GLOSSÁRIO

Base de dados EMI : a base de dados interna de apoio administrativo à gestão de peritos para o 7.o PQ ("Experts Management Back-office Internal for FP7" ou EMI) constitui a principal fonte de informação utilizada pelas direções-gerais da Comissão envolvidas no domínio da investigação para identificar peritos, bem como verificar a eventual existência de conflitos de interesses.

BEI : Banco Europeu de Investimento.

Comité Regularizador para a Investigação : o Comité Regularizador para a Investigação é instituído entre as direções-gerais responsáveis pela execução das ações indiretas ao abrigo do 7.o PQ. Tem mandato para adotar posições finais sobre questões horizontais em matéria de execução e não consensuais entre os diversos serviços.

Controlos ex ante : os controlos ex ante constituem controlos de prevenção realizados antes da assinatura da convenção de subvenção ou antes do pagamento.

Controlos ex post : os controlos ex post constituem controlos de deteção e são realizados após o pagamento.

DFG : a Fundação Alemã para a Investigação (Deutsche Forschungsgemeinschaft) financia projetos de investigação em todos os domínios da ciência e das humanidades. O seu orçamento anual ascende a quase 2,5 mil milhões de euros.

DG : Direção-Geral.

DG Empresas e Indústria (ENTR) : Direção-Geral das Empresas e da Indústria da Comissão.

DG Energia (ENER) : Direção-Geral da Energia da Comissão.

DG Investigação e Inovação (RTD) : Direção-Geral da Investigação e da Inovação da Comissão.

DG Mobilidade e Transportes (MOVE) : Direção-Geral da Mobilidade e dos Transportes da Comissão.

DG Redes de Comunicação, Conteúdos e Tecnologias (CNECT) : Direção-Geral das Redes de Comunicação, Conteúdos e Tecnologias da Comissão, anterior DG Sociedade da Informação e Meios de Comunicação (DG INFSO).

EEI : o Espaço Europeu de Investigação é composto por todas as atividades, programas e políticas de investigação e desenvolvimento da União Europeia que envolvam uma perspetiva transnacional. Em conjunto, aumentam as possibilidades de circulação, concorrência e cooperação além-fronteiras de investigadores, instituições de investigação e empresas. O objetivo central consiste numa melhoria da organização e da coordenação dos esforços de investigação na Europa, de forma a explorar plenamente as sinergias e complementaridades transnacionais.

ERCEA : a Agência Executiva do Conselho Europeu de Investigação foi instituída a fim de gerir exclusivamente o programa específico "Ideias", respeitando as orientações estratégicas do Conselho Europeu de Investigação.

Estratégia Europa 2020 : a estratégia "Europa 2020" é a estratégia de crescimento da União Europeia para a próxima década e pretende que a União se torne uma economia inteligente, sustentável e integradora.

Ferramenta BPM : ferramenta de gestão de processos empresariais.

Fundo de Garantia dos Participantes : o Fundo de Garantia dos Participantes representa uma garantia à qual a Comissão pode recorrer em caso de perdas financeiras ligadas aos projetos do 7.o PQ. Esta garantia é detida pelos beneficiários, que depositam no Fundo 5% da contribuição total da União Europeia para os seus projetos.

"Horizonte 2020" : o programa-quadro "Horizonte 2020" constitui o novo programa da União Europeia no domínio da investigação e da inovação. Trata-se do programa que sucede ao 7.o PQ e será executado no período de 2014-2020. Para esse período, a Comissão propôs um orçamento de 80 mil milhões de euros.

ICD : indicador-chave de desempenho.

IDI : investigação, desenvolvimento e inovação.

ITC : as iniciativas tecnológicas conjuntas são parcerias público-privadas de longo prazo que combinam o investimento do setor privado com financiamentos públicos europeus. As ITC têm o estatuto jurídico de empresas comuns, na aceção do artigo 187.o do TFUE.

KBBE : o tema relativo à "Alimentação, agricultura e pescas, e biotecnologias" é um dos temas abrangidos pelo programa específico "Cooperação".

MFPR : o Mecanismo de Financiamento da Partilha de Riscos é um instrumento financeiro concebido para melhorar o acesso ao financiamento a crédito e em condições aceitáveis de investimentos em IDI por parte de empresas privadas ou instituições públicas que promovem atividades no domínio de IDI.

NMP : as "Nanociências, nanotecnologias, materiais e novas tecnologias de produção" estão entre os temas abrangidos pelo programa específico "Cooperação".

NSF : a Fundação Nacional para a Ciência (National Science Foundation) dos Estados Unidos é uma agência federal independente que tem por objetivo promover o progresso científico, fomentar a área da saúde, a prosperidade e o bem-estar nacionais, bem como garantir a defesa do país. O seu orçamento anual ascende a cerca de 6,9 mil milhões de dólares (5,2 mil milhões de euros, valores de 2010).

PCI : o Programa-Quadro para a Competitividade e a Inovação, da Comissão, apoia as atividades de inovação (incluindo a inovação ecológica), facilita o acesso ao financiamento e oferece serviços de apoio às empresas nas regiões.

PME : pequenas e médias empresas.

Prazo de aprovação : o "prazo de aprovação" constitui o período necessário para um processo bem-sucedido de seleção de uma proposta e de negociação de um contrato.

Prazo de pagamento : o "prazo de pagamento" constitui o período necessário para a realização de um pagamento a um consórcio de beneficiários.

REA : Agência Executiva para a Investigação.

Regras de Participação : as regras de participação referem-se ao conjunto de documentos que definem as condições de financiamento da investigação ao abrigo do 7.o PQ. Incluem o Regulamento n.o 1906/2006, que estabelece as regras de participação, as normas de execução adotadas pela Comissão e os documentos de orientação não vinculativos.

RES : o Serviço de Consulta sobre Investigação (Research Enquiry Service) é um serviço de correio eletrónico que responde a questões relativas a qualquer aspeto da investigação europeia.

Sétimo PQ : o Sétimo Programa-Quadro de atividades em matéria de investigação, desenvolvimento tecnológico e demonstração constitui o principal instrumento da União Europeia de apoio à investigação e à inovação. Os objetivos gerais do 7.o PQ estão agrupados em quatro programas específicos: "Cooperação", "Ideias", "Pessoas" e "Capacidades".

SNF : a Fundação Nacional Suíça (Schweizerischer Nationalfonds) é uma agência federal instituída para promover a investigação científica. O seu orçamento anual ascende a cerca de 700 milhões de francos suíços (580 milhões de euros).

TIC : as "tecnologias da informação e da comunicação" são um dos temas abrangidos pelo programa específico "Cooperação".

TSB : o Conselho Estratégico para a Tecnologia (Technology Strategy Board) do Reino Unido é uma agência de inovação que tem por objetivo acelerar o crescimento económico mediante o incentivo e o apoio às iniciativas em matéria de inovação empresarial. O seu orçamento anual ascende a cerca de 250 milhões de euros.

SÍNTESE

I. O Sétimo Programa-Quadro (7.o PQ) de atividades em matéria de investigação, desenvolvimento tecnológico e demonstração é um dos principais instrumentos da União para financiar a investigação e constitui o contributo da União Europeia para a estratégia "Europa 2020". Visa reforçar a competitividade industrial e satisfazer as necessidades de investigação de outras políticas da União, contribuindo assim para a criação de uma sociedade do conhecimento. O programa abrange o período de 2007-2013, contando com um orçamento total de mais de 50 mil milhões de euros. As direções-gerais da Comissão ou respetivas agências executivas aplicam grande parte do orçamento em subvenções destinadas a beneficiários finais (ver pontos 1 a 13).

II. A fim de avaliar se a Comissão garantiu uma execução eficiente do 7.o PQ, a auditoria do Tribunal abordou as seguintes questões (ver pontos 14 a 16):

a) As regras de participação permitiram uma execução eficiente do 7.o PQ?

b) A Comissão conseguiu simplificar os processos do 7.o PQ sem comprometer a qualidade das despesas?

c) A Comissão geriu bem a criação de novos instrumentos?

III. Ao longo do 7.o PQ, a Comissão introduziu um conjunto de alterações que simplificaram as regras de participação. Em especial, a Comissão racionalizou os requisitos e aperfeiçoou os seus documentos de orientação destinados aos beneficiários de um modo satisfatório. A Comissão conseguiu adaptar as disposições do 7.o PQ às práticas dos beneficiários em determinados casos, mas é preciso fazer mais no futuro. Os beneficiários do 7.o PQ deparam-se com incoerências ligadas a alguns aspetos das regras de participação. A criação do Comité Regularizador para a Investigação constitui uma medida adequada para corrigir as referidas incoerências. Porém, os mecanismos de deteção das práticas divergentes não são adequados (ver pontos 17 a 44).

IV. Embora os processos da Comissão sejam projetados de modo a garantir que os financiamentos se traduzam num investimento em investigação de elevada qualidade, verificou-se menos ênfase na eficiência. A auditoria concluiu que:

a) a gestão dos processos do 7.o PQ efetuada pela Comissão é sólida em três dos cinco elementos considerados, designadamente a conceção dos processos, as atividades de aperfeiçoamento e a informação de gestão, embora menos no que se refere às ferramentas e aos recursos. As ferramentas existentes não permitem uma execução eficiente, havendo indícios de uma utilização excessiva de recursos humanos na execução de determinados temas do programa específico "Cooperação", em detrimento de outros temas (ver pontos 45 a 55);

b) embora os prazos de processamento tenham sido encurtados ao longo do 7.o PQ, só atingiram nove meses em 2012. A auditoria destacou boas práticas para reduzir ainda mais os prazos de aprovação: essencialmente, uma atenção especial a esse problema por parte da gestão e a criação de um ambiente que permita a partilha eficaz de boas práticas (pontos 56 a 66);

c) os controlos de qualidade da seleção e o acompanhamento dos projetos estão a funcionar corretamente. Contudo, o modelo de controlo financeiro do 7.o PQ não tem devidamente em conta o risco de erros, pelo que os beneficiários de risco reduzido do 7.o PQ estão sujeitos a um número excessivo de controlos (ver pontos 67 a 83).

V. O exame do Tribunal ao Mecanismo de Financiamento da Partilha de Riscos e às iniciativas tecnológicas conjuntas revelou que ambos os instrumentos deram resposta às necessidades que motivaram a sua criação, tendo sido eficazes em atrair grupos específicos de beneficiários, como as PME. No entanto, a execução das iniciativas tecnológicas conjuntas foi afetada por um quadro jurídico demasiado complexo e a Comissão não demonstrou suficientemente que o financiamento concedido pelo Mecanismo de Financiamento da Partilha de Riscos produza investimentos de nível superior ao que os beneficiários poderiam ter realizado sem o recurso a fundos públicos (ver pontos 84 a 97).

VI. Com base nestas observações, o Tribunal formula algumas recomendações, dirigidas essencialmente à Comissão (ver pontos 98 a 103):

a) em relação às regras de participação, a Comissão deve desenvolver novos esforços para garantir que as práticas dos beneficiários podem ser utilizadas no âmbito do Horizonte 2020 e gerir o 7.o PQ de forma mais coerente;

b) a fim de melhorar a gestão de processos, a Comissão deve implementar ferramentas informáticas que integrem todas as funcionalidades e examinar os desequilíbrios no volume de trabalho do pessoal;

c) a fim de reduzir o tempo de processamento, a Comissão deve assegurar que os processos sejam automatizados e executados de modo coerente nos seus serviços;

d) A Comissão deve orientar as suas atividades de controlo anteriores e posteriores ao pagamento em função do risco, de modo a concentrar mais o seu esforço de controlo;

e) as autoridades orçamentais e a Comissão devem adaptar o quadro jurídico das iniciativas tecnológicas conjuntas às dimensões dos seus efetivos. Para maximizar o impacto do Mecanismo de Financiamento da Partilha de Riscos, a Comissão deve melhorar a orientação para os beneficiários que têm um acesso limitado ao financiamento.

INTRODUÇÃO

INFORMAÇÕES DE BASE

1. O Sétimo Programa-Quadro de atividades em matéria de investigação, desenvolvimento tecnológico e demonstração (7.o PQ) é um dos principais instrumentos da União para financiar a investigação, constituindo o seu contributo para a estratégia "Europa 2020". Visa reforçar a competitividade industrial e satisfazer as necessidades de investigação de outras políticas da UE [1], contribuindo assim para a criação de uma sociedade do conhecimento com base num Espaço Europeu da Investigação e complementando atividades a nível nacional e regional. [2]

2. O 7.o PQ consiste em vários regimes de financiamento agrupados em quatro programas específicos (ver gráfico 1), concebidos para apoiar atividades relacionadas com a investigação, designadamente investigação fundamental e aplicada, ou atividades pedagógicas e de inovação. O 7.o PQ disponibiliza mais de 50 mil milhões de euros [3] para apoiar essas atividades no período de 2007-2013. A maior parte dos fundos é aplicada na atribuição de subvenções a beneficiários finais quer nos Estados-Membros quer fora da União Europeia. As atividades financiadas pelas subvenções são determinadas com base em convites à apresentação de propostas em regime de concurso. Por norma, os beneficiários atuam como consórcios de parceiros, com base em convenções de subvenção celebradas com a Comissão.

GRÁFICO 1

ORÇAMENTO DO 7.o PQ PARA 2007-2013 (EM MILHARES DE MILHÕES DE EUROS)

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Nota: Os contornos tracejados assinalam instrumentos que foram recentemente introduzidos no 7.o PQ.

* Um programa específico apoia atividades não nucleares do Centro Comum de Investigação, que é uma direção-geral que realiza diretamente atividades de investigação para a Comissão.

3. O 7.o PQ é um programa complexo de financiamento da investigação, cujo orçamento anual aumenta todos os anos, sendo de esperar que se aproxime dos 11 mil milhões de euros em 2013. Estes valores, aliados às suas características distintivas (ver caixa 1), fazem do 7.o PQ um dos maiores programas de investigação do mundo.

4. Estas características têm efeitos diretos na forma como o 7.o PQ deve ser gerido. A título de exemplo, devido à natureza transnacional do 7.o PQ e à associação de entidades académicas e industriais nos projetos, os participantes de um mesmo consórcio podem estar sujeitos a diferentes regras tributárias, jurídicas, contabilísticas ou financeiras. Assim, as regras do 7.o PQ devem ser suficientemente flexíveis para contemplar estas diferenças e, ao mesmo tempo, exatas para evitar interpretações erróneas. As regras dos regimes nacionais de financiamento da investigação precisam apenas de ter em conta a legislação nacional relevante.

CAIXA 1

CARACTERÍSTICAS DO 7.o PQ

O 7.o PQ visa beneficiários de todos os Estados-Membros, países em vias de adesão e países associados à União Europeia (14) [4], bem como países parceiros da cooperação internacional. É gerido por 19 entidades independentes: oito serviços da Comissão (seis direções-gerais e duas agências executivas), o Banco Europeu de Investimento, cinco iniciativas tecnológicas conjuntas e cinco iniciativas do artigo 185.o [5].

Os oito serviços da Comissão empregam mais de 2500 funcionários na execução do 7.o PQ.

O contributo médio da União Europeia por projeto ascende a 1,75 milhões de euros. Um projeto abrange, habitualmente, uma colaboração transnacional entre cinco ou seis participantes. Os projetos de colaboração, que representam cerca de dois terços do orçamento do 7.o PQ, contam com uma média de 11 participantes. Na maioria dos projetos, os consórcios integram participantes provenientes quer do mundo académico quer do setor privado.

Todos os anos, são analisadas cerca de 15000 propostas, celebradas 2500 novas convenções de subvenção e realizados cerca de 10000 pagamentos. O 7.o PQ tem uma carteira de aproximadamente 14000 convenções de subvenção (dados de 2011).

Fonte: Quinto relatório de acompanhamento do 7.o PQ, orçamento geral da União Europeia para 2012 e comunicação da Comissão intitulada "Simplificar a execução dos programas-quadro de investigação"; [COM(2010) 187].

5. Em comparação com o 6.o PQ, o 7.o PQ introduziu um conjunto de novos instrumentos, dos quais se destacam, pela sua importância, o apoio à investigação de ponta [6], às iniciativas tecnológicas conjuntas (ITC) e ao Mecanismo de Financiamento da Partilha de Riscos (MFPR). O programa de apoio à investigação de ponta foi criado para financiar a investigação fundamental [7], ao passo que os dois outros instrumentos foram concebidos para apoiar atividades de inovação próximas do mercado para fomentar a participação do setor, que tem sofrido uma diminuição constante desde o 4.o PQ [8].

QUADRO REGULAMENTAR

6. Os objetivos e atividades a financiar ao abrigo do 7.o PQ encontram-se definidos na Decisão n.o 1982/2006/CE e nas decisões relativas a quatro programas específicos. O regulamento relativo ao 7.o PQ [9]estabelece as regras de participação. O programa-quadro é complementado pelas normas de execução adotadas pela Comissão e por documentos de orientação não vinculativos (em seguida, o termo "regras de participação" refere-se à estrutura hierárquica apresentada no gráfico 2).

7. As regras de participação definem as condições de seleção dos projetos, de participação das entidades nos mesmos e do seu financiamento. Em conjunto, determinam as condições de financiamento como as taxas de financiamento e os requisitos de elegibilidade dos custos.

8. As regras de participação atuais são o resultado de mais de 20 anos de experiência adquirida com os programas-quadro anteriores. A simplificação revelou-se a força motriz do 6.o PQ [10] e n.o 7.o PQ constituiu um compromisso da Comissão [11].

GRÁFICO 2

HIERARQUIA DAS REGRAS DE PARTICIPAÇÃO DO 7.o PQ

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Fonte: TCE, CORDIS.

EXECUÇÃO

9. A execução de 58% do 7.o PQ em valor resulta da gestão direta centralizada [12] de seis direções-gerais. A execução da parte restante foi delegada em duas agências executivas — Agência Executiva para a Investigação (REA) e Agência Executiva do Conselho Europeu de Investigação (ERCEA) —, no BEI, nas ITC e nas estruturas de execução específicas para as iniciativas do artigo 185.o. Ao contrário das agências executivas, que seguem os mesmos procedimentos que a Comissão, as demais entidades podem organizar os seus processos internos de modo diferente. O gráfico 3 apresenta uma distribuição por modo de gestão e entidades responsáveis.

GRÁFICO 3

ENTIDADES RESPONSÁVEIS PELA EXECUÇÃO

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Fonte: TCE.

10. Independentemente da entidade, a execução das subvenções rege-se habitualmente pelos três principais processos que se seguem:

a) identificação dos temas científicos a apoiar e estabelecimento dos programas de trabalho para a respetiva aplicação;

b) seleção dos projetos, baseada habitualmente num processo concorrencial, e negociação com os candidatos aprovados;

c) controlo da execução científica dos projetos e reembolso dos custos elegíveis aos beneficiários.

11. A simplificação no âmbito do 7.o PQ relacionou-se não só com as regras, mas também com os processos internos das DG e agências executivas. Desde a última auditoria do Tribunal neste domínio realizada em 2004 [13], a Comissão implementou uma série de novos sistemas concebidos para simplificar os processos de execução das subvenções (por exemplo, um portal para participantes, um sistema de registo único e um sistema de negociação).

NOVOS INSTRUMENTOS NO ÂMBITO DO 7.o PQ

12. As ITC são parcerias público-privadas de longo prazo, que combinam o investimento do setor privado com financiamento público da União Europeia e nacional. Têm por objetivo apoiar a investigação cooperativa em toda a Europa, em domínios da investigação industrial com objetivos tecnológicos e económicos claramente identificados. Ao abrigo do 7.o PQ, a contribuição da União para as ITC ultrapassa os 3 mil milhões de euros. As ITC bipartidas são parcerias entre a UE e associações industriais, ao passo que as ITC tripartidas incluem a UE, associações industriais e Estados-Membros participantes (ver gráfico 1). A título de exemplo, a Empresa Comum Europeia para a Execução da Iniciativa Tecnológica Conjunta no Domínio da Nanoeletrónica (ENIAC) abrange a Comissão, os Estados-Membros participantes [14] e a Associação Europeia de Atividades no Domínio da Nanoeletrónica.

13. O MFPR é um instrumento financeiro concebido para melhorar o acesso ao financiamento a crédito e em condições aceitáveis de investimentos nos domínios da investigação, do desenvolvimento e da inovação (IDI) por parte de empresas privadas ou instituições públicas que promovem atividades de IDI. Os beneficiários visados pelo MFPR incluem igualmente entidades de investigação intensiva e infraestruturas de investigação. A Comissão Europeia, por intermédio da DG Investigação e Inovação, controla o MFPR em matéria de elegibilidade dos projetos e de dotações orçamentais do 7.o PQ, ficando as operações diárias a cargo do BEI. A União Europeia e o BEI financiam este instrumento conjuntamente. A contribuição máxima da União para o MFPR, ao abrigo do 7.o PQ, fixou-se em mil milhões de euros.

QUADRO 1

SÍNTESE DAS INICIATIVAS TECNOLÓGICAS CONJUNTAS

Fonte: Decisões do Conselho que estabelecem as ITC.

Iniciativa tecnológica conjunta | Objetivo estratégico | Contribuição máxima da União Eurpeia (em milhões de euros) |

ITC bipartidas | Iniciativa sobre Medicamentos Inovadores (IMI) | Acelerar o desenvolvimento de medicamentos melhores e mais seguros para os doentes. | 1000 |

Empresa comum "Clean Sky" | Desenvolver tecnologias inovadoras para aumentar significativamente o desempenho ambiental dos aviões e do transporte aéreo, tornando as aeronaves menos ruidosas e mais eficientes em termos consumo de combustível. | 800 |

Empresa comum "Pilhas de Combustível e Hidrogénio" (PCH) | Acelerar a comercialização na Europa das tecnologias das pilhas de combustível e do hidrogénio. | 470 |

ITC tripartidas | ENIAC | Recorrer à nanoeletrónica para avançar na integração e miniaturização dos dispositivos e fazer aumentar as suas funcionalidades. | 450 |

Artemis | Responder aos desafios estruturais de investigação no domínio dos sistemas informáticos incorporados. | 420 |

ÂMBITO E MÉTODO DA AUDITORIA

14. A auditoria avaliou se a Comissão garantiu uma execução eficiente do 7.o PQ, abordando as três subquestões que se seguem:

a) As regras de participação permitiram uma execução eficiente do 7.o PQ?

b) A Comissão conseguiu simplificar os processos do 7.o PQ sem comprometer a qualidade da despesa?

c) A Comissão geriu bem a criação de novos instrumentos?

15. A auditoria incidiu sobre a execução do 7.o PQ entre 2007 e a primeira metade de 2012. Os critérios da auditoria e os métodos de recolha de provas de auditoria encontram-se descritos no anexo I. O âmbito da auditoria englobou:

a) para a primeira subquestão de auditoria, as regras de participação para a integralidade do 7.o PQ;

b) para a segunda subquestão, os processos internos definidos no seio da DG Investigação e Inovação, da DG Sociedade da Informação e Meios de Comunicação, da DG Empresas e Indústria e da REA, que se referiam a projetos de colaboração no âmbito do programa específico "Cooperação" [15]. Deste modo, a análise dos processos internos incidiu sobre a execução de quase dois terços do orçamento do 7.o PQ;

c) para a terceira subquestão, uma análise de dois novos instrumentos — os ITC e o MFPR.

16. O Tribunal procedeu ao seguimento das recomendações que formulou no seu Relatório Especial n.o 1/2004 sobre a gestão das ações indiretas de IDT no âmbito do quinto programa-quadro (5.o PQ) em matéria de investigação e desenvolvimento tecnológico (1998-2002). Os resultados, incluindo as referências às observações correspondentes no presente relatório, são apresentados no anexo II.

OBSERVAÇÕES

A COMISSÃO ADOTOU DIVERSAS MEDIDAS NO INTUITO DE SIMPLIFICAR AS REGRAS DE PARTICIPAÇÃO, MAS É NECESSÁRIO IR MAIS LONGE

17. Por ocasião do arranque do 7.o PQ, a Comissão apresentou uma série de planos de simplificação que afetavam diversos aspetos das regras de participação. Esta parte do relatório refere-se aos seguintes princípios utilizados na avaliação dos progressos alcançados no programa de simplificação:

a) racionalizar os requisitos através de um maior equilíbrio entre riscos e controlo;

b) otimizar os métodos de reembolso dos beneficiários pelos seus esforços de investigação;

c) orientar os beneficiários através da complexidade do regime;

d) adaptar as disposições às práticas dos beneficiários;

e) evitar duplicações e incoerências.

18. Estes princípios inspiram-se em diversos documentos da Comissão [16] que apresentam planos de simplificação, bem como em posições formuladas pelas autoridades legislativas [17] relativamente às regras de participação. Assim, os princípios em questão têm determinado a evolução das regras de participação desde 2005, altura em que a Comissão começou a preparar o 7.o PQ. O quadro 2 sintetiza os progressos alcançados no programa de simplificação.

QUADRO 2

PROGRESSOS DO PROGRAMA DE SIMPLIFICAÇÃO DA COMISSÃO

Fonte: TCE.

Princípios e exemplos de medidas previstas | Avaliação do Tribunal |

Racionalizar os requisitos: Substituição das garantias bancárias pelo Fundo de Garantia dos ParticipantesDiminuição do recurso a certificados de auditoria para pedidos de pagamentoRacionalização dos períodos de apresentação de relatórios | Satisfatório As garantias bancárias deixaram de ser obrigatórias, libertando os beneficiários deste encargo administrativo. Como consequência da introdução de um limiar, apenas 6% das declarações de custos requerem um certificado de auditoria, o que equivale a um terço dos custos financiados n.o 7.o PQ. Em determinados aspetos (como os períodos de apresentação de relatórios), o 7.o PQ é favorável se comparado com os regimes nacionais de financiamento. Ainda assim, é possível aprofundar a racionalização dos requisitos de apresentação de relatórios, se: os períodos de elaboração de relatórios forem alargados também para os projetos no domínio das das TIC; ea dimensão dos relatórios estiver sujeita a limites estritos, a exemplo de certas agências de financiamento nacionais (SNF, DFG, TSB). |

Otimizar os métodos de reembolso Maior recurso a taxas fixasSimplificação do modelo de financiamento baseado nos custos reais | Parcialmente satisfatório O 7.o PQ inclui novos métodos de financiamento baseados em taxas fixas e não nos custos reais. O modelo de financiamento do 7.o PQ, baseado nos custos reais, continua a ser complexo (ver ponto 20). |

Orientar os beneficiários através da complexidade do regime: Melhoria dos documentos de orientaçãoFerramentas eletrónicas comuns destinadas à interação com os beneficiáriosFerramentas de orientação suplementares, como serviços de apoio técnico | Satisfatório Em relação ao 6.o PQ, os documentos de orientação são mais curtos e claros, facto, aliás, confirmado pelos beneficiários nas suas respostas ao inquérito do Tribunal. As novas ferramentas informáticas facilitam a interação entre a Comissão e os beneficiários. Foram criados serviços especializados de apoio técnico aos beneficiários. |

Adaptar as disposições às práticas dos beneficiários: Certificação dos métodos de cálculo dos custos utilizados pelos beneficiáriosMaior aceitação dos métodos utilizados pelos beneficiários | Insatisfatório A adesão ao regime de certificação por parte dos beneficiários foi reduzida; a aceitação dos métodos de cálculo dos custos médios de pessoal foi tardia; os beneficiários têm de assumir integralmente os riscos de interpretação incorreta das disposições do 7.o PQ, as quais nem sempre refletem as práticas generalizadas no domínio da investigação (ver pontos 21 a 29). |

Evitar duplicações e incoerências: Implementação de um serviço de registo eletrónico dos beneficiários (sistema de registo único)Avaliação coerente da viabilidade financeiraCentro de Intercâmbio de Informação único (serviço de consulta sobre investigação)Comité Regularizador para a Investigação | Insatisfatório A maioria das medidas previstas foram implementadas, mas a execução continua marcada por incoerências (ver pontos 30 a 44). |

BONS PROGRESSOS NO PROGRAMA DE SIMPLIFICAÇÃO

19. Em relação aos cinco princípios, a Comissão racionalizou os requisitos e aperfeiçoou os diversos documentos de orientação de um modo satisfatório. A Comissão conseguiu adaptar as disposições do FP7 às práticas dos beneficiários em determinados casos (por exemplo, para aceitar os custos médios de pessoal), mas é preciso fazer mais no futuro. Os beneficiários do FP7 deparam-se com incoerências relacionadas com alguns aspetos das regras de participação (ver pontos 21 e 30, respetivamente).

20. No que se refere ao modelo de financiamento, foram introduzidas novas modalidades de financiamento baseadas em taxas fixas, em vez dos custos reais. O financiamento baseado nos custos reais continua a constituir o principal modelo de financiamento do 7.o PQ. Em comparação com as agências de financiamento nacionais, o modelo de financiamento do 7.o PQ é complexo, dado o elevado número de combinações de categorias de custos, métodos de cálculo dos custos e taxas de reembolso. Esta circunstância acarreta encargos para os beneficiários e repercute-se de várias formas nos processos administrativos da Comissão. No seu Relatório Especial n.o 1/2004, o Tribunal recomendou a simplificação do modelo de financiamento (ver anexo II). Esta simplificação constitui um elemento importante da proposta relativa às regras de participação no programa "Horizonte 2020" [18].

O OBJETIVO DE ADAPTAR MAIS AS DISPOSIÇÕES DO 7.o PQ ÀS PRÁTICAS DOS BENEFICIÁRIOS NÃO FOI PLENAMENTE ALCANÇADO

21. Por ocasião do arranque do 7.o PQ, a Comissão indicou que o modelo de financiamento baseado em custos reais aplicaria os princípios contabilísticos e de gestão habituais dos participantes [19]. As autoridades legislativas e a própria Comissão sublinharam recentemente a necessidade de aumentar a compatibilidade das regras do 7.o PQ com as práticas comerciais comuns [20].

É NECESSÁRIA UMA MAIOR ADAPTAÇÃO ÀS PRÁTICAS DOS BENEFICIÁRIOS

22. Para melhorar a adaptação das regras de participação n.o 7.o PQ às práticas dos beneficiários, é necessário prever um mecanismo para reconhecer essas práticas atempadamente e adaptar as interpretações e as práticas em conformidade, na condição de que tal não comprometa os objetivos gerais e de controlo do 7.o PQ.

23. No início do 7.o PQ, a Comissão estabeleceu um mecanismo de certificação para a adoção de métodos de cálculo dos custos, no intuito de dar garantias aos beneficiários quanto aos seus métodos. No entanto, o rigor dos requisitos aplicáveis fez com que a adesão dos beneficiários ao regime de certificação fosse reduzida. A Comissão estimou que seriam emitidos no máximo 350 certificados [21]. Até março de 2012, a Comissão aceitara pedidos de certificação dos métodos de 71 beneficiários, o que representa apenas 20% desses beneficiários. Os resultados do inquérito do Tribunal indicam que os principais motivos para não terem pedido a certificação ex ante se prenderam com a duração e complexidade do processo de candidatura, a dificuldade em cumprir os critérios de certificação e a utilização limitada do certificado. Esta participação reduzida comprometeu os esforços da Comissão para simplificar os procedimentos [22].

24. No sentido de facilitar a adaptação das disposições do 7.o PQ às práticas dos beneficiários relativas aos custos de pessoal, a Comissão introduziu, em 2011, a possibilidade de os beneficiários utilizarem as suas práticas internas para cobrarem custos médios de pessoal, sob determinadas condições. As entrevistas do TCE com organizações e participantes no domínio da investigação revelaram uma reação positiva à aceitação mais alargada dos métodos de cálculo dos custos médios de pessoal. Porém, apesar de o problema relativo à aceitação dos custos médios de pessoal ter sido detetado com relativa antecedência [23], foram precisos 21 meses para as regras serem alteradas. Este lapso de tempo é demasiado extenso para um programa de sete anos que financia projetos com uma duração média de 36 meses.

25. Ainda que as regras financeiras do 7.o PQ sejam menos prescritivas e mais baseadas em princípios, subsistem situações em que se torna difícil conciliar a realidade encarada por um beneficiário com os princípios do 7.o PQ. Se um beneficiário se deparar com uma situação desta natureza, dispõe de três opções, podendo:

contactar o respetivo agente responsável pelo projeto;

consultar o ponto de contacto nacional [24], que reencaminhará a questão para o Serviço de Consulta sobre Investigação;

enviar diretamente a sua questão ao Serviço de Consulta sobre investigação.

26. Os agentes responsáveis pelo projeto terão como única referência as regras e orientações existentes. O Serviço de Consulta sobre Investigação pode proporcionar uma orientação mais personalizada que, para as questões jurídicas complexas, é prestada pelo serviço jurídico da DG Investigação e Inovação. Não obstante, as orientações continuam a ser objeto de exoneração de responsabilidade, o que pode comprometer significativamente a sua utilidade em caso de diferendo posterior com a Comissão. A justeza da interpretação poderá ser posta em causa até cinco anos a contar da data de encerramento do projeto. Ainda que possam existir motivos válidos para prever uma exoneração de responsabilidade, no contexto do sistema atual, os beneficiários assumem integralmente os riscos de interpretação incorreta das disposições do 7.o PQ.

AS DISPOSIÇÕES DO 7.o PQ NEM SEMPRE REFLETEM AS PRÁTICAS GENERALIZADAS DOS BENEFICIÁRIOS

27. A fim de avaliar o grau de adaptação do 7.o PQ às práticas generalizadas dos beneficiários, o Tribunal comparou as práticas do 7.o PQ com as práticas utilizadas pelas agências de financiamento nacionais e com as práticas internas dos beneficiários. A análise do Tribunal incidiu sobre os custos de pessoal, dado que estes representam, geralmente, a principal categoria de custos diretos incorridos na execução de um projeto.

28. Determinadas agências de financiamento nacionais aceitam montantes fixos ou categorias de custo sem impor requisitos em matéria de registo do tempo de trabalho (por exemplo, a Fundação Alemã para a Investigação, DFG), ou utilizam custos orçamentados com base em categorias salariais e no tempo de trabalho predefinido (por exemplo, a Fundação Nacional Suíça para a Ciência, SNF). Outras aplicam requisitos de registo do tempo de trabalho semelhantes aos requisitos do 7.o PQ (por exemplo, o Departamento da Energia, nos Estados Unidos) e apoiam-se num sistema verificável de distribuição de tempo para justificar os custos de pessoal. No entanto, em determinados casos, as regras das agências de financiamento nacionais têm mais em conta as práticas contabilísticas e de gestão habituais dos beneficiários.

29. O inquérito do Tribunal aos beneficiários revela que, apesar da reação positiva à aceitação mais alargada dos métodos de cálculo dos custos médios de pessoal, os requisitos do 7.o PQ relativos aos custos de pessoal são, na sua maioria, incompatíveis com as práticas dos beneficiários. Em relação ao registo do tempo de trabalho, 29% dos inquiridos confirmaram não poder utilizar o seu sistema interno para cumprir os requisitos da Comissão (ver gráfico 4). Por sua vez, 30% puseram em prática um sistema de registo do tempo de trabalho para participar nos projetos da UE. Determinados beneficiários indicaram que, para efeitos internos, utilizam métodos alternativos aos registos do tempo de trabalho (ver caixa 2).

GRÁFICO 4

PRÁTICAS DE REGISTO DO TEMPO DE TRABALHO DOS BENEFICIÁRIOS DO 7.o PQ

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Fonte: TCE.

CAIXA 2

EXEMPLOS DE MÉTODOS ALTERNATIVOS PARA PREENCHER OS REQUISITOS DE REGISTO DO TEMPO DE TRABALHO

Abordagem baseada nas realizações: uma unidade de investigação específica está exclusivamente envolvida em tarefas de investigação, não sendo necessários registos de tempo de trabalho. Os métodos de acompanhamento assentam, por exemplo, nos progressos realizados, na qualidade dos resultados ou na concretização de etapas intermédias.

Abordagem baseada em elementos alternativos: podem obter-se provas suficientes através dos contratos de trabalho (por exemplo, quando um doutorado se encontra envolvido exclusivamente num projeto específico) ou de uma declaração interna que confirme o envolvimento exclusivo num dado projeto ou tarefa (por exemplo, durante um período específico).

Fonte: TCE, com base numa análise efetuada às respostas ao seu questionário.

A EXISTÊNCIA DE INCOERÊNCIAS DESNECESSÁRIAS REDUZ A EFICIÊNCIA

30. Nem sempre é possível assegurar uma execução uniforme de programas com objetivos eventualmente diferentes. Contudo, as diferenças devem ser mínimas na execução do mesmo instrumento de financiamento, no âmbito do mesmo programa específico. No início do 7.o PQ, a Comissão declarou que a coerência constitui um dos três princípios da execução do 7.o PQ [25]. Afirmou ainda que"a interpretação uniforme, especialmente no que diz respeito a disposições jurídicas e financeiras dos projetos, deve ser assegurada em todos os serviços da Comissão" [26].

31. Uma execução coerente reduz os encargos administrativos suportados pelos beneficiários. Assim, os beneficiários podem conhecer e respeitar os requisitos mais facilmente, simplificando-se igualmente a gestão do programa por parte da Comissão.

APESAR DA ADOÇÃO DE ALGUMAS MEDIDAS DE HARMONIZAÇÃO…

32. Para garantir uma execução mais coerente, a Comissão definiu nos atos preparatórios [27]:

a criação de um serviço de registo eletrónico (sistema de registo único);

a necessidade de garantir uma avaliação coerente da viabilidade financeira dos participantes;

a implementação de um centro de intercâmbio de informação único.

33. O sistema de registo único impede que sejam solicitadas aos beneficiários as mesmas informações sobre o seu estatuto jurídico e a sua situação financeira para cada projeto. A acumulação inicial de processos, causada pela elevada quantidade de inscrições de beneficiários em simultâneo, foi resolvida, não existindo, atualmente, atrasos significativos. De acordo com a avaliação intercalar do 7.o PQ, o sistema de registo único foi um êxito [28]. O controlo de validação financeira cabe agora à equipa central de validação da REA, que garante um tratamento coerente ao utilizar os mesmos rácios financeiros [29].

34. Não foi implementado um centro de intercâmbio de informação único [30]. Em vez disso, a Comissão instituiu, antes de mais, o Serviço de Consulta sobre Investigação, para responder às questões dos beneficiários. Em 2011, instituiu o Comité Regularizador para a Investigação, mandatado para adotar posições finais sobre questões horizontais em matéria de execução em relação às quais os diversos serviços não obtêm um consenso [31].

… ALGUNS ASPETOS DA EXECUÇÃO DO 7.o PQ SÃO AFETADOS POR UMA FALTA DE COERÊNCIA

35. Apesar dos progressos realizados, alguns aspetos da execução do 7.o PQ são afetados por uma falta de coerência. Considerando apenas os projetos de colaboração no âmbito do programa específico "Cooperação", a comparação das regras e dos procedimentos efetuada pelo Tribunal revelou práticas que levaram a tratamento distintos de situações essencialmente idênticas por parte de diferentes serviços ou até de unidades no mesmo serviço (ver caixa 3).

CAIXA 3

EXEMPLOS DE PRÁTICAS DIFERENTES

1. Utilização de taxas fixas para fazer face a ajudas de custo respeitantes a deslocações — não aceites pela DG Redes de Comunicação, Conteúdos e Tecnologias, mas aceites por outros serviços.

2. Audições durante a avaliação de projetos de grande envergadura — utilizadas pela DG Redes de Comunicação, Conteúdos e Tecnologias, DG Empresas e Indústria e pela REA, mas não pela DG Investigação e Inovação.

3. Requisito relativo à celebração e apresentação de um acordo de consórcio — variável consoante o tema.

4. Tratamento dado a subcontratações não previstas — variável consoante o serviço.

5. Determinação do orçamento de gestão — variável consoante o serviço.

6. Procedimento aplicado quando um beneficiário muda a sua denominação jurídica — apenas a DG Redes de Comunicação, Conteúdos e Tecnologias procede a uma alteração formal.

7. Frequência da elaboração de relatórios — maior na DG Redes de Comunicação, Conteúdos e Tecnologias do que em outros serviços.

8. Recurso à análise científica no acompanhamento dos projetos — mais comum na DG Redes de Comunicação, Conteúdos e Tecnologias do que em outros serviços.

9. Possibilidade de realizar vários pagamentos por período — os pagamentos parciais são utilizados pela DG Investigação e Inovação e pela DG Empresas e Indústria, mas não pela DG Redes de Comunicação, Conteúdos e Tecnologias nem pela REA.

PRÁTICAS DIFERENTES QUE FORAM DISCUTIDAS E SOLUCIONADAS PELO COMITÉ REGULARIZADOR PARA A INVESTIGAÇÃO

10. Elegibilidade dos custos relativos a um certificado das demonstrações financeiras, que não era obrigatório.

11. Tratamento de ajustamentos a favor do beneficiário no caso de projetos encerrados.

Fonte: TCE. Esta lista baseia-se numa análise das regras, de documentos internos da Comissão, das respostas dos beneficiários e de entrevistas com os gestores da Comissão.

36. O inquérito do Tribunal demonstra que os beneficiários consideram haver falta de coerência na execução do 7.o PQ: 51% dos beneficiários indicaram que eram, no mínimo, ocasionalmente objeto de tratamento diferente, que não se justificava pelo quadro jurídico ou pelas particularidades do programa específico. Outros 15% manifestaram terem sentido essas diferenças de tratamento em quase todos os projetos. Os comentários dos beneficiários indicam que a interpretação é suscetível de variar em função do responsável pelo projeto (ver caixa 4).

OS MECANISMOS DE DETEÇÃO DE DIVERGÊNCIAS NAS PRÁTICAS NÃO SÃO ADEQUADOS

37. Em setembro de 2011, o Comité Regularizador para a Investigação tinha discutido e solucionado três questões relativas à melhoria da coordenação entre os serviços. Duas diziam diretamente respeito à harmonização dos procedimentos do 7.o PQ. Contudo, a análise do Tribunal (ver caixa 3) detetou nove exemplos de regras e procedimentos divergentes, que não tinham sido discutidos pelo Comité Regularizador para a Investigação. Esta constatação sugere que, embora o Comité Regularizador para a Investigação defina posições uniformes de modo eficaz, os mecanismos adotados não detetam todos os procedimentos divergentes na execução do 7.o PQ.

CAIXA 4

EXEMPLOS DE COMENTÁRIOS DOS BENEFICIÁRIOS SOBRE AS DIVERGÊNCIAS NAS PRÁTICAS

Para cada projeto, as negociações seguem as regras, que são interpretadas por cada responsável pelo projeto. Por conseguinte, as negociações variam consoante essa interpretação e a organização coordenadora deve adaptar-se e respeitar as instruções dadas pelo responsável pelo projeto.

Em certos casos, verificou-se que responsáveis de projetos de unidades diferentes trataram de forma distinta uma situação idêntica.

Os pormenores solicitados relativamente ao conteúdo da candidatura, à apresentação de relatórios técnicos (resultados concretos, etapas intermédias, relatórios intercalares) e financeiros, bem como à utilização de ferramentas informáticas e à organização dos processos do 7.o PQ variam em função do responsável pelo projeto. Esta variação é comum a todas as fases de execução do projeto.

Fonte: Questionário do TCE.

38. Existem duas vias principais através das quais uma questão pode ser apresentada ao Comité Regularizador para a Investigação:

uma decisão de um grupo de trabalho interno da Comissão ou de diretores gerais do domínio da investigação ou respetivos representantes;

uma questão colocada por um beneficiário no sítio Internet do Serviço de Consulta sobre Investigação.

39. Em ambos os casos, o Comité Regularizador para a Investigação conta com o envolvimento ativo do pessoal da Comissão ou dos beneficiários. Apenas se verificou uma ligeira tentativa de assinalar todas as possíveis diferenças nos atuais procedimentos do 7.o PQ. A harmonização dos procedimentos do 7.o PQ pode ainda ser melhorada, uma vez que alguns deles continuarão a ser utilizados até cinco anos depois de 2013, tendo em conta o caráter plurianual de muitos projetos.

A EXPERIÊNCIA OBTIDA COM O 7.o PQ DEMONSTRA A DIFICULDADE EM ATINGIR OBJETIVOS SEMELHANTES RELACIONADOS COM O ESPAÇO EUROPEU DA INVESTIGAÇÃO

40. O programa-quadro constitui apenas uma fração das despesas públicas afetadas à investigação na Europa [32]. A noção básica subjacente ao Espaço Europeu da Investigação (EEI) prende-se com a necessidade de organizar e coordenar melhor os esforços de investigação envidados na Europa. A harmonização das regras constitui um dos aspetos relacionados com uma melhor coordenação no âmbito do EEI. Em relação ao EEI, as regras de participação do 7.o PQ deverão proporcionar um enquadramento coerente com vista a garantir a máxima eficiência possível na execução [33]. O 7.o PQ deverá ser executado de uma forma que permita assegurar sinergias e complementaridades mútuas com as políticas e programas da União [34].

41. O 7.o PQ inclui instrumentos como os ITC, que têm o seu próprio conjunto de regras e de procedimentos aplicáveis aos convites à apresentação de propostas e às disposições financeiras (por exemplo, critérios de elegibilidade e regras de financiamento). De igual modo, as iniciativas do artigo 185.o podem adotar o seu próprio conjunto de regras, que devem ser semelhantes às regras do 7.o PQ, embora possam diferir nos pormenores.

42. No que se refere aos demais programas financiados ou cofinanciados pela União, são utilizados conjuntos de regras de participação distintos. Entre outros, os critérios de elegibilidade, o modelo de financiamento, os regimes de custos e os procedimentos nos quais as regras do Programa-Quadro para a Competitividade e a Inovação (PCI) se baseiam são diferentes. O modo de gestão partilhada aplicado em relação aos fundos estruturais reduz a liberdade de ação da Comissão para impor qualquer harmonização das regras definidas pelos Estados-Membros ou pelas regiões com as regras de participação n.o 7.o PQ. Ainda assim, subsistem casos em que seria possível criar mais sinergias. Apesar de tanto os fundos estruturais como o 7.o PQ permitirem a adoção de métodos de cálculo de custos de pessoal e de custos indiretos, a aprovação concedida pela Comissão para um regime não é válida para os outros. O IVA não recuperável é elegível no âmbito dos fundos estruturais, não sucedendo o mesmo no âmbito do 7.o PQ. Embora determinados beneficiários do 7.o PQ [35] possam beneficiar de uma taxa fixa de 60% para fazer face a custos indiretos, no caso dos fundos estruturais, o regulamento aplicável [36] limita a taxa fixa para custos indiretos a 20%.

43. Prevê-se que determinados problemas assinalados sejam resolvidos no âmbito do programa "Horizonte 2020", quando o PCI e o 7.o PQ se fundirem. No entanto, os fundos estruturais cobrem um amplo leque de atividades, não necessariamente relacionadas com a investigação, e a harmonização das atividades de investigação é suscetível de produzir incoerências adicionais com outras atividades.

44. O exemplo do 7.o PQ demonstra as dificuldades inerentes à concretização do objetivo do EEI, que consiste numa melhor coordenação através da harmonização das regras. Os beneficiários do 7.o PQ deparam-se com discrepâncias que decorrem da relativa autonomia das direções-gerais da Comissão e das restantes entidades responsáveis pela execução. Além disso, as agências de financiamento no âmbito dos fundos estruturais ou dos programas nacionais dispõem de um grau de autonomia ainda maior. Por conseguinte, será muito difícil obter uma harmonização das regras, tendo em conta que não foi totalmente alcançada nos programas em que a Comissão dispõe de poderes decisórios.

PRIVILEGIOU-SE PRINCIPALMENTE A GARANTIA DE UMA DESPESA DE ELEVADA QUALIDADE E MENOS A EFICIÊNCIA

A COMISSÃO DESENVOLVEU PROCESSOS ADEQUADOS MAS NÃO ADAPTOU PLENAMENTE OS RECURSOS PARA APOIAR A SUA EXECUÇÃO

45. A existência de processos adequados [37] facilita o aumento da eficiência de uma organização. Para avaliar o desempenho neste domínio, a auditoria centrou-se em cinco elementos [38] que caracterizam uma gestão de processos sólida: conceção dos processos, aperfeiçoamento, ferramentas, informação e pessoal (ver gráfico 5).

GRÁFICO 5

CINCO ELEMENTOS DE UMA GESTÃO DE PROCESSOS SÓLIDA

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Fonte: TCE.

A CONCEÇÃO DOS PROCESSOS, AS ATIVIDADES DE APERFEIÇOAMENTO E A INFORMAÇÃO DA GESTÃO SÃO DOMÍNIOS SÓLIDOS COM POUCAS INSUFICIÊNCIAS

46. Todos os serviços recorrem à abordagem de processos na gestão das suas atividades operacionais. Os procedimentos e funções de todos os utilizadores envolvidos nos processos internos foram documentados e difundidos. Todos os serviços instituíram comités internos ou afetaram pessoal especificamente às atividades de aperfeiçoamento. Desde o início do 7.o PQ, realizaram-se diversas atividades de aperfeiçoamento, algumas das quais ainda estão em curso. Todos os serviços podem apresentar exemplos de boas práticas em matéria de conceção dos processos e de aperfeiçoamento.

47. A informação é igualmente um dos domínios mais sólidos. Em conformidade com a anterior recomendação do Tribunal (ver anexo II), a Comissão implementou um sistema destinado a recolher um conjunto de indicadores-chave de desempenho a nível do 7.o PQ, que constituem a base dos relatórios de acompanhamento anuais do 7.o PQ. Para efeitos internos, os ICD relativos aos processos ou outras informações de gestão, como o consumo orçamental, os prazos de pagamento, os prazos de aprovação e as vagas de lugar, devem ser comunicados aos gestores trimestralmente, mensalmente ou mesmo em tempo real. No entanto, existem indicadores importantes, como o volume de trabalho ou a utilização dos recursos humanos, que não são recolhidos de um modo que facilite a comparação entre os serviços. Além disso, as interdependências entre os diversos indicadores de quantificação dos processos não foram suficientemente analisadas, como o benefício a retirar de uma elaboração mais frequente de relatórios ou de análises científicas, traduzido na diminuição das taxas de erro ou num melhor acompanhamento dos projetos [39].

OS ATUAIS INSTRUMENTOS NÃO PERMITEM UMA EXECUÇÃO EFICIENTE DOS PROCESSOS

48. Os processos devem ser apoiados por um sistema informático integrado [40]. Os sistemas devem ser interoperáveis, devendo explorar-se possíveis sinergias entre os sistemas de informação das direções-gerais [41]. Neste contexto, a auditoria incidiu sobre a forma como as ferramentas informáticas de atendimento (front-office), de apoio administrativo (back-office) e de gestão de processos empresariais (BPM) [42] apoiam a execução do 7.o PQ, analisando igualmente se existem ferramentas comuns a todos os quadrantes no domínio da investigação.

49. Ao nível do atendimento, as ferramentas foram melhoradas com o portal dos participantes e a interação com os beneficiários realiza-se essencialmente através das mesmas ferramentas para todo o domínio da investigação. Contudo, as ferramentas de apoio administrativo correspondentes não foram uniformizadas na mesma medida. A manutenção e um maior desenvolvimento de várias ferramentas de apoio administrativo, que partilham essencialmente o mesmo objetivo, não constituem uma aplicação otimizada de recursos.

50. As ferramentas de BPM são as menos desenvolvidas, com exceção do "iFlow", utilizado pela DG Redes de Comunicação, Conteúdos e Tecnologias. Trata-se de uma ferramenta eletrónica para a gestão do fluxo de trabalho que interage com outras ferramentas de apoio administrativo e automatiza os processos. Esta ferramenta contribui para reduzir a duração dos processos (ver ponto 63). Os demais serviços (DG Investigação e Inovação, DG Empresas e Indústria e REA) apoiam-se principalmente na documentação impressa, em ferramentas locais destinadas a fases concretas da execução das subvenções ou em folhas de cálculo Excel.

51. As diversas ferramentas utilizadas na gestão das subvenções foram desenvolvidas como módulos em larga medida independentes, sem ter em conta a forma como se deveriam interligar. Esta abordagem criou a necessidade de estabelecer mecanismos de sincronização entre os sistemas. Além do mais, quando um gestor pretende uma síntese dos projetos constantes da carteira pela qual é responsável, tem geralmente de compilar os dados manualmente a partir de seis sistemas diferentes.

52. Embora a comparação entre as ferramentas eletrónicas do 7.o PQ e grande parte das ferramentas das agências de financiamento nacionais visitadas seja globalmente favorável às primeiras, algumas ferramentas nacionais constituem exemplos de boas práticas. A título de exemplo, a ferramenta de gestão das subvenções da Fundação Nacional Suíça para a Ciência (SNF) integra todas as funcionalidades de atendimento e de apoio administrativo, o que diminui a complexidade e a redundância dos dados e permite uma melhor gestão de dados no momento exato (just-in-time). A SNF e a Fundação Nacional para a Ciência (NSF) dos Estados Unidos utilizam fontes de dados externas, como bases de dados de citações para melhorar a exatidão dos seus sistemas.

É NECESSÁRIO EXPLICAR AS VARIAÇÕES NA UTILIZAÇÃO DE RECURSOS DE PESSOAL A NÍVEL DOS SERVIÇOS

53. A afetação de pessoal deve assentar nos objetivos e nas prioridades das direções-gerais. Sempre que necessário (no mínimo, uma vez por ano) a gestão deve adaptar as estruturas organizativas e a afetação do pessoal às prioridades e ao volume de trabalho [43].

54. Os oito serviços da Comissão empregam mais de 2500 funcionários na execução do 7.o PQ, dos quais 1500 (60%) estão diretamente afetados à gestão da execução do programa específico "Cooperação". Esta percentagem equivale à parcela orçamental atribuída ao programa (61%). No entanto, nesse programa específico, há indícios de que a utilização dos recursos humanos varia significativamente de tema para tema (ver quadro 3), embora a complexidade da gestão de projetos não apresente diferenças significativas.

QUADRO 3

INDICADORES RELATIVOS À UTILIZAÇÃO DO PESSOAL PARA TEMAS ABRANGIDOS PELO PROGRAMA ESPECÍFICO "COOPERAÇÃO"

Nota: O cálculo dos indicadores relativos à utilização do pessoal baseou-se no número total de efetivos afetados aos diferentes temas, de acordo com a informação fornecida nos relatórios anuais de atividades.

Fonte: TCE.

Tema | Orçamento por elemento do pessoal (em milhões de euros) | Contratos por elemento do pessoal | Participantes por elemento do pessoal |

Energia (DG Investigação e Inovação, DG Energia) | 20,4 | 2,2 | 25 |

Ambiente (DG Investigação e Inovação) | 13,8 | 2,5 | 39 |

Saúde (DG Investigação e Inovação) | 35,7 | 4,1 | 48 |

TIC (DG Redes de Comunicação, Conteúdos e Tecnologias) | 12,5 | 2,1 | 20 |

KBBE (DG Investigação e Inovação) | 16,0 | 2,9 | 41 |

NMP (DG Investigação e Inovação) | 24,5 | 3,6 | 48 |

Ciências Sociais e Humanas (DG Investigação e Inovação) | 9,9 | 2,8 | 29 |

Espaço e Segurança (REA, DG Empresas e Indústria) | 22,5 | 2,7 | 32 |

Transportes (DG Investigação e Inovação) | 35,0 | 3,8 | 47 |

55. A Comissão não dispõe de uma base suficiente para comparar de forma transparente e objetiva as diferenças verificadas na utilização do pessoal entre os temas do programa específico "Cooperação".

OS PROCESSOS PODEM AINDA SER ENCURTADOS

56. Os processos e procedimentos utilizados pelas direções-gerais na execução e controlo das suas atividades devem ser eficientes [44]. Uma das principais características da eficiência dos processos é o cumprimento dos prazos. A decisão relativa ao 7.o PQ salienta a sua importância: "Deverá ser facilitada a participação em atividades do Sétimo Programa-Quadro mediante (...) a utilização apropriada de procedimentos (...) rápidos" [45]. As regras de participação destacam igualmente a sua importância: "É necessário que a contribuição financeira da Comunidade chegue aos participantes sem demoras injustificadas" [46]. Por este motivo, esta secção incide sobre dois indicadores-chave relativos aos prazos respeitantes aos processos do 7.o PQ:

a) prazo de aprovação — tempo necessário para um processo bem-sucedido de seleção de uma proposta e negociação de um contrato;

b) prazo de pagamento — tempo necessário para a realização de um pagamento a um consórcio de beneficiários.

EMBORA OS PRAZOS DE APROVAÇÃO ESTEJAM A DIMINUIR, REGISTARAM-SE DIFERENÇAS ENTRE OS SERVIÇOS DURANTE OS CINCO PRIMEIROS ANOS DO FP7

57. No início do 7.o PQ, a Comissão declarou, na sua avaliação de impacto, que deveriam ser envidados esforços para reduzir o período de tempo necessário para negociar com êxito um contrato [47]. Em relação aos projetos com características semelhantes (por exemplo, em termos de complexidade, dimensão e experiência dos beneficiários), o prazo de aprovação não deverá diferir significativamente entre cada projeto. Um prazo curto é importante, na medida em que:

a) permite um arranque mais precoce dos projetos, o que é fundamental nos domínios da investigação e da inovação, onde as ideias se desatualizam com relativa facilidade;

b) permite uma disponibilização mais precoce dos financiamentos, aumentando, assim, a disponibilidade dos fundos para todos os beneficiários [48], nomeadamente para as PME.

58. No âmbito do 7.o PQ, o prazo de aprovação de todos os projetos negociados com êxito correspondeu, em média, a 333 dias de calendário [49]. Ao longo do 7.o PQ, denotou-se uma clara tendência para uma diminuição deste prazo. Além disso, com a melhoria contínua dos procedimentos internos, as estatísticas relativas ao prazo de aprovação por serviço começam a convergir, embora ainda subsistam diferenças entre os serviços. Mesmo que apenas se tomem em consideração projetos semelhantes (ou seja, projetos no âmbito do programa específico "Cooperação"), o prazo de aprovação é de aproximadamente 260 dias para a DG Redes de Comunicação, Conteúdos e Tecnologias, de 315 dias para a DG Investigação e Inovação e de 380 dias para a REA e a DG Empresas e Indústria [50] (ver gráfico 6).

59. Os prazos de aprovação n.o 7.o PQ continuam a ser superiores aos prazos das agências de financiamento nacionais. No caso destas últimas, o prazo de aprovação médio situa-se entre cinco e sete meses. Contudo, os projetos financiados pelas agências de financiamento nacionais tendem a dispor de um orçamento mais reduzido e, frequentemente, englobam um único participante.

GRÁFICO 6

EVOLUÇÃO DO PRAZO DE APROVAÇÃO NO ÂMBITO DO PROGRAMA ESPECÍFICO "COOPERAÇÃO"

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Fonte: TCE.

ALGUMAS DAS CAUSAS DOS ATRASOS NO PRAZO DE APROVAÇÃO PODEM SER CONTROLADAS PELA COMISSÃO

60. Os funcionários da Comissão mencionaram diversos fatores que, na sua opinião, podem influenciar o prazo de aprovação [51]. Em relação aos fatores que permitem uma quantificação e o fácil acesso aos dados, o Tribunal efetuou uma análise de regressão múltipla a fim de calcular a dimensão relativa do seu impacto. A informação analisada sugere que, entre os fatores suscetíveis de produzir efeitos sobre os prazos de aprovação, a afetação a um determinado serviço tem sido um fator importante. Por exemplo, se uma proposta era negociada pela DG Redes de Comunicação, Conteúdos e Tecnologias, o prazo de aprovação diminuía 29%, sem que os restantes fatores se alterassem. O papel dos demais fatores (como o volume de trabalho atribuído ao pessoal, o número de participantes, a experiência do consórcio em relação ao 7.o PQ) não era significativo.

61. A constatação de que a afetação a um serviço constitui uma variável importante suscetível de influenciar o prazo de indica que não se pode apontar uma causa única para explicar as diferenças nos prazos de aprovação. A afetação a um serviço está essencialmente ligada às diferentes características dos serviços, tais como os procedimentos internos do serviço, os sistemas informáticos, a estrutura organizativa interna, a definição de prioridades de gestão ou ainda características específicas não presentes nos outros serviços. Com efeito, inclui uma série de fatores que influenciam o prazo de aprovação.

62. O Tribunal analisou igualmente as principais causas da morosidade dos prazos de aprovação a nível dos projetos individuais. O anexo III sintetiza estas causas, dividindo-as em causas inevitáveis, causas que poderiam ter sido parcialmente evitadas pela Comissão e causas que poderiam ter sido evitadas. A análise demonstra que existem apenas algumas causas completamente inevitáveis, ainda que estas possam ter um impacto significativo sobre os prazos de aprovação. A Comissão começou a abordar parte dos problemas evitáveis durante o 7.o PQ. Contudo, subsistem determinados problemas, como a deficiente comunicação entre os funcionários responsáveis pela negociação dos projetos, ou alterações na sua afetação, ou ainda os prazos demasiado alargados para a apresentação de informações.

DETERMINADAS PRÁTICAS CONTRIBUEM PARA EVITAR ATRASOS NO PRAZO DE APROVAÇÃO

63. A partilha de boas práticas entre os serviços constitui uma das formas de melhorar a pontualidade dos procedimentos. Durante as entrevistas, vários funcionários da Comissão destacaram uma série de práticas que ajudam a atenuar as causas dos atrasos. Podem igualmente retirar-se ensinamentos da experiência das agências de financiamento nacionais. A caixa 5 apresenta um resumo das boas práticas detetadas pela auditoria.

CAIXA 5

PRÁTICAS QUE CONTRIBUEM PARA A REDUÇÃO DOS PRAZOS DE APROVAÇÃO

Automatização de processos

Medição dos progressos com base nas metas de processamento, que são definidas para cada etapa do processo.

Ferramentas de seguimento automático, que facilitam a recolha de informações de acompanhamento.

Coerência dos processos

Garantia de que cada proposta ou projeto percorre as mesmas etapas e é objeto dos mesmos controlos, que são, por sua vez, realizados de forma idêntica.

Adaptação da estrutura organizativa aos processos

Proximidade, do ponto de vista organizativo, entre as diversas pessoas envolvidas na negociação.

Atribuição de plena responsabilidade a uma única equipa pela seleção das propostas e pela negociação.

Centralização de atividades de apoio.

Processamento paralelo

Cultura de gestão decisiva.

Conclusão das negociações que excedem os prazos de negociação.

Maior ênfase na eficiência dos processos.

Fonte: TCE.

64. Os gestores das unidades operacionais da Comissão indicaram que os ensinamentos retirados das negociações são divulgados nas suas unidades ou direções. Há provas de que essas informações são partilhadas parcialmente pelos comités internos de um dado serviço. Porém, a continuação das diferenças nos prazos de aprovação dos serviços demonstra que existem barreiras organizativas intrínsecas, que impedem uma partilha eficaz e uma aplicação atempada dos ensinamentos retirados. A título de exemplo, a repartição de responsabilidades entre as direções operacionais na DG Investigação e Inovação não está tão normalizada como nas outras direções-gerais. Assim, a coexistência de estruturas organizativas distintas obsta a uma partilha eficaz de boas práticas, uma vez que as práticas que funcionam bem numa dada direção nem sempre serão pertinentes em outras direções com uma organização diferente.

VERIFICAM-SE DIFERENÇAS SIGNIFICATIVAS NOS PRAZOS DE PAGAMENTO DAS VÁRIAS DIREÇÕES

65. Por norma, os pagamentos devem ser realizados tão rapidamente quanto possível [52]. Os pagamentos intermédios e finais devem ser realizados no prazo de 90 dias de calendário a contar da data em que se considera o relatório periódico concluído [53]. Os beneficiários devem facultar um relatório periódico, acompanhado de uma declaração de custos, no prazo de 60 dias a contar do fim de um período de apresentação de relatórios. Os serviços da Comissão determinam quando o relatório periódico é aceitável para efeitos de pagamento (parcial) e podem suspender o prazo concedido caso sejam necessárias retificações ou informações suplementares por parte do consórcio.

66. Em média, mais de 85% dos pagamentos respeitantes a subvenções de investigação são realizados dentro dos prazos definidos. Não obstante, este indicador não permite, por si só, obter uma visão completa do cumprimento dos prazos. Por exemplo, as direções E e I da DG Investigação e Inovação apresentam resultados muito semelhantes. Ambas realizaram, no prazo legalmente fixado, cerca de 95% dos pagamentos em 2010 e 92% em 2011. No entanto, os coordenadores dos projetos geridos pela Direção I recebem pagamentos relativos às suas declarações de custos num prazo inferior a 7 meses após a conclusão do período de apresentação de relatórios, ao passo que, para a Direção E, o prazo é de quase 10,5 meses. É difícil atribuir a fatores externos uma diferença de mais de três meses numa carteira de projetos, uma vez que as direções gerem projetos do mesmo tipo com modelos de participação semelhantes.

OS CONTROLOS DE QUALIDADE SÃO ADEQUADOS, APRESENTANDO POUCAS INSUFICIÊNCIAS

67. Em termos gerais, o controlo interno define-se como um processo destinado a fornecer aos responsáveis pela gestão garantias razoáveis relativamente à concretização dos objetivos da respetiva direção-geral. Os controlos em matéria de qualidade visam garantir que o 7.o PQ financia projetos de elevada qualidade.

OS CONTROLOS DE QUALIDADE FUNCIONAM BEM

68. Ao abrigo do 7.o PQ, os fundos são afetados com base em convites à apresentação de propostas concorrenciais e mediante uma avaliação pelos pares independente e baseada no mérito [54]. Quanto mais fiáveis forem os controlos à seleção e execução dos projetos, maiores serão as probabilidades de o 7.o PQ financiar projetos de elevada qualidade. Os seguintes controlos-chave repercutem-se de forma crítica na qualidade do processo de seleção e execução de projetos do 7.o PQ:

a) os projetos são selecionados por peritos qualificados no domínio e que não se encontram numa situação de conflito de interesses suscetível de desvirtuar a sua objetividade;

b) os peritos recebem orientações da Comissão durante o processo de avaliação;

c) a avaliação segue as melhores práticas internacionais neste domínio;

d) as recomendações efetuadas durante a avaliação são devidamente tidas em consideração antes da assinatura da convenção de subvenção;

e) os responsáveis pelos projetos acompanham a execução científica dos projetos;

f) os progressos científicos alcançados na carteira de projetos são medidos com base nos objetivos fixados.

69. A Comissão examina as propostas com a ajuda de peritos independentes, a fim de assegurar que apenas são selecionadas para financiamento as que apresentam a mais elevada qualidade. O método da Comissão assemelha-se, em grande medida, aos métodos das agências de financiamento nacionais, apesar de os procedimentos de avaliação divergirem em determinados aspetos. A título de exemplo, apenas a Comissão define critérios estritos no que se refere à composição do grupo de peritos (representação geográfica, proporção de peritos industriais, equilíbrio entre homens e mulheres, entre outros).

70. Ao longo do 7.o PQ, os controlos de qualidade melhoraram com respeito às orientações fornecidas pelos peritos e à documentação da fase de negociação do projeto, durante a qual as recomendações dos peritos são tidas em consideração. A Comissão testou, igualmente, ferramentas de deteção de casos de plágio e, neste particular, encontra-se mais avançada do que as agências de financiamento nacionais.

A PRINCIPAL FERRAMENTA UTILIZADA NA SELEÇÃO DOS PERITOS APRESENTA ALGUMAS INSUFICIÊNCIAS

71. Os peritos encarregados de examinar as propostas apresentadas são selecionados a partir da base de dados EMI, criada pela Comissão para o efeito. Todos os peritos envolvidos no processo de avaliação devem registar-se nessa base de dados. Cabe igualmente às unidades operacionais garantir que os peritos que efetuam as avaliações não estejam em situação de conflito de interesses, o que poderia comprometer a sua objetividade. Dado constituir a principal fonte de informação utilizada por todos os serviços para identificar peritos e verificar eventuais conflitos de interesses, a base de dados EMI deve conter informações exatas e completas. A base de dados abarca cerca de 100000 peritos.

72. O registo na base de dados efetua-se de forma totalmente voluntária, à semelhança da atualização da informação relativa à experiência do perito. Existe o risco de os peritos introduzirem informações menos fiáveis ou desatualizadas no que se refere à experiência profissional. Por esta razão, é frequente recorrer a fontes alternativas [55] para identificar peritos adequados. Determinados serviços recorrem à base de dados EMI como principal fonte para identificação de peritos. Outros apoiam-se quer na base de dados EMI quer em fontes alternativas, ou recorrem essencialmente às fontes alternativas para encontrar peritos adequados que, posteriormente, deverão efetuar o seu registo na base de dados EMI.

73. A análise da base de dados EMI revelou insuficiências que comprometem a sua utilidade, por um lado, enquanto ferramenta de seleção de peritos e, por outro, na sua função de garantir que os peritos selecionados não estão em situação de conflito de interesses, em especial:

a) a ausência de informação relativa ao desempenho dos peritos que participaram em processos de avaliação anteriores. Este aspeto pode representar uma insuficiência importante, nomeadamente nos casos em que se constatou um incumprimento, por parte dos peritos, das regras de avaliação e/ou do código de conduta aplicável;

b) a necessidade de os serviços assegurarem que um perito selecionado não está envolvido num contrato ou colaboração em investigação com uma organização proponente, ou o esteve nos três anos anteriores [56]. Ainda assim, não é solicitado aos peritos que se registam na base de dados EMI a introdução de informações relativas aos últimos três anos da sua carreira profissional.

74. A realização de um controlo de qualidade das informações registadas na base por cada perito não teria uma boa relação custo-eficácia. Contudo, determinadas agências de financiamento nacionais desenvolveram formas de otimizar a fiabilidade das suas bases de dados de peritos com uma boa relação custo-eficácia:

a) ligação das bases de dados de peritos com bases de dados de citações ou outras fontes de informação externas. A título de exemplo, a SNF utiliza um módulo de indexação automática ligado à base de dados de peritos, otimizando a fiabilidade dos dados através da pesquisa em fontes selecionadas da Internet;

b) utilização de informações internas sobre os peritos. Por exemplo, quando selecionam os peritos, os responsáveis pelos projetos na NSF podem igualmente consultar a lista dos projetos nos quais os peritos participaram anteriormente.

75. À data da auditoria, as direções-gerais da Comissão previam atualizar as ferramentas aplicadas na gestão dos peritos, a fim de incluir novas funcionalidades, como as datas de início e de fim do emprego anterior de cada perito. A Comissão espera que as novas funcionalidades melhorem a qualidade dos dados.

APESAR DE RACIONALIZADOS, OS CONTROLOS FINANCEIROS AINDA NÃO SÃO EXECUTADOS EM FUNÇÃO DO RISCO

76. O objetivo dos controlos financeiros consiste em verificar se as operações ao abrigo do 7.o PQ observam os requisitos de elegibilidade e se os custos incorridos têm uma relação direta com o objetivo do projeto.

O MODELO DE CONTROLO FINANCEIRO DO 7.o PQ DIFERE SIGNIFICATIVAMENTE DOS MODELOS DAS AGÊNCIAS DE FINANCIAMENTO NACIONAIS, NOMEADAMENTE, POR CONFERIR MENOS IMPORTÂNCIA AO NÍVEL DE RISCO

77. A conceção do sistema de controlo deve ter uma boa relação custo-eficácia [57], o que implica que os benefícios alcançados pelo controlo compensem os seus custos [58]. Compete à Comissão não só assegurar que os fundos são bem aplicados (o que implica a realização de controlos sólidos e uma medição eficaz do desempenho) mas também reduzir os encargos administrativos para os beneficiários dos fundos, bem como os custos administrativos, sempre que possível.

78. Ao abrigo do sexto e do sétimo programas-quadro, a Comissão decidiu abdicar dos controlos ex ante pormenorizados [59] para passar a privilegiar os controlos ex post [60], a fim de aliviar os encargos para os beneficiários relativamente ao fornecimento de provas antes da realização dos pagamentos. Por conseguinte, os erros substanciais verificados são, na sua maioria, detetados por meio dos controlos ex post. Como o Tribunal assinalou [61], os controlos ex ante limitam-se frequentemente a uma análise documental das declarações de custos e dos respetivos resultados tangíveis. Todas as operações de pagamento são essencialmente sujeitas aos mesmos controlos ex ante.

79. De um modo geral, a maior parte das agências de financiamento nacionais realiza controlos ex ante mais aprofundados do que a Comissão. Embora sejam sinónimo de melhor controlo, os controlos ex ante mais aprofundados requerem mais recursos de pessoal e redundam em maiores encargos administrativos para os beneficiários. Algumas agências de financiamento nacionais utilizam controlos ex ante diferenciados quer em termos de tipo de beneficiário [62], quer em termos de perfil de risco do beneficiário [63]. Deste modo, as agências podem concentrar os seus recursos limitados nos beneficiários que, à partida, acarretam um risco mais elevado. Outra vantagem reside na diminuição dos encargos inerentes aos controlos ex ante para os beneficiários de menor risco.

80. O sistema de controlos ex post da Comissão difere significativamente dos modelos de controlo habitualmente constatados nas agências de financiamento nacionais. Não existe qualquer outra agência de financiamento que utilize uma amostra representativa de controlos ex post em tão larga escala, prevalecendo, antes, uma estratégia de controlo ex post baseado no risco. Determinadas agências de financiamento [64] atribuem maior ênfase aos controlos baseados nas instituições, que permitem obter um certo nível de garantia relativamente ao ambiente de controlo do beneficiário e reduzir os trabalhos de auditoria. Por sua vez, os controlos ex post da Comissão incidem sobre projetos individuais.

81. Os controlos ex post podem permitir a recolha de informações relativas às práticas e perfil de risco dos beneficiários. A título de exemplo, a SNF atribui notações de risco aos beneficiários, em função do seu desempenho anterior. Estas notações permitem alargar o âmbito dos controlos ex ante aos beneficiários de maior risco e aumentar o esforço de auditoria em áreas consideradas problemáticas (como os salários ou o equipamento). A Comissão não utiliza as informações obtidas a partir dos controlos ex post para variar a intensidade e o objeto central dos controlos ex ante a fim de aumentar da sua eficácia.

A INTRODUÇÃO DE UMA AMOSTRA REPRESENTATIVA ÚNICA CONSTITUI UMA MELHORIA

82. As direções-gerais do domínio da investigação adotaram uma estratégia de controlo ex post [65]. Até final de novembro de 2011, a metodologia de amostragem teve como resultado oito amostras representativas separadas, extraídas de 161 controlos ex post, para cada serviço da Comissão afeto à investigação [66]. Esta estratégia de controlo ex post foi amplamente criticada pelas partes interessadas na medida em que cria encargos administrativos desnecessários para beneficiários [67]. Gerou-se, assim, uma situação na qual o mesmo beneficiário poderia ser auditado por diversas ocasiões ao longo do 7.o PQ.

83. Existe atualmente uma única amostra representativa comum a todos os serviços no domínio da investigação. A Comissão espera que esta amostra única reduza os encargos suportados pelos beneficiários e minimize a ocorrência de situações em que o mesmo beneficiário é auditado repetidas vezes por serviços diferentes no domínio da investigação. No entanto, a amostra representativa única abrange apenas os serviços da Comissão (92% do orçamento do 7.o PQ). Não incluirá as partes do 7.o PQ executadas por organismos independentes (como as ITC ou iniciativas do artigo 185.o), que continuarão a ser responsáveis pela realização dos seus próprios controlos ex post.

AINDA QUE OS NOVOS INSTRUMENTOS TENHAM PREENCHIDO A LACUNA QUE MOTIVOU A SUA CRIAÇÃO, VERIFICAM-SE DEFICIÊNCIAS NA SUA EXECUÇÃO

AMBOS OS INSTRUMENTOS MELHORARAM O AMBIENTE DE FINANCIAMENTO DA INVESTIGAÇÃO…

84. As ITC e o MFPR foram criados no intuito de concretizar objetivos que não poderiam ser facilmente alcançados utilizando apenas instrumentos clássicos baseados em subvenções. As ITC foram implementadas para apoiar investimentos industriais de longo prazo em domínios de investigação previamente definidos. O principal objetivo do MFPR [68] consistia em "fomentar o investimento do setor privado, em toda a Europa, em investigação, desenvolvimento tecnológico e demonstração bem como em inovação". Para o efeito seria mobilizado o referido investimento privado, com uma meta de 10 mil milhões de euros para empréstimos suplementares a projetos de IDI.

85. Entre 2008 e 2011, as ITC afetaram 1,4 mil milhões de euros a projetos no domínio da investigação, o que representa quase 90% do orçamento correspondente. Contudo, devido à natureza plurianual dos projetos financiados pelas ITC, os pagamentos foram consideravelmente inferiores [69]. Os modelos de participação revelam que as ITC conseguiram atrair um leque variado de beneficiários e que os seus convites à apresentação de propostas restabeleceram o equilíbrio entre os setores académico e privado, atraindo um número de participantes privados superior ao número de convites no âmbito do programa específico "Cooperação".

86. Determinadas ITC foram especialmente bem-sucedidas no que se refere ao envolvimento de PME nos seus projetos. A título de exemplo, 38% dos financiamentos da União Europeia à empresa comum "Clean Sky" reverteram para PME e mais de 40% dos projetos financiados pela Empresa Comum ENIAC envolveram uma PME, embora as mesmas representassem apenas cerca de 19% dos financiamentos concedidos pela Empresa Comum. Em média, 21% dos financiamentos disponibilizados pelas ITC reverteram para PME.

87. Ao abrigo do MFPR, foram aprovadas 96 operações num montante de 9,5 mil milhões de euros até ao final de 2011. Uma vez que nem todas as operações aprovadas se traduziram numa operação de empréstimo efetiva entre o BEI e o mutuário, o montante emprestado no conjunto dos projetos autorizados ascendeu a 7,3 mil milhões de euros e os pagamentos ascenderam a quase 5 mil milhões de euros [70]. De acordo com a DG Investigação e Inovação, o efeito de alavanca da contribuição da União Europeia é de 6,6 (cada euro da contribuição da União gerou mais de seis euros de investimento em empréstimos do MFPR). A DG Investigação e Inovação estima ainda que o MFPR tem um efeito multiplicador de 28 no total dos investimentos em IDI (cada euro proveniente do orçamento da União Europeia contribuiu para um financiamento total de 28 euros de investimento em IDI). Acresce que o MFPR abrange uma grande variedade de países. No final de 2011, a carteira do MFPR incluía a assinatura de projetos de 21 países diferentes [71]. Todavia, três Estados-Membros (Alemanha, Espanha e Suécia) representavam mais de metade do total das operações ao abrigo do MFPR.

88. O Tribunal consultou peritos dos setores industriais (no caso das ITC) e beneficiários (no caso do MFPR) para obter a sua opinião sobre os dois instrumentos. A reação geral foi positiva e os inquiridos concordaram que os instrumentos foram úteis. Assim, os peritos envolvidos nas ITC indicaram que estas geraram valor acrescentado ao incentivarem atividades de investigação e conseguiram construir um clima de confiança mútua entre as partes interessadas das ITC.

… PORÉM, A EXECUÇÃO DAS ITC FOI AFETADA POR UM QUADRO JURÍDICO DEMASIADO COMPLEXO

89. A estrutura deve ser adaptada à natureza do desafio tecnológico a enfrentar, às características da relação entre as partes interessadas e às necessidades de financiamento da iniciativa [72].

AS ITC ESTÃO SUJEITAS A REQUISITOS QUE NÃO SÃO ADEQUADOS À SUA DIMENSÃO

90. As ITC são pequenas organizações, criadas como organismos da União. O seu estatuto jurídico obriga-as a cumprir requisitos que normalmente se aplicariam apenas a organizações com recursos humanos muito superiores. Consequentemente, em média, 52% dos efetivos das ITC são responsáveis por tarefas administrativas. A título de comparação, no caso das agências da União Europeia, que estão sujeitas aos mesmos requisitos legais, apenas 22% dos efetivos [73] estão afetos a tarefas administrativas.

91. As ITC devem aplicar um regulamento financeiro semelhante ao que é utilizado pelas instituições da União. O Estatuto dos Funcionários [74] aplica-se ao pessoal das ITC. De acordo com esse quadro regulamentar, cada ITC deve preencher um determinado número de funções, devendo contar com: um responsável pela proteção dos dados, um responsável local pela segurança da informação, um coordenador do controlo interno, um contabilista (e um substituto), um gestor orçamental (e um substituto), agentes iniciadores (e substitutos), agentes de validação (e substitutos), um auditor interno, um gestor informático e um comité do pessoal. Esses requisitos são difíceis de cumprir para entidades que empregam entre 13 e 31 funcionários.

92. O regulamento financeiro não permite que uma ITC celebre acordos de serviços com outra ITC, proibindo, assim, a partilha de serviços entre ITC para reduzir custos. A título de exemplo, a função do auditor interno poderia ter sido partilhada pelas ITC. Além disso, o quadro regulamentar requer a aprovação do conselho diretivo em relação a uma longa lista de decisões. Por conseguinte, existem demasiadas decisões administrativas (por exemplo, a encomenda de serviços de restauração ou a aquisição de material de escritório) que competem ao conselho diretivo, impedindo-o de concentrar a sua atenção nos problemas estratégicos [75].

OS REQUISITOS IMPOSTOS ÀS ITC ORIGINARAM ATRASOS NO ARRANQUE DOS PROGRAMAS

93. Devido ao tempo necessário para instituir e executar o regulamento interno, bem como para recrutar pessoal, o arranque das ITC foi mais moroso do que o previsto [76]. Em média, foram precisos dois anos para conceder autonomia financeira a uma ITC, o que significa que a Comissão continuou a ser responsável por, em média, um terço do tempo previsto de vida operacional das ITC. A maioria dos peritos do setor considerou inaceitável o tempo despendido na implantação da estrutura de funcionamento das ITC.

… E O RISCO E O EFEITO DE EXCLUSÃO DO MFPR DEVEM SER CUIDADOSAMENTE TIDOS EM CONSIDERAÇÃO

A COMISSÃO NÃO DEMONSTROU DE FORMA SUFICIENTE QUE O FINANCIAMENTO DO MFPR PRODUZA INVESTIMENTOS DE NÍVEL SUPERIOR AO QUE OS BENEFICIÁRIOS PODERIAM TER REALIZADO SEM O RECURSO A FUNDOS PÚBLICOS

94. O MFPR tem por missão "financiar ações europeias de investigação e inovação mais arriscadas do que seria possível sem esse apoio comunitário" [77]. Para cumprir esta condição, o BEI visa financiar projetos do MFPR com uma classificação interna igual ou inferior a D-. Por norma, os projetos com um risco desta natureza não são financiados pelo BEI.

95. A possibilidade de obter financiamento a crédito de projetos de IDI de risco elevado tem sido especialmente útil em alturas de crise financeira. O MFPR continua a constituir um dos poucos instrumentos financeiros disponíveis para as empresas públicas manterem atividades de IDI, o que, aliás, é confirmado pelas respostas dos beneficiários do MFPR ao inquérito do Tribunal. Estes expressaram também a opinião de que os empréstimos contribuíram para evitar a "fuga de cérebros", isto é, pessoal altamente qualificado, e mantiveram o emprego na União.

96. Um inquérito realizado aos beneficiários do MFPR revelou que o acesso ao financiamento não constituía um obstáculo fundamental para um investimento em IDI por parte dos beneficiários. Mais de metade dos beneficiários do MFPR (56%) afirmou que a taxa de juros mais reduzida era um fator decisivo para a contração de um empréstimo ao abrigo do MFPR (ver gráfico 7). Trata-se de um indicador de que o MFPR poderia ter um importante efeito de exclusão e que, embora diversos projetos do MFPR reunissem condições para obter financiamento junto de bancos comerciais [78], o preço a pagar pelos beneficiários seria maior. Atendendo à maturidade relativamente longa dos empréstimos, é ainda prematuro avaliar os riscos assumidos pelo BEI no âmbito do MFPR. Ainda assim, a baixa taxa de imparidade atualmente aplicável [79] poderia indicar que os empréstimos do MFPR não apresentam necessariamente o nível de risco previsto por ocasião da sua criação.

GRÁFICO 7

MOTIVOS PARA A CONTRAÇÃO DE UM EMPRÉSTIMO DO MFPR

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Fonte: Questionário do TCE aos beneficiários do MFPR.

A REVISÃO DOS PARÂMETROS DO MFPR REALIZADA EM 2011 AUMENTOU O RISCO PARA O ORÇAMENTO DA UNIÃO EUROPEIA

97. Ao abrigo do acordo de cooperação inicial do MFPR, entre o BEI e a Comissão Europeia, o orçamento da União Europeia apoiava uma perda máxima de 50% do valor nominal do empréstimo. Em dezembro de 2011, uma alteração introduziu um novo método baseado numa abordagem de primeiro prejuízo (first loss piece) da carteira de crédito. Com a aplicação desta nova abordagem, o BEI pode retirar da contribuição da União o equivalente a 95% do montante do empréstimo em imparidade dentro do limite da contribuição global da União Europeia. Deste modo, o BEI encontra-se exposto ao risco remanescente de 5% do montante em imparidade e a todos os montantes em imparidade que forem superiores à contribuição da União. Assim, o acordo de cooperação revisto transferiu o ónus do risco do BEI para a União. Se os empréstimos acabarem efetivamente por ter um risco reduzido, o montante acumulado das perdas não excederá a contribuição máxima da União Europeia, que terá de suportar 95% das perdas incorridas nos empréstimos em imparidade (ver caixa 6 para um exemplo ilustrativo). A decisão do Conselho não é inteiramente clara quanto ao nível de risco que pode ser aceite pela União Europeia.

CAIXA 6

EXEMPLO COMPARATIVO ENTRE OS ACORDOS DE COOPERAÇÃO INICIAL E REVISTO

Acordo de cooperação inicial

A contribuição máxima da União Europeia para cobrir uma perda relativa a um determinado empréstimo foi fixada em 50%, ou seja, para um empréstimo de 100 milhões de euros, bloqueou-se um montante máximo de 50 milhões para cobrir o risco de incumprimento. Se o mutuário incorrer em incumprimento, a perda para a União ascenderia a 50 milhões de euros, enquanto o BEI suportaria a parte restante.

Acordo de cooperação revisto

Para o mesmo empréstimo, o montante a bloquear da contribuição da União Europeia é fixado em 95 milhões de euros. Se o mutuário incorrer em incumprimento, a perda para a União ascenderá a 95 milhões de euros, enquanto o BEI suportará uma perda de apenas 5 milhões.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

98. Ao longo do 7.o PQ, a Comissão introduziu uma série de alterações que simplificaram as regras de participação. A Comissão tem sido bem-sucedida, em especial no que se refere à racionalização dos requisitos e ao aperfeiçoamento dos documentos de orientação destinados aos beneficiários. O modelo de financiamento do 7.o PQ continua a ser complexo. Contudo, a sua simplificação constitui um elemento importante da proposta da Comissão relativa às regras de participação no âmbito do programa"Horizonte 2020" (ver pontos 17 a 20).

99. A Comissão conseguiu adaptar as disposições do 7.o PQ às práticas dos beneficiários em determinados casos, mas é preciso fazer mais no futuro para maximizar as vantagens. O Tribunal regista que, apesar da importância que a Comissão concedeu à coerência dos atos preparatórios do 7.o PQ, alguns aspetos da execução do programa são afetados por falta de coerência. Os beneficiários do 7.o PQ deparam-se com discrepâncias que decorrem da relativa autonomia concedida aos serviços da Comissão. A criação do Comité Regularizador para a Investigação enquanto comité de alto nível com responsabilidades globais constitui uma medida adequada para corrigir a incoerência das regras. Porém, os mecanismos de deteção das práticas divergentes não são adequados (ver pontos 21 a 44).

RECOMENDAÇÃO 1

A fim de adaptar melhor as disposições do 7.o PQ às práticas dos beneficiários, no âmbito do "Horizonte 2020" a Comissão deve procurar:

- desenvolver novos esforços para garantir que as práticas dos beneficiários possam ser aceites;

- reduzir o número de requisitos que os beneficiários devem preencher para que os seus métodos de cálculo de custos sejam certificados;

- garantir que os certificados relativos aos métodos proporcionem benefícios claros em termos de diminuição dos encargos administrativos, de modo a que a obtenção desse certificado se traduza numa clara otimização dos recursos para os beneficiários;

- aceitar, se tal se justificar, as práticas nacionais em vigor, como os métodos de cálculo dos custos médios de pessoal, no intuito de simplificar ainda mais a sua utilização para os beneficiários em causa;

RECOMENDAÇÃO 2

A Comissão deve melhorar a coerência da gestão do FP7. A criação do Comité Regularizador para a Investigação constitui um passo nesse sentido. A Comissão deverá realizar uma análise aprofundada dos procedimentos, a fim de detetar e eliminar quaisquer divergências. Todas as exceções devem ser claramente justificadas. A Comissão deverá tornar a aplicação de outros instrumentos associados à investigação (ITC, fundos estruturais) mais coerente com os programas-quadro (7.o PQ e "Horizonte 2020"), dando um bom exemplo da forma de abordar o objetivo do Espaço Europeu de Investigação que consiste em obter uma melhor harmonização mediante a adaptação das regras.

100. A gestão dos processos do 7.o PQ efetuada pela Comissão não é suficientemente sólida em determinados domínios fundamentais. Por um lado, a conceção dos processos, o aperfeiçoamento e a informação constituem domínios sólidos com poucas insuficiências. Por outro lado, a Comissão não adaptou inteiramente os recursos para apoiar os processos do 7.o PQ. A falta de harmonização das ferramentas de apoio administrativo e a ausência de ferramentas de gestão dos processos empresariais podem prejudicar uma execução eficiente. A Comissão dispõe de ferramentas avançadas, das quais outros serviços podem retirar ensinamentos. Além disso, há indícios de diferente utilização de pessoal entre os diferentes temas do programa específico "Cooperação". Na sua análise, o Tribunal utilizou indicadores de volume de trabalho básicos que indicam uma utilização excessiva de pessoal na execução de determinados temas, em detrimento de outros temas ou de outras atividades da Comissão (ver pontos 45 a 55).

RECOMENDAÇÃO 3

A fim de aumentar a eficiência dos processos, a Comissão deve garantir que os recursos são corretamente adaptados:

- A Comissão começou a desenvolver uma nova geração de ferramentas informáticas para o programa "Horizonte 2020". Para permitir uma execução eficiente dos processos, a Comissão deve implementar ferramentas que integrem funcionalidades de atendimento, apoio administrativo e gestão do fluxo de trabalho com uma arquitetura flexível que permita uma atualização rápida e sem efeitos negativos no bom funcionamento das operações.

- No que se refere ao pessoal, as DG da Comissão devem determinar, em conjunto, indicadores de volume de trabalho que servirão de base para uma avaliação objetiva das necessidades em matéria de pessoal, no âmbito da gestão do programa-quadro. Com base nos indicadores em causa, a Comissão deverá conduzir um estudo destinado a assinalar os serviços ou direções com excesso de pessoal, a fim de proceder a uma reafetação dos mesmos para os domínios com escassez de pessoal ou outras atividades da Comissão.

101. Embora tenham sido encurtados ao longo do 7.o PQ, os prazos de processamento só atingiram nove meses em 2012. A auditoria destacou uma série de causas na origem dos prazos de aprovação mais extensos, bem como boas práticas para abordar essas causas, que podem evitadas: uma atenção especial a esse problema por parte da gestão e um ambiente que permita a partilha eficaz de boas práticas. As diferenças significativas nos prazos de pagamento totais das várias direções sugerem, igualmente, que subsiste uma margem para melhorias (ver pontos 56 a 66).

RECOMENDAÇÃO 4

A redução dos prazos de processamento, designadamente os prazos de aprovação, requer que os processos sejam automatizados tanto quanto possível e executados de modo coerente a nível da Comissão. Para o efeito, a Comissão deve examinar se uma repartição de responsabilidades mais harmonizada entre os serviços poderia melhorar a eficiência do processo. A Comissão deve garantir que a repartição dessas responsabilidades seja otimizada, tendo em conta as alterações previstas no âmbito de "Horizonte 2020". Esta medida facilitaria o intercâmbio das melhores práticas a nível da Comissão, criando condições de igualdade e permitindo uma comparação direta do desempenho das várias entidades organizativas que executam o mesmo programa. Além disso, traduzir-se-ia numa diminuição da complexidade, que, por sua vez, pode promover a eficiência do programa-quadro (facilitando, por exemplo, a criação de ferramentas eletrónicas para a gestão do fluxo de trabalho).

102. Os controlos de qualidade aplicados à seleção e acompanhamento dos projetos funcionam corretamente. O método de avaliação da Comissão segue as melhores práticas internacionais. A auditoria detetou uma lacuna específica nos controlos de qualidade, relativa à principal ferramenta de seleção dos peritos. No que se refere aos controlos financeiros, o modelo de controlo do 7.o PQ difere significativamente dos modelos das agências de financiamento nacionais. Privilegia os controlos posteriores ao pagamento, prestando menos atenção ao risco de erros. As estratégias de controlo baseado no risco das agências de financiamento nacionais permitem que estas concentrem os seus esforços de controlo nos beneficiários que acarretam um risco mais elevado, aliviando os controlos aos beneficiários de menor risco (ver pontos 67 a 83).

RECOMENDAÇÃO 5

A Comissão deve orientar as suas atividades de controlo em função do risco. O seu objetivo final deve consistir em concentrar os controlos nos beneficiários que, à partida, acarretam um risco mais elevado e aliviar os controlos aos beneficiários de menor risco. Os beneficiários devem ser divididos em categorias, com base no seu perfil de risco geral e na experiência que a Comissão possui do ambiente de controlo do beneficiário. Uma cooperação com as agências de financiamento nacionais pode permitir uma recolha suplementar de informações relativas ao perfil de risco dos beneficiários, bem como contribuir para uma redução dos encargos do controlo suportados por uma parte dos beneficiários. No que se refere aos controlos ex post, a Comissão deve alargar a sua amostra única representativa de controlos de forma a cobrir todas as partes do 7.o PQ.

103. Os dois instrumentos analisados pelo Tribunal nesta auditoria demonstraram o seu potencial para melhorar o quadro de financiamento da investigação e preencheram a lacuna que motivou a sua criação. Por vezes, foram muito eficazes em atrair um grupo específico de beneficiários (por exemplo, PME). No entanto, a execução das ITC foi afetada por um quadro jurídico demasiado complexo (ver pontos 84 a 93).

RECOMENDAÇÃO 6

O Tribunal recomenda que as autoridades orçamentais e a Comissão adaptem às dimensões dos seus efetivos o quadro jurídico das ITC e de quaisquer instrumentos semelhantes que venham a implementar. Mais concretamente, importa racionalizar os requisitos que não contribuem para garantir um controlo adequado. Os poderes do diretor executivo responsável pela gestão corrente devem ser ampliados, permitindo ao conselho diretivo centrar a sua atenção exclusivamente em questões operacionais e estratégicas.

104. O risco e o possível efeito de exclusão do MFPR devem ser cuidadosamente tidos em consideração. A Comissão não demonstrou de forma suficiente que o financiamento concedido pelo MFPR produza investimentos de nível superior ao que os beneficiários poderiam ter realizado sem o recurso a fundos públicos (ver pontos 94 a 97).

RECOMENDAÇÃO 7

A fim de maximizar o impacto do MFPR e minimizar o efeito de exclusão, é necessário que a Comissão demonstre estar concentrada nos beneficiários que não conseguem contrair empréstimos junto de entidades de crédito comerciais ou outras. Por outro lado, a base jurídica deve definir mais claramente a partilha dos riscos entre a Comissão e o BEI, como sucede com alguns outros instrumentos financeiros geridos pela Comissão.

O presente relatório foi adotado pela Câmara IV, presidida por Louis GALEA, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 19 de março de 2013.

Pelo Tribunal de Contas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Como o desenvolvimento sustentável, alterações climáticas, energia, transportes, saúde pública, tecnologias da informação e biotecnologias.

[2] Anexo I da Decisão n.o 1982/2006/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de dezembro de 2006, relativa ao 7.o PQ da Comunidade Europeia de atividades em matéria de investigação, desenvolvimento tecnológico e demonstração (2007 a 2013) (JO L 412 de 30.12.2006, p. 1).

[3] Este valor não tem em conta a dotação do Euratom relativa ao 7.o PQ, que disponibilizará um montante adicional de 5,3 mil milhões de euros durante o mesmo período.

[4] Suíça, Israel, Noruega, Islândia, Listenstaine, Turquia, Croácia, antiga República jugoslava da Macedónia, Sérvia, Albânia, Montenegro, Bósnia e Herzegovina, ilhas Faroé e Moldávia.

[5] As iniciativas ao abrigo do artigo 185.o do TFUE (iniciativas do artigo 185.o) permitem à União prestar apoio à execução conjunta de programas de investigação e desenvolvimento dos Estados-Membros. A execução é gerida por estruturas de execução específicas.

[6] Financiado por meio do programa específico "Ideias", cuja execução cabe ao Conselho Europeu de Investigação e à sua agência executiva.

[7] Os conceitos de investigação "fundamental" e "de ponta" designam uma investigação científica e tecnológica que vai além das fronteiras do entendimento, progredindo em novos domínios, e caracteriza-se pela ausência de barreiras disciplinares.

[8] De 39% no 4.o PQ para 31% no 6.o PQ. Fonte: Avaliação Intercalar do Sétimo Programa-Quadro; relatório do Grupo de Peritos, 12 de novembro de 2012.

[9] Regulamento (CE) n.o 1906/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de dezembro de 2006, que estabelece as regras de participação de empresas, centros de investigação e universidades em ações no âmbito do Sétimo Programa-Quadro e as regras de difusão dos resultados da investigação (2007-2013) (JO L 391 de 30.12.2006, p. 1).

[10] Por exemplo, a delegação da gestão em coordenadores e a utilização de certificados de auditoria ou a simplificação das ações Marie Curie. As ações Marie Curie integram agora o programa específico "Pessoas".

[11] SEC(2005) 431 final.

[12] No âmbito da gestão centralizada, o orçamento é executado diretamente pela Comissão ou indiretamente pelas agências e demais organismos nos quais a Comissão tenha delegado as suas competências.

[13] Relatório Especial n.o 1/2004 sobre a gestão