N9 C 159/12 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 17. 6. 91 
difíceis de cumprir, sendo certo que algumas delas não 
contribuiriam verdadeiramente para a consecução do 
1. Introdução 
1.1. No passado recente, o CES debruçou-se sobre 
as migrações de países terceiros: 
a) no parecer de iniciativa relativo aos trabalhadores 
migrantes de 25 de Outubro de 1984 (*); 
b) no parecer de 29 de Maio subordinado ao tema 
«Orientações para uma Política Comunitária das 
Migrações» (2), que se reporta substancialmente ao 
precedente, especialmente na parte que concerne os 
países terceiros; 
c) no parecer sobre «A Política Mediterrânica da 
Comunidade Europeia» de 12 de Julho de 1989(3), 
em que eram avançadas propostas para uma política 
da imigração originária dos países terceiros medi­
terrâneos. 
1.1.1. As apreciações sobre os limites da política 
comunitária nesta matéria, os problemas postos em 
evidência e as propostas avançadas por estes pareceres 
mantêm em grande parte a sua actualidade, não tendo 
tido acolhimento favorável do Conselho. objectivo geral de protecção da saúde e da segurança 
no local de trabalho. 
1.1.2. Apesar disso, as mutações ocorridas nestes 
anos, tanto quanto às condições objectivas e legislativas 
dos Estados-membros como em relação com o avanço 
do processo de integração comunitária e com o conse­
quente imperativo de definição de um novo quadro 
institucional, reclamam do Comité novas apreciações e 
propostas. 
1.2. A exigência de recentramento da atenção da 
Comunidade na questão da imigração fora manifestada 
pelo Conselho Europeu de Hanôver de Junho de 1988, 
que pedira à Comissão um relatório sobre a integração 
social dos migrantes. 
1.2.1. Além deste relatório, intitulado « A Integração 
Social dos Migrantes de Países Terceiros que Residem 
de Modo Permanente e Legal nos Estados-mem­
bros » (4), a Comissão produziu um relatório de peritos 
intitulado « Políticas de Imigração e de Integração Social 
dos Imigrantes na Comunidade Europeia» (5), que dá 
um contributo relevante para o aprofundamento da 
matéria e adianta conclusões e propostas que o parecer 
presente toma em consideração. Feito em Bruxelas, em 24 de Abril de 1991. 
O Presidente 
do Comité Económico e Social 
François STAEDELIN 
Parecer sobre o estatuto dos Trabalhadores Migrantes — Países Terceiros 
(91/C 159/05) 
Em 31 de Janeiro de 1991, o Comité decidiu, nos termos do 4? parágrafo do artigo 20? do 
Regimento, elaborar um parecer de iniciativa sobre o tema «Estatuto dos Trabalhadores 
Migrantes — Países Terceiros ». 
A Secção dos Assuntos Sociais, da Família, da Educação e da Cultura, incumbida da 
preparação dos trabalhos do Comité nesta matéria, emitiu parecer em 11 de Abril de 1991. 
Foi relator Andréa Amato. 
Na 286? reunião plenária, sessão de 24 de Abril de 1991, o Comité Económico e Social 
adoptou por maioria, com 2 abstenções, o parecer que se segue. 
(') JO n? C 343 de 24. 12. 1984. 
(2) JO n? C 188 de 29. 7. 1985. 
(3) JO n? C 221 de 28. 8. 1989. (4) SEC (89) 984 final de 22. 6. 1989. 
(5) SEC (90) 1813 de 28. 9. 1989. 
17. 6. 91 Jornal Oficial das Comunidades Europeias N? C 159/13 
1.3. O Conselho de 14 e 15 de Dezembro de 1990 
(Roma 2) reexaminou a questão e, nas suas conclusões, 
para além de ter feito uma solicitação ao Conselho e 
à Comissão sobre medidas a adoptar em matéria de 
travessia das fronteiras externas, afirmou: 
«O Conselho Europeu tomou conhecimento dos 
relatórios sobre a imigração e solicita ao Conselho 
«Assuntos Gerais» e à Comissão que estudem as 
medidas e acções mais adequadas no domínio da 
assistência aos países de emigração, das condições 
de entrada e da ajuda à inserção social, tendo em 
conta, em especial, a necessidade de uma política 
harmonizada sobre o direito de asilo. » 
1.4. A Conferência Intergovernamental sobre a 
União Política, aberta em Roma em Dezembro passado, 
discutirá, por iniciativa de alguns governos, o alarga­
mento das competências comunitárias em matéria de 
imigração. Também a Comissão apresentou propostas 
neste sentido no parecer que emitiu em 21 de Outubro 
de 1990 sobre a revisão do Tratado no que diz respeito 
à união politicai1). 
1.5. Por outro lado, o acórdão do Tribunal de Justiça 
de 9 de Julho de 1987 veio trazer inequívoco esclareci­
mento das actuais competências da Comissão para os 
efeitos do artigo 1189 do Tratado (2). Do acórdão 
emerge delimitado o espaço possível de competência 
comunitária em matéria de imigração. 
1.5.1. Já em 31 de Janeiro de 1991, o Tribunal de 
Justiça (3) proferiu um acórdão que veio sancionar a 
eficácia directa nos ordenamentos jurídicos dos Esta-
dos-membros das normas constantes do acordo de 
cooperação CEE-Marrocos em matéria de não discrimi­
nação nas condições de remuneração e de emprego e na 
segurança social. Os efeitos deste acórdão não poderão 
deixar de comunicar-se igualmente aos outros acordos 
de cooperação (Tunísia, Argélia e Jugoslávia) e de 
associação (Turquia), que definem normas análogas. 
1.6. Do sobredito destaca-se uma situação já amadu­
recida para a definição e construção de uma autêntica 
política comunitária de imigração. 
1.6.1. Orientação análoga se pode, aliás, deduzir do 
relatório da comissão de inquérito do Parlamento Euro­
peu sobre o racismo e a xenofobia (4). 
2. Objectivos e âmbito do parecer 
2.1. À luz do que ficou dito, uma política comunitá­
ria de imigração deveria girar sobre os três grandes 
eixos seguintes: 
t1) CM 60-90-200 — Luxemburgo, 21. 20. 90. 
(2) Colectânea da Jurisprudência do Tribunal 1987/7 p. 3203. 
(3) Acórdão C 18/90. 
(4) Relator: Dep. Glynn Ford./Doc. A3 — 195/90 de 23. 7. 1990. a) programação dos fluxos migratórios e regulamen­
tação das entradas e do direito de asilo (objecto de 
parecer específico em preparação); 
b) integração económica e social e livre circulação na 
Comunidade dos imigrantes com residência legal; 
c) regressos voluntários aos países de origem. 
2.2. O parecer ora presente encara sobretudo os 
aspectos «internos» da política comunitária de imi­
gração. Com efeito, são principalmente tomadas em 
consideração as questões que se prendem com a pre­
sença na Comunidade dos imigrantes provenientes de 
países terceiros, já no que concerne as condições de 
vida e de trabalho deste grupo de pessoas, já no que se 
relaciona com os reflexos da sua presença na situação 
económica e social da Comunidade. 
2.3. Por imigrantes provenientes de países terceiros 
entendem-se os cidadãos que, por motivo de trabalho 
dependente ou independente, se tenham transferido dos 
seus países de origem para um Estado-membro, onde 
se encontrem a residir legalmente por período temporá­
rio ou permanentemente. A noção de «imigrantes» 
compreende ainda os familiares (cônjuges, filhos meno­
res ou incapacitados, ascendentes a cargo) e os trabalha­
dores que gozem pensões de invalidez ou de velhice nos 
Estados-membros. 
2.4. Não constituem, portanto, objecto do presente 
parecer, a não ser para os efeitos mais gerais das discri­
minações de facto, os problemas próprios dos cidadãos 
de um Estado-membro originários de países terceiros. 
O Comité afirmou anteriormente a este propósito: 
«O Comité reafirma que deve ser assegurada a 
participação e o futuro de todos os cidadãos da 
CE, incluindo os oriundos de minorias étnicas, na 
«Europa dos Cidadãos», bem como a aplicação, 
em toda a Comunidade, do direito de residência, 
livre circulação, liberdade de emprego e reconheci­
mento mútuo de diplomas e qualificações (5). » 
2.5. Parece evidente que estes aspectos «internos» 
não podem abstrair das condições de entrada dos imi­
grantes de países terceiros no território da Comunidade. 
Nesse domínio, a coordenação das condições de entrada 
que se tem vindo a realizar por múltiplas vias deveria ser 
examinada pela Comunidade, com pleno envolvimento 
das instituições democráticas e dos órgãos representa­
tivos. 
2.6. Não escapa ao Comité o nexo entre política 
comunitária de imigração e o desenvolvimento dos 
países de emigração, em particular dos mais próximos 
da Comunidade. Este tema será ventilado no parecer 
seguinte. 
(5) JO n? C 23 de 30. 1. 1989, p. 33. 
N? C 159/14 Jornal Oficial das Comunidades Europeias 17. 6. 91 
3. Por um Estatuto Comunitário dos Trabalhadores 
Migrantes de Países Terceiros 
3.1. A integração social (*) dos imigrantes na Comu­
nidade Europeia tornou-se, hoje em dia, questão iniludí­
vel e de grande relevância, pois: 
— a ordem de grandeza da presença de imigrantes 
provenientes de países terceiros superou já os oito 
milhões de pessoas, 
— se bem que tenha características diferentes nos 
vários Estados-membros, até por ter tido origem em 
migrações ocorridas em momentos diferentes, esta 
presença pode gerar tensões análogas tanto no mer­
cado de trabalho como na sociedade. 
3.2. A Comunidade deve dar-se, enquanto tal, o 
objectivo de promover a integração social dos imigran­
tes; não só por corresponder aos valores gerais que a 
alicerçam, mas também porque a falta de integração 
produz reflexos negativos na situação do emprego e, 
mais geralmente, nas condições de vida e de trabalho 
na Comunidade. Assim como uma integração mal feita 
pode engendrar marginalização e «guetos», sobretudo 
dos jovens membros de famílias imigrantes. 
3.2.1. Uma inserção social conseguida, ou seja, fun­
dada na igualdade de direitos e de oportunidades, é 
condição para evitar a formação de bolsas de marginali­
dade social e para não alimentar o trabalho ilegal, a 
economia subterrânea, a evasão fiscal e contributiva e 
mesmo a criminalidade. 
3.2.2. Na verdade, a discriminação dos trabalhado­
res imigrantes convoca o risco de fenómenos de « dum­
ping » social dentro da Comunidade. A adopção de uma 
política comunitária de integração social dos imigrantes 
vem a ser, por conseguinte, um instrumento indispensá­
vel ao correcto funcionamento do mercado interno. 
3.2.3. A correcta inserção dos imigrantes no mercado 
de trabalho não deve ser vista como um fardo que virá 
a pesar sobre os sistemas sociais dos Estados-membros, 
mas, pelo contrário, como uma oportunidade. Um 
aumento da força de trabalho activa pode, por exemplo, 
determinar efeitos positivos no sistema de segurança 
social, actualmente enfraquecido pelo saldo demográ­
fico negativo de todos os países industrializados. 
3.2.4. A Comunidade não deve propor-se somente 
contrariar e prevenir os efeitos negativos da não inte-
(') Utiliza-se aqui a expressão « integração social» porque está já 
consagrada na linguagem comunitária. Seria mais apropriado 
falar de « inserção social», noção que não dá azo a confusão 
com a de «assimilação» e não põe em causa a identidade 
cultural dos imigrantes. gração social dos imigrantes, mas também valorizar 
plenamente o contributo dos imigrantes, especialmente 
dos jovens, para o desenvolvimento económico, social 
e cultural numa Europa multiétnica e multicultural. 
3.3. A realização do mercado único europeu introduz 
mudanças substanciais na situação da imigração, recla­
mando uma óptica diferente da parte da Comuni­
dade (2). Com efeito: 
— à medida que nos aproximamos da supressão dos 
controlos de pessoas nas fronteiras internas da 
Comunidade, ganha realce a disparidade dos regi­
mes e instrumentos legais que operam nos Estados-
-membros; 
— mesmo que a eliminação das fronteiras internas 
venha a permitir aos imigrantes de países terceiros 
movimentarem-se livremente na Comunidade, isso 
não quer necessariamente dizer, a atermo-nos à 
actual situação legal, que possam vir a ter acesso 
legal ao mercado de trabalho de qualquer Estado-
-membro. 
Sendo previsível que aumente constantemente o 
número dos imigrantes que procurarão na mais 
fácil mobilidade intracomunitária uma resposta às 
limitações impostas pelas distintas evoluções dos 
mercados de trabalho nacionais, a consequência 
poderá ser um forte incremento do trabalho ilegal. 
3.4. De quanto se expôs se deduz para a Comunidade 
a exigência de fixar a si própria um duplo objectivo 
imediato: 
a) Harmonizar as disposições legislativas e regulamen­
tares, bem como os instrumentos e medidas de 
integração social dos imigrantes nos Estados-mem­
bros; 
b) Definir as condições de aplicação da liberdade de 
circulação dos imigrantes provenientes de países 
terceiros em pé de igualdade com os cidadãos comu­
nitários. 
Deixar de propor-se estes dois objectivos não só signifi­
caria alimentar a discriminação (com todas as impli-
(2) À questão dedicou também atenção notável a OIT, que 
produziu alguns documentos, entre os quais: 
— Acta da reunião consultiva informal sobre os trabalhado­
res provenientes de países terceiros e migrantes na Europa 
do mercado interno do pós-1992 — Genebra, 27-28 de 
Abril de 1989. 
— Reflexões de ordem económica, social e sobre os direitos 
do homem a respeito do futuro estatuto dos cidadãos de 
países terceiros no mercado interno europeu, de W.R. 
Bóhning e J. Werquin (Working Paper in World Employ-
ment Programme), Genebra — Abril de 1990. 
— Acta da mesa redonda sobre os trabalhadores originários 
de países terceiros e migrantes na Europa do mercado 
interno — Genebra, 15-17 de Outubro de 1990. 
17. 6. 91 Jornal Oficial das Comunidades Europeias N? C 159/15 
cações éticas que importaria a construção de uma 
Comunidade baseada na injustiça e na coarctação dos 
direitos de uma parte dos cidadãos que concorrem 
para o seu desenvolvimento), não só seria causa de 
impedimentos ao correcto funcionamento do mercado 
interno, como trairia o próprio espírito da realização 
do mercado único. Significaria, com efeito, renunciar 
ao objectivo de realizar, juntamente com o mercado 
único de mercadorias, serviços e capitais, um único 
mercado de trabalho comunitário e manter em vez disso 
mercados de trabalho nacionais, separados de facto 
porque baseados na separação dos trabalhadores extra-
comunitários. 
3.5. Não pode subestimar-se o laço entre, por um 
lado, a livre circulação dos trabalhadores imigrantes e 
a harmonização das políticas de integração social na 
Comunidade e, por outro, a coordenação das condições 
de entrada. 
3.5.1. O laço é, antes do mais, temporal. A harmoni­
zação das políticas de integração social e a realização 
da livre circulação não deverão ser adiadas até que 
sejam definidas as políticas comuns de regulamentação 
das entradas. 
3.5.2. Há, em seguida, laços de causa-efeito. Por 
exemplo, as soluções que vierem a ser dadas às questões 
dos fluxos migratórios terão inegáveis consequências 
no êxito das políticas de integração social e na livre 
circulação. Faltariam, na verdade, condições para a 
eficaz execução destas se viessem a determinar-se con­
dições de entrada excessivamente permissivas e a 
Comunidade se visse a braços com fluxos imigratórios 
Feito em Bruxelas, em 24 de Abril de 1991. maciços. Mas idêntico seria o fracasso se se caminhasse 
para condições de entrada de tal modo rígidas que 
equivalessem a um embargo de facto da imigração legal, 
determinando inevitavelmente o aumento da clandes­
tina — com tudo o que isto implica, a começar pela 
falta de atitude positiva da população e da opinião 
pública comunitária em relação aos imigrantes, que é 
uma condição indispensável do bom sucesso da reali­
zação da integração social e da liberdade de circulação. 
3.5.3. Por outro lado, a maneira de encarar as 
questões «internas» também pesará decisivamente 
sobre a possibilidade de regulação dos fluxos imigrató­
rios. Se, por exemplo, os sinais distintivos do elemento 
de « atracção» da parte comunitária (que, em combi­
nação com o de « repulsão » dos países de proveniência, 
determina a pressão imigratória) forem substancial­
mente « sãos » (deixando, por exemplo, de caracterizar-
-se pela existência de procura de trabalho ilegal), não 
deixarão de manifestar-se consequências na quantidade 
e qualidade da própria pressão imigratória e, por conse­
guinte, nas soluções a adoptar para a regulação dos 
fluxos. 
4. Com o presente parecer, pretendeu-se definir as 
motivações, orientações e objectivos gerais de uma polí­
tica comunitária de imigração e, em particular, do 
« Estatuto dos Trabalhadores Migrantes de Países Ter­
ceiros ». O Comité proferirá brevemente um aditamento 
a parecer com propostas específicas em matéria de 
integração económica e social e de liberdade de circu­
lação (direitos fundamentais, adequação e harmoni­
zação da legislação, política activa), de regressos volun­
tários aos países de origem, de informação e coorde­
nação comunitária. 
O Presidente 
do Comité Económico e Social 
François STAEDELIN