1. Introdução

Em 2 de dezembro de 2009, o Conselho decidiu, em conformidade com o artigo 126.º, n.º 6, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), que existia um défice excessivo em Portugal, tendo feito uma recomendação no sentido da correção desse défice excessivo até 2013, o mais tardar, em conformidade com o artigo 126.º, n.º 7, do TFUE e com o artigo 3.º do Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho, de 7 de julho de 1997, relativo à aceleração e clarificação da aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos[1].

Em 15 de junho de 2010, a Comissão concluiu que Portugal tinha tomado medidas eficazes em resposta à recomendação do Conselho, de 2 de dezembro de 2009, no sentido de reduzir o défice público para um nível inferior ao valor de referência de 3% do PIB e considerou não serem necessárias outras medidas significativas no âmbito do procedimento relativo ao défice excessivo[2].

Em 9 de outubro de 2012, o Conselho concluiu, em conformidade com o artigo 3.º, n.º 5, do Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho[3] que, embora tivessem sido tomadas medidas eficazes, tinham ocorrido acontecimentos económicos adversos inesperados com importantes consequências desfavoráveis para as finanças públicas desde a adoção da recomendação de 2 de dezembro de 2009. Nomeadamente, um agravamento das perspetivas de crescimento e a transição para uma composição do crescimento com uma componente de receitas fiscais menos importante teve importantes implicações orçamentais negativas. Por conseguinte, o Conselho adotou uma recomendação revista, ao abrigo do artigo 126.º, n.º 7, do TFUE («recomendação revista a título do PDE»), e recomendou que Portugal corrigisse o seu défice excessivo até 2014, o mais tardar[4]. A fim de reduzir o défice nominal das administrações públicas para um nível inferior ao valor de referência de 3% do PIB até 2014, o Conselho recomendou que Portugal melhorasse o seu saldo estrutural em 2,3% do PIB em 2012, 1,6% do PIB em 2013 e 1,3% do PIB em 2014, com base nas perspetivas económicas para Portugal atualizadas pelos serviços da Comissão em maio de 2013. Os objetivos do défice nominal compatíveis com as melhorias solicitadas ao nível do saldo estrutural eram de 5.0% do PIB em 2012, 4,5% do PIB em 2013 e 2,5% do PIB em 2014.

Foi também recomendado que Portugal aplicasse as medidas adotadas no Orçamento de 2012 e no respetivo Orçamento Retificativo, de março, e tomasse medidas adicionais no valor de 0,3% do PIB. Para 2013, foi recomendado que Portugal adotasse medidas permanentes de consolidação no valor de 3% do PIB, prevendo ainda medidas de recurso para a possibilidade de qualquer derrapagem orçamental. Para 2014, foi recomendado que Portugal aplicasse medidas permanentes de consolidação no valor de 1¾% do PIB, com base nos resultados de uma vasta revisão das despesas públicas (PER). A estratégia orçamental a médio prazo deverá ser desenvolvida para além do Programa de Estabilidade de 2013. Além disso, Portugal foi convidado a continuar a melhorar a gestão das finanças públicas, através da reforma da Lei de Enquadramento Orçamental por forma a dar cumprimento às novas regras de governação orçamental da União Europeia e a assegurar uma maior transparência e controlo em todas as fases orçamentais, bem como garantir a adesão ao quadro orçamental de médio prazo e aos objetivos estabelecidos a todos os níveis das administrações públicas.

2. Evolução macroeconómica recente

Após uma contração de 1,6% em 2011, o PIB real diminuiu 3,2% em 2012 e, de acordo com as previsões dos serviços da Comissão de maio de 2013, deverá diminuir mais 2,3% em 2013 (ver o quadro 1). A atividade económica deverá atingir o seu mínimo no segundo semestre deste ano e recomeçar a crescer em 2014, com uma taxa média anual de 0,6%. A necessária desalavancagem do setor privado e do setor público deverá continuar a entravar a procura interna durante o período abrangido pelas previsões. Ao mesmo tempo, o reequilíbrio da economia em benefício dos setores orientados para a exportação foi mais rápido do que o previsto, com importantes ganhos de partes do mercado de exportação à medida que o comércio foi sendo reorientado para mercados exteriores à UE. Este crescimento gerado pelas exportações deverá, contudo, perder temporariamente alguma aceleração, devido a uma diminuição da procura externa. As perspetivas para o mercado de trabalho continuam a ser pouco animadoras, com o emprego a cair no total 5,7% em 2011 e 2012, prevendo-se que ainda venha a diminuir mais 3,9% e 0,5%, respetivamente, em 2013 e 2014, em grande medida devido à contração em setores intensivos em mão-de-obra e orientados para o mercado nacional, como a construção civil, e ao redimensionamento da administração pública.

Quadro 1: Comparação da evolução e das previsões macroeconómicas

Fonte: COM, outubro de 2012: Perspetivas económicas para Portugal atualizadas pelos serviços da Comissão; COM, maio de 2013: Perspetivas económicas para Portugal atualizadas pelos serviços da Comissão

No cenário macroeconómico da recomendação revista a título do PDE de outubro de 2012, as projeções apontavam para que o PIB contraísse 3% em 2012 e começasse a aumentar no segundo semestre de 2013, com uma taxa de crescimento média anual de -1,0% em 2013. Uma vez que se esperava que a recuperação se materializasse mais cedo, o crescimento anual do PIB real previsto para 2014 também era mais elevado. O crescimento do PIB real em 2012 acabou por ser um pouco mais negativo do que o previsto na recomendação revista a título do PDE. Isso deveu-se principalmente a uma menor contribuição das exportações líquidas para o crescimento do PIB, mas também a uma contração da procura interna ligeiramente superior ao previsto na altura da recomendação revista a título do PDE. Um fator importante, contudo, é que tanto a atividade económica como o emprego caíram de forma particularmente forte no último trimestre de 2012, o que veio agravar significativamente o valor negativo transportado desse ano e as perspetivas para 2013. Além disso, as perspetivas para a procura externa também se deterioram desde as previsões dos serviços da Comissão de outubro de 2012. Em consequência, as perspetivas económicas para Portugal atualizadas pelos serviços da Comissão em maio de 2013 apontam para uma maior contração do PIB real em 2013 e para uma recuperação mais lenta em 2014 do que o previsto no cenário macroeconómico subjacente à recomendação revista a título do PDE. Em causa estão nomeadamente uma quebra mais acentuada da procura interna em ambos os anos e uma depressão mais prolongada a nível do emprego.

3. Avaliação das medidas adotadas

3.1 Antecedentes

A avaliação atual das medidas adotadas baseia-se nas previsões atualizadas pelos serviços da Comissão em maio de 2013. Tem em conta a evolução económica e orçamental desde 9 de outubro de 2012, quando foi adotada a recomendação revista a título do PDE. A sétima missão de verificação da execução do Programa de Ajustamento Económico para Portugal, que teve lugar entre 25 de fevereiro e 14 de março de 2013 e, posteriormente, entre 14 e 17 de abril de 2013 e entre 8 e 11 de maio de 2013, concluiu que a execução do programa está em linhas gerais a seguir o percurso previsto, num contexto económico difícil. Uma condição para a conclusão da análise foi a especificação integral das medidas previstas no âmbito da PER. O objetivo da PER era reduzir as redundâncias a nível das funções e entidades do setor público e reafetar os recursos para a despesa favorável ao crescimento. Além disso, o Governo tinha-se comprometido a adotar e publicar até ao final de abril um quadro orçamental a médio prazo, no qual as medidas seriam plenamente especificadas, como condição prévia para a conclusão da sétima revisão.

Quadro 2: Principais variáveis macroeconómicas e orçamentais subjacentes à recomendação dirigida a Portugal em outubro de 2012

% do PIB || 2011 || 2012 || 2013 || 2014

Receitas || 44,7 || 41,7 || 43,0 || 42,7

Receitas correntes || 40,3 || 40,2 || 41,7 || 41,4

Medidas discricionárias com impacto sobre as receitas correntes (milhares de milhões de EUR)[5] || 4,2 || 2,4 || 3,8 || -

Despesas || 48,9 || 46,7 || 47,5 || 45,2

Crescimento do PIB real (%) || -1,7* || -3,0 || -1,0 || 1,2

Crescimento do PIB nominal (%) || -1,0 || -2,7 || 0,3 || 2,2

Crescimento do PIB potencial (%) || -0,6 || -1,2 || -0,8 || -0,4

Saldo estrutural || -6,3 || -4,1 || -2,5 || -1,2

Saldo das administrações públicas || -4,2 || -5,0 || -4,5 || -2,5

p.m. Hiato do produto (% do produto potencial) || -2,5 || -4,3 || -4,5 || -3,0

* posteriormente revistos para -1,6%

Em 5 de abril, o Tribunal Constitucional português pronunciou-se contra importantes medidas do Orçamento para 2013, causando um desvio orçamental correspondente a 0,8% do PIB. A decisão faz com que seja necessária uma substituição e/ou reconfiguração das medidas anuladas pelo Tribunal Constitucional, que passa a representar mais uma condição prévia para a conclusão da sétima revisão.

Em resposta a estes requisitos, o Governo adotou, em abril e no início de maio, um pacote de medidas permanentes de poupança, principalmente do lado da despesa, num valor cumulativo de 4,7 mil milhões de euros, ou 2,8% do PIB, no período 2013-2014.

A avaliação da eficácia das medidas começa pela comparação do esforço orçamental recomendado pela recomendação revista a título do PDE com o esforço orçamental aparente, medido pela evolução do saldo estrutural, e com o esforço estrutural ajustado. O ajustamento do saldo estrutural deve ter em conta: i) o impacto das revisões do crescimento do produto potencial em relação ao cenário de crescimento subjacente à recomendação do Conselho; e ii) o impacto sobre as receitas das revisões das receitas fiscais da atividade económica (composição do crescimento económico ou de outras receitas/despesas imprevistas) em relação às hipóteses subjacentes à recomendação revista a título do PDE. Esta abordagem do topo para a base seguida na avaliação é complementada por uma avaliação da base para o topo das medidas de consolidação tomadas pelo Governo português.

3.2 Avaliação das medidas concretas

3.2 1. Execução orçamental em 2012

O défice das administrações públicas atingiu 6,4% do PIB em 2012, valor que é superior ao objetivo de 5,0% estabelecido no PDE. O défice nominal foi afetado por diversas operações pontuais que não eram conhecidas na altura da recomendação revista a título do PDE. Estas operações incluem: uma injeção de capital no banco público, a CGD (0,5% do PIB); o reencaminhamento pelo Governo da conversão em capitais próprios dos empréstimos acionistas da Parpública à Sagestamo, duas empresas fora do perímetro da administração pública (0,5% do PIB); as imparidades associadas à transferência dos ativos do BPN (0,1% do PIB). Além disso, e na sequência de um parecer do Eurostat, a venda da concessão de exploração dos principais aeroportos portugueses foi tratada como uma liquidação de capitais próprios, pelo que não teve impacto no saldo das contas públicas, ao contrário do que o Governo tinha previsto no quadro do Orçamento (0,7% do PIB). Excluindo o impacto destes fatores pontuais, o défice das administrações públicas teria ascendido a 4,7% do PIB, ficando portanto abaixo do objetivo (ver quadro 3).

A consolidação orçamental em 2012 foi, apesar de tudo, notável, com uma melhoria do saldo estrutural em 2,4% do PIB, acima dos 2,3% exigidos nos termos da recomendação revista a título do PDE, de 9 de outubro (ver quadro 4). Tendo em conta a revisão em baixa do produto potencial desde a altura da recomendação revista a título do PDE, o esforço orçamental estimado para 2012 terá sido superior em 0,2 pontos percentuais. Além disso, a evolução estimada do saldo estrutural foi afetada pela quebra das receitas por comparação com o cenário subjacente à recomendação a título do PDE, aplicando a elasticidade normal das receitas. Estas quebras ascenderam a 0,4 pontos percentuais. Em termos globais, e tendo em conta esses efeitos, a variação ajustada do saldo estrutural ascendeu a 3,0% do PIB, ou seja, muito acima do esforço exigido nos termos da recomendação revista a título do PDE.

Quadro 3: Composição do ajustamento orçamental

Quadro 4: Evolução do saldo estrutural corrigido dos desvios verificados no produto potencial e as receitas/despesas inesperadas[6]

|| || Esforço orçamental não corrigido () || || Esforço orçamental corrigido para α e β || || Esforço orçamental exigidonos termos da mais recente recomendação do Conselho (R) || || Prazo para a correção

|| || 2012 || 2013 || 2014 || || 2012 || 2013 || 2014 || || 2012 || 2013 || 2014 ||

PT || || 2,4 || 0,6 || 1,4 || || 3,0 || 1,3 || 1,8 || || 2,3 || 1,6 || 1,3 || || 2014

Quadro 5: Principais medidas discricionárias em 2012-2014 (% do PIB)

Receita || Despesa

2012

· Alteração da estrutura do IVA e da tributação da energia (1,2% do PIB) · Aumentos da taxa do imposto especial de consumo (0,1% do PIB) · Outras isenções de impostos indiretos (0,1% do PIB) · Redução dos benefícios fiscais em sede de IRS e de IRC (0,4% do PIB) · Sobretaxa IRS (0,1% do PIB) · Tributação dos lucros de capital em sede de IRS (0,1% do PIB) · Sobretaxa IRC (0,1% do PIB) · Outras receitas não fiscais (0,1% do PIB) Total: 2,2% do PIB || · Limitação das contratações (0.3% do PIB) · Supressão do 13.º e do 14.º mês para os funcionários no ativo (1,0% do PIB) · Supressão do 13.º e do 14.º mês para os pensionistas (1,0% do PIB) · Redução das transferências sociais (0,1% do PIB) · Reforma do setor da saúde (0,6% do PIB) · Redução dos consumos intermédios (0,2% do PIB) · Redução do investimento em diferentes setores (0,6% do PIB) Total: 3,7% do PIB

2013

· Reestruturação e sobretaxas em sede de IRS (1,6% do PIB) · Alargamento da base tributável do IRC (0,1% do PIB) · Alargamento da base tributável do imposto predial (0,2% do PIB) · Contribuição extraordinária de solidariedade sobre as pensões (0,3% do PIB) · Alargamento das contribuições para a segurança social e outras receitas não fiscais (0,2% do PIB) · Impostos especiais de consumo e outros impostos indiretos (0,1% do PIB) · Maior utilização dos fundos da UE (0,3% do PIB) Total: 2,8% do PIB || · Diminuição da massa salarial — limitação das contratações e remunerações (0,9% do PIB) · Redução de outras prestações sociais (0,4% do PIB) · Economias nos consumos intermédios nos ministérios setoriais (0,3% do PIB) · Economias no setor empresarial do Estado e nas PPP (0,3% do PIB) · Poupanças no setor da saúde (0,1% do PIB) · Outras poupanças (0,2% do PIB) · Reposição do 13.º e do 14.º mês (-1,5% do PIB) · Total: 0,7% do PIB

2014

· Contribuições mais elevadas para os subsistemas de saúde especiais (0,1% do PIB) · Contribuição para a sustentabilidade do sistema de pensões – se necessário (0,2% do PIB) Total: 0,3% do PIB || · Limitação das contratações (0,5% do PIB) · Custos iniciais associados à limitação das contratações (-0,3% do PIB) · Revisão das tabelas salariais/complementares (0,3% do PIB) · Economias nos consumos intermédios nos ministérios setoriais (0,3% do PIB) · Alteração do fator de sustentabilidade/idade da reforma (0,2% do PIB) · Convergência entre o regime de pensões dos funcionários públicos (CGA) e o regime geral (0,4% do PIB) Total: 1,4% do PIB

Nota: O sinal negativo indica que a medida resulta no aumento do défice. Algumas medidas são agrupadas por setor. Só são enumeradas as medidas que representam mais de 0,1% do PIB.

Esta análise é confirmada por uma análise mais aprofundada da evolução orçamental em 2012, incluindo uma avaliação da base para o topo das medidas tomadas. A limitação do défice em 2012 constituiu um desafio importante tendo em conta o desempenho insuficiente das receitas, por razões macroeconómicas, que exigiu uma rigorosa execução orçamental do lado da despesa e a aplicação de medidas de consolidação adicionais às originalmente previstas no orçamento. Em março, foi aprovado um orçamento suplementar com medidas no valor total de 5½% do PIB. A fim de compensar a quebra das receitas superior ao previsto, foram adotadas no último trimestre do ano medidas adicionais do lado da despesa no valor de 0,3% do PIB, em particular nos domínios da massa salarial da função pública, com a redução mais rápida do que o previsto do emprego público, dos consumos intermédios e das despesas de capital. A execução dos orçamentos regionais e locais também correu melhor do que o esperado. Globalmente, Portugal adotou medidas permanentes de consolidação no valor de cerca de 6% do PIB em 2012, dos quais cerca de um terço do lado da receita e dois terços do lado da despesa (ver quadro 5).

3.2.2 Evolução orçamental em 2013

Segundo as previsões atualizadas dos serviços da Comissão, o défice das administrações públicas deverá atingir 5,5% do PIB, por comparação com o objetivo de 4,5% do PIB a título do PDE. Por conseguinte, o objetivo para o défice nominal não deverá ser atingido em 2013. O saldo primário deverá melhorar em 0,9 pontos percentuais. A consolidação orçamental terá de compensar um grande desvio negativo do saldo primário, reflexo da evolução menos positiva do mercado de trabalho e do crescimento, e de assegurar a continuação do esforço de reequilíbrio no sentido de uma economia mais impulsionada pelas exportações mas também menos dependente dos impostos, por comparação com as projeções subjacentes à recomendação revista a título do PDE. O crescimento do PIB foi revisto em baixa, passando para -2,3%, e a taxa de desemprego foi revista em alta para 18,2%. Além disso, uma decisão do Tribunal Constitucional contrária a várias medidas constantes do Orçamento para 2013 resultou num desvio orçamental de 0,8% do PIB. O Tribunal anulou, em particular, o corte de um dos dois pagamentos adicionais para os trabalhadores do setor público, o corte em 90 % de um dos dois pagamentos adicionais para os pensionistas e a introdução de contribuições para a segurança social para os beneficiários dos subsídios de desemprego e de doença.

As previsões atualizadas pelos serviços da Comissão em maio de 2013 indicam que o défice estrutural deverá registar uma diminuição de 0,6% do PIB, por comparação com um esforço recomendado de 1,6% do PIB. A correção da alteração verificada no crescimento potencial estimado entre as projeções subjacentes às recomendações revistas a título do PDE e as previsões de maio de 2013 resulta num aumento do esforço orçamental estimado em 0,2 pontos percentuais. Além disso, a correção das alterações nas receitas previstas aumenta o esforço em mais 0,5 pontos percentuais, refletindo a grande quantidade de medidas de consolidação do lado da receita previstas para 2013. O esforço orçamental ajustado terá assim atingido 1,3% do PIB, valor que é algo inferior ao esforço exigido pela recomendação revista a título do PDE.

O ajustamento orçamental em 2013 inclui medidas de consolidação com um valor líquido de 3,5% do PIB, que abrangem as medidas incluídas na Lei Orçamental de 2013, que deverão ser alteradas por via de um orçamento suplementar até ao final de maio, a antecipação de medidas de redução da despesa identificadas no contexto da PER e ainda outras medidas destinadas a substituir as medidas orçamentais que foram declaradas inconstitucionais. Uma vez que o acórdão do Tribunal Constitucional ocorreu já com o exercício orçamental em curso e tendo em conta a necessidade de uma reação rápida, algumas das medidas a aplicar em 2013 assumem natureza temporária e serão substituídas por medidas permanentes em 2014. Em termos globais, o grosso do ajustamento em 2013 será suportado pelo aumento das receitas, mas o equilíbrio entre a consolidação pelo lado da receita e da despesa será restabelecido em 2014 (ver quadro 5).

Do lado da receita, procedeu-se a uma reforma global do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS) através da redução do número de escalões e do aumento da taxa média de imposto em linha com as normas europeias, preservando a progressividade e reduzindo os benefícios fiscais. Além disso, foi imposta uma sobretaxa de imposto aos rendimentos acima de um determinado limiar. As receitas do imposto sobre as pessoas coletivas serão aumentadas, nomeadamente limitando a dedutibilidade dos custos com juros, reduzindo o limiar de aplicação da sobretaxa mais elevada sobre os lucros e alterando a metodologia dos pagamentos por conta das empresas. O orçamento contempla também alterações na tributação indireta por via de um aumento dos impostos especiais sobre o consumo de tabaco, álcool e gás natural e do alargamento do âmbito de aplicação do IMI na sequência da reavaliação dos imóveis. Além disso, as contribuições para a segurança social também aumentarão, uma vez que serão igualmente cobradas no quadro dos pagamentos suplementares aos trabalhadores do setor público e dos subsídios de desemprego e de doença. Esta última reforma irá ser reformulada de modo a acomodar a decisão do Tribunal Constitucional. As pensões serão sujeitas a uma contribuição extraordinária de solidariedade.

Do lado da despesa, está a ser aplicado um pacote abrangente de medidas com vista a reduzir a massa salarial do setor público através da limitação da contratação e de uma redução no pagamento de horas extraordinárias e compensações. Esse pacote inclui as medidas previstas na Lei Orçamental de 2013 e as medidas adicionais decididas pelo Governo em abril e maio. Prevê, em especial, uma nova redução do emprego público através da transformação do regime de mobilidade especial num programa de requalificação e da convergência das regras laborais dos setores público e privado — em especial através do aumento do horário de trabalho no setor público, de 35 para 40 horas por semana, do aumento das contribuições dos funcionários públicos para os sistemas especiais de seguro de saúde e da redução dos benefícios não salariais. O esforço de racionalização dos diferentes ministérios setoriais, empresas públicas e PPP irá para além dos planos orçamentais originais e a despesa social continuará a ser racionalizada. Além disso, o Governo adotará igualmente medidas não permanentes que incluem uma antecipação das receitas provenientes dos Fundos da UE por via da transferência de recursos do Fundo de Coesão de projetos menos amadurecidos para outros mais adiantados e uma redução do investimento. Essas medidas serão substituídas por medidas de caráter permanente no ano seguinte.

3.2.3 Evolução orçamental em 2014

A recuperação económica deverá ganhar velocidade em 2014, embora a um ritmo mais lento do que o previsto na recomendação PDE em outubro, estando previsto um crescimento do PIB real em 0,6%, impulsionado pelas exportações líquidas e pelo investimento, bem como por uma recuperação do consumo privado. A taxa de desemprego deverá atingir 18½% em 2014, devido às fracas perspetivas de crescimento e às novas reduções previstas do emprego no setor público. O Governo anunciou em 2 de maio um pacote substancial de medidas de consolidação orçamental permanentes que decorrem da PER. Num contexto de perspetivas de crescimento piores do que o previsto, estas medidas são, contudo, insuficientes para que o défice cumpra o limiar de 3 % do PIB até 2014. De acordo com as previsões dos serviços da Comissão de maio de 2013, o défice global das administrações públicas deverá atingir 4.0% do PIB em 2014. Este valor representaria uma melhoria do défice estrutural em 1,4% do PIB, valor que é superior ao objetivo de 1,3% estabelecido na recomendação revista a título do PDE. A evolução do potencial valor do produto entre as projeções subjacentes às recomendações revistas a título do PDE e as previsões atualizadas resulta num aumento em 0,1 pontos percentuais do esforço orçamental estimado. Por outro lado, ajustando para a quebra inesperada das receitas, o esforço aumentaria em 1.8% do PIB. O esforço estrutural ajustado em 2014 seria, por conseguinte, bastante superior ao exigido pela recomendação revista a título do PDE.

Os principais efeitos das medidas decorrentes da PER serão sentidos em 2014 e nos anos seguintes, segundo três eixos principais: 1) redução da massa salarial do setor público; 2) redução das prestações de reforma; e 3) cortes nas despesas setoriais dos diferentes ministérios e programas. As medidas PER fazem parte de um esforço mais alargado de reforma do Estado, com o objetivo de aumentar a equidade e a eficiência nas prestações sociais e nos serviços públicos. O pacote adotado em 2 de maio inclui medidas correspondentes a cerca de 1,7% do PIB para 2014 — em valor líquido dos custos iniciais estimados (500 milhões de euros, ou 0,3% do PIB) do previsto regime de incentivo às rescisões voluntárias.

A redução da massa salarial em 2014 visa reduzir a dimensão da administração pública e alterar a sua composição por forma a incluir trabalhadores mais qualificados, alinhar as regras laborais do setor público com as do setor privado e tornar a política de remuneração mais transparente e baseada no mérito. As medidas incluem a aplicação do novo Programa de Requalificação, a continuação do esforço de convergência entre as regras laborais do setor público e do setor privado, a aplicação de um regime de incentivo às rescisões voluntárias — com um custo pontual de cerca de 0,3 % do PIB — e a introdução de tabelas únicas para os salários e suplementos. As poupanças nos consumos intermédios dos ministérios setoriais serão também intensificadas. Por último, uma vasta reforma do sistema de pensões gerará outra parte importante das poupanças e será baseada nos princípios da equidade e da progressividade, protegendo assim as pensões mais baixas. Especificamente, as reformas terão em consideração a necessidade de reduzir as atuais diferenças entre o regime aplicável aos funcionários públicos (CGA) e o regime geral, o aumento da idade legal da reforma e a aplicação — se necessário — de uma contribuição progressiva para a sustentabilidade.

3.2.4 Dívida pública

A dívida pública bruta aumentou de 108,3% em 2011 para 123,6% do PIB em 2012, valor que é superior aos 119% projetados na altura da recomendação. A evolução no sentido ascendente em 2012 relativamente às projeções foi sobretudo devida ao tratamento estatístico dado à transferência das receitas da privatização da Parpública para o Estado, bem como ao efeito da evolução menos favorável do PIB e da revisão das projeções em matéria de défice. O Governo irá propor várias medidas para travar o aumento do rácio da dívida, nomeadamente a venda dos ativos no estrangeiro de um fundo da segurança social e a conclusão do processo de privatização. Embora pequeno, já se prevê um excedente primário em 2014, reflexo da dinâmica de consolidação orçamental e de uma evolução macroeconómica mais positiva. A dívida pública deverá alcançar um pico de cerca de 124,4% em 2014 para começar depois a diminuir.

3.2.5 Quadro orçamental

A recomendação revista a título do PDE de outubro de 2012 instava a que Portugal mantivesse a dinâmica das reformas na gestão das finanças públicas, reformulando a Lei de Enquadramento Orçamental por forma a dar cumprimento aos novos princípios do Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária (pacto orçamental) e ao «pacote de seis» e continuasse a melhorar a transparência e o controlo em todas as etapas orçamentais, para além de assegurar a aderência ao quadro orçamental e aos objetivos de médio prazo a todos os níveis das administrações públicas.

A Lei de Enquadramento Orçamental foi alterada a fim de incorporar, mais cedo do que estava previsto, os princípios do Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária (pacto orçamental) e o «pacote de seis». Esta reforma mostra o empenho das autoridades no sentido da sustentabilidade orçamental a médio prazo. Uma nova revisão está prevista para finais de 2013, a fim de aperfeiçoar ainda mais os procedimentos orçamentais e os princípios da gestão orçamental, responsabilização, transparência e simplificação. O processo será conduzido em consulta com as partes interessadas relevantes. O enquadramento da política regional e local está também a ser reforçado. Foram apresentados à Assembleia da República, no final de dezembro de 2012, projetos-lei respeitantes às finanças regionais e locais, que aplicam os princípios da Lei de Enquadramento Orçamental na sua versão alterada. Esses diplomas determinam mecanismos de coordenação melhorados entre a administração central e as administrações locais e regionais, um quadro orçamental plurianual e regras orçamentais mais estritas. A nova lei-quadro das atribuições e competências locais foi adotada pela Assembleia da República e constitui a base jurídica para uma divisão mais eficiente do trabalho entre as administrações central e local.

Um plano de ação trienal destinada a desenvolver o quadro institucional para a sustentabilidade das finanças públicas foi publicada em anexo à Lei Orçamental de 2013. São propostas medidas em três frentes: melhorar o quadro legislativo e processual, aumentar capacidade técnica no domínio das finanças públicas e desenvolver uma ampla reforma da administração pública. Diversas reformas estão já em curso a fim de garantir progressos em todos os domínios.

4. Nova trajetória de ajustamento proposta

Portugal não irá cumprir os objetivos orçamentais nominais estabelecidos na recomendação do Conselho de 9 de outubro de 2012. No entanto, aplicou um esforço estrutural em 2012 substancialmente superior ao exigido nos termos da recomendação revista a título do PDE. Em 2013, principalmente devido a desenvolvimentos económicos adversos inesperados e ao momento em que surgiu o acórdão do Tribunal Constitucional, já com o exercício orçamental em curso, o esforço estrutural exigido não será alcançado, embora o montante das medidas de consolidação executadas tenha excedido significativamente o montante previsto na altura da recomendação. Estes desenvolvimentos económicos adversos inesperados provocaram consequências desfavoráveis importantes para as finanças públicas. Em especial, a quebra do PIB real foi superior ao que estava previsto. A recessão económica teve influência sobre a evolução do mercado de trabalho, com o desemprego a atingir uma taxa superior às expectativas na altura da recomendação. Juntamente com a evolução da composição do crescimento do PIB, isso teve efeitos adversos tanto a nível da receita como da despesa, com uma quebra das receitas fiscais e das contribuições sociais e com o aumento das despesas com transferências sociais.

Tendo em conta todos estes fatores e aplicando a flexibilidade prevista no Pacto de Estabilidade e Crescimento, e dada, em especial, a deterioração acentuada das perspetivas orçamentais desde a recomendação de outubro de 2012, a concessão de um ano adicional para a correção do défice excessivo afigura-se justificada. Isso traduzir-se-ia em objetivos intermédios para o défice nominal de 5,5% do PIB em 2013, 4,0% do PIB em 2014 e 2,5% do PIB em 2015. A realização destes objetivos para o défice é coerente com uma melhoria anual do saldo primário (líquido de medidas pontuais) de 1,1% do PIB, em média, no período de 2013-2015. A melhoria do saldo orçamental estrutural exigida pelos défices nominais é equivalente a 0,6% do PIB em 2013, 1,4% do PIB em 2014 e 0,5 % do PIB em 2015, sendo este último valor correspondente à melhoria mínima exigida pelo artigo 5.º, n.º 1, do Regulamento (CE) n.º 1466/97 de 7 de julho de 1997[7]. Estes objetivos para a melhoria anual do saldo orçamental estrutural tomam em conta a necessidade de compensar os efeitos secundários negativos da consolidação orçamental nas finanças públicas, através do seu impacto no crescimento do PIB. A trajetória de ajustamento mais gradual tem em conta a atual conjuntura de dificuldade económica e a grande transformação estrutural da economia portuguesa que está em curso.

A realização desses objetivos exigirá a plena aplicação das medidas de consolidação orçamental anunciadas pelo Governo. Para 2013, isso implica que se vá mais longe do que o Orçamento para 2013, mediante a aplicação de medidas de consolidação adicionais para compensar o saldo fortemente negativo transferido de 2012 e o acórdão do Tribunal Constitucional. Embora a prevista redução da despesa se afigure viável, exigirá uma disciplina orçamental permanente e a todos os níveis das administrações públicas. Além disso, e uma vez que algumas das medidas de compensação assumem uma natureza temporária, será necessário substitui-las por medidas permanentes em 2014.

Em 2014, as poupanças resultantes da PER e de outras medidas deverão ser suficientes para cumprir o objetivo orçamental. Além disso, a qualidade do ajustamento é maior do que em 2013, já que todas as medidas assumem um caráter permanente. Por outro lado, devido aos custos iniciais relacionados com o regime de incentivo às rescisões voluntárias, as despesas não recorrentes no valor de 0,3% do PIB deixarão de existir depois de 2014, conduzindo a uma melhoria automática do saldo orçamental em 2015. No entanto, os riscos de aplicação das medidas são grandes. Mais importante ainda, existem também riscos relacionados com o próprio processo, uma vez que as medidas estão a ser discutidas com os parceiros sociais e políticos e os seus pormenores ainda estão a ser definidos.

Por conseguinte, será importante manter o ímpeto reformista a fim de reforçar o quadro institucional, bem como melhorar os procedimentos orçamentais em todas as fases, o que deverá assegurar uma aplicação harmoniosa das medidas de consolidação propostas. Será também necessário prosseguir os esforços para limitar os passivos contingentes associados ao setor empresarial do Estado e às PPP.

Quadro 6: Previsão das principais variáveis macroeconómicas e orçamentais (previsão atualizada dos serviços da Comissão)

% do PIB || 2011 || 2012 || 2013 || 2014 || 2015

Receitas || 45 || 41 || 42,6 || 42,1 || 41,6

Receitas correntes || 40,5 || 39,7 || 41,4 || 41,2 || 40,7

Medidas discricionárias com impacto sobre as receitas correntes (milhares de milhões de EUR)[8] || 4,2 || 2,3 || 4,9 || 0,6 || -

Despesas || 49,4 || 47,4 || 48 || 46,1 || 44,1

Crescimento do PIB real (%) || -1,6 || -3,2 || -2,3 || 0,6 || 1,5

Crescimento do PIB nominal (%) || -1,0 || -3,3 || -0,6 || 1,8 || 2,7

Crescimento do PIB potencial (%) || -0,5 || -1,5 || -1,3 || -0,5 || -0,1

Saldo estrutural || -6,6 || -4,2 || -3,6 || -2,2 || -1,7

Saldo das administrações públicas || -4,4 || -6,4 || -5,5 || -4,0 || -2,5

p.m. Elasticidade das receitas na metodologia CAB[9] || 0,9 || 0,9 || 0,9 || 0,9 || 0,9

p.m Elasticidade aparente das receitas || 3,2 || 2,3 || 7,0 || 0,2 || 0,6

p.m. Hiato do produto (% do produto potencial) || -1,9 || -3,5 || -4,6 || -3,5 || -1,9

Nota: As projeções refletem os compromissos assumidos pelas autoridades para 2013-2014 ao abrigo do programa de apoio da UE/FMI

5. Conclusões

Segundo as informações disponíveis, Portugal tomou medidas efetivas que representam um avanço adequado na correção do défice excessivo em 2012 e 2013, dentro dos limites estabelecidos pelo Conselho em 9 de outubro de 2012. Em especial, Portugal adotou importantes medidas de consolidação no valor de quase 6% do PIB em 2012 e 3½% do PIB em 2013, com base em cálculos da base para o topo. Efetuando a correção decorrente da revisão do crescimento potencial e da quebra das receitas devida à fraca componente fiscal do crescimento, a melhoria anual estimada do saldo estrutural está, em termos gerais, em consonância com o esforço exigido pelo Conselho para 2012. Em 2013, o esforço estrutural deverá ficar aquém do exigido, principalmente devido à evolução adversa inesperada das perspetivas económicas e às implicações da adoção do acórdão do Tribunal Constitucional quando o exercício orçamental já estava em curso. Para 2014, o Governo propôs um pacote de medidas de consolidação que produz um esforço estrutural superior ao exigido e compensa as medidas pontuais e temporárias adotadas no ano anterior. As medidas concretas estão atualmente a ser negociadas com os parceiros sociais e políticos e as necessárias alterações legislativas deverão ser concluídas a tempo para o Orçamento de 2014.

Foram também realizados progressos notáveis no reforço da governação orçamental a todos os níveis da administração, estando previstas novas melhorias nesse domínio para este ano.

A deterioração das perspetivas económicas ocorrida desde que foi aprovada a última recomendação, bem como a necessidade urgente de compensar o impacto orçamental adverso da adoção do recente acórdão do Tribunal Constitucional quando o exercício orçamental já se encontrava em curso, sugere que será apropriada uma prorrogação do prazo para a correção do défice excessivo, a fim de reduzir o défice nominal das administrações públicas para um nível inferior ao valor de referência de 3% do PIB até 2015. A concessão de um ano adicional para a correção do défice excessivo traduzir-se-ia em objetivos intermédios para o défice nominal de 5,5% do PIB em 2013, 4.0% do PIB em 2014 e 2,5 % do PIB em 2015. A melhoria subjacente do saldo orçamental estrutural decorrente destes objetivos é de 0,6% do PIB em 2013, 1,4% em 2014 e 0,5% em 2015.

Anexo

Quadro A1: Cálculo pormenorizado do parâmetro α

|| Crescimento potencial subjacente à recomendação do Conselho (COM outubro de 2012) (%) (1) || Crescimento potencial (COM maio de 2013) (%) (2) || Erro de previsão (%) (3)=(2)-(1) || Despesa estrutural (% do PIB potencial) (COM maio de 2013) (4) || Coeficiente de correção α (% do PIB potencial) (5)=[(3) x (4)]/100

2012 || -1,2 || -1,5 || 0,3 || 45,8 || 0,2

2013 || -0,8 || -1,3 || 0,5 || 42,8 || 0,2

2014 || -0,4 || -0,5 || 0,1 || 43,9 || 0,1

Quadro A2: Cálculo pormenorizado do parâmetro β

[1] Todos os documentos relativos ao procedimento por défice excessivo respeitante a Portugal podem ser consultados em: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/portugal_en.htm

[2] http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/30_edps/communication_to_the_council/2010-06-15_be_cz_de_ie_es_fr_it_nl_at_pt_si_sk_communication_on_action_taken_en.pdf

[3] JO L 209 de 2.8.1997, p. 6.

[4] http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/30_edps/126-07_council/2012-10-09_pt_126-7_council_en.pdf

[5] Medidas claramente especificadas e que foram objeto de um compromisso do Governo no quadro da preparação da recomendação.

[6] Os cálculos pormenorizados dos parâmetros «alfa» e «beta» são fornecidos no anexo.

[7] Os esforços orçamentais estruturais exigidos devem ser interpretados com extrema prudência, dadas as grandes incertezas que rodeiam a metodologia de estimação do crescimento potencial e do hiato do produto numa economia como a portuguesa, que se confronta com profundas mudanças estruturais.

[8] Medidas claramente especificadas e que foram objeto de um compromisso do Governo no quadro da preparação da recomendação.

[9] A elasticidade normal das receitas foi revista de acordo com a metodologia recentemente aprovada pelo CPE para o cálculo dos saldos corrigidos das variações cíclicas.