Parecer sobre a regularização de indevidos (CE) no âmbito do controlo financeiro e do processo de apuramento de contas, ilustrada pelo exemplo do FEOGA (95/C 210/18)

Nos termos do nº 1 do artigo 10º do Regulamento Interno e do nº 4 do artigo 198º do Tratado da UE, o Comité das Regiões decidiu, em 27 de Setembro de 1994, elaborar um parecer sobre a regularização de indevidos (CE) no âmbito do controlo financeiro e do processo de apuramento de contas, ilustrada pelo exemplo do FEOGA.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Comissão 2 « Ordenamento do Espaço, Agricultura, Caça, Pesca, Floresta, Mar e Montanha », que adoptou por unanimidade o presente parecer em 18 de Janeiro de 1995 (relator : R. Bocklet).

Na 6ª Reunião Plenária, realizada em 1 e 2 de Fevereiro de 1995 (sessão de 2 de Fevereiro de 1995), o Comité das Regiões adoptou por unanimidade o seguinte parecer.

1.1. A história da chamada regularização comunitária de pagamentos indevidos remonta ao início dos anos 80. Desde essa altura, as regiões começaram a ser cada vez mais encarregadas da concepção e/ou execução de programas parcial ou totalmente financiados pela UE.

1.2. A reforma da política agrícola comum da UE trouxe consigo um forte aumento das transferências directas por prémios por hectare e por cabeça de gado. Cabendo embora a responsabilidade destes pagamentos, incluindo as verificações de elegibilidade e a respectiva execução, aos governos nacionais dos Estados-membros, tal responsabilidade foi, em alguns destes, delegada, na totalidade ou em parte, em autoridades regionais.

1.3. Com a entrada na terceira fase da reforma da política agrícola no próximo ano económico, as transferências directas da União Europeia a favor dos agricultores habilitados das regiões maiores atingirão um montante que poderá chegar a 700 milhões de ECU. O risco de imputação de indevidos, fixados, eventualmente, em ligação com o sistema integrado de administração e controle enquadrado no processo de apuramento de contas, adquire, desse modo, uma dimensão que ultrapassa largamente as possibilidades de um orçamento regional. Os Estados-membros, ou, segundo a competência, as regiões, passam a ter de funcionar como virtuais fiadores dos beneficiários para montantes imputáveis determinados por extrapolação a partir de resultados apurados em verificações.

1.4. Todos os serviços - que passem autorizações de despesa por verbas da UE - que participam na aplicação da política de objectivos dos fundos estruturais e das iniciativas comunitárias na qualidade de parceiros co-financiadores públicos ficarão, sendo-lhes levantadas objecções por ocasião de inspecções efectuadas pela Comissão no âmbito do processo de apuramento de contas, sujeitos à sanção das imputações.

O processo de imputação de indevidos que, de momento, é exclusivamente accionado no âmbito do processo de apuramento de contas da secção de garantia do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola poderia, nestes termos, afectar todos esses parceiros co-financiadores.

2. A jurisprudência do Tribunal de Justiça Europeu como base da prática fiscalizadora

2.1. De acordo com a jurisprudência do TJE, está fora de questão sancionar saídas de verbas da UE por despesas que objectivamente infrinjam disposições comunitárias. Isto independentemente de haver responsabilidade subjectiva por irregularidade na aplicação do direito imputável à autoridade.

2.2. O conceito de montantes pagos « nos termos das disposições vigentes » é igualmente entendido num sentido muito restrito. Uma despesa já é incorrecta quando - ainda que conforme ao direito comunitário se considerada isoladamente e, portanto, teoricamente susceptível de financiamento - seja influenciada por infracção cometida preliminar ou concomitantemente.

2.3. O direito comunitário tem deixado, por princípio, entregue ao direito constitucional dos Estados-membros a competência exclusiva para determinar as entidades com competências de execução do direito comunitário. O regime de competências não pode, por conseguinte, deixar de variar entre os Estados-membros, tendo de decorrer do respectivo ordenamento constitucional.

2.4. Contudo, no seu acórdão de 12 de Junho de 1990, o TJE entendeu dirigir uma observação a todas as autoridades dos Estados-membros : « Incumbe a todas as autoridades dos Estados-membros, quer se trate de autoridades do poder central do Estado, de autoridades de um Estado federado ou de autoridades territoriais, assegurar o respeito das normas de direito comunitário no âmbito das suas competências respectivas. Em contrapartida, não compete à Comissão pronunciar-se sobre a repartição das competências decorrente das normas institucionais de cada Estado-membro e sobre as obrigações que podem incumbir às autoridades da República Federal e às dos estados federados, respectivamente (). Aquela apenas pode verificar se o conjunto das medidas de vigilância e de controlo estabelecidas de acordo com as especificidades do ordenamento jurídico nacional é suficientemente eficaz para permitir uma aplicação correcta das disposições comunitárias. »

2.5. O Comité das Regiões perfilha inteiramente os princípios subjacentes a este acórdão.

3. Responsabilidade financeira

3.1. Assim, os Estados-membros e os seus órgãos regionais e locais assumem todo o risco financeiro inerente à aplicação da lei e à acção executiva.

3.2. Quando não são eles próprios a exercer a acção executiva directa, os governos nacionais são geralmente da opinião de que os incumprimentos se imputem ao nível administrativo, seja ele regional ou local, internamente responsável pela execução e, por conseguinte, pelo desembolso das verbas.

3.3. Em contrapartida, as regiões e autarquias locais são obrigadas a concordar com a competência exclusiva dos serviços nacionais nas relações jurídicas entre o Estado-membro e a UE. A UE não mantém relações institucionais directas com as regiões e autarquias locais. Em nada a intervenção, por assim dizer « do banco de trás », das regiões e autarquias locais pode abalar este regime com o exterior, baseado no direito internacional público.

4. Execução da fiscalização

4.1. A Comissão Europeia fiscaliza, através de organismos próprios, no âmbito do apuramento das contas, a execução das acções total ou parcialmente financiadas por Bruxelas. Os relatórios de inspecções têm vindo a apontar, repetidamente, para a aplicação de métodos de controle, ou referentes a outros aspectos da acção executiva, definidos concretamente, não se circunscrevendo a uma avaliação da totalidade das medidas adoptadas no Estado-membro.

4.2. Se os fiscais considerarem que o dispêndio das verbas nos Estados-membros não decorreu de acordo com as disposições comunitárias pertinentes, essas verbas não serão assumidas pela UE, tendo de ser suportadas pelo orçamento nacional. Despesas não assumidas são subtraídas aos adiantamentos a pagar aos Estados-membros.

4.3. Procede-se por extrapolação dos casos de utilização indevida e de defeitos da acção executiva descobertos durante os controlos por amostragem efectuados. Porém, como só nos casos de abuso concretamente descobertos existem, eventualmente, mecanismos de recurso contra os autores, a fatia restante da regularização de pagamentos, decorrente da extrapolação, fica actualmente por conta e risco do orçamento do nível de administração com responsabilidade executiva.

4.4. A decisão de exigir reembolsos depende em larga medida da interpretação subjectiva dos regulamentos da UE por parte dos auditores. A falta de precisão das disposições em matéria de fiscalização, principalmente das dos regulamentos mais antigos, fez com que as autoridades autárquicas constantemente se tivessem visto confrontadas, no passado, com interpretações imprevisíveis. Tais interpretações davam depois entrada nos relatórios de inspecção como normas de execução, sendo a sua aplicação imposta através do processo de imputação, sem que houvesse necessariamente fundamento jurídico concreto.

4.5. As administrações dotadas da competência executiva fizeram, regra geral, todo o possível por levar correctamente a efeito as acções. Não raro, porém, teriam sido precisas qualidades de vidência para aplicar correctamente modalidades administrativas e de fiscalização não constantes dos diplomas legais pertinentes.

5. O futuro do processo de regularização de indevidos

5.1. A Comissão manifestou ultimamente a intenção de realizar imputações de 5 % das despesas em casos de deficiência significativa da fiscalização e mesmo de 10 % em casos de deficiência grave. É, ainda, possível a recusa total de financiamento. As decisões correspondentes são tomadas pela Comissão discricionariamente. A aplicação do princípio da proporcionalidade não fica suficientemente salvaguardada. A concepção jurídica da Comissão é de que o princípio da proporcionalidade só é aplicável à relação entre a administração pública e o cidadão, não à relação da Comunidade com os Estados-membros e suas autarquias. A Comissão pretende actuar com idêntico rigor contra a inobservância de prazos de pagamento preestabelecidos.

5.2. Uma vez concluído um regime transitório, a Comissão pretende instituir os seguintes abatimentos por incumprimento de prazos de pagamento :

- sem prejuízo de aprovisionamento de uma reserva de 4 % (para contencioso ou fiscalizações suplementares), as despesas accionadas no primeiro mês após o termo do prazo só seriam assumidas a 90 %;

- despesas accionadas no segundo mês após o termo do prazo seriam consideradas a 75 %;

- despesas accionadas no terceiro mês após o termo do prazo seriam consideradas a 55 %;

- despesas accionadas no quarto mês após o termo do prazo seriam consideradas a 30 %;

- despesas accionadas no quinto mês após o termo do prazo ou depois seriam recusadas na totalidade.

5.3. No âmbito da « reforma do apuramento de contas » introduzida pela Comissão, esta deverá ser expressamente autorizada por um regulamento do Conselho a proceder à regularização de indevidos e a estipular os montantes a imputar. O órgão de arbitragem simultaneamente criado terá de manter estrita neutralidade. Terá de ficar garantido que possa laborar e julgar em plena independência da pressão de terceiros, sejam estes a administração do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola ou outras instituições comunitárias, sejam os Estados-membros e regiões. A Comissão devia ficar obrigada, em decisões consecutivas, a tomar decisivamente em conta a sentença do órgão de arbitragem.

Disposições específicas que digam respeito à autorização ou restrição de organismos pagadores e organismos pagadores centrais nacionais, bem como à auditoria interna e a certidões de fiscalização, constituem ingerência inadmissível na soberania administrativa das autoridades territoriais, que possuem, naturalmente, capacidade suficiente para desenvolverem elas próprias sistemas eficientes de fiscalização e pagamento.

De acordo com o princípio da subsidiariedade, nos termos do artigo 3º B do Tratado da UE, a Comissão teria, quando muito, uma competência de enquadramento, que deixasse às regiões e autarquias locais margem de organização suficiente para poderem, salvaguardando as suas estruturas tradicionais e acautelando o respectivo ordenamento constitucional, desenvolver procedimentos administrativos regionalmente optimizados.

6. Resumindo

6.1. Há a expectativa de que o instrumento da regularização de indevidos possa servir cada vez mais para, nas acções de apoio, uniformizar e « normalizar » pelas ideias da Comissão a execução administrativa e, indirectamente, a própria organização administrativa. Considerando o elevado valor dos montantes a transferir para as regiões e municípios no seguimento da nova política agrícola da UE e no segundo período dos fundos estruturais, a pressão financeira da ameaça de imputação de indevidos obriga as autoridades regionais e locais afectadas a conformarem-se. Como, em caso de litígio, o Tribunal de Justiça Europeu apoia geralmente a Comissão, as administrações nacionais e regionais só muito limitadamente se podem subtrair ao que a Comissão lhes ditar. Uma vez que a Comissão também tenciona criar um « sistema integrado de administração e controle » para os fundos estruturais, forçoso é supor que, a longo prazo, acabem por alastrar a todos os domínios em que a União Europeia co-financia programas, iniciativas comunitárias, projectos ou apoios modos de imputação de indevidos decalcados do modelo do FEOGA-Garantia.

6.2. Os municípios e regiões não poderão tolerar por muito tempo que a Comissão Europeia possa interferir na acção executiva da administração até ao mais ínfimo pormenor e imputar arbitrariamente indevidos a reembolsar. O decorrente esforço administrativo paralisa as actividades dos Estados-membros e, principalmente, das regiões e autarquias locais. Este tipo de política administrativa opõe-se diametralmente ao esforço de muitas autarquias locais por desregulamentar, integrar métodos de lean management nos serviços estatais e reduzir drasticamente pessoal. Os custos administrativos implicados por sistemas como o INVEKOS são desproporcionalmente altos. Segundo cálculos regionais, os custos administrativos chegam a atingir, em certas modalidades de transferência, ordens de grandeza de 20 % das verbas a pagamento. São valores mais do que quíntuplos dos comummente imputados por prestações administrativas comparáveis.

7. O Comité das Regiões

7.1. Convida instantemente a Comissão a :

- na execução de pagamentos compensatórios e de outras medidas de apoio, observar rigorosamente o princípio da subsidiariedade consubstanciado no artigo 3º-B do Tratado da UE,

- ao imputar indevidos, dar, também para com as autarquias locais, a conta devida ao princípio da proporcionalidade,

- limitar-se a imputar indevidos em casos de infracção de disposições prévia e claramente definidas, constantes de regulamento do Conselho,

- só dar força jurídica às regularizações após confirmação pelo órgão de arbitragem criado pela Comissão, inteiramente independente, em termos de pessoal e de organização, dos serviços de controlo, pagamento e autorização da Comissão.

7.2. Acolhe com agrado o sistema integrado de administração e controlo, que complementa, em função das regras institucionais e práticas respectivas, as políticas regionais dos Estados-membros.

7.3. Solicita à Comissão que, ao dar execução à reforma do processo de apuramento de contas do FEOGA-Garantia, pondere com o máximo cuidado medidas que constituam ingerência na soberania administrativa e executiva das autoridades regionais e locais, abstendo-se, se for o caso, de as tomar.

7.4. Solicita à Comissão que passe a enviar ao Comité das Regiões, para parecer, todos os actos legislativos da União Europeia que digam respeito aos órgãos executivos regionais e locais.

7.5. Solicita ao Conselho, Parlamento Europeu e Comissão que salvaguardem a independência do órgão de arbitragem, dotando-o de meios administrativos suficientes e de uma rubrica orçamental própria.

7.6. Reconhece ter-se conseguido, nas negociações entre Conselho e Comissão, fazer progressos significativos na preservação da soberania executiva dos Estados-membros e regiões, nos termos dos respectivos estatutos constitucionais.

7.7. Reconhece, em particular, a disposição da Comissão em ajudar a que se imponha na legislação administrativa a intenção do artigo 3º-B do Tratado da Comunidade Europeia.

7.8. Apela a que não se utilizem as disposições administrativas para coarctar os direitos autónomos das autoridades regionais e locais.

7.9. Pede à Comissão para, considerando os resultados das negociações no Conselho, limitar ao estritamente essencial e dar a forma mais simples possível às disposições a fazer constar da nova versão das modalidades de execução. Cumpriria, sobretudo, prescindir de definição concreta e quantitativa de limites máximos para o número de serviços pagadores por Estado-membro.

Bruxelas, 2 de Fevereiro de 1995.

O Presidente

do Comité das Regiões

Jacques BLANC

() NT : Na versão alemã do acórdão, a referência não é específica à « República Federal », correspondendo o passo à seguinte redacção : « ... decorrente das normas institucionais de cada Estado-membro e - no caso de Estados de estrutura federativa - sobre as obrigações que podem incumbir às autoridades da República Federal e aos estados federados, respectivamente. »