GLOSSÁRIO

Análise SWOT : Análise das Forças, Fraquezas, Oportunidades e Ameaças (Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats). Visa desenvolver, examinar e atualizar a estratégia e o planeamento, tendo em conta as necessidades das partes interessadas e os recursos disponíveis.

CPF : Comité Permanente Florestal.

Eixo Temático : Um grupo coerente de medidas com objetivos específicos, diretamente resultantes da aplicação dessas medidas e contribuindo para um ou mais dos objetivos do apoio ao desenvolvimento rural.

Exploração silvícola : Uma ou mais parcelas de floresta e de outras terras arborizadas que compõem uma unidade do ponto de vista da gestão ou da utilização.

FEADER : Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural. O FEADER constitui o principal instrumento da política de desenvolvimento rural. Trata-se de um dos dois instrumentos financeiros da PAC, a par do FEAGA (Fundo Europeu Agrícola de Garantia).

Madeira redonda para fins industriais : Todas as madeiras removidas da floresta que não sejam utilizadas como fonte de combustível. Inclui duas grandes variedades botânicas: as espécies coníferas e não coníferas (de folha larga).

Medida : Unidade de base de gestão de um programa, que consiste num conjunto de operações semelhantes e com um orçamento estabelecido de forma precisa.

Medida122 : Medida de Desenvolvimento Rural destinada à melhoria do valor económico das florestas.

Necessidade : Uma oportunidade ou dificuldade relevante para os grupos ou regiões em causa e que a intervenção pública procura favorecer ou superar. A avaliação ex ante controla a autenticidade das necessidades que são apresentadas para justificar uma intervenção.

Operação : Projeto de investimento selecionado de acordo com os critérios estipulados e executado pelo beneficiário.

PAC : Política agrícola comum.

PDR : Programa de Desenvolvimento Rural. Um documento elaborado pelo Estado-Membro ou pela região e aprovado pela Comissão para planear a execução da política de DR.

Política de DR : Política de Desenvolvimento Rural.

QCAA : Quadro Comum de Acompanhamento e Avaliação.

UE : União Europeia.

SÍNTESE

I. Na UE, a superfície total composta por florestas e outras terras arborizadas ascende a 177,8 milhões de hectares. Por outro lado, a silvicultura e as atividades transformadoras a jusante empregam milhões de pessoas. No período de 2007-2013, o Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural financiou uma série de medidas destinadas a apoiar o desenvolvimento e a exploração das florestas.

II. A medida "melhoria do valor económico das florestas" (medida 122) concede apoios financeiros para florestas na posse de proprietários privados ou respetivas associações ou de municípios ou respetivas associações, a fim de apoiar operações destinadas à melhoria do valor económico das florestas relativas a investimentos realizados a nível da exploração florestal.

III. O montante total do apoio do FEADER programado no âmbito da medida ascende a 534,72 milhões de euros no período de 2007-2013. Propõe-se a manutenção de um nível de apoio comparável no próximo período de programação (2014-2020).

IV. O principal objetivo da auditoria consistiu em determinar se o apoio ao desenvolvimento rural destinado à melhoria do valor económico das florestas é gerido de forma eficiente e eficaz. Nesse contexto, o Tribunal averiguou se: a) a conceção da medida é adequada, b) o processo de execução é apropriado e c) a avaliação da eficácia da medida é satisfatória.

V. A auditoria abrangeu quer a Comissão quer os Estados-Membros selecionados, a saber Espanha (Galiza), Itália (Toscânia), Hungria, Áustria e Eslovénia, que representam mais de 50% do total das despesas declaradas.

VI. O Tribunal conclui que a Comissão e os Estados-Membros não asseguraram uma gestão eficiente e eficaz dos aspetos auditados relativos ao apoio à melhoria do valor económico das florestas.

VII. A auditoria do Tribunal revelou insuficiências na conceção da medida, as quais prejudicam consideravelmente o êxito da sua aplicação: a nível da Comissão, não se procedeu a uma análise específica da situação no setor florestal da UE que permitisse justificar a proposta de um apoio financeiro específico destinado à melhoria do valor económico das florestas pertencentes a proprietários privados e municípios. Além disso, as principais características da medida não foram definidas nas disposições jurídicas aplicáveis, em especial o conceito de "valor económico das florestas" e a aceção de "exploração florestal". De resto, existia uma grande disparidade na definição, por parte dos Estados-Membros, das dimensões das explorações florestais acima das quais um plano de gestão florestal é requerido.

VIII. A nível dos Estados-Membros, as necessidades não foram devidamente descritas nos PDR e vários Estados-Membros suspenderam a medida ou reafetaram o grosso dos montantes atribuídos a favor de outras medidas.

IX. O Tribunal constatou igualmente que, em alguns aspetos, o processo de execução não foi adequado: em função do método adotado por cada Estado-Membro, muitos dos projetos financiados numa fase posterior não são conformes às disposições da medida. Além disso, os Estados-Membros apoiaram, no âmbito da medida 122, operações que não correspondem aos objetivos da medida e cujo financiamento seria mais pertinente no âmbito de outras medidas com requisitos de elegibilidade e taxas de ajuda ao financiamento diferentes e, por norma, inferiores. Tendo em conta que nem todos os investimentos aumentam necessariamente o valor económico das florestas, a ligação intrínseca entre a ajuda concedida e uma eventual melhoria do valor económico de uma floresta varia em função da tipologia do investimento.

X. O Tribunal considera que a avaliação da eficácia do apoio não se revelou satisfatória. Os Estados-Membros não determinaram o valor das superfícies florestais antes e após os investimentos, nem solicitaram que os beneficiários o fizessem.

XI. Em matéria de acompanhamento, o QCAA não é adequado para avaliar o impacto do apoio financeiro no âmbito da medida 122, uma vez que os indicadores de desempenho e as questões de avaliação constantes do QCAA não permitem determinar se os investimentos financiados se traduziram numa melhoria do valor económico das florestas que beneficiaram dos mesmos.

XII. O Tribunal constatou que apenas um escasso número de projetos auditados melhorou significativamente o valor económico das florestas, através da melhoria do valor das terras (construção de caminhos e estradas florestais) ou do valor dos povoamentos (operações silvícolas como a desramação ou o desbaste).

XIII. Atendendo às conclusões acima apresentadas e ao facto de se propor a manutenção do apoio auditado no próximo período de programação (2014-2020), o Tribunal formula as seguintes recomendações:

- a Comissão deve:

(i) definir e avaliar as necessidades da UE em termos de melhoria do valor económico das florestas,

(ii) definir claramente as principais características suscetíveis de garantir que o apoio da UE se destina a satisfazer essas necessidades, criando desta forma um valor acrescentado europeu;

- os Estados-Membros devem:

(i) descrever adequadamente nos seus PDR as necessidades e oportunidades económicas específicas dos diversos tipos de superfícies florestais e beneficiários,

(ii) melhorar a gestão florestal, prevendo a elaboração de planos de gestão florestal para o grosso das explorações florestais e promovendo a certificação de superfícies florestais;

- os Estados-Membros devem:

(i) definir requisitos adequados de forma a assegurar que o apoio à silvicultura no âmbito da política de desenvolvimento rural é coerente, conforme às disposições em matéria de auxílio estatal e otimiza a sua eficácia,

(ii) implementar procedimentos adequados de forma a assegurar que o apoio é eficaz no que se refere ao aumento efetivo do valor económico das superfícies florestais que beneficiam dos investimentos;

- a Comissão deve melhorar o acompanhamento da medida, a fim de assegurar que a execução dos Estados-Membros é conforme aos objetivos específicos definidos. Mais concretamente, os Estados-Membros devem exigir aos beneficiários a apresentação de informações pormenorizadas sobre o valor das suas superfícies florestais, quer antes quer após os investimentos financiados, e aos organismos de gestão que validem esses valores.

INTRODUÇÃO

SILVICULTURA NA UNIÃO EUROPEIA (UE)

1. Na UE, a superfície total composta por florestas e outras terras arborizadas ascende a 177,8 milhões de hectares, o que representa cerca de 40% do território total da UE e é equivalente à superfície utilizada para fins agrícolas [1] (183,9 milhões de hectares). Em conjunto, a Alemanha, a Espanha, a França, a Finlândia e a Suécia representam mais de três quintos das terras arborizadas na UE. O gráfico 1 apresenta a distribuição das terras arborizadas na UE e a sua importância comparativamente às terras agrícolas em cada Estado-Membro.

GRÁFICO 1

FLORESTAS E OUTRAS TERRAS ARBORIZADAS COMPARATIVAMENTE ÀS TERRAS AGRÍCOLAS NA EU-27

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Fonte: Eurostat.

2. Em 2009, a UE foi responsável por cerca de 12% da produção de madeira à escala mundial [2], com 392,9 milhões de m3 removidos das suas florestas e terras arborizadas. A silvicultura, a extração de madeira e as atividades de serviços conexas abrangem a produção de madeira, bem como a extração e recolha de produtos florestais silvestres. Além de madeira redonda para fins industriais [3], a silvicultura produz lenha. Em determinadas regiões, os bens não lenhosos [4] podem igualmente constituir uma importante fonte de rendimento a nível local.

REGIME DE PROPRIEDADE FLORESTAL

3. Existem aproximadamente 16 milhões de proprietários florestais privados que representam cerca de 60% dos proprietários florestais da UE. As explorações florestais privadas têm uma superfície média de 13 hectares, mas, na sua maioria, as florestas de propriedade privada não ultrapassam os 5 hectares [5]. Estima-se que cerca de 80% das superfícies florestais privadas sejam propriedade de particulares e famílias, estando a parte remanescente na posse de instituições e empresas privadas [6]. A superfície de floresta privada aumentou nos últimos anos e essa tendência mantém-se, devido, sobretudo, à florestação de terras agrícolas e, na Europa Oriental, à privatização de terras florestais outrora nacionalizadas [7].

4. Por outro lado, cerca de 40% da superfície florestal na UE é propriedade pública. A propriedade pública das florestas engloba organismos nacionais ou regionais, empresas públicas e municípios. Estima-se que as florestas municipais cubram menos de 15% da superfície total de florestas públicas [8]. A superfície total de florestas públicas registou uma diminuição de 3% entre 2000 e 2010. Cerca de 75% das florestas na Bulgária, República Checa, Grécia e Polónia são propriedade pública. O gráfico 2 compara as florestas públicas e privadas em cada Estado-Membro [9].

GRÁFICO 2

PROPRIEDADE FLORESTAL NA UE

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Fonte: Eurostat.

POLÍTICA FLORESTAL DA UE E REGIME DE APOIO: CONTEXTO HISTÓRICO

5. Até 1992, as ações da UE relativamente à silvicultura eram realizadas no âmbito da política agrícola. Nessa altura, o desenvolvimento e a valorização de atividades silvícolas nas explorações agrícolas, no intuito de proporcionar atividades e rendimentos alternativos às pessoas que trabalham na agricultura, constituíam uma das principais prioridades [10]. Desde 1992, o apoio à silvicultura tem sido disponibilizado não só aos agricultores mas também a outros particulares e autoridades locais [11].

6. Em 1998, uma resolução do Conselho relativa a uma estratégia florestal para a União Europeia [12] estabeleceu um quadro estratégico para as iniciativas em favor da floresta no âmbito do apoio à gestão sustentável das florestas e ao papel multifuncional da floresta, com base na coordenação das políticas florestais dos Estados-Membros e da União.

7. Em 2006, a Comissão e os Estados-Membros elaboraram em cooperação um "plano de ação da União Europeia para as florestas" [13], destinado a fornecer um quadro para as iniciativas em favor das florestas, tanto a nível da União como dos Estados-Membros. Este plano prevê que os Estados-Membros possam incentivar os investimentos a fim de aumentar o valor económico das florestas, no sentido de reforçar a competitividade e a viabilidade económica do setor florestal [14].

A POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO RURAL NO PERÍODO 2007-2013

8. A política de desenvolvimento rural é executada por meio de períodos de programação plurianuais [15] e centra-se em três objetivos principais [16], designados por "eixos temáticos", que devem ser atingidos mediante uma série de medidas de apoio financeiro:

aumento da competitividade dos setores agrícola e florestal ("Eixo 1");

melhoria do ambiente e da paisagem rural ("Eixo 2");

promoção da qualidade de vida nas zonas rurais e da diversificação da economia rural ("Eixo 3").

As medidas de desenvolvimento rural aplicáveis ao setor florestal inserem-se principalmente nos eixos 1 e 2 [17].

MEDIDA 122: MELHORIA DO VALOR ECONÓMICO DAS FLORESTAS

9. A medida 122, "melhoria do valor económico das florestas" [18], é a única medida florestal específica definida no âmbito do Eixo 1 (aumento da competitividade dos setores agrícola e florestal). A medida 122 consta de 49 programas de desenvolvimento rural elaborados por 17 Estados-Membros [19]. O montante total do apoio do FEADER programado para ações no âmbito da medida ascende a 534,72 milhões de euros no período de 2007-2013, ao passo que os pagamentos ao abrigo do FEADER equivaleram a 137,13 milhões de euros (ver o anexo I para mais pormenores sobre a afetação de recursos financeiros à medida 122 e a dimensão, por Estado-Membro, da superfície florestal na posse de privados).

10. A Comissão e os Estados-Membros partilham a responsabilidade pela boa gestão financeira das despesas orçamentais relativas à medida "melhoria do valor económico das florestas".

11. No âmbito desta medida, o apoio financeiro a investimentos ao abrigo do FEADER pode ser concedido para florestas na posse de proprietários privados ou respetivas associações ou de municípios ou respetivas associações [20]. O apoio não inclui as florestas ou outras terras arborizadas que sejam propriedade do Estado ou das autarquias locais, ou pertencentes à Coroa, ou a pessoas coletivas cujo capital seja participado em, pelo menos, 50% por uma dessas entidades [21]. Prevê-se que cerca de 88000 proprietários florestais privados ou municipais venham a beneficiar da medida [22]. À data de 31 de dezembro de 2011, 15 Estados-Membros tinham aprovado um total de 20662 projetos de investimento.

12. De acordo com a base jurídica, as operações objeto de apoio para a melhoria do "valor económico das florestas" dizem respeito a investimentos ao nível da "exploração florestal" e podem incluir investimentos relativos ao "equipamento de corte", ao passo que as atividades relacionadas com a regeneração após o corte final estão excluídas do apoio [23]. Os investimentos devem basear-se em "planos de gestão florestal" no caso das explorações florestais "acima de uma certa dimensão" definida pelos Estados-Membros nos seus programas. O apoio financeiro é limitado a 50% do montante dos investimentos elegíveis, sendo ampliado para 60% nas zonas desfavorecidas [24].

ÂMBITO E MÉTODO DA AUDITORIA

13. A auditoria incidiu sobre a conceção e execução do apoio ao desenvolvimento rural no âmbito da medida 122 "melhoria do valor económico das florestas". O principal objetivo da auditoria consistiu em determinar se o apoio ao desenvolvimento rural destinado à melhoria do valor económico das florestas é gerido de forma eficiente e eficaz.

14. Mais concretamente, a auditoria incidiu sobre as seguintes questões:

a) a conceção da medida é adequada?

b) o processo de execução é correto?

c) a avaliação da eficácia da medida é satisfatória?

15. A auditoria abrangeu quer a Comissão quer os Estados-Membros selecionados. A nível da Comissão, o trabalho de auditoria abrangeu a conceção da medida e as suas atividades de gestão, incluindo a aprovação dos PDR apresentados pelos Estados-Membros e o acompanhamento do apoio financeiro no âmbito da medida. A nível dos Estados-Membros, a auditoria do Tribunal incluiu visitas a Espanha (Galiza), Itália (Toscânia), Hungria, Áustria e Eslovénia. Estes Estados-Membros representaram mais de 50% do total das despesas declaradas em relação à medida 122 no atual período de programação (2007-2013).

16. O trabalho de auditoria incluiu entrevistas com as autoridades de gestão responsáveis e um controlo dos PDR, bem como da legislação e dos procedimentos nacionais ou regionais relevantes, em especial os que se referem à seleção dos projetos de investimento. Para verificar os efeitos dos investimentos, realizaram-se visitas no local a uma amostra de 50 projetos que beneficiaram de apoio (para mais pormenores, ver o anexo II).

17. Além disso, o Tribunal enviou questionários a dois Estados-Membros que optaram por não aplicar a medida, apesar da grande importância do seu setor florestal (Finlândia e Suécia), e a três Estados-Membros que, até ao final de 2010, não declararam quaisquer despesas, ou declararam despesas muito reduzidas, embora tivessem previsto inicialmente montantes de despesas consideráveis no âmbito da medida (Bulgária, Grécia e Roménia).

OBSERVAÇÕES

INSUFICIÊNCIAS SIGNIFICATIVAS NA CONCEÇÃO DA MEDIDA

INSUFICIÊNCIAS NA JUSTIFICAÇÃO GLOBAL DA MEDIDA

18. A auditoria examinou se existia uma justificação adequada que sustentasse a conceção da medida e a sua proposta.

19. O preâmbulo do regulamento [25] refere que as florestas privadas desempenham um papel considerável nas atividades económicas em zonas rurais e, por conseguinte, o apoio da UE é importante para melhorar e alargar o seu valor económico, bem como para permitir uma maior diversificação da produção e aumentar as oportunidades de mercado, em setores como o das energias renováveis, mantendo simultaneamente a gestão sustentável e o papel multifuncional das florestas. O mesmo preâmbulo não faz qualquer referência explícita a florestas pertencentes a municípios.

20. A auditoria não detetou que a Comissão tivesse procedido a uma análise SWOT [26] específica da situação no setor florestal a nível da UE, suscetível de justificar a proposta de apoio financeiro específico destinado à melhoria do valor económico das florestas pertencentes a proprietários privados e municípios ou de definir a utilidade pública à qual esse apoio devesse dar resposta.

21. Para justificar a medida 122, os serviços da Comissão mencionaram em seguida os pareceres e relatórios do Comité Permanente Florestal [27], que, no seu entendimento, justificavam a proposta relativa à medida 122. No entanto, nenhum dos pareceres foi disponibilizado antes da transmissão ao Conselho da sua proposta [28] relativa ao apoio ao desenvolvimento rural pelo FEADER, o que sugere que o processo não foi devidamente preparado.

22. Os municípios podem, em certos casos, ser responsáveis pela gestão de florestas pertencentes a outras autoridades locais. Num exemplo verificado na Toscânia, a região delegou nos municípios a gestão das florestas regionais. Embora, na prática, para um município não houvesse diferença entre a gestão das suas próprias florestas e a gestão das florestas regionais que lhe foram confiadas, a medida 122 não podia ser aplicada em florestas regionais, o que sugere uma certa incoerência da medida.

DEFINIÇÃO INSUFICIENTE DOS PRINCIPAIS ASPETOS

VALOR ECONÓMICO DAS FLORESTAS

23. Os regulamentos não estabelecem uma definição do "valor económico das florestas" valor esse que a medida 122 visa melhorar, apesar de uma definição clara ser essencial para aferir se os projetos financiados aumentaram efetivamente ou não o valor económico das florestas abrangidas pelo regime de apoio [29] (ver ponto 49). Segundo o Eurostat [30], o valor económico de uma floresta consiste essencialmente no valor da terra e no valor das reservas de madeira em produção nessas terras. Porém, tendo em conta que o instrumento de medição mais objetivo de ambos os valores é o preço de mercado, o valor de mercado de uma parcela de floresta pode sofrer variações significativas em função de fatores como, entre outros, a capacidade de produção dos solos, a composição de espécies arbóreas, a idade do povoamento, a sua localização e as condições de acesso. Além disso, os valores em questão não são facilmente acessíveis.

DIMENSÃO DA EXPLORAÇÃO FLORESTAL EM COMPARAÇÃO COM O APOIO RECEBIDO

24. De acordo com a base jurídica, as operações objeto de apoio para a melhoria do valor económico das florestas dizem respeito a investimentos a nível da exploração florestal, porém, o termo "exploração florestal" não é definido de uma forma mais aprofundada. A Comissão Económica para a Europa das Nações Unidas (UNECE) define uma "exploração" como uma ou mais parcelas de floresta e de outras terras arborizadas que constituam uma unidade do ponto de vista da gestão ou da utilização [31]. Neste contexto, o Tribunal considera que o apoio deve ser ajustado às necessidades específicas de um beneficiário e ter em conta a dimensão da sua exploração florestal. A auditoria detetou várias situações (Hungria e Eslovénia) em que foram concedidos apoios para a aquisição de novas máquinas e novos equipamentos, os quais excediam qualquer utilização possível por parte do beneficiário na sua exploração florestal (ver ponto 33) [32]

DIMENSÃO DO BENEFICIÁRIO

25. De acordo com a base jurídica, o apoio ao setor florestal deve evitar quaisquer efeitos negativos sobre a concorrência [33]. Em relação a outras medidas florestais (como a componente florestal da medida 123 [34]), o apoio é limitado às microempresas [35]. Uma vez que não se prevê uma condição desta natureza no âmbito da medida 122, a ausência de qualquer restrição preventiva em termos de dimensão, atividade económica principal ou estatuto jurídico do beneficiário pode reforçar a posição das grandes empresas no mercado [36].

PLANOS DE GESTÃO FLORESTAL

26. De acordo com a base jurídica, os investimentos são baseados em planos de gestão florestal e destinam-se a explorações florestais acima de uma certa dimensão a definir pelos Estados-Membros nos seus programas [37]. A auditoria detetou uma grande disparidade na definição, por parte dos Estados-Membros, das dimensões das explorações florestais acima das quais um plano de gestão florestal é requerido e constatou que, num Estado-Membro (Áustria), 99% dos proprietários florestais privados ficaram isentos desta obrigação [38].

ABATE E REGENERAÇÃO APÓS O CORTE FINAL

27. De acordo com a base jurídica [39], as operações objeto de apoio para a melhoria do valor económico das florestas dizem respeito a investimentos a nível da exploração florestal, podendo incluir investimentos relativos ao equipamento de corte, ao passo que as atividades relacionadas com a regeneração após o corte final estão excluídas do apoio. O Tribunal considera não se afigurar coerente, por um lado, apoiar o investimento em equipamentos de corte e, por outro, excluir o apoio à regeneração após o corte final.

NOS PROGRAMAS AUDITADOS A ANÁLISE INICIAL ANTES DA ADOÇÃO NÃO ERA ADEQUADA

28. Nos Estados-Membros o FEADER é executado através de PDR que devem incluir uma avaliação ex ante e uma análise da situação em termos de pontos fortes, insuficiências e necessidades identificadas, bem como a estratégia escolhida para dar resposta às últimas e otimizar a afetação de recursos.

29. Nos PDR dos cinco Estados-Membros [40] ou regiões visitadas, a identificação das necessidades, na medida em que foi efetuada, incidiu sobre o conjunto do setor florestal, o que torna difícil estabelecer ligações entre necessidades e medidas especiais.

30. A auditoria revelou que, de um modo geral, essas necessidades não foram devidamente descritas nos PDR (ver caixa 1). Em especial, a análise e justificação das prioridades em relação aos diversos tipos de superfícies florestais e beneficiários foram insuficientes. Além disso, a descrição obrigatória das oportunidades económicas foi apenas definida em termos gerais ou, inclusivamente, não foi de todo apresentada.

CAIXA 1

EXEMPLOS DE IDENTIFICAÇÃO POUCO CLARA DAS NECESSIDADES NOS PDR DOS ESTADOS-MEMBROS

Na Eslovénia, uma capacidade de investimento reduzida foi apontada como uma insuficiência do setor florestal. Porém, não se procedeu a uma análise específica das necessidades em função do tipo de beneficiários, quer fossem empresas com personalidade jurídica ou pessoas singulares. Consequentemente, o Tribunal constatou que também as empresas florestais com grande capacidade de investimento podiam beneficiar de montantes consideráveis de ajuda pública.

Na Áustria, o PDR não precisa as insuficiências do setor florestal que a medida pretende colmatar. Ainda que apresente uma estimativa em termos quantitativos das zonas visadas pelo apoio, o PDR não desenvolve o motivo pelo qual essas zonas necessitam de financiamentos públicos.

31. A Comissão aprovou os programas de desenvolvimento rural, apesar de estes não definirem, para os proprietários florestais privados, qualquer necessidade específica de apoio financeiro para melhorar o valor económico das suas florestas.

32. A Bulgária, a Roménia e a Grécia projetaram montantes financeiros consideráveis, mas, até ao final de 2011, não tinham declarado quaisquer despesas (Grécia e Roménia) ou tinham declarado montantes pouco significativos (Bulgária). Os Estados-Membros em causa comunicaram ao Tribunal que as suas autoridades de gestão optaram por transferir os recursos financeiros previstos no âmbito da medida 122 para outras medidas (a Bulgária e a Roménia reafetaram, respetivamente, cerca de 80% e 33% dos montantes inicialmente previstos) ou reservá-los para uma posterior aplicação da medida durante o período de programação, ou, inclusive, optaram por suspender a medida (Grécia).

INSUFICIÊNCIAS SIGNIFICATIVAS NA EXECUÇÃO NO QUE SE REFERE AOS OBJETIVOS DEFINIDOS

CASOS DE AJUDA PÚBLICA DESPROPORCIONADAMENTE ELEVADA EM RELAÇÃO ÀS NECESSIDADES REAIS

33. No que se refere à relação entre as dimensões das superfícies florestais declaradas pelos candidatos e o nível de ajuda pública concedida, a auditoria detetou que certos Estados-Membros (Hungria e Eslovénia), ao fixarem limites máximos de ajuda pública relativamente elevados [41], não estabeleceram qualquer proporcionalidade entre as dimensões das superfícies florestais declaradas pelos candidatos e o nível de ajuda pública que podia ser concedido. Num Estado-Membro (Eslovénia), um beneficiário que declarara três hectares de floresta viu ser-lhe aprovado um investimento de 1,1 milhões de euros respeitantes à aquisição de máquinas e acessórios de corte, tendo recebido 375000 euros provenientes do FEADER. Outro Estado-Membro (Áustria) concedeu, até 2009, financiamentos relativos à transformação de biomassa a beneficiários que não eram proprietários florestais, não tendo exigido a declaração de qualquer superfície florestal específica. A título de exemplo, um beneficiário que não tinha declarado terras florestais viu ser-lhe aprovado um projeto de 132000 euros, tendo recebido 17000 euros provenientes do FEADER.

34. Contudo, na Hungria, as autoridades de gestão alteraram os requisitos de elegibilidade em 2010, a fim de tornar o apoio proporcional à dimensão das superfícies florestais registadas, e limitaram a ajuda a um máximo de 115500 euros.

INVESTIMENTOS CONSIDERADOS NÃO CONFORMES ÀS DISPOSIÇÕES DA MEDIDA

35. Embora apenas os investimentos pudessem beneficiar do apoio no âmbito da medida 122, a auditoria detetou casos em que foram concedidas ajudas respeitantes a bens não duradouros, tais como consumíveis de ciclo curto (Toscânia) [42], e custos de exploração relativos à produção (Áustria) [43]. O Tribunal considera que, de uma forma geral, a aquisição de bens não duradouros não constitui um investimento e que os custos operacionais não podem ser considerados investimentos.

36. Em determinados Estados-Membros (Hungria e Eslovénia, ver anexo II), não foi exigido aos beneficiários que fossem proprietários ou arrendatários das florestas em que as máquinas subvencionadas podiam ser utilizadas. Os investimentos realizados por contratantes/prestadores de serviços não podem ser considerados de uso exclusivo de uma exploração florestal, pelo que não podem ser considerados elegíveis ao abrigo do regulamento de base (ver ponto 24).

DETERMINADAS AÇÕES FINANCIADAS AO ABRIGO DA MEDIDA 122 TERIAM OBTIDO SUBVENÇÕES MAIS ADEQUADAS NO ÂMBITO DE OUTRAS MEDIDAS DO FEADER

37. O apoio do FEADER é executado por meio de diversas medidas, cuja coerência deve ser assegurada [44]. Atendendo às diferenças na taxa máxima de ajuda que pode ser concedida em função de cada medida, o financiamento de uma operação no âmbito de uma ou outra medida não é neutro do ponto de vista orçamental [45]. Deve salientar-se que a auditoria não detetou qualquer caso de duplo financiamento da mesma operação.

38. Contudo, a auditoria detetou casos de investimentos subvencionados no âmbito da medida 122 que correspondem mais ao objetivo da medida 121 "Modernização das explorações agrícolas", que apoia investimentos destinados a aumentar o desempenho geral das explorações agrícolas. Por exemplo, na Hungria, a compra de máquinas agrícolas foi financiada no âmbito da medida 122. Na Toscânia, a medida 122 financiou a aquisição de máquinas destinadas à secagem de castanhas cultivadas, a renovação de instalações agrícolas não situadas em florestas e destinadas à triagem e armazenamento temporário de castanhas durante o período da colheita, bem como a reabilitação de instalações agrícolas para o armazenamento de ferramentas e máquinas.

39. Em Itália, na Hungria e na Eslovénia, as empresas florestais beneficiaram de apoio para a compra de máquinas destinadas a efetuar operações que utilizam a madeira como matéria-prima antes da sua serragem industrial numa serração (abate, descasque, produção de toros, transporte) ou operações de transformação (transformação em lascas e rachadura de madeira, produção de tábuas e paletes). Na Áustria, a construção de armazéns e unidades de secagem, bem como a compra de contentores de transporte, beneficiaram de apoio. O Tribunal considera que estes investimentos não se enquadram nos objetivos da medida 122, correspondendo antes aos da medida relativa ao "aumento do valor dos produtos agrícolas e florestais" (medida 123), uma vez que os investimentos abrangem a madeira removida da floresta e não a floresta, que é composta por árvores vivas.

NEM TODOS OS INVESTIMENTOS AUMENTAM NECESSARIAMENTE O VALOR ECONÓMICO DAS FLORESTAS

40. A auditoria detetou que, na sua maioria, os investimentos subvencionados pela medida podem ser agrupados em duas categorias: trabalhos silvícolas e máquinas. No primeiro caso (desbaste, desramação, etc.), o Tribunal considera que, em termos gerais, este tipo de trabalho melhora o valor de mercado dos povoamentos florestais: a produção de madeira de qualidade está intimamente ligada à densidade de árvores, que é melhorada pelo desbaste, ao passo que a desramação visa a redução da quantidade de nós presentes nas tábuas de madeira, aumentando assim o seu valor de mercado (ver caixa 2).

CAIXA 2

EXEMPLO COMPARATIVO ENTRE OS EFEITOS DOS TRABALHOS SILVÍCOLAS FINANCIADOS PELA MEDIDA 122 (ESQUERDA) E UMA SUPERFÍCIE FLORESTAL SEM QUALQUER TRATAMENTO SILVÍCOLA (DIREITA)

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41. No que se refere aos investimentos em máquinas, o Tribunal entende que o simples facto de adquirir uma máquina, que tanto pode ser utilizada numa superfície florestal como noutro tipo de superfície (por exemplo, agrícola), não implica necessariamente um aumento do valor de uma superfície florestal específica pertencente ao proprietário das máquinas. Ao longo das suas missões de auditoria, o Tribunal constatou que vários proprietários florestais exercem igualmente uma atividade agrícola e que, em muitos casos, a medida 122 financiou a compra de máquinas que podem igualmente ser utilizadas para fins agrícolas, tais como camiões, tratores agrícolas, charruas, grades, distribuidores de adubo, escavadoras, etc. (ver caixa 3).

CAIXA 3

EXEMPLOS DE MÁQUINAS AGRÍCOLAS FINANCIADAS PELA MEDIDA 122

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A AVALIAÇÃO DA EFICÁCIA DO APOIO NÃO SE REVELOU SATISFATÓRIA

OS INDICADORES NÃO MEDEM DE FORMA ADEQUADA A REALIZAÇÃO DOS OBJETIVOS OPERACIONAIS

42. Nos termos da legislação aplicável [46], foi elaborado um "quadro comum de acompanhamento e avaliação" (QCAA) em cooperação entre a Comissão e os Estados-Membros. O regulamento em causa dispõe que os progressos, a eficiência e a eficácia dos programas de desenvolvimento rural em relação aos seus objetivos sejam medidos por meio de indicadores relacionados com a situação inicial, bem como com a execução financeira, as realizações, os resultados e o impacto dos programas [47].

43. No que se refere à medida 122, a Comissão emitiu orientações em que define, por um lado, os indicadores de realização como o "número de explorações florestais que receberam ajuda ao investimento" e o "volume total do investimento" e, por outro lado, os indicadores de resultados como o "número de explorações que introduziram novos produtos e/ou técnicas" e o "aumento do valor acrescentado bruto (VAB) das explorações apoiadas".

44. O Tribunal observa que estes indicadores de realização não permitem medir a concretização de qualquer objetivo operacional, o que era inevitável pelo facto de os objetivos não terem sido claramente definidos em relação à medida em causa.

AS QUESTÕES PARA AVALIAR A MELHORIA DO VALOR ECONÓMICO DAS FLORESTAS DEVERIAM TER SIDO MELHOR ORIENTADAS

45. O QCAA prevê igualmente a realização de uma avaliação intercalar em 2010, a cargo de avaliadores independentes. Em relação à medida 122, as questões de avaliação prendem-se com a diversificação da produção [48], a melhoria do acesso ao mercado e da quota de mercado, a gestão sustentável das florestas e a competitividade das explorações florestais.

46. O Tribunal considera que nenhuma destas questões permite avaliar de forma exaustiva se a medida resultou numa melhoria do valor económico da floresta. As questões relativas à quota de mercado e à competitividade das explorações florestais não são relevantes para avaliar o desempenho da medida no caso das explorações beneficiárias onde não se exerça uma atividade comercial. Além disso, os relatórios de avaliação referem-se geralmente às respostas dos beneficiários aos questionários de avaliação ou reproduzem dados estatísticos gerais relativos ao setor florestal, não fornecendo elementos concretos sobre os efeitos da medida 122 no valor económico das florestas.

NÃO SE DETERMINOU O VALOR DAS SUPERFÍCIES FLORESTAIS ANTES E APÓS OS INVESTIMENTOS

47. A auditoria detetou que nenhum Estado-Membro ou região visitado durante a auditoria definiu procedimentos adequados com vista a determinar o impacto das ações cofinanciadas pelo FEADER no valor económico das superfícies florestais em causa (terras e povoamentos florestais) e que os beneficiários não foram instados a facultar essa informação. O valor das superfícies florestais antes do investimento não foi determinado nem comparado com a situação registada após os investimentos financiados pela medida. Na ausência dessas avaliações, que não são fáceis de obter, torna-se difícil determinar se os objetivos da medida foram concretizados.

A EFICÁCIA DE UM GRANDE NÚMERO DE PROJETOS AUDITADOS É REDUZIDA

48. O Tribunal examinou 50 projetos auditados durante as visitas de auditoria para determinar se tinham alcançado os objetivos definidos pela medida (melhorar o valor económico das florestas).

49. O Tribunal constatou que apenas em alguns projetos se melhorou o valor económico das florestas, através da melhoria do valor da terra (construção de caminhos e estradas florestais) ou do valor dos povoamentos (operações silvícolas como a desramação ou o desbaste). Em relação a outros projetos, o Tribunal não encontrou provas suficientes da sua relevância ou da sua contribuição significativa para a melhoria do valor económico das florestas, na medida em que diziam respeito:

a) à agricultura (castanheiros mansos [49], pastagens, talhadia de rotação curta, máquinas agrícolas, instalações agrícolas);

b) à transformação e comercialização de madeira (equipamento para lascar lenha e posterior secagem ou serragem, armazéns, contentores de transporte); e

c) aos custos de exploração ligados à produção de madeira (corte, produção de lascas e secagem, consumíveis como fatos-macacos, calçado e luvas).

PERÍODO DE PROGRAMAÇÃO 2014-2020

50. Em outubro de 2011, a Comissão apresentou uma proposta de regulamento relativo ao apoio ao desenvolvimento rural para o período de 2014--2020 [50]. O projeto de regulamento propõe que o apoio a investimentos "destinados a melhorar o valor económico das florestas" seja "concedido aos proprietários florestais privados, aos municípios e respetivas associações" [51]. Os investimentos devem ser realizados a nível da exploração florestal e podem incluir investimentos destinados a equipamento mecânico e práticas de colheita que respeitem o solo e os recursos.

51. Uma vez mais, a proposta não indica por que motivo as disposições se aplicam aos proprietários privados em geral e não a categorias específicas de proprietários ou situações específicas de determinados proprietários privados.

52. No seu Parecer n.o 1/2012, o Tribunal constatou que, embora no projeto de regulamento todos os tipos de apoio aos investimentos do setor florestal devam ser abrangidos por uma única medida e todas as submedidas relevantes sejam referidas num único artigo [52], cada uma delas continua a reger-se por requisitos e disposições específicos.

53. O Tribunal considera que se a proposta da Comissão for adotada sem alterações, é provável que os problemas salientados no presente relatório persistam no próximo período de programação.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

54. A medida específica 122, "melhoria do valor económico das florestas", foi introduzida no período de programação 2007-2013. A auditoria do Tribunal revelou deficiências em termos da conceção, execução e acompanhamento da medida. Por conseguinte, o Tribunal conclui que a Comissão e os Estados-Membros não asseguraram uma gestão eficiente e eficaz dos aspetos auditados relativos ao apoio à melhoria do valor económico das florestas. No que respeita especificamente à proposta de se manter este tipo de apoio no próximo período de programação (2014-2020), o Tribunal formula as seguintes recomendações.

INSUFICIÊNCIAS SIGNIFICATIVAS NA CONCEÇÃO DA MEDIDA

55. A auditoria identificou insuficiências na conceção da medida, que prejudicam significativamente o êxito da sua aplicação, como se explica adiante.

56. A Comissão não procedeu a uma análise específica da situação no setor florestal a nível da UE, a fim de justificar a proposta de apoio financeiro específico destinado à melhoria do valor económico das florestas pertencentes a proprietários privados e municípios ou definir a utilidade pública à qual esse apoio devesse dar resposta (pontos 18 a 22).

57. Os principais aspetos da medida não foram definidos nas disposições jurídicas aplicáveis, nomeadamente o conceito de "valor económico das florestas" e a aceção de "exploração florestal". Acresce que não foram estabelecidas condições específicas no que se refere à dimensão, à atividade económica principal ou ao estatuto jurídico dos potenciais beneficiários, a fim de evitar eventuais riscos de distorção da concorrência (pontos 23 a 25).

58. Existia uma grande disparidade na definição, por parte dos Estados-Membros, das dimensões das explorações florestais acima das quais um plano de gestão florestal é requerido, que variavam entre uma dimensão mínima fixada de modo a aumentar o número de superfícies florestais abrangidas por um plano de gestão e um limiar tão elevado que, num determinado Estado-Membro (Áustria), em termos práticos, 99% dos proprietários florestais privados ficaram isentos dessa obrigação (ponto 26).

59. As necessidades não foram, de resto, devidamente descritas nos PDR pelos Estados-Membros. A auditoria detetou vários casos de análise inicial inadequada das necessidades específicas relativamente à medida. De igual modo, constatou-se que a medida não deu resposta a qualquer necessidade específica ou urgente nos Estados-Membros (pontos 28 a 31). Vários Estados-Membros interromperam a aplicação da medida ou reafetaram grande parte dos montantes atribuídos a favor de outras medidas (ponto 32).

RECOMENDAÇÃO 1

A Comissão deve:

- definir e avaliar as necessidades da UE em termos de melhoria do valor económico das florestas;

- definir claramente as principais características suscetíveis de garantir que o apoio da UE se destina a satisfazer essas necessidades, criando desta forma um valor acrescentado europeu.

RECOMENDAÇÃO 2

Os Estados-Membros devem:

- descrever adequadamente nos seus PDR as necessidades e oportunidades económicas específicas dos diversos tipos de superfícies florestais e beneficiários;

- melhorar a gestão florestal, prevendo a elaboração de planos de gestão florestal para o grosso das explorações florestais e promovendo a certificação de superfícies florestais.

INSUFICIÊNCIAS SIGNIFICATIVAS NA EXECUÇÃO NO QUE SE REFERE AOS OBJETIVOS DEFINIDOS

60. A auditoria detetou várias insuficiências relativamente à aplicação da medida (pontos 33 a 41). Por conseguinte, o Tribunal conclui que, em alguns aspetos, o processo de execução não foi adequado.

61. Em especial, o Tribunal detetou casos de ajuda pública desproporcionadamente elevada em relação às necessidades reais (pontos 33 a 34). Em função do método adotado por cada Estado-Membro, muitos dos projetos financiados numa fase posterior não são conformes às disposições da medida. A título de exemplo, detetaram-se casos em que, além de ajudas respeitantes a bens não duradouros e a custos de exploração relativos à produção, foi concedida ajuda que, efetivamente, beneficiou atividades de corte (pontos 35 a 36). Além disso, os Estados-Membros apoiaram, no âmbito da medida 122, operações que não correspondem aos objetivos da medida e cujo financiamento seria mais pertinente no âmbito de outras medidas com requisitos de elegibilidade e taxas de ajuda ao financiamento diferentes — por norma, inferiores (pontos 37 a 39).

62. Nem todos os investimentos aumentam necessariamente o valor económico das florestas. A ligação intrínseca entre a ajuda concedida e uma eventual melhoria do valor económico de uma floresta variou em função da tipologia do investimento (pontos 40 a 41).

RECOMENDAÇÃO 3

Os Estados-Membros devem:

- definir requisitos adequados de forma a assegurar que o apoio à silvicultura no âmbito da política de desenvolvimento rural é coerente, conforme às disposições em matéria de auxílio estatal e otimiza a sua eficácia;

- implementar procedimentos adequados de forma a assegurar que o apoio é eficaz no que se refere ao aumento efetivo do valor económico das superfícies florestais que beneficiam dos investimentos.

A AVALIAÇÃO DA EFICÁCIA DO APOIO NÃO SE REVELOU SATISFATÓRIA

63. Tendo em conta os resultados da auditoria, o Tribunal considera que a avaliação da eficácia do apoio foi prejudicada por deficiências significativas.

64. O QCAA não é adequado para avaliar o impacto do apoio financeiro no âmbito da medida 122, uma vez que os indicadores de desempenho e as questões de avaliação constantes do QCAA não permitem determinar se os investimentos financiados se traduziram numa melhoria do valor económico das florestas que foram abrangidas pelos mesmos (pontos 42 a 46).

65. Os Estados-Membros não determinaram o valor das superfícies florestais antes e após os investimentos nem solicitaram aos beneficiários que o fizessem. A ausência de avaliações, a nível dos Estados-Membros ou das regiões, sobre o aumento efetivo do valor das florestas que beneficiaram de apoio prejudica a avaliação da concretização do principal objetivo da medida. Por conseguinte, prejudica igualmente a avaliação da eficácia do apoio (ponto 47).

66. O Tribunal constatou que apenas um escasso número de projetos auditados melhorou o valor económico das florestas, quer aumentando o valor das terras (construção de caminhos e estradas florestais), quer o valor dos povoamentos (operações silvícolas como a desramação ou o desbaste).

RECOMENDAÇÃO 4

A Comissão deve melhorar o acompanhamento da medida a fim de assegurar que a execução dos Estados-Membros é conforme aos objetivos específicos definidos. Mais concretamente, os Estados-Membros devem exigir aos beneficiários a apresentação de informações pormenorizadas sobre o valor das suas superfícies florestais, quer antes quer após os investimentos financiados, e aos organismos de gestão que validem esses valores.

O presente relatório foi adotado pela Câmara I, presidida por Ioannis SARMAS, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 12 de junho de 2013.

Pelo Tribunal de Contas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] DG Agricultura e Desenvolvimento Rural, Agricultura na UE — Informação Estatística e Económica 2011 ("Agriculture in the EU — Statistical and Economic information 2011"), março de 2012.

[2] As remoções constituem uma medida comum para aferir a magnitude da extração de madeira nas florestas.

[3] A "madeira redonda para fins industriais" corresponde a todas as madeiras removidas da floresta que não sejam utilizadas como fonte de combustível.

[4] As florestas são uma fonte de extração de produtos como resina, tanino, forragens, plantas medicinais, bagas, frutos de casca rija, raízes, cogumelos, sementes e mel.

[5] Relatório da DG Agricultura e Desenvolvimento Rural, Direção H4 (Report on the implementation of forestry measures under the rural development Regulation 1698/2005 for the period 2007-2013) sobre a aplicação de medidas florestais no período de 2007-2013 ao abrigo do Regulamento n.o 1698/2005, relativo ao desenvolvimento rural, de março de 2009. Outra fonte indica que, em nove Estados-Membros inquiridos, 61% de todas as explorações florestais têm uma superfície inferior a um hectare e 86% de todas as explorações têm no máximo cinco hectares (Prospects for market supply of wood and other forest products from areas with fragmented forest-ownership structures — Final study report) (Perspetivas para o abastecimento do mercado da madeira e de outros produtos florestais em zonas com estruturas de propriedade florestal fragmentada — Relatório final do estudo, Universidade BOKU, Viena, 2010).

[6] Unidade de Ligação em Varsóvia da CMPFE, UNECE, FAO, (State of Europe’s forests 2007.The MCPFE report on sustainable forest management in Europe) Estado das florestas na Europa 2007. Relatório da CMPFE sobre a gestão sustentável das florestas na Europa, Varsóvia, 2007, p. 81.

[7] UNECE, FAO, (Geneva timber and forest study paper 20.European forest sector outlook study), Estudo sobre madeira e florestas, n.o 20, Genebra. Estudo sobre as perspetivas do setor florestal europeu, Genebra, 2005), p. 115.

[8] Unidade de Ligação em Varsóvia da CMPFE, UNECE, FAO (State of Europe’s forests 2007. The MCPFE report on sustainable forest management in Europe) Estado das florestas na Europa — 2007. O relatório da CMPFE sobre a gestão sustentável das florestas na Europa, Varsóvia, 2007, na p. 81, afirma que a maior parte das florestas públicas é propriedade do Estado (85%), e a parte remanescente pertence a cidades e municípios, bem como governos provinciais.

[9] Malta não tem terras arborizadas.

[10] Regulamento (CEE) n.o 4256/88 do Conselho, de 19 de dezembro de 1988, que estabelece disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.o 2052/88 no que respeita ao FEOGA, secção "Orientação" (JO L 374 de 31.12.1988, p. 25); Regulamento (CEE) n.o 1610/89 do Conselho, de 29 de maio de 1989, que estabelece as disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.o 4256/88 no que se refere à ação de desenvolvimento e à valorização das florestas nas zonas rurais da Comunidade (JO L 165 de 15.6.1989, p. 3); Regulamento (CEE) n.o 2328/91 do Conselho, de 15 de julho de 1991, relativo à melhoria da eficácia das estruturas agrícolas (JO L 218 de 6.8.1991, p. 1).

[11] Regulamento (CEE) n.o 2080/92 do Conselho, de 30 de junho de 1992, que institui um regime comunitário de ajudas às medidas florestais na agricultura (JO L 215 de 26.2.1992, p. 9).

[12] Resolução do Conselho de 15 de dezembro de 1998 relativa a uma estratégia florestal para a União Europeia (JO C 56 de 26.2.1999, p. 1).

[13] COM(2006) 302 final de 15 de junho de 2006.

[14] COM(2006) 302 final, p. 6.

[15] Os Estados-Membros são responsáveis pela elaboração dos programas de desenvolvimento rural que devem apresentar à Comissão para aprovação. Os Estados-Membros são igualmente responsáveis por gerir cada programa de desenvolvimento rural de forma eficiente e eficaz e, em especial, pela seleção de operações para financiamento. A Comissão deve aprovar os programas de desenvolvimento rural e averiguar a existência e o funcionamento correto dos sistemas de gestão e controlo nos Estados-Membros [artigo 75.o do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 do Conselho, de 20 de setembro de 2005, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (JO L 277 de 21.10.2005, p. 1)].

[16] Artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 1698/2005.

[17] Medidas 122, 123, 124, 125, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 227, codificadas no anexo II do Regulamento (CE) n.o 1974/2006 da Comissão de 15 de dezembro de 2006 que estabelece normas de execução do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 do Conselho relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (JO L 368 de 23.12.2006, p. 15).

[18] Artigo 27.o do Regulamento (CE) n.o 1698/2005.

[19] BG, CZ, DE(1), EE, ES(7), FR (5), IT(20), LV, LT, LU, HU, AT, PT(3), RO, SI, SK, UK(2).

[20] Artigo 27.o do Regulamento (CE) n.o 1698/2005.

[21] N.o 4 do artigo 30.o do Regulamento (CE) n.o 1974/2006.

[22] DG Agricultura e Desenvolvimento Rural, Direção H4 (Report on the implementation of forestry measures under the rural development Regulation 1698/2005 for the period 2007-2013), Relatório sobre a aplicação de medidas florestais no período de 2007-2013 ao abrigo do Regulamento n.o 1698/2005, relativo ao desenvolvimento rural, março de 2009.

[23] Artigo 18.o do Regulamento (CE) n.o 1974/2006.

[24] Anexo I do Regulamento (CE) n.o 1698/2005, "Montantes e taxas de apoio".

[25] Considerando 22 do Regulamento (CE) n.o 1698/2005.

[26] Análise SWOT (Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats): Análise das Forças, Fraquezas, Oportunidades e Ameaças. Visa desenvolver, rever e atualizar a estratégia e o planeamento, tendo em conta as necessidades das partes interessadas e os recursos disponíveis.

[27] Pareceres do CPF mencionados para justificar as necessidades específicas de apoio ao investimento no âmbito da medida 122: a) parecer do CPF sobre alterações climáticas e silvicultura; b) parecer do CPF sobre mobilização da madeira; c) parecer do CPF sobre métodos de avaliação e financiamento dos bens e serviços não lenhosos; d) parecer do CPF sobre medidas florestais no âmbito do Desenvolvimento Rural.

[28] COM(2004) 490 final de 14 de julho de 2004.

[29] Além disso, existe uma complexidade intrínseca no facto de os resultados concretos da maioria dos investimentos florestais só poderem ser apurados a longo prazo, numa altura em que o valor das florestas poderá não depender tanto dos investimentos realizados como de outro tipo de circunstâncias ou de fatores de mercado.

[30] Eurostat, Quadro Europeu para as Contas Económicas e Ambientais Integradas das Florestas (The European Framework for integrated Environmental and Economic Accounting for Forests — IEEAF), Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias, Luxemburgo, 2002.

[31] Fonte: Base de Dados da UNECE/FAO, Avaliação dos Recursos Florestais nas Zonas Temperadas e Boreais (Temperate and Boreal Forest Resource Assessment 2000 — TBFRA-2000).

[32] De acordo com a definição da UNECE, um conjunto de propriedades separadas mas geridas ao abrigo de uma única estratégia organizacional pode constituir uma exploração florestal e, deste modo, receber a respetiva ajuda pública. Porém, não era esse o caso das explorações auditadas na Hungria e na Eslovénia.

[33] Considerando 32 do Regulamento (CE) n.o 1698/2005: "Esse apoio [à silvicultura] deve evitar distorções da concorrência e ser neutro em termos de mercado".

[34] Medida "Aumento do valor dos produtos agrícolas e florestais" (medida 123); n.o 3 do artigo 28.o do Regulamento (CE) n.o 1698/2005: "No caso da silvicultura, o apoio é limitado às microempresas".

[35] Empresas que empregam menos de 10 pessoas e cujo volume de negócios e/ou total do balanço anual não excedem 2 milhões de euros.

[36] Questionadas pelo Tribunal sobre o motivo de não terem ativado a medida, as autoridades suecas explicaram que não devem ser concedidos apoios com vista ao aumento da produção ou do valor imobiliário, já que podem distorcer a concorrência entre os proprietários florestais. Ao invés, os apoios são concedidos unicamente para fins ambientais.

[37] N.o 2 do Artigo 27.o do Regulamento (CE) n.o 1698/2005. Os planos de gestão florestal adequados à dimensão e utilização da zona florestal devem basear-se na legislação nacional aplicável, bem como nos planos existentes de utilização das terras, e cobrir adequadamente os recursos florestais [artigo 18.o do Regulamento (CE) n.o 1974/2006].

[38] Ao passo que num Estado-Membro (Espanha) foi fixada uma dimensão mínima de 15 hectares de modo a aumentar o número de superfícies florestais abrangidas por um plano de gestão, noutro Estado-Membro (Áustria), o programa de desenvolvimento rural definiu um limiar excessivamente alto relativamente à obrigatoriedade do plano de gestão florestal — 1000 ha —, de tal forma que, em termos práticos, 99% dos proprietários florestais privados ficaram isentos da obrigação de elaborar um plano de gestão florestal ao solicitarem ajuda no âmbito da medida 122.

[39] Artigo 18.o do Regulamento (CE) n.o 1974/2006.

[40] Galiza (Espanha), Toscânia (Itália), Hungria, Áustria e Eslovénia.

[41] 500000 euros (SI); 735000 euros (HU — em 2008).

[42] Equipamento de proteção individual (fatos-macacos, capacetes, calçado, luvas, kits de primeiros socorros, etc.).

[43] Foram concedidas ajudas em relação ao reembolso parcial dos custos de exploração de atividades relativas à preparação da biomassa, tais como o transporte, a secagem e o armazenamento.

[44] Alínea b) do n.o 1 do Artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 1974/2006.

[45] Por exemplo, a taxa máxima de ajuda relativa à medida 122 é 10% superior à taxa máxima de ajuda relativa à medida 121 (Modernização das explorações agrícolas) ou à medida 123 (Aumento do valor dos produtos agrícolas e florestais), ver anexo do Regulamento (CE) n.o 1698/2005. A taxa geral relativa aos investimentos no âmbito da medida 122 é de 50% e de apenas 40% para as medidas 121 e 123.

[46] Artigo 80.o do Regulamento (CE) n.o 1698/2005.

[47] Artigo 81.o do Regulamento (CE) n.o 1698/2005.

[48] Um dos objetivos da medida 122 é contribuir para a diversificação [ver considerando 22 do Regulamento (CE) n.o 1698/2005]. Na silvicultura, a diversificação consiste na criação de novas fontes de rendimento das atividades florestais, nomeadamente, a produção de bens não lenhosos, tais como frutos, cogumelos, sementes, mel, etc., e na prestação de serviços comercializados, como as licenças de caça. A produção de lenha pode, igualmente, ser considerada uma diversificação nas florestas cuja exploração vise habitualmente a produção de madeira redonda para fins industriais e vice-versa.

[49] Ver ponto 38.

[50] COM(2011) 627 final/2 de 19 de outubro de 2011.

[51] Artigo 27.o do COM(2011) 627 final de 12 de outubro de 2011, p. 50.

[52] Artigo 22.o

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ANEXO I

AFETAÇÃO DE RECURSOS FINANCEIROS À MEDIDA 122 COMPARATIVAMENTE À EXTENSÃO DA SUPERFÍCIE FLORESTAL PRIVADA POR ESTADO-MEMBRO

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Fonte: Quadro elaborado pelo TCE com base em números comunicados pela DG Agricultura e Desenvolvimento Rural e em dados estatísticos florestais comunicados pelo Eurostat em 2011.

Estado-Membro | Contribuição do FEADER para a M122 prevista na primeira versão do PDR 2007-2013 | Contribuição do FEADER para a M122 prevista no PDR à data de 31.12.2011 | Total da despesa pública prevista para a M122 à data de 31.12.2011 | Contribuição do FEADER à data de 31.12.2011 para novas aplicações no período de programação de 2007-2013 | Despesa pública total à data de 31.12.2011 para novas aplicações no período de programação de 2007-2013 | Floresta e outras terras arborizadas | Superfície florestal privada |

(milhares de euros) | (milhares de ha) |

Bulgária | 19278 | 9278 | 11597 | 4800 | 6000 | 3927 | 519 |

República Checa | 19158 | 20658 | 27543 | 11438 | 15250 | 2697 | 616 |

Alemanha | 1400 | 635 | 847 | 236 | 315 | 11076 | 5368 |

Estónia | 15565 | 15506 | 20674 | 4016 | 5355 | 2350 | 1345 |

Grécia | 10630 | 0 | 0 | 0 | 0 | 6539 | 845 |

Espanha | 42850 | 51185 | 85533 | 13520 | 25373 | 27747 | 12838 |

França | 36220 | 34965 | 67553 | 14904 | 29147 | 17572 | 11841 |

Itália | 103454 | 96201 | 205976 | 22343 | 48996 | 10916 | 6076 |

Letónia | 34066 | 14395 | 19431 | 2169 | 2762 | 3467 | 1696 |

Lituânia | 15375 | 11031 | 14708 | 4276 | 5702 | 2240 | 784 |

Luxemburgo | 795 | 795 | 3977 | 50 | 250 | 88 | 46 |

Hungria | 8831 | 19289 | 27125 | 9472 | 12806 | 2029 | 861 |

Áustria | 26222 | 19817 | 38726 | 14955 | 31693 | 4006 | 2482 |

Portugal | 99244 | 64026 | 76915 | 12451 | 16304 | 3611 | 3382 |

Roménia | 158692 | 108692 | 133699 | 0 | 0 | 6733 | 2097 |

Eslovénia | 18704 | 19454 | 25939 | 12370 | 16495 | 1274 | 962 |

Eslováquia | 30720 | 30720 | 41445 | 7987 | 10655 | 1933 | 958 |

Reino Unido | 11683 | 18081 | 25136 | 2149 | 4118 | 2901 | 1922 |

TOTAL | 652887 | 534729 | 826824 | 137137 | 231221 | 111106 | 54638 |

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ANEXO II

LISTA DE PROJETOS DE INVESTIMENTO EXAMINADOS

Estado-Membro | Número do projeto | Natureza do projeto | Superfície florestal declarada/gerida (ha) | Investimento total (euros) | Despesa pública total (euros) | Contribuição total do FEADER (euros) | Visita no local |

ES | 1 | Ações silvícolas em espécies de folha larga e outras | 50,00 | 104524,44 | 56726,18 | 32651,59 | Sim |

2 | Ações silvícolas em povoamentos de eucalipto | 33,84 | 51517,76 | 25758,90 | 14826,82 | Sim |

3 | Desbaste e desramação de povoamentos de coníferas | 50,00 | 92384,00 | 55430,40 | 31905,74 | Sim |

4 | Desbaste e desramação de povoamentos de coníferas | 50,00 | 99524,00 | 59714,42 | 34371,62 | Sim |

5 | Desbaste em povoamentos de coníferas | 50,00 | 87584,00 | 52550,40 | 30248,01 | Sim |

6 | Programa de aumento global do valor e promoção da multifuncionalidade | 969,10 | 53632,59 | 26816,30 | 15435,46 | Não |

7 | Ações destinadas a valorizar e promover o papel multifuncional das florestas | 947,00 | 152913,02 | 74615,98 | 42948,96 | Não |

8 | Elaboração de planos técnicos para a gestão das terras arborizadas | 3555,06 | 90000,00 | 60000,00 | 34536,00 | Não |

9 | Elaboração de planos técnicos para a gestão das terras arborizadas | 6002,00 | 150000,00 | 90000,00 | 51804,00 | Não |

10 | Programa de aumento global do valor e promoção da multifuncionalidade | 1410,00 | 112916,76 | 70150,06 | 40378,37 | Não |

IT | 1 | Desramação e enxertia de castanheiros para produção de castanhas | 20,57 | 159785,99 | 95871,59 | 42183,5 | Sim |

2 | Limpeza de vegetação rasteira, desramação e enxertia de castanheiros para produção de frutos | 1,36 | 5066,64 | 3039,98 | 1337,59 | Sim |

3 | Limpeza da vegetação rasteira, desramação e enxertia de castanheiros para produção de frutos, compra de uma roçadora e de uma motosserra | 1,42 | 15980,14 | 9580,14 | 4218,76 | Sim |

4 | Desramação e enxertia de castanheiros para produção de frutos, compra de máquinas destinadas a trabalhos silvícolas e à primeira transformação dos toros | 5,81 para castanheiros mansos, 59,63 para outras árvores | 74476,24 | 44685,74 | 19661,73 | Sim |

5 | Desramação e enxertia de castanheiros para produção de frutos, compra de máquinas destinadas a trabalhos silvícolas | 7,05 para castanheiros mansos, 59,63 para outras árvores | 132117,05 | 79270,23 | 34878,9 | Sim |

6 | Requalificação de um espaço integrado nas instalações agrícolas, destinado à triagem e armazenamento temporário de castanhas; compra de ferramentas e máquinas destinadas ao tratamento de castanheiros mansos | 3,54 | 58184,32 | 34910,59 | 15360,66 | Sim |

7 | Compra de máquinas destinadas a trabalhos silvícolas e à primeira transformação da madeira (reboque, guindaste, trator, escavadora, retalhadora), bem como equipamento de proteção individual (fatos-macacos, capacetes, calçado, luvas, kits de primeiros socorros). | 243,06 | 224108,29 | 134465,04 | 59164,62 | Sim |

8 | Compra de um trator florestal, desramação de pinheiros-mansos (pinus pinea) | 32,88 | 286439,11 | 171862,75 | 75619,361 | Sim |

9 | Reabilitação de montados de sobreiro (limpeza de vegetação e de árvores, desramação) | 94,00 | 389568,91 | 230103,57 | 101246,27 | Sim |

10 | Reabilitação de montados de sobreiro (limpeza de vegetação e de árvores, desramação), compra de máquinas destinadas a trabalhos silvícolas (escavadora, trator, roçadora, guindaste, motosserras) | Reabilitação de 5,00 montados de sobreiros e de outras 931,00 ha de terras arborizadas | 331348,17 | 198808,90 | 43737,96 | Sim |

IT | 11 | Desbaste de plantações artificiais de pinheiro-negro com idade avançada, a fim de favorecer a espécie autóctone de abeto-branco e promover a regeneração da floresta na sua composição original, com um misto de coníferas e folhosas | 15,32 | 37646,46 | 22587,88 | 9938,67 | Sim |

12 | Reabilitação de um souto manso (limpeza, desramação e enxertia), reabilitação parcial de um edifício agrícola, compra e montagem de um secador de castanhas nesse edifício, definição de um plano de gestão florestal | 5,00 ha para castanheiros, 64,00 ha para outras árvores | 19603,65 | 10835,57 | 4767,65 | Sim |

13 | Desbaste de plantações de pinheiro-negro com 50 anos de idade, a fim de favorecer a regeneração natural com espécies de folha larga; compra de máquinas (escavadora, retalhadora, rachador de lenha) | 6,47 | 99509,57 | 57121,65 | 25133,53 | Sim |

14 | Desbaste de plantações de pinheiro-negro com 50 anos de idade, a fim de favorecer a regeneração natural com espécies de folha larga; compra de um reboque e de um guincho | 5,52 | 47698,00 | 28618,80 | 12592,27 | Sim |

15 | Instalação de uma serração destinada à produção de tábuas e paletes | 20,00 | 182854,26 | 109712,57 | 48273,53 | Sim |

16 | Compra de uma escavadora | 105,33 | 104950,00 | 62970,00 | 27706,80 | Sim |

17 | Compra de um guindaste e de um reboque para utilização silvícola | 105,33 | 45208,33 | 27125,00 | 11935,00 | Sim |

18 | Compra de um trator florestal | 105,33 | 35500,00 | 21300,00 | 9372,00 | Sim |

19 | Compra de máquinas (rachador de lenha, roçadora, motosserras, guincho) e de equipamento de proteção individual (fatos-macacos, capacetes, calçado, luvas) | 45,00 | 13360,00 | 8016,00 | 3527,04 | Sim |

HU | 1 | Máquinas — Trator, Camião, Reboque, Charrua, Distribuidor de adubo | 68,41 | 667904,00 | 333952,00 | 248093,00 | Sim |

2 | Máquinas — Trator, Guindaste, Carregador-Transportador, Reboque | 586,91 | 747435,00 | 373718,00 | 277635,00 | Sim |

3 | Máquinas — Lascador de lenha, Trator, Guindaste, Carregador-Transportador, Reboque | 868,03 | 1424309,00 | 712154,00 | 529059,00 | Sim |

4 | Máquinas — Trator, Reboque, Charrua, Grade | 124,52 | 443795,00 | 221897,00 | 164847,00 | Sim |

5 | Máquinas — Trator, Charrua | 94,30 | 183007,00 | 91504,00 | 45423,00 | Sim |

6 | Máquinas — Trator, Grade, Reboque | 301,73 | 168373,00 | 84186,00 | 62542,00 | Sim |

7 | Máquinas — Trator, Charrua, Grade | 116,97 | 837792,00 | 418896,00 | 311198,00 | Não |

8 | Máquinas — Trator, Charrua, Grade, Reboque | 51,60 | 429535,00 | 214768,00 | 159551,00 | Não |

9 | Máquinas — Trator, Guindaste, Carregador-Transportador | 2632,48 | 656168,00 | 328084,00 | 243734,00 | Não |

10 | Máquinas — Trator, Charrua, Grade | 66,14 | 827713,00 | 413853,00 | 307451,00 | Não |

11 | Máquinas — Trator, Charrua, Grade, Reboque | 107,75 | 220776,00 | 110388,00 | 82007,00 | Não |

12 | Máquinas — Trator, Grade, Distribuidor de adubo | 625,30 | 268519,00 | 134259,00 | 99741,00 | Não |

13 | Máquinas — Trator, Lascador de lenha | 89,68 | 430259,00 | 215129,00 | 159819,00 | Não |

14 | Máquinas — Trator, Charrua, Grade, Reboque | 162,86 | 159228,00 | 79614,00 | 59145,00 | Não |

AT | 1 | Plantação de salgueiros e choupos em terras agrícolas para talhadia de rotação curta (período de rotação de 3-4 anos) | 0,39 | 1170,00 | 585,00 | 284,84 | Sim |

2 | Plantação de espécies de folha larga em florestas de coníferas danificadas por tempestades | 10,40 | 62400,00 | 31200,00 | 15150,72 | Sim |

3 | Desbaste de povoamentos de coníferas até 15 metros de altura | 7,90 | 7260,00 | 3630,00 | 1767,45 | Sim |

4 | Plantação de espécies de folha larga em florestas de coníferas danificadas por tempestades | 17,47 | 53077,59 | 26536,00 | 12889,84 | Sim |

5 | Compra de uma grua | 6400,00 | 44166,67 | 15458,00 | 7506,40 | Sim |

6 | Definição de um plano de gestão florestal | 1000,00 | 36667,67 | 18333,00 | 8902,50 | Sim |

7 | Desbaste de povoamentos de coníferas até 15 metros de altura | 20,00 | 30000,00 | 15000,00 | 7303,50 | Sim |

8 | Equipamento destinado à secagem de lascas de madeira | N/A [1] | 132443,07 | 36000,00 | 17481,60 | Sim |

9 | Produção de lascas e secagem de choupos provenientes de uma talhadia de rotação curta em terras agrícolas (período de rotação de 3-4 anos) | 2,20 | 1900,20 | 950,00 | 462,55 | Sim |

AT | 10 | Plantação de choupos em terras agrícolas para talhadia de rotação curta (período de rotação de 3-4 anos) | 0,62 | 1560,00 | 780,00 | 379,78 | Sim |

11 | Compra de um contentor de transporte de lascas de madeira | N/A [1] | 19600,00 | 3920,00 | 1908,65 | Sim |

12 | Desbaste de povoamentos de folha larga até 18 metros de altura | 20,00 | 30000,00 | 15000,00 | 7303,50 | Sim |

13 | Construção de um armazém de lascas de madeira | N/A [1] | 124650,67 | 24930,00 | 12138,42 | Sim |

14 | Plantação complementar à regeneração natural, desbaste de povoamentos de folha larga até 18 metros de altura e de povoamentos de coníferas até 15 metros de altura | 26,50 | 22419,40 | 11209,00 | 5443,09 | Sim |

15 | Abate e produção de lascas de choupos e salgueiros provenientes de uma talhadia de rotação curta em terras agrícolas (período de rotação de 3-4 anos) | 21,80 | 20736,66 | 10368,00 | 5048,18 | Sim |

SI | 1 | Caminho florestal | 38,15 | 15641,00 | 7965,00 | 5973,00 | Sim |

2 | Máquinas — Trator | 23,70 | 69510,00 | 34550,00 | 25913,00 | Sim |

3 | Estrada florestal | 19,82 | 66170,00 | 31521,00 | 23641,00 | Sim |

4 | Estrada florestal | 261,15 | 40564,00 | 20282,00 | 15211,00 | Não |

5 | Máquinas — Trator, Ceifeira | 3,49 | 230890,00 | 138534,00 | 103901,00 | Sim |

6 | Máquinas — Reboque | 45,63 | 45449,00 | 5500,00 | 4125,00 | Não |

7 | Estrada florestal | 24,00 | 50654,00 | 21106,00 | 15829,00 | Não |

8 | Máquinas — Ceifeira, Trator, Carregador-Transportador, Camião equipado de Guindaste/ /Guincho de cabo | 3,30 | 1157730,00 | 500000,00 | 375000,00 | Sim |

9 | Caminho florestal | 15350,00 | 21752,00 | 10876,00 | 8157,00 | Não |

10 | Máquinas — Trator | 1,70 | 79099,00 | 39550,00 | -29662,00 | Não |

[1] A Áustria financiou investimentos na transformação de biomassa sem exigir aos beneficiários que declarassem as superfícies florestais específicas.

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