PT Jornal Oficial da União Europeia C 339/29

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões relativa à Estratégia da União Europeia para a Região do Mar Báltico»

[COM(2009) 248 final]

(2010/C 339/07)

Relator: Michael SMYTH

Em 10 de Junho de 2009, a Comissão Europeia decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões relativa à Estratégia da União Europeia para a Região do Mar Báltico

COM(2009) 248 final.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social que emitiu parecer em 8 de Janeiro de 2010.

Na 459.a reunião plenária de 20 e 21 de Janeiro de 2010 (sessão de 20 de Janeiro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 198 votos a favor e 1 voto contra, com 4 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões

1.1 O CESE apoia os objectivos incluídos nos quatro pilares da Estratégia para o Mar Báltico, que visam tornar a região próspera e segura, sustentável do ponto de vista ecológico, atraente e acessível.

1.2 O Comité toma nota do vasto processo de consulta que precedeu a finalização da Estratégia e o papel aí desempenhado pelos parceiros sociais e pelas partes interessadas. O CESE apela novamente à criação de um Fórum da Sociedade Civil do mar Báltico que contribua para associar a sociedade civil à evolução da Estratégia.

1.3 A Estratégia apresenta metas e objectivos louváveis para fazer face a uma série de questões estruturais de grande complexidade no mar Báltico, mas terá de ultrapassar um conjunto de desafios para comprovar a sua eficácia. Estes desafios prendem-se com o seu potencial valor acrescentado, a estrutura de governação, a coesão da UE e a eficácia externa da Estratégia.

1.4 A estrutura de governação para a Estratégia do Mar Báltico também tem sido criticada. A Estratégia abrange a esfera de competências de 21 Direcções-Gerais, bem como 8 Estados-Membros e a Rússia. Se acrescentarmos a isto os 4 pilares, as 15 acções prioritárias e as várias acções horizontais, verificamos que a Estratégia padece de estruturas de governação complexas que a podem tornar inexequível. O CESE considera necessário envidar mais esforços para simplificar as estruturas de governação e de administração da Estratégia.

1.5 O presente parecer reitera a proposta de criação, no CESE, de um observatório ou grupo de estudo eventual para o mar Báltico, para que todo o Comité possa participar efectivamente no desenvolvimento e na evolução inevitáveis da Estratégia.

1.6 Um dos principais desafios da Estratégia é a dimensão externa, especialmente à luz do papel fundamental desempenhado pela Rússia nesta região. A participação da Rússia na aplicação da Estratégia deve reger-se pelas disposições da Dimensão Setentrional. Há dúvidas quanto à adequação destas disposições para assegurar a participação efectiva da Rússia nas acções estratégicas.

1.7 O CESE concorda com a perspectiva de que a Estratégia não é apenas um documento, mas, antes de mais, um processo. Tal significa que a Estratégia deve ser executada ao longo do tempo. A Estratégia já conseguiu reunir todos os Estados-Membros e partes interessadas com as instituições da UE, para definir uma lista limitada de acções e projectos prioritários e reconhecer a necessidade de os executar. O CESE espera que o entusiasmo revelado durante a preparação da Estratégia prossiga e contribua para uma execução efectiva e oportuna, que possa ser revista ao longo da aplicação da Estratégia.

2. Antecedentes da Estratégia

2.1 As origens da Estratégia para o Mar Báltico estão bem documentadas. Há muito que se reconheceu que a região do mar Báltico sofre de um conjunto de sérias dificuldades, interligadas e interdependentes, ao nível do ambiente, do desenvolvimento económico e das infra-estruturas. Em Novembro de 2006, o Parlamento Europeu adoptou uma resolução sobre uma estratégia relativa ao mar Báltico. Essa Estratégia para a macro-região do mar Báltico foi adoptada pela Comissão em 10 de Junho de 2009 e enviada ao Conselho Europeu em 19 de Junho de 2009. A Presidência sueca considerou-a assunto de primeira prioridade, tendo a Estratégia sido adoptada pelo Conselho (Assuntos Gerais) em 26 de Outubro de 2009, no Luxemburgo.

2.2 A Estratégia abrangente marca um novo ponto de partida para a política de cooperação territorial da União Europeia. No entender da Comissão, a Estratégia é a primeira abordagem verdadeiramente integrada adoptada pelos Estados-Membros que enfrentam o mesmo conjunto de problemas. Há, actualmente, treze áreas de cooperação transnacional que abrangem, em conjunto, todos os domínios da UE (além disso, há cerca de cinquenta planos de cooperação transfronteiriça). A Estratégia para o Mar Báltico inclui o conceito relativamente inovador de cooperação macro-regional, ou seja, uma coordenação e utilização mais eficazes dos recursos financeiros e das principais iniciativas de cooperação na região do mar Báltico. No atinente à sua distribuição geográfica, a Estratégia engloba Estados-Membros da UE (Suécia, Dinamarca, Alemanha, Finlândia, Polónia, Estónia, Letónia e Lituânia), a Noruega e a Rússia.

2.3 O presente parecer pretende avaliar a proposta de Estratégia para o Mar Báltico e o seu Plano de Acção na perspectiva da sociedade civil organizada. Tem por base a análise apresentada nos pareceres recentemente adoptados pelo CESE sobre a Região do Mar Báltico: O papel da sociedade civil na melhoria da cooperação regional e na identificação de uma estratégia regional (1) e sobre a Cooperação macro-regional – Alargar a Estratégia para o mar Báltico a outras macro-regiões na Europa (2). O processo que levou ao desenvolvimento da Estratégia não tem precedentes. A Comissão considera que, se a Estratégia para o Mar Báltico é válida e exequível no Báltico, se poderia aplicar uma abordagem semelhante a outras macro-regiões, como a região do Danúbio, a região dos Alpes e do Mediterrâneo.

3. Síntese da Estratégia

3.1 A Comissão realizou vastas consultas ao longo de 2008 em todo o território da macro-região, que culminaram em Fevereiro de 2009, em Rostock. Centraram-se nos quatro pilares em que assenta a Estratégia para o Mar Báltico para tornar a região

— ecologicamente sustentável,

— próspera,

— acessível e atraente,

— segura.

3.2 A Estratégia é acompanhada de um Plano de Acção com 15 áreas prioritárias que se repartem pelos quatro pilares. Cada área prioritária será coordenada, pelo menos, por um dos Estados-Membros do Báltico e espera-se que colaborem com todas as partes interessadas na sua aplicação.

3.3 A Estratégia para o Mar Báltico e as acções propostas serão financiadas por recursos já existentes, principalmente pelos Fundos Estruturais (55 mil milhões de euros entre 2007 e 2013), verbas de cada Estado do mar Báltico, financiamento privado e também de instituições financeiras como o Banco Europeu de Investimento (BEI), o Banco de Investimento Nórdico (BIN) e o Banco Europeu para a Reconstrução e o Desenvolvimento (BERD).

3.4 Há diferenças significativas entre a resolução do Parlamento Europeu e a comunicação da Comissão (3) (4). Esta adopta a perspectiva interna da UE do Conselho, enquanto que a resolução do Parlamento refere uma «estratégia relativa à região do Báltico para a Dimensão Setentrional». A resolução do Parlamento insta a Comissão a apresentar uma proposta de estratégia «destinada a reforçar o pilar interno da Dimensão Setentrional (5)». O Parlamento estabelece uma ligação clara entre a Estratégia para o Mar Báltico e o quadro da Dimensão Setentrional, ao passo que o Conselho e a Comissão fazem a distinção entre a Estratégia e os aspectos externos de cooperação.

3.5 Há opiniões muito divergentes sobre a estrutura de governação adequada. A estratégia da Comissão centra-se na coordenação das iniciativas existentes, na revisão contínua do progresso e na manutenção da dinâmica do plano de acção. Na sua abordagem, a Comissão tenciona racionalizar ao máximo os mecanismos institucionais, evitando financiamento adicional para a Estratégia do Mar Báltico. O Parlamento propõe a realização de uma cimeira anual do mar Báltico antes do Conselho Europeu do Verão e a extensão dos órgãos regionais organizativos dentro e fora da UE, graças, entre outras medidas, à criação de uma rubrica orçamental própria para a Estratégia. O CESE já manifestou o seu apoio à criação de um orçamento à parte para a Estratégia. Aparentemente, o Parlamento deseja perseguir um desenvolvimento político mais ambicioso do que a Comissão. Como que para realçar o carácter evolutivo da Estratégia, o Parlamento adoptou, em 22 de Outubro de 2009, uma alteração ao orçamento de 2010 no valor de 20 milhões de euros para a coordenação da Estratégia e para alguns projectos-piloto.

3.6 Além destas abordagens diferentes, a Estratégia é fruto de um conjunto exaustivo de consultas a partes interessadas na macro-região. Trata-se de uma Estratégia inovadora que funcionará com base numa estrutura de governação transnacional, ultrapassando, assim, a esfera das políticas regionais tradicionais da UE. Esta nova estrutura de governação situa-se entre o nível nacional e o nível comunitário supranacional.

3.7 O conceito da Estratégia para o Mar Báltico é descrito pela Comissão como «um trabalho em curso». A definição de aspectos específicos da região do mar Báltico é necessariamente imprecisa, dado que as zonas geográficas mudam segundo a questão abordada. A perspectiva adoptada para a elaboração da Estratégia para o Mar Báltico começa por definir os problemas e as dificuldades, deixando que estes delimitem a zona geográfica da macro-região. Objectivamente, os quatro pilares da Estratégia e o respectivo Plano de Acção representam uma tentativa séria de criar um quadro de desenvolvimento mais bem coordenado para uma região tão diversa como a região do mar Báltico e, assim, promover a coesão territorial. O Quadro 1 infra apresenta as áreas prioritárias do Plano de Acção para cada pilar da Estratégia.

3.8 Nas suas reflexões, a Comissão sugere, de forma implícita, que é necessária uma abordagem integrada para garantir o desenvolvimento sustentável na região. As questões abordadas pela Estratégia são complexas e estão interligadas, ao passo que os actuais regimes de cooperação não foram coordenados de forma eficaz.

4. Desafios e questões fundamentais

4.1 Assegurar a boa aplicação da Estratégia para o Mar Báltico constitui um grande desafio. A Comissão afirmou, em diversas ocasiões, que esta Estratégia poderia servir de modelo para outras macro-regiões na UE. A Estratégia apresenta metas e objectivos louváveis para fazer face a uma série de questões estruturais de grande complexidade no mar Báltico, mas terá de ultrapassar um conjunto de desafios para comprovar a sua eficácia. Estes desafios prendem-se com o seu potencial de valor acrescentado, a estrutura de governação, a coesão da UE e a eficácia externa da Estratégia.

4.2 No atinente ao seu valor acrescentado, a Estratégia corre o risco de, ao querer satisfazer a maioria das partes interessadas do mar Báltico, abranger um conjunto de acções demasiado ambicioso, podendo vir a revelar-se irrealizável. Há razões que justificam optar-se por uma Estratégia mais simples e concentrar os esforços num conjunto de objectivos mais reduzido, que seja, contudo, essencial do ponto de vista estratégico. A Comissão de Helsínquia (HELCOM) tem alcançado progressos em matéria de unidades populacionais de peixe e de ambiente. Apesar destes avanços, a Estratégia para o Mar Báltico deverá continuar a gerar melhorias positivas nas pescas e no ambiente em geral.

4.3 A estrutura de governação para a Estratégia do Mar Báltico também tem sido criticada. O Quadro 1 ilustra um paradoxo, pois mostra, nomeadamente, que os Estados-Membros que mais precisam da Estratégia são os que menos participam na sua aplicação. Além disso, a Comissão tem procurado encontrar um equilíbrio entre as numerosas acções a realizar, as Direcções-Gerais e os Estados-Membros envolvidos. Até à data, a aplicação da Carta de Leipzig sobre as Cidades Europeias Sustentáveis tem-se revelado relativamente lenta e a Estratégia para o Mar Báltico é, provavelmente, ainda mais complexa (6).

4.4 O sucesso de uma política comunitária como a Estratégia para o mar Báltico será medido em função dos resultados práticos, que devem ser visíveis e tangíveis para os cidadãos. A Estratégia também põe em causa a própria noção de coesão comunitária. Conforme defendido anteriormente, a Comissão «elevou a fasquia» para a cooperação macro-regional. Embora a gravidade dos desafios ligados ao ambiente, às infra-estruturas, etc., que afectam a região do mar Báltico, seja sobejamente conhecida dos cidadãos dos Estados-Membros do Báltico, é ainda muito difícil explicar a gravidade da situação no mar Báltico ao resto da União. A este respeito, o contributo da sociedade civil organizada é fundamental. O CESE já apresentou uma proposta para criar um Fórum da Sociedade Civil do mar Báltico e comunicou a sua disponibilidade para começar a preparar os alicerces. Além disso, o Comité propôs a criação, no CESE, de um observatório ou grupo de estudo eventual para o mar Báltico, para que todo o Comité possa participar efectivamente na evolução da Estratégia.

4.5 Um dos principais desafios da Estratégia é a dimensão externa, sobretudo devido ao papel essencial desempenhado pela Rússia, que é um interveniente fundamental na região do mar Báltico. A Rússia tem manifestado interesse na Estratégia, uma vez que a boa aplicação da mesma lhe trará benefícios. De momento, o papel da Rússia na Estratégia deve reger-se pelas disposições da Dimensão Setentrional, sendo presumível que estas sejam adaptadas à Estratégia. Convém notar que três dos quatro pilares da Estratégia – a protecção ambiental, a acessibilidade e a atractividade, e a segurança – têm uma natureza essencialmente transnacional, pelo que a Estratégia deverá dispor de mecanismos para gerir as interacções internas e externas, especialmente a nível operacional. Além disso, poder-se-ia aumentar, eventualmente, a dimensão externa da Estratégia, passando a abranger, por exemplo, a Bielorrússia, que influencia a protecção ambiental e a atractividade e acessibilidade da região do mar Báltico.

4.6 Na opinião de alguns, seria mais simples assegurar o envolvimento da Rússia na aplicação da Estratégia através de uma cooperação bilateral directa com a UE com base numa «parceria entre pares» (7). Se esta perspectiva for correcta, é legítimo perguntar se, conforme proposto, a Dimensão Setentrional é o mecanismo adequado para assegurar o compromisso da Rússia.

5. Análise da Estratégia

5.1 A Estratégia apresenta vários pontos controversos que precisam de ser examinados atentamente. Em primeiro lugar, o Plano de Acção contém propostas específicas para corrigir deficiências nas redes de energia e nas ligações na região do mar Báltico. Teme-se que essas propostas sejam insuficientes, dada a necessidade urgente de uma maior integração de redes. A Estratégia não deve procurar integrar e ligar os mercados nacionais de energia da região do mar Báltico, actualmente separados, mas sim trabalhar no sentido de encorajar a solidariedade energética em toda a União. A UE precisa da energia da Rússia e deverá construir, por conseguinte, as infra-estruturas necessárias para trazer gás, petróleo e electricidade para a Europa. A estabilidade do aprovisionamento energético da Europa passará por aí. Também é necessária maior cooperação energética dos países terceiros. A Estratégia não inclui o projecto Nordstream. Embora se trate de uma omissão evidente, a Comissão assinala que o projecto Nordstream causa grandes divisões e que, para ser adoptada, a Estratégia para o Mar Báltico requer unanimidade.

5.2 O Plano de Acção apresenta propostas para melhorar as ligações de transporte marítimo, rodoviário e ferroviário a nível interno e externo. Há que prestar muita atenção à infra-estrutura rodoviária, dado que esta é muito deficiente ou inexistente. A região periférica da antiga União Soviética poderia aproximar-se muito mais da Europa Central. A região do mar Báltico necessita, urgentemente, de uma rede proporcionada e completa de infra-estruturas rodoviárias. Os actuais corredores das redes transeuropeias, como os corredores ferroviários e rodoviários entre Helsínquia e Viena/Eslovénia, precisam de ser revistos e adaptados à nova realidade de uma União mais coesa.

5.3 A Estratégia não faz qualquer menção à importância estratégica dos grandes rios na macro-região do Báltico. Esta falha tem de ser corrigida. Neste contexto, é interessante assinalar que a Estratégia para a Região do Danúbio está em fase de elaboração. Apesar de as consultas realizadas no quadro da Estratégia para o Mar Báltico terem sido amplas e extensas, foram organizadas, em certa medida, ad hoc. No atinente à Estratégia para a Região do Danúbio, o CESE devia procurar participar de forma mais estruturada. A Comissão indicou que, entre Fevereiro e o Verão de 2010, isso seria possível. O CESE já propôs, em pareceres anteriores (REX/262 e ECO/251), a criação de um Fórum da Sociedade Civil do mar Báltico, que deverá, agora, ser objecto de uma proposta concreta. Esta ideia conta com o apoio de muitos deputados europeus e, de momento, o Parlamento Europeu está a elaborar um parecer sobre a Estratégia para o Mar Báltico.

5.4 A complexidade dos desafios colocados pela Estratégia para o Mar Báltico já foi reconhecida. É possível que, na Comissão, a unidade responsável pela aplicação e monitorização da Estratégia sofra de uma falta de recursos nos próximos tempos. Tanto o CESE como o Parlamento apoiam o reforço desta unidade. Corre-se o risco de a unidade ser completamente absorvida pela tarefa administrativa de aplicar o montante de 20 milhões de euros, aprovado pelo Parlamento para parceiros fora da UE (rubrica orçamental 4). O CESE salienta que a Comissão Europeia e os Estados-Membros responsáveis pela execução de determinadas acções incluídas no plano devem dispor de capacidade administrativa suficiente para cumprirem as suas obrigações.

5.5 O peso relativamente elevado atribuído às pescas suscitou preocupações. Reconhece-se que muito foi feito, especialmente pela HELCOM, e os primeiros resultados são encorajadores. É essencial prosseguir em frente, e, em particular, há que envidar mais esforços para estimular o consumo responsável.

5.6 O destaque que a Estratégia dá à ciência, à tecnologia, à investigação e à inovação também foi motivo de preocupação. O CESE não está completamente convencido de que a repartição do chamado «triângulo do conhecimento» (educação, investigação e inovação) entre dois pilares da Estratégia e entre três Estados-Membros responsáveis pela sua coordenação seja a solução ideal. O CESE sublinha que a Estratégia deve fortalecer a interacção e as relações entre diferentes elementos do triângulo do conhecimento.

5.7 No que toca à sexta acção prioritária – a remoção das barreiras ao mercado interno na região do mar Báltico –, o CESE apoia plenamente este elemento da Estratégia. Dever-se-á prestar particular atenção às PME, que são predominantes nas economias da região do mar Báltico. O CESE apoia, igualmente, o progresso registado na agenda para o trabalho digno. Convém encorajar o reforço do diálogo social na região do mar Báltico, para se beneficiar dos efeitos «de avalanche» positivos gerados pela colaboração na Estratégia, particularmente sob a forma de uma maior cooperação e integração no domínio energético.

5.8 É particularmente preocupante o declínio contínuo e estrutural da construção naval e de sectores afins na região, dado o seu impacto negativo na coesão económica e social. O Comité acredita firmemente que se deverá alargar a Estratégia para o Mar Báltico, de modo a dar resposta a este problema específico.

Bruxelas, 20 de Janeiro de 2010. O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Mario SEPI

(1) JO C 277 de 17.11.2009, p. 42

(2) JO C 318 de 23.12.2009, p. 6

(3) Parlamento Europeu (2006),Resolução sobre uma estratégia relativa à região do Báltico para a Dimensão Setentrional, Estrasburgo, 16 de Novembro de 2006, A6-0367/2006.

(4) A Estratégia para o Mar Báltico e o Plano de Acção podem ser consultados em:

http://ec.europa.eu/regional_policy/cooperation/baltic/documents_en.htm.

(5) A Dimensão Setentrional é um instrumento que permite à UE, Rússia, Noruega e Islândia executar políticas em domínios de cooperação previamente acordados.

(6) Carta assinada em 24 de Maio de 2007 durante a Presidência alemã numa reunião informal dos ministros da UE responsáveis pelo Desenvolvimento Urbano e Coesão Territorial. Esta carta intergovernamental faz duas recomendações principais: maior uso de uma política de desenvolvimento urbano integrado e atenção especial às zonas desfavorecidas.

(7) Ver, por exemplo, a apresentação de Uno Aldegren, membro do CR, apelidada Commitment of the Social Partners and other civil society organisations: What role can civil society and local actors play? [Empenho dos parceiros sociais e outras organizações da sociedade civil – Que papel para a sociedade civil e os intervenientes locais?] na conferência A Região do Mar Báltico – O melhor local para trabalhar e fazer negócios, organizada pelo CESE e pela Representação da Comissão Europeia na Finlândia, realizada em Helsínquia, em 22 e 23 de Outubro de 2009.