Parecer do Comité Económico e Social sobre «O alargamento da União Europeia»

(98/C 19/27)

Em 20 de Março de 1997, o Comité Económico e Social decidiu, nos termos do 3º parágrafo do artigo 23º do Regimento, emitir parecer sobre «O alargamento da União Europeia».

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção de Relações Externas, Política Comercial e Desenvolvimento, que adoptou parecer em 9 de Outubro, sendo relator E. Masucci.

Na 349ª reunião plenária (sessão de 29 de Outubro de 1997), o Comité Económico e Social adoptou, por 72 votos a favor, 21 contra e 16 abstenções, o seguinte parecer.

1. O alargamento da União Europeia é um dos três grandes desafios do fim de século, juntamente com a reforma do Tratado e a união monetária. Trata-se de aperfeiçoar a missão histórica de reunificar o continente sob o aspecto político, económico, social e cultural, missão que marcará profundamente a vida da União nas próximas décadas e está votada a alterar os equilíbrios mundiais.

2. As vantagens a que dará origem não serão automáticas, constituindo um desafio para a União Europeia. Algumas são, é verdade, intrínsecas, como a maior competitividade que decorre das maiores dimensões do mercado interno, ou o maior peso político que deriva objectivamente da mutação dos equilíbrios mundiais. Outras, em contrapartida, sejam as culturais, sociais ou as que se prendem com a alavancagem política do peso económico acrescido ou com a repartição equitativa dos benefícios, são apenas potenciais, prendendo-se:

- com a busca de uma identidade política e cultural da Europa;

- com o empenhamento e a capacidade das organizações políticas e socioeconómicas, que representam os cidadãos;

- com a existência, em substância, de responsáveis políticos que tenham uma estratégia para a Europa e sejam capazes de despertar a adesão e a participação activa dos povos respectivos.

3. Grandes são também os problemas a defrontar:

- a situação nos vários países, em particular no que diz respeito ao grau de democracia, ao respeito dos direitos fundamentais e das minorias étnicas, à condição feminina e à tutela dos menores, ao funcionamento das instituições e da administração pública, ao grau de absorção do acervo comunitário e do modelo socioeconómico;

- as opções em matéria de abertura das negociações;

- os processos a seguir para as negociações e para as primeiras adesões;

- as consequências nas políticas da UE;

- os recursos necessários no futuro para o financiamento dessas políticas;

- mais geralmente, os problemas de como gerir e fazer avançar uma União ampliada a 27 países.

A abertura das negociações

4. O presente parecer de iniciativa tem a aspiração de ser um contributo para as escolhas que o Conselho, com base nos pareceres da Comissão, terá que efectuar na Cimeira do Luxemburgo de 10 de Dezembro de 1997.

Há toda a conveniência em que, até lá, se desenvolva um debate amplo, não só entre os envolvidos nos trabalhos, nem restrito aos Estados-Membros da União, mas, sobretudo, entre os cidadãos dos países candidatos, para evitar o erro de confiar a construção da União ampliada apenas aos técnicos da política, da economia e do direito, sem envolver os cidadãos. Neste espírito promoveu o Comité uma audição destinada a que as organizações socioeconómicas dos países candidatos pudessem fazer valer as suas opiniões.

5. O Comité recorda, neste aspecto, que o Conselho Europeu de Copenhaga de Junho de 1993 faz suceder à lista dos critérios que servirão de base para aquilatar da preparação dos países candidatos uma consideração sobre a grande importância de que igualmente se reveste a capacidade da União de absorver novos membros, mantendo, ao mesmo tempo, inalterado o ritmo da integração europeia.

6. O Comité, que subscreveu o valor geral dos critérios de Copenhaga, reputa, além disso, que, na avaliação, é de conferir grande importância ao alinhamento com o modelo económico e social europeu, que tem como objectivos não só o exercício da democracia e a eficiência económica, mas também uma elevada aceitação social, um diálogo sempre activo entre os parceiros sociais e com as autoridades governativas e a solidariedade social com a protecção dos mais fracos.

7. Baseando-se nas apreciações constantes da «Agenda 2000», a Comissão ajuíza que a Hungria, a Polónia, a Estónia, a República Checa e a Eslovénia podem constituir o primeiro grupo de países para iniciar negociações de adesão.

8. Segundo outra posição, que está a ganhar terreno no Conselho, as negociações deveriam iniciar-se com todos os países candidatos ao mesmo tempo, para não dar azo a sentimentos de exclusão e de hostilidade na opinião pública destes países.

É uma posição que o Comité vê com interesse, por dar um sinal forte de atenção, constituindo um incentivo a superar mesmo os maiores atrasos e contribuindo para superar situações politicamente delicadas, embora o seu efeito se cinja à abertura das negociações. Abrir negociações simultaneamente com todos não significa, com efeito, de maneira nenhuma, nem ter de avançar ao mesmo ritmo nem de concluí-las ao mesmo tempo com todos.

9. Quanto a Chipre, segundo a Comissão, não havendo acordo antes da data de início das negociações - já marcada pelo Conselho para seis meses depois do final da Conferência Intergovernamental -, apenas participaria nestas o governo da República de Chipre, que tem o reconhecimento das instituições internacionais.

O Comité considera necessário criar condições mais favoráveis à obtenção de um acordo no quadro das decisões a tomar em matéria de abertura de negociações de alargamento, sendo o objectivo realizar a integração pacífica do conjunto da ilha na União Europeia.

10. Mais complexa é a situação da Turquia. A união aduaneira entrada em vigor em 31 de Dezembro de 1995 está a funcionar satisfatoriamente, mas a situação política não tem permitido novos progressos, constituindo o problema de maior vulto no caminho da candidatura. O respeito dos direitos fundamentais não é satisfatório. Além disso, a instabilidade macroeconómica continua a ser preocupante.

O Comité considera que a UE deve continuar a apoiar o esforço da Turquia para superar os seus problemas, libertando enfim, nomeadamente, as verbas prometidas nos termos do protocolo financeiro, estreitando ainda mais os laços entre este país e a Comunidade e seguindo atentamente a evolução da situação interna da Turquia.

O trabalho do Comité Consultivo Paritário UE-Turquia, que foi constituído nos finais de 1995 e é composto por 18 membros do CES e 18 representantes da Turquia, está já a demonstrar a sua utilidade neste aspecto.

Mesmo assim, o progresso das negociações deve ficar condicionado a progressos tangíveis que se façam no respeito da democracia, dos direitos fundamentais e das minorias.

Efeitos do alargamento

11. A análise dos problemas relacionados com o impacto do alargamento sobre as políticas da UE põe, deste modo, em evidência toda uma série de questões de nada fácil resolução, que exigirão enormes contribuições económicas da parte da Comunidade e grande empenhamento, com sacrifícios significativos para as próprias populações e trabalhadores dos países candidatos.

12. A proposta de novo quadro financeiro da União constante da «Agenda 2000» ressente-se fortemente do actual clima de austeridade, assim como da relutância dos Estados-Membros em aumentarem os recursos da Comunidade. O Comité partilha da opinião da Comissão de que será necessário mobilizar avultados recursos financeiros nacionais e externos, provenientes, em particular, do sector privado.

13. O Comité considera que os Estados-Membros e cidadãos devem ser persuadidos de que vale a pena envidar um esforço financeiro e de que este é do interesse comum. Se se propagar a convicção de que os benefícios esperados recairão em todos os Estados-Membros e de que o impacto em termos de aumento das trocas e de divisão de trabalho com os PECO se distribuirá mais equitativamente do que tem sido o caso, a empresa ficará facilitada.

14. No juízo do Comité, esta tendência pode ser corrigida superando o vício originário inerente à estratégia de pré-adesão definida em Essen, que não pôs entre os seus objectivos o modelo socioeconómico global da União.

15. O alargamento provocará mudanças profundas na própria organização das instituições comunitárias, nos seus processos de decisão, nos seus equilíbrios internos.

Tais mudanças incidirão nos complexos mecanismos da vida comunitária, colocando os mais variados problemas, do linguístico ao problema, essencial, do processo formal de deliberação.

16. As conclusões da Conferência Intergovernamental - que permitiu registar numerosos progressos do maior interesse - foram decepcionantes exactamente nos aspectos que eram considerados preambulares ao alargamento, quer dizer, as reformas institucionais necessárias para completar a união política iniciada em Maastricht e para que uma Comunidade que passa de 15 para 27 Estados-Membros possa funcionar.

O Comité considera que o problema da eficácia do funcionamento político e institucional da União se coloca muito antes de o número dos seus membros superar vinte e que, a par da decisão de arranque das negociações, se deve convocar uma nova Conferência Intergovernamental, para dar solução a todos os aspectos em que a Cimeira de Amsterdão não foi capaz de chegar a conclusões.

O Comité pensa que o impulso necessário para superar os obstáculos e resistências poderá resultar de um método mais democrático, que preveja o acordo político do Parlamento Europeu e a participação das organizações socioeconómicas.

17. Além disso, o Comité deverá reflectir nas repercussões que o alargamento terá na sua própria composição e funcionamento e preparar-se para examinar e resolver os problemas daí decorrentes.

Esta reflexão terá cabimento no âmbito de uma estratégia própria de «pré-adesão» definida e aplicada pelo Comité, com um relatório elaborado todos os anos pela Secção de Relações Externas, Política Comercial e Desenvolvimento através de uma audição das categorias socioprofissionais.

18. No que diz respeito aos efeitos na PAC, o Comité reitera o que já sustentara no parecer de iniciativa sobre tão importante matéria, em particular a dificuldade de prever um custo efectivo para a PAC depois do alargamento - mas não devendo os custos financeiros do alargamento serem considerados como um obstáculo à adesão.

Pese embora entender-se que as primeiras adesões não se concretizarão antes do ano 2002, ou seja, não antes do termo do próximo orçamento comunitário, afigura-se oportuno acelerar a já prevista reforma da PAC.

No que diz respeito ao futuro da PAC, o Comité está a elaborar um parecer de iniciativa sobre os aspectos agrícolas da Agenda 2000.

19. Quanto à política estrutural, a transferência de fundos em quantidade superior à capacidade de absorção dos sistemas económicos e financeiros dos países aderendos poderia surtir efeitos contraproducentes, com fortes resíduos passivos, aumentos descontrolados da procura, incapacidade de resposta do sistema produtivo, dificuldades nos sistemas de fiscalização administrativa, multiplicação das fraudes.

Há que conciliar, assim, a grande necessidade e urgência de financiamentos estruturais dos países candidatos com a conveniente gradatividade da sua concessão.

Tem, pois, todo o cabimento a proposta da Comissão de que não devam exceder 4 % do PIB.

Modelo socioeconómico e diálogo social

20. O Comité tem sublinhado repetidamente a importância que, no acervo comunitário, assiste ao modelo social europeu e à capacidade dos novos países que aderem à União de nele se inserirem sem o enfraquecerem.

Apesar da insistência do Comité, a Comissão não considerou dever propor aos países candidatos, nesta matéria, orientação análoga à dada para o mercado único, o que contrasta com os progressos registados nas várias versões dos tratados da CE e, ùltimamente, no próprio Tratado de Amsterdão e com o debate em curso sobre a reforma e a evolução do Estado social.

Os pareceres apresentados pela Comissão na «Agenda 2000» também não dedicam muito espaço de análise a estes aspectos, e o pouco que é dito é muito preocupante, principalmente no que se refere a alguns juízos de carácter geral.

21. O alargamento encerra, por conseguinte, alguns riscos de carácter geral para os Estados-Membros da União:

- baixa do nível salarial e social;

- maior flexibilidade não contratada no mercado de trabalho;

- dificuldade no desenvolvimento das políticas comunitárias (em particular, em matéria de igualdade, direito ao trabalho, coordenação dos sistemas de segurança social), especialmente nos casos em que é precisa unanimidade.

22. Quanto ao diálogo social e às relações tripartidas nos países candidatos, em numerosas ocasiões proporcionadas pelo Comité, as organizações económicas e sociais têm, salvo algumas excepções, lamentado a sua não associação ao processo de pré-adesão e, em particular, à formulação do programa nacional de preparação previsto pelo livro branco sobre o mercado único.

O Comité aproveita a oportunidade para recordar que o reconhecimento das organizações económicas e sociais e a sua inserção no processo de decisão política é um dos elementos basilares do modelo de sociedade escolhido pela União Europeia.

23. No parecer do Comité, os problemas suscitados pela análise das dificuldades de integração dos países candidatos no modelo social europeu devem ser resolvidos no momento da adesão em duas direcções:

- por um lado, identificando, no curso das negociações, os pontos-chave e dirigindo-lhes um esforço específico, no âmbito da estratégia reforçada de pré-adesão, orientada por um livro branco próprio, que defina etapas e prioridades;

- por outro, na face UE, levando a execução o debate sobre a actualização do Estado social e fazendo da extensão do voto a minorias significativas um dos aspectos centrais da próxima CIG.

O diálogo estrutural, seja a nível ministerial seja de grupos de trabalho, ganharia em intensidade.

24. Em particular, devia-se encorajar a criação de comités económicos e sociais mistos entre a União e os países candidatos - decalcados nos existentes com a Hungria e com a Turquia - para integrar cada vez mais, e cada vez mais rapidamente, as organizações socioeconómicas no espírito, no trabalho e nos procedimentos consultivos da Comunidade.

A estratégia reforçada de pré-adesão e o Phare

25. A Comissão propõe, na «Agenda 2000», uma estratégia de pré-adesão reforçada, a escorar o empenhamento extraordinário da União e dos países candidatos, concentrando o esforço de ajustamento naqueles sectores que são decisivos para pôr os candidatos em condições de aderir sem desestabilizações económicas e sociais e sem fazer perigar a operacionalidade do mercado único.

O Comité considera importante esta estratégia reforçada de pré-adesão e espera que ela seja executada com determinação e que os desempenhos de cada país candidato sejam objecto de um acompanhamento anual.

26. Para chamar as administrações candidatas a participação e responsabilização plenas, a gestão do Phare será mais descentralizada. No âmbito da parceria para a adesão, serão as autoridades de cada país a realizar os programas decididos no acordo-quadro. Em particular, para dar plena eficácia à construção institucional, também será indispensável associar os parceiros sociais, a par das administrações regionais e locais.

Importa, ademais, reforçar o papel dos parceiros sociais na gestão do Phare. Ora, para já, os programas de diálogo social não têm sido levados avante de modo satisfatório, devido à debilidade e à pouca clara estrutura associativa dos parceiros sociais, especialmente dos empresários. É, pois, importante que o programa Phare promova realmente, doravante, uma parceria social forte.

27. O Comité acolhe, enfim, com interesse a proposta da Comissão sobre a constituição de uma conferência de todos os Estados europeus com vocação à adesão e que estejam ligados à União por um acordo de associação, porque esse poderia ser o lugar idóneo para concertar posições comuns sobre matérias muito sensíveis e urgentes no âmbito da PESC, da justiça e da segurança interna.

Bruxelas, 29 de Outubro de 1997.

O Presidente do Comité Económico e Social

Tom JENKINS

ANEXO ao parecer do Comité Económico e Social

As propostas de alteração seguintes, que obtiveram pelo menos um quarto dos votos expressos, foram rejeitadas no debate:

Ponto 3

A redacção do segundo travessão passaria a ser a seguinte:

«- a concretização das opções em matéria de abertura das negociações assim como obviar ao facto de serem incompletas no que respeita à dimensão social.»

Justificação

Este passo torna-se deste modo mais expressivo, porque as opções («Auswahlkriterien») em si não são um grande problema a enfrentar. O Comité reconhece também expressamente o valor dos critérios com o que é dito no ponto 6.

Resultado da votação

Votos a favor: 38, votos contra: 56, abstenções: 7.

Ponto 8 - Primeiro período

Elidir a frase intercalar «..., que está a ganhar terreno no Conselho,...».

Justificação

Esta referência foi ultrapassada pelo desenrolamento das negociações no Conselho.

O resto do teor do ponto 8, a manter-se, devia ser completado do seguinte modo:

«Se as negociações se iniciarem, em primeira instância, só com um grupo de países, convém assegurar, pelo menos, que os candidatos à adesão participem plenamente no processo de alargamento (mediante parcerias de adesão, relatórios anuais da Comissão sobre os avanços verificados, confirmação do início das negociações de adesão, logo que se registem certos progressos).»

Justificação

O Comité devia coadunar o seu parecer com expectativas mais realistas em relação ao Luxemburgo.

Resultado da votação

Votos a favor: 43, votos contra: 49, abstenções: 9.

Ponto 8, página 3

«Segundo outra posição de alguns Estados-Membros há que iniciar negociações com mais, ou até com todos, os países candidatos para minimizar sentimentos de exclusão e hostilidade que surge nas populações dos países em causa. O Comité está atento a esta opção.»

Justificação

1. Esta redacção reflecte melhor a posição do Conselho.

2. Não sugere que as negociações devam ser abertas simultaneamente com todos os candidatos, o que suscitaria novas dificuldades e poderia retardar a entrada de um ou outro país.

Resultado da votação

Votos a favor: 30, votos contra: 55, abstenções: 14.

Ponto 14

Reformular como segue:

«No juízo do Comité, esta tendência pode ser corrigida superando o vício originário inerente à estratégia da pré-adesão definida em Essen, que não pôs entre os seus objectivos a adopção gradual do modelo socioeconómico da União.»

Justificação

Em virtude do baixo nível de desenvolvimento da maioria dos países candidatos (a que se refere com toda a razão o parecer sobre a Agenda 2000), é irrealista a adopção global do modelo socioeconómico à data da adesão. As disposições transitórias têm de ser caracterizadas infalivelmente por uma certa flexibilidade.

Resultado da votação

Votos a favor: 24, votos contra: 52, abstenções: 10.