COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO sobre a prevenção de conflitos

ÍNDICE

Introdução

1. projectar a estabilidade

A. O papel da UE na promoção da integração

A União e os vizinhos

Reforço da cooperação regional num contexto mais vasto

Criação de laços comerciais

B. Reforço da componente de prevenção de conflitos nos programas de cooperação

Abordagem integrada

Papel dos documentos de estratégia por país

Ambiente macroeconómico

Apoio à democracia, ao Estado de direito e à sociedade civil

Reforma do sector da segurança

Medidas específicas pós-conflito

C. Abordagem mais eficaz das questões transversais

Droga.......................................................................................................18

Armas de pequeno calibre

Recursos naturais: gestão e acesso

Degradação do ambiente

Disseminação de doenças transmissíveis

Fluxos de população e tráfico de seres humanos

Papel do sector privado em zonas instáveis

2. Reacção rápida à deflagração de conflitos

A. Optimização dos instrumentos comunitários

B. Garantir uma reacção comunitária rápida

C. Instrumentos políticos e diplomáticos

Diálogo político

Representantes Especiais da União Europeia

D. Recurso a sanções

E. Adaptação dos mecanismos comunitários de gestão de crise

3. incentivar a cooperação internacional sobre prevenção de conflitos

A. Cooperação com outros países

B. Cooperação com organizações internacionais

Cooperação com as Nações Unidas

Cooperação com as instituições de Bretton Woods

Cooperação com a OSCE

Cooperação com outras entidades

C. Cooperação com as ONG

Conclusão

SÍNTESE

A lista crescente de causas de conflitos requer um novo tipo de cooperação internacional e de acção multilateral. A União Europeia, que por si já constitui um exercício permanente de construção de paz e de prosperidade, tem um papel importante a desempenhar nos esforços globais de prevenção de conflitos. Para isso, dispõe de uma vasta gama de instrumentos de acção a longo ou a curto prazo.

Tanto junto dos seus vizinhos imediatos como em todo o mundo, a União Europeia procura garantir a estabilidade através do apoio à integração regional e da criação de laços comerciais. Dada a sua longa experiência nestes domínios, a União Europeia está bem colocada para este tipo de acção. O apoio directo a estruturas regionais em África e as concessões comerciais autónomas aos Balcãs Ocidentais são exemplos de instrumentos com uma perspectiva de estabilização a longo prazo.

A política de desenvolvimento e outros programas de cooperação constituem os instrumentos mais poderosos de que a Comunidade dispõe para tratar as causas dos conflitos. É necessário adoptar uma abordagem integrada e verdadeiramente a longo prazo, destinada a tratar todos os aspectos da estabilidade estrutural nos países de risco, garantindo ao mesmo tempo a coordenação entre a Comissão e os Estados-Membros. Na prática, os documentos estratégicos (documentos de estratégia por país) elaborados para cada um dos países receptores de assistência da CE serão os instrumentos-chave no respeitante aos programas de cooperação. Serão igualmente usados indicadores adequados.

Nos países que apresentam riscos potenciais de conflito, poderá ser preciso direccionar a ajuda externa para o (r)estabelecimento de um ambiente político favorável (ex. apoio à democracia, ao Estado de Direito, à sociedade civil, à independência dos meios de comunicação social, à igualdade entre os sexos, etc.). Poderá igualmente verificar-se a necessidade de a Comunidade participar mais activamente na reforma do sector da segurança. Sempre que um país emerge de um conflito, a Comunidade deve contribuir para a consolidação da paz através de programas específicos como os programas de reabilitação.

Outra abordagem da prevenção de conflitos consiste em encontrar formas mais eficazes, tanto na União como num contexto internacional mais vasto, de tratar os temas transversais que podem contribuir para as tensões e os conflitos. Os mais importantes são temas relacionados com drogas, armas de pequeno calibre, recursos naturais, degradação do ambiente, fluxos populacionais, tráfico de seres humanos e, até certo ponto, interesses do sector privado em zonas instáveis. Os instrumentos comunitários nestes sectores deverão ser melhorados.

Para além da acção preventiva a longo prazo, a União Europeia deverá aumentar a sua capacidade para reagir rapidamente sempre que a situação num determinado país se deteriora. Para tal, é absolutamente necessário dispor de um sistema eficaz de detecção precoce. Em situações de pré-crise, podem ser usados diversos instrumentos comunitários, incluindo alguns novos, como é o caso do Mecanismo de Reacção Rápida: A própria UE pode recorrer a várias opções, que vão desde o diálogo político até aos Representantes Especiais e, no futuro, os mecanismos de gestão de crises civis. Todos eles poderão ser melhorados, ser mais sistemáticos e flexíveis. Em todo o caso, necessitam inevitavelmente de se fundamentar numa linha política comum aos Estados-Membros da UE.

Os conflitos potenciais ultrapassam muitas vezes as fronteiras, o que exige cooperação internacional nas actividades de prevenção a longo prazo bem como coordenação das respostas às situações de pré-crise. Por esse motivo, a UE reforçará a sua cooperação com parceiros na arena internacional no âmbito da prevenção de conflitos como os EUA, o Canadá, a Rússia, o Japão e a Noruega, bem como as principais organizações internacionais como as Nações Unidas, a OCDE e as ONG.

Introdução

Os elevados custos em recursos e sofrimento humano causados por conflitos violentos exigem que se façam esforços importantes na prevenção de conflitos. Trata-se acima de tudo de um imperativo moral e político, embora também faça sentido económico. É muito mais barato canalizar os conflitos para o diálogo e a acção construtiva do que ter de enfrentar as consequências da sua degeneração em confrontos violentos. Dada a sua importância na cena internacional, os seus interesses e ambições bem como os consideráveis recursos atribuídos à assistência e cooperação, não restam dúvidas do papel que a União Europeia deve desempenhar nesses esforços.

A UE constitui por si própria um projecto de paz extremamente bem sucedido. Tem sido o pilar da reconciliação e do desenvolvimento pacífico da Europa Ocidental no último meio século, ajudando a consolidar a democracia e a assegurar a prosperidade. Através do processo de alargamento, da política externa e de segurança comum, dos seus programas de cooperação para o desenvolvimento e de assistência externa, a UE procura agora projectar a estabilidade para além das próprias fronteiras.

As razões para a existência de conflitos variam e a previsão da evolução que podem tomar constitui uma tarefa complicada. Existe uma necessidade evidente de fomentar a análise comum das causas de conflitos e dos primeiros sinais do aparecimento de conflitos. A pobreza, a estagnação económica, a distribuição desequilibrada dos recursos, a debilidade das estruturas sociais, as formas de governo não democráticas, a discriminação sistemática, a opressão dos direitos das minorias, os efeitos desestabilizadores dos fluxos de refugiados, os antagonismos étnicos, a intolerância religiosa e cultural, a injustiça social e a proliferação de armas de destruição maciça e das armas de pequeno calibre constituem factores de agravamento de conflitos. Estes sinais devem não só ser analisados, como é necessário também tomar as medidas adequadas. Uma inventariação precoce dos factores de risco aumenta as oportunidades de se tomarem medidas eficazes e a tempo para resolver as causas subjacentes de conflito.

As alterações no ambiente internacional após o fim da Guerra Fria ofereceram novas oportunidades de superação dessas dificuldades e de promoção da mudança pacífica. A combinação de mercados cada vez mais livres e abertos, da iniciativa privada e da tecnologia proporcionou riqueza e novas oportunidades à maioria dos países e das populações. Além disso, incentivou a democracia e está a pressionar os governos no sentido de tratarem de forma mais justa os seus cidadãos, de aceitarem os resultados de eleições e de estabelecerem formas de diálogo e cooperação com os seus parceiros internacionais.

Mas a mundialização tem também o seu lado obscuro. O comércio internacional não tem conseguido superar o poço que separa aqueles que dele beneficiam e os milhões abandonados à pobreza e à miséria. O tráfico de drogas é hoje uma indústria mais importante do que a siderúrgica ou a automóvel. O comércio ilegal de diamantes não só financia conflitos como os alimenta activamente. A lista de horrores é longa e tem vindo a aumentar: tráfico de seres humanos, especialmente de mulheres; degradação do ambiente; crime transnacional; proliferação de armas, de grande e de pequeno calibre; a propagação da SIDA e de outras doenças.

Os problemas referidos não representam apenas ameaças à prosperidade; estão eles próprios frequentemente na base de muitos dos conflitos violentos que assolam o mundo.

Individualmente, os países não são capazes de enfrentar estes problemas, quer por si mesmos, quer através dos instrumentos clássicos da diplomacia bilateral. Enfrentar o lado obscuro da mundialização exige um novo tipo de cooperação internacional e de acção multilateral. A União Europeia tem o dever de tentar abordar as muitas e complexas questões que originam ou contribuem para os conflitos. Encontra-se, além disso, em boa posição para o fazer. O dever, tem-no porque é um dos principais promotores e beneficiários da abertura e cooperação a nível mundial. A boa posição, deve-a aos meios e à autoridade que possui para causar um verdadeiro impacto.

A lista dos instrumentos da União Europeia directa ou indirectamente relevantes para a prevenção de conflitos é extensa: cooperação para o desenvolvimento e assistência externa, cooperação económica e instrumentos de política comercial, ajuda humanitária, políticas sociais e ambientais, instrumentos diplomáticos tais como o diálogo político e a mediação, bem como sanções de carácter económico ou outro, e, por último, os novos instrumentos da política europeia de segurança e de defesa (incluindo a recolha de informação para a previsão antecipada de situações de risco potencial de conflitos e a fiscalização de acordos internacionais). Através deles, a UE está já profundamente empenhada na prevenção de conflitos. Mas pode e deve melhorar a concentração e a eficácia da sua acção neste domínio. Deverá ser capaz de responder atempadamente e "por medida", com um conjunto adequado de instrumentos, às situações específicas à medida que vão surgindo. Por fim, não se trata apenas de uma questão de simplificação do processo de decisão e dos procedimentos de gestão mas, mais fundamentalmente, da vontade política comum de responde.

A presente comunicação procura resumir o que a UE já está a fazer e os instrumentos que tem à sua disposição, e sugerir eventuais futuras actividades na prevenção de conflitos. A comunicação baseia-se no "Relatório do Secretário-Geral/Alto Representante e da Comissão fazendo recomendações concretas sobre a maneira de melhorar a coerência e eficácia da acção da União Europeia no domínio da prevenção de conflitos" (14088/00), apresentado ao Conselho Europeu de Nice. Constitui igualmente uma contribuição para o programa de acção que poderá ser aprovado no Conselho Europeu de Gotemburgo.

Para a tornar mais clara, a estrutura da comunicação distingue entre a prevenção a longo prazo ("Projectar a estabilidade") e a prevenção a curto prazo ("Reacção rápida à deflagração de conflitos"). Debruça-se também sobre as formas de melhorar a coordenação e a cooperação em matéria de prevenção de conflitos a nível internacional.

1. projectar a estabilidade

A. O papel da UE na promoção da integração

A União e os vizinhos

Há pouco mais de 50 anos, os países que agora constituem a UE estiveram envolvidos num conflito devastador. Em 1945, teria sido difícil imaginar o nível de estabilidade e prosperidade que a Europa conhece hoje. O caminho percorrido pelos antigos beligerantes deve-se, em larga medida, à visão dos dirigentes que reconheceram que a única saída para a Europa consistia em eliminar barreiras e incentivar a cooperação entre Estados, com base em valores e interesses comuns, políticos e económicos. O resultado foi uma experiência única, com lições importantes a extrair num mundo em luta para, de forma pacífica, refrear as animosidades e gerir as relações entre Estados.

A força e o poder de atracção do modelo europeu são demonstrados pelo processo de alargamento em curso. Ao oferecer a perspectiva da integração europeia, a UE está já a ajudar os países da Europa Central e Oriental na sua luta para se converterem em democracias estáveis e economias de mercado de sucesso. A perspectiva da integração tem funcionado como força motriz no sentido da unidade, tendo reduzido drasticamente as disputas fronteiriças e as tensões nacionalistas, bem como permitido progressos substanciais na integração das minorias na sociedade. A perspectiva da adesão e as estratégias de parceria de pré-adesão estabelecidas pela Comissão deram igualmente um importante impulso ao desenvolvimento económico nos países candidatos, o que em si mesmo serve para consolidar o processo geral de reformas.

Da mesma forma, guiados pela perspectiva de aderir à UE, os cinco países dos Balcãs Ocidentais estão progressivamente a integrar o modelo europeu nas suas próprias estruturas, através do processo de estabilização e associação iniciado em 1999.

A interacção com a União numa base regional pode também fomentar uma maior cooperação entre países nas fronteiras da União e funcionar como um factor de estabilização interno e entre países. Nesse espírito, os doze países mediterrânicos prosseguem a cooperação regional através da parceria euro-mediterrânica (Processo de Barcelona), no âmbito da qual foram convidados a criar até 2010 uma grande zona de comércio livre euro-mediterrânica com a CE. A sua realização inscreve-se na prossecução do objectivo de prevenção de conflitos tanto no difícil contexto do processo de paz do Médio Oriente como no resto da região (ver caixa).

Reforço da cooperação regional num contexto mais vasto

Para além do continente europeu, o modelo da UE pode servir de exemplo para outras regiões ao incentivar os Estados a reduzirem as tensões políticas, a aumentarem a interdependência económica e a desenvolverem uma maior confiança mútua entre si.

Um exemplo flagrante é o Mercosul, que agrupa a Argentina, o Brasil, o Paraguai e o Uruguai, e que foi apoiado pela UE desde o momento da sua criação em 1991. O Mercosul tem desempenhado um papel significativo na consolidação da democracia e do Estado de direito em todos os seus Estados-Membros, especialmente no Paraguai. Foi também através do Mercosul que se começou a instaurar um clima de confiança entre esses países no domínio da defesa. Em relação ao Mercosul bem como a muitas outras organizações regionais em todo o mundo, uma boa parte da assistência comunitária tem-se destinado à consolidação das estruturas regionais comuns [1].

[1] A Comissão apoia actualmente a União Económica e Monetária da África Ocidental (UEMOA), a Comunidade Económica dos Estados da África Ocidental (CEDEAO), o Mercado Comum da África Austral e Oriental (COMESA), a Comunidade de Desenvolvimento da África Austral (SADC), bem como o Cariforum e o Fórum das Ilhas do Pacífico. Este ano será lançado um importante projecto (com um orçamento de cerca de 15 milhões de euros) a fim de reforçar as capacidades administrativas da SADC. A Comissão prepara-se igualmente para apoiar a Comunidade Económica e Monetária da África Central (CEMAC), a União Aduaneira da África Austral (SACU) e a Associação da Ásia do Sul para a Cooperação Regional (SAARC). O estabelecimento de uma União Aduaneira entre os 6 países do Grupo de São José, na América Central, será também apoiado pela Comissão.

Da mesma forma, um importante objectivo do Acordo de Cotonou entre a UE e os 77 Estados da África, das Caraíbas e do Pacífico (ACP) é reforçar a cooperação económica e comercial entre esses países numa base regional. Nas suas relações com os 6 países do Conselho de Cooperação do Golfo (CCG), a Comunidade está também a tentar estimular a respectiva integração através de uma união aduaneira. A este respeito, espera-se que o Iémen venha a aderir à cooperação no âmbito do CCG.

A assistência comunitária pode também orientar-se especificamente para as estruturas regionais concebidas claramente para a "prevenção de conflitos". Neste espírito, a Comissão apoiou o Mecanismo para a Prevenção, Gestão e Resolução de Conflitos da OUA, o mecanismo de prevenção de conflitos da CEDEAO, o processo de paz de Lusaca na República Democrática do Congo (através da SADC) e as negociações de paz do Burundi. A Comissão tenciona futuramente atribuir mais recursos a estas iniciativas. Designadamente, prepara-se para apoiar as iniciativas da SADC relativas ao tráfico de armas de pequeno calibre e de drogas.

Para além disso, a Comissão desempenha um papel activo em várias iniciativas regionais nas quais a estabilidade e a segurança ocupam um lugar importante, como, por exemplo, a Dimensão Norte, com países da orla do Báltico, ou o Fórum Regional da ASEAN (ARF).

A Comissão dará maior prioridade ao apoio à integração regional e, em especial, às organizações regionais com um mandato claro no sentido da prevenção de conflitos.

Criação de laços comerciais

A integração comercial é uma componente importante do modelo da UE e um elemento essencial no desenvolvimento da interdependência a nível internacional. Ao apoiar as suas reformas comerciais e económicas e ao oferecer-lhes um maior acesso ao mercado da CE, a Comunidade ajuda os países em desenvolvimento a integrarem-se na economia mundial. Como motor do crescimento económico e da luta contra a pobreza, a política comercial da CE contribui para a prevenção de conflitos.

No âmbito do sistema de preferências generalizadas (SPG) (taxas variáveis de preferências pautais), a Comunidade proporciona um acesso preferencial ao mercado europeu à maioria dos produtos originários dos países em desenvolvimento, o que é geralmente acompanhado de medidas de reforço das capacidades relacionadas com o comércio destinadas a ajudar os países a aproveitarem essas oportunidades. No âmbito do Acordo de Cotonou, todos os países ACP beneficiam até 2008 de livre acesso em relação à maioria dos seus produtos. São igualmente concedidas preferências suplementares aos países da América Latina que combatem a produção e o tráfico de drogas.

Em 26 de Fevereiro de 2001, o Conselho alargou o acesso livre de direitos aduaneiros e de contingentes pautais a todos os produtos dos países menos desenvolvidos (PMD) à excepção das armas (Iniciativa "Tudo menos armas"). O acesso de bananas, açúcar e arroz ficará sujeito a um período transitório inicial. A CE constitui já o principal mercado exportador para os PMD; com esta iniciativa sem precedentes, tornar-se-á de longe o mais importante parceiro comercial desses países.

Um bom exemplo de como a política comercial pode ser posta ao serviço da estabilização duradoura em regiões instáveis são as concessões comerciais autónomas que, gradualmente, a UE alargou aos cinco países dos Balcãs Ocidentais em contrapartida do empenhamento na realização de reformas e no reforço da cooperação regional. No âmbito do processo de associação e de estabilização, os 5 países beneficiam agora de preferências comerciais autónomas bastante favoráveis na exportação para a Comunidade, com mais de 85 % dos seus produtos a poderem entrar na União com isenção de direitos.

As medidas comerciais podem também ser utilizadas no outro sentido. As preferências podem, na realidade, ser suspensas com vista a prevenir que uma situação alarmante se venha a deteriorar mais. Por exemplo, em 1997, na sequência de uma investigação pela Comissão sobre a alegada utilização generalizada de mão-de-obra forçada, o Conselho suspendeu os privilégios do SPG em relação à Birmânia/Myanmar. A suspensão permanece em vigor.

B. Reforço da componente de prevenção de conflitos nos programas de cooperação

Os conflitos violentos raramente irrompem espontaneamente, ou mesmo com um pré-aviso curto. O recurso às armas é geralmente resultado de um processo de deterioração gradual cujas causas estão bem enraizadas e são muitas vezes bem conhecidas. As dificuldades em resolver com êxito problemas como a extrema pobreza, as desigualdades na distribuição da riqueza, a escassez e a degradação dos recursos naturais, o desemprego, a falta de educação, as tensões étnicas e religiosas, as disputas fronteiriças e regionais, a desintegração do Estado ou a ausência de meios pacíficos para resolver conflitos têm mergulhado sociedades inteiras no caos e no sofrimento. Quando finalmente emergem deste inferno, vêem-se confrontadas com o longo e difícil processo de reconstrução.

A política de desenvolvimento bem como outros programas de cooperação [2] fornecem, sem dúvida, os instrumentos mais poderosos à disposição da Comunidade para tratar as causas que estão na origem de conflitos. Contudo, a fim de assegurar uma utilização optimizada destes instrumentos, há que adoptar uma abordagem genuinamente a longo prazo, inventariando e definindo as necessidades tão longe quanto possível. A Comissão desenvolveu recentemente esforços no sentido de refocar a política de desenvolvimento no objectivo da redução da pobreza e de aumentar o impacto e a eficácia da execução [3]. Esta abordagem implica trabalhar em complementaridade com os Estados-Membros e outros doadores.

[2] Os outros programas de cooperação referem-se a programas com países não considerados países em desenvolvimento na lista da OCDE/CAD.

[3] Ver a declaração do Conselho e da Comissão, de Novembro de 2000, relativa à política de desenvolvimento da Comunidade.

Embora a UE seja já o principal doador a nível mundial, é óbvio que um maior reforço das medidas de assistência externa de acordo com orientações internacionais aumentaria simultaneamente a sua capacidade de prevenir conflitos numa perspectiva a longo prazo.

Abordagem integrada

Abordar as causas na origem dos conflitos implica criar, restaurar ou consolidar a estabilidade estrutural em todos os seus aspectos. O conceito de estabilidade estrutural foi lançado pela Comissão na sua comunicação de 1996 relativa à prevenção de conflitos [4] e foi retomada pelo Comité de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE no Guia sobre Conflitos, Paz e Cooperação para o Desenvolvimento de 1997. As características da estabilidade estrutural são o desenvolvimento económico sustentável, democracia e respeito pelos direitos humanos, estruturas políticas viáveis e ambiente e condições sociais saudáveis, capazes de gerir a mudança sem recurso ao conflito. É necessário abordar todos estes elementos de uma forma integrada. Uma questão importante é o facto de os programas de cooperação serem cada vez mais baseados nas estratégias dos próprios países, uma vez que se reconhece hoje que a apropriação é uma condição do êxito, permitindo ter em conta a própria situação, história e cultura dos países.

[4] "A União Europeia e a questão dos conflitos em África: consolidação da paz, prevenção de conflitos e perspectivas futuras" (Março de 1996/SEC(96)332).

Embora seja difícil de avaliar, não é possível referir muitas estratégias de prevenção de conflitos bem sucedidas. Isto aplica-se tanto à CE como a outros intervenientes internacionais. Passando em revista as recentes medidas comunitárias em zonas vulneráveis e em zonas em reconstrução, foram vários os casos em que, através de uma abordagem integrada, a CE deu um contributo substancial quer na manutenção quer no restabelecimento de um certo grau de estabilidade estrutural.

El Salvador e a Guatemala podem ser citados como bons exemplos de aplicação da abordagem integrada. A implementação dos acordos de paz nestes países foi acompanhada de actividades de cooperação que abrangeram todos os sectores vitais para o restabelecimento da estabilidade estrutural. Em geral, toda a estratégia comunitária relativamente à América Latina baseia-se agora na abordagem integrada.

Um dos exemplos mais flagrantes de prevenção a longo prazo, através da reconstrução e da consolidação, é a estratégia integrada que a Comunidade está a tentar implementar nos Balcãs (ver caixa). Este modelo pode ser de difícil aplicação em países que não procuram a adesão à União. No entanto, a abordagem geral, baseada num processo claramente estruturado e transparente que fornece benefícios concretos em troca de compromissos de paz e de estabilidade regional, poderá também ser aplicado a outros países e regiões.

A Comissão procurará assegurar que a sua política de desenvolvimento bem como outros programas de cooperação se centrem mais claramente no tratamento das causas dos conflitos através de uma abordagem integrada.

Papel dos documentos de estratégia por país

Em termos práticos, os instrumentos para assegurar essa abordagem integrada da prevenção de conflitos serão os documentos estratégicos elaborados para cada país que recebe assistência da Comunidade (documentos de estratégia por país - DEP). Esses documentos são actualmente preparados para todos os países em desenvolvimento da África, das Caraíbas e do Pacífico, da Ásia, da América Latina e do Mediterrâneo. Com o tempo, todos os outros países beneficiários de assistência da Comunidade serão objecto de um DEP.

Em todos os documentos de estratégia por país será efectuada uma avaliação das situações com riscos potenciais de conflito, com o apoio de indicadores adequados. Essa avaliação incidirá em questões como o equilíbrio do poder político e económico, o controlo das forças de segurança, a composição étnica do governo no caso de países com divisões étnicas, a representação das mulheres em órgãos de decisão, a potencial degradação dos recursos ambientais, etc., que ajudarão a identificar precocemente riscos potenciais de conflito. A rede de prevenção de conflitos [5] (RPC) está actualmente a elaborar a pedido da Comissão um modelo desses indicadores, que deverá estar finalizado no final do primeiro semestre de 2001.

[5] A RPC é uma rede constituída por instituições académicas, ONG e peritos externos activos no domínio da prevenção de conflitos. Foi criada em 1997 na sequência de uma resolução do Parlamento Europeu e é apoiada financeiramente pela Comissão. Constitui um recurso de investigações para a Comissão sobre questões em matéria de prevenção de conflitos.

Medidas de prevenção de conflitos farão parte integrante dos programas gerais da Comunidade no caso dos países em relação aos quais a referida análise sublinhou a existência de factores de risco de conflitos ("países com riscos potenciais de conflito"). Os indicadores de conflitos tornarão mais fácil a incorporação em vários programas sectoriais (em domínios como os transportes, o desenvolvimento rural, a energia, o ambiente, a saúde, a investigação ou a educação) de medidas orientadas para a prevenção de conflitos. Como utensílio de programação prática para ajuda à inventariação de projectos com medidas de prevenção de conflitos, a Comissão publicará em finais de 2001 um "Manual de Prevenção de Conflitos", com base no trabalho já efectuado no contexto dos ACP. Poderão igualmente ser criados, em articulação com os Estados-Membros, utensílios de avaliação do impacto de conflitos.

Por último, a fim de melhorar a coerência e a eficácia global dos esforços comunitários no sentido da prevenção de conflitos, é necessário reforçar a coordenação entre a Comissão e os Estados-Membros. Como primeiro passo, deverá haver um intercâmbio sistemático entre os documentos de estratégia por país e os documentos correspondentes dos Estados-Membros. Deverá igualmente haver uma troca de informações mais regular (relativamente a análises por país, a boas práticas, a iniciativas políticas, etc.) entre a Comissão, a unidade de política do Conselho e gabinetes dos Estados-Membros, que se poderia basear na rede de correio electrónico criada em 1998 para os países africanos. Neste domínio, a coordenação seguirá as orientações definidas para o reforço da cooperação operacional adoptadas pelo CAG em Janeiro de 2001.

No contexto da iniciativa tomada na reunião informal dos ministros dos negócios estrangeiros de Setembro de 2000 destinada a melhorar a eficácia das medidas externas da União ("exercício pós-Evian"), a Comissão e os Estados-Membros têm colaborado estreitamente com o Secretariado do Conselho no estabelecimento de "resumos" sobre as relações entre a União e alguns países terceiros. Estes documentos podem também servir de base para uma melhor coordenação e complementaridade entre a ajuda comunitária e a ajuda dos Estados-Membros no caso de países com riscos potenciais de conflito [6].

[6] Conselho "Assuntos Gerais" de 22 de Janeiro de 2001.

A Comissão:

- utilizará em todos os documentos de estratégia por país indicadores adequados para analisar situações com riscos potenciais de conflito;

- criará instrumentos práticos de programação para reforçar as medidas de prevenção de conflitos nos programas de cooperação com países em risco;

- intercambiará os documentos de estratégia por países com os documentos correspondentes dos Estados-Membros;

- estabelecerá um sistema-piloto, em estreita colaboração com a unidade de política do Conselho, destinada à troca periódica de informações entre a Comissão, a unidade de política do Conselho e gabinetes dos Estados-Membros, relativas a duas zonas instáveis: os Balcãs e os Grandes Lagos.

Ambiente macroeconómico

A solidez do ambiente macroeconómico é uma condição da estabilidade estrutural. A Comissão dá uma contribuição substancial para a estabilização macroeconómica e apoia as reformas económicas mediante apoio orçamental e, mais recentemente, através de uma contribuição importante à iniciativa multilateral relativa aos países pobres altamente endividados (PPAE), destinada a ajudar esses países a enfrentar o encargo das dívidas. Em 1999, a Comunidade autorizou mil milhões de euros no âmbito do FED para os países ACP e 54 milhões de euros para os países da América Latina e do Sudeste da Ásia.

Actualmente, estão igualmente a decorrer (ou estão previstas) operações comunitárias de assistência macroeconómica para a Bulgária, a Albânia, a Bósnia, a FYROM, o Kosovo, o Montenegro, a Moldávia, o Tajiquistão e a Ucrânia. Este apoio serve claramente um objectivo geral de prevenção de conflitos, ao dar uma maior estabilidade ao ambiente económico desses países.

A Comunidade apoia também activamente a iniciativa do Banco Mundial/FMI para a elaboração de Documentos sobre a Estratégia de Redução da Pobreza (DERP) relativos a determinados países que recebem ajuda e para o estabelecimento de novos instrumentos financeiros, tais como o mecanismo financeiro para o crescimento e a redução da pobreza (ver também a cooperação com as instituições de Bretton Woods no Capítulo 3).

Nesse contexto, foi também prestada uma atenção especial aos países pobres altamente endividados afectados por conflitos. A fim de dar a estes países a oportunidade de integrarem o processo de alívio da dívida dos PPAE, os Conselhos de Administração do Banco Mundial e do FMI concordaram recentemente em prorrogar até ao final de 2002 a cláusula de caducidade (sunset clause). Assim que esses países integrem os programas apoiados pelo Banco e pelo Fundo no contexto dos DERP, os respectivos problemas de dívida serão tratados caso a caso no âmbito do quadro reforçado dos PPAE.

Por último, é de assinalar embora a luta contra a pobreza seja um factor crucial na redução dos riscos potenciais de conflito, só se pode conseguir se a economia estiver numa fase de crescimento. Consequentemente, as medidas destinadas a lutar contra a pobreza têm de ser acompanhadas por medidas que visem o crescimento económico.

A Comissão admite co-financiar instrumentos de financiamento do Banco Mundial e do FMI que apoiarão a aplicação dos DERP nos países ACP.

Apoio à democracia, ao Estado de direito e à sociedade civil

Os países com riscos potenciais de conflito são, normalmente, aqueles onde o processo democrático se encontra menos avançado e onde o apoio externo, por razões óbvias, enfrenta as maiores dificuldades de implementação. Nessas condições, o apoio comunitário deveria orientar-se, através de acções concretas, no sentido da abertura do caminho a um ambiente democrático mais favorável. Essas acções deveriam utilizar a longa experiência da Comissão no domínio, em especial através de programas de cooperação bilaterais, regionais ou horizontais [7].

[7] Programas bilaterais ou regionais financiados no âmbito dos seguintes regulamentos: PHARE (com os países da Europa Central e Oriental), TACIS (com os Novos Estados Independentes), CARDS (com os países dos Balcãs), MEDA (com os países mediterrânicos), ALA (com os países da Ásia e da América Latina) bem como no âmbito do FED com os países ACP. Desde 1994, a iniciativa europeia para a democracia e a defesa dos direitos do homem (IEDDH) dá igualmente apoio (100 milhões de euros em 2000), numa base temática e a nível mundial, a ONG e a organizações internacionais que trabalham nestes domínios.

A Comissão é particularmente activa no domínio da transição para a democracia e eleições, através, nomeadamente, de projectos de educação do eleitorado e de cursos de formação para observadores eleitorais. Os casos da África do Sul em 1994 e da Margem Ocidental/Faixa de Gaza em 1996 constituem bons exemplos de como o apoio da Comissão, tanto em termos de observação eleitoral como de assistência, provou ser uma excelente contribuição para atenuar o conflito. No âmbito das actividades parlamentares, a Comissão apoiou acções que permitiram aos deputados exercer as suas funções democráticas, como, por exemplo, em 1998 na Etiópia. No âmbito dos direitos civis e políticos, a ajuda comunitária deu assistência jurídica às vítimas de violações dos direitos humanos, nomeadamente na Arménia, país em que a CE apoiou em 1998 a Federação Internacional dos Direitos do Homem num programa de ajuda jurídica a essas vítimas. No âmbito da liberdade de expressão e de meios de comunicação independentes, o financiamento da Comunidade tem apoiado o desenvolvimento dos meios comunicação social independentes, por exemplo através da melhoria das normas profissionais. Na República Federativa da Jugoslávia, o apoio da Comissão e dos Estados-Membros contribuiu para convencer a opinião pública de que existia uma alternativa viável a Milosevic. No âmbito da boa governação, a CE está a apoiar a "Parceria para uma reforma do modo de governo na Indonésia" (ver caixa).

Como parte do seu apoio à sociedade civil, a Comissão apoiou também largamente iniciativas de e/ou para mulheres no âmbito dos processo de Pequim, na sequência da Conferência Mundial sobre as Mulheres de 1995. Exemplos disso são a promoção do diálogo euro-árabe entre mulheres, o estabelecimento de um centro de mulheres em Gaza e iniciativas intercomunidades em Chipre lançadas por mulheres. Uma resolução do Conselho Europeu [8] sublinha a importância da adopção de uma perspectiva de género em operações de emergência e na prevenção de crises. Num relatório de Outubro de 2000 [9], o Parlamento Europeu exorta os Estados-Membros a promoverem sistematicamente a participação de mulheres nos processos oficiais de resolução de conflitos. A Comissão está a preparar uma comunicação sobre a igualdade dos géneros na cooperação para o desenvolvimento, que inventariará as áreas que carecem de medidas específicas.

[8] Resolução do Conselho Europeu relativa à integração das questões de género na cooperação para o desenvolvimento (20 de Dezembro de 95).

[9] Relatório do Parlamento Europeu sobre a participação das mulheres na resolução pacífica dos conflitos (Outubro de 2000).

Em relação aos países com riscos potenciais de conflito, serão implementadas acções mais específicas, sempre que necessário, de forma a abrir caminho a um ambiente democrático mais favorável. Será, designadamente, dada uma ênfase especial ao apoio a processos eleitorais, a actividades parlamentares e à administração da justiça.

Nesse contexto, a Comissão promoverá em especial a participação em pé de igualdade dos homens e das mulheres na vida social, económica e política.

Reforma do sector da segurança

O sector da segurança não tem, tradicionalmente, sido objecto da cooperação comunitária. Contudo, em muitos países, para se conseguir a estabilidade estrutural pode ser necessário uma revisão fundamental do sector público da segurança (isto é, polícia, forças armadas e controlo democrático do conjunto das forças de segurança). Em El Salvador e na Guatemala em 1998, a acção comunitária ajudou os serviços da polícia a tornarem-se mais profissionais e imparciais, tal como considerado por normas internacionais reconhecidas. Nestes casos, foram financiados a partir do orçamento comunitário a aquisição de equipamento bem como programas de formação em temas como os direitos humanos e questões éticas.

Em relação a países com riscos potenciais de conflito, o sector da segurança deve ser analisado sistematicamente. Sempre que o apoio comunitário possa trazer valor acrescentado, a Comissão deverá concentrar-se neste sector. Nos casos em que estejam melhor colocados para prestar assistência (como, por exemplo, no caso da reforma das forças armadas), os Estados-Membros serão incentivados a fazerem-no prioritariamente durante as discussões dos documentos de estratégia por país. Desta forma, a Comissão poderá assegurar que o apoio comunitário ao sector da segurança complementa os esforços dos outros parceiros. Por exemplo, poderia apoiar a reconversão civil de fontes militares bem como outras reformas estruturais do sector da segurança. Um exemplo tem sido o importante esforço através do Centro Internacional de Ciência e Tecnologia de Moscovo no sentido de garantir que os cientistas de armamento nuclear da antiga União Soviética não passem os seus conhecimentos para outros países.

Nos limites das suas competências, a Comissão tenciona desempenhar um papel cada vez mais activo na área da segurança, sob a forma de actividades destinadas a melhorar os serviços policiais, a promover a reconversão e o desmantelamento tanto das armas de destruição maciça como das armas convencionais. A Comissão poderá apoiar acções de formação no domínio dos direitos humanos destinadas ao sector da segurança.

Medidas específicas pós-conflito

Uma situação pós-conflito (ou em que o conflito foi "congelado", como actualmente no Sul do Cáucaso) pede, geralmente, uma assistência específica para programas de reabilitação. Um exemplo da participação comunitária nessas actividades é a Abcásia/Ossécia do Sul (Geórgia) em que, com o acordo das partes envolvidas no conflito, foi possível financiar projectos de reabilitação em determinados sectores, designadamente água, gás e fornecimento de electricidade, construção de novas escolas, desenvolvimento agrícola e ferroviário.

A fim de permitir um ambiente seguro para a reconstrução, consideraram-se também prioritárias as operações de desminagem em situações pós-conflito (por exemplo, na Bósnia). Um projecto de regulamento relativo às minas antipessoal, que está ainda a ser apreciado pelo Conselho, prevê a destruição das minas antipessoal bem como programas específicos de reabilitação de pessoas e comunidades afectadas. A Comissão espera que o Conselho adopte o regulamento ainda durante o primeiro semestre de 2001.

Outro domínio importante (quanto mais não seja pela questão da estabilização da situação de segurança) é o da desmobilização, desarmamento e reintegração (DDR). No passado, a comunidade internacional ignorou frequentemente os problemas específicos de antigos combatentes em países acabados de sair de conflitos. Partia-se do princípio de que, uma vez assinado o acordo de paz, os combatentes de ambos os lados regressavam tranquilamente às suas casas. A comunidade internacional passou, felizmente, a reconhecer a importância de garantir medidas adequadas de reintegração de antigos combatentes e de inserir essas medidas nas negociações e na implementação dos acordos de paz.

A Comunidade pode dar uma importante contribuição nesta área. Juntamente com outros doadores, a Comissão pretende apoiar o processo de desmobilização no Camboja. Esse processo deverá integrar-se numa série de actividades já planeadas, designadamente no noroeste do país, onde é provável que se venham a estabelecer os soldados desmobilizados. Logo que o acordo de paz seja aplicado no Burundi, a Comissão poderá financiar um programa de reabilitação neste país. Logo que o processo de paz em curso na Eritreia o permita, a Comissão está disposta a apoiar o programa elaborado em conjunto com o Banco Mundial para a desmobilização e a reintegração de 200 000 soldados. A Comissão está igualmente a preparar um programa de reabilitação para a República Democrática do Congo (RDC) destinado a apoiar eventuais progressos no âmbito de processo de paz.

Uma área importante em que são frequentemente necessárias medidas para evitar a recorrência de conflitos em situações pós-conflito vulneráveis é a das crianças afectadas pelos conflitos armados. Em períodos de conflito, as deslocações e a insegurança geral podem interromper o ambiente normal de aprendizagem das crianças. Assim, como resultado directo das crises, as crianças passam muitas vezes muito tempo em campos de refugiados sem acesso ao ensino ou a outras actividades valorizadoras e, em consequência, não lhes resta outra opção senão a de aderirem a grupos de rebeldes ou de participarem em actividades criminosas após o conflito. Desta forma, os programas de ensino de emergência bem como medidas de reabilitação relacionadas com crianças são fundamentais para garantir que as crianças e os jovens não se convertam em elementos desestabilizadores em situações de pós-crise. Por esse motivo, as crianças constituem uma prioridade transversal da assistência humanitária da CE e a Comissão está a financiar acções de emergência no domínio do ensino para crianças afectadas pelos conflitos armados em países como a RDC, o Sudão, a Serra Leoa, o Kosovo, a Macedónia e o Montenegro. Além disso, a Comissão apoia directamente os esforços internacionais no sentido de melhorar a existência de dados sólidos sobre as crianças afectadas por conflitos armados.

É necessário também ter presente a importância dos processos de reconciliação. Um bom exemplo é o reconhecido apoio da UE à Comissão da Verdade e Reconciliação da África do Sul.

A interligação das operações de emergência, reabilitação e desenvolvimento (IERD) é fundamental para o objectivo global da prevenção de conflitos. A comunicação sobre IERD [a surgir em breve] define um conjunto de medidas que poderão melhorar a contribuição da Comunidade para os esforços internacionais em situações pós-crise, como, por exemplo, a melhor integração da perspectiva a longo prazo nas operações de auxílio, a adaptação dos programas e instrumentos de desenvolvimento de forma a permitir um seguimento mais rápido e mais eficaz das intervenções de auxílio, a melhoria da coordenação dos doadores.

Em situações pós-crise, a assistência comunitária concentrar-se-á na consolidação da paz e na prevenção de futuros conflitos, nomeadamente através de programas de reconstrução, medidas de reabilitação relacionadas com crianças, programas de DDR, bem como programas de apoio a processos de reconciliação.

C. Abordagem mais eficaz das questões transversais

O principal desafio da prevenção de conflitos consiste em encontrar medidas eficazes e adequadas para tratar as causas da tensão e dos conflitos violentos. Cada situação e cada conflito são únicos. No entanto, alguns dos factores em jogo são temas transversais e deveriam ser examinados nessa qualidade. Trata-se mais especificamente das drogas, das armas de pequeno calibre, do acesso e gestão dos recursos naturais, da degradação do ambiente, das doenças transmissíveis, dos fluxos maciços de populações, do tráfico de seres humanos e dos interesses do sector privado em zonas instáveis. Esta lista não é de forma alguma exaustiva mas constitui um ponto de partida para incentivar o debate dentro da União, o que por sua vez poderá proporcionar a base de um debate internacional mais vasto. Em todos estes casos, a Comissão tenciona apresentar propostas concretas a serem analisadas nos organismos internacionais adequados (Nações Unidas, G8 e OCDE).

Droga

Existe uma relação estreita entre as drogas e o crime. As organizações criminosas que se dedicam à produção e tráfico de drogas conseguiram transformar algumas partes do mundo em áreas impróprias. As enormes quantidades de dinheiro envolvidas na droga e no branqueamento de capitais atraíram igualmente, em certa medida, movimentos terroristas e organizações paramilitares em busca de fundos para aquisição de armas. Os seus objectivos são em geral regiões em que o tecido social já está destruído pela pobreza ou pela instabilidade política. Dessa forma, o conflito violento constitui uma ameaça constante nas duas principais rotas da droga para a Europa: a rota da cocaína proveniente da América Latina e a rota do heroína proveniente do Afeganistão.

As actividades externas da UE no domínio da luta contra a droga fazem parte do plano de acção comunitário 2000-2004, adoptado pelo Conselho Europeu de Santa Maria da Feira, que combina a redução da procura, a redução do abastecimento e a cooperação internacional (nomeadamente com a ONU).

Desde 1996, a UE tem apoiado 29 países e organismos das Caraíbas através de um vasto programa de acção. Esta iniciativa reforçou tanto as capacidades dos próprios países como a cooperação com a União. Os programas lançados na América Latina centraram-se principalmente no apoio às actividades em matéria de desenvolvimento (tais como projectos de desenvolvimento alternativo, reforço das capacidades institucionais e reabilitação de toxicodependentes). Na Colômbia, a Comissão vai financiar um projecto que recorre às imagens por satélite para detectar plantações ilegais. Ao mesmo tempo, a CE procura criar "filtros" na rota afegã da heroína, o que levou a apoiar programas no Irão, na Ásia Central, no Sul do Cáucaso e, dentro em breve, na Ucrânia, na Moldávia e na Bielorússia. Nos Balcãs, o programa Phare, que entrará proximamente na segunda fase, já produziu alguns resultados significativos.

A Comissão centrará as suas acções de cooperação/antidroga nas duas principais rotas através das quais as drogas chegam à Europa, através dos Balcãs e entre a América Latina e as Caraíbas. Desta forma, continuará a contar com as competências dos Estados-Membros.

Armas de pequeno calibre

As armas de pequeno calibre são as "armas de destruição maciça" dos pobres. Estas armas são responsáveis por mais mortes e acidentes e têm uma influência destruidora sobre as estruturas políticas e sociais superior a qualquer outra categoria de armamento. As armas de pequeno calibre chegam com uma enorme facilidade às zonas mais afectadas por conflitos e mais vulneráveis ao seu impacto. É também nessas zonas que estão menos sujeitas a um controlo legal. No início de um conflito violento ou numa fase de colapso das estruturas estatais (como é o caso da Albânia em 1997, em que foram roubadas 700 000 armas de pequeno calibre dos depósitos centrais de munições do país), a omnipresença de armas de pequeno calibre pode facilmente impedir a restauração do Estado de direito, criando simultaneamente condições que contribuam para alimentar conflitos violentos. Essas armas são facilmente transportadas, podendo, portanto, alimentar conflitos em qualquer parte do mundo.

Para além das medidas da UE destinadas a controlar a exportação de armas convencionais [10], a Comissão, com base numa acção comum de 1998, concedeu assistência financeira e técnica a projectos destinados a combater a acumulação e a disseminação de armas de pequeno calibre (por exemplo, no Camboja, na África do Sul, em Moçambique e na Geórgia/Ossécia do Sul). Está actualmente previsto nas Ilhas Salomão um projecto de recolha de armas de pequeno calibre. Até agora, estas acções têm tido um alcance limitado. A Comissão considera, porém, que esta matéria reserva um grande potencial para a acção da UE. A Comissão está igualmente a preparar activamente a Conferência das Nações Unidas sobre o comércio ilegal de armas ligeiras e de armas de pequeno calibre, a realizar no Verão de 2001.

[10] Ver Código de Conduta da União Europeia relativo à exportação de armas de 1998.

Em países com riscos potenciais de conflito, o sector aduaneiro, devido ao seu papel na prevenção do tráfico de vários tipos, designadamente da circulação das armas de pequeno calibre, merece uma atenção especial. A ajuda comunitária tem visado muitos países, especialmente na região ACP. Na Bósnia, um dos programas comunitários mais eficazes tem sido o programa CAFAO (Serviço de Assistência Aduaneira e Fiscal).

Por último, é de assinalar que todas essas acções actualmente em curso no âmbito da UE ou da Comunidade no intuito evitar a disseminação de armas químicas, biológicas, de utilização dupla e convencionais, bem como de promover a segurança nos sectores civis relacionados, deverão também ser vistas como uma contribuição para o objectivo da prevenção de conflitos.

A Comissão dará prioridade ao apoio destinado a controlar a disseminação de armas de pequeno calibre. Nesse sentido, procurará definir uma posição ambiciosa da União tendo em vista a próxima Conferência das Nações Unidas sobre o comércio ilegal de armas ligeiras e de armas de pequeno calibre. Na gestão dos programas relativos a armas de pequeno calibre, a Comissão analisará atentamente a situação do sector aduaneiro.

Recursos naturais: gestão e acesso

A concorrência relativamente aos recursos naturais é muitas vezes uma causa de tensão, situação que pode surgir no interior dos países, a nível local ou nacional, bem como num contexto regional. As fontes de conflito podem ir da água e recursos geológicos (petróleo, gás, pedras preciosas, minérios) aos recursos biológicos (por exemplo, zonas de pesca, florestas).

Os conflitos sobre os recursos geológicos são especialmente evidentes em muitas zonas de África (Libéria, Congo-Brazzaville, Sudão, etc.). Especialmente importante é o comércio ilegal de diamantes, cujos lucros servem para alimentar conflitos. Em muitos casos, o controlo desta fonte de riqueza origina igualmente conflitos. A Comissão congratula-se pelo facto de as principais empresas do sector estarem a considerar a introdução de um sistema de certificados para os diamantes em bruto. Por seu lado, a Comissão está activamente envolvida no Processo de Kimberley, que tenta introduzir um sistema desses de acordo com a Resolução 55/56 das Nações Unidas. Se um sistema de certificados tivesse sido criado mais cedo, as sanções das Nações Unidas contra os "diamantes de conflitos" poderiam ter sido mais eficazes.

A partilha dos recursos hídricos em regiões onde a água escasseia constitui uma das mais comuns e complexas fontes de tensão política. Tais situações existem hoje no Corno de África, no Vale do Nilo, na bacia do Mar de Aral, incluindo o Vale Fergana, e no Médio Oriente. Por vezes, os conflitos sobre a água são agravados por disputas relativas aos direitos de navegação e às fronteiras territoriais. A Comissão apoiou várias iniciativas relativas a conflitos sobre a água, nomeadamente na zona do Mar de Aral, na África austral e oriental e no Médio Oriente.

Por exemplo, um projecto bastante interessante relacionado com o Processo de Paz para o Médio Oriente é a criação de EXACT, uma estrutura institucional regional e uma base de dados para a gestão das águas, por um grupo de acção israelo-jordano-palestino com financiamento do programa MEDA. Este projecto conduziu a uma cooperação técnica entre Israel, a Autoridade Palestina e a Jordânia, apesar da turbulenta situação política.

A curto prazo, devem ser tomadas medidas relativas a mecanismos que garantam o respeito pelos acordos nacionais e internacionais nos quais em geral se baseiam os direitos sobre a partilha das águas. O não-respeito desses acordos constitui uma causa de conflitos civis e/ou inter-estatais. A longo prazo, a prevenção dos conflitos relativos à água deve basear-se numa cooperação centrada na gestão equilibrada dos recursos hídricos comuns.

- A Comissão desempenhará um papel activo no grupo de trabalho de Kimberley sobre o sistema de certificados para diamantes em bruto e apresentará ao Conselho no final do ano um documento em que serão definidas as opções políticas sobre a matéria.

- Nos casos em que exista um compromisso claro de colaboração regional, a Comissão apoiará acções regionais tendo em vista a gestão equilibrada dos recursos hídricos comuns.

Degradação do ambiente

A degradação do ambiente, muitas vezes ligada a problemas de recursos como o acesso à água, tanto pode ser um factor de insegurança e de conflito como o seu resultado. Por exemplo, a degradação dos solos ou as alterações climáticas podem ter um efeito desestabilizador em muitas regiões, através da diminuição das potenciais terras aráveis, da perda da oportunidade de rendimentos e dos movimentos migratórios.

A alteração do clima constitui, talvez, o principal problema ambiental. A prevista subida do nível das águas do mar, o agravamento das condições climáticas excessivas e as respectivas consequências na produtividade dos solos e dos recursos dos oceanos representam uma ameaça importante para muitas populações, designadamente em muitos pequenos Estados insulares em desenvolvimento. 60% da população mundial vive em zonas costeiras, que são as mais sensíveis. Muitas regiões ver-se-ão, provavelmente, confrontadas com perdas de postos de trabalho e com migrações.

Outro exemplo de ameaças à segurança ligadas à degradação do ambiente é a diminuição das florestas. Para além das implicações a nível mundial (as florestas são importantes para atenuar as alterações climáticas), a diminuição das florestas pode criar conflitos entre grupos locais, governos e empresas privadas.

Nesta situação, os programas comunitários de cooperação em matéria ambiental podem desempenhar um papel importante na criação de confiança entre comunidades e no reforço da cooperação transfronteiriça.

A Comissão abordará as questões dos recursos naturais e da degradação do ambiente através de programas bilaterais e regionais e reforçará o apoio a países parceiros para a implementação de acordos multilaterais em matéria de ambiente. Será igualmente dada prioridade a projectos de reabilitação ambiental no âmbito de programas pós-conflito.

Disseminação de doenças transmissíveis

Poucos desafios são mais profundamente perturbadores ou possuem implicações para o desenvolvimento social e económico de mais longo alcance (em última análise, para a estabilidade política) do que a disseminação das principais doenças transmissíveis, em especial o HIV/SIDA, a malária e a tuberculose. Em 1999, calculava-se que, em todo o mundo, viviam mais de 33 milhões de pessoas contaminadas com HIV/SIDA, 95% das quais nos países em desenvolvimento. A malária e a tuberculose estão a ressurgir em zonas onde se encontravam sob controlo e, agora cada vez mais resistentes aos medicamentos, são doenças que estão em crescimento em todo o mundo. A acção destruidora da SIDA, da malária e da tuberculose faz retroceder décadas de esforços de desenvolvimento, provoca a queda da esperança de vida, altera modelos de produção e causa enormes problemas sociais e económicos nos países mais afectados.

A Comissão apresentou recentemente um programa de acção para a luta contra a disseminação destas doenças nos próximos cinco anos. O programa, que se baseia na estratégia comunitária em matéria de doenças transmissíveis estabelecida no contexto do objectivo de redução da pobreza para a assistência externa, realça a necessidade de melhorar o acesso aos cuidados de saúde e aos medicamentos, em especial mediante o estabelecimento de um sistema mundial de preços diferenciados e a redução dos direitos aduaneiros e de outros custos dos produtos farmacêuticos, e de reforçar as políticas dos países em desenvolvimento bem como as capacidades de produção no sector farmacêutico.

As perspectivas de êxito no alcance destes objectivos serão melhoradas mediante uma acção internacional concertada, através das Nações Unidas, do Banco Mundial, da Organização Mundial de Saúde e das ONG, bem como dos parceiros do G8 e da indústria. A Cimeira UE/EUA de Dezembro de 2000 definiu a cooperação neste domínio como área prioritária da cooperação transatlântica.

Fluxos de população e tráfico de seres humanos

Embora os grandes fluxos de população (migrantes, requerentes de asilo, refugiados internos e externos) sejam geralmente vistos como consequências e não como causas de conflitos, podem ter igualmente efeitos desestabilizadores e contribuir para a disseminação e o agravamento dos conflitos. Enfrentar fluxos dessa ordem e os respectivos efeitos secundários na população local ou vizinha é especialmente difícil para os países em desenvolvimento.

A tarefa do grupo de trabalho de alto nível sobre asilo e migrações, criado pelo CAG em Dezembro de 1998, constitui uma primeira tentativa de estabelecer uma política externa da UE em matéria de asilo e migrações, que recorre às várias medidas proporcionadas pelo Tratado: política externa, desenvolvimento e assistência económica, migração e asilo, luta contra a discriminação em função, nomeadamente do sexo, e luta contra a migração ilegal. Estão actualmente a ser executados planos de acção para o Sri Lanka, a Somália, a Albânia, o Afeganistão, o Iraque e Marrocos, todos com o objectivo de abordar de forma global as raízes das deslocações no país de origem, limitando assim as consequências potencialmente prejudiciais dos grandes fluxos de população para países vizinhos e para a UE. Até ao momento, todavia, a abordagem comunitária tem sido principalmente reactiva.

Os fluxos migratórios podem também estar ligados a organizações criminosas. A luta contra o tráfico de seres humanos, especialmente de mulheres e crianças, faz parte dos programas de cooperação da CE. Por exemplo, deverá ter início em breve um projecto UE-EUA tendo em vista combater o tráfico de mulheres na Rússia.

A Comissão procurará aprofundar o diálogo com organizações especializadas tendo em vista aperfeiçoar a detecção precoce de fluxos de população desestabilizadores. Entre essas organizações encontram-se a Organização Internacional para as Migrações (OIM) e o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR).

Papel do sector privado em zonas instáveis

As empresas privadas estrangeiras desempenham um papel importante no desenvolvimento socioeconómico de muitos países. Todavia, podem também ser responsáveis pela manutenção ou mesmo pela criação de causas estruturais de conflitos. Exemplos disso são os casos de empresas que gerem as suas actividades (por exemplo, no domínio dos recursos naturais) em detrimento do desenvolvimento ambiental e social sustentáveis.

A CE desempenha um papel activo, em conjunto com os Estados-Membros, no trabalho da OCDE relativo à implementação das Directrizes para as Empresas Multinacionais (versão revista, Junho de 2000). O objectivo destas directrizes é incentivar as empresas a assumir comportamentos responsáveis nas suas actividades no estrangeiro, nomeadamente nos países em desenvolvimento, o que inclui o respeito pelos direitos humanos das populações locais e a não-interferência no processo político.

Juntamente com os parceiros sociais e outras organizações da sociedade civil, a CE está também activamente envolvida em iniciativas em domínios como o comércio livre e códigos voluntários de conduta para empresas que investem no estrangeiro. Nesses casos, o papel da CE é principalmente o de mediador, ajudando a reunir as partes em questão em debates e discussões. Em 2001, a Comissão apresentará um Livro Verde sobre a responsabilidade social das empresas (RSE) que abordará a questão da prevenção de conflitos e o papel que as empresas podem desempenhar neste campo.

A Comissão está activamente empenhada na promoção das Directrizes para as Empresas Multinacionais da OCDE, destinadas a incentivar as empresas a assumir comportamentos responsáveis nas suas actividades no estrangeiro, nomeadamente nos países em desenvolvimento.

2. Reacção rápida à deflagração de conflitos

Paralelamente à sua estratégia de prevenção a longo prazo, a União Europeia deverá estar preparada para reagir rapidamente quando a situação se deteriora num determinado país. Quando mais depressa a UE tomar medidas em casos de violação dos direitos humanos em grande escala, recrudescência de acções violentas, escrutínios eleitorais fraudulentos, destruição do aparelho de Estado ou marginalização étnica, mais eficaz será essa acção.

A capacidade de resposta apropriada depende essencialmente da existência de mecanismos comunitários de alerta rápido, não apenas para alertar os centros decisionais e operacionais da União Europeia da iminência de uma crise, mas também para analisar as suas causas e possíveis consequências e definir a resposta mais apropriada. Contudo, a fim de fazer uma utilização plena desses mecanismos e de se tornar credível, a UE tem de demonstrar vontade política para fazer o necessário para evitar o conflito aberto.

Por esse motivo, a Comissão apoia firmemente a proposta de o Conselho proceder a análises regionais periódicas, de forma a identificar e a controlar potenciais zonas de conflito. A Comissão trabalhará em colaboração com o Secretário-Geral/Alto Representante, no intuito de definir a melhor maneira de actuar, designadamente através da criação de sistemas de alerta rápido (indicadores, redes, recolha de informações [11], participação das ONG, etc.). A rede de delegações da Comissão espalhadas pelo mundo permite controlar as áreas de instabilidade. Esta informação será sistematicamente enviada à unidade de política do Conselho de forma a melhorar a capacidade de análise de conflitos da UE. A Comissão está a procurar melhorar os seus utensílios de comunicação a fim de assegurar que as delegações forneçam informações substanciais e a tempo, sobretudo em situações de instabilidade ou de crise.

[11] Também no contexto da recente iniciativa relativa à fiscalização mundial da segurança ambiental (GMES) como parte da Estratégia Europeia para o Espaço (COM(2000)597).

A Comissão cooperará com o Secretário-Geral/Alto Representante relativamente às análises periódicas de potenciais zonas de conflitos, incluindo a criação de sistemas de alerta rápido.

A. Optimização dos instrumentos comunitários

Face à deterioração de uma situação, a União Europeia pode recorrer a vários instrumentos (comunitários) tradicionais à sua disposição. A Comissão pode enviar equipas de observadores eleitorais (como fez para o Zimbabué) ou fornecer ajuda económica de emergência. A crise do Kosovo constitui um exemplo de apoio financeiro concedido de forma rápida a países vizinhos confrontados com um fluxo de refugiados ou pessoas deslocadas, a fim de evitar uma desestabilização de dimensão regional (ver caixa). O Montenegro é outro exemplo de como os programas de assistência podem conceder uma ajuda rápida a uma estratégia política definida (ver caixa). Em Janeiro de 2001, quando Israel reteve receitas fiscais da Autoridade Palestina, a Comissão avançou com uma injecção rápida de fundos no valor de 30 milhões de euros, a fim de evitar o colapso económico dos Territórios Autónomos, tendo desbloqueado esses fundos do Instrumento Financeiro; a esta medida seguiram-se outros tipos de ajuda.

A Comissão prossegue as acções mencionadas na Comunicação da Comissão sobre a Assistência e Observação Eleitorais da UE [12] de forma a permitir a actuação pronta de uma equipa de observadores eleitorais da UE.

[12] COM(2000)191 final.

A assistência humanitária pode contribuir de uma forma indirecta mas bastante significativa para a prevenção de conflitos, dado que ajuda a reter fluxos de refugiados potencialmente desestabilizadores ou a amortizar o seu impacto desestabilizador nos países vizinhos (como os casos da antiga República Jugoslava da Macedónia, Albânia, Quénia e Tanzânia).

Na cooperação para o desenvolvimento, a reforma da programação introduzirá sistemas de programação deslizante de forma a permitir uma maior flexibilidade na resposta às necessidades e aos níveis de desempenho dos países parceiros, o que pode ser utilizado tanto como forma de incentivo positivo como para restringir a cooperação. Em situações críticas, podem ser exercidas pressões através de medidas negativas tais como a suspensão parcial ou total de programas de cooperação comunitários.

B. Garantir uma reacção comunitária rápida

O Mecanismo de Reacção Rápida (MRR) aprovado pelo Conselho em 26 de Fevereiro permitirá à Comissão empreender, num quadro jurídico e financeiro único, uma vasta gama de acções a curto prazo que, noutras circunstâncias, poderiam necessitar de procedimentos de tomada de decisão mais complicados. Numa situação de crise, a Comissão poderá desencadear operações a curto prazo, como por exemplo uma ajuda específica (programa Energia para a Democracia, em 1999, na Sérvia), missões de reconhecimento, mediação ou envio de observadores. Nos casos em que se deve iniciar a acção de uma forma enérgica, mas havia que dar continuidade às acções durante um período prolongado, o MRR permitirá a tomada de iniciativas rápidas de manutenção da paz, reconstrução e desenvolvimento, que constituem a base de acções a mais longo prazo, de acordo com os instrumentos comunitários tradicionais.

C. Instrumentos políticos e diplomáticos

A União possui uma vasta gama de instrumentos políticos e diplomáticos à sua disposição em caso de deterioração grave da situação num determinado país ou região. Esses instrumentos incluem declarações formais através de medidas diplomáticas, procedimentos de diálogo político, o envio de missões de reconhecimento ou de equipas de observadores da União e a designação de um Representante Especial. Neste contexto, o diálogo político e o papel dos Representantes Especiais merecem especial atenção.

De uma forma geral, deve ser dito que, se a UE pretende ser um interveniente credível, deverá demonstrar a sua capacidade para adoptar uma linha política comum relativamente a temas sensíveis [muitas vezes, não é esse o caso].

Diálogo político

A União Europeia estabelece um diálogo político de diferentes graus de formalidade com todos os países com quem mantém relações. Um diálogo a longo prazo sobre questões políticas, designadamente os direitos humanos e a democratização, pode ter um papel de alerta precoce ao salientar problemas que poderão no futuro conduzir a conflitos violentos bem como contribuir para a sua resolução atempada. Pode ser também especialmente importante nos casos de situações tensas que ameaçam fugir do controlo.

Para que o diálogo político seja útil em situações deste tipo, deverá ser mais focalizado, mais flexível em termos de tempo e mais vigoroso do que actualmente. Para tal, porém, a UE deverá ser capaz de definir previamente políticas e posições acordadas em tempo útil, tendo em conta a situação real no terreno, as expectativas e as decisões eventuais dos outros intervenientes, bem como a determinação da União em exercer a sua influência. Isto, por seu lado, implica que os Estados-Membros elaborem, se não uma estratégia comum, pelo menos uma linha política comum.

Os princípios do artigo 11º do Acordo de Cotonou e o diálogo político previsto no artigo 8° do mesmo acordo oferecem possibilidades em termos de prevenção dos conflitos nos países ACP. A Comissão considera que um objectivo importante do diálogo político consiste em evitar, tanto quanto possível, que situações de dificuldade política ou de tensão degenerem em conflitos armados. Por esse motivo, o diálogo deve incluir uma troca de pontos de vista sobre situações de crise e de conflito, esforços de mediação e de negociação e apoio aos processos de paz. Quando bem sucedido, esse diálogo político no âmbito do artigo 8º reduzirá as possibilidades de degradação da situação que implique o recurso pela União às consultas previstas no artigo 96º.

Todavia, quando é aplicado o artigo 96º devido à violação dos elementos essenciais (respeito pelos direitos humanos, princípios democráticos e Estado de Direito), o processo de consultas permite à UE enviar mensagens políticas fortes e tentar encontrar soluções aceitáveis. O caso da Costa do Marfim constitui um bom exemplo: o procedimento teve lugar em Fevereiro de 2001, tendo sido criado um comité com o objectivo de permitir à UE, juntamente com as autoridades daquele país, controlar as medidas adoptadas, contribuindo desta forma para desenvolver uma abordagem cooperativa.

A Comissão considera que se deveria recorrer mais sistematicamente ao diálogo político quando uma crise está iminente. Esse diálogo deve basear-se numa linha política forte. Deverá ser mais focalizado, mais flexível em termos de tempo e mais vigoroso do que no passado. A Comissão está preparada para trabalhar com os SG/AR na elaboração de propostas concretas nesta matéria.

Representantes Especiais da União Europeia

Os Representantes Especiais da União Europeia podem também contribuir para amortecer uma crise em evolução. Até à data, recorreu-se a eles em casos de conflito aberto (como na região dos Grandes Lagos, no Médio Oriente ou no Corno de África), mas podem-lhes ser atribuídas missões de diplomacia preventiva. As directrizes do Conselho de 30 de Março de 2000 fornecem instruções claras quanto à nomeação e gestão dos Representantes Especiais da União Europeia. No entanto, para que a sua acção seja mais eficaz e credível, os Representantes Especiais devem poder actuar na plena qualidade de mediadores em nome da União e receber mandatos claros do Conselho relativamente às posições políticas a tomar.

A Comissão considera que se deveria recorrer mais frequentemente aos Representantes Especiais na qualidade de mediadores, que os mesmos deveriam ser autorizados a tomar uma posição firme sobre a situação para a qual foram mandatados e que a sua missão possa ser de curta duração (por exemplo, seis meses). A Comissão está preparada para trabalhar com os SG/AR na elaboração de propostas concretas nesta matéria.

D. Recurso a sanções

As sanções são em geral impostas após o deflagrar de conflitos, com o intuito de privar um determinado "alvo" (por ex. país, partido, entidade) dos meios de prolongar ou de intensificar a violência; esses meios incluem armas e outro material bélico, receitas de exportação, capitais estrangeiros, outras mercadorias e tecnologia importadas, bem como facilidades de deslocação. Outros tipos de sanções como a não concessão de vistos ou a redução de representações diplomáticas destinam-se sobretudo a marcar uma posição política firme. No entanto, há que analisar a forma de utilizar as sanções com carácter preventivo, para evitar que um potencial beligerante inicie um conflito. Muitos regimes de controlo das exportações (energia atómica, mísseis, produção química, armas de pequeno calibre, etc.) são de facto uma forma de sanção preventiva.

Até à data, o impacto das sanções não foi muito eficaz devido sobretudo ao facto de terem sido aplicadas parcialmente e com atraso. Para que as sanções financeiras tomadas contra o governo da República Federativa da Jugoslávia em 1998-2000 fossem verdadeiramente eficazes no sentido de evitar a interferência deste país no Kosovo, elas deveriam ter visado claramente os responsáveis pela tomada de decisões no país.

Tendo em vista orientar as sanções preventivas ("sanções inteligentes") e minimizar o sofrimento da população, é necessária uma análise preliminar rigorosa. Os "indicadores de conflito potencial" (ver caixa) seriam úteis neste contexto, permitindo identificar as partes susceptíveis de iniciar um conflito e analisar a sua base de poder existente ou potencial. Este exercício mostraria em que medida a comunidade internacional pode de facto impedir a constituição ou o reforço dessa base de poder, proibindo o acesso aos mercados de mercadorias, capitais, tecnologia e outras imobilizações corpóreas e incorpóreas.

Dado que causam frequentemente graves distorções económicas, sempre que se admitir a hipótese de se recorrer a sanções é necessário pesar as eventuais desvantagens políticas causadas pelo prejuízos económicos reais que venham a provocar.

As sanções preventivas podem ser justificadas como contramedidas legítimas em caso de graves violações dos direitos humanos e do direito humanitário. Devem, contudo, regra geral, ser compatíveis com as obrigações internacionais [13] (por ex. as normas OMC, medidas do Acordo de Cotonou e diversos acordos bilaterais).

[13] Quando essas sanções são impostas em primeira instância pelas Nações Unidas, sobrepõem-se a outras obrigações, garantindo assim a compatibilidade.

A Comissão lançará um debate no Conselho sobre formas de garantir a capacidade da União Europeia para definir e aplicar sanções preventivas.

E. Adaptação dos mecanismos comunitários de gestão de crise

Os novos mecanismos de gestão de crise civis e militares que estão actualmente a ser desenvolvidos no contexto da Política Europeia de Segurança e de Defesa (PESD) poderiam ser utilizados logo que surjam os primeiros sinais de conflito. Embora tenham sido inicialmente criados para gerir as crises, poderiam igualmente desempenhar uma função preventiva num contexto de "pré-crise". Pelo lado militar, as modalidades de execução das tarefas de Petersberg, incluindo a cooperação com países terceiros e outras organizações como a OTAN, necessitam de ser mais elaboradas no contexto da PESD.

Do ponto de vista civil, num determinado número de sectores inventariados no Conselho Europeu da Feira - polícia, Estado de direito, administração civil e protecção civil - a Comissão, juntamente com os Estados-Membros, está a tentar definir objectivos concretos. A Comissão já apresentou um projecto de proposta de decisão relativa aos mecanismos de coordenação das actividades de protecção civil dos Estados-Membros, tanto em termos de formação como de criação de equipas de avaliação. Essa proposta deverá ser adoptada em breve.

No âmbito do Estado de direito e da administração civil, o principal problema que se coloca à União é a falta de pessoal devidamente qualificado e disponível para missões internacionais. Este problema coloca-se não só à União como às Nações Unidas, OSCE, e outras entidades empenhadas em missões de paz internacionais. Segundo a Comissão, a melhor forma de aumentar a capacidade da União neste âmbito consiste em elaborar normas comuns de recrutamento e programas de formação comuns, bem como mecanismos de disponibilização rápida de pessoal. O pessoal deverá receber uma formação especial que tenha em conta a questão do género.

Quanto à formação em matéria de Estado de Direito e de administração civil destinada ao pessoal participante em missões internacionais, a Comissão incentiva os Estados-Membros a colaborarem entre si e com as Nações Unidas e a OSCE. A Comissão está igualmente pronta a apoiar esses programas de formação com fundos comunitários.

É contudo evidente que a criação de mecanismos de gestão civil das crises e a sua utilização para fins preventivos não substituem o reforço das capacidades dos países ou regiões instáveis para gerirem os seus conflitos de uma forma pacífica.

3. incentivar a cooperação internacional sobre prevenção de conflitos

É difícil dar uma resposta internacional coerente enquanto a situação de conflito não estiver bem definida. A cooperação internacional, independentemente da forma que assume, deve permitir identificar qualquer manifestação futura de conflito o mais rapidamente possível e garantir a coordenação das medidas preventivas. A cooperação internacional é igualmente necessária quando se trata de reagir de forma coerente ao deflagrar de um conflito.

A. Cooperação com outros países

A prevenção de conflitos constitui uma parte integrante do diálogo político da União Europeia com muitos países industrializados parceiros, designadamente Estados Unidos, Canadá, Japão, Rússia e Noruega. Independentemente das diferenças de abordagem de cada um destes países, a UE partilha com os mesmos objectivos políticos de segurança e estabilidade internacional. O diálogo com esses parceiros deverá ser canalizado para melhorar o intercâmbio de informação e a coordenação de actividades, incluindo iniciativas tomadas em organizações internacionais. Deverá também ser utilizado no desenvolvimento de indicadores comuns de conflitos. A União Europeia pode aprender com países como o Canadá e a Noruega, que desenvolveram indicadores de conflitos bastante avançados e sistemas de detecção precoce para uso no âmbito da cooperação para o desenvolvimento.

A rede de prevenção e resolução de conflitos na qual participam activamente o USAID, o CIDA (Canadá), o Banco Mundial e alguns Estados-Membros constitui uma rede bastante útil no que diz respeito à coordenação dos doadores internacionais e multinacionais.

Em situações pós-conflito, a coordenação é também fundamental. A abordagem "Friends of" constituiu uma boa forma de coordenar a assistência pós-conflito com outros países e organizações internacionais. O princípio desta abordagem consiste em que se reuna o maior número possível de doadores internacionais para coordenarem as respectivas acções num determinado país.

A Comissão propõe integrar mais sistematicamente no diálogo político com países parceiros a discussão sobre os sistemas de alerta rápido e o acompanhamento regular das potenciais zonas de conflito.

Em situações pós-conflito, a Comissão pretende desempenhar um papel mais activo no âmbito da abordagem "Friends of" e desenvolver intercâmbios de informação entre os doadores.

B. Cooperação com organizações internacionais

Cooperação com as Nações Unidas

Com um mandato de manutenção da paz e da segurança a nível internacional, as Nações Unidas constituem um parceiro essencial da prevenção de conflitos. A União Europeia e a ONU cooperam frequentemente na prevenção da deflagração de conflitos no contexto de operações de manutenção da paz. Em duas operações recentes, nas quais a União Europeia teve um empenhamento político significativo (Kosovo e Timor), as duas organizações dividiram as tarefas mantendo as suas esferas respectivas de competência No caso de Timor Leste, um fundo fiduciário gerido pelo Banco Mundial proporcionou um meio eficaz de enquadramento das contribuições dos doadores (ver caixa sobre Timor Leste). No caso do Kosovo, a Comissão lançou um exercício de "lições extraídas" sobre a experiência da reconstrução económica e de desenvolvimento da MINUK. O princípio de complementaridade entre os intervenientes foi recentemente confirmado nos debates relativos à cooperação sobre consolidação da paz que se realizaram durante a Quarta Reunião de Alto Nível entre as Nações Unidas e as Organizações Regionais, que decorreu em Nova Iorque em Fevereiro de 2001.

A Comissão acompanha de perto a execução das medidas do Relatório Brahimi [14] e subscreve integralmente a abordagem de consolidação da paz apresentada no relatório. Ao propor o Mecanismo de Reacção Rápida (ver acima), a Comissão inspirou-se nas propostas do Secretário-Geral das Nações Unidas sobre a criação de projectos de impacto rápidos para países acabados de sair de situações de crise.

[14] Relatório de 21 de Agosto de 2000 sobre o Painel das Operações de Paz das Nações Unidas.

Contudo, é evidente que o objectivo comum de prevenção dos conflitos a nível operacional e político deverá ser objecto de um diálogo mais estruturado entre as duas partes.

Desde o Acordo-Quadro de 1999 entre a CE e as Nações Unidas, a Comissão está numa melhor posição para cooperar com as Nações Unidas em actividades de co-financiamento. A proposta da Comissão de um novo regulamento financeiro da CE prevê uma maior flexibilidade no financiamento das actividades da ONU, sobretudo mediante o financiamento de programas e contribuições não condicionadas. A Comissão está actualmente a analisar a possibilidade de conceder apoio financeiro ao Fundo Fiduciário para as Acções Preventivas (Trust Fund for Preventive Action). Este fundo foi criado em 1996 para reforçar a capacidade preventiva do Secretário-Geral das Nações Unidas bem como a sua função de alerta precoce em situações de crise.

No que se refere a temas ambientais ligados a uma situação de conflito, as Nações Unidas desempenham um papel fundamental na cooperação multilateral. Diversos Acordos Ambientais Multilaterais oferecem um quadro jurídico para a cooperação e o desenvolvimento de capacidades no sentido de atenuar problemas globais, regionais ou ambientais comuns.

A prevenção dos conflitos deve constituir um elemento fundamental do diálogo social que vem sendo instaurado entre a União Europeia e o Secretário-Geral das Nações Unidas. Por seu lado, a Comissão, que já desenvolveu um programa de diálogo com o ACNUR (Alto Comissariado das NU para os Refugiados) e o PAM (Programa Alimentar Mundial), propõe a criação de um diálogo do mesmo tipo com outras agências, fundos e programas das Nações Unidas.

A nível operacional, a Comissão está pronta a intercambiar os seus documentos de estratégia por país com as Avaliações Comuns por País das Nações Unidas. A Comissão pretende lançar um diálogo sobre este tema com as agências das Nações Unidas e está actualmente a analisar a possibilidade de conceder apoio financeiro ao Fundo Fiduciário para as Acções Preventivas.

No domínio do ambiente, a Comissão pretende levantar a questão da ligação entre diminuição dos recursos naturais e segurança durante a revisão, após 10 anos, da Cimeira do Rio, a Cimeira Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável em 2002, que se realizará em Joanesburgo.

Cooperação com as instituições de Bretton Woods

A coordenação com o Banco Mundial (BM) e o Fundo Monetário Internacional (FMI) conhecerá um importante passo em frente devido aos Documentos sobre a Estratégia de Redução da Pobreza (DERP) elaborados por alguns países que beneficiam de ajudas dessas instituições [15]. Sempre que existe um DERP, este constitui a pedra angular do apoio do Banco Mundial e do FMI e dos DERP da Comissão. Por esse motivo a Comissão discutirá os próximos documentos com os países em questão e com as instituições de Bretton Woods.

[15] Países elegíveis para assistência da AID ou para apoio do mecanismo financeira para o crescimento e a redução da pobreza do FMI. Vários DERP foram já preparados (Albânia, Bósnia, Mauritânia, Tanzânia).

Nas situações de pós-conflito, as necessidade específicas em termos de apoio orçamental não devem ser negligenciadas. Deve ser adoptada uma abordagem adaptada a cada caso específico, em coordenação com as instituições de Bretton Woods.

Cooperação com a OSCE

A Comissão mantém um diálogo permanente com o Presidente em exercício da OSCE (actualmente cabe a vez à Roménia) e com o Secretariado. Participa igualmente em programas ou projectos conjuntos (direitos humanos, recolha de armas de pequeno calibre, etc.). Estão actualmente em curso conversações com o Centro de Prevenção de Conflitos da OSCE no sentido de intercambiar informações sobre os progressos alcançados no atinente às actividades de prevenção de conflitos, relacionadas com o sistema REACT da OSCE (Rapid Expert Assistance and Co-operation Teams) e no âmbito da formação.

A Comissão e o Conselho da Europa cooperaram no passado em programas conjuntos no intuito de sensibilizar a opinião pública para diferentes temas relacionados com a pena de morte na Rússia, na Turquia, na Albânia e na Ucrânia. No ano passado, a Comissão alargou a sua cooperação na intuito de abranger a questão da população romanichel da Europa do Sudeste, a estabilidade democrática no norte do Cáucaso e o apoio à reforma judiciária na Moldávia.

A Comissão pretende continuar a sua cooperação com a OSCE no âmbito da prevenção de conflitos, designadamente através do desenvolvimento de módulos e programas comuns para formação de pessoal das operações no terreno (cf. sistema REACT da OSCE).

Cooperação com outras entidades

No âmbito da OSCE, a Comissão é um membro da task force CAD (Comité de Ajuda ao Desenvolvimento) sobre conflitos, paz e cooperação para o desenvolvimento, onde pretende desempenhar um papel mais activo. Trata-se de um fórum bastante interessante para reforçar as capacidades dos doadores e dos países beneficiários em termos de prevenção dos conflitos.

A reunião do grupo de altos funcionários para a prevenção de conflitos do G8 (CPOM) foi realizada no ano passado durante a presidência do Japão do G8. No seguimento das conclusões da reunião dos Ministros dos Negócios Estrangeiros do G8 em Miyazaki, foram abordadas as questões relacionadas com armas de pequeno calibre e de armas ligeiras, conflito e desenvolvimento, tráfico ilícito de diamantes, crianças nos conflitos armados e polícia civil internacional. Durante a presidência italiana do G8 do presente ano, a lista de temas será aumentada de forma a incluir o papel das mulheres e a responsabilidade social das empresas.

Para além de diversas medidas de ajuda humanitária, a Comissão pretende reforçar o diálogo com o CICV ao mais alto nível, bem como manter o intercâmbio de informações actualmente em curso a nível de trabalho. A Comissão envidará esforços no intuito de reforçar o apoio ao CICV no seu mandato, como garante internacional das Convenções de Genebra.

No âmbito do G8, a Comissão tenciona utilizar o CPOM para promover as posições da União Europeia relativamente a estas questões e incentivar a coerência entre este fórum e outras instâncias internacionais onde estas questões são debatidas.

C. Cooperação com as ONG

Graças ao seu apoio ao desenvolvimento da sociedade civil e à democracia, as ONG são agentes essenciais na prevenção dos conflitos a longo prazo. Estão frequentemente presentes no terreno em situações nas quais as estruturas estatais estão ausentes. Podem também ter a função de mediadores de base e de observadores neutros e fiáveis em situações em que não há uma presença internacional. As acções de mediação das ONG especializadas foram muitas vezes decisivas em situações de crise.

A Comissão pretende reforçar a questão da prevenção dos conflitos nos seus contactos com ONG (tanto as que se ocupam de direitos humanos como outras), de forma a identificar aquelas que poderão desempenhar um papel essencial na prevenção de conflitos.

A Comissão, através da Iniciativa Europeia para a Democracia e os Direitos do Homem, dará maior prioridade ao apoio às actividades que contribuem para a prevenção dos conflitos e ajudará a enfrentar as consequências desses mesmos conflitos .

Conclusão

As vantagens de uma abordagem baseada na acção preventiva a longo prazo já foram suficientemente demonstradas. Mais ainda, o carácter ponderado e cooperativo da acção preventiva faz com que o beneficiário seja mais receptivo a este tipo de medida do que a uma operação de manutenção da paz em que eventualmente se recorra à força. A cooperação internacional e a coordenação permitem garantir a complementaridade das operações de prevenção.

A Comissão está determinada a mobilizar os instrumentos comunitários de forma mais eficaz e coordenada de forma a apoiar os esforços desenvolvidos para prevenir conflitos, desde as origens até às últimas fases de um conflito que evolua no sentido da confrontação e da crise. Essas medidas incluirão:

* introdução mais explícita nos programas comunitários de assistência dos objectivos de paz, democracia e estabilidade política e social, o que deverá reflectir-se na abordagem geral bem como, por exemplo, na ênfase posta no apoio ao reforço da estabilidade das instituições e do Estado de direito (designadamente na polícia e na administração da justiça);

* garantir também que os programas comunitários de assistência têm em conta indicadores de exclusão política, de marginalização étnica, social ou regional, de degradação do ambiente ou outros factores que, se não forem controlados, poderão levar a conflitos ou confrontos violentos;

* introdução de valor acrescentado a iniciativas internacionais relativas a temas transversais que possam contribuir para criar tensões ou conflitos, como o crime internacional, a disseminação de armas de pequeno calibre, o tráfico de diamantes, o tráfico de drogas, os soldados-crianças;

* utilização de outros meios, como, por exemplo, instrumentos de política comercial e acordos de comércio e cooperação, ou instrumentos de áreas como a justiça e assuntos internos, migração, política social e ambiental;

* desenvolvimento de novas abordagens e instrumentos para enfrentar conflitos e situações de crise. O Mecanismo de Reacção Rápida para uma mobilização mais rápida dos instrumentos comunitários constitui um exemplo. A comunicação a publicar brevemente sobre a interligação entre as operações de ajuda e reconstrução e o desenvolvimento estabelecerá outros meios a explorar.

De entre os instrumentos disponíveis, a assistência externa comunitária é certamente o mais poderoso. Foi usada com algum êxito (El Salvador e Guatemala, por exemplo) para restabelecer um certo grau de estabilidade estrutural. Actualmente, está a ser utilizada de forma integrada no processo de reconstrução e consolidação dos Balcãs Ocidentais. Algumas propostas práticas avançadas na presente comunicação contribuirão para reforçar a integração da prevenção de conflitos na assistência externa.

Quando a situação num país ou numa região se deteriora de uma forma repentina, o trabalho de prevenção a longo prazo tem de dar lugar a uma reacção rápida, acompanhada de uma política clara e coerente Existem muitos meios para melhorar a qualidade da nossa resposta, em especial para fazer uma melhor utilização dos instrumentos da Comunidade ou da CSFP, como foi debatido na presente comunicação. Foram igualmente efectuadas importantes recomendações no Relatório conjunto do SG/AR e da Comissão ao Conselho Europeu de Nice sobre a prevenção de conflitos. A Comissão trabalhará em estreita colaboração com os órgãos competentes do Conselho, em especial com o SG/AR e com o Secretariado/Unidade política.

De qualquer forma, a capacidade de acção da Comunidade em resposta à deflagração de um conflito está intrinsecamente dependente de três factores: uma definição clara dos objectivos da União, a capacidade de agir e sobretudo a vontade política de o fazer. A eficácia da acção da União dependerá, sobretudo, da medida em que constituir uma abordagem política comum dos Estados-Membros da UE. De momento, os conflitos de interesses entre Estados-Membros são muitas vezes impeditivos de uma tomada de decisão rápida. A transformação de uma série de valores e interesses comuns num conjunto de prioridades comuns e objectivos claros sobre questões sensíveis constitui o verdadeiro teste às nossas capacidades de contribuir para a prevenção de conflitos.

Anexo

Lista de recomendações

A Comissão:

Prevenção a longo prazo

* dará maior prioridade ao apoio à integração regional e, em especial, às organizações regionais com um mandato claro no sentido da prevenção de conflitos;

* procurará assegurar que a sua política de desenvolvimento bem como outros programas de cooperação se centrem mais claramente no tratamento das causas dos conflitos através de uma abordagem integrada;

* utilizará em todos os documentos de estratégia por país indicadores adequados para analisar situações com riscos potenciais de conflito;

* criará instrumentos práticos de programação para reforçar as medidas de prevenção de conflitos nos programas de cooperação com países em risco;

* intercambiará os documentos de estratégia por país com os documentos correspondentes dos Estados-Membros;

* estabelecerá um sistema-piloto, em estreita colaboração com a unidade de política do Conselho, destinada à troca periódica de informações entre a Comissão, a unidade de política do Conselho e gabinetes dos Estados-Membros, relativas a duas zonas instáveis: os Balcãs e os Grandes Lagos;

* admite co-financiar instrumentos de financiamento do Banco Mundial e do FMI que apoiarão a aplicação dos Documentos sobre a Estratégia de Redução da Pobreza nos países ACP;

* implementará, em relação aos países com riscos potenciais de conflito, acções mais específicas, sempre que necessário, de forma a abrir caminho a um ambiente democrático mais favorável. Será, designadamente, dada ênfase especial ao apoio a processos eleitorais, a actividades parlamentares e à administração da justiça. Nesse contexto, promoverá em especial a participação em pé de igualdade dos homens e das mulheres na vida social, económica e política.

* tenciona, nos limites das suas competências, desempenhar um papel cada vez mais activo na área da segurança, sob a forma de actividades destinadas a melhorar os serviços policiais, a promover a reconversão e o desmantelamento tanto das armas de destruição maciça como das armas convencionais. A Comissão poderá apoiar acções de formação no domínio dos direitos humanos destinadas ao sector da segurança.

* concentrará, em situações pós-crise, a assistência comunitária na consolidação da paz e na prevenção de futuros conflitos, nomeadamente através de programas de reconstrução, medidas de reabilitação relacionadas com crianças, programas de DDR, bem como programas de apoio a processos de reconciliação.

* centrará as suas acções de cooperação/antidroga nas duas principais rotas através das quais as drogas chegam à Europa, através dos Balcãs e entre a América Latina e as Caraíbas. Desta forma, continuará a contar com as competências dos Estados-Membros.

* dará maior prioridade ao apoio destinado a controlar a disseminação de armas de pequeno calibre. Nesse sentido, procurará definir uma posição ambiciosa da União tendo em vista a próxima Conferência das Nações Unidas sobre o comércio ilegal de armas ligeiras e de armas de pequeno calibre. Na gestão dos programas relativos a armas de pequeno calibre, analisará atentamente a situação do sector aduaneiro.

* desempenhará um papel activo no grupo de trabalho de Kimberley sobre o sistema de certificados para diamantes em bruto e apresentará ao Conselho no final do ano um documento em que serão definidas as opções políticas sobre a matéria;

* apoiará, nos casos em que exista um compromisso claro de colaboração regional, acções regionais tendo em vista a gestão equilibrada dos recursos hídricos comuns;

* abordará as questões dos recursos naturais e da degradação do ambiente através de programas bilaterais e regionais e reforçará o apoio a países parceiros para a implementação de acordos multilaterais em matéria de ambiente. Será igualmente dada prioridade a projectos de reabilitação ambiental no âmbito de programas pós-conflito;

* procurará aprofundar o diálogo com organizações especializadas tendo em vista aperfeiçoar a detecção precoce de fluxos de população desestabilizadores. Entre essas organizações encontram-se a Organização Internacional para as Migrações (OIM) e o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR);

* está activamente empenhada na promoção das Directrizes para as Empresas Multinacionais da OCDE, destinadas a incentivar as empresas a assumir comportamentos responsáveis nas suas actividades no estrangeiro, nomeadamente nos países em desenvolvimento;

Prevenção a curto prazo

* cooperará com o Secretário-Geral/Alto Representante relativamente às análises periódicas de potenciais zonas de conflitos, incluindo a criação de sistemas de alerta rápido;

* lançará um debate no Conselho sobre formas de garantir a capacidade da União Europeia para definir e aplicar sanções preventivas;

* considera que se deveria recorrer mais sistematicamente ao diálogo político quando uma crise está iminente. Esse diálogo deve basear-se numa linha política forte. Deverá ser mais focalizado, mais flexível em termos de tempo e mais vigoroso do que no passado. A Comissão está preparada para trabalhar com os SG/AR na elaboração de propostas concretas nesta matéria;

* considera que se deveria recorrer mais frequentemente aos Representantes Especiais na qualidade de mediadores, que os mesmos deveriam ser autorizados a tomar uma posição firme sobre a situação para a qual foram mandatados e que a sua missão possa ser de curta duração (por exemplo, seis meses). A Comissão está preparada para trabalhar com os SG/AR na elaboração de propostas concretas nesta matéria;

* incentiva os Estados-Membros a colaborarem entre si e com as Nações Unidas e a OSCE relativamente à formação em matéria de Estado de Direito e de administração civil destinada ao pessoal participante em missões internacionais. A Comissão está pronta a apoiar esses programas de formação com fundos comunitários;

Cooperação internacional

* propõe integrar mais sistematicamente no diálogo político com países parceiros a discussão sobre os sistemas de alerta rápido e o acompanhamento regular das potenciais zonas de conflito. Em situações pós-conflito, a Comissão pretende desempenhar um papel mais activo no âmbito da abordagem "Friends of" e desenvolver intercâmbios de informação entre os doadores;

* considera que a prevenção de conflitos deve constituir um elemento fundamental do diálogo social que vem sendo instaurado entre a União Europeia e o Secretário-Geral das Nações Unidas. Por seu lado, a Comissão, que já desenvolveu um programa de diálogo com o ACNUR e o PAM, propõe a criação de um diálogo do mesmo tipo com outras agências, fundos e programas das Nações Unidas;

* a nível operacional, está pronta a intercambiar os seus documentos de estratégia por país com as Avaliações Comuns por País das Nações Unidas. Pretende lançar um diálogo sobre este tema com as agências das Nações Unidas e está actualmente a analisar a possibilidade de conceder apoio financeiro ao Fundo Fiduciário para as Acções Preventivas;

* pretende levantar a questão do vínculo entre diminuição dos recursos naturais e segurança durante a revisão, após 10 anos, da Cimeira do Rio, a Cimeira Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável em 2002, que se realizará em Joanesburgo;

* prosseguirá a sua cooperação com a OSCE e o Conselho da Europa no âmbito da prevenção de conflitos, designadamente através do desenvolvimento de módulos e programas comuns para formação de pessoal das operações no terreno (cf. sistema REACT da OSCE).

* tenciona utilizar o CPOM do G8 para promover as posições da União Europeia sobre questões relacionadas com armas de pequeno calibre e de armas ligeiras, conflito e desenvolvimento, tráfico ilícito de diamantes, crianças nos conflitos armados, polícia civil internacional, papel das mulheres e responsabilidade social das empresas e incentivar a coerência entre este fórum e outras instâncias internacionais onde estas questões são debatidas;

* dará, através da Iniciativa Europeia para a Democracia e os Direitos do Homem, maior prioridade ao apoio às actividades que contribuem para a prevenção dos conflitos e ajudará a enfrentar as consequências desses mesmos conflitos.