RELATÓRIO DA COMISSÃO - Relatório de síntese das comunicações dos Estados-Membros sobre a actividade e os resultados dos seus controlos e as questões de princípio em matéria de recursos próprios tradicionais - Exercicio de 1998 - (Nº 3 do artigo 17º do Regulamento [CEE, Euratom] n° 1552/89 do Conselho)

Relatório de síntese das comunicações dos Estados-Membros sobre a actividade e os resultados dos seus controlos e as questões de princípio em matéria de recursos próprios tradicionais - Exercicio de 1998 - (Nº 3 do artigo 17º do Regulamento [CEE, Euratom] n° 1552/89 do Conselho)

1. Introdução

1. O Regulamento n° 1552/89 [1] delegou nos Estados-Membros a responsabilidade de assegurar a cobrança dos recursos próprios "tradicionais", juntamente com a obrigação de tomar todas as medidas necessárias para que as dívidas constituídas a crédito do orçamento das Comunidades Europeias (principalmente os direitos de importação) sejam apuradas, contabilizadas, cobradas e colocadas à disposição da Comissão.

[1] Regulamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 do Conselho, de 29 de Maio de 1989, relativo à aplicação da Decisão 88/376/CEE relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades (nova versão Decisão 94/728/CE).

A Comissão é informada destas actividades através das comunicações que os Estados-Membros lhe transmitem com base no Regulamento n° 1552/89. Nomeadamente, no que diz respeito às suas actividades de controlo, o nº 3 do artigo 17º do referido regulamento prevê que os Estados-Membros informem a Comissão através de um relatório periódico semestral.

Posteriormente, a adopção do Regulamento (CE, Euratom) n° 1355/96 [2] veio alterar a periodicidade dos relatórios, que se tornaram anuais, e instaurou a obrigação de a Comissão elaborar uma síntese das comunicações destinada à informação da Autoridade Orçamental.

[2] Regulamento (CE, Euratom) do Conselho n°1355/96 de 8 de Julho de 1996, que altera o Regulamento n° 1552/89 do Conselho de 29 de Maio de 1989.

2. Estes relatórios de síntese deveriam permitir efectuar o balanço da actividade e dos resultados dos controlos realizados a nível nacional e ter uma perspectiva de conjunto do volume das fraudes e irregularidades no domínio dos recursos próprios tradicionais das Comunidades Europeias. Deveriam igualmente permitir à Comissão proceder a um controlo documental suplementar e optimizar a análise do risco a que a Comissão recorre para estabelecer o seu próprio programa de controlo.

Tendo em conta a experiência decepcionante das comunicações semestrais precedentes, aquando da alteração do Regulamento n°1552/89 em 1996, tinha-se acordado que era necessário encontrar uma solução para as grandes disparidades existentes entre os relatórios nacionais, bem como para as divergências na interpretação de certas noções fundamentais. Após debates aprofundados no Comité Consultivo dos Recursos Próprios, tinha sido colocado à disposição dos Estados-Membros em Março de 1997 [3] um modelo harmonizado de relatório anual, que especificava quais os dados globais a fornecer em matéria de fraudes e irregularidades e visava uma maior coerência das informações contabilísticas fornecidas.

[3] Decisão n° 97/245 da Comissão de 20.03.97 (doc. C(97) 800 final).

Uma vez que os Estados-Membros se haviam deparado com dificuldades objectivas de harmonização dos dados, os relatórios anuais para o exercício de 1996 tinham chegado à Comissão com grandes atrasos. A análise das informações recebidas tinha levado a Comissão à conclusão de que, dado que os Estados-Membros não tinham ainda conseguido tirar partido do modelo, seria melhor renunciar à publicação do seu relatório de síntese. Todavia, tinha sido preparado um documento de síntese em Maio de 1998 [4], o qual foi examinado pelo Comité Consultivo dos Recursos Próprios em 8.7.1998.

[4] Doc. n° XIX/24329/98 de 27.05.1998

A análise dos relatórios para o exercício de 1997 [5] tinha concluído que os resultados ficam nitidamente aquém das expectativas: a Comissão tinha considerado não ser ainda capaz de tirar conclusões totalmente válidas, já que não dispõe de dados comparáveis e, em certos casos, nem sequer fiáveis.

[5] COM(1999) 110 final de 12.03.1999

3 Em relação ao exercício de 1997, a Comissão constata uma nítida melhoria na apresentação dos dados pelos Estados-Membros, mesmo se, para certos casos, foi necessário pedir informações complementares. Não obstante considerou que a publicação deste relatório, ainda que incompleto e heterogéneo, poderá ajudar a fazer compreender melhor as dificuldades existentes no domínio dos recursos próprios tradicionais e a incentivar os Estados-Membros a melhorarem a qualidade das informações que comunicam.

Além disso, estava previsto proceder a uma análise das questões de princípio relativas aos problemas encontrados na aplicação do Regulamento n° 1552/89, incluindo as levantadas em caso de contencioso. Com base na experiência, todavia, a Comissão conclui que os eventuais problemas comunicados pelos Estados-Membros serão melhor tratados se forem levados ao conhecimento do CCRP à medida que surgirem, em vez de serem analisados nos relatórios de síntese ao abrigo do disposto no n.º 3 do artigo 17º.

A presente análise retoma e traduz em quadros os elementos fundamentais do modelo de relatório colocado à disposição dos Estados-Membros pela Comissão. Cada quadro é objecto de uma apresentação que fornece as explicações necessárias à sua compreensão e explicita a razão de ser do indicador.

2. Análise dos relatórios nacionais

A análise dos relatórios nacionais visa proporcionar dois grandes tipos de informação: uma imagem da actividade de controlo dos Estados-Membros e uma apreciação da luta contra a fraude e as irregularidades. Com esta finalidade, em primeiro lugar são reunidos os dados relativos à actividade de controlo, que se traduz no número de declarações tratadas por cada administração nacional, na fase da importação e na fase do controlo (a posteriori), bem como no número de efectivos afectados aos controlos. Tal fornece uma indicação sobre a actividade de controlo proporcionalmente ao volume de tráfico para cada Estado-Membro.

Além disso, os relatórios nacionais fornecem elementos que permitem quantificar e caracterizar os resultados da luta contra a fraude e as práticas fraudulentas. Tendo em conta o carácter transfronteiras da fraude, e a fim de identificar os fluxos de fraude no território aduaneiro da Comunidade, os dados quantificados nacionais (número de casos, montantes) são apresentados em total, sem distinção por Estado-Membro. Nesta análise a distinção é feita nos dados entre as diferentes fases da actividade de luta contra a fraude: investigação e detecção dos casos, determinação e inscrição dos montantes, cobrança dos direitos.

Além disso, estes mesmos dados são comparados com outras informações igualmente comunicadas pelos Estados-Membros sobre a contabilização dos recursos próprios não cobrados e sobre as fichas relativas à fraude. Esta aproximação visa avaliar melhor o contencioso dos recursos próprios e identificar eventuais anomalias no apuramento e na colocação à disposição destes recursos. Por último, a análise incide na caracterização das fraudes e irregularidades, por regime aduaneiro e por tipo de fraude.

Para a elaboração desta análise dos relatórios nacionais, a Comissão utilizou uma parte dos dados comunicados nos relatórios nacionais semestrais dos exercícios anteriores, tendo em conta o seu carácter por vezes incompleto e a difícil comparabilidade dos elementos de informação enviados pelos Estados-Membros.

Esta comparação entre os exercícios em questão, ainda que bastante limitada, permite todavia extrair certas conclusões sobre a evolução da actividade de controlo dos Estados-Membros e dos seus resultados, bem como sobre as grandes tendências que afectam a cobrança dos recursos próprios.

2.1. Actividade de controlo dos Estados-Membros

Pode-se ter uma imagem global da actividade de controlo através de uma comparação, para cada Estado-Membro, entre as declarações aceites, as declarações controladas após desalfandegamento e os efectivos especializados afectados a este tipo de controlo.

O Anexo 1 apresenta esta comparação, indicando a taxa das declarações controladas, bem como o rácio relativo às declarações controladas por pessoa, que dá simultaneamente uma ideia dos volumes de transacções no território aduaneiro comunitário

A fim de ter uma perspectiva sobre estes indicadores da actividade de controlo, o Anexo 2 estabelece uma comparação da situação global da actividade de controlo dos Estados-Membros relativamente aos exercícios de 1996 e 1998.

A análise dos dois quadros incluídos nos Anexos 1 e 2 suscita as seguintes observações:

(a) Quanto ao número de declarações aceites

Em 1998, o número de declarações aceites elevava-se a 95 302 846. Na grande maioria dos Estados-Membros, o número de declarações aumentou, tendo quase duplicado na Grécia. Nos quatro exercícios, os valores apontam para um abrandamento das transacções, pouco significativo na Finlândia, mas mais surpreendente em França em 1998: de cerca de 10 milhões em 1997, o valor caiu com efeito para menos de 7 milhões.

Tal como nos exercícios precedentes, a comparação entre os Estados-Membros revela uma grande diferença entre o número de declarações aceites pelos Países Baixos e pela Alemanha, por um lado, e pelo Reino Unido, por outro, sobretudo se se fizer a comparação com a quota-parte dos recursos próprios tradicionais apurados (nas contabilidades "A" e "B"), consoante os Estados-Membros. Com excepção dos Países Baixos e do Reino Unido, a relação entre essa quota-parte e o número de declarações é relativamente estável, como o demonstra o gráfico seguinte:

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

(b) Quanto aos controlos a posteriori

Verifica-se que a natureza dos dados sobre o número de declarações controladas impede a comparação exaustiva entre os Estados-Membros (taxas de declarações controladas após desalfandegamento). Com efeito, apenas nove Estados-Membros comunicaram o número real das declarações controladas após desalfandegamento (ver igualmente as explicações das notas relativas ao quadro do anexo 1). Tal representa, contudo, uma melhoria relativamente ao exercício precedente, sendo Portugal e o Reino Unido os únicos países que não dispõem de quaisquer dados.

Com estas limitações, é de salientar que a evolução do número de declarações controladas após desalfandegamento regista um forte aumento, dado que passa de 2,3 milhões em 1997 para 4,6 milhões em 1998. Pelo contrário, a Finlândia e a Dinamarca registam uma forte quebra. Contudo, o aumento dos efectivos (+1,1%) não pode explicar o forte aumento do número de controlos após desalfandegamento (+96%) em 1998.

Actualmente a Comissão interroga-se sobre a dimensão desta evolução quando esta não é justificada pela variação das transacções. Esta poderá traduzir uma diminuição da actividade de controlo (Itália e Finlândia nos três exercícios), uma reorientação importante desta actividade ou a introdução de novos métodos de contabilização (Alemanha, Grécia, Espanha, França, Áustria e Suécia).

Tal traduz-se igualmente numa melhoria geral das taxas de controlo acompanhada, contudo, por grandes variações entre os Estados-Membros (por exemplo, a Grécia (25%), a Itália (1,73%) ou a Irlanda (1,22%)).

(c) Quanto aos efectivos afectados às actividades de controlo à posteriori

No que toca à relação entre os efectivos especializados afectados aos controlos após desalfandegamento e o número de declarações controladas, verifica-se que as diferenças na organização interna das administrações nacionais tornam bastante difícil a comparação entre os Estados-Membros. Observa-se, com as reservas habituais, que o total dos efectivos aduaneiros na União Europeia se eleva a 84 116.

Os valores constantes do anexo 2 mostram que, exceptuando um forte aumento dos efectivos no Reino Unido, os efectivos totais afectados aos serviços aduaneiros aumenta ligeiramente em 1998 (1,7% contra mais de 13% entre 1996 e 1998). O pessoal afectado aos controlos mostra a mesma evolução (+15% de 1996 a 1998, +1,1% de 1997 a 1998).

2.2. Fraudes e irregularidades

2.2.1. Montantes apurados e já cobrados em 1998

Em matéria de luta contra as fraudes e as irregularidades, os relatórios anuais contêm dois tipos de dados quantificados: por um lado, o volume dos casos detectados e, por outro, os elementos contabilísticos. Por esta razão, o quadro do Anexo 3 apresenta três séries de valores: o número de casos detectados, os montantes apurados e os montantes cobrados. Tal dá uma imagem dos fluxos de fraude em todo o território aduaneiro comunitário, bem como dos esforços envidados na luta contra a fraude.

Nesta base, é calculada uma "taxa de cobrança", a qual fornece uma primeira indicação do resultado, no final do primeiro ano, dos esforços de cada Estado-Membro para cobrar os montantes objecto de fraude. De igual modo, o quadro mostra, relativamente a cada Estado-Membro, as percentagens dos apuramentos e das cobranças relativamente aos totais apurados e cobrados na Comunidade.

Em primeiro lugar, convém assinalar que o número de casos de fraude e irregularidades que figuram na coluna (2) tem um grau de homogeneidade reduzido. Com efeito, os valores não têm nada a ver com uma situação nacional caracterizada por um tráfico muito importante de mercadorias de países terceiros (Alemanha). Um valor expresso em milhares pode significar que o Estado-Membro comunicou todos os casos de infracção tratados durante o ano pela sua administração nacional. Para alguns, em contrapartida, os valores parecem indicar que apenas foi comunicada parte das infracções.

Do ponto de vista dos montantes apurados, a comparação de todos os dados entre os Estados-Membros revela diferenças importantes e difíceis de interpretar: é notável, por exemplo, que os apuramentos da Bélgica representem o dobro dos da Alemanha e o mesmo que os Países Baixos (coluna 3) e que os montantes do Reino Unido (só para os casos superiores a 10 000 euros) correspondam a cerca do triplo daqueles dos Países Baixos. A única explicação para estas diferenças reside no facto de a noção de fraudes e de irregularidades ser objecto de interpretação não conforme ou de, neste contexto, apenas terem sido comunicados os montantes superiores a 10 000 euros previstos no nº 4 do artigo 6º do Regulamento 1552/89 (fichas de fraude).

No que se refere à taxa de cobrança indicada na coluna (7), convém chamar a atenção para o facto de se tratar de uma taxa "bruta", devendo o montante apurado ser adaptado, se for caso disso, em função das correcções e das anulações. Além disso, as cobranças do ano dizem respeito a montantes que, em muitos casos, foram apurados vários anos antes. Esta taxa, por conseguinte, pode servir apenas de indicador de natureza estatística, já que mede bastante globalmente a situação de cobrança antes das correcções necessárias.

Nesta situação, pode-se verificar que a taxa de cobrança média, sem diferenciação dos Estados-Membros, aumentou significativamente desde 1997 (37,63 % em vez de 23,26 %). Esta taxa aumentou devido aos valores de certos Estados-Membros (Dinamarca, Espanha, Irlanda, Luxemburgo, Países Baixos, Portugal, Finlândia, Suécia), que totalizam quase 30 % dos apuramentos, obtendo uma taxa de cobrança média de 83 %.

Inversamente, a taxa de cobrança correspondente a cerca de 70% dos montantes apurados aproxima-se dos 20% (Bélgica, Alemanha, Grécia, França, Itália, Reino Unido). Uma tal variação das taxas entre os Estados-Membros coloca, à primeira vista, dificuldades em termos de apreciação da diligência: com efeito, pode tratar-se de insuficiências tanto no apuramento dos direitos como na sua cobrança.

Por último, se se comparar os apuramentos e as cobranças dos Estados-Membros aos totais apurados e cobrados em 1998 em todos os Estados-Membros (colunas 4 e 6 do quadro), verifica-se uma disparidade anormal entre o peso relativo de certas administrações nacionais nos apuramentos totais, por um lado, e nas cobranças globais, por outro. Contudo, esta disparidade parece resultar sobretudo das divergências observadas nos apuramentos e, relativamente a dois Estados-Membros em particular (Alemanha e Países Baixos), as percentagens realizadas necessitam de esclarecimentos para serem interpretadas correctamente.

2.2.2. Variação dos montantes apurados e da taxa de cobrança

Uma vez que o tratamento das fraudes e irregularidades é, por natureza, conjuntural, o quadro constante do anexo 4 visa identificar tendências significativas através da análise da evolução do volume da fraude durante vários exercícios. Em certa medida, todavia, esta comparação dos dados sobre as fraudes e irregularidades comunicadas relativamente aos exercícios de 1995 a 1998 pode revelar variações cujas causas são diversas: quer um melhoramento efectivo da actividade de controlo, quer um aumento passageiro das operações fraudulentas ou irregulares, quer ainda a descoberta ocasional de fraudes ou de irregularidades de montante muito elevado.

a. Casos de fraude e irregularidades

Para a maioria dos Estados-Membros (dez), o número dos casos de fraude aumentou relativamente ao exercício precedente. Em contrapartida, observa-se uma diminuição constante deste valor na Alemanha e uma forte baixa em Portugal. Globalmente, o aumento é de 25% em relação a 1997.

A análise depara-se lamentavelmente com um problema de comparabilidade dos dados: estes dizem respeito, nalguns casos, apenas às infracções comunicadas através de fichas de fraude, e portanto a montantes superiores a 10 000 euros (Reino Unido, mas talvez também a Alemanha) e, noutros casos, à totalidade das infracções (os outros Estados-Membros). Todavia, são de salientar as seguintes situações anormais:

- Na Alemanha, o número de casos está em constante regressão, de tal forma que os casos referentes ao exercício de 98 representam metade dos casos assinalados no exercício de 1995.

- Na Dinamarca, o número de casos é 6 vezes superior ao do ano precedente.

- Na Áustria, o número de casos regista um verdadeiro salto (64 casos em 1997 e 15 474 casos em 1998) relativamente ao do exercício de 1995 (47 783 casos). Este aumento drástico, idêntico ao observado na Suécia em 1997, poderia explicar-se pela inclusão dos casos inferiores a 10 000 euros.

Certas diferenças não se justificam apenas pela conjuntura, impondo-se explicações complementares por parte dos Estados-Membros (regressão na Alemanha e em Portugal, aumento na Dinamarca e na Áustria ).

b. Montantes apurados

Em valores absolutos, de 1995 a 1998, os apuramentos triplicaram, sem distinção de países. Contudo, o exercício de 1998 regista uma ligeira diminuição (0,78% dos montantes de 1997). A evolução é, todavia, muito contrastante com aumentos muito importantes no Reino Unido, no Luxemburgo e na Irlanda e, em menor grau, na Finlândia e na Áustria (duplicação dos apuramentos).

Determinadas evoluções são, contudo, dificilmente explicáveis: assim, na Bélgica, a diminuição de 42% dos apuramentos relativamente ao período de 1995-1998 não corresponde à duplicação do número de casos; Na Dinamarca, a diminuição de 27% dos montantes não se explica, dado que os casos foram multiplicados por 21; nos Países Baixos, a diminuição de 58% dos apuramentos corresponde a uma redução do número de casos de apenas 7%. De modo global, em 1998, o forte crescimento do número de infracções detectadas pelos Estados-Membros conduz paradoxalmente a um total mais baixo de direitos apurados relativamente a estas infracções.

A Alemanha merece igualmente uma menção especial. Com efeito, os montantes e o número de casos seguem uma evolução paralela mas a Comissão interroga-se sobre esta dupla quebra de 60%. O Reino Unido, por seu lado, regista relativamente ao período em causa, uma triplicação dos montantes apurados, enquanto que o número de casos aponta para um aumento constante mas ligeiro.

A Comissão não dispõe de elementos para explicar os fenómenos descritos supra, sendo os Estados-Membros convidados a fornecer informações complementares sempre que pertinente.

c. Taxas de cobrança

Entre 1995 e 1998, os montantes cobrados aumentam sensivelmente em todos os Estados-Membros (quatro vezes na Dinamarca, dez vezes na Áustria e quarenta e oito vezes na Suécia). Contudo, seis países registam uma redução (IRL, P, FIN e sobretudo B, EL e UK).

Com excepção do Luxemburgo, observa-se simplesmente que a diminuição da taxa de cobrança nos três Estados-Membros (I, FIN, UK) é acompanhada da redução dos montantes apurados. Contudo, a diminuição desta taxa nestes Estados-Membros pode ter várias razões: factores conjunturais (tipos de fraude na origem do apuramento), variações nas práticas de apuramento e de correcção dos apuramentos ou, por último, um abrandamento da própria cobrança.

2.2.3. Montantes apurados e montantes contabilizados

Em matéria de recursos próprios tradicionais, todos os montantes apurados devem ser contabilizados. Esta contabilização faz-se na contabilidade "A" (nº 2, alínea a), do artigo 6º do Regulamento n° 1552/89), relativamente aos montantes cobrados ou garantidos e não contestados, ou na contabilidade "B" (nº 2, alínea b), do artigo 6º do mesmo regulamento), quando os montantes não são cobrados e, ainda que cobertos por uma garantia, são objecto de uma contestação. Em matéria de fraudes e irregularidades detectadas, uma parte importante dá origem à contestação ou à ausência de garantia e, a este título, entra na contabilidade "B".

É igualmente útil apresentar, como o faz o quadro constante do Anexo 5, relativamente ao exercício de 1998, a comparação entre os montantes apurados e comunicados pelos Estados-Membros nos seus relatórios anuais e os montantes brutos inscritos na contabilidade B.

A título do exercício de 1998, em 8 Estados-Membros verifica-se uma diferença negativa entre, por um lado, o montante total apurado na sequência das fraudes e irregularidades e, por outro, o montante total inscrito na contabilidade B (que retoma os montantes apurados, mas ainda não cobrados). No que diz respeito a estes países, estas diferenças negativas poderão explicar-se em parte pelo facto de estes países terem comunicado, contrariamente às indicações do modelo de relatório anual [6], apenas os casos de fraude e de irregularidades que dizem respeito a montantes superiores a 10 000 euros.

[6] O ponto 2 do anexo 6 da Decisão da Comissão de 20.03.1997 que estabelece as modalidades de comunicação pelos Estados-Membros de certas informações no âmbito do sistema dos recursos próprios das Comunidades (doc. C(97)800 final) precisa que os casos são comunicados independentemente de um limiar de valor.

O quadro seguinte mostra mais precisamente, para os exercícios de 1995 a 1998, as diferenças negativas resultantes da comparação entre os montantes apurados e comunicados por certos Estados-Membros nos seus relatórios anuais e os montantes brutos inscritos na contabilidade B.

Montantes apurados<Montantes da contabilidade B (Montantes em euros)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Verifica-se que, no que diz respeito à Alemanha, França, Itália, Áustria, Portugal e Reino Unido, esta diferença negativa é recorrente, e que, relativamente a 1998, esta se aplica a um número crescente de Estados-Membros.

Esta situação é anormal, uma vez que o montante total apurado a título das fraudes e irregularidades não pode ser inferior ao montante inscrito na contabilidade separada. Todos os montantes abrangidos pela fraude e pelas irregularidades não são, efectivamente, contestados ou desprovidos de garantia.

A Comissão considera que uma interpretação errada por parte de certas administrações das noções de "fraudes e irregularidades" está na base desta anomalia. A este respeito, solicitou várias vezes aos Estados-Membros que apliquem as definições destas duas noções, tal como figuram no Regulamento (CE, Euratom) do Conselho n° 2988/95 de 18 de Dezembro de 1995 [7], relativo à protecção dos interesses financeiros da Comunidade, ou na Convenção relativa à protecção dos interesses financeiros [8] de 27.11.1995.

[7] JO L 312 de 23.12.1995, p. 1. Irregularidade : "Qualquer violação de uma disposição do direito comunitário resultante de um acto ou de uma omissão de um operador económico que tem ou que teria como efeito prejudicar o orçamento geral das Comunidades".

[8] JO L 316 de 27.11.1995, p. 49. Fraude : "Qualquer acto ou omissão intencional relativo: - à utilização ou à apresentação de declarações ou de documentos falsos, inexactos ou incompletos, que tenha como efeito a diminuição ilegal dos recursos do orçamento geral das Comunidades Europeias ou de orçamentos geridos por estes, - à não comunicação de uma informação em violação de uma obrigação específica que tenha o mesmo efeito, - ao desvio de uma vantagem legalmente obtida que tenha o mesmo efeito".

2.2.4. Relatórios anuais e fichas de fraude comunicadas

O número 3 do artigo 17º do Regulamento n°1552/89 prevê uma aproximação entre a totalidade das fraudes e irregularidades comunicadas no relatório sobre a actividade de controlo e as fichas de fraude comunicadas com base no nº 4 do artigo 6º do mesmo regulamento (montantes em jogo superiores a 10 000 euros, tal como figuram na base IRENE relativamente ao respectivo ano). O quadro constante do Anexo 6 estabelece esta comparação.

Por conseguinte, o problema referido no relatório de 1997 deixou de se verificar; o montante a cobrar derivado das fichas de fraude (casos > 10 000 euros) comunicadas à Comissão é sistematicamente inferior ao montante total dos apuramentos na sequência das fraudes e irregularidades (incluindo todos os montantes).

Segundo a Comissão, esta situação está em conformidade com as disposições regulamentares.

2.3. Fraudes e irregularidades distribuídas por regime aduaneiro em causa e por tipo de fraude

Os regimes aduaneiros não são todos igualmente sensíveis à fraude e às irregularidades e esta vulnerabilidade pode evoluir com o tempo, já que certos sectores económicos são objecto de agressões passageiras.

Assim, nos últimos anos, o trânsito foi escolhido como vector privilegiado da fraude, nomeadamente no que diz respeito a determinados produtos agrícolas sensíveis.

O quadro constante do anexo 7 apresenta uma apreciação quantitativa dos casos de fraude e de irregularidades distribuídas por Estado-Membro e por regime aduaneiro em causa, a fim de sublinhar esta vulnerabilidade relativamente ao exercício de 1998.

Ressalta que, tal como em 1997, o trânsito externo (10,6% dos casos, 10% do montante total em jogo) e a livre prática (80,8 % dos casos de fraude/infracção, 81,4% do montante total em jogo) são particularmente atingidos. Em contrapartida, tal como o demonstra o gráfico seguinte, os outros regimes e destinos aduaneiros apenas são marginalmente implicados comparativamente a estes dois primeiros regimes.

Infelizmente os dados confirmam uma tendência já conhecida.

No que se refere à repartição por Estado-Membro das infracções, duas observações requerem explicações. O Reino Unido, com um número de casos comparável no domínio da livre prática, apura quase quatro vezes mais do que os Países Baixos (e mais de dez vezes que a Áustria). No domínio do trânsito, também relativamente a um número de casos comparável, a Bélgica apura 1,5 vezes mais montantes do que os Países Baixos (11,145 milhões de euros em vez de 7,25 milhões de euros).

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Legenda :

LP Livre prática

TR Trânsito externo

ARM Armazenagem

AA Aperfeiçoamento Activo

AP Aperfeiçoamento Passivo

IT Importação Temporária

Outros Outros regimes e destinos aduaneiros

Se se proceder à comparação, deste ponto de vista, entre os exercícios de 1997 e 1998, como acontece no quadro constante do Anexo 8, verifica-se em 1998 uma ligeira diminuição dos montantes apurados para todos os regimes, mas especialmente para os regimes de introdução em livre prática e do trânsito externo. A evolução contrastante do número de infracções (em forte aumento) e dos montantes (em diminuição sensível) é muito clara nestes dois regimes. Em contrapartida, os montantes apurados a título do aperfeiçoamento activo duplicaram em relação a 1997.

É de assinalar que, tanto no que se refere ao regime de trânsito como ao da livre prática, o número de casos de fraude e de irregularidades aumentou (respectivamente 42 e 1%), enquanto os montantes apurados diminuíram (16 e 40%). A evolução destes dois regimes aponta para um aumento das infracções com um impacto financeiro menor. Em contrapartida, o aumento é sensível tanto do ponto de vista do número como do montante das infracções no regime de aperfeiçoamento activo.

A discriminação por Estado-Membro das fraudes e das irregularidades por tipo de infracção, apresentada no quadro do Anexo 9, permite verificar que os casos mais numerosos são os erros na designação das mercadorias ou na classificação pautal (26,2%), as falsas declarações de valor (23%), seguidos dos casos de introdução irregular no território aduaneiro comunitário (13% dos casos).

Em contrapartida, a título de montantes apurados, os casos que têm mais peso são as designações incorrectas das mercadorias (21%) e, de seguida, as falsas declarações de valor (17,1%). Este tipo de infracção, muito recorrente na Suécia e nos Países Baixos bem como no Reino Unido e na Áustria, incide em montantes por vezes muito importantes: em França, nos Países Baixos e na Suécia relativamente ao primeiro, nos Países Baixos e no Reino Unido relativamente às questões de valor. Além disso, o contrabando atinge um nível significativo (em valor) na Alemanha e a Itália regista numerosas falhas nas declarações de origem.

Uma comparação entre os exercícios de 1997 e 1998, apresentada no quadro do Anexo 10, permite verificar que o contrabando diminuiu do ponto de vista do seu impacto financeiro (mas não quanto à sua frequência), enquanto os casos de declarações inexactas de peso ou de quantidade se situam aos níveis próximos de 1996 quanto aos montantes apurados. Esta comparação permite confirmar a tendência para uma multiplicação das infracções de menor impacte financeiro, com excepção dos erros de classificação e das infracções ditas "outras infracções".

3. Aplicação do nº 2 do artigo 17º do regulamento (CEE, Euratom) n°1552/89

3.1. Recurso ao processo

Tal como previsto no nº 1 do artigo 17º, os Estados-Membros devem colocar à disposição da Comissão os montantes de direitos apurados. Sempre que a colocação à disposição se revelar impossível, nomeadamente por razões de força maior ou nos casos em que a cobrança for impossível por razões não imputáveis ao Estado-Membro, é autorizada a dispensa de colocação à disposição da dívida. Desde que o montante dos direitos exceda o limiar dos 10 000 euros, o caso é comunicado à Comissão para exame, em conformidade com o disposto no nº 2 do artigo 17º.

Durante o exercício de 1998 , dois Estados-Membros comunicaram à Comissão seis casos de dispensa de colocação à disposição e, durante o ano de 1999, foram comunicados quinze casos relativos ao exercício de 1998.

Além disso, os 12 pedidos de dispensa de colocação à disposição dos recursos próprios (incluindo os casos comunicados durante os anos precedentes mas ainda em aberto), que figuram no primeiro quadro do anexo 11, foram objecto de um exame aprofundado de todos os dados pertinentes comunicados pelos Estados-Membros, a título do disposto no nº 2 do artigo 17º do Regulamento (CEE, EURATOM) n°1552/89. A fim de julgar melhor e no mais breve prazo cada caso, um grupo interserviços, criado para o efeito em 1997, reúne-se regularmente. É assim assegurada uma posição comum dos serviços competentes da Comissão.

De entre os 12 pedidos acima referidos, 4 (dos quais um parcialmente) foram aceites pela Comissão, que considerou, na sequência de uma análise pormenorizada de todos os elementos comunicados, que a cobrança dos recursos próprios foi impossível por razões não imputáveis ao Estado-Membro em causa. Em contrapartida, 8 pedidos (dos quais um parcialmente) foram rejeitados dado que se verificou que o Estado-Membro em causa não havia mostrado a devida diligência e não tinha utilizado todos os poderes proporcionados pela legislação comunitária e nacional a fim de proteger os interesses financeiros da Comunidade.

Por fim, um último caso foi considerado inaceitável, uma vez que os direitos comunitários relativamente aos quais era solicitada a dispensa de colocação à disposição não tinham sido apurados: ora, o apuramento dos direitos constitui a condição sine qua non para que o disposto no nº 2 do artigo 17º possa aplicar-se. Foi accionada a responsabilidade financeira do Estado-Membro.

Além disso, dos quinze casos que figuram no segundo quadro do anexo 11, 7 estão a ser tratados. Com efeito, relativamente a estes casos, a Comissão não tomou ainda uma posição definitiva, já que os dados comunicados pelos Estados-Membros em causa não lhe permitem fazê-lo com pleno conhecimento de causa. O exame será finalizado após recepção dos elementos solicitados aos Estados-Membros em causa. Relativamente aos 8 outros casos, a dispensa de colocação à disposição foi aceite na sequência de um exame aprofundado de todos os elementos necessários e de um comum acordo de todos os serviços interessados consultados para este efeito.

Apesar dos controlos da Comissão e do diálogo contínuo com os Estados-Membros, é de notar que a comunicação dos casos de autorização de não colocação à disposição pelos Estados-Membros não sofreu uma evolução significativa do ponto de vista do seu número. Desde 1997, observa-se, contudo, que sete Estados-Membros utilizam mais ou menos regularmente este processo (Alemanha, Espanha, França, Países Baixos, Reino Unido e, desde 1997, Bélgica e Dinamarca).

Tal vai no sentido pretendido pela Comissão, que considera que este procedimento permite uma análise equitativa e transparente da cobrança dos recursos próprios pelos Estados-Membros e favorece a gestão eficaz dos créditos da Comunidade.

3.2. Comparação dos montantes objecto de dispensa de colocação à disposição

Um dos controlos efectuados pela Comissão consiste na comparação dos montantes objecto de dispensa de colocação à disposição comunicados através do relatório previsto no nº 3 do artigo 17º do Regulamento nº 1552/89 com os montantes inscritos na contabilidade separada. O anexo 12 apresenta os resultados desta comparação e de outra comparação com os montantes objecto de dispensa de colocação à disposição no quadro da comunicação das fraudes e das irregularidades.

Relativamente ao exercício de 1998, para efeitos de exame pela Comissão, os Estados-Membros tinham comunicado em 1 de Outubro um total de quinze montantes objecto de dispensa de colocação à disposição, totalizando 4 193 441 euros. Além disso, o total dos montantes objecto de dispensa de colocação à disposição inscritos na contabilidade separada, de que a Comissão recebe um extracto trimestral, ascendiam em 1998 a 4 770 133 euros. Se bem que a contabilidade separada registe todos os montantes sem distinção de limiar, a diferença entre os montantes comunicados (montantes superiores a 10 000 euros), por um lado, e as inscrições contabilísticas, por outro, é considerável. Apenas a Irlanda apresenta montantes comparáveis. A Bélgica e os Países Baixos, em contrapartida, só inscrevem na contabilidade B um montante muito reduzido em comparação com as comunicações, o que não está em conformidade com a lógica contabilística.

Além disso, comparado com o montante objecto de dispensa de colocação à disposição, o montante das correcções introduzidas nos apuramentos na contabilidade B (103,8 milhões de euros) e nas fichas de fraude comunicadas em 1998 (92,5 milhões de euros) é extremamente elevado. Do ponto de vista contabilístico, seria mais lógico que os problemas reais em matéria de fraudes e de irregularidades se situassem a nível da cobrança e se traduzissem em montantes objecto de dispensa de colocação à disposição. Além disso, os montantes corrigidos na contabilidade separada devem ser necessariamente superiores aos que resultam das fichas de fraude; ora, é o contrário que resulta da presente análise.

Tal parece indicar uma confusão entre um mecanismo de revisão que incide nos direitos apurados relativamente aos recursos próprios e o abandono de determinados créditos associado a dificuldades de cobrança. Esta confusão verifica-se nos montantes apresentados pela Itália, Países Baixos e Reino Unido. Dado que estas divergências são contrárias ao disposto nos artigos 8º e 17º do Regulamento 1552/89, a Comissão solicitará a estes Estados-Membros informações complementares.

4. Conclusões

Com base nos dados fornecidos, a Comissão constata um progresso na forma como os Estados-Membros prestam contas da sua actividade e dos resultados dos seus controlos.

Nomeadamente, a Comissão verifica uma melhoria na produção e na comunicação dos dados relativamente aos dois exercícios precedentes. Todavia, é necessário encorajar ainda mais os Estados-Membros a velarem nomeadamente por que as noções de base sejam interpretadas de acordo com a regulamentação comunitária.

Assim, a comparabilidade dos dados é prejudicada pelas diferenças significativas na interpretação das noções de "fraudes e irregularidades" que, em vários casos, é errada. Tal gera uma imagem por vezes pouco verosímil do volume, ou dificilmente interpretável, da fraude detectada e da eficácia das administrações.

Acresce que, os elementos comunicados por determinados Estados-Membros através do relatório anual não podem ser conciliados com os valores provenientes de outras fontes, nomeadamente da contabilidade separada dos recursos próprios. Algumas incoerências puderam ser eliminadas neste exercício.

Em matéria de controlos, os dados fornecidos permitem observar um forte aumento global dos efectivos consagrados a esta actividade, o qual acompanha o aumento contínuo do número das declarações aceites. Estes dados não permitem uma avaliação precisa dos esforços reais das administrações e a fiabilidade das análises é afectada pelas divergências existentes nas várias administrações.

As informações comunicadas pelos Estados-Membros sobre os resultados dos seus controlos traduz uma melhoria relativamente ao exercício precedente. Contudo, estes progressos não são homogéneos e as divergências entre os Estados-Membros são difíceis de explicar, nomeadamente do ponto de vista dos montantes apurados. Além disso, alguns assistem a uma forte degradação dos seus resultados em termos de apuramento e de cobrança, o que implica serem necessárias informações complementares, nomeadamente quando a disparidade relativamente ao volume do tráfico é muito significativa.

Ressalta da análise dos relatórios nacionais, desde o exercício de 1995, uma imagem bastante clara das tendências no domínio da fraude. Regista-se, nomeadamente, um aumento do número de infracções detectadas mas sem consequências a nível dos direitos apurados; verifica-se até antes o contrário. Além disso, o perfil de risco dos regimes não sofreu alterações: os regimes mais vulneráveis continuam a ser a introdução em livre prática e o trânsito.

No que se refere ao processo de dispensa de colocação à disposição dos montantes irrecuperáveis, os progressos são tímidos, mas sete Estados-Membros recorrem actualmente a este processo. Este resultado, pelo menos em parte, fica a dever-se à actividade de controlo da Comissão e do Tribunal de Contas no domínio da contabilidade separada e dos seus modos de apuramento. É igualmente fruto do diálogo permanente que a Comissão mantém com as administrações nacionais sobre estes assuntos.

Por último, a Comissão recorda que a única verdadeira utilidade deste relatório consiste no facto de este dar uma imagem da situação no que diz respeito aos esforços dos Estados-Membros para respeitarem as obrigações decorrentes do disposto no nº 3 do artigo 17º do Regulamento n° 1552/89. O documento será evocado no Comité Consultivo dos Recursos Próprios. A Comissão esforça-se por criar as condições ideais para que eventuais dificuldades que possam surgir nos Estados-Membros sejam rapidamente solucionadas.

ANEXOS

ANEXO 1

Actividade de controlo dos Estados-Membros

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Notas:

(1) Trata-se do número de posições pautais.

(2) Relativamente aos controlos das empresas, o número de declarações controladas não está disponível.

(3) Este valor só diz respeito aos controlos nas empresas.

(4) Este valor inclui 1 044 454 declarações de importação.

(5) Este valor corresponde apenas às declarações de importação que foram objecto de um controlo por sondagem.

(6) Das quais 309 pessoas afectadas aos serviços centrais, incluindo os serviços de vigilância.

(7) Trata-se de controlos com base em documentos após desalfandegamento pelos serviços especializados regionais (CERDOC), não incluindo as acções de controlo globais.

(8) Efectivos totais, incluindo os quadros superiores e o pessoal dos laboratórios.

(9) Este valor inclui 470 540 declarações de importação.

(10) Declarações selecccionadas através do sistema automatizado SADBEL, declarações manuais e declarações controladas pela "Inspection d' Audit".

(11) Este valor inclui 25 420 799 declarações de importação e 3 593 821 declarações de trânsito.

(12) Este total inclui as declarações por via informática e as declarações no sector agrícola.

(13) O valor inclui inclui 23 pessoas do Ministário da Agricultura, não tendo, contudo, em conta o pessoal de investigação fiscal (FIOD).

(14) Este valor inclui 954 casos compostos por várias declarações.

(15) Não existe um inventário fiável deste tipo de controlos.

(16) Este total inclui importações e, em especial, 418 189 operações de trânsito.

(17) A totalidade destes efectivios não está afectada a tempo inteiro a este tipo de actividade.

(18) Em ano/pessoa.

(19) Pessoal em funções nos serviços aduaneiros fronteiriços e internos.

ANEXO 2

Actividade de controlo dos Estados-Membros

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(1) Em 1998, realizaram-se 5854 controlos físicos, o que equivale a 12,8% do total das declarações tratadas.

ANEXO 3

Fraudes e irregularidades: montantes apurados e já cobrados

(Montantes em euros )

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(a taxa de câmbio do euro utilizada nos quadros corresponde à taxa média de 1998)

Notas:

(1) Este total inclui um montante de cerca de 3000 euros correspondente ao produto da venda em hasta pública na sequência da confiscação da mercadoria.

(2) A informática não distingue os montantes objecto de fraude recuperados a partir de outras cobranças. Os montantes relativos aos casos inferiores a 10 000 euros foram considerados como cobrados.

(3) As colunas 3,5 e 6 dizem unicamente respeito às dívidas que excedem 10 000 euros.

ANEXO 4

Fraudes e irregularidades : montantes apurados e taxas de cobrança - variação

(Montantes em euros )

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

ANEXO 5

Montantes apurados/montantes contabilizados

(Montantes em euros )

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(1) Montantes corrigidos devido a diferenças de taxas e a divergências entre os trimestres.

ANEXO 6

Relatórios anuais/fichas de fraude comunicadas

(Montantes em euros )

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(1) Montante líquido a cobrar, adaptado após rectificações, anulações, etc.

(2) Este montante inclui cinco casos de consumo fraudulento superiores a 10 000 euros correspondentes a um total de 1 126 812 euros que, por questões de procedimento, só são contabilizados emn 1999.

ANEXO 7

Vulnerabilidade dos regimes aduaneiros às fraudes e irregularidades

(Montantes em euros )

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

ANEXO 8

Vulnerabilidade dos regimes aduaneiros às fraudes e irregularidades

(Montantes em euros )

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(1) Os dados disponíveis não são comparáveis.

ANEXO 9

Livre Prática : tipologia dos casos de fraudes/irregularidades

(Montantes em euros )

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

ANEXO 10

Livre Prática: tipologia dos casos de fraudes/irregularidades

(Montantes em euros )

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(1) Os dados disponíveis não são comparáveis.

ANEXO 11

Processos de dispensa de colocação à disposição iniciados e tratados em 1998

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(1) Casos relativos ao exercício de 1994 (3) Casos relativos ao exercício de 1996

(2) Casos relativos ao exercício de 1995 (4) Casos relativos ao exercício de 1997

Processos de dispensa de colocação à disposição - Exercício de 1998 (Comunicados em 1999)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(1) Valores actualizados em 1 de Outubro de 1999.

(2) Este montante figura no extracto do primeiro trimestre com um sinal "-" (o impacto foi aqui anulado).

(3) Dos quais um montante negativo de 4 147,92 euros (o impacto foi aqui anulado).