transporte marítimo.

2.4.3. Anexo III

O anexo III apresenta um sumário da legislação comunitária existente e uma panorâmica breve das iniciativas relacionadas com os aspectos externos da política marítima até à data.

2.4.4. Anexo IV

O anexo IV compreende uma recensão detalhada do desenvolvimento das relações marítimas entre a UE e países terceiros até à data.

3. Observações na generalidade

3.1. Principal objectivo da acção externa

A presente comunicação sublinha a importância do transporte marítimo comunitário para a UE. Devido à importância das suas exportações/importações, da sua própria indústria marítima e, ainda, dos empregos em barcos e em actividades relacionadas, um mercado de transportes marítimos internacionais sem restrições é do interesse da UE. Com esse objectivo, a comunicação sobre a nova estratégia marítima caracteriza a acção externa no sector do transporte marítimo como um dos três pilares de uma nova política do transporte marítimo, sendo os outros dois pilares a competitividade da frota comunitária e a segurança na navegação.

3.1.2. As perspectivas positivas para o transporte marítimo internacional, decorrentes do crescimento contínuo das oportunidades comerciais no mercado internacional, já tinham sido referidas na comunicação sobre uma nova estratégia marítima (), sendo reafirmadas na presente comunicação. De acordo com as previsões da OCDE e de outros, o volume do comércio marítimo internacional duplicará até ao ano 2010. Entende-se a urgente necessidade da continuação da liberalização e da manutenção de mercados marítimos abertos para a UE.

3.1.3. No entanto, dada a presente estrutura do comércio mundial e as condições de funcionamento dos mercados de transporte marítimo, um navio comunitário vê-se confrontado com problemas apreciáveis de acesso a carga transportada internacionalmente, enquanto a sua competitividade tem sofrido uma certa erosão.

3.1.4. Tendo em conta o mencionado anteriormente, o CES concorda plenamente com o objectivo principal da Comunicação, a saber, a liberalização do transporte marítimo. O CES partilha os propósitos e os objectivos visados pela política comunitária no âmbito das relações externas, política essa que deveria procurar melhorar as condições de acesso aos mercados de países terceiros para a indústria marítima comunitária e criar novas oportunidades empresariais e postos de trabalho, tanto no mar como em actividades relacionadas em terra.

3.1.5. Em vários pareceres, o CES tem vindo a apoiar sem reservas este objectivo:

- dois pareceres () e um relatório sobre a primeira fase da política marítima comum;

- um parecer sobre medidas positivas para o transporte marítimo ();

- um parecer sobre a nova estratégia marítima ().

3.1.6. A futura política proposta para completar iniciativas anteriores de promoção de medidas políticas nas outras duas áreas supramencionadas, juntamente com a aplicação correcta e rigorosa, pelos Estados nos quais os portos se encontram (responsabilidade do Estado do porto), das normas internacionais definidas nas convenções OMI e OIT, bem como com uma formação e ensino profissionais correspondentes às exigências internacionais - tudo isto com vista a beneficiar os transportes marítimos -, dará uma importante contribuição para a criação e a manutenção de um ambiente de concorrência livre e leal, necessária ao desenvolvimento do transporte marítimo europeu.

3.2. Papel da União Europeia nas organizações internacionais

3.2.1. O CES concorda com o princípio segundo o qual a União Europeia deve desempenhar um papel importante no âmbito das organizações internacionais. No entanto, refere também que a decisão em vigor (77/587/CEE), que define o processo de consulta, não tem actuado como factor restritivo, pelo menos no que diz respeito a assuntos que já são da competência exclusiva da UE. No entanto, também é assim com matérias sujeitas a competência partilhada entre a UE e os Estados-Membros.

3.2.2. A presente Comunicação não pode deixar de analisar o problema jurídico da competência externa da UE. O Tribunal Europeu de Justiça (TEJ) () emitiu já uma série de acórdãos em tal matéria. Apesar destes acórdãos, a divisória entre competência exclusiva da União Europeia, competência partilhada com os Estados-Membros e competência exclusiva dos Estados-Membros permanece pouco clara. No entanto, não resta qualquer dúvida que, em todos os processos supramencionados, os Estados-Membros e a Comissão deverão cooperar estreitamente na definição das suas posições. Os acórdãos supra-referidos do TEJ sublinham este ponto de vista; é igualmente relevante o parecer do CES sobre as relações entre a UE e a OIT ().

3.2.3. A comunicação afirma categoricamente não abranger os sectores de actividade da Organização Marítima Internacional (OMI) e da OIT. A questão da coordenação das medidas de segurança e dos aspectos técnicos do transporte marítimo no contexto da OMI/OIT é analisada na comunicação relativa a uma política comum de segurança marítima (1993), sobre a qual o CES emitiu parecer circunstanciado ().

3.2.4. O CES mostra-se cauteloso perante os argumentos apresentados na comunicação para justificar a proposta que visa reforçar o papel da UE no âmbito das organizações internacionais, expressando a posição da Comunidade a uma só voz. A UE deve desempenhar um papel digno de uma das maiores forças políticas, económicas, comerciais e marítimas do mundo. No entanto, para alcançar este objectivo o importante é a forma da coordenação e formulação da posição da Comunidade, bem como a maneira por que é manifestada em cada caso, independentemente de ser ou não expressa a uma só voz (principalmente em assuntos que não são da exclusiva competência da UE). Neste contexto, é particularmente importante melhorar e reforçar o actual sistema de consulta, de modo a garantir, regular e tempestivamente, informação adequada aos Estados-Membros e uma transparência total de todos os passos e iniciativas tomadas em cada mandato de negociação, em vez de criar mecanismos novos. Não menos crucial é tirar partido da experiência acumulada por cada Estado-Membro. Além do que, aquando das votações, é obviamente mais favorável ter 15 votos do que apenas um.

3.2.5. A comunicação afirma que, depois do ano 2000, o veículo principal que assegurará o acesso aos mercados será a Organização Mundial de Comércio (OMC). Parece ignorar as razões que levaram à suspensão para depois de 2000 das negociações no grupo especial de negociações da OMC, que poderiam levar ao desmantelamento das medidas restritivas no sector dos serviços marítimos. Tal atendeu os receios da comunidade marítima de que tal acção pudesse vir a beneficiar outros sectores à custa do comércio marítimo (através de contrapartidas), sem alcançar, porém, maior liberalização do transporte marítimo, antes servindo para justificar leis ou práticas de carácter proteccionista vigentes. Em qualquer dos casos, quando se retomarem as negociações, terão de valer os princípios fundamentais de não licitude de qualquer medida restritiva nova e de desmantelamento das existentes, juntamente com a aplicação sem reservas da cláusula da Nação Mais Favorecida (NMF) por parte do maior número possível de Estados («massa crítica»).

3.3. Os acordos marítimos bilaterais da UE

3.3.1. O CES não se opõe à celebração de acordos bilaterais no domínio do transporte marítimo pela UE, sujeitos a autorização do Conselho, nem à inclusão de cláusulas sobre o transporte marítimo em acordos de outro tipo, acordos esses que a Comunidade conclui de tempos a tempos. No entanto, a celebração de acordos bilaterais no domínio do transporte marítimo estará sujeita a autorização ad hoc, com base num mandato negocial específico e após se terem realizado as consultas prévias necessárias entre a Comissão Europeia, os Estados-Membros e a indústria de transportes marítimos. Terá, ainda, de existir transparência e informação completa de todas as partes interessadas em todas as fases da negociação.

3.3.2. No seu parecer sobre o progresso na via de uma política comum de transporte - transporte marítimo (), o CES creu útil que se incluíssem nos acordos comerciais da UE com países terceiros cláusulas de não discriminação no transporte marítimo. Propôs, assim, a inclusão do seguinte artigo no Regulamento nº 4058/86, posteriormente adoptado:

«Por ocasião da negociação de acordos comerciais ou outros com países ou grupos de países terceiros, a Comunidade deverá tentar incluir uma cláusula de não discriminação para garantir o acesso de navios registados em Estados-Membros a mercados marítimos dos Estados-Membros e dos países terceiros em questão. Em especial, a cláusula deverá incluir o compromisso das partes contratantes de não procederem a discriminação das bandeiras e a divisão de carga.»

3.3.3. Convém salientar, também, que, no seu parecer sobre a nova estratégia marítima, o CES manifestou as suas reservas relativamente à proposta da Comissão de iniciar negociações bilaterais no domínio do transporte marítimo. Afirmou: «É necessário assegurar a coerência entre a acção comunitária nesta área e o seu compromisso assumido de multilateralidade, apoiando, simultaneamente, os esforços dos Estados-Membros.»

3.3.4. O CES acolhe favoravelmente a abordagem adoptada pela Comissão Europeia, que visa solucionar vários problemas relacionados com o transporte marítimo. Partilha igualmente o ponto de vista da Comissão de que as medidas defensivas devem ser consideradas como um último recurso, caso as tentativas de encontrar soluções mutuamente aceitáveis não sejam bem sucedidas. De modo geral, o CES crê ser necessário dar prioridade ao alargamento e à solução dos problemas de transporte marítimo através da colaboração estreita entre a União Europeia, os Estados-Membros e o próprio sector.

3.3.5. No atinente aos meios para atingir os objectivos da política comunitária, o CES aprova as iniciativas propostas. No entanto, o apoio a países terceiros deverá concentrar-se na formação profissional e na melhoria da infra-estrutura técnica, em especial os portos e o transporte combinado, e não directamente nas respectivas indústrias de transportes marítimos (por exemplo, financiamentos para a aquisição de barcos), pois esta última medida distorceria as condições de concorrência. Além do mais, o critério da ajuda a dar tem de ser o de melhorar as condições operacionais do transporte marítimo comunitário na globalidade e não apenas do sector das «companhias regulares», como afirmado. No que diz respeito a negociações multilaterais sob a égide da Organização Mundial de Comércio (OMC), o CES concorda que, no período até 2000, a União Europeia deve procurar uma maior liberalização do mercado internacional através de acordos bilaterais ou outros. Além do mais, a continuação da liberalização do transporte marítimo terá de constituir condição para obter apoio técnico. Esta táctica tem sido usada com sucesso pelo Banco Europeu e pela Comissão Europeia nas relações com os países da África Ocidental. O recente relatório da Comissão Europeia sobre a proposta de medidas a tomar nas relações da União Europeia com os países da África Ocidental inclui pontos positivos semelhantes.

3.3.6. O supramencionado aplica-se igualmente à inclusão de cláusulas respeitantes ao transporte marítimo em outros tipos de acordos celebrados pela União Europeia. Nas respectivas negociações não se deverá chegar a compromissos à custa da indústria do transporte marítimo, devendo-se empreender esforços no sentido de assegurar que sejam incluídas disposições de fundo em matéria de transporte marítimo, em vez de adiar para acordo específico futuro ou simples troca de cartas a regulamentação das questões a ele relativas.

3.4. Os acordos marítimos bilaterais dos Estados-Membros

3.4.1. Em princípio, o CES entende que os Estados-Membros têm o direito de concluir acordos bilaterais de transporte marítimo com países terceiros, desde que o seu teor não inclua questões que devam ser regulamentadas por actos comunitários. Além disso, o Regulamento nº 4055/86 não proíbe os Estados-Membros de celebrarem acordos bilaterais, desde que o seu teor não colida com o Regulamento e, em particular, com as disposições que proíbem a repartição de carga. Todo o procedimento para conceder a autorização e a negociação de um acordo terá de ser transparente e mais flexível, de modo a reduzir ao máximo a burocracia, e tendo em conta os direitos soberanos dos Estados-Membros. É de referir que em muitos casos as iniciativas partem do país não-membro, fazendo a política de transportes marítimos desenvolvida e aplicada por um Estado parte da sua política mais geral de relações com países terceiros.

3.5. Revisão dos Regulamentos nºs 4057/86 e 4058/86

3.5.1. A comunicação propõe a revisão dos Regulamentos nºs 4057/86 e 4058/86 (). No entanto, estes regulamentos - que fazem parte de um pacote composto por quatro regulamentos da primeira fase da política de transportes marítimos comum - são o resultado de compromissos entre Estados-Membros e de equilíbrios muito delicados, susceptíveis de serem perturbados caso se abra o pacote. Os casos pendentes exigem a aplicação rigorosa dos regulamentos, não a revisão dos mesmos.

3.5.2. Muito recentemente, e como lhe é característico, o CES () solicitou «cautela em qualquer proposta de revisão do pacote de regulamentos de 1986. Estaria em perigo o frágil equilíbrio dos compromissos e das concessões, equilíbrio esse que contribuiu para o processo de liberalização do comércio através da aplicação directa e agindo como dissuasor. Seria mais apropriada uma aplicação mais rigorosa dos instrumentos».

3.5.3. Não é recomendável que uma revisão do Regulamento nº 4058/86 anteceda o resultado das consultas e das negociações no âmbito da OMC para regulamentar o procedimento de imposição de medidas de retaliação.

3.5.4. No que diz respeito ao Regulamento nº 4055/86 (), o que é urgentemente necessário é a revisão das questões pendentes quanto ao destino de acordos bilaterais existentes referentes à repartição de cargas, acordos esses concluídos entre determinados Estados-Membros e países terceiros. Deixando de lado a questão da eventual autorização por parte da Comissão para a conclusão de acordos comunitários bilaterais ad hoc, os acordos existentes referentes à repartição de cargas devem ser adaptados ou deixados expirar, de harmonia com as condições e as obrigações inerentes ao Regulamento nº 4055/86, que, como é referido correctamente noutro passo da Comunicação, autoriza, igualmente, os Estados-Membros a renegociarem tais acordos.

4. Observações na especialidade

4.1. Projecto de decisão para substituição da Decisão 77/587/CEE

4.1.1. O CES observa que a Comissão tem vindo a insistir na alteração da Decisão 77/587/CEE. Já em 1985, com o Memorandum sobre o progresso na via de uma política comum de transporte - transporte marítimo, a Comissão tinha proposto a alteração da Decisão 77/587/CEE de modo a ser possível proceder a consultas ex ante, e não apenas a posteriori, como estipulado no texto da Decisão 77/587/CEE, sobre a conclusão de acordos bilaterais entre Estados-Membros e países terceiros. No seu importante parecer de 1985, o CES aprovou a consulta ex ante, mas frisou a necessidade de impedir o abuso do novo procedimento, tendo em vista evitar atrasos na conclusão de acordos bilaterais. Numa Reflexão de 1993 sobre as relações externas no transporte marítimo, a Comissão voltou a propor a alteração da Decisão 77/587/CEE.

4.1.2. Por ordem cronológica, a Decisão 77/587/CEE foi o primeiro acto do Conselho de Ministros da CE que teve por base jurídica o nº 2 do artigo 84º (sobre transporte marítimo). O CES concorda com o princípio do projecto de decisão proposto em substituição da Decisão 77/587/CEE. Nesse contexto, são de evitar processos burocráticos e morosos como os previstos no projecto de decisão apresentado pela Comissão, pois não favorecem um tratamento diligente dos diversos problemas que possam surgir, podendo até levar países terceiros a criarem uma imagem falsa da capacidade de concertação interna UE e da sua capacidade para se adaptar ao desenvolvimento geralmente rápido dos parâmetros de base durante um processo de negociação. No entanto, para que a UE possa cumprir da melhor maneira a sua missão, também é essencial melhorar os procedimentos de consulta e de coordenação. A comissão proposta deveria actuar não sob os auspícios da Comissão Europeia, mas adstrita ao Conselho, sob a orientação do Estado-Membro que exercesse a respectiva presidência. Esta posição deve-se ao facto de existir uma grande variedade de assuntos - tanto a nível bilateral como de organizações internacionais - que não são de competência exclusiva da UE. Além do mais, o próprio Tratado, dadas as características específicas do transporte marítimo, enquadra-o no nº 2 do artigo 84º. No que diz respeito aos acordos bilaterais, pode invocar-se o precedente do dispositivo que tem sido aplicado com sucesso na área do transporte aéreo.

4.1.3. As conclusões da recente Conferência Intergovernamental de revisão dos Tratados da UE justificam plenamente a posição do CES, acima apresentada, de fazer da comissão prevista no artigo 6º da proposta de decisão um órgão adstrito ao Conselho. A Conferência não aprovou a ampliação do âmbito de aplicação do artigo 113º do Tratado ao sector dos serviços (onde se incluem os serviços de transporte marítimo); o referido artigo engloba uma série de questões que não são da competência exclusiva da UE.

Na análise dos mandatos de negociação para a celebração de acordos marítimos bilaterais entre a UE e a China e entre a UE e a Índia, o Conselho tem, por outro lado, em conta os processos seguidos na celebração de acordos no sector dos transportes aéreos, que correspondem às propostas do CES supra apresentadas.

Bruxelas, 1 de Outubro de 1997.

O Presidente do Comité Económico e Social

Tom JENKINS

() JO C 113 de 11. 4. 1997, p. 11.

() Decisão 77/587/CEE do Conselho que institui um processo de consulta relativo às relações entre Estados-Membros e países terceiros no domínio dos transportes marítimos, bem como as acções relativas a este domínio no âmbito das organizações internacionais (JO L 239 de 17. 9. 1977, p. 23).

() Doc. COM(96) 81 final (parecer do CES: JO C 56 de 24. 2. 1997, p. 9).

() JO C 344 de 31. 12. 1985, p. 31, e C 189 de 28. 7. 1986, p. 20.

() JO C 56 de 7. 3. 1990.

() No processo 22/70 ERTA (Comissão versus Conselho (1971), Colectânea de jurisprudência 263), o TEJ decidiu que na medida em que a CE estabelece regras internas comuns, deverá ser esta igualmente competente no domínio das negociações externas que podem influenciar as referidas regras comuns.

No acórdão 1/76 (sobre o acordo relativo à criação de um fundo europeu de imobilização da navegação interior, Colectânea de Jurisprudência de 1976), o Tribunal decidiu que quando a Comunidade tem competência interna para conseguir um determinado objectivo, tem também, consequentemente e na mesma matéria, competência externa exclusiva na medida em que é indispensável para atingir aquele objectivo. No acórdão 1/94 o TJCE pronuncia-se no mesmo sentido tendo decidido que, em caso de competência partilhada nas negociações externas, os Estados-Membros e a Comunidade devem cooperar estreitamente na definição das suas posições.

() JO C 102 de 24. 4. 1995, p. 7.

() JO C 34 de 2. 2. 1994, p. 47.

() JO C 207 de 18. 8. 1986, p. 31.

() Regulamento nº 4057/86 relativo às práticas tarifárias desleais nos transportes marítimos (JO L 378 de 31. 12. 1986, p. 14; parecer do CES: JO C 344 de 31. 12.1985, p. 31) e Regulamento nº 4058/86 relativo a uma acção coordenada com vista a salvaguardar o livre acesso ao tráfego transoceânico (JO L 378 de 31. 12. 1986, p. 21; parecer do CES: JO C 344 de 31. 12. 1985, p. 31).

() JO C 56 de 24. 2. 1997 sobre uma nova estratégia marítima, de 31 de Outubro de 1996, ponto 6.2.3.

() Regulamento nº 4055/86 sobre a aplicação do princípio da livre prestação de serviços aos transportes marítimos entre Estados-Membros e entre Estados-Membros e países terceiros (JO L 378 de 31. 12. 1986, p. 1; parecer do CES: JO C 344 de 31. 12. 1985, p. 31).