Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (UE) n.o 600/2014 no que respeita ao reforço da transparência dos dados de mercado, à eliminação dos obstáculos à emergência de um sistema de informação consolidada, à otimização das obrigações de negociação e à proibição de receber pagamentos pelo envio de ordens de clientes

[COM(2021) 727 final — 2021/0385 (COD)]

(2022/C 290/12)

Relator: Jörg Freiherr FRANK VON FÜRSTENWERTH

Consulta Conselho da União Europeia, 3.2.2022 Parlamento Europeu, 27.1.2022 Base jurídica Artigos 114.o e 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia Competência Secção da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social Adoção em secção 3.3.2022 Adoção em plenária 23.3.2022 Reunião plenária n.o 568 Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções) 210/0/4

1. Conclusões e recomendações

1.1 O Comité Económico e Social Europeu (CESE) congratula-se com o facto de, em conformidade com o anunciado no Plano de Ação de 2020 para a União dos Mercados de Capitais ( 1 ) , a Comissão Europeia ter apresentado atempadamente uma proposta para o estabelecimento de um sistema de informação consolidada para as seguintes categorias de ativos: ações, fundos de índice transacionados em bolsa, obrigações e instrumentos financeiros derivados. Trata-se de mais um passo para a realização da União dos Mercados de Capitais. O CESE subscreve a proposta da Comissão Europeia.

1.2 O CESE reitera que a criação da União dos Mercados de Capitais é uma prioridade e um requisito prévio importante para a criação de um verdadeiro mercado único, de modo a superar as consequências da pandemia de COVID-19 e a realizar a transição para uma economia sustentável na Europa.

1.3 O CESE congratula-se com a proposta de regulamento que introduz o sistema europeu de informação consolidada e respetivas medidas de acompanhamento, que, se forem bem aplicados, melhorarão significativamente a transparência e a disponibilidade dos dados de mercado, alinharão o contexto regulamentar das plataformas de execução e reforçarão os mercados de capitais europeus. A consolidação da transparência reduzirá significativamente as consequências da ainda forte fragmentação dos mercados de capitais europeus.

1.4 O CESE atribui grande importância à garantia de um acesso livre e não discriminatório aos dados de mercado para todos, naturalmente, para as pequenas e médias empresas, em particular, e para os pequenos investidores em geral. O CESE insta a Comissão Europeia a reduzir as assimetrias de informação existentes.

1.5 O Comité recomenda à Comissão Europeia que desenvolva novas iniciativas no contexto da criação da União dos Mercados de Capitais, a fim de continuar a estabelecer uma cultura de capitais próprios muito diversificada em toda a Europa. Para além das regras geradoras de confiança em matéria de defesa do consumidor, destacam-se sobretudo medidas que melhorem a educação dos consumidores. O CESE insta igualmente a Comissão Europeia a atribuir grande importância aos aspetos da saúde e segurança no trabalho e das condições de trabalho em todas as medidas destinadas à criação da União dos Mercados de Capitais, o que inclui assegurar que os recursos humanos das autoridades de supervisão europeias e nacionais são adaptados ao aumento das tarefas.

1.6 No que se refere à questão controversa da proibição de receber pagamentos pelo envio de ordens de clientes para fins de execução (pagamentos por fluxos de ordens), o CESE recomenda o reforço do seguinte princípio: os intermediários financeiros devem poder selecionar a plataforma de negociação ou a contraparte para executar as negociações dos seus clientes unicamente com base na obtenção da execução nas melhores condições. O CESE concorda com a Comissão Europeia que a remuneração tangível ou intangível paga pela plataforma de negociação ou pela contraparte ao intermediário financeiro para a transferência de ordens de execução é fundamentalmente contrária a este princípio.

2. Antecedentes do parecer

2.1 Em 25 de novembro de 2021, a Comissão Europeia apresentou um pacote de medidas para reforçar a União dos Mercados de Capitais (pacote Mercados de Capitais), que consiste numa comunicação da Comissão Europeia e em quatro atos legislativos ( 2 ) . O objeto do presente parecer é, enquanto parte do pacote Mercados de Capitais, a revisão do Regulamento Mercados de Instrumentos Financeiros (RMIF) ( 3 ) , que contém essencialmente a regulamentação da infraestrutura dos mercados financeiros e, juntamente com a Diretiva Mercados de Instrumentos Financeiros ( 4 ) (DMIF II), forma o quadro regulamentar para a prestação de serviços de investimento.

3. Observações na generalidade

3.1 Classificação da proposta

3.1.1 As propostas sintetizadas no pacote Mercados de Capitais têm em comum o facto de visarem uma maior transparência nos ainda fragmentados mercados de capitais europeus. O CESE congratula-se com este objetivo, pois sem uma grande transparência e sem dados fiáveis e prontamente disponíveis, a criação de uma União dos Mercados de Capitais não será bem-sucedida. As alterações propostas ao RMIF são de grande importância neste contexto, referindo-se principalmente à infraestrutura de mercado, depois de as regras de proteção dos investidores já terem sido objeto da chamada «solução rápida» da DMIF no início de 2021, no contexto da pandemia de COVID-19 ( 5 )

3.1.2 É também necessária a maior transparência possível dos mercados de valores mobiliários por forma a melhorar o acesso aos mercados de capitais, especialmente para pequenas e médias empresas e pequenos investidores em geral. É verdade que todas as plataformas de execução já são atualmente obrigadas a publicar informações sobre o âmbito, o prazo e o preço das transações, por exemplo. Contudo, a recolha destes dados de uma forma consolidada — fornecendo, assim, uma visão real do mercado — só é possível para grandes empresas de valores mobiliários e com um custo financeiro considerável. Portanto, hoje ninguém pode ter a certeza de que está realmente a conseguir o melhor preço. É fundamental que haja facilidade de acesso a dados de mercado fiáveis. Tal também se aplica, nomeadamente, à informação relacionada com a sustentabilidade, imperativa para a criação de mercados financeiros sustentáveis no âmbito da realização do Pacto Ecológico Europeu e com uma função cada vez mais importante. Neste caso, existe uma ligação importante em matéria de conteúdo com o ponto de acesso único europeu e com o fornecimento simplificado de informações relacionadas com a sustentabilidade (Objetivos de Desenvolvimento Sustentável).

3.1.3 O acesso rápido, fiável e fácil aos dados de mercado promoverá também a concorrência entre as plataformas de negociação, através da transparência proporcionada, pois nessas condições as transações de títulos serão realizadas onde for obtido o melhor preço e a liquidez for elevada. A transparência é também um aspeto essencial para os pequenos investidores e os investidores institucionais no tocante aos criptoativos no sistema europeu de informação consolidada.

3.1.4 Os sistemas europeus de informação consolidada — um para cada categoria de ativos (ações, fundos de índice transacionados em bolsa, obrigações e instrumentos financeiros derivados) — são um instrumento essencial para reduzir as assimetrias de informação existentes. Podem também ajudar a reduzir o domínio da negociação de alta frequência. O CESE congratula-se com a concorrência em matéria de infraestruturas do mercado. É importante para o Comité que a concorrência seja justa e ocorra ao mesmo nível regulamentar, devendo ser excluída a arbitragem regulamentar entre plataformas de negociação. Embora o Regulamento relativo à Infraestrutura do Mercado Europeu (EMIR) seja diretamente aplicável nos Estados-Membros, é essencial que a Comissão Europeia acompanhe de perto os atos legislativos nacionais e a sua aplicação prática, bem como a prática de supervisão nacional no que diz respeito à igualdade de condições de concorrência e, se necessário, solicite aos Estados-Membros que façam ajustamentos e sancionem as violações.

3.1.5 A introdução de sistemas de informação consolidada — ou seja, bases de dados centralizadas que facultam a todos os investidores (pequenos e grandes gestores de ativos, fundos de pensões, pequenos investidores), bem como a todos os intermediários financeiros, de grande ou pequena dimensão, acesso fácil e não discriminatório a dados consolidados do mercado — reduzirá a vantagem dos grandes prestadores de serviços no tocante à informação, tornando o acesso aos mercados financeiros claramente mais fácil e, portanto, prospetivamente mais eficiente.

3.1.6 Ao criar uma maior transparência, os sistemas europeus de informação consolidada podem também ajudar a contrariar a volatilidade excessiva, como a evolução errática dos preços e as respetivas quedas.

3.1.7 O CESE considera que a transparência criada pelos sistemas de informação consolidada e o acesso mais facilitado aos dados de mercado, mesmo para pequenos investidores, não substitui a necessidade de níveis bem desenvolvidos de proteção dos investidores. Facilitar o acesso dos pequenos investidores aos dados salienta a necessidade de reforçar as diligências destinadas a proporcionar aos consumidores uma educação financeira adequada, para que estes possam gerir de forma responsável as oportunidades e os riscos dos mercados de capitais.

3.1.8 A criação dos sistemas de informação consolidada também constitui um passo muito importante para a ética dos dados, que ganha cada vez mais importância no mundo digitalizado onde os dados são uma mercadoria e a chave para a participação na vida económica e social. O CESE defende o acesso não discriminatório aos dados de mercado. O Comité congratula-se com a introdução dos sistemas de informação consolidada, que possibilita o acesso de, nomeadamente, pequenas empresas e consumidores a dados essenciais para si, que de outra forma lhes estariam inacessíveis devido à falta de recursos financeiros. Além disso, satisfaz, ao mesmo tempo, a necessidade de acesso ético a informação sobre os mercados financeiros.

3.1.9 O CESE congratula-se com o facto de a Comissão Europeia ter baseado as suas propostas em debates intensivos sobre o seu impacto no mercado, tanto nas plataformas de negociação europeias como na concorrência internacional. O Comité congratula-se também com o facto de a Comissão Europeia planear a avaliação posterior das novas regras.

3.2 Sistemas europeus de informação consolidada, artigos 22.o e 27.o da proposta de revisão do RMIF

3.2.1 O CESE reitera o seu apoio ( 6 ) à proposta da Comissão Europeia de introduzir os sistemas europeus de informação consolidada. Se forem tecnicamente bem aplicados, permitirão que todos os participantes no mercado tenham acesso quase em tempo real aos dados de negociação — de ações, fundos de índices transacionados em bolsa, obrigações e instrumentos financeiros derivados — de todas as plataformas de negociação da UE. Deste modo, os sistemas europeus de informação consolidada podem contribuir de forma essencial para acabar com a fragmentação dos mercados. No entanto, o êxito dos sistemas europeus de informação consolidada dependerá em grande parte do sucesso da sua aplicação prática [obrigação de fornecer dados, normas de dados, acesso aos dados, qualidade dos dados, segurança dos dados, proteção dos dados (quando pertinente), eliminação dos problemas de transparência na atribuição de um número de identificação internacional de títulos (ISIN) aos instrumentos financeiros derivados durante o seu período de diferimento (e não diariamente), utilização das tecnologias mais recentes, resiliência operacional, acesso fácil e não dispendioso].

3.2.2 Para serem bem-sucedidos, todos os fornecedores de dados devem estar sujeitos aos mesmos requisitos rigorosos de qualidade — sem discriminação — quer sejam bolsas de valores ou bancos, fornecedores de dados convencionais ou empresas de tecnologia financeira. Além disso, a qualidade dos dados e uma estrutura de governação adequada são outros requisitos prévios essenciais para o sucesso. O CESE considera essencial que a qualidade dos dados e a governação do sistema de informação consolidada sejam continuamente monitorizadas e, se necessário, ajustadas.

3.2.3 O CESE apoia a proposta, bem equilibrada, de conceder à Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados (ESMA) um papel central na monitorização contínua dos sistemas europeus de informação consolidada. Tal está aliado à expectativa de que a ESMA, bem como os supervisores nacionais no domínio da regulação de valores mobiliários sejam também dotados dos recursos financeiros, materiais e humanos necessários para o efeito.

3.2.4 Os procedimentos de seleção de cada operador de sistemas de informação consolidada por categoria de ativos são de grande importância. Para o CESE, é importante que os procedimentos de seleção sejam harmoniosos e transparentes. Esta condição deve-se principalmente ao facto de os primeiros operadores de sistemas de informação consolidada terem uma vantagem competitiva considerável num novo concurso passados cinco anos. Por conseguinte, é desejável que as propostas satisfaçam um amplo ambiente concorrencial. O Comité congratula-se com a especificação dos critérios de seleção e a definição dos requisitos em matéria de organização para os prestadores de informação consolidada. O CESE considera uma boa estratégia que, no final de cada trimestre, os prestadores de informação consolidada tenham de publicar estatísticas de desempenho e relatórios de incidentes relacionados com a qualidade dos dados no seu sítio Web, que deve ser acessível gratuitamente.

3.2.5 Os sistemas europeus de informação consolidada serão também um passo essencial e uma ferramenta imprescindível para permitir aos prestadores de serviços de investimento cumprirem o seu dever de execução das ordens dos clientes nas melhores condições (artigo 27. o , n. o 2, da DMIF II) de uma forma mais informada, mais ampla e mais simples. A obtenção do melhor preço constituirá o critério fundamental para os pequenos investidores, em particular. O CESE salienta, porém, a título de precaução, que os sistemas europeus de informação consolidada não podem substituir o princípio da execução nas melhores condições.

3.2.6 Os sistemas europeus de informação consolidada só podem ser totalmente eficazes se se aplicarem as mesmas condições de concorrência às diferentes plataformas de execução existentes no mercado. Desta forma, o CESE apoia as propostas da Comissão Europeia que visam a total transparência das plataformas de negociação, em particular também a proibição das chamadas «plataformas opacas», nas quais os operadores não estão sujeitos a quaisquer requisitos de transparência.

3.3 Obrigação de negociação de instrumentos financeiros derivados em plataformas de negociação, artigo 28.o da proposta de revisão do RMIF

3.3.1 O CESE congratula-se com o facto de a proposta da Comissão Europeia corrigir um erro sistemático que surgiu quando foi publicada a versão revista do Regulamento relativo à Infraestrutura do Mercado Europeu («EMIR Refit»). No futuro, as pequenas contrapartes financeiras estarão legalmente isentas da obrigação de negociação em plataformas de negociação e — como anteriormente — da obrigação de compensação.

3.4 Plataforma de negociação para ações, artigo 23.o da proposta de revisão do RMIF

3.4.1 Na proposta, a obrigação de negociação em plataformas de negociação para ações está limitada aos títulos com um número de identificação internacional de títulos (ISIN) da União Europeia. E mesmo estes estão isentos do requisito da plataforma de negociação, se a sua negociação for realizada fora da União Europeia na moeda nacional. A proposta é vantajosa do ponto de vista dos investidores, pois também será possível obter os melhores preços para os títulos negociados numa plataforma de negociação fora da União Europeia. Tal também se aplica em particular às ações que possuem um ISIN da UE mas são negociadas principalmente na Bolsa de Valores de Londres, em libras esterlinas. Por conseguinte, o CESE concorda expressamente com a proposta.

3.5 Pagamento pelo envio de ordens, artigo 39.o-A da proposta de revisão do RMIF

3.5.1 corretores de comissão zero , existe a prática de cobrar aos clientes apenas uma pequena taxa pela ordem e gerar o rendimento (do corretor) a partir de «descontos» na plataforma de negociação. Muitas vezes todas as ordens de negociação estão concentradas num só parceiro de negociação. Estes «descontos» não são revelados aos clientes. O CESE partilha a opinião da ESMA A proposta proíbe o modelo de remuneração conhecido como «pagamento pelo envio de ordens de clientes», no qual os intermediários financeiros aceitam taxas dos seus parceiros comerciais para encaminhar as negociações dos seus clientes para esse parceiro comercial. O «pagamento pelo envio de ordens de clientes» é principalmente um modelo de financiamento junto de corretores em linha, que muitas vezes representam uma alternativa de baixo custo à negociação tradicional em bolsa, especialmente para pequenos investidores. Particularmente junto dos chamados, existe a prática de cobrar aos clientes apenas uma pequena taxa pela ordem e gerar o rendimento (do corretor) a partir de «descontos» na plataforma de negociação. Muitas vezes todas as ordens de negociação estão concentradas num só parceiro de negociação. Estes «descontos» não são revelados aos clientes. O CESE partilha a opinião da ESMA ( 7 ) de que esta prática é incompatível com a obrigação de execução nas melhores condições e com a necessidade de transparência em matéria de preços. Por outro lado, estes corretores em linha representam um acesso de baixo custo e fácil aos serviços de valores mobiliários, especialmente para pequenos investidores. O Comité considera imperativo assegurar a igualdade de condições e a transparência dos custos entre empresas de tecnologia financeira e fornecedores convencionais. O CESE recomenda que seja dada particular atenção a este ponto no futuro processo legislativo.

3.5.2 Na perspetiva do CESE, também será pertinente debater se os «pagamentos pelo envio de ordens de clientes», independentemente das preocupações jurídicas (execução nas melhores condições), não serão indesejáveis desde logo por razões de estrutura do mercado, porque retiram demasiado volume de transações das bolsas e, deste modo, prejudicam o funcionamento destas no seu conjunto. Uma redução na liquidez do mercado seria completamente contrária aos objetivos da União dos Mercados de Capitais. Acima de tudo, causaria grandes danos à transparência necessária do mercado (especialmente a transparência pré-comercial) e seria prejudicial aos clientes.

3.6 Execução nas melhores condições

3.6.1 A Comissão Europeia propõe renunciar à obrigação de as plataformas de execução publicarem informações sobre a qualidade da execução das ordens, prevista no artigo 27. o , n. o 1, da DMIF II. Esta proposta da Comissão Europeia faz sentido, uma vez que, inquestionavelmente, na prática, os investidores não utilizaram os relatórios como fonte de informação útil e, no futuro, também a informação pós-negociação sobre as transações passará a estar disponível através dos sistemas europeus de informação consolidada. O CESE compreende e apoia esta ideia.

3.6.2 Contudo, assim não faz sentido que a ESMA esteja atualmente a realizar consultas sobre uma adaptação precisamente das normas técnicas de regulamentação (RTS 27 e RTS 28) que concretizam a disposição que a Comissão Europeia propõe eliminar através da proposta apresentada (artigo 27. o , n. o 2, da DMIF II). E não só não faz sentido, como também sobrecarrega desnecessariamente as partes interessadas com encargos administrativos completamente desnecessários. No interesse de uma prática reguladora adequada e sustentável, o CESE considera que esses procedimentos devem ser evitados.

Bruxelas, 23 de março de 2022. A Presidente do Comité Económico e Social Europeu Christa SCHWENG

(1) COM(2020) 590 final.

(2) Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões — União dos Mercados de Capitais — Resultados um ano após o Plano de Ação; Proposta para um ponto de acesso único europeu; Revisão do Regulamento Fundos Europeus de Investimento a Longo Prazo (FEILP); Revisão da Diretiva Gestores de Fundos de Investimento Alternativos (DGFIA) e Revisão do Regulamento Mercados de Instrumentos Financeiros (RMIF).

(3) Regulamento (UE) n.o 600/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014, relativo aos mercados de instrumentos financeiros e que altera o Regulamento (UE) n.o 648/2012 (JO L 173 de 12.6.2014, p. 84).

(4) Diretiva 2014/65/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014, relativa aos mercados de instrumentos financeiros e que altera a Diretiva 2002/92/CE e a Diretiva 2011/61/UE (JO L 173 de 12.6.2014, p. 349).

(5) Diretiva (UE) 2021/338 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de fevereiro de 2021, que altera a Diretiva 2014/65/UE no respeitante aos requisitos de informação, à governação dos produtos e aos limites às posições e as Diretivas 2013/36/UE e (UE) 2019/878 no respeitante à sua aplicação às empresas de investimento a fim de contribuir para a recuperação na sequência da crise de COVID-19 (JO L 68 de 26.2.2021, p. 14).

(6) JO C 155 de 30.4.2021, p. 20.

(7) Declaração Pública da ESMA, Documento ESMA35-43-2749, de 13.7.2021: «ESMA warns firms and investors about risks arising from Payment of Orderflow» [ESMA adverte as empresas e os investidores para os riscos decorrentes do pagamento pelo envio de ordens de clientes].