Parecer do Banco Central Europeu

de 5 de setembro de 2022

sobre uma proposta de regulamento relativo a regras harmonizadas de acesso equitativo aos dados e a sua utilização (Regulamento Dados)

(CON/2022/30)

(2022/C 402/05)

Introdução e base jurídica

Em 23 de fevereiro de 2022, a Comissão Europeia adotou uma proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo a regras harmonizadas sobre o acesso equitativo aos dados e a sua utilização (Regulamento Dados) (1) (a seguir «regulamento proposto»). O Banco Central Europeu (BCE) considera que o regulamento proposto pertence ao âmbito das suas competências e decidiu, por conseguinte, exercer a faculdade que lhe é conferida no artigo 127.o, n.o 4, segunda frase, e no artigo 282.o, n.o 5, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia de apresentar o seu parecer.

A competência do BCE para emitir parecer baseia-se nos artigos 127.o, n.o 4, e 282.o, n.o 5, do Tratado, uma vez que o regulamento proposto contém disposições que afetam as atribuições do BCE no que respeita à definição e execução da política monetária e à promoção do bom funcionamento dos sistemas de pagamentos, nos termos do artigo 127.o, n.o 2, primeiro e quarto travessões, e do artigo 282.o, n.o 1, do Tratado, bem como à compilação de informação estatística nos termos do artigo 5.o dos Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais e do Banco Central Europeu (a seguir «Estatutos do SEBC»). O presente parecer foi aprovado pelo Conselho do BCE nos termos do artigo 17.o-5, primeiro período, do Regulamento Interno do Banco Central Europeu.

1. Observações genéricas

1.1 O regulamento proposto constitui um elemento importante da aplicação da estratégia europeia para os dados ( 2 ) . A criação de um quadro jurídico sólido facilitará o desenvolvimento da economia europeia dos dados. O BCE congratula-se, por conseguinte, com o regulamento proposto e com a introdução de um quadro em matéria de acesso e utilização de dados provenientes de fontes do setor privado que inclua requisitos em matéria de partilha de dados, transparência e proteção da confidencialidade.

1.2 O BCE congratula-se com o facto de a Comissão pretender realizar uma avaliação do regulamento proposto dois anos após a sua data de aplicação ( 3 ) . A avaliação deve abranger a eficácia e a eficiência do quadro técnico e dos procedimentos estabelecidos para assegurar o cumprimento do regulamento proposto.

1.3 O regulamento proposto, pelo seu caráter horizontal, estabelece regras de base aplicáveis a todos os setores e com as quais a futura legislação setorial específica deve, em princípio, harmonizar-se, incluindo a legislação que se enquadra no domínio das atribuições do BCE, como a Diretiva (UE) 2015/2366 do Parlamento Europeu e do Conselho ( 4 ) (Diretiva Serviços de Pagamento 2, a seguir «DSP2»). É importante ter em conta o parecer do BCE sobre o presente regulamento horizontal, pois é provável que tenha impacto na legislação setorial sobre a qual o BCE poderá adotar novos pareceres quando a mesma estiver em processo de alteração.

1.4 Poderá ser necessária legislação adicional destinada a estabelecer regras mais pormenorizadas do que as contidas no regulamento proposto, a fim de permitir que o BCE tenha acesso a dados necessários ao desempenho das suas funções. O BCE poderá ter de adotar novos pareceres sobre tal legislação.

1.5 Compete à Comissão Europeia e aos legisladores da União avaliar a conformidade do regulamento proposto com as regras da União em matéria de proteção de dados.

2. Observações específicas

2.1 Âmbito de aplicação do regulamento proposto

2.1.1 O regulamento proposto visa regulamentar e facilitar o acesso e a utilização dos dados obtidos ou gerados pelo uso de produtos ou serviços conexos. O termo «produto», é definido como um bem tangível e móvel, mesmo quando incorporado num bem imóvel, que obtém, gera ou recolhe dados relativos à sua utilização ou ao seu ambiente e que é capaz de comunicar dados através de um serviço de comunicações eletrónicas publicamente disponível e cuja função principal não consiste no armazenamento e no tratamento de dados ( 5 ) . Embora esta definição ampla pareça estar em consonância com o objetivo do regulamento proposto de aumentar o valor dos dados para os consumidores, as empresas e a sociedade ( 6 ) , certos tipos de dados, como os dados produzidos pelo setor público, poderiam entrar no seu âmbito de aplicação. Importaria esclarecer o âmbito de aplicação do regulamento proposto de modo a excluir certos tipos de dados, como é o caso dos dados produzidos pelo setor público.

2.1.2 No contexto dos serviços financeiros, o BCE recomenda que se clarifique quais os produtos que poderiam ser abrangidos pela definição constante do regulamento proposto. Os serviços financeiros ou produtos conexos, tais como as contas de pagamento, os cartões de pagamento e as aplicações do smartphone de um utilizador, poderão potencialmente ser abrangidos pelas definições de «produto» e «serviço conexo» constantes do regulamento proposto. Além disso, a exposição de motivos que acompanha o regulamento proposto faz referência à DSP2 como exemplo de legislação setorial específica em matéria de acesso a dados. A DSP2 trata do acesso a contas de pagamento acessíveis eletronicamente. Não é claro se tais contas de pagamento são consideradas produtos na aceção do regulamento proposto. O BCE deseja salientar a complexidade e a diversidade das situações do «mundo real» no domínio dos serviços e instrumentos de pagamento, e também que o regulamento proposto não deve criar constrangimentos e complicações imprevisíveis neste domínio. Apenas os produtos que se encontrem na posse do utilizador devem ser abrangidos pelo âmbito de aplicação do regulamento proposto.

2.2 Normalização

2.2.1 O regulamento proposto não contempla a aplicação técnica do quadro jurídico para o acesso aos dados e sua utilização. A análise dos contributos para a consulta pública sobre a proposta de regulamento revelou que, no contexto das relações entre empresas, 69 % dos inquiridos que se depararam com dificuldades identificaram obstáculos de natureza técnica (formatos, ausência de normas). Um dos ensinamentos retirados da aplicação da DSP2, que também abre o acesso a alguns tipos de informações sobre transações de pagamento e contas sob determinadas condições, é que a execução técnica causa atrasos na consecução dos objetivos da DSP2. A fim de eliminar os obstáculos à mudança entre serviços de tratamento de dados, o regulamento proposto deve impor aos organismos europeus de normalização que elaborem as necessárias normas e especificações de interoperabilidade abertas. Além disso, o regulamento proposto exige que a Comissão adote especificações comuns em domínios nos quais não existam normas harmonizadas ou sejam insuficientes para reforçar a interoperabilidade dos espaços comuns europeus de dados, das interfaces de programação de aplicações («IPA»), da computação em nuvem e dos contratos inteligentes. A dificuldade do trabalho que se avizinha e o número de anos necessários para o completar não devem ser subestimados.

2.2.2 Se a normalização dos dados não for alcançada com a adoção do regulamento proposto, poderá ser difícil avaliar a utilidade dos mesmos em casos de necessidade excecional. Além disso, dados não normalizados podem ser inutilizáveis para efeitos de tomada de decisões.

2.3 Acesso e utilização de dados pelo BCE

2.3.1 São consideráveis os benefícios da permissão de acesso e utilização pelo sector público de dados detidos pelo setor privado para uma série de objetivos definidos de interesse público. Especialmente no desempenho das suas atribuições no domínio da política monetária, o Eurosistema utiliza amplamente as estatísticas oficiais produzidas pelo BCE, pelos membros do Sistema Europeu de Bancos Centrais (SEBC) e pelo Sistema Estatístico Europeu (SEE), bem como por fontes de dados não oficiais e não tradicionais. As fontes de dados não tradicionais podem incluir indicadores de mobilidade populacional de alta frequência baseados em dados dos operadores de redes móveis, que podem, por exemplo, ser utilizados para verificar os efeitos das restrições à mobilidade no contexto de uma pandemia ou de uma guerra; índices de preços no consumidor baseados em dados obtidos por leitura ótica nos principais retalhistas; e estatísticas sobre o consumo das famílias ou as contas nacionais apoiadas por dados de transações financeiras, tais como ordens de compra, faturas, débitos em cartões e registos contabilísticos. Além disso, nos últimos anos, a transformação digital e a gestão de crises aumentaram a necessidade de os órgãos de decisão do BCE utilizarem dados atípicos na tomada de decisões, nomeadamente: 1) em situações de emergência e de crise ocorridas no desempenho das suas atribuições no domínio da política monetária; e 2) para fins estatísticos, a fim de testar a qualidade dos dados não normalizados antes da adoção ou alteração de atos jurídicos relativos à compilação de informação estatística ou à possibilidade da sua utilização perante situações de emergência ou de crise.

2.3.2 Por estes motivos, o BCE considera que o acesso concedido ao BCE e aos BCN deve ser mais amplo do que o previsto no regulamento proposto. Os membros do SEBC devem ser autorizados a aceder e a utilizar dados abrangidos pelo âmbito de aplicação do regulamento proposto, não só quando surja uma necessidade excecional de os utilizar para o desempenho das atribuições do SEBC, mas também para fins estatísticos, sempre que tal possa ajudar o BCE a recolher estatísticas oficiais com a assistência dos BCN. Por outro lado, tal ajudaria o BCE ao contribuir para a harmonização das regras e práticas que regem a recolha, a compilação e a distribuição de estatísticas nos domínios das suas atribuições. Permitir que os pedidos de dados sejam apresentados para fins estatísticos seria altamente vantajoso para os utilizadores finais, pois permitiria analisar os dados a fim de identificar tendências/padrões e economizar tempo nas fases que precedem a adoção de regulamentos, para além de ajudar a analisar as necessidades de dados do SEBC em situações de emergência e de crise. Dito isto, é fundamental que o alargamento do acesso seja acompanhado das salvaguardas que garantam que o acesso aos dados e a sua utilização sejam permitidos apenas na medida e com o nível de pormenor necessários para o cumprimento das funções estatutárias, como sejam o desenvolvimento, a produção e a divulgação de estatísticas oficiais, e que as instituições da União e os organismos do setor público adotem todas as medidas regulamentares, administrativas, técnicas e organizativas necessárias para assegurar a proteção dos dados.

2.3.3 Além disso, embora os dados disponibilizados para responder a uma emergência pública devam sê-lo a título gratuito, os dados facultados às instituições, agências ou organismos da União e a entidades do setor público noutros casos podem ser sujeitos a compensação pelos detentores dos dados. A compensação não deve exceder os custos técnicos e organizacionais incorridos com o fornecimento dos dados, ou seja, os custos de anonimização e adaptação técnica sem aplicação de qualquer margem razoável. Seria conveniente que as instituições da União não incorressem em custos excessivos quando lhes é concedido acesso a dados detidos pelo setor privado. Como reconhecimento de que cada pedido de informação serve o interesse público, os dados devem ser disponibilizados a preços de custo e sem a imposição de uma «margem razoável», em especial nos casos em que a margem razoável é cobrada mais do que uma vez pelos mesmos dados ou quando, devido a recursos limitados, a imposição de uma margem razoável pode, na prática, tornar impossível a obtenção dos dados.

2.4 Utilização de dados obtidos pelas instituições da União para fins estatísticos

2.4.1 O regulamento proposto ( 7 ) permite que os organismos do setor público ou as instituições, agências ou organismos da União partilhem os dados recebidos com pessoas singulares ou organizações, com a finalidade de realização de investigações ou análises científicas compatíveis com a finalidade para a qual os dados foram solicitados, ou com os institutos nacionais de estatística e o Eurostat para a compilação de estatísticas oficiais. Os considerandos do regulamento proposto ( 8 ) ampliam este direito, clarificando que pode também ser suscitada uma necessidade excecional em relação à compilação de estatísticas oficiais em tempo útil, quando os dados não estiverem disponíveis de outra forma ou quando os encargos para os inquiridos forem consideravelmente reduzidos.

2.4.2 mutatis mutandis , ao SEBC. Além disso, o regulamento proposto deveria permitir que o BCE e outros membros do SEBC recebam a informação de que o Eurostat dispõe, sempre que necessário para o desempenho das atribuições do BCE, no caso de o Eurostat receber esses dados para fins estatísticos. Neste contexto, seria útil alterar o regulamento proposto através da definição do termo «estatísticas oficiais», que é mencionado, mas não definido, no regulamento proposto. O regulamento proposto deveria ser alterado no sentido de permitir que o BCE e outros membros do SEBC utilizem especificamente os dados que possam receber em conformidade com o regulamento proposto para a compilação de estatísticas oficiais, de forma idêntica à permitida ao Eurostat e a outros membros do SEE. O SEBC e o SEE constituem os dois pilares das estatísticas europeias, dado que, em conjunto, desenvolvem, produzem e divulgam estatísticas europeias nas respetivas esferas de competência; e, no âmbito da produção de estatísticas europeias, trabalham em estreita cooperação para minimizar a carga estatística e garantir a coerência necessária ( 9 ) , respeitando os princípios estatísticos, incluindo o princípio da elevada qualidade dos dados produzidos. Na medida em que o Eurostat e outros membros do SEE tenham o direito de utilizar os dados recebidos para a compilação de estatísticas oficiais, em conformidade com o regulamento proposto, o mesmo direito deve ser concedido,, ao SEBC. Além disso, o regulamento proposto deveria permitir que o BCE e outros membros do SEBC recebam a informação de que o Eurostat dispõe, sempre que necessário para o desempenho das atribuições do BCE, no caso de o Eurostat receber esses dados para fins estatísticos. Neste contexto, seria útil alterar o regulamento proposto através da definição do termo «estatísticas oficiais», que é mencionado, mas não definido, no regulamento proposto.

2.5 Emergência pública

2.5.1 O regulamento proposto ( 10 ) prevê a necessidade excecional de um organismo do setor público ou de uma instituição, agência ou organismo da União utilizar dados abrangidos pelo âmbito de aplicação do regulamento proposto sempre que os dados solicitados sejam, nomeadamente: a) necessários para dar resposta a uma emergência pública; ou b) limitados no tempo e no âmbito e necessários para prevenir uma emergência pública ou para apoiar a recuperação de uma emergência pública. Por «emergência pública» entende-se uma situação excecional que afeta negativamente a população da União, de um Estado-Membro ou de parte dele, com o risco de repercussões graves e duradouras nas condições de vida ou na estabilidade económica, ou de degradação significativa dos ativos económicos da União ou dos Estados-Membros em causa. Os considerandos do regulamento proposto ( 11 ) explicam que tal pode abranger emergências de saúde pública, emergências resultantes da degradação ambiental e catástrofes naturais de grandes proporções, incluindo as agravadas pelas alterações climáticas, bem como catástrofes de grandes proporções de origem humana, como incidentes graves de cibersegurança.

2.5.2 Podem ainda ocorrer situações excecionais suscetíveis de afetar negativamente a população da União ou de um Estado-Membro, envolvendo um risco de repercussões graves e duradouras não só na economia, mas também na estabilidade financeira. Poderá tratar-se, nomeadamente, de situações de emergência no sistema bancário, nos mercados financeiros e no sistema financeiro em geral, como ficou recentemente demonstrado pela pandemia de COVID-19 e pela guerra na Ucrânia. Consequentemente, o BCE recomenda o alargamento da definição de «emergência pública» de modo a abranger situações que possam ter impacto na estabilidade do sistema financeiro da União ou dos Estados-Membros em causa.

2.6 Interoperabilidade

2.6.1 O BCE congratula-se com a ênfase colocada na interoperabilidade e a sua relevância no regulamento proposto ( 12 ) e ainda com o facto de este conferir à Comissão poderes para adotar diretrizes que estabeleçam especificações de interoperabilidade para o funcionamento de espaços comuns europeus de dados ( 13 ) . Os organismos que atualmente estabelecem normas europeias poderiam, em conjunto ou em alternativa à Comissão, elaborar ou disponibilizar normas harmonizadas relativas aos requisitos essenciais em matéria de acesso, portabilidade e interoperabilidade dos dados, na medida do possível.

2.6.2 Além disso, ainda que o regulamento proposto defina o termo «interoperabilidade» ( 14 ) , não define «espaço de dados», que é referido na definição de «interoperabilidade». Do mesmo modo, o regulamento proposto não especifica o que ( 15 ) deve entender-se por «operadores de espaços de dados». Ambos os termos devem ser claramente definidos por razões de segurança jurídica.

2.7 Observações adicionais

O regulamento proposto define «utilizador» como a pessoa singular ou coletiva que é proprietária, arrendatária ou locatária de um produto ou que recebe um serviço (16). O BCE entende que o termo «serviço» contido na definição de «utilizador» também se destina a abranger a receção de um serviço conexo, uma vez que, de outro modo, não seria claro a que objeto se refere o serviço mencionado na definição. O BCE observa que existe uma incoerência entre a definição e a descrição constante do considerando 20 do regulamento proposto (17), o que implica que os utilizadores são autorizados a aceder aos dados que eles próprios geram. Embora tal possa ser simples quando exista um único utilizador, não é claro o que aconteceria quando várias pessoas ou entidades são proprietárias de um produto ou partes num contrato de locação ou de arrendamento, como se reconhece no mesmo considerando. Nesses casos, as pessoas ou entidades proprietárias do produto podem não ser as pessoas ou entidades que geram dados através da sua utilização. O regulamento proposto deveria especificar que, nesses casos, as pessoas ou entidades proprietárias de um produto podem aceder aos dados gerados através da sua utilização.

Nos casos em que o BCE recomenda alterações do regulamento proposto, as sugestões de reformulação específicas, acompanhadas de um texto explicativo, constam de um documento técnico de trabalho separado. O documento técnico de trabalho está disponível em inglês no EUR-Lex.

Feito em Frankfurt am Main, em 5 de setembro de 2022. A Presidente do BCE Christine LAGARDE

(1) COM(2022) 68 final.

(2) COM(2020) 66 final.

(3) Ver o artigo 41.o do regulamento proposto.

(4) Diretiva (UE) 2015/2366 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2015, relativa aos serviços de pagamento no mercado interno, que altera as Diretivas 2002/65/CE, 2009/110/CE e 2013/36/UE e o Regulamento (UE) n.o 1093/2010, e que revoga a Diretiva 2007/64/CE (JO L 337 de 23.12.2015, p. 35).

(5) Ver o artigo 2.o, n.o 2, do regulamento proposto.

(6) Ver o considerando 1 do regulamento proposto.

(7) Ver o artigo 21.o do regulamento proposto.

(8) Ver o considerando 58 do regulamento proposto.

(9) Artigo 2.o-A do Regulamento (CE) n.o 2533/98 do Conselho, de 23 de Novembro de 1998, relativo à compilação de informação estatística pelo Banco Central Europeu (JO L 318 de 27.11.1998, p.8) e artigo 9.o do Regulamento (CE) n.o 223/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de Março de 2009, relativo às Estatísticas Europeias e que revoga o Regulamento (CE, Euratom) n.o 1101/2008 relativo à transmissão de informações abrangidas pelo segredo estatístico ao Serviço de Estatística das Comunidades Europeias, o Regulamento (CE) n.o 322/97 do Conselho relativo às estatísticas comunitárias e a Decisão 89/382/CEE, Euratom do Conselho que cria o Comité do Programa Estatístico das Comunidades Europeias (JO L 87 de 31.3.2009, p. 164).

(10) Ver o artigo 15.o do regulamento proposto.

(11) Ver o considerando 57 do regulamento proposto.

(12) Ver o capítulo VIII do regulamento proposto.

(13) Ver o artigo 28.o, n.o 6, do regulamento proposto.

(14) Ver o artigo 2.o, ponto 19), do regulamento proposto.

(15) Ver o artigo 28.o do regulamento proposto.

(16) Ver o artigo 2.o, ponto 5), do regulamento proposto.

(17) Ver o considerando 20 do regulamento proposto.