PARECER N.o 4/2020

[nos termos dos artigos 287.o, n.o 4, e 322.o, n.o 1, alínea a), do TFUE]

sobre a proposta 2020/0101 (COD) de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (UE) n.o 1303/2013 no que respeita aos recursos adicionais excecionais e disposições de execução no âmbito do objetivo de Investimento no Crescimento e no Emprego, a fim de prestar assistência à promoção da recuperação da crise no contexto da pandemia COVID-19 e preparação de uma recuperação ecológica, digital e resiliente da economia (Iniciativa REACT-EU); e sobre a proposta alterada 2018/0196 (COD) de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece disposições comuns sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu Mais, o Fundo de Coesão, o Fundo para uma Transição Justa e o Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, e regras financeiras para estes Fundos e o Fundo para o Asilo e a Migração, o Fundo para a Segurança Interna e o Instrumento de Gestão das Fronteiras e dos Vistos

(2020/C 272/01)

ÍNDICE

Pontos Página Introdução… 1-4 2 Avaliação do TCE sobre a proposta COM(2020) 451 — Iniciativa REACT-EU… 5-21 3 Utilização de fundos adicionais para fazer face à crise… 6-9 3 Afetação de fundos aos Estados-Membros… 10-11 4 Programação dos fundos… 12-16 5 Acompanhamento e avaliação… 17-19 6 Risco de fraude… 20-21 7 Avaliação do TCE sobre a proposta COM(2020) 450 — Alteração ao RDC para 2021-2027… 22-29 7 Limitação temporal das medidas… 24 7 Flexibilidade na orçamentação… 25-26 8 Programação e acompanhamento… 27-29 9 Observações finais… 30-33 10 Anexo I — Pareceres pertinentes para a proposta legislativa relativa à política de coesão para o período de programação de 2021-2027 publicados pelo TCE até 13 de julho de 2020… 10 Anexo II — Pedidos de parecer relacionados com a COVID-19 recebidos pelo TCE até 13 de julho de 2020… 11

Introdução

1. A pandemia COVID-19 continua a ter um efeito profundo na vida dos cidadãos. A UE tomou já várias medidas para fazer face à crise, designadamente: — limitar a propagação do vírus; — assegurar o fornecimento de equipamento médico; — promover a investigação sobre tratamentos e vacinas; — apoiar o emprego, as empresas e a economia. Em relação ao último destes pontos, a UE apresentou um pacote de 750 mil milhões de euros, o Next Generation EU, destinado a apoiar os Estados-Membros nos seus esforços para minimizar o impacto socioeconómico da pandemia e regressar a uma via de crescimento sustentável (1).

2. O presente parecer do TCE incide sobre duas propostas recentes no domínio da política de coesão, ambas relacionadas com a legislação que rege o financiamento dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI), o Regulamento Disposições Comuns (RDC): — como parte do pacote Next Generation EU, uma alteração ao RDC para o período de programação de 2014-2020, ao abrigo da qual seria disponibilizado um montante adicional de 58 mil milhões de euros entre 2020 e 2022 (2). Esta proposta é conhecida como Iniciativa REACT-EU: Assistência à Recuperação para a Coesão e os Territórios da Europa; — uma alteração à proposta da Comissão relativa ao RDC para o período de 2021-2027 — ainda em discussão entre as autoridades legislativas — que prevê mecanismos que possam ser rapidamente invocados no caso de choques futuros afetarem a União nos próximos anos (3).

3. As bases jurídicas das propostas da Comissão implicam que a consulta ao TCE é obrigatória. O Tribunal recebeu pedidos formais do Conselho (8 de junho de 2020 e 10 de junho de 2020, respetivamente) e do Parlamento (9 de junho de 2020 para ambas as propostas). As duas propostas da Comissão estão ligadas, como é tornado explícito na exposição de motivos de ambas. Neste contexto, e considerando a necessidade de resposta muito rápida, o Tribunal optou por apresentar o seu parecer sobre ambas as propostas num único documento. Por conseguinte, o presente parecer preenche os requisitos de consulta das duas propostas. Os pontos 5 a 21 dizem respeito à proposta da Iniciativa REACT-EU e os pontos 22 a 29 dizem respeito à proposta alterada relativa ao RDC para 2021-2027. Para referência, o anexo I inclui uma lista de todos os pareceres do Tribunal relacionados com o período de programação de 2021-2027 publicados até 13 de julho de 2020.

4. anexo II ). O primeiro desses pareceres foi publicado em 15 de abril de 2020 caixa 1 . Estes princípios foram utilizados como quadro geral para avaliar as propostas. Foi solicitado ao Tribunal que formulasse vários pareceres sobre propostas de legislação relacionadas com a COVID-19 (ver). O primeiro desses pareceres foi publicado em 15 de abril de 2020 ( 4 ) , sendo o presente o segundo. A finalidade do Tribunal é facilitar a ponderação das propostas da Comissão pelos legisladores. A experiência do TCE na análise de propostas legislativas e na avaliação da conformidade e boa gestão financeira permitiu-lhe estabelecer alguns princípios gerais para a utilização dos fundos da UE que os legisladores poderão considerar úteis, em especial na conceção de medidas de emergência ou relacionadas com a COVID-19 — ver. Estes princípios foram utilizados como quadro geral para avaliar as propostas. Caixa 1 Princípios para a utilização dos fundos da UE em situações de emergência 1) Pertinência : uma lógica de intervenção clara deve demonstrar de que forma o financiamento responde às necessidades e justifica o valor acrescentado do apoio da UE. 2) Orientação : o financiamento deve ser orientado para os domínios e os beneficiários com maiores necessidades, de forma a maximizar o impacto. 3) Simplicidade : o apoio deve ser simples de gerir, cumprindo simultaneamente os seus objetivos, com um encargo mínimo para os beneficiários. 4) Coordenação : o apoio da UE deve ser bem coordenado com outros regimes da União e com as medidas de apoio nacionais e da UE. 5) Oportunidade : o apoio da UE deve ser disponibilizado aos Estados-Membros e, por conseguinte, aos beneficiários, em tempo útil. As medidas só devem vigorar enquanto forem necessárias. 6) Transparência e prestação de contas : a Comissão e os Estados-Membros devem prestar contas pela utilização dos fundos da UE. O acompanhamento das medidas de emergência, mantendo assim a transparência, pode constituir um desafio, mas é essencial para assegurar a prestação de contas. 7) Boa gestão financeira (otimização dos recursos) : dentro do prazo limitado de que os Estados-Membros dispõem para utilizar os novos fundos, não deve ser dada prioridade à absorção em detrimento de considerações relativas à otimização dos recursos. 8) Acompanhamento e comunicação de informações : devem ser estabelecidas disposições de acompanhamento que facilitem a prestação de contas e disponibilizem informações exatas e fiáveis aos gestores, visando introduzir melhorias com base na experiência prática. 9) Avaliação : na tomada de decisões, devem ser utilizadas avaliações a nível dos programas e da política. Se não houver tempo suficiente para avaliações ex ante , devem ser previstas disposições para avaliações ex post a nível dos Estados-Membros para utilização pela Comissão. 10) Sensibilização para situações de fraude/abuso : um apoio significativo da UE ao abrigo de medidas de emergência, juntamente com uma flexibilização de alguns requisitos processuais, implicam um risco acrescido de irregularidades e de fraude. Todas as organizações envolvidas na gestão de fundos públicos devem estar particularmente atentas a estes riscos. Fonte: TCE.

Avaliação do TCE sobre a proposta COM(2020) 451 — Iniciativa REACT-EU

5. Com esta proposta, a Comissão pretende que se aproveite plenamente o potencial do orçamento da UE para mobilizar o investimento e antecipar o apoio financeiro nos primeiros e cruciais anos da recuperação. O parecer do Tribunal incide nos seguintes aspetos da proposta: — utilização de fundos adicionais para fazer face à crise; — afetação de fundos aos Estados-Membros; — programação dos fundos; — acompanhamento e avaliação; — risco de fraude.

Utilização de fundos adicionais para fazer face à crise

Pontos principais: — Disponibilizar rapidamente o financiamento adicional aos Estados-Membros exige a adoção célere de toda a legislação pertinente. — Devido às baixas taxas de absorção de alguns Estados-Membros, existe o risco de estes não conseguirem despender os fundos adicionais de forma eficaz.

6. Os 58 mil milhões de euros que a Comissão propõe mobilizar através da Iniciativa REACT-EU complementam medidas anteriores que constituíram uma resposta imediata à crise causada pelo impacto da pandemia ( 5 ) . A Iniciativa foi concebida para servir de resposta a curto e médio prazo e lançar as bases para a recuperação da UE. A proposta prevê disponibilizar 5 mil milhões de euros em 2020, sendo autorizada a maior parte dos novos recursos, 42 mil milhões de euros em 2021 e uma parcela final de 11 mil milhões de euros em 2022.

7. A rápida mobilização de fundos adicionais para apoiar a economia da UE exigirá a adoção célere não só da própria proposta da Iniciativa REACT-EU, mas também do Quadro Financeiro Plurianual (QFP) alterado para 2014-2020 e da decisão relativa aos recursos próprios que disponibilizará o novo financiamento. Os atrasos na adoção de qualquer destas propostas correm o risco de atrasar a entrada em vigor da Iniciativa REACT-EU.

8. pois a pressa na […] absorção [ou seja, em despender os fundos disponíveis] pode levar a não considerar devidamente a relação custo-benefício » A experiência prévia do Tribunal mostra que a concessão de financiamento aos Estados-Membros não é por si só suficiente: para o utilizarem devidamente, têm também de dispor do tempo e da capacidade administrativa necessários. O TCE já observou que a parte final de um período de programação apresenta riscos específicos, « ( 6 ) . Nota, em especial, que alguns dos Estados-Membros que serão provavelmente atingidos de forma mais dura pela pandemia COVID-19 também se encontram entre os que têm as taxas de absorção mais baixas no atual período de programação ( 7 ) . Nas suas propostas, a Comissão tomou medidas que visam reduzir os encargos para os Estados-Membros, tais como a disponibilização imediata de 50% do financiamento adicional para 2020 a título de pré-financiamento ( 8 ) . No entanto, mantém-se o risco de alguns Estados-Membros não conseguirem despender o financiamento disponível e obter uma otimização dos recursos ( 9 )

9. A Comissão propõe angariar a maior parte do financiamento adicional através da contração de empréstimos nos mercados financeiros ( 10 ) . Ao contrário das formas tradicionais de financiamento das despesas da UE, a partir das contribuições dos Estados-Membros, este método implica custos adicionais sob a forma de juros devidos. Não obstante, esta questão não é diretamente abordada na proposta da Iniciativa REACT-EU nem se limita à mesma, pelo que o Tribunal não a tratará no presente parecer. Poderá, porém, regressar à questão num momento posterior, num documento separado.

Afetação de fundos aos Estados-Membros

Pontos principais: A proposta prevê um novo método para afetar os fundos adicionais aos Estados-Membros, que pode ser distorcido pela utilização nos cálculos de valores não representativos relativos ao desemprego.

10. ad hoc dos recursos adicionais excecionais e, em especial, a inclusão — a par dos critérios tradicionalmente utilizados no domínio da coesão — de indicadores e mecanismos de análise específicos destinados a registar o impacto relativo da crise nas economias nacionais (medido pelo PIB) e no emprego Como já anteriormente observado pelo Tribunal ( 11 ) , a atribuição dos fundos da coesão rege-se por uma série de processos relativamente complicados que têm em conta vários elementos económicos, sociais e políticos. Esta atribuição é ainda mais difícil em tempos de crise, quando os fundos têm de ser disponibilizados em prazos curtos e em circunstâncias que evoluem rapidamente. A este respeito, o Tribunal nota a proposta de introduzir um método de afetaçãodos recursos adicionais excecionais e, em especial, a inclusão — a par dos critérios tradicionalmente utilizados no domínio da coesão — de indicadores e mecanismos de análise específicos destinados a registar o impacto relativo da crise nas economias nacionais (medido pelo PIB) e no emprego ( 12 )

11. Estas novas disposições são coerentes com a finalidade da Comissão de apoiar os Estados-Membros « cuja economia tenha sido mais afetada […] e tenham menos capacidade para recuperar ». A concretização deste objetivo depende da utilização de estatísticas suficientemente atualizadas nos cálculos. O período de referência proposto para o cálculo dos níveis de desemprego considerados nas dotações para 2020 e 2021 (que representam 82% do total do financiamento adicional) é de junho a agosto de 2020. Nos Estados-Membros em que os regimes temporários de manutenção dos postos de trabalho ainda estejam em vigor nesse período, tal poderá conduzir à subestimação do nível de desemprego real subjacente, pois as taxas de desemprego irão provavelmente aumentar quando estes regimes terminarem.

Programação dos fundos

Pontos principais: — A prorrogação do prazo para conceder autorizações exercerá pressão adicional sobre a capacidade dos Estados-Membros para despenderem o financiamento adicional em conformidade com as regras e o princípio da boa gestão financeira. — De forma sensata, a proposta prevê a utilização das estruturas de gestão dos FEEI existentes nos Estados-Membros para gerir o novo financiamento. — Os Estados-Membros não são obrigados a definir a forma como pretendem coordenar os fundos adicionais, gerando o risco de o apoio da UE poder ser fragmentado ou duplicado.

12. A Comissão propõe prorrogar por dois anos, até 2022, o prazo para as autorizações. Os Estados-Membros que optem por beneficiar do apoio adicional da Iniciativa REACT-EU terão de alterar os programas operacionais existentes ou propor novos programas. Sob reserva da adoção atempada do QFP revisto para 2014-2020 e da decisão relativa aos recursos próprios, essas alterações teriam de ser preparadas e negociadas em 2020 para as parcelas de 2020 e 2021, e novamente em 2021/2022 para a parcela de 2022. É provável que estas negociações ocorram em simultâneo com a preparação e negociação dos programas para o período de 2021-2027 e com a execução dos programas operacionais relativos a ambos os períodos de programação. Esta situação colocaria um desafio considerável a todas as partes envolvidas.

13. Não só existe o risco de o início do período de 2021-2027 sofrer ainda mais atrasos, mas a afetação da parcela de 2022 deixará relativamente pouco tempo aos Estados-Membros para despenderem o novo financiamento, com o risco concomitante de darem prioridade à absorção em detrimento de considerações relativas à otimização dos recursos — « usar ou largar ».

14. A proposta prevê que os fundos adicionais ao abrigo da Iniciativa REACT-EU só sejam disponibilizados a autoridades já designadas para o efeito no âmbito dos programas em curso; que os fundos sejam programados através dos atuais programas operacionais de 2014-2020, ao abrigo de eixos prioritários distintos e/ou de novos programas operacionais específicos; e que sejam sinalizados como afetados a um novo objetivo temático transversal ( 13 ) . Sob reserva das negociações entre a Comissão e os Estados-Membros, estes são elementos positivos: deverão simplificar a programação, facilitar uma fundamentação mais sólida das despesas a nível local e ajudar a Comissão a acompanhar as despesas. O Tribunal já anteriormente constatou que os programas operacionais de 2014-2020 se baseavam geralmente numa lógica de intervenção sólida ( 14 ) e considerou que afetar os investimentos a uma determinada finalidade era útil para garantir a responsabilização quanto à utilização dos fundos perante os cidadãos da UE ( 15 )

15. O Tribunal assinala, contudo, que a proposta não exige que as autoridades comuniquem as despesas realizadas ao abrigo de códigos de intervenção específicos, mesmo as respeitantes às novas formas de apoio permitidas, tais como o financiamento do capital de exploração das PME. Em contrapartida, nota que a proposta alterada da Comissão relativa ao RDC para 2021-2027 introduziu um código de intervenção específico (ver ponto 28). Não é claro por que motivo não foi proposto um código de intervenção similar na alteração relativa à Iniciativa REACT-EU.

16. A proposta estabelece os domínios genéricos em que deve ser aplicado o novo financiamento, mas os Estados-Membros têm poder discricionário quanto aos tipos de projetos a financiar ( 16 ) . Oferece igualmente às autoridades uma considerável liberdade para transferir dotações entre fundos e tipos de investimentos ( 17 ) . Esta flexibilidade acrescida é adequada às circunstâncias da crise causada pela COVID-19. O Tribunal salienta, contudo, que a proposta não exige que os Estados-Membros divulguem de que forma tencionam coordenar as intervenções entre os diferentes programas operacionais e períodos para que o apoio financeiro seja canalizado para as maiores necessidades. Sem coordenação, existe o risco de que o apoio da UE seja fragmentado ou duplicado, sobretudo nos Estados-Membros com mais programas operacionais.

Acompanhamento e avaliação

Pontos principais: — A ausência de indicadores comuns obrigatórios dificultará a avaliação da eficácia a nível da UE. — Não existe o requisito de proceder a uma avaliação ex post especificamente sobre o financiamento adicional proveniente da Iniciativa REACT-EU, reduzindo a capacidade da Comissão para retirar ensinamentos para crises futuras.

17. O Tribunal já anteriormente afirmou que só é possível à Comissão medir e avaliar a eficácia dos investimentos da UE se estiverem disponíveis informações pertinentes, fiáveis e atempadas sobre as realizações e os resultados e se essas informações estiverem num formato que permita agregá-las ( 18 ) . Embora a proposta alterada exija que os Estados-Membros definam indicadores de realizações e de resultados para os investimentos ao abrigo da Iniciativa REACT-EU, não define indicadores comuns a nível da UE que captem as medidas relacionadas com a COVID-19 ( 19 )

18. A Comissão informou o Tribunal de que tencionava comunicar aos Estados-Membros um conjunto de indicadores comuns; estes não seriam obrigatórios e os Estados-Membros continuariam a ter a liberdade de definir os seus próprios indicadores específicos dos programas. O TCE constatou anteriormente que a possibilidade de os Estados-Membros definirem indicadores específicos dos programas no período de 2014-2020 resultou na utilização de cerca de 9 000 indicadores diferentes, com um encargo administrativo significativo para as autoridades e os beneficiários ( 20 ) . A ausência de indicadores comuns obrigatórios utilizados por todos os Estados-Membros implicou que, embora se pudesse avaliar o desempenho ao nível do PO, ou dentro de uma região ou país, não era possível agregar as informações sobre o desempenho a nível da UE, limitando o âmbito de uma avaliação global da eficácia e do impacto. Por conseguinte, o Tribunal sugeriu que as informações sobre o desempenho se limitassem ao estritamente necessário ( 21 ) . A proposta da Iniciativa REACT-EU não aborda esta questão.

19. ex post especificamente sobre a Iniciativa REACT-EU, sendo antes os fundos da Iniciativa avaliados em conjunto com os restantes FEEI no quadro do requisito normal do RDC referente às avaliações ex post específica da Iniciativa que permitisse retirar ensinamentos para responder a eventuais futuras crises. O Tribunal regista que a proposta contém elementos que facilitariam uma avaliação ex post por parte da Comissão, tais como um objetivo temático específico para os recursos adicionais. A proposta exige que os Estados-Membros realizem, pelo menos, uma avaliação da eficácia, da eficiência e do impacto do apoio financeiro ao abrigo da Iniciativa REACT-EU ( 22 ) . Segundo a proposta, a Comissão não será obrigada a realizar uma avaliaçãoespecificamente sobre a Iniciativa REACT-EU, sendo antes os fundos da Iniciativa avaliados em conjunto com os restantes FEEI no quadro do requisito normal do RDC referente às avaliações ( 23 ) . O Tribunal entende que o facto de a Iniciativa REACT-EU constituir uma resposta de emergência, a flexibilização de alguns requisitos processuais, a nova forma de financiamento e os montantes significativos envolvidos justificariam uma avaliaçãoespecífica da Iniciativa que permitisse retirar ensinamentos para responder a eventuais futuras crises. O Tribunal regista que a proposta contém elementos que facilitariam uma avaliaçãopor parte da Comissão, tais como um objetivo temático específico para os recursos adicionais.

Risco de fraude

Pontos principais: Ao conceder um financiamento adicional significativo num curto período de tempo, a Iniciativa REACT-EU acarreta um maior risco de irregularidade e fraude a que todas as partes interessadas devem dar resposta.

20. estímulos económicos como os propostos na sequência da pandemia COVID-19 serão visados por criminosos que procuram defraudar o financiamento público » A Iniciativa REACT-EU representa um volume significativo de recursos adicionais a despender num curto período de tempo, aumentando a pressão sobre os sistemas de controlo. A agência da UE para a cooperação policial, a Europol, alertou que « ( 24 ) . Num relatório anterior, o Tribunal apontou várias deficiências que afetam o processo de gestão antifraude e instou a Comissão e as autoridades de gestão a reforçar a deteção, a resposta e a coordenação entre os organismos dos Estados-Membros em matéria de fraude ( 25 )

21. Neste contexto, o Tribunal acolhe favoravelmente a intenção manifestada pela Comissão de continuar a reforçar as medidas de combate à fraude e às irregularidades ( 26 ) . Enquanto guardião das finanças da UE, insta todos os intervenientes (a Comissão, os Estados-Membros e as suas autoridades, o Parlamento Europeu, a Procuradoria Europeia, o OLAF, a Europol e a Eurojust) a envidarem os maiores esforços para adotar e aplicar medidas antifraude eficazes para combater os novos riscos decorrentes de estímulos económicos como a Iniciativa REACT-EU.

Avaliação do TCE sobre a proposta COM(2020) 450 — Alteração ao RDC para 2021-2027

22. o 6/2018 o 2/2020 Em 29 de maio de 2018, a Comissão publicou a sua proposta legislativa relativa ao regulamento que estabelece disposições comuns (RDC) para o próximo QFP para 2021-2027. Esta proposta inicial foi objeto do Parecer do TCE n.6/2018 ( 27 ) . Em 14 de janeiro de 2020, a Comissão Europeia publicou uma versão alterada da sua proposta legislativa de 29 de maio de 2018, que foi objeto do Parecer do TCE n.2/2020 ( 28 )

23. A proposta mais recente — objeto do presente parecer — visa reforçar a capacidade da UE para responder a circunstâncias excecionais e invulgares, permitindo temporariamente à Comissão, na sequência de uma decisão do Conselho ( 29 ) , tomar medidas mediante decisões de execução a fim de reagir com maior rapidez. Esta proposta não se limita a uma potencial deterioração da situação associada à COVID-19 nem a emergências de saúde pública em geral, mas aplicar-se-ia a qualquer situação reconhecida pelo Conselho como uma crise. O parecer do Tribunal incide nos seguintes aspetos da proposta: — limitação temporal das medidas; — flexibilidade na orçamentação; — programação e acompanhamento.

Limitação temporal das medidas

Pontos principais: A proposta não especifica uma data de termo para os poderes adicionais conferidos à Comissão.

24. A proposta não indica claramente quando e em que circunstâncias cessaria o poder temporário da Comissão. Como anteriormente observado pelo Tribunal, estas medidas excecionais devem ser limitadas no tempo e só vigorar enquanto forem necessárias ( 30 )

Flexibilidade na orçamentação

Pontos principais: A proposta não apresenta uma justificação para não limitar às medidas temporárias a redução do limiar para as operações que podem ser faseadas entre diferentes períodos de programação, passando de 10 milhões de euros para 5 milhões de euros.

25. A proposta alterada relativa ao RDC clarifica as condições para a transferência de dotações entre fundos ( 31 ) . O Tribunal saúda esta clarificação, que está em consonância com o seu parecer inicial sobre a proposta de RDC, e reitera que essas transferências devem ser uma resposta às necessidades mais urgentes ( 32 )

26. A proposta reduz também o limiar para as operações que podem ser faseadas entre diferentes períodos de programação, de 10 milhões de euros para 5 milhões de euros ( 33 ) . Este elemento da proposta daria maior flexibilidade aos Estados-Membros no financiamento de projetos e, de um modo geral, contribuiria para a absorção ( 34 ) . No entanto, esta disposição não se limita às medidas temporárias em resposta a circunstâncias excecionais e invulgares, mas estaria disponível para todos os projetos, independentemente de existir ou não uma crise.

Programação e acompanhamento

Pontos principais: — A proposta não inclui disposições para atenuar o risco de efeito de inércia decorrente da aprovação retrospetiva de projetos. — A proposta introduz disposições melhoradas para o acompanhamento do financiamento concedido para fazer face a situações de emergência.

27. A proposta prevê disposições de financiamento específicas para ajudar a fazer face a circunstâncias excecionais e invulgares. Entre elas, inclui-se a possibilidade de selecionar e financiar algumas operações retroativamente ( 35 ) , o que, como o Tribunal constatou anteriormente, coloca o risco de efeito de inércia e torna esses projetos mais propensos a erros de conformidade ( 36 ) . Uma alternativa seria limitar a possibilidade de financiamento retroativo a tipos de projetos claramente definidos que sejam mais pertinentes nas circunstâncias excecionais.

28. A proposta introduz códigos de intervenção específicos para acompanhar as subvenções de capital concedidas às PME e os equipamentos e bens vitais necessários para fazer face a situações de emergência no âmbito destas medidas temporárias ( 37 ) . Trata-se de um primeiro passo no sentido de mais transparência e de uma boa melhoria em comparação com as disposições do período de 2014-2020 ( 38 ) . Seria útil acrescentar à proposta uma disposição que estipule que, se e quando estas medidas de emergência forem ativadas numa futura crise, a Comissão definirá as operações que podem ser financiadas, a fim de assegurar que o financiamento é devidamente orientado.

29. A proposta não faz qualquer referência à possibilidade de a Comissão estabelecer indicadores comuns de desempenho para as realizações e os resultados. Como referido pelo Tribunal no contexto do seu parecer sobre a proposta da Iniciativa REACT-EU (ponto 18), os indicadores comuns permitiriam à Comissão acompanhar o apoio financeiro prestado em resposta às circunstâncias excecionais e invulgares e facilitar a avaliação posterior.

Observações finais

30. Face ao surto de COVID-19, a Comissão tomou medidas em várias frentes, incluindo a mobilização de fundos adicionais, a concessão de maior flexibilidade aos Estados-Membros no atual período de programação de 2014-2020, novas iniciativas e alterações à legislação e ao financiamento propostos para o próximo período de programação de 2021-2027. Todas estas medidas são bem-vindas, mas, para serem eficazes, têm de ser bem coordenadas a nível da UE e nacional. Seria útil aos Estados-Membros disporem de uma visão geral das diferentes medidas, que lhes permita orientar-se sobre as diversas formas de apoio para fazer face aos diferentes efeitos da crise.

31. A proposta da Iniciativa REACT-EU visa prestar apoio adicional a curto e médio prazo aos Estados-Membros, introduzindo uma série de medidas extraordinárias para permitir a mobilização rápida de recursos adicionais. No entanto, continua a existir uma certa tensão inevitável entre o objetivo de disponibilizar financiamento para utilização pelos Estados-Membros o mais rapidamente possível e os objetivos de disponibilizar o financiamento às maiores necessidades e da forma que tenha maior probabilidade de maximizar os efeitos. A proposta exige que os fundos ao abrigo da Iniciativa REACT-EU sejam programados no quadro de estruturas já existentes, uma ideia sensata e pragmática. Contudo, a proposta confere poderes discricionários aos Estados-Membros sobre o modo de utilização dos fundos e não dá pormenores sobre a forma como a Iniciativa REACT-EU será coordenada com outros instrumentos da UE e regimes nacionais.

32. A proposta alterada para 2021-2027 prevê uma ação rápida da Comissão no caso de circunstâncias excecionais não definidas no futuro. A proposta não estabelece uma série de aspetos da gestão dos fundos da UE conducentes a uma boa gestão financeira. Por conseguinte, a Comissão pode ter de complementar a proposta com legislação adicional relacionada com as situações de crise à medida que estas surgirem.

33. O Tribunal compreende a necessidade de uma reação rápida para apoiar os Estados-Membros nos seus esforços para atenuar os efeitos da COVID-19 e a justificação das medidas propostas objeto do presente parecer. Nota, contudo, que as propostas, em especial a relativa à Iniciativa REACT-EU, aumentam o risco de fraude, uma grande preocupação dos cidadãos da UE. Neste contexto, o Tribunal reitera a opinião anteriormente expressa de que a flexibilidade e a reatividade não devem ser alcançadas em detrimento da responsabilização pública e do desempenho ( 39 ) , o que poderia também prejudicar a confiança que os cidadãos da UE têm nas suas instituições.

O presente parecer foi adotado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 13 de julho de 2020. Pelo Tribunal de Contas Klaus-Heiner LEHNE Presidente

(1) Comunicação da Comissão «Um orçamento da UE que potencia o plano de recuperação da Europa», 27 de maio de 2020 [COM(2020) 442 final].

(2) Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (UE) n.o 1303/2013 no que respeita aos recursos adicionais excecionais e disposições de execução no âmbito do objetivo de Investimento no Crescimento e no Emprego, a fim de prestar assistência à promoção da recuperação da crise no contexto da pandemia COVID-19 e preparação de uma recuperação ecológica, digital e resiliente da economia (Iniciativa REACT-EU) [COM(2020) 451 final].

(3) Proposta alterada de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece disposições comuns sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu Mais, o Fundo de Coesão, o Fundo para uma Transição Justa e o Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, e regras financeiras para estes Fundos e o Fundo para o Asilo e a Migração, o Fundo para a Segurança Interna e o Instrumento de Gestão das Fronteiras e dos Vistos [COM(2020) 450 final].

(4) Parecer n.o 3/2020 sobre a proposta 2020/0054 (COD) de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (UE) n.o 1303/2013 e o Regulamento (UE) n.o 1301/2013 no que respeita a medidas específicas destinadas a proporcionar uma flexibilidade excecional para a utilização dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento em resposta ao surto de COVID-19.

(5) A Iniciativa de Investimento em Resposta ao Coronavírus e a Iniciativa de Investimento de Resposta à Crise do Coronavírus +.

(6) Ponto 82 do Relatório Especial 17/2018, «As medidas da Comissão e dos Estados-Membros durante os últimos anos do período de programação de 2007-2013 deram resposta ao baixo nível de absorção, mas não deram ênfase suficiente aos resultados».

(7) EU overview of implementation by country - total cost of selection and spending as % of planned (bullet chart), disponível em https://cohesiondata.ec.europa.eu/overview

(8) Proposta de novo artigo 92.o-B, n.o 7, do Regulamento (UE) n.o 1303/2013 [COM(2020) 451 final].

(9) Recomendação 4 do Relatório Especial 17/2018.

(10) Novo artigo 3.o-B, n.o 1, alínea a), da Proposta alterada de Decisão do Conselho relativa ao sistema de recursos próprios da União Europeia, 28 de maio de 2020 [COM(2020) 445 final].

(11) Exame rápido de casos n.o 03/2019, «Atribuição do financiamento da política de coesão aos Estados-Membros no período de 2021-2027».

(12) Anexo VII-A, ponto 1.a), alínea i), ponto 1.b), alínea ii), e ponto 1.c), alínea ii), do Regulamento (UE) n.o 1303/2013 alterado [COM(2020) 451 final].

(13) Proposta de novo artigo 92.o-B, n.os 8 e 10, do Regulamento (UE) n.o 1303/2013 [COM(2020) 451 final].

(14) Pontos 81 a 83 do Relatório Especial 2/2017, «Negociação, pela Comissão, dos acordos de parceria e programas do domínio da coesão para 2014-2020».

(15) Ponto 11 do Parecer n.o 3/2020 sobre a proposta 2020/0054 (COD) de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (UE) n.o 1303/2013 e o Regulamento (UE) n.o 1301/2013 no que respeita a medidas específicas destinadas a proporcionar uma flexibilidade excecional para a utilização dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento em resposta ao surto de COVID-19.

(16) Proposta de novo artigo 92.o-B, n.o 8, do Regulamento (UE) n.o 1303/2013 [COM(2020) 451 final].

(17) Proposta de novo artigo 92.o-B, n.o 5, do Regulamento (UE) n.o 1303/2013 [COM(2020) 451 final].

(18) Pontos 40 e 48 do Documento informativo sobre o desempenho no domínio da coesão, junho de 2019.

(19) Considerando 14 da proposta de alteração do Regulamento (UE) n.o 1303/2013 [COM(2020) 451 final].

(20) Relatório Especial 2/2017, pontos 107 e 110 a 113 e figuras 11 e 13.

(21) Ponto 49 do Documento informativo sobre o desempenho no domínio da coesão, junho de 2019.

(22) Proposta de novo artigo 92.o-B, n.o 11, do Regulamento (UE) n.o 1303/2013 [COM(2020) 451 final].

(23) Artigo 57.o do Regulamento (UE) n.o 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, que estabelece disposições gerais relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas e que revoga o Regulamento (CE) n.o 1083/2006 do Conselho (JO L 347 de 20.12.2013, p. 320).

(24) Europol, «Europol launches the European Financial and Economic Crime Centre», comunicado de imprensa de 5.6.2020, disponível em https://www.europol.europa.eu/newsroom/news/europol-launches-european-financial-and-economic-crime-centre

(25) Ponto 79 e recomendações do Relatório Especial 6/2019, «Combater a fraude nas despesas da coesão da UE: as autoridades de gestão têm de reforçar a deteção, a resposta e a coordenação».

(26) «Um orçamento da UE que potencia o plano de recuperação da Europa» [COM(2020) 442 final] de 27.5.2020.

(27) Parecer n.o 6/2018 sobre a proposta da Comissão, de 29 de maio de 2018, de Regulamento que estabelece Disposições Comuns [COM(2018) 375 final].

(28) Parecer n.o 2/2020 [apresentado nos termos dos artigos 287.o, n.o 4, e 322.o, n.o 1, alínea a), do TFUE] sobre a proposta alterada da Comissão, de 14 de janeiro de 2020, de Regulamento que estabelece Disposições Comuns [COM(2020) 23 final].

(29) Proposta de novo artigo 15.o-A do documento [COM(2020) 450 final].

(30) Ponto 12 do Parecer n.o 3/2020.

(31) Proposta de novo artigo 21.o do documento [COM(2020) 450 final].

(32) Parecer n.o 6/2018, pontos 27 e 28 e recomendação 2.

(33) Proposta de novo artigo 111.o, n.o 1, alínea b), do documento [COM(2020) 450 final].

(34) Ponto 62 do Relatório Especial 17/2018.

(35) Proposta de novo artigo 15.o-A do documento COM(2020) 450 final.

(36) Pontos 63 a 69 do Relatório Especial 17/2018.

(37) Proposta de nova alteração do anexo I, quadro 1, «Código 023-A: Financiamento do capital de exploração nas PME sob a forma de subvenções para fazer face a situações de emergência», e «Código 095-A: Equipamento e bens vitais necessários para fazer face a situações de emergência» [COM(2020) 450 final].

(38) Proposta da Comissão Europeia, COM(2020) 138 final [processo 2020/0054 (COD)] de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (UE) n.o 1303/2013 e o Regulamento (UE) n.o 1301/2013 no que respeita a medidas específicas destinadas a proporcionar uma flexibilidade excecional para a utilização dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento em resposta ao surto de COVID-19, e Proposta alterada da Comissão relativa ao Regulamento Disposições Comuns para 2021-2027 [COM(2020) 450 final].

(39) Ponto 14 do Parecer n.o 3/2020 e ponto 14 do «Exame panorâmico das disposições da UE relativas à prestação de contas e à auditoria pública: lacunas, sobreposições e desafios», 2014.