PT Jornal Oficial da União Europeia C 128/80

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho – Um espaço de liberdade, de segurança e de justiça ao serviço dos cidadãos»

[COM(2009) 262 final]

(2010/C 128/14)

Relator: Luis Miguel PARIZA CASTAÑOS

Co-relator: Cristian PÎRVULESCU

Em 10 de Junho de 2009, a Comissão Europeia decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho – Um espaço de liberdade, de segurança e de justiça ao serviço dos cidadãos

COM(2009) 262 final.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania, que emitiu parecer em 15 de Outubro de 2009.

Na 457.a reunião plenária de 4 e 5 de Novembro de 2009 (sessão de 4 de Novembro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 152 votos a favor com 1 abstenção, o seguinte parecer:

1. Recomendações

1.1. Nos últimos anos, a defesa e a promoção dos direitos humanos têm perdido terreno na ordem do dia da UE. A prioridade política tem sido a segurança dos Estados, que é geralmente entendida como incompatível com a promoção da liberdade e a protecção dos direitos fundamentais.

1.2. As políticas de segurança e de justiça devem proteger os valores da liberdade. O CESE considera que essas políticas devem assentar na protecção dos direitos fundamentais garantidos pela Convenção Europeia dos Direitos do Homem e pela Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

1.3. As políticas de segurança não devem prejudicar os direitos fundamentais (direitos humanos e liberdades públicas) e os princípios democráticos (Estado de direito) partilhados por toda a União. A liberdade de cada indivíduo não pode ser preterida em proveito da segurança colectiva e do Estado. Muitas propostas políticas repetem um erro já cometido no passado: sacrificar a liberdade para melhorar a segurança.

1.4. A protecção dos direitos fundamentais e das liberdades deve ser reforçada através de uma autoridade política visível e forte a nível europeu, e é por isso que o CESE apoia a proposta do presidente da Comissão Europeia, José Manuel Durão Barroso, de criar um comissário europeu responsável pela Justiça, pelos Direitos Fundamentais e pelas Liberdades Civis. O Comité faz votos por que este comissário tenha ao seu dispor os instrumentos políticos e os recursos organizacionais e financeiros necessários para se desempenhar de tão grande responsabilidade.

1.5. Todavia, o Comité lamenta que a imigração e o asilo sejam incluídos nas questões de segurança interna sob a responsabilidade de outro comissário. É um sinal político errado associar a imigração à segurança e separá-la da protecção dos direitos humanos. O CESE propõe que na nova Comissão Europeia as políticas de imigração e de asilo estejam estreitamente ligadas à protecção dos direitos fundamentais sob uma mesma alçada política.

1.6. Quando o Tratado de Lisboa entrar em vigor, as políticas ligadas ao espaço de liberdade, segurança e justiça passarão a contar com uma base jurídica mais sólida, pelo que a UE poderá, no entender do CESE, aspirar a objectivos mais ambiciosos do que os propostos pela Comissão.

1.7. O CESE recomenda que se proceda à reavaliação da legislação sobre a liberdade de viajar, o que implica a modificação do Regulamento (CE) n.o 2252/2004.

2. O espaço de liberdade, segurança e justiça

2.1. O espaço de liberdade, de segurança e de justiça (ELSJ) da UE entra agora numa fase decisiva. Dois programas quinquenais foram adoptados pelo Conselho desde 1999: o Programa de Tampere (1999-2004) e o Programa da Haia (2004-2009).

2.2. Cinco anos depois de Tampere, os objectivos previstos ainda não foram alcançados. A UE continua sem ser um espaço comum de liberdade, segurança e justiça. Ao longo dos anos, os progressos foram insuficientes e díspares (1). O Conselho Europeu de Estocolmo poderá constituir uma nova oportunidade de retomar o espírito de Tampere.

2.3. A política comum em matéria de imigração, de asilo e de fronteiras progrediu consideravelmente, à excepção da imigração legal e laboral, que continua sujeita a votação por unanimidade no Conselho.

2.4. As políticas relativas à cooperação policial e judiciária em matéria penal foram regidas por uma lógica intergovernamental, num clima de desconfiança notável, e pela regra da unanimidade, que complicou muito a adopção de legislação comum ao nível europeu.

2.5. O Programa de Estocolmo começará provavelmente a ser aplicado quando o Tratado de Lisboa entrar em vigor e um certo número das suas políticas serão, por conseguinte, adoptadas pelo Conselho, segundo o procedimento ordinário e em co-decisão com o Parlamento, o que permitirá à UE definir objectivos mais ambiciosos (embora o Tratado actual também permita desenvolver o espaço de liberdade, segurança e justiça de que a Europa precisa).

2.6. O processo que conduzirá à adopção do Programa de Estocolmo beneficiou de numerosas contribuições, designadamente do Pacto Europeu sobre a Imigração e o Asilo (2), dos relatórios do Grupo Consultivo sobre o Futuro da Política Europeia no domínio dos Assuntos Internos e da Justiça (3), assim como as contribuições recebidas pela Comissão Europeia no âmbito da consulta pública organizada sobre a Liberdade, segurança e justiça – Que futuro? Consulta sobre as prioridades para os próximos cinco anos, em Setembro e Novembro de 2008 (4).

2.7. A Comissão publicou em Junho de 2009 a comunicação intitulada Um espaço de liberdade, de segurança e de justiça ao serviço dos cidadãos – Mais liberdade num ambiente mais seguro (5), em que se baseia o presente parecer para apresentar o ponto de vista e as recomendações do CESE sobre o Processo de Estocolmo.

2.8. O Comité está também a elaborar um parecer de iniciativa (6) para propor que as políticas e a legislação da União Europeia sobre imigração e as fronteiras respeitem devidamente os direitos humanos e coloquem a liberdade e a segurança de todos no centro das suas preocupações. Esse parecer faz igualmente parte da contribuição do CESE para a preparação do Programa de Estocolmo.

3. Observações na generalidade

3.1. O Comité aprova e apoia o princípio de que a prioridade política da agenda de Estocolmo deve ser a realização de um espaço europeu de liberdade, de segurança e de justiça ao serviço dos cidadãos. Um dos desafios mais importante dos próximos cinco anos, em particular após a aprovação do Tratado de Lisboa, será a construção da Europa dos cidadãos, pelo que as prioridades políticas da União devem ser adaptadas a este objectivo. Há três anos, o Comité adoptou um parecer de iniciativa cujo objectivo era promover a visibilidade e a efectividade da cidadania europeia (7). É necessário melhorar a qualidade da cidadania europeia, tornando-a mais aberta, igualitária e inclusiva e evitando toda e qualquer forma de discriminação.

3.2. O CESE acolhe favoravelmente a prioridade dada na comunicação à introdução de uma «Europa dos direitos», visto que a protecção dos direitos e liberdades fundamentais consagrados na Carta dos Direitos Fundamentais é um valor essencial da UE (8).

3.3. Ainda que o sistema europeu de defesa dos direitos fundamentais esteja bastante desenvolvido, o respeito efectivo destes direitos não está garantido na UE, em particular quando se trata de pôr em prática e aplicar o direito comunitário ao nível nacional, regional e local. O Programa de Estocolmo deveria conter uma estratégia clara, ambiciosa e completa para a protecção e salvaguarda dos direitos fundamentais no ELSJ e garantir uma «Europa dos direitos» sólida e global, generalizada a todos os níveis de governação.

3.4. Nos últimos anos, a UE deu maior prioridade à segurança do que aos direitos humanos, à justiça e à liberdade. O Comité considera que a criação de um verdadeiro espaço de liberdade, segurança e justiça requer um bom equilíbrio entre as três dimensões. As políticas a adoptar em matéria de segurança devem respeitar os valores da liberdade e do Estado de direito. A base dessas políticas deve ser a protecção dos direitos fundamentais garantidos pela Convenção Europeia dos Direitos do Homem e pela Carta Europeia dos Direitos Fundamentais da UE.

3.5. Os direitos humanos, enquanto direitos universais e indivisos, devem ser protegidos e garantidos a todas as pessoas, e não apenas aos cidadãos da União. A Europa dos direitos e da justiça não pode limitar-se apenas às pessoas que têm a nacionalidade de um Estado-Membro; deve abranger igualmente todas as pessoas que residem no território da União. Caso contrário, o âmbito do ELSJ seria incompatível com os valores e os princípios (não discriminação, tratamento justo e equitativo, solidariedade) sobre os quais a União Europeia foi fundada. O Programa de Estocolmo deverá ter em conta que as liberdades e os direitos previstos nas convenções e tratados internacionais e europeus se aplicam a todos, independentemente da sua nacionalidade, cidadania ou estatuto administrativo migratório.

3.6. Este programa deve inspirar-se no Programa de Tampere de 1999, no âmbito do qual o Conselho adoptou como objectivo fundamental o princípio de tratamento justo e de não discriminação entre os cidadãos europeus e os originários de países terceiros, princípio que poderá ser reforçado com o novo Tratado, que tornará a carta juridicamente vinculativa e permitirá que a União adira à Convenção Europeia dos Direitos do Homem (CEDH).

3.7. O CESE é da opinião de que é necessário reforçar o papel da Agência dos Direitos Fundamentais da UE após 2011, aumentando o seu orçamento, atribuindo-lhe novas competências em matéria de avaliação e melhorando a sua cooperação com outras agências e instituições europeias, tais como a Autoridade Europeia para a Protecção de Dados (AEPD) ou o Provedor de Justiça Europeu. Considera ainda que é essencial reforçar a independência da Agência em relação aos governos e assegurar que o CESE nela participe enquanto representante da sociedade civil.

3.8. Para garantir o êxito do Programa de Estocolmo, a Comissão propõe um método assente em cinco eixos, que o CESE subscreve: 1) integrar harmoniosamente as políticas desenvolvidas nos domínios da justiça e dos assuntos internos nas outras políticas da União; 2) reduzir o desnível significativo entre as normas e políticas adoptadas a nível europeu e a sua aplicação a nível nacional e elaborar medidas concretas; 3) melhorar a qualidade da legislação europeia e o seu impacto; 4) melhorar a utilização da avaliação dos instrumentos adoptados e das agências criadas; 5) acompanhar as prioridades políticas com meios financeiros adequados.

3.9. O CESE é uma instituição que continuará a desempenhar um papel muito activo na avaliação da qualidade e do valor acrescido das políticas europeias, do impacto destas nos direitos fundamentais e no princípio da proporcionalidade, assim como dos seus efeitos do ponto de vista ético, social e económico.

3.10. O Comité pode assim continuar a colaborar numa estratégia europeia de melhor legislação e avaliação da qualidade e da boa administração do sistema jurídico europeu, bem como da aplicação e do impacto das normas adoptadas no seu âmbito.

3.11. Com o Programa de Estocolmo, o empenhamento da União Europeia deve ser mais sério e mais claro no tocante aos objectivos a alcançar. O Comité recomenda a definição de uma série de indicadores-chave, assim como de uma lista inicial dos objectivos a adoptar, que permitirá uma avaliação clara do progresso alcançado ao longo da aplicação do programa e no final do processo.

3.12. O CESE congratula-se com as linhas de acção adoptadas, mas apela a que a Comissão defina mais claramente as prioridades do programa e os meios financeiros que lhes serão afectados.

3.13. O CESE reconhece o valioso contributo dado pelo Conselho da Europa nas suas numerosas resoluções e recomendações em matéria de eficiência e boa aplicação da justiça e apela à Comissão para que integre o seu teor nos futuros desenvolvimentos em matéria de justiça civil e penal na União Europeia (9).

4. Observações na especialidade

4.1. Promover os direitos das pessoas: uma Europa dos direitos e do Estado de direito

4.1.1. A Declaração Universal dos Direitos do Homem, aprovada em 1948 pela Assembleia Geral das Nações Unidas, proclama a universalidade de um sistema comum de princípios e valores; a Convenção Europeia dos Direitos do Homem (CEDH), assinada em Roma em 1950 e ratificada por todos os Estados-Membros, e o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (TEDH) constituem a base e a garantia do respeito desses princípios e valores em todo o território da UE.

4.1.2. A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia inclui novos direitos não previstos na CEDH. A Carta consolidará a segurança jurídica da protecção dos direitos fundamentais das pessoas e será aplicável às instituições europeias e aos Estados-Membros, sobretudo na aplicação da legislação comunitária.

4.1.3. O direito à livre circulação das pessoas é um dos direitos fundamentais da cidadania europeia. A supressão dos controlos nas fronteiras internas e a liberdade de circulação e de residência no espaço Schengen são alguns dos maiores progressos dos últimos dez anos de integração europeia.

4.1.4. Contudo, o CESE gostaria de expressar a sua preocupação quanto ao facto de o exercício deste direito ser por vezes dificultado por numerosos obstáculos e entraves, que se situam em grande parte no interior da União. O Comité considera que a Directiva 2004/38/CE relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados-Membros não foi transposta adequadamente. A transposição foi considerada insatisfatória pela Comissão (10), pelo Parlamento Europeu e por numerosos relatórios de peritos, sem esquecer que não foi efectuada nos prazos estabelecidos (11).

4.1.5. O CESE acolhe favoravelmente a comunicação da Comissão sobre as orientações para uma melhor transposição e aplicação da referida directiva. Qualquer derrogação e excepção aplicável pelas autoridades nacionais ao direito fundamental de circulação das pessoas deve ser interpretada de forma restritiva e de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias (12). É importante melhorar a protecção dos direitos laborais e sociais dos trabalhadores transfronteiriços, conforme proposto pelo Comité em diversos pareceres (13).

4.1.6. Quanto à melhoria da protecção dos direitos da criança, o CESE adoptou diferentes pareceres (14) em que recomendou o respeito dos tratados internacionais pela União e a aplicação de uma estratégia que obrigue os Estados-Membros a honrarem os compromissos que assumiram a nível europeu e internacional em matéria de direitos da criança, em particular no âmbito da Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança.

4.1.7. O CESE pretende assinalar a importância do respeito pela diversidade e pela protecção das pessoas vulneráveis. Os desafios ligados à diversidade dizem respeito a diferentes tipos de minorias (os romes, por exemplo) e de pessoas de origem imigrante.

4.1.8. O Comité adoptou recentemente diversos pareceres com vista ao reforço da legislação contra a discriminação (15), nos quais propôs uma melhoria dos instrumentos de luta contra a discriminação, o racismo, a violência, a homofobia e a xenofobia. A sociedade civil pode desempenhar um papel fundamental velando pela boa aplicação na prática da legislação comunitária.

4.1.9. Com a entrada em vigor da Carta dos Direitos Fundamentais, a União Europeia passará a dispor de novas bases jurídicas para a protecção dos direitos laborais e sociais. O Comité tomará em breve novas iniciativas com vista ao desenvolvimento de políticas comunitárias que reforcem a protecção desses direitos e propõe que a Comissão inclua os direitos laborais e sociais dos trabalhadores entre as suas prioridades.

4.1.10. A UE está a desenvolver políticas de segurança e de controlo das fronteiras baseadas na utilização das novas tecnologias e de novos sistemas de informação. Há que ter em conta os efeitos éticos e jurídicos destas políticas do ponto de vista da protecção dos dados pessoais e da privacidade.

4.1.11. O CESE é da opinião de que a sociedade civil poderia, em estreita colaboração com as autoridades encarregadas da protecção de dados e os mediadores a nível nacional e europeu, participar na avaliação, a fim de que sejam respeitados os princípios da finalidade, proporcionalidade, legitimidade, segurança e confidencialidade.

4.1.12. Numerosas consultas à sociedade civil europeia revelaram que a liberdade de viajar é subordinada a medidas de segurança desproporcionadas, como a que consiste em introduzir nos documentos de viagem dados biométricos e tecnologias de identificação por radiofrequências (RFID). No seu parecer (16), o CESE precisou que a tecnologia RFID «não é uma tecnologia que já tenha atingido a fase da maturidade» e poderá colocar ameaças às liberdades fundamentais das pessoas.

4.1.13. Face à rapidez da evolução tecnológica, o Programa de Estocolmo deve prever a possibilidade de ser necessário adoptar novas iniciativas políticas e legislativas para a protecção dos direitos fundamentais, designadamente em relação à protecção de dados de carácter pessoal. A Comissão deve lançar campanhas de informação e de sensibilização para os direitos e os riscos inerentes à utilização das tecnologias de informação.

4.1.14. A fraca participação nas últimas eleições para o Parlamento Europeu mostrou que muitos europeus não estão satisfeitos com a qualidade da sua cidadania nem com determinadas políticas da UE. O Comité subscreve o objectivo fixado pela Comissão de melhorar a vida democrática e a participação activa dos cidadãos europeus. Em resposta ao desinteresse crescente dos cidadãos dos Estados-Membros pela política comunitária, o CESE recomenda o lançamento de uma série de acções que visem o estímulo de uma prática activa da cidadania europeia. O CESE defende que as eleições para o Parlamento Europeu se realizem na semana de 9 de Maio e que se conceda aos programas e campanhas eleitorais um carácter menos nacional e mais europeu.

4.1.15. O CESE considera necessário alargar a base das nossas democracias, integrando nelas novos cidadãos com os mesmos direitos e deveres. Os direitos de cidadania nacional e europeia devem abranger toda a diversidade das origens nacionais, étnicas, religiosas ou culturais, que provêm em parte da imigração.

4.1.16. O CESE elaborou um parecer (17) de iniciativa destinado à Convenção em que destacou a importância de conceder a cidadania europeia aos originários de países terceiros que tenham um estatuto de residente de longa duração. O Comité incita as instituições da UE a tomar em consideração esta proposta no Programa de Estocolmo.

4.2. Facilitar a vida dos cidadãos – Uma Europa do direito e da justiça Garantir o direito e a justiça numa Europa aberta ao mundo

4.2.1. Reconhecimento mútuo das decisões judiciais

4.2.1.1. O CESE congratula-se com o esforço de reconhecimento mútuo, que constitui a pedra angular da construção do espaço judiciário europeu. Este reconhecimento deve coexistir com a tradição jurídica de cada Estado-Membro e garantir o reforço de um espaço de liberdade e de responsabilidade. A União deve dotar-se de uma base normativa comum. Por outro lado, o sistema de coerção, ao nível das normas comunitárias e dos Estados-Membros, deve ser integralmente submetido às restrições legais, a fim de evitar toda e qualquer possibilidade de abuso. As normas não podem em caso algum comprometer as liberdades e os direitos humanos e devem garantir a protecção dos direitos civis e sociais.

4.2.1.2. O reconhecimento mútuo poderia ser alargado aos domínios que ainda não estão regulamentados, tais como os regimes sucessórios e testamentários, os regimes patrimoniais e as consequências patrimoniais da separação dos casais, assim como a todos os domínios ligados ao quotidiano dos cidadãos da União. O reconhecimento mútuo deve aplicar-se a todas as formas de parceria civil legalmente reconhecidas nos Estados-Membros.

4.2.1.3. Em matéria civil, é necessário suprimir o processo de exequatur, através do qual os Estados-Membros aplicam as decisões civis e comerciais adoptadas noutros Estados-Membros e alargar o reconhecimento mútuo às matérias não abrangidas. Em matéria penal, o princípio do reconhecimento mútuo deve aplicar-se permanentemente a todas as fases do processo. O reconhecimento mútuo deve igualmente ser alargado às medidas de protecção das vítimas e das testemunhas, bem como às perdas de direitos.

4.2.2. Reforçar a confiança recíproca

4.2.2.1. A fim de aumentar a confiança recíproca entre os sistemas judiciários, importa reforçar e apoiar a formação do pessoal de justiça através da elaboração de instrumentos comuns. Há que incentivar e apoiar os intercâmbios entre funcionários de justiça, por intermédio de um Fórum da Justiça, de actividades das diferentes redes de profissionais e da aplicação de um sistema do tipo Erasmus. Para melhorar a comunicação e o intercâmbio de boas práticas, seria oportuno reforçar o Fórum Europeu da Justiça.

4.2.2.2. É necessário continuar a aumentar a confiança recíproca apoiando mais firmemente, do ponto de vista financeiro, os programas de formação profissional do pessoal de justiça, bem como o desenvolvimento das redes de profissionais. Estas acções devem ser acompanhadas de intercâmbios de boas práticas e da elaboração de projectos inovadores no domínio da modernização da justiça.

4.2.3. Facilitar o acesso à justiça: uma prioridade

4.2.3.1. A acção realizada a nível europeu em matéria penal para melhorar o reconhecimento mútuo das decisões judiciais não deve concentrar-se exclusivamente no terrorismo, na criminalidade organizada e nos actos lesivos dos interesses financeiros da União, mas também nos fenómenos que atentam contra os direitos humanos e as liberdades fundamentais. A mobilidade crescente dos cidadãos dos Estados-Membros no interior das fronteiras da União torna-os vulneráveis a discriminações e abusos, tanto na vida privada como no local de trabalho.

4.2.3.2. A União deverá empenhar-se reforçar os dispositivos de apoio judiciário existentes, mobilizar os meios electrónicos (e-justiça) (18) nos casos em que a sua utilização seja necessária e esforçar-se, em especial, por facilitar o acesso dos cidadãos à tradução e interpretação nos tribunais. Deverá igualmente desenvolver esforços para simplificar as formalidades de legalização dos actos e documentos. É necessário melhorar o apoio às vítimas de crimes, nomeadamente nos processos transnacionais.

4.2.4. Papel dos meios jurídicos no apoio à actividade económica

4.2.4.1. A execução das decisões judiciais deverá ser melhorada, nomeadamente através da criação de um procedimento europeu de penhora bancária. Os trabalhos destinados a criar um quadro comum de referência em matéria de direito dos contratos poderão ser utilizados nas futuras propostas legislativas e poderão ser desenvolvidos contratos-modelo e introduzidos regimes opcionais europeus em domínios bem definidos do mercado interno (28.o regime). Deverá ser prosseguida a harmonização no domínio da legislação relativa a contratos de seguro e direito das sociedades.

4.2.4.2. O espaço judiciário europeu, em especial em período de crise, deve apoiar o bom funcionamento da actividade económica no âmbito do mercado interno e a responsabilização dos actores económicos perante a sociedade e os seus próprios trabalhadores. Num contexto de crise financeira e económica, há que reforçar os laços de solidariedade entre os Estados, os actores económicos e os cidadãos e tratar estes últimos com respeito pela sua dignidade e direitos.

4.2.5. Reforçar a presença internacional da União em matéria jurídica

É necessário dar prioridade à promoção do Estado de direito em todo o mundo, designadamente nos países vizinhos e naqueles com que a União partilha um programa económico, social e de segurança comum, assim como a um reforço significativo dos instrumentos de cooperação e de assistência utilizados pela União no domínio judiciário com países terceiros.

4.3. Uma Europa que protege Quadro normativo e princípios de uma União que protege os seus cidadãos

O CESE acolhe favoravelmente a elaboração de uma estratégia de segurança interna da União, processo que deve envolver um largo espectro de intervenientes públicos e privados (19). A participação da sociedade civil garantirá a prevalência de uma perspectiva baseada na tolerância, no diálogo e na cooperação, e não na exclusão, no medo e na desconfiança dos cidadãos, dos Estados-Membros ou de países terceiros. Assegurará igualmente a protecção das liberdades e dos direitos fundamentais que são os mais vulneráveis na elaboração de meios de controlo e coerção que, na ausência de uma sociedade civil democrática, poderiam ser empregues de forma discriminatória e abusiva. A estratégia em matéria de segurança interna deve ser complementada por uma estratégia europeia de avaliação do funcionamento dos sistemas judiciários europeus.

4.3.1. Meios reforçados

4.3.1.1. A cooperação policial deve abranger uma componente relativa à preparação e à formação dos polícias. A Agência Europeia dos Direitos Fundamentais (FRA) destacou que o comportamento duro e agressivo das forças policiais constitui uma fonte principal de discriminação. Para limitar estas práticas, há que lançar acções que visem lutar contra estes comportamentos e restaurar a confiança da opinião pública no comportamento correcto da polícia (20).

4.3.1.2. Não é possível mobilizar os meios tecnológicos necessários para garantir a segurança interna sem assegurar a transparência e a responsabilidade da sua utilização perante os cidadãos e a sociedade civil.

4.3.2. Políticas eficazes

4.3.2.1. É necessário que as prioridades em matéria de criminalidade transfronteiriça englobem o reforço dos direitos da defesa através do alargamento das garantias mínimas comuns à protecção da presunção de inocência e à detenção preventiva (duração e revisão dos motivos de detenção). As medidas de combate à criminalidade devem respeitar o princípio da proporcionalidade. Estas iniciativas devem ser elaboradas e apoiadas com os meios adequados, nomeadamente no âmbito de um plano de acção, e ser objecto de um seguimento, em particular nas situações que se revelaram problemáticas até à data (tratamento de pessoas suspeitas de actividades de terrorismo).

4.3.2.1.1. No que diz respeito ao controlo e vigilância das fronteiras, em especial à protecção de pessoas e de grupos vulneráveis, as obrigações fundamentais de salvamento no mar, que são da responsabilidade dos Estados-Membros, devem prevalecer sobre os imperativos de controlo e vigilância marítima.

4.3.2.1.2. O visto Schengen comum a nível europeu, emitido se possível por uma autoridade consular comum pode garantir a igualdade de tratamento entre os requerentes. Todavia, deve progressivamente abandonar-se a presunção de risco em função da nacionalidade e optar por uma apreciação do risco caso a caso – uma evolução positiva –, de forma a prevenir abusos e discriminações em relação aos requerentes.

4.3.3. Objectivos comuns

4.3.3.1. A estratégia de segurança interna deve concentrar-se em ameaças que não foram objecto de uma atenção adequada. Deve dar prioridade especial às medidas activas de luta contra o ódio, o racismo, a xenofobia e o anti-semitismo. Os instrumentos utilizados não devem ser exclusivamente concebidos para o domínio da segurança, mas aplicar-se igualmente às esferas económica, social, cultural e educativa de forma preventiva.

A estratégia de segurança interna deve dar destaque à transparência e à luta contra a corrupção, fenómeno que mina a confiança dos cidadãos nas instituições públicas e o processo democrático, tanto a nível nacional como europeu.

4.3.3.2. No âmbito do combate às ameaças de terrorismo, a União deve redobrar os esforços para promover modelos europeus de diálogo intercultural e inter-religioso capazes de diminuir o isolamento e a radicalização de comunidades, de grupos e de organizações dentro e fora das fronteiras da União. As medidas de segurança interna, por muito eficazes que sejam, abordam os efeitos e não as causas do fenómeno do terrorismo. É por isso indispensável iniciar um diálogo pan-europeu que permita identificar estes modelos para que a União os possa promover activamente em colaboração com os Estados-Membros.

4.4. Uma política de imigração dinâmica

4.4.1. A aplicação de uma política de imigração deverá constituir uma das prioridades principais dos próximos anos, com base nos objectivos estabelecidos no âmbito do Pacto Europeu sobre a Imigração e o Asilo. Entre as prioridades definidas pela Comissão figura a consolidação da abordagem global à imigração.

4.4.2. A UE deve melhorar o diálogo e a cooperação com os países de origem. O CESE propôs (21) que, no âmbito da política externa, a UE promova um quadro legislativo internacional para as migrações, com base na Declaração Universal dos Direitos do Homem, no Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos e no Pacto sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais. Este quadro legislativo internacional deverá incluir as principais convenções da OIT e a Convenção Internacional das Nações Unidas sobre a Protecção dos Direitos de todos os Trabalhadores Migrantes e Membros das suas Famílias que, não obstante a adopção de um parecer de iniciativa (22) preconizando a sua ratificação, ainda não foi ratificada pelos Estados-Membros da UE.

4.4.3. Para que a política europeia de imigração possa contribuir para o desenvolvimento dos países de origem, os acordos entre a UE e estes países devem ser negociados em condições de interesse mútuo e no respeito pelos direitos dos imigrantes. Na opinião do Comité, os acordos para a mobilidade deverão evitar e compensar a fuga de cérebros. Para que a imigração circular tenha um efeito positivo no desenvolvimento, é necessário flexibilizar as legislações em matéria de admissão e de estatuto de residente de longa duração, a fim de favorecer o regresso voluntário sem que os imigrantes percam o direito de residência.

4.4.4. A cooperação com os países terceiros não deve assentar exclusivamente na gestão da imigração ilegal, no repatriamento e no controlo das fronteiras, por muito importantes que sejam estes aspectos, e os acordos estabelecidos com estes países devem ter em conta os interesses de todas as partes: dos imigrantes, para assegurar que os seus direitos fundamentais sejam respeitados e que recebam um tratamento justo; dos países de origem, a fim de que a imigração seja positiva para o seu desenvolvimento laboral e social; e das sociedades de acolhimento europeias.

4.4.5. O CESE considera que um dos pontos fracos da abordagem global em matéria de imigração é precisamente a dificuldade da União Europeia em passar de um discurso político geral à concretização de iniciativas legislativas, mediante o método comunitário e em conformidade com as competências previstas nos tratados.

4.4.6. O Comité não partilha do ponto de vista de que a política europeia de imigração tem de se basear na migração circular. É evidente que uma parte das migrações é temporária e tem, em certos casos, um carácter circular, mas a experiência mostra que uma grande parte destes é permanente ou de longa duração. As políticas e legislações europeias devem promover o respeito pelos direitos humanos, a garantia do estatuto jurídico dos imigrantes, a integração e o reagrupamento familiar.

4.4.7. O CESE defendeu num parecer recente (23) que a política e a legislação em matéria de imigração devem respeitar plenamente os direitos humanos de todas as pessoas, bem como os princípios de igualdade de tratamento e de não discriminação.

4.4.8. O CESE não é favorável à utilização da expressão «imigração ilegal» e partilha do ponto de vista de outros actores europeus, tais como a Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa e o Parlamento Europeu, que preferem a expressão «imigração irregular» e «imigrantes sem documentos», para evitar que a imigração seja erradamente associada ao crime.

4.4.9. Ainda que não seja legal entrar num país sem os documentos e as autorizações necessárias, quem o faz não é um delinquente. A associação entre imigração ilegal e delinquência em numerosos meios de comunicação social e discursos políticos não corresponde à realidade e fomenta o medo e a xenofobia entre a população do Estado de acolhimento.

4.4.10. O CESE subscreve a prioridade da Comissão na supervisão da aplicação a nível nacional de garantias e direitos previstos na Directiva 2008/115/CE relativa ao regresso de nacionais de países terceiros, que entrará em vigor em Dezembro de 2010.

4.4.11. O Comité aprova a proposta da Comissão de dotar a União de «padrões comuns em matéria de tomada a cargo dos imigrantes irregulares que não podem ser afastados», e igualmente a proposta que se refere às regularizações, sobre as quais a Comissão afirma que «directrizes poderiam ser elaboradas para a sua aplicação». A fim de regularizar a situação destas pessoas, há que ter em conta o enraizamento social e profissional, como previsto no Pacto Europeu sobre a Imigração e o Asilo.

4.4.12. Os menores não acompanhados que se encontram em situação irregular deverão também ser protegidos mediante uma política europeia específica.

4.4.13. O Comité partilha do ponto de vista da Comissão, segundo o qual a União se deve dotar de um quadro comum que institua um regime de admissão flexível dos migrantes adaptado às necessidades dos mercados de trabalho nacionais. Todavia, o Comité entende que a legislação europeia deve evitar políticas exclusivamente baseadas nas necessidades dos mercados de trabalho em dado período ou conjuntura e que vejam o imigrante apenas como uma unidade de trabalho, em vez de como uma pessoa dotada de direitos e que necessita de protecção e segurança.

4.4.14. O Comité apoia a proposta da Comissão de criar uma plataforma europeia de diálogo para melhorar a gestão da imigração laboral, em que participarão os empregadores, os sindicatos, os serviços públicos de emprego dos Estados-Membros, as agências de recrutamento e os outros implicados. O CESE pode ser a instituição europeia que acolhe as actividades desta plataforma, à semelhança do Fórum Europeu da Integração.

4.4.15. O CESE afirmou por várias vezes que a legislação comum em matéria de admissão a nível europeu deveria consistir num quadro legislativo global e horizontal, em vez de em legislações sectoriais (24).

4.4.16. Contudo, a Comissão está a elaborar várias propostas de directivas de carácter sectorial. O Conselho Europeu adoptou recentemente a Directiva Cartão Azul (25) que prevê um processo acelerado e flexível de admissão unicamente para os trabalhadores migrantes considerados «altamente qualificados» e os membros das suas famílias, o que pode levar a um tratamento discriminatório entre os que são considerados altamente qualificados e os outros (que serão objecto de directivas específicas). Além disso, a directiva deixa um espaço de manobra considerável à discrição dos Estados-Membros para a definição e a especificação das condições e direitos concedidos pelo cartão azul.

4.4.17. O CESE considera que a abordagem sectorial à legislação europeia em matéria de imigração se deve associar a um quadro comum (estatuto europeu) de direitos horizontal, que garanta o respeito e a protecção dos direitos e liberdades dos imigrantes na Europa, independentemente da sua categoria profissional, do seu estatuto jurídico ou da sua situação administrativa.

4.4.18. A Comissão elaborou uma proposta de Directiva-quadro relativa aos direitos dos imigrantes que até à data ainda não foi aprovada pelo Conselho. O Comité elaborou um parecer (26) sobre esta proposta de directiva e espera que o mesmo seja tido em conta no âmbito dos trabalhos do Conselho.

4.4.19. O CESE analisará a proposta da Comissão de adoptar um código de imigração para garantir aos imigrantes na Europa um conjunto de direitos uniformes e comparáveis, mas desaprova o facto de esta implicar a revogação da proposta de Directiva-quadro, motivo por que apela a que as futuras Presidências do Conselho prossigam os trabalhos até à adopção desta directiva.

No que diz respeito ao reagrupamento familiar, o Comité concorda com a Comissão quanto à possibilidade de «rever a directiva após a realização de uma ampla consulta».

4.4.20. O CESE espera que a Comissão elabore brevemente um Livro Verde com o objectivo de lançar o debate sobre as alterações a introduzir nesta directiva, dado que o carácter minimalista da Directiva 2003/86/CE poderá não garantir plenamente o direito aos originários de países terceiros em determinadas legislações nacionais, como se provou no relatório da Comissão sobre a transposição a nível nacional (27).

4.4.21. O Comité está muito empenhado em promover a integração e elaborou já vários pareceres de iniciativa que apelaram à aplicação de políticas de integração voluntaristas na UE, com uma abordagem bidireccional orientada para a sociedade de acolhimento e para os imigrantes. É uma abordagem positiva à integração, diferente da abordagem negativa de certos governantes, que a vêem como um novo obstáculo à igualdade e como um novo instrumento de discriminação.

4.4.22. Como afirma a Comissão, há que intensificar os esforços da UE, dos Estados-Membros e dos órgãos de poder local e regional e envolver mais a sociedade de acolhimento e os imigrantes. Foi recentemente constituído um Fórum Europeu sobre a Integração, fruto da colaboração entre a Comissão Europeia e o CESE. Trata-se de uma plataforma de participação da sociedade civil e de organizações de imigrantes para políticas europeias de promoção da integração.

4.4.23. O CESE apoiou a proposta de criar um método aberto de coordenação para a integração e empenha-se em colaborar na sua aplicação, elaborando novos pareceres. A Comissão visa um «mecanismo conjunto de coordenação que permita apoiar a acção dos Estados-Membros a partir de um quadro de referência comum», através da definição de boas práticas, o desenvolvimento de indicadores, a relação com outras políticas e o envolvimento da sociedade civil a partir do portal e do Fórum Europeu da Integração.

4.4.24. O Fórum pode igualmente contribuir para a avaliação das práticas, o desenvolvimento de indicadores e o estabelecimento de uma relação entre a integração e outras políticas da União.

4.5. Asilo: um espaço comum e solidário

4.5.1. A Europa deve estar disposta a acolher dignamente os requerentes de asilo graças a uma legislação protectora e uma política solidária. Muitas pessoas que necessitam de protecção internacional chegam às fronteiras externas da UE por via clandestina. As autoridades devem garantir que essas pessoas possam apresentar um pedido de protecção e que este seja analisado em conformidade com as convenções internacionais e com a legislação comunitária e nacional.

4.5.2. O Comité elaborou ao longo dos últimos anos diferentes pareceres favoráveis ao estabelecimento de um sistema comum de asilo (28). A criação do Sistema Europeu Comum de Asilo (SECA) deve realizar-se com o cuidado de garantir um nível elevado de qualidade, sem menosprezar as normas internacionais de protecção. A harmonização não deve ser utilizada em caso algum para reduzir os níveis actuais de protecção assegurada em certos Estados-Membros e deve servir para melhorar a legislação dos Estados-Membros com níveis de protecção insuficientes.

4.5.3. Para a criação do SECA é necessário que a harmonização da legislação seja acompanhada de uma importante cooperação entre os Estados-Membros. Esta cooperação e solidariedade serão melhoradas graças ao Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo (GEAA), proposto pela Comissão com o aplauso do CESE.

4.5.4. A nova legislação deve permitir aos requerentes de asilo aceder ao mercado de trabalho e à formação, reconhecer o papel desempenhado pelas ONG especializadas e garantir a estas o acesso pleno aos processos e locais relacionados com a sua actividade.

4.5.5. Os procedimentos previstos no Regulamento de Dublim devem ser modificados para permitir aos requerentes de asilo escolher o país em que desejam apresentar o seu pedido, tendo em conta motivos humanitários e laços familiares, culturais e sociais.

4.5.6. As decisões adoptadas relativamente a estes pedidos devem poder ser objecto de recurso e este deve ter um efeito suspensivo, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem.

4.5.7. A detenção de requerentes de asilo e de imigrantes em situação irregular em centros de retenção é ainda uma prática corrente em vários Estados-Membros. O CESE é contra estas práticas e considera que o internamento em centros de retenção deve ser uma medida de excepção.

4.5.8. O CESE é da opinião de que o respeito pelos direitos humanos é uma condição essencial para a conclusão de acordos de readmissão com países terceiros e opõe-se a que a UE ou os Estados-Membros assinem acordos de repatriamento ou de controlo de fronteiras com países que não assinaram os principais instrumentos jurídicos internacionais de protecção dos direitos humanos.

4.5.9. O Comité considera que a solidariedade financeira intra-europeia em matéria de asilo deve ser reforçada, pelo que será necessário aumentar e modificar o Fundo Europeu para os Refugiados.

Bruxelas, 4 de Novembro de 2009 O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Mario SEPI

(1) O anterior vice-presidente da Comissão, Franco Frattini, afirmou que apenas 53 % dos objectivos haviam sido alcançados.

(2) Pacto Europeu sobre a Imigração e o Asilo, Conselho da União Europeia, Bruxelas, 13440/08, 24 de Setembro de 2008.

(3) Relatório do grupo consultivo sobre o futuro da política no domínio dos assuntos internos «Liberty, Security, Privacy: European Home Affairs in an Open World», Junho de 2008.

(4) http://ec.europa.eu/justice_home/news/consulting_public/news_consulting_public_en.htm.

(5) COM(2009) 262 final.

(6) Parecer do CESE de 4.9.2009 sobre O respeito dos direitos fundamentais nas políticas e na legislação europeias em matéria de imigração; relator: Luís Miguel Pariza Castaños (ver pág. 29 do Jornal Oficial).

(7) JO C 318 de 23.12.2006, p. 163.

(8) JO C 218 de 11.9.2009, p. 69.

(9) Ver «Resoluções e Recomendações Pertinentes do Conselho da Europa no domínio da eficiência e da justeza da justiça», (CEPEJ(2003) 7 rev., de 13 de Novembro de 2003).

(10) COM(2008) 840 final.

(11) 30 de Abril de 2006.

(12) COM(2009) 313 final.

(13) JO C 228 de 22.9.2009, p. 14 e JO C 325 de 30.12.2006, p. 43.

(14) JO C 325 de 30.12.2006, p. 65.

(15) JO C 182 de 4.8.2009, p. 19 e JO C 77 de 31.3.2009, p. 102.

(16) JO C 256 de 27.10.2007, p. 66.

(17) JO C 208 de 3.9.2003, p. 76.

(18) Parecer do CESE de 30.9.2009 sobre a Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu e ao Comité Económico e Social Europeu: Rumo a uma estratégia europeia em matéria de e Justice; relator: Jorge Pegado Liz. (JO C 318 de 23.12.2009, p. 69).

(19) JO C 318 de 23.12.2006, p. 147 e JO C 211 de 19.8.2008, p. 61.

(20) Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia, 2009, O Programa de Estocolmo – Uma oportunidade para colocar a protecção dos direitos fundamentais no centro da agenda europeia, pp. 6-7.

(21) JO C 44 de 16.2.2008, p. 91.

(22) JO C 302 de 7.12.2004, p. 49.

(23) JO C 218 de 11.9.2009, p. 69.

(24) JO C 286 de 17.11.2005, p. 20.

(25) Directiva 2009/50/CE.

(26) JO C 27 de 3.2.2009, p. 114.

(27) COM(2008) 610 final.

(28) JO C 204 de 9.8.2008, p. 77, JO C 218 de 11.9.2009, p. 78, e pareceres do CESE de 16.7.2009 sobre a Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece normas mínimas em matéria de acolhimento dos requerentes de asilo nos Estados-Membros (reformulação), relatora: An Le Nouail Marlière (JO C 317 de 23.12.2009, p. 110); e sobre a Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado-Membro responsável pela análise de um pedido de asilo apresentado num dos Estados-Membros por um nacional de um país terceiro ou um apátrida (Reformulação), relatora: An Le Nouail Marlière (JO C 317 de 23.12.2009, p. 115).