RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

Primeiro relatório sobre os progressos da aplicação, pela Rússia, das medidas comuns para um regime de isenção de vistos em viagens de curta duração de cidadãos russos e da UE ao abrigo do Diálogo UE-Rússia sobre Vistos

I. Contexto

Na cimeira entre a UE e a Rússia realizada em S. Petersburgo, em maio de 2003, ficou acordado que as Partes começariam a examinar as condições para um regime de reciprocidade em matéria de isenção de vistos numa perspetiva de longo prazo, o que permitiu estabelecer a base para os debates sobre a isenção de vistos entre a Rússia e a UE. Consequentemente, na primavera de 2007, foi lançado o Diálogo UE‑Rússia sobre Vistos. À semelhança dos diálogos sobre vistos com outros países terceiros e com base nos requisitos do Regulamento (CE) n.º 539/2001, esse diálogo desenvolveu-se em torno de quatro blocos (segurança dos documentos, incluindo a biometria; migração ilegal, incluindo a readmissão; ordem pública e segurança; relações externas).

Entre dezembro de 2007 e março de 2010, foram realizadas em Moscovo seis reuniões de peritos para explorar o estado da legislação e das práticas tanto da UE como da Rússia em todos os domínios abrangidos pelos quatro blocos do Diálogo sobre Vistos.

Com base nas conclusões dessas reuniões, a Comissão propôs ao Conselho que, no âmbito do Conselho Permanente da Parceria UE-Rússia no domínio da Justiça, Liberdade e Segurança de maio de 2010, as partes concordassem em iniciar trabalhos com vista à elaboração de um documento sobre «medidas comuns para um regime de isenção de vistos» que apresente critérios técnicos e requisitos para um regime de isenção de vistos. O Conselho aceitou esta abordagem.

Nesta base, o Conselho Permanente realizado em maio de 2010 encarregou os altos funcionários de discutir sobre a forma de se passar à prática. Mediante proposta dos altos funcionários, que reuniram várias vezes em 2010, o Conselho Permanente de novembro de 2010 aprovou formalmente a metodologia das medidas comuns, convidando-os a elaborar o documento.

O primeiro projeto dessa lista elaborado pela UE foi transmitido à Rússia em março de 2011, tendo em vista o início das negociações. O processo durou até ao final do ano e as «medidas comuns para um regime de isenção de vistos em viagens de curta duração de cidadãos russos e da UE» foram oficialmente aprovadas pela UE e pela Rússia na cimeira de 15 de dezembro de 2011. A Cimeira lançou ainda a aplicação destas medidas.

Em março de 2012, teve lugar uma reunião de lançamento com os peritos da UE e da Rússia. Nessa reunião, ambas as partes discutiram e explicaram o seu entendimento de cada medida comum e operacional que seria necessário abordar para avaliar plenamente a sua correta aplicação.

A Rússia e a UE elaboraram, depois disso, os respetivos relatórios escritos sobre o ponto de situação relativamente à aplicação de todas as medidas comuns. A Rússia transmitiu o seu relatório escrito em 13 de abril de 2012 e a UE transmitiu o seu em 31 de maio de 2012. Até setembro de 2012, realizaram-se novas trocas de correspondência por escrito e respostas a questões formuladas pelas Partes.

Com base nas trocas de correspondência por escrito, as Partes organizaram missões de peritos no terreno. Entre setembro de 2012 e julho de 2013, foram realizadas quatro missões (uma por bloco) de peritos da UE na Rússia (em Moscovo e em várias regiões). Da mesma forma, os peritos russos levaram a cabo quatro missões na UE entre dezembro de 2012 e outubro de 2013 (no total, foram organizadas 23 visitas a Estados-Membros).

O Diálogo UE-Rússia sobre Vistos baseia-se na reciprocidade absoluta entre as Partes. O caminho rumo à liberalização dos vistos depende dos progressos realizados na aplicação das medidas comuns, não havendo qualquer automaticidade no processo. Tal como as medidas comuns especificam nas disposições finais, as Partes apenas decidirão iniciar negociações sobre um acordo de isenção de vistos UE-Rússia, em conformidade com os respetivos procedimentos internos, depois de completada a aplicação das medidas comuns. A plena aplicação dos acordos UE-Rússia de facilitação de vistos e de readmissão é muito importante para o Diálogo sobre Vistos.

Além disso, ao ponderar a aplicação das medidas comuns, também serão tidas em conta a evolução e a avaliação de outras questões, enumeradas nas disposições finais das medidas comuns (ligações entre os fluxos migratórios e a proteção dos direitos humanos e das liberdades fundamentais; a taxa de recusa de pedidos de visto, de pedidos de readmissão aceites e de repatriamentos efetivos; o número de decisões de regresso, de entradas recusadas na fronteira e de detenções de cidadãos em situação irregular no território da outra parte, assim como o tempo para a passagem de fronteiras entre a UE e a Rússia).

A Comissão tem apresentado relatórios regulares ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre todos os desenvolvimentos no âmbito do Diálogo sobre Vistos. No momento adequado, a Comissão apresentará igualmente uma avaliação abrangente dos possíveis impactos migratórios, da gestão das fronteiras e da segurança, entre outros, na UE e da coerência regional de um futuro regime de isenção de vistos UE‑Rússia.

Este é o primeiro relatório sobre os progressos apresentado pela Comissão descrevendo o ponto de situação da aplicação das medidas comuns pela Rússia. Nele são analisadas as questões problemáticas e formuladas recomendações.

II. Avaliação da aplicação das medidas comuns no âmbito de cada bloco

Bloco 1: Segurança dos documentos, incluindo dados biométricos

Avaliação geral

Nos últimos anos, a Rússia fez muitos progressos neste domínio, incluindo a introdução do passaporte biométrico em 2006 e a sua atualização em conformidade com as normas da OACI em 2010 e 2013. A produção, emissão e personalização dos passaportes biométricos internacionais são bastante seguras e respeitam as práticas e normas aplicáveis da OACI. Os passaportes furtados ou perdidos são notificados à base de dados centralizada da Interpol, ainda que através de um processo manual. Os documentos «a montante» (incluindo passaportes internos – os principais documentos de identidade na Rússia) são suficientemente seguros para o efeito a que se destinam e os procedimentos de personalização e de emissão refletem as normas atuais. São oferecidos programas de formação que incluem medidas contra a corrupção, apesar de a sua eficiência ainda não ter sido analisada. É conveniente notar que a regulamentação liberal no que diz respeito à mudança de nome, aliada ao facto de não existir um registo civil central, pode dar origem a abusos.

Observações pormenorizadas

Introduzir passaportes biométricos em conformidade com a OACI com base numa gestão da identidade abrangente e segura, tendo em conta o trabalho realizado no âmbito desta organização e a proteção adequada dos dados pessoais, e garantir a sua autenticidade, bem como facilitar a verificação minuciosa da identidade dos titulares pelas autoridades de ambas as Partes.

Após a introdução dos passaportes biométricos em 2006, tem sido emitida uma versão atualizada desde 1 de março de 2010. Esta versão é conforme com as normas da OACI e inclui características de segurança reforçadas. Desde 2013, tem sido emitida uma terceira geração de passaportes biométricos que contêm informações relativas às impressões digitais. Apesar de a procura de passaportes não biométricos estar em declínio, ainda é possível obtê-los, não havendo planos para por termo à sua emissão.

As principais entidades competentes em matéria de produção e emissão de passaportes internacionais e documentos «a montante» são: a tipografia estatal Goznak; o cartório de registo civil (ZAGS) com os seus serviços regionais e locais (responsáveis pela emissão de certificados de origem) e o Serviço Federal de Migração (SFM) com os seus serviços regionais e locais (responsáveis pela emissão de passaportes internacionais e passaportes internos russos).

A atual geração de passaportes biométricos está bem protegida contra falsificação e cumpre as normas da OACI. O processo de emissão é fiável e bastante seguro, quer na fase de verificação da identidade do requerente, de impressão e de armazenagem de passaportes em branco, quer na sua personalização. A segurança da informação armazenada neste processo rege-se pela Lei federal n.º 152-FZ, de 27 de julho de 2006, relativa aos dados pessoais.

Os documentos «a montante» (isto é, passaportes internos e certificados de origem) estão tecnicamente bem protegidos contra a falsificação. Além disso, o novo tipo de passaporte interno (emitido desde janeiro de 2008) inclui características adicionais de segurança e o seu conteúdo é de leitura ótica, de acordo com as normas da OACI. Os passaportes em branco são produzidos (a nível central) e armazenados de forma segura e eficiente. A personalização e a emissão destes documentos têm lugar a nível regional e os procedimentos relevantes refletem as normas em vigor.

As instalações das autoridades relevantes centrais e locais visitadas que efetuam o tratamento de passaportes internacionais e documentos «a montante» estavam bem protegidas. Os procedimentos administrativos de segurança relativos ao acesso e ao tratamento dos documentos estão em vigor.

Não existe um registo central. Os certificados de origem são tratados a nível regional, tendo cada região o seu próprio registo e base de dados eletrónica (pelo menos nos serviços visitados pelos peritos da UE). Em caso de dúvidas, são realizadas consultas administrativas entre regiões (mediante pedido oficial enviado por correio). As autoridades russas referiram planos para criar um novo registo civil eletrónico centralizado, mas não foi avançada uma data. O portal de interligação entre os vários serviços e ministérios federais (SMEV), que permite o tratamento eletrónico dos pedidos (alegadamente já em funcionamento), pode introduzir melhorias neste domínio.

As regras relativas à mudança de nome parecem ser bastante liberais e continuam a constituir motivo de preocupação. Na verdade, não existem atualmente quaisquer restrições à mudança de nome pelos cidadãos. Além disso, devido à inexistência de um registo civil centralizado, a mudança de nome só pode ser acompanhada a nível regional ou após ter sido apresentado um pedido formal a um outro serviço regional do ZAGS, o que requer algum tempo e cria margem para abusos.

Assegurar uma comunicação imediata e sistemática de informações à base de dados da Interpol de passaportes perdidos e roubados.

As informações sobre passaportes internacionais perdidos e roubados são armazenadas na base de dados centralizada do SFM e depois comunicadas ao Gabinete Nacional Central da Interpol (sediado no Ministério do Interior), a fim de serem integradas através do sistema de extração e exportação de informação («push-pull») da base de dados de documentos de viagem roubados e perdidos (SLTD) da Interpol. Os carregamentos para a base de dados da Interpol são efetuados manualmente todos os dias.

O Ministério do Interior tem estado a pôr em prática um projeto de desenvolvimento com vista a melhorar o intercâmbio de informações entre o SFM e o Gabinete Nacional Central da Interpol a fim de utilizar carregamentos automáticos para a SLTD (a concluir em 2013).

Até à data, a Rússia ainda não integrou os passaportes ou documentos «a montante» perdidos e roubados na base de dados SLTD da Interpol pois estes documentos não podem ser utilizados no estrangeiro. Ainda assim, a Rússia está a analisar a possibilidade de incluir também os referidos documentos.

Manter um intercâmbio regular de exemplares de passaportes e formulários de visto e de informações sobre documentos falsos, bem como cooperação sobre segurança documental.

Os canais diplomáticos do Ministério dos Negócios Estrangeiros efetuam trocas regulares de exemplares de passaportes e formulários de visto. O SFM recebe os exemplares de documentos estrangeiros do Ministério do Interior e transmite-os, a título informativo, aos respetivos serviços territoriais.

Executar programas de formação sobre os métodos de proteção de documentos com base nas normas da OACI sobre a introdução de parâmetros biométricos, entre outras, e trocar informações sobre os métodos e as respetivas investigações científicas nesse domínio.

Os funcionários do ZAGS e do SFM recebem uma formação inicial seguida por atualizações periódicas. São também oferecidos programas de e-learning. O departamento consular do Ministério dos Negócios Estrangeiros criou um centro de formação que ministra cursos sobre o procedimento de emissão e as características de segurança dos passaportes biométricos.

A eficiência dos programas de formação pode variar de acordo com a dimensão de um dado serviço, com a sua localização (mais ou menos) remota e com os recursos humanos disponíveis. Os funcionários com que os peritos da UE se encontraram durante as visitas efetuadas às instalações das autoridades pertinentes estavam a par dos procedimentos relevantes, bem como das suas atribuições e competências.

Adotar e, se necessário, melhorar as medidas anticorrupção, incluindo normas éticas, destinadas aos funcionários de todas as autoridades responsáveis pela gestão circunstanciada e segura da identidade.

Segundo as autoridades russas, as questões de luta contra a corrupção são incluídas na formação geral do respetivo pessoal e esses conteúdos são atualizados sempre que é aprovada nova legislação pertinente. No entanto, a missão efetuada pelos peritos não conseguiu verificar os conteúdos ou a qualidade dos cursos de formação e dos requisitos em matéria de programas curriculares (nomeadamente no que diz respeito ao ZAGS).

No âmbito de uma política geral anticorrupção, o Serviço Federal de Migração adotou o Código de Ética e Conduta dos Funcionários Públicos (Despacho do SFM de 25 de fevereiro de 2011), que é aplicado a todos os seus funcionários. Algumas das suas disposições estão explicitamente incluídas nos contratos de trabalho do SFM, tendo sido criados canais de comunicação com os cidadãos para efeitos de luta contra a corrupção (sítio Web, linha telefónica direta, etc.) e aplicadas medidas de prevenção.

A importância das medidas de luta contra a corrupção no domínio da segurança dos documentos é particularmente salientada pelo facto de a corrupção poder criar mais oportunidades para a obtenção ilegal de documentos originais, mesmo que o sistema de emissão de documentos funcione bem no que diz respeito à prevenção da falsificação.

Problemas identificados e ações recomendadas no âmbito do Bloco 1:

Com base nas conclusões supramencionadas, a Comissão identificou os seguintes problemas que devem ser debatidos futuramente com as autoridades russas:

As regras relativas à mudança de nome na Rússia são bastante liberais e podem criar margem para abusos e facilitar as mudanças de identidade. Estas mudanças não são facilmente detetáveis, nomeadamente pelas autoridades dos países terceiros, nomeadamente dos Estados‑Membros da UE. Além disso, a falta de informação sobre o teor e os resultados das formações, assim como sobre os requisitos em matéria curricular dos funcionários do SFM e do ZAGS, nomeadamente no que se refere às medidas anticorrupção, não permitiu à Comissão avaliar por completo os progressos neste domínio. Por último, a Comissão continuará a proceder a um intercâmbio de informações com as autoridades russas sobre a criação do registo civil centralizado, do sistema eletrónico que interliga os serviços federais e os ministérios (SMEV) e do sistema automático de introdução de alertas na base de dados SLTD da Interpol.

Bloco 2: Migração ilegal, incluindo readmissão

Avaliação geral

Nos últimos anos, a política migratória da Rússia sofreu mudanças significativas. O novo conceito de política migratória, adotado em 2012, é um sinal visível desse processo.

Com efeito, as autoridades russas iniciaram uma ampla reflexão sobre a migração que tem em conta os efeitos vantajosos dos fluxos migratórios em termos de desenvolvimento económico. Além disso, as autoridades russas reconheceram que a burocracia e a ineficiência dos procedimentos migratórios levam, muitas vezes, a que muitos migrantes regulares se tornem migrantes irregulares. Reconheceram ainda a necessidade urgente de integrar os migrantes na sociedade russa.

No que se refere aos canais de migração legal, o Serviço Federal de Migração é a principal autoridade responsável pela gestão da migração e pela garantia da sua coerência. Está em vigor um conjunto completo e abrangente de normas, sendo algumas delas bastante complexas (por exemplo, as quotas e as licenças de trabalho).

Já foram introduzidas algumas alterações ao direito federal, em particular no contexto da aplicação do Acordo de facilitação de vistos, da melhoria da situação dos especialistas altamente qualificados, da facilitação dos procedimentos de registo e visto para migrantes e da simplificação do acesso ao mercado de trabalho (relativamente ao sistema de quotas e patentes). Esperam-se novas alterações, nomeadamente a melhoria dos procedimentos legais de migração para outros grupos de migrantes.

As autoridades russas têm consciência do desafio que constitui a migração irregular. Dedicam cada vez mais esforços ao repatriamento eficaz dos migrantes irregulares detidos em território russo, assim como à aplicação global das normas em matéria de migração. A cooperação adequada com a Bielorrússia (devido à União Estatal e à ausência de controlos fronteiriços) e os fluxos dos países da CEI (incluindo a verificação adequada dos passaportes) parecem suscitar dificuldades. Os procedimentos de repatriamento estão em vigor e está a ser desenvolvida cooperação neste domínio com muitos dos países de origem dos migrantes. O acordo de readmissão UE-Rússia funciona satisfatoriamente.

Tanto no que se refere à migração irregular como à gestão das fronteiras, o sistema de recolha de informação e, nomeadamente, a análise dos riscos, incluindo a nível regional, foram difíceis de avaliar. A recolha dos indicadores definidos (nomeadamente a passagem ilegal da fronteira, as recusas de entrada, etc.) relativamente a novos canais e rotas de migração irregular e criminalidade transfronteiriça, desde que seja disponibilizada às unidades locais, poderá reforçar a eficácia dos controlos fronteiriços.

No que diz respeito ao asilo, já existem as estruturas e procedimentos administrativos necessários. Os centros de acolhimento de requerentes de asilo visitados pelos peritos da UE cumprem os requisitos básicos e as normas em vigor. Poderia ponderar-se facultar mais informação nos pontos de passagem de fronteira aos eventuais requerentes de asilo, assim como aprofundar e estruturar a cooperação entre o Serviço Federal de Migração e o Serviço de Guarda de Fronteiras (que pertence ao Serviço Federal de Segurança, FSB). Talvez possam ser adotadas normas que sujeitem a registo o acesso dos refugiados reconhecidos e dos requerentes de asilo a determinados direitos e que aproximem o estatuto de asilo temporário (proteção subsidiária) do de refugiado. A nova lei relativa ao asilo deverá trazer algumas melhorias neste sentido.

O sistema e os procedimentos de gestão das fronteiras nos pontos de passagem de fronteira funcionam normalmente, mas poder ser introduzidas melhorias para aumentar a sua eficácia. O equipamento utilizado nos pontos de passagem de fronteira tem vindo a ser melhorado. O Serviço de Guarda de Fronteiras é uma autoridade profissional de gestão das fronteiras e de aplicação coerciva da lei, com uma posição bem estabelecida entre os vários serviços.

O Serviço de Guarda de Fronteiras está, em princípio, empenhado em cooperar com as autoridades fronteiriças dos países vizinhos e com a Frontex. Alcançaram-se alguns progressos também no que diz respeito à cooperação entre o serviço e as autoridades de gestão das fronteiras de países terceiros, incluindo os Estados-Membros da UE. Esses progressos devem agora ser aprofundados, procedendo‑se a novas trocas de informações e dados estruturais.

No que se refere à cooperação com os outros serviços russos, o Serviço de Guarda de Fronteiras deveria envidar mais esforços para tornar o âmbito da cooperação mais concreto, nomeadamente no que respeita ao SFM e ao Serviço Federal Aduaneiro.

A recolha de dados é efetuada regularmente, existindo unidades de análise nos serviços pertinentes (pelo menos no Serviço de Guarda de Fronteiras e no SFM). Os dados ainda são recolhidos separadamente por cada serviço, o que provoca a fragmentação das estatísticas. A análise dos riscos não é partilhada e, mesmo que seja preparada, existem dúvidas quanto à sua abrangência e metodologia.

Segundo as autoridades russas, os programas de formação, incluindo o programa sobre segurança dos documentos destinado aos guardas de fronteira, estão bem desenvolvidos. As medidas anticorrupção são integradas nesses programas e existem códigos de ética. O seu teor não foi, todavia, partilhado com os peritos da UE.

Observações pormenorizadas

2.1 Questões de migração

Celebrar, entre a Rússia e todos os Estados-Membros da UE interessados, os protocolos de execução relativos ao Acordo entre a Federação da Rússia e a Comunidade Europeia em matéria de readmissão, de 25 de maio de 2006, assegurando a aplicação eficaz do acordo.

O acordo de readmissão UE-Rússia entrou em vigor em 1 de junho de 2007. É regularmente acompanhado pela Comissão, em cooperação com os Estados-Membros (no que se refere à UE), e pelo SFM (por parte da Rússia). A principal plataforma de discussão das questões suscitadas no seu âmbito é o Comité Misto de Readmissão que tem reunido, até agora, duas vezes por ano (13 reuniões já organizadas em Moscovo e Bruxelas).

Todos os processos de readmissão ao abrigo do acordo estão operacionais. A avaliação global da aplicação do acordo é satisfatória. Todos os pontos técnicos são abordados regularmente nas reuniões do Comité Misto de Readmissão. Dada a boa cooperação registada até à data, na última reunião do Comité foi decidido reduzir a frequência das suas reuniões para uma reunião anual.

Por parte da Rússia, o SFM é o principal serviço responsável pela aplicação do acordo, dispondo de uma unidade especificamente dedicada às questões relacionadas com a aplicação do mesmo.

O Serviço de Guarda de Fronteiras é responsável pelo processo acelerado de readmissão nos pontos de passagem de fronteira. Foram nomeados delegados de fronteira do Serviço de Guarda de Fronteiras para a execução do processo de readmissão nas fronteiras. No entanto, durante as visitas a certos pontos de passagem de fronteira, os peritos da UE observaram que os representantes locais do Serviço de Guarda de Fronteiras não tinham pleno conhecimento dos pormenores do processo.

Os protocolos de execução ao abrigo do acordo (entre a Rússia e os Estados-Membros da UE) estão quase concluídos. Foram assinados protocolos com 23 Estados-Membros. O Protocolo com a Grécia já foi assinado e deve ser ratificado em breve. A Rússia informou que está aberta a novas negociações com a Croácia. Em várias reuniões do Comité Misto de Readmissão, a Rússia informou que está disposta a negociar o protocolo com o Reino Unido. A Irlanda e a Dinamarca não estão vinculadas pelo acordo.

Executar eficazmente o Acordo entre a Federação da Rússia e a Comunidade Europeia sobre a facilitação da emissão de vistos de curta duração para os cidadãos da Federação da Rússia e da União Europeia, de 25 de maio de 2006.

O Acordo de facilitação de vistos entre a UE e a Rússia entrou em vigor em 1 de junho de 2007 (paralelamente ao acordo de readmissão). É regularmente acompanhado pela Comissão, em cooperação com os Estados-Membros da UE (no que se refere à UE), e pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros (no que se refere à Rússia). A principal plataforma para debater as questões suscitadas no seu âmbito é o Comité Misto de Facilitação de Vistos, que se reúne regularmente a pedido de uma das Partes, normalmente pelo menos uma vez por ano (9 reuniões já organizadas em Moscovo e Bruxelas).

A fim de assegurar a aplicação plena, correta e harmonizada pelas Partes das disposições do Acordo de facilitação de vistos, o Comité Misto desenvolveu e adotou orientações com vista à aplicação do Acordo de Facilitação de Vistos. As reuniões do Comité Misto são encaradas por ambas as Partes como uma plataforma para uma cooperação construtiva e uma oportunidade de debater as questões técnicas que surjam no contexto da aplicação do acordo. A aplicação do acordo tem sido satisfatória.

A Comissão não possui dados estatísticos pormenorizados quanto aos vistos emitidos pela Rússia no período 2007-2011. Desconhece-se o número exato dos vistos recusados a cidadãos da UE; segundo uma estimativa da Rússia, será de apenas 0,01-0,02 %, aproximadamente (cerca de 200-300 vistos recusados anualmente). Anualmente, são emitidos cera de 1,25 milhões de vistos a cidadãos da UE, dos quais cerca de 45 % são vistos de entrada múltipla e com uma validade longa.

Antes de a decisão final sobre a sua assinatura ser tomada, o Acordo de facilitação de vistos atualizado tem de ser avaliado em função das relações globais UE-Rússia.

Alterar o Acordo de facilitação de vistos, a fim de simplificar os requisitos em matéria de vistos para as viagens de curta duração.

O texto do Acordo de facilitação de vistos, atualizado, foi aprovado e prevê, nomeadamente, a isenção recíproca de vistos para os membros da tripulação civil dos aviões e a sua aplicabilidade provisória a partir da data da sua assinatura. Desta forma, pôr-se-á fim à atual situação de desigualdade em que todos os Estados-Membros da UE isentam da obrigação de visto a tripulação civil russa dos aviões, enquanto a Rússia mantém a obrigação de visto para os Estados-Membros com os quais não concluiu acordos bilaterais de isenção de visto para esta categoria de pessoas (BE, CZ, EE, EL, FI, IE, LV, LX, PT, SI, SK).

Resta uma questão em aberto: a isenção de visto para titulares de passaportes biométricos de serviço, solicitada pela Rússia. Da parte da UE, as salvaguardas que devem acompanhar a isenção de visto ainda estão a ser examinadas.

Trabalhar para assegurar a facilitação, a simplificação e a aplicação transparente das respetivas regras relativas ao registo/listagem de cidadãos com residência legal no território da outra Parte e à emissão de autorizações de permanência/residência legal e exercício de atividade laboral, com vista a reduzir, na prática, a duração dos procedimentos administrativos e os encargos para os cidadãos, bem como trocar regularmente informações sobre as respetivas políticas de visto.

A Rússia possui um sistema abrangente de regras de migração legal que estão estabelecidas em várias leis federais e respetivas alterações. O SFM é a principal autoridade responsável pela sua aplicação.

Foram introduzidas muitas alterações à listagem (registo) de estrangeiros, que é obrigatória em todos os locais de permanência na Rússia. Atualmente, esta obrigação é imposta a todos os estrangeiros (independentemente da duração da sua permanência) no prazo de sete dias úteis junto do serviço regional do SFM (anteriormente era de três dias úteis). Este período pode ser prolongado com base em acordos bilaterais, como sucede, por exemplo, com a França (10 dias) ou o Cazaquistão (30 dias).

Além disso, os nacionais de países terceiros (NPT) residentes na qualidade de especialistas altamente qualificados (ver infra) e os respetivos familiares têm o direito de permanecer na Rússia até 90 ou até 30 dias (consoante as circunstâncias) sem registo de migração.

Os procedimentos de registo de migração devem ser realizados pela parte anfitriã (claramente definido por lei) junto do SFM. No caso dos turistas, essa tarefa deve ser efetuada pelos hotéis ou pela pessoa que os convidou a visitar a Rússia. O NPT não é obrigado a ter, pelo menos diretamente, qualquer contacto específico com o SFM. Os documentos necessários para o registo (incluindo cópias do passaporte e do cartão de migração) podem ser entregues diretamente ou por correio pela parte anfitriã.

Além disso, os NPT já não são responsáveis pelo incumprimento da obrigação de registo de migração e as sanções apenas são aplicáveis à parte anfitriã (antes, o NPT também era responsável).

Os procedimentos de registo são aplicáveis aos NPT residentes legalmente na Rússia durante um período mais longo (trabalho, estudo, etc.). Foram também introduzidas algumas melhorias nesse procedimento, nomeadamente no que diz respeito às formas de apresentação do pedido. Contudo, apesar de o procedimento ser de natureza declaratória, a documentação comprovativa exigida ao requerente é, por vezes, difícil de obter (por exemplo, comprovativo de propriedade ou declaração do proprietário). Uma vez que o acesso dos migrantes a vários direitos sociais depende de um registo válido, o procedimento pode criar um obstáculo ao acesso a esses direitos.

Os dois principais tipos de autorização emitidos para a permanência legal de um NPT são as autorizações de residência temporárias ou permanentes.

Um NPT interessado em obter uma autorização de residência temporária na Rússia deve apresentar o pedido junto do serviço territorial relevante do SFM ou da missão diplomática ou serviço consular pertinente da Rússia no país da sua residência. Caso seja aprovado, é emitido um visto válido por quatro meses para entrada na Rússia. O pedido pode ser apresentado pessoalmente ou em formato eletrónico, juntamente com os documentos comprovativos solicitados, incluindo um certificado que ateste que o requerente não é portador de VIH nem toxicodependente. As autoridades russas têm seis meses para decidir quanto ao pedido. Os motivos de recusa estão claramente especificados na lei.

Os NPT residentes na Rússia com uma autorização de residência temporária apenas podem trabalhar na região e no cargo autorizado na respetiva licença de trabalho (normalmente de um ano). Além disso, se a licença for limitada a uma única região, as viagens de negócios que realizar dentro da Rússia não podem ter uma duração superior a 10 dias. Estas regras parecem ser bastante restritivas.

A autorização de residência temporária tem uma validade de três anos e é renovável mediante pedido do NPT, devendo este apresentar os mesmos documentos (incluindo os relativos ao VIH e à toxicodependência) caso tenha saído e regressado à Rússia. Se tiver permanecido na Rússia ininterruptamente durante três anos, poderá apresentar um pedido de autorização de residência permanente (ver infra).

Os especialistas altamente qualificados possuem um estatuto privilegiado na legislação russa relativa à migração laboral. Para atrair especialistas para o mercado do trabalho russo, as autoridades russas facilitaram as normas em matéria de emprego e de residência. Os especialistas altamente qualificados estão isentos de quotas e, juntamente com os seus familiares, têm direito a vistos de entrada múltipla durante o período de validade dos seus contratos de trabalho (até três anos), assim como a prorrogações sucessivas das respetivas autorizações por períodos de três anos. Além disso, caso exerçam atividade laboral em duas ou mais regiões, a autorização emitida é válida nessas regiões. Em caso de mudança de empregador, têm 30 dias úteis para procurar um novo emprego. Têm ainda direito a pedir uma autorização de residência permanente sem terem de passar pelo procedimento de autorização de residência temporária, para além de beneficiarem, bem como os respetivos familiares, de amplos direitos socioeconómicos.

A autorização de residência permanente pode ser emitida a um NPT que já resida no país, com base numa autorização de residência temporária de, pelo menos, um ano. A autorização de residência é emitida por um período até cinco anos e é renovável um número ilimitado de vezes.

O NPT deve apresentar um pedido ao serviço territorial do SFM pertinente pelo menos seis meses antes da data de caducidade da autorização de residência temporária. O pedido deve ser acompanhado por um conjunto extenso de documentos semelhantes aos necessários para uma autorização de residência temporária. Os motivos de recusa de emissão de autorização de residência permanente são semelhantes aos das autorizações de residência temporária.

O estatuto legal de um cidadão estrangeiro titular de uma autorização de residência permanente é muito próximo do de um cidadão russo, incluindo a isenção de obrigações em matéria de quotas e licenças de trabalho.

Os estrangeiros só podem exercer uma atividade laboral com base numa licença de trabalho, a menos que sejam abrangidos por uma das exceções enumeradas na Lei federal n.º 115-FZ de 2001.

A fim de obter uma licença de trabalho, o NPT deve apresentar um pedido ao departamento territorial do SFM no local de permanência e entregar o formulário de pedido juntamente com os documentos comprovativos. A licença de trabalho é emitida no prazo de 10 dias úteis após receção do pedido. Caso a licença de trabalho tenha de ser concedida no prazo de 30 dias, o NPT tem de apresentar documentos médicos (incluindo a confirmação de que não é portador de VIH nem toxicodependente e de que não sofre de doenças infecciosas graves), sob ameaça de cessação do contrato de trabalho. Estes exames clínicos apenas podem ser realizados num número limitado de locais autorizados, o que, por vezes, cria dificuldades de ordem prática.

O número de licenças de trabalho que podem ser emitidas anualmente a NPT é limitado por uma quota definida pelo Ministério do Trabalho e da Proteção Social, em cooperação com o Ministério dos Negócios Estrangeiros e outras instituições. Todo o processo é bastante complexo, moroso e inflexível. As quotas são definidas antecipadamente para cada região, para o ano seguinte, com base nas previsões dos empregadores. Esta abordagem pode causar problemas e atrasos e a sua eficiência é duvidosa. As autoridades russas parecem cientes deste facto, uma vez que admitem rever as regras relativas às quotas.

A par do sistema de quotas e das licenças de trabalho, existe um sistema de «patente» reservado aos cidadãos estrangeiros que visitem a Rússia ao abrigo de um regime de isenção de vistos, em particular de países da CEI (com exceção do Turquemenistão). A patente é emitida no prazo de 10 dias úteis, mediante pedido apresentado por um cidadão russo (anfitrião). Permite a atividade laboral para satisfazer necessidades pessoais, domésticas ou outras necessidades semelhantes de um indivíduo, com base num contrato de trabalho ou num contrato civil (para baby-sitters, assistentes domésticos, etc.). Uma patente pode ser emitida por um período de um a três meses e prorrogada no máximo por um ano. Após esse período, pode ser emitida uma nova patente. O número de patentes emitidas não é limitado.

Inicialmente, a Rússia não possuía uma política de integração de migrantes. Contudo, mais recentemente, após uma forte afluência de NPT (em particular de países da CEI), surgiu esta necessidade, que já fora reconhecida no denominado Conceito da Política Migratória (ver infra). Estão a ser aplicadas algumas medidas, como o ensino da língua, da história e das tradições culturais russas, a realização de cursos anteriores à partida nos países de origem destinados aos futuros trabalhadores migrantes que se desloquem para a Rússia, formação profissional e aulas sobre a legislação da Rússia e a língua russa. Foram executados dois projetos-piloto neste domínio no Tajiquistão e no Quirguizistão. Além disso, o SFM criou uma unidade especial dedicada à integração. Ainda não existe uma estratégia abrangente de integração plenamente operacional.

Todos os procedimentos relacionados com vistos são regidos por regulamentos do governo, que também estão em conformidade com as disposições do Acordo de facilitação de vistos UE-Rússia.

A fim de obter qualquer tipo de visto, um cidadão estrangeiro deve apresentar um pedido junto da missão diplomática ou do serviço consular da Rússia e entregar os documentos necessários (claramente especificados e bastante comuns), incluindo um convite. Poderão ser necessários alguns documentos suplementares para vistos de longa duração. Nesta base, será emitido um visto de acordo com a finalidade da visita. O visto pode ser recusado pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros com base nos motivos previstos na lei. Não existe qualquer obrigação de apresentar uma justificação para este tipo de recusa.

A não correspondência entre a finalidade alegada e a finalidade efetiva da entrada no país é considerada uma violação do regime de entrada ou de residência e é punível com multa, expulsão e/ou proibição de reentrada.

Os titulares de visto são obrigados a abandonar o território russo na data de termo do período de permanência autorizada indicada no visto. A duração total da permanência de um cidadão estrangeiro na Rússia com base num visto de entrada múltipla de curta duração (negócios) não pode exceder 90 dias por cada período de 180 dias. Os vistos de longa duração são emitidos especificamente de forma a corresponder à duração da finalidade da permanência na Rússia.

A política de vistos da Rússia depende muito de acordos bilaterais específicos. A Rússia celebrou mais de cem acordos, quer de viagens de curta duração isentas de visto (sendo os mais significativos com Israel e a Turquia), quer de facilitação de vistos (por exemplo, com a UE ou os Estados Unidos). Além disso, os regimes de isenção de vistos aplicam-se a quase todos os países da CEI (com exceção do Turquemenistão). Segundo as informações prestadas pela Rússia, poderão ser assinados outros acordos de isenção de vistos com o Japão, a Coreia do Sul e a Índia.

Trocar informações, nomeadamente no âmbito do Diálogo UE-Rússia sobre Migração, sobre um quadro jurídico, estruturas administrativas, incluindo as respetivas competências e métodos de trabalho, e infraestruturas (incluindo centros de detenção) para uma gestão geral eficaz da migração, em particular tendo em vista a elaboração eficaz de uma metodologia de deteção interna de migrantes ilegais, assim como sobre os atuais fluxos, estatísticas e análises de riscos de migração ilegal, e cooperar estreitamente na luta contra os crimes ligados à migração ilegal, bem como abordar as eventuais deficiências constatadas.

O novo Conceito da Política Migratória (a seguir designado «Conceito») para o período 2012-2025 foi elaborado pelo SFM e adotado pelo Presidente da Federação da Rússia em junho de 2012. Trata-se do principal documento sobre a política migratória na Rússia. O Conceito visa promover a migração para a Rússia de certos grupos de NPT, em particular especialistas altamente qualificados e grandes investidores, estudantes, compatriotas e trabalhadores qualificados (nomeadamente de países da CEI), segundo as necessidades do mercado. Define medidas para promover a migração, como a criação de condições para a reunificação das famílias, a simplificação gradual dos procedimentos de entrada e de permanência para fins de negócios, trabalho (melhoria dos sistemas de quotas) e educativos/científicos, procedimentos relativos ao registo residencial e aos cuidados médicos, desenvolvimento de migração circular, etc. O Conceito centra-se nos efeitos positivos da migração regular, apresentada como uma resposta necessária ao declínio demográfico. Estão a ser desenvolvidas leis em matéria de execução a nível federal. Ao mesmo tempo, o Conceito enfatiza o respeito pelos NPT das normas em matéria de migração na Rússia e a necessidade de reduzir a migração irregular.

A maioria das competências relacionadas com a migração na Rússia foi atribuída ao Serviço Federal de Migração. Desde 2012, o SFM depende diretamente do Governo Russo e o seu chefe foi recentemente promovido a ministro federal. O SFM é um importante órgão executivo federal que conta com delegações regionais, estruturas inter-regionais e pontos de contacto no estrangeiro. O SFM é responsável pela elaboração e pela aplicação da política migratória federal e pela gestão de atividades relativas à migração regular e irregular.

Um outro interveniente na gestão da migração é o Serviço de Guarda de Fronteira, responsável pelos controlos fronteiriços e pela vigilância das fronteiras. Outros ministérios e serviços participam também no controlo e na gestão das migrações, de acordo com as respetivas competências (ministérios da Educação e da Ciência, do Trabalho e da Proteção Social, dos Negócios Estrangeiros, etc.).

Segundo as autoridades russas, apesar de não efetuar controlos nas fronteiras, o SFM coopera com o Serviço de Guarda de Fronteira com base num plano anual de cooperação e em planos regionais. Apesar dessas informações, durante a missão de peritos da UE não foi possível confirmar a cooperação operacional entre o SFM e o Serviço de Guarda de Fronteira. O SFM não está presente nos pontos de passagem de fronteiras, embora existam canais de comunicação entre o Serviço de Guarda de Fronteira e a delegação regional do SFM.

A cooperação internacional da Rússia em matéria de migração envolve principalmente contactos entre o SFM e os serviços de migração de países da CEI, com base no acordo de 1992, nomeadamente o intercâmbio de agentes de ligação. As atividades centram-se na luta contra a migração irregular. São também, alegadamente, aplicadas medidas operacionais e preventivas e operações especiais contra a migração irregular e o tráfico de seres humanos no âmbito da Organização do Tratado de Segurança Coletiva que, da parte russa, envolvem o SFM, o Ministério do Interior, o FSB e o Rosfinmonitoring.

Existe cooperação no domínio da readmissão com base em acordos bilaterais. Além da UE, a Rússia celebrou acordos deste tipo com a Dinamarca, a Islândia, a Noruega, a Suíça, a China, a Turquia, a Ucrânia, a Arménia, o Cazaquistão, o Quirguistão, o Usbequistão, a Moldávia, a Bielorrússia e o Vietname, entre outros. Estão a ser realizadas negociações em matéria de readmissão, nomeadamente, com o Azerbaijão, o Turquemenistão, o Tajiquistão, a Índia, a Bielorrússia, Montenegro, a Macedónia e a Bósnia-Herzegovina. A Rússia indicou que todos os acordos em vigor funcionam de modo satisfatório.

O Diálogo UE-Rússia sobre a migração foi lançado em 2011, tendo sido realizadas várias sessões sobre migração irregular e legal. Foram organizadas, em particular, duas sessões sobre migração irregular e uma sobre migração legal, em Bratislava, Caliningrado e Budapeste (ambas as partes trocaram informações no domínio das estatísticas de migração legal sobre escassez de mão-de-obra, quotas e vistos, assim como melhores práticas sobre políticas de integração; no que diz respeito à migração irregular, foram trocadas estatísticas sobre o regresso). O Diálogo sobre a migração constitui uma plataforma útil de debate e intercâmbio de melhores práticas sobre as respetivas políticas migratórias.

A União Estatal entre a Rússia e a Bielorrússia e a ausência de controlos fronteiriços entre os dois países exigem um reforço dos contactos e da cooperação entre os serviços pertinentes. Os dois países não possuem uma política comum de vistos e a entrada na Rússia não significa uma autorização para entrar na Bielorrússia, e vice-versa.

Tanto o Serviço de Guarda de Fronteira como o SFM da Rússia cooperam, alegadamente, com as autoridades bielorrussas responsáveis pela migração na zona fronteiriça. Não parecem, todavia, existir instrumentos palpáveis (bases de dados, trocas de informação) dessa cooperação (além do reconhecimento mútuo dos documentos de migração).

O SFM possui estatísticas bastante extensas e pormenorizadas sobre as entradas e permanências de migrantes regulares na Rússia (sobretudo graças à base de dados de entradas/saídas). Alguns dos valores mais significativos mostram que entram na Rússia, anualmente, entre 3 a 14 milhões de nacionais de países terceiros (NPT). A maioria (70 %) é proveniente de países da CEI e apenas 10 % da UE. Menos de 5 % das pessoas que entram na Rússia têm em vista a residência de longa duração no país.

O SFM tem conhecimento da composição dos fluxos migratórios irregulares para a Rússia, contudo não foram fornecidas estatísticas mais pormenorizadas. De acordo com as informações disponíveis, a migração irregular (avaliada em cerca de 4 milhões de pessoas) tem origem principalmente nos países da CEI (80 %) e diz respeito a migrantes originalmente regulares que permanecem na Rússia após o termo do período de validade da respetiva autorização. Parecem não existir estatísticas sobre migração irregular comuns ao SFM e ao Serviço de Guarda de Fronteira, pois cada serviço recolhe os seus próprios dados (o SFM sobre a situação interior e o Serviço de Guarda de Fronteira sobre as detenções nas fronteiras). Este sistema não contribui para um conhecimento aprofundado dos fluxos migratórios irregulares. Consequentemente, nenhum serviço elabora uma avaliação dos riscos abrangente e estruturada, ou, pelo menos, nenhuma foi apresentada aos peritos da UE durante a sua missão.

As normas sobre migração irregular, claramente previstas na lei, foram avaliadas, segundo as informações prestadas pelo SFM, e visam aumentar as sanções impostas à organização de migração irregular. A responsabilidade dos transportadores que introduzam na Rússia viajantes sem a autorização necessária está prevista no Código de Infrações Administrativas. O SFM coopera com as transportadoras ferroviárias dando-lhes acesso à sua base de dados, a fim de detetar pessoas identificadas na lista de proibição de readmissão.

O SFM, que é responsável pela deteção da migração irregular na Rússia mas não é um serviço de aplicação da lei, realiza os controlos em cooperação com a polícia e com outros serviços, quando necessário. O SFM centra-se claramente nos controlos no local de trabalho. Os controlos regulares requerem o planeamento (com um ano de antecedência) e a publicação prévia. Os controlos sem aviso prévio exigem a autorização do Ministério Público.

O SFM criou, em cooperação com o Serviço de Guarda de Fronteira, uma base de dados de entradas/saídas. Recolhe dados sobre entradas, saídas e permanência de NPT na Rússia. Está ainda a ser desenvolvido um outro sistema, a título de exercício-piloto, que visa o preenchimento eletrónico dos documentos de migração que devem ser apresentados por cada NPT que entra na Rússia (com exceção dos nacionais da Bielorrússia). O sistema já funciona nos aeroportos de Moscovo e deverá ser alargado, no futuro, a todos os nacionais de países terceiros (não foram, contudo, avançadas datas específicas).

Uma pessoa detida durante a sua permanência irregular na Rússia pode ser sujeita a coimas e/ou a uma medida de afastamento. Além disso, pode ser-lhe imposta uma proibição de readmissão que, no que respeita aos indivíduos que violaram mais do que uma vez as normas em matéria de migração, pode ser de duração ilimitada. As informações sobre indivíduos objeto de proibição de readmissão são introduzidas numa base de dados especial.

Caso a pessoa seja detida pela primeira vez, a única sanção parece ser, na maioria dos casos, a aplicação de uma coima (sem medida de afastamento). Contudo, esta situação deixa a pessoa numa situação ambígua relativamente ao seu estatuto na Rússia. São-lhe retiradas as impressões digitais e os seus dados inseridos numa base de dados.

Existem dois tipos de procedimentos de repatriamento: a expulsão e a deportação. O quadro jurídico e o procedimento relativos a ambos regem-se pela Lei federal n.º 115-FZ e por um despacho do Ministério do Interior.

A expulsão administrativa pode ser voluntária ou involuntária e é decretada por um tribunal. É executada pelo Serviço Federal dos Oficiais de Diligências ou pela polícia. A deportação diz respeito a um cidadão estrangeiro que não abandonou o território russo como exigido nos termos das regras relativas à migração (por exemplo, termo ou cancelamento de uma autorização ou da validade do visto, recusa do pedido de asilo, etc.). A decisão quanto à deportação é tomada pelo chefe da unidade territorial do SFM ou pelo diretor do próprio SFM. O recurso de ambos os tipos de decisões pode ser interposto pelo interessado no prazo de dez dias.

No que diz respeito ao repatriamento, a pessoa será sujeita a readmissão caso a Rússia tenha acordado um procedimento de readmissão com o seu país de origem.

Existem dois tipos de centros de detenção: para pessoas sujeitas a expulsão ou deportação ou para pessoas cujo regresso ao país de origem seja abrangido por um acordo de readmissão. Estes últimos são administrados pelo SFM. Os primeiros são administrados pelo Ministério do Interior, mas, a partir de 2014, serão também geridos pelo SFM. As pessoas podem ser detidas com base num acórdão do tribunal, passível de recurso no prazo de 10 dias. O Código de Infrações Administrativas não estipula um período máximo de detenção.

Alguns dos centros para migrantes que aguardam readmissão foram construídos com o apoio do projeto da UE intitulado AENEAS, após a celebração do acordo de readmissão UE-Rússia. Os centros para migrantes irregulares que aguardam readmissão visitados pelos peritos da UE (região de Moscovo, Rostov-on-Don e Pskov) estavam em conformidade com as normas gerais da UE.

2.2 Questões relativas ao asilo

· Definir procedimentos de asilo claros e transparentes e eficazmente acessíveis aos requerentes de asilo.

· Assegurar um estatuto adequado, incluindo direitos e obrigações, para as pessoas que reconhecidamente tenham necessidade de proteção internacional, nos termos das obrigações que incumbem às Partes por força do direito internacional, nomeadamente a Convenção de 1951 relativa ao estatuto do refugiado e o Protocolo de 1967 relativo ao estatuto do refugiado.

A Rússia aderiu à Convenção de 1951 relativa ao estatuto do refugiado e ao Protocolo de 1967 em 1993, quando foi também adotada a primeira lei relativa aos refugiados. Esta lei é extensível ao chamado asilo temporário (proteção subsidiária). A legislação sofreu, desde então, inúmeras alterações. Além disso, está a ser elaborada uma lei totalmente nova no que respeita aos refugiados, a qual deverá abordar muitas questões pendentes.

Em princípio, qualquer pedido de asilo deve ser apresentado num ponto de passagem de fronteira aquando da entrada em território russo. Contudo, na prática, tal pedido pode também ser efetuado depois de a pessoa em questão já ter entrado em território russo, quer de forma regular ou irregular. Os pedidos de asilo são analisados pelas delegações territoriais do SFM.

Neste contexto, deve referir-se que o SFM não está presente nos pontos de passagem de fronteira. Esta situação requer uma forte cooperação entre o Serviço de Guarda de Fronteira e o SFM, assim como formação adequada dos guardas de fronteira em matéria de proteção internacional. As informações sobre os processos aplicáveis também devem estar disponíveis nos pontos de passagem de fronteira.

Durante a visita dos peritos da UE aos pontos de passagem de fronteira, estavam disponíveis muito poucas informações destinadas a potenciais requerentes de asilo sobre a proteção internacional e os respetivos procedimentos. O Serviço de Guarda de Fronteira salientou que a formação habitual dos guardas de fronteira abrange igualmente a proteção internacional. O SFM informou também que ministra formação sobre o tema ao Serviço de Guarda de Fronteira. Na prática, a cooperação entre o Serviço de Guarda de Fronteira e o SFM parece ter lugar numa base ad hoc, o que pode levar, em certos casos, à recusa da entrada de um requerente de asilo num ponto de passagem de fronteira. Um dos objetivos do novo projeto de lei sobre o asilo é, efetivamente, rever os procedimentos fronteiriços.

Após a apresentação do pedido, a sua admissibilidade deve ser verificada no prazo de cinco dias. Durante esse tempo, contudo, não é emitido qualquer documento ao requerente, o que pode conduzir, em certos casos, ao risco de repulsão. Segundo o SFM, a admissibilidade só é recusada se o requerente for objeto de um processo penal, sendo que, nesse caso, o pedido de asilo apenas poderá ser examinado após a conclusão do processo. Alegadamente, apenas 1-2 % dos casos são considerados inadmissíveis. A decisão de inadmissibilidade pode ser contestada em tribunal.

Quando um caso é declarado admissível, os funcionários das delegações territoriais do SFM efetuam uma revisão substancial do pedido, realizando uma entrevista ao requerente (que devem, além disso, responder a questionários especiais). Normalmente, são prestados serviços de interpretação gratuitos, apesar de poderem surgir problemas com as línguas menos comuns.

Ao avaliar os pedidos de asilo, o SFM utiliza várias fontes, incluindo as suas próprias e as do Ministério dos Negócios Estrangeiros. Alegadamente, são também recolhidas informações através de pedidos enviados regularmente ao ACNUR, bem como a organizações não governamentais especializadas em direitos humanos. No entanto, o SFM não parece possuir um sistema concreto e estruturado de informações sobre os países de origem, o que poderia contribuir para uma abordagem mais sistemática da avaliação de cada caso.

A decisão sobre o pedido deve ser adotada no prazo de três meses (esse período pode ser prorrogado por mais três meses).

Qualquer indeferimento de um pedido de asilo pode ser contestado judicialmente no prazo de um mês. O recurso suspende o procedimento de repatriamento. Não existe uma Câmara de Recurso ou um tribunal especializado em processos de asilo. Os recursos são tratados pelo sistema judicial comum. O SFM afirmou que organiza, periodicamente, formação destinada aos juízes em matéria de proteção internacional. Não foi possível determinar a eficiência dessa formação nem a percentagem de recursos bem-sucedidos, uma vez que as autoridades em causa recusaram reunir-se com os peritos da UE. De acordo com fontes não-governamentais, o número de decisões judiciais que revogam decisões administrativas neste tipo de recursos é próximo de zero. Uma pessoa cujo pedido seja recusado é obrigada a abandonar o território russo no prazo de três dias a contar da data da notificação da decisão.

As pessoas reconhecidas como refugiados beneficiam desse estatuto por um período indefinido. Esta situação resulta de uma alteração que foi efetuada em 2013, antes disso, o estatuto era concedido por três anos, sendo renovável mediante um novo pedido e uma nova avaliação. A legislação russa protege os refugiados reconhecidos da possibilidade de repulsão. As pessoas reconhecidas como refugiados recebem documentos de identificação biométricos (desde julho de 2013) e possuem os mesmos direitos socioeconómicos que os cidadãos russos (incluindo liberdade de circulação, trabalho, educação e cuidados de saúde). No entanto, na prática, a possibilidade de exercer esses direitos depende muito de a pessoas em causa terem ou não um registo de residência válido na Rússia, o que, para alguns (principalmente aqueles que residem fora dos centros de acolhimento) pode constituir um obstáculo. O exercício desses direitos pode ser ainda mais complicado para os beneficiários reconhecidos do chamado asilo temporário (uma forma de proteção subsidiária), uma vez que o seu estatuto é menos favorável que o dos refugiados (os direitos são os mesmos que os dos requerentes de asilo e o estatuto é concedido pelo período de um ano). O novo projeto de lei sobre a proteção internacional harmoniza o estatuto dos refugiados e o dos beneficiários de asilo temporário, o que constitui uma boa notícia.

Relativamente às condições de acolhimento dos requerentes de asilo, o SFM gere vários centros para requerentes de asilo onde estes podem permanecer, não sendo, contudo, obrigados a fazê-lo. Para além destes centros, caso os requerentes de asilo não pretendam aí permanecer, não lhes é prestada qualquer outra assistência, como dinheiro de bolso ou cupões de alimentação.

Os requerentes de asilo, durante o procedimento, estão protegidos em relação à da possibilidade de repulsão. Têm direito a trabalhar e acesso aos cuidados de saúde e à educação. O exercício desses direitos depende, contudo, do seu registo, que pode ser difícil de obter para os que não vivem num centro de acolhimento. No que se refere às estatísticas, a taxa de reconhecimento de requerentes de asilo parece ser relativamente baixa. No período de 2006-2011, dos cerca de 13 000 requerentes, apenas 7 % (9 % em 2011) foram reconhecidos como refugiados. No entanto, foi concedido asilo temporário a 40 % dos requerentes. Os requerentes eram originários sobretudo do Afeganistão, da Geórgia e, mais recentemente, da Síria.

· Cooperar estreitamente, no âmbito do Diálogo UE-Rússia sobre Migração nas questões relacionadas com o asilo.

Em 14 de dezembro de 2011, realizou-se em Moscovo uma sessão temática alargada sobre proteção internacional no âmbito do Diálogo UE-Rússia sobre Migração. Nessa sessão, as Partes trocaram informações, dados estatísticos e experiências sobre todos os aspetos da concessão de asilo, incluindo o direito internacional e nacional, tendo abordado a possibilidade de novos desenvolvimentos da cooperação Rússia-UE neste domínio. As próximas sessões especializadas sobre proteção internacional serão organizadas ao abrigo do Diálogo sobre Migração, em dezembro de 2013, em Estocolmo, e em 2014.

Além disso, no âmbito da Iniciativa Orientada do Processo de Praga e do respetivo projeto-piloto, assim como no âmbito do projeto de iniciativa de qualidade para a Europa de Leste do ACNUR, ambos apoiados pelo Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo e financiados pela UE, foram traduzidos para russo vários módulos de formação do Gabinete (inclusão, informações sobre países de origem, técnicas de entrevista e elaboração e tomada de decisões). A Rússia foi convidada a participar em ambos os projetos.

· Proceder ao intercâmbio de sobre as respetivas estruturas administrativas responsáveis pelo tratamento dos pedidos de asilo, incluindo as instalações de acolhimento dos requerentes de asilo, e suprir eventuais carências detetadas.

O SFM é o organismo responsável pela receção e análise dos pedidos de proteção internacional. Segundo informações fornecidas pela Rússia, os serviços territoriais do SFM possuem departamentos separados sobre refugiados que lidam com os requerentes de asilo e que recebem formação ad hoc várias vezes por ano, ministrada pelo SFM e por peritos do ACNUR.

O SFM coopera regularmente com o ACNUR no domínio do asilo. Estão também ativas neste domínio várias organizações não governamentais, que trabalham com estes dois organismos.

Os peritos da UE visitaram dois centros de acolhimento de requerentes de asilo, em Ochyor e Vishnyi Volochek, e avaliaram-nos positivamente, mesmo estando localizados em zonas bastante remotas. Nenhum estava a funcionar na sua plena capacidade.

Os dois centros de acolhimento visitados possuíam um «ponto de saúde» com, pelo menos, dois enfermeiros qualificados. Um dos centros tinha ainda um psicólogo entre o seu pessoal. Embora não possuíssem intérpretes, se necessário, os centros podem contratar serviços de interpretação a terceiros.

Parece não ser dada formação específica ao pessoal dos centros quanto à gestão das necessidades específicas dos requerentes de asilo, dos refugiados ou das pessoas mais vulneráveis. As autoridades de ambos os centros afirmaram que preferem fazer uso de uma abordagem individual, através da qual cada residente recebe os cuidados e a atenção de que precisa.

· Desenvolver uma troca exaustiva de informações sobre as respetivas políticas em matéria de integração e adaptação dos refugiados reconhecidos e das pessoas a quem tenha sido concedida proteção internacional e suprir as eventuais carências detetadas.

Parece não existir uma política especial para abordar a questão da integração e da adaptação de pessoas a quem é concedida proteção internacional na sociedade russa. Na prática, contudo, existem algumas iniciativas semelhantes às oferecidas aos outros migrantes. A maioria é oferecida a refugiados que optam por permanecer num dos centros de alojamento geridos pelo Estado. Não existem programas específicos de integração ou assistência destinados aos refugiados que vivem fora dos centros.

Os direitos garantidos aos refugiados asseguram um certo nível de integração, incluindo educação ou a possibilidade de adquirir nacionalidade russa. Os refugiados têm, formalmente, o direito de «convidar» os seus familiares. Estes últimos têm, contudo, de ser submetidos ao mesmo processo de reconhecimento.

2.3 Questões relativas à gestão das fronteiras

· Otimizar o mecanismo de trabalho adequado para uma cooperação estreita e aprofundar os contactos e o intercâmbio de informações entre os serviços fronteiriços russos e os dos Estados-Membros da UE, em particular nos pontos de passagem de fronteiras, e executar eficazmente o convénio de ordem prática entre a Agência Europeia de Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas dos Estados-Membros da UE («FRONTEX») e o Serviço de Guarda de Fronteiras do Serviço Federal de Segurança da Federação da Rússia.

O Serviço de Guarda de Fronteira estabeleceu cooperação com a Frontex em 2006, quando foi assinado um convénio de ordem prática. Desde então, foram acordados vários planos de ação para o desenvolvimento gradual da cooperação, tendo o último, relativo ao período de 2013-2015, sido acordado em outubro de 2013. Esta cooperação abrange todo o espetro de atividades da Frontex, em especial as operações e análise dos riscos. Foram dados alguns passos positivos. No domínio das trocas de informações e das atividades analíticas, contudo, existe margem para melhorias, não só quanto ao intercâmbio acordado, definido e periódico de dados estatísticos, mas também no domínio da análise conjunta, que poderia contribuir para uma melhor compreensão da situação da migração irregular na região.

A cooperação entre o Serviço de Guarda de Fronteira e os serviços fronteiriços dos Estados-Membros da UE que fazem fronteira com a Rússia é satisfatória e está estabelecida a nível central, regional e local. Esta cooperação também abrange o destacamento de delegados de fronteira para contactos diretos diários. Além disso, são trocadas melhores práticas e organizadas formações conjuntas. A troca de informações é, contudo, algo limitada, nomeadamente no que se refere à violação de fronteiras terrestres, aos documentos falsos detetados nos pontos de passagem de fronteira e às filas nos pontos de passagem de fronteira.

· Tomar as medidas necessárias para desenvolver a cooperação entre a Agência Federal para o Desenvolvimento de Instalações na Fronteira do Estado da Federação da Rússia (Rosgranitsa) e a Agência Europeia de Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas dos Estados-Membros da UE (FRONTEX).

A Rosgranitsa participa em vários fóruns internacionais multilaterais de cooperação. Além disso, desenvolveu cooperação (no âmbito das suas competências) com os Estados-Membros da UE vizinhos, existindo, para o efeito, protocolos de cooperação com as autoridades da Letónia e da Estónia.

Durante a missão de peritos, a Rosgranitsa reiterou a sua proposta de 2010 de desenvolver e assinar um memorando/acordo conjunto com a Frontex a fim de cooperar no desenvolvimento dos pontos de passagem de fronteira, principalmente através do intercâmbio de melhores práticas. Entretanto, a Rosgranitsa participou em vários eventos organizados pela Frontex, principalmente no domínio da investigação e do desenvolvimento ligados aos futuros sistemas automáticos de controlo fronteiriço.

· Afetar o pessoal, os recursos, os equipamentos técnicos e as infraestruturas adequados aos locais pertinentes da fronteira, bem como aplicar, de forma eficaz, procedimentos de controlo fronteiriço e melhores práticas nos pontos comuns de passagem de fronteiras, a fim de garantir a segurança da circulação transfronteiriça entre a UE e a Federação da Rússia, combater a criminalidade transfronteiriça, aumentar a eficácia dos controlos da circulação e facilitar a passagem das fronteiras comuns, reduzindo o tempo de espera.

A missão de peritos da UE relativa ao Bloco 2 visitou muitos pontos de passagem de fronteira em várias partes da fronteira russa, nomeadamente nas fronteiras com o Cazaquistão (Karaozek‑Kotyayevka), a Ucrânia (Matveyev Kurgan, Kuibyshev, Krasnodon, Belgorod, Naumovka, Nehotyeyevka e Troebortnoe), a Bielorrússia (devido à ausência de controlos fronteiriços, não existem pontos de passagem de fronteira), a Letónia (Terehova-Burachki e Zilupe-Sebeza) e a Estónia (Narva‑Ivangorod e Kunichina-Gora), assim como em vários aeroportos (Domodedovo, Sheremetyevo, Vnukovo, Rostov-an-Don e Astrakhan) e portos marítimos (S. Petersburgo e Astrakhan).

A Rosgranitsa é o serviço russo encarregado da compra de equipamento e do desenvolvimento de infraestruturas para os pontos de passagem de fronteira. Este serviço é proprietário do equipamento básico e das infraestruturas dos 372 pontos de passagem de fronteira internacionais e 259 nacionais existentes ao longo da fronteira russa. É também responsável pelo desenvolvimento dos pontos de passagem de fronteira existentes. A Rosgranitsa gere um programa financeiro especial dedicado ao desenvolvimento de instalações e infraestruturas nos pontos de passagem de fronteira da Rússia. As prioridades relativas a essas melhorias, de momento, são: a região de Sochi, as fronteiras marítimas e as ligações ferroviárias internacionais. Recomenda-se que a fronteira UE-Rússia integre estas prioridades.

As melhorias e alterações às infraestruturas dos pontos de passagem de fronteira são acordadas por Conselhos de Coordenação especialmente criados para o efeito. Estes estabelecem a ligação entre os principais intervenientes em qualquer ponto de passagem de fronteira: a Rosgranitsa, o Serviço de Guarda de Fronteira e o Serviço Federal Aduaneiro.

É evidente que estão a ser envidados muitos esforços no sentido de melhorar os pontos de passagem de fronteira existentes. Alguns dos pontos de passagem de fronteira visitados eram muito recentes. Simultaneamente, os antigos pontos de passagem de fronteira (ainda em funcionamento) nesses locais estavam muito ultrapassados — não foi concedido acesso real aos peritos da UE a essas instalações. Alguns dos novos pontos de passagem de fronteira já possuem as instalações necessárias para realizar controlos fronteiriços conjuntos (por exemplo, na fronteira com a Ucrânia e com o Cazaquistão).

Estão também a ser envidados esforços no sentido de limitar o tempo de espera nos pontos de passagem de fronteira mais concorridos (em particular com a UE). A Rosgranitsa tem pleno conhecimento deste problema. Alguns terminais (por exemplo, nos pontos de passagem de fronteira com a Letónia) foram construídos para acelerar os controlos de camiões, e vários outros projetos visam melhorar a capacidade de outros pontos de passagem de fronteira entre a Rússia e os Estados‑Membros da UE. Estão também a ser aplicadas medidas, como sítios Web e câmaras Web, destinadas a fornecer informações em tempo real nos pontos de passagem de fronteira. Poderão planear-se algumas melhorias processuais neste domínio, nomeadamente no que diz respeito à atual divisão rigorosa de tarefas entre o Serviço Federal Aduaneiro (que apenas controla mercadorias) e o Serviço de Guarda de Fronteira (que apenas controla pessoas) e à abordagem muito formal a estes procedimentos por cada um dos serviços. Em 12 de setembro de 2013, o Serviço Federal Aduaneiro classificou remessas de mercadorias provenientes de um Estado-Membro da UE no perfil de risco mais elevado, levando a 100 % de controlos físicos dos camiões que tivessem sido carregados nesse Estado-Membro. Os controlos demorados envolveram o descarregamento de todo o veículo, o que constitui um processo muito dispendioso e gravoso. Nem a Comissão nem o Estado-Membro em causa foram antecipadamente notificados. Esta prática aumentou substancialmente o tempo de espera nos pontos de passagem de fronteira em causa. A prática nesses pontos de passagem de fronteira acabou por voltar ao normal mas a situação continuará a ser acompanhada de perto.

A legislação e as práticas relativas aos controlos fronteiriços são satisfatórias. Os procedimentos estão bastante unificados em todo o país. A principal preocupação parece ser a abordagem ao controlo fronteiriço de pessoas. Estes controlos parecem centrar-se primeiramente na verificação da identidade da pessoa. Praticamente não é prestada atenção à finalidade da visita, mesmo que a lei permita que os guardas de fronteira entrevistem os viajantes e lhes recusem a entrada caso tenham dúvidas quanto à sua boa-fé. Não é utilizada a análise do perfil dos viajantes nos controlos de pessoas, incluindo nos grandes aeroportos, onde a conceção das cabines impossibilita o rastreio visual dos viajantes antes de estes surgirem em frente do guarda de fronteira.

O equipamento nos pontos de passagem de fronteira é bastante satisfatório. Os agentes nos controlos de primeira linha têm um leitor de passaportes, um computador com acesso a, pelo menos, a base de dados de proibições de entrada e de indivíduos procurados, assim como um conjunto básico de ferramentas destinadas à verificação da autenticidade dos documentos. Este equipamento foi considerado suficiente. As segundas linhas de controlo de documentos não foram apresentadas aos peritos da UE, salvo no aeroporto de Sheremetyevo e no porto marítimo de S. Petersburgo. Os controlos de segunda linha que foram observados tinham qualidade suficiente. No que se refere aos restantes locais, deveremos pressupor que não possuem controlos de segunda linha. Esta situação parece ser confirmada por uma prática segundo a qual, nos pontos de passagem de fronteira com os Estados-Membros da UE, os controlos de segunda linha são realizados pelos guardas de fronteira da UE. Este sistema, aliado ao facto de não existir uma base de dados de documentos falsificados nem outras informações sobre esses documentos acessível nos pontos de passagem de fronteira, pode limitar a eficácia dos controlos fronteiriços.

Em alguns aeroportos, foi feita a pré-instalação de controlos totalmente automatizados e já foram instaladas algumas portas (que ainda não estão operacionais). Os controlos fronteiriços realizados em comboios ou navios são realizados com equipamento móvel que garante um controlo com a mesma qualidade que o realizado nos pontos de passagem de fronteira.

Também existia equipamento para controlo de mercadorias nos pontos de passagem de fronteira (raios‑X, sensores, etc.) mas os peritos da UE não foram autorizados a avaliá-lo de perto. Obviamente, devido à União Aduaneira, os pontos de passagem de fronteira com o Cazaquistão estão concebidos de forma a centrarem-se apenas no controlo de pessoas.

Devido à União Estatal com a Bielorrússia e à ausência de controlos fronteiriços, não existem pontos de passagem de fronteira com este país. Tal requer uma cooperação reforçada entre as autoridades, o que não foi observado durante a missão da UE.

Uma outra particularidade é o acesso de nacionais de países da CEI à Rússia apenas com base nos seus passaportes internos (documentos de identificação). Esta questão parece já ter sido abordada com a recente exigência de os nacionais de países da CEI possuírem um passaporte internacional para entrar na Rússia, que deverá entrar em vigor em 2015.

Não são emitidos vistos nas fronteiras, salvo em situações muito excecionais. Contudo, os guardas de fronteira têm o direito de prolongar o visto até três dias no momento de saída da Rússia, o que sucede sobretudo quando uma pessoa permanece em território Russo no máximo três dias para além do termo da validade do seu visto.

No que diz respeito à vigilância nas fronteiras terrestres e marítimas, os peritos da UE foram informados de que os recursos e equipamentos adequados estavam em funcionamento. No entanto, as autoridades russas recusaram-se a fornecer informações mais pormenorizadas. É, por isso, impossível retirar conclusões quanto a este aspeto.

· Proceder ao intercâmbio de informações sobre as estruturas administrativas fronteiriças, manter a cooperação entre os serviços fronteiriços, as entidades com poderes coercivos e os outros serviços competentes e suprir as eventuais carências detetadas.

O Serviço de Guarda de Fronteira é a autoridade responsável pela vigilância de todas as fronteiras externas terrestres e marítimas da Rússia, bem como pelos controlos fronteiriços em todos os pontos de passagem de fronteira. A atividade desta agência é realizada a nível federal, regional e local/pontos de passagem de fronteira. O Serviço de Guarda de Fronteira faz parte integrante do FSB desde 2003, apesar de ter o seu próprio orçamento. Uma outra agência envolvida na gestão das fronteiras é a Rosgranitsa, que é responsável pela compra e administração do equipamento dos pontos de passagem de fronteira. Os serviços aduaneiros também estão presentes em todos os pontos de passagem de fronteira, para efetuar o controlo das mercadorias.

As autoridades russas interessadas afirmaram que a cooperação operacional entre os vários serviços de aplicação da lei, ou seja, o Serviço de Guarda de Fronteira, o SFM, a polícia/Ministério do Interior e o Serviço Federal Aduaneiro, está a funcionar bem. Os acordos interinstitucionais estão, alegadamente, em vigor e estão a ser organizadas reuniões a nível central, regional e local, mas este facto não pôde ser confirmado pelos peritos da UE uma vez que não foram autorizados a consultar qualquer acordo ou protocolo de cooperação escrito. A distinção rigorosa das tarefas e práticas divergentes entre o Serviço de Guarda de Fronteira e o Serviço Federal Aduaneiro não confirma a cooperação entre estes dois serviços.

· Desenvolver um sistema de recolha e análise de dados que permita realizar periodicamente análises de risco para a gestão das fronteiras.

O Serviço de Guarda de Fronteira (tal como o Serviço Federal de Migração) possui unidades e funcionários especializados para recolher informações, estatísticas e análises de riscos abrangentes relacionadas com as fronteiras, tanto a nível central como regional. Foram, contudo, levantadas dúvidas sobre a distribuição das informações recolhidas dentro do Serviço de Guarda de Fronteira (da sede para os pontos de passagem de fronteira e vice-versa). Além disso, o intercâmbio de informações entre as unidades analíticas das diferentes entidades com poderes coercivos precisam de ser reforçadas. De momento, cada um destes serviços desenvolve as suas próprias estatísticas de acordo com as suas necessidades e indicadores, o que resulta, por exemplo, na ausência de estatísticas harmonizadas relativas à migração irregular. Para além do mais, o serviço de estatística (Rosstat) não possui competências para recolher estatísticas sobre migração irregular.

O Serviço de Guarda de Fronteira e o SFM desenvolveram várias bases de dados que satisfazem as principais necessidades neste domínio. A interconectividade de algumas bases de dados poderia, contudo, ser melhorada, uma vez que algumas delas apenas podem ser consultadas através das respetivas repartições regionais dos serviços ou mediante pedidos administrativos oficiais (por exemplo, o sistema de entradas/saídas gerido pelo SFM).

Além disso, foi impossível avaliar a qualidade e a metodologia da análise dos riscos. Os peritos da UE não conseguiram ter acesso a nenhuma amostra de análises de riscos, que são, alegadamente, elaboradas periodicamente, numa base mensal, trimestral e anual.

Existe cooperação com os Estados-Membros da UE limítrofes na recolha e análise de dados. O intercâmbio de informações ao abrigo do convénio de ordem prática entre o Serviço de Guarda de Fronteira e a Frontex já foi descrito no presente documento.

A Rússia pretende recolher dados sobre os passageiros que cheguem, partam ou transitem através do seu território por qualquer meio de transporte (aéreo, marítimo ou terrestre). Essa legislação está a ser gradualmente aplicada, desde 1 de dezembro de 2013, e obriga os operadores de transportes a fornecerem informações antecipadas sobre os passageiros. O objetivo da medida parece ser a segurança e não a migração irregular. A Rússia confirmou que o âmbito de aplicação da legislação está limitado às informações antecipadas sobre os passageiros. A legislação pertinente foi alterada. A prevista recolha de dados sobre os sobrevoos continua a constituir uma preocupação para a UE. A situação será acompanhada de perto.

· Aplicar um conjunto de medidas destinadas prevenir e a combater a falsificação de documentos e a sua utilização para atravessar fronteiras, dando formação ao pessoal dos serviços de aplicação coerciva da lei fronteiriços e aduaneiros.

Todos os pontos de passagem de fronteira visitados dispunham do equipamento básico para detetar documentos falsificados. Os funcionários aprendem a utilizar esse equipamento em cursos de formação, seminários e workshops.

Todos os guardas de fronteira de primeira linha recebem formação em segurança dos documentos num dos centros de formação do Serviço de Guarda de Fronteira. Além disso, fazem cursos de desenvolvimento das qualificações de cinco em cinco anos. Os chefes dos pontos de passagem de fronteira são responsáveis pela formação adicional no local. O pessoal dos pontos de passagem de fronteira deve efetuar um teste anual. Pontualmente, são organizados cursos específicos de atualizações dos conhecimentos.

Os documentos suspeitos são investigados mais minuciosamente nos controlos de segunda linha (caso existam em pontos de passagem de fronteira específicos — ver observações anteriores sobre a segunda linha de controlo de documentos). Os funcionários da segunda linha de controlo não recebem formação específica, mas são recrutados de entre o pessoal mais experiente.

Não existe nenhuma base de dados de documentos falsificados nem material com exemplos de documentos falsificados acessível nos pontos de passagem de fronteira. Os materiais mais comuns disponíveis nos pontos de passagem de fronteira são os exemplares de documentos de viagem internacionais com a descrição das suas características de segurança mais importantes. As novidades no que se refere às falsificações são divulgadas de forma ad hoc (por exemplo, no início do turno).

· Executar programas de formação e aplicar medidas anticorrupção, incluindo normas de caráter ético, destinados especificamente aos funcionários das estruturas fronteiriças estatais e suprir as eventuais carências detetadas.

Os peritos da UE visitaram a academia do Serviço de Guarda de Fronteira e um dos institutos de formação de funcionários. O sistema de formação de funcionários teve uma avaliação positiva e está, alegadamente, em conformidade com o processo de Bolonha. A abordagem académica e a investigação científica fazem parte integrantes da formação. As medidas anticorrupção e a ética fazem parte da educação de base de todos os funcionários.

O instituto também organiza cursos de atualização dos conhecimentos para os funcionários do Serviço de Guarda de Fronteira. Todos os funcionários são obrigados a frequentar estes cursos, que têm a duração de um ou dois meses, uma vez de cinco em cinco anos. No entanto, os programas de formação de guardas de fronteira e ajudantes-chefe não foram apresentados à equipa da missão.

As medidas anticorrupção e as normas éticas estão, alegadamente, incluídas na formação básica dos funcionários do Serviço de Guarda de Fronteira. Os peritos da UE foram informados de que nem o SFM nem o Serviço de Guarda de Fronteira oferecem cursos adicionais sobre luta contra a corrupção. Os peritos da UE não foram autorizados a aceder ao código anticorrupção do Serviço de Guarda de Fronteira. Foi-lhes explicado que, nos pontos de passagem de fronteira, estão disponíveis diferentes tipos de controlos internos e externos, incluindo questionários aos viajantes, linhas telefónicas diretas e câmaras, para detetar e prevenir tentativas de corrupção.

Problemas identificados e ações recomendadas no âmbito do Bloco 2:

Com base nas conclusões supramencionadas, a Comissão identificou os seguintes problemas que devem ser debatidos futuramente com as autoridades russas:

· As condições de permanência com autorização de residência temporária e/ou licença de trabalho, nomeadamente no que diz respeito à duração das viagens de negócios, ao procedimento de registo, ao sistema de quotas, ao procedimento de renovação e aos testes de saúde associados, parecem ser desnecessariamente complicadas;

· Não está plenamente em vigor uma estratégia abrangente de integração, designadamente das pessoas que se encontrem sob proteção internacional, o que limita a capacidade de gerir eficazmente os fluxos migratórios;

· As decisões quanto à concessão do estatuto de proteção internacional não parecem basear-se num sistema coerente de informações do país de origem, que poderiam constituir uma base sólida para as autoridades sobre a situação real nos países de origem dos requerentes. Tudo isto pode influenciar a coerência dessas decisões;

· A ausência de controlos fronteiriços entre a Rússia e a Bielorrússia permite a livre circulação entre os dois países (incluindo eventuais movimentos secundários de pessoas em situação de permanência irregular). A fim de impedir eventuais abusos, é necessário criar uma cooperação concreta e estrutural entre o SFM/Serviço de Guarda de Fronteira e as autoridades competentes da Bielorrússia;

· A gestão eficaz da migração exige uma boa cooperação entre as autoridades que efetuam o controlo das fronteiras (ou seja, o Serviço de Guarda de Fronteira) e as autoridades que controlam a situação internamente (SFM), por exemplo através de uma possível interligação de bases de dados, da presença de funcionários do SFM em alguns pontos de passagem de fronteira e da divulgação de informações sobre os procedimentos de asilo. Desta forma garante-se não só uma boa panorâmica da situação (por exemplo, estatísticas relativas às detenções de migrantes irregulares, tanto no interior do país como na fronteira), como um bom acesso aos mecanismos de proteção internacional na fronteira;

· Em certos casos, as pessoas detidas em situação irregular na Rússia não são objeto de medidas de afastamento, mas apenas de uma coima. Isto pode criar um vazio legal, em que a pessoa não tem o direito de permanecer na Rússia, mas também não é obrigada a abandonar o país;

· Muitos pontos de passagem de fronteira com a UE não têm suficiente capacidade para lidar eficazmente com o fluxo de pessoas, o que contribui para um longo tempo de espera. Além disso, a infraestrutura de alguns pontos de passagem de fronteira com países da CEI é obsoleta. Este problema pode ser abordado através do desenvolvimento dos pontos de passagem de fronteira em causa e da melhoria dos procedimentos de controlo nos pontos de passagem de fronteira por várias autoridades. Neste contexto, convém assinalar também que as autoridades praticamente não utilizam definição de perfis ou análises de riscos durante os controlos de pessoas nos pontos de passagem de fronteira. Estes procedimentos poderiam melhorar a eficácia dos controlos.

Recomendam-se as seguintes ações para melhorar a aplicação das medidas comuns:

· Tornar plenamente operacional o procedimento acelerado ao abrigo do acordo de readmissão UE-Rússia informando e dando formação aos guardas de fronteira sobre as respetivas atribuições neste contexto;

· Adotar o novo projeto de lei sobre o asilo, nomeadamente abrangendo o procedimento na fronteira, aproximando os direitos das pessoas sob proteção subsidiária dos direitos dos refugiados, permitindo o exercício dos direitos independentemente do registo, emitindo documentação adequada para os requerentes de asilo também ao abrigo do procedimento de admissibilidade;

· Dado o número significativo de requerentes de asilo na UE originários da Rússia, organizar campanhas informativas nas regiões mais afetadas sobre os direitos e as obrigações das pessoas beneficiárias de proteção internacional ou requerentes de proteção internacional na UE;

· Melhorar as trocas de informações estatísticas relevantes, harmonizadas, baseadas em indicadores e periódicas, assim como o trabalho analítico conjunto com a Frontex ao abrigo do convénio de ordem prática celebrado pelo Serviço de Guarda de Fronteira;

· Instituir controlos de documentos de segunda linha nos pontos de passagem de fronteira mais concorridos e equipar os pontos de passagem de fronteira com materiais adequados quanto às técnicas de falsificação, para que fiquem mais bem equipados para detetar documentos falsificados.

Dada a insuficiência de informações, a Comissão não pôde avaliar plenamente os progressos registados quanto às seguintes questões pertinentes no âmbito do Bloco 2:

· Estratégia de vigilância das fronteiras terrestres e marítimas (equipamentos, técnicas, etc.);

· Teor da formação e código de ética dos guardas de fronteira;

· Eficiência do sistema de recurso judicial em matéria de asilo (estatísticas, formação, etc.);

· Eventuais relatórios de análise de riscos sobre migração irregular e gestão das fronteiras;

· Teor dos acordos interinstitucionais entre o Serviço de Guarda de Fronteiras e as outras entidades com poderes coercivos sobre cooperação em matéria de gestão das fronteiras.

Bloco 3: Ordem pública, segurança e cooperação judiciária

Avaliação geral

Com a sua organização administrativa de pleno direito e com a capacidade dos serviços de aplicação da lei, a Rússia tem tido um papel ativo, nos últimos anos, no combate à criminalidade transnacional, ao terrorismo e à corrupção. A variedade de serviços tem, contudo, a desvantagem de se poder verificar uma sobreposição de competências. A interligação das bases de dados também facilitaria os contactos entre os respetivos serviços. Além disso, apesar de a Rússia estar aberta à cooperação internacional e ter criado vários canais para esse efeito, na prática o processo está muito centralizado e integrado nas sedes dos serviços em causa, o que causa grandes atrasos no tratamento dos pedidos de países terceiros. Esta cooperação poderia ser reforçada pela celebração do acordo operacional com a Europol. A reforma dos serviços policiais, realizada ao longo de vários anos, deveria ser melhorada, uma vez que, aparentemente, alguns dos seus objetivos iniciais não foram alcançados.

A Rússia desenvolveu um sistema abrangente em matéria de luta contra o branqueamento de capitais e combate ao financiamento do terrorismo. As lacunas identificadas pelo Grupo de Ação Financeira sobre o Branqueamento de Capitais estão a ser abordadas por alterações legislativas a aplicar num futuro próximo. As autoridades russas também estão a seguir uma estratégia de luta contra a droga, com vista a combater a oferta e a procura. Relativamente ao tráfico de seres humanos, a Rússia reconhece que os seus dados não refletem a dimensão do problema. Apesar de serem empreendidas medidas destinadas a combater os aspetos penais do tráfico de seres humanos, não existe um quadro claro para um tratamento abrangente (incluindo abrigos) para as vítimas. A Rússia possui ainda uma estratégia de luta contra o terrorismo, em consonância com a prática internacional, com um enfoque claro na ameaça proveniente da região do norte do Cáucaso. Contudo, têm sido envidados poucos esforços para elaborar análises de riscos ligadas à criação da União Aduaneira (com o Cazaquistão e a Bielorrússia) e a um possível regime de isenção de vistos com a União Europeia.

A Rússia envidou, recentemente, muitos esforços a nível estratégico e legislativo contra a corrupção. Ratificou já todas as principais convenções internacionais, incluindo as da ONU, da OCDE e do Conselho da Europa estando, consequentemente, sujeita aos seus mecanismos de acompanhamento. A Rússia parece aberta a aplicar as recomendações formuladas durante estas atividades de acompanhamento. Subsistem ainda, sem dúvida, várias preocupações, nomeadamente no que diz respeito à cooperação com a sociedade civil, à independência da justiça e aos contratos públicos.

No que diz respeito à cooperação judiciária, a Rússia ratificou as duas Convenções de Haia relativas ao rapto de crianças e à proteção das crianças. A aplicação da primeira (com eventuais ligeiras melhorias) está pronta, apesar de a emissão da aceitação da adesão da Rússia por todos os Estados‑Membros da UE em nome da UE ainda estar pendente. A última Convenção entrou em vigor muito recentemente e, apesar de ter sido nomeada a autoridade central, a legislação de execução ainda está a ser preparada. Em matéria penal, a Rússia é parte nas principais convenções do Conselho da Europa que constituem a base da cooperação. A cooperação judiciária em matéria penal está, contudo (à semelhança da aplicação da lei), extremamente centralizada, o que atrasa as respostas a vários pedidos. Além disso, alguns Estados-Membros da UE têm problemas com os seus pedidos, para os quais não obtêm resposta ou não a obtêm no prazo de seis meses.

No que se refere à proteção dos dados, a Rússia ratificou a Convenção do Conselho da Europa de 1981, que é aplicada por meio de várias leis federais e outros atos de execução. A ratificação do protocolo adicional encontra-se, contudo, ainda pendente, e a Comissão não considera independente a instância de controlo designada (Roskomnadzor).

Observações pormenorizadas

3.1 Combate à criminalidade organizada, ao terrorismo e à corrupção transnacional

· Cumprir as normas internacionais aplicáveis em matéria de luta contra o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo, nomeadamente cumprindo as recomendações do Grupo de Ação Financeira sobre o Branqueamento de Capitais.

A Rússia desenvolveu um sistema abrangente de luta contra o branqueamento de capitais/combate ao financiamento do terrorismo desde que adotou a primeira legislação em 2001. A principal base jurídica neste domínio é a Lei federal n.º 115-FZ. Algumas disposições do Código Penal e do Código das Infrações Administrativas também são aplicáveis neste contexto. Este quadro jurídico foi alterado várias vezes, sobretudo devido à necessidade de o harmonizar com as normas internacionais.

O principal serviço competente neste domínio é o Serviço Federal de Acompanhamento Financeiro (Rosfinmonitoring), que desempenha a função de Unidade de Informação Financeira. Foi colocado sob autoridade direta do Presidente em maio de 2012. O Rosfinmonitoring é um serviço profissional, bem equipado e com recursos humanos suficientes (na sede e nas repartições regionais).

O Rosfinmonitoring dirige o mecanismo nacional de coordenação da luta contra o branqueamento de capitais e participa no mecanismo nacional de luta contra o terrorismo. Além disso, foi solicitado a este serviço, em junho de 2013, que elaborasse uma estratégia nacional de luta contra o branqueamento de capitais. Em 5 de julho de 2013 o serviço apresentou um plano de ação destinado a reforçar a transparência e a prevenir o abuso por parte de empresas e outras entidades jurídicas. Em 2014, o Rosfinmonitoring produzirá a primeira avaliação nacional do risco no domínio da luta contra o branqueamento de capitais/combate ao financiamento do terrorismo. O Rosfinmonitoring gere ainda um Centro Internacional de Formação e Metodologia, que realiza formações relevantes para 3 000 participantes por ano. Estão também disponíveis cursos de autoformação através da Internet. A investigação criminal de casos de luta contra o branqueamento de capitais denunciados pelo Rosfinmonitoring é realizada pelos vários serviços de aplicação da lei, ao passo que os casos de combate ao financiamento do terrorismo são investigados pelo FSB segundo as indicações do Rosfinmonitoring.

O Rosfinmonitoring mantém uma ativa cooperação internacional, nomeadamente assegurando o secretariado do Grupo Eurasiático e tendo assumido a presidência do Grupo de Ação Financeira sobre o Branqueamento de Capitais em julho de 2013. Em 2011 houve 1 200 trocas de informações com unidades de informação financeiras estrangeiras.

O sistema russo contra o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo tem sido, nos últimos anos, avaliado em profundidade por intervenientes internacionais (Grupo de Ação Financeira e Conselho da Europa/Moneyval). A fim de responder às recomendações formuladas no último relatório do Grupo de Ação Financeira sobre o Branqueamento de Capitais, publicado em 2012, está pendente, na Duma russa, um projeto de lei que contém uma série de alterações à legislação nacional. Assim que esse projeto de lei entrar em vigor, a principal questão pendente passará a ser a responsabilidade penal das entidades jurídicas, que ainda não foi consagrada no direito russo.

A missão de peritos constatou progressos substanciais em consonância com outras avaliações de intervenientes internacionais. Segundo os peritos da UE, o quadro institucional e jurídico russo está, na sua maior parte, em consonância com as normas internacionais. As estatísticas relativas à atividade fornecidas durante a missão da UE estão incluídas no «Segundo relatório escrito sobre os progressos da terceira ronda» apresentado ao Moneyval.

No que se refere ao financiamento do terrorismo, as autoridades russas comunicaram um aumento da interligação entre o terrorismo e o crime organizado, assim como o facto de as receitas de extorsão e roubos serem utilizadas para financiar atividades terroristas. As autoridades estão cientes dos riscos existentes neste domínio.

A cooperação interserviços entre o Rosfinmonitoring e o FSB parece estar bem estabelecida e em funcionamento.

· Reforçar o intercâmbio de informações e a cooperação entre os serviços das Partes para combater eficazmente o tráfico de estupefacientes e de substâncias psicotrópicas ilícitas, bem como dos seus precursores, e aplicar eficazmente o convénio de ordem prática entre o Observatório Europeu da Droga e da Toxicodependência e os serviços competentes da Federação da Rússia.

A estratégia da política estatal de luta contra a droga, elaborada pelo Serviço Federal russo para o controlo do tráfico de estupefacientes (FDCS), foi adotada em 2010 e é válida até 2020. Os seus principais focos são: a redução da procura, a redução da oferta e a cooperação internacional.

O principal serviço responsável pelo combate à criminalidade associada à droga, incluindo a aplicação da estratégia, é o FDCS. Em 2007, foi criado uma comissão central de luta contra a droga, com comités regionais por toda a Rússia, para coordenar os trabalhos e ações neste domínio. Esta comissão é liderada pelo FDCS e envolve, alegadamente, outros serviços de aplicação coerciva da lei.

No que se refere à redução da procura, a ênfase é colocada nos jovens que ainda não consomem drogas. É proporcionado tratamento e reabilitação, existindo cooperação com as escolas, os pais e ONG. Estão a ser feitos investimentos para criar centros de tratamento, apesar de estes ainda não satisfazerem as necessidades existentes (por exemplo, há falta de locais para tratamento do VIH). Os programas de tratamento parecem centrar-se cada um apenas numa doença, o que não permite ministrar um tratamento holístico e abrangente.

O trabalho do lado da oferta é realizado por vários serviços de aplicação coerciva da lei. A posição central é ocupada pelo FDCS. As investigações criminais podem, contudo, ser realizadas pela polícia, pelo FDCS, pelo FSB e pela Comissão de Investigação (consoante as circunstâncias e os factos em causa no processo). O número de serviços de aplicação coerciva da lei (incluindo o Serviço Federal Aduaneiro para os controlos fronteiriços), assim como as suas competências, exigem uma maior clarificação e uma divisão mais nítida. Esta situação tem também consequências na eficácia da cooperação internacional. Além disso, o problema das novas drogas sintéticas (as denominadas «designer drugs») e, em particular, a morosidade na inclusão das novas combinações de drogas na lista de substâncias proibidas, são uma preocupação partilhada.

Estão a ser elaboradas estatísticas em matéria de consumo de droga com base nos dados recolhidos nos vários distritos, ao passo que a comissão nacional é responsável pela aplicação global e pela apresentação de relatórios ao Presidente. No entanto, não existe qualquer análise relativa aos possíveis riscos de tráfico de droga após a criação da União Aduaneira com o Cazaquistão e a Bielorrússia ou a eventual introdução do regime de isenção de vistos com a UE.

Os principais parceiros na cooperação internacional incluem os países da Ásia Central. Outros parceiros importantes são o Paquistão, o Afeganistão, os EUA e os Estados-Membros da UE (incluindo com base em acordos internacionais). A Rússia também participa ativamente nas instâncias internacionais e regionais, nomeadamente o Grupo Pompidou ou o Conselho dos Estados do Mar Báltico. O principal fluxo de cooperação é centralizado e requer contactos entre as sedes para qualquer pedido de cooperação, o que causa longos atrasos na obtenção da resposta. Apesar de as autoridades russas terem introduzido alguns mecanismos de cooperação direta neste domínio, a prática atual deveria ser reforçada.

Existe cooperação entre o FDCS e o Observatório Europeu da Droga e da Toxicodependência com base no Memorando de Entendimento assinado em 26 de outubro de 2007. Neste contexto, as duas instituições criaram um canal de comunicação estável e permanente que lhes permite trocar informações sobre diferentes temas de interesse comum. Trocam igualmente convites para reuniões técnicas e de peritos. O Observatório recebe pedidos regulares de informações sobre a legislação nacional e da UE em matéria de luta contra a droga.

O acordo UE-Rússia sobre controlo de precursores de drogas foi assinado na cimeira de junho de 2013 e deve entrar em vigor logo que os procedimentos de ratificação das partes estiverem concluídos.

· Proceder ao intercâmbio de informações sobre as respetivas estratégias e a legislação de luta contra o tráfico de seres humanos, nomeadamente a fim de proteger as vítimas, em conformidade com as obrigações das Partes por força da Convenção das Nações Unidas contra a criminalidade organizada transnacional e do respetivo protocolo sobre o tráfico de seres humanos, bem como suprir as eventuais carências detetadas.

As sanções aplicáveis na Rússia ao tráfico de seres humanos foram estipuladas pela primeira vez pela Lei federal n.º 162-FZ de 2003, que altera o Código Penal. A Rússia ratificou igualmente, em 2004, a Convenção das Nações Unidas contra a criminalidade organizada transnacional e o respetivo protocolo sobre tráfico de seres humanos.

A Rússia é um país de origem, de trânsito e de destino de tráfico de seres humanos. Os principais objetivos desse tráfico são a exploração sexual e laboral. Apesar de as estatísticas oficiais (bastante rudimentares) indicarem que o tráfico de seres humanos apenas representa 0,1 % de todas as infrações penais, as próprias autoridades afirmam que o seu número efetivo é muito superior (cerca de 8 %). As principais regiões de origem das vítimas são a Ásia Central e os Estados do sul do Cáucaso. Não havia estatísticas específicas sobre as vítimas do tráfico de seres humanos.

A principal autoridade responsável pela investigação do tráfico de seres humanos é o Ministério do Interior, que possui um departamento especificamente dedicado a este problema. O FSB lida com infrações penais que envolvam uma ameaça nacional e atividades organizadas em grande escala através da imigração irregular. A Comissão de Investigação, por outro lado, realiza investigação criminal em casos q