PT Jornal Oficial da União Europeia C 75/103

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à inclusão das emissões e remoções de gases com efeito de estufa resultantes das atividades relacionadas com o uso do solo, a alteração do uso do solo e as florestas no quadro relativo ao clima e à energia para 2030 e que altera o Regulamento (UE) n.o 525/2013 do Parlamento Europeu e ao Conselho relativo à criação de um mecanismo de monitorização e de comunicação de informações sobre emissões de gases com efeito de estufa e de outras informações relevantes no que se refere às alterações climáticas»

[COM(2016) 479 final — 2016/0230(COD)]

e sobre a

«Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo às reduções anuais obrigatórias das emissões de gases com efeito de estufa pelos Estados-Membros entre 2021 e 2030 para uma União da Energia resiliente e para cumprir os compromissos assumidos no âmbito do Acordo de Paris e que altera o Regulamento (UE) n.o 525/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à criação de um mecanismo de monitorização e de comunicação de informações sobre emissões de gases com efeito de estufa e de outras informações relevantes no que se refere às alterações climáticas»

[COM(2016) 482 final — 2016/0231 (COD)]

(2017/C 075/17)

Relatora: Tellervo KYLÄ-HARAKKA-RUONALA Correlator: Mindaugas MACIULEVIČIUS

Consulta Conselho, 25 de agosto de 2016 Parlamento Europeu, 12 de setembro de 2016 Comissão Europeia, 20 de julho de 2016 Base jurídica Artigos 192.o, n.o 1, e 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia Competência Secção Especializada de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente Adoção em secção 24 de novembro de 2016 Adoção em plenária 14 de dezembro de 2016 Reunião plenária n.o 521 Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções) 210/0/2

1. Conclusões e recomendações

1.1. O CESE acolhe com agrado as propostas oportunas da Comissão que visam cumprir o compromisso da UE de reduzir as emissões de gases com efeito de estufa até 2030 em todos os setores da economia e da sociedade. Contudo, salienta a necessidade de se ter simultaneamente em conta o desafio global a longo prazo da atenuação das alterações climáticas. Tal exige uma avaliação aprofundada para determinar se a atual abordagem da política climática da UE, tendo em conta os esforços a nível mundial, da UE e nacional, é adequada para preparar o caminho para um mundo neutro em termos de emissões de carbono.

1.2. No que respeita à partilha de esforços, o CESE concorda plenamente com a opinião segundo a qual as diferenças entre os Estados-Membros devem ser tidas em conta para garantir a equidade e a eficácia em termos de custos. No entanto, para alcançar uma verdadeira eficácia em termos de custos de um modo equitativo, o cálculo da partilha de esforços deve atender a ambos os aspetos em simultâneo e em todos os Estados-Membros, e estabelecer metas de forma que os custos relativos sejam idênticos para cada país. Devido às insuficiências verificadas em termos de partilha de esforços, o CESE considera que é importante introduzir e desenvolver ulteriormente mecanismos de flexibilidade.

1.3. A integração do setor do uso do solo, alteração do uso do solo e florestas (land use, land-use change and forestry — LULUCF) no quadro para 2030 introduz na política climática da UE um novo elemento importante. O CESE considera que a integração deve ocorrer de um modo que reforce a neutralidade carbónica a longo prazo. A utilização sustentável e a gestão ativa dos recursos naturais de base biológica, ou seja, a bioeconomia sustentável — incluindo a gestão florestal sustentável e a produção alimentar inteligente do ponto de vista do clima —, são elementos essenciais desta transição e devem ser cuidadosamente ponderados, a fim de se alcançar um crescimento sustentável em termos ambientais, económicos e sociais.

1.4. O papel da agricultura e da silvicultura exige que a política climática da UE adote uma abordagem holística. Há que ter em conta tanto a redução das emissões e o sequestro do carbono, como os desafios associados à adaptação e à segurança alimentar. O Acordo de Paris estabelece uma forte obrigação de agir com vista a manter o aquecimento global «bem abaixo de 2oC […] e prosseguir os esforços para limitar o aumento da temperatura a 1,5oC», bem como «aumentar a capacidade de adaptação aos impactos adversos das alterações climáticas, promover a resiliência a essas alterações e um desenvolvimento com baixas emissões de gases com efeito de estufa, de forma a não pôr em risco a produção alimentar». Por conseguinte, é importante responder à necessidade de reforçar a resiliência no setor agrícola, atenuando simultaneamente as alterações climáticas.

1.5. O CESE apela à Comissão e aos Estados-Membros para que reconheçam o papel fundamental e o potencial das florestas e da sua gestão sustentável como sumidouro de carbono e as vantagens daí resultantes do ponto de vista social, ambiental e económico.

1.6. O sequestro do carbono não é apenas uma questão de superfície florestal; trata-se acima de tudo de aumentar o crescimento florestal e uma fotossíntese dinâmica através da gestão florestal ativa e de uma maior utilização da biomassa lenhosa para obter produtos e energia. Limitar a utilização dos recursos florestais resultaria, a longo prazo, numa diminuição dos sumidouros devido ao envelhecimento e, por conseguinte, ao crescimento lento das florestas. Do mesmo modo, nos solos agrícolas e pastagens o ciclo de crescimento e as colheitas garantem que a remoção de dióxido de carbono se mantém tão eficiente quanto possível.

1.7. O CESE considera importante que as emissões e a remoção de gases com efeito de estufa sejam avaliadas do ponto de vista científico, com transparência e parâmetros comuns. Exorta a Comissão a elaborar as regras contabilísticas para a gestão dos solos e das florestas de modo a refletirem as taxas efetivas de emissões e sequestro de carbono. Além disso, os níveis nacionais de referência para as florestas devem ser estabelecidos pelos Estados-Membros de acordo com as previsões de utilização sustentável dos recursos florestais. A UE deve também criar um instrumento preciso para a monitorização global das florestas por satélite. Devem ainda ser desenvolvidos métodos contabilísticos adequados para o sequestro do carbono por plantas não lenhosas em solos agrícolas. Importa igualmente evitar que as emissões do setor LULUCF relacionadas com a biomassa sejam contabilizadas uma segunda vez noutros setores.

1.8. O CESE encoraja cada um dos Estados-Membros a elaborar políticas nacionais ambiciosas e ascendentes para o setor LULUCF, com a estreita participação da sociedade civil no processo a nível nacional, regional e local.

1.9. O CESE reconhece que, para terem êxito, estas propostas ambiciosas exigem recursos financeiros substanciais, e insta a Comissão a criar, em colaboração com o BEI e para além dos instrumentos existentes, um instrumento de financiamento autónomo, para apoiar a realização destes objetivos. É igualmente necessário um esforço intensivo de investigação e inovação a fim de desenvolver e adotar novos métodos para a atenuação das alterações climáticas.

2. Introdução

2.1. Em 20 de julho de 2016, a Comissão Europeia apresentou uma proposta de regulamento relativo às reduções das emissões de gases com efeito de estufa pelos Estados-Membros entre 2021 e 2030 (Partilha de Esforços 2030) e uma proposta de regulamento relativo à inclusão das emissões e remoções de gases com efeito de estufa resultantes das atividades relacionadas com o uso do solo, a alteração do uso do solo e as florestas (LULUCF) no quadro relativo ao clima e à energia para 2030. Paralelamente, a Comissão publicou uma comunicação sobre uma Estratégia Europeia de Mobilidade Hipocarbónica. No presente parecer, o CESE pronuncia-se sobre os regulamentos propostos, ao passo que a sua posição sobre a comunicação relativa aos transportes é apresentada noutro parecer (TEN/609).

2.2. As propostas são apresentadas no âmbito da aplicação do compromisso da UE de reduzir as suas emissões de gases com efeito de estufa em, no mínimo, 40 % até 2030, em relação aos níveis de 1990. Conforme acordado pela UE, o objetivo para 2030 requer uma redução das emissões em 43 % nos setores abrangidos pelo regime de comércio de licenças de emissão da UE (RCLE) e em 30 % noutros setores (não abrangidos pelo RCLE), ambos em relação aos níveis de 2005. O Parlamento Europeu e o Conselho procedem atualmente à revisão da Diretiva RCLE. O CESE manifestou a sua opinião sobre esta revisão no seu parecer NAT/675.

2.3. Os regulamentos propostos aplicam-se aos setores e atividades não abrangidos pelo RCLE, como os transportes, os edifícios, a agricultura e os resíduos, bem como o uso do solo e as florestas. Os objetivos de redução das emissões dos Estados-Membros são um prolongamento da atual Decisão Partilha de Esforços relativa aos objetivos da UE em matéria de clima para 2020, e é a primeira vez que o setor do uso do solo e das florestas é incluído no quadro da UE relativo à energia e ao clima. Até agora, este setor era abordado no âmbito do Protocolo de Quioto.

2.4. A Comissão propõe objetivos de redução das emissões diferenciados a nível nacional, a fim de respeitar os princípios de equidade e eficácia em termos de custos exigidos pelo Conselho Europeu. Os objetivos de cada Estado-Membro para 2030 variam entre 0 % e 40 %. No que respeita ao uso do solo e às florestas, a Comissão propõe que as emissões e as remoções, calculadas de acordo com as regras contabilísticas, sejam equilibradas em todos os Estados-Membros.

2.5. A Comissão propõe que se continue a aplicar um sistema de flexibilidade que permite a transferência de dotações de emissões entre Estados-Membros e ao longo do tempo. A Comissão propõe igualmente novas medidas de flexibilidade, que permitem algumas soluções de compromisso entre o setor da partilha de esforços e os setores RCLE e LULUCF.

2.6. Os regulamentos propostos abordam igualmente a monitorização e a comunicação de informações sobre as emissões de gases com efeito de estufa, incluindo as regras contabilísticas para o setor do uso do solo e das florestas.

3. Observações na generalidade

3.1. De uma forma geral, o CESE acolhe favoravelmente as propostas oportunas da Comissão, que visam cumprir o compromisso da UE de reduzir os gases com efeito de estufa até 2030 em todos os setores da economia e da sociedade. Contudo, salienta a necessidade de se ter simultaneamente em conta o desafio global a longo prazo da atenuação das alterações climáticas, o que significa que as políticas e as medidas adotadas devem ser compatíveis com o objetivo a longo prazo de alcançar um mundo neutro em termos de emissões de carbono.

3.2. Num seu recente parecer (NAT/690), o CESE instou a UE a estabelecer como objetivo o aumento do seu impacto positivo sobre o clima mundial («cunho ecológico»), em vez de se concentrar exclusivamente na redução das suas próprias emissões. Por conseguinte, no âmbito da política climática para 2030, também se deve fomentar a apresentação de soluções no domínio do clima para países terceiros e a execução de projetos conjuntos com estes países, tendo em conta que o Acordo de Paris faz referência a um novo mecanismo de cooperação internacional para o combate às alterações climáticas.

3.3. No parecer supramencionado, o CESE apelou ainda a uma «União para o Clima» mais eficaz, em que os aspetos climáticos sejam mais integrados nas políticas conexas do mercado único. A divisão do objetivo conjunto de redução das emissões em objetivos secundários nacionais pode conduzir a uma situação mais fragmentada e desintegrada. Por conseguinte, o CESE insta a Comissão a avaliar igualmente as opções e possibilidades de uma abordagem comunitária mais coerente nos setores não abrangidos pelo RCLE, no que se refere à política climática da UE para o período posterior a 2030.

3.4. Outra via possível em matéria de política climática, por oposição à partilha de esforços entre os Estados-Membros, seria adotar uma abordagem setorial. A comunicação relativa aos transportes baseia-se nesta abordagem. O CESE considera importante distinguir as questões relativas ao mercado único das que são nacionais por natureza. De um modo geral, uma abordagem setorial adapta-se melhor ao mercado único, ao passo que uma abordagem específica por país é pertinente em questões relacionadas, por exemplo, com a gestão dos recursos naturais nacionais. Tal é particularmente pertinente no caso da política florestal.

3.5. A integração do setor do uso do solo e das florestas no quadro para 2030 introduz na política climática da UE um novo elemento importante. O CESE considera que a integração deve ocorrer de modo a aumentar a neutralidade carbónica a longo prazo e o crescimento sustentável, em vez de se concentrar apenas em ações a curto e médio prazo.

3.6. A necessidade de reduzir as emissões e de aumentar o armazenamento de carbono funciona como uma força motriz para a utilização de biomassa como matéria-prima em diversos tipos de produtos de base biológica e como fonte de energia renovável, incluindo o uso de bioenergia sustentável associado à descarbonização dos transportes. Uma bioeconomia sustentável, ou seja, a utilização e gestão sustentáveis de recursos naturais de base biológica, é, por conseguinte, um elemento fundamental na transição para a neutralidade carbónica.

3.7. O setor florestal pode desempenhar um papel fundamental na redução das emissões de dióxido de carbono, no aumento das energias renováveis e na promoção do consumo sustentável. Os recursos florestais da UE estão a aumentar, graças a investimentos a longo prazo na gestão florestal com o objetivo de aumentar os níveis de sustentabilidade para o abate no futuro. A utilização crescente da biomassa também exigirá uma gestão florestal ativa no futuro.

3.8. O CESE salienta que a política climática da UE não deve estabelecer limites para o uso das florestas, desde que o abate não exceda o crescimento dos recursos florestais e se respeitem as práticas de gestão florestal sustentável. Uma restrição a curto prazo do uso da floresta poderia resultar na diminuição dos sumidouros a longo prazo.

3.9. As alterações climáticas estão também estreitamente relacionadas com a segurança alimentar, especialmente a nível mundial. Por conseguinte, é essencial ter capacidade para responder simultaneamente aos desafios colocados pela segurança alimentar e pela atenuação das alterações climáticas. A disponibilidade de solos para cultivo e as pressões da urbanização devem impulsionar um aumento sustentável da produtividade, para que a Europa possa contribuir para dar resposta ao desafio mundial da segurança alimentar.

3.10. No que respeita às emissões líquidas do setor agrícola, o CESE recorda que existe uma proposta igualmente ambiciosa relativa aos limites nacionais de emissão (LNE) e apela a que se assegure a coerência e se evite a sobreposição de encargos na elaboração e execução dos diferentes atos legislativos.

4. Observações na especialidade sobre a proposta relativa à partilha de esforços

4.1. A Comissão respondeu ao apelo do Conselho Europeu para que tivesse em conta os princípios da equidade e da eficácia em termos de custos na sua proposta. O CESE concorda plenamente com a opinião segundo a qual as diferenças entre os Estados-Membros devem ser tidas em conta para garantir a equidade e a eficácia em termos de custos. Esta questão diz respeito a diferenças nas especificidades e situações de partida dos países, bem como ao seu potencial económico e social para a redução das emissões.

4.2. Todavia, o CESE chama a atenção para o facto de a abordagem proposta não conduzir ao resultado mais eficaz a nível da UE, pois a equidade e a eficácia em termos de custos são consideradas separadamente. Para alcançar uma verdadeira eficácia em termos de custos de um modo equitativo, os cálculos devem abranger ambos os aspetos em simultâneo e em todos os Estados-Membros.

4.3. Idealmente, a solução mais eficaz em termos de custos seria obtida calculando as curvas de custos das reduções das emissões em cada país e estabelecendo objetivos em função do ponto em que os custos marginais em relação ao PIB fossem idênticos, o que permitiria também eliminar o eventual problema de uma atribuição excessiva. Outra opção seria fixar o mesmo objetivo relativo para cada país e, posteriormente, utilizar os mecanismos de flexibilidade para encontrar a melhor solução.

4.4. O CESE observa que o resultado da partilha de esforços é difícil de verificar. Por conseguinte, o Comité salienta a importância da transparência na apresentação dos dados e das hipóteses utilizadas nos cálculos, bem como na metodologia utilizada.

4.5. A fim de aumentar a previsibilidade, o CESE considera importante ter em conta os eventuais impactos do Brexit na partilha de esforços, e preparar-se para os mesmos. Por outro lado, a Noruega e a Islândia manifestaram a sua intenção de participar na ação conjunta da UE, o que pode também ter repercussões na aplicação da partilha de esforços.

4.6. Devido às inevitáveis lacunas verificadas na partilha de esforços, é importante introduzir mecanismos e regras de flexibilidade que permitam alcançar o máximo de benefícios em termos de eficácia. Importa também analisar novas formas de flexibilidade intersetorial. Além disso, é necessário dispor de um sistema eficiente e transparente para o acompanhamento dos resultados das medidas de flexibilidade.

4.7. A flexibilidade resultante da possibilidade de os Estados-Membros comercializarem entre si as dotações anuais de emissões e da aplicação de medidas noutro Estado contribui para o aumento da eficácia em termos de custos e da equidade. A opção de transferir as dotações de emissões ao longo do tempo também é necessária e deve ser menos limitada, pois na prática as medidas de redução das emissões não seguem uma trajetória linear de ano para ano.

4.8. A proposta da Comissão sobre a possibilidade de as licenças de emissão do setor abrangido pelo RCLE serem utilizadas para compensar as emissões noutros setores é acolhida favoravelmente, uma vez que também visa uma otimização da redução das emissões. Simultaneamente, há que reconhecer que a anulação das licenças de emissão num país também tem impacto noutros países devido ao regime de comércio de licenças de emissão da UE.

4.9. O CESE acolhe com agrado a possibilidade de utilizar as remoções de carbono e as reduções de emissões no setor LULUCF para compensar as emissões noutros setores. A eventual inclusão da gestão florestal nos mecanismos de flexibilidade deve ser concebida de forma a incentivar a gestão florestal e o crescimento florestal sustentáveis e a não prejudicar a utilização dos recursos florestais como matéria-prima para a bioeconomia.

5. Observações na especialidade sobre a proposta relativa ao setor LULUCF

5.1. O papel da agricultura e da silvicultura exige que a política climática da UE adote uma abordagem holística. Para além da atenuação das alterações climáticas, a agricultura e a silvicultura enfrentam também o desafio da adaptação às alterações climáticas, uma vez que são os setores mais atingidos pelos acontecimentos climáticos adversos. Por este motivo, deve ser fomentada uma via de atenuação que reduza ao mínimo os impactos negativos na produção. Como mencionado na proposta da Comissão, é importante considerar a posição que a UE ocupa na cena mundial e ter em conta o balanço global do Acordo de Paris, especialmente no que se refere à integridade ambiental e aos possíveis efeitos negativos da fuga de carbono.

5.2. Segundo o Acordo de Paris, importa alcançar um equilíbrio entre as emissões antropogénicas por fontes e as remoções por sumidouros, como as florestas, de gases com efeito de estufa na segunda metade deste século. Por conseguinte, é fundamental preservar as florestas enquanto sumidouros e evitar a saturação de carbono nas florestas em fase de envelhecimento.

5.3. A gestão florestal sustentável, associada à utilização da madeira como matéria-prima para produtos e à substituição dos combustíveis fósseis por bioenergia, constitui um meio eficaz de controlo do equilíbrio do carbono. Para evitar fragilizar a integridade ambiental, as emissões de combustíveis fósseis provenientes de outros setores não devem ser compensadas por sumidouros florestais de uma forma que reduza a disponibilidade da madeira para fins da bioeconomia.

5.4. A gestão dos sumidouros florestais não é apenas uma questão de superfície florestal; trata-se acima de tudo de aumentar o crescimento florestal mediante uma gestão florestal ativa e de uma maior utilização dos produtos de madeira. Por conseguinte, o CESE considera importante que os produtos de madeira abatida sejam incluídos no setor LULUCF, e que os Estados-Membros tirem pleno partido do potencial oferecido por estes produtos para o armazenamento de carbono e pelos créditos que este gera. Além disso, deve ser possível autorizar que as emissões causadas pela desflorestação sejam compensadas pelo aumento dos recursos florestais obtidos através de uma gestão florestal sustentável.

5.5. A fim de tirar partido do potencial significativo da gestão florestal sustentável (1) em matéria de atenuação das alterações climáticas, o CESE insta a Comissão a concentrar esforços no desenvolvimento das regras contabilísticas para a gestão florestal. As regras devem refletir as taxas reais de crescimento florestal e de sequestro de carbono, a fim de evitar o problema que apresentam as regras em vigor, em que, em alguns casos, os sumidouros são definidos como fontes de emissões.

5.6. As regras contabilísticas propostas relativas aos níveis de referência florestais são mais complexas do que as anteriores e não encorajam de forma suficiente o aumento do crescimento florestal ou da bioeconomia. O CESE propõe que, em vez de se estabelecerem critérios demasiado pormenorizados, os níveis de referência florestais nacionais sejam determinados pelos Estados-Membros de acordo com a utilização prevista dos recursos florestais, garantindo simultaneamente que os abates anuais não excedem o crescimento anual a longo prazo.

5.7. O CESE acolhe favoravelmente a observação da Comissão segundo a qual, para evitar a dupla contabilização das emissões, a utilização de biomassa no setor da energia deve ser considerada neutra em termos de emissões de carbono, como previsto nas diretrizes do PIAC. Além disso, há que evitar qualquer outra dupla contabilização das emissões.

5.8. O CESE insta a Comissão a procurar racionalizar as regras contabilísticas a nível mundial para o setor LULUCF. A fim de encorajar outros países a participar no processo, as regras devem ser tão simples quanto possível. A nível internacional, a UE deve também contribuir com os seus próprios conhecimentos sobre inventários e métodos de monitorização dos recursos florestais e, nomeadamente, desenvolver um sistema preciso da UE por satélite, com capacidade de fornecer dados reais a nível mundial.

5.9. Tal como a gestão florestal, a gestão ativa dos solos agrícolas e das pastagens também contribui para o combate às alterações climáticas, contribuindo simultaneamente para a segurança alimentar mundial. Uma melhor gestão dos solos agrícolas e das pastagens, nomeadamente no que se refere à produtividade do solo, colheita e transplantação, reforça o sequestro do carbono, o que deve ser reconhecido adequadamente sob a forma de créditos. Limitar a produção de biomassa resultaria, a longo prazo, na diminuição gradual da remoção de gases com efeito de estufa da atmosfera, devido à diminuição da fotossíntese. Também se devem ter em conta as especificidades dos solos orgânicos, bem como as possibilidades oferecidas pela manutenção de uma atividade agrícola nestes solos.

5.10. De forma a tirar o máximo partido do potencial significativo que a gestão dos solos agrícolas e das pastagens oferece para aumentar a função do solo como sumidouro de carbono, e indicar eventuais melhorias para o seu desempenho, o CESE apela à investigação de regras contabilísticas aplicáveis à biomassa associada a plantas não lenhosas anuais e perenes e à definição das mesmas. O potencial de uma abordagem dinâmica da gestão dos solos que se concentre na otimização das suas funções, tendo em conta as condições locais, não só beneficiaria o clima e o ambiente, como contribuiria para a sustentabilidade económica e social do setor agrícola, em particular das pequenas explorações familiares.

5.11. Em suma, o êxito de Paris foi alcançado mediante uma abordagem ascendente, definindo objetivos nacionais, tendo por base os pontos fortes e as oportunidades oferecidos por cada Estado. O CESE também reconhece as diferenças existentes entre os Estados-Membros no setor LULUCF. Por conseguinte, as políticas devem ser adaptadas a nível nacional, de acordo com o princípio da subsidiariedade, e o setor LULUCF deve continuar a ser um pilar distinto da política climática.

5.12. O CESE encoraja os diversos Estados-Membros a adotarem medidas ambiciosas para a atenuação das alterações climáticas no setor LULUCF, criando simultaneamente uma visão a longo prazo para um uso do solo e uma silvicultura sustentáveis e envolvendo, nomeadamente, a sociedade civil e os parceiros sociais no processo a nível nacional, regional e local.

5.13. Para permitir a concretização de políticas ambiciosas, são necessários recursos financeiros substanciais. Para este fim, o CESE insta a Comissão a criar, em colaboração com o BEI e para além dos instrumentos existentes, um instrumento de financiamento autónomo, para apoiar a realização destes objetivos. Além disso, há uma clara necessidade de aumentar o investimento na investigação e desenvolvimento, a fim de criar novos métodos de atenuação das alterações climáticas.

Bruxelas, 14 de dezembro de 2016. O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Georges DASSIS

(1) Nabuurs et al. 2015. A new role for forests and the forest sector in the EU post-2020 climate targets [Um novo papel para as florestas e o setor florestal da UE no quadro dos objetivos climáticos da UE para o período após 2020].