ÍNDICE

1. Introdução 5

2. Instrumentos financeiros inovadores nas despesas orçamentais da UE 7

2.1. Âmbito e sectores 7

2.2. Gestão dos riscos para o orçamento da UE 8

2.3. Justificação para a criação de instrumentos financeiros inovadores 8

2.3.1. Prossecução dos objectivos políticos da UE 8

2.3.2. Aumentar a eficiência e a eficácia dos recursos públicos 9

2.3.3. Promover melhor desempenho e mais disciplina financeira 9

2.3.4. Efeito multiplicador do orçamento da UE 10

3. Avaliação da execução dos instrumentos financeiros inovadores no Quadro Financeiro de 2007-2013 10

3.1. Ensinamentos retirados dos instrumentos existentes 10

3.1.1. Valorizar a experiência adquirida 10

3.1.2. Os instrumentos financeiros inovadores facultam o acesso necessário ao financiamento, promovem o desenvolvimento de produtos e de melhores práticas 11

3.1.3. Maior coerência e consistência entre instrumentos 12

3.1.4. Questões de governação e de controlo dos instrumentos a nível da UE 12

3.1.5. São necessários esforços adicionais para aumentar a visibilidade e a transparência dos instrumentos 13

3.1.6. Novas disposições de partilha de riscos podem aumentar os volumes de financiamento 13

4. Instrumentos financeiros inovadores para o quadro financeiro de 2014-2020 14

5. Um novo quadro para os Instrumentos Financeiros Inovadores 16

5.1. Regras comuns para simplificar e racionalizar instrumentos 16

5.1.1. Instrumentos da UE 16

5.1.2. Instrumentos dos fundos estruturais 16

5.1.3. Dimensão externa dos instrumentos de política interna 17

5.1.4. Instrumentos de política externa 17

5.2. Teor das plataformas dos instrumentos de capital e de dívida da UE 18

5.2.1. Âmbito das plataformas 18

5.2.2. Requisitos operacionais específicos 18

5.2.3. Aplicação dos instrumentos financeiros 19

6. Conclusão e próximas etapas 19

Anexo: Descrição dos instrumentos financeiros inovadores no Quadro Financeiro de 2007 2013

INTRODUÇÃO

Os instrumentos financeiros inovadores devem desempenhar um papel cada vez mais importante nas despesas do orçamento da UE para o período do Quadro Financeiro Plurianual (QFP) de 2014-2020. A presente comunicação apresenta o ponto de vista da Comissão sobre a concepção e gestão de instrumentos financeiros inovadores. O objectivo da Comissão consiste em desenvolver instrumentos financeiros inovadores que permitam alcançar de forma altamente eficiente e eficaz o objectivo de um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo fixado na Estratégia «Europa 2020», com base na sólida experiência já adquirida através da gestão de instrumentos que estão operacionais no actual QFP.

Alguns dos efeitos da crise financeira e económica deverão ter repercussões nos primeiros anos do próximo QFP e influenciarão o funcionamento dos mercados financeiros nos próximos anos. As medidas de consolidação orçamental continuarão a reduzir a capacidade dos investimentos públicos nacionais, ao mesmo tempo que as mudanças estruturais na regulamentação das instituições financeiras dão origem a alterações no interesse dessas instituições em determinadas categorias de activos e tipos de risco. A evolução macroeconómica do mercado continuará a ter impacto na disponibilidade do capital de risco para actividades de elevado crescimento e inovadoras de apoio a objectivos da «Europa 2020». Será necessário atenuar a aversão ao risco prevalecente, a fim de garantir que as actividades geradoras de crescimento, como as ligadas a infra-estruturas, às PME e à inovação, tenham acesso a financiamento ao longo de todo o período de vigência do QFP, podendo os instrumentos financeiros inovadores desempenhar um papel importante a este respeito.

Os instrumentos financeiros inovadores, combinados com medidas reguladoras apropriadas, podem também contribuir para o desenvolvimento e a consolidação dos mercados financeiros (mercados de capitais e de acções), bem como para uma maior integração do mercado financeiro da UE, criando fontes alternativas de financiamento para os sectores geradores de crescimento. O Acto para o Mercado Único[1] sublinha o papel fundamental que o desenvolvimento dos mercados financeiros terá na preparação do terreno para novas formas de crescimento. As reformas realizadas no domínio da regulamentação dos serviços financeiros darão um contributo essencial para a promoção do crescimento sustentável e inclusivo, com base numa confiança reforçada nos mercados e nos agentes financeiros da Europa.

Além disso, ao estimularem os investimentos relacionados com a melhoria da eficiência energética, as fontes de energia renováveis e as infra-estruturas conexas, esses instrumentos podem contribuir para promover a transição para uma economia e uma sociedade hipocarbónica e resistente em termos climáticos.

Os instrumentos financeiros inovadores assentam firmemente nos documentos estratégicos que visam moldar os futuros financiamentos concedidos pela UE. Na Comunicação da Comissão sobre o próximo QFP[2] e na Reapreciação do Orçamento[3], salienta-se que os instrumentos financeiros inovadores podem constituir um novo e importante fluxo de financiamento para investimentos estratégicos, apoiando o investimento sustentável a longo prazo, num período de restrições orçamentais. Para demonstrar o valor acrescentado da UE, os instrumentos devem centrar-se em soluções para falhas/imperfeições identificáveis do mercado, que podem ser resolvidas de forma adequada a nível da UE, tendo em conta a situação dos mercados financeiros nacionais, o enquadramento jurídico e regulamentar e as necessidades dos beneficiários finais.

A Estratégia «Europa 2020»[4] prevê uma maior mobilização dos instrumentos financeiros inovadores, no âmbito de uma estratégia de financiamento coerente que associe os recursos da UE, do sector público nacional e do sector privado, no intuito de prosseguir os objectivos de crescimento inteligente, sustentável e inclusivo da Estratégia. A Estratégia tem por objectivo explorar a oportunidade da revisão em curso do Regulamento Financeiro, a fim de desenvolver o potencial dos instrumentos financeiros inovadores, assegurando simultaneamente a boa gestão financeira. Na sua proposta de alteração do Regulamento Financeiro no contexto da revisão trienal, a Comissão incluiu um novo título dedicado à gestão orçamental dos instrumentos financeiros[5].

Além disso, a Estratégia «Europa 2020» também tem por objectivo abordar o problema da actual fragmentação dos instrumentos de financiamento da UE. A este respeito, um agrupamento dos instrumentos ao serviço das diferentes políticas (por exemplo, instrumentos que se reforcem mutuamente e/ou sejam complementares), em vez de «um instrumento por política», promoveria a realização dos objectivos no âmbito de iniciativas emblemáticas da Estratégia «Europa 2020», em grande medida porque a diversificação geográfica e sectorial resultante da abordagem de várias políticas contribuiria para atrair os investidores para as áreas prioritárias da «Europa 2020», reduzindo o risco global. Por último, a Estratégia «Europa 2020» salientou o papel das parcerias público-privadas (PPP) nos financiamentos inovadores. Tal como sublinha a Comunicação PPP[6], as PPP podem proporcionar modos mais eficazes de garantir infra-estruturas sustentáveis e bens e serviços públicos estratégicos.

A presente comunicação faz o ponto da situação sobre o trabalho de análise de um novo quadro para os instrumentos financeiros inovadores que tem vindo a ser realizado pelos serviços da Comissão – em colaboração com os seus parceiros de financiamento e outras partes interessadas, com base em avaliações e apreciações formais – durante toda a fase de preparação do próximo QFP. A comunicação analisa a concepção e a gestão de instrumentos financeiros inovadores em vários sectores políticos e apresenta os próximos passos para a realização da ambição da Comissão de um conjunto de instrumentos financeiros inovadores mais racionais, abrangentes e altamente eficientes e eficazes, a fim de apoiar os objectivos da Estratégia «Europa 2020».

INSTRUMENTOS FINANCEIROS INOVADORES NAS DESPESAS ORÇAMENTAIS DA UE

Âmbito e sectores

A utilização do orçamento da UE para apoiar instrumentos financeiros inovadores não é um elemento novo, dado que data já de há mais de dez anos. A expressão «instrumento financeiro inovador» é utilizada na presente comunicação para as intervenções que não constituam meras subvenções. Os instrumentos financeiros inovadores, nesta acepção, abrangem um vasto conjunto de casos em que o apoio financeiro do orçamento está previsto sob formas que não sejam de subvenção pura, incluindo os casos em que as subvenções da UE são combinadas com empréstimos de instituições financeiras. A intenção subjacente a um aumento da utilização de instrumentos financeiros inovadores não é, no entanto, a de substituir o financiamento através de subvenções por instrumentos financeiros (dado que as subvenções deverão ainda ser necessárias em vários domínios), mas antes de as complementar com outras formas de intervenção em prol de projectos que prossigam objectivos políticos da UE.

Os instrumentos financeiros inovadores expostos na presente comunicação incluem instrumentos que proporcionem capital próprio/capital de risco ou instrumentos de dívida, como sejam empréstimos ou garantias a intermediários que forneçam financiamento a um grande número de beneficiários finais com dificuldades em aceder ao financiamento, ou a partilha de riscos com instituições financeiras, no sentido de aumentar o volume de financiamento e, por conseguinte, o impacto da intervenção do orçamento da UE. Se for caso disso, o apoio da UE pode ser prestado de forma indirecta através de estruturas de investimento especializadas, em especial quando se pretende a participação de investidores privados juntamente com investidores públicos. No anexo, é dada uma breve descrição dos principais instrumentos em curso.

Os instrumentos financeiros são particularmente adequados a situações de investimento abaixo do nível óptimo, numa vasta gama de domínios, nomeadamente para actividades comerciais ou infra-estruturas que poderão ser financeiramente viáveis (por exemplo, em termos de capacidade de geração de receitas), mas que (ainda) não atraem financiamento suficiente das fontes do mercado. São importantes, designadamente:

- para promover a capacidade do sector privado de favorecer o crescimento, a criação de emprego, a inclusão social e/ou a inovação, nomeadamente através do apoio às empresas em fase de arranque, às PME, às microempresas, às empresas sociais, ao investimento em capital humano, às instituições de investigação, aos parques industriais/científicos, à transferência de conhecimentos/tecnologias ou ao investimento em direitos de propriedade intelectual;

- para construir infra-estruturas com um fluxo de receitas afectadas, utilizando estruturas de financiamento adequadas, como sejam as PPP, a fim de reforçar a competitividade da UE e a sustentabilidade em áreas como os transportes, o ambiente, a energia e as infra-estruturas digitais;

- para apoiar mecanismos que mobilizem investimentos privados destinados a produzir bens públicos, como a protecção do clima e do ambiente.

Estes objectivos devem ser atingidos sem criar distorções de mercado e estruturas de mercado ineficazes nem preservar empresas ineficientes, em conformidade com as regras em matéria de auxílios estatais, tal como clarificadas pela prática de tomada de decisões da Comissão relativas aos instrumentos financeiros inovadores actualmente em vigor.

Gestão dos riscos para o orçamento da UE

É importante frisar que a utilização de instrumentos financeiros nas despesas orçamentais não implica um risco financeiro mais elevado que o das subvenções, dado que a concepção e a estrutura contratual do instrumento financeiro garantem que o risco para o orçamento da UE se limita, em todos os casos, à contribuição orçamental. Ao contrário das subvenções, em que os instrumentos financeiros implicam um investimento dos fundos da UE, a contribuição orçamental pode originar receitas, como sejam juros ou retorno do capital investido.

Um estudo recente realizado para o Parlamento Europeu[7] no que diz respeito aos instrumentos co-financiados com o Banco Europeu de Investimento (BEI) e o Banco Europeu para a Reconstrução e o Desenvolvimento (BERD) confirmou que há, de facto, poucas ou mesmo nenhumas preocupações no sentido formal em termos de responsabilidade orçamental. Todos os instrumentos co-financiados implicam dotações para programas de dimensão limitada, pelo que nenhum destes instrumentos constitui um risco para o orçamento além dos montantes inicialmente autorizados. Mesmo nos casos em que o instrumento financeiro implica uma forma de garantia, continua a não existir qualquer responsabilidade além da que foi inicialmente autorizada durante a fase de concepção dos instrumentos.

Tal como previsto na reapreciação do orçamento, a norma para os projectos com potencial comercial a longo prazo deve ser que os fundos da UE sejam utilizados em parceria com o sector financeiro e bancário, em especial o Grupo BEI ou as instituições financeiras de serviço público dos Estados-Membros, mas também com outras instituições financeiras internacionais (IFI) e com o sector financeiro privado. Tudo isto garante uma combinação única de competências e conhecimentos destas instituições e dos serviços da Comissão na concepção e aplicação de regimes tendo em vista a realização dos objectivos da UE. Além disso, a concepção bem estruturada de instrumentos financeiros, garantindo em especial a criação de um quadro adequado de incentivo e de harmonização de interesses (através do regime de remuneração e de disposições adequadas de partilha de riscos) com as instituições financeiras que têm parcerias com a Comissão, reduz os riscos de aplicação e promove a realização dos objectivos políticos visados por estes instrumentos.

Justificação para a criação de instrumentos financeiros inovadores

Prossecução dos objectivos políticos da UE

Os instrumentos financeiros inovadores prosseguem objectivos políticos específicos da UE, garantindo o financiamento necessário em áreas de interesse para a UE, quer seja para a inovação, o crescimento sustentável, a criação de emprego, etc. O seu objectivo é colmatar as falhas do mercado/imperfeições que estão na origem do financiamento insuficiente dessas áreas por fontes do mercado, por exemplo, quando o sector privado considera que essa área apresenta demasiados riscos. Os instrumentos financeiros inovadores podem, por isso, complementar e ir além das intervenções regulamentares que visam proporcionar as condições propícias ao desenvolvimento da actividade pretendida, ao conceder apoio financeiro concreto de uma forma proactiva, mesmo antes de o potencial ser reconhecido pela comunidade empresarial.

Além do impacto financeiro, os instrumentos financeiros aplicados a nível da UE podem ter importantes efeitos de natureza não financeira, como os efeitos de exemplaridade nos mercados visados, provocando uma aplicação alargada a outros sectores. A aplicação coerente e a promoção das melhores práticas através de instrumentos da UE pode fomentar uma evolução qualitativa de certos mercados, como, por exemplo, os mercados de capital de risco, e aumentar a sofisticação dos intermediários ao longo do tempo, contribuindo simultaneamente para um mercado europeu menos fragmentado.

Os conhecimentos especializados da UE e das instituições financeiras responsáveis pela aplicação de instrumentos financeiros inovadores a nível da UE podem ser transferidos para as autoridades nacionais, regionais ou locais. A transferência de competências e conhecimentos além-fronteiras pode ter um papel importante no alinhamento das políticas nacionais para o crescimento e as medidas orientadas para a inovação, na redução das diferenças entre as economias europeias e no aumento da competitividade. O pleno impacto desses efeitos não financeiros só pode ser obtido se os instrumentos forem concebidos e geridos de forma coerente.

Aumentar a eficiência e a eficácia dos recursos públicos

Através da congregação de recursos de várias fontes, os instrumentos financeiros podem catalisar investimentos para colmatar deficiências identificadas do mercado, conseguir economias de escala e/ou minimizar o risco de falhas em áreas em que seria difícil para os Estados-Membros, isoladamente, alcançar a necessária massa crítica.

A intervenção da UE deve respeitar o princípio da subsidiariedade; Tal como assinalado pelo Tribunal de Contas, as despesas do orçamento da UE têm de oferecer benefícios claros e tangíveis para a UE e para os seus cidadãos, que não pudessem ser alcançados por despesas efectuadas apenas a nível nacional, regional ou local[8]. O valor acrescentado europeu de um instrumento a nível da UE é demonstrado se os seus resultados (em termos de eficiência ou de escala) ultrapassarem o que poderia ser alcançado por um financiamento ao abrigo de regimes nacionais.

Pressupondo que o valor acrescentado europeu do instrumento a nível da UE pode ser demonstrado, a relação custo-benefício deste tipo de instrumento pode ser mais vantajosa do que a de uma série de instrumentos financeiros a nível nacional, regional ou local, devido aos volumes mais elevados geridos, aos ganhos de eficiência de custos através de normas de execução harmonizadas e de condições e custos de execução, por exemplo, comissões de gestão imputadas pelos intermediários financeiros.

Promover melhor desempenho e mais disciplina financeira

A existência de instrumentos financeiros inovadores bem concebidos pode promover um melhor desempenho através da definição de indicadores de sucesso adequados, adaptados à realização dos objectivos de política pública. A disciplina financeira é promovida com a harmonização, na medida do possível, das estruturas de aplicação e dos princípios de gestão, em conformidade com as melhores práticas.

As instituições nacionais e locais podem beneficiar dos conhecimentos das instituições europeias na concepção de produtos financeiros que, de outro modo, não estariam ao seu dispor. Um exemplo disso são os regimes de garantia europeus implementados ao abrigo do Programa-Quadro para a Competitividade e a Inovação (CIP): Em muitos Estados-Membros, não existem sociedades de garantia e é importante haver um regime europeu de contragarantia igualmente para as instituições de garantia mais recentes que ainda estão a criar as suas carteiras. A presença de uma garantia europeia e/ou contragarantia prevê a possibilidade de as novas instituições de garantia aumentarem os seus volumes na fase inicial ou de facilitarem a criação desses regimes, dando, assim, um contributo considerável para a «criação de instituições».

Efeito multiplicador do orçamento da UE

Os instrumentos financeiros inovadores criam um efeito multiplicador para o orçamento da UE, facilitando e atraindo outros capitais públicos e privados para financiar projectos de interesse europeu em todos os níveis da cadeia de execução (intermediários e beneficiários finais). Através da cobertura de riscos ou de participações de risco, a intervenção da UE pode levar os investidores a investirem ou a investirem mais em projectos em que não investiriam de todo ou em que investiriam menos sem o apoio do orçamento da UE. Esse efeito de «alavanca» financeira ou efeito multiplicador pode ser alcançado pelo co-financiamento por instituições financeiras internacionais ou através dos volumes adicionais de créditos que os bancos e as instituições de garantia são chamados a conceder aos beneficiários finais. A título de exemplo, no âmbito do Mecanismo de Financiamento com Partilha de Riscos (RSFF), tinham sido apoiados no final de 2010 projectos num valor superior a 6 mil milhões de euros, representando a responsabilidade orçamental total da UE cerca de 0,5 mil milhões de euros.

Além disso, é alcançado um efeito multiplicador durante o período de vigência do instrumento financeiro inovador, no caso de os reembolsos de capital ou de os juros e as receitas de um investimento poderem ser reutilizados para o instrumento. Esse carácter «renovável» pode aumentar consideravelmente o alcance dos instrumentos. Após esse período, o reembolso do investimento inicial, acrescido de um eventual retorno do investimento voltará ao orçamento geral, o que também tem um impacto positivo na eficácia global em termos de custo da intervenção.

AVALIAÇÃO DA EXECUÇÃO DOS INSTRUMENTOS FINANCEIROS INOVADORES NO QUADRO FINANCEIRO DE 2007-2013

Ensinamentos retirados dos instrumentos existentes

Valorizar a experiência adquirida

Para alguns dos actuais instrumentos financeiros inovadores (principalmente no âmbito do CIP), foram efectuadas avaliações sob a forma de auditorias, avaliações e estudos intercalares e ex post [9].Outros instrumentos estão ainda numa fase de execução demasiado precoce para poderem ser avaliados. Além disso, os serviços da Comissão adquiriram experiência prática significativa na gestão desses instrumentos, incluindo a gestão orçamental. Nesta fase, a principal conclusão é que, devido às condições em que os actuais instrumentos financeiros inovadores têm sido desenvolvidos, alguns instrumentos se sobrepõem em termos de domínios e beneficiários visados, variando os seus modelos de concepção, e de gestão, o que pode criar confusão entre as partes interessadas e os beneficiários.

Na concepção da nova geração de instrumentos financeiros para o quadro financeiro plurianual de 2014-2020, para que os instrumentos sejam implantados em maior escala, é necessário tirar partido da experiência com os instrumentos financeiros existentes, a fim de estabelecer regras adequadas, orientação e normalização para a concepção e gestão de instrumentos financeiros inovadores, em conformidade com os requisitos do mercado e as melhores práticas, de modo a evitar sobreposições e a simplificar as modalidades de execução. Esta actuação – juntamente com o agrupamento adequado, entre diferentes políticas, dos instrumentos financeiros inovadores propostos a nível da UE e uma maior coerência com os instrumentos aplicados a nível nacional, regional, transnacional ou transfronteiras, ao abrigo de programas dos fundos estruturais – permitirá garantir uma optimização do seu impacto e do valor acrescentado da UE no próximo QFP.

Os instrumentos financeiros inovadores facultam o acesso necessário ao financiamento, promovem o desenvolvimento de produtos e de melhores práticas

As auditorias e avaliações realizadas aos actuais instrumentos financeiros inovadores são especialmente positivas no que diz respeito aos resultados desses instrumentos. Os instrumentos existentes têm dado financiamento em casos em que os beneficiários não tinham qualquer outra opção para obter os fundos necessários ou em que apenas podiam obter menos que o necessário. Além disso, os instrumentos têm ajudado a incentivar os intermediários financeiros a desenvolver e oferecer novos produtos financeiros a nível local. As instituições financeiras internacionais nas quais foi delegada a execução dos programas europeus permitiram à UE oferecer instrumentos em muitos países, proporcionando competências de peritos sobre o modo de gerir esses instrumentos e promover as melhores práticas de forma directa.

No entanto, os resultados são heterogéneos no que diz respeito ao valor acrescentado europeu dos instrumentos. A avaliação do RSFF concluiu que este continuava a ser um dos poucos instrumentos financeiros disponíveis para as empresas e as organizações inovadoras, num momento em que os bancos e outras instituições financeiras reduziam o acesso ao financiamento para investimentos de alto risco em I&D e inovação. No que respeita ao Mecanismo de Garantia às PME (GPME) do CIP, o Tribunal de Contas concluiu que o seu valor acrescentado europeu não tinha sido demonstrado, já que os resultados deste Mecanismo « poderiam igualmente ter sido alcançados por meio do financiamento através de regimes nacionais ». Em contrapartida, a avaliação final do Programa para o Espírito Empresarial e a Inovação concluiu que as possibilidades de empréstimo e de microcrédito do GPME satisfazem uma procura de financiamento que, de outro modo, não seria satisfeita Embora sublinhasse a existência de uma forte presunção de valor europeu, como observou a avaliação independente, a Comissão aceitou a recomendação de analisar a forma como seria possível maximizar o valor acrescentado europeu em qualquer sucessor deste instrumento. Esta recomendação é levada em consideração com maior ênfase na garantia de um valor acrescentado europeu, no planeamento para a próxima geração de instrumentos financeiros no Quadro Financeiro Plurianual de 2014-2020.

Maior coerência e consistência entre instrumentos

A avaliação do RSFF menciona que o vasto leque de actividades apoiadas pelos fundos da UE – da investigação de ponta no âmbito do Sétimo Programa-Quadro ao reforço das capacidades de investigação a nível regional, ao abrigo dos fundos estruturais, e ao acesso a mecanismos de financiamento inovadores no âmbito do CIP – contribuem para o desenvolvimento geral da capacidade de investigação e inovação da UE. O RSFF foi considerado «complementar e não concorrente» de outros instrumentos de financiamento. No entanto, devido à forma ad hoc como alguns instrumentos foram criados no actual quadro financeiro, existem casos de incoerência e de inconsistência e mesmo de duplicação indesejável de instrumentos apoiados pelo orçamento da UE. Também se verifica actualmente uma fragmentação dos regimes de apoio financeiro e a existência de uma panóplia de mecanismos de prestação de apoio activos. A título de exemplo, a avaliação final do Programa para o Espírito Empresarial e a Inovação assinalou que há sobreposições entre os instrumentos financeiros no âmbito do CIP e os fundos estruturais, ou entre o CIP e o Instrumento Europeu de Microfinanciamento Progress (ver descrição no anexo)[10]. É um objectivo importante do novo quadro evitar a incoerência e optimizar a eficiência global dos instrumentos financeiros inovadores.

Questões de governação e de controlo dos instrumentos a nível da UE

Embora a aplicação de instrumentos financeiros inovadores tenha sido confiada a instituições financeiras que oferecem as garantias necessárias em termos de boa gestão financeira e de procedimentos adequados, a Comissão tem mantido o controlo e a influência sobre os objectivos políticos e as linhas estratégicas dos instrumentos geridos a nível central pela UE, participando em estruturas de governação adequadas, como, por exemplo, nos comités de direcção ou órgãos de fiscalização. Tal não implica o envolvimento na gestão diária dos instrumentos financeiros inovadores, dado tratar-se de uma competência e responsabilidade de gestores devidamente nomeados/comités de gestão.

Muito pode ser alcançado através de uma concepção inteligente e adequada dos instrumentos financeiros inovadores desde o início, com base na experiência adquirida com os instrumentos existentes para avaliação e gestão de riscos. Além disso, no caso de instrumentos a nível da UE, são integrados mecanismos reguladores, para que a Comissão e a autoridade orçamental competente possam exercer um controlo orçamental adequado em conformidade com as regras aplicáveis, inclusive sob a forma de um acompanhamento orientado para os resultados e de relatórios elaborados pelos intermediários financeiros, adaptados aos objectivos e aos principais riscos identificados de cada instrumento.

É necessário que a intervenção da UE seja condicionada à aceitação, pelos intermediários financeiros e pelos beneficiários finais, do direito do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) a proceder a inspecções e verificações no local, a fim de proteger os interesses financeiros da UE. Os intermediários serão obrigados a cooperar com o OLAF e a comunicar à Comissão qualquer suspeita de fraude ou de irregularidades que afectem os interesses financeiros da UE.

São necessários esforços adicionais para aumentar a visibilidade e a transparência dos instrumentos

As conclusões indicam uma reduzida sensibilização das partes interessadas e dos beneficiários finais para a contribuição da UE para os instrumentos financeiros. Como também foi assinalado, esta situação não é surpreendente, dado que a execução desses instrumentos financeiros depende normalmente de uma cadeia de intermediários, incluindo os intermediários locais, que são, em última análise, responsáveis pelo desembolso de fundos aos beneficiários finais, tornando o papel da União Europeia algo opaco. Esta constatação sublinha a importância, por exemplo, de cláusulas de visibilidade nas disposições contratuais com os intermediários, a fim de avaliar o valor acrescentado europeu, em termos da criação de postos de trabalho ou do reforço de capacidades e outros indicadores. No entanto, a sensibilização continua a ser fraca, não obstante o facto de essas cláusulas serem aplicadas, em grande medida, nos acordos contratuais existentes, devendo a visibilidade ser prosseguida.

É igualmente importante o facto de as conclusões revelarem também que a multiplicação de regimes que respondem às mesmas necessidades de financiamento pode, de facto, servir para reduzir a visibilidade a nível das políticas e dos mercados. Trata-se de um ponto em que o novo quadro proposto pretende promover a racionalização dos instrumentos financeiros inovadores, que deve servir para aumentar a sua visibilidade. As avaliações e os estudos dos instrumentos existentes também referem questões mais gerais, como a necessidade de assegurar maior transparência na informação e melhor comunicação com os intermediários, que são necessárias para aumentar a compreensão do mercado quanto à adequação e disponibilidade de instrumentos financeiros da UE que propõem financiamentos através de empréstimos e de capital próprio.

Novas disposições de partilha de riscos podem aumentar os volumes de financiamento

Em conformidade com o princípio geral da proporcionalidade do apoio público, o (co-)investimento privado deve demonstrar empenhamento privado, promover a partilha dos riscos de investimento e evitar os riscos de efeito de exclusão. Consoante a estrutura dos mercados e a presença de investidores privados, o investimento privado e público - em conformidade com o princípio do investidor numa economia de mercado - pode ser tratado em pé de igualdade, ou poderão ser necessários incentivos para estimular o investimento privado em domínios de intervenção importantes, por exemplo, através de estruturas com perfil de risco/retorno assimétrico, tal como descrito atrás, mas não devem ir além do mínimo necessário para assegurar a viabilidade comercial dos projectos de investimento com base em planos de actividade realistas.

Os instrumentos de partilha de riscos existentes assentam numa avaliação de risco projecto a projecto ou na partilha equivalente de riscos financeiros entre o orçamento da UE e as instituições financeiras, como o grupo BEI ou outras instituições financeiras, incluindo os bancos públicos nacionais que estejam dispostos a partilhar o risco com a Comissão. Conforme foi demonstrado pela avaliação intercalar do RSFF efectuada por um grupo de peritos independentes, a abordagem actual limita a capacidade de tomar em consideração as necessidades do mercado de um maior volume de financiamento baseado no risco. Os peritos recomendaram que a Comissão considerasse uma abordagem diferente para a partilha de riscos no que se refere à utilização da sua contribuição em capital, a fim de satisfazer perdas esperadas e inesperadas com os empréstimos. É especialmente necessário desenvolver uma abordagem de carteira em matéria de partilha de riscos, ou seja, que as perdas sejam abrangidas por uma carteira de empréstimos atribuídos a grupos-alvo específicos, para permitir a distribuição do risco e, por conseguinte, aumentar o volume de financiamento que pode ser gerado com um certo montante de fundos orçamentais reservados para cobrir provisões e afectações de capitais.

Uma variante ou um desenvolvimento desta abordagem no domínio do financiamento mediante endividamento poderá ser que a contribuição da UE seja utilizada, em primeiro lugar, para cobrir as perdas potenciais até uma percentagem definida («margem para primeiro prejuízo» - «first-loss» cushion ), como forma de atrair uma participação suficiente do sector privado no financiamento das operações de risco mais elevado (e de maior valor acrescentado europeu). Uma abordagem de «primeiro prejuízo», em que a UE assuma uma posição subordinada aumentaria o efeito multiplicador dos fundos da UE, sem ultrapassar os limites de uma contribuição fixa do orçamento da UE. Tal abordagem poderia ser considerada para futuros instrumentos de partilha de riscos que sejam estabelecidos com os recursos orçamentais da UE, mas precisa, de qualquer forma, de ser acompanhada por regras e orientações adequadas, por exemplo, limites para a componente de «primeiro prejuízo» e requisitos relativos à parte do risco de perdas esperadas e/ou inesperadas, a qual deve ser suportada pelos parceiros de financiamento da Comissão.

Na área do financiamento através de capital próprio, a contribuição da UE pode ser utilizada para proporcionar incentivos adequados aos investidores privados, nomeadamente sob a forma de retornos preferenciais ou retornos prioritários não superiores a uma taxa de retorno equitativa que assegure a viabilidade comercial dos seus investimentos. Além dessa taxa de retorno equitativa, os lucros serão partilhados proporcionalmente entre os investidores públicos e privados, a fim de evitar uma compensação excessiva.

Essas exigências específicas e normas mínimas de risco e de retorno serão desenvolvidas no contexto de plataformas de capital e de dívida, tal como se explica no ponto 5.2.2. Em todas as circunstâncias, tem de ser garantido o alinhamento dos interesses da Comissão e dos nossos parceiros financeiros.

INSTRUMENTOS FINANCEIROS INOVADORES PARA O QUADRO FINANCEIRO DE 2014-2020

A II Parte da Comunicação QFP descreve um conjunto de propostas sectoriais específicas da Comissão para instrumentos financeiros inovadores no próximo QFP.

Para apoiar os investimentos em investigação e inovação (IDI) no âmbito da iniciativa «Horizonte 2020», estão previstos dois instrumentos financeiros: 1) um instrumento de dívida para conceder empréstimos a beneficiários individuais para investimento em IDI, garantias aos intermediários financeiros que concedam empréstimos aos beneficiários, combinação de empréstimos com garantias e ainda garantias e/ou contragarantias para regimes nacionais ou regionais de financiamento de dívidas; e 2) um instrumento de capital próprio que permitiria i) investir em instrumentos de transferência de tecnologias e de propriedade intelectual e em fundos de capital de risco que forneçam financiamento de capital próprio a PME com uso intensivo de IDI, na sua fase inicial, e ii) apoiar investimentos nos sectores de IDI, visando fundos de fundos plurinacionais com orientação sectorial e com uma ampla base de investidores, incluindo investidores institucionais privados e investidores estratégicos.

Do mesmo modo, para apoiar a competitividade e as PME, são propostos dois instrumentos financeiros:

1. Um instrumento de reforço de capitais próprios com vista a financiar o investimento de empresas em fase de crescimento, que fornecerá às PME um financiamento mediante tomada de participação reembolsável com vocação comercial sob a forma de capital de risco, através de intermediários financeiros. Estão previstas duas medidas:

2. Investimentos directos em fundos de capital de risco que operam além-fronteiras na UE e vocacionados para investimentos em empresas com perspectivas de crescimento que não se baseiem principalmente na inovação ou na investigação.

3. «Fundos de fundos» que investem além-fronteiras em fundos de capital de risco que, por sua vez, investem nas empresas, em especial na sua fase de expansão internacional.

4. Um mecanismo de empréstimo que fornecerá directa ou indirectamente serviços de partilha dos riscos com os intermediários financeiros para cobrir os empréstimos concedidos a PME e empréstimos transfronteiriços ou a vários países, com um elevado efeito de alavanca.

Além disso, para promover o trabalho por conta própria, as microempresas e as empresas sociais, o Programa da União Europeia para a Mudança Social e a Inovação proposto pela Comissão[11] inclui um eixo Microfinanciamento e Empreendedorismo Social que se baseia e inscreve no prolongamento do Instrumento de Microfinanciamento «Progress»[12]. Alarga a sua cobertura através do apoio à criação da capacidade institucional dos fornecedores de microcrédito e complementa-a com um instrumento financeiro para o qual contribui a UE para fornecer instrumentos de capital, de dívida e de partilha de riscos em prol dos fundos de investimento social e outros intermediários financeiros para o financiamento de empresas de carácter social.

Os instrumentos financeiros no âmbito do Mecanismo Interligar a Europa para infra-estruturas deverão incluir: 1) um instrumento de partilha de risco que cobrirá empréstimos e obrigações (incluindo a iniciativa «Europa 2020 – Obrigações destinadas ao financiamento de projectos») para responder às exigências de vários modelos de financiamento aplicados em toda a UE, à dimensão e ao sector dos projectos e à fase de desenvolvimento do financiamento de projectos e de mercados de capitais em geral; e 2) um instrumento de capital próprio para complementar o conjunto de instrumentos de infra-estruturas com o objectivo de desenvolver os mercados de capital de risco a nível de toda a UE.

No domínio da educação e da cultura, são desenvolvidos mecanismos de garantia a fim de contribuir para os objectivos da Estratégia «Europa 2020»: Um mecanismo de garantia de empréstimos a estudantes para permitir que os estudantes de nível de mestrado realizem estudos noutro país, contribuindo para o objectivo de 20 % de participação de estudantes do ensino superior na mobilidade de aprendizagem transfronteiras, e um mecanismo de garantia (eventualmente combinado com outro instrumento de financiamento das PME) para incentivar os intermediários financeiros a alargar os empréstimos às PME dos sectores cultural e criativo, que incluem produtores, empresas de música, criadores de videojogos, editores e distribuidores, cujos activos são, na maioria, intangíveis (por exemplo, direitos de propriedade intelectual), o que faz com que frequentemente os intermediários financeiros considerem o financiamento dos sectores cultural e criativo como demasiado arriscado.

Uma parte crescente do apoio no âmbito dos fundos estruturais assumirá a forma de instrumentos financeiros, em particular o apoio às empresas e a outros projectos ou actividades de investimento que geram receitas, nomeadamente nas áreas das alterações climáticas, do ambiente, da inovação, das TIC e das infra-estruturas. Os Estados-Membros e as regiões serão igualmente incentivados a apoiar instrumentos financeiros ao abrigo do Fundo Social Europeu (por exemplo, destinados aos estudantes, à criação de emprego, à mobilidade dos trabalhadores, à inclusão social e ao espírito empresarial social).

UM NOVO QUADRO PARA OS INSTRUMENTOS FINANCEIROS INOVADORES

Regras comuns para simplificar e racionalizar instrumentos

Instrumentos da UE

O novo quadro previsto para simplificar e racionalizar a concepção e a gestão da nova geração de instrumentos financeiros baseia-se naquilo que se designada por plataformas de capital e de dívida da UE. As plataformas são um conjunto de regras e orientações comuns para instrumentos de capital e de dívida (incluindo os mecanismos de garantias e de partilha de riscos) ao serviço das políticas internas, assegurando uma abordagem coerente para esses instrumentos, apoiados pelo orçamento da UE. As regras e orientações comuns têm igualmente por objectivo racionalizar as relações com os parceiros de financiamento, em especial as instituições financeiras internacionais, e garantir a transparência perante os mercados sobre o modo como a UE intervém através de instrumentos de capital e de dívida, assegurando uma maior visibilidade da intervenção da UE.

As plataformas europeias dos instrumentos de capital e de dívida pertencerão a um conjunto coerente de princípios, regras e orientações horizontalmente aplicáveis; o Regulamento Financeiro (RF) e o acto delegado que substitui as regras de execução estabelecem os princípios gerais dos instrumentos financeiros inovadores em termos de gestão orçamental e de boa gestão financeira, enquanto deverão ser desenvolvidos requisitos operacionais específicos mais detalhados em total conformidade com estes princípios gerais, os quais incluirão os parâmetros financeiros específicos que reflectem as melhores práticas na concepção de novos instrumentos financeiros no mercado interno (ver ponto 5.2.2 a seguir).

No RF, a intervenção através de instrumentos financeiros deve ser subordinada à existência de uma deficiência/imperfeição do mercado, à demonstração do valor acrescentado da intervenção da UE, à mobilização de financiamento público e privado adicional graças à contribuição da UE («efeito multiplicador»), à não distorção da concorrência no mercado interno e à aplicação de medidas destinadas a assegurar o alinhamento do interesse da Comissão e da instituição financeira a que foi confiada a execução do instrumento financeiro. O acto delegado que substitui as modalidades de aplicação e os requisitos operacionais específicos estabelecidos na orientação da Comissão reflectirá estes princípios.

Instrumentos dos fundos estruturais

Embora o princípio da gestão partilhada signifique que os instrumentos a nível da UE e os instrumentos aplicados pelos Estados-Membros no âmbito dos programas dos fundos estruturais são regidos por conjuntos diferentes de regras, deve assegurar-se a maior coerência possível entre os instrumentos em gestão directa e partilhada e evitar-se sobreposições, para impedir que vários instrumentos se destinem aos mesmos grupos de beneficiários a nível da UE e a nível nacional/regional, oferecendo condições diferentes. Os Estados-Membros devem ser incitados a contribuir para os instrumentos a nível da UE, com os seus fundos estruturais, ou a utilizar soluções disponíveis que reflictam os instrumentos da UE, acompanhadas de fortes incentivos.

No âmbito dos regulamentos dos Fundos Estruturais foi proposta uma abordagem com três opções:

5. Os Estados-Membros continuam a criar instrumentos personalizados no âmbito dos princípios da gestão partilhada, em sintonia com algumas regras comuns inspiradas das plataformas dos instrumentos de capital e de dívida da UE que estão a ser desenvolvidas para os instrumentos da UE;

6. Criação de instrumentos «imediatamente disponíveis», no âmbito dos princípios da gestão partilhada, que possam facilitar a criação de instrumentos para os Estados-Membros, bem como assegurar a compatibilidade com os instrumentos a nível da UE;

7. Os Estados-Membros serão incentivados a investir uma parte dos seus fundos estruturais em compartimentos de instrumentos adoptados a nível da UE circunscritos para investimentos em regiões e domínios políticos abrangidos por programas operacionais que contribuam para alimentar os fundos estruturais («instrumentos conjuntos»).

Dimensão externa dos instrumentos de política interna

Para promover a coerência durante o planeamento e a implementação dos instrumentos, maior integração do mercado e utilização óptima dos instrumentos uma vez operacionais, deve considerar-se - aquando da criação de novos instrumentos financeiros – em que medida os instrumentos de política interna que incluem uma dimensão externa podem ser alargados para permitir que os países vizinhos participem, evitando simultaneamente a multiplicação de regimes que abrangem as mesmas necessidades de financiamento.

Instrumentos de política externa

A Comunicação QFP propunha continuar a utilizar o financiamento inovador em todos os instrumentos de política externa (se adequado, através de facilidades de investimento regional), de forma a mobilizar financiamento adicional – inclusive do sector privado – para apoiar as prioridades da UE e cobrir as necessidades de investimento dos países parceiros. Este processo será facilitado pela entrada em vigor das novas disposições propostas para o Regulamento Financeiro em matéria de instrumentos financeiros e pelo estabelecimento de princípios comuns para esses instrumentos, adequados ao contexto das acções externas.

A utilização de instrumentos financeiros inovadores nas políticas externas da UE deve ser apoiada no âmbito da Plataforma da UE para a Cooperação Externa e o Desenvolvimento, combinando os pontos fortes da Comissão, dos Estados-Membros e das instituições financeiras multilaterais e bilaterais europeias (nomeadamente do BEI) activas em matéria de cooperação e de desenvolvimento externos. A plataforma contribuirá para promover a coerência, a eficácia, a eficiência e a visibilidade da UE no financiamento externo, tendo ao mesmo tempo em conta as especificidades dos parceiros externos da UE.

Teor das plataformas dos instrumentos de capital e de dívida da UE

Âmbito das plataformas

As plataformas abrangerão parâmetros financeiros e técnicos distintos (como os limites máximos para os acordos de partilha de riscos ou os níveis mínimos de participações e outros parâmetros essenciais) para a concepção e a aplicação de instrumentos financeiros inovadores, com vista à sua simplificação e racionalização. Esses parâmetros foram definidos com base na experiência adquirida na concepção e execução dos instrumentos financeiros actuais, tendo na devida conta as práticas pertinentes da indústria e cobrirão aspectos comuns que não são específicos de determinadas políticas, ao passo que outras questões como os objectivos políticos, a população-alvo e os critérios de elegibilidade específicos podem ser abordadas em propostas específicas do sector.

Requisitos operacionais específicos

O conjunto comum de requisitos e orientações operacionais específicos para complementar os princípios do RF e do acto delegado que substitui as regras de execução abordará questões como:

- Se for caso disso e tal não estiver abrangido pelas regras gerais, requisitos específicos para a avaliação ex ante /avaliação de impacto dos instrumentos financeiros. Estes requisitos específicos podem ser conjugados com requisitos semelhantes para as avaliações intercalar e ex post ;

- Normas ou intervalos mínimos relativamente ao efeito multiplicador, perfil de risco/rendimento e diversificação de riscos, com vista a proteger os recursos do orçamento da UE durante a vida do instrumento e a garantir um equilíbrio equitativo da tomada de riscos com os vários intermediários financeiros que intervêm no processo, permitindo simultaneamente que os termos dos diferentes instrumentos sejam modulados dentro do limite dos valores especificados e razoáveis, tendo em conta a natureza e a amplitude das imperfeições ou deficiências do mercado que estão na origem da insuficiência do financiamento pelas fontes do mercado;

- Requisitos relativos aos gestores dos veículos de investimento, como sejam os fundos de acções que abrangem, entre outros, o quadro de incentivos para assegurar o alinhamento de interesses, sistemas de remuneração e critérios para eliminação;

- Uma monitorização e um sistema de governação integrados para fornecer uma garantia razoável de que os fundos da UE são utilizados para os fins previstos, utilizando indicadores (mínimos) de desempenho/orientados para resultados, mecanismos de seguimento (por exemplo, para despesas relacionadas com o clima[13]) e formatos de comunicação normalizados, com o objectivo de facilitar a análise comparativa do êxito dos instrumentos.

- O estabelecimento, a execução e a avaliação de medidas de prevenção de fraudes adaptadas aos riscos que assegurem um elevado nível de protecção para os interesses da UE.

Alguns parâmetros serão comuns para os instrumentos de capital e de dívida, enquanto outros serão específicos a um ou a outro desses instrumentos. Em caso de instrumentos que combinem componentes de capital e de dívida, as regras e orientações serão aplicáveis às diferentes partes do instrumento «híbrido».

Aplicação dos instrumentos financeiros

Os instrumentos financeiros são normalmente aplicados através de uma série de agentes, começando pela Comissão e envolvendo o Grupo BEI ou outras instituições financeiras e os participantes no mercado financeiro (como sejam os fundos de acções ou os bancos).

Os instrumentos financeiros podem ser executados directamente pela Comissão ou indirectamente através de instituições financeiras com a capacidade técnica e financeira necessária para aplicar esses instrumentos financeiros. Existem basicamente duas formas principais de aplicação dos instrumentos financeiros: através das instituições financeiras (por exemplo, o grupo BEI, o BERD, outras instituições financeiras internacionais, instituições financeiras públicas nacionais) ou de veículos de investimento específicos. As plataformas incluirão as regras mínimas para a participação da UE em veículos de investimento específicos.

Os acordos com os organismos de execução que incorporam as regras e os princípios das plataformas devem ser normalizados, na medida do possível e - no âmbito das instituições financeiras - de preferência, ser precedidos de acordos-quadro que cubram questões como a execução, a gestão, as contas fiduciárias, a contabilidade, os relatórios de acompanhamento, a monitorização e avaliação, cláusulas antifraude adequadas, etc. Tais disposições podem facilitar e acelerar o arranque de novos instrumentos financeiros, permitindo a harmonização das condições gerais de cooperação.

CONCLUSÃO E PRÓXIMAS ETAPAS

A Comissão e os seus parceiros de financiamento têm realizado um importante trabalho de fundo sobre os instrumentos financeiros inovadores desde o lançamento da Estratégia «Europa 2020» e dos preparativos para o próximo Quadro Financeiro Plurianual, nomeadamente no contexto dos debates sobre o futuro dos instrumentos financeiros específicos (como o CIP ou o RSFF). Também tiveram início discussões com o Conselho e o Parlamento no contexto da revisão do Regulamento Financeiro. Tem sido colocada uma forte tónica na importância e na pertinência dos instrumentos financeiros para a realização dos objectivos políticos da UE.

Além disso, existe um amplo acordo sobre a necessidade de simplificar e harmonizar os actuais instrumentos e de reduzir o número de instrumentos a nível da UE, dando-lhes uma orientação mais específica, bem como sobre a necessidade de maior coerência com os instrumentos dos fundos estruturais. A este respeito, a proposta de criar instrumentos conjuntos é considerada uma via particularmente promissora.

É neste espírito que será desenvolvido o enquadramento dos instrumentos financeiros para o próximo Quadro Financeiro Plurianual. É igualmente nesse espírito que a Comissão aguarda com expectativa a oportunidade de debater de modo mais aprofundado com o Conselho e o Parlamento Europeu, nos próximos meses, o quadro geral que será criado pelo Regulamento Financeiro e pelo acto delegado que substitui as suas normas de aplicação e as propostas legislativas específicas para o próximo QFP, que serão sucessivamente adoptadas pela Comissão no quarto trimestre de 2011. As plataformas dos instrumentos de capital e de dívida ajudarão a garantir que este espírito de simplificação e cooperação se traduz em instrumentos eficazes e eficientes concebidos e geridos em conformidade com as regras aplicáveis.

ANEXO

DESCRIÇÃO DOS INSTRUMENTOS FINANCEIROS INOVADORES NO QUADRO FINANCEIRO DE 2007 2013

8. Instrumentos de capital de risco/de capital próprio a nível da UE: CIP/MIC, Marguerite

9. CIP - Mecanismo a favor das PME Inovadoras e de Elevado Crescimento (MIC)

Os instrumentos financeiros inovadores fazem parte do Programa para o Espírito Empresarial e a Inovação, um dos três programas específicos no âmbito do programa CIP. O seu objectivo geral consiste na melhoria de acesso ao financiamento para a criação e a expansão de PME, a fim de apoiar os investimentos destas empresas nas actividades de inovação, incluindo a eco-inovação.

O Mecanismo a favor das PME Inovadoras e de Elevado Crescimento (MIC), com um orçamento superior a 600 milhões de euros, uma parte do qual se destina especificamente à eco-inovação, tem por objectivo aumentar a oferta de capital de risco/capital próprio às PME inovadoras na fase inicial de criação (MIC1) e na fase de expansão (MIC2). O Mecanismo é gerido pelo Fundo Europeu de Investimento (FEI) em nome da Comissão (representando a UE). O FEI celebra acordos de investimento com fundos de capital de risco que apoiam essas PME. O MIC é um mecanismo de longo prazo no âmbito do qual podem ser efectuados investimentos em fundos de capital de risco com um tempo de vida útil não superior a 12 anos. A maior parte do capital investido num fundo de capital de risco deve ser concedida por investidores oriundos do mercado e todos os investimentos são efectuados em equivalência (compensação igual para risco igual) com investidores privados.

10. O Fundo Marguerite

O Fundo Europeu 2020 para a Energia, as Alterações Climáticas e as Infra-Estruturas (Fundo Marguerite) é um fundo pan-europeu de capital próprio para investimentos em infra-estruturas nos sectores dos transportes, da energia e das energias renováveis. A UE investiu 80 milhões de euros do orçamento RTE-T no Fundo Marguerite, tendo disponível um total autorizado de 710 milhões de euros (objectivo: 1,5 mil milhões de euros). Os outros investidores são bancos públicos, mas o Fundo está aberto à participação de investidores privados. Os investimentos são realizados em termos equivalentes. O Fundo tem procurado investir uma quantia total equivalente a 3,5 vezes a contribuição da UE para projectos RTE-T.

O Fundo foi criado como um veículo de investimento regulamentado e especializado de direito luxemburguês. A Comissão, em representação da UE, tem assento no Conselho de Supervisão responsável pela definição da estratégia global do Fundo, mas não está implicada na gestão corrente do Fundo nem nas decisões de investimento, uma vez que essa responsabilidade cabe ao Conselho de Administração e ao Comité de Investimento do Fundo. Todas as decisões devem ser tomadas em conformidade com a política de investimento do Fundo, que foi criado em conjunto com a Comissão.

11. Instrumentos de dívida a nível da UE (garantias/partilha de risco): CIP-Mecanismo de Garantia às PME, RSFF, LGTT

12. Mecanismo de Financiamento da Partilha de Riscos (RSFF)

O Mecanismo de Financiamento da Partilha de Riscos tem como objectivo apoiar o financiamento de projectos de risco no domínio da Investigação, do Desenvolvimento e da Inovação (IDI) por promotores do sector privado e público que não tenham acesso fácil aos mercados de capitais. O instrumento foi desenvolvido conjuntamente pela Comissão e pelo BEI para partilhar os riscos associados aos empréstimos directos ou garantias de empréstimos do Banco para apoiar investimentos em IDI, em áreas temáticas prioritárias do Sétimo Programa-Quadro de Investigação e Desenvolvimento Tecnológico (7.º PQ).

A partilha da contribuição da UE de mil milhões de euros do orçamento do 7.º PQ e da contribuição do BEI de mil milhões de euros dos seus recursos próprios fornece uma margem de capital para cobrir eventuais perdas incorridas pelo financiamento de cerca de 10 mil milhões de euros de empréstimos para o período de 2007-2013. Com base na sua própria avaliação financeira e em conformidade com as suas orientações de política do risco de crédito, o BEI avalia - numa base de projecto a projecto – o nível de riscos financeiros relativamente aos quais é necessário constituir provisões e afectar capitais (para perdas esperadas e inesperadas), em conformidade com as regras bancárias comuns, e solicita uma contribuição da UE para cobrir a provisão e a afectação de capitais. A Comissão está representada no Comité de Direcção do RSFF que supervisiona a execução do instrumento, em conformidade com os objectivos políticos do mesmo.

13. CIP – Mecanismo de Garantia às PME

O Mecanismo de Garantia às PME, dotado de um orçamento de 500 milhões de euros, proporciona contragarantias aos sistemas de garantia nacionais, bem como garantias directas aos intermediários financeiros, para aumentar e melhorar a oferta de crédito às PME. O Mecanismo é gerido pelo Fundo Europeu de Investimento (FEI) em nome da Comissão (em representação da UE).

Por sua vez, os intermediários financeiros que beneficiam da garantia da UE fornecem empréstimos às PME, repercutindo a vantagem da garantia nos beneficiários finais, por exemplo, aceitando um perfil de risco mais elevado ou exigindo menos garantias, ou através da cobrança de taxas de juro mais baixas ou ainda oferecendo as mesmas vantagens que nas suas actividades de financiamento normais. Ao abrigo deste Mecanismo, é garantida uma parte de cada transacção individual, geralmente 50 % (taxa de garantia). A exposição global para o orçamento da União Europeia é, no entanto, limitada por um limite máximo em perdas de carteira (taxa máxima), acordado por contrato.

14. Instrumento de garantia dos empréstimos aos projectos RTE-T (LGTT)

O instrumento de garantia dos empréstimos aos projectos RTE-T (LGTT) tem por objectivo facilitar a maior participação do sector privado no financiamento das infra-estruturas da Rede Transeuropeia de Transportes (RTE-T). Atrair financiamento do sector privado para projectos fundamentais europeus no sector dos transportes pode ser um desafio, tendo em conta os níveis relativamente elevados de volatilidade das receitas nas fases precoces de funcionamento dos projectos. O LGTT cobre parcialmente este risco associado às receitas e, por conseguinte, aumenta a viabilidade financeira dos projectos RTE-T.

O LGTT é financiado através de uma contribuição de capital até ao limite de 500 milhões de euros do orçamento da UE. Tecnicamente, a Garantia LGTT é emitida a favor dos bancos comerciais, que proporcionam uma facilidade de tesouraria a favor de um projecto. Essa facilidade pode ser utilizada pela empresa envolvida no projecto, em caso de redução inesperada dos rendimentos do projecto associados ao tráfego/utilização durante o período inicial de funcionamento, a fim de assegurar o serviço da dívida de primeiro grau.

Em termos de governação, a Comissão está representada no Comité de Direcção deste instrumento. O papel do Comité de Direcção consiste em rever os progressos e a realização dos objectivos estratégicos do LGTT e formular recomendações para os atingir.

15. Instrumentos que combinam capital próprio e financiamento de dívida

16. Instrumento Europeu de Microfinanciamento Progress

Nos instrumentos financeiros inovadores mais recentes a nível da UE, foram criadas estruturas de apoio para combinar financiamento através de capital próprio e financiamento através de endividamento. O Instrumento Europeu de Microfinanciamento Progress, criado em 2010, divide-se em duas partes: 1) um instrumento de garantia a fornecedores de microcrédito (ou seja, empréstimos não superiores a 25 000 euros, em especial para grupos vulneráveis em risco de exclusão social, para a criação de pequenas operações comerciais); e 2) um veículo de investimento estruturado, instituído ao abrigo do direito luxemburguês, o Fundo Europeu de Microfinanciamento Progress, que concede empréstimos privilegiados, empréstimos subordinados (financiamento subordinado a determinados credores privilegiados), empréstimos com partilha de riscos (empréstimos privilegiados combinados com participação de risco na carteira de microcrédito) e participação no capital para fornecedores de microcrédito. A UE investiu um montante de 100 milhões de euros neste Mecanismo.

Ao instrumento de garantia foi afectado um orçamento de 25 milhões de euros. A taxa máxima de garantia é de 75 % do microcrédito ou da carteira de garantias subjacentes, sendo decidido um limite máximo para cada carteira garantida, com base nas perdas acumuladas esperadas da carteira. A responsabilidade máxima deste Mecanismo está fixada em 20 % de cada carteira garantida.

O Fundo Europeu de Microfinanciamento Progress tem como investidores a União Europeia (representada pela Comissão) e o BEI, actuando o FEI como órgão de gestão. A UE detém acções ordinárias, o que significa que suporta as primeiras perdas líquidas que afectem os activos do fundo, dentro do limite máximo decidido, enquanto o BEI é protegido como titular das acções preferenciais contra as perdas suportadas pelas acções ordinárias.

17. Fundo Europeu para a Eficiência Energética (FEEE)

O Fundo Europeu para a Eficiência Energética (FEEE) foi criado este ano com fundos não utilizados do Programa Energético Europeu para o Relançamento. O Fundo é um veículo de financiamento estruturado, ao abrigo do direito luxemburguês, com vocação para investir directamente em projectos das autoridades locais de eficiência energética e energias renováveis de pequena escala ou para investir nesses projectos indirectamente, através de instituições financeiras. Designadamente, o Fundo apoiará o desenvolvimento de empresas de serviços energéticos (ESE).

A UE, representada pela Comissão Europeia, investe 125 milhões de euros nas acções ordinárias do Fundo, enquanto o BEI e a Cassa Depositi e Prestiti (CDP) italiana investem, respectivamente, 75 milhões de euros e 60 milhões de euros em tranches intermédias e de acções privilegiadas. O Deutsche Bank actuará na qualidade de gestor de investimento do fundo, tendo investido 5 milhões de euros na tranche intermédia. O objectivo para a dimensão do fundo é de 500 a 600 milhões de euros.

18. Fundos Estruturais

Os Estados-Membros e as autoridades de gestão têm a opção de utilizar uma parte dos recursos ao seu dispor ao abrigo do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) e do Fundo Social Europeu (FSE) para apoiar instrumentos de engenharia financeira. Os recursos do FEDER são, em primeiro lugar, utilizados para apoiar as empresas (sobretudo PME), o desenvolvimento e renovação urbanos, a eficiência energética e a utilização de energias renováveis nos edifícios, enquanto o FSE é utilizado para apoiar as actividades por conta própria, a criação de empresas e as microempresas. Actualmente quase todos os Estados-Membros aplicam uma gama de instrumentos de capital próprio e/ou de dívida (empréstimo e garantia) em pelo menos uma dessas áreas, quer directamente, contribuindo com recursos de um programa operacional para um fundo de capital de risco, fundo de empréstimo ou de garantia, quer através de fundos de participação criados para realizar investimentos em vários fundos. Os instrumentos são aplicados através de vários modelos de governação e de estruturas jurídicas específicas de cada Estado-Membro ou região.

Em muitos casos, os instrumentos são aplicados através do investimento em fundos de participação. Ao abrigo da iniciativa JESSICA (Apoio comunitário conjunto para um investimento sustentável nas zonas urbanas), os fundos de participação são aplicados através do BEI. Ao abrigo da iniciativa JEREMIE (Recursos Europeus Comuns para as Micro e Médias Empresas), os fundos de participação são geralmente aplicados através do FEI ou de um conjunto de instituições nacionais ou regionais. Em geral, dependendo dos domínios de intervenção, o BEI ou o FEI podem receber um mandato para realizar funções relacionadas com os fundos de participação, através da adjudicação directa de um contrato pelos Estados-Membros ou pelas autoridades de gestão. Outras instituições financeiras podem também ser seleccionadas para executar operações organizadas através de um fundo de participação, quer pela adjudicação de contratos públicos, quer através de uma subvenção.

19. Instrumentos de política externa na área de pré-adesão

O Quadro para os Investimentos nos Balcãs Ocidentais (WBIF) foi introduzido em 2009 por iniciativa conjunta da Comissão Europeia e do BCE, do Banco Europeu para a Reconstrução e o Desenvolvimento (BERD) e do BEI, partilhando recursos de subvenção, a fim de impulsionar os empréstimos para o financiamento de infra-estruturas prioritárias nos Balcãs Ocidentais, bem como o financiamento das PME e da eficiência energética. O WBIF prevê a concessão de recursos a projectos susceptíveis de receberem apoios por meio de empréstimos de bancos parceiros, para a preparação de projectos, o reembolso antecipado de empréstimos existentes ou viabilizando projectos ao colmatar uma lacuna de financiamento.

Um exemplo de utilização dos instrumentos financeiros inovadores na área de pré-adesão é o Fundo Europeu para a Europa do Sudeste (EFSE), que oferece um financiamento a longo prazo a instituições financeiras locais qualificadas, nos países da Europa do Sudeste e do Cáucaso do Sul. Os fundos são utilizados para garantir a segurança e a mobilizar o capital dos investidores privados em grande escala para fins de desenvolvimento (operações de empréstimos às micro e pequenas empresas, empréstimos a empresas rurais e empréstimos à habitação a famílias de baixos rendimentos com acesso limitado a serviços financeiros, através de instituições financeiras locais). O EFSE baseia-se num modelo de parceria público-privada, iniciada pelo KfW Entwicklungsbank da Alemanha. Os investidores deste Fundo são a Comissão (em representação da UE), que investiu 120 milhões de euros, outros doadores públicos e instituições financeiras internacionais, incluindo o BEI e o BERD.

[1] COM (2011) 206.

[2] COM (2011) 500 «Um orçamento para a Europa 2020».

[3] COM(2010) 700 «Reapreciação do orçamento da EU».

[4] COM(2010) 2020 «EUROPA 2020 - Estratégia para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo».

[5] COM(2010) 260. A proposta assenta na premissa de que o Regulamento Financeiro deve conter os princípios fundamentais e as regras de base da gestão orçamental e financeira, sendo os pormenores especificados nas regras de execução (ou, em conformidade com o novo Tratado, no acto delegado que substitua as actuais regras de execução, cuja proposta não foi ainda apresentada) e em actos não vinculativos, como orientações internas.

[6] COM(2009) 615 «Mobilizar o investimento privado e público com vista ao relançamento da economia e à mudança estrutural a longo prazo: Desenvolver parcerias público-privadas».

[7] Estudo encomendado pela Comissão dos Orçamentos do Parlamento Europeu: «As implicações do co-financiamento do BEI e do BERD no orçamento da UE», Maio de 2011.

[8] Resposta do Tribunal de Contas Europeu à Comunicação da Comissão «Reformar o orçamento, mudar a Europa», Parecer n.º 1/2010: «Melhorar a gestão financeira do orçamento da União Europeia: riscos e desafios» e Auditoria do mecanismo de garantia a favor das PME.

[9] Auditoria do Mecanismo de Garantia às PME , Relatório Especial n.º 4/2011 do Tribunal de Contas Europeu, Avaliação final do Programa para o Espírito Empresarial e a Inovação (Abril de 2011), Centre for Strategy & Evaluation Services e EIM Business and Policy Research. Avaliação ex ante e avaliação de impacto combinada do sucessor do Programa para o Espírito Empresarial e a Inovação no âmbito do Programa-Quadro para a Competitividade e a Inovação 2007-2013 (Maio de 2011), Economisti Associati em colaboração com EIM Business & Policy Research, The Evaluation Partnership, Centre for Strategy and Evaluation Services e Centre for European Policy Studies; Consulta pública sobre o futuro do Programa-Quadro para a Competitividade e Inovação (2011); Avaliação Intercalar do Mecanismo de Financiamento da Partilha de Riscos (RSFF), relatório do Grupo de Peritos Independentes (Julho de 2010); e ainda o estudo COBU referido na nota de rodapé 6.

[10] No domínio do microfinanciamento, os primeiros passos no estabelecimento de uma abordagem mais coerente foram dados com a adopção de orientações de afectação para contratos assinados entre o FEI e os fornecedores de microfinanciamento. No próximo QFP, o microfinanciamento para apoio a microempresas na UE será concentrado e incluirá a criação de instituições e de capacidades num único instrumento, ao abrigo do novo Programa da União Europeia para a Mudança Social e a Inovação.

[11] COM(2011) 609.

[12] Ver ponto 3.1 do anexo para mais informações.

[13] A Comissão tenciona aumentar esta proporção para pelo menos 20 %, com a contribuição de diferentes políticas, desde que tal seja demonstrado por avaliações de impacto. O âmbito de aplicação dos instrumentos financeiros inovadores deve contribuir para uma Europa com baixas emissões de carbono e resistente às alterações climáticas, como para o seguimento da importância do clima nas despesas do orçamento da UE através destes instrumentos, tal como especificado no documento COM(2011) 500.