COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU nos termos do n° 2, segundo parágrafo, do artigo 251° do Tratado CE respeitante à posição comum do Conselho sobre a proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece medidas de luta contra os atrasos de pagamento nas transacções comerciais

(Texto relevante para efeitos do EEE)

1. Antecedentes

Transmissão da proposta ao Parlamento Europeu e ao Conselho: 23 de Abril de 1998

Parecer do Comité Económico e Social: 10 de Setembro de 1998

Parecer do Parlamento Europeu em primeira leitura: 17 de Setembro de 1998

Transmissão da proposta alterada: 30 de Outubro de 1998

Adopção da posição comum: 29 de Julho de 1999

2. Conteúdo da proposta da Comissão:

A Comissão propôs a presente directiva após ter constatado [1] que a maioria dos Estados-Membros não respeitara a sua Recomendação de 1995 [2] e que, consequentemente, não se registara qualquer redução dos atrasos de pagamento, nem qualquer melhoria da situação jurídica dos credores face aos devedores. Era, consequentemente, necessário propor uma directiva a fim de melhorar a situação de forma significativa e duradoura. O Parlamento Europeu apoiou esta proposta e reforçou mesmo algumas das suas disposições, o que se viria a reflectir na proposta alterada de directiva apresentada pela Comissão em Outubro de 1998 [3].

[1] Ver a Comunicação da Comissão - Relatório sobre os prazos de pagamento nas transacções comerciais, JO C 216, 17.7.1997, p. 10.

[2] Recomendação da Comissão, de 12 de Maio de 1995, relativa aos prazos de pagamento nas transacções comerciais, JO L 127, 10.6.1995, p. 19; ver ainda a Comunicação relativa à recomendação da Comissão, de 12 de Maio de 1995, relativa aos prazos de pagamento nas transacções comerciais, JO C 144, 10.6.1995, p. 3.

[3] COM (1998) 615 final de 29.10.1998, JO C 374, 3.12.1998, p. 4.

A lógica económica subjacente à proposta da Comissão reside no facto de uma em cada quatro insolvências se dever a atrasos de pagamento. Tal leva à perda de 450 000 postos de trabalho por ano, aumentando assim o elevado nível de desemprego existente. Além disso, as insolvências provocadas pelos atrasos de pagamento impossibilitam ainda a recuperação de dívidas no valor de 23,6 mil milhões de euros por ano. Por este motivo, torna-se indispensável uma acção comunitária que impeça que as economias europeias continuem a registar este tipo de prejuízos.

3. Observações relativamente à posição comum

3.1. Observação de carácter geral

Na sua proposta alterada, a Comissão aceitou e/ou reformulou 20 das 27 alterações propostas pelo Parlamento Europeu. Em particular, a Comissão concordou que seria útil introduzir ou reforçar as disposições relativas aos longos prazos de pagamento contratuais (alíneas d) e e) do artigo 3º da proposta alterada) e aos contratos públicos de aquisição (artigos 7º e 8º da proposta alterada). Do mesmo modo, aceitou em grande medida as alterações propostas pelo Parlamento no âmbito da reserva de propriedade (artigo 4º da proposta alterada).

O Conselho chegou a acordo quanto a diversas disposições fundamentais da directiva, nomeadamente no que diz respeito ao período a partir do qual vencem juros, à taxa praticada para os referidos juros e ao procedimento de cobrança de dívidas não impugnadas. O Conselho encontrou, igualmente, uma solução parcial para o problema dos longos prazos de pagamento contratuais (alíneas 2) e 3) do artigo 3º [4]), muito embora não tenha solucionado os problemas específicos dos contratos públicos de aquisição. Por outro lado, não aceitou a proposta relativa à reserva de propriedade.

[4] Salvo especificação em contrário, as referências aos artigos dizem respeito à posição comum.

3.2. Alterações do Parlamento Europeu

3.2.1. Alterações aceites pela Comissão e integradas na posição comum

No considerando 6 da posição comum, o Conselho recordou a intenção do Parlamento de salientar que as PME são prejudicadas tanto pelos prazos de pagamento excessivamente longos como pelos atrasos de pagamento.

As definições do Parlamento Europeu de "transacção comercial" e de "empresa" (alínea 1) do artigo 2º) foram aceites em grande medida. Contudo, o Conselho fez questão de acrescentar que a empresa deverá desenvolver "uma actividade económica ou profissional autónoma", excluindo assim os empresários que adquiram bens ou serviços para uso privado e que, consequentemente, sejam considerados como consumidores. A Comissão aceitou esta alteração, visto que, na sua proposta original [5], tentara também excluir os consumidores do âmbito da directiva, utilizando para tal uma formulação ligeiramente diferente.

[5] COM (1998) 126 final de 25.3.1998, JO C 168, 3.6.1998, p. 13.

A obrigatoriedade da Comissão apresentar um relatório sobre o funcionamento da legislação em vigor, originalmente prevista no nº 3 do artigo 3º da proposta alterada, foi aceite e consta actualmente no nº 5 do artigo 5º. O Conselho aceitou, igualmente, a alteração segundo a qual os Estados-Membros poderão manter ou promulgar disposições "mais favoráveis ao credor" (actual nº 2 do artigo 5º).

Consequentemente, as alterações 1, 9, 15 e 31 foram parcial ou totalmente aceites.

3.2.2. Alterações aceites pela Comissão mas não integradas na posição comum

3.2.2.1. Juros em caso de atraso de pagamento

Na alínea a) do nº 1 do artigo 3º, o Conselho estabelece o princípio de que se deverão vencer juros em caso de atraso de pagamento, evitando, contudo, qualquer referência ao conceito de "data de vencimento". Aceitou a alteração do Parlamento, onde se estabelece a utilização da data de recepção da factura, ao invés da data da própria factura. Por outro lado, não foi obtida maioria a favor da alteração segundo a qual a factura seria considerada como recebida após um determinado número de dias de calendário (alínea b) do nº 1 do artigo 3º da proposta alterada).

O Conselho estabeleceu a altura em que os juros se vencem: 30 dias, ao invés de 21, após a data de recepção da factura ( nº 1, ponto i) da alínea b), do artigo 3º). A Comissão aceitou a alteração, visto que o prazo de 30 dias representa, de qualquer forma, uma melhoria considerável, atendendo ao facto de que a média comunitária relativa aos prazos de pagamento contratuais é, actualmente, de 39 dias. O período de 30 dias não é cumprido por oito Estados-Membros e alguns Estados-Membros atingem mesmo prazos médios muito longos de 65, 68 ou 75 dias [6].

[6] Ver o Quadro 1 da Comunicação da Comissão, JO C 216, 17.7.1997, p. 13.

Tal como o Parlamento Europeu solicitara, o Conselho esclarece que o credor tem direito a receber juros de mora desde que tenha cumprido as suas obrigações contratuais e legais ( nº 1, ponto i) da alínea c), do artigo 3º).

No que diz respeito à taxa praticada, Conselho reduziu a margem de 8 para 6 pontos percentuais (alínea d) do nº 1 do artigo 3º). Visto que a taxa relativa às operações de refinanciamento do Banco Central Europeu é, actualmente, de 2,5%, a taxa de juro a pagar pelo devedor corresponderá a 8,5%. O Conselho eliminou ainda o procedimento do Comité para a alteração da margem (nº 2 do artigo 3º da proposta alterada).

A Comissão lamentou ambas as decisões, uma vez que a taxa de juro será, actualmente, inferior ao necessário para compensar devidamente o credor pela perda de liquidez incorrida devido ao atraso de pagamento pelo devedor. Por outro lado, considerando a situação existente na maioria dos Estados-Membros, onde vigoram taxas de juro relativamente baixas, a Comissão concluiu que a posição do Conselho constitui uma nítida melhoria e merece ser submetida ao Parlamento para uma segunda leitura.

3.2.2.2. Indemnização pelos prejuízos sofridos

O Conselho eliminou a disposição que teria garantido ao credor o direito de reclamar do devedor uma indemnização que cobrisse integralmente os prejuízos sofridos (alínea j) do nº 1 do artigo 3º da proposta alterada), apesar da Comissão ter chamado a sua atenção para o facto de a alteração 14 do Parlamento Europeu dar particular ênfase a esta questão. A Comissão, com o apoio de diversos Estados-Membros, tentou por todos os meios convencer o Conselho de que o credor deveria, pelo menos, ter direito ao reembolso dos custos de cobrança. Neste contexto, a Comissão demonstrou ao Conselho que a não inclusão desta disposição iria estabelecer uma discriminação contra os pequenos credores, em virtude de o juro relativo às dívidas pequenas (por exemplo, o pagamento de 1000 euros com 1 mês de atraso) ser demasiado baixo (7,08 euros). Este montante tem pouca influência sobre o comportamento do devedor em matéria de pagamento e não cobre, de forma alguma, os custos de cobrança incorridos pelo credor (de 100 a 300 euros). Se esta disposição fosse adoptada, a directiva iria, assim, auxiliar as PME a receber os montantes devidos com muito mais eficácia.

Embora um número considerável de Estados-Membros estivesse disposto a aceitar tal disposição, o Conselho optou finalmente por eliminá-la. A Comissão lamentou esta decisão e espera que a mesma possa vir a ser reconsiderada numa futura ocasião.

3.2.2.3. Longos prazos de pagamento contratuais

O Conselho não adoptou as alterações do Parlamento (constantes nas alíneas d) e e) do nº 1 do artigo 3º da proposta alterada) que visavam dissuadir as partes de acordar longos prazos de pagamento contratuais. Todavia, o Conselho concordou com os nºs 2 e 3 do artigo 3º, o que permite concretizar um objectivo semelhante. Sob determinadas condições, o nº 2 do artigo 3º autoriza os Estados-Membros a impedirem as partes contratantes de ultrapassarem um prazo de 60 dias, findo o qual se começam a vencer juros. Os Estados-Membros podem aplicar esta opção em certas categorias de contratos, onde, de modo geral, as PME se deparam com prazos de pagamento que ultrapassam em muito os 60 dias, como é o caso dos contratos celebrados por entidades públicas, dos contratos estabelecidos entre contratantes e subcontratantes e entre as grandes cadeias de supermercados e os seus fornecedores. No que diz respeito a estes sectores, a Comissão recebeu reclamações onde se revela que as PME são, frequentemente, confrontadas com prazos de pagamento que podem ir de 90 a 150 dias. Em certos casos, os prazos de pagamento dilatados atingiram 200 a 500 dias.

O nº 3 do artigo 3º permite que os tribunais nacionais tomem medidas para combater os longos prazos de pagamento contratuais e as baixas taxas de juro contratuais, se forem considerados "manifestamente injustos" para o credor. Ao contrário do nº 2 do artigo 3º, esta disposição não é facultativa, mas aplica-se a todos os Estados-Membros e a todas as categorias de contratos. A Comissão está ciente do risco inerente aos procedimentos judiciais de aplicação desta disposição em casos individuais. Por este motivo, teria preferido uma formulação mais precisa, tendo chegado mesmo a elaborar algumas propostas neste sentido. Verificou-se, contudo, que não havia maioria suficiente para adoptar uma disposição mais alargada.

No seu conjunto, os nºs 2 e 3 do artigo 3º permitem combater, de forma razoável, os longos prazos de pagamento contratuais e as baixas taxas de juro contratuais. Consequentemente, a Comissão aceitou que substituíssem as alterações propostas.

3.2.2.4. Reserva de propriedade

No seguimento das alterações 18, 19 e 21 apresentadas pelo Parlamento, a Comissão propôs melhorias consideráveis ao texto sobre a reserva de propriedade. Todavia, o Conselho não aceitou a proposta em questão.

A Comissão lamenta este facto, uma vez que o reconhecimento mútuo, a nível da Comunidade, das cláusulas de reserva de propriedade constitui um instrumento indispensável para o pagamento sem demoras por parte do devedor. Este instrumento é ainda mais necessário no caso das operações transnacionais, onde a tendência dos devedores para se furtarem às suas responsabilidades é maior do que nas transacções exclusivamente nacionais. Por si só, uma taxa de juro mais elevada nem sempre é suficiente para que o devedor pague dentro dos prazos. Só o risco de devolução dos bens ao credor induz a maior parte dos devedores a pagar imediatamente.

O facto de as cláusulas contratuais de reserva de propriedade não serem, de momento, reconhecidas mutuamente pelos Estados-Membros constitui uma grave irregularidade do Mercado Interno, que não deve continuar a ser tolerada. Visto que a proposta da Comissão não visa a harmonização de todos os aspectos da reserva de propriedade, mas se limita à exigência de reconhecimento mútuo das cláusulas em questão, não teria implicado grandes adaptações da legislação nacional.

A Comissão espera, assim, que esta questão possa vir a ser reconsiderada numa ocasião futura.

3.2.2.5. Procedimentos de cobrança

A posição comum contém, no artigo 4º, uma disposição relativa aos procedimentos de cobrança de dívidas não impugnadas. Este artigo foi alterado, a fim de tomar em consideração os comentários do serviço jurídico do Conselho, relativos à sua aplicação "em conformidade com a legislação dos Estados-Membros". O considerando nº 18 vem reforçar o objectivo desta disposição.

Por outro lado, o Conselho eliminou o artigo 6º da proposta alterada porque diversos Estados-Membros se mostraram relutantes em alterar as disposições nacionais relativas à sua organização judiciária. Os Estados-Membros receavam, ainda, que esta proposta se repercutisse na necessidade de o requerente se fazer representar por um advogado.

A Comissão aceitou estas alterações, em virtude do presente artigo 4º retomar quase todo o conteúdo da proposta.

3.2.2.6. Contratos públicos

O Conselho eliminou os artigos 7º e 8º da proposta alterada, anulando, consequentemente, quaisquer normas específicas relativas aos contratos públicos. Por outro lado, o Conselho veio esclarecer que a directiva é aplicável a transacções entre empresas privadas e entidades públicas (ver o nº 1 do artigo 2º). As entidades públicas e as empresas privadas estarão, assim, sujeitas às mesmas normas. O Conselho rejeitou o argumento de que as entidades públicas pagam com mais atraso do que as empresas privadas. Em particular, o Conselho considera que as grandes empresas privadas podem, igualmente, abusar da sua posição no mercado e pagar aos seus fornecedores com um grande atraso.

A fim de combater este tipo de abusos, o Conselho introduziu uma cláusula destinada a evitar situações abusivas no nº 3 do artigo 3º, o qual foi já devidamente comentado no ponto 3.2.2.3. Além disso, o nº 2 do artigo 3º permite que os Estados-Membros combatam os longos prazos de pagamento contratuais, fixando um prazo máximo de 60 dias, o qual não poderá ser ultrapassado pelas partes contratantes.

A Comissão aceitou estas disposições, em virtude de constituírem uma solução razoável para o problema levantado por certos operadores económicos, públicos ou privados, que abusam do seu poder sobre o mercado. A Comissão lamenta, contudo, que esta operação tenha inviabilizado as alterações 24, 33, 26 e 28 do Parlamento, relativas à protecção dos subcontratantes.

3.3. Novas disposições introduzidas pelo Conselho

O nº 3 do artigo 2º foi introduzido no sentido de definir o conceito de "título executivo", utilizado no artigo 4º. Esta introdução não alterou o conteúdo da proposta.

O ponto iv) da alínea b) do nº 1 do artigo 3º introduz o processo de aceitação ou de verificação como uma data possível para o início do período de 30 dias, findo o qual se começam a vencer juros. A Comissão entende tratar-se de um complemento útil para a sua proposta, uma vez que reflecte os processos específicos do sector da construção.

Os nºs 2 e 3 do artigo 3º foram introduzidos no intuito de combater os longos prazos de pagamento contratuais (ver o ponto 3.2.2.3). A Comissão aceitou-os, visto que, nos números em questão, o Conselho compensa a eliminação das normas específicas relativas aos contratos públicos (ver o ponto 3.2.2.6.).

3.4. Problemas relativos ao procedimento do Comité e base jurídica

3.4.1. Procedimento do Comité

O Conselho eliminou o procedimento do Comité (artigo 9º da proposta alterada) por diversos Estados-Membros recearem que este procedimento pudesse ser utilizado para efectuar alterações profundas da taxa de juro. A Comissão não insistiu na manutenção do procedimento, embora lamente que, com o passar do tempo, a legislação se torne menos funcional e eficaz e não permita reagir rapidamente à evolução das circunstâncias.

3.4.2. Base jurídica

O serviço jurídico do Conselho questionou a validade do artigo 95º como base jurídica da proposta alterada da Comissão, em particular no que diz respeito aos seus artigos 4º, 5º e 6º. Contudo, o serviço jurídico da Comissão confirmaria a validade da abordagem.

Em virtude de o texto da posição comum ter sido consideravelmente alterado, o serviço jurídico do Conselho acabaria por confirmar que o resultado final se baseia sem quaisquer dúvidas no artigo 95º.

4. Conclusões

A Comissão entende que a posição comum constitui uma evolução considerável no combate aos atrasos de pagamento. Todavia, teria preferido a tomada de acções mais decisivas em relação a determinadas questões. A Comissão lamenta ainda a eliminação da obrigatoriedade de pagamento de uma indemnização integral pelo devedor (ver o ponto 3.2.2.2.), bem como do reconhecimento mútuo da reserva de propriedade (ver o ponto 3.2.2.4.).

Contudo, a Comissão aceitou a presente posição comum uma vez que, sem um novo impulso do Parlamento Europeu, não parece haver possibilidade de progredir nesta matéria.