[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 16.12.2008

COM(2008) 866 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO E AO TRIBUNAL DE CONTAS

Para um entendimento comum do conceito de risco de erro admissível

{SEC(2008) 3054}

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO E AO TRIBUNAL DE CONTAS

Para um entendimento comum do conceito de risco de erro admissível

1. Antecedentes

Ao apresentar o seu relatório anual sobre o exercício orçamental de 2007, o Tribunal de Contas Europeu afirmou que tinha constatado a existência de "um nível significativo de erros" em áreas que representam 54% do orçamento da UE. Mais especificamente, o Tribunal encontrou taxas de erro superiores ao limiar de 2% por si definido, nos domínios do "desenvolvimento rural", "ambiente", "coesão", "investigação", "energia", "transportes", "ajuda externa", "ajuda ao desenvolvimento", "alargamento", "educação" e "cidadania".

Em consequência, a autoridade orçamental e o grande público ficam com a impressão de que a UE não consegue gerir devidamente a maioria das suas principais políticas. O relatório do Tribunal atribui "semáforos amarelos" e "vermelhos" a algumas das prováveis prioridades futuras da despesa no orçamento da UE, no contexto da revisão orçamental e da crise financeira e económica global. A Comissão desenvolveu grandes esforços para solucionar esta situação, tendo sido alcançados progressos significativos e evidentes nos últimos quatro anos.

Um aumento do número e da qualidade dos controlos a todos os níveis seria, obviamente, um factor positivo. A simplificação legislativa ajudará igualmente a reduzir a elevada taxa de erro que pode ser atribuída aos beneficiários finais, que sobrestimam custos, não interpretam correctamente ou aplicam mal as normas e regulamentos frequentemente complexos que regem os fundos da UE.

Mas, como afirma igualmente o Tribunal, a forma como os fundos da UE são pagos a milhões de beneficiários em toda a União, com base em auto-declarações apresentadas pelos próprios beneficiários dos fundos, comporta riscos intrínsecos. Além das fronteiras da União, a Europa desenvolve actividades de cooperação para o desenvolvimento e esforços de ajuda humanitária e enfrenta outros desafios globais, muitas vezes em ambientes difíceis e arriscados, contando, no entanto, com um forte apoio do público europeu.

Devemos tentar satisfazer estes imperativos políticos exercendo o controlo de uma forma economicamente eficaz. Para lá da tolerância zero relativamente à fraude, os decisores políticos sabem há riscos inerentes a alguns sistemas. Os decisores políticos estão habituados a avaliar e assumir tais riscos, aceitando que possa haver erros que só serão corrigidos após serem detectados.

O Tribunal aplica actualmente um limiar de 2%, tal como muitas instituições de auditoria supremas, essencialmente para avaliar a materialidade das demonstrações contabilísticas. Este parâmetro de referência uniforme, que não toma em consideração os perfis de risco das diferentes políticas, é igualmente utilizado pelo Tribunal para aferir a legalidade e regularidade das operações subjacentes. É perfeitamente concebível que a autoridade orçamental fixasse um limiar diferente, se tivesse também em consideração os imperativos políticos, os benefícios de uma dada política (incluindo os não financeiros), os riscos intrínsecos, as possibilidades de uma maior simplificação e o custo adicional da redução das taxas de erro através de um reforço dos controlos.

O conceito de "risco de erro admissível" é a aplicação prática desta abordagem política relativamente à auditoria e é um debate há muito necessário para o orçamento da UE.

Efectivamente, o conceito de risco de erro admissível foi apresentado pela primeira vez a nível comunitário pelo Tribunal de Contas Europeu no seu parecer n.º 2/2004 sobre o modelo de “auditoria única”[1]. O Tribunal afirmou que " qualquer sistema de controlo é um compromisso entre, por um lado, o custo da realização dos controlos segundo o nível de intensidade definido e, por outro, os benefícios que tal procedimento confere. No contexto comunitário, os benefícios correspondem a reduzir o risco de desperdício de fundos e limitar o risco de erro a um nível aceitável ".

O Tribunal afirmou ainda que, em conformidade com as normas internacionais de auditoria, as operações subjacentes raramente podem ser absolutamente isentas de erros, sendo por conseguinte admissível um grau de tolerância relativamente à sua exactidão[2]. Esta tolerância é reflectida no limiar de materialidade de 2%, aplicado pelo Tribunal em todos os domínios de intervenção para avaliar a legalidade e regularidade das operações subjacentes[3]. Desta forma, uma taxa de erro superior a 2%, extrapolada a partir da amostra do Tribunal, provoca a emissão de um parecer com reservas ou negativo.

No seu parecer, o Tribunal concluiu ainda que " o nível de erro ou de irregularidade aceitável é susceptível de variar consoante os domínios orçamentais, em função simultaneamente do custo dos controlos e do risco inerente ". Para estabelecer um equilíbrio entre os custos e os benefícios do controlo, o Tribunal indicou que o limiar de 2% não é necessariamente o parâmetro de referência indicado para julgar a gestão do risco por parte da Comissão nalguns domínios orçamentais. Por conseguinte, solicitou à Comissão que propusesse taxas de risco de erro admissível para uma tomada de decisão a nível político. A Comissão incluiu as sugestões do Tribunal sobre o risco admissível no seu plano de acção para um quadro integrado de controlo interno de 2006 (Acção n.º 4) e lançou uma recolha de dados sobre os custos dos controlos (Acção n.º 10)[4].

No sequência do parecer do Tribunal sobre o modelo de “auditoria única”, o Conselho concluiu, em Novembro de 2005, que se " deverá chegar a acordo com o Parlamento Europeu no que diz respeito aos riscos a tolerar nas operações subjacentes, tendo em conta os custos e os benefícios dos controlos das diversas áreas de política e o valor das despesas em questão "[5]. Nestes termos, a Presidência eslovena afirmou, em Junho de 2008, que " a Presidência entende, em conformidade com as conclusões do Conselho de 2005 […] , que deve ser alcançado um entendimento comum entre o Parlamento Europeu e o Conselho em relação ao risco residual a aceitar nas transacções subjacentes, tendo em conta os custos e benefícios dos controlos nos diferentes domínios de intervenção política e o valor das despesas em causa "[6].

O Parlamento Europeu tem também vindo a manifestar o seu apoio à adopção de uma abordagem baseada no risco admissível (nomeadamente nas decisões de quitação de 2003 a 2006) e, em Abril de 2008, o risco admissível foi objecto de um documento de trabalho[7] elaborado pelo presidente da Comissão de Controlo Orçamental do Parlamento. O documento sugere que " deve ser incentivado o reconhecimento político dos riscos calculados inerentes às acções da UE " e que " deve ser facultada informação exacta e fiável relativa à situação actual ".

No seu relatório anual de 2007[8], o Tribunal de Contas recomendou que as autoridades legislativas e a Comissão avançassem na definição do conceito de risco admissível. Tendo em conta estas posições, a Comissão considera que há margem para um entendimento comum entre as instituições sobre a necessidade de avançar para uma abordagem baseada no risco admissível, que assegure a transparência quanto aos riscos inerentes aos diferentes domínios da intervenção política da UE e aos custos inerentes à sua gestão a um determinado nível. Qualquer decisão sobre o nível de risco admissível deve basear-se numa reflexão conjunta que tenha em consideração os imperativos políticos, os benefícios de uma dada política (incluindo os não financeiros), os riscos intrínsecos, as possibilidades de uma maior simplificação e o custo adicional da redução das taxas de erro através do reforço dos controlos.

A presente comunicação define o conceito de risco admissível e, para o ilustrar, descreve a abordagem utilizada (secção 2); apresenta exemplos relativos a domínios-chave das despesas (segundo o Tribunal, "semáforos vermelhos"em 2006 e 2007), explorando os resultados da recolha de dados para uma primeira avaliação dos custos dos controlos (secção 3) e propondo uma via a seguir para fixar formalmente os níveis de risco admissíveis (secção 4).

2. DEFINIÇÕES E ABORDAGEM UTILIZADAS PARA A PRESENTE COMUNICAÇÃO

2.1. Definições

Risco admissível é o nível de erros não detectados que pode ser aceite ou tolerado, uma vez que os riscos intrínsecos tenham sido mitigados por controlos com uma boa relação custo-eficácia:

Risco admissível = risco intrínseco - risco mitigado por controlos com uma boa relação custo-eficácia |

Nesta equação, o risco intrínseco é o risco ligado à própria actividade. Entre os indicadores de risco inerente para as actividades da Comissão incluem-se: a complexidade da legislação, o enquadramento da gestão - agências, administrações nacionais (por exemplo, em regime de gestão partilhada) e organismos de execução nacionais, a estabilidade do ambiente político, o número e tipo de beneficiários e a natureza das acções. Por exemplo, por vezes são necessárias regras e critérios de elegibilidade complexos para se poder alcançar os resultados visados nesse domínio de intervenção, cujos benefícios são considerados valiosos, mesmo que estes possam tornar as transacções mais propícias ao erro. Por outras palavras, a existência de normas e regulamentos bem concebidos, de interpretação clara e aplicação simples, diminui o risco de erros.

Os sistemas de controlo interno são criados para reduzir ou mitigar o risco intrínseco de erro para um nível aceitável. As disposições legislativas relativas ao controlo influenciam a probabilidade de se prevenir e detectar erros - por exemplo, os níveis mínimos de controlo fixados para a agricultura ou os Fundos Estruturais. As escolhas do legislador quanto às estratégias de controlo e à sua aplicação pela Comissão e pelos Estados-Membros, bem como o grau de cumprimento dos requisitos regulamentares de controlo no âmbito da gestão partilhada por parte das autoridades dos Estados-Membros, têm um impacto directo no nível de risco.

O Tribunal define dois tipos de erros financeiros - os que afectam directamente o montante a pagar e os que não têm impacto directo no pagamento, mas que implicam um risco financeiro e/ou podem motivar correcções financeiras. É importante notar que nenhum destes erros é um indicador de fraude.

As taxas prováveis de erro podem ser limitadas através de mais e/ou melhores controlos, mas esse esforço deve ser contrabalançado pelos benefícios dele decorrentes, aferidos, em geral, pela probabilidade de serem detectados e corrigidos erros financeiros. Com base na equação acima referida, o risco remanescente após a realização dos controlos pode ser considerado admissível ou não admissível, desde que se possa demonstrar que foram tomadas todas as medidas para limitar o risco intrínseco dentro dos limites da boa gestão financeira. A adopção de uma abordagem de "risco admissível" significaria definir o nível razoável de redução de erros a esperar da Comissão e dos seus parceiros de execução, incluindo os Estados-Membros, com recurso a meios de controlo com uma boa relação custo-eficácia. Esta decisão deve ser tomada a nível político.

A presente comunicação ilustra a abordagem de "risco admissível" através dos dados disponíveis sobre os tipos e taxas de erro, os custos actuais dos controlos e as populações de controlo. Os dados sobre os erros são os constantes da declaração de fiabilidade (DAS) de 2006 do Tribunal de Contas ou de resultados dos controlos dos Estados-Membros. Os dados sobre os custos dos controlos e as populações de controlo têm por base, por um lado, os inquéritos e, por outro lado, estimativas.

2.2. Ilustração do risco de erro admissível

2.2.1. Abordagem

A Comissão reconhece que é possível melhorar os actuais níveis de cumprimento e a qualidade de controlos, por exemplo, através da emissão de novas orientações por parte da Comissão e dos Estados-Membros e do reforço da formação, tanto para os organismos de gestão a todos os níveis (nacional, regional, sectorial, etc.) como para os beneficiários, com especial relevo para as áreas em que os erros são mais frequentes. O nível possível de melhoria dependerá da eficácia com que a Comissão e os seus parceiros de execução, por exemplo nos Estados-Membros, apliquem tais medidas[9] e dos recursos investidos nos controlos.

Atingida esta melhoria dos controlos existentes sem quaisquer custos significativos, só se poderia alcançar novas reduções da taxa de erro através da intensificação dos controlos de primeiro nível, incluindo tanto as verificações documentais como os controlos no local. O aumento dos controlos no local tende a ser oneroso, dado o grande número de beneficiários de programas comunitários que teriam de ser verificados.

Para ilustrar o compromisso entre o custo dos controlos e os seus benefícios, pode recorrer-se a um modelo simples. Este modelo tem por objectivo determinar o nível teórico de risco admissível (o "ponto de risco admissível") em que o custo marginal de um controlo adicional é igual ao seu benefício marginal.

O modelo tem por base as duas coordenadas seguintes:

- ponto (A): a taxa de erro actual ao custo actual estimado do controlo[10].

- ponto (B): um ponto teórico cujas coordenadas são o custo actual estimado do controlo, acrescido do custo estimado de controlar anualmente todos os projectos no local, supondo que isso conduziria a uma taxa de erro nula.

Com base nestas duas coordenadas, foi traçada uma linha de tendencial entre os pontos A e B.

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Esta abordagem é simplificada, pois pressupõe que cada elemento da população tem as mesmas características de risco, o que, nos programas comunitários, é improvável. Por conseguinte, pode obter-se um modelo mais fiel da situação real, derivando uma curva a partir da linha, para representar mais claramente a variação das características da população.

É traçada uma tangente a 135° que, ao tocar na curva, identifica o ponto em que o custo marginal dos controlos é igual ao seu benefício marginal. Chamamos a este ponto o "ponto de risco admissível". Cada controlo situado antes deste ponto da curva seria susceptível de detectar e corrigir erros de um valor mais elevado do que o custo do controlo adicional. O reforço dos controlos para além deste ponto custaria mais do que os erros susceptíveis de ser detectados e recuperados, logo, uma estratégia de controlo com uma boa relação custo-eficácia levaria à fixação da taxa de erro admissível neste ponto.

Outros pormenores da abordagem constam do documento de trabalho em anexo.

2.2.2. Pressupostos adoptados:

A abordagem parte de certos pressupostos dado que, até esta fase, a análise esteve limitada aos dados imediatamente disponíveis e facilmente quantificáveis. Os seguintes pressupostos e simplificações do modelo podem levar potencialmente a uma sobrestimação do ponto de risco admissível:

- os controlos têm um efeito dissuasivo[11], que é difícil de medir: neste modelo, os custos e benefícios dos controlos são avaliados em termos financeiros, meramente quantitativos.

- todos os projectos (100%) têm ser controlados anualmente no local para se assegurar 0% de erros: o modelo não inclui o efeito da formação e orientações adicionais, nem da extrapolação de erros, em que as correcções dos erros sistemáticos são aplicadas aos projectos não verificados.

- o eixo do custo dos controlos supõe que cada controlo custa o mesmo montante e que não há economias de escala decorrentes da verificação em simultâneo de vários projectos do mesmo beneficiário ou da verificação das despesas de diversos anos num único controlo.

- parte-se do pressuposto que a população de projectos é homogénea em termos de dimensão e de risco de erro enquanto, na realidade, os controlos serão dirigidos para as áreas de maior risco, reduzindo-se assim, por um custo inferior, o risco de erros não detectados.

- os mecanismos correctivos plurianuais em vigor (por exemplo, a nível da política de coesão) têm um impacto na taxa de erro, uma vez que muitos dos projectos examinados na amostra anual do Tribunal não terão sido objecto do conjunto completo de controlos exigidos pela legislação durante a vigência programas[12]. Por conseguinte, neste exemplo ilustrativo, o ponto de risco admissível (anual) é totalmente distinto do nível de erro no encerramento de cada programa (plurianual) concreto e das declarações de fiabilidade dos relatórios anuais de actividade dos serviços da Comissão, que têm por base uma apreciação da capacidade dos sistemas para detectarem e corrigirem erros num período de vários anos.

Os seguintes pressupostos e simplificações do modelo podem levar potencialmente a uma subestimação do ponto de risco admissível:

- parte-se do pressuposto de que a melhoria dos controlos ex-ante existentes para ajustar a taxa mínima de erro comunicada pelo Tribunal em 2006, por exemplo, através de melhores orientações e do reforço da formação da Comissão em relação aos Estados-Membros e dos Estados-Membros em relação às suas autoridades e beneficiários, terá um custo zero (ou não significativo).

- os riscos da auditoria não são tomados em consideração: parte-se do pressuposto de que os controlos efectuados identificam e corrigirem todos os erros num projecto.

Além disso, os exemplos apresentados foram baseados num único ano e pressupõe-se que este ano seja representativo. O efeito combinado destes pressupostos (no sentido da subida ou da descida) pode compensar-se mutuamente. Além disso, verificou-se que a introdução de abordagens matemáticas mais sofisticadas (utilizando funções parabólicas e logarítmicas e o conceito de custo de oportunidade), produzia resultados comparáveis; considera-se, por conseguinte, que o método é razoavelmente fiável (ver Anexo).

É claro que alguns dos pressupostos acima descritos podem ter um impacto importante e, com o benefício de uma análise alargada das operações financeiras e das taxas de erro[13], acompanhadas de uma recolha extensiva e da análise dos dados pormenorizados a nível de projecto, o modelo poderia ser mais desenvolvido para passar a tomar em consideração:

- a natureza dos projectos, identificando os níveis intrínsecos de risco para os diferentes tipos de projectos;

- os diferentes níveis de risco das diferentes actividades e tipos beneficiários, assegurando que os de risco mais elevado sejam controlados em primeiro lugar;

- a dimensão dos projectos, por forma a que, para um dado nível de risco, os maiores pudessem ter prioridade no controlo, reforçando desta forma a eficiência da utilização dos meios de controlo; bem como

- a duração dos projectos, por forma a que os controlos possam ser planeados para permitir a verificação do valor máximo de fundos.

Contudo, como o desenvolvimento desta versão avançada do modelo implicaria um exercício demorado e oneroso de recolha de dados nos Estados-Membros, neste momento optou-se por não seguir esta via.

3. Exemplos ilustrativos do custo dos controlos e do risco de erros

Através do modelo simples acima descrito, a próxima secção examina aspectos específicos de dois domínios de intervenção em que, nos seus relatórios anuais de 2006 e 2007, o Tribunal concluiu que a taxa de erro é elevada[14]. Os pressupostos subjacentes são simples e apresentam resultados indicativos. Em ambos os casos, o modelo básico é adaptado para acolher as especificidades dos dados disponíveis em cada domínio. Por conseguinte, os resultados não são comparáveis entre as duas áreas. Em ambos os casos, os montantes pecuniários e as percentagens apresentados são arredondados, dada a sua natureza aproximativa.

3.1. Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER)

No período abrangido pelo programa de 2000-2006, o FEDER terá co-financiado cerca de 700 000 projectos individuais. O fundo é executado em gestão partilhada, sendo as tarefas de execução, incluindo o controlo dos beneficiários, delegadas nos Estados-Membros, a nível nacional, regional e local. A legislação sectorial prevê estruturas de controlo e níveis mínimos de controlo para as autoridades pagadoras/de certificação e os organismos de auditoria, determinando que os erros e irregularidades devem ser prevenidos, detectados e corrigidos, em primeiro lugar, pelos Estados-Membros[15]. A Comissão supervisiona estes sistemas de gestão e de controlo e as DG tiram as suas conclusões sobre a eficácia destes sistemas nos seus relatórios de actividade anuais. Em Fevereiro de 2008, a Comissão adoptou um plano de acção para reforçar o seu papel de supervisão no âmbito da gestão partilhada das acções estruturais[16].

As estratégias e práticas de controlo próprias da Comissão têm por base uma abordagem plurianual[17]. Os mecanismos de controlo e correcção nos Estados-Membros são igualmente plurianuais, incluindo verificações de primeiro nível (verificações documentais e controlos no local) antes da declaração das despesas à Comissão, controlos ex-post das operações no local, após a declaração de despesas à Comissão, auditorias de sistemas e uma declaração de encerramento elaborada por um organismo independente de encerramento das contas.

Dada a anualidade da DAS consagrada no Tratado, o cálculo apresentado seguidamente de um possível ponto de risco admissível num horizonte anual, tendo por base a DAS 2006 do Tribunal e as definições de erro e as conclusões constantes do relatório do Tribunal.

Em 2006 e 2007, acções estruturais (incluindo o FEDER)[18] receberam uma avaliação negativa do Tribunal de Contas, que indicou a existência de uma taxa de erro nos reembolsos de todos os Fundos Estruturais de, pelo menos, 12% e 11% respectivamente, com base na sua amostra.

Recorrendo à taxa de erro actual mínima detectada pelo Tribunal de Contas e reduzindo-a para cerca de 9%, para ter em conta os benefícios estimados da melhoria dos controlos ex-ante existentes, com custos adicionais limitados ou insignificantes, a Comissão determinou o custo anual dos controlos, bem como o ponto de risco admissível, conforme anteriormente exposto na secção 2.2.1.

Baseando-se em dados dos Estados-Membros, a Comissão efectuou uma estimativa preliminar, segundo a qual o custo total dos controlos no FEDER em 2006 foi de aproximadamente 215 milhões de euros, cerca de 0,7% das despesas públicas totais nas actividades co-financiadas pelo FEDER nesse ano.

O gráfico seguinte ilustra a relação teórica entre as taxas de erro e o custo dos controlos para o FEDER (ver anexo para mais pormenores):

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Com base em estimativas do montante da despesa e do número de projectos controlados em 2006, o custo inerente à obtenção de uma taxa teórica de erro nula, mediante a verificação de todas as despesas e o controlo anual no local de todos os projectos, seria 2 250 milhões de euros (equivalente a 8% das despesas públicas totais nas actividades co-financiadas pelo fundo). Nestes termos, foi derivada uma curva para ilustrar a possível relação entre as taxas de erro e o custo dos controlos[19].

Foi então calculado o ponto na curva onde se espera que cada euro suplementar gasto nos controlos corresponda exactamente a mais um euro de erro detectado, para determinar o ponto de risco admissível (onde o custo marginal dos controlos iguala a receita marginal). Este ponto pode corresponder a uma taxa de erro de cerca de 4%, cifrando-se o custo dos controlos em 996 milhões de euros, equivalente a 3,5% da despesa pública total. Isso indicaria que seria economicamente eficiente gastar mais no controlo do FEDER até ao ponto em que fosse atingida uma taxa de erro de cerca de 4%. Uma decisão política com tal finalidade teria de tomar em consideração a capacidade de aumentar as despesas com controlos e poderia resultar numa taxa-alvo de risco admissível situada entre a taxa de erro mínima ajustada, apurada pelo Tribunal, de 9% (tendo em consideração o benefício estimado da melhoria dos controlos ex-ante sem custos significativos) e o objectivo teórico de 4% anteriormente identificado.

Como a informação facultada pelos Estados-Membros nem sempre era completa e coerente[20], a Comissão avaliou a forma como o cálculo seria afectado por uma possível subestimação dos custos dos controlos. Caso estes fossem 50% mais elevados do que os estimados pelos Estados-Membros, o ponto de risco admissível aumentaria um ponto percentual (para 5%). Tal facto, conjuntamente com os resultados de uma análise de sensibilidade que aplica técnicas estatísticas mais sofisticadas aos mesmos dados, mostrou uma variação limitada do ponto de risco admissível (ver Anexo).

Deve igualmente referir-se que os dados acima utilizados se referem a despesas de Fundos Estruturais regidos por legislação de 2000-2006. As regras que regem os programas no período 2007-2013 incluem disposições de controlo reforçadas e mais claras para as autoridades nacionais, que visam ajudar a reduzir as taxas de erro. Este efeito deve ser acentuado pelas actividades preventivas relativas ao período 2007-2013, que estão em curso ao abrigo do plano de acção.

Recentemente, foram igualmente propostas à autoridade legislativa medidas adicionais de simplificação, sendo estas susceptíveis de também ter um impacto na taxa de erro e, por conseguinte, no ponto de risco admissível. Contudo, a maioria das despesas dos Fundos Estruturais só será regida pela legislação de 2007-2013 a partir de 2010. Até lá, a maioria de as despesas declaradas pelos Estados-Membros à Comissão será regida pelo quadro jurídico de 2000-2006[21]. Uma análise de risco admissível mais pormenorizada teria de incorporar o efeito da legislação de 2007-2013 e do plano de acção e teria de apoiar-se nos dados da execução de 2010, pelo que só poderia estar disponível a partir de 2011 (ver secção 4.1 infra ).

Principais observações: o nível de risco admissível situa-se acima dos 2% e, segundo uma abordagem teórica simples da relação custo-benefício, poderá cifrar-se em cerca de 4%. Tal implicaria um aumento para o quíntuplo das despesas de controlo actuais, que passaria de 0,7% para cerca de 3,5% das despesas públicas totais. Deste modo, com base nos dados ilustrativos, um dispêndio adicional de 100 milhões de euros nos controlos, relativamente aos níveis actuais, poderia redundar num benefício líquido estimado de cerca de 285 milhões de euros em erros detectados; para se alcançar uma taxa de erro de 2%, com base nos dados ilustrativos, seria necessário multiplicar por oito as despesas de controlo, que representariam quase 6% da despesa pública total do fundo; devido aos custos de controlo adicionais significativos a suportar pelos Estados-Membros, poderia ser fixado um objectivo a médio prazo para se alcançar o ponto de risco admissível teórico, evoluindo a partir da taxa de erro mínima do Tribunal para um objectivo de cerca de 5%. |

- 3.2. Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER)

O FEADER representa cerca de 20% das despesas agrícolas totais durante o período 2007-2013. O seu quadro de controlo é muito similar ao das despesas do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA). O Tribunal concluiu que o desenvolvimento rural é responsável por uma parte desproporcionadamente elevada da taxa de erro global da agricultura, de 2 a 5%, enquanto nas despesas do FEAGA a taxa de erro estimada é ligeiramente inferior a 2%[22].A taxa de erro mais alta no desenvolvimento rural é principalmente devida à forte incidência de erros a nível das medidas agro-ambientais. O relatório especial n.° 3/2005 do Tribunal de Contas, relativo ao controlo das despesas ambientais na agricultura, conclui que o risco destas despesas não decorre apenas da sua natureza, mas que, nesta área, é impossível obter garantias de fiabilidade por um custo razoável.

Por conseguinte, o exercício ilustrativo seguinte examina especificamente estas medidas. Deste modo, a Comissão responde igualmente à resolução de quitação de 22 de Abril de 2008[23].

Não sendo possível proceder a uma estimativa da taxa de erro a nível das medidas agro-ambientais com base no exercício de DAS do Tribunal, a Comissão solicitou aos Estados-Membros que fornecessem dados estatísticos sobre os resultados dos controlos no local relativos ao exercício orçamental de 2007, realizados no âmbito de várias medidas de desenvolvimento rural, incluindo as medidas agro-ambientais. Os Estados-Membros apresentaram os dados solicitados que, contudo, não foram verificados e validados pelos organismos de certificação e, nalguns casos, estavam igualmente incompletos. No entanto, os dados confirmaram que as taxas de erro das medidas agro-ambientais eram superiores às das outras medidas de desenvolvimento rural e indicaram uma taxa de erro de cerca de 4% nas medidas agro-ambientais em 2007.

A Comissão solicitou igualmente aos Estados-Membros que facultassem informações sobre os seus custos de controlo no âmbito das medidas agro-ambientais. Com base nos dados recebidos, estes custos no âmbito das medidas agro-ambientais são estimados em aproximadamente 360 milhões de euros, o equivalente a 13% da despesa pública total nestas medidas em 2005. Vale a pena notar que esta percentagem corresponde ao triplo da das medidas agrícolas em geral (cerca de 4% da despesa pública total). Os controlos das medidas agro-ambientais contribuem igualmente para a prossecução do objectivo político de proteger e melhorar o ambiente. Estes benefícios ambientais não foram quantificados no presente exercício.

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O custo inerente ao controlo anual de todos os beneficiários foi estimado em cerca de 1 400 milhões de euros. Com base nestes dados, foi derivada uma curva para ilustrar a possível relação entre as taxas de erro e o custo dos controlos[24].

Principais observações Um aumento dos custos de controlo acima do nível actual (13%) não seria economicamente eficiente, porque um aumento marginal de 1% do número dos controlos no local dos beneficiários provocaria economias a nível das despesas irregulares que só cobririam cerca de 10% dos custos destes controlos adicionais. A redução do nível de erro dos 4% actuais para o limiar de materialidade de 2% do Tribunal[25], implicaria o aumento do custo dos controlos de cerca de 13%, para quase 30% da despesa pública total nestas medidas, e não seria economicamente eficiente. As medidas agro-ambientais contribuem significativamente para a taxa de erro global do desenvolvimento rural. Como não seria economicamente eficiente aumentar os controlos, o nível de risco admissível para as medidas de desenvolvimento rural está claramente acima de 2%, podendo situar-se acima dos 5%. |

- 4. VIA A SEGUIR

4.1. Conclusões preliminares

É importante sublinhar que o facto de se fixar um risco de erro admissível não implica aceitar que haja sistemas inadequados de gestão e controlo na Comissão ou nos Estados-Membros. Em todos os domínios de intervenção política, a Comissão e os seus parceiros de execução têm de permanecer vigilantes e realizar o melhor controlo possível com os recursos disponíveis. Quando são detectadas insuficiências, estas têm de ser corrigidas e as suas causas analisadas para que possam ser prevenidas, detectadas e corrigidas de forma eficaz.

A Comissão reconhece igualmente que, em alguns sectores, os sistemas de controlo dos programas comunitários, incluindo os que são da responsabilidade dos Estados-Membros, poderiam prevenir, detectar e corrigir os erros com maior eficácia, mesmo ao custo actual. A Comissão está a tomar medidas neste sentido[26].

O investimento em controlos para além dos níveis actuais permitiria a detecção e correcção de mais erros. Um eventual aumento de controlos exigiria que fossem disponibilizados recursos adicionais pela Comissão e/ou pelos Estados-Membros e que as decisões relativas ao nível desse aumento teriam de se basear nos benefícios esperados em termos de redução das taxas de erro.

As avaliações do Tribunal de Contas mostram que há diferenças sensíveis entre as taxas de erro dos diferentes domínios de intervenção. A análise acima exposta confirma a perspectiva de que o nível de materialidade de 2% para a declaração anual de fiabilidade (DAS) não é, em alguns domínios de intervenção, uma medida adequada para uma estratégia de controlo com uma boa relação custo-eficácia. Em consequência, o risco admissível de erro teria de ser analisado e decidido separadamente para cada domínio de intervenção política a nível comunitário.

Este nível de risco admissível, fixado pelas autoridades políticas, situar-se-á entre a taxa de erro actual, ajustada para tomar em consideração as possíveis melhorias nos controlos existentes, e o ponto de risco admissível teórico. O modelo simples apresentado na presente comunicação, com base nos dados e estimativas disponíveis, dá uma primeira indicação destes níveis:

- A nível da política de coesão, a autoridade orçamental poderia considerar que, para efeitos do exercício anual DAS, e enquanto primeiro indicador, o nível de risco admissível podia situar-se em torno de 5%; bem como

- A nível do desenvolvimento rural, e com base nos dados disponíveis, a autoridade orçamental poderia considerar que um aumento futuro dos controlos com vista a reduzir os erros não seria economicamente eficiente. Numa primeira análise, a Comissão estima que o nível de risco admissível para esta área é de cerca de 5%.

Apesar de a presente comunicação se concentrar em duas áreas em que o Tribunal de Contas emitiu um parecer negativo em 2007, a abordagem poderia ser igualmente aplicada a outros domínios de intervenção, incluindo as políticas internas, em especial a investigação, onde a intensificação das auditorias forneceu dados precisos sobre os erros e onde é possível calcular rapidamente os custos dos controlos, bem como as acções externas que, embora beneficiem simultaneamente de um forte apoio político e do público, decorrem muitas vezes em ambientes arriscados e difíceis. Em ambas as áreas, os elementos de simplificação seriam tidos em conta sempre que produzissem efeitos sobre os riscos de erro e os custos do controlo. A análise do risco admissível é igualmente relevante para as áreas que já foram objecto de uma avaliação positiva por parte do Tribunal de Contas. Para as despesas administrativas, por exemplo, a Comissão vai examinar se o baixo risco intrínseco e os controlos eficazes já postos em vigor justificam um risco de erro admissível abaixo do actual limiar de materialidade de 2%.

Para a política de coesão, o modelo poderia ser reforçado, por forma a permitir diferenças de risco entre os diferentes elementos da população. Isso implicaria uma análise mais aprofundada e onerosa que, na melhor das hipóteses, só poderia estar terminada no final de 2010, tendo ainda por base a legislação de 2000-2006. Na opinião da Comissão, esta opção não é necessária nem economicamente eficiente. Por outro lado, poderia revelar-se útil proceder à revisão dos dados relativos à política de coesão, com base na aplicação efectiva do novo quadro jurídico para 2007-2013, incluindo as medidas de simplificação recentemente propostas. Esse exercício teria de se basear em dados de 2010, altura em que os novos programas estarão em plena execução, podendo os resultados (que estariam disponíveis em 2011) ser utilizados para rever e aperfeiçoar a determinação do ponto de risco admissível nesta área.

4.2. Etapas possíveis para um acordo sobre a aplicação de uma abordagem de risco admissível

Segundo a Comissão, a aplicação de uma abordagem baseada no risco admissível seria um bom investimento e forneceria uma base sólida para a autoridade de quitação julgar a qualidade da gestão do risco por parte da Comissão. Evidentemente, enquanto entidade controlada, não pode ser a própria Comissão a fixar os níveis de risco admissíveis.

As principais etapas para a introdução de uma abordagem baseada no risco admissível poderiam ser as seguintes:

- relançar o debate interinstitucional com o Conselho, o Parlamento e o Tribunal de Contas, com base na presente comunicação e na posição assumida pela autoridade orçamental relativamente ao nível de risco admissível na política de coesão e no desenvolvimento rural, a partir da análise acima exposta;

- se as conclusões deste debate o permitirem, a Comissão apresentará novas análises de risco admissível, até meados de 2010, em especial relativamente à investigação, energia e transportes, ajudas externas, desenvolvimento e alargamento.

[1] Parecer n.° 2/2004 do Tribunal de Contas das Comunidades Europeias sobre o modelo de “auditoria única” ("single audit”) (e proposta para um quadro do controlo interno comunitário) (JO C 107 de 30.4.2004, p. 1).

[2] A metodologia DAS, Tribunal de Contas Europeu, disponível emhttp://eca.europa.eu/portal/page/portal/audit/StatementofAssurance, de 7.10.2008.

[3] O limiar de 2% deriva das normas aplicadas às auditorias financeiras no sector privado e foi inicialmente fixado como parâmetro de referência pelo próprio Tribunal, na ausência de uma norma internacional de auditoria comparável aplicável às operações subjacentes ou de qualquer indicação em contrário a nível político. Algumas instituições de auditoria supremas dos Estados-Membros também aplicam um limiar de materialidade de 2%.

[4] Plano de acção da Comissão para um quadro integrado de controlo interno - COM(2006) 9 de 17.1.2006.

[5] Comunicado de imprensa da 2688.ª sessão do Conselho Assuntos Económicos e Financeiros de 8.11.2005, ponto 17.

[6] Conselho da União Europeia, nota da Presidência às delegações - por uma melhor gestão financeira dos fundos da UE, documento 10284/08 FIN 217 de 3.6.2008.

[7] Documento de trabalho n.° 2 sobre a revisão de orçamento, "Risco de erro admissível" - Herbert Bösch, Deputado do Parlamento Europeu, de 8.4.2008.

[8] Relatório Anual do Tribunal de Contas relativo à execução do orçamento no exercício de 2007 (JO C 286 de 10.11.2008, p. 1).

[9] Por exemplo: uma verificação de primeiro nível de uma operação no âmbito de um programa dos fundos estruturais efectuada no local, pela autoridade de gestão de um Estado-Membro, pode obter melhores resultados se as ferramentas de controlo (por exemplo orientações relevantes e listas de controlo adequadas) estiverem disponíveis e forem eficazmente utilizadas durante a verificação.

[10] Para o FEDER (ver secção 3.1), a taxa de erro no ponto A é o limite de erro inferior na amostra da DAS 2006 do Tribunal, a que se subtraiu o impacto estimado da melhoria da qualidade dos controlos ex-ante . Nas medidas agro-ambientais (ver secção 3.2), o ponto A representa a taxa de erro média relatada pelos organismos pagadores do Estado-Membro.

[11] Tal pode incluir a possibilidade de ser controlado e o efeito preventivo resultante do melhoramento contínuo do sistema. Por exemplo, a eficácia do Sistema Integrado de Gestão e Controlo no âmbito da PAC pode ser explicada em parte pelo efeito dissuasivo das sanções, associado a uma probabilidade razoável de verificações por parte das autoridades nacionais.

[12] A execução do programa pode durar 9 anos e as declarações finais de encerramento de cada programa, que confirmam a legalidade e regularidade das operações subjacentes, ou quaisquer reservas sobre estas, podem ser apresentadas até 10 anos após o lançamento do programa.

[13] A assistência do Tribunal a nível das metodologias de definição dos erros e de amostragem poderia acrescentar valor a este exercício.

[14] Acções estruturais (FEDER) e agricultura (desenvolvimento rural e medidas agro-ambientais).

[15] N.º 1 do artigo 39.º do Regulamento (CE) n.º 1260/1999.

[16] COM (2008) 97 final.

[17] A abordagem plurianual reflecte-se nas declarações de fiabilidade dos relatórios anuais de actividades dos serviços da Comissão.

[18] Em 2006, as acções estruturais incluíram as Direcções-Gerais REGIO, EMPL, AGRI (FEOGA-Orientação) e MARE (IFOP).

[19] Deve ter-se em consideração que os eixos das abcissas e das ordenadas foram preparados originalmente com a mesma escala (1 milhão de euros) para facilitar a análise, e as taxas de erro são mostradas em percentagem no gráfico, para facilidade de referência.

[20] Alguns Estados-Membros só apresentaram dados sobre alguns tipos de controlo. A recolha de dados foi muitas vezes descentralizada nos Estados-Membros, o que levou a diferentes interpretações da metodologia definida pela Comissão para a avaliação dos custos dos controlos.

[21] Provavelmente, o impacto do plano de acção no nível de erros dos programas de 2000-2006 só será visível na fase do encerramento.

[22] A Comissão estima que os resultados do Tribunal em 2007 indicam uma taxa de erro para o desenvolvimento rural acima de 5%. A maior incidência de erros no FEADER é igualmente sublinhada por alguns Estados-Membros.

[23] "[… ] convida a Comissão a investigar exaustivamente e avaliar os possíveis custos e benefícios no domínio das medidas agro-ambientais, bem como as conexões com outros domínios das despesas, e a apresentar a análise ao Conselho, ao Parlamento e ao TCE como base mínima de discussão da necessidade da reforma ". O documento de trabalho dos serviços da Comissão em anexo estabelece uma primeira estimativa aproximada dos custos do controlo das medidas agro-ambientais, em conjunto com uma perspectiva dos seus benefícios amplamente reconhecidos.

[24] Deve ter-se em consideração que os eixos das abcissas e das ordenadas foram preparados originalmente com a mesma escala (1 milhão de euros) para facilitar a análise, e as taxas de erro são mostradas em percentagem no gráfico, para facilidade de referência.

[25] Este é o resultado de um cálculo baseado na hipótese de a taxa de erro diminuir de forma linear quando a taxa de controlos aumenta e com exclusão de qualquer efeito dissuasivo adicional do aumento dos controlos.

[26] Por exemplo, o "Plano de acção da Comissão para um quadro integrado de controlo interno" – COM (2006) 9 - e o "Plano de acção para reforçar o papel de supervisão da Comissão no âmbito da gestão partilhada de acções estruturais" – COM (2008) 97.