Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao direito à livre circulação e residência dos cidadãos da União e membros das suas famílias no território dos Estados-Membros"

(COM(2001) 257 final - 2001/0111 (COD))

(2002/C 149/12)

Em 30 de Agosto de 2001, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania, que emitiu parecer em 27 de Fevereiro de 2002, sendo relator Rodríguez García Caro.

Na 390.a reunião plenária de 24 e 25 de Abril de 2002 (sessão de 24 de Abril), o Comité Económico e Social adoptou, por 89 votos a favor, 1 voto contra e 12 abstenções, o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. A livre circulação das pessoas implica o direito de entrada, circulação, residência e, se for caso disso, de permanência num Estado-Membro, independentemente da nacionalidade, de qualquer cidadão da União.

1.2. O direito de residir e circular livremente no território dos Estados-Membros é um direito reconhecido a todos os cidadãos da União pelo artigo 18.o do Tratado que institui a CE.

1.3. Este direito, generalizado a todos os cidadãos dos Estados-Membros pelo artigo 8.o do Tratado da União, faz parte do património jurídico dos cidadãos e, deste modo, se deve estabelecer num fundamento comum. Ou seja, num único texto que o regulamente.

1.4. Actualmente, o acervo comunitário dispõe em dois regulamentos e nove directivas as condições do direito de entrada e circulação de determinadas categorias de cidadãos, que vão desde os trabalhadores por conta própria até aos estudantes, reformados e pessoas não activas, inclusive os familiares dos mesmos. Todo este acervo determina as condições particulares do exercício deste direito de entrada e estadia nos Estados-Membros através das diferentes situações que se apresentam.

Os regulamentos CEE mencionados são os seguintes:

- CEE n.o 1612/68 relativo à circulação de trabalhadores no interior da Comunidade.

- CEE n.o 1251/70 relativo ao direito dos trabalhadores permanecerem no território de um Estado-Membro após o exercício de um emprego.

As Directivas mencionadas são as seguintes:

- 64/221/CEE relativa à coordenação das medidas especiais para estrangeiros em matéria de deslocação e residência justificadas por razões de ordem pública, segurança pública e saúde pública.

- 68/360/CEE relativa à supressão de restrições à deslocação e estadia dos trabalhadores dos Estados-Membros e das suas famílias no interior da Comunidade.

- 72/194/CEE relativa à extensão do campo de aplicação da Directiva 64/221 CEE aos trabalhadores que exercem o direito de residir no território de um Estado-Membro após ter exercido um emprego.

- 73/148/CEE relativa à supressão das restrições à deslocação e estadia, no interior da Comunidade, dos nacionais dos Estados-Membros em matéria de prestação de serviços.

- 75/34/CEE relativa ao direito dos nacionais de um Estado-Membro a permanecer no território de outro Estado-Membro após ter exercido uma actividade por conta própria.

- 75/35/CEE relativa à extensão do campo de aplicação da Directiva 64/221 CEE.

- 90/364/CEE relativa ao direito de residência.

- 90/365/CEE relativa ao direito de residência dos trabalhadores por conta de outrem ou por conta própria que tenham deixado de exercer a sua actividade profissional.

- 93/96/CEE relativa ao direito de residência dos estudantes

1.5. Já em Março de 1997, o Grupo de Alto Nível sobre a livre circulação das pessoas, a pedido da Comissão, havia apresentado recomendações para resolver os problemas que afectavam a livre circulação dos cidadãos da União. Um dos sete âmbitos em que se agrupavam estas recomendações era o que afectava a entrada e estadia nos Estados-Membros.

1.6. Numa primeira fase, os direitos de entrada e estadia reservavam-se a quem fosse exercer uma actividade económica, ampliando-se posteriormente a todos os cidadãos, o que conduziu, tal como se constata na comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre o seguimento dado às recomendação do Grupo de Alto Nível sobre a livre circulação das pessoas(1), a "uma compartimentação dos beneficiários que já não se coaduna com as novas modalidades de mobilidade, nem com a instituição de uma cidadania da União".

1.7. A actual normativa, orientada fundamentalmente para um tipo de trabalhador que se desloca com a família para residir de modo estável noutro Estado-Membro, não se adequa às características da mobilidade das pessoas nestes últimos anos.

1.8. A referida Comunicação da Comissão já apresentava os princípios gerais que deveriam orientar a norma jurídica relativa ao direito de circulação e residência. Estes princípios eram:

- "Estabelecimento, na medida do possível, de um regime jurídico de livre circulação em conformidade com o artigo 8.o A, para todos os cidadãos da União e membros das suas famílias".

- "Uma nova definição do exercício do direito de estadia, limitando, particularmente, a obrigação de uma permissão de estadia a situações em que aquela obrigação se justifique".

- "Clarificar o estatuto dos membros da família de um cidadão da União que sejam nacionais de países terceiros".

- "Circunscrever melhor a possibilidade de pôr termo ao exercício do direito de estadia de um cidadão da União".

1.9. Assim, no relatório da Comissão ao Conselho e Parlamento Europeu sobre a aplicação das Directivas 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE(2), uma das conclusões que se extraía era a necessidade de simplificação do direito comunitário em matéria de livre circulação das pessoas, desenvolvendo-o em torno do conceito de cidadania da União e iniciando a reflexão sobre as alterações de fundo ao direito em vigor.

1.10. Conforme o modelo traçado, e à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça, é apresentada a proposta de Directiva, ora submetida a parecer do Comité Económico e Social Europeu.

2. Conteúdo da proposta

2.1. A base jurídica da proposta assenta nos seguintes artigos do Tratado que institui a CE:

- Art. 12.o que estabelece a não discriminação em virtude da nacionalidade.

- Art. 18.o que estabelece o direito dos cidadãos da União de circular e residir livremente no território dos Estados-Membros e permite ao Conselho adoptar decisões relativas aos direitos de circulação e residência.

- Art. 40.o que estabelece a necessidade de adoptar medidas para permitir a livre circulação dos trabalhadores.

- Art. 44.o que garante a liberdade de estabelecimento.

- Art. 52.o sobre a liberalização de serviços.

2.2. O texto da proposta de directiva tem 39 artigos dispostos em sete capítulos.

2.2.1. O primeiro capítulo estabelece nas disposições gerais o objectivo da directiva, fixa as definições, assinala os beneficiários da mesma e estabelece o princípio de não discriminação.

2.2.2. O segundo refere os direitos de circulação e residência até seis meses.

2.2.3. O terceiro refere-se ao direito de residência de duração superior a seis meses.

2.2.4. O quarto aborda o direito de residência permanente, no que se refere à sua aquisição e às respectivas formalidades administrativas.

2.2.5. O quinto estabelece as disposições comuns ao direito de residência e ao direito de residência permanente, em matéria de extensão territorial, direitos derivados, igualdade de tratamento, controlos a realizar e as garantias processuais de que gozam os cidadãos.

2.2.6. O sexto trata das limitações a este direito, bem como das formalidades a seguir, das garantias processuais e do prazo de afastamento do território nacional.

2.2.7. O sétimo contém as disposições finais, entre as quais se inclui a derrogação das nove directivas em vigor.

2.3. A proposta de Directiva vem substituir as nove directivas referidas na introdução a este parecer. Trata-se de uma verdadeira simplificação das normas comunitárias em matéria de circulação e residência, que não só simplifica o quadro normativo como também reduz as formalidades administrativas que os cidadãos devem seguir a fim de exercerem estes direitos.

2.4. O enunciado não só reduz e compila as normas anteriores como também introduz inovações e melhorias que afectam de modo directo os cidadãos que se deslocam a outros Estados-Membros distintos da sua nacionalidade. As principais são as seguintes:

- Ampliação do conceito "membro da família", incluindo ascendentes e descendentes maiores de 21 anos, embora não estejam a cargo do cidadão, e as uniões de facto.

- Extensão do período de três a seis meses durante o qual se pode residir noutro Estado-Membro sem necessidade de cumprir qualquer formalidade legal.

- Ausência da necessidade de permissão de residência. Reservada apenas a familiares que não sejam nacionais de nenhum Estado-Membro.

- Introdução da autodeclaração de exercício profissional, de suficiência de recursos e de existência de seguro contra doença para efeitos de estadia.

- Introdução da residência permanente após um período de quatro anos de residência ininterrupta.

- Simplificação das formalidades e prazos para o exercício do direito de residência.

3. Observações na generalidade

3.1. O Comité manifesta satisfação pela apresentação da proposta de directiva e dá o seu apoio à iniciativa, na globalidade, sob reserva de algumas observações específicas.

3.2. O Tratado que institui a Comunidade Europeia estabelece que o mercado interno implicará um espaço sem fronteiras internas, em que a livre circulação de mercadorias, pessoas, serviços e capitais está garantida conforme as disposições do Tratado. As liberdades de circulação de capitais, serviços e mercadorias, largamente desenvolvidas na União, não se viam acompanhadas, até à data, de uma verdadeira liberdade de circulação e residência dos cidadãos no território da União, como se reconhece de modo explícito no artigo 18.o do Tratado e se reitera no artigo 45.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. Este novo passo contribui para a melhoria de um direito dos cidadãos que, actualmente, se encontra dificultado por múltiplos obstáculos.

3.3. Conforme disposto no artigo 13.o do Tratado, e embora não faça parte da presente proposta, o Comité entende que se devem eliminar quaisquer tipos de salvaguarda ou discriminação em matéria de direito de deslocação e residência.

3.4. O Comité constata o passo em frente que representa a proposta de directiva, ao reconhecer de modo global o direito de qualquer cidadão da União de circular e residir livremente em qualquer Estado-Membro.

3.5. A simplificação regulamentar realizada, com a derrogação de nove directivas diferentes, constitui um esforço que merece apreço. A complexidade e multiplicidade de regulamentos e uma escassa divulgação entre os cidadãos sobre os direitos que lhes cabem, tornam difícil o exercício dos mesmos. Nesse sentido, a Comissão deveria empreender uma acção de divulgação sobre esta directiva, e poderia contar com o apoio do Comité.

3.6. Esta simplificação de textos jurídicos vem acompanhada de uma simplificação de formalidades, procedimentos e prazos administrativos, o que tornará mais acessível ao cidadão o exercício deste direito com menos burocracia.

3.7. O Comité partilha do critério adoptado pela Comissão na proposta, ao alargar o campo de aplicação da definição de "membro da família". Este alargamento, com novas possibilidades, constitui um reconhecimento da realidade em que vivemos e demonstra uma melhor consciência das circunstâncias que afectam a vida de todos os cidadãos da União.

3.8. O Comité acolhe com satisfação as inovações introduzidas na proposta de directiva. A livre circulação e estadia de pessoas num Estado-Membro diferente da sua origem deve assentar na livre vontade do cidadão da União. As repercussões que possam ter nos diferentes órgãos administrativos o exercício deste direito não se podem reflectir negativamente no cidadão. A União Europeia, em geral, e os Estados-Membros, em particular, devem tomar todas as medidas necessárias para que a liberdade de circulação e estadia, desenvolvida nesta directiva, se possa exercer sem prejuízo de qualquer ordem para o cidadão.

3.9. A eliminação do direito dos Estados-Membros de fixarem o montante mínimo dos recursos económicos necessários para que os inactivos e reformados possam residir nos seus territórios constitui uma das melhorias do texto digna de assinalar. O Comité partilha das linhas gerais dos artigos 7.o e 21.o da proposta de Directiva. O estabelecimento de recursos mínimos em cada Estado-Membro afecta a liberdade de circulação e fixa territórios da União que ficariam excluídos da possibilidade de circular e residir determinados cidadãos em função do montante dos recursos de que dispõem.

3.10. Vista a natureza da presente proposta de directiva e a evolução prevista para a respectiva transposição legislativa, submetida a co-decisão e unanimidade para aprovação final, o Comité decidirá qual a forma mais adequada de acompanhamento da aplicação da proposta, tendo em conta o artigo 262.o do Tratado que institui a CE.

4. Observações na especialidade

4.1. Artigo 7.o 1.c

4.1.1. Segundo as condições de exercício do direito por um período superior a seis meses, reconhece-se esse direito aos estudantes admitidos a seguirem uma formação profissional.

4.1.2. O Comité entende que o termo genérico "estudante" inclui todos os que prosseguem estudos num estabelecimento de ensino: restringir a disposição a estudantes de formação profissional exclui, na prática, todos os outros estudantes, e introduz uma limitação semântica ao direito de circulação e residência, não obstante o sentido lato que o acórdão Gravier dá à expressão "formação profissional".

4.1.3. O Comité entende que não existe motivo para fazer distinções entre tipos de estudantes, considerando assim necessário suprimir a referência à formação profissional, substituindo-a pela expressão "estudante admitido a seguir uma formação".

4.2. Artigo 12.o 3

4.2.1. O artigo preceitua a manutenção do direito de residência dos membros da família em caso de morte ou partida do cidadão da União do Estado-Membro em que residia. O n.o 3 estabelece que a partida do cidadão da União não implica a perda do direito de residência dos seus filhos que não tenham a nacionalidade de um Estado-Membro, desde que estejam inscritos num estabelecimento de ensino.

4.2.2. O n.o 3 não prevê o caso da mãe, pai, tutora ou tutor, não nacionais de um Estado-Membro. Assim, subentende-se que os filhos podem permanecer, enquanto que a mãe, pai, tutora ou tutor devem abandonar o Estado de residência quando parte o seu par. Tal significa que os filhos podem permanecer sozinhos no Estado de residência sem a tutela efectiva do progenitor ou tutor.

4.2.3. O Comité entende que, se os filhos permanecem no Estado-Membro por motivos de estudo num estabelecimento de ensino, a mãe, pai, tutora ou tutor deverão, se assim o desejarem, residir com eles até que atinjam a maioridade. Neste aspecto particular, o Comité espera que a decisão do Supremo Tribunal de Justiça no processo Baumbast constitua uma base de apoio a este parecer do Comité.

4.3. Artigo 13.o 2.c

4.3.1. Este artigo refere-se à manutenção do direito de residência dos membros da família em caso de divórcio ou de anulação do casamento.

4.3.2. O n.o 2, letra c, estabelece que estas duas circunstâncias não implicam a perda do direito de residência dos membros da família que não tenham a nacionalidade de um Estado-Membro "desde que situações particularmente difíceis o exijam".

4.3.3. O Comité considera que a expressão utilizada é ambígua e pouco concreta, muito embora se reconheça na exposição de motivos que a fórmula utilizada é vaga e que pretende abranger situações de violência familiar. O Comité entende que a redacção deve ser mais explícita, incluindo, entre outros, a violência familiar, doméstica ou geral, seja de ordem psíquica como física.

4.4. Artigo 14.o

4.4.1. Este artigo estabelece as regras gerais de aquisição do direito de residência permanente. O artigo fixa em quatro anos o período mínimo de residência ininterrupta a fim de exercer esse direito. Do mesmo modo, estabelece igualmente que esse direito só se perde devido a ausências de duração superior a quatro anos consecutivos do Estado-Membro de acolhimento.

4.4.2. Reconhecendo o avanço que representa o texto da proposta em comparação com o regulamento que virá substituir, o Comité considera que este direito deveria ser alargado por forma a possibilitar o respectivo exercício sem necessidade de provar uma determinada duração de residência.

4.5. Artigo 21.o 2

4.5.1. Este artigo estabelece, no âmbito das disposições comuns relativas ao direito de residência e de residência permanente, a igualdade de tratamento para qualquer cidadão da União e para os membros da família que não tenham a nacionalidade de um Estado-Membro, relativamente aos nacionais do Estado de residência.

4.5.2. O n.o 2 fixa uma derrogação, aplicável aos estudantes e outros cidadãos inactivos, segundo a qual, antes da aquisição do direito de residência permanente, o Estado-Membro de acolhimento pode não conceder o direito a prestações de assistência social ou de seguro de doença, o qual inclui, como é óbvio, o direito à assistência médica.

4.5.3. O Comité considera que o direito à saúde é um direito fundamental da pessoa e que a redacção daquele parágrafo lhe é contrário. O Comité entende que o direito à assistência médica em caso de necessidade deve ser excluído das limitações propostas no artigo.

4.6. Artigo 25.o 2

4.6.1. Este artigo estabelece os princípios gerais das limitações do direito de entrada e de residência por razões de ordem pública, de segurança pública ou de saúde pública.

4.6.2. O n.o 2 estabelece que a recusa de entrada ou de afastamento do território de um Estado-Membro de um cidadão da União ou de um membro da sua família não poderão ter aplicação automática devido à existência de condenações penais.

4.6.3. Não obstante, o Comité crê que existem situações suficientemente graves que não devem beneficiar do disposto neste parágrafo. O Comité crê que o mesmo deve ser graduado, tendo em conta o princípio de proporcionalidade, quando se constate a existência de antecedentes penais de pessoas envolvidas em tais delitos como terrorismo, tráfico de armas e drogas e contra seres humanos.

4.7. Artigo 25.o 4

4.7.1. O n.o 4 do mesmo artigo estabelece que o Estado-Membro de acolhimento pode, quando o considere indispensável, solicitar ao Estado-Membro de origem ou aos outros Estados-Membros, informações sobre os antecedentes criminais de um cidadão da União ou de um membro da sua família, estabelecendo igualmente que esta consulta não pode ter carácter sistemático.

4.7.2. O Comité considera que os Estados-Membros, quando o entenderem necessário, devem ter a possibilidade de solicitar antecedentes das pessoas que pretendam entrar ou residir no seu território.

4.8. Artigo 28.o 1

4.8.1. Este artigo refere-se à notificação aos interessados das decisões de recusa de entrada ou de afastamento do território. O n.o 1 indica que se devem notificar ao interessado em condições que lhe permitam compreender o conteúdo e efeitos.

4.8.2. Em contradição com o conteúdo do artigo, a exposição de motivos da proposta refere que a redacção introduzida não exige que a decisão seja traduzida na língua do interessado, sobretudo quando se trata de uma língua menos conhecida.

4.8.3. O Comité entende que a melhor forma de compreender uma decisão que restringe um direito será recebê-la numa língua que o interessado compreenda, pelo que crê que os cidadãos da União têm o direito de receber tal documento na língua do Estado que emite a decisão e na do Estado-Membro de que é nacional o cidadão da União.

4.9. Artigo 28.o 2

4.9.1. O n.o 2 permite aos Estados-Membros não comunicar por escrito aos interessados a decisão adoptada se para tal existirem motivos atinentes à segurança do Estado.

4.9.2. O Comité considera que a medida introduzida afecta a defesa jurídica do interessado, pelo que se deve suprimir este parágrafo da proposta de directiva.

4.10. Artigo 30.o

4.10.1. O n.o 1 deste artigo estabelece que os Estados-Membros não podem tomar contra os beneficiários da Directiva uma medida de proibição de entrada no território a título definitivo. Assim, o n.o 2 estabelece a possibilidade de a pessoa objecto de uma medida de afastamento do território poder apresentar um novo pedido de acesso ao território.

4.10.2. Tal como se referiu no ponto 4.6 sobre o artigo 25.o 2, o Comité considera que se excluem da aplicação deste artigo os condenados por delitos graves, tais como os exemplos dados naquele ponto.

4.11. Artigo 31.o

4.11.1. Este artigo estabelece as condições a observar pelo Estado-Membro de acolhimento para ordenar uma medida de afastamento do território a título de pena ou medida acessória.

4.11.2. Tal como se refere no ponto anterior, o Comité considera que esta garantia, introduzida na proposta, não deve beneficiar os condenados por delitos daquela gravidade.

Bruxelas, 24 de Abril de 2002.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) COM(98) 403 final.

(2) COM(1999) 127 final.