DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO SÍNTESE DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO

respeitante aos métodos de cálculo e requisitos em matéria de relatórios nos termos da Diretiva 98/70/CE do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à qualidade da gasolina e do combustível para motores diesel

que acompanha o documento

DIRETIVA ../…/UE DO CONSELHO

que estabelece métodos de cálculo e requisitos em matéria de relatórios nos termos da Diretiva 98/70/CE do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à qualidade da gasolina e do combustível para motores diesel

1. INTRODUÇÃO

Em 2009, a Diretiva Qualidade dos Combustíveis[1] («DQC») introduziu a obrigação de, até 2020, os fornecedores de combustíveis reduzirem em 6% a intensidade de emissão de gases com efeito de estufa («GEE») ao longo do ciclo de vida de todos os combustíveis rodoviários (e das máquinas móveis não-rodoviárias). Para dar cumprimento a esta obrigação, os fornecedores de combustíveis têm de comunicar e fundamentar os dados relativos às emissões de GEE associadas aos combustíveis por eles fornecidos. A determinação da metodologia para calcular a intensidade de emissão de GEE ao longo do ciclo de vida dos combustíveis de origem não-biológica foi confiada a um procedimento de comitologia[2]. Na DQC está já prescrita uma metodologia para o cálculo da intensidade de emissão de GEE ao longo do ciclo de vida dos biocombustíveis.

Neste contexto, foi debatido com os Estados-Membros no Comité para a Qualidade dos Combustíveis, durante 2011 e 2012, um projeto de medida de execução[3], tendo a votação resultado em «ausência de parecer». Em conformidade com o disposto na Decisão Comitologia, a Comissão é agora obrigada a apresentar uma proposta ao Conselho. A presente avaliação de impacto serve de apoio a essa proposta.

2. DEFINIÇÃO DO PROBLEMA

Nos termos do artigo 7.º-A da DQC, os fornecedores de combustíveis devem comunicar anualmente às autoridades dos Estados-Membros as quantidades totais de tipos de combustível ou de energia que forneceram, com a indicação da origem e do local de aquisição, bem como as suas emissões de GEE ao longo do ciclo de vida, por unidade de energia. O mecanismo de comunicação das informações tem por objetivo assegurar exatidão, no que respeita quer às reduções a atingir nas emissões de GEE quer aos dados sobre a intensidade média real de emissão de GEE dos combustíveis em causa consumidos na UE, a fim de atualizar o valor do combustível fóssil de referência, que quantifica a redução de emissões de GEE proporcionadas pelos biocombustíveis.

São possíveis diversas variantes na elaboração da metodologia, dependendo do grau de desagregação utilizado (p. ex., produto, matéria-prima, remessa) e de serem ou não permitidos os cálculos efetivos das emissões de GEE e/ou dos valores predefinidos. As metodologias possíveis impõem exigências diferentes à indústria, consoante a sua complexidade, e acabarão por conduzir a diferentes sinais de preços, com influência no cabaz final de combustíveis e nas correspondentes medidas de atenuação associadas.

O objetivo da presente avaliação de impacto é avaliar a adequação das opções para a elaboração dessa metodologia e os respetivos impactos ambientais, económicos e sociais. Para apoiar a sua avaliação, a Comissão lançou em 2012 um estudo externo[4], cujas conclusões intercalares foram debatidas com as partes interessadas em dezembro de 2012 e abril de 2013[5].

3. SUBSIDIARIEDADE

Com a adoção da DQC, foi introduzida a obrigação de, até 2020, os fornecedores reduzirem em 6% a intensidade de emissão de GEE ao longo do ciclo de vida dos combustíveis utilizados em veículos rodoviários (e em máquinas móveis não-rodoviárias).

4. OBJETIVOS DE POLÍTICA

A metodologia escolhida tem de responder ao objetivo geral da DQC:

Garantir que a intensidade de emissão de GEE dos combustíveis utilizados nos transportes rodoviários é medida com exatidão e reduzida, pelo menos, em 6%, tomando como referência os níveis de 2010.

Dado o seguinte objetivo específico:

Estabelecer uma metodologia adequada para os fornecedores de combustíveis estimarem com exatidão e comunicarem as quantidades, a origem, o local de aquisição e as emissões de gases com efeito de estufa ao longo do ciclo de vida dos combustíveis que fornecem.

e os seguintes objetivos operacionais:

Estabelecer uma metodologia para os fornecedores de combustíveis comunicarem, com a maior exatidão possível, as emissões de gases com efeito de estufa ao longo do ciclo de vida dos combustíveis (exceto biocombustíveis) e da energia que fornecem, abrangendo todas as fases pertinentes, incluindo a extração, a reafetação do solo, os transportes e a distribuição, o processamento e a combustão, independentemente do ponto em que ocorram as emissões.

Garantir que a metodologia produz um valor tão exato quanto possível do combustível fóssil de referência.

Garantir que a metodologia de comunicação das informações (apresentação de relatórios) é tão coerente quanto possível com a já estabelecida na legislação relativa aos biocombustíveis.

Garantir que a referida metodologia permite aos Estados-Membros verificarem se os fornecedores de combustível cumprem a sua obrigação de forma a não criar encargos administrativos inaceitáveis para os fornecedores e as autoridades competentes.

5. OPÇÕES DE POLÍTICA

As opções de política consideradas na avaliação de impacto são as seguintes:

Opções/subopções || Descrição

A) Ausência de metodologia || Não seria proposta qualquer metodologia, pelo que os Estados-Membros não poderiam aplicar a DQC. Portanto, a Comissão não tomaria qualquer medida; consequentemente, esta opção é posta de parte sem mais análise.

B) Valores predefinidos para os GEE por tipo de combustível || Esta abordagem representaria a forma mais simples de obrigação de comunicação de informações. Exige o cálculo de um valor médio predefinido de intensidade de emissão de GEE para os quatro principais tipos de combustível consumidos na UE (gasolina, combustível para motores diesel/gasóleo, gás de petróleo liquefeito e gás natural comprimido). Não diferencia os fornecedores em termos das matérias-primas incluídas nos seus cabazes de combustíveis, dado que essas matérias-primas são integradas na média da UE (opção B1) ou na média de cada Estado-Membro (opção B2). Uma vez que conduz a entraves no mercado interno (aplicar-se-iam aos fornecedores exigências diferentes consoante o Estado-Membro de entrega do combustível), o que contraria o objetivo da DQC, a opção B2 foi rejeitada, e apenas a opção B1 foi objeto de uma avaliação mais profunda. A opção B1 é a preferida pelo setor petrolífero (incluindo grandes empresas, independentes e comerciantes), por alguns países exportadores de petróleo e por alguns Estados-Membros.

C) Valores predefinidos para os GEE por tipo de matéria-prima || Nesta opção, a intensidade de emissão de GEE de todas as matérias-primas utilizadas na UE seria comunicada separadamente, utilizando valores médios predefinidos (a saber: petróleo bruto para produzir gasolina e combustível para motores diesel/gasóleo; betume natural; xisto betuminoso; carvão para converter em combustível líquido; gás combustível; energia elétrica; etc.). Por conseguinte, seriam comunicadas as diferenças entre fornecedores consoante as matérias-primas incluídas nos cabazes de combustíveis de cada um deles. Esta metodologia exigiria que os fornecedores recolhessem informações para além dos seus níveis atuais, assim como requisitos adicionais para o rastreio ao longo de toda a cadeia de abastecimento. A opção C foi a medida apresentada aos Estados-Membros em outubro de 2011. Esta opção é a preferida pelas ONG de defesa do ambiente e por alguns Estados-Membros.

D) Valores predefinidos para os GEE por tipo de matéria-prima ou valores reais para os GEE || Nesta opção, o cumprimento por parte dos fornecedores teria por base o impacto, em termos de GEE, de todas as matérias-primas utilizadas na UE (por exemplo: petróleo bruto para produzir gasolina e combustível para motores diesel/gasóleo; betume natural; xisto betuminoso; carvão para converter em combustível líquido; gás combustível; energia elétrica; etc.). Os fornecedores comunicariam valores predefinidos baseados em valores da intensidade de emissão de GEE médios (opção D1) ou, prudentemente, superiores aos médios (opção D2). Estas opções exigiriam a comunicação da origem das matérias-primas de combustíveis fósseis. Alternativamente, os fornecedores poderiam optar por comunicar valores reais. Esta opção implica os mesmos requisitos de recolha e rastreabilidade de dados da opção C, o esforço de cumprimento da opção B1 e esforços adicionais para os fornecedores que escolhessem comunicar valores reais. As opções D1 e D2 são preferidas pelas ONG ambientais e pelas partes interessadas dos setores agrícola e bioenergético, pois trata-se da metodologia aplicada aos biocombustíveis.

E) Valores reais para os GEE || Esta opção exige que os fornecedores calculem e comuniquem as estimativas das emissões de GEE a montante para cada remessa de combustível (por exemplo, campo, marca comercial, denominação comercial do petróleo bruto, etc.). Esta opção resultaria na informação mais exata quanto à intensidade de emissão de GEE dos combustíveis consumidos na UE, mas é também a mais complexa, uma vez que os fornecedores teriam de comunicar os seus próprios valores, quando atualmente existem limitações em relação aos dados. A opção E não é preferida por qualquer grupo específico de partes interessadas, embora seja encarada por alguns Estados-Membros e alguns países terceiros exportadores de petróleo como a abordagem mais justa, porquanto se baseia na diferenciação integral de todos os combustíveis.

6. AVALIAÇÃO DAS OPÇÕES DE POLÍTICA

O presente resumo apresenta as opções em termos da sua eficácia para atingir os principais objetivos, bem como, em termos mais gerais, os seus impactos ambientais, sociais e económicos.

6.1. Eficácia

A opção mais eficaz para comunicar a intensidade de emissão de GEE dos combustíveis a nível da UE e a nível dos fornecedores é a opção E, visto exigir que todos os fornecedores de combustíveis comuniquem valores reais. Contudo, poderão não estar atualmente disponíveis dados desagregados reais para todos os tipos de combustíveis e todos os fornecedores; é também a opção mais complexa do ponto de vista da verificação e comporta o maior risco de fraude.

A segunda opção mais exata para comunicar a intensidade de emissão de GEE a nível da UE e a nível dos fornecedores é a opção C, porquanto a desagregação dos combustíveis a nível de matérias-primas já capta a maior parte da variação entre os combustíveis consoante a sua intensidade de emissão de GEE. Esta metodologia exige esforços adicionais de recolha e rastreabilidade de dados por parte dos fornecedores de combustível; a verificação pelos Estados-Membros seria de complexidade média.

Em terceiro lugar, no que toca à exatidão, figuram as opções D1 e D2. Evidenciam pouca exatidão na comunicação da intensidade de emissão de GEE a nível dos fornecedores, por razões semelhantes às da opção B1. No entanto, tendo em conta que, no âmbito desta opção, apenas os fornecedores com intensidade de emissão de GEE menor do que a média da UE seriam incentivados a comunicar valores reais, a média de emissões da UE comunicada poderia ser subestimada até 1 ponto percentual em relação à meta global de 6% (caso da opção D1). Este efeito poderia ser atenuado com a opção D2, pois o valor predefinido prudente incentivaria igualmente os fornecedores de combustíveis com níveis de emissões mais elevados do que a média a comunicarem os valores reais. Esta metodologia exige de facto esforços adicionais consideráveis de recolha e rastreabilidade de dados por parte dos fornecedores de combustível e a verificação pelos Estados-Membros seria complexa. O dispositivo seria mais complexo para os fornecedores que escolhessem comunicar valores reais.

A opção mais simples e menos onerosa é a B1 (valores médios predefinidos por combustível). Porém, é também menos rigorosa, devido ao facto de os requisitos em matéria de comunicação de informações com base em médias não terem em conta as variações de intensidade de emissão de GEE entre categorias de matérias-primas (ou seja, entre combustíveis tradicionais, por um lado, e combustíveis não-tradicionais, pelo outro) nem dentro dessas categorias (combustíveis tradicionais com maior intensidade, por um lado, e combustíveis tradicionais com menor intensidade, pelo outro). Embora apresente alguns riscos no que respeita à exatidão das emissões médias da UE comunicadas, bem como à definição dos valores do combustível fóssil de referência, visto não ser recolhida informação de mercado, esta opção permitiria aos Estados-Membros verificarem o cumprimento da forma mais simples possível e minimizarem as possibilidades de fraude através da aplicação de uma metodologia com a menor complexidade administrativa.

No que respeita a coerência de políticas, a opção D2 seria a mais coerente com a metodologia dos biocombustíveis, ao passo que a D1 e a C o seriam parcialmente. Acresce que a opção E implicaria mais encargos para os fornecedores de combustíveis. A opção B1 implicaria claramente menos encargos.

6.2. Impactos ambientais

A produção de combustíveis pode ter impacto negativo no ambiente devido às atividades a montante e a jusante, o que é suscetível de conduzir a impactos negativos para a qualidade do ar e a biodiversidade, assim como ao consumo de grandes quantidades de recursos, com particular destaque para fontes não-tradicionais. Embora todas as opções gerem alguns impactos ambientais positivos em comparação com o cenário de base, esses impactos positivos são máximos no caso da opção C, porquanto é maior a redução do consumo de fontes não-tradicionais mais poluentes e mais exigentes em termos de recursos.

6.3. Impactos económicos e sociais 6.3.1. Custos administrativos

A quantificação dos encargos administrativos revelou que o seu valor mínimo (3 milhões de euros por ano) é obtido com a opção B1, que tem o mecanismo mais simples de comunicação de informações e de verificação. Verifica-se um aumento médio destes custos, em linha com o acréscimo no grau de complexidade, para 15 milhões, 23 milhões, 23 a 31 milhões e 31 milhões de euros por ano, respetivamente com as opções C, D1, D2 e E. Estes custos são baixos para todas as opções e de uma ordem de grandeza entre 0,001 e 0,01 cêntimos por litro.

6.3.2. Custos de cumprimento

Se se considerarem os níveis de biocombustíveis e de eletricidade proveniente de fontes renováveis que são necessários para cumprir a Diretiva Energias Renováveis (DER), a maior parte da diminuição adicional de carbono necessária para cumprir a DQC provém de reduções nas emissões a montante e da mistura adicional de biocombustíveis em todas as opções, conduzindo a custos semelhantes. A substituição de combustíveis com intensidade elevada por combustíveis com menor intensidade parece ter influência desprezável em termos da diminuição global necessária no âmbito destas opções, quando tal é permitido, uma vez que os custos da diminuição com outras tecnologias são muito mais favoráveis. A opção que exibe os menores custos de cumprimento é a D1, com 1 milhão de euros por ano, seguida das opções B1, C, D2 e E, respetivamente com 6 milhões, 8 milhões, até 9 milhões e 9 milhões de euros[6]. Estes custos, que não ultrapassam 0,003 cêntimos por litro, são baixos em todas as opções. A opção D1 apresenta os mais baixos custos de cumprimento, devido à subestimação das emissões a nível da UE, o que conduz à exigência de um menor esforço de diminuição global.

6.3.3. Outros custos e impactos na competitividade

Verifica-se que a opção D1 conduz ao menor aumento dos custos de mercado (59 milhões de euros), devido à comunicação insuficiente das emissões médias da UE. Todas as outras opções conduzem a custos de mercado semelhantes (79 milhões de euros). Para todas as opções foram estimados impactos globais de 0,02-0,04 cêntimos por litro em termos de aumento dos preços na bomba[7].

No que respeita aos impactos dos encargos adicionais no setor petrolífero e, em especial, nas refinarias da UE, parece razoável presumir que os produtores passarão a maioria dos custos para os consumidores. Como os custos são baixos e não se esperam reduções significativas no consumo total de combustível, tampouco são de esperar alterações significativas em termos de estrutura do mercado, valor acrescentado, capacidade de inovação, emprego e competitividade das refinarias da UE em comparação com os seus concorrentes internacionais.

7. CONCLUSÃO

Em conclusão, a escolha da metodologia é crucial para determinar a exatidão da intensidade de carbono comunicada em relação aos combustíveis fornecidos. Algumas metodologias conduzem a uma certa subestimação e/ou sobrestimação da intensidade de emissão de GEE dos combustíveis a nível do fornecedor. As opções D1 e D2 tendem também a subestimar a intensidade de emissão de GEE dos combustíveis a nível da UE. Uma comunicação de informações inexata pode reduzir parcialmente o nível global de ambição da DQC e afetar a repartição dos encargos entre os fornecedores de combustíveis.

As opções que conduzem a uma desagregação para além de simplesmente o tipo de combustível (isto é, uma desagregação a nível das matérias-primas ou das remessas de combustível) são mais eficazes para incentivar o consumo de combustíveis menos poluentes e com menor intensidade de emissão de GEE. Estas opções produzem resultados positivos no que se refere a impactos ambientais. Indiretamente, isto tende a conduzir a pequenas reduções nos produtos importados, pois o petróleo bruto adquirido pelas refinarias da UE tende a exibir menores intensidades de carbono.

Há pouca variação entre as diversas opções no que toca a custos económicos, embora tenham sido detetadas diferenças nos custos administrativos e nos custos de cumprimento – a opção B1 é a menos onerosa. Estes custos não são considerados significativos em termos de impactos económicos ou de competitividade para os fornecedores de combustíveis. As reduções nas emissões a montante e a mistura acrescida de biocombustíveis produzem a maior parte das reduções adicionais necessárias para atingir o objetivo da DQC em todas as opções. A possibilidade de os fornecedores substituírem os combustíveis fósseis com grande intensidade de carbono por outros com menor intensidade tem pouca influência na consecução da redução obrigatória da emissão de gases com efeito de estufa no caso das opções em que essa diminuição é permitida.

Quando os fornecedores podem escolher entre a comunicação dos seus valores reais de intensidade de emissão de GEE e a indicação de um valor predefinido, há o risco de alguns fornecedores de petróleo bruto com intensidade elevada poderem beneficiar de tal flexibilidade, a menos que esses valores sejam predefinidos numa perspetiva prudente.

A opção B1 conduz ao mecanismo mais simples de execução e de verificação, uma vez que não exige qualquer recolha suplementar de dados. No entanto, esta opção (baseada em valores médios predefinidos por combustível) leva a certas inexatidões na comunicação da intensidade de emissão de GEE a nível dos fornecedores e suscita riscos na comunicação da média da UE. Tal deve-se ao facto de, sendo a comunicação baseada em valores médios predefinidos, os fornecedores não recolherem informação real do mercado com esta opção. Embora seja a abordagem mais simples, o desempenho ambiental da opção B1 é pior em termos relativos. Em contraste, as opções C, D1 e D2, embora mais onerosas (com destaque para a D2), são semelhantes quanto a proporcionarem uma metodologia exata, e apresentam impactos ambientais positivos. Em conclusão, parece haver uma série de questões que determinam subtilmente a escolha entre as opções C, D1, D2 e B1. A abordagem da opção B1 deverá conduzir aos menores custos administrativos. Embora atrativa, porquanto potencialmente mais exata, a opção E seria difícil de aplicar a curto prazo. Por este motivo, a opção B1 é a preferida: Valores médios predefinidos para os GEE por tipo de combustível (gasolina/combustível para motores diesel) com base num cabaz de combustíveis da UE (abordagem «comunicação de base»).

[1] Diretiva 98/70/CE.

[2] Diretiva 2009/30/CE, artigo 7.º-A, n.º 5.

[3] Anexos 3 e 4 da presente proposta:

http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=search.documentdetail&XOvfOQKYHt67nl0gDR9EQ0pDU4MfDGIJHglKuEmrBsRhxbx1TISJ2Mfg5DtxY23N

[4] https://circabc.europa.eu/w/browse/6893ba02-aaed-40a7-bf0d-f5affc85a619

[5] https://circabc.europa.eu/w/browse/ced1b370-4443-49ef-839f-fa4a8b55a550 e https://circabc.europa.eu/w/browse/9ee501ad-fdfe-4975-80d4-477557384644

[6] Os custos estimados são aqui apresentados numa base anual. Contrariamente aos custos administrativos, os custos de cumprimento totais só deverão ocorrer no ano 2020, quando se tornar aplicável a obrigação decorrente da DQC.

[7] Os aumentos dos preços na bomba representam a variação de custos entre a opção de base e as diversas opções – o esforço de cumprimento da DQC uma vez atingido o objetivo da DER. O aumento absoluto dos preços para a redução integral de 6% seria de cerca de 0,3 cêntimos por litro.