COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO SOBRE A NATUREZA DA CARTA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS DA UNIÃO EUROPEIA

AS CARACTERÍSTICAS DO PROJECTO DE CARTA:

1. Foi enfrentado o desafio que constituía a elaboração do projecto de Carta: na reunião solene da Convenção de 2 de Outubro de 2000, o Presidente da Convenção encarregada da sua elaboração pôde constatar um vasto consenso e enviou o projecto ao Presidente do Conselho Europeu [1].

[1] Documento CHARTE 4487/00 (CONVENT 50) de 28 de Setembro de 2000.

Este projecto é portador de um verdadeiro valor acrescentado. Ao reunir no mesmo texto direitos até agora dispersos em diferentes instrumentos internacionais e nacionais, o projecto de Carta constitui a própria essência do acervo europeu comum em matéria de direitos fundamentais.

2. Trata-se de um texto equilibrado, que comporta inovações ambiciosas:

- Reúne no mesmo texto todos os direitos das pessoas: direitos civis, direitos políticos, direitos económicos e sociais e direitos dos cidadãos da União Europeia. Aplica assim, da maneira mais evidente, o princípio da indivisibilidade dos direitos. Rompendo com a distinção, até então observada nos textos europeus e internacionais, entre direitos civis e políticos por um lado e direitos económicos e sociais por outro lado, o projecto de Carta enumera o conjunto dos direitos em torno de alguns princípios fundamentais: a dignidade humana, as liberdades fundamentais, a igualdade entre as pessoas, a solidariedade, a cidadania e a justiça;

- Respeitando o princípio do universalidade, os direitos enumerados no projecto são, na sua maioria, comuns a todas as pessoas, indiferentemente da sua nacionalidade ou local de residência. Já o mesmo não sucede com os direitos mais directamente ligados à cidadania da União, conferidos apenas aos cidadãos (como a participação nas eleições do Parlamento Europeu ou nas eleições municipais), ou com alguns direitos decorrentes de uma qualidade particular (direitos das crianças ou direitos dos trabalhadores em relação a certas regalias sociais, por exemplo);

- O projecto, por outro lado, é bem contemporâneo quando enuncia direitos que, sem serem verdadeiramente novos, como a protecção dos dados pessoais ou os direitos ligados à bio-ética, visam responder aos desafios decorrentes do desenvolvimento actual e futuro das tecnologias da informação ou da engenharia genética;

- O projecto responde também às importantes e legítimas exigências actuais de transparência e imparcialidade no funcionamento da Administração comunitária, retomando o direito de acesso aos documentos administrativos das instituições comunitárias ou o direito a uma boa administração, que sintetiza a jurisprudência do Tribunal nesta matéria;

- Deve ainda sublinhar-se a redacção neutra do texto, do ponto de vista dos géneros feminino e masculino. O projecto dirige-se a qualquer pessoa, eliminando a preeminência de um sexo sobre o outro;

- No plano formal, é redigido de maneira clara e concisa, para ser facilmente compreensível por todas as pessoas a que se dirige. Esta é a primeira condição para que seja bem respeitada a vontade do Conselho Europeu de Colónia, de vincar a importância excepcional e o alcance dos direitos fundamentais "de maneira visível para os cidadãos da União". É também a condição para que se retire todo o proveito, em termos de segurança jurídica, dos benefícios que a Carta deve oferecer nos domínios de aplicação do direito da União.

3. À luz das características do documento - que acolhe as solicitações formuladas pela Comissão na sua comunicação de 13 de Setembro passado [2] -, o representante da Comissão pôde manifestar na Convenção o seu pleno acordo com o projecto de Carta.

[2] Documento COM (2000) 559.

A Comissão está convencida de que o valor acrescentado do projecto é bem real e constitui a garantia do êxito da Carta no futuro, independentemente da natureza que venha a ser-lhe atribuída.

A NATUREZA E OS EFEITOS DA CARTA:

4. A questão da natureza da Carta está no centro do debate desde a decisão do Conselho Europeu de Colónia de preparar o respectivo projecto. Os Chefes de Estado e de Governo decidiram dar-lhe uma resposta em duas fases:

- em primeiro lugar, a Carta deverá ser proclamada solenemente pelo Parlamento Europeu, pela Comissão e pelo Conselho,

- em seguida, haverá que examinar "se (e, se for o caso, como) se procederá à integração da Carta nos Tratados" [3].

[3] Conclusões da Presidência do Conselho Europeu de Colónia de 3 e 4 de Junho de 1999, anexo IV.

5. Esta questão já foi objecto de várias tomadas de posição.

Assim, o Parlamento Europeu, em duas resoluções adoptadas em 16 de Março [4] e em 2 de Outubro de 2000 [5], tomou partido resolutamente por uma Carta vinculativa, integrada nos Tratados. Do mesmo modo se pronunciaram o Comité Económico e Social [6] e o Comité das Regiões [7] nos seus pareceres respectivos, emitidos durante o mês de Setembro de 2000.

[4] Resolução A5-0064/2000 do Parlamento Europeu sobre a elaboração de uma Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, publicada na acta da sessão plenária de 16 de Março de 2000.

[5] Resolução B5-767/2000 do Parlamento Europeu sobre a Carta dos Direitos Fundamentais, publicada na acta da sessão plenária de 3 de Outubro de 2000.

[6] Resolução CES 1005/2000, adoptada em 20 de Setembro de 2000.

[7] Resolução CdR 140/2000, adoptada em 20 de Setembro de 2000.

A mesma solicitação foi formulada de maneira quase unânime pelos representantes da sociedade civil durante as audiências organizadas pela Convenção. É pouco provável que a expectativa suscitada na opinião pública pela decisão de elaborar a Carta possa ser satisfeita unicamente por uma proclamação pelas instituições comunitárias que não seja seguida de uma integração da Carta nos Tratados.

Numerosos membros da Convenção, pertencentes a componentes e a tendências políticas diferentes, pronunciaram-se em prol de uma Carta inserida nos Tratados.

Por último, na citada comunicação de 13 de Setembro, a Comissão comprometeu-se a apresentar uma comunicação sobre a natureza da Carta.

6. A Comissão teve ocasião de se pronunciar sobre a natureza da Carta ao responder a uma pergunta oral no Parlamento Europeu, em Dezembro passado [8]. A Comissão declarou então que a Convenção devia, nos seus trabalhos e no resultado final, deixar em aberto as dois opções sobre o estatuto definitivo da Carta perspectivadas pelos Chefes de Estado e de Governo: um texto juridicamente vinculativo e inserido nos Tratados ou uma declaração política solene.

[8] Pergunta oral 0-0698/99 do Sr. David Martin.

A Comissão precisou também que o projecto de Carta deveria responder a dois objectivos fundamentais: a visibilidade em relação ao cidadão e a segurança jurídica que tal Carta deve proporcionar nos domínios de aplicação do direito da União.

7. Foi neste espírito, e também por sugestão do Presidente da Convenção, Sr. Herzog, que, desde o princípio, os trabalhos da Convenção se orientaram no sentido de redigir um texto "como se" devesse ser integrado nos Tratados, salvaguardando assim a opção que incumbirá ao Conselho Europeu.

8. Esta doutrina do "como se" marcou claramente os trabalhos da Convenção. Se se tivesse preparado uma Carta unicamente vocacionada para não passar de uma declaração política, teriam sido desnecessárias as disposições gerais do projecto, as mais difíceis e importantes (Capítulo VII).

Deve sublinhar-se a importância destas cláusulas: são uma garantia do êxito futuro da Carta.

Permitiram precisar o que é a Carta, ou seja, o instrumento do controlo do respeito dos direitos fundamentais pelas instituições e pelos Estados-Membros quando agem no quadro do direito da União. É o que se afirma claramente no artigo 51º, que prevê como destinatários da Carta as instituições e órgãos da União, bem como os Estados-Membros, quando aplicam o direito da União.

9. Mas estas disposições visam igualmente estabelecer as respostas necessárias para as importantíssimas questões que se suscitarão no caso da integração da Carta nos Tratados.

A este respeito, a Comissão considera que o projecto de Carta dá respostas pertinentes:

- O respeito da autonomia do direito da União: É também importante que a Carta se integre de maneira harmoniosa no sistema jurídico da União e que sejam respeitados os princípios jurídicos em que se funda. É o caso, designadamente, da autonomia do ordenamento jurídico comunitário em relação ao direito internacional e ao direito nacional dos Estados-Membros, que é reconhecida na própria redacção da Carta. Em particular, o reconhecimento expresso na última frase do nº 3 do artigo 52º é totalmente satisfatório: nada obsta a que o direito da União conceda uma protecção mais ampla do que a Convenção Europeia;

- A relação entre a Carta e a Convenção Europeia de Protecção dos Direitos Humanos e das Liberdades Fundamentais: Durante a elaboração do projecto de Carta foi claramente analisado o perigo de se criar uma disparidade entre os direitos e liberdades reconhecidos pela Convenção Europeia e os inscritos na Carta, bem como o risco de uma evolução divergente das jurisprudências dos tribunais de Estrasburgo e do Luxemburgo. As soluções adoptadas no nº 3 do artigo 52º do projecto são plenamente satisfatórias e, aliás, reuniram um amplo consenso, do mesmo modo que as outras disposições do projecto, e o apoio dos observadores do Conselho da Europa na Convenção: os direitos inscritos na Carta, na medida em que correspondem a direitos que já figuram na Convenção Europeia, têm o mesmo sentido e o mesmo alcance, sem prejuízo do mencionado princípio de autonomia do direito da União. Deverá ser assim afastado o risco de uma evolução divergente das jurisprudências do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem e do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias. Naturalmente, ainda que o projecto de Carta seja neutro em relação à questão da adesão da União à Convenção Europeia, é necessário reconhecer que esta questão continua em aberto. A existência da Carta não reduzirá o interesse da adesão, que teria como efeito estabelecer uma tutela externa dos direitos fundamentais na União; do mesmo modo, uma adesão à Convenção em nada privaria de interesse a elaboração de uma Carta da União Europeia;

- As relações da Carta com as competências da União e o respeito do princípio da subsidiariedade: A Carta não pode servir de veículo para conferir novas competências à Comunidade ou novas missões à União. Além disso, deve ser respeitado o princípio da subsidiariedade. O artigo 51º do projecto é perfeitamente claro, tal como o nº 5 do preâmbulo, que atestaria, se necessário fosse, a atenção dispensada pelos redactores do projecto a estas questões;

- As relações da Carta com as Constituições nacionais: Poder-se-ia recear que a Carta colocasse os Estados-Membros ante a necessidade de reverem as suas Constituições. Tudo indica que não será o caso, não devido a uma disposição geral do projecto, mas pela definição dos direitos que fixa. Em qualquer caso, as observações destinadas a garantir este objectivo, feitas ao longo dos trabalhos da Convenção, em particular pelos representantes dos Governos, foram devidamente tidas em conta. Ficou claro que a Carta não substitui as Constituições nacionais no seu âmbito de aplicação, no que se refere ao respeito dos direitos fundamentais a nível nacional. Por outro lado, é evidente que as relações entre o direito primário da União - ao qual pertenceria a Carta se fosse integrada nos Tratados - e o direito nacional não se modificariam;

- Um importante acréscimo de segurança jurídica: Terminados os trabalhos, afigura-se claramente à Comissão que a Carta não porá em perigo a segurança jurídica no que respeita aos direitos fundamentais. Pelo contrario, aumentá-la-á significativamente. Com efeito, a Carta poderá servir de guia para a interpretação dos direitos fundamentais pelo Tribunal de Justiça, que actualmente tem de basear-se em fontes de inspiração dispersas e em parte incertas. Por outro lado, importa sublinhar que a Carta não modificará os recursos e a arquitectura jurisdicionais oferecidos pelos Tratados, já que o seu dispositivo não prevê novas vias de acesso à jurisdição comunitária.

10. Em função do que precede, é assim possível apostar - sem grande risco - que a Carta produzirá efeitos, inclusive no plano jurídico, qualquer que seja a natureza que lhe for atribuída. Como a Comissão sustentou no debate no Parlamento Europeu de 3 de Outubro de 2000 [9], é evidente que o Conselho e a Comissão, chamados a proclamá-lo solenemente, dificilmente poderão ignorar no futuro, ao actuarem como legisladores, um texto preparado a pedido do Conselho Europeu por todas as fontes de legitimidade nacionais e europeias reunidas no mesmo recinto.

[9] Pergunta oral 0-0115/00 do Sr. Giorgio Napolitano.

Do mesmo modo, é muito provável que o Tribunal de Justiça, pelo seu lado, se inspire na Carta, como já faz com outros textos relativos aos direitos fundamentais. Tudo leva a crer que a Carta venha a tornar-se vinculativa por meio da sua interpretação pelo Tribunal de Justiça, enquanto acervo dos princípios gerais do direito comunitário.

11. A Comissão considera que a vocação da Carta, em razão do seu conteúdo, da sua formulação jurídica rigorosa e do seu alto valor político e simbólico, é integrar-se mais cedo ou mais tarde nos Tratados. Para a Comissão, portanto, essa integração não é uma questão que deva ser abordada de forma teórica ou doutrinal. Pelo contrario, deve ser tratada em termos de eficácia e bom-senso jurídicos. É por isso que é preferível, por razões de visibilidade e de segurança jurídica, que a Carta se torne vinculativa por si própria e não por meio da sua interpretação jurisprudencial.

Na prática, o que importa saber é quando e como se processará a sua integração nos Tratados.

QUE É NECESSÁRIO DECIDIR HOJE -

12. A Comissão sabe que é importante que a Carta possa desenvolver todos os seus efeitos no futuro. Não pretende sobrecarregar a agenda política, já pesada. Cabe aos Chefes de Estado e de Governo enfrentar o desafio. Mas a avaliação política da Comissão é de que qualquer decisão nesta matéria deve basear-se nos critérios claros que foram avançados:

* avaliar o conteúdo da Carta,

* reforçar a segurança jurídica,

* tornar visíveis os direitos para os cidadãos,

* alicerçar o conjunto do projecto europeu nos valores protegidos pelos direitos fundamentais.

Independentemente disto, a Comissão deseja sublinhar que foram oferecidas diversas possibilidades aos Chefes de Estado e de Governo, tanto no que se refere às modalidades técnicas da inserção da Carta nos Tratados como ao calendário a fixar para o efeito.

No que respeita ao calendário, o Conselho Europeu poderia inscrever já esta questão na ordem de trabalhos da Conferência Intergovernamental em curso. A decisão poderia ser tomada pelo Conselho Europeu na sua reunião em Biarritz. Mas não se pode considerar esta questão sem ter em conta o programa dos trabalhos já definido pelo Conselho Europeu para a presente Conferência Intergovernamental, nem ignorar a perspectiva da reorganização dos Tratados na mesma conferência, proposta pela Comissão na comunicação de 12 de Julho de 2000, "Um Tratado fundamental para a União Europeia" [10].

[10] Documento COM(2000) 434.

Para a Comissão, existe um vínculo muito estreito entre a reorganização dos Tratados e a inserção da Carta nos Tratados. É por esta razão que seria necessário pelo menos que os Chefes de Estado e de Governo decidissem em Nice o lançamento de um processo nesse sentido, fixando de maneira clara os objectivos, as modalidades e o procedimento.

Só esta perspectiva permitirá aprofundar a necessária pedagogia junto do cidadão e concretizar as modalidades técnicas a considerar para conseguir um bom resultado.

No que se refere às modalidades técnicas, o Conselho Europeu poderia, no momento oportuno, prever, por exemplo, a simples inserção dos artigos da Carta no Tratado da União Europeia sob o título "Direitos fundamentais" ou a incorporação da Carta num protocolo anexo aos Tratados.

Em qualquer caso, coloca-se a questão de saber se o nº 2 do artigo 6º do Tratado da União Europeia pode manter-se com a redacção actual. Pelo menos, deve ser evidente para toda a gente que, deixando naturalmente abertas as possibilidades de evolução futuras, não se pode, à luz do nº 2 do artigo 6º, pretender ignorar a Carta, como declaração política solene. A Comissão considera que esta questão deveria ser discutida pela Conferência Intergovernamental após a reunião do Conselho Europeu de Biarritz. Tratar-se-ia de estudar uma eventual alteração desta disposição do Tratado de União Europeia, mantendo presente a sequência fixada nas conclusões do Conselho de Colónia: proclamação da Carta no Conselho Europeu de Nice, seguida de inserção nos Tratados.