PT Jornal Oficial da União Europeia C 175/8

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre o «Acesso à Internet de banda larga para todos — Reflexão sobre a evolução do âmbito do serviço universal de comunicações electrónicas»

(2009/C 175/03)

Por carta datada de 3 de Julho de 2008, a Presidência francesa da União Europeia solicitou ao Comité Económico e Social Europeu, nos termos do artigo 262.o do Tratado CE, a elaboração de um parecer exploratório sobre o

Acesso à Internet de banda larga para todos — Reflexão sobre a evolução do âmbito do serviço universal de comunicações electrónicas.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Transportes, Energia, Infra-estruturas e Sociedade da Informação que emitiu parecer em 10 de Novembro de 2008, sendo relator Raymond Hencks.

Na 449.a reunião plenária de 3 e 4 de Dezembro de 2008 (sessão de 4 de Dezembro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 125 votos a favor e 3 votos contra, o seguinte parecer:

1. Recomendações

1.1 Nos dias que correm, as tecnologias da informação e da comunicação, que estão na base de uma sociedade da informação que se pretende aberta a todos, devem cobrir as necessidades de todos os membros da sociedade.

1.2 Contudo, os meios de comunicação electrónicos permanecem inacessíveis a muitos cidadãos por falta de acesso às redes e serviços ou devido a um défice de competências. Até agora, o serviço universal de comunicações electrónicas, destinado a fornecer a todos os utilizadores determinadas prestações mínimas de qualidade definida e a preço acessível, não conseguiu suprir a clivagem digital.

1.3 Desde a sua entrada em vigor, o âmbito de aplicação do serviço universal tem-se mantido praticamente inalterado, limitando-se a uma ligação à rede telefónica pública de banda estreita.

1.4 Ora, a generalização do acesso à banda larga não é só um factor fundamental do desenvolvimento das economias modernas e um aspecto importante da Agenda de Lisboa, mas tornou-se num elemento essencial do bem-estar e da inserção digital.

1.5 O CESE considera, desde logo, que se impõe adaptar o serviço universal à evolução tecnológica e às necessidades dos utilizadores, propondo, por conseguinte:

— que se alargue o âmbito do serviço universal e se imponha a disponibilização universal, dentro de prazos razoáveis a definir num programa plurianual, de um acesso DSL com uma velocidade de transmissão mínima de 2 a 10 Mbps ou de um acesso móvel ou sem fios (WIMAX, satélite, etc.) com velocidades de transmissão semelhantes;

— que se atente não só na exclusão geográfica, mas também na exclusão social, associada a reduzidas capacidades financeiras ou competências limitadas de certos grupos de utilizadores, e se alargue o serviço universal de forma a garantir a disponibilidade de acesso para todos os utilizadores, seja qual for a sua situação geográfica, financeira ou social;

— que se apoiem os projectos nacionais e locais de inclusão digital, bem como os microprojectos das comunidades e organizações que ajudam o público em dificuldade a dominar as ferramentas tecnológicas, nomeadamente através do microfinanciamento de projectos locais de formação dos centros públicos de acesso colectivo à Internet e de terminais interactivos nos locais públicos que oferecem acesso gratuito à Internet;

— que se inste os Estados-Membros a preverem ajudas financeiras para as famílias ou para as pessoas para quem o material de base (computador, software, modem), o acesso e o serviço representem custos proibitivos;

— que se favoreça o financiamento do serviço universal através de auxílios públicos e fundos comunitários, o único meio para aqueles países onde o peso financeiro das obrigações de serviço universal representa um encargo excessivo para um operador;

— que se convide a Comissão a publicar regularmente exemplos das melhores práticas na matéria.

2. Introdução

2.1 Em 1993 (1) a Comissão aborda pela primeira vez em pormenor a noção de serviço universal no sector das telecomunicações, concebido então como rede de segurança para permitir a todos o «acesso a um conjunto mínimo de serviços definidos de qualidade especificada, bem como a oferta desses serviços a todos os utilizadores, independentemente da sua localização geográfica e a um preço acessível à luz das condições nacionais específicas».

2.2 Subsequentemente, a noção de serviço universal é consolidada em diversas directivas (2) e, dada a constante convergência entre as telecomunicações, os meios de comunicação social e os serviços das tecnologias da informação, o serviço universal é alargado aos serviços de comunicações electrónicas.

2.3 Com o desenvolvimento da sociedade da informação acentuou-se o fosso entre, por um lado, aqueles que utilizam as potencialidades oferecidas pelas redes de comunicações electrónicas para sua realização pessoal ou profissional e, por outro, aqueles que não são capazes de explorar essas potencialidades (fractura digital), por falta de acesso às tecnologias da informação e da comunicação (TIC) ou por falta de competências ou interesse.

2.4 Segundo uma sondagem Eurobarómetro (3), 49 % das famílias na UE27 ligaram-se à Internet (no Inverno de 2007) (52 % na UE15 e 33 % n os 12 novos Estados-Membros), muito embora mais de metade dos Europeus (57 %) tivessem um computador em casa.

2.5 Embora a taxa de ligação à Internet em toda a UE esteja em permanente crescimento, nem por isso deixa de ser um facto que, em média, apenas metade dos agregados familiares da UE se encontram ligados à Internet e essa média baixa para menos de um quarto no caso das famílias búlgaras, gregas e romenas.

2.6 Daqui se conclui que os novos meios de comunicação electrónicos, indispensáveis à criação da sociedade da informação, não estão acessíveis a muitos cidadãos, quando muitas informações já só transitam através das TIC.

2.7 Há anos que o risco de fractura digital é tema de preocupação permanente da UE, que adapta e completa regularmente a regulamentação relativa às comunicações electrónicas com disposições específicas destinadas a preservar um serviço universal e os direitos dos utilizadores, bem como a protecção dos dados de carácter pessoal, iniciativas para as quais o CESE contribuiu com inúmeros pareceres (4).

2.8 Na Declaração de Riga (5) sobre a info-inclusão, adoptada em 11 de Junho de 2006, os Estados-Membros comprometeram-se a reduzir significativamente as disparidades regionais em matéria de acesso à Internet na UE, aumentando a cobertura de banda larga nos locais deficientemente servidos, assim como a diminuir para metade, até 2010, o número de pessoas que não utilizam a Internet nos grupos ameaçados de exclusão.

2.9 Apesar desta declaração, o âmbito de aplicação do serviço universal manteve-se inalterado.

2.10 Em 2007, a Comissão apresentou uma ampla proposta de reformulação da regulamentação europeia actualmente aplicável às comunicações electrónicas, que incluía, nomeadamente, uma alteração da Directiva Serviço Universal (6).

2.11 As principais alterações propostas à Directiva Serviço Universal dizem respeito à melhoria da informação destinada aos utilizadores finais, à utilização e ao acesso às comunicações electrónicas por parte dos utilizadores com deficiência, às chamadas para os serviços de emergência, assim como à manutenção de uma conectividade e de uma qualidade de serviço básicas (7).

2.12 As pessoas com deficiência e com necessidades especiais continuam a deparar-se com inúmeras dificuldades no acesso a serviços que são essenciais para a vida social e económica (8). Por conseguinte, o CESE não pode deixar de aprovar que na proposta de 2007 para alterar a Directiva Serviço Universal (9) a possibilidade de os Estados-Membros adoptarem medidas específicas para os utilizadores com deficiência seja substituída pela obrigação explícita de o fazerem (10).

2.13 Em contrapartida, a proposta de alteração da Directiva Serviço Universal não altera o âmbito do serviço universal, nem a sua prestação aos consumidores e utilizadores finais.

3. Âmbito actual do serviço universal

3.1 Os Estados-Membros garantirão que todos os pedidos razoáveis de ligação à rede telefónica pública num local fixo e de acesso aos serviços telefónicos destinados ao público (serviço de informações telefónicas, listas telefónicas, postos públicos ou facilidades para utilizadores com deficiência) sejam satisfeitos por uma empresa, pelo menos.

3.2 Dado que as licenças nacionais dos operadores de telefonia móvel impõem a cobertura total do território e/ou da população, a telefonia vocal tornou-se, entretanto, universal, ainda que falte frequentemente transparência à tarifação.

3.3 A exigência de ligação à rede limita-se, no entanto, a uma ligação em banda estreita. Não é exigido qualquer débito específico para a transmissão de dados, mas a ligação deve poder fornecer «acesso funcional à Internet, tendo em conta as tecnologias prevalecentes utilizadas pela maioria dos assinantes e a viabilidade tecnológica» (11).

4. Alargar o âmbito do serviço universal

4.1 Observações na generalidade

4.1.1 O conceito do serviço universal e o seu âmbito devem evoluir em função dos progressos tecnológicos, do desenvolvimento do mercado e da evolução das necessidades dos utilizadores.

4.1.2 No quadro da recente segunda revisão do âmbito do serviço universal de comunicações electrónicas (12), a Comissão considera que não estão reunidas as condições de alargamento do âmbito de aplicação definidas no anexo V da Directiva Serviço Universal. Em contrapartida, reconhece ser «razoável prever que, num futuro relativamente próximo, a banda estreita deixará de satisfazer o requisito de ser suficiente para viabilizar o acesso funcional à Internet».

4.1.3 Na opinião do CESE, há que proceder desde já a uma actualização que deverá incidir nos diferentes elementos que se seguem:

4.2 Acesso a um conjunto de serviços de base

4.2.1 Algumas exclusões digitais decorrem de comportamentos ou culturas, que podem esbater-se com o tempo, ao passo que outras estão associadas a desigualdades estruturais na organização da economia e da sociedade.

4.2.2 Essas exclusões induzem uma sucessão de outras desigualdades ligadas a um acesso desigual ao emprego, à formação e às possibilidades de aprendizagem contínua, aos bens de consumo e aos serviços, aos serviços públicos, à inclusão social, à expressão da cidadania e à participação democrática.

4.2.3 A exclusão digital abrange diferentes aspectos ligados ao equipamento propriamente dito, ao acesso, à formação necessária e ao acompanhamento dos utilizadores, pelo que é necessário agir, simultânea e complementarmente sobre:

— o acesso à formação em novas tecnologias;

— o acesso ao equipamento;

— a ligação.

4.3 Formação dos utilizadores

4.3.1 É incontestável que o maior grau de competências exigidas pela proliferação das tecnologias digitais aumenta as desigualdades na utilização ou no acesso a essas técnicas, mesmo que a sua possibilidade material fosse oferecida a todos.

4.3.2 A incapacidade de utilizar um computador ou a Internet, que muitas vezes se traduz num desinteresse total, é cada vez mais penalizante ao criar uma fractura social não só para as pessoas excluídas mas também para aquelas que têm dificuldade em se adaptar às novas tecnologias.

4.3.3 Neste contexto, deve ser prestada especial atenção às pessoas idosas com menos propensão para se familiarizarem com o ambiente digital (fractura geracional), para as quais se deverão prever programas de «alfabetização digital» adaptados às suas necessidades específicas (13).

4.3.4 Devem, pois, ser apoiados os projectos nacionais e locais de inclusão digital, bem como os microprojectos das comunidades e organizações que ajudam o público em dificuldades a dominar as ferramentas tecnológicas, nomeadamente através do microfinanciamento de projectos locais de formação, dos centros públicos de acesso colectivo à Internet e de terminais interactivos nos locais públicos que oferecem acesso gratuito à Internet. O CESE considera que a Comissão deveria publicar regularmente exemplos das melhores práticas na matéria.

4.4 Acesso ao equipamento

4.4.1 Muitas famílias ou indivíduos vêem-se privados do acesso à rede e aos serviços de comunicações electrónicas, dado que o material de base (computador, software, modem) pode representar um custo proibitivo para essas pessoas.

4.4.2 O CESE insta os Estados-Membros a preverem, no quadro do serviço universal, ajudas financeiras destinadas a facilitar o acesso e a utilização da Internet.

4.5 Ligação

4.5.1 Nos dias que correm, é evidente que as TIC, que estão na base de uma sociedade da informação que se pretende aberta a todos, devem cobrir as necessidades de todos os membros da sociedade, nomeadamente os que estão expostos à exclusão social, de forma a minimizar o problema da fractura digital e de uma sociedade que seria irremediavelmente a duas velocidades.

4.5.2 Os efeitos acumulados da convergência do ambiente Internet global, da ligação em rede e da digitalização exigem cada vez mais uma ligação à rede de banda larga quando se utilizam novas aplicações.

4.5.3 A Comunicação de 20 de Março de 2006 (14), intitulada «Pôr fim aos desníveis em matéria de banda larga», conclui que «a generalização do acesso em banda larga é condição essencial para o desenvolvimento de economias modernas e um aspecto importante da Agenda de Lisboa». A comunicação de 29.9.2008 admite «que há zonas geográficas em que é pouco provável que o mercado forneça o serviço num calendário razoável (…) e que a questão da“info-exclusão”se tornará incontornável».

4.5.4 Há anos que o CESE pede que o acesso à rede de banda larga faça parte integrante do serviço universal.

4.5.5 A Directiva Serviço Universal foi completada em 2002 ao incluir «o acesso funcional à Internet» no âmbito do serviço universal. Esse acesso funcional define-se como o encaminhamento das comunicações de dados com débitos suficientes para permitir o acesso à Internet.

4.5.6 Se nessa altura, quando as comunicações de acesso à Internet eram encaminhadas pela rede telefónica comutada, esse aditamento podia parecer enriquecedor, actualmente, aplicações como a e-saúde, o e-comércio, o e-governo e a e-aprendizagem, que constituem elementos vitais para o crescimento e a qualidade de vida na Europa nos anos vindouros, exigem a «banda larga».

4.5.7 O CESE considera indispensável esclarecer o que se deve entender por «acesso funcional à Internet» e propõe que se obrigue o prestador do serviço universal a oferecer, dentro de prazos razoáveis a definir num programa plurianual, um acesso DSL com uma velocidade de transmissão mínima de 2 a 10 Mbps ou um acesso móvel ou sem fios (WIMAX, satélite, etc.) com velocidades de transmissão semelhantes, na certeza porém de se tratar aqui de valores que devem evoluir em função dos progressos tecnológicos e das necessidades dos consumidores.

4.6 Disponibilidade para todos os utilizadores, independentemente da sua situação geográfica

4.6.1 Nas zonas periféricas e rurais, sobretudo em alguns dos novos Estados-Membros, nem sempre o mercado está em condições de fornecer acesso à infra-estrutura das comunicações electrónicas, a um preço abordável e a um nível que permita oferecer os serviços adequados.

4.6.2 No que se refere à disponibilidade da banda larga, existem grandes diferenças entre as zonas urbanas e as zonas rurais. A cobertura DSL nas zonas rurais é de 71,3 % enquanto nas zonas urbanas é de 94 % (8). Ora, velocidades de transmissão demasiado lentas travam a utilização da banda larga pelas empresas em meio rural, assim como a sua adopção pelos agregados familiares que não têm hipótese de experimentar um verdadeiro ambiente multimédia.

4.6.3 A exclusão digital afecta diferentes categorias sociais em função de variáveis demográficas (idade, género, tipo de agregado familiar), socioprofissionais (educação, emprego, estatuto, rendimento) ou geográficas (habitat, localização, características regionais ou locais, factores geopolíticos).

4.6.4 Há que atender, pois, não só à exclusão geográfica, mas também à exclusão social, associada a reduzidas capacidades financeiras ou competências limitadas de certos grupos de utilizadores.

4.6.5 O CESE entende, portanto, que o serviço universal deveria ser alargado de forma a garantir a acessibilidade para todos os utilizadores, independentemente da sua situação geográfica, financeira ou social.

4.7 Qualidade definida

4.7.1 Na proposta de alteração da Directiva Serviço Universal, a Comissão propõe que se dê às autoridades reguladoras nacionais o poder de impedirem a degradação da qualidade do serviço, o bloqueamento do acesso e o retardamento do tráfego nas redes, estabelecendo níveis de qualidade mínimos para os serviços de transmissão em rede destinados aos utilizadores finais.

4.7.2 O CESE considera que o nível de qualidade mínimo deveria ser igual para todos os Estados-Membros, pelo que conviria antes de mais que fosse o legislador europeu e não as autoridades reguladoras nacionais a fixar as normas mínimas de qualidade.

4.8 Preço abordável

4.8.1 Em vez de preço abordável ou preço razoável, deveríamos falar de «preço que todos possam pagar», que exprime melhor os objectivos perseguidos.

4.8.2 O carácter abordável do acesso e do serviço está incluído na definição de serviço universal, mas não faz parte do seu campo de aplicação a nível comunitário, uma vez que a noção de «abordável» depende das condições nacionais específicas, como, por exemplo, o rendimento médio dos agregados familiares.

4.8.3 O CESE sugere que se analise a nível comunitário a possibilidade de introduzir no serviço universal tarifas sociais para o acesso e a utilização da Internet em banda larga.

5. Financiamento

5.1 O CESE está consciente de que as obrigações decorrentes do serviço universal em banda larga representam um pesado encargo financeiro para os operadores que, muitas das vezes, só poderá ser assumido com prejuízo.

5.2 Estes custos dependerão, no entanto, em grande medida da tecnologia utilizada. Se, por um lado, a substituição do «fixo» pelo «móvel» poderá levar a uma diminuição desses custos, atendendo ao custo marginal que representa acrescentar um novo assinante à rede de radiocomunicações comum, por outro, não se deve perder de vista que as despesas de comunicações para os utilizadores são menos elevadas no «fixo» do que no «móvel».

5.3 Quando uma obrigação de serviço universal representa um encargo excessivo para um prestador, a Directiva Serviço Universal de 2002 autoriza os Estados-Membros a criarem mecanismos de financiamento, nomeadamente:

— a recuperação através de fundos públicos;

— taxas a cargo dos utilizadores;

— a contribuição de todas as empresas ou de certos grupos específicos de empresas.

5.4 Acrescente-se que os Fundos Estruturais e o Fundo de Desenvolvimento Rural podem, em certas condições, contribuir para o desenvolvimento das zonas regionais e rurais mais atrasadas.

5.5 No que respeita ao acesso às redes das TIC nas zonas e regiões europeias afectadas pela fractura digital, o CESE reitera o seu pedido (15) para que os Fundos Estruturais, o Fundo de Desenvolvimento Rural e o Fundo para I+D prevejam rubricas orçamentais específicas dedicadas à info-inclusão.

5.6 A convergência do ambiente global baseado na Internet e a enorme quantidade de operadores (fornecedores de infra-estruturas de acesso, de plataformas Internet, de conteúdos) fazem com que a definição do conjunto dos mercados que contribuem para o fundo seja cada vez mais difícil e fonte de conflitos e contestações permanentes.

5.7 Além disso, as taxas impostas aos operadores são geralmente repercutidas (pelo menos em parte) no preço final.

5.8 O CESE não pode aceitar que os custos residuais do serviço universal sejam compensados com a introdução, directa ou indirecta, de uma taxa ou de um aumento das tarifas para os utilizadores, pois essa solução é incompatível com a noção de «preço abordável».

5.9 O financiamento através de auxílios públicos, associado aos investimentos financiados através de fundos comunitários, constitui para o CESE o único meio para aqueles países onde o peso financeiro das obrigações de serviço universal suplanta as condições normais de exploração comercial.

5.10 O financiamento do serviço universal através de um sistema geral de tributação — que reparte o seu custo por uma matéria colectável muito alargada — implica que as perdas em termos de bem-estar social sejam menores do que se o serviço universal fosse financiado exclusivamente por taxas aplicadas aos operadores ou aos consumidores.

Bruxelas, 4 de Dezembro de 2008 O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Mario SEPI O Secretário-Geral do Comité Económico e Social Europeu Martin WESTLAKE

(1) Documento (COM(93) 159 final).

(2) Directivas 95/62/CE; 97/33/CE; 98/10/CE; 2002/22/CE.

(3) Eurobarómetro especial 293/Junho de 2008: Sondagem junto das famílias sobre as comunicações electrónicas Novembro — Dezembro de 2007.

(4) Comunicação da Comissão «Comunicações Electrónicas: A Via para a Economia do Conhecimento», (COM(2003) 65 final de 11.2.2003); Parecer CESE, «Ligações de elevado débito na Europa: Evolução recente no sector das comunicações electrónicas» (relator Thomas McDonogh), JO C 120 de 20.5.2005, p. 22; Parecer CESE, «Pôr fim aos desníveis em matéria de banda larga» (relator Thomas McDonogh), JO C 318 de 23.12.2006, p. 229; Parecer CESE, «i2010 — Uma sociedade de informação para o crescimento e o emprego» (relator Göran Lagerholm), JO C 110 de 9.5.2006, p. 83; Parecer CESE, «Info-acessibilidade» (relator Miguel Ángel Cabra de Luna), JO C 110 de 9.5.2006, p. 26.

(5) http://europa.eu.int/information_society/events/ict_riga_2006/doc/declaration_riga.pdf.

(6) Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Directiva 2002/22/CE relativa ao serviço universal e aos direitos dos utilizadores em matéria de redes e serviços de comunicações electrónicas, a Directiva 2002/58/CE relativa ao tratamento de dados pessoais e à protecção da privacidade no sector das comunicações electrónicas e o Regulamento (CE) n.o 2006/2004 relativo à cooperação no domínio da defesa do consumidor (COM(2007) 698 final).

(7) Parecer CESE, «Redes de comunicações electrónicas / Pacote de reformas das telecomunicações», JO C 224 de 30.8.2008, p. 50, (relator Bernardo Hernández Bataller).

(8) Relatório de progresso sobre o mercado único europeu das comunicações electrónicas em 2007 (13.o relatório) (COM(2008)153).

(9) COM(2007) 698 final.

(10) Parecer CESE, «Info-acessibilidade» (relator Miguel Ángel Cabra de Luna), JO C 110 de 9.5.2006, p. 26.

(11) Ver COM(2007) 698 final.

(12) COM(2008) 572 final.

(13) Ver parecer exploratório CESE 1524/2008 «Ter em conta as necessidades dos mais velhos» (relatora Renate Heinisch).

(14) COM(2006) 129 final.

(15) Parecer CESE sobre «A futura legislação sobre info-acessibilidade» (relator: Bernardo Hernández Bataller), JO C 175 de 27.7.2007, p. 91.