Parecer do Comité das Regiões sobre a "Proposta de directiva do Conselho relativa a normas mínimas de concessão de protecção temporária no caso de afluxo maciço de pessoas deslocadas e a medidas tendentes a assegurar uma repartição equilibrada do esforço assumido pelos Estados-Membros ao acolherem estas pessoas e suportarem as consequências decorrentes desse acolhimento"

(2001/C 357/02)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Tendo em conta a "Proposta de directiva do Conselho relativa a normas mínimas de concessão de protecção temporária no caso de afluxo maciço de pessoas deslocadas e a medidas tendentes a assegurar uma repartição equilibrada do esforço assumido pelos Estados-Membros ao acolherem estas pessoas e suportarem as consequências decorrentes desse acolhimento" [COM(2000) 303 final - 2000/0127 (CNS)];

Tendo em conta a decisão do Conselho, de 25 de Julho de 2000, de consultar o Comité das Regiões sobre essa matéria, com base no n.o 1 do artigo 265.o e no artigo 137.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia;

Tendo em conta a decisão do seu presidente, de 19 de Outubro de 2000, de encarregar, de acordo com o artigo 39.o do Regimento, a Comissão 5 - Política Social, Saúde Pública, Protecção dos Consumidores, Investigação e Turismo - da preparação dos correspondentes trabalhos;

Tendo em conta o projecto de parecer (CdR 420/2000 rev. 2) adoptado pela Comissão 5 em 19 de Abril de 2001, sendo relator R. von Plüskow (DE/PSE),

adoptou, na sua 39.a reunião plenária de 13 e 14 de Junho de 2001 (sessão de 13 de Junho), o seguinte parecer.

O Comité das Regiões:

1. sublinha que deve ser rapidamente alcançado um consenso entre os Estados-Membros quanto à questão da concessão de protecção temporária no caso de afluxo maciço de pessoas deslocadas. Uma vez que não é possível prever uma evolução tão dramática dos acontecimentos como a que se verificou recentemente com a crise do Kosovo, deve aproveitar-se agora a oportunidade para definir desde já medidas fundamentadas e equilibradas;

2. considera que a concessão de protecção temporária no caso de afluxo maciço de pessoas deslocadas constitui um objectivo importante de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça e um elemento essencial de um sistema de asilo europeu comum que garanta tanto "o estatuto de refugiado baseado na Convenção de Genebra" quanto a "protecção subsidiária através dos sistemas de asilo nacionais";

3. acolhe favoravelmente as conclusões da presidência do Conselho Europeu de Tampere de Outubro de 1999, de acordo com as quais a UE deve "trabalhar no sentido da criação de um sistema comum europeu de asilo, baseado numa aplicação integral e abrangente da Convenção de Genebra, assegurando deste modo que ninguém será reenviado para o país onde é perseguido, ou seja, mantendo o princípio da não recusa de entrada";

4. recorda as numerosas iniciativas tomadas pelas presidências alemã e finlandesa, assim como as inclusas nas conclusões do Conselho de 27 de Maio de 1999, no sentido de realizar progressos neste domínio;

5. recorda que, de acordo com o n.o 2 a) do artigo 63.o do Tratado CE, o Conselho deve adoptar medidas relativas aos refugiados e às pessoas deslocadas nos seguintes domínios:

- normas mínimas em matéria de concessão de protecção temporária a pessoas deslocadas de países terceiros que não possam regressar ao seu país de origem, e

- medidas tendentes a assegurar uma repartição equilibrada do esforço assumido pelos Estados-Membros ao acolherem refugiados e pessoas deslocadas e suportarem as consequências decorrentes desse acolhimento.

A experiência acervada pela União Europeia com as crises na Ex-Jugoslávia (Bósnia-Herzegovina, Kosovo) testemunha de um desenvolvimento favorável das estruturas de actuação e procedimento nos Estados-Membros e da cooperação entre os próprios Estados-Membros. Sobretudo no que respeita à crise do Kosovo, a actuação concertada dos Estados-Membros desde o início contribuiu de maneira significativa para a circunscrição do conflito;

6. salienta que um afluxo maciço de pessoas deslocadas coloca especialmente as regiões e os municípios perante grandes desafios de ordem prática. A experiência mostra que a diversidade das regulamentações nacionais sobre a concessão de protecção temporária é responsável por dificuldades a nível da coordenação das medidas dos Estados-Membros em matéria de acolhimento das pessoas afectadas no respectivo território. Subsistem grandes diferenças sobretudo no que respeita aos direitos e às prestações sociais para as pessoas acolhidas;

7. acolhe, nesse contexto, as linhas gerais da proposta de directiva em apreço, que considera poder contribuir substancialmente para o desenvolvimento efectivo de um sistema comunitário eficaz, e subscreve os objectivos de, nas situações descritas:

- prestar o auxílio comunitário de maneira solidária e eficiente,

- garantir a viabilidade dos sistemas de asilo nacionais, impedindo o congestionamento dos mesmos,

- fazer beneficiar as pessoas afectadas de uma protecção imediata, assim como

- distribuir equitativamente os esforços dos Estados-Membros no acolhimento das pessoas em causa;

8. observa que a adopção da proposta de directiva terá consequências imediatas para as autarquias locais e regionais, designadamente sob a forma de:

- encargos sociais relacionados com o acolhimento das pessoas deslocadas,

- encargos práticos em termos do alojamento e

- esforços financeiros para permitir a prestação de serviços básicos.

De facto, as autarquias locais e regionais desempenham uma função importante no acolhimento das pessoas deslocadas em virtude das suas acções no domínio social. Cabe notar que as experiências que levam a cabo a nível local podem constituir um manancial importante de projectos passíveis de transposição;

9. lamenta que a proposta de directiva não contenha quaisquer disposições sobre o repatriamento coordenado das pessoas afectadas entre os Estados-Membros;

10. sublinha que a proposta de directiva propõe um quadro geral de medidas adequado;

11. constata, porém, que há necessidade de proceder a algumas alterações no que concerne à particular vulnerabilidade das regiões em determinados domínios, tanto mais porque a directiva prevê apenas normas mínimas (cf. n.o 5 do art. 3.o).

Recomendações

O Comité das Regiões recomenda, por isso, que sejam feitos os seguintes acrescentos e alterações aos elementos principais da proposta da Comissão:

12. Duração e aplicação da protecção temporária (art. 4.o)

O Comité das Regiões apoia a limitação da concessão da protecção temporária a um ano, com a possibilidade de prorrogação por mais um ano. Esta limitação reforça e clarifica o carácter temporário do acolhimento de refugiados numa situação de afluxo maciço.

13. Declaração do afluxo maciço de pessoas deslocadas (art. 5.o)

O Comité das Regiões acolhe favoravelmente a proposta de que a declaração de fluxo maciço dependa de decisão do Conselho por maioria qualificada, sob proposta da Comissão. O facto de não ser necessária uma decisão por unanimidade torna possível prestar mais rapidamente a ajuda humanitária em situações de emergência.

14. Acesso ao emprego (art. 10.o)

14.1. O Comité das Regiões concorda com a preocupação de proporcionar às pessoas sob protecção temporária condições adequadas durante a sua estadia.

14.2. Além disso, o Comité das Regiões considera inadequado que a Comissão interfira com as disposições dos Estados-Membros em matéria de política do mercado de trabalho, regulamentando o acesso ao mesmo através desta "norma mínima" bastante abrangente.

15. Acesso ao sistema educativo e à formação profissional (art. 12.o)

15.1. O Comité das Regiões considera que o acesso ao sistema educativo geral, assim como à formação, ao aperfeiçoamento ou à reciclagem profissionais é indispensável para garantir uma estadia condigna aos beneficiários da protecção temporária.

15.2. Apraz ao Comité que os menores sob protecção temporária gozem do direito de acesso ao sistema educativo geral nas mesmas condições que os nacionais do Estado-Membro de acolhimento.

16. Condições mínimas para a regulamentação sobre o reagrupamento familiar (art. 13.o, n.o 3 do art. 14.o)

16.1. O Comité das Regiões reconhece a necessidade do reagrupamento familiar, mas congratula-se pelo facto de, ao contrário da proposta de directiva relativa ao direito de reagrupamento familiar, de 1 de Dezembro de 1999 (COM(1999) 638 final), a presente proposta de directiva não prever um direito ao reagrupamento familiar. Tal deve-se nomeadamente ao carácter temporário da protecção. A proposta em apreço tem por base um conceito humanitário devido às causas da fuga. No caso, subjacente à proposta, de uma migração em massa, é especialmente elevado o risco da separação das famílias. É por isso acertada a limitação do reagrupamento às famílias já constituídas no país de origem. Desse modo, é excluída tanto a constituição de família como a reunião de um membro da família residente legalmente num país terceiro que não seja o país de origem (comentário do art. 13.o).

16.2. O CR considera igualmente despropositado conferir um direito de escolha ilimitado quanto ao Estado-Membro em que se deverão reunir as famílias. O CR expressa as suas reservas quanto ao n.o 5 do artigo 13.o (que autoriza a manutenção da unidade da família no Estado-Membro da sua escolha quando os respectivos membros beneficiam da protecção temporária em Estados-Membros diferentes), uma vez que tal é susceptível de minar o equilíbrio na distribuição dos esforços no acolhimento dos beneficiários da protecção temporária. A experiência demonstra que certos Estados-Membros são mais atraentes para as pessoas que buscam protecção. Movimentos migratórios secundários podem, por isso, levar a uma distribuição desigual dos esforços e a um aumento desproporcionado dos encargos administrativos. Para prevenir esses movimentos migratórios secundários, deveriam adoptar-se disposições quanto à identidade das pessoas acolhidas por forma a que as mesmas sejam atribuídas apenas a um Estado de acolhimento.

16.3. O Comité das Regiões considera, pois, que o reagrupamento deve em regra ter lugar no Estado-Membro em que se encontre a maioria dos membros da família. No caso de haver idêntico número de membros em mais do que um país, o reagrupamento deveria realizar-se no Estado-Membro em que esses membros residam há mais tempo.

17. Regresso e medidas após a protecção temporária (art. 19.o)

17.1. O Comité das Regiões felicita-se pelo facto de após a cessação da protecção temporária os Estados-Membros poderem aplicar o direito comum em matéria de protecção e de entrada e estadia de estrangeiros.

17.2. O CR apela ainda a que as medidas nacionais de apoio ao regresso sejam coordenadas. O Comité deplora que a proposta de directiva não preveja qualquer forma de coordenação entre os Estados-Membros no que concerne às medidas a tomar após a cessão da protecção temporária. A experiência do repatriamento dos refugiados da Bósnia-Herzegovina e do Kosovo proporciona, porém, um excelente exemplo de como os Estados-Membros podem agir em sintonia, mesmo quando se trata do regresso. A associação entre o apoio financeiro e os projectos orientados de reconstrução deveria contribuir para tornar a promoção e o apoio ao repatriamento claramente mais eficazes. O CR entende, por esse motivo, que a directiva deveria prever que os Estados-Membros acordassem entre si uma política de regresso coordenada, incluindo esforços concertados para a promoção da reconstrução e da reinserção no país de origem das pessoas que tenham beneficiado de protecção temporária, em complemento da concessão da protecção temporária.

E, para tal, salienta as ideias defendidas no parecer sobre "Os fluxos migratórios na Europa"(1), e mais especificamente, as iniciativas referidas no ponto 3.5 destinadas a promover acções passíveis de criar condições para a aplicação de processos de desenvolvimento para as áreas de emigração. O Comité recorda, igualmente, as conclusões apresentadas no ponto 4 do referido parecer que propõem, a título de preparação, acções que identifiquem medidas que garantam a execução das políticas destinadas a assegurar uma melhor reinserção nos países de origem.

17.3. O Comité das Regiões considera que é igualmente de prevenir que, nos casos descritos na alínea a) do n.o 1 do artigo 6.o, os Estados-Membros interpretem de maneira diferente a duração máxima e apliquem critérios distintos para o repatriamento ou para o prolongamento da autorização de residência. Seria útil para a coordenação das medidas em matéria de regresso que fosse o Conselho a decidir sobre o termo da protecção temporária nos casos previstos na alínea a) do n.o 1 do artigo 6.o, nos termos do n.o 2 do artigo 6.o Durante a crise do Kosovo, revelou-se particularmente importante obter informação actualizada e fiável sobre a situação na região afectada. Para tal foi indispensável o envolvimento precoce de organizações não governamentais.

18. Não obrigatoriedade do regresso em caso de tratamento médico prolongado (art. 22.o)

18.1. O Comité das Regiões apoia incondicionalmente as disposições do artigo 11.o, que garante aos beneficiários da protecção temporária não só alojamento adequado como também acesso a prestações sociais e assistência médica ou psicológica adequada. O CR salienta sobretudo a necessidade de assegurar para essas pessoas um tipo de acompanhamento médico orientado para eventuais sequelas das provações da guerra.

19. Financiamento através do Fundo Europeu para os Refugiados (art. 24.o)

19.1. O Comité das Regiões acolhe favoravelmente a proposta de financiamento solidário das medidas previstas na directiva através do Fundo Europeu para os Refugiados. No entanto, o CR recomenda que ou se constitua uma reserva financeira comunitária para o caso de afluxo maciço ou se preveja um aumento das dotações do Fundo Europeu para os Refugiados em simultâneo com a decisão sobre a declaração de afluxo maciço.

19.2. Na opinião do CR, a actual dotação financeira do Fundo Europeu dos Refugiados não seria nem de longe suficiente para cobrir a crescente necessidade de financiamento para a concessão de protecção temporária pelos Estados-Membros. Mesmo que as normas de co-financiamento fossem aplicáveis neste domínio, o Fundo só poderia tornar-se um instrumento eficaz do financiamento solidário se a decisão do Conselho quanto à declaração do afluxo maciço descrita no artigo 5.o fosse acompanhada por uma proposta de uma elevação considerável mas a curto prazo das dotações do Fundo Europeu para os Refugiados.

20. Princípio da dupla voluntariedade (art. 25.o)

20.1. O Comité das Regiões mostra-se em princípio favorável à proposta de suportar solidariamente os encargos da concessão da protecção temporária e das consequências do acolhimento. Porém, o CR considera recomendável prever na proposta de directiva uma distribuição pelos Estados-Membros em função da respectiva capacidade de acolhimento. Uma repartição por quotas e uma correspondente obrigação de acolhimento dos contingentes previamente definidos contribuiria para uma protecção mais eficaz e permitiria uma repartição dos esforços mais clara e transparente.

20.2. Em comparação, o princípio da dupla voluntariedade proposto na directiva é, no entender do CR, muito menos eficaz. Já no acolhimento dos refugiados do Kosovo, esse procedimento voluntário só permitiu uma ajuda rápida e isenta de burocracia após numerosas restrições. A decisão dos Estados-Membros de se declararem dispostos a acolherem refugiados dependeu então não só da respectiva capacidade e disponibilidade, mas também de considerações políticas e de correntes de opinião. Tais imponderáveis dificultam o objectivo de uma protecção eficaz.

21. Selecção comum dos beneficiários em caso de evacuação

21.1. Na opinião do Comité das Regiões, a directiva deveria prever, no caso de ser necessária a evacuação de pessoas que necessitam de protecção temporária, um critério, a definir em comum pelos Estados-Membros, de selecção dos beneficiários no país de origem.

21.2. A experiência do passado revela que, nos casos de evacuação de zonas em crise - como foi o caso dos refugiados kosovares dos campos de refugiados da Macedónia -, cada Estado-Membro envia grupos de selecção às regiões afectadas para seleccionar as pessoas a acolher. Para a eventualidade de serem tomadas medidas de evacuação deveria por isso adoptar-se um critério, a definir em conjunto pelos Estados-Membros (eventualmente com o contributo de organizações não governamentais), que oriente a selecção das pessoas a evacuar segundo princípios comuns e vincule todos os Estados-Membros.

Bruxelas, 13 de Junho de 2001.

O Presidente

do Comité das Regiões

Jos Chabert

(1) CdR 227/1999 fin (JO C 57 de 29.2.2000, p. 67).