Recomendação de

RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO

com vista a pôr termo à situação de défice orçamental excessivo em Portugal

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 126.º, n.º 7,

Tendo em conta a recomendação da Comissão Europeia,

Considerando o seguinte:

(1) De acordo com o artigo 126.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, (TFUE) os Estados-Membros devem evitar défices orçamentais excessivos.

(2) O Pacto de Estabilidade e Crescimento assenta no objetivo de assegurar a solidez das finanças públicas como forma de reforçar as condições propícias à estabilidade dos preços e a um crescimento forte e sustentável, favorável à criação de emprego.

(3) Em 2 de dezembro de 2009, o Conselho decidiu, em conformidade com o artigo 126.º, n.º 6, do TFUE, que existia um défice excessivo em Portugal, tendo feito uma recomendação no sentido da correção do défice excessivo até 2013, o mais tardar, em conformidade com o artigo 126.º, n.º 7, do TFUE e com o artigo 3.º do Regulamento do Conselho (CE) n.º 1467/97[1], de 7 de julho de 1997, relativo à aceleração e clarificação da aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos[2].

(4) Em 15 de junho de 2010, a Comissão concluiu que Portugal tinha tomado medidas eficazes em resposta à recomendação do Conselho, de 2 de dezembro de 2009, no sentido de reduzir o défice público para um nível inferior ao valor de referência de 3% do PIB e considerou que não seriam necessárias, nessa altura, outras medidas no âmbito do procedimento relativo ao défice excessivo.

(5) Em 9 de outubro de 2012, o Conselho concluiu, em conformidade com o artigo 3.º, n.º 5, do Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho que, embora tivessem sido tomadas medidas eficazes, tinham ocorrido acontecimentos económicos adversos inesperados com importantes consequências desfavoráveis para as finanças públicas. Por conseguinte, o Conselho adotou uma recomendação revista, ao abrigo do artigo 126.º, n.º 7, do TFUE («recomendação revista a título do PDE»), e recomendou que Portugal corrigisse o seu défice excessivo até 2014, o mais tardar. Para reduzir o défice nominal das administrações públicas para um nível inferior ao valor de referência de 3% do PIB até 2014, foi recomendado a Portugal que atingisse uma melhoria do saldo estrutural de 2,3% do PIB em 2012, 1,6% do PIB em 2013 e 1,3% do PIB em 2014. Os objetivos do défice nominal compatíveis com as melhorias solicitadas ao nível do saldo estrutural orçamental eram de 5% do PIB em 2012, 4,5% do PIB em 2013 e 2,5% do PIB em 2014.

(6) Foi também recomendado às autoridades portuguesas que aplicassem as medidas adotadas no Orçamento de 2012 e no respetivo Orçamento Retificativo, de março, e tomassem medidas adicionais no valor de 0,3% do PIB. Foi recomendado que Portugal adotasse medidas permanentes de consolidação pelo menos equivalentes a 3% do PIB a incluir no orçamento de 2013, prevendo medidas adicionais em caso de derrapagem, e definisse medidas no valor de 1¾% do PIB em 2014 na sequência de uma ampla revisão das despesas públicas (PER). Além disso, Portugal deverá aplicar os requisitos previstos na Decisão de Execução 2011/344/UE do Conselho relativa à concessão de assistência financeira da União a Portugal, de 17 de maio de 2011, bem como nas suas sucessivas alterações. A Lei de Enquadramento Orçamental deverá ser adaptada de modo a incorporar as regras de governação orçamental da UE e Portugal deverá continuar a melhorar a transparência e o controlo orçamental em todas as fases, no respeito do quadro orçamental de médio prazo.

(7) Nos termos do artigo 3.º, n.º 5, do Regulamento (CE) n.º 1467/97, o Conselho pode decidir adotar, sob recomendação da Comissão, uma recomendação revista nos termos do artigo 126.º, n.º 7, do TFUE, caso tenham sido tomadas medidas eficazes mas tenham ocorrido, subsequentemente à adoção da recomendação inicial, acontecimentos económicos adversos e imprevistos com um impacto desfavorável significativo nas finanças públicas. A ocorrência de acontecimentos económicos adversos e imprevistos com um impacto desfavorável significativo em termos orçamentais deve ser avaliada em relação às previsões económicas subjacentes à recomendação do Conselho.

(8) De acordo com o estabelecido no artigo 126.º, n.º 7, do TFUE e no artigo 3.º do Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho, o Conselho deve dirigir recomendações ao Estado-Membro em causa, para que este ponha termo à situação de défice excessivo num determinado prazo. A recomendação deve definir um prazo máximo de seis meses para que o Estado-Membro em causa tome medidas eficazes para corrigir o défice excessivo. Além disso, nas recomendações relativas à correção de défices excessivos, o Conselho deve exigir que sejam atingidos objetivos orçamentais anuais que, com base nas previsões subjacentes às recomendações, sejam consentâneos com uma melhoria anual mínima do saldo estrutural, isto é, do saldo corrigido de variações cíclicas, excluindo medidas pontuais ou temporárias, de, no mínimo, 0,5% do PIB, como valor de referência.

(9) Nas previsões subjacentes à recomendação revista de outubro de 2012, previa-se uma contração do PIB real em 3 % e 1% em 2012 e 2013, respetivamente. As perspetivas de crescimento deterioraram-se acentuadamente desde então, com o último trimestre de 2012 a correr significativamente pior do que o previsto tanto em termos de atividade económica como de evolução do mercado de trabalho, o que conduziu a uma contração do PIB real em 3,2% em 2012. Atendendo ao valor negativo transportado de 2012 e à deterioração das perspetivas de crescimento nos mercados de exportação de Portugal, a mais recente atualização das perspetivas económicas de Portugal elaboradas pelos serviços da Comissão procedeu a uma revisão em baixa das estimativas de crescimento do PIB real, para -2,3% em 2013.

(10) O défice das administrações públicas atingiu 6,4% do PIB em 2012, valor que é superior ao objetivo de 5,0% estabelecido no PDE. O défice nominal foi afetado por diversas operações pontuais que não eram conhecidas na altura da recomendação relativa ao PDE. Estas operações incluem: uma injeção de capital no banco público, a CGD (0.5% do PIB); o reencaminhamento através do Governo da conversão em capitais próprios dos empréstimos acionistas da Parpública à SAGESTAMO, duas empresas fora do perímetro da administração pública (0.5% do PIB); as imparidades associadas à transferência dos ativos do BPN (0,1% do PIB). Além disso, e na sequência de um parecer do Eurostat, a venda da concessão de exploração dos principais aeroportos portugueses foi tratada como uma liquidação de capitais próprios, pelo que não teve impacto no saldo das contas públicas, ao contrário do que o Governo tinha previsto no quadro do Orçamento (0,7% do PIB). Excluindo o impacto destes fatores pontuais sobre o saldo nominal, o défice das administrações públicas teria ascendido a 4,7% do PIB, abaixo do objetivo.

(11) Um rigoroso controlo das despesas compensou o muito fraco desempenho das receitas no último trimestre do ano, devido a efeitos macroeconómicos. As poupanças na despesa foram alcançadas sobretudo por via da massa salarial do setor público, com uma redução do número de funcionários públicos mais rápida do que o previsto, a diminuição dos consumos intermédios e o congelamento das dotações orçamentais para novos projetos de investimento. A execução dos orçamentos regionais e locais também correu melhor do que o esperado. Globalmente, Portugal adotou medidas permanentes de consolidação no valor de quase 6% do PIB em 2012, montante que é superior ao das medidas exigidas pela recomendação revista a título do PDE. De acordo com as previsões dos serviços da Comissão de maio de 2013, a melhoria do saldo estrutural em 2012 ascendeu a 2,4% do PIB, por comparação com os 2,3% do PIB exigidos pela recomendação revista a título do PDE. Tendo em conta a revisão do crescimento do produto potencial desde a altura da recomendação revista a título do PDE, o esforço orçamental terá sido pelo menos 0,2 pontos percentuais mais elevado. Além disso, a evolução estimada do saldo estrutural foi afetada pela quebra das receitas por comparação com o cenário subjacente à recomendação a título do PDE, aplicando a elasticidade normal das receitas. Estas quebras ascenderam a cerca de 0,4 pontos percentuais. Tendo em conta esses efeitos, a variação ajustada do saldo estrutural ascendeu a 3,0% do PIB, ou seja, muito acima do esforço exigido nos termos da recomendação revista a título do PDE.

(12) Para 2013, as perspetivas económicas para Portugal atualizadas pelos serviços da Comissão em maio de 2013 projetam que o défice das administrações públicas atinja 5,5% do PIB, por comparação com o objetivo de 4,5% do PIB que constava da recomendação revista a título do PDE. A consolidação orçamental em 2013 terá de compensar um grande desvio negativo do saldo primário, reflexo da evolução menos positiva do mercado de trabalho e do crescimento, e de assegurar a continuação do esforço de reequilíbrio no sentido de uma economia mais impulsionada pelas exportações mas também menos dependente dos impostos, por comparação com as projeções subjacentes à recomendação revista a título do PDE. Além disso, o Tribunal Constitucional rejeitou, em 5 de abril, várias medidas no valor de 0,8% do PIB que estavam inscritas no Orçamento para 2013, que deverão ser compensadas. O acórdão citou, em particular, o corte de um dos dois pagamentos adicionais para os trabalhadores do setor público, o corte em 90 % de um dos dois pagamentos adicionais para os pensionistas e a introdução de contribuições para a segurança social para os beneficiários dos subsídios de desemprego e de doença.

(13) As perspetivas económicas para Portugal atualizadas pelos serviços da Comissão em maio de 2013 preveem para o ano em curso um esforço estrutural de 0,6% do PIB, o que fica aquém do esforço de 1,6% do PIB recomendado pelo Conselho. Contudo, efetuando a correção decorrente da revisão em baixa do crescimento do produto potencial desde a altura da recomendação revista a título do PDE, o esforço estrutural previsto para 2013 seria superior em cerca de 0,2 pontos percentuais. Além disso, a evolução do saldo estrutural foi também seriamente afetada pela quebra das receitas (ou seja, em relação à evolução do PIB calculada com base na elasticidade normal das receitas), que atingiu cerca de 0,5 pontos percentuais. Em termos globais, tendo em conta estes fatores, o esforço estrutural estimado seria de 1,3% do PIB. O esforço orçamental ajustado é portanto algo inferior ao esforço exigido pela recomendação revista a título do PDE.

(14) O ajustamento orçamental em 2013 assenta em medidas permanentes de consolidação no valor líquido de 3,5% do PIB, que abrangem as medidas incluídas na Lei Orçamental de 2013, que deverão ser alteradas por via de um Orçamento Retificativo até ao final de maio, na antecipação de medidas de redução da despesa identificadas no contexto da revisão das despesas públicas e ainda noutras medidas destinadas a substituir as medidas orçamentais que foram declaradas inconstitucionais. O montante das medidas de consolidação ultrapassa o previsto na altura da atualização da recomendação revista a título do PDE, em outubro de 2012. As medidas incluem, nomeadamente, uma reestruturação do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS) e aumentos dos impostos especiais sobre o consumo e da tributação dos bens imobiliários. Do lado da despesa, é prevista uma redução considerável da massa salarial do setor público através da limitação da contratação e de uma redução no pagamento de horas extraordinárias e compensações; de uma maior eficiência no funcionamento da administração pública; de menores consumos públicos intermédios, incluindo poupanças nas PPP; de esforços suplementares de racionalização no setor da saúde e nas empresas públicas; e da antecipação das receitas provenientes dos Fundos da UE.

(15) Em 2014, de acordo com as perspetivas económicas para Portugal atualizadas pelos serviços da Comissão em maio de 2013, o défice das administrações públicas deverá diminuir para 4.0% do PIB, por comparação com o objetivo de 2,5% do PIB que constava da recomendação revista a título do PDE de outubro de 2012. A diferença reflete os défices nominais superiores nos anos anteriores, bem como uma recuperação económica menos vigorosa. O esforço estrutural em 2014 deverá atingir 1,4% do PIB, ou seja, 0,1 pontos percentuais acima do esforço exigido na recomendação revista a título do PDE. A evolução do valor do produto potencial entre as projeções subjacentes às recomendações revistas a título do PDE e as previsões atualizadas resulta num aumento em 0,1 pontos percentuais do esforço orçamental estimado. Por outro lado, ajustando para a quebra inesperada das receitas, o esforço aumentaria em 1.8% do PIB. O esforço estrutural ajustado em 2014 seria, por conseguinte, bastante superior ao exigido pela recomendação revista a título do PDE.

(16) Estas projeções são sustentadas por medidas discricionárias no valor de pelo menos 2% do PIB. Do lado da despesa, essas medidas assentarão nos resultados da PER, que visa simplificar e modernizar a administração pública, resolver as redundâncias a nível das funções e entidades do setor público, aumentar a sustentabilidade do sistema de pensões e alcançar economias orientadas em diferentes ministérios setoriais. Em abril e no início de maio, o Governo adotou um pacote de medidas permanentes de redução da despesa com um valor cumulativo de 4,7 mil milhões de euros (2,8% do PIB) em 2013-2014. O Governo deu início a uma ampla consulta com os parceiros sociais e políticos com vista à plena definição e aplicação dessas reformas. Do lado da receita, as autoridades preveem uma reforma global do imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas (IRC) em 2014. O objetivo é reforçar o investimento e o crescimento através da simplificação do sistema desse imposto. Dada a limitada margem de manobra orçamental, a reforma deverá ser neutra em termos de receitas.

(17) A dívida pública bruta aumentou de 108.3% em 2011 para 123,6% do PIB em 2012 e, de acordo com mais recente atualização das perspetivas económicas para Portugal dos serviços da Comissão, deverá alcançar um pico de cerca de 124.2% em 2014, excedendo assim o valor de referência previsto no Tratado em todos esses anos. A evolução no sentido ascendente em 2012 relativamente às projeções foi sobretudo devida ao tratamento estatístico dado à transferência das receitas da privatização da Parpública para o Estado, bem como ao efeito da evolução menos favorável do PIB e da revisão das projeções em matéria de défice. O Governo irá propor várias medidas para travar o aumento do rácio da dívida, nomeadamente a venda dos ativos no estrangeiro de um fundo da segurança social e a conclusão do processo de privatização. Embora diminuto, já se prevê um excedente primário em 2014, reflexo da dinâmica de consolidação orçamental e de uma evolução macroeconómica mais positiva.

(18) Foram dados passos importantes para melhorar a gestão das finanças públicas em Portugal. Portugal foi também convidado a continuar a aumentar a transparência e controlo em todas as fases orçamentais e a todos os níveis da administração pública. Em dezembro de 2012, a Lei de Enquadramento Orçamental foi alterada a fim de incorporar os princípios do Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária (pacto orçamental) e o «pacote de seis». Uma nova revisão está prevista para finais de 2013, a fim de aperfeiçoar ainda mais os procedimentos orçamentais e os princípios da gestão orçamental, responsabilização, transparência e simplificação. Além disso, foram apresentados à Assembleia da República, no final de dezembro de 2012, projetos-lei respeitantes às finanças regionais e locais. As normas estabelecem mecanismos melhorados de coordenação entre a administração central e as administrações locais e regionais, um quadro orçamental plurianual e regras orçamentais mais estritas, aplicando ainda os princípios da Lei de Enquadramento Orçamental, na sua versão alterada. Portugal reforçou igualmente os seus esforços no sentido da limitação dos passivos contingentes através de um ambicioso processo de renegociação das PPP, com previsão de poupanças significativas já em 2013, e a reestruturação das empresas públicas está a avançar a bom ritmo. As empresas públicas a nível setorial alcançaram o equilíbrio operacional até ao final de 2012, estando previstos novos ganhos de eficiência no futuro. As autoridades estão a estudar formas de gerir o elevado endividamento do setor empresarial do Estado. Estas reformas mostram um importante empenho na sustentabilidade orçamental a médio prazo.

(19) De acordo com a mais recente atualização das perspetivas económicas pelos serviços da Comissão, Portugal não irá cumprir os objetivos orçamentais nominais estabelecidos na recomendação do Conselho de 9 de outubro de 2012. Contudo, tendo em conta a evolução económica inesperada por comparação com o cenário macroeconómico subjacente à recomendação revista do Conselho, afigura-se que Portugal tomou medidas efetivas que representam progressos adequados no sentido da correção do défice excessivo em 2012 e 2013, dentro dos limites especificados pelo Conselho em 9 de outubro de 2012. Concretamente, Portugal adotou importantes medidas de consolidação que representam quase 6% do PIB em 2012 e 3½% do PIB em 2013. O esforço estrutural levado a cabo em 2012, corrigido das quebras no crescimento do produto potencial e nas receitas, foi muito superior ao esforço exigido na recomendação revista a título do PDE. Em 2013, o esforço estrutural deverá ficar aquém do exigido, principalmente devido à evolução adversa da economia e ao momento em que foi emitido o acórdão do Tribunal Constitucional, quando o exercício orçamental já estava em curso, o que dificultou a procura de medidas de substituição com uma qualidade estrutural equivalente. Em 2014, o esforço estrutural deverá ser novamente superior ao exigido. Tendo em conta todos estes fatores e aplicando a flexibilidade prevista no Pacto de Estabilidade e Crescimento, a concessão de um ano adicional para a correção do défice excessivo afigura-se justificada.

(20) A concessão de um ano adicional para a correção do défice excessivo exigiria o cumprimento de objetivos intermédios para o défice nominal de 5,5% do PIB em 2013, 4,0% do PIB em 2014 e 2,5 % do PIB em 2015, o que, com base na mais recente atualização das perspetivas económicas para Portugal dos serviços da Comissão seria compatível com uma melhoria do saldo orçamental estrutural equivalente a 0,6% do PIB em 2013, 1,4% do PIB em 2014 e 0,5 % do PIB em 2015, sendo este último valor correspondente à melhoria mínima exigida pelo artigo 5.º, n.º 1, do Regulamento (CE) n.º 1466/97 de 7 de julho de 1997[3]. Paralelamente às análises regulares do Programa de Ajustamento Económico para Portugal, definidas na Decisão de Execução 2011/344/UE do Conselho, acompanhar-se-á, a intervalos trimestrais, a evolução do cumprimento dos compromissos assumidos no quadro do PDE.

(21) Portugal preenche as condições para prorrogação do prazo de correção do défice excessivo das administrações públicas, na aceção do artigo 3.º, n.º 5, do Regulamento (CE) n.º 1467/97, relativo à aceleração e clarificação da aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos,

RECOMENDA:

(1) As autoridades portuguesas deverão pôr termo à atual situação de défice excessivo até 2015.

(2) As autoridades portuguesas deverão estabelecer como objetivo para o défice nominal 5,5% do PIB em 2013, 4.0% do PIB em 2014 e 2,5 % do PIB em 2015, o que será coerente com uma melhoria do saldo estrutural em 0,6% do PIB em 2013, 1,4% do PIB em 2014 e 0,5% do PIB em 2015, com base nas perspetivas económicas para Portugal atualizadas pelos serviços da Comissão em maio de 2013.

(3) As autoridades portuguesas deverão aplicar medidas correspondentes a 3½% do PIB, a fim de limitar o défice em 2013 a 5,5% do PIB. Essas medidas incluem as medidas definidas na Lei Orçamental de 2013 e reduções suplementares da massa salarial, o aumento da eficiência no funcionamento da administração pública, a redução do consumo público e uma melhor utilização dos fundos da UE.

(4) As autoridades portuguesas deverão, com base na PER, adotar medidas permanentes de consolidação no valor de pelo menos 2% do PIB, tendo em vista atingir um défice nominal de 4,0% do PIB em 2014. O objetivo será racionalizar e modernizar a administração pública, resolver as redundâncias a nível das funções e entidades do setor público, aumentar a sustentabilidade do sistema de pensões e alcançar economias orientadas em diferentes ministérios setoriais.

(5) As autoridades portuguesas deverão adotar as medidas permanentes de consolidação necessárias para alcançar o objetivo de 2,5% previsto para o défice de 2015.

(6) O Governo português deve tomar medidas efetivas para dar cumprimento à presente recomendação até 1 de outubro de 2013 e, em conformidade com o artigo 10.º, n.º 2-A, do Regulamento (CE) n.º 2013/97 do Parlamento Europeu e do Conselho, comunicar circunstanciadamente a estratégia de consolidação prevista para alcançar os objetivos.

Portugal deverá também manter a dinâmica de reforma na gestão das finanças públicas, através da revisão da Lei de Enquadramento Orçamental até ao final de 2013, a fim de aperfeiçoar ainda mais os procedimentos orçamentais e os princípios da gestão orçamental, responsabilização, transparência e simplificação; e prosseguir os esforços de limitação dos passivos contingentes resultantes de empresas públicas e das PPP.

Feito em Bruxelas, em

Pelo Conselho

O Presidente

[1] JO L 209 de 2.8.1997, p. 6.

[2] Todos os documentos relativos ao procedimento por défice excessivo respeitante a Portugal podem ser consultados em: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/portugal_en.htm

[3] JO L 209 de 2.8.1997, p. 5.