Relatório Conjunto sobre o Emprego 2000 - PARTE I: A UNIÃO EUROPEIA - PARTE II: OS ESTADOS-MEMBROS

(apresentado pela Comissão)

Síntese

O presente relatório é o terceiro elaborado em conformidade com o disposto no artigo 128º do Tratado de Amesterdão. Apresenta uma avaliação comparativa do modo como os Estados-Membros traduziram na prática as Orientações para as Políticas de Emprego 1999 e transpuseram as orientações revistas para o ano 2000 nos respectivos Planos de Acção Nacionais para o Emprego. Inclui uma análise geral dos quatro pilares da Estratégia Europeia de Emprego (Parte I) e uma apreciação detalhada das políticas de cada Estado-Membro (Parte II), com especial destaque para a resposta dada às recomendações adoptadas pelo Conselho em 14 de Fevereiro de 2000.

1. O contexto político: a situação do emprego na Europa

A situação do emprego na UE tem vindo a melhorar progressivamente ao longo dos últimos dois anos, reflectindo o clima económico globalmente positivo, bem como progressos na reforma dos mercados laborais. Problemas há muito persistentes, como o elevado desemprego e as baixas taxas de participação no emprego, começam a ser tratados com alguma eficácia, ao mesmo tempo que emergem novos desafios, nomeadamente as carências de mão-de-obra e as inadequações de competências. A ilustrar as melhorias em curso na situação do emprego, apresentam-se de seguida os principais elementos:

* 4 milhões de novos postos de trabalho foram criados desde 1997, principalmente no sector dos serviços. O aumento foi mais aparente em termos de empregos altamente qualificados de gestores, especialistas e técnicos, mas beneficiou igualmente trabalhadores indiferenciados do sector dos serviços e comércio. Pela primeira vez desde 1990, o número de empregos a tempo inteiro excedeu a quantidade de empregos a tempo parcial criados. Não obstante, os empregos a tempo parcial e temporários continuaram a registar aumentos em 1999, representado actualmente quase 30% do número total de postos de trabalho na UE.

* Em resultado, a taxa de emprego na UE aumentou para 62,2%, dos 61,3% registados em 1998, mas o crescimento em equivalentes a tempo completo foi menos acentuado. As mulheres são as principais beneficiárias do incremento do emprego; contudo a taxa de emprego feminino (52,5%) reflecte ainda importantes disparidades na ordem dos 18,5% relativamente ao emprego masculino.

* O número de desempregados diminuiu de 4 milhões desde 1994, cifrando-se a taxa média em 9,2% em 1999. Ainda que em declínio após 1997, o desemprego de longa duração continua a ser um problema para 4,2% da mão-de-obra.

* O desemprego juvenil, com uma taxa de 8,5% na faixa etária dos 15-24 anos, regista agora o nível mais baixo dos últimos dez anos. Contudo, a participação de trabalhadores com idades superiores a 55 anos é agora de 37%, nível assaz baixo no contexto da crescente racionalização do mercado de trabalho em alguns Estados-Membros.

* A maioria dos Estados-Membros beneficiou da melhoria das condições económicas em 1999 e aumentou as respectivas taxas de emprego. Alguns Estados-Membros excederam já os parâmetros de referência fixados para a UE pela Cimeira de Lisboa até 2010, em termos da taxa global de emprego (Dinamarca, Suécia, Países Baixos e Reino Unido) ou da taxa de emprego feminino (Dinamarca, Suécia, Finlândia, Países Baixos e Reino Unido).

2. Apreciação das políticas de emprego dos Estados-Membros em 1999

As reformas estruturais dos mercados laborais prosseguem num clima de crescente optimismo:

* É óbvio que os Estados-Membros estão a proceder à reforma dos respectivos mercados laborais numa envolvente macroeconómica muito mais favorável do que em 1997, quando foi iniciado o processo do Luxemburgo. Este facto deverá servir de incentivo ao reforço dos esforços políticos.

* Os progressos em termos dos resultados do emprego demonstram que está a criar-se um ciclo virtuoso, no qual as políticas macroeconómicas orientadas para a estabilidade e as reformas estruturais em curso dos mercados laborais dos Estados-Membros se conjugam para reduzir o desemprego e a exclusão social e criar mais postos de trabalho.

* Deve, no entanto, reconhecer-se que os elementos de um pacote de políticas global estão associados a diferentes horizontes temporais: as taxas de juro podem alterar-se subitamente, mas o impacto do investimento em recursos humanos e das reformas institucionais dos mercados laborais exigem esforços sustentados e os seus resultados apenas se farão visíveis com o tempo.

* O impacto global da Estratégia Europeia de Emprego na melhoria da situação laboral é ainda difícil de quantificar. Os dados mais recentes referem-se a 1999, ano em que teve início a implementação das reformas políticas ao abrigo dos PAN. Contudo, no caso de determinadas novas políticas, podem já ser identificados efeitos benéficos para grupos ou sectores específicos.

* As 52 recomendações emitidas pelo Conselho para o ano 2000 demonstraram a sua utilidade, ao instar os Estados-Membros a centrar os esforços nos desafios mais importantes. A maioria dos Estados-Membros adoptou acções para lhes dar resposta, mas em algumas áreas são ainda necessários esforços acrescidos. Dado que algumas das acções requerem tempo para produzir o impacto desejado, é ainda demasiado cedo para avaliar se são suficientes para resolver a situação numa base duradoura.

* Está em curso um claro processo de aprendizagem na prestação e apresentação das políticas dos Estados-Membros. Os relatórios de execução estão a tornar-se mais orientados, embora em alguns casos se preste ainda demasiada atenção a iniciativas individuais, ao invés de se colocar a tónica numa articulação global de políticas que se reforçam mutuamente.

* O processo de definição de objectivos e metas mensuráveis deverá ser reforçado. No âmbito das orientações que definem metas comuns, os progressos políticos são mais visíveis, tornando possível uma avaliação do impacto, com base em indicadores comuns, contribuindo para o ulterior desenvolvimento de políticas.

* Por outro lado, no âmbito de muitas orientações relativamente às quais não foram quantificados objectivos, ou a definição de metas foi deixada aos Estados-Membros individualmente, os progressos políticos são lentos e é difícil determinar esforços e efeitos a partir das informações centradas numa série fragmentada de medidas soltas.

A execução dos quatro pilares, decidida mas irregular, exige uma relevância acrescida da articulação do conjunto das políticas.

Pese embora muito tenha sido já alcançado, registaram-se desequilíbrios na execução dos quatro pilares, pelo menos a julgar pelos relatórios dos Estados-Membros. Esta afirmação é particularmente verdadeira no caso dos pilares adaptabilidade e, em menor grau, espírito empresarial. Assim, os Estados-Membros não dispõem ainda de uma articulação de políticas completamente eficaz. Os elementos principais das medidas empreendidas no âmbito dos quatro pilares são:

Empregabilidade - Pilar I

* Registam-se claros progressos na execução de políticas activas e preventivas. A maioria dos países parece agora capaz de cumprir até 2002 as metas definidas nas orientações 1 e 2. Contudo, a Bélgica, a Grécia e a Itália precisam ainda de dar passos significativos para tal. No que respeita à orientação 3, 12 Estados-Membros estão já conformes com a meta de 20% de participação de desempregados em medidas activas.

* A revisão dos sistemas fiscais e de prestações carece de um acompanhamento claro (à excepção da Dinamarca, Reino Unido e Países Baixos), facto preocupante quando atendemos à grande proporção da população que continua a viver na dependência de prestações da segurança social em vários Estados-Membros, em especial naqueles onde emergem carências de mão-de-obra.

* A promoção da aprendizagem ao longo da vida está cada vez mais presente nas preocupações de todos os Estados-Membros, embora falte, de um modo geral, um enquadramento global, e apenas uma minoria de países tenham anunciado a exigida definição de metas nacionais neste domínio.

* Comparativamente a 1998, todos os Estados-Membros estão a colocar uma tónica mais acentuada na provisão de melhores oportunidades de reinserção no mercado de trabalho às pessoas desempregadas oriundos de grupos desfavorecidos. Em muitos Estados-Membros, registou-se uma notável transição de programas individuais para uma abordagem mais integrada em prol das pessoas com deficiência. Contudo, a análise comparativa continua a ser dificultada em virtude da ausência de dados de base e diferentes definições, em especial no caso das minorias étnicas.

Espírito empresarial - Pilar II

* Relativamente ao pilar "espírito empresarial", há que envidar esforços acrescidos para ir além da proliferação de iniciativas individuais, passando ao estabelecimento de um enquadramento político global e a uma envolvente que fomente a cultura empresarial na Europa.

* A quase totalidade dos empregos criados em 1999 ocorreu no sector dos serviços, embora não seja ainda claro quanto deste aumento fica a dever-se a políticas de emprego ou de acompanhamento (a maioria dos Estados-Membros está empenhada na liberalização de serviços públicos). Contudo, o desenvolvimento da economia social, abrangendo bens e serviços prestados por uma ampla gama de entidades não lucrativas, continua a ser decepcionante.

* Pese embora o elevado número de medidas anunciadas nos PAN, os progressos em matéria de redução da carga fiscal sobre o trabalho têm sido lentos e, em alguns Estados-Membros, a tributação média do trabalho não começou ainda a marcha descendente.

Adaptabilidade - Pilar III

* No âmbito do pilar "adaptabilidade", os parceiros sociais, juntamente com os governos, têm a principal responsabilidade pelo cumprimento dos compromissos assumidos nas orientações. Na maioria dos Estados-Membros, foram desenvolvidas parcerias, por vezes tripartidas, para tratar as questões da adaptabilidade, nomeadamente a aprendizagem ao longo da vida. Porém, são escassas as indicações de progressos em matérias associadas à modernização da organização do trabalho. A única tónica significativa foi colocada na problemática do tempo de trabalho, ao invés de uma reforma mais global da vida profissional.

* Os progressos em termos da introdução de formas de contrato mais adaptáveis nas legislações dos Estados-Membros permanecem limitados.

Igualdade de oportunidades - Pilar IV

* Os Estados-Membros registaram melhorias no sentido da integração de uma perspectiva de género nos quatro pilares. Muitos países notificaram igualmente medidas específicas relacionadas com o desemprego das mulheres, a segregação de géneros e os diferenciais salariais entre homens e mulheres. Contudo, muito há ainda a fazer para considerar os aspectos de género em todas as acções políticas.

* As iniciativas políticas destinadas a contribuir para a conciliação da vida profissional e familiar variam grandemente entre os Estados-Membros. Um elemento positivo é a tendência crescente para definir metas em matéria de estruturas de acolhimento de crianças, conforme recomendado nas Conclusões da Cimeira de Lisboa.

O papel dos Serviços Públicos de Emprego

No contexto da reforma das instituições do mercado de trabalho, os Serviços Públicos de Emprego são reconhecidos como organismos-chave na execução das Orientações para o Emprego, com especial incidência nas orientações 1, 2 e 3. Estão em curso em alguns Estados-Membros o desenvolvimento e/ou a modernização dos SPE, mas estes esforços terão de ser intensificados a fim de dotar os mesmos da autoridade e das ferramentas necessárias à implementação eficaz da estratégia.

Execução da Estratégia Europeia de Emprego a nível local

Os Estados-Membros reconhecem a importância da acção local para o êxito global da Estratégia Europeia de Emprego. Contudo, muito permanece por fazer na área da descentralização, da criação de uma envolvente favorável, do fomento de parcerias entre os agentes locais e do desenvolvimento de estratégias locais em prol do emprego no sentido da provisão de mais e melhores postos de trabalho.

O papel dos Fundos Estruturais

Através dos novos programas propostos, ao Fundo Social Europeu foi atribuído um papel crucial enquanto instrumento de apoio à Estratégia Europeia de Emprego, em conformidade com o Regulamento que o rege. Este facto é igualmente reconhecido nos Planos de Acção Nacionais. A tónica é colocada na estratégia preventiva, em especial no âmbito do pilar da empregabilidade. Contudo, também a igualdade de oportunidades recebe uma parte claramente significativa dos programas. Em países com programas de menor dimensão, os esforços são mais centrados em aspectos particularmente inovadores do mercado laboral e na política de recursos humanos. A aprendizagem ao longo da vida e os requisitos da sociedade da informação são reconhecidos em muitos programas, na linha das prioridades sublinhadas no Conselho Europeu de Lisboa.

O papel dos outros Fundos Estruturais no apoio à Estratégia Europeia de Emprego não é suficientemente explícito e é mencionado por apenas alguns países. Além disso, a participação dos responsáveis pela gestão dos Fundos a nível nacional na execução dos Planos de Acção Nacionais para o Emprego poderia ser muito mais orgânica. O desafio consiste igualmente em traduzir os compromissos constantes dos Documentos de Programação em Programas Operacionais, em conformidade com as prioridades definidas nos Planos de Acção Nacionais.

3. Questões institucionais e políticas

* Tal como foi afirmado na revisão intercalar do processo do Luxemburgo, está também em jogo uma série de factores institucionais e políticos, subjacentes à implementação bem sucedida da Estratégia Europeia de Emprego e que, por si só, contribuirão para a concretização dos objectivos definidos nas Orientações para o Emprego. Entre estes contam-se:

* A emergência de novas estruturas e instituições de tomada de decisão e avaliação das políticas laborais, que colocaram o emprego no centro das preocupações políticas europeias e nacionais e trouxeram sinergias e coordenação melhoradas entre as várias áreas políticas.

* Um envolvimento mais profundo de diferentes agentes no processo.

* Um compromisso demonstrado por governos e todos os outros agentes no sentido de contribuírem, no âmbito das respectivas esferas de competência, para a Estratégia de Emprego.

* Uma transparência acrescida na definição de metas, intercâmbio de melhores práticas e revisão interpares, que por si só constitui um elemento de confiança na política económica. Este é um momento continuado no "método aberto de coordenação" estabelecido pelo processo do Luxemburgo e confirmado pelo Conselho Europeu de Lisboa.

A análise contida no presente Relatório está na base das recomendações dirigidas aos Estados-Membros propostas este ano pela Comissão pela segunda vez, na sequência da entrada em vigor do novo Tratado em 1 de Maio de 1999. A Comissão atendeu à necessidade de assegurar a coerência entre estas recomendações e as emitidas no âmbito das Orientações Gerais para as Políticas Económicas, ao abrigo do nº 2º do artigo 99º do Tratado. Os Estados-Membros são ainda instados a implementar as respectivas políticas de emprego de forma consentânea com as Orientações Gerais para as Políticas Económicas, em conformidade com o definido no artigo 126º do Tratado.

Em 2000 e 2001, os Estados-Membros não estarão apenas a reformar os respectivos mercados laborais numa envolvente económica continuadamente favorável, mas também no novo contexto políticos gerado pelas conclusões da reunião extraordinária do Conselho Europeu em Lisboa, em Março de 2000. Neste contexto, emerge um novo paradigma, assente num compromisso continuado para com o pleno emprego, através de esforços consistentes de promoção do conhecimento, da inovação e da coesão social. A promoção da aprendizagem ao longo da vida, a inclusão social e a igualdade de acesso para todos aos mercados laborais são questões prioritárias na agenda política europeia, de modo a construir a economia mais competitiva e dinâmica até ao final da presente década. Este compromissos devem, pois, ser tidos em consideração no ulterior desenvolvimento das Orientações para o Emprego e nas recomendações individuais dirigidas aos Estados-Membros, permitindo assim ao processo do Luxemburgo prestar um contributo essencial para a concretização dos objectivos de Lisboa.

ÍNDICE

PARTE I: A UNIÃO EUROPEIA

1. Introdução

2. A situação do emprego

2.1. O contexto macroeconómico e laboral na UE

2.2. Os desempenhos do emprego nos Estados-Membros

3. Avaliação dos Planos de Acção Nacionais

3.1. Pilar I: Empregabilidade

3.1.1. Panorâmica dos desenvolvimentos políticos

3.1.2. Prevenção e activação - cumprimento das metas comuns

3.1.3. Reformas dos sistemas fiscais e de prestações (Orientação 4)

3.1.4. Educação e formação (Orientações 5 a 8)

3.1.5. Integração de grupos desfavorecidos no mercado de trabalho (Orientação 9)

3.2. Pilar II: espírito empresarial

3.2.1. Panorâmica dos desenvolvimentos políticos

3.2.2. Simplificação da envolvente empresarial (Orientações 10 e 11)

3.2.3. Criação de empregos no sector dos serviços e na economia social

(Orientações 12 e 13)

3.2.4. Emprego e tributação (Orientação14)

3.3. Pilar III: Adaptabilidade

3.3.1. Panorâmica dos desenvolvimentos políticos

3.3.2. Modernização da organização do trabalho, adaptabilidade das empresas e formação nas mesmas

3.3.3. Adaptação da legislação laboral

3.4. Pilar IV: Igualdade de oportunidades

3.4.1. Panorâmica dos desenvolvimentos políticos

3.4.2. Redução das disparidades de género

3.4.3. Políticas favoráveis à família

4. Aspectos horizontais da execução dos PAN

4.1. No contexto de uma sociedade assente no conhecimento e na informação

4.2. O papel dos Fundos Estruturais

4.3. O papel dos parceiros sociais

4.4. O papel das autoridades locais e regionais

4.5. Integração da perspectiva de género nos PAN

5. Revisão intercalar do processo do Luxemburgo

PARTE II OS ESTADOS-MEMBROS

BÉLGICA

DINAMARCA

ALEMANHA

GRÉCIA

ESPANHA

FRANÇA

IRLANDA

ITÁLIA

LUXEMBURGO

PAÍSES BAIXOS

ÁUSTRIA

PORTUGAL

FINLÂNDIA

SUÉCIA

REINO UNIDO

Relatório Conjunto sobre o Emprego 2000

PARTE I:

A UNIÃO EUROPEIA

1. Introdução

O presente Relatório é apresentado em conformidade com o disposto no artigo 128º do Tratado de Amesterdão. O seu objectivo consiste em dar conta das conclusões retiradas pela Comissão da análise das medidas levadas a efeito pelos Estados-Membros em aplicação das Orientações para o Emprego 2000. Visa ainda providenciar as bases para o Relatório Conjunto sobre o Emprego, que o Conselho e a Comissão apresentarão conjuntamente ao Conselho Europeu de Nice, em Dezembro de 2000. Para além disso, a Comissão terá em conta as ilações retiradas para a preparação da proposta de Decisão do Conselho relativa às Orientações para as Políticas de Emprego em 2001, bem como das recomendações do Conselho dirigidas aos Estados-Membros relativas à execução das respectivas políticas de emprego.

A Comissão atendeu à necessidade de assegurar a coerência entre estas recomendações e as emitidas no âmbito das Orientações Gerais para as Políticas Económicas, ao abrigo do nº 2º do artigo 99º do Tratado. Os Estados-Membros são ainda instados a implementar as respectivas políticas de emprego de forma consentânea com as Orientações Gerais para as Políticas Económicas, em conformidade com o definido no artigo 126º do Tratado.

À semelhança dos anteriores relatórios de 1998 e 1999, o presente relatório comporta duas partes. A primeira apresenta uma panorâmica comparativa da execução pelos Estados-Membros das Orientações para o Emprego em cada um dos quatro pilares, tendo em conta as diferentes situações de partida, bem como os progressos conseguidos desde 1997 em termos de desempenho do mercado de trabalho. A segunda parte apresenta, para cada Estado-Membro, uma análise aprofundada das medidas políticas implementadas ou anunciadas ao abrigo dos Planos de Acção Nacionais, à luz dos recentes desenvolvimentos nas respectivas situações em matéria económica e laboral. Confere-se ainda especial atenção à análise da forma como cada Estado-Membro cumpriu as recomendações adoptadas pelo Conselho relativas ao ano em curso.

O presente relatório assenta nas informações constantes dos PAN apresentados pelos Estados-Membros até 1 de Maio de 2000, incluindo dados estatísticos sobre indicadores de acompanhamento dos objectivos definidos a nível nacional e da UE. Em alguns casos, foram ainda tidas em conta informações complementares fornecidas pelas autoridades nacionais por ocasião das reuniões bilaterais realizadas em Junho-Julho, com o objectivo de verificar a consistência da análise contida no presente documento.

O processo iniciado pelo Conselho Europeu do Luxemburgo em 1997 estabeleceu um ambicioso enquadramento para a coordenação política na UE no domínio do emprego. Dada a natureza estrutural das reformas a lançar nesta área, regra geral, não são de esperar efeitos imediatos e visíveis. A avaliação da execução das Orientações para o Emprego é efectuada no presente relatório numa perspectiva plurianual, atendendo aos progressos conseguidos no sentido do cumprimento dos parâmetros de referência identificados. Em alguns casos, porém, existem já indícios suficientemente sólidos que apontam para um impacto benéfico dos principais programas ou reformas, casos estes que foram aqui evidenciados. A Comissão pretende levar a efeito uma avaliação de fundo do impacto da Estratégia Europeia de Emprego, cujos resultados contribuirão para o processo de revisão da mesma em 2002.

Em relação a anos anteriores, existem duas grandes diferenças que caracterizam o contexto económico e político em torno da apresentação do presente relatório:

Na esfera económica, e graças ao enquadramento melhorado das políticas económicas, as reformas estruturais incidentes nos mercados laborais estão agora a ser executadas numa envolvente económica mais favorável, conduzindo nomeadamente a uma mais intensa procura de mão-de-obra. Este desenvolvimento implicará novas responsabilidades para os decisores políticos, na medida em que se tornam imperativos esforços mais ambiciosos no sentido da reforma estrutural, a fim de acelerar o crescimento da economia e do emprego, mantendo a estabilidade financeira e de preços.

Além disso, e ao mesmo tempo que são finalmente atenuados problemas estruturais persistentes na maioria dos Estados-Membros, como o elevado desemprego juvenil e o desemprego de longa duração, os níveis de desemprego permanecem demasiado exagerados. Persistem problemas estruturais em muitos países, nomeadamente em termos da distribuição desigual dos progressos entre os grupos sociais e regiões, manifestos no fenómeno dos mercados laborais a duas velocidades e nas continuadas disparidades regionais. Além disso, alguns Estados-Membros (e não apenas aqueles com baixos índices de desemprego) enfrentam novos desafios como a penúria de mão-de-obra e as inadequações de competências.

Do ponto de vista político, o Conselho Europeu de Lisboa concluiu ser necessário definir um objectivo de pleno emprego na Europa no contexto da nova economia emergente. A UE decidiu um novo objectivo estratégico para a próxima década: tornar-se a economia mais competitiva e dinâmica capaz de gerar crescimento económico sustentado com mais e melhores emprego e coesão social reforçada. Foi acordada uma estratégia global visando enfrentar os desafios decorrentes da transição para uma economia e sociedade do conhecimento, da modernização e do reforço do modelo social europeu através do investimento nas pessoas e na construção de um Estado-providência activo, e da continuação da implementação de um conjunto de políticas macro-económicas conducentes a perspectivas de crescimento mais favoráveis, permitindo assim à União Europeia reconquistar as condições de pleno emprego e reforçar a coesão social.

As conclusões da Cimeira de Lisboa reconhecem o papel fundamental e global da sociedade cognitiva para a realização do objectivo de pleno emprego, através do desenvolvimento de uma sociedade baseada no conhecimento, tendo, por conseguinte, dado maior ênfase às prioridades definidas nas Orientações para o Emprego 2000, no sentido da elaboração de políticas de aprendizagem ao longo da vida e do desenvolvimento das competências em matéria de TIC.

Para que aprendizagem ao longo da vida se torne uma componente básica do modelo social europeu, deverá ser objecto de uma estratégia global que comporte todos os aspectos e fases da educação e formação. De facto, foi definida pelos Estados-Membros e a Comissão como "englobando toda e qualquer actividade de aprendizagem com um objectivo, formal ou informal, empreendida numa base contínua com o objectivo de melhorar aptidões, conhecimentos e competências". A aprendizagem ao longo da vida é, pois, um processo global e integrado nos quatro pilares. Comporta as medidas adoptadas pelos Estados-Membros para promover a empregabilidade dos jovens, dos trabalhadores mais velhos e dos desempregados, através da melhoria da qualidade e do acesso a sistemas de educação e formação contínuas e do desenvolvimento da formação em situação de trabalho. No âmbito do pilar adaptabilidade, inclui a criação, na maioria dos Estados-Membros, de parcerias entre as autoridades nacionais e os parceiros sociais para proporcionar formação contínua e colmatar as inadequações de competências, bem como medidas empreendidas pelos Estados-Membros e as empresas no sentido de eliminar os obstáculos ao investimento em formação. As iniciativas dos Estados-Membros para integrar o espírito empresarial nos programas de ensino e formação constituem outro aspecto da aprendizagem ao longo da vida, como o são as acções destinadas a melhorar o acesso das mulheres que regressam à formação, com o objectivo de reforçar a igualdade de oportunidades.

No âmbito da sociedade da informação para todos a nível europeu, um elemento fundamental das estratégias de emprego em todos os Estados-Membros é a aplicação de acções e programas que visem garantir que os sistemas de educação e formação e os cidadãos a todos os níveis estão adequadamente equipados para participar na sociedade da informação e preparados para a transição para a economia do conhecimento. A elevada prioridade atribuída à promoção da aprendizagem ao longo da vida e ao desenvolvimento de competências em matéria de TIC ressalta claramente das conclusões de Lisboa, das Orientações para o Emprego, do Plano de Acção e-Europa e, em especial, da iniciativa e-Learning, ambos apresentados pela Comissão.

A fim de concretizar a estratégia de Lisboa, não serão necessários novos processos para além dos já em vigor - Orientações Gerais para as Políticas Económicas, Luxemburgo, Cardiff, Colónia. Ao invés, será reforçado o processo de elaboração de políticas a nível da UE em diversos domínios - inovação, reforma económica, educação e formação, protecção social - através da adopção de um método aberto de coordenação, assente em linhas directrizes, parâmetros de referência e acompanhamento sistemático. Este método está actualmente consolidado na Estratégia Europeia de Emprego, de modo que pode esperar-se que a análise contida no RCE dê um contributo decisivo para o Conselho Europeu da Primavera, a ter lugar em Estocolmo, e que será dedicado às questões económicas e sociais e ao acompanhamento dos progressos na concretização dos novos objectivos estratégicos.

Por outro lado, é evidente que os novos reptos políticos lançados em Lisboa e a Agenda de Política Social (a ser adoptada na Cimeira de Nice) orientarão a estratégia para novos e mais ambiciosos objectivos. A Comissão e os Estados-Membros realizaram um revisão intercalar do processo do Luxemburgo, sob os auspícios do Comité do Emprego, de cujos resultados se apresenta uma síntese no Capítulo 5 do presente relatório. O seu propósito é traduzir as Conclusões da Cimeira de Lisboa em novas propostas para enriquecer as Orientações para o Emprego 2001, dotando-as nomeadamente de metas quantitativas mais concretas.

2. A situação do emprego [1]

[1] Outras informações e análises poderão ser encontradas no Relatório da Comissão Emprego na Europa 2000.

2.1. O contexto macroeconómico e de emprego na UE

Perspectivas positivas de crescimento e emprego deverão incentivar reformas económicas mais ousadas para uma melhoria sustentável dos mercado de trabalho

Desde meados do ano 1999, a UE tem vindo a assistir a uma forte retoma económica, com um crescimento médio do PIB previsto para 3,4% em 2000, e 3,1% em 2001, contra os 2 ½% de 1999. Este desenvolvimento explica-se pelo resultados em termos de exportações, em parte graças à melhoria da envolvente internacional, e com a procura interna igualmente marcada pela estabilidade. Durante o ano em curso e o próximo, espera-se uma criação de empregos significativa em virtude do forte crescimento e das reformas continuadas dos mercados de trabalho.

O desemprego decaiu de 9,2% em 1999 para 8,7% em meados de 2000, esperando-se a sua diminuição para níveis inferiores a 8% em 2001. Este valor é, no entanto, ainda demasiado elevado e, além disso, continua a ser desigualmente distribuído pelas áreas geográficas e os grupos sociais. A criação de emprego que acontece num período de rápido crescimento não poderá ocultar os consideráveis problemas estruturais que persistem nos mercados de trabalho de muitos Estados-Membros. Em simultâneo, os mercados laborais estão a tornar-se cada vez mais estrangulados em alguns Estados-Membros e regiões, com carências de competências e dificuldades de recrutamento identificadas numa série de sectores e actividades, e pressões salariais emergentes em alguns países. No conjunto, porém, o desenvolvimento dos salários continua moderado.

A UE criou fundamentos económicos muito favoráveis que começam a produzir resultados. A inflação está relativamente controlada, os défices do sector público foram consideravelmente reduzidos, dando em alguns casos lugar a excedentes, as taxas de juros a longo prazo diminuíram e a dívida pública em termos de PIB está em curva descendente. Um crescimento económico sustentado de cerca de 3% e uma elevação perceptível da taxa de emprego para níveis próximos da meta dos 70% parecem ser perspectivas realistas para os anos que se avizinham, se este sólido contexto macroeconómico se mantiver e for intensificado o ritmo das reformas económicas. Para manter o cenário económico favorável, é essencial que os Estados-Membros tirem partido da situação e apliquem as reformas definidas em Lisboa, por forma a preparar a transição para uma economia do conhecimento competitiva e dinâmica e modernizar o modelo social europeu, investindo nas pessoas e criando um Estado-providência activo.

Sólido crescimento do emprego acompanha retoma económica

Em 1999, o crescimento médio do PIB real foi de 2,4% no conjunto da União, 0,3 pontos percentuais abaixo dos níveis registados em 1998. O número de pessoas com emprego, no entanto, aumentou marginalmente mais em 1999 do que no ano anterior, com 1,4% contra 1,1%, aumento que corresponde a quase 2,1 milhões em 1999 e 4 milhões nos dois anos somados (ver Gráfico 1 no Anexo Estatístico).

O efeito do significativo crescimento do emprego em 1998 e 1999 foi gerar um aumento global do número de postos de trabalho na União desde o início da retoma em 1994, para pouco menos de 7 milhões, ou seja 4½%, em cinco anos.

A taxa global de emprego na União [2] aumentou para 62,2% em 1999, contra 61,3% em 1998. Esta melhoria foi suficiente para colocar a taxa nos mesmos níveis de 1990, antes do início da recessão da primeira parte da década.

[2] Para efeitos do presente relatório, a taxa de emprego é definida pela proporção da população activa entre os 15-64 anos. Fonte: Inquérito Europeu às Forças de Trabalho; médias anuais sempre que disponíveis.

O aumento da taxa de emprego em equivalentes a tempo inteiro foi muito menos acentuado. Em 1999, a média era de 56½% da população em idade activa, apenas um ponto percentual mais elevada do que em 1994.

O crescimento do emprego abrange todos os tipos de actividade, mas a proporção de empregos a tempo parcial e temporários continua a aumentar

Pela primeira vez desde 1990, o número de empregos a tempo inteiro excedeu o número de postos de trabalho a tempo parcial criados. Cerca de 63% do crescimento do emprego em 1999 correspondem a um aumento dos empregos a tempo inteiro. Não obstante, o trabalho a tempo parcial continuou a expandir-se em 1999, em quase 3% mais do que no ano anterior e quase 19% mais do que cinco anos antes. Ao longo dos cinco anos entre 1994 e 1999, foram responsáveis por quase 64% da criação líquida de empregos.

A maioria dos novos postos de trabalho a tempo parcial foram ocupados por mulheres, grupo que continua a ser responsável por 80% de todo o emprego neste regime. Mais de 70% da criação líquida de empregos destinados às mulheres no período 1994 a 1999 corresponderam a trabalhos a tempo parcial. O número de homens a trabalhar neste regime também registou aumentos. Metade dos postos de trabalho adicionais criados para os homens entre 1994 e 1999 foi a tempo parcial. Em 1999, 33% de todas as mulheres e 6% de todos os homens com emprego na União exerciam a respectiva actividade a tempo parcial, por oposição a 28% e 4% respectivamente, no início da década (ver Gráfico 2).

Também o número de novos empregos com contratos por tempo indeterminado em 1999 excedia a quantidade de trabalhos temporários (i.e. com contratos a termo). Cerca de 57% dos empregos criados em 1999 correspondiam a contratos por tempo indeterminado, o que está em conformidade com a tendência observada durante o período de retoma entre 1994 e 1999. A proporção de trabalhadores em empregos temporários aumentou de 11% para 13% neste mesmo período. O crescimento relativo do trabalho temporário foi significativamente mais elevado entre os homens do que entre as mulheres (ver Gráfico 2).

Em consequência, registou-se ao longo dos últimos cinco anos um aumento constante do número de trabalhadores a exercer actividades a tempo parcial ou de carácter temporário, que representam agora 28,4% do emprego total na UE (ver Gráfico 2). Esta proporção atinge os 45,7% no caso das mulheres trabalhadoras.

As mulheres absorveram a maioria dos novos postos de trabalho

Uma quota elevada da criação líquida de empregos em 1999 foi absorvida por mulheres, que representam agora 70% do aumento global do emprego, mais do que em 1998, mas em conformidade com a tendência de longo prazo de aumento do número de mulheres que exercem uma actividade remunerada. Entre 1994 e 1999, quase dois terços dos 6,8 milhões de empregos criados foram ocupados por mulheres.

Em resultado, as disparidades entre homens e mulheres em termos de emprego continuaram a estreitar-se em 1999, com a taxa de emprego feminino entre 15 e 64 anos a aumentar de 51% em 1998 para 53%, comparativamente a um aumento da correspondente masculina de 71% para 71½%. As disparidades entre os géneros diminuíram assim para 18½%, por oposição aos cerca de 27% registados no início da década de 90 (ver Gráfico 3).

O emprego nos serviços continua a ser responsável pelo grosso da criação líquida de empregos na UE, mas foram também registados aumentos no sector industrial

A maioria do aumento do emprego registado desde 1997 pode ser atribuída a um crescimento dos postos de trabalho nos serviços, que mais do que compensa o contínuo declínio do emprego na agricultura. Foi igualmente registado um aumento no sector industrial, contrariamente aos primeiros três anos do período de retoma, de 1994 a 1997, altura em que em alguns Estados-Membros, em especial a Alemanha, se verificou perda de postos de trabalho.

Em consequência, a taxa de emprego nos serviços aumentou na UE de 40,3% para 41,6% entre 1997 e 1999. Dado que esta mesma taxa aumentou igualmente nos EUA ao longo do mesmo período, de 54,5% para 55,5%, o fosso entre a UE e os EUA manteve-se estável nos 14 pontos percentuais. Em termos da proporção do emprego total em 1998, esta era de 73,8% para os EUA e 66,1% [3] para a UE.

[3] Estimativa com base na publicação Employment Outlook 2000, da OCDE.

Ainda que o conjunto do sector dos serviços ofereça o mais elevado potencial de aumento de empregos na UE, existem acentuadas diferenças entre sub-sectores. A maioria dos postos de trabalho adicionais criados desde o início da retoma concentrou-se em alguns serviços de mercado - informática, empresas, viagens e transportes aéreos - mas também em alguns serviços à comunidade - principalmente, saúde e educação, e actividades recreativas e culturais - , bem como serviços pessoais. Numa vasta gama de serviços mais tradicionais, o crescimento do emprego tem sido mínimo ou até mesmo negativo - foi o caso de áreas como o comércio a retalho, os transportes terrestres e marítimos, os serviços postais, a banca e os seguros, a I&D e a administração pública.

As novas oportunidades de emprego foram muito desigualmente distribuídas pelas várias actividades

Ainda que o número de postos de trabalho altamente qualificados de gestores, especialistas e técnicos, bem como os vendedores e o pessoal dos serviços, tenha aumentado numa proporção superior ao dobro da taxa de criação média de empregos na UE (0,9%) desde 1994, os empregos de carácter manual, qualificados e não qualificados, diminuíram durante o mesmo período. Os empregos administrativos registaram também aumentos, mas a um ritmo muito mais lento.

Este padrão de crescimento tem sido quase idêntico para ambos os géneros e são poucas as variações observadas entre os Estados-Membros. Contudo, registaram-se desenvolvimentos específicos em Portugal [4] (onde o crescimento do emprego se concentrou em profissões não especializadas, ao invés de postos de trabalho altamente especializados) e na Espanha, França, Irlanda e Países Baixos, onde o número de empregos em ocupações manuais continua a aumentar.

[4] Uma ruptura na série estatística de 1998 reduz a fiabilidade destes resultados.

O crescimento do emprego ao longo dos últimos cinco anos tem sido galopante (mais de 5 % ao ano) em profissões relacionadas com a sociedade da informação (profissionais de informática), ou geradas pela economia global e as transformações em curso na área da gestão (empresários, executivos, artistas criativos), e em resposta às novas necessidades sociais (trabalho social, profissionais de cuidados pessoais e da saúde).

O desemprego continua em queda

Em 1999, a taxa de desemprego na União era em média 9,2%, o terceiro ano consecutivo de declínio registado, dos 11,1% em 1994 (ver Gráfico 4). Em Março de 2000, havia 14,9 milhões de pessoas desempregadas na União, longe já do pico de 18,7 milhões registado em Fevereiro de 1994. Em especial desde 1997, o declínio da taxa de desemprego tem vindo a acentuar-se, reflectindo o aumento da taxa de crescimento do emprego. Não obstante, o desemprego na União em 1999 era ainda 2 milhões mais elevado do que em 1991.

O desemprego das mulheres em 1999, situando-se nos 10,8%, era ainda muito superior ao dos homens (7,9%), apesar de a taxa feminina ter diminuído ligeiramente mais do que a masculina em 1999, reflectindo a taxa mais elevada de criação líquida de postos de trabalho para as mulheres nesse mesmo ano.

O desemprego juvenil atinge o nível mais baixo desde a década de 80, mas permanece demasiado elevado

Em 1999, o número de jovens desempregados na União representava, em média, 8½% do grupo etário 15-24 anos, contra os 9,2% de 1998 e os 10,7% registados em 1994, estando ligeiramente abaixo dos níveis registados no início da década. O desemprego juvenil diminui, em 1999, em percentagem idênticas para homens e mulheres (0,8 pontos percentuais). Contudo, esta diminuição não deverá minimizar a natureza grave dos problemas que se colocam aos jovens que procuram emprego. A taxa convencional de desemprego juvenil (expressa em percentagem da mão-de-obra) era de 17,7% em 1999.

O desemprego juvenil em percentagem do desemprego total sofreu também um decréscimo, embora este reflicta, em parte, a queda na proporção do grupo etário 15-24 anos na população total. O número de pessoas neste grupo etário tem vindo a diminuir a uma taxa anual de 1,5% desde meados da década de 90.

O desemprego de longa duração está também em declínio, mas persiste enquanto problema grave

Em linha com a melhoria geral registada na situação do mercado de trabalho, o desemprego de longa duração, medido pela sua proporção em relação à mão-de-obra (taxa de desemprego de longa duração) era em 1999 de 4,2% no conjunto da União, descendo dos 5,2% em 1997 e 4,9% em 1998. Mais de 2½% da mão-de-obra estava em situação de desemprego pelo menos há dois anos, cerca de ½ ponto percentual menos do que em 1998.

Pese embora esta melhoria, o desemprego de longa duração continua a ser um grave problema para a UE. A actual taxa de desemprego de longa duração é ainda demasiado elevada, bem acima do nível atingido no início da década de 90. Os desempregados que se encontram nesta situação há mais de 12 (24) meses representam ainda 45% (29%) do número total de trabalhadores sem emprego. Esta situação continua a exigir políticas de emprego mais activas. O facto de o desemprego de longa duração ter vindo a diminuir desde 1997 (dos anteriores 49%) indica que o número de pessoas nesta situação está em declínio a um ritmo mais acelerado do que o desemprego total, o que sugere que o efeito combinado do reforço das políticas activas e das reformas do mercado laboral em alguns Estados-Membros começa a produzir um impacto visível em termos de mais oportunidades de emprego para os desempregados de longa duração.

2.2. Os desempenhos do emprego nos Estados-Membros

O objectivo da presente secção é avaliar os resultados que os Estados-Membros têm vindo a obter no âmbito da Estratégia Europeia de Emprego, com base numa análise comparativa da evolução das respectivas situações de emprego desde 1997. Esta panorâmica apoia-se numa série de indicadores comuns de desempenho que foi desenvolvida em cooperação com a Comissão e os Estados-Membros, sob os auspícios do Comité do Emprego. Os indicadores comuns foram seleccionados de forma a optimizar a comparabilidade, a fiabilidade e a oportunidade, dadas as limitações dos dados existentes. [5]

[5] Para uma descrição das fontes e da metodologia usadas para os indicadores utilizados neste capítulo, ver Anexo.

O emprego aumentou em todos os Estados-Membros, mas os progressos não foram homogéneos

Em 1999, todos os Estados-Membros conseguiram tirar partido das condições económicas mais favoráveis e, assim, aumentar os respectivos níveis de emprego. Contudo, o vigor que marcou os mercados de trabalho foi muito desigualmente repartido pelos Estados-Membros. Enquanto que a Irlanda conseguiu um robusto crescimento do emprego de mais de 5%, juntamente com o Luxemburgo, a Finlândia, a Espanha e os Países Baixos (todos com desempenhos acima dos 2 % em 1999), a maioria dos Estados-Membros registou taxas de crescimento próximas da média da UE de 1,4% e a Alemanha apenas um aumento marginal de 0,3% (ver Gráfico 5).

A maioria dos Estados-Membros repetiu, em 1999, o desempenho do ano anterior em termos de crescimento do emprego, com as notáveis excepções da Suécia e da Finlândia, que melhoraram substancialmente a criação de postos de trabalho relativamente a 1998, e a Dinamarca, a Grécia e Portugal, que registaram um abrandamento.

Todas as economias da UE têm vindo, desde 1997, a criar empregos a um ritmo mais célere do que no período 1990-96. Na grande maioria dos casos, esta situação deve-se a um crescimento mais rápido do PIB, combinado com os efeitos das reformas dos mercados laborais. No caso de alguns Estados-Membros, estas reformas tiveram um impacto no crescimento médio da produtividade laboral por trabalhador (produtividade aparente), na medida em que induziram uma redução global do número de horas trabalhadas, a expansão do trabalho a tempo parcial ou o rápido desenvolvimento do sectores dos serviços. No caso da Dinamarca, Alemanha, Itália e Reino Unido, o crescimento líquido do emprego ao longo dos últimos dois anos está em larga medida associado a um decrescendo da produtividade laboral por trabalhador.

As taxas de emprego estão em firme tendência ascendente e em alguns Estados-Membros excedem já a meta comunitária dos 70%...

Em resultado do facto de o crescimento do emprego ter ultrapassado o ritmo de crescimento da população em idade activa, em 1999 a taxa de emprego aumentou em quase todos os Estados-Membros. A subida foi mais acentuada na Irlanda, Espanha, Bélgica e Finlândia, que registaram aumentos na ordem dos 2 pontos percentuais ou superiores. Desde o início da aplicação da Estratégia Europeia de Emprego, dois grupos de Estados-Membros conseguiram elevar substancialmente as respectivas taxas de emprego, com aumentos que excedem os 4 pontos percentuais ao longo do período de dois anos (ver Gráfico 6):

- Espanha e Irlanda, que beneficiam de uma forte procura de mão-de-obra para melhorar uma difícil situação de partida;

- Suécia, Finlândia e Portugal, que conseguiram melhorar uma situação já caracterizada por elevados níveis de emprego.

Em toda a União, a taxa de emprego é mais elevada na Dinamarca (76,5%), e na Suécia, nos Países Baixos e no Reino Unido excede já a meta dos 70% definida na Cimeira de Lisboa para o conjunto da União até o ano 2010. A Espanha, a Itália e a Grécia enfrentam os maiores desafios em termos dos progressos a realizar neste sentido, dado que as suas taxas de emprego são inferiores ou próximas dos 55%. Na Grécia, a taxa de emprego diminuiu ligeiramente em 1999.

Dado que a participação no emprego dos homens na faixa etária mais produtiva tende a ser bastante uniforme, as razões para as acentuadas variações nas taxas de emprego dos Estados-Membros têm de estar principalmente no comportamento das mulheres, bem como dos jovens e das pessoas mais velhas. No que respeita ao emprego feminino, este é favorecido nomeadamente pela legislação relativa ao trabalho flexível, em especial no domínio do trabalho a tempo parcial e da licença parental, a disponibilidade de estruturas de acolhimento de crianças e um baixo imposto sobre o rendimento marginal para os casais com dois rendimentos.

A participação das mulheres no emprego é mais elevada na Dinamarca (71,6%), Suécia, Reino Unido, Finlândia e Países Baixos. Todos estes Estados-Membros ultrapassaram já a meta de 60% definida para a União para 2010, enquanto que a Áustria e Portugal se encontram muito próximos. Na Espanha, Itália, Grécia, Bélgica e Luxemburgo, a taxa de emprego feminino está abaixo ou próxima dos 50% (ver Gráfico 7).

... mas o aumento é muito menos visível em termos de equivalentes a tempo inteiro

Desde 1997, a taxa de emprego em equivalentes a tempo inteiro [6] aumentou em todos os Estados-Membros, mas a um ritmo mais lento do que o emprego per capita. As alterações foram menos significativas (inferiores a um ponto percentual ao longo dos dois anos) nos casos da Alemanha, França, Luxemburgo, Áustria e Reino Unido, sugerindo um aumento modesto do volume de trabalho nestes países.

[6] O emprego em equivalentes a tempo inteiro é definido como o número total de horas trabalhadas dividido pelo número médio anual de horas trabalhadas em empregos a tempo inteiro em cada Estado-Membro. Esta taxa é calculada dividindo o emprego em equivalentes a tempo inteiro pelo total da população no grupo etário relevante.

A Dinamarca tem a taxa mais elevada de emprego em equivalentes a tempo inteiro (68,6%), seguida de Portugal, Finlândia, Suécia e Áustria, com taxas entre os 65% e os 63%.

Os jovens viram-se cada vez mais para o mercado de trabalho...

A taxa de emprego dos jovens varia consideravelmente consoante o Estado-Membro, reflectindo a duração média da participação na educação formal, bem como a importância das componentes práticas dos sistemas de formação profissional. Traduz ainda a situação dos mercados laborais, na medida em que uma forte procura de mão-de-obra incentiva os jovens a acabar os seus estudos mais cedo.

A taxa de emprego juvenil (15-24) é mais elevada na Dinamarca (66%), nos Países Baixos, na Áustria e no Reino Unido (todos acima dos 55%), reflectindo os importantes números envolvidos em sistemas de aprendizagem formal ou combinações de educação e formação com trabalho a tempo parcial, e mais baixas na Bélgica, França, Espanha, Grécia e Itália (todos com menos de 30%).

Desde 1997, a maioria dos Estados-Membros viram a respectiva juventude cada vez mais motivada para a procura de emprego, tal como é demonstrado pelo aumento da taxa de actividade [7] no grupo etário 15-24, em contraste com a tendência observada ao longo da década de 90. Os aumentos foram especialmente significativos na Bélgica, Finlândia, Grécia, Irlanda, Países Baixos, Portugal e Suécia.

[7] A taxa de desemprego juvenil e a taxa de emprego do mesmo grupo etário.

... ao passo que os trabalhadores mais velhos tendem ainda a abandoná-lo prematuramente

Estratégias como a antecipação da passagem à reforma, prestações de deficiência e de desemprego desligadas da procura activa de um emprego após uma certa idade encorajaram o abandono precoce dos trabalhadores mais velhos do mercado de trabalho. Em resultado, a taxa de emprego dos indivíduos entre os 55-64 anos tem vindo a diminuir e atingiu agora os níveis mais baixos na UE - inferiores a 37% em 1999 (ver Gráfico 8).

Este tipo de políticas colocam consideráveis pressões nos actuais sistemas de segurança social, ao mesmo tempo que ameaçam a sustentabilidade de longo prazo dos regimes públicos de pensões, à luz das projecções demográficas que apontam para um aumento gradual da quota de pessoas dependentes. Reduzem ainda o potencial da mão-de-obra que será exigido para compensar a redução dos contingentes jovens na força de trabalho.

Existem acentuadas discrepâncias no emprego das pessoas mais velhas entre os Estados-Membros, traduzindo diferenças na estrutura demográfica, bem como os vários graus em que as políticas governamentais favoreceram a retirada precoce do mercado de trabalho como meio de enfrentar a reestruturação industrial no contexto da lenta criação de empregos. Na Áustria, Bélgica, França, Itália e Luxemburgo, nem mesmo um terço da população entre os 55-64 anos é activa, enquanto que esta proporção excede a metade na Suécia (64,5%), Dinamarca e Portugal.

Desde 1997, a taxa de emprego das pessoas mais velhas continuou a decair em França e na Alemanha, permaneceu estável na Itália e registou alguns progressos um pouco por todo o lado, com maior incidência na Bélgica, Dinamarca, Luxemburgo, Países Baixos e Reino Unido.

O desemprego está em queda quase generalizada e alguns mercados laborais revelam sinais de estrangulamentos emergentes

Desde 1997, o desemprego tem vindo a diminuir consistentemente em quase todos os Estados-Membros (ver Gráfico 9). Entre os Estados-Membros que registavam taxas de emprego na ordem dos 10% ou superiores em 1997, a melhoria foi mais significativa em Espanha e na Irlanda (respectivamente 5 e 4 pontos percentuais), bem como na Finlândia e na Suécia, ainda que em menor escala (cerca de 2 ½ pontos). A evolução foi mais modesta na Alemanha, França, e Itália, ao passo que na Grécia o desemprego tem vindo a aumentar.

A taxa de desemprego mais elevada continua a registar-se na Espanha (15,9%), seguida da França, Itália (ambas nos 11,3%), Grécia [8] (10,7%) e Finlândia (10,2%).

[8] Dados de 1998.

Em alguns Estados-Membros vive-se agora uma situação próxima do clássico pleno emprego, em que a maioria dos desempregados transita temporariamente entre empregos (desemprego friccional). É este o caso da Áustria, Dinamarca, Luxemburgo, Países Baixos, Irlanda e Portugal (todos com taxas de desemprego inferiores ou próximas dos 5%). Além de estes países terem ainda de enfrentar o problema dos grupos difíceis de colocar, que formam o núcleo dos desempregados de longa duração, o principal desafio agora é como evitar as carências de mão-de-obra e as inerentes pressões inflacionistas sobre os salários. Para alguns, parte da resposta reside na activação das pessoas que tiveram incentivos insuficientes para participar no mercado de trabalho, ou foram deixadas de fora devido aos elevados custos laborais indirectos ou baixos níveis de competências, não sendo contabilizadas como desempregadas, ainda que possam estar dispostas a aceitar um emprego se lhes for oferecida uma oportunidade - (os chamados "trabalhadores desmotivados"). Para outros, o reforço da mobilidade laboral poderá contribuir para atenuar a penúria de mão-de-obra.

Apesar das recentes melhorias, alguns Estados-Membros revelam ainda níveis preocupantes de desemprego de longa duração...

Desde 1997, a redução do desemprego de longa duração tem sido mais ou menos bem distribuída entre os Estados-Membros, com os progresso mais notáveis a verificarem-se na Espanha, Irlanda, Portugal, Suécia, Reino Unido e Países Baixos. Contudo, em 1999, as fileiras de desempregados de longa duração representavam ainda 5 % ou mais da mão-de-obra na Bélgica, Grécia, Espanha e Itália. Em todos estes Estados-Membros, as mulheres estão fortemente sobrerepresentadas entre os desempregados de longa duração.

... e de desemprego juvenil

Em 1999, mais de 10% da população jovem (na faixa etária dos 15-24 anos) não tinham emprego na Itália, Finlândia, Espanha e Grécia. A distinção entre os géneros que marca o desemprego juvenil é, de um modo geral, menos pronunciada do que entre os adultos.

Em paralelo com a redução do desemprego global, as perspectivas dos jovens continuaram a melhorar e, em 1999, todos os Estados-Membros, à excepção da Bélgica e da Dinamarca, assistiram a uma queda do rácio de desemprego juvenil. As evoluções positivas foram mais acentuadas na Espanha, Irlanda e Suécia.

Disparidades regionais em termos de desemprego

Em alguns Estados-Membros as taxas de desemprego variam consideravelmente consoante as regiões, reflectindo assimetrias persistentes na capacidade de atrair investimentos. Em alguns casos, estas disparidades podem igualmente indicar uma mobilidade laboral insuficiente e/ou discrepâncias entre os salários e a produtividade. Medido pelo coeficiente de variação [9] das taxas de desemprego nas regiões NUTS 2 em cada Estado-Membro em 1999, este problema era mais grave na Itália, seguida da Alemanha, Finlândia, Bélgica e Países Baixos (ver Gráfico 10).

[9] Desvio padrão dividido pela taxa média de desemprego nacional.

Um facto preocupante é que as disparidades regionais em matéria de desemprego aumentaram desde 1997 na maioria dos países, sugerindo que a diminuição do desemprego foi menos pronunciada nas regiões com níveis mais elevados neste domínio.

3. Avaliação dos Planos de Acção Nacionais

3.1. Pilar I: Empregabilidade

3.1.1. Panorâmica dos desenvolvimentos políticos

O Relatório Conjunto sobre o Emprego 1999 concluiu que a definição de metas e prazos claros para as orientações 1 a 3 havia contribuído para direccionar as políticas e mobilizar esforços no sentido de pôr em prática uma abordagem política coerente com a Estratégia Europeia de Emprego. Os indícios evidenciavam uma transição para uma abordagem mais preventiva de combate mais eficaz ao desemprego juvenil e de longa duração, em combinação com políticas de emprego mais activas e reforçadas.

A análise dos PAN de 2000 confirma amplamente os progressos ulteriores neste sentido. O êxito conseguido em termos da aproximação das metas comuns definidas para as orientações 1 e 2 e da redução doo influxo para o desemprego de longa duração é mais evidente nos Estados-Membros que implementaram já plenamente a abordagem preventiva orientada para os jovens e os adultos desempregados (Suécia, Reino Unido, Áustria, Finlândia e Luxemburgo). Os progressos são verificáveis em vários graus nos Estados-Membros que alargaram o âmbito e a intensidade das novas políticas preventivas, assentes na assistência individualizada e na acção atempada, de acordo com programas pré-definidos (Países Baixos, Dinamarca, Alemanha, Irlanda, Portugal, França e Espanha). Em alguns casos, porém, notam-se atrasos ou dificuldades específicas em termos da implementação.

A resposta dos quatro Estados-Membros que receberam recomendações sobre esta questão no ano passado foi, no entanto, desigual. Enquanto que a Alemanha alargou os percursos individuais para a prevenção do desemprego de longa duração dos adultos, de modo a oferecer efectivamente oportunidades a todos que delas necessitavam antes de completados os 12 meses de desemprego, e a Bélgica anunciou para 2000 novas iniciativas que aproximam a política do mercado laboral da abordagem preventiva defendida na orientação 1, existem agora razões acrescidas para duvidar da capacidade de a Grécia e a Itália cumprirem as metas comuns no prazo acordado de 2002, a menos que os esforços nesse sentido sejam consideravelmente acelerados.

No que respeita ao cumprimento da orientação 3, as estratégias de activação aumentaram na maioria dos Estados-Membros, com 12 países a atingirem já a meta dos 20% para a participação de desempregados em medidas activas. O objectivo e a cobertura política desta orientação continua, porém, a ser interpretado de forma diferente pelos Estados-Membros, impondo-se uma ulterior clarificação. As acções de formação estão a ser oferecidas, em média, a 47% de todos os participantes, enquanto que os restantes 53% participam numa gama muito heterogénea de acções, que vão de esquemas de emprego público com muito pouco conteúdo formativo a empregos subsidiados e a assistência no arranque de uma actividade. A actual tendência para uma activação acrescida é também confirmada pelo aumento da quota das medidas activas na despesa total do mercado laboral.

Poucos são os Estados-Membros que iniciaram uma revisão global dos sistemas fiscais/de prestações (Dinamarca, Reino Unido e Países Baixos). Os esforços de reforma nos outros Estados-Membros têm sido modestos. Uma elevada proporção da população em idade activa está na dependência enraizada de prestações de longo prazo em vários Estados-Membros, incluindo alguns dos que registam baixas taxas de desemprego, como a Dinamarca e os Países Baixos. Impõem-se, pois, esforços acrescidos de reforma dos sistemas fiscais e de prestações no sentido de concretizar os objectivos de redução do desemprego estrutural, melhorar os desempenhos do emprego e repor o pleno emprego.

Ainda que as Orientações para o Emprego 2000 tenham definido objectivos mais ambiciosos em matéria de aprendizagem ao longo da vida, a maioria dos Estados-Membros tem ainda de desenvolver interacções mais fortes entre as várias medidas políticas, de modo a que as acções e as políticas de ensino e formação possam ser concebidas e implementadas num enquadramento global da aprendizagem ao longo da vida. Há ainda que definir e respeitar metas e parâmetros de referência claros e quantificados, mas apenas uma minoria dos Estados-Membros está a responder de forma plena e adequada aos objectivos estabelecidos na orientação 6 (Países Baixos e Dinamarca). Os Estados-Membros que partem de uma situação inicial mais difícil em termos de sucesso escolar médio terão de empreender esforços acrescidos a fim de dar resposta aos desafios da aprendizagem ao longo da vida.

Relativamente à execução das orientações 7 e 8, a maioria dos Estados-Membros estendeu os respectivos apoios aos jovens com dificuldades de aprendizagem, a fim de inverter a tendência para o abandono escolar precoce e atacar os níveis persistentemente elevados de iliteracia em certos grupos e áreas. Estão também em curso esforços consideráveis para fornecer computadores e ligações à Internet aos alunos por forma a aumentar a sua utilização no ensino e na formação. Poucas são as medidas destinadas a melhorar a qualidade do ensino. A situação de partida é, no entanto, muito diferente consoante o Estado-Membro e os progressos no sentido da concretização das metas comuns, definidas nas Orientações para o Emprego 2000 e confirmadas nas Conclusões de Lisboa, deverão ser objecto de acompanhamento.

No que respeita à orientação 9, que procura promover a integração de grupos desfavorecidos no mercado de trabalho, são necessários esforços ulteriores para definir mais claramente os grupos-alvo, bem como os objectivos políticos. Do mesmo modo, muito há ainda a fazer para acompanhar e avaliar os resultados das diferentes políticas dirigidas às pessoas com deficiência, minorias étnicas e grupos desfavorecidos. Este processo permitiria aos Estados-Membros especificar os instrumentos postos em prática para a sua aplicação. As Conclusões da Cimeira de Lisboa sublinham a necessidade de promover uma integração efectiva dos grupos desfavorecidos no mundo do trabalho.

3.1.2. Prevenção e activação - cumprimento das metas comuns

Os factos:

* Em 1999, pese embora a melhoria da situação do emprego, mais de 2 milhões de jovens, ou 50% dos desempregados na faixa etária 15-24 anos, estavam sem emprego pelo menos há seis meses.

* O problema é mais grave na Itália, Espanha, França, Bélgica e Grécia, onde 10% ou mais da população jovem estava sem emprego há pelo menos seis meses. Em 1999, registaram-se melhorias evidentes na Espanha e na França, países que reduziram a taxa de desemprego juvenil de longa duração para 17,5% (de 23,1%) e 9,6% (de 13,2%), respectivamente. Por oposição, observaram-se progressos modestos na Bélgica, Itália e Grécia.

* Em 1999, havia mais de 6 milhões de adultos desempregados de longa duração, dos quais metade eram mulheres. Seis Estados-Membros apresentavam, em 1997, a situação de partida mais preocupante, com um taxa de desemprego de longa duração de adultos próxima ou acima dos 5% - Espanha, Itália, Irlanda, Alemanha, Bélgica e França. Até 1999, registaram-se rápidos progressos na Espanha e na Irlanda, enquanto que os restantes quatro países ficaram-se por resultados menos significativos.

Bons desempenhos:

* As taxas mais baixas de influxo para o desemprego de longa duração (jovens): Áustria, Suécia e Dinamarca. Média: 5,5%.

* As taxas mais baixas de influxo para o desemprego de longa duração (adultos): Áustria, Dinamarca e Finlândia. Média: 5,2%.

Orientações 1 e 2

A avaliação da abordagem preventiva (orientações 1 e 2) tem em conta três critérios:

- a conformidade das políticas anunciadas com as orientações, salientando a assistência individualizada e a intervenção atempada;

- os progressos conseguidos para tornar operacionais as ofertas individuais a todos os jovens e adultos desempregados antes de 6 e 12 meses de desemprego, respectivamente;

- o grau de cumprimento das metas quantitativas definidas a nível da UE, avaliado através de indicadores políticos acordados.

É ainda considerado o impacto político da nova abordagem preventiva em termos da redução do desemprego e, em especial, dos influxos para o desemprego de longa duração.

No que respeita à existência de indicadores, a situação geral melhorou consideravelmente, dado que 13 Estados-Membros (contra os cinco de 1999) têm agora disponível uma série de indicadores políticos comuns, ou pelo menos dados que lhes permitam efectuar os cálculos com base em definições comuns. Vários dos Estados-Membros a quem foi dirigida uma recomendação neste domínio em 1999 empreenderam esforços positivos para ultrapassar esta deficiência e fornecer os dados exigidos nos respectivos PAN de 2000 (Alemanha, Espanha, Países Baixos). Não obstante, tanto a precisão como a fiabilidade das evidências quantitativas fornecidas são ainda questionáveis em alguns casos, tal como se documenta no Quadro 1. Impõem-se ainda acções ulteriores para adaptar os sistemas nacionais de acompanhamento e transformar os dados nacionais em definições comummente acordadas, por forma a melhorar a comparabilidade entre os Estados-Membros.

As informações quantitativas e qualitativas disponíveis são suficientes para traçar uma panorâmica clara dos progressos conseguidos no âmbito da execução das orientações 1 e 2. Distinguem-se a este respeito três categorias de Estados-Membros, com base na análise dos critérios supra mencionados.

Os Estados-Membros que puseram em prática um sistema que assegura a provisão de ofertas individuais a todos os jovens e adultos desempregados antes de 6 e 12 meses de desemprego, respectivamente, e que estão próximos do cumprimento das metas comuns a nível da UE são a Áustria, a Suécia, o Reino Unido, o Luxemburgo e a Finlândia.

Os Estados-Membros que, em conformidade com as Orientações, estenderam a execução da abordagem preventiva e que parecem capazes de cumprir plenamente as orientações 1 e 2 antes ou até 2002 são a Dinamarca, os Países Baixos, a Irlanda, a Alemanha, a Espanha, Portugal e a França. Nos três primeiros países, a plena aplicação da abordagem preventiva foi já concluída relativamente à orientação 1 e os esforços concentram-se agora no seu alargamento aos adultos desempregados.

Os Estados-Membros que não definiram ainda políticas que assegurem a plena provisão de assistência individual e acção atempada destinadas aos jovens e adultos desempregados antes dos patamares dos 6 e 12 meses, ou não conseguiram assegurar progressos suficientes na execução durante 1999, são a Bélgica, a Grécia e a Itália.

Em relação a 1998, as principais mudanças são a inclusão da Finlândia e do Luxemburgo no primeiro grupo e a confirmação, por parte da Alemanha, de progressos significativos na implementação de medidas preventivas, em conformidade com as Orientações.

Categoria I

A Áustria, que cumpriu assaz satisfatoriamente as orientações 1 e 2 em 1999, intensificando a formação em matéria de procura de emprego com o lançamento de uma nova medida (Job Coaching) e colocando uma tónica mais importante na aquisição de competências associadas às TIC nas acções de formação destinadas aos desempregados. Beneficiando de um mercado laboral favorável, a Áustria está no bom caminho para cumprir até 2002 o objectivo de reduzir a metade as taxas de influxo para o desemprego de longa duração, tanto no caso dos jovens como dos adultos, que se situam já entre as mais baixas da UE (3,4% e 1% respectivamente).

A Suécia, que tem em funcionamento um sistema eficaz assente na acção atempada e na assistência individualizada (que se inicia nos 3 meses de desemprego), mantém o seu bom desempenho relativamente aos jovens desempregados, mas registou um aumento considerável do influxo de adultos para o desemprego de longa duração em 1999 (de 5,4% para 15%). Contudo, a melhoria da eficácia da abordagem preventiva para os adultos é uma prioridade para 2000 e deverá contribuir para inverter esta situação.

A Finlândia conseguiu, até ao final de 1999, a plena execução da sua abordagem preventiva assente em planos de acção individuais. Esta situação não se reflecte ainda nos indicadores políticos, que ainda apontam para valores modestos com 48% de jovens e 52% de adultos desempregados a franquear o limite dos 6 e 12 meses sem terem recebido assistência individual (taxa de não cumprimento). Em termos de resultados, a Finlândia tem desempenhos razoáveis, sendo de esperar evoluções ainda mais favoráveis se considerarmos o nível de prevenção alcançado.

No Luxemburgo, a execução da abordagem preventiva foi prosseguida com base no novo conceito de acompanhamento socio-psicológico individual dos candidatos a emprego. A abordagem preventiva é mais ambiciosa do que as orientações, na medida em que preconiza uma solução para os jovens e os adultos desempregados antes de ultrapassarem os 3 e os 6 meses de desemprego, respectivamente. Os esforços foram significativamente reforçados entre 1998 e 1999, em especial no que respeita aos adultos desempregados, e a taxa de não cumprimento diminuiu em conformidade. Contudo, há ainda lugar para melhorias dos desempenhos em termos de influxos para o desemprego de longa duração.

O Reino Unido pôs em prática uma abordagem preventiva através do sistema Job-Seekers' Allowance em que a assistência na procura de um emprego, apoiada por sanções estritas em termos de prestações, constitui a principal ajuda dada aos jovens e adultos desempregados antes dos 6 e 12 meses de desemprego. Um apoio mais específico e intensivo em termos de formação, experiência profissional ou esquemas profissionais intervém numa fase mais tardia, no âmbito do sistema New Deal. Para os adultos com idades compreendidas entre os 25 e os 49 anos, o New Deal intervém bastante tarde (após 24 meses de desemprego), mas é possível um acesso anterior a medidas de apoio intensivo para alguns em situações mais desfavorecidas. Ainda que cumprindo plenamente as metas acordadas para a UE, e tendo reduzido os influxos para o desemprego de longa duração antes dos patamares 6/12 meses, o Reino Unido tem ainda de alcançar melhorias neste domínio. As medidas anunciadas no PAN 2000 deverão conduzir a uma mais forte activação durante a fase inicial do sistema New Deal no caso dos jovens (prevista para Junho de 2000), bem como a uma activação antecipada dos adultos, definida para os 18 meses (em 2001).

Categoria II

De acordo com o princípio segundo o qual a procura activa de um emprego constitui um direito e um dever, consubstanciado nas reformas de 1994, a Dinamarca oferece assistência individualizada e medidas de empregabilidade a jovens e adultos desempregados. Tal como se reflecte nos indicadores, a implementação encontrava-se ainda numa fase inicial em 1999 mas, por forma a cumprir as metas da UE, foram introduzidas, no final deste ano, novas normas antecipando a activação dos jovens desempregados para 6 meses. A integração progressiva da abordagem direitos/deveres para os adultos estava planeada para 2000, mas foi adiada para o início de 2001. A Dinamarca tem resultados razoáveis em termos dos níveis de passagem dos jovens desempregados para o desemprego de longa duração (10%) e muito positivos no que respeita aos adultos (4%). Dadas as actuais carências de mão-de-obra, a prioridade é dada à melhoria da eficácia e da qualidade da activação, bem como a acções que evitem possíveis efeitos de desincentivo da activação precoce naqueles desempregados que têm boas possibilidades de encontrar um emprego por si mesmos.

A Irlanda alargou a implementação da abordagem preventiva aos grupos mais jovens de adultos desempregados, tal como havia planeado. Os resultados são ainda modestos, tanto para os jovens como para os adultos, com taxas de incumprimento de 58,8% e 52,9%, respectivamente. Dado o rápido declínio dos influxos para o desemprego de longa duração, há que prestar uma atenção particular às pessoas desempregadas em situações mais vulneráveis. Para 2000, está previsto concluir a extensão da abordagem preventiva ao grupo etário restante (acima dos 55 anos), bem como a antecipação da primeira intervenção para os 9 meses. A avaliação de impacto em curso deverá contribuir para reforçar a eficácia das medidas e ajudar os desempregados com maiores dificuldades.

Os Países Baixos colocaram em prática uma abordagem preventiva em duas fases destinada aos jovens desempregados, providenciando a todos planos de acção individuais e empregos subsidiados para as pessoas incapazes de encontrar um emprego no prazo de 12 meses. Contudo, os influxos de jovens desempregados para o desemprego de longa duração no final dos 12 meses permanecem bastante elevados e implicarão melhorias da eficácia das medidas tomadas na primeira fase, bem como a correcção de possíveis efeitos de desincentivo na segunda fase. Os Países Baixos iniciaram a aplicação da "abordagem global" destinada aos adultos desempregados, tal como havia sido anunciado, e visam concluí-la até 2002. As informações quantitativas fornecidas não permitem uma avaliação adequada dos progressos conseguidos. O sistema de acompanhamento deverá estar plenamente operacional a partir de 2001. Foram definidos objectivos ambiciosos para 2000, nomeadamente a implementação da abordagem preventiva no caso dos adultos, o seu alargamento a todos quantos engrossam já as fileiras do desemprego de longa duração, bem como esforços acrescidos no sentido da activação dos mais difíceis de colocar.

Em 1999, Portugal alargou a cobertura territorial das novas políticas preventivas, assim duplicando e triplicando, respectivamente, os número de jovens e de adultos desempregados a receber ajuda. Estas medidas foram acompanhadas de um esforço político adequado mais significativo no caso dos jovens (a fatia de jovens nesta situação que franqueiam o patamar estabelecido sem terem beneficiado de um plano de acção individual foi reduzida de 33,4% para 18,7%, enquanto que a proporção de adultos aumentou de 11,1% para 21,2%). Contudo, Portugal apresenta ainda uma elevada taxa de não-participação na primeira entrevista conducente à definição do plano de acção individual, bem como grandes influxos para o desemprego de longa duração. Tal como no caso da Irlanda, será efectuada uma avaliação de impacto. Está previsto um outro alargamento territorial da abordagem preventiva, por forma a alcançar a plena cobertura até 2000, bem como a implementação progressiva até 2002 da activação individualizada dos desempregados de longa duração.

A Espanha conseguiu progressos em termos da implementação de uma intervenção mais atempada no caso dos dois grupos-alvo das Orientações, como parte de uma política mais vasta de activação reforçada, apoiada por um importante esforço financeiro. Em 1999, o objectivo definido em termos do número total de intervenções destinadas a todos os desempregados foi ultrapassado em 19%. Foram igualmente registados ulteriores progressos no sentido de uma intervenção mais individualizada, tal como fora anunciado, com a introdução de um sistema individual de mentoria e planos de integração nas municipalidades com níveis mais elevados de desemprego, mais ainda numa base experimental. Os objectivos para 2000 prevêem um esforço estável em termos do número de acções, com uma concentração das intervenções nos adultos desempregados antes de concluído o patamar dos 12 meses. Com taxas de incumprimento que chegam aos 79% no caso dos jovens e 82% no caso dos adultos, a Espanha está ainda longe da concretização da meta comum, pese embora uma diminuição considerável dos influxos para o desemprego de longa duração [10].

[10] A base de cálculo dos indicadores continua a ser questionável, na medida em que a Espanha indica que o novo sistema de informação que permite o acompanhamento de todos os registos a ser usados pelo SPE apenas começará a ser implementado em 2000 ou 2001.

Na França, a execução do programa nouveau départ permitiu o cumprimento das metas nacionais em termos do número total de beneficiários, mas ficou aquém das expectativas relativamente aos dois grupos-alvo da abordagem preventiva. Os desempregados de longa duração e as pessoas em risco de exclusão foram os principais beneficiários do programa e 79% dos jovens e quase 75% dos adultos desempregados excedem os patamares dos 6/12 meses sem beneficiarem de uma oportunidade. Ainda que estes resultados estejam em conformidade com as prioridades políticas nacionais (combate à exclusão e concentração naqueles grupos mais distantes do mercado laboral), não conseguem cumprir as metas comuns da UE em termos de prevenção. Os progressos na redução dos influxos para o desemprego de longa duração são também lentos, em especial para os jovens desempregados. Esperam-se resultados mais decisivos em 2000, dado que os objectivos estabelecem um novo equilíbrio entre prevenção e reinserção (os jovens e os adultos desempregados na situação de 6/12 meses de desemprego deverão representar 62% dos beneficiários do programa, contra os 26,5% em 1999).

A Alemanha iniciou a implementação de uma abordagem assente em percursos individuais de integração dirigidos aos jovens e aos adultos desempregados antes de ultrapassarem os 6/12 meses (incluindo os candidatos a emprego não registados), que se espera serem aplicados por todos os SPE dentro de dois anos. Tal como anunciado, foram tomadas as acções necessárias para apoiar a intervenção atempada no caso dos adultos e estão a ser considerados ulteriores esforços para reforçar a eficácia da nova abordagem. O aumento da oferta de vagas de formação, em especial em aprendizagem, continua a ser a principal acção para prevenir o desemprego dos jovens. Os indicadores fornecidos apenas abrangem o início do período de aplicação e são necessárias outras medidas para adaptar o sistema de acompanhamento em tempo devido. Os objectivos são reduzir a taxa de influxo para o desemprego de longa duração para 10%, tanto no caso dos jovens como dos adultos desempregados, até 2001 impreterivelmente.

Categoria III

Nesta categoria, emergem duas situações da análise dos PAN.

Na Bélgica, a implementação tem sido desigual, quer a nível regional (apenas a Flandres definiu intervenções atempadas e individualizadas em 1999) quer de grupos-alvo (a acção preventiva continua a ser principalmente dirigida aos que abandonam o sistema escolar com qualificações mais baixas). 50% dos jovens e 54% dos adultos alcançam o patamar dos 6/12 meses de desemprego sem beneficiarem de um plano individual de acção. Em resultado, os progressos na redução dos influxos para o desemprego de longa duração têm sido lentos. Em 2000, os governos federal e regionais acordaram alargar o âmbito da abordagem preventiva aos jovens e adultos desempregados (com menos de 45 anos de idade). A implementação foi apenas iniciada no caso dos jovens com baixas qualificações, com o lançamento do "primeiro emprego para os jovens" (convention premier emploi jeunes) que solicita às empresas (dos sectores público e privado) que ofereçam aos jovens empregos equivalentes a 3% dos respectivos efectivos no prazo de 6 meses após o abandono do sistema escolar. Esta medida é apoiada por percursos individuais de inserção após 3 meses de desemprego, destinados a todos os jovens desempregados.

Nos outros dois Estados-Membros, o ritmo das reformas é mais lento do que se esperava, e existem actualmente motivos para duvidar do cumprimento das metas comuns da UE até 2002, a menos que sejam empreendidos esforços resolutos ao longo dos próximos dois anos.

Na Itália, a descentralização dos serviços públicos de emprego e a criação de um novo sistema de informação sobre o emprego são condições essenciais para a implementação das medidas de intervenção atempadas e individualizadas. Foram alcançados progressos na realização das reformas, mas não em medida e ritmo suficientes para que se considere possível a implementação antes de 2003 [11]. A maioria das reformas do mercado laboral e dos regimes de prestações destinadas a contribuir para a implementação da abordagem preventiva foi igualmente atrasada. As maiores dificuldades em criar os centros de emprego colocam-se no Sul de Itália, onde a aplicação de uma abordagem preventiva eficaz é mais urgente.

[11] Apenas metade das regiões dispõe actualmente de novos centros de emprego. A tradução prática do novo sistema de informação, que se esperava estar operacional em 2000, foi adiada até finais do mesmo ano e apenas 8 regiões começaram já a utilizá-lo.

A Grécia conseguiu progressos na modernização dos Serviços Públicos de Emprego como pré-condição para a implementação da abordagem preventiva [12]. Contudo, os resultados têm sido modestos, não sendo fornecidos prazos claros a este respeito. O novo sistema de acompanhamento não está ainda operacional. A intervenção no caso dos desempregados continua a ser largamente baseada na tradicional abordagem de grupo, através de uma miríade de programas e medidas que, em larga medida, permaneceram inalterados em 1999. Estão anunciadas novas reformas dos SPE, as quais poderão, no entanto, complicar a conclusão das reformas já em curso. Neste contexto, a Grécia terá dificuldade em implementar a abordagem preventiva até 2002, a menos que sejam empreendidos passos significativos com carácter urgente.

[12] 24 novos centros de promoção do emprego estabelecidos em 1999, comparativamente aos 4 criados em 1998, esperando-se a abertura de mais 24 em 2000.

Orientações 1 e 2 - Quadro de cumprimento

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Notas:

(1) O cumprimento é definido como a conformidade das políticas com as Orientações que exigem a provisão de assistência individualizada e intervenção atempada para todos os jovens (adultos) desempregados antes de 6 (12) meses de desemprego, bem como as provas de progressos em tornar estas medidas operacionais.

(2) A Itália compromete-se a aplicar plenamente as Orientações 1 e 2 até 2003.

Orientação 3

Cumprimento da meta comum

Os Estados-Membros comprometeram-se a elevar a participação de pessoas desempregadas em acções de formação ou medidas idênticas até pelo menos 20%, a fim de actualizar as suas competências e melhorar a sua empregabilidade. Com base nos dados apresentados nos PAN referentes a este ano (ver Quadro 4 no Anexo Estatístico), 12 Estados-Membros estão a cumprir a meta comum [13]. Em relação a 1998, a França, a Itália, os Países Baixos e a Áustria aumentaram as respectivas taxas de activação por forma a, pela primeira vez, atingir a meta desejada.

[13] O indicador de input utilizado para acompanhar a orientação 3 (taxa de activação) é definido como o número médio anual de anteriores desempregados participantes em medidas activas dividido pelo número de desempregados registados. As medidas activas incluem, de um modo geral, formação, rotação e partilha de empregos, incentivos ao emprego, integração das pessoas com deficiência, criação directa de empregos e incentivos à criação de actividades.

Três Estados-Membros não haviam ainda alcançado os níveis de referência em 1999:

Portugal aumentou a sua taxa de activação e, tal como previsto, está no bom caminho para cumprir esta orientação em 2002.

A Grécia apenas fornece dados nacionais, os quais não fazem qualquer distinção entre desempregados registados e estudantes/trabalhadores entre os participantes. Por conseguinte, a taxa de activação não pode ser calculada com base no indicador acordado.

O Reino Unido situa-se claramente abaixo da meta da UE em termos da actual definição do indicador. O PAN do Reino Unido fornece dados complementares sobre a participação em acções de "assistência na procura de emprego" e "aconselhamento intensivo", indicando que estas formas de assistência abrangem 100% dos desempregados registados.

Mais políticas activas...

Em 1999, a maioria dos Estados-Membros colocou uma forte tónica na política activa do mercado de trabalho, ao mesmo tempo que diminuía a proporção de desempregados registados. Em resultado, a taxa de activação aumentou ou permaneceu estável na maioria dos Estados-Membros [14], à excepção da Suécia, que conta ainda com a taxa mais elevada da UE (87%).

[14] Não existem dados disponíveis referentes aos dois anos nos casos da Grécia, Itália, França (apenas a taxa) e os Países Baixos.

O número de participantes em medidas activas aumentou ligeiramente mais de 10% entre 1998 e 1999 para o conjunto de 11 Estados-Membros que forneceram números absolutos referentes aos dois anos [15] (ver Quadro infra).

[15] Ibidem.

Em termos de despesa, os dados preliminares relativos a 1999 sugerem que a proporção das medidas activas na despesa global do mercado de trabalho está em alta [16]. Em cinco Estados-Membros (Áustria, Alemanha, Espanha, Itália e Países Baixos) a despesa em medidas activas aumentou, enquanto que em três outros (Finlândia, Dinamarca e Suécia) registou um decréscimo, embora a um ritmo mais lento do que as medidas passivas. No caso dos oito Estados-Membros relativamente aos quais existem dados referentes a 1999, a despesa em medidas passivas diminuiu, reflectindo uma redução do desemprego. Estas tendências podem igualmente ser interpretadas como indicação de que os Estados-Membros estão a adoptar abordagens mais activas e preventivas nas respectivas políticas de emprego.

[16] Employment Outlook 2000, OCDE, Junho de 2000.

...mas menor incidência no desenvolvimento tradicional dos recursos humanos para os desempregados

O número total de participantes em acções de formação diminuiu 16% (ver Quadro) [17]. Este declínio deve-se à drástica redução de participantes em acções de formação registada na Alemanha, Espanha e Suécia. Nos outros nove Estados-Membros que forneceram dados que permitem a comparação, a taxa de participantes em formação aumentou ou permaneceu estável entre 1998 e 1999, ainda que não proporcionalmente ao aumento da taxa de activação global (incluindo acções de formação e outras medidas equivalentes), à excepção da Bélgica e do Luxemburgo.

[17] Ibidem.

Em 1999, a Suécia, a Dinamarca e o Luxemburgo atingiram a percentagem mais elevada de participantes em formação, com uma média de 28,7 %.

O facto de a maioria dos Estados-Membros está a aumentar a participação numa vasta gama de medidas activas, ao invés de investir na formação, sugere uma alteração nas respectivas políticas de reinserção. A série de medidas de apoio torna-se mais diversificada, de forma a que as pessoas desempregadas possam beneficiar de uma maior variedade de percursos de inserção individualizados e especificamente concebidos. Em conformidade com a aplicação progressiva da abordagem preventiva, a combinação mais eficaz de medidas tende a ser seleccionada após consideração das características individuais. Além disso, os resultados da avaliação apresentados em alguns PAN indicam que as medidas apenas centradas na formação são menos eficazes do que as acções que combinam trabalho e formação.

Número total de desempregados em todas as acções de formação e outras medidas em 1998 e 1999 (em milhares)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(a) não existem dados disponíveis relativos aos dois anos para a Grécia, Itália, França e Países Baixos.

Reinserção

Apenas quatro Estados-Membros (Dinamarca, Suécia, Reino Unido e Finlândia) apresentaram dados que permitem utilizar um indicador de resultados para a orientação 3 definido como a proporção de participantes em medidas activas que regressam aos registos de desemprego após 3 ou 6 meses. A partir destes dados, pode concluir-se que aproximadamente 25 a 40 % dos participantes em medidas activas regressam aos registos de desemprego três meses após o final dos programas. Elevadas taxas de regresso ao desemprego logo após a frequência de programas activos colocam a questão da qualidade da assistência prestada, bem como os eventuais efeitos negativos da dependência a longo prazo dos regimes de apoio ao rendimento em interacção com a procura activa de emprego.

É crucial obter mais dados comparáveis sobre os resultados das medidas activas do mercado laboral. Há, pois, que incentivar os Estados-Membros a desenvolver os respectivos sistemas de acompanhamento, a fim de avaliar a taxa de sucesso de cada medida de reinserção e ser capaz de julgar da sua relação custo-eficácia.

Serviços Públicos de Emprego

Reflectindo a importância do papel de um serviço eficaz de emprego para o êxito das políticas destinadas a prevenir e a reduzir o desemprego, as Orientações para 2000 exortam os Estados-Membros a prosseguir a modernização dos respectivos Serviços Públicos de Emprego, de modo a que estes possam tratar a estratégia de prevenção e activação da forma mais eficaz.

Todos os Estados-Membros estão actualmente a empreender sérios esforços para que os respectivos SPE possam dar resposta aos desafios da Estratégia Europeia de Emprego. Os PAN, ainda que raramente forneçam uma descrição sistemática destas reformas, transmitem a impressão de um processo de modernização em três dimensões:

* Reformas da estrutura organizacional dos SPE, incluindo a sua relação com outros agentes. Estas reformas reflectem uma preocupação em termos de: melhor coordenação entre medidas passivas e activas (Países Baixos, Reino Unido); reforço da infra-estrutura de formação profissional (Itália, Portugal); adequação dos serviços prestados pelo SPE às necessidades e oportunidades aos níveis regional e local (Itália, Espanha, Bélgica, França, Países Baixos); melhoria do enquadramento organizacional e legislativo para uma aplicação da estratégia 'new start' à escala nacional (Alemanha, Irlanda, Portugal, Grécia).

* Melhoria dos recursos humanos dos SPE. Este processo inclui um aumento do número de efectivos (Alemanha, França, Finlândia, Espanha) e a actualização das suas competências (Itália, Grécia). Ainda que possam ser considerados cortes em recursos humanos em alguns países em consequência do declínio no desemprego, o rácio entre os efectivos e o número de desempregados candidatos a emprego registados parece estar a aumentar na maioria dos Estados-Membros.

* Melhoria dos métodos de trabalho dos SPE. A organização do mercado de ofertas de emprego está a ganhar eficácia com o desenvolvimento dos sistemas informáticos self-service, mencionados especificamente pela Espanha, Itália e Reino Unido, mas actualmente em desenvolvimento na maioria dos SPE. Este instrumento permite aos SPE utilizar mais efectivos em serviços intensivos prestados aos candidatos a emprego que enfrentam problemas particulares de inserção. A metodologia da gestão individual de casos está a ser desenvolvida em muitos SPE (Alemanha, Irlanda, Finlândia, Suécia, França, Reino Unido, Países Baixos), incluindo melhores instrumentos de diagnóstico, acção precoce, contactos mais frequentes e mais intensivos e direccionamento mais rigoroso da colocação em empregos regulares. Em muitos países, foi instituído um acompanhamento mais estrito do comportamento dos beneficiários de prestações quando procuram emprego, tendo em conta o aumento dos empregos disponíveis (Suécia, Finlândia).

3.1.3. Reformas dos sistemas fiscais e de prestações (Orientação 4)

Até ao momento, os progressos conseguidos em termos da reforma dos sistemas fiscais e de prestações continuam a ser decepcionante. Alguns Estados-Membros estão a proceder a uma revisão global dos respectivos sistemas fiscais e de prestações, por forma a melhorar a estrutura de incentivos, reforçar os mecanismos de controlo e limitar as condições de elegibilidade. Vários Estados-Membros iniciaram reduções gerais das contribuições para a segurança social e dos impostos sobre o rendimento, enquanto que outros optaram por introduzir benefícios no trabalho que visam reforçar os incentivos ao exercício de uma actividade. Na maioria dos Estados-Membros, contudo, as reformas têm sido, até ao momento, modestas e fragmentadas, limitando-se a reduções específicas de impostos e contribuições para a segurança social e a créditos de imposto. A concepção de reformas globais que incidam no impacto combinado dos incentivos consubstanciados nos regimes fiscais e de prestações continua, por isso, a ser uma prioridade para a maioria dos Estados-Membros.

De um modo geral, os PAN não diferenciam o efeito dos sistemas fiscais e de prestações em homens e mulheres. No entanto, estes podem ter um impacto importante no desejo de as mulheres procurarem um emprego e na atenuação das disparidades de género em geral.

Os efeitos das reformas dos sistemas fiscais e de prestações reflectem-se no funcionamento global do mercado de trabalho e poderão levar alguns anos a materializar-se completamente. É, por conseguinte, importante atender às reformas anteriores aquando da avaliação dos desempenhos.

Alguns Estados-Membros, incluindo a Dinamarca, os Países Baixos e o Reino Unido, alargaram o âmbito das abordagens bem sucedidas da reforma, desenvolvendo recentemente políticas que visam, de forma explícita, tornar o trabalho compensador. Contudo, o problema persistente de grandes números de beneficiários dependentes de regimes passivos de prestações tem de ser atacado. Os sistemas de subsídios de desemprego necessitam de ser mais aprofundadamente reformulados em alguns Estados-Membros, em especial a Bélgica e a Alemanha, onde a duração ilimitada das prestações para determinadas categorias de desempregados e a insuficiente aplicação dos critérios de elegibilidade poderão aumentar o risco de dependência de longo prazo. Por outro lado, na Itália e na Grécia, os sistemas de prestações poderão ter de ser melhorados, por forma a providenciar um sistema global de seguro de desemprego e aumentar a eficácia das políticas activas do mercado laboral.

Vários Estados-Membros adoptaram iniciativas especificamente orientadas para incentivar os empregadores a recrutar pessoas anteriormente desempregadas. Estas iniciativas incluem, nomeadamente, subsídios/créditos de imposto para empregadores que recrutem trabalhadores pouco especializados, deficientes ou desempregados dependentes de prestações de desemprego. Outras preconizam reduzir as contribuições para a segurança social dos empregadores que recrutem jovens à procura do primeiro emprego ou em situação de desemprego de longa duração. Não foram acrescentadas muitas novas medidas às várias já implementadas nos últimos cinco anos. Além disso, nos PAN não existe avaliação suficiente destas medidas.

Progressos nas reformas dos sistemas fiscais e de prestações em 2000

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

A maioria dos Estados-Membros começou a implementar, ou está a planear adoptar brevemente, medidas de incentivo às pessoas mais velhas para que permaneçam por mais tempo no mercado de trabalho, aumentando a idade de reforma ou introduzindo ou intensificando os desincentivos à reforma antecipada. As reformas mais exaustivas estão a ser empreendidas ou consideradas pela Dinamarca, Alemanha, Países Baixos, Áustria e Finlândia. A Dinamarca procedeu à revisão do regime de reforma antecipada voluntária, providenciando incentivos à retirada flexível do mercado de trabalho e está a planear rever o regime de pensões de deficiência. A Finlândia introduziu um pacote de medidas para encorajar o envelhecimento activo, incluindo o aumento da idade de reforma, desincentivos à reforma antecipada, facilitação do trabalho a tempo parcial flexível e promoção de acções de reconversão. Tal como planeara, a Alemanha está a aumentar a idade de reforma e adoptou disposições de incentivo ao trabalho a tempo parcial, em substituição da reforma antecipada. Os Países Baixos anunciaram um pacote de medidas, a discutir com os parceiros sociais, que reduzirá o tratamento fiscal favorável concedido a quem adere à reforma antecipada e reinstituirá o dever de procurar trabalho para os desempregados mais velhos. A Áustria implementou um pacote de políticas no domínio do envelhecimento activo, centradas em modelos de trabalho flexíveis, e prevê adoptar medidas para elevar a idade de reforma.

As medidas centradas na procura incidem em subsídios à contratação de trabalhadores ou desempregados mais velhos. Estas medidas foram ou estão a ser aplicadas na Grécia, em Portugal e na Suécia. Em Espanha, o apoio ao rendimento é combinado com medidas activas orientadas para os desempregados de longa duração com idade superior a 45 anos, que já não têm direito a subsídio de desemprego. No Reino Unido, o New Deal relativo às pessoas de mais de 50 anos e, em grande medida, o New Deal relativo às pessoas com deficiência visam incentivar a participação dos mais velhos no mercado de trabalho.

3.1.4. Educação e formação (Orientações 5 a 8)

Os factos:

* Na UE, mais de 60% da população adulta em idade activa (25-64) concluíram pelo menos o ensino secundário de nível superior. Contudo, persistem importantes disparidades entre os Estados-Membros, já que Espanha, Grécia, Irlanda, Itália e Portugal têm níveis de qualificações inferiores. O desafio é particularmente urgente no caso de Portugal (21,2 %) e Espanha (34,9 %).

* Ao longo da última década, têm vindo a ser desenvolvidos importantes esforços no sentido de colmatar estas disparidades em todos estes Estados-Membros, que aumentaram os níveis educacionais das gerações mais jovens. Em resultado, a taxa de conclusão do ensino secundário de nível superior excede já os 50% para os jovens adultos (faixa etária 25-34 anos) em todos eles, à excepção de Portugal, comparativamente a uma média da UE ligeiramente acima dos 70%.

* As mulheres jovens estão também a aproximar-se, ou mesmo a exceder, os níveis de educação atingidos pelos homens.

Bons desempenhos:

* Os níveis educacionais mais elevados (medidos pela percentagem de adultos que concluíram o ensino secundário de nível superior e patamares de ensino mais elevados) : Suécia, Alemanha e Dinamarca. Média: 80%.

A Europa possui uma força de trabalho amplamente bem qualificada e sistemas de ensino e formação com bons desempenhos, podendo apoiar-se nestas vantagens para fazer face aos desafios da actualização de competências, em especial de uma mão-de-obra em envelhecimento, e das contínuas dificuldades na provisão de formação generalizada em situação de trabalho. Além disso, subsistem em algumas áreas grandes focos de iliteracia que, se não forem atacados adequadamente, colocarão irremediavelmente em desvantagem na sociedade da informação e do conhecimento os trabalhadores com níveis inferiores de educação.

No âmbito das orientações 5 a 8, os Estados-Membros e os parceiros sociais são chamados a promover a empregabilidade e o desenvolvimento de uma mão-de-obra qualificada, capaz de se adaptar à economia do conhecimento emergente, desenvolvendo estratégias globais de aprendizagem ao longo da vida (em especial no domínio das TIC), melhorando a educação inicial por forma a dotar os jovens das competências relevantes e reduzir a taxa de abandono escolar, e desenvolvendo acordos visando aumentar as oportunidades de formação disponíveis.

Incentivar uma abordagem de parceria

No âmbito da orientação 5, os parceiros sociais são chamados a celebrar acordos para aumentar as possibilidade de formação, experiência profissional, aprendizagem ou outras medidas para promover a empregabilidade de adultos e jovens desempregados.

Pese embora a clarificação introduzida nas Orientações para o Emprego 2000 sobre o objectivo desta orientação, menos de metade dos Estados-Membros fornecem informações sobre se os parceiros sociais celebraram acordos que providenciam aos jovens e adultos desempregados medidas de empregabilidade. A França, a Itália e o Reino Unido descrevem políticas globais e enquadramentos institucionais, enquanto que a Dinamarca, a Finlândia, a Alemanha e a Grécia centram-se em acordos e projectos associados a sectores específicos. Um importante desenvolvimento político em alguns Estados-Membros (Finlândia, Dinamarca, Países Baixos e Reino Unido) reside no crescente envolvimento dos parceiros sociais com as autoridades locais e regionais e outros agentes nas áreas do ensino e da formação.

Uma análise detalhada do papel da abordagem de parceria para fomentar a formação contínua e solucionar as inadequações de competências encontra-se na secção 3.2.2.

Aprendizagem ao longo da vida

Os factos:

* A participação em actividades de formação e educação (medida nas últimas quatro semanas, nos termos do Inquérito às Forças de Trabalho) continua a ser muito baixa na União, mas tem vindo a aumentar desde 1997. A taxa de participação da população com idades entre os 25-64 anos ascendia a 8% em 1999, dos 7,5 % em 1998 e dos 6,5% em 1997 [18].

[18] Fonte: Inquérito Europeu às Forças de Trabalho 1999; dados relativos à Grécia, Irlanda e Áustria não disponíveis para o ano de 1999. O aumento verificado pode, em parte, dever-se a alterações efectuadas no questionário.

* Os níveis de participação em acções de aprendizagem ao longo da vida parecem inadequados nos casos de Portugal, Grécia, Luxemburgo, Itália, França, Espanha, Alemanha e Irlanda, onde as taxas de participação em acções de formação (recentes) da população adulta em idade activa se situavam abaixo dos 6% em 1999