Proposta de DIRECTIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO que altera a Directiva 2003/98/CE relativa à reutilização de informações do sector público /* COM/2011/0877 final - 2011/0430 (COD) */





EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS 1. 1. CONTEXTO DA PROPOSTA 1.1. Justificação e objectivos da proposta A Directiva 2003/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à reutilização de informações do sector público (Directiva «ISP») foi adoptada em 17 de Novembro de 2003. A directiva tinha por objectivo facilitar a reutilização das informações do sector público em toda a União, através da harmonização das condições básicas para a reutilização e da eliminação dos principais obstáculos à reutilização no mercado interno. A directiva inclui disposições sobre a não discriminação, os preços, os acordos exclusivos, a transparência, as licenças e os meios práticos para facilitar a descoberta e a reutilização de documentos públicos. Nos termos do artigo 13.º da directiva, a sua aplicação devia ser avaliada antes de 1 de Julho de 2008. A avaliação foi realizada pela Comissão, tendo resultado na publicação da Comunicação COM(2009) 212[1]. De acordo com as suas conclusões, não obstante os progressos realizados, subsistem ainda alguns obstáculos, nomeadamente: as tentativas dos organismos públicos de maximizar a recuperação de custos em detrimento dos benefícios para a economia em geral; a concorrência entre o sector público e o privado; questões práticas que dificultam a reutilização, como a falta de informação sobre as ISP disponíveis; e o espírito com que os organismos públicos encaram a disponibilização das informações na sua posse, não compreendendo o seu potencial económico. A Comissão concluiu que deve ser feita nova avaliação em 2012, quando estiverem disponíveis mais dados sobre o impacto, os efeitos e a aplicação da directiva. A presente proposta da Comissão é o resultado dessa segunda avaliação. As informações do sector público constituem uma importante matéria-prima para produtos e serviços de conteúdos digitais, com um grande potencial ainda por explorar. O objectivo geral desta acção da União é contribuir para o crescimento económico e a criação de emprego, criando melhores condições para a exploração das ISP de forma a libertar o potencial económico dos dados pertencentes ao Estado. Este objectivo geral coaduna‑se plenamente com as estratégias horizontais da União, em especial a Estratégia Europa 2020 da Comissão lançada em 3 de Março de 2010 com o objectivo de transformar a Europa «numa economia inteligente, sustentável e inclusiva, que proporcione níveis elevados de emprego, de produtividade e de coesão social». Disponibilizar as ISP para reutilização terá também uma influência positiva na transparência, eficiência e responsabilização dos governos e contribuirá para o poder de intervenção dos cidadãos. Em última instância, por conseguinte, a Directiva ISP tem por objectivo catalisar uma mudança de cultura no sector público, criando um ambiente favorável para as actividades de valor acrescentado resultantes da reutilização dos recursos no domínio da informação pública. Do ponto de vista regulamentar, o objectivo é dotar o mercado de um enquadramento jurídico optimizado para estimular o mercado de conteúdos digitais para produtos e serviços baseados nas ISP, incluindo a sua dimensão transnacional, e evitar distorções da concorrência no mercado da União para a reutilização das ISP. A proposta da Comissão visa, por conseguinte, a cadeia de exploração comercial e não comercial das ISP, para assegurar condições específicas, que em diferentes fases da cadeia melhorem o acesso e facilitem a reutilização. Os dados devem ser desbloqueados e poder ser descobertos, estando efectivamente disponíveis para reutilização. Os custos, financeiros e outros, das operações devem manter‑se tão baixos quanto possível. Os reutilizadores devem ter acesso a uma via de recurso eficaz e eficiente que lhes permita fazer valer os seus direitos. A directiva inicial deve ser reforçada a fim de ultrapassar os obstáculos ainda existentes, como por exemplo a falta de informação sobre os dados efectivamente disponíveis, o carácter restritivo ou a falta de clareza das regras aplicáveis às condições de acesso e reutilização, os preços dissuasivos, incoerentes e pouco claros, quando a reutilização das informações é paga, e a excessiva complexidade do processo de autorização de reutilização das ISP, em especial para as PME. Além disso, a concorrência entre os reutilizadores e os operadores históricos constituídos por organismos públicos «híbridos» (que combinam missões de serviço público com a exploração comercial de dados) na exploração das ISP deve ser feita em condições de igualdade, sem tratamentos discriminatórios ou acordos exclusivos injustificados. Por último, o mercado interno para a reutilização das ISP só se desenvolverá se forem desmanteladas as limitações regulamentares e práticas à reutilização em toda a União, e os dados do mesmo tipo estiverem disponíveis em condições semelhantes, senão idênticas, independentemente da sua origem nacional. As vantagens de um melhor acesso e de uma reutilização mais fácil incluem: a inovação em produtos directamente baseados nas ISP e produtos complementares; a diminuição dos custos das operações e uma maior eficiência no sector público; e, cada vez mais, a combinação de diferentes informações públicas e privadas para a criação de novos produtos. 1.2. Contexto geral Os organismos públicos produzem, recolhem ou possuem um manancial de informações e conteúdos – desde dados estatísticos, económicos ou ambientais até material de arquivo e colecções de livros ou obras de arte. A revolução digital aumentou consideravelmente o valor destes recursos para a criação de produtos ou serviços inovadores, que utilizam os dados como matéria-prima. A importância económica de liberalizar o acesso aos recursos que constituem estes dados, nomeadamente públicos, é agora amplamente reconhecida. Por exemplo, segundo um relatório do Economist de 2010, os dados tornaram-se «um factor de produção quase tão importante como o capital e o trabalho»[2], e o Digital Britain Final Report reconhece os dados como «uma divisa da inovação … vital para a economia do conhecimento»[3]. Um estudo recente avalia em 28 mil milhões de euros o mercado total das informações do sector público em 2008, em toda a União[4]. O mesmo estudo indica que os benefícios económicos totais de uma maior abertura das informações do sector público, permitindo um acesso fácil, são de cerca de 40 mil milhões de euros por ano, na UE‑27. Os benefícios económicos totais, directos e indirectos, das aplicações e da utilização das ISP em toda a economia da UE-27 seriam de cerca de 140 mil milhões de euros, anualmente. Para além de fomentar a inovação e a criatividade, que estimulam o crescimento económico, o acesso aos dados públicos dá aos cidadãos mais poder de intervenção, reforçando assim a democracia participativa e promovendo a transparência, a responsabilidade e a eficiência da administração. Pretende-se com a directiva dotar o mercado de um enquadramento jurídico ideal para facilitar e estimular a reutilização comercial e não comercial dos dados públicos de livre acesso. Em última instância, por conseguinte, a Directiva e a revisão têm por objectivo catalisar uma mudança de cultura no sector público, criando um ambiente propício às actividades de valor acrescentado resultantes da reutilização dos recursos da informação pública. A revisão da directiva insere‑se, por conseguinte, na Agenda Digital para a Europa e na Estratégia Europa 2020 para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo[5]. Na realidade, a revisão constitui uma acção-chave da Agenda Digital (acção-chave 1c). 1.3. Coerência com outras políticas 1.3.1. Política ISP e regras de concorrência da União Um dos objectivos da Directiva ISP consiste em limitar as distorções da concorrência no mercado da União e, por conseguinte, criar condições equitativas para todos os potenciais reutilizadores das ISP. Nesta perspectiva, a Directiva ISP inclui uma formulação específica das regras gerais da União em matéria de concorrência, nomeadamente o artigo 10.º, n.º 2, que proíbe as subvenções cruzadas, e o artigo 11.º, que proíbe, com derrogações, os acordos exclusivos. 1.3.2. Política em matéria de ISP e política ambiental A Directiva ISP, a Directiva 2003/4 relativa ao acesso do público às informações sobre ambiente (Directiva Aarhus) e a Directiva 2007/2/CE que estabelece uma infra-estrutura de informação geográfica na Comunidade Europeia (INSPIRE) constituem um conjunto de medidas da União destinadas a assegurar a mais ampla divulgação possível de informações sobre o ambiente na posse de organismos públicos. Estas directivas, apesar de não terem os mesmos objectivos imediatos, complementam-se mutuamente e partilham o objectivo comum de aumentar a transparência e a disponibilidade dos dados públicos. A Directiva relativa ao acesso do público às informações sobre ambiente contribui para uma maior sensibilização dos cidadãos em matéria de ambiente, para uma livre troca de opiniões, para uma participação mais efectiva do público no processo de decisão em matéria de ambiente e, em última instância, para um ambiente melhor. Dado que um amplo acesso à informação constitui uma condição prévia para a sua reutilização e que os dados ambientais são uma fonte de informação muito importante para a criação de novos produtos e serviços, aquela directiva apoia também a política da Comissão em matéria de reutilização das ISP. A Directiva INSPIRE desempenha um papel semelhante relativamente aos dados geográficos. Além disso, a Directiva ISP é fundamental para a coerência global do futuro Sistema de Informação Ambiental Partilhada. 1.3.3. ISP e política marítima integrada Em Setembro de 2010, a Comissão publicou uma Comunicação ao Parlamento Europeu e ao Conselho intitulada Conhecimento do Meio Marinho 2020, destinada a libertar o potencial da Europa em matéria de conhecimento do meio marinho. A tripla abordagem preconizada – tornar a utilização dos dados do meio marinho mais fácil e menos dispendiosa, fomentar a competitividade dos utilizadores de dados marinhos e melhorar a compreensão dos mares e dos oceanos – coaduna-se com a política da Comissão para a reutilização das ISP, reforçando‑a. 1.3.4. Política ISP e política comum dos transportes Uma das 40 iniciativas apresentadas no novo Livro Branco dos Transportes[6] é a criação de condições de enquadramento necessárias para promover o desenvolvimento e a utilização de sistemas inteligentes, interoperáveis e multimodais de elaboração de horários, informação, reserva em linha e bilhética. Esta iniciativa está directamente relacionada com o Plano de Acção[7] para a implantação de sistemas de transporte inteligentes (STI) no transporte rodoviário e suas interfaces com outros modos de transporte, adoptado pela Comissão em Dezembro de 2008, e com a Directiva 2010/40/UE[8], de 7 de Julho de 2010, que estabelece um quadro para a implantação de sistemas de transporte inteligentes no transporte rodoviário, inclusive nas interfaces com outros modos de transporte. Estes dois instrumentos têm como objectivo acelerar e coordenar a implantação de aplicações STI, incluindo serviços de informação à escala da União sobre o tráfego em tempo real e serviços de informação à escala da União sobre as viagens multimodais. Nos termos da Directiva 2010/40/UE, a Comissão adopta especificações vinculativas para a «prestação, a nível da União, de serviços de informação em tempo real sobre o tráfego» e para a «prestação, a nível da União, de serviços de informação sobre viagens», a fim de tratar o fornecimento de dados relativos às regras de trânsito pelas autoridades competentes em matéria de transportes e garantir o acesso das empresas privadas aos dados públicos pertinentes. Tais especificações, mas também uma eventual proposta legislativa subsequente para assegurar o acesso às ISP e a sua reutilização, poderão contribuir significativamente para a política da Comissão em matéria de reutilização das ISP, conferindo aos cidadãos ou empresas o direito de acederem às informações sobre o tráfego rodoviário ou os transportes públicos e de as reutilizarem em novos produtos e serviços baseados no conteúdo altamente dinâmico desses dados. Apoiam, por conseguinte, a política da Comissão em matéria de reutilização das ISP. 1.3.5. Política ISP e iniciativa de livre acesso às informações científicas O objectivo da Comissão no domínio da informação científica é maximizar os benefícios das tecnologias da informação (Internet, redes de supercomputação, prospecção de dados) para melhorar o acesso à informação e facilitar a reutilização dos conhecimentos científicos. As políticas de «livre acesso» têm por objectivo tornar os artigos científicos e os dados da investigação livremente acessíveis aos leitores na Web. A Comissão tenciona tomar medidas para promover o acesso à informação científica, incluindo publicações e dados de projectos de investigação financiados pelo orçamento da União, bem como a sua preservação. Os objectivos da Comissão neste domínio estão estreitamente coordenados com os da Directiva ISP, visando ambos tornar as informações públicas mais amplamente disponíveis na Europa, para acesso e reutilização. 1.3.6. Política ISP e política em matéria de digitalização e património cultural A digitalização das colecções culturais promove o acesso à cultura, tornando o património cultural europeu que se encontra na posse de instituições culturais da Europa — livros, mapas, áudio, filmes, manuscritos, objectos de museu, etc., — mais facilmente acessíveis a todos, para efeitos de trabalho, estudos e actividades de lazer. Ao mesmo tempo, a digitalização transforma estes recursos em bens duradouros para a economia digital, criando muitas oportunidades de inovação, embora a plena exploração dos bens culturais digitais seja ainda embrionária. Estão a ser explorados modelos empresariais e as actividades comerciais estão ainda a começar. Os objectivos que consistem em garantir a ampla disponibilidade das informações do sector público (ISP) e colocar os bens culturais digitalizados à disposição de empresas criativas e inovadoras (política de digitalização) são inteiramente coerentes e reforçam-se mutuamente, coadunando‑se inteiramente com a Agenda Europeia para a Cultura e o Plano de Trabalho do Conselho para a Cultura. 2. RESULTADOS DAS CONSULTAS DAS PARTES INTERESSADAS E AVALIAÇÕES DE IMPACTO 2.1.1. Consulta pública A revisão da directiva foi objecto de uma ampla consulta pública em linha, em conformidade com as normas da Comissão. A consulta esteve aberta de 9 de Setembro de 2010 a 30 de Novembro de 2010. Foi publicada na página Web da Comissão «A sua voz na Europa»: (http://ec.europa.eu/yourvoice/ipm/forms/dispatch?form=psidirective2010). O lançamento da consulta aberta foi objecto de um comunicado de imprensa, tendo sido também publicitado no Twitter, na página Web da Comissão sobre a sociedade da informação, secção ISP (http://ec.europa.eu/information_society/policy/psi/index_en.htm), e no portal ePSIplatform[9]. Além disso, as partes interessadas foram informadas da consulta e convidadas a manifestar‑se, quer através das suas associações quer individualmente, por mensagem electrónica. Todas as partes interessadas, incluindo governos, detentores de conteúdos do sector público (incluindo dos sectores actualmente excluídos), reutilizadores comerciais e não comerciais, peritos, universitários e cidadãos, foram convidados a contribuir. Da consulta resultaram 598 respostas, que foram publicadas no sítio Web da Comissão sobre as ISP[10]. As respostas abrangeram todos os intervenientes na cadeia de valor das PSI: detentores de conteúdos ISP (8%), outras autoridades públicas que não possuem ISP (4%), reutilizadores de ISP (13%), universitários e peritos (23%), cidadãos (48%) e participantes identificados como «outros» (4%). Na sua esmagadora maioria, os participantes assinalaram que a reutilização das ISP não atingiu ainda o seu pleno potencial e apoiaram novas acções de incentivo à reutilização e de promoção da oferta transnacional de produtos e serviços baseados nas ISP. Muitos dos participantes são favoráveis à alteração da directiva – desde cerca 40% dos detentores de conteúdos ISP até mais de 70% dos reutilizadores. As sugestões de alterações legislativas e de mais orientações não vinculativas não diferiram significativamente entre categorias de participantes, mas a maioria apoiou a alteração do princípio geral de forma a estabelecer o direito à reutilização e a adopção de medidas adicionais (para abrir os recursos de dados públicos e facilitar a sua reutilização, por exemplo inventários dos documentos disponíveis, condições simplificadas de concessão de licenças, ou até supressão das condições, custos marginais, etc.). A questão do preço a cobrar foi também alvo de muita atenção por parte de todos os participantes. Resulta claramente de muitas observações que são necessários esclarecimentos e orientações em muitas questões de tarifação, incluindo estratégias tarifárias versus acesso gratuito e tarifas admissíveis. As partes interessadas não apoiaram a cobrança da reutilização com base na recuperação total ou parcial dos custos. Muitos dos participantes preconizaram a proibição dos emolumentos ou a clarificação do significado de «rendibilidade razoável do investimento». A maioria mostrou‑se favorável a que reutilização não comercial fosse gratuita. Participantes de todas as categorias apresentaram muitos argumentos a favor e contra a solução dos custos marginais, não havendo consenso sobre esta questão. Por último, os participantes de todos os sectores apelaram, de um modo geral, a que fossem tomadas medidas de apoio e execução para promover a reutilização das ISP, inclusive além fronteiras. Estas medidas variam, desde orientações sobre diversos tópicos (concessão de licenças, tarifação, qualidade dos dados) até ao apoio ao desenvolvimento de portais nacionais de dados e a um ponto único europeu de acesso aos dados. Em resumo, as respostas a esta consulta demonstram que, em relação à revisão de 2009, a cultura de reutilização tem progredido em muitos Estados-Membros (em particular, no Reino Unido, em França e na Dinamarca). No entanto, muito há ainda a fazer para maximizar o potencial da reutilização das ISP e explorar plenamente as regras estabelecidas pela Directiva ISP de 2003, devendo várias disposições desta última ser alteradas ou clarificadas. Além disso, a ausência de consenso ou de uma tendência entre os participantes no que diz respeito à questão da cobrança pela reutilização das ISP demonstra a inexistência de uma solução única, devendo ser tomadas em consideração as diferentes necessidades dos detentores e dos reutilizadores das ISP para não inibir a reutilização dos dados. As respostas recebidas foram tidas em conta na avaliação das opções em que assenta o pacote de medidas legislativas e não vinculativas que integram a presente proposta. 2.1.2. Obtenção e utilização de competências especializadas Ao longo dos últimos anos, a Comissão realizou os seguintes estudos para avaliar os diferentes aspectos do mercado da reutilização das ISP, incluindo determinar o seu valor económico: MEPSIR (Measuring European Public Sector Information Resources)[11], estudo sobre acordos de exclusividade[12], Economic Indicators and Case Studies on PSI pricing models[13], estudo sobre os modelos de determinação de preços das ISP (Deloitte, ainda não publicado), estudo sobre o valor de mercado das ISP (Vickery, ainda não publicado), estudo sobre a reutilização de material cultural[14]. Os estudos mediram o grau de reutilização das ISP nos Estados-Membros, estimaram a dimensão global do mercado das ISP na União (em 2006 e 2010-2011), avaliaram a existência de possíveis acordos de exclusividade concluídos por organismos públicos nos termos do artigo 11.° da directiva, forneceram uma perspectiva do que se passa actualmente nos Estados‑Membros em matéria de ISP, recomendaram indicadores económicos para medir a reutilização das ISP, avaliaram diferentes modelos de fornecimento e cobrança das ISP e deram uma panorâmica da reutilização das ISP no sector da cultura. Os resultados destes estudos forneceram dados económicos valiosos para identificar as opções mais adequadas para a revisão da Directiva ISP. Além disso, a Comissão beneficiou do importante trabalho de análise jurídica efectuado no âmbito da investigação realizada pela rede temática LAPSI[15] (Legal Aspects of Public Sector Information – Aspectos Jurídicos das Informações do Sector Público), que analisou as implicações jurídicas de questões específicas que envolvam a reutilização das ISP, como as excepções à regra geral de cobrança dos custos marginais, o conceito de «missão pública» e de não discriminação, se as empresas públicas devem estar abrangidos pela Directiva ISP e condições de concessão de licenças. Por último, foram recolhidos também dados através de actividades de ligação em rede, cooperação, coordenação e sensibilização desenvolvidas com os Estados-Membros e as partes interessadas. A ePSIplatform proporciona uma ampla gama de dados sobre as ISP em toda a União[16]. 2.1.3. Avaliação de impacto A avaliação de impacto examinou cinco opções para a resolução dos problemas identificados, ou seja, falta de clareza e transparência nas regras de reutilização das ISP, bloqueio dos recursos de informação, preços excessivos, ausência de condições equitativas, aplicação insuficiente das disposições em matéria de reutilização e falta de coerência na abordagem adoptada pelos diversos Estados-Membros. À parte a revogação da Directiva, as opções dividem-se geralmente em duas categorias: as que prevêem a manutenção das actuais disposições e as que prevêem alterações, que vão de simples ajustamentos técnicos até à alteração substancial das disposições. Opção 1 : Manutenção da política actual: Actual directiva inalterada (cenário de base) No que diz respeito à reutilização das informações do sector público, esta opção de «manutenção da política actual» significa que as actuais disposições da directiva e os instrumentos de transposição nacionais permanecem aplicáveis. Opção 2 : Fim da acção da União: revogação da Directiva ISP A Directiva ISP fixou as condições de base para a reutilização das ISP em toda a União e conduziu a uma alteração das políticas e da legislação dos Estados-Membros. Sem a directiva, os Estados-Membros teriam liberdade para revogar ou alterar a legislação nacional de execução aplicável à reutilização das ISP. Tal resultaria, na prática, na eliminação de todas as obrigações regulamentares actualmente contidas na directiva e nos instrumentos de transposição. Opção 3 : Medidas não vinculativas Estes instrumentos, nos quais se incluem orientações ou recomendações da Comissão, fornecem informações e/ou interpretação adicionais quanto a algumas disposições da Directiva ISP. As medidas não vinculativas incluiriam, por exemplo, disposições recomendadas em matéria de concessão de licenças, orientações sobre os formatos técnicos ou sobre o cálculos dos preços (incluindo dos custos marginais). Opção 4 : Alteração da legislação Esta opção consiste na alteração do conteúdo da directiva, ou seja, os direitos e obrigações estabelecidos pelas suas disposições. Inclui: i) Alargar o âmbito de aplicação da directiva a sectores actualmente excluídos (estabelecimentos culturais, de ensino e de investigação, bem como organismos de radiodifusão de serviço público); ii) Instituir uma regra de cobrança assente no custo marginal, eventualmente com excepções; iii) Alterar o princípio geral para tornar reutilizáveis os documentos acessíveis; iv) Exigir a publicação de dados em formatos legíveis por máquina; v) Exigir a designação de uma entidade reguladora independente e prever um mecanismo de recurso eficaz e eficiente; vi) Inverter o ónus da prova no que respeita ao cumprimento dos requisitos em matéria de emolumentos; vii) Exigir a definição do âmbito das «funções de serviço público» exclusivamente por meios legislativos. Opção 5 : Solução combinada Esta opção combinaria alterações de fundo ao quadro da reutilização (opção 4) e orientações adicionais sobre os princípios a observar pelas autoridades nacionais na sua aplicação a nível nacional (opção 3). Resultado da avaliação de impacto Na avaliação de impacto, comparou-se a capacidade dos produtos e serviços baseados nas ISP de gerarem benefícios económicos e sociais para todos os consumidores com os custos económicos e sociais resultantes das potenciais perdas de receitas decorrentes da liberalização do acesso aos dados públicos para reutilização, gratuitamente ou a baixo custo. Foi dada especial atenção à necessidade de qualquer política neste domínio garantir a concorrência em condições de igualdade entre os organismos públicos híbridos que fazem uma reutilização comercial dos dados que produzem ou recolhem com fundos públicos e os seus concorrentes privados, e que não seja imposta ao sector público uma carga desproporcionada, pondo em risco a produção, o investimento e a inovação em matéria de ISP. De acordo com a avaliação, manter sem alterações o quadro jurídico em vigor (opção 1) é aumentar a probabilidade de abordagens divergentes ao nível nacional, dando origem a insegurança regulamentar e falseando as condições de concorrência no mercado interno. Revogar a directiva (opção 2) eliminaria a rede de segurança que constituem, a nível da União, as regras mínimas de reutilização das ISP. Deixar liberdade de acção aos Estados-Membros num domínio anteriormente sujeito a regras comunitárias harmonizadas provocará maior incerteza jurídica e divergência nas abordagens nacionais, em detrimento da concorrência e do mercado interno, na reutilização das ISP. Revogar a directiva seria também totalmente incompatível com as iniciativas em matéria de acessibilidade e reutilização de dados desenvolvidas a nível quer da União, quer nacional. Adoptar unicamente medidas não vinculativas (opção 3) facilitará a aplicação das regras da Directiva ISP em matéria de concessão de licenças e de determinação de preços, mas aumentará a probabilidade de abordagens divergentes a nível nacional, provocando insegurança regulamentar e falseando as condições de concorrência no mercado interno. Alterar as actuais disposições da directiva (opção 4) contribuirá para a criação de um quadro regulamentar mais propício à reutilização: alargará o âmbito de aplicação da directiva de forma a incluir o material cultural, criará um direito juridicamente válido de reutilização das ISP na União, baixará o preço da reutilização das ISP, reforçará a eficácia do mecanismo de recurso para fazer valer o direito de reutilização e reforçará as condições de igualdade na concorrência entre entidades públicas e reutilizadores privados. Contudo, esta opção comporta o risco de divergências — e de insegurança jurídica — na aplicação das diferentes disposições, em especial em matéria de cálculo dos custos e de condições de concessão de licenças. A combinação de alterações legislativas e medidas não vinculativas (opção 5) combina os benefícios das opções 3 e 4. Garantir‑se‑á, por conseguinte, a convergência de abordagens regulamentares nacionais propícias à reutilização em todo o mercado interno, reforçando a segurança jurídica, aumentando os incentivos e reduzindo os obstáculos à reutilização das ISP. A análise efectuada na avaliação de impacto indica que esta opção é a que proporciona o melhor equilíbrio entre promoção da reutilização das ISP, harmonização e segurança jurídica, atendendo às circunstâncias nacionais. 3. ELEMENTOS JURÍDICOS DA PROPOSTA 3.1. Base jurídica A Directiva ISP foi adoptada com base no artigo 114.º do TFUE (95.º do TCE), uma vez que tinha por objecto o bom funcionamento do mercado interno e a livre circulação de serviços. Por conseguinte, as alterações à directiva devem ter a mesma base jurídica. 3.2. Subsidiariedade e proporcionalidade A Directiva ISP foi adoptada com base no artigo 114.º do TFUE (ex-artigo 95.º do TCE). O objectivo global da revisão consiste em eliminar as diferenças que persistem e que vão surgindo entre os Estados-Membros em matéria de exploração das informações do sector público, que dificultam a plena realização do potencial económico deste recurso. Os objectivos específicos são: facilitar a criação de produtos e serviços baseados nas ISP a nível da União, garantir a efectiva utilização transnacional das ISP em produtos e serviços de valor acrescentado, limitar as distorções da concorrência no mercado da União e impedir o agravamento das disparidades entre os Estados-Membros na forma como encaram a reutilização das ISP. O conteúdo da proposta corresponde a estes objectivos. A importância económica da acessibilidade dos dados, nomeadamente os dados das administrações públicas, como base para novos serviços e produtos de informação é agora mais amplamente reconhecida que em 2002, quando a Comissão elaborou a sua proposta de directiva. Embora as regras básicas que enquadram a reutilização das informações do sector público tenham sido harmonizadas a nível da União, há ainda questões por resolver e outras que têm surgido. Consequentemente, as partes interessadas consideram que o quadro jurídico em vigor deixou de ser suficiente para assegurar condições susceptíveis de maximizar os benefícios potenciais das colecções de dados públicos na Europa. Com o desenvolvimento das actividades baseadas nas ISP, algumas das regras de fundo actualmente em vigor entravam o desenvolvimento das actividades baseadas na reutilização das ISP, criando um mercado interno fragmentado. O actual regime de preços baseado na recuperação dos custos, conforme permitem as disposições da directiva, não é considerado adequado para promover actividades baseadas na reutilização de dados públicos. Só uma harmonização a nível da União pode garantir que a regra geral e as excepções, em matéria de preços, sejam coerentes em toda a União, a fim de estimular as actividades de reutilização. Além disso, nalguns Estados-Membros a autorização da reutilização é deixada à discrição dos organismos públicos[17]. Assim sendo, «é evidente a falta de harmonização entre Estados-Membros, no que diz respeito à reutilização de dados públicos e, possivelmente, também dos dados (públicos) referentes ao trânsito»[18]. É necessário actuar a nível da União para garantir, por exemplo, que seja permitida a reutilização entre Estados-Membros de dados valiosos e fundamentais do sector público e que organismos públicos específicos com actividades comerciais não entravem o desenvolvimento de produtos e serviços inovadores. As dificuldades de acesso a um mecanismo de recurso eficaz, em vários Estados-Membros, em caso de infracções às regras de reutilização das ISP dissuadem também os reutilizadores de participarem em projectos ambiciosos de reutilização em toda a União. Uma maior harmonização do princípio de base, do regime de preços, do âmbito de aplicação e dos mecanismos de repressão, de forma a reduzir a fragmentação do mercado interno e estimular os produtos e serviços transnacionais baseados nas ISP não são possíveis só a nível dos Estados-Membros. No que diz respeito ao âmbito de aplicação, o objectivo da revisão não é regulamentar, directa ou indirectamente, o direito de acesso a documentos públicos, que continua a ser da exclusiva competência dos Estados‑Membros. As disposições revistas aplicar‑se‑iam à reutilização dos documentos acessíveis a todos, inclusive ao abrigo de regulamentação nacional sobre o acesso. A revisão não tem também por objecto regulamentar o tratamento dos dados pessoais pelos organismos do sector público, nem a situação dos direitos de propriedade intelectual, que não são afectados para além do que já acontece nos termos das normas em vigor da directiva. Sem acção específica a nível da União, a actividade de regulamentação a nível nacional, já iniciada em diversos Estados-Membros, poderia agravar as diferenças significativas já existentes. As disposições nacionais em vigor irão, na ausência de maior harmonização, perturbar o funcionamento do mercado interno. Em contrapartida, a acção da União limita‑se à eliminação ou prevenção dos obstáculos identificados. 2011/0430 (COD) Proposta de DIRECTIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO que altera a Directiva 2003/98/CE relativa à reutilização de informações do sector público (Texto relevante para efeitos do EEE) O PARLAMENTO EUROPEU E O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA, Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 114.°, Tendo em conta a proposta da Comissão Europeia, Após transmissão do projecto de acto legislativo aos Parlamentos nacionais, Tendo em conta o parecer do Comité Económico e Social Europeu[19], Tendo em conta o parecer do Comité das Regiões[20], Deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário, Considerando o seguinte: (1) A Directiva 2003/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de Novembro de 2003, relativa à reutilização de informações do sector público[21], estabelece um conjunto mínimo de regras aplicáveis à reutilização e aos meios práticos de facilitar a reutilização de documentos na posse de organismos do sector público dos Estados‑Membros. (2) As políticas de livre acesso aos dados, que incentivam a ampla disponibilidade e a reutilização das informações do sector público para fins privados ou comerciais, com poucas ou nenhumas restrições jurídicas, técnicas ou financeiras, podem desempenhar um papel importante no arranque do desenvolvimento de novos serviços baseados em novos modos de combinar e utilizar essas informações. Para tal, no entanto, é necessário que haja igualdade de condições a nível da União no que se refere à autorização da reutilização de documentos, o que não se realizará se depender das diferentes regras e práticas dos Estados-Membros ou dos organismos públicos em causa. (3) A autorização de reutilização de documentos na posse de um organismo do sector público traz valor acrescentado para os reutilizadores, para os utilizadores finais e para a sociedade em geral e, em muitos casos, para o próprio organismo público que, graças ao «feedback» dos reutilizadores e dos utilizadores finais, pode melhorar a qualidade da informação recolhida. (4) Desde a adopção do primeiro conjunto de regras de reutilização das informações do sector público em 2003, a quantidade de dados a nível mundial, incluindo dados públicos, aumentou em flecha e estão a ser produzidos e recolhidos novos tipos de dados. Paralelamente, estamos a assistir a uma revolução contínua nas tecnologias de análise, exploração e processamento de dados. Esta rápida evolução tecnológica torna possível a criação de novos serviços e aplicações, assentes na utilização, agregação ou combinação de dados. As regras adoptadas em 2003 já não acompanham o ritmo desta evolução acelerada havendo, por conseguinte, o risco de se falharem as oportunidades económicas e sociais proporcionadas pelas reutilização dos dados públicos. (5) Ao mesmo tempo, os Estados-Membros têm agora políticas estabelecidas de reutilização nos termos da Directiva 2003/98/CE e alguns deles têm vindo a adoptar abordagens ambiciosas no acesso aos dados, para facilitar, para além do nível mínimo estabelecido pela directiva, a reutilização pelos cidadãos e as empresas dos dados públicos acessíveis. Para evitar que a oferta transnacional de produtos e serviços seja entravada pela diferença de regras nos diversos Estados-Membros e para permitir a reutilização de conjuntos de dados públicos comparáveis em aplicações pan-europeias assentes nesses dados é também necessária uma harmonização mínima dos dados públicos disponíveis para reutilização no mercado interno da informação, que seja coerente com o regime de acesso pertinente. (6) A Directiva 2003/98/CE não obriga a autorizar a reutilização de documentos. A decisão de autorizar ou não continua a caber aos Estados-Membros ou aos organismos do sector público interessados. Por sua vez, a directiva baseia-se nas regras nacionais em matéria de acesso a documentos. Alguns Estados-Membros ligaram expressamente o direito de reutilização ao direito de acesso, de modo a que todos os documentos de acesso geral sejam reutilizáveis. Noutros Estados-Membros, a ligação entre os dois conjuntos de regras é menos clara, o que constitui uma fonte de insegurança jurídica. (7) A Directiva 2003/98/CE deve, por conseguinte, estabelecer claramente a obrigação, para os Estados-Membros, de tornar reutilizáveis todos os documentos geralmente disponíveis. Na medida em que constitui uma limitação dos direitos de propriedade intelectual dos autores de documentos, o âmbito de aplicação da ligação entre o direito de acesso e o direito de utilização deve ser reduzido ao estritamente necessário para alcançar os objectivos pretendidos com a sua introdução. Nesta perspectiva, tendo em conta a legislação da União e dos Estados-Membros e as obrigações internacionais da União, nomeadamente no âmbito da Convenção de Berna para a protecção de obras literárias e artísticas e do Acordo sobre os aspectos dos direitos de propriedade intelectual relacionados com o comércio (Acordo TRIPS), devem ser excluídos do âmbito de aplicação da Directiva 2003/98/CE os documentos sujeitos a direitos de propriedade intelectual na posse de terceiros. Os documentos que se encontrem na posse de bibliotecas (nomeadamente universitárias), museus e arquivos e tenham sido inicialmente propriedade de terceiros devem, se estiverem ainda protegidos por direitos de propriedade intelectual, ser considerados para efeitos da presente directiva como documentos sujeitos a direitos de propriedade intelectual na posse de terceiros. (8) A aplicação da Directiva 2003/98/CE não deve prejudicar os direitos de que possam usufruir os empregados de organismos do sector público nos termos da regulamentação nacional. (9) Além disso, sempre que um documento esteja disponível para reutilização o organismo do sector público em causa deve ter o direito de o explorar. (10) O âmbito de aplicação da directiva é alargado às bibliotecas (incluindo as bibliotecas universitárias), aos museus e aos arquivos. A directiva não é aplicável a outras instituições culturais, tais como óperas, companhias de bailado ou teatros, nem aos arquivos que façam parte dessas instituições. (11) A fim de facilitar a reutilização, os organismos do sector público deverão disponibilizar os documentos em formatos compatíveis com a leitura por máquina, sempre que possível e adequado juntamente com os respectivos metadados, num formato que garanta a interoperabilidade, por exemplo respeitando no seu tratamento os princípios que presidem aos requisitos de compatibilidade e utilizabilidade da informação geográfica nos termos da Directiva 2007/2/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de Março de 2007, que estabelece uma infra-estrutura de informação geográfica na Comunidade Europeia (Inspire)[22]. (12) Sempre que sejam cobrados emolumentos pela reutilização dos documentos, devem, em princípio, ser limitados aos custos marginais de reprodução e difusão, excepto quando excepcionalmente justificado segundo critérios objectivos, transparentes e verificáveis. Deverá, nomeadamente, ser tida em consideração a necessidade de não entravar o normal funcionamento dos organismos do sector público que cobrem uma parte substancial dos custos de funcionamento relacionados com o desempenho da sua missão de serviço público com receitas provenientes da exploração dos direitos de propriedade intelectual. O ónus da prova de que os encargos se baseiam nos custos e respeitam os limites pertinentes deverá caber ao organismo público que cobra pela reutilização de documentos. (13) Em relação à reutilização dos documentos, os organismos do sector público podem, sempre que seja praticável, impor condições aos reutilizadores, como a indicação da fonte. As licenças de reutilização das informações do sector público devem, de qualquer forma, impor o menor número possível de restrições à reutilização. As licenças abertas disponíveis em linha, que concedem direitos de reutilização mais amplos sem limitações tecnológicas, financeiras ou geográficas e se baseiam em formatos de dados abertos, podem também desempenhar um papel importante nesta matéria. Por conseguinte, os Estados-Membros devem incentivar a utilização de licenças abertas emitidas pelos poderes públicos. (14) A correcta aplicação de alguns dos elementos da presente directiva, como os que dizem respeito às vias de recurso, à conformidade com os princípios de tarifação e às obrigações de notificação, exigem a supervisão por autoridades independentes competentes em matéria de reutilização de informações do sector público. Para garantir a coerência entre abordagens a nível da União, a coordenação entre as autoridades independentes deve ser incentivada, em especial através do intercâmbio de informações sobre as melhores práticas e as políticas de reutilização de dados. (15) Atendendo a que os objectivos da presente directiva, nomeadamente facilitar a criação de produtos e serviços de informação à escala da União com base nos documentos do sector público, garantir a efectiva utilização transnacional de documentos do sector público por empresas privadas em produtos e serviços de informação de valor acrescentado e limitar as distorções da concorrência no mercado da União, não podem ser cabalmente realizados pelos Estados-Membros, sendo mais susceptíveis de ser realizados a nível da União, dado o alcance intrinsecamente pan‑europeu da acção proposta, a União pode adoptar medidas em conformidade com o princípio da subsidiariedade consagrado no artigo 5.° do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. Em conformidade com o princípio da proporcionalidade consagrado no mesmo artigo, a presente directiva não ultrapassa o que é necessário para alcançar esses objectivos. (16) A presente directiva respeita os direitos fundamentais e observa os princípios reconhecidos, nomeadamente, pela Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, incluindo o direito de propriedade (artigo 17º). Nada na presente directiva deverá ser interpretado ou aplicado ao arrepio da Convenção Europeia dos Direitos do Homem. (17) É necessário garantir que os Estados-Membros (ver considerando 19) comuniquem à Comissão o nível de reutilização das informações do sector público, as condições em que são disponibilizadas e o trabalho da autoridade independente. Para garantir a coerência entre abordagens a nível da União, a coordenação entre as autoridades independentes deve ser incentivada, em especial através do intercâmbio de informações sobre as melhores práticas e as políticas de reutilização dos dados. (18) A Comissão deve prestar assistência aos Estados-Membros na aplicação coerente da directiva, dando orientações, em especial sobre os preços a cobrar e o cálculo dos custos, as condições recomendadas de concessão de licenças e os formatos, após consulta das partes interessadas. (19) De acordo com a Declaração Política Conjunta dos Estados-Membros e da Comissão sobre os documentos explicativos de [data], os Estados-Membros assumiram o compromisso de fazer acompanhar, nos casos em que tal se justifique, a notificação das suas medidas de transposição de um ou mais documentos explicando a relação entre os componentes da directiva e as partes correspondentes dos instrumentos de transposição nacional. Em relação à presente directiva, o legislador considera que a transmissão desses documentos se justifica. (20) A Directiva 2003/98/CE deve, por conseguinte, ser alterada em conformidade, ADOPTARAM A PRESENTE DIRECTIVA: Artigo 1.º Alteração da Directiva 2003/98/CE A Directiva 2003/98/CE é alterada do seguinte modo: 1. Alteração do artigo 1.º: (Objecto e âmbito de aplicação): (1) No n.º 2, a alínea a) passa a ter a seguinte redacção: «a) Documentos cujo fornecimento seja uma actividade fora do âmbito das funções de serviço público dos organismos públicos em causa, tal como definidas na legislação ou noutras normas vinculativas do Estado-Membro em causa;» (2) No n.º 2, a alínea e) passa a ter a seguinte redacção: «e) Documentos na posse de estabelecimentos de ensino e investigação, como instalações de investigação, incluindo, quando pertinente, organizações criadas com vista à transferência dos resultados da investigação, escolas e universidades (com excepção das bibliotecas universitárias, relativamente aos documentos, excepto os de investigação, protegidos por direitos de propriedade intelectual de terceiros) e;» (3) No n.º 2, a alínea f) passa a ter a seguinte redacção: «f) Documentos na posse de instituições culturais, excepto museus, bibliotecas e arquivos;» (4) No n.º 4, «comunitário» é substituído por «da União». (5) Ao n.º 5 é aditado o seguinte período: «As disposições da presente directiva não prejudicam os direitos económicos ou morais de que os empregados de organismos do sector público podem usufruir de acordo com a regulamentação nacional.» 2. Ao artigo 2.º (Definições) é aditado o seguinte número: «6. «Legíveis por máquina» significa que os documentos são suficientemente estruturados para permitirem a identificação fiável, por aplicações de software, de declarações de facto e da respectiva estrutura interna.» 3. O artigo 3.º passa a ter a seguinte redacção: «Artigo 3.º Princípio geral (1) Sem prejuízo do disposto no n.º 2, os Estados-Membros devem assegurar que os documentos referidos no artigo 1.º sejam reutilizáveis para fins comerciais ou não comerciais, de acordo com as condições estipuladas nos capítulos III e IV. (2) Relativamente aos documentos sobre os quais bibliotecas (incluindo as bibliotecas universitárias), museus e arquivos sejam titulares de direitos de propriedade intelectual, os Estados-Membros devem assegurar que, sempre que seja permitida a sua reutilização, tais documentos sejam reutilizáveis para fins comerciais ou não comerciais, de acordo com as condições estipuladas nos capítulos III e IV. 4. Alteração do artigo 4.º (Requisitos para o tratamento dos pedidos de reutilização): (1) Ao n.º 3 é aditado o seguinte período: «No entanto, as bibliotecas (incluindo as bibliotecas universitárias), os museus e os arquivos não são obrigados a incluir essa referência.» (2) Ao n.º 4 é aditado o seguinte período: «As vias de recurso incluem a possibilidade de exame por uma autoridade investida de poderes regulamentares específicos em matéria de reutilização das informações do sector público e cujas decisões sejam vinculativas para o organismo do sector público em questão.» 5. Alteração do artigo 5.º (Formatos disponíveis): (1) No n.º 1, a expressão «por via electrónica» é substituída por «num formato legível por máquina e com os respectivos metadados.». 6. Alteração do artigo 6.º (Emolumentos): (1) No início do artigo são inseridos os seguintes números: «1. Sempre que forem cobrados emolumentos pela reutilização de documentos, o montante total cobrado pelos organismos do sector público deve limitar‑se aos custos marginais incorridos na sua reprodução e divulgação.» «2. Em casos excepcionais, nomeadamente quando cobrirem uma parte substancial dos custos de funcionamento relacionados com o desempenho da sua missão de serviço público com receitas provenientes da exploração dos seus direitos de propriedade intelectual, os organismos do sector público podem ser autorizados a cobrar emolumentos superiores aos custos marginais pela reutilização de documentos, segundo critérios objectivos, transparentes e verificáveis, sempre que o interesse público o aconselhe e com o assentimento da autoridade independente referida no artigo 4.º, n.º 4, e sem prejuízo do disposto nos n.ºs 3 e 4 do presente artigo.» «3. Não obstante o disposto nos n.ºs 1 e 2, as bibliotecas (nomeadamente universitárias), museus e arquivos podem cobrar emolumentos superiores aos custos marginais pela a reutilização dos documentos que estão na sua posse.» (2) O texto do actual artigo 6.º passa a constituir o n.º 4. (3) É aditado um novo n.º 5, com a seguinte redacção: «O ónus da prova de que os emolumentos são conformes ao disposto no presente artigo cabe ao organismo público que cobra pela reutilização.» 7. No artigo 7.° (Transparência), a expressão «cálculo dos preços,» é substituída pela expressão «cálculo dos preços superiores aos custos marginais ou». 8. Alteração do artigo 8.º: (1) O n.º 1 passa a ter a seguinte redacção: «Os organismos do sector público podem autorizar a reutilização sem condições ou impor condições, como a indicação da fonte, sempre que adequado através de uma licença. Essas condições não devem restringir desnecessariamente as possibilidades de reutilização e não devem ser utilizadas para limitar a concorrência.» 9. O artigo 9.º passa a ter a seguinte redacção: «Artigo 9.º Disposições práticas Os Estados-Membros devem assegurar a existência de modalidades práticas que facilitem a pesquisa multilingue de documentos disponíveis para reutilização, tais como inventários, de preferência acessíveis em linha e em formato legível por máquina, dos documentos mais importantes, assim como portais com ligação a inventários descentralizados.». 10. No artigo 11.º (Proibição de acordos exclusivos), é aditado o seguinte período ao n.º 3: «Nos casos que envolvem estabelecimentos culturais e bibliotecas universitárias, no entanto, será posto termo a tais acordos no final do contrato ou, em qualquer caso, até 31 de Dezembro de 20XX [seis anos após a entrada em vigor da directiva].» 11. No artigo 12.º (Transposição), a alínea a) passa a ter a seguinte redacção: «Artigo 12.º Os Estados-Membros devem comunicar à Comissão o texto das principais disposições de direito interno que adoptarem no domínio abrangido pela presente directiva.» 12. No artigo 13.º (Exame), a data de 1 de Julho de 2008 é substituída por [3 anos após a data de transposição] e é aditado o seguinte parágrafo: «Os Estados-Membros apresentarão um relatório anual à Comissão sobre o nível de reutilização das informações do sector público, as condições em que são disponibilizadas e o trabalho da autoridade independente a que se refere o artigo 4.º, n.º 4).» Artigo 2.º (1) Os Estados-Membros devem adoptar e publicar, no prazo de 18 meses, as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à presente directiva. Os Estados-Membros devem comunicar imediatamente à Comissão o texto dessas disposições, bem como um quadro de correspondência entre as mesmas e a presente directiva. (2) Quando os Estados-Membros adoptarem essas disposições, estas deverão incluir uma referência à presente directiva ou ser acompanhadas dessa referência aquando da sua publicação oficial. As modalidades dessa referência serão aprovadas pelos Estados-Membros. Artigo 3.º A presente directiva entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia. Artigo 4.º Os destinatários da presente directiva são os Estados-Membros em conformidade com os Tratados. Feito em Pelo Parlamento Europeu Pelo Conselho O Presidente O Presidente [1] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0212:FIN:PT:PDF. [2] http://www.economist.com/node/15557443. [3] http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/interactive.bis.gov.uk/digitalbritain/report/, p. 214. [4] Review of recent studies on PSI re-use and related market developments, G. vickery, Agosto de 2011. [5] http://ec.europa.eu/information_society/digital-agenda/index_en.htm. [6] LIVRO BRANCO Roteiro do espaço único europeu dos transportes – Rumo a um sistema de transportes competitivo e económico em recursos. COM(2011) 144 final (28.3.2011). [7] COM (2008) 886 final/2 — rectificação de 20.3.2009. [8] JO L 207 de 6.8.2010, p. 1. [9] http://www.epsiplatform.eu/. [10] http://ec.europa.eu/information_society/policy/psi/index_en.htm. [11] http://ec.europa.eu/information_society/policy/psi/actions_eu/policy_actions/mepsir/index_en.htm. [12] http://ec.europa.eu/information_society/policy/psi/facilitating_reuse/exlusive_agreements/ index_en.htm. [13] http://ec.europa.eu/information_society/policy/psi/docs/pdfs/economic_study_report_final.pdf. [14] http://tinyurl.com/culturePSI. [15] http://www.lapsi-project.eu/. [16] http://www.epsiplatform.eu/. [17] UK Re-use of Public Sector Information Regulations 2005, «um organismo do sector público pode autorizar a reutilização» (Regulamento 7 (1)). [18] Étude sur l'accès garanti aux données sur la circulation routière et les déplacements et la fourniture gratuite d'informations universelles sur la circulation routière, Lyon, 11 de Outubro de 2010. [19] JO C , p. . [20] JO C , p. . [21] JO L 345 de 31.12.2003, p. 90. [22] JO L 108 de 25.4.2007, p. 1.