RELATÓRIO DA COMISSÃO - RELATÓRIO ANUAL DO PROGRAMA PHARE 2001 {SEC(2003)228}

ÍNDICE

1. O ano em revista

1.1. Principais evoluções no processo de alargamento em 2001

1.2. As conclusões dos Conselhos Europeus de Gotemburgo e de Laeken

1.3. ISPA e SAPARD e coordenação da assistência comunitária de pré-adesão

2. Execução do programa Phare

2.1. Panorama global: aplicação das directrizes Phare

2.2. Panorama global: assistência financeira e técnica

2.3. Revisão do programa Phare em 2000

2.4. Programas nacionais Phare

2.5. Cooperação transfronteiriça Phare

2.6. Programas multibeneficiários

2.7. Participação nos Programas e Agências Comunitários

2.8. Cooperação com o BEI e com as instituições financeiras internacionais

3. Gestão de programas

3.1. Rumo a uma descentralização alargada (EDIS)

3.2. Acompanhamento, avaliação e avaliação ex post

4. Situação financeira e desempenho

RESUMO

Este é o relatório anual da Comissão Europeia ao Parlamento Europeu, ao Conselho da União Europeia e ao Comité Económico e Social, em que se avaliam os progressos do instrumento Phare de pré-adesão.

O programa Phare é um dos três instrumentos de pré-adesão financiado pela Comunidade Europeia e destinado a prestar assistência aos países candidatos da Europa Central na sua preparação para a adesão à União Europeia. Originalmente criado para prestar assistência à Polónia e à Hungria em 1989, o programa Phare actual abrange os 10 países candidatos da Europa Central e Oriental: Bulgária, República Checa, Estónia, Hungria, Letónia, Lituânia, Polónia, Eslováquia, Eslovénia e Roménia.

O programa Phare centrou-se na questão da "pré-adesão" a partir de 1997, em resposta ao lançamento do actual processo de alargamento pelo Conselho Europeu de Luxemburgo. Os fundos de Phare destinam-se inteiramente ao financiamento das prioridades de pré-adesão identificadas nas parcerias para a Adesão de cada país.

No período de 2000-2006, Phare disponibilizou cerca de 11 mil milhões de euros de co-financiamento de apoio ao reforço da capacidade institucional através de assistência técnica e de "geminagem" bem como de apoio ao investimento. O objectivo consiste em assistir os países candidatos nos seus esforços de reforçar as administrações e instituições públicas de forma a que funcionem eficazmente na União, incentivar a convergência com a vasta legislação da Comunidade Europeia, reduzir a necessidade de períodos de transição e promover a coesão económica e social.

Em 2001, as autorizações de Phare elevaram-se a 1.641 milhões de euros. Tal como em 2000, a programação baseou-se nas linhas directrizes revistas para Phare de forma a ter em consideração os novos Regulamentos ISPA e SAPARD que entraram em vigor em 2000. As novas linhas directrizes sublinham a necessidade de usar o programa Phare para garantir uma transição suave e eficaz para os Fundos Estruturais, através de investimentos na coesão económica e social. Durante 2001, foram tomadas medidas para reforçar a abordagem da programação usada no âmbito dos Fundos Estruturais com o objectivo de ajudar os países candidatos a prepararem-se para beneficiarem desses fundos após a adesão.

A Comissão Europeia tem vindo a transferir as responsabilidades de gestão e execução dos programas Phare para as autoridades dos países candidatos. Desta forma, diversas actividades incluídas previamente em programas plurinacionais foram integradas em programas nacionais.

O documento técnico anexo ao presente relatório apresenta as secções da programação e da execução do programa Phare em cada um dos países beneficiários {SEC(2003)228}.

1. O ANO EM REVISTA

1.1. Principais evoluções no processo de alargamento em 2001

Em 13 de Novembro, a Comissão adoptou o seu "pacote alargamento" 2001, composto por um documento de estratégia, pelos relatórios periódicos, que avaliam os progressos realizados por cada um dos países candidatos no sentido do preenchimento dos critérios de adesão, e por propostas de parcerias de adesão para todos os países que se encontram em fase de negociações.

As conclusões dos relatórios periódicos relativos a 2001 são encorajadoras. Todos os países candidatos, à excepção da Turquia, continuam a satisfazer os critérios políticos, tendo mesmo realizado progressos nesse sentido. Foram igualmente registados progressos no que respeita aos critérios económicos e à capacidade de assumir as obrigações que lhes incumbem enquanto membros da UE.

Com base nos progressos até agora realizados, a Comissão definiu uma abordagem estratégica para um alargamento bem sucedido e para a realização dos objectivos definidos no Conselho Europeu de Gotemburgo, a saber, a participação dos países que estejam preparados, como membros, nas eleições europeias de 2004 e a conclusão das respectivas negociações de adesão no final de 2002.

A abordagem estratégica proposta pela Comissão consistia em dois elementos de base:

- indicações sobre a forma de abordar os capítulos de negociação ainda por concluir em conformidade com o programa de negociações (agricultura, política regional, disposições financeiras e orçamentais, instituições e outros), com base no acervo actual e no âmbito do enquadramento financeiro fixado pelo Conselho Europeu de Berlim de 1999;

- um plano de acção para reforçar e acompanhar a capacidade administrativa e judicial dos países candidatos, em que a Comissão assume a liderança, tendo como parceiros os países candidatos e os Estados-Membros.

Além disso, o documento de estratégia fornece indicações para os próximos passos a dar em relação aos países em fase de negociações que não estarão em condições de satisfazer os critérios de Gotemburgo, bem como para o lançamento de uma nova fase da estratégia de pré-adesão para a Turquia. Dado que a Turquia não satisfez os critérios políticos de Copenhaga, não foi possível encetar negociações com este país.

Estado das negociações

De acordo com a programação, durante a Presidência sueca a União definiu posições comuns relativamente aos principais capítulos do mercado interno, bem como ao ambiente, assuntos sociais, relações externas, cultura e política audiovisual. Em muitos casos, as negociações foram provisoriamente encerradas. Além disso, em conformidade com os compromissos assumidos no Conselho Europeu da Feira e confirmados em Nice, foram iniciadas as negociações relativas a todos os demais capítulos com diversos países que se encontram em negociações desde 2000.

Para o período da Presidência belga, a programação previa 9 capítulos prioritários, a saber, concorrência, transportes, energia, fiscalidade, união aduaneira, justiça e assuntos internos, agricultura (assuntos veterinários e fitossanitários), pesca e controlo financeiro. Durante a Presidência belga foram realizados importantes progressos (relatório sobre os progressos realizados no domínio da concorrência, nota de informação sobre os transportes, nota de informação sobre assuntos veterinários e fitossanitários). Foram ainda concluídas as negociações relativas a vários capítulos (pesca e controlo financeiro) com quase todos os países.

A Presidência sueca organizou três Conferências sobre a Adesão à União Europeia para parlamentares, em 29 e 30 de Março, 17 de Maio e 1 de Junho, e uma Conferência Ministerial, em 11 e 12 de Junho. A Presidência belga organizou uma primeira conferência para parlamentares em 27 de Julho, uma segunda em 26 de Outubro e uma terceira em 28 de Novembro. Em 11 e 12 de Dezembro realizou-se uma conferência sobre a adesão de nível ministerial.

Exame analítico/acompanhamento

Em conformidade com as conclusões dos Conselhos Europeus de Helsínquia e da Feira sobre a relação entre os progressos nas negociações e os progressos no terreno, em meados de 2000, a Comissão lançou um processo de acompanhamento das negociações, cujo objectivo consiste em avaliar a concretização dos compromissos assumidos pelos países candidatos no decurso das negociações e, de modo geral, em identificar eventuais atrasos na adopção e aplicação do acervo pelos candidatos, realçando os problemas existentes ou susceptíveis de se colocar. Em relação a cada novo acto legislativo comunitário adoptado e publicado durante um dado ano civil, a Comissão transmite, no início do ano civil seguinte, os respectivos textos jurídicos aos países candidatos. O exame analítico (screening) do acervo é efectuado no contexto dos comités e subcomités de associação, instituídos no âmbito dos acordos de associação.

A Comissão pretende empreender um acompanhamento reforçado das negociações, com vista ao Conselho Europeu de Sevilha de Junho de 2002.

Estratégia de comunicação para o alargamento

Para acompanhar o processo de alargamento, tanto internamente como nos países candidatos, a Comissão adoptou uma Estratégia de Comunicação sobre o Alargamento, que tem em vista informar os cidadãos da UE e as populações dos países candidatos das vantagens e das desvantagens do alargamento. A estratégia está a ser desenvolvida de forma descentralizada, através das delegações da Comissão nos países candidatos e das representações da Comissão nos Estados-Membros.

1.2. As conclusões dos Conselhos Europeus de Gotemburgo e de Laeken

Após o impulso dado ao processo de alargamento em Nice, com a conclusão da Conferência Intergovernamental (CIG) sobre a reforma interna e a aprovação da estratégia de alargamento proposta pela Comissão, o Conselho Europeu de Gotemburgo, em 15 e 16 de Junho, constituiu mais um passo no sentido do alargamento. Nomeadamente, o Conselho Europeu confirmou a irreversibilidade do processo de alargamento e formulou, pela primeira vez, o objectivo de os candidatos que estiverem preparados participarem, como membros, nas eleições do Parlamento Europeu de Junho de 2004 e de concluírem as negociações no final de 2002.

O Conselho Europeu de Gotemburgo instou ainda os países candidatos a prestarem especial atenção ao reforço das suas estruturas administrativas e a reformarem o seu sistema judicial e a sua função pública.

O Conselho Europeu de Laeken, de 14 e 15 de Dezembro, congratulou-se com o documento de estratégia e com os relatórios periódicos da Comissão, confirmou o programa definido pelo Conselho Europeu de Nice e reiterou o objectivo de concluir as negociações de adesão com os países que estiverem preparados no final de 2002, com vista à sua participação nas eleições de 2004 para o Parlamento Europeu. Para a Bulgária e a Roménia, o objectivo consiste em encetar as negociações em todos os capítulos no final de 2002. O Conselho solicitou ainda à Comissão que apresentasse ao Conselho Europeu de Sevilha de Junho de 2002 um relatório sobre a execução de um plano de acção relativo à reforma administrativa e judicial nos países candidatos. O Conselho registou os progressos realizados pela Turquia no sentido da aproximação aos critérios políticos para a adesão e incentivou este país a prosseguir as suas reformas, nomeadamente no que se refere aos direitos humanos.

1.3. ISPA e SAPARD e coordenação da assistência comunitária de pré-adesão

O ISPA prosseguiu as suas intervenções em todos os países candidatos. O SAPARD iniciou as suas intervenções em cinco países candidatos, após as "decisões da Comissão sobre a transferência da gestão da ajuda para as agências de execução" em 2001.

O Comité de Coordenação da Comissão, a nível de directores, reuniu-se três vezes em 2001.

Em 26 de Abril de 2001, foi apresentado ao Comité de Gestão Phare um Documento de Assistência Geral. O documento oferece uma panorâmica dos três instrumentos de pré-adesão, bem como das respectivas prioridades e execução em 2001.

Um relatório anual distinto consagrado à coordenação da assistência de pré-adesão irá fornecer informações mais pormenorizadas sobre a coordenação entre o Phare, o ISPA e o SAPARD.

2. EXECUÇÃO DO PROGRAMA PHARE

2.1. Panorama global: aplicação das directrizes Phare

A Comissão Europeia tem vindo a transferir gradualmente as responsabilidades de gestão e execução dos programas Phare para as autoridades dos países candidatos. Em consequência, é atribuído cada vez mais relevo aos programas nacionais, destinados a corrigir as deficiências específicas identificadas nos relatórios periódicos elaborados pela Comissão sobre cada um dos países candidatos. Diversas actividades anteriormente incluídas em programas multinacionais foram integradas em programas nacionais, processo que prosseguiu em 2001, com a integração do apoio Phare na participação nos programas comunitários.

Além disso, em Dezembro de 2001, a Comissão elaborou e transmitiu aos países candidatos uma lista de verificação (checklist) para as acções necessárias à implantação de um sistema de execução plenamente descentralizado - conhecido por Sistema Alargado de Execução Descentralizada ou EDIS.

Em 2001, como em 2000, a programação baseou-se nas directrizes Phare revistas (SEC(1999)1596 de 13 de Outubro), que consolidam as alterações aprovadas em 1998. Estas directrizes têm em conta os novos regulamentos ISPA e SAPARD, que entraram em vigor a partir de 2000. As novas directrizes sublinham a necessidade de utilizar o programa Phare para apoiar a preparação dos países candidatos para beneficiarem dos Fundos Estruturais após a adesão, através de investimentos na coesão económica e social.

2.2. Panorama global: assistência financeira e técnica

Em conformidade com as directrizes revistas (SEC (1999) 1596), cerca de 30% dos recursos Phare destinam-se ao reforço das instituições, cujo principal instrumento consiste na geminação ou na geminação leve (apoio prestado aos países candidatos, por peritos dos Estados-Membros destacados no local, na aplicação de aspectos específicos do acervo); os restantes 70% foram consagrados ao financiamento de investimentos destinados a melhorar o quadro regulamentar, tendo em vista a aplicação do acervo, e a promover a coesão económica e social. Na realidade, em 2001, o reforço das instituições representou 37% das autorizações dos programas nacionais, enquanto, no seu conjunto, o reforço das instituições e os investimentos conexos representaram 64%. Deste modo, os investimentos destinados a apoiar a coesão económica e social corresponderam a 36% dos programas nacionais.

O total das autorizações Phare concedidas em 2001 eleva-se a 1 641 milhões de euros e incluiu:

* Programas nacionais: 1 091 milhões de euros, dos quais:

- Bulgária 83 milhões de euros

- Eslováquia: 44 milhões de euros

- Eslovénia: 21 milhões de euros

- Estónia: 26 milhões de euros

- Hungria: 90 milhões de euros

- Letónia: 31 milhões de euros

- Lituânia: 46 milhões de euros

- Polónia: 411 milhões de euros

- Rep. Checa: 65 milhões de euros

- Roménia: 274 milhões de euros

* Cooperação transfronteiriça: 163 milhões de euros

* Programas regionais e horizontais: 219 milhões de euros

* Segurança nuclear: 168 milhões de euros

*

Apoio a favor das crianças, como ilustração da intervenção do Phare nos países candidatos

Na maior parte dos países candidatos da Europa Central e Oriental, o Phare apoia projectos a favor das crianças. O valor dos projectos executados em 2001 ascende a cerca de 55,5 milhões de euros, financiados através dos programas nacionais, bem como de diversos programas com vários beneficiários, como o Programa Acess e o Programa para Pequenos Projectos. Em 2001, foram ainda lançados novos projectos no valor total de 24 milhões de euros.

As principais áreas de intervenção dos projectos orientados para a situação das crianças nos países candidatos prendem-se com a reforma dos serviços de apoio à infância, com o apoio às crianças socialmente desfavorecidas, como as crianças de rua, deficientes ou vítimas de abusos ou negligência, ou com o ensino, dos jardins-de-infância ao ensino secundário. O acesso de crianças de grupos minoritários, em especial da minoria cigana, à educação constitui um dos principais objectivos do programa.

Por exemplo, na Roménia, um programa de 25 milhões de euros no âmbito do Phare 1999 para a protecção da infância apoia a reforma das instituições de apoio à infância. As principais componentes do programa são as seguintes:

* Um programa de subvenções, "As crianças primeiro", que tem por objectivo o encerramento de grandes internatos antiquados, no âmbito do qual 110 projectos locais de protecção da infância estão a ser executados por serviços locais de protecção da infância (centros de dia, residências familiares, famílias de acolhimento, projectos de reintegração, centros de apoio materno-infantil).

* Uma campanha nacional de sensibilização da opinião pública com vista a prevenir o abandono de crianças e a reintegrar as crianças abandonadas em famílias (naturais, de substituição ou de adopção nacionais), bem como a informar o público acerca das alternativas ao internamento de crianças em instituições.

* Um projecto de geminação que faz uso da competência dos Estados-Membros para facilitar a cooperação entre os serviços do Ministério do Trabalho e da Protecção Social e os serviços de protecção à infância (a nível central e local), a fim de garantir a eficácia das políticas de protecção social romena na prestação de apoio às famílias com crianças e de evitar o abandono e o internamento de crianças em instituições.

2.3. Revisão do programa Phare em 2000

Após uma revisão do programa Phare, em Outubro de 2000 foi adoptada uma Comunicação do Comissário responsável pelo alargamento intitulada "Reforçar a preparação para a adesão" (C(2000)3103/2, de 27 de Outubro). A revisão de 2000 do Phare concluiu que as actuais orientações continuam a responder às principais necessidades dos países candidatos, pelo que devem ser mantidas. Contudo, a revisão identificou dois novos desafios para o Phare no período 2000-2006: (i) concluir a reforma de 1997 do programa Phare e (ii) realizar a transição para os Fundos Estruturais.

Em 2001, foram postas em prática as principais perspectivas apresentadas na comunicação relativa à revisão de 2000 do Phare para responder aos dois novos desafios.

Com a reforma de 1997, o Phare passou a estar orientado para a adesão. Em 2001, reforçou o apoio que vinha a prestar à criação e ao reforço das instituições de que os países candidatos necessitam para aplicar o acervo após a adesão. A assistência foi canalizada através do apoio ao reforço das instituições, cujo principal instrumento consiste na geminação ou na geminação leve, e do apoio a investimentos nas estruturas reguladoras da aplicação do acervo. Foram tomadas medidas no sentido de uma maior descentralização da responsabilidade de execução do Phare para os países candidatos (sistema alargado de execução descentralizada), com vista à dispensa da aprovação ex-ante dos projectos pela Comissão.

Uma transição para os Fundos Estruturais eficaz e sem sobressaltos requer o reforço da capacidade de programação e das administrações dos países candidatos. Em 2001, foram tomadas medidas no sentido de reforçar a programação no âmbito dos Fundos Estruturais. Para tal, foi solicitado aos países candidatos que apresentassem uma versão revista dos seus Planos Nacionais de Desenvolvimento (PND) (em anteprojecto). Os PND definem as estratégias, prioridades e medidas dos países candidatos para promover a coesão económica e social nos seus territórios. Deste modo, os PND constituem os principais documentos directores para a programação dos investimentos Phare no domínio da coesão económica e social. Embora desempenhem este papel no contexto da pré-adesão, os planos nacionais de pré-adesão constituem, simultaneamente, os embriões dos futuros Planos de Desenvolvimento/Projectos de Documentos Únicos de Programação necessários no âmbito do regulamento dos Fundos Estruturais. O recurso a "programas de subvenções" (ou seja, a medidas definidas na alínea j) do artigo 9º do regulamento dos Fundos Estruturais) passa a ser frequente, como forma de apoiar investimentos no domínio da coesão económica e social numa das áreas de desenvolvimento dos recursos humanos, bem como investimentos no sector produtivo e em infra-estruturas de apoio às empresas. Deste modo, a execução dos projectos Phare, de dimensão e natureza similares às intervenções dos Fundos Estruturais, passa a ser mais descentralizada, desde que os países candidatos demonstrem ser capazes de gerir "programas" e não apenas projectos isolados.

Quanto à capacidade administrativa dos países candidatos, em 2001 Phare intensificou o seu apoio às estruturas dos países candidatos que deverão gerir os Fundos Estruturais após a adesão. Este reforço materializou-se, sobretudo, através dos instrumentos de reforço das instituições, nomeadamente da geminação. Além disso, com o apoio do TAIEX, em 2001 a Comissão começou a organizar seminários sobre os Fundos Estruturais e a Adesão em todos os países candidatos, à excepção da Bulgária e da Roménia, a fim de explicar a gestão da assistência comunitária nos Estados-Membros da União Europeia e de apresentar o ponto de vista da Comissão sobre aquilo que os futuros Estados-Membros devem fazer para se prepararem para executar os Fundos Estruturais a partir da adesão e até 2006.

2.4. Programas nacionais Phare

* Apoio ao reforço da capacidade institucional

- Geminação

A geminação foi iniciada em Maio de 1998, constituindo o principal instrumento de reforço da capacidade institucional. Destina-se a prestar apoio aos países candidatos na criação de administrações modernas e eficientes, que disponham das estruturas, dos recursos humanos e das competências de gestão necessárias para aplicar o acervo comunitário com a mesma eficácia dos Estados-Membros.

A assistência de pré-adesão no âmbito da geminação assenta no destacamento a longo prazo de funcionários públicos e em missões de peritos e de formação, de curta duração.

Entre 1998 e 2001, a Comunidade financiou um total de 503 projectos. Entre 1998 e 2000, 373 desses projectos tiveram por objecto a agricultura, o ambiente, as finanças públicas, a justiça e assuntos internos e a preparação para a gestão dos Fundos Estruturais. Estes sectores constituíam as principais prioridades identificadas nas Parcerias para a Adesão. Desde 2000, os projectos no âmbito da geminação incidem também noutros domínios importantes da legislação comunitária, como a política social, a luta contra a droga, os transportes e a regulação das telecomunicações.

Deste modo, a geminação cobre actualmente todos os sectores do acervo. Graças ao forte apoio e à firme resposta dos Estados-Membros da UE, foram já concluídas 103 parcerias de geminação, financiadas por Phare 1998, que abrangem todos os países candidatos e quase todos os Estados-Membros. No âmbito do Phare 1999, estão a ser executados 123 novos projectos, enquanto que o exercício de programação de Phare 2000 previu mais 146 novos projectos de geminação. O exercício de programação de 2001 inclui 130 projectos de geminação em todos os países beneficiários de Phare, bem como em Chipre e Malta.

Estima-se que estejam actualmente em curso cerca de 250 projectos de geminação nos diferentes países candidatos. Além disso, está a ser oferecida aos países candidatos a possibilidade de aproveitar as competências dos Estados-Membros, através da "geminação leve", para desenvolver projectos bem definidos e de âmbito limitado, que venham a necessitar de adaptação no decurso do processo de negociação.

Na Primavera de 2000 foi efectuada uma avaliação independente da concepção dos projectos de geminação, cujo relatório foi apresentado em Julho do mesmo ano. A Comissão adoptou a maior parte das recomendações da avaliação em matéria de melhoria das regras processuais e financeiras da geminação, como se pode comprovar pelo Manual de Geminação. Foram ainda tomadas medidas no sentido de acelerar a execução do programa.

- TAIEX

A Unidade TAIEX foi criada no seio da Direcção-Geral Alargamento na Primavera de 2001. Paralelamente, foi lançado um novo concurso para substituir o Bureau Assistance Technique (Gabinete de Assistência Técnica), por um novo contratante que preste serviços comerciais à Unidade no âmbito de um contrato-quadro que prevê a gestão de um fundo especial.

Em 2001, foi aumentada a gama de serviços, bem como o número de países candidatos que beneficia de apoio do TAIEX. No mesmo ano, foi realizado um total de 492 eventos, desde seminários com a participação de todos os países candidatos a programas de intercâmbio de peritos e visitas de estudo de pessoal administrativo às administrações dos Estados-Membros.

Numa parte significativa dos eventos foram abordados temas relacionados com a agricultura, assuntos financeiros e institucionais e a protecção do ambiente, dos consumidores e da saúde. No total, os eventos TAIEX mobilizaram 2 048 peritos dos Estados-Membros e 11 257 participantes dos países candidatos.

Começaram a ser prestados novos serviços, que estiveram na base de novas iniciativas, nomeadamente:

O Programa de Formação Regional, no âmbito do qual candidatos seleccionados das administrações regionais recebem formação que lhes permita a gestão da formação local necessária para apoiar a aplicação de importantes domínios da legislação comunitária a nível local.

O Programa de Gestão de Portos e Fronteiras, que tem por objectivo apoiar a aplicação da legislação comunitária relacionada com fronteiras, através de formação e de cooperação entre os serviços implicados, a começar pelos portos marítimos e fluviais. Este programa surge no seguimento das conclusões da Conferência sobre os Portos do TAIEX, iniciativa de grande êxito organizada em cooperação com o Land de Bremen, em Dezembro de 2000.

Semanas da empresa para o sector privado, com o objectivo de aumentar as oportunidades de a comunidade empresarial e os parceiros sociais debaterem as implicações da aplicação do acervo comunitário para cada um dos países candidatos.

O Programa Parlamento, que, a partir de Bruxelas, emite sessões de "perguntas e respostas" em intenção das comissões parlamentares nacionais dos países candidatos e compreende um programa de intercâmbio entre funcionários parlamentares dos países candidatos e funcionários dos parlamentos nacionais dos Estados-Membros.

A introdução da bolsa de peritos TAIEX, que constitui um sistema mais transparente e eficaz para a apresentação de pedidos de apoio de peritos e de visitas de estudo às administrações dos Estados-Membros e para a comunicação das ofertas destes últimos aos países candidatos.

* Apoio ao investimento

As directrizes de 1999 recomendavam que o apoio ao investimento fosse reorientado de modo a ter em conta o lançamento do ISPA e do SAPARD. Os investimentos representaram 63% dos recursos afectados no âmbito dos programas nacionais em 2001, dos quais 27% se destinaram a investimentos nas estruturas reguladoras necessárias para a aplicação do acervo.

Por outro lado, a revisão Phare sublinhou a necessidade de prestar apoio à preparação dos países candidatos para a participação nos Fundos Estruturais. Em 2001, a Comissão continuou a alargar o seu apoio à coesão económica e social (que representou 36% do total das autorizações no âmbito dos programas nacionais) e a aproximar-se das abordagens geralmente adoptadas no âmbito dos Fundos Estruturais, o mais rapidamente que for possível e viável, tendo em conta as características específicas de cada um dos países candidatos.

Para o efeito, em 2001, 57 milhões de euros dos recursos consagrados ao reforço da capacidade institucional foram canalizados para as autoridades ou organismos responsáveis pela preparação e execução da assistência à adesão no âmbito dos Fundos Estruturais, enquanto fundos de investimentos num montante de 394 milhões de euros foram destinados a investimentos na área da coesão económica e social, no contexto de abordagens-piloto das acções do objectivo nº 1, mais orientadas para uma abordagem por programa. Foi ainda acelerado o processo de preparação dos planos nacionais de desenvolvimento, a fim de apoiar a programação do investimento na coesão económica e social e de preparar a execução dos Fundos Estruturais, ao mesmo tempo que a programação da cooperação transfronteiriça foi mais estreitamente alinhada com os planos nacionais de desenvolvimento e aproximada do Interreg.

2.5. Cooperação transfronteiriça Phare

O regulamento de cooperação transfronteiriça Phare, de Dezembro de 1998, introduziu substanciais alterações no funcionamento dos programas de cooperação transfronteiriça, que têm como objectivo alinhar a cooperação transfronteiriça Phare com as práticas Interreg. Neste contexto, a introdução dos documentos comuns de programação e a criação de estruturas comuns (os comités mistos de coordenação) representaram um salto qualitativo na aproximação do Interreg.

No final de 2000, foram tomadas, no contexto da Comunicação "Revisão Phare 2000 - reforçar a preparação para o alargamento", novas medidas para aproximar o programa de cooperação transfronteiriça Phare do Interreg. As medidas em causa estão a ser postas em prática no âmbito dos programas comuns para o período 2000-2006.

Foram, nomeadamente, adoptadas dotações financeiras indicativas plurianuais por fronteira, bem como uma abordagem programática do Phare, através da introdução de "programas de subvenções". A abordagem programática permite uma execução mais descentralizada dos projectos Phare, de dimensão e natureza similares aos do Interreg, desde que os países candidatos demonstrem ser capazes de gerir "programas" e não apenas projectos isolados.

Coexistem actualmente dois tipos de "programas": Fundos para Pequenos Projectos, para subvenções inferiores a 50 000 euros, e Programas de Coesão Económica e Social, para subvenções compreendidas entre 50 000 euros e 2 milhões de euros.

Os Fundos para Pequenos Projectos, que continuaram a funcionar ou foram criados em todas as fronteiras, dispõem de 10 a 20% da dotação total do programa. As acções "Das pessoas para as pessoas" (People to people) em áreas como a cultura, educação, informação, desenvolvimento económico local e emprego, apoiadas no âmbito do Fundo para Pequenos Projectos, reforçaram o envolvimento das autoridades locais e regionais na cooperação transfronteiriça.

Os programas relativos à concessão de subvenções entre 50 000 e 2 milhões de euros são executados no âmbito do apoio à Coesão Económica e Social nas áreas do desenvolvimento dos recursos humanos, apoio do sector produtivo e infra-estruturas de apoio às empresas.

No período 2000-2002, a cooperação transfronteiriça Phare dispôs de um orçamento anual de 151 milhões de euros, repartido pelos países candidatos de acordo com critérios objectivos (população, PIB per capita e área das regiões fronteiriças em causa). Outro elemento tido em conta foi a necessidade de assegurar o equilíbrio entre os dois lados de uma fronteira e de respeitar a repartição dois terços/um terço, respectivamente para as fronteiras entre a UE e os países candidatos e as fronteiras entre dois países candidatos, prevista na nota orçamental. Em 2001, os programas de cooperação transfronteiriça Phare funcionaram em 14 fronteiras. Por outro lado, foram atribuídos 12 milhões de euros ao programa de cooperação transfronteiriça na região do Mar Báltico (Polónia, Letónia, Lituânia e Estónia), onde, dada a especificidade da região, deve ser adoptada uma abordagem transnacional, em conjunção com o Programa Interreg III B.

Foram elaborados documentos comuns de programação para o período 2000-2006 para cada uma das fronteiras entre a UE e os países candidatos (neste caso, assumiram a forma de documentos de programação comuns da cooperação transfronteiriça Phare/Interreg) e para cada uma das fronteiras entre países candidatos (à excepção da região do Mar Báltico). O documento comum de programação cooperação transfronteiriça Phare/Interreg III B para a região do Mar Báltico foi aprovado pela Comissão em Junho de 2001. A execução dos documentos comuns de programação atingiu a velocidade de cruzeiro no decurso de 2001.

2.6. Programas multibeneficiários

Mecanismo de Financiamento das PME

O objectivo do Mecanismo de Financiamento das PME consiste em incentivar os intermediários financeiros, ou seja, bancos, sociedades de locação financeira e fundos de investimento, nos países candidatos da Europa Central a manterem e a expandirem as suas operações de financiamento das PME. Para ajudar os intermediários financeiros a superar a sua inexperiência e para cobrir os custos administrativos especiais e os riscos que tais operações implicam, o mecanismo concede-lhes acesso ao financiamento, com incentivos específicos. O mecanismo é patrocinado por instituições financeiras internacionais, nomeadamente o Banco Europeu para a Reconstrução e Desenvolvimento (BERD), o Banco Europeu de Investimento (BEI) e o Banco do Conselho da Europa para o Desenvolvimento/Kreditanstalt (CEB/KfW).

Os projectos são elaborados no âmbito de duas componentes coordenadas - a componente de crédito, garantias e locação financeira e a componente de capital social - e assumem a forma de participação no capital social dos intermediários financeiros, associada a incentivos financeiros individualizados. Os intermediários financeiros, por sua vez, voltam a emprestar ou cedem os fundos a microempresas ou PME individuais, ou adquirem participações no respectivo capital social. Em alguns casos, os intermediários financeiros investem igualmente recursos próprios nas empresas beneficiárias.

Após uma Fase I inicial, lançada pela Comissão e pelo BERD em Abril de 1999, o mecanismo entrou na Fase II em 2001, para a qual o BERD e o CEB/KfW contribuíram com 30 milhões de euros cada. Além disso, a Comissão decidiu incluir o BEI, que contribuiu com 30 milhões de euros, entre os patrocinadores e alargar o âmbito do mecanismo à Turquia, com 4 milhões de euros realizados em cooperação com o CEB/KfW.

No final de 2001, a situação financeira do programa era a seguinte:

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Programa de apoio às empresas

Este programa foi criado para reforçar o papel das organizações representativas das empresas dos países candidatos da Europa Central, de modo a que estas possam ajudar os empresários destes países a adaptarem-se aos desafios da adesão à UE, em especial às mudanças impostas às empresas pela aplicação da legislação comunitária. Para o efeito, foi prestado apoio à constituição de parcerias e a acções de geminação com organizações representativas das empresas, sectoriais e horizontais, existentes nos Estados-Membros.

Foram executados 17 projectos - que beneficiaram de subvenções num montante total de 22 milhões de euros - os quais cobriram um grande número de sectores e actividades empresariais, incluindo câmaras de comércio, pequenas e médias empresas artesanais, o sector da madeira e do mobiliário, cooperativas de produtores, empresas sociais e empresas participativas, a indústria química, o sector alimentar e das bebidas, o sector siderúrgico, a indústria têxtil e do vestuário, a produção animal e o sector informático e das tecnologias da informação.

Os projectos concentraram-se em aspectos como o reforço do funcionamento democrático e independente das organizações representativas do sector empresarial, o aumento da eficiência dessas organizações enquanto grupos de interesses actuando a nível nacional e internacional, o apoio às empresas dos países candidatos da Europa Central em matéria de familiarização com o funcionamento do mercado interno e de adaptação ao acervo relacionado com o mercado interno e a disponibilização de know-how em matéria de desenvolvimento das empresas.

O Programa de Apoio às Empresas apoiou ainda dois projectos especiais - o primeiro na área da propriedade industrial e o segundo em benefício de organizações representativas do sector agrícola.

Na maior parte dos casos, os projectos apoiaram uma abordagem prática relativamente à adopção do acervo: conferências, seminários, workshops, missões de formação e de consulta constituíram os principais tipos de actividades desenvolvidos. Além disso, quase todos os projectos previram estágios e destacamentos de representantes de organizações de apoio às empresas dos países candidatos em organizações similares da UE ou na organização central europeia. Entre as demais actividades desenvolvidas ou previstas, podem citar-se a avaliação das necessidades, o desenvolvimento de plataformas para intercâmbio de dados estatísticos, a criação de sítios extranet/intranet, a disponibilização em linha de informações específicas sobre o acervo e a preparação de propostas para outros programas da UE.

Os resultados até agora alcançados apontam para uma melhoria geral do nível dos conhecimentos e da sensibilização para questões relacionadas com a adesão à UE, bem como para a compreensão do papel e das responsabilidades das organizações de apoio às empresas na UE.

Programa ambiental

Em 2001, foram concluídas as três iniciativas centradas na adesão lançadas em 1999, a saber:

- Projecto de protecção sustentável da natureza (1,9 milhões de euros).

- Assistência ad hoc à preparação dos países candidatos da Europa Central para a adesão à Agência Europeia do Ambiente (1,6 milhões de euros).

- Inventário "Triângulo Negro" das situações de incumprimento de directivas comunitárias seleccionadas (0,5 milhões de euros).

Foi igualmente concluída a execução do Projecto Regional de Adesão em Matéria de Ambiente - que dispôs de um orçamento de 6,25 milhões de euros -, cujas actividades tinham por objectivo melhorar o grau de observância da legislação comunitária em diversas áreas sensíveis, como a qualidade do ar e da água, a gestão de resíduos, etc., e, em especial, melhorar a capacidade de aplicar esta legislação. Paralelamente, foi prestada orientação às autarquias locais dos países candidatos da Europa Central, que, no quadro da descentralização, são responsáveis pela aplicação de muitas dessas directivas. O projecto contribui também para a criação das redes necessárias para assegurar que as ONG e o público em geral recebam mais informação e sejam mais eficazmente integrados no processo de aproximação.

Programa Horizontal Phare no Domínio da Justiça e Assuntos Internos

A fim de reforçar a capacidade administrativa dos órgãos judiciais e dos organismos responsáveis pela aplicação da lei dos países candidatos da Europa Central, o programa financiou assistência nos seguintes domínios:

* "Cooperação judicial em matéria penal" (1,5 milhões de euros). O projecto incidiu em questões como a extradição, a assistência jurídica mútua e a confiscação;

* "Estado de Direito" (3,1 milhões de euros). O projecto concentrou-se em quatro aspectos do funcionamento dos sistemas judiciais nos 10 países candidatos da Europa Central e Oriental: independência do sistema judicial, estatuto e papel dos magistrados do Ministério Público, regras processuais aplicáveis nos órgãos jurisdicionais nacionais e execução dos julgamentos, segurança das vítimas, juizes, advogados de defesa e acusação e jurados;

* "Migração, vistos e gestão das fronteiras externas" (3,0 milhões de euros). O projecto abordou questões relacionadas com o funcionamento de um serviço de imigração, a detenção, a expulsão e repatriamento, a política de vistos e a sua aplicação, e com o acervo de Schengen e a luta contra as redes de imigração clandestina.

O programa apoiou ainda a "formação dos magistrados em Direito Comunitário"

(1,3 milhões de euros).

Os projectos foram executados pelo Instituto Europeu de Administração Pública (formação de magistrados) e por consórcios de Estados-Membros, que para o efeito disponibilizaram profissionais das respectivas administrações públicas, bem como equipas para a gestão dos projectos.

O projecto de formação de magistrados teve por objectivo definir um programa de formação e uma metodologia para cada um dos países candidatos da Europa Central e elaborar um manual prático comum sobre legislação comunitária em intenção dos magistrados.

Os demais projectos foram desenvolvidos segundo uma estrutura comum: a uma fase de investigação documental seguiu-se uma fase de estabelecimento dos factos em que se realizaram missões de assistência dos funcionários dos Estados-Membros aos países beneficiários. O trabalho conjunto de peritos dos países beneficiários e dos Estados-Membros deveria dar origem a "recomendações" ou "planos de acção nacionais", com indicações claras acerca das medidas concretas que os países candidatos se comprometeram a tomar após a conclusão dos projectos. Além disso, estes projectos incluíam uma série de seminários de formação de formadores.

A execução do Programa Horizontal Phare no Domínio da Justiça e Assuntos Internos prolongou-se por 2002.

Programa de luta contra a droga

O Plano de Acção da UE de Luta contra a Droga (2000-2004) adoptado no Conselho Europeu da Feira apelava à Comissão e ao Conselho para que assegurassem a adopção pelos países candidatos do acervo comunitário e das melhores práticas no domínio da luta contra a droga e se certificassem da sua satisfatória aplicação.

Perante este objectivo, os projectos no âmbito do Programa de Luta contra a Droga foram elaborados segundo a mesma estrutura dos projectos do Programa Horizontal Phare no Domínio da Justiça e dos Assuntos Internos, tendo os Estados-Membros assegurado a participação de especialistas e os recursos para a gestão dos projectos.

A quinta fase do Projecto Phare no domínio dos precursores químicos da droga (1,3 milhões de euros) prestou assistência à elaboração de legislação compatível com a da UE e disponibilizou formação e equipamento para reforçar a administração e o controlo dos precursores químicos da droga. O Projecto Phare no domínio das drogas sintéticas (2 milhões de euros) começou a reforçar a capacidade dos países candidatos para reduzir a produção ilícita e o tráfico de drogas sintéticas, através da sensibilização para o problema, da formação em matéria de análise de drogas sintéticas e de exercícios de desmantelamento de laboratórios clandestinos. O principal resultado do programa consistiu no estabelecimento de planos nacionais de actividades no domínio das drogas sintéticas, que asseguram o enquadramento das acções necessárias, a curto e médio prazo, para reduzir a oferta destas drogas. Ambos os projectos foram concluídos em Dezembro de 2001.

O Programa conjunto Phare-PNUCID de aplicação da legislação sobre a droga no Sudeste da Europa (4,5 milhões de euros), executado pelo PNUCID, terminou igualmente em Dezembro de 2001. Este programa reforçou as redes regionais e sub-regionais de recursos nacionais para o desmantelamento de organizações de tráfico de drogas e de cadeias de fornecimento de droga e para a detecção de drogas ilícitas nas fronteiras e em trânsito. Para além da Bulgária e da Roménia, também a Antiga República Jugoslava da Macedónia participou neste projecto.

Finamente, o Projecto OEDT - PECO (2 milhões de euros), foi lançado em Fevereiro de 2001. O objectivo deste projecto consiste em integrar os doze países candidatos nas actividades do Observatório Europeu da Droga e da Toxicodependência (OEDT) e em estabelecer relações estruturais com a rede REITOX (Rede Europeia de Informação sobre Drogas e Toxicodependência). Os pontos de convergência nacionais estão a ser reforçados, institucionalizados e preparados para participar nas actividades em causa através de uma importante componente de reforço das capacidades.

Programa ECOS-Ouverture

O objectivo do programa consiste em reforçar as autoridades locais da Europa Central e Oriental, através da cooperação com as suas homólogas da UE, nomeadamente as das zonas desfavorecidas da União. Esta medida de apoio inter-regional promove a cooperação entre as autoridades relevantes por intermédio de projectos comuns de intercâmbio de experiência e know-how. O programa é financiado pelo Phare e pelo FEDER desde 1994.

O ano de 2001 foi o primeiro ano inteiro de execução de 32 projectos financiados pelo orçamento Phare de 1998, num montante total de 7,35 milhões de euros. Os principais temas de cooperação são o desenvolvimento económico (18 projectos) e o ambiente (7 projectos), enquanto os restantes projectos incidem em aspectos culturais (4 projectos) ou administrativos (3 projectos). Nestes projectos, com um orçamento médio de 244 440 euros, os parceiros Phare têm uma intervenção mais significativa do que a que tiveram nas fases anteriores do programa. Um terço de todos os projectos têm dois ou mais parceiros dos países beneficiários Phare. As autoridades romenas são as que estão mais bem representadas no programa, participando em 11 projectos diferentes, seguidas de perto pelos parceiros húngaros (7 projectos) e eslovenos (6 projectos).

Os projectos têm uma duração compreendida entre 24 e 36 meses, devendo todas as actividades no respectivo âmbito ser concluídas no segundo semestre de 2002.

Estatísticas

O objectivo mais vasto do Programa Multibeneficiários Phare no Domínio da Cooperação Estatística consiste em melhorar a produção de estatísticas oficiais dos países candidatos Phare, especialmente no contexto da pré-adesão. A este programa, e à realização dos seus objectivos, foram atribuídos importantes recursos do orçamento Phare no período 1991-1999. Com o apoio do programa Phare, em 2000 foi elaborado um documento de estratégia que define uma estratégia para a realização do objectivo de conformidade com o acervo no domínio da estatística. Com base nessa estratégia, definida em estreita cooperação e com a participação do Eurostat, os próprios países candidatos, os Estados-Membros, organizações internacionais e outros doadores para o período 2000-2002, foi estabelecido pelo Eurostat e aprovado pelo Comité de Gestão Phare, em Setembro de 2001, o Programa Multibeneficiários Phare para 2001.

O programa de 2001 concentrou-se no reforço da capacidade institucional dos Institutos Nacionais de Estatísticas (INE) dos países candidatos, de modo a permitir-lhes satisfazer mais cabalmente as necessidades dos seus clientes, fornecer dados fiáveis, exactos e atempados em conformidade com o acervo, melhorar a qualidade das estatísticas disponíveis e reforçar a confiança nestas. Uma parte do programa diz respeito à avaliação do grau de conformidade no domínio das estatísticas nos países candidatos. O orçamento total deste programa ascende a 7,39 milhões de euros.

O programa abarca diversos tipos de projectos, dos quais os mais importantes são os projectos sectoriais destinados a colmatar lacunas ainda existentes na aplicação do acervo ou a fazer face a novos requisitos da legislação comunitária. O programa inclui diversos projectos respeitantes a estatísticas macro-económicas, estatísticas empresariais, estatísticas sociais, estatísticas agrícolas e estatísticas do comércio externo, cuja execução se iniciou em Fevereiro de 2002. O orçamento total destes projectos eleva-se a cerca de 3,4 milhões de euros.

Outra parte importante do programa abarca todas as actividades de assistência estatística, como a participação em grupos de trabalho Eurostat, seminários, cursos de formação e estágios de funcionários no Eurostat ou no INE de um Estado-Membro, e a realização de visitas de estudo e consultas. O orçamento consagrado a esta parte do programa ascende a 3,5 milhões de euros.

A terceira parte do programa incide no acompanhamento da observância do acervo, por intermédio de um instrumento denominado "base de dados da observância", e dispõe de um orçamento de 500 000 euros.

A execução do programa foi iniciada em Fevereiro, com a celebração dos contratos relativos aos projectos sectoriais. O orçamento respeitante às actividades de assistência estatística será concedido, a título de subvenção, aos institutos nacionais de estatísticas tanto dos Estados-Membros como dos países candidatos. O acompanhamento da observância será iniciado em Setembro de 2002, devendo todos os projectos estar concluídos na Primavera de 2004.

Espera-se que estes projectos possam contribuir para um maior alinhamento dos sistemas estatísticos dos países candidatos em relação às normas europeias. Os projectos irão melhorar a capacidade dos institutos nacionais de estatística de fornecerem, relativamente às áreas de cooperação seleccionadas, dados plenamente conformes ao acervo.

Programa LIEN

O Programa LIEN (Link Inter European NGOs) pretende estimular a actividade e incentivar a cooperação entre as organizações não governamentais sem fins lucrativos (ONG) activas no domínio social e prestar assistência aos grupos mais desfavorecidos da população. Desde 1992, foram seleccionados 216 projectos, que receberam subvenções Phare num total de cerca de 31 milhões de euros.

Em 2001, foram executados 40 projectos que haviam sido seleccionados no âmbito do último convite à apresentação de propostas LIEN, lançado em 1999. Estes projectos cobriam todos os países beneficiários do Phare, bem como a Albânia, a Bósnia-Herzegovina e a Antiga República Jugoslava da Macedónia.

Uma grande parte dos projectos (14) foi executada por ONG que trabalham em prol das mulheres com acesso limitado à saúde e ao emprego, dos jovens, dos idosos e das minorias étnicas. Quinze projectos tinham por objectivo prestar apoio a pessoas com deficiência (cegos, deficientes físicos e mentais), doentes (HIV) e toxicodependentes. As verbas remanescentes foram utilizadas para apoiar projectos na área do emprego (5) ou outras (6), como a organização de campos de treino de sensibilização para as minas na Bósnia-Herzegovina.

Programa parceria

O Programa Parceria tem vindo, desde 1993, a utilizar fundos Phare para promover o diálogo e a cooperação entre organizações públicas e privadas sem fins lucrativos dos países da Europa Central e Oriental em torno de questões ligadas ao desenvolvimento local. O programa concede subvenções a projectos de desenvolvimento local que sejam iniciativa de, no mínimo, duas organizações sem fins lucrativos, que pretendam criar uma parceria sustentável com vista ao intercâmbio de competências, conhecimentos e experiências.

A maior parte dos 52 projectos financiados ao abrigo do Programa Parceria de 1997, num montante total de 9,75 milhões de euros, ficou concluída em 2001. A última série de projectos de parceria concentrou-se nomeadamente:

2 no desenvolvimento local e regional (melhoria dos serviços locais e regionais, planeamento regional, desenvolvimento rural e agrícola, turismo);

2 no desenvolvimento da actividade económica e das empresas;

2 no desenvolvimento socioeconómico (promoção dos direitos dos trabalhadores e do diálogo social, promoção dos interesses dos consumidores, reforço de associações representativas de cooperativas e outros).

Muitos dos projectos continuarão a desenvolver as suas actividades graças a financiamentos de outras fontes, como o Programa ACCESS da Comissão Europeia e fontes nacionais.

Programa Access

O Programa Access tem por objectivo reforçar a sociedade civil dos países candidatos através da promoção da aplicação do acervo comunitário em áreas em que não há qualquer intervenção pública ou em que esta é complementar às actividades do sector terciário, bem como através da sensibilização da opinião pública e da sua aceitação das novas regras nestas áreas. Além disso, a inclusão e a participação de indivíduos e grupos em risco de serem económica, social ou politicamente marginalizados no decursos do processo de transformação deve ser incentivada no âmbito das actividades financiadas pelo Programa Access. O programa pode apoiar actividades nos seguintes sectores: protecção do ambiente, desenvolvimento socioeconómico e actividades sociais.

O Access concede subvenções para cofinanciar projectos executados por organizações não governamentais e organizações sem fins lucrativos. Os macro-projectos devem ser executados no âmbito de parcerias entre organizações de, pelo menos, dois países (candidatos à adesão Phare e países da UE), enquanto os micro-projectos podem ser executados por uma única organização, sediada num dos países candidatos. Ademais, o programa inclui uma Facilidade de Criação de Redes, que apoia a participação das ONG/organizações sem fins lucrativos dos países candidatos em actividade organizadas a nível da UE.

Em 2001, começaram a ser executados, no âmbito do Access 1999, 463 projectos nos dez países da Europa Central e Oriental, num montante total de 16,77 milhões de euros (de um orçamento total para subvenções de 19 milhões de euros). As actividades financiadas pelos fundos remanescentes, bem como pelo Access 2000, serão executadas em 2002.

2.7. Participação nos Programas e Agências Comunitários

Na Agenda 2000, a Comissão Europeia propunha a abertura gradual de um leque crescente de programas comunitários à participação dos países candidatos, como um dos objectivos intermédios da adesão, sem esperar pela data de adesão. Propunha também a participação activa desses países em certas agências ou organismos comunitários, a fim de melhor os preparar para a adopção do acervo.

Dado que incidem na maior parte das políticas comunitárias, os programas comunitários proporcionam uma boa preparação para a adesão, na medida em que familiarizam os países candidatos e os seus cidadãos com as políticas e os métodos de trabalho da União Europeia. Desde 1998, os países candidatos da Europa Central e Oriental têm vindo a participar plenamente nos programas comunitários, em especial nos domínios da educação, formação profissional, juventude, investigação, energia, ambiente e pequenas e médias empresas. A participação dos países candidatos nos programas comunitários constitui um dos elementos-chave da estratégia de pré-adesão.

* Participação nos programas comunitários

No seguimento da proposta de novos instrumentos jurídicos apresentada pela Comissão ao Conselho em Novembro de 2000, com o objectivo de simplificar os procedimentos jurídicos da Comunidade e, consequentemente, facilitar a participação dos países candidatos nos programas comunitários, foram realizados em 2001 progressos substanciais no sentido da entrada em vigor dos novos procedimentos.

Na maior parte dos casos, e a pedido dos países candidatos, o custo da sua participação é cofinanciado pelo Phare. Em 2001, o Phare concedeu 111,6 milhões de euros para a participação dos 10 países da Europa Central e Oriental nos programas comunitários, o que representou 46% da contribuição financeira total destes países. A maior parte destes fundos é disponibilizada por antecipação, ou seja, para cobrir a participação dos países candidatos nos programas comunitários em 2002.

* Participação nas agências comunitárias

A participação dos países candidatos nas agências comunitárias é similar.

Neste contexto, foram negociados acordos bilaterais com os 13 países candidatos com vista à sua participação na Agência Europeia do Ambiente. A Bulgária, Eslováquia, Malta, Chipre, Letónia, Eslovénia, Hungria, Lituânia, Roménia, Estónia e a República Checa ratificaram sucessivamente, os respectivos acordos de adesão. Em 2001, o Phare contribuiu com 2,15 milhões de euros para a participação dos PECO na Agência Europeia do Ambiente em 2002, o que representou 58% da sua contribuição financeira total.

Em 2001, a Comissão propôs a abertura de negociações com vista à participação dos países candidatos no Observatório Europeu da Droga e da Toxicodependência.

No que se refere a outras agências, foi decidido que os preparativos para a futura participação dos países candidatos começariam desde já. A preparação para a plena participação nas agências comunitárias constitui um passo decisivo para a familiarização desses países com o acervo comunitário, na acepção mais lata do termo, que poderá servir tanto os interesses da União como os dos países candidatos. Deste modo, o seu envolvimento assumirá a forma de participação de representantes destes países em algumas reuniões ad hoc, em grupos de peritos e noutros trabalhos específicos de interesse mútuo levados a cabo pelas agências.

Para o efeito, em 2000 foi afectado apoio Phare no montante de 5 milhões de euros com vista à execução nos 10 PECO, em 2000-2001, de medidas preparatórias da sua participação em cinco agências comunitárias.

2.8. Cooperação com o BEI e com as instituições financeiras internacionais

A cooperação com o BEI e com as instituições financeiras internacionais prosseguiu em 2001, no âmbito do Protocolo de Acordo relativo à cooperação no domínio da assistência de pré-adesão. Dado que os grandes projectos de infra-estruturas habitualmente objecto de co-financiamento internacional são agora financiados no âmbito do ISPA, o co-financiamento ao abrigo do Phare foi muito limitado. Não obstante, a Comissão explorou, junto das instituições financeiras internacionais, formas de co-financiamento para a componente de coesão económica e social do Programa Phare.

Em 2001, o principal instrumento de co-financiamento foi, uma vez mais, o Mecanismo de Apoio às PME, a que o BEI estava prestes a aderir, a exemplo do BERD e do Banco do Conselho da Europa para o Desenvolvimento/Kreditanstalt (CEB/KfW). Em 2001, a Comissão iniciou conversações com o BEI com vista à criação de um mecanismo para financiar as autarquias locais das regiões fronteiriças, delineado na Comunicação da Comissão, de 25 de Julho de 2001, relativa ao impacto do alargamento nas regiões que fazem fronteira com os países candidatos - Acção comunitária em favor das regiões fronteiriças (COM(2001)437final).

3. GESTÃO DE PROGRAMAS

3.1. Rumo a uma descentralização alargada (EDIS)

Em 2000, a Comissão deu início ao processo de extensão da descentralização Phare, com vista a reforçar a capacidade dos países candidatos para gerir a assistência de pré-adesão e a familiarizá-los com os princípios de responsabilidade conjunta subjacentes à execução dos Fundos Estruturais [1].

[1] O SAPARD é aplicado de forma descentralizada desde o seu lançamento.

Com o objectivo de orientar os trabalhos preparatórios dos países candidatos, a Comissão elaborou um documento de trabalho sobre o tema "Preparação para a descentralização alargada". O documento descreve pormenorizadamente a interpretação que a Comissão Europeia faz dos critérios e condições enunciados no Regulamento de Coordenação (nº 1266/99) e fornece listas de verificação a utilizar pelas entidades pertinentes. O respeito da lista de verificação EDIS constitui uma etapa fundamental para as estruturas dos países candidatos, no que se refere à demonstração da sua capacidade para, no futuro, gerirem os Fundos Estruturais e o Fundo de Coesão.

Outro documento, intitulado "Roteiro para EDIS destinado a PHARE e ISPA" e transmitido aos países candidatos em 2001, indica as diversas fases processuais a observar pelas estruturas de execução para satisfazerem os requisitos EDIS e, desse modo, obter a acreditação formal da Comissão para operarem em modo ex post. Este documento constitui um guia para as quatro fases a observar: avaliação de disparidades das instituições-alvo e dos procedimentos nacionais em matéria de contratos públicos, preparação para o EDIS, avaliação da conformidade e trabalho a desenvolver para preparar a decisão da Comissão. Com a aceleração do processo de negociações, afigurou-se fundamental intensificar os esforços neste domínio. A descentralização alargada das responsabilidades de gestão para as autoridades nacionais foi considerada pelo Comissário Europeu uma grande prioridade, pelo que os países candidatos são vivamente incentivados a adaptar-se ao EDIS, processo em que são devidamente apoiados.

O objectivo da Comissão consiste em que, nos países candidatos susceptíveis de aderir à UE em 2004, o sistema alargado de execução descentralizada (EDIS) esteja operacional, o mais tardar, no dia da adesão. De um modo geral, os países em causa já iniciaram os primeiros passos da primeira fase da execução do EDIS, ou seja, a avaliação das disparidades.

A Comissão disponibilizou fundos para apoiar e orientar os países candidatos na identificação dos domínios cujas estruturas e procedimentos ainda não estão em condições de satisfazer os requisitos do EDIS, para assegurar assistência na correcção dessas deficiências e para verificar se os melhoramentos necessários são concluídos antes da apresentação de um pedido formal relativo ao EDIS à Comissão Europeia.

3.2. Acompanhamento, avaliação e avaliação ex post

O sistema Phare de acompanhamento e avaliação (criado em 1996) tem um duplo objectivo: (1) fornecer uma análise independente da eficácia dos programas em curso, que indique em que medida os programas estão a atingir os seus objectivos e descreva o desempenho das partes implicadas e a capacidade dos países candidatos para absorver o acervo comunitário; (2) divulgar os ensinamentos extraídos da experiência, com vista a melhorar a execução dos programas em curso e a concepção dos programas futuros.

O sistema constitui, essencialmente, um instrumento de gestão, que fornece aos gestores dos programas Phare informação factual sobre a execução dos programas em curso e uma avaliação dos progressos dessa execução e das probabilidades de o programa atingir os seus objectivos. São formuladas recomendações destinadas a melhorar a gestão e a execução dos programas, bem como a concepção de futuros programas semelhantes. Os relatórios são também utilizados para efectuar a avaliação ex post dos programas de um sector específico. No final de 2001, tinham sido elaborados cerca de 600 relatórios, que abrangiam todos os sectores em todos os países beneficiários dos programas Phare.

O sistema de acompanhamento e avaliação (a) adopta uma abordagem inclusiva, que conta com a participação de todos os intervenientes na programação e execução dos programas/projectos Phare; (b) funciona no âmbito de uma abordagem integrada, que estabelece uma relação, nomeadamente, entre a preparação do programa, a celebração de contratos e a execução; (c) adopta uma metodologia orientada para os resultados, em conformidade com as recomendações do Livro Branco sobre a reforma da Comissão.

As conclusões dos relatórios de acompanhamento e avaliação são integradas no sistema de programação Phare através das informações uniformes e detalhadas prestadas sobre todos os programas e países, de uma mais rápida introdução de eventuais medidas de correcção e do intercâmbio, entre a Comissão e os países candidatos, de conhecimentos extraídos da experiência. O crescente intercâmbio de informações contribui para melhorar a concepção dos programas subsequentes e ajuda as instâncias decisórias na fase da aprovação.

O acompanhamento e a avaliação continuam a constituir uma componente essencial do sistema de execução descentralizada do programa Phare, prestando a todos os intervenientes na gestão e execução de programas informações fiáveis sobre os progressos dos diferentes programas, o grau de consecução dos objectivos e sobre a relevância destes para os objectivos Phare e as prioridades de adesão definidas na Parceria para a Adesão e nos programas nacionais para a adopção do acervo.

Os relatórios de acompanhamento e avaliação relativos aos programas nacionais em curso são elaborados por células de avaliação independentes criadas em cada país (contratantes externos), enquanto os relatórios respeitantes aos programas multinacionais são elaborados por uma unidade central sediada em Bruxelas. As células de avaliação devem apresentar igualmente à Direcção-Geral do Alargamento um relatório semestral sobre as actividades desenvolvidas no semestre transacto e as tendências gerais na implantação dos programas sectoriais Phare.

O processo de elaboração dos relatórios de avaliação e acompanhamento constitui um processo participativo, que só pode funcionar convenientemente com a participação dos interessados na gestão dos programas em causa. O trabalho dos avaliadores assenta nos dados de acompanhamento pertinentes, com base nos quais são efectuadas entrevistas e visitas destinadas a avaliar as informações constantes dos relatórios de acompanhamento e obtidas noutras fontes. Os relatórios de acompanhamento e avaliação contêm recomendações em matéria de gestão e de concepção que têm como base as prioridades de adesão definidas na Parceria para a Adesão e nos programas nacionais para a adopção do acervo.

O ciclo de avaliação é completado por um processo de recomendações e de respostas, no âmbito do sistema de gestão Phare. Após a conclusão de cada relatório, é organizada pela Delegação da Comissão em cada país uma reunião de informação, em que as partes interessadas acordam as formas e os meios para aplicar as recomendações formuladas, bem como um calendário adequado.

Os relatórios de acompanhamento e avaliação, e as actas das reuniões do Comité de Acompanhamento Subsectorial e de Informação são transmitidos ao Comité Misto de Acompanhamento, responsável pela análise dos progressos de todos os programas Phare do país respectivo, uma vez por ano (o mesmo se passa em relação aos programas ISPA e SAPARD, cujos relatórios anuais são transmitidos ao Comité Misto de Acompanhamento pelos respectivos Comités de Acompanhamento).

Com base nos relatórios de acompanhamento e avaliação, o Comité Misto de Acompanhamento propõe medidas de correcção para melhorar a gestão do programa e a concepção de projectos futuros, e apresenta medidas tendentes a facilitar a realização de progressos na absorção do acervo comunitário por parte dos países candidatos.

Por razões de conformidade com o sistema dos Fundos Estruturais, a função de avaliação passou a designar-se avaliação intercalar. O sistema de avaliação intercalar revisto entrou em vigor no terceiro trimestre de 2001. A revisão do sistema baseou-se no pressuposto da responsabilidade integral dos países candidatos pela comunicação dos factos, por intermédio de relatórios de acompanhamento semestrais relativos a todos os sectores, a título de aproximação à gestão dos Fundos Estruturais. A avaliação intercalar permanecerá, no entanto, sob a responsabilidade da Comissão.

Em 2001, foram elaborados 85 relatórios de acompanhamento e avaliação/de avaliação intercalar, abrangendo todos os sectores da assistência Phare. Estes relatórios foram elaborados por um contratante externo independente, o consórcio OMAS e EMS. O consórcio EMS dispõe de avaliadores da UE e de avaliadores locais na Bulgária, na República Checa, na Estónia, na Hungria, na Letónia, na Lituânia, na Polónia, na Roménia, na República Eslovaca e na Eslovénia. Um escritório central, sediado em Bruxelas, avalia os programas multinacionais e multibeneficiários.

A Direcção D da Direcção-Geral do Alargamento desempenha uma missão de apoio da qualidade em relação às equipas de país que prestam orientação relativamente aos programas, asseguram a avaliação pelos pares e comentam as propostas de financiamento. Para assegurar que este apoio constitui uma mais valia para as autoridades de programação, em 2001, a tónica foi colocada na preparação dos relatórios horizontais e temáticos, que apresentam os resultados da aprendizagem em domínios-chave, como a geminação, a transição para os Fundos Estruturais, Justiça e Assuntos Internos, PME e reforma das administrações públicas. Estes relatórios destinam-se a ajudar os responsáveis por programas a ter em conta as melhores práticas, a experiência adquirida com o apoio Phare e as abordagens dos Fundos Estruturais. Foram ainda preparadas avaliações por país para todos os países candidatos Phare, as quais consolidaram as conclusões de todos os relatórios de acompanhamento e avaliação do período 1996-2001, sector por sector.

Avaliação ex-post

A avaliação ex post fornece uma perspectiva "externa" da evolução do Programa Phare ou das suas componentes. Actualmente, os relatórios estão particularmente concentrados na utilização dos fundos comunitários, no impacto conseguido e na sustentabilidade de tal impacto.

Na perspectiva da Comissão, os relatórios da avaliação ex post constituem instrumentos importantes para a informar as outras instituições, como o Conselho e o Parlamento Europeu, sobre os resultados alcançados com a utilização de recursos do orçamento comunitário. A elaboração de relatórios da avaliação ex post, que se concentram no impacto e na sustentabilidade dos programas, constitui uma responsabilidade da Comissão, que, aliás, foi recentemente reforçada. Este exercício confere uma dimensão "orientada para os resultados" que merece ser destacada à informação sobre a utilização dos recursos orçamentais comunitários.

Até 2000, no âmbito do AidCo, a avaliação ex post Phare era essencialmente sectorial. A mais recente avaliação ex post, lançada pela DG ELARG em 2001, concentra-se na avaliação do impacto e da sustentabilidade dos resultados obtidos com 1 000 milhões de euros de fundos comunitários gastos no período 1997-1998. Este financiamento é o maior concedido pela CE aos países candidatos durante o período regido pelas Parcerias para a Adesão, e destinou-se a apoiar a execução dos respectivos programas nacionais para a adopção do acervo.

Tarefas futuras

Em 2002, o sistema de avaliação intercalar será tornado extensivo a Chipre, Malta e Turquia.

Está igualmente prevista para 2002 uma revisão do sistema de avaliação intercalar e a elaboração de modelos de relatórios de acompanhamento. A revisão tem por principal objectivo reforçar o valor acrescentado do sistema, estando prevista uma série de medidas de reforço da qualidade e de racionalização. Neste contexto, estão a ser apreciadas as seguintes medidas:

- revisão da metodologia de avaliação;

- revisão substancial do formato/apresentação dos relatórios de avaliação;

- melhoria da qualidade do sistema de avaliação/elaboração de relatórios, mediante o estabelecimento de um grupo de controlo da qualidade;

- definição de pontos-chave locais para efeitos de avaliação intercalar e ex post, o que irá contribuir para reforçar o actual sistema, mas também para desenvolver a capacidade local de acompanhamento e avaliação;

- reforço da comunicação, incluindo um sistema de alerta precoce, relatórios aprofundados, relatórios de síntese por país, relatórios temáticos e workshops sobre a elaboração de projectos.

Tendo em conta os pedidos no sentido de reforçar ainda mais a capacidade de acompanhamento dos países candidatos tanto em termos gerais como no que diz respeito especificamente ao Programa Phare e aos Fundos Estruturais, irá ser estabelecido um conjunto de orientações de base para a elaboração dos relatórios de acompanhamento, bem como exemplos de boas práticas. Deste modo, através dos exemplos de boas práticas, a Comissão procura responder à necessidade de ajustar o sistema dos relatórios de acompanhamento à realidade dos países candidatos através de uma abordagem mais flexível.

Os resultados do actual exercício de programação estarão disponíveis no início de 2003. Por outro lado, está previsto o lançamento, pela Unidade de Avaliação, de uma avaliação ex post do mecanismo de "geminação" que ajuda os parceiros a desenvolver a respectiva capacidade administrativa relacionada com o acervo mediante o destacamento de funcionários das administrações dos Estados-Membros nas suas administrações por períodos de tempo determinados e com programas de cooperação bem definidos. Tendo em conta as actuais prioridades, as componentes "reforço da capacidade institucional" do apoio Phare deverão continuar a ser objecto de avaliação ex post.

Com vista a promover a divulgação das conclusões dos relatórios e a melhorar a comunicação interna e externa, vai ser criado um sítio Web avaliação. Subsequentemente, os resultados das avaliações ex ante, intercalar e ex post serão disponibilizados em suporte electrónico, com vista à sua integração no sistema de gestão da informação que está a ser desenvolvido na Direcção-Geral do Alargamento.

4. SITUAÇÃO FINANCEIRA E DESEMPENHO

Em 2001, o Programa Phare autorizou um montante total de 1 635,41 milhões de euros destinado aos países parceiros. No quadro seguinte é apresentada a repartição anual das dotações Phare autorizadas no período 1990-2001 [2] (em milhões de euros):

[2] Em 2001, e ao contrário dos anos anteriores, a Albânia, a Bósnia-Herzegovina e a Antiga República Jugoslava da Macedónia não receberam fundos dos programas Phare.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

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A situação em termos de execução pode ser resumida da seguinte forma:

Autorizações totais 1990-2001: // 13 516,2 milhões de euros

Valor total dos contratos assinados no período 1990-2001: // 10 155,1 milhões de euros (o que significa que foram celebrados contratos relativamente a 75,1% das autorizações)

Total de pagamentos relativos a contratos assinados no período 1990-2001: 8 687,3 milhões de euros (o que significa que 64,3% dos fundos autorizados e 85,5% dos fundos contratados foram pagos).