COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS
Bruxelas, 29.11.2000
COM(2000) 769 final
Livro Verde
Para uma estratégia europeia de segurança do aprovisionamento energético
(apresentada pela Comissão)
2Síntese
A União Europeia consome cada vez mais energia e importa cada vez mais produtos
energéticos. A produção comunitária é insuficiente para assegurar a satisfação das
necessidades energéticas da União. Deste modo, a dependência energética externa
está emcontínuo aumento.
O aumento brutaldos preços do petróleo observado desde Março de 1999, susceptível
de impedir a recuperação da economia Europeia ao triplicar os preços do petróleo
bruto, revela uma vez mais as fraquezas estruturais do aprovisionamento
energético da União Europeia: a crescente taxa de dependência energética da Europa,
o papel do petróleo como base para a fixação do preço da energia e os resultados
decepcionantes das políticas de controlo do consumo. A União Europeia não poderá
livrar-se da sua dependência energética crescente semuma política energética activa.
Se nada se fizer, dentro de 20 a 30 anos a UE estará a cobrir 70% das suas
necessidades energéticas com produtos importados, contra os actuais 50%. A
dependência reflecte-se em todos os sectores da economia. Assim, os transportes, o
sector residencial e a electricidade dependem largamente dos hidrocarbonetos e estão
à mercê das variações erráticas dos preços internacionais. O alargamento irá acentuar
estas tendências. As consequências da dependência são importantes em termos
económicos. Representam, em1999, 240 mil milhões de euros, isto é, 6 %do total de
importações e 1,2 %do PIB. Em termos geopolíticos, 45% das importações de
petróleo provêm do Médio Oriente e 40% das importações de gás natural da Rússia.
Ora a União Europeia não dispõe ainda de todos os meios para modificar as
tendênciasdo mercado internacional.
A estratégia a longo prazo de segurança do aprovisionamento energético da União
Europeia deve procurar assegurar, tendo em vista o bem-estar dos cidadãos e o bom
funcionamento da economia, a disponibilidade física e contínua dos produtos
energéticos no mercado a um preço acessível a todos os consumidores (privados e
industriais) respeitando as preocupações ambientais e a perspectiva do
desenvolvimento sustentável consagrada no Tratado da União Europeia (artigos 2º
e6 º) .
A finalidade da segurança do aprovisionamento não é obter a máxima autonomia
energética nem reduzir ao mínimo a dependência, mas sim diminuir os riscos
associados a esta última. Entre os objectivos a atingir figura o equilíbrio e a
diversificação das várias fontes de aprovisionamento (por produtos e por regiões
geográficas) e a adesão dos países produtores à OMC.
Actualmente, a União Europeia deve fazer face a novos desafios característicos de um
período de profunda transição da economia Europeia.
N o sp r ó x i m o sd e za n o s ,o s investimentos em energia , tanto de substituição como
para dar resposta a necessidades energéticas crescentes, impõem às economias
europeias a necessidade de fazer escolhas que, dada a inércia dos sistemas
energéticos, condicionarão os 30 seguintes.
Asescolhas energéticas daUnião Europeiasão condicionadaspelo contexto mundial,
pelo possívelalargamento a cerca de 30 Estados-Membros com estruturas energéticas
diferenciadas, mas principalmente pelo novo quadro de referência do mercado da
energia: a liberalização do sector e as preocupações deordemambiental.
3As preocupações ambientais , hoje partilhadas pela maior parte da opinião pública e
constituídas pelos danos causados pela cadeia energética, quer de origem acidental
(marés negras, acidentes nucleares, fugas de metano) quer ligados às emissões
poluentes, vieram chamar a atenção para as fraquezas dos combustíveis fósseis e as
dificuldades da energia nuclear. Por seu lado, a luta contra as alterações climáticas
representa umdesafio. É umcombate a longo prazo para a comunidade internacional.
Os objectivos fixados no Protocolo de Quioto são apenas a primeira fase. A União
Europeia estabilizou as suas emissões de gases responsáveis pelo efeito de estufa em
2000, mas para além desta data as emissões aumentam tanto na UE como no resto do
mundo. Ainversão destatendência é tarefa bemmais difícil do que poderia parecer há
três anos. O regresso a um crescimento económico sustentado, de ambos os lados do
Atlântico e na Ásia, bem como a evolução da estrutura do consumo energético,
sobretudo de electricidade e transportes - consequência do nosso modo de vida -
contribui para aumentar as emissões destes gases e, em especial, de dióxido de
carbono. Esta situação constitui um grande obstáculo a uma política de protecção do
ambiente.
Além disso, a realização do mercado interno da energia reserva um novo lugar e
papel à vertente da procura. Surgem novas tensões, para as quais a sociedade deverá
encontrar compromissos viáveis: a baixa dos preços da electricidade é contrária às
políticas de enquadramento do aumento da procura e de luta contra as alterações
climáticas; a concorrência introduzida pelo mercado interno altera as condições de
concorrência das várias vertentes energéticas (carvão, nuclear, gás natural, petróleo,
fontes de energia renováveis).
Hoje,os Estados-Membros são interdependentes , tanto nas questões de luta contra
as alterações climáticas como na realização do mercado interno da energia. Qualquer
d e c i s ã od ep o l í t i c ae n e r g é t i c at o m a d ap o ru mE s t a d o - M e m b r ot e r ái n e v i t a v e l m e n t e
repercussões no funcionamento do mercado nos outros Estados-Membros. A política
energética assumiu uma nova dimensão comunitária sem que tal se traduza em novas
competências comunitárias. Neste contexto, convém considerar a possibilidade de
abordar a política energética europeia de forma diferente da proporcionada pelo
mercado interno, harmonização, ambienteou fiscalidade.
A União Europeia deve controlar melhor o seu destino energético. Temos que
reconhecer que, apesar das várias crises que abalaram a economia europeia dos
últimos trinta anos, não houve um verdadeiro debate sobre as escolhas energéticas e
ainda menos uma política energética no contexto da segurança do aprovisionamento.
Actualmente, a dupla pressão exercida pelas preocupações ambientais e o novo
funcionamento do mercado europeu da energia torna inevitável esse debate. A crise
dos preços do petróleo desde 1999 confere-lhe umcarácter urgente.
O debate deve ser lançado tendo em conta que o actual consumo de energia é coberto
por 41% de petróleo, 22% de gás natural, 16% de combustíveis sólidos (carvão,
lenhite, turfa), 15% de energia nuclear e 6% de fontes de energia renováveis. Se nada
se fizer, o balanço energético continuará até 2030 a apoiar-se nos combustíveis
fósseis: 38% de petróleo, 29% de gás natural, 19% de combustíveis sólidos, e apenas
6 %d ee n e rgi an ucl e a re8 %d ef on te sd ee n e rgi are n ov áv ei s .
O Livro Verde esboçao esquema de uma estratégia energética a longo prazo, segundo
a qual:
4-A União deve reequilibrara política da oferta através de acções claras a favor
de uma política da procura. Com efeito, as margens de manobra sobre o
aumento da oferta comunitária são fracas tendo em conta as necessidades, ao
passo que as margens de manobra sobre a procura parecemmais promissoras.
- No que respeita à procura, o Livro Verde apela a uma verdadeira modificação dos
comportamentos dos consumidores, salienta o interesse dos mecanismos fiscais
para orientar a procura para consumos melhor controlados e mais respeitadores do
ambiente. Preconizam-se medidas fiscais ou parafiscais destinadas a penalizar o
impacto ambiental das energias. Os sectores dos transportes e residencial deverão
ser objecto de uma política activa de poupança de energia e de diversificação a
favor de energias não poluentes.
- No que respeita à oferta, deve ser dada prioridade à luta contra o aquecimento
climático. O desenvolvimento de energias novas e renováveis (incluindo os
biocombustíveis) é a chave da mudança. Aumentar de 6 para 12% a sua
participação no balanço energético e passar de 14 para 22% a produção de
electricidade é um objectivo a atingir até 2010. Nas condições actuais, estas
energias estagnarão em torno dos 7% dentro de 10 anos. Só através de medidas
financeiras (auxílios estatais, deduções fiscais, apoio financeiro) será possível
contribuir para umobjectivo tão ambicioso. Entre as pistas a explorar, poderia ser
considerado o financiamento pelas energias rentáveis (petróleo, gás, energia
nuclear) do desenvolvimento das energias renováveis que não beneficiaram, como
as outras energias convencionais, de apoios consequentes.
A contribuição a médio prazo da energia nuclear deve, por sua vez, ser objecto de
análise. Entre os elementos que farão certamente parte do debate, figura a decisão da
maior parte dos Estados-Membros de abandonar esta forma de energia, a luta contra o
aquecimento climático e ainda a segurança do aprovisionamento e o desenvolvimento
sustentável. Sejam quais forem as conclusões desta reflexão, deve ser activamente
prosseguida a investigação sobre as tecnologias de gestão dos resíduos e a sua prática
nas melhores condições de segurança.
Para os hidrocarbonetos, caracterizados por importações crescentes, convém prever
um dispositivo reforçado de reservas estratégicas, bem como novas rotas de
importação.
Todos os avanços tecnológicos virão reforçar os efeitos deste novo esboço de
estratégia energética.
A Comissão propõe o lançamento de um debate durante o ano de 2001 em torno das
questões essenciais para esclarecer as escolhas a fazer no domínio da energia. Não se
trata de propor uma estratégia de segurança do aprovisionamento «pronta a utilizar»,
mas sim de lançar uma discussão exaustiva e inovadora sobre as questões que se
esforçará por identificar, entreoutras, como as principais.
5ÍNDICE
INTRODUÇÃO
PrimeiraParte Os principais dados energéticos daUniãoEuropeia
I. U MA AUTONOMIAENERGÉTICAIMPOSSÍVEL
A. Economia consumidora de energia
1. Aindústriaafasta-sedo petróleo
2. Dependentes dos hidrocarbonetos: os sectores residencial, terciário e dos
transportes
3. Diversificação energética: electricidade e energia térmica
B. Recursos comunitários limitados
1. Incertezas quanto àprodução de hidrocarbonetos
2. Declínio da produção mineira
3. Abundância potencialde energias renováveis
C. Umgigante vulnerávelouo aprovisionamento energético
da União Europeia
1. Dependência externa da União
2. AUnião Europeia tributária da sua situação geográfica:
as trocas comerciais de produtos energéticos
3. AUnião Europeia no mercado mundial
II. O PÇÕES ENERGÉTICAS IMPERFEITAS
A. Desconfiança face à energia nuclear e aos combustíveis sólidos
1. Aenergia nuclear colocada emquestão
2. Carvão: umpassado glorioso
B. Continuação da preferência pelo petróleo
1. Adependência emrelação ao petróleo
2. Aspectosgeopolíticosdopetróleo
3. O efeito dos preços do petróleo
6C. Alternativas sedutoras:o gás naturale as energias renováveis
1. Gás natural: a caminho de uma nova dependência
2. Energias novas e energias renováveis: uma prioridade
política
SegundaParte: Um novo quadrodereferência para a energia
I. O DESAFIO DAS ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS
A. Novas questões
1. Urgência da luta contraas alterações climáticas
2. Respeitar os compromissos internacionais: umdesafio
B. Respostas inadaptadas
1. Adesordema nível fiscal
2. Falta de transparência dos auxílios estatais
3 . F al tad ec on tr ol od ap r oc u r a
II. A PROGRESSIVAINTEGRAÇÃODOS MERCADOS DAENERGIA
A. O mercado interno do gás naturale da electricidade
1. Adinâmica do mercado
2. Obstáculos a vencer
B. O mercado interno dos produtos petrolíferos
1. Aestrutura do mercado2 . Ap ol í ti cad ec on c or r ê n ci a
Terceira Parte: Esboço de uma estratégia energética para
assegurar ofuturo
I. A S FALHAS DO ACTUAL APROVISIONAMENTOENERGÉTICO
A. As dificuldades da segurança do aprovisionamento
1. Os riscos físicos
2. Os riscos económicos
3. Os riscos sociais
4. Os riscos ambientais
7B. As projecções ilustramas potenciais instabilidades
1. Apresentação doscenários
2. Conclusões extraídas dos cenários
II.AS PRIORIDADES PARA O FUTURO
A. Controlar o aumento da procura
1. Políticas horizontais
2. Políticas sectoriais
B. B. Gerir a dependência emrelação à oferta
1. Ofertainterna2. Manutenção da concorrência
3. Assegurar o aprovisionamento externo
O
RIENTAÇÕESPARAODEBATE
ANEXOS
- Documento técnico
- Fiscalidade da energia (estudo)
- Ocarvãoapósotermo devigênciado TratadoCECA
8LISTA DOS QUADROS E GRÁFICOS
Europados30:Consumo finaldeenergia(emMtep)
Produção de electricidade por fonte de energia e porEstado-Membro
Europa dos 30:produção deenergia por combustível: cenário de referência (emMtep)
Custodaproduçãopetrolífera mundial
Previsões de produção de petróleo. Três cenários - comparação
Origemdas importações de urânio consumido na UE
Europa dos 30:energia total: cenário de referência (emMtep)
Europa dos 30:dependência por produtos energéticos
Consumo interno bruto (em%) – 1998-Europados 15
Consumo interno bruto (em%) – 1998-Europados 30
Europa dos 30:energia nuclear: cenário de referência (emMtep)
Europa dos 30:carvão: cenário de referência (emMtep)
Europa dos 15- importações de carvão-vapor de países terceiros - 1999
Custos deprodução e mão-de-obra na indústria carbonífera
Europa dos 30:petróleo: cenário de referência (emMtep)
Europa dos 15:1999- Origemdas importações de petróleo bruto
Petróleo bruto -Cabaz de preços OPEP1970-2000(Jan.-Out.)
Europa dos 30:gás natural: cenário de referência (emMtep)
Europa dos 15:importações de gás naturalde países terceiros - 1999
Europa dos 30: energias renováveis: cenário de referência (emMtep)
Europa dos 30:emissões de CO 2ligadas à energia (1990=100)
Os gasodutos eosoleodutos na Europa
Receitas dos impostos energia-transportes em percentagem do total das receitas fiscais e das
cotizações de segurança social(1997)
Im p os t ose s p e ci ai sd ec on s um os ob reag a s ol i n ase mch um b o
Taxas de IVA nos Estados-Membros – 2000(alguns produtos e serviços em%)
Taxas de impostos especiais de consumo nos países candidatos (início de 2000)
Percentagemdo petróleo e do gás no consumo totalde energia
Aumento (%) das emissões de CO 2em relação a 1990 (ano de referência do Protocolo de
Quioto
Dependência emrelação às importações(em%)
9INTRODUÇÃO
O presente Livro Verde nasceu de uma constatação: o aumento inquietante da dependência
energética europeia.
Ele procura lançar o debate sobre o tema da segurança do aprovisionamento energético, que
continua bem actual. O recente aumento dos preços do petróleo bruto para o triplo no
mercado internacional veio recordar essa actualidade e a importância da energia na economia
europeia. A segurança do aprovisionamento não procura obter a máxima autonomia
energética nem reduzir ao mínimo a dependência, mas sim diminuir os riscos associados a
esta última. Embora o problema da dependência energética não seja fácil de resolver em si
mesmo, o conceito de segurança do aprovisionamento consagrado no Tratado da União
Europeia (artigo 100º) impõe uma reflexão sobre a diversificação das várias fontes de
aprovisionamento (porprodutos e porregiões geográficas).
Há que reconhecer que a União Europeia é muito dependente do seu aprovisionamento
externo. Importa actualmente energia para satisfazer 50% das suas necessidades e em 2030
este valor será próximo dos 70%, com uma dependência ainda maior no caso dos
hidrocarbonetos, caso se mantenham as actuais tendências. Em 1999, ela representa 240 mil
milhões de euros, isto é, 6% do total de importações e 1,2% do PIB. Tendo em vista o bem-
estar dos cidadãos e o bomfuncionamento da economia, a segurança energética deve procurar
assegurar que os produtos energéticos estejam fisicamente disponíveis no mercado de forma
c o n t í n u aeau mp r e ç o acessível (tanto para os consumidores privados como para a indústria),
respeitando oobjectivo de desenvolvimento sustentávelfixado no Tratado de Amesterdão.
Coloca-se, portanto, a questão da importância a dar pela União Europeia à segurança do seu
aprovisionamento. Esta questão torna-se ainda mais premente com o alargamento e a
redefinição das relações entre a UE eos seus parceiros (fornecedores e país de trânsito).
−É possível ignorar uma dependência de mais de 40% do petróleo importado proveniente
d osp a í se sp rod u t ore sd aO P EP?
−É possível suportar a profunda perturbação exercida pelos aumentos erráticos do petróleo
e do gás sobre a economia dos países da UE e dos países em desenvolvimento não
produtores?
−É aceitável que a configuração das redes de transporte de hidrocarbonetos seja fonte de
instabilidade do abastecimento?
Na próxima década, serão necessários investimentos na energia, tanto para substituir as
infra-estruturas obsoletas como para responder a necessidades energéticas crescentes no novo
quadro do mercado da energia (a abertura do sector à concorrência e as preocupações
ambientais). Deve aproveitar-se a oportunidade para promover uma política energética
coerente àescala comunitária.
A União Europeia continua a ter falta de meios e instrumentos para fazer face a estes
desafios. O presente Livro Verde descreve estas fraquezas e propõe para reflexão os vários
instrumentos que poderão ser mobilizados. No entanto, as preocupações energéticas estavam
presentes desde as primeiras fases da construção europeia. Dois dos três Tratados
constitutivos das Comunidades Europeias abordam a questão: o Tratado CECA e o Tratado
Euratom. A adopção destes dois Tratados baseava-se, nomeadamente, na necessidade de
assegurar à Comunidade um abastecimento regular e equitativo de carvão e de combustíveis
10nucleares. Em contrapartida, no Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia, os
Estados-Membros não quiseram lançar as bases de uma política comum da energia. As
tentativas ulteriores de inserção de um capítulo relativo à energia nas negociações dos
Tratados de Maastricht e de Amesterdão não tiveram êxito. A energia acaba por ser
mencionada apenas no preâmbulo ao Tratado de Amesterdão.
Nunca houve, portanto, um verdadeiro debate comunitário sobre as linhas de força de uma
política da energia. Assim, face às dificuldades que não deixaram de surgir desde a adopção
do Tratado de Roma, nomeadamente após os primeiros choques petrolíferos, a problemática
energética foi abordada quer no contexto do mercado interno, quer sob o ângulo da
harmonização, do ambiente ouda fiscalidade.
As preocupações ligadas à segurança do aprovisionamento não são, contudo, alheias ao
Tratado, na medida em que desde o Tratado de Roma se previa a possibilidade de intervir à
escala comunitária para resolver as dificuldades de aprovisionamento (ex-artigo 103º).
Recorde-se que a decisão sobre as existências petrolíferas era baseada neste artigo. No
entanto, desde o Tratado de Maastricht1, a aplicação destas medidas exige uma tomada de
decisões por unanimidade e já não, como antes, por maioria qualificada (artigo 100º do
Tratado da União Europeia).
Hoje,os Estados-Membros são interdependentes , tanto nas questões de luta contra as
alterações climáticas como na realização do mercado interno da energia. Qualquer decisão de
política energética tomada por um Estado-Membro terá inevitavelmente repercussões no
funcionamento do mercado nos outros Estados-Membros. A política energética assumiu uma
nova dimensão comunitária. Neste contexto, interessa saber se tem sentido adoptar a nível
nacionaldecisões não coordenadas de política energética. Talcomo sublinhou o Presidente da
Comissão Europeia, Romano Prodi, em3 de Outubro de 2000 perante o Parlamento Europeu,
"não se pode lamentar, por um lado, a ausência de acção europeia unitária e eficaz e, por
outro, acusar de fraqueza os instrumentos de que dispõe a Comunidade para actuar. É
exemplo disso a recente crise no mercado dos produtos petrolíferos".
A análise feita no presente Livro Verde procura mostrar, da forma mais objectiva possível,
que asmargens de manobra da União Europeia são reduzidas no que toca à oferta de
energia. Procura também demonstrar, sem ideias preconcebidas, que os grandes esforços a
realizar a favor das fontes de energia renováveis continuarão a ser, apesar de tudo, muito
limitados face ao aumento daprocura. O papeldas fontes convencionais de energia continuará
a ser incontestável durante muito tempo ainda. O esforço deve consistir em orientar a
procura energética para que esta respeite os compromissos de Quioto e tenha em mente
a segurança do aprovisionamento .
Que medidas concretas podemser tomadas, para alémdas declarações de princípio ? É esse o
tema sobre o qual o Livro Verde deseja lançar o debate, tomando, nomeadamente, como
ponto de partida as doze questões que concluem o documento e que, para a facilidade do
leitor, aquisão reproduzidas.
1O novo artigo exige a unanimidade para "decidir das medidas adequadas à situação económica, caso
surjam dificuldades graves no aprovisionamento de certos produtos".
11Aanálise efectuada no presente Livro Verde conduz atrês conclusões:
- A União Europeia será cada vez mais dependente de fontes de energias externas; o
alargamento nada altera a este dado; com base nas actuais previsões, a taxa de
dependência atingirá 70% em2030.
- A União Europeia dispõe de fracas margens de manobra para actuar sobre as
c o n d i ç õ e sd eo f e r t ad ee n e r g i a ;ée s s e n c i a l m e n t ean í v e ld ap r o c u r aq u eaU n i ã o
poderá agir e, sobretudo, sobre a poupança de energia no sector residencial e dos
transportes.
- A União Europeia não está, actualmente, em condições de fazer face ao desafio das
alterações climáticas a longo prazo nem de respeitar os compromissos por ela
assumidosnestesentido emQuioto.
Neste contexto, a Comissão desejaria que o debate sobre a segurança do aprovisionamento
fosse organizado emtorno das seguintes grandes questões:
1. A União Europeia pode aceitar um aumento da sua dependência de fontes de energias
externas sem comprometer a segurança do aprovisionamento e a competitividade
europeia ? Que fontes de energia deveriam, eventualmente, ser objecto de uma política
de enquadramento das importações ? Neste contexto, convirá privilegiar uma abordagem
económica (o custo da energia) ou geopolítica (o risco deruptura do abastecimento) ?
2. A realização de um mercado interno europeu, cada vez mais integrado e em que as
decisões adoptadas num Estado têm impacto nos outros Estados, implicará uma política
coerente e coordenada a nível comunitário ? Quais deveriam ser os elementos de tal
política e o papeldas regras de concorrência ?
3. A fiscalidade e os auxílios estatais no domínio da energia colocam ou não entrave à
competitividade na União Europeia ? Perante o fracasso das tentativas de harmonização
da fiscalidade indirecta, não deveria ser totalmente reexaminada a questão da energia
tendo emconta, nomeadamente, objectivos energéticos e ambientais?
4. No quadro de um diálogo permanente com os países produtores, qual deve ser o
conteúdo dos acordos de abastecimento e de promoção do investimento ? Tendo em
conta a importância a dar, nomeadamente, a uma parceria com a Rússia, como garantir a
estabilidade das quantidades, dos preços e dos investimentos ?
5. Aconstituição de existências de reserva, já realizada para o petróleo, deve ser reforçada e
alargada a outras energias, por exemplo o gás ou o carvão ? Seria possível uma gestão
mais comunitária das existências e, emcaso afirmativo, quais seriamos seus objectivos e
modalidades ? O risco de ruptura física do aprovisionamento de produtos energéticos
deveria justificar medidas mais onerosas de acesso aos recursos ?
6. Como assegurar um desenvolvimento e um melhor funcionamento das redes de
transporte de energia na União e nos países vizinhos obedecendo ao mesmo tempo aos
imperativos do bom funcionamento do mercado interno e da segurança do
aprovisionamento ?
7. O desenvolvimento de certas energias renováveis supõe grandes esforços em termos de
investigação e desenvolvimento tecnológico de auxílio ao investimento ou de auxílio aofuncionamento. Umco-financiamento destes auxílios não deveria implicar a contribuição
dos sectores cujo desenvolvimento beneficiou à partida de auxílios consideráveis e que
são hoje muito rentáveis (gás, petróleo, energia nuclear) ?
128 . N am e d i d ae mq u eae n e r g i an u c l e a réu md o se l e m e n t o sn od e b a t es o b r eal u t ac o n t r aa s
alterações climáticas e a autonomia energética, como poderá a União Europeia fornecer
uma solução para o problema dos resíduos, o reforço da segurança nuclear e o
desenvolvimento da investigação sobreosreactores do futuro, nomeadamente de fusão ?
9. Que políticas deverão permitir à União Europeia cumprir as obrigações por ela
assumidas no âmbito do Protocolo de Quioto ? Que medidas poderão ser adoptadas para
explorar plenamente o potencial de poupança de energia que permita reduzir ao mesmo
tempo a nossa dependência externa e as emissões de CO 2?
10.Um programa ambicioso a favor dos biocombustíveis e de outros combustíveis de
substituição, incluindo o hidrogénio, para 20% do consumo total de combustíveis até
2020 pode continuar a depender dos programas nacionais ou passa por decisões
coordenadas a nível da fiscalidade, da distribuição e das perspectivas para a produção
agrícola ?
11. A poupança de energia nos edifícios (40% do consumo de energia), públicos ou
privados, novos ou emrenovação, deve ser objecto de incentivos, por exemplo fiscais, ou
pressupõe também medidas de ordem regulamentar, tal como sucedeu no caso das
grandes instalações industriais ?
12. A poupança de energia nos transportes (32% do consumo de energia) pressupõe que se
corrija o desequilíbrio crescente entre os modos de transporte de mercadorias a favor da
estrada e em detrimento dos caminhos de ferro. Este desequilíbrio deve ser considerado
uma fatalidade ou implica medidas correctivas, mesmo que impopulares, nomeadamente
para racionalizar a utilização do automóvel nas cidades? Como conc iliar a abertura à
concorrência, os investimentos em infra-estruturas para a supressão de pontos de
estrangulamento e aintermodalidade ?
13. Como desenvolver visões mais concertadas e integrar a perspectiva a longo prazo na
reflexão e actuação por parte das autoridades e dos operadores a fim de se evoluir para
um sistema de aprovisionamento energético sustentável? Como preparar as opções
energéticas do futuro ?
13PRIMEIRA PARTE:OS PRINCIPAIS DADOS ENERGÉTICOS DA UNIÃO
EUROPEIA
As escolhas energéticas da União Europeia são condicionadas pelos limites da sua autonomia
energética e das tecnologias disponíveis.
I. UMA AUTONOMIAENERGÉTICAIMPOSSÍVEL
Desde o primeiro choque petrolífero, o crescimento do consumo de energia dissociou-se docrescimento económico europeu. Apesar desse avanço, as necessidades crescentes da União
Europeia confrontam-se com a falta, a nível interno, de opções energéticas satisfatórias. A
Europa dos quinze, tal como a que resultará do alargamento, consome muito mais do que
pode produzir
2.
A. Economia consumidora de energia
A procura de energia da União Europeia aumenta desde 1986 ao ritmo de 1 a 2% ao ano.
Reflexo da passagem de uma economia industrial a uma economia de serviços, a estabilidade
do consumo da indústria é largamente compensada pelo aumento do consumo de
electricidade, transportes e aquecimento por partedas famílias e do sectorterciário.
Os países candidatos não se distinguem da União quanto à evolução a longo prazo do seu
consumo, apesar de apresentaremactualmente umatraso evidente em matéria de poupança de
energia. Contudo, uma vez ultrapassado o período de crise, parecem sujeitos a uma maior
pressão do aumento da procura de energia, devido nomeadamente ao crescimento económico
até 2010, que será sensivelmente mais elevado que o esperado nos Estados-Membros (entre 3
e 6% ao ano, enquanto o da União será de 2 a 4% ao ano). Este período de transição poderia
ser uma oportunidade para estes países modernizaremos seus sistemas de energia.
Europa dos303:Consumofinaldeenergia (emMtep4)
2OpresenteLivroVerdeconsideraasperspectivasenergéticasdaUniãonumhorizontede20a30anos e
admite que a Uniãopossa nessa dataincluir cerca de trinta Estados-Membros.02505007501000125015001750
1990 2000 2010 2020 2030Indústria
TransportesSector doméstico
e terciário
141. Aindústriaafasta-sedo petróleo
O investimento na modernização permitiu à indústria europeia fazer progressos na poupança
de energia. Houve umesforço de afastamento em relação ao petróleo (que representa 16% do
consumo de energia total da indústria) e de diversificação energética a favor do gás natural e
da electricidade. A intensidade energética5deste sector baixou 23%entre 1985e 1998.
A estabilidade do consumo entre 1985 e 19986é favorecida, nomeadamente, pela introdução
da cogeração e de tecnologias mais eficientes, mas resulta também da transição das
economias europeias para uma sociedade de serviços. Após uma forte crise económica, a
indústria dos PECO deveria drenar 2% do aumento daprocura deenergia por ano até2020.
2. Dependentes dos hidrocarbonetos:os sectores residencial, terciário e dostransportes
a) Sectores residencial e terciário: tecnologias mais eficientes
Os sectores residencial e terciário representam a maior faixa de consumo final de energia em
termos absolutos. Têm apresentado, até agora, um crescimento moderado, acompanhado de
uma baixa de intensidade energética parcialmente compensada pelo progresso sistemático do
conforto. Esta tendência induz neste mercado um consumo per capita mais elevado,
nomeadamente no que respeita à electricidade. Nos países candidatos, o consumo per capita é
menos elevado, embora sejam inferiores os resultados em matéria de poupança de energia.
Isto explica-se pelo atraso no investimento e no desenvolvimento económico destes países.
No sector residencial e excluindo o transporte individual, 63% da procura é coberta pelos
hidrocarbonetos. Este é o maior consumidor de gás natural (1/3 do gás consumido,
correspondendo a 40% das necessidades domésticas) e representa cerca de 18% do petróleo
consumido (1/4 das necessidades).
b) Os transportes
Os transportes constituemcertamente a grande incógnita energética do futuro. Dependente do
petróleo (98% do consumo dos transportes, o que representa 67% da procura final de
petróleo), este sector encontra-se numa fase de importante aumento da procura de energia.
Entre 1985 e 1998, esta passou de 203 a 298 Mtep e o número veículos, privados e
comerciais, aumentou de 132 para 189 milhões, acompanhado do aumento explosivo dos
transportes aéreos. A intensidade energética7do sector apresentou um aumento de 10% entre
1985 e 19988. O crescimento deste sector deverá prosseguir, num futuro previsível, a um
ritmo de 2% nos próximos dez anos. Na União Europeia, prevê-se até 2010 um crescimento
dos transportes de passageiros de 19%, repartido principalmente entre o automóvel (+16%) e
o avião (+90%). Os transportes de mercadorias deverão aumentar +38% (por estrada: + 50%,
por via marítima: +34%). Os esforços realizados pela indústria automóvel nos termos do
acordo assinado com a Comissão para reduzir as emissões de CO 2no caso dos veículos de
3Os números que constam do presente Livro Verde são extraídos das projecções contidas na Terceira
Parte, I.B.
4Mtep: milhões de toneladas equivalentes de petróleo.
5A intensidadeenergéticaéumindicador deconsumodeenergia emrelaçãoaoPIB.
6264 a 262 milhões de toneladas equivalentes de petróleo (tep).
7355a 384milhões detep entre1980 e1998.
8Entre os factores que explicam este fenómeno figura em primeiro lugar o aumento do comérciointra-comunitário por estrada, sobretudo nos últimos anos, entre a península Ibérica e o resto da União,masigualmenteoaumentodostransportesrodoviáriospara osPECO.
15turismo serão uma contribuição importante para reduzir estas tendências. Contudo, estes
progressos não bastarão parareduzir nempara estabilizar a procuraenergética dostransportes.
Nos países candidatos, este crescimento será ainda mais dinâmico. Após o alargamento, a
União deverá assegurar a mobilidade de mais de 170 milhões de novos habitantes num
território que passa a ter mais 1,86 milhões de km². Tendo em conta a diferença de
desenvolvimento em relação à União, é de esperar uma forte dinâmica de recuperação do
atraso. Considerando as actuais tendências, prevê-se assim um crescimento económico dos
países candidatos duas vezes superior ao da Europa dos 15, ou seja, aproximadamente 5 a 6%
por ano durante os próximos dez anos. O seu corolário é o aumento previsível - superior ao
crescimento económico - da procura detransportes.
O crescimento da procura, associado a lacunas nas infra-estruturas e no sistema de
transportes, nomeadamente no que diz respeito ao tráfego internacional e à distribuição dos
fluxosentremodosdetransporte, faz aumentaros fenómenos de congestionamento (saturação
das cidades, redes rodoviárias, aeroportos) e tem repercussões negativas no ambiente e
qualidade de vida dos cidadãos europeus. Assim, os custos externos da poluição devida aos
transportes foramavaliados emcerca de 2% do PIB.
163. Diversificação energética: electricidade e energia térmica
a) A electricidade
Produção de electricidade
porfontedeenergia eporEstado-Membro
050100150200250300350400450500550600
BD K D EE LE F IL U X N LA PF I N S W U KTWh
Nucléaire Combustibles solides Gaznaturel
Produits pétroliers Renouvables Autres
Nos últimos anos, a procura de electricidade aumentou mais rapidamente que para todas as
outras formas de energia. Irá continuar a um ritmo sustentado e comparável ao do PIB até
2020. As perspectivas de crescimento dos países candidatos são mais elevadas ainda. A
electricidade deverá aumentar 3% por ano9até 2020.
As capacidades instaladas na União Europeia deverão atingir 800 a 900 GWe10por volta do
ano 2020, contra os 600 GWe actuais. Cerca de 300 GWe deverão ser instalados nos
próximos vinte anos para substituir as centrais que chegam ao fim de vida, para além dos 200
a 300 GWe necessários para fazer face ao aumento do consumo. Estas necessidades de novas
capacidades poderiam, evidentemente, ser reduzidas graças a uma política de controlo da
procura.
Na falta de avanços tecnológicos revolucionários, o excedente da procura deverá ser coberto
pelos produtos energéticos disponíveis no mercado: gás natural, carvão, petróleo, energia
nuclear e energias renováveis. A actual produção de electricidade divide-se entre a energia
nuclear (35%), os combustíveis sólidos (27%), o gás natural (16%), a energia hidroeléctrica e
outras(15%), o petróleo (8%). As novas capacidades serão caracterizadas pela predominância
das centrais a gás e pela continuação do recuo das centrais alimentadas por produtos
petrolíferos e combustíveis sólidos.
O crescimento da energia nuclear parece, de momento, improvável. A sua contribuição a
longo prazo depende da continuação da política de luta contra o aquecimento climático, da
9"European EnergyOutlook to 2020": números com base em 7 países da Europa Central, exceptuando a
Bulgária, a República Eslovaca e a Roménia.
10GWe: Gigawatt eléctrico.
17sua competitividade em relação às outras energias, da aceitação pública desta forma de
energia e da solução dada ao problema dos resíduos. A contribuição da energia nuclear nas
actuais circunstâncias políticas (decisões de abandono do nuclear adoptadas por alguns
Estados-Membros) deveria limitar-se até 2020 à manutenção do statu quo . A médio prazo, a
possível perda de interesse na energia nuclear poderá traduzir-se, na ausência de novos
investimentos, numa taxa de utiliz ação mais elevada das centrais térmicas. Contudo, estas
previsões poderiam ser revistas graças a uma maior contribuição das energias renováveis e da
actuação a nívelda procura.
Nos países candidatos, a taxa de substituição ou de modernização das capacidades de
produção de electricidade - difícil de avaliar - deverá ser elevada, dada a vetustez de grande
partedo parqueexistente.
- Em princípio, o parque de centrais térmicas cuja capacidade é de momento excedentária
deverá ser amplamente modernizado e uma parte das centrais térmicas alimentadas a
combustíveis sólidos poderá ser substituída por centrais a gás. No entanto, um aumento
constante do preço do gás no mercado internacional poderá dificultar as decisões de
investimento e contribuir para a manutenção de uma parte substancial dos combustíveis
sólidos e da energia nuclear nestes países. Com efeito, de acordo com o cenário de
referência11, um aumento dos preços do gás natural poderá conduzir a uma redução do
crescimento do gás de 24%.
- O desenvolvimento da energia nuclear é condicionado pelos esforços realizados em
m a t é r i ad es e g u r a n ç an o sp a í s e se mc a u s a .O b s e r v a - s eq u en o sp a í s e sc a n d i d a t o sd i m i n u i
a parte da energia nuclear no conjunto das energias, devendo passar dos actuais 15% a
8,1% em202012.
b) A energia térmica
Aenergia térmica é o maior mercado de consumo de energia final, representando cerca de um
terço da energia consumida. Compreende o aquecimento doméstico (incluindo a água quente)
e a produção de vapor para fins industriais. O balanço energético da produção de calor é
muito diferente do balanço da produção de electricidade.
Ao contrário do mercado da electricidade, o da energia térmica é largamente descentralizado.
A sua geração pode resultar de uma produção individualizada, quer em sistemas de
cogeração13quer ainda emcentrais de aquecimento e redes de aquecimento associadas, sendo
estas últimas mais frequentes nos países candidatos que nospaíses da União Europeia.
11Ver ponto I.B da Terceira Parte.
12Esta taxa tem em conta ao mesmo tempo o crescimento da procura eas previsões de encerramento e de
modernização de centraisnucleares.
13Produção combinada de calor e electricidade.
18B. Recursos comunitários limitados
Apesar de progressos consideráveis na sua exploração, as reservas convencionais europeias
continuam muito fracas e a sua extracção é dispendiosa. No futuro, é previsível uma rápida
baixa tendencialdos recursos energéticos fósseis na Europa.
Europa dos 30: Produção de energia por combustível (em Mtep)
1. Incertezas quanto àprodução de hidrocarbonetos
a) As reservas petrolíferas repartem-se de forma muito desigual à escala mundial. A União
Europeia é particularmente pouco dotada destes recursos, e os países candidatos à adesão
ainda menos. Calcula-se que as reservas comunitárias provadas chegarão para 8 anos de
consumo ao nível actual (sem alteração do consumo nem dos desempenhos tecnológicos). A
UE produz, graças à sua exploração do Mar do Norte (essencialmente Reino Unido),
158,3 Mtep (1997), o que não ultrapassa 4,4% da produção mundial. Hoje, os custos de
extracção da produção europeia são de 7 a 11 dólares por barrilcontra 1 a 3 dólares por barril
no Médio Oriente.
Custo da produção petrolífera mundial
02468101214
10 20 30 40 50 60 70 80 90
Production (mio de barils/jour)Coût($/baril)025050075010001250
1990 2000 2010 2020 2030Petról eoGas natural
Combustíveis
sólidosRenováveis
Nuclear
19b) As reservas de gás natural estão relativamente melhor repartidas a nível mundial, mas a
União Europeia dispõe apenas de 2% das reservas do globo, ou seja, o equivalente a 20 anos
ao ritmo actual. AUE extraiu 223,2 Mtep em1997 (12% da produção mundial). As principais
reservassituam-se nosPaísesBaixos(56%) ena Grã-Bretanha (24%).
c) Oritmo de esgotamento dos recursos comunitários depende das reservas provadas mas
também do preço dos hidrocarbonetos no mercado internacional e do progresso tecnológico.
Quanto mais elevado for o preço, mais as companhias petrolíferas investirão na
exploração-produção. Se os actuais preços do gás natural e do petróleo se mantiverem no
mercado internacional (em torno de 30 dólares em 2000), ficará comprometida a exploração
de importantes reservas. No entanto, seja qual for a incerteza ligada à conjuntura
internacional, dentro de 25 anos, ao actual ritmo de produção, os jazigos de gás e de petróleo
no Mar do Norte estarão esgotados. O alargamento não oferece nenhuma perspectiva de
melhoria da produção interna14.
Estas perspectivas pessimistas poderiameventualmente ser atenuadas por umnovo esforço de
investimento. Em geral, as previsões são sempre ultrapassadas, nomeadamente em resultado
da inovação tecnológica, como se vê no gráfico seguinte. As novas tecnologias de extracção
permitem esperar que, com o tempo, a taxa de recuperação dos jazigos passe de 20-40% a
60%.
PrevisõesdeproduçãonoMardoNorte
NW ECS Oil Product ion Forecast
Three Scenari os -Compari s on
020004000600080001000012000
1965 1975 1985 1995 2005 2015 2025 2035 2045K bbl/dayNorth Sea Producti on Forecast i n 1983 Low Probabl e Hi gh
2. Declínio da produção mineira
a) Os combustíveis sólidos
Em termos absolutos, as reservas mundiais de combustíveis sólidos são consideráveis,
equivalendo a quatro a cinco vezes as do petróleo, ou 200 anos de consumo. Das reservas
europeias de energias convencionais, 80% são constituídas por combustíveis sólidos
(incluindo carvão, lenhite, turfa e xisto betuminoso). Apesar destas perspectivas optimistas,
não se deve esquecer a qualidade variável dos combustíveis sólidos e os seus custos de
produção.
A produção comunitária de turfa atinge 1,2 milhões de tec, a lenhite 50 milhões de tec e o
carvão 60 milhões de tec (5% da produção mundial). Para a União alargada, a produção de
c a r v ã oa u m e n t a r áp a r am a i sd od o b r o .E m b o r aal e n h i t eeat u r f as e j a mr e n t á v e i s ,n ã oée s s eo
caso do carvão extraído no continente europeu, que se situa muito abaixo do limiar de
competitividade emrelação ao carvão importado.
As condições geológicas difíceis, conjugadas com a regulamentação de cobertura social da
União fazemcomque o custo médio de produção do carvão seja cerca de 3 a 4 vezes o preço
14Em 1999, a Noruega dispunha de 1,77 mil milhões de m3de reservas provadas de gás natural que, ao
actual ritmo de exploração, chegam para 23 anos de consumo; as reservas provadas de petróleo sãocalculadas em 11 milhões de barris e chegam para mais 10 anos. Contudo, há importantes reservas porexplorar no Mar de Barents .
20do mercado internacional (150 dólares/tec contra 40 dólares/tec). Neste contexto, o carvão
europeu não pode ser competitivo face aos grandes países exportadores de carvão como os
Estados Unidos, a Austrália, a África do Sul ou a Colômbia. Este fosso conduziu os países
produtores a cessar toda a produção em Portugal, na Bélgica e em França (em 2005) ou a
decidir reestruturar a sua indústria a fim de reduzir progressivamente a actividade extractiva
(Alemanha e Espanha) ou tornar a produção competitiva face ao carvão importado (Reino
Unido).
Dado o seu carácter pouco competitivo, dentro dealguns anos a indústria carbonífera europeia
só contribuirá, mesmo com o alargamento (Polónia, República Checa, Roménia), para uma
parte muito reduzida do seu aprovisionamento energético. Apesar da importância das reservas
de combustíveis sólidos dos países candidatos, estes não resistirão à concorrência
internacional e deverão alinhar-se pelas políticas de regressão da actividade mineira da União
Europeia.
Deverão ser adoptadas decisões difíceis quanto ao futuro da indústria carbonífera europeia,
dada a sua ausência de competitividade. Uma via a explorar poderia ser a de preservar o
acesso a certas reservas. Por razões ligadas à segurança do aprovisionamento energético, uma
via a explorar poderia ser a manutenção do acesso a certas reservas. Para esse fim, poderia
prever-se a conservação de capacidades mínimas de produção carbonífera, acompanhada das
medidas sociais adequadas. Seria assim assegurada a manutenção do equipamento e, portanto,
a continuidade e o bom funcionamento das minas seleccionadas. Manter-se-ia deste modo a
posição privilegiada da tecnologia europeia em matéria de extracção e de combustão limpa do
carvão.
b) O urânio
As reservas provadas de urânio natural, única parte do ciclo do combustível nuclear em que a
UE não é auto-suficiente, são calculadas em2 milhões e meio de toneladas, isto é, 40 anos de
consumo ao ritmo actual (o preço actual é de cerca de 20 dólares/kg). Os recursos adicionais
conhecidos, ainda por explorar, são da ordem das 850 000 toneladas (isto é, 15 anos de
consumo) nesta categoria de preço e situam-se, principalmente, na Austrália, no Cazaquistão,
no Uzbequistão e no Canadá.
A União Europeia dispõe apenas de 2% das reservas mundiais de urânio natural (52 000 t),
mas a produção irá terminar por volta do ano 2005 emFrança e em Portugal. O encerramento
das minas de urânio na Europa explica-se em grande parte pelo esgotamento dos jazigos cujo
custo de exploração é elevado em relação ao preço mundial e à ampla disponibilidade física
internacionalde reservas de combustívelnuclear.
21Origemdasimportaçõesdeurânioconsumidona UE
NIS
Gabon+NigerCanadaAutres
AustralieEUNamibie+
Afriquedu
Sud
É possível dispor de maiores reservas de urânio, mas a um custo mais elevado. Existem,
efectivamente, suficientes reservas não convencionais a longo prazo. Isto teria um impacto
limitado no custo de produção do kW/hora, tendo em conta a pequena participação do urânio
no custo totalde produção de electricidade.
O carácter recicláveldo combustívelirradiado permite uma previsão optimista das reservas. O
combustível nuclear distingue-se das outras energias primárias por ser reciclado após
irradiação, reduzindo assim as necessidades de importação. Depois de separados dos resíduos
(cerca de 4%) provenientes da sua primeira utilização, o urânio e o plutónio recuperados
podem ser reciclados e reutilizados para produzir electricidade (96%). Por último, os
materiais resultantes do desmantelamento das armas nucleares podem também ser reciclados
como combustívelnuclear.
3. Abundância potencialde energias renováveis
As energias renováveis como a madeira combustível ou a energia hidroeléctrica ocupam um
lugar modesto na economia dos países da UE. Representam uma parte mais significativa nos
países candidatos e podem constituir, em certas regiões isoladas como as ilhas, a única fonte
de conforto. No entanto, a sua contribuição energética e económica está ainda por
desenvolver.
Quanto às energias renováveis tecnológicas, nomeadamente as associadas a tecnologias
avançadas, estão ainda a dar os primeiros passos, ainda que, graças ao apoio das autoridades
públicas, estejam a ganhar amplitude desde há alguns anos. Neste contexto, salienta-se a
energia eólica, hoje plenamente reconhecida, enquanto que a energia fotovoltaica é
promissora mas está ainda longe de atingir o nível de competitividade comercial.
A questão dos recursos em matéria de energias renováveis coloca-se apenas para os que
funcionam fora dos elementos naturais, como a biomassa (incluindo biocombustíveis), a
madeiraetodosostiposde resíduos biodegradáveis. Talcomo o nome indica, não se colocam
em princípio verdadeiros problemas quantitativos de aprovisionamento para as energias
renováveis. Os resíduos domésticos estão em crescimento constante e poderiam oferecer uma
oportunidade de utilização considerável, e o mesmo se passa com os subprodutos da indústria
da madeira e da indústria agro-alimentar. Mas a sua utiliz ação não está isenta de efeitos
negativos no ambiente e só poderá ser desenvolvida graças à alta tecnologia, devido às
dificuldades tecnológicas que ainda hoje é difícil ultrapassar. Seria conveniente dar atenção à
questão dostipos de resíduos que podemser incinerados.
22No actual estado das tecnologias, os recursos comunitários de energias primárias
convencionais não permitem prever a autonomia energética para a Europa. Só os recursos
renováveis de alta tecnologia poderão limitar a tendência para uma dependência quantitativa
energética cada vez maior.
Conclusão : Em 1998, a União Europeia consumiu 1436 Mtep de todas as fontes de energia para
uma produção comunitária de 753 Mtep. O consumo de energia dos PECO é de 285 Mtep,
para uma produção de 164 Mtep. Se não abrandar o aumento do consumo nos sectores de
maior expansão que são os transportes, o sector residencial e o terciário, a dependência
energética da União continuará a aumentar. Com efeito, a disponibilidade física na União
Europeia, embora tenha aumentado sensivelmente desde a primeira crise petrolífera graças às
políticas de enquadramento da procura e de exploração dos recursos internos15, deverá
diminuir. O esgotamento dos recursos do Mar do Norte e um abandono parcial do
nuclear, mais ou menos acentuado, apenas irá reforçar o fenómeno a longo prazo.
Mesmo após o alargamento e incluindo a Noruega, a União Europeia continuará a ter umataxa de dependência superior à actualemcerca de 20 pontos percentuais (70%).
C. Umgigante vulnerávelou o aprovisionamento energético da UE
A União Europeia é um actor de peso no mercado internacional dos produtos energéticos
(segundo consumidor mundial e primeiro importador
16). Depende da procura no mercado
mundial, da geopolítica, da posição geográfica e da estabilidade dos países de trânsito.
1. Dependência externa da União
Apesar do aumento do consumo global de energia, a União Europeia reduziu a sua
dependência energética desde a primeira crise petrolífera. Passou de uma dependência de 60%
em 1973 a 50% em 1999. As políticas de gestão da procura (melhoria da poupança de
energia), de desenvolvimento das energias internas (exploração das reservas do Mar do Norte)
e de diversificação das fontes de energia (relançamento dos programas nucleares17ee s f o r ç o s
afavor dasenergiasrenováveis, etc.)produziramfrutos.
Europa dos30: Balanço energético (emMtep)
15Exploração dos recursos no Mar do Norte para os hidrocarbonetos, relançamento dos programas
nucleares edesenvolvimento das energiasrenováveis.
16A títulodecomparação, os EUA importam24%dassuasnecessidades energéticas eoJapão80%.
17Por seu lado, a capacidade electronuclear instalada veio reforçar a política de menor dependênciaexterna. Esta capacidade era de 45GWe em 1980 e atinge hoje 125GWe na União Europeia. Estaevolução é o resultado dos programas de investimento adoptados em resposta às duas crises petrolíferasde 1973 e 1979. O objectivo era substituir pela energia nuclear o petróleo para a produção deelectricidade e reduzir assim a vulnerabilidade externa dos países que optam pela energia nuclear. A990 2000 2010 2020 2030Pr oduçãoI m por t ação
l í qui daCo n s u mo
23a) Uma dependência elevada em todos os vectores energéticos
Com o reavivar do crescimento a longo prazo, é de esperar que a dependência energética
globalda União Europeia se acentue de novo e atinja 70% numperíodo de 20 a 30 anos. Para
o petróleo, poderia representar 90%, para o gás 70% e para o carvão poderá atingir o limiar
máximo dos 100%.
O alargamento irá reforçar esta tendência. As importações de gás natural para satisfação da
procura dos países candidatos poderão aumentar de 60% para 90% e as de petróleo de 90 para
94%. Para o carvão, os países candidatos, actualmente exportadores líquidos, poderão ser
levados a importar 12% das suas necessidades em2020 devido às reestruturações drásticas do
sector.
Europa dos30:dependência porprodutosenergéticos
b) Grau de dependência
A importância desta dependência varia com os Estados-Membros e a estrutura do mercado
internacionaldos produtos energéticos emquestão.
−A sensibilidade à instabilidade do aprovisionamento energético de um Estado-Membro
será directamente proporcionalao seu grau de dependência18. Essa sensibilidade será tanto
poupança assim realizada pode ser calculada em mais de 200 milhões de tep para o ano 2000, ou seja,
umapoupançade30-45milmilhõesdeeurosaníveldabalançacomercialdaUniãoEuropeia.
18Em contrapartida, a sua sensibilidade aos preços depende menos deste factor, devido à associação dospreços internos aos preços internacionais.0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%100%
C . S ólidos P e tróleo G a s to tal1990 2000 2010 2020 2030
24mais acentuada quanto o abastecimento é proveniente de países fornecedores susceptíveis
de levantar problemas de natureza geopolítica.
−O grau de internacionalização do produto importado é também um factor que influencia a
variação dos preços. Do petróleo consumido, 57% é objecto de trocas internacionais,
contra20% parao gás naturale 15% parao carvão.
−A estrutura de mercado dos produtos energéticos, um dos factores da formação dos
preços, étambém fortemente diferenciada.
Para o carvão, pode falar-se de mercado mundial concorrencial, para o petróleo o mercado é
dominado por um "cartel"19e para o gás natural existe uma situação sui generis que poderia
ser qualificada de oligopólio regional formando cartelemque intervémo petróleo.
Para o petróleo, a dependência comunitária é a mais elevada, representa quase 76% da
procura. A diversificação geográfica a longo prazo não é tão fácil como para o gás natural e
no futuro as reservas mundiais concentrar-se-ão no Médio Oriente20. O aumento sensível da
oferta a curto prazo parece limitado. A maior parte dos países exportadores não dispõe de
reservas suplementares de capacidade de produção a curto prazo, excepto a Arábia Saudita, o
Iraque e, emcerta medida, a Rússia.
Emrelação ao gás natural, a União Europeia temactualmente uma dependência moderada, de
40%. Para tentar compensar o aumento (70%) da dependência nos próximos 20 a 30 anos, a
União Europeia é dotada, por um lado, de fornecedores variados e geograficamente próximos,
mas de recursos limitados (Rússia, Noruega, e África do Norte, nomeadamente a Argélia e a
Líbia). Note-se, aliás, que apesar das mais diversas dificuldades, a URSS - e depois a Rússia -
sempre cumpriu as suas obrigações de fornecimento à UE através de contratos a longo prazo.
Por outro lado, a maiores distâncias, a União Europeia encontra-se rodeada de vastos recursos
de gás, nomeadamente na Rússia (Sibéria Ocidental), na região do Cáspio, incluindo o Irão,
no Médio Oriente e na Nigéria, sendo os custos de transporte a longo prazo, somados aos
custosde produção, considerados economicamente viáveis.
Para o carvão, a União importa mais de 50% das suas necessidades. Apesar da baixa
constante da procura em termos absolutos, a dependência em termos relativos continuará a
crescer nos próximos anos. Prevê-se que a dependência carbonífera da União em 2020 será
superior a 70%. Há mesmo quem sugira uma taxa próxima dos 100%, dado que a produção
carbonífera comunitária sobrevive graças a elevadas subvenções públicas. As características
do mercado mundial do carvão (distribuição geográfica, geopolítica da oferta e ausência de
pressão sobreos preços) são tranquilizadoras no que respeita à dependência externa crescente.
Neste contexto, pode falar-se de estabilidade do abastecimento físico e económico.
No que respeita ao aprovisionamento de materiais nucleares, a Europa depende em 95% do
seu aprovisionamento externo de urânio. Contudo, a indústria europeia domina a totalidade do
c i c l od oc o m b u s t í v e l .Oq u en ã od o m i n aa i n d aéag e s t ã od o sr e s í d u o s .AA g ê n c i ad e
Aprovisionamento da Euratom tem por missão velar essencialmente pela autorização dos
contratos e pela diversificação das fontes de aprovisionamento e evitar toda a dependência
excessiva. Além disso, as existências de materiais nucleares na posse dos diferentes
19Para certos economistas, é incorrecta a denominação de "cartel" para a OPEP, dado que não é
efectivamente um órgão de fixação dos preços mas procura evitar, com mais ou menos sucesso, aconcorrênciaentrepaísesprodutores.
20Arábia Saudita,Irão,Iraque,EmiratosÁrabesUnidos, KuwaiteCatar.
25operadores da União representam alguns anos de funcionamento para o parque de centrais
nucleares (o urânio é fácilde armazenar etemencargos financeiros reduzidos).
A política de diversificação geopolítica dos abastecimentos europeus não libertou a União de
uma dependência centrada no Médio Oriente, para o petróleo, e na Rússia, para o gás natural.
Alguns Estados-Membros e, em especial, os países candidatos à adesão são totalmente
dependentes de umsó fornecedor por gasoduto.
2. A União Europeia tributária da sua situação geográfica: as trocas comerciais de produtos
energéticos
O aumento da dependência energética externa da Europa e o afastamento geográfico dos
recursos irão aumentar o peso do transporte e do trânsito da energia para a Europa. Os
desafios colocados pelo problema do trânsito são, além disso, particularmente dificultados
pelo aparecimento na cena internacional dos Novos Estados Independentes (NEI) após a
desagregação da União Soviética.
a) As trocas comerciais de produtos energéticos
O desenvolvimento do transporte dos produtos energéticos coloca problemas a nível do
ambiente, tendo em conta os riscos que gera para a saúde e o ambiente: marés negras, fugas
nas redes de gasodutos e oleodutos, transporte de materiais nucleares e congestionamento de
certas zonas de trânsito, como a do Bósforo.
CONSUMOINTERNOBRUTO(em%)-EU15

CONSUMOINTERNOBRUTO(em%)-EU30

28O comércio marítimo é motivo de preocupação. É por via marítima que se efectua 90% do
comércio internacional de petróleo e de carvão, e um quarto do comércio de gás natural
(GNL). Entreos produtos energéticos, só o carvão foiexcluído da lista dos produtos perigosos
pela Organização Marítima Internacional (OMI). O tráfego marítimo de hidrocarbonetos nas
águas europeias representa 800 milhões de toneladas/ano. Efectua-se ao largo das costas do
Atlântico e do Mar do Norte (70%) e no Mediterrâneo (30%).
Está demonstrada uma correlação estreita entre a idade dos navios e o número de acidentes
ocorridos. Dos 77 petroleiros perdidos no mar entre 1992 e 1999, 60 tinham mais de 20 anos
de idade.
O naufrágio do petroleiro ERIKA em Dezembro de 1999 veio chamar a atenção para certas
falhas do transporte marítimo do petróleo. A Comissão reagiu, adoptando uma Comunicação
sobre a segurança marítima do transporte de produtos petrolíferos e propondo diversas
medidas destinadas a reforçar os controlos técnicos destes navios. Prevê-se também que os
petroleiros de casco simples que apresentam maior risco de poluição em caso de acidente
sejam eliminados das águas europeias em duas fases (2010 e 2015) de acordo com a sua
tonelagem.
Estas medidas serão completadas por novas propostas legislativas da Comissão com o
objectivo de reforçar a vigilância da circulação dos navios que transportem mercadorias
perigosas ou poluentes e alargar as condições de responsabilidade dos principais
intervenientes no transporte de petróleo (nomeadamente os fretadores) em caso de acidente
causador de poluição grave.
Neste contexto, deve ser cuidadosamente examinada a construção de novos terminais
petrolíferos que possam criar problemas ambientais aos países vizinhos. É o caso,
nomeadamente, do projecto de construção pela Rússia de um novo terminal petrolífero em
Primorsk no Golfo da Finlândia, cujo impacto ambiental nos países do Mar Báltico deve ser
avaliado.
b) O trânsito
A manutenção de relações adequadas com os países de trânsito é uma das condições do
abastecimento regular da União. Este é especialmente o caso para o gás natural, cuja
segurança do aprovisionamento depende mais da manutenção do trânsito e dacontinuação da diversificação das rotas de transporte que do estado das reservas
mundiais.
Para os recursos provenientes da Rússia, da bacia do Mar Cáspio, do Norte de África e do
Médio Oriente, duas regiões merecem especial atenção: a Europa Oriental e Setentrional, por
umlado, eabacia mediterrânica, poroutro.
- Embora a Rússia desempenhe um papel essencial, fornecendo à UE 42% das suas
necessidades externas de gás natural, é também importante o potencial de produção de
hidrocarbonetos que representam os países da bacia do Mar Cáspio. Como produtor, a Rússia
é o primeiro exportador mundial de gás e pretende aumentar as suas vendas de petróleo - ou
de electricidade - para a Europa estabelecendo novas vias de exportação. Além disso, a
abertura dos recursos da bacia do Mar Cáspio exigiria a diversificação das rotas de trânsito.
Por isso, deve ser dada especial atenção aos países de trânsito como a Turquia, os PECO, aUcrânia, os países Bálticos e os países do Cáucaso.
29- O Norte de África é também uma importante região produtora para a Europa (Argélia,
Líbia).
Na perspectiva da sua adesão à União Europeia, importa examinar o apoio que a Europa
poderia dar ao desenvolvimento do trânsito pela Turquia, Bulgária e Roménia para o
abastecimento de gás e de petróleo proveniente da Bacia do Mar Cáspio21, em complemento
ao abastecimento proveniente da Rússia22. O projecto de interconexão entre a Grécia e a
Turquia para o transporte de gás natural abre perspectivas de novas fontes de
aprovisionamento de gás para o mercado europeu e oferece uma solução alternativa ao
transporte marítimo de gás natural, bem como para o trânsito dos recursos provenientes do
Médio Oriente.
Neste contexto, reveste-se de grande importância a dimensão da política energética no que
toca aos países da Europa Setentrional, da EuropaCentrale da região mediterrânica.
3. AUnião Europeia no mercado mundial
Asua dependência face às fontes de energia torna a União Europeia vulnerávelà evolução das
condições mundiais de procura e oferta de energia. Esta dependência é em certa medida
compensada pelo peso das exportações da União para os países terceiros exportadores de
produtosenergéticos.
a) Importância da UE como consumidor no mercado internacional
A União representa 14 a 15% do consumo mundial de energia para apenas 6% da população
mundial. Absorve 19% de petróleo consumido no mundo, 16% do gás natural, 10% do carvão
e 35% do urânio.
AUnião importou16% do gás naturalque foiobjecto detroca comercialem1999 no mercado
internacional (450 mil milhões de m3), um quarto do volume de carvão (150 dos 500 milhões
de tec) e de petróleo (9,7 dos 40,4 milhões de barris/dia). O alargamento aumentará ainda a
percentagemque representa a União no mercado mundial, excepto parao carvão.
Em 1997, a União transferiu cerca de 120 mil milhões de euros no âmbito das suas
importações de energia, que representam 6% do valor total das importações. A factura do
petróleo representa três quartos da factura energética. Em 1997, a factura do petróleo da
União atingiu 94 mil milhões de euros, cerca de metade dos quais (45%) foram pagos a
fornecedores do Médio Oriente (mais de 40 mil milhões de euros). Em 1999, esta factura
eleva-se a 240 milhões de euros. O montante desta factura foi, nomeadamente, agravado pela
evolução da paridade do euro emrelação ao dólar desde Janeiro de 2000.
b) A UniãoEuropeia sem autoridade sobre aformação do preço internacional
A longo prazo, as escolhas energéticas dos países em desenvolvimento, nomeadamente da
China, da Índia23e da América Latina, que suportarão a maior carga da expansão demográfica
e do aumento da procura de energia, irão determinar de forma duradoura as condições dos
produtosenergéticos no mercado internacional.
Os peritos consideram que, até 2020, a população total do globo será de 8 mil milhões de
habitantes, ou seja, mais 2 mil milhões de habitantes que em 2000. De acordo com as
21Por Bacia do Mar Cáspio entendem-se os hidrocarbonetos provenientes do Sul da Rússia, Cáucaso,
Ásia Central eIrão.
22O acordo em matéria de trânsito foi assinado pelo países candidatos e pela maior parte dos países doMediterrâneonoâmbitodoacordogeral lançadopeloprograma INOGATE.
23AC hi naeaÍ nd iac o ns o me mu mto talde1 ,115M te p( re s pe c tiv ame nte844M te pe271M te p).
30tendências actuais, a procura mundial de energia poderá crescer rapidamente, impulsionada
pelos países em desenvolvimento que serão responsáveis por 9/10 do aumento das
necessidades. A procura deveria aumentar cerca de 2/3 em vinte anos, passando de 9,3 mil
Mtep em2000 a 15,4 milMtep em2020. As consequências sobre os preços internacionais das
energias fósseis podemser muito significativas. Esta tendência poderia, contudo, ser reduzida
graças aos esforços internacionais destinados a promover as energias renováveis e o controlo
da procura, por exemplo na luta contra as alterações climáticas.
Prevê-se, por exemplo, a duplicação do parque automóvel mundial até 2020. Este aumento
seria principalmente imputávelaos países emdesenvolvimento. Enquanto na OCDE o número
de veículos per capita é aproximadamente de seis para dez habitantes, ele é apenas de dois
para cem habitantes na maior parte das regiões fora da OCDE. Podemos, pois, concluir que,
mesmo se o fenómeno de correcção for apenas parcial, exercerá num prazo relativamente
curtoumaenormepressão sobreaprocuradeprodutospetrolíferos.
Por isso, os acordos com os países em desenvolvimento devem ter em conta a dimensão
relativa à segurança do aprovisionamento energético24.
- Para além das tendências gerais do mercado, as pressões sobre os preços dos produtos
energéticos no mercado internacional (petróleo, gás natural, carvão, urânio) podemresultar de
outrosfactores que alteremo mercado: a actuação deliberada dos países exportadores (como a
OPEP), as alterações geopolíticas ou os efeitos das taxas de câmbio. As súbitas alterações de
preço e as crises profundas que estas podem gerar estão associadas à intensa volatilidade dos
preços, à periodicidade das tensões sobre estes últimos, à aptidão da economia para as
absorver e à capacidade de fazer pressão no mercado em questão e no mercado das energias
de substituição.
Embora as economias da União Europeia estejam agora mais adaptadas que anteriormente à
variação errática dos preços, escapa-lhes ainda o controlo dos factores geopolíticos ou
especulativos, bemcomo do futuro desenvolvimento do mercado mundial.
- No plano geopolítico, os recentes problemas no processo de paz no Médio Oriente, o
e m b a r g of e i t oa oI r a q u eeai n c e r t e z ad as i t u ação no Irão e na Líbia influenciam o
comportamento da OPEP semque seja possíveldefinir o seu alcance exacto.
- No plano financeiro, o impacto do movimento especulativo gerado pela multiplicação de
transacções individuais nos mercados a prazo (de futuros) é também um fenómeno
preocupante nas flutuações brutais dos preços e leva, talcomo a Comissão já previu, a colocar
a questão do possívelaspecto anti-especulativo das reservas25.
Somos forçados a reconhecer que faltam à União Europeia meios de negociação e de pressão.
AUnião sofre ainda da falta de competências e de coesão comunitária no domínio energético.
- Na falta de uma clara competência europeia em matéria energética para além da resultante
dosTratados CECAe Euratom, não foipossíveldurante 40 anos mobilizar meios adequados -
tanto a nível da União como da Agência Internacional da Energia - para dar provas de uma
c o e s ã oe q u i v a l e n t eàq u et ê mh o j eo sp a í s e sp r o d u t o r e sd ep e t r ó l e oef a c eao u t r a sf o n t e sd e
energia no futuro.
- Na ausência de uma verdadeira política energética, o poder de negociação da União
Europeia é reduzido. Face às grandes empresas exportadoras de hidrocarbonetos, osimportadores europeus actuam de forma dispersa num mercado onde os preços são
24Ex:Comunicaçãosobreacooperaçãoenergética com aÁsia (COM 96/308).
25Comunicação da Comissão de 11.10.2000 "O aprovisionamento em petróleo da União Europeia"
31largamente pré-determinados. O desenvolvimento do mercado interno deverá contribuir para
atenuar a influência dos países exportadores, graças à concorrência entre exportadores,
promovendo a abertura e o aumento das trocas comerciais de produtos energéticos, sobretudo
para o gásnatural.
Enquanto a União Europeia não dispuser de instrumentos que lhe permitam reduzir a pressão
exercida pelo mercado internacional, esta situação continuará a ser um ponto vulnerável da
economia europeia e serão reduzidas as suas possibilidades de influência no debate a nível
mundial. Tal como declarou o actual Presidente da União Europeia no Conselho Europeu de
Biarritz, o recente aumento dos preços do petróleo levou os Estados-Membros a tomar
consciência da necessidade de uma resposta coordenada emcaso de crise.
c) Ausência de uma políticade prevenção satisfatória
A segurança do aprovisionamento energético e a manutenção tanto quanto possível da
autonomia energética sempre tem sido um dos pilares da política energética dos
Estados-Membros. Este objectivo consagrado nos Tratados CECA e Euratom tem sido o
cimento do entendimento europeu talcomo concebido pelos pioneiros da construção europeia.
Para compensar esta dependência quantitativa, os Estados-Membros e a União Europeia
criaram, na sequência do primeiro choque petrolífero, diversos dispositivos de apoio a
produções nacionais não competitivas, políticas de existências, programas de eficiência e de
desenvolvimento tecnológico, mas essas medidas não foram prosseguidas e, portanto,
suficientes para corrigir a tendência a longo prazo.
- A indústria carbonífera
O que acabámos de dizer é particularmente evidente para a indústria carbonífera, onde as
considerações sociais e regionais a favor do declínio controlado, mas inevitável, desta
actividade se sobrepuseram à contribuição deste combustível para a segurança do
aprovisionamento no contexto de um mercado internacional sem tensões. Há que reconhecer
que o aumento dos custos de produção reduziu consideravelmente a credibilidade dos
argumentos afavor da sua contribuição para a segurança do aprovisionamento.
- Medidas de resposta àcrise petrolífera
O abastecimento físico temporário de petróleo a nível mundial pode, a qualquer momento, ser
interrompido por acontecimentos - por exemplo, de natureza política e/ou militar - numa
região de produção ou de trânsito de petróleo. As reservas de segurança e as medidas de crise
previstas no âmbito da Agência Internacional da Energia (AIE) e na legislação comunitária
são uma resposta parcial a este tipo de ameaça: os esforços neste domínio devem ser
prosseguidos oumesmo acentuados.
As principais medidas em matéria de reservas estratégicas foram criadas em 1974 com a
assinatura do «Acordo relativo a um Programa Internacional da Energia", que fundou a
Agência Internacional da Energia (AIE). Esta decisão esteve na sequência das medidas de
embargo decididas pela OPEP emrelação a certos países industrializados no contexto político
do fimdo ano de 1973.
Um dos principais compromissos assumidos pelos Estados-Membros da AIE é manter um
nível de existências equivalente a 90 dias de importações líquidas de petróleo e/ou produtos
petrolíferos, utilizáveis no caso de crise de abastecimento para substituir toda ou parte da
oferta em falta. A maior parte dos Estados-Membros dispõe de existências superiores aos 90
dias indicados.
32Sãotrês as directivas que organizam, emcooperação coma AIE, a constituição pelos Estados-
Membros de reservas nacionais.
- Duas directivas26criam a obrigação para os Estados-Membros de manter um nível de
existências equivalente a 90 dias de consumo p a r ac a d au m ad a st r ê sc a t e g o r i a sp r i n c i p a i sd e
produtos petrolíferos utilizados para fins energéticos. Prevê-se a organização pela Comissão
de uma consulta dos Estados-Membros quando as existências são inferiores a 90 dias27.
- Uma outra directiva28obriga os Estados-Membros a estar prontos a actuar, estabelecendo
planos de intervenção, criando órgãos adequados e conferindo poderes que permitam,
nomeadamente, colocar as existências no mercado, restringir o consumo, assegurar o
abastecimento de consumidores prioritários e regulamentar os preços. Em caso de crise, a
Comissão é encarregada de organizar uma consulta entre Estados-Membros para fins de
coordenação por um grupo de aprovisionamento de petróleo. A Comissão deve também
verificar se os vários sistemas nacionais não criam distorções de concorrência e entraves ao
comércio intra-comunitário.
Este mecanismo não se destina de forma alguma a tratar situações como o actualaumento dos
preços do petróleo. A legislação comunitária em matéria de existências continua, pois,
relativamente limitada no que respeita às questões desegurança do aprovisionamento.
Considerando os efeitos da decisão tomada pelos EUA em Setembro de 2000 de fazer escoar
no mercado 30 milhões de barris de petróleo bruto, parece bastante limitada a eficácia dos
mecanismos criados a nível internacional para fazer face a choques que são muito mais vezes
perturbações económicas que perturbações físicas. Embora ninguémconteste a importância de
uma boa coordenação entre países consumidores de petróleo, a experiência da AIE mostra que
tal cooperação e coordenação são extremamente difíceis de realizar. Tanto durante a Guerra
do Golfo como na actual fase de aumento dos preços do petróleo, foi a Strategic Petroleum
Reserve29(SPR) americana que tomou a iniciativa de desencadear a intervenção no mercado
petrolífero.
26A Directiva 68/414/CEE, alterada pela Directiva 98/93/CE.
27Note-setambém quevários Estados-Membros dispõem actualmente de um nível de existênciassuperior
a 90dias equepode, portanto, ser "libertado" semnecessidadedeconsulta comunitária.
28ADirectiva 73/238/CEE.
29Foi em 1975, após a sua adesão à AIE e dois anos após o choque petrolífero, que os EUA criaram a"Strategic Petroleum Reserve". A legislação americana prevê a constituição de reservas estratégicas daordem dos mil milhões de barris de petróleo, a utilizar em caso de guerra ou de grandes perturbaçõesqueconduzamaumarupturadoabastecimento. Estareserva conta actualmente 571 milhões de barris, oque representa ao preço actual um investimento da ordem dos 20 mil milhões de dólares. Está situadano Golfo do México (Luisiana e Texas), onde existem mais de 500 cavernas de sal, ideais para oarmazenamento. Estareservafoi utilizada por ocasiãoda GuerradoGolfo em 1991 e, pela segunda vez,em Setembro de 2000, com a retirada de 30 milhões de barris, equivalentes a cerca de dois dias deconsumo.
33Os instrumentos comunitários revelam ser inadequados face às tensões no mercado dos
produtosenergéticos. Não existe, por exemplo, umpoder de decisão centralizado para escoar
as existências no mercado. A actual margem de manobra da União Europeia no caso de
aumento dos preços do petróleo para além do razoável é extremamente limitada. A fim de
limitar os riscos de crise ligada à dependência energética, certos Estados-Membros criaram,
aliás, dispositivos de armazenamento ou reservas estratégicas para alguns dos produtos
energéticos. Assim, foi aplicada pelos Países Baixos uma política de exploração responsável
das pequenas reservas de gás natural, permitindo salvaguardar as possibilidades de uma
maior exploração das reservas de Groningen30(calculadas em 1100 milhões de m3). Na sua
recente comunicação sobre o aprovisionamento petrolífero da União Europeia, a Comissão
anunciou a sua intenção de examinar a forma como poderá ser reforçado o dispositivo de
reservas estratégicas de petróleo mediante uma "comunitarização" da sua ut ilização.
Conclusão : Os factores de risco externos (quantidades, preços, investimentos e condições
geopolíticas, etc.) mostram que a melhor garantia de segurança do aprovisionamento consiste
em preservar a diversidade das energias e das fontes de aprovisionamento. Efectivamente, de
acordo comas actuais previsões, não parece ser possível conter a dependência quantitativa da
União e o alargamento não permite reduzi-la. Este último irá fragilizar a diversificação das
fontes de abastecimento externo. Ao mesmo tempo, a forte baixa dos preços dos produtos
petrolíferos no início dos anos 80 e a diminuição dosesforços a favor afavor da promoção da
poupança de energia e das energias renováveis mantiveram a dependência da União a um
nívelelevado. Amelhoria da eficiência energética entre 1975 e 1985foide 24%, ao passo que
é de 10% entre 1985 e 1999. Isto sublinha a importância de actuar ao nível da procura e de
garantir a segurança do aprovisionamento energético no quadro de uma política coordenada a
nívelcomunitário.
II OPÇÕES ENERGÉTICAS IMPERFEITAS
Até 2010, numerosos Estados-Membros, bem como os países candidatos à adesão, deverão
fazer escolhas energéticas de investimento, principalmente no sector da electricidade. As
redes existentes condicionam as opções de investimento, na falta de grandes avanços
tecnológicos que venham alterar a paisagem energética. A produção descentralizada de
electricidade por mini-turbinas a gás ou pilhas de combustível poderia estar na origem dessas
mudanças. Estas escolhas são fundamentais por definirem, para os próximos 30 a 50 anos, a
estruturado consumo de energia. Devemser maduramente ponderadas e reflectidas.
No fim dos anos 70, o carvão e a energia nuclear eram considerados a única alternativa ao
petróleo. Os países participantes na Cimeira do G7 em Tóquio (Maio de 1979) assumiram o
compromisso de incentivar a poupança de energia, a produção do carvão e a energia nuclear.
Do mesmo modo, a resolução do Conselho de 1980 fixava como objectivo " cobrir por meio
de combustíveis sólidos e de energia nuclear 70 a 75% das necessidades de energia primária
para a produção de electricidade ". Actualmente, esta perspectiva encontra-se ultrapassada. O
século XX nasceu com a supremacia energética do carvão, desenvolveu-se graças à
predominância do petróleo eterminou coma ascensão do gás natural.
30Estapolíticaéacompanhada deumincentivoà exploraçãonoMar doNorte.
34A. Desconfiança face à energia nucleare aoscombustíveissólidos
A energia nuclear e os combustíveis sólidos são, de entre os produtos energéticos, os menos
apreciados, apesar da sua contribuição preponderante para o balanço energético global, quase
exclusivamente no sector da geração de electricidade. Estas duas fontes de energia
representam, respectivamente, 35% e 26% da electricidade produzida.
1. Aenergia nuclear colocada emquestão
Europados30: Energianuclear(emMtep)
050100150200250300
1990 2000 2010 2020 2030Produção
As esperanças criadas pela descoberta da cisão nuclear para fins civis na segunda metade do
século XX são patentes nos investimentos feitos neste sector e nas realizações energéticas e
tecnológicas que esta descoberta suscitou. Independentemente da sua dotação natural de
produtos energéticos, todos os países com meios para o fazer deram início a programas
nucleares civis de grande envergadura. Para ter em conta os riscos associados à dupla
utilização (civile militar) que caracteriza o ciclo do combustível, o desenvolvimento do sector
nuclear é enquadrado pelo Tratado Euratom, pelo Tratado de Não proliferação de 1968 (que
entrouemvigor em1970) e pelas regras de AIEA.
a) O acervo do Tratado Euratom
O Tratado Euratom, assinado em 1957, tinha por objectivo dotar a Comunidade Europeia de
uma fonte alternativa de abastecimento de energia endógena para compensar a crescente
dependência externa face ao petróleo do Médio Oriente. O Tratado devia permitir à Europa
desenvolver os seus conhecimentos e dotar-se dos meios necessários para explorar a energia
nuclear para fins civis. Autilização comumdos meios (conhecimentos, infra-estruturas, meiosd ef i n an ci am en toed ec on t r ol o)d e v i ap e rm i ti rav a n ç a rm ai sr a pi d am en teeam en orc u s t o.
Este Tratado apresenta um aspecto original importante em relação ao Tratado CEE; é
organizado em torno de objectivos de carácter industrial específico e recorre a instrumentos
que derrogampor vezes aos do Tratado de Roma.
Cedo surgiramdificuldades na aplicação das disposições do Tratado Euratom, nomeadamente
no capítulo relativo ao aprovisionamento, mas essas dificuldades não devem fazer esquecer o
acervo já adquirido.
-N op l a n od a investigação e do desenvolvimento tecnológico, o dinamismo criado pelo
Tratado Euratom é evidente. O Acto Único inspirou-se neste precedente de criação de um
quadro para a investigação no domínio nuclear e baseou nele todo o programa de investigação
e de desenvolvimentotecnológico comunitário. Realizada no quadro da Euratom, a integração
35de todas as actividades europeias sobre a energia de fusão contribuiu fortemente para a
posição destacada da investigação europeia neste domínio31.
- Desde o início do Tratado, foram necessários investimentos importantes para a construção
de novas centrais nucleares ou a sua manutenção. O Tratado confiou à Comissão a missão de
examinar os planos de investimento previstos nos Estados-Membros, o que a levou a
pronunciar-se até agora sobre 238 projectos de investimento, cujos méritos e compatibilidade
como Tratado Euratomforampor ela verificados.
Estes investimentos ultrapassam os 400 mil milhões de euros. Por seu lado, o orçamento
comunitário deu uma contribuição de 2,9 mil milhões de euros. Foi assim dada uma
contribuição para o desenvolvimento industrial da Comunidade, que controla hoje todo o
ciclo do combustívelnuclear exceptuando agestão dosresíduos.
As centrais electronucleares instaladas no território da Comunidade cobrem 35% das suas
necessidades de electricidade. Devido ao prolongamento do período de vida dos reactores em
relação às previsões iniciais, tornado possível nomeadamente pelo melhor conhecimento da
resistência dos materiais, o sector da energia nuclear tornou-se competitivo e é uma fonte de
receitas apreciáveis para os operadores. Estes deixaram de necessitar de auxílios estatais e
também já não recorremaos empréstimos Euratom32. Estes são actualmente utilizados a favor
dos países candidatos paraa modernização das suas instalações.
-A snormas sanitárias e de protecção contra as radiações estabelecidas a nível comunitário
são transpostas para a legislação de cada Estado-Membro. Para além das actividades
estreitamente ligadas à indústria atómica, estas normas referem-se também à utilização de
materiais radioactivos para aplicações médicas, a investigação oua indústria.
-P o rú l t i m o ,a s salvaguardas da Euratom permitem à Comunidade atingir uma credibilidade
incontestada em matéria de não proliferação dos materiais nucleares. A missão de
diversificação das fontes de abastecimento estabelecida pela Agência de Aprovisionamento
E u r a t o mp e r m i t et a m b é mq u eaC o m u n i d a d en ã od e p e n d ad ef o r m ae x c e s s i v ad eu m as ó
região geográfica para assuasnecessidadesde urânio (cf. gráfico da Primeira Parte,I.B.2.b).
Pode, pois, dizer-se que, nas suas principais disposições, a aplicação do Tratado Euratom -
embora fosse difícil - apresenta um balanço positivo. Presentemente, um interesse renovado
pelo Tratado Euratome a alternativa por ele oferecida para a produção de electricidade fazem
com que este continue a ser actual. Os conhecimentos adquiridos serão preciosos,
nomeadamente no âmbito do processo de alargamento.
b) A indústria nuclear em suspenso
Os potenciais perigos sanitários e ambientais da cisão nuclear suscitam hoje a oposição de
uma parte da opinião pública. Em1979, o acidente de Three Miles Island nos Estados Unidos
esteve na origemdo referendo sueco sobre a energia nuclear.
A entrada de grupos de pressão e dos partidos ecológicos na vida política dos Estados-
Membros e o acidente de Chernobil (26 de Abril de 1986), incontestavelmente o mais grave
da história do átomo, marcou um momento decisivo no desenvolvimento da indústria nuclear
31O JET (Joint European Torus), empresa comum na acepção do Tratado Euratom, foi um elemento
essencial do progresso científico e técnico para dominar a energia de fusão. Os seus resultados
permitem à União encarar a possibilidade de realizar, juntamente com os seus parceiros internacionais(EUA, Japão, Rússia), um projecto de investigação como o ITER (reactor termonuclear experimentalinternacional).
32O sistema que consiste em estabelecer um limite para o montante da responsabilidade civil dosoperadores em caso de acidente grave poderia ser associado a um auxílio estatal.
36na Europa. Dos oito Estados-Membros dotados de energia nuclear, cinco já adoptaram ou
anunciaram a adopção de uma moratória33.AF r a n ç a ,aG r ã - B r e t a n h aeaF i n l â n d i an ã os e
pronunciaram a favor do encerramento do nuclear, mas não deverá ser construído nos
próximos anos nenhum reactor, excepto eventualmente na Finlândia. A Itália abandonou a
energia nuclear na sequência do referendo de 1987, a Alemanha anunciou a sua decisão de
encerrar os seus últimos reactores em 2021 e na Bélgica um acordo político prevê o
encerramento em2025.
Os países candidatos, alguns dos quais adoptaram perante a União Europeia o compromisso
de encerrar os seus reactores nucleares pouco seguros34, têm uma posição pouco clara quanto
às escolhas alternativas à energia nuclear, devido às consequências para a sua economia. A
Turquia adiou sine diea construção de uma central nuclear, mas já a Polónia deseja manter
esta opção em aberto. Não devemos excluir que outros países candidatos encararem a
possibilidade de novas centrais. Por este motivo, o problema da segurança das instalações
nucleares dos países candidatos e da desclassificação das centrais não modernizáveis é
importante e será examinado atentamente no contexto da adesão destes países à União
Europeia.
O Conselho Europeu de Colónia (3-4 de Junho de 1999) sublinhou que «importa que as
normas de segurança nuclear sejam elevadas na Europa Central e Oriental », o que representa
um grande esforço de investimento. Esse nível elevado de segurança deve ser visto em
comparação com o nível de segurança em vigor em cada um dos Estados-Membros dotados
de energia nuclear. Em resposta ao pedido formulado pelo Conselho Europeu de Helsínquia
para que sejam estudados os meios de tratar a questão da segurança nuclear no quadro do
processo de alargamento, a Comissão deu início aos trabalhos necessários.
A Comissão está empenhada neste processo com as autoridades de segurança dos
Estados-Membros como objectivo de preparar uma posição negocial.
Contudo, o futuro da energia nuclear é incerto, sobretudo na Europa. Depende de vários
factores, como a resolução do problema colocado pela gestão eo armazenamento dos resíduos
radioactivos, a rentabilidade económica das novas gerações de centrais, a segurança dos
reactores nos países do Leste europeu, nomeadamente nos candidatos à adesão, a luta contra a
proliferação nuclear nos países da antiga União Soviética. As orientações das políticas contra
oaquecimentoclimático deverãotambémdesempenhar umpapelfundamental.
As preocupações suscitadas por esta questão modificaram a percepção das limitações que se
colocam ao aprovisionamento energético. A questão põe-se mais particularmente para a
energia nuclear, que permite evitar 312 milhões de toneladas de emissões de CO 2por ano na
União Europeia (7% do totalde gases responsáveis pelo efeito de estufa emitidos na União), o
que corresponde à produção de emissões de CO 2de um parque automóvel de 100 milhões de
unidades35.
c) Os resíduos nucleares
33Suécia - 1980, Espanha- 1984, Países Baixos - 1994, Alemanha-1998, Bélgica -1999.
34Lituânia: Ignalina 1 e 2; Bulgária: Kozloduy1 a 4; Eslováquia: Bohunice 1 e 2.
35Por exemplo, a decisão do Governo sueco de encerrar a unidadenuclear de Barsebäck em 30/11/99 após
23 anos de funcionamento cria um défice de produção de 4 mil milhões de kWh/ano, devendo estaperda ser compensada pela importação de electricidade de centrais dinamarquesas e alemãs a carvão.Isto provoca um aumento indirecto das emissões de CO
2da Suécia em cerca de 4 milhões de toneladas
deCO 2/ano, o querepresenta cerca de 8% do total das emissões na Suécia.
37Desde o início da utilização da energia nuclear, considera-se que o período de exploração das
centrais deve ser acompanhado da definição de uma política de armazenamento definitivo,
armazenamento temporário e tratamento dos resíduos. Na maior parte dos países do mundo, a
questão está centrada nos resíduos altamente radioactivos, que representam 5% do volume
totaldos resíduos nucleares e 95% da radioactividade.
O armazenamento definitivo é viável e as técnicas de construção e de funcionamento estão
suficientementeamadurecidaspara seremaplicadas. Neste domínio, os países mais avançados
p a r e c e ms e ro sE s t a d o sU n i d o s ,aS u é c i aeaF i n l â n d i a .C o n t u d o ,n ã oe s t ã or e s o l v i d o st o d o s
os problemas práticos ligados ao armazenamento a longo prazo.
As estimativas dos custos de armazenamento variam com os países, mas representam uma
partereduzida do custo totalde produção do kW/h. Por outro lado, o graude concentração (no
caso de um cenário de elevada utiliz ação da energia nuclear, a superfície necessária ao
armazenamento de todos os resíduos é de cerca de 300 km2) permite limitar o problema em
termos de dispersão ao contrário deoutras fontes de produção de electricidade.
Algumas investigações, como as dedicadas à separação-transmutação, têm por objectivo
reduzir a presença de elementos de vida longa. As investigações orientadas para tecnologias
de gestão dos resíduos devem ser prosseguidas mas não parecem ser uma alternativa ao
armazenamento emcamadas geológicas que possa ser utilizada a curto e médio prazo.
Para estabelecer um programa integrado de gestão dos resíduos, é necessário responder às
questões colocadas pelo público emmatéria de segurança da cadeia que vaidesde o transporte
dos materiais atéo armazenamento propriamente dito, bemcomo à questão da reversibilidade,
a fim de permitir que as futuras gerações recorram, se o julgarem necessário, a novas técnicas
mais eficazes de tratamento dos resíduos, em função dos progressos científicos. Nesta
matéria, só será possível chegar a um consenso com base numa informação clara e precisa da
população e sobretudo dos seus representantes, e graças a uma intervenção credível por parte
das autoridades de segurança de cada um dos Estados-Membros. Só elas podem garantir ao
público que as decisões adoptadas o são no interesse das gerações actuais e futuras.
O sector nuclear não se pode desenvolver sem um consenso que lhe permita beneficiar de um
período de estabilidade suficiente, tendo em conta as limitações económicas e tecnológicas
que caracterizam a sua indústria. Isto só será possível se a questão dos resíduos tiver uma
solução satisfatória dentro da maior transparência . A investigação neste domínio deverá
ser orientada para astecnologias de gestão dos resíduos.
A União Europeia deve conservar o controlo da tecnologia nuclear civil para dispor da
competência necessária para desenvolver reactores de cisão mais eficazes e permitir que
a fusão venha a seruma realidade .
382. Carvão: umpassado glorioso
Europados30: Combustíveissólidos(emMtep)
0100200300400500
1990 2000 2010 2020 2030Consum o
a) Antecedentes
Devido à sua importância nas economias europeias (produção de electricidade e siderurgia), o
carvão36e o aço foram considerados pelos fundadores da Europa o cimento da harmonia
europeia. Por ocasião da assinatura do Tratado de Paris em 1951, a reconstrução da Europa
tornava necessárias quantidades consideráveis de produtos energéticos. A procura era muito
superior à oferta e o receio de escassez dominava as políticas na matéria. Assim, a Alta
Autoridade CECA encorajava o aumento da produção pela abertura de novas minas e a
celebração de contratos de fornecimento a longo prazo.
Porém, a partir dos anos 60, a indústria produtora de carvão teve um rápido declínio devido à
concorrência do carvão extra-comunitário e à entrada no mercado de outros combustíveis para
a produção de electricidade e de calor. Assim, e na sequência das reestruturações sucessivas
da indústria carbonífera, a Europa dos 15 passou de uma produção carbonífera de cerca de
600 milhões de toneladas no início dos anos sessenta para menos de 86 milhões de toneladas
em 2000. A concorrência dos produtos energéticos, o abrandamento a partir de 1986 das
limitações impostas ao petróleo e as preocupações ambientais contribuíram para pôr em
destaqueospontosfracosdoscombustíveis sólidos.
b) As limitações
O carvão tem limitações que lhe são inerentes e o colocam numa posição desfavorável em
relação aos hidrocarbonetos, seus concorrentes directos. Sendo um minério sólido e pesado,
torna-se volumoso e exige grandes áreas de armazenamento. Comumvalor calorífico inferior
ao dos hidrocarbonetos, não apresenta as vantagens de utiliz ação que tem um combustível
líquido ou gasoso. Por último, é gerador de poluição emtodas as fases do ciclo de produção e
de utilização37. A seu favor, importa sublinhar que o transporte marítimo de carvão (90% do
carvão comercializado no mercado mundial são transportados por via marítima) não implica
osriscosambientaisdotransportedoshidrocarbonetos.
Os inconvenientes físicos do carvão reduziram consideravelmente os seus mercados de
expansão. No entanto, no sector da produção de electricidade, quando o carvão não é um
vector energético dominante, como na Dinamarca, na Alemanha, na Grécia, na Irlanda e no
36O termo carvão designa os combustíveis sólidos em geral. Distinguem-se quatro famílias de carvão, em
função da sua capacidade calorífica por ordem decrescente: a antracite, a hulha, a lenhite e a turfa.Recorda-se que ahulha, a antracite e os aglomerados de lenhite são da competência do Tratado CECA,e nqu a ntoqueale nhi teeatu rf as ere ge mpe loT ra tadoC EE .
37Todas as manipulações do carvão desde a extracção à utilização final são geradoras de poeiras. Oarmazenamento ao ar livre pode provocar poluição por escoamento das águas de chuva. A suacombustão gera cinzas eprovoca a emanação degasesnocivos para a qualidadedo ar, da água e do solo(CO
2,NOx, SO 2).
39Reino Unido (mais de 45% da electricidade é produzida nestes países a partir do carvão),
serve frequentemente de combustível auxiliar. Assim, em 1996, a escassez de energia
hidroeléctrica no Norte da Europa e as reparações do parque nuclear francês provocaram uma
procura suplementar de carvão. As flutuações que caracterizam a energia hidroeléctrica têm
implicações não negligenciáveis sobre o consumo de carvão. Os países mais sensíveis a estas
v a ri a ç õe ss ã oaÁ u s tr i a ,aS u é ci a ,P or t u g al ,aF i n l â n di a ,aI tá l i a ,aF r an ç aeaEs p a n h a .
c) As vantagens
Existem amplas razões de ordem regional e social para se prosseguir a opção da produção
carbonífera na Europa. O custo do carvão importado, a diversidade dos fornecedores
externos38e a estabilidade relativa dos preços emrelação aos hidrocarbonetos são factores que
permitemcompensar o efeito das consideráveis limitações que pesamsobre o carvão.
Europados15-importaçõesdecarvão-vapordepaísesterceiros1999
37%
18%13%9%6%5%12%
AfriqueduSud Colombie Pologne Australie Indonésie Russie Autres
Vendido num mercado internacional concorrencial, o preço do carvão importado apresenta
uma estabilidade incomparável em relação aos outros produtos energéticos importados. Por
exemplo, a amplitude de variação dos preços do carvão-vapor foi de 16 dólares (entre 54
dólares/tec e 38 dólares/tec) em dez anos (1986-1996). O preço médio dos dez anos foi de 47
dólares. Durante o mesmo período, os preços do óleo combustível pesado, expressos em
toneladas de equivalente carvão, variaram a um nível mais elevado, com oscilações mais
frequentes e uma maior amplitude, entre 41,11dólares e 100,67 dólares.
Os efeitos dessa diferença de preço sobre a balança de pagamento não devem ser
subestimados, sobretudo para os países desprovidos de produtos energéticos internos. A
opção carbonífera dinamarquesa dos vinte últimos anos marca certamente um ponto a favor
das vantagens económicas do carvão.
38Dada a diversificação geográfica do aprovisionamento de carvão na UE, vieram juntar-se aos
exportadores tradicionais de carvão (Europa, EUA, Rússia, Ucrânia) o Canadá, a África do Sul e aAustrália. Mais recentemente, surgiram novos exportadores como a Indonésia, a Colômbia e aVenezuela.
40A flexibilidade dos contratos no sector do carvão e o desenvolvimento de um mercado a
pronto pagamento permitiramque o preço do carvão se adaptasse permanentemente à situação
do mercado. A ausência de desafios económicos e políticos e a abertura do mercado da oferta
a um maior número de intervenientes explicam a diminuição das flutuações dos preços do
carvão, tanto emtermos de aumento como de baixa, emrelação aos do petróleo ou mesmo do
gás natural. A manutenção dos preços dos hidrocarbonetos a um nível elevado e um maior
recurso ao carvão importado na Europa poderão exercer uma pressão considerável sobre os
preços.
d) Ofuturo
A ausência de competitividade actual e futura da produção carbonífera europeia levou vários
Estados-Membros a renunciar à sua exploração. Isto coloca problemas incontestáveis de
ordem política a outros países, como a República Federal da Alemanha. Recorde-se que o
compromisso carbonífero celebrado em 1997 entre os representantes do Governo federal, dos
Länder e das empresas emcausa prevê uma redução dos auxílios estatais que deveriam passar
de 9,1 mil milhões de DM em 2000 à 5,5 mil milhões de DM em 2005. Por seu lado, a
produção ficaria reduzida ao nível de 26 milhões de toneladas. O emprego não deveria
ultrapassar os 36 000trabalhadores.
A inevitabilidade das decisões de encerramento já adoptadas ou a adoptar por vários
Estados-Membros da União Europeia deverá, mutatis mutandis , ser transposta para os países
candidatos, emespeciala Polónia.
Caracterizada por forte intensidade de mão-de-obra, esta indústria participou na economia do
pleno emprego das regiões carboníferas do pós-guerra. A política de reestruturação
respeitadora das regiões e do homemprosseguida pela União Europeia no quadro estabelecido
pelo Tratado CECA deverá ser adaptada aos países candidatos produtores de combustíveis
sólidos quando estestiveremaderido à União Europeia.
Produção e mão-de-obra na indústria carbonífera
Comefeito, o primeiro objectivo do Tratado CECA, assinado em Paris em 1951, é permitir oestabelecimento de um mercado comum do carvão e do aço, contribuir para a expansão
económica, o aumento do emprego e do nívelde vida nos Estados-Membros. Neste quadro, as
instituições comunitárias têm, nomeadamente, por missão promover uma política de
exploração mais racional, a modernização da produção e a melhoria da qualidade.
41Hoje, o futuro do carvão na Europa coloca-se em termos globais de segurança do
aprovisionamento, na medida em que nem na União nem nos países candidatos o carvão
apresenta perspectivas de competitividade. Nestas condições, convém perguntar se não seria
necessário manter um nível mínimo de produção que, em caso de crise grave, permitiria
preservar o acesso aos recursos e ao mesmo tempo aperfeiçoar as tecnologias mais avançadas.
A UE deveria examinar a possibilidade de inserir este conceito no quadro previsto pela
directiva relativa à liberalização do mercado da electricidade no âmbito da segurança do
aprovisionamento.
É também neste contexto que convém examinar o controlo dos auxílios estatais à produção
após o termo de vigência do Tratado CECA em 2002. Uma das soluções poderia consistir em
definir um regime de controlo dos auxílios nacionais à indústria adaptado ao imperativo de
segurança do aprovisionamento coma manutenção de um acesso mínimo às reservas et e n d o
emcontaasperspectivassociaiseregionais.
Embora não existam, a curto e médio prazo, grandes problemas de segurança do
aprovisionamento de combustíveis sólidos, o futuro do carvão depende largamente do
desenvolvimento de técnicas que permitam facilitar a sua utiliz ação (como a gaseificação) e
reduzir o seu impacto ambiental em termos de emissões poluentes graças a tecnologias de
combustão limpa e à capturado CO 2.
A produção de carvão com base em critérios económicos não tem perspectivas, tanto na
União como nos países candidatos. O seu futuro só pode ser preservado no quadro da
segurança do aprovisionamento daUnião.
Conclusão : Pressionados por argumentos ecológicos, os combustíveis sólidos e a energia nuclear
mostram sinais de declínio na produção de electricidade. No actual estado dos
equipamentos e das tecnologias , a redução simultânea destas duas fontes de energia corre o
r i s c od ec r i a rt e n s õ e se c o n ó m i c a sean í v e ld oa p r o v i s i o n a m e n t on af a l t ad eu m ap o l í t i c a
activa de gestão daprocura.
42B. Continuação dapreferência pelo petróleo
Europados30: Petróleo(emMtep)
0100200300400500600700800900
1990 2000 2010 2020 2030ProduçãoIm portações
l íqui dasConsumo
As vantagens do petróleo em termos caloríficos e de facilidade de utilização explicam
largamente a sua rápida penetração nas economias ocidentais logo a seguir ao pós-guerra. As
suas propriedades deram o grande impulso aos transportes rodoviários, que dele dependem
em 99%. O petróleo substituiu, mais ou menos rapidamente, o carvão no aquecimento e,
seguidamente, na produção de electricidade.
Ainda que as economias europeias se estejama afastar emcerta medida do petróleo, devido às
crises petrolíferas, ele continua a ser uma componente económica essencial dos Estados-
Membros, sobretudo no sector dos transportes. Estes absorvem hoje mais de metade do
consumo de petróleo. Embora o mercado do petróleo seja caracterizado por tensões, a nível
do diálogo produtor-consumidor, dos preços no mercado internacional, das quantidades
disponíveis, do seuimpacto ambientale ainda dos acidentes marítimos largamente divulgados
pelos meios de comunicação, verifica-se que continua a beneficiar da indulgência da opinião
pública.
As perspectivas do mercado petrolífero são condicionadas pelo melhoramento da eficiência
energética e pelo desenvolvimento das energias alternativas nos transportes. A análise dasactuais tendências sugere que o consumo europeu irá crescer sensivelmente, com uma
percentagem de crescimento bastante mais elevada nos países candidatos, motivada pelo
processo de recuperação destes países no sector dos transportes individuais e de mercadorias.
O esgotamento dos recursos internos irá agravar na mesma proporção a dependência externa
face ao petróleo. Neste contexto, a evolução da oferta no mercado internacional do petróleo é
determinante.
1. Adependência emrelação ao petróleo
Mais de 70% das reservas mundiais de petróleo estão localizadas nos países membros da
OPEP. Em 2020, a OPEP poderá cobrir 50% das necessidades da UE com uma produção de
aproximadamente 55 milhões de barris por dia (32 milhões de barris por dia em 2000). Esta
disponibilidade da OPEP justifica-se por um nível de custo de produção que continuará a ser
extremamentevantajoso,mesmo numcenário de preços baixos. Note-se queo custo médio de
produção da OPEP é actualmente da ordemdos 2 dólares por barril. As margens beneficiárias
importantesconstituirão umestímulo a que será difícilresistir.
43Europa dos15
1999 – Origem dasimportaçõesde petróleo bruto
Autres
8%Mexique
2%
Nigéria
4%
Algérie
4%
Vénézuela
2%Iran
9%
Irak
7%
Koweit
2%Arabie
Saoudite
13%Norvège
21%Ex-URSS
18%Libye
10%
OPEP
51%
Quanto à produção não-OPEP, cujo custo médio é actualmente de 5 dólares por barril, mas
com um custo marginal superior a 10 dólares, o volume de produção estará estreitamente
ligado à evolução dos preços, continuando as reservas a ser abundantes (incluindo o petróleo
não convencional). Algumas zonas de produção petrolífera na Rússia ou na bacia do Mar
Cáspio assumem, neste contexto, uma importância muito especial para a União Europeia.
Calcula-se que um preço do petróleo bruto da ordem dos 20 dólares permitiria assegurar o
investimento na produção nas regiões não pertencentes à OPEP, exigido pelo aumento da
procuranospróximosvinteanos.
2. Aspectosgeopolíticosdopetróleo
Os recentes acontecimentos ocorridos no mercado petrolífero tendem a provar que, embora a
OPEP seja por vezes qualificada de "cartel" fraco e pouco homogéneo, predominam
actualmente as forças centralizadoras, e isto apesar de, nas decisões adoptadas nos dois
últimos anos, ter pesado no debate a influência da Arábia Saudita, da Venezuela, do Irão e do
Kuwait. Os interesses e as limitações dos países que compõem a OPEP são múltiplos e
complexos, e emgrande medida divergentes.
Com efeito, alguns desses países, dispondo de reservas fracas (Argélia, Venezuela, Irão), são
a favor deuma maximização dos preços a curto prazo, de uma grande capacidade de absorção
dos rendimentos petrolíferos e de um nível elevado de utilização das capacidades de
produção. Outros, como a Arábia Saudita ou os outros produtores do Golfo Pérsico, dispondo
de reservas elevadas, preferem moderar os preços a mais longo prazo para evitar a penetração
das energias de substituição e preservar ao mesmo tempo o papeldesempenhado pelo petróleo
na paisagemenergética mundiala médio e longo prazo, bemcomo as suas partes de mercado.
Não são estranhos a esta evolução os elementos geopolíticos . As divergências na OPEP, que
já eram patentes no momento da Guerra do Golfo, as tensões internas na OPEP sobre o
embargo petrolífero ao Iraque, a incerteza quanto aos desenvolvimentos no Irão e na Líbia,
44bem como a posição comum dos países árabes sobre o conflito israelo-palestiniano, são
factores quenão facilitamo bomfuncionamento do mercado petrolífero.
O papel que desempenhará o Iraque nos próximos anos constitui, de resto, uma grande
incógnita. Durante o ano de 1999, este país conseguiu aumentar a sua produção a um nível de
2,8 milhões de barris por dia a fim de atingir o nível ligeiramente superior a 5,2 mil milhões
de dólares emexportações de petróleo autorizado pelas resoluções do Conselho de Segurança
das Nações Unidas no âmbito do programa "comida contra petróleo". É de calcular que, em
caso de levantamento das sanções e com a auxílio de investidores estrangeiros, a produção
possa aumentar de forma relativamente rápida para mais 3 a 4 milhões de barris/dia.
Embora não devamos, portanto, recear uma situação de penúria física num futuro previsível,
não é possível prever ao mesmo tempo o comportamento da OPEP enquanto cartel e as
considerações políticas que poderão influenciar episodicamente a sua atitude. Observam-se,
contudo, vários factores que são de molde a exercer uma influência determinante sobre o nível
dos preços, nomeadamente: o ritmo de crescimento económico dos países importadores, os
progressos realizados em matéria de gestão da procura, a introdução de novas reservas e o
reforço das normas de protecção do ambiente.
A longo prazo, tendo emconta a concentração das reservas nos países membros da OPEP, são
os desenvolvimentos tecnológicos que constituirão o principal perigo para a OPEP,
nomeadamente novas técnicas de produção em zonas difíceis e com base em petróleo não
convencional, bem como o desenvolvimento dos novos combustíveis de substituição e das
tecnologias que lhes estão associadas, principalmente no sector dostransportes.
O papel dos países da antiga União Soviética poderia também ser particularmente importante
para a União Europeia, dado que em 1989 estes eram ainda os primeiros produtores mundiais
de petróleo, com uma produção superior a 11 milhões de barris por dia. A produção nesta
região poderia durante os próximos vinte anos duplicar e passar de 7,8 milhões de barris por
dia em 2000 a 14 milhões de barris por dia em 2020. As reservas provadas de petróleo da
bacia do Mar Cáspio (25 mil milhões de barris) são da ordem das reservas do Mar do Norte
ou dos Estados Unidos. As reservas possíveis poderiamultrapassar 200 mil milhões de barris,
ouseja, 25% das reservas provadas do Médio Oriente.
3. O efeito dos preços do petróleo
Petróleo bruto-Cabazde preçosOPEP1970-2000 (Jan.-Out.)
0369121518212427303336
70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 2000
(JA N-
OCT)$/Barrel
No mi n a l price Con st ant pri ce 1973
Embora após as duas crises petrolíferas (1973 e 1979) os países industrializados tenham
estado à beira da asfixia, já não é esse o caso actualmente (aumento do preço do petróleo para
o triplo no espaço de um ano): a diversificação energética, a exclusão quase geral dos
produtos petrolíferos da produção de electricidade e as mudanças estruturais ocorridas na
economia europeia, que passou de uma sociedade industrial a uma sociedade de serviços,
reduziram o impacto das variações erráticas dos preços do barril. Deveria ser iniciada uma
45reflexão sobre os modos de pagamento, tendo em conta nomeadamente a eventualidade de
facturação em euros das aquisições energéticas da União de modo a reduzir o impacto da
variação das taxas de câmbio. Além disso, o nível elevado dos impostos sobre os produtos
petrolíferos na Europa Ocidental reduz consideravelmente o impacto do aumento dos preços
na inflação. Para o conjunto dos países em desenvolvimento não produtores, a factura é
ainda maispesada e pode impedi-losde quebraro círculo vicioso do empobrecimento .
O aumento dos preços do petróleo afecta mais marcadamente as populações no limiar da
pobreza. Pode, pois, contribuir para a sua maior exclusão no plano económico e social. A
Comissão tenciona promover a troca de experiências sobre práticas adequadas para atenuar os
efeitos do aumento dos preços do petróleo para quemdele mais precisa e reduzir os riscos de
exclusão socialtendo emconta as conclusões da cimeira de Lisboa.
Na ausência de medidas específicas para um menor recurso ao sector petrolífero,
nomeadamente nos transportes, a dependência do petróleo poderia atingir 90% até2020.
É indispensável a intensificação do esforço para a substituição do petróleo por fontes
alternativas de energia e o controlo do consumo, nomeadamente no sector dos transportes
rodoviários, cuja participação no consumo de petróleo passou de 18% a 50% entre 1973 e
2000. Com efeito, a actual ausência de um verdadeiro substituto do petróleo
(biocombustíveis, gás natural), principalmente no sector dos transportes, agudiza qualquer
crise petrolífera prolongada.
A economia europeia deverá habituar-se a viver com preços do petróleo superiores a 20
dólares/barril.
C. Alternativas sedutoras: o gás naturale as energias renováveis
1. Gás natural: emdirecção a uma nova dependência
Europados30:Gásnatural(emMtep)
0100200300400500600700800
1990 2000 2010 2020 2030productionnet importsconsumption
a) A expansão do gás natural
O gás natural, descoberto no início dos anos 50, levou dezenas de anos a obter aceitação no
sector energético. Considerado um produto energético de segunda categoria (subproduto da
exploração do petróleo), tornou-se umvector energético de largo espectro. De fácilutilização,
graças nomeadamente à sua distribuição em rede, penetra actualmente todos os sectores de
consumo de energia, sejam eles a electricidade (24% do gás consumido, incluindo a
46cogeração), a produção de energia térmica ou, mais recentemente, os transportes.
Actualmente, cerca de 70% do gás natural são consumidos no sector industrial (26%) e no
sector residencial (30%). No entanto, o seu sector de expansão é a produção de electricidade,
no qualparticipa em15% da produção.
Alguns países estão a ter um rápido desenvolvimento da participação do gás natural na
produção de electricidade. Esta participação deverá crescer rapidamente e conduzir à
substituição parcial do carvão para a produção de electricidade. Até ao fim da presente
década, as centrais térmicas alimentadas a gás natural deveriam absorver cerca de dois terços
do aumento da procura (investimento emcentrais mistas e turbinas a gás de ciclo combinado).
Por extrapolação das tendências do mercado, espera-se que em2020-2030 cerca de metade da
electricidade seja produzida a partir do gás natural (40%), o que representa 45% do gás
naturalconsumido.
b) O mercado internacional do gás
Embora o gás naturalapareça hoje como o produto de diversificação energética indispensável
a um bom equilíbrio do consumo de energia, o seu rápido crescimento em certos mercados
como o da electricidade, o residencial e o da produção de calor pode fazer recear um novo
enfraquecimento estrutural da União. Até 2010, a procura deverá aumentar 85 Mtep, para
atingir 410 Mtep. Nos países candidatos da Europa Oriental, a procura de gás deverá
aumentar 40%, atingindo 80 milhões de tep em2010.
O mercado do gás naturalempouco se assemelha ao do petróleo, para além de estar indexado
sobre o preço deste último. A sua frequente proximidade geológica coloca-o imediatamente
nas mãos das companhias de exploração petrolífera, o que explica as razões históricas desta
indexação, ligadas à concorrência que o gás irá fazer ao petróleo39. Esta indexação era
apresentada, no início da penetração do gás natural nos mercados, como um meio de
introduzir este produto de forma progressiva, mas hoje este mecanismo já não tem justificação
económica e deveria ao longo do tempo ser substituído por um preço estabelecido pelas leis
do mercado da oferta e da procura de gás. Isso só será possível com a constituição de um
mercado interno verdadeiramente integrado do gás e que não se limite a ser liberalização dos
mercadosnacionais.
Ainda que o mercado internacional do gás natural não apresente, a médio prazo, perigo de
"cartelização" entre países produtores que são, aliás, muito diferentes, devemos contudo
observar que se trata deummercado rígido. A combinação simultânea da indexação do preço,
do fornecimento ao abrigo de contratos "take or pay" a longo prazo e da sua importação
através sobretudo de gasodutos na União Europeia torna o mercado do gás semelhante a um
mercado regional de concorrência reduzida entre os exportadores, que são principalmente a
Rússia, a Noruega e a Argélia e, sem dúvida no futuro o Irão e o Turquemenistão. Tendo em
conta as importantes reservas situadas na Rússia (1/3 das reservas mundiais), parece
inevitável um certo aumento da dependência em relação a este país. Note-se, neste contexto,
que desde há 25 anos os fornecimentos daantiga URSS e depois da Rússia dão provas de uma
estabilidade exemplar. Uma estratégia a longo prazo no quadro de uma parceria com a Rússia
seria uma etapa importantea favor da segurança do aprovisionamento.
39A indexação faz-sepor um mecanismo de cálculo "net-back", método de conversão que tem em conta o
preço dos produtos petrolíferos em concorrência nos mesmos mercados, a que as companhias de gáschamam "market volumeapproach",repercutidono preço de importaçãona fronteira.
47Europa dos15 - Importaçõesde gásnatural de paísesterceiros-1999
41%
29%25%5%
Ex-URSS Algérie
Norvège Autres
De futuro, são de esperar mudanças profundas no mercado internacional do gás. Alguns
peritos predizem um aumento dos preços do gás natural de cerca de 20% até 2010. Sob o
efeito conjugado do surgimento de um mercado a pronto pagamento na União Europeia
graças à realização do mercado interno, da pressão exercida pela procura, exacerbada
nomeadamente pelas preocupações ligadas ao aquecimento climático, são de esperar
modificações nas regras de formação dos preços (desindexação dos preços do gás em relação
aos preços do petróleo), quer num sentido mais conforme a um mercado concorrencial,
reflectindo os custos de produção, quer no sentido da constituição de um "cartel do gás".
Actualmente, a probabilidade de tal fenómeno é difícil de avaliar, pelo que é necessário evitar
toda e qualquer tendência estrutural de aumento excessivo do preço e assegurar um
abastecimento abundante e diversificado.
c) As redes de transporte
O aumento da procura e a multiplicação do comércio intra-comunitário provocados pelo
mercado interno irão gerar com o tempo uma maior necessidade de infra-estruturas de
transporte (redes de transporte intra-europeias e transeuropeias, infra-estruturas portuárias
para o gás natural liquefeito, GNL), cujo financiamento está ainda por encontrar. Note-se que
os custos de transporte do gás diferem segundo é transportado por gasodutos ou por navio
(GNL). O seu transporte exige em ambos os casos infra-estruturas cuja construção é muito
cara. Arentabilidade destes dois tipos detransporte depende, nomeadamente, dadistância.
Quanto às suas importações de gás, a União Europeia está geograficamente bem situada,
graças à existência de gasodutos, emrelação aos centros de exportação: a Noruega, a Rússia e
aA r g é l i a .Ao f e r t ad eG N Lc o m p l e t aed i v e r s i f i c aao f e r t ad eg á sn a t u r a lp r o v e n i e n t ed o
Médio Oriente, do Magrebe e do Atlântico (Nigéria, Trindade). De futuro, o Médio Oriente
(Irão eCatar) ea Ásia Centralpoderão vir a ser importantesforn ecedores de gás natural.
A análise da situação das reservas dos principais fornecedores, actuais e potenciais, da União
revela um desequilíbrio tendencial de aprovisionamento a partir da Rússia, de onde provêm
actualmente 41% das importações de gás da União Europeia. Estataxa de dependência deverá
48aumentar sob o efeito do alargamento da UE e da pressão exercida pelo consumo, até
atingir 60%.
Considerando o número dos países produtores, a diversidade do aprovisionamento de gás
poderia parecer limitada na Comunidade. Note-se, contudo, que em 1996 eram 33 as
companhias de gás distintas que produziam cerca de 94% do volume total de gás da Europa
Ocidental a partir de um número muito elevado de poços. Três das maiores companhias de
gás produzem 10 a 15% da produção europeia. Além disso, as importações de gás de outras
regiões geográficas, incluindo as importações de GNL, deverão aumentar no futuro. Isto
mostra bemo potencialexistente a nívelda oferta, tanto dentro como fora da União Europeia.
Aconstrução, actualmente emestudo, de novas rotas deimportação por gasoduto ou por GNL
(Irão, Catar40) permitiria aumentar a diversificação geográfica do abastecimento de gás e
manter um mercado de compra. Contudo, o seu custo elevado não deixará de ter
consequências sobre o preço a pagar pelo consumidor e o aumento do risco em relação aos
países de trânsito.
O aprovisionamento de gás da Europa corre o risco de, com o tempo, criar uma nova
dependência, que será tanto mais marcada se for acentuada a tendência para um consumo
menos intensivo em carbono. O aumento do consumo do gás poderia ser seguido de uma
tendência para o aumento dos preços e fragilizar a segurança do aprovisionamento da União
Europeia.
Na medida em que o abastecimento externo de gás da UE depende em 41% das importações
provenientes da Rússia e em cerca de 30% da Argélia, parece desejável um esforço de
diversificação geográfica do nosso abastecimento, nomeadamente no que respeita ao GNL.
Comparativamente, são mais diversificadas as fontes de abastecimento europeu de petróleo e
de carvão. O desenvolvimento de uma parceria energética a longo prazo com importantes
fornecedores como a Rússia é, portanto, essencial.
2. Energias novas e energias renováveis: uma prioridade política
Europados30:energiasrenováveis:cenáriode referência (emMtep)
Europe-30: renewables : reference case (in mtoe)
0255075100125150175200
1990 2000 2010 2020 2030production /
consumption
40O Catar dispõedereservas provadastrês vezes superioresàs da Argéliaou da Noruega.
49As energias renováveis apresentam um potencial considerável41para reforçar a segurança do
aprovisionamento europeu. O desenvolvimento da sua utilização depende, contudo, de
esforços políticos e económicos extremamente importantes. Estes esforços só darão resultados
se forem acompanhados de uma verdadeira política de procura a favor de uma racionalização
e estabilização do consumo de energia. A médio prazo, as energias renováveis são a única
fonte de energia sobre a qual a União Europeia dispõe de certa margem de manobra para
aumentar a oferta nas actuais circunstâncias. A União não se pode dar ao luxo de negligenciar
e s taf or m ad ee n e r gi a .
a) Um potencial a explorar
As energias renováveis asseguram actualmente cerca de 6% do aprovisionamento europeu,
representando a energia hidroeléctrica , por si só, 2%. O objectivo de aumentar para o dobro
a participação das energias renováveis na produção de electricidade, regularmente afirmado
desde 1985, não pôde ser atingido42. É indispensável que os Estados-Membros considerem
seu este objectivo e fixem metas nacionais em uníssono com a União, o que não é ainda o
caso emtodososEstados-Membros. É necessário avançar nesse sentido.
Entre 1985 e 1998, o aumento da produção de energia a partir de fontes renováveis é
importante emtermos relativos (+30%), mas emtermos absolutos é ainda fraco (65 a 85 Mtep
- incluindo a energia hidroeléctrica). Esta fraca penetração global oculta uma grande variação
entre países. Quatro países recorrem às energias renováveis numa proporção significativa:
Portugal (15,7%), a Finlândia (21,8%), a Áustria (23,3%) e a Suécia (28,5%) apoiam-se na
utilização do seu potencialflorestale hidroeléctrico.
A parte das energias renováveis no consumo global está estreitamente ligada à evolução do
consumo e à poupança de energia. Os progressos realizados no sector das energias renováveis
foramabsorvidos pelo aumento do consumo, estagnando emtorno de 6% do consumo global,
apesar de um crescimento anual contínuo de 3% neste sector e de aumentos espectaculares,
como o registado pela energia eólica em 10 anos, da ordem dos 2000%. Há que reconhecer
que os esforços por parte da oferta só terão resultado se acompanhados de políticas de
racionalização da procura de energia.
Nos próximos anos, a participação das energias renováveis no consumo de energia deverá
aumentar em termos absolutos. A sua proporção (em termos relativos) no balanço energético
irá depender em grande medida da sua ligação à rede eléctrica e da sua competitividade no
desenvolvimento da produção descentralizada.
AComissão assumiu o objectivo de aumentar para o dobro a parte das energias renováveis no
consumo global de energia, passando de 6% em 1997 a 12% em 2010. Esta evolução deverá
dar um novo impulso às PME e exercerá igualmente efeitos benéficos sobre o emprego e
permitirá a criação de tecnologias europeias que possam ser exportadas para os países em
desenvolvimento.
Por este motivo, é importante que cada Estado-Membro adopte os objectivos nacionais
p r e v i s t o sn ap r o p o s t ad ed i r e c t i v ar e l a t i v aàe l e c t r i c i d a d ep r o d u z i d aap a r t i rd ef o n t e s
renováveis.
b) Diferentes potenciais de crescimento
O objectivo de duplicação da parte das energias renováveis no balanço energético europeu
insere-se numa estratégia de segurança do aprovisionamento e de desenvolvimento
41Ver Primeira Parte, I- B.
42JO C 241, de25deSetembrode1986.
50sustentável. Exige, contudo, umgrande esforço: os investimentos necessários para atingir este
objectivo foram calculados pela Comissão em 165 mil milhões de euros entre 1997 e 2010.
Umesforço particularmente importante deverá ser realizado no domínio da electricidade para
alcançar a meta de 24% de electricidade "verde" em 2010, contra os actuais 12%, fixada na
proposta dedirectiva relativa à electricidade produzida a partir das fontes renováveis.
Este objectivo será tanto mais difícil de atingir se considerarmos que são de momento
p r a t i c a m e n t en u l a sa sp o s s i b i l i d a d e sd ee x p a n s ã od a energia hidroeléctrica, que representa
um terço das energias renováveis, dada a forte resistência, a nível local, ao equipamento de
novos sítios exploráveis. Só as centrais hidroeléctricas de pequena dimensão podem
apresentar algumas perspectivas. Assim, são as outras formas de energias renováveis
(biomassa, energia eólica, solar, geotérmica) que deverão fornecer a quase totalidade do
aumento necessário. Na realidade, é necessário multiplicar por quatro e não por dois a sua
parterelativa.
Por seu lado, a biomassa poderia contribuir de maneira significativa para o reforço de uma
segurança sustentáveldo aprovisionamento. A biomassa é um recurso amplamente disponível
e polivalente, que pode ser utilizado tanto para a energia térmica como eléctrica. As fontes de
aprovisionamento de bioenergia incluem os resíduos agrícolas, florestais, os fluxos de
resíduos e ainda novas culturas energéticas. O enorme potencial dos resíduos florestais e
agrícolas continua até agora inexplorado.
Apesar do seu custo elevado, é necessário assegurar de um modo especial a contínua
disponibilidade e o aumento dos biocombustíveis e outros combustíveis alternativos no
mercado dos produtos combustíveis. Os biocombustíveis são essencialmente o biogasóleo
(proveniente em 70 a 80% de óleos orgânicos e do girassol, etc.) e os álcoois (provenientes
em 20 a 30% da beterraba, do trigo, do sorgo, etc.). Numerosas opções de produção são
possíveis, sendo dada preferência às culturas de alto rendimento e fraco consumo intermédio,
que respeitem a biodiversidade. O biogasóleo pode ser utilizado para substituição do gasóleo
normal, sem grandes problemas técnicos. Quanto aos álcoois, podem ser misturados com a
gasolina convencional numa percentagem que pode ir até cerca de 15%, sem necessidade de
modificações técnicas dos veículos.
No que respeita ao seu impacto ambiental, os biocombustíveis são muito interessantes:
emitem menos 40 a 80% de gases responsáveis pelo efeito de estufa que os outros
combustíveis fósseis. Emitem igualmente menos partículas, monóxido e hidróxido de
carbono. Os biocombustíveis são tambémcriadores de emprego nas zonas rurais e contribuem
para preservar otecido rural, oferecendo novos mercados à produção agrícola. Neste contexto,
é necessário assegurar que os biocombustíveis não conduzam a uma exploração demasiado
intensiva das terras agrícolas. A mais longo prazo, deveriam ser exploradas as possibilidades
de outras fontes renováveis, como o hidrogénio, paraotransporterodoviário.
Na União Europeia, a parte representada pelos biocombustíveis é ainda fraca: 0,15% do
consumo total dos óleos minerais combustíveis em 1998. O obstáculo principal à sua
utilização é a diferença de preços em relação aos combustíveis fósseis, que varia actualmente
entre 1,5 (biogasóleo) e 4 para os produtos livres de impostos. No quadro do objectivo de
duplicação da parte representada pelas energias renováveis até 2010, a Comissão avaliou noseu Livro Branco de 1997
43s o b r ea sf o n t e sd ee n e r g i a sr e n o v á v e i sac o n t r i b u i ç ã od a
bioenergia em 7% do consumo total até 2010. Sublinhava-se que esse aumento do papel dos
biocombustíveis só seria possível, contudo, se estivessemreunidas as seguintes condições:
43DocumentoCOM (97)599 de26deNovembrode1997.
51- Os Estados-Membros deveriam assumir o compromisso firme de atingir o objectivo
ambicioso e realista do Livro Branco até ao ano 2010 (7% de biocombustíveis) e fixar
umobjectivo de20%até 2020para todos os combustíveis de substituição;
- A discrepância entre os preços dos biocombustíveis e dos produtos concorrentes
deveria ser reduzida por medidas que poderiam ser, numa primeira fase, de ordem
fiscal;
- As companhias petrolíferas deveriam comprometer-se a facilitar a sua distribuição
em grande escala no âmbito de contratos de carácter voluntário, de preferência a
f az ê -l oa oa b r i g od er e g u l am e n t a ç ã oc o m u n i t ár i a .
- Deveria ser intensificada a investigação neste domínio, nomeadamente com o objectivo
de explorar novas soluções ligadas à utilização de vectores energéticos alternativos como o
hidrogénio (que é, juntamente com o metanol, utilizado nas pilhas de combustível e pode
ser produzido a partir de múltiplas fontes de energias primárias, entre as quais as energias
renováveis).
Deveria também ser dedicado esforço ao desenvolvimento da energia eléctrica de origem
eólicamas não esquecendo a ajuda aos projectos no domínio da energia hidroeléctrica ,
incluindo os de pequenas dimensões (menos de 10 MW), até agoranegligenciados.
Até agora, a promoção das energias renováveis tem sido objecto de programas variados, de
importância desigual a nível nacional e comunitário. Esta abordagem, mesmo que
indispensável, é insuficiente e pode ser completada por um dispositivo global que articule o
apoio à investigação, os auxílios ao investimento, ao funcionamento e à utilização destas
energias, nos termos dos artigos 87º e 88º do Tratado da União Europeia. A Comissão, ao
propor adirectiva relativa às energias renováveis, estabeleceu o quadro no quala produção de
electricidade a partir de certas fontes de energias renováveis, nomeadamente a eólica, poderá
vir a ser competitiva e fazer concorrência às energias convencionais. Esta abordagem será
completada (dentro dos limites autorizados pela regulamentação comunitária em vigor) por
uma nova proposta sobre a poupança de energia na construção, que permitirá promover outras
fontes de energia (solar, biomassa) de uma maneira muito mais descentralizada, dado que os
recursos neste domínio devemser apreciados a nível local.
c) Os obstáculos ao desenvolvimento das energias renováveis
Qualquer que seja a fonte de energia renovável considerada, convém ter presente que há, em
primeiro lugar, obstáculos de ordemestrutural ao seu desenvolvimento. O sistema económico
e social foi concebido e desenvolvido de forma centralizada em torno das energias
convencionais (carvão, petróleo, gás natural e energia nuclear) e sobretudo da produção de
energia eléctrica.
Mas o principal problema é de ordem financeira. Há que reconhecer que certas energias
renováveis exigem grandes investimentos iniciais, à semelhança dos que beneficiaram no
passado outras energias como o carvão, o petróleo e a energia nuclear. Uma das
possibilidades de financiamento das energias renováveis a explorar poderia ser a
sujeição das fontes de energia mais rentáveis - energia nuclear, petróleo, gás - a umaforma de contribuição para o desenvolvimento das energias renováveis .P o d e r i a
imaginar-se, por exemplo, uma taxa parafiscal para financiar um fundo regional ou nacionaldestinado aos necessários investimentos iniciais. Além disso, várias fontes de energia
renováveis poderão, até que possam atingir um nível de rentabilidade, ter necessidade de
auxílios ao funcionamento durante períodos relativamente longos. Actualmente, esta
contribuição já se encontra instaurada em alguns Estados-Membros, quer através de tarifas
fixas para as energias renováveis, quer da obrigação de compra de certificados verdes, ou
ainda através do lançamento de concursos para a criação de determinadas capacidades.
52Por último, e esteé umproblema a resolver no âmbito da subsidiariedade, as regulamentações
nacionais, regionais e locais deveriam ser adaptadas em termos de urbanismo e de ocupação
dos solos, de modo a dar uma prioridade clara à implantação de instalações de produção das
energias renováveis. É um tanto paradoxal que no início do desenvolvimento da energia
nuclear as populações não tenham podido opor-se à instalação de reactores nucleares e
estejam hoje em condições de obstruir o desenvolvimento de instalações destinadas às
energias renováveis. Note-setambémque os obstáculos administrativos e ambientais são hoje
muito maiores que na fase de desenvolvimento das energias convencionais e se traduzem em
custosde investimento suplementares.
Estão asurgir várias tendências emdiferentes domínios. Enquanto que as energias renováveis,
no passado, estavam associadas a uma energia descentralizada e de produção restrita, hoje a
criação de parques eólicos, eventualmente off-shore, começa a desenvolver-se. Isto permite
integrar as energias renováveis num esquema de produção e de consumo centralizado em
grande escala.
Na falta de novas descobertas tecnológicas, a posição das energias renováveis no mercado
poderia também ser reforçada por evoluções espontâneas dos custos, quer devido a um nível
elevado dos preços do petróleo, quer pela contabilização do "preço dos certificados de
emissão" nos custos de investimento nas energias convencionais.
Contudo, não será possível um desenvolvimento regular do mercado das energias renováveis
na União Europeia sem uma política resoluta a médio prazo da parte das autoridades. Esta
política pode inserir-se num leque de decisões, que vão desde as medidas fiscais drásticas a
favor das energias renováveis, ou das obrigações de compra pelos produtores e distribuidores
de electricidade de uma percentagem mínima de electricidade produzida a partir de energias
renováveis, até aos auxílios à investigação ou ao financiamento (bonificação de juros, fundo
de garantia, taxa parafiscal sobre as outras fontes de energia). Certas energias renováveis
deveriam beneficiar de um auxílio que lhes permita atingir mercados comparáveis aos das
energias convencionais, no quadro das disposições comunitárias emmatéria de concorrência.
O arranque das energias renováveis exige incentivos financeirosou fiscais.
As metas estabelecidas para os combustíveis de substituição (20% em 2020) ficarão
provavelmente por atingir, o que significa que terão de ser adoptadas medidas fiscais a seu
favor e uma regulamentação sobre a sua distribuição pelas companhias petrolíferas, bem
como acordos voluntários coma indústria.
É de lamentar que não exista a nível comunitário uma harmonização da fiscalidade a favor
dos biocombustíveis, tanto mais que a Comissão apresentou uma proposta nesse sentido em
1992, e que, pelo contrário, os esforços feitos neste sentido no âmbito de alguns programas
tenhamsido colocadosemquestão pormotivos jurídicos.
Conclusão: Nenhum sector pode responder por si só às necessidades energéticas da União ou da
UE alargada. Anatureza das relações entre os vectores energéticos está emprofunda mutação.
Entre petróleo e carvão pode falar-se de especialização divergente, entre carvão e energia
nuclear de complementaridade. O gás está em concorrência com todos os produtos
energéticos emtodososmercados.
A pressão exercida pela procura global de gás natural, as capacidades de exportação dos
países produtores (Argélia, Rússia, Noruega, Países Baixos) e dos novos produtores (como os
países do Médio Oriente), o esgotamento gradual das reservas de hidrocarbonetos, o aumento
correlativo dos preços, as dificuldades encontradas na realização dos programas nucleares, o
desafio ambiental colocado pela utilização do carvão são factores que influenciam as
condições de aprovisionamento da União Europeia.
53Actualmente, o consumo de energia é coberto por 41% de petróleo, 22% de gás natural, 16%
de combustíveis fósseis (carvão, lenhite, turfa), 15% de energia nuclear e 6% de fontes
renováveis. Se nada se fizer, o balanço energético continuará a apoiar-se até 2030 nos
combustíveis fósseis: 38% de petróleo, 29% de gás natural, 19% de combustíveis sólidos e
apenas 6% de energia nuclear e 8% de fontes renováveis.
A União Europeia tem falta de meios para actuar sobre as condições da oferta e assegurar a
melhor gestão possível da segurança do aprovisionamento. Embora seja pouca a margem de
manobra, duas pistas podemser exploradas.
Em primeiro lugar, a União Europeia pode, porque é um mercado atraente, negociar com os
países fornecedores uma parceria estratégica que melhore a segurança do seu
aprovisionamento. É o que começou a fazer com a Federação da Rússia, oferecendo-lhe
auxílio para a melhoria das redes de transporte eo desenvolvimento de novas tecnologias num
quadro político que poderá permitir a estabilidade do aprovisionamento e garantir o
investimento.
Seguidamente, a União Europeia deve dar especial atenção à mobilização de auxílios
f i n a n c e i r o sp a r aa se n e r g i a sr e n o v á v e i sq u es ã o ,am u i t ol o n g op r a z o ,a sm a i sp r o m i s s o r a s
para a diversificação do aprovisionamento.
Apesar disso, a União Europeia só reduzirá a sua dependência externa através de uma política
d e te r m i n a d ad eg e s tã od ap r oc u r a .
Esta política de gestão da procura étanto mais necessária quanto só ela permitirá fazer face ao
desafio das alterações climáticas.
54SEGUNDAPARTE:U M NOVOQUADRO DE REFERÊNCIAPARA A ENERGIA
Qualquer reflexão sobre o futuro do aprovisionamento energético na Europa, nomeadamente as
opções para permitir a diversificação, deve integrar dois novos factores recentemente surgidos. O
primeiro são as alterações climáticas. Seja qualfor a amplitude do fenómeno, ele é certo e ameaça o
desenvolvimento harmonioso do mundo. Há que reconhecer que, face a esta ameaça, a União
Europeia, embora tenha assumido compromissos em Quioto, não se dotou ainda de meios eficazes
de luta contra os efeitos das alterações climáticas a longo prazo. Uma política activa a favor do
desenvolvimento sustentável(artigo 6º do Tratado da União Europeia) reforçará simultaneamente a
segurança do aprovisionamento ea luta contra as alterações climáticas.
O segundo factor é a realização de um mercado progressivamente integrado da energia. É em
função deste novo dado que se devem também escolher as medidas para fazer face ao desafio das
alterações climáticas a nível europeu. Com efeito, com a realização desse mercado europeu da
energia, as escolhas nacionais ou as estratégias das empresas assumemumefeito supranacional.
I. O DESAFIODASALTERAÇÕESCLIMÁTICAS
Actualmente, a segurança do aprovisionamento do mercado energético europeu deve ter em
conta o imperativo de luta contra as mudanças climáticas e a realização do desenvolvimento
sustentável (artigos 2º e 6º do Tratado). Se não forem adoptadas medidas significativas de
restrição da procura, a União Europeia não poderá lutar contra as alterações climáticas nem
respeitar os compromissos de Quioto. Essas medidas devem estar de acordo com a
preocupação dereduzir a dependência energética.
Face a estas questões, são inadaptadas as actuais respostas em matéria fiscal, de auxílios
e s ta ta i sed ep ol í ti c ad ap r oc u r a .
A. N OVASQUESTÕES
Nos últimos anos, foram apresentadas provas estatísticas e científicas de que os fenómenos
climáticos são alterados pela concentração de gases responsáveis pelo efeito de estufa
produzidos pelo nosso modelo de desenvolvimento.
1. Urgência da luta contra as alterações climáticas
De acordo com o Grupo de Peritos Intergovernamental sobre a evolução do clima, o
aquecimento climático está a ser mais rápido desde 1900. A terra aqueceu em média 0,3 a
0,6°C, provocando uma subida do nível dos oceanos de 10 a 25 cm. Em meio século, a
espessura média da camada de gelos polares diminuiu 40%. O aquecimento da Terra seria
mais intenso nos últimos 25 anos e a série de recordes de temperatura registados seria uma
das provas tangíveis desta intensificação.
a. As causas: emissões antropogénicas
O aquecimento deve-se à intensificação de um fenómeno natural e essencial à sobrevivência
na Terra: o efeito de estufa. Retendo uma parte do calor solar reflectido pela Terra, os gases
responsáveis pelo efeito de estufa asseguram uma temperatura média de 15°C no solo, em
lugar dos -18°C que haveria na sua ausência.
55Contudo, desde a primeira revolução industrial, a concentração na atmosfera dos gases
responsáveis pelo efeito de estufa44aumentou sensivelmente, ao mesmo tempo que
diminuíamas capacidades naturais de absorção destes gases. A concentração de CO 2-om a i s
importante destes gases - aumentou30% desde 175045.
É ao sector energético no seu conjunto que são imputáveis 94% das emissões de CO 2geradas
pelo homemna Europa.
Os combustíveis fósseis são os principais responsáveis por esta situação. Em valor absoluto, o
consumo de petróleo representa por si só 50% das emissões de CO 2na União Europeia, o gás
natural22% e o carvão 28%. Por sector de consumo, a produção de electricidade e de vapor é
responsável por 30% das emissões de CO 2, os transportes 28%, o sector residencial 14%, a
indústria 16% e o sector terciário 5%. Os aumentos projectados das emissões de CO 2serão
provenientes em 90% do sector dos transportes. A título de exemplo, um automóvel médio
p r o d u zp o ra n o2a3v e z e sas u am a s s ad eC O 2. Nos outros sectores, as emissões poderão
baixar emrelação a 1990.
A dependência do transporte de energias fósseis - e o facto de a estrada poder vir a ter que
suportar a parte mais importante do aumento da procura de mobilidade - traduz-se em
emissões de gases responsáveis pelo efeito de estufa que são um produto da combustão dos
combustíveis fósseis. Nos últimos dez anos, estes gases, nomeadamente o CO 2,f o r a m
reconhecidos como uma grave ameaça para as futuras gerações. Eles produzem um aumento
de temperatura da atmosfera que se traduz em alterações climáticas cada vez mais
inquietantes. Embora o impacto da UE, com 14% das emissões mundiais de CO 2,s e
mantenha limitado, ela tem a obrigação de dar o exemplo neste domínio pondo em prática
uma política forte com o objectivo de diminuir sensivelmente a produção desses gases.
Assumindo a sua responsabilidade global, a UE tomou em Quioto o compromisso de reduzir
até 2008-2012 as suas emissões de gases responsáveis pelo efeito de estufa de 8% em relação
a 1990.
Em 1998, o consumo de energia nos transportes representava 28% das emissões de CO 2,
principalgás responsável pelo efeito de estufa. De acordo comas últimas estimativas, se nada
se fizer para inverter a tendência para o crescimento do tráfego, as emissões de CO 2devidas
aos transportes deverão ter um aumento de cerca de 50% entre 1990 e 2010, atingindo os
1113 milhões de toneladas de emissões contraos 739 milhões observados em1990. Mais uma
vez, o transporte rodoviário é o principal responsável por esta situação, na medida em que
representa por si só 84% das emissões de CO 2resultantes dos transportes, representando o
transporteaéreo 13%. Ora, como se sabe, o motor de explosão é uma opção desactualizada do
ponto de vista da eficiência energética, nomeadamente porque só uma parte da combustão
serve para mover o veículo46.
Reduzir a dependência em relação ao petróleo e melhorar a eficiência energética dos modos
de transporte constituiuma necessidade ambientale umdesafio tecnológico. Neste contexto, a
Comunidade quer colocar a tónica numa série de medidas tendentes, nomeadamente, à
44São seis os gases responsáveis pelo efeito de estufa de origem antropogénica: o dióxido de carbono
(CO2) que é de todos o mais presente (80%), os hemióxidos de nitrogénio (N 20), o metano (CH 4),os
hidrofluorocarbonos (HFC), ohidrocarboneto perfluorado (PFC) e ohexafluoreto de enxofre (SF 6).
45Grupodeperitos intergovernamental sobreaevoluçãodoclima, 1995.
46Um estudo do Ministério dos Transportes e do Equipamento (F) indica que a eficiência energética de
umautomóvel particular (emvkmpor quilograma equivalentedepetróleo) éduasvezes menor queparao metropolitano. O rendimento de um motor térmico de automóvel é da ordem dos 17% (« Pour laScience», Janeirode1998).
56redução das emissões de CO 2dos automóveis particulares e comerciais e do seu consumo de
combustível.
b. As consequências: uma multiplicação de catástrofes naturais
Embora os cientistas estejam de acordo quanto à origem da aceleração do aquecimento
climático, a amplitude do fenómeno e a gravidade das suas consequências são ainda objecto
de debate.
Incêndios destruidores, chuvas torrenciais, vagas de calor prolongadas e a redução da camada
de gelos polares seriam a consequência da concentração dos gases responsáveis pelo efeito de
estufa. De acordo com o Grupo de Peritos Intergovernamental sobre a evolução do clima,
mesmo que os fenómenos em causa não sejam em si mesmo surpreendentes, é a sua
multiplicação e frequência que se torna inquietante.
O pior está para vir, embora seja incerto. Este Grupo considera que, se não for adoptada
nenhuma medida, a temperatura média na Terra deverá aumentar 1 a 3,5° C até 2100. Este
aquecimento provocaria uma subida do nível do mar de 15 a 95 cm. Poderiam desaparecer do
mapa zonas costeiras, mas também ilhas e arquipélagos inteiros, devido à expansão dos
oceanos e à fusão dos gelos. A amplitude das consequências potenciais é catastrófica, dado
que se conjuga com factores agravantes ligados ao conjunto das actividades económicas e ao
ordenamento do território. Deverão suceder-se episódios de seca e de inundações, que se
agravarão e multiplicarão, abalando a economia agrícola.
2. Respeitaros compromissos internacionais : umdesafio
Para estabilizar a concentração de CO 2ao seu nível actual, seria necessário reduzir
imediatamente as emissões 50 a 70%. Para, pura e simplesmente, moderar os efeitos
esperados, seria necessário agir de imediato. Calcula-se que, para limitar o aumento das
temperaturas a cerca de 1,5°C até 2050 e o aumento do nível do mar a 2 cm por decénio, os
países industrializados deveriam reduzir as suas emissões em pelo menos 35% entre 1990 e
201047.Se não é possível parar o fenómeno, é necessário retardá-lo. Quanto mais se
esperarpara agir, maisdrásticasserão as medidasque se terão de adoptar.
Ainda que os transportes apenas representem 28% das emissões totais de CO 2, eles serão a
causa principal do incumprimento pela União Europeia dos compromissos de Quioto se não
houver rapidamente mudanças radicais.
Com efeito, os aumentos previstos do CO 2entre 1990 e 2010 serão imputáveis em 90% ao
sector dos transportes. Neste contexto, os transportes rodoviários têm grande
responsabilidade, na medida em que representam 85% das emissões de CO 2imputáveis aos
transportes. Sabendo que, em média, um camião gera 6 vezes mais CO 2por tonelada/km
transportada que um comboio, adquire todo o sentido uma acção comunitária que tenda a
reequilibrar a distribuição modal.
Impõe-se, portanto, uma discussão séria sobre o papel do transporte rodoviário no
encaminhamento das mercadorias e o papeldo automóvelprivado na cidade.
O próximo Livro Branco da Comissão sobre o futuro da política comum dos transportes
sublinhará a urgência de medidas concretas neste domínio.
a. OscompromissosdeQuioto:uma viragemhistórica
A luta contra as alterações climáticas conduziu à adopção deobjectivos consagrados em 1992
no Rio de Janeiro na Cimeira da Terra organizada sob a égide das Nações Unidas. Esta
47"Environmentattheturn ofthecentury", AgênciaEuropeiadoAmbiente, 1999.
57Convenção foi seguida de um Protocolo assinado em Quioto em 1997 que inclui - uma vez
ratificados - compromissos mais específicos e vinculativos para ospaíses industrializados.
A União Europeia comprometeu-se numa primeira fase a estabilizar as suas emissões de CO 2
em2000 ao nívelde 1990, e seguidamente a reduzir globalmente, duranteo período de 2008 a
2012, as suas emissões de gases responsáveis pelo efeito de estufa de 8% em relação ao nível
de 1990, o que equivale a uma redução de 346 milhões de toneladas de CO 2.A oa b r i g od eu m
acordo de repartição dos encargos celebrado no âmbito da União Europeia, a Alemanha
c o m p r om e t e - s eau m ar e d u ç ã od e2 1 % ,oR e i n oU n i d o1 2 , 5 % ,eaF r a n ç aeaF i n l â n d i ap o d e m
limitar-se a estabilizar as suas emissões.
b. Umcompromisso difícil
Europados30: EmissõesdeCO 2por sectorenergético (1990=100)
90100110120130140
1990 2000 2010 2020 2030
Em Novembro de 2000, a reunião da Haia adiou para a Primavera de 2001 as discussões
sobre a aplicação das disposições do Protocolo de redução de gases responsáveis pelo efeito
de estufa. Para entrar em vigor, o Acordo deverá ser ratificado pelo menos por 55 países até
2002, representando 55% do totaldas emissões dos países industrializados. A União Europeia
tudo fará para que o Protocolo de Quioto entre emvigor em2002.
Desde 1990, as emissões de gases responsáveis pelo efeito de estufa continuaram a aumentar
na maioria dos países industrializados. A Europa, por seu lado, conseguiu estabilizar as suas
emissões de CO 2em2000 ao nívelde 1990. Contudo, isto deve-se em grande parte a factores
conjunturais como a diminuição do crescimento económico resultante da crise do Golfo em
1991, areestruturação industrial na Grã Bretanha e nos novos Länder alemães.
De acordo comas projecções da Agência Europeia do Ambiente48,a se m i s s õ e st o t a i sd eg a s e s
responsáveis pelo efeito de estufa dos 15 deverão, se nada se fizer, aumentar pelo menos 5,2%
entre 1990 e 2010. Os países candidatos dispõem de uma margem apreciável em relação a
1990 devido àrecessão económica que se seguiu ao desmoronar da cortina de ferro.
As emissões totais dos países candidatos à adesão deverão diminuir 11%, mas no futuro é de
esperar um rápido processo de recuperação das emissões, em resultado do crescimento
económico sustentado (em média 4% ao ano). Durante o período de transição, poderão ser
previstas trocas de licenças de emissões entre os Estados-Membros e os países candidatos à
adesão.
A Europa, por seu lado, contribui apenas em 14% para o total das emissões anuais de CO 2,
muito atrás da Ásia (25%) e da América do Norte (29%). O Protocolo de Quioto não poderá
ser mais que uma primeira etapa para a redução das emissões de gases responsáveis pelo
efeito de estufa; outros objectivos mais vastos a longo prazo são necessários e contribuirão
para enquadrar a futura política energética e o desenvolvimento sustentável da União
Europeia. Compete, pois, à União desenvolver uma gama completa de tecnologias para a
48"Environmentattheturn ofthecentury", AgênciaEuropeiadoAmbiente, 1999.
58poupança de energia e as fontes renováveis, bem como, a um nível mais geral, um modelo
sustentávelde produção e deconsumo de energia.
Uma política ambiciosa de luta contra as alterações climáticas não poderá constituir um risco
para o desenvolvimento económico. Deve ser colocada ao serviço da promoção da inovação e
das transformações estruturais e conduzir a sistemas de produção mais eficientes e ao
melhoramento da competitividade da economia europeia.
O desafio das alterações climáticas coloca-se também fora da Europa. Cabe, pois, à União
Europeia elaborar soluções técnicas satisfatórias49e conceber um novo modelo de
desenvolvimento exportável que permita a aplicação de mecanismos de flexibilidade como o
do desenvolvimento respeitadordo ambiente.
As medidas políticas devem ter por objectivo prioritário a redução do consumo e o aumento
da percentagem de produtos energéticos de menor intensidade de carbono nos transportes
rodoviários e na construção. Neste contexto, os países em desenvolvimento deveriam ser
encorajados a orientar a sua política energética a favor de energias de menor intensidade de
carbono e, sobretudo, energias novas e renováveis. A União poderia acompanhar os esforços
internos dos países terceiros e, prioritariamente, dos países em rápido crescimento como a
América Latina, por uma política de transferência de tecnologias respeitadoras do ambiente.
A luta contraas alterações climáticas reforça a segurança do aprovisionamento.
Conclusão: O respeito dos compromissos de Quioto e, de modo mais geral, o controlo das emissões
de gases responsáveis pelo efeito de estufa são, essencialmente, do domínio das políticas de
energia e de transportes. Na ausência de medidas drásticas nestes sectores, uma luta eficaz
contraas alterações climáticas exige que a União Europeia adopte uma atitude decidida, como
preconiza o presente Livro Verde, lançando medidas concretas (nomeadamente fiscais e
r e g u l a m e n t a r e s )af a v o rd ap o u p a n ç ad ee n e r g i aed ap r o m o ç ã od a se n e r g i a sr e n o v á v e i s( p o r
exemplo, nos edifícios). Com efeito, estas medidas são tanto mais necessárias quanto o novo
funcionamento do mercado da energia na Europacoloca atónica na vertente da procura.
B. R ESPOSTAS INADAPTADAS
O desafio das alterações climáticas não foi apoiado por uma reforma da fiscalidade e dos
auxílios estatais aos produtos energéticos adaptada às novas evoluções, e não se traduziu em
acções ambiciosas a nívelda procura, nomeadamente a favor da poupança de energia.
1. A desordema nívelfiscal
O produtos energéticos constituem a maior parte das receitas fiscais da energia nos
Estados-Membros. Embora sujeitos a fortes cargas fiscais, estas exercem-se de forma
desordenada entre produtos energéticos e Estados-Membros.
Apesar das fortes disparidades entre os Estados-Membros da UE, a fiscalidade,
nomeadamente nos seus aspectos relativos a « impostos especiais de consumo », pode ser um
instrumento eficaz ao serviço da política energética. Os objectivos de uma talpolítica, como a
internalização dos custos ligados à degradação do ambiente ou a aplicação do princípio do
poluidor/pagador, podemefectivamente ser atingidos de forma eficaz por uma fiscalidade que
induza novos comportamentos. Tendo emconta a rigidez da procura em relação aos preços, o
49Existemesperançastecnológicas,masasuarealizaçãoédifícile dispendiosa, como a deposição de CO 2
em cavidades subterrâneas, o desenvolvimento de novas tecnologias de produção de electricidade
isentas de dióxido de carbono, a produção de poços de carbono, o repovoamento florestal ou odesenvolvimentodoplânctonmarinho, etc.
59nível de imposição fiscal deve ser suficientemente elevado para emitir um «sinal preço »
coerente ao longo do tempo e para que a medida fiscal seja acompanhada de meios de
aplicação simples, eventualmente progressivos, claros para todos os intervenientes e pouco
onerososemtermosdegestãoadministrativa.
É necessário um quadro comunitário de tributação dos produtos energéticos mais
harmonizado a fimde evitar distorções de concorrência.
a. As disparidades fiscais
- As tendências gerais
Desde 1980, as receitas fiscais resultantes dos impostos sobre a energia e os transportes estão
em ligeiro aumento, passando de 5,7% a 6,5% do total das receitas fiscais e das cotizações de
segurança social entre 1980 e 1997. Esta tendência está ligada às “reformas fiscais verdes”,
que introduziramnovos impostos reduzindo as deduções fiscais que afectamo emprego.
Existem disparidades fiscais significativas entre os Estados-Membros. As causas das
diferenças de níveis de tributação da energia são muito complexas. São reveladoras de
abordagens fiscais que colocam a tónica quer num objectivo de geração de receitas
orçamentais, quer empolíticas económicas de desenvolvimento de vantagens concorrenciais a
nívelsectorial, quer ainda emconsiderações de ordemambiental, sociale regional.
Há, contudo, uma constante: a maior parte das receitas da fiscalidade em matéria de energia
provém dos óleos minerais. Assim, a fiscalidade representa em média 69% do preço do
gasóleo rodoviário e 75% do preço dagasolina.
60Receitas dos impostos energia-transportes em percentagem do totaldas receitas fiscais e
das cotizações de segurança social(1997)
Energia Transportes Totaldos impostos
energia-transportes
Bélgica 3,5 1,9 5,4
Dinamarca 4,5 4,3 8,8
Alemanha 4,4 1,0 5,4
Grécia 8,1 1,1 9,2
Espanha 5,3 0,6 5,9
França 4,3 0,5 4,8
Irlanda 4,9 3,9 8,8
Itália 7,2 1,1 8,3
Luxemburgo 7,2 0,3 7,5
Países Baixos 4,4 3,3 7,7
Áustria 3,7 1,5 5,2
Portugal 7,2 2,5 9,7
Finlândia 4,8 2,2 7,0
Suécia 5,2 0,7 5,9
Reino Unido 6,3 1,6 7,9
EU 15 5,2 1,3 6,5
- Os princípios de tributação dos produtos energéticos: fonte de disparidades fiscais
O preço final dos produtos energéticos incorpora três tipos de imposto: o IVA (direito ad
valoremproporcional ao preço de venda do produto), os impostos especiais de consumo
(impostos específicos fixados por quantidade física do produto) e os encargos e taxas sobre
determinadosserviços.
Os impostos especiais sobre o consumo de óleos minerais e o IVA são enquadrados por um
sistema comunitário de tributação. Em contrapartida, não existe quadro comunitário para os
outros produtos energéticos com excepção dos óleos minerais, nem para os outros impostos
comexcepção dos impostos especiais de consumo e do IVA.
-Osimpostosespeciaisdeconsumo:
O método para a determinação da taxa de impostos especiais de consumo difere entre
Estados-Membros e a sua natureza varia consideravelmente. Em alguns Estados-Membros,
existem impostos sobre o CO 2(Dinamarca, Finlândia, Países Baixos e Suécia) noutros não.
Alguns aplicam impostos sobre a energia nuclear (Suécia) ou impostos de apoio à indústria
nacional(caso do carvão emEspanha).
No que respeita aos impostos especiais de consumo sobre os óleos minerais, os
Estados-Membros decidirampor unanimidade em1992 a introdução de uma taxa comunitária
de imposição mínima em função da sua utiliz ação para cada óleo mineral (combustível,
utilização industrial e comercial, aquecimento). Na prática, as taxas de impostos especiais de
consumo excedemmuitas vezes os valores mínimos, que não foramreavaliados desde 1992, e
variammuito de umEstado-Membro paraoutro.
61Além disso, vários regimes de derrogação autorizam os Estados-Membros a exonerar ou a
reduzir os impostos especiais de consumo sobre os produtos petrolíferos. Várias isenções ou
reduções são expressamente previstas pela legislação comunitária. Refira-se em especial a
isenção totalde impostos especiais de consumo de que beneficiam os combustíveis utilizados
para a navegação aérea comerciale para a navegação comercialemáguas comunitárias.
A legislação comunitária prevê tambéma possibilidade de os Estados-Membros apresentarem
à Comissão Europeia um pedido de isenção ou de redução de impostos especiais de consumo
para alémdos expressamente previstos na legislação comunitária.
-OI V A
Em matéria de IVA, a Sexta Directiva prevê que todos os produtos energéticos, excepto o gás
natural, sejam sujeitos à taxa mínima "normal" de 15%. Só o gás e a electricidade podem ser
objecto de taxa reduzida. As taxas reduzidas que existiam em 1991 sobre outros produtos
podem, contudo, ser mantidas no quadro de medidas transitórias. A situação real é, portanto,
complexa, como o provam as taxas de IVA sobre o consumo de electricidade, que variam
e n tr e5 %n aD i n am a r cae2 5 %n aS u é ci a .0100200300400500600700800
eu
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ni
maImpostosespeciaisde consumosobreagasolina semchumbo
62Taxas de IVA nos Estados-Membros - 2000
(algunsprodutose serviçosem%)
País IVA– taxa
normalTransporte
de
passageirosGás natural Electricidade
Áustria 20 10 20 20
Bélgica 21 6 21 21
Dinamarca 25 isento 25 25Finlândia 25 8 25 25
França 19,6 5,5 19,6 19,6
Alemanha 16 16 - 7 16 16Grécia 18 8 8 8
Irlanda 21 isento 12,5 12,5
Itália 20 10 10 10Luxemburgo 15 3 - 0 6 6
Países Baixos 17,5 6 17,5 17.5
Portugal 17 5 17 5Espanha 16 16-7 16 16Suécia 25 12 25 25
R.Unido 17,5 0 5 5
-Outrasimposições fiscais
Para os outros encargos e taxas sobre a energia, os Estados-Membros desenvolveram
numerosos instrumentos fiscais, diversos nos seus âmbitos de aplicação, modos de cálculo,
níveis de taxas, emdetrimento da unidade do mercado interno.
Os níveis da fiscalidade aplicável aos produtos energéticos nos Estados-Membros são muito
variáveis. O caso dos produtos petrolíferos é muito revelador neste contexto. Assim, para os
impostos especiais de consumo sobre o gasóleo rodoviário, os montantes variam entre 245 €
por 1000 litros em Portugal e 777 €por 1000 litros no Reino Unido, sendo o montante
mínimo comunitário de 245 €. Podemos assim calcular que o encargo fiscal total para os
combustíveis representa 50% a 60% do preço final nos países com menor taxa de imposto
(Espanha, Grécia, Luxemburgo, Portugal) e podeatingir 75% no Reino Unido.
No que respeita aos países candidatos à adesão , todos os PECO criaram impostos especiais
de consumo sobre a gasolina (com e sem chumbo) e sobre o gasóleo. As taxas de impostos
especiais de consumo nestes países são geralmente mais baixas que as dos Estados-Membros.
Só um pequeno número desses países aplica impostos especiais de consumo sobre os outros
combustíveis para motores (GPL e querosene) e os combustíveis pesados e leves. Os países
candidatos deverão aumentar as suas taxas de imposição ou passar a aplicar impostos
especiais de consumo no momento da adesão, mesmo que daí resultem algumas tensões de
ordemeconómicaesocial.
63Ainda não foram introduzidos nos PECO os impostos sobre o gás natural, a electricidade e o
carvão, comexcepção da Lituânia, que aplica umimposto advalorem s ob r eae l e c tr i ci d a de .
T a x asdei m po s to se s pe c i a i sdec o ns um ono spa í s e sc a ndi da to s
(iníciode 2000)
Gasolina com
chumboGasolinasem
chumboGasóleo Petróleoleve Petróleopesado
EUR/1000l EUR/1000l EUR/1000l EUR/1000l EUR/ton
Bulgária 206 188 47 6,3 1,.3
Rep. Checa 294 294 221 221* 0
Estónia 192 192 127 14 0
Hungria 0 343 296 296** 0
Letónia 224 190 178 18 3,2
Lituânia 0 208 111 0 4,7
Polónia 288 266 196 24 24,1
Roménia 232 225 116 0 0
Eslováquia 0 223 173 0 0
Eslovénia ( incl.imposto
CO2)384 324 330 25,8(66,2) 15,5(63,6)
Taxa mínima UE 337 287 245 18 13
b . F al tad ec oe rê n ci ae n treaf i s cal i da d eea sn e ce ssi d ad e sd as oci e d a de
- Ahierarquia fiscal
O princípio da neutralidade fiscal deve permitir evitar o risco de distorções na escolha dos
sectores de produção e na escolha dos consumidores. Este último ponto é de especial
importância para o sector da energia.
A fiscalidade sobre os produtos energéticos nos Estados-Membros respeita frequentemente a
mesma hierarquia entre produtos. O carvão e o gás naturalsão menos tributados, suportando o
petróleo a maior carga fiscal. As energias renováveis são objecto de despesas fiscais e o
carvão beneficiadeauxíliosestataisnospaísesprodutores.
Ocarvãoé relativamente poucotributado, excepto nos países do Norte da UE. Calcula-se que
as taxas de imposto variamentre zero (em10 Estados-Membros) e 60% na Finlândia para fins
64de utilização industrial50. Assim, embora seja perfeitamente lógico que o carvão fique isento
de carga fiscal na medida em que é objecto de importantes auxílios estatais, daí resulta em
contrapartida que o carvão importado seja promovido em detrimento de outros vectores
energéticos de substituição mais pesadamente tributados, como o gás naturale o petróleo.
Ogás natural é em geral mais tributado que o carvão, mas, exceptuando a Dinamarca, a
Á us tri a ,aI tá l i aeaS u é ci a ,a sta x a sn ã os ã om ui toe l ev a da s .Ata x ad ei m p os t ov a ri ad e5 %n o
Reino Unido (IVA) até cerca de 50% na Itália e na Dinamarca para os utilizadores
domésticos. Para a utilização industrial e a geração de electricidade, a variação é calculada
e n tr e0e1 5 %51.
Asenergias renováveis beneficiam habitualmente de isenção ou redução de imposto, mas de
forma desigual entre os Estados-Membros. A ausência de harmonização na União Europeia
transmite uma mensagem incoerente e contraditória com os objectivos de segurança do
aprovisionamento. Algumas energias renováveis deveriam beneficiar de uma tributação
favorável. Neste contexto, parte da produção de energia renovável escapa já, por natureza, a
qualquer tributação, como a energia térmic aeae l e c t r i c i d a d es o l a rp a r au t ilização doméstica.
Uma outra parte, nomeadamente a energia eólica, hidroeléctrica ou da biomassa, bem como
os biocombustíveis, é vendida no mercado e pode ser sujeita a imposto. No que respeita aos
biocombustíveis, por exemplo, a aplicação de impostos especiais de consumo sobre um preço
que já é, pelo menos, três vezes superior ao dos combustíveis europeus condena-os a uma
inevitável marginalização no mercado. Ora a actual legislação comunitária não permite a
isenção dos biocombustíveis fora do quadro de projectos-piloto.
Note-se, contudo, que já foram adoptadas medidas para favorecer as energias renováveis. No
que respeita aos combustíveis, foram adoptadas medidas a favor dos combustíveis de
substituição a fim de facilitar uma maior penetração do gás natural e do GPL. A mais longo
prazo, uma proposta de directiva relativa aos produtos energéticos torna possível uma
derrogação fiscala favor do hidrogénio e dos biocombustíveis.
- Efeitodas disparidades fiscais
A incoerência da fiscalidade sobre os transportes e a energia pode ser ilustrada por um
exemplo. Num mesmo percurso entre uma capital e uma cidade de província (600 Km), o
avião faz concorrência ao TGV com todos os problemas de congestionamento que isso pode
gerar, nomeadamente à partida da capital. O querosene consumido pelo avião é isento de
imposto, enquanto que o passageiro dos caminhos de ferro vê repercutido no preço que paga
pelo seu bilhete o IVA sobre a electricidade e eventualmente os impostos especiais de
consumo.
- As disparidades fiscais conduzem a situações paradoxais na escolha de fontes de
energia52.
Para aprodução de electricidade, o regime de tributação parece ser neutro em todos os
Estados-Membros no que respeita à escolha do consumidor. Assim, nos Países Baixos, dado
que o carvão é fortemente tributado, é a produção neerlandesa proveniente de outras fontes de
energia e as importações de electricidade da Alemanha, produzidas a partir de combustíveis
sólidos, que são favorecidas. Do mesmo modo, o «green ticket» no Reino Unido impulsionou
as exportações de electricidade francesa de origem nuclear.
50Os dados disponíveisnãosãomuitopormenorizadosnamatéria.
51Os dados dequedispõeaComissãosãopoucoclaros.
52Ver estudofiscal -Anexo3.
65Algunsestudosmostramqueastaxasde imposto actualmente emvigor nosEstados-Membros
não são sempre de molde a orientar o comportamento do consumidor, dados os seus baixos
montantes.
Para a geração de energia térmica industrial, a escolha do combustível é neutra em termos
fiscais, comexcepção da Grécia, emque a fiscalidade favorece os combustíveis sólidos.
Para oaquecimento doméstico, a vantagem competitiva do gás natural é de tal modo
desproporcionada que a escolha do consumidor não é orientada pela imposição fiscal, excepto
no caso daEspanha e da Irlanda.
No caso do transporte por automóvel privado, a utilização de veículos a gasóleo é mais
rentáveldo ponto de vista fiscal na Bélgica, emFrança, na Alemanha, nos Países Baixos e na
Suécia53. Oníveldos impostos especiais de consumo sobre os combustíveis, tendo emconta a
falta de elasticidade da procura - a curto e médio prazo - em relação aos preços, não é
actualmente suficiente para influenciar a escolha dos consumidores. Embora a sua incidência
seja muitas vezes marginal na tomada de decisões, devem ter-se em conta outras formas de
fiscalidade, como o imposto de registo automóvele o imposto decirculação.
- A falta de harmonização da fiscalidade no domínio da energia pode conduzir a
distorções de concorrência entre Estados-Membros .
As grandes diferenças entre Estados-Membros nas taxas de impostos especiais de consumo
sobre os combustíveis, nomeadamente o gasóleo consumido pelos veículos comerciais, são
uma ilustração clássica. O comércio fronteiriço destes produtos é fortemente afectado pela
diferença nos níveis de tributação. Além disso, o aumento dos preços dos combustíveis,
embora ocorrido num contexto geral de estabilidade dos impostos sobre a energia, tem como
consequência reacções desordenadas dos Estados-Membros, frequentemente baseadas em
reduções da fiscalidade da energia e dos transportes e destinadas a apoiar, nomeadamente, o
sector dos transportes rodoviários. Esquecendo por vezes a necessidade de uma restruturação
deste último sector, as iniciativas dos Estados-Membros no plano fiscal apenas vieram
exacerbar as distorções de concorrência já existentes na Comunidade.
No que respeita ao petróleo, convém, tal como sublinhou o Conselho de Ministros da
Economia e das Finanças em Versailles (Setembro de 2000), desencorajar as tentativas de
compensar o aumento dos preços do petróleo pela redução da fiscalidade.
Dado o grande peso dos impostos no preço pago pelos consumidores, existe uma ideia muito
generalizada, e aliás perfilhada pela OPEP, de atenuar o aumento dos preços dos produtos
petrolíferos mediante uma redução da fiscalidade. Ceder nesse plano significaria transferir as
receitas fiscais para os países membros da OPEP e encorajá-los a manter preços
artificialmente elevados, dado que o efeito do aumento do preço do petróleo bruto sobre os
preços no consumidor seria neutralizado pelas reduções fiscais.
Há que relativizar, aliás, o actual aumento dos preços dos combustíveis. Os preços incluindo
impostos já atingiram níveis mais elevados nos últimos vinte anos em moeda constante. Em
França, por exemplo, o preço pago pelos automobilistas na bomba é, emmédia, de 6,6 francos
em 2000, enquanto era de 5,9 francos em 1990 e 7,3 francos em 1985. Por quilómetro
percorrido, esse aumento é ainda amortecido graças à evolução técnica. Um automóvel em
2000 consome duas vezes menos gasolina que há vinte anos.
53Cf. estudo fiscal em anexo.
66As reduções ad hocda carga fiscal não são plenamente compatíveis com a legislação
comunitária. Como já indicámos, a legislação comunitária prevê a possibilidade de os
Estados-Membros apresentaremà Comissão Europeia umpedido de isenção ou de redução de
impostos especiais de consumo para além dos expressamente previstos na legislação
comunitária. Estes pedidos multiplicaram-se. Neste contexto, vários Estados-Membros
anunciaramrecentemente reduções dos impostos específicos sobre o consumo de gasóleo para
o transporte rodoviário. A Comissão propôs ao Conselho reduzir o número dessas isenções e
limitá-las no tempo.
- A ausência de harmonização fiscal da energia pode também conduzir a um excesso
de concorrência fiscal . Um Estado-Membro que deseje introduzir um imposto sobre um
produto energético poderá ser impedido de o fazer se esse produto não for tributado de forma
comparável num país vizinho, por receio da deslocalização de certas actividades económicas.
Os Estados-Membros perdem assim uma parte da sua autonomia em matéria de tomada de
decisão emmatéria fiscal.
De um modo geral, a insuficiência das estruturas comunitárias de tributação da energia afecta
a unidade do mercado interno, e a liberalização dos mercados do gás e da electricidade
poderia mesmo ser ameaçada. Esta insuficiência reduz também a margem de manobra dos
Estados-Membros na realização de certas reformas fiscais que são desejáveis. Por último, é
incoerente face a certas políticas com as quais tem interacções, como a política de segurança
do aprovisionamento.
Em relação à legislação adoptada num contexto nacional, uma regulamentação comunitária
apresenta numerosas vantagens, nomeadamente em termos de funcionamento do mercado
interno e de harmonização das condições de concorrência dentro da União. Verifica-se que o
quadro comunitário é o melhor para a definição das grandes orientações em matéria de
política fiscalda energia, transportes eambiente.
O quadro comunitário é também pertinente na medida em que as dificuldades de realização
concreta de alguns aspectos das políticas de energia ou de protecção do ambiente estão
associados às regras emmatéria de auxílios estatais.
É, pois,inevitável a harmonização da fiscalidade entre Estados-Membros a níveis mais
elevados. É, aliás, o que propõe a Comissão com o seu projecto de directiva relativa à
fiscalidade dos produtos energéticos54, apresentado ao Conselho de Ministros em 1997 e a
que este ainda não deu resposta. Este texto, sem instaurar um novo imposto, procura tornar
possível a restruturação dos sistemas fiscais nacionais e a realização de objectivos,
nomeadamente em matéria de ambiente, transportes e energia, que respeitem o mercado
único. Contudo, a sua adopção está bloqueada no Conselho, em especial pela Espanha. É
urgente relançarasdiscussõescomvista à adopção abreve prazo desta directiva.
Umajustamento a prever seria um mecanismo de estabilização das receitas do IVA, a decidir
em caso de flutuação importante dos preços do petróleo. Neste contexto, a Comissão
continuará a explorar as vantagens de um tal mecanismo tendo em conta o objectivo de
harmonização a níveis mais elevados da fiscalidade sobre a energia55. Deve também dizer-se
que a imposição no âmbito do IVA é em geral pouco afectada pelo aumento dos preços do
petróleo, devido àredução daimposição do IVAsobreosoutrosconsumos.
54COM/97/30 final, JOn°C 139 do06.05.1997.
55Comunicação da Comissão de 11.10.2000 "O aprovisionamento em petróleo da União Europeia",
COM (2000)631final
67Conclusões : A desordem fiscal que caracteriza o domínio da energia é muitas vezes contrária aos
objectivos das políticas de transportes e de ambiente. A regra da unanimidade cria entrave a
uma verdadeira aproximação dos níveis de tributação. Enquanto a União Europeia não
estiveremcondições de obteruma verdadeira aproximação dos regimes fiscais nacionaissobre a energia, não é realista que possam ser rapidamente aplicados impostos
comunitários, como osque incidemsobre as emissões poluentes ou o dióxido de carbono.
Todas as tentativas neste sentido fracassaramaté agora.
2. Falta de transparência dosauxíliosestatais
O controlo dos auxílios estatais é um mecanismo importante para assegurar o bom
funcionamento do mercado interno. Contudo, a Comissão tem adoptado até agora uma
abordagem caso a caso, em especial no que diz respeito aos auxílios a favor da electricidade
produzida a partir de fontes de energia renováveis e aos regimes transitórios (custos
irrecuperáveis) previstos na Directiva Electricidade.
Não existe actualmente a nível comunitário um inventário exacto de todas as formas de
auxílios estatais concedidos aos vários produtos energéticos. A Comissão deu já início a esta
tarefa com o objectivo de verificar se, graças aos auxílios, certas fontes de energia não serão
beneficiadas emdetrimento dos objectivos de política energética e da luta contra as alterações
climáticas. Com efeito, foi esse o caso anteriormente. Hoje a situação é um pouco confusa,
nomeadamente em matéria de distorções de concorrência. Um inventário dos auxílios estatais
à energia deverá permitir verificar no futuro a legitimidade de alguns deles. Alguns sectores
não deveriam poder continuar a beneficiar de auxílios (exemplos: petróleo, gás, energia
nuclear). Em contrapartida, deveriam concentrar-se a favor do arranque das energias
renováveis .
Está em curso uma revisão do quadro dos auxílios estatais para facilitar a penetração das
energias novas e renováveis. Aguardam-se também decisões sobre os "custos irrecuperáveis"
a fim de esclarecer a questão dos regimes transitórios. Este ponto é igualmente essencial para
enquadrar as reestruturações emcurso nos países candidatos.
AComissão irá embreve ultimar o novo enquadramento dos auxílios estatais para a protecção
do ambiente. Esse enquadramento contém disposições específicas que facilitarão o
desenvolvimento das energias renováveis.
Os auxílios estatais deveriam ser analisados do ponto de vista da política de transportes, da
política energética, da segurança do aprovisionamento e da necessidade de promover as
energias renováveis.
A Comissão vai iniciar um exame sistemático dos auxílios estatais a fim de verificar se
correspondemou não às prioridades políticas da União.
3 . F a l t ad ec o n t r ol od ap r o c ur a
A procura de poupança de energia teve algum desenvolvimento após os choques petrolíferos,
mas o seuritmo diminuiu fortemente nos últimos dez anos. A sua evolução foiapenas de 10%
emdez anos, contra 25% nos anos oitenta.
As acções a favor do controlo da procura foram realizadas essencialmente a nível nacional,
com resultados desiguais conforme os Estados-Membros. Alguns privilegiaram medidas de
simples incitamento e outros adoptaram medidas mais limitativas. O desafio das alterações
68climáticas e a preparação da Conferência da Haia levaram, contudo, alguns países a anunciar
programas mais ambiciosos mas que não se traduziram numa diminuição do consumo
verdadeiramente à altura dos problemas. Os Estados-Membros mostraram-se pouco dispostos
a desenvolver a nível comunitário uma acção em grande escala que se traduza em objectivos
vinculativos.
A acção comunitária manteve-se, até agora, limitada. A Europa não conseguiu dar
continuidade aos esforços consideráveis para melhorar a eficiência energética que foram
adoptados após as primeiras crises petrolíferas. Em 1999, a União Europeia adoptou a
chamada «Directiva SAVE », no âmbito da qual os Estados-Membros têm a obrigação de
desenvolver e realizar poupanças de energia nos sectores residencial, terciário e industrial56.
Ao contrário do projecto de proposta da Comissão, que indicava claramente as medidas a
adoptar a nível nacional, os Estados-Membros insistiram na necessidade de dispor da máxima
flexibilidade na escolha das medidas mais adequadas a cada situação nacional. Isto reduziu
consideravelmente o impacto da directiva. Além disso, oito Estados-Membros faltaram ao
cumprimento de partes da directiva ou não notificaram os resultados. Em consequência disso,
foramlevantados processos porinfracção emOutubro de 2000.
As Directivas SAVE e ALTENER foram adoptadas no início dos anos noventa. São
programas de orientação política centrados em medidas de carácter não tecnológico para uma
melhor exploração do potencial económico de práticas inovadoras existentes no mercado da
energia e de aspectos ligados à energia no sector dos transportes. Os orçamentos anuais
previstos para 2001 e 2002 são de 14 e 11 milhões de euros para o programa SAVE e 17,5 e
17,3 milhões de euros foro programa ALTENER. Trata-se de montantes muito limitados, que
não permitem falar de uma verdadeira política comunitária.
A experiência mostra que no quadro SAVE e ALTENER foram obtidos resultados limitados,
comexcepção de acções pontuais:
•Uma estratégia geral para melhorar a eficiência energética dos aparelhos
electrodomésticos (por exemplo, frigoríficos, máquinas de lavar, fornos). A preparação
dos requisitos técnicos para a rotulagem e normalização foi feita no âmbito de estudos
apoiados pelo programa SAVE. Entre a regulamentação adoptada, encontra-se a Directiva
relativa à rotulagem de aparelhos electrodomésticos e as Directivas relativas às normas
mínimas de eficiência para frigoríficos e caldeiras. O controlo da aplicação das directivas
foi essencial para o seu êxito e foi financiado pelo programa SAVE .Os frigoríficos
actualmente em venda consomem cerca de 27% menos energia que os aparelhos do
mesmo tipo vendidos em 1992, em grande parte em resultado dos requisitos de rotulagem
e das normas.
•O projecto finlandês AFB-NET V (ALTENER) no domínio da biomassa. No sector das
energias renováveis, a biomassa tem um grande potencial. Esta rede deu origem a uma
ampla cooperação a nível europeu entre a indústria, o sector da investigação e
desenvolvimento e os órgãos responsáveis pela energia. O projecto avalia, entre outras
questões,o comércio internacionalde biomassa e compara preços.
56Certificação energética dos edifícios; facturação das despesas de aquecimento e de ar condicionado de
acordo com o consumo; financiamento por terceiros no sector público; isolamento térmico dos novosedifícios; inspecção periódica dascaldeiras eauditoriasenergéticasnas empresas com elevado consumodeenergia.
69Mostra a experiência que as Directivas relativas à rotulagemde aparelhos electrodomésticos e
às normas mínimas de eficiência para frigoríficos e caldeiras provaram ser muito eficientes
quando bemaplicadas.
As estimativas mais recentes57prevêem, para além do enorme potencial técnico de
melhoramento da eficiência energética (calculado em40% do actualconsumo de energia), um
potencial económico considerável para o melhoramento da eficiência energética de, pelo
menos, 18% do actual consumo de energia. Esse potencial equivale a mais de 160 Mtep, o
que corresponderia aproximadamente à procura final de energia da Áustria, Bélgica,
Dinamarca, Finlândia, Grécia e Países Baixos emconjunto. Anão realização desse potencial é
o resultado de entraves ao mercado que impedem a divulgação e ut ilização satisfatória da
tecnologia para a eficiência energética. Emalguns sectores existempotenciais extraordinários:
por exemplo, o Study on European Green Light mostrou que 30% a 50% da electricidade
utilizada para a iluminação poderia ser poupada investindo em sistemas de iluminação mais
eficientes. Poderiam ser obtidos níveis semelhantes de eficácia graças a mecanismos mais
eficientes de poupança de energia nos computadores, equipamentos de escritório, televisores,
magnetoscópios, etc.
OPlano de acção para melhorar a eficiência energética na Comunidade Europeia , adoptado
pela Comissão em Abril de 2000, propõe uma meta indicativa, ainda que modesta, para o
melhoramento da intensidade energética de umponto suplementar por ano para além da base
de referência prevista. Será assim possível realizar dois terços do potencial disponível de
melhoramento da poupança de energia até 2010, equivalentes a mais de 100 Mtep, evitando
emissões de CO 2de cerca de 200 milhões de toneladas de CO 2/ano. (Estes devem ser
desenvolvidos numcenário de eficiência energética.)
Duplicar a utilização da produção combinada para 18% da produção da União até 2010
deveria permitir evitar 65 milhões de CO 2suplementares até 2010. O potencial para a
produção combinada é, contudo, muito maior e calculou-se que, num quadro adequado do
mercado liberalizado, a produção combinada poderia triplicar até 2010, conduzindo a uma
redução suplementar de 65 milhões de CO 2por ano.
O desenvolvimento das iniciativas no domínio da planificação integrada dos recursos (estudo
SAVE) e dos serviços energéticos poderia ser particularmente promissor, contribuindo para
fazer dissociar procura de energia e crescimento económico. Os trabalhos mais recentes no
quadro do programa58europeu sobre as alterações climáticas confirmaram o potencial
económico existente. O relatório provisório do grupo de trabalho sobre o consumo de energia
apurou que, a nível da procura, a substituição ou a adição ao equipamento disponível de novo
equipamento com os modelos mínimos LCC poderia economizar cerca de 350 TWh de
electricidade no sectorresidencial, terciário e industrial.
Com excepção de algumas medidas adoptadas no quadro SAVE e ALTENER, é de
lamentar que a União Europeia não tenha aproveitado melhor os ensinamentos que
pôde retirar do seu apoio e da promoção de novas tecnologias, nomeadamente através
dos seus programas de investigação, tanto no que respeita à divulgação dos resultados
como à introdução de novas normas que permitam melhorar a eficiência energética nos
edifícios, transportes, indústria, etc.
57Modele MURE
58(COM(2000)88final
70De futuro, será conveniente que as novas tecnologias disponíveis (veículos automóveis
respeitadores do ambiente, pilhas de combustível, isolamento, tecnologia fotovoltaica, etc.)
beneficiem de apoio comunitário. Este último será centrado na procura, em benefício dos
utilizadores potenciais (cidade, distrito, região) e não tanto no apoio à oferta de tecnologias,
que existe já desde longa data. Poroutras palavras, não seria conveniente passar a promover a
solvabilidade da procura, que ao alargar-se permitiria a criação progressiva de mercados de
dimensões suficientes? Estes efeitos de economia de escala conduziriam a reduções dos
custosdestastecnologias. Paralelamente, os esforços de certificação e de adopção denormas e
regras técnicas deveriam ser apoiados. A título de exemplo, se as grandes aglomerações
encorajassem a utilização de veículos eléctricos híbridos e limitassem o acesso por parte dos
veículos poluentes, este género de apoio seria mais eficaz que os auxílios à indústria. As
experiências realizadas emgrande escala são a melhor forma de demonstração.
Conclusão : AComissão está a estudar acriação de umquadro legislativo claro sobre as prioridades
das futuras políticas aplicáveis à eficiência energética e às fontes de energias renováveis
(gestão da procura). É por esta razão que, ao delinear a estratégia energética (ver Terceira
Parte do presente Livro Verde), a Comissão coloca a tónica em acções concretas de redução
do aumento da procura.
II. INTEGRAÇÃOPROGRESSIVA DOS MERCADOS DAENERGIA
A ausência de competência comunitária no domínio da energia não impediu a Comunidade deadoptar uma série de medidas que permitirama realização do mercado interno, nomeadamente
do gás e da electricidade, cujo primeiro efeito foiuma baixa sensíveldos preços
59.
A. O mercado interno do gás naturale da electricidade
1. Dinâmica do mercado
a) Diminuição dos preços
Talcomo para as telecomunicações ou os serviços financeiros, a realização do mercado interno
da energia tem por objectivo reforçar a competitividade da economia comunitária. No início
dos anos noventa, a indústria europeia pagava a electricidade, em média, 40% mais cara que os
seus concorrentes americanos. O efeito sobre os preços já é um êxito: numerosos
Estados-Membros foram além das exigências das directivas60relativas à electricidade e ao gás
natural, o que conduziu à abertura, respectivamente, de dois terços do mercado para a
electricidade e de 80% para o gás natural. Os preços para os consumidores industriais baixaram
emmédia 15%, sendo estadescida de 45% emalguns Estados-Membros, como na Alemanha61.
59Cinco directivas orientaram, até hoje, a abertura dos mercados da electricidade e do gás natural à
concorrência, tratando da transparência dos preços de venda (1990), do trânsito da electricidade e dogás nas grandes redes (1990, 1991), do mercado interno da electricidade (1996) ou do mercado internodogás (1998).
6096/92/CEe98/30/CE.
61Os custos da produção de electricidade sofreram alteração devido nomeadamente à liberalização do
mercadoda energia eem resultado da regulamentação em matéria de ambiente. Ocusto de produção de
electricidade é mais baixo para o ciclo combinado (turbina a gás) seguido de perto pelo carvãoimportado. Tendo em conta os auxílios estatais concedidos em vários Estados-Membros à energiaeólica, os seus custos deproduçãosãotambém bastantecompetitivos.
71b) Um quadro jurídico harmonizado
Ao contrário dos Estados Unidos, o enquadramento jurídico da abertura dos mercados na
Europa é uniforme. Rege-se por uma mesma directiva, que impõe obrigações mínimas a todos
os Estados-Membros. Nos Estados Unidos, emcontrapartida, não há lei federal que dite essas
regras e a aberturado mercado faz-se Estado aEstado.
O quadro europeu prevê um nível de interconexão e, por conseguinte, de segurança das redes
que excede largamente o existente entre os Estados americanos. Isto permite evitar os riscos
de cortes de corrente, podendo os gestores das redes recorrer aos operadores vizinhos no
quadro de umórgão decoordenação.
c)Um serviço público adaptado às novas estruturas de mercado
No caso da electricidade e do gás natural, as questões de serviço público tocam múltiplos
aspectos que é necessário ter em conta, como a segurança do aprovisionamento, a qualidade
do serviço eo serviço universal.
Quanto a este último ponto, os Estados-Membros impõem aos gestores das redes condições
mínimas em matéria de exploração ao abrigo das obrigações de serviço público, obrigando
por exemplo as sociedades de transporte e de distribuição a garantir a todos os cidadãos a
conexão à rede em condições razoáveis. Em caso algum a realização do mercado interno
poderá ignorar a necessidade de garantir umserviço adaptado aos menos favorecidos (pessoas
à procura de emprego, isoladas, deficientes...). Este direito universal a uma conexão à rede de
e l e c t r i c i d a d eeau ma b a s t e c i m e n t oap r e ç o sr a z o á v e i sd e v es e rm a n t i d o .N e s t aó p t i c a ,a s
directivas contêm um certo número de disposições destinadas a garantir que os
Estados-Membros conservem os instrumentos necessários para esse efeito.
A experiência prova claramente que a realização progressiva do mercado interno não foi
causa de deterioração das normas de serviço público, tendo, pelo contrário, melhorado a
qualidade dos serviços.
d) A reestruturação do mercado
Custos da produçãodeelectricidadesegundoastecnologias
Custos de produção
€cêntimos/kWhCustos de produção
emcomparaçãocomo
gás
Carvão(importado) 3,29 3%
Carvão(comunitáriosubsidiado) 4,20 32%
Gás(CCGT) 3,18 0%Energianuclear 4,51 42%Energiaeólica(subsidiada) 4,46 40%
Fonte: Anexo3
CCGT (Combined Cycle Gas Turbines) = turbinas de gás de ciclo combinado. Os custos de produção dos
Estados-Membros foram avaliados em função da quantidade de electricidade produzida. Baseiam-se numa média
deutilizaçãode7000horas.
72As empresas tradicionalmente monopolistas dos sectores do gás natural e da electricidade
adiantaram-se na abertura do mercado. Face à concorrência, empreenderam uma
reestruturação profunda. Trata-se de uma evolução inevitável, provocada, tal como noutros
sectores da economia, pelo mercado interno.
As fusões e aquisições multiplicaram-se desde 1998, principalmente no sector da electricidade.
Aí, a concentração parece natural para as actividades de produção e de transporte, que são
sujeitas às limitações de gestão da rede e podem assim explorar as economias de escala. Estes
dois sub-sectores representam, de resto, uma parte importante dos custos (em conjunto, 75%
dos custos da produção de electricidade no Reino Unido62, por exemplo). Assim, separar
transmissão e produção pareceu ser um factor essencial para o estabelecimento de verdadeiras
condições de concorrência e de liberalização. No sector da produção de equipamento e de
combustíveis para a indústria nuclear, estão igualmente em curso concentrações
(BNFL-Westinghouse-ABB, Framatome-Siemens) a fim de criar, na Europa, pólos industriais
coerentes e competitivos nos mercados internacionais.
É ainda difícil prever quais serão as consequências finais deste movimento de concentração.
Ele deveria permitir a diversificação dos riscos no caso de investimento nas novas tecnologias
e novos sectores, e assim contribuir para a segurança do aprovisionamento da União e apoiar
o seu crescimento económico.
2. Obstáculos a vencer
a)Falta de vigor do comércio intra-comunitário
A realização do mercado interno encontra um obstáculo na fraqueza das trocas
intra-comunitárias de electricidade que ainda só representam8% da produção de electricidade.
Este volume de trocas é ainda muito inferior ao observado noutros sectores que beneficiaram
fortemente do mercado interno, como as telecomunicações, os serviços financeiros e os
produtos industriais. A justaposição de quinze mercados nacionais mais ou menos abertos não
se traduziu ainda num mercado interno plenamente integrado, como preconizou o Conselho
Europeu em Lisboa e Vila da Feira. A concorrência entre os produtores comunitários fez,
contudo, baixar os preços nacionais, o que paradoxalmente limitou as trocas comerciais. Para
além do estabelecimento progressivo das políticas tarifárias e de cobrança pela utilização das
redes, o desenvolvimento das infra-estruturas de transmissão revela-se insuficiente e coloca
problemas para a segurança do aprovisionamento.
b)Insuficiência da ligação em rede
No quadro do bom funcionamento do mercado interno da energia, reveste-se de grande
importância a ligação em rede. O sistema dos transportes e a configuração das "rotas"
desempenhamum papel fundamental na flexibilidade do aprovisionamento (volume de troca)
e nas escolhas do consumidor.
No passado, o objectivo principal das interconexões não era o desenvolvimento das trocas
comerciais mas sim a procura de maior segurança do aprovisionamento, de modo a fazer face
a incidentes pontuais. Os principais pontos de estrangulamento situam-se no Sul da Europa, e
são patentes no isolamento totalou parcialda Península Ibérica e da Grécia.
A falta de uma infra-estrutura deredes que inclua a manutenção da qualidade do fornecimento
(estabilidade das redes) pode ser entrave à integração dos mercados nacionais e, assim, acabarporlimitar a segurança do aprovisionamento.
62"ElectricityMarket ReformIEAHandbook", 1999.
73A promoção das trocas comunitárias de electricidade depende da melhor utiliz ação possível
das interconexões existentes entre os Estados-Membros. Estas deverão continuar a ser objecto
de umexame cuidadoso do ponto de vista das regras de concorrência.
Deve ser também encorajada a construção de novas infra-estruturas. Não se trata de um
problema financeiro, porque as empresas estão dispostas a investir em novas redes em
resposta à procura do mercado. De um modo geral, trata-se mais de um problema político. A
criação de novas capacidades de interconexão depara-se frequentemente com limitações que
obrigam a decidir entre o interesse geral (comunitário ou nacional) e as reticências a nível
local quanto à aceitação de novas infra-estruturas. A construção de novas linhas de
transmissão suscita frequentemente a oposição das populações locais em pontos estratégicos,
como emtorno dos Pirinéus ou dos Alpes, quetornama sua construção difícil.
Face a estas dificuldades, é necessário tentar aumentar, em primeiro lugar, a capacidade
disponível das linhas existentes. Para facilitar a construção de novas infra-estruturas, poderia
ser definido um plano de interconexão europeu que identificaria os projectos "de interesse
europeu" e permitiria, após concertação com os representantes nacionais e regionais,
encontrar soluções para superar esses obstáculos.
A situação do gás natural é diferente, dado que mais de 50% do gás natural consumido na
União atravessa, pelo menos, já uma fronteira antes de chegar ao seu destino final. Nos
últimos anos, foram postos em serviço vários novos gasodutos a fim de integrar a rede, tanto
no interior da União como comfornecedores externos.
Contudo, a curto ou a médio prazo, a partir da realização do mercado interno do gás natural,
uma utilização mais intensiva da rede poderá criar pontos de estrangulamento (por exemplo
n oB e n e l u xo ue n t r eaF r a n ç aeaE s p a n h a )ep r o b l e m a sd ei n t e r c o n e x ã oed e
interoperabilidade da rede. Estes problemas eram até agora ocultados pela existência de
monopólios que resolviam estas questões entre si num quadro administrativo. Por esse
motivo, a identificação das necessidades de novas interconexões, a atribuição das limitadas
capacidades existentes e a definição de uma tarifação adequada para o financiamento de novas
interconexões serão objectivos prosseguidos em concertação com a indústria e os órgãos
nacionais de regulamentação.
O reforço da segurança do aprovisionamento deve também ser alcançado com o aumento das
capacidades de interconexão come entreos países candidatos à adesão. A mais longo prazo, a
continuação da liberalização à escala do continente europeu tendo em conta condições
equitativas levará a reforçar as interconexões também entre os países terceiros (Rússia,
Ucrânia, bacia do Mar Cáspio e região a suldo Mediterrâneo).
A complexidade do funcionamento das redes, da sua operabilidade e estruturação exige uma
intervenção permanente das autoridades públicas neste domínio.
O funcionamento do mercado interno não deve ser dificultado por limitações físicas. A União
tem um importante papel a desempenhar, com a sua abordagem comunitária das redes, para
que estas correspondamàs necessidades do mercado interno e detodos os Estados-Membros e
d osp a í se sc an di d a tos .
Estas dificuldades poderiamser resolvidas por ummecanismo de concertação europeu entre as
partes interessadas, com o objectivo de definir um plano europeu das necessárias grandes
infra-estruturas de interconexão.
c) Novas preocupações para a segurança do aprovisionamento
74É preciso evitar que a procura da rentabilidade imediata do investimento num mercado aberto
se faça em detrimento do investimento em sectores de utilização intensiva de capital (carvão,
energia nuclear) ou cuja rentabilidade não é necessariamente assegurada a curto prazo
(energiasrenováveis).
Neste contexto, a directiva relativa ao mercado interno da electricidade oferece aos
Estados-Membros a possibilidade de dar prioridade às energias endógenas: energias
renováveis e energia produzida a partir de resíduos para a produção de calor e cogeração.
Prevê também a possibilidade de favorecer 15% da energia primária endógena necessária à
produção da electricidade nacional. Para os novos investimentos, os Estados-Membros devem
manter o controlo potencial sobre a escolhas que serão feitas. Do mesmo modo, os
Estados-Membros podem suspender o acesso de terceiros às redes quando tal se revelar
necessário, nomeadamente para salvaguardar a segurança do aprovisionamento.
No que diz respeito às energias primárias utilizadas para produzir electricidade, existe o risco
de as escolhas feitas colocarem em perigo a segurança do aprovisionamento pela concentração
excessiva numa só fonte de energia. Embora não exista, actualmente, desequilíbrio neste
domínio, o desenvolvimento do gás natural nos últimos anos poderá levantar questões deste
tipo. A liberalização do sector do gás irá criar novas oportunidades de aprovisionamento para
os países candidatos à adesão, que se abastecemem geral na Rússia. É necessária a vigilância a
nível dos Estados-Membros e da Comunidade. A directiva autoriza, de resto, os
Estados-Membros a adoptar as medidas que se impõem para esse efeito. Quando uma fonte de
energia primária é demasiado importante ou se desenvolve tão rapidamente que representa um
perigo para a segurança global do abastecimento de electricidade, a directiva autoriza o
Estado-Membro a fixar a natureza das fontes de energias primárias para qualquer nova
capacidade. Estas medidas exigirão, contudo, uma verificação a nível comunitário da
oportunidade destas medidas e a sua coordenação coma Comissão.
No querespeitaao mercado do gásnatural,adirectiva autoriza os Estados-Membros a impor às
empresas, no interesse económico geral, obrigações de serviço público que podem estar
relacionadas com a segurança, nomeadamente a segurança do aprovisionamento. Além disso,
em caso de crise repentina no mercado da energia, quando a integridade do sistema estiver
ameaçada, os Estados-Membros podem adoptar temporariamente as medidas de protecção
necessárias. Contudo, estas serão sempre pontuais e revestem-se de carácter excepcional.
Um outro factor a manter sob controlo é o eventual desregramento do consumo que resultaria
da baixa dos preços de certos produtos energéticos. Assim, alguns peritos calculam que o
mercado interno poderia fazer aumentar o consumo emcerca de 20%.
A segurança do aprovisionamento deve claramente ser reconhecida, tal como a protecção do
ambiente, como um dos objectivos essenciais de uma política de serviço público. Entre os
serviços que os Estados devem garantir, a obrigação de conexão à rede, as medidas em
matéria de prazos de reparação e o desenvolvimento das redes são obrigações de serviço
público que contribuempara o objectivo da segurança do aprovisionamento. As obrigações de
produzir quantidades mínimas de electricidade a partir de recursos renováveis podem
igualmente contribuir para a segurança do aprovisionamento, permitindo a manutenção de
recursos alternativos. Devemtambémser previstas normas e medidas de poupança de energia.Neste contexto, é essencial o papel do organismo nacional de regulamentação. Só ele dispõe
da independência e da necessária visão de conjunto para aplicar medidas neste domínio e
respeitar ao mesmo tempo aorientação do mercado.
Conclusões : A integração dos mercados da energia contribui para a segurança do
aprovisionamento, desde que esses mercados estejam verdadeiramente integrados. A abertura
dos mercados energéticos dos Quinze, talcomo é prevista nas directivas, não é suficiente para
75criar umsó e único mercado da energia na Europa e exige uma nova forma de intervenção por
partedas autoridades públicas.
De acordo com o mandato do Conselho Europeu de Lisboa, convém acelerar a realização do
mercado interno da energia. Para enquadrar uma abertura total do mercado, convém
reforçar a separação entre produtores de electricidade e gestores da rede, garantir o
acesso não discriminatório de novos produtores e distribuidores às redes, assegurar uma
tarifação das trocas comerciais transfronteiras a um custo mínimo, especificar as
obrigações de serviço público e generalizar a instituição de uma autoridade
independentede regulamentação nacional.
Com base na experiência, duas medidas se impõem. Os organismos nacionais de
regulamentação deveriam formar conjuntamente um órgão consultivo sob a tutela da
Comissão, para aapoiar no bomfuncionamento do mercado interno.
Por último, seria necessário estabelecer um plano das grandes estruturas de interconexão de
interesse europeu.
As consequências sociais da abertura dos mercados serão alvo de particular atenção no futuro
pacotedepropostas.
76

77B. O mercado interno dos produtos petrolíferos
Embora o mercado petrolífero seja muito mais concorrencial que os mercados dos outros
produtos energéticos, ainda há esforços a fazer no sector da refinação e da distribuição para
criar ummercado mais aberto.
1. Aestrutura do mercado
A questão clássica colocada pelo automobilista quando assiste a uma subida dos preços de
venda ao público dos combustíveis é se essa subida corresponde efectivamente ao aumento do
preço do petróleo bruto. A resposta era afirmativa até Março de 2000. Com efeito, pode-se
observar, durante o ano de 1999, uma correlação estreita entre as duas evoluções, com um
ligeiro atraso no aumento dos preços da gasolina em relação ao do petróleo bruto. Contudo, a
partir de Março de 2000, observa-se uma quebra desta correlação. O preço da gasolina
evoluiu mais desfavoravelmente que o preço do petróleo bruto. Muito recentemente, as
margens de refinação atingiram, por isso, níveis jamais registados desde a Guerra do Golfo.
A comparação dos preços de consumo dos produtos petrolíferos entre Estados-Membros,
excluindo impostos e taxas, revela diferenças importantes. Assim, o preço da gasolina "Euro
super 95" era, no fim de Maio de 2000, de 452 €/1000 litros nos Países Baixos e de 344 €no
Reino Unido (346 €em França), o que representa uma diferença de 31%. Estas diferenças,
por mais preocupantes que sejam, existiam já antes do actual aumento dos preços, pelo que
não têmrelações causais comesse aumento.
Na sequência das sondagens recentemente efectuadas no âmbito da aplicação do regulamento
comunitário sobre o controlo das concentrações, a Comissão considera não haver motivos
para crer queo mercado do petróleo bruto ou refinado não seja concorrencial. Estes mercados
são transparentes e os preços são afixados publicamente no caso dos mercados a pronto
pagamento.
Em contrapartida, é certo que os mercados de escoamento continuam a apresentar
imperfeições. Por exemplo, o preço final sem taxas nem impostos varia muito de um
Estado-Membro para outro. Isto não é necessariamente revelador de uma infracção às regras
de concorrência mas indica que a integração dos mercados está ainda por concluir. Essas
diferenças podem, contudo, ser explicadas por diferenças de custo e de estrutura do mercado
nos Estados-Membros. Assim, por exemplo, os preços são muito elevados nos Países Baixos,
cujo mercado é controlado por um número limitado de operadores. São mais baixos em
França e no Reino Unido, que dispõem de mercados mais concorrenciais, em que
distribuidores não especializados (supermercados) desempenham um papel importante como
fornecedores.
Combase emtaldiagnóstico, coloca-se a questão da existência de distorções de concorrência,
nomeadamente a constituição de eventuais cartéis (acordos sobre preços). Foi lançada uma
investigação a este respeito pelas autoridades nacionais de vários Estados-Membros. Em
Itália, foram impostas sanções contra companhias petrolíferas pelas autoridades de
concorrência. Na Suécia, essas sanções encontram-se actualmente na fase de proposta.
782 . Ap ol í ti cad ec on c or r ê n ci a
É importante assegurar que o mercado da distribuição dos combustíveis se mantenha aberto a
novos operadores, nomeadamente aos independentes. É uma garantia da manutenção da
concorrência neste mercado. Por este motivo, está a ser feito um inquérito sobre os entraves
que eventualmente se colocam aos operadores independentes (quer resultem de decisão
pública, quer privada). Os resultados permitirão à Comissão avaliar as condições de
concorrência no mercado interno e definir as acções que poderão ser adoptadas tendo em
conta as regras de concorrência.
Essa acção comunitária reforça as acções adoptadas pelas autoridades nacionais de
concorrência. Algumas delas lançaram já inquéritos sobre as infracções às regras de
concorrência e, emalguns casos, permitiramconfirmar as suspeitas.
Seria útil efectuar uma comparação sistemática dos preços praticados para os produtos
petrolíferos nos Estados-Membros, afimde pôr emevidência as disparidades existentes.
A Comissão continuará igualmente a aplicar de forma vigilante as regras de controlo das
concentrações neste sector, como nos processos BP/Amoco e TotalFina/Elf. Qualquer acordo
ouabuso de posição dominante deve ser severamente sancionado.
Conclusão : As alterações climáticas e a integração crescente do mercado da energia na Europa
(mais integrado, aliás, que nos Estados Unidos) são a ocasião de a União Europeia reflectir
sobre a criação de medidas que permitam um melhor controlo da procura. Comefeito, a única
possibilidade de influenciar a oferta é desenvolver umesforço importante a favor das energias
renováveis. Não tenhamos ilusões: a promoção desta forma de energia não pode ser a única
respostaàcomplexidadedosproblemas levantadospelasegurançado aprovisionamento.
79TERCEIRA PARTE:
ESBOÇO DE UMAESTRATÉGIAENERGÉTICAPARA ASSEGURAR OFUTURO
O objectivo de uma maior segurança do aprovisionamento, para que dentro de trinta anos a
União não esteja dependente em 70% do abastecimento externo, é muito difícil de atingir
dado o contexto geral de instabilidade que limita as margens de manobra, nomeadamente em
matéria de oferta de produtos energéticos. Por esta razão, as prioridades esboçadas no
presente Livro Verde para lançar um debate público centram-se essencialmente em acções
precisas e coerentes entre sipara limitar a procura.
IAS FALHAS DO ACTUAL APROVISIONAMENTO ENERGÉTICO
A segurança do aprovisionamento da União deve fazer face a vários riscos provocados pela
actualsituação do aprovisionamento energético e, se nada se fizer, estes serão confirmados no
futuro.
A.As dificuldades da segurança do aprovisionamento
As incertezas do aprovisionamento energético são de natureza vária: físicas, económicas,
sociaisouambientais.
1. Os riscos físicos
A "ruptura" física permanente pode resultar do esgotamento ou do abandono da produção
de uma fonte de energia. Não é de excluir que como tempo a Europa acabe por não dispor de
recursos comunitários de gás e petróleo a custos razoáveis. É provável que a Europa, talcomo
já se passa comalguns Estados-Membros, venha a ter deabandonar a produção de carvão. Por
último, também não é de excluir a possibilidade de abandono da energia nuclear na sequência
de um grande acidente numa central. Devem ser analisadas as consequências destas
circunstâncias sobre a transferência da procura para outros produtos energéticos (petróleo, gás
natural, energia nuclear, carvão, energias renováveis), sobre o funcionamento do mercado
interno, adependência energética e osobjectivos ambientais.
Não devem ser esquecidas as rupturas temporárias, cujas consequências podem ser
desastrosas tanto para os consumidores como para a economia em geral. Podem resultar de
uma greve, crise geopolítica ou catástrofe natural. Só se inscrevem no presente Livro Verde
na medida em que sejam sinal de uma dificuldade estrutural de abastecimento à escala
comunitária. As dificuldades encontradas em França na sequência dos estragos causados pela
tempestade de Dezembro de 1999 demonstraram, por exemplo, a que ponto a configuração
das redes de electricidade era ainda nacional.
2. Os riscos económicos
As "rupturas" económicas têm origem na volatilidade dos preços dos produtos energéticos
no mercado europeu e internacional. O mercado interno permite - graças à concorrência -
optimizar os recursos e reduzir os custos, mas não dissocia o mercado europeu dos preços
praticados no mercado mundial. Comefeito, os hidrocarbonetos representam mais de 60% do
consumo de energia do sector residencial e terciário. O sector dos transportes, por seu lado,
representa cerca de metade do mercado de escoamento do petróleo. Oaumento dos preços dos
80produtos energéticos e principalmente dos hidrocarbonetos gera, por conseguinte, flutuações
monetárias e desequilíbrios comerciais que são nocivos para a boa saúde económica da União.
Neste contexto, assumem importância as considerações geopolíticas , sem que seja possível
definir a sua exacta influência, quer se trate por exemplo da OPEP, das recentes dificuldades
do processo de paz no Médio Oriente, do embargo ao Iraque e da incerteza da evolução no
Irão enaLíbia.
O aumento dos preços do petróleo bruto para o triplo durante o ano de 1999 e a sua
repercussão no preço do gás natural teria consequências consideráveis para a factura
energética e a economia dos Estados-Membros, caso se mantivesse. O aumento dos preços do
petróleo bruto conduziu a uma transferência líquida suplementar da União Europeia de cerca
de 22,7 mil milhões de euros entre Janeiro e Maio de 2000. A subida espectacular dos preços
do petróleo desde 1999, associada à baixa do euro, já fez aumentar a taxa de inflação da UE
em mais 1 ponto percentual. O crescimento económico parece ressentir-se mas o aumento do
PIB mantém-se, contudo, em torno dos 3%. A actual situação está a conduzir a uma redução
da taxa de crescimento de 0,3% em 2000 e 0,5% em 2001. A perda de confiança dos
operadores edos consumidores seria umfactor agravante.
3. Os riscos sociais
A instabilidade do abastecimento energético, esteja ela ligada à volatilidade dos preços, às
relações com os países fornecedores ou a qualquer acontecimento fortuito, pode ser fonte de
"ruptura" social mais ou menos grave. A gasolina é hoje, com efeito, um produto tão
essencial como o pão para o funcionamento da economia. Qualquer problema de
abastecimento poderá dar origem a reivindicações sociais, ou mesmo a conflitos sociais. Esta
situação assemelha-se à provocada há dois séculos pela escassez de pão. A actualidade mostra
que as tensões sobre os preços dos combustíveis podem igualmente estar na origem de
reacção corporativas. A greve no Outono de 2000 dos trabalhadores mais particularmente
tocados pelo aumento dos preços do petróleo, nomeadamente os camionistas, é prova disso.
Não se pode esquecer que os dois primeiros choques petrolíferos contribuíram para pôr termo
ao pleno emprego.
4. Os riscos ambientais
Por último, as "rupturas" a que poderemos chamar ambientais: os danos causados ao
ambiente pela cadeia energética, quer sejam de origem acidental (marés negras, acidentes
nucleares, fugas de metano) quer ligados às emissões poluentes (poluição urbana e emissões
de gases responsáveis pelo efeito de estufa). A dimensão ambiental já esteja presente em
todas as políticas. Contudo, as considerações ligadas ao aquecimento climático são um
elemento novo que deve orientar hoje as políticas que tenham em conta a protecção do
ambiente e o desenvolvimento sustentável. Os objectivos de diminuição das emissões de
gases responsáveis pelo efeito de estufa fixados em Quioto forçam a União Europeia a
reduzir, até 2008-2010, 8% das suas emissões anuais em relação às de 1990. Estes esforços
deverão continuarasermantidosparaalémdessadata.Alutacontraessas emissões não pode,
contudo, limitar-se ao quadro do Protocolo de Quioto. Com efeito, as consequências
ambientais das perspectivas de crescimento de certos sectores como o dos transportes exigem
a aplicação de uma política a longo prazo muito para alémde 2010.
B. As projecções ilustram as potenciais instabilidades
81Com o objectivo de quantificar os principais desafios no domínio da segurança do
aprovisionamento energético, foi alargada a análise efectuada no documento “Perspectivas
energéticas para 2020”63, actualizando o cenário de base e ampliando a análise até 2030.
Além disso, a análise cobre 30 países: os Estados-Membros da UE, os países candidatos à
adesão e a Noruega eSuíça.
1. Apresentação
a) Hipóteses para uma extrapolação dinâmica das actuais tendências
Esta projecção reflecte a continuação durante os próximos 30 anos das tendências e políticas
actualmente existentes. Parte do princípio que serão prosseguidas no futuro todas as actuais
políticas, bem como as que se encontravam em vigor em 31 de Dezembro de 1999. Assim,
por exemplo, a projecção não inclui nenhuma nova política para a redução dos gases
responsáveis pelo efeito de estufa. O crescimento do PIB deveria ser de 90% entre 1998 e
2030. Tememcontaos seguintes elementos:
/i1continuação doprogressotecnológico quemelhoraaeficiênciaenergética;
/i1continuação da abertura dos mercados energéticos à concorrência, que se supõe estar
totalmente aplicada em2010;
/i1restruturação da economia para actividades de alto valor acrescentado em detrimento daprodução comconsumo intensivo de energia;
/i1restruturação do sector da produção de electricidade e de energia térmica graças atecnologias de utiliz ação eficiente do gás natural;
/i1continuação de políticas que assegurem a promoção das energias renováveis, incluindo a
concessão de subsídios sobre os equipamentos e de tarifas preferenciais de apoio à
procura;
/i1os acordos celebrados em 1998 e 1999 com a indústria automóvel europeia, japonesa ecoreana (ACEA, KAMA, JAMA) e que prevêem para 2008 (ACEA) ou 2009 (KAMA,
JAMA) a limitação para os novos veículos automóveis das emissões de CO
2a 140 gramas
por kmpercorrido;
/i1Em matéria de energia nuclear, presume-se que os países que não dispõem de nenhumacentralnuclear não alteramesta política. Tendo emconta o abandono ou as declarações de
redução progressiva da energia nuclear (Bélgica, Alemanha, Países Baixos, Espanha,
Suécia), a projecção prevê que após o fim do ciclo técnico e económico das centrais
nucleares, estas serão substituídas por outras tecnologias. Pensa-se que os Países Baixos
eliminarão progressivamente a energia nuclear em 2010. De acordo com esta
modelização, a produção nuclear terá cessado na Alemanha após 2025, enquanto que na
Bélgica o sector nuclear diminui rapidamente após 2020, atingindo em 2030 apenas uma
fracção mínima do seu nível actual. Parte-se do princípio que a Finlândi aeaF r a n ç a
continuarão a utilizar a energia nuclear. As centrais serão encerradas ao fimde umperíodo
de funcionamento de 40 anos, excepto na Suécia, onde o ritmo é mais rápido.
63"European Union Energy Outlook 2020", in Energy in Europe Special Issue, Novembro de 1999,
Comissão Europeia.
82Parte-se do princípio que os preços do petróleo e do gás terão um aumento moderado. O
petróleo teria um valor tendencial de cerca de 27 €/barril em 2030 (a preços de 1999). Os
preços do gás seguem a mesma evolução que os do petróleo. Num mercado mundial
caracterizado de abundância, os preços do carvão sofrem apenas um aumento ligeiro
(mantêm-se inferioresa10 €/barril).
b)Resultados
União Europeia
Na União Europeia, calcula-se que a procura bruta de energia em2030 será 11% mais elevada
que em 1998. Prevê-se que a procura de energia aumente muito mais lentamente que o PIB
(que deverá aumentar 90% entre 1998 e 2030). Observa-se portanto uma dissociação marcada
do aumento da procura de energia emrelação ao crescimento económico.
Observa-se também uma considerável modificação na estrutura do consumo de energia. A
fonte de energia comuma taxa de crescimento mais rápido é o gás natural: + 45% entre 1998
e 2030. O petróleo continua a ser o combustível mais importante, apesar do pouco
crescimento projectado até 2030, data em que deverá representar 38% do consumo, quando
era de 42% em1998. Calcula-se que a ut ilização doscombustíveis sólidos diminuirá até 2010,
mas, na ausência de uma política forte de luta contra as alterações climáticas, a utiliz ação do
carvão deverá de novo aumentar. Isso implicaria que o consumo dos combustíveis sólidos
seria em2030 cerca de umterço mais elevado que em1998.
A contribuição da energia nuclear deverá atingir o seu ponto máximo por volta do ano 2010.
Contudo, a produção nuclear em2020 é ligeiramente mais fraca que em1998 (- 4% até 2020),
dado que as centrais nucleares chegam ao fimdo seu ciclo de vida. A produção deve diminuir
cerca de 50% entre 2020 e2030.
As energias renováveis continuarão a aumentar em termos relativos (+ 45% entre 1998 e
2030). Calcula-se, contudo, que a percentagem das energias renováveis continue a ser
bastante fraca (6,7% em 2010 e 7,7% em 2030) ainda que prossigam os actuais sistemas de
apoio nos Estados-Membros. É óbvio que o objectivo de 12% de energias renováveis na UE
exige a adopção de medidas políticas suplementares.
Embora se assista a uma considerável dissociação entre consumo de energia e crescimento
económico, calcula-se que a procura de energia continuará a aumentar. Do mesmo modo, as
importações de energia poderão continuar a aumentar. Dado que a produção de energia na
Comunidade deverá atingir o seu máximo por volta do ano 2010, a parte das importações na
procura de energia aumentará consideravelmente. Com efeito, a dependência face às
importações de energia deverá aumentar de forma significativa, passando de menos de 50%
em1998 a 71% em2030.
Além disso, o aumento do consumo de energia conduz a emissões de CO 2mais elevadas.
Entre 1990-ano dereferência do Protocolo de Quioto - e2010- ponto médio do período-alvo
(2008-2012) - calcula-se que as emissões de CO 2na Comunidade aumentarão 5%. Isto é
bastante inferior ao aumento da procura de energia, tendo emconta o aumento da participação
do gás natural, da energia nuclear e das energias renováveis até 2010.
A substituição do carvão pelo gás natural deverá continuar para além de 2010, contribuindo
para limitar as emissões de CO 2. No entanto, considerando as actuais políticas no domínio
nuclear e os actuais níveis de apoio às energias renováveis, e na ausência de novas políticas
83em matéria de alterações climáticas, a participação dos combustíveis nas emissões com um
teor zero de carbono diminuiria após 2010. Deste modo, as emissões de CO 2continuariam a
aumentar, ultrapassando o nívelde 1990 de 12% em2020 e de 22% em2030.
Europa dos30
O alargamento da análise a 30 países europeus conduz a resultados mais ou menos
semelhantes aos da actual UE. Isto deve-se a duas razões. Em primeiro lugar, a actual UE
representa quase 80% do consumo de energia da Europa dos 30. Em segundo lugar, a
estrutura energética dos países candidatos e dos vizinhos directos deverá aproximar-se da UE
ao longo das décadas seguintes. Contudo, uma vez que a Noruega, que é um importante país
exportador de petróleo e de gás, é incluída na Europa dos 30, a dependência das importações
paraaEuropados30seria menor.
Na Europa dos 30, o consumo de energia deverá aumentar 25% entre 1998 e 2030, reflectindo
ao mesmo tempo o forte crescimento económico e os consideráveis avanços no domínio da
intensidade energética. Os combustíveis com maior taxa de crescimento são o gás natural, as
energiasrenováveis, oscombustíveis sólidos e o petróleo, ao passo que a contribuição nuclear
deverá diminuir na sequência do encerramento de centrais nucleares pouco seguras nos países
candidatos e em resultado das posições actualmente adoptadas pelos Governos de alguns
Estados-Membros em relação à energia nuclear. A participação das energias renováveis na
Europa dos 30passaria de 6,8% em1998 a 8,1%até2030.
A dependência da Europa dos 30 em relação às importações deveria aumentar 36% em 1998
para atingir 60% em 2030. Isto deve-se ao crescimento contínuo do consumo de energia e à
diminuição da produção de petróleo e de gás no Mar do Norte, bem como a uma menor
produção decombustíveis sólidos e de energia nuclear.
As emissões de CO 2na Europa dos 30 deveriam aumentar 7% entre 1990 (ano de referência
de Quioto) e 2010. Em 2030, as emissões de CO 2deveriam ultrapassar em 31% o nível de
1990.
2. Conclusões do cenário de referência actualizado
Tanto a UE como a Europa dos 30 dependem fortemente do petróleo e do gás para a sua
produção de energia. De um modo geral, as importações de petróleo e de gás aumentam
sensivelmente. Alémdisso, os preçosreais deverão aumentar.
Quadro: Percentagem do petróleo e do gás no consumo total de energia em 1998, 2010,
2020 e 2030
1998 2010 2020 2030
UE
Europados3064%
61%66%
63%66%
65%67%
66%
84A penetração das energias renováveis deverá manter-se fraca no cenário de referência e não
atinge o objectivo de 12%. É óbvio que são necessários esforços políticos suplementares para
atingir este objectivo. Além disso, sem a adopção de novas medidas, as emissões de CO 2
deverão ultrapassar o seu nível de 1990 até 2010 e continuar a aumentar seguidamente a umritmo crescente.
Quadro: Aumento previsto das emissões de CO
2em 2010, 2020 e 2030 em relação a 1990
(ano dereferência do Protocolo de Quioto)
2010 2020 2030
UE
Europados30+5%
+7%+12%
+18%+22%
+31%
A dependência externa deverá aumentar regularmente tanto na UE como na Europa dos 30.
Até 2030, a dependência emrelação às importações deverá atingir mais de 70% na actual UE
e 60% na Europados 30. Comparada comos actuais níveis de cerca de 50% para a UE e 36%
para a Europa dos 30, é cada vez maior a dependência da Europa em relação às importações
para o seu aprovisionamento de energia.
Quadro: Dependência da UE e da Europa dos 30 em relação às importações em 1998,
2010, 2020e 2030
1998 2010 2020 2030
UE
Europados3049%
36%54%
42%62%
51%71%
60%
Devido à marcada dissociação entreutilização de energia e crescimento económico, diminui o
rácio dasimportações de energia emrelação ao PIB. Enquanto que as importações líquidas de
energia emvalores absolutos deveriamaumentar 81% (de 648Mtepem1995 a 1175 Mtep em
2030), a intensidade das importações líquidas deveria diminuir 11% entre 1995 e 2030, tendo
emcontao desenvolvimento da produção económica total(PIB).
Apesar disso, considerando o provável aumento dos preços das importações de energia da
ordem dos 86% para o petróleo, 81% para o gás e 5% para o carvão, no período de 1995 a
2030, o custo das importações de energia deveria aumentar mais rapidamente que o PIB.
Assim, o cenário de base prevê que a percentagem das importações de energia no PIB
aumentará de 1,2% em1995 a 1,7% em2030.
85Estas tendências colocamquestões quanto a desenvolvimentos alternativos:
/i1Em que medida a redução acelerada da energia nuclear (em relação à projecção)
implicaria umaumento das emissões de CO 2e da dependência externa?
/i1Que efeitos poderiam ser esperados sobre as emissões de CO 2e as importações se os
actuais auxílios às energias renováveis fossem reduzidos ou suprimidos, ou sensivelmente
melhorados, incluindo um aumento considerável das despesas de investigação e
desenvolvimento no caso das energias renováveis ?
/i1Em que medida um aumento sensível dos preços de importação do petróleo e do gás(resultante, porexemplo, de uma rupturado aprovisionamento deenergia a nívelmundial)
daria origem a uma menor procura destes combustíveis? Conduziria a uma menor
dependência emrelação às importações e a menores emissões de CO
2, considerando que o
aumento dos preços do petróleo e do gás poderia favorecer combustíveis mais poluentes
como o carvão ?
/i1Quais são as consequências dos compromissos assumidos em Quioto para o período de2008-2012 (- 8% de emissões de gases responsáveis pelo efeito de estufa em relação a
1990) e dos objectivos mais rigorosos fixados para o período seguinte ? Concretamente,
que implicações têm estes objectivos para o melhoramento da eficiência energética e o
papeldas energias não poluentes como as renováveis e a nuclear ? Por último, quais serão
as consequências para a segurança do aprovisionamento da União Europeia?
/i1No final do período, as capacidades de produção nuclear na UE terão sido sensivelmentereduzidas na sequência das decisões políticas adoptadas pelos Estados-Membros ? Quais
são as possíveis implicações para a política económica, ambientale energética?
As projecções confirmamos desafios que se colocam:
- Adependência gira emtorno dos 70% em2030
- As energias renováveis não atingemos 12% deenergia primária
-Não sãoatingidososobjectivosdeQuioto
- A ausência da energia nuclear tornaria ainda mais difícil a luta contra as alterações
climáticasa longo prazo
Esta análise mostratambémque existemopções políticas a favor de umteor zero de carbono
que reduzem simultaneamente a dependência energética e as emissões de CO
2.O se s f o r ç o s
suplementares para reduzir a intensidade energética contribuiriam também para diminuir as
incertezas dos preços do mercado internacional graças a uma menor dependência energética
e x t e r n aeau m ar e d u ç ã od a se m i s s õ e sd eC O 2. Entre os sectores em que é possível melhorar
a eficiência energética sem comprometer o crescimento económico figuram a construção e
ostransportes.
86II. PRIORIDADES PARA O FUTURO
Uma concepção tradicional da segurança do aprovisionamento conduz naturalmente a
desenvolver prioritariamente políticas que favoreçam o aumento da oferta energética, tanto
interna como externa. Nestaóptica, a UE deveria esforçar-se por alargar e reforçar a sua gama
de recursos energéticos internos e levar a efeito uma política de segurança do
aprovisionamento externo.
As perspectivas e os desenvolvimentos observados nos mercados da energia limitam,
contudo, as possibilidades de intervenção a nível da oferta. Falta também um consenso
político quanto a uma política energética comunitária. Só uma política orientada para o
controlo da procura poderá lançar as bases de uma verdadeira política de segurança do
aprovisionamento sustentáveldeenergia.
A. Controlar o aumento da procura
O novo contexto energético na Europa reforça a necessidade de se desenvolver uma nova
estratégia a nível da procura. Se a União Europeia não for capaz de inverter as actuais
tendências na utilização da energia e dos transportes, nomeadamente nas cidades, deverá
depender em massa das importações para o seu abastecimento de energia e dificilmente
poderárespeitar os seus compromissos presentes e os seus futuros objectivos de luta contra as
alterações climáticas. Face a estes desafios, a União Europeia deve privilegiar os instrumentos
mais eficazes para orientar a procura: a fiscalidade, as medidas regulamentares e outros
instrumentosdemercado.
1. Políticas horizontais
A segurança do aprovisionamento sustentável de energia só poderá ser reforçada se houver
uma tomada de consciência individual e geral do carácter nocivo de um consumo de energia
descontrolado. Deve, pois, apoiar-se numa política horizontal destinada a fazer pagar a
energia ao seu justo preço, incentivando ao mesmo tempo a poupança de energia.
a) A realização do mercado interno
O reforço do mercado interno da electricidade e do gás exige a introdução de uma maior
concorrência entre os operadores energéticos nacionais e a criação de novas competências
reguladoras e de preços de trânsito razoáveis. A Comissão apresentará uma proposta nesse
sentido no Conselho Europeu de Estocolmo. Essa proposta faz parte integrante de uma
política europeia de segurança do aprovisionamento energético. Efectivamente, uma maior
abertura do mercado, tanto a nível da oferta como da procura, leva os operadores a alargar as
suas opções energéticas. Assim, uma melhor concorrência dentro do sector do gás num
mercado europeu integrado poderia contribuir para dissociar os preços do gás edo petróleo.
b) A fiscalidade daenergia
Nummercado cada vez mais aberto, a fiscalidade continua a ser o instrumento mais flexível e
eficaz, capaz de incentivar os diversos operadores do mercado a mudanças de
comportamento. AComissão Europeia propôs, nos últimos anos, medidas a que ainda não foi
dada resposta pelo Conselho. Face às novas limitações que afectam a segurança do
aprovisionamento sustentável da União, as propostas fiscais da Comissão de 1992 e 1997
poderiam ser completadas de forma útil por uma nova proposta com o objectivo de orientar o
consumo de energia para mercados mais respeitadores do ambiente e contribuindo para umasegurança reforçada do aprovisionamento.
87A Comissão irá estudar a oportunidade de associar a harmonização a níveis mais elevados da
fiscalidade sobre os combustíveis (componente estrutural) a um mecanismo comunitário que
permita estabilizar as receitas do IVA emcaso de flutuação importante dos preços do petróleo
(componentes conjunturais). Nesse caso, deverá ser estudado o impacto destas medidas sobre
as PME.
O instrumento fiscal deveria ter por objectivo eliminar as distorções nacionais e as distorções
entre produtores de energia, encorajar o reforço da poupança de energia e conduzir à
internalização dos danos causados ao ambiente (internalização dos custos externos como
contribuição para aredução das emissões de CO 2).
c) Planos de poupança de energia
AE u r o p an ã om a n t e v ed ef o r m ac o n s t a n t eo se s f o r ç o sd ep o u p a n ç ad ee n e r g i aq u e
desenvolvera após os primeiros choques petrolíferos, apesar do potencial considerável
existentenessedomínio.
AComissão Europeia apresentará, portanto, ao Conselho Europeu de Estocolmo umplano de
poupança e de diversificação da energia acompanhado de objectivos estabelecidos para 2010
e que aborda tanto o aumento da eficiência energética de acordo com as prioridades
identificadas nos diferentes sectores, nomeadamente nos edifícios, como o apoio ao
desenvolvimento de uma nova geração de veículos. Este plano substituirá as medidas de mero
incitamento, relativamente ineficazes, adoptadas até agora no plano comunitário. Os esforços
serão articulados, nomeadamente, emtornodedoiseixos:
- para os veículos, a intensificação do desenvolvimento tecnológico permitirá, para além de
uma melhoria do rendimento dos veículos clássicos, avançar na via de veículos eléctricos e
híbridos mais eficientes, e da comercialização de veículos movidos a pilhas de combustível;
- no que respeita aos combustíveis, é indispensável reforçar as medidas a favor dos
combustíveis de substituição, nomeadamente para os transportes e o aquecimento, a fim de
facilitar a sua maior penetração (biocombustíveis, gás natural para veículos, a mais longo
prazo hidrogénio). Nestes mercados, não parece irrealista fixar um objectivo de 20% em
2020.
Embora a indústria, nomeadamente a que é grande consumidora de energia, tenha feito
notáveis progressos para atingir altos níveis de eficiência, existe ainda um potencial
considerávelpara melhorar a relação custo-eficácia.
d) A divulgação denovas tecnologias
Os esforços realizados tanto a nível nacional como comunitário no quadro de vários
programas permitiram aperfeiçoar novas tecnologias pouco consumidoras de energia mas
tambémpouco competitivas. Assim, os programas comunitários devem favorecer a criação de
mercados para absorver essas novas tecnologias no quadro de experiências em grande escala
(por exemplo, nas grandes aglomerações).
Uma melhor concentração dos programas e uma ampla divulgação dos seus resultados é
condição sine qua non parauma melhor e mais rápida utilização das descobertas tecnológicas.
2. Políticas sectoriais
a) Desequilíbrio entre modos de transporte
88O desequilíbrio entre os diferentes modos de transporte tem-se acentuado recentemente a
favor do rodoviário, o maior consumidor de produtos petrolíferos (mais de 80% da procura
final de petróleo nos transportes destinam-se aos transportes rodoviários). Até 2010, devido à
pressão do crescimento económico sobre a procura de transporte, o tráfego de mercadorias
deveria aumentar 38% e o de passageiros 19%. Na hipótese de se manteremas tendências dos
últimos anos, esta evolução será marcada pela acentuação do desequ ilíbrio entre modos a
favor do transporte rodoviário. Assim, em 1970, a estrada representava menos de 50% do
tráfego de mercadorias (emtoneladas/km) por via terrestre, hoje atinge 80%, em2010 poderia
ascender a 90%.
É também neste sector que são necessários os maiores esforços em matéria de redução das
emissões. Estas últimas poderiam ser, em 2010, superiores em 40% ao seu nível de 1990.
Deverá ser realizado um esforço importante neste sector. A Comissão deveria fixar como
objectivo, para 2010, manter as partes de mercado dos diferentes modos de transporte ao seu
nível de 1998. Isto representaria por si só um objectivo muito ambicioso, já que se trata de
inverter a tendência que apontava para o declínio inexorável das partes de mercado de alguns
modos de transporte, como o ferroviário. Acaba de ser adoptada uma primeira decisão
importante sobre a abertura do mercado ferroviário para o transporte internacional de
mercadorias que será totalmente liberalizado em 2008. Isto exigirá a adopção de importantes
medidas para tornar mais competitivos estes modos emrelação ao rodoviário.
A revisão da política comum de transportes poderá examinar as soluções possíveis, entre as
quais poderia figurar64:
•A revitalização dos caminhos de ferro, prosseguindo a modernização dos serviços
públicos, nomeadamente neste sector, e a sua abertura à concorrência; importa também
incentivar o desenvolvimento dostransportes marítimos a curta distância e a utilização das
vias navegáveis.
•Medidas de reorganização do transporte rodoviário. Estas compreendem, designadamente,
a revisão das condições de acesso à profissão de transportador rodoviário, o reforço da
aplicação da regulamentação em matéria social e de segurança e o incentivo ao
agrupamento e diversificação das actividades ligadas à logística. O excesso de capacidade,
calculado em30%, do sector rodoviário na União exige uma reestruturação que passa por
medidassociaisenão porreduçõesfiscais.
•Os investimentos em infra-estruturas, que deverão centrar-se na eliminação de pontos de
estrangulamento na rede ferroviária e no desenvolvimento de uma rede transeuropeia de
frete ferroviário. Isto exige soluções originais de financiamento, recorrendo por exemplo a
fundos de investimento alimentados por uma tarifação dos itinerários rodoviários
concorrentes.
•A racionalização da utilização do automóvel privado de tipo convencional nos centros
urbanos e a promoção de transportes urbanos respeitadores do ambiente são igualmente
objectivos prioritários, tal como os esforços no sentido da utilização do hidrogénio como
combustível para os veículos do futuro. Entre as acções previstas, pode ser referida a
promoção da comercialização de automóveis particulares e veículos comerciais pouco
poluentes ou mesmo não poluentes. Parece ser muito promissor o desenvolvimento de
uma nova geração de automóveis eléctricos - híbridos (motor eléctrico acoplado a motor
64Estasmedidas serão em breve objecto de um Livro Branco sobre os transportes.
89térmico), a gás natural ou ainda, a mais longo prazo, funcionando graças a uma pilha de
hidrogénio.
•Por último, a fim de promover modos mais respeitadores do ambiente e mais eficientes
emmatéria de consumo de energia, a formação dos custos detransporte deveria, de futuro,
ter em conta o princípio do « poluidor-pagador ». Também os preços e as políticas de
transporte deveriam reflectir estes custos adicionais, de modo a provocar uma alteração
consequente das escolhas individuais e colectivas, sem a qual a tolerância da sociedade
face a uma degradação generalizada das condições de vida poderia atingir os seus limites.
Isto aplica-se sobretudo ao problema da mobilidade urbana, que deveria dar maior
importância aos transportes colectivos, menos consumidores de energia e menos
poluentes.
b) Edifícios: importância dapoupança de energia
Uma maior utiliz ação das tecnologias de poupança de energia disponíveis e economicamente
viáveis permitiria reduzir a utilização de energia nos edifícios em pelo menos um quinto, ou
seja, 40 milhões de tep por ano65. Isto equivale a cerca de 10% das actuais importações
líquidas de petróleo e produtos petrolíferos e a cerca de 20% do compromisso da União
Europeia de redução de emissões no âmbito do Protocolo de Quioto.
Uma maior poupança de energia nos edifícios, para além de reduzir as nossas necessidades
globais de energia e melhorar a segurança do abastecimento, reduz também as emissões de
CO2e melhora o conforto tanto na habitação como nos locais de trabalho. Promove a
integração social, aumentando o nível de vida de muitos cidadãos da União Europeia. Além
disso, a aplicação das medidas de poupança de energia na construção cria grandes
perspectivas de emprego.
A Comissão irá propor regulamentação sobre a poupança de energia nos edifícios, que
substituirá as medidas de mero incitamento adoptadas até agora. Poderá incluir os seguintes
elementos:
•Estabelecimento de limiares de poupança de energia nos edifícios . Poderia ter bons
resultados uma regulamentação europeia que fixasse limiares de poupança de energia nos
edifícios. Os projectos de investimento em instalações existentes poderiam também ser
reexaminados e controlados tendo em conta a regulamentação em matéria de isolamento
térmico da construção habitacional. Neste contexto, poderia ser necessária a adopção de
normas de consumo de energia por m³ a fim de estabelecer uma verdadeira certificação
energética dos edifícios. A criação de certificados energéticos uniformizados permitiria
introduzir a variável energética no mercado imobiliário e criar uma verdadeira procura de
edifícios combaixo consumo de energia. Esses certificados poderiam servir de base fiscal
para incentivar o investimento na poupança de energia.
•Incentivar a integração das energias renováveis nos novos edifícios. Esta
regulamentação poderia incluir obrigações regulamentares para os aparelhos de
aquecimento ou de ar condicionado, que seriam por exemplo associados às fontes de
energia renováveis (investimentos multi-combustíveis). Neste contexto, deveria também
ser incentivada a integração no telhado ou fachada de sistemas fotovoltaicos e de painéis
65Segundo algumas estimativas, o potencial de poupança de energia no sector da construção seria
consideravelmentemaior em período de aumento dos preços da energia.
90solares. Poderiam ser fixados objectivos para a integração destas tecnologias nos novos
edifícios.
B. Gerira dependência emrelação à oferta
Enquanto que a segurança sustentável e reforçada do aprovisionamento energético da União
Europeia depende em primeiro lugar da adopção de políticas de controlo da procura, uma
política responsável de gestão da dependência deve necessariamente integrar a dimensão da
oferta, ainda que neste domínio as competências e as margens de manobra da União Europeia
sejam muito limitadas, como já vimos.
1. Ofertainterna
a) O desenvolvimento de fontes de energias menos poluentes
Pesam acusações sobre a energia nuclear e os combustíveis sólidos, o petróleo está sujeito a
riscos geopolíticos que é difícil controlar, as energias renováveis não conseguem penetrar no
mercado devido a dificuldades tecnológicas e de rentabilidade. O aprovisionamento de gás
naturalpoderá, como tempo, apresentar riscos de instabilidade. A procura adapta-se às novas
regras de funcionamento do mercado e integra de maneira crescente as preocupações
ambientais.
-As energias novas e renováveis
A energia hidroeléctrica não tem na Europa verdadeiro potencialpara reforçar a segurança do
aprovisionamento. Em contrapartida, as energias novas e renováveis representam a opção
prioritária para uma acção simultaneamente a favor da segurança do aprovisionamento, do
ambiente e das populações rurais.
Deve ser desenvolvido um esforço particularmente intenso para favorecer a penetração das
fontes de energia renováveis e novas (como o hidrogénio) nas nossas economias. A União
Europeia fixou um objectivo ambicioso neste domínio: 12% da energia consumida em 2010
deveriam provir de energias renováveis. Isso implica, antes de mais, mobilizar os auxílios a
favor da promoção das energias renováveis para o funcionamento e o desenvolvimento da sua
utilização. As energias renováveis só podem atingir um nível suficientemente competitivo se
beneficiaremdeauxíliosduranteumperíodo relativamentelongo.
Estas energias não dispõem, para a sua promoção, das mesmas facilidades de que
puderam beneficiar outros sectores na sua fase de lançamento (petróleo, carvão, energia
nuclear). Além disso, o auxílio às energias renováveis justifica-se pelo facto de as energias
convencionais não contribuírem de forma significativa para os custos externos que
representam e que foram objecto de profundas avaliações quantitativas. Não pagam, por
exemplo, imposto pelas emissões de CO 2que produzem. É por esta razão que, actualmente, o
auxílio ao financiamento das energias renováveis - não rentáveis - poderia ser constituído por
impostos de carácter temporário sobre uma parte dos lucros de outros operadores no sector da
energia (petróleo, gás, energia nuclear).
-A energia nuclear
A opção nuclear deve ser examinada tendo em conta a sua contribuição para os objectivos de
segurança do aprovisionamento, deredução das emissões de gases responsáveis pelo efeito de
estufa e de desenvolvimento sustentável. A energia nuclear permitiu à Europa evitar cerca de
300 milhões de toneladas de emissões de CO 2. Isto equivale à retirada de circulação de 100
milhões de carros de turismo. Não se criticam aqui as decisões soberanas dos países que
91decidiram o encerramento progressivo das centrais nucleares ou o congelamento dos
investimentos neste sector. Além disso, o presente abandono da energia nuclear em alguns
Estados-Membros não afecta a possibilidade de a Comunidade cumprir os objectivos por ela
assumidos emQuioto na perspectiva de 2012. No actualestado da técnica, renunciar à energia
nuclear significaria ter de substituir por energias convencionais e renováveis 35% da
electricidade produzida.
É, portanto, prioritário:
•apoiar a investigação sobre os reactores do futuro, nomeadamente no domínio da fusão
nuclear, e prosseguir e intensificar a investigação sobre a gestão dos combustíveisirradiados e o armazenamento dos resíduos . A UE deve manter a sua capacidade
tecnológica avançada, a sua competência e o seu potencial de exportação para países
terceiros, nomeadamente em matéria de fornecimento de equipamento, enriquecimento,
fabrico ereprocessamento dos combustíveis irradiados, bemcomo de gestão dos resíduos.
•que a União Europeia examine os meios de tratar a questão da segurança nuclear no
quadro do processo de alargamento ,talcomo exigiu o Conselho Europeu de Helsínquia.
•que a União Europeia vele pelo rigoroso respeito dos compromissos assumidos em
matéria de encerramento e desmantelamento dos reactores que não possam ser
modernizados no quadro do processo de adesão. Para esse efeito, deverá mobilizar
assistência financeira.
b) Preservar o acesso aos recursos
Comvista a uma política dereservas alargada e renovada, a UniãoEuropeia poderia :
- examinar as modalidades de reforço do mecanismo de reservas estratégicas de petróleo
através da « comunitarização » da sua utilização. Conviria procurar meios de
intervenção, a fim de lutar contra as manobras especulativas, à semelhança das técnicas
utilizadas nos mercados monetários, para limitar a volatilidade dos preços
66ou fazer
face a uma procura excepcional . A União deveria considerar a possibilidade de constituir
uma reserva estratégica de petróleo utilizável para ajudar a amortecer e modificar as
flutuações erráticas dos preços e funcionar como elemento de segurança adicional aos 90 dias
de reservas existentes para os produtos acabados. Numa primeira fase, uma parte das reservas
que exceda 90 dias de consumo poderia ser gerida a nível comunitário e ser mobilizada, em
caso de necessidade, no quadro demedidas anti-especulativas.
- prever a possibilidade de alargar o mecanismo das reservas ao gás natural. Com efeito,
devemos lembrar que 40% das necessidades comunitárias são cobertas por importações e que
estas atingirão os 60% em 2030. A União deve precaver-se contra uma vulnerabilidade
excessiva criada por uma demasiada dependência externa.
- analisar a questão da manutenção do acesso às reservas comunitárias de carvão e manter
para esse efeito um nívelmínimo deprodução . Neste contexto, coloca-se a questão de definir
um nível mínimo para a produção comunitária primária, que poderia corresponder a 15% da
parte não abrangida pelas regras previstas na directiva relativa ao mercado interno da
electricidade.
2. Manutenção da concorrência
66Ver Comunicação da Comissão «O aprovisionamento em petróleo da União Europeia»
COM (2000) 631
92A fim de evitar as incertezas económicas de aprovisionamento de petróleo e limitar as suas
consequências, nomeadamente sociais, a Comissão deve desenvolver activamente, em
cooperação com os Estados-Membros, o controlo das regras de concorrência no sector
petrolífero a jusante (refinação-distribuição).
Importa assegurar que o mercado da distribuição de combustíveis se mantenha aberto a novos
operadores, nomeadamente aos independentes. É uma garantia de manutenção da
concorrência neste mercado. Por este motivo, está a ser feito um inquérito sobre os entraves
que eventualmente se colocam aos operadores independentes (quer resultem de decisão
pública, quer privada). Os resultados permitirão à Comissão avaliar as condições de
concorrência no mercado interno e definir as acções que poderão ser adoptadas tendo em
conta as regras de concorrência.
Seria útiluma comparação sistemática dos preços praticados para os produtos petrolíferos nos
Estados-Membros, afimde chamar a atenção para as disparidades existentes.
3.Assegurar o aprovisionamento externo
A União Europeia deve procurar utilizar o seu peso político e económico para garantir
condições de aprovisionamento externo flexíveis e seguras.
a) Relações com os países produtores: influir na negociação
•Organizar um diálogo permanente com os países produtores e não apenas em reacção
às grandes flutuações dos mercados. Isso permitirá introduzir o máximo de
transparência no mercado e contribuir para o estabelecimento de preços estáveis. Neste
contexto, há que estar consciente das expectativas de vários países produtores quanto à
evolução política da situação no Médio Oriente. Esse diálogo deveria permitir melhorar
os mecanismos de formação dos preços, a conclusão de acordos e a utilização dasexistênciasde reserva no interesse mútuo.
Esse diálogo deve ser alargado a todas as questões de interesse comum, nomeadamente a
protecção do ambiente (mecanismos de flexibilidade) e atransferência de tecnologias.
Por iniciativa do Presidente Prodi, está em preparação u m ap a r c e r i ae n e r g é t i c ac o ma
Rússia, como foi confirmado na declaração adoptada no final da cimeira «Rússia - União
Europeia» de Paris (30 de Outubro de 2000). A Rússia declarou-se disposta a contribuir
para melhorar a segurança do aprovisionamento energético da União Europeia a longo
prazo e, de acordo com o Presidente Putine, a praticar uma política de equilíbrio em
m a té ri ad eq u a n ti d a d esed ep r e ç os .
Por seu lado, a União Europeia está disposta a mobilizar a assistência técnica europeia para
facilitar os investimentos europeus no transporte e produção no sector da energia (petróleo,
gás natural e electricidade). Deverão ser cuidadosamente estudadas medidas específicas,
como um quadro jurídico preciso para os investimentos no sector da energia, uma
fiscalidade previsível e um mecanismo de garantia para os investimentos. Essas medidas
deverão ser especificadas no quadro do acordo de cooperação e de parceria entre a União
Eu r op e i aeaR ú ssi a .
•Conviria igualmente dar atenção ao desenvolvimento dos recursos petrolíferos e de
gás dos países da bacia do Mar Cáspio e em especial das rotas de trânsito destinadas
a abriro acesso aoslocaisde produção de hidrocarbonetos.
b) Reforçar as redes de abastecimento
93Para melhorar o aprovisionamento energético da Europa, não basta ter acesso de forma
estável, a preços razoáveis e a longo prazo aos recursos energéticos, convém também contar
comuma rede de abastecimento quedê garantias de segurança. Comefeito, a forma como são
encaminhadasasenergiasé fundamentalpara a segurança do aprovisionamento. Por exemplo,
a União Europeia importa 90% do seu petróleo por via marítima. É por essa razão que
assumiu o compromisso de reforçar a regulamentação relativa aos navios (proibição do casco
simples) e deverá reequilibrar o seu aprovisionamento comummaior recurso aosoleodutos.
•A construção de novos oleodutos e de gasodutos permitiria importar hidrocarbonetos
provenientes da bacia do Mar Cáspio e da região a sul do Mediterrâneo, e garantir assim,
graças à diversificação das fontes geográficas de abastecimento, uma melhor segurança do
aprovisionamento. Esta é a razão da importância dada pelos programas de assistência
técnica como MEDAe TACIS ao desenvolvimento dasinfra-estruturasdaenergia.
Neste contexto, deverá ser concedido no quadro do programa MEDA um auxílio
financeiro à elaboração de conceitos e de estudos de viabilidade preparatórios sobre as
redes de infra-estruturas regionais destinadas a ligar entre si as redes nacionais (Sul-Sul)
ou a ligar estas últimas às redes transeuropeias (transmediterrânicas). Seria possível dar
uma outra dimensão aos grandes projectos regionais com a atribuição do título de
«parceria euro-mediterrânica »67.
Do mesmo modo, os programas INOGATE68,69e TRACECA70são meios indispensáveis
para abrir o acesso a certospaíses produtores (Azerbaijão, Cazaquistão, Turquemenistão).
•A União Europeia deveria velar, em especial, pela aplicação mais rápida possível das
disposições da Carta da Energia e do protocolo relativo ao trânsito, principalmente pelos
países candidatos e pelos NEI. Deve também ser dada especial atenção ao acordo geraldo
programa INOGATE.
•Para as importações de electricidade, convém proceder a uma melhor interconexão entre
as redes dos Estados-Membros e entre as redes da União e os países candidatos à adesão e
a Rússia. Para isso, devem ser suprimidos os pontos de estrangulamento na União, graças
à construção das infra-estruturas necessárias. Assim, todos os Estados-Membros poderiam
beneficiar de novas fontes de aprovisionamento. Convém, contudo velar por que a médio
prazo o desenvolvimento das trocas comerciais não conduza a colocar no mercado
comunitário electricidade de origem nuclear produzida em instalações cuja segurança não
é assegurada.
67COM(2000)497« Conferir umnovoimpulsoaoprocessodeBarcelona»
68A Rússia deu os primeiros passos para aderir ao programa INOGATE e solicitou uma participação de 2
milhões de euros.
69INOGATE: INterstate Oil and Gas. Programa de desenvolvimento e de reabilitação dos oleodutos egasodutos nos países daantiga UniãoSoviética.
70TRACECA: programa de reabilitação dos transportes nos países da antiga União Soviética. Esteprograma permitiu, nomeadamente, os primeiros transportes provenientes do Mar Cáspio por caminhodeferro.
94ORIENTAÇÕES PARA O DEBATE
Aanálise efectuada no presente Livro Verde conduz atrês conclusões:
- A União Europeia será cada vez mais dependente de fontes de energias externas; o
alargamento nada altera a este dado; com base nas actuais previsões, a taxa de
dependência atingirá 70% em2030.
- A União Europeia dispõe de fracas margens de manobra para actuar sobre as
condições de oferta de energia; é essencialmente a nível da procura que a União
poderá agir e, sobretudo, sobre a poupança de energia no sector da construção e dos
transportes.
- Por falta de medidas ambiciosas, a União Europeia não está em condições de fazer
face ao desafio das alterações climáticas a longo prazo nem de respeitar os
compromissos por ela assumidos neste sentido emQuioto.
Neste contexto, a Comissão desejaria que o debate sobre a futura estratégia fosse organizado
emtorno das seguintes grandes questões:
1. A União Europeia pode aceitar um aumento da sua dependência de fontes de energias
externas sem comprometer a segurança do aprovisionamento e a competitividade europeia?
Que fontes de energia deveriam, eventualmente, ser objecto de uma política de
enquadramento das importações ? Neste contexto, convirá privilegiar uma abordagem
económica (o custo da energia) ou geopolítica (o risco deruptura do abastecimento) ?
2. Arealização de ummercado interno europeu, cada vez mais integrado e emque as decisões
adoptadas num Estado têm impacto nos outros Estados, implicará uma política coerente e
coordenada a nível comunitário ? Quais deveriam ser os elementos de tal política e o papel
dasregrasde concorrência ?
3. A fiscalidade e os auxílios estatais no domínio da energia colocam ou não entrave à
competitividade na União Europeia ? Perante o fracasso das tentativas de harmonização da
fiscalidade indirecta, não deveria ser totalmente reexaminada a questão da energia tendo em
conta, nomeadamente, objectivos energéticos e ambientais ?
4. No quadro de um diálogo permanente com os países produtores, qual deve ser o conteúdo
dos acordos de abastecimento e de promoção do investimento ? Tendo em conta a
importância a dar, nomeadamente, a uma parceria com a Rússia, como garantir a estabilidade
das quantidades, dos preços e dosinvestimentos ?
5. A constituição de existências de reserva, já realizada para o petróleo, deve ser reforçada e
alargada a outras energias, por exemplo o gás ou o carvão ? Seria possível uma gestão mais
comunitária das existências e, em caso afirmativo, quais seriam os seus objectivos e
modalidades ? O risco de ruptura física do aprovisionamento de produtos energéticos deveria
justificar medidas mais onerosas de acesso aos recursos?
6. Como assegurar um desenvolvimento e um melhor funcionamento das redes de transporte
de energia na União e nos países vizinhos obedecendo ao mesmo tempo aos imperativos do
bomfuncionamento do mercado interno e dasegurança do aprovisionamento ?
7. O desenvolvimento de certas energias renováveis supõe grandes esforços em termos de
investigação e desenvolvimento tecnológico de auxílio ao investimento ou de auxílio ao
95funcionamento. Um co-financiamento destes auxílios não deveria implicar a contribuição dos
sectores cujo desenvolvimento beneficiou à partida de auxílios consideráveis e que são hoje
muito rentáveis (gás, petróleo, energia nuclear) ?
8. Na medida em que a energia nuclear é um dos elementos no debate sobre a luta contra as
alterações climáticas e a autonomia energética, como poderá a União Europeia fornecer uma
solução para o problema dos resíduos, o reforço da segurança nuclear e o desenvolvimento da
investigação sobreos reactores do futuro, nomeadamente de fusão ?
9. Que políticas deverão permitir à União Europeia cumprir as obrigações por ela assumidas
no âmbito do Protocolo de Quioto ? Que medidas poderão ser adoptadas para explorar
plenamente o potencial de poupança de energia que permita reduzir ao mesmo tempo a nossa
d e p e n dên ci ae x te rn aea sem i ss õe sd eC O 2?
10. Um programa ambicioso a favor dos biocombustíveis e de outros combustíveis de
substituição, incluindo o hidrogénio, para 20% do consumo total de combustíveis até 2020
pode continuar a depender dos programas nacionais ou passa por decisões coordenadas a
nívelda fiscalidade, da distribuição e das perspectivas para a produção agrícola ?
11. A poupança de energia na construção (40% do consumo de energia), pública ou privada,
nova ou em renovação, deve ser objecto de incentivos, por exemplo fiscais, ou pressupõe
também medidas de ordem regulamentar, tal como sucedeu no caso das grandes instalações
industriais ?
12. A poupança de energia nos transportes (32% do consumo de energia) pressupõe que se
corrija o desequilíbrio crescente entre os modos de transporte de mercadorias a favor da
estrada e em detrimento dos caminhos de ferro. Este desequilíbrio deve ser considerado uma
fatalidade ou implica medidas correctivas, mesmo que impopulares, nomeadamente para
racionalizar a utilização do automóvel nas cidades ? Como conc iliar a abertura à
concorrência, os investimentos em infra-estruturas para a supressão de pontos de
estrangulamento e aintermodalidade ?
13. Como desenvolver visões mais concertadas e integrar a perspectiva a longo prazo na
reflexão e actuação por parte das autoridades e dos operadores a fim de se evoluir para um
sistema de aprovisionamento energético sustentável ? Como preparar as opções energéticas
do futuro ?
COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS
Livroverde
Para uma estratégia europeia de segurança
do aprovisionamento energético
ANEXOS
2ANEXO1
DOCUMENTO TÉCNICO DE REFERÊNCIASOBRE A
SEGURANÇA DO APROVISIONAMENTO ENERGÉTICO
RESUMO
O resumo que se segue reúne as principais conclusões do Documento Técnico de referência
preparado pela Comissão Europeia para o presente Livro Verde. A versão integral deste
documento será fornecida pelos serviços da Comissão a quema solicitar.
O objectivo da política comunitária em matéria de segurança do aprovisionamento energético
consiste em garantir à União Europeia a disponibilidade, imediata e a mais longo prazo, de
uma gama diversificada de produtos energéticos a um preço acessível para todos os
consumidores (domésticos e industriais), respeitando as exigências ligadas à protecção do
ambiente.
O actual debate sobre a segurança do aprovisionamento energético deve ter em conta os
seguintes factores, a seguir analisados: a) está a aumentar a procura de energia, tanto na UE
como nos países candidatos à adesão; b) aumenta também a procura de fontes de energia
convencionais (petróleo, gás natural, energia nuclear); c) está igualmente em aumento a
procura de fontes de energias importadas, como o petróleo e o gás natural; e d) pelo menos a
curto prazo, na ausência de medidas especificamente orientadas, é pouco provável que estas
tendências venhama ser compensadas de forma significativa por tecnologias energéticas mais
limpas, eficientes e baseadas em fontes de energia renováveis. O primeiro desafio a que deve
fazer face a política de aprovisionamento energético consiste em não negar nem dramatizar
esta situação, mas sim geri-la e impedir que degenere em crise. O segundo desafio consiste
em conciliar a necessidade de uma política de abastecimento de energia para fazer face à
procura crescente eosobjectivos a atingir emtermos ambientais, políticos, sociais, técnicos e
económicos. Emterceiro lugar, há que desenvolver instrumentos, como as tecnologias para as
energias novas e renováveis, medidas de diversificação e práticas que assegurem a eficiência
energética, a fim de reduzir a dependência em relação às importações de combustíveis,
diminuir a procura de energia, tornar menos forte a ligação entre crescimento económico e
consumo de energia e, assim, melhorar a segurança energética a longo prazo.
O aprovisionamento energético na União Europeia é confrontado com vários tipos de riscos -
físicos, económicos e ambientais. Assim, poderá haver uma ruptura física a curto prazo ou
uma interrupção a mais longo prazo , talvez permanente, do abastecimento de uma ou mais
fontes de energia, ou de um ou mais combustíveis, provenientes de uma mesma zona
geográfica. No plano económico, a Europa está sujeita a flutuações dos preços da energia -
como os recentes aumentos dos preços do petróleo. Por último, começam a exercer-se
pressões de ordem ambiental sobre a produção e a utiliz ação da energia e, em última
instância, sobre as decisões a adoptar emmatéria de abastecimento.
3Contexto
O contexto emque se inscreve a política comunitária de aprovisionamento energético alterou-
se nos últimos 30 anos em resultado de factores políticos, ambientais, económicos e ligados
aos mercados da energia, como o alargamento, as alterações climáticas e a liberalização dos
mercados da energia. As políticas adoptadas para a segurança do aprovisionamento energético
devem respeitar este novo quadro. Os desenvolvimentos recentes nos mercados da energia e
nas políticas em matéria de energia (ambiente, economia, etc.) criam novas tensões e
limitações para os Governos e órgãos administrativos. Com efeito, fixam por um lado metas
suplementares, como no âmbito das alterações climáticas e do Protocolo de Quioto (ver mais
adiante), mas por outro privam os Governos de instrumentos regulamentares tradicionais,
como a gestão directa dos serviços de utilidade pública, que deixou de ser aplicável no
mercado interno da energia.
Estas modificações implicam a necessidade de abordar todo o espectro da oferta e da procura
de energia. É esse o objectivo do presente documento, emgeral numa perspectiva a curto (5 a
10 anos) e a médio prazo (10 a 20 anos). A segurança do aprovisionamento energético
depende não só da segurança de uma dada fonte de energia, mas também do equilíbrio dos
mercados da energia e da possibilidade de substituir uma fonte de energia por outra ou por um
outro instrumento de política energética (poupança de energia, por exemplo). As diferentes
opções possíveis deverão ter em conta não somente os objectivos ligados ao
aprovisionamento energético mas tambémo contexto alargado que a seguir se descreve.
À primeira vista, os objectivos de segurança do aprovisionamento energético,
competitividade, protecção do ambiente e liberalização nem sempre são perfeitamente
compatíveis. O alargamento da UE constitui também mais um desafio. A missão dos
responsáveis políticos será conciliar estes objectivos mais vastos com a segurança do
aprovisionamento energético e desenvolver estratégias, incentivos e instrumentos,
nomeadamente em matéria de utiliz ação racionalda energia, gestão da procura, diversificação
das fontes de combustíveis e novas tecnologias, que possamservir objectivos comuns.
Fontes de energia primárias - petróleo
No que diz respeito aos riscos para a segurança do aprovisionamento, o petróleo continua a
ser a mais importante fonte de energia. A dependência da UE em relação às importações de
petróleo recomeça a aumentar, apesar das recentes diminuições. No Médio Oriente, os custos
de produção do petróleo são baixos e as reservas são relativamente abundantes. Contudo,
reina a incerteza quanto aos futuros níveis de investimento e à disponibilidade física das
reservas do Médio Oriente no futuro. No Mar do Norte, a exploração dos jazigos é
dispendiosa e as reservas são limitadas - na melhor das hipóteses, representam 25 anos de
abastecimento com base nos actuais níveis de produção. As medidas adoptadas no passado
para reduzir a intensidade energética e substituir o petróleo nas aplicações de electricidade e
energia térmica transformaram o mercado do petróleo, mas a procura continua a aumentar. A
não ser que um progresso decisivo venha a permitir desfazer a dependência quase total do
sector dos transportes, em plena expansão, face ao petróleo, poderá vir a ser total, a longo
prazo, a dependência da Europa emrelação ao petróleo do Médio Oriente - e da OPEP - desde
que continuem a estar disponíveis, de um ponto de vista técnico e geopolítico, osabastecimentos. A dependência do sector dos transportes, em expansão, face ao petróleo, o
risco de flutuações dos preços e o desenvolvimento de combustíveis de substituição para os
transportes serão elementos decisivos que influirão sobre as necessidades de petróleo no
futuro.
4Gás natural
A crescente procura de gás natural importado na Europa irá confirmar a necessidade de
e s t r e i t a ro sl a ç o sp o l í t i c o sef í s i c o sc o moN o r t ed eÁ f r i c aeaR ú s s i aea u m e n t a roi n t e r e s s e
p e l a sl i g a ç õ e sp o rg a s o d u t oc o moM é d i oO r i e n t eeaÁ s i aC e n t r a l .Oa l a r g a m e n t oi r á
provavelmente confirmar as actuais tendências no mercado do gás natural, aumentando a
dependência da UE em relação às vastas reservas da Rússia. Como noutros sectores da
energia, a diversificação das fontes de abastecimento temque ser uma prioridade política.
A curto prazo, a situação do abastecimento é relativamente confortável, na medida em que
estão disponíveis reservas de dimensão razoável, situadas a uma distância economicamente
aceitável. A médio prazo, resta saber se o gás é capaz de manter, ou mesmo aumentar, a sua
parte de mercado se, tal como parece inevitável, os custos de abastecimento aumentarem
devido a condições de exploração mais difíceis e distâncias de transporte mais longas. Além
disso, se a Rússia e as Repúblicas da antiga União Soviética vierem a fornecer os mercados
em plena expansão da Ásia Oriental, os países da UE serão confrontados com uma
concorrência significativa e um aumento dos preços. Um conjunto de medidas destinadas a
promover o desenvolvimento tecnológico, a diversificação do abastecimento, a concorrência
dentro do sector do gás e a integração dos mercados numa Europa alargada, bem como o
reforço das relações com os países de abastecimento e de trânsito situados fora da União,
poderia aumentar a segurança do aprovisionamento.
Combustíveis sólidos
Tanto do ponto de vista económico como em termos de aprovisionamento energético, o
carvão apresenta vantagens. Existemreservas abundantes na Europa e no mundo, e o carácter
competitivo dos mercados garante preços estáveis e moderados. Contudo, o carvão foi
progressivamente abandonado no sector residencial (devido às disposições legislativas
adoptadas no quadro da luta contra apoluição atmosférica) e, mais recentemente, na produção
de electricidade, onde se prefere agora o gás. A reestruturação da siderurgia fez também
desaparecer outro cliente importante.
A longo prazo, é provável que o carvão continue a apresentar interesse, na medida em que
surjam novas tecnologias que permitamdiminuir os custos de extracção, reduzir as emissões e
aumentar de forma espectacular a eficiência. Após o termo de vigência do Tratado CECA em
2002, subsistirão mecanismos de controlo dos preços e de promoção das tecnologias limpas.
Assim, é provável que o carvão continue a ser utilizado a longo prazo para a produção de
electricidade, em benefício da diversificação das fontes de energia e da segurança do
aprovisionamento.
Urânio (energia nuclear)
Na União Europeia, a energia nuclear representa cerca de 23% da capacidade instalada para a
geração de electricidade, mas 35% da produção de electricidade. A electricidade de origem
nuclear na Europa depende, com a actual tecnologia, de uma matéria-prima importada, o
urânio. O Tratado Euratom, que tem por objectivo, entre outros, garantir a segurança do
aprovisionamento de combustível nuclear, prevê a criação de uma Agência de
Aprovisionamento, instrumento político específico para garantir o aprovisionamento de
combustível nuclear. Do ponto de vista geográfico e físico, as fontes de urânio são maisdiversificadas que as reservas de gás e de petróleo. As etapas seguintes do ciclo do
combustível nuclear processam-se em grande parte na União e, após a reciclagem, este
recurso importado torna-se umrecurso comunitário.
5O alargamento da UE deverá confirmar esta situação, na medida em que, geralmente, muitos
países candidatos se encontram em situação semelhante à dos Estados-Membros da União
produtores de energia nuclear.
Esta energia tem a vantagem de produzir muito poucas emissões de gases responsáveis pelo
efeito de estufa. Se for mantida ao actual nívela percentagem da energia nuclear na produção
de electricidade, será possível manter as emissões de CO 2neste sector aproximadamente aos
níveis de 1990, mas será necessário construir até 2025 uma capacidade nuclear de 100 GWe
(cerca de 70 reactores) para substituir os reactores que chegam ao fim de vida e fazer face ao
aumento da procura. Continuar a explorar as centrais nucleares existentes durante o seu
período de vida normal de 40 anos sem construir novas centrais provocaria um aumento do
nívelde emissões de 4% emrelação a 1990 (Fonte: estudo Dilemma). Se as centrais nucleares
existentes forem abandonadas e substituídas por outras centrais de produção de electricidade
convencionais, será impossívelatingirosobjectivosdeQuioto.
Tecnicamente, a energia nuclear poderia fornecer uma fonte de produção de electricidade sem
recorrer aos combustíveis fósseis, capaz de compensar uma boa parte do défice no
abastecimento eléctrico que resultaria da necessidade de reduzir radicalmente a produção de
electricidade a partir de combustíveis fósseis para atingir os objectivos fixados em Quioto.
Contudo, os prazos de construção de uma central nuclear são claramente mais longos que os
de uma centrala combustíveis fósseis, e a recente liberalização dos mercados da electricidade,
bem como a hostilidade da opinião pública e dos meios políticos para com a energia nuclear
(em grande parte por motivos de saúde e segurança) são factores limitativos. A extensão do
período de vida das centrais existentes é uma eventualidade a encarar. No entanto, tendo em
conta o calendário dos compromissos de Quioto, estas questões devemser examinadas o mais
rapidamente possível.
C e r t o sE s t a d o s - M e m b r o s( aI t á l i a ,aS u é c i a ,aA l e m a n h aeaB é l g i c a )d e c i d i r a ma b a n d o n a ra
energia nuclear. Para outros (a França, o Reino Unido, a Finlândia), a energia nuclear deverá
continuar a ser uma fonte de energia capital, pelo menos num futuro previsível. Numa
perspectiva para alémde 2010, o longo prazo necessário à introdução de uma nova tecnologia
emmatéria de energia nuclear implica que seja essencial manter a investigação a longo prazo,
em parte para encontrar uma solução ao problema dos resíduos e em parte para transmitir a
experiência adquirida na matéria às futuras gerações.
Fontes de energia renováveis
As fontes de energia renováveis (FER) têm interesse para o abastecimento de energia, por
razões ambientais e geopolíticas. Embora se trate, em geral, de fontes de combustível pouco
caras ou mesmo gratuitas, a tecnologia não atingiu ainda uma fase de maturidade suficiente
paratornar estas fontes de energia atraentes no plano económico. Emteoria, as FER deveriam
poder garantir um aprovisionamento energético seguro, limpo e economicamente acessível a
partir de fontes endógenas, semrisco de interrupção deorigem externa ou de esgotamento das
reservas. A Comissão estabeleceu como meta duplicar dos actuais 6% (sobretudo, grandes
centrais hidroeléctricas) para 12% a percentagem correspondente à energias renováveis na
produção total de energia primária em 2010. No entanto, para chegar a este objectivo, será
necessária uma acção específica e orientada. Um dos principais obstáculos à aplicação dastecnologias FER é, para além dos entraves técnicos, o seu custo elevado em relação ao das
tecnologias baseadas nos combustíveis fósseis. São, pois, necessários incentivos financeiros
adequados para promover as energias renováveis. Um outro obstáculo consiste no facto de os
custosexternos não seremintegrados nos preços dos combustíveis fósseis, a par de uma longa
tradição de subsídios a favor das fontes de energia convencionais (incluindo a nuclear). Esta
6situação provoca uma distorção do mercado em detrimento das FER. Nos sectores em que
houve maior progresso tecnológico, como o da energia eólica, os custos diminuíram de
m an ei r ae s p ec ta c ul a rn osd e zúl ti m osa n osec on ti n u amab ai x a r .
Se houver investimentos adequados na investigação, desenvolvimento, demonstração e
promoção das tecnologias FER, numa óptica comercial a curto, médio e longo prazo as
energias renováveis poderão ajudar a resolver, de forma aceitáveldo ponto de vista ambiental
e económico, muitos dos problemas que se colocam ao aprovisionamento energético da
Europa a longo prazo. O pleno desenvolvimento das fontes de energias renováveis,
nomeadamente, poderia contribuir de forma considerável para a redução das emissões de
gases responsáveis pelo efeito de estufa resultantes da produção de electricidade. Para isso, no
entanto, será necessário introduzir rapidamente medidas orientadas, incentivos económicos e
uma forteestratégia comercial.
Rupturas do abastecimento
Como já indicámos, o aprovisionamento energético confronta-se com três tipos de ameaças –
económicas, físicas e ambientais. As rupturas do aprovisionamento energético, reais ou
potenciais, podem ter consequências muito graves para a sociedade e a economia. Assim, as
rupturas do abastecimento petrolífero nos anos setenta, ao mesmo tempo físicas e económicas,
levarama comunidade internacionala adoptar, através da recém-criada AIE e da UE, medidas
destinadas a melhorar a segurança do aprovisionamento. Mais recentemente, os princípios de
subsidiariedade e liberalização sublinharam a responsabilidade dos Estados-Membros e das
empresas de serviço público na gestão das suas existências, no planeamento das reservas e no
estabelecimento de mecanismos de crise no caso de ruptura do abastecimento. O processo de
liberalização poderá conduzir ao desenvolvimento de novos sistemas de gestão das crises, ao
definir de forma mais precisa os papéis das empresas e das autoridades reguladoras. O
petróleo foi objecto de recente legislação, destinada a melhorar a qualidade das reservas
estratégicas comunitárias de 90 dias de consumo. Actualmente, trabalha-se para melhorar o
sistema europeu de gestão das crises. No caso do gás, foi criado um Comité encarregado de
acompanhar a evolução da situação em matéria de segurança do abastecimento a curto e a
longo prazo. Para as reservas de carvão e de urânio, existem mecanismos de notificação.
Geralmente, o mercado único e a concorrência tiverampor efeito levar as empresas de serviço
público a reduzir as suas reservas estratégicas.
Procura de energia
As eventuais ameaças à segurança do aprovisionamento podemser resolvidas de forma rápida
e a baixo custo reduzindo a procura de energia. A gestão da procura de energia constitui um
instrumento importante para a diminuição do consumo, dado que permite preservar as
reservas limitadas, reduzir as dificuldades de abastecimento e promover um crescimento
sustentado. A intensidade energética está a diminuir, e espera-se que esta tendência se
acentue, mas a intensidade do recurso à electricidade irá aumentar à medida que a economia
comunitária se orienta para actividades cada vez mais centradas nos serviços e no forte valor
acrescentado. A eficiência energética na UE aumentou 7% desde 1990, mas apenas 3% desde
1993, apesar do relançar do crescimento económico. O melhoramento da eficiência energética
não acompanhou o aumento da procura e este continuou a aumentar. Ora o aumento doconsumo, incentivado pelo aumento do poder de compra, torna maior a pressão sobre o
aprovisionamento energético. Em geral, a redução da procura não é uma prioridade para as
empresas de serviço público privatizadas. Na ausência de novos incentivos e de uma
estratégia de promoção de da eficiência energética nos produtos, há o risco de o consumidor
7dela se desinteressar, o que provocaria uma menor procura de novas tecnologias mais
eficientes.
Se o aumento da eficiência energética não acompanhar o da procura, este último provocará
um aumento do consumo, traduzido numa maior pressão sobre o aprovisionamento de
energia. Recentemente, tem sido observada uma tendência para que o aumento do consumo
anule o efeito do investimento realizado na eficiência energética. Por exemplo, a qualidade do
isolamento da construção melhora progressivamente, mas a exigência de outros equipamentos
e serviços, que provocamumaumento do consumo de energia, torna frequentemente nulos os
ganhos em termos de eficiência. Do mesmo modo, os veículos rodoviários são agora mais
eficientes emtermos de energia, mas são maiores, mais pesados, e incluem mais equipamento
consumidor de energia. Apesar dos recentes aumentos dos preços do petróleo, espera-se um
aumento do número de veículos e de passageiros-quilómetro. A dificuldade nesta área
consistirá em inverter atendência para o aumento do consumo que reduz a zero os ganhos em
eficiência energética.
O enorme potencial de poupança de energia nos sectores da construção e dos transportes
mostra os progressos que poderiam ser realizados na redução do consumo e na melhoria das
perspectivas de abastecimento se fossem concentrados esforços nesses sectores. Seria,
contudo, necessária uma combinação de factores, como preços da energia que reflictam todos
os custos da energia para a colectividade, a adopção de regulamentação que permita eliminar
os produtos ou práticas menos eficientes e uma estratégia de educação do consumidor. No
entanto, as vantagens adicionais dessas medidas, como a redução das emissões, a diminuição
d a sd e s p e s a se me n e r g i aeac r i ação de emprego, são um argumento a favor de uma rápida
actuação.
Equilíbrio entre os combustíveis
Felizmente, é pouco provável que o mercado da energia comunitária volte a ser tão
dependente de umsó sector como o foinos anos setenta, quando o petróleo representava mais
de 60% do seu abastecimento de energia primária. Esta percentagem é agora de 44%.
Contudo, não devemos esquecer que a dependência quase total do sector dos transportes em
relação ao petróleo, associada ao aumento constante da procura de petróleo, e portanto de
dólares, é um dos pontos vulneráveis da economia europeia. A criação, nos últimos anos, de
novas redes europeias e da descentralização da produção permitiu melhorar mais ainda as
perspectivas de aprovisionamento energético. Além disso, o mercado mundial da energia é
agora, sob vários aspectos, globalmente organizado e interdependente, fazendo com que as
alterações do mercado afectem de forma semelhante as economias de todo o mundo. No
entanto, a dependência crescente da UE face às importações de zonas fora da sua esfera
económica habitual poderia prejudicar o controlo ou influência que ela exerce sobre o seu
aprovisionamento de energia, nomeadamente em situação de risco. A curto e a médio prazo,
esta parece ser uma tendência que afecta todos os sectores de energias convencionais. Por
isso, é imperativo encontrar soluções que permitam diversificar o aprovisionamento de
energia, dar prioridade aos fornecimentos externos fiáveis e estáveis e melhorar a viabilidade
dos recursos endógenos, reduzindo ao mesmo tempo as necessidades globais de energia.
As tecnologias energéticasO papel das tecnologias energéticas será crucial para satisfazer as necessidades das actuais e
futuras gerações e dissociar o crescimento económico do aumento da procura de energia e da
degradação do ambiente, tanto na actual UE como numa Europa alargada. No sector da
energia, a evolução tecnológica custa caro: a investigação é dispendiosa e exige um longo
8período de desenvolvimento e introdução, são muitas vezes incertos os resultados do
investimento. Para que os conhecimentos tecnológicos se convertam em produtos viáveis, é
também essencial dispor de estratégias convincentes de comercialização e de informação dos
consumidores.
As autoridades públicas reconheceram há vários anos a necessidade de intervir no sector da
energia a fim de fornecer às empresas os incentivos e os sinais adequados em termos de
preços, e influenciar a tomada de consciência e o comportamento dos consumidores. Assim,
os fundos públicos, e também os da Comunidade, desempenham frequentemente um papel
essencial no financiamento da investigação fundamental, na medida em que contribuem para
o desenvolvimento de tecnologias inovadoras e a promoção da considerável reserva de
tecnologias de eficiência energética que estão prestes a ser competitivas. Há também um
interesse cada vez maior em encontrar formas de melhorar o impacto e atracção das novas
tecnologias, combinando-as em projectos de colaboração em grande escala que transcendem
os limites dos sectorestradicionais.
As tecnologias energéticas constituem um instrumento útil para o aprovisionamento
energético e podem contribuir para objectivos fixados noutros domínios políticos, como o
a m b i e n t eeae c o n o m i a .P e r m i t e ma u m e n t a rae f i c i ê n c i ae n e r g é t i c a ,d i m i n u i rai n t e n s i d a d e
energética e aumentar consideravelmente a percentagem das energias não poluentes,
duradouras e renováveis no consumo de energia. Podem também ter incidência nos padrões
de produção e de utilização da energia a nível mundial, na medida em que as tecnologias
avançadas europeias poderão fornecer aos países em desenvolvimento meios mais
sustentáveis e menos agressivos de progredir para o crescimento económico.
Transporte de combustíveis na UE (trânsito)
O aumento da procura de aprovisionamento energético externo irá colocar nova pressão nas
actuais rotas de abastecimento e exigir a criação de novas rotas, o que terá efeitos sobre a
disponibilidade e o preço dos fornecimentos. A segurança do aprovisionamento energético
depende, com efeito, não só da disponibilidade de reservas, mas também de factores como a
capacidade dos países para fornecer quantidades suficientes, a disposição de países terceiros
para autorizar o trânsito, e a existência dos recursos técnicos e financeiros necessários à
criação e à manutenção de vias de trânsito e de um quadro internacional que estabeleça
condições estáveis de comércio. Anecessidade de transportar a energia para a Europa dá novo
relevo à cooperação internacional (tanto entre a UE e os seus fornecedores como entre estes
últimos e os seus vizinhos), à política externa, às finanças, aos acordos comerciais e à
colaboração técnica. Neste contexto, o Tratado sobre a Carta da energia e o processo
correspondente constituem instrumentos preciosos para a criação de umquadro estável para o
aprovisionamento energético eo trânsito de energia para a UE.
xxxxxxxx
Um dos principais objectivos da política comunitária da energia consiste em garantir um
aprovisionamento energético diversificado, seguro, respeitador do ambiente e rentável na
União Europeia. Isto exige um contexto político, socioeconómico, comercial e tecnológico
adequado, tanto na UE como no plano mundial. Assim, o documento técnico de referência
apresenta os factores ligados ao abastecimento energético e outras questões relevantes queinfluenciaram a Comissão na preparação do Livro Verde sobre a segurança do
aprovisionamento energético.
9ANEXO2
NOTASOBRE O IMPACTO DATRIBUTAÇÃO DOS COMBUSTÍVEIS SOBRE A
ESCOLHA DASTECNOLOGIAS
Estudo encomendado no âmbito de umcontrato-quadro para modelização da energia a longo
prazo (ENER/4.1040/001)
Pelo Prof. P. Capros, N. Kouvaritakis, Dr. L. Mantzos, V. Panos eE. L. Vouyoukas
Atenas, Novembro de 2000
1. Introdução
Esta parte do estudo tempor objectivo analisar o possível impacto de uma intervenção fiscal -
sob a forma de impostos ou subvenções - sobre as escolhas dos consumidores de energia nos
Estados-Membros da União Europeia. Ao decidir emque tipo de equipamento vão investir, os
consumidores de energia partem de uma situação de necessidade de energia útil e examinam
as diversas possibilidades que se lhes oferecem, tomando em consideração todos os custos
inerentes aos diferentes sistemas, como os custos de investimento, de funcionamento e de
manutenção, fixos e variáveis. Geralmente, o custo de combustível representa uma grande
parte dos custos variáveis de funcionamento e a imposição fiscal pode influenciá-los
consideravelmente. É evidente que tanto os impostos como as subvenções foram
frequentemente utilizados precisamente para influenciar as escolhas. Contudo, em alguns
casos, as discriminações assim exercidas eram resultado de considerações políticas que estão
agora ultrapassadas. Os impostos e subvenções mantêm-se por inércia institucional e
constituemum meio de obter receitas fiscais, sem corresponderem necessariamente às actuais
preocupações políticas.
A análise apresentada neste documento utiliza os mais recentes dados sobre a tributação dos
combustíveis nos Estados-Membros da UE (publicados pela Comissão Europeia em Março de
2000) e dados provisórios sobre os preços dos combustíveis em 2000. Os dados relativos às
subvenções atribuídas ao carvão são extraídos da base de dados do modelo PRIMES
(estabelecidos na sequência das discussões entre peritos dos vários Estados-Membros no
contexto do Projecto de Análise Partilhada).
A base de dados do modelo PRIMES foi também a fonte de onde se extraíram os dados
técnico-económicos sobre as diferentes tecnologias utilizadas pelos consumidores de energia,
para o cálculo do custo médio de produção que corresponde às diferentes utilizações da
energia.
10Foramestudados vários combustíveis e tecnologias nos seguintes sectores:
1. Produção de electricidade
2. Produção de vapor emcaldeiras industriais e instalações de cogeração
3. Aquecimento doméstico
4. Automóvelprivado
O método adoptado para efectuar a comparação é o seguinte: em cada sector, partiu-se do
princípio que um consumidor “típico” de energia, que tem necessidade de um novo
equipamento consumidor de energia, tanto para substituir um antigo equipamento como para
fazer face a novas necessidades de energia, se encontra em condições “normais” no que diz
respeito aos principais parâmetros de escolha. É importante notar que os cálculos não têm em
conta os aspectos económicos relativos à utilização do equipamento existente, que poderia na
maior parte dos casos apresentar uma boa relação custo-eficácia, independentemente de o
consumidoroquerersubstituirporoutro domesmotipo ounão.
Dependendo dos tipos de equipamento, as economias de escala realizadas sobre os custos de
investimento, de funcionamento e de manutenção, fixos e variáveis, podemdiferir em função
da dimensão do equipamento. Aabordagemadoptada nãotememconta, como é natural, estas
variações.
Do mesmo modo, a compra de combustíveis por grosso e as condições de fornecimento (por
exemplo, sujeito a interrupções) podem provocar uma diminuição considerável do custo
unitário do combustível e, inversamente, as entregas em pequenas quantidades podem ser
acompanhadas de encargos fixos adicionais. Estas variações de preço são normais, dado que
estão ligadas aos custos de fornecimento, e diferem de um combustível para outro. Não são
muito marcadas para os produtos petrolíferos que são, por natureza, fáceis de armazenar,
transportar e manipular, mas podem ser muito pronunciadas no caso da electricidade, do gás
naturale do carvão. Para este último, os preços estão sujeitos a grandes variações geográficas,
e a proximidade de instalações portuárias adaptadas e deoutras infra-estruturas detransporte e
manipulação indispensáveis desempenha um papel decisivo no estabelecimento dos custos
totais de fornecimento, que podememalguns casos ser muito elevados. Mais uma vez aqui, o
nivelamento implicado pela escolha de condições “normais” não permite ter em conta este
tipo de considerações.
O ano de referência escolhido para a análise foi o ano 2000, durante o qual as condições nos
mercados da energia foram, em vários aspectos, muito diferentes das observadas nos últimos
dez anos (mais precisamente desde 1991). Desde o início do verão, tem-se assistido a um
forte aumento dos preços do petróleo bruto no mercado internacional, acompanhado, e
frequentemente provocado, por movimentos de aumento ainda mais marcados dos preços a
pronto pagamento dos produtos petrolíferos, sobretudo dos principais produtos de destilação
intermédia. Os preços das importações de gás natural, que se mantêm ainda estreitamente
ligados (mediante fórmulas de fixação dos preços) aos preços a pronto pagamento dos
produtos petrolíferos, têm aumentado acompanhando regularmente estes últimos ao fim de
algum tempo, mas os aumentos do preço do gás para o consumidor final continuam a ser
relativamente moderados. Em contrapartida, estes movimentos não parecem ter tido
incidência nos preços do carvão. Dado que a análise se baseia em preços médios anuais, elaaponta claramente para alterações da posição competitiva entre os diferentes combustíveis,
resultante dos acontecimentos referidos, num ambiente em transição. Além disso, embora se
11parta do princípio que os preços do petróleo bruto chegarão aos 36 €até o fim do ano, seria
muito arriscado concluir que os preços relativos e as suas consequências para a
competitividade se manterão como aqui se prevê, mesmo nos anos mais próximos, tendo em
conta avolatilidade recentemente observada nos mercados.
Estas considerações servemde advertência contra uma interpretação abusiva dos resultados da
análise, nomeadamente no que respeita aos níveis absolutos de custos. Em geral, considera-se
que uma diferença relativamente pequena de competitividade aponta para uma alta
probabilidade de, em condições ligeiramente diferentes (que de qualquer modo são incertas
pelas razões acima expostas) se inverteremas situações.
2. Produção de electricidade
Para fins da análise relativa à produção de electricidade, foram seleccionadas oito tecnologias
diferentes:
•Uma central de combustão em leito fluidificado pressurizado (CLFP), que constitui hoje
uma tecnologia limpa de carvão amplamente disponível.
•Uma centraleléctrica monovalente de lenhite, equipada comdispositivos de dessulfuração,
que representa a principal solução para produzir electricidade a partir de lenhite. Para a
Finlândia, a Suécia e a Irlanda, classificam-se nesta categoria as centrais que funcionam a
turfa.
•Uma centralmonovalente a fuelóleo pesado defraco teor deenxofre.
•Uma central de turbina a gás de ciclo combinado (GTCC) que, graças a grandes reduções
dos custos de investimento e a uma melhoria espectacular do rendimento global, passou a
ser a melhor solução para a produção de electricidade numa ampla gama de necessidades
de potência eléctrica.
•Uma central térmica monovalente que utiliza como combustível biomassa ou resíduos,
variando o tipo e o custo da biomassa de um país para outro em função de condições
ligadas à estrutura industrial (existência de indústrias que produzemresíduos utilizáveis), à
presença de uma densidade suficiente de resíduos agrícolas por quilómetro quadrado, à
possibilidade de utilizar plantações, etc.
•Grandes turbinas eólicas instaladas emterra em locais muito ventosos, portanto com níveis
de disponibilidade de energia um pouco superior à média registada nas estatísticas para os
diferentespaíses.
•Células solares fotovoltaicas, que são como é natural aplicações em pequena escala, com
diferente disponibilidade energética de acordo com três zonas exposição solar (elevada,
média e fraca), correspondendo aproximadamente aos países da bacia mediterrânica, aos
países situados a média latitude e aos países da Europa setentrional.
•Uma grande central nuclear (potência superior a 1 GWe) de reactor de água pressurizada
(PWR).
Foram calculados os custos de produção para três níveis diferentes de utilização das
instalações (7000 horas, 5000 horas e 2500 horas) que, a título indicativo, correspondem
respectivamente à utilização de uma instalação industrial de grande consumo de electricidade,
12a utilizações industriais em pequena escala ou a serviços de forte intensidade energética, e a
uma utilização normaldos aparelhos electrodomésticos.
O Quadro 1 ilustra os custos de produção das várias tecnologias para a geração de
electricidade numa utilização durante 7000 horas (os números em negrito indicam a solução
cujo custo é "o menor"). A este nível de utiliz ação, e com excepção da Dinamarca, as opções
mais económicas parecem ser as tecnologias GTCC e PFBC (funcionando com carvão
importado). A tecnologia PFBC parece claramente mais vantajosa na Alemanha e na Itália,
enquanto na Bélgica, Países Baixos, Finlândia e Reino Unido a tecnologia GTCC parece
apresentar uma vantagem ainda mais marcada. Estas diferenças devem-se quase
exclusivamente às variações, de acordo com os países, nos preços do gás natural destinado à
produção de electricidade. Mesmo com taxas de utilização tão altas, a opção tecnológica dos
reactores nucleares PWR não é competitiva em quase todos os países da UE devido aos
elevados custos de investimento. A única excepção é a França, onde a racionalização dos
procedimentos de autorização e de construção, a existência de uma infra-estrutura adequada e
a experiência adquirida na prática permitem que os prazos de construção e, por conseguinte,
os custos sejam bastante menores que no resto da UE. No entanto, mesmo em França, os
reactores PWR só são uma opção razoavelmente competitiva no caso de cargas muito
elevadas. Na Dinamarca, a energia eólica apresenta incontestável interesse económico devido
ao seu baixo custo e ao apoio político de que beneficia, mas em todos os outros países da
União estatecnologia está longe de ser a opção mais económica.
A supressão dos impostos especiais de consumo e das subvenções não altera de forma
significativa a classificação das diferentes opções. É essencialmente favorável à tecnologia
GTCC, dado que o gás natural é fortemente tributado em alguns países (Dinamarca e, em
menor escala, Itália e Alemanha). Na Dinamarca, a tecnologia GTCC torna-se, de longe, a
solução mais atraente, enquanto na Itália os custos de produção desta tecnologia se
aproximam suficientemente dos custos da tecnologia PFBC para que se possa concluir que,
nas regiões afastadas de instalações portuárias especializadas no transporte do carvão, a
tecnologia GTCC seria preferível, mesmo a níveis de utiliz ação tão elevados. Na Alemanha,
ainda que a supressão das subvenções atribuídas ao carvão endógeno torne mais caro o
recurso a esta fonte de energia, estas subvenções já não eram suficientes, de qualquer modo,
para tornar o carvão alemão atraente para novos utilizadores. O quadro mostra que, em
matéria de escolha de tecnologias, só nos casos da Dinamarca e da Alemanha os impostos
especiais de consumo1provocam distorção do mercado (nos dois casos, a favor do carvão e
em detrimento do gás natural). Isto explica-se em grande parte pelo facto de, na maior parte
dosEstados-Membrosda UE, osimpostos especiais de consumo sobre os combustíveis para a
produção deelectricidade serem bastante moderados (ou mesmo nulos em muitos casos), com
excepção do óleo combustível pesado, que não é, de qualquer modo, uma solução
competitiva.
1No caso da Alemanha, os preços do carvão endógeno são subvencionados.
13Quadro 1: Custo de produção das diferentes tecnologias de geração de electricidade
para umfuncionamento de 7000 horas
PFBC
(imported
coal)PFBC
(domestic
coal)Monovalent
LigniteMonovalent
FueloilGTCCMonovalent
biomass-
wasteWind
turbines*Solar
photovoltaic*Nuclear
Austria 0.036 na 0.040 0.054 0.034 0.036 0.048 0.483 0.059
Belgium 0.032 na na 0.050 0.028 0.037 0.048 0.483 0.040
Denmark 0.037 na na 0.098 0.041 0.039 0.034 0.644 0.059
Finland 0.032 na 0.036 0.056 0.026 0.039 0.048 0.644 0.038
France 0.032 0.041 0.039 0.056 0.032 0.040 0.040 0.386 0.034
Germany 0.032 0.038 0.040 0.055 0.038 0.043 0.045 0.483 0.051
Greece 0.035 na 0.040 0.056 0.035 0.040 0.048 0.386 0.046
Ireland 0.032 na 0.037 0.050 0.032 0.045 0.048 0.644 0.047
Italy 0.032 na na 0.049 0.038 0.040 0.048 0.386 0.050
TheNetherlands 0.036 na na 0.054 0.027 0.040 0.044 0.483 0.051
Portugal 0.032 na na 0.049 0.034 0.043 0.048 0.386 0.059
Spain 0.036 0.050 0.038 0.053 0.035 0.043 0.047 0.386 0.047
Sweden 0.036 na 0.039 0.087 0.033 0.034 0.048 0.644 0.047
UnitedKingdom 0.032 0.045 na 0.055 0.026 0.038 0.044 0.483 0.043
PFBC
(imported
coal)PFBC
(domestic
coal)Monovalent
LigniteMonovalent
FueloilGTCCMonovalent
biomass-
wasteWind
turbines*Solar
photovoltaic*Nuclear
Austria 0.036 na 0.040 0.049 0.034 0.036 0.072 0.640 0.059
Belgium 0.032 na na 0.049 0.028 0.037 0.072 0.640 0.040
Denmark 0.036 na na 0.049 0.029 0.039 0.067 0.853 0.059
Finland 0.032 na 0.036 0.049 0.026 0.039 0.072 0.853 0.038
France 0.032 0.041 0.039 0.049 0.032 0.040 0.072 0.512 0.034
Germany 0.032 0.041 0.040 0.049 0.035 0.043 0.068 0.640 0.051
Greece 0.035 na 0.040 0.048 0.035 0.040 0.072 0.512 0.046
Ireland 0.032 na 0.037 0.049 0.032 0.045 0.072 0.853 0.047
Italy 0.032 na na 0.049 0.034 0.040 0.072 0.512 0.050
TheNetherlands 0.036 na na 0.050 0.026 0.040 0.072 0.640 0.051
Portugal 0.032 na na 0.049 0.034 0.043 0.072 0.512 0.059
Spain 0.036 0.050 0.038 0.051 0.035 0.043 0.071 0.512 0.047
Sweden 0.036 na 0.039 0.052 0.033 0.034 0.072 0.853 0.047
UnitedKingdom 0.032 0.045 na 0.049 0.026 0.038 0.072 0.640 0.043Productioncost(Euro'90/KWh)for powerplantoperatingat7000hours
with excise taxes/subsidies
without excise taxes/subsidies
*Forintermittentgeneratingoptionsthe7000hoursrefertoavailabilityofequipmentandnot overallavailabilitywhichisclearlymuchlowerand
has beentaken into accountin thecalculations
* No caso das opções de produção descontínua, o período de 7000 horas refere-se à disponibilidade dos
equipamentos e não à disponibilidade geral, que é evidentemente muito inferior e foi tomada em consideração
noscálculos.
Para as centrais que funcionam 5000 horas, o exame da rentabilidade das diferentes
tecnologias de produção de electricidade (ver Quadro 2) revela que os baixos custos de
investimento da tecnologia GTCC tornam esta solução ainda mais atraente. Os únicos países
o n d ea si n s t a l a ç õ e sd eP F B Cm a n t ê mu m av a n t a g e mc l a r as ã oaA l e m a n h aeaI t á l i a ,
principalmente devido aos impostos especiais de consumo aplicados nestes países. É evidente
que esta vantagem desaparece praticamente no caso de supressão dos impostos especiais de
consumo e subvenções. Todos os outros tipos de instalações em causa são desprovidos de
interesse económico, com ou sem impostos especiais de consumo e subvenções. Este
resultado deve-se ao facto de, a níveis inferiores de utilização, o preço do combustível
desempenhar umpapel menos importante nos custos totais de funcionamento.
Na hipótese de um funcionamento de 2500 horas, estes resultados são ainda mais marcados,
pelo que a tecnologia GTCC se torna de longe a opção dominante em todos os países. A
presença de impostos especiais de consumo ou de subvenções não provoca distorção do
mercado no querespeita à escolha dos produtores (ver Quadro 3).
14Quadro 2: Custo de produção das diferentes tecnologias de geração de electricidade
para umfuncionamento de 5000 horas
PFBC
(imported
coal)PFBC
(domestic
coal)Monovalent
LigniteMonovalent
FueloilGTCCMonovalent
biomass-
wasteNuclear
Austria 0.043 na 0.050 0.061 0.039 0.045 0.080
Belgium 0.039 na na 0.056 0.032 0.046 0.053
Denmark 0.045 na na 0.104 0.045 0.048 0.080
Finland 0.039 na 0.045 0.062 0.030 0.048 0.050
France 0.039 0.049 0.048 0.063 0.036 0.049 0.045
Germany 0.039 0.046 0.050 0.061 0.043 0.052 0.068
Greece 0.042 na 0.049 0.062 0.039 0.049 0.062
Ireland 0.039 na 0.046 0.057 0.036 0.054 0.063
Italy 0.039 na na 0.055 0.043 0.049 0.067
TheNetherlands 0.043 na na 0.061 0.031 0.049 0.069
Portugal 0.039 na na 0.055 0.039 0.052 0.080
Spain 0.043 0.059 0.048 0.060 0.039 0.052 0.063
Sweden 0.043 na 0.048 0.094 0.038 0.041 0.063
United Kingdom 0.040 0.053 na 0.062 0.030 0.048 0.057
PFBC
(imported
coal)PFBC
(domestic
coal)Monovalent
LigniteMonovalent
FueloilGTCCMonovalent
biomass-
wasteNuclear
Austria 0.043 na 0.050 0.055 0.039 0.045 0.080
Belgium 0.039 na na 0.055 0.032 0.046 0.053
Denmark 0.043 na na 0.055 0.034 0.048 0.080
Finland 0.039 na 0.045 0.055 0.030 0.048 0.050
France 0.039 0.049 0.048 0.055 0.036 0.049 0.045
Germany 0.039 0.049 0.050 0.055 0.039 0.052 0.068
Greece 0.042 na 0.049 0.055 0.039 0.049 0.062
Ireland 0.039 na 0.046 0.055 0.036 0.054 0.063
Italy 0.039 na na 0.055 0.039 0.049 0.067
TheNetherlands 0.043 na na 0.056 0.030 0.049 0.069
Portugal 0.039 na na 0.055 0.039 0.052 0.080
Spain 0.043 0.059 0.048 0.058 0.039 0.052 0.063
Sweden 0.043 na 0.048 0.058 0.038 0.041 0.063
United Kingdom 0.040 0.053 na 0.055 0.030 0.048 0.057Production cost(Euro'90/KWh) forpower plantoperating at5000hours
with excise taxes/subsidies
withoutexcise taxes/subsidies
A pressão fiscal sobre os combustíveis destinados à produção de electricidade é, no seu
conjunto, relativamente baixa, na medida emque existe emgeralrelutância em tributar o que,
comefeito, contribuipara a produção. A única excepção notávela esta regra é, na maior parte
dos países, a tributação do fuel óleo pesado, introduzida em reacção aos choques petrolíferos
dos anos setenta e início dos anos oitenta a fim de acelerar o abandono de um combustível
considerado pouco seguro e a sua substituição por outras opções, aliás numerosas neste
sector. Hoje, este processo de substituição está praticamente concluído e as instalações a óleo
combustível pesado, comparadas com os novos tipos de instalações actualmente disponíveis,
apresentam tais inconvenientes que esta solução é totalmente desprovida de interesse para a
escolha novos equipamentos, mesmo na ausência de imposição fiscal. Assim, este imposto é
actualmente irrelevante na escolha do combustível (e está a sê-lo cada vez mais, mesmo como
fonte de receitas fiscais).
Observa-se, em geral, que em termos de competitividade a tecnologia GTCC é claramente
dominante emtodosos países da UE a variadíssimos níveis de utilização. Esta superioridade é
ainda mais marcada no caso de supressão das taxas e das subvenções. As subvenções e os
auxílios concedidos às formas de energia renováveis, e nomeadamente à energia eólica,
contribuem significativamente para as tornar mais atraentes. Contudo, com algumas
excepções, o custo destas tecnologias continua a ser elevado e o nível do auxílio não é
15suficiente para que estas se convertam em opções de substituição credíveis para uma
utilização generalizada.
Consequentemente, os actuais níveis dos impostos especiais de consumo e das subvenções no
sector da produção de electricidade não parecem ter incidência significativa na
competitividade dos combustíveis e das tecnologias neste sector.
Quadro 3: Custo de produção das diferentes tecnologias de geração de electricidade
para umfuncionamento de 2500 horas
PFBC
(imported
coal)PFBC
(domestic
coal)Monovalent
LigniteMonovalent
FueloilGTCCMonovalent
biomass-
wasteNuclear
Austria 0.070 na 0.082 0.083 0.054 0.078 0.153
Belgium 0.065 na na 0.079 0.047 0.078 0.098
Denmark 0.071 na na 0.127 0.061 0.080 0.153
Finland 0.065 na 0.078 0.085 0.046 0.081 0.093
France 0.065 0.079 0.080 0.085 0.052 0.081 0.084
Germany 0.065 0.076 0.082 0.084 0.059 0.084 0.129
Greece 0.067 na 0.080 0.084 0.054 0.080 0.116
Ireland 0.065 na 0.078 0.079 0.049 0.086 0.119
Italy 0.065 na na 0.078 0.059 0.082 0.127
TheNetherlands 0.070 na na 0.083 0.047 0.081 0.130
Portugal 0.065 na na 0.078 0.054 0.084 0.153
Spain 0.070 0.088 0.080 0.082 0.055 0.084 0.120
Sweden 0.070 na 0.080 0.116 0.054 0.068 0.118
United Kingdom 0.066 0.083 na 0.084 0.046 0.080 0.107
PFBC
(imported
coal)PFBC
(domestic
coal)Monovalent
LigniteMonovalent
FueloilGTCCMonovalent
biomass-
wasteNuclear
Austria 0.070 na 0.082 0.078 0.054 0.078 0.153
Belgium 0.065 na na 0.078 0.047 0.078 0.098
Denmark 0.070 na na 0.078 0.050 0.080 0.153
Finland 0.065 na 0.078 0.078 0.046 0.081 0.093
France 0.065 0.079 0.080 0.078 0.052 0.081 0.084
Germany 0.065 0.079 0.082 0.078 0.055 0.084 0.129
Greece 0.067 na 0.080 0.077 0.054 0.080 0.116
Ireland 0.065 na 0.078 0.078 0.049 0.086 0.119
Italy 0.065 na na 0.078 0.055 0.082 0.127
TheNetherlands 0.070 na na 0.078 0.046 0.081 0.130
Portugal 0.065 na na 0.078 0.054 0.084 0.153
Spain 0.070 0.088 0.080 0.080 0.055 0.084 0.120
Sweden 0.070 na 0.080 0.080 0.054 0.068 0.118
United Kingdom 0.066 0.083 na 0.078 0.046 0.080 0.107Production cost(Euro'90/KWh) forpower plantoperating at2500hours
with excise taxes/subsidies
withoutexcise taxes/subsidies
3. Produção de vaporemcaldeirasindustriais
Foramexaminados quatro tipos diferentes de caldeiras industriais, nomeadamente as caldeiras
a carvão, a fuelóleo pesado, a gasóleo e a gás natural. Foram também considerados três tipos
característicos de instalações de cogeração: uma instalação PFBC a carvão, outra a óleo
combustível pesado e uma instalação GTCC. As instalações de cogeração GTCC podem
atingir uma eficiência térmica global muito elevada para a produção de electricidade e,
injectando combustível suplementar na caldeira de recuperação, permitem produzir vapor a
alta temperatura que pode ser utilizado em aplicações industriais convencionais a vapor. Para
calcular os custos relativos às instalações de cogeração, foram calculados os custos totais de
produção de vapor e de electricidade e deduziu-se o valor da electricidade produzida. O
parâmetro de referência para o cálculo deste valor foi o custo mínimo unitário do kW/h que
consta dos Quadros 1 a 3. Poroutras palavras, representa o preço mínimo a que o produtor de
16electricidade e de energia térmica pode razoavelmente esperar vender a electricidade. É
evidente que, se a electricidade fosse utilizada para satisf azer a procura interna da instalação
industrial e não para venda, as economias de custos poderiam ser superiores, reduzindo de
modo proporcionalo custo deprodução do vapor.
Tal como no caso da produção de electricidade, os custos de exploração dos diferentes
sistemas de produção de vapor foram calculados para um funcionamento de 7000, 5000 e
2500 horas, o que corresponde, respectivamente, a uma procura de vapor industrial muito
elevada, normal (dois turnos) e muito baixa. Os resultados da comparação dos custos de
produção devapor comou sem impostos especiais de consumo são apresentados nos Quadros
4a6 .
Quadro 4: Custo de produção de vapor por caldeiras industriais para 7000 horas de
funcionamento
PFBC
(imported
coal)Monovalent
Fuel oilGTCC Coal Fuel oil Natural gas
Austria 0.008 0.031 0.006 0.018 0.024 0.017
Belgium 0.009 0.032 0.005 0.018 0.022 0.014
Denmark 0.009 0.085 0.014 0.019 0.047 0.022
Finland 0.011 0.041 0.003 0.022 0.026 0.014
France 0.005 0.036 0.005 0.024 0.026 0.016
Germany 0.005 0.034 0.014 0.037 0.023 0.019
Greece 0.006 0.032 0.005 0.020 0.026 0.019
Ireland 0.005 0.029 0.007 0.019 0.022 0.020
Italy 0.005 0.026 0.014 0.016 0.027 0.019
The Netherlands 0.015 0.038 0.004 0.018 0.025 0.015
Portugal 0.005 0.026 0.008 0.018 0.026 0.017
Spain 0.007 0.029 0.006 0.019 0.024 0.016
Sweden 0.009 0.072 0.005 0.018 0.041 0.017
United Kingdom 0.012 0.041 0.003 0.019 0.027 0.014
PFBC
(imported
coal)Monovalent
Fuel oilGTCC Coal Fuel oil Natural gas
Austria 0.008 0.024 0.006 0.018 0.021 0.017
Belgium 0.009 0.030 0.005 0.018 0.021 0.014
Denmark 0.013 0.029 0.004 0.015 0.021 0.015
Finland 0.011 0.032 0.003 0.015 0.021 0.012
France 0.005 0.026 0.005 0.024 0.022 0.016
Germany 0.005 0.026 0.009 0.037 0.021 0.017
Greece 0.006 0.023 0.005 0.019 0.023 0.018
Ireland 0.005 0.026 0.007 0.019 0.021 0.020
Italy 0.005 0.026 0.008 0.016 0.022 0.018
The Netherlands 0.016 0.033 0.003 0.018 0.022 0.014
Portugal 0.005 0.026 0.008 0.018 0.024 0.017
Spain 0.007 0.026 0.006 0.018 0.023 0.016
Sweden 0.009 0.028 0.005 0.018 0.023 0.017
United Kingdom 0.012 0.032 0.003 0.019 0.023 0.014Boiler
CHP plant BoilerProduction cost (Euro'90/KWh) for CHPplant /boileroperatingat 7000hours
with excise taxes/subsidies
without excisetaxes/subsidiesCHP plant
17Quadro 5: Custo de produção de vapor por caldeiras industriais para 5000 horas de
funcionamento
PFBC
(imported
coal)Monovalent
Fuel oilGTCC Coal Fuel oil Natural gas
Austria 0.012 0.034 0.006 0.021 0.026 0.017
Belgium 0.013 0.034 0.005 0.020 0.023 0.014
Denmark 0.007 0.081 0.008 0.021 0.048 0.022
Finland 0.015 0.044 0.004 0.024 0.028 0.014
France 0.008 0.038 0.005 0.027 0.027 0.017
Germany 0.006 0.034 0.011 0.039 0.024 0.020
Greece 0.010 0.035 0.006 0.023 0.027 0.020
Ireland 0.009 0.032 0.008 0.021 0.024 0.021
Italy 0.006 0.026 0.011 0.019 0.029 0.020
The Netherlands 0.019 0.041 0.004 0.020 0.026 0.016
Portugal 0.006 0.026 0.006 0.020 0.028 0.017
Spain 0.011 0.032 0.006 0.021 0.025 0.017
Sweden 0.013 0.075 0.006 0.020 0.043 0.017
United Kingdom 0.016 0.043 0.004 0.022 0.028 0.014
PFBC
(imported
coal)Monovalent
Fuel oilGTCC Coal Fuel oil Natural gas
Austria 0.012 0.026 0.006 0.021 0.023 0.017
Belgium 0.013 0.033 0.005 0.020 0.023 0.014
Denmark 0.016 0.031 0.005 0.018 0.023 0.015
Finland 0.015 0.035 0.004 0.018 0.023 0.012
France 0.009 0.029 0.005 0.027 0.023 0.017
Germany 0.006 0.026 0.006 0.039 0.023 0.017
Greece 0.010 0.026 0.006 0.022 0.024 0.019
Ireland 0.009 0.029 0.008 0.021 0.023 0.021
Italy 0.006 0.026 0.006 0.019 0.023 0.018
The Netherlands 0.020 0.036 0.004 0.020 0.023 0.015
Portugal 0.006 0.026 0.006 0.020 0.025 0.017
Spain 0.011 0.029 0.006 0.020 0.024 0.017
Sweden 0.013 0.031 0.006 0.020 0.024 0.017
United Kingdom 0.016 0.035 0.004 0.022 0.025 0.014CHP plant BoilerCHP plant BoilerProduction cost (Euro'90/KWh) for CHPplant /boileroperatingat 5000hours
with excise taxes/subsidies
without excisetaxes/subsidies
18Quadro 6: Custo de produção de vapor por caldeiras industriais para 2500 horas de
funcionamento
PFBC
(imported
coal)Monovalent
Fuel oilGTCC Coal Fuel oil Natural gas
Austria 0.025 0.043 0.006 0.030 0.030 0.020
Belgium 0.027 0.044 0.007 0.029 0.028 0.017
Denmark 0.020 0.090 0.008 0.030 0.053 0.025
Finland 0.028 0.053 0.004 0.033 0.032 0.017
France 0.022 0.047 0.006 0.036 0.032 0.020
Germany 0.015 0.039 0.007 0.048 0.029 0.022
Greece 0.023 0.046 0.007 0.032 0.032 0.023
Ireland 0.025 0.043 0.011 0.031 0.028 0.024
Italy 0.015 0.031 0.007 0.028 0.034 0.023
The Netherlands 0.033 0.050 0.004 0.029 0.031 0.018
Portugal 0.020 0.036 0.006 0.029 0.032 0.020
Spain 0.024 0.041 0.007 0.030 0.030 0.020
Sweden 0.026 0.084 0.006 0.029 0.047 0.020
United Kingdom 0.029 0.052 0.004 0.031 0.033 0.017
PFBC
(imported
coal)Monovalent
Fuel oilGTCC Coal Fuel oil Natural gas
Austria 0.025 0.036 0.006 0.030 0.027 0.020
Belgium 0.027 0.043 0.007 0.029 0.027 0.017
Denmark 0.030 0.040 0.005 0.027 0.027 0.018
Finland 0.028 0.044 0.004 0.027 0.027 0.015
France 0.022 0.038 0.006 0.036 0.028 0.020
Germany 0.019 0.035 0.007 0.048 0.027 0.020
Greece 0.023 0.036 0.007 0.031 0.029 0.022
Ireland 0.025 0.041 0.011 0.031 0.027 0.024
Italy 0.019 0.035 0.006 0.028 0.028 0.021
The Netherlands 0.034 0.045 0.004 0.029 0.028 0.018
Portugal 0.020 0.036 0.006 0.029 0.030 0.020
Spain 0.024 0.038 0.007 0.029 0.029 0.020
Sweden 0.026 0.040 0.006 0.029 0.029 0.020
United Kingdom 0.029 0.044 0.004 0.031 0.029 0.017Production cost (Euro'90/KWh) for CHPplant /boileroperatingat 2500hours
with excise taxes/subsidies
without excisetaxes/subsidiesCHP plant Boiler
CHP plant Boiler
A principal conclusão a extrair dos quadros anteriores é que a cogeração mostra, de uma ou
outra forma, ser rentável em todos os países em comparação com as caldeiras que produzem
unicamente vapor, e isto para todos os níveis de utilização e independentemente da aplicação
ou não de impostos especiais de consumo. Isto deve-se obviamente à elevada eficiência global
que caracteriza os sistemas de cogeração e aos seus custos muito competitivos. Esta
vantagem, muitas vezes enorme, não significa, contudo, que a cogeração esteja actualmente
emcondições de arrasar todo o mercado dos novos equipamentos de produção de vapor. Para
isso seria necessária a criação de um regime institucional e regulamentar adequado para a
venda da electricidade excedentária à rede. Além disso, as instalações de cogeração são
caracterizadas por grandes economias de escala, o que poderá ser um entrave à sua adopção
para satisfazer necessidades de vapor empequena escala.
De entre as instalações de cogeração estudadas, a instalação GTCC a gás natural é a que
parece mais rentável na maioria dos casos, e a sua superioridade económica aumenta com a
19supressão dos impostos especiais de consumo e a diminuição da taxa de utilização. Isto deve-
se ao nível dos custos de investimento, muito menos elevado no caso das instalações de
cogeração por GTCC que na opção PFBC. Nos períodos mais longos de funcionamento, as
instalações PFBC parecem gozar de uma vantagem competitiva importante em certos países
(Dinamarca, Alemanha, Itália e Portugal) onde o gás natural é caro, frequentemente devido à
tributação. Estas vantagens mantêm-se em alguns países (Alemanha, Itália) no caso do
período de funcionamento de 5000 horas (embora, neste caso, desapareçam quando se
suprimem os impostos especiais de consumo). Em certos países, a tecnologia de cogeração
alimentada a carvão parece mais vantajosa, mas é necessário ter em conta que as instalações
devem estar situadas em zonas com acesso fácil a instalações portuárias adaptadas à
importação de carvão, mas a uma distância considerável de zonas habitadas, por razões
ligadas à qualidade do ar. A tecnologia de cogeração alimentada a fuel óleo pesado é
caracterizada por uma baixa eficiência de conversão e não pode competir com êxito com o
carvão (e ainda menos o gás), mesmo por períodos de funcionamento pouco elevados e nem
mesmo na ausência de impostos especiais de consumo.
Talcomo se disse no parágrafo anterior, as caldeiras que produzemapenas vapor têm grandes
vantagens em relação à cogeração no plano da competitividade, mas esta não é uma solução
válida em todos os casos. A superioridade do gás natural como combustível na geração
exclusiva de vapor é, pelo menos, mais completa que a da tecnologia GTCC na cogeração.
Mesmo em períodos de funcionamento muito longos e em países onde o preço do gás é
particularmente elevado para os utilizadores industriais (Dinamarca, Itália, Irlanda), a
vantagem relativa das caldeiras a carvão é pequena e desaparece praticamente se forem
suprimidos os impostos especiais de consumo. No caso da taxa de utiliz ação de 2500 horas
por ano, as caldeiras a óleo combustível pesado podem ser competitivas em relação às
caldeiras a carvão em vários países, e esta tendência confirma-se claramente no caso da
supressão dos impostos especiais de consumo. Este não é, contudo, sempre o caso quando se
fazacomparação comequipamentoequivalenteagásnatural.
Emgeral, os impostos especiais de consumo e as subvenções no sector da produção de vapor
industrialfavorecememcerta medida o recurso ao carvão nos casos de uma taxa de utilização
muito elevada. Aparentemente, as estruturas dessas taxas foramconcebidas precisamente com
este objectivo, para diversificar o abastecimento do sector industrial a fim de aumentar a
segurança energética. O aparecimento de tecnologias de gás com baixos custos de
investimento, como a cogeração emcentrais GTCC, permitindo umrendimento térmico muito
elevado, aboliu consideravelmente a discriminação já aqui referida. Assim, as medidas fiscais
pareceminfluenciar pouco as escolhas neste sector, comexcepção de alguns segmentos muito
pontuais.
4. Aquecimento doméstico
Para avaliar a incidência dos impostos especiais de consumo sobre a escolha de equipamento
de aquecimento doméstico, o estudo analisou três tecnologias: aquecimento central a gasóleo
pesado, aquecimento centrala gás natural, e bombas de aquecimento eléctrico. Utilizou como
unidade de referência um tipo de habitação com uma superfície de 90 m2.O estudo teve em
conta as diferenças de condições meteorológicas entre os Estados-Membros, dado que o rigordo clima influencia a taxa de utilização dos equipamentos instalados. O Quadro 7 apresenta os
resultados destaanálise.
20Quadro 7: Custosde produção numa base anualpara o aquecimento doméstico
Gasoil Natural gas Electricit yGasoil Natural gas Electricit y
Austria 614 533 1124 508 456 1041
Belgium 511 441 952 484 415 936
Denmark 875 821 1636 477 404 718
Finland 583 303 603 478 267 522
France 606 442 1092 489 437 1006
Germany 574 468 851 478 429 782
Greece 891 470 845 532 470 845
Ireland 525 478 708 459 478 708
Italy 1097 738 851 513 432 744
The Netherlands 558 460 806 467 353 611
Portugal 673 513 1219 574 513 1218
Spain 662 562 1035 550 553 1001
Sweden 824 448 911 495 448 719
United Kingdom 488 402 741 432 402 741Production cost (Euro'90/toe-useful) forspace heating
withexcisetaxes withoutexcisetaxes
O aquecimento centrala gás naturalparece, mais uma vez, ser a melhor escolha para as novas
instalações no sector residencial na UE. Há, contudo, duas observações muito importantes a
fazer:
•Ataxa de conexão dos consumidores domésticos à rede de distribuição de gás naturalvaria
muito de um país para outro. Assim, na Finlândia, Grécia, Portugal e Suécia, o
desenvolvimento do acesso para estes consumidores foitão limitado que a possibilidade de
escolherem este tipo de combustível é praticamente inexistente. Na Espanha e Dinamarca,
por razões diferentes, a cobertura assegurada pela rede é muito fraca. Mesmo nos países
onde o mercado do gás para o sector residencial atingiu a maturidade, a rede não serve
todas as localidades e, em certos casos, é pouco provável que venham a ser criadas
extensões, dados os custos elevados e a insuficiência das previsões de procura para as
justificar.
•Como foi dito na introdução, o ano 2000 não foi um ano típico, na medida em que os
preços dos produtos petrolíferos como o gasóleo pesado doméstico tiveram um aumento
muito forte, ao passo que o aumento foi muito mais lento para os preços do gás natural.
Estas diferenças poderão não se manter, mesmo num futuro muito próximo.
No que diz respeito aos principais sistemas em concorrência (instalações a gás natural e a
gasóleo pesado), os impostos especiais de consumo parecemter pouco efeito nas escolhas. As
únicas excepções são os casos da Espanha e da Irlanda onde, como já se assinalou, a rede de
distribuição de gás ao sector residencial não está suficientemente desenvolvida para fazer do
gás uma opção na maioria dos casos. Esta pouca influência parece ser devida principalmente
ao facto de, em grande medida, a tributação dos combustíveis destinados ao consumidor
doméstico parecer ser não discriminatória. Este é sobretudo o caso nos países com níveis de
tributação muito elevados (Dinamarca e Itália), que aplicam impostos igualmente elevados
a osd oi sc om b u s tí v ei sp ri n ci p ai s .
Esta aparente estabilidade entre opções, qualquer que seja a situação em matéria de impostos
especiais de consumo, poderia ser seriamente abalada numa situação de baixos preços dos
produtos petrolíferos (como era ainda o caso recentemente) e de preços do gás natural pouco
mais baixos que os utilizados no presente estudo. Neste caso, poderia dizer-se que as medidas
21de tributação destinadas a dissuadir os consumidores de utilizar produtos petrolíferos
cumpremplenamente a sua função.
Atecnologia das bombas de aquecimento eléctrico, que faz parte das possibilidades encaradas
no estudo, parece ser excluída por razões de competitividade, independentemente da aplicação
de impostos especiais de consumo. No entanto, no caso da Suécia e da Finlândia, dado que a
rede de distribuição de gás ao sector residencial não se encontra desenvolvida, poderia ser
uma opção válida, desde que se mantenhamos impostos sobre o gasóleo pesado doméstico (a
níveis particularmente repressivos no caso da Suécia).
5. Automóvelprivado
No domínio dos transportes, a análise foi limitada ao sector crucial dos veículos automóveis,
actualmente dominado esmagadoramente pelos produtos petrolíferos (gasolina, gasóleo, GPL)
- quetemsido alvo de grande atenção das instâncias políticas por motivos ligados à segurança
energética (é um dos principais responsáveis pelo aumento das importações de petróleo) mas
também devido aos custos externos muito elevados (congestionamento e poluição) que lhe
estão associados.
O estudo tomou por base umautomóvel "médio" representativo emtermos de dimensões e de
equipamento. Não estabeleceu distinções entre países quanto à quilometragem média
percorrida, embora seja evidente que existem diferenças neste plano, de modo a manter a
comparabilidade dos dados entre países. No entanto, tem em conta diferenças relativas ao
consumo por quilómetro nos diferentes Estados-Membros, na medida em que estes reflectem
várias características essenciais como as condições de condução (percurso urbano ou não
urbano, congestionamento nas estradas, etc.) e as preferências dos consumidores no que
respeitaàpotênciadosveículos.
A análise da fiscalidade não se limitou aos impostos sobre os combustíveis e tomou em
consideração os impostos sobre a aquisição do veículo ("imposto automóvel", pago no
momento do registo) e as taxas anuais de circulação. O imposto automóvel é muito
importante para a determinação do custo total de utilização de um veículo, por se basear nos
custos do veículo, que representam uma percentagem elevada dos custos do ciclo de vida.
Varia muito de um país para outro, apesar das pressões no sentido da harmonização
comunitária exercidas nos anos noventa. A Dinamarca, a Finlândia, a Grécia e Portugal
aplicam impostos muito elevados no momento do registo, sob uma forma ou outra, o que
explica em parte que, na maior parte destes países, o número de automóveis privados seja
inferior ao que seria de esperar tendo em conta o rendimento per capita em relação a outros
E s t a d o s - M e m b r o s .P e l oc o n t r á r i o ,aB é l g i c a ,aF r a n ç a ,aA l e m a n h a ,aI t á l i aeoR e i n oU n i d o
não aplicam outro imposto de registo para além do IVA (que não é tomado em consideração
na análise feita pelo presente estudo dos efeitos da supressão da carga fiscal, dado que é
consagrado aos impostos especiais de consumo). As taxas de circulação podem também
representar um elemento importante dos custos de utiliz ação de um veículo. Isto é
particularmente verdade nos Países Baixos e na Irlanda, mas também no Reino Unido,
Dinamarca e Alemanha. Em contrapartida, estas taxas são muito baixas na Itália e em
Portugal. Alguns países aplicam também taxas especiais sobre os contratos de seguro
automóvel, e muitos cobram taxas de portagem pela utilização das auto-estradas e de outrasinfra-estruturas detransportes(pontes, túneis, etc.). A presente análise não temem conta estes
elementos de custo dado que a sua imputação sobre os custos de ut ilização dos veículos
automóveis se revelou difícil e a sua importância continua a ser menor que a do imposto
automóvele das taxas de circulação.
22Quatro tipos de motores foram considerados para fins da presente análise: um motor a
gasolina clássico, um motor a gasóleo, um motor a gás de petróleo liquefeito (GPL), cuja
disponibilidade é limitada na maior parte dos países, e um motor a metanol, cuja rede de
distribuição é hoje praticamente inexistente. Este último motor foi, contudo, escolhido para o
estudo porque representa a tecnologia não baseada no petróleo actualmente mais próxima da
fase da comercialização. Tomou-se como hipótese o metanol obtido a partir de gás natural
comumrendimento de 70%, sujeito ao mesmo nívelde tributação que a gasolina, para manter
a neutralidade fiscal. Os veículos a gasóleo, embora mais económicos, são mais pesados e
dispendiososqueosveículosagasolina. Da mesma maneira, a construção dos veículos a GPL
eam e tan olém ai sc a r aq u ead osv eí c ul osag a s ol i n a .
No que diz respeito à quilometragem anual dos veículos, foram examinadas duas hipóteses:
uma quilometragemanualde 18000 km, que corresponde mais ou menos à média comunitária
para os motores a gasóleo, e uma quilometragem anual de 13000 km, que corresponde
aproximadamente à média comunitária para os motores a gasolina.
Os quadros que se seguem comparam os custos entre os diferentes tipos de veículos para as
duasquilometragensconsideradas, comesemimpostosespeciaisdeconsumo.
Quadro 8: Custo porquilómetro para uma quilometragemmédia anualde 13000 km
Diesel Gasoline LPG Methanol
Austria 0.570 0.547 0.602 0.581
Belgium 0.626 0.618 0.635 0.649
Denmark 0.976 0.918 1.044 0.970
Finland 0.778 0.739 0.805 0.785
France 0.495 0.487 0.511 0.522
Germany 0.629 0.619 0.653 0.654
Greece 0.730 0.688 0.770 0.723
Ireland 0.884 0.841 0.915 0.874
Italy 0.426 0.409 0.447 0.439
The Netherlands 0.929 0.911 0.945 0.950
Portugal 0.592 0.553 0.634 0.588
Spain 0.490 0.470 0.547 0.496
Sweden 0.581 0.568 0.597 0.608
United Kingdom 0.726 0.702 0.726 0.743
Diesel Gasoline LPG Methanol
Austria 0.345 0.317 0.373 0.330
Belgium 0.344 0.314 0.370 0.328
Denmark 0.343 0.313 0.375 0.327
Finland 0.344 0.311 0.367 0.326
France 0.341 0.309 0.372 0.324
Germany 0.341 0.309 0.369 0.324
Greece 0.341 0.315 0.374 0.328
Ireland 0.341 0.308 0.364 0.323
Italy 0.340 0.309 0.368 0.324
The Netherlands 0.344 0.316 0.363 0.330
Portugal 0.339 0.312 0.372 0.327
Spain 0.341 0.310 0.372 0.324
Sweden 0.350 0.322 0.374 0.335
United Kingdom 0.345 0.312 0.381 0.326without excisetaxTransport cost (Euro'90/kmdriven) for private cars (annual mileage
13000 km per year)
with excisetax
23Quadro 9: Custo porquilómetro para uma quilometragemmédia anualde 18000 km
Diesel Gasoline LPG Methanol
Austria 0.423 0.413 0.444 0.441
Belgium 0.463 0.464 0.464 0.491
Denmark 0.716 0.680 0.765 0.722
Finland 0.572 0.552 0.585 0.589
France 0.368 0.370 0.376 0.400
Germany 0.465 0.466 0.481 0.496
Greece 0.536 0.511 0.563 0.538
Ireland 0.647 0.619 0.666 0.645
Italy 0.318 0.311 0.331 0.336
The Netherlands 0.682 0.677 0.687 0.710
Portugal 0.435 0.413 0.465 0.440
Spain 0.363 0.353 0.412 0.375
Sweden 0.434 0.434 0.439 0.468
United Kingdom 0.543 0.530 0.535 0.566
Diesel Gasoline LPG Methanol
Austria 0.255 0.237 0.275 0.246
Belgium 0.253 0.234 0.272 0.243
Denmark 0.253 0.233 0.276 0.243
Finland 0.253 0.232 0.269 0.241
France 0.250 0.230 0.274 0.240
Germany 0.251 0.229 0.270 0.239
Greece 0.251 0.235 0.276 0.244
Ireland 0.251 0.228 0.266 0.238
Italy 0.250 0.230 0.270 0.239
The Netherlands 0.254 0.236 0.265 0.245
Portugal 0.249 0.233 0.274 0.242
Spain 0.251 0.230 0.273 0.240
Sweden 0.259 0.242 0.276 0.250
United Kingdom 0.255 0.232 0.283 0.242Transport cost (Euro'90/km driven) for privatecars(annual mileage
18000km per year)
without excise taxeswithexcise taxes
O aspecto mais saliente que podemos retirar da análise destes números é a grande influência
dos impostos nos custos totais de utiliz ação do automóvel privado. Na maioria dos casos,
chegamquase a duplicar estes custos e mesmo a triplicá-los em certos países (nomeadamente
na Dinamarca, Países Baixos e Irlanda) em que o automóvel privado está sujeito a regimes
fiscais altamente dissuasivos. É incontestável que as medidas fiscais são um sério entrave ao
aumento dos índices de aquisição e utilização dos veículos automóveis e que, na sua ausência,
poderiatornar-seinexorávelo seu crescimento,jáhoje impressionante.
Em contrapartida, parece relativamente menor a incidência dos impostos especiais de
consumo sobre a escolha do tipo de veículo. As grandes diferenças entre os impostos
especiais de consumo sobre a gasolina e sobre o gasóleo, introduzidos no passado em certos
países e destinados a estabelecer uma discriminação favorável aos transportes rodoviários
comerciais, reduziram-se nos últimos anos. Além disso, o nível particularmente elevado dos
preços do gasóleo à saída da refinaria durante o segundo semestre de 2000 fizeram diminuir
maisainda essas diferenças, mesmo empaíses tradicionalmente favoráveis ao gasóleo como a
F r a n ç a ,aE s p a n h a ,aI t á l i aeaB é l g i c a .P o rc o n s e g u i n t e ,et e n d oe mc o n t aop r e ç od ec o m p r a
mais elevado dos veículos, a escolha de um motor a gasóleo é apenas ligeiramente mais
vantajosa que um motor a gasolina num pequeno número de países (França, Alemanha e
24Bélgica), mesmo para uma quilometragem de 18000 km/ano. A situação seria diferente para
uma quilometragem mais elevada que a média, o que de certo modo sairia do âmbito do
presente estudo. Em todo caso, a ligeira vantagem dos motores a gasóleo em certos países
desaparece com a supressão dos impostos especiais de consumo, na medida em que as
vantagens em termos de aumento da eficiência do combustível desaparecem face ao preço de
compra mais elevado.
O GPL parece razoavelmente competitivo em certos países como a Bélgica, a Suécia e, em
menor escala, a França, para a quilometragem mais elevada. Contudo, esta ligeira vantagem,
que resulta de uma tributação discriminatória, desaparece na ausência dos impostos especiais
de consumo, dado o elevado preço de compra destetipo de veículos.
Os veículos a metanol que, como já foi dito, são ainda uma possibilidade puramente teórica,
apresentam a desvantagem de ter um preço de compra mais elevado, mas mantêm-se
competitivos, pelo menos emrelação aos veículos com motor a gasóleo, se todos os impostos
especiais de consumo foremsuprimidos. Esta eventualidade é, contudo, altamente improvável
tendo em conta a importância para as receitas fiscais da tributação sobre os combustíveis
destinados aos transportes. A análise mostra claramente que, para uma introdução em grande
escala do metanol como combustível de substituição, seria necessário estabelecer uma
discriminação fiscal a seu favor. Esta discriminação poderia, contudo, ser relativamente
modesta.
25ANEXO 3
OPAPEL DO CARVÃO APÓS O TERMO DE VIGÊNCIA DO TRATADO DA
COMUNIDADE EUROPEIA DO CARVÃOE DO AÇO(CECA)
O mercado mundial do carvão é um mercado estável, caracterizado pela abundância de
recursos e a grande diversidade geopolítica da oferta. Mesmo a longo prazo e numa situação
de procura mundial crescente, o risco de ruptura prolongada do abastecimento, embora não
esteja totalmente afastado, é mínimo. Para a Comunidade Europeia, os fluxos de importação
de carvão provêm sobretudo dos seus parceiros no âmbito da Agência Internacional da
Energia (AIE) ou de países com os quais a Comunidade ou os Estados-Membros assinaram
acordos comerciais. Estes parceiros constituemfornecedores seguros.
A nível comunitário, o carvão é regido pelo Tratado que institui a Comunidade Europeia do
Carvão e do Aço (“Tratado CECA”) assinado em Paris a 18 de Abril de 1951. Com base no
Tratado, foi adoptada regulamentação, que inclui a Decisão n°3632/93/CECA da Comissão
de 28 de Dezembro de 1993, relativa ao regime das intervenções dos Estados-Membros a
favor da indústria do carvão(1).
O Tratado CECA, bem como as regras adoptadas para a sua aplicação, chega ao seu termo de
vigência em 23 de Julho de 2002. Impõe-se, assim, uma reflexão sobre um futuro regime
comunitário, que deverá nomeadamente integrar uma componente que adquiriu grande
importância para este sector ao longo das últimas décadas: os auxílios estatais. O termo de
vigência do Tratado CECA deverá também, contudo, ser o momento de lançar uma reflexão
mais ampla sobre o papel do carvão entre as outras fontes de energia primária da
Comunidade.
1. 1950 – 2000 :os grandes objectivos do carvão Comunitário
O carvão tem ocupado uma posição de relevo no aprovisionamento energético da Europa,
papel que lhe foi consagrado pelo Tratado CECA. O Tratado estabelece, com efeito, que as
instituições da Comunidade devem “velar pelo abastecimento regular do mercado comum,
tendo em conta as necessidades de países terceiros” (alínea a) do artigo 3º) e “promover o
desenvolvimento do comércio internacional e velar pelo respeito de limites equitativos nos
preços praticados nos mercados externos” (alínea f) do artigo 3º).
Durante os primeiros anos de aplicação do Tratado, a contribuição do carvão para o
aprovisionamento energético foi assegurada exclusivamente pela indústria comunitária,
florescente e em plena modernização. Contudo, alguns anos mais tarde, vieram juntar-se à
produção comunitária importações de carvão provenientes de países terceiros. Pouco a pouco,
essas importações passarama fazer concorrência ao carvão comunitário.
As crises petrolíferas dos anos setenta, numa época marcada pelas reflexões do Clube de
Roma sobre os limites do crescimento, levaram para o primeiro plano da actualidade a
questão da segurança do aprovisionamento energético. Neste contexto, os Estados-Membros
colocaram a tónica nas políticas de substituição, destinadas a reduzir a sua dependência emrelação ao petróleo. Assim, o recurso ao carvão foi uma das políticas de reacção contra o
choque petrolífero. Também a nível comunitário foram lançados programas ambiciosos de
(1)JO L329, de30.12.1993, p. 12.
26IDT e de demonstração. As estratégias nacionais de luta contra a dependência em relação ao
petróleo centraram-se, para além de outras medidas, no encorajamento, por um lado, da
produção decarvão comunitário, e, por outro, das importações de países terceiros.
Estasestratégiastiveramresultados muito divergentes.
No início dos anos oitenta, confrontada com um mercado internacional cada vez mais
dinâmico, a indústria do carvão comunitária foi forçada a proceder a uma profunda
reestruturação, que as decisões de expansão adoptadas alguns anos antes tornaram ainda mais
acentuada. No plano do abastecimento, o carvão importado foi progressivamente substituindo
o carvão comunitário, sem que por isso tenham aumentado os riscos de ruptura do
abastecimentoou de instabilidade dos preçosdo carvão.
Se os anos setenta foram colocados sob o signo da segurança do abastecimento, os anos 90
são marcados pelas preocupações de ordem ambiental. Torna-se, efectivamente, cada vez
mais claro que o carvão só poderá desempenhar um papel no aprovisionamento energético sefor possível controlar o seu impacto sobre o ambiente. A tecnologia participará no esforço
para vencer este desafio ambiental, principalmente ligado ao problema das alterações
climáticas e das chuvas ácidas.
Assim, ainda que a ideia que presidiu à assinatura do Tratado CECA fosse a criação de um
mercado comum do carvão, as decisões relativas a esta fonte de energia foram muito mais
marcadas, pelo menos nos últimos 25 anos, por preocupações de política energética –
nomeadamente de segurança do abastecimento -e porpreocupações ambientais.
2. Avaliação económica do sectordo carvão comunitário
2.1. O mercado da hulha
EUR 15
(em milhões de
toneladas)1975 1985 1990 1995 1998 1999 2000(*)
Produção
comunitária268 217,4 197 136 108 100 85
Consumo 327 343 329 280 263 253 243
Importações 59 114 132 137 145 150 154
(*)Estimativas
A Comunidade Europeia produz também 235 milhões de toneladas de lenhite (equivalentes a
70 milhões de tec(2)).
(2)tec= tonelada de equivalente carvão
272.2. Avaliação global
Em1999, a produção de carvão na União Europeia atingiu cerca de 100 milhões de toneladas
e repartiu-se do seguinte modo: França = 4 milhões de toneladas; Alemanha = 41 milhões de
toneladas;Reino Unido = 36 milhões de toneladas e Espanha = 16 milhões de toneladas.
Apesar do processo de reestruturação, modernização e racionalização da indústria carbonífera
iniciado em 1965, que foi acompanhado por importantes auxílios a nível estatal, a grande
maioria da produção de carvão comunitário não é - e continuará a não ser - concorrencial face
às importações de países terceiros. Os diversos mecanismos de auxílio instituídos - o actual
regime rege-se pela Decisão n° 3632/93/CECA adoptada em aplicação do artigo 95º do
Tratado CECA- não conseguiramresolver no plano económico a crise estruturalque atingiu a
indústria do carvão europeia. Com efeito, os poucos progressos realizados em termos de
produtividade não foramsuficientes face aos preços praticados nos mercados internacionais.
Exceptuando um certo potencial existente no Reino Unido, considera-se definitivamente
afastada a possibilidade de atingir o objectivo de uma indústria do carvão comunitária
competitiva comercialmente nos mercados internacionais, apesar do grande esforço
desenvolvido pelas empresas de produção, tanto no plano tecnológico como organizativo,
para melhorar a produtividade. Esta conclusão explica-se principalmente pelas condições
geológicas cada vez mais desfavoráveis, após o progressivo esgotamento dos jazigos de mais
fácil acesso, e pelo nível de preços relativamente baixo do carvão nos mercados
internacionais.
2.3. Avaliação e perspectivas por país produtor
•França
Ao abrigo do Pacto Carbonífero Nacional, concluído entre os parceiros sociais em 1995, a
extracção de carvão é progressivamente reduzida e cessará definitivamente em2005. Todas as
minas serão então abrangidas por umplano de encerramento ereceberão auxílios à redução da
actividade, destinados exclusivamente à coberturadas perdas de exploração.
A gravidade dos problemas sociais e regionais não permitiu ao Governo francês respeitar o
prazo de 2002 previsto pela Decisão n°3632/93/CECA. Parece, contudo, que devido às
condições de exploração extremamente desfavoráveis, a exploração de carvão poderia
terminar antes do fim de 2005. Verifica-se, efectivamente, um aumento constante dos custos
de produção, que deverão atingir, em 2000, 170 euros/tonelada (em relação a um preço do
carvão importado daordemde 35 - 40euros/tonelada).
•Espanha
A Espanha adoptou um plano de reestruturação que cobre o período de 1998-2005 e prevê
uma redução anual da produção, que não deverá ultrapassar os 14,5 milhões de toneladas em
2002. Embora este plano preveja uma redução progressiva dos auxílios à produção corrente
da ordem dos 4% por ano, são muito poucas as perspectivas reais de competitividade para a
exploração de carvão em Espanha. Os custos de produção situam-se, efectivamente, a um
nívelde 130-140 euros/tonelada.
O Estado espanhol concedeu nos últimos anos um volume anual de auxílios da ordem de mil
milhões de euros, parte importante dos quais (70 %) assume a forma de auxílios à produção
corrente. Embora várias minas em actividade se encontrem já abrangidas por um plano de
28encerramento e recebam, ao abrigo desse plano, auxílios à redução da actividade, uma parte
importante da produção continua, no entanto, a beneficiar de auxílios ao funcionamento. Esta
última categoria de auxílios está, em princípio, reservada às unidades de produção que
estejam em condições de melhorar a sua viabilidade económica através da redução dos seus
custosde produção.
•Alemanha
O plano de reestruturação adoptado pela Alemanha em 1997 prevê uma diminuição da
produção de carvão que deverá atingir 26 milhões de toneladas em 2005. A extracção de
carvão na Alemanha não apresenta nenhuma perspectiva de competitividade a longo prazo em
relação ao carvão importado. Devido às condições geológicas cada vez mais desfavoráveis, os
custos de produção tiveram uma redução muito limitada desde 1994 e situam-se actualmente
a umnívelde 130-140 euros/tonelada.
O Estado alemão concedeu em 1999 um montante global de auxílios equivalente a 4,6 mil
milhões de euros, 4 mil milhões dos quais afectados à produção corrente. De acordo com o
plano de reestruturação adoptado em 1997, o montante global dos auxílios deverá reduzir-se
progressivamente para atingir 2,8 mil milhões de euros em2005.
•Reino Unido
Graças à concentração da actividade nas minas mais produtivas e a esforços intensos e
prolongados para melhorar a viabilidade, o Reino Unido é o único país da Comunidade cuja
indústria do carvão não recebe auxílios estatais desde 1995. Alguns factores, como a queda
brusca dos preços nos mercados internacionais em 1999, levaram no entanto as autoridades
britânicas a considerar a possibilidade de conceder auxílios, embora modestos, da ordem dos
110 milhões de £ parao período de2000- 2002.
O objectivo do plano de assistência no Reino Unido é apoiar temporariamente - até ao termo
de vigência do Tratado CECA- as unidades de produção económica e financeiramente viáveis
a longo prazo mas que devido a dificuldades de carácter temporário estão em risco de
encerramento.
3. Que futuro para o carvão comunitário?
Na ausência de medidas de apoio financeiro, quando o Tratado CECA chegar ao seu termo de
vigência a grande maioria da indústria europeia do carvão estaria condenada a desaparecer a
muito breve prazo. Isto só aumentaria as incertezas que tudo indica se irão manter quanto à
segurança do aprovisionamento energético a longo prazo daUnião Europeia.
As orientações para um futuro regime de apoio ao carvão comunitário após o termo de
vigência do Tratado CECA integrarão os dois objectivos fundamentais que se afirmaram após
a assinatura do Tratado, referidos no ponto 1 anterior. O carvão poderia assim desempenhar
um papel na segurança do aprovisionamento energético da Comunidade Europeia e respeitar
ao mesmo tempo adimensão ambiental.
Se a intenção é garantir a disponibilidade a longo prazo de uma certa capacidade europeia de
produção de carvão a fim de compensar os possíveis riscos que possam afectar o mercado da
energia, o futuro do carvão comunitário só será possível se acompanhado de um mecanismo
de intervenção das autoridades públicas.
29Esse regime permitiria garantir a manutenção do acesso às reservas. Para tal, deve ser mantida
uma quantidade mínima de produção de carvão subsidiado, não com o objectivo de manter a
produção em si mesma, mas para conservar o equipamento em estado de funcionamento, a
qualificação profissional de um núcleo de mineiros e a competência tecnológica. Esta base
contribuiria assim para reforçar a segurança do aprovisionamento a longo prazo da
Comunidade.
4. O alargamento da União Europeia
Qualquer reflexão sobre o futuro quadro para o carvão comunitário deve tambémter emconta
a situação dos países que solicitaram a adesão à União Europeia. A questão coloca-se de uma
forma mais especial para os dois principais produtores de carvão da Europa Central e
O r i e n t a l ,aP o l ó n i aeaR e p ú b l i c aC h eca. Impõe-se que sejam tomados em conta estes países,
tanto mais que a Polónia representa actualmente, por si só, uma produção equivalente aos
quatro países produtores da Comunidade.
Em 1999, a Polónia produziu 112 milhões de toneladas de carvão, e a República Checa
14 milhões de toneladas. Outros países da Europa Central e Oriental produzem também
carvão, mas em quantidades praticamente insignificantes. É, mais precisamente, o caso da
Bulgária, da Hungria e da Roménia, países que produzem, cada um deles, 2 a 3 milhões de
toneladas de carvão por ano. Para além de carvão, produzem também 186 milhões de
toneladas de lenhite (equivalente a 55 milhões de tec).
A República Checa, após uma primeira fase de reestruturação em1993, acompanhada de uma
importante vaga de privatizações, encontra-se actualmente na segunda fase de reestruturação
da sua indústria do carvão.
A Polónia adoptou um plano de reestruturação para o período de 1998-2002, que prevê uma
redução da produção para 100 milhões de toneladas em 2002 (contra 148 milhões de
toneladas em 1990) e uma diminuição do emprego para 128 000 trabalhadores (contra
391 100em1990). APolónia era, emmeados dos anos 80, o quarto país exportador de carvão
destinado à União Europeia. Depois de perder partes de mercado no fim dos anos 80 / início
dos anos 90, as exportações de carvão aumentaramprogressivamente até atingir cerca de 12%
- aproximadamente 20 milhões de toneladas - das importações de carvão para a União
Europeia.
Os custos de produção, e nomeadamente os salários, exerceram uma pressão cada vez maior
nas empresas produtoras de carvão. O plano de reestruturação actualmente em vigor,
prevendo uma importante redução da produção, deverá em princípio permitir estabilizar a
situação. Os esforços deverão ser prosseguidos, no entanto, para além de 2002, com novas
reduções da produção nacionalnas minas mais deficitárias.
A indústria do carvão polaca encontra-se numa situação muito semelhante à da Alemanha;
com efeito, as condições geológicas são muitas vezes idênticas. Assim, grande parte da
produção polaca não poderá continuar a ser competitiva face ao carvão proveniente dos países
não europeus(China, Estados Unidos, África do Sul). A indústria polaca do carvão dependerá
cada vez mais dos auxílios a conceder pelas autoridades públicas.
305. Conclusão
Dando margem de manobra aos Estados-Membros que deram início a um processo de
reestruturação da indústria do carvão, o financiamento baseado num sistema de energias
primárias permitiria também promover energias renováveis que contribuirão para reforçar a
segurança do aprovisionamento energético e as políticas em matéria de ambiente.
No que respeita ao papel reservado ao carvão comunitário, o estabelecimento de um tal
regime destinado a suceder ao Tratado CECA não deverá em caso algum desviar os
Estados-Membros da obrigação de racionalizar este sector. As medidas de reestruturação
lançadas no quadro do Tratado CECA deverão ser prosseguidas. Embora a segurança do
abastecimento constitua claramente uma prioridade, essa prioridade não pode nunca ser
desculpa para manter uma produção de carvão aníveis alheios a toda alógica económica.