RELATÓRIO DA COMISSÃO - RELATÓRIO GERAL SOBRE A ASSISTÊNCIA DE PRÉ-ADESÃO (PHARE - ISPA - SAPARD) EM 2001 [SEC(2003)656]

ÍNDICE

RESUMO

1. Introdução

2. Phare - Resumo

3. ISPA - Resumo

4. SAPARD - Resumo

5. Descrição geral dos mecanismos dos instrumentos de pré-adesão

5.1. Autorizações e transferência dos fundos

5.2. Estruturas de execução nos países candidatos

5.3. Descentralização da execução, nos termos do artigo 12º do Regulamento de Coordenação

6. Acompanhamento e avaliação

6.1. Programa Phare

6.2. Programa ISPA

6.3. Programa SAPARD

7. Coordenação

7.1. Coordenação geral

7.2. Coordenação no interior da Comissão

7.3. Coordenação no país

7.4. Coordenação com o BEI e com as instituições financeiras internacionais

ANEXO

RESUMO

O presente relatório é o segundo elaborado pela Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre os três instrumentos de pré-adesão e a sua coordenação, nos termos do artigo 13º do Regulamento do Conselho relativo à coordenação da ajuda de pré-adesão [1]. Este Regulamento de Coordenação estabelece a divisão do trabalho entre os três instrumentos de pré-adesão:

[1] Regulamento (CE) nº 1266/1999 do Conselho de 21 de Junho de 1999 relativo à coordenação da assistência aos países candidatos no âmbito da estratégia de pré-adesão e que altera o Regulamento (CEE) nº 3906/89 (JO L 161 de 26.6.1999, p. 68).

PHARE trata as medidas prioritárias relativas à adopção do acervo comunitário, quer através nas da melhoria das capacidades administrativas quer através do apoio ao investimento. Este instrumento, que inclui um elemento de coesão económica e social, pode financiar as medidas em matéria de ambiente e de transportes caso sejam uma parte secundária mas indispensável dos programas integrados de desenvolvimento regional e de reestruturação industrial (1.634 milhões de euros).

ISPA financia grandes projectos de infra-estruturas nos sectores dos transportes e do ambiente (1 109 milhões de euros);

SAPARD financia medidas de apoio à agricultura e ao desenvolvimento rural (539,6 milhões de euros);

SAPARD adopta uma abordagem de programação semelhante à dos programas de agricultura e desenvolvimento rural dos Estados-Membros, ao passo que ISPA aplica uma abordagem semelhante à do Fundo de Coesão, intervindo nos sectores do ambiente e dos transportes. Não existe no âmbito dos Fundos Estruturais comunitários uma contrapartida directa do programa Phare, atendendo a que este programa se centra na adopção do acervo comunitário. Porém, a componente de coesão económica e social do programa Phare destina-se a apoiar projectos semelhantes aos que são apoiados pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e pelo Fundo Social Europeu. Na mesma linha, o programa de cooperação transfronteiriça reflecte o programa comunitário INTERREG.

A programação do âmbito destes três instrumentos baseia-se nas Parcerias para a Adesão e nos Programas Nacionais de Adopção do Acervo, concebidos em colaboração com os países candidatos à adesão. O SAPARD funciona com base num programa plurianual que abrange o período 2000-2006, ao passo que o ISPA e o Phare se baseiam num programa anual que é aprovado pela Comissão, sob proposta dos países candidatos. No caso do Phare e do ISPA, os projectos são também aprovados pela Comissão (delegações ou sede) antes de serem executados.

Os três programas são executados pelos países candidatos. No caso de Phare e de ISPA, a Comissão verifica previamente os documentos do concurso e da adjudicação dos contratos. A Comissão atribui a gestão das medidas SAPARD às agências de execução dos países beneficiários, não participando na gestão do SAPARD nesses países; a execução dos projectos está sujeita apenas a controlos a posteriori - uma abordagem que é possibilitada pelo artigo 12º do Regulamento de Coordenação. Ao abrigo do mesmo fundamento jurídico, Phare e ISPA deverão introduzir um sistema de gestão descentralizada alargada (EDIS) em que os concursos realizados nos países candidatos serão apenas objecto de controlos a posteriori, sistema esse que deverá estar em vigor na data da adesão.

O ano de 2001 foi o segundo ano operacional de SAPARD e de ISPA. Todos os programas SAPARD já tinham sido aprovados em 2000, tendo um deles, relativo à Letónia, sido alterado em 2001. Foram negociados e concluídos os acordos de financiamento bilaterais, plurianuais e anuais (com excepção da Roménia) e atribuídas as dotações anuais para 2000. A criação das agências de execução SAPARD progrediu bastante e cinco países candidatos receberam a confirmação da gestão da respectiva agência SAPARD, podendo os respectivos ser transferidos fundos para esses países em 2001.

No que diz respeito a Phare, a assistência aos países candidatos foi prestada de acordo com as orientações revistas adoptadas em 1999, de acordo com as quais o programa se continua a centrar na preparação para a adesão, mas tendo em conta os outros dois instrumentos de pré-adesão. Cerca de 30% das ajudas destinaram-se a apoiar o reforço da capacidade institucional, cujo principal instrumento foi a geminação (apoio prestado aos países candidatos por peritos das administrações dos Estados-Membros), ao passo que 70% foram consagrados a investimentos destinados a melhorar o enquadramento regulamentar e a reforçar a coesão económica e social, facilitando assim a adopção do acervo.

A coordenação entre os três instrumentos é assegurada por uma divisão clara das respectivas competências, por uma base de programação comum e por contactos regulares entre as várias partes interessadas. Um Comité ao nível da Direcção garante a coordenação entre os serviços competentes da Comissão. Foi apresentado ao Comité de Gestão Phare, que apoia a Comissão na coordenação dos três instrumentos, um Documento Geral de Assistência abrangendo os três instrumentos. A nível nacional e no âmbito do objectivo de descentralização, a Comissão incentiva fortemente os países candidatos a reforçarem a coordenação interministerial, que constitui uma condição prévia essencial para o êxito da gestão futura dos Fundos Estruturais pelos países candidatos.

A Comissão mantém contactos regulares com o BEI e outras instituições financeiras internacionais, com vista a assegurar o máximo de complementaridade no financiamento dos projectos e programas. O ISPA, na medida em que está centrado em grandes projectos de infra-estruturas, proporciona boas oportunidades de cooperação com outras fontes de financiamento.

O ano de 2001 foi o segundo em que os três instrumentos de pré-adesão se tornaram operacionais. Foram alcançados grandes progressos na criação e execução dos novos instrumentos ISPA e SAPARD. O programa Phare teve de ser adaptado para ter em conta os novos instrumentos, tendo sido atribuída maior importância à coesão económica e social. A cooperação entre os diferentes serviços da Comissão foi reforçada e desenvolvida, em conformidade com o Regulamento de Coordenação. A criação das estruturas dos instrumentos de pré-adesão nos países candidatos prestou também um contributo importante para o reforço da capacidade institucional e deu início à preparação dos países candidatos para a participação nos Fundos Estruturais.

O documento técnico anexo ao presente documento apresenta as secções de programação e de execução dos instrumentos de pré-adesão em cada um dos países beneficiários.

1. Introdução

Na Cimeira do Luxemburgo, realizada em Dezembro de 1998, o Conselho Europeu aprovou uma nova estratégia de preparação dos países candidatos para o alargamento, tendo disponibilizado recursos financeiros substanciais para apoiar o processo de adesão. Em 26 de Março de 1999, durante o Conselho Europeu de Berlim, os Chefes de Estado e de Governo chegaram a um acordo político quanto à Agenda 2000, cujos objectivos consistiam em reforçar as políticas comunitárias e em dotar a União Europeia de um novo enquadramento financeiro para o período 2000-2006, tendo em vista o seu futuro alargamento.

Em conformidade com as conclusões do Conselho Europeu de Berlim, a partir de 2000 a Comunidade mais do que duplicou a sua assistência de pré-adesão aos países candidatos da Europa Central e Oriental: tal como havia sido proposto pela Comissão na Agenda 2000, foram disponibilizados anualmente, entre 2000 e 2006, 3 174 milhões de euros (valores de 2001), através do programa Phare e dos outros dois instrumentos de pré-adesão, ISPA e SAPARD, introduzidos em 2000. A repartição da assistência comunitária de pré-adesão em 2001 foi a seguinte: 1 634 milhões de euros para Phare, 1 109 milhões de euros para ISPA e 539,6 milhões de euros para SAPARD.

Na sequência da Cimeira de Nice, que esteve na origem de uma aceleração do processo de negociação, reveste-se da maior importância que a assistência de pré-adesão seja utilizada da melhor maneira para apoiar os países candidatos nos seus esforços de adopção do acervo comunitário num prazo de poucos anos. Tendo em conta a magnitude da tarefa que os espera, é muito importante que a assistência comunitária possa ser utilizada da forma mais eficaz e a coordenação entre os três instrumentos constitui claramente um importante elemento sob esse ponto de vista.

Em 2001, estavam em curso as negociações de adesão com os doze primeiros países candidatos; o objectivo afirmado no Conselho Europeu de Gotemburgo era o de concluir essas negociações em finais de 2002 com os países que estivessem prontos para a adesão, e assim pudessem participar nas eleições para o Parlamento Europeu de 2004 na qualidade de membros. O Conselho Europeu de Laeken de Dezembro de 2001 confirmou a decisão da União Europeia de "levar a bom termo as negociações de adesão até ao final de 2002 com os países candidatos que estiverem aptos, a fim de que esses países possam participar nas eleições para o Parlamento Europeu em 2004 na qualidade de membros".

O presente relatório abrange o ano civil de 2001, que foi o segundo ano operacional para de ISPA e SAPARD; dá informações sobre as dotações financeiras por país e por instrumento, bem como sobre os respectivos mecanismos de execução. Além disso, aborda o aspecto da coordenação entre os três instrumentos de pré-adesão, uma vez que nos relatórios anuais [2] relativos a cada um desses instrumentos é apresentada um descrição aprofundada do mesmo. Espera-se que o presente relatório e os respectivos anexos constituam uma documentação útil no que se refere ao papel essencial desempenhado pela ajuda de pré-adesão na preparação dos países candidatos à adesão.

[2] Relatório Phare: COM (); Relatório ISPA: COM (2002) 596 final; Relatório SAPARD: COM (2002) 434 final.

2. Phare - Resumo

Criado em 1989 para prestar apoio à Polónia e à Hungria e, posteriormente, a outros países da Europa Central e Oriental, o programa Phare, centrado exclusivamente na "pré-adesão" desde 1997 em resposta à decisão de lançar o processo de alargamento, no Conselho Europeu do Luxemburgo. As orientações gerais do programa Phare foram revistas em 1998 a fim de reflectir a entrada em funcionamento de SAPARD, o instrumento de apoio à agricultura e ao desenvolvimento rural, e de ISPA, o instrumento de apoio às infra-estruturas nos sectores dos transportes e do ambiente.

Em 2001, as autorizações totais no âmbito do Phare elevaram-se a 1 634 milhões de euros. As operações financiadas foram as seguintes:

- Programas nacionais: 1.091 milhões de euros, repartidos da seguinte forma:

- Bulgária: 83 milhões de euros;

- República Checa: 65 milhões de euros;

- Estónia: 26 milhões de euros;

- Hungria: 90 milhões de euros;

- Letónia: 31 milhões de euros;

- Lituânia: 46 milhões de euros;

- Polónia: 411 milhões de euros;

- Roménia: 274 milhões de euros;

- Eslováquia: 44 milhões de euros;

- Eslovénia: 21 milhões de euros.

- Programa especial de desactivação de instalações nucleares: 168 milhões de euros.

- Cooperação transfronteiriça: 163 milhões de euros.

- Programas regionais e horizontais: 212 milhões de euros.

A Comissão Europeia tem transferido progressivamente a responsabilidade pela gestão e execução dos programas Phare para as autoridades dos países candidatos, no âmbito do processo de preparação para a adesão à União Europeia e à subsequente gestão dos Fundos de Coesão e dos Fundos Estruturais.

À medida que os programas Phare mais antigos foram sendo concluídos e que se iniciavam novo programas, os projectos executados em 2001 baseavam-se cada vez mais na abordagem orientada para a adesão especificada nas novas orientações Phare [3] de 1998. Esse programas são geridos por intermédio do Fundo Nacional e de um pequeno número de organismos de cada país. A Unidade Central de Financiamento e Contratação (UCFC) do país tem um papel fundamental, na medida em que gere todos os programas de reforço da capacidade institucional (nalguns casos esta unidade gere também as acções de investimento). Os outros organismos de execução são percursores das estruturas administrativas que serão necessárias para executar os Fundos Estruturais depois da adesão.

[3] As "Orientações para a execução do programa Phare nos países candidatos para o período de 1998-1999" foram adoptadas em Junho de 1998 e abrangem o orçamentos Phare de 1998 e 1999 (SEC 1998) 1012).

Os novos mecanismos de execução reflectem os ensinamentos extraídos da execução do programa Phare em anos anteriores e, nomeadamente, a necessidade de assegurar que um número limitado de "centros de excelência" sejam responsáveis pela gestão dos fundos da UE, o que constitui condição prévia essencial para a transferência total para os países candidatos das competências da Comissão em matéria de concursos e de adjudicação de contratos (descentralização alargada).

A abordagem centrada na adesão, que caracteriza as novas orientações Phare, implica que seja atribuída uma importância crescente a Programas Nacionais destinados a superar as lacunas específicas identificadas nos relatórios periódicos que a Comissão elabora sobre os países candidatos, o que tem por consequência uma redução da importância dos Programas Multinacionais. Estes programas foram muito úteis para promover a sensibilização para certas questões de interesse comum em vários países candidatos (nomeadamente as questões relacionadas com o acervo comunitário). Porém, a fase de sensibilização já terminou, sendo agora necessário prestar apoio ao reforço da capacidade desses países para aplicarem o acervo no terreno.

A programação de 2001 baseou-se nas orientações Phare revistas, aprovadas pela Comissão em 1999 [4], que consolidam as alterações aprovadas em 1998 e têm em conta os novos regulamentos ISPA e SAPARD, em vigor desde 2000. Salientam igualmente a necessidade de recorrer a Phare ajudar os países candidatos a prepararem-se para beneficiar dos Fundos Estruturais depois da adesão (coesão económica e social). As novas orientações prevêem que cerca de 30% das ajudas se destina a reforçar a capacidade institucional; com efeito, em 2001, esse valor era de aproximadamente 40%, sendo os principais instrumentos a geminação (destacamento de peritos dos governos e organismos dos Estados-Membros nos países candidatos no sentido de ajudá-los a desenvolver as capacidades de implementar uma parte específica do acervo), e a geminação parcial (uma versão a escala mais reduzida da geminação introduzida em 2001, com base nas recomendações da revisão do programa Phare de 2000 [5]). Os restantes recursos da assistência foram destinados a melhorar o quadro regulamentar, facilitando assim a adopção do acervo comunitário, e a reforçar a coesão económica e social.

[4] SEC (1999) 1596.

[5] C (2000) 3103/2.

Além disso, a Comissão reviu e reforçou a capacidade interna das suas delegações no domínio da supervisão dos processos de concurso e dos contratos celebrados pelas autoridades dos países candidatos, pode assim aprovar os processos de concurso e os contratos Phare de todos os países através da respectiva delegação nesse país (evitando o envio dos mesmos para aprovação na sede). As delegações acompanham também os progressos da execução dos projectos nos países candidatos.

No seu documento de estratégia de 2001, a Comissão Europeia definiu a necessidade de dispor de um nível adequado de capacidade administrativa e judiciária nos países candidatos para uma aplicação correcta do acervo. Por esse motivo, a Comissão propôs elaborar um plano de acção, que deverá analisar com cada país candidato a estratégia de execução das prioridades e, se necessário, os planos de reforço da capacidade institucional.

3. ISPA - Resumo

O "Instrumento Estrutural de Pré-Adesão", ISPA, é o instrumento financeiro da Comunidade Europeia destinado a ajudar os dez países candidatos da Europa Central e Oriental a cumprirem os requisitos do acervo comunitário nos sectores do ambiente e dos transportes.

O ISPA orienta-se pelas parcerias para a adesão e pelos programas nacionais de adopção do acervo e adopta uma abordagem semelhante à do Fundo de Coesão, intervindo nos sectores do ambiente e dos transportes.

Principais resultados obtidos em 2001

Implementação da política ambiental da Comunidade e reforço da rede de transportes europeus

Em 2001 as dotações para autorizações ISPA da rubrica orçamental B7-020 foram sobretudo usadas para as 94 novas medidas ISPA e para as segundas parcelas [6] de projectos aprovados em 2000 (1,109 mil milhões de euros). Deste montante, 2,7 milhões foram atribuídos a assistência técnica EDIS e 26,1 milhões para a preparação dos projectos. A Comissão aprovou 94 novos projectos num valor total de 2,3 mil milhões de euros. O financiamento comunitário destes novos projectos ultrapassa 1,1 mil milhões de euros. O montante restante é co-financiado pelos países beneficiários (fontes nacionais a nível central, regional e local) e pelas instituições financeiras internacionais (IFI). As ajudas não reembolsáveis concedidas pela Comunidade representaram 64 % do custo dos projectos em 2001.

[6] As dotações para as medidas ISPA são divididas em parcelas anuais, o que significa que os fundos são repartidos por pelo menos três anos. Por conseguinte, as dotações para o exercício orçamental de 2001 inclui também segundas parcelas de alguns projectos decididos em 2000.

No sector do ambiente, o apoio do ISPA destina-se a contribuir para a aplicação da política comunitária em matéria de ambiente. Com vista a maximizar o impacto da assistência comunitária no que se refere à realização dos objectivos da legislação ambiental, o ISPA concentra-se antes de mais nada nas directivas ambientais que exigem grandes investimentos, ou seja, naquelas cuja aplicação será mais dispendiosa. Estas directivas relacionam-se com os quatro sectores seguintes:

- Abastecimento de água potável;

- Tratamento de águas residuais;

- Gestão dos resíduos sólidos e dos resíduos perigosos;

- Melhoria da qualidade do ar.

Este ano, 51,92 % do orçamento ISPA foi destinado a projectos ambientais. Mais de metade do financiamento ISPA nesse sector foi dedicado a projectos de tratamento de águas residuais. Os projectos previam a princípio obras de amplificação, substituição ou reparação das actuais redes de saneamento existentes nos países beneficiários. Cerca de 26 % dos fundos foram atribuídos a projectos relativos a água potável, sendo a maioria deles ligados a projectos de tratamento de águas residuais. Quase 15 % do financiamento deste sector foi aplicado à gestão dos resíduos sólidos, em especial projectos em áreas de descargas

A orientação que preside à componente de transportes do ISPA é a criação da futura Rede Transeuropeia de Transportes (Decisão 1692/96 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Julho de 1996), tal como é definida no relatório TINA (avaliação das necessidades em infra-estruturas de transportes), que abrangerá os países beneficiários da Europa Central e Oriental. Juntamente com a rede TINA, será dada prioridade ao desenvolvimento integrado dos 10 corredores paneuropeus de transportes aprovados na Terceira Conferência Paneuropeia de Transportes, realizada em Helsínquia em Junho de 1997.

Os fundos ISPA investidos neste sector em 2001 foram canalizados para a extensão da rede TINA. Foram atribuídos 57,5% dos fundos do sector dos transportes a projectos rodoviários, designadamente construções novas e obras de renovação com o objectivo de satisfazer as normas da UE em termos de capacidade e de segurança. Cerca de 40% do financiamento destinou-se a projectos de reabilitação das infra-estruturas ferroviárias existentes e adaptação às normas europeias existentes.

Através de ISPA, a Comunidade fornece assistência financeira a projectos ambientais que requerem grandes investimentos em termos de infra-estrutura, designadamente abastecimento de água e tratamento de águas residuais bem como gestão de resíduos. Por outro lado, ISPA demonstrou ser um instrumento eficaz de ajuda aos países candidatos a reforçarem os seus conhecimentos e a sua capacidade administrativa de aplicarem legislação de base relativa ao ambiente.

Em 2001, ISPA prestou assistência técnica aos países candidatos para melhorarem, através da formação, a sua capacidade de aplicarem legislação de base relativa ao ambiente, em especial as Directivas sobre a avaliação do impacto ambiental (Directiva 85/337/CEE e Directiva 97/11/CE). Ao solicitar uma avaliação dos potenciais efeitos dos projectos ISPA nas áreas sensíveis do ponto de vista ambiental, a Comissão ajudou os países candidatos a compreenderem a legislação de protecção das aves e dos habitats selvagens . Por outro lado, foi prestada assistência aos países candidatos no sentido de ajudá-los a evitar os danos irreversíveis em áreas que poderão vir a ser integradas numa futura rede Natura 2000.

No sector dos transportes, ISPA tem contribuído para a construção da futura rede transeuropeia de transportes e a interconexão e interoperabilidade com redes nacionais e entre essas e a rede da União Europeia.

Reforço da capacidade administrativa de gestão dos projectos

Os projectos financiados através do programa ISPA devem ser compatíveis com as políticas comunitárias e conformes às normas da concorrência e dos contratos de direito público. Contudo, os países candidatos depararam-se com dificuldades em aplicar estas normas rigorosas, o que teve como consequência atrasos na execução dos projectos. Tendo em vista ultrapassar essas dificuldades, a Comissão organizou em 2001 diversos seminários de formação bem como outras iniciativas destinadas a prestar assistência e a melhorar a capacidade dos países candidatos naquele sector, e a garantir a conformidade com as normas comunitárias. Essas actividades continuarão em 2002.

A Comissão também adoptou medidas de assistência técnica para disponibilizar fundos destinados à elaboração de projectos de elevada qualidade. No seguimento das decisões tomadas em 2000 e 2001, foram atribuídos 59,9 milhões de euros a 30 medidas de assistência técnica com o objectivo de reforçar os projectos para 2002 e para os anos seguintes. Essas medidas englobam apoio à preparação de projectos a financiar pelo Fundo de Coesão após a adesão.

Sistemas de gestão financeira e de controlo

Em 2001, a Comissão procedeu a auditorias dos sistemas no sentido de avaliar até que ponto os sistemas de gestão e de controlo criados pelos países candidatos são conformes aos requisitos previstos no regulamento ISPA [7]. Ficou claro que os países candidatos progrediram de forma significativa em termos de criação de sistemas de gestão e de controlo, devendo no entanto prosseguir esse esforço em sectores centrais. Os países candidatos estão a analisar as observações e recomendações incluídas nos relatórios de auditoria. Em 2002, os serviços de auditoria da Comissão prosseguirão estas acções.

[7] Regulamento (CE) nº 1267/1999, alterado.

Foi dada assistência técnica para preparar os países candidatos para o sistema EDIS. Este sistema tem como principal objectivo obter a conformidade dos sistemas de gestão e de controlo financeiro com as normas exigidas, bem como a pertinência dos procedimentos em matéria de adjudicação de contratos.

4. SAPARD - Resumo

As principais prioridades do SAPARD (a que foi afectado no período de 2000 a 2006 apoio financeiro proveniente do orçamento comunitário no montante de mais de quinhentos mil milhões de euros por ano), tal como estabelecido no Regulamento SAPARD [8], consistem em contribuir para a aplicação do acervo relativo à política agrícola comum e políticas conexas e em resolver problemas prioritários e específicos de adaptação sustentável do sector agrícola e das zonas rurais nos países candidatos. Além da produção agrícola primária, são também elegíveis projectos de melhoria da transformação, da comercialização e da qualidade dos produtos, bem como medidas de desenvolvimento rural em geral.

[8] Regulamento (CE) n° 1268/1999 do Conselho de 21 de Junho de 1999 relativo ao apoio comunitário a medidas de pré-adesão em matéria de agricultura e desenvolvimento rural nos países candidatos da Europa Central e Oriental durante o período de pré-adesão (JO L 161 de 26 de Junho de 1999, p. 87).

O apoio prestado no âmbito do SAPARD é concedido com base num único programa de desenvolvimento agrícola e rural por país candidato, que abrange o período de 2000-2006. O conteúdo de cada programa reflecte as prioridades definidas pelas autoridades nacionais, em função das circunstâncias e das necessidades específicas do país, dentro dos limites estabelecidos pelo regulamento SAPARD.

Os programas SAPARD são em grande medida comparáveis aos programas para a agricultura e o desenvolvimento rural dos Estados-Membros. A tarefa da programação foi completamente nova para as administrações dos países candidatos que tiveram de elaborar esses programas. No entanto, os programas para os dez países candidatos estavam terminados e tinham sido aprovados pela Comissão no Outono de 2000, e um deles, relativo à Letónia, foi alterado em 2001, sobretudo para ter em conta o trabalho relativo à transferência da gestão para a agência SAPARD.

Uma outra implicação da abordagem programática adoptada no âmbito do SAPARD consiste no facto de que, ao contrário do que sucede com os outros dois instrumentos de pré-adesão (em que pelo menos alguns elementos importantes são geridos pela Comissão), no caso do SAPARD a Comissão não participa na gestão ou sequer na selecção dos projectos. Neste caso, optou-se por uma abordagem alternativa, segundo a qual as autoridades nacionais dos países candidatos assumirão a responsabilidade total pela execução do programa, através de uma gestão totalmente descentralizada. Esta decisão foi tomada para permitir a realização dos objectivos subjacentes ao instrumento SAPARD, que são os seguintes: executar numerosos projectos de pequena escala em todas as zonas rurais de cada país; criar estruturas com capacidade para aplicar o acervo imediatamente após a adesão. Esta abordagem exigiu, porém, que fossem adoptadas algumas medidas prévias antes de se começar a conceder a ajuda.

Em primeiro lugar, medidas de carácter regulamentar: devido ao carácter recente do instrumento, foi necessário introduzir nova legislação comunitária. Foi também necessário negociar com os países candidatos uma série de disposições adequadas, que abrangessem todos os aspectos relevantes em matéria de utilização correcta dos fundos, controlo e obrigação de prestar contas. Essas disposições foram consignadas em acordos de financiamento plurianuais celebrados com os vários países. No final de 2001 todas essas negociações tinham sido concluídas e todos os acordos de financiamento bilaterais plurianuais tinham sido negociados e celebrados (com excepção da Roménia) e as dotações anuais para 2000 atribuídas.

O segundo tipo de medidas consistiu em criar, em cada país candidato, um organismo com capacidade para executar o SAPARD de modo compatível com as disposições legais consignadas nos acordos de financiamento plurianuais. No final de 2001, os preparativos de criação das agências SAPARD encontravam-se muito adiantados em todos os países candidatos, tendo a Comissão tomado a decisão de transferir a gestão para as autoridades nacionais em 5 dos 10 países. Foram assim transferidos para esses países cerca de 30,50 milhões de euros, dos quais 30,47 milhões sob a forma de pagamentos correntes e 21.570 euros sob a forma de reembolsos à Estónia relativos ao terceiro trimestre de 2001 [9].

[9] O pagamento dos reembolsos à Bulgária (411.153 euros) foi efectuado em Fevereiro após ter sido recebida a informação sobre a mudança de pessoal na Agência SAPARD, solicitada pela Comissão.

5. Descrição geral dos mecanismos dos instrumentos de pré-adesão

5.1. Autorizações e transferência dos fundos

Antes de que os fundos dos três instrumentos possam ser transferidos para os países candidatos, é necessário reunir várias condições:

- uma decisão da Comissão, para inscrevê-los no orçamento;

- um acordo-quadro (no caso do Phare, acordos-quadro em vigor, alargados ao ISPA; no caso do SAPARD, um novo acordo de financiamento plurianual);

- um acordo ou memorando de financiamento bilateral anual que especifique o montante do compromisso financeiro da Comunidade para a medida em causa e para o país beneficiário, ou seja, fixando os direitos e obrigações das duas partes.

No entanto, os procedimentos de decisão e de autorização dos fundos variam conforme os instrumentos; essas várias etapas podem ser resumidas da seguinte forma:

Phare

Celebração de um acordo de financiamento entre a Comissão e cada um dos países candidatos (esse acordo existe para cada país há vários anos);

Programação anual por prioridades identificadas nos Relatórios Periódicos e nas Parcerias para a Adesão;

Elaboração pelos países candidatos de propostas de programa e fichas de projecto, que serão objecto de comentários e de uma decisão final da Comissão;

Elaboração pela Direcção-Geral Alargamento de propostas de financiamento dos programas nacionais anuais; consulta de outros serviços da Comissão e apresentação ao Comité de Gestão Phare, que emitirá um parecer;

Decisão da Comissão;

Autorização dos fundos;

Assinatura do acordo de financiamento anual pelo país candidato e pela Comissão; troca de cartas sobre as fichas de projecto;

Primeira transferência de fundos (adiantamento de 20%) a pedido do Fundo Nacional.

ISPA

Os acordos-quadro em vigor para Phare são alargados a ISPA;

Elaboração pelo países das estratégias nacionais ISPA no domínio dos transportes e do ambiente, consulta de outros serviços da Comissão, aprovação das estratégias pela Comissão;

Identificação e elaboração dos projectos pelos países;

Apresentação do projecto num formulário normalizado, aceitação (ou seja, verificação de que foram incluídos todos os documentos) e avaliação do projecto;

Elaboração pela DG Política Regional de uma proposta de financiamento para cada projecto, consultas interserviços, apresentação ao Comité de Gestão ISPA, que emitirá um parecer;

Decisão da Comissão (para cada projecto);

Autorização dos fundos (um projecto pode ser objecto de autorizações para anos diferentes, por exemplo, no âmbito dos programas ISPA de 2000 e 2001);

Assinatura do acordo de financiamento (para cada projecto);

Primeira transferência de fundos (10%);

Em 2001, as dotações de autorizações ISPA a título da rubrica orçamental B7-020 foram utilizadas sobretudo para as 94 novas medidas e para as segundas parcelas ISPA de projectos aprovados em 2000 (1.109 milhões de euros); os montantes autorizados do orçamento B7-020 de 2001 foram divididos equitativamente entre o sector do ambiente (52%) e o dos transportes (48%).

SAPARD

Apresentação à Comissão de uma proposta de plano para a agricultura e o desenvolvimento rural (PADR) para 2000-2006 e por país, até final de 1999;

Consultas interserviços dos serviços da Comissão e consulta de cada país;

Acordo com o país relativamente ao plano;

Consulta final interserviços na Comissão;

Apresentação do plano ao Comité (de gestão) STAR, que emitirá um parecer;

Aprovação formal pela Comissão do plano de agricultura e desenvolvimento rural;

Decisão da Comissão autorizando a assinatura de um acordo de financiamento plurianual e do acordo de financiamento anual;

Assinatura do acordo de financiamento plurianual e do acordo de financiamento anual;

Autorização da dotação anual SAPARD;

Celebração do acordo de financiamento plurianual e do acordo de financiamento anual;

Decisão formal da Comissão de atribuição da gestão da ajuda às agências de execução;

Primeiro pagamento ao país (máximo 49% da primeira dotação anual);

Tendo em vista garantir a protecção eficaz dos interesses financeiros e combater a fraude e outras irregularidades, as decisões de financiamento bem como os acordos e contratos adoptados no seguimento dessas decisões prevêem o acompanhamento e o controlo financeiro de todos os instrumentos de pré-adesão por parte da Comissão e do Tribunal de Contas, se necessário no local.

5.2. Estruturas de execução nos países candidatos

Os fundos dos três instrumentos de pré-adesão são canalizados através do Fundo Nacional, criado em cada país pelo Ministério das Finanças, sob a responsabilidade do Gestor Nacional.

A execução concreta dos programas Phare e ISPA é da competência de organismos de execução (tais como a Unidade Central de Financiamento e Contratação, CFCU) que recebem os fundos do Fundo Nacional (a menos que o Fundo Nacional seja o organismo pagador). As delegações da CE são responsáveis pela aprovação do processo de concurso antes do lançamento do concurso ou da assinatura dos contratos. Os projectos financiados por ISPA são grandes projectos de infra-estruturas que são executados em diversos anos. Os progressos em termos de implementação no terreno requerem, tal como no caso de qualquer grande investimento de infra-estruturas públicas, uma preparação pormenorizada, incluindo os processos de adjudicação e os procedimentos respectivos (mediante uma aplicação rigorosa das normas comunitárias de aquisição). Os primeiros pagamentos significativos foram efectuados em 2001, num montante total de cerca de 200 milhões de euros nesse ano, dado que os primeiros projectos ISPA foram decididos pouco antes do final de 2000. Esses pagamentos incluem 21% dos montantes autorizados para 2000. Actualmente, os procedimentos de gestão de medidas financiados pelo fundo Phare e ISPA requerem um controlo ex-ante, o que significa que as decisões relativas à adjudicação dos contratos são tomadas pela autoridade adjudicante e enviadas para aprovação à delegação CE no país beneficiário.

Contrariamente a Phare e a ISPA, que utilizam ao máximo os acordos e estruturas existentes no âmbito do sistema Phare de execução descentralizada, o programa SAPARD é executado desde o início numa base completamente descentralizada, desde que estejam preenchidas todas as condições necessárias.

Essa delegação da responsabilidade de gestão exige que cada país candidato crie os sistemas de gestão e controlo relevantes, aprovados a nível nacional pelo Gestor Nacional. Uma vez preenchidas estas condições, os serviços da Comissão verificam o cumprimento das mesmas, antes da Comissão decidir a atribuição da gestão financeira. O Regulamento nº 2222/2000 da Comissão [10], tal como alterado pelo Regulamento (CE) n° 2252/2001 da Comissão [11], estabelece as normas financeiras circunstanciadas desta atribuição da gestão. Cinco Os países candidatos estão todos empenhados na criação das estruturas institucionais necessárias para a gestão do SAPARD. Cinco países candidatos conseguiram obter uma decisão relativa à transferência de gestão antes do final de 2001. Contudo, tais decisões não dizem respeito à totalidade das medidas abrangidas pelos programas SAPARD, sendo necessário continuar o trabalho para completar este processo.

[10] Regulamento (CE) nº 2222/2000 da Comissão, de 7 de Junho de 2000, que estabelece as regras financeiras de execução do Regulamento (CE) nº 1268/1999 do Conselho relativo ao apoio comunitário a medidas de pré-adesão em matéria de agricultura e desenvolvimento rural nos países candidatos da Europa Central e Oriental durante o período de pré-adesão.

[11] Regulamento (CE) n.° 2252/2001 da Comissão, de 20 de Novembro de 2001, que altera o Regulamento (CE) nº 2222/2000 da Comissão, de 7 de Junho de 2000, que estabelece as regras financeiras de execução do Regulamento (CE) n.° 1268/1999 do Conselho relativo ao apoio comunitário a medidas de pré-adesão em matéria de agricultura e desenvolvimento rural nos países candidatos da Europa Central e Oriental durante o período de pré-adesão.

5.3. Descentralização da execução, nos termos do artigo 12º do Regulamento de Coordenação

Em 2001, Phare e ISPA foram executados através do sistema de execução descentralizada introduzido para Phare em 1990 e revisto em 1998. Atendendo às conclusões do Conselho Europeu de Nice, a Comissão e os países candidatos deverão intensificar os esforços no sentido de transferir cada vez mais as responsabilidades de gestão para os países candidatos. O objectivo da Comissão é que os países que deverão aderir à União em 2004 avancem para a fase final do Sistema de Execução Descentralizada Alargada (EDIS) em 2003.

O Regulamento de Coordenação proporciona assim uma base jurídica para que a Comissão possa "estabelecer derrogações da exigência de aprovação prévia no caso da selecção dos projectos e respectivos concursos e adjudicações pelos países candidatos" (artigo 12º). O sistema criado por estas derrogações da exigência de aprovação prévia da Comissão é designado pelo nome de Sistema de Execução Descentralizada Alargada (EDIS). Os progressos com vista a EDIS estão inscritos num documento designado "Preparação para o Sistema de Execução Descentralizada Alargada dos programas Phare e ISPA" enviado aos países candidatos à adesão em Dezembro de 2000 e num outro documento designado "Roteiro EDIS para ISPA e Phare" enviado aos países candidatos à adesão em Outubro de 2001. Este último documento descreve os diversos procedimentos que conduzem a uma decisão EDIS. As fases I, II e III são da responsabilidade dos países candidatos e incluem a avaliação das lacunas, a forma de as ultrapassar e a conformidade com as normas. A quarta etapa consiste na preparação para a decisão da Comissão, sendo da responsabilidade da própria Comissão. Em 2201, os países candidatos lançaram as actividades preparatórias, tendo alguns deles dado início à fase I.

6. Acompanhamento e avaliação

6.1. Programa Phare

Avaliação ex-ante

Dado que o ciclo de programação Phare de 2003 é o último para o "Grupo de Laeken" dos países candidatos, introduzirá uma mudança radical ao nível das intervenções Phare, devendo os mecanismos deste programa adaptar-se a um novo conjunto de exigências.

Nessa base, foram tomadas as primeiras medidas em 2001 para preparar uma avaliação ex ante, (prevista para 2002) dos mecanismos de programação de Phare em 2004 e nos anos seguintes. A avaliação terá em conta as lições tiradas do actual método de programação Phare e será baseada numa análise dos mecanismos de programação de intervenções análogas.

Um elemento chave dessa avaliação será um relatório sobre a programação e a concepção de projectos elaborado em 2001 pela entidade adjudicante responsável pela preparação de relatórios de acompanhamento e de avaliação para o período 1996-2001, abrangendo projectos financiados de 1990 a 1999. A entidade adjudicante concluiu que esses projectos se caracterizavam muitas vezes pela ausência de objectivos devidamente especificados, enquadramentos lógicos fracos do ponto de vista técnico e indicadores inadequados.

Em 2002 está prevista a introdução de medidas correctivas baseadas na verificação sistemática dessas características na fase de formulação dos projectos.

Acompanhamento e avaliação intercalar

Na sequência da reorientação do Phare para as estratégias de pré-adesão e para a descentralização das competências de execução, o anterior sistema de acompanhamento e de avaliação centralizados foi substituído em Setembro de 2000 por um sistema de acompanhamento descentralizado e por um regime de avaliação provisório. Essa revisão baseia-se na partilha das responsabilidades: os países candidatos são responsáveis pelo acompanhamento dos progressos da execução das medidas Phare, enquanto que a Comissão continua a ser responsável pela avaliação dos progressos, a partir das avaliações intercalares sectoriais efectuadas periodicamente pelos avaliadores independentes.

Em cada país candidato foram criadas novas estruturas de acompanhamento (um comité misto de acompanhamento e subcomités sectoriais de acompanhamento). O Comité de acompanhamento Phare desempenha igualmente uma função de comité misto de acompanhamento para os três instrumentos de adesão, sendo-lhe apresentados os relatórios anuais do comité de acompanhamento de cada instrumento.

Um novo consultor externo dedicou-se às avaliações intermédias a partir de Julho de 2001 através dos gabinetes onde trabalham avaliadores comunitários e nacionais sediados nos seguintes países: Bulgária, República Checa, Estónia, Hungria, Letónia, Lituânia, Polónia, Roménia, República Eslovaca e Eslovénia. Um gabinete central, em Bruxelas, é responsável pelo controlo e pela avaliação de programas plurinacionais, com diversos beneficiários.

O sistema de acompanhamento e de avaliação intercalar de Phare fornece às partes envolvidas na gestão do programa uma avaliação constante e fiável da execução de todas as medidas em curso através de dois canais: relatórios de acompanhamento elaborados pelas agências de execução em que se descreve o ponto de vista das partes interessadas; relatórios de avaliação intercalar que apresentam o parecer independente dos avaliadores.

No decorrer de 2001 foram publicados 42 relatórios de acompanhamento e de avaliação com base no antigo sistema de acompanhamento e de avaliação, abrangendo todos os sectores de assistência Phare. Foram também elaborados 25 relatórios de avaliação intercalares sectoriais, com base em relatórios de acompanhamento sectorial elaborados pelos organismos de execução a partir da recolha de dados e entrevistas efectuados pelos avaliadores.

Os resultados indicam que a programação de Phare, na sua globalidade, gera projectos cujas prioridades estão em conformidade com as das Parcerias para a Adesão e têm em conta os Relatórios Periódicos e os Planos de Acção.

Todavia, em muitos casos os projectos não foram bem elaborados e preparados, apresentando objectivos vagos e indicadores pouco precisos, não têm devidamente em conta as lições do passado e não são acompanhadas de estudos de viabilidade. Segundo os avaliadores, os resultados de Phare devem-se mais à capacidade prática dos responsáveis pela execução do programa do que a uma boa elaboração do projecto. Os avaliadores notaram igualmente que, apesar da melhoria da capacidade administrativa dos projectos, a gestão financeira e a gestão do tempo continuam a ser deficitárias, sendo difícil recrutar e manter pessoal especializado.

Quase todos os países candidatos beneficiários aceitam a avaliação intercalar como parte integrante do ciclo de gestão dos projectos. Os relatórios são acolhidos de uma forma séria e geram um debate proveitoso da parte dos interessados, sendo as considerações neles contidas tomadas em grande consideração. A utilização dos resultados das avaliações e das recomendações produz uma série de efeitos benéficos, designadamente: alterações institucionais dentro das entidades de execução, melhoria da coordenação entre os ministérios e os doadores, melhor elaboração dos projectos, redistribuição dos recursos, aumento dos co-financiamentos e maior atenção dada à consolidação dos resultados dos projectos após a sua conclusão. O respeito das recomendações contribui ainda para a difusão de uma cultura da avaliação que incentiva a transparência, e uma gestão financeira mais eficaz. Reforça-se igualmente a capacidade de acompanhamento e de gestão e desenvolve-se uma abordagem realmente participativa da avaliação por parte de todos os sectores interessados. A este respeito, a participação activa das delegações tem um impacto significativo na qualidade dos resultados das avaliações intercalares.

O sistema de avaliação intercalar foi adaptado novamente em 2002 a fim de garantir uma correcta gestão financeira das medidas Phare. De assinalar em meados de 2002 a publicação de um novo guia sobre a avaliação intercalar. O grupo responsável pela avaliação intercalar publicará em 2002 cerca de 70 relatórios sobre a assistência Phare nos 10 países que beneficiam de financiamentos ao abrigo deste programa. A equipa de avaliação participará na elaboração de sistemas de avaliação para os outros três países candidatos: Chipre, Malta e Turquia.

Avaliação ex-post

No decorrer do segundo semestre de 2001, a DG Alargamento preparou e lançou o processo de concurso, lançou uma avaliação ex-post com base numa amostra de 1 milhão de euros de assistência Phare. O início do contrato está previsto para Janeiro de 2002. A amostragem seleccionada para a avaliação é o apoio Phare atribuído ao "Grupo de Laeken" dos países candidatos, ou seja, os programas nacionais lançados em 1997/1998 para os seguintes países: Bulgária, República Checa, Estónia, Hungria, Letónia, Lituânia, Polónia, Roménia, República Eslovaca e Eslovénia, e cuja conclusão está prevista para finais de 2001.

O presente exercício difere das anteriores avaliações ex-post (efectuadas pelo EuropeAid) pelo facto de ter uma abordagem intersectorial e ser organizado numa base nacional. Com efeito, trata-se de dez avaliações ex-post nacionais separadas dentro da mesma dotação.

Os aspectos em termos de organização incluem a nomeação oficial de um avaliador nacional pelo coordenador nacional da ajuda; a aprovação por parte deste avaliador do mandato de cada país; a nomeação de avaliadores locais "externos" em cada país que devem elaborar relatórios de avaliação a nível nacional, sob a supervisão do avaliador nacional seleccionado. Este sistema implica o reforço das capacidades de avaliação local com base numa aprendizagem prática, acompanhada por seminários de formação e por um programa de aprendizagem per via electrónica (e-learning).

6.2. Programa ISPA

Todos os projectos ISPA estão sujeitos às disposições do regulamento ISPA e ao acordo de celebrado para cada medida ISPA no que diz respeito ao acompanhamento e à avaliação. Os progressos em termos de implementação são revistos sistemática e periodicamente pelos serviços da Comissão, nomeadamente os comités de acompanhamento. Esses comités reúnem-se duas vezes por ano, por iniciativa das entidades nacionais.

Os dados estatísticos utilizados para controlar os progressos materiais e financeiros representam indicadores úteis para avaliar a eficácia da implementação dos projectos e o impacto económico e social de ISPA. O coordenador nacional ISPA é responsável pela organização dos Comités de Acompanhamento.

As principais responsabilidades desses comités são as seguintes:

- controlar a implementação geral dos projectos ISPA no país;

- controlar a implementação geral de cada projecto ISPA no país beneficiário; esse controlo deverá basear-se em indicadores financeiros e físicos;

- examinar os progressos registados ao nível dos relatórios e aprovar os relatórios sobre os progressos anuais;

- formular propostas (a apresentar à Comissão) para eventuais ajustamentos, de montantes e de condições, considerados necessários com base nos resultados dos controlos;

- decidir, de acordo com a Comissão, a eventual atribuição de responsabilidades adicionais ao Comité.

As duas primeiras reuniões dos comités de acompanhamento foram organizadas em 2001 em todos os países candidatos. As sínteses dessas reuniões são comunicadas ao comité de gestão ISPA.

A obrigação da avaliação ex-post está prevista na Secção XIII do Anexo ao memorando de financiamento, elaborado para cada projecto concluído entre a Comissão e o país beneficiário do programa ISPA. Nesse capítulo determina-se que, após a conclusão de um projecto, a Comissão e os países beneficiários avaliarão as modalidades de execução do mesmo, verificando a eficácia da utilização dos recursos. A avaliação abrangerá igualmente o impacto efectivo da execução, de forma a determinar se os objectivos originais foram alcançados. Esta avaliação analisará, entre outros aspectos, a contribuição das medidas em questão para a execução da política ambiental da Comunidade ou a sua contribuição para as redes transeuropeias alargadas e as políticas comuns de transportes. Está ainda prevista a avaliação do impacto ambiental das medidas.

A análise ex-post não deverá realizar-se imediatamente após a conclusão de um projecto de investimento; com efeito, é necessário que decorra um período suficientemente longo de testes e de funcionamento normal antes de efectuar uma análise técnica e económica ex-post aprofundada. A Comissão considera que o prazo adequado para levar a cabo uma análise ex-post adequada se situa entre dois e quatro anos após a realização provisória dos trabalhos. Em consequência, e dado que o programa ISPA se encontra ainda numa fase precoce, não foi lançada uma avaliação ex-post.

6.3. Programa SAPARD

A execução dos programas SAPARD está sujeita às disposições do acordo de financiamento plurianual em matéria de acompanhamento e avaliação. Nos termos destas disposições, foi criado um comité de acompanhamento para cada programa SAPARD; cada um desses comités reuniu-se pelo menos uma vez e, nalguns casos, duas vezes em 2001. No trabalho inicial, estes comités debateram e tomaram decisões sobre os temas, em conformidade como o artigo 7º, secção B do acordo plurianual de financiamento, como sejam o regulamento interno, os critérios de selecção e de classificação, os indicadores de acompanhamento, a preparação para a avaliação intercalar e às alterações aos programas.

Os serviços da Comissão colaboraram estreitamente com os países beneficiários no sentido de preparar os sistemas de acompanhamento e de avaliação. Foi organizado um seminário de preparação dos países candidatos em técnicas de acompanhamento usadas nos Estados-Membros e a Comissão elaborou um conjunto de indicadores de acompanhamento que os países beneficiários de SAPARD foram aconselhados a respeitar. Nesta base, todos os países criaram sistemas de acompanhamento que foram discutidos e aprovados pelos comités de acompanhamento. Essas medidas incluem um conjunto de indicadores de acompanhamento descritos no programa e um conjunto de quadros que deverão ser completados e actualizados para as reuniões dos comités de acompanhamento.

Da mesma forma, foram organizados dois seminários sobre a avaliação dos programas SAPARD, tendo cada um deles contado com a participação de representantes de cinco países candidatos.

7. Coordenação

7.1. Coordenação geral

Nos termos do Regulamento (CE) nº 1266/99 do Conselho, a Comissão deve assegurar uma estreita coordenação entre os três instrumentos de pré-adesão. O regulamento especifica claramente os domínios em que cada um dos instrumentos presta assistência, minimizando assim as eventuais sobreposições entre os diferentes instrumentos:

- O programa PHARE refere-se a medidas prioritárias relativas à adopção do acervo comunitário, quer através do reforço das capacidades administrativas, quer do apoio aos investimentos conexos. Este instrumento integra igualmente um elemento de coesão económica e social. Phare pode também apoiar as medidas em matéria de ambiente e de transportes que sejam uma parte secundária mas indispensável, dos programas integrados de reestruturação industrial ou de desenvolvimento regional.

- ISPA financia grandes projectos de infra-estruturas nos sectores dos transportes e do ambiente.

- SAPARD financia medidas de apoio à agricultura e ao desenvolvimento rural.

O Comité de Gestão Phare desempenha um papel de primeiro plano nesta coordenação geral. Nos termos do artigo 9º do Regulamento de Coordenação, a Comissão será assistida pelo Comité na coordenação das intervenções ao abrigo dos três instrumentos referidos e informá-lo-á acerca das dotações financeiras indicativas, por país e por instrumento de pré-adesão, assim como acerca das acções desenvolvidas no que se refere à coordenação com o Banco Europeu de Investimento, os outros instrumentos financeiros comunitários e as instituições financeiras internacionais. Esta informação será prestada ao Comité no Documento de Assistência Geral de 2001. Além disso, o Comité será também informado das decisões pelas quais a Comissão atribui ajuda às agências de execução dos países candidatos, numa base descentralizada, em conformidade com o artigo 12º do Regulamento de Coordenação.

A nível da programação, as parcerias para a adesão, uma para cada um dos dez países candidatos, adoptadas pelo Conselho a 13 de Novembro de 2001, continuam a constituir o quadro geral da assistência prestada no âmbito dos três instrumentos de pré-adesão. No caso de Phare, são completadas pelos planos nacionais de desenvolvimento e, no caso do ISPA, pelas estratégias nacionais no domínio do ambiente e dos transportes. Os projectos SAPARD serão seleccionados com base nos programas de desenvolvimento rural para 2000-2006, elaborados a partir dos planos dos países candidatos e aprovados em 2000 pela Comissão para todos os países.

A fim de evitar eventuais sobreposições entre as operações apoiadas por SAPARD ou por Phare (nomeadamente, os programas Phare de coesão económica e social e de cooperação transfronteiriça, para os quais deve ser adoptada uma abordagem mais programática, que inclui a criação de linhas de crédito), foram integradas disposições adequadas nos documentos de programação e nos acordos relevantes:

- No caso de Phare, todas as decisões de financiamento e propostas de financiamento prevêem, a partir de 2001, que o Coordenador Nacional da Ajuda e o Gestor Nacional serão conjuntamente responsáveis pela coordenação entre Phare (incluindo a cooperação transfronteiriça Phare), ISPA e SAPARD.

- No caso de SAPARD, os acordos de financiamento plurianuais assinados com os dez países candidatos prevêem, no ponto C, artigo 1º, que a Comissão e [o país candidato] assegurarão a coordenação da assistência entre o programa, ISPA, Phare e a assistência do BEI e outros instrumentos financeiros internacionais. O país candidato assegurará, nomeadamente, que quando um projecto SAPARD, devido à sua natureza, possa ser também potencialmente elegível, na totalidade ou em parte, para assistência no âmbito dos outros instrumentos financeiros atrás referidos, será evitado o risco de ser concedida ajuda a qualquer despesa por mais do que uma vez (nomeadamente carimbando as facturas).

7.2. Coordenação no interior da Comissão

O programa Phare é da responsabilidade da Direcção-Geral Alargamento que, apoiada pelo Comité de Gestão Phare, é também responsável pela coordenação global entre os três instrumentos. O programa ISPA é da responsabilidade da Direcção-Geral da Política Regional, ao passo que o programa SAPARD é da responsabilidade da Direcção-Geral de Agricultura.

Na prática, a programação é coordenada através de consultas interserviços alargadas. Além disso, foi também criado nos diversos serviços competentes da Comissão um comité de coordenação dos instrumentos de pré-adesão que dedica especial atenção aos preparativos para a gestão descentralizada alargada dos programas Phare e ISPA.

No que se refere ao acompanhamento dos projectos, a coordenação é assegurada por um comité misto de acompanhamento, apoiado, sempre que possível, pelos comités de avaliação ISPA e pelos subcomités Phare competentes.

Para evitar a duplicação de esforços, a Comissão clarificou a interface entre Phare e SAPARD, tendo em conta as disposições do Regulamento de Coordenação, clarificação essa que era especialmente necessária no caso dos investimentos no sector veterinário. A linha de demarcação é a seguinte: o Phare pode apoiar os investimentos relacionados com obras públicas executadas pelas autoridades nacionais ou por outras autoridades públicas em quem foram delegadas competências pelas autoridades nacionais; são elegíveis para financiamento no âmbito de SAPARD os investimentos relacionados com actividades privadas (por exemplo, laboratórios próprios de instalações de transformação ou modernização do equipamento das explorações agrícolas). Os programas SAPARD podem também abranger investimentos destinados a melhorar pequenas estruturas públicas locais de melhoria da qualidade, de controlo veterinário e fitossanitário e de protecção do consumidor. Além disso, Phare continuará a prestar apoio ao reforço da capacidade institucional, nomeadamente das agências SAPARD.

No caso de ISPA, importa referir que os projectos de 2000, o primeiro ano de funcionamento deste instrumento, bem como os estudos de viabilidade e os estudos preliminares necessários para a elaboração das propostas, foram financiados por Phare em 1998 e 1999. Por outro lado, a execução de Phare e de ISPA é acompanhada pelas delegações nos países candidatos.

7.3. Coordenação no país

A nível nacional e em conformidade com o objectivo de descentralização, a Comissão incentiva fortemente os países candidatos a reforçarem a coordenação interministerial, que é condição prévia essencial do êxito da gestão futura dos Fundos Estruturais pelo países candidatos e, a curto prazo, da execução do programa Phare de coesão económica e social. Em vários países essa coordenação interministerial tem de ser melhorada.

Dado que a gestão descentralizada está prevista desde o início (no caso de SAPARD), ou será alargada progressivamente (no caso de Phare e de ISPA), os países candidatos deverão assumir gradualmente a responsabilidade pela coordenação correcta das operações que beneficiam de apoio de pré-adesão e pela prevenção das sobreposições. Ora, tendo em conta o carácter descentralizado da gestão de SAPARD, a complementaridade plena a nível dos projectos só poderá ser assegurada a nível nacional.

Consequentemente, a Comissão instou os países candidatos a adoptarem as medidas necessárias para assegurar uma coordenação eficaz.

7.4. Coordenação com o BEI e com as instituições financeiras internacionais

A ajuda de pré-adesão será mais eficaz se mobilizar também fundos das instituições financeiras internacionais. Nesta óptica, a Comissão Europeia assinou a 2 de Março 1998 um memorando de acordo com o Banco Europeu de Reconstrução e Desenvolvimento (BERD) e com o Banco Mundial, a fim de reforçar a cooperação com essas instituições e facilitar o co-financiamento no âmbito do programa Phare. Em Outubro de 1998 aderiram a esse acordo quatro novos parceiros: a Nordic Environment Finance Corporation (NEFCO), o Nordic Investment Bank (NIB), a International Financial Corporation (IFC) e o Banco de Desenvolvimento do Conselho da Europa. Em 2000 o memorando de acordo foi alargado de modo a abranger os outros dois instrumentos de pré-adesão, ISPA e SAPARD. Apesar de não ser signatário do acordo, o BEI coopera também estreitamente com a Comissão Europeia na prossecução dos objectivos políticos da UE, colaborando igualmente com as outras instituições financeiras internacionais, no espírito do memorando de acordo.

O novo instrumento de pré-adesão ISPA para os sectores dos transportes e do ambiente é, desde 2000, o principal mecanismo de co-financiamento de projectos de infra-estruturas nesses sectores, juntamente com o BEI e as outras instituições financeiras internacionais. Em 2001, o principal instrumento de financiamento do Phare foi novamente o mecanismo de apoio às pequenas e médias empresas, no âmbito do qual a Comissão colabora com o BERD, o Banco de Desenvolvimento do Conselho da Europa e o Kreditanstalt für Wiederaufbau. A Comissão analisou com o BEI a possibilidade de financiar municípios locais nas regiões fronteiriças , tal como indicado na Comunicação da Comissão sobre as regiões fronteiriças [12].

[12] COM (2001) 437 final de 25 de Julho de 2001.

Os serviços da Comissão organizam reuniões periódicas com o BEI e com o BERD a fim de coordenar as questões relacionadas com a programação e a execução, assim como questões processuais. Sempre que possível, são previstas missões conjuntas aos países candidatos, que constituem uma componente importante para se assegurar a cooperação a nível dos projectos, em benefício dos países candidatos.

No que diz respeito a ISPA, foi assinado a 19 de Janeiro de 2000 um acordo de cooperação entre a Comissão e o BEI relativo à assistência estrutural comunitária (incluindo o ISPA) para o período 2000-2006. O principal objectivo deste acordo consiste em maximizar o efeito de alavanca das subvenções comunitárias e em limitar o apoio orçamental da Comunidade ao estritamente necessário.

Os resultados dos dois primeiros anos de cooperação entre ISPA e o BEI são extremamente positivos. Foram realizadas várias reuniões de coordenação durante os dois primeiros anos de implementação de ISPA no intuito de definir o enquadramento da cooperação e conferir operacionalidade ao Acordo de Cooperação. O principal objectivo consistia em maximizar o efeito de alavanca dos subsídios CE não reembolsáveis, concentrando em especial os recursos do orçamento CE em projectos que necessitam uma maior contribuição.

Ao nível do projecto, procedeu-se ao intercâmbio de informação numa fase muito precoce do procedimento de identificação do projecto no intuito de identificar possíveis propostas de co-financiamento. A colaboração com o BEI resultou no co-financiamento conjunto de diversos projectos em 2001.

A Comissão desenvolveu boas relações de trabalho com o Banco Europeu de Reconstrução e Desenvolvimento (BERD), o Nordic Investment Bank (NIB) e a Nordic Environment Finance Corporation (NEFCO), tendo sido identificados em colaboração com essas instituições financeiras vários projectos a co-financiar.

A Comissão organizou com o BERD diversos intercâmbios de informações e reuniões de coordenação, continuou a harmonizar os métodos de avaliação dos projectos e promoveu uma análise detalhada das questões de metodologia. A Comissão estava ao corrente desde 2000 da necessidade de modificar o Regulamento ISPA de forma a que as despesas financiadas pelo BERD sejam consideradas como despesas elegíveis. Esta alteração foi completada em Dezembro de 2001 e garante que os projectos sejam financiados conjuntamente pelos recursos ISPA e por empréstimos concedidos pelo BERD.

No que se refere a SAPARD, e dada a descentralização total ao nível dos países candidatos, a cooperação com as instituições financeiras internacionais implica sobretudo consultas gerais e intercâmbio de informação. Esse trabalho é realizado na sede em Bruxelas e nos países candidatos nas reuniões dos comités de acompanhamento, com o objectivo de aprofundar essa cooperação.

As delegações desempenham também um papel importante na coordenação dos instrumentos de pré-adesão com as instituições financeiras internacionais e os doadores bilaterais, organizando, no local, reuniões periódicas de doadores destinadas a assegurar o intercâmbio de informações sobre projectos previstos ou em curso.

ANEXO

Anexo 1 : Dotações por país para Phare, ISPA e SAPARD em 2001

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