RELATÓRIO DA COMISSÃO - RELATÓRIO GERAL SOBRE A ASSISTÊNCIA DE PRÉ-ADESÃO (PHARE - ISPA - SAPARD) EM 2000 {SEC(2002) 1418}

ÍNDICE

RESUMO

1. Introdução

2. Phare - Resumo

3. ISPA - Resumo

4. SAPARD - Resumo

5. Descrição geral dos mecanismos dos instrumentos de pré-adesão

5.1. Autorizações e transferência dos fundos

5.2. Estruturas de execução nos países candidatos

5.3. Descentralização da execução, nos termos do artigo 12º do Regulamento de Coordenação

6. Acompanhamento e avaliação

6.1. Programa Phare

6.2. Programa ISPA

6.3. Programa SAPARD

7. Coordenação

7.1. Coordenação geral

7.2. Coordenação no interior da Comissão

7.3. Coordenação no país

8. Coordenação com o BEI e com as instituições financeiras internacionais

9. Conclusão

ANEXO

RESUMO

O presente relatório é o primeiro que é elaborado pela Comissão sobre os três instrumentos de pré-adesão e a sua coordenação, nos termos do artigo 13º do Regulamento do Conselho relativo à coordenação da ajuda de pré-adesão (Regulamento de Coordenação) [1].

[1] Regulamento (CE) nº 1266/1999 do Conselho de 21 de Junho de 1999 relativo à coordenação da assistência aos países candidatos no âmbito da estratégia de pré-adesão e que altera o Regulamento (CEE) nº 3906/89, JO L 161 de 26.6.1999, p. 68.

Com base na estratégia apoiada pelo Conselho Europeu na Cimeira do Luxemburgo de Dezembro de 1998 e no quadro financeiro aprovado na Cimeira de Berlim de Março de 1999, os três instrumentos de pré-adesão - Phare, Instrumento Estrutural de Pré-Adesão (ISPA) e Instrumento Agrícola e de Desenvolvimento Rural (SAPARD) - disponibilizam anualmente assistência de pré-adesão no montante máximo de 3 174 milhões de euros (valores de 2000) a dez países candidatos da Europa Central e Oriental [2], no período de 2000-2006.

[2] Bulgária, República Checa, Estónia, Hungria, Letónia, Lituânia, Polónia, Roménia, Eslováquia e Eslovénia.

O Regulamento de Coordenação estabelece a divisão de trabalho entre os três instrumentos de pré-adesão:

- Os financiamentos ao abrigo do programa PHARE concentram-se nas prioridades essenciais relativas à transposição do acervo comunitário, nomeadamente, o reforço das capacidades administrativas e institucionais dos países candidatos à adesão e os investimentos. Este instrumento, que inclui um elemento de coesão económica e social, pode também financiar as medidas em matéria de ambiente, de transportes e de desenvolvimento agrícola e rural que sejam uma parte incidental, mas indispensável dos programas integrados de reestruturação industrial ou de desenvolvimento regional (1 587 milhões de euros);

- O ISPA financia grandes projectos de infra-estruturas nos sectores dos transportes e do ambiente (1 058 milhões de euros);

- O SAPARD financia medidas de apoio à agricultura e ao desenvolvimento rural (529 milhões de euros).

O SAPARD adopta uma abordagem de programação semelhante à dos programas de agricultura e desenvolvimento rural dos Estados-Membros, ao passo que o ISPA aplica uma abordagem semelhante à do Fundo de Coesão, intervindo nos sectores do ambiente e dos transportes. Não existe no âmbito dos Fundos Estruturais comunitários uma contrapartida directa do programa Phare, atendendo a que este programa se centra na adopção do acervo comunitário. Porém, a componente de coesão económica e social do programa Phare destina-se a apoiar projectos semelhantes aos que são apoiados pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e pelo Fundo Social Europeu. Por outro lado, o programa de cooperação transfronteiriça reflecte o programa comunitário INTERREG.

A programação do âmbito destes três instrumentos baseia-se nas Parcerias para a Adesão e no Programa Nacional de Adopção do Acervo, concebidos em colaboração com os países candidatos à adesão. O SAPARD funciona com base num programa plurianual que abrange o período 2000-2006, ao passo que o ISPA e o Phare se baseiam num programa anual que é aprovado pela Comissão, sob proposta dos países candidatos. No caso do Phare e do ISPA, os projectos são também aprovados pela Comissão (delegações ou sede) antes de serem executados.

Os três programas são executados pelos países candidatos. No caso do Phare e do ISPA, a Comissão verifica previamente os documentos do processo de concurso e da adjudicação dos contratos. A Comissão atribui a gestão das medidas SAPARD às agências de execução dos países beneficiários, não participando na gestão do SAPARD nesses países; a execução dos projectos está sujeita apenas a controlos a posteriori - uma abordagem que é possibilitada pelo artigo 12º do Regulamento de Coordenação. Ao abrigo do mesmo fundamento jurídico, o Phare e o ISPA tencionam introduzir um sistema de gestão descentralizada alargada (EDIS) em que os concursos realizados nos países candidatos serão apenas objecto de controlos a posteriori, sistema esse que deverá estar em vigor na data da adesão.

O ano de 2000 foi o primeiro ano operacional para o SAPARD e para o ISPA. Foram aprovados todos os programas SAPARD, foram negociados os acordos de financiamento plurianuais e foi iniciado o trabalho de criação das agências de execução SAPARD. No entanto, durante o ano de 2000 nenhum dos países candidatos dispunha ainda de uma agência SAPARD pronta para receber os fundos desse programa, pelo que não foi possível transferir esse fundos para nenhum dos países candidatos até ao fim desse ano.

No que se refere ao ISPA, as estratégias de investimento foram elaboradas e apresentadas ao Comité de Gestão ISPA em 2000, tendo sido aprovados no mesmo ano 85 projectos (elaborados no âmbito do programa Phare, em 1998 and 1999).

No que diz respeito ao Phare, a assistência aos países candidatos foi prestada de acordo com as orientações revistas adoptadas em 1999, de acordo com as quais o programa se continua a centrar na preparação para a adesão, mas tendo em conta os dois novos instrumentos de pré-adesão. Cerca de 30% das ajudas destinaram-se a apoiar o reforço da capacidade institucional, cujo principal instrumento foi a geminação (apoio prestado aos países candidatos por peritos das administrações dos Estados-Membros), ao passo que 70% foram consagrados a investimentos destinados a melhorar o enquadramento regulamentar e a reforçar a coesão económica e social, facilitando assim a adopção do acervo.

A coordenação entre os três instrumentos é assegurada por uma divisão clara das respectivas competências, por uma base de programação comum e por contactos regulares entre as várias partes interessadas. Foi criado um Comité de Coordenação a nível de directores entre os serviços competentes da Comissão e foi apresentado ao Comité de Gestão Phare, que apoia a Comissão na coordenação dos três instrumentos, um Documento Geral de Assistência que abrange os três instrumentos. A nível nacional e no âmbito do objectivo de descentralização, a Comissão incentiva fortemente os países candidatos a reforçarem a coordenação interministerial, que constitui uma condição prévia essencial para o êxito da gestão futura dos Fundos Estruturais pelo países candidatos.

A Comissão mantém também contactos regulares com o BEI e as outras instituições financeiras internacionais, com vista a assegurar o máximo de complementaridade no financiamento dos projectos e programas. O ISPA, na medida em que está centrado em grandes projectos de infra-estruturas, proporciona boas oportunidade de cooperação com outras fontes de financiamento.

O ano de 2000 foi o primeiro em que os três instrumentos de pré-adesão se tornaram operacionais. Foram alcançados grandes progressos na criação dos novos instrumentos ISPA e SAPARD. A assistência de pré-adesão aos países candidatos duplicou, o programa Phare teve de ser adaptado, para ter em conta os novos instrumentos, e foi atribuída maior importância à coesão económica e social. A cooperação entre os diferentes serviços da Comissão foi reforçada e desenvolvida, em conformidade com o Regulamento de Coordenação. A criação das estruturas dos instrumentos de pré-adesão nos países candidatos prestou também um contributo importante para o reforço da capacidade institucional e deu início à preparação dos países candidatos para a participação nos Fundos Estruturais.

1. Introdução

Na Cimeira do Luxemburgo, realizada em Dezembro de 1998, o Conselho Europeu aprovou uma nova estratégia de preparação dos países candidatos para o alargamento, tendo disponibilizado recursos financeiros substanciais para apoiar o processo de adesão. Em 26 de Março de 1999, durante o Conselho Europeu de Berlim, os Chefes de Estado e de Governo chegaram a um acordo político quanto à Agenda 2000, cujos objectivos consistiam em reforçar as políticas comunitárias e em dotar a União Europeia de um novo enquadramento financeiro para o período 2000-2006, tendo em vista o seu futuro alargamento.

Em conformidade com as conclusões do Conselho Europeu de Berlim, a partir de 2000 a Comunidade mais do que duplicou a sua assistência de pré-adesão aos países candidatos da Europa Central: tal como havia sido proposto pela Comissão na Agenda 2000, foram disponibilizados anualmente, entre 2000 e 2006, 3 120 milhões de euros (valores de 1999), através do programa Phare e dos outros dois instrumentos de pré-adesão, ISPA e SAPARD, introduzidos em 2000. A repartição da assistência comunitária de pré-adesão (valores de 2000) foi a seguinte: 1 587 milhões de euros para o Phare, 1 058 milhões de euros para o ISPA e 529 milhões de euros para o SAPARD.

Na sequência da Cimeira de Nice, que esteve na origem de uma aceleração do processo de negociação, reveste-se da maior importância que a assistência de pré-adesão seja utilizada da melhor maneira para apoiar os países candidatos nos seus esforços de adopção do acervo comunitário num prazo de poucos anos. Tendo em conta a magnitude da tarefa que os espera, é muito importante que a assistência comunitária possa ser utilizada da forma mais eficaz e a coordenação entre os três instrumentos constitui claramente um importante elemento sob esse ponto de vista.

O Relatório de Coordenação de 2000 é o primeiro relatório anual para cada país relativo ao conjunto da assistência de pré-adesão e à coordenação entre o Phare, o ISPA e o SAPARD apresentado pela Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho, em conformidade com o artigo 13º do Regulamento de Coordenação. O relatório abrange o ano civil de 2000, que foi o primeiro ano operacional para o ISPA e para o SAPARD.

O presente relatório presta informações sobre as prioridades e as dotações financeiras por país e por instrumento, bem como sobre os respectivos mecanismos de execução. Além disso, aborda o aspecto da coordenação entre os três instrumentos de pré-adesão, uma vez que nos relatórios anuais relativos a cada um desses instrumentos é apresentada um descrição aprofundada do mesmo. Espera-se que o presente relatório e os respectivos anexos constituam uma documentação útil no que se refere ao papel essencial desempenhado pela ajuda de pré-adesão na preparação dos países candidatos à adesão. Os relatórios anuais dos três instrumentos de pré-adesão são apresentados em anexo ao presente relatório.

2. Phare - Resumo

O programa Phare, criado em 1989 pelas Comunidades Europeias para prestar apoio aos países candidatos da Europa Central e Oriental nos seus preparativos para a adesão à União Europeia, passou a centrar-se exclusivamente na "pré-adesão" a partir de 1997, em resposta à decisão de dar início ao actual processo de alargamento, adoptada no Conselho Europeu do Luxemburgo. As orientações gerais do programa Phare foram adaptadas em 1998 a fim de reflectir a entrada em funcionamento do SAPARD, o instrumento de apoio à agricultura e ao desenvolvimento rural, e do ISPA, o instrumento de apoio às infra-estruturas dos sectores dos transportes e do ambiente.

Em 2000, as autorizações totais no âmbito do Phare elevaram-se a 1 569 milhões de euros. As operações financiadas foram as seguintes:

- Programas nacionais: 853 milhões de euros, repartidos da seguinte forma:

- Bulgária: 66 milhões de euros;

- República Checa: 59 milhões de euros;

- Estónia: 24 milhões de euros;

- Hungria: 70 milhões de euros;

- Letónia: 25 milhões de euros;

- Lituânia: 38 milhões de euros;

- Polónia: 313 milhões de euros;

- Roménia: 215 milhões de euros;

- Eslováquia: 28 milhões de euros;

- Eslovénia: 16 milhões de euros;

- Programa especial de desactivação de instalações nucleares: 82 milhões de euros.

- Cooperação transfronteiriça: 163 milhões de euros.

- Participação nos programas comunitários: 188 milhões de euros.

- Programas regionais e horizontais: 284 milhões de euros.

A Comissão Europeia tem transferido progressivamente a responsabilidade pela gestão e execução dos programas Phare para as autoridades dos países candidatos da Europa Central e Oriental, no âmbito do processo de preparação para a adesão à União Europeia.

À medida que os programas Phare mais antigos foram sendo terminados e que se iniciavam novo programas, os projectos executados em 2000 baseavam-se com uma frequência crescente na abordagem orientada para a adesão especificada nas novas orientações Phare [3]. Esse programas são geridos por intermédio do Fundo Nacional e de um pequeno número de organismos de cada país. A Unidade Central de Financiamento e Contratação do país tem um intervenção fulcral, na medida em que gere todos os programas de reforço da capacidade institucional (nalguns casos esta unidade gere também as acções de investimento). Os outros organismos de execução são percursores das estruturas administrativas que serão necessárias para executar os Fundos Estruturais depois da adesão.

[3] As "Orientações para a execução do programa Phare nos países candidatos para o período de 1998-1999" foram adoptadas em Junho de 1998 e abrangem o orçamentos Phare de 1998 e 1999.

Os novos mecanismos de execução reflectem os ensinamentos extraídos da execução do programa Phare em anos anteriores e, nomeadamente, a necessidade de assegurar que um número limitado de "centros de excelência" sejam responsáveis pela gestão dos fundos da UE, o que constitui condição prévia essencial de transferência para os países candidatos das competências da Comissão em matéria de concursos e de adjudicação de contratos (descentralização alargada).

A abordagem centrada na adesão, que caracteriza as novas orientações Phare, implica que seja atribuído uma importância crescente a programas nacionais destinados a superar as deficiências específicas identificadas nos relatórios periódicos sobre os países candidatos elaborados pela Comissão, o que tem por consequência uma redução da importância dos programas multinacionais. Estes programas foram muito úteis para promover a sensibilização para certas questões de interesse comum em vários países candidatos (nomeadamente as questões relacionadas com o acervo comunitário). Porém, o estádio da sensibilização foi já ultrapassado, sendo agora necessário prestar apoio ao reforço da capacidade desses países para aplicarem o acervo no terreno.

A programação de 2000 baseou-se nas orientações Phare revistas, aprovadas pela Comissão em 1999, que consolidam as alterações aprovadas em 1998 e têm em conta os novos regulamentos ISPA e SAPARD, que entraram em vigor em 2000. As novas orientações salientam igualmente a necessidade de se recorrer ao programa Phare para prestar apoio à preparação dos países candidatos para beneficiarem dos Fundos Estruturais depois da adesão (coesão económica e social). Portanto, cerca de 30% das ajudas destinavam-se a reforçar a capacidade institucional, cujo principal instrumento era a geminação (apoio prestado aos países candidatos por peritos das administrações dos Estados-Membros), ao passo que 70% eram consagrados a investimentos destinados a melhorar o enquadramento regulamentar e a reforçar a coesão económica e social, facilitando assim a adopção do acervo comunitário.

Além disso, a Comissão reviu e reforçou a capacidade interna das suas delegações no domínio da supervisão dos processos de concurso e dos contratos celebrados pelas autoridades dos países candidatos, o que lhe permitiu aprovar os processos de concurso e os contratos Phare de todos os países através da sua delegação nesse país (em vez de ser necessário enviá-los para aprovação na sede). As delegações acompanham também os progressos da execução dos projectos nos países candidatos.

3. ISPA - Resumo

O "Instrumento Estrutural de Pré-Adesão", ou ISPA, é o instrumento financeiro da Comunidade Europeia destinado a prestar assistência aos países candidatos da Europa Central e Oriental no que se refere ao cumprimento dos requisitos do acervo comunitário nos sectores do ambiente e dos transportes.

O ISPA baseia-se nas parcerias para a adesão e nos programas nacionais de adopção do acervo e adopta uma abordagem semelhante à do Fundo de Coesão, intervindo nos sectores do ambiente e dos transportes.

No sector do ambiente, o apoio do ISPA destina-se a contribuir para a aplicação da política comunitária em matéria de ambiente. Com vista a maximizar o impacto da assistência comunitária no que se refere à realização dos objectivos da legislação ambiental, o ISPA concentrar-se-á antes de mais nada nas directivas ambientais que exigem grandes investimentos, ou seja, naquelas cuja aplicação será mais dispendiosa. Estas directivas relacionam-se com os quatro sectores seguintes:

- Abastecimento de água potável;

- Tratamento de águas residuais;

- Gestão dos resíduos sólidos e dos resíduos perigosos;

- Melhoria da qualidade do ar.

A orientação que preside à componente de transportes do ISPA é a criação da futura Rede Transeuropeia de Transportes (Decisão 1692/96 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Julho de 1996), tal como é definida no relatório TINA (avaliação das necessidades em infra-estruturas de transportes), que abrangerá os países beneficiários da Europa Central e Oriental. Juntamente com a rede TINA, será atribuída a prioridade ao desenvolvimento integrado dos 10 corredores paneuropeus de transportes aprovados na Terceira Conferência Paneuropeia de Transportes, realizada em Helsínquia em Junho de 1997.

O ano de 2000 foi o primeiro ano de funcionamento do ISPA. Antes de os projectos serem apresentados ao Comité de Gestão, os países beneficiários deviam elaborar estratégias de investimento para os sectores dos transportes e do ambiente. Estes documentos estão na base da selecção dos projectos ISPA, estabelecendo a ligação entre o investimento necessário para atingir o cumprimento do acervo nesses sectores e os projectos ISPA seleccionados. As estratégias dos dez países foram apresentadas ao Comité de Gestão ISPA no Outono de 2000.

Um total de 85 projectos foram objecto de parecer positivo do Comité de Gestão ISPA, que se reuniu quatro vezes em 2000 (Junho, Julho, Outubro e Novembro). Estes projectos representam uma contribuição do ISPA no montante total de 2 090 milhões de euros. No âmbito do orçamento de 2000 foram autorizados 75 projectos (997 milhões de euros ). Os outros dez projectos que foram objecto de parecer positivo foram autorizados no âmbito do orçamento de 2001.

O montante médio dos projectos aprovados ao abrigo do orçamento ISPA para 2000 é de aproximadamente 13 milhões de euros. A taxa média de subvenção comunitária foi de 64% do custo do projecto, ou seja, foi inferior ao nível máximo normal de 75% do financiamento ISPA. O co-financiamento provém de fontes nacionais (administração central, regional ou local), instituições financeiras internacionais ou doadores bilaterais. À excepção dos casos da Eslováquia e da Eslovénia, foi atingida a percentagem média da dotação anual nacional prevista para o período em questão.

Os projectos aprovados em 2000, entre eles os projectos de assistência técnica, repartiram-se de forma equilibrada pelos sectores do ambiente e dos transportes: mais de 46% do orçamento de 2000 foram afectados a 39 projectos ambientais e mais de 53% a 36 projectos no sector dos transportes. A pequena diferença entre os dois sectores foi devida à transferência de dois projecto ambientais da Polónia (no montante de mais de 41 milhões de euros) para o orçamento de 2001.

No sector do ambiente, mais de 64% dos fundos foram afectados a projectos de redes de esgoto e de estações de tratamento de águas residuais. No sector dos transportes, os projectos centraram-se no sector ferroviário, a que foi afectado mais de metade do orçamento. Esta afectação das dotações insere-se na linha da política comunitária em matéria de iniciativas no sector dos transportes, que atribui grande importância à alteração do equilíbrio entre os modos de transporte, através, nomeadamente, da revitalização dos caminhos-de-ferro, e que promove a intermodalidade e a concepção de soluções de financiamento das infra-estruturas. Foi igualmente atribuída prioridade a projectos que satisfizessem a necessidade de reforço da segurança e de separação do tráfego. Uma análise do sector, por corredor paneuropeu de transportes, indicou que mais de 30% do orçamento de transportes se concentrava no corredor IV, ao passo que os projectos do corredor III beneficiaram de cerca de 14,2% e os do corredor II de 13,5% desse orçamento.

Foram autorizados no âmbito do orçamento de 2000 treze projectos de assistência técnica, quatro para a elaboração de projectos no sector do ambiente e nove no sector dos transportes. Estes projectos de assistência técnica foram essenciais para a preparação dos projectos que serão apresentados ao Comité de Gestão em 2001 and 2002.

Foram também afectados fundos em apoio da contribuição da Comunidade para o Fundo Internacional para a "Desobstrução da Via Navegável do Danúbio", tendo sido autorizados para este efeito 7,5 milhões de euros do orçamento de 2000. No âmbito dos programas Phare e OBNOVA (o programa comunitário de assistência à Bósnia-Herzegovina, à Croácia, à República Federativa da Jugoslávia e à Antiga República Jugoslava da Macedónia) foram também disponibilizadas contribuições para este projecto, no montante de 7,5 e de 7 milhões de euros, respectivamente.

No que se refere aos projectos, foram já autorizados cerca de 390 milhões de euros das dotações de 2001 através de projectos aprovados em 2000 (na medida em que são executados ao longo de vários anos, os projectos de investimento financiados pelo ISPA exigem geralmente uma autorização para mais de um ano).

4. SAPARD - Resumo

As principais prioridades do SAPARD (a que foi afectado no período de 2000 a 2006 apoio financeiro proveniente do orçamento comunitário no montante de mais de quinhentos milhões de euros por ano), tal como são estabelecidas no regulamento SAPARD (Regulamento (CE) nº 1268/1999 do Conselho [4]), consistem em contribuir para a aplicação do acervo relativo à política agrícola comum e políticas conexas e em resolver problemas prioritários e específicos de adaptação sustentável do sector agrícola e das zonas rurais nos países candidatos. Além da produção agrícola primária, são também elegíveis projectos de melhoria da transformação, da comercialização e da qualidade dos produtos, bem como medidas de desenvolvimento rural em geral.

[4] Regulamento (CE) n° 1268/1999 do Conselho de 21 de Junho de 1999 relativo ao apoio comunitário a medidas de pré-adesão em matéria de agricultura e desenvolvimento rural nos países candidatos da Europa Central e Oriental durante o período de pré-adesão (JO L 161 de 26 de Junho de 1999, p. 87).

O apoio prestado no âmbito do SAPARD é concedido com base num único programa de agricultura e desenvolvimento rural por país candidato, que abrange o período de 2000-2006. O conteúdo de cada programa reflecte as prioridades estabelecidas pelas autoridades nacionais, em função das circunstâncias e das necessidades específicas do país, dentro dos limites estabelecidos pelo regulamento SAPARD.

Os programas SAPARD são comparáveis em grande medida com os programas de agricultura e desenvolvimento rural dos Estados-Membros. A tarefa da programação foi completamente nova para as administrações dos países candidatos que tiveram de elaborar esses programas. No entanto, os programas para os dez países candidatos estavam terminados e tinham sido aprovados pela Comissão no Outono de 2000.

Uma outra implicação da abordagem programática adoptada no âmbito do SAPARD consiste no facto de que, ao contrário do que sucede no caso dos outros instrumentos de pré-adesão (em que pelo menos alguns elementos importantes são geridos pela Comissão), no caso do SAPARD a Comissão não participa na gestão ou sequer na selecção dos projectos. Neste caso optou-se por uma abordagem alternativa, no âmbito da qual as autoridades nacionais dos países candidatos assumirão a responsabilidade total pela execução do programa, através de uma gestão totalmente descentralizada. Esta decisão foi tomada para permitir a realização dos objectivos subjacentes ao instrumento SAPARD, que são os seguintes: executar numerosos projectos de pequena escala, em princípio, em todas as zonas rurais do país; criar estruturas com capacidade para aplicar o acervo imediatamente após a adesão. Esta abordagem exigiu, porém, que fossem adoptadas algumas medidas prévias antes de se começar a conceder a ajuda.

Em primeiro lugar, medidas de carácter regulamentar: devido à novidade do instrumento, foi necessário introduzir nova legislação comunitária. Foi também necessário negociar com os países candidatos uma série de disposições adequadas, que abrangessem todos os aspectos relevantes em matéria de utilização correcta, controlo e prestação de contas pelos fundos, disposições essas que foram consignadas em acordos de financiamento plurianuais celebrados com os vários países. No final do Outono de 2000 essas negociações tinham sido terminadas, tendo o primeiro acordo, com a Bulgária, sido assinado em 18 de Dezembro de 2000.

O outro tipo de medidas consistiu em criar em cada um dos países candidatos um organismo com capacidade para executar o SAPARD de modo compatível com as disposições jurídicas consignadas nos acordos de financiamento plurianuais. No final de 2000, os preparativos de criação das agências SAPARD encontravam-se muito adiantados em todos os países candidatos, mas nenhum deles dispunha ainda de uma agência SAPARD preparada para receber os fundos, pelo que no final de 2000 não haviam sido ainda transferidos fundos comunitários SAPARD para nenhum dos países candidatos.

5. Descrição geral dos mecanismos dos instrumentos de pré-adesão

5.1. Autorizações e transferência dos fundos

Antes de que os fundos dos três instrumentos possam ser transferidos para os países candidatos, são necessários:

- uma decisão da Comissão, para autorizar o orçamento;

- um acordo-quadro (no caso do Phare, acordos-quadro Phare em vigor, alargados ao ISPA; no caso do SAPARD, um novo acordo de financiamento plurianual);

- um acordo ou memorando anual de financiamento bilateral que especifique o compromisso financeiro assumido pela Comunidade relativamente à medida em causa e ao país beneficiário, ou seja, fixando os direitos e obrigações das duas partes.

No entanto, os procedimentos de decisão e de autorização dos fundos são diferentes nos diferentes instrumentos, e essas várias etapas podem ser resumidas da seguinte forma:

Programa Phare

- Celebração de um acordo de financiamento entre a Comissão e cada um dos países candidatos (esse acordo existe para os diferentes países há vários anos);

- Programação anual por prioridades; documento de trabalho baseado na Parceria para a Adesão;

- Elaboração pelos países candidatos de propostas de programa e fichas de projecto, que serão objecto de comentários e de uma decisão final da Comissão;

- Elaboração pela Direcção-Geral do Alargamento de propostas de financiamento dos programas nacionais anuais; consultas a outros serviços da Comissão e apresentação ao Comité de Gestão Phare, que emitirá um parecer;

- Decisão da Comissão;

- Autorização dos fundos;

- Assinatura do acordo de financiamento anual pelo país candidato e pela Comissão; troca de cartas sobre as diferentes fichas de projecto;

- Primeira transferência de fundos (adiantamento de 20%) a pedido do Fundo Nacional.

Programa ISPA

- Os acordos-quadro em vigor são alargados ao ISPA;

- Elaboração pelo países das estratégias nacionais ISPA no domínio dos transportes e do ambiente, consulta a outros serviços da Comissão, aprovação das estratégias pela Comissão;

- Identificação e elaboração dos projectos pelo países;

- Candidatura do projecto, apresentada num formulário normalizado, aceitação da candidatura (ou seja, verificação de que foram incluídos todos os documentos) e apreciação do projecto;

- Elaboração pela DG Política Regional de uma proposta de financiamento para cada projecto, consultas interserviços, apresentação ao Comité de Gestão ISPA, que emitirá um parecer;

- Decisão da Comissão (para cada projecto);

- Autorização dos fundos (um projecto pode ser objecto de autorizações para anos diferentes, por exemplo, no âmbito dos programas ISPA de 2000 e 2001;

- Assinatura do acordo de financiamento (para cada projecto);

- Primeira transferência de fundos (10%).

Programa SAPARD

- Apresentação à Comissão de uma proposta de plano de agricultura e desenvolvimento rural (PADR) 2000-2006 para cada país, até final de 1999;

- Consultas interserviços na Comissão e consultas aos países;

- Acordo com o país relativamente ao plano;

- Consulta final interserviços na Comissão;

- Apresentação do plano ao Comité (de gestão) STAR, que emitirá um parecer;

- Aprovação formal pela Comissão do plano de agricultura e desenvolvimento rural;

- Decisão da Comissão autorizando a assinatura de um acordo de financiamento plurianual e do acordo de financiamento anual;

- Assinatura do acordo de financiamento plurianual e do acordo de financiamento anual;

- Autorização da dotação anual SAPARD;

- Celebração do acordo de financiamento plurianual e do acordo de financiamento anual;

- Decisão formal da Comissão de atribuição da gestão da ajuda às agências de execução;

- Primeiro pagamento ao país (máximo 49% da primeira dotação anual).

5.2. Estruturas de execução nos países candidatos

Os fundos dos três instrumentos de pré-adesão serão canalizados através do Fundo Nacional, criado em cada país pelo Ministério das Finanças, sob a responsabilidade do Gestor Nacional.

A execução concreta do Phare e do ISPA é da competência de organismos de execução (tais como a Unidade Central de Financiamento e Contratação) que recebem os fundos do Fundo Nacional (a menos que o Fundo Nacional seja o organismo pagador). As delegações da CE são responsáveis pela aprovação do processo de concurso antes da abertura do concurso ou da celebração dos contratos.

Ao contrário do que acontece no caso do Phare e do ISPA, que utilizam ao máximo os acordos e estruturas existentes no âmbito do sistema Phare de execução descentralizada, o programa SAPARD é executado desde o início numa base completamente descentralizada, desde que estejam preenchidas todas as condições necessárias.

Essa delegação das competências de gestão exige que cada um dos países candidatos crie os sistemas de gestão e controlo relevantes, aprovados a nível nacional pelo Gestor Nacional. Depois de estas condições terem sido preenchidas, os serviços da Comissão verificam o cumprimento das mesmas, antes da Decisão da Comissão de atribuição da gestão financeira. O Regulamento nº 2222/2000 da Comissão [5], que estabelece as normas financeiras circunstanciadas desta atribuição da gestão, foi adoptado a 7 de Junho de 2000, após ter sido aprovado pelo Comité FEOGA, em 22 de Maio de 2000.

[5] Regulamento (CE) nº 2222/2000 da Comissão, de 7 de Junho de 2000, que estabelece as regras financeiras de execução do Regulamento (CE) nº 1268/1999 do Conselho relativo ao apoio comunitário a medidas de pré-adesão em matéria de agricultura e desenvolvimento rural nos países candidatos da Europa Central e Oriental durante o período de pré-adesão.

Os países candidatos estão todos empenhados na criação das estruturas institucionais necessárias para a gestão do SAPARD. Um país (a Bulgária) conseguiu terminar o trabalho de criação dos seus sistemas de gestão e controlo e promulgar o seu Acto de Acreditação Nacional antes do final de 2000. No entanto, no fim desse ano nenhum país candidato dispunha ainda de uma Agência SAPARD aprovada para receber os fundos. Com efeito, a transferência dos fundos só se realiza depois de a Agência SAPARD acreditada ter sido objecto de uma Decisão da Comissão de atribuição da gestão à agência em causa.

5.3. Descentralização da execução, nos termos do artigo 12º do Regulamento de Coordenação

O Phare e o ISPA são executados actualmente pelo sistema de execução descentralizada introduzido para o Phare em 1990 e revisto em 1998. Atendendo às conclusões do Conselho Europeu de Nice, a Comissão e os países candidatos deverão intensificar os esforços destinados a permitir a transferência das competências de gestão para os países candidatos.

O Regulamento de Coordenação proporciona assim uma base jurídica para que a Comissão possa "decidir estabelecer derrogações da exigência de aprovação prévia... e conceder a gestão descentralizada da ajuda a agências de execução dos países candidatos" (artigo 12º). O sistema criado por estas derrogações da exigência de aprovação prévia da Comissão é designado pelo nome de sistema de execução descentralizada alargada (EDIS).

Ao contrário do que acontece no caso do Phare e do ISPA, o SAPARD é executado desde o início numa base completamente descentralizada. O Phare e o ISPA tencionam introduzir o sistema EDIS, numa fase posterior.

6. Acompanhamento e avaliação

6.1. Programa Phare

O acompanhamento e a avaliação Phare disponibilizam a todas as partes que participam na gestão do programa informações regulares e fiáveis sobre a execução de todos os programas em curso.

Em 2000 foram elaborados 121 relatórios de acompanhamento e avaliação abrangendo todos os sectores da assistência Phare. Estes relatórios foram elaborados por um consultor externo independente, em gabinetes onde trabalham avaliadores comunitários e nacionais sediados nos seguintes países: Albânia, Bulgária, República Checa, Estónia, Antiga República Jugoslava da Macedónia, Hungria, Letónia, Lituânia, Polónia, Roménia, República Eslovaca e Eslovénia. Um gabinete central, sediado em Bruxelas, avalia os programas multinacionais e multibeneficiários.

No âmbito da desconcentração, o acompanhamento (controlo e seguimento) dos programas é efectuado a nível local, pelo gestores de acção Phare das delegações, sendo efectuada uma avaliação externa independente, como actividade complementar.

Na sequência da reorientação do Phare para as estratégias de pré-adesão e para a descentralização das competências de execução, o anterior sistema de acompanhamento e de avaliação centralizados foi substituído em Setembro de 2000 por um sistema de acompanhamento descentralizado e por um regime de avaliação provisório revisto. Essa revisão baseia-se na assunção por parte dos países candidatos da responsabilidade de prestar informações sobre os progressos da execução do programa, através da elaboração de relatórios de acompanhamento, numa etapa de transição para a gestão futura dos Fundos Estruturais.

Foram criadas em todos os países candidatos novas estruturas de acompanhamento (um comité misto de acompanhamento e seis subcomités sectoriais de acompanhamento) que se reúnem duas vezes por ano.

Os relatórios anuais do comité de acompanhamento de cada instrumento são apresentados ao comité misto de acompanhamento, que na sua reunião anual deve travar um debate sobre a coordenação do acompanhamento.

6.2. Programa ISPA

Todos os projectos ISPA estão sujeitos às disposições em matéria de acompanhamento e avaliação do regulamento ISPA e do acordo de financiamento relativo a cada uma das medidas ISPA. Porém, a avaliação ainda não está em causa, uma vez que os projectos se encontram numa fase precoce da execução.

A primeira reunião dos comités de acompanhamento (que se reunirão duas vezes por ano) foi marcada para a Primavera de 2001. Atendendo à reduzida experiência dos países candidatos no que se refere ao acompanhamento de projectos de grandes infra-estruturas de acordo com os requisitos da Comissão, a Direcção-Geral da Política Regional elaborou documentos de orientação destinados a facilitar a organização destas primeiras reuniões.

6.3. Programa SAPARD

A execução dos programas SAPARD está sujeita às disposições do acordo de financiamento plurianual em matéria de acompanhamento e avaliação. Nos termos destas disposições, será criado um comité de acompanhamento para cada programa SAPARD. Em 2000 a Comissão elaborou orientações, dirigidas a todos os países candidatos, relativas ao regimento dos comités de acompanhamento SAPARD, que regulamentará as obrigações e as actividades desses órgãos.

7. Coordenação

7.1. Coordenação geral

Nos termos do Regulamento (CE) nº 1266/99 do Conselho, a Comissão deve assegurar uma estreita coordenação entre os três instrumentos de pré-adesão. O regulamento especifica claramente os domínios em que cada um dos instrumentos presta assistência, minimizando assim as eventuais sobreposições entre os diferentes instrumentos:

- O SAPARD financia medidas de apoio à agricultura e ao desenvolvimento rural;

- O ISPA financia grandes projectos de infra-estruturas nos sectores dos transportes e do ambiente;

- Os financiamentos ao abrigo do programa PHARE concentram-se nas prioridades essenciais relativas à transposição do acervo comunitário, nomeadamente, o reforço das capacidades administrativas e institucionais dos países candidatos à adesão e os investimentos conexos. Este instrumento integra igualmente um elemento de coesão económica e social. O Phare pode também financiar as medidas em matéria de ambiente, de transportes e de desenvolvimento agrícola e rural que sejam uma parte incidental, mas indispensável, dos programas integrados de reestruturação industrial ou de desenvolvimento regional.

O Comité de Gestão Phare desempenha um papel de primeiro plano nesta coordenação geral. Nos termos do artigo 9º do Regulamento de Coordenação, a Comissão será assistida pelo Comité na coordenação das intervenções ao abrigo dos três instrumentos referidos e informá-lo-á acerca das dotações financeiras indicativas, para cada país e por instrumento de pré-adesão, assim como acerca das acções desenvolvidas no que se refere à coordenação com o Banco Europeu de Investimento, os outros instrumentos financeiros comunitários e as instituições financeiras internacionais. Esta informação será prestada ao Comité no Documento Geral de Assistência de 2001. Além disso, o Comité será também informado sobre as decisões da Comissão de atribuição da gestão da ajuda às agências de execução dos países candidatos, numa base descentralizada, em conformidade com o artigo 12º do Regulamento de Coordenação. Em 2000 não foi tomada nenhuma decisão deste tipo.

A nível da programação, as parcerias para a adesão, uma para cada um dos dez países candidatos, tal como foram revistas pelo Conselho a 6 de Dezembro de 1999, continuam a constituir o quadro geral da assistência prestada no âmbito dos três instrumentos de pré-adesão. No caso do Phare, são completadas pelos planos nacionais de desenvolvimento e, no caso do ISPA, pelas estratégias nacionais no domínio do ambiente e dos transportes. Os projectos SAPARD serão seleccionados com base nos programas de desenvolvimento rural para 2000-2006, elaborados a partir dos planos dos países candidatos e aprovados em 2000 pela Comissão para todos os países.

A fim de evitar eventuais sobreposições entre as operações apoiadas pelo SAPARD ou pelo Phare (nomeadamente os programas Phare de coesão económica e social e de cooperação transfronteiriça, no âmbito dos quais deve ser adoptada uma abordagem mais programática, que inclui a criação de linhas de crédito), foram integradas disposições adequadas nos documentos de programação e nos acordos relevantes:

- No caso do Phare, todas as decisões de financiamento e propostas de financiamento prevêem, a partir de 2001, que o Coordenador Nacional da Ajuda e o Gestor Nacional serão responsáveis conjuntamente pela coordenação entre o Phare (incluindo o programa Phare de cooperação transfronteiriça), o ISPA e o SAPARD.

- No caso do SAPARD, os acordos de financiamento plurianuais assinados com os dez países candidatos prevêem, no ponto C do artigo 1º, que a Comissão e [o país candidato] assegurarão a coordenação da assistência entre o programa, o ISPA, o Phare e a assistência do BEI e dos outros instrumentos financeiros internacionais; o país assegurará, nomeadamente, que quando um projecto SAPARD, devido à sua natureza, possa ser também potencialmente elegível, na totalidade ou em parte, para assistência no âmbito dos outros instrumentos financeiros atrás referidos, será evitado o risco de ser concedida ajuda a qualquer despesa por mais do que uma vez (nomeadamente carimbando as facturas).

7.2. Coordenação no interior da Comissão

O programa Phare é da responsabilidade da Direcção-Geral do Alargamento que, apoiada pelo Comité de Gestão Phare, é também responsável pela coordenação global entre os três instrumentos. O programa ISPA é da responsabilidade da Direcção-Geral da Política Regional, ao passo que a Direcção-Geral de Agricultura é responsável pelo programa SAPARD.

Na prática, a programação é coordenada através de consultas alargadas interserviços. Além disso, foi também criado nos vários departamentos competentes da Comissão um comité de coordenação dos instrumentos de pré-adesão que dedica especial atenção aos preparativos para a gestão descentralizada alargada dos programas Phare e ISPA.

No que se refere ao acompanhamento dos projectos, a coordenação assume a forma de um comité misto de acompanhamento, apoiado, sempre que possível, pelos comités de gestão ISPA e pelos subcomités Phare competentes.

Com vista a estabelecer uma distinção clara entre as acções que podem ser apoiadas pelo SAPARD ou pelo Phare, a Comissão clarificou a interface entre o Phare e o SAPARD, tendo em conta as disposições do Regulamento de Coordenação, clarificação essa que era especialmente necessária no caso dos investimentos no sector veterinário. A linha de demarcação é a seguinte: o Phare pode apoiar os investimentos relacionados com obras públicas executadas pelas autoridades nacionais ou por outras autoridades públicas em quem foram delegadas competências pelas autoridades nacionais; são elegíveis para financiamento no âmbito do SAPARD os investimentos relacionados com actividades privadas (por exemplo, laboratórios próprios de instalações de transformação ou modernização do equipamento das explorações agrícolas). Os programas SAPARD podem também abranger investimentos destinados a melhorar pequenas estruturas públicas locais de melhoria da qualidade, de controlo veterinário e fitossanitário e de protecção do consumidor. Além disso, o Phare continuará a prestar apoio ao reforço da capacidade institucional, nomeadamente das agências SAPARD.

No caso do ISPA, importa referir que os projectos de 2000, o primeiro ano de funcionamento deste instrumento, bem como os estudos de viabilidade e preliminares necessários para a elaboração das propostas, foram financiados pelo Phare em 1998 e 1999.

Além do mais, a execução do Phare e do ISPA é acompanhada pelas delegações nos países candidatos.

7.3. Coordenação no país

A nível nacional e no âmbito do objectivo de descentralização, a Comissão incentiva fortemente os países candidatos a reforçarem a coordenação interministerial, que é condição prévia essencial do êxito da gestão futura dos Fundos Estruturais pelo países candidatos e, a curto prazo, da execução do programa Phare de coesão económica e social. Em vários países essa coordenação interministerial tem de ser melhorada.

Dado que a gestão descentralizada está prevista desde o início (no caso do SAPARD), ou será alargada progressivamente (no caso do Phare e do ISPA), os países candidatos deverão assumir gradualmente a responsabilidade pela coordenação correcta das operações que beneficiam de apoio de pré-adesão e pela prevenção das sobreposições. Ora tendo em conta o carácter descentralizado da gestão do SAPARD, a complementaridade plena a nível dos projectos só poderá ser assegurada a nível nacional.

Consequentemente, a Comissão instou os países candidatos a adoptarem as medidas necessárias para assegurar uma coordenação eficaz e eficiente.

8. Coordenação com o BEI e com as instituições financeiras internacionais

A ajuda de pré-adesão será mais eficaz se mobilizar também fundos das instituições financeiras internacionais. Consequentemente, a Comissão Europeia assinou a 2 de Março 1998 um memorando de acordo com o Banco Europeu de Reconstrução e Desenvolvimento (BERD) e com o Banco Mundial, a fim de reforçar a cooperação com essas instituições e facilitar o co-financiamento no âmbito do programa Phare. Em Outubro de 1998 aderiram a esse acordo quatro novos parceiros: a Nordic Environment Finance Corporation (NEFCO), o Nordic Investment Bank (NIB), a International Financial Corporation (IFC) e o Banco de Desenvolvimento do Conselho da Europa. Em 2000 o memorando de acordo foi alargado de modo a abranger os outros dois instrumentos de pré-adesão, o ISPA e o SAPARD. Apesar de não ser signatário do acordo, o BEI coopera também estreitamente com a Comissão Europeia na promoção dos objectivos políticos da UE, colaborando igualmente com as outras instituições financeiras internacionais, no espírito do memorando de acordo.

O novo instrumento de pré-adesão ISPA para os sectores dos transportes e do ambiente é, desde 2000, o principal mecanismo de co-financiamento de projectos de infra-estruturas nesses sectores, juntamente com o BEI e as outras instituições financeiras internacionais. O principal instrumento de financiamento do Phare continua a ser o mecanismo de apoio às pequenas e médias empresas, no âmbito do qual a Comissão colabora com o BERD, o Banco de Desenvolvimento do Conselho da Europa e o Kreditanstalt für Wiederaufbau. Os projectos co-financiados no âmbito dos programas nacionais Phare foram, entre outros, um projecto de investimento em infra-estruturas de abastecimento de água e tratamento de águas residuais em pequenos municípios da Estónia e projectos levados a cabo nos mercados da electricidade e do gás, na Roménia.

Os serviços da Comissão organizam reuniões periódicas com o BEI e com o BERD a fim de coordenar as questões relacionadas com a programação e a execução, assim como questões processuais. Sempre que possível, são previstas missões conjuntas aos países candidatos, que constituem uma componente importante para se assegurar a cooperação a nível dos projectos, em benefício dos países candidatos.

No que diz respeito ao ISPA, foi assinado a 19 de Janeiro de 2000 um acordo de cooperação entre a Comissão e o BEI relativo à assistência estrutural comunitária (incluindo o ISPA) durante o período 2000-2006. O principal objectivo deste acordo consiste em maximizar o efeito de alavancagem das subvenções comunitárias e em limitar o apoio orçamental da Comunidade ao estritamente necessário. Os resultados do primeiro ano de cooperação foram muito positivos: foram realizadas várias reuniões de coordenação destinadas a definir o enquadramento da cooperação e a conferir operacionalidade ao acordo, tendo sido também identificadas possíveis propostas de co-financiamento, através do intercâmbio de informação num estádio muito precoce da preparação dos projectos. A Comissão estabeleceu igualmente boas relações de trabalho com o BERD, o Nordic Investment Bank (NIB) e a Nordic Environment Finance Corporation (NEFCO), tendo sido identificados em colaboração com essas instituições financeiras vários projectos a co-financiar.

No que se refere ao SAPARD, a cooperação com as instituições financeiras internacionais limitou-se a consultas gerais e ao intercâmbio de informação, atendendo a que a gestão é totalmente descentralizada a favor dos países candidatos.

As delegações desempenham também um papel importante na coordenação dos instrumentos de pré-adesão com as instituições financeiras internacionais e os doadores bilaterais, organizando, no local, reuniões periódicas de doadores destinadas a assegurar o intercâmbio de informações sobre projectos previstos ou em curso.

9. Conclusão

O ano de 2000 foi o primeiro ano em que os três instrumentos de pré-adesão se tornaram operacionais. Foram alcançados grandes progressos na criação dos novos instrumentos ISPA e SAPARD. A assistência de pré-adesão aos países candidatos duplicou, o programa Phare teve de ser adaptado, a fim de ter em conta os novos instrumentos, tendo sido atribuída maior importância à coesão económica e social. A cooperação entre os diferentes serviços da Comissão foi reforçada e desenvolvida, em conformidade com o disposto no Regulamento de Coordenação. A criação das estruturas dos instrumentos de pré-adesão nos países candidatos prestou também um contributo importante para o reforço das capacidades institucionais e deu início à preparação dos países candidatos para a participação nos Fundos Estruturais.

ANEXO

Dotações por país para o Phare, o ISPA e o SAPARD em 2000

>POSIÇÃO NUMA TABELA>