Parecer do Comité Económico e Social sobre o «Livro Verde da Comissão sobre "Os regimes complementares de reforma no mercado único"»

(98/C 73/28)

Em 21 de Abril de 1997, a Comissão Europeia decidiu, nos termos do artigo 198º do Tratado que institui a CE, consultar o Comité Económico e Social sobre o «Livro Verde da Comissão sobre "Os regimes complementares de reforma no mercado único"».

Incumbida de preparar os correspondentes trabalhos, a Secção de Indústria, Comércio, Artesanato e Serviços emitiu parecer em 3 de Dezembro de 1997, sendo relator H. Byrne e co-relator J. van Dijk.

Na 350ª reunião plenária de 10 e 11 de Dezembro de 1997 (sessão de 11 de Dezembro), o Comité Económico e Social adoptou por 92 votos a favor e 2 contra o presente parecer.

1. Introdução

1.1. A Comissão publicou este Livro Verde com o objectivo de chamar a atenção para as mudanças consideráveis que se registam actualmente na estrutura demográfica da União Europeia e para as suas implicações nos regimes gerais de pensões.

1.2. Ao longo das últimas décadas, tem-se constatado um declínio das taxas de fertilidade e um aumento da esperança de vida. A combinação destes dois factores significa que, com o tempo, a proporção de pensionistas relativamente à população activa aumentará significativamente em toda a UE. Enquanto os encargos relativos a um pensionista são hoje financiados por quatro cidadãos em idade activa, no ano de 2040, a proporção será de quatro cidadãos activos para dois pensionistas.

1.3. Se não forem adoptadas medidas correctivas, estas alterações demográficas poderão vir a ter implicações orçamentais consideráveis nos regimes gerais de pensões. A título de exemplo, no período de 1995-2030, a média ponderada das despesas de pensões em percentagem do PIB nos onze Estados-Membros relativamente aos quais existem projecções aumentará entre três e quatro pontos percentuais.

1.4. Com efeito, 88 % das pensões na UE são suportadas pelo regime geral e financiadas por um sistema de repartição. Obviamente, os regimes baseados neste princípio são fortemente vulneráveis perante as mudanças demográficas.

1.5. A percentagem de 88 % não é suficientemente elucidativa, pois não passa de uma média na UE e a situação varia de um Estado-Membro para outro. Por exemplo, no Quadro II do Livro Verde verifica-se que, se os activos dos fundos de pensões representam 20 % do PIB na UE perante 59 % e 45 % nos Estados Unidos e no Japão, respectivamente, há dois Estados-Membros, mais exactamente, os Países Baixos e o Reino Unido, que figuram no topo da escala com uma percentagem que ronda os 80 %, enquanto muitos outros apresentam percentagens inferiores a 10 %.

1.6. As diferenças de abordagem entre os Estados-Membros ficam evidentes na análise dos Quadros I e II anexos a este relatório. O Quadro I indica o rácio das pensões dos regimes obrigatórios do Estado em relação ao rendimento (uma vez e meia o rendimento médio nacional). Vê-se que a Irlanda, os Países Baixos e o Reino Unido se encontram na base da escala, com 31 % ou mais, enquanto Portugal, a Espanha, a Itália e a Grécia ultrapassam os 70 %. O Quadro II inclui, além disso, os regimes complementares e revela, por conseguinte, um maior alinhamento dos rácios, sem deixar, porém, de evidenciar as diferenças.

1.7. O pagamento de pensões justas a todos aqueles que chegaram ao termo da sua vida profissional é uma pedra angular da estrutura social da União Europeia. Face à ameaça que a evolução demográfica prevista representa para as pensões, o Comité só pode saudar a iniciativa da Comissão em abordar este problema. É certo que a sua resolução terá um carácter gradual, mas quanto mais precoces forem as acções correctivas, maiores serão as probabilidades de sucesso.

1.8. Em suma, o Comité constata que, na prática, os regimes de pensões variam consideravelmente conforme os Estados e que a Comissão não tenciona definir uma linha de conduta específica a ser seguida pelos Estados-Membros.

2. Opções de acção

2.1. Depois de analisar a introdução e a síntese do Livro Verde da Comissão, o Comité conclui que:

a) os sistemas de segurança social (pilar 1) dos Estados-Membros continuarão a representar o grosso das prestações de reforma;

b) os regimes do pilar 2 (regimes profissionais de reforma) e 3 (planos de poupança-reforma associados (predominantemente) a seguros do ramo Vida) discutidos no documento não são uma solução definitiva para colmatar as dificuldades resultantes das mudanças demográficas;

c) em conformidade com o princípio da subsidiariedade, incumbe aos Estados-Membros decidir que papel irão atribuir a cada uma das três fontes de provisão de pensões no financiamento das reformas.

2.2. O Comité partilha do raciocínio da Comissão, desenvolvido no ponto 2.1 supra, e vê como principal objectivo a adopção de medidas apropriadas que garantam aos cidadãos europeus pensões de reforma condignas. Sublinharia, ao mesmo tempo, que a viabilidade dos regimes de reforma, tanto privados como públicos, depende não apenas de factores demográficos mas também do clima económico, sociológico e normativo, por exemplo, elevado desemprego.

2.3. Face à importância dos regimes do primeiro pilar, os Estados-Membros deviam tentar melhorar a sua sustentabilidade. O Comité constata que certos Estados-Membros, cientes disso, já começaram a alterar os seus regimes e considera que é imperioso prosseguir nesta via.

2.4. Sendo cada vez maior a relevância dos regimes complementares de reforma, o Comité reconhece a necessidade de, mais que tudo, se assegurar um clima normativo propício ao seu funcionamento.

2.5. São duas as principais modalidades de pensões complementares:

a) regimes de pensão associados ao emprego ou ao exercício de uma profissão, financiados normalmente tanto por reservas actuariais da empresa como por investimentos externos em activos avulsos, no âmbito de esquemas colectivos de seguros do ramo «Vida» ou por provisões de fundos de pensões e

b) planos complementares de reforma privados individuais.

2.6. Uma vez que o recurso aos regimes dos pilares 1 e 2 é da competência de cada um dos Estados-Membros, o Livro Verde concentra-se seguidamente na forma como o mercado único pode tornar estes regimes mais eficazes.

2.7. O CES chama a atenção da Comissão para a existência dos sistemas de repartição que devem ser perenizados para alimentarem as pensões dos beneficiários existentes e para que haja um mecanismo muito progressivo que permita a evolução para mais capitalização, quando estejam a ser instituídos sistemas de financiamento suplementares dos sistemas de repartição, reconhecendo-se a complementaridade dos sistemas de repartição e dos sistemas financiados.

2.8. Ao chamar a atenção para o recurso possível a regimes complementares, a Comissão realça que há vantagens e desvantagens associadas aos regimes de pensão, de capitalização ou não. Note-se igualmente que qualquer transição, mesmo gradual, do sistema de repartição para os regimes dos pilares 2 ou 3 significará um aumento da afectação de recursos para a provisão de pensões, por ser preciso assegurar o financiamento dos compromissos actuais dentro do esquema do pilar 1, ao mesmo tempo que já se começa com a quotização para os futuros regimes de capitalização. Há que zelar, portanto, para que qualquer iniciativa relacionada com os pilares 2 e 3 não ponha em perigo os compromissos actuais do pilar 1.

3. Capítulo II - As pensões e os mercados de capitais na UE

3.1. O Livro Verde realça as grandes diferenças entre os Estados-Membros nos perfis de investimento, em termos de percentagens de acções e obrigações (vide Quadro III). Evidencia que as acções geram uma remuneração superior à das obrigações, mas interroga-se sobre se tal facto é totalmente conclusivo. A tónica é, porém, colocada nas reduções drásticas dos custos das pensões que, a longo prazo, podem ser induzidas por aumentos relativamente reduzidos das taxas anuais de rendibilidade.

3.1.1. Existe também uma diferença considerável na quota-parte dos activos estrangeiros detidos pelos regimes de pensões (vide Quadro IV).

3.1.2. O Livro Verde suscita outras questões, por exemplo, a de saber se é possível conseguir maior rendibilidade sem demasiados riscos e se os mercados de capitais da União Europeia estão à altura de absorver o futuro aumento do investimento.

3.2. O CES enaltece a análise acurada do Livro Verde, mas gostaria de fazer as seguintes observações:

3.2.1. Por serem aplicações a longo prazo, os passivos dos fundos de pensões crescem em termos reais em virtude do acréscimo real, a longo prazo, das remunerações, que, por sua vez, determinam o aumento do nível de vida. Experiências anteriores sugerem que os investimentos em activos reais (acções e bens imóveis) adequam-se melhor aos passivos dos fundos de pensões do que os títulos de juro fixo.

3.2.2. No passado, a experiência em relação a períodos prolongados (vide Quadro VI c) anexo ao Livro Verde), demonstrou claramente que as acções podem gerar rendimentos reais elevados. Dada a natureza intrínseca do investimento, que se estende por um longo período, as flutuações do mercado a curto prazo têm uma importância reduzida. Conforme ilustra, porém, o Livro Verde, um acréscimo de dois a três pontos percentuais na taxa anual pode, sobre um período determinado, ter um efeito considerável sobre os benefícios e ou custos.

3.2.3. Têm vindo a ser desenvolvidas técnicas actuariais que permitem a um fundo avaliar a relação entre o activo e o passivo e adaptar os seus investimentos ao perfil etário dos seus associados, minimizando assim o risco. Deste modo, um gestor prudente que se oriente pelas consultorias actuariais optará provavelmente por uma quota-parte de obrigações mais elevada num fundo constituído por subscritores mais antigos do que se se tratasse de um fundo constituído essencialmente por jovens. Um outro método para minimizar o risco é a diversificação dos investimentos em vários tipos de activos, alguns dos quais em correlação negativa.

3.2.3.1. Os mercados de acções possibilitam a repartição dos investimentos por vários sectores industriais, que, em determinado momento, darão provavelmente resultados diversos. O risco inerente aos títulos de crédito é gerido pela imposição de um limite máximo de investimento a cada um dos regimes individuais.

3.2.4. Quanto à capacidade dos mercados de capitais da União Europeia de absorver o crescimento relativamente importante dos fundos, importa referir desde já que estes apenas estarão disponíveis num horizonte muito longínquo. É, portanto, provável que os mercados de capitais se desenvolvam para absorver os fundos disponíveis, como aconteceu, por exemplo, nos Estados Unidos. Em contrapartida, é mais difícil avaliar as incidências positivas desta nova fonte de investimento nas economias europeias.

3.2.5. As restrições ao investimento assentes em motivos não prudenciais, que impõem limites arbitrários injustificados, por exemplo, ao investimento em acções ou às aplicações no mercado externo, podem aumentar o risco de um desempenho insatisfatório.

3.2.6. Sintetizando, o CES é de opinião que podem ser obtidos maiores rendimentos sem riscos excessivos, na condição de serem realizadas fiscalizações prudenciais adequadas e de os mercados de capitais da União Europeia se desenvolverem ao ponto de absorver qualquer acréscimo dos fundos de investimento.

4. Capítulo III - Regras prudenciais adaptadas ao mercado único

4.1. Este capítulo examina que regras prudenciais poderiam ser aplicadas, no mercado único, ao investimento de fundos de pensões. A óptica esboçada no ponto 36 parece constituir uma base regulamentar adequada, sujeita a aperfeiçoamentos ulteriores propostos pela Comissão, sobre os quais o Comité gostaria de ser consultado.

4.2. O Comité secunda os objectivos da política expostos no ponto 40, que visam:

a) a supressão dos entraves ao desenvolvimento do mercado único e

b) a liberdade de escolha no investimento dos activos, de harmonia com os princípios de gestão sã e prudente.

4.3. O CES concorda com a Comissão que tal pode desencadear, a curto prazo, transformações radicais nos perfis de investimentos. Os gestores de fundos têm tendências conservadoras e precisarão, provavelmente, de algum tempo para se adaptarem às novas liberdades de investimento. A introdução do euro facilitará os investimentos cruzados nos Estados-Membros participantes, já que desaparecem as preocupações quanto à equivalência das moedas.

4.4. O CES apoia plenamente a posição de submeter os fundos de pensões a uma supervisão prudencial adequada, tendo como aspecto primordial o controlo dos riscos. A Comissão coloca, todavia, uma questão fundamental ao perguntar se não seria conveniente instaurar regras comuns para os fundos de pensões e as empresas de seguros.

4.4.1. O CES entende por bem realçar que as regras prudenciais devem incluir uma avaliação dos passivos através de critérios actuariais apropriados, bem como uma relação estreita entre o retorno dos activos e a extensão dos compromissos. O CES também gostaria de sublinhar a necessidade de envolver os associados na gestão do seu fundo de pensões e de impor aos gestores a obrigação de lhes prestarem informações e conselhos.

4.5. O CES refere expressamente a principal diferença entre companhias de seguros e fundos de pensões: as primeiras vendem os seus serviços, enquanto os últimos, na maioria dos Estados-Membros, não o fazem. Também as seguradoras do ramo «Vida» estão sujeitas a disposições de controlo aplicáveis às actividades de cada companhia, abarcando uma gama de protecção e produtos de investimento. No entanto, os objectivos subjacentes ao investimento dos activos pelos fundos de pensões e a política de investimento das seguradoras do ramo «Vida» em relação aos seus passivos de contratos de pensão deveriam assemelhar-se muito mais.

4.6. Perante as características específicas do investimento dos fundo de pensões, o CES recomenda que lhe sejam aplicadas regras especiais. A partir do momento em que as companhias de seguros ofereçam produtos com prestações equivalentes às dos fundos de pensões, há que alterar indubitavelmente a directiva relativa ao Seguro de Vida, para evitar que as companhias de seguros sejam afectadas por qualquer distorção de concorrência ao nível dos produtos de pensão. As regras aplicadas aos investimentos dos fundos de pensões devem, sem prejuízo da qualidade da protecção, tentar assegurar, dentro do possível, que estes, incluindo os movimentados pelas seguradoras do ramo «Vida», fiquem sujeitos a disposições análogas, em igualdade de oportunidades.

4.7. O CES crê que, para a realização do mercado único, é necessário estabelecer a liberdade de gestão de fundos. No contexto moderno de comunicação, o essencial não é tanto a proximidade do mercado, mas antes a qualidade e o profissionalismo dos gestores dos fundos.

4.8. Numa perspectiva futura, o CES defende, para o efeito, a adopção de uma directiva ampla estipulando princípios básicos de acordo com as linhas enunciadas no ponto 47 (opção 3).

5. Capítulo IV - Facilitar a livre circulação de trabalhadores

5.1. Neste capítulo a Comissão refere-se aos actuais obstáculos à livre circulação de trabalhadores. Aponta igualmente que a legislação comunitária já eliminou os obstáculos à mobilidade transfronteiriça em matéria de pensões garantidas por lei, só que essa legislação não se aplica aos regimes complementares de reforma.

Em Novembro de 1996, o Comité de Alto Nível criado pela Comissão para estudar a matéria recomendou que a legislação comunitária deveria limitar-se, pelo menos numa fase inicial, a uma abordagem tripartida, englobando os seguintes elementos:

a) a manutenção dos direitos adquiridos a beneficiários de regimes complementares de reforma que se desloquem para um outro Estado-Membro;

b) os pagamentos transfronteiriços de prestações devidas ao abrigo de regimes complementares devem ser possíveis num outro Estado-Membro;

c) medidas que permitam a trabalhadores destacados pelo empregador para um outro Estado-Membro permanecerem vinculados ao seu corrente regime complementar de reforma.

O CES louva a recente iniciativa da Comissão de adoptar uma proposta de directiva sobre o assunto e está a elaborar um parecer sobre ele.

5.2. Os problemas subsistentes identificados pela Comissão e que não foram resolvidos pelo Comité de Alto Nível podem resumir-se da seguinte forma:

a) condições de qualificação para a aquisição de direitos - principalmente os longos períodos de garantia exigidos em certos Estados-Membros;

b) dificuldades na transferência de um Estado-Membro para outro dos direitos de pensão adquiridos;

c) dificuldades fiscais associadas à aquisição de direitos de pensão em mais do que um Estado-Membro (a fiscalidade volta a ser tratada no capítulo V);

d) a posição dos trabalhadores que vão exercer uma actividade temporária em outro Estado-Membro que não aquele onde constituíram os direitos de pensão.

5.3. O CES reconhece que os problemas expostos no ponto 5.2 constituem obstáculos importantes à livre circulação dos trabalhadores e são incompatíveis com o conceito de mercado único. Mais concretamente, a partir do momento em que se considerar as pensões como uma forma de salário diferido, ganho durante os anos do exercício da profissão, não é razoável impor longos períodos de espera e de carência, indo até 10 anos antes da aquisição do direito à reforma.

5.3.1. No caso de mudança dos regimes de pensão, as pessoas afectadas devem ser devidamente informadas sobre a opção de transferência dos direitos através de transferência do capital, nos casos em que tal for compatível com os métodos de financiamento dos regimes respectivos. O CES também defende que, em todas as directivas propostas sobre a coordenação dos regimes de pensões, se leve em conta os mecanismos de salvaguarda do poder de compra das pensões retidas.

5.3.2. O CES considera que os trabalhadores destacados temporariamente pelos seus empregadores para trabalhar noutro Estado-Membro, na sua empresa ou numa sucursal, deviam poder manter a sua vinculação ao regime de pensão do seu país de origem, mas reconhece que não seria razoável exigir a um empregador manter a filiação de empregados que se demitem para assumir, noutro Estado-Membro, uma actividade que nada tem a ver consigo.

5.4. No seu parecer adoptado em 15 de Maio de 1992 sobre os regimes complementares de reforma (relatora: A. Maddocks), o CES insta para que a Comissão explore a possibilidade de delinear o figurino e as regras de um modelo de Regime Complementar de Pensões Europeu que daria às empresas «europeias» a possibilidade de adoptarem um regime desse tipo, cobrindo todos os seus empregados em todos os Estados-Membros. O CES aproveita para reiterar esta recomendação.

5.5. O Comité de Alto Nível sugeriu a criação de um Fórum Comunitário de Pensões cujo objectivo seria explorar as possibilidades de resolver os sérios problemas de mobilidade, no contexto dos regimes profissionais de pensões. O CES coloca nesta fase certas reservas a esta sugestão. Neste momento, já existe um Comité Consultivo de trabalhadores migrantes que se ocupa dos problemas de segurança social, no âmbito da livre circulação de trabalhadores. Por outro lado, as propostas podem ser debatidas em diálogo social, seguramente se se partir do princípio de que as pensões complementares são, na realidade, salários diferidos. O Comité sugeriria a constituição de um grupo de trabalho, dentro do Comité Consultivo dos Trabalhadores Migrantes, que propusesse, logo que possível, soluções para as dificuldades emergentes das pensões complementares.

6. Capítulo V - O impacto da fiscalidade nos regimes complementares

6.1. Neste capítulo é destacada a importância da fiscalidade para os regimes de reforma. A maioria dos Estados-Membros concede privilégios fiscais sobre os fundos acumulados, os quais são compensados pela imposição da pensão efectiva paga definitivamente aos beneficiários.

6.1.1. As normas fiscais podem, todavia, constituir uma barreira à livre circulação dos trabalhadores. O Livro Verde visa recolher sugestões quanto à maneira de melhorar a situação, nomeadamente, sobre a questão da pertinência e viabilidade da legislação comunitária.

6.2. O CES apoia o princípio geral de uma prestação diferida aos associados de um regime de fundos de pensões acumulados e a imposição igualmente diferida até ao momento em que as prestações são regularizadas aos seus beneficiários.

6.2.1. No pleno respeito do princípio de subsidiariedade, o CES entende que a mobilidade dos trabalhadores seria facilitada pela elaboração de regras comuns a colocar à aprovação do Conselho, relativas ao reconhecimento de regimes de reforma domiciliados num Estado-Membro em relação a todos os outros.

6.3. Em geral, os Estados-Membros concedem isenções fiscais aos regimes de reforma na expectativa de receberem impostos sobre as prestações pagas em definitivo. É imperioso que as regras comuns não distorçam significativamente este princípio. No século que se aproxima, os pensionistas representarão uma percentagem muito mais elevada do total da população e será cada vez mais difícil financiar as despesas dos Estados se estes deixaram de contar com as tributações das pensões de reforma.

6.4. Abordando especificamente a questão da mobilidade dos trabalhadores, as regras comuns poderiam ter as seguintes características:

a) As quotizações para um regime de pensão não domésticos deveriam disfrutar do mesmo alijamento fiscal que um regime nacional. Esta vantagem apenas deveria ser válida por um período limitado para facilitar as transferências dos trabalhadores por um curto período de tempo (trabalhadores destacados) - não é raro ver-se empregados de multinacionais exercer a sua actividade sucessivamente durante três a cinco anos em vários países, com a intenção de se vir a aposentar no seu país de origem. Surgiriam sérios problemas e desigualdades se estes trabalhadores fossem obrigados a mudar de regime em cada uma das suas deslocações.

b) No caso de um destacamento permanente para outro Estado-Membro, o trabalhador teria a possibilidade ou de conservar as prestações provenientes do seu regime anterior ou, no caso da existência de fundos, de transferi-las para o regime vigente no seu novo país de residência. Também convinha que o trabalhador, para sua orientação, tivesse acesso a informações e aconselhamento.

c) Os direitos de reforma transferidos seriam tributados no país de residência, embora tal pudesse colocar problemas aos Estados-Membros que não seriam compensados da perda das receitas fiscais pelos movimentos dos pensionistas.

6.5. Embora fosse interessante encontrar uma abordagem comunitária tendente a eliminar estes obstáculos, é provavelmente mais realista tomar como base disposições bilaterais ou multilaterais, se se pretende obter algum êxito.

7. Conclusões

7.1. O Comité compraz-se com o Livro Verde e reafirma os seus votos de que sejam empreendidas acções atempadas no sentido de assegurar uma reforma condigna aos pensionistas do século XXI.

7.2. Concorda que as pensões complementares poderão desempenhar um papel essencial no pagamento de pensões no futuro.

7.3. Regista que os progressos nas reformas complementares são e continuarão a ser entravados pelas diversas abordagens adoptadas tradicionalmente pelos Estados-Membros. É evidente que não apenas o recurso a reformas complementares varia muito, mas é praticada, nos países em que esse regime se encontra implantado, uma política de investimento mais liberal não só em relação às acções e aos instrumentos financeiros derivados, como também aos investimentos estrangeiros. Inversamente, nos países onde os regimes de pensões complementares ainda são incipientes, é muito mais elevado o nível de investimento em obrigações, em detrimento das acções e dos activos estrangeiros.

7.4. Se bem que não se relacione directamente com o problema específico das reformas, o aumento das disponibilidades dos fundos de investimento terá provavelmente outros efeitos positivos sobre a economia dos Estados-Membros.

Bruxelas, 11 de Dezembro de 1997.

O Presidente do Comité Económico e Social

Tom JENKINS

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