Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre "A contribuição das demais políticas comunitárias para a coesão económica e social"

(2004/C 10/20)

Em 23 de Julho de 2002, Michel Barnier, membro da Comissão Europeia responsável pela política regional, solicitou, em nome da Comissão, um parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre "A contribuição das políticas comunitárias para a coesão económica e social".

A Secção Especializada da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos do Comité, emitiu parecer em 1 de Setembro de 2003, de que foi relator G. Dassis.

Na 402.a reunião plenária de 24 e 25 de Setembro de 2003 (sessão de 25 de Setembro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 66 votos a favor, 21 contra e 10 abstenções, o presente parecer.

1. Observações preliminares

1.1. Acontecimentos recentes da mais alta importância demonstram que o caminho para uma União Europeia política será ainda muito longo e difícil. Certos governos europeus parecem ter esquecido a posição muito insistentemente salientada nas décadas de 70 e 80 de que a integração europeia constitui a única saída possível para os Estados da Europa, na medida em que, individualmente, não poderão influir nas evoluções à escala mundial.

De qualquer das formas, a coesão económica e social constitui, a par da união económica e monetária e a realização do mercado interno, um dos objectivos fundamentais fixados pelo Tratado e confirmado no Projecto de Constituição Europeia.

As novas condições que especificamente marcam, hoje, a actualidade com:

- a crescente globalização dos mercados,

- o alargamento da UE e a sua extensão aos países da Europa Central e Oriental,

- o predomínio da sociedade e da economia do conhecimento,

- as características sociais e políticas mais gerais que moldam a fisionomia do século XXI,

exigem um esforço no sentido de uma abordagem actualizada da questão da coesão económica e social.

1.2. Esse esforço deve concentrar-se:

- no exame circunstanciado dos compromissos assumidos pelos Estados-Membros e pela Comunidade em matéria de coesão económica e social por força do Tratado da União Europeia e do Tratado que institui a Comunidade Europeia, a fim de esclarecer o mais cabalmente possível o significado das correspondentes disposições e prescrições dos Tratados,

- na inventariação e estudo das práticas da Comunidade e dos Estados-Membros no que se refere à interpretação e à aplicação das disposições e prescrições dos Tratados e da Constituição Europeia, quando esta entrar em vigor, em matéria de coesão,

- na identificação do impacto que têm na coesão económica e social as práticas seguidas pela Comunidade e pelos Estados-Membros na interpretação e aplicação das correspondentes disposições e prescrições dos Tratados,

- na identificação de mudanças eventualmente necessárias nas práticas seguidas até este momento em termos de interpretação e aplicação das disposições dos Tratados relativas à coesão. Essas mudanças podem ser consideradas como uma alteração das prioridades ou como um complemento das opções na concepção, elaboração e aplicação de cada política comunitária.

1.3. O CESE já adoptou pareceres sobre este género de questões, entre os quais se pode citar o parecer sobre "O futuro da política de coesão na perspectiva do alargamento e da mutação para a economia do conhecimento(1)", que aborda a problemática das repercussões que a transição para esta economia terá na coesão, bem como o parecer sobre "Estratégia de coesão económica e social da União Europeia(2)", no qual se dá uma importância especial à contribuição que as políticas estruturais desenvolvidas ao abrigo do artigo 111.o da Parte III do Projecto de Constituição Europeia dão para o reforço da coesão.

1.4. O presente parecer é de natureza complementar e tem em vista, pelas razões que serão pormenorizadas abaixo, tratar de um tema bem específico, a saber, estudar e avaliar mais analiticamente, do ponto de vista da sua relação com a coesão económica e social, as políticas que não as estruturais, neste caso, as relativas ao artigo 112.o da Parte III do Projecto de Constituição.

2. Definição da noção de coesão

2.1. As disposições e regulamentações sobre a coesão encontram-se na Parte III do Projecto de Constituição Europeia, onde são mais pormenorizadas e mais substanciais.

2.2. Segundo os próprios termos das disposições do Tratado, a União e os Estados-Membros deverão, antes de efectuar qualquer escolha no âmbito de qualquer política ou acção comunitárias, incluir a coesão económica e social nos seus critérios de exame e de avaliação. Por outras palavras, longe de constituir um parâmetro confinado a algumas acções e políticas comunitárias bem determinadas, o imperativo do reforço da coesão económica e social atravessa-as todas.

2.3. Uma análise mais específica permite retirar as três conclusões seguintes:

2.3.1. Primeira: Nos textos dos Tratados é feita referência à coesão económica e social, mas não é dado qualquer esclarecimento, através de disposições mais específicas, sobre o que se entende por dimensão "económica" e "social" da coesão. Seja como for, continua válida a constatação de que a redacção das disposições conexas dos Tratados não se limita a fazer uma referência global e sintética à coesão, mas especifica essa referência conferindo-lhe a dupla dimensão: económica e social.

2.3.2. Segunda: A única disposição que faz referência ao conceito global e composto da coesão (económica e social) é o artigo 158.o (desenvolvimento harmonioso de toda a Comunidade, redução das disparidades regionais e acção de combate aos atrasos das regiões menos favorecidas).

2.3.2.1. Sem o disposto claramente no artigo 159.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, poderia levantar-se esta questão: Devem ou não as políticas comunitárias, com excepção das estruturais, ser colocadas, antes de serem anunciadas mas também durante a sua especificação e aplicação, na difícil situação de terem de se adaptar às necessidades e aos imperativos decorrentes do esforço para alcançar a coesão económica e social, correndo-se, provavelmente, o risco de não se conseguir retirar todos os benefícios esperados da sua aplicação? Serão estas acções não estruturais comunitárias aplicadas tendo como único objectivo obter o máximo benefício possível esperado para toda a Comunidade, sem ter em conta se a sua aplicação integral e sem derrogações agrava as disparidades regionais, aumenta o atraso das regiões menos favorecidas e acaba por criar, em vez da coesão, disparidades regionais e novos desequilíbrios?

2.3.2.2. Mas esta pergunta não tem razão de ser se tivermos em conta a formulação do artigo 159.o As demais políticas devem ser adaptadas, durante a sua elaboração e aplicação, aos imperativos da coesão e, por conseguinte, não se exclui a eventualidade de não se conseguir retirar o máximo benefício possível para toda a Comunidade, se esse benefício resultar num aumento das disparidades regionais e no agravamento da posição relativa das regiões mais desfavorecidas da Comunidade.

2.3.3. Terceira: Presentemente, permanece sem resposta a questão de saber de que maneira a Comunidade, na acção prosseguida até ao momento actual, tem interpretado e aplicado as disposições dos Tratados em matéria de coesão. Como veremos em seguida, a prática que a União tem seguido até este momento é diferente. Durante a concepção, formulação e aplicação das políticas comunitárias, com excepção das políticas estruturais, não é feita qualquer avaliação do respectivo impacto na coesão (isto é, em termos de redução das disparidades e dos atrasos regionais), restringindo-se as avaliações dos respectivos efeitos ao conjunto da Comunidade. Esta prática significa que a Comunidade assume o risco do agravamento das disparidades regionais, isto é, de uma divergência económica e social, em vez de uma convergência, em consequência da aplicação de políticas comunitárias específicas (por exemplo, das políticas da concorrência e do mercado interno, da política monetária, etc.) e procura, em seguida, eliminar, atenuar ou limitar os efeitos negativos dessas acções não estruturais sobre a coesão. Por conseguinte, nas práticas da Comunidade, o esforço de salvaguarda da coesão económica e social, sob a forma de política estrutural, parece vir, cronologicamente, a jusante das restantes políticas comunitárias.

3. Abordagem combinada da coesão económica e social

3.1. Entende-se por "coesão económica" o tratamento inter-regional de determinados indicadores económicos, especialmente daqueles que se relacionam com o PIB per capita.

3.2. Do conceito de "coesão social" deduz-se que nele se encontra abrangido, fundamentalmente, o sistema de protecção e de segurança social integrado no "modelo social europeu".

3.3. Ao mencionar estes dois conceitos em simultâneo, mais concretamente nos seus artigos 158.o e 162.o, sem estabelecer entre eles qualquer distinção conceptual, o Tratado optou por uma solução que está longe de ser ideal pelo facto de revelar graves carências quando se trata de abordar mais especificamente o conteúdo e os limites de cada uma das vertentes da coesão.

3.4. A primeira questão a esclarecer é até que ponto se pode aceitar (ou tolerar) a conjugação destes dois conceitos (complementares entre si) da coesão. Poder-se-ia formular a questão doutra forma perguntando se é legítimo estabelecer uma prioridade hierárquica da coesão económica em relação à coesão social.

3.5. Este tema deve ser abordado com base no formalmente disposto nos artigos 158.o e 162.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia e não em eventuais pesquisas ou opções teóricas. O que importa, sim, é determinar se o que dispõem os artigos 158.o a 162.o exige que, na concepção e no exercício de todas as políticas comunitárias, se coloquem a coesão económica e a coesão social no mesmo nível e em concomitância ou se, ao contrário, estabelece uma relação hierárquica entre elas em que a primeira teria prioridade sobre a segunda.

3.6. Uma vez que o PIB per capita se exprime através de uma média, aferir a coesão exclusivamente em função deste valor aritmético obriga a ter em conta, nas conclusões, as bem conhecidas deficiências dos valores médios nas avaliações estatísticas.

3.7. Daqui se conclui que não é possível avaliar a coesão, o seu eventual reforço ou enfraquecimento, tomando unicamente como ponto de partida o PIB per capita. É preciso considerar igualmente outros parâmetros e critérios para ter a percepção do alcance real e exacto da coesão e da sua evolução para uma maior convergência ou divergência.

3.8. O que se pretende aqui é chegar a um indicador mais representativo da coesão e tal implica:

- começar por seleccionar os parâmetros relevantes que não os do PIB. O novo indicador de aferição da coesão terá de ser misto e complexo: para além do PIB, incluirá também variáveis tais como as taxas de emprego e de desemprego, a extensão da protecção social, o grau de acesso aos serviços de interesse geral, etc.;

- analisar em seguida outra questão que acabará por colocar-se, que é a da ponderação do contributo de cada um destes factores para a constituição e a estruturação globais do referido indicador misto e complexo da coesão.

4. Avaliação geral das implicações das políticas estruturais para a coesão económica e social

4.1. Tanto na sua definição como nos esforços de investigação que lhe estão associados, numa óptica tecnocrática e numa perspectiva de avaliação, sobressai uma nítida ligação entre a política regional e as políticas estruturais.

4.2. No que se refere à avaliação das repercussões das políticas estruturais, já foram publicados diversos trabalhos notáveis, encontrando-se outros em fase de elaboração.

4.3. Graças a estes esforços, foi possível não só enriquecer o segundo relatório com uma grande variedade de dados fiáveis sobre os parâmetros mais diversos mas também com uma visão geral e elucidativa sobre o contributo das políticas estruturais para o reforço da coesão: no período de 1988-1999, a diferença entre o PIB per capita nos quatro Estados mais pobres e o valor médio do da UE baixou um terço, passando de 32 % (100 menos 68) para 21 % (100 menos 79).

4.4. Posto isto, é legítimo afirmar que, no espaço de onze anos (1988-19999), o desequilíbrio entre o PIB médio per capita dos quatro Estados-Membros contemplados pela política de coesão e o da UE, no seu conjunto, diminuiu ao ritmo de 1 % ao ano.

5. Avaliação geral do contributo das demais políticas comunitárias para a coesão económica e social

5.1. O argumento favorável à ligação da política regional com as intervenções estruturais nasce do facto de se ter verificado não existir qualquer dispositivo de avaliação numérica para medir o impacto das políticas não estruturais no reforço da coesão económica e social.

5.2. A questão que se coloca é saber como tirar partido da experiência acumulada no âmbito das intervenções estruturais no que se refere à escolha de indicadores e das avaliações quantitativas e transpô-la para o campo de acção das demais políticas comunitárias.

5.3. Depois do alargamento da UE, a aplicação do artigo 159.o será ainda mais premente. A crer nos cálculos publicados, o PIB comunitário per capita sofrerá uma redução de 13 % com a entrada dos novos Estados-Membros. Tal significa que quinze regiões europeias actualmente abrangidas pelo Objectivo n.o 1 serão muito provavelmente excluídas do seu âmbito de aplicação e verão diminuído o efeito de reforço da coesão económica e social exercido pelas políticas estruturais, não obstante continuarem a debater-se com dificuldades.

5.4. Importa evitar que o processo de crescimento da coesão económica e social fique demasiado debilitado nos países que, após a adesão, poderão deixar de estar abrangidos pelo Objectivo n.o 1. Há duas vias - que não se excluem entre si - para perseguir este objectivo.

5.4.1. A primeira consiste em garantir que estas regiões continuem ao abrigo do Objectivo n.o 1, colocando a fasquia abaixo dos actuais 75 % do PIB comunitário médio fixados como critério de elegibilidade para estas ajudas.

5.4.2. A segunda será aumentar o contributo das políticas não estruturais para a coesão económica e social.

5.5. Entende-se que, se não for possível optar pela primeira via, a aplicação do artigo 159.o e o recurso às outras políticas (não estruturais) para consolidar a coesão económica e social, sobretudo nas regiões da Europa mais pobres, converter-se-ão num desafio crucial e terão uma importância crescente para tornar a Europa mais coerente no plano económico e social.

6. Contradições na aplicação das demais políticas comunitárias; executá-las e não suprimi-las

6.1. Será oportuno especificar que nenhuma das disposições do Tratado autoriza a supressão pura e simples de uma política comunitária seja ela qual for.

6.2. Com efeito, no quadro concreto dos Tratados, seria insensato colocar expressamente obstáculos ao funcionamento eficaz de uma dada política comunitária, cujos efeitos podem ser positivos, mas, eventualmente, também negativos (por exemplo, pode afirmar-se que a introdução da moeda única também teve, pontualmente, repercussões negativas, que, todavia, não invalidam os efeitos em geral positivos da chegada do euro).

6.3. Nesta linha de pensamento, pode-se afirmar que as políticas comunitárias estabelecidas pelo artigo 159.o terão muito provavelmente (ou até seguramente) implicações e repercussões contraditórias. Não é impensável que se constatem, paralelamente a resultados positivos para a UE no seu conjunto, consequências adversas para dadas regiões.

6.4. De resto, é de esperar que as políticas comunitárias não estruturais tenham um impacto que acentuará, nalguns casos muito seriamente, certas assimetrias inter-regionais.

6.5. O segundo relatório sobre a coesão económica e social diagnostica simultaneamente uma convergência entre os Estados-Membros e uma divergência entre as regiões europeias.

6.6. O estudo da Comissão Europeia sobre o emprego(3) vai ainda mais longe. Subdivide o período que decorre de 1950 até aos nossos dias em três segmentos, cada um deles com características bem vincadas.

6.7. A fase de 1950 a 1970 testemunha claramente uma aproximação das regiões europeias tanto no que se refere ao rendimento per capita como à produtividade, apresentando as regiões mais desfavorecidas nessa altura taxas de crescimento quatro vezes mais elevadas do que as das regiões mais prósperas.

6.8. Nas fases seguintes (após 1970), o cenário muda radicalmente. Se entrarmos mais no pormenor, a situação é a seguinte:

6.8.1. Durante o período compreendido entre 1971 e 1994, mas mais ainda entre 1995 e 1999, nota-se que a convergência entre as regiões abranda de uma forma pronunciada, impedindo as que se encontram na cauda do pelotão de se aproximarem notoriamente dos que ocupam a posição dianteira.

6.8.2. Por fim, se a Europa conheceu também o crescimento durante o último período (1994-1999), é evidente que este desenvolvimento não beneficiou todas as regiões. Antes pelo contrário, o texto mostra que as regiões europeias apresentaram resultados muito contrastantes nos vários domínios:

- o aumento do PIB per capita (medido com base no nível do poder de compra),

- a produtividade,

- a taxa de emprego,

- a taxa de desemprego.

6.9. Reveste especial importância a constatação de que a integração europeia é entravada pelas disparidades entre as regiões no que se refere:

- à capacidade produtiva,

- à estrutura da qualificação da mão-de-obra e às competências especializadas da sua força de trabalho,

- à especialização sectorial dos produtos manufacturados,

- ao emprego e ao funcionamento do mercado de trabalho.

6.9.1. Além disso, a localização geográfica das regiões europeias influi nitidamente na sua capacidade de aceder aos grandes mercados e à disseminação de conhecimentos.

6.9.2. Estas disparidades levam-nas a especializar a sua produção em função das vantagens comparativas de cada uma.

6.9.3. No entanto, esta especialização acaba por provocar toda uma série de efeitos que são função dos nichos de produção correspondentes, de modo que são os sectores de produção com maior intensidade de conhecimento a retirar o máximo de vantagens da situação ao mesmo tempo que têm custos mais baixos e beneficiam de uma maior mobilidade da mão-de-obra.

6.10. O desenvolvimento tecnológico e a persistência no tempo de certas características da economia (desemprego elevado, baixo rendimento per capita, composição sectorial da produção) dependem, por consequência, da repartição entre regiões dos factores de produção e do seu grau de mobilidade, mas contribuem, além disso, para determinar os factores de produção de cada região, num processo muito dinâmico.

6.11. O relatório "Emprego 2002" enfatiza igualmente os "choques assimétricos", ou seja, as perturbações da procura de certos produtos ou de certas categorias de mão-de-obra. Apontados como factor decisivo na criação de desequilíbrios regionais, afectam mais certas regiões do que a UE globalmente, por terem ligação com as estruturas económicas regionais de cada região.

6.12. As regiões afectadas por esses choques evoluem em condições menos favoráveis que as demais e são, também, menos produtivas, sobretudo se o ajustamento se realiza a um ritmo mais lento (por exemplo, os trabalhadores não qualificados ou com pouca qualificação revelam menos flexibilidade do que os mais especializados).

6.13. Em conclusão, pode-se dizer que as possibilidades de que dispõe cada região para criar empregos e estimular as suas taxas de crescimento variam consoante a forma como se conjugam os diversos parâmetros em jogo (factores de produção, especialização da mão-de-obra, localização geográfica, desenvolvimento tecnológico, choques assimétricos).

6.14. O mesmo texto observa que, não sendo possível assegurar um certo nível de influxos estratégicos (capital humano, infra-estruturas públicas, etc.), as regiões mais desfavorecidas atolar-se-ão em situações de escasso crescimento económico e não conseguirão aproximar-se do nível das mais favorecidas.

6.15. Por conseguinte, as regiões europeias são obrigadas a seguir trajectórias divergentes, de forma que a convergência só poderá, em princípio, ser alcançada nos "grupos de regiões" existentes cujos limites inferiores e superiores são definidos pelos factores estratégicos à sua disposição.

6.16. Os esforços no sentido de colmatar a disparidade entre as regiões europeias surgem como uma premissa essencial para reforçar a coesão em toda a UE, desde que se desenvolvam de tal modo que eliminem qualquer risco de agravar tais desigualdades e divergências inter-regionais.

6.17. Nem sempre se divisa muito claramente se, na sua concepção e delimitação, mas também e sobretudo na sua aplicação, as diversas políticas comunitárias previstas no artigo 159.o do Tratado trarão benefícios correspondentes a todas as regiões europeias ou se, pelo contrário, não favorecerão apenas aquelas que dispõem de estruturas que melhor se prestam para colher os frutos da integração europeia.

6.18. Após ter passado em revista as características das regiões europeias e dos seus mercados de trabalho, o estudo "Emprego 2002" distingue cinco "grupos de regiões", diferenciadas pela forma como valorizam os seus recursos humanos e a sua especialização por actividade.

6.19. Independentemente destas diferenças nos modelos de valorização do capital humano e de especialização laboral, as regiões da Europa revelam outras desigualdades de tal modo profundas que se pode deduzir que as repercussões e os efeitos das políticas comunitárias praticadas ao abrigo do artigo 159.o também divergem entre si ou variam conforme o grupo que compõem.

6.20. Esta ilação não esgota, todavia, o debate. Quando se trata de aplicar o artigo 159.o, não podemos cingir-nos a apontar os efeitos positivos ou negativos da política comunitária na coesão económica e social das regiões. É também necessário medir cada um deles. Ora, tal nunca se fez ou, mais exactamente, não foi sequer feita uma tentativa nesse sentido.

6.21. Chegados a este ponto, constatamos que não basta afirmar, por exemplo, de uma forma bastante vaga, que a política de concorrência participa na criação de emprego, mas haverá que escorar esta asserção com dados estatísticos especificando o número destes novos postos de trabalho por região. Será assim possível, ao realizar estas medições, verificar se estes foram ou não realmente criados nas zonas em causa.

6.22. Por outro lado, até à data, o CESE também não tem conseguido comprovar suficientemente certas afirmações que faz nos seus pareceres com as devidas avaliações quantitativas, como foi, por exemplo, o caso do pretenso golpe desferido pelas concentrações às regiões desfavorecidas (pareceres de 11 de Dezembro de 2002 e de 20 e 21 de Fevereiro de 2003).

6.23. Para resolver o problema, poder-se-ia propor diversas soluções, por exemplo:

6.23.1. Primeiro, é preciso medir os efeitos produzidos em cada região por uma política comunitária aplicada ao abrigo do artigo 159.o

6.23.2. Segundo, não se deve suprimir em caso algum tal política comunitária no seu conjunto, mesmo que tenha consequências nocivas do ponto de vista da coesão para uma ou outra região.

6.23.3. Terceiro, procurar-se-á aplicar com maior flexibilidade esta política a uma dada região ou aplicá-la gradualmente (com um período de transição bem preciso) para suavizar o impacto.

6.23.4. Quarto, se esta aplicação flexível ou gradual (com prazos de adaptação) da referida política não for viável ou não for considerada eficaz, em uma ou mais regiões, ou puser em causa os efeitos que dela se esperam para toda a UE, seleccionar-se-á e aplicar-se-á em certas regiões políticas complementares (do tipo estrutural eventualmente), com o fim de eliminar ou atenuar nestas regiões as consequências nefastas para a coesão.

6.24. É bom sublinhar que, para a aplicação do processo que acabamos de descrever, é imprescindível:

6.24.1. Por um lado, que se dê prioridade à medição dos efeitos da política comunitária não estrutural.

6.24.2. Por outro lado, que a política complementar para anular os efeitos negativos para alguma das regiões seja eficaz, melhor dizendo, cubra todo o espectro de consequências nocivas detectadas.

6.25. Importa relevar o facto de o relatório "Emprego 2002" utilizar certos indicadores para avaliar os desempenhos das regiões e lograr deste modo classificá-las em "grupos de regiões afins", com características semelhantes e estrutura de funcionamento e resultados convergentes.

6.25.1. O quarto capítulo do referido relatório representa uma ajuda preciosa para constituir um feixe de indicadores adequados para apreender e traduzir em termos matemáticos a eficácia das políticas comunitárias não estruturais em repercutir-se positivamente na coesão.

7. Correlação entre as políticas estruturais (artigo 158.o do Tratado) e as outras políticas comunitárias (artigo 159.o do Tratado)

7.1. Como já foi assinalado(4), os quadros comunitários de apoio (QCA) funcionam de três formas:

- melhoria das infra-estruturas materiais da economia;

- aumento do nível do capital intelectual (humano), graças ao apoio dado à especialização profissional e à formação da mão-de-obra, em geral;

- assistência directa ao sector privado graças à subvenção dos investimentos neste sector.

7.2. Os trabalhos relativos às repercussões das políticas estruturais tentaram avaliar as consequências dos dois primeiros modos de acção dos QCA, elaborando modelos precisos.

7.3. No momento de avaliar essas repercussões, constatou-se que as políticas estruturais contribuíram, em grau variável, para o desenvolvimento (aumento do PIB per capita) de cada um dos quatro países da coesão. E verificou-se que a Grécia e Portugal beneficiaram mais que a Irlanda e a Espanha.

7.4. Todavia, esses mesmos estudos revelaram também que a Grécia e Portugal não retiraram tantas vantagens do mercado único como a Irlanda e a Espanha.

7.5. Assim, pode-se colocar a questão da correlação entre as repercussões das políticas estruturais e das demais políticas comunitárias.

7.6. Os autores dos trabalhos publicados na Single Market Review defendem que, para responder definitivamente à questão da interdependência e dos efeitos combinados do mercado único e dos QCA, há que formular e analisar uma série de cenários de substituição, por exemplo com as seguintes hipóteses:

- o aumento do investimento directo estrangeiro que se regista, nomeadamente, em Espanha deve-se à realização do mercado único europeu e, se sim, em que medida?

- os financiamentos concedidos por meio dos fundos estruturais e dos QCA têm um carácter provisório ou permanente?

- os mecanismos económicos que, nas ajudas dos QCA, suscitam respostas a longo prazo do lado da oferta são fortes ou fracos?

7.7. Trata-se de questões difíceis, às quais ainda não foi dada resposta decisiva. No entanto, é urgente tentar mais resolutamente dar essa resposta, dada a aproximação do alargamento.

8. Pontos fracos concretos das demais políticas comunitárias em matéria de coesão económica e social

8.1. A política agrícola comum - A revisão parcial da PAC e a coesão económica e social

8.1.1. A política agrícola comum, que foi a primeira verdadeira política comunitária a ser desenvolvida, no caso vertente pelo Tratado de Roma, fundamento da União, resolveu com total êxito a carência de produção alimentar de que sofria a Europa do pós-guerra, contribuindo em larga medida para reforçar a sua coesão económica e social(5).

8.1.2. Um das características principais da reforma da política agrícola comum decidida em 26 de Junho de 2003 consiste na dissociação, ou dissociação parcial, das indemnizações compensatórias relativamente à produção, nomeadamente dos apoios destinados às culturas arvenses, prémios por animal e pagamentos compensatórios ao leite a partir de 2005. A relação que existe entre os pagamentos compensatórios com a sua actual base de cálculo (pagamento por animal ou por hectare) é substituída, ou parcialmente substituída, por um sistema de concessão de subsídios ao rendimento dos agricultores (pagamentos por exploração). Compete ao respectivo Estado-Membro decidir que forma de dissociação deverá ser seleccionada.

8.1.3. O CESE constata que também outros instrumentos da PAC, como os de gestão da oferta de produtos agrícolas (por exemplo, o regime de quotas) têm uma função importante. Estas normas são uma contribuição essencial para, nomeadamente, travar o processo de concentração da produção agrícola nos locais favoráveis. Tal vem ao encontro dos interesses das pequenas empresas agrícolas e é também necessário para garantir a produção nas regiões desfavorecidas.

8.1.4. Na avaliação da PAC e da sua contribuição para a coesão económica e social importa ter em consideração que as reformas de 1992 e 1999 originaram mudanças decisivas. Por um lado, os fundos para o apoio aos mercados desceram substancialmente e, por outro, os gastos com os prémios por exploração e por animal foram reforçados em grande medida. Sendo estes uma compensação pela consequente descida dos preços aos produtores agrícolas, conclui-se, portanto, que não houve deslizamentos consideráveis nas transferências entre as regiões ou sectores de produção. O desfavorecimento, por exemplo, das zonas de pastagem permanece, facto denunciado pelo CESE repetidas vezes.

8.1.5. A reforma no âmbito da Agenda 2000 sintetizou as diferentes medidas de acompanhamento à política de mercado no programa "Política para o desenvolvimento do espaço rural", o chamado "segundo pilar". Em diversos pareceres, o CESE acolheu favoravelmente estas novas prioridades da PAC, pois tal poderá prestar uma contribuição importante para a garantia da multifuncionalidade da agricultura europeia e da aptidão dos espaços rurais. Por esta razão, o Comité manifestou-se repetidamente a favor de uma melhoria do financiamento do "segundo pilar".

8.1.6. No seu parecer a respeito da reforma da PAC de 14 de Maio de 2003(6), o Comité sublinhou, inter alia, a necessidade de as próximas reformas tomarem também em consideração as consequências para a coesão económica e social. Em que medida tal se concretiza dependerá sobretudo da aplicação das medidas de reforma por parte dos Estados-Membros.

8.1.7. Visto que as medidas do 2.o pilar têm uma função importante para a coesão económica e social no espaço rural, também com a redistribuição prevista no quadro da chamada modulação, os requisitos reais poderão não ser cumpridos na totalidade. Assim, no seu parecer de 14 de Maio de 2003, o Comité manifestou-se a favor da mobilização de meios adicionais em benefício do desenvolvimento rural.

8.1.8. Este reforço da coesão mais eficaz graças à nova PAC, terá que ser avaliado quantitativamente e medido por região, em conformidade, inter alia, com o artigo 159.o do Tratado.

8.2. Política económica - Pacto de Estabilidade e Crescimento; Introdução da moeda única

8.2.1. No Segundo Relatório sobre a Coesão Económica e Social (Síntese, segunda parte) assinala-se que, para manter taxas elevadas de crescimento nas regiões menos desenvolvidas da União, é necessário associar as políticas estruturais (isto é, as políticas ao abrigo do artigo 158.o) com políticas macro-económicas que assegurem uma estabilidade financeira (isto é, com as políticas referidas no artigo 159.o).

8.2.2. No mesmo capítulo, para provar que a convergência nominal também tinha resultado numa convergência real, assinala-se que a importante redução da inflação na década de 1990 se deu em paralelo com um correspondente aumento do PIB (ela foi superior à média europeia para os quatro países da coesão, na segunda metade da década).

8.2.3. Apesar de, em princípio, esta argumentação assentar em bases sãs, poder-se-lhe-ia contrapor o ponto de vista de que faltam dados para avaliar as possíveis repercussões dos critérios de convergência no aumento do PIB nacional per capita.

8.2.4. Seria possível remediar esta carência estabelecendo indicadores para medir determinados parâmetros económicos, nomeadamente:

- um indicador para medir a diminuição da procura em consequência da entrada em vigor do Pacto de Estabilidade e Crescimento;

- um indicador para medir as repercussões dessa diminuição da procura no comportamento produtivo da economia;

- um indicador para medir as repercussões dessa mesma diminuição da procura nas despesas de investimento da economia;

- um indicador para medir as consequências dessa diminuição da procura para a redução dos postos de trabalho e o aumento do desemprego;

- um indicador que expresse aritmeticamente a ligação entre a redução da procura, por um lado, e a redução dos postos de trabalho e o aumento do desemprego, por outro;

- um indicador que expresse aritmeticamente a ligação entre a taxa de desemprego e a evolução (positiva ou negativa) dos salários e remunerações (a introdução deste indicador requereria uma aceitação prévia do princípio de que qualquer subida ou descida salarial é acompanhada por uma variação, inversamente proporcional (sempre mensurável), das taxas de emprego e de desemprego).

8.2.5. No mesmo capítulo do Segundo Relatório sobre coesão económica e social aduz-se, de forma geral e abstracta, que a introdução da moeda única europeia conteve a inflação e reforçou a estabilidade, com consequências favoráveis, por isso, para a coesão, mas não são fornecidos números para fundamentar estas afirmações. A Comissão deveria realizar um estudo quantitativo sobre esta matéria.

8.2.6. A abordagem correcta da questão exige, pelo contrário, seleccionar e elaborar uma série de indicadores numéricos de medida que avaliem, por exemplo:

- a correlação entre a inflação e as correspondentes variações, região a região, do PIB per capita,

- a correlação entre a inflação (ou o PIB per capita, ou mesmo os dois) e as correspondentes variações, região a região, do emprego, do desemprego e da pobreza.

8.2.7. Os recentes debates sobre a necessidade de transferir gradualmente a prioridade, em matéria de orçamento, do critério do défice para o da dívida pública não se podem limitar a uma mera expressão de pontos de vista ou reduzir-se a opções políticas não validadas. Pelo contrário, o requisito para tomar as decisões políticas adequadas é sempre uma estimativa prévia das repercussões que virão a ter essas decisões.

8.2.7.1. Assim, no caso das repercussões do Pacto de Estabilidade e, mais concretamente, da aplicação dos critérios (défice e dívida pública), impõe-se previamente que seja feito um esforço para avaliar, nomeadamente, as consequências que teve até agora a prioridade dada ao primeiro critério (o défice), juntamente com uma avaliação das consequências que, em função da conjuntura económica actual, se podem prever para o futuro, no domínio da coesão económica e social.

8.2.7.2. Por outro lado, haveria que ter em conta a transferência da prioridade para o critério da dívida pública, bem como das consequências desta transferência em termos de coesão social.

8.2.8. É conveniente sublinhar que as medições e avaliações acima propostas não se podem limitar a incidir unicamente na dimensão global da taxa de crescimento de cada região, mas deverão igualmente analisar a sua composição, com especial atenção às taxas das regiões mais pobres.

8.3. Política da concorrência

8.3.1. No Segundo Relatório sobre Coesão Económica e Social faz-se uma clara alusão às consequências das políticas nacionais para o aumento das desigualdades, com o objectivo evidente de sublinhar a necessidade de coordenação entre as políticas nacionais e as comunitárias, para evitar que as disparidades passem a alojar-se em cada um deles.

8.3.2. Na realidade, no segundo ponto da página VI do documento distingue-se entre as igualdades entre Estados e as igualdades entre regiões e constata-se que as segundas se atenuaram mais ligeiramente, em parte porque aumentaram as disparidades no interior de alguns Estados-Membros.

8.3.3. As políticas nacionais de desenvolvimento que se aplicam por meio de legislação nacional específica, em função das características e necessidades de cada país, incluem diversos pacotes de ajudas ao desenvolvimento, que combinam de diversas formas os incentivos na matéria.

8.3.4. Esses incentivos podem consistir em:

- isenções de imposto e reduções fiscais;

- facilidades de empréstimo, com bonificações de juros ou juros a taxa zero;

- concessão de ajudas em capital a fundo perdido; ou

- diversas combinações de ajudas e medidas fiscais, empréstimos e subvenções.

8.3.5. Convém que a escolha em matéria de disposições e ajudas ao desenvolvimento tenha em mira não só ajudar o desenvolvimento das regiões mais pobres de cada país mas também:

- o fomento do emprego e

- o reforço das vantagens comparativas regionais e nacionais.

8.3.6. Há que assinalar que cada um destes pacotes de ajudas ao desenvolvimento é sempre submetido à aprovação das autoridades da UE, para garantir que não se infringiram, em maior ou menor escala, as políticas comunitárias. Todavia, este esforço de adequação dos dispositivos nacionais à legislação comunitária não inclui uma avaliação prévia das repercussões dessa legislação no reforço da coesão económica e social.

8.3.7. Assim, haverá que modificar as práticas seguidas até agora e proceder:

- a uma avaliação prévia quantificada das consequências, positivas ou negativas conforme os casos, da reformulação dos pacotes nacionais de incentivos ao desenvolvimento, para os adaptar às normas comunitárias conexas em favor da coesão, e

- a uma diversificação das intervenções correctoras na matéria para que, quando se aplicarem as políticas nacionais correspondentes, se evitem as opções que favoreçam as divergências ou não fomentem a coesão.

8.3.8. Ao mesmo tempo, há que assinalar que, em muitos casos, as ajudas concedidas a uma empresa ou a um sector determinado constituem, na realidade, ajudas a uma região concreta, pelo que ao suspender ou não conceder uma ajuda a uma empresa se acaba por agravar as desigualdades económicas e sociais da região correspondente.

8.4. Política comercial - Mercado interno

8.4.1. A estratégia em matéria de mercado interno aprovada pelo Conselho de Helsínquia reveste especial importância, dado que permite a revisão e a melhoria permanentes do funcionamento do mercado interno.

8.4.2. No quadro dessa revisão, haveria que investigar se não existirão indicadores concretos e pré-estabelecidos para uma avaliação comparativa de questões relativas às desigualdades regionais.

8.4.3. Esta investigação permitirá determinar em que medida foram alcançados os objectivos da coesão.

8.5. Política de transportes

8.5.1. A política de transportes constitui um dos factores essenciais do desenvolvimento das regiões da UE. A inexistência, em muitas regiões, de ligações inter-regionais (por via terrestre, aérea ou marítima), implica um forte obstáculo ao seu crescimento. A liberalização dos transportes não só não melhorou a situação destas regiões como, por vezes, corre o risco de as isolar economicamente.

8.6. Política de educação e de formação profissional

8.6.1. Articulando-se com as formas de trabalhar, as competências e os conhecimentos profissionais adquiridos pelos trabalhadores de uma determinada região surgem como uma "variável essencial" para a capacidade competitiva da região, sobretudo à luz da Estratégia de Lisboa(7).

8.6.2. Por outro lado, o Conselho Europeu de Nice sublinhou que conseguir o objectivo do pleno emprego implicava elaborar políticas ambiciosas de aumento da taxa de emprego e de redução das desigualdades regionais.

8.6.3. Esse mesmo Conselho colocou a tónica mais particularmente na dimensão local e regional da Estratégia para o Emprego, que exige uma abordagem estratégica a todos os níveis (incluindo o comunitário), com políticas diversas e específicas para cada região, como requisito prévio para atingir os objectivos de Lisboa e o reforço da coesão regional.

8.6.4. Se se quiser tirar partido destas observações do Conselho Europeu impõem-se previamente um exame e uma avaliação da situação em cada região, das especializações e capacidades profissionais desejadas, bem como o desenvolvimento dos necessários mecanismos de apoio às regiões desfavorecidas, de modo que estas possam satisfazer as suas carências em matéria de qualificações laborais específicas, ao ritmo requerido pelo seu sector de produção.

9. Conclusões

9.1. Ainda que a situação económica e, mais em geral, o nível de vida dos habitantes das regiões da UE tenham vindo a melhorar nas duas últimas décadas, em muitos casos as desigualdades persistiram ou até se agravaram.

9.2. Para ser eficaz em termos de coesão económica e social, a política regional europeia deve ter um carácter horizontal, de modo que todas as políticas da UE tenham em conta as suas consequências para as regiões e respectivo desenvolvimento.

9.3. Sem querer subestimar o papel das outras políticas comunitárias, consideramos que haveria que reexaminar as políticas de transportes, e as disposições da política de concorrência relativas às ajudas estatais ao desenvolvimento regional. Tendo em conta que ainda não existe uma política fiscal comum, os Estados-Membros deverão ter devidamente em conta, na suas acções na matéria, a dimensão regional, com vista a reforçar a coesão sem comprometer a política da concorrência.

9.4. As desigualdades em matéria de rendimentos são sempre acompanhadas de divergências e disparidades que não são inteiramente do mesmo cariz e que agravam ainda mais a situação das regiões mais pobres. Importa salientar que, no Segundo Relatório sobre a Coesão Económica e Social (Síntese, primeira parte) se afirma expressamente que um menor rendimento per capita está associado a:

- um menor produto por pessoa empregada;

- menores níveis de educação e de formação;

- uma menor actividade de investigação e de desenvolvimento e menor inovação;

- uma introdução mais lenta das novas tecnologias da informação e da comunicação.

9.5. Há que detectar e identificar os pontos fracos das políticas comunitárias ao abrigo do artigo 159.o (isto é, de todas as políticas não estruturais), sob o ponto de vista de uma avaliação quantificada das suas repercussões para a coesão económica e social.

9.6. Propõe-se que se defina um procedimento mediante o qual as políticas ao abrigo do artigo 159.o sejam também elas avaliadas em termos de consequências para a coesão económica e social e, nomeadamente, da sua importância na constituição do perfil de cada região a nível de PIB per capita, emprego, desemprego e pobreza (esse procedimento aplica-se já às políticas estruturais ao abrigo do artigo 158.o).

9.7. É necessário efectuar um estudo específico sobre a elaboração de um conjunto de indicadores que meçam (ex-ante e ex-post) a eficácia das políticas não estruturais, similar ao que se aplica para medir a eficácia das políticas estruturais(8), subentendendo-se que os indicadores escolhidos não poderão ser aplicáveis a todas as políticas e a todas as acções, mas deverão ser específicos.

9.8. Para instaurar este procedimento de medição das repercussões alargado às políticas ao abrigo do artigo 159.o e para realizar o estudo específico sobre a elaboração de um conjunto de indicadores que meçam a eficácia destas políticas, há que seguir a via traçada pelo Segundo Relatório sobre a Coesão Económica e Social, nomeadamente:

- o dever a Comissão estudar ulteriormente a questão da coerência e da articulação das políticas comunitárias, de forma a garantir a necessária compatibilidade entre o conjunto das políticas do novo período de programação (2007-2013) e o objectivo da coesão económica e social;

- o esforço de respeito dos prazos que devem ser desde já estabelecidos para que os novos instrumentos legislativos sejam adoptados antes do final de 2005, de modo que 2006 possa ser o ano dedicado a negociar com os Estados-Membros e as regiões o período de programação 2007-2013(9).

9.9. Há que procurar introduzir um procedimento de revisão e avaliação trienal das repercussões do Pacto de Estabilidade, tanto para o conjunto da UE, como para a economia de cada uma das regiões europeias. Tomando em consideração a evolução na economia real, no plano comunitário e no plano regional, o objectivo desta avaliação há -de ser a revisão, oportuna e eficaz, e sempre em consideração da evolução seguida pela economia real a nível comunitário e regional, das disposições e compromissos impostos pelo Pacto de Estabilidade às economias nacionais, para evitar eventuais regressões e não agravar mais os fenómenos de recessão a nível da União mas, também, reduzir ao mínimo, no plano regional, os riscos de recuo da coesão.

9.10. A combinação e a articulação das políticas comunitárias não estruturais, em particular a económica, com os objectivos da coesão é uma tarefa bastante complexa, que pressupõe um estudo prévio em profundidade e que, em qualquer caso, exige que se evitem as simplificações excessivas.

9.11. Em 1999, os recursos comunitários destinados ao reforço da coesão equivaleram a 0,45 % do PIB comunitário. É indiscutível que o nível de coesão das regiões da Europa dos 15 aumentou. Tendo em vista a adesão dos 10 novos países, o CESE opina necessário examinar atenta e profundamente a utilização racional do conjunto dos recursos necessários para um ulterior encorajamento da adesão.

9.12. No âmbito das suas competências, o CESE poderá aprofundar ulteriormente esta matéria e tentar dar resposta às seguintes questões:

- Quais são as políticas comunitárias que contribuem para a coesão?

- De que forma se pode garantir a melhor coesão económica e social no território da União Europeia?

Bruxelas, 25 de Setembro de 2003.

O Presidente

do Comité Económico e Social Europeu

Roger Briesch

(1) JO C 241 de 7.10.2002, p. 66.

(2) JO C 241 de 7.10.2002, p. 151.

(3) O emprego na Europa (2002) - capítulo 4.

(4) The Single Market Review, subsérie VI, vol. 2: "The cases of Greece, Spain, Ireland, Portugal" ("Os casos da Grécia, Espanha, Irlanda e Portugal").

(5) Parecer do CESE sobre a Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu - Revisão intercalar da Política Agrícola Comum - JO C 85 de 8.4.2003, p. 76.

(6) COM(2003) 23 final - 2003/0006+0007 (CNS).

(7) Relatório sobre o emprego (2002), capítulo 4.

(8) Comissão Europeia - D-G XVI: "Novo período de programação 2000-2006: documentos de trabalho metodológicos. N.o 3: Indicadores de acompanhamento e avaliação: uma metodologia indicativa".

(9) Segundo Relatório Intercalar sobre a Coesão Económica e Social, COM(2003) 34 final de 30.1.2003: III - Os principais temas de debate sobre a futura política de coesão. Outros aspectos: Contribuição de outras políticas, e IV - Calendários futuros.

ANEXO

ao parecer do Comité Económico e Social Europeu

As alterações seguintes, que recolheram pelo menos um quarto dos votos expressos, foram rejeitadas na sequência dos debates (n.o 3 do artigo 54.o do Regimento):

Ponto 6.21

Alterar como segue:

"Chegados a este ponto, constatamos que não basta afirmar, por exemplo, de uma forma bastante vaga, que a política de concorrência participa na criação de emprego (conforme assevera o segundo relatório sobre a coesão), mas haverá que escorar esta asserção com avaliações periódicas do impacto da política de concorrência no emprego.dados estatísticos especificando o número destes novos postos de trabalho por região. Será assim possível, ao realizar estas medições, verificar se estes foram ou não realmente criados nas zonas em causa.".

Justificação

Com esta alteração pretende-se evitar a expectativa irrealista de que o impacto na política de concorrência pode ser facilmente medido em termos de impacto no emprego.

Resultado da votação

Votos a favor: 28, votos contra: 53, abstenções: 6.

Pontos 6.24, 6.24.1 e 6.24.2

Elidir estes pontos.

Justificação

Propõe-se a elisão destes pontos para evitar expectativas irrealistas em relação às soluções práticas propostas. O princípio encontra-se enunciado no ponto 6.23.4.

Resultado da votação

Votos a favor: 31, votos contra: 49, abstenções: 9.

Ponto 8.2.3

Substituir pelo seguinte:

"Conviria, pois, analisar em mais pormenor o impacto da introdução da moeda única e do Pacto de Estabilidade e de Crescimento na evolução da economia das regiões europeias."

Resultado da votação

Votos a favor: 38, votos contra: 52, abstenções: 3.

Ponto 8.2.4

Suprimir.

Justificação

A relação estabelecida com o Pacto de Estabilidade e Crescimento é demasiado simplista e não seria realista ir em busca de indicadores económicos para os pontos enunciados.

Este ponto estabelece a priori relações de causa-efeito que são muito discutíveis. Além disso, propõe uma metodologia concreta (a criação de "indicadores" aritméticos) que pode não ser a mais adequada em comparação com outros métodos, como inquéritos, fichas de avaliação ou diferentes tipos de modelos econométricos. Não é muito sensato solicitar que os serviços da Comissão realizem um estudo e recomendar-lhes igualmente a metodologia que devem seguir.

Resultado da votação

Votos a favor: 39, votos contra: 48, abstenções: 2.

Ponto 8.2.6

Suprimir.

Justificação

A correlação que pode ter algum significado é a estabelecida entre a estabilidade da moeda única e o impacto na coesão. A referência à relação de causalidade com base na inflação não parece ser apropriada.

É aos serviços da Comissão que compete definir a metodologia a utilizar.

Resultado da votação

Votos a favor: 37, votos contra: 52, abstenções: 4.

Ponto 8.3.7 (1.o travessão)

Elidir.

Justificação

Seria difícil, senão impossível, pôr em prática a medida proposta. Os eventuais benefícios são superados pelos custos e pelas dificuldades conceptuais desta prática tanto retroactivamente como de antemão.

Resultado da votação

Votos a favor: 31, votos contra: 53, abstenções: 2.

Ponto 8.3.8 (indicado como ponto 8.3.2 na alteração)

Suprimir.

Justificação

Vai contra a igualdade de oportunidades no mercado interno.

Resultado da votação

Votos a favor: 23, votos contra: 58, abstenções: 4.