COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DA UNIÃO EUROPEIA, AO TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU, AO BANCO EUROPEU DE INVESTIMENTO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

Um pacote de medidas em prol de infra-estruturas europeias integradas para estimular o crescimento

INTRODUÇÃO E SÍNTESE

A despesa com infra-estruturas na Europa tem vindo a declinar, em média, na última década. A crise económica e financeira fez contudo renascer o interesse no investimento em infra-estruturas. No quadro da crise económica, o investimento direccionado para a renovação ou a construção de infra-estruturas tem sido uma importante componente dos planos de estímulo e de relançamento da UE e dos Estados-Membros, um meio de sustentar a procura agregada e assegurar simultaneamente a rendibilidade a longo prazo dos montantes investidos. A crise mostrou, sobretudo, que as infra-estruturas são cruciais para o futuro da economia europeia.

Um mercado único verdadeiramente integrado seria uma impossibilidade, como indicou o relatório Monti[1], sem uma ligação fluida entre todas as suas partes. As estradas e outras ligações de transporte, as redes de electricidade e gás e as redes de banda larga são vitais para o bom funcionamento e a coesão social e territorial de um espaço económico integrado. A integração regulamentar avança na Europa, tal como avança a integração dos mercados – de que é exemplo o mercado da energia, com a adopção e entrada em vigor recentes do terceiro pacote de liberalização –, mas as ligações físicas transnacionais não estão a acompanhar a passada. Faltam ligações, nomeadamente nos novos Estados-Membros, o que gera clivagens entre o centro e as periferias da União Europeia e prejudica o desenvolvimento das trocas comerciais intracomunitárias e o crescimento dos novos sectores da economia, como o comércio electrónico.

A necessidade de novas infra-estruturas faz-se também sentir no quadro da execução da Estratégia Europa 2020. Transformar a Europa numa economia fortemente assente no conhecimento, hipocarbónica e altamente competitiva exige redes adequadas, modernas e flexíveis de infra-estruturas nos sectores da energia, dos transportes e das TIC (tecnologias da informação e da comunicação). A Comissão destacou, nas prioridades para o crescimento[2], a necessidade de se avançar com as infra-estruturas de transportes, energia e telecomunicações necessárias à criação de um mercado único verdadeiramente integrado. Convidou também os Estados-Membros a continuarem, no contexto de uma governação económica reforçada, a desempenhar o seu papel, regulamentar e financeiro, nestas áreas cruciais, mau grado a crise económica.

As necessidades globais de investimento nas redes de importância europeia nos três sectores indicados ascendem a cerca de um bilião de euros no horizonte de 2020[3]. Como dar resposta a esta necessidade é um dos grandes desafios com que a União Europeia se confrontará na próxima década. Embora seja de esperar que o mercado, através de mecanismos apropriados de investimento e tarifação, venha a ter papel importante na materialização destas infra-estruturas, sem a intervenção pública alguns dos investimentos necessários não se realizarão ou serão protelados para lá de 2020. É por isso que a Comissão apresenta hoje um pacote de medidas no domínio das infra-estruturas, composto por um novo instrumento orçamental, o Mecanismo Interligar a Europa (CEF), e por orientações revistas para os transportes, a energia e as TIC.

Desafios comuns e orientações políticas sectoriais

Os sectores das infra-estruturas de transporte, energia e digitais confrontam-se com desafios e estrangulamentos comparáveis, que exigem soluções análogas. Embora o grosso do investimento nas infra-estruturas possa ser assegurado pelos Estados-Membros e os mercados (com medidas regulamentares), é improvável que o seu alcance e celeridade sejam suficientes para se atingirem os objectivos da Estratégia Europa 2020. A intervenção ao nível da UE, na forma de subvenções e instrumentos financeiros, focar-se-á nas iniciativas que eliminem ou reduzam a fragmentação dos mercados, reforcem a segurança da Europa, ofereçam boas perspectivas de estimular o crescimento e/ou produzam benefícios socioeconómicos que não possam ser captados ou monetarizados ao nível do projecto. Irá também fomentar o emprego de curto prazo na fase de construção.

As sinergias internas na gestão do CEF são também importantes: o recurso a uma agência comum ajudará a conseguir economias de escala. Um grau elevado de coordenação a nível dos programas favorecerá as sinergias intersectoriais: as redes de energia, transportes e banda larga podem partilhar instalações (entradas de homem, ductos, acessos); faz portanto todo o sentido promover a implantação coordenada dos elementos passivos das redes, em concertação com as autoridades nacionais, regionais e locais interessadas.

Transportes

Apesar de um volumoso investimento, a União Europeia não dispõe ainda de uma rede de infra-estruturas de transporte transnacionais interconectadas, que seja suficientemente interoperável e económica em recursos. Conforme destaca a comunicação «Roteiro do espaço único europeu dos transportes: rumo a um sistema de transportes competitivo e económico em recursos»[4], as infra-estruturas de transporte são essenciais para se garantir o funcionamento do mercado único e devem promover a competitividade e o crescimento sustentável. Além da falta de coordenação entre Estados-Membros no que respeita ao planeamento, gestão e financiamento dos projectos, a inexistência de um enquadramento global de financiamento ao nível europeu, direccionado para os estrangulamentos mais importantes e as ligações transnacionais em falta no mercado único, constitui um grande obstáculo que o próximo quadro financeiro plurianual deverá superar.

As novas orientações para a RTE-T formarão a moldura política no âmbito da qual as infra-estruturas europeias contribuirão para a criação do espaço único europeu dos transportes. As orientações estabelecem também um quadro regulamentar, cujas normas assegurarão a eficiência e a interoperabilidade, além de criarem um enquadramento mais sólido e mais vinculativo para o planeamento, composto pela rede global e a rede principal, que permitirá que o esforço europeu, em que participarão os Estados-Membros, as instituições da UE e as partes directamente interessadas, se centre em promover a emergência, nos horizontes de 2030 e 2050, de uma rede de infra-estruturas europeias plenamente operacional.

A rede global constitui o nível de base da RTE-T e consiste no conjunto das infra-estruturas existentes e planeadas que preenchem os requisitos das orientações. Esta rede deverá estar concluída em 31 de Dezembro de 2050.

A rede principal sobrepõe-se à rede global e consiste nas suas secções de maior importância estratégica. Forma a espinha dorsal da rede multimodal de mobilidade de que necessitam os cidadãos e as empresas da Europa e centra-se nas componentes da RTE-T que oferecem o mais alto valor acrescentado europeu: ligações transnacionais em falta, estrangulamentos cruciais e nós multimodais. A rede principal deverá estar concluída em 31 de Dezembro de 2030 e será financiada pelo CEF.

As orientações para a RTE-T visam também reforçar os instrumentos de execução em torno do conceito de corredores da rede principal, tendo na devida conta os corredores de transporte ferroviário de mercadorias[5]. Os corredores constituirão o instrumento de enquadramento da execução coordenada da rede principal. Em princípio, estes corredores abrangerão três modos de transporte e atravessarão pelo menos três Estados-Membros, devendo, se possível, proporcionar uma ligação a um porto marítimo. No que respeita à actividade, os corredores servirão de plataforma para a gestão da capacidade, o investimento, a construção e a coordenação das instalações multimodais de transbordo e a implantação de sistemas interoperáveis de gestão do tráfego.

Energia

É necessário um esforço importante para modernizar e expandir as infra-estruturas europeias do sector da energia e interligar as redes nas fronteiras, a fim de realizar os objectivos centrais de competitividade, sustentabilidade e segurança do abastecimento da política energética da União Europeia. A comunicação da Comissão relativa às prioridades em infra-estruturas energéticas para 2020 e mais além[6], adoptada em 17 de Novembro de 2010, preconizava, assim, uma nova política da UE no domínio das infra-estruturas energéticas que coordenasse e optimizasse o desenvolvimento da rede à escala continental. A comunicação reiterava, em particular, a necessidade de rever o quadro político e financeiro da rede transeuropeia de energia (RTE-E). Essa nova política é fundamental para dar eficácia à solidariedade entre os Estados-Membros, finalizar a construção do mercado interno da energia, ligar as regiões isoladas à rede europeia, encontrar itinerários de abastecimento ou trânsito e fontes de energia alternativos e promover estas fontes e a sua concorrência com as clássicas, conforme destacou o Conselho Europeu de 4 de Fevereiro de 2011.

As novas orientações para a rede transeuropeia de infra-estruturas energéticas estabelecem regras destinadas a assegurar em tempo útil o desenvolvimento e a interoperabilidade da rede transeuropeia de energia.

As orientações visam, concretamente, criar as melhores condições para a execução de projectos de infra-estruturas energéticas que favoreçam a integração plena do mercado interno da energia, nomeadamente assegurando que nenhum Estado-Membro ficará isolado da rede europeia e impedido de contribuir para o desenvolvimento sustentável e a protecção do ambiente e permitindo que a UE atinja os seus objectivos de, até 2020, reduzir 20 %[7] as emissões de gases com efeito de estufa e aumentar 20% tanto a eficiência energética como a quota-parte das fontes renováveis no consumo final de energia, sem descurar a segurança do abastecimento e a solidariedade entre Estados-Membros.

Para este fim, as orientações identificam, para 2020 e depois, um conjunto de corredores e domínios transeuropeus prioritários que abrange as redes de electricidade e gás e as infra-estruturas de transporte de petróleo e dióxido de carbono, domínios em que a intervenção europeia mais se justifica. A execução destas prioridades far-se-á:

- racionalizando os processos de licenciamento, a fim de reduzir significativamente a sua duração, dos projectos de interesse comum e reforçar a participação nos projectos e a aceitação destes por parte do público;

- facilitando o tratamento regulamentar dos projectos de interesse comum nos sectores da electricidade e do gás, através da afectação transnacional dos custos em função dos benefícios gerados e da garantia de que a rendibilidade admissível é consonante com os riscos incorridos;

- assegurando o apoio financeiro necessário à execução dos projectos de interesse comum, prestado pelo mercado e directamente pela UE. A respeito deste último, a proposta estabelece a base para a elegibilidade dos projectos para apoio financeiro da UE através do CEF.

INFRA-ESTRUTURAS DIGITAIS

Investir na conectividade e nos serviços de débito elevado, fornecidos pelas (ou via as) redes Internet modernas é investir no futuro. As infra-estruturas digitais – tanto as físicas como as de serviços – são potenciadores essenciais do crescimento inteligente que a Europa terá de conseguir nos próximos dez anos para garantir que é capaz de concorrer a nível internacional e criar riqueza para os seus cidadãos. Esta iniciativa inscreve-se na Estratégia Europa 2020 em prol de um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo, que confere lugar de destaque às infra-estruturas digitais no contexto da iniciativa emblemática «Agenda Digital para a Europa». Esta última sublinha a necessidade de se assegurar a implantação e a adopção da banda larga para todos, a débitos crescentes e por meio de tecnologias tanto fixas como sem fios, e se facilitar o investimento nas novas redes Internet ultra-rápidas, abertas e concorrenciais, que serão as artérias da economia futura.

O propósito das orientações é fixar os objectivos e as prioridades das infra-estruturas das redes de banda larga e dos serviços digitais no sector das telecomunicações. As orientações identificam projectos de interesse comum para a implantação destas infra-estruturas (por exemplo, saúde em linha, identificação electrónica, contratos públicos electrónicos, etc.). Os projectos contribuirão para a resolução dos problemas que entravam o desenvolvimento de um mercado único digital, designadamente o escasso investimento na banda larga na Europa – em comparação com o dos seus principais concorrentes –, que impede a materialização do potencial de crescimento e dos benefícios para a sociedade, a necessidade de aumentar a pressão concorrencial na área das redes modernas de banda larga e a conveniência de estratégias adequadas para o apoio público à implantação das redes de banda larga em sectores sem interesse comercial. No caso dos serviços digitais, os problemas prendem-se sobretudo com a falta de interoperabilidade técnica, que bloqueia nas fronteiras serviços públicos em linha essenciais. As infra-estruturas de serviços europeus interoperáveis não têm proprietários naturais e nenhum Estado-Membro ou investidor privado asseguraria por si só a implantação de serviços em plataformas interoperáveis. O valor acrescentado europeu é, por isso, elevado.

No caso das infra-estruturas digitais, o CEF apoiará, através de um misto de subvenções e instrumentos financeiros inovadores, o investimento em redes capazes de realizar os objectivos da Agenda Digital para a Europa, a iniciativa emblemática que visa uma cobertura universal a 30Mb/s ou a subscrição de débitos superiores a 100Mb/s por, pelo menos, 50 % dos agregados familiares. Criar-se-á uma carteira equilibrada de projectos de 30 e 100 Mb/s, tendo em conta as necessidades de investimento dos Estados-Membros, estimadas indicativamente em 270 000 milhões EUR.

No caso das infra-estruturas dos serviços digitais, as plataformas interoperáveis serão financiadas por regimes de subvenção directa e compreenderão, nomeadamente, conexões de base transeuropeias rápidas para as administrações públicas, fornecimento transnacional de serviços em linha pelas administrações públicas, baseados em sistemas interoperáveis de identificação e autenticação (facilitando os contratos públicos electrónicos, a justiça em linha e os serviços de saúde em linha), recursos digitais do património europeu, segurança (segurança da Internet e das infra-estruturas de serviços críticas) e serviços energéticos inteligentes.

Estes projectos contribuirão para o reforço da competitividade da economia europeia, designadamente das pequenas e médias empresas, promoverão a interconexão e a interoperabilidade das redes nacionais e o acesso a estas redes e sustentarão o desenvolvimento de um mercado único digital. No quadro da aplicação das orientações, haverá a possibilidade de identificar novos projectos de interesse comum para dar resposta a mudanças nas prioridades políticas, à evolução tecnológica e à situação dos mercados.

MECANISMO INTERLIGAR A EUROPA – UM INSTRUMENTO COMUM DE FINANCIAMENTO DAS INFRA-ESTRUTURAS

Apoiando-se na experiência e ensinamentos da política das RTE, a Comissão vem agora propor um novo pacote de medidas em favor das infra-estruturas europeias, baseado no «Mecanismo Interligar a Europa», o instrumento comum de financiamento das redes transeuropeias e que constitui o quadro em que se irão aplicar as orientações políticas sectoriais atrás apresentadas. Como alguns dos projectos de infra-estruturas de interesse da UE poderão ter de envolver também países em pré-adesão, países vizinhos e outros países terceiros, o CEF poderá vir a apoiar projectos de interesse comum caso se justifique, por forma a que as redes transeuropeias fiquem conectadas com as redes de infra-estruturas desses países.

O propósito do CEF é racionalizar e agilizar o apoio da UE às infra-estruturas, optimizando a carteira de instrumentos disponíveis, uniformizando as regras de utilização dos instrumentos e capitalizando as sinergias possíveis entre os três sectores. Esta abordagem coordenada irá não apenas garantir o maior valor acrescentado europeu como também simplificar os procedimentos e reduzir os custos colectivos.

Para esse efeito, a proposta CEF desenha um quadro de financiamento comum a todos os sectores, compreendendo programas de trabalho anuais coordenados, um comité comum, a flexibilidade entre os orçamentos sectoriais, um maior número de indicadores de desempenho e condições e a utilização partilhada dos instrumentos financeiros específicos de cada infra-estrutura.

Os fundos CEF serão geridos de forma centralizada, directamente pelos serviços da Comissão, com o apoio, se necessário, de uma agência de execução, ou por uma parceria da Comissão com uma ou mais instituições financeiras. As soluções para a gestão operacional dos instrumentos que compõem o CEF serão propostas no quadro jurídico adequado e terão por base a experiência adquirida com a Agência Executiva RTE-T e a cooperação com o Banco Europeu de Investimento.

O CEF articular-se-á com as restantes intervenções procedentes do orçamento da UE, como o programa «Horizonte 2020» e os fundos estruturais e de coesão.

A coordenação com o programa «Horizonte 2020» potencia complementaridades e evita sobreposições. A articulação do CEF e do «Horizonte 2020» assegura que não se rompe a cadeia de investigação e inovação que culmina na aplicação dos resultados na infra-estrutura. Assume, portanto, importância crucial, numa altura em que se impõem avanços tecnológicos significativos nos sectores dos transportes, da energia e das TIC para que a UE possa realizar os objectivos ambiciosos definidos na Estratégia Europa 2020.

No que respeita à relação com os fundos estruturais e de coesão, o quadro estratégico comum da política de coesão e os contratos de parceria com os Estados-Membros serão estreitamente articulados com os quadros de intervenção estabelecidos para os transportes, a energia e as TIC. As orientações sectoriais apoiar-se-ão nos fundos estruturais e de coesão para promover as infra-estruturas locais e regionais e as ligações destas às infra-estruturas prioritárias da UE, num todo que interligará todos os cidadãos em toda a Europa.

O CEF terá um orçamento de 50 000 milhões EUR[8] para o período 2014-2020, 10 000 milhões dos quais estão afectados às infra-estruturas de transporte no Fundo de Coesão. Embora o mecanismo vá ter gestão centralizada, dar-se-á a máxima prioridade possível, na afectação dos 10 000 milhões EUR, à manutenção da afectação nacional no âmbito do Fundo de Coesão. Este montante ficará reservado para os Estados-Membros beneficiários daquele fundo e as taxas de co-financiamento pelo orçamento da UE ficarão ao mesmo nível das do fundo.

CEF | 40 000 milhões EUR |

Energia | 9100 milhões EUR |

Transportes | 21700 milhões EUR |

Telecomunicações/sector digital | 9200 milhões EUR |

Montantes afectados no Fundo de Coesão às infra-estruturas de transportes | 10 000 milhões EUR |

Total | 50 000 milhões EUR |

Instrumentos financeiro S DO CEF – MAXIMIZAR O IMPACTO DA UE

Os Estados-Membros da UE, que dispendem em média 1 % do PIB com o investimento em infra-estruturas[9], têm vindo cada vez mais a incentivar o sector privado a financiar este investimento, numa base exclusivamente privada (privatizações) ou por meio de concessões ou do modelo mais recente das parcerias público-privadas.

O influxo actual de capital privado não é, todavia, suficiente para atender às importantes necessidades de investimento dos sectores infra-estruturais, nem o capital privado é mobilizável rapidamente a prazos de vencimento e condições que reflictam adequadamente o ciclo de vida económica de projectos de infra-estruturas de longa duração, comercialmente viáveis. São portanto necessários instrumentos que reduzam os entraves específicos que impedem projectos de interesse fundamental para a UE, i.e. os abrangidos pelo CEF, de se financiarem através de capitais próprios ou empréstimos.

Os instrumentos de financiamento das infra-estruturas têm por finalidade atrair financiamentos privados para ajudar a Europa a libertar o seu potencial, num momento de transformação crucial e de evolução para uma economia hipocarbónica e económica em recursos. O seu papel na realização dos objectivos estratégicos da União assume importância crescente, ao possibilitarem a mobilização do financiamento necessário para a execução de projectos com potencial para estimularem o crescimento da economia. Os instrumentos financeiros têm especial valor acrescentado nos casos em que as políticas da UE exigem celeridade de execução, mas as incertezas que rodeiam os projectos e os mercados financeiros se cifram acima da média, como sucede no clima económico actual. Podem também ter um efeito multiplicador a nível do orçamento da UE, ao facilitarem e atraírem financiamento privado para os projectos de interesse europeu e assim maximizarem o impacto dos fundos orçamentais da UE.

A carteira de instrumentos deverá formar a base de um quadro de investimento estável e a longo prazo e servir de catalisador e de incentivo. O CEF procura servir ambos os objectivos, por meio de dois tipos principais de instrumentos:

- Participações em fundos de capitais próprios que forneçam capital de risco a actividades associadas à realização de projectos de interesse comum;

- Empréstimos e/ou garantias para projectos de interesse comum no quadro de instrumentos de partilha do risco, incluindo mecanismos de reforço da qualidade dos empréstimos bancários de longo prazo e de obrigações para financiamento de projectos emitidas pelas empresas participantes.

Esses instrumentos estarão direccionados para objectivos de política sectorial inscritos nas prioridades Europa 2020 e abrangerão as infra-estruturas de transporte, energia e digitais a fim de evitar a desnecessária multiplicação de instrumentos de natureza similar ou com beneficiários ou projectos de estrutura similar. A metodologia de intervenção preconizada consiste na colaboração estreita da Comissão com instituições financeiras internacionais relevantes, nomeadamente o Banco Europeu de Investimento.

O horizonte de longo prazo do planeamento, construção e ciclo de vida dos projectos de infra-estruturas exige também uma preparação a longo prazo para estruturar os instrumentos financeiros. É por isso que, em simultâneo com a proposta do CEF, a Comissão propõe o lançamento, ainda na vigência do actual quadro financeiro, da fase-piloto da iniciativa «obrigações para financiamento de projectos» da Estratégia Europa 2020. Um mercado viável deste tipo de obrigações, praticamente ainda inexistente na Europa, poderá despertar o interesse de investidores de longo prazo avessos a riscos, como os fundos de pensões ou as companhias de seguros, nos projectos de infra-estruturas. A fase-piloto abrirá caminho a um instrumento operacional de partilha do risco de empréstimos e obrigações para o financiamento de projectos de infra-estruturas, uma vez em vigor o Mecanismo Interligar a Europa.

Mudar radicalmente o modo de financiamento das infra-estruturas na Europa

Os custos que advirão para a Europa de não investir suficientemente nas suas redes futuras poderão ser muito elevados. A interdependência crescente das economias europeias e a mudança de direcção dos fluxos comerciais estão a colocar sob pressão os sistemas infra-estruturais, sendo que as novas oportunidades de actividade comercial e a evolução das necessidades dos cidadãos exigem redes modernas, inteligentes e flexíveis. Os objectivos da Estratégia Europa 2020, como a promoção da transição para uma economia hipocarbónica e económica em recursos ou a construção de uma economia digital, não podem ser realizados sem se atender devidamente às suas implicações para as infra-estruturas.

Através da sua política de apoio ao desenvolvimento de redes transeuropeias, a UE tem desempenhado um papel importante no estímulo aos Estados-Membros e aos mercados para que invistam em infra-estruturas de interesse europeu e que geram amplos benefícios socioeconómicos. A importância estratégica da modernização e reforço das infra-estruturas físicas europeias e a escala do investimento necessário exigem que a UE altere radicalmente a sua forma de identificar, apoiar e construir redes de infra-estruturas transnacionais.

A proposta de um mecanismo multissectorial integrado para interligar a Europa, complementado com orientações específicas para os sectores dos transportes, da energia e das telecomunicações, visa criar as condições adequadas para impulsionar o investimento em infra-estruturas, potenciar o financiamento privado numa altura em que os orçamentos públicos conhecem severas restrições e ajudar a revitalizar o interesse dos investidores especializados em aplicações de longo prazo a investirem na Europa, contribuindo assim para o crescimento e a criação de emprego. Em conjunto com a nova abordagem da utilização de instrumentos financeiros inovadores e o lançamento de um projecto-piloto de obrigações europeias para o financiamento de projectos, este pacote de propostas serve o propósito de promover o novo impulso de que a Europa necessita para fazer face ao desafio das infra-estruturas.

[1] «Uma nova estratégia para o mercado único ao serviço da economia e da sociedade europeias», relatório de Mario Monti ao Presidente da Comissão Europeia, 9 de Maio de 2010, pp. 68-69

[2] Análise anual do crescimento - 2011, COM(2011)11

[3] Cerca de 500 000, 200 000 e 270 000 milhões respectivamente para as infra-estruturas de transportes, energia e banda larga rápida.

[4] COM(2011) 144

[5] Regulamento (UE) n.º 913/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de Setembro de 2010, relativo à rede ferroviária europeia para um transporte de mercadorias competitivo, JO L 276 de 20.10.2010, p. 22

[6] COM(2010) 677

[7] 30 % se as condições o permitirem.

[8] Valores a preços constantes de 2011.

[9] Entre ½ e 2 %, ver Alegre et al , EIB Papers Volume 13/1 (2008). A principal distorção que afecta a estimativa é considerar «privados» os investimentos efectuados por companhias que operam em condições comerciais ainda que sejam propriedade do sector público.