COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 24.5.2022 COM(2022) 302 final RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO no que diz respeito ao reforço dos controlos nas fronteiras externas por confronto com as bases de dados pertinentes, introduzido pelo Regulamento (UE) 2017/458 que altera o Regulamento (UE) 2016/399



RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO no que diz respeito ao reforço dos controlos nas fronteiras externas por confronto com as bases de dados pertinentes, introduzido pelo Regulamento (UE) 2017/458 que altera o Regulamento (UE) 2016/399 I. Introdução Em resposta aos atentados terroristas em Copenhaga em fevereiro de 2015, em Paris em janeiro e novembro de 2015, e em Bruxelas em março de 2016, o Parlamento e o Conselho adotaram o Regulamento (UE) 2017/458, de 15 de março de 2017 («regulamento»), que altera o Regulamento (UE) 2016/399 (Código das Fronteiras Schengen). Esta alteração dizia respeito ao artigo 8.º, relativo aos «Controlos de fronteira sobre as pessoas», e ao reforço dos controlos de todas as pessoas que entram ou saem do espaço Schengen sem controlos nas fronteiras internas («espaço Schengen»). Nos termos do regulamento, os Estados-Membros e os países associados a Schengen («Estados-Membros») têm de efetuar controlos sistemáticos por confronto com as bases de dados pertinentes de todas as pessoas que atravessam as fronteiras externas da UE. Tal obrigação já existia para os controlos de nacionais de países terceiros, mas não para pessoas que beneficiam do direito de livre circulação ao abrigo do direito da União. Nos termos do regulamento alterado, as pessoas que beneficiam do direito de livre circulação são igualmente submetidas: i) à verificação da sua identidade e nacionalidade, bem como da autenticidade e validade dos seus documentos de viagem; e ii) à verificação de que não são consideradas uma ameaça para a ordem pública, a segurança interna, a saúde pública ou as relações internacionais de qualquer Estado-Membro. As bases de dados a pesquisar são o Sistema de Informação de Schengen (SIS), a base de dados da Interpol relativa a documentos de viagem furtados e extraviados (SLTD), e outras bases de dados nacionais pertinentes. A alteração foi efetuada depois de se ter tornado evidente que muitos combatentes terroristas eram também cidadãos da UE que, beneficiando da liberdade de circulação, só tinham sido sujeitos a controlos limitados nas fronteiras externas (um controlo de identidade visual que não permitia a sua potencial identificação como ameaças à segurança, além de que os controlos por confronto com as bases de dados eram realizados apenas de forma não sistemática). O regulamento permite reduzir temporariamente os controlos sistemáticos das bases de dados, verificando de forma seletiva as bases de dados pertinentes, caso os controlos sistemáticos «tenham um impacto desproporcionado sobre o fluxo de tráfego». Essas derrogações exigem a notificação à Comissão e à Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira, bem como a apresentação de uma avaliação dos riscos e subsequentes atualizações, se for caso disso, à Agência. Para os pontos de passagem das fronteiras aéreas, esta possibilidade só se aplicava durante um período de transição de seis meses após a entrada em vigor do regulamento. Em casos justificados, os Estados-Membros podiam prorrogar este prazo por um período máximo de 18 meses (conduzindo a um período de transição máximo total de 24 meses). O presente relatório apresenta uma panorâmica da aplicação e do impacto da introdução desses controlos sistemáticos de pessoas com direito à livre circulação ao abrigo do direito da União, tendo em conta os resultados dos controlos de segurança sistemáticos no espaço Schengen, em especial no que diz respeito aos combatentes terroristas. Tem igualmente em conta os custos globais para os Estados-Membros e os passageiros, identifica desafios e deficiências na aplicação do regulamento e analisa o impacto das novas regras introduzidas. O presente relatório deveria ter sido apresentado ao Parlamento e ao Conselho até 8 de abril de 2019. No entanto, uma vez que o regulamento permitia que os Estados-Membros adiassem a introdução desses controlos sistemáticos nas suas fronteiras aéreas por um período máximo de 24 meses (ou seja, até à data prevista de apresentação do relatório) e que 13 Estados-Membros utilizaram essa possibilidade, à data prevista de apresentação do relatório os dados disponíveis teriam abrangido um período em que apenas alguns Estados‑Membros já estavam a aplicar plenamente o regulamento. O presente relatório baseia-se principalmente num estudo realizado por um contratante externo para a Comissão Europeia, abrangendo os primeiros dois anos de aplicação do regulamento, ou seja, de 7 de abril de 2017 a 7 de abril de 2019. Devido a lacunas significativas nos dados disponíveis ou fornecidos pelos Estados-Membros ao contratante, os dados disponíveis para o estudo baseiam-se, em parte, em estimativas e devem ser interpretados como indicando tendências gerais. Para além do estudo, ao elaborar o presente relatório, a Comissão utilizou outras fontes que abrangem um período de tempo mais longo. Estas incluem o primeiro programa plurianual de avaliação (2015-2019) relativo ao funcionamento do mecanismo de avaliação e de monitorização de Schengen e os relatórios nacionais apresentados à Comissão pelos Estados-Membros que aplicaram derrogações. Além disso, como observado nas avaliações regulares da Comissão e nos dados fornecidos pela Frontex, as viagens transfronteiriças diminuíram drasticamente em 2020 e 2021 devido à pandemia de COVID-19 (cerca de -69 % e -67 %, respetivamente, em comparação com 2019). O menor tráfego de passageiros e os controlos mais rigorosos para conter a propagação do vírus fizeram com que os Estados-Membros sentissem menos necessidade de derrogar os controlos sistemáticos. Por conseguinte, nenhum Estado-Membro notificou a Comissão da sua intenção de utilizar derrogações durante este período. Graças à realização de campanhas de vacinação e à adoção bem-sucedida do Certificado Digital COVID da UE (EUDCC), o tráfego transfronteiriço de passageiros aumentou progressivamente desde o início do segundo semestre de 2021. O EUDCC desempenhou um papel crucial na facilitação das viagens na UE e também tem sido fundamental para relançar as viagens de e para a UE, apesar de, legalmente, regulamentar apenas as viagens «de entrada» na UE. Prevê-se que esta tendência crescente se mantenha, devendo ser atingido um novo pico na época das férias do verão de 2022. Tendo em conta o que precede, o presente relatório fará o balanço da situação, tirará as conclusões necessárias e recomendará as medidas adequadas no que diz respeito à aplicação do artigo 8.º do Código das Fronteiras Schengen. II. Execução do artigo 8.º, n.º 2, do Código das Fronteiras Schengen II.1. Implicações práticas do regulamento Antes da entrada em vigor do regulamento, os Estados-Membros realizavam controlos seletivos e não sistemáticos por confronto com as bases de dados de pessoas com direito de livre circulação ao abrigo do direito da União de uma forma desigual. Com base nos dados recolhidos no estudo externo subjacente ao presente relatório, sete Estados-Membros já controlavam sistematicamente essas pessoas em todas as suas fronteiras antes da entrada em vigor do regulamento. Se outros Estados-Membros utilizavam de forma limitada os controlos sistemáticos de pessoas com direito de livre circulação, por exemplo, apenas temporariamente, em determinados pontos de passagem de fronteira ou em determinados troços de fronteira/fronteiras com determinados países terceiros, cinco Estados-Membros declararam nunca ter recorrido a controlos sistemáticos em qualquer ponto de passagem de fronteira antes da entrada em vigor do Regulamento (UE) 2017/458.

A fim de cumprir as obrigações do regulamento, a maioria dos Estados-Membros atualizou as suas orientações operacionais para os guardas de fronteira. Uma vez que já eram efetuados controlos sistemáticos a cidadãos de países terceiros, não foram necessárias alterações significativas da sua estrutura organizacional, organização do trabalho e processos. Cerca de dez Estados-Membros também atualizaram as suas orientações sobre a definição dos perfis de risco dos passageiros para os agentes de fronteira de primeira linha. Entre 2017 e 2019, 18 Estados-Membros contrataram pessoal adicional, 11 dos quais para cumprir os novos requisitos ao abrigo do regulamento. Alguns Estados-Membros aproveitaram esta oportunidade para reafetar e requalificar o pessoal existente. A maioria dos Estados-Membros alterou (e continua a alterar) as infraestruturas existentes nos pontos de passagem de fronteira, a fim de permitir a execução de controlos sistemáticos. De acordo com os guardas de fronteira entrevistados no âmbito do estudo externo, as melhorias das infraestruturas faziam geralmente parte de reformas mais vastas que procuravam amiúde melhorar a capacidade dos aeroportos, portos e passagens de fronteiras para fazer face ao aumento do volume de tráfego observado por muitos Estados-Membros nos anos anteriores à pandemia. No entanto, estas alterações terão facilitado a execução de controlos sistemáticos. Quadro 1: Alterações nas infraestruturas dos pontos de passagem de fronteira (2017-2019) Alterações efetuadas para aplicar o regulamento Alterações efetuadas não relacionadas com o regulamento Corredores de passageiros adicionais Fronteiras aéreas: Chipre, Espanha Fronteiras terrestres: Lituânia (prevista), Letónia (prevista) Fronteiras aéreas: Bulgária, Croácia, Chipre, Eslováquia Fronteiras terrestres: Croácia, Grécia Cabinas de controlo adicionais Fronteiras marítimas: Hungria, Itália, Espanha Fronteiras aéreas: Eslováquia, Islândia Todas: França Expansão global dos pontos de passagem de fronteira Fronteiras aéreas: Hungria, Itália, Lituânia Fronteiras marítimas: Chipre Fronteiras aéreas: Croácia, Finlândia, Alemanha, Hungria, Islândia Fronteiras marítimas: Alemanha Fronteiras terrestres: Croácia, Bulgária Todas: Hungria Novas disposições em matéria de filas de espera Fronteiras aéreas: Bulgária, Dinamarca, Hungria, Letónia Fronteiras terrestres: Bulgária Todas: Itália, Espanha - Separação mais rigorosa dos corredores de controlo automatizado nas fronteiras/UE/países terceiros Fronteiras aéreas: Áustria, Chipre , Chéquia, Dinamarca, Letónia Fronteiras marítimas: Chipre Todas: Croácia, Itália, Espanha - Fonte: quadro com base no inquérito aos guardas de fronteira e em entrevistas (comando-geral e pessoal da guarda de fronteiras) A maioria dos Estados-Membros investiu também em equipamento adicional, sobretudo em resposta ao regulamento, principalmente portas adicionais de controlo automático de fronteiras (ABC), que são o modo mais eficiente de reduzir os tempos de espera adicionais, mantendo simultaneamente os custos de pessoal baixos (uma pessoa com a devida formação pode guardar até seis portas ABC). Outras aquisições incluíram dispositivos para controlos móveis de fronteiras, máquinas de leitura de passaportes e digitalizadores de impressões digitais. Vários Estados-Membros investiram igualmente nos seus sistemas informáticos para satisfazer as necessidades do regulamento. Introduziram-se também pequenas adaptações dos processos e das infraestruturas, por exemplo no que diz respeito à gestão dos fluxos de passageiros, à introdução de corredores de passageiros e de cabinas de controlo adicionais, bem como a uma separação mais rigorosa dos corredores da UE e dos países terceiros. Figura 1. Investimentos efetuados pelos Estados-Membros devido à aplicação do regulamento (2017-2019) Fonte: cálculo baseado no inquérito efetuado junto das autoridades de guarda de fronteiras Com base nos dados e informações recolhidos pela Comissão, em particular durante as visitas de avaliação de Schengen, não obstante estas melhorias tangíveis, concluiu-se o seguinte: «[e]mbora a qualidade global dos controlos nas fronteiras externas seja boa, ainda varia entre os Estados-Membros e dentro dos Estados-Membros. A maioria dos países enfrenta dificuldades relacionadas com recursos, formação e planeamento operacional para assegurar controlos uniformes e sistemáticos em todos os pontos de passagem de fronteira externa e uma vigilância eficaz das fronteiras externas». Estas dificuldades incluíram também limitações infraestruturais (por exemplo, a falta de cabinas de guarda de fronteiras nos aeroportos) em metade dos Estados-Membros, em especial durante os picos sazonais do verão e das férias. Além disso, alguns Estados-Membros continuam a deparar-se com falta de equipamento adequado, em especial para verificar as impressões digitais dos viajantes por confronto com os dados constantes dos seus documentos de viagem, o que é crucial para verificar a identidade do viajante. II.2. Exceções limitadas no tempo Derrogações ao abrigo do artigo 8.º do Código das Fronteiras Schengen O artigo 8.º, n.º 2-D, do Regulamento (UE) 2016/399 permite uma derrogação do princípio dos controlos sistemáticos por confronto com as bases de dados pertinentes relativamente às pessoas que beneficiam do direito de livre circulação, quando estiverem preenchidas duas condições cumulativas: i) os controlos por confronto com as bases de dados pertinentes em pontos de passagem de fronteira específicos teriam um impacto desproporcionado no fluxo de tráfego; e ii) o Estado-Membro em causa elabora uma avaliação do risco que demonstre que a aplicação de controlos de forma seletiva não conduziria a um risco para a segurança. Embora ainda sejam possíveis derrogações em matéria de controlos sistemáticos para as fronteiras terrestres e marítimas, as derrogações nas fronteiras aéreas limitavam-se a um período de transição máximo de seis meses a contar da data de entrada em vigor do regulamento. Os Estados-Membros podiam prorrogar este período por mais 18 meses, até 7 de abril de 2019, devido a dificuldades excecionais a nível das infraestruturas. Com base nas notificações enviadas pelos Estados-Membros à Comissão, 13 Estados‑Membros aplicaram a derrogação temporária de seis meses entre abril e outubro de 2017. Destes, sete prorrogaram a derrogação por um período máximo subsequente de 18 meses. Quatro Estados-Membros notificaram ainda a Comissão de que estavam a aplicar a derrogação nas fronteiras terrestres, três dos quais tendo em conta a época de férias de 2019/2020.

Quadro 2: Notificações enviadas pelos Estados-Membros sobre derrogações do princípio dos controlos sistemáticos por confronto com as bases de dados pertinentes Utilizaram derrogações nos primeiros seis meses (mesmas regras para as fronteiras terrestres e aéreas) Derrogações aplicadas às fronteiras aéreas para além dos seis meses (até 7.4.2019) Utilizaram derrogações nas fronteiras terrestres/marítimas para além de 7.4.2019 Atualmente, utilizam derrogações nas fronteiras terrestres/marítimas (em abril de 2022) # 13 7 5 7 AT BE BG CY EL FI HR HU IT LV SI IS NO Quadro baseado nas notificações dos Estados-Membros à Comissão Os Estados-Membros que decidam efetuar controlos seletivos em pontos de passagem da fronteira específicos têm de apresentar um relatório de seis em seis meses à Comissão e à Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira («Agência») sobre a aplicação dos controlos. Dos relatórios apresentados pelos 13 Estados-Membros à Comissão entre 2017 e 2020 concluiu-se o seguinte: ·oito Estados-Membros comunicaram que os controlos seletivos só foram realizados em caso de aumento dos fluxos de passageiros e para assegurar uma passagem atempada e harmoniosa das fronteiras, garantindo simultaneamente um nível de segurança adequado, ·três Estados-Membros declararam que não tinha havido uma diminuição significativa do número de respostas positivas no SIS devido aos controlos seletivos introduzidos, ·cinco Estados-Membros comunicaram que a introdução temporária de controlos seletivos por confronto com as bases de dados não aumentou os riscos relacionados com a ordem pública, a segurança interna, a saúde pública ou as relações internacionais de qualquer Estado-Membro, nem afetou a proteção das fronteiras externas da UE, e ·quatro Estados-Membros declararam que o âmbito e a duração dos controlos seletivos por confronto com as bases de dados não excederam o estritamente necessário. Durante a pandemia de COVID-19, nenhum Estado-Membro notificou à Comissão a sua intenção de utilizar derrogações durante este período. Até 15 de maio de 2022, sete Estados‑Membros tinham notificado a Comissão da possibilidade de uma suspensão temporária do reforço dos controlos por confronto com as bases de dados pertinentes, em caso de necessidade. Estes Estados-Membros poderão recorrer a essa possibilidade apenas quando os controlos sistemáticos tiverem um impacto desproporcionado nos tempos de espera num determinado ponto de passagem de fronteira ou na vida da população local ao longo da fronteira. Além disso, esta derrogação só se aplica às pessoas que beneficiam do direito de livre circulação ao abrigo do direito da União. Simplificações (artigo 9.º do Código das Fronteiras Schengen) A possibilidade de aplicar derrogações, tal como acima descrita, continua a ser irrelevante para a aplicação do artigo 9.º do Código das Fronteiras Schengen, que permite que os controlos de fronteira sejam simplificados quando «o tempo de espera no ponto de passagem de fronteira se torna excessivo» devido a «circunstâncias excecionais e imprevistas». Em caso de simplificação, os controlos são efetuados com base numa amostra, de forma não sistemática, sendo dada prioridade aos controlos à entrada sobre os controlos à saída. Ainda que este artigo não fizesse parte do regulamento, alguns Estados-Membros interpretam-no como estando estreitamente ligado à aplicação prática dos controlos sistemáticos, embora ambos digam respeito a cenários muito diferentes. Durante os primeiros dois anos de vigência do regulamento, os Estados-Membros podem nem sempre ter feito uma distinção clara entre derrogações ao abrigo do artigo 8.º, n.º 2-A, do Código das Fronteiras Schengen e simplificações ao abrigo do artigo 9.º do Código das Fronteiras Schengen. Tal é provável uma vez que o cenário de base para as derrogações dos controlos sistemáticos ao abrigo do artigo 8.º, n.º 2-A («impacto desproporcionado sobre o fluxo de tráfego»), é semelhante ao cenário para as simplificações dos controlos de fronteira ao abrigo do artigo 9.º («tal intensidade de tráfego que o tempo de espera no ponto de passagem se torna excessivo») do Código das Fronteiras Schengen. Derrogações e simplificações: próximas etapas Embora ambas as disposições se centrem no impacto prático no tráfego, o artigo 9.º estabelece ainda que a) essa situação tem de ser causada por acontecimentos excecionais e imprevisíveis e b) quando se tiverem esgotado os recursos em pessoal, em meios e em organização. As simplificações são menos prescritivas do que as derrogações e a sua utilização é deixada à apreciação do guarda de fronteira responsável pelos respetivos pontos de passagem de fronteira sem qualquer procedimento formal. Apenas tem de ser apresentado à Comissão um relatório anual ex post sobre as simplificações aplicadas durante o ano. As derrogações ao abrigo do artigo 8.º, n.º 2-A, do Código das Fronteiras Schengen exigem a apresentação de uma avaliação prévia do risco à Agência, que também deve ser atualizada regularmente se as derrogações continuarem, a notificação imediata dos outros Estados‑Membros, da Comissão e da Agência, bem como a apresentação de relatórios semestrais à Comissão e à Agência. De acordo com as informações recolhidas para o presente relatório, as derrogações e simplificações têm sido utilizadas de forma incoerente entre os Estados-Membros, com um número considerável de medidas de simplificação dos controlos de fronteira ao abrigo do artigo 9.º do Código das Fronteiras Schengen em casos em que o artigo 8.º, n.º 2-A, do Código das Fronteiras Schengen, com os seus requisitos formais mais rigorosos, teria sido o instrumento adequado. Para três Estados-Membros, a utilização de simplificações foi uma decisão deliberada, enquanto noutros quatro parece ter resultado da falta de clareza sobre o instrumento adequado a utilizar. Na altura em que o estudo foi realizado, as disposições nacionais de dois Estados-Membros proibiam expressamente o recurso a derrogações (artigo 8.º, n.º 2-A), devido aos elevados encargos administrativos conexos. Após ter recebido as primeiras notificações sobre a utilização do artigo 8.º, n.º 2-A, a Comissão enviou cartas aos Estados Schengen em causa, fornecendo mais esclarecimentos sobre: i) as condições de utilização das derrogações; ii) as medidas a seguir pelos Estados‑Membros que pretendam recorrer a este instrumento; iii) questões específicas que os Estados-Membros necessitavam de abordar nas notificações. Quanto aos requisitos para recorrer às derrogações dos controlos sistemáticos, o estudo concluiu que, na maioria dos Estados-Membros, as autoridades de luta contra o terrorismo e a criminalidade organizada não participaram ou só participaram indiretamente na elaboração da avaliação dos riscos. Tendo em conta o próprio objetivo de introduzir controlos sistemáticos, uma maior participação das autoridades de luta contra o terrorismo e a criminalidade organizada poderia melhorar a qualidade das avaliações do risco.

Os Estados-Membros salientaram sistematicamente a necessidade de uma maior clarificação sobre a distinção entre estas disposições para as autoridades nacionais de guarda de fronteiras dos Estados-Membros. A revisão prevista do Manual prático para os guardas de fronteira clarificará a diferença entre a simplificação e os controlos seletivos, a fim de combater a utilização incoerente de ambos os instrumentos pelos Estados-Membros e evitar que os Estados-Membros utilizem, incorretamente, a simplificação dos controlos fronteiriços em vez de derrogações. O desenvolvimento pela Frontex de um modelo para a avaliação dos riscos melhorou a qualidade e o valor da avaliação dos riscos como base para decisões informadas sobre derrogações por parte dos Estados-Membros em causa. Proporciona agora também uma base sólida para que a Agência possa identificar eventuais preocupações. Estas orientações adicionais deverão também traduzir-se futuramente no fornecimento pelos Estados-Membros de dados de melhor qualidade e maior exaustividade. Os Estados-Membros solicitaram igualmente orientações sobre a avaliação do «tempo de espera excessivo». Determinar o que é um tempo de espera «excessivo» é um juízo que depende de múltiplos fatores e é efetuado pelo guarda de fronteira que controla o ponto de passagem de fronteira. Uma vez que as simplificações constituem uma exceção aos controlos sistemáticos e podem comprometer os objetivos do Código das Fronteiras Schengen, prejudicando a segurança no espaço Schengen, esta avaliação deve ser orientada por critérios comuns. Na próxima revisão do Manual prático para os guardas de fronteira, a Comissão recomendará abordagens práticas para o cumprimento da regra prevista no Código das Fronteiras Schengen, segundo a qual só se pode recorrer à simplificação quando se tiverem esgotado todas as possibilidades de utilização dos recursos disponíveis e se as consequências de um acontecimento imprevisto conduzirem (ou forem suscetíveis de conduzir) a tempos de espera excessivos. Além disso, poderão também ser úteis salvaguardas preventivas para assegurar o cumprimento dos requisitos legais correspondentes. A este respeito, a percentagem de Estados-Membros que não comunicam simplificações à Comissão (dois terços durante o período abrangido pelo estudo) sugere que as obrigações de apresentação de relatórios poderão não estar a ser respeitadas. Este aspeto merece também maior atenção e será abordado na próxima revisão do Manual prático para os guardas de fronteira. III. Eficácia dos controlos sistemáticos Uma vez que as ameaças evitadas nem sempre podem ser contabilizadas e, por vezes, só podem ser inferidas, é difícil quantificar com precisão o efeito da introdução de controlos sistemáticos de todas as pessoas que entram e saem do espaço Schengen. A eficácia do regulamento na prevenção de ameaças à segurança interna do espaço Schengen deve, por conseguinte, ser avaliada com base em indicadores mensuráveis e em pareceres de peritos. De acordo com os guardas de fronteira consultados no âmbito do estudo externo, os benefícios da introdução de controlos sistemáticos nas fronteiras externas de Schengen no que diz respeito à prevenção da criminalidade incluíram: -recolha de informações de melhor qualidade e mais completas sobre as pessoas envolvidas na criminalidade organizada graças ao aumento do número de respostas positivas ao abrigo do artigo 36.º, n.º 2, da Decisão SIS II, -maior deteção e execução das indicações do Sistema de Informação de Schengen (SIS) para detenção, extradição e entrega nos pontos de passagem de fronteira, -maior deteção de pessoas com proibições de entrada relacionadas com acusações penais no SIS e/ou em bases de dados nacionais, -maior deteção da utilização fraudulenta de documentos de identidade (extraviados, furtados ou revogados) graças ao aumento do número de respostas positivas da base de dados da Interpol relativa a documentos de viagem furtados e extraviados (SLTD), -melhoria da partilha de informações entre os Estados-Membros da UE sobre casos de criminalidade organizada. No que diz respeito às políticas de luta contra o terrorismo, os benefícios incluíram: -recolha de informações de melhor qualidade e mais completas sobre combatentes terroristas e pessoas envolvidas em atividades relacionadas com o terrorismo, graças ao aumento do número de respostas positivas relacionadas com indicações nos termos do artigo 24.º, do artigo 26.º e do artigo 36.º, n.os 2 e 3, da Decisão SIS II, -melhor utilização do Sistema de Informação de Schengen (SIS) em casos relacionados com o terrorismo, -cada um destes efeitos dos controlos sistemáticos poderia facilitar o trabalho das autoridades responsáveis pela aplicação da lei em casos relacionados com o terrorismo, contribuindo assim para a prevenção de ataques terroristas. III.1. Impacto do regulamento na luta contra o terrorismo e a criminalidade organizada A título preliminar, importa salientar que não estão disponíveis ao público dados sobre a percentagem de indicações/respostas positivas relativas a pessoas que beneficiam de livre circulação ao abrigo do direito da União em comparação com nacionais de países terceiros. Os dados que se seguem referem-se a todas as pessoas que atravessam as fronteiras externas. Esta falta de separação das estatísticas entre as pessoas que beneficiam de livre circulação e os nacionais de países terceiros torna obviamente difícil tirar conclusões fiáveis. De acordo com o estudo realizado pelo contratante externo, entre 2016 e 2018, o número total de indicações relativas a pessoas no Sistema de Informação de Schengen (SIS) aumentou 13 %. Mais significativo (63 %) foi o aumento das indicações relativas aos controlos discretos e específicos (artigo 36.º da Decisão SIS II). Analogamente, o número de respostas positivas no SIS aumentou para os 12 Estados-Membros analisados em profundidade no estudo externo. Figura 2. Número total de respostas positivas do SIS II comunicadas nos pontos de passagem das fronteiras externas (2015-2019) Fonte: valores baseados em inquéritos aos guardas de fronteira (dados relativos à Alemanha, Áustria, Croácia, Eslovénia, Espanha, Estónia, Finlândia, Letónia, Lituânia, Roménia e Suécia); os dados relativos a Espanha dizem apenas respeito ao aeroporto de Madrid-Barajas.

De acordo com os funcionários responsáveis pela luta contra o terrorismo consultados para o estudo externo, afigura-se que o regulamento teve um impacto positivo na luta contra o terrorismo e a criminalidade organizada, principalmente através da recolha geral de informações facilitada pelo maior número de respostas positivas, o que está diretamente relacionado com o maior número de controlos por confronto com as bases de dados. Para além do valor do aumento do número de respostas positivas em si, a maior eficácia dos controlos de fronteira reforçou a confiança dos serviços responsáveis pela aplicação da lei e de segurança nos sistemas, incentivando-os a introduzir indicações no Sistema de Informação de Schengen (SIS) ou na base de dados da Interpol relativa a documentos de viagem furtados e extraviados (SLTD). Uma vez que o regulamento foi adotado para fazer face à ameaça do terrorismo, em especial por parte de combatentes terroristas, as alterações nas respostas positivas e indicações relacionadas com o terrorismo são particularmente interessantes. De acordo com os dados apurados no contexto do estudo, o número de indicações inseridas a pedido das autoridades responsáveis pela segurança nacional (relacionadas com o terrorismo) ao abrigo do artigo 36.º, n.º 3, da Decisão SIS II aumentou 46 % de 2016 para 2018. De acordo com os dados fornecidos por sete gabinetes nacionais de Informações Suplementares Pedidas na Entrada Nacional (SIRENE) , o número de respostas positivas relacionadas com o terrorismo ao abrigo do mesmo artigo mais do que duplicou durante o mesmo período. Para além das estatísticas sobre indicações e respostas positivas, de acordo com os funcionários responsáveis pela luta contra o terrorismo entrevistados no estudo externo, o regulamento teve outros efeitos considerados positivos. Entre estes, os funcionários mencionaram melhorias nos seguintes domínios: i) monitorização da circulação dos combatentes terroristas e cooperação entre os Estados-Membros para acompanhar esses movimentos; ii) informações gerais sobre o terrorismo, que facilitam a realização de avaliações de risco e a conceção de respostas ao problema; iii) viabilização de intervenções contra os combatentes terroristas; iv) eficácia da vigilância discreta; e v) capacidade de deteção. Para além da luta contra o terrorismo, o estudo realizado pelo contratante externo concluiu que o regulamento também contribuiu para a luta contra a criminalidade organizada, nomeadamente a introdução clandestina de migrantes, o tráfico de seres humanos, o tráfico de droga, o desvio de ativos além-fronteiras, a contrafação e a criminalidade ligada à propriedade, bem como a falsificação de documentos. À semelhança da luta contra o terrorismo, o regulamento melhorou, em particular, as informações gerais e a análise de risco, aumentando a capacidade de aplicação da lei para combater a criminalidade organizada. O número de respostas positivas ao abrigo dos artigos pertinentes aumentou, especialmente ao abrigo do artigo 36.º («Indicações relativas a controlos discretos ou específicos»). Além disso, de acordo com os dados recolhidos no contexto do estudo, o número de respostas positivas sobre indicações para detenção e o número de respostas positivas sobre indicações relativas a nacionais de países terceiros para efeitos de não admissão e de interdição de permanência (artigo 24.º do Regulamento SIS II ) aumentaram 30 % entre abril de 2017 e abril de 2019 para os 12 Estados-Membros analisados de forma mais aprofundada pelo estudo externo. Paralelamente, o número total de respostas positivas na base de dados da Interpol relativa a documentos de viagem furtados e extraviados (SLTD) mais do que duplicou entre 2016 e 2018, embora o aumento varie substancialmente entre os Estados-Membros. III.2. Impacto económico do regulamento Os benefícios do regulamento têm de ser considerados juntamente com os custos em que as diferentes partes interessadas incorrem na sua aplicação. O estudo externo inclui uma análise dos custos económicos suportados pelas partes interessadas na aplicação do regulamento em 2018, ano com os dados mais completos sobre os principais fatores económicos. No entanto, as limitações dos dados afetaram significativamente a capacidade de chegar a conclusões claras. Em particular: ·A análise do tempo de espera adicional para os passageiros teve de basear-se parcialmente em estimativas devido às limitações dos dados. ·Ao avaliar os custos calculados pelo estudo, verificou-se igualmente que os viajantes sofrem atrasos por uma vasta gama de razões, como engarrafamentos frequentes ou atrasos nos transportes públicos. Estes não são avaliados segundo a mesma abordagem e é muito provável que tais viajantes não estejam aptos a discriminar os atrasos sofridos em função das suas diferentes causas (por exemplo, controlos, tráfego, obras rodoviárias, condições meteorológicas). ·Devido à indisponibilidade de dados, não se tomem em conta os custos para as entidades privadas, por exemplo os custos de investimento, os custos causados por atrasos e a indemnização dos passageiros. ·Poderiam ter-se realizado poupanças indiretas devido ao impacto do regulamento no terrorismo e na criminalidade organizada, o próprio objetivo do regulamento. No entanto, as estimativas precisas sobre esses ganhos só estão disponíveis de forma muito limitada. Além disso, os benefícios decorrentes de um atentado terrorista frustrado são extremamente difíceis, se não mesmo impossíveis, de quantificar e não podem ser medidos apenas em termos económicos. Por estas razões, não é possível alcançar um equilíbrio claro que determine a eficiência em termos de custos do regulamento. De qualquer modo, os passageiros suportam de longe a maior parte dos custos, através do aumento dos tempos de espera que, no entanto, por passageiro se afigura muito limitado. Além disso, a realização desses controlos também faz com que os passageiros se sintam mais seguros e, consequentemente, dispostos a aceitar tempos de espera mais longos, se tal reduzir o risco de ataques terroristas. Este aumento da perceção de segurança também deve ser considerado um efeito global positivo, incluindo um multiplicador positivo para a economia. Além disso, os controlos nas fronteiras podem ser contínuos se forem bem organizados e os tempos de espera podem, por conseguinte, ser negligenciáveis. Embora os aumentos significativamente mais elevados dos tempos de espera possam, de facto, mudar a aceitação dos passageiros, a possibilidade de simplificar os controlos de fronteiras ao abrigo do artigo 9.º confere ao Código das Fronteiras Schengen um mecanismo para responder a tempos de espera excessivos imprevistos. Nesta base, e tendo em conta os benefícios globais dos controlos sistemáticos para a segurança interna do espaço Schengen, em especial a criação de informações completas sobre o terrorismo e a criminalidade organizada através do aumento do número de indicações e respostas positivas no SIS, os custos incorridos com a aplicação do regulamento afiguram-se proporcionados e justificados. IV. Fatores externos que afetam a eficiência dos controlos sistemáticos As deficiências significativas na capacidade técnica dos Estados-Membros para verificar as impressões digitais de uma pessoa por confronto com os dados constantes dos documentos de viagem comprometem a eficiência dos controlos sistemáticos. Tal exige uma maior atenção e ação por parte da Comissão e das autoridades dos Estados-Membros. Em caso de dúvida quanto à autenticidade do documento de viagem ou à identidade do seu titular, os Estados-Membros devem verificar pelo menos um dos identificadores biométricos no suporte de armazenamento dos passaportes e documentos de viagem emitidos ao abrigo do Regulamento (CE) n.º 2252/2004, ou seja, uma imagem facial ou impressões digitais. «Sempre que [essa verificação seja] possível», esta obrigação aplica-se igualmente aos documentos de viagem não emitidos ao abrigo do referido regulamento. O identificador biométrico mais eficiente, fiável e acessível para detetar pessoas que viajam com uma identidade falsa são as impressões digitais, por exemplo se o impostor se assemelhar muito ao detentor legítimo do documento apresentado. Assim, o controlo das impressões digitais é ainda mais importante, uma vez que a fraude documental se está a tornar cada vez mais sofisticada e difícil de detetar, nomeadamente através da «morfose».