Enquadramento dos auxílios estatais às empresas nos bairros urbanos desfavorecidos (97/C 146/08)

(Texto relevante para efeitos do EEE)

I. INTRODUÇÃO

1. No âmbito global da procura de soluções para a problemática «crescimento, competitividade e emprego», o Livro Branco (1) defende a tomada em consideração de todas as pistas que possam contribuir para a realização deste triplo objectivo. Entre as prioridades designadas pelo Livro Branco com o objectivo de promover o emprego encontra-se a necessidade de «satisfazer as novas necessidades», sendo para o efeito expressamente mencionada a «necessidade de reabilitar os bairros urbanos mais desfavorecidos», nomeadamente através de auxílios às empresas (2). A Comissão considera que o desenvolvimento económico destes bairros pode contribuir para a resolução ou para a atenuação de alguns dos seus problemas socioeconómicos. Ora, para além do facto de os instrumentos actualmente em vigor em matéria de auxílios estatais apenas fornecerem respostas parciais e inadaptadas, afigura-se que o jogo das forças do mercado é, por si só, insuficiente para atingir este objectivo. Com efeito, estes bairros, que se caracterizam por indicadores socioeconómicos significativamente mais desfavoráveis que a média da cidade a que pertencem, sofrem de limitações de tal ordem que não conseguem atrair ou mesmo manter um tecido empresarial suficiente, pedra angular de qualquer desenvolvimento económico. O objectivo da presente comunicação consiste, assim, em dar resposta a este problema específico de insuficiência do mercado nos bairros urbanos desfavorecidos e de inadequação dos actuais instrumentos, criando um novo instrumento que permita a concessão de incentivos financeiros às empresas que se pretendam instalar ou que se situem já nessas zonas, na medida em que as condições de concorrência e o comércio entre Estados-membros não sejam falseados numa medida contrária ao interesse comum.

II. CONTEXTO E OBJECTIVO

2. A presente comunicação da Comissão aos Estados-membros insere-se num quadro jurídico e político preciso. Este quadro permite a sua adopção, define as suas prioridades, mas fixa igualmente os seus limites. A finalidade do enquadramento consiste, assim, em proporcionar aos Estados-membros a faculdade de conceder auxílios a certas empresas situadas em bairros urbanos desfavorecidos, respeitando simultaneamente os critérios da necessidade e da proporcionalidade. Através desta política voluntarista, a Comissão espera suscitar nesses bairros o relançamento do emprego e do investimento. O desenvolvimento económico subsequente contribuirá, por seu turno, para a realização dos grandes objectivos comunitários cujos instrumentos e prioridades são seguidamente definidos:

2.1. Quadro jurídico

- o nº 3, alínea c), do artigo 92º do Tratado CE prevê a possibilidade de a Comissão considerar compatíveis com o mercado comum os auxílios concedidos pelos Estados-membros às empresas, com o objectivo de «facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrarie o interesse comum»,

- o artigo 130ºA (3) estabelece que «a fim de promover um desenvolvimento harmonioso do conjunto da Comunidade, esta desenvolverá e prosseguirá a sua acção no sentido de reforçar a sua coesão económica e social»,

- por último, visto ter verificado uma necessidade urgente na matéria, a Comissão adoptou a iniciativa comunitária URBAN (4), relativa às acções a realizar em certas zonas urbanas desfavorecidas. Este texto prevê, designadamente, a possibilidade de conceder auxílios comunitários «de modo integrado, apoiando a criação de empresas» (5). O objectivo consiste, nomeadamente, em prestar «assistência às autoridades responsáveis no seu esforço para fornecer os equipamentos necessários, de modo a atrair a actividade económica e a gerar confiança e segurança na população que vive nessas áreas, integrando-a na corrente económica e social dominante» (6). Para tal, está expressamente previsto que o esforço combinado do FEDER e do FSE deverá «ser complementado por outros recursos».

2.2. Quadro político

- como foi já referido, em 1993 a Comissão recomendou aos Estados-membros, no seu Livro Branco «Crescimento, Competitividade e Emprego. Os desafios e as pistas para entrar no século XXI», que apoiassem o dinamismo das PME e, de forma mais geral, que reorientassem «as intervenções públicas no domínio industrial (. . .) no sentido de acções horizontais» (7). Os auxílios às empresas e, mais especificamente, às PME são assim claramente mencionados em diversas ocasiões entre os meios a utilizar para atingir os grandes objectivos do Livro Branco e para fazer face às novas necessidades criadas pela evolução económica e societal,

- em 1994, o Conselho Europeu de Essen solicitou, no âmbito da definição das acções a desenvolver para melhorar a situação do emprego e do crescimento, que fossem tomadas medidas como «o fomento de iniciativas, especialmente a nível regional e local, que criem postos de trabalho que correspondam a novas necessidades . . .» (8),

- por último, em 1995, o Conselho Europeu de Cannes confirmou claramente estas orientações anteriores tendo, designadamente, insistido sobre «o papel determinante das PME na criação de empregos e, de um modo mais geral, como factor de estabilidade social e de dinamismo económico» bem como na necessidade de favorecer «a iniciativa dos empresários, (. . .) as suas decisões de contratação e de investimento . . .» (9).

III. A PROBLEMÁTICA

3. A experiência revelou que as empresas que se situam e desenvolvem as suas actividades económicas em certos bairros urbanos desfavorecidos enfrentam problemas múltiplos e variados que podem influenciar o seu desenvolvimento económico ou mesmo a sua viabilidade. De entre os indicadores reveladores deste síndroma, encontram-se, nomeadamente, um nível de instrução que limita a mão-de-obra qualificada de que podem beneficiar as empresas, uma pauperização contínua da população, indício de fraco poder de compra e de um fraco consumo, uma taxa de criminalidade que se traduz num elevado grau de insegurança, uma taxa de desemprego particularmente elevada, uma deterioração do ambiente e das infra-estruturas públicas e a mediocridade dos equipamentos locais.

4. Estes indicadores, sinónimos de problemas urbanos e de limitações económicas para o mundo empresarial, provocam igualmente uma rejeição por parte das empresas. Verifica-se, com efeito, que os novos investidores, que procuram um local de implantação, se afastam deste tipo de bairros preferindo zonas mais propícias a uma actividade económica sã e que as empresas que neles se encontram instaladas preferem muitas vezes transferir as suas instalações para outras zonas. Este facto pode concretamente explicar-se pelo acréscimo dos custos directos ou indirectos decorrentes da implantação nessas zonas (roubos, nível dos prémios de seguros, vandalismo, etc.) bem como pelas deficiências estruturais específicas a esses bairros (dificuldade de encontrar mão-de-obra qualificada adequada, redução global da actividade económica, insuficiência e degradação das infra-estruturas públicas, insegurança, dificuldades financeiras das autoridades locais, problema de «imagem de marca», etc.).

5. Ora, a regulamentação comunitária actualmente existente em matéria de concorrência não permite responder de forma eficaz a estes problemas apesar de certos Estados-membros (10) terem expressado a necessidade de intervir a este nível. Com efeito, não existem actualmente instrumentos de incentivo eficazes que permitam, quer atrair novos projectos de investimento produtivo e geradores de emprego, quer evitar a desagregação do tecido empresarial nas zonas que apresentam estas características. Um dos meios através dos quais os Estados-membros e a Comissão podem agir contra este fenómeno, os primeiros disponibilizando as verbas orçamentais e a Comissão adoptando uma posição de princípio favorável, reside em medidas e instrumentos de incentivo económico e financeiro. As disposições actuais na matéria afiguram-se inadaptadas pelas seguintes razões:

- as regras que regulamentam os auxílios regionais (11) apresentam critérios de eligibilidade que não permitem geralmente conceder auxílios às empresas, independentemente da sua dimensão, situadas em grandes aglomerados urbanos ou na sua periferia (nomeadamente devido ao indicador PIB/habitante), nem conceder auxílios não relacionados com uma operação de investimento (apenas os investimentos iniciais são considerados) às empresas existentes, nem, por último, tomar em consideração entidades geográficas tão limitadas (uma vez que a base territorial é o NUTS III (12). Além disso, estas regras têm um âmbito de aplicação rationae personae demasiado amplo na medida em que os seus instrumentos se aplicam igualmente às grandes empresas, o que não permite adequar a acção aos problemas específicos das pequenas e médidas empresas (PME) nem respeitar a proporcionalidade entre a natureza local dos problemas e o impacte dos auxílios concedidos a grandes empresas que têm tradicionalmente uma actividade transnacional,

- as regras que regulamentam os auxílios às PME (13), embora se possam aplicar a qualquer parte do território, apenas oferecem possibilidades limitadas, em termos de intensidade de auxílio, fora das zonas assistidas ao abrigo dos auxílios regionais,

- por último, as regras que regulamentam os auxílios ao emprego (14), embora possam promover a criação líquida de emprego de forma horizontal, não visam contudo os auxílios à criação de empregos ligados e um investimento produtivo, que continuam sujeitos às condições e a critérios normais aplicáveis aos auxílios ao investimento.

6. A fim de responder às preocupações referidas e minorar aquelas carências, a Comissão pretende expressar no presente documento a atitude em princípio favorável que adoptará relativamente a auxílios estatais limitados a favor de certas empresas situadas nos bairros urbanos que preencham as condições seguidamente enunciadas. A Comissão considerará, com efeito, que tais medidas não são geralmente susceptíveis de afectar as trocas comerciais entre Estados-membros e não constituem, consequentemente, auxílios na acepção do nº 1 do artigo 92º do Tratado CE (15) ou contêm um elemento de auxílio mas podem ser consideradas compatíveis com o mercado comum na medida em que as condições estabelecidas na presente comunicação garantem que as trocas comerciais não são susceptíveis de ser afectadas de maneira contrária ao interesse comum.

IV. CRITÉRIOS DE ELEGIBILIDADE DAS ZONAS

7. Para poder beneficiar das possibilidades oferecidas pelo presente enquadramento, os auxílios previstos pelos Estados e notificados à Comissão, nos termos do nº 3 do artigo 93º do Tratado CE, deverão ser limitados às empresas situadas em bairros urbanos difíceis e geograficamente limitados que preencham as seguintes condições:

- poderem ser geograficamente identificáveis e homogéneos, e

- contar entre 10 000 (dez mil) e 30 000 (trinta mil) habitantes e pertencer a cidades ou aglomerações urbanas com pelo menos 100 000 (cem mil) habitantes (a Comissão poderá, em outros casos devidamente justificados situados próximo destes limiares e limites máximos, prever uma certa flexibilidade na tomada em consideração dos elementos cumulativos enumerados na presente condição), e

- apresentar índices significativamente inferiores, tanto em relação à média nacional como à média da cidade ou da aglomeração urbana a que pertencem, independentemente do nível absoluto ou relativo de prosperidade destas últimas. Os indicadores socioeconómicos a utilizar para seleccionar estes bairros poderão ser, designadamente: a taxa de desemprego [com especial ênfase para as categorias de desempregados mais desfavorecidas (16)], a proporção dos jovens com menos de 25 anos, a proporção dos jovens com mais de 15 anos sem qualificação, o rendimento per capita, etc.,

- ter sido seleccionados ao abrigo da iniciativa comunitária URBAN.

8. Poder-se-á razoavelmente pensar que o facto da população coberta ser limitada poderá preservar um quadro concorrencial equilibrado e evitar que as possibilidades oferecidas pela presente comunicação sejam desviadas a favor da prossecução de objectivos ou de políticas não compatíveis com a sua letra ou espírito. O total da população abrangida pelo conjunto das zonas consideradas por um Estado-membro ao abrigo do presente enquadramento deve, consequentemente, situar-se a um nível que concilie, simultaneamente, a tomada em consideração da diversidade das situações nacionais e o respeito dos princípios da proporcionalidade e da necessidade. Este nível é fixado em 1 % (um por cento) da população nacional. Todavia, em circunstâncias devidamente justificadas pelo Estado-membro, com base em dados objectivos de natureza socioeconómica, a Comissão poderá aceitar uma ultrapassagem marginal deste limite máximo.

V. BENEFICIÁRIOS DOS AUXÍLIOS

9. No que se refere à definição das empresas elegíveis ao abrigo da presente comunicação, trata-se de conciliar as exigências relacionadas com a resolução de um problema de natureza socioeconómica e os limites impostos pela preservação do interesse comum e do equilíbrio concorrencial na Comunidade. Os auxílios às empresas apenas são abrangidos pelo âmbito de aplicação do nº 1 do artigo 92º do Tratado CE na medida em que afectam as trocas comerciais entre Estados-membros. Desta forma, os auxílios às pequenas empresas situadas em zonas urbanas desfavorecidas e que exerçam as actividades enumeradas em anexo, não são abrangidos pelo âmbito de aplicação do nº 1 do artigo 92º do Tratado CE, uma vez que não apresentam um carácter transnacional. Da mesma forma, as intervenções financeiras públicas que beneficiam certas categorias de empresas, tais como as pequenas empresas activas no sector dos serviços de proximidade ou das iniciativas locais de emprego, as empresas de economia social e as empresas de reinserção, não deverão, na generalidade, constituir auxílios estatais. Em contrapartida, no que se refere aos casos de auxílios que serão abrangidos pelo âmbito de aplicação do nº 1 do artigo 92º do Tratado CE, é necessário circunscrever as empresas potencialmente elegíveis ao abrigo das presentes disposições, para que as eventuais distorções de concorrência e os efeitos sobre o comércio intracomunitário permaneçam a um nível que não seja contrário ao interesse comum.

10. A dimensão das empresas beneficiárias

Os problemas defrontados pelas empresas nos bairros urbanos desfavorecidos são problemas de natureza essencialmente local que não justificam uma intervenção de tipo regional aberta às grandes empresas. Alargar o benefício dos auxílios a estas últimas produziria efeitos desproporcionados em termos de distorção da concorrência e de impacte negativo sobre a coesão. Por outro lado, uma vez que as zonas desfavorecidas podem situar-se no interior de cidades globalmente prósperas ou em cidades que constituem a parte mais próspera de uma região desfavorecida (17), as possibilidades específicas abertas pela presente comunicação deverão ser limitadas às pequenas empresas, tal como definidas na Recomendação da Comissão de 3 de Abril de 1996 relativa à definição das PME (18), sem prejuízo do disposto no ponto 16.

11. Tipo de empresa beneficiária

A fim de não criar uma discriminação contra as empresas já instaladas nos bairros em questão e que não beneficiaram de auxílios ao investimento inicial, a Comissão considera que poderão beneficiar das presentes regras tanto as novas empresas como as empresas existentes. Todavia, uma vez que estas últimas poderão beneficiar de auxílios que não se relacionam com o investimento ou a criação de emprego, é necessário que só as empresas que exercem uma actividade de natureza local tal como determinada no anexo 1, a partir do Código NACE (19), possam beneficiar do regime. Uma empresa existente, que proceda a um novo investimento (material ou humano) e que receba auxílios com ele relacionado, seria abrangida pelo regime normal das novas empresas.

12. Condições específicas

A fim de poder ser considerada elegível para os efeitos previstos no enquadramento, a empresa deverá:

- exercer a sua actividade económica principal e investir na zona designada como bairro urbano desfavorecido. A existência de uma sede social ou de qualquer outra forma não produtiva de implantação (endereço administrativo, caixa postal, etc.) não pode, por si só, e salvo excepção (20), justificar um auxílio estatal,

- reservar pelo menos 20 % dos novos postos de trabalho criados à contratação de pessoas residentes numa zona urbana desfavorecida, na acepção da presente comunicação.

VI. FORMA E INTENSIDADE DOS AUXÍLIOS

13. Os bairros urbanos desfavorecidos registam, tanto a nível da sua situação socioeconómica como a nível das deficiências e custos adicionais suportados pelas empresas neles situados, dificuldades de intensidade comparável às das regiões assistidas nos termos da derogação do nº 3, alínea c), do artigo 92º do Tratado CE. Por forma a observar o critério da proporcionalidade, deve ser encontrado um equilíbrio entre, por um lado, o tipo e a intensidade de auxílio máximo admissível e, por outro, a natureza, a urgência e a intensidade dos problemas a tratar.

14. No que se refere às novas empresas existentes que decidam investir, os auxílios deverão estar relacionados com a criação de emprego e dizer respeito quer ao investimento inicial a partir da base-tipo (21), quer ao número de postos de trabalho criados. A taxa de auxílio máximo admissível, em relação a todos auxílios cumulados independentemente da forma que assumam, é fixada em 26 % equivalente subvenção líquido (ESL) (22) deste investimento ou num montante de auxílio de 10 000 ecus por posto de trabalho criado (23). Esta taxa representa um nível comparável ao que podem obter as PME situadas nas regiões do nº 3, alínea c), do artigo 92º, a título de auxílio regional.

15. As condições de concorrência específicas aos mercados locais justificam que se alargue às empresas existentes que não procedam a novos investimentos o benefício das possibilidades oferecidas a favor das novas empresas. Contudo, a natureza dos auxílios a que as empresas existentes podem aceder exige que em nenhum caso a vantagem concorrencial de que poderá beneficiar uma empresa existente seja superior à que obtém uma nova empresa que se estabelece no mesmo bairro urbano. Para o efeito, é necessário que as empresas existentes não possam beneficiar em caso algum de limites máximos superiores aos aplicáveis às novas empresas. Para o efeito, poder-se-á, mutatis mutandis, aplicar a taxa de 26 % ESL a um investimento já realizado pela empresa existente (24) e o montante de 10 000 ecus por posto de trabalho criado ao número de trabalhadores permanentes que trabalham já na empresa. Recordemos, por último, que, de forma geral, uma vez que os auxílios às empresas existentes serão limitados exclusivamente a pequenas empresas que exercem actividades locais enumeradas no anexo 1, não será afectado o comércio intracomunitário.

VII. ASPECTOS PROCESSUAIS, DURAÇÃO E RELAÇÕES COM OUTROS REGIMES

16. O presente enquadramento aplicar-se-á sem prejuízo das possibilidades oferecidas por outra regulamentação em matéria de auxílios estatais e, nomeadamente, da regra de minimis (25) que, em numerosos casos, deverá ser suficiente para dar resposta às necessidades, bem como das orientações relativas aos auxílios ao emprego que deverão aplicar-se em todos os casos de criação líquida de emprego não relacionado com um investimento (26).

17. Os auxílios concedidos, com base no presente enquadramento, a empresas ou actividades que impliquem produtos ou que pertençam a sectores sujeitos a regras comunitárias específicas deverão respeitar as condições processuais e materiais definidas para o sector em questão.

18. A aplicação do presente enquadramento está, além disso, sujeita às disposições de direito comunitário relativas à cumulação de auxílios com finalidades diferentes (cfr. JO nº C 3 de 5. 1. 1985) ou aos auxílios com a mesma finalidade provenientes de regimes adoptados por uma mesma entidade ou por entidades diferentes (centrais, regionais ou locais). Neste último caso, o auxílio cumulado deve respeitar o limite máximo mais elevado dos diferentes regimes em causa.

19. Com base no nº 3 do artigo 93º do Tratado CE, os Estados-membros são obrigados a notificar à Comissão, previamente à sua aplicação, os projectos de regime de auxílio elaborados em aplicação do presente enquadramento. Os projectos notificados à Comissão devem conter todas as informações pertinentes necessárias à verificação da conformidade do regime com o presente texto. Os projectos devem ser notificados segundo o processo de notificação conjunta (27).

20. O presente enquadramento é aprovado por um período de cinco anos a contar da data da sua publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias. Antes do termo deste período, a Comissão procederá a uma avaliação do seu funcionamento a fim de se pronunciar sobre a sua eventual prorrogação e sobre as alterações que se afigurarem necessárias.

(1) Livro Branco da Comissão «Crescimento, Competitividade e Emprego. Os desafios e as pistas para entrar no século XXI», Decisão de 5 de Dezembro de 1993, Boletim das CE, suplemento 6/93.

(2) Ibidem, p. 20.

(3) Título XIV «Coesão económica e social», com a última redacção que lhe foi dada pelo artigo G 38 do Tratado da União Europeia.

(4) «Comunicação da Comissão aos Estados-membros que estabelece as directrizes para os programas operacionais que os Estados-membros são convidados a apresentar no quadro de uma iniciativa comunitária relativa às áreas urbanas», JO nº C 180 de 1. 7. 1994, p. 6.

(5) Ibidem, ponto 6.

(6) Ibidem, ponto 8.

(7) Op. cit, p. 83.

(8) Conselho Europeu - Essen, 9 e 10 de Dezembro de 1994, Conclusões da Presidência, doc. SI(94) 1000 de 10 de Dezembro de 1994, p. 4.

(9) Conselho Europeu - Cannes, 26 e 27 de Junho de 1995, Conclusões da Presidência, doc. SI(95) 500 de 27. 6. 1995, p. 4.

(10) Ver, nomeadamente, o processo «Pacte de relance pour la ville»; (Auxílio estatal N 159/96, França), Boletim UE 3-1996, ponto 1.3.43 e JO nº C 215 de 25. 7. 1996.

(11) Cfr. «Comunicação da Comissão sobre o método de aplicação do nº 3, alíneas a) e c), do artigo 92º aos auxílios regionais», JO nº C 212 de 12. 8. 1988.

(12) Nomenclatura das Unidades Territoriais Estatísticas, nível 3.

(13) Ver «Enquadramento comunitário dos auxílios estatais às pequenas e médias empresas», JO nº C 213 de 23. 7. 1996.

(14) Cfr. «Orientações relativas aos auxílios ao emprego», JO nº C 334 de 12. 12. 1995, p. 4.

(15) O que acontecerá normalmente no caso dos auxílios às empresas existentes que exerçam uma actividade de natureza local (ver ponto 11).

(16) É tradicionalmente o caso do desemprego de longa duração, dos jovens, das mulheres, das pessoas idosas ou dos deficientes.

(17) Iniciativa URBAN, op. cit,. ponto 5.

(18) JO nº L 107 de 30. 4. 1996.

(19) Regulamento (CEE) nº 3037/90 do Conselho; JO nº L 293 de 24. 10. 1990.

(20) Esta excepção diz respeito aos casos limitados de certos tipos de empresas, tais como as pertencentes ao sector da construção, cujo pessoal pode ter sido recrutado numa zona urbana desfavorecida ou que exerce uma parte da actividade económica nessa zona, sem que a actividade económica principal aí se exerça materialmente. Desta forma, mesmo se uma parte da actividade é exercida fora do bairro urbano, os efeitos positivos sobre esse bairro (em termos de emprego, nomeadamente) podem justificar a eligibilidade da referida empresa.

(21) O investimento inicial é definido na comunicação da Comissão; JO nº C 31 de 3. 2. 1979, anexo, ponto 18; e a base-tipo na resolução do Conselho, JO nº C 111 de 4. 11. 1971, anexo, ponto 5.

(22) A taxa de 26 % líquidos corresponde à taxa de 20 % líquidos que a Comissão utiliza geralmente na prática como limite máximo de auxílio regional de base (válido para as grandes empresas) nas regiões do nº 3, alínea c), do artigo 92º, majorados de 10 % brutos (equivalente em média a 6 % líquidos) a título do «bónus» para as pequenas empresas, tal como previsto no enquadramento dos auxílios às PME, op. cit.

(23) O limite máximo de 10 000 ecus por posto de trabalho criado corresponde a um nível de auxílio de 20 % equivalente subvenção líquido, com base num investimento médio de 50 000 ecus por posto de trabalho.

(24) A base a partir da qual será calculado o auxílio ao investimento já realizado no passado deverá partir do valor líquido do bem no momento em que o auxílio é concedido (tomando, nomeadamente, em consideração as amortizações já realizadas).

(25) Comunicação da Comissão relativa aos auxílios de minimis, JO nº C 68 de 6. 3. 1996.

(26) Op. cit.

(27) Ver cartas da Comissão aos Estados-membros de 2 de Agosto de 1995 e de 15 de Maio de 1996.

ANEXO 1

>POSIÇÃO NUMA TABELA>