Relatório

sobre as demonstrações financeiras da Agência Europeia de Reconstrução e a execução da ajuda ao Kosovo no exercício de 2000, acompanhado das respostas da Comissão e da Agência Europeia de Reconstrução

(2001/C 355/01)

ÍNDICE

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RESUMO

I. Em Junho de 1999, depois da guerra do Kosovo, o Conselho Europeu reiterou o empenhamento da União Europeia em assumir um papel de vanguarda na rápida implementação dos esforços de reconstrução do Kosovo. A Comissão criou logo em Julho de 1999 uma "Task Force", sediada em Pristina, para dar início às primeiras fases do programa de reconstrução. Em Novembro de 1999, o Conselho instituiu uma Agência Europeia de Reconstrução, cuja gestão deveria ser feita de acordo com regras eficazes e flexíveis, mas assegurando simultaneamente a plena responsabilidade dos gestores e a transparência da gestão. O centro operacional da Agência, que deveria ter um elevado grau de autonomia, ficou inicialmente estabelecido em Pristina, a fim de dar início à obra de reconstrução do Kosovo, utilizando os serviços gerais da Agência localizados na sua sede, em Salónica(1). A Agência assumiu em Fevereiro de 2000 as competências da "Task Force", sendo responsável nesse ano pela gestão de cerca de 266 milhões de euros do orçamento de perto de 306 milhões de euros afectado à reconstrução do Kosovo.

II. A auditoria avaliou as demonstrações financeiras da Agência Europeia de Reconstrução relativas ao exercício encerrado em 31 de Dezembro de 2000, a eficácia operacional da Agência Europeia de Reconstrução no Kosovo, em 2000, a nível da sua estrutura organizativa (ver pontos 21-28), da gestão do seu orçamento operacional (ver pontos 31-35), bem como da execução do seu programa de acção (ver pontos 36-55). Neste contexto, verificou também se tinham sido tidos devidamente em conta os aspectos económicos (ver pontos 56-59) ou outros aspectos relacionados com a eficácia das intervenções (ver pontos 60-66).

III. Os resultados da auditoria financeira do Tribunal de Contas permitiram-lhe obter garantias suficientes de que as contas anuais do exercício encerrado em 31 de Dezembro de 2000 são fiáveis e de que as operações subjacentes são, no seu conjunto, legais e regulares. Porém, o Tribunal recomenda que a Agência adopte, assim que possível, um sistema informatizado de contabilidade orçamental que se revele fiável (ver pontos 67-68).

IV. O Tribunal conclui que, em 2000, a eficiência da administração da Agência e da sua gestão orçamental foi elevada, o que lhe permitiu atingir a maioria dos objectivos ambiciosos estabelecidos para o seu primeiro ano de actividade, nos sectores da energia, da habitação, dos transportes e da agricultura (ver ponto 69). No fim de 2000 tinham sido celebrados contratos no montante de mais de 90 % dos fundos autorizados até Dezembro de 2000 e mais de metade dos fundos autorizados para as operações tinham sido pagos. A Agência procurou também ter em conta os princípios de eficácia e de economia (ver ponto 70). Aplicando de forma muito flexível as regras em vigor, conseguiu obter preços mais baixos e estimular a economia regional (ver ponto 71). O Tribunal recomenda que a Agência não disperse os seus esforços, mas antes continue a concentrar os seus recursos humanos e financeiros nas prioridades mais recentes da reconstrução (ver ponto 73).

V. O Tribunal considera que o funcionamento do Conselho de Direcção da Agência deverá melhorar (ver ponto 75). Exorta também a Comissão, que financia o pilar comunitário da Missão de Administração Provisória das Nações Unidas para o Kosovo (MINUK), responsável pela reconstrução do Kosovo, a tomar medidas no sentido da definição de um quadro político e de uma estratégia que assegurem a viabilidade dos investimentos financiados pela UE no Kosovo, que não está garantida nas actuais circunstâncias (ver pontos 76-77).

INTRODUÇÃO

1. O presente relatório está dividido em duas partes. A parte I é constituída pelo relatório relativo às contas da Agência para o exercício que terminou a 31 de Dezembro de 2000, dirigido ao Conselho e ao Parlamento Europeu, nos termos do artigo 8.o do Regulamento (CE) n.o 2667/2000 do Conselho, de 5 de Dezembro de 2000. Na parte II são apresentados os resultados de uma análise da eficácia operacional da Agência na execução dos programas de reconstrução do Kosovo de 1999 e 2000.

Antecedentes da Agência

2. Depois da guerra do Kosovo, foi criada em Junho de 1999, nos termos da Resolução n.o 1244 do Conselho de Segurança das Nações Unidas, uma Missão de Administração Provisória das Nações Unidas no Kosovo (MINUK) (ver anexo 1). A União Europeia, por intermédio dos seus Estados-Membros e da Comissão, tem desempenhado um papel proeminente nos esforços de reconstrução do Kosovo, fornecendo cerca de 80 % dos efectivos da Força de Paz Internacional no Kosovo (KFOR) (que conta com um total de 40000 soldados) e dirigindo o departamento da MINUK responsável pela reconstrução.

3. Poucos dias depois do fim do conflito, a Comissão recomeçou a prestar ajuda humanitária no terreno ao Kosovo, por intermédio do ECHO(2). Em Julho de 1999, criou uma "Task Force" (TAFKO) encarregada de iniciar as primeiras fases do programa de reconstrução do Kosovo. Foi cometida à "Task Force" a responsabilidade por todas as fases da operação posteriores ao processo de programação, desde a elaboração das propostas de programas até à celebração dos contratos e à realização dos pagamentos.

4. O ritmo de regresso dos refugiados exercia uma pressão intensa, que obrigava a promover rapidamente o desenvolvimento económico e a reconstrução, nomeadamente através de medidas destinadas a resolver o problema da habitação e a assegurar o funcionamento dos serviços públicos essenciais. O Conselho Europeu considerou que era necessário ter em conta os requisitos específicos da reconstrução do Kosovo, que exigiriam a execução rápida de numerosos projectos, medidas de apoio ao regresso dos refugiados e a prestação de assistência técnica numa vasta gama de domínios. Decidiu, por consequência, criar uma Agência Europeia de Reconstrução, que deveria ser organizada e gerida de forma a permitir uma "execução rápida" dos programas de reconstrução, "assegurando simultaneamente a plena responsabilidade dos gestores e a transparência da gestão"(3). O mandato da Agência é resumido no anexo 2.

5. Em 20 de Fevereiro de 2000, a Agência assumiu as competências da "Task Force", mas com mais autonomia, passando a ser responsável pela execução de 266 dos perto de 306 milhões de euros programados para a reconstrução do Kosovo em 2000 (ver quadro 1).

Quadro 1

Assistência à reconstrução do Kosovo programada para 2000 (artigo B7-5 4 6)

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Fonte:

DG Relex.

Auditoria do Tribunal

6. O Tribunal analisou as demonstrações financeiras da Agência Europeia de Reconstrução relativas ao exercício encerrado em 31 de Dezembro de 2000. Em conformidade com o artigo 8.o do Regulamento (CE) n.o 2667/2000 do Conselho, o orçamento foi executado sob a responsabilidade do director. Esta responsabilidade inclui a elaboração e a apresentação de demonstrações financeiras, em conformidade com as disposições financeiras internas previstas no mesmo artigo. O Tribunal de Contas deve examinar essas contas, nos termos do artigo 248.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia.

7. A auditoria foi efectuada entre Novembro de 2000 e Maio de 2001. Além de emitir uma opinião sobre as demonstrações financeiras da Agência relativas ao exercício de 2000, outro objectivo importante consistia em avaliar a eficácia operacional da Agência Europeia de Reconstrução na execução dos programas de reconstrução de 1999 e 2000, financiados ao abrigo do artigo B7-5 4 6 "Ajuda à reconstrução do Kosovo". No que a este ponto se refere, o Tribunal avaliou a eficácia operacional da Agência a nível da sua estrutura organizativa, da sua gestão do orçamento operacional e da execução do seu programa de acção, verificando também se tinham sido tidos devidamente em conta os aspectos económicos ou outros aspectos relacionados com a eficácia das intervenções. Na sua auditoria à eficácia operacional da Agência, o Tribunal utilizou como referências as constatações feitas no seu relatório especial anterior sobre a reconstrução da Bósnia-Herzegovina(4) e no seu relatório anual relativo ao exercício de 1999(5).

8. No âmbito da auditoria foram efectuadas análises documentais na sede da Agência, em Salónica, e no seu centro operacional de Pristina, bem como controlos no local de execução do programa no Kosovo. Esses controlos centraram-se nos programas dos sectores da energia, da habitação, dos transportes e da agricultura (no montante global de 145 milhões de euros), porque tinham objectivos concretos, que deviam ser alcançados antes do fim de 2000. A auditoria incluiu uma visita à Delegação de Sarajevo, para comparar o sistema de gestão desconcentrada(6) de execução do regulamento Obnova(7) com as operações da Agência. Foram obtidos dados corroborativos junto dos órgãos de acompanhamento e de outros doadores que intervêm na Bósnia e no Kosovo.

9. Se bem que a auditoria que é objecto do presente relatório tenha incidido principalmente sobre a Agência, os serviços da Comissão foram também abrangidos pela auditoria e pelo procedimento contraditório a que se refere o presente relatório, nomeadamente no que diz respeito à parte II, sobre a eficácia operacional da Agência.

10. O Tribunal efectuou a auditoria em conformidade com as suas políticas e normas de auditoria, que se baseiam nas normas internacionais de auditoria geralmente aceites, adaptadas de modo a reflectir o carácter específico do contexto comunitário. Analisou os documentos contabilísticos e aplicou os procedimentos de auditoria considerados necessários neste contexto. A presente auditoria do Tribunal constitui uma base de apoio adequada para a opinião formulada no ponto 67.

PARTE I - AUDITORIA FINANCEIRA AO EXERCÍCIO DE 2000

11. A Agência entrou em actividade em Fevereiro de 2000 e a execução das dotações do exercício de 2000 é apresentada no quadro 2(8).

Quadro 2

Execução orçamental - Exercício de 2000

Agência: AER

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12. O orçamento inicial da Agência para o Kosovo em 2000 ascendia a 266 milhões de euros. No fim de 2000, após sucessivos aumentos e na sequência da extensão das actividades da Agência à Sérvia, o orçamento ascendia a 682 milhões de euros, dos quais 399,5 milhões de euros foram disponibilizados em 2000, mas só seriam desembolsados em 2001.

13. A gestão das dotações orçamentais da Agência é feita no âmbito de dotações não diferenciadas para as despesas de pessoal e funcionamento (títulos I e II) e de dotações diferenciadas para as despesas operacionais (título III). Seria aconselhável que, de futuro, o orçamento indicasse os montantes anuais previsionais das dotações para pagamentos que serão necessários nos exercícios seguintes. Embora o regulamento financeiro da Agência não exija essa apresentação, trata-se de uma prática habitual no caso das dotações diferenciadas que está em conformidade com o Regulamento Financeiro geral.

14. A análise das despesas do título III, que representa 97 % das autorizações concedidas em 2000, não suscitou observações significativas. Foram concedidas em 2000 autorizações no montante de 259,5 milhões de euros, ou seja, foram autorizados 93 % das dotações previstas em 2000 para o título III (279,4 milhões de euros).

15. A Agência não dispõe ainda do sistema informático de contabilidade orçamental SI2, utilizando folhas de cálculo. Atendendo aos riscos que a utilização de folhas de cálculo comporta para a integridade dos dados, deverá ser adoptado quanto antes o sistema SI2. Foram constatados em vários casos erros e lacunas na utilização das folhas de cálculo. Por outro lado, as reconciliações com o orçamento são difíceis e não são efectuadas regularmente.

Demonstrações financeiras e contabilidade

16. Nos quadros 3 e 4 são apresentados, respectivamente, a conta de gestão relativa ao exercício de 2000 e o balanço financeiro em 31 de Dezembro de 2000.

Quadro 3

Conta de gestão do exercício de 2000 - AER

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Fonte:

Quadro elaborado pelo Tribunal de Contas com base nos elementos fornecidos pela Agência.

Quadro 4

Balanço financeiro em 31 de Dezembro de 2000 - AERFonte:

Quadro elaborado pelo Tribunal de Contas com base nos elementos fornecidos pela Agência.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

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Disposições financeiras

17. O regulamento financeiro da Agência prevê, no seu artigo 21.o, que o controlo financeiro será assegurado pelo Auditor Financeiro da Comissão. Um acordo entre o Auditor Financeiro da Comissão e a Agência, celebrado em Fevereiro de 2000, prevê, no entanto, que (...) por razões de desconcentração do controlo financeiro da Agência, não é necessário o visto prévio do Auditor Financeiro (...).

18. Este acordo, cujo objectivo é reduzir os prazos administrativos, tem por consequência uma limitação do controlo da execução do orçamento. Efectivamente, dado que, a nível das autorizações, o visto prévio do Auditor Financeiro tem um carácter muito global, deixa de haver um controlo prévio de facto da execução do orçamento da Agência. Por outro lado, a Agência não tomou medidas suficientes para compensar a ausência de controlos prévios, por exemplo, criando um lugar de auditor interno, como propunha o Tribunal no seu Parecer n.o 6/99. No segundo trimestre de 2001 foram tomadas disposições destinadas a colocar um funcionário da DG Audit ao serviço exclusivo da Agência.

19. A Agência propôs em Setembro de 2000 a elaboração de normas de execução, nos termos do artigo 74.o do regulamento financeiro da Agência, mas tais normas ainda não tinham sido aprovadas pela Comissão em Setembro de 2001.

Gestão dos contratos da TAFKO

20. Além da execução do orçamento que lhe foi atribuído, a Agência continua a fazer a gestão dos contratos da "Task Force" para o Kosovo (TAFKO) que estavam a ser executados quando esta última cessou a actividade. Esta gestão é efectuada com base numa conta extra-orçamental. O montante dos contratos da TAFKO ascendia a 60,9 milhões de euros, dos quais 31 milhões de euros deviam ser pagos pela Agência em Fevereiro de 2000, 26,9 milhões de euros tinham sido liquidados e 4,1 milhões de euros estavam ainda por liquidar em 31 de Dezembro de 2000. Por uma questão de respeito pelas normas orçamentais e pela transparência, os fundos reservados ao financiamento desses contratos deveriam ter sido integrados no orçamento da Agência.

PARTE II - EFICÁCIA OPERACIONAL DA AGÊNCIA: AUDITORIA DA BOA GESTÃO FINANCEIRA

Eficiência administrativa

Funcionamento do Conselho de Direcção

21. O Conselho de Direcção da Agência, devido à sua composição, foi concebido mais como um conselho de administração do que como um órgão de gestão. Reunir todos os meses mais de vinte pessoas, entre elas um comissário, coloca grandes dificuldades, como ficou demonstrado no caso de Mostar.

22. A experiência de 2000 confirmou os receios do Tribunal:

a) A estrutura do Conselho de Direcção da Agência é muito pesada: o número de representantes dos Estados-Membros que participam nas reuniões mensais de Salónica pode atingir os 23. Os membros do Conselho de Direcção passaram a maior parte das primeiras seis reuniões a discutir as disposições linguísticas, que deviam ser aprovadas por unanimidade;

b) A Comissão insistiu em que o presidente do Conselho de Direcção fosse um Comissário, mas o Comissário designado não participou em nenhuma das reuniões realizadas em 2000;

c) A organização das reuniões mensais sobrecarrega a Agência com tarefas suplementares que lhe tiram tempo para o desempenho das suas funções.

23. O novo regulamento da Agência(9), adoptado na sequência da adopção do regulamento CARDS(10), que substituiu o anterior regulamento Obnova, vai parcialmente ao encontro desta preocupação, estipulando que o presidente convoca o Conselho de Direcção sempre que necessário e pelo menos uma vez por trimestre, mas não necessariamente todos os meses.

24. Alguns dos membros do Conselho de Direcção gostariam de ter poderes de decisão em matéria das propostas de financiamento relacionadas com a reconstrução do Kosovo apresentadas pela Comissão, quando essa decisão é da competência do Comité de Gestão (Comité CARDS, ver anexo 3). Além disso, os representantes dos Estados-Membros no Comité de Gestão e no Conselho de Direcção não tomam necessariamente posições coordenadas. Por exemplo, no caso de uma proposta de financiamento, o representante de um Estado-Membro emitiu um parecer positivo no Conselho de Direcção, mas o representante do mesmo Estado-Membro no Comité de Gestão votou contra a proposta.

Organização da Agência

25. Os serviços gerais da Agência estão sediados em Salónica, mas a agência pode criar centros operacionais com um elevado grau de autonomia de gestão [artigo 3.o do Regulamento (CE) n.o 2667/2000 do Conselho]. Em 2000, o Conselho de Direcção autorizou a Agência a recrutar 51 agentes temporários expatriados e 54 agentes locais. A Agência recrutou 48 agentes temporários (39 em Pristina e 9 em Salónica) e 50 agentes locais (40 em Pristina, 8 em Salónica e 2 em Skopje).

26. Os efectivos da agência baseados em países terceiros recebem, nos termos do Estatuto, um subsídio por condições de vida excepcionais e um prémio de risco equivalente a 40 % do vencimento, as despesas de alojamento são custeadas até ao montante máximo de 1278 euros por mês e têm direito a dias de férias suplementares (cerca de 20 dias por ano).

27. A autoridade orçamental decidiu que as despesas de funcionamento da Agência fossem financiadas ao abrigo do artigo B7-5 4 6 "Ajuda à reconstrução do Kosovo", num montante equivalente a não mais de 8 % do seu orçamento total. Os custos correntes da Agência em 2000 (pessoal, instalações e equipamento) ascenderam a 8,6 milhões de euros, o que representa 3,1 % do orçamento da Agência, à exclusão dos fundos disponibilizados no fim de 2000, para 2001(11).

28. Em 2000, a Agência dispunha de 2,5 agentes para cada 10 milhões de euros geridos (sem contar com o pessoal de apoio na sede da Comissão), em comparação com uma média de 2,9 funcionários da Comissão para a gestão de toda a ajuda externa e de 4 a 9 funcionários dos organismos de ajuda bilateral dos Estados-Membros(12). Contudo, as unidades correspondentes da AIDCO gerem programas mais complexos cobrindo vários sectores, ao passo que o trabalho da Agência no ano 2000 consistiu principalmente em grandes contratos centrados num número limitado de sectores.

Gestão dos recursos humanos

29. O bom desempenho da Agência em 2000, no que se refere à execução do programa de reconstrução, deve-se em grande medida ao empenhamento a nível individual de um pessoal dedicado. Os membros dessa equipa, recrutados com base nas qualificações necessárias a uma execução rápida e profissional do programa de reconstrução, têm trabalhado intensamente, em condições por vezes difíceis.

30. O desafio com que a Agência actualmente se depara consiste em manter um nível de dedicação dos seus efectivos que seja adequado a uma situação futura provavelmente menos urgente e menos exigente. O rápido crescimento da Agência e a recente criação de novos centros operacionais poderão exigir uma redistribuição do seu pessoal entre a sede de Salónica e os centros operacionais.

Gestão do orçamento operacional

31. No fim de 2000, a Agência tinha autorizado 96,4 % dos fundos que lhe tinham sido atribuídos para a reconstrução do Kosovo. Em Fevereiro de 2000, quando a Agência sucedeu à "Task Force", tinham sido celebrados contratos no montante de 49 % dos fundos Obnova autorizados em 1998 e 1999 e efectuados pagamentos no montante de 23 % desses fundos. No fim de 2000, 88 % dos fundos autorizados em 1998 tinham sido pagos e tinham sido celebrados contratos no montante de 88 % dos fundos autorizados em 1999, 75 % dos quais tinham sido pagos. Na mesma data, tinham sido celebrados contratos no montante de 79 % dos fundos autorizados em 2000, 55 % dos quais tinham sido pagos (ver quadro 5).

32. Nos termos do n.o 4 do artigo 14.o do Regulamento (CE) n.o 2667/2000 do Conselho, o Conselho de Direcção apresentou à Comissão, antes de 31 de Março de 2001, uma proposta de relatório anual sobre as actividades da Agência em 2000 e o financiamento das mesmas. O relatório foi adoptado pela Comissão em Junho de 2001 e apresentado ao Parlamento Europeu e ao Conselho em 31 de Julho de 2001(13).

Quadro 5

Síntese do programa até 31 de Dezembro de 2000

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Fonte:

Agência Europeia de Reconstrução.

Celebração de contratos

33. No fim do ano tinham sido celebrados contratos no montante de 92 % dos fundos para 2000 autorizados entre Fevereiro e Novembro de 2000. O recurso à cláusula suspensiva(14) permitiu que a Agência celebrasse contratos no montante global de 50 milhões de euros no prazo de uma semana após a Comissão ter decidido aprovar propostas de financiamento no montante total de 130 milhões de euros, em Maio de 2000. O prazo médio que mediava entre a adopção da decisão da Comissão e a celebração dos contratos relativos aos fundos operacionais foi de 153 dias para o conjunto dos programas de 1999 e 2000 e de 71 dias para o programa de 2000. Este desempenho é positivo em comparação com o tempo necessário para a celebração dos contratos no âmbito dos programas Obnova pela Delegação de Sarajevo (ver quadro 6). No entanto, a Delegação da Bósnia, ao contrário da Agência do Kosovo, precisa com frequência de mais tempo para chegar a acordo com as três entidades locais em causa, antes de abrir um concurso ou de celebrar um contrato.

Quadro 6

Tempo necessário em média para celebrar um contrato, após a decisão da Comissão

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Fonte:

Agência Europeia de Reconstrução e Delegação da Comissão na Bósnia-Herzegovina.

34. Devido à situação de emergência, a Agência nem sempre respeitou à letra as regras Obnova aplicáveis aos concursos, que em tais circunstâncias são frequentemente inadequadas.

Sector da energia

Era essencial reactivar uma unidade de uma central eléctrica até ao fim de Novembro de 2000. Normalmente uma reparação tão importante exige cerca de um ano. Em Fevereiro de 2000, a MINUK solicitou à Agência que adjudicasse o contrato por ajuste directo à empresa que efectuara já alguma reparações urgentes, no âmbito de um contrato anterior. A Agência preferiu abrir um concurso limitado, pelo processo acelerado. Apesar de este processo de concurso para adjudicação de um contrato de obras no montante de 40 milhões de euros ser mais adequado do que o ajuste directo, mesmo assim não respeitava as condições estipuladas na base jurídica, o regulamento Obnova(15), que autoriza, mas só em certas condições (que eram satisfeitas neste caso) a adjudicação por concurso limitado de contratos de obras cujo montante não ultrapasse 10 milhões de euros. O prazo reduzido que mediou entre o envio do processo de concurso e a data limite de recepção das propostas (cinco semanas) proporcionou vantagens competitivas à empresa que trabalhara já na central. Só duas empresas (que apresentaram propostas no montante de 34,5 e 37,6 milhões de euros) conseguiram apresentar as suas propostas dentro do prazo estipulado. Porém, nenhuma das duas propostas foi considerada satisfatória do ponto de vista técnico e o concurso foi anulado, no fim de Maio de 2000. Com o acordo da DG Relex, a Agência negociou posteriormente um contrato, por ajuste directo, com um consórcio constituído pelas duas empresas em causa. Foi celebrado com o consórcio um contrato no montante de 40 milhões de euros, na condição de a unidade ser reposta em funcionamento o mais tardar até ao fim de Novembro, para estar plenamente operacional quando fosse necessário fazer face às cargas de ponta do Inverno de 2000/2001. Este objectivo ambicioso seria finalmente alcançado.

Sector da habitação

Foram tidas em consideração para abertura 46 propostas de fornecimento de materiais de construção. Os resultados da avaliação formal das propostas demonstraram que os concorrentes que tinham apresentado propostas de melhor preço tinham as maiores dificuldades em apresentar alguns dos documentos de concurso exigidos, nomeadamente o certificado de nacionalidade, a certificação em como se não encontravam em situação de falência, o certificado de origem ou uma garantia bancária. A aplicação rigorosa dos critérios oficiais de selecção adoptados teria como resultado que só sete propostas seriam aprovadas na avaliação formal. Nesse caso, porém, o montante total do contrato para os 14 lotes ascenderia a cerca de 110 milhões de DEM, quando só tinham sido orçamentados para fornecimentos 85 milhões de DEM. Em condições normais, o concurso público deveria ter sido anulado, uma vez que todas as propostas aceitáveis do ponto de vista formal excediam o orçamento disponível. Porém, para garantir a execução do projecto, a Agência decidiu que, em vez de exigir uma garantia bancária, inseriria no contrato uma disposição autorizando a retenção cumulativa de 10 % de todos os pagamentos, como garantia. No fim de 2000, a Agência não tinha tido problemas graves com o desempenho dos fornecedores contratados.

Pagamentos

35. Entre Fevereiro e Outubro de 2000, os pagamentos de despesas operacionais foram processados em 13 dias, em média (entre a recepção da factura e a data em que a ordem de pagamento era transmitida ao banco). Por comparação, no segundo semestre de 2000 a Delegação de Sarajevo processava os pagamentos no âmbito do regulamento Obnova num prazo médio de 43 dias(16). No que se refere às compras correntes de bens (título II), o prazo de pagamento da Agência, determinado com base numa amostra, é da ordem dos 25 dias.

Execução do programa

Objectivos globais fixados para 2000

36. No âmbito do programa de trabalho para a reconstrução do Kosovo para o ano 2000, aprovado pela Comissão e pelo Conselho de Direcção, os recursos disponíveis em 2000 concentravam-se na sua maior parte em cinco sectores: energia, habitação, transportes, ambiente e desenvolvimento económico/agricultura. A Comissão e a MINUK consideraram que estes sectores constituíam os elementos essenciais que deveriam estar na base de um esforço de reconstrução mais lato. Atendendo a que os progressos a alcançar nos sectores da energia, da habitação, dos transportes e da agricultura estavam sujeitos a restrições de carácter sazonal, a Agência quis iniciar rapidamente os projectos nesses sectores, fixando, por consequência, objectivos muito ambiciosos, que deveriam ser alcançados antes do Inverno de 2000/2001. O Tribunal verificou se esses objectivos tinham sido alcançados no fim de 2000.

Energia

Objectivos

37. Foram afectados 60 milhões de euros ao programa de 2000 no sector da energia, com o objectivo global de permitir que o sector ultrapassasse as fases do abastecimento de emergência e da estabilização, para permitir uma produção de energia estável e abundante, como primeiro passo em direcção à viabilização do sector. Paralelamente a este programa, a Agência afectou à MINUK, no âmbito do programa de reconstrução de 2000, 28 milhões de euros destinados a financiar importações de energia.

38. Com vista a aumentar a capacidade de produção de energia e, o que era também crucial, a fiabilidade do fornecimento de energia eléctrica, era necessário proceder a reparações urgentes e importantes nas duas centrais eléctricas. Na sequência da realização de consultas com a MINUK e outros doadores, a intervenção da Agência centrou-se na mais recente das duas centrais (Kosovo B). No âmbito do esforço global de assistência ao sector, a Agência teve também de apoiar a reabilitação das minas de carvão (lenhite) que fornecem o combustível para as duas centrais eléctricas. O aumento previsto da produção das minas destina-se a fazer face ao crescimento da procura de combustível para as unidades reabilitadas das centrais eléctricas.

Resultados no fim de 2000

39. No fim de 2000 tinham sido celebrados contratos no montante de 96 % dos fundos autorizados até Dezembro para este sector e tinham sido efectuados pagamentos no montante de 59 % desses fundos. A reparação da unidade 2 da central Kosovo B foi terminada no princípio de Dezembro de 2000, antes do começo do Inverno. A unidade B1 mantinha-se em funcionamento, com alguns cortes imprevistos do fornecimento de energia, tendo as reparações prosseguido durante o Inverno. Apesar de ter alcançado níveis mais elevados, a produção das minas de lenhite ainda não atingira no fim de 2000 dois terços do objectivo fixado (ficara-se pelas 9000 toneladas diárias, para um objectivo de 15000 toneladas), mas continuava a aumentar(17). E se bem que continuasse a haver cortes no fornecimento de energia, a produção das duas centrais garantia o fornecimento de energia eléctrica suficiente, graças também às importações de energia financiadas pela UE, nomeadamente a partir da Bulgária, da Antiga República Jugoslava da Macedónia e do Montenegro.

Habitação

Objectivos

40. O objectivo global deste programa no montante de 55 milhões de euros consistia em prestar apoio aos kosovares, em 2000, na reconstrução de cerca de 8000 casas danificadas pela guerra. Esta reconstrução exigia a concessão de subvenções destinadas às famílias mais vulneráveis, nomeadamente as famílias mais carenciadas e as que estavam instaladas em alojamentos temporários. As obras de reconstrução das casas normalmente deveriam ser efectuadas pelos beneficiários, no âmbito de uma estratégia de "auto-ajuda", com o apoio das ONG que intervinham como parceiras na execução do programa, que se responsabilizavam pelo controlo da qualidade e pela prestação da necessária assistência técnica. Sempre que se entendia que esta abordagem de "auto-ajuda" era insuficiente, o beneficiário podia receber apoio suplementar, sob a forma de mão-de-obra externa ou da execução das obras por um empreiteiro, no caso das famílias mais vulneráveis, nomeadamente quando as casas tinham sido completamente destruídas.

41. Em Dezembro de 2000 foi afectada a este programa uma dotação suplementar no montante de 5 milhões de euros, porque o projecto se centrava crescentemente na reconstrução das casas mais danificadas (56 % do número total de casas cuja reconstrução era apoiada), que necessitavam de maiores quantidades de materiais. Este financiamento suplementar permitiu também aumentar para 8400 o número de casas cuja reconstrução era apoiada.

42. A Agência continuou simultaneamente a executar o programa de 1999 no domínio da habitação, no montante de 14 milhões de euros. Este programa de reabilitação de 3600 casas (cujo telhado fora geralmente destruído) tinha sido iniciado em 1999 pela "Task Force", mas a maior parte das obras foram executadas na primeira metade de 2000.

Resultados no fim de 2000

43. Foram celebrados contratos no montante de quase 100 % dos 60 milhões de euros autorizados em 2000 e no fim do ano os pagamentos efectuados ascendiam a 54 % desse montante. O programa atrasou-se inicialmente, porque as autoridades municipais foram muito lentas a fazer a identificação das famílias mais vulneráveis, que deveriam ser as beneficiárias do programa. Este problema em muitos casos poderia ter sido atenuado através de uma presença mais interveniente da MINUK e de mais profissionalismo por parte de algumas ONG. Numa fase posterior, o programa foi também afectado por estrangulamentos na fronteira, que atrasavam o fornecimento de materiais de construção provenientes da Antiga República Jugoslava da Macedónia ou que transitavam pelo território deste país.

44. No fim de Dezembro de 2000, tinham sido iniciadas obras em 7700 casas, em 23 dos 30 municípios do Kosovo. Das 8000 casas cuja reconstrução fora prevista inicialmente, 50 % estavam terminadas e mais de 65 % ofereciam já uma protecção suficiente contra as intempéries e estavam habitáveis. De acordo com os relatórios de acompanhamento, em princípios de Abril todas as casas tinham já telhado. Do objectivo total de 12000 casas a reconstruir (3600 no âmbito do programa de 1999 e 8400 no do programa de 2000) com o financiamento de 74 milhões de euros, 8170 tinham sido já terminadas pela Agência em 2000. De acordo com os relatórios de progressos das ONG, mais 2000 casas tinham já telhado, 1530 encontravam-se nas fases iniciais da reconstrução e só não tinham ainda começado as obras em 300.

45. O ritmo que a Agência conseguiu imprimir à reconstrução das casas no Kosovo contrasta com a execução lenta de programas semelhantes na Bósnia antes de a sua gestão ser entregue à Delegação de Sarajevo. Numa carta datada de 31 de Outubro de 2000, o responsável pelo pilar IV da MINUK (relacionado com a reconstrução) dizia-se muito favoravelmente impressionado com a velocidade a que a Agência Europeia de Reconstrução tem desembolsado os fundos, em comparação com outros programas da UE e com outras agências multilaterais no Kosovo, e também com os baixos custos administrativos e a relação qualidade/preço (da Agência).

46. A Agência extraiu as lições da experiência anterior na Bósnia-Herzegovina [ver Relatório Especial n.o 5/98 do Tribunal relativo à reconstrução da ex-Jugoslávia (período de 1996-1997)(18)]. Atribuiu a prioridade aos grupos mais desfavorecidos da população, exerceu um controlo mais rigoroso sobre as ONG seleccionadas e confiou a compra dos materiais de construção não às ONG, mas sim a fornecedores do sector privado, controlados por um especialista em matéria de fornecimentos nomeado pela Agência.

Transportes

Objectivos

47. Uma infra-estrutura de transportes eficaz é essencial à reconstrução do Kosovo. A rede rodoviária está sobrecarregada e em mau estado e a rede ferroviária era subutilizada, nomeadamente devido à falta de material rolante adequado. A Agência teve de fazer face às limitações impostas pelo pouco tempo disponível para a execução das obras, por questões logísticas relacionadas com os fornecimentos e pelos recursos limitados disponíveis. O programa de 2000 (15 milhões de euros) centrou-se, portanto, na repavimentação de três das principais vias rodoviárias do Kosovo, atribuindo a prioridade máxima à estrada Pristina-Skopje, até à fronteira de Blace, assim como à reparação de duas pontes rodoviárias importantes que tinham sido destruídas pelos bombardeamentos da OTAN, em 1999.

Resultados no fim de 2000

48. No fim de 2000, tinham sido celebrados contratos no montante de 79 % dos fundos autorizados para este sector em 2000 e tinham sido efectuados pagamentos no montante de 61 % desses fundos. A maior parte das obras tinham sido concluídas ou avançavam de acordo com o calendário previsto, excepto as do posto fronteiriço de Blace.

Agricultura

Objectivo

49. A Comissão aprovou em 2000 uma proposta de financiamento no montante de 25 milhões de euros destinada a promover o desenvolvimento económico do Kosovo. Entre outras medidas, foi reservado um montante de 10 milhões de euros para apoiar o desenvolvimento da economia rural. A agricultura é o principal sector da economia do Kosovo, tendo sido responsável em 1999/2000 por cerca de 50 % do PIB. No entanto, na década de 1990 a produção sofreu uma quebra, tal como o PIB, principalmente devido a dificuldades de acesso aos adubos e à insuficiência dos serviços agrícolas.

50. A principal tarefa da Agência neste sector consistiu em assegurar a disponibilidade de 37500 toneladas de adubos, ou 40 % da quantidade total necessária para as culturas de trigo de Inverno e as culturas de Primavera, beneficiando assim pelo menos 30000 agricultores, ou 40 % de todas as famílias de agricultores. Os objectivos consistiam em garantir o aumento da produção e da produtividade das principais culturas destinadas ao abastecimento do mercado interno, restabelecendo a fertilidade do solo. Estava igualmente prevista a concessão de crédito destinado a reforçar a participação dos grossistas, distribuidores e retalhistas do sector privado na distribuição e na venda de factores de produção agrícola, nomeadamente de adubo.

Resultados no fim de 2000

51. Em 31 de Dezembro de 2000 tinham sido celebrados contratos no montante de 97 % dos fundos autorizados para este programa e efectuados pagamentos no montante de 53 % desses fundos. Os adubos a aplicar antes da sementeira (NPK) foram entregues em Setembro de 2000, a tempo da sementeira das culturas de Inverno. Uma parte desse adubo (2000 toneladas) foi fornecida gratuitamente a agricultores que se encontravam em situação mais difícil, tais como os das minorias étnicas, sob a supervisão da FAO. O restante foi vendido em hasta pública e foram concluídos contratos com mais de 100 operadores comerciais.

52. A Agência conseguiu disponibilizar a preços módicos aos agricultores adubos para a sementeira, que foram geralmente aplicados, pelo que a produção das culturas de Inverno deverá melhorar. De acordo com um trabalho de investigação efectuado a nível das explorações agrícolas pela Universidade de Pristina, os agricultores de todo o Kosovo tiveram acesso ao produto a um preço médio inferior em 30 % ao preço de mercado em 1999 e 86,6 % desses agricultores compraram adubos para as sementeiras importados pela Agência. O fornecimento de adubos contribuiu de forma crucial para a retoma da produção agrícola comercial e para inverter a tendência para a quebra da produção agrícola global.

53. A venda de adubos em hasta pública contribuiu também para o desenvolvimento das práticas de uma economia de mercado, promovendo a concorrência e contribuindo para o crescimento sustentável, ao permitir que o sector privado reassumisse um papel de primeiro plano na oferta de adubos e de outros factores de produção agrícola. A linha de crédito permitiu que os fornecedores reconstruíssem e beneficiassem os armazéns, repusessem as existências e aumentassem a capacidade de armazenamento.

54. No fim de 2000, 83 dos 103 beneficiários do fundo rotativo tinham pago a primeira prestação do empréstimo e os que pagaram só parcialmente a prestação foram obrigados a pagar o restante, acrescido de uma multa, até meados de Abril de 2001. Quatro operadores comerciais que não efectuaram esse pagamento utilizaram documentos falsos e forneceram informações falsas sobre a sua empresa para terem acesso ao crédito, revendendo imediatamente o adubo a preços abaixo do custo. A investigação desses casos estava ainda em curso em Setembro de 2001.

55. No que se refere à venda de adubo com ureia, a Agência teve de anular a venda em hasta pública, pois o adubo com ureia atingiu preços tão elevados que os agricultores beneficiários não teriam tido possibilidade de o comprar. A Agência fixou posteriormente um preço de venda mais baixo e distribuiu o adubo com ureia numa base proporcional aos operadores comerciais seleccionados para a distribuição anterior de adubos para as sementeiras cujo desempenho tinha sido satisfatório. De acordo com a Agência, os agricultores receberam a maior parte dos adubos a tempo para a sementeira da Primavera. No entanto, a entrega de uma parte do adubo atrasou-se, tendo sido feita só em Abril de 2001, porque a rota de transporte teve de ser desviada através da Sérvia, na sequência do encerramento da fronteira entre a Antiga República Jugoslava da Macedónia e o Kosovo.

Economia das operações da Agência

56. De um modo geral, a Agência respeitou os princípios da adjudicação dos contratos por concurso, destinados a obter as condições economicamente mais vantajosas nos contratos de fornecimentos. Por razões de urgência, a Agência optou por vezes por realizar um concurso limitado, em vez de um concurso público internacional, e foi frequentemente obrigada pelas circunstâncias especiais a reduzir o prazo que normalmente deve mediar entre a data de publicação do anúncio de concurso e a data limite de recepção das propostas. Estas opções podem ter restringido a concorrência, mas contribuíram para que a Agência pudesse realizar a maior parte dos seus objectivos.

57. Por outro lado, a adaptação dos procedimentos normais de realização de concursos de modo a permitir que os fornecedores locais neles participassem permitiu à Agência manter os preços a um nível mais baixo (ver segunda caixa do ponto 34). O custo médio de reconstrução de uma casa foi estimado em 6167 euros para os programas de 1999 e 2000 e em 7143 euros para o programa de 2000, que incidiu prioritariamente nas casas mais danificadas, tendo sido inferior ao custo médio de reconstrução na Bósnia-Herzegovina, que foi de cerca de 10000 euros(19).

58. Na Bósnia-Herzegovina, porém, a reconstrução das casa tinha por objectivo estimular o regresso dos refugiados e deslocados, ao passo que no Kosovo os refugiados já tinham regressado, pelo que a Agência podia pedir em maior número de casos aos beneficiários que contribuíssem para a reconstrução. Por outro lado, na Bósnia-Herzegovina cerca de 80 % das 450000 casas a reparar estavam ou muito danificadas ou completamente destruídas, ao passo que no Kosovo só 70 % das 120000 casas a reparar se encontravam nesse estado. Acresce que, no Kosovo, a qualidade tradicional da construção das casas é inferior à da Bósnia-Herzegovina, apesar de as casas reconstruídas pela Agência serem frequentemente de melhor qualidade do que as que existiam anteriormente, e os custos de mão-de-obra são inferiores em 30 % aos da Bósnia-Herzegovina.

59. De acordo com dados recolhidos pelo Tribunal, o custo médio de reconstrução de uma casa da Agência seria inferior ao de outros doadores que intervêm no Kosovo. O custo por casa de uma outra grande organização internacional seria superior em 40-45 % aos custos unitários da Agência.

Eficácia da Agência

Impacto de curto prazo dos investimentos

60. Segundo a Comissão(20), os programas de reconstrução tiveram um impacto positivo na economia dos países vizinhos afectados pelo embargo imposto nos anos anteriores à República Federativa da Jugoslávia.

Viabilidade dos investimentos

61. Se bem que no fim de 2000 os objectivos ambiciosos prosseguidos tivessem sido alcançados em grande medida, continuam a existir alguns riscos no que se refere à viabilidade dos investimentos efectuados nos vários sectores, especialmente devido à ausência de uma estratégia a médio e longo prazo para a província. A MINUK manteve um tipo de gestão de crise até meados do ano 2000, tendo levado cerca de um ano a desenvolver uma política a médio prazo.

62. A principal questão que se coloca no sector da energia é a da viabilidade futura da central eléctrica do Kosovo, quando cessar a ajuda dos doadores externos. As centrais eléctricas têm de ser empresas economicamente viáveis. Não foi, porém, concebida uma verdadeira estratégia para a Companhia de Electricidade do Kosovo, e a maioria dos consumidores não pagam a electricidade. Será necessário, portanto, criar uma estrutura eficaz de obtenção de receitas, com base em sistemas adequados de tarifas eléctricas e de contabilidade de gestão. A médio prazo, a Agência tenciona reorientar os seus esforços com vista a promover a transição da ajuda de emergência para a ajuda ao desenvolvimento normal, mas entretanto será necessário que a MINUK se empenhe mais a fundo na reestruturação do sector da energia.

63. A viabilidade dos investimentos no sector dos transportes suscita também algumas preocupações. A rede rodoviária estava sobrecarregada, nomeadamente devido ao tráfego militar intenso, e a manutenção não está assegurada, pois não existem mecanismos de financiamento ou planos de criação de um sistema de manutenção rodoviária. No fim de 2000, a MINUK ainda não tinha definido uma política de transportes e também não existia um plano director para o sector ferroviário.

64. Em Outubro de 1999, a MINUK impôs uma série de direitos aduaneiros e de impostos sobre as vendas, cobrados na fronteira, cuja taxa combinada atinge 26,5 %. A aplicação destas taxas elevadas aos factores de produção agrícola desincentiva a produção agrícola e obsta ao desenvolvimento da indústria agro-alimentar, à inovação tecnológica no sector da agricultura e à criação de uma rede bem articulada de fornecedores de factores de produção agrícola. No entanto, no fim de 2000 a MINUK não tinha alterado as referidas taxas.

Coordenação

65. O Conselho insistiu em que deveria ser estabelecida a coordenação com a MINUK, as instituições financeiras internacionais, o BEI, o ACNUR e as ONG. A Agência organiza, portanto, reuniões com a MINUK, os Estados-Membros representados em Pristina e os outros grandes doadores que intervêm no Kosovo, que se realizam uma vez por semana ou com uma frequência ainda maior, quando necessário. No fim de 2000 o BEI, que está também representado no Conselho de Direcção da Agência, e o BERD ainda não tinham começado a executar projectos de reconstrução no Kosovo, nomeadamente devido à inexistência de um quadro jurídico.

66. Nos contratos celebrados com as ONG no âmbito do programa do sector da habitação, a Agência aplicou as mesmas tarifas de honorários estabelecidas pelo ECHO, para evitar a concorrência entre as duas fontes de financiamentos comunitários. A cessação das actividades do ECHO no Kosovo nos sectores da saúde, da agricultura, do abastecimento de água e do saneamento básico foi bem coordenada com as actividades executadas pela Agência nesses sectores.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

Opinião do Tribunal

Parte I - Auditoria financeira ao exercício de 2000

67. Esta análise permitiu ao Tribunal obter garantias suficientes de que as contas anuais do exercício encerrado em 31 de Dezembro de 2000 são fiáveis e de que as operações subjacentes são, no seu conjunto, legais e regulares.

68. No entanto, e sem pôr em causa a sua opinião de auditoria, o Tribunal chama a atenção para os riscos decorrentes dos factos descritos nos pontos 15 e 18. Atendendo aos riscos inerentes à contabilidade efectuada pelo sistema de folhas de cálculo e com vista a reforçar o seu sistema de controlo interno, a Agência deverá esforçar-se por adoptar quanto antes um sistema informático fiável de contabilidade orçamental (ver ponto 15).

Parte II - Eficácia operacional da Agência

69. A administração da Agência é muito eficiente (ver ponto 27), se bem que o baixo rácio entre o número de agentes e o montante total da ajuda gerida (ver ponto 28) possa ser também considerado como um factor de risco que condiciona a viabilidade (ver ponto 30). No que se refere à celebração dos contratos e à realização dos pagamentos, a Agência tem sido muito rápida (ver pontos 33-35). Além disso, no que diz respeito à execução do programa, a Agência conseguiu realizar a maioria dos objectivos ambiciosos estabelecidos para 2000 nos sectores da energia (ver ponto 39), da habitação (ver pontos 43-45), dos transportes (ver ponto 48) e da agricultura (ver pontos 51-52). A eficácia operacional da Agência deveu-se em grande medida ao grande empenhamento do seu pessoal (ver ponto 29).

70. Apesar de os prazos habituais previstos nos processos de concurso terem sido encurtados com frequência, o que pode ter restringido a concorrência (ver ponto 56), o Tribunal não obteve provas de que um prazo mais longo pudesse ter permitido conseguir preços mais baixos, sem comprometer os prazos de execução. O custo médio vantajoso de reconstrução das casas financiadas pela Agência, em comparação com o de outros doadores, é um indicador de que foram tidos em conta não só os aspectos relacionados com a eficácia, como também os aspectos económicos (ver ponto 59).

71. A aplicação muito flexível das disposições em vigor que, por um lado, implicou riscos para a Agência, permitiu, por outro lado, que muitas empresas regionais e locais participassem no processo de reconstrução, o que contribuiu não só para reduzir os custos da reconstrução (ver ponto 57), como também para estimular a recuperação da economia dos países dos Balcãs, gravemente afectados pelos conflitos regionais desta última década (ver ponto 60).

72. O desempenho excepcional da Agência deve-se também ao facto de ter concentrado em 2000 os seus recursos humanos e financeiros num pequeno número de sectores prioritários.

Recomendação n.o 1

73. A Agência deve assegurar-se de que não dispersa os seus esforços, concebendo um programa sectorial prático que se coadune com as prioridades mais recentes.

74. As reuniões mensais do Conselho de Direcção sobrecarregam a Agência com tarefas suplementares. A ideia de que o Conselho de Direcção deve ser presidido por um membro da Comissão provou ser irrealista (ver pontos 21-24).

Recomendação n.o 2

75. Uma reunião trimestral do Conselho de Direcção será mais do que suficiente. Os novos Regulamentos (CE) n.o 2666(21) e (CE) n.o 2667/2000(22) do Conselho contribuíram para clarificar as funções respectivas do Comité CARDS e do Conselho de Direcção. A Comissão deverá, no entanto, especificar mais claramente as competências desses dois órgãos, para permitir que a Agência dê uma resposta rápida às novas prioridades de reconstrução da região.

76. Não foi garantida a viabilidade dos investimentos financiados nos sectores da energia e dos transportes, pois em vez de adoptar uma perspectiva de longo prazo, a MINUK continuava a pôr em prática em 2000 uma estratégia de gestão da crise que não era já a mais adequada (ver pontos 61-64).

Recomendação n.o 3

77. Para garantir a viabilidade dos investimentos financiados, será necessário definir um quadro político e uma estratégia a médio e longo prazo. Trata-se de uma tarefa que ultrapassa as competências da Agência, mas a Comissão é responsável em grande medida pela situação insatisfatória existente, uma vez que a UE assumiu a coordenação do pilar da MINUK responsável pela reconstrução do Kosovo.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas no Luxemburgo, na sua reunião de 10 de Outubro de 2001.

Pelo Tribunal de Contas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) Tendo sido autorizada pelo Regulamento (CE) n.o 2667/2000 do Conselho, de 5 de Dezembro de 2000, a criar na República Federativa da Jugoslávia centros operacionais com um grau elevado de autonomia de gestão, a Agência abriu já escritórios em Belgrado e Podgorica.

(2) Ver Relatório Especial n.o 2/2001, relativo à gestão da ajuda humanitária de emergência às vítimas da crise do Kosovo (ECHO).

(3) Regulamento (CE) n.o 2454/1999 do Conselho, de 15 de Novembro de 1999 (JO L 299 de 20.11.1999, p. 1), alterado pelo Regulamento (CE) n.o 2667/2000 do Conselho, de 5 de Dezembro de 2000, relativo à Agência Europeia de Reconstrução (JO L 306 de 7.12.2000, p. 7).

(4) Ver Relatório Especial n.o 5/98, relativo à reconstrução da ex-Jugoslávia (período de 1996-1997) (JO C 241 de 31.7.1998, p. 1).

(5) Relatório anual relativo ao exercício de 1999 (pontos 5.28-5.31 e 5.75-5.78) (JO C 342 de 1.12.2000).

(6) A desconcentração é definida como a transferência de responsabilidades da sede da Comissão para as delegações (em "Phare Deconcentration - Instructions for Delegations").

(7) Regulamento (CE) n.o 1628/96 do Conselho, relativo ao auxílio à Bósnia-Herzegovina, à Croácia, à República Federativa da Jugoslávia e à antiga República Jugoslava da Macedónia (JO L 204 de 14.8.1996, p. 1), com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.o 2454/1999 do Conselho, de 15 de Novembro de 1999 (JO L 299 de 20.11.1999, p. 1), e revogado pelo Regulamento (CE) n.o 2666/2000 (ver nota 6).

(8) Observe-se que as dotações afectadas incluem dotações no montante de 65,9 milhões de euros que não foram utilizadas pela TAFKO.

(9) Regulamento (CE) n.o 2667/2000 do Conselho, de 5 de Dezembro de 2000, relativo à Agência Europeia de Reconstrução (JO L 306 de 7.12.2000, p. 7).

(10) "CARDS: Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation" - Regulamento (CE) n.o 2666/2000 do Conselho, de 5 de Dezembro de 2000, relativo à ajuda à Albânia, à Bósnia-Herzegovina, à Croácia, à República Federativa da Jugoslávia e à antiga República Jugoslava da Macedónia, que revoga o Regulamento (CE) n.o 1628/96 e altera os Regulamentos (CEE) n.o 3906/89 e n.o (CEE) 1360/90, bem como as Decisões 97/256/CE e 1999/311/CE (JO L 306 de 7.12.2000, p. 1).

(11) No ano 2000, a Agência tem vindo a utilizar instalações administrativas cedidas gratuitamente em Salónica e Pristina.

(12) Documento interno da Comissão sobre a reforma da gestão da ajuda externa, "Management of External Assistance - Problems and Proposals", Maio de 2000.

(13) COM(2001) 446 final.

(14) O contrato só é adjudicado após a Comissão ter adoptado a decisão de financiamento.

(15) Regulamento (CE) n.o 1628/96 do Conselho, com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.o 2454/1999, de 15 de Novembro de 1999 (JO L 299 de 20.11.1999, p. 1).

(16) A obrigação contratual é a realização do pagamento num prazo de 60 dias.

(17) 12000 toneladas em Abril de 2001.

(18) JO C 241 de 31.7.1998.

(19) Ver Relatório Anual relativo ao exercício de 1999, ponto 5.76 (JO C 342 de 1.12.2000).

(20) Ver Relatório da Comissão Europeia ao Parlamento Europeu e ao Conselho relativo à execução da assistência macrofinanceira a países terceiros em 1999, COM(2000) 682 final de 27 de Outubro de 2000.

(21) Regulamento (CE) n.o 1628/96 do Conselho, relativo ao auxílio à Bósnia-Herzegovina, à Croácia, à República Federativa da Jugoslávia e à antiga República Jugoslava da Macedónia (JO L 204 de 14.8.1996, p. 1), com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.o 2454/1999 do Conselho, de 15 de Novembro de 1999 (JO L 299 de 20.11.1999, p. 1), e revogado pelo Regulamento (CE) n.o 2666/2000 (ver nota 6).

(22) Regulamento (CE) n.o 2454/1999 do Conselho, de 15 de Novembro de 1999 (JO L 299 de 20.11.1999, p. 1), alterado pelo Regulamento (CE) n.o 2667/2000 do Conselho, de 5 de Dezembro de 2000, relativo à Agência Europeia de Reconstrução (JO L 306 de 7.12.2000, p. 7).

ANEXO 1

MISSÃO DE ADMINISTRAÇÃO PROVISORIA DAS NAÇÕES UNIDAS NO KOSOVO (MINUK)

Criação, a 10 de Junho de 1999, da Missão de Administração Provisória das Nações Unidas no Kosovo, ou MINUK, nos termos da Resolução n.o 1244 do Conselho de Segurança da ONU. A UNMIK é a autoridade do Kosovo investida no poder executivo, legislativo e judicial, que é exercido pelo Representante Especial do Secretário-Geral. O Representante Especial é coadjuvado no desempenho das suas tarefas por quarto representantes especiais adjuntos, cada um dos quais é responsável por uma das principais components da Missão, e cada componente é atribuída a uma organização que coordena esse sector específico:

a) Administração civil provisória: Nações Unidas;

b) Assuntos humanitários: Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR);

c) Reforço da capacidade institucional: Organização de Segurança e Cooperação na Europa (OSCE);

d) Reconstrução: União Europeia.

Na sequência da reestruturação de 2000, a nova estrutura é a seguinte:

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ANEXO 2

MANDATO DA AGÊNCIA EUROPEIA DE RECONSTRUÇÃO

O Regulamento (CE) n.o 2454/1999 do Conselho sublinha que:

a) A gestão dos programas de reconstrução deverá ser feita de acordo com regras e procedimentos eficazes e flexíveis que permitam uma rápida execução;

b) O centro operacional da Agência, que terá um grau elevado de autonomia, ficará inicialmente estabelecido em Pristina, a fim de dar início à obra de reconstrução do Kosovo, utilizando os serviços gerais da Agência localizados na sua sede, em Salónica;

c) Numa primeira fase, a Agência exercerá as suas actividades no Kosovo; quando estiverem reunidas as condições necessárias, caberá ao Conselho, deliberando sob proposta da Comissão, decidir alargar as actividades da Agência a outras regiões da República Federativa da Jugoslávia;

d) O mandato da Agência deve permitir-lhe a gestão de programas de outras entidades financiadoras que contribuam para a reconstrução da região, nomeadamente no quadro da cooperação estabelecida com as instituições financeiras competentes.

A Agência deve executar as seguintes tarefas:

a) Identificação e análise das necessidades;

b) Elaboração dos programas de reconstrução do Kosovo;

c) Todas as operações necessárias à execução do ciclo dos projectos;

d) Conclusão dos acordos de financiamento, assinatura dos contratos e coordenação com os outros doadores e as instituições financeiras internacionais.

ANEXO 3

FASES DA PROGRAMAÇÃO DOS PROGRAMAS DE RECONSTRUÇÃO

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(1)

(1) CARDS:

"Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation" (Assistência Comunitária para a Reconstrução, Desenvolvimento e Estabilização).

Respostas da comissão

RESUMO

V. O novo Regulamento (CE) n.o 2667/2000 do Conselho, relativo à Agência Europeia de Reconstrução, introduziu medidas tendo em vista a melhoria do funcionamento do Conselho de Direcção.

No que respeita à definição de um quadro político e de uma estratégia que assegure a viabilidade dos investimentos financiados pela UE no Kosovo, foram melhoradas as capacidades da Missão de Administração Provisória das Nações Unidas no Kosovo (MINUK) nesta matéria, nomeadamente através da adopção do Programa de Reconstrução e de Investimentos Públicos - que fornece directrizes claras em matéria orçamental e de investimentos, tanto para o seu próprio orçamento central como para a comunidade de doadores.

A Comissão e a MINUK já encetaram discussões sobre as políticas sectoriais, nomeadamente nos domínios do desenvolvimento do sector privado, da energia, da fiscalidade e da política comercial. A política macroeconómica é debatida periodicamente no âmbito do grupo de direcção a nível operacional para o Sudeste Europeu. A Comissão está também a acompanhar atentamente os trabalhos do "pilar" da MINUK liderado pela União Europeia, através do mecanismo criado ao abrigo do instrumento de assistência financeira excepcional, cujo desembolso depende do cumprimento satisfatório das condições de política económica.

A fim de proteger os investimentos consideráveis efectuados até à data no Kosovo pela CE, a Comissão está a trabalhar em estreita colaboração com a MINUK, a Agência Europeia de Reconstrução e os Estados-Membros da UE num exercício de análise comparativa (benchmarking) destinado a assegurar a adopção pela MINUK das medidas institucionais adequadas.

PARTE I - AUDITORIA FINANCEIRA AO EXERCÍCIO DE 2000

17. A fim de respeitar na íntegra as obrigações legais de controlo impostas pelos diferentes regulamentos financeiros, a Comissão definiu as atribuições do controlo financeiro durante o período de transição da reforma, no âmbito do processo de desconcentração da gestão da ajuda externa para as delegações e as agências (comunicação adoptada pelo Colégio em 25 de Abril de 2001).

18 e 19. Durante o segundo trimestre de 2001, um funcionário da Direcção-Geral do Controlo Financeiro foi afectado exclusivamente à Agência. Esse funcionário desloca-se regularmente ao local e efectuará controlos periódicos das transacções, incluindo controlos prévios.

Esta nova abordagem procura combinar as vantagens da eficácia operacional com o respeito da regulamentação. Nos últimos meses, a Comissão e a Agência têm vindo a discutir as alterações que será necessário introduzir no Regulamento Financeiro, bem como várias questões cruciais relativas às suas normas de execução. O projecto final será apresentado em breve ao Tribunal de Contas. O projecto de alterações ao Regulamento Financeiro prevê igualmente a designação de um auditor interno.

PARTE II - EFICÁCIA OPERACIONAL DA AGÊNCIA: AUDITORIA DA BOA GESTÃO FINANCEIRA

22. a) A Comissão - que preside ao Conselho de Direcção - defendeu a adopção de um regime linguístico pragmático, assente na cooperação construtiva por parte dos membros do Conselho de Direcção.

b) e c) A exigência de que o presidente do Conselho de Direcção fosse um comissário e de que as reuniões mensais do Conselho fossem organizadas pela Agência foi suprimida pelo novo regulamento da Agência [Regulamento (CE) n.o 2667/2000 do Conselho], que contempla um regime mais flexível, segundo o qual o Conselho se reunirá sempre que necessário mas pelo menos uma vez por trimestre.

24. Os incidentes referidos pelo Tribunal ocorreram efectivamente durante os primeiros tempos. Todavia, assumiram um carácter excepcional e nunca entravaram ou atrasaram gravemente a autorização das verbas. O novo regulamento CARDS, adoptado em Dezembro de 2000, veio clarificar as atribuições respectivas do Conselho de Direcção e do Comité de Gestão e, desde então, não voltaram a ocorrer problemas desse tipo.

26. É aplicável o anexo X do Estatuto, que estabelece as disposições específicas e as derrogações aplicáveis aos funcionários baseados em países terceiros. O Kosovo faz parte dos países onde as condições de vida são muito difíceis e apresentam riscos para a segurança física dos funcionários.

33 e 34. Para além das dificuldades particulares constatadas na Bósnia-Herzegovina e que foram referidas pelo Tribunal, importa referir que a delegação da Comissão em Sarajevo fez um uso limitado da cláusula suspensiva, na medida em que a ajuda concedida à Bósnia-Herzegovina já não constitui uma ajuda de emergência pós-guerra e que os concursos antecipados apenas se justificavam em casos excepcionais.

35. O prazo médio para o processamento dos pagamentos praticado pela delegação de Sarajevo (43 dias) é muito inferior ao prazo contratual previsto de 60 dias.

45. A comparação diz respeito ao período anterior à descentralização da gestão desse projecto para a delegação de Sarajevo. É difícil efectuar comparações directas entre o Kosovo e a Bósnia-Herzegovina no que se refere aos programas de regresso dos refugiados. Na Bósnia-Herzegovina, a execução desses programas foi muitas vezes levada a cabo num ambiente hostil. Esses programas são mais vastos do que os realizados no Kosovo, abrangendo, para além do alojamento, os serviços públicos, a criação de empregos e as infra-estruturas sociais.

48. Os atrasos registados no posto fronteiriço de Blace deveram-se, essencialmente, às negociações com as autoridades da Antiga República Jugoslava da Macedónia quanto ao âmbito do projecto e à emissão pela MINUK das licenças de expropriação.

56. A Comissão considera que a flexibilidade com que a Agência aplicou os procedimentos de concurso se justifica atendendo às circunstâncias especiais.

57. No concurso lançado pela Delegação da CE em 2000, o custo médio de reconstrução de uma casa na Bósnia-Herzegovina foi avaliado em 10000 euros. Todavia, um estudo efectuado em Setembro de 2001, no âmbito do mecanismo comunitário de controlo e avaliação do regresso dos refugiados, demonstra que o custo médio, calculado a partir de uma amostra de 9951 casas reconstruídas desde 1996, era de 7430 euros.

61. A Comissão partilha da opinião do Tribunal quanto à necessidade de se definir um quadro político e uma estratégia a longo prazo. Foram melhoradas as capacidades da MINUK para definir um enquadramento político e uma estratégia que assegure a viabilidade dos investimentos e, nos sectores em que a CE constitui o principal doador, a Comissão presta apoio directo em matéria de definição das principais políticas globais e de conformidade com as políticas da União Europeia. A Comissão está a analisar, juntamente com a MINUK, a Agência e os Estados-Membros da UE, as medidas e iniciativas institucionais que a MINUK deverá adoptar a fim de assegurar a sua viabilidade.

As críticas formuladas pelo Tribunal relativamente à estratégia de gestão da crise da MINUK deveriam ter em conta que a MINUK apenas iniciou as suas operações em Junho de 1999, após 78 dias de conflito armado entra a OTAN e as forças jugoslavas. A MINUK recebeu uma província devastada pela guerra, que se deparava com graves dificuldades económicas e sociais resultantes de quarenta anos de sub-investimento crónico. Apesar da situação de emergência, a MINUK conseguiu formular uma estratégia orçamental coerente e assegurar o apoio financeiro dos doadores internacionais numa altura em que, devido ao seu estatuto jurídico, o Kosovo não poderia ainda beneficiar dos empréstimos concedidos pelas instituições financeiras internacionais. Os programas de reconstrução e de investimentos públicos da MINUK para 2000 e para 2001-2003 serviram de base à definição do enquadramento político.

62. Em 1999 e em 2000, a maior parte dos esforços da MINUK no sector da electricidade consistiu na gestão quotidiana, tarefa para a qual o pessoal da Companhia de Electricidade do Kosovo estava muito mal preparado. No segundo semestre de 2000, beneficiando do considerável apoio fornecido pela comunidade de doadores (nomeadamente da Agência Europeia de Reconstrução), começaram a registar-se progressos em matéria de gestão e das questões estruturais. A Companhia de Electricidade passou a assumir maiores responsabilidades relativamente às operações, o que permitiu à MINUK - que é responsável pela definição da política estratégia a longo prazo para o sector - concentrar-se cada vez mais nas suas atribuições de supervisão e de regulamentação.

63. No final de 2000, embora ainda não tivesse sido definida uma estratégia global a médio prazo para o sector dos transportes, já haviam sido adoptadas estratégias sectoriais, incluindo um plano director para os caminhos-de-ferro, as quais constituíam os fundamentos de uma estratégia devidamente integrada. A MINUK está a estudar actualmente a possibilidade de criar um sistema definitivo de manutenção da rede rodoviária, a financiar através de um imposto especial sobre os combustíveis.

64. A base de receitas do Kosovo teve de ser criada praticamente a partir do zero, o que explica o facto de o regime fiscal introduzido pela MINUK no início do seu mandato - com o principal objectivo de assegurar a estabilidade das receitas do orçamento do Kosovo - ter tido consequências negativas sobre a produção local. A Comissão recomendou à MINUK que revisse essa política logo que as condições permitissem um alargamento da matéria colectável. Para o efeito, em 1 de Julho de 2001, o imposto sobre as vendas foi substituído pelo imposto sobre o valor acrescentado. O funcionamento do novo sistema durante os seus primeiros doze meses (até Julho de 2002) vai ser atentamente acompanhado, estando a MINUK a estudar a possibilidade de introduzir alterações na sua política fiscal.

65. As instituições financeiras internacionais, incluindo o BEI e o BERD, têm deparado com dificuldades para operar no Kosovo. Dado que os respectivos estatutos limitam as suas actividades às parcerias com Estados soberanos, estes organismos não dispõem de base jurídica para intervir no Kosovo. Embora ainda não possam intervir na qualidade de financiadores, o BEI e o BERD têm fornecido recomendações preciosas à MINUK.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

73. A Comissão partilha da opinião do Tribunal segundo a qual a Agência deveria continuar a concentrar os seus esforços nos sectores cruciais, em conformidade com as necessidades no terreno e com o regulamento CARDS. A Comissão está actualmente a elaborar o documento de estratégia nacional para a República Federativa da Jugoslávia para o período 2002-2006, assim como o programa indicativo plurianual (com a duração de três anos), que constituirá a base dos futuros programas anuais da Agência.

74 e 75. A exigência segundo a qual o Conselho de Direcção deveria realizar reuniões mensais e ser presidido por um comissário já foi suprimida. Durante o ano de 2001, o Conselho de Direcção reunir-se-á por cinco vezes, o que, atendendo à extensão das actividades da Agência em todo o território da República Federativa da Jugoslávia, revela uma grande eficácia. A Comissão considera que o novo regulamento do Conselho clarifica suficientemente as atribuições respectivas do Conselho de Direcção da Agência e do Comité de Gestão CARDS.

76. A Comissão considera que, tendo em conta a dimensão dos problemas em causa, durante o ano de 2000 era ainda necessária uma estratégia de gestão da crise. Todavia, concorda em que a MINUK deveria ter envidado mais esforços para promover uma transição mais rápida da ajuda de emergência para uma política de ajuda ao desenvolvimento a longo prazo.

77. A Comissão partilha da opinião do Tribunal quanto à necessidade de se definir um quadro político e uma estratégia a longo prazo. A Comissão continuará a debater a definição de uma política duradoura e de um enquadramento normativo com a MINUK e com as instituições provisórias de governo autónomo que deverão ser eleitas no Kosovo.

Respostas da agência

RESUMO

III. Até ao final de 2001 estará completamente operacional um sistema mais fiável (SI2).

PARTE I - AUDITORIA FINANCEIRA AO EXERCÍCIO DE 2000

15. A Agência reconhece que o sistema de contabilidade financeira utilizado antes da introdução do Sincom2 não era adequado. Foi, no entanto, a única solução viável para que a contabilidade estivesse operacional desde o início do funcionamento da Agência. É nossa intenção que o sistema SI2 esteja completamente operacional até ao final de 2001.

Disposições financeiras

17. O acordo de 22 de Fevereiro de 2000 reflecte os princípios da reforma da gestão e do controlo financeiro levada a cabo pela Comissão em Abril de 2000.

18. A ausência de um auditor interno não significa que os gestores orçamentais e o contabilista da Agência não tenham exercido qualquer controlo prévio, o que aliás é corroborado pelo facto de o Tribunal não ter assinalado erros materiais.

Gestão dos contratos da TAFKO

20. Os contratos no valor de 60,9 milhões de euros já estavam assinados pela Comissão na altura da sua passagem da TAFKO para a Agência. O orçamento da Agência é o mecanismo através do qual o Conselho de Direcção autoriza o Director a assinar autorizações (contratos) com terceiros. Por consequência, os montantes já autorizados por ocasião da passagem dos contratos da TAFKO para a Agência não deveriam ser incluídos no orçamento.

Os 31 milhões de euros não pagos pela Agência não foram integrados no orçamento da Agência por, no exercício de 2000, o orçamento da Agência não indicar quaisquer dotações de pagamento.

PARTE II - EFICÁCIA OPERACIONAL DA AGÊNCIA: AUDITORIA DA BOA GESTÃO FINANCEIRA

Execução do programa

Transportes

48. Os atrasos verificados no posto fronteiriço de Blace foram causados principalmente pela necessidade de chegar a um acordo com as autoridades da Antiga República Jugoslava da Macedónia sobre o alcance do projecto e pelos atrasos com que a MINUK emitiu as necessárias licenças de expropriação.