Parecer do Comité das Regiões sobre "O processo de elaboração de uma Carta dos Direitos Fundamentais dos Cidadãos da União Europeia"

(2000/C 156/01)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Tendo em conta a decisão da Mesa de 15 de Setembro de 1999 de, em conformidade com o quinto parágrafo do artigo 265.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, elaborar um parecer sobre a "Carta dos Direitos Fundamentais" e de incumbir a Comissão de Assuntos Institucionais da preparação dos correspondentes trabalhos;

Tendo em conta o projecto de parecer emitido pela Comissão de Assuntos Institucionais em 27 de Outubro de 1999 (relatores: A. Bore (RU, PSE) e C. du Granrut (F, PPE) (CdR 327/99 rev. 1);

Considerando que, no actual estádio de desenvolvimento da União, o Conselho Europeu entendeu necessário elaborar uma Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (Anexo IV das conclusões da Presidência do Conselho Europeu de Colónia de 3 e 4 de Junho de 1999);

Considerando a criação, em 17 de Dezembro de 1999, da Convenção incumbida de preparar uma Carta dos Direitos Fundamentais dos Cidadãos da União Europeia,

adoptou, na 32.a reunião plenária de 16 e 17 de Fevereiro de 2000 (sessão de 16 de Fevereiro), o seguinte parecer.

1. Observações na generalidade

1.1. O Comité das Regiões sempre insistiu na necessidade de reforçar a cidadania e a democracia participativa na União Europeia e na importância da formulação dos direitos dos cidadãos europeus para atingir este objectivo e considera que, enquanto representante das pessoas colectivas territoriais regionais e locais, ou seja das instâncias mais próximas dos cidadãos, e enquanto garante do princípio da subsidiariedade, compete-lhe dar o seu contributo para a elaboração da Carta dos Direitos Fundamentais dos Cidadãos da União Europeia.

1.2. Os direitos fundamentais constituem o fundamento de uma sociedade baseada nos princípios da liberdade, da democracia, do respeito dos direitos humanos e das liberdades fundamentais, bem como do Estado de direito, tal como resultam das tradições constitucionais comuns a todos os Estados-Membros.

A capacidade de a União Europeia contribuir para a criação de uma sociedade que corresponda a estas aspirações depende, em grande medida, da apropriação feita pelos cidadãos destes direitos, ou seja da sua aceitação e, sobretudo, do seu exercício.

1.3. O Comité das Regiões reconhece o carácter de rápida transformação da União Europeia e os desafios cada vez maiores que tem que enfrentar no início do século XXI. Durante as últimas quatro décadas assistimos ao desenvolvimento gradual da União Europeia. Ao longo das várias fases um número cada vez maior de países europeus congregou os seus recursos, o que permitiu um grau muito significativo de crescimento económico, estabilidade social e harmonia política, sem, contudo, fazer emergir uma tomada de consciência comum entre os cidadãos europeus necessária ao desenvolvimento da Europa social e política e garante dos direitos fundamentais.

Durante os últimos 15 anos, verificou-se acentuada evolução da integração económica devido ao desenvolvimento do mercado único europeu e a um espaço económico europeu comum, aceleração essa que deverá ainda aumentar graças à criação em 1999 e à entrada em circulação em 2002 da moeda única, o euro.

1.4. Foram adoptadas várias iniciativas de reforço da coesão social e da cooperação política através da criação e desenvolvimento de novas instituições europeias, como, por exemplo, um Parlamento eleito directamente e o Comité das Regiões, e ainda da introdução de garantias sociais e civis à escala europeia.

Existe efectivamente, por iniciativa do Conselho da Europa, uma Convenção Europeia dos Direitos do Homem (CEDH), cujas disposições podem ser objecto de um recurso jurisdicional, bem como uma Carta Social Europeia, que pode ser utilizada a título de referência, mas sem possibilidade de recorrer a uma acção judicial por incumprimento.

Estava previsto que a União Europeia aderisse, enquanto tal, à Convenção Europeia dos Direitos do Homem. Esta perspectiva está presentemente excluída em virtude do Parecer 2/94 do Tribunal de Justiça Europeu, de 28 de Março de 1996, o qual especifica que esta adesão implicaria a inserção da Comunidade num sistema institucional internacional distinto e a transposição das disposições da Convenção Europeia dos Direitos do Homem para a ordem jurídica comunitária e, por fim, que, no estado actual do direito comunitário, a União não tem competência para aderir à referida convenção.

1.5. Até hoje, a protecção dos direitos fundamentais perante actos de autoridade dos órgãos comunitários tem sido assegurada, em primeiro lugar, pelo Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias. O Tribunal de Justiça reconheceu, já em fase precoce, o carácter vinculativo dos direitos fundamentais, inclusivamente ao nível da UE, como princípios jurídicos gerais não escritos. A base convencional da protecção dos direitos fundamentais na UE foi completada e reforçada pelos Tratados de Maastricht e Amesterdão. O Tratado de Amesterdão, que foi assinado em 2 de Outubro de 1997 e entrou em vigor em 1 de Maio de 1999, representa uma etapa importante na consolidação dos direitos fundamentais (cf. n.o 2 do artigo 6.o). Todavia, estas questões mais gerais ficaram aquém da evolução que se fez sentir no sector económico.

Por outro lado, se o Tratado reafirma o compromisso da União para com os direitos fundamentais, comporta lacunas e incoerências em relação à garantia destes direitos ou dos que estão relacionados com os objectivos enunciados.

O reconhecimento da existência destas lacunas e incoerências constitui a ocasião ideal para as corrigir e para aprovar um texto claro e inequívoco sobre os direitos fundamentais dos cidadãos europeus e respectivas modalidades de garantia.

1.6. Durante a década de 90, transpareceram sinais de uma maior incerteza por parte dos cidadãos em relação a este processo de integração europeia. Isto reflectiu-se muito recentemente na fraca participação nas eleições para o Parlamento Europeu, em Junho de 1999. Uma aceleração do ritmo da integração económica e financeira, associada a uma diminuição da confiança dos cidadãos nas instituições europeias, representa um cenário perigoso para o futuro da União Europeia. São necessárias acções rápidas para adaptar as necessidades sociais, políticas e culturais dos cidadãos às realidades económicas em mutação. O apelo a favor de uma Carta dos Direitos Fundamentais dos Cidadãos Europeus é, por conseguinte, um dos mais importantes e urgentes. Contudo, para obviar à questão da falta de confiança do público, esta Carta precisa de ser um documento simples, directo e compreensível, liberto da gíria burocrática e jurídica, que frequentemente caracteriza os documentos constitucionais formais.

Numa altura em que os Tratados de Maastricht e de Amesterdão conferem novas competências à Comunidade Europeia, o que gera maiores responsabilidades em matéria de direitos fundamentais para a Comunidade, e exactamente no momento em que ela própria optou por não aderir à CEDH, é urgente que defina uma opção clara sobre os direitos fundamentais que pretende ver reconhecidos aos cidadãos da União tal como resultam dos seus domínios de intervenção.

O Comité das Regiões entende que a inclusão destes direitos nos Tratados da União Europeia seria uma indicação clara do empenho dos Estados-Membros na construção de uma União baseada nos valores da liberdade, da igualdade e da solidariedade.

O Comité recorda que, historicamente, as declarações dos direitos dos cidadãos constituem os preâmbulos das Constituições e nelas encontram a sua razão de ser enquanto fundamento dos poderes inerentes à realização dos próprios direitos.

O Comité, ao mesmo tempo que insiste no valor constitucional da Carta dos Direitos, considera que o processo para a sua elaboração não pode nem deve ser dissociado da reforma institucional a realizar na próxima Cimeira Intergovernamental.

2. Conteúdo da Carta

A Carta dos Direitos Fundamentais dos Cidadãos da União Europeia deve abranger três domínios: os direitos pessoais, os direitos económicos, sociais e culturais e os direitos cívicos e políticos.

O primeiro domínio deveria incluir o essencial dos direitos que constam da Declaração Universal dos Direitos do Homem e, mais especificamente, da Convenção Europeia dos Direitos do Homem.

2.1. Direitos pessoais

- direito à vida, direito a não ser submetido a tortura nem a penas ou tratamentos desumanos ou degradantes. Direito a não ser submetido a escravatura, servidão ou a trabalhos forçados, direito à liberdade de circulação;

- direito à liberdade de pensamento, de consciência e de religião, bem como à liberdade de expressão e de informação;

- direito a um processo civil ou penal justo;

- direito à inviolabilidade da vida privada, da correspondência e do domicílio e à protecção dos dados pessoais;

- direito à habitação, direito de propriedade e respeito dos bens;

- direito à protecção da saúde.

2.2. Direitos económicos, sociais e culturais

- direito ao trabalho, a condições de trabalho negociadas livremente, a uma remuneração justa, a um pré-aviso de despedimento razoável, a uma orientação, formação e reciclagem profissional apropriada;

- direito à liberdade de circulação e de estabelecimento dos trabalhadores e à igualdade de tratamento em relação aos trabalhadores nacionais;

- direito à igualdade de oportunidades e de tratamento, sem distinção baseada na raça, no sexo, na cor, na origem étnica, nacional ou social, na cultura, na língua, na religião, nas convicções políticas, na situação familiar, na orientação sexual, na idade ou em deficiência;

- direito de constituir organizações sindicais e direito à negociação colectiva, à informação, à consulta e à participação relativamente às decisões que tocam os interesses dos trabalhadores;

- direito à segurança social, à assistência social e médica e aos benefícios dos serviços sociais;

- direito à educação, à livre escolha de profissão e à formação profissional contínua;

- direitos ligados à vida económica das empresas: direito à propriedade, direito da concorrência, direito dos contratos.

2.3. Direitos cívicos e políticos

- direito de voto nas eleições locais e na eleição do Parlamento Europeu para os cidadãos estrangeiros, a exercer nos Estados-Membros em que residam;

- direito de constituir partidos políticos europeus, direito de petição, de associação e de manifestação;

- direito a dispor de órgãos de decisão locais democraticamente constituídos;

- direito ao controlo da legalidade da acção administrativa;

- direito das minorias à protecção da respectiva religião, língua e cultura;

- direito à igualdade de oportunidades entre homens e mulheres em todos os domínios de decisão.

2.4. É evidente que estes direitos abrangem um leque muito vasto. A tarefa fundamental é torná-los substantivos e práticos, para que os cidadãos fiquem com um sentido claro dos direitos de que gozam no território da União Europeia em geral.

Não basta definir os direitos. É necessário suscitar o princípio da sua justiciabilidade e definir ou clarificar o modo adequado de os interessados recorrerem para os órgãos jurisdicionais nacionais ou para o Tribunal de Justiça Europeu, a fim de garantir o exercício efectivo dos direitos.

2.5. Para além de enumerar estes direitos, a Carta deve incluir, se for caso disso, cláusulas complementares explicativas sobre determinados aspectos particulares. Este parecer do Comité das Regiões pretende sublinhar determinados domínios em que é necessário obviar a certas lacunas.

2.5.1. Numa União Europeia cada vez mais multicultural, multiracial e multiétnica, a igualdade de oportunidades é um "tema horizontal" com incidências em alguns destes direitos. Assim, a Carta dos Direitos deveria garantir o direito à igualdade de oportunidades e de tratamento sem qualquer distinção de raça, origem étnica, nacional ou social, língua, religião, sexo, estado civil, orientação sexual, idade ou deficiência.

2.5.2. À luz das conclusões do Conselho Europeu de Tampere de 15 e 16 de Outubro de 1999 e das resoluções sobre a integração dos nacionais de países terceiros, o Comité das Regiões considera que a instância encarregada de preparar a Carta dos Direitos Fundamentais deveria analisar a possibilidade de dar aos residentes de longa duração um conjunto de direitos tão próximos quanto possível dos usufruídos pelos cidadãos da União.

2.5.3. Deverá ser reforçado o direito a um julgamento justo e equitativo através da criação de normas jurídicas comuns e de um sentido de justiça comum em todos os países da União Europeia. Devido às inúmeras viagens cada vez mais frequentes dentro do território da União Europeia por razões profissionais, de lazer e de turismo, dever-se-á aplicar em todos os países da União Europeia um conjunto de normas comuns destinadas a garantir um nível comum de justiça e de equidade. Dois exemplos: garantia de uma efectiva consultoria jurídica e, se for caso disso, de serviços de interpretação para os cidadãos detidos fora do seu Estado-Membro de origem; criação de um sistema comum europeu de caução para evitar a prisão e a detenção preventiva das pessoas noutro país por um período longo.

2.5.4. Finalmente, em relação ao direito dos cidadãos, a nova carta dos direitos precisa de reconhecer a realidade contemporânea dos padrões de divórcio, separação e novo casamento na sociedade europeia moderna. A nova carta deve conferir a ambos os progenitores um direito de visita aos filhos justo e equitativo no caso de divórcio e/ou de separação; e, evidentemente, o direito de as crianças verem ambos os pais regularmente, se assim o desejarem.

2.5.5. A Carta dos Direitos Fundamentais deverá também incluir questões relacionadas com novos domínios, tais como a sociedade do conhecimento, as modificações ambientais ou a biotecnologia.

2.6. Para além destas quatro áreas específicas em que a introdução da Carta dos Direitos Fundamentais na legislação europeia vai garantir aos cidadãos residentes na União direitos sociais e civis claros e permitir adaptar o cada vez maior espaço económico europeu comum a um espaço social, cívico e político complementar, o Comité das Regiões deseja sublinhar três questões relacionadas com a cidadania europeia.

2.6.1. A Carta vai permitir que cada cidadão nacional de um Estado-Membro da UE identifique a sua cidadania europeia específica como portadora de novos direitos e como expressão de pertença a esta nova colectividade que é a União Europeia.

A cidadania europeia é um desafio importante para a União Europeia: não constitui uma alternativa à cidadania nacional, mas é simultaneamente complementar, singular e decididamente política.

Para o Comité das Regiões, a Carta dos Direitos Fundamentais é a base da cidadania europeia.

2.6.2. O Comité das Regiões considera que os direitos fundamentais têm um valor constitucional, pois permitem aos indivíduos que deles gozam recorrerem às jurisdições competentes, neste caso particular, aos órgãos jurisdicionais nacionais, ao Tribunal dos Direitos do Homem do Conselho da Europa e ao Tribunal de Justiça Europeu, sempre que estes direitos não forem respeitados.

O Comité das Regiões considera que os direitos fundamentais devem ser efectivamente assegurados a nível da União Europeia num contexto que garanta aos cidadãos o recurso a mecanismos jurídicos competentes.

2.6.3. Convirá, assim, que a Carta dos Direitos Fundamentais inclua, de uma forma ou doutra, os princípios da autonomia local, tais como definidos no artigo 3.o da Carta de Autonomia Local do Conselho da Europa.

2.6.4. Os direitos fundamentais têm pois uma dimensão política essencial, porque associam o fundamento democrático da sociedade política à afirmação das suas limitações através do reconhecimento dos direitos dos cidadãos.

O Comité das Regiões está convicto de que este direito de participação na vida pública, que se exerce, prioritariamente, através da eleição das autarquias locais, é o primeiro elo indispensável de uma cadeia de responsabilidades políticas à qual o cidadão deve aderir e na qual se deve sentir implicado.

A partir do momento em que o cidadão sente que faz parte integrante da cadeia do poder que emana dele e vai até ao topo da União Europeia, vai tornar suas as limitações da "res-publica" e as decisões daqueles a quem confiou esta tarefa.

Os direitos fundamentais estabelecem assim as bases da democracia participativa, respeitadora do poder do cidadão e dos diferentes níveis de autoridade nos quais ele delega o seu poder.

2.6.5. Quanto aos direitos sociais e económicos, importa ter em conta também o princípio de subsidiariedade dada a diversidade das estruturas sociais, económicas e jurídicas dos Estados-Membros.

3. Evolução futura

3.1. Os dirigentes da União Europeia concordaram com a proposta de elaboração de uma Carta dos Direitos Fundamentais. A preparação da Carta é da responsabilidade de um grupo de trabalho composto por representantes dos governos dos Estados-Membros, um representante do Presidente da Comissão, deputados do Parlamento Europeu e dos parlamentos nacionais. O Comité das Regiões deve ser consultado neste processo. O Comité das Regiões foi convidado a apresentar o seu ponto de vista à Convenção; considera, no entanto, que deve ser mais profundamente implicado e lhe deverá ser conferido o estatuto de observador.

No respeito do princípio da subsidiariedade, a Convenção preconizada pelo Conselho Europeu para a elaboração da Carta Europeia dos Direitos Fundamentais deve permitir que todos os níveis dos parceiros interessados (a Europa, os Estados e as autarquias locais e regionais) se façam ouvir sobre o seu conteúdo, favorecendo a expressão dos cidadãos e dando-lhes a possibilidade de ter acesso às informações a montante das decisões tomadas pela Europa e pelos Estados-Membros.

3.2. A proposta de preparar uma Carta dos Direitos Fundamentais representa um avanço importante da União Europeia. O Comité das Regiões tenciona participar plenamente neste processo e apresentar as ideias deste parecer nesse fórum mais alargado. Os representantes do Comité das Regiões vão desenvolver os temas principais deste parecer durante as deliberações do fórum. Não afasta a possibilidade de elaborar uma posição ulterior que complete e clarifique o presente parecer em função da evolução dos trabalhos da Convenção encarregada de redigir o projecto de Carta dos Direitos Fundamentais, que será apresentado ao Conselho Europeu de Nice, em Dezembro de 2000. Ao mesmo tempo, vão salientar a importância de incorporar o documento final nos Tratados da UE, bem como de considerá-lo um documento independente que realça os elementos fundamentais que compõem a declaração europeia dos direitos políticos, sociais e civis.

4. Conclusão

4.1. A União Europeia encontra-se num momento crítico do seu desenvolvimento. É extremamente importante adoptar iniciativas urgentes para associar os cidadãos às decisões tomadas a fim de alimentar a confiança das populações, tanto nas instituições europeias, como na União Europeia em geral. É uma tarefa urgente esclarecer, em termos muito práticos e directos, os direitos económicos, sociais, culturais, civis e políticos fundamentais que a União garante a todos os seus membros. O desenvolvimento de uma Carta que dá expressão a uma Europa dos cidadãos e das pessoas, que vai completar o espaço económico comum actualmente em fase de desenvolvimento, é a via a seguir. Esta deve ser a meta inequívoca da Carta dos Direitos Fundamentais. Esta vai ser a tarefa que o Comité das Regiões e os seus representantes vão assumir durante os próximos meses.

4.2. O Comité das Regiões pronuncia-se veementemente a favor da elaboração de uma Carta dos Direitos Fundamentais dos Cidadãos da União Europeia, que vai conferir à União um direito comunitário homogéneo, coerente e de valor constitucional, no âmbito do qual estes direitos podem ser efectivamente exercidos.

4.3. A União Europeia, regida pelo Direito e baseada na adesão a valores comuns e juridicamente garantidos, impor-se-á como tal no próximo Tratado da União Europeia.

Bruxelas, 16 de Fevereiro de 2000.

O Presidente

do Comité das Regiões

Jos Chabert