1. Introdução

O Parlamento Europeu e o Conselho adotaram em 2006 um regulamento que estabelece as regras para o pequeno tráfego fronteiriço nas fronteiras terrestres externas dos Estados‑Membros («Regulamento relativo ao pequeno tráfego fronteiriço»)[1], que introduz uma derrogação às normas gerais sobre os controlos fronteiriços do Código das Fronteiras de Schengen relativamente às pessoas que vivem nas zonas fronteiriças. O referido regulamento autoriza os Estados-Membros a concluírem acordos bilaterais com países terceiros vizinhos, desde que tais acordos respeitem plenamente os parâmetros nele estabelecidos.

Em fevereiro de 2011, no segundo relatório sobre a aplicação e o funcionamento do regime de pequeno tráfego fronteiriço[2], a Comissão concluiu que este facilitava consideravelmente a vida das pessoas que viviam perto das fronteiras terrestres externas, garantindo simultaneamente a segurança interna do espaço Schengen.

A Comissão referia ainda no relatório que, dada a situação específica de Kalininegrad, a fim de evitar o isolamento da região (oblast) em relação aos seus vizinhos imediatos e facilitar as deslocações dos seus habitantes, se justificava alterar o regulamento relativo ao pequeno tráfego fronteiriço. Kalininegrad é uma região da Federação da Rússia que tem quase um milhão de habitantes e, na sequência do alargamento em 2004 da UE, se tornou no único enclave dentro da UE (circundado por dois Estados‑Membros). A referida alteração permitiria que toda a região de Kalininegrad fosse considerada uma zona fronteiriça no âmbito de um acordo bilateral concluído entre um Estado-Membro e a Federação da Rússia.

Muito embora o acordo sobre a facilitação da emissão de vistos entre a UE e a Federação da Rússia, em vigor desde 2007, tenha dado um contributo importante para a melhoria da mobilidade, o regime de pequeno tráfego fronteiriço proporciona novas oportunidades, nomeadamente às pessoas que devem deslocar-se com frequência na zona fronteiriça. Os residentes na zona não terão de provar que dispõem de meios de subsistência suficientes, as autorizações poderão ser emitidas gratuitamente e serão criados ou reservados corredores separados e/ou pontos especiais de passagem da fronteira para o pequeno tráfego fronteiriço. Além disso, enquanto as facilidades previstas no acordo UE-Rússia sobre facilitação da emissão de vistos apenas beneficiam certas categorias de pessoas, todos os habitantes da região de Kalininegrad, incluindo os residentes na cidade de Kalininegrad, poderão beneficiar destas facilidades.

Atendendo a esta situação específica, foi introduzida uma derrogação ao artigo 3.º, n.º 2, do Regulamento (CE) n.º 1931/2006 a fim de permitir que a totalidade da região de Kalininegrad seja considerada zona fronteiriça.

Foi também incluída na zona fronteiriça elegível uma zona fronteiriça específica do lado polaco, a fim de promover a cooperação entre a região de Kalininegrad e os principais centros urbanos do norte da Polónia.

Este alargamento excecional da zona fronteiriça na região de Kalininegrad não afeta a definição geral da zona fronteiriça elegível (30/50 km) ou quaisquer outras regras e condições enunciadas no Regulamento relativo ao pequeno tráfego fronteiriço tendo em vista garantir a segurança da globalidade do espaço Schengen.

O Regulamento n.º 1342/2011/UE do Conselho, de 13 de dezembro de 2011[3]3, que altera o Regulamento n.º 1931/2006/CE, entrou em vigor em janeiro de 2012. O acordo bilateral entre a Polónia e a Federação da Rússia entrou em vigor em 27 de julho de 2012.

Após a adoção desse regulamento, o Conselho e a Comissão emitiram uma declaração conjunta com o seguinte teor (excerto):

«(…) Será prestada especial atenção às medidas de segurança relacionadas com a implementação prática do regulamento alterado no território da República da Polónia. As autoridades polacas competentes garantirão a aplicação de salvaguardas de segurança, em sintonia com as normas estabelecidas no Regulamento. A Comissão apresentará de dois em dois anos e pela primeira vez um ano após a entrada em vigor do presente regulamento um relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a implementação e o funcionamento da presente alteração e sobre o acordo bilateral celebrado nessa conformidade a fim de avaliar, em especial, o respetivo impacto no domínio da segurança e da migração (...).»

2. Funcionamento do regime de pequeno tráfego fronteiriço

O presente relatório foi elaborado com base nas informações fornecidas pela Polónia e nos resultados da visita de uma delegação conjunta UE-Rússia aos postos fronteiriços de Mamonovo II (Rússia) e Grzechotki (Polónia) em julho de 2013.

Segundo a Polónia, a aplicação do acordo de pequeno tráfego fronteiriço com a Federação da Rússia, um ano após ter entrado em vigor, tem sido muito positiva e não foram constatadas quaisquer infrações graves.

Antes de o novo regime entrar em vigor foi levada a cabo uma grande campanha de informação junto dos habitantes da região sobre o pequeno tráfego fronteiriço, nomeadamente através das associações de transportadores, dos profissionais do turismo e dos operadores turísticos. Além disso, foi publicada uma brochura, em polaco e em russo, que foi distribuída por via eletrónica a todos os organismos da administração interessados nos domínios abrangidos pelo acordo. Foram também construídos painéis informativos com as informações mais importantes sobre o regime do pequeno tráfego fronteiriço e instalados em locais adequados, nomeadamente nas estradas fronteiriças e ao longo das estradas nacionais e distritais.

Foram também adotadas medidas para garantir a aplicação correta dos direitos previstos no acordo. É o caso, nomeadamente, de um módulo especial diretamente ligado à base de dados sobre o pequeno tráfego fronteiriço do Serviço de Estrangeiros da Polónia, que é a autoridade central responsável neste domínio. Esse sistema permite à guarda de fronteiras controlar as passagens nas fronteiras e a duração da estada dos titulares de autorizações, bem como registar os casos de violação do acordo ou de outras decisões ou medidas com ele relacionadas.

As passagens da fronteira no âmbito do regime de pequeno tráfego fronteiriço são sistematicamente registadas nos sistemas respetivos de entrada/saída da Polónia, exceto no que se refere aos respetivos nacionais, e da Rússia.

2.1. Medidas de facilitação aplicadas pelos Estados-Membros

2.1.1. Número de autorizações emitidas

Até 31 de janeiro de 2013, o consulado geral da Polónia em Kalininegrad tinha recebido 29 000 pedidos e emitido cerca de 19 000 autorizações de passagem da fronteira ao abrigo do acordo sobre o pequeno tráfego fronteiriço. No decurso de 2013, verificou-se um aumento significativo desses números. As estatísticas indicam que, desde que o acordo entrou em vigor e até 31 de outubro de 2013, foram apresentados mais de 160 000 pedidos e emitidas mais de 140 000 autorizações.

As principais razões invocadas nos pedidos de autorização são a vontade de beneficiar dos serviços prestados aos consumidores, o turismo e as visitas a amigos ou familiares.

Ambas as partes recorrem frequentemente à externalização para poder tratar a maioria dos pedidos de autorização apresentados.

Uma entidade externa, selecionada por concurso público, criou centros de apresentação de pedidos em Kalininegrad, Chernyakhovsk e Sovetsk. Esses centros receberam cerca de 90 % dos pedidos, sendo os restantes apresentados diretamente no consulado. A Rússia criou centros externalizados para apresentação de pedidos em Olsztyn e Gdansk, os quais receberam dois terços da totalidade dos pedidos de autorização apresentados na Polónia. O período de espera para apresentar um pedido é de cerca de duas semanas.

No final de janeiro de 2013, o consulado geral da Rússia em Gdansk tinha recebido 15 500 pedidos e emitido 14 500 autorizações a cidadãos polacos. Em agosto de 2013, as autoridades russas haviam emitido um total de 22 589 autorizações.

As autorizações polacas de passagem da fronteira no quadro do pequeno tráfego fronteiriço são emitidas em formato ID1 e ainda não contêm microcircuitos (chips) de contacto. A Comissão está atualmente a avaliar a conformidade de todos os acordos de pequeno tráfego fronteiriço em vigor com os requisitos do Regulamento (CE) n.º 1030/2002 do Conselho, de 13 de junho de 2002[4], que estabelece um modelo uniforme de autorização de residência para os nacionais de países terceiros, incluindo a utilização de dados biométricos. Nos termos da nova lei dos estrangeiros da Polónia, de 12 de dezembro de 2013, a partir de 1 de maio de 2014 os dados biométricos passarão a constar das autorizações.

2.2. Utilização do acordo bilateral por residentes fronteiriços

Desde que as partes começaram a emitir autorizações de pequeno tráfego fronteiriço, houve um aumento constante do número de pessoas que atravessam a fronteira ao abrigo de uma dessas autorizações. Em 2012, o número de pessoas que atravessaram a fronteira polaca da região de Kalininegrad atingiu um nível equivalente ao que existia antes de a Polónia ter aderido ao espaço Schengen, o que é visto como um resultado da aplicação do referido acordo.

2.2.1. Número de passagens nas fronteiras

Entre julho de 2012 e janeiro de 2013, mais de 1,2 milhões de cidadãos sem nacionalidade polaca atravessaram a fronteira Polónia-Rússia, tendo 43 653 desses cidadãos (3,6%) entrado na Polónia ao abrigo de autorizações de pequeno tráfego fronteiriço. Em dezembro de 2012, esse número quase duplicara em relação ao mês anterior. Em janeiro de 2013, os cidadãos sem nacionalidade polaca que atravessaram a fronteira ao abrigo de uma autorização desse tipo representaram cerca de 8 % do número total de viajantes sem nacionalidade polaca na região. Estes números cresceram exponencialmente no decurso de 2013, tendo mais de 400 000 cidadãos sem nacionalidade polaca entrado na Polónia em outubro com autorizações de pequeno tráfego fronteiriço, o que representou 31 % do trânsito global para a Polónia registado na fronteira terrestre com a Rússia. Entre novembro de 2012 e o final de janeiro de 2013, houve mais de 150 000 passagens da fronteira por cidadãos polacos titulares de autorizações de pequeno tráfego fronteiriço, representando 31,2 % do total das passagens efetuadas por nacionais da Polónia. No final do mês de outubro de 2013, o número de passagens era já superior a 350 000.

2.2.2. Casos de abuso e de retirada de autorizações

Até à data, a Rússia e a Polónia não registaram qualquer violação grave das normas do pequeno tráfego fronteiriço. Também não se registou qualquer caso em que tenha sido excedida a duração da estada autorizada ou em que os cidadãos em causa tenham sido identificados como autores ou vítimas de infrações penais. No total, a Polónia identificou apenas 25 casos[5] de recusa de entrada.

Segundo as informações recebidas, só foram identificados 14 casos desde que o acordo entrou em vigor. Nove diziam respeito a cidadãos russos detetados fora da zona fronteiriça e os outros cinco a pessoas que ficaram mais tempo do que o autorizado. Essas pessoas viram as suas autorizações revogadas e foram multadas, tendo sido obrigadas a abandonar o território da Polónia e proibidas de nele entrar por um período de seis meses. Antes de o acordo entrar em vigor, a zona junto à passagem da fronteira (do lado russo) era muitas vezes palco de incidentes com pessoas à espera de uma autorização de entrada, situação essa que cessou desde então.

A Comissão não recebeu dos Estados-Membros ou de outros interessados qualquer queixa a denunciar eventuais abusos do sistema.

As informações disponíveis sugerem que o acordo de pequeno tráfego fronteiriço Polónia‑Rússia contribuiu para diminuir o número de passagens da fronteira ilegais, tentadas ou consumadas, na fronteira polaco-russa.

2.3. Fluxos de passageiros na fronteira

Não existem corredores dedicados exclusivamente aos titulares de autorizações de pequeno tráfego fronteiriço nos pontos de passagem da fronteira entre a Polónia e a Rússia.

Segundo a Polónia, as filas de espera nos pontos de passagem da fronteira são temporárias e devem-se ao número importante de pessoas que atravessam a fronteira em certas horas do dia ou da semana. Apesar de este ano se ter registado um aumento de 80 % do número de veículos inspecionados, não há filas de espera durante 95 % dos turnos na alfândega e, em média, o controlo fronteiriço não leva mais de uma hora. Nas horas de ponta, pode levar duas horas. Verifica-se uma tendência global para um aumento do tráfego fronteiriço e para a diminuição da duração média dos controlos na fronteira.

A Polónia organizou uma formação sobre direitos e responsabilidades no âmbito do regime de pequeno tráfego fronteiriço destinada aos vários organismos, instituições e serviços interessados. Foram também organizadas sessões de formação destinadas aos agentes policiais de todos os distritos da região, aos funcionários da Inspeção do Transporte Rodoviário de Warmińsko‑Mazurskie e aos agentes da polícia ferroviária. O consulado geral da Polónia em Kalininegrad organizou uma formação destinada à empresa VFS Global, à qual foi adjudicado o contrato para receber pedidos e emitir autorizações de pequeno tráfego fronteiriço.

O acordo com a Federação da Rússia é também um elemento da formação de base dos funcionários consulares ministrada pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros da Polónia.

3. Cálculo da duração da estada na zona fronteiriça

Segundo o acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça da UE no processo C‑254/11 (Shomodi), o artigo 5.º do Regulamento relativo ao pequeno tráfego fronteiriço deve ser interpretado no sentido de o titular da autorização ter direito, por cada entrada, a permanecer na zona fronteiriça por um período ininterrupto até três meses. Essa pessoa terá, além disso, um novo direito a permanecer pelo mesmo período até três meses de cada vez que essa permanência for interrompida. O artigo 4.º do acordo de pequeno tráfego fronteiriço entre a Polónia e a Rússia autoriza a pessoa a permanecer na zona fronteiriça da outra parte contratante por um período máximo de 30 dias de cada vez, «sem exceder um total de 90 dias por cada período de 6 meses a contar da data da primeira passagem da fronteira». É, portanto, mais restritivo, para os titulares de uma autorização, do que o previsto no Regulamento.

A Comissão e a Polónia têm mantido discussões para garantir que o acordo é aplicado em conformidade com o referido acórdão.

4. Conclusão

Dado o curto espaço de tempo decorrido desde que o acordo entrou em vigor, qualquer avaliação da sua aplicação e funcionamento será necessariamente limitada nesta fase.

Não tendo sido comunicados abusos e atendendo às informações disponíveis, o regime de pequeno tráfego fronteiriço especificamente aplicável a Kalininegrad parece funcionar bem, contribuindo para o aumento do número de passagens da fronteira dos residentes na região.

Segundo as autoridades regionais e locais polacas, a aplicação do acordo contribuiu para o aumento do número de pessoas que entram na Polónia para fazer compras, turismo ou beneficiar de serviços médicos, tendo tido um efeito positivo na economia da região.

Esta avaliação positiva do funcionamento do acordo é partilhada por ambas as partes, como foi confirmado no reexame interministerial Polónia-Rússia realizado em Gdansk, em 29 de novembro de 2012, e como já fora constatado pela missão conjunta de julho de 2013.

A Comissão continuará a acompanhar atentamente a aplicação e o funcionamento do acordo. Para esse efeito, solicita a colaboração dos Estados-Membros e recorda a importância de os eventuais abusos serem prontamente assinalados.

Entretanto, a Comissão convida a Polónia e a Federação da Rússia a prosseguirem os seus esforços para reduzir o tempo de espera nas fronteiras, assegurando simultaneamente o respeito de todas as garantias do regime de pequeno tráfego fronteiriço.

[1] Regulamento (CE) n.º 1931/2006, de 20 de dezembro de 2006, JO L 405 de 30.12.2006, p. 1.

[2] COM(2011)47 final.

3 JO L 347 de 30.12.2011, p. 41.

[4] JO L 157 de 15.6.2002, p. 1.

[5] 7 casos disseram respeito à falta da autorização de passagem da fronteira ou à falsificação da mesma.

8 casos foram motivados por uma indicação do SIS no sentido de ser recusada a entrada.

10 casos disseram respeito ao desrespeito da duração máxima da estada.