Parecer do Comité Económico e Social sobre o tema "Segurança e saúde no local de trabalho - Aplicação das medidas comunitárias e novos riscos"

(2000/C 51/11)

Em 29 de Abril de 1999, o Comité Económico e Social, nos termos do n.o 3 do artigo 23.o do seu Regimento, decidiu elaborar um parecer sobre o tema: "Segurança e saúde no local de trabalho - Aplicação das medidas comunitárias e novos riscos".

Incumbida dos correspondentes trabalhos, a Secção de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania emitiu parecer em 12 de Novembro de 1999, sendo relator Beirnaert.

Na 368.a reunião plenária de 8 e 9 de Dezembro de 1999 (sessão de 8 de Dezembro), o Comité Económico e Social adoptou, por 118 votos a favor, 1 voto contra e 1 abstenção, o presente parecer.

1. Introdução

1.1. A tão importante problemática da segurança e saúde no local de trabalho foi objecto recentemente de uma série de iniciativas ao nível europeu, todas elas apelando a uma reflexão profunda.

Refiram-se:

- os debates consagrados pelo Parlamento Europeu ao relatório anual de actividades do Comité Consultivo para a Segurança, Higiene e Protecção da Saúde no Local de Trabalho e ao relatório intercalar da Comissão sobre o programa comunitário em matéria de segurança, higiene e saúde no local de trabalho (1996-2000). Estas reflexões foram registadas no relatório de O. Ojala de 1 de Fevereiro de 1999(1);

- o recente estudo da Agência Europeia para a Segurança e a Saúde no Trabalho, conhecida por Agência de Bilbau, sobre o impacto económico da política de segurança e saúde no trabalho nos Estados-Membros da União Europeia;

- o colóquio organizado, de 19 a 21 de Outubro de 1998, pela Comissão e pela Agência de Bilbau sobre as mutações no mundo laboral e o colóquio organizado pela Presidência finlandesa e a Agência sobre a segurança e a saúde e a empregabilidade, que decorreu de 27 a 29 de Setembro de 1999;

- o colóquio sobre os sistemas de gestão da segurança e da saúde no trabalho, realizado em Dortmund em 18-19 de Março de 1999.

1.2. Emergem destes estudos e reflexões três questões fundamentais:

- Como tornar mais eficaz a legislação europeia em matéria de segurança e saúde?

- Como reforçar a ligação entre a empregabilidade e a segurança e a saúde?

- Como responder aos novos riscos para a segurança e a saúde?

1.3. O Comité Económico e Social entende dever contribuir para essa reflexão que sempre considerou particularmente importante. Tem dedicado, aliás, interesse prioritário à problemática da segurança e da saúde que pensa dever ser preocupação principal dos empregadores e dos trabalhadores.

Recordemos, a propósito, alguns pareceres essenciais sobre o tema:

- parecer sobre a comunicação da Comissão relativa a um programa comunitário em matéria de segurança, higiene e saúde no local de trabalho (1996-2000)(2);

- parecer de 30 de Junho de 1993 sobre a formação em matéria de segurança e saúde no local de trabalho - formação(3);

- parecer de 3 de Julho de 1991 sobre um programa de acções para o Ano Europeu da Segurança, Higiene e Saúde no Local de Trabalho(4);

- parecer de 27 de Setembro de 1984 sobre a medicina do trabalho(5).

1.4. O Comité deseja abordar no presente parecer as questões-chave supramencionadas. Estas questões suscitam, todavia, uma outra preliminar: Qual é o papel da UE em matéria de segurança e saúde?

O ângulo escolhido é decididamente prospectivo, ou seja, voltado para o futuro. Deste modo, o Comité decidiu optar por uma abordagem de política geral, o que não quer dizer que não considere fundamental que esta assente em trabalhos científicos e técnicos. Assim, é de realçar o precioso contributo de instâncias como a Agência de Bilbau. Não se deve esquecer aqui o papel-chave desempenhado pelo Comité Consultivo (tripartido) para a Segurança, Higiene e Protecção da Saúde no Local de Trabalho, um local privilegiado para a concertação a que se associaram os parceiros sociais. Para assumir plenamente esta sua função, o comité consultivo tenciona melhorar as suas regras de funcionamento. Também aqui se coloca o problema dos recursos financeiros.

2. Qual é o papel da União Europeia em matéria de segurança e saúde?

2.1. Como já foi preconizado no parecer do Comité de 22 de Novembro de 1995, a Comissão deveria adoptar uma política equilibrada, que combinasse medidas legislativas e não legislativas, coercivas e não coercivas.

2.2. A função legislativa continua a ser essencial e a justificar-se, tanto para a protecção social do trabalhador como para a protecção económica do empregador contra práticas de concorrência desleal.

Existe legislação relevante no âmbito da segurança e da saúde no trabalho. Como a Comissão sublinha no seu relatório intercalar de 3 de Setembro de 1998(6), trata-se de "avaliar se a legislação é realmente eficaz na criação e na manutenção das condições correctas de segurança e de saúde, ou se necessita de melhorias... A Comissão continuará a sua política de revisão das directivas existentes com vista à modernização e, se necessário, à racionalização."(7) O Comité subscreve plenamente esta abordagem. Com efeito, compete também à Comissão não só avaliar e controlar a aplicação como melhorar a legislação.

2.3. O Comité considera que é preciso promover e valorizar a função não legislativa da União Europeia, sem prejuízo da função legislativa, conforme refere o ponto 2.1.

Esta deve abranger, efectivamente, a sensibilização, a informação e a documentação, a formação e o benchmarking, ou seja, a análise comparativa das boas práticas.

2.3.1. A Comissão enveredou resolutamente por esta via ao instituir a Agência Europeia para a Segurança e a Saúde no Trabalho, ou Agência de Bilbau, e ao propor um vasto programa de medidas não legislativas para melhorar a segurança e a saúde no local de trabalho (SAFE). O Comité subscreve plenamente esta orientação.

Perante o exposto, o Comité lamenta ainda mais o facto de esse programa tão importante continuar por adoptar. E isto apesar de se tratar do instrumento ideal para fazer avançar a cultura da saúde e segurança enquanto elemento essencial da boa gestão. Este programa dá, com acerto, uma atenção particular às PME e às empresas de dimensões muito reduzidas.

2.3.1.1. O Comité defende que a informação, a documentação, a sensibilização, o benchmarking e a investigação, que constitui um suporte essencial, se desenvolvamsistematicamente, sobretudo nos seguintes aspectos:

- formação para a segurança e a saúde no trabalho nos programas escolares desde o ensino básico; este ponto tão crucial foi abordado no parecer do Comité de 30 de Junho de 1993 sobre a formação em matéria de segurança e de saúde no local de trabalho(8);

- a preparação dos docentes incumbidos deste tipo de educação(9);

- formação profissional e formação académica dos futuros empregadores e trabalhadores;

- mobilidade, deslocações entre o domicílio e o local de trabalho;

- saúde pública, sobretudo a utilização de substâncias perigosas e produtos cancerígenos;

- medidas ambientais, efeitos sobre os riscos;

- especificidade das PME e das empresas de dimensões muito reduzidas;

- relação entre a segurança e a saúde no trabalho e a repartição do trabalho entre homens e mulheres;

- aspectos específicos dos contratos de trabalho a termo certo, da subcontratação, do trabalho no domicílio e do teletrabalho;

- incremento do emprego de qualidade, em condições de segurança e de saúde no trabalho;

- condições de segurança e de saúde no trabalho em regime independente.

Mesmo sem adoptar uma atitude necessariamente normativa nestas matérias, a UE deverá estudar a melhor forma de ir ao encontro de cada uma destas preocupações e aspirações. Voltar-se-á ao assunto nos pontos 4 e 5 deste parecer.

A Agência de Bilbau parece ao Comité um instrumento muito útil para este efeito.

2.3.2. A eficácia e a coesão das acções exigem um quadro de partida tão amplo quanto possível. A preocupação de melhorar a segurança e a saúde dos trabalhadores terá, portanto, de percorrer todas as vertentes da política comunitária e de ser, ao mesmo tempo, levada em linha de conta nas iniciativas das demais instâncias competentes da Comissão.

Isso já é uma realidade nas iniciativas da DG III respeitantes à comercialização de máquinas, equipamentos de trabalho e meios individuais de protecção seguros. Para alcançar, todavia, o objectivo almejado, importa levar a cabo iniciativas concertadas que se apoiem reciprocamente.

O relatório intercalar da Comissão sublinha, com justeza, que há diversas outras políticas comunitárias, incluindo as dos transportes e do ambiente, que contribuem do mesmo modo para melhorar a segurança e a saúde no local de trabalho. O Comité solidariza-se inteiramente com o propósito da Comissão de examinar o impacte destas outras políticas na saúde e na segurança.

3. Como tornar a legislação europeia mais eficaz?

3.1. A legislação comunitária persegue um objectivo dúplice: do ponto de vista social, proteger a segurança e a saúde dos trabalhadores no local de trabalho e, do ponto de vista económico, velar por que todas as máquinas e produtos que circulam livremente na UE obedeçam às normas de segurança e de higiene.

O artigo 118.o A do Acto Único, que serviu de base jurídica à maioria das directivas sociais na matéria estabelece como objectivo a harmonização no progresso, tendo fixado "prescrições mínimas aplicáveis progressivamente, tendo em conta as condições e a regulamentação técnica vigentes em cada Estado-Membro". Para o Comité é essencial que não haja diferenças nos níveis de protecção considerados essenciais de Estado-Membro para Estado-Membro ou consoante a envergadura das empresas.

3.1.1. A harmonização não fica, no entanto, forçosamente melhor servida com uma legislação detalhada e formalista. No seu relatório intercalar, a Comissão salienta a importância de avaliar se determinada legislação contribui real e eficazmente para criar e manter as condições adequadas em matéria de segurança e saúde.

O problema da eficácia suscita desde logo a questão da aplicabilidade. A este propósito refira-se o parecer emitido, em 15 de Novembro de 1999, pelo comité consultivo tripartido sobre a avaliação económica e social de toda a legislação proposta, em que destaca, e bem, o papel essencial das análises socioeconómicas para uma legislação de qualidade. A sua função deveria ser informar os meios políticos sobre os custos que acabam, as mais das vezes, por recair sobre as empresas, assim como sobre as vantagens sociais. Na opinião deste comité consultivo, seria de realizar essas análises em duas etapas. Na primeira etapa, examinar-se-ia especialmente o objectivo, as vantagens para a segurança e a saúde, os custos para as empresas em termos de investimentos e de encargos administrativos e fornecer-se-iam indicações sobre os efeitos involuntários sobre os riscos em apreço. Proceder-se-ia a uma segunda análise se a primeira revelasse efeitos financeiros de monta para as empresas ou houvesse necessidade de aprofundar a investigação sobre as vantagens.

3.1.2. A eficácia é abordada no referido relatório sob dois ângulos. Qual é a melhor forma de articular a legislação comunitária com a nacional? Esta questão prende-se com a repartição de papéis entre o nível europeu e o nível nacional. A segunda questão diz respeito à articulação da legislação sobre a dimensão PME e empresas de dimensões muito reduzidas.

3.2. Como articular as disposições comunitárias com as nacionais para tornar a legislação mais eficaz?

3.2.1. A articulação do nível comunitário com o nacional levanta vários problemas cruciais:

- É certo que o controlo da transposição de uma directiva comunitária para o direito nacional deve ser avaliado no plano jurídico, mas isso não basta. É necessário verificar a sua aplicação no terreno, e nomeadamente por sector, já que, mantendo-se ou aumentando as diferenças, como acontece por vezes actualmente, a segurança e a saúde dos trabalhadores passará a ser um elemento de concorrência. Aborda-se esta faceta no ponto 3.2.4.

- O mundo laboral tem diante de si novos reptos que requerem uma abordagem distinta da adoptada para os riscos clássicos em matéria de segurança e de saúde no local de trabalho. Refiram-se, neste contexto, problemas tais como o stress no trabalho, as afecções osteomusculares, etc. É, assim, assinalável a emergência de novas formas de trabalho que colocam questões específicas, abordadas mais adiante no ponto 5.6.1. Todos estes problemas não podem ser tratados da mesma maneira que os acidentes de trabalho e as doenças profissionais clássicos. Uma vez que as situações e as percepções diferem consoante os países e as regiões dos Estados-Membros, haverá que dar a estes maior autonomia e responsabilização na definição das modalidades de aplicação. Para o efeito, pode prever-se um novo tipo de directivas que definam objectivos, mas com anexos com listas de medidas de acompanhamento que sirvam de referência e de orientação aos Estados-Membros (vide pontos 3.2.2 e 3.2.3). Neste contexto, há que salientar o enorme interesse de um trabalho prévio de selecção e de divulgação de bons exemplos. O benchmarking é uma medida não legislativa preconizada pelo Comité (vide ponto 2.3).

3.2.2. Independentemente do tipo clássico de directivas que estabelecem simultaneamente objectivos e modalidades de protecção - certas matérias continuarão, efectivamente, a requerer uma abordagem mais exaustiva -, o Comité defende directivas que definam objectivos europeus claros mas que deixem aos Estados-Membros a escolha das medidas de aplicação, garantidos a avaliação e o controlo.

A repartição de responsabilidades poderia ser realizada do modo seguinte:

Ao nível europeu:

- definir com maior precisão o objectivo perseguido;

- definir as modalidades de controlo e verificação da consecução do objectivo;

- determinar, com a colaboração dos sectores pertinentes, os instrumentos disponíveis (investigação, soluções práticas, campanha de informação);

- estabelecer o modo de participação dos parceiros sociais.

Ao nível nacional:

- estabelecer modalidades de aplicação dirigidas para certos grupos-alvo e certas actividades, com a colaboração dos sectores pertinentes;

- fixar métodos e mecanismos de controlo e de inspecção;

- informar e sensibilizar os empregadores e os trabalhadores, em colaboração com os parceiros sociais.

A Agência de Bilbau poderá apoiar, com as suas acções, tanto a Comissão Europeia como os Estados-Membros, sem os substituir.

3.2.3. Para além da adopção de directivas que estabeleçam os objectivos a atingir, são necessários instrumentos complementares sob a forma de orientações mais exaustivas do que a legislação com carácter vinculativo. Será uma espécie de guia para as empresas, não um documento normativo. A sua aplicação não ficará sujeita a certificação. O conteúdo desse guia pode variar consoante os sectores e as empresas. A participação dos parceiros sociais será assegurada através da concertação tripartida no comité consultivo.

3.2.4. Conforme se frisou antes, o controlo da transposição de uma directiva europeia não pode limitar-se a uma verificação jurídica, isto é, a verificar se a obrigação consta da legislação nacional. Além do texto legal, será também verificada a aplicação no terreno pelos Estados-Membros, mediante critérios concretos harmonizados como o número de empresas que aplicam a directiva, as modalidades de aplicação nas grandes e nas pequenas empresas, a sua justificação e os resultados obtidos.

- A Comissão deve, tal como refere no seu relatório de 3 de Setembro de 1999, pôr em execução o seu propósito de desenvolver indicadores comuns para a avaliação da política nacional, com base em elementos fornecidos pelas estatísticas sobre acidentes de trabalho e doenças profissionais. O Comité considera que, para acompanhar a evolução da eficácia da legislação existente, seria oportuno prosseguir os trabalhos de harmonização das estatísticas europeias de acidentes de trabalho e de doenças profissionais iniciados pela Comissão. Sugere que se elabore um regulamento comunitário para facilitar a transferência dos dados dos Estados-Membros para os serviços da Comunidade. Preconiza, além disso, que as estatísticas façam a distinção entre homens e mulheres.

- O Comité Consultivo para a Segurança, Higiene e Protecção da Saúde no Local de Trabalho empreendeu recentemente vários trabalhos associados com o funcionamento dos serviços multidisciplinares de prevenção e com a inspecção de saúde. Só se lucra em continuar a apoiar e a levar mais longe este tipo de estudos, por favorecerem o intercâmbio de boas práticas, a verificação mais eficaz da prática e dos resultados da legislação em vigor, bem como propostas de alteração destinadas a favorecer o aumento do nível de protecção no local de trabalho.

- Os inquéritos da Fundação de Dublin sobre as condições de trabalho, as várias categorias de trabalhadores e as diversas formas de trabalho têm o intuito de contribuir para a análise da eficácia das medidas europeias e do grau de realização dos seus objectivos.

3.3. No que diz respeito às PME e empresas de dimensões muito reduzidas, o que se pretende não é de forma alguma preconizar uma norma dupla em função da dimensão da empresa, mas sim levar em conta a sua especificidade e a sua necessidade mais ingente de informação e formação, bem como a sua maior vulnerabilidade face à complexidade administrativa. Recordemos, a propósito, que o artigo 118.o A estipulava que as directivas deveriam evitar impor disciplinas administrativas, financeiras e jurídicas tais que sejam contrárias à criação e desenvolvimento de pequenas e médias empresas.

3.3.1. O objectivo a atingir e o nível de segurança e de saúde estabelecido terá de ser igual para todos os trabalhadores. A forma de realização, de controlo e, particularmente, de difusão de informação e de acompanhamento dos trabalhadores e das empresas varia, é certo, em função da dimensão das empresas.

3.3.2. Algumas pequenas e médias empresas criticam várias disposições legais que consideram não poderem, com realismo, ser aplicadas nas empresas de menores dimensões. Trata-se, regra geral, de obrigações administrativas que tornam a legislação desnecessariamente mais pesada e são, na generalidade, inacessíveis para a maioria das empresas.

As orientações mais detalhadas sobre as modalidades técnicas a que alude o ponto 3.2.3 poderão ser um instrumento preciso tanto para as próprias PME como para verificar a aplicação nas empresas de menores dimensões.

3.3.3. No entanto, as PME e as empresas de dimensões muito reduzidas só retirarão algum proveito desta abordagem, se os textos legislativos:

- forem simples e puderem ser adaptados;

- contiverem soluções práticas;

- forem redigidos mediante concertação e, mais particularmente, em colaboração com as organizações das PME;

- forem divulgados através das instâncias a que recorrem normalmente as PME;

- forem repartidos por actividade, por exemplo, oficinas de automóveis, marcenarias, restaurantes, etc.

3.3.4. Os meios de informação e de inspecção devem ser acompanhados de programas de apoio específicos, projectos-piloto e da sua inclusão na formação profissional (programa Leonardo).

4. Relação entre empregabilidade e segurança/saúde? Custos económicos?

4.1. Os acidentes de trabalho, as doenças profissionais e os outras ameaças à saúde e à segurança são um grave problema humano e social para as vítimas, mas representam igualmente custos económicos consideráveis para a sociedade e a empresa afectada.

A Agência Europeia de Bilbau realizou um estudo sobre o impacto económico da saúde e da segurança no trabalho nos Estados-Membros da UE. Certos Estados calculam que os custos das doenças relacionadas com o trabalho representam de 2,6 a 3,8 % do seu PNB. Assinale-se, todavia, que há diferenças nos métodos de cálculo que tornam a comparação difícil. O Comité considera essencial poder dispor de dados fiáveis e comparáveis que permitam, também a identificação dos regimes mais eficazes.

4.2. A eficiência da política de saúde e de segurança tem sentido não só por motivos humanos óbvios como pelos custos económicos que os acidentes e doenças significam, mas também porque faz aumentar a empregabilidade e a produtividade do trabalhador e tem um impacto positivo no emprego. O Comité considera, portanto, que a preocupação de segurança e saúde no local de trabalho seja, futuramente, objecto de uma das orientações para o emprego, devidamente ilustrada por exemplos de boas práticas ao estilo de benchmarking que sirvam, por sua vez, de apoio às orientações em vigor. Conviria, igualmente, avaliar o impacto das políticas de emprego sobre a segurança e a saúde no trabalho. Considerando igualmente as condições de emprego quer dos homens quer das mulheres, é preciso lembrar que um dos pilares das orientações para o emprego tem por objectivo promover a inserção das mulheres no mercado de trabalho. Esta preocupação ficou, aliás, bem expressa no parecer do Comité sobre a "Proposta de Directrizes para as Políticas de Emprego dos Estados-Membros em 2000"(10).

4.3. São necessárias acções neste sentido tanto para os trabalhadores como para as entidades patronais.

4.4. O empregador, a quem compete organizar a empresa, é igualmente responsável pela influência das suas decisões na segurança e na saúde do seu pessoal. O exercício desta responsabilidade, destacada na directiva-quadro de 12 de Junho de 1989, requer dele a capacidade de escolher as medidas preventivas mais adequadas às características da sua empresa e a organização que permita, simultaneamente, assegurar a protecção da saúde e da segurança dos trabalhadores e incrementar a competitividade da empresa sem os entraves de uma regulamentação inadequada.

4.4.1. As boas condições de trabalho são um elemento essencial na produção de bens e serviços de qualidade. Os acidentes de trabalho e outras ameaças à saúde e à segurança, sendo antes de tudo um problema humano e social, representam um custo para a empresa, em termos de absentismo, de contribuições para os regimes de segurança social, de quebras na produção, de saber-fazer, etc.

É preciso, portanto, desenvolver acções e mecanismos para:

- convencer o empresário de que as boas condições de segurança e saúde são um factor de competitividade e de atracção e que uma política de segurança e de saúde eficaz é sintoma de um bom desempenho económico;

- sensibilizar os empregadores para a necessidade de integração da política de segurança como elemento da política global;

- destacar o papel-chave da organização do trabalho na promoção da segurança e da saúde no local de trabalho;

- sublinhar a importância dos serviços de prevenção e de vigilância da saúde dos trabalhadores; o Comité não pode deixar de referir, neste contexto, o valioso contributo da medicina do trabalho para melhorar a protecção da saúde e da segurança no trabalho(11). No exercício das suas funções, os serviços de prevenção e de vigilância da saúde devem ter em conta as necessidades de informação e de formação variáveis consoante as populações laborais.

Para o efeito, é necessário:

- recolher e inventariar as boas práticas nas empresas e destacar os sistemas mais eficientes. Estudos realizados revelaram o valor de exemplo que têm:

- os sistemas de avaliação sistemática das condições de segurança a que estão associados incentivos que valorizam os bons resultados obtidos pelas secções da empresa,

- os sistemas de gestão da segurança e da saúde integrados numa visão global;

- e as realizações de adaptação dos postos de trabalho para trabalhadores idosos e com deficiência;

- definir e disseminar critérios para boas práticas, para métodos de avaliação das políticas e das medidas adoptadas;

- tornar mais visíveis as vantagens de uma boa política; a melhor quantificação dos custos e benefícios possibilita uma melhor orientação para o decisor. Para escolhas e decisões mais judiciosas e mais pertinentes, torna-se prioritário continuar a investigação e conceber instrumentos simples e práticos que permitam objectivar os custos e os benefícios.

4.4.2. É imperativo associar sistematicamente os trabalhadores a esta abordagem:

- favorecendo a sua participação na preparação, realização, avaliação e ajustamento da política comunitária, por intermédio dos comités consultivos existentes, especialmente o Comité Consultivo para a Segurança, Higiene e Protecção da Saúde no Local de Trabalho;

- mediante a informação, a consulta e a participação previstas na directiva-quadro de 12 de Junho de 1989 e nas directivas específicas;

- pela integração dos aspectos da segurança na educação, ensino e formação. É de subscrever, neste contexto, o parecer do Comité Consultivo para a Segurança, Higiene e Protecção da Saúde no Local de Trabalho (doc. 070/2/97). Recorde-se igualmente o parecer do CES, de 30 de Junho de 1993, sobre a formação em matéria de segurança e saúde, designadamente no que diz respeito aos aspectos seguintes:

- o futuro cidadão (durante a escolaridade),

- o futuro trabalhador,

- o trabalhador ao chegar à empresa,

- a linha hierárquica,

- os representantes dos trabalhadores com funções específicas na protecção da saúde e segurança no trabalho.

4.4.3. A par do importante papel de pesquisa, de sensibilização e de informação que cabe à Comissão Europeia, a quem se pede a continuação das análises comparativas das boas práticas, a Agência de Bilbau poderá chamar a si os trabalhos preparatórios ao nível da investigação, da inventariação e da divulgação de boas práticas, dos programas de formação, etc. Aos Estados-Membros competirá, por sua vez, a sua disseminação pelas vias apropriadas.

5. Como responder aos novos riscos?

5.1. O mercado de trabalho tem sofrido inúmeras alterações e a organização do trabalho diversificou-se. Na mesma empresa coabitam, lado a lado, regimes de trabalho diversos com horários diferentes. A informatização alterou o conteúdo das tarefas e a forma de trabalhar. Há diferenças até no regime de trabalho: o trabalho a tempo parcial e o trabalho temporário e a termo certo propagam-se. O teletrabalho e o trabalho ocasional ("work on call") também se encontram em expansão. A composição da mão-de-obra alterou-se. Por um lado, aumentou visivelmente o número de mulheres que participam na vida activa e, por outro, constata-se um envelhecimento da mão-de-obra. Uma parte cada vez mais significativa do emprego situa-se no sector terciário, em consequência da expansão dos serviços. Muitas empresas, sobretudo as PME, concentraram-se nas suas actividades principais ("core business")e passaram a recorrer em larga medida à subcontratação de outras actividades. A percentagem das PME cresce a olhos vistos. As empresas têm vindo a adoptar métodos de gestão mais descentralizados. Todas estas mudanças tiveram repercussões na forma de trabalhar e, por conseguinte, nas condições de segurança e de higiene no local de trabalho.

5.1.1. Em certos países, constata-se um desenvolvimento inquietante do trabalho "negro" (não declarado) que não respeita as normas de segurança e saúde no trabalho. Este desvio foi, nomeadamente, objecto da comunicação da Comissão sobre trabalho não declarado, a qual preconiza uma estratégia de luta contra este fenómeno, subscrita plenamente pelo Comité no seu parecer de 27 de Janeiro de 1999(12)

5.2. Seria bastante redutor resumir todas as mudanças mencionadas no ponto 5.1 a uma noção de risco. O contexto económico obriga a empresa a empenhar-se num processo permanente de modernização e de adaptação da gestão e da organização do trabalho. Os investimentos em novas tecnologias são muitas vezes acompanhados de melhorias nas condições de trabalho. As novas formas de trabalho podem ser a resposta às necessidades de flexibilidade de empregadores como de trabalhadores.

5.3. Se é certo que não se pode reduzir estas mudanças a uma noção de risco também é incontestável que delas resultaram novos riscos para o trabalhador, impossíveis de enquadrar nos acidentes de trabalho ou nas doenças profissionais tradicionais. Com efeito, há cada vez mais problemas do foro psicossocial. As situações de stress propagam-se, designadamente, entre o pessoal de direcção e entre os quadros. Alguns trabalhadores sentem-se esgotados, sem energia para conseguirem fazer face aos desafios.

5.3.1. Os jovens, os trabalhadores com deficiência(13), os trabalhadores migrantes e os trabalhadores não qualificados são os grupos que mais se vêem confrontados com situações de grande vulnerabilidade, e são considerados, por vezes, no mercado de trabalho, grupos "de risco".

5.4. As medidas clássicas são menos eficazes quando aplicadas às novas situações e às novas formas de trabalho. O desafio consiste em saber proteger eficazmente os trabalhadores e encontrar soluções práticas para alcançar o objectivo que se pretende, designadamente, por meio de:

- recolha de dados, objectivação dos problemas, cotejo dos indicadores;

- criação de instrumentos adequados, em função do destinatário, das actividades e das formas de trabalho.

5.5. O quadro legislativo geral em vigor, com os seus objectivos, é estabelecido ao nível europeu. Há, no entanto, que estudar e verificar constantemente na prática a forma de conseguir resultados, sem perder de vista essas novas formas de trabalho, a população em evolução, os novos riscos.

Em primeiro lugar, é preciso seguir atentamente e ajustar permanentemente os aspectos técnicos da legislação existente, levando em conta:

- novos produtos e processos;

- novos ensinamentos quanto aos efeitos dos produtos e processos existentes (por exemplo, OPS (síndroma psico-orgânico) e fibras minerais);

- novos ensinamentos sobre distúrbios da saúde tais como certas afecções osteomusculares (RSI);

de maneira a adaptar os objectivos perseguidos à evolução da ciência e da tecnologia, especialmente, os valores-limite.

5.6. Além disso, urge verificar se, na aplicação da legislação-quadro a estas novas formas de trabalho, surgem certos problemas de execução e encontrar instrumentos e soluções utilizáveis. Estamos a falar, por exemplo,

- da inspecção de saúde;

- da informação e da formação dos trabalhadores;

- da observação dos riscos eventuais de novos produtos ou novos processos.

5.6.1. Aqui há que prestar particular atenção ao trabalho a prazo, aos contratos temporários de curta duração e aos trabalhos executados por subcontratação. Trata-se, com efeito, de situações específicas que dificultam a integração do trabalhador no meio de trabalho, devido aos seguintes factores:

- a responsabilidade pelas condições de trabalho e o seu controlo estão repartidos por várias entidades patronais;

- os trabalhadores mudam com mais frequência de local de trabalho e são obrigados a adaptar-se rapidamente ao novo meio de trabalho.

Para se atingir o nível necessário de protecção, é preciso tomar medidas adequadas e exequíveis no que se refere:

- ao intercâmbio de informação entre as várias entidades patronais e o trabalhador sobre os riscos e as exigências do tipo de trabalho executado;

- às instruções específicas, muito claras, aquando de cada entrada ao trabalho;

- à formação permanente;

- à vigilância médica do trabalhador e ao controlo da sua exposição a agentes e a produtos perigosos;

- assim como à investigação epidemiológica.

Deve haver intercâmbio de ensinamentos retirados das práticas existentes, das experiências e dos estudos efectuados nos diversos Estados-Membros, visto contribuir para uma abordagem mais eficaz do problema.

5.7. As elevadas taxas de rotação e de absentismo são, normalmente, sinais de condições de trabalho deficientes, mas, na maioria dos casos, não podem ser imputadas apenas a essas mesmas condições de trabalho. A ligação com as condições de trabalho é, todavia, mais evidente nos casos em que há problemas psicossociais, de stress e de esgotamento. Ora, a forma de abordagem destes problemas faz parte dos princípios de "boa gestão". O papel e a responsabilidade da empresa em relação a estes riscos não são, todavia, tão evidentes como no caso dos riscos tradicionais existentes no local de trabalho. A situação pessoal (família, distribuição de papéis dentro da família), a formação de base, as possibilidades de formação e de contratação influenciam estes fenómenos. Os esforços exigidos às empresas e aos trabalhadores devem ser acompanhados de medidas noutros domínios para não serem neutralizados pela falta de uma abordagem global.

Essas medidas devem ser tomadas no local de trabalho, em casa, na escola, etc., impondo-se, portanto, uma abordagem global por parte da Comissão (vide ponto 2.3.2.). Medidas avulsas têm menos eficácia.

5.8. Nos vários Estados-Membros foram tomadas muitas iniciativas no tocante à forma de abordagem dos novos riscos e formas de trabalho, em que são testadas determinadas ópticas em cooperação com os parceiros sociais.

Eis alguns exemplos do empenho dos parceiros sociais(14):

- Nos Países Baixos, a Agenda 2000, através da qual os parceiros sociais determinaram os temas mais importantes para as negociações dos próximos anos, convida os parceiros sociais a prestar especial atenção aos problemas de stress e à melhoria das condições de trabalho. Muitas das convenções colectivas sectoriais levam já em conta esta preocupação. São igualmente de relevar as convenções sectoriais que mobilizam poderes públicos, empregadores e trabalhadores contra certos riscos específicos.

- Na Bélgica, os parceiros sociais concluíram, em 30 de Março de 1999, uma convenção colectiva interprofissional no tocante à política de prevenção do stress no local de trabalho; o empregador consulta o comité de segurança e de higiene sobre a política que tenciona praticar. De citar ainda a criação pelos parceiros sociais sectoriais de "Prévention et Interim" ("Prevenção e Trabalho a Termo Certo"), que tem por missão sensibilizar e aconselhar as empresas no que diz respeito à prevenção.

- Na Dinamarca, foi concluído um acordo nacional entre organizações sindicais e patronais sobre a redução do trabalho monótono e repetitivo.

- Na Suécia, os parceiros sociais celebraram um acordo sobre a designação de delegados territoriais de prevenção.

Quanto às recentes iniciativas dos Estados-Membros, saliente-se o programa lançado pelo governo português com o objectivo de melhorar a saúde e a segurança no local de trabalho e que prevê, nomeadamente, incentivos às entidades patronais que tenham desenvolvido esforços notórios nesse sentido com valor de boas práticas.

5.9. Partindo da inventariação destas acções, das boas práticas e dos resultados das iniciativas eficazes, a Comissão poderá proceder, em colaboração com os parceiros sociais, a uma avaliação e, se necessário, adaptar a legislação, criar e dar a conhecer outros instrumentos e integrá-los tantos nos novos programas de ajuda como nos programas existentes.

6. Conclusões

- A promoção da segurança e da saúde no local de trabalho deve ser uma preocupação prioritária dos poderes públicos, dos parceiros sociais, da direcção das empresas e dos trabalhadores. Esta mobilização é tanto mais prioritária quanto as mutações a que está sujeito o mercado laboral são profundas. A abordagem que melhor contribuirá para a realização deste objectivo capital é passar a responsabilizar todas as partes envolvidas, quer ao nível comunitário quer ao nível nacional, sectorial, regional e local.

- Sem prejuízo da função legislativa, que continua a ser essencial e justificada por motivos sociais e económicos, a função não legislativa da UE deve ser promovida e valorizada mediante acções de informação, de sensibilização, de formação e de benchmarking.

- A eficácia da legislação será favorecida por textos baseados na melhor repartição de papéis entre os níveis europeu e nacional, com objectivos bem claros ao nível comunitário e confiando a sua aplicação às autoridades nacionais, mediante garantias de controlo.

- Para assegurar uma relação mais estreita entre a empregabilidade e a segurança e saúde no local de trabalho, impõem-se acções de sensibilização e de formação dos empregadores e dos trabalhadores.

- A aplicação da legislação aos novos riscos requer uma avaliação constante da eficácia das medidas adoptadas. A adaptação da legislação deve assentar na análise das boas práticas nos Estados-Membros. O benchmarking terá de realçar os exemplos mais instrutivos e, sobretudo, as práticas adoptadas pelos parceiros sociais.

Bruxelas, 8 de Dezembro de 1999.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) PE 228.815/final.

(2) JO C 39 de 12.2.1996.

(3) JO C 249 de 13.9.1993.

(4) JO C 268 de 14.10.1991.

(5) JO C 307 de 19.11.1984.

(6) COM(1998) 511 final.

(7) COM(1998) 511 final, p. 6.

(8) Parecer do CES de 30.6.1993, in JO C 249 de 13.9.1993.

(9) Parecer do CES de 30.6.1993, in JO C 249 de 13.9.1993.

(10) JO C 328 de 20.12.1999.

(11) JO C 307 de 19.11.1984.

(12) JO C 101 de 12.4.1999.

(13) Referimos, neste contexto, a compilação de boas práticas em matéria de emprego de pessoas com deficiência, publicada por iniciativa dos parceiros sociais europeus, a UNICE, a CES e o CEEP, com o apoio da Comissão Europeia. Esta compilação inclui, nomeadamente, exemplos de reinserção profissional.

(14) Vide também os exemplos de boas práticas no website da Agência Europeia para a Segurança e a Saúde no Trabalho, com sede em Bilbau (http://www.eu-osha.es).