PT Jornal Oficial da União Europeia C 354/35

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre «A Reforma da Política Agrícola Comum em 2013» (parecer de iniciativa)

2010/C 354/06

Relator: Lutz RIBBE

Em 16 de Julho de 2009, o Comité Económico e Social Europeu decidiu, nos termos do n.o 2 do artigo 29.o do Regimento, emitir um parecer de iniciativa sobre:

A Reforma da Política Agrícola Comum em 2013.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente que emitiu parecer em 25 de Fevereiro de 2010.

Na 461.a reunião plenária de 17 e 18 de Março de 2010 (sessão de 18 de Março), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 163 votos a favor, 5 votos contra e 5 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1 O CESE observa com apreensão que a discrepância entre a adesão ao modelo agrícola europeu, ou seja, à multifuncionalidade, e a realidade quotidiana das explorações agrícolas continua a aumentar. Consequentemente, tanto mais importante é que o modelo agrícola europeu, que está hoje mais do que nunca ameaçado pela evolução actual, seja decisiva e especificamente apoiado e fomentado através de uma política agrícola comum forte.

1.2 Devido aos mercados – frequentemente preços baixos ou grandes flutuações de preços –, os agricultores sofrem uma forte pressão no sentido de se adaptarem a uma especialização e racionalização das explorações. Estes processos podem levar a uma concentração regional problemática e ao abandono da actividade agrícola nas regiões desfavorecidas. Face a esta pressão de adaptação, o CESE considera imprescindível que a política agrícola comum seja utilizada para a preservação e o desenvolvimento de uma agricultura multifuncional, generalizada em todo o território e orientada por objectivos de sustentabilidade na Europa.

1.3 Para o CESE, a resposta é clara: o aumento da competitividade ao serviço do mercado internacional não pode ser a preocupação exclusiva da PAC. A PAC após 2013 não deve nortear-se por uma produção optimizada meramente em função de aspectos económicos, especializada e concentrada a nível regional, em busca de preços mais baixos, mas sim pelo modelo agrícola europeu, que deve continuar a basear-se nos princípios da soberania alimentar, da sustentabilidade e das necessidades reais de agricultores e consumidores.

1.4 Tal pressupõe outras condições de política agrícola, dado que a pretendida agricultura multifuncional é incompatível com as condições e os preços praticados no mercado mundial.

1.5 O CESE insta a Comissão, o Conselho e o Parlamento Europeu a definirem com exactidão o objectivo da PAC, para, numa segunda etapa, poderem apresentar os instrumentos necessários e determinar as necessidades em matéria de financiamento. Só depois se deve clarificar a questão do financiamento. O CESE considera que seria errado fixar, em primeiro lugar, um montante a atribuir a um domínio de acção e, seguidamente, reparti-lo entre as diferentes medidas e os Estados-Membros.

1.6 Segundo o tratado, a «estabilização dos mercados» é um dos objectivos da PAC. Por conseguinte, para o CESE, é importante continuar a aplicar instrumentos de mercado para manter a estabilidade dos preços e evitar flutuações de preços demasiado fortes. No entanto, as medidas de regulação dos mercados e de garantia dos preços no produtor foram reduzidas ao mínimo e os mercados agrícolas da UE contam-se entre os mais abertos em relação a países terceiros. É isto que está na origem da maior parte dos problemas que, a longo prazo, não podem ser compensados exclusivamente através de transferências financeiras.

1.7 A política agrícola não consiste somente em distribuir dinheiro. Os agricultores esperam, com razão, obter um rendimento justo com a venda dos seus produtos, mas também reconhecimento pelo contributo social que dão no âmbito do modelo agrícola europeu.

1.8 Para o efeito, é igualmente necessário promover e apoiar a produção e a comercialização de produtos de qualidade que são a expressão das características regionais e da diversidade das zonas rurais na UE, fomentando os canais curtos de distribuição e favorecendo o acesso directo dos agricultores ou das associações de produtores ao consumidor, para aumentar a competitividade das explorações agrícolas e fazer frente à posição negociadora prepotente das grandes cadeias de distribuição. A diversidade e a especificidade das produções europeias devem ser preservadas, inclusivamente através de uma informação correcta do consumidor.

1.9 Um dos grandes desafios da reforma consiste em transformar o actual regime de apoio aos agricultores da UE tão heterogéneo num sistema uniforme, baseado em critérios objectivos, e socialmente aceite.

1.10 Os montantes pagos aos agricultores não podem continuar a ser justificados por decisões ou direitos históricos, devendo antes de mais ser uma compensação pela contribuição dos agricultores para a sociedade – a definir com exactidão –, necessária à manutenção do modelo agrícola europeu e que não se reflecte nos preços do mercado. Por conseguinte, têm de se orientar por objectivos.

1.11 Atendendo, entre outros aspectos, à diversidade das condições estruturais e agroclimáticas, às acentuadas diferenças tanto no rendimento médio nacional e regional como nos custos dos factores de produção e no custo de produção em geral, bem como à multiplicidade de contribuições de diferentes explorações e tipos de exploração para a preservação do modelo agrícola europeu, não se justifica a concessão de um pagamento único por superfície em toda a Europa. Pelo contrário, importa encontrar soluções regionais e adequadas à situação específica de cada exploração.

1.12 Há que desenvolver, mas também aperfeiçoar, os programas de desenvolvimento rural. O CESE é claramente contra a transferência destas tarefas para a política estrutural ou regional. Simultaneamente, é de opinião que as medidas financiadas pelo actual FEADER deviam ter uma ligação clara com a agricultura. O que não é caso da construção de estradas e da cobertura com redes de banda larga.

2. Definição de tarefas

2.1 A Comissão Europeia apresentará, em 2010, uma comunicação relativa à concepção futura das suas políticas e do quadro orçamental a partir de 2014, na qual serão também apresentadas as orientações das políticas comunitárias, como a PAC e os Fundos Estruturais.

2.2 O presente parecer de iniciativa tem por objectivo formular as reflexões de fundo da sociedade civil organizada a respeito da orientação e da concepção futuras da PAC. Pretende-se, por esta via, apresentar à Comissão argumentos e orientações para a elaboração da comunicação.

3. Ponto de partida: O «modelo agrícola europeu» – a referência da Europa em matéria de política agrícola está ameaçada

3.1 As expectativas da sociedade em relação à agricultura têm vindo a mudar muito. Há muito que já não se trata apenas de alcançar os objectivos fixados no artigo 33.o do Tratado CE – e que foram retomados no novo Tratado de Lisboa -, como, por exemplo, o de assegurar um desenvolvimento capaz de produzir produtos alimentares em quantidade suficiente e a preços aceitáveis.

3.2 Surgiram, entretanto, novas exigências: a protecção da biodiversidade, a preservação da paisagem cultural em todo o território, o desenvolvimento de zonas rurais, incluindo a criação e manutenção de postos de trabalho, a promoção de produtos regionais a bens culturais, etc. Além disso, a agricultura tem também de lidar com os efeitos das alterações climáticas e dar o seu contributo para o sequestro de dióxido de carbono.

3.3 Com a crise alimentar mundial, mas também com a situação problemática nos mercados da energia, torna-se cada vez mais notória a importância de uma agricultura local, ou seja regional, para garantir a segurança alimentar e a soberania alimentar e produzir energia.

3.4 A segurança alimentar deve ser um direito fundamental de toda a humanidade. Mesmo não sendo necessário atingir um nível de 100 % de auto-suficiência alimentar, o objectivo deveria ser o de chegar a um nível o mais elevado possível (e assegurar assim a soberania alimentar).

3.5 A agricultura tem uma dimensão cultural, e também uma identidade regional, na medida em que os produtos alimentares podem simbolizar a história e diversidade dos países e das regiões. Enquanto que, teoricamente, os produtos alimentares podem ser importados, as paisagens rurais, a biodiversidade e a cultura só podem ser preservadas através de um cultivo da terra com a participação activa dos agricultores. Nada disto pode ser importado. Também neste aspecto, os produtos alimentares são completamente diferentes dos produtos industriais, em que a escolha do local de produção se faz essencialmente com base em critérios de custos.

3.6 O debate sobre a economia sustentável também já se estendeu à agricultura. Quando esta se orienta para objectivos de desenvolvimento sustentável, fala-se a nível político do «modelo agrícola europeu».

3.7 É na manutenção e no desenvolvimento do «modelo agrícola europeu», ou seja, numa agricultura multifuncional, predominantemente rural (1) e cujos rendimentos sejam equiparáveis ao rendimento médio nacional ou regional, que o CESE vê a chave para se manter uma produção de géneros alimentícios em quantidade suficiente, de elevada qualidade e regionalmente diferenciada, generalizada em todo o território e respeitadora da natureza, capaz de proteger e cuidar do espaço europeu, manter a diversidade e as características típicas dos diferentes produtos e, ainda, promover as diversas paisagens culturais europeias muito ricas em espécies e as zonas rurais.

3.8 O Comité sublinha que, também na Europa, há já hoje diferenças consideráveis entre uma agricultura orientada para a multifuncionalidade e uma agricultura que deve/deveria orientar-se sobretudo pelos mercados globalizados e liberalizados.

3.9 Constata com grande preocupação que há uma discrepância cada vez mais profunda entre as declarações a favor do modelo agrícola europeu, nomeadamente da multifuncionalidade, e a realidade diária das explorações agrícolas.

3.10 Tal deve-se, entre outros aspectos, ao facto de os agricultores nas zonas rurais, por não lhes ser atribuído um papel meramente produtivo, mas um «papel multifuncional», se virem obrigados a realizar tarefas que, numa primeira fase, implicam custos avultados e não geram receitas porque os preços de mercado para os produtos agrícolas não têm em conta o contributo da agricultura no contexto da multifuncionalidade.

3.11 Assim, para sobreviverem, as explorações são, hoje em dia, obrigadas a seguir toda e qualquer evolução da produtividade imaginável. Através de processos que passam despercebidos, a UE vai-se afastando progressivamente do modelo agrícola europeu, tendo vindo a observar-se uma tendência para a industrialização da agricultura. Por um lado, surgem novas formas de exploração viradas para uma «americanização da agricultura europeia», enquanto que, por outro, muitas explorações agrícolas desistem não obstante o papel importante que têm na preservação da agricultura multifuncional.

3.12 Estes processos têm avançado de forma mais ou menos rápida consoante os ramos de exploração e as regiões. Nos últimos anos, houve um enorme dinamismo e, por vezes, observam-se verdadeiras rupturas estruturais: por exemplo, na Baixa Saxónia, só em 2008, 20 % de todas as explorações de suínos cessaram a sua actividade sem que no entanto o número de cabeças de gado suíno tivesse diminuído.

3.13 Não se sabe como é que isto vai acabar. Desde há muito que não se pode descartar a hipótese de a Europa – à semelhança do que sucedeu na indústria – vir a perder sectores inteiros de produção. O primeiro exemplo poderia ser o sector aviário que, mais do que qualquer outro, já se encontra bastante «industrializado». Um dos maiores grupos empresariais na Europa, a empresa avícola francesa «Doux», transferiu de uma assentada várias unidades de produção da França para o Brasil, porque nesse país a produção sai mais barata.

3.14 Significa isto que mesmo a evolução da produtividade agrícola não é, em última análise, uma garantia da sobrevivência da agricultura europeia em mercados globais não regulados. Assim como também nunca foi garantia de uma agricultura em todo o território da Europa.

3.15 O CESE salienta que fortes concentrações da produção podem tornar a agricultura europeia mais sensível a crises.

3.16 O modelo agrícola europeu caracteriza-se por aceitar conscientemente a possibilidade de perdas de produtividade, o que constitui, obviamente, uma desvantagem em termos de concorrência. Mas é precisamente isto o que a política e a sociedade pretendem. A atitude dos cidadãos europeus face aos OGM, às hormonas de crescimento e outras hormonas, ao combate às salmonelas ou à preservação da agricultura é diferente daquela que se tem, por exemplo, fora da Europa. Contudo, não há dúvida de que estas expectativas mais elevadas em relação à produção, se comparadas internacionalmente, originam custos que não podem ser inteiramente suportados pelos agricultores.

3.16.1 Nesta continuidade, é fundamental reforçar os controlos nas fronteiras através de normas sanitárias que permitam comprovar as condições de rastreabilidade e de segurança e a não-utilização de produtos proibidos na UE. Devem ser aplicadas as mesmas normas aos produtos da UE e aos produtos importados.

3.17 Os políticos europeus têm pela frente a tarefa de manter uma agricultura que, mesmo que não consiga acompanhar o ritmo da evolução da produtividade, tem de assegurar suficiente rendimento aos agricultores.

3.18 O modelo agrícola europeu é incompatível com as condições e os preços de mercado mundiais. Por isso, não se pode querer ter uma agricultura:

— capaz de produzir, em todas as regiões europeias, de acordo com as condições de mercado mundiais (muitas vezes distorcidas);

— que consiga, simultaneamente, satisfazer todas as expectativas de produção (qualidade, segurança, protecção dos recursos naturais, bem-estar dos animais, etc.) e arcar com os custos europeus;

— que garanta um mercado de trabalho moderno, com salários atractivos, caracterizado por um elevado nível de emprego e de segurança, bem como por um elevado nível de formação e de qualificação profissional.

3.19 Na realidade, o modelo agrícola europeu está hoje mais do que nunca ameaçado pela evolução actual, pelo que se torna necessário apoiá-lo e fomentá-lo através de uma PAC forte.

4. A política após 2014 – Uma decisão quanto à orientação a seguir: Que rumo para a PAC?

4.1 Apesar de a política agrícola comum ter sofrido parcialmente ao longo da sua história várias transformações e reformas fundamentais, está em curso um novo debate sobre a reforma – após 2000, 2003 e 2008. Trata-se de um indicador de que, até à data, nem todas as questões de sociedade relacionadas com a PAC foram respondidas de forma satisfatória. Por este motivo, a política agrícola comum está sempre a ser alvo de críticas duras ou até em certa medida a ser posta em causa. Na opinião do CESE, se o modelo agrícola europeu for levado a sério, a orientação da agricultura radicalmente em função do mercado perde a razão de ser.

4.2 As partes envolvidas não só deveriam, e devem, enfrentar este debate social, como devem fazê-lo numa atitude ofensiva. Esta é a oportunidade de explicar à sociedade o porquê de a agricultura ter efectivamente um papel especial. A agricultura e a pecuária sustentáveis, no sentido do modelo agrícola europeu, constituem a base da alimentação da nossa sociedade e são sectores estratégicos para uma boa gestão e um bom ordenamento do território, para a preservação da paisagem, para a protecção do ambiente e para o combate às alterações climáticas.

4.3 O CESE considera imprescindível que se chegue a um consenso social sobre o futuro da agricultura na Europa, nomeadamente sobre a condução da política agrícola. Resumindo: a PAC quer defender e desenvolver o «modelo agrícola europeu» ou antes concentrar-se num pequeno número de explorações, cada vez mais especializadas e concentradas ao nível regional, capazes de entrar na corrida à escala global à procura do preço mais baixo?

4.4 Para o CESE, a resposta é clara: o aumento da competitividade ao serviço do mercado internacional não pode ser a preocupação exclusiva da PAC. A PAC após 2013 não deve nortear-se por uma produção optimizada meramente em função de aspectos económicos, especializada e concentrada a nível regional, em busca de preços mais baixos, mas sim pelo modelo agrícola europeu, que deve continuar a basear-se nos princípios da soberania alimentar, da sustentabilidade e das necessidades reais de agricultores e consumidores.

4.5 O modelo agrícola europeu só pode sobreviver se a competitividade da agricultura multifuncional for reforçada em relação a uma produção agrícola optimizada de um ponto de vista meramente económico. Esta deve ser a principal missão da PAC pela qual se devem guiar todos os instrumentos de política agrícola, o que resultará em mudanças consideráveis na estrutura de apoio. Continuar a abolir instrumentos reguladores é contrário a esta exigência.

4.6 O CESE insta a Comissão, o Conselho e o Parlamento Europeu a definirem com exactidão o objectivo da PAC, para, numa segunda etapa, poderem apresentar os instrumentos necessários e determinar as necessidades em matéria de financiamento. Só depois se deve clarificar a questão do financiamento. O CESE considera errado fixar, em primeiro lugar, um montante a atribuir a um domínio de acção e, seguidamente, reparti-lo entre as diferentes medidas e os Estados-Membros.

4.7 O CESE observa que nas reflexões sobre a reforma da PAC após 2013 haverá que ter em conta que um sexto de todos os postos de trabalho na Europa depende directa ou indirectamente da produção agrícola. A PAC também é, por conseguinte, fundamental para manter o emprego na UE, sobretudo nas zonas rurais. Com o colapso da produção agrícola, perdem-se postos de trabalho nos sectores a jusante a montante, inclusive na indústria alimentar! Além disso, a agricultura, que ocupa cerca de 80 % da superfície da União, dá um contributo significativo à utilização sustentável dos recursos, à conservação dos habitats naturais, à biodiversidade, etc., para além de ter também um papel cada vez maior no combate às alterações climáticas.

5. Um pacote diversificado de medidas de política agrícola

5.1 O mercado baseia-se em preços, mas quase nunca em valores. Os preços que os agricultores obtêm orientam-se cada vez mais pelas condições e pelos custos de produção mais baratos a nível mundial. Em contrapartida, o «modelo agrícola europeu» tem muito a ver com valores que não se reflectem nos preços do mercado mundial.

5.2 Segundo o tratado da UE, a «estabilização dos mercados» é um dos objectivos da PAC. Por conseguinte, para o CESE, é importante continuar a aplicar instrumentos de mercado para manter a estabilidade dos preços e evitar flutuações de preços demasiado fortes. No entanto, as medidas de regulação dos mercados e de garantia dos preços no produtor foram reduzidas ao mínimo e os mercados agrícolas da UE contam-se entre os mais abertos em relação a países terceiros. É isto que está na origem da maior parte dos problemas que, a longo prazo, não podem ser compensados meramente através de transferências financeiras.

5.3 A política agrícola não consiste somente em distribuir dinheiro. Os agricultores esperam, com razão, obter um rendimento justo com a venda dos seus produtos e o reconhecimento do contributo social que dão no âmbito do modelo agrícola europeu.

5.4 A sociedade tem de prestar apoio à política agrícola se quiser defender o modelo agrícola europeu. Por sua vez, a agricultura tem de aceitar que a sociedade dá apoio mas não quer ver frustradas as suas expectativas em relação à agricultura multifuncional.

5.5 Comércio/mercados/organizações de mercado

Volatilidade/estabilidade dos mercados

5.5.1 No que se refere aos mercados e aos preços, haverá que prever e solucionar pelo menos três tipos diferentes de problemas:

— mercados cada vez mais voláteis, com preços no produtor que tendem a baixar;

— um poder de mercado cada vez maior dos sectores da distribuição e da comercialização face aos produtores;

— problemas inegáveis de produção e comercialização de produtos locais e regionais de qualidade. A este respeito, falta uma legislação específica para a agricultura orientada para os mercados locais e regionais.

5.5.2 A renúncia em grande escala a instrumentos eficazes de estabilização dos mercados aumentou a especulação e a volatilidade dos mercados. Esta medida está em contradição com os tratados da UE em vigor e anteriores!

5.5.3 As grandes flutuações dos preços têm tendência a reduzir a parte dos produtores na cadeia de valor e a aumentar as margens da comercialização.

5.5.4 O consumidor também não ganha quase nada com isso, como ficou demonstrado nos últimos anos: a redução em 40 % dos preços do açúcar de beterraba praticamente não se reflectiu nos preços finais, e o mesmo se pode dizer em relação às quebras nos preços do leite e dos cereais.

5.5.5 A experiência do passado mostra que é economicamente mais vantajoso praticar intervenções reguladoras – tomando as medidas certas no momento certo – do que ter de remediar a posteriori os danos.

5.5.6 A crise do sector leiteiro mostra claramente que é impossível reduzir ao mínimo as intervenções reguladoras do mercado ou o volume de produção sem se pôr em causa as elevadas exigências colocadas à produção e à multifuncionalidade, tal como reivindicadas pela população.

5.5.7 A extinção do regime das quotas leiteiras encerra o risco de muitos produtores de leite, sobretudo nas regiões desfavorecidas, abandonarem a sua actividade, o que muitas vezes significa o fim da exploração das terras. É verdade que as quantidades de leite que, por exemplo, são consumidas na Estónia podem ser produzidas noutras regiões da Europa, mais produtivas, a preços inferiores aos praticados no mercado local. Mas uma deslocalização da produção por razões de custo é diametralmente oposta aos objectivos do modelo agrícola europeu. Portanto, o CESE é a favor de uma política agrícola que permita uma produção generalizada em todo o território com base no princípio da soberania alimentar. Nunca é demais repetir que para isso não chega efectuar uma transferência financeira, o que implica regulamentar os mercados e a produção.

5.5.8 É imprescindível que a estabilização dos mercados, incluindo a criação da dita «rede de segurança», seja uma das apostas centrais da reforma da PAC!

5.5.9 Posto isto, o CESE defende que:

— para além da necessidade de aplicar e assegurar, se o mercado assim o exigir, as poucas medidas existentes para a estabilização dos mercados, importa também desenvolver e introduzir novas ideias conformes à OMC para a estabilização dos mercados;

— perante as diversas imponderabilidades que determinam os mercados agrícolas internacionais, seja montada uma estratégia de combate à crise sob a forma de armazenagem de produtos agrícolas;

— se proceda a uma reflexão sobre o modo como as organizações de produtores e os acordos sectoriais podem contribuir para a estabilização dos mercados.

Problemas na cadeia de abastecimento alimentar

5.5.10 Quando se trata da formação de preços, há um desequilíbrio nas posições de negociação. Os agricultores falam de práticas contratuais desleais com base numa posição dominante que os grossistas de produtos alimentares detêm nas negociações.

5.5.11 Actualmente, como é de esperar de uma economia de mercado livre, apenas o mercado regula a questão decisiva de saber o que cabe a quem na cadeia de valor. Esta situação é totalmente insatisfatória em particular para os agricultores que com custos unitários mais elevados têm de enfrentar uma descida contínua dos preços no produtor e reagir, muitas vezes, com medidas contrárias aos objectivos do modelo agrícola europeu.

5.5.12 Dado que na UE-27 apenas 15 cadeias comerciais controlam 77 % do mercado de produtos alimentares, o CESE considera que, à semelhança do que se faz nos EUA, se deve examinar se o direito da concorrência é suficiente para evitar a existência de estruturas dominantes no mercado e de práticas contratuais duvidosas. O importante é que todos os grupos interessados participem nesse exame. Ele deverá levar a uma revisão da legislação da UE aplicável ao sector agro-alimentar a fim de ter em conta as especificidades do mesmo, adaptando dessa forma a legislação da UE à legislação em vigor nos países que com ela competem nos mercados mundiais, em conformidade com o concluído pelo Grupo de Alto Nível para o Leite.

5.5.13 O CESE conta com os esforços da Comissão para aumentar a transparência na formação dos preços e aguarda a apresentação de propostas para evitar a chamada «formação assimétrica dos preços» (2).

Comercialização dos produtos locais e regionais, bem como de especialidades e produtos de qualidade

5.5.14 As grandes cadeias e empresas transformadoras de produtos alimentares exigem matérias-primas baratas, com características sempre iguais, quase normalizadas deixando pouco espaço para a diversidade e a especificidade dos produtos regionais.

5.5.15 Mas precisamente a produção e a comercialização de produtos de qualidade, como marca da regionalidade e da diversidade das zonas rurais na UE, são muito importantes para a manutenção do modelo agrícola europeu. Esta tarefa merece, por conseguinte, ser muito mais apoiada. Encurtar os canais de distribuição e proporcionar aos agricultores ou agrupamentos de produtores um acesso mais directo ao consumidor são medidas que podem promover a competitividade de explorações mais pequenas de grande intensidade de mão-de-obra.

5.5.16 Há que ter mais em atenção as indicações geográficas e as diferentes técnicas de produção. É necessário considerá-las como um «direito de propriedade intelectual» e protegê-las. As indicações correspondentes podem funcionar como um elo de ligação entre os produtos agrícolas e as regiões, ou seja, os produtos têm uma origem «segura», mas também características especiais de qualidade que se foram «cristalizando» ao longo do tempo. O importante é definir claramente o que se entende por «produtos regionais».

5.5.17 Relativamente à rotulagem dos produtos, observam-se muitas práticas enganosas e duvidosas. De futuro, devia, por exemplo, ser proibido que:

— as embalagens de leite ostentem vacas a pastar quando o leite provém de animais que não são mantidos em regime de pastagem. Em vez disso, importa fomentar as diferenciações de mercado (desde programas de utilização de pastagem ou de feno na alimentação das vacas até comercializações regionais por produtores ou pequenas cooperativas);

— a indicação da origem associada a uma região conste dos produtos embora estes tenham outra proveniência.

5.5.18 É necessário aumentar e controlar a transparência do mercado e melhorar as informações destinadas aos consumidores (tais como a designação de origem). Para dar a conhecer melhor a regulamentação que os agricultores europeus devem cumprir, há que lançar campanhas para informar os consumidores sobre os sistemas de produção europeus. Por outro lado, deve prestar-se uma atenção particular ao sistema de rotulagem, a respeito do qual o CESE julga oportuno recordar as conclusões do seu parecer relativo à informação sobre os géneros alimentícios prestada aos consumidores (NAT/398) (3)

5.5.19 O erário público deve antes de mais ser utilizado para reforçar os produtos e os mercados regionais.

5.6 Os instrumentos de financiamento da PAC

Situação actual

5.6.1 Na UE, o actual regime de apoio aos agricultores é caracterizado pela sua heterogeneidade: na UE-15 foram atribuídos prémios que se baseavam em direitos históricos ou que iam no sentido de um pagamento único por superfície. Na UE-12 tinha sido directamente introduzido um regime de ajudas por superfície cujos pagamentos se situavam a um nível inferior ao do da UE-15.

5.6.2 Por conseguinte, o que acontece actualmente é que nem todos os agricultores beneficiam da mesma forma do sistema de pagamentos. Se por um lado isto é frequentemente sentido como uma injustiça, por outro, é quase impossível explicar ao contribuinte como funciona o sistema.

5.6.3 Uma das principais preocupações da reforma em curso tem de ser o desenvolvimento de um sistema uniforme, baseado em critérios objectivos, e socialmente aceite.

5.6.4 A primeira justificação para as ajudas directas do 1.o pilar encontra-se na redução dos preços garantidos em 1992. Foram atribuídos até 2003 como pagamentos compensatórios associados, antes de ser introduzida «a dissociação» pela Decisão do Luxemburgo. No entanto, dado que a maior parte dos Estados-Membros optou pelo «modelo histórico de pagamento único», continua a haver enormes diferenças entre os agricultores em termos dos benefícios que retiram do sistema actual. Devido à dissociação deixaram de exercer uma influência directa no modo de produção.

5.6.5 As ajudas directas (ou seja, as ajudas por superfície) no âmbito do 2.o pilar têm por função recompensar os agricultores pela prestação à sociedade daqueles serviços que vão além dos requisitos regulamentares e que não se reflectem no preço de mercado e incentivá-los a manterem nas zonas desfavorecidas a produção necessária para bem da comunidade.

5.6.6 As ajudas directas no âmbito do 1.o pilar são financiadas a 100 % pela UE, enquanto que as do 2.o pilar devem ser co-financiadas pelos Estados-Membros. Em muitos Estados-Membros, estes diferentes mecanismos de financiamento têm influência na «atractividade» dos programas. O CESE insta a Comissão a considerar, quando da definição da futura programação, que as diferentes abordagens de co-financiamento não devem resultar em que determinadas partes dos programas sejam preferidas ou preteridas pelos Estados-Membros.

5.6.7 Para além das ajudas directas há meios para o desenvolvimento rural (eixo 3 dos programas do segundo pilar), para o apoio ao investimento empresarial (eixo 1 dos programas do segundo pilar) e para o programa LEADER.

5.6.8 Devido à instabilidade e à volatilidade dos mercados e a outros factores, a transferência directa de fundos é, por vezes, muito importante para o rendimento das explorações. Sem transferência financeira, a transformação estrutural na agricultura seria ainda mais dramática, embora se deva reconhecer que as explorações não beneficiam de modo igual do instrumento actualmente mais importante, nomeadamente as ajudas directas concedidas no âmbito do 1.o pilar.

Os futuros sistemas de pagamento

5.6.9 O CESE mantém a posição que tem defendido a respeito das ajudas directas do 1.o pilar. Sempre sublinhou que as ajudas directas funcionais, embora sendo fundamentais, são sempre complementares (4). Os rendimentos dos agricultores devem provir das receitas do mercado e dos serviços de utilidade pública prestados, mas que o mercado não compensa.

5.6.10 Esta recompensa pela criação de bens públicos, que, embora necessária, não tem sido oferecida, pressupõe que haja consenso quanto às prestações dos agricultores – tanto individuais como colectivas. Isto é importante quando se trata de fixar princípios claros para a futura atribuição de ajudas directas. Devem basear-se em critérios objectivos e estar «associadas» a algo para terem também o aval da sociedade.

5.6.11 A situação deveria ser fundamentalmente a seguinte:

— as ajudas directas do 1.o ou do 2.o pilar devem destinar-se apenas aos agricultores efectivamente em actividade, às associações de preservação da paisagem ou a outras instituições no domínio da preservação da paisagem cultural;

— as ajudas directas do 1.o ou do 2.o pilar devem ter em conta o número de postos de trabalho existentes e criados em cada exploração;

— as ajudas directas do 1.o ou do 2.o pilar retribuem a criação de bens e serviços de utilidade pública por parte dos agricultores, necessária à manutenção do modelo agrícola europeu. Os rendimentos dos agricultores devem provir essencialmente dos preços de um mercado regulamentado no qual os custos de produção sejam tidos em conta;

— dada a grande diversidade de condições agroclimáticas na UE, as ajudas directas do 1.o ou do 2.o pilar também devem conter disposições que compensem, a nível pan-europeu, os custos enfrentados pelo sector agrícola devido a condições agroclimáticas (5).

5.6.12 Há que decidir que prestações concretas dão direito a ajudas directas (quais os montantes). As explorações que não podem ou não querem contribuir com essas prestações – e que portanto não contribuem para a realização do modelo agrícola europeu – não deverão, em qualquer circunstância, beneficiar de ajudas directas.

5.6.13 As ajudas directas como compensação pela criação de bens e serviços de utilidade pública que não têm valor no mercado (por exemplo, práticas respeitadoras do ambiente concretas e definidas) deveriam ser indiscutíveis. O CESE considera imperioso não só desenvolver programas nesta matéria, mas também torná-los mais atractivos e mais flexíveis. É por conseguinte essencial reintroduzir a «componente dos incentivos». Seria também importante poder reagir, de forma mais flexível, em função das diferentes actividades dos agricultores. Os programas dever-se-iam centrar mais nos resultados do que nas medidas.

5.6.14 De futuro, muitas das novas medidas inserir-se-ão nesta categoria, como, por exemplo, os métodos agrícolas para a redução das alterações climáticas ou para o sequestro de carbono nos solos. A agricultura ecológica faz, sem dúvida, parte desta categoria.

5.6.15 As ajudas directas atribuídas para compensar dificuldades naturais constantes e imutáveis, bem como restrições impostas à exploração, por exemplo, para a protecção da natureza, estão mais que justificadas. Em muitas zonas protegidas é importante que haja uma exploração agrícola específica para preservar o carácter dessas áreas. O CESE considera irrealista que sejam recusadas ajudas com o argumento de que o regulamento relativo às zonas protegidas fixa um quadro a ser respeitado pelos agricultores.

5.6.16 As ajudas directas funcionais – e, por isso, também diferenciadas – por trás das quais está a prestação concreta de um serviço à sociedade, devem passar a ser o centro da política de apoio aos agricultores no domínio das ajudas directas. A indemnização compensatória faz indubitavelmente parte desta categoria.

5.7 Um pagamento único por superfície como compensação por desvantagens concorrenciais?

5.7.1 Uma das posições defendidas no debate em torno deste ponto é a de transformar as actuais ajudas directas no âmbito do 1.o pilar num pagamento único por superfície em toda a Europa, apontando como justificação para tal o facto de a agricultura europeia, comparativamente aos seus concorrentes de países terceiros, se confrontar com normas de produção mais elevadas e, por conseguinte, com desvantagens concorrenciais.

5.7.2 O CESE não tem dúvidas de que é necessário reflectir sobre uma compensação para desvantagens concorrenciais. É completamente inaceitável que nos acordos comerciais as normas sociais e ambientais, decisivas para o modelo agrícola europeu, sejam consideradas barreiras não tarifárias. Neste ponto, é urgente reformar o sistema da OMC, pois é inconcebível que haja um sistema global de comércio sem normas sociais e ecológicas.

5.7.3 Para que possa haver uma compensação de desvantagens concorrenciais é importante esclarecer em que sectores da produção as exigências europeias se distinguem concretamente das dos concorrentes mais importantes, e que desvantagens em termos de custos, susceptíveis de comprovação, enfrentam as diferentes explorações / tipos de exploração / formas de produção.

5.7.4 As condições de produção e, portanto, os custos de produção dos agricultores na Europa divergem muito, quer ao nível estrutural e agroclimático, quer ao nível dos custos dos factores produtivos e do custo de vida nas diferentes regiões. As desvantagens em termos de custos resultam também de efeitos de escala entre Estados-Membros, regiões e tipos de exploração.

5.7.5 Será também muito difícil entender que, por exemplo, as desvantagens que sofrem as explorações animais em termos de produção não podem ser minimizadas através de um pagamento único por superfície do qual também beneficiarão as explorações agrícolas sem animais?

5.7.6 Daqui decorre que a compensação por desvantagens concorrenciais não pode ser efectuada através de um pagamento único por superfície em toda a Europa, devendo, pelo contrário, ser efectuada ao nível regional tendo em conta as condições agroclimáticas e o tipo de exploração.

5.8 Um pagamento único por superfície como forma de transferência de rendimentos?

5.8.1 Não há dúvida de que os cerca de 50 mil milhões de euros do orçamento agrícola da UE que anualmente são canalizados para a agricultura europeia se tornaram entretanto vitais para muitas explorações.

5.8.2 Os actuais preços dos produtos agrícolas, para além de serem demasiados baixos para que o modelo agrícola europeu possa ser mantido, põem em causa toda a agricultura na Europa.

5.8.3 Por esta razão, foi trazida para debate a questão da concessão a todos os agricultores de uma espécie de «pagamento básico e de garantia da subsistência» sob a forma de pagamento único por superfície.

5.8.4 A situação dos rendimentos varia muito de exploração para exploração e de região para região. Também aqui as diferenças mencionadas no ponto 5.7.4 assumem relevância. Por conseguinte, há também que abordar o problema dos rendimentos de forma muito diferenciada. A solução para este problema também não reside em instituir um pagamento único por superfície em toda a Europa, através do qual, por exemplo, explorações com grandes extensões de terras ou explorações que utilizam pouca mão-de-obra retirariam um benefício desproporcionado.

5.8.5 Em vez de um pagamento único por superfície dever-se-ia pensar na hipótese de criar um pagamento atribuído por cabeça/trabalhador com montante limite. Na eventualidade de se optar por uma solução deste tipo há também que ter em conta as diferenças mencionadas no ponto 5.7.4 quando da fixação do prémio. Além disso, um sistema de prémios nestes moldes tem também de ter em conta que a situação dos rendimentos das explorações depende, em grande medida, dos preços no produtor e dos custos de produção, cada vez mais sujeitos a fortes flutuações. Um sistema que procura a sua justificação na situação dos rendimentos tem de ser capaz de reagir de modo flexível a flutuações de preços que cada vez mais se acentuam.

Períodos transitórios

5.9 Um regime de pagamento único europeu – que não deve ser confundido com um pagamento único por superfície europeu –, cuja fundamentação não se baseie em direitos históricos, mas antes em prestações concretas e bem definidas com base na realidade actual, levará a mudanças significativas nos fluxos financeiros entre os Estados-Membros, mas também entre as explorações. De um ponto de vista de engenharia financeira, uns ficarão a ganhar, outros a perder. Por conseguinte, o CESE considera que esta questão deve ser tratada com muito tacto, sendo eventualmente necessário prever períodos transitórios. Esses períodos devem, contudo, permitir que o novo sistema esteja completamente operacional a meio ou, o mais tardar, no final do período de financiamento.

5.10 O futuro do 2.o pilar

5.10.1 Muitos cidadãos ficaram com a impressão de que a utilização de partes do 2.o pilar da PAC se destina a compensar os danos causados pela própria política devido a condições-quadro inadequadas.

5.10.2 É necessário fazer passar à opinião pública a ideia de que as medidas que venham a ser adoptadas no âmbito do 2.o pilar da PAC são complementares às ajudas directas funcionais e que, no futuro, servirão ainda mais para manter, assegurar e aplicar o modelo agrícola europeu. Tal pressupõe a aplicação de um conjunto de medidas optimizadas.

5.10.3 Isto é válido não só para o actual eixo 2 do segundo pilar. Também os apoios ao investimento concedidos às explorações agrícolas dever-se-ão orientar mais pelo critério da «sustentabilidade». E para o CESE não há dúvida de que há, na Europa, necessidade de investimentos consideráveis não só para optimizar a sustentabilidade das explorações agrícolas, mas também para reordenar parcialmente a paisagem cultural europeia que, no passado, foi por vezes transformada para cumprir requisitos técnicos de produção (ver, por exemplo, o regime hídrico/ a Directiva-Quadro da Água).

5.10.4 O CESE considera que o leque de intervenções do actual eixo 3 do segundo pilar deve ser alargado e melhorado. É claramente contra uma transferência das respectivas acções para a política estrutural e regional. Simultaneamente, é de opinião que as medidas financiadas pelo actual FEADER deviam ter uma ligação clara com a agricultura. O que não é caso da construção de estradas e da cobertura com redes de banda larga!

Bruxelas, 18 de Março de 2010 O Presidente do Comité Económico e Social Europeu, Mario SEPI

(1) O termo «rural» não descreve a dimensão da exploração agrícola, mas sim os métodos de produção utilizados e a lógica que lhe é subjacente: explorações organizadas em ciclos entrelaçados e complementares o mais próximos possível da exploração, orientadas para a preservação de postos de trabalho qualificados e diversificados, estreitamente ligadas ao município e à região, responsáveis do ponto de vista ambiental e do bem-estar animal e sustentáveis a longo prazo.

(2) Com aumentos dos preços no produtor os preços no consumidor sobem rapidamente, ao passo que com reduções dos preços no produtor os preços no consumidor baixam lentamente.

(3) JO C 77 de 31.3.2009, p. 81.

(4) JO C 368 de 20.12.1999, pp. 76-86, ponto 7.6.1.

(5) JO C 318 de 23.12.2009, p. 35.