COMISSÃO EUROPEIA Estrasburgo, 13.11.2018 COM(2018) 851 final RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO sobre os progressos registados na Roménia no contexto do Mecanismo de Cooperação e de Verificação {SWD(2018) 551 final}



1. INTRODUÇÃO Em janeiro de 2017, a Comissão procedeu a uma avaliação global dos progressos realizados pela Roménia na última década, desde a criação do Mecanismo de Cooperação e de Verificação (MCV), em 2007.Com base nesta perspetiva a longo prazo e nos progressos significativos verificados desde janeiro de 2017, a Comissão definiu doze recomendações que, se seguidas, conduziriam ao desfecho do processo MCV, em linha com o objetivo do presidente Juncker de concluir o processo MCV durante o seu mandato. As recomendações de janeiro de 2017 foram, por conseguinte, consideradas suficientes para encerrar o MCV, salvo se a evolução da situação revertesse claramente os progressos realizados. Foi também assinalado que a rapidez do processo dependeria do ritmo a que a Roménia for dando cumprimento às recomendações de forma irreversível. Em especial, as recomendações incidiram sobre a responsabilidade e a obrigação de prestar contas exigidas às autoridades romenas e na criação de salvaguardas internas, a fim de garantir a irreversibilidade dos resultados — para demonstrar que os projetos em curso serão continuados, mesmo sem o MCV. Tal como sublinhado pelo Conselho, o MCV terminará quando tiverem sido cumpridos de forma satisfatória os quatro critérios de referência aplicáveis à Roménia. No relatório de novembro de 2017, a Comissão assinalou os progressos registados relativamente a algumas das recomendações constantes do relatório de janeiro de 2017, «em especial a recomendação 8, que foi cumprida de forma satisfatória, e, sob reserva da aplicação prática, as recomendações 2, 7 e 12. Embora tenha havido progressos para cumprir algumas recomendações, a dinâmica de reforma de 2017 tem vindo a perder-se, abrandando o ritmo dos progressos relativamente às que ainda estão por cumprir, com o risco de reabrir tópicos considerados encerrados em janeiro. Os entraves e até o questionamento da independência judicial continuam a ser fonte de preocupação.» Tal foi reiterado pelo Conselho nas suas conclusões, exortando a Roménia a «concentrar os seus esforços na consolidação desses progressos, a evitar todo e qualquer retrocesso e a dar uma resposta cabal às preocupações e a todas as recomendações formuladas pela Comissão no seu relatório.» O presente relatório faz o ponto da situação desde novembro de 2017. Um conjunto de medidas adotadas pela Roménia desde o último relatório de janeiro de 2017 levaram a Comissão a reexaminar a base da sua avaliação global, tendo igualmente em conta o facto de que a Comissão de Veneza ter recentemente emitido dois pareceres sobre as alterações da legislação romena. Por conseguinte, para além da apreciação dos progressos realizados na sequência das recomendações, o presente relatório identifica igualmente os pontos nos quais se constatou uma inversão dos progressos realizados sobre as questões que a Comissão considerou positivamente em janeiro de 2017. Trata-se de progressos quanto ao primeiro critério de referência (independência dos tribunais e reforma judicial) e ao terceiro critério de referência (luta contra a corrupção de alto nível). Em consequência, as doze recomendações do relatório de janeiro de 2017 deixaram de ser suficientes para encerrar o MCV e as recomendações adicionais para esse efeito são descritas no presente relatório. Tal como em anos anteriores, este relatório é o resultado de uma análise cuidada da Comissão, em estreita cooperação com as instituições romenas, dando também uso aos contributos da sociedade civil e dos outros interessados, incluindo outros Estados-Membros. 2. SITUAÇÃO GERAL O relatório de janeiro de 2017 constata que houve fatores sociais, jurídicos e políticos que, embora não no âmbito do MCV e não abrangidos pelas recomendações, «têm impacto direto na capacidade de levar a cabo as reformas e dificultam a demonstração pela Roménia de que as reformas se enraizaram de forma permanente». Os pontos salientados incluem uma prática legislativa que tem ainda por elaborar os princípios de uma melhor regulamentação, o confronto entre intervenientes estatais, e um ambiente mediático difícil. Embora estes fatores de ordem mais geral estejam fora do âmbito direto do MCV, têm claramente um impacto sobre o avanço da reforma judiciária e a luta contra a corrupção. Nenhum destes fatores registou melhorias desde o relatório de janeiro de 2017. As alterações legislativas de vulto foram precipitadas, utilizando procedimentos de urgência e com um mínimo de consulta. Os juízes e os procuradores continuaram a ser vítimas de ataques pessoais nos meios de comunicação social, com as vias de recurso aquém dos objetivos. Os diferentes ramos do Estado estiveram em conflito e envolvidos em vários processos junto do Tribunal Constitucional. Também é verdade que a sociedade civil, salientada no relatório como desempenhando um papel fundamental na reforma, foi alvo de uma crescente pressão. A situação provocou uma série de manifestações públicas quando a resposta das autoridades conduziu a uma maior controvérsia. Ao mesmo tempo, um panorama mediático livre e pluralista desempenha um papel importante ao responsabilizar pelas suas ações aqueles que detêm o poder, por exemplo ao revelar potenciais casos de corrupção. Deve ser claro que a entrada em vigor do Regulamento Geral sobre a Proteção de Dados é acompanhada pela obrigação dos Estados-Membros de garantir a proteção da liberdade de expressão e de informação dos meios de comunicação social. Um desses fatores de ordem mais geral foram as alegações públicas de que os acordos de cooperação entre as instituições judiciárias, nomeadamente o Ministério Público, e os Serviços de Informações romenos, estiveram na origem de abusos sistemáticos, nomeadamente em casos de corrupção. Os acordos secretos foram citados para justificar as súbitas alterações legislativas e o forte criticismo da magistratura. O funcionamento dos serviços de informações não é uma questão da competência da UE e não se insere no âmbito do MCV. Compete aos tribunais determinar se as alegações de abuso são ou não justificadas e se seria necessária uma investigação aberta e imparcial para determinar se houve falhas sistémicas, como a recolha ilegal de elementos de prova ou a influência ilegal sobre os magistrados, e se as garantias previstas devem ser reforçadas nas disposições jurídicas existentes. É claramente importante garantir um quadro em que os serviços secretos estão sob uma supervisão adequada, em que os crimes podem ser efetivamente objeto de investigação e de sanções, respeitando plenamente os direitos fundamentais, e em que o público pode ter a certeza de que a independência do poder judicial está assegurada. Os conhecimentos especializados de outros Estados-Membros podem ser muito úteis para a criação de um sistema reforçado para medidas de vigilância utilizado pelo Ministério Público e para a colaboração entre os serviços de informações e o Ministério Público, essencial para a ação penal em caso de formas graves de criminalidade, como o terrorismo e a cibercriminalidade. 3. AVALIAÇÃO DOS PROGRESSOS NO CUMPRIMENTO DAS RECOMENDAÇÕES DO RELATÓRIO DE JANEIRO DE 2017 3.1. Critério de referência n.º 1: Independência dos tribunais e reforma judicial Antes de analisar as recomendações específicas, a presente secção analisa a evolução em dois domínios que obrigavam a Comissão a reexaminar a base da avaliação de janeiro de 2017. Leis sobre a justiça e garantias legais para a independência judicial As três leis sobre a Justiça datam de 2004 e regulam o estatuto dos juízes e procuradores, a organização e o funcionamento dos tribunais, as procuradorias e o Conselho Superior da Magistratura. A legislação judicial foi uma base fundamental para a avaliação positiva dos progressos da Roménia no âmbito do MCV em janeiro de 2017. O relatório de novembro de 2017 tinha já sublinhado a necessidade de o Governo e o Parlamento garantirem um processo legislativo aberto, transparente e construtivo, em que a independência do poder judicial e o parecer do sistema judicial continuam a ser valorizados e a receber a devida consideração. O relatório também recordou a importância de ter por base o parecer da Comissão de Veneza, como a melhor forma de garantir a sustentabilidade das reformas e de satisfazer os critérios de referência do MCV. A legislação judicial alterada está agora em vigor. Inclui uma série de medidas que enfraquecem as garantias jurídicas para a independência judicial que são suscetíveis de minar a independência efetiva dos juízes e procuradores, e, consequentemente, a confiança do público no poder judicial. Este foi o ponto que levou a reações negativas do sistema judiciário e da sociedade civil. As principais disposições problemáticas incluem, em especial: a criação de uma secção especial do Ministério Público para a investigação dos crimes cometidos pelos magistrados, novas disposições em matéria de responsabilidade dos magistrados pelas suas decisões, um novo regime de aposentação antecipada, restrições à liberdade de expressão para os magistrados e fundamentos alargados para a destituição de membros do Conselho Superior da Magistratura. Nenhuma destas alterações corresponde às recomendações do MCV. A recomendação que apelava especificamente a alterações legislativas no âmbito das leis sobre a justiça estava relacionada com o procedimento de nomeação de altos magistrados do Ministério Público. Esta recomendação não foi aplicada e o impacto cumulativo das alterações legislativas enfraquece os controlos e equilíbrios subjacentes à independência operacional dos procuradores, reforçando o papel do ministro da Justiça. As alterações também suscitam questões relacionadas com a capacidade de o Ministério Público prosseguir a luta contra a corrupção de alto nível com o mesmo grau de independência. O risco de estes elementos — de forma independente, mas também em termos do seu efeito cumulativo — conduzirem a situações de pressão sobre os juízes e os procuradores, e, em última análise, minarem a independência, bem como a eficiência e a qualidade do sistema judicial, foi igualmente sublinhado por vários observadores externos: nomeadamente a Comissão de Veneza do Conselho da Europa, o Grupo de Estados contra a Corrupção do Conselho da Europa (GRECO), outros Estados-Membros e parceiros internacionais. Estas avaliações também sublinham que os controlos de constitucionalidade são importantes mas não são o único problema: não substituem a necessidade de um debate sobre as opções políticas subjacentes às alterações importantes. A Comissão de Veneza emitiu um parecer preliminar em julho, no entanto, as disposições legislativas foram promulgadas sem alterações. Além disso, o Governo aprovou vários decretos governamentais de emergência que acentuaram os problemas identificados, através, por exemplo, da consolidação da autoridade do ministro da Justiça sobre os procuradores, nomeadamente através da abertura de processos disciplinares. A decisão do Governo de alterar as disposições que criam um departamento específico para a investigação de magistrados e impor novos procedimentos sobre como este organismo seria estabelecido pelo Conselho Superior de Magistratura levantou mais dúvidas sobre a independência do departamento. Também levantou questões relativas à disponibilidade do Governo para acolher as recomendações da Comissão de Veneza apenas de modo seletivo. Neste sentido, foi perdida uma oportunidade.

Demissão do procurador-geral da Direção Nacional Anticorrupção e pressões políticas exercidas sobre as instituições judiciárias Ao mesmo tempo das alterações legislativas, as decisões específicas evidenciaram as consequências da centralização do poder nas mãos do ministro da Justiça. Foi o que aconteceu, em primeiro lugar, com a destituição do procurador-geral da Direção Nacional Anticorrupção (DNA), a pedido do ministro da Justiça. Numa primeira fase, o Presidente da Roménia rejeitou a proposta de destituição, em consonância com o parecer negativo do Conselho Superior da Magistratura. No entanto, uma decisão do Tribunal Constitucional, em maio, sobre o procedimento de destituição reforçou a tendência de aumento de poderes do ministro: na sequência do acórdão, o presidente foi obrigado em julho a assinar o decreto que transpõe a destituição. A concentração de poder nas mãos do ministro da Justiça foi ainda mais reforçada pela decisão do ministro de propor a nomeação de um novo procurador-geral da DNA, apesar de um parecer negativo do Conselho Superior da Magistratura, que declarou que o candidato não respeitava muitos dos critérios principais. Esta evolução tem igualmente consequências para a irreversibilidade da luta contra a corrupção. Além disso, o procedimento relativo ao procurador-geral da DNA foi replicado noutras situações contra importantes instituições judiciais. Seguindo o mesmo esquema utilizado para o processo de destituição do procurador-geral do ADN, em 24 de outubro o ministro da Justiça lançou o processo para destituir o procurador-geral. No início de outubro, a Câmara dos Deputados tinha já instaurado um processo contra o procurador-geral junto do Tribunal Constitucional, em relação ao acordo de trabalho com os serviços de informações. O Governo tomou também a decisão de instaurar um processo contra o Supremo Tribunal de Cassação e Justiça junto do Tribunal Constitucional. A convergência da ação contra estas importantes instituições judiciais tem claras implicações para a independência judicial. Existe também preocupação em relação ao trabalho da Inspeção Judicial. Os sucessivos relatórios do MCV até janeiro de 2017 registaram progressos positivos em matéria de independência e profissionalismo da Inspeção Judicial. No entanto, em novembro de 2017, levantavam-se questões e a relação com o Conselho Superior da Magistratura tornou-se mais complicada. O relatório de novembro de 2017 fez referência específica à Inspeção Judicial no contexto da necessidade de reforçar ainda mais a cooperação entre as instituições judiciais. A Inspeção Judicial começou a atrair um volume considerável de críticas. Foram iniciadas várias investigações disciplinares contra as chefias de importantes instituições judiciais. Muitos dos magistrados em causa criticaram os atuais processos legislativos. Note-se que o Conselho Consultivo dos Juízes Europeus e a Comissão de Veneza sublinharam a importância de os juízes terem liberdade para apresentar observações nos debates públicos. O Serviço de Inspeção Judicial efetuou igualmente uma série de controlos no gabinete do procurador-geral e na Direção Nacional de Combate à Corrupção. O facto de, em pelo menos dois casos, terem chegado informações à imprensa antes do final dos controlos foi um motivo de controvérsia. Além disso, não foi organizado nenhum concurso pelo Conselho Superior da Magistratura para nomear uma nova gestão da Inspeção Judicial, embora o mandato da equipa de gestão tenha expirado em agosto de 2018. A decisão do Governo de resolver a situação mediante a adoção de um decreto de emergência para designar a atual equipa interina, em vez de deixar esta questão para o Conselho Superior, nada fez para dissipar estas preocupações. O Conselho Superior da Magistratura não foi capaz de agir como elemento eficaz de controlo e equilíbrio para defender a independência das instituições judiciais sob pressão, um importante papel constitucional salientado no relatório de janeiro de 2017. As divisões no Conselho, evidentes nas suas reuniões com os serviços da Comissão, têm tornado cada vez mais difícil a eficácia do Conselho enquanto porta-voz do sistema judiciário — nomeadamente quando consultado sobre a legislação — e enquanto gestor do sistema judicial. O Conselho tem sido ignorado em casos importantes, mesmo quando emite um parecer unânime. Embora em 2018 as instituições judiciais, bem como juízes e procuradores individuais, tenham sido alvo de fortes críticas públicas por parte de membros do Governo e do Parlamento, o Conselho tem demonstrado relutância em tomar decisões ex-officio em resposta a ataques à independência do poder judicial. Corre-se o risco de que os magistrados sejam dissuadidos de desempenhar o seu papel normal como ramo do Estado, não exprimindo os seus pontos de vista sobre as questões relevantes para o sistema judicial. Independência do poder judicial Recomendação 1: Criar um sistema sólido e independente para nomear os altos magistrados do Ministério Público, com base em critérios claros e transparentes, tirando partido do apoio da Comissão de Veneza. Recomendação 2: Assegurar que o código de conduta dos deputados que está a ser elaborado pelo Parlamento contém disposições claras sobre o respeito mútuo entre as diferentes instituições e enuncia de forma inequívoca que os deputados e o processo parlamentar devem respeitar a independência do poder judicial. Poderia ser adotado um código de conduta semelhante para os ministros. Nomeações Em janeiro de 2017, a Comissão reiterou a sua recomendação no sentido de criar um sistema transparente de nomeação dos mais altos magistrados do Ministério Público com base no mérito, com garantias suficientes contra a politização. Os sucessivos relatórios do MCV puseram em evidência as deficiências dos controlos e equilíbrios no processo, chamando a atenção para o grau de discricionariedade do ministro da Justiça na seleção dos candidatos, o papel limitado do Conselho Superior da Magistratura (CSM) e a medida em que os mesmos processos de nomeação e destituição seriam aplicáveis a nível de gestão inferior no seio do Ministério Público. O relatório de novembro de 2017 indicava a ausência de progressos e destacava que as alterações em curso às leis sobre a Justiça constituíam uma oportunidade para abordar esta questão. O relatório também recordou a necessidade de pedir conselho à Comissão de Veneza. As autoridades romenas não deram seguimento a esta recomendação, mas a Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa apelou para a Comissão de Veneza. O parecer da Comissão de Veneza sublinhava a necessidade de alterar o processo de nomeação e de destituição para garantir o equilíbrio entre os papéis das diferentes instituições. No entanto, as alterações às leis sobre a Justiça enfraqueceram o papel do Conselho Superior da Magistratura e do presidente romeno no processo de nomeação dos procuradores principais, reforçando o papel do ministro da Justiça. Esta maior concentração de poder nas mãos do ministro da Justiça afasta-se desta recomendação. Códigos de conduta Desde o último relatório sobre o MCV, prosseguiram nos meios de comunicação social as críticas ao sistema judicial e aos magistrados, bem como por parte de representantes do Governo e do Parlamento. Ao longo de 2018, houve críticas constantes ao aparelho judiciário no seu conjunto, nomeadamente às instituições que lidam com a corrupção de alto nível, bem como a alguns magistrados. Isto representa um risco claro para a confiança do público no sistema judiciário e confirma a necessidade de ações para desencorajar ataques diretos à independência da Justiça e à autoridade das decisões judiciais. Houve tentativas de reparação através do Conselho Superior da Magistratura e de ações instauradas por alguns juízes a título individual. A recomendação do MCV relativa a um código de conduta para os deputados procurou obter o reconhecimento institucional do problema, e um processo para tomar medidas para lhe fazer face. O relatório de novembro de 2017 indicava a adoção de um Código de Conduta tanto pelo Parlamento como pelo Governo. Havia a esperança de que constituísse uma ferramenta prática para resolver o problema. No entanto, os dados disponíveis demonstram que, com a falta de disposições explícitas sobre o respeito da independência do poder judicial, o código ainda não desempenha essa função. A Comissão não tem conhecimento de quaisquer casos em que tenham sido iniciados procedimentos no Parlamento em resposta a uma declaração que interferisse com a independência do poder judicial. Reforma judicial Recomendação 3: Deve ser concluída a presente fase da reforma dos códigos de direito penal romeno, devendo o Parlamento avançar com os planos para adotar as alterações apresentadas pelo Governo em 2016, após consulta das autoridades judiciais. O Ministro da Justiça, o Conselho Superior da Magistratura e o Supremo Tribunal de Cassação e Justiça deverão finalizar um plano de ação para garantir o cumprimento do novo prazo para a aplicação das restantes disposições do Código de Processo Civil. Recomendação 4: A fim de melhorar a transparência e a previsibilidade do processo legislativo e de reforçar as salvaguardas internas no interesse da irreversibilidade, o Governo e o Parlamento devem garantir a plena transparência e ter em devida conta as consultas efetuadas junto das autoridades competentes e das partes interessadas no processo de tomada de decisão e nas medidas legislativas relativamente ao Código Penal e ao Código de Processo Penal, à legislação anticorrupção e em matéria de integridade (incompatibilidades, conflitos de interesse e enriquecimento sem causa), às leis sobre a Justiça (relativas à organização do sistema judicial) e ao Código Civil e Código de Processo Civil, inspirando-se na transparência do processo de tomada de decisões criado pelo Governo em 2016. Código de Processo Civil

A recomendação 3 abrange a finalização da reforma do Código de Processo Civil. A evolução da situação ilustra a falta de estabilidade no desenvolvimento desta legislação fundamental. Em dezembro de 2016, foi fixado o novo prazo de janeiro de 2019 para o início da aplicação das restantes disposições desse código. O relatório do MCV de novembro de 2017 observou que foram dados passos no sentido de proporcionar as infraestruturas necessárias para acolher o novo sistema. Porém, em junho, o Parlamento aprovou alterações substanciais ao Código de Processo Civil, incluindo a supressão da etapa da «câmara do conselho» no processo civil. Algumas destas alterações foram impugnadas com êxito pelo Supremo Tribunal de Cassação e Justiça junto do Tribunal Constitucional. A legislação deve, por conseguinte, ser revista no Parlamento e este processo deve ter especialmente em conta a carga de trabalho do Supremo Tribunal de Cassação e de Justiça. Códigos Penais Em novembro de 2017, o relatório do MCV observou que a recomendação para concluir a fase atual de reforma dos Códigos Penais romenos ainda estava pendente. A recomendação baseava-se no facto de existir um processo gradual para elaborar alterações legislativas por via de consulta e refletia a necessidade de se adaptar a decisões recentes do Tribunal Constitucional e à transposição de diretivas da UE. O Governo adotou um projeto de lei em novembro de 2017. No entanto, quando foi iniciado o debate em abril de 2018 em Comissão Parlamentar, o mesmo baseou-se em projetos totalmente novos e num número muito elevado de alterações. Este facto refletiu-se nos projetos finais aprovados pelo Parlamento em junho e em julho. As alterações constituem uma profunda revisão dos códigos de 2014, inclusive nos aspetos processuais de investigação criminal e julgamento, e no equilíbrio entre o interesse público de repressão da criminalidade, os direitos das vítimas e os direitos dos suspeitos. Reduzem também as possibilidades de repressão judicial da corrupção, o que – se confirmado quando as leis regressarem ao Parlamento após decisão do Tribunal Constitucional – implicaria uma reavaliação dos progressos até agora feitos no âmbito do MCV. As alterações não entraram em vigor por terem sido contestadas no Tribunal Constitucional. Em outubro, o Tribunal Constitucional considerou que um número substancial de alterações era inconstitucional. Para além das questões de constitucionalidade, estas alterações suscitaram várias questões jurídicas e políticas, sublinhadas pelas autoridades responsáveis pela aplicação da lei e pela sociedade civil na Roménia, assim como por muitos parceiros externos. Em 20 de outubro, a Comissão de Veneza emitiu um parecer sobre as alterações do Código Penal e do Código de Processo Penal . As conclusões do parecer da Comissão de Veneza são muito críticas, sublinhando preocupações em matéria de Estado de direito de crimes não punidos, da falta de qualidade da legislação e das deficiências na sua elaboração, bem como contradições com a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem e com as obrigações internacionais do país, especialmente no que diz respeito à luta contra a corrupção. Por conseguinte, a Comissão de Veneza recomenda que as autoridades romenas procedam a uma reavaliação global das alterações aos códigos penal e de processo penal através de um processo de consulta abrangente e eficaz, a fim de elaborar uma proposta legislativa sólida e coerente, que beneficie de um amplo apoio da sociedade romena e tenha devidamente em conta as normas aplicáveis. Transparência e previsibilidade do processo legislativo para legislação sobre reforma judicial e combate à corrupção O relatório de novembro de 2017 salienta o potencial da comissão parlamentar especial em matéria de sistematização, unificação e garantia da estabilidade legislativa no sistema judicial para criar um processo de alteração previsível, garantindo o debate e a consulta pública. Esta comissão tem tratado as reformas das leis sobre a Justiça e dos códigos penais. Alguns aspetos do processo legislativo elaborado na comissão deveriam ser considerados como um progresso em relação ao passado: os debates são transmitidos, os projetos são geralmente disponibilizados e as instituições judiciais são convidadas para os debates e podem dar o seu parecer. No entanto, a escolha de procedimentos de urgência limitou fortemente a eficácia e a credibilidade destes avanços. Continua a ser difícil compreender as razões objetivas para o recurso a procedimentos de urgência, bem como o facto de estes não terem sido mais tarde reavaliados, dadas as dúvidas fundamentais suscitadas sobre os projetos. Estas dúvidas foram exprimidas por instituições romenas como o Supremo Tribunal de Cassação e Justiça, e pelos parceiros externos, como a Comissão Europeia e outros Estados-Membros. A falta de debate foi particularmente notável tendo em conta o facto de, na sequência dos procedimentos acelerados em comissão, terem decorrido poucos ou nenhuns debates sobre estas questões fundamentais de ordem pública nas duas câmaras do parlamento. Mesmo depois de ter terminado o processo relacionado com as leis sobre a Justiça, em outubro o governo fez mais alterações através de um decreto governamental de emergência, com ainda menos oportunidade de consulta. Este processo criaria enormes dificuldades de execução para as autoridades judiciárias e um risco real para a prestação de justiça, facto que não parece ter sido considerada no processo. Os membros do Parlamento argumentaram que o processo legislativo é transparente e tem em conta o parecer da magistratura. É certo que as leis não incluem alterações sugeridas pela magistratura. No entanto, este não é o caso para a maior parte das disposições mais controversas, que foram aprovadas em legislação com pouca ou nenhuma clareza quanto à razão pela qual foram rejeitadas as posições do sistema judicial. A dimensão das questões suscitadas pelo Tribunal Constitucional – apenas sobre questões constitucionais – sublinha, mais uma vez, a má preparação destas alterações e as consequências de não se tirar partido dos conhecimentos especializados das principais instituições judiciais. Tal como também assinalado pela Comissão de Veneza e pelo GRECO, ao prever alterações jurídicas tão fundamentais, seria de esperar que o Parlamento procedesse a um verdadeiro debate sobre as necessidades societais e os impactos das alterações, com base em vastas consultas: estas são questões de ordem pública, e as questões de constitucionalidade submetidas ao Tribunal Constitucional não podem ser consideradas as únicas questões de relevância. O facto de o parecer da Comissão de Veneza relativo às leis sobre a Justiça ter encontrado grandes problemas na legislação, e as preocupações de que as alterações ao Código Penal e o Código de Processo Penal possam ser incompatíveis com as obrigações legais da Roménia a nível da UE e a nível internacional, são exemplos de riscos dos procedimentos acelerados. Este processo não pode ser considerado consentâneo com a recomendação. Recomendação 5: O Governo deve adotar um plano de ação adequado para resolver os problemas constatados a nível da execução das decisões judiciais e do respeito pela jurisprudência por parte da administração pública, nomeadamente criando um mecanismo que faculte dados estatísticos fiáveis que permitam um acompanhamento futuro. Deve criar igualmente um sistema interno de acompanhamento que envolva o Conselho Superior da Magistratura e o Tribunal de Contas, a fim de assegurar a correta execução do plano de ação. Recomendação 6: Os responsáveis estratégicos pela administração da Justiça, nomeadamente o ministro da Justiça, o Conselho Superior da Magistratura, o Supremo Tribunal de Cassação e Justiça e o Procurador-Geral, devem assegurar a implementação do plano de ação tal como adotado e prestar contas, de forma regular e coordenada, quanto à sua execução, incluindo no que se refere à resolução dos problemas da escassez de oficiais de justiça, da carga de trabalho excessiva e dos atrasos na fundamentação das decisões judiciais. Respeito pelas decisões judiciais O respeito e a execução das decisões judiciais fazem parte integrante da eficiência do sistema judicial, como previsto no primeiro critério de referência . Na sequência de uma condenação pelo Tribunal Europeu dos Direitos do Homem em 2016, a Roménia propôs ao Comité de Ministros do Conselho da Europa um plano de ação para resolver os problemas estruturais de não execução de decisões judiciais contra o Estado. Este plano de ação e as medidas adicionais requeridas pelo Comité de Ministros do Conselho da Europa são de relevância direta para a aplicação desta recomendação. Estão em curso medidas para progredir na aplicação do plano de ação e em setembro foi apresentada ao Governo uma lista das medidas a tomar. As propostas incluem alterações ao quadro jurídico, com vista a garantir a execução atempada e um mecanismo para controlar e evitar atrasos de execução das sentenças em que o Estado é devedor. O Ministério da Justiça e o Conselho Superior da Magistratura estão igualmente a avançar com um registo informático das decisões judiciais em que o Estado é devedor ou credor. Reformas estruturais do sistema judicial O relatório de novembro de 2017 constata que o plano de ação global adotado em 2016 , que estabelece as medidas de reforma estrutural a adotar até 2020 para o desenvolvimento do sistema judicial, estava em curso e deveria ser um instrumento para trazer grandes benefícios aos utilizadores do sistema judicial e melhorar a confiança do público. Este plano de ação foi desenvolvido e adaptado ao longo de 2018; beneficia do apoio financeiro dos fundos estruturais da UE e segue orientações decididas em reuniões do Conselho de Gestão Estratégica. Além disso, abordou questões como, por exemplo, a criação de um mecanismo de diálogo permanente entre os representantes dos três poderes do Estado, assim como a atualização do sistema informático em matéria de proteção de dados. No entanto, o Conselho de Gestão Estratégica não desenvolveu um fórum capaz de dar resposta às principais questões estratégicas para o sistema judicial. Por exemplo, parece não ter participado nos debates sobre as alterações às leis sobre a Justiça e aos Códigos Civil e Penais, o que terá consequências fundamentais para o funcionamento e a organização do sistema judicial. Tal como acima referido, a aplicação da lei sobre a Justiça foi adotada através de decretos governamentais de emergência unilaterais e não através de decisões consensuais dos responsáveis estratégicos pela administração da Justiça . Recomendação 7: O novo Conselho Superior da Magistratura deve elaborar um programa coletivo para o seu mandato, incluindo medidas destinadas a promover a transparência e a responsabilização. Esse programa deve prever uma estratégia de sensibilização, que contemple a realização de reuniões abertas e regulares com assembleias de juízes e procuradores a todos os níveis, e também com as organizações profissionais e a sociedade civil, prevendo a apresentação de um relatório anual a debater nas assembleias gerais dos juízes e procuradores.

A transparência e responsabilização do Conselho Superior da Magistratura O relatório de novembro de 2017 constata que o Conselho Superior da Magistratura havia definido as prioridades para o seu mandato (2017–2022), apresentando uma primeira base para promover a responsabilização da instituição. O relatório salientou também que, apesar das circunstâncias difíceis, o Conselho tinha sido capaz de tomar decisões difíceis, por exemplo na rejeição das alterações propostas às leis do setor da Justiça. Concluiu que o Conselho deve continuar a consolidar o seu trabalho de defesa da reputação da magistratura de forma coerente e eficaz e a contribuir para um diálogo transparente e construtivo com o Governo e o Parlamento. Desde então, várias circunstâncias tornaram ainda mais difícil para o Conselho manter a linha de conduta definida nas suas prioridades, uma vez que diversos pareceres foram rejeitados pelo Governo. O Conselho mostrou-se dividido quanto à reação às recomendações da Comissão de Veneza e do GRECO relativamente às leis sobre a Justiça, mesmo em domínios mais ligados à gestão, como a análise do impacto de alterações como o regime de aposentação antecipada e a entrada tardia em serviço. Relativamente às alterações aos códigos penais, foi pedido ao Conselho que desse o seu ponto de vista. O Conselho consultou todos os tribunais e procuradorias e transmitiu um ponto de vista sumário com o comité parlamentar. Os membros do Conselho participaram em debates no Parlamento, propondo alterações e formulando observações. No entanto, após a adoção da legislação pelo Parlamento, o Conselho não deu um parecer sobre as alterações, nem analisou o impacto das alterações sobre o sistema judicial. O relatório de janeiro de 2017 sublinhou, em particular, o valor dos relatórios públicos do Conselho sobre as medidas que adotou para defender a independência da Justiça e a proteção da reputação, da independência e da imparcialidade dos magistrados. No entanto, o Conselho não foi capaz de apresentar uma posição forte neste domínio, apesar da situação geral em termos do criticismo público às instituições judiciais e à magistratura. Em janeiro de 2017, a Comissão pôde identificar «progressos substanciais» relativamente ao primeiro critério de referência. A situação atual é que, embora se tenham verificado progressos relativamente à recomendação 5 (execução das sentenças), outras medidas tomadas pela Roménia revertem ou colocam em causa os progressos alcançados. As recomendações 1, 3 e 4 não foram respeitadas. As recomendações 2, 6 e 7 não registaram um progresso rumo a resultados significativos. De um modo mais geral, as alterações legislativas que comprometam as garantias de independência judicial e centralizem mais poder no ministro da Justiça, e a série de etapas que exercem pressão sobre as instituições judiciárias fundamentais constituem um retrocesso por parte das autoridades romenas desde da avaliação de janeiro de 2017. As alterações em curso ao Código Penal e ao Código de Processo Penal implicam também graves riscos de retrocesso. Por conseguinte, a Comissão considera que o primeiro critério de referência não pode ser considerado como cumprido e que, para alcançar este objetivo, são necessárias recomendações adicionais, como consta da conclusão do presente relatório. 3.2. Critério de referência n.º 2: Quadro da integridade e Agência Nacional da Integridade Recomendação 8: Assegurar a entrada em funcionamento do sistema PREVENT. A Agência Nacional da Integridade e o organismo responsável pela adjudicação dos contratos públicos devem criar um mecanismo de prestação de contas quanto aos controlos ex ante da adjudicação de contratos públicos e ao respetivo seguimento, incluindo os controlos ex post realizados, bem como sobre os casos de conflitos de interesses ou de corrupção detetados. Deve ainda organizar debates públicos em que o Governo, as autoridades locais, o poder judicial e a sociedade civil possam manifestar as suas posições. Recomendação 9: O Parlamento deve mostrar transparência no processo decisório quanto ao seguimento dado às decisões definitivas e irrevogáveis contra qualquer deputado em matéria de incompatibilidades, conflitos de interesse ou riqueza injustificada. O sistema PREVENT O sistema PREVENT é concebido para evitar conflitos de interesses nos procedimentos de adjudicação de contratos públicos, mediante a criação de um mecanismo de verificação ex ante para que as autoridades contratantes possam resolver possíveis problemas antes de adjudicarem o contrato. O sistema está totalmente operacional e a Agência Nacional da Integridade (ANI) comunica resultados positivos. Para além do seu papel de alerta, o sistema PREVENT também sensibilizou as autoridades contratantes. Em termos globais, afigura-se que a abordagem preventiva está a ganhar terreno e a vontade da grande maioria das autoridades contratantes de eliminar os potenciais conflitos de interesses antes da assinatura dos contratos demonstra o interesse nesta abordagem. Foi feita uma alteração legislativa que introduz a possibilidade de aplicar uma coima à autoridade contratante para a falta de resposta a alertas emanados do sistema PREVENT, mas o seu valor acrescentado não é claro. De modo mais geral, o balanço da agência continua estável no que diz respeito às investigações de incompatibilidades e conflitos de interesses administrativos. No entanto, a estabilidade do quadro jurídico para a integridade continua problemático. Foram adotadas duas propostas legislativas pelo Parlamento em julho, apesar do parecer negativo da ANI. A primeira fixa um prazo de prescrição de três anos para os factos que determinam a existência da situação de conflito de interesses ou de incompatibilidades. A segunda proposta visa alterar o regime de sanções em matéria de conflitos de interesses para os funcionários eleitos a nível local. Foram ambas contestadas no Tribunal Constitucional. Encontram-se em espera outras propostas no Parlamento. Um outro desafio diz respeito aos recursos financeiros da ANI. Na sequência de uma acentuada redução orçamental em 2017, novos cortes fazem com que a ANI corra o risco de ter dificuldades financeiras no pagamento de salários e a contratantes. É essencial que a agência disponha dos recursos necessários para continuar a cumprir as suas tarefas em conformidade com o segundo critério. Seguimento das decisões judiciais relativas a membros do Parlamento Os anteriores relatórios do MCV sublinharam atrasos e incoerências na aplicação de sanções aos deputados considerados em situação de incompatibilidade ou conflito de interesses por decisão judicial transitada em julgado, proferida com base em relatório da Agência Nacional da Integridade. Por conseguinte, a Comissão tinha recomendado uma maior transparência no processo decisório e, no relatório de novembro de 2017, formulou algumas sugestões concretas nesse sentido. Desde outubro de 2016, foram pronunciadas cinco decisões judiciais definitivas e irrevogáveis contra deputados. Em dois casos, bem como em dois outros casos relacionados com as eleições de dezembro de 2016, o Parlamento escreveu à ANI, indicando que não seriam aplicadas quaisquer sanções disciplinares. Para os outros casos, o Parlamento ainda não reagiu. Embora tais cartas constituam um passo em frente em termos de transparência, a argumentação do Parlamento corre o risco de criar uma lacuna em termos de caráter dissuasor das sanções. A ausência de medidas foi justificada pelo facto de o incidente em questão ter ocorrido durante um mandato ou cargo anterior. Esta não é uma interpretação efetuada até à data pelos tribunais ou por outras instituições públicas. Este facto sugere a necessidade de clareza sobre as regras em matéria de incompatibilidades e conflitos de interesses de uma forma que satisfaça o critério de referência do MCV de garantir «decisões vinculativas com base nas quais podem ser aplicadas sanções dissuasórias». A Comissão considera que estagnaram os progressos significativos assinalados no quadro do critério de referência n.º 2 em novembro de 2017. A recomendação 8 é considerada concluída se o sistema PREVENT for consolidado como um eficaz instrumento de prevenção. A recomendação 9 exige que seja resolvida a atual falta de clareza sobre as regras. 3.3 Critério de referência n.º 3: Luta contra a corrupção de alto nível Sustentabilidade da Direção Nacional de Combate à Corrupção e irreversibilidade da luta contra a corrupção O relatório de janeiro de 2017 reconheceu progressos substanciais realizados na luta contra a corrupção de alto nível. Sublinhou ainda que o enfraquecimento ou a redução das possibilidades de repressão judicial da corrupção, ou grandes entraves à independência e eficácia da ação penal contra a corrupção, constituiriam um retrocesso. A evolução da situação desde o relatório do MCV de novembro de 2017 obrigou a Comissão a reavaliar a sua apreciação. Um padrão de pressão sobre as principais instituições de luta contra a corrupção criou preocupações crescentes sobre a sua capacidade de ação e, por conseguinte, sobre a irreversibilidade da luta contra a corrupção. A Direção Nacional de Combate à Corrupção (DNA) tem sido um alvo particular em termos de pressão suscetível de prejudicar a independência judicial. Para além das fortes críticas públicas e nos meios de comunicação social por parte de líderes políticos, o facto de tanto a destituição do procurador-geral da DNA como a proposta de nomeação para o novo procurador-geral da DNA terem ignorado o parecer negativo do Conselho Superior da Magistratura levantou sérias questões sobre o processo (ver acima). O ministro da Justiça lançou igualmente procedimentos para a nomeação de novos chefes e chefes adjuntos de setor, seguindo o mesmo procedimento. As leis sobre a Justiça alteradas também podem criar dificuldades em termos de pessoal que poderá ter que deixar a DNA. Em outubro, o Governo adotou um novo Decreto de emergência que permite alterar os requisitos de antiguidade para os magistrados da DNA, o que pode ter um impacto negativo sobre a capacidade operacional da DNA.

A pressão atingiu o Supremo Tribunal de Cassação e Justiça (STCJ), em especial aos juízes da secção penal. Como referido acima, o governo instaurou um processo contra o STCJ junto do Tribunal Constitucional. Isto, em acréscimo à pressão no sistema judicial, uma controvérsia que surgiu quando o Conselho Superior da Magistratura não renovou o mandato do presidente da secção penal do STCJ, que tinha a cargo um grande número de casos de corrupção de alto nível, e quando o Serviço de Inspeção Judiciária recebeu denúncias sobre o Presidente do STCJ (ver supra). As medidas tomadas pelo governo também se podem refletir numa diminuição aparente da cooperação com a DNA, com muitas instituições públicas, tais como ministérios, os tribunais de contas nacionais e outros órgãos de controlo alegadamente mais relutantes em comunicar eventuais casos de fraude e corrupção. A criação, prevista nas leis sobre a Justiça alteradas, de uma nova secção para a investigação de crimes cometidos por magistrados cria um problema específico no que diz respeito à luta contra a corrupção, uma vez que uma nova estrutura poderia ser mais vulnerável em termos de independência do que tem sido, até à data, com a DNA, uma vez que poderia ser utilizada como um instrumento adicional para intimidar e exercer pressão sobre os magistrados. Além disso, enquanto departamento generalista que trata todos os crimes cometidos por magistrados, também carecerá de conhecimentos especializados em termos de investigação de crimes de corrupção específicos e o impacto seria acentuado caso a investigação de todas as pessoas ligadas a um processo que envolva um magistrado deixar de estar sob a jurisdição da DNA. No que diz respeito ao quadro jurídico, as alterações ao Código Penal e ao Código de Processo Penal, aprovadas pelo Parlamento antes do verão, poderão também prejudicar a luta contra a corrupção (ver supra). A incidência sobre a corrupção foi evidenciada no criticismo generalizado a estas alterações. Para além de estas alterações afetarem seriamente as investigações, as ações penais e as condenações, vários crimes de corrupção foram parcialmente despenalizados. Este foi também um elemento importante no parecer emitido pela Comissão de Veneza sobre os códigos, e pode suscitar questões sobre a compatibilidade com as convenções internacionais assinadas pela Roménia. A Comissão de Veneza sublinha que, «separadamente, mas sobretudo pelo seu efeito cumulativo, muitas das alterações vão afetar seriamente a eficácia do sistema de justiça penal romeno na luta contra várias formas de criminalidade, incluindo delitos relacionados com a corrupção, os crimes violentos e a criminalidade organizada». Não há indicações de que a questão da compatibilidade com as obrigações internacionais tenha sido debatida pelo governo ou pelo Parlamento. Algumas destas alterações foram declaradas inconstitucionais. Recomendação 10: Adotar critérios objetivos para a apreciação e a fundamentação do levantamento da imunidade dos deputados, a fim de garantir que a imunidade não é utilizada para impedir a investigação e a ação penal contra crimes de corrupção. O Governo pode igualmente equacionar a possibilidade de alterar a legislação a fim de limitar a imunidade dos ministros ao período em que exercem funções. A adoção de medidas desse tipo poderia beneficiar do apoio da Comissão de Veneza e do Grupo de Estados contra a Corrupção (GRECO) . O Parlamento deve criar um sistema para prestar regularmente contas das decisões tomadas pelas respetivas câmaras quanto aos pedidos de levantamento da imunidade e poderia organizar um debate público em que participassem o Conselho Superior da Magistratura e a sociedade civil. A recomendação 10 diz respeito à responsabilidade do Parlamento nas decisões sobre pedidos da acusação para autorizar medidas preventivas, como buscas ou detenção, e sobre pedidos de autorização para investigar a atuação de deputados que tenham sido ou sejam atualmente ministros. Trata-se de uma competência nos termos da Constituição, com funcionamento semelhante ao de outros sistemas parlamentares em que há imunidades para proteger os membros do Parlamento no exercício do seu mandato. A recomendação diz respeito não à existência deste poder, mas à forma como é exercido. Os anteriores relatórios do MCV sublinharam a importância de critérios transparentes para ajudar o Parlamento a comprovar que exerce este poder de forma objetiva. Isto contribuiria igualmente para ajudar a demonstrar uma ligação entre a recusa dos pedidos provenientes do Ministério Público e a proteção dos membros do Parlamento no exercício do seu mandato e a não limitar ou evitar a investigação e a ação penal contra crimes de corrupção. O relatório de novembro de 2017 acolheu com agrado o facto de ter sido ponderada a necessidade de maior transparência sobre o seguimento dos pedidos provenientes do Ministério Público. No entanto, considerou que era necessário trabalhar mais a recomendação 10 e reiterou a sua opinião de solicitar a assistência da Comissão de Veneza e do GRECO. O Comité Jurídico da Câmara dos Deputados manifestou abertura para remeter para os critérios existentes estabelecidos pela Comissão de Veneza, mas tal não tem sido o caso até à data e esta declaração não foi formalizada na regulamentação da Câmara ou do Senado. Não houve qualquer acompanhamento em 2018 sobre do convite ao Governo para ponderar a possibilidade de alterar a lei a fim de clarificar que a imunidade ministerial dos ministros apenas se aplica a ações durante o seu tempo de serviço. No período de um ano que decorreu até agosto de 2018, o Presidente da Roménia aceitou dois pedidos para iniciar processos penais contra antigos ministros que não são membros do Parlamento. A recomendação insistiu sobre a necessidade de comunicar informações sobre as decisões e de realizar debates públicos. Um primeiro passo neste sentido é que os debates nas comissões parlamentares e em sessão plenária são transmitidos em direto e também podem ser consultados em linha numa fase posterior. Com base numa análise do terceiro critério de referência, a Comissão confirma a sua conclusão de novembro de 2017 de que é necessário mais trabalho sobre a recomendação 10. Além disso, foi reaberta pela Roménia a base para a avaliação positiva alcançada quanto ao terceiro critério de referência em janeiro de 2017. Por conseguinte, a recomendação 10 já não pode ser considerada suficiente para encerrar o critério de referência e para este efeito são incluídas recomendações adicionais nas conclusões do presente relatório. 3.4 Critério de referência n.º 4: Luta contra a corrupção a todos os níveis Recomendação 11: Continuar a aplicar a estratégia nacional de luta contra a corrupção, cumprindo os prazos definidos pelo Governo em agosto de 2016. O Ministério da Justiça deverá criar um sistema para divulgar informações sobre a aplicação efetiva da estratégia nacional de luta contra a corrupção (incluindo dados estatísticos sobre incidentes de integridade na administração pública, pormenores dos processos disciplinares e das sanções aplicadas, bem como informações sobre as medidas estruturais aplicadas nos domínios mais vulneráveis). Recomendação 12: Assegurar que a Agência Nacional de Gestão dos Bens Apreendidos fica plenamente operacional, de modo a poder emitir um primeiro relatório anual com dados estatísticos fiáveis sobre o confisco de bens de origem criminosa. A Agência deve criar um sistema de elaboração de relatórios periódicos sobre o desenvolvimento das capacidades administrativas, os resultados em matéria de confisco e a gestão dos bens de origem criminosa. Estratégia Nacional de Combate à Corrupção No último ano foram visíveis alguns progressos continuados na estratégia nacional de luta contra a corrupção. Em março de 2018, o Secretariado Técnico do Ministério da Justiça publicou o seu primeiro relatório de controlo . O Secretariado Técnico tem continuado a organizar avaliações temáticas de instituições públicas, com o objetivo de verificar a forma como estas instituições definem os riscos de corrupção em áreas-chave e quais as medidas em vigor para a prevenção de incidentes. As avaliações interpares contarão com fundos da UE. A aplicação da estratégia parece ter progredido em alguns setores vulneráveis importantes, especialmente na área da educação, no Ministério do Interior e a nível local, mas de forma menos evidente na área da saúde. Um dos objetivos da estratégia é a melhoria do desempenho em matéria de luta contra a corrupção mediante a aplicação de sanções penais e administrativas. No último ano, a Agência Nacional da Integridade e a Direção Nacional Anticorrupção têm dado seguimento ao seu trabalho e o Gabinete do procurador-geral tem intentado a ação penal contra crimes de corrupção que não são da competência da DNA. Contudo, tal como indicado anteriormente, a eficácia destas importantes instituições tem sido posta em causa e várias iniciativas legislativas suscitam preocupações relativamente ao seu potencial impacto na aplicação da estratégia e dão um sinal contraditório em termos do apoio político para o apoio continuado à prevenção e punição da corrupção. Tal inclui as alterações ao Código Penal e ao Código de Processo Penal, e o quadro jurídico em matéria de integridade, com o risco de um impacto a todos os níveis da administração pública. Agência Nacional para a Gestão dos Bens Apreendidos A Agência Nacional para a Gestão dos Bens Apreendidos (ANABI) está agora plenamente operacional e continuou a desenvolver o seu trabalho, apresentando-o de forma clara nos relatórios anuais. A agência tem também progredido no desenvolvimento de um sistema nacional integrado para acompanhar as medidas adotadas pelas autoridades em cada etapa do processo de recuperação de ativos. No entanto, a ANABI tem potencial para fazer mais. Um elemento importante seria desenvolver as suas atividades no que respeita à reutilização social e pública dos bens apreendidos, nos casos em que a legislação prevê o apoio a projetos da sociedade civil tais como educação, criminalidade, prevenção, assistência às vítimas e outros projetos de interesse público. Devido à falta de capacidade administrativa, a agência tem sido até agora incapaz de lançar um convite à apresentação de propostas neste domínio. Em outubro de 2018, dos 35 funcionários previstos, a agência estava a funcionar com uma equipa de apenas 20 pessoas, limitando-a a um leque estrito de atividades. Com base numa análise do quarto critério, a Comissão confirma a sua conclusão de novembro de 2017 de que é necessário trabalhar mais para a realização de progressos na concretização do critério de referência. A prevenção da corrupção é entravada pelos acontecimentos políticos, que comprometem a credibilidade dos progressos (recomendação 11). Relativamente à recomendação 12, a Comissão pode concluir que esta recomendação está concluída, mas será importante assegurar recursos humanos suficientes para a ANABI. 4. CONCLUSÃO