SANCO/3599/2007 (POOL/E4/2007/3599/3599NL-PT.doc)

[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 30.1.2008

SEC(2008) 95

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO que acompanha a

Proposta de REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativo à informação sobre os géneros alimentícios prestada aos consumidores SÍNTESE DO RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO DE IMPACTO SOBRE QUESTÕES DE ROTULAGEM NUTRICIONAL

{COM(2008) 40 final}{SEC(2008) 92}{SEC(2008) 93}{SEC(2008) 94}

SINTESE

Introdução

O recentemente publicado Livro branco sobre uma estratégia para a Europa em matéria de problemas de saúde ligados à nutrição, ao excesso de peso e à obesidade[1] salientou a necessidade de os consumidores terem acesso a uma informação clara, coerente e fundamentada ao decidir que alimentos devem comprar. A rotulagem nutricional é uma forma consagrada de dar informação aos consumidores para que estes possam fazer opções conscientes em termos de saúde relativamente aos alimentos que devem comprar. É do consenso geral na Europa hoje em dia que a eficácia da rotulagem nutricional pode ser reforçada como um canal de informação para apoiar os consumidores a escolherem um regime alimentar equilibrado.

A revisão da legislação comunitária em matéria de exigências de rotulagem geral dos géneros alimentícios (Directiva 2000/13/CE) e de rotulagem nutricional (Directiva 90/496/CE) foi incluída no programa de trabalho da Comissão para a simplificação.

Questões processuais e consulta das partes interessadas

As principais partes interessadas foram consultadas sobre a revisão da Directiva 90/496/CEE relativa à rotulagem nutricional dos géneros alimentícios entre 2003 e 2007. Realizaram-se inquéritos alargados a todas as partes interessadas, procurando obter a sua opinião sobre as disposições e a aplicação da legislação em vigor, bem como sobre as necessidades de mudança. Os inquiridos pertenciam a organizações governamentais e não-governamentais, à indústria e ao sector privado. Certas consultas foram dirigidas especialmente aos Estados-Membros, à indústria ou aos consumidores. Além de se ter em conta os resultados de várias discussões no âmbito dos comités e grupos consultivos da Comissão, foi realizada uma consulta pública através da Internet entre 13.3.2006 e 16.6.2006.

Foi criado um grupo interserviços da Comissão. A avaliação de impacto foi examinada por peritos de diferentes Direcções-Gerais da Comissão, representadas no grupo, bem como pela Comissão de Avaliação de Impacto da Comissão Europeia, que emitiu o seu parecer.

Identificação do problema

A avaliação de impacto refere-se à revisão da Directiva 90/496/CE, que define o enquadramento para a apresentação da informação nutricional nos rótulos dos géneros alimentícios. O objectivo principal desta legislação em matéria de rotulagem - informar os consumidores, assegurar o bom funcionamento do mercado interno e garantir condições equitativas de concorrência - não foi posto em causa pelas partes interessadas durante o alargado processo de consulta.

As partes interessadas manifestaram-se no sentido de que não estão satisfeitas com a legislação actual, mas as opiniões divergem quanto à forma de a melhorar. Por exemplo, muitos consumidores acham que os rótulos nutricionais são difíceis de utilizar, mas os estudos não indicam se a causa do problema reside na quantidade de informação ou noutros factores, tais como o formato da apresentação, a não compreensão dos termos, a localização da informação, o tamanho da letra, etc. Os consumidores exigem mais e «melhor» informação nos rótulos e estão interessados em informações claras, simples, abrangentes, normalizadas e fidedignas. A indústria considera que existem demasiadas exigências de rotulagem que implicam a aplicação de regras técnicas pormenorizadas. O custo das mudanças é um factor de preocupação para a indústria e há que ter em conta o possível impacto no comércio internacional. Os Estados-Membros querem equilibrar as necessidades dos consumidores e as da indústria, tendo em conta questões que são específicas do respectivo país.

Na verdade, os rótulos podem ser complexos, e a maioria dos consumidores gostariam de ter informações nutricionais simples, claras, compreensíveis, normalizadas e fidedignas. Embora a indústria apoie este objectivo, está preocupada quanto à natureza restritiva da legislação actual e aos custos que qualquer mudança possa implicar.

Durante o processo de consulta, foram identificados quatro aspectos principais a examinar:

( A disparidade na inclusão da rotulagem nutricional nos géneros alimentícios pré-embalados.

( Os elementos nutricionais que devem ser incluídos na rotulagem nutricional.

( Rotulagem nutricional simplificada - em particular a inclusão do teor de nutrientes na parte da frente da embalagem.

( A legibilidade da informação.

Objectivos

Os objectivos principais da legislação em matéria de rotulagem nutricional são:

( tornar as principais informações nutricionais mais amplamente disponíveis;

( tornar a rotulagem nutricional mais compreensível para o consumidor; e

( criar condições equitativas de concorrência para as empresas.

Tendo estes objectivos em consideração, o âmbito alargado da revisão deveria responder às necessidades dos consumidores e da indústria, e reflectir os seguintes objectivos específicos:

( prestar informações nutricionais essenciais – os elementos nutricionais que devem ser incluídos no rótulo nutricional devem ser revistos;

( aumentar a informação prestada ao consumidor, incluindo informações nutricionais em quase todos os produtos pré-embalados pertinentes;

( apresentar a informação de forma legível e de modo a que o consumidor possa facilmente encontrá-la, compreendê-la e utilizá-la;

( clarificar a situação legislativa da informação relativa ao teor de nutrientes indicada na parte da frente da embalagem;

( introduzir flexibilidade, permitindo à indústria inovar no campo da rotulagem nutricional, adaptar-se a mercados diferentes e às exigências dos consumidores e ter em conta as variações das embalagens (tamanho, forma, etc.);

( evitar a criação de obstáculos ao mercado único e responder às expectativas dos consumidores e da indústria, criando mecanismos para controlar a flexibilidade a nível nacional e da UE.

Principais questões políticas e benefícios esperados da simplificação

Com vista a alcançar os objectivos, e em conformidade com o processo de simplificação, foram consideradas algumas medidas para a revisão da legislação comunitária no domínio da rotulagem dos géneros alimentícios. No que se refere à legislação da rotulagem nutricional, o principal aspecto da simplificação é o seguinte:

Instrumentos gerais de simplificação para assegurar a coerência do texto jurídico com outras políticas da UE (incluindo a iniciativa «Legislar Melhor»):

( Criação de um mecanismo de abordagem ascendente flexível (nova governação em matéria de rotulagem) que permita à indústria inovar no domínio da rotulagem dos géneros alimentícios e facilite a adaptação das regras de rotulagem à constante evolução dos diferentes mercados e exigências dos consumidores.

( Reformulação das diferentes disposições horizontais em matéria de rotulagem. A fusão dos textos horizontais maximizará sinergias e aumentará a clareza e a coerência das regras comunitárias. Trata-se de um método de simplificação poderoso que deve fornecer aos operadores económicos e às autoridades de execução um quadro normativo mais claro e simplificado.

Opções básicas

No relatório de avaliação de impacto são descritas várias opções de acção comunitária para abordar estas questões, desde a não adopção de quaisquer novas medidas (cenário de base) até à adopção de medidas legislativas.

Nenhuma intervenção manteria a situação actual de legislação dispersa, com os seguintes efeitos negativos:

- regras fragmentadas e confusas que comprometem uma aplicação eficaz;

- encargos injustificados para as empresas do sector alimentar devido a requisitos desactualizados, redundantes ou pouco claros;

- utilização inconsistente dos rótulos pelos consumidores;

- ineficácia da rotulagem como instrumento de comunicação;

- incapacidade da legislação de se adaptar aos mercados e às exigências legítimas dos consumidores, em permanente mudança.

A intervenção foi considerada no contexto da desregulamentação, da legislação nacional, da adopção de uma abordagem não legislativa ou da actualização da legislação comunitária.

Uma abordagem de desregulamentação implicaria a abolição dos instrumentos básicos relativos às regras horizontais de rotulagem dos géneros alimentícios, com um impacto directo nas regras verticais de rotulagem. Embora os fabricantes de géneros alimentícios continuassem a aplicar as regras actuais durante um breve período, retirariam progressivamente a informação que considerassem como um encargo. As regras não harmonizadas prejudicariam o mercado interno, conduziriam à falta de informação e reduziriam o nível de defesa do consumidor. As regras existentes provaram os seus méritos ao permitir a livre circulação de mercadorias e a defesa dos consumidores. A sua eliminação seria objecto de resistência por parte da maioria dos Estados-Membros e dos consumidores, dado que estes estão habituados às exigências actuais e qualquer alteração poderia ser vista como um abandono de um valioso direito adquirido. Por conseguinte, a desregulamentação não foi considerada uma abordagem viável.

A legislação nacional e a revogação das regras comunitárias harmonizadas resultariam na criação de regras nacionais diferentes que impediriam a realização do mercado interno, na distorção da concorrência, no aumento dos encargos administrativos para a indústria, numa abordagem desigual em termos de conteúdo e disponibilidade de informação, provocando confusão para os consumidores, e num nível diferente de defesa dos cidadãos da UE.

Abordagem não legislativa alternativa (auto-regulamentação, co-regulamentação, directrizes) – os diferentes aspectos da informação prestada aos consumidores e as tendências actuais para o desenvolvimento de uma «nova cultura legislativa» exigiram a avaliação de uma abordagem que possa assegurar um equilíbrio entre flexibilidade e obrigatoriedade e entre a acção a nível nacional e a acção a nível da UE. Uma governação ascendente a vários níveis (local/nacional/comunitário), baseada no princípio do empenhamento nas melhores práticas formais e mensuráveis e na partilha de dados entre as partes interessadas, poderia ser uma alternativa viável a certos aspectos da legislação, tendo este mecanismo inovador sido avaliado como uma opção.

Questões estratégicas e opções específicas

Embora as chamadas abordagens básicas alternativas tivessem sido consideradas, dado que a iniciativa em questão se refere a uma revisão da legislação para a qual foram identificadas áreas claras de acção através da consulta alargada, a análise pormenorizada de impactos foi baseada nas opções de acção das quatro questões principais que foram identificadas para revisão na legislação.

Questão estratégica 1: Disparidade na inclusão da rotulagem nutricional nos géneros alimentícios pré-embalados

Problemas actuais

Considera-se que a prestação de informações nutricionais é essencial para permitir aos consumidores tomarem decisões informadas. No entanto, a inclusão destas informações não é uniforme em todas as categorias de produtos nem nos vários Estados-Membros. É menos provável que haja informação em produtos com atributos negativos, como seja um elevado teor de matérias gordas.

Opções estratégicas

Foram examinadas as opções correspondentes à ausência de medidas comunitárias, a uma abordagem voluntária e a uma abordagem legislativa, incluindo a rotulagem obrigatória dos produtos.

Principais constatações

Não tomar nenhuma medida ou seguir uma abordagem meramente voluntária não resolveria o problema identificado, sobretudo em relação à prestação de informações sobre produtos com atributos negativos.

A introdução de rotulagem obrigatória foi examinada com base na sua aplicação a todo o sector da indústria, com excepções para as PME no seu conjunto ou só com excepções para as microempresas. Em termos de impacto potencial sobre a indústria, a aplicação generalizada da rotulagem nutricional obrigatória teria um grande impacto se fosse aplicada imediatamente. No entanto, com um período de transição de 3 anos, estima-se que os custos seriam reduzidos significativamente para cerca de 1,2 mil milhões de euros. Quanto ao objectivo de tornar a informação mais amplamente acessível ao consumidor, a opção que levaria a uma inclusão mais alargada da informação seria a rotulagem obrigatória de todos os géneros alimentícios pré-embalados. As excepções para as microempresas conduziriam em princípio à rotulagem de cerca de 90% dos géneros alimentícios pré-embalados. Prevê-se que a disponibilidade mais generalizada de informações nutricionais levariam a mudanças no comportamento dos consumidores, com potenciais benefícios para a saúde pública.

Questão estratégica 2: Que quantidade de informação deve ser incluída no rótulo – consideração dos elementos nutricionais que devem ser incluídos na rotulagem nutricional

Problemas actuais

O objectivo da rotulagem nutricional é informar os consumidores e capacitá-los a escolher um regime alimentar equilibrado. Por conseguinte, há que decidir que informação deve ser incluída num rótulo nutricional para conseguir este objectivo. Neste momento, a rotulagem nutricional deve consistir, pelo menos, na indicação do valor energético e dos teores de proteínas, glícidos e matérias gordas. A Estratégia Global da OMS sobre Regimes Alimentares, Actividade Física e Saúde[2] assinalou que os seguintes nutrientes estavam associados a um maior risco de doenças não transmissíveis: matérias gordas, ácidos gordos saturados, ácidos gordos trans , açúcares livres e sal (sódio). Estes elementos coincidem amplamente com os elementos nutricionais mais frequentemente mencionados na consulta de 2006. No entanto, algumas partes interessadas pediram a inclusão de nove elementos nutricionais na rotulagem. Outras partes interessadas alegam que uma longa lista de nutrientes provoca confusão para o consumidor. Há que encontrar o equilíbrio entre a prestação de informação sobre os componentes mais importantes para a saúde pública e a prestação de informações abrangentes, tendo em conta a capacidade de compreensão do consumidor e o risco de sobrecarga informativa.

Opções estratégicas

Foram examinadas as opções correspondentes à ausência de medidas, a uma abordagem voluntária e a uma abordagem legislativa para especificar os principais elementos da rotulagem nutricional.

Principais constatações

Não tomar qualquer medida ou seguir uma abordagem voluntária significaria que a informação prestada não coincidiria necessariamente com os elementos nutricionais mais importantes para o consumidor. Qualquer alteração às exigências em vigor teria um impacto potencial nas empresas que precisassem de recolher diferentes informações sobre a composição nutricional dos seus produtos. Calculou-se que os custos para a indústria não seriam significativos se se dispusesse de um software informático que permitisse o cálculo rápido do teor de nutrientes dos alimentos, mas que representariam 3,7 mil milhões de euros se a informação fosse recolhida através da análise química do produtos. Os consumidores poderiam ficar a ganhar se a informação incluída abrangesse os componentes nutricionais que são mais frequentemente procurados e aqueles que são importantes em termos de saúde pública por estarem associados ao risco de desenvolvimento de certas doenças não transmissíveis.

Questão estratégica 3: Rotulagem nutricional simplificada - em particular a inclusão do teor de nutrientes na parte da frente da embalagem

Problemas actuais

A inclusão do teor de nutrientes de forma simplificada tem aumentado nos últimos anos através da promoção desta prática pelas autoridades dos Estados-Membros e organizações representantes da indústria. A situação não é clara ao abrigo da legislação em vigor no que se refere a essas apresentações, particularmente quando se recomenda a sua utilização na parte da frente da embalagem, sendo necessária uma clarificação. Além disso, a aplicação de regimes diferentes pode criar confusão para o consumidor e barreiras ao comércio para a indústria.

Opções estratégicas

Foram examinadas as opções correspondentes à ausência de medidas, a uma abordagem voluntária e a uma abordagem legislativa – proibir a apresentação, criar condições para uma abordagem voluntária, ou incluir a informação numa base obrigatória.

Principais constatações

Com base no referido exame, as opções de não tomar qualquer medida ou permitir a abordagem voluntária significariam a continuação da proliferação de regimes diferentes. É necessária uma clarificação da situação, mas a proibição deste tipo de rotulagem teria consequências potencialmente negativas para a indústria e os consumidores. Assim, a criação de condições para a rotulagem na parte da frente das embalagens traria vantagens para o consumidor (reduzindo o risco de confusão) e para a indústria (reduzindo o risco da criação de barreiras à livre circulação das mercadorias). A inclusão da informação numa base obrigatória aumentaria potencialmente o impacto da rotulagem nutricional no comportamento do consumidor, dado que há dados que sugerem que os consumidores têm mais frequentemente em consideração a informação na parte da frente da embalagem do que a informação que figura na parte de trás.

Questão estratégica 4: Legibilidade da informação

Problemas actuais

A informação nutricional não representa uma vantagem para o consumidor se for difícil de ler. A questão da legibilidade diz respeito a vários aspectos da apresentação: tamanho da letra, estilo de letra e cor, contraste com o fundo, etc. O principal motivo de queixa é o tamanho da letra, sobretudo na informação da parte de trás da embalagem. Há que considerar se a legislação deve ser adaptada no sentido de criar condições para a exigência geral de que os rótulos sejam legíveis. Esta questão é pertinente no que se refere a toda a informação contida nos rótulos dos géneros alimentícios e não só à informação nutricional.

Opções estratégicas

Foram examinadas as opções correspondentes à ausência de medidas, a uma abordagem voluntária e a uma abordagem legislativa.

Principais constatações

Na análise das opções, constatou-se que não tomar qualquer medida ou permitir uma abordagem voluntária não conduziria a uma melhoria significativa da situação. A inclusão de um tamanho de letra mínimo nos rótulos dos géneros alimentícios ajudaria a resolver a principal queixa dos consumidores.

Conclusão

Concluiu-se que a opção preferida seria a rotulagem nutricional obrigatória no que se refere à inclusão do valor energético e dos teores de matérias gordas, ácidos gordos saturados, açúcares e sal no campo de visão principal (parte da frente da embalagem), bem com a declaração voluntária de outros nutrientes. O impacto sobre os fabricantes pode ser minimizado prevendo períodos de transição de modo a que os rótulos possam ser alterados durante o ciclo normal de alteração de rótulos das empresas. Além disso, a disponibilidade de programas informáticos que permitam o cálculo fácil da composição de um produto em termos de nutrientes reduziria significativamente os custos associados à obtenção dessa informação.

[1] Comissão Europeia (2007), Livro branco sobre uma estratégia para a Europa em matéria de problemas de saúde ligados à nutrição, ao excesso de peso e à obesidade - COM(2007) 279.

[2] Resolução 57.17 da Assembleia Mundial da Saúde, 2004, Estratégia Global em matéria de Regime Alimentar, Actividade Física e Saúde.