PT

Bruxelas, 17.12.2010

COM(2010) 776 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

relativa às modalidades de controlo das actividades da Europol pelo Parlamento Europeu em conjunto com os parlamentos nacionais

***

ÍNDICE

1. Introdução: A questão do controlo parlamentar da Europol (...)3

2. Controlo parlamentar das actividades da Europol no quadro actual (...)5

2.1. Parlamento Europeu (...)5

2.2. Parlamentos nacionais (...)6

3. Debate sobre o controlo parlamentar da Europol (...)6

3.1. Posição do Parlamento Europeu (...)6

3.2. As opiniões dos parlamentos nacionais (...)6

4. Perspectivas para o futuro: A Europol no novo quadro institucional (...)6

4.1. A questão da atribuição de poderes coercivos — artigo 88.º, n.º 3, do TFUE (...)6

4.2. Papel dos parlamentos nacionais ao abrigo do Tratado de Lisboa (...)6

5. Conclusão e recomendações (...)6

5.1. Criação de um fórum conjunto ou interparlamentar permanente (...)6

5.2. Maior transparência: uma nova estratégia de comunicação com o PE e com os parlamentos nacionais (...)6

5.3. Separação dos papéis (...)6

1. Introdução: A questão do controlo parlamentar da europa

O acto que cria a Europol é a decisão do Conselho de 6 de Abril de 2009 [1]. Esta decisão revoga o quadro jurídico anterior, uma convenção que entrou em vigor em 1998 [2] e foi alterada em 2007 com a entrada em vigor de três protocolos [3].

O objectivo da decisão do Conselho era, antes de mais, substituir a base jurídica da Europol por um instrumento mais flexível do que um acordo internacional. Em segundo lugar, a decisão do Conselho substituiu o financiamento intergovernamental por uma subvenção proveniente do orçamento da União, conferindo assim à Europol o estatuto de agência da UE. A essência do organismo — um centro europeu de apoio a operações de aplicação da lei, encarregado da recolha, intercâmbio e análise de informações sobre as formas transfronteiriças de criminalidade que afectam dois ou mais Estados-Membros — não foi alterada pela decisão, embora o mandato da Europol tenha sido alargado da criminalidade «organizada» à criminalidade grave. A decisão introduziu outras mudanças, mas estas não afectam a natureza fundamental da missão da Europol, que continua a ser um centro de apoio a operações de aplicação da lei sem poderes coercivos.

A decisão do Conselho começou a ser aplicada em 1 de Janeiro de 2010, um mês após a entrada em vigor do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (a seguir designado «TFUE»).

O artigo 88.° do TFUE prevê um novo quadro jurídico para a Europol. Determina que a Europol é regida por regulamentos, a adoptar em conformidade com o processo legislativo ordinário, ou seja, com o procedimento de co-decisão. Um aspecto dos futuros regulamentos do Parlamento Europeu e do Conselho, que estabelecerão, nomeadamente, a estrutura e as funções da Europol, diz respeito às modalidades de controlo das actividades da Europol pelo Parlamento Europeu, controlo ao qual são associados os Parlamentos nacionais. O Programa de Estocolmo [4] convida a Comissão a elaborar um documento de reflexão sobre estas modalidades.

O futuro quadro jurídico da Europol é actualmente objecto de uma reflexão, conduzida pela Comissão e associando todas as instituições e parceiros essenciais, em especial os representantes do Parlamento Europeu e do Conselho. No âmbito desta reflexão, as instituições serão convidadas a apresentar propostas concretas sobre a forma de instaurar e aplicar eficazmente os mecanismos de controlo parlamentar, em conformidade com o artigo 88.° do TFUE.

Na última década, o Parlamento Europeu (a seguir designado «PE»), em especial a sua Comissão Liberdades Cívicas, Justiça e Assuntos Internos, elaborou várias resoluções e outros documentos de reflexão sobre o tema do controlo democrático.

Além disso, em 2001, a Presidência sueca apresentou um inventário pormenorizado das disposições jurídicas em vigor sobre o controlo parlamentar, juntamente com propostas que visavam alargar o papel do PE nas questões relacionadas com a Europol [5].

Estas contribuições basearam-se nas disposições da Convenção Europol, bem como nas propostas de actos do Conselho que estabelecem os três protocolos que alteram a Convenção acima referidos. Além disso, a presente comunicação tem em conta a posição que o PE assumiu relativamente à proposta de decisão do Conselho que cria a Europol.

A Europol é o primeiro organismo europeu que opera no domínio da cooperação policial. Quando este debate teve início [6], este domínio era amplamente dominado pelos mecanismos de tomada de decisão intergovernamentais, à margem da ordem jurídica comunitária, sendo os poderes do PE muito limitados. Inicialmente (em conformidade com a Convenção original), o controlo parlamentar limitava-se à transmissão, pela Presidência do Conselho, de um relatório anual especial sobre as actividades da Europol e à consulta do PE em caso de alterações à Convenção. Considerou-se que o envolvimento da Europol em actividades policiais e o seu papel essencial no intercâmbio de informações entre os serviços nacionais responsáveis pela aplicação da lei exigiam um tipo de controlo parlamentar mais aprofundado que excedia o previsto nas disposições da Convenção. O tratamento das informações, incluindo os dados pessoais — a actividade principal da Europol — é susceptível de afectar os direitos fundamentais das pessoas, em especial o direito à protecção dos seus dados pessoais. Considerou-se que o reforço do sistema de controlo parlamentar era o meio que permitia aumentar a legitimidade democrática neste domínio.

A presente comunicação faz o ponto da situação sobre as reflexões e opiniões expressas no passado relativamente à supervisão parlamentar da Europol e descreve os controlos aos quais as actividades deste organismo estão actualmente sujeitas. Com esta base, a comunicação tira conclusões e formula recomendações que devem servir de ponto de partida para futuros debates. Algumas das propostas apresentadas podem ser aplicadas no âmbito do actual quadro jurídico da Europol. Outras exigem uma reflexão suplementar e poderão ser integradas numa nova proposta de regulamento relativo à Europol, incluindo uma alteração da base jurídica em conformidade com o artigo 88.° do TFUE, que a Comissão tenciona apresentar até 2013, depois da avaliação da decisão do Conselho em vigor e de uma avaliação de impacto.

2.

Controlo parlamentar das actividades da Europol no quadro actual

A decisão do Conselho que cria a Europol introduz novos poderes para o PE. Com efeito, altera radicalmente a relação entre a Europol e o PE. Com a integração da Europol no quadro jurídico da UE, o PE está agora directamente envolvido na gestão das actividades da nova agência, em especial na sua qualidade de autoridade orçamental.

2.1. Parlamento Europeu

Processo orçamental

Em termos de influência do Parlamento Europeu, a inovação mais assinalável da decisão do Conselho que cria a Europol prende-se com a mudança de estatuto desta última, que de organismo intergovernamental passa a agência da UE, o que significa que passa a ser financiada directamente a partir do orçamento da União. Significa também que a Europol passa a estar sujeita ao Regulamento Financeiro da UE. Na sua qualidade de ramo da autoridade orçamental, o PE pode exercer uma influência directa nas actividades da nova agência [7].

Além disso, o PE é responsável pelo controlo do orçamento [8]. Com base numa recomendação do Conselho, o PE dá quitação ao director em relação à execução do orçamento. A Europol é também obrigada a apresentar ao PE, a pedido deste, qualquer informação necessária ao bom desenrolar do procedimento de quitação do exercício em causa.

Intercâmbios directos com o Parlamento Europeu

Uma nova disposição da decisão cria a possibilidade de intercâmbios regulares e oficiais entre o PE e a Europol, conferindo ao PE o direito de solicitar, a qualquer momento, a comparência da Presidência do Conselho, do presidente do conselho de administração e do director para debater as questões relativas à Europol, tendo em conta os deveres de sigilo e segredo profissional [9]. Aspecto importante, passa a ser obrigatório responder ao pedido do PE. Trata-se de outra inovação considerável, já que a disposição permite ao PE interrogar o director de forma independente. Uma obrigação tão forte («comparecem») constitui uma novidade importante no domínio da justiça e dos assuntos internos (seguidamente designado JAI).

Consulta sobre as medidas de execução

O PE deve ser consultado sobre todas as medidas de execução da actual base jurídica, que reveste a forma de uma decisão do Conselho.

A decisão do Conselho contém algumas disposições relativas às informações que devem ser disponibilizadas ao PE, o que constitui uma melhoria relativamente ao que o Protocolo dinamarquês de 2003 tinha introduzido na Convenção.

Informações transmitidas ao PE através do Conselho

O Conselho aprova anualmente os seguintes documentos [10] e transmite-os ao PE para informação:

- o mapa previsional das receitas e despesas, o projecto de quadro do pessoal e o orçamento definitivo;

- o programa de trabalho relativo às actividades futuras da Europol [11];

- o relatório geral sobre as actividades da Europol no ano anterior.

Informação do PE através da Instância Comum de Controlo [12]

A Instância Comum de Controlo transmite os seus relatórios de actividades, redigidos regularmente, não só ao Conselho, mas também ao PE [13].

2.2. Parlamentos nacionais

Os parlamentos nacionais exercem uma supervisão das actividades da Europol através do controlo sobre os respectivos governos, em conformidade com as regras constitucionais de cada Estado-Membro.

A responsabilidade pela orientação e supervisão da Europol incumbe ao seu conselho de administração. Este órgão é composto por representantes dos Estados-Membros e depende ele próprio do Conselho. Os membros do Conselho que se ocupam das questões relacionadas com a Europol, ou seja, os ministros do interior e da justiça, estão sujeitos ao controlo dos parlamentos nacionais.

Incumbe a cada um desses ministros comunicar as informações pertinentes sobre o funcionamento da Europol ao respectivo parlamento nacional, perante o qual pode ter de prestar contas pela política do seu ministério em relação à Europol. Por conseguinte, a Europol é já objecto de um controlo pelos parlamentos nacionais.

Tal como indicado na secção 3.2, o relatório preparatório do secretariado da Conferência dos Órgãos Especializados em Assuntos Comunitários dos Parlamentos da União Europeia (a seguir designada COSAC) para a 41.ª reunião da COSAC descreve as actuais práticas inerentes ao controlo parlamentar da Europol [14].

As situações variam. O controlo exercido por algumas assembleias nacionais limita-se a um controlo ad hoc da Europol, baseado em documentos, quando são discutidos actos como, por exemplo, uma proposta de alteração das competências da Europol. A decisão do Conselho que cria o Serviço Europeu de Polícia foi, por exemplo, objecto de um controlo ex-ante nos parlamentos nacionais [15].

Outros parlamentos utilizam o seu direito de pedir contas ao seus governos sobre as questões relativas à UE para obter informações sobre a Europol em qualquer momento (é o caso da Chambre des Représentants belga e do Sénat francês). Outras práticas assumem a forma de relações directas entre o parlamento e o representante nacional no conselho de administração da Europol ou de debates anuais sobre os relatórios relativos à Europol.

No caso da Dinamarca e da Irlanda, os respectivos governos devem obter a aprovação do Parlamento antes de consentirem, a nível do Conselho, a participação dos seus países em medidas no domínio da justiça e dos assuntos internos. Estes dois parlamentos debatem as questões relativas à Europol se estas figurarem na ordem de trabalhos de uma reunião do Conselho JAI. Desta forma, estes parlamentos podem continuar a exercer uma influência directa nas decisões relativas à Europol.

No que diz respeito às possibilidades de cooperação interparlamentar no futuro, o relatório assinalou o seguinte: actualmente os parlamentos nacionais controlam a Europol no âmbito dos seus sistemas de controlo geral no domínio da justiça e dos assuntos internos. Nalguns casos, tal pressupõe a participação das comissões dos assuntos europeus, noutros casos, das comissões especializadas, ou uma combinação destes dois tipos de comissões.

3.

Debate sobre o controlo parlamentar da Europol

O quadro que rege actualmente o controlo parlamentar da Europol, descrito na secção 2, reflecte a evolução do debate sobre o controlo da Europol durante a última década. A presente comunicação também tem especificamente em conta as opiniões expressas no passado, a fim de alcançar um sistema adequado de controlo parlamentar da Europol.

3.1. Posição do Parlamento Europeu

►As opiniões e as pretensões do PE sobre esta questão no passado podem resumir-se basicamente do seguinte modo [16]:

Integração no direito da UE e financiamento pelo orçamento da UE

O PE solicitou várias vezes que a Europol fosse regida pelo direito da União, em especial, mas não necessariamente, se esta viesse a adquirir competências operacionais transfronteiriças. O PE propôs também que o orçamento da Europol fosse incorporado no orçamento da UE. Dado que o processo de alteração da convenção é muito moroso e complicado, o PE insistiu na sua substituição por uma decisão do Conselho.

Informação e consulta do Parlamento Europeu

A comunicação de (simples) informações num relatório especial anual sobre os trabalhos da Europol foi considerada insuficiente.

O PE pediu para ser informado de forma periódica (trimestralmente) sobre as actividades da Europol. Além disso, solicitou ao Conselho que tenha em conta o direito de o PE ser informado consultado consagrado no anterior Tratado da União Europeia. Em especial, o PE esperava ser consultado sobre toda uma série de questões relativas ao funcionamento da Europol, tendo solicitado que a sua opinião fosse devidamente tida em conta.

Em 2001, o PE exprimiu o desejo de ser consultado sobre a definição dos domínios de acção prioritários da Europol.

Reforçar os procedimentos de controlo parlamentar a nível nacional e europeu

As medidas existentes relativas ao controlo parlamentar a nível nacional foram descritas como sendo complexas e ineficazes devido à natureza intergovernamental da Europol. O PE convidou o Conselho a incluir, num futuro tratado da UE, disposições sobre o controlo parlamentar total da Europol a nível europeu. Em 2001, o PE solicitou à Comissão que apresentasse uma proposta de revisão da Convenção Europol com vista a torná-la conforme com as normas mais estritas de controlo democrático das forças policiais dos Estados-Membros.

Na perspectiva da adopção de uma decisão do Conselho, foi lançado um apelo para que os procedimentos de controlo da Europol pelos parlamentos nacionais e pelo PE não sejam menos rigorosos do que os aplicados às alterações da Convenção (processo de ratificação). Os Estados-Membros foram convidados a debater a forma como os respectivos parlamentos poderiam ser associados à adopção de eventuais alterações da decisão do Conselho relativa à Europol [17].

Coordenação interparlamentar e exercício dos direitos existentes pelos parlamentos nacionais

Os parlamentos nacionais foram convidados a ter devidamente em conta os seus direitos e obrigações de supervisão da acção tanto do seu membro nacional competente para a Europol a nível do Conselho, como dos representantes dos Estados-Membros no conselho de administração da Europol. Tal deve ser feito em estreita cooperação com o PE.

Alargamento das competências da Europol

Na sua Resolução de 1996, o PE tinha solicitado uma revisão futura da Convenção Europol com vista a avaliar a possibilidade de atribuir competências de investigação à Europol, no âmbito do seu mandato. Além disso, o PE preconizava a atribuição de competências operacionais (na acepção de «coercivas») à Europol «se esta ficar subordinada à Comissão e for colocada sob o controlo do Parlamento Europeu e dos parlamentos nacionais» [18].

Posteriormente, o PE convidou o Conselho a atribuir competências operacionais transfronteiriças à Europol, sem prever um mecanismo de controlo adequado baseado no direito comunitário e no qual o PE participaria. Em 2007, o PE reiterou que a atribuição de competências operacionais adequadas e a melhoria do controlo democrático estavam intrinsecamente ligadas.

►Foram também apresentadas algumas sugestões concretas:

Papel de uma comissão interparlamentar

A Presidência do Conselho, ou o seu representante, deveria ter a obrigação de comparecer junto de uma eventual comissão mista criada pelo PE em cooperação com os parlamentos nacionais, a fim de debater as questões relativas à Europol.

Melhorar a transparência graças a uma melhor comunicação das informações

Entre as sugestões apresentadas constava o direito de o PE solicitar uma troca de pontos de vista com o director ou a Presidência do Conselho com base no relatório anual especial e no relatório sobre a protecção de dados. Também foi apresentada uma proposta que preconizava a introdução do direito formal de convidar o director da Europol a comparecer junto da comissão parlamentar competente ou de este o fazer por sua própria iniciativa.

Participação nos procedimentos de nomeação e demissão do director

O PE participaria, juntamente com o Conselho, nos procedimentos de nomeação e demissão do director e dos directores-adjuntos [19]. Em conformidade com a Resolução de 1996, os pontos de vista do PE devem ser «devidamente tomados em consideração».

Os representantes do Parlamento Europeu no conselho de administração da Europol

Para além de um representante de cada Estado-Membro, seriam membros do conselho de administração da Europol dois representantes da Comissão e dois representantes do PE, dispondo cada um de um voto [20].

É importante assinalar que o Terceiro Protocolo da Convenção Europol, que entrou em vigor em Abril de 2007, introduziu algumas melhorias no que se refere ao direito de informação e consulta do PE. Em especial, o PE devia ser consultado pelo Conselho sobre a adopção de uma série de medidas relativas a diferentes aspectos do funcionamento da Europol [21]. Além disso, foi introduzida a possibilidade de a Presidência do Conselho, com ou sem a assistência do director da Europol, comparecer junto do PE para debater questões gerais relativas à Europol [22].

Por outras palavras, pelo menos algumas das preocupações manifestadas pelo PE nos primeiros anos de actividade da Europol foram tidas em conta mediante estas alterações introduzidas na convenção inicial.

►Tendo sido consultado sobre a proposta da Comissão de decisão do Conselho que cria a Europol, o PE emitiu o seu parecer na resolução legislativa de 17 de Janeiro de 2008 [23].

Ao apresentar a proposta, a Comissão tinha tido em consideração algumas das recomendações mais importantes anteriormente formuladas pelo PE. A decisão do Conselho integra a Europol no quadro institucional da UE em termos de base jurídica e de financiamento. Esta integração aumenta as possibilidades de controlo parlamentar, graças à participação do PE no procedimento de adopção de decisões de aplicação mediante a consulta obrigatória do PE e, o que é mais importante, graças ao seu papel fundamental na adopção do orçamento, incluindo o quadro do pessoal, bem como no processo de quitação.

É significativo que o pedido para introduzir a obrigação de a Presidência do Conselho, o presidente do conselho de administração e o director comparecerem junto do PE, a pedido deste, para debater as questões relativas à Europol, também tenha sido finalmente incorporado no texto da decisão do Conselho [24].

Das 55 alterações apresentadas pelo PE sobre diferentes aspectos da decisão proposta, destacam-se três grupos principais de sugestões relativas à melhoria da responsabilidade democrática e da governação.

Reforçar o controlo parlamentar, em especial através de uma comissão interparlamentar

Observando que, na sequência do alargamento das competências operacionais da Europol, continuavam a ser necessárias algumas melhorias no que diz respeito à sua responsabilidade democrática, o PE solicitou que o presidente do conselho de administração ou o director da Europol apresentassem as prioridades da Europol para o ano seguinte «numa comissão mista composta por deputados ao Parlamento Europeu e deputados dos Parlamentos nacionais, a fim de garantir um debate democrático com a sociedade civil e um melhor controlo das actividades da Europol» [25].

É possível uma implicação precoce na fase de planificação se (1) o projecto de orçamento, o anteprojecto de orçamento, incluindo o quadro de pessoal, e o orçamento definitivo, (2) um programa de trabalho para as actividades futuras da Europol e (3) um relatório geral sobre actividades de Europol, forem apresentados ao PE, «que pode examiná-los, se necessário, eventualmente em associação com os Parlamentos nacionais» [26].

Foi aceite a transmissão só ao PE (e não aos parlamentos nacionais) dos projectos de documentos de planificação anual, mas unicamente para fins informativos e não de consulta. Isto confere ao PE uma influência decisiva no contexto do processo orçamental.

A ideia de uma obrigação de comparência junto da comissão interparlamentar não foi aprovada pelo Conselho, não tendo, por conseguinte, sido reflectida no texto da decisão. Além disso, nenhuma comissão desse tipo foi criada pelo PE e pelos parlamentos nacionais.

Participação nos procedimentos de nomeação do director

O PE teria o direito de colocar perguntas aos candidatos, emitir o seu parecer e indicar uma ordem de preferência. O conselho de administração teria de tomar esses pareceres em consideração ao nomear o director. Esta proposta não foi adoptada.

Disposições mais rigorosas em matéria de protecção de dados

O PE atribui grande importância ao reforço das disposições em matéria de protecção de dados a fim de introduzir garantias adicionais. Tal inclui ter em conta «o nível de respeito dos direitos humanos, da democracia e do primado do direito» [27] nas relações da Europol com os países terceiros.

A ideia de envolver directamente o PE nos processos de protecção de dados não foi seguida.

3.2. As opiniões dos parlamentos nacionais

►Os parlamentos nacionais utilizaram principalmente a COSAC para anunciar a sua ordem de trabalhos no que diz respeito ao controlo parlamentar da Europol.

A COSAC defendeu um controlo parlamentar concertado da Europol pelo PE e pelos parlamentos nacionais. A COSAC não especificou como poderão ser instituídos procedimentos eficazes, mas apelou à consulta e à participação dos parlamentos nacionais no processo de discussão sobre a aplicação do controlo democrático [28].

Contudo, em 2009, em preparação da 41.ª reunião da COSAC, o seu secretariado elaborou um relatório interessante baseado num questionário enviado a todos os parlamentos da UE. Uma vez que uma parte do relatório trata a questão da supervisão parlamentar da Europol, oferece um panorama da situação a nível nacional e apresenta sugestões dos parlamentos nacionais [29].

Propostas destinadas a pôr em prática a cooperação parlamentar prevista no artigo 88.º do TFUE [30]

Numerosos parlamentos manifestaram a opinião de que tanto as reuniões das comissões mistas como as reuniões parlamentares conjuntas deveriam ser consideradas instrumentos destinados a alcançar uma cooperação eficaz entre os parlamentos. No que diz respeito à sua composição, foi sugerido recorrer às reuniões interparlamentares existentes, criar uma comissão mista específica composta por membros dos parlamentos nacionais e até reforçar o papel da actual COSAC. Uma combinação de todas as soluções propostas foi também considerada uma possibilidade.

O relatório contém um amplo leque de pontos de vista sobre o papel potencial da COSAC no controlo das actividades da Europol. Alguns parlamentos declararam que a COSAC poderia servir de fórum de discussão, partilha de ideias e troca de informações e melhores práticas sobre a questão do controlo democrático da Europol. Alguns parlamentos sugeriram que o director da Europol fosse convidado a participar nestes debates, a fim de transmitir regularmente informações sobre as actividades da Europol, e que o controlo das actividades da Europol figurasse regularmente na ordem de trabalhos das reuniões da COSAC. No entanto, outras assembleias nacionais, apoiadas pelo PE, exprimiram o seu receio de que essas questões não se inscrevam nas actuais atribuições da COSAC e sejam antes da competência de uma comissão especializada do PE.

Melhorar o controlo parlamentar a nível nacional após a entrada em vigor do Tratado de Lisboa [31]

A maior parte dos parlamentos não parece ter debatido a fundo esta questão, tendo sido mencionadas muito poucas mudanças concretas. Contudo, alguns já tinham definido pormenorizadamente a sua participação futura, por exemplo criando um grupo de trabalho administrativo específico, organizando reuniões com parlamentares e representantes governamentais competentes e efectuando uma avaliação do actual sistema de controlo.

►A questão específica do controlo democrático da Europol também foi debatida numa conferência interparlamentar sobre o controlo parlamentar da Europol, realizada em 2001 na Haia.

O projecto de resolução da conferência acima referida apresentou, pela primeira vez, sugestões concretas relativas ao controlo da Europol pelos parlamentos nacionais [32].

A recomendação principal dizia respeito à criação da «comissão Parlopol». Esta comissão devia, em princípio, criar uma rede de intercâmbio de informações e adoptar iniciativas de forma mais concertada. Devia ser composta por deputados dos parlamentos nacionais e do PE competentes nos domínios policial e judiciário, objecto de certas formas de cooperação europeia ou de integração no Conselho de ministros ou nos órgãos directores da Europol.

Tal rede também facilitaria uma abordagem concertada dos vários mecanismos de controlo parlamentar nacional através dos representantes governamentais dos Estados-Membros. Depreende-se do relatório COSAC 2009 acima referido que os parlamentos nacionais tiveram dificuldades em recolher eles próprios informações suficientes sobre as decisões pertinentes do Conselho de ministros e do conselho de administração da Europol.

4.

Perspectivas para o futuro: A Europol no novo quadro institucional

O Tratado de Lisboa introduziu algumas inovações que têm repercussões directas na futura evolução da Europol e na questão do controlo parlamentar.

4.1. A questão da atribuição de poderes coercivos — artigo 88.º, n.º 3, do TFUE

Durante a última década, a questão do alargamento da missão da Europol de modo a incluir poderes coercivos manteve-se em aberto. Não obstante, nos debates de se seguiram, a eventual introdução de poderes coercivos estava subordinada à condição prévia da existência de um maior controlo parlamentar e judicial sobre a Europol. Na sua Comunicação de 2002 [33], a Comissão declarou que, se no futuro fossem confiados à Europol poderes de investigação, tornar-se-ia necessário tomar medidas com maior alcance. Uma conclusão semelhante foi mencionada pela última vez no documento de trabalho do relator da Comissão LIBE em Fevereiro de 2007 [34].

Actualmente está posta de parte uma evolução desse tipo. O artigo 88.°, n.° 3, do TFUE exclui qualquer atribuição de poderes coercivos à Europol no futuro: «As acções operacionais da Europol devem ser conduzidas em articulação e com o acordo das autoridades do Estado-Membro ou dos Estados-Membros cujo território seja afectado. A aplicação de medidas coercivas releva exclusivamente das autoridades nacionais competentes.»

A Europol não goza de nenhum dos poderes que correspondem normalmente às atribuições das forças policiais nacionais — como o direito de efectuar detenções, rusgas ou escutas telefónicas. A disposição que confere à Europol o direito de solicitar aos Estados-Membros que dêem início a investigações criminais [35] apenas lhe permite propor uma acção em casos específicos, e em nenhum caso pode forçar os Estados-Membros a fazê-lo. A Europol não pode conduzir investigações independentes nos Estados-Membros. O mesmo se aplica à participação dos agentes da Europol em equipas de investigação conjuntas [36], a título de apoio, enquanto a adopção de qualquer medida coerciva continua a ser da exclusiva responsabilidade das autoridades competentes do Estado-Membro [37].

4.2. Papel dos parlamentos nacionais ao abrigo do Tratado de Lisboa

O Tratado de Lisboa aumenta os direitos e as obrigações dos parlamentos nacionais na medida em que estes contribuem activamente para o bom funcionamento da União [38]. O seu novo papel no processo político inclui:

- a comunicação pela Comissão de qualquer projecto de acto legislativo (simultaneamente à sua transmissão ao PE e ao Conselho);

- a verificação da conformidade do referido acto com o princípio da subsidiariedade.

Desta forma, os parlamentos nacionais são agora intervenientes importantes nas primeiras fases do processo de elaboração das políticas europeias.

Na perspectiva de um futuro regulamento relativo à Europol, como exigido pelo artigo 88.°, n.° 2, do TFUE, a participação dos parlamentos nacionais no controlo dos projectos de actos legislativos a nível europeu também tem implicações para a questão do controlo parlamentar da Europol.

Ao abrigo do Tratado de Lisboa, os parlamentos nacionais têm o direito de ser informados das propostas legislativas e têm a possibilidade de dar o seu parecer. Com base nos procedimentos constitucionais nacionais, os parlamentos nacionais podem emitir um parecer sobre qualquer proposta legislativa do legislador da UE. Em função do ordenamento jurídico nacional, o parecer do parlamento pode ser vinculativo para a posição que o Governo adopta no Conselho.

Desta forma, os parlamentos nacionais também poderão contribuir para a concepção do futuro regulamento relativo à Europol.

5. Conclusão e recomendações

Não há dúvida de que as actividades dos serviços responsáveis pela aplicação da lei precisam ser controladas, sobretudo quando interferem com os direitos e as liberdades fundamentais dos cidadãos. No caso da Europol, o artigo 88.° do TFUE prevê o estabelecimento de mecanismos de controlo por parte do Parlamento Europeu e dos parlamentos nacionais. A missão e as tarefas da Europol são susceptíveis de afectar o direito à privacidade dos indivíduos [39]. O controlo pelo Parlamento Europeu, ao qual são associados os parlamentos nacionais, é portanto necessário para reforçar a legitimidade democrática deste domínio específico da cooperação transnacional da UE.

Nos últimos anos, os debates sobre o futuro da Europol centraram-se com frequência num eventual alargamento do seu papel, de modo a incluir uma atribuição de poderes coercivos similares aos conferidos às forças policiais nacionais. Existe um consenso segundo o qual este alargamento de poderes deve ser acompanhado de um reforço das competências de controlo dos parlamentos.

Como se pôde verificar, apesar de um aumento gradual das suas tarefas, não foram atribuídos à Europol quaisquer meios de acção coercivos ou de investigação autónoma [40] e o TFUE impede a agência de adquirir poderes coercivos no futuro.

Dada a natureza dos poderes da Europol, considerou-se que os mecanismos de controlo existentes são em geral juridicamente adequados e — no seu conjunto — estes mecanismos excedem geralmente os controlos parlamentares dos serviços policiais nos Estados-Membros. Contudo, continuam pendentes algumas questões no debate sobre o controlo parlamentar. Algumas delas foram evocadas numa recente reunião interparlamentar de comissões [41].

Em primeiro lugar, existe a percepção de que os controlos existentes exercidos pelos parlamentos, os organismos nacionais de controlo de dados, a Instância Comum de Controlo da Europol e o conselho de administração são indirectos, fragmentados e de difícil compreensão. Os parlamentos nacionais, em especial, consideram que o processo de supervisão através do controlo dos seus representantes governamentais no conselho de administração ou no Conselho é complexo. Além disso, tiveram dificuldades em coordenar os seus esforços. Os parlamentos nacionais podem ainda ter a impressão de que carecem de informações sobre o trabalho da Europol.

Em segundo lugar, na ausência de um papel legislativo decisivo, o PE pretendeu durante algum tempo exercer um controlo mais próximo e mais profundo das actividades da Europol.

A decisão do Conselho de 2009 introduziu inovações que alargaram consideravelmente o papel do PE relativamente à Europol, possibilitando também a instauração de mecanismos de intercâmbio regular de informações.

Todavia, estes novos instrumentos de supervisão não dizem respeito à coordenação entre o Parlamento Europeu e os parlamentos nacionais em matéria de controlo. Além disso, na falta de reuniões como as da COSAC que reúne as comissões parlamentares nacionais responsáveis pelas questões relacionadas com a vigilância policial, a coordenação dos esforços dos parlamentos nacionais poderá ser melhorada.

As recomendações apresentadas nas secções seguintes visam remediar estas questões, avançando elementos que alimentem o debate interinstitucional sobre o mecanismo de controlo parlamentar. As sugestões contidas nas secções 5.1 e 5.2 poderiam ser postas em prática mesmo antes da adopção de um novo regulamento relativo à Europol, que deverá ter lugar em 2013, devido à necessidade de efectuar uma avaliação da decisão do Conselho em vigor e uma avaliação de impacto.

A forma e o conteúdo dos futuros procedimentos de controlo democrático da Europol dependerão das contribuições que forem apresentadas pelas instituições e outras partes interessadas no contexto da reflexão em curso sobre o futuro quadro jurídico da Europol. Este processo, lançado em Abril de 2010 pela Comissão, conta com a participação de todas as partes institucionais interessadas. Foi realizada uma primeira reunião em Julho de 2010.

Os resultados dos trabalhos actuais do grupo interinstitucional sobre as agências de regulação [42] fornecerão também dados valiosos para o debate. A reflexão global será primordial para se chegar a uma proposta sólida e cuidadosamente ponderada.

A presente comunicação constitui um primeiro passo neste sentido.

5.1. Criação de um fórum conjunto ou interparlamentar permanente

A Comissão apoia esta ideia, formulada em várias ocasiões e apoiada tanto pelos parlamentos como pelo meio académico. O quadro institucional do Tratado de Lisboa proporciona uma nova oportunidade para pôr a ideia em prática [43].

Um fórum interparlamentar poderia ser composto pelas comissões responsáveis pelas questões policiais dos Parlamentos nacionais e do PE. Este organismo conjunto poderia reunir-se regularmente e convidar o director da Europol para debater questões relacionadas com os trabalhos da agência. Poderia, por exemplo, criar um subgrupo especial que estabelecesse uma ligação directa com a Europol [44]. A Comissão recomenda que o presidente do conselho de administração seja também convidado a comparecer neste organismo.

Ao criar este fórum, seria estabelecido um mecanismo formal para o intercâmbio de informações e a coordenação entre os parlamentos nacionais e o PE, com vista a unificar o controlo parlamentar a nível da União Europeia (sem prejuízo dos procedimentos parlamentares nacionais). A Comissão acolheria com agrado esta oportunidade de participar activamente nos trabalhos deste organismo.

Este organismo conjunto teria de ser suficientemente flexível para poder funcionar eficazmente. O PE e os parlamentos nacionais são responsáveis pela coordenação dos seus trabalhos, bem como pelo reforço da sua cooperação, e devem ser incentivados a tomar tal iniciativa e a adoptar os seus próprios procedimentos.

5.2. Maior transparência: uma nova estratégia de comunicação com o PE e com os parlamentos nacionais

A fim de permitir ao PE contribuir para a elaboração de orientações estratégicas e participar no estabelecimento de prioridades para as actividades da agência, seria útil promover um debate na Comissão LIBE sobre a estratégia plurianual da Europol, bem como sobre o seu programa de trabalho anual.

Nos últimos anos, a Europol envidou grandes esforços para melhorar a responsabilização, nomeadamente desenvolvendo processos de avaliação do desempenho. Com periodicidade variável, a Europol elabora relatórios de avaliação e outros documentos que avaliam o seu trabalho.

A legitimidade democrática da Europol beneficiará com uma maior transparência relativamente ao PE e aos parlamentos nacionais. Por conseguinte, a Europol deve transmitir sistematicamente ao PE e, através dos pontos de contacto designados, também aos parlamentos nacionais:

- uma actualização regular das suas realizações operacionais; e

- os resultados da «inquérito aos utilizadores» [45] (de 2 em 2 anos).

Para consolidar a comunicação entre um futuro fórum interparlamentar e os órgãos de direcção da Europol, poderá também ser ponderada uma troca regular de pontos de vista aquando da apresentação dos documentos estratégicos da Europol ou dos relatórios acima referidos pelo director e/ou pelo presidente do conselho de administração. A rede do fórum interparlamentar poderá também servir de canal de informação, transmitindo rapidamente aos parlamentos nacionais os documentos relativos à Europol.

Por último, a Comissão manterá os parlamentos nacionais informados da evolução da avaliação da decisão do Conselho relativa à Europol.

5.3. Separação dos papéis

Na perspectiva do futuro regulamento, será importante assegurar uma separação adequada entre os poderes legislativo e executivo e entre as autoridades com um papel diferente. Consequentemente, a Comissão não recomenda que o PE designe os membros do conselho de administração.

De igual modo, para evitar tornar a nomeação do director executivo numa questão política, a Comissão considera que este deve ser nomeado pelo conselho de administração, e não pelo Conselho ou pelo PE.

[1] Decisão 2009/371/JAI do Conselho, de 6 de Abril de 2009, que cria o Serviço Europeu de Polícia (Europol) (JO L 121 de 15.5.2009, p. 37) (a seguir designada «decisão do Conselho»).

[2] JO C 316 de 27.11.1995, p. 1.

[3] 1. O Protocolo estabelecido com base no n.º 1 do artigo 43.º da Convenção que cria um Serviço Europeu de Polícia (Convenção Europol) e que altera o artigo 2.º e o anexo daquela convenção — («Protocolo branqueamento de capitais»), JO C 358 de 13.12.2000, p. 2.

- 2. O Protocolo que altera a Convenção que cria um Serviço Europeu de Polícia (Convenção Europol) e o Protocolo relativo aos privilégios e imunidades da Europol, dos membros dos seus órgãos, dos seus directores-adjuntos e agentes — («Protocolo EIC»), JO C 312 de 16.12.2002, p. 2.

- 3. O Protocolo elaborado com base no n.º 1 do artigo 43.º da Convenção que cria um Serviço Europeu de Polícia (Convenção Europol), que altera essa convenção — («Protocolo dinamarquês»), JO C 2 de 6.1.2004, p. 3.

[4] Programa de Estocolmo — Uma Europa aberta e segura que sirva e proteja os cidadãos, JO C 115 de 4.5.2010, p. 1.

[5] Ver documento do Conselho 8677/01 Europol 39, nota da Presidência sueca ao Comité do artigo 36.º, Controlo democrático da Europol.

[6] As discussões que precederam a adopção da Convenção Europol lançaram o debate sobre o controlo democrático. Embora apoiando a criação da Europol, o relator Hartmut Nassauer solicitou uma revisão da Convenção, a fim de reforçar o controlo parlamentar. (Resumo dos debates na sessão plenária de 14 de Março de 1996 — referência do ficheiro de processo: INI/1994/2221).

[7] Artigo 42.°, n.º 1, da decisão do Conselho.

[8] Artigo 43.°, n.os 6.º, 9.º e 10.º, da decisão do Conselho.

[9] Artigo 48.° da decisão do Conselho.

[10] Artigo 37.°, n.º 10, da decisão do Conselho.

[11] Além disso, o artigo 27.°, n.° 4, alínea a), do Regulamento (CE, Euratom) n.º 652/2008 da Comissão, de 9 de Julho de 2008, que altera o Regulamento (CE, Euratom) n.º 2343/2002 que institui o Regulamento Financeiro Quadro dos organismos referidos no artigo 185.º do Regulamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002 do Conselho, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO L 181 de 10.7.2008, pp. 23-34), com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE, Euratom) n.° 652/2008 da Comissão, de 9 de Julho de 2008, exige que a Europol envie «à Comissão e à autoridade orçamental até 31 de Março de cada ano (…) o seu projecto de programa de trabalho».

[12] Autoridade independente e externa da Europol encarregada do controlo da protecção de dados.

[13] Artigo 34.°, n.º 6, da decisão do Conselho.

[14] Décimo primeiro relatório semestral: Evoluções na União Europeia — procedimentos e práticas pertinentes para o controlo parlamentar, elaborado pelo secretariado da COSAC e apresentado por ocasião da XLI Conferência dos Órgãos Especializados em Assuntos Comunitários dos Parlamentos da União Europeia, 11-12 de Maio de 2009, Praga, www.cosac.eu.

[15] Por exemplo, no processo que antecedeu a adopção da decisão do Conselho, foi emitida uma reserva pelo Parlamento da República Checa, que adoptou uma resolução sublinhando a necessidade de as medidas propostas respeitarem as exigências em matéria de proporcionalidade. As comissões «Assuntos Constitucionais» e «Assuntos Jurídicos» recomendaram que o governo aprovasse a proposta, desde que fossem respeitadas certas condições.

[16] a) Resolução relativa à Europol adoptada em 14 de Março de 1996, A4-0061/96, baseada no relatório de Hartmut Nassauer, Comissão das Liberdades Cívicas e dos Assuntos Internos — a seguir designada Resolução de 1996.

- b) Recomendação ao Conselho sobre a Europol: reforço do controlo parlamentar e alargamento de competências; A4-0064/1999, resolução não legislativa, adoptada em 13 de Abril de 1999, baseada numa proposta de recomendação sobre a Europol: reforço do controlo parlamentar e alargamento de competências, Comissão das Liberdades Cívicas, da Justiça e dos Assuntos Internos, relator: Hartmut Nassauer, 23 de Fevereiro de 1999, A4-0064/99 — a seguir designada Recomendação de 1999.

- c) Resolução, por «iniciativa da República Portuguesa», do Parlamento Europeu, A5-0312/2000, adoptada em 14 de Novembro de 2000, baseada no relatório da relatora Anna Karamanou, Comissão Liberdades Cívicas e dos Assuntos Internos — a seguir designada Resolução de 2000.

- d) «Iniciativa Belgo-sueca» - resolução incluindo alterações do Parlamento Europeu, adoptada em 13 de Novembro de 2001, com base no relatório sobre a iniciativa do Reino da Bélgica e do Reino da Suécia com vista à aprovação de uma decisão do Conselho que estabelece um protocolo que altera a Convenção que cria um Serviço Europeu de Polícia (Convenção Europol), etc., Comissão das Liberdades Cívicas, da Justiça e dos Assuntos Internos, relator: Maurizio Turco, 24 de Outubro de 2001, FINAL A5-0370/2001— a seguir designada Resolução de 2001.

- e) «Iniciativa belgo-espanhola» - resolução não legislativa, adoptada em 30 de Maio de 2002 (P5-TA(2002)0269, com base no relatório sobre a iniciativa do Reino da Bélgica e do Reino da Espanha tendo em vista a aprovação de um acto do Conselho que estabelece um Protocolo que altera a Convenção que cria um Serviço Europeu de Polícia (Convenção Europol) etc., e Recomendação do Parlamento Europeu ao Conselho sobre o desenvolvimento futuro da Europol e a integração de pleno direito no sistema institucional da União Europeia, Comissão das Liberdades Cívicas, da Justiça e dos Assuntos Internos, relator: Gérard M. J. Deprez, 16 de Maio de 2002, FINAL A5-0173/2002 — a seguir designada Recomendação de 2002.

- f) Recomendação ao Conselho referente ao desenvolvimento futuro da Europol (2003/2070 (INI) — resolução não legislativa, adoptada em 10 de Abril de 2003 (P5_TA(2003)0186, baseada no relatório dos co-relatores Christian Ulrik von Boetticher e Maurizio Turco, 7 de Abril de 2003, A5-0116/2003 — a seguir designada Recomendação de 2003.

- g) Resolução legislativa de 17 de Janeiro de 2008 sobre a proposta de decisão do Conselho que cria o Serviço Europeu de Polícia (EUROPOL), P6_TA (2008)0015, baseada no relatório sobre a criação do Serviço Europeu de Polícia (Europol), Comissão das Liberdades Cívicas, da Justiça e dos Assuntos Internos, relator: Agustín Díaz de Mera García Consuegra, de 15.11.2007, A6-0447/2007 — a seguir designada Resolução de 2008.

[17] Documento de trabalho sobre a criação do Serviço Europeu de Polícia (Europol) anterior à Resolução de 2008, Comissão das Liberdades Cívicas, da Justiça e dos Assuntos Internos, relator: Agustín Díaz de Mera García Consuegra, 19 de Fevereiro de 2007, PE 384.589v01-00.

[18] Ponto 15 da Resolução de 1996.

[19] a) Ponto 11 da Resolução de 1996.

- b) Alteração 8 da Resolução de 2000.

- c) Recomendação 4 da Recomendação de 2002.

- c) Recomendação 4 da Recomendação de 2003.

[20] a) Alteração 7 da Resolução de 2000.

- b) Recomendação 4 da Recomendação de 2002.

- c) Recomendação 4 da Recomendação de 2003.

[21] Artigo 34.°, n.º 1, da Convenção.

[22] Artigo 34.°, n.º 2, da Convenção.

[23] Resolução de 2008.

[24] Artigo 48.° da decisão Europol do Conselho.

[25] Alteração 50.

[26] Alteração 39.

[27] Alteração 58.

[28] Últimas contribuições: Contribuição da XLIV COSAC, Bruxelas, 24-26 de Outubro de 2010, contribuição da XLII COSAC, Estocolmo, 4-6 de Outubro de 2009 e contribuição da XLI COSAC, Praga, 10-12 de Maio de 2009, www.cosac.eu

[29] Décimo primeiro relatório semestral: Evoluções na União Europeia — procedimentos e práticas pertinentes para o controlo parlamentar, elaborado pelo secretariado da COSAC e apresentado por ocasião da CLI Conferência dos Órgãos Especializados em Assuntos Comunitários dos Parlamentos da União Europeia, 11-12 de Maio de 2009, partes 1.4 e 1.5, www.cosac.eu

[30] Cobre também a avaliação das actividades da Eurojust prevista no artigo 85.° do TFUE.

[31] Décimo primeiro relatório semestral: Evoluções na União Europeia — procedimentos e práticas pertinentes para o controlo parlamentar, elaborado pelo secretariado da COSAC e apresentado por ocasião da CLI Conferência dos Órgãos Especializados em Assuntos Comunitários dos Parlamentos da União Europeia, parte 1.2.

[32] Projecto de resolução da Conferência interparlamentar sobre o controlo parlamentar da Europol, Haia, 8 de Junho de 2001.

[33] Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho — controlo democrático sobre a Europol, 26.2.2010, COM (2002) 95 final.

[34] Documento de trabalho sobre a criação do Serviço Europeu de Polícia (Europol), Comissão das Liberdades Cívicas, da Justiça e dos Assuntos Internos, relator: Agustín Díaz de Mera García Consuegra, 19 de Fevereiro de 2007, PE 384.589v01-00.

[35] Artigo 7.º da decisão do Conselho. O direito de solicitar o início de uma investigação já estava previsto no artigo 3.° da Convenção Europol. Agora os Estados-Membros são obrigados a reagir ao pedido da Europol («devem»), enquanto anteriormente só eram convidados a fazê-lo, mas mantêm a possibilidade de decidir não dar início à investigação solicitada.

[36] Artigo 6.º da decisão do Conselho.

[37] O Regulamento (CE) n.º 371/2009 do Conselho, de 27 de Novembro de 2008, que altera o Regulamento (Euratom, CECA, CEE) n.º 549/69 que fixa as categorias dos funcionários e agentes das Comunidades Europeias aos quais se aplica o disposto no artigo 12.º, no segundo parágrafo do artigo 13.º e no artigo 14.º do Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades das Comunidades (JO L 121 de 15.5.2009, p.1) precisa que a imunidade judicial não se aplica ao pessoal da Europol que participa em equipas de investigação conjuntas.

[38] Artigo 12.° do Tratado da União Europeia (TUE).

[39] Artigo 8.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

[40] Mesmo a tarefa recentemente conferida à Europol no contexto da aplicação do Acordo UE-EUA sobre detecção do financiamento do terrorismo — processo de verificação dos pedidos de informações — não constitui uma medida coerciva.

[41] Reunião interparlamentar organizada pela Comissão das Liberdades Cívicas, da Justiça e dos Assuntos Internos: «Responsabilização democrática nos domínios da liberdade, da segurança e da justiça; avaliação da Europol, da Eurojust, da Frontex e do Acordo Schengen», 4 e 5 de Outubro de 2010, Bruxelas.

[42] Tal como estabelecido em conformidade com a Comunicação da Comissão «Agências europeias - perspectivas futuras», COM(2008)135 final.

[43] O Artigo 9.° do Protocolo (n.° 1) do TFUE relativo ao papel dos Parlamentos nacionais na União Europeia declara o seguinte: «O Parlamento Europeu e os Parlamentos nacionais definem em conjunto a organização e a promoção de uma cooperação interparlamentar eficaz e regular ao nível da União.»

- O artigo 10.° do Protocolo (n.º 1) prevê o seguinte: «Uma conferência dos órgãos parlamentares especializados nos assuntos da União pode submeter ao Parlamento Europeu, ao Conselho e à Comissão qualquer contributo que considere adequado. Além disso, essa conferência promove o intercâmbio de informações e de melhores práticas entre os Parlamentos nacionais e o Parlamento Europeu, designadamente entre as respectivas comissões especializadas».

[44] Como sugerido pela Comissão na sua Comunicação de 2002.

[45] O inquérito aos utilizadores da Europol avalia o nível de satisfação dos clientes relativamente ao desempenho global da Europol e produtos e serviços seleccionados e é enviado de 2 em 2 anos por via electrónica a utilizadores escolhidos nos Estados-Membros e aos parceiros.

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