PT Jornal Oficial da União Europeia C 51/75

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre o relatório da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões sobre o avanço da aplicação da política integrada de produtos

[COM(2009) 693 final]

2011/C 51/15

Relator: Josef ZBOŘIL

Em 21 de Dezembro de 2009, a Comissão Europeia decidiu, nos termos do artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre o

Relatório da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões sobre o avanço da aplicação da política integrada de produtos

COM(2009) 693 final.

A Secção Especializada de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente, responsável pela preparação dos correspondentes trabalhos do Comité, adoptou o seu parecer em 7 de Julho de 2010.

Na 466.a reunião plenária de 21 de Outubro de 2010, o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por unanimidade, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1 O CESE acolhe favoravelmente o relatório da Comissão Europeia sobre a aplicação da política integrada de produtos (PIP), que inclui uma apresentação detalhada do processo de execução dos seus princípios. O relatório inscreve-se apropriadamente no âmbito mais lato do Plano de Acção para um Consumo e Produção Sustentáveis e uma Política Industrial Sustentável (Plano de Acção CPS/PIS).

1.2 A estratégia assente numa abordagem integrada toma em devida consideração o princípio da subsidiariedade e as especificidades de cada Estado-Membro. O CESE gostaria de destacar o facto de as acções concretas se realizarem essencialmente nos níveis subsidiários e graças à interacção no mercado de fornecedores e consumidores.

1.3 Apesar de a PIP incluir a questão das forças do mercado, o CESE entende que há ainda muito por fazer ao nível da utilização dos instrumentos de mercado, como a fiscalidade e os incentivos ambientais, para que se possa passar à sua aplicação de forma coordenada. O CESE recomenda que se dê mais atenção à troca de experiências entre os Estados-Membros, pondo um acento particular nos incentivos e respectiva aplicação e no papel dos acordos voluntários a longo prazo.

1.4 O CESE está convicto de que a normalização poderia beneficiar um grande número de produtos, nomeadamente na medida em que poderia ter efeitos positivos na sua reciclabilidade, eficácia e comportamento ambiental, entre outros aspectos. Ela desempenha igualmente um papel fundamental na aplicação da Directiva Concepção Ecológica e deve ser reforçada no futuro.

1.5 O CESE considera que uma maior aproximação dos dois sistemas de gestão do ambiente (o EMAS deve alinhar-se mais com a ISO 14001) poderia contribuir para assegurar uma aplicação mais sistemática do EMAS, enquanto parte do Plano de Acção CPS/PIS.

1.6 Todos os instrumentos, disposições e políticas – inclusivamente no âmbito da aplicação do Plano de Acção CPS/PIS – deverão ser elaborados e adoptados de forma a não afectar as condições de concorrência nem o funcionamento do mercado interno, respeitando plenamente o princípio de legislar melhor e o objectivo de sustentabilidade. É imperativo evitar que as novas políticas que foram adoptadas por razões práticas se sobreponham ou contradigam os instrumentos e as políticas da UE já em vigor.

1.7 Uma boa relação custo-eficácia também é essencial para o êxito do Plano de Acção CPS/PIS. A avaliação de impacto inicial deveria ser complementada com estudos sobre os efeitos macro e microeconómicos, que, na vida económica real, divergem amiúde de modo significativo.

1.8 O processo de avaliação deveria ter igualmente em conta, tão cedo quanto possível e com a maior transparência, as principais cadeias de valor. A legislação em vigor relativa à concepção ecológica e à rotulagem não deve tornar-se um entrave aos produtos europeus, devendo antes contribuir para a sua afirmação tanto no mercado interno como nos mercados internacionais. Todas as iniciativas, particularmente em matéria de rotulagem ou em prol da transformação dos padrões de consumo, deverão ter uma base científica sólida e comprovada e ser aplicadas apenas nos domínios onde tal transformação for exequível.

1.9 O CESE deseja expressar o seu apoio à filosofia da PIP e ao Plano de Acção CPS/PIS, destinado a promover o desenvolvimento de produtos e processos de produção mais sustentáveis, na linha de pareceres anteriores nesta matéria (1). Esta abordagem traduzir-se-á num maior valor acrescentado tanto para o ambiente como para a competitividade da economia europeia.

1.10 O CESE preconiza, por isso, que se dê prioridade aos programas da UE existentes, como o plano SET (Plano Estratégico Europeu para as Tecnologias Energéticas), o plano ETAP (Plano de Acção sobre Tecnologias Ambientais) ou as actividades das plataformas tecnológicas. Será particularmente importante garantir uma boa coordenação e um nível adequado de ambição.

1.11 A cooperação reforçada entre os actores da investigação e do desenvolvimento em matéria de eco-inovação, a esfera económica e comercial, os centros de investigação e as universidades deveria reflectir-se em inovações no sector, que são absolutamente cruciais.

1.12 Prosseguir com a aplicação da PIP à margem do Plano de Acção CPS/PIS no futuro seria incorrer no risco de incoerências e incertezas jurídicas desnecessárias. Por esse motivo, o CESE aprova plenamente que quaisquer futuras actividades PIP passem a ser avaliadas e realizadas no âmbito do Plano de Acção CPS/PIS.

1.13 A implantação da PIP e do Plano de Acção CPS/PIS tem que ser um processo dinâmico, que se baseie no diálogo permanente e na cooperação entre as diferentes partes interessadas (desde as empresas e os responsáveis políticos, às organizações de consumidores e às ONG que trabalham na área do ambiente), para reforçar os instrumentos de comunicação com os consumidores, a produção ecológica e o fomento das aquisições e dos contratos públicos sustentáveis.

2. Documento da Comissão

2.1 A Comissão adoptou, em 18 de Junho de 2003, uma comunicação intitulada Política integrada de produtos – Desenvolvimento de uma reflexão ambiental centrada no ciclo de vida (2). Na base da filosofia PIP estão as seguintes constatações:

— A produção e a utilização de bens e serviços (i.e. produtos) estão na origem de grande parte dos impactos globais no ambiente. A situação agrava-se, em resultado do número cada vez maior de produtos consumidos na UE e no mundo inteiro.

— O impacto e a pressão no meio ambiente exercem-se nas várias fases do ciclo de vida dos produtos (da cadeia de produção à eliminação em fim de ciclo, passando pela utilização). As medidas que visam a sua redução devem ser concebidas por forma a evitar que o ónus ambiental se transfira de fase para fase do ciclo de vida ou de região para região.

— Dada a grande variedade de produtos, nenhum instrumento político pode, por si só, combater todos os diferentes impactos que causam. O instrumento ou instrumentos têm de ser seleccionados caso a caso e usados de forma coordenada e muitas vezes trans-sectorial.

2.2 A comunicação define o objectivo da PIP e estabelece cinco «princípios»: (1) Conceito de ciclo de vida; (2) Relação com o mercado; (3) Participação das partes interessadas; (4) Aperfeiçoamento contínuo dos produtos; (5) Uso coordenado dos instrumentos políticos. A PIP materializar-se-ia em torno de três eixos de acção estratégicos:

— Contribuir para as grandes iniciativas políticas, como a Estratégia da UE para o Desenvolvimento Sustentável (3), o Sexto Programa de Acção em matéria de Ambiente (4) e o quadro decenal de programas para um consumo e produção sustentáveis (5).

— Complementar as políticas já existentes relacionadas com os produtos, criando um enquadramento no âmbito do qual se possam ponderar os problemas ambientais em ligação com o ciclo de vida dos produtos.

— Reforçar a coordenação e a coerência dos instrumentos da política de produtos relacionados com o ambiente.

2.3 Os princípios da PIP foram integrados no quadro mais global da política para um consumo e produção sustentáveis/política industrial sustentável (CPS/PIS), com a adopção do Plano de Acção CPS/PIS de 2008 (6), que incorpora e leva por diante o processo iniciado com a comunicação relativa à PIP.

2.4 A Directiva relativa à concepção ecológica dos produtos consumidores de energia integra os princípios da PIP na legislação respeitante à concepção dos produtos. O seu âmbito de aplicação foi alargado, em 2009, a outros grupos de produtos (relacionados com o consumo de energia), no contexto do Plano de Acção CPS/PIS (7).

2.5 A nova Directiva-Quadro Resíduos (8) torna juridicamente obrigatórios vários elementos da PIP, designadamente o requisito de que a política de resíduos englobe todo o ciclo de vida dos materiais.

2.6 As estratégias temáticas relativas à utilização sustentável dos recursos naturais e à prevenção e reciclagem de resíduos abraçam aquele conceito e o do aperfeiçoamento contínuo (9), bem como o da relação com o mercado (10). Ilustração disso é o facto de a estratégia relativa aos resíduos preconizar a criação de mercados de reciclagem fortes na UE.

2.7 Imediatamente após a adopção da comunicação relativa à PIP, a Comissão avançou com a criação da Plataforma LCA (avaliação do ciclo de vida), que integra uma base de dados europeia de referência sobre o ciclo de vida dos produtos, com controlo da qualidade, e um manual.

2.8 No cômputo geral, deram-se passos importantes na UE no sentido de nortear a política de produtos pela protecção do ambiente. Porém, como a PIP é um processo, e não um mecanismo estático, há ampla margem para o seu desenvolvimento.

2.9 O conceito pode também aplicar-se à redução do rasto ecológico dos produtos não industriais e dos serviços. Os instrumentos «fiscalidade» e «subsídios» da PIP não foram ainda utilizados a nível da UE.

2.10 É difícil documentar a aplicação da PIP do ponto de vista da integração das diferentes políticas, já que só raramente se lhe faz referência expressa. Não obstante, aumentou grandemente a receptividade dos sectores industriais fundamentais e dos decisores políticos ao conceito de ciclo de vida e é substancialmente maior a disponibilidade de dados sobre o ciclo de vida dos produtos e o consenso quanto à metodologia. Avançou-se também na identificação dos produtos com maior potencial de aperfeiçoamento e na definição de medidas para o efeito.

2.11 A informação dos consumidores, a legislação no domínio da concepção ecológica, a produção ecológica e os contratos públicos «verdes» de aquisição de bens e serviços formam hoje o núcleo do Plano de Acção CPS/PIS. Este plano de acção leva por diante o processo iniciado com a comunicação relativa à PIP, com o objectivo de libertar o potencial de oferta de produtos sustentáveis no mercado e promover um consumo mais inteligente. A comunicação conclui que a revisão do plano de acção prevista para 2012 será uma oportunidade excelente para reavaliar a evolução da PIP.

3. Observações na generalidade

3.1 O CESE acolhe favoravelmente o relatório da Comissão Europeia sobre a aplicação da política integrada de produtos e o respectivo documento de trabalho, que consiste numa apresentação detalhada, elaborada pelos serviços da Comissão, do processo de execução dos princípios da PIP. A apresentação inclui as iniciativas e a sua concretização ao nível da Comissão, bem como uma comparação esclarecedora da situação nos diferentes Estados-Membros e das suas especificidades. O relatório inscreve-se apropriadamente no âmbito mais lato do Plano de Acção para um Consumo e Produção Sustentáveis e uma Política Industrial Sustentável (Plano de Acção CPS/PIS).

3.2 A comunicação inicial sobre a PIP, publicada pela Comissão Europeia em 2003, contribuiu claramente para gerar um debate frutuoso. Visava avaliar o papel das instituições europeias, dos Estados-Membros e dos actores interessados, com vista a reduzir ao máximo o impacto dos produtos no ambiente. Além disso, o debate alterou por completo a percepção do problema. Concorreu para que fossem envidados esforços contínuos no sentido de criar instrumentos políticos e jurídicos que permitam reduzir globalmente o impacto ambiental dos produtos.

3.3 O objectivo era estabelecer um quadro conceptual baseado no princípio da avaliação do ciclo de vida dos produtos, o que poderá ajudar a melhorar a coordenação e a coerência entre os diferentes instrumentos políticos relacionados com o impacto ambiental dos produtos.

3.4 Em termos gerais, os cinco princípios subjacentes à PIP foram integrados com êxito no trabalho dos órgãos administrativos e legislativos e das partes interessadas. Estes princípios também estão na base do Plano de Acção CPS/PIS, que se tornou o prolongamento lógico do processo iniciado pela comunicação relativa à PIP.

3.5 O CESE saúda o facto de os cinco princípios básicos terem sido formalizados em directivas da UE e documentos políticos: (1) o conceito de ciclo constituiu a base da Directiva Concepção Ecológica; (2) o Plano de Acção CPS/PIS e os incentivos foram propostos com o fito de reforçar a cooperação com o mercado à escala nacional e europeia; (3) a participação das partes interessadas, tanto a nível europeu como nacional, concretiza-se mediante uma série de iniciativas; (4) o aperfeiçoamento contínuo da funcionalidade dos produtos é também uma parte integrante do Plano de Acção CPS/PIS; por último, (5) registaram-se melhorias na coordenação e na coerência dos instrumentos para garantir a plena utilização das sinergias potenciais decorrentes da abordagem integrada do Plano de Acção CPS/PIS.

3.6 A estratégia assente numa abordagem integrada toma em devida consideração o princípio da subsidiariedade e as especificidades de cada Estado-Membro, empenhando-se em não afectar as condições de concorrência no mercado interno. O CESE gostaria de destacar o facto de a aplicação efectiva dos princípios e dos instrumentos políticos se realizar essencialmente nos níveis subsidiários, graças à interacção no mercado de fornecedores e consumidores. Este aspecto deverá reflectir-se na utilização de instrumentos eficazes e amplamente aceites por todas as partes interessadas.

3.7 Embora a política integrada de produtos tenha dado frutos e sido aplicada por vários instrumentos políticos concretos, o CESE defende que urge agora velar mais atentamente pela eficácia da sua execução. Há, nomeadamente, que aferir o seu grau de êxito e identificar obstáculos e falhas, de modo que a avaliação de 2012 do Plano de Acção CPS/PIS possa integrar as eventuais medidas correctivas necessárias para garantir o nível de eficácia exigido.

3.8 O CESE crê igualmente que esta política orientada para os produtos só poderá produzir plenos efeitos se as medidas forem aplicadas à escala mundial, tendo em conta todas as diferenças económicas e culturais. O Sistema de Preferências Generalizadas (SPG), centrado em acordos comerciais regionais e nos esforços de países em vias de desenvolvimento em prol do desenvolvimento sustentável, constitui um bom exemplo de um mecanismo que permite aplicar eficazmente os cinco princípios da PIP à escala mundial.

4. Observações na especialidade

4.1 Apesar de a PIP incluir a questão das forças de mercado – crucial para o seu êxito e o de outros instrumentos –, o CESE entende que há ainda muito por fazer ao nível da utilização dos instrumentos de mercado, como a fiscalidade e os incentivos ambientais, para que se possa passar à sua aplicação de forma coordenada. É inegável, porém, que o papel da UE neste processo será menor do que o dos Estados-Membros. O Livro Verde adoptado pela Comissão em 2007 e a ampla consulta das partes interessadas chamaram de certa forma a atenção para o papel dos instrumentos de mercado. Todavia, o CESE recomenda que se dê mais atenção à troca de experiências entre os Estados-Membros, pondo um acento particular nos incentivos e respectiva aplicação e no papel dos acordos voluntários a longo prazo.

4.2 Os produtos e o seu impacto ambiental também estão estreitamente relacionados com a questão da normalização. O CESE está convicto de que a normalização poderia beneficiar não só as normas de emissão dos veículos motorizados mas também uma grande quantidade de outros produtos. Poderia, nomeadamente, ter um efeito positivo na sua reciclabilidade e comportamento ambiental, entre uma série de outros factores ambientais. Além disso, a normalização desempenha um papel fundamental na aplicação da Directiva Concepção Ecológica, e deve ser reforçada no futuro. Tem ainda a vantagem de permitir a participação de todas as partes interessadas.

4.3 Os sistemas de ecogestão EMAS e ISO 14001 são instrumentos facultativos de apoio ao conceito da PIP e políticas afins. Parece evidente que os requisitos mais rigorosos do EMAS em matéria de administração e auditoria desencorajam a sua generalização e são proibitivos para as pequenas e médias empresas. O sistema ISO 14001 é mais utilizado, em parte devido ao seu âmbito alargado, mas sobretudo por ser a ferramenta mais apropriada para companhias que operam à escala mundial. O CESE entende que uma maior aproximação dos dois sistemas poderia contribuir para assegurar uma aplicação mais sistemática do EMAS, enquanto parte do Plano de Acção CPS/PIS.

4.4 Todas as disposições, políticas e instrumentos – inclusivamente no âmbito da aplicação do Plano de Acção CPS/PIS – deverão ser elaborados e adoptados de forma a não prejudicar o ambiente concorrencial nem o funcionamento do mercado interno, respeitando plenamente o princípio de legislar melhor e o objectivo de sustentabilidade.

4.5 Os instrumentos políticos já aplicados estão a dar resultados que constituem um passo positivo no sentido da sustentabilidade do consumo e da produção na UE. É necessário, portanto, evitar que as novas políticas se sobreponham ou contradigam as políticas e os instrumentos da UE existentes, sob pena de prejudicar consideravelmente a competitividade económica da UE, devendo a decisão final caber sempre ao consumidor informado.

4.6 O CESE está convicto de que só políticas coerentes e isentas de encargos burocráticos e administrativos inúteis poderão fornecer um quadro jurídico favorável ao investimento na UE. Só no âmbito de um tal quadro será possível criar e preservar postos de trabalho e reduzir sistematicamente a pressão sobre o ambiente. O quadro jurídico para as substâncias químicas e os materiais de construção e a legislação relativa a produtos eléctricos e electrónicos comportam o risco de contradição entre diferentes medidas. A incerteza e incoerência jurídica nestes casos é significativa, requerendo uma abordagem ponderada. A próxima revisão do REACH (11) constitui uma excelente oportunidade de reforçar a coerência e ponderar a fusão de algumas medidas sectoriais no quadro jurídico horizontal em matéria de produtos químicos que foi recentemente adoptado pela UE.

4.7 Uma boa relação custo-eficácia também é essencial para o êxito do Plano de Acção CPS/PIS. A avaliação inicial do impacto e dos benefícios deveria ser complementada com estudos sobre o potencial do sector económico no seu conjunto e das empresas individuais, dado que, na vida económica real, os resultados das análises macro e microeconómicas divergem amiúde de modo significativo.

4.8 O processo de avaliação deveria ter igualmente em conta, tão cedo quanto possível e com a maior transparência, as principais cadeias de valor. A legislação em vigor relativa à concepção ecológica e à rotulagem não deve tornar-se um entrave aos produtos europeus face à concorrência de outras regiões económicas ou à procura insuficiente de produtos sustentáveis. Pelo contrário, deveria contribuir para a sua afirmação tanto no mercado interno como nos mercados externos. Todas as iniciativas, particularmente em matéria de rotulagem ou em prol da transformação dos padrões de consumo, deverão ter uma base científica sólida. As vantagens da rotulagem são reduzidas ao nível dos produtos inter-empresas. Além disso, constitui um instrumento para fornecer informações aos consumidores sobre o comportamento ambiental dos produtos. Também deveriam ser explorados outros instrumentos de informação, incluindo normas internacionais.

4.9 A esfera económica deverá permanecer suficientemente flexível para assegurar um desenvolvimento de produtos orientado para a satisfação das necessidades dos consumidores num ambiente de mercado claramente definido. A aplicação de princípios de desenvolvimento sustentável em toda a UE assenta numa abordagem voluntária do sector económico.

4.10 O CESE deseja, por isso, expressar o seu apoio à PIP e ao Plano de Acção CPS/PIS, destinado a promover o desenvolvimento de produtos e processos de produção mais sustentáveis. Esta abordagem traduzir-se-á num maior valor acrescentado tanto para o ambiente como para a competitividade da economia europeia, podendo, inclusivamente, abrir novos mercados na UE e no resto do mundo. Estes novos mercados deverão ser eficazes e favoráveis à eco-inovação, o que exigirá fundos da UE, para além de investimentos públicos a nível nacional, por forma a apoiar a investigação e o desenvolvimento em matéria de tecnologias sustentáveis. Dever-se-ia ponderar a possibilidade de afectar receitas provenientes dos instrumentos financeiros relacionados com as emissões de CO2 para investimentos em tecnologias sustentáveis.

4.11 O CESE está convicto de que se deveria, consequentemente, dar prioridade aos programas da UE existentes, como o plano SET (Plano Estratégico Europeu para as Tecnologias Energéticas), o plano ETAP (Plano de Acção sobre Tecnologias Ambientais) ou as actividades das plataformas tecnológicas. Todavia, serão necessários novos esforços financeiros para operar as mudanças necessárias no mercado. Será particularmente importante garantir uma boa coordenação e um nível adequado de ambição, sobretudo no atinente às acções financiadas por fundos públicos locais, regionais e da UE.

4.12 A mesa-redonda europeia para o consumo e produção sustentáveis de produtos alimentares, co-presidida pelo Programa das Nações Unidas para o Ambiente (PNUA) e apoiada pela Agência Europeia do Ambiente, é uma iniciativa bem-sucedida. A participação de partes interessadas a nível europeu torna possível uma abordagem harmonizada e baseada no ciclo de vida, conducente a um diálogo aberto e orientado para resultados concretos ao longo da cadeia alimentar. O objectivo é promover uma abordagem coerente e com base científica e conferir à cadeia alimentar um papel decisivo no consumo e produção sustentáveis na Europa, tendo igualmente em conta a agenda global do programa CPS (12).

4.13 A implantação da PIP e do Plano de Acção CPS/PIS tem que ser um processo dinâmico, que se baseie no diálogo permanente e na cooperação entre as diferentes partes interessadas (desde as empresas e os responsáveis políticos, às organizações de consumidores e às ONG que trabalhem na área do ambiente), para reforçar os instrumentos de comunicação com os consumidores, a produção ecológica e o fomento das aquisições e dos contratos públicos sustentáveis.

4.14 A cooperação reforçada entre os actores da investigação e do desenvolvimento em matéria de eco-inovação, a esfera económica e comercial, os centros de investigação e as universidades não deveria reflectir-se apenas em inovações necessárias no sector. Deveria também contribuir para garantir a transferência de conhecimentos especializados em matéria de direitos de propriedade intelectual e do desenvolvimento de conhecimentos e de novas competências, sem os quais a PIP não passaria de uma quimera.

4.15 Prosseguir com a aplicação da PIP à margem do Plano de Acção CPS/PIS seria incorrer no risco de incoerências e incertezas jurídicas desnecessárias. Por esse motivo, o CESE aprova plenamente que quaisquer futuras actividades PIP passem a ser avaliadas e realizadas no âmbito do Plano de Acção CPS/PIS.

Bruxelas, 21 de Outubro de 2010 O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Staffan NILSSON

(1) JO C 80 de 30.3.2004, pp. 39-44, e JO C 218 de 11.9.2009, p. 46.

(2) COM(2003) 302 final.

(3) Nova Estratégia da UE para o Desenvolvimento Sustentável, documento n.o 10117/06 de 9 de Junho de 2006.

(4) COM(2001) 31 final.

(5) Ver http://www.un.org/esa/dsd/dsd_aofw_scpp/scpp_tenyearframprog.shtml.

(6) COM(2008) 397 final.

(7) Directiva 2009/125/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 21 de Outubro de 2009 relativa à criação de um quadro para definir os requisitos de concepção ecológica dos produtos relacionados com o consumo de energia.

(8) Directiva 2008/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de Novembro de 2008, relativa aos resíduos e que revoga certas directivas.

(9) COM(2005) 670 final.

(10) COM(2005) 666 final.

(11) Regulamento (CE) n.o 1907/2006 relativo ao registo, avaliação, autorização e restrição de substâncias químicas. A Comissão tem a possibilidade de rever e alterar anexos do REACH, em conformidade com o artigo 131.o, ao passo que várias revisões estavam especificamente previstas no artigo 138.o e noutras disposições do REACH.

(12) www.food-scp.eu.