Parecer do Comité das Regiões sobre a "Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões 'Emprego e políticas sociais: um quadro para investir na qualidade'"

(2002/C 107/29)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Tendo em conta a comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões "Emprego e políticas sociais: um quadro para investir na qualidade" (COM(2001) 313 final);

Tendo em conta a decisão da Comissão de 25 de Junho de 2001 de, em conformidade com o artigo 265.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité das Regiões sobre esta matéria;

Tendo em conta a decisão da Mesa do Comité das Regiões, de 12 de Junho de 2001, de incumbir a Comissão 6 - Emprego, Política Económica, Mercado Único, Indústria e PME - de elaborar um parecer sobre a matéria;

Tendo em conta o seu parecer sobre a comunicação da Comissão "Passar das directrizes à acção: Os planos de acção nacionais de emprego" (COM(98) 316 final) e a comunicação da Comissão "Proposta de directrizes para as políticas de emprego dos Estados-Membros" (COM(98) 574 final) (CdR 279/98 fin)(1);

Tendo em conta o seu relatório sobre a "Análise da qualidade dos serviços públicos" (CdR 369/1999 fin);

Tendo em conta o seu parecer sobre a "Proposta de directrizes para as políticas de emprego dos Estados-Membros em 2000" (COM(1999) 441 final) (CdR 360/1999 fin);(2);

Tendo em conta o seu parecer sobre a comunicação da Comissão "Acção Local em prol do Emprego - Uma Dimensão Local para a Estratégia Europeia de Emprego" (COM(2000) 196 final) (CdR 187/2000 fin)(3);

Tendo em conta o seu parecer sobre a "Proposta de decisão do Conselho relativa às Orientações para as Políticas de Emprego dos Estados-Membros em 2001" [COM(2000) 548 final - 2000/0225 (CNS)] e a "Proposta de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho relativa a incentivos comunitários no domínio do emprego" [COM(2000) 459 final - 2000/0195 (COD)] (CdR 310/2000 fin)(4);

Tendo em conta o seu parecer sobre a comunicação da Comissão "Construir uma Europa inclusiva" (COM(2000) 79 final) (CdR 84/2000 fin)(5);

Tendo em conta o seu parecer sobre a comunicação da Comissão Comunicação da Comissão ao Conselho, Parlamento Europeu, Comité Económico e Social e Comité das Regiões "Agenda de Política Social" (COM(2000) 379 final) (CdR 300/2000 fin)(6);

Tendo em conta o projecto de parecer complementar (CdR 286/2001 fin) elaborado pela Comissão 5, de que foi relator R. Pella (I-PPE, presidente do município de Valdenga e presidente do Conselho Provincial de Biella);

Tendo em conta o projecto de parecer (CdR 270/2001 rev.) adoptado, por unanimidade, pela Comissão 6 em 28 de Setembro de 2001 [relatora: Irma Peiponen (FI-PSE, membro do conselho municipal de Varkaus)],

adoptou na 41.a reunião plenária de 14 e 15 de Novembro de 2001 (sessão de 14 de Novembro), por unanimidade, o seguinte parecer.

Posição do Comité das Regiões

1. Modernização do modelo social europeu

1.1. O Comité constata com satisfação a intenção da Comissão de integrar a dimensão de qualidade nas políticas económicas, de emprego e sociais. Tal reveste-se de importância para melhorar a qualidade de vida dos cidadãos. A Comunicação oferece uma base útil para os futuros trabalhos na matéria. É considerável a alteração da atitude em relação às anteriores políticas sociais sectoriais e o Comité espera que estas orientações se traduzam numa implementação na prática. Todavia, a comunicação não especifica o modo de garantir, na prática, a interacção positiva entre as políticas económicas, de emprego e sociais. A comunicação coloca uma tónica vigorosa no emprego e na qualidade do trabalho, omitindo, por outro lado, uma análise dos serviços sociais e da qualidade de outras modalidades de protecção social.

1.2. De certo modo, pode-se considerar feliz a escolha da noção de qualidade como factor comum das políticas económicas, sociais e de emprego. A conjunção da eficácia e da coesão requer que os diferentes sectores de política sejam colocados em pé de igualdade. Os valores sociais deverão igualmente colocar-se a par da política de competitividade.

1.3. Todavia, a comunicação reflecte ainda um certa subordinação da política social em relação às políticas económicas e de emprego. Para se combater a exclusão de modo eficaz, haverá que prestar atenção à qualidade e ao apreço do trabalho que requer poucas habilitações, bem como se devem aplicar de modo mais alargado os recursos necessários ao incremento da política social.

1.4. A comunicação presta particular atenção aos vários processos de modernização em curso: o processo do Luxemburgo em matéria de emprego, os processos abertos de coordenação relativos à exclusão social e protecção social, os trabalhos em curso sobre igualdade de oportunidades e ainda os trabalhos sobre saúde e segurança. Reveste-se de extrema importância a estreita interligação entre estes processos, para que a UE possa atingir os objectivos pretendidos.

1.5. Os serviços e o pessoal das administrações locais e regionais encontram-se sob uma forte pressão de adaptação e modernização relacionada com a necessidade de serviços decorrente do envelhecimento da população, com as exigências de estabilidade das finanças públicas, com a política de concorrência e com a liberalização do mercado de serviços. A dimensão e a política de qualidade constituem bons instrumentos para os serviços públicos, no desenvolvimento do emprego e da vida laboral, bem como na adaptação às mudanças. Todavia, as necessidades ao nível local e regional deverão sempre constituir o ponto de partida e deve-se particularmente ponderar que valor acrescentado poderão proporcionar as estratégias ao nível comunitário.

1.6. O Comité associa-se à perspectiva da comunicação segundo a qual muitos aspectos que a modernização do modelo social há-de revestir poderão ter um efeito positivo na qualidade do emprego, incluindo os investimentos sociais. Deve-se prestar particular atenção aos grupos marginais do mercado de trabalho. Os investimentos devem incidir igualmente na melhoria da empregabilidade, o que requer uma abordagem diversificada. A igualdade de tratamento na formação constitui um objectivo central para se garantir um mercado de trabalho de qualidade no respeitante ao emprego e aos rendimentos salariais.

1.7. O Comité considera importante promover a melhoria da qualidade do emprego ao nível local e dos locais de trabalho, bem como a avaliação do valor acrescentado que poderia proporcionar uma cooperação ao nível comunitário. Em primeiro lugar, a qualidade no emprego e na vida laboral poderá ser promovida no local de trabalho através da cooperação entre as várias partes interessadas e através de parcerias ao nível local. Uma das tarefas do poder local e regional consiste em criar as condições para este tipo de cooperação.

2. Políticas sociais e de emprego

2.1. O Comité das Regiões apoia a integração da dimensão de qualidade nas actuais políticas sociais e de emprego, bem como nos processos abertos de coordenação, sob reserva de não se criarem novos processos. Deve-se prestar especial atenção no sentido de se evitar uma duplicação de esforços e de recolha de dados.

2.2. O bom desempenho económico é a condição fundamental para o desenvolvimento da qualidade no emprego. As orientações para as políticas económicas e de emprego, o plano de acção da política social europeia e o programa de prevenção da exclusão constituem os instrumentos centrais que contribuirão para a aplicação e acompanhamento da qualidade. Estes sistemas gerais de orientação serão complementados por definições específicas e através de projectos de desenvolvimento da qualidade do trabalho e da vida laboral nas empresas e nos locais de trabalho.

2.3. A integração da protecção social nos processos de coordenação aberta é um passo positivo, mas não deverá constituir um obstáculo à iniciativa local, nem aumentar a centralização, sobretudo se implicar baixa de eficácia e de eficiência. As avaliações de qualidade apresentadas pela Comissão são questionáveis do ponto de vista da autonomia nacional e local. Numa Europa diversificada não se torna necessário harmonizar as modalidades de acção nacionais e locais. Torna-se, sim, necessária uma atitude flexível, bem como o respeito pelas diversidades de ordem histórica e cultural. Por isso, ao nível europeu, justifica-se o recurso a poucos e precisos indicadores de fácil comparação.

2.4. A comunicação veicula uma imagem optimista das políticas sociais e de emprego e da sua relação com a política económica (e a modernização). Tal aplica-se, em particular, ao chamado trabalho precário e ao trabalho menos valorizado, bem como às suas perspectivas futuras. Os indicadores de aprendizagem ao longo da vida não abrangem de modo algum estes grupos problemáticos. Os indicadores de formação profissional ou de formação no local de trabalho, actualmente, não reflectem até que ponto, na fase actual, as acções de formação abrangem os desempregados e os excluídos.

2.5. O Comité considera importante que as avaliações de qualidade das políticas sociais prestem atenção aos serviços sociais.

3. Conceito de qualidade

3.1. O Comité destaca o carácter multidimensional do conceito de qualidade. Tal requer uma preparação cuidadosa baseada em estudos, por forma que se possa, no futuro, recolher de modo harmonizado, em toda a Europa, dados comparativos sobre a qualidade do trabalho ao nível nacional e ao nível de sistemas.

3.2. O conceito de qualidade e a respectiva interpretação prendem-se com a cultura e diferem conforme os empregos e os sectores de actividade, bem como se prendem com as condições prevalecentes ao nível local e regional. Deve-se reconhecer que a constituição de uma visão uniforme é um processo que poderá exigir bastante tempo.

3.3. Deve-se elaborar uma definição de qualidade tão clara quanto possível, aplicável nas políticas sociais e de emprego. Só assim se poderá saber que na Europa se fala da mesma coisa. Constata-se que a definição de qualidade apresentada na comunicação revela, pelo menos, os seguintes tipos de problemas e carências.

3.4. A definição não estabelece qualquer diferenciação entre os diferentes níveis (por exemplo, micro - macro). O mesmo se verifica na relação entre a qualidade das relações laborais e a qualidade do trabalho. A comunicação omite por completo a qualidade dos serviços.

3.5. A definição não estabelece uma clara distinção entre as medições e os indicadores estruturais e subjectivos, assentes na prática. Todavia, deve-se estabelecer esta diferenciação, porque só deste modo se poderá definir com precisão quais os níveis das acções da política social (comunitárias, regionais, locais, ou ao nível do local de trabalho) que poderão ter impacto na situação.

3.6. A definição é tão alargada e geral, que dificilmente se poderá encontrar um ponto de convergência entre as orientações e os indicadores de política social. Por outras palavras, falta uma relação causa/efeito. Seria, pois, necessária uma redacção mais clara da comunicação, que especificasse estes aspectos.

4. Indicadores

4.1. Os indicadores omitem por completo os factores estruturais dos locais de trabalho. Todavia, é do conhecimento geral que os factores estruturais têm impacto, designadamente, nas relações laborais, satisfação no emprego, saúde no trabalho e, por último, na produtividade. Estes factores estruturais podem ser medidos, em termos de possibilidades subjectivas de exercício de influência. E, ainda, os indicadores de medição assinalados no capítulo "Organização do trabalho e equilíbrio trabalho/vida privada" reflectem, principalmente, as possibilidades estruturais oferecidas aos trabalhadores em matéria de conciliação da vida profissional com a vida familiar.

4.2. Omitem-se, por completo, as experiências subjectivas, reais e actuais, relacionadas com o stress provocado pela urgência e pelo trabalho suplementar, bem como, por exemplo, a qualidade de vida das crianças.

4.3. Existe já uma grande massa de dados sobre as políticas sociais e de emprego da Europa. Não se deve aumentar esta burocracia. Os indicadores são demasiados e torna-se difícil a respectiva interpretação uniforme nos diferentes países. A título de exemplo, os sistemas de contratos colectivos de trabalho, tanto privados como públicos, diferem uns dos outros, e torna-se igualmente difícil medir factores como a disponibilidade de mão-de-obra, a flexibilidade dos mercados de trabalho e a mobilidade dos trabalhadores.

4.4. O acompanhamento efectuado através de indicadores alargados poderá, na pior das hipóteses, ser contraproducente se expressar uma imagem centralizada de uma União Europeia que não reflecte as realidades locais, regionais e nacionais.

4.5. O Comité das Regiões manifesta a sua dúvida quanto ao desenvolvimento de indicadores do nível de remunerações. A remuneração é um dos muitos factores da qualidade do trabalho e não é, necessariamente, o mais importante. A correlação das remunerações de pessoas com deficiência e pessoas pertencentes a minorias étnicas em relação à média requer um acompanhamento particular dessas pessoas e, assim, torna-se questionável. Além disso, seria necessário ter em conta a diversidade das remunerações à luz da produtividade e dos diferentes níveis de custo de vida ao nível local e regional.

5. Papel do poder local e regional na política de qualidade

5.1. O Comité associa-se à opinião da Comissão segundo a qual uma política de emprego e social bem concebida terá um impacto positivo no desenvolvimento económico e social. No respeitante à política de qualidade, as autarquias locais e regionais têm três papéis a desempenhar:

5.2. Enquanto entidades empregadoras, as autarquias locais e regionais desenvolvem a qualidade da vida laboral, participam no mercado de trabalho e concluem contratos colectivos em conformidade com os modelos nacionais.

5.3. Em alguns países, as autarquias locais e regionais elaboraram as suas próprias estratégias para a gestão e desenvolvimento do pessoal. Estas estratégias constituem a base de apoio para se atingirem os objectivos dos municípios e das regiões. Essas estratégias podem definir os objectivos relativos ao pessoal, nas vertentes das necessidades de mão-de-obra, estruturais, de qualificações e de bem-estar, tendo em conta a situação económica, as medidas práticas de acção, bem como a responsabilidade e o calendário. Tendo em mira a não-descriminação e, sobretudo, a igualdade, que deve ser vista como um dos valores cardeais consubstanciados na legislação, seria útil esclarecer de que modo estas estratégias de qualidade já testadas no terreno, e os respectivos resultados, poderiam beneficiar a cooperação europeia.

5.4. O Comité das Regiões salienta que a produtividade e a qualidade da vida profissional são interdependentes. A qualidade do emprego faz parte do processo de gestão, é uma das suas consequências, sendo igualmente uma componente da globalidade da produção de serviços. A gestão moderna consiste na gestão estratégica dos recursos humanos. Nos sectores de mão-de-obra intensiva, reveste-se de importância transformar a gestão do pessoal numa gestão dos recursos humanos, de modo que os sistemas de desenvolvimento do pessoal e a gestão interactiva de participação se tornem centrais. Deste modo, as organizações poderão dar uma melhor resposta às exigências de mudanças. A gestão de recursos humanos consiste igualmente numa gestão do conhecimento, de que se destacam, em particular, a aprendizagem e o desenvolvimento das organizações. Deve-se estudar de que modo se poderiam avaliar os resultados das práticas de gestão, extremamente cruciais para a qualidade do emprego, bem como divulgar as melhores práticas entre as correspondentes organizações dos Estados-Membros.

5.5. Está provado que uma gestão do pessoal eficaz tem um impacto positivo nos resultados de uma organização, na qualidade dos serviços e no bem-estar do pessoal. Deste modo, destacam-se, na gestão do pessoal, as decisões e a gestão estratégica relacionadas com as respectivas actividades e a gestão estratégica dos recursos humanos (SHRM - Strategic Human Resources Management). Deve-se salientar, em particular, que as decisões estratégicas de actividade dos órgãos políticos deveriam ser coerentes com a gestão do pessoal.

5.6. Os factores a medir na avaliação dos resultados poderiam ser os seguintes:

1) capacidade de desempenho do pessoal, tais como saber-fazer, espírito de inovação, satisfação e motivação profissional, bem como capacidade de trabalho;

2) impacto, suficiência e disponibilidade dos serviços (custos);

3) qualidade dos serviços e satisfação dos utentes, disponibilidade dos serviços, cooperação e

4) produtividade, economia de recursos e eficácia dos serviços.

5.7. A modernização dos serviços prestados pelas autarquias locais e regionais orienta-se pela atenção prestada à qualidade dos serviços públicos.

5.8. Nos anos mais próximos, a administração pública deverá proceder a uma reforma das estruturas de serviços e, simultaneamente, deverá ter a capacidade de atrair novos recursos humanos. O Comité considera importante que as autarquias locais e regionais desenvolvam de modo activo a qualidade da vida profissional e os resultados da produção de serviços. Neste contexto, poder-se-ia tirar ainda mais benefício da cooperação europeia, por exemplo, através de programas de intercâmbio de pessoal e de estudos comparativos. Bem concebidas, as acções de desenvolvimento da vida profissional tornam mais atraentes os empregos nas administrações autárquicas, melhoram a imagem das autarquias enquanto entidades empregadoras e aumentam a satisfação no emprego.

5.9. A integração da qualidade no vasto processo de modernização é uma escolha acertada. Todavia, a comunicação não presta atenção à dimensão democrática da modernização, tão importante do ponto de vista das autarquias locais e regionais, que não se reflecte nos indicadores propostos. Só a localidade, como terreno de experimentação, poderá constituir um contrapeso à globalização e comprovar o seu impacto positivo. O processo de modernização e a nova ideia de qualidade requerem uma nova democracia e uma nova modalidade de participação: democracia municipal, democracia dos utentes, democracia no local de trabalho, ou seja, possibilidades de exercer influência e uma boa qualidade da vida profissional.

5.10. Além disso, os serviços fornecidos pelas autarquias locais e regionais têm impacto na qualidade do emprego e da vida profissional noutros sectores.

6. Recomendações do Comité

6.1. O Comité deseja salientar que, nesta fase, a avaliação da qualidade é, antes de mais, um ponto de vista e uma abordagem, tal como constata a Comissão. É provavelmente intencional repartir o trabalho de desenvolvimento por diversas etapas, complementando-se e corrigindo-se gradualmente as escolhas anteriores. Deste modo, ficaria demonstrado que a política de qualidade e os respectivos instrumentos não estão concluídos, nem são definitivos, e que se aplicarão consoante a prática e as necessidades. O objectivo central desta política não deverá consistir na recolha de dados dos Estados-Membros, mas sim na aplicação das acções que melhor possam melhorar de modo concreto a qualidade do emprego e da política social. O Comité desejaria recomendar que as avaliações de qualidade propostas pela Comissão sejam objecto de um estudo complementar à luz da autonomia nacional, regional e local.

6.2. Na opinião do Comité, a comunicação não reconhece de modo suficiente a importância da política social como factor central de promoção da participação e da qualidade de vida, aspecto que merecerá uma melhor atenção no futuro.

6.3. Deve-se prestar igual atenção à qualidade do emprego não qualificado. No processo de avaliação da qualidade e eficácia da formação profissional e da formação no local de trabalho, deve-se prestar atenção às necessidades dos grupos problemáticos (por exemplo, desempregados de longa data, as pessoas deficientes e os que ficam de fora de qualquer sistema de protecção social).

6.4. No processo de desenvolvimento, pela Comissão, das políticas económicas, sociais e de emprego com uma abordagem baseada na qualidade, deverá haver uma orientação relativa aos objectivos da globalização e às negociações sobre esta.

6.5. Na opinião do Comité das Regiões, a definição e os indicadores da qualidade deveriam focar de modo claro os factores estruturais susceptíveis de serem alterados através das políticas sociais e de emprego europeias e nacionais. Os indicadores de qualidade reflectem a média do desenvolvimento dos Estados-Membros e, assim, contribuem para o debate ao nível europeu. Todavia, a utilização dos indicadores apenas ao nível de cada país poderá dar uma imagem incorrecta, uma vez que não reflecte as diferenças fundamentais entre as regiões de um mesmo Estado-Membro. O Comité desejaria ainda recordar que a qualidade é um conceito interligado à cultura e que a escolha dos indicadores reflecte igualmente uma escolha de valores. Estes pontos de vista deverão ser tidos em conta igualmente na interpretação dos dados de acompanhamento.

6.6. O Comité considera importante que se faça uma clara distinção entre parâmetros e indicadores estruturais e práticos. Adquire importância o desenvolvimento de canais de informação para recolha das impressões e experiências práticas dos trabalhadores e dos cidadãos.

6.7. O Comité das Regiões desejaria recordar que o desenvolvimento regional é o resultado da interacção de diferentes políticas. Reveste-se de importância analisar igualmente o impacto no desenvolvimento regional da dimensão de qualidade da economia pública e das políticas sociais e de emprego, particularmente no que se refere às possibilidades de desenvolvimento das regiões menos desenvolvidas.

6.8. A qualidade e o impacto positivo das políticas económicas, de emprego e sociais devem ser avaliados, em primazia, sob os pontos de vista da vitalidade regional e das condições de vida, qualidade de vida e participação dos respectivos cidadãos. Torna-se crucial que as acções a empreender tenham por ponto de partida as condições e necessidades locais e regionais. Os denominadores do desenvolvimento deverão ser, de preferência, os valores comparativos do mesmo tipo de estruturas de serviços dos municípios/regiões/locais de trabalho/empresas, e não os valores comparados com as médias gerais ou os indicadores europeus.

6.9. A qualidade do emprego (e a qualidade da vida profissional) concretizam-se, afinal, ao nível dos locais de trabalho. Devem-se desenvolver indicadores de qualidade do emprego aos níveis regionais, municipais e de locais de trabalho em cooperação com os níveis regionais e locais dos diferentes países. Tal poderá ser posto em prática, por exemplo, através de projectos-piloto em regiões de diferentes países, que ofereçam possibilidades, simultaneamente, de desenvolvimento de indicadores gerais e de aprendizagem das melhores práticas de implementação da qualidade do emprego (a par do pilar 3 das possibilidades de cooperação). Um dos projectos-piloto poderia desenvolver-se num sector de actualidade, como é o sector de serviços aos idosos numa Europa actualmente envelhecida.

6.10. No respeitante a vários factores, torna-se crucial uma análise local da situação actual. A informação sobre as melhores práticas e o intercâmbio de experiências, por exemplo, sobre apoios ao emprego e à flexibilidade, revestem-se de extrema importância para aumentar a participação no emprego de pessoas com deficiências físicas ou socialmente desfavorecidas em toda a Europa.

6.11. Para o desenvolvimento de estratégias de pessoal das administrações locais e regionais, será importante, quando se pretende dar resposta ao processo de modernização e aos desafios que coloca o envelhecimento da população, melhorar simultaneamente os resultados, bem como a qualidade do emprego e da vida profissional. O trabalho de desenvolvimento poderá ser apoiado através de estudos, bem como da divulgação das melhores práticas e do intercâmbio de experiências.

Bruxelas, 14 de Novembro de 2001.

O Presidente

do Comité das Regiões,

Jos Chabert

(1) JO C 51 de 22.2.1999, p. 59.

(2) JO C 57 de 29.2.2000, p. 17.

(3) JO C 22 de 24.1.2001, p. 13.

(4) JO C 144 de 16.5.2001, p. 30.

(5) JO C 317 de 6.11.2000, p. 47.

(6) JO C 144 de 16.5.2001, p. 55.