COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL E AO COMITÉ DAS REGIÕES - Projecto de Relatório Conjunto sobre a Inclusão Social

Parte I - A União Europeia

SÍNTESE

Introdução

1. Principais tendências e desafios

2. Abordagens estratégicas e medidas de política

3. Identificação de boas práticas e abordagens inovadoras

3.1 Objectivo 1: promover a participação no emprego e o acesso de todos a recursos, direitos, bens e serviços

3.1.1 Promover a participação no emprego

3.1.2. Promover o acesso de todos a recursos, direitos, bens e serviços

3.1.2.1 Sistemas de protecção social

3.1.2.2 Habitação

3.1.2.3 Cuidados de saúde

3.1.2.4 Educação, Justiça e Cultura

3.2 Objectivo 2: Prevenir os riscos de exclusão

3.2.1 Promover a eInclusão

3.2.2 Prevenir o sobreendividamento e a privação de alojamento

3.2.3 Preservar a solidariedade familiar

3.3 Objectivo 3: Actuar em favor dos mais vulneráveis

3.3.1 Favorecer a integração de pessoas em situação de pobreza persistente

3.3.2 Eliminar a exclusão social das crianças

3.3.3 Desenvolver acções globais a favor dos territórios confrontados com a exclusão

3.4 Objectivo 4: Mobilizar o conjunto dos intervenientes

3.4.1 Promover a participação e a expressão das pessoas em situação de exclusão

3.4.2 Assegurar a integração da luta contra a exclusão

3.4.3 Promover o diálogo e a parceria

4. Promover a igualdade entre homens e mulheres

4.1 Sensibilidade à questão do género nos principais desafios

4.2 Integração das questões de género na estratégia global

4.3 Consideração das questões de género no âmbito dos diferentes objectivos

4.4 As questões de género no processo de acompanhamento, nas avaliações de impacto e nos indicadores

5. Utilização de Indicadores nos PANincl

Parte II - Estados-Membros

BÉLGICA

DINAMARCA

ALEMANHA

GRÉCIA

ESPANHA

FRANÇA

IRLANDA

ITÁLIA

LUXEMBURGO

PAÍSES BAIXOS

ÁUSTRIA

PORTUGAL

FINLÂNDIA

SUÉCIA

REINO UNIDO

Anexo I Indicadores

Anexo II EXEMPLOS DE BOAS PRÁTICAS INDICADOS NOS PLANOS DE ACÇÃO NACIONAIS CONTRA A POBREZA E A EXCLUSÃO SOCIAL

Parte I - A União Europeia

SÍNTESE

A Comissão apresenta, pela primeira vez, um documento político sobre a pobreza e a exclusão social. Ao documentar e analisar a situação nos Estados-Membros, do mesmo passo que identifica os desafios fundamentais para o futuro, o presente projecto de Relatório Conjunto sobre a Inclusão Social contribui para a consolidação do modelo social europeu. Assim, representa um progresso significativo para a consecução do objectivo estratégico da UE no sentido de aumentar a coesão social na União Europeia entre 2001 e 2010.

O presente relatório empresta uma realidade concreta ao método aberto de coordenação em matéria de inclusão social acordado na Cimeira de Lisboa, em Março de 2000. Este novo processo constitui um importante reconhecimento do importante papel que cabe à política social, a par das políticas económica e de emprego, na redução das desigualdades e na promoção da coesão social, bem como da necessidade de garantir no futuro uma articulação eficaz entre aquelas políticas.

O presente relatório assinala uma evolução significativa no desenvolvimento de indicadores comuns para medir a pobreza e a exclusão nos Estados-Membros e à escala da UE. Demonstra igualmente o empenho activo dos Estados-Membros e da Comissão neste processo, o que conduzirá a um acompanhamento futuro muito mais rigoroso e eficaz dos progressos realizados na luta contra a pobreza e a exclusão social. Do mesmo modo, irá contribuir para avaliações mais exactas de políticas e uma apreciação mais clara da sua eficácia e rendibilidade. Daqui resultará um aumento da qualidade do processo de decisão nos Estados-Membros.

O presente relatório não avalia a eficácia dos sistemas já implantados nos diversos Estados-Membros. Centra-se antes na análise das diferentes abordagens adoptadas a nível nacional nos Planos de Acção Nacionais contra a pobreza e a exclusão social (PANincl), em resposta aos objectivos comuns definidos pela UE nesta matéria em Nice, em Dezembro de 2000. Debruça-se sobre os PANincl dos Estados-Membros, atentando na qualidade da análise, na clareza dos objectivos, metas e alvos e na medida em que existe uma abordagem estratégica e integrada. Por conseguinte, demonstra o compromisso de todos os Estados-Membros no sentido de recorrerem ao novo processo de inclusão social para intensificarem os seus esforços de luta contra a pobreza e a exclusão.

O presente relatório documenta um vasto espectro de políticas e iniciativas em curso ou propostas pelos Estados-Membros, as quais constituem uma base sólida para que, no futuro, se estabeleça uma cooperação e um intercâmbio de conhecimentos entre os vários países. Contudo, não foi possível identificar exemplos de boas práticas, uma vez que, actualmente, não existe nos Estados-Membros uma avaliação rigorosa de políticas e programas. Assim, o relatório aponta a análise mais aprofundada da rendibilidade e da eficácia das políticas de luta contra a pobreza e a exclusão social como um desafio importante para a fase seguinte do processo de inclusão social.

O novo compromisso - Nos Conselhos Europeus de Lisboa (Março de 2000), de Nice (Dezembro de 2000) e Estocolmo (Junho de 2001), os Estados-Membros comprometeram-se a promover o desenvolvimento sustentável e empregos de qualidade que contribuirão para reduzir o risco de pobreza e exclusão social, bem como para reforçar a coesão social na União Europeia entre 2001 e 2010. Como base deste compromisso, o Conselho definiu objectivos comuns na luta contra a pobreza e exclusão social e concordou em que estes objectivos fossem concretizados pelos Estados-Membros a partir de 2001 no âmbito de Planos de Acção Nacionais bienais contra a pobreza e a exclusão social (PANincl). Além disso, o Conselho estabeleceu um novo método aberto de coordenação, que incentiva os Estados-Membros a trabalharem em conjunto com vista à intensificação dos efeitos de inclusão social de um conjunto de políticas em domínios tais como a protecção social, o emprego, a saúde, a habitação e a educação. Os PANincl e a definição de indicadores comparáveis fornecem o enquadramento para a promoção do intercâmbio de boas práticas e para a aprendizagem mútua a nível comunitário, processo que será apoiado, a partir de 2002, por um programa de acção em matéria de inclusão social.

Contexto global - O novo método aberto de coordenação deverá contribuir para uma melhor integração dos objectivos sociais nos processos já em curso para a consecução da ambiciosa meta estratégica fixada em Lisboa. Mais especificamente, para atingir essa meta, deverá contribuir para garantir uma interacção positiva e dinâmica das políticas económicas, sociais e de emprego, bem como para a mobilização de todos os agentes. O presente relatório é inteiramente consistente com os objectivos da Agenda Social Europeia acordada em Nice, na medida em que reconhece o duplo papel da política social - enquanto factor produtivo e instrumento fundamental para reduzir as desigualdades e promover a coesão social. Nesta vertente, enfatiza devidamente o papel fundamental da participação no emprego, especialmente por parte de grupos sub-representados ou em desvantagem, em conformidade com os objectivos da Estratégia Europeia de Emprego. Além disso, o relatório leva em consideração as realizações do modelo social europeu, caracterizado por sistemas que proporcionam um elevado nível de protecção social, pela importância do diálogo social e por serviços de interesse geral que abrangem actividades vitais para a coesão social, sem perder de vista a diversidade das opções e condições dos Estados-Membros.

Cumprir o compromisso - A conclusão dos Planos Nacionais até Junho de 2001 demonstrou o empenho de todos os Estados-Membros na aplicação do método aberto de coordenação. Aqueles planos expõem as suas prioridades em matéria de luta contra a pobreza e a exclusão social ao longo de um período de dois anos e incluem uma descrição mais ou menos exaustiva das medidas políticas já aplicadas ou previstas com vista a realizar os objectivos comuns da UE. A maioria inclui exemplos de boas práticas. Os PANincl constituem uma fonte de informação rica, a partir da qual a Comissão e os Estados-Membros poderão aprofundar um processo de intercâmbio de boas práticas conducente à execução de políticas mais eficazes a nível nacional. No futuro, este processo poderá ser potenciado através de avaliações mais vastas das políticas nacionais, inclusivamente das suas implicações para as finanças públicas, e através da elaboração de um conjunto abrangente de indicadores e metodologias, tanto a nível nacional como da UE.

Quadro geral - Os PANincl confirmam que a luta contra a pobreza e a exclusão social continua a ser um desafio importante para a União Europeia. O impacto de conjunturas económicas e de emprego favoráveis entre 1995 e 2000 ajudou a estabilizar a situação, que se havia deteriorado em muitos Estados-Membros devido à recessão económica que marcou os anos intermédios da década de 90. No entanto, da análise apresentada pelos Estados-Membros e dos indicadores comunitários comparáveis ressalta claramente que o número de pessoas em alto risco de exclusão e pobreza continua a ser demasiado elevado. Os mais recentes dados disponíveis sobre o rendimento nos Estados-Membros, ainda que não captem toda a complexidade e multiplicidade de dimensões da pobreza e exclusão social, demonstram que, em 1997, 18% da população da UE, ou seja, mais de 60 milhões de pessoas, pertencia a agregados familiares em que o rendimento se situava abaixo dos 60% da mediana do rendimento nacional e que cerca de metade desses 60 milhões de pessoas tinha vivido abaixo do limiar de pobreza relativa durante três anos consecutivos.

Factores de risco - Os PANincl identificam um conjunto de factores que aumentam consideravelmente o risco de pobreza e exclusão social. O desemprego, especialmente o de longa duração, é, de longe, aquele que é referido com mais frequência. Outros factores importantes são: o baixo rendimento, o emprego de baixa qualidade, a privação de alojamento, a saúde precária, a imigração, o défice de habilitações e o abandono escolar precoce, a desigualdade entre os géneros, a discriminação e o racismo, a deficiência, a velhice, as rupturas familiares, a toxicodependência e o alcoolismo e, por último, o facto de se residir numa área atingida por desvantagens múltiplas. Alguns Estados-Membros acentuaram o modo como estes factores de risco interagem e se acumulam ao longo do tempo. Daqui decorre a necessidade de quebrar o ciclo recorrente da pobreza e de prevenir a pobreza intergeracional.

Mudanças estruturais - Diversos PANincl apontam um conjunto de mudanças estruturais que se operam na UE e que, caso não sejam concebidas as respostas políticas adequadas, poderão conduzir a novos riscos de pobreza e exclusão social para os grupos particularmente vulneráveis. São elas: as grandes alterações estruturais no mercado de trabalho resultantes de um período de crescimento económico e de globalização muito intenso; o desenvolvimento muito acelerado da sociedade baseada no conhecimento e das Tecnologias da Informação e da Comunicação; o número crescente de pessoas com maior longevidade conjugado com o decréscimo da taxa de natalidade, de que resultam crescentes rácios de dependência; uma tendência cada vez mais acentuada para a diversidade étnica, cultural e religiosa alimentada pelos fluxos migratórios internacionais e pela mobilidade acrescida dentro da União; o aumento do acesso das mulheres ao mercado de trabalho e as alterações na estrutura dos agregados familiares.

Os desafios - Para as políticas públicas, o principal desafio que emerge dos PANincl consiste em garantir que os principais mecanismos de distribuição de oportunidades e de recursos - o mercado de trabalho, o sistema fiscal, os sistemas de protecção social, de educação, de habitação, de saúde e outros serviços - se tornem suficientemente universais para prover às necessidades daqueles que se encontram expostos ao risco de pobreza e exclusão social e lhes facultar o acesso aos seus direitos fundamentais. É, pois, encorajador que os PANincl sublinhem a necessidade e confirmem o compromisso dos Estados-Membros de melhorar as respectivas políticas de emprego e de prosseguir a modernização dos seus sistemas de protecção social e outros, tais como os sistemas de educação, de saúde e de habitação, tornando-os mais eficazes na resposta às necessidades individuais e a lidarem de forma mais cabal com os riscos, tanto tradicionais como novos, de pobreza e exclusão social. Embora a escala e a intensidade dos fenómenos apresente grandes variações entre os Estados-Membros, é possível identificar oito desafios centrais que a maioria dos Estados-Membros está a enfrentar, em maior ou menor grau. São eles: desenvolver um mercado de trabalho inclusivo e promover o emprego enquanto um direito e uma oportunidade para todos; garantir um rendimento adequado e recursos para uma vida de acordo com a dignidade humana; preservar a solidariedade familiar e proteger os direitos das crianças; garantir alojamento de qualidade para todos; investir em serviços de alta qualidade (serviços de saúde, de transportes, sociais, de cuidados, culturais, recreativos e jurídicos) e garantir a todos o acesso a eles; melhorar a prestação de serviços; e regenerar áreas com carências múltiplas.

Disparidade de pontos de partida - Os PANincl sublinham a grande diversidade de sistemas de política social nos Estados-Membros. Aqueles que possuem os sistemas de previdência mais desenvolvidos e os níveis de despesa social per capita mais elevados são, geralmente, aqueles que obtêm mais êxito na tarefa de garantir o acesso a bens de primeira necessidade e em manter a percentagem de pessoas em risco de pobreza muito abaixo da média comunitária. Não surpreende, portanto, que esta grande diversidade de sistemas de política social, conjugada com as amplas variações dos níveis de pobreza, leve os Estados-Membros a adoptar nos PANincl abordagens muito diferentes em matéria de luta contra a pobreza e a exclusão social. Alguns países aproveitaram o ensejo para rever a sua estratégia neste domínio, incluindo a coordenação entre os diversos níveis de decisão e execução de políticas. Outros, nomeadamente aqueles com os sistemas de previdência mais desenvolvidos e em que a pobreza e a exclusão social se restringem a um conjunto de factores de risco muito específicos, deram por adquirido o contributo fundamental dado pelos seus sistemas universais e centraram os respectivos PANincl na apresentação de medidas novas e mais específicas. Outro facto que influenciou a abordagem dos Estados-Membros aos PANincl foi a estrutura política do país e a forma como se repartem as responsabilidade na luta contra a pobreza e a exclusão social entre as autoridades centrais, regionais e locais. No entanto, qualquer que seja a variação a este respeito, a maioria dos Estados-Membros reconheceu a necessidade de complementar os planos nacionais com abordagens integradas a nível regional e local.

Abordagem estratégica e integrada - Embora todos os Estados-Membros tenham observado o compromisso firmado em Nice, existem diferenças entre os PANincl quanto à exaustividade com que analisam os riscos estruturais e desafios fundamentais, à forma como enquadram as respectivas políticas numa perspectiva estratégica de mais longo prazo e ao modo como evoluem de uma abordagem puramente sectorial e dirigida a grupos específicos para uma abordagem integrada. Apenas alguns foram além de intenções gerais e definiram metas específicas e quantificadas que fornecem uma base para o acompanhamento dos progressos realizados. Na maioria dos PANincl, as questões de género primam pela falta de visibilidade, sendo referidas esporadicamente, embora seja de saudar o compromisso de alguns Estados-Membros no sentido de reforçar a integração da dimensão da igualdade entre homens e mulheres nos próximos dois anos. Em larga medida, as diferenças de ênfase sobre estes aspectos nos Estados-Membros são o reflexo dos diversos pontos de partida já referidos.

Margem de inovação - Em termos de acções e políticas específicas, a maioria dos Estados-Membros centrou os seus esforços, não em lançar abordagens políticas novas ou inovadoras de grande envergadura, mas em melhorar a coordenação, aperfeiçoar e combinar medidas e políticas existentes e promover parcerias. O prazo relativamente curto para a elaboração do primeiro PANincl levou a maioria dos Estados-Membros a limitar as suas medidas políticas aos quadros orçamentais e jurídicos vigentes e a não incluir qualquer estimativa de custos. Assim, embora a maioria dos PANincl de 2001 constituam um importante ponto de partida para o processo, será necessário envidar nos próximos anos esforços políticos suplementares a fim de se conseguir um impacto decisivo sobre a pobreza e a exclusão social.

Interacção com a Estratégia de Emprego - A maioria dos Estados-Membros sublinha a participação no emprego como a melhor salvaguarda contra a pobreza e a exclusão social, o que reflecte de forma adequada o realce concedido ao emprego pelo Conselho Europeu de Nice. Os PANincl e os PANemprego articulam-se de duas formas. Por um lado, os Estados-Membros reconhecem o papel crucial desempenhado pelas Orientações para o Emprego na luta contra a exclusão mediante a melhoria da capacidade de inserção profissional e a criação de novas oportunidades de emprego, que constituem condições essenciais para tornar os mercados de trabalho mais inclusivos. Concomitantemente, a Estratégia Europeia de Emprego centra-se fundamentalmente no aumento das taxas de emprego, com vista a atingir da forma mais eficaz os objectivos definidos em Lisboa e Estocolmo. Por outro lado, ao incidirem em acções que irão facilitar a participação no emprego de indivíduos, grupos e comunidades que se encontram mais afastados do mercado de trabalho, os PANincl podem desempenhar um papel positivo com vista ao aumento da taxa de emprego. A tendência para políticas mais activas e preventivas nos PANincl reflecte a experiência adquirida no âmbito do processo do Luxemburgo.

Concepção de políticas - Transversalmente às diferentes políticas dirigidas à consecução dos objectivos comuns da UE, três abordagens gerais complementares emergem dos PANincl. A primeira implica incrementar a adequação, o acesso e a comportabilidade financeira das políticas e disposições gerais, de modo a melhorar a cobertura, a absorção e a eficácia (isto é, promover a universalidade). A segunda abordagem consiste em dar resposta a desvantagens específicas, que podem ser superadas por meio de políticas adequadas (ou seja, promover um patamar de igualdade). A terceira abordagem consiste em compensar as desvantagens que não podem ou apenas parcialmente podem ser superadas (isto é, garantir a solidariedade).

Execução de políticas - Uma preocupação fundamental comum a todos os PANincl consiste não só em melhorar o processo de elaboração de políticas, mas também a sua execução, por forma a tornar os serviços mais inclusivos e integrados, centrando-os nas necessidades e situações dos utentes. Com base nos PANincl, é possível começar a identificar alguns aspectos de melhores práticas, nomeadamente: aproximar a elaboração e execução de políticas o mais possível das pessoas; garantir a prestação de serviços de forma integrada e holística; assegurar processos de decisão transparentes e responsáveis; tornar os serviços mais acessíveis, eficazes e eficientes do ponto de vista do utente; promover parcerias entre os diversos agentes; vincar a igualdade, o exercício de direitos e a não discriminação; incentivar a participação das pessoas atingidas pela pobreza e exclusão social; investir na autonomia e na capacitação dos utentes de serviços; e investir num processo de aperfeiçoamento contínuo e de sustentabilidade dos serviços.

Mobilização dos principais intervenientes - A maioria dos Estados-Membros é sensível à necessidade de mobilizar e implicar os principais intervenientes, designadamente aqueles que se encontram em situação de pobreza e exclusão social, na elaboração e execução dos PANincl. Grande parte dos países consultou as ONG e os parceiros sociais na fase de preparação dos planos. No entanto, em parte devido à escassez de tempo, a escala e o impacto desta consulta parecem, em muitos casos, ter sido limitados. De futuro, um dos desafios fundamentais residirá em instaurar mecanismos para a implicação contínua dos principais intervenientes na execução e acompanhamento dos Planos Nacionais. Alguns Estados-Membros referem mecanismos de consulta e de diálogo efectivo que contribuam para esse efeito.

Indicadores comuns - A primeira vaga de PANincl prova que a União Europeia se encontra ainda muito longe de conseguir uma visão comum dos indicadores sociais que permitam a comparação do impacto de políticas e que contribuirão igualmente para a identificação de boas práticas. Urge envidar esforços neste sentido, tanto a nível nacional como da UE. A maioria dos PANincl ainda recorre às definições nacionais na quantificação da pobreza e dos níveis de inadequação no acesso a habitação, cuidados de saúde ou educação, e apenas alguns utilizam correctamente os indicadores de política. Este aspecto acentua a urgência dos esforços actuais no sentido de definir um conjunto de indicadores comuns relativos à pobreza e à inclusão social que possam ser aprovados pelo Conselho Europeu até ao fim de 2001. Concomitantemente, é salientada a necessidade de se melhorar a recolha de dados comparáveis nos Estados-Membros.

Introdução

O presente relatório visa identificar boas práticas e abordagens inovadoras de interesse comum para os Estados-Membros, com base nos Planos de Acção Nacional contra a pobreza e a exclusão social (PANincl), em conformidade com o mandato conferido pelo Conselho Europeu de Nice. Apresenta-se como um projecto do Relatório Conjunto sobre a Inclusão Social que o Conselho irá elaborar, juntamente com a Comissão, para o Conselho Europeu de Laeken.

A adopção do presente relatório representa, por si só, um acontecimento significativo. Pela primeira vez, um documento político único avalia os desafios comuns que se deparam à prevenção e eliminação da pobreza e exclusão social, bem como à promoção da inclusão social numa perspectiva europeia. Congloba as estratégias e as medidas políticas mais relevantes de luta contra a pobreza e a exclusão social aplicadas ou previstas por todos os Estados-Membros da UE [1]. Constitui um passo fundamental para o reforço da cooperação neste domínio, com vista a fomentar a aprendizagem mútua e a mobilização à escala da UE no sentido de uma maior inclusão social, salvaguardando ao mesmo tempo as responsabilidades fundamentais dos Estados-Membros em matéria de definição e execução de políticas.

[1] Ao longo do presente relatório, o termo «pobreza» e a expressão «exclusão social» referem-se a situações em que as pessoas são impedidas de participar plenamente na vida económica, social e cívica, e/ou quando o seu acesso ao rendimento e a outros recursos (pessoais, familiares, sociais e culturais) é inadequado a ponto de as excluir do usufruto de um nível e qualidade de vida que é considerado como aceitável pela sociedade em que vivem. Nestas situações, as pessoas são muitas vezes privadas do pleno exercício dos seus direitos fundamentais.

No seguimento da consagração, ao abrigo dos artigos 136º e 137º do Tratado de Amesterdão, da luta contra a exclusão como uma das áreas de intervenção da política social da UE, o Conselho Europeu de Lisboa concordou quanto à necessidade de tomar medidas que contribuam de forma decisiva para a erradicação da pobreza até 2010. Convergiu igualmente em relação ao princípio de que as políticas dos Estados-Membros de combate à exclusão social se deverão basear num método aberto de coordenação, que conjugue objectivos comuns, os Planos de Acção Nacional e um programa apresentado pela Comissão com vista a promover a cooperação neste domínio. O novo método aberto de coordenação deverá contribuir para uma melhor integração dos objectivos sociais nos processos já em curso com vista à consecução da ambiciosa meta estratégica estabelecida em Lisboa - "tornar-se na economia baseada no conhecimento mais competitiva e dinâmica do mundo, capaz de garantir um crescimento económico sustentável, com mais e melhores empregos, e com maior coesão social". Para este efeito, deverá mais concretamente contribuir para garantir uma interacção positiva e dinâmica das políticas económicas, sociais e de emprego, bem como para mobilizar todos os agentes. O presente relatório é inteiramente consistente com os objectivos da Agenda Social Europeia acordada em Nice, na medida em que reconhece o duplo papel da política social - enquanto factor produtivo e instrumento fundamental para reduzir as desigualdades e promover a coesão social. Nesta vertente, enfatiza devidamente o papel fundamental da participação no emprego, especialmente por parte de grupos sub-representados ou em desvantagem, em conformidade com os objectivos da Estratégia Europeia de Emprego. Além disso, o relatório leva em consideração as realizações do modelo social europeu, caracterizado por sistemas que proporcionam um elevado nível de protecção social, pela importância do diálogo social e por serviços de interesse geral que abrangem actividades vitais para a coesão social, sem perder de vista a diversidade das opções e condições dos Estados-Membros.

Dada a interacção múltipla com outros processos em curso para a coordenação de políticas, importa assegurar a coerência com as Orientações para o Emprego, por um lado, e as Orientações Gerais de Política Económica, por outro, para evitar a sobreposição ou o choque de objectivos. No Relatório de Síntese apresentado ao Conselho Europeu de Estocolmo, a Comissão começou a materializar a nova visão estratégica da União numa avaliação integrada de estratégias e resultados em quatro domínios fundamentais: reforma económica, sociedade da informação, mercado interno e coesão social. O presente relatório pretende vincar o papel da política social e de outros domínios igualmente importantes para a coesão social (educação, habitação, saúde) com vista ao próximo Relatório de Síntese que a Comissão irá elaborar e apresentar ao Conselho Europeu na Primavera de 2002.

Todos os Estados-Membros se comprometeram em Nice a definir prioridades políticas na luta contra a pobreza e a exclusão social no âmbito de quatro objectivos consensuais:

(1) promover a participação no emprego e o acesso de todos a recursos, direitos, bens e serviços;

(2) prevenir os riscos de exclusão;

(3) actuar em favor dos mais vulneráveis;

(4) mobilizar o conjunto dos intervenientes.

Os Estados-Membros sublinharam igualmente a importância de integrar a igualdade entre homens e mulheres em todas as acções que visem atingir aqueles objectivos.

Os PANincl que enunciam os objectivos e medidas para a sua prossecução foram redigidos entre Janeiro e Maio de 2001. A Comissão desempenhou um papel activo no apoio aos esforços preparatórios dos Estados-Membros, propondo uma estrutura comum e um calendário de trabalho para os PANincl que foram adoptados pelo Comité da Protecção Social. Além disso, a Comissão propôs e participou activamente numa série de seminários bilaterais com todos os Estados-Membros no intuito de apresentar a nova estratégia da UE e debater as prioridades do país na elaboração do PANincl. Nesses seminários, participaram, em graus diversos, as autoridades responsáveis pela coordenação dos planos, e várias outras estruturas governamentais, bem como representantes das autoridades locais e regionais, organizações não-governamentais e parceiros sociais.

A perspectiva geral que ressalta dos 15 PANincl confirma que a luta contra a pobreza e a exclusão social continua a ser um desafio importante para a União Europeia. Para que os Estados-Membros atinjam a meta de construir sociedades inclusivas, é necessário proceder a melhorias significativas na redistribuição de recursos e oportunidades na sociedade, de modo a garantir a integração social e a participação de todas as pessoas, bem como o exercício dos seus direitos fundamentais. Contudo, a dimensão do desafio apresenta disparidades consideráveis, tanto entre os Estados-Membros como dentro deles.

A grande diversidade dos sistemas de política social dos Estados-Membros motivou diferentes abordagens ao processo de redacção dos PANincl. Alguns Estados-Membros viram neles uma oportunidade para repensar ou melhorar as suas medidas em matéria de luta contra a pobreza e a exclusão social. Outros, designadamente aqueles que possuem os sistemas de previdência mais desenvolvidos, consideraram o contributo dos seus sistemas universais para a prevenção da pobreza e da exclusão social como adquirido e centraram os respectivos PANincl na apresentação de medidas novas e mais específicas.

Os PANincl sublinham a necessidade e confirmam o compromisso dos Estados-Membros no sentido de melhorarem as suas políticas de emprego e prosseguirem a modernização dos seus sistemas de protecção social e outros, tais como os sistemas educativos e de habitação, de modo a darem uma resposta mais eficaz às necessidades individuais, bem como aos riscos - tradicionais e novos - da pobreza e exclusão social. Aqui, um dos desafios fundamentais reside em garantir que se atribua às políticas nestes domínios um valor equivalente ao das políticas económicas e de emprego. A luta contra a pobreza e a exclusão social exige uma integração adequada neste vasto espectro de áreas e impõe-se a existência de sinergias efectivas entre elas. Em muitos Estados-Membros reconhece-se também que o quadro não é estático e que, para prevenir a emergência de novas formas de exclusão social ou a intensificação das formas existentes, importa levar em consideração as rápidas mudanças estruturais que afectam todos os países.

Todos os Estados-Membros se encontram empenhados no novo processo da UE para a coordenação de políticas contra a pobreza e a exclusão social. Sem excepção, os PANincl expõem as prioridades dos Estados-Membros na luta contra a pobreza e a exclusão social ao longo de um período de dois anos, levando em consideração os quatro objectivos comuns acordados pelo Conselho Europeu de Nice. Todos os PANincl incluem uma descrição mais ou menos detalhada das medidas lançadas ou previstas para cumprir esses objectivos e a maioria contém exemplos de boas práticas para facilitar a sua identificação. No entanto, um conjunto de Estados-Membros assinalou que o prazo concedido para a elaboração dos respectivos planos era demasiado escasso para lhes permitir ponderar novas iniciativas de envergadura ou abordagens inovadoras. Por conseguinte, a maioria dos PANincl tende a centrar-se nas medidas e programas existentes, em detrimento da proposta de novas abordagens.

Por via de regra, os PANincl centram-se menos sobre as consequências para as finanças públicas das iniciativas propostas. É evidente que as iniciativas em curso terão sido objecto de uma estimativa de custos e de uma orçamentação, mas, em termos de concepção da estratégia futura para promover a inclusão, é essencial estar ciente dos constrangimentos financeiros. Os compromissos no sentido de aumentar o investimento na educação, de melhorar a adequação da protecção social ou de alargar as iniciativas em matéria de empregabilidade podem acarretar custos significativos e, por conseguinte, deverão ser enquadradas também no âmbito dos compromissos orçamentais nacionais, bem como das Orientações Gerais de Política Económica (OGPE) e do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Do mesmo modo, deverão ser tidos em conta os condicionalismos legais. Por exemplo, as medidas passíveis de afectar os encargos laborais ou os incentivos à participação no mercado de trabalho deverão ser consentâneas com as OGPE e as Orientações para o Emprego.

As próximas fases do método aberto de coordenação serão as seguintes:

-Fase 1 (Outubro - Dezembro de 2001): a análise dos PANincl pela Comissão é completada pelos Estados-Membros no Comité da Protecção Social e, posteriormente, no Conselho de Assuntos Sociais. Para este debate, espera-se igualmente o contributo do Parlamento Europeu. Posteriormente, será apresentado ao Conselho Europeu de Laeken-Bruxelas um Relatório Conjunto, que deverá definir as prioridades e as abordagens que orientarão os esforços e a cooperação a nível comunitário durante a execução dos primeiros PANincl.

-Fase 2 (Janeiro - Maio de 2002): as atenções centrar-se-ão na organização de um processo de aprendizagem mútua, apoiado pelo novo programa de acção comunitária, cujo arranque está previsto para Janeiro de 2002, e por um conjunto de indicadores definidos em comum relativos à inclusão social, que o Conselho deverá aprovar até ao fim de 2001.

-Fase 3 (remanescente do ano de 2002): estabelecer-se-á, no âmbito do Comité da Protecção Social, um diálogo entre os Estados-Membros e a Comissão, incidindo sobre a experiência obtida ao longo do primeiro ano de execução dos planos. O objectivo consiste em retirar conclusões até ao fim de 2002 que possibilitem, na preparação da segunda vaga de PANincl, a consolidação de objectivos e o reforço da cooperação.

O Conselho Europeu de Gotemburgo convidou os países candidatos a introduzirem os objectivos económicos, sociais e ambientais da União nas respectivas políticas nacionais. A promoção da inclusão social conta-se entre esses objectivos e, para o efeito, a Comissão incentiva os países candidatos a servirem-se da experiência dos Estados-Membros apresentada no presente relatório.

1. Principais tendências e desafios

Tendências fundamentais

Nestes últimos anos, a UE tem atravessado um período de crescimento económico sustentado, acompanhado por uma significativa criação de postos de trabalho e por uma acentuada redução do desemprego. Entre 1995 e 2000, os 15 Estados-Membros desfrutaram de uma taxa média de crescimento do PIB na ordem dos 2,5%, factor que, juntamente com uma abordagem política mais propícia ao emprego, foi responsável pela criação de mais de dez milhões de postos de trabalho e por uma taxa média anual de crescimento do emprego de 1,3%. No mesmo período de referência, a taxa de emprego subiu, em termos globais, de 60% para 63,3% e, para as mulheres, esta subida foi ainda mais acelerada - de 49,7% para 54%. A taxa de desemprego continua a ser elevada - actualmente, afecta 14,5 milhões de pessoas na União -, mas tem registado uma redução constante desde 1995-1997, quando atingira quase os 11% para se situar acima dos 8% em 2000. Reflexo de uma abordagem global mais activa à política de emprego, o desemprego de longa duração diminuiu de forma ainda mais acelerada, representando agora 44% do desemprego total (contra os 49% anteriores - consulte-se o quadro 10).

Em contraste com a aceitação generalizada de que a situação económica e de emprego tem melhorado, a percepção das tendências da pobreza e da exclusão social é bastante desigual entre os Estados-Membros. Embora alguns admitam que a situação se agravou - ou que, pelo menos, não se alterou significativamente - nos últimos anos da década de 90, outros sugerem que melhorou, essencialmente devido ao decréscimo do desemprego. Em muitos Estados-Membros, a retoma do crescimento económico e o aumento dos índices de emprego contribuíram largamente para estabilizar, embora a um nível ainda demasiado elevado, a situação da pobreza e da exclusão social, que se deteriorara devido à recessão económica nos meados da década de 90. No entanto, a inexistência de um quadro analítico consensual dificulta a extracção de conclusões claras.

As actuais deficiências na cobertura estatística disponível, designadamente no que se refere à quantificação das mudanças ao longo de um dado período, aumentam as dificuldades de definição de um quadro preciso dos desenvolvimentos recentes. Os últimos dados conhecidos sobre o rendimento nos Estados-Membros (e que, ainda assim, não contemplam todos os países) referem-se a 1997. A taxa de pobreza relativa, que se define como a percentagem de indivíduos que integram agregados em que o rendimento é inferior a 60% do rendimento mediano nacional, era, nesse ano, de 18% [2], praticamente idêntica à de 1995. Isto significa que a pobreza atingia mais de 60 milhões de indivíduos na UE, dos quais metade viveu abaixo do limiar de pobreza relativa durante três anos consecutivos (1995-97).

[2] Este número baseia-se em dados harmonizados do European Comunity Household Panel (ECHP - Painel de Agregados Domésticos Privados da Comunidade Europeia) do Eurostat.

O recurso à taxa de pobreza relativa pode igualmente revelar-se útil como indicador do impacto global do sistema de protecção social na distribuição dos rendimentos. A pobreza relativa afectaria 26% da população da UE se as transferências sociais, excluindo as pensões de velhice, não tivessem sido contabilizadas como parte do rendimento, e 41%, se as pensões de velhice também não tivessem sido consideradas (quadro 6).

Embora as assimetrias gerais entre os géneros no que respeita às taxas de pobreza relativas sejam pequenas [3], elas são muito significativas em alguns grupos: as pessoas que vivem sozinhas, designadamente mulheres mais idosas (a taxa de pobreza relativa dos homens mais idosos é de 15%, situando-se nos 22% a das mulheres mais idosas) e os progenitores isolados, que, em larga maioria, são mulheres (40% - consultem-se os quadros 3a e 3c).

[3] A diferença registada entre homens e mulheres no que respeita a baixo rendimento não corresponde à percepção actual das desigualdades entre homens e mulheres em termos de vulnerabilidade à pobreza e exclusão social, o que pode ser parcialmente explicado pelo facto de os dados sobre o rendimento serem recolhidos junto dos agregados e pela presunção de que o rendimento do agregado é partilhado uniformemente entre os seus membros adultos.

A pobreza relativa é substancialmente mais elevada nos desempregados, em determinados escalões etários, tais como as crianças e os jovens, e em alguns tipos de agregados, tais como as famílias monoparentais ou as famílias numerosas.

A taxa de pobreza relativa de 60% é utilizada no presente relatório como o melhor indicador actualmente disponível para estabelecer comparações sobre a pobreza na UE. No entanto, admite-se que se trata de um indicador puramente monetário, que, sendo importante, não capta toda a complexidade e multiplicidade de dimensões da pobreza e exclusão social. Todavia, o rendimento é apenas uma dimensão da pobreza e da exclusão social. Em toda a União, um número significativo de pessoas conhece situações desfavoráveis em termos financeiros, provisão de necessidades básicas, bens de consumo, condições de habitação, saúde, contactos sociais e satisfação geral [4]. Uma em cada seis pessoas na UE (17%) enfrentou desvantagens múltiplas em dois ou até em todos dos seguintes domínios - situação financeira, provisão de necessidades básicas e habitação.

[4] Para uma análise pormenorizada de indicadores de pobreza não monetária baseados no Painel de Agregados Domésticos Privados da Comunidade Europeia de 1996, consulte-se "Estatísticas sociais europeias - Rendimento, pobreza e exclusão social", Eurostat, 2000.

Embora os membros de agregados com baixo rendimento pareçam estar também em maior desvantagem em termos não monetários do que o resto da população, a relação entre o rendimento e as dimensões não monetárias da pobreza não é, de forma alguma, simples. Um número substancial de pessoas que vivem acima da linha de pobreza relativa poderá não ser capaz de prover pelo menos a uma das necessidades identificadas como básicas. Por outro lado, o nível de vida real para aqueles que vivem abaixo da linha de pobreza relativa é fortemente condicionado por factores tais como a propriedade da habitação, o estado de saúde, a segurança da remuneração e a necessidade de cuidados suplementares para membros idosos ou portadores de deficiência no agregado. Deverá ser levado em conta o facto de os limiares de pobreza relativa serem definidos a nível nacional e, portanto, registarem grandes variações entre os Estados-Membros. O valor monetário da linha de pobreza relativa varia entre 11 400 PPC (ou 12 060 euros) no Luxemburgo [5] e 3 800 PPC [6] (ou 2 870 euros) em Portugal.

[5] Todos os dados relativos ao Luxemburgo se referem a 1996.

[6] PPC = Paridades de Poder de Compra. Trata-se de uma moeda virtual que exclui a influência das diferenças entre os níveis de preços entre os países. Fonte: Eurostat.

Poderá revelar-se igualmente útil a análise da dispersão em torno do limiar de pobreza relativa de 60%. A este respeito, valerá a pena notar que, em 1997, no conjunto da União, a percentagem de pessoas abaixo de 70%, 50% e 40% da mediana do rendimento nacional era de 25%, 12% e 7%, respectivamente.

Existe uma correlação bastante clara entre a despesa pública com a protecção social e o nível de pobreza relativa (consultem-se os gráficos 1 a 4 do Anexo Estatístico).Os Estados-Membros com os regimes de previdência mais desenvolvidos e níveis de despesa per capita mais elevados no domínio da protecção social (isto é, muito acima da média europeia de 5 532 PPC em 1998), tais como o Luxemburgo, a Dinamarca, os Países Baixos, a Suécia e a Alemanha, são geralmente mais bem sucedidos na garantia de acesso a recursos básicos e na manutenção de uma taxa de pobreza relativa muito inferior à média da União. Para estes países, a questão da pobreza e da exclusão social, embora seja importante, tende a reduzir-se a um conjunto de factores de risco muito específicos. As taxas de pobreza relativa mais baixas da UE em 1997 registaram-se na Dinamarca (8%), na Finlândia (9%), no Luxemburgo [7] e na Suécia (12%).

[7] Todos os dados relativos ao Luxemburgo se referem a 1996.

Em contrapartida, nos Estados-Membros com regimes de previdência menos desenvolvidos, que, historicamente, têm níveis inferiores de despesa em matéria de protecção social e de investimento em serviços públicos, parcialmente como consequência de um índice menor de produtividade do trabalho, a pobreza e a exclusão social são, provavelmente, fenómenos mais difundidos e fundamentais. Em todos estes países, a taxa de pobreza relativa tende a ser mais elevada, especialmente em Portugal (23%), no Reino Unido e na Grécia (22%) [8] (consulte-se o gráfico 1 no Anexo 1). Acresce que alguns destes países estão a sofrer uma transição acelerada de sociedades rurais para sociedades modernas e deparam-se com formas evolutivas de exclusão social, que coexistem com modelos mais tradicionais.

[8] Importa notar que estes números não levam inteiramente em consideração o efeito igualizador que a ocupação generalizada de habitação por proprietários e/ou o rendimento recebido em espécie possa ter em alguns destes Estados-Membros.

As variações quantitativas relativamente grandes na UE no que se refere ao risco de pobreza relativa ilustram os diversos pontos de partida dos Estados-Membros para a definição das prioridades constantes dos seus PANincl.

Mudanças estruturais fundamentais

Os PANincl reconhecem as quatro grandes mudanças estruturais que se estão a operar na UE e que, provavelmente, irão ter um impacto significativo ao longo da próxima década. Na prática, essas mudanças encontram-se reflectidas, com maior ou menor intensidade, nas diferentes estratégias propostas, consoante os Estados-Membros, na elaboração dos respectivos planos, se focalizaram no passado e no presente ou, a partir do presente, olharam para o futuro. Estas mudanças estruturais criam oportunidades para fomentar e reforçar a coesão social, mas, concomitantemente, exercem novas pressões e lançam novos desafios aos principais sistemas de inclusão. Em alguns casos, geram novos riscos de pobreza e exclusão social para grupos particularmente vulneráveis. São elas:

Mudanças no mercado de trabalho: Verificam-se mudanças estruturais importantes no mercado de trabalho, resultantes de um período de transformação económica e globalização muito aceleradas, mudanças essas que geram novas oportunidades, mas também novos riscos:

-Verifica-se uma procura crescente de novas competências e de níveis mais elevados de formação. Este aspecto pode gerar oportunidades de emprego adicionais, mas também levantar novos obstáculos àqueles que não possuem as competências necessárias para aceder a essas oportunidades, motivando maior insegurança naqueles que são incapazes de se adaptar aos novos requisitos.

-Existem igualmente novas oportunidades de emprego nos serviços para pessoas com baixos níveis de habilitação, o que resulta num aumento do rendimento dos agregados, embora possa também acentuar o risco de persistência do emprego precário e de baixa remuneração, sobretudo para as mulheres e os jovens.

-Aumentaram ainda as oportunidades de novas formas de trabalho ou de emprego a tempo parcial, que podem levar a uma maior flexibilidade no equilíbrio entre as responsabilidades profissionais e familiares e abrir caminho a um emprego mais estável, mas também acentuar a precariedade.

-Estas tendências são frequentemente acompanhadas de um declínio em algumas indústrias tradicionais e de uma transferência da riqueza económica de umas áreas para outras, marginalizando assim determinadas comunidades e gerando problemas de congestionamento em outras. O problema é objecto de especial atenção nos PANincl da Grécia, Portugal, Irlanda, Reino Unido e Finlândia e é igualmente evidente nas disparidades regionais manifestas em Espanha, Itália e Alemanha.

Em geral, estas alterações estruturais nos mercados de trabalho, que têm muitas vezes um impacto sobre os grupos mais vulneráveis da sociedade, foram assinaladas por todos os Estados-Membros.

eInclusão: O desenvolvimento muito acelerado da sociedade baseada no conhecimento e das Tecnologias da Informação e da Comunicação (TIC) está a provocar grandes alterações estruturais na sociedade, tanto em termos económicos e de emprego como em termos de relacionamento interpessoal ou entre comunidades. Estas mudanças comportam oportunidades importantes e riscos significativos. Na vertente positiva, as TIC geram novas oportunidades de emprego e formas de trabalho mais flexíveis que podem facilitar a conciliação entre a vida familiar e profissional, bem como permitir uma maior amplitude de opções em relação aos locais de trabalho. Podem igualmente contribuir para a inclusão de comunidades isoladas ou marginais, bem como ser utilizadas para aumentar a qualidade de serviços públicos fundamentais, potenciar o acesso de todos à informação e ao exercício de direitos e facilitar a participação de cidadãos com desvantagens específicas, tais como as pessoas portadoras de deficiência, isoladas ou sós. Em contrapartida, para aqueles que já se encontram altamente expostos ao risco de exclusão, as TIC podem criar ainda outro nível de exclusão e alargar o fosso que separa ricos e pobres, caso determinados grupos vulneráveis e com baixos rendimentos não disponham de igualdade de acesso a elas. O desafio que se coloca aos Estados-Membros reside em definir políticas coerentes e proactivas com vista a assegurar que as TIC não criem um novo grupo social isolado e com um défice de competências, pelo que terão de investir no sentido de garantir a todos igualdade de acesso, formação e participação.

Nos PANincl, a questão da eInclusão é substancialmente reconhecida pelos vários Estados-Membros com base numa análise bastante desenvolvida dos riscos e das lacunas existentes a nível nacional. No entanto, a escala do desafio não foi exactamente quantificada e, regra geral, e não se especificam indicadores nos Planos.

Mudanças demográficas e diversidade étnica acrescida: Estão a ocorrer mudanças demográficas significativas na Europa - aumentou a longevidade, o que explica o grande número de idosos e sobretudo de pessoas muito idosas, maioritariamente mulheres. Este aspecto é sublinhado em particular por alguns Estados-Membros (Itália, Países Baixos, Portugal, Grécia, Áustria), mas trata-se, em geral, de uma questão cada vez mais importante. O rácio de dependência dos idosos, definido como a proporção de pessoas com mais de 65 anos em relação à população em idade activa (entre os 20 e os 64 anos) aumentou de 25 para 27% entre 1995 e 2000, prevendo-se que atinja os 53% até 2050 (Fonte: Eurostat).

A redução das taxas de natalidade em muitos países também contribui para um aumento dos rácios de dependência, o que, a vários títulos, tem implicações de vulto para a pobreza e a exclusão social.

-Os sistemas fiscais e de previdência são instados a responder ao desafio de financiar pensões adequadas para todos os idosos, designadamente aqueles - sobretudo mulheres - cuja carreira profissional não foi suficientemente longa e/ou continuada para lhes conferir direitos de pensão satisfatórios.

-Por seu turno, os serviços públicos são solicitados a prover às necessidades de uma população cada vez mais envelhecida, assegurar a prestação de cuidados e de apoio, garantir oportunidades contínuas de plena participação na sociedade e fazer face às crescentes exigências dirigidas aos serviços de saúde.

Diversos Estados-Membros identificam nos respectivos PANincl a tendência para uma crescente diversidade étnica, cultural e religiosa nas suas sociedades, alimentada por fluxos migratórios internacionais e pela mobilidade acrescida no interior da União, o que tem consequências importantes para todas as políticas que visam promover a inclusão e reforçar a coesão sociais. Recentemente, a Comissão acentuou este aspecto na sua comunicação relativa à política comunitária em matéria de imigração (COM (2001)387), afirmando que "o fracasso na criação de uma sociedade sob o signo da tolerância e da integração que permita às diferentes minorias étnicas viver em harmonia com a população local de que fazem parte dá origem à discriminação, à exclusão social e ao recrudescimento do racismo e da xenofobia".

Alterações na estrutura dos agregados familiares e no papel de homens e mulheres: Além do aumento do número de pessoas idosas, que requerem mais cuidados, as famílias sofrem mudanças mais frequentes em consequência das taxas crescentes de rupturas e da tendência para a desinstitucionalização da vida familiar [9]. Concomitantemente, o acesso das mulheres ao mercado de trabalho tem aumentado a um ritmo muito acelerado. Além disso, tradicionalmente, as mulheres eram - e, muitas vezes, ainda são - responsáveis pela prestação não remunerada de cuidados a dependentes. A interacção entre todas estas tendências suscita as questões cruciais da conciliação entre vida profissional e vida familiar e da prestação, a preços comportáveis, de cuidados adequados a familiares dependentes.

[9] COM (2001) "A situação social na União Europeia - 2001"

Este aspecto é reconhecido, em graus diversos, por todos os Estados-Membros. A crescente representação das mulheres no mercado de trabalho é encarada como positiva, dado que promove uma maior igualdade entre homens e mulheres, aumenta o rendimento dos agregados, permitindo subtrair as famílias à pobreza, ao mesmo tempo que multiplica as oportunidades de participação activa na sociedade. Portanto, o principal desafio que se coloca aos serviços e sistemas consiste em encontrar novas respostas para apoiar os pais na conciliação das responsabilidades familiares e profissionais e em garantir a prestação de apoio e cuidados adequados aos grupos mais vulneráveis. Esta necessidade é acentuada por Estados-Membros como a Grécia, Espanha, Itália e Portugal, para os quais a família e a comunidade constituíam o principal bastião contra a pobreza e a exclusão.

Um dos aspectos da mudança que se opera na estrutura dos agregados familiares é o número cada vez maior de famílias monoparentais, que tendem a registar níveis mais elevados de pobreza, tal como o demonstra o facto de, em 1997, 40% das pessoas pertencentes a este tipo de agregados se encontrarem abaixo do limiar de pobreza relativa (a mesma percentagem do que em 1995 - consulte-se o quadro 3c). As mulheres, que constituem a grande maioria dos progenitores isolados, encontram-se especialmente expostas a estes riscos, como aliás é vincado em vários PANincl (Alemanha, Áustria, Bélgica, Espanha, França e Reino Unido). No entanto, num conjunto de países (designadamente, a Finlândia, a Dinamarca e a Suécia), são perceptíveis níveis inferiores de pobreza relativa entre agregados familiares monoparentais.

Factores de risco fundamentais

Os PANincl identificam claramente um conjunto de riscos ou entraves recorrentes que desempenham um papel crítico na coarctação do acesso das pessoas aos principais sistemas de apoio à inclusão social. Devido a estes riscos e entraves, algumas pessoas, grupos ou comunidades encontram-se especialmente expostos ou vulneráveis à pobreza e exclusão social, e sentirão maiores dificuldades de adaptação às alterações estruturais em curso. Tais riscos contribuem igualmente para sublinhar a natureza multidimensional do problema, uma vez que é normalmente pela combinação ou acumulação destes riscos que as pessoas (tanto adultos como crianças) são atingidas por situações de pobreza e exclusão social. Conquanto a sua intensidade varie substancialmente entre os Estados-Membros, existe uma percepção bastante homogénea da importância dos seguintes riscos:

Dependência prolongada de um rendimento baixo/inadequado: Vários Estados-Membros sublinham que, quanto mais prolongado for o período de subsistência com base num rendimento muito baixo, maior será o grau de privação e de exclusão das actividades sociais, culturais e económicas e igualmente maior o risco de isolamento social extremo. Os dados do ECHP (1997) sobre as pessoas que vivem em situação de pobreza persistente, ou seja, as pessoas que vivem, pelo menos, três anos em agregados que possuem um rendimento inferior a 60% do rendimento mediano nacional, indicam que este problema afecta 15% da população em Portugal, 11% na Irlanda, França e Grécia e 10% no Reino Unido (quadro 7). A questão do endividamento associado a um rendimento insuficiente é também mencionada em alguns PANincl.

Desemprego de longa duração: Existe uma correlação clara entre desemprego de longa duração e baixo rendimento. As pessoas que se encontram sem trabalho durante um período prolongado tendem a perder competências e a auto-estima necessárias para recuperar uma posição no mercado de trabalho, a menos que, em tempo útil, sejam devidamente apoiadas. Para os países com níveis elevados de desemprego de longa duração tais como Espanha, Grécia, Itália, Alemanha, Bélgica ou França, cujas taxas excedem a média da UE de 3,6% em 2000 (quadro 9), este é considerado como um dos principais factores responsáveis pela pobreza e a exclusão social. Contudo, todos os Estados-Membros sublinham os riscos de pobreza e exclusão social associados ao desemprego e, sobretudo, ao desemprego de longa duração.

Emprego de baixa qualidade ou ausência de experiência profissional: Estar empregado é, sem dúvida, a forma mais eficaz de protecção contra a pobreza e a exclusão social, como sobejamente atestam os dados do ECHP, segundo os quais em 1997, apenas 6% dos trabalhadores da UE viviam abaixo do limiar de pobreza relativa, contra os 38% de desempregados e os 25% de inactivos nessa situação (quadro 3b). No entanto, o emprego intermitente, precário, com baixa remuneração, baixa qualidade e, muitas vezes, a tempo parcial, pode levar à pobreza persistente e a laços culturais e sociais mais frágeis, bem como, a longo prazo, resultar em pensões inadequadas. Embora a percentagem de "trabalhadores pobres" se tenha mantido estável entre 1995 e 1997, o fenómeno torna-se mais perceptível em alguns Estados-Membros (Grécia e Portugal, com uma taxa de pobreza relativa de trabalhadores na ordem dos 11%).

Além disso, a ausência de experiência profissional é reconhecida como um factor de risco fundamental, particularmente para as mulheres quando combinado com situações de ruptura familiar, e para mulheres mais idosas isoladas em países onde o direito a pensão depende sobretudo do tempo de serviço.

Formação insuficiente e analfabetismo: A falta de competências e habilitações básicas constitui um grande obstáculo à inclusão na sociedade e sobretudo quando a sociedade se torna cada vez mais baseada no conhecimento. Assim, vai crescendo o perigo de novas clivagens na sociedade geradas pelo facto - aliás, reconhecido pela maioria dos Estados-Membros - de se possuir, ou não, competências e habilitações.

Embora a total incapacidade para ler e escrever tenha sido praticamente erradicada da Europa, excepto entre pequenos grupos de idosos, minorias étnicas e imigrantes, o fenómeno do analfabetismo funcional encontra-se generalizado. Diversos Estados-Membros referiram esta questão, nomeadamente a Grécia, Portugal, a Irlanda e os Países Baixos, que sublinham as dificuldades particularmente severas em matéria de participação na sociedade e integração no mercado de trabalho com que se debatem as pessoas afectadas por problemas de literacia.

Muitos Estados-Membros reconhecem que alguns grupos se encontram especialmente expostos a um elevado risco de desvantagem educativa. Por exemplo, Áustria, Bélgica, França, Itália, Luxemburgo, Portugal, Espanha e Alemanha identificam os jovens com baixos níveis de escolaridade, designadamente durante a transição da escola para o mercado de trabalho, como um grupo particularmente exposto à pobreza. É encorajador o facto de diversos Estados-Membros identificarem especificamente o desafio da integração no ensino geral de crianças portadoras de deficiência como forma de combater o elevadíssimo risco de desvantagem educativa e exclusão social em que incorrem. Alguns Estados-Membros, tais como os Países Baixos, sublinham igualmente os problemas das pessoas mais idosas com baixa formação escolar, as dificuldades que enfrentam no acesso ao mercado de trabalho e, mais genericamente, em termos de participação na sociedade. Os elevados índices de desvantagem educativa experimentados por imigrantes e minorias étnicas são vincados por muitos Estados-Membros, tal como as barreiras linguísticas com que muitos deles se deparam.

Crescer numa família vulnerável: As crianças que crescem em lares afectados pelo divórcio, em agregados monoparentais, em famílias pobres com muitos filhos, as que convivem com situações de desemprego ou violência doméstica são particularmente vulneráveis à pobreza e à exclusão social. Esta tendência é demonstrada pelos dados do ECHP, segundo os quais os agregados familiares com dois adultos e três ou mais filhos e os agregados monoparentais com pelo menos um filho a cargo apresentam as taxas de pobreza relativa mais elevadas entre todos os tipos de agregado - 35% em 1996 e 40% em 1997, respectivamente (quadro 3c). Efectivamente, na maioria dos Estados-Membros, é maior o risco de pobreza relativa para as crianças (entre os 0 e 15 anos) do que para os adultos; em 1997, a sua taxa média de pobreza relativa na União Europeia situava-se nos 25%, contra 13% para os adultos (entre os 25 e os 49 anos - consulte-se o quadro 3a). Do mesmo modo, 23% dos jovens (entre os 16 e os 24 anos) vivem abaixo do limiar de pobreza relativa, evidenciando igualmente uma grande vulnerabilidade ao fenómeno. Está comprovado que as crianças que crescem em situação de pobreza tendem a obter resultados escolares inferiores, gozam de uma saúde mais precária, possuem oportunidades mais escassas de participação e desenvolvimento social, cultural e recreativo e encontram-se mais expostas ao risco de incorrerem em comportamentos anti-sociais e no consumo de drogas ou de serem afectadas por estes problemas. Alguns PANincl frisam este risco - é o caso dos da Finlândia, de Portugal e do Reino Unido.

Deficiência: A maioria dos Estados-Membros identificou claramente as pessoas portadoras de deficiência como um grupo potencialmente em risco de exclusão social. Esta preocupação é consentânea com a percepção pública em relação à importância da deficiência: 97% dos cidadãos da UE consideram que é necessário fazer mais para integrar melhor na sociedade as pessoas portadoras de deficiência [10]. Articula-se igualmente com os dados do ECHP quanto ao elevado risco de pobreza para pessoas vítimas de doença ou portadoras de deficiência. No entanto, assinale-se a ausência surpreendente de dados pormenorizados e indicadores comuns em relação às pessoas com deficiência. Apenas Itália, Espanha, Portugal, Reino Unido e França referiram indicadores claros sobre elas, procurando desta forma proceder a um diagnóstico real da situação. Será muito importante melhorar a produção de indicadores relativos à inclusão social das pessoas com deficiência.

[10] Resultados de um inquérito Eurobarómetro realizado em 2000.

Saúde precária: É comummente aceite que uma saúde precária é, em simultâneo, uma causa e uma consequência de dificuldades socioeconómicas mais amplas. O estado de saúde global da população tende a ser mais frágil nos grupos com rendimentos mais baixos. A percentagem de pessoas que alega saúde (muito) precária foi significativamente mais elevada para pessoas com rendimentos baixos do que para as outras, no conjunto da União (13% e 9%, respectivamente [11]), bem como em todos os Estados-Membros. Finlândia, Suécia, Espanha, Grécia, Países Baixos, Reino Unido e Irlanda sublinham nos seus PANincl a forte correlação entre saúde precária, por um lado, e pobreza e exclusão, por outro. Os grupos particularmente vulneráveis, tais como os ciganos e as populações itinerantes, apresentam uma esperança de vida mais baixa e taxas de mortalidade infantil mais elevadas. Esta correlação depende de diversos factores, mas sobretudo do grau em que as condições sociais e ambientais adversas, que são sentidas de forma mais pronunciada pelas pessoas com baixos rendimentos, podem dificultar aos indivíduos a realização de escolhas saudáveis.

[11] ECHP, 1996, tal como consta do relatório «A Situação Social na União Europeia - 2001».

Viver numa zona afectada por desvantagens múltiplas: Crescer ou viver numa zona afectada por carências múltiplas pode intensificar a exclusão e a marginalização das pessoas em situação de pobreza, bem como dificultar a sua inclusão. Estas zonas tendem igualmente a desenvolver uma cultura de dependência dos sistemas de assistência, registam índices elevados de criminalidade, tráfico de droga e comportamentos anti-sociais, para além de uma concentração de grupos marginalizados como os agregados monoparentais, os imigrantes, os ex-reclusos e os toxicodependentes. A maioria dos Estados-Membros encara a reabilitação destas zonas, sobretudo urbanas e suburbanas, como um desafio importante.

Habitação precária e privação de alojamento: A falta de acesso a habitação ou alojamento adequado constitui um factor significativo no agravamento da exclusão e do isolamento e é considerado como um problema importante em alguns Estados-Membros. No mercado de habitação, a pressão é especialmente sentida em áreas em rápida expansão na Suécia, na Finlândia e na Irlanda, resultando em graves dificuldades de congestionamento. Grupos específicos, tais como os imigrantes e as minorias étnicas (designadamente as populações ciganas e itinerantes) podem também conhecer maiores dificuldades em conseguir alojamento adequado, o que acentua a sua exclusão. Diversos Estados-Membros, nomeadamente a Áustria, a Irlanda, a Itália, os Países Baixos, o Reino Unido e a Finlândia assinalam graves problemas relacionados com a falta de habitação e alguns avançam com estimativas do número de pessoas sem abrigo.

Imigração, minorias étnicas, racismo e discriminação: A maioria dos Estados-Membros identifica claramente uma maior incidência do risco de exclusão social entre as minorias étnicas e os imigrantes [12]. Alguns, tais como a Dinamarca e a Irlanda, salientam o número cada vez mais elevado de imigrantes e o desafio lançado para o desenvolvimento de serviços e apoios apropriados, com vista a auxiliá-los na sua integração social, e para a construção de uma sociedade mais multicultural e inclusiva [13]. É provável que, para muitos Estados-Membros, a dimensão deste desafio aumente ao longo dos próximos anos, porquanto aumentará o número de trabalhadores estrangeiros e respectivas famílias [14]. Alguns países apontam outros factores de discriminação, designadamente a orientação sexual (Alemanha). Apesar do reconhecimento geral dos referidos riscos, constata-se a inexistência generalizada de dados e indicadores comuns para as pessoas pertencentes a esses grupos vulneráveis. Apenas Espanha, Portugal, Itália, Países Baixos e França referiram indicadores claros, procurando desta forma proceder a um diagnóstico real da situação e das respectivas necessidades.

[12] A expressão «minorias étnicas» refere-se geralmente a cidadãos nacionais de origem étnica diversa da da maioria da população (por exemplo, os Innuits da Dinamarca). Entre eles poder-se-ão incluir cidadãos provenientes de ex-colónias (por exemplo, os portugueses negros de origem africana). Todavia, a expressão pode também designar grupos da população imigrante com uma origem étnica distinta da da maioria da população (por exemplo, os imigrantes turcos na Alemanha).

[13] Veja-se também a Decisão do Conselho, de 28 de Setembro de 2000, que cria o Fundo Europeu para os Refugiados, em que um dos objectivos consiste na integração de determinados grupos de imigrantes.

[14] Esta aspecto sublinha a importância de as políticas comunitárias em matéria de imigração responderem às necessidades do mercado de trabalho - consulte-se a comunicação (documento COM 2001 387) da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu relativa a um método aberto de coordenação na politica comunitária em matéria de imigração.

Quebrar o ciclo da pobreza persistente e exclusão social: Entre os factores de risco, alguns podem ser considerados como causas, mas também como consequências ou produtos da pobreza e exclusão social. Por exemplo, a concentração da pobreza e de carências múltiplas em determinadas comunidades, de elevados níveis de morbilidade, stress psicológico e ambiental, o aumento da criminalidade, da toxicodependência e do alcoolismo e a alienação dos jovens são fenómenos exacerbados pela pobreza e a exclusão social. Pretende-se com isto demonstrar que, não raro, as causas e as consequências da pobreza se encontram inextricavelmente ligadas. Assim, para evitar que alguns indivíduos ou grupos de pessoas sejam ainda mais marginalizados e alienados da sociedade, vários Estados-Membros sublinham a necessidade de quebrar o ciclo da pobreza persistente ou da pobreza intergeracional.

Oito desafios centrais

O desafio comum que se coloca às políticas de todos os governos consiste em garantir que os principais mecanismos de redistribuição de oportunidades e recursos - o mercado de trabalho, o sistema fiscal, os sistemas de protecção social, de educação, de habitação, de saúde e outros serviços - se tornem suficientemente universais, no contexto das mudanças estruturais, para dar resposta às necessidades dos indivíduos, tanto homens como mulheres, mais expostos ao risco de pobreza e exclusão social e para lhes permitir o exercício dos seus direitos fundamentais. Nos PANincl destacam-se oito desafios centrais:

(1) Desenvolver um mercado de trabalho inclusivo e promover o emprego como um direito e uma oportunidade para todos: Existe um consenso entre os Estados-Membros quanto à importância de promover o acesso ao emprego, não só como forma essencial de sair da pobreza e da exclusão social, mas também como um meio de as prevenir. O desafio consiste, pois, em definir uma gama de políticas que promovam a inserção profissional e estejam talhadas à medida das necessidades individuais. Estas políticas deverão ser acompanhadas pela criação de oportunidades de emprego adequadas para os menos capazes de aceder ao mercado de trabalho geral, bem como medidas apropriadas e comportáveis para conciliar as responsabilidades profissionais e familiares.

(2) Garantir níveis de rendimento e de recursos adequados a condições de vida dignas: O desafio passa por garantir que todos os homens, mulheres e crianças disponham de um rendimento suficiente para viverem com dignidade e participarem na sociedade como membros de pleno direito. Para diversos Estados-Membros, isto implica uma revisão dos sistemas e das políticas de redistribuição de recursos na sociedade, por forma a que todos quantos não possam trabalhar ou estejam reformados usufruam de rendimentos que acompanhem a evolução geral do nível de vida do resto da sociedade. Poderá igualmente supor a definição de abordagens adequadas para prevenir e fazer face a problemas de sobreendividamento.

(3) Suprir desvantagens educativas: Alguns Estados-Membros entendem este desafio como uma necessidade de aumentar o investimento na educação enquanto política de longo prazo, com vista a prevenir a pobreza e a exclusão social. De acordo com as prioridades dos Estados-Membros, este desafio significará agir no sentido de prevenir as desvantagens educativas mediante a realização de intervenções eficazes numa fase precoce (contemplando a prestação de cuidados à infância abrangentes e adequados); adaptar os sistemas educativos, de modo a que as escolas dêem resposta cabal às necessidades e características das crianças oriundas de meios desfavorecidos; prevenir o abandono escolar (e fomentar o regresso à aprendizagem daqueles que abandonaram os estudos); desenvolver e alargar a aprendizagem ao longo da vida, por forma a proporcionar oportunidades de ensino e formação personalizadas, acessíveis aos grupos mais vulneráveis; e melhorar a aquisição de qualificações de base bem como combater o analfabetismo (funcional). Implica igualmente reforçar o papel dos estabelecimentos de ensino e de formação na promoção de normas e valores, tais como a coesão social, a igualdade de oportunidades e a cidadania activa.

(4) Preservar a solidariedade familiar e proteger os direitos da criança: Para alguns Estados-Membros, o desafio reside em encontrar novas modalidades de apoio - que levem em consideração a evolução dos papéis do homem e da mulher na sociedade - a todos os modelos de família como forma de prevenção da pobreza e da exclusão social. Além disso, a prestação de apoio específico e orientação às famílias vulneráveis, bem como a protecção dos direitos da criança, representam outro desafio crucial para determinados países.

(5) Garantir a todos condições de habitação dignas: O acesso a uma habitação de boa qualidade e a preço comportável constitui um direito e uma necessidade fundamentais. No entanto, a satisfação desta necessidade continua a ser um desafio significativo num conjunto de Estados-Membros. Acresce que o desenvolvimento de respostas integradas adequadas para prevenir e fazer face a situações de privação de alojamento ainda é uma questão problemática para alguns países.

(6) Garantir a igualdade de acesso a serviços de qualidade (de saúde, transportes, serviços sociais, de cuidados, serviços culturais, recreativos, jurídicos): Um dos grandes desafios políticos, sobretudo para os Estados-Membros que têm um historial de baixo investimento nestes serviços, reside na definição de medidas que garantam um acesso equitativo nesta vasta gama de domínios. Neste contexto, é objecto de perplexidade o facto de muitos PANincl não desenvolverem as vertentes jurídica, cultural, desportiva e recreativa.

(7) Melhorar a prestação de serviços: A prestação de serviços sociais não se restringe aos ministérios dos assuntos sociais, envolvendo também outros agentes, públicos e privados, nacionais e locais. Num grande número de PANincl, podem ser identificados quatro tipos de desafios. Em primeiro lugar, superar a fragmentação e a compartimentação entre a elaboração de políticas e a respectiva execução a nível nacional e local. Isto significa proceder a uma maior integração dos diferentes domínios políticos e complementar os planos nacionais com abordagens integradas a nível regional e local. Em segundo lugar, abordar a questão da articulação entre as instâncias nacionais, regionais e locais, sobretudo no caso dos Estados-Membros com fortes estruturas regionais. Em terceiro lugar, ultrapassar o problema colocado por políticas e programas que parecem distantes, rígidas, ineficazes e de controlo difícil, bem como reduzir o fosso entre as estruturas democráticas e as vítimas de pobreza e exclusão. Por último, mobilizar todos os agentes na luta contra a pobreza e a exclusão social e angariar mais apoio público para as políticas e os programas necessários à formação de uma sociedade inclusiva.

(8) Reabilitar zonas afectadas por carências múltiplas: Os Estados-Membros são sensíveis ao desafio de desenvolver respostas eficazes aos problemas que afectam zonas de carências múltiplas (tanto urbanas como rurais), com vista à sua reinserção na economia e sociedade em geral.

2. Abordagens estratégicas e medidas de política

Promover uma abordagem estratégica e integrada

Os objectivos de Nice foram definidos num quadro político que fez da promoção da coesão social um elemento fundamental da estratégia global da UE para a próxima década. Assim, os PANincl de 2001 constituem o primeiro passo num processo plurianual que deverá contribuir, nesse horizonte de dez anos, para um progresso decisivo em matéria de erradicação da pobreza e exclusão social na UE. Além disso, a pobreza e a exclusão social revestem formas complexas e multidimensionais que requerem a mobilização de um vasto espectro de políticas como parte de uma abordagem integrada. Assim, os Estados-Membros foram incentivados a desenvolver nos seus PANincl uma abordagem estratégica e integrada de luta contra a pobreza e a exclusão social.

O presente capítulo analisa em que medida os Estados-Membros, nos seus PANincl, enquadraram devidamente as suas acções numa abordagem estratégica e integrada.

Para este efeito, os PANincl foram analisados em função de três critérios essenciais:

1. A análise e o diagnóstico dos riscos e desafios fundamentais visados pelos PANincl.

2. A medida em que os PANincl convertem os objectivos comuns em prioridades e objectivos claros e pormenorizados, à luz dos contextos nacionais.

3. A medida em que os PANincl transcendem uma abordagem meramente sectorial ou dirigida a grupos específicos para desenvolverem uma abordagem política integrada.

O desenvolvimento das estratégias nacionais nos PANincl reflecte as diferenças subjacentes entre os Estados-Membros em termos de:

*a natureza do sistema de protecção social, o correspondente nível de despesa pública com a protecção social e a sua eficácia;

*a dimensão da pobreza e da exclusão social, que, em alguns casos, são identificadas com problemas específicos dos grupos mais vulneráveis, enquanto em outros se consideram ser um fenómeno generalizado na sociedade;

*a existência no país de uma estratégia integrada de luta contra a pobreza, englobando um quadro analítico amplamente consensual, um conjunto de prioridades e um processo de acompanhamento;

*a estrutura política do país, que determina a repartição entre as administrações central, local e regional das competências na luta contra a pobreza e a exclusão social.

Ao considerar os três critérios supramencionados, e para evidenciar a forma como os PANincl desenvolvem uma abordagem estratégica e integrada de luta contra a pobreza e exclusão social, pode estabelecer-se a seguinte tipologia, sem entrar na análise do desempenho de cada país:

-Os PANincl da Dinamarca, da França e dos Países Baixos fornecem uma análise exaustiva de importantes tendências estruturais e das causas que lhes estão subjacentes, a partir das quais identificam os desafios fundamentais em matéria de pobreza e exclusão social. A resposta dominante nestes PANincl é proactiva, definida num quadro que inclui prazos, objectivos e metas quantitativas que se estendem para além de 2003 [15]. Consequentemente, as abordagens preventivas são também objecto de maior atenção. Uma característica fundamental destes três PANincl é a sua abordagem global orientada para o apoio à mudança estrutural, de que decorre uma articulação e integração de políticas mais consistente. No entanto, existem alguns domínios que poderiam ter sido aprofundados nestes PANincl, tais como a problemática da igualdade entre homens e mulheres no caso dos Países Baixos, a integração no mercado de trabalho de imigrantes, no caso da Dinamarca, e a definição de objectivos específicos e recursos financeiros no caso da França, que têm de ser articulados no quadro do programa nacional de combate à exclusão social posteriormente adoptado.

[15] O PANincl dos Países Baixos, por exemplo, inclui metas tais como a redução em 10% do analfabetismo entre os adultos em 2003, a redução em 10% dos casos de sobreendividamento grave em 2005, a redução para metade dos casos de abandono escolar precoce em 2010 e a garantia de pleno acesso ao transporte urbano e regional em 2010 e ao transporte ferroviário em 2030.

-Os PANincl de Portugal, Finlândia, Suécia e Reino Unido são solidamente fundamentados por diagnósticos dos desafios e riscos fundamentais, avançando ainda abordagens razoavelmente coerentes e estratégicas. Os PANincl da Finlândia e da Suécia situam em grande medida a luta contra a pobreza e a exclusão social no contexto dos seus sistemas de protecção social universal muito avançados, que ainda pretendem melhorar através de um conjunto de medidas muito específicas. Os PANincl de Portugal e do Reino Unido revelam-se especialmente penetrantes no diagnóstico e fixam metas quantitativas ambiciosas [16]. Contudo, o plano português mostrou-se menos capaz de estabelecer prioridades numa gama muito vasta de objectivos concretos e não é clara a forma como serão canalizados os recursos para a consecução das metas definidas. O PAN do Reino Unido tende a centrar-se num conjunto de questões específicas, tais como a pobreza infantil, os bairros problemáticos, os agregados monoparentais e a gravidez adolescente, para o que apresenta uma série de acções a lançar num quadro político abrangente e integrado.

[16] O PANincl português propõe-se erradicar a pobreza infantil até 2010, reduzir a taxa de pobreza absoluta em 50%, e reduzir a taxa de pobreza nacional ao nível da média da UE (17%) antes de 2005.

-Os PANincl da Bélgica, Alemanha, Espanha, Itália e Irlanda contêm elementos de uma estratégia global que está a ser melhorada, para ter em conta novas realidades, ou tornada mais coerente. Os quatro primeiros PANincl reflectem o grau de transferência de responsabilidade política em áreas fundamentais (como, por exemplo, saúde, educação e assistência social) para as autoridades locais e regionais. Tal transferência tem a vantagem de garantir que as estratégias espelhem mais claramente as diferenças locais e se mostrem mais sensíveis às necessidades locais, e pode igualmente facilitar a mobilização e a participação de todos os agentes. No entanto, suscita desafios específicos em termos de integração de políticas locais, regionais e nacionais, e de conjugação de metas regionais e nacionais. O processo de elaboração de um plano global nestas condições revelou-se também mais complexo, requerendo um período de preparação mais longo. Nenhum destes PANincl define objectivos globais [17] ou enuncia um conjunto abrangente de metas regionais ou locais. Os PANincl belga, italiano e espanhol possuem secções especialmente sólidas em termos de diagnóstico, que fornecem uma perspectiva e análise abrangentes, enquanto o PANincl alemão refere um relatório nacional recente sobre a pobreza. A Espanha fomentou a cooperação entre as políticas e os agentes pertinentes, a todos os níveis, como um primeiro passo para o desenvolvimento de uma abordagem de carácter mais estratégico e diversas regiões elaboraram os seus próprios planos. Além da revisão dos seus processos de planeamento, bem como da sua abordagem à política social, a Itália reuniu no seu PANincl uma gama de iniciativas recentes a nível nacional, sectorial e regional num quadro abrangente e todas as regiões estão em vias de elaborar planos sociais. Os PANincl belga e alemão devem ser encarados no âmbito dos esforços envidados por aqueles países no sentido de promoverem um Estado-previdência mais activo e inclusivo.

[17] A Irlanda refere metas globais incluídas no actual National Anti-Poverty Strategy (NAPS - Estratégia Nacional de Luta Contra a Pobreza), que será objecto de revisão em breve.

O PANincl irlandês documenta um vasto espectro de medidas anti-pobreza já lançadas no âmbito da National Anti-Poverty Strategy (NAPS - Estratégia Nacional Anti-Pobreza) em curso, mas não aprofunda a sua análise nem actualiza ou redirecciona as suas estratégia global, prioridades ou metas devido a uma revisão em curso da NAPS, o que implica ampla consulta [18].

[18] Uma vez que a revisão não deverá estar concluída antes do fim de 2001, não foi possível incorporar as suas conclusões no PANincl. No entanto, a Irlanda está empenhada em que a actual revisão da NAPS seja enquadrada pelos objectivos de Nice e pelo processo de elaboração dos PANincl. No futuro, a NAPS e o processo de elaboração dos PANincl fundir-se-ão.

-Os PANincl da Grécia, do Luxemburgo e da Áustria fornecem basicamente uma análise sucinta da situação relativa à pobreza e exclusão social e às políticas lançadas para fazer face aos problemas fundamentais. A análise das tendências estruturais a mais longo prazo e das causas que lhes estão subjacentes é menos desenvolvida, pelo que estes planos não apresentam metas a longo prazo quantificadas. Os PANincl da Áustria e do Luxemburgo visam melhorar os seus sistemas universais de protecção social mediante o aditamento ou a extensão de algumas medidas, mas optaram por não se servirem do PANincl para o desenvolvimento de uma abordagem de carácter mais estratégico. O PANincl grego, que em si mesmo representa um avanço significativo, fornece uma análise dos principais desafios e problemas, e adopta uma abordagem pragmática para os próximos dois anos, centrando-se em grupos-alvo seleccionados, no âmbito mais vasto de reformas económicas, laborais e sociais.

Embora os PANincl possam apresentar disparidades em termos da abordagem estratégica pela qual enveredaram, todos partilham um núcleo de princípios e objectivos fundamentais que sustentam o modelo social europeu, tais como a solidariedade, a coesão social, o respeito pela dignidade humana e pelos direitos fundamentais, a integração e a plena participação na sociedade e o elevado nível de protecção social. Entre os elementos estratégicos comuns à maioria dos PANincl, vale a pena sublinhar pelo menos dois aspectos.

Quase todos reconhecem a necessidade de políticas que invistam em novos começos. A construção de sociedades inclusivas e activas não se limita à protecção das pessoas contra os riscos e reveses mais significativos. As iniciativas tomadas nos PANincl em relação, por exemplo, à exclusão do mercado de trabalho, ao desemprego de longa duração, à delinquência ou toxicodependência, à redundância de competências, à privação de habitação, à ruptura familiar, ao desempenho escolar insuficiente ou inadequado e à pobreza intergeracional dão resposta às necessidades muitas vezes complexas e às condições difíceis suportadas pelos seus destinatários. Reflectem um quadro de direitos e deveres que constituem o fundamento dos bens, serviços e outras possibilidades de apoio a novos começos.

A maioria dos PANincl já não parece assumir uma postura defensiva em relação aos riscos e desvantagens, isto é, encarando-os como uma ameaça, mas opta por desenvolver respostas estratégicas que transformam os riscos e as desvantagens em oportunidades. As políticas e as acções em matéria de deficiência, migração e áreas carenciadas, por exemplo, procuram cada vez mais mobilizar e multiplicar as potencialidades inexploradas de migrantes, pessoas com deficiência, progenitores isolados e pessoas idosas, bem como das regiões e dos bairros mais atrasados. No entanto, embora a maioria dos Estados-Membros aspire à criação de sistemas tão universais e inclusivos quanto possível, que apoiem a integração e o desenvolvimento desses indivíduos e dessas áreas e que sustentem os direitos fundamentais das pessoas enquanto cidadãos, na prática, diversos Estados-Membros ainda tendem a concentrar-se em políticas mais selectivas e menos universalistas, baseadas numa abordagem sectorial ou orientada para grupos-alvo.

Promover o intercâmbio de boas práticas e a inovação

Um objectivo importante do novo processo europeu consiste em promover o intercâmbio de boas práticas e de abordagens inovadoras, de modo a facilitar a aprendizagem mútua. Esperava-se, pois, que os PANincl expusessem de forma estruturada uma série de medidas para executar as prioridades definidas no âmbito dos objectivos de Nice. Na avaliação de como é que os diversos PANincl observaram este requisito, são importantes duas questões.

1. Em que medida podem os PANincl ser utilizados como referência para a identificação de boas práticas de interesse comum para os Estados-Membros-

2. Em que medida levou o exercício dos PANincl à formulação de medidas políticas e abordagens novas e/ou inovadoras-

Os Estados-Membros incluíram nos seus PANincl uma descrição mais ou menos detalhada das medidas lançadas ou previstas para cumprir esses objectivos. Alguns Estados-Membros, designadamente aqueles que possuem sistemas universais, optaram por se focalizarem em medidas novas e mais específicas, dando por adquirido o conhecimento dos seus actuais sistemas. A grande maioria incluiu exemplos de boas práticas para facilitar a sua identificação. Assim, a somar à sua relevância política, os PANincl constituem também uma rica fonte de informação que permite à Comissão e aos Estados-Membros obter um quadro abrangente e actualizado das políticas mais significativas em curso de luta contra a pobreza e a exclusão social. Todavia, os exemplos de políticas apresentados nos diferentes capítulos do presente relatório baseiam-se na informação prestada pelos PANincl e não representam um inventário exaustivo das acções existentes neste domínio.

A ausência de uma avaliação a posteriori aprofundada do impacto das políticas actuais limitou a possibilidade de identificação no presente relatório das medidas, abordagens ou iniciativas que justificam o estatuto de boas práticas. A avaliação das políticas (ex ante e ex post) afigura-se como um domínio fundamental para futuro desenvolvimento, visando tornar os benefícios sociais mais explícitos. Dadas as restrições globais em matéria de recursos, é essencial focar também a questão dos custos das políticas e ponderar as possibilidades de atingir os mesmos objectivos com maior eficácia por meio de outras políticas. Do mesmo modo, na ponderação das possibilidades de difusão de boas práticas, importará considerar plenamente os contextos específicos de cada Estado-Membro e o grau em que estes condicionam os resultados alcançados.

Assim, a identificação de boas práticas e de abordagens inovadoras de interesse comum deverá ser encarada como um processo contínuo, de que o presente relatório constitui apenas o primeiro passo. Os exemplos provenientes dos Estados-Membros, destacados em caixas, deverão ser entendidos a esta luz. De futuro, o intercâmbio de boas práticas entre os Estados-Membros será fomentado por avaliações mais alargadas do impacto das políticas nacionais e mediante a definição de um conjunto abrangente de indicadores e metodologias, tanto a nível nacional como da UE.

O prazo relativamente curto previsto para a elaboração do primeiro PANincl obstou à formulação de medidas políticas e abordagens novas e/ou inovadoras. Basicamente, as medidas apresentadas em todos os PANincl foram desenvolvidas no âmbito dos quadros jurídico e orçamental existentes. Daí que a maioria dos Estados-Membros, mais do que lançar novas iniciativas e abordagens de grande envergadura, tenha centrado os seus esforços na melhoria da coordenação, no aperfeiçoamento e na conjugação das políticas e medidas existentes, bem como na promoção de parcerias. A consecução destes objectivos encontra-se facilitada para Estados-Membros como a Dinamarca, os Países Baixos, a Suécia e a Finlândia, que já dispõem de políticas universais altamente desenvolvidas, ou para a França, cujos esforços de combate à exclusão estão a ser reforçados após a avaliação efectuada no ano transacto da lei nacional contra a exclusão social de 1998. Por estes motivos, os PANincl dos países citados afiguram-se relativamente mais voltados para o futuro [19]. Outros Estados-Membros, como Portugal e Espanha, viram nos PANincl uma oportunidade de tornarem mais ambiciosas as suas políticas contra a pobreza e exclusão social mediante o estabelecimento de metas ou a racionalização do quadro político.

[19] O PANincl finlandês, embora não inclua qualquer nova medida, refere uma série de questões que estão a ser consideradas com vista ao desenvolvimento de políticas futuras.

3. Identificação de boas práticas e abordagens inovadoras

Por via de regra, as respostas políticas dadas pelos PANincl consistem numa combinação de respostas orientadas para o mercado, de medidas de política e de intervenções da sociedade civil. Através das diversas vertentes, é possível identificar três objectivos gerais que todas procuram promover:

-Universalidade: Significa assegurar níveis acrescidos de adequação, acessibilidade e comportabilidade financeira das políticas e disposições gerais, com vista a melhorar a sua abrangência, capacidade e eficácia.

-Um patamar de igualdade: Significa suprir desvantagens específicas (por exemplo, a falta de competências), que podem ser ultrapassadas pelo recurso a uma política adequada.

-Solidariedade ao serviço da dignidade humana: Significa compensar desvantagens que apenas parcialmente podem (ou não podem de todo) ser compensadas (por exemplo, a deficiência).

3.1 Objectivo 1: promover a participação no emprego e o acesso de todos a recursos, direitos, bens e serviços

3.1.1 Promover a participação no emprego

No âmbito da Estratégia Europeia de Emprego e, mais concretamente, na aplicação das orientações para o emprego, importa:

(a) Promover o acesso a um emprego duradouro e de qualidade para todos os homens e mulheres em condições de trabalhar, nomeadamente através:

-Da criação para as pessoas que pertencem aos grupos mais vulneráveis da sociedade de percursos de acompanhamento para o emprego e da mobilização de políticas de formação para esse efeito;

-Do desenvolvimento de políticas que favoreçam a articulação entre a vida profissional e a vida familiar, inclusivamente em matéria de cuidados à infância e a pessoas não autónomas;

-Da utilização de oportunidades de inserção e de emprego da economia social.

(b) Prevenir as rupturas profissionais desenvolvendo a capacidade de inserção profissional graças à gestão de recursos humanos, à organização do trabalho e à aprendizagem ao longo da vida.

Os Estados-Membros são unânimes quanto à importância crucial de promover a participação no mercado de trabalho enquanto forma de prevenir e mitigar a pobreza e a exclusão social. O trabalho é um direito fundamental e uma pedra angular da cidadania. Para a maioria das pessoas, a participação na comunidade social do local de trabalho é um meio vital de assegurar um rendimento adequado (tanto no presente como na aposentação) e, ao mesmo tempo, de estabelecer e alargar contactos sociais, o que facilita a participação na sociedade e reduz os riscos de marginalização.

A maioria dos Estados-Membros estabeleceu ligações entre os seus PANincl e os PANemp, aliás esperadas, uma vez que as Orientações para o Emprego conferiam a devida ênfase à criação de oportunidades de trabalho e à melhoria da capacidade de inserção profissional, condições essenciais para um mercado de trabalho mais aberto e inclusivo. Alguns Estados-Membros reconhecem o papel relevante desempenhado pela Estratégia Europeia de Emprego no desenvolvimento de uma política mais eficaz de luta contra o desemprego, baseada na individualização, activação e prevenção.

A maioria das iniciativas e áreas políticas referidas nesta secção foram já consideradas no âmbito do Processo do Luxemburgo. Contudo, embora o Relatório Conjunto sobre o Emprego abarque toda a série de acções que visam aumentar a eficiência do mercado de trabalho e os níveis de emprego em relação às metas definidas em Lisboa, em função das quais deverão ser avaliadas, o presente relatório centra-se geralmente em acções que irão facilitar a participação no emprego daqueles indivíduos, grupos ou comunidades que se encontram mais afastados do mercado de trabalho. Um conjunto de Estados-Membros notou, e justamente, o papel positivo que tais acções podem desempenhar no cumprimento dos objectivos mais gerais de emprego, tais como o aumento da taxa de emprego.

Embora todos os PANincl integrem o emprego nas suas prioridades, existem diferenças de ênfase, que tendem a reflectir as próprias diferenças na situação do emprego nos Estados-Membros. Os países com elevado emprego e baixo desemprego vincam a necessidade de aumentar a participação profissional de grupos específicos, tais como os idosos, as mulheres, os imigrantes ou as pessoas com deficiência (Luxemburgo, Países Baixos, Dinamarca, Suécia, Irlanda), também com vista a fazer face à actual escassez de mão-de-obra. Por outro lado, os países onde o desemprego - sobretudo, o desemprego de longa duração - é um problema generalizado concentram-se em políticas mais abrangentes de fomento à criação de postos de trabalho e de aumento da capacidade de inserção profissional dos desempregados de longa duração e dos jovens (Espanha, França, Bélgica).

Muitos Estados-Membros, embora salientem a centralidade do trabalho, sublinham também que o acesso ao trabalho não deve ser promovido independentemente de outros direitos fundamentais, devendo antes complementá-los. Assim, o acesso ao trabalho não deverá prejudicar o direito a um rendimento mínimo adequado, o direito de plena participação na vida familiar, comunitária e social ou o direito à saúde.

O pleno acesso a um emprego duradouro e de qualidade para todos os homens e mulheres em condições de trabalhar deve ser encarado como o resultado de um complexo processo de transformação dos mercados de trabalho. O PANincl da Dinamarca define o produto desta transformação como um mercado de trabalho inclusivo, que fornece a um maior número de pessoas com baixo nível de habilitações ou com capacidade reduzida para trabalhar uma oportunidade de se servirem das suas competências e participarem na vida activa. O mercado de trabalho inclusivo é um conceito lato que exprime principalmente a expectativa de que os locais de trabalho sejam abertos a pessoas que não são capazes de, em todas as circunstâncias e em todas as alturas, observarem as normas e os níveis de desempenho prevalecentes.

As medidas que aumentem a empregabilidade de indivíduos com maiores dificuldades de inserção, mediante o recurso a políticas activas e, sobretudo, à formação, bem como as políticas que visam a conciliação da vida familiar com a vida profissional ou a promoção da economia social, poderão ser uma forma eficaz de promover a inclusão social. No entanto, um dos passos essenciais é conseguir que o mercado de trabalho existente seja mais aberto e receptivo ao emprego de indivíduos e grupos marginalizados e excluídos.

Promover um mercado de trabalho mais aberto e receptivo

Entre as medidas destinadas a fomentar a abertura e a receptividade do mercado de trabalho a pessoas que são excluídas contam-se:

-a introdução de cláusulas/capítulos sociais nos contratos colectivos de trabalho e a manutenção de pessoas com capacidade de trabalho reduzida no mercado laboral (Dinamarca) ou a definição de quotas para o emprego de grupos específicos, como o das pessoas com deficiência (Alemanha, Áustria);

-a redução dos encargos das entidades patronais que empregam pessoas com menos competências ou determinadas categorias de desempregados (Luxemburgo, Grécia, Suécia);

-a promoção da educação e formação das entidades patronais no sentido de combaterem os preconceitos e a discriminação contra as pessoas provenientes de comunidades ou meios específicos, bem como uma análise e um controlo periódicos dos procedimentos de recrutamento e respectivos resultados;

-a garantia de que os serviços governamentais elaborem planos de acção para a promoção da diversidade étnica entre os trabalhadores (Suécia);

-a inserção de cláusulas sociais nos concursos públicos, estipulando o recrutamento de desempregados de longa duração ou de pessoas provenientes de grupos especiais ou comunidades desfavorecidas, ou a introdução de uma política de igualdade étnica (Dinamarca);

-o aumento das oportunidades de emprego "protegido", "de proximidade" ou de reinserção para pessoas especialmente vulneráveis (Dinamarca, Finlândia);

-a promoção do espírito empresarial entre os grupos e comunidades mais desfavorecidos e a oferta de apoio intensivo a iniciativas locais de desenvolvimento económico em áreas com carências múltiplas;

-o direccionamento das políticas de investimento económico e de desenvolvimento do emprego para bolsas de desemprego, designadamente em áreas com carências múltiplas (Reino Unido; consulte-se igualmente a secção 3.3.3);

Criar percursos de acompanhamento para o emprego

A criação e a realização de percursos de acompanhamento para o emprego são amplamente consideradas como uma dimensão crucial conducente a um mercado de trabalho mais inclusivo. Normalmente, os percursos de acompanhamento combinam diversas medidas de inserção, tais como o aconselhamento, a formação, o emprego subvencionado ou protegido, com medidas de activação de beneficiários de assistência social. Trata-se de um aspecto sensível e crucial, porquanto a maioria dos beneficiários de assistência social são pessoas que se encontram muito afastadas do mercado de trabalho e que requerem uma ajuda extensiva e personalizada. A maioria dos Estados-Membros reflecte claramente nos seus PANincl uma mudança de filosofia - de um apoio passivo ao rendimento a um apoio activo no sentido de ajudar as pessoas a tornarem-se autónomas. Em alguns casos, refere-se explicitamente a experiência obtida no âmbito da execução dos PANemp, com vista a alargar a mesma abordagem, por forma a abranger também aqueles que se encontram mais afastados do mercado de trabalho.

A ligação entre a situação do mercado de trabalho e outros elementos de exclusão é reconhecida, com muitos Estados-Membros a citarem como objectivo a maior cooperação entre os serviços sociais e de emprego, com vista a corresponder mais eficazmente às necessidades individuais (Áustria, Alemanha, Reino Unido, Finlândia, Luxemburgo, Espanha e Suécia). Esta centragem na questão da capacidade de inserção profissional levou ao desenvolvimento de mais apoios por medida e, em diversos casos, tais como Portugal, França e Luxemburgo, ao desenvolvimento de contratos específicos de inserção social.

A formulação de medidas efectivas de inserção e activação é complexa e seriam úteis mais estudos comparativos entre os Estados-Membros sobre os métodos que obtêm melhores resultados para a inserção daqueles que se encontram mais afastados do mercado de trabalho. As melhores práticas emergentes parecem sugerir que as medidas devem ser concebidas de modo a serem encaradas numa perspectiva de incentivo e desenvolvimento, e não punitiva. Os programas individualizados deverão ser elaborados com consulta