Relatório [nos termos do artigo 92.o, n.o 4, do Regulamento (UE) n.o 806/2014] sobre eventuais passivos contingentes resultantes do desempenho por parte do Conselho Único de Resolução, do Conselho e da Comissão das suas funções ao abrigo desse regulamento durante o exercício de 2018, acompanhado das respostas do Conselho Único de Resolução, da Comissão e do Conselho

(2020/C 22/01)

Sobre o relatório O Mecanismo Único de Resolução é o sistema europeu de gestão da resolução de bancos em situação de insolvência na área do euro, cujo principal interveniente é o Conselho Único de Resolução (CUR). A Comissão e o Conselho são outros intervenientes importantes. O CUR supervisiona o Fundo Único de Resolução (FUR), que pode ser utilizado na resolução de bancos. O TCE tem a obrigação de apresentar anualmente um relatório sobre os passivos contingentes conexos. O FUR não foi utilizado até ao momento, mas existe um grande número de processos judiciais relativos a uma primeira resolução e a outras decisões, bem como às contribuições ex ante para o FUR. Em relação ao exercício de 2018, o CUR comunicou passivos contingentes respeitantes a processos judiciais contra as contribuições ex ante, mas nenhum respeitante a decisões de resolução. O Tribunal não encontrou provas que contradigam a avaliação do CUR, mas formula duas recomendações relativas à sua comunicação dos passivos contingentes.

ÍNDICE

Pontos Página Síntese I.-XII. 3 Siglas e acrónimos 5 Introdução 1.-3. 6 Âmbito e método da auditoria 4.-11. 6 Âmbito da auditoria 4.-5. 6 Método da auditoria 6.-11. 6 Observações 12.-62. 8 Parte I: Passivos contingentes do CUR 12.-53. 8 Passivos contingentes relacionados com processos judiciais na sequência de decisões de resolução 18.-33. 10 Passivos contingentes relacionados com o princípio de que «nenhum credor deverá ficar em pior situação» 34.-37. 14 Passivos contingentes relacionados com as contribuições dos bancos para o Fundo Único de Resolução 38.-48. 15 Passivos contingentes relacionados com contribuições administrativas 49.-52. 18 Informações adicionais relativas aos processos judiciais 53. 19 Parte II: Passivos contingentes da Comissão 54.-60. 19 Parte III: Passivos contingentes do Conselho 61.-62. 20 Conclusões e recomendações 63.-66. 20 ANEXO I — Seguimento das recomendações do ano anterior 22 Respostas do Conselho Único de Resolução 23 Respostas da Comissão 23 Respostas do Conselho 23 Equipa de auditoria 24

SÍNTESE

I. O Mecanismo Único de Resolução (MUR) é o sistema europeu de gestão da resolução de bancos em situação de insolvência na área do euro, cujo principal interveniente é o Conselho Único de Resolução (CUR), um organismo da União Europeia sediado em Bruxelas. O CUR gere o Fundo Único de Resolução, que pode ser utilizado para apoiar a resolução de bancos. Outros intervenientes importantes no processo de resolução são a Comissão Europeia e o Conselho da União Europeia.

II. É obrigatório comunicar anualmente quaisquer passivos contingentes do CUR, da Comissão ou do Conselho resultantes do desempenho das suas funções de resolução. Os passivos contingentes e as provisões refletem o risco financeiro a que estão expostos.

III. Um passivo contingente é uma obrigação que resulta de acontecimentos passados cuja existência será confirmada por acontecimentos futuros; ou uma obrigação presente que não é reconhecida porque um dispêndio de recursos não é provável, ou porque a quantia não pode ser mensurada com suficiente fiabilidade. Na prática, se um dispêndio de recursos não é considerado remoto, é necessário divulgar um passivo contingente.

IV. No final de 2018, estavam em curso nos tribunais da UE processos judiciais contra a CUR e a Comissão (mas não o Conselho), relacionados com as respetivas funções de resolução, que eram suscetíveis de gerar passivos contingentes. Do total de 104 processos, um tinha sido intentado apenas contra a Comissão, 74 apenas contra o CUR e os restantes 29 contra ambos. A auditoria do Tribunal incluiu o exame de uma amostra de documentos relacionados com litígios contra o CUR e a Comissão, bem como de cartas de representação relativas a processos a nível nacional.

V. Duas medidas do CUR estão a ser contestadas nos tribunais da UE: — em junho de 2017, o CUR adotou um programa de resolução relativo ao Banco Popular Español S.A., que foi aprovado pela Comissão. O programa incluía a redução e a conversão de instrumentos de capital, bem como a venda do banco por um euro. Estas medidas são objeto de mais de uma centena de processos judiciais intentados por credores e acionistas afetados, que pretendem obter a anulação das medidas ou uma indemnização; — em fevereiro de 2018, o CUR decidiu não tomar medidas de resolução a respeito da insolvência do ABLV Bank AS e do ABLV Bank Luxembourg.

VI. Em relação aos casos supramencionados, o CUR decidiu não divulgar um passivo contingente, dado ter avaliado os riscos conexos como remotos. O Tribunal não encontrou provas que contradigam essa avaliação, que, no entanto, não foi realizada com base em quaisquer motivos ou argumentos justificativos.

VII. A resolução do Banco Popular Español S.A. foi executada a nível nacional pela autoridade nacional de resolução espanhola (Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria). Essa autoridade enfrenta processos judiciais nacionais e o CUR não divulgou quaisquer passivos contingentes conexos baseados nas comunicações da mesma, devido ao facto de os processos nacionais dependerem, em grande medida, do resultado dos processos a nível da UE.

VIII. No seguimento da resolução do Banco Popular Español S.A., o CUR tem em curso um processo de «direito a ser ouvido» para os credores e acionistas afetados relacionado com uma potencial compensação ao abrigo do princípio segundo o qual nenhum credor deverá ficar em pior situação. Dado que este processo não está concluído, o CUR não está em posição de avaliar se existem passivos contingentes conexos.

IX. O CUR também cobra (através das autoridades nacionais de resolução) contribuições ex ante para o Fundo Único de Resolução, tendo divulgado passivos contingentes respeitantes a estas contribuições no montante de 50 milhões de euros relacionados com processos judiciais a nível da UE e de 40 milhões de euros com processos judiciais a nível nacional. O Tribunal conclui que o CUR envidou esforços razoáveis para divulgar estes processos como passivos contingentes, apesar de diversas autoridades nacionais de resolução terem afirmado não estar em posição de avaliar da existência de passivos contingentes. Uma vez que não havia processos judiciais pendentes, o CUR não divulgou quaisquer passivos contingentes relacionados com as contribuições que cobra aos bancos para financiar o seu orçamento administrativo.

X. A Comissão também é objeto de processos judiciais nos tribunais da UE relacionados com o caso do Banco Popular Español S.A., tanto individualmente como conjuntamente com o CUR. Não divulgou quaisquer passivos contingentes, já que avaliou como remota a probabilidade de dispêndio de recursos. O Tribunal não encontrou provas que contradigam a avaliação da Comissão. O Tribunal salienta que a Comissão dispõe de um procedimento para avaliar sistematicamente a probabilidade de um resultado negativo dos processos judiciais e, em consequência, apreciar, caso a caso, a necessidade de passivos contingentes.

XI. O Conselho não é objeto de qualquer processo judicial relacionado com as suas funções de resolução, pelo que não divulgou quaisquer passivos contingentes.

XII. O Tribunal conclui que a avaliação do CUR quanto aos passivos contingentes resultantes de processos relativos ao Banco Popular Español S.A. não se apoiou em quaisquer motivos ou argumentos justificativos. Embora a apresentação contabilística do CUR tenha melhorado, subsistem insuficiências em matéria de comunicação dos passivos contingentes devidos aos processos a nível nacional. O Tribunal recomenda que: I. ao avaliar a probabilidade de um dispêndio de recursos em resultado de processos judiciais, o CUR deve incluir motivos adequados e argumentos justificativos para cada caso; II. se as autoridades nacionais de resolução não estiverem em condições de avaliar a probabilidade de passivos contingentes a nível nacional, o CUR deve divulgar um passivo contingente.

SIGLAS E ACRÓNIMOS

Sigla ou acrónimo Explicação ANR Autoridade nacional de resolução BPE Banco Popular Español S.A. CDFUE Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia CUR Conselho Único de Resolução FROB Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (autoridade nacional de resolução espanhola) FUR Fundo Único de Resolução MUR Mecanismo Único de Resolução Regulamento MUR Regulamento (UE) n.o 806/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de julho de 2014, que estabelece regras e um procedimento uniformes para a resolução de instituições de crédito e de certas empresas de investimento no quadro de um Mecanismo Único de Resolução e de um Fundo Único de Resolução bancária e que altera o Regulamento (UE) n.o 1093/2010 (JO L 225 de 30.7.2014, p. 1). TFUE Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia TG Tribunal Geral (parte do Tribunal de Justiça da União Europeia) TJ Tribunal de Justiça (parte do Tribunal de Justiça da União Europeia) TJUE Tribunal de Justiça da União Europeia

INTRODUÇÃO

1. o 806/2014 (Regulamento MUR), é o segundo pilar da união bancária da UE. O MUR tem por finalidade gerir a resolução de bancos em situação de insolvência, de modo a minimizar o seu impacto negativo na economia real e o recurso a fundos públicos. O Conselho Único de Resolução (CUR) é o principal interveniente no âmbito do mecanismo, enquanto autoridade de resolução para todos os bancos significativos O Mecanismo Único de Resolução (MUR), instituído pelo Regulamento (UE) n.806/2014 (Regulamento MUR), é o segundo pilar da união bancária da UE. O MUR tem por finalidade gerir a resolução de bancos em situação de insolvência, de modo a minimizar o seu impacto negativo na economia real e o recurso a fundos públicos. O Conselho Único de Resolução (CUR) é o principal interveniente no âmbito do mecanismo, enquanto autoridade de resolução para todos os bancos significativos ( 1 ) e grupos bancários transfronteiriços menos significativos estabelecidos na área do euro ( 2 ) . O CUR tornou-se um organismo independente em 1 de janeiro de 2015 e tem plenos poderes de resolução desde 1 de janeiro de 2016.

2. 38 ) pode ser utilizado para apoiar a resolução. O CUR e o FUR são integralmente financiados pelo setor bancário. O processo conducente à decisão de colocar um banco sob resolução envolve o Banco Central Europeu, o CUR, a Comissão Europeia e, eventualmente, o Conselho da União Europeia ( 3 ) . Em determinadas condições, o Fundo Único de Resolução (FUR, ver ponto) pode ser utilizado para apoiar a resolução. O CUR e o FUR são integralmente financiados pelo setor bancário.

3. o , n. o 4, do Regulamento MUR exige especificamente que o Tribunal de Contas elabore um relatório que aborde eventuais passivos contingentes (para o CUR, o Conselho, a Comissão ou outros) resultantes do desempenho por parte do CUR, do Conselho e da Comissão das suas funções ao abrigo do referido regulamento. O Tribunal pode solicitar a estas entidades quaisquer informações que considere relevantes para o exercício das suas funções O artigo 92., n.4, do Regulamento MUR exige especificamente que o Tribunal de Contas elabore um relatório que aborde eventuais passivos contingentes (para o CUR, o Conselho, a Comissão ou outros) resultantes do desempenho por parte do CUR, do Conselho e da Comissão das suas funções ao abrigo do referido regulamento. O Tribunal pode solicitar a estas entidades quaisquer informações que considere relevantes para o exercício das suas funções ( 4 )

ÂMBITO E MÉTODO DA AUDITORIA

Âmbito da auditoria

4. O presente relatório de auditoria aborda exclusivamente os passivos contingentes resultantes do desempenho por parte do CUR, do Conselho e da Comissão das suas funções ao abrigo do Regulamento MUR ( 5 ) e incide no exercício de 2018. Além dos passivos contingentes surgidos durante 2018, o contabilista deve ter em conta todas as informações relevantes obtidas até à data de apresentação das contas definitivas ( 6 ) . Assim, podem ser necessários ajustamentos ou divulgações adicionais para uma apresentação fidedigna das contas, que pode incluir informações obtidas no decurso de 2019. As contas de 2018 foram apresentadas: — pelo Conselho Único de Resolução em 21 de junho de 2019; — pela Comissão Europeia em 21 de junho de 2019; — pelo Conselho da União Europeia em 26 de junho de 2019.

5. O Tribunal auditou igualmente as contas anuais da Comissão Europeia e do Conselho ( 7 ) relativas ao exercício de 2018, bem como as do CUR ( 8 ) , que são apresentadas em relatórios distintos.

Método da auditoria

6. Os passivos contingentes devem ser divulgados nas contas anuais, conforme estabelecido na norma contabilística n. o 10 da UE, que se baseia na Norma Internacional de Contabilidade do Setor Público 19 relativa às provisões, ativos contingentes e passivos contingentes (ver caixa 1 ). No essencial, os passivos contingentes e as provisões refletem o risco financeiro a que a entidade está exposta.

Caixa 1

Definição de passivo contingente

Um passivo contingente é: uma possível obrigação que resulta de acontecimentos passados e cuja existência será confirmada apenas pela ocorrência ou não de um ou mais acontecimentos futuros incertos não totalmente sob controlo da União Europeia, ou uma obrigação presente que resulta de acontecimentos passados, mas que não é reconhecida porque não é provável que um dispêndio de recursos que incorporam benefícios económicos ou serviços potenciais seja exigido para liquidar a obrigação, ou porque a quantia da obrigação não pode ser mensurada com suficiente fiabilidade.

7. Para determinar se um passivo contingente deve ser divulgado ou se uma provisão deve ser reconhecida, é necessário avaliar a probabilidade de dispêndio de recursos. Se um futuro dispêndio de recursos for: — certo, deve ser reconhecido um passivo contingente; — provável, deve ser reconhecida uma provisão; — possível, deve ser divulgado um passivo contingente; — remoto, não é necessária divulgação.

8. O CUR, a Comissão e o Conselho especificaram estas probabilidades em mais pormenor nas respetivas políticas contabilísticas. Em consonância com as práticas de mercado, o CUR e o Conselho definiram como sendo «remota» uma probabilidade inferior a 10% e, em consequência, como sendo «possível» uma probabilidade entre 10% e 50% (ver quadro 1 ). Em contrapartida, a Comissão definiu como sendo «remota» uma probabilidade inferior a 20% e, em consequência, como sendo «possível» uma probabilidade entre 20% e 50%. Quadro 1 Probabilidades definidas pelos organismos da UE em questão Organismo da UE Remota Possível Provável Certa CUR < 10% ≥ 10% a ≤ 50% > 50% a < 100% 100% Comissão < 20% ≥ 20% a ≤ 50% > 50% a < 100% 100% Conselho < 10% ≥ 10% a ≤ 50% > 50% a < 100% 100% Fonte: Práticas contabilísticas do CUR, da Comissão e do Conselho.

9. As provas de auditoria consistiram em informações recolhidas no âmbito de reuniões e entrevistas com o pessoal e resultantes da análise, nomeadamente, de documentação no CUR e na Comissão, de documentação do auditor externo independente do CUR ( 9 ) e de cartas de representação de advogados externos, bem como de dados disponíveis publicamente.

10. Em 21 de junho de 2019, estavam em curso processos judiciais contra o CUR e a Comissão relacionados com as respetivas funções ao abrigo do Regulamento MUR (ver quadro 2 ). Não estava em curso qualquer processo judicial contra o Conselho. Para auditar os passivos contingentes conexos, o Tribunal selecionou uma amostra de ações judiciais pendentes nos tribunais da UE e analisou os processos em causa. Quadro 2 Processos judiciais contra o CUR e/ou a Comissão relacionados com as respetivas funções ao abrigo do Regulamento MUR (maio de 2019) Processos relacionados com Nos tribunais da UE Em tribunais nacionais ou processos administrativos Pontos do relatório Resolução do BPE 102 1325 18 , 19 , 25 , 26 , 30-32 ; 56-59 Decisão relativa à não resolução do ABLV 2 N/A 27 , 28 Processo «nenhum credor deverá ficar em pior situação» relativo ao BPE 0 0 34-37 Contribuições ex ante 16 625 38-48 , 59 Contribuições administrativas 0 N/A 49-52 Fonte: TCE, com base em dados do CUR e da Comissão; para mais informações, consultar o capítulo correspondente.

11. Com base nos direitos conferidos ao Tribunal pelo Tratado e no Regulamento MUR, o CUR, a Comissão e o Conselho devem facultar-lhe todas as informações e documentos que aquele considere pertinentes para o desempenho das suas funções ( 10 ) . No entanto, o CUR e a Comissão solicitaram ao Tribunal que analisasse a amostra de processos nas instalações do CUR e da Comissão, respetivamente, com o argumento de estarem a proteger informações confidenciais. Esta modalidade de trabalho implicou a necessidade de mais recursos para realizar a tarefa. Em contraste com as exigências impostas ao Tribunal, o CUR autoriza que o seu próprio pessoal e alguns terceiros contratados trabalhem à distância com acesso direto aos seus servidores e a informações confidenciais.

OBSERVAÇÕES

Parte I: Passivos contingentes do CUR

12. Numa carta de representação que abrange as contas anuais do exercício de 2018, o contabilista do CUR confirmou que todos os passivos contingentes referidos no artigo 92. o , n. o 4, do Regulamento MUR tinham sido divulgados. No seu relatório sobre as contas de 2018 do CUR, o auditor externo independente concluía que tinha obtido garantias satisfatórias em relação aos passivos contingentes. Além disso, e com base nas informações disponíveis, concordava com a apreciação do CUR de que não seriam necessárias provisões para processos judiciais.

13. 6 ) e definem adequadamente os termos relevantes com base na prática do mercado (comparar ponto 8 ). O contabilista utilizou estas orientações na preparação das contas definitivas relativas ao exercício de 2018. Dado que os passivos contingentes refletem riscos financeiros a que o CUR está exposto, as orientações contabilísticas, em consonância com as normas aplicáveis, requerem as seguintes divulgações mínimas: Comparativamente com a situação em meados de 2018, o CUR aprofundou as suas orientações contabilísticas relativas a recursos administrativos e processos judiciais ( 11 ) . As orientações foram elaboradas em conformidade com as normas aplicáveis (comparar ponto) e definem adequadamente os termos relevantes com base na prática do mercado (comparar ponto). O contabilista utilizou estas orientações na preparação das contas definitivas relativas ao exercício de 2018. Dado que os passivos contingentes refletem riscos financeiros a que o CUR está exposto, as orientações contabilísticas, em consonância com as normas aplicáveis, requerem as seguintes divulgações mínimas: — estimativa do seu efeito financeiro; — indicação das incertezas relativas ao valor ou ao momento de ocorrência de um eventual dispêndio; — probabilidade de um eventual reembolso.

14. figura 1 ). A Parte I reflete as operações correntes do CUR. É financiada por contribuições administrativas anuais de todos os bancos, que são utilizadas para assegurar a administração e as operações do CUR. A Parte II é constituída pelo FUR, que é gerido pelo CUR. O FUR é financiado pelos bancos, através de contribuições ex ante anuais, até o Fundo atingir o nível-alvo. Além disso, em determinadas condições, o CUR pode cobrar contribuições ex post . Se necessário, os recursos financeiros do FUR podem ser utilizados para apoiar uma resolução através de instrumentos específicos, desde que esteja reunida uma série de condições As contas do CUR são compostas por duas partes (ver). A Parte I reflete as operações correntes do CUR. É financiada por contribuições administrativas anuais de todos os bancos, que são utilizadas para assegurar a administração e as operações do CUR. A Parte II é constituída pelo FUR, que é gerido pelo CUR. O FUR é financiado pelos bancos, através de contribuiçõesanuais, até o Fundo atingir o nível-alvo. Além disso, em determinadas condições, o CUR pode cobrar contribuições. Se necessário, os recursos financeiros do FUR podem ser utilizados para apoiar uma resolução através de instrumentos específicos, desde que esteja reunida uma série de condições ( 12 )

Figura 1

Orçamento do Conselho Único de Resolução

Fonte: TCE, com base no Regulamento (UE) n. o 806/2014.

15. Dado que os pontos seguintes dizem respeito a processos judiciais perante o Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) (ver figura 2 ), é importante recordar a estrutura e o modo de funcionamento do TJUE. O TJUE é composto por duas jurisdições: o Tribunal de Justiça e o Tribunal Geral. No TJ, os processos são atribuídos a advogados-gerais que emitem pareceres para apoiar o TJ nas suas deliberações.

Figura 2

Composição do Tribunal de Justiça da União Europeia

Fonte: TCE.

16. O Tribunal Geral foi criado para aliviar a pressão sobre o Tribunal de Justiça e aprecia sobretudo processos intentados por particulares e empresas contra atos da UE e atos regulamentares que lhes digam diretamente respeito, bem como processos que visem obter uma indemnização por danos causados por instituições, órgãos, organismos ou agências da UE. Os acórdãos do Tribunal Geral são passíveis de recurso para o Tribunal de Justiça no prazo de dois meses, mas estes recursos estão limitados a questões de direito.

17. Os passivos contingentes divulgados pelo CUR, bem como questões relativas a potenciais passivos contingentes, são enunciados nos pontos seguintes.

Passivos contingentes relacionados com processos judiciais na sequência de decisões de resolução

18. Em 7 de junho de 2017, foi tomada a primeira — e, até ao presente, única— resolução a nível da UE, relativa ao Banco Popular Español S.A. (BPE). O CUR adotou o programa de resolução, que foi aprovado pela Comissão. O BPE tinha sido avaliado como estando em situação ou em risco de insolvência. O CUR concluiu que não existia qualquer perspetiva razoável de uma ação alternativa do setor privado impedir a insolvência do BPE e que a resolução era do interesse público, o que determinou a redução e a conversão de instrumentos de capital e a venda do banco por 1 euro (ver caixa 2 ).

Caixa 2

Síntese dos principais elementos da decisão de resolução do CUR relativa ao Banco Popular Español, S.A.

1) Redução e conversão de instrumentos de capital no montante de 4 130 milhões de euros, em aplicação do artigo 21. o do Regulamento MUR: — capital social: 2 098 milhões de euros; — instrumentos de fundos próprios adicionais de nível 1: 1 347 milhões de euros; — instrumentos de fundos próprios de nível 2: 685 milhões de euros. 2) Alienação da atividade ao Banco Santander S.A. por 1 euro, em aplicação do artigo 24. o do Regulamento MUR. Fonte: Decisão do Conselho Único de Resolução de 7 de junho de 2017 (SRB/EES/2017/08).

19. Foram instaurados contra o CUR e a Comissão (ver quadro 3 ) vários processos judiciais relativos a esta primeira decisão de resolução e às decisões posteriores do CUR de não colocar os dois bancos ABLV sob resolução (ver ponto 27 ). Quadro 3 Processos judiciais contra o CUR e a Comissão perante o TJUE no final de maio de 2019 Processos relacionados com Número de processos apensos contra o CUR e a Comissão Número de processos unicamente contra o CUR Número de processos unicamente contra a Comissão Total Decisão de resolução relativa ao Banco Popular Español S.A. 29 72 1 102 Decisão relativa ao ABLV Bank AS e ao ABLV Bank Luxembourg 0 2 0 2 TOTAL 29 74 1 104 Fonte: TCE, com base em dados do CUR.

20. figura 3 ). Uma delas é o recurso de anulação contra uma decisão juridicamente vinculativa de que a pessoa seja destinatária ou que lhe diga direta e individualmente respeito. Para anular uma decisão tomada pela UE ou por um dos seus organismos, os recorrentes devem interpor os recursos no prazo de dois meses a contar da publicação da decisão em causa As pessoas singulares e coletivas dispõem de diversas vias de recurso judicial que podem utilizar contra decisões de instituições, órgãos, organismos e agências da UE (ver). Uma delas é o recurso de anulação contra uma decisão juridicamente vinculativa de que a pessoa seja destinatária ou que lhe diga direta e individualmente respeito. Para anular uma decisão tomada pela UE ou por um dos seus organismos, os recorrentes devem interpor os recursos no prazo de dois meses a contar da publicação da decisão em causa ( 13 ) . Por conseguinte, a maioria dos recursos foi interposta no prazo de dois meses após a publicação da decisão de resolução e pedia unicamente a sua anulação. Importa notar que alguns recorrentes alegam ter direito a indemnização se a decisão do CUR for anulada ( 14 ) . Contudo, com base na jurisprudência da UE, os recursos de anulação e as ações de indemnização têm finalidades diferentes. Consequentemente, estes processos não podem dar origem a passivos contingentes que não as custas judiciais.

Figura 3

Vias de recurso judicial disponíveis contra decisões de instituições, órgãos, organismos e agências da UE

Fonte: TCE, com base no TFUE e na jurisprudência.

21. Outro tipo de recurso é a ação de indemnização com base numa alegada responsabilidade extracontratual da União. As ações de indemnização contra a UE com base em alegadas responsabilidades extracontratuais ( 15 ) apenas podem ser intentadas no prazo de cinco anos. Para vencer uma ação de indemnização, o demandante tem de demonstrar que a instituição cometeu uma violação suficientemente grave de uma norma destinada a conferir direitos aos particulares, que houve um prejuízo real sofrido pelo demandante e que existe um nexo de causalidade direto entre a violação e o prejuízo. No final de maio de 2019, de 102 processos relacionados com decisões sobre a adoção de um programa de resolução, 23 envolviam demandantes que, além de pedirem a anulação da decisão de resolução, pretendiam obter indemnização por alegados danos. Dos 102 processos, 13 apresentavam unicamente pedidos de indemnização por danos alegadamente sofridos.

22. figura 4 ), alegando que o quadro jurídico subjacente à resolução do BPE, nomeadamente certas disposições do Regulamento MUR, não está em conformidade com o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) e com a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (CDFUE). Se os tribunais da UE concordarem, a disposição contestada do quadro jurídico pode ser considerada inaplicável. Foram igualmente interpostos recursos contra a decisão «situação de insolvência ou risco de insolvência» do BCE. Todavia, os passivos contingentes do BCE não se inscrevem no âmbito da presente auditoria (ver ponto 4 ). Foram ainda interpostos recursos de anulação contra a decisão de aprovação da Comissão (ver quadro 3 e ponto 54 ) e contra a decisão de execução da autoridade nacional de resolução espanhola (Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria, FROB). No âmbito dos recursos de anulação e/ou das ações de indemnização, alguns demandantes avançam igualmente exceções de ilegalidade ( 16 ) (ver), alegando que o quadro jurídico subjacente à resolução do BPE, nomeadamente certas disposições do Regulamento MUR, não está em conformidade com o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) e com a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (CDFUE). Se os tribunais da UE concordarem, a disposição contestada do quadro jurídico pode ser considerada inaplicável. Foram igualmente interpostos recursos contra a decisão «situação de insolvência ou risco de insolvência» do BCE. Todavia, os passivos contingentes do BCE não se inscrevem no âmbito da presente auditoria (ver ponto). Foram ainda interpostos recursos de anulação contra a decisão de aprovação da Comissão (vere ponto) e contra a decisão de execução da autoridade nacional de resolução espanhola (Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria, FROB).

Figura 4

Processo de decisão conducente a uma resolução e litígios em curso

Fonte: TCE, com base no quadro jurídico.

23. figura 5 ). Os processos judiciais são iniciados com a apresentação pelo demandante de uma petição que especifique os fundamentos e argumentos invocados, bem como os pedidos formulados. O demandado é obrigado a apresentar uma defesa escrita no prazo de dois meses ( 17 ) . Por norma, o demandante pode apresentar uma réplica à defesa, à qual o demandado pode apresentar uma tréplica. As partes que estejam em condições de demonstrar que têm interesse no resultado do processo podem intervir no procedimento mediante a apresentação de um articulado de intervenção em que apoiam as conclusões de uma parte. Além disso, os tribunais da UE podem optar por colocar às partes perguntas específicas a que estas estão obrigadas a responder. No final deste procedimento escrito, os tribunais da UE podem decidir realizar uma audição oral pública no TJUE. Em seguida, os juízes deliberam e proferem o seu acórdão numa audiência pública (ver).

Figura 5

Tramitação normal dos processos no TJUE

Fonte: TCE.

24. Com base nos dados até 2018, a duração média dos processos no TJUE era de cerca de 18 meses ( 18 ) . A duração dos processos no Tribunal Geral era de aproximadamente 20 meses. Dado o número e a complexidade dos processos relacionados com a resolução do BPE e com fundamentos similares, o Tribunal Geral selecionou seis processos-piloto para avançarem para a segunda ronda de procedimentos escritos e audiências ( 19 ) . Destes seis processos, o CUR é o único demandado em dois e a Comissão a única demandada em um, sendo o CUR e a Comissão codemandados nos demais três processos. Todos os outros processos foram suspensos pelo Tribunal Geral, na pendência de uma decisão definitiva nos seis processos-piloto. Embora a maior parte dos processos tenha sido intentada no verão de 2017, os procedimentos relativos à maioria dos processos-piloto encontram-se ainda em curso ( 20 )

25. Nas suas contas definitivas de 2018, o serviço jurídico do CUR avaliou como sendo «remota» a probabilidade de um dispêndio de recursos económicos em resultado dos processos pendentes relacionados com o BPE e, em consequência, não divulgou quaisquer passivos contingentes. Esta conclusão do serviço jurídico do CUR não assenta em quaisquer motivos ou argumentos justificativos relativamente ao facto de considerar a probabilidade de dispêndio de recursos económicos remota ou não.

26. O Tribunal observa que o BPE foi o primeiro processo de resolução do CUR. Embora tenham sido intentados muitos processos, ainda não foram proferidos acórdãos, pelo que não existe jurisprudência a nível da UE. Com base nas provas de auditoria apreciadas, o Tribunal verificou que os demandantes alegaram que se encontram reunidas as três condições necessárias para que exista responsabilidade extracontratual da União. Embora, nesta fase, seja difícil prever o resultado destes processos judiciais, devido ao sistema jurídico complexo, específico e sem precedentes criado pelo novo quadro jurídico em matéria de resoluções, o Tribunal não encontrou nas provas de auditoria examinadas elementos suscetíveis de contradizer a conclusão do CUR.

27. Além da primeira decisão de resolução, o CUR anunciou, em 24 de fevereiro de 2018, que não iria tomar medidas de resolução em relação ao ABLV Bank AS e à sua filial ABLV Bank Luxembourg, porquanto uma resolução não seria do interesse público ( 21 ) . A decisão do CUR foi tomada na sequência da avaliação do Banco Central Europeu de que os bancos estariam «em situação ou em risco de insolvência», devido a uma deterioração significativa da sua situação de liquidez ( 22 ) . Em maio de 2018, o CUR foi notificado de dois processos judiciais submetidos ao Tribunal Geral contra a sua decisão de não tomar quaisquer medidas de resolução. Estes processos ainda se encontram pendentes, tendo o CUR avaliado como «remota» a probabilidade de um dispêndio de recursos económicos em resultado destes processos pendentes ( 23 ) e, em consequência, não tendo divulgado qualquer passivo contingente. Não está previsto qualquer acórdão do Tribunal Geral em 2019.

28. O Tribunal considera que não são necessários passivos contingentes que não as custas judiciais, porquanto, presentemente, ambos os demandantes apenas requerem que o Tribunal Geral anule a decisão do CUR.

29. O Regulamento MUR estipula que, na sequência de uma decisão de resolução e em determinadas circunstâncias, o CUR poderá ser obrigado a compensar as ANR pelos danos a que tenham sido condenadas por um tribunal nacional ( 24 ) . Por conseguinte, é importante que o CUR esteja ciente dos processos de indemnização pendentes contra ANR nos Estados-Membros participantes.

30. Todos os programas de resolução adotados pelo CUR e aprovados pela Comissão têm de ser executados a nível nacional. Em consequência, após a aprovação do programa de resolução do BPE pela Comissão, a ANR espanhola (FROB) adotou uma decisão de execução em 7 de junho de 2017 ( 25 ) . Foram instaurados vários recursos administrativos, pedidos de indemnização e processos judiciais contra a decisão do FROB. A decisão de execução é baseada na legislação nacional e, por conseguinte, está sujeita a controlo jurisdicional nacional. O FROB apresenta ao CUR relatórios mensais sobre a execução do programa de resolução e eventuais recursos e ações.

31. Até ao final de 2018, o FROB tinha recebido 115 recursos administrativos contra a decisão de execução supramencionada e negado provimento a todos. O FROB tinha igualmente recebido 1 063 pedidos de início de procedimento administrativo sobre a responsabilidade extracontratual do Estado nos termos do direito nacional espanhol. Tinham ainda sido intentados 262 processos judiciais contra o FROB. Porém, importa notar que estes últimos foram suspensos pela Audiencia Nacional espanhola até o Tribunal Geral proferir um acórdão sobre a legalidade da decisão de resolução e aspetos conexos, como a confidencialidade dos dossiês administrativos correspondentes.

32. No seguimento de um pedido do CUR, o FROB avaliou como remota a probabilidade de um dispêndio de recursos em resultado dos processos administrativos. Informou também o CUR de que não está em condições de estimar o desfecho dos processos judiciais suspensos, uma vez que estes dependem, em grande medida, do resultado dos processos a nível da UE.

33. Além dos processos judiciais descritos na presente secção, foram interpostos perante a câmara de recurso do CUR ( 26 ) vários novos recursos relacionados com a resolução do BPE. No entanto, estes processos dizem apenas respeito ao acesso a documentos, pelo que não é possível surgirem passivos contingentes.

Passivos contingentes relacionados com o princípio de que «nenhum credor deverá ficar em pior situação»

34. caixa 3 ). A fim de salvaguardar os direitos fundamentais de propriedade ( 27 ) , o Regulamento MUR estabelece que nenhum credor deve ficar em pior situação no âmbito da resolução do que ficaria ao abrigo de um processo normal de insolvência. Com base neste princípio de que «nenhum credor deverá ficar em pior situação» ( 28 ) , os credores que teriam ficado em melhor situação ao abrigo de um processo normal de insolvência devem ser compensados pelo FUR ( 29 ) . Deve ser realizada uma avaliação da diferença de tratamento para apreciar o tratamento de credores e acionistas (ver).

Caixa 3

Avaliação da diferença de tratamento

Após uma resolução, é realizada uma avaliação da diferença de tratamento no âmbito da mesma por um avaliador independente, de modo a determinar se os acionistas e os credores relativamente aos quais as medidas de resolução produziram efeitos têm direito a essa compensação. A avaliação é referida com frequência como avaliação 3. A avaliação da diferença de tratamento parte do pressuposto de que, em vez da resolução, o banco em causa foi objeto de um processo normal de insolvência ao abrigo da legislação nacional de insolvência iniciado na data da resolução. Em seguida, compara a forma como os credores e os acionistas teriam sido afetados nesse cenário, comparativamente com a resolução. Fonte: Análise do TCE do Regulamento MUR.

35. Em 13 de junho de 2018, o CUR anunciou que o avaliador independente, a Deloitte, lhe tinha enviado o seu relatório sobre a avaliação da diferença de tratamento no âmbito da resolução do BPE. Com base no resultado desta avaliação e na conclusão preliminar de que nenhum credor teria recebido melhor tratamento no âmbito de um processo de insolvência nacional, em 6 de agosto de 2018 o CUR publicou um aviso sobre a sua decisão preliminar de não pagar compensações aos acionistas e aos credores afetados pela resolução do BPE ( 30 ) . O CUR estima que sejam cerca de 300 000 ( 31 )

36. figura 6 ), que permitiu que as partes registadas, ou os seus representantes, apresentassem, entre 6 e 26 de novembro de 2018, observações escritas sobre a decisão preliminar de não os compensar e a respetiva fundamentação. O CUR afirmou que está a analisar as observações recebidas das cerca de 12 000 partes individuais registadas O CUR deu então início a um processo de «direito a ser ouvido» ( 32 ) para credores e acionistas afetados (ver), que permitiu que as partes registadas, ou os seus representantes, apresentassem, entre 6 e 26 de novembro de 2018, observações escritas sobre a decisão preliminar de não os compensar e a respetiva fundamentação. O CUR afirmou que está a analisar as observações recebidas das cerca de 12 000 partes individuais registadas ( 33 ) e que as terá em conta, se for caso disso, na sua decisão final sobre o eventual pagamento de compensações às partes afetadas.

Figura 6

Calendário do procedimento segundo o qual nenhum credor deverá ficar em pior situação relativo ao Banco Popular Español S.A.

Fonte: TCE.

37. Dado ainda não haver uma decisão final relativa à compensação, nas suas contas de 2018, o CUR não divulgou passivos contingentes relacionados com o princípio de que nenhum credor deverá ficar em pior situação.

Passivos contingentes relacionados com as contribuições dos bancos para o Fundo Único de Resolução

38. Os bancos da área do euro são obrigados a contribuir para o FUR (ver caixa 4 ).

Caixa 4

O Fundo Único de Resolução (FUR)

O nível-alvo do FUR é, no mínimo, 1% do montante total dos depósitos cobertos na união bancária até ao final de 2023. Com base nos depósitos cobertos no final de 2018, esse valor seria de cerca de 60 mil milhões de euros. Para atingir este objetivo, em 2019, foram cobradas contribuições anuais a 3 186 bancos, num montante total de 7,8 mil milhões de euros. Em julho de 2019, o montante total cobrado ascendia a um pouco menos de 33 mil milhões de euros. Fonte: CUR.

39. As contribuições ex ante relativas a 2015 foram calculadas e cobradas pelas ANR e transferidas para o CUR em janeiro de 2016. Estes montantes são ajustados ao longo dos anos até 2023 através de deduções por montantes já pagos em 2015. Algumas ANR não transferiram integralmente as contribuições de 2015 para o FUR, devido a medidas nacionais de resolução antes do final de 2015.

40. A partir de 2016, passou a ser o próprio CUR a calcular as contribuições, em estreita cooperação com as ANR. A contribuição por banco é calculada com base numa contribuição fixa e numa contribuição ajustada ao risco para os bancos maiores. As informações exigidas são disponibilizadas pelos bancos através das ANR. O CUR faculta a todas as ANR um formulário normalizado que contém todas as informações para cada banco da sua esfera de competências, incluindo o montante das contribuições ex ante a pagar, os pormenores do cálculo e os dados de cada banco. Com base no cálculo fornecido pelo CUR, as ANR cobram as contribuições e transferem-nas para o FUR, que é gerido pelo CUR (ver figura 7 ).

Figura 7

Processo de cobrança da contribuição ex ante com vias de recurso

Fonte: TCE, com base no quadro jurídico.

41. ex ante , num total de quatro Estados-Membros. A maior parte dos bancos intentou estes processos contra a notificação da ANR pertinente ex ante . Porém, dado que as contribuições são calculadas e fixadas pelo CUR, encontravam-se igualmente pendentes no TJUE processos contra decisões do CUR ou contribuições ex ante relativas aos anos de 2016 a 2018. Em 21 de junho de 2019, encontravam-se pendentes 16 processos, dos quais 15 no Tribunal Geral e um (um recurso de um acórdão do Tribunal Geral) no Tribunal de Justiça. Havia ainda um pedido de um tribunal nacional, solicitando uma decisão prejudicial do Tribunal de Justiça sobre a interpretação do direito da UE em matéria de contribuições ex ante Diversos bancos intentaram processos administrativos ou judiciais contra as decisões relativas às suas contribuições, num total de quatro Estados-Membros. A maior parte dos bancos intentou estes processos contra a notificação da ANR pertinente ( 34 ) , que constitui a base jurídica para o pagamento. Em consequência, em 21 de junho de 2019, encontravam-se pendentes a nível nacional 625 processos administrativos ou judiciais contra contribuições. Porém, dado que as contribuições são calculadas e fixadas pelo CUR, encontravam-se igualmente pendentes no TJUE processos contra decisões do CUR ou contribuiçõesrelativas aos anos de 2016 a 2018. Em 21 de junho de 2019, encontravam-se pendentes 16 processos, dos quais 15 no Tribunal Geral e um (um recurso de um acórdão do Tribunal Geral) no Tribunal de Justiça. Havia ainda um pedido de um tribunal nacional, solicitando uma decisão prejudicial do Tribunal de Justiça sobre a interpretação do direito da UE em matéria de contribuições ( 35 ) . No entanto, o processo não era intentado contra o CUR.

42. ex ante para o FUR preveem responsabilidades partilhadas entre a UE e os Estados-Membros. Em consequência, os processos judiciais intentados contra as contribuições ex ante levantam a delicada questão do controlo jurisdicional das decisões do CUR relativas às contribuições para o FUR ex ante a nível europeu. Nas conclusões apresentadas em 9 de julho de 2019 no âmbito do processo C-414/18, o advogado-geral afirmou que, com base na jurisprudência, os tribunais nacionais não podem decidir da legalidade de decisões adotadas pelo CUR, nomeadamente das decisões relativas às contribuições ex ante , e que o TJUE tem competência exclusiva nessa matéria ex ante para o FUR. Conforme já se referiu, o sistema estabelecido para calcular e cobrar as contribuiçõespara o FUR preveem responsabilidades partilhadas entre a UE e os Estados-Membros. Em consequência, os processos judiciais intentados contra as contribuiçõeslevantam a delicada questão do controlo jurisdicional das decisões do CUR relativas às contribuições para o FUR ( 36 ) . O CUR afirmou no passado que não é claro se os demandantes podem intentar processos judiciais contra contribuiçõesa nível europeu. Nas conclusões apresentadas em 9 de julho de 2019 no âmbito do processo C-414/18, o advogado-geral afirmou que, com base na jurisprudência, os tribunais nacionais não podem decidir da legalidade de decisões adotadas pelo CUR, nomeadamente das decisões relativas às contribuições, e que o TJUE tem competência exclusiva nessa matéria ( 37 ) . Contudo, apenas um acórdão definitivo do Tribunal de Justiça pode trazer segurança jurídica. Na ausência desse acórdão, e para efeitos do presente relatório, o Tribunal partiu do pressuposto de que pode resultar um potencial dispêndio de recursos dos processos administrativos e judiciais intentados a nível nacional contra atos jurídicos das ANR, bem como dos processos judiciais intentados a nível da UE contra atos jurídicos do CUR relativos às contribuiçõespara o FUR.

43. ex ante devidos a processos judiciais pendentes no Tribunal Geral. O CUR considerou que há passivos contingentes de 50 milhões de euros relacionados com sete processos ex ante num total de 222,7 milhões de euros. Nas suas contas definitivas de 2018, o CUR divulgou passivos contingentes resultantes de contribuiçõesdevidos a processos judiciais pendentes no Tribunal Geral. O CUR considerou que há passivos contingentes de 50 milhões de euros relacionados com sete processos ( 38 ) . Para maior transparência, o CUR divulgou que, no final de 2018, tinham sido contestadas no TJUE contribuiçõesnum total de 222,7 milhões de euros.

44. É essencial conhecer devidamente os riscos financeiros a que o CUR está exposto de modo a assegurar que a gestão dos riscos e a contabilidade são adequadas. Com base nas recomendações formuladas pelo Tribunal em 2018, o CUR melhorou o seu sistema de controlo interno em matéria de passivos contingentes surgidos na sequência de processos judiciais relativos a contribuições ex ante intentados perante tribunais nacionais. O CUR solicita às ANR que forneçam uma lista pormenorizada de processos em curso contra contribuições ex ante . As ANR devem ainda apresentar uma garantia escrita sobre as informações prestadas e uma avaliação da probabilidade de os processos contra as contribuições ex ante serem bem-sucedidos.

45. 42 e a inexistência de jurisprudência neste domínio. Apenas uma ANR apresentou ao CUR uma avaliação pormenorizada, em que concluía não ser remota a probabilidade de dispêndio de recursos em resultado de um processo. Embora tenha divulgado passivos contingentes de 40 milhões de euros relacionados com os processos a nível nacional com base na avaliação desta ANR Com base nas informações recebidas das ANR, foram intentados processos administrativos e judiciais contra decisões de contribuição tomadas por quatro ANR. Porém, três das quatro ANR em causa afirmaram não estar em posição de avaliar a probabilidade de os demandantes vencerem os processos em curso, dadas as incertezas descritas no pontoe a inexistência de jurisprudência neste domínio. Apenas uma ANR apresentou ao CUR uma avaliação pormenorizada, em que concluía não ser remota a probabilidade de dispêndio de recursos em resultado de um processo. Embora tenha divulgado passivos contingentes de 40 milhões de euros relacionados com os processos a nível nacional com base na avaliação desta ANR ( 39 ) , o CUR não divulgou quaisquer passivos contingentes relacionados com os processos em curso nos três Estados-Membros cujas ANR alegaram não estar em posição de proceder a uma avaliação.

46. O Tribunal ressalva que a avaliação dos montantes exatos em risco é complexa. A este propósito, a apresentação contabilística pelo CUR dos passivos contingentes relacionados com contribuições ex ante representa uma melhoria comparativamente com anos anteriores, em que se limitava a apresentar os montantes totais contestados como passivos contingentes, sem qualquer avaliação de casos específicos. Com base nas provas do CUR avaliadas, o Tribunal conclui que o CUR fez tentativas razoáveis para determinar se estes casos representavam passivos contingentes e que os comunicou corretamente.

47. Para além dos passivos contingentes relacionados com contribuições ex ante , o CUR divulgou os montantes totais de contribuições ex ante que são objeto de processos administrativos ou judiciais. Estas contribuições ascendem a cerca de 2 mil milhões de euros, dos quais 1,8 mil milhões de euros estão relacionados com processos nacionais e 222,7 milhões de euros estão relacionados com processos no Tribunal Geral (ver quadro 4 ). Mesmo que apenas uma pequena parte destes montantes possa eventualmente ter de ser reembolsada aos demandantes e seja compensada por futuras contribuições ex ante de todos os bancos da esfera de competências do CUR, esta divulgação fornece informações úteis às partes interessadas. Quadro 4 Evolução dos montantes das contribuições ex ante para o FUR contestados a nível nacional Contribuição relativa ao exercício Número de processos maio de 2019 Montantes contestados maio de 2019 (milhões de euros) Número de processos maio de 2018 Montantes contestados maio de 2018 (milhões de euros) 2019 135 5,7 n/a n/a 2018 114 586,8 122 597,1 2017 131 559,1 131 559,1 2016 240 562,9 241 565,5 2015 5 84,1 5 84,1 TOTAL 625 1 765,9 499 1 805,8 Fonte: TCE, com base em dados do CUR; valores arredondados ao milhão mais próximo.

48. Conforme se afirma nas contas do CUR, importa notar que, do montante contestado, 198 milhões de euros correspondem a processos intentados em tribunais nacionais e da União. Se os demandantes vencerem os processos, o montante em causa — ou uma parte desse montante — apenas será reembolsado uma vez, se for caso disso.

Passivos contingentes relacionados com contribuições administrativas

49. ex ante para o FUR, as contribuições administrativas não são cobradas através das ANR, mas diretamente pelo CUR. São cobradas por grupo bancário, enquanto as contribuições ex ante são cobradas por entidade. Assim, o número de bancos varia consoante o âmbito da contribuição. O CUR cobra anualmente contribuições administrativas para financiar os seus custos de funcionamento. Todos os bancos abrangidos pelo Regulamento MUR nos 19 Estados-Membros participantes têm de contribuir para as despesas administrativas do CUR. Em janeiro de 2018, entrou em vigor o sistema definitivo das contribuições para as despesas administrativas do CUR, criando um sistema permanente para essas contribuições ( 40 ) . Ao contrário das contribuiçõespara o FUR, as contribuições administrativas não são cobradas através das ANR, mas diretamente pelo CUR. São cobradas por grupo bancário, enquanto as contribuiçõessão cobradas por entidade. Assim, o número de bancos varia consoante o âmbito da contribuição.

50. Em fevereiro de 2019, o CUR calculou as contribuições administrativas anuais para o exercício de 2019 com base em dados do BCE relativos ao final de 2017. Com base nestes cálculos, o CUR forneceu aos bancos as correspondentes notificações de contribuição. No final de março de 2019, o CUR havia cobrado contribuições administrativas no montante de 88,8 milhões de euros junto de 2 660 bancos (ver quadro 5 ). As instituições significativas pagaram cerca de 95% destas contribuições. O montante cobrado foi inferior ao de 2018, dado que foi reduzido por montantes orçamentais mais elevados transitados de 2017. Sempre que necessário, as contribuições serão recalculadas no próximo ciclo de cálculo, no primeiro trimestre de 2020, com base em informações sobre mudanças no âmbito ou na situação das instituições registadas a partir do final de 2019. Quadro 5 Contribuições administrativas cobradas pelo CUR 2019 2018 2017 2016 2015 Número de bancos 2 660 2 729 (*1) 2 819 (*1) 2 963 (*1) 3 060 (*1) Montante total pago (milhões de euros) 88,8 91,4 83,0 56,7 21,8 Fonte: CUR; valores arredondados ao milhão mais próximo.

51. As notificações de contribuição administrativa são passíveis de recurso perante a câmara de recurso do CUR no prazo de seis semanas ( 41 ) . As decisões da câmara de recurso podem ser contestadas no Tribunal Geral. Em 2018, os bancos interpuseram três recursos contra notificações de contribuição administrativa. Embora tenha negado provimento aos três recursos, num caso a câmara de recurso observou que o CUR teria de recalcular as contribuições administrativas a pagar pelo recorrente relativamente a 2018 no ciclo seguinte e reembolsá-lo dos montantes resultantes ( 42 ) . O banco em causa perdeu a licença bancária em 2018, pelo que as contribuições administrativas deixaram de ser aplicáveis numa parte desse ano.

52. Conforme previsto no quadro jurídico, durante o cálculo das contribuições administrativas para o exercício de 2019, o CUR recalculou as contribuições anuais relativas a 2018 para os bancos que mudaram de âmbito ou situação no decurso de 2018 ( 43 ) , com base nos dados de BCE disponíveis em janeiro de 2019. Em 21 de junho de 2019, não havia recursos ou processos judiciais pendentes relativos a contribuições administrativas. Em consequência, o CUR não divulgou quaisquer passivos contingentes relativos a contribuições administrativas.

Informações adicionais relativas aos processos judiciais

53. Os processos judiciais intentados contra o CUR e as ANR têm custos em termos de recursos financeiros e humanos, que serão suportados diretamente por estas autoridades e, consequentemente, por todos os bancos através das suas contribuições. Em 2018, o CUR afetou 5 milhões de euros a serviços jurídicos externos relacionados com processos judiciais para os próximos anos. No final de 2018, dos catorze funcionários do serviço jurídico do CUR, seis dedicavam-se aos litígios. Em 2019, estava previsto o recrutamento de mais três funcionários para a equipa de litígios.

Parte II: Passivos contingentes da Comissão

54. A Comissão Europeia confirmou que, em 31 de dezembro de 2018, não existiam passivos contingentes decorrentes das suas funções ao abrigo do Regulamento MUR.

55. A jurisprudência da UE ( 44 ) limita a delegação de poderes a agências da UE, como o CUR, aos poderes executivos e, em consequência, limita também a delegação de poderes discricionários. Por conseguinte, conforme previsto no Regulamento MUR, um programa de resolução apenas produz efeitos se a Comissão o aprovar. A Comissão pode formular objeções a qualquer aspeto discricionário do programa de resolução proposto. Se formular objeções ao programa de resolução devido ao critério de interesse público ou requerer uma alteração substancial da utilização do FUR, a Comissão deve propor as alterações em causa ao Conselho ( 45 )

56. 02 ), a Comissão não procedeu a uma avaliação relativa aos auxílios estatais ou ao apoio do Fundo. Em 7 de junho de 2017, a Comissão aprovou o primeiro programa de resolução ( 46 ) adotado pelo CUR. Em relação a esse programa foram intentados no Tribunal Geral 30 processos judiciais contra a Comissão ( 47 ) . Todos os demandantes interpuseram recursos de anulação da decisão da Comissão e oito intentaram igualmente ações de indemnização. Estes processos ainda estão em curso e não foram objeto de uma decisão do Tribunal Geral. Dado que a resolução do BPE não implicou qualquer apoio financeiro público ou qualquer recurso ao FUR (ver ponto), a Comissão não procedeu a uma avaliação relativa aos auxílios estatais ou ao apoio do Fundo.

57. Como foi o caso nas contas de 2017, a Comissão decidiu não divulgar quaisquer passivos contingentes relacionados com estes processos com base na sua avaliação contabilística. Um motivo apresentado para essa avaliação é o facto de, com base nas informações disponíveis, nenhum demandante ter demonstrado de forma suficiente a existência de responsabilidade extracontratual por parte da Comissão. A Comissão afirmou, nomeadamente, não existir uma violação suficientemente grave de uma norma jurídica destinada a conferir direitos aos particulares (comparar com o ponto 21 ). Em consequência, na ótica da Comissão, é remota a probabilidade de um dispêndio de recursos relacionado com a sua decisão de aprovação. A Comissão declarou ainda que nenhum demandante pode ter sofrido danos, porquanto a alternativa à resolução teria sido a insolvência ao abrigo das regras nacionais. Qualquer acionista ou credor que pudesse ter ficado em melhor situação no caso de um processo de insolvência será compensado no âmbito do processo em curso, relativo à aplicação do princípio «nenhum credor deverá ficar em pior situação» (ver pontos 34-37 ). Por conseguinte, a Comissão afirmou que, com base na sua vasta experiência, o potencial risco financeiro subjacente a estes processos é remoto.

58. Com base na análise da amostra, o Tribunal constatou que alguns demandantes sustentaram que estavam cumpridas as condições necessárias a uma responsabilidade extracontratual da União. O Tribunal ressalva que, nesta fase, quaisquer previsões são complicadas, considerando que o quadro jurídico em matéria de resoluções é relativamente recente e cria um sistema jurídico complexo, específico e sem precedentes. Não obstante, o Tribunal não encontrou provas que contradigam a avaliação efetuada pela Comissão.

59. Além dos processos relacionados com a resolução do BPE, a Comissão foi objeto de dois processos judiciais relacionados com as contribuições ex ante para o FUR. Em ambos os casos, a Comissão é demandada conjuntamente com o CUR. Encontram-se pendentes dois processos, um no Tribunal Geral e o outro, uma decisão prejudicial, no Tribunal de Justiça. O Tribunal concorda com a apreciação da Comissão de que não é necessário divulgar passivos contingentes para estes processos.

60. Além disso, o Tribunal observa que o serviço jurídico da Comissão dispõe de um procedimento adequado para avaliar a probabilidade para cada processo judicial individualmente e apresentar motivos e argumentos justificativos. Este processo faculta ao contabilista as avaliações necessárias para divulgar eventuais passivos contingentes ou provisões decorrentes de processos judiciais.

Parte III: Passivos contingentes do Conselho

61. O Tribunal recebeu uma carta de representação do contabilista do Conselho que indicava que, em 31 de dezembro de 2018, o Conselho não tinha passivos contingentes resultantes do exercício das suas funções ao abrigo do Regulamento MUR.

62. 55 ). Até ao presente, o Conselho não esteve envolvido em qualquer decisão de resolução. Não obstante, foi objeto de um processo judicial relacionado com o BPE no final de 2017. Em 2018, o processo foi considerado inadmissível na medida em que o demandado era o Conselho Com base na sua avaliação de um programa de resolução proposto pelo CUR, a Comissão pode formular objeções ao programa de resolução. Se as objeções estiverem relacionadas com o critério de interesse ou requererem uma alteração substancial da utilização do FUR, a Comissão deve propor a alteração ao Conselho (ver ponto). Até ao presente, o Conselho não esteve envolvido em qualquer decisão de resolução. Não obstante, foi objeto de um processo judicial relacionado com o BPE no final de 2017. Em 2018, o processo foi considerado inadmissível na medida em que o demandado era o Conselho ( 48 ) . Em consequência, dele não resultam passivos contingentes para o Conselho.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

63. O Tribunal ressalva que, nesta fase, quaisquer previsões sobre o resultado dos processos judiciais conta o CUR, a Comissão e o Conselho são complicadas pelo facto de o quadro jurídico em matéria de resoluções ser relativamente recente e criar um sistema jurídico complexo, específico e sem precedentes. Contudo, o Tribunal não encontrou provas suscetíveis de contradizer as avaliações efetuadas pelo CUR, pela Comissão e pelo Conselho sobre eventuais passivos contingentes resultantes do desempenho das suas funções ao abrigo do Regulamento MUR (ver pontos 26 , 46 , 58 , 59 e 62 , respetivamente). O Tribunal encontrou, porém, certas insuficiências que requerem atenção por parte dos responsáveis.

64. Nas suas contas definitivas de 2018, o serviço jurídico do CUR avaliou como «remota» a probabilidade de um dispêndio de recursos económicos em resultado dos processos pendentes relacionados com o BPE e não divulgou quaisquer passivos contingentes. Todavia, a avaliação como «remota» não foi apoiada por quaisquer motivos ou argumentos justificativos (ver ponto 25 ). Em contrapartida, a Comissão avaliou as probabilidades relacionadas com processos judiciais individuais e fundamentou a sua avaliação (ver ponto 60 ).

Recomendação 1

Avaliação interna da probabilidade de um dispêndio de recursos

o avaliar a probabilidade de um dispêndio de recursos económicos em resultado de processos judiciais, o CUR deve incluir motivos adequados e argumentos justificativos para cada caso. Calendário: apresentação das contas do CUR relativas a 2019

65. Comparativamente com anos anteriores, o CUR melhorou a sua apresentação contabilística de passivos contingentes relacionados com as contribuições ex ante para o Fundo. O CUR ajustou a sua abordagem de modo a fornecer uma estimativa mais precisa dos passivos contingentes resultantes de processos judiciais relacionados com essas contribuições (ver ponto 46 ).

66. Contudo, subsistem incertezas quanto ao efeito dos processos judiciais a nível nacional e da UE (ver ponto 42 ). Na ausência de segurança jurídica, o CUR melhorou o seu quadro de controlo interno para acompanhamento dos processos nacionais. Contudo, três das quatro ANR informaram o CUR de que não estavam em condições de avaliar a probabilidade de um dispêndio de recursos em resultado de processos nacionais contra decisões das ANR em matéria de contribuições ex ante . Embora estas três ANR tenham afirmado não poder avaliar a probabilidade, o CUR não divulgou quaisquer passivos contingentes relacionados com estes processos (ver pontos 44 e 45 ).

Recomendação 2

Divulgação de passivos contingentes relacionados com processos a nível nacional

Se não for possível estimar a probabilidade de um dispêndio de recursos devido a processos judiciais contra as contribuições ex ante, tal dispêndio não pode ser excluído e, por conseguinte, há que divulgar um passivo contingente. Esta recomendação está sujeita à evolução dos processos judiciais (ver ponto 42). Calendário: apresentação das contas do CUR relativas a 2019

O presente relatório foi adotado pela Câmara IV, presidida por Alex Brenninkmeijer, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 12 de novembro de 2019. Pelo Tribunal de Contas Klaus-Heiner LEHNE Presidente

(1) No presente relatório, o termo «banco» refere-se às entidades definidas no artigo 2.o do Regulamento MUR.

(2) Está disponível uma lista de bancos dos quais o CUR é a autoridade de resolução em: https://srb.europa.eu/en/content/banks-under-srbs-remit

(3) Artigo 18.o do Regulamento MUR.

(4) Artigo 92.o, n.o 8, do Regulamento MUR.

(5) Artigo 92.o, n.o 4, do Regulamento MUR.

(6) Artigo 98.o, n.o 4, do Regulamento Delegado (UE) 2019/715 da Comissão.

(7) Relatórios Anuais do Tribunal de Contas relativos ao exercício de 2018.

(8) Relatório anual sobre as agências da UE relativo ao exercício de 2018, secção 3.35.

(9) Nos termos do artigo 104.o, n.o 1, do Regulamento Delegado (UE) 2019/715 da Comissão, um auditor externo independente deve verificar as contas anuais. O Tribunal terá em conta o trabalho de auditoria realizado pelo auditor externo independente na preparação do seu relatório anual específico sobre o organismo da União, em conformidade com o artigo 287.o, n.o 1, do TFUE.

(10) Ver artigo 287.o, n.o 3, do TFUE, e artigo 92.o, n.o 8, do Regulamento MUR.

(11) Esta foi a primeira recomendação do relatório do Tribunal relativo aos passivos contingentes de 2017.

(12) Ver artigo 76.o do Regulamento MUR.

(13) O artigo 263.o do TFUE estabelece um prazo de dois meses a contar da publicação da medida ou da sua notificação ao recorrente ou, na falta desta, do dia em que o recorrente tenha tomado conhecimento da medida.

(14) Ver artigo 85.o, n.o 4, da Diretiva 2014/59/UE.

(15) Artigo 268.o do TFUE; artigo 87.o, n.o 5, do Regulamento MUR e artigo 46.o do Estatuto do Tribunal de Justiça.

(16) Artigo 277.o do TFUE.

(17) Em circunstâncias excecionais, este prazo pode ser prorrogado a pedido devidamente fundamentado do demandado, com base no artigo 81.o do Regulamento de Processo do Tribunal Geral (JO L 105 de 23.4.2015, p. 1), o que aconteceu na maior parte dos processos relacionados com a resolução do BPE.

(18) Tribunal de Justiça da União Europeia: Relatório Anual de 2018, p. 18.

(19) Relatório Anual do CUR de 2018, secção 5.4.1.

(20) Em 25 de outubro de 2019, o Tribunal Geral não admitiu a ação referente ao processo-piloto T-557/17.

(21) O Regulamento MUR prevê que, por norma, os bancos sejam liquidados no âmbito de processos nacionais de insolvência. A exceção é a resolução, quando é do interesse público.

(22) Documento intitulado «Failing or Likely to Fail» assessment (Avaliação da «situação ou risco de insolvência»), adotado pelo BCE em 23 de fevereiro: https://www.bankingsupervision.europa.eu/ecb/pub/pdf/ssm.2019_FOLTF_assessment_ABLV_Bank_AS~48046b4adb.en.pdf

(23) Contas anuais definitivas do CUR, J), p. 35.

(24) Artigo 87.o, n.o 4, do Regulamento MUR.

(25) Decisão adotada pela Comissão Diretiva do FROB em 7 de junho de 2017 relativa ao Banco Popular Español S.A.: http://www.frob.es/en/Lists/Contenidos/Attachments/419/ProyectodeAcuerdoreducido_EN_v1.pdf

(26) Certas decisões do CUR, nomeadamente as relativas a contribuições administrativas e ao acesso aos documentos, são suscetíveis de recurso perante a câmara de recurso do CUR ao abrigo do artigo 85.o do Regulamento MUR.

(27) Artigo 17.o, n.o 1, da CDFUE.

(28) Artigo 15.o, n.o 1, alínea g), do Regulamento MUR.

(29) Artigo 20.o, n.o 16, e artigo 76.o, n.o 1, alínea e), do Regulamento MUR.

(30) Aviso do Conselho Único de Resolução, de 2 de agosto de 2018, sobre a decisão preliminar relativa à eventual necessidade de compensar os acionistas e credores em relação aos quais as medidas de resolução do Banco Popular Español S.A. produziram efeitos e o lançamento do processo de registo para o direito a ser ouvido (SRB/EES/2018/132).

(31) Relatório Anual do CUR de 2018, nota de rodapé 16, p. 32.

(32) Com base no artigo 41.o, n.o 2, alínea a), da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

(33) Relatório anual do CUR de 2018, p. 32.

(34) Em função do quadro jurídico dos Estados-Membros participantes, as ANR notificam os bancos através de atos administrativos, decisões ou notificações.

(35) Nos termos do artigo 267.o do TFUE, os tribunais dos Estados-Membros podem pedir decisões prejudiciais para interpretar o direito da UE.

(36) Conclusões do advogado-geral Campos Sánchez-Bordona apresentadas em 9 de julho de 2019 no âmbito do processo C-414/18, ponto 26.

(37) Conclusões do advogado-geral Campos Sánchez-Bordona apresentadas em 9 de julho de 2019 no âmbito do processo C-414/18, pontos 29-31.

(38) Contas anuais do CUR, p. 34.

(39) Contas anuais do CUR, p. 33.

(40) Regulamento Delegado (UE) 2017/2361 da Comissão.

(*1) relativamente ao período de 2015-2018, o número de bancos reflete uma média anual, dado que as contribuições para estes anos foram recalculadas em 2018, quando entrou em vigor o sistema definitivo; para o cálculo das contribuições administrativas, 2015 inclui os meses de novembro e dezembro de 2014.

(41) Artigo 85.o, n.o 3, do Regulamento MUR.

(42) Decisão da câmara de recurso do CUR de 13 de agosto de 2018 no processo 04/18, ponto 16.

(43) Esta alteração pode dever-se à reclassificação de um banco como «menos significativo» ou «significativo» ou à perda da licença bancária.

(44) Doutrina Meroni, tal como estabelecida nos acórdãos 9/56 e 10/56, Meroni & Co., Industrie Metallurgiche contra Alta Autoridade, Coletânea de 1957-1958, p. 133, e no processo C-270/12, Reino Unido contra Parlamento Europeu e Conselho da UE (ECLI:EU:C:2014:18).

(45) Artigo 18.o, n.o 7, do Regulamento MUR.

(46) Aprovação do programa de resolução do Banco Popular Español, S. A.

(47) A Comissão é a única demandada em apenas um destes 30 processos.

(48) Despacho do Tribunal Geral (Oitava Secção) de 14 de junho de 2018 — Cambra Abaurrea contra Parlamento e outros (Processo T‑553/17).