PT Jornal Oficial da União Europeia C 313/1

PARECER N.o 8/2005

sobre uma proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à assistência administrativa mútua em matéria de protecção dos interesses financeiros da Comunidade contra a fraude e outras actividades ilícitas

(apresentado nos termos do n.o 4 do artigo 280.o do Tratado CE)

(2005/C 313/01)

ÍNDICE

1-7 I. Introdução

8-11 II. Observações gerais

12-19 III. Cooperação administrativa no domínio dos recursos próprios tradicionais e das despesas

20-28 IV. Cooperação administrativa no domínio do imposto sobre o valor acrescentado

29-32 V. Cooperação administrativa para combater o branqueamento de capitais

33-39 VI. Conclusões e recomendações

O TRIBUNAL DE CONTAS DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, designadamente, o seu artigo 280.o,

Tendo em conta o pedido de 12 de Outubro de 2004, apresentado pelo Conselho, de um parecer do Tribunal de Contas sobre a proposta apresentada pela Comissão (1) de um regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à assistência administrativa mútua em matéria de protecção dos interesses financeiros da Comunidade contra a fraude e outras actividades ilícitas,

ADOPTOU O SEGUINTE PARECER:

I. INTRODUÇÃO

1. Nos termos do artigo 280.o do Tratado, os Estados-Membros coordenarão as respectivas acções no sentido de defender os interesses financeiros da Comunidade contra a fraude. Para o efeito, organizarão, em conjunto com a Comissão, uma colaboração estreita e regular entre as autoridades competentes. Essa colaboração administrativa inclui a notificação de irregularidades, inquéritos administrativos, controlos e inspecções no local, intercâmbio de informações, revogação de vantagens obtidas de forma incorrecta e sanções administrativas.

2. Baseado no artigo 280.o e em outras disposições do Tratado, existe um conjunto de regras jurídicas a adoptar para todos os domínios. No entanto, a maioria da legislação comunitária antifraude é constituída pelas inúmeras e diferentes disposições pormenorizadas que regem as políticas comunitárias em causa.

3. A proposta de legislação em análise procura reforçar o papel da Comissão enquanto coordenadora das actividades dos Estados-Membros na luta contra a fraude e outras actividades ilícitas que afectam os interesses financeiros da Comunidade. Segundo a exposição de motivos apresentada pela Comissão, a estrutura jurídica existente em matéria de cooperação administrativa é incompleta no que respeita à atribuição de um papel activo à Comissão relativamente a apoio e coordenação das actividades dos Estados-Membros. Este é sobretudo o caso no que respeita à fraude ao IVA transnacional e ao branqueamento de capitais no âmbito da fraude lesiva da CE.

4. Propõe-se um sistema abrangente de cooperação, entre as autoridades administrativas dos Estados-Membros e entre estas e a Comissão [através do Organismo Europeu de Luta Antifraude (2)], para recolher e trocar informações sobre operações irregulares que tenham «especial relevância a nível comunitário».

5. A «especial relevância a nível comunitário» é definida por dois critérios: a) a operação irregular tem de ter ramificações ou elos com outros Estados-Membros e b) estima-se que origine danos à Comunidade no valor de 100 000 euros ou mais ou danos fiscais nos Estados-Membros em causa superiores a 500 000 euros em matéria de IVA.

6. O regulamento proposto aplicar-se-ia a todos os domínios de receitas e despesas comunitárias, excepto quando outra legislação comunitária preveja uma cooperação mais específica ou um acesso mais alargado às informações por parte da Comissão.

7. O Tribunal examinou a proposta da Comissão à luz dos seus trabalhos de auditoria relevantes, tomando igualmente em consideração as provisões em matéria de melhor legislação e as directrizes em matéria de qualidade de redacção da legislação comunitária adoptadas conjuntamente pelo Parlamento Europeu, pelo Conselho e pela Comissão (3).

II. OBSERVAÇÕES GERAIS

8. O Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão acordaram (4) em actualizar e reduzir o volume da legislação comunitária e em simplificá-la de forma significativa. Apesar deste objectivo, a proposta da Comissão não envida quaisquer esforços de simplificação ou alteração da legislação existente. Um novo regulamento viria juntar-se e coexistir com a legislação horizontal e sectorial actualmente em vigor.

9. A Comissão comprometeu-se (5) a ter devidamente em conta nas suas propostas legislativas as consequências financeiras ou administrativas das mesmas, nomeadamente para a União e os Estados-Membros. No entanto, na sua proposta de novo regulamento não são apresentadas informações relativas às consequências financeiras e administrativas para os Estados-Membros.

10. A proposta introduz uma definição mais ampla de «irregularidades que afectam os interesses financeiros da Comunidade». O seu âmbito é alargado de forma a incluir a) infracções à lei em matéria de imposto sobre o valor acrescentado (IVA) e b) branqueamento de capitais. Estes domínios não estão abrangidos pela definição geral de irregularidades estabelecida no Regulamento (CE, Euratom) n.o 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (6). Esta justaposição de definições diferentes do conceito de «irregularidades» na legislação antifraude implica um risco de confusão e incerteza jurídica.

11. A incerteza é ainda maior por a legislação comunitária existente não incluir uma definição do conceito de «interesses financeiros da Comunidade» (7). O novo regulamento proposto pela Comissão não apresenta igualmente essa definição.

III. COOPERAÇÃO ADMINISTRATIVA NO DOMÍNIO DOS RECURSOS PRÓPRIOS TRADICIONAIS E DAS DESPESAS

12. A recente auditoria do Tribunal relativa à gestão do Organismo Europeu de Luta Antifraude (8) confirmou que a cooperação com os Estados-Membros continua a exigir grandes esforços, tanto nos domínios em gestão directa como naqueles cuja gestão é partilhada com os Estados-Membros. Os problemas verificados na cooperação existente estão, em grande medida, relacionados com insuficiências da eficácia operacional, tanto ao nível dos Estados-Membros como da Comissão.

13. No caso específico do procedimento de assistência mútua relativo aos sectores das alfândegas e da agricultura (9), verificou-se que não existe um acompanhamento sistemático e que o OLAF não definiu uma norma visando exercer uma fiscalização constante e coerente dos progressos registados no âmbito dos procedimentos de assistência mútua solicitados aos Estados-Membros, não tendo sido bem calculados os resultados das acções empreendidas (10).

14. No Relatório especial n.o 3/2004 sobre recuperação de pagamentos irregulares no âmbito da política agrícola comum (11), o Tribunal concluíra que a base de dados da Comissão relativa aos casos de irregularidades notificados pelos Estados-Membros (12) não pode ser considerada fiável, completa e exacta.

15. No caso das políticas estruturais, ao auditar a aplicação do regulamento relevante (13) em 2001, o Tribunal detectou (14) insuficiências a todos os níveis, pelo que os dados comunicados relativamente às irregularidades eram incompletos, não fiáveis, enganadores e desactualizados.

16. Estas insuficiências deviam-se, entre outros aspectos, a dificuldades em definir uniformemente em todos os Estados-Membros as irregularidades a comunicar. O Tribunal constatou ainda que frequentemente as informações apenas eram disponibilizadas muito tardiamente e nem sempre eram acompanhadas pela Comissão.

17. Os novos procedimentos introduzidos pela proposta representariam um volume de trabalho adicional, tanto para as autoridades administrativas nos Estados-Membros como para a Comissão, uma vez que as obrigações de notificação existentes no âmbito de outra legislação comunitária não são suprimidas nem simplificadas. Na prática, seria portanto difícil concentrar esforços e recursos e evitar a sobrecarga dos serviços da Comissão com informações e pedidos relacionados com casos de menor relevância, o que constitui a intenção declarada (15) da Comissão.

18. Além disso, a coexistência das novas regras propostas com a legislação sectorial específica já existente aumentaria o risco de dificuldades de interpretação e de aplicação harmonizada em todos os Estados-Membros. Surgem incoerências no que toca a critérios, prazos e limiares relativos à comunicação de irregularidades (16).

19. Cria-se ainda uma complicação adicional, pois o âmbito das obrigações de comunicação agora propostas incluiria igualmente casos de irregularidades que ainda não foram cometidas, mas relativamente às quais há informações indicando que possam estar planeadas (17). É duvidoso que um requisito deste tipo seja realista.

IV. COOPERAÇÃO ADMINISTRATIVA NO DOMÍNIO DO IMPOSTO SOBRE O VALOR ACRESCENTADO

20. No seu Relatório anual relativo ao exercício de 2001 (18), o Tribunal chamou a atenção para os problemas crescentes relativos à fraude do tipo «carrossel» e para a necessidade de abordar este problema através de uma cooperação administrativa mais eficaz, para proteger as receitas do IVA (19).

21. Em 1 de Janeiro de 2004, entrou em vigor o Regulamento (CE) n.o 1798/2003 do Conselho (20) relativo à cooperação administrativa no domínio do imposto sobre o valor acrescentado. Destina-se a reforçar a cooperação entre as administrações fiscais dos Estados-Membros no combate à fraude ao IVA. O Regulamento (CE) n.o 1798/2003 definiu finalmente um quadro jurídico único. Antes da sua entrada em vigor, a coexistência de dois instrumentos jurídicos separados para a cooperação relativa ao IVA tinha impedido uma cooperação eficaz entre as administrações fiscais.

22. Segundo a Comissão, os Estados-Membros que já aplicaram medidas específicas de detecção e controlo para combater a fraude carrossel foram bem sucedidos (21).

23. O Tribunal constata que as disposições do novo regulamento proposto são em grande medida semelhantes ou mesmo idênticas às já previstas no Regulamento (CE) n.o 1798/2003, nomeadamente no que respeita ao intercâmbio de informações e às regras aplicáveis aos inquéritos administrativos (22).

24. No entanto, a proposta altera as funções a desempenhar pela Comissão (incluindo o OLAF). No âmbito do Regulamento (CE) n.o 1798/2003, a principal função da Comissão é analisar e avaliar, juntamente com os Estados-Membros, o funcionamento do dispositivo de cooperação administrativa e a forma de melhorar a sua eficácia.

25. Segundo a nova proposta, o OLAF estaria sistematicamente envolvido na coordenação de operações antifraude individuais e poderia até desempenhar um papel fulcral nessas operações, através da centralização e análise de informações relevantes e através da possibilidade de solicitar aos Estados-Membros que procedam a uma vigilância especial ou a inquéritos administrativos.

26. O Tribunal chama a atenção para a recomendação que efectuou no seu Relatório especial n.o 1/2005 (23) de que as actividades do OLAF deverão concentrar-se na sua função de inquérito. Um papel de coordenador das actividades dos Estados-Membros na luta contra a fraude ao IVA transfronteiriça, que o regulamento proposto atribui ao OLAF, pode diminuir a capacidade de este organismo desempenhar a sua principal função de forma eficaz.

27. Além disso, surgiriam dificuldades práticas, pois a nova proposta, ao contrário do Regulamento (CE) n.o 1798/2003, não prevê contactos directos nem cooperação com os inspectores fiscais ou funcionários das unidades antifraude. Propõe-se que as informações sejam canalizadas apenas através dos respectivos serviços centrais de ligação e de outras autoridades de fiscalização, o que implica um forte risco de dificultar a rapidez e a flexibilidade das actividades de coordenação.

28. Os comentários tecidos nos pontos 17 a 19 do presente parecer aplicam-se igualmente à cooperação administrativa no domínio do IVA.

V. COOPERAÇÃO ADMINISTRATIVA PARA COMBATER O BRANQUEAMENTO DE CAPITAIS

29. No âmbito da Decisão 2000/642/JHA do Conselho (24), os Estados-Membros criaram «unidades de informação financeira» (UIF). Estas têm a função de recolher e analisar as informações com o objectivo de estabelecer ligações entre transacções financeiras suspeitas e as actividades criminosas subjacentes, a fim de combater o branqueamento de capitais.

30. A Comissão propõe incluir as UIF nas autoridades competentes que têm a obrigação de cooperar, no âmbito do regulamento proposto, na assistência administrativa mútua em matéria de protecção dos interesses financeiros da Comunidade. A Comissão teria assim a possibilidade de solicitar a assistência das UIF e de lhes pedir o envio de todas as informações relevantes para a detecção e prevenção de irregularidades.

31. O Tribunal chama a atenção para o facto de a redacção actual da Decisão 2000/642/JHA do Conselho não prever qualquer papel para a Comissão relativamente às UIF. Algumas das suas disposições (25) podem mesmo ser interpretadas como excluindo os serviços da Comissão de qualquer acesso a informações recolhidas e comunicadas através das UIF. No âmbito do ponto 19 das directrizes em matéria de qualidade de redacção da legislação comunitária (26), seria portanto aconselhável esclarecer a situação.

32. Os comentários tecidos nos pontos 17 e 19 do presente parecer aplicam-se igualmente à cooperação administrativa para combater o branqueamento de capitais.

VI. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

33. O Tribunal concorda com a análise da Comissão de que é necessária uma cooperação mais eficaz entre os Estados-Membros e entre estes e a Comissão no sentido de defender os interesses financeiros da Comunidade contra a fraude e outras actividades ilícitas.

34. O quadro jurídico existente para combater a fraude e as irregularidades é complexo e, como demonstraram as auditorias do Tribunal, de difícil aplicação. O novo regulamento proposto contribui para uma maior complexidade, nomeadamente em termos de definições e de critérios aplicáveis em matéria de notificações.

35. Além disso, a proposta de criar outro instrumento jurídico está em contradição com o objectivo acordado pelo Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão (27) de actualizar e reduzir o volume da legislação comunitária e de a simplificar de forma significativa.

36. O Tribunal sugere que a Comissão empreenda esforços no sentido de propor uma simplificação e consolidação da legislação comunitária antifraude, com o objectivo de evitar duplicações e sobreposições ou disposições contraditórias. As deficiências actuais da cooperação entre a Comissão e os Estados-Membros poderão ser abordadas no âmbito de uma reforma desse tipo.

37. O Tribunal lembra as suas recomendações sobre a concentração das actividades do OLAF na sua função de inquérito. Alargar o âmbito do papel do OLAF à coordenação das operações antifraude dos Estados-Membros poderá entrar em conflito com esse objectivo.

38. O conceito de «interesses financeiros da Comunidade», que é essencial em toda a legislação antifraude, deverá ser claramente definido. Deverá utilizar-se uma única definição de «irregularidades» em toda a legislação antifraude.

39. No que diz respeito à cooperação no domínio do imposto sobre o valor acrescentado, o Tribunal reitera a sua recomendação (28) de que a Comissão deverá concentrar-se na sua obrigação de identificar as deficiências dos sistemas nacionais em matéria de luta contra a fraude ao IVA e de propor as soluções adequadas aos Estados-Membros em questão.

O presente parecer foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 27 de Outubro de 2005. Pelo Tribunal de Contas Hubert WEBER Presidente

(1) COM(2004) 509 final, de 20 de Julho de 2004.

(2) Nos termos do artigo 2.o da Decisão 1999/352/CE, CECA, Euratom da Comissão, de 28 de Abril de 1999, que institui o Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) (JO L 136 de 31.5.1999, p. 20), o Organismo prestará o apoio da Comissão na cooperação com os Estados-Membros em matéria de luta contra a fraude e executará qualquer outra actividade operacional da Comissão em matéria de luta contra a fraude.

(3) Acordo interinstitucional de 16 de Dezembro de 2003 sobre «Legislar melhor» (JO C 321 de 31.12.2003, p. 1) e Acordo interinstitucional de 22 de Dezembro de 1998 sobre as directrizes comuns em matéria de qualidade de redacção da legislação comunitária (JO C 73 de 17.3.1999, p. 1).

(4) Ver ponto 35 do Acordo interinstitucional de 16 de Dezembro de 2003.

(5) Ver ponto 27 do Acordo interinstitucional de 16 de Dezembro de 2003.

(6) JO L 312 de 23.12.1995, p. 1.

(7) Podem encontrar-se algumas orientações num acórdão do Tribunal de Justiça. No Processo C-11/00, o Tribunal de Justiça afirmou «que a expressão “interesses financeiros da Comunidade” que figura no artigo 280.o CE não se limita apenas ao orçamento da Comunidade Europeia em sentido estrito» (2003, ECR I-7147, ponto 95).

(8) Ver Relatório especial n.o 1/2005, Síntese, ponto VI (JO C 202 de 18.8.2005, p. 1).

(9) Nos termos do Regulamento (CE) n.o 515/97 do Conselho, de 13 de Março de 1997, relativo à assistência mútua entre as autoridades administrativas dos Estados-Membros e à colaboração entre estas e a Comissão, tendo em vista assegurar a correcta aplicação das regulamentações aduaneira e agrícola (JO L 82 de 22.3.1997, p. 1).

(10) Ver ponto 32 do Relatório especial n.o 1/2005.

(11) Ver pontos 16 a 32 do Relatório especial n.o 3/2004 (JO C 269 de 4.11.2004, p. 1).

(12) Nos termos do Regulamento (CEE) n.o 595/91 do Conselho, de 4 de Março de 1991, relativo às irregularidades e à recuperação das importâncias pagas indevidamente no âmbito da política agrícola comum, assim como à organização de um sistema de informação nesse domínio, e que revoga o Regulamento (CEE) n.o 283/72 (JO L 67 de 14.3.1991, p. 11).

(13) Regulamento (CE) n.o 1681/94 da Comissão, de 11 de Julho de 1994, relativo às irregularidades e à recuperação dos montantes pagos indevidamente no âmbito do financiamento das políticas estruturais, assim como à organização de um sistema de informação nesse domínio (JO L 178 de 12.7.1994, p. 43).

(14) Ver Relatório especial n.o 10/2001 relativo ao controlo financeiro dos Fundos Estruturais, pontos 107 a 126 (JO C 314 de 8.11.2001, p. 26).

(15) Ver página 6 da Exposição de motivos que acompanha a proposta da Comissão.

(16) Por exemplo, no âmbito do regulamento proposto, os Estados-Membros devem fornecer, sem pedido prévio, todas as informações relevantes relativas a irregularidades que possam ter ramificações noutros Estados-Membros e cujos danos estimados aos interesses financeiros da Comunidade sejam de 100 000 euros ou mais. Não são definidos prazos para a respectiva comunicação. Poderia então partir-se do princípio que as informações devem ser prestadas assim que o impacto financeiro de um caso possa ser avaliado. No entanto, no âmbito do Regulamento (CE) n.o 1681/94 da Comissão, cada Estado-Membro tem já a obrigação, independentemente dos montantes em causa, de comunicar imediatamente todas as irregularidades de que se receiem efeitos muito rápidos fora do seu território.

(17) Ver n.o 3 do artigo 5.o da proposta.

(18) Ver pontos 1.45 a 1.55 do Relatório anual relativo ao exercício de 2001 (JO C 295 de 28.11.2002, p. 1).

(19) No caso do IVA, a fraude tem um impacto indirecto nos recursos próprios das Comunidades. A capacidade de as Comunidades cumprirem as suas obrigações em matéria de despesas não depende do nível de eficiência da cobrança do IVA e de prevenção da fraude. O recurso próprio baseado no rendimento nacional bruto (RNB) destina-se a cobrir o saldo das despesas totais não abrangido pelos outros recursos. As consequências da fraude ao IVA são assim suportadas não apenas pelo Estado-Membro onde essa fraude ocorreu, mas por todos os Estados-Membros, através de um aumento da utilização do recurso próprio RNB.

(20) Regulamento (CE) n.o 1798/2003 do Conselho, de 7 de Outubro de 2003, relativo à cooperação administrativa no domínio do imposto sobre o valor acrescentado e que revoga o Regulamento (CEE) n.o 218/92 (JO L 264 de 15.10.2003, p. 1).

(21) Ver o Relatório da Comissão sobre o recurso aos instrumentos de cooperação administrativa na luta contra a fraude no IVA, COM(2004) 260 final de 16.4.2004, p. 18.

(22) Na sua Exposição de motivos, a Comissão menciona explicitamente que recorreu a normas desenvolvidas no Regulamento (CE) n.o 1798/2003.

(23) Ver pontos XI e 94.

(24) Decisão 2000/642/JHA do Conselho, de 17 de Outubro de 2000, relativa a disposições de cooperação entre as unidades de informação financeira dos Estados-Membros em matéria de troca de informações (JO L 271 de 24.10.2000, p. 4).

(25) Ver por exemplo o n.o 4 do artigo 5.o que estipula que as UIF devem tomar todas as medidas necessárias, incluindo de segurança, para garantir que nenhuma das informações comunicadas ao abrigo da presente decisão seja acessível a quaisquer outras autoridades, organismos ou serviços.

(26) Acordo interinstitucional de 22 de Dezembro de 1998 sobre as directrizes comuns em matéria de qualidade de redacção da legislação comunitária.

(27) Acordo interinstitucional de 16 de Dezembro de 2003 sobre «Legislar melhor».

(28) Ver pontos 4.1 a 4.8 do Relatório especial n.o 9/98 relativo à protecção dos interesses financeiros da União Europeia em matéria de IVA nas trocas intracomunitárias, acompanhado das respostas da Comissão (JO C 356 de 20.11.1998, p. 1).