Recomendação de

RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO

com vista a pôr termo à situação de défice orçamental excessivo na Polónia

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 126.º, n.º 7,

Tendo em conta a recomendação da Comissão Europeia,

Considerando o seguinte:

(1) De acordo com o artigo 126.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, (TFUE) os Estados-Membros devem evitar défices orçamentais excessivos.

(2) O Pacto de Estabilidade e Crescimento assenta no objetivo de assegurar a solidez das finanças públicas como forma de reforçar as condições propícias à estabilidade dos preços e a um crescimento forte e sustentável, favorável à criação de emprego.

(3) Em 7 de julho de 2009, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 104.º, n.º 6, do Tratado que institui a Comunidade Europeia (TCE), que existia um défice excessivo na Polónia e formulou recomendações no sentido da sua correção até 2012, o mais tardar[1], em conformidade com o artigo 104.º, n.º 7, do TCE e o artigo 3.º do Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho, de 7 de julho de 1997, relativo à aceleração e clarificação da aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos[2]. A fim de reduzir o défice das administrações públicas para um valor inferior a 3 % do PIB de forma credível e sustentável, recomendou-se às autoridades polacas que aplicassem em 2009 as medidas de incentivo orçamental previstas, garantissem um ajustamento orçamental estrutural anual médio de, pelo menos, 1¼% pontos percentuais do PIB, com início em 2010, discriminassem as medidas necessárias à diminuição do défice abaixo do valor de referência até 2012 e introduzissem reformas para conter a despesa primária corrente nos anos seguintes. O Conselho fixou o prazo de 7 de janeiro de 2010 para a adoção de medidas eficazes.

(4) Em 3 de fevereiro de 2010, com base nas previsões do outono de 2009 dos serviços da Comissão, esta última concluiu que a Polónia tinha tomado as medidas necessárias, em conformidade com a recomendação do Conselho de 7 de julho de 2009, para tornar o reduzir o seu défice orçamental para um nível inferior ao valor de referência de 3 % do PIB, tendo, por conseguinte, considerado não ser necessário adotar iniciativas suplementares referentes ao procedimento relativo aos défices excessivos. Com base nas suas previsões do outono de 2011, a Comissão considerou que a Polónia não estava no bom caminho e solicitou medidas adicionais, a que a Polónia aquiesceu. Por conseguinte, em 11 de janeiro de 2012, a Comissão confirmou que as autoridades polacas tinham tomado medidas eficazes, com vista à correção atempada e sustentável do défice excessivo, não sendo necessárias na altura medidas suplementares referentes ao procedimento relativo ao défice excessivo da Polónia[3].

(5) Nos termos do artigo 3.º, n.º 5, do Regulamento (CE) n.º 1467/97, o Conselho pode decidir, por recomendação da Comissão, adotar uma recomendação revista nos termos do artigo 126.º, n.º 7, do TFUE, se tiverem sido tomadas medidas concretas (reais) e, no entanto, se verificarem situações económicas adversas inesperadas com consequências desfavoráveis importantes para as finanças públicas após adoção da referida recomendação. A ocorrência de acontecimentos económicos adversos e imprevistos com um impacto orçamental desfavorável significativo deve ser avaliada com referência às previsões económicas subjacentes à recomendação do Conselho.

(6) De acordo com o estabelecido no artigo 126.º, n.º 7, do TFUE e no artigo 3.º do Regulamento (CE) n.º 1467/97, o Conselho deve formular recomendações ao Estado-Membro em causa, com vista a pôr termo à situação de défice excessivo dentro de um prazo determinado. A recomendação deve definir um prazo máximo de seis meses para que o Estado-Membro em causa tome as medidas necessárias para corrigir o défice excessivo. Além disso, nas recomendações relativas à correção de défices excessivos, o Conselho deve exigir que sejam atingidos objetivos orçamentais anuais que, com base nas previsões subjacentes às recomendações, sejam consentâneos com uma melhoria anual mínima do saldo estrutural, isto é, o saldo corrigido de variações cíclicas, excluindo medidas pontuais ou temporárias, de, no mínimo, 0,5% do PIB, como valor de referência.

(7) As previsões da primavera de 2009 dos serviços da Comissão, subjacentes à recomendação do Conselho de 7 de julho de 2009, formulada ao abrigo do artigo 104.º, n.º 7, do TCE, previam uma expansão da economia polaca de 0,8 %, em 2010, enquanto os anos de 2011 e 2012 não eram abrangidos pelo período de previsão. Em 2009, o PIB real aumentou 1,6 %, impulsionado principalmente pela flexibilização da política orçamental e monetária, fluxos de fundos comunitários, pelo financiamento de investimentos em infraestruturas, e uma desvalorização da moeda. A expansão das exportações e a retoma da procura interna conduziram a uma recuperação em 2010 e 2011, anos em que o PIB real aumentou 3,9 % e 4,5 %, respetivamente, ou seja um crescimento do PIB em 2010 muito acima dos 0,8 % do PIB nas previsões da primavera de 2009 dos serviços da Comissão. As previsões da primavera de 2009 dos serviços da Comissão, que previam o fim do hiato do produto para além do horizonte de previsão, apontavam implicitamente para uma taxa de crescimento da economia polaca em torno do seu potencial nos anos finais do programa. No entanto, a economia polaca desacelerou bruscamente em 2012, tendo registado um crescimento do PIB real de 1,9 %. O investimento, principalmente no setor da construção, foi travado pelo programa de consolidação das administrações públicas, pelo abrandamento do crescimento do crédito e pelo facto de as famílias se absterem de adquirir imóveis. De um modo geral, a Polónia registou uma atividade económica relativamente forte em 2009-2012, embora com um crescimento real do PIB inferior ao potencial em 2012, devido sobretudo à crise económica e financeira mundial.

(8) As previsões da primavera de 2013 dos serviços da Comissão apontam para um crescimento real do PIB de apenas 1,1 % em 2013. O consumo privado deverá crescer cerca de 0,8 %, devido à diminuição do emprego, ao crescimento moderado dos salários e à retoma das poupanças pelas famílias. A tendência na formação bruta de capital fixo, em especial na construção de infraestruturas, deve manter-se negativa, com uma redução de 2,6 %, refletindo nova consolidação orçamental, a fraca procura externa e o abrandamento do crescimento do crédito. Em 2014, prevê-se uma certa retoma da economia, com um crescimento real do PIB de 2,2 %, embora sujeito a riscos, nos dois sentidos, dependendo do tempo de recuperação da economia mundial.

(9) O défice das administrações públicas tinha subido para 7,4 % do PIB em 2009 (contra 3,7 % do PIB em 2008), sob o efeito de importantes medidas de relançamento orçamental e de uma forte subida intrínseca das despesas assentes num elevado crescimento. Na sequência do início do procedimento relativo aos défices excessivos, foram adotadas medidas de consolidação em 2010 visando os salários da função pública, as despesas correntes e o aumento dos impostos especiais de consumo. Apesar destas medidas de consolidação orçamental correspondentes a 0,6 %, o défice global aumentou para 7,9 % do PIB em 2010, devido a um aumento considerável do investimento público (0,4 % do PIB) e do consumo intermédio (0,5 % do PIB). Desde 2011, os défices globais têm sido influenciados pelos esforços contínuos de consolidação, incluindo reduções nas contribuições para a segurança social, transferidas para fundos de pensões abertos, aumentos das taxas do IVA e alterações com efeito de aumento das receitas noutras imposições, introdução de uma regra relativa às despesas temporárias e cortes nas despesas em políticas ativas do mercado de trabalho. Assim, o défice nominal diminuiu para 5 % do PIB em 2011.

(10) Segundo os dados efetivos constantes da notificação do Eurostat de abril de 2013, o défice das administrações públicas atingiu 3,9 % do PIB em 2012. O valor do défice em 2012 é superior aos 3,5 % do PIB previstos e anunciados publicamente pelas autoridades polacas em setembro de 2012. Em especial, as despesas com juros e as transferências sociais foram superiores ao esperado. Do lado das receitas, os impostos indiretos, em especial o IVA, foram substancialmente inferiores ao previsto. Um resultado ainda menos favorável foi evitado por um nível mais baixo de execução dos investimentos públicos, contrabalançado parcialmente por menos transferências de capital.

(11) As previsões da primavera de 2013 dos serviços da Comissão apontam para um défice das administrações públicas de 3,9 % do PIB em 2013 (contra o objetivo de défice da Polónia para 2013, de 3,5 % do PIB) e, no pressuposto de políticas inalteradas, situado em 4,1 % do PIB em 2014. A tomada em consideração das medidas suplementares previstas na atualização do Programa de Convergência da Polónia (PC) para 2013, publicada após a data-limite das referidas previsões, em nada altera a avaliação. Para 2013, o PC não incorpora novas medidas discricionárias. Embora o PC preveja a manutenção das taxas do IVA ao seu nível atual, em vez de as reduzir, segundo as estimativas da Comissão, a inclusão desta medida reduziria o défice para 3,7 % do PIB, em 2014. Assim, as previsões da primavera dos serviços da Comissão foram atualizadas com as medidas incluídas no PC, a fim fornecer um cenário de base preciso à nova recomendação.

(12) A experiência do passado revela que o principal risco de não concretização dos objetivos orçamentais em 2013 e nos anos subsequentes está ligado ao forte caráter pró-ciclíco das receitas dos impostos diretos e indiretos, ao mesmo tempo que ao seu nível inferior às flexibilidades padrão utilizadas nas previsões. Em especial, em 2012, quando, apesar de um aumento da matéria coletável, as receitas dos impostos indiretos desceram devido a um aumento dos reembolsos do IVA e ao IVA em atraso.

(13) O défice estrutural diminuiu de 8,3 % do PIB em 2010 para 5,4 % em 2011 e 3,8 % em 2012. As medidas de consolidação aplicadas durante este período visavam, em especial, os impostos indiretos, as deficiências a nível das contribuições, as contribuições para fundos de pensões abertos, o setor público (com exclusão da administração local), a massa salarial e o consumo intermédio. Estas medidas eram consideráveis e incidiam tanto nas receitas como nas despesas. Cumulativamente, ascenderam a 2,1 % do PIB em 2011 e 1,6% do PIB em 2012.

(14) Estima-se em 1,5 % do PIB o esforço orçamental aparente médio anual em 2010-2012. Se tivermos em conta a significativa revisão em alta do crescimento do produto potencial, desde que a recomendação foi emitida (- 0,3 pp) e devido ao crescimento inesperado de receitas a uma taxa inferior daquela que teria resultado do crescimento do PIB com base nas flexibilidades normais (+ 0,4 pp), o esforço estrutural anual médio ajustado (1,6 % do PIB) excede o esforço orçamental médio anual recomendado (1,25 % do PIB) durante todo o período de 2010-2012. A abordagem ascendente estima o volume cumulado das medidas de consolidação em cerca de 4,3 % do PIB durante o período 2010-2012. Por conseguinte, a Polónia tomou medidas eficazes.

(15) O relatório de 2012 da Comissão Europeia sobre a sustentabilidade orçamental mostra que, a curto prazo, a Polónia não corre o risco de pressão orçamental. A médio prazo, o país está numa situação de risco médio em termos de sustentabilidade e de baixo risco numa perspetiva de longo prazo, desde que os planos de consolidação orçamental sejam plenamente executados. O relatório de 2012 sobre o envelhecimento demográfico aponta para um pequeno aumento das despesas públicas totais associadas ao envelhecimento da população entre 2010‑60. No entanto, a Polónia terá ainda de implementar políticas que promovam a sustentabilidade a longo prazo, mas o esforço é inferior à média de melhoria necessária no conjunto da UE.

(16) A dívida pública diminuiu para 55,6 % do PIB em 2012, contra 56,2 % do PIB em 2011, na sequência de um importante ajustamento dívida/fluxo. As previsões da primavera de 2013 dos serviços da Comissão projetam o seu aumento para 57 ½% do PIB em 2013 e, com base num cenário de políticas inalteradas, para cerca de 59 % do PIB em 2014.

(17) A fim de reduzir o défice para um nível inferior a 3 % do PIB até 2013, o que prolonga por um ano o referido prazo, o esforço estrutural necessário equivale, pelo menos, a 1,4 % do PIB. Um tal esforço anual seria mais elevado do que o solicitado na Recomendação do Conselho de 7 de julho de 2009 (1 ¼% do PIB), não obstante o facto de o risco orçamental ter vindo a descer desde 2009 uma vez que o défice global está a um nível muito mais baixo e a dívida se mantém inferior ao limiar de 60 %. Em consequência, é possível um ritmo de consolidação mais gradual na medida em que também reduziria os custos e termos do produto, que seriam consideráveis caso tivesse de proceder a uma correção em 2013. Em especial, porque o tempo disponível após a recomendação para adotar as medidas necessárias seria limitado. Por conseguinte, tiveram de ser intensificadas para permitir atingir um impacto de cerca de 1 % do PIB ao longo de todo o ano.

(18) Tendo em conta o exposto e em conformidade com as regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento, justifica-se uma prorrogação de dois anos para corrigir o défice excessivo.

(19) Corrigir o défice excessivo até 2014 seria compatível com as metas intermédias dos défices nominais de 3,6 % do PIB em 2013 e 3,0 % do PIB em 2014. A melhoria subjacente do saldo orçamental estrutural decorrente destas metas é de 0,8 % do PIB em 2013 e 1,3 % do PIB em 2014. Tal implica a necessidade de medidas suplementares correspondentes a 0,4 % do PIB em 2013 e 0,4% do PIB 2014, para além das já incluídas nas previsões da primavera e na atualização do programa de convergência, com um impacto orçamental estimado em 0,25 % em 2013 e 0,4 % do PIB em 2014.

(20) A Polónia preenche as condições para a prorrogação do prazo de correção do défice excessivo das administrações públicas, nos termos do artigo 3.º, n.º 5, do Regulamento (CE) n.º 1467/97 relativo à aceleração e clarificação da aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos,

ADOTOU A PRESENTE RECOMENDAÇÃO:

(1) A Polónia deve pôr termo à situação de défice excessivo o mais tardar até 2014.

(2) A Polónia deve visar uma meta para o défice nominal de 3,6 % e 3,0 % do PIB em 2013 e 2014, respetivamente, o que está de acordo com uma melhoria anual do saldo estrutural de, pelo menos, 0,8 % e 1,3 do PIB, respetivamente, com base na atualização das previsões da primavera de 2013 dos serviços da Comissão.

(3) A Polónia deve aplicar rigorosamente as medidas já adotadas, complementando-as com medidas suplementares suficientes para operar uma correção do défice excessivo até 2014, o mais tardar.

(4) O Conselho estipula o prazo de [1 de outubro de 2013] para que a Polónia tome medidas eficazes e, nos termos do artigo 3.º, n.º 4, alínea a), do Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho apresente um relatório pormenorizado sobre a estratégia de consolidação prevista para realização dos objetivos.

Além disso, as autoridades polacas devem i) melhorar a qualidade das finanças públicas, em especial através da redução dos cortes nos investimentos em infraestruturas que promovam o crescimento, de um exame aprofundado das despesas sociais e a sua eficácia; ii) melhorar o cumprimento das obrigações fiscais e aumentar a eficiência da administração fiscal e (iii) tornar o quadro institucional das finanças públicas mais vinculativo e transparente, designadamente mediante a adoção imediata de uma regra relativa às despesas permanentes no orçamento geral do Estado. Por último, com vista a assegurar o êxito da estratégia de consolidação orçamental, será importante apoiar a consolidação orçamental com amplas reformas estruturais, de acordo com as recomendações do Conselho dirigidas à Polónia no contexto do Semestre Europeu. Para além do relatório previsto na recomendação (4), as autoridades polacas devem notificar os progressos realizados na aplicação destas recomendações, num capítulo separado dos programas de convergência, até à plena correção do défice excessivo.

A República da Polónia é a destinatária da presente decisão.

Feito em Bruxelas, em

Pelo Conselho

O Presidente

[1] Todos os documentos relativos ao procedimento relativo ao défice excessivo da Polónia podem ser consultados em: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/poland_en.htm

[2] JO L 209 de 2.8.1997, p. 6.

[3] Comunicação da Comissão ao Conselho sobre a avaliação da execução orçamental no contexto dos procedimentos em curso relativos aos défices excessivos, após o estabelecimento das previsões do outono de 2011 dos serviços da Comissão— COM (2012) 4 final, 11.1.2012.