1.Introdução

Numa democracia saudável e próspera, os cidadãos podem expressar livremente os seus pontos de vista e obter informação de fontes transparentes e pluralistas. Participam no debate público e nas eleições, podendo assim efetivamente determinar o seu futuro. Estes direitos tão duramente conquistados constituem a pedra angular de qualquer democracia e estão no cerne da União Europeia. A democracia tem de ser cultivada e protegida. Tanto o sistema democrático como os direitos dos eleitores individuais enfrentam ameaças, que podem ir desde interferências opacas (nacionais e estrangeiras) e desinformação a obstáculos práticos que, por exemplo, impedem de votar os cidadãos da UE que residem em países da UE diferentes dos da sua origem.

No passado, os candidatos políticos faziam as suas campanhas principalmente através da angariação porta a porta e de comícios, bem como da distribuição de panfletos e de entrevistas televisivas e radiofónicas. A existência de regras claras garantia a responsabilização e a transparência da propaganda política a nível nacional. A título de exemplo, as regras relativas ao tempo de antena radiofónico ou à responsabilidade pelo material impresso, bem como os principais intervenientes, nomeadamente os partidos políticos, podiam ser claramente identificados. Além disso, o debate político e os intervenientes eram essencialmente de natureza nacional.

A transição digital veio alterar este panorama ao proporcionar meios inéditos não só para chegar às pessoas – incluindo as que residem no estrangeiro –, mas também para adaptar as mensagens aos seus interesses pessoais e defender ideias para além das fronteiras tradicionais. As ferramentas digitais vieram também esbater a linha entre informação genuína e campanha política e abriram a porta a novas técnicas intrusivas e opacas de direcionamento e amplificação destinadas a influenciar os eleitores de forma dissimulada. Estes desenvolvimentos reduzem a exposição individual à pluralidade de pontos de vista, fragmentam o debate democrático e aumentam o risco de manipulação. Uma série de novos intervenientes, desde as plataformas em linha até às redes sociais, passando pelas empresas de tratamento de dados, desempenham agora um papel importante na campanha política. Esta evolução deu origem a uma série de problemas, desde a utilização abusiva dos dados dos cidadãos até à incapacidade ou falta de vontade das plataformas em linha para aplicar políticas de combate à desinformação. Quem presta serviços neste contexto difícil enfrenta obstáculos, incluindo a insegurança jurídica. Tendo em conta as atuais previsões, que apontam para o aumento do mercado da propaganda política em linha, os problemas identificados tenderão a agravar-se com o tempo se a situação continuar por resolver.

A União Europeia, juntamente com os seus Estados-Membros, tem a responsabilidade de proteger e defender os direitos eleitorais e políticos dos seus cidadãos e de reforçar os princípios do debate democrático, bem como de proporcionar um quadro jurídico claro e previsível para estas atividades. Há que resolver os problemas criados pela fragmentação e obsolescência da regulamentação do debate democrático. Tal é especialmente importante, na medida em que grande parte da atividade e muitos dos desafios que se levantam têm, cada vez mais, uma natureza transfronteiriça.

Ao mesmo tempo, a União Europeia não está apenas preocupada com a proteção da democracia dentro das suas fronteiras, mas também no estrangeiro, através da sua ação externa. Uma vez que a pressão sobre a democracia está a aumentar a nível mundial, o pacote de medidas proposto está em sinergia com os importantes esforços envidados pela União Europeia a nível externo. Este pacote poderá contribuir para as ações da União Europeia destinadas a proteger, inspirar e apoiar as democracias em todo o mundo – estas enfrentam desafios comuns e têm um interesse comum em colaborar para lhes dar resposta.

Em 2018, a Comissão já tinha adotado um pacote eleitoral contendo uma série de disposições que estabelecem medidas para lidar com o tratamento de dados pessoais nas eleições, divulgar as melhores práticas em matéria de prevenção da desinformação e dos ciberataques e promover a transparência e a responsabilização em linha no processo eleitoral europeu, bem para como reforçar a cooperação. As regras aplicáveis aos partidos políticos europeus e às fundações políticas europeias foram igualmente atualizadas.

Desde então, a experiência das eleições de 2019 para o Parlamento Europeu e das eleições nacionais nos Estados-Membros demonstraram que a forma como os intervenientes políticos comunicam com o seu eleitorado sofreu novamente alterações significativas. O debate político migrou ainda mais para a Internet e para as redes sociais. As plataformas na Internet desempenham um papel crucial na forma como os cidadãos formam, exprimem e debatem as suas opiniões. Os ajustamentos exigidos pela pandemia de COVID-19 também vieram reforçar estas tendências, graças ao aumento da utilização de serviços em linha. Estas mudanças proporcionam novas oportunidades para que o debate democrático prospere, mas por outro lado acarretam novas ameaças ao sistema democrático e ao mercado interno, também elas de natureza híbrida.

Embora as medidas propostas em 2018 continuem a ser pertinentes, são necessárias novas reformas. Algumas dessas medidas eram apenas recomendações e não foram aplicadas de forma sistemática. Os dados disponíveis mostram que as regras em vigor podem ser contornadas.

Durante as eleições de 2019 para o Parlamento Europeu, os partidos políticos europeus depararam-se com dificuldades quando tentaram fazer campanha além-fronteiras e o Parlamento Europeu apelou a uma reforma. Por outro lado, a rápida transição do debate político para o ambiente em linha estimulou o crescimento do mercado da propaganda política em linha, que levou os intervenientes políticos europeus a gastar 23 milhões de EUR nas eleições de 2019 para o Parlamento Europeu. Os cidadãos da UE também se depararam com obstáculos ao exercício do seu direito de voto noutros Estados-Membros, tanto nas eleições para o Parlamento Europeu como nas eleições autárquicas.

Com a transição digital em curso, os cidadãos, incluindo as gerações mais jovens, têm de ser capazes de distinguir os factos da ficção e de participar em debates abertos, sem desinformação, interferência ilícita, intimidação e manipulação. Tem de ser claro para todos que estão a receber conteúdos políticos e quem os enviou. Tem de haver uma verdadeira transparência para permitir o escrutínio público e a responsabilização dos intervenientes relevantes e para refletir a inclusividade e a diversidade das nossas sociedades.

Estes desafios exigem um novo esforço para reforçar a confiança nos nossos sistemas democráticos. A proteção de eleições livres e justas é uma prioridade política desta Comissão. O plano de ação para a democracia europeia (EDAP) define as medidas que a Comissão tenciona tomar para reforçar a democracia, com base na experiência adquirida com as eleições de 2019 para o Parlamento Europeu e nos trabalhos da Rede Europeia de Cooperação para as Eleições («Rede da UE para as Eleições»), bem como no Relatório de 2020 sobre a Cidadania da UE.

O presente pacote inclui uma proposta de regulamento relativo à transparência da propaganda política, duas propostas de reformulação das diretivas relativas aos direitos eleitorais e uma proposta de reformulação do regulamento relativo ao estatuto e ao financiamento dos partidos políticos europeus e das fundações políticas europeias, além de anunciar um mecanismo conjunto para a resiliência eleitoral.

2.Transparência e direcionamento da propaganda política

A propaganda política é um tipo específico de publicidade. Consiste em mensagens promovidas por, para ou em nome de agentes políticos ou em mensagens suscetíveis de influenciar o resultado de uma eleição ou referendo, de um processo legislativo ou regulamentar ou um comportamento de voto. Um dos princípios essenciais da democracia é que essa propaganda deve ser transparente, ou seja, os cidadãos devem saber quem está por trás de um anúncio político e por que razão este lhe é dirigido. A transparência da propaganda política torna mais fácil a identificação de eventuais interferências ou manipulações do processo político.

A transparência da propaganda política tem sido tradicionalmente regulamentada a nível dos Estados-Membros, com o intuito de assegurar processos democráticos justos e livres e de evitar interferências. A regulamentação nacional impõe obrigações aos prestadores de serviços de propaganda política, a fim de garantir, designadamente, a responsabilização e a organização de um processo político globalmente justo e aberto. Estas regras nacionais visam um interesse público legítimo que a UE partilha plenamente. No entanto, as regras de transparência nacionais aplicáveis aos prestadores de serviços variam entre os Estados-Membros, bem como entre os vários meios de comunicação social, e dizem principalmente respeito aos meios de comunicação tradicionais. É provável que a fragmentação jurídica e as dificuldades com a aplicação transfronteiriça das regras de transparência nacionais venham a aumentar no futuro.

Muitas vezes, as regras tradicionais não estão adaptadas à evolução tecnológica e às campanhas eleitorais e podem, em certos casos, ser contornadas graças à natureza sem fronteiras do ambiente em linha, bem como às lacunas regulamentares. A crescente utilização de publicidade digital nas campanhas políticas e a dimensão transfronteiriça dos principais desafios políticos — desde as alterações climáticas e a migração até ao tratamento da pandemia de COVID-19 — tornaram ainda mais graves os problemas associados. É evidente que a dimensão e a complexidade do mercado da propaganda política – estimado na UE em mais de 100 milhões de euros em 2019 – estão a aumentar, tanto dentro como fora das fronteiras da UE. A heterogeneidade da regulamentação nos Estados-Membros e entre as diferentes formas de comunicação social (regras diferentes para a televisão e a rádio, por exemplo) afeta as empresas que operam num contexto transfronteiriço ou que fazem campanhas de propaganda em vários meios de comunicação social, pois essas empresas têm de cumprir requisitos de transparência múltiplos e muitas vezes pouco claros, que resultam em insegurança jurídica e nos custos de conformidade que lhe estão associados.

É necessária nova legislação da UE para garantir a transparência e a responsabilização, e para que os direitos fundamentais e os princípios de proteção de dados aplicáveis – como a limitação da finalidade e a minimização dos dados – sejam efetivamente respeitados.