PT Jornal Oficial da União Europeia C 121/1

PARECER N.o 1/2005

sobre uma proposta de regulamento do Conselho sobre o financiamento da política agrícola comum [COM(2004) 489 final de 14 de Julho de 2004]

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2005/C 121/01)

ÍNDICE

1-6 INTRODUÇÃO

7-14 UMA CLARA SEPARAÇÃO DOS DOIS «PILARES»

7- 13 Situação actual e proposta

14 Análise

15-34 GESTÃO E CONTROLO

15-25 FEAGA

15-18 Situação actual e proposta

19-25 Análise

26-34 FEADER

26-29 Situação actual e proposta

30-32 Análise

33-34 Conclusão

35-48 DISCIPLINA ORÇAMENTAL

35-40 Situação actual

41-44 Proposta da Comissão

45-48 Análise

45-47 FEAGA

48 FEADER

49-61 TRATAMENTO DAS IRREGULARIDADES

49-53 FEAGA

49 Situação actual

50-53 Proposta e análise

54-61 FEADER

54-57 Situação actual

58-61 Proposta e análise

62-65 OUTRAS OBSERVAÇÕES

62 Coerência entre os exercícios financeiros

63 Disposições transitórias

64-65 Aspectos formais

I-II RESUMO

O TRIBUNAL DE CONTAS DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, nomeadamente o n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o e o artigo 279.o,

Tendo em conta a proposta de regulamento do Conselho sobre o financiamento da política agrícola comum (1),

Tendo em conta o pedido de parecer sobre a referida proposta apresentado pelo Conselho ao Tribunal de Contas em 29 de Outubro de 2004, e recebida pelo Tribunal em 5 de Novembro de 2004,

ADOPTOU O SEGUINTE PARECER:

INTRODUÇÃO

1. A proposta de regulamento visa criar, a partir de 1 de Janeiro de 2007, um quadro jurídico para o financiamento de dois «pilares» (apoio às despesas de mercado e ao rendimento; desenvolvimento rural) da política agrícola comum (PAC). A proposta baseia-se nas actuais disposições da PAC (2), não introduzindo alterações ao conteúdo da PAC, nem fixando os montantes a despender com esta política.

2. O Tribunal examinou em que medida a proposta é susceptível de melhorar a gestão financeira da PAC, tendo em conta o seu parecer de Abril de 2004 sobre o modelo de auditoria única (single audit) (parecer n.o 2/2004) (3).

3. Nos termos deste modelo competirá à Comissão promover melhorias nos sistemas de controlo interno e assegurar que estes funcionam de forma eficaz. Os sistemas de controlo interno basear-se-ão num quadro lógico regido por princípios e normas comuns. O Tribunal salientou que os custos destes controlos deverão ser proporcionais aos seus benefícios. Contudo, alguns dos elementos que o Tribunal identificou no seu parecer sobre a auditoria única como sendo necessários à criação de uma cadeia de responsabilidade e controlo financeiros eficiente necessitam ainda de ser clarificados (ver pontos 20, 21, 23 e 24).

4. Nos pontos 7 a 61 são discutidos os quatro temas principais da proposta de regulamento:

— consolidação das despesas agrícolas e separação dos dois pilares (artigos 2.o a 5.o da proposta de regulamento),

— gestão e controlo (artigos 6.o a 8.o, 10.o, 11.o, 12.o a 17.o, 22.o a 31.o, 36.o e 37.o da proposta de regulamento),

— disciplina orçamental (artigos 12.o a 21.o da proposta de regulamento),

— tratamento de irregularidades (artigos 9.o, 32.o a 35.o da proposta de regulamento).

Nos pontos 62 a 65 são debatidos outros aspectos pormenorizados, alguns dos quais relativos à transição.

5. Em vários pontos (artigos 7.o, 8.o, 9.o, 13.o, 15.o, 16.o, 18.o, 19.o, 26.o, 30.o, 39.o, 42.o, 45.o e 48.o) a proposta de regulamento prevê que questões importantes sejam reguladas por direito derivado no âmbito de procedimentos de comité. Nesta fase, o Tribunal não pode obviamente pronunciar-se sobre essas questões. O Tribunal salienta que a eficácia de diversos aspectos do sistema proposto dependerá da qualidade e do teor da referida legislação secundária. Em particular, a proposta de regulamento não especifica as responsabilidades financeiras exactas da Comissão e dos Estados-Membros.

6. Algumas das alterações apresentadas na proposta de regulamento não são compatíveis com determinadas disposições do Regulamento Financeiro (4). A Comissão deverá ponderar a necessidade de introduzir alterações ao Regulamento Financeiro.

UMA CLARA SEPARAÇÃO DOS DOIS «PILARES»

Situação actual e proposta

7. Durante muitos anos a política agrícola comum foi aplicada através de um «Fundo»: o Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola. Este Fundo tem duas secções, Orientação e Garantia, que se regem por normas diferentes. [Actualmente estão definidas no Regulamento (CE) n.o 1257/1999 do Conselho e no Regulamento (CE) n.o 1258/1999 do Conselho (5).]

8. A secção Garantia

— financia todas as despesas de apoio aos mercados agrícolas e de apoio ao rendimento,

— co-financia (com os Estados-Membros) certas medidas de desenvolvimento rural.

9. As medidas de desenvolvimento rural co-financiadas pela secção Garantia são as seguintes:

a) Pagamentos por reforma antecipada;

b) Subsídios aos agricultores de zonas desfavorecidas e de regiões com condicionantes ambientais;

c) Apoio para cumprimento das normas (nos domínios do ambiente, saúde pública, etc.);

d) Pagamentos no domínio agro-ambiental e do bem-estar dos animais;

e) Apoio à qualidade dos alimentos;

g) Apoio a todas as «outras medidas de desenvolvimento rural» em zonas não abrangidas pelo Objectivo n.o 1 dos Fundos Estruturais: — investimentos em explorações agrícolas, — auxílio aos jovens agricultores que pretendam estabelecer-se, — formação de agricultores e outras pessoas envolvidas em actividades agrícolas e de silvicultura, — melhoria da transformação e comercialização de produtos agrícolas, — silvicultura, — outras medidas que promovam a adaptação e o desenvolvimento de zonas rurais (7) (tais como o emparcelamento, a diversificação de actividades no domínio agrícola, etc.).

10. A secção Orientação co-financia todas as «outras medidas de desenvolvimento rural» indicadas na alínea g) do ponto anterior nas zonas abrangidas pelo Objectivo n.o 1. Co-financia igualmente a iniciativa comunitária «Leader +» (8).

11. Estas disposições estão esquematizadas na ilustração 1.

12. Actualmente, uma medida de desenvolvimento rural é financiada pela secção Garantia ou Orientação do FEOGA em função quer do tipo de medida quer da sua localização geográfica. Assim, por exemplo, a modernização de um matadouro numa zona abrangida pelo Objectivo n.o 1 será co-financiada pela secção Orientação, enquanto que um projecto idêntico situado fora do Objectivo n.o 1 será co-financiado pela secção Garantia; a florestação de terrenos agrícolas será co-financiada pela secção Garantia em toda a Comunidade, enquanto que o investimento na manutenção e melhoria dos recursos florestais será co-financiado pela secção Orientação nas zonas abrangidas pelo Objectivo n.o 1.

13. A Comissão propõe que as secções Garantia e Orientação do actual FEOGA sejam substituídas por dois fundos, um Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e um Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER). O FEAGA incluirá todas as despesas de apoio aos mercados agrícolas e de apoio ao rendimento dos agricultores, como é referido no primeiro travessão do ponto 8 (9). Todas as despesas de desenvolvimento rural, independentemente do tipo ou da localização geográfica, serão co-financiadas pelo FEADER.

Análise

14. A consolidação proposta de todas as despesas de desenvolvimento rural num único quadro orçamental significa que será possível identificar o total das despesas relativas a medidas de desenvolvimento rural específicas, bem como o total das despesas respeitantes ao desenvolvimento rural (10). Trata-se de uma medida que permite uma maior transparência (11), o que é sempre positivo.

GESTÃO E CONTROLO

FEAGA

Situação actual e proposta

15. A proposta não introduz alterações significativas à gestão e ao controlo das despesas de mercado. Tal como sucede actualmente, quase todas as despesas serão efectuadas pelos organismos pagadores dos Estados-Membros.

16. Em relação à maior parte das despesas, o processo continuará a ser o seguinte:

a) Os agricultores apresentam os pedidos aos organismos pagadores no ano anterior àquele em que o pagamento é devido, com base nas superfícies cultivadas, no número de animais elegíveis que se encontrem na sua posse durante um período de retenção definido, etc.;

b) Os organismos pagadores efectuam controlos administrativos destes pedidos e, uma amostra dos mesmos é objecto de controlos no local, efectuados nomeadamente no âmbito do sistema integrado de gestão e controlo (SIGC);

c) Cada organismo pagador efectua os pagamentos aos beneficiários e comunica mensalmente as despesas à Comissão, que reembolsa o organismo pagador («pagamentos mensais»);

d) As contas e os pagamentos do organismo pagador são verificados por um auditor independente (organismo de certificação), que apresenta um relatório à Comissão em Fevereiro do ano seguinte ao exercício em questão;

e) Até 30 de Abril do mesmo ano, a Comissão deve tomar uma decisão (apuramento financeiro ou contabilístico) indicando se aceita essas contas e relatórios de auditoria ou solicitando a realização de trabalhos suplementares ou novas informações;

f) A Comissão pode então examinar os pagamentos efectuados pelos organismos pagadores e, se estes apresentarem irregularidades ou se os controlos financeiros forem deficientes, pode decidir que determinadas despesas sejam suportadas pelos Estados-Membros em questão e não sejam imputadas ao orçamento comunitário (a Comissão «não aprova» essas despesas em «decisões de conformidade»). Quando a Comissão não aprova despesas, efectua uma redução proporcional dos seus pagamentos aos organismos pagadores.

17. À semelhança do que sucede actualmente no âmbito da secção Garantia, as despesas do FEAGA serão financiadas por dotações não diferenciadas, isto é sem distinção entre dotações de autorização e de pagamento.

18. No entanto, a proposta de regulamento introduz alguns elementos novos e/ou alterações:

— nos Estados-Membros em que exista mais do que um organismo pagador, já é necessário um organismo de coordenação para centralizar as informações a colocar à disposição da Comissão, para garantir a sua transmissão de forma regular e para promover uma aplicação harmonizada das regras comunitárias. O n.o 3 do artigo 6.o da proposta de regulamento introduz a necessidade de os organismos de coordenação serem objecto de uma aprovação específica por parte dos Estados-Membros,

— o n.o 1, alínea c) do artigo 8.o da proposta de regulamento prevê que passe a existir em cada organismo pagador um responsável que assine e envie todos os anos à Comissão uma «declaração de fiabilidade»,

— no âmbito do processo de apuramento de contas resumido na alínea f) do ponto 16, o n.o 4, alínea a) do artigo 31.o da proposta de regulamento autoriza a Comissão a recusar o financiamento de despesas do FEAGA efectuadas mais de 36 meses antes de a Comissão comunicar por escrito ao Estado-Membro em causa os resultados das verificações («regra dos 36 meses»). Actualmente, esse período é de 24 meses.

Análise

Contexto geral

19. O actual procedimento de pagamento do FEOGA-Garantia já foi devidamente experimentado e testado. No passado, a Comissão normalmente não propôs alterações em domínios que funcionavam razoavelmente bem.

Pormenores das alterações propostas (ponto 18)

20. A introdução da necessidade de uma aprovação específica para os «organismos de coordenação» (distinta da aprovação dos organismos pagadores) poderá reforçar a cadeia de responsabilidade pelas despesas da PAC (ver o parecer n.o 2/2004 sobre a auditoria única, pontos I, II e IV). No entanto, os resultados dependem da qualidade e do teor da regulamentação relativa à aprovação estipulada pela Comissão para os Estados-Membros e da forma como estes a aplicarem.

21. A introdução de uma «declaração de fiabilidade» assinada pelo responsável de um organismo pagador poderá constituir uma evolução do actual sistema de controlo no sentido do modelo de auditoria única. No entanto, a proposta não apresenta quaisquer sugestões acerca do objectivo, do teor e do âmbito da declaração. O seu teor deverá seguir de perto o modelo das declarações equivalentes normalmente exigidas pelas regras aplicáveis à gestão de empresas como, por exemplo, no caso das empresas cotadas na bolsa. Tal implicaria que o responsável pelo organismo explicasse a sua responsabilidade pelas contas, efectuasse um controlo anual da eficácia do sistema de controlo interno e comunicasse a sua realização. A referida verificação deveria abranger todos os controlos, incluindo os controlos financeiros, operacionais e de conformidade, bem como de gestão de riscos. A declaração de fiabilidade não substitui o trabalho dos organismos de certificação. Assim, nem a DG AGRI nem o organismo de certificação deverão confiar na referida declaração sem a existência de elementos comprovativos. Convém igualmente destacar que a terminologia sugerida irá causar confusão com a declaração de fiabilidade solicitada ao Tribunal de Contas Europeu e com a declaração de fiabilidade emitida pelos directores-gerais da Comissão. Deverá ser escolhida uma designação alternativa.

22. No seu parecer n.o 9/2002 (12), o Tribunal defendeu uma «regra de 36 meses». Esta alteração permitiria reduzir o risco de as deficiências detectadas nos sistemas dos Estados-Membros não serem sancionadas simplesmente pelo facto de a Comissão não poder cobrir todos os domínios de despesas num ciclo de dois anos. A Comissão deverá considerar o período de 36 meses apenas como um limite e, na medida do possível, esforçar-se por evitar atrasos no apuramento das contas e na imputação definitiva das despesas ao orçamento.

Outras observações

23. As alterações propostas pela Comissão não incluem um aspecto importante das actuais disposições do FEOGA-Garantia que é susceptível de ser melhorado. Na realidade, o trabalho dos organismos de certificação, que efectuam a auditoria das contas dos organismos pagadores, bem como do funcionamento dos seus procedimentos de controlo interno, limita-se a confirmar a existência de controlos destinados a garantir a conformidade dos pagamentos. Além disso, nem sempre realizam testes de conformidade suficientes para confirmarem que esses controlos funcionam eficazmente, nem desenvolvem um trabalho suficiente ao nível dos beneficiários dos pagamentos da PAC para confirmar a legalidade e regularidade desses pagamentos.

24. O Tribunal mantém a sua opinião [definida no seu parecer n.o 10/98 (13)] de que a certificação dos organismos pagadores pelos organismos de certificação se deverá basear nas normas de auditoria internacionalmente aceites. No artigo 7.o da proposta de regulamento deverá ser introduzida uma referência às normas de auditoria internacionalmente aceites (14). A certificação deverá cobrir a legalidade e a regularidade das despesas ao nível do beneficiário e os controlos-chave do organismo pagador deverão ser testados. Ao definir a intensidade destes controlos dever-se-á ter em conta os respectivos custos e benefícios. Uma cobertura deste tipo permitirá estabelecer uma cadeia de responsabilidade pelas despesas da PAC mais forte e mais transparente. Proporcionará igualmente maiores garantias à Comissão e será coerente com o conceito de modelo de auditoria única (ver parecer n.o 2/2004, ponto 42). As alterações tendentes a alargar o âmbito do trabalho dos organismos de certificação poderão ser enunciadas quer no artigo 7.o, quer no n.o 1, alínea c), subalínea iii) do artigo 8.o da proposta de regulamento

25. O Tribunal constata que os Estados-Membros continuariam a ser responsáveis pela aprovação dos organismos pagadores no âmbito da PAC. No seu relatório especial n.o 2/2004 (15) relativo ao Sapard (os mecanismos de financiamento deste programa são, em muitos aspectos, semelhantes aos da PAC) o Tribunal congratulou a Comissão pelo seu papel na atribuição da aprovação: a aprovação prévia dos sistemas baseada tanto nas auditorias efectuadas pelos países Sapard como pela Comissão garantiu a existência de sistemas bem definidos e de controlos-chave, pelo menos no papel, antes serem efectuados quaisquer pagamentos. O Tribunal considerou que se tratava de uma boa prática.

FEADER

Situação actual e proposta

26. O quadro de gestão e controlo proposto para o FEADER baseia-se parcialmente no dos Fundos Estruturais e no do FEOGA-Garantia e fornece um conjunto único de regras financeiras e um sistema de controlo comum para todas as despesas de desenvolvimento rural.

27. Conforme foi explicado nos pontos 8 a 13 e na ilustração 1 do presente parecer, o novo FEADER irá reunir todas as despesas de desenvolvimento rural:

— despesas de garantia: dotações de pagamento de 4 800 milhões de euros, em 2004, pagas através de dotações não diferenciadas (ver ponto 17),

— despesas de orientação: dotações de pagamento num montante de 2 900 milhões de euros, em 2004, pagas através de dotações diferenciadas (16):

28. A Comissão propõe que, de futuro, todas estas despesas sejam financiadas por dotações diferenciadas numa única categoria de despesas. As implicações destas alterações são as seguintes:

— as despesas de desenvolvimento rural deixarão de ser executadas através de sistemas de programação, execução e controlo diferentes,

— as «medidas de acompanhamento» (parte A da ilustração 1), que representam a maior parte das despesas de desenvolvimento rural, bem como as outras despesas de desenvolvimento rural, actualmente financiadas pelo FEOGA, secção «Garantia» (parte B da ilustração 1), deixarão de ser processadas da forma resumida no ponto 16.

29. O processo proposto para a maior parte das despesas será o seguinte:

— quando o programa de desenvolvimento rural de um Estado-Membro é adoptado, a Comissão paga ao organismo pagador em questão 7 % da contribuição do FEADER para o programa em causa,

— estes 7 % representam um pagamento prévio (reembolsável à Comissão caso não existam pedidos de pagamento no âmbito do programa de desenvolvimento rural no prazo de 24 meses),

— as despesas são comunicadas trimestralmente à Comissão,

— relativamente a cada programa de desenvolvimento rural, a Comissão efectua pagamentos intercalares ao organismo pagador aprovado com base nos pedidos de pagamento intercalares «sempre que possível três vezes por ano»,

— a Comissão paga o saldo restante após receber o relatório final de execução,

— o montante total do pré-financiamento é apurado quando o programa de desenvolvimento rural é encerrado (um processo que pode demorar vários anos).

Análise

30. A utilização de dotações diferenciadas para financiar despesas do orçamento comunitário é vivamente aconselhável sempre que se reúnam duas condições:

— que as despesas em questão sejam autenticamente plurianuais (no sentido de que um projecto deve ser planeado e executado ao longo de vários anos),

— que o quadro orçamental seja autenticamente plurianual, ou seja que disponha de dotações de autorização que cubram os custos totais dos compromissos jurídicos assumidos durante o exercício em curso.

31. As despesas de desenvolvimento rural incluem uma gama de medidas com características diferentes. Algumas delas implicam despesas em investimentos plurianuais, mas a maioria implica obrigações contratuais plurianuais, com pagamentos anuais e sistemas de controlo que, muitas vezes, são semelhantes aos pagamentos e sistemas de controlo existentes no âmbito do «primeiro pilar» da PAC.

32. No que se refere ao quadro orçamental, embora a Comissão proponha a utilização de dotações diferenciadas no âmbito do FEADER, não propõe um quadro orçamental autenticamente plurianual. Uma abordagem verdadeiramente plurianual consistiria em registar uma autorização que abrangesse o custo total dos compromissos jurídicos assumidos durante o orçamento em curso. Em vez disso, a Comissão propõe (artigo 23.o da proposta de regulamento) efectuar uma autorização pelo montante total previsível a desembolsar num dado Estado-Membro num ano específico, ou seja fracções anuais de autorizações. Como o Tribunal explicou no seu parecer n.o 2/2001 (17), este procedimento é contrário à teoria e à boa prática aplicáveis à utilização de dotações diferenciadas (18).

Conclusão

33. O regulamento financeiro prevê dois tipos de dotações orçamentais:

— dotações diferenciadas (que incluem as dotações de autorização e de pagamento) utilizadas para financiar despesas plurianuais,

— dotações não diferenciadas que asseguram a autorização e o pagamento de despesas anuais.

34. O tipo de dotação adequado deverá ser escolhido em função da natureza das despesas do FEADER. Tendo em conta que as despesas do FEADER são de natureza variada, é importante que a Comissão aplique os princípios referidos no ponto 28 de forma correcta e coerente e que os sistemas de gestão e controlo aplicáveis sejam transparentes e eficazes. A proposta da Comissão, que prevê autorizações repartidas por fracções anuais, o que nega o objectivo fundamental das dotações diferenciadas e de uma autorização orçamental, não é, portanto, pertinente.

DISCIPLINA ORÇAMENTAL

Situação actual

35. As regras aplicáveis à disciplina orçamental destinam-se a garantir o cumprimento das perspectivas financeiras.

36. As disposições jurídicas em vigor respeitantes à disciplina orçamental estão definidas no Regulamento (CE) n.o 2040/2000 do Conselho (19). No âmbito de cada exercício orçamental, a «linha directriz agrícola» constitui o limite máximo das despesas agrícolas que a Comissão tem de definir quando apresenta o anteprojecto de orçamento. A linha directriz agrícola engloba a sub-rubrica 1.a (despesas da PAC) e a sub-rubrica 1.b (desenvolvimento rural e medidas de acompanhamento) das perspectivas financeiras, bem como uma parte da rubrica 7, ou seja a ajuda de pré-adesão à agricultura.

37. As actuais perspectivas financeiras abrangem o período 2000-2006. Foram definidas no Acordo Interinstitucional de 6 de Maio de 1999 celebrado entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão, em conformidade com as conclusões do Conselho Europeu de Berlim, de 24 e 25 de Março de 1999 (20).

38. O Tribunal constata que as disposições previstas para controlo das despesas da PAC após 2006 são complexas. Por um lado, a Comissão propôs dividir as despesas comunitárias por cinco novas rubricas nas novas perspectivas financeiras, em vez das oito rubricas actuais. A rubrica 2 das perspectivas financeiras para 2007-2013 designa-se «Conservação e gestão dos recursos humanos». Deverá cobrir os dois pilares da PAC, bem como as despesas da política da pesca e do ambiente. A sub-rubrica «Agricultura — despesas relativas aos mercados e pagamentos directos» da rubrica 2 deverá incluir as matérias da actual sub-rubrica 1.a.

39. Por outro lado, os limites máximos (até 2013) para o primeiro pilar da PAC foram definidos pelo Conselho Europeu de Bruxelas de 24 e 25 de Outubro de 2002. Na sequência do acordo obtido em Bruxelas, o montante das despesas de apoio aos mercados e dos pagamentos directos deverá ser estabilizado até 2013 com base no limite máximo para a sub-rubrica 1.a previsto para a UE-15 em 2006, acrescido do montante das despesas equivalentes para os 10 novos Estados-Membros. Assim, o valor global das despesas de apoio aos mercados e dos pagamentos directos em termos nominais para cada exercício durante o período 2007-2013 será mantido dentro dos limites do valor para 2006, acrescido de 1 % por ano.

40. O Regulamento (CE) n.o 1782/2003, que define os resultados da reforma da PAC aprovada em Junho de 2003, inclui igualmente disposições em matéria de disciplina orçamental. O artigo 11.o prevê que, a partir do orçamento de 2007, seja o Conselho, mediante proposta da Comissão, quem decidirá um ajustamento dos pagamentos directos, sempre que as previsões apontem para que vão ser excedidos, em determinado exercício orçamental, os montantes previstos na rubrica 1.a das perspectivas financeiras. Os ajustamentos serão efectuados, o mais tardar, até 30 de Junho do ano civil em questão.

Proposta da Comissão

41. As disposições relativas à disciplina orçamental previstas na proposta de regulamento reproduzem e, em determinados aspectos, complementam algumas das disposições relativas à disciplina orçamental do Regulamento (CE) n.o 2040/2000 e do Regulamento (CE) n.o 1782/2003. Contudo, parece não haver a intenção de manter a linha directriz agrícola.

42. O n.o 1 do artigo 18.o e os artigos 19.o e 20.o da proposta de regulamento reproduzem essencialmente as disposições do Regulamento (CE) n.o 2040/2000 no que diz respeito:

— aos actos jurídicos com um impacto sobre as despesas da PAC [n.o 1 do artigo 5.o do Regulamento (CE) n.o 2040/2000],

— às medidas que a Comissão deve tomar nas diferentes fases do processo orçamental caso haja o risco de as despesas da PAC serem excedidas [artigo 6.o do Regulamento (CE) n.o 2040/2000],

— ao sistema de alerta relativo às despesas da PAC.

43. O n.o 4 do artigo 18.o da proposta de regulamento prevê que a Comissão fixe os ajustamentos dos pagamentos directos (ver ponto 40), caso o Conselho não o tenha feito até 30 de Junho de um determinado ano.

44. O n.o 2 do artigo 17.o da proposta de regulamento permitiria à Comissão reduzir ou suspender os pagamentos mensais aos Estados-Membros sempre que um limite financeiro fixado pela legislação comunitária possa ter sido excedido. Nos termos do n.o 4 do artigo 19.o, caso os pedidos de reembolso dos Estados-Membros excedam ou possam exceder o saldo líquido disponível para as despesas do FEAGA, a Comissão fica autorizada a distribuir o saldo orçamental disponível pelos Estados-Membros.

Análise

FEAGA

45. O artigo 17.o, o n.o 4 do artigo 18.o e o n.o 4 do artigo 19.o da proposta de regulamento permitem uma aplicação mais rigorosa da disciplina orçamental. O Tribunal congratula-se com estas propostas.

46. A supressão da linha directriz agrícola parece eliminar um dos elementos da disciplina orçamental: deixariam de existir limites máximos para as despesas agrícolas. O Tribunal solicita ao Conselho e ao Parlamento que analisem cuidadosamente os argumentos a favor e contra a manutenção da linha directriz agrícola (21).

47. No ponto 12 do Acordo Interinstitucional sobre a disciplina orçamental e a melhoria do processo orçamental (22) prevê-se que «por razões de boa gestão financeira, as instituições procuram assegurar, na medida do possível, aquando do processo orçamental e da adopção do orçamento, margens suficientes disponíveis dentro dos limites máximos das diversas rubricas». Na opinião do Tribunal seria conveniente que a proposta de regulamento incluísse uma disposição idêntica.

FEADER

48. Na proposta de quadro financeiro plurianual 2007-2013 apresentada pela Comissão, as despesas relativas ao desenvolvimento rural já não são apresentadas numa sub-rubrica específica. O limite máximo para os recursos disponíveis para autorização pelo FEADER é definido no n.o 1 do artigo 70.o do regulamento do Conselho sobre o apoio ao desenvolvimento rural, que está actualmente a ser discutido (23). Este artigo estipula um montante total de 88,75 mil milhões de euros, a preços de 2004, que deverão ser repartidos por fracções praticamente equivalentes para todos os anos do período 2007-2013. A estas fracções serão acrescidos os montantes definidos pela Comissão em consequência da modulação.

TRATAMENTO DAS IRREGULARIDADES

FEAGA

Situação actual

49. Os Estados-Membros têm a obrigação de informar a Comissão sempre que detectem pagamentos irregulares num montante superior a 4 000 euros efectuados no âmbito da PAC, devendo igualmente tentar recuperar esses pagamentos. Sempre que não seja possível efectuar a recuperação, os montantes em questão são anulados e os prejuízos são suportados pela Comunidade, excepto nos casos em que a ausência de recuperação seja devida a negligência do Estado-Membro em questão. No seu relatório especial n.o 3/2004 (24) («Recuperação de pagamentos irregulares no âmbito da política agrícola comum») o Tribunal demonstrou que, na prática, a taxa de recuperação dos pagamentos irregulares é demasiadamente baixa. Além disso, a anulação dos pagamentos irregulares comunicados tem sido muito reduzida.

Proposta e análise

50. A Comissão propõe que sejam transpostas para o FEAGA as regras do FEOGA-Garantia, embora com algumas alterações significativas.

51. A proposta de regulamento sugere que, caso a recuperação não se tenha realizado num prazo de quatro anos após a data do primeiro auto administrativo ou judicial (ou num prazo de seis anos caso a recuperação seja objecto de uma acção perante as jurisdições nacionais), as consequências financeiras da ausência de recuperação sejam assumidas até 50 % pelo Estado-Membro em causa e até 50 % pelo orçamento comunitário (ver o n.o 5 do artigo 32.o da proposta de regulamento). Em caso de negligência por parte do Estado-Membro, à semelhança do que sucede actualmente, a Comissão pode imputar ao Estado-Membro em questão a totalidade dos montantes a recuperar (ver o n.o 4 do artigo 32.o da proposta de regulamento).

52. Embora o Tribunal saliente a importância fundamental de um mecanismo de recuperação eficiente e eficaz enquanto elemento de um sistema global de controlo interno (25), congratula-se com a redistribuição do encargo financeiro da ausência de recuperação, que pode incentivar uma resolução mais rápida dos procedimentos nos Estados-Membros. O Tribunal congratula-se igualmente por a proposta de regulamento:

— clarificar que a Comissão está habilitada a imputar ao Estado-Membro os montantes a recuperar em caso de negligência (26),

— incluir um novo prazo: os Estados-Membros devem dar início a todos os procedimentos administrativos ou judiciais para recuperar os montantes pagos indevidamente no ano seguinte ao do primeiro auto administrativo ou judicial relativo ao pagamento.

53. Nos termos da proposta da Comissão, os Estados-Membros continuarão a poder reter 20 % dos montantes recuperados a título de reembolso forfetário das despesas de recuperação, excepto se a irregularidade ou a negligência lhes for imputável (ver o n.o 2 do artigo 32.o da proposta de regulamento). Contudo, na opinião do Tribunal, os Estados-Membros não deverão ser autorizados a deduzir 20 % aos custos de recuperação antes do processo de repartição dos custos descrito no ponto 51, uma vez que nesses casos a recuperação ainda não foi efectuada. Assim, a referência à «retenção prevista no n.o 2» deverá ser retirada da última frase do primeiro parágrafo do n.o 5 do artigo 32.o da proposta de regulamento.

FEADER

Situação actual

54. No que se refere às despesas relativas ao desenvolvimento rural a situação em vigor é complexa, o que decorre do facto de actualmente as despesas relativas ao desenvolvimento rural estarem repartidas entre as secções «Garantia» e «Orientação» do FEOGA.

55. Em relação às despesas de desenvolvimento rural financiadas no âmbito da secção «Garantia», a situação actual foi referida no ponto 49.

56. Em relação à parte das despesas de desenvolvimento rural financiadas pela secção «Orientação», aplicam-se as regras dos Fundos Estruturais:

— os Estados-Membros têm de comunicar trimestralmente à Comissão quaisquer irregularidades (superiores a 4 000 euros) que tenham sido objecto de investigações administrativas e judiciais iniciais, bem como o acompanhamento de irregularidades anteriormente comunicadas,

— numa primeira fase compete aos Estados-Membros investigarem e recuperarem quaisquer montantes perdidos em consequência de uma irregularidade detectada,

— os fundos comunitários disponibilizados através da recuperação e/ou correcção podem ser reutilizados pelos Estados-Membros para a assistência prevista antes do encerramento do programa em questão,

— quando um Estado-Membro considera que um montante não pode ser recuperado (na totalidade) deve comunicar esse facto à Comissão,

— a Comissão, após consulta das autoridades competentes dos Estados-Membros em questão, decide quem deverá suportar as consequências financeiras.

57. Na prática, verificam-se problemas semelhantes aos que foram referidos para a secção «Garantia», por exemplo, taxa de recuperação reduzida, critérios inadequados para decidir quem deverá suportar os custos, etc.

Proposta e análise

58. A Comissão propõe que sejam aplicadas a todas as despesas de desenvolvimento rural as regras dos Fundos Estruturais relativas às irregularidades, incluindo a reutilização dos montantes recuperados (como é referido no ponto 56).

59. Como foi referido no ponto 31, as despesas de desenvolvimento rural implicam muitas vezes procedimentos de pagamento e de controlo que são semelhantes aos dos pagamentos directos efectuados no âmbito do FEAGA. Assim, nesses casos, seria mais lógico aplicar para os montantes anulados e recuperados um tratamento idêntico ao do FEAGA.

60. Em relação a este fundo é proposta uma disposição semelhante à que é descrita no ponto 51. No entanto, a repartição do encargo financeiro constituído pelos montantes não recuperados só será efectuada quatro anos após o encerramento de um programa de desenvolvimento rural, podendo prolongar-se até 2019, no caso das despesas do período 2007-2013. Trata-se, quase de certeza, de um período superior ao que é previsto para o FEAGA. O Tribunal considera que seria preferível fixar um prazo mais curto.

61. Em relação ao FEAGA, o n.o 5 do artigo 33.o irá clarificar os casos de negligência da parte dos Estados-Membros, pelos quais a Comissão pode imputar a totalidade do montante aos Estados-Membros em questão (27). Contudo, o n.o 5 do artigo 33.o da proposta, deveria, na opinião do Tribunal, introduzir igualmente o mesmo limite de um ano para início dos procedimentos administrativos ou judiciais adequados, conforme está previsto no caso do FEAGA.

OUTRAS OBSERVAÇÕES

Coerência entre os exercícios financeiros

62. O n.o 6 do artigo 26.o da proposta de regulamento prevê, no âmbito do FEADER, que os pedidos de pagamento intermédio relativos às despesas efectuadas a partir de 16 de Outubro sejam imputados ao orçamento do ano seguinte. Trata-se de uma nova regra aplicável às despesas actualmente financiadas pela secção «Orientação» do FEOGA, que permitirá que o exercício financeiro do FEADER e do FEAGA sejam coincidentes. No que se refere ao FEOGA-Garantia, actualmente os pagamentos efectuados pelos organismos pagadores após aquela data são reembolsados pela Comissão em Janeiro do ano seguinte. O Tribunal lamenta constatar que a Comissão não propôs uma harmonização com o resto do orçamento geral, no qual o exercício financeiro coincide com o ano civil.

Disposições transitórias

63. O n.o 1, alínea a) do artigo 39.o da proposta de regulamento prevê, em relação aos programas de desenvolvimento rural do período 2000-2006 financiados pelo FEOGA-Garantia, que os pagamentos aos beneficiários terminem o mais tardar em 15 de Outubro de 2006. Como excepção (n.o 1, alínea c) do artigo 39.o), as despesas relativas às medidas de desenvolvimento rural incorridas entre 16 de Outubro e 31 de Dezembro de 2006 são imputadas ao orçamento do FEADER para o período 2007-2013. Esta disposição parece implicar que os pagamentos devidos aos beneficiários a partir de 2006, referentes a autorizações concedidas por um período de cinco anos, contabilizadas a partir de 2003, que poderão atingir montantes significativos, não serão imputadas ao orçamento do FEADER e, por conseguinte, não serão co-financiadas. Estes procedimentos poderão levantar problemas financeiros e jurídicos nos Estados-Membros: o artigo 48.o parece prever um procedimento para resolver esses problemas.

Aspectos formais

64. No n.o 2, primeiro parágrafo, do artigo 8.o da proposta de regulamento deverá ser acrescentada a expressão «e do Tribunal de Contas» no final da frase, para que o Tribunal possa exercer as suas funções.

65. A última frase do n.o 3, alínea c), do artigo 33.o da versão inglesa da proposta de regulamento deveria ter a seguinte redacção: «and provided the funds are NOT reallocated to operations which have been the subject of a financial correction». Além disso, o n.o 5, alínea b), do artigo 33.o faz referência ao n.o 2, alíneas a) e c), do mesmo artigo. Esta referência deveria ser alterada para n.o 3, alíneas a) e c).

RESUMO

I. O Tribunal:

— congratula-se com a maior transparência que resultará da inclusão de todas as despesas de desenvolvimento rural numa única rubrica orçamental,

— considera que a proposta da Comissão relativa à gestão do FEAGA inclui algumas alterações potencialmente benéficas, mas necessita de ser melhorada tendo em conta o parecer do Tribunal sobre o modelo de auditoria única,

— constata que a proposta da Comissão respeitante à disciplina orçamental e ao tratamento de irregularidades inclui igualmente algumas alterações positivas mas poderá, em determinados aspectos, ser melhorada,

— considera inadequada a proposta da Comissão de repartir as autorizações orçamentais do FEADER por fracções anuais.

II. O Tribunal apresenta em seguida as principais observações sobre as disposições pormenorizadas da proposta de regulamento:

i) Gestão e controlo do FEAGA — A proposta não altera o quadro de gestão e controlo das despesas de apoio aos mercados e ao rendimento agrícola. Das alterações pormenorizadas propostas: — a introdução de uma obrigação específica de aprovação dos organismos de coordenação poderá reforçar a cadeia de responsabilidade pelas despesas da PAC (ponto 20), — o objectivo, o conteúdo e o âmbito da «declaração» efectuada pelo responsável de cada organismo pagador, que é proposta, deverá basear-se nas declarações equivalentes exigidas no âmbito das regras aplicáveis à gestão de empresas; desta forma, poderá constituir uma evolução do actual sistema de controlo no sentido do modelo de auditoria única (ponto 21), — a Comissão deveria ter proposto alterações ao trabalho dos organismos de certificação, em termos da sua profundidade e âmbito – tendo em conta os respectivos custos e benefícios – com o objectivo de reforçar e clarificar a cadeia de responsabilidade pelas despesas da PAC, em conformidade com o modelo de auditoria única, e de acentuar que a certificação dos organismos pagadores se deverá basear em normas de auditoria internacionalmente aceites (pontos 23 e 24).

ii) Gestão e controlo do FEADER — O tipo de dotação (diferenciada ou não diferenciada) deverá ser escolhido em função da natureza das despesas. A proposta apresentada pela Comissão (utilizar dotações diferenciadas com autorizações repartidas por fracções anuais pelo montante total dos programas nacionais) não constitui um quadro orçamental adequado (pontos 33 e 34).

iii) Disciplina orçamental — O artigo 17.o, o n.o 4 do artigo 18.o e o n.o 4 do artigo 19.o da proposta de regulamento permitem uma aplicação mais rigorosa da disciplina orçamental (ponto 45), — o Conselho e o Parlamento deverão analisar cuidadosamente os argumentos a favor e contra a manutenção da linha directriz agrícola (ponto 46).

iv) Irregularidades — A proposta de redistribuição do encargo financeiro resultante da ausência de recuperação dos pagamentos irregulares no âmbito do FEAGA é positiva (ponto 51), — a proposta de regulamento ajuda a clarificar as competências de que a Comissão dispõe para imputar aos Estados-Membros em questão os montantes a recuperar nos casos de negligência e inclui um novo prazo (pontos 51 e 52), — os montantes anulados e recuperados relativamente a determinadas medidas do FEADER deverão ser objecto de procedimentos idênticos aos que existem para o FEAGA (ponto 59), — o prazo de um ano para início dos procedimentos administrativos e judiciais necessários (proposto para o FEAGA), deverá igualmente aplicar-se ao FEADER (ponto 61).

O presente parecer foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, em 17 de Março de 2005. Pelo Tribunal de Contas Hubert WEBER Presidente

(1) Documento da Comissão ref. 2004/0164 (CNS) — COM(2004) 489 final.

(2) Regulamento (CE) n.o 1782/2003 do Conselho, de 29 de Setembro de 2003, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio directo no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores (JO L 270 de 21.10.2003, p. 1). Regulamento (CE) n.o 1783/2003 do Conselho, de 29 de Setembro de 2003, que altera o Regulamento (CE) n.o 1257/1999 relativo ao apoio do Fundo de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA) ao desenvolvimento rural (JO L 270 de 21.10.2003, p. 70).

(3) JO C 107 de 30.4.2004.

(4) Por exemplo, o n.o 3 do artigo 149.o do Regulamento Financeiro, que permite a transição para o exercício seguinte de dotações não autorizadas do FEOGA, secção Garantia, respeitantes ao desenvolvimento rural, deixará de ser necessário devido à criação do FEADER.

(5) JO L 160 de 26.6.1999, p. 80 e 103.

(6) Artigo 31.o do Regulamento (CE) n.o 1257/1999.

(7) Artigo 33.o do Regulamento (CE) n.o 1257/1999.

(8) «Leader +» é uma iniciativa comunitária, ou seja um complemento dos principais programas de desenvolvimento. É aplicada através de uma parceria activa ao nível local («grupos de acção locais») e pretende encorajar a criação e a experimentação de novas abordagens de um desenvolvimento integrado e sustentável que possa influenciar, completar e/ou reforçar a política de desenvolvimento rural na Comunidade.

(9) De futuro, a maioria das ajudas serão ajudas dissociadas.

(10) Actualmente, para determinar o nível de despesas de, por exemplo, a transformação e comercialização na EU-15, é necessário ter em conta a parte do FEOGA-Garantia não incluída no objectivo n.o 1 [rubrica orçamental 05 04 01 09] mais as partes pertinentes do OP nas áreas do objectivo n.o 1, que, aliás, não são totalmente identificáveis [parte não identificável da rubrica orçamental 05 04 02 01]. Um aspecto positivo da inclusão no FEADER de todas as despesas de desenvolvimento rural é que os Estados-Membros poderão utilizar os montantes disponibilizados por modulação — transferindo algumas despesas dos pagamentos directos ao desenvolvimento rural (n.o 2 do artigo 12.o da proposta) para todas as medidas de desenvolvimento rural. De acordo com as normas em vigor, esses montantes adicionais não são disponíveis para as medidas de desenvolvimento rural financiadas pelo FEOGA-Orientação.

(11) O Tratado utiliza a expressão «fundo». No entanto, do ponto de vista da gestão financeira, os dois «fundos» propostos constituem subsecções do orçamento geral, pelo que bastaria diferenciá-los através de capítulos orçamentais.

(12) JO C 285 de 21.11.2002, p. 1.

(13) JO C 401 de 22.12.1998, p. 1.

(14) Como as que são elaboradas pela Federação Internacional de Contabilistas (IFAC) ou a Organização Internacional das Instituições Superiores de Controlo (Intosai).

(15) JO C 295 de 30.11.2004, p. 1.

(16) As dotações diferenciadas são utilizadas para financiar actividades plurianuais em certas áreas orçamentais.

(17) JO C 162 de 5.6.2001, p. 1.

(18) Ver o parecer n.o 2/2001, pontos 29, 30 e 77.

(19) JO L 244 de 29.9.2000, p. 27.

(20) JO C 172 de 18.6.1999, p. 1.

(21) Sem pôr em causa a função da linha directriz agrícola, nos pontos 1 a 5 do seu parecer n.o 9/99 (JO C 334 de 23.11.1999, p. 1), o Tribunal criticou a complexidade do seu cálculo, a imprecisão das suas definições e, consequentemente, a dificuldade de acompanhamento do respectivo cumprimento. As actuais propostas de consolidação e normalização do tratamento das despesas agrícolas, bem como a aplicação da orçamentação baseada em actividades deverão facilitar o cálculo e o acompanhamento da linha directriz.

(22) COM(2004) 498 final de 14 de Julho de 2004.

(23) Ver COM(2004) 490 final de 14 de Julho de 2004, «Proposta de regulamento do Conselho relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER)».

(24) JO C 269 de 4.11.2004, p. 1.

(25) Os sistemas de controlo interno deverão contribuir activamente para melhorar a gestão financeira incluindo a garantia de que são tomadas as medidas correctivas necessárias e são efectuadas as recuperações (ver o parecer n.o 2/2004 sobre o modelo de auditoria única, ponto VII e ponto 36).

(26) O n.o 4 do artigo 32 prevê que:… «a Comissão pode decidir imputar ao Estado-Membro os montantes a recuperar …». O Tribunal é de opinião que o texto deveria ser alterado para «a Comissão decidirá …»

(27) O n.o 5 do artigo 33 prevê que:… «a Comissão pode decidir imputar ao Estado-Membro os montantes a recuperar …». O Tribunal é de opinião que o texto deveria ser alterado para «a Comissão decidirá …»