Relatório Especial n.o 3/2002

relativo à iniciativa comunitária "Emprego - Integra", acompanhado das respostas da Comissão

(Apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2002/C 263/01)

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

RESUMO

I. A iniciativa "Integra" foi lançada em 1996 como uma nova vertente, a quarta, da iniciativa comunitária (IC) "Emprego e desenvolvimento dos recursos humanos"(1) para o período de programação 1997-1999. Entre 1994 e 1997 "Integra" fez parte da iniciativa "Horizon", mas a importância que o Parlamento Europeu e o Conselho atribuem ao problema das pessoas excluídas do mercado de trabalho levou ao seu reconhecimento como uma questão independente. A comunicação de 10 de Julho de 1996, apresentada aos Estados-Membros pela Comissão, indicava como objectivo de "Integra" a "promoção de medidas para melhorar o acesso ao mercado de trabalho e ao emprego dos grupos vulneráveis que se encontram excluídos ou em risco de exclusão".

II. Embora os grupos-alvo continuem a incluir os grupos cobertos por "Emprego - Horizon"(2), a Comunicação precisa que deve ser dada uma especial atenção às acções que se centram nas necessidades especiais dos migrantes, dos refugiados e de outros grupos igualmente vulneráveis que são susceptíveis de se confrontarem com uma maior discriminação no mercado de trabalho, em consequência do aumento do racismo e da xenofobia na Europa(3).

III. Foram disponibilizadas dotações num montante de 418 milhões de euros e os Estados-Membros inicialmente seleccionaram aproximadamente 1000 projectos para serem implementados no período 1997-1999.

IV. O objectivo global da auditoria do Tribunal consistia em verificar se:

- os procedimentos de selecção utilizados para escolher os promotores e os projectos garantiam que os projectos eram inovadores e se dirigiam às pessoas em maior risco de exclusão do mercado de trabalho,

- a experiência adquirida e os ensinamentos obtidos eram avaliados e acompanhados de uma forma sistemática, coerente e comparável,

- o acompanhamento e a difusão eram efectuados de forma eficaz e utilizados na criação de novos modelos para combater a exclusão do mercado de trabalho.

V. A Comissão não forneceu definições explícitas dos principais termos utilizados nas linhas directrizes nem da população de cada grupo-alvo, não tendo igualmente estabelecido uma lista de prioridades/problemas. Não existiam quaisquer marcos ou critérios de referência quer ao nível da Comissão quer dos Estados-Membros e, por conseguinte, é difícil avaliar em que momento e de que forma os projectos foram inovadores e susceptíveis de terem um valor acrescentado ou de melhorarem ou alterarem as abordagens existentes.

VI. Não há elementos comprovativos de que o financiamento tenha sido orientado para concentrações específicas de grupos-alvo, como as áreas urbanas desfavorecidas, de forma a que a distribuição dos fundos de "Integra" fosse a forma mais eficiente de adquirir conhecimentos acerca do grupo-alvo e sobre a sua inserção no mercado de trabalho.

VII. No final do programa o aspecto transnacional era considerado um factor positivo e importante pela maioria dos promotores, mas a auditoria revelou incoerências nas fases de desenvolvimento e de selecção e na política de financiamento. Estes aspectos diminuíram o valor acrescentado dos projectos.

VIII. A experiência adquirida e os ensinamentos obtidos não foram avaliados e acompanhados de uma forma sistemática, coerente e comparável, quer ao nível da Comissão quer dos Estados-Membros.

IX. A Comissão e os Estados-Membros não pensaram em utilizar indicadores para descrever as situações iniciais dos vários grupos-alvo incluídos na iniciativa. Se o tivessem feito poderiam ter formulado critérios claros, unificados e quantificáveis e criado um quadro de referência em relação ao qual se poderia avaliar a iniciativa "Integra".

X. Não existiam provas de que a difusão era efectuada de forma sistemática e eficaz e utilizada na criação de novos modelos de combate à exclusão do mercado de trabalho de cada grupo-alvo.

XI. Não foram encontradas provas em nenhum dos Estados-Membros visitados da organização da difusão sistemática de boas práticas, quer ao nível nacional quer transnacional. Existiam mais indícios dessa difusão tanto ao nível dos promotores como ao nível local/regional. Contudo, a difusão não estava organizada de forma sistemática e os contactos entre promotores e a articulação com as autoridades locais e outros promotores parecem ter sido os factores mais importantes.

XII. A iniciativa "Integra" sensibilizou a opinião pública para os grupos excluídos. No entanto, não é possível concluir de forma válida em que medida a iniciativa "Integra" proporcionou novos conhecimentos sobre o modo de promover medidas para combater a exclusão do mercado de trabalho dos diferentes grupos-alvo e se esses conhecimentos têm sido divulgados de forma eficaz junto dos responsáveis pelas decisões políticas.

XIII. O Tribunal recomenda:

- Antes de lançarem programas inovadores como "Integra", a Comissão e os Estados-Membros deverão identificar as principais áreas (grupos-alvo e segmentos do mercado de trabalho) nas quais os projectos inovadores poderão contribuir para definir novas políticas.

- No início desses programas deverão ser criados indicadores que permitam uma avaliação contínua e sistemática dos projectos inovadores, para que se possam avaliar e comparar resultados e garantir que os programas terão um valor acrescentado e constituem uma melhoria em relação a outros programas existentes.

- A Comissão deverá elaborar um plano estratégico para a difusão transnacional sistemática junto dos parceiros sociais e dos responsáveis por decisões políticas dos ensinamentos obtidos e de boas práticas, a fim de garantir que os resultados são utilizados na execução da política relevante.

INTRODUÇÃO

"Emprego - Integra"

1. Em 1994 a Comissão lançou a iniciativa comunitária "Emprego e desenvolvimento dos recursos humanos"(4). O seu objectivo era contribuir para o desenvolvimento dos recursos humanos e melhorar o funcionamento do mercado de trabalho, a fim de aumentar o crescimento do emprego e promover simultaneamente a solidariedade social na União Europeia e a igualdade de oportunidades para as mulheres no mercado de trabalho. Entre 1994 e 1997 "Integra" fazia parte de "Emprego - Horizon" (ver nota 1 da página anterior), mas a importância atribuída pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho ao problema das pessoas excluídas levou ao seu reconhecimento como um questão autónoma.

2. Numa comunicação(5) aos Estados-Membros efectuada em 1996, a Comissão acrescentou uma nova vertente, "Emprego - Integra", à iniciativa comunitária acima referida para o período de programação 1996-1999. O principal objectivo desta nova vertente era a "promoção de medidas para melhorar o acesso ao mercado de trabalho e ao emprego dos grupos vulneráveis que se encontram excluídos ou em risco de exclusão"(6). Os grupos-alvo incluíam os desempregados de longa duração, os pais sós desempregados, os sem abrigo, os ciganos e os nómadas, os reclusos e os ex-reclusos, os toxicodependentes, etc., já cobertos pela vertente "Emprego - Horizon". Contudo, "Emprego - Integra" deveria dar uma ênfase particular às necessidades especiais dos migrantes, refugiados e outros grupos igualmente vulneráveis que são mais susceptíveis de serem vítimas de discriminação no mercado de trabalho devido a fenómenos como o racismo e a xenofobia.

3. As iniciativas comunitárias do FSE são instrumentos financeiros específicos da política estrutural que a própria Comissão propõe aos Estados-Membros, a fim de apoiar medidas que possam ajudar a solucionar problemas com um impacto particular ao nível europeu. Estas iniciativas caracterizam-se pelos seguintes aspectos-chave que lhes dão um valor acrescentado comparativamente a outras medidas financiadas pelo Fundo Social:

a) Carácter transnacional;

b) Inovação;

c) Abordagem da base para o topo (bottom-up);

d) Difusão;

e) Integração no eixo central.

4. Foram disponibilizadas dotações num montante de 418 milhões de euros (ver quadro 1) e os Estados-Membros inicialmente seleccionaram aproximadamente 1000 projectos para serem implementados no período 1997-1999.

Quadro 1

Execução orçamental por Estado-Membro

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Comissão das Comunidades Europeias - Dezembro de 2001.

5. "Integra", enquanto vertente da iniciativa comunitária "Emprego", pretende exercer um efeito catalisador sobre a inovação à escala comunitária e simultaneamente favorecer a transferência organizada de conhecimentos, bem como a difusão de boas práticas entre promotores e Estados-Membros. Por conseguinte, o seu impacto não deverá ser avaliado em termos de criação de empregos mas em termos de novos conhecimentos acerca de métodos inovadores para melhorar o acesso ao emprego por parte dos grupos-alvo.

Abordagem e objectivo da auditoria

6. O objectivo global da auditoria era investigar se a iniciativa comunitária "Emprego - Integra" proporcionava à Comissão e aos Estados-Membros novos conhecimentos e novos métodos para promover medidas destinadas a combater a exclusão do mercado de trabalho dos grupos mais vulneráveis da sociedade.

7. Os principais objectivos de auditoria consistiam em determinar:

a) Se os procedimentos de selecção de promotores(7) e de projectos garantiam que os projectos eram inovadores e diziam respeito às pessoas em maior risco de exclusão do mercado de trabalho e se possuíam um verdadeiro carácter transnacional;

b) Se a experiência adquirida e os ensinamentos obtidos foram avaliados e acompanhados de uma forma sistemática, coerente e comparável;

c) Se o acompanhamento e a difusão foram efectuados de forma eficaz e utilizados na criação de novos modelos de combate à exclusão do mercado de trabalho.

8. A abordagem de auditoria consistiu no exame dos sistemas aplicados com base em análises da documentação e na realização de entrevistas com os principais intervenientes ao nível da Comissão e em quatro Estados-Membros (Dinamarca, Espanha, França e Reino Unido), nos quais foram auditados 16 projectos no âmbito dos três objectivos de auditoria acima referidos. As despesas destes projectos consistem em larga medida nos custos salariais do pessoal implicado na reinserção social e na formação dos participantes e nos subsídios pagos a estes últimos.

EXECUÇÃO ORÇAMENTAL

9. As dotações de autorização disponibilizadas para a iniciativa "Integra" totalizaram 418 milhões de euros. Este montante representa um aumento de 8 % em relação aos 385 milhões de euros inicialmente atribuídos, principalmente devido ao facto de os Estados-Membros terem transferido fundos de outras vertentes da IC "Emprego" para "Integra" para dar resposta a pedidos de financiamento de projectos "Integra" complementares.

10. Em 31 de Dezembro de 2001 a Comissão tinha pago 327 milhões de euros aos Estados-Membros, o que representa 78 % da dotação total. O encerramento definitivo de "Integra" deverá ser efectuado em 2003, conjuntamente com o de outras vertentes da IC "Emprego", depois de a Comissão ter recebido todos os documentos necessários previstos pelo Regulamento (CE) n.o 2064/97.

ACTIVIDADES ANTERIORES AO LANÇAMENTO

Observações de carácter geral

11. O lançamento de um programa inovador como "Integra" exige uma percepção comum, por parte da Comissão, dos Estados-Membros e dos promotores, dos conceitos teóricos e das intenções subjacentes ao programa, de forma a limitar ao mínimo os mal entendidos ao nível operacional. Para que a execução nos Estados-Membros seja bem sucedida é essencial que na documentação preparatória do lançamento os conceitos-chave sejam identificados e claramente definidos, que sejam estabelecidos objectivos, critérios e processos de controlo claros e sejam utilizadas informações estatísticas ou indicadores relativos aos grupos-alvo.

Ao nível da Comissão

12. A comunicação da Comissão aos Estados-Membros:

a) Não define quais as circunstâncias em que um projecto é "inovador" nem identifica em que deverá consistir o elemento inovador num projecto;

b) Não define a população de cada grupo-alvo de "Integra";

c) Não identifica claramente os objectivos de cada grupo-alvo de "Integra";

d) Não fornece indicadores para controlo da selecção dos projectos "Integra";

e) Não utiliza material estatístico ou indicadores na selecção dos grupos-alvo;

f) Não estabelece marcos ou termos de referência para os grupos-alvo nem faz uso da experiência anterior de programas tradicionais do FSE, a fim de facilitar a avaliação dos projectos.

13. A comunicação da Comissão considera sobretudos os migrantes, os refugiados e pessoas em situações similares como grupos-alvo, mas não efectua uma distinção entre as várias categorias inseridas neste grupo muito diverso. Como consequência categorias fundamentalmente diferentes, que exigem abordagens completamente diferentes, como refugiados sem qualquer tipo de educação e pessoas altamente qualificadas, são tratadas na mesma rubrica, o que torna a avaliação extremamente difícil.

Ao nível dos Estados-Membros

14. Não foi elaborada uma lista de problemas ou prioridades relativa aos potenciais grupos-alvo antes da distribuição de material informativo sobre "Integra" aos eventuais promotores. Neste contexto, verificou-se que nos Estados-Membros visitados a utilização prévia dos elementos estatísticos ou indicadores relevantes para analisar a situação de cada grupo-alvo potencial era reduzida.

15. Todos os Estados-Membros visitados tinham elaborado uma documentação pormenorizada sobre "Integra", que foi enviada a eventuais proponentes de projectos ou que podia ser obtida se solicitada. Contudo, nenhum dos Estados-Membros visitados dava uma definição clara das palavras-chave utilizadas na sua documentação preparatória do lançamento. Também não indicaram termos de referência e critérios de base que pudessem ser utilizados pelos potenciais promotores para distinguirem os projectos "experimentais" dos projectos tradicionais do eixo central. Assim, ficou ao critério de cada promotor a interpretação e a compreensão de conceitos-chave do programa (ver ponto 3), bem como a avaliação do "valor acrescentado" e da "melhoria das abordagens existentes".

SELECÇÃO E EXECUÇÃO

Observações de carácter geral

16. Ao nível europeu a Comissão define o quadro global no qual a iniciativa deve ser aplicada ao nível nacional (ver quadro 2 - Selecção dos projectos). Em conformidade com o ponto 13 da Comunicação aos Estados-Membros, foi criado um gabinete de assistência técnica (Europs) como uma estrutura de apoio europeia para apoiar a Comissão. O Europs criou e mantém uma base de dados sobre projectos e parcerias a nível europeu.

Quadro 2

Selecção dos projectos

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Fonte: Comissão Fundo Social Europeu - Emprego Integra - RE - Fevereiro 1997.

17. Ao nível dos Estados-Membros participam neste processo várias organizações nacionais. O comité nacional de acompanhamento, que normalmente é composto por representantes de um vasto leque de autoridades nacionais, incluindo igualmente um representante da Comissão, controla e avalia a execução da iniciativa. Foram criadas estruturas nacionais de apoio (ENA) para prestar assistência técnica a nível nacional e fornecer consultoria e dar apoio aos projectos individuais, recebendo e enviando informações.

18. Para garantir que os objectivos e as prioridades são alcançados, a execução efectiva deveria ser controlada através de uma metodologia comum. Esta medida facilitaria o controlo e a avaliação, bem como a utilização eficaz dos conhecimentos e experiência obtidos na criação de novos modelos para combater a exclusão do mercado de trabalho. Em particular quando a gestão de uma iniciativa é descentralizada, um dos requisitos prévios do seu êxito é que as várias entidades responsáveis pela execução do programa sigam orientações claramente definidas em matéria de elaboração de relatórios.

Ao nível da Comissão

19. A ausência de definição de cada grupo-alvo significa que as informações dos Estados-Membros sobre os vários grupos-alvo não podem ser utilizadas para verificar os efeitos de "Integra" à escala comunitária. Devido à ausência de linhas directrizes para elaboração dos relatórios anuais de execução por parte das autoridades dos Estados-Membros, e por falta de um sistema de classificação harmonizado, que provocou variações consideráveis na qualidade das informações, a Comissão não pôde dispor sistematicamente de uma visão global da execução da iniciativa "Integra" à escala comunitária.

20. O contrato entre o fornecedor da assistência técnica e a Comissão terminava em Abril de 2000 e o Europs dispunha de três meses a contar dessa data para proceder ao encerramento. A base de dados criada por Europs foi entregue à Comissão. No entanto, não foi trabalhada ou actualizada pela Comissão e, dado que muitos projectos não estavam concluídos quando Europs encerrou(8), as informações e a experiência adquiridas ao nível dos projectos não puderam ser utilizadas.

21. Em conclusão, a Comissão não criou um sistema de acompanhamento para garantir que fossem reunidas todas as informações necessárias e que as mesmas fossem reunidas num sistema harmonizado e utilizadas de forma eficaz na criação de novos modelos para combater a exclusão do mercado de trabalho.

Ao nível dos Estados-Membros

22. Em conformidade com a comunicação da Comissão, cada Estado-Membro criou um comité de acompanhamento único que era responsável pela iniciativa "Emprego" no seu conjunto e, portanto, igualmente responsável pela selecção final dos projectos.

23. Os Estados-Membros estavam conscientes do risco de novos promotores com potenciais boas ideias inovadoras, mas reduzido conhecimento ou familiaridade com os Fundos Estruturais, poderem ter dificuldade em apresentar o pedido correctamente, pelo que foi proporcionado um certo aconselhamento aos promotores de projectos nesta matéria.

24. Por uma questão de imparcialidade, esta fase de pré-selecção (trabalho administrativo, aconselhamento e tratamento inicial dos pedidos) foi separada da selecção final dos promotores. Os Estados-Membros visitados tinham diferentes critérios e métodos de selecção, mas efectuaram uma análise cuidadosa dos pedidos. Embora a grande maioria dos promotores seleccionados conhecessem e tivessem já participado em outros programas do FSE, foram igualmente seleccionados novos promotores para participarem na iniciativa "Integra". Trata-se de um aspecto positivo, tendo em conta que o preenchimento dos formulários pode ser bastante difícil e moroso, especialmente para pequenos ou novos promotores.

25. Em todos os Estados-Membros visitados verificou-se ser muito difícil avaliar o carácter inovador dos projectos seleccionados e, em muitos casos as autoridades competentes tinham dificuldade em explicar por que razão um projecto seleccionado tinha aspectos inovadores e não constituía apenas uma nova apresentação de abordagens já existentes nos principais projectos financiados pelo Fundo Social Europeu.

26. Devido à falta de prioridades claras, o indicador mais importante na selecção de propostas de projectos e dos projectos era uma avaliação qualitativa do proponente do projecto e do próprio pedido. Verificou-se que o grupo-alvo do projecto, a complementaridade dos projectos ou outros indicadores não eram tidos em consideração

27. Em nenhum dos Estados-Membros visitados os procedimentos de selecção aplicados davam especial atenção a acções que incidissem sobre as necessidades específicas dos migrantes e refugiados, conforme estipulava a comunicação da Comissão.

AVALIAÇÃO

Observações de carácter geral

28. Segundo a comunicação da Comissão, "Durante o período de planificação e no final deste a Comissão avaliará, em parceria com os Estados-Membros, os resultados dos programas apresentados. Para levar a efeito esta avaliação, a Comissão utilizará os objectivos enunciados pelos Estados-Membros (...) como principal referência para avaliar a progressão. Em função dos objectivos fixados e das medidas aplicadas, essa avaliação fornecerá dados relativos aos grupos-alvo, incluindo os beneficiários finais.".

29. Nem a Comissão nem os Estados-Membros utilizaram indicadores para descrever as situações iniciais dos vários grupos-alvo incluídos na iniciativa. Caso o tivessem feito, os indicadores poderiam ter sido utilizados para formular critérios claros, unificados e quantificáveis e para criar um termo de referência em relação ao qual se poderiam quantificar e avaliar os aspectos inovadores da iniciativa "Integra".

30. Em iniciativas experimentais como "Emprego - Integra" os conceitos de êxito ou insucesso revestem-se de importância idêntica. Cada projecto tem como objectivo testar uma hipótese e, neste contexto, um "insucesso" proporciona ensinamentos tão importantes para a futura formulação da política do mercado de trabalho como um "êxito". A Comissão não iniciou uma avaliação ex ante específica da iniciativa "Integra" e dos seus grupos-alvo e tanto a Comissão como os Estados-Membros visitados não deram quaisquer indicações sobre a forma de determinar se um projecto ou conceito constituíam um êxito ou um insucesso e em que ponto. Em consequência, os ensinamentos obtidos e a experiência adquirida ao nível do projecto nos vários países não foram acompanhados de uma forma coerente e ao nível da Comissão não foi possível avaliar se os conceitos eram válidos ou não.

31. Nem a Comissão nem os Estados-Membros visitados efectuaram uma análise económica ou uma análise custo-benefício da eficácia económica dos vários projectos inovadores. Os indicadores de boa gestão relativos à inserção bem sucedida no mercado de trabalho de um elemento de um grupo-alvo não eram explorados e, por conseguinte, não era possível efectuar uma avaliação ex post.

Ao nível da Comissão

32. Entre Agosto de 1998 e Janeiro de 2000 foi efectuada uma avaliação(9) da globalidade da IC "Emprego", o que significa que a avaliação teve início após o lançamento do programa e terminou antes da sua conclusão. Devido à participação tardia dos avaliadores e ao atraso na planificação do processo de avaliação ao nível da Comissão, os avaliadores limitaram-se a efectuar a avaliação com base nas informações disponíveis no momento ou no estudo de determinados casos em Estados-Membros seleccionados.

33. A avaliação supramencionada permitiu verificar que, com base nos dados disponíveis sobre os resultados referentes ao mercado de trabalho, não é possível tirar quaisquer conclusões quanto à iniciativa no seu conjunto em matéria de acesso a oportunidades de emprego para os grupos-alvo. Foi ainda declarado que o objectivo final da iniciativa é melhorar a representação dos grupos-alvo nos programas do eixo central e a sua colocação no mercado de trabalho, mas que sem informações sobre os resultados referentes ao mercado de trabalho é difícil avaliar o valor acrescentado da iniciativa.

34. Não foi efectuada uma avaliação específica de "Integra", em que a experiência, os conhecimentos e os ensinamentos obtidos com os projectos inovadores em todos os Estados-Membros fossem avaliados e acompanhados de uma forma sistemática, coerente e comparável.

Ao nível dos Estados-Membros

35. De uma maneira geral, os Estados-Membros visitados tinham iniciado vários projectos de avaliação a diferentes níveis, tais como conferências nacionais ou internacionais e relatórios exaustivos sobre o programa "Emprego" no seu conjunto. No entanto, à semelhança do estudo efectuado pela Comissão, os relatórios de avaliação dos Estados-Membros referiam-se sobretudo à iniciativa "Emprego" como um programa e não como sendo composta por várias vertentes, cada uma visando diferentes grupos vulneráveis.

36. Devido à ausência de uma estratégia de base, a maior parte das avaliações assumiu a forma tradicional de uma descrição geral, quantitativa, não tendo em conta que a iniciativa "Integra" se destinava a grupos vulneráveis e/ou desfavorecidos com diferentes necessidades. Os relatórios não avaliaram a experiência adquirida e os ensinamentos obtidos em todos os diferentes projectos referentes ao mesmo grupo-alvo. Nenhum dos Estados-Membros visitados tinha elaborado relatórios ou linhas directrizes sobre a "melhor prática" para inserção no mercado de trabalho dos diferentes grupos-alvo abrangidos pelo programa "Integra".

37. Na opinião do Tribunal, a avaliação do programa "Integra" deveria permitir estabelecer uma série de modelos que indicassem de que forma projectos relativos aos vários grupos-alvo deveriam ser concebidos para proporcionarem a esses "grupos marginalizados" o máximo de oportunidades de uma integração bem sucedida no mercado de trabalho.

Ao nível do projecto

38. Em Março de 1997, o Europs, agindo em nome da Comissão, elaborou um "Guia para a auto-avaliação de projectos de emprego" que podia ser enviado aos promotores de projectos pelas ENA (ver ponto 17) em nome dos comités nacionais de acompanhamento. Este guia foi concebido como uma ajuda para os promotores que não estivessem habituados a efectuar avaliações e não como um instrumento obrigatório de avaliação.

39. Em todos os Estados-Membros visitados, as ENA tinham criado alguns instrumentos de avaliação para auxiliar os promotores a avaliarem os seus projectos e visitado directamente os promotores e/ou solicitado relatórios periódicos de evolução dos trabalhos. Verificou-se que, em geral, a cooperação entre os promotores e as ENA ao longo do programa fora satisfatória e os promotores contactados durante a auditoria consideravam que a avaliação constituía uma parte importante do projecto.

40. Além de avaliarem os seus próprios projectos, os promotores envolvidos em redes transnacionais participaram igualmente na avaliação da rede. No âmbito desta última, os relatos da experiência adquirida na cooperação transnacional eram reunidos e incluídos nos relatórios transnacionais de avaliação.

41. No entanto, as avaliações ainda não eram sincronizadas e harmonizadas ao nível do projecto, porque os promotores não dispunham dos instrumentos de acompanhamento necessários nem de indicadores quantificáveis e as autoridades competentes não definiram uma estratégia de avaliação antes de lançarem o programa.

42. Os promotores visitados foram questionados acerca de um eventual seguimento dado aos seus relatórios de avaliação. Nenhum deles recebera qualquer resposta acerca dos resultados da abordagem inovadora que tinham utilizado nos projectos nem sabia se a abordagem de projecto que tinha desenvolvido fora adoptada (ou recusada) pelas autoridades competentes ou em outras regiões.

43. Uma consequência de um programa experimental como "Integra", é que não existe uma estratégia para dar continuação a projectos que, segundo os seus relatórios de avaliação, demonstraram ter uma abordagem bem sucedida. Em certos casos os promotores de projectos bem sucedidos puderam continuar os seus trabalhos, porque as autoridades locais e/ou os parceiros sociais estavam interessados na continuação do projecto, mas em outros não foi possível prosseguir projectos considerados bem sucedidos. Em vários casos, os promotores foram obrigados a cessar as actividades e o pessoal com experiência mudou de emprego.

DIFUSÃO E INTEGRAÇÃO NO EIXO CENTRAL

Difusão

44. Para alcançar os objectivos de "Integra" (ver ponto 2), as informações acerca da experiência, dos ensinamentos obtidos e das melhores práticas necessitam de ser divulgadas a todos os diferentes níveis (local, regional, nacional e Comissão) e, chegando ao nível da Comissão, a todos os Estados-Membros.

45. Muitos dos promotores de projectos visitados contactaram jornais locais, parceiros sociais e as autoridades locais durante a realização dos projectos e no final dos mesmos. Mas a difusão fora da área local era rara e muitas vezes dependia da própria rede do promotor.

46. A avaliar pelo exemplo dos projectos visitados, parece que haveria mais hipóteses de a informação ser devidamente divulgada se, numa fase inicial do projecto, como a fase de planeamento, o promotor tivesse criado um "comité directivo do projecto", composto por representantes dos municípios locais, das organizações laborais e outras partes interessadas.

47. Estes projectos pareceram igualmente ser altamente eficazes em termos de sensibilização do mercado de trabalho em relação aos grupos vulneráveis, possivelmente porque os projectos proporcionaram aos parceiros sociais um melhor conhecimento dos problemas e das necessidades específicas do grupo-alvo e, ao mesmo tempo, permitiram-lhes tomar consciência do potencial dos "grupos marginalizados" enquanto membros de uma força de trabalho.

48. À data da visita, nenhum dos Estados-Membros visitados tinha criado uma base de dados de acesso fácil na qual promotores potencialmente interessados pudessem encontrar informações sobre a experiência adquirida, os ensinamentos obtidos, etc., em projectos referentes a um grupo-alvo específico.

49. Ao nível dos projectos tinha sido produzida uma grande variedade de material informativo, como relatórios, folhetos, CD-ROM, vídeos e foram utilizados os meios de comunicação locais, incluindo as rádios e os jornais, para divulgar os resultados dos projectos. Nas áreas onde existiam projectos "Integra", estes parecem ter aumentado a sensibilização do público em relação aos grupos-alvo e contribuído para a sua integração profissional.

50. Os Estados-Membros produziram documentação sobre o programa "Integra", com informações sobre todos ou alguns dos projectos incluídos no programa, mas nenhum dos Estados-Membros visitados tinha elaborado um código de melhor prática sobre como integrar os diferentes grupos-alvo no mercado de trabalho, embora a maioria dos projectos visitados tenha tido êxito.

51. Com base nas informações disponíveis ao nível da Comissão e dos Estados-Membros visitados não é possível concluir de forma válida em que medida "Integra" proporcionou novos conhecimentos sobre o modo de combater a exclusão do mercado de trabalho dos diferentes grupos-alvo e se esses conhecimentos têm sido divulgados de forma eficaz junto dos responsáveis pelas decisões políticas.

Integração no eixo central

52. Antes de efectuar a integração nos programas do eixo central a um nível europeu, é necessário efectuar uma avaliação do potencial inovador dos resultados dos projectos em relação a cada grupo-alvo, tirar ensinamentos e definir a melhor prática, bem como efectuar uma selecção das abordagens mais prometedoras. Este exercício foi em parte efectuado por grupos temáticos mas não foram encontrados indícios que provem que houve uma integração ao nível transnacional.

53. A criação de redes e parcerias transnacionais poderá ter tido repercussões ao nível transnacional sobre os projectos da parceria, mas esse aspecto não foi sistematicamente tratado no processo de avaliação e de integração no eixo central.

54. Não se verificou em nenhum dos Estados-Membros visitados que estivesse em funcionamento um sistema eficaz de transferência de boas práticas. O processo de avaliação não funcionava de uma forma que permitisse tirar conclusões e seleccionar as melhores práticas para um grupo-alvo e não existia um sistema estruturado que efectuasse a ligação entre os resultados de "Integra" respeitantes aos diferentes grupos-alvo e os processos de decisão política ao nível nacional.

55. Há mais indícios da existência dessas transferências ao nível dos promotores e ao nível local/regional, especialmente nos casos em que o grupo directivo do projecto é composto por intervenientes dos municípios e dos parceiros sociais. No entanto, não existe uma organização sistemática e os contactos entre promotores e o estabelecimento de redes com as autoridades locais e outros promotores parecem constituir o factor mais importante.

OUTROS ASPECTOS

Taxa de desemprego

56. Os projectos visitados forneceram provas de que a integração ou a continuação dos projectos e a capacitação dos grupos-alvo estavam igualmente relacionados com a taxa de desemprego na área geográfica. Em algumas áreas com taxas de desemprego baixas existia um maior interesse e participação dos parceiros sociais e dos municípios em considerarem os grupos-alvo como uma força de trabalho potencial. Em áreas com taxas de desemprego elevadas parecia ser mais difícil aceitar os grupos-alvo como uma força de trabalho potencial. Este factor torna muito difícil efectuar análises de desempenho comparativas entre áreas com diferentes taxas de desemprego.

Distribuição do financiamento

57. A comunicação declara que a iniciativa "Emprego" "(...) é aplicável a todo o território da União Europeia. Contudo, convém realçar as necessidades das regiões menos favorecidas. Um certo número de medidas apenas será aplicável às regiões prioritárias (objectivos n.os 1, 2, 5b e 6)". Por outro lado, em relação às medidas abrangidas pela vertente "Emprego - Integra" é declarado especificamente que "deverá ser (...) conferido um maior destaque às acções dirigidas às áreas urbanas desfavorecidas".

58. Não há elementos comprovativos de que o financiamento tenha sido especificamente orientado para zonas urbanas ou outras concentrações de grupos-alvo, de forma a que a actual distribuição dos fundos "Integra" fosse a forma mais eficiente de obter conhecimentos sobre o grupo-alvo e sobre a sua inserção no mercado de trabalho.

Transnacionalidade

59. A parceria transnacional tem sido uma característica intrínseca das iniciativas comunitárias desde que estas tiveram início e também no caso de "Integra" os projectos só são financiados caso façam parte de uma parceria transnacional com projectos de outros Estados-Membros. O objectivo consiste na transferência de know-how, conhecimentos e experiência e simultaneamente na criação de um instrumento para desenvolver ou testar ideias inovadoras que não podem ser realizadas apenas num contexto nacional.

60. Através das bases de dados criadas por Europs e das estruturas de apoio existentes nos Estados-Membros, os promotores interessados puderam encontrar e estabelecer contacto com potenciais parceiros transnacionais.

61. O programa que procurava aliciar novos promotores com projectos inovadores e experimentais apresentava algumas incoerências, uma vez que simultaneamente exigia que tivessem um parceiro transnacional para que o pedido pudesse ser aprovado. Este requisito poderá levar um "novo promotor com projectos experimentais" a não apresentar o seu pedido.

62. Uma outra incoerência consistia no facto de que mesmo que um promotor encontrasse um parceiro transnacional e desenvolvessem um projecto comum antes de apresentarem o pedido, nenhum dos parceiros poderia ter a certeza de que a sua parte do projecto seria aprovada pelo respectivo comité nacional. Mesmo em caso de aprovação, não havia qualquer garantia de que os parceiros transnacionais receberiam as respectivas ajudas ao mesmo tempo, para que os projectos pudessem ser realizados simultaneamente. Nenhum dos Estados-Membros visitados tinha abordado estes problemas, por exemplo fomentando a cooperação entre os comités nos Estados-Membros em matéria de processos de selecção e de execução de programas.

63. Nem a Comissão nem os Estados-Membros definiram orientações sobre os montantes a disponibilizar para a cooperação transnacional, o que deu origem a grandes diferenças nos montantes de que os promotores de projectos dispunham para executar a parceria transnacional tanto num Estado-Membro como entre Estados-Membros. Como consequência verificou-se que os projectos incluídos numa mesma parceria não dispunham todos de montantes idênticos para utilizar na cooperação e, por conseguinte, não podiam participar em igualdade de circunstâncias(10).

64. Como consequência, num determinado caso um Estado-Membro financiou projectos através de um montante fixo por participante, independentemente das necessidades do grupo-alvo, enquanto que um outro efectuou uma avaliação qualitativa do pedido, reconheceu que o elemento transnacional era um factor importante e financiou visitas a parceiros no estrangeiro tanto para os formadores como para os participantes. Assim, logo à partida foi instituída uma desigualdade de tratamento.

65. Alguns dos promotores visitados não dispunham de uma experiência anterior de cooperação transnacional. As suas expectativas iniciais eram muito reduzidas: consideravam que o elemento transnacional implicava um grande dispêndio de tempo e constituía um encargo administrativo extra, pelo que apenas utilizavam a parceria para intercâmbio de informações e de experiência. No final do projecto ainda consideravam que o elemento transnacional implicava um grande dispêndio de tempo, mas encaravam-no igualmente como um factor importante e positivo para o projecto que gostariam de desenvolver em projectos futuros. Entre outros aspectos, o facto de receberem informação acerca da forma como os outros países tratavam os problemas tinha-lhes dado um melhor conhecimento de abordagens alternativas do grupo-alvo.

66. Outros promotores, por vezes com experiência de parcerias transnacionais anteriores, participaram logo numa fase inicial em redes que incluíam projectos de vários países e tinham objectivos claros para a parceria. O seu envolvimento na parceria transnacional e as expectativas em relação à mesma situavam-se num nível diferente do dos novos promotores. Mas a ausência de modelos, políticas e procedimentos claros ao nível central suscitou comentários críticos da sua parte e revela a necessidade de um papel mais activo e de uma maior cooperação entre Estados-Membros.

67. De uma maneira geral, o elemento transnacional não era o aspecto principal dos projectos aprovados, sendo muitas vezes referido como uma actividade complementar, sem uma relação directa com o objectivo principal do projecto.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

68. A iniciativa "Integra", que foi criada para dar resposta a uma sensibilização e preocupação cada vez maiores com o acesso ao mercado de trabalho e ao emprego dos grupos vulneráveis, tem, de uma maneira geral, sido considerada excessivamente ambiciosa porque tinha demasiados objectivos e não era suficientemente vocacionada para os grupos-alvo por falta de orientação geral e de coordenação.

69. As actividades anteriores ao lançamento não respeitaram as exigências básicas para garantir uma compreensão uniforme dos objectivos, bem como a aplicação de uma metodologia harmonizada entre os Estados-Membros (ver pontos 12 a 15).

70. Nem a Comissão nem os Estados-Membros utilizam indicadores para descrever as situações básicas dos vários grupos-alvo incluídos na iniciativa. Caso o tivessem feito, os indicadores poderiam ter sido utilizados para formular critérios claros unificados, identificáveis e quantificáveis e para criar uma referência em relação à qual se poderiam quantificar e avaliar os efeitos da iniciativa "Integra" (ver pontos 12 e 15).

71. Em nenhum dos Estados-Membros visitados os procedimentos de selecção aplicados davam uma atenção particular às acções que incidiam sobre as necessidades específicas dos migrantes e refugiados (ver ponto 27).

72. Os procedimentos de acompanhamento criados pela Comissão e pelos Estados-Membros não garantiam que todas as informações necessárias e adequadas eram recolhidas e registadas num sistema harmonizado que poderia posteriormente ser utilizado para efeitos de avaliação e de análise (ver pontos 19 a 21).

73. Se tivesse sido efectuada uma avaliação específica de "Integra", a experiência, os conhecimentos e o know-how obtidos dos projectos inovadores em todos os Estados-Membros poderiam ter sido objecto de um acompanhamento sistemático, coerente e comparável. No entanto, essa avaliação não foi efectuada (ver pontos 28 a 43).

74. A criação de um comité directivo local numa fase inicial do projecto poderá exercer uma influência positiva na difusão de boas práticas (ver ponto 46).

75. Com base nas observações da auditoria não é possível concluir que:

a) Os procedimentos de selecção aplicados para escolher promotores e projectos garantiam que os projectos eram inovadores e se dirigiam às pessoas em maior risco de exclusão do mercado de trabalho;

b) A experiência adquirida e os ensinamentos obtidos eram avaliados e acompanhados de uma forma sistemática, coerente e comparável;

c) O acompanhamento e a difusão eram efectuados de forma eficaz e utilizados na criação de novos modelos para combater a exclusão do mercado de trabalho.

76. Além disso, não é possível concluir que a concepção do programa "Integra" constituiu a forma mais eficiente e com a melhor relação custo-eficácia de ganhar experiência no combate à exclusão do mercado de trabalho e na promoção da inserção nesse mercado dos grupos mais vulneráveis da sociedade (ver pontos 31 e 56 a 58).

77. O Tribunal recomenda:

a) Antes de lançarem programas inovadores como "Integra", em resposta a intenções políticas expressas de forma muito genérica, a Comissão e os Estados-Membros deverão identificar de forma precisa as principais áreas (grupos-alvo e segmentos do mercado de trabalho) em que os projectos inovadores poderão contribuir para a elaboração de novas políticas;

b) No início desses programas deverão ser definidos indicadores que permitam uma avaliação (ex ante, intercalar e ex post) contínua e sistemática dos projectos inovadores, para que se possam avaliar e comparar os resultados e garantir que os programas têm um valor acrescentado e que constituem uma melhoria em comparação com outros programas existentes;

c) A Comissão deverá desenvolver um plano estratégico para uma transferência transnacional sistemática dos conhecimentos obtidos e de boas práticas para os parceiros sociais e os responsáveis pelas decisões políticas, a fim de garantir que esses resultados são utilizados na execução das políticas em questão.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 17 e 18 de Julho de 2002.

Pelo Tribunal de Contas

Juan Manuel Fabra Vallés

Presidente

(1) Esta IC foi lançada em 15 de Junho de 1994, em conformidade com o artigo 11.o do Regulamento (CEE) n.o 4253/88 do Conselho, com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.o 2082/93 do Conselho (JO L 193 de 31.7.1993, p. 20). Inicialmente tinha três vertentes: Now, Youthstart e Horizon.

(2) Estes incluíam "os desempregados de longa duração, os pais sós desempregados, os sem abrigo, os itinerantes, os ciganos e os nómadas, os reclusos e os ex-reclusos, os toxicodependentes, etc.". Comunicação aos Estados-Membros (JO C 200 de 10.7.1996, p. 13).

(3) Comunicação aos Estados-Membros (JO C 200 de 10.7.1996, p. 19).

(4) Artigo 11.o do Regulamento (CEE) n.o 4253/88 do Conselho com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.o 2082/93 do Conselho (JO L 193 de 31.7.1993, p. 20).

(5) Comunicação aos Estados-Membros relativa a orientações aplicáveis aos programas operacionais ou às subvenções globais que os Estados-Membros são convidados a propor no âmbito de uma iniciativa comunitária relativa ao "Emprego e desenvolvimento dos recursos humanos" com vista a promover o crescimento do emprego, fundamentalmente através do desenvolvimento dos recursos humanos (JO C 200 de 10.7.1996, p. 13).

(6) Alínea d) do n.o 4 da comunicação 96/C 200/06 da Comissão (JO C 200 de 10.7.1996).

(7) Pessoa ou organização pública ou privada que solicita e possivelmente obtém assistência no âmbito de uma intervenção relativa a um determinado projecto.

(8) Ver Relatório Especial n.o 3/2000 sobre as medidas de ajuda ao emprego dos jovens no âmbito do Fundo Social Europeu e do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (secção "Orientação"), pontos 59 e 60 (JO C 100 de 7.4.2000).

(9) Em nome da Comissão, o Forschungsstelle für Berufsbildung, Arbeitsmarkt und Evaluation (FBAE) do FHVR Berlim e o Netherlands Economic Institute (NEI) de Roterdão elaboraram "A methodology for the European evaluation of the Employment Initiative". Este estudo constituiu a base para a ulterior avaliação do programa Emprego e incluiu "Integra". Além disso, em Março de 2002, o FBAE e o NEI publicaram, em nome da Comissão, um estudo denominado "European wide Evaluation of the Community Initiative Employment".

(10) Ver o Relatório Especial n.o 3/2000, sobre as medidas de ajuda ao emprego dos jovens no âmbito do Fundo Social Europeu e do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (secção "Orientação"), alínea c) do ponto 51 (JO C 100 de 7.4.2000), e o Relatório Especial n.o 22/98, relativo à gestão pela Comissão da execução de medidas destinadas a promover a igualdade de oportunidades entre homens e mulheres (JO C 393 de 16.12.1998).

Respostas da comissão

RESUMO

II. Na sua comunicação de 10 Julho de 1996 sobre Integra(1) a Comissão acentua igualmente:

- a utilização de métodos resultantes da prática adquirida no terreno,

- o recurso a abordagens integradas que permitam tomar em conta a diversidade dos problemas relacionados com a exclusão do mercado de trabalho.

IV. A Comissão considera que, no respeitante aos objectivos prosseguidos pela iniciativa Integra, se colocam, inevitavelmente, diversas questões metodológicas quanto aos instrumentos que permitem atingir os fins prosseguidos. Os fenómenos de exclusão são complexos e plurifactoriais. Como foi demonstrado por um grande número de avaliações, a eficiência das intervenções não é fácil de apreciar porque os indicadores são frequentemente insuficientes.

V. A Comissão não tentou uma definição precisa e inflexível dos grupos-alvo, para além daqueles que estão listados na comunicação aos Estados-Membros (ver ponto II acima), por causa da frequente diferença de circunstâncias que existe nos diversos Estados-Membros. Os conceitos e definições podem divergir de Estado para Estado e uma definição pormenorizada da Comissão, de cima para baixo, poderia limitar o âmbito de acção dos Estados-Membros.

Além disso, a selecção dos projectos que participam em Integra incumbia aos comités de selecção estabelecidos em cada Estado-Membro pela autoridade de gestão da iniciativa. A interpretação precisa de inovação em cada Estado-Membro cabia ao comité de selecção.

Relativamente ao sucessor da iniciativa, Equal(2), a Comissão forneceu um conjunto claro e global de definições, com base na tipologia que resulta da avaliação de "Emprego". No entanto, apesar desta definição, a apreciação do carácter inovador de um projecto continua a ser da responsabilidade exclusiva dos comités de selecção dos projectos que julgam, nomeadamente, em função do respectivo conhecimento do terreno e do contexto local.

VI. A obrigação de os projectos serem propostos pelos promotores que trabalham directamente com os grupos-alvo conduziu a uma concentração automática de esforços nas zonas com uma concentração de grupos-alvo. Os problemas específicos de zonas urbanas desfavorecidas também têm sido particularmente tratados pelo programa de iniciativa comunitária Urban.

VII. Foram tiradas lições relativamente à aplicação da dimensão transnacional da iniciativa, tendo as referidas lições influenciado fortemente a concepção da iniciativa comunitária de recursos humanos que se lhe sucedeu, Equal.

VIII. No que diz respeito à avaliação e ao seguimento das lições, foi efectuada uma avaliação a médio prazo, a nível da UE, entre Agosto de 1998 e Janeiro de 2000. Uma avaliação ex post da iniciativa "Emprego" será efectuada em 2002 e 2003.

No que diz respeito ao valor adquirido da iniciativa, foi realizado um trabalho considerável pela Comissão e pelos Estados-Membros a fim de tirar as lições das experiências adquiridas, traduzindo-se nomeadamente:

- numa série de publicações,

- na abertura ao público de várias centenas de descrições de boas práticas, por intermédio da web,

- em reuniões regulares de grupos de trabalho a nível europeu,

- e na organização de várias conferências.

IX. A Comissão sublinha a importância do trabalho sobre os indicadores, actualmente em curso, no quadro do processo "Inclusão" (na sequência das cimeiras de Lisboa e Nice). Este exercício demonstra claramente a dificuldade em estabelecer indicadores harmonizados susceptíveis de esclarecerem as situações de exclusão.

X. A Comissão elaborou um guia, em 1997, intitulado "Guia de impacto para os promotores de projectos 'Emprego'". O guia apresenta métodos sobre a forma de planear uma estratégia de divulgação bem sucedida dos resultados de um projecto(3). Seguiu-se, em 1999, um "Guia de actividades de relações públicas para promotores de projectos" para permitir aos projectos das iniciativas comunitárias realizarem todas as suas potencialidades através de uma comunicação eficaz(4). No que diz respeito à divulgação e à integração na vertente central aplicadas a Integra, os novos conhecimentos acerca do combate à exclusão do mercado de trabalho foram principalmente divulgados, a nível da UE, a nível nacional e local, por meio de publicações e de sítios web.

XI. O sítio web da Comissão http://europa.eu.int/comm/equal contém as publicações referidas no ponto X acima referido, e muitas outras, que dão exemplos de boas práticas, sendo livremente acessível a todos os responsáveis do sector do mercado de trabalho da UE. A maioria das publicações produzidas pela Comissão foram impressas e distribuídas amplamente em toda a UE.

Os acontecimentos organizados a nível nacional e europeu e a incorporação sistemática da experiência adquirida nos programas que substituíram Integra (nomeadamente a iniciativa Equal) constituem outros tantos índices da intensa actividade de animação dos programas. No plano estrito de transnacionalidade, várias publicações disponíveis na web descrevem os resultados da referida cooperação.

XII. A avaliação final, quanto à capacidade de Integra de alcançar os seus objectivos, não pode ser efectuada antes da recepção e análise pela Comissão dos relatórios nacionais finais (que devem chegar em Junho de 2002) e da publicação da avaliação ex post em 2003.

XIII. A Comissão considera que, no caso específico de Integra, os principais grupos-alvo de todas as vertentes da iniciativa "Emprego" foram bem definidos na comunicação aos Estados-Membros, mas sem a imposição de uma definição geral, de cima para baixo, que teria limitado a capacidade dos Estados-Membros de ajustarem o essencial dos seus programas operacionais às necessidades específicas dos mercados laborais.

- Além disso, os indicadores válidos de um programa de acções inovadoras como "Emprego" só podem ser as alterações nas políticas e práticas do mercado de trabalho que estão profundamente enraizadas e são permanentes. A experiência de Adapt e Emprego levam a Comissão à mesma conclusão que o Tribunal, no plano dos indicadores de acompanhamento do programa, tendo sido esta questão tratada na concepção da iniciativa Equal. No entanto, é claro que a maior parte destes indicadores continuarão a ser do tipo qualitativo e não quantitativo, o que deixa uma margem de apreciação importante.

- No que diz respeito à necessidade de desenvolver um plano estratégico de transferência sistemática de lições e boas práticas, a Comissão considera que os planos de acção nacionais para o emprego e a Estratégia Europeia para o Emprego constituem, em geral, uma parte importante do plano estratégico para a melhoria sistemática dos recursos humanos nos Estados-Membros, dentro dos quais as iniciativas comunitárias relativas aos recursos humanos, incluindo "Emprego", desempenham um papel importante e activo.

ACTIVIDADES ANTERIORES AO LANÇAMENTO

12. A Comissão deseja assinalar que:

a) A selecção de projectos para participar em Integra incumbe aos comités de selecção estabelecidos em cada Estado-Membro pela autoridade de gestão da iniciativa. A interpretação precisa de inovação em cada Estado-Membro cabia ao comité de selecção.

b) No que diz respeito à definição da população dos diferentes grupos-alvo em Integra, o ponto 12 da comunicação de 1996 aos Estados-Membros, que estabelece orientações modificadas para os programas operacionais "Emprego"(5), lista os grupos-alvo da vertente Integra. No entanto, estas orientações são amplas e gerais e os Estados-Membros são incitados a interpretá-las de acordo com as suas próprias circunstâncias e prioridades, tal como definidas nos programas operacionais.

c) No que diz respeito à identificação dos objectivos, estes foram definidos em termos gerais nas orientações de 1996 (na secção I "Objectivos") e nos regulamentos dos fundos estruturais. Por conseguinte, a definição precisa dos objectivos para cada grupo-alvo identificado cabia aos programas operacionais dos Estados-Membros à luz das respectivas políticas e prioridades nacionais.

d) e) O contexto global para a selecção de projectos e de grupos-alvo encontra-se no Livro Branco da Comissão sobre o crescimento, competitividade e emprego(6) e na secção VII das orientações. Sublinha, no entanto, a dificuldade em estabelecer indicadores que possam medir a exclusão, como é demonstrado pelo exercício actualmente levado a cabo neste domínio, na sequência das cimeiras de Lisboa e de Nice.

f) O estabelecimento de avaliações comparativas relativas aos grupos-alvo identificados poderiam dar uma indicação inexacta do êxito de um programa como Integra em que a população-alvo se encontra num constante estado de fluxo e em que os efeitos qualitativos sobre os sistemas e sobre os factores que agem em matéria de exclusão do mercado de trabalho são da maior relevância.

13. A Comissão está consciente das dificuldades relativas à avaliação de uma iniciativa que contém uma tal diversidade de grupos-alvo e actividades. No entanto, sente que os benefícios potenciais de uma abordagem que permite uma interacção de actividades e de lições ultrapassam as vantagens de uma análise comparativa dos projectos.

14. A abordagem adoptada foi uma abordagem global em que o problema da exclusão do mercado de trabalho foi tratado no seu sentido mais amplo. No entanto, por exemplo no Reino Unido (GB)(7), os objectivos da iniciativa basearam-se numa análise do mercado de trabalho britânico que identificou os grupos que eram mais desfavorecidos. Esta análise foi publicada em Setembro de 1996, a título de suplemento ao PO(8) "Emprego", em que os grupos-alvo de Integra foram identificados e a fundamentação das actividades propostas foi justificada por meios estatísticos. O "Guia do candidato à iniciativa Emprego 1997-1999 (2a parte)", anexo 3 "Informação ao beneficiário", do Reino Unido (GB), define os beneficiários propostos com algum pormenor, ao passo que o anexo 4 lista as 805 freguesias que registam desvantagens de mercado de trabalho e às quais é dada prioridade em Integra.

Uma informação semelhante está disponível num contexto mais amplo do programa operacional francês para o emprego.

15. São dadas definições claras de palavras-chave, por exemplo, em França, em que o guia do candidato explicita as palavras-chave incluindo a apreciação da noção de inovação. De forma semelhante no "Guia do candidato à iniciativa Emprego 1997-1999" do Reino Unido (GB), em que são dadas definições dos conceitos de inovação, acompanhamento, efeitos multiplicadores, divulgação e integração no eixo central, bem como transnacionalidade. Este guia foi distribuído a todos os candidatos antes da apresentação das propostas de projecto. Além disso, no anexo 1 do guia do Reino Unido, os candidatos beneficiaram de critérios de selecção precisos que foram utilizados para determinar a respectiva compreensão e aplicação dos ditos conceitos.

SELECÇÃO E EXECUÇÃO

18. A Comissão estabelecera orientações gerais para o acompanhamento e a avaliação das intervenções do FSE em 1995 e directrizes específicas para a iniciativa "Emprego" em 1999(9).

19. No que diz respeito à questão da definição dos grupos-alvo, a Comissão assinala que:

- O ponto 12 da comunicação aos Estados-Membros(10) que estabelece orientações modificadas para os programas operacionais "Emprego" define os grupos-alvo da vertente Integra(11).

- A Comissão tinha uma visão clara da aplicação de Integra ao longo do seu período de aplicação através do gabinete de assistência técnica, Europs, que coligiu informação sobre os projectos em cooperação com os gabinetes de assistência técnica nacionais de Integra.

- De acordo com o regulamento, os relatórios finais sobre a execução da iniciativa deverão ser comunicados à Comissão até 30 de Junho de 2002; a análise dos referidos relatórios proporcionará à Comissão uma visão pormenorizada da aplicação de Integra em todos os Estados-Membros.

20. O objectivo da iniciativa consistiu em melhorar o funcionamento dos mercados laborais na União Europeia. Dado que os principais agentes neste domínio são nacionais ou mesmo sub-nacionais, a maior parte da atenção em matéria de integração no eixo central foi dirigida a esses níveis.

O essencial da divulgação relativa aos projectos foi efectuado através dos gabinetes de assistência técnica nacionais, tendo a maior parte dos mesmos continuado em funções durante um determinado período após o encerramento de Europs.

A nível da UE, de 1997 em diante, a divulgação centrou-se nos nove grupos de animação temáticos (GAT) criados expressamente para este efeito. Estes GAT foram liderados em todos os casos pelos Estados-Membros, incluindo representantes da assistência técnica nacional, da administração nacional e dos projectos, não tendo sido, portanto, grandemente afectados pelo encerramento de Europs.

21. As lições iniciais de Integra e das outras vertentes da iniciativa comunitária "Emprego" estão disponíveis no sítio Internet público da Comissão(12). Estas lições-chave foram classificadas de acordo com a taxinomia da Estratégia Europeia para o Emprego para facilitar a respectiva utilização pelos Estados-Membros no estabelecimento dos planos nacionais de acção para o emprego.

Além disso, a fim de estimular os Estados-Membros a utilizar os resultados da iniciativa Emprego, independentemente da origem dos mesmos, a concepção da actual iniciativa Equal exigiu que os Estados-Membros especificassem as lições que tinham aprendido de Adapt e Emprego para as prioridades temáticas seleccionadas para Equal.

25. Em Espanha um dos critérios de selecção principais dos projectos foi o conceito de "inovação" [como especificado no programa operacional alterado - Decisão da Comissão C(97) 863].

No Reino Unido (GB), o programa operacional "Emprego" especificou critérios de selecção adicionais para Integra que solicitava aos candidatos que identificassem a forma como o projecto se afastava das disposições existentes e não duplicava outras disposições.

26. Como assinalado no ponto II, a comunicação da Comissão de 1996 definia claramente objectivos para os projectos Integra. Pelo menos no Reino Unido (GB), os critérios de selecção tomaram em consideração o grupo-alvo e a complementaridade com outros programas semelhantes. O Guia do candidato à iniciativa Emprego 1997-1999 (2a parte), anexo 1, do Reino Unido (GB), indica claramente os critérios de selecção de Integra e das outras vertentes de Emprego, incluindo questões de definição dos alvos, análise do mercado de trabalho, inovação, transnacionalidade, resultados, acompanhamento e avaliação, divulgação, efeito multiplicador, capacidade, orçamento e complementaridade.

27. No que diz respeito à importância dada aos migrantes e refugiados:

Em Espanha, o convite à apresentação de projectos mencionava que, no âmbito de Integra, era dada prioridade à luta contra o racismo e a xenofobia, à formação linguística para imigrantes etc., apesar do facto de, nessa altura, a dimensão relativa do grupo ser, em Espanha, muito mais baixa do que nos outros países.

O programa operacional no Reino Unido (GB) especificava que os refugiados e migrantes constituíam um grupo-alvo. Os critérios de selecção [incluídos, por exemplo, no Guia do candidato à iniciativa Emprego 1997-1999 (2a parte)] davam uma ponderação específica às actividades a favor dos refugiados.

AVALIAÇÃO

29. Não estavam disponíveis indicadores fiáveis durante este período. O único elemento de comparação relevante era aquele que compara os instrumentos, as técnicas e metodologias desenvolvidas através da iniciativa com os existentes anteriormente.

30. O começo da iniciativa pode ser directamente ligado ao Livro Branco da Comissão sobre o crescimento, competitividade e emprego, em particular o capítulo 8, que proporcionou um contexto amplo aos desafios económicos e sociais a que a UE fazia face em 1994. As iniciativas específicas desenvolvidas pela Comissão no período que se seguiu imediatamente ao Livro Branco devem ser vistas à luz da tentativa ambiciosa da Comissão em efectuar amplas alterações na arquitectura económica e social da UE.

31. A avaliação do custo e dos possíveis benefícios resultantes da iniciativa em cada Estado-Membro e do grau de participação dos membros dos grupos-alvo só será possível após a Comissão ter recebido e analisado os relatórios finais do programa dos Estados-Membros. A data prevista para a recepção dos referidos relatórios é 30 de Junho de 2002.

32. Foi efectuada uma avaliação durante o programa com base nas orientações gerais para as intervenções do Fundo Social Europeu estabelecidas pela Comissão(13). A avaliação a nível da UE publicada em Março de 2000, que foi classificada como uma avaliação intercalar, apoiava-se tanto nos relatórios de avaliação nacionais discutidos nas reuniões conjuntas como em análises específicas, do tipo estudos de casos. Além disso, será efectuada uma avaliação ex-post da iniciativa comunitária Emprego durante 2002 e 2003, tendo acesso à informação que cobre a totalidade da iniciativa.

33. As informações precisas sobre os resultados da iniciativa em cada Estado-Membro só serão conhecidas no momento em que a Comissão tenha recebido os relatórios finais do programa provenientes dos Estados-Membros. A data prevista para a recepção dos referidos relatórios é 30 de Junho de 2002.

34. Dado que a iniciativa Emprego foi uma iniciativa isolada, não foi efectuada uma avaliação específica pela vertente da iniciativa comunitária Emprego. A avaliação intercalar, a nível da UE, relativa à iniciativa Emprego, que foi efectuada em cooperação com os avaliadores de cada Estado-Membro, inclui bastante informação sobre a aplicação de Integra(14). No que diz respeito à coerência da abordagem da avaliação seguida por Emprego, ver o ponto 33.

36. As "Conclusões das avaliações intercalares do FSE" assinalavam que a iniciativa comunitária não deveria ser avaliada em termos estritamente quantitativos. As avaliações deveriam centrar-se em questões qualitativas tais como os processos para chegar a novas populações afectadas pela exclusão. Alguns Estados-Membros desenvolveram instrumentos de acompanhamento para recolher dados acerca da execução do projecto em termos de conteúdo, financiamento e transnacionalidade(15).

37. A concepção de Emprego baseava-se na existência de muitos problemas diferentes com que se defrontavam muitos grupos e sub-grupos diferentes e na necessidade de um grande número de propostas variadas para resolver estes problemas. A avaliação ex post da iniciativa Emprego, a publicar em 2003, deverá chamar a atenção dos responsáveis políticos e dos conceptores de programas para os diferentes modelos de melhores práticas, bem como deverá realizar uma avaliação independente do respectivo potencial.

41. Foi prevista a avaliação durante e no final do programa. A Comissão estabeleceu orientações gerais para as intervenções do FSE(16). Foram envolvidos avaliadores a nível da UE para apoiar e complementar os avaliadores nacionais. A avaliação a nível da UE estabeleceu directrizes metodológicas para apoiar os avaliadores nacionais e definiu um quadro comum relativo aos tipos de análises a conduzir e informação a recolher. Os avaliadores a nível da UE têm a possibilidade de se apoiar tanto nos relatórios de avaliação nacionais discutidos em reuniões comuns como nas análises específicas do tipo estudos de casos.

42. Os relatórios de avaliação de projectos individuais dependiam das estruturas de informação e divulgação dos Estados-Membros e, através delas, do nível da UE. Em muitos casos, os resultados das avaliações de projectos foram incorporados nos relatórios e nas publicações nacionais, que foram colocados no domínio público.

43. O objectivo da iniciativa não prevê que os projectos sejam destinados a continuar indefinidamente. Se um projecto desenvolver uma abordagem bem sucedida, então a abordagem deve ser integrada na política e na prática do mercado laboral "normal". O facto de permanecer dentro das iniciativas comunitárias significaria um fracasso em matéria de integração no eixo central e, portanto, o fracasso de um princípio-chave da iniciativa.

No entanto, os Estados-Membros tinham uma estratégia para lidarem com as lições dos projectos, através do processo de integração no eixo central.

DIFUSÃO E INTEGRAÇÃO NO EIXO CENTRAL

44 e 45. No âmbito das suas actividades de divulgação, a Comissão produziu orientações em 1997 intituladas "Guia do impacto para os promotores de projectos Emprego". O guia fornece sugestões sobre a forma de planear uma estratégia para divulgar os resultados bem sucedidos de um projecto (CE-V/7-97-003-XX-C, 1997, p. 32). Seguiu-se em 1999 um "Guia de actividades de relações públicas para promotores de projectos", para permitir aos projectos das iniciativas comunitárias a realização de todas as suas potencialidades através de uma comunicação eficaz (1999, p. 28).

Além disso, os gabinetes nacionais de assistência técnica (AT) deram orientações aos seus próprios projectos.

Por exemplo:

- No Reino Unido (GB), o gabinete de assistência técnica elaborou, em Julho de 1997, a nota de orientação 7 (divulgação), que deu orientações pormenorizadas aos projectos no âmbito dos objectivos, meios e técnicas de divulgação.

- Em Espanha, foram produzidas brochuras, para além de terem sido organizados três seminários a nível nacional, em Julho e Novembro de 1998 e em Junho de 1999. Foram organizados muitos mais seminários e reuniões de informação a nível regional e local. Foi dado apoio específico a redes que lidam com os grupos-alvo (rede europeia de ciganos e viajantes, rede Repris, rede Labora Vita).

46. A Comissão concorda com esta observação, tendo já incluído a obrigação de estabelecer os referidos grupos directores alargados na concepção da actual iniciativa comunitária Equal.

48. A Comissão, através do seu gabinete de assistência técnica para a iniciativa Emprego, Europs, estabeleceu um sítio Internet que inclui bastantes informações sobre as experiências adquiridas e as lições tiradas de Integra. Quando Europs deixou de funcionar em 2000, o conteúdo do sítio web foi transferido para a Comissão, sendo agora livremente acessível no sítio http://europa.eu.int/comm/equal.

Muitos Estados-Membros, incluindo por exemplo a Espanha, criam bases de dados que contêm informações básicas sobre os projectos.

50. Os Estados-Membros foram estreitamente associados ao trabalho a nível da UE dos grupos de animação temáticos (GAT) que elaboraram vários guias na série "Inovações". De especial relevo para Integra foram as publicações:

- Emprego e solidariedade(17),

- Forjar parcerias locais fortes(18),

- Em direcção ao emprego para todos(19). Outras publicações da série, embora não provenientes directamente do trabalho dos projectos Integra, contêm lições valiosas para os grupos-alvo de Integra (ver anexo 1).

51. Uma informação mais clara acerca da medida em que Integra teve um impacto sobre a exclusão do mercado do trabalho resultará da avaliação ex post da iniciativa comunitária Emprego a publicar em 2003 e dos relatórios finais sobre a aplicação da iniciativa a nível nacional que deverá ser enviada à Comissão até 30 de Junho de 2002.

53. A Comissão em cooperação com os Estados-Membros publicou "A transnacionalidade funciona! Se você trabalhar para isso!", uma publicação pormenorizada em que a transnacionalidade é explorada a partir de três perspectivas-chave. Esta publicação foi impressa nas cinco línguas oficiais mais divulgadas e amplamente distribuída a agentes-chave, responsáveis por decisões, autoridades nacionais e projectos. Encontra-se disponível gratuitamente no sítio internet da Comissão em http://europa.eu.int/comm/equal (informação de catálogo: Inovações n.o 8, CE-19-98-487-XX-C, 1999, p. 60).

54. A Comissão não está em condições de confirmar ou contradizer a afirmação do Tribunal de que não existiam planos estratégicos para uma organização sistemática da transferência de boas práticas nos Estados-Membros visitados.

No entanto, pelo menos no Reino Unido (GB), havia um plano sistemático de integração no eixo central elaborado pela autoridade de gestão e aprovado pelo comité de acompanhamento (ver reunião do comité de acompanhamento de Emprego, 29 de Abril de 1997). Este plano foi executado através do gabinete de assistência técnica, foi continuamente actualizado e os progressos foram comunicados ao comité de acompanhamento como um ponto constante em todas as reuniões subsequentes. Um plano semelhante foi desenvolvido em França.

55. Os efeitos benéficos do envolvimento de tais intervenientes (autoridades locais, empregadores, parceiros sociais, etc.) nos grupos directores dos projectos foram assinalados pela Comissão durante o período de execução da iniciativa Emprego. Por esta razão, a inclusão sistemática dos referidos intervenientes nos grupos directores dos projectos foi introduzida na iniciativa comunitária Equal (sucessor de Emprego).

OUTROS ASPECTOS

58. A lógica da obrigação de envolver intervenientes locais no planeamento, execução e avaliação das medidas [ponto 6.d) do Guia] levou a uma concentração de actividades naquelas zonas em que existiam os referidos intervenientes locais.

Em Espanha, por exemplo, nos critérios de selecção Integra há uma menção específica de prioridade para acções em zonas urbanas desfavorecidas. A fim de reforçar a complementaridade das actividades das diferentes iniciativas existentes nas referidas áreas, a Espanha organizou um seminário conjunto Integra-Urban em Córdova.

60 a 63 e 65 a 67. A experiência de Adapt e Emprego leva a Comissão às mesmas conclusões do Tribunal, tendo esta questão sido tratada na concepção da actual iniciativa Equal.

64. Os interesses de subsidiariedade levavam a um respeito automático pelas preferências dos Estados-Membros nesta matéria. A selecção de projectos e a aprovação dos respectivos orçamentos constituía uma prerrogativa nacional que se baseava largamente numa análise pormenorizada dos respectivos programas de trabalho propostos.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

68. A Comissão considera que Integra e a iniciativa comunitária Emprego no seu conjunto foram ambiciosas, como demonstrado pelos problemas a que fizeram face, mas não excessivamente ambiciosas. Os objectivos da iniciativa foram claros e relativamente simples - como indicado na comunicação de 1996 aos Estados-Membros que estabelecia orientações para a iniciativa - tendo permitido resultados bem sucedidos para a maioria dos projectos efectuados no terreno.

69. No que diz respeito às actividades de pré-lançamento, os objectivos da iniciativa foram estabelecidos tanto nas orientações (na secção I "Objectivos") como nos regulamentos dos fundos estruturais. O contexto global foi dado pelo Livro Branco da Comissão sobre o crescimento, competitividade e emprego(20), como indicado no ponto 3 das orientações.

70. As orientações estabelecidas pela Comissão na sua comunicação aos Estados-Membros(21) foram amplas e gerais e os Estados-Membros foram incitados a interpretá-las de acordo com as suas próprias circunstâncias e prioridades, como definido nos programas operacionais. A Comissão considera que o estabelecimento de avaliações comparativas relativas a grupos-alvo identificáveis poderiam dar uma indicação inadequada do êxito de um programa como Integra em que a população-alvo está em constante mudança e em que os efeitos sobre os sistemas e os factores que agem sobre a exclusão do mercado de trabalho são da maior importância.

71. Tanto em Espanha como no Reino Unido (GB), os programas operacionais especificaram que os refugiados e os migrantes eram um grupo-alvo. No Reino Unido (GB), os critérios de selecção [incluídos, por exemplo, no Guia do candidato à iniciativa Emprego 1997-1999 (2a parte)] deram uma ponderação específica às actividades a favor dos refugiados.

72. Os resultados iniciais de Integra e das outras vertentes da iniciativa comunitária Emprego estão disponíveis no sítio Internet público da Comissão. Estas lições-chave foram classificadas de acordo com a taxinomia da Estratégia Europeia para o Emprego para facilitar a sua utilização pelos Estados-Membros na elaboração dos seus planos nacionais de acção para o emprego.

Além disso, a avaliação ex post de Emprego e os relatórios finais do programa (que devem ser transmitidos até 30 de Junho de 2002) apresentarão um resumo conciso das lições-chave a nível nacional e da UE, bem como os resultados alcançados.

73. Emprego foi uma iniciativa isolada, não tendo sido efectuada uma avaliação específica pela vertente da iniciativa comunitária Emprego. A avaliação intercalar a nível da UE estabeleceu directrizes metodológicas para apoiar os avaliadores nacionais e fixou um quadro comum para os tipos de análises a conduzir e a recolha da informação. Além disso, a avaliação ex post da iniciativa Emprego proporcionará informações pormenorizadas sobre os resultados de toda a iniciativa, incluindo Integra.

74. A Comissão concorda com esta observação relativa à divulgação e introduziu a referida obrigação na actual iniciativa comunitária Equal (sucessora de Emprego).

75. a) Tanto em Espanha como no Reino Unido (GB) os critérios de selecção abrangiam o tema da inovação e da assistência específica dirigida a projectos que tratam de pessoas em risco de exclusão do mercado de trabalho;

b) Não podem ser tiradas conclusões fiáveis relativas à experiência adquirida e ao seguimento das lições antes da recepção e da análise pela Comissão dos relatórios finais da iniciativa;

c) O acompanhamento teve lugar em cada Estado-Membro através do comité de acompanhamento constituído formalmente, do qual a Comissão era membro. A divulgação teve lugar amplamente a nível de projecto, a nível local, nacional e da UE. Nenhum deles foi utilizado para criar novos modelos de combate à exclusão do mercado de trabalho, mas ambos foram elementos importantes no processo para garantir que as lições tiradas dos projectos eram transmitidas ao número mais amplo possível de responsáveis.

76. Uma conclusão fiável relativa ao valor e eficácia de Integra não pode ser tirada antes da recepção e análise pela Comissão dos relatórios finais da iniciativa Emprego, que devem ser transmitidos até 30 de Junho de 2002 e da avaliação ex post, a publicar em 2003.

77. No que diz respeito às recomendações do Tribunal, a Comissão insiste em especificar que:

a) A experiência dos primeiros anos da Estratégia Europeia para o Emprego mostrou o interesse por uma abordagem mais temática da política do emprego. Os fenómenos de discriminação e de desigualdades existem de forma generalizada e diferenciada. O desejo de abrir a todos o mercado de trabalho impõe um amplo terreno de experimentação. A Comissão considera que cabe sobretudo às instâncias locais garantir, aquando da selecção dos projectos, o seu carácter inovador;

b) Partilha a preocupação do Tribunal em dispor o mais rapidamente possível de indicadores fiáveis e homogéneos, o que resulta de um trabalho comum actualmente em curso entre os Estados-Membros. Uma avaliação qualitativa e ao longo do projecto constitui a melhor garantia para assegurar a mais-valia de tais programas experimentais;

c) A experiência de Adapt e Emprego foi uma primeira etapa numa colaboração mais intensa e estreita entre a Comissão e os Estados-Membros, nomeadamente através dos grupos de animação temáticos estabelecidos a nível europeu, e que a concepção da iniciativa Equal tem em grande conta estes elementos positivos.

Anexo 1

Um conjunto de publicações emblemáticas, produzidas nos finais da iniciativa, conta com as seguintes brochuras de importância directa para Integra:

- Atravessando o limiar do emprego: é o resultado do grupo de animação temático "Atravessando o limiar do emprego". A publicação aponta para a necessidade de orientar os recursos para as pessoas que estão excluídas ou em risco de exclusão do mercado de trabalho. É particularmente interessante para as instituições e pessoas que podem actuar como mediadores entre os referidos grupos de desfavorecidos e os empregadores, tais como os serviços públicos de emprego; serviços privados de emprego e colocação; prestadores de formação profissional; organizações não governamentais (ONG) que representam os interesses dos grupos desfavorecidos. As referidas instituições não podem facilmente mudar ou desenvolver os seus métodos e abordagens a menos que haja um contexto político favorável e, assim, esta publicação também é dirigida aos parceiros sociais e responsáveis pelas decisões em matéria de políticas de emprego a nível europeu, nacional, regional e local (CE-V/1-00-016-XX-C, 2000, p. 28).

- Capacitação: é o resultado do grupo de animação temático "Capacitação". Este grupo analisou as formas pelas quais os projectos Eemprego-Integra prosseguiam o objectivo de "dar capacidade" às pessoas e grupos excluídos, como estratégia para a respectiva integração no trabalho. Identificou os projectos mais representativos desta abordagem e esforçou-se tanto a nível nacional como europeu em explorar a natureza e o impacto das estratégias de capacitação no emprego e inclusão (CE-V/1-00-013-XX-C, 2000, p. 30).

- Integra - Vias para a integração e emprego dos socialmente excluídos: Integra destina-se a promover medidas para melhorar o acesso ao mercado de trabalho e à empregabilidade daqueles que se encontram excluídos do mesmo (CE-97-96-475-XX-C, 1997, p. 20).

- A formulação de políticas activas do emprego: síntese de lições estratégicas de Adapt e Emprego. Os projectos Adapt e Emprego exploraram um vasto leque de modelos inovadores de boas práticas para melhorar e apoiar políticas activas de emprego. Estas podem ser directamente relacionadas com os quatro pilares da Estratégia Europeia para o Emprego (EEE) e os planos de acção nacionais dos Estados-Membros para o emprego (PAN): empregabilidade; iniciativa empresarial; adaptabilidade; igualdade de oportunidades (CE-V/1-00-020-XX-C, 2000, p. 16).

- Abordagens territoriais - princípios-chave: o termo "abordagens territoriais" refere-se a um sistema emergente de governança local. Este sistema permite às regiões e a zonas dentro das regiões responderem de forma flexível e inovadora aos desafios de uma economia global cada vez mais aberta, ao mesmo tempo que estimula a participação e o envolvimento dos cidadãos (CE-V/1-00-001-XX-C, 2000, p. 36).

(1) Comunicação aos Estados-Membros relativa a orientações modificadas aplicáveis aos programas operacionais ou às subvenções globais que os Estados-Membros são convidados a propor no âmbito de uma iniciativa comunitária relativa ao "Emprego e desenvolvimento dos recursos humanos" com vista promover o crescimento do emprego, fundamentalmente através do desenvolvimento dos recursos humanos (JO C 200, 10.7.1996, p. 13).

(2) A iniciativa comunitária Equal relativa à cooperação transnacional para a promoção de novas práticas de luta contra as discriminações e desigualdades de qualquer natureza relacionadas com o mercado de trabalho, para o período de programação de 2000-2006 (2000/C 127/02, JO C 127 de 5.5.2000).

(3) CE-V/7-97-003-XX-C, 1997, p. 32.

(4) Idem, 1999, p. 28.

(5) Comunicação aos Estados-Membros relativa a orientações modificadas aplicáveis aos programas operacionais ou às subvenções globais que os Estados-Membros são convidados a propor no âmbito de uma iniciativa comunitária relativa ao "Emprego e desenvolvimento dos recursos humanos" com vista promover o crescimento do emprego, fundamentalmente através do desenvolvimento dos recursos humanos (JO C 200 de 10.7.1996, p. 13).

(6) Crescimento, competitividade e emprego - Os desafios e caminhos para o século XXI - Livro Branco. ISBN 92-826-7423-1, 1994, capítulo 8, alínea f).

(7) O Reino Unido apresentou dois programas operacionais distintos (PO) no âmbito da iniciativa comunitária "Emprego" - um para a Grã-Bretanha e outro para a Irlanda do Norte. Os exemplos dados na resposta da Comissão referem-se ao programa operacional para a Grã-Bretanha.

(8) Programa operacional: forma segundo a qual os planos dos Estados-Membros para as acções no âmbito das iniciativas comunitárias foram apresentados à Comissão.

(9) Guia comum para o acompanhamento e a avaliação dos fundos estruturais da CE, Comissão Europeia, 1995, e Metodologia para a avaliação europeia da iniciativa "Emprego", 1999.

(10) Op. cit. (ver nota 1 do documento de 1996).

(11) "Os grupos-alvo continuarão a incluir os grupos desfavorecidos anteriormente abrangidos pelo Emprego-Horizon, tais como desempregados de longa duração, pais solteiros desempregados, pessoas sem domicílio fixo, itinerantes, ciganos e viajantes, prisioneiros e ex-prisioneiros, toxicodependentes, etc. No entanto deve ser dada uma importância especial às acções que se centram nas necessidades especiais dos migrantes, refugiados e outros grupos vulneráveis semelhantes".

A definição de grupos-alvo no âmbito de Emprego-Horizon referida no parágrafo acima inclui "toxicodependentes, pessoas marginalizadas, emigrantes, refugiados, itinerantes, pessoas isoladas, famílias monoparentais, pessoas sem domício fixo, prisioneiros e ex-prisioneiros" (JO C 180 de 1.7.1994, p. 36).

(12) Em: http://europa.eu.int/comm/equal/ae.cfm => Lições estratégicas.

(13) Op. cit. - Guia comum para o acompanhamento e a avaliação dos fundos estruturais da CE, Comissão Europeia, 1995, e Metodologia para a avaliação europeia da iniciativa Emprego, 1999.

(14) Op. cit.

(15) Avaliação final a nível da UE da iniciativa comunitária Emprego, Março 2000, p. 107.

(16) Op. cit. - Guia comum para o acompanhamento e a avaliação dos fundos estruturais da CE, Comissão Europeia, 1995, e Metodologia para a avaliação europeia da iniciativa Emprego, 1999.

(17) Inovações n.o 7, CE-11-98-932-XX-C, 1998, p. 36.

(18) Inovações n.o 1, CE-11-98-924-XX-C, 1998, p. 28.

(19) Inovações n.o 9, CE-26-99-780-XX-C, 2000, p. 40.

(20) ISBN 92-826-7423-1.

(21) Op. cit. - Comunicação aos Estados-Membros (JO C 200 de 10.7.1996, p. 19).