Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à comunicação de ocorrências na aviação civil"

(2001/C 311/03)

Em 24 de Janeiro de 2001, o Conselho decidiu, nos termos do n.o 2 do artigo 80.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, a Secção de Transportes, Energia, Infra-estruturas e Sociedade da Informação, adoptou parecer em 17 de Julho de 2001, tendo sido relator Bo Green.

Na 384.a reunião plenária de 12 e 13 de Setembro de 2001 (sessão de 12 de Setembro), o Comité Económico e Social adoptou por 89 votos a favor e 2 abstenções o seguinte parecer.

1. Antecedentes

1.1. O transporte aéreo é amplamente reconhecido como um dos modos de transporte mais seguros. Nos últimos 10 anos, a média anual de vítimas mortais de acidentes ocorridos em voos comerciais a nível mundial foi de 1243 numa média anual de 49 acidentes. A Europa apresenta uma situação ainda mais favorável, com um terço do tráfego aéreo e apenas 10 % dos acidentes. Na Comunidade, podem atribuir-se ao tráfego aéreo comercial assegurado pelas transportadoras comunitárias uma média anual de 52 vítimas mortais(1).

1.2. Não obstante, todos os peritos em segurança aérea reconhecem que a taxa global de acidentes está a estabilizar. Ora, isso significa que, se nada for feito para melhorar a segurança, o aumento do tráfego aéreo acarretará um aumento do número absoluto de acidentes mortais - o que justifica a necessidade de explorar novas formas de reforçar a segurança aérea.

1.3. A política comunitária de prevenção de acidentes no transporte aéreo levou, em Novembro de 1994, à adopção de uma directiva relativa aos inquéritos sobre os acidentes e incidentes(2). Essa directiva visava garantir que todos os casos de acidente ou de incidente sério fossem objecto de um inquérito adequado, destinado exclusivamente a evitar a sua repetição. As possibilidades desta iniciativa são, no entanto, limitadas devido ao - felizmente - reduzido número de acidentes registados e ao facto de só se poderem retirar ensinamentos após ocorrida nova tragédia.

1.4. A Organização da Aviação Civil Internacional (ICAO = International Civil Aviation Organisation) confirma a necessidade de recolha de informação sobre as ocorrências em modelos normalizados para facilitar o intercâmbio de dados com vista à sua análise. Tal resulta, nomeadamente, do Capítulo 7 do Anexo 13 da Convenção sobre a Aviação Civil Internacional, que recomenda que os Estados criem sistemas formais de comunicação de acidentes para facilitar a recolha de informações sobre reais ou potenciais deficiências a nível da segurança.

1.5. Num estudo realizado a pedido da Comissão, a Federação Internacional das Associações de Pilotos de Linhas Aéreas (IFALPA = International Federation of Air Line Pilots Associations) concluiu que poucos Estados-Membros procedem à comunicação obrigatória de ocorrências e que ainda menos Estados-Membros armazenam, recolhem ou analisam os dados referentes a essas mesmas ocorrências. Tal poderá dever-se ao facto de o número de ocorrências graves nos diferentes Estados-Membros não ser suficientemente significativo para permitir identificar a tempo eventuais situações real ou potencialmente perigosas.

2. A proposta da Comissão

2.1. A Comissão propõe, por conseguinte, que a Comunidade defina o enquadramento jurídico necessário para recolher e divulgar a informação relativa a incidentes da aviação à escala mais alargada possível, de forma que todas as partes envolvidas no sector possam aprender com os contratempos e melhorar os respectivos desempenhos para criar um sistema mais seguro.

2.2. A proposta abrange tanto a comunicação obrigatória como a comunicação confidencial de incidentes, defeitos ou avarias que possam constituir um perigo para as operações de aviação civil, genericamente designados por "ocorrências". Suficiente informação garante análises mais fiáveis, as quais podem contribuir para um melhor conhecimento das ocorrências e, consequentemente, para a prevenção de acidentes.

2.3. O Centro Comum de Investigação (CCI) da Comissão lançou o Centro Europeu para a Coordenação da Comunicação de Incidentes com Aeronaves (ECCAIRS = European Coordination Centre for Aviation Incident Reporting Systems), uma base de dados que pode funcionar como sistema centralizado de recolha e divulgação de dados e que não interfere com os sistemas actualmente utilizados pelos Estados-Membros. Para além disso, o sistema ECCAIRS é totalmente compatível com o sistema de comunicação de acidentes/incidentes da ICAO (denominado ADREP = Aircraft Accident Data Reporting Panel).

2.4. A proposta abrange a comunicação obrigatória e confidencial de avarias, incidentes ou incidentes sérios, bem como qualquer outro defeito ou avaria numa aeronave, no seu equipamento ou em qualquer equipamento de terra e em qualquer elemento do sistema de navegação aérea utilizado ou destinado a ser utilizado para ou em associação com a operação de uma aeronave ou com o funcionamento dos serviços de gestão do tráfego aéreo ou de ajuda à navegação de uma aeronave.

2.5. A proposta implica a obrigatoriedade de comunicar à autoridade nacional competente ocorrências que ponham em perigo, ou que, caso não sejam corrigidas, venham a pôr em perigo uma aeronave, os seus ocupantes, ou qualquer outra pessoa. Dos Anexos I e II da Proposta de Directiva figura uma lista, não exaustiva, de ocorrências para as quais a comunicação é obrigatória. Os anexos resultam do trabalho da Organização Europeia para a Segurança da Aviação Civil (Eurocontrol) e da Organização das Autoridades Comuns da Aviação (JAA = Joint Aviation Authorities) com vista à harmonização dos requisitos de comunicação das informações técnicas na Europa. A Comissão participou nos grupos de trabalho constituídos para o efeito.

2.6. Segundo a proposta, os Estados-Membros deverão enviar as informações recolhidas para a base de dados ECCAIRS. Essas informações são confidenciais e só lhes terão acesso as autoridades responsáveis pela fixação das regras de segurança ou pela realização de inquéritos sobre acidentes e incidentes na aviação civil. Na referida base de dados nunca poderão ser registados o nome ou o endereço de pessoas. Por outro lado, a Comissão pode disponibilizar os dados em causa a outras partes interessadas. Essa transmissão deve ser limitada ao estritamente necessário.

2.7. Tendo em vista que o público em geral conheça o grau de segurança aérea na Comunidade, serão regularmente publicadas estatísticas globais.

2.8. Além disso, a proposta prevê também que os Estados-Membros adaptem as suas disposições legislativas, regulamentares e administrativas para permitir a despersonalização das comunicações voluntárias de ocorrências, cuja comunicação não é obrigatória, pelos organismos competentes. Essas informações são igualmente armazenadas na base de dados ECCAIRS.

2.9. Espera-se que um melhor conhecimento dos "precursores" de um acidente contribua para prevenir a sua ocorrência.

2.10. A Comissão considera que a Comunidade deve prever o enquadramento necessário para permitir a criação de um programa de comunicação confidencial de incidentes destinado a promover a comunicação voluntária de deficiências observadas no sistema de aviação que se considere representarem um risco real ou potencial e a enriquecer assim o próprio sistema de aviação, contribuindo para aumentar o seu grau de segurança.

2.11. Como já identificado no estudo da IFALPA, o principal factor para conquistar a confiança dos autores das comunicações na confidencialidade dos sistemas de comunicação consiste em despersonalizar, o mais precocemente possível, os dados recebidos, de modo que ninguém os possa identificar em nenhum dos elos seguintes da cadeia de divulgação e análise das informações.

2.12. A Comissão apoiou financeiramente a criação de um sistema de comunicação confidencial na Alemanha. Esse sistema, denominado EUCARE(3), foi aplicado como protótipo de investigação entre 1993 e 1999. O projecto foi supervisionado por um Comité de Direcção composto por peritos em segurança de diferentes Estados-Membros e presidido pela Comissão. O Comité de Direcção elaborou um relatório que descreve pormenorizadamente como seria possível organizar um sistema de comunicação confidencial para conquistar a confiança de todas as partes.

2.13. A Comissão realizou outro estudo(4) para avaliar a viabilidade legal dos sistemas de comunicação confidencial em países em que as disposições legais decorrem do Código Napoleónico. O estudo concluiu que "nenhum obstáculo relevante se opõe à instituição de sistemas voluntários de comunicação de incidentes aéreos [e que] a Comunidade deverá definir o enquadramento legal geral de um sistema voluntário normalizado de comunicação". O estudo concluiu ainda que "numa perspectiva estritamente jurídica, não parece impossível considerar um sistema cujos princípios operacionais não se conformem necessariamente com as práticas legais de cada Estado-Membro e, por conseguinte, que implique derrogações especiais de direito penal".

2.14. A Comissão constata que a organização de um sistema de comunicação confidencial é, por conseguinte, possível e que os Estados-Membros e ela própria já adquiriram suficiente experiência para desenvolverem uma rede de sistemas de comunicação confidencial fundamentalmente orientada para o factor humano.

2.15. A confiança parece ser mais fácil de conquistar se os organismos encarregados da gestão das comunicações não forem organizações oficiais ou administrativas e se as partes puderem participar na sua supervisão para garantir a confidencialidade. A Comissão considera por isso mais conveniente que a Comunidade actue como promotora, ajudando as partes interessadas a criarem as estruturas necessárias ou os organismos existentes a alargarem as suas actividades na Comunidade.

2.16. A Comissão propõe, por conseguinte, que os Estados-Membros adaptem a sua legislação, regulamentação e práticas administrativas, de molde a permitir a despersonalização das comunicações de ocorrências não obrigatórias. Se necessário, a Comissão também poderá analisar de que forma o orçamento comunitário atribuído ao aumento da segurança aérea poderá ser utilizado para apoiar organismos existentes ou novos quando estes respeitarem as condições necessárias identificadas no estudo EUCARE para conquistar a confiança de todas as partes interessadas.

3. Observações na generalidade

3.1. Ainda que, em comparação com outros meios de transporte, o transporte aéreo seja um dos mais seguros, na opinião do CES é essencial continuar a envidar esforços para reduzir os riscos de acidentes no transporte aéreo, em especial perante o crescente tráfego aéreo.

3.2. Além disso, o CES também admite que o número das comunicações de ocorrências pode ser limitado no interior de cada Estado-Membro, tanto em termos quantitativos como qualitativos. Para se obter a devida "massa crítica", haverá, pois, que criar a nível comunitário um enquadramento que permita a comunicação do maior número possível de ocorrências para intercâmbio e divulgação das informações, de modo que estas possam ser analisadas e que delas se possam extrair os devidos ensinamentos.

3.3. Perante esse pano de fundo, o CES apoia a proposta de instituição de sistemas de comunicações obrigatórias e confidenciais, bem como a partilha de informações com base em regras comuns de confidencialidade e divulgação, desde que observadas as condições suplementares abaixo indicadas, respeitantes às regras pormenorizadas comuns para o seu tratamento confidencial e para a sua publicação.

3.4. Tal como proposta, a obrigatoriedade de prestação de informações sobre ocorrências na aviação à autoridade nacional competente pode parecer pouco clara. Poder-se-ia considerar estabelecer como regra que a comunicação deveria ser sempre transmitida à autoridade nacional no país em que a aeronave está registada, mesmo que tal nem sempre seja conveniente. No que respeita a irregularidades nos serviços de tráfego aéreo ou na navegação, a comunicação deve ser transmitida à autoridade do país responsável por esses serviços.

3.5. Haveria que assegurar que a proposta emprega a terminologia utilizada pela ICAO.

3.6. Parece existir uma "zona cinzenta" de indefinição sobre que comunicações deverão ser transmitidas nos termos da proposta de directiva ora em exame e que comunicações o serão ao abrigo da Directiva 94/56/CE que estabelece os princípios fundamentais que regem os inquéritos sobre os acidentes e os incidentes no domínio da aviação civil.

3.7. O CES recomenda que a comunicação de causas administrativas se passe a fazer no âmbito da Agência Europeia para a Segurança da Aviação(5), recentemente proposta pela Comissão.

4. Observações na especialidade

4.1. Artigo 4.o

Na opinião do CES, haveria ainda que incluir uma disposição, segundo a qual as autoridades de um Estado-Membro deviam poder estabelecer que as comunicações obrigatórias de pilotos ou de outros funcionários de uma transportadora aérea passariam a ser transmitidas por um coordenador da transportadora expressamente designado para tal.

4.2. N.o 3 do artigo 7.o

Nessa passagem haveria que acrescentar que o relatório em causa devia conter informações estatísticas sobre o número de incidentes e outras irregularidades, divididas por diferentes categorias, bem como os resultados das análises efectuadas pelas autoridades - incluindo eventuais recomendações - a bem da segurança aérea.

4.3. N.o 2 do artigo 8.o

No entender do CES, a autoridade competente mencionada no n.o 1 do artigo 5.o deveria ser incumbida da tarefa de, se necessário, prosseguir a despersonalização das comunicações de ocorrências sempre que se possa determinar com alguma segurança a identidade dos autores das mesmas e se bem que os respectivos nomes e endereços não sejam registados.

4.4. N.o 4 do artigo 8.o

De acordo com os princípios jurídicos gerais, o CES considera que no n.o 4 do artigo 8.o se deveria acrescentar que a obrigatoriedade de prestação de informações requerida no n.o 1 do artigo 4.o não pode ser exigida a pessoas que possam vir a ser alvo de diligências judiciais por terem prestado informações.

5. Conclusão

5.1. O CES apoia totalmente a recolha, o armazenamento e o intercâmbio coordenados de informações sobre irregularidades que comprometam a segurança aérea, por tal poder contribuir para a prevenção de acidentes graves.

5.2. Sob reserva das observações supra, o Comité Económico e Social pode, pois, associar-se à proposta da Comissão de lançar esta directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à comunicação de ocorrências na aviação civil.

Bruxelas, 12 de Setembro de 2001.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) Fonte: Airclaims.

(2) Directiva 94/56/CE do Conselho, de 21 de Novembro de 1994, que estabelece os princípios fundamentais que regem os inquéritos sobre os acidentes e os incidentes no domínio da aviação civil - JO L 319 de 12.12.1994.

(3) EUCARE = European Confidential Aviation Safety Reporting Network.

(4) "Legal problems posed by implementation of a Community voluntary incident reporting system in the field of air safety" (Problemas jurídicos relativos à aplicação de um sistema comunitário de comunicação voluntária no domínio da segurança aérea) pelo Professor Lucien Rapp.

(5) "Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece regras comuns no domínio da aviação e cria a Agência Europeia para a Segurança da Aviação" COM(2000) 595 final - 2000/0246 (COD); JO C 221 de 7.8.2001, p. 31.