Parecer do Comité Económico e Social sobre "Os serviços sociais privados com fins não lucrativos no contexto dos serviços de interesse geral na Europa"

(2001/C 311/08)

Em 1 de Março de 2001, o Comité Económico e Social decidiu, em conformidade com as disposições do n.o 3, do artigo 23.o, do Regimento, elaborar um parecer sobre "Os serviços sociais privados com fins não lucrativos no contexto dos serviços de interesse geral na Europa".

A Secção de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania, incumbida de preparar os correspondentes trabalhos, emitiu o seu parecer em 18 de Julho de 2001 (relator: J. M. Bloch-Laine).

Na 384.a reunião plenária de 12 e 13 de Setembro de 2001 (sessão de 12 de Setembro), o Comité Económico e Social adoptou por 92 votos a favor e 1 abstenção o presente parecer.

1. Preâmbulo

1.1. A iniciativa do Comité de elaborar o presente parecer não é fortuita. Situa-se na confluência, e provém dela, de correntes crescentes que moldam, forjam e enriquecem progressivamente o que se designa por "modelo social europeu". Estamos perante avanços prometedores, cujos principais eixos podem ser recordados, resumidamente, como segue:

a) A vontade de fazer com que a União Europeia seja mais do que uma construção económica e monetária, dotada de um mercado único; mais do que um "espaço de liberdade, de segurança e de direito". Existe, actualmente, a ambição de demonstrar que a política social não é uma prótese nem um domínio de acção justaposto, secundário e submetido ao da política económica, mas um factor de eficácia e de capacidade produtiva em virtude, nomeadamente, dos fermentos de coesão de que é portadora;

b) A vontade de gerir da melhor maneira possível a complexidade evolutiva das nossas sociedades modernas, de tirar o melhor partido da diversidade das suas esferas de actividade, dos seus valores, das suas energias, das suas jazidas de compromissos e generosidades, de considerar e tratar o seu pluralismo como um trunfo em vez de uma desvantagem e, dentro deste espírito, abrir o campo mais vasto possível aos papéis e responsabilidades da "sociedade civil organizada";

c) A vontade de conciliar, não como dados contraditórios, mas como exigências complementares, as noções de União e subsidiariedade, de diferenças e regras comuns, de concorrência e interesse geral.

1.2. A pedido do Conselho Europeu de Lisboa(1), a Comissão actualizou, em 20 de Setembro de 2000, a sua comunicação de 1996 sobre os "serviços de interesse geral na Europa". Este texto elucidativo, na linha das preocupações evocadas supra, faz referência - cf. nomeadamente o seu artigo 30.o - a uma categoria de serviços de interesse geral "que desempenham em larga medida funções sociais, que não têm fins lucrativos e que não pretendem desenvolver uma actividade industrial ou comercial". Estão incluídos organismos como "sindicatos, partidos políticos, igrejas e comunidades religiosas, associações de consumidores, academias e organizações caritativas ou humanitárias".

1.3. O presente parecer, tal como o nome indica, aplica-se aos "serviços sociais", que constituem apenas uma parte do todo, mas cuja acção integra elementos característicos importantes do "modelo social europeu".

Este termo(2), neste caso e actualmente, visa uma categoria de organismos privados sem fins lucrativos, com estatutos variáveis consoante os Estados - associações; fundações - e vocacionados para actuarem no domínio da saúde e da acção social sem se inibirem de realizar, eventualmente, acções económicas subordinadas aos seus fins sociais essenciais. O termo "sem fins lucrativos" significa aqui que, se forem retirados benefícios, eles não são distribuídos, mas sim reinvestidos no desenvolvimento das missões sociais de interesse geral destes organismos. Significa também, evidentemente, que a maximização do benefício não constitui o fim primeiro destes organismos.

1.4. A iniciativa que motiva este parecer era tão necessária como complicada. Com efeito:

a) As realidades que tal definição encobre, nos Estados-Membros da União Europeia, são extremamente diversificadas. Resultam de histórias e culturas não redutíveis a uma identidade unívoca, o que é factor de complicação. Mas a sua análise revela, sem equívoco, traços comuns, constantes, que correspondem às suas vocações, aos seus modos de acção, ao lugar que ocupam e aos serviços que oferecem: é razão imperativa para não as considerar como uma mistura marginal de módulos disseminados simplesmente acessórios; para as ver tais como são, um conjunto simultaneamente forte e vulnerável, bem e mal conhecido;

b) Neste domínio como noutros, a compreensão das realidades esbarra com o vago dos termos e das definições: "interesse geral", "serviços sociais", "mercado social", "económico", "caritativo", "utilidade social", etc.; nenhuma das expressões do género designa exactamente as mesmas coisas, nem de facto nem de direito, em cada um dos países da União (ver em cada um deles). Mas não é motivo para se contornar o obstáculo ou ficar parado; o bom senso dita que tomemos nota das incertezas semânticas e que nos adaptemos a elas da melhor maneira possível, tentando, obvia e continuamente, reduzi-las; e que nos concentremos em realidades seguras porque vividas e verificadas.

1.5. Esta é a intenção em que assenta o presente parecer, que tem como objectivo:

- depois de ter sublinhado a contribuição dada pelos "serviços sociais" considerados (2);

- precisar as preocupações que os afligem e que lhes dizem respeito (3);

- e sugerir uma iniciativa (4).

2. O contributo dos serviços sociais para o interesse geral na Europa

2.1. A União Europeia reconhece, na verdade, através da Declaração n.o 23 anexa ao Tratado de Maastricht "as associações de solidariedade e as fundações, enquanto instituições responsáveis por estabelecimentos e serviços sociais" e a necessária cooperação com as associações do sector social. A importância desta cooperação foi sublinhada, aliás, no Livro Branco sobre o futuro da política social comunitária. Mas o lugar que estas organizações ocupam é, curiosamente, relativamente mal conhecido. Elas exercem, nos países da União, papéis cujas modalidades variam consoante a maneira como está organizada, neste ou naquele país, a garantia dos direitos políticos, civis, económicos e sociais das pessoas e da maneira como foi concebido e edificado o sistema de protecção social. O seu posicionamento depende dos fundamentos históricos, culturais e ideológicos nacionais, bem como dos modos de intervenção do Estado, das colectividades territoriais locais, do sector privado lucrativo e do sector privado sem fins lucrativos. Mas seja qual for a heterogeneidade dos dispositivos observados, existem constantes.

a) A principal é que, em muitos países, os organismos sociais, agentes da sociedade civil, têm realmente a responsabilidade de prestar serviços e de gerir estabelecimentos no domínio da solidariedade sanitária e social: lares, estabelecimentos para crianças e adultos deficientes, organismos de protecção da juventude, acção social educativa, centros de acolhimento e de reinserção social, creches, infantários, centros de saúde, centros sociais, estabelecimentos privados de prestação de cuidados de saúde sem fins lucrativos, serviços de apoio no domicílio, serviços de enfermeiros e pessoal auxiliar de enfermagem, serviços de assistência doméstica, serviços de aconselhamento e orientação psicológica, etc.

b) Em muitos países da União Europeia as pessoas colectivas públicas optaram, sensatamente, há décadas, por se apoiarem em actores sociais privados sem fins lucrativos nos domínios da saúde e da acção social. A necessidade actual e constante de conter a despesa pública (isto é, de reduzir o ritmo do seu crescimento) perante necessidades que aumentam e se complicam reforça o papel efectivo e potencial de tais actores, que podem ser definidos como colaboradores privados sem fins lucrativos do interesse geral.

c) Os organismos privados sem fins lucrativos participam no desenvolvimento da riqueza das economias e dos países. O seu papel é importante em matéria de criação de empregos e de desenvolvimento local.

2.2. Os serviços sociais abrangidos pelo presente parecer são uma componente, um mecanismo essencial dos dispositivos de protecção social em todos os Estados-Membros da União. Sem eles, as prestações financeiras intrinsecamente melhor concebidas e mais substanciais não atingiriam e não cumpririam os seus objectivos e os seus efeitos de modo eficaz por falta de instrumentos de aplicação adequados. Os auxílios pecuniários, para atingirem os seus objectivos de modo óptimo, exigem intermediários, desmultiplicações de escuta, de acompanhamento, de apoio, de complemento, de proximidade e de flexibilidade. É necessário que os serviços sociais em causa sejam associados o mais possível pelas pessoas colectivas públicas à definição das suas orientações estratégicas.

2.3. Os "serviços sociais" em apreço contribuem para o interesse geral em três aspectos importantes:

a) São reveladores de uma procura social constantemente em evolução e defensores das pessoas mais vulneráveis:

- detectam e revelam, graças à sua capacidade de vigia, lacunas, necessidades sociais e angústias cujo peso se agrava, cujas fontes se diversificam cada vez mais aceleradamente, em cujos conteúdos e expressões se acentua a complexidade;

- intervêm junto das colectividades públicas para que se avance no reconhecimento e garantia dos direitos fundamentais de todos;

- esforçam-se por ultrapassar a noção estrita de assistência e por incitar as pessoas que apoiam a responsabilizarem-se e a tomarem em mãos as rédeas da sua própria vida;

- têm uma grande capacidade de inovação no tratamento das necessidades.

b) São criadores ou recriadores de tecido social:

- não se contentam em proporcionar um serviço, privilegiam a noção de laço, ao associarem as pessoas e as famílias à acção pública;

- desenvolvem uma lógica de rede, ultrapassando as limitações de resultado imediato;

- constroem um sistema de partilha dos conhecimentos e experiências entre indivíduos de todos os meios sociais, quer sejam voluntários, assalariados ou utilizadores.

c) São agentes de mobilização da solidariedade entre os cidadãos:

- estimulam a capacidade da sociedade de se responsabilizar pelo seu próprio destino e de dialogar com as estruturas do poder (colectividades públicas, forças económicas);

- estão abertos a todas as pessoas e não só a certas categorias;

- são testemunho de que a coesão, a solidariedade e a luta contra a exclusão não podem depender exclusivamente da providência das colectividades públicas, mesmo que o papel de garante destas últimas continue a ser essencial, bem como do que compete à sociedade civil realizar numa base voluntária e consensual;

- baseiam-se, em maior ou menor grau, no voluntariado e em compromissos que não se limitam ao contributo fiscal ou à dádiva de dinheiro;

- contudo, há a preocupação de que certos prestadores de serviços sociais percam um pouco da sua capacidade de luta contra a exclusão e de inovação devido à sua dependência dos financiamentos públicos.

3. Preocupações

Os "serviços sociais" de que trata o presente parecer sentem actualmente uma grande inquietação(3). Esta inquietação justifica-se? Em caso afirmativo, porquê?

Actualmente, em vários Estados-Membros da União, há três tipos de actores que intervêm no domínio da saúde e da acção social: as colectividades públicas, os operadores com fins lucrativos e os serviços privados sem fins lucrativos. Devido a esta concorrência (à excepção de certos sectores que não interessam os operadores com fins lucrativos), é preciso velar por que as especificidades do terceiro tipo de actores não sejam esquecidas nem eliminadas. Importa igualmente velar por que as disposições relativas aos concursos públicos não sejam aplicadas de modo demasiado abrupto.

Não é o relativo desconhecimento ou subestimação da sua importância e do seu papel que bastam para explicar a preocupação que os aflige. O que constitui um problema - e o problema é real - é a questão do seu futuro à luz do direito comunitário da concorrência.

3.1. À primeira vista, poderíamos pôr em causa o fundamento do seu alarme.

a) A comunicação da Comissão sobre os "serviços de interesse geral" refere (artigo 30.o): "De forma mais genérica, decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça que muitas actividades desenvolvidas por organizações que desempenham em larga medida funções sociais, que não têm fins lucrativos e que não pretendem desenvolver uma actividade industrial ou comercial, serão normalmente excluídas das normas comunitárias no domínio da concorrência e do mercado interno."(4).

b) A comunicação afirma que, quando os organismos em causa desenvolvem actividades económicas, a aplicação das regras comunitárias se baseará nos princípios da presente comunicação "no que se refere, em especial, ao contexto social e cultural em que as actividades relevantes são desenvolvidas.".

c) A comunicação assinala que as regras da concorrência não são aplicáveis, em princípio, quando as actividades dos organismos considerados têm que ver, designadamente, com:

- prestações ligadas à obrigação de adesão aos sistemas básicos da segurança social;

- actividades de instituições que têm missões sociais em grande parte sem fins lucrativos e cujo objectivo não é o exercício de uma actividade comercial;

- actividades que se limitam, em todos os aspectos, a um Estado-Membro em particular, e que não obstam, por isso, ao comércio entre os Estados-Membros.

Tendo em conta tais indicações, seríamos tentados a colocar a questão: Porquê inquietar-se? Não serão estes perigos imaginários?

3.2. Examinando a situação com mais atenção, esta questão é bem real e os serviços sociais considerados têm uma certa razão em serem alarmistas pelos motivos seguintes:

a) Muitos deles, para cumprirem as suas missões, exercem actividades no sector económico, em terrenos em que operam empresas com fins lucrativos que consideram estar expostas a riscos de uma certa forma de concorrência desleal;

b) Em vários países da União, o Estado entendeu, legitimamente, ser seu dever examinar atentamente - nomeadamente no plano fiscal - a conformidade das excepções autorizadas para os serviços sociais com as regras nacionais e europeias do direito da concorrência. Este exame suscitou um debate que está longe de ter sido concluído. Pois a posição de princípio adoptada pelo Estado nesse debate pode esquematizar-se como segue: "O que importa não é quem são, mas o que fazem".

c) Relativamente à aplicação das regras da concorrência, a comunicação da Comissão enuncia três princípios:

- Neutralidade no que se refere à propriedade pública ou privada das empresas;

- Liberdade dos Estados-Membros na definição de serviços de interesse geral;

- Proporcionalidade, que implica que as restrições da concorrência não excedam o necessário para garantir o cumprimento efectivo das missões de interesse geral.

Mas o que precede não basta para esclarecer tudo.

3.3. Podemos, pois, compreender que os "serviços sociais" em apreço desejam ardentemente ser melhor esclarecidos sobre as "regras do jogo" que lhes serão futuramente aplicadas no território da União. Trata-se para eles de uma questão de segurança jurídica, num domínio em que é incontestável que existe, actualmente, uma margem de incerteza bastante grande.

4. Algumas sugestões de iniciativas

O Comité pretende aqui:

- depois de ter recordado ou preconizado alguns pontos de referência,

- propor uma orientação.

4.1. Pontos de referência

a) Convém - se é que é necessário fazê-lo - recordar que a União Europeia e cada um dos seus Estados-Membros optaram pelo princípio de uma economia de mercado aberto (artigos 4.o e 98.o do TCE) baseada na livre concorrência (art. 31.o-G do TCE), que deve ser protegida contra distorções indevidas. O princípio da concorrência não é o único a que a UE se subordina. A UE estabeleceu outros princípios para si própria. Os Estados-Membros da União Europeia optaram, igualmente, pela aplicação de uma política no domínio social (art. 136.o do TCE), para o reforço da coesão económica e social (art. 158.o do TEC) e para um nível elevado de protecção social (art. 2.o do TCE).

b) A protecção social é, em princípio, da competência dos Estados-Membros. Mas a Comissão é a guardiã dos Tratados. A sua vocação para intervir nos domínios de aplicação das "regras da concorrência" e do "mercado interno" não pode ser posta em causa.

c) Compete à Comissão esforçar-se, após a consulta dos Estados-Membros, por promover o mais possível a clareza e a segurança jurídica, por ter em conta a posição dos serviços sociais de interesse geral relativamente ao desenvolvimento comum e por promover a sociedade civil. Estes serviços têm o direito de esperar, pelos motivos sublinhados na primeira parte do presente parecer, delimitações mais claras relativamente às actividades económicas que têm que ver especificamente com a concorrência, de forma a terem maior visibilidade para realizarem com êxito as suas missões.

d) O Comité considera que é preciso tratar separadamente os serviços sociais no conjunto dos actores que operam em sectores com vocação de interesse geral (transportes, energia, comunicação, etc.).

e) A questão, sem dúvida difícil, mas fundamental em relação ao modelo social europeu, é saber como reservar na União um lugar legítimo e útil aos serviços sociais entre o "exclusivamente público" e o "exclusivamente lucrativo". Os serviços sociais são normalmente induzidos, em alguns dos seus domínios, a exercer actividades económicas. Mas, se quisermos respeitar o seu contributo e a sua esfera de actividade, é preciso ter o cuidado de não os banalizar e de não lhes aplicar sem discernimento o mesmo tratamento que é dado às empresas com fins lucrativos com que trabalham lado a lado e que encontram em certos terrenos de acção.

Os serviços sociais, sobretudo as associações, fundações e obras de caridade, quando intervêm no espaço económico, não se contentam em oferecer serviços pagos segmentados como o fazem, de modo útil e eficaz aliás, as empresas com fins lucrativos. Criam igualmente tecido social através do acompanhamento.

f) A União tem que respeitar as regras em que assenta e, nomeadamente, as que se aplicam à concorrência. Está fora de questão sugerir que estas sejam descuradas, contornadas ou alteradas. O objectivo é interpretá-las, geri-las e aplicá-las da melhor maneira possível e, para tal, aprofundar as suas modalidades de aplicação. Seria desolador, em relação a semelhante questão, opor as disposições comunitárias do direito da concorrência à preocupação de dar um tratamento adequado, específico e pertinente aos serviços sociais de interesse geral. Os serviços sociais privados sem fins lucrativos não reivindicam "domínios reservados". Não rejeitam ser postos em situação de concorrência com todos os outros operadores no campo da qualidade das prestações. Mas reclamam que os critérios de qualidade não sejam redutores. Chamam a atenção para o facto - e têm, aliás, de o provar constantemente - de que, para além das exigências normais de segurança e competência profissional a todos os actores nos vários domínios, se deve ter em conta a sua aptidão especial para tratar os seres humanos como pessoas; a palavra "pessoa" não significa exactamente o mesmo que "indivíduo", "administrado", beneficiário, "utente", "cliente", etc.

Reclamam, também, que, quando sejam postos em concorrência, se tenha em conta o facto de intervirem em campos difíceis e onerosos que não interessam nada aos actores privados com fins lucrativos. Salientam o inconveniente que haveria em que os actores com fins lucrativos - que, diga-se de passagem, fazem bem o seu trabalho e são, claramente, muito úteis - se ocupassem apenas (beneficiando, de qualquer modo, de financiamento público) das pessoas mais solventes, reivindicando ao mesmo tempo uma "igualdade de tratamento" estrita relativamente ao direito da concorrência.

A prazo, o "modelo social europeu" ficaria enfraquecido com isso.

g) Semelhante erro, se fosse cometido, apenas conduziria ao que em Lógica se designa por aporia, ou seja, uma contradição lógica sem saída; por outras palavras, em linguagem mais simples, um impasse. Seria confrangedor. Uma das condições para ultrapassar esta aporia é reconhecer, relativamente às modalidades de aplicação das regras da concorrência, a importância crescente de que se revestem, desde o Tratado de Amesterdão, os objectivos sociais da União.

4.2. Percurso

Para avançar na via de uma delimitação mais clara das disposições aplicáveis, relativamente às regras da concorrência, aos serviços sociais de interesse geral e às empresas comerciais com fins lucrativos, são concebíveis duas abordagens principais.

4.2.1. A primeira seria alterar o artigo 16.o do Tratado, estabelecendo um princípio de isenção geral para categorias de serviços sociais exclusivamente prestadas por operadores privados sem fins lucrativos. Esta recomendação tem a sua lógica e os seus partidários, que remetem de bom grado para o acórdão de 17 de Junho de 1997 (processo "SODEMARE") do TJCE:

- Esta iniciativa teria a vantagem da clareza e traduziria a vontade de inscrever nos textos fundamentais da União a preocupação de equilíbrio entre o princípio da concorrência e o evitar os efeitos perigosos de uma aplicação demasiado absoluta deste princípio: enfraquecimento da coesão social, desincentivo dos agentes sem fins lucrativos, despojamento dos riscos rentáveis, etc.

- Mas esta solução poderá comportar riscos: abrir o caminho a abusos; suscitar demonstrações de oposição da parte dos agentes económicos que desenvolvem actividades com fins lucrativos; proporcionar aos serviços sociais, através da isenção incondicional, favores perigosos, em primeiro lugar para eles próprios, ou seja, oferecer-lhes, em relação à ética de clareza de que se orgulham, uma espécie de "presente envenenado" e prejudicar, assim, os seus interesses.

4.2.2. Uma outra abordagem, de tipo pragmático, - que já foi adoptada de modo bastante eficaz em certos Estados-Membros da União - seria, ao aprofundar a análise e o debate da questão, estabelecer critérios mais apurados que permitam estabelecer uma distinção mais clara, nas actividades económicas comerciais dos serviços sociais, entre o que tem que ver com a aplicação das regras da concorrência e o que merece ser isento delas.

4.2.2.1. Isto poderia ser tentado sem sofisticação paralisante, mediante uma concertação que poderia ser recomendada pela Comissão, a qual lhe definiria o objectivo, as linhas gerais e o espírito. Significaria, no final de tal exercício, fazer com que as instâncias europeias formulassem uma interpretação clara e concordante, reconhecendo certas especificidades que conduzem à não aplicação de certas regras que regem a concorrência, como as que constam dos capítulos I e II do título VI do Tratado. No momento oportuno, a Comissão poderia estabelecer disposições de excepção após autorização do Conselho (art. 89.o, Decisões do Conselho 7 Maio 1998; art. 83.o, Decisões do Conselho 19/65 e 28.21/71) e ou promulgar directivas (n.o 3, do art. 86.o, do TCE; directiva sobre a transparência, por exemplo).

4.2.2.2. O Comité não subestima a importância do trabalho de aprofundamento a realizar para avançar nesta via, mas considera que não devem ser necessários prazos demasiado longos. Se se decidisse realizar este trabalho, o Comité estaria disposto a cooperar de modo activo.

5. Conclusão

5.1. Que é difícil conciliar o respeito das regras da concorrência com o das especificidades das acções económicas realizadas pelos serviços sociais de interesse geral é uma evidência.

5.2. Os serviços sociais privados sem fins lucrativos de interesse geral não pertencem nem ao sector dos poderes públicos nem ao sector lucrativo. Contudo, estão intimamente ligados ao primeiro pela concertação que mantêm e pelos financiamentos que lhes são atribuídos; e acontece, cada vez mais frequentemente, intervirem no segundo. Todavia, as funções que desempenham não são redutíveis a normas públicas e não se limitam à oferta de serviços comerciais.

5.3. A sua preocupação, em muitos Estados-Membros da União, é não serem nem instrumentalizados nem banalizados. Este receio não é ilusório, pelo contrário, e é o que os leva a exigirem derrogações que, num caso ou noutro, podem incomodar.

5.4. Ao reivindicarem a tomada em conta das suas especificidades, não é a razão que desafiam, é a imaginação. Não é a mesma coisa. Podemos tentar imaginar sem ofender a razão. O Comité - este é o sentido do presente parecer - considera que, neste caso, mal andaríamos em não nos esforçarmos nesse sentido, devido à importância dos desafios, nomeadamente os da coesão social e da luta contra as exclusões.

Bruxelas, 12 de Setembro de 2001.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) Importa lembrar, também, que o Conselho Europeu de Nice reafirmou o papel dos "serviços de interesse geral" e que a adopção da Carta dos Direitos Fundamentais implica que se consolide o exercício efectivo destes direitos, designadamente no que diz respeito aos serviços sociais.

(2) Convém recordar que, em certos países da União (Itália e Suécia, nomeadamente), as acções sociais de solidariedade são frequentemente realizadas por organismos de estatuto cooperativo.

(3) Esta inquietação não é a única que sentem; há também o temor de serem "instrumentalizados", reduzidos aos papéis de executantes, de prestadores de serviços, de supletivos, em função do financiamento público que lhes é atribuído. Mas este é um problema diferente do tratado no presente parecer. Poderia ser, com utilidade, tema de parecer ulterior.

(4) COM(2000) 580 final.