COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 28.1.2016 COM(2016) 24 final COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO sobre uma estratégia externa para uma tributação efetiva {SWD(2016) 6}



1.Introdução A UE aprovou um programa ambicioso de reformas para garantir uma tributação das sociedades justa e eficaz no mercado único. No âmbito deste programa, os Estados-Membros apelaram para que fosse adotada a nível da UE uma abordagem para enfrentar os desafios externos relativos à sua base tributável, dada a dimensão mundial da concorrência fiscal prejudicial e do planeamento fiscal agressivo. Além disso, o Parlamento Europeu exigiu uma posição unificada da UE sobre os acordos fiscais internacionais e uma posição mais firme contra os paraísos fiscais, no âmbito do seu trabalho de combate à elisão fiscal das empresas. Atualmente, a tributação eficaz no que diz respeito aos países terceiros é principalmente abordada através de medidas contra a elisão fiscal, que tendem a variar significativamente. Entre as diversas abordagens nacionais constam as listas brancas, cinzentas ou negras, disposições específicas para jurisdições com um nível mais baixo de tributação ou sem qualquer tributação, ou disposições individuais de combate a práticas abusivas. A base para decidir que jurisdições devem ser sujeitas a estas medidas e em que momento difere também de um Estado-Membro para outro. No entanto, ao mesmo tempo que trabalham no sentido de coordenar as suas políticas de tributação das sociedades no mercado único para combater as práticas fiscais abusivas e assegurar uma tributação eficaz, os Estados-Membros têm também de tentar fazer convergir as suas abordagens no combate às ameaças externas de erosão da base tributável. Algumas empresas aproveitam as lacunas e as disparidades entre as medidas defensivas dos Estados-Membros para transferirem os seus lucros, não tributados, para fora do mercado único. Além disso, as empresas são confrontadas com a insegurança jurídica e com encargos administrativos desnecessários, decorrentes de 28 políticas nacionais diferentes para avaliar e fazer face aos sistemas fiscais dos países terceiros. A diversidade de abordagens dos Estados-Membros envia sinais contraditórios aos parceiros internacionais sobre as expectativas da UE em matéria de boa governação fiscal e gera dúvidas sobre quando serão desencadeados mecanismos de defesa. É, por conseguinte, essencial que a UE adote uma estratégia externa coordenada em matéria de boa governação fiscal para impulsionar o êxito coletivo dos Estados-Membros no combate à elisão fiscal, assegurar uma tributação eficaz e criar um ambiente claro e estável para as empresas no mercado único. A necessidade de uma estratégia externa comum para a tributação eficaz tornou-se ainda mais premente à luz dos recentes desenvolvimentos em matéria de política de tributação das sociedades, na UE e a nível internacional. Em junho de 2015, a Comissão apresentou um plano de ação para uma tributação mais equitativa e eficaz na UE, que estabeleceu um conjunto de medidas a curto, médio e longo prazo, destinadas a reformar de forma profunda a tributação das sociedades na UE. Uma das prioridades deste trabalho é garantir que os lucros gerados no mercado único sejam efetivamente tributados no lugar onde se realiza a atividade. Este objetivo prioritário foi retomado nos debates políticos em matéria de política de tributação das sociedades entre os Estados-Membros. A abordagem comum em relação às jurisdições de países terceiros em matéria de boa governação fiscal é um dos elementos fundamentais para garantir a tributação efetiva identificados no plano de ação. A nível internacional, os líderes do G20 aprovaram, em novembro de 2015, o pacote final da OCDE em matéria de erosão da base tributável e transferência de lucros (BEPS). O pacote BEPS cria novas normas mundiais para a tributação das sociedades e propõe um conjunto de medidas que os países devem aplicar para combater a elisão fiscal das empresas e assegurar a concorrência leal em matéria fiscal a nível mundial. Todos os membros da OCDE e do G20, bem como vários outros países, se comprometeram a aplicar estas novas normas. A nível da UE, já começou o trabalho no sentido de honrar este compromisso. Os Estados-Membros estão dispostos a aplicar de forma coordenada as medidas da BEPS do G20 e da OCDE, de modo a salvaguardar o mercado único, proteger as liberdades consagradas no Tratado e reforçar a competitividade da UE. A Comissão apresentou propostas destinadas a facilitar este processo. A fim de evitar repercussões negativas e garantir condições de concorrência equitativas, é importante que os parceiros internacionais cumpram os seus compromissos internacionais com a mesma determinação. Os Estados-Membros terão de trabalhar em conjunto para incentivar outros países a porem em prática os compromissos assumidos através da BEPS da OCDE e a monitorizarem esses progressos. Além disso, no âmbito do Programa de Ação de Adis Abeba e da Agenda para o desenvolvimento sustentável de 2030, a UE e os Estados-Membros comprometeram-se igualmente a reforçar a mobilização de recursos nacionais nos países em desenvolvimento, nomeadamente através do apoio internacional para melhorar a capacidade interna de cobrança de impostos. A luta contra a elisão fiscal e o apoio à integração dos países em desenvolvimento no programa internacional para a boa governação fiscal são cruciais para o respeito deste compromisso. À luz de todas estas considerações, a presente comunicação propõe um programa de ação para uma nova estratégia externa da UE relativa à tributação eficaz. Identifica as medidas essenciais que podem ajudar a UE na promoção de uma boa governação fiscal a nível mundial, no combate às ameaças externas de erosão da base tributável e na garantia de condições de concorrência equitativas para todas as empresas. Tem igualmente em conta a forma como a boa governação fiscal pode ser integrada da melhor forma nas políticas mais amplas da UE em matéria de relações externas e apoiar os seus compromissos internacionais, em especial no domínio do desenvolvimento. 2.Reexaminar os critérios de boa governação da UE Uma estratégia externa comum para uma tributação efetiva deve assentar em critérios de boa governação fiscal claros, coerentes e reconhecidos internacionalmente, aplicados de forma sistemática em relação a países terceiros. Em 2012, a Comissão emitiu uma recomendação ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre as medidas destinadas a encorajar os países terceiros a aplicarem normas mínimas de boa governação fiscal. A recomendação incentiva os Estados-Membros a utilizarem a transparência, o intercâmbio de informações e a concorrência leal em matéria fiscal como os três critérios para avaliar os regimes fiscais dos países terceiros e, se necessário, a aplicarem contramedidas comuns. A recomendação foi aprovada pelos Ministros das Finanças da UE no ECOFIN, em maio de 2013, e foi amplamente discutida pelos peritos dos Estados-Membros e pelas partes interessadas na plataforma para a boa governação fiscal. No entanto, apesar do consenso geral sobre esta abordagem, tornou-se evidente, através do trabalho na plataforma, que os Estados-Membros utilizaram os critérios recomendados de forma fragmentada ou não os utilizaram de todo. Entre os Estados-Membros que utilizam efetivamente estes critérios, verificam-se incoerências na forma como eles são interpretados e utilizados. Os debates com os Estados-Membros, com os deputados do Parlamento Europeu, com as partes interessadas e com os parceiros internacionais evidenciaram a necessidade premente de uma maior clareza e coerência na forma como a UE aplica os critérios de boa governação fiscal em relação a países terceiros. Além disso, nos três anos desde a emissão da recomendação, ocorreram desenvolvimentos importantes em matéria de boa governação fiscal, pelo que os critérios da UE precisam de ser atualizados. 2.1 Maior transparência fiscal A transparência fiscal alcançou uma nova etapa a nível internacional, através da instituição do intercâmbio automático de informações como nova norma mundial no âmbito da OCDE. Quase 100 jurisdições comprometeram-se a aplicar esta nova norma de intercâmbio de informações o mais tardar até 2018. Na UE, os Estados-Membros aplicarão a norma para o intercâmbio automático de informações sobre contas financeiras para efeitos fiscais a partir de 2017. A UE celebrou também acordos de intercâmbio automático de informações com a Suíça, o Listenstaine e São Marinho, e está a concluir acordos semelhantes com Andorra e o Mónaco. Estes países fizeram um esforço especial para concluir as negociações e assinar acordos de transparência ambiciosos, num curto espaço de tempo. Neste contexto, os critérios da UE para todos os países terceiros em matéria de transparência e de intercâmbio de informações deve refletir, no mínimo, a nova norma mundial para o intercâmbio automático de informações. Além disso, a UE aprovou também um novo e ambicioso programa de transparência fiscal no mercado único, que vai mais longe do que os requisitos internacionais. Em 8 de dezembro, o Conselho adotou a proposta da Comissão sobre o intercâmbio automático de informações relativas a acordos fiscais prévios transfronteiriços e acordos prévios em matéria de preços de transferência, com início em 2017. Foram estabelecidos requisitos públicos em matéria de relatórios por país para os setores bancário e financeiro, ao abrigo da DRFP IV, e para a exploração florestal e a indústria extrativa, ao abrigo da Diretiva «Contabilidade». Estão também em curso trabalhos para determinar se os requisitos públicos em matéria de transparência devem ser aplicados na UE a empresas de outros setores. No âmbito dos seus esforços para promover a boa governação fiscal a nível mundial, a UE deve incentivar os seus parceiros internacionais a adotarem igualmente essas normas mais exigentes, que são aplicadas no âmbito do mercado único. 2.2 Concorrência fiscal mais justa O outro critério da UE para a boa governação — concorrência leal em matéria fiscal — também precisa de ser revisto à luz dos progressos positivos que ocorreram neste domínio. Quando a recomendação da Comissão de 2012 foi apresentada, a questão da concorrência leal em matéria fiscal não era uma prioridade da agenda internacional. A Comissão recomendou que os Estados-Membros avaliassem os sistemas de tributação dos países terceiros com base no Código de Conduta no domínio da Fiscalidade das Empresas, que é o instrumento próprio da UE para o combate aos regimes fiscais prejudiciais. Entretanto, após dois anos de negociações, o projeto da OCDE sobre a erosão da base tributável e a transferência de lucros (BEPS) foi concluído e aprovado pelo G20. Este projeto criou novas normas internacionais em matéria da justa tributação das sociedades, que todos os membros do G20 e da OCDE e países associados se comprometeram a aplicar. A UE tem apoiado ativamente o processo BEPS da OCDE. Enquanto importante protagonista económico e político na cena internacional, a UE tem também um papel fundamental no apoio à BEPS, promovendo a sua aplicação harmoniosa e atempada, tanto no mercado único como a nível internacional.

Na UE, os Estados-Membros já tomaram as primeiras medidas importantes relativamente a este aspeto, acordando, por exemplo, em aplicar a abordagem de correlação modificada para os regimes preferenciais no domínio das patentes. O plano de ação de junho de 2015 e a Diretiva Antielisão Fiscal constituem um quadro sólido para a aplicação rápida e coordenada das outras medidas BEPS, de um modo que seja compatível com o mercado único e com a legislação da UE. Além disso, estão em curso trabalhos com vista a atualizar e reforçar o Código de Conduta no domínio da Fiscalidade das Empresas, de modo a que este reflita a nova agenda da UE para a tributação das sociedades. A abordagem da UE em matéria de assuntos fiscais relativamente aos países terceiros deve também ter em conta os compromissos assumidos pelos Estados-Membros no que diz respeito à aplicação de medidas mais rigorosas para a concorrência leal em matéria fiscal, de modo a incentivar outros países a aderir às normas de boa governação acordadas a nível internacional, a assegurar a existência de condições de concorrência equitativas para as empresas da UE e a reduzir as possibilidades de transferência de lucros para fora da UE. Tendo em conta estas alterações fundamentais no ambiente fiscal a nível mundial, bem como a necessidade de maior coerência na avaliação dos países terceiros pelos Estados-Membros, os critérios de boa governação da UE devem ser atualizados. Foram estabelecidos novos critérios no anexo 1 da presente comunicação, que a Comissão convida o Conselho a aprovar. Estes critérios atualizados de boa governação da UE devem estar subjacentes a todas as políticas externas da UE em matéria fiscal e fornecer uma base mais clara para discutir e promover a boa governação fiscal com os parceiros internacionais. 3.Reforçar a cooperação em matéria de boa governação fiscal através de acordos com os países terceiros A UE deve utilizar todos os instrumentos ao seu dispor para promover a boa governação fiscal a nível internacional. Neste contexto, os acordos bilaterais e regionais com países terceiros podem ser instrumentos jurídicos particularmente úteis. Oferecem a possibilidade de estabelecer, num acordo consensual, o compromisso de cada uma das partes em aderir às normas internacionais de transparência, intercâmbio de informações e concorrência leal em matéria fiscal. Permitem ainda que a UE garanta que as suas prioridades de política fiscal em relação aos países terceiros são devidamente integradas nas suas relações externas num sentido mais amplo. Na estratégia de 2015 «Comércio para Todos», a Comissão confirmou que os acordos comerciais deviam apoiar a promoção de normas internacionais de transparência e boa governação, que fazem face a estratégias agressivas de transferência de lucros das sociedades e estratégias de elisão fiscal. Os recentes progressos na agenda fiscal internacional e o compromisso da UE em apoiar a aplicação, a nível mundial, de normas mais rigorosas, merecem uma reavaliação da posição da UE em matéria de boa governação fiscal, aquando da negociação de acordos com países terceiros. 3.1 Cláusulas em matéria de boa governação fiscal Em maio de 2008, o Conselho ECOFIN decidiu, nas suas conclusões, que deve ser introduzida uma cláusula de boa governação fiscal em todos os acordos pertinentes celebrados entre a UE e países ou regiões terceiros. As conclusões do Conselho definiram o texto da cláusula, tendo a Comissão sido incumbida de negociar, com base nesse texto, disposições em matéria de boa governação fiscal nos acordos pertinentes com países terceiros. No entanto, nos anos que se seguiram, os esforços da UE no sentido de inserir uma cláusula significativa de boa governação nos acordos bilaterais ou regionais obtiveram níveis de êxito variados. Enquanto alguns países terceiros aceitaram fazer referência aos princípios de boa governação fiscal, outros manifestaram uma grande resistência ou recusaram qualquer compromisso expresso nesta matéria. Algumas negociações foram adiadas pelo facto de os países terceiros considerarem que a redação da cláusula não definia de forma clara o âmbito das disposições em matéria de boa governação. Além disso, tendo em conta a evolução internacional no domínio da boa governação fiscal, a cláusula acordada em 2008 precisa de ser atualizada. Deve refletir, por exemplo, a aprovação como norma mundial do intercâmbio automático de informações e as novas medidas de concorrência leal em matéria fiscal estabelecidas na BEPS da OCDE, que foram acordadas pelo G20. Os Estados-Membros reconheceram os problemas decorrentes da atual cláusula de boa governação e começaram a refletir sobre o assunto no âmbito do grupo de alto nível para as questões fiscais. Estes trabalhos têm de apresentar progressos rápidos, de forma a atualizar a base para cláusulas em matéria de boa governação, rever a estratégia para a sua inclusão em acordos e criar um sistema que permita acompanhar a sua aplicação. Para facilitar este processo, a Comissão definiu os elementos fundamentais para uma nova cláusula de boa governação, que deve ser incluída em todas as propostas de negociação de acordos pertinentes. Estes elementos principais refletem as normas atualizadas de boa governação e as ações prioritárias da UE contra o planeamento fiscal agressivo, bem como determinados compromissos internacionais assumidos no contexto da BEPS da OCDE. No entanto, a diversidade dos parceiros internacionais da UE faz com que uma abordagem única não seja praticável. Por exemplo, alguns países em desenvolvimento podem ter dificuldades de caráter administrativo que exijam uma abordagem simplificada ou podem precisar de assistência na execução dos compromissos em matéria de boa governação. As negociações da cláusula em matéria de boa governação devem, por conseguinte, refletir a situação particular dos países terceiros em causa. Os elementos que devem constituir a base para a futura negociação das cláusulas em matéria de boa governação fiscal constam do anexo 2 da presente comunicação. A Comissão convida os Estados-Membros a aprovarem estes elementos, de modo a que possam ser utilizados em futuras negociações. Outra questão a abordar é o período de tempo necessário para que a cláusula em matéria de boa governação seja aplicada depois de ter sido acordada. Atualmente, a cláusula em matéria de boa governação só produz efeitos após a entrada em vigor do acordo mais amplo, o que pode levar anos. Durante o período intercalar, o país terceiro em causa não tem qualquer obrigação de respeitar as disposições acordadas em matéria de boa governação fiscal. A Comissão incentiva os Estados-Membros a chegarem a acordo para que a cláusula em matéria de boa governação fiscal faça parte das disposições aplicáveis a título provisório ou a estabelecerem com o país terceiro em causa um diálogo estruturado sobre questões fiscais, na pendência da entrada em vigor do acordo. Além disso, a Comissão e o Grupo do Código de Conduta podem controlar a conformidade do país terceiro com a boa governação fiscal, a fim de ativar o mecanismo de consulta do acordo e resolver os eventuais problemas fiscais o mais rapidamente possível. 3.2. Disposições em matéria de auxílios estatais O facto de os países terceiros concederem um apoio a determinadas empresas locais através de regimes fiscais preferenciais, práticas administrativas ou acordos fiscais prévios individuais pode limitar o acesso ao mercado dos exportadores da UE, colocando-os numa situação de desvantagem em relação às empresas locais subvencionadas. Tais práticas suscetíveis de distorcer a concorrência são apenas parcialmente abrangidas pelas regras da OMC. Os acordos da UE com países terceiros poderão ainda contribuir para assegurar condições de concorrência equitativas. As disposições em matéria de auxílios estatais previstas nos acordos bilaterais, que podem aumentar a transparência das subvenções, proibir os tipos mais prejudiciais de subvenções e prever a realização de consultas sobre subvenções prejudiciais, garantiriam uma concorrência mais justa entre os Estados-Membros e os países terceiros no âmbito da tributação das empresas. A Comissão vai, por conseguinte, esforçar-se por incluir disposições em matéria de auxílios estatais nas propostas de negociação de acordos com países terceiros, com vista a assegurar uma concorrência leal em matéria fiscal com os seus parceiros internacionais. 4.Ajudar os países em desenvolvimento a cumprirem as normas em matéria de boa governação fiscal No âmbito do programa da UE para promover a boa governação fiscal entre os seus parceiros internacionais e apoiar a aplicação harmoniosa e coerente da BEPS do G20 e da OCDE a nível mundial, é necessário prestar especial atenção à situação dos países em desenvolvimento. Ajudar os países em desenvolvimento a melhorar os seus sistemas de tributação e a aumentar os seus recursos nacionais é essencial para o crescimento inclusivo, a erradicação da pobreza e o desenvolvimento sustentável.

Neste contexto, a aplicação de normas em matéria de boa governação fiscal é vital por duas razões fundamentais. Em primeiro lugar, porque responde aos compromissos mais amplos da UE em matéria de desenvolvimento, no sentido de ajudar estes países a assegurar receitas internas sustentáveis e a combater as ameaças à sua base tributável. Em segundo lugar, a inclusão dos países em desenvolvimento na rede de boa governação a nível mundial pode evitar deficiências na estrutura fiscal internacional suscetíveis de criar oportunidades para a erosão da base tributável e a transferência de lucros. 4.1 A abordagem «cobrar mais, gastar melhor» A UE tem um longo historial de apoio aos países em desenvolvimento nos seus esforços para garantir receitas internas sustentáveis, nomeadamente através da luta contra a elisão e a evasão fiscais e os fluxos financeiros ilícitos. A UE disponibiliza 140 milhões de euros por ano para os países em desenvolvimento, como apoio direto a reformas das finanças públicas nacionais, e tem programas de apoio orçamental em mais de 80 países. Além disso, através da Iniciativa Fiscal de Adis Abeba, para cujo lançamento a UE contribuiu em julho de 2015, a Comissão e outros parceiros internacionais comprometeram-se a duplicar o apoio aos países em desenvolvimento para a mobilização das receitas internas. A Comunicação da Comissão de 2010 intitulada Fiscalidade e desenvolvimento - Cooperação com os países em desenvolvimento a fim de promover a boa governação em questões fiscais estabeleceu a base política para a assistência da UE aos países em desenvolvimento na criação de sistemas de tributação eficazes, equitativos e sustentáveis ao longo dos últimos cinco anos. Em 2015, tendo em conta o Programa de Ação de Adis Abeba e a Agenda para o desenvolvimento sustentável de 2030, a Comissão apresentou uma nova abordagem da UE para apoiar o financiamento público nacional nos países em desenvolvimento. A estratégia «cobrar mais, gastar melhor» descreve o modo como a UE tenciona ajudar os países em desenvolvimento ao longo dos próximos anos na criação de sistemas de tributação justos e eficazes, nomeadamente através da luta contra a elisão fiscal das empresas. A abordagem «cobrar mais» tem por base ajudar os países em desenvolvimento a colmatar as disparidades existentes em matéria de política fiscal e de cumprimento das obrigações fiscais, para aumentar a mobilização das receitas internas. Para reduzir as disparidades em matéria de política fiscal preveem-se medidas tais como alargar a base tributável, se for caso disso, colmatar lacunas e combater a elisão fiscal. Para fazer face ao défice de cumprimento das obrigações fiscais preveem-se medidas tais como melhorar a eficiência e a eficácia da administração fiscal, reforçar o cumprimento voluntário das obrigações fiscais, promover a boa governação fiscal e combater a evasão fiscal e os fluxos financeiros ilícitos. Para atingir estes objetivos e ajudar os países em desenvolvimento a alcançar níveis mais elevados de boa governação fiscal, a Comissão desenvolveu um ambicioso programa de apoio da UE. Este programa prevê que se continue a encorajar a contribuição dos países em desenvolvimento para as normas fiscais internacionais, definindo e promovendo uma coordenação internacional mais inclusiva, nomeadamente através das iniciativas da OCDE e do G20 relativas à BEPS e ao intercâmbio automático de informações, do Comité de Peritos das Nações Unidas sobre a cooperação internacional em matéria fiscal e dos organismos regionais, como do Fórum Africano da Administração Fiscal (ATAF), do Centre de rencontres et d'études des dirigeants des administrations fiscales (CREDAF) ou do Centro Interamericano das Administrações Fiscais (CIAT). A fim de recolher dados fiáveis e comparáveis a nível internacional sobre as receitas fiscais, a Comissão apoiará iniciativas relativas às estatísticas das receitas. Os acordos bilaterais existentes, tais como o diálogo político no âmbito do artigo 8.º do Acordo de Cotonu, deverão também continuar a ser utilizados na prossecução dos objetivos de boa governação fiscal. Entre os outros domínios prioritários da UE constam o reforço das capacidades em matéria de política e administração fiscais, quer através de assistência técnica direta quer através de programas de parceria; o apoio a iniciativas internacionais para reforçar a legislação e a regulação, designadamente no domínio dos preços de transferência; e a contribuição para o desenvolvimento e aplicação de instrumentos de avaliação orçamental, como o instrumento de diagnóstico de avaliação da administração fiscal (TADAT) ou a Despesa Pública e Responsabilidade Financeira (PEFA). Em conformidade com o ambicioso programa de transparência fiscal da UE, a Comissão promoverá a publicação de relatórios por país a nível internacional e a Iniciativa para a Transparência das Indústrias Extrativas (EITI), com um objetivo de maior transparência e responsabilização no setor das indústrias extrativas. 4.2 Dar o exemplo A UE pretende dar o exemplo em matéria de boa governação fiscal, tanto pela aplicação de normas internas rigorosas como pelo incentivo à adoção de medidas análogas no estrangeiro. Tem consciência da necessidade de garantir que as políticas fiscais nacionais não tenham repercussões negativas nos países terceiros e que as vulnerabilidades dos países em desenvolvimento em matéria fiscal sejam devidamente tidas em conta. A título de exemplo, os Estados-Membros devem aplicar uma abordagem equilibrada na negociação de convenções fiscais bilaterais com países de baixos rendimentos, tendo em conta a sua situação específica. Deve, nomeadamente, ter-se em consideração que os países em desenvolvimento são altamente dependentes da tributação na fonte e que, por conseguinte, a retenção na fonte sobre pagamentos saídos constitui uma componente essencial das suas receitas fiscais. No entanto, as convenções fiscais prevalecem sobre as normas nacionais e, consequentemente, reduzem os impostos retidos na fonte cobrados por muitos países em desenvolvimento. O Programa de Ação de Adis Abeba e a aplicação das medidas relativas ao projeto BEPS da OCDE podem constituir uma oportunidade para os Estados-Membros reverem determinados aspetos das suas convenções fiscais bilaterais celebradas com países em desenvolvimento, tais como as disposições em matéria de retenção na fonte. A Comissão vai lançar um debate com os Estados-Membros, no âmbito da plataforma para a boa governação fiscal, sobre a forma de garantir um tratamento equitativo dos países em desenvolvimento nas convenções fiscais bilaterais. 5.Criação de um processo a nível da UE para a avaliação e a elaboração de listas de países terceiros A nível da UE, os Estados-Membros devem respeitar a legislação em matéria de transparência e de intercâmbio de informações, as normas relativas aos auxílios estatais e os princípios do Código de Conduta no domínio da Fiscalidade das Empresas. Existem disposições para lidar com eventuais violações desses requisitos no âmbito do mercado único. A fim de assegurar condições de concorrência equitativas, a UE também necessita de instrumentos mais eficazes para reagir à recusa de alguns países terceiros em respeitarem as normas em matéria de boa governação fiscal. O Parlamento Europeu, muitos Estados-Membros e partes interessadas manifestaram um forte apoio a um quadro europeu único para responder às preocupações em matéria de boa governação fiscal que se colocam relativamente a países terceiros. Uma abordagem comum da UE neste domínio teria um enorme efeito dissuasor e impediria as empresas de explorarem de forma abusiva as disparidades existentes entre os diferentes sistemas nacionais. Transmitiria também aos parceiros internacionais uma maior clareza sobre as expectativas da UE neste domínio e reduziria os encargos administrativos desnecessários para as empresas. Permitiria ainda que a situação específica dos países terceiros, nomeadamente dos países em desenvolvimento, fosse tida em consideração de forma coerente. 5.1 Visão geral transparente dos processos nacionais de elaboração de listas A primeira etapa para a criação de um sistema comum de listas a nível da UE foi realizada com a adoção do plano de ação da Comissão para uma tributação justa e eficaz, em junho de 2015. A Comissão publicou, pela primeira vez, uma lista de todas as jurisdições de países terceiros incluídos em listas pelos Estados-Membros para efeitos fiscais. A versão consolidada e completa, que abrange 121 jurisdições, foi publicada na Internet, tendo sido anexada ao plano de ação uma lista das jurisdições mais frequentemente incluídas em listas. Um dos principais objetivos desta iniciativa era aumentar a transparência nos processos nacionais de elaboração de listas e apresentar as informações sobre as jurisdições incluídas em listas pelos Estados-Membros num formato mais acessível para os países terceiros e para as empresas. Em outubro de 2015, a Comissão procedeu a uma atualização técnica das informações em linha, para refletir as modificações e alterações às listas nacionais dos Estados-Membros para efeitos fiscais. Nos termos do compromisso assumido no plano de ação de junho, que consiste em rever periodicamente as informações sobre listas dos Estados-Membros, a Comissão atualizou formalmente a lista consolidada de países terceiros incluídos em listas pelos Estados-Membros para efeitos fiscais, no âmbito do presente pacote de medidas de luta contra a elisão fiscal. As informações atualizadas, publicadas num mapa interativo em linha, serão novamente revistas no prazo de 12 meses. No que diz respeito à transparência, a publicação da «lista paneuropeia» teve um efeito imediato. Alguns países terceiros ignoravam que constavam de listas a nível nacional até à publicação da versão consolidada das listas dos Estados-Membros. A «lista paneuropeia» deu origem a um novo debate sobre a boa governação fiscal entre essas jurisdições e os Estados-Membros em causa, permitindo aos países terceiros esclarecer questões relacionadas com os seus regimes fiscais e aos Estados-Membros explicar detalhadamente as suas preocupações. Esta maior transparência também encorajou os Estados-Membros que dispõem de processos de elaboração de listas a analisar as suas listas e a garantir que estas se encontram bem fundamentadas, precisas e atualizadas. A lista paneuropeia permitiu evidenciar as divergências significativas entre os processos nacionais de elaboração de listas, bem como os problemas que este sistema pode criar para o mercado único, os países terceiros e as empresas. Por conseguinte, os Estados-Membros têm demonstrado um novo interesse em trabalhar no sentido de uma abordagem mais coerente na inclusão dos países terceiros em listas e na aplicação de medidas defensivas comuns. Para alcançar este objetivo, é necessário, em primeiro lugar, ter uma visão geral sólida e compreender bem os procedimentos atualmente em vigor em toda a UE. Para o efeito, a Comissão solicitou aos Estados-Membros que estabelecem listas de países terceiros esclarecimentos sobre os critérios e processos que utilizam. A Comissão convidou também os Estados-Membros sem listas nacionais a explicarem os instrumentos alternativos que utilizam para neutralizar os riscos externos de elisão fiscal. Estes esforços no sentido de aumentar a transparência nos instrumentos dos Estados-Membros que permitem aplicar medidas defensivas em matéria fiscal vão manter-se nos próximos meses, no âmbito da plataforma para a boa governação fiscal. O objetivo é reforçar a segurança jurídica para as empresas e os países terceiros e, ao mesmo tempo, utilizar as informações para delinear uma abordagem da UE mais convergente.

5.2 Abordagem comum da UE para a elaboração de listas de países terceiros A «lista paneuropeia» tem apenas um caráter provisório, enquanto estão em curso os trabalhos destinados a alcançar o objetivo de um sistema comum da UE para avaliação, seleção e inclusão de países terceiros em listas. A atual diversidade de sistemas nacionais deve, em última análise, ser substituída por uma abordagem clara e coerente da UE que permita identificar os países terceiros que não cumprem as normas em matéria de boa governação, acompanhada por uma resposta universal da UE a essas jurisdições. Quando a referida lista comum da UE estiver plenamente estabelecida, os Estados-Membros no Conselho devem acordar formalmente em utilizá-la, em detrimento das listas nacionais, para fazer face às ameaças externas de erosão da base tributável. Qualquer abordagem da UE relativa às listas de países terceiros deve ser justa, objetiva e justificável a nível internacional. Deve igualmente ser compatível com os compromissos assumidos pela UE no âmbito de acordos internacionais multilaterais ou bilaterais. Para atingir este objetivo, a Comissão propõe iniciar um processo em três etapas. Numa primeira etapa, a Comissão irá identificar, a nível interno, os países terceiros que devem ser prioritariamente selecionados para apreciação pela UE. Para garantir que esta seleção é neutra e bem fundamentada, a Comissão irá desenvolver um painel de avaliação de indicadores para determinar o impacto potencial das jurisdições nas bases tributáveis dos Estados-Membros. A abordagem baseada no painel de avaliação, que é descrita de forma mais pormenorizada no documento de trabalho dos serviços da Comissão, incluirá indicadores abrangentes sobre questões como os laços económicos com a UE, o nível de atividade financeira e fatores institucionais e jurídicos. A posição ocupada pelos países terceiros neste painel de avaliação não constitui, nessa fase, uma apreciação das suas normas em matéria de boa governação fiscal, limitando-se a fornecer uma base transparente para decidir que jurisdições devem ser avaliadas mais pormenorizadamente. Os primeiros resultados do painel de avaliação serão apresentados aos Estados-Membros no Grupo do Código de Conduta, o mais tardar no outono de 2016. Na próxima etapa, com base no painel de avaliação, os Estados-Membros devem decidir que jurisdições devem ser avaliadas à luz dos critérios atualizados da UE em matéria de boa governação. Pode também ser importante ter em consideração outros fatores, tais como a cooperação atual em matéria fiscal. A Comissão deve proceder à avaliação dos sistemas de tributação dos países terceiros selecionados em colaboração com o Grupo do Código de Conduta no domínio da Fiscalidade das Empresas, dada a sua experiência anterior neste domínio. Esta fase de avaliação incluirá um diálogo com os países terceiros em causa, dando-lhes tempo suficiente para responderem a todas as preocupações que se coloquem em relação aos seus regimes de tributação. O diálogo deve constituir um quadro para resolver os problemas suscitados e desenvolver uma parceria mais forte que garanta normas rigorosas em matéria de boa governação fiscal. Para o efeito, devem também ser plenamente utilizados os processos de consulta previstos nos acordos celebrados entre a UE e regiões ou países terceiros, se for caso disso. As conclusões deste processo de avaliação serão apresentadas aos Estados-Membros nos grupos competentes do Conselho. Na fase final, os Estados-Membros devem decidir se acrescentam ou não a jurisdição em causa a uma lista comum da UE das jurisdições fiscais problemáticas. Esta decisão basear-se-á fundamentalmente numa recomendação da Comissão, resultante do processo de seleção. No entanto, também terão de ser tidos em conta outros fatores. Por exemplo, alguns países em desenvolvimento podem demonstrar uma grande vontade de cumprir as normas da UE em matéria de boa governação, mas não terem capacidade para o fazer. Nestes casos, a inclusão numa lista pode não ser o instrumento mais eficaz e podem existir instrumentos alternativos mais úteis para responder às preocupações da UE relativamente aos seus sistemas de tributação. Do mesmo modo, se um país terceiro já se comprometeu formalmente com a UE no sentido de resolver os problemas em matéria de boa governação fiscal, continuar nessa via pode conduzir a resultados mais eficazes. Serão também definidas condições claras para a retirada da lista de cada jurisdição incluída na lista comum da UE. Tais condições devem estar relacionadas com os respetivos esforços para resolver as questões suscitadas no processo de seleção. Os Estados-Membros devem atribuir poderes à Comissão para retirar imediatamente da lista uma jurisdição assim que as condições estiverem preenchidas, a fim de evitar atrasos desnecessários no presente processo. A Comissão informa previamente os Estados-Membros de cada vez que retirar uma jurisdição das listas. 5.3 Medidas destinadas a incentivar a transparência e a tributação equitativa em jurisdições incluídas nas listas A inclusão de uma jurisdição numa lista deve ser sempre considerada uma medida de último recurso. Deve ser reservada para as jurisdições que se recusam a comprometer-se em matéria de boa governação fiscal ou que não reconheçam de forma construtiva as preocupações da UE relativamente aos seus sistemas de tributação. No entanto, todos os Estados-Membros devem aplicar contramedidas comuns em relação a uma jurisdição, a partir do momento em que esta é incluída na lista da UE. Essas contramedidas devem servir tanto para proteger a base tributável dos Estados-Membros como para incentivar a jurisdição em causa a realizar as melhorias necessárias no seu sistema de tributação. Atualmente, os Estados-Membros aplicam sanções ou medidas defensivas diferentes em relação a jurisdições constantes das suas listas nacionais. Trata-se essencialmente de disposições de natureza fiscal, tais como as normas relativas às sociedades estrangeiras controladas ou a recusa de isenções ou deduções fiscais normais para os pagamentos efetuados a empresas situadas nos referidos países. Em certos casos, estas disposições nacionais serão ultrapassadas pelas normas mínimas previstas na Diretiva Antielisão Fiscal (por exemplo, as normas relativas às sociedades estrangeiras controladas). No entanto, a diretiva não abrange todas as medidas defensivas que os Estados-Membros aplicam atualmente. As medidas defensivas relacionadas com a lista comum da UE devem, por conseguinte, complementar as medidas defensivas previstas na diretiva. De entre as soluções possíveis constam a retenção na fonte e a não dedutibilidade de despesas para as transações em que intervenham jurisdições incluídas nas listas. Assim, seria muito menos atrativo para as empresas investir ou exercer uma atividade nessas jurisdições, uma vez que os encargos administrativos e os riscos de dupla tributação seriam mais elevados.