PT Jornal Oficial da União Europeia C 229/98

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões — Um enquadramento de qualidade para os serviços de interesse geral na Europa»

COM(2011) 900 final

2012/C 229/18

Relator: Jan SIMONS

Em 20 de dezembro de 2011, a Comissão decidiu, nos termos do artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões – Um enquadramento de qualidade para os serviços de interesse geral na Europa

COM(2011) 900 final.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Transportes, Energia, Infraestruturas e Sociedade da Informação, que emitiu parecer em 10 de maio de 2012.

Na 481.a reunião plenária, de 23 e 24 de maio de 2012 (sessão de 23 de maio), o Comité Económico e Social Europeu adotou, por 145 votos a favor, 2 votos contra e 7 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1 O Comité lamenta profundamente o título da comunicação, por ser confuso e sugerir mais do que o conteúdo do texto. Afigura-se confuso porque a expressão «enquadramento de qualidade» parece adquirir aqui um significado diferente do valor comum de «qualidade» reconhecido no artigo 14.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), em conjugação com o Protocolo n.o 26, pois este valor não é tratado nem na comunicação em si, nem na análise setorial.

1.2 Contudo, o Comité subscreve a necessidade de publicar esta nota explicativa para os serviços de interesse geral. Na medida em que essa explicação consta da comunicação da Comissão, apoia essa medida tendo em conta as observações apresentadas. Nos últimos anos, o CESE tem chamado repetidamente a atenção para a necessidade de serviços de interesse geral com qualidade, eficientes e modernos.

1.3 O Comité está persuadido de que é indispensável transpor as novas disposições do direito primário sobre os serviços de interesse geral para o direito derivado setorial e, se for caso disso, transversal.

1.4 A atual crise financeira e económica torna mais uma vez claro que os serviços de interesse geral desempenham um papel central na garantia da coesão social e territorial, embora não se deva esquecer que as possibilidades do setor público estão sob pressão das decisões políticas. O Comité realça a urgência de adotar medidas adequadas para garantir a prestação de serviços e melhorar a sua qualidade.

1.5 O Comité considera que o quadro institucional (artigo 14.o do TFUE, Protocolo n.o 26 e artigo 36.o da Carta dos Direitos Fundamentais) constitui uma boa base para a aplicação, mas é de opinião que a comunicação em apreço ainda não contém a abordagem coerente e específica necessária aos serviços de interesse geral.

1.6 No entender do Comité, a prestação, a adjudicação e o financiamento dos serviços de interesse geral continuam a ser da competência dos Estados-Membros, através de legislação setorial que permite encontrar soluções à medida das necessidades, ao passo que a competência legislativa da UE reside sobretudo na definição das condições-quadro económicas e financeiras e no controlo de erros manifestos.

1.7 O Comité defende que, na revisão da legislação setorial que contenha obrigações universais em relação aos serviços, é necessário realizar uma investigação permanente em colaboração com as partes interessadas e a sociedade civil, com base nas novas disposições do direito primário, na evolução das necessidades dos utilizadores e nas alterações tecnológicas e económicas. Essa revisão deve, na opinião do Comité, adotar uma abordagem que tenha em conta o emprego e a coesão social e territorial, pois estes fatores têm sido negligenciados até agora.

1.8 O Protocolo n.o 26 salienta a competência dos Estados-Membros de prestar, mandar executar ou organizar serviços de interesse geral não económicos. O Comité considera, por isso, que os Estados-Membros são os primeiros responsáveis pelas avaliações a nível nacional, regional ou local e que a Comissão Europeia tem apenas a obrigação de partilhar boas práticas e de verificar se estes serviços respeitam os princípios gerais dos Tratados UE.

1.9 O Comité aprecia o facto de a Comissão tentar, na comunicação, apresentar uma explicação dos conceitos básicos utilizados nos debates sobre os serviços de interesse geral que afetam diretamente clientes e utilizadores, ou seja, os cidadãos em geral. Infelizmente, porém, esta explicação não está completa. Na perspetiva do Comité, a definição de serviços de interesse geral (SIG) deveria abranger mais do que a referência à existência de um mercado, como, por exemplo, o processo de decisão política nos Estados-Membros legitimado democraticamente. Recomenda-se a realização de uma ampla consulta e a publicação de um glossário explicativo revisto, sem margem para divergências de interpretação nas diferentes versões linguísticas a fim de evitar incorreções.

1.10 O Comité concorda que se deve aumentar a clareza e a segurança jurídicas quanto às normas da UE aplicáveis aos serviços de interesse geral. Concorda igualmente com a publicação dos «guias» da Comissão, em especial se forem elaborados de forma adequada por especialistas, a fim de permitir uma melhor compreensão e aplicação das normas da UE aplicáveis aos serviços de interesse geral.

1.11 No que diz respeito à garantia do acesso a serviços essenciais como os serviços postais, os serviços bancários de base, os transportes, a energia e as comunicações eletrónicas, o Comité considera que deve existir um direito universal a esse acesso, em especial para os clientes vulneráveis, como as pessoas com deficiência ou as pessoas que vivem abaixo do limiar de pobreza. Os Estados-Membros deverão, em função do sistema jurídico em vigor, ponderar constantemente e de forma justificada e supervisionada pela Comissão se estes serviços devem permanecer ou passar a ser da responsabilidade das autoridades ou devem ser (parcialmente) regulados pelo mercado em condições rigorosas.

1.12 O Comité é de opinião que a comunicação em apreço deveria ter dedicado mais atenção aos serviços de interesse geral no domínio social, da saúde e do mercado de trabalho. Apela, por conseguinte, à Comissão que intensifique o seu trabalho na especificação dos serviços sociais de interesse geral. Tal como a Comissão, o Comité considera crucial o papel dos serviços sociais de interesse geral na UE, como nos setores dos cuidados de saúde, do acolhimento de crianças, da assistência a idosos ou a pessoas com deficiência, da habitação social e dos serviços do mercado de trabalho.

1.13 O Comité solicita à Comissão que apresente, a curto prazo, propostas para a promoção de iniciativas qualitativas, em especial para os serviços sociais de interesse geral, uma vez que a comunicação em exame praticamente não aborda este fator e também porque a procura destes serviços está a aumentar e o seu financiamento é cada vez mais problemático. A Comissão deve tomar igualmente como base a execução do quadro voluntário europeu de qualidade dos serviços sociais ao nível dos Estados-Membros.

2. Introdução

2.1 Com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, foram introduzidas novas disposições relativas aos serviços de interesse geral, nomeadamente o artigo 14.o do TFUE, bem como o Protocolo n.o 26 relativo à interpretação do conceito de «valores comuns» na aceção do artigo 14.o do TFUE e aos serviços de interesse geral não económicos. Adicionalmente, o artigo 36.o da Carta dos Direitos Fundamentais adquiriu o mesmo valor jurídico que os Tratados.

2.2 Além disso, a crise financeira e económica prolongada torna claro mais uma vez que os serviços de interesse geral desempenham um papel central na garantia da coesão social e territorial, e estão patentes os efeitos da crise no setor público. Segundo estudos realizados, os «serviços públicos», que são mais abrangentes do que os SIG, representam mais de 26 % do PIB dos 27 países da UE e empregam 30 % da mão-de-obra europeia.

2.3 Foram estes os principais motivos que levaram a Comissão a publicar a presente comunicação.

3. Síntese do documento da Comissão

3.1 Segundo a Comissão, o enquadramento de qualidade deve assegurar que o quadro legislativo e normativo da UE reforce ainda mais a dimensão social do mercado interno, tenha mais devidamente em conta a natureza específica dos serviços de interesse geral e dê resposta ao desafio de respeitar, na prestação desses serviços, valores como a qualidade, a segurança, a acessibilidade de preços, a igualdade de tratamento, o acesso universal e os direitos do consumidor, reconhecidos no Protocolo.

3.2 A Comissão observa que ao longo dos anos a procura de serviços de interesse geral e a forma como estes são prestados se alterou significativamente. Os serviços que o Estado tradicionalmente prestava de forma direta foram sendo cada vez mais externalizados a entidades infranacionais, sendo, hoje em dia, muitas vezes prestados pelo setor privado, segundo a Comissão.

3.3 Esta tendência foi acentuada pelo processo de desregulamentação, por alterações nas políticas públicas e pela evolução das necessidades e expectativas dos utilizadores. Uma vez que muitos desses serviços são de natureza económica, o mercado interno e as normas da concorrência são-lhes aplicáveis, «na medida em que a sua aplicação não seja um obstáculo ao cumprimento, de direito ou de facto, das funções específicas a eles atribuídas».

3.4 Embora subsista apreensão quanto ao impacto dessas normas, sobretudo no que toca à prestação de serviços sociais, a Comissão considera que elas podem ser aplicadas desde já, que têm em conta as necessidades especiais e que permitirão reforçar a oferta de serviços, devendo para tal ser assegurada a necessária flexibilidade.

3.5 O chamado enquadramento de qualidade apresentado pela Comissão consiste em três eixos de ação, que a Comissão, porém, não traduz em propostas concretas.

4. Observações na generalidade

4.1 O Comité lamenta profundamente que o título da comunicação se preste a confusão e evoque um conteúdo mais vasto do que o realmente abrangido. A confusão deve-se ao facto de o termo «enquadramento de qualidade» assumir aqui, aparentemente, uma aceção distinta da do valor comummente reconhecido de «qualidade» tal como definido no artigo 14.o do TFUE e no Protocolo n.o 26, valor esse que não é referido na comunicação, nem de um modo geral nem na análise por setor. O mesmo vale para outros valores como a segurança, a acessibilidade dos preços, a igualdade de tratamento, a promoção do acesso universal e os direitos dos utilizadores.

4.2 Igualmente grave é a ausência, na comunicação, de uma avaliação de impacto, uma vez que haveria muito a dizer sobre as afirmações e as constatações da Comissão, como salientado no ponto 3.2. Assim, segundo o Comité e os peritos, houve sempre uma oferta local e regional deste tipo de serviços.

4.3 O Comité subscreve a necessidade de publicar esta nota explicativa sobre os serviços de interesse geral. Em anteriores pareceres (1), o Comité chamou já a atenção para a importância de serviços de interesse geral eficientes, modernos, acessíveis e a preços módicos, que são um dos pilares do modelo social europeu e da economia social de mercado, assim como de lhes prestar uma atenção constante, sobretudo no atual período de crise financeira e económica na Europa.

4.4 A esse propósito, o Comité apoia a abordagem da Comissão e anima-a a prosseguir os trabalhos com vista ao reconhecimento das características específicas dos serviços sociais de interesse geral, nomeadamente no direito em matéria de auxílios estatais e de serviços do mercado de trabalho.

4.5 O Comité está persuadido de que é indispensável transpor as novas disposições do direito primário sobre os serviços de interesse geral para o direito derivado setorial e, se for caso disso, transversal.

4.6 O Comité é de opinião que a comunicação em apreço deveria ter dedicado mais atenção aos serviços de interesse geral no domínio social e da saúde. Apela, por conseguinte, à Comissão que intensifique o seu trabalho na especificação dos serviços sociais de interesse geral. Por outro lado, faz notar que pode haver outros serviços de interesse geral além dos citados pela Comissão, por exemplo, nos setores da cultura, do ensino, da radiodifusão pública, etc. Tal como a Comissão, o Comité considera crucial o papel dos serviços sociais de interesse geral na UE, como nos setores dos cuidados de saúde, do acolhimento de crianças, da assistência a idosos ou a pessoas com deficiência, da habitação social e dos serviços do mercado de trabalho.

4.7 Com a introdução de novas disposições na sequência da entrada em vigor do Tratado de Lisboa, a saber, o artigo 14.o do TFUE e o respetivo Protocolo n.o 26 relativo aos serviços de interesse geral, assim como o artigo 36.o da Carta dos Direitos Fundamentais (que por essa ocasião passou a ter o mesmo peso jurídico que os Tratados), foram criadas as condições para que a Comissão congregue todas as suas iniciativas na matéria. O Comité julga positiva essa evolução, embora lhe seja forçoso constatar que a comunicação em apreço ainda não segue a abordagem coerente e específica indispensável no que aos serviços de interesse geral diz respeito, como o acesso aos mesmos. Por isso, anima a Comissão a apresentar propostas concretas.

4.8 O artigo 14.o do TFUE confere à UE uma competência legislativa no domínio dos serviços de interesse económico geral, ou seja, a definição através de regulamentos dos princípios e das condições, nomeadamente económicas e financeiras, que esses serviços devem satisfazer para poderem desempenhar as suas funções. No entender do Comité, resulta claro do contexto do artigo que o que está em causa são não as condições do serviço em si, as quais são definidas pelas autoridades nacionais (neste contexto, por «autoridades nacionais» deve entender-se os poderes públicos a nível nacional, regional e local), e sim as condições gerais e setoriais nos domínios de competência da UE.

4.9 O artigo especifica que a competência de prestar, mandar executar e financiar esses serviços cabe e continuará a caber às autoridades nacionais e infranacionais dos Estados-Membros. O Comité sustentou idêntica posição já no passado. Por conseguinte, a Comissão deveria continuar a acumular conhecimentos relativos a esses serviços ao nível nacional, a fim de poder avaliar a aplicação das regras europeias.

4.10 A comissão afirma que continuará a examinar a pertinência de rever a regulamentação setorial em vigor, que inclui as obrigações de serviço universal. O Comité salienta a esse respeito que é essencial proceder a esse exame de forma permanente em colaboração com as partes interessadas e a sociedade civil, com base nas novas disposições do direito primário, na evolução das necessidades dos utilizadores e nas alterações tecnológicas e económicas. Uma tal abordagem é obrigatória, sobretudo na altura de explorar as necessidades em matéria de novas obrigações de serviço universal noutros setores. O Comité já apresentou o seu parecer a este respeito em parecer anterior (2).

4.11 O Protocolo n.o 26 define, no seu artigo 1.o, os princípios fundamentais aplicáveis aos serviços económicos de interesse geral e menciona, no artigo 2.o, as competências dos Estados-Membros de prestar, fazer executar e organizar serviços de interesse geral de natureza não económica. O Comité considera que os Estados-Membros são, pois, os principais responsáveis pela avaliação, aos níveis nacional, regional e local, dos serviços referidos no artigo 2.o; a única tarefa que incumbe à Comissão europeia, no âmbito do controlo dos erros manifestos, é assegurar que esses serviços estejam conformes aos princípios gerais definidos pelos Tratados da UE.

4.12 O Comité acolhe favoravelmente as tentativas da Comissão no sentido de tornar mais precisas as diferentes noções utilizadas nos debates sobre os serviços de interesse geral. Infelizmente, a Comissão não é exaustiva a este respeito e comete mesmo erros. Por exemplo, faltam o significado de serviços essenciais e a definição do seu lugar entre os outros serviços, e não se compreende se na versão neerlandesa «onmisbaar» [indispensável] (p. 3, 2.o travessão) é ou não o mesmo que «essentieel» [essencial]. Por outro lado, a enumeração das obrigações específicas de serviço universal não está completa. A comunicação da Comissão dá ela própria um exemplo de confusão, uma vez que o título e a primeira frase do eixo de ação 2 falam de «serviços essenciais», ao passo que todo o texto que se segue se refere a «obrigações de serviço universal». A Comissão não pode dispensar assistência de peritos de renome para formular claramente as noções fundamentais utilizadas no âmbito dos serviços de interesse geral.

4.13 Importa assinalar igualmente que as diferentes versões linguísticas permitem interpretações divergentes, e isso não se aplica apenas à lista das noções fundamentais. Pode perguntar-se igualmente se o uso simultâneo de «acesso universal» e «serviço universal» remete para a mesma realidade, e o mesmo vale para os termos «serviços de utilidade pública», «obrigação de serviço público» e «função de serviço público». Um exemplo característico da confusão é o facto de a Comissão, no quadro com os conceitos de base, afirmar que não utilizará o termo «serviço público» na comunicação, mas quatro parágrafos mais abaixo falar das «condições que permitam a serviços públicos específicos desempenhar as suas atribuições».

4.14 Assim, conviria promover uma ampla reflexão sobre estes pontos e publicar novamente um glossário explicativo revisto, sem margem para divergências de interpretação. Para isso, haverá que ter em conta as diferenças entre os regimes sociais dos Estados-Membros.

5. Observações na especialidade

5.1 O Comité considera que a abordagem adotada pela Comissão para a elaboração da comunicação, que consiste nos três eixos de ação descritos no ponto 3.5, oferece um quadro adequado que pode ser completado ulteriormente.

5.2 O primeiro eixo de ação consiste em aumentar a clareza e a segurança jurídicas quanto às normas da UE aplicáveis aos serviços de interesse económico geral. É óbvio que o Comité julga esse objetivo positivo, uma vez que há anos o vem reclamando. Infelizmente, o Comité não pode senão constatar que não são apresentadas novas propostas concretas.

5.3 No que toca à revisão das regras em matéria de auxílios estatais aplicáveis aos serviços de interesse geral, a Comissão aprovou ou propôs já as seguintes modificações:

5.3.1 uma nova comunicação, para examinar mais aprofundadamente os problemas de interpretação verificados a nível nacional, regional e local;

5.3.2 o alargamento de uma série de serviços sociais, isentos da obrigação de notificação prévia em caso de avaliação pela Comissão, desde que sejam cumpridas determinadas condições. Para além dos hospitais e da habitação social, essa lista abrange atualmente serviços de interesse económico geral que satisfazem necessidades sociais no domínio da saúde e dos cuidados de longa duração, o acolhimento de crianças, o acesso e a reinserção no mercado de trabalho e a assistência e a proteção sociais dos grupos vulneráveis;

5.3.3 um estudo mais aprofundado e orientado das medidas de auxílio suscetíveis de terem um forte impacto no funcionamento do mercado interno;

5.3.4 a proposta de uma nova regra de minimis especificamente concebida para serviços de interesse económico geral, em virtude da qual uma subvenção financeira não será considerada um auxílio estatal se o seu montante não exceder 500 000 euros por ano durante um período de três anos. Em relação a certos setores, entre os quais a Comissão cita os transportes e a radiodifusão de serviço público, continuarão a ser aplicáveis regras setoriais especiais.

5.4 No que toca às propostas relativas à reforma das normas em matéria de contratos públicos e de concessões, apresentadas pela Comissão para melhorar a qualidade da prestação dos serviços de interesse económico geral, os elementos pertinentes são os seguintes:

5.4.1 Para os serviços sociais e de saúde, é prevista uma regulamentação específica e simplificada, que tem em conta o seu papel especial e as suas características específicas. Esses serviços ficarão sujeitos a limiares mais elevados e só serão sujeitos às obrigações de transparência e de igualdade de tratamento. Será encorajado o recurso ao critério da «proposta economicamente mais vantajosa» (segundo a Comissão Europeia, a noção de «proposta economicamente mais vantajosa» abrange igualmente os aspetos sociais e ambientais).

5.4.2 Haverá maior segurança jurídica quanto ao modo como as regras de adjudicação de contratos públicos da UE são aplicáveis às relações entre autoridades públicas. A este respeito, cabe recordar o recente parecer do Comité sobre «Contratos públicos e contratos de concessão».

5.5 O Comité congratula-se com a publicação dos «guias» da Comissão, em especial se forem elaborados com a ajuda de especialistas, a fim de alcançar uma melhor compreensão e aplicação das normas da UE aplicáveis aos serviços de interesse económico geral.

5.6 O segundo eixo de ação diz respeito à garantia do acesso aos serviços essenciais e reflete a vontade da Comissão de promover o equilíbrio entre, por um lado, a necessidade de aumentar a concorrência e, por outro lado, a garantia de que todos os cidadãos tenham acesso a serviços essenciais de alta qualidade a preços acessíveis, como, de resto, já defendido no Livro Branco de 2004 sobre a matéria.

5.7 Neste contexto, a Comissão cita os exemplos seguintes de serviços essenciais: serviços postais, serviços bancários de base, transportes, energia e comunicações eletrónicas. O Comité espera que esta enumeração não seja limitativa e recorda as suas observações no ponto 4.6: o Comité considera que os exemplos aí citados também são serviços essenciais, que devem ser universalmente acessíveis a um preço módico, sobretudo para as pessoas que necessitam de proteção e apoio, como as pessoas com deficiência e as que são vítimas da pobreza e da exclusão social. Em caso de conflito com as regras de concorrência, deve prevalecer o interesse geral.

5.8 O terceiro eixo de ação prende-se com a promoção da qualidade, sobretudo no que diz respeito aos serviços sociais de interesse geral, cuja procura é cada vez maior na sociedade mas cujo financiamento é cada vez mais problemático, devido, por um lado, à crise económica e financeira e, por outro lado, ao envelhecimento da população.

5.9 A esse propósito, o Comité recorda antes de mais que aguarda ainda a comunicação sobre os serviços de saúde, que a Comissão contava publicar no contexto dos serviços sociais de interesse geral.

5.10 Para este terceiro eixo de ação, a Comissão propõe, a título de exemplo, quatro iniciativas. O Comité observa que dessas quatro, três dizem respeito a iniciativas já anteriormente lançadas. Assim, o apoio a novos projetos transnacionais previsto no âmbito do programa PROGRESS não deveria abranger apenas a aplicação dos enquadramentos europeus de qualidade voluntários, mas também a garantia de que os resultados desses projetos serão tidos em conta.

5.11 O Comité felicita a Comissão por salientar o facto de os contratos públicos serem adjudicados ao «menor custo para a coletividade», e não obrigatoriamente à proposta mais baixa. Isto é particularmente importante para se obter a melhor combinação de políticas sociais e serviços do mercado de trabalho, que exercem grande influência entre si. Contudo, o aspeto social no domínio dos contratos públicos tem de ser reforçado em toda a sociedade.

Bruxelas, 23 de maio de 2012 O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Staffan NILSSON

(1) JO C 48 de 15.02.2011, pp. 77-80; JO C 128 de 18.05.2010, pp. 65-68; JO C 162 de 25.06.2008, pp. 42-45; JO C 309 de 16.12.2006, pp. 135-141.

(2) JO C 48 de 15.02.2011pp. 77-80.