PT    PT PT 
PT    PT  COMISSÃO EUROPEIA 
Bruxelas, 8.12.2010 
SEC(2010) 1497 final 
  
DOCUMENTO DE TRABALHO DO S SERVIÇOS DA COMISSÃO 
RESUMO DA ANÁLISE DE IMPACTO 
  
Documento que acompanha a 
  
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO 
 
Reforçar os regimes de sanção no sector dos serviços financeiros 
{SEC(2010) 1496 final} 
{COM(2010) 716 final} 
PT 2   PT 1. INTRODUÇÃO  
A crise financeira lançou a dúvi da quanto à questão de saber se as regras aplicáveis aos 
mercados financeiras são sempre respeita das e aplicadas como o deveriam ser. 
Na sequência de um mandato politico c onferido pelo Conselho ECOFIN em 2007, a 
Comissão, em cooperação com os Comités de Supervisão, procedeu a uma análise da coerência, equivalência e actualização efec tiva, pelos Estados-Membros, dos poderes de 
sanção existentes no sector europeu dos serviços financeiros. 
2. D
EFINIÇÃO DO PROBLEMA  
A análise preliminar efectuada com base na s informações fornecidas pelos comités de 
supervisão revela que os regimes de sanções nacionais ap resentam divergências e lacunas , 
e que nem sempre garantem, aparentemente, uma aplicação suficientemente efectiva, proporcionada e dissuasiva das sanções. 
As sanções pecuniárias administrativas são de um nível muito variável consoante os Estados-
Membros e parecem ser demasiado reduzidas em certos países, inclusivamente relativamente a infracções da mesma natureza. No sector fina nceiro, em que um certo número de potenciais 
infractores são estabelecimentos financeiros co m volumes de negócios consideráveis, coimas 
de alguns milhares de euros não parecem ser suficientemente dissuasoras. 
Certos Estados-Membros não dispõem de importantes poderes (como o de revogar a 
autorização) que lhes seriam no entanto necessários para poder sancionar efectivamente certas infracções. 
Existem divergências quanto às categorias de  pessoas passíveis de sanções: em certos 
Estados-Membros, as sanções não são aplicáveis quer às pessoas singulares quer às pessoas 
físicas. Relativamente a uma dada infracção, essa s pessoas serão, portanto, tratadas de forma 
diferente consoante o Estado-Membro em que a infracção é cometida. 
Os critérios tomados em consideração para determinar o nível das sanções aplicadas são 
muito variáveis e excluem, por vezes, factores  (tais como, os benefícios resultantes da 
infracção) determinantes para garantir que as sanções tenham um carácter proporcionado e 
dissuasivo. 
Certos Estados-Membros definiram sanções pe nais para certas infracções, outros apenas 
previram sanções administrativas. Ora, as sa nções penais constituem uma mensagem forte 
para os infractores e podem ser muito dissuasivas. 
Por ultimo, o grau de aplicação efectiva das sanções varia de um Estado-Membro para outro, 
inclusivamente entre países cujos sectores da banca e dos seguros são de dimensão comparável. 
Problemas identificados
 
Essas divergências e lacunas podem: 
1. tornar insuficientemente efectivas, proporcionados e dissuasivas as sanções 
relativamente à infracção à legislação da  UE sobre os serviços financeiros;  
PT 3   PT 2. provocar distorções da concorrência no mercado interno ; e 
3. ter um impacto negativo na supervisão financeira . 
Esses problemas podem conduzir a um insuficiente cumprimento das regras da UE sobre 
os serviços financeiros , o que pode aumentar o risco de manipulação do mercado e a falta de 
transparência e prejudicar o bom funci onamento dos mercados financeiros. 
Esta situação pode pôr seriamente em risco a protecção dos consumidores e a integridade 
do mercado  e afectar todas a economia. 
Pode também minar a confiança no sector financeiro . 
3. ANÁLISE DO PRINCÍPIO DE SUBSIDARIEDADE  
A convergência dos regimes de sanções naciona is afigura-se necessá ria para reforçar o 
carácter dissuasor das sanções e assegurar assi m, a igualdade de tratamento, a aplicação 
uniforme da legislação da UE sobre os serviç os financeiros e uma total cooperação entre as 
autoridades de supervisão nacionais em t oda a UE. Esses objectivos podem ser melhor 
alcançados através de uma acção a nível da UE em vez de diferentes iniciativas nacionais. 
Uma melhor aplicação dos poderes de sanção  existentes por parte das autoridades 
competentes a nível nacional não permitiria alcançar um grau de convergência suficiente. 
4. OBJECTIVOS DA INICIATIVA DA UE 
A acção da UE visa os seguintes objectivos gerais:  
• Restabelecer a confiança no sector financeiro. 
• Proteger melhor os utilizador es de serviços financeiros. 
• Assegurar a segurança, a estabilidade e a integridade dos mercados financeiros. 
• Assegurar o respeito das regras  da UE em matéria de serviç os financeiros, contribuindo, 
assim, para o bom funcionamento dos mercados financeiros. 
Tal estaria associado à realização dos seguintes objectivos específicos: 
• Assegurar o carácter ef ectivo, proporcionado e dissuasivo das sanções. 
• Assegurar igualdade de tratamento de forma a reduzir as possibilidades de arbitragem 
regulamentar. 
• Assegurar a supervisão efectiva dos  estabelecimentos financeiros. 
5. POSSÍVEIS OPÇÕES , ANÁLISE DE IMPACTO E COMPARAÇÃO  
Nesta fase, a análise limita-se a uma avaliaçã o geral das opções possíve is para aproximar e 
reforçar os regimes de sanções nacionais. As  opções consideradas não tratam de medidas 
PT 4   PT específicas a adoptar nos diferent es sectores em causa (banca, seguros e valores mobiliários), 
medidas que serão analisadas quando a Comissão apresentar propostas finais. 
5.1. Opções respeitantes ao conteúdo das medidas 
Foram identificadas cinco questões relativament e às quais a UE poderia actuar. Relativamente 
a cada questão, foram analisadas e comparadas diferentes opções. 
QUESTÃO 1: Tipos de sanções administra tivas e nível das sanções pecuniárias 
administrativas  
Esta questão diz respeito ao tipo e ao níve l das sanções administrativas previstas pelas 
legislações nacionais.  
Opções 
1: nenhuma acção a nível da UE 
2: definição de disposições co muns mínimas relativas ao tipo de sanções administrativas e ao  nível das sanções pecuniárias 
relativamente às principais infracções 
3: definição de um tipo uniforme de sançõe s administrativas e de um nível uniforme de  sanções pecuniárias,  relativamente ás 
principais infracções 
4: definição de um tipo uniforme de sanç ões administrativas e de um nível uniform e de sanções pecuniár ias aplicáveis em 
toda a UEE relativamente a todas as infracções. 
Na Opção 1 , os Estados-Membros não seriam incitados a comparar o tipo de sanções e o 
nível das sanções pecuniárias que prevêem co m os dos outros Estados-Membros nem em 
interrogarem-se sobre a eficáci a do seu próprio regime. As divergências continuariam a 
persistir. 
A Opção 2  contribuiria a assegurar um tratamento equivalente das infracções em todos os 
Estados-Membros e reforçaria, por conseguinte,  a igualdade de tratamento dos mercados 
financeiros europeus. A confiança dos consumi dores seria aumentada o que poderia estimular 
a venda de serviços financeiros além fronteiros. O facto de dot ar as autoridades competentes 
de um mínimo de poderes de sanção equivale ntes melhoraria a supervisão transnacional e 
aumentaria o carácter dissuasor das sanções, pelo menos nos Estados-Membros em que são 
actualmente de um nível muito reduzido. Os ri scos de infracção à legislação da UE seriam 
reduzidos o que reforçaria a protecção dos consumidores, a concorrência entre 
estabelecimentos financeiros bem como, a segurança e a integridade dos mercados 
financeiros. Os Estados-Membros seriam autori zados a ultrapassar os critérios mínimos da 
UE e a adaptar as sanções às especificidades dos diferentes sistemas jurídicos nacionais. A 
legislação nacional apenas deveria ser alterada em certos Estados-Membros. Os custos de conformidade deveriam ser limitados para os Estados-Membros. 
A Opção 3 seria uma boa solução para garantir a i gualdade de tratamen to, pois reduziria a 
possibilidade, para os prestador es de serviços financeiros,  de realizarem arbitragens 
regulamentares entre os regimes de sanções de  diferentes Estados-M embros. Aumentaria o 
efeito dissuasor das sanções e reduziria, por cons eguinte, os riscos de infracção à legislação 
da UE, o que reforçaria a prot ecção dos consumidores, a conco rrência bem como a segurança 
e integridade dos mercados financeiros. Em c ontrapartida, os Estados-Membros não poderiam 
prever outros tipos de sanções nem montantes de  coimas mais elevados que os previstos no 
PT 5   PT quadro uniforme da UE. Esta opção requereria provavelmente alterações significativas em 
todas as legislações nacionais. 
A Opção 4  seria a mais eficaz para a ssegurar a igualdade de tratamento e reforçar a confiança 
entre as autoridades de supervisão, pois elimin aria todas as divergências. Em contrapartida 
imporia provavelmente alterações significativas em  todas as legislações nacionais e suprimiria 
qualquer margem de manobra aquando do tratamen to das infracções à legislação da UE. Os 
custos de conformidade poderiam  ser significativos e esse re gime uniforme não poderia ser 
adaptado em função do sistema jurídico e da cultura de cada Estado-Membro. 
QUESTÃO 2: Destinatários das sanções administrativas  
Esta questão diz respeito à possibilidade de aplicar sanções às pessoas singulares e/ou às 
pessoas colectivas, responsáveis por uma infracção  às regras da UE nos serviços financeiros.  
Opção 
1: Nenhuma acção a nível da UE 
2: aplicações das sanções tanto às pessoas  singulares como às pessoas colectivas 
Na Opção 1 , é provável que os Estados-Membros não alargassem o campo de aplicação das 
sanções actualmente previsto na respectiva le gislação e que as sanções não fossem, portanto, 
tão dissuasoras quanto necessário.  
Em contrapartida, a Opção 2 reforçaria sensivelmente o carácter dissuasor das sanções o que 
garantiria uma maior observância da legislação  da EU e teria efeitos positivos dos ponto de 
visto da protecção dos consumidores, da conco rrência leal bem como da segurança e da 
integridades dos mercados financeiros. Esta opção teria um impacto positivo na igualdade de 
tratamento no mercado financei ro europeu e aumentaria a c onfiança dos consumidores e a 
confiança mútua entre as autoridades de supe rvisão. Apenas seriam necessárias medidas 
legislativas nos Estados-Membros onde o campo  de aplicação das sanções não engloba as 
pessoas singulares e as pessoas colectivas. 
QUESTÃO 3: Factores tomados em co nsideração para definir as sanções  
Esta questão diz respeito aos elementos tomados em consideração pelas autoridades 
competentes para decidir do tipo de sanções administrativas e/ou do montante da sanção 
pecuniária administrativa a aplicar ao  autor de uma infracção específica.  
Opções 
1: nenhuma acção a nível da UE  
2: tomada em consideração de certos factores  essenciais por parte de  todas as autoridades 
3: criação de uma lista exaustiva de factores idênticos a tomar em consideração por parte de todas as administrações 
nacionais 
Na Opção 1 , todos os Estados-Membros tomariam em conta a gravidade da infracção, mas os 
restantes factores apenas seriam tomados em  consideração em cer tos Estados-Membros ou 
unicamente relativamente a certas infracções. Ta l não seria provavelmente suficiente para 
garantir ao regime um ca rácter realmente dissuasor. 
PT 6   PT A Opção 2 permitiria adaptar melhor as sanções aos efeitos da infracção e à situação pessoal 
do infractor o que contribuiria para assegurar a eficácia, a proporcionalidade e o carácter 
dissuasor. Uma maior convergência das modalid ades de aplicação das sanções em toda a 
Europa facilitaria a cooperação entre as au toridades competentes. A proporcionalidade das 
sanções seria melhor assegurada e o carácter dissuasor das sanções seria reforçado o que 
reduziria os riscos de infracções. A tomada em consideração de um comportamento cooperativo da parte do infractor  facilitaria a detecção das infracções. Os custos de 
conformidade deveriam ser limitados pelos Estados-Membros. 
Na Opção 3 , a uniformidade das modalidades de ap licação das sanções viria melhorar a 
supervisão a nível transnacional. A aplicação uni forme dos sectores previstos na opção 2 teria 
os mesmos efeitos que a opção 2 em termos de  proporcionalidade, de carácter dissuasor das 
sanções e de melhor detecção das infracções. Em contrapartida, a lista apenas incluiria os 
factores que podem ser tomados em conta da mesma forma em todos os sistemas jurídicos nacionais ou que excluiria a tomada em  consideração simultânea doutros factores 
eventualmente pertinentes em certos sistemas ju rídicos. Esta opção poderia ocasionar custos 
de conformidade importantes visto impor a re visão de todas as disposições relativas às 
modalidades de aplicação das sanções. 
QUESTÃO 4: Sanções penais
 
Esta questão diz respeito à aplicação das sanç ões penais às infracções à legislação da UE 
sobre os serviços financeiros  
Opções 
1: nenhuma acção a nível da UE 
2: instauração de sanções penais para as infracções mais graves 
Na Opção 1, é pouco provável que os Estados-Membros viessem a rever a respectiva 
legislação penal para alcançar uma maior convergência neste sector.  
Opção 2  constituiria uma mensagem de desaprovação  forte que poderia aumentar o carácter 
dissuasor das sanções e influenciar favoravel mente a percepção que o público pode ter das 
mesmas. As sanções penais não abrangeriam toda s as infracções mas apenas as mais graves, 
relativamente às quais este tipo de sanções é o instrumento mais dissuasor e o mais eficaz 
para assegurar a boa aplicação das regras da UE sobre os serviços financeiros. Sanções penais 
apenas seriam previstas nos domínios em que  tal se revelar estritamente necessário.  
QUESTÃO 5: Medidas da UE para prom over a aplicação efectiva das sanções  
Esta questão diz respeito aos mecanismos, nome adamente de detecção das infracções, que os 
Estados-Membros podem criar para melhorar a ap licação das sanções. As medidas previstas a 
nível da UE centrar-se-iam: 1) na atribuição a todas às autoridades competentes de poderes e 
instrumentos de investigação indispensáveis  e 2) na cooperação entre administrações 
nacionais. 
Opções 
1: Coordenação pelas Autoridades Eur opeias de Supervisão (AES) sem qualq uer outra medida por parte da UE 
2: adopção pela UE de medidas comple mentares tendentes a que todos os Estados-Membros confiram às autoridades 
poderes e instrumentos de investigação indispensáveis 
PT 7   PT Na Opção 1,  mesmo se certos Estados-Membros cons ervam um sistema de denúncia das 
infracções (sistema de alerta ético), a grande  maioria não se irá dotar provavelmente de 
programas coerentes e previsíveis que protegem os informadores e os isentam de sanções se 
participaram na infracção (programas de clem ência). O objectivo do re forço dos regimes de 
sanções nacionais poderia ser realizado numa  certa medida através da actividade de 
coordenação das novas Autoridade s de Supervisão Europeias. 
A Opção 2 seria mais eficaz para melhorar a aplic ação das sanções, uma vez que estariam 
disponíveis novos instrumentos para detectar as infracções. O facto de infracções serem 
regularmente detectadas e punidas reforçaria o carácter dissuasor e a eficácia das sanções. A 
ideia de que os autores seriam geralmente identificados e efectivamente sancionados é 
também de natureza a restabelecer a confiança no sector financeiro. 
5.1.1.  Opções privilegiadas 
Relativamente às cinco questões supra cita das, foram retidas as seguintes opções: 
• QUESTÃO 1: definir critérios mí nimos comuns respeitantes ao tipo e ao nível das sanções 
administrativas. 
• QUESTÃO 2: aplicar as sanções tanto às pessoas singulares como às pessoas colectivas. 
• QUESTÃO 3: tomar em consideração certos factor es essenciais por parte das autoridades 
nacionais. 
• QUESTÃO 4: instaurar sanções penais para as infracções mais graves. 
• QUESTÃO 5: reforçar os mecanismos que facilitem a detecção das infracções e a 
aplicação das sanções. 
5.2. Opções respeitantes à natureza das medidas 
Foram consideradas quatro opções quanto à natureza das medidas que podem ser adoptadas 
para aplicar as opções previstas no ponto 5.1. 
• Opção 1: medidas não vinculativas que facilitam a aproximação dos regimes de sanções 
Na ausência de qualquer obrigação, nada gara ntiria que todos os Estados-Membros adoptam 
todas as medidas necessárias e cada Estado-Membro iria provavelmente tratar os problemas de modo diferente. 
• Opção 2: aproximação mínima dos regimes de sanções – abordagem sectorial 
Esta opção parece ser muito eficaz, pois permitir ia instaurar as disposições melhor adaptadas 
a cada sector e a cada acto jurídico da UE em  causa. Os Estados-Membros conservariam uma 
margem de manobra na escolha e aplicação das sanções e seriam autorizados a definir regras 
mais estritas do que as normas mínimas. Esta opção não iria impor necessariamente a introdução de alterações significativas  nos regimes de sanções nacionais. 
• Opção 3: aproximação mínima dos regimes de sanções – abordagem transsectorial 
PT 8   PT Esta solução permitiria pôr em prática as opções previstas relativamente a todas as questões, 
excepto no que se refere à questão 4: uma abordagem sectorial parece, com efeito, ser 
indispensável para detectar as infracções mais graves que devem ser objecto de sanções penais. Dado que o quadro da UE apenas pode cobrir aspectos muito gerais, os Estados-
Membros conservariam uma margem de manobra considerável quanto à aplicação de regras 
comuns o que reduziria a eficácia desta opção. 
• Opção 4: convergência total dos regime s de sanções – abordagem sectorial 
Esta opção é, em qualquer caso, excluída no que se refere à que stão 4 uma vez que o 
legislador europeu não tem comp etência para harmonizar totalmente as sanções penais. Uma 
convergência total dos regimes de sanções não se ria adaptada à aplicação das opções previstas 
para questões 1 e 3 que excluem a instauração de regimes uniformes. 
5.2.1.  Instrumentos de acção privilegiados 
A opção mais adaptada seria uma iniciativa le gislativa tendente a aproximar minimamente 
regimes de sanções nacionais e que engl oba todas as questões por solucionar. 
A abordagem mais eficaz seria a abordagem sectorial que poderia estar associada a uma 
abordagem transsectorial através da definição de princípios f undamentais comuns a todos os 
sectores. 
6. A
COMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO  
As opções previstas serão apresentadas na Co municação a fim de permitir a todas as partes 
interessadas apresentarem as suas observações sobre as acções propostas. A Comissão irá avaliar essas observações e tomá-las-á em cont a no momento de apresentar propostas finais.