Os serviços públicos digitais interoperáveis são essenciais para a digitalização bem-sucedida do mercado único da União Europeia. A indústria e a sociedade têm muito a ganhar com a garantia de que a transformação digital do setor público europeu seja inclusiva, justa e aberta, sustentável, baseada em valores e interoperável. A transformação digital do setor público cria fatores impulsionadores e de atração muito significativos para a digitalização da indústria e da sociedade europeias. O peso e o potencial do setor público para uma «via europeia» de transformação digital baseada em valores foram reconhecidos pelos governos da UE e pelas comunidades locais e regionais , e confirmados pelas Orientações para a Digitalização da UE, que identificam o setor público como uma das quatro vertentes fundamentais que assinalam a trajetória digital da UE. As administrações públicas digitais também surgiram como pontos centrais específicos dos planos nacionais de recuperação e resiliência, com um investimento combinado previsto de 47 mil milhões de EUR.

A maior ênfase na interoperabilidade do setor público apoia o esforço de recuperação e a resiliência da Europa, ligando eficazmente as administrações e as políticas públicas, as pessoas e as empresas, de modo a assegurar ofertas de serviços e fluxos de dados sem descontinuidades. Tal inclui a adaptação das políticas da UE à era digital, bem como a garantia de uma aplicação eficaz das políticas por meios digitais e da interoperabilidade desde a fase de conceção das políticas, numa estreita parceria entre os decisores políticos e os peritos em TIC. Inclui também a criação de um círculo virtuoso de cooperação em matéria de inovação para conceber e prestar serviços públicos digitais.

A presente comunicação acompanha a proposta de «Regulamento Europa Interoperável», que visa estabelecer uma governação comum da interoperabilidade e facilitar a criação conjunta de um ecossistema de soluções de interoperabilidade em toda a UE. O desenvolvimento conjunto de soluções, bem como a partilha e reutilização de instrumentos comprovados, constitui uma abordagem rápida e eficaz em termos de custos para a conceção de serviços públicos digitais. O reforço da cooperação em matéria de interoperabilidade é essencial para explorar plenamente o potencial de transformação do setor público, evitando a fragmentação e melhorando a conectividade e a partilha de dados. Ao fazê-lo, o quadro estratégico proposto contribuirá para salvaguardar a soberania digital da Europa e potenciar a subsidiariedade digital. O reforço da política de interoperabilidade dos governos da UE cumpre as prioridades da Comissão e a agenda política digital, tornando o setor público europeu adequado à era digital.

2.Promover a digitalização interoperável do setor público

2.1O que é a interoperabilidade...

A interoperabilidade do setor público é o que permite que as administrações cooperem e façam os serviços públicos funcionar além-fronteiras, entre setores e para além dos limites organizacionais. Tal beneficia as pessoas e as empresas que dependem destes serviços conectados. Beneficia também as próprias comunidades e administrações, que dependem de dados fiáveis de diferentes fontes públicas ou privadas para as suas decisões e que têm de cumprir objetivos estratégicos frequentemente interligados que ultrapassam fronteiras e setores. A interoperabilidade tem um papel a desempenhar dentro e entre organizações e setores políticos, em especial os que possuem uma forte ligação ao setor público, como a justiça e os assuntos internos, a fiscalidade e as alfândegas, os transportes, o ambiente e a agricultura, ou a saúde, bem como a regulamentação das empresas e da indústria. A interoperabilidade é um tema estabelecido nas políticas digitais e de dados da UE.

Os serviços públicos são prestados e utilizados a diferentes níveis, sobretudo a nível local, mas também a nível regional, nacional e europeu. Raramente funcionam de forma isolada, uma vez que o acesso aos registos estabelecidos a diferentes níveis ou em diferentes setores é necessário para o intercâmbio de dados e a prestação do serviço requerido aos utilizadores finais. Muitos destes dados estão localizados fora do contexto de um determinado domínio de intervenção, de uma administração pública específica e, cada vez mais, além fronteiras. Isto significa que os serviços públicos em toda a Europa representam uma «rede de redes» emergente de intervenientes essencialmente soberanos a todos os níveis da administração pública, cada um com o seu próprio quadro jurídico e os seus próprios mandatos, mas todos interligados. Por analogia com as redes transeuropeias de transportes e de energia estabelecidas, os serviços públicos formam a sua própria rede transeuropeia, assente na interoperabilidade.

A interoperabilidade é, por vezes, considerada uma questão puramente técnica. No entanto, considerar os aspetos técnicos por si só não é suficiente para ligar eficazmente as administrações, os fluxos de dados e os serviços. É necessário assegurar a capacidade de ligação técnica e a compreensão semântica para o intercâmbio e o tratamento dos dados em causa, bem como estabelecer o contexto organizacional e jurídico necessário, por exemplo em relação aos direitos de acesso, intercâmbio ou reutilização de dados. Para assegurar a coordenação e a coerência, a interoperabilidade exige igualmente uma abordagem de governação integrada. Estas condições básicas – ou «níveis» – de interoperabilidade são definidas no Quadro Europeu de Interoperabilidade (QEI), um modelo conceptual desenvolvido por profissionais do setor público digital de toda a Europa em 2004 e atualizado duas vezes desde então. Durante este período, em sintonia com um mundo cada vez mais conectado, a interoperabilidade tornou-se um aspeto essencial da transformação digital das administrações e dos serviços.

O QEI é atualmente o quadro estratégico comummente aceite para a interoperabilidade dentro e fora da UE. Dada a sua missão específica de servir a causa pública comum, esta base de interoperabilidade tem de ser transparente, inclusiva, justa e segura, e firmemente baseada nos valores da UE. A interoperabilidade é o que permite que os intervenientes do setor público se liguem, cooperem e troquem dados, salvaguardando simultaneamente a soberania e a subsidiariedade.

2.2... e por que razão é importante para a UE melhorar a interoperabilidade?

A melhoria do desempenho do setor público graças à plena implementação da interoperabilidade a todos os níveis da administração poderá conduzir a um aumento estimado de 0,4 % do PIB da UE. As pessoas poderiam poupar até 24 milhões de horas por ano, ou 543 milhões de EUR. As empresas poderiam poupar 30 mil milhões de horas ou 568 mil milhões de EUR por ano. As poupanças de custos anuais estimadas atribuídas à interoperabilidade transfronteiras variam entre 5,5 e 6,3 milhões de EUR para os cidadãos e entre 5,7 e 19,2 mil milhões de EUR para as empresas.

Um conjunto de estudos de casos mostra igualmente que a interoperabilidade tem um efeito positivo noutros valores públicos, para além dos ganhos de eficiência. Por exemplo, serviços públicos pró-ativos ou o apoio semântico multilingue melhoram o acesso aos serviços públicos e a inclusão dos mesmos, aumentando a confiança do público.

A interoperabilidade é vital em tempos de crise, como demonstrou a COVID-19. A interoperabilidade foi necessária não só para a criação de certificados digitais COVID-19 acessíveis em toda a UE, mas também para a partilha em tempo real de dados sobre camas disponíveis em cuidados intensivos nos hospitais. A interoperabilidade ajuda o Estado a ser mais ágil e a garantir o acesso a informações em tempo real em todos os setores e níveis administrativos; ajuda a avaliar o desempenho das políticas e dá incentivos para inovar constantemente, partilhar esforços e colmatar lacunas em todos os domínios de intervenção.

No entanto, o atual quadro estratégico de cooperação não vinculativa em matéria de interoperabilidade não é adequado para tirar o máximo partido destes ganhos estimados. Embora os peritos em administração pública digital e em dados tenham desenvolvido – com um empenho notável – um vasto acervo comum da UE sobre a interoperabilidade de práticas de cooperação, conceitos, soluções reutilizáveis, especificações e ferramentas abertas que apoiam os esforços nacionais de reforma e as políticas da UE estabelecidas, as avaliações recentes revelaram grandes limitações desta abordagem inteiramente voluntária à cooperação.

Os aspetos digitais, incluindo os aspetos relativos ao acesso e à partilha de dados, são muitas vezes abordados demasiado tarde no processo de elaboração de políticas. As considerações relativas à interoperabilidade não são «integradas» nos serviços públicos. Tal implica riscos e custos de execução elevados, oportunidades perdidas e, no pior dos casos, um enfraquecimento das políticas de grande escala dependentes da digitalização. As administrações públicas só podem ser interoperáveis se as avaliações e as escolhas adequadas forem feitas num estágio precoce da fase de conceção das políticas. A ausência de medidas para melhorar a interoperabilidade poderá levar a UE a perder a oportunidade de diminuir consideravelmente os encargos administrativos. Tal reduziria a resiliência das administrações públicas, limitaria a sua capacidade para inovar e, na pior das hipóteses, torná-las-ia incapazes de agir em tempos de crise. A cooperação transfronteiriça das administrações públicas deve tornar-se tão natural e fluida como os comboios que atravessam as fronteiras ou os fluxos de energia entre redes nacionais. A resposta à COVID-19 só veio salientar a importância de uma interação estável do setor público digital a nível transfronteiriço e transetorial.

Neste contexto, e perante a dinâmica crescente da transformação digital, os ministros da UE responsáveis pela transformação do setor público e os diretores dos sistemas de informação dos Estados-Membros têm vindo a manifestar-se cada vez mais acerca da necessidade de reforçar a cooperação europeia em matéria de interoperabilidade. Apelam a uma estrutura organizacional estável, à generalização da aplicação do QEI, à designação de especificações e soluções comummente aceites, abertas e prontas para reutilização. Apelam igualmente a uma abordagem de «interoperabilidade desde a conceção» e a uma melhor coordenação da experimentação e da inovação no setor público, incluindo a cooperação com o setor privado (abordagem «GovTech»). A proposta da Comissão para reforçar a política de interoperabilidade do setor público da UE responde a estas necessidades.

3.Mudar a velocidade da cooperação da UE em matéria de interoperabilidade

3.1Construir uma governação partilhada da interoperabilidade

A proposta de Regulamento Europa Interoperável centra-se na criação de um quadro de cooperação estruturado, transparente e inclusivo, que preveja a capacidade de adaptação e inovação de que o setor público necessita num contexto técnico, social e político dinâmico. A interoperabilidade não pode ser alcançada do topo para a base por uma única entidade, nem pode ser alcançada da base para o topo por intervenientes individuais: exige uma cooperação eficaz entre os decisores políticos e os responsáveis pela execução de políticas em todos os níveis da administração pública e em todos os setores. Exige igualmente um quadro de governação aberto, mas estável e integrado, que garanta a subsidiariedade através do estabelecimento de uma copropriedade efetiva, seja sustentável no futuro, uma vez que algo concebido para ser interoperável se torna obsoleto menos rapidamente, e concretize o potencial de transformação do setor público, salvaguardando os valores públicos. A proposta de Regulamento Europa Interoperável procura proporcionar este quadro de cooperação. Prevê a criação de um Comité Europa Interoperável para orientar o esforço comum de interoperabilidade, reunindo as autoridades centrais dos Estados-Membros responsáveis pela transformação digital e as instituições da UE. Prevê igualmente uma Comunidade Europa Interoperável aberta de peritos, profissionais e partes interessadas, a fim de garantir a transparência e a ligação às práticas no terreno.

A interoperabilidade é um alvo em movimento devido ao ritmo acelerado do desenvolvimento tecnológico e às necessidades políticas em constante evolução. Exige uma estrutura jurídica específica, favorável à inovação e aberta, que evite bloqueios regulamentares e tecnológicos. Outras opções, como a consagração das tecnologias atualmente utilizadas na legislação, poderiam comprometer a inovação futura e limitar a capacidade de adaptação das administrações à evolução das necessidades e às novas tecnologias. A elaboração de políticas e a regulamentação em matéria de interoperabilidade devem, por si só, ser inovadoras e preparadas para o digital. A proposta de Regulamento Europa Interoperável visa proporcionar esse quadro de inovação integrado para o setor público.

O QEI é o instrumento de referência para a implementação da interoperabilidade do setor público. A fim de assegurar a sua pertinência, é necessário revê-lo e atualizá-lo regularmente. Necessita igualmente de um maior desenvolvimento de recomendações de execução e de apoio, por exemplo, para apoiar os futuros espaços de dados setoriais da UE, em estreita coordenação com o Comité Europeu da Inovação de Dados e os requisitos do futuro Regulamento Dados. A proposta de Regulamento Europa Interoperável prevê essa atualização regular, em consonância com uma regulamentação favorável à inovação e preparada para o digital.