LIVRO VERDE RELATIVO A UMA POLÍTICA COMUNITÁRIA EM MATÉRIA DE REGRESSO DOS RESIDENTES EM SITUAÇÃO ILEGAL

(apresentado pela Comissão)

Índice

Preâmbulo

1. Introdução

2. Parte I - O regresso enquanto parte integrante de uma política comunitária global em matéria de imigração e de asilo

2.1. Contexto geral da questão

2.2. Imigração e regresso

2.3. Asilo e regresso

2.4. Direitos do Homem e regresso

2.5. Cooperação com os países de origem e de trânsito em matéria de regresso e de readmissão

3. Parte II - Aproximação e Reforço da Cooperação entre os Estados-Membros em matéria de Regresso

3.1. Normas comuns

3.2. Regras em matéria de readmissão entre Estados-Membros

3.3. Regras aplicáveis ao trânsito entre Estados-Membros

3.4. Cooperação operacional

3.5. Programas de regresso

4. Parte III - Em direcção a uma Política Comum de Readmissão

4.1. Acordos de readmissão e cláusulas de readmissão nos acordos de associação ou de cooperação

4.2. Disposições em matéria de trânsito e de admissão e acordos com outros países terceiros

5. Conclusão

Anexo

Preâmbulo

O Conselho Europeu de Laeken de 14 e 15 de Dezembro convidou o Conselho, na sua conclusão n.º 40, nomeadamente a desenvolver um plano de acção baseado na Comunicação da Comissão relativa a uma política comum em matéria de imigração clandestina, de 15 de Novembro de 2001. Consequentemente, em 28 de Fevereiro de 2002, o Conselho adoptou, um plano global de luta contra a imigração ilegal e o tráfico de seres humanos na União Europeia. Este plano contém uma secção consagrada à política de readmissão e de repatriamento, na qual esta área é identificada como uma parte integrante e vital da luta contra a imigração clandestina. O plano de acção do Conselho insiste na necessidade de progredir em matéria de trânsito e de readmissão, bem como de identificação dos residentes em situação ilegal, de emissão de documentos de viagem para efeitos de regresso e de definição de normas comuns para os procedimentos de repatriamento.

Na referida Comunicação relativa à imigração clandestina, a Comissão anunciava já a apresentação do presente Livro Verde, insistindo na necessidade de criar normas comuns e de introduzir medidas comuns em matéria de regresso.

O presente Livro Verde baseia-se nos elementos definidos no plano de acção do Conselho e examina várias questões relacionadas com o regresso de nacionais de países terceiros. Na Parte I, sublinha que uma política comunitária em matéria de regresso deve integrar-se e complementar as políticas comunitárias relativas à imigração e ao asilo já existentes, descritas nas comunicações correspondentes da Comissão, cujos objectivos são mais uma vez explicitamente reiterados. As diferentes dimensões do problema do regresso voluntário e do regresso forçado, relativamente à imigração, ao asilo e às relações com os países terceiros, são analisadas sucintamente. As outras partes centram-se na futura cooperação entre os Estados-Membros em matéria de regresso dos residentes em situação ilegal (Parte II) e na definição de uma política de readmissão em conjunto com os países terceiros (Parte III).

Tendo em conta a natureza muito complexa e sensível das questões relacionadas com o regresso, o presente Livro Verde limita-se a lançar o debate sobre o regresso dos residentes em situação ilegal, não devendo ser considerado como uma tentativa de análise de todas as dimensões do problema do regresso dos nacionais de países terceiros.

O debate sobre o regresso dos residentes em situação ilegal deverá partir de uma reflexão sobre as questões gerais seguidamente apresentadas, antes de abordar certas questões de carácter indicativo e de examinar mais pormenorizadamente as questões levantadas nas outras secções do Livro Verde:

(1) O desenvolvimento de uma política comum em matéria de regresso enquanto contributo para uma política global de imigração, tal como preconizada pela Comissão na sua Comunicação de 22 de Novembro de 2000.

(2) A compatibilidade de uma política comum em matéria de regresso com a necessidade de protecção ao abrigo do direito internacional e europeu no âmbito de um sistema comum europeu de asilo em evolução.

(3) A aplicação, no que diz respeito ao regresso, da conclusão n.º 40 do Conselho Europeu de Laeken, que apela à integração da política relativa aos fluxos migratórios na política externa da União Europeia.

(4) A necessidade de normas comuns para os procedimentos de regresso e a questão de saber se estas normas devem ser juridicamente vinculativas.

(5) A melhoria da cooperação entre os serviços dos Estados-Membros e a questão de saber se um futuro instrumento financeiro poderá contribuir para alcançar este objectivo.

(6) A determinação dos elementos de uma política comum em matéria de readmissão, que deverão incluir uma cooperação equilibrada com os países terceiros em causa.

1. Introdução

Na sequência da atribuição pelo Tratado de Amesterdão de competência à Comunidade nos domínios da migração e do asilo, os Chefes de Estado e de Governo, aquando do Conselho Europeu de Tampere, em Outubro de 1999, recomendaram a elaboração de uma política comum da União Europeia nestes domínios. Desde então, a Comissão tem vindo a apresentar propostas para uma política comunitária em matéria de asilo e de imigração baseada numa abordagem em duas etapas: a adopção de um quadro jurídico comum, como delineado no Tratado, e o desenvolvimento de um mecanismo de coordenação aberto.

O objectivo das propostas da Comissão relativas à política de imigração consiste em garantir uma gestão mais eficaz dos fluxos migratórios em todas as suas fases. A abordagem global que foi apresentada centra-se na adopção de procedimentos comuns para a admissão legal de nacionais de países terceiros, que passa por um diálogo mais estreito com os países de origem e pressupõe uma maior coordenação das políticas de integração a nível nacional. O pressuposto que subjaz a esta abordagem e que recebeu o apoio geral dos Estados-Membros no âmbito do debate sobre a Comunicação de Novembro de 2000 [1] consiste no reconhecimento de que as pressões migratórias irão manter-se e que, no contexto económico actual e à luz das previsões demográficas, a imigração tem um papel a desempenhar no desenvolvimento económico e social da União Europeia.

[1] Cf. COM (2000) 755 final e COM (2000) 757 final de 22 de Novembro de 2000.

No domínio do asilo, o objectivo prosseguido consiste em estabelecer um sistema comum europeu de asilo, baseado numa aplicação integral e abrangente da Convenção de Genebra de 1951, e assegurar assim que ninguém é reenviado para um país onde é perseguido, isto é, manter o princípio da não-repulsão. A harmonização processar-se-á em duas etapas, que conduzirão, a longo prazo, a um procedimento comum de asilo e a um estatuto uniforme para as pessoas a quem é concedido asilo.

A Comissão sublinhou que estas políticas devem ser acompanhadas por outras medidas destinadas a combater a imigração clandestina e, nomeadamente, as actividades dos passadores e o tráfico de seres humanos. Recentemente, na sua Comunicação relativa a uma política comum em matéria de imigração clandestina [2], a Comissão apresentou sugestões globais com vista ao reforço das acções comuns nesta área. Nesta Comunicação, a Comissão sublinhou que o regresso e a readmissão dos nacionais de países terceiros que residam clandestinamente na UE deveriam fazer parte integrante desta política comum. O ponto 3, alínea b), do artigo 63.º do Tratado CE determina que o Conselho deve adoptar medidas relativas à imigração clandestina e à residência ilegal, incluindo o repatriamento de residentes em situação ilegal. Além disso, o Tratado de Amesterdão também integrou no quadro da União Europeia o acervo de Schengen sobre as questões do regresso - bastante limitado neste domínio - nomeadamente o artigo 23.º da Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen [3] [4].

[2] COM (2001) 672 final de 15 de Novembro de 2001.

[3] Inventário de recomendações e melhores práticas para a correcta aplicação do acervo de Schengen - Fronteiras, Afastamento e Readmissão, Conselho da União Europeia, 28 de Fevereiro de 2002.

[4] Ver igualmente a proposta de directiva do Conselho relativa às condições em que os nacionais de países terceiros podem circular livremente no território dos Estados-Membros durante um período máximo de três meses e que introduz uma autorização específica de viagem fixando as condições de entrada com vista a uma deslocação durante um período máximo de seis meses (COM (2001) 388 final) de 10 de Julho de 2001, que integrará na legislação comunitária o artigo 23o do Acordo de Schengen.

Tal como anunciou na sua Comunicação relativa à imigração clandestina, a Comissão considera que a questão do regresso merece uma reflexão aprofundada, a fim de definir uma abordagem comunitária coerente, que tenha em consideração a complexidade deste importante tema. Para preparar o presente Livro Verde, foram tomadas em consideração várias publicações de organizações internacionais, organismos públicos, organizações não governamentais e do mundo académico [5]. O objectivo do presente Livro Verde consiste em examinar os aspectos complexos do regresso das pessoas que residem ilegalmente na União Europeia e em apresentar propostas para definir uma política coordenada e eficaz, baseada em princípios e normas comuns e que respeite simultaneamente os direitos do Homem e a dignidade humana. Parte-se da premissa de que é necessário adoptar uma política em matéria de regresso, a fim de preservar a integridade dos sistemas de admissão legal e de admissão por motivos humanitários.

[5] Cf. por exemplo, entre outras: Recomendação nº R(99) 12 do Comité dos Ministros do Conselho da Europa relativa ao regresso dos requerentes de asilo cujo pedido foi rejeitado; OIM, The return and reintegration of rejected asylum seekers and irregular migrants, Genebra, Maio de 2001; ACNUR, Legal and practical aspects of the return of persons not in need of international protection, Genebra, Maio de 2001; CIDPM, Study on comprehensive EU return policies and practices for displaced persons under temporary protection, other persons whose international protection has ended and rejected asylum seekers, Viena, Janeiro de 2002; CIG, Modular Structures on Return (não publicado); Nascimbene (ed.), Expulsion and detention of aliens in the European Union countries, Milão, 2001.

2. Parte I - O regresso enquanto parte integrante de uma política comunitária global em matéria de imigração e de asilo

2.1. Contexto geral da questão

A questão do regresso é muito vasta, cobrindo um grande número de situações, que podem dividir-se em duas grandes categorias. A primeira diz respeito às pessoas que residem legalmente num país e que, passado algum tempo, exprimem o desejo de regressar ao seu país de origem. Em muitos casos, estas pessoas têm dificuldades em fazê-lo, quer por falta de meios financeiros, quer porque perderam tudo o que tinham no seu país de origem, quer ainda porque esse regresso afectaria as suas possibilidades de regressar ao Estado-Membro em que viviam para aí voltarem a residir ou para visitar a família ou amigos nesse país por curtos períodos. As pessoas que trabalharam legalmente durante muitos anos na UE poderão pretender regressar ao seu país de origem quando se reformam, mas renunciam a fazê-lo porque essa decisão afectaria os seus direitos à pensão. Outra situação é a que diz respeito aos empresários e aos trabalhadores altamente qualificados que, após alguns anos de residência legal, gostariam de sair do seu país de acolhimento por períodos longos (regresso temporário). Nesta categoria, é de mencionar o caso específico das pessoas a quem foi reconhecido o estatuto de refugiado e que, uma vez estabilizada a situação no seu país de origem, gostariam de regressar e, especialmente quando se trata de pessoas qualificadas, participar na sua reconstrução e desenvolvimento. Esta situação verifica-se actualmente com os afegãos que residem na Europa. A UE está actualmente a preparar um programa para os ajudar a alcançar este objectivo.

De um modo geral, poderão ser concebidas soluções administrativas concretas e programas de apoio para ajudar os imigrantes que pretendem regressar ao seus países de origem. As formas de fomentar estes tipos de regressos poderão ser exploradas no âmbito do diálogo com os países de origem, nomeadamente para lhes permitir tirar maior partido das vantagens que lhes pode proporcionar o regresso dos seus cidadãos. No âmbito do mecanismo de coordenação aberto da política comunitária em matéria de imigração [6], a Comissão propôs orientações europeias que visam promover políticas destinadas a apoiar certos tipos de mobilidade entre a UE e os países terceiros:

[6] COM (2001) 387 final de 11 de Julho de 2001; ver secção 3.3.

* reexaminar a legislação que restringe a livre circulação dos migrantes em situação legal entre o seu país de residência e o seu país de origem;

* encorajar os migrantes a interessar-se por projectos de desenvolvimento e por iniciativas empresariais e de formação no seu país de origem;

* dar apoio financeiro ou outro, incluindo o fornecimento de capital de risco, para ajudar os migrantes que regressam a reinstalar-se no seu país de origem.

A segunda categoria de regressos diz respeito às pessoas sem necessidade específica de protecção e que residem ilegalmente na UE. Estas pessoas não preenchem, ou deixaram de preencher, as condições necessárias à entrada, à presença ou à residência no território dos Estados-Membros da União Europeia, quer porque entraram ilegalmente, quer porque permaneceram após a expiração do seu visto ou da sua autorização de residência, quer ainda porque o seu pedido de asilo foi finalmente rejeitado. Estas pessoas não gozam de um estatuto jurídico que lhes permita permanecer no território dos Estados-Membros e poderão, ou ser encorajadas a deixar o território da UE voluntariamente, ou ser forçadas a fazê-lo. É possível que os imigrantes em situação ilegal ou os requerentes de asilo cujo pedido foi rejeitado queiram regressar voluntariamente ao seu país de origem. Esta opção poderá ser favorecida e apoiada por mecanismos específicos.

O presente Livro Verde diz respeito a esta segunda categoria de regressos, isto é, o regresso das pessoas que residem ilegalmente na União Europeia, nos seus dois aspectos: regresso forçado ou regresso voluntário. O regresso das pessoas que residem legalmente na União não é abordado no presente documento. Todavia, para muitos nacionais de países terceiros que residem legalmente na União, o regresso pode representar uma opção desejável ou pertinente. Esta questão é por si só importante e merece também ser objecto de um debate aprofundado, nomeadamente no que diz respeito aos seus efeitos a nível do país de origem. Por conseguinte, a Comissão levará a cabo uma reflexão complementar sobre esta questão numa fase posterior.

2.2. Imigração e regresso

Na sua Comunicação relativa a uma política da Comunidade em matéria de imigração, de 22 de Novembro de 2000 [7], a Comissão sugeriu que a melhor forma de a UE alcançar o seu objectivo de uma gestão mais eficaz dos fluxos migratórios consistiria na adopção de uma abordagem global. A Comissão defendeu que, no âmbito de uma política de imigração global, a adopção de procedimentos comuns para os trabalhadores migrantes poderia, em certa medida, diminuir a pressão exercida nos canais de admissão por motivos humanitários e que uma acção comum mais eficaz contra as actividades dos passadores e o tráfico de seres humanos teria um efeito dissuasivo para os imigrantes em situação ilegal. A Comissão regista a existência de práticas de regularização da situação dos imigrantes em situação ilegal que satisfazem certos critérios, nomeadamente quando têm um emprego num Estado-Membro, que se poderão explicar pelo facto de constituírem um reconhecimento das necessidades do mercado de trabalho e um reflexo das dificuldades em aplicar as políticas em matéria de regresso.

[7] COM (2000) 757 final.

Em princípio, os nacionais de países terceiros que não têm um estatuto jurídico que lhes permita permanecer, quer a título permanente, quer a título temporário, e cuja residência os Estados-Membros não tenham qualquer obrigação legal de tolerar têm de deixar o território da UE. Isto é essencial para não comprometer a política de admissão e para aplicar o Estado de direito, elemento constitutivo de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça.

Na medida do possível, deverá ser dada prioridade ao regresso voluntário, por motivos humanos evidentes. Além disso, o regresso voluntário requer menos esforços do ponto de vista administrativo do que o regresso forçado.

Não obstante, o regresso forçado dos residentes em situação ilegal pode representar um sinal, tanto para os imigrantes em situação ilegal que se encontram nos Estados-Membros, como para os potenciais imigrantes clandestinos que se encontram fora da UE. Políticas eficazes em matéria de regresso, conjugadas com esforços suplementares para combater o trabalho não declarado na União, procedimentos mais transparentes, campanhas de sensibilização contra as actividades dos passadores e uma melhor informação sobre os circuitos legais de admissão, poderão incentivar os imigrantes potenciais a tentar explorar as possibilidades de obter a residência legal na UE e dissuadir aqueles que não preenchem os requisitos necessários para a imigração legal. Estas políticas podem também contribuir para aumentar a abertura da opinião pública relativamente aos novos imigrantes em situação legal, no contexto de políticas de admissão mais abertas, nomeadamente para os trabalhadores migrantes.

2.3. Asilo e regresso

O regresso voluntário é uma das três soluções a longo prazo encontradas para o problema dos refugiados, sendo as outras duas a integração e a reinstalação. Ao mesmo tempo, é necessária uma política eficaz para o regresso das pessoas cujos pedidos de protecção internacional foram rejeitados, por forma a salvaguardar a integridade de um sistema comum de asilo e do procedimento comum de asilo, tal como descritos na Comunicação da Comissão de 22 de Novembro de 2000 [8]. Sempre que uma pessoa que solicita protecção beneficiou de um procedimento equitativo, completo e de qualidade, em que todas as necessidades de protecção foram examinadas e não exista qualquer outro fundamento para justificar a permanência legal num Estado-Membro, a pessoa em causa deve deixar o território e regressar ao seu país de origem ou, se for caso disso, de trânsito.

[8] COM (2000) 755 final.

É conforme ao espírito do procedimento comum de asilo e do estatuto uniforme que as pessoas que procuram protecção ou que beneficiaram de protecção internacional na União devam, a longo prazo, esperar um tratamento comparável em todos os Estados-Membros, em função da sua situação, no que diz respeito ao regresso. A melhoria da eficácia e da qualidade do procedimento de asilo e da avaliação das necessidades de protecção constitui um requisito fundamental. A eficácia da política de regresso deve igualmente ser analisada tendo em conta o facto de, mesmo se um pedido de asilo tiver sido rejeitado com base na Convenção de Genebra, as pessoas em causa poderem ainda necessitar, por outras razões, de protecção internacional. Por conseguinte, é primordial criar um sistema de protecção subsidiário apropriado.

Mais uma vez, deve ser dada prioridade ao regresso voluntário. Todavia, o regresso forçado pode ser necessário como último recurso. Podem também encontrar-se nesta situação as pessoas cuja necessidade de protecção internacional (ao abrigo do estatuto de refugiado ou de protecção subsidiária ou de um regime de protecção temporária) tiver deixado de existir, depois de estas terem beneficiado dessa protecção durante algum tempo num Estado-Membro. Estes regressos devem igualmente respeitar as disposições sobre a protecção internacional e os direitos do Homem de que beneficiam estas pessoas, nomeadamente o princípio de não-repulsão, por força da Convenção de Genebra de 1951 relativa ao estatuto dos refugiados e do seu Protocolo de 1967, nomeadamente os artigos 32.º e 33.º. Os refugiados não podem ser legalmente expulsos do território, salvo por razões de segurança nacional ou de ordem pública. Além disso, a CEDH, nomeadamente o seu artigo 3.º, bem como a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem relativa a esta questão devem ser referidas no contexto da proibição da tortura e dos tratamentos desumanos ou degradantes, assim como o artigo 4º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

Os artigos 18.º e 19.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia também são pertinentes. Em conformidade com o artigo 18.º, é garantido o direito de asilo, no respeito das regras da Convenção de Genebra de 28 de Julho de 1951 e do Protocolo de 31 de Janeiro de 1967 relativos ao estatuto dos refugiados e em conformidade com o Tratado que institui a Comunidade Europeia. O artigo 19.º diz respeito à protecção em caso de afastamento, expulsão ou extradição, determinando em primeiro lugar que as expulsões colectivas são proibidas. Acrescenta que ninguém pode ser afastado, expulso ou extraditado para um Estado onde corra sério risco de ser sujeito a pena de morte, a tortura ou a outros tratos ou penas desumanos ou degradantes.

Os movimentos de regresso maciço aos países de origem de pessoas que beneficiaram de protecção, que se sucedem a um afluxo maciço devido, na maior parte das vezes, a uma situação de conflito, e que geralmente colocam desafios em termos de reconstrução e de desenvolvimento, podem, nalguns casos, requerer soluções específicas ou uma abordagem progressiva nos Estados-Membros de acolhimento e nos países de origem e de trânsito, tais como o adiamento da execução das decisões de afastamento, a autorização de visitas ou permanências exploratórias, a concepção de "pacotes" de medidas de assistência, desde medidas básicas (informação, transporte, ajudas financeiras de pequeno montante) até medidas mais elaboradas e adaptadas às várias situações, preparadas com alguma antecedência (formação, incentivos a favor das pessoas sem qualificações, qualificadas e altamente qualificadas, etc.), e a celebração de acordos de trânsito e de transporte.

O mecanismo de coordenação aberto em matéria de asilo, tal como sugerido pela Comissão [9], poderá também ser utilizado para as questões relacionadas com o regresso dos requerentes de asilo cujo pedido foi rejeitado e das pessoas que beneficiaram de um regime de protecção. Alguns dos domínios a analisar em matéria de regresso voluntário e, se for caso disso, forçado que poderão ser pertinentes no que se refere ao regresso dos residentes em situação ilegal são os seguintes:

[9] COM (2001) 710 final de 28 de Novembro de 2001, ver secção 5.2.

* identificar medidas susceptíveis de melhorar a cooperação entre os Estados de acolhimento, os países de origem, o ACNUR, a OIM e as ONG, com vista a facilitar os regressos voluntários e forçados;

* desenvolver serviços de informação e de preparação para os regressos, incluindo a avaliação das vantagens das visitas exploratórias;

* procurar formas de aumentar a taxa de execução efectiva das decisões de expulsão, eventualmente mediante a fixação de objectivos precisos e a avaliação do seu impacto a nível prático;

* elaborar guias de boas práticas sobre as várias questões levantadas pelo regresso, incluindo o repatriamento forçado (escolta, meios de transporte, condições de detenção administrativa anteriores ao afastamento, etc.), que possam servir de base para a elaboração de guias a nível da União Europeia.

2.4. Direitos do Homem e regresso

Uma política europeia em matéria de regresso deve respeitar plenamente os direitos do Homem e as liberdades fundamentais e, como tal, deve inscrever-se no contexto das políticas da União Europeia sobre os direitos do Homem, tanto na União Europeia como nas suas relações externas. O artigo 6º do Tratado da União Europeia reafirma que a União Europeia "assenta nos princípios da liberdade, da democracia, do respeito pelos direitos do Homem e pelas liberdades fundamentais, bem como do Estado de direito, princípios que são comuns aos Estados-Membros".

Tanto a Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (CEDH) como a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, proclamada em Nice em Dezembro de 2000 [10], contêm disposições que são aplicáveis a uma política em matéria de regresso dos residentes em situação ilegal (artigos 3º, 5º, 6º, 8º e 13º da CEDH e artigos 3º, 4º, 19º, 24º e 47º da Carta dos Direitos Fundamentais). Os artigos que se aplicam especificamente a todas as formas de protecção internacional foram já descritos na secção "Asilo e regresso".

[10] JO C 364 de 18 de Dezembro de 2000, p. 1.

Além disso, os residentes em situação ilegal devem dispor de possibilidades adequadas para introduzir um recurso judicial durante o procedimento de regresso. A este respeito, são de referir o artigo 6º da CEDH e o artigo 47º da Carta dos Direitos Fundamentais, que garantem o direito a um recurso efectivo e a um julgamento imparcial. A questão dos direitos do Homem também se coloca no contexto da detenção de residentes em situação ilegal: o princípio do controlo judicial da detenção deve ser sempre respeitado, em conformidade com o artigo 5º da CEDH.

A vida familiar é protegida pelo artigo 8º da CEDH e pelo artigo 7º da Carta dos Direitos Fundamentais. Deve igualmente recordar-se que os direitos da criança merecem uma atenção especial, em conformidade com o artigo 24º da Carta dos Direitos Fundamentais e com a Convenção sobre os Direitos da Criança de 1989. Em todos os actos relativos às crianças, deve prevalecer o interesse superior da criança.

Por último, outro aspecto que merece ser cuidadosamente analisado é a protecção dos dados de carácter pessoal, consignada no artigo 8º da Carta dos Direitos Fundamentais e nas disposições em vigor sobre a protecção dos dados pessoais [11].

[11] Cf. Directiva 1995/46/CE, JO L 281 de 23 de Novembro de 1995, p. 31, bem como a Convenção do Conselho da Europa de 28 de Janeiro de 1981 para a Protecção das Pessoas relativamente ao Tratamento Automatizado de Dados de Carácter Pessoal e, se for caso disso, a Recomendação juridicamente não vinculativa Nº R (87) 15 do Comité dos Ministros do Conselho da Europa, que regula o uso de dados pessoais no domínio policial.

2.5. Cooperação com os países de origem e de trânsito em matéria de regresso e de readmissão

Para ter êxito, uma política em matéria de regresso dos residentes em situação ilegal depende da existência de uma cooperação frutuosa com os países de origem ou de trânsito em causa. É necessário desenvolver a compreensão mútua e a cooperação entre todas as autoridades responsáveis em questão. Esta cooperação é fundamental em várias fases e níveis do procedimento de regresso. Por exemplo, é necessária assistência a nível administrativo para obter os documentos de viagem necessários ao regresso dos residentes em situação ilegal que não possuem documentos de viagem válidos. Além disso, aquando da chegada ao país de regresso, deve ser melhorado o procedimento de readmissão nos pontos de entrada, que frequentemente correspondem aos aeroportos. Com efeito, muitos países cooperam com grande abertura e pragmatismo, facilitando os regressos.

Todavia, outros países manifestam mais relutância em readmitir os seus repatriados, impondo muitas vezes procedimentos administrativos mais longos para determinar a nacionalidade ou a identidade da pessoa em causa. Nesses casos, poderá ser útil negociar a nível político um acordo de readmissão que fixe os procedimentos práticos a seguir e os meios de transporte a utilizar para o regresso e a readmissão.

No entanto, o regresso de residentes em situação ilegal também tem implicações significativas para os países de origem e de trânsito. A possibilidade de conceber uma política em matéria de regresso que evite os efeitos negativos para a situação desses países deve ser cuidadosamente estudada. Enviar pessoas para o país de origem em larga escala poderá ter um impacto considerável no desenvolvimento económico de um país e no empenho das autoridades em cooperarem no âmbito do controlo dos fluxos migratórios. A vontade de cooperar será sem dúvida maior nos casos em que os países em questão têm mais interesse em acolher de novo os seus nacionais. Por conseguinte, a União Europeia deverá examinar formas de assistência adequadas para que os regressos sejam duradouros.

A vontade de regressar voluntariamente será igualmente maior nos casos em que os países de origem ofereçam oportunidades aos repatriados. Alguns projectos de regresso voluntário tiveram aparentemente menos êxito do que o previsto devido à falta de preparação dos países de destino dos repatriados. Ao mesmo tempo, é preciso reconhecer que os repatriados devem receber garantias de que poderão dispor de meios básicos para se instalarem no seu novo meio. A este respeito, poderá estudar-se a possibilidade de criar um sistema de apoio financeiro para os primeiros tempos após o regresso.

O Conselho Europeu de Tampere de Outubro de 1999 sublinhou a necessidade de adoptar uma abordagem global da migração que abranja os aspectos políticos e os associados aos direitos do Homem e ao desenvolvimento nos países e nas regiões de origem e de trânsito. A cooperação com os países terceiros em causa foi considerada como o elemento determinante do êxito da política externa em matéria de migração, que inclui também a questão do regresso. Além disso, o Conselho Europeu de Laeken de Dezembro de 2001 frisou a necessidade de integrar a política relativa aos fluxos migratórios, nomeadamente em matéria de readmissão, na política externa da UE. Por conseguinte, o regresso e a readmissão constituem apenas uma das vertentes de uma política comunitária global em matéria de migração relativamente aos países terceiros, sendo necessário encontrar um ponto de equilíbrio entre admissão e readmissão.

3. Parte II - Aproximação e Reforço da Cooperação entre os Estados-Membros em matéria de Regresso

3.1. Normas comuns

O regresso forçado constitui uma limitação muito grave à liberdade e à vontade da pessoa em causa. Poderão ser definidas normas comuns relativamente à expulsão, à detenção e ao afastamento. Estas normas poderão estabelecer um tratamento adequado e similar para os residentes em situação ilegal que forem objecto de medidas que ponham termo à sua residência, independentemente do Estado-Membro que procede ao afastamento. Além disso, as normas comuns poderão igualmente ter em vista facilitar o trabalho dos serviços em causa e instituir procedimentos mais eficazes mediante a aplicação das melhores práticas identificadas nos Estados-Membros.

A Comissão poderá propor e fomentar o estabelecimento de normas comuns relativamente a todas as fases do regresso. Poderão ser estabelecidas condições de base que determinam o termo da residência legal, nomeadamente no que diz respeito às decisões de expulsão. Além disso, poderão ser adoptadas regras mínimas em matéria de detenção e de afastamento. Para alcançar este objectivo, a Comissão tenciona tirar partido dos resultados do debate sobre o presente Livro Verde para preparar uma proposta de directiva do Conselho relativa às normas mínimas aplicáveis aos procedimentos de regresso, tal como já indicado na sua Comunicação relativa à imigração clandestina [12].

[12] COM (2001) 672 final, cf. secção 4.8.

3.1.1. Definições

A terminologia no domínio do regresso difere substancialmente de um Estado-Membro para outro, devido às diferenças entre os seus sistemas jurídicos. O emprego de conceitos diferentes enquanto sinónimos é amiúde fonte de confusão. Para efeitos de clarificação, são necessárias definições comuns, de maneira a evitar quaisquer mal-entendidos. Uma primeira lista de propostas de definições é apresentada no Anexo I.

Esta primeira lista de definições comuns é satisfatória- Que outras definições poderiam ser acrescentadas-

3.1.2. Termo da residência legal

As medidas de execução não são apenas aplicáveis às pessoas que entraram ilegalmente no território da UE e que não têm o direito de aí permanecer. Algumas pessoas são objecto de ordens de expulsão se a sua presença constituir uma ameaça para a segurança pública ou a ordem pública, por exemplo na sequência de uma condenação por crimes graves. As pessoas cuja autorização de residência expirou são igualmente objecto de medidas de regresso, bem como os residentes legais cuja autorização de residência tenha sido retirada. Todas estas pessoas têm em princípio a obrigação legal de sair do país imediatamente ou, se tiver sido fixado um prazo para a partida, antes do termo desse prazo.

Poder-se-á considerar que a obrigação legal de sair do país não foi respeitada pelas pessoas que entram noutro Estado-Membro, sempre que este não autorize a sua entrada ou residência. Cabe aos Estados-Membros velar por que as medidas que põem termo à residência ilegal sejam aplicáveis em toda a União Europeia.

3.1.2.1. Condições prévias a que estão sujeitas as decisões de expulsão

Poderá ser posto termo à residência legal mediante uma decisão de expulsão, que está subordinada a certas condições estabelecidas por lei. As regras de base a respeitar para se poder pronunciar uma decisão de expulsão foram estabelecidas na Directiva 2001/40/CE relativa ao reconhecimento mútuo de decisões de afastamento de nacionais de países terceiros, adoptada em Maio de 2001 [13]. Nos termos desta directiva, um nacional de um país terceiro é objecto de uma decisão de expulsão em caso de ameaça grave e actual para a ordem pública ou para a segurança nacional, sendo a decisão tomada nos dois casos seguidamente apresentados.

[13] Cf. JO L 149 de 2 de Junho de 2001, p. 34.

Em primeiro lugar, uma decisão de expulsão pode basear-se na condenação de um nacional de um país terceiro por um crime passível de pena de prisão não inferior a um ano. Além disso, é suficiente a existência de razões sérias para crer que um nacional de um país terceiro cometeu crimes graves ou que existem indícios reais de que tenciona cometer actos dessa natureza no território de um Estado-Membro. Em segundo lugar, um nacional de um país terceiro pode ser objecto de uma decisão de expulsão sempre que não cumpra a regulamentação nacional relativa à entrada ou à residência de estrangeiros.

Todavia, com base nestas definições gerais, poderão ser definidos outros fundamentos legais mais específicos para se pronunciar uma decisão de expulsão. Para o fazer, poderá estabelecer-se uma distinção, por exemplo, entre motivos imperiosos baseados na existência de um perigo excepcional e os outros motivos legítimos, que conduzem normalmente a uma decisão de expulsão.

Por conseguinte, deverá examinar-se se podem ser tomadas decisões de expulsão obrigatórias nos seguintes casos:

1) Se um nacional de um país terceiro tiver sido condenado por um tribunal a uma pena de prisão por ter cometido dolosamente um ou mais actos criminosos durante um período a definir em comum;

2) Se um nacional de um país terceiro tiver sido condenado a uma pena de prisão por ter cometido dolosamente certos actos criminosos (como a produção, o transporte e a venda de estupefacientes, a introdução clandestina de migrantes ou o tráfico de seres humanos, o terrorismo e outros crimes contra a segurança nacional).

Além disso, deverá ser estudada a possibilidade de identificar outras razões imperiosas, como a ameaça para a segurança nacional ou pública.

Não obstante, as decisões de expulsão não podem ser tomadas sem ter em conta o estatuto dos nacionais de países terceiros. Com efeito, certas categorias de pessoas requerem uma protecção especial em relação à expulsão. Os nacionais de países terceiros privilegiados, tais como os residentes de longa duração [14], os membros da família de um cidadão da União ou de um nacional do Estado-Membro em causa, bem como os refugiados e as pessoas que beneficiam de outras formas de protecção internacional, só podem ser afastados por motivos graves de segurança pública e de ordem pública. Poderá igualmente ser prevista uma protecção especial a favor dos nacionais de países terceiros que nasceram num Estado-Membro e que nunca viveram no país da sua nacionalidade. A existência destes motivos graves deverá ser objecto de um exame aprofundado e integrar a fundamentação da decisão de expulsão.

[14] Cf. Artigo 13.º do documento COM (2001) 127 final.

Por último, é de salientar que a situação individual deve ser tomada em consideração em todos os casos. Os direitos da pessoa em causa e a proporcionalidade da medida devem ser tidos em devida consideração, especialmente nos casos de extrema dificuldade, no que se refere aos motivos de expulsão imperiosos, ou de dificuldade excessiva, nos casos em que existem outros motivos de expulsão.

Devem subordinar-se as decisões de expulsão a condições prévias mais precisas- Que elementos devem ser contemplados-

Para além dos grupos referidos supra, que outros grupos necessitam de protecção especial contra a expulsão- Que forma deverá assumir esta protecção-

3.1.2.2. Outras condições prévias que determinam o termo da residência legal

Nos casos em que a autorização de residência de uma pessoa tenha expirado, esta deverá ser legalmente obrigada a deixar o país, caso não tenha obtido a sua renovação ou outro tipo de título de residência. Poderá considerar-se a hipótese de conferir um efeito suspensivo aos recursos introduzidos contra uma ordem de afastamento.

A obrigação de deixar o país poderá igualmente aplicar-se às pessoas que ultrapassem o período durante o qual beneficiavam de uma isenção de visto. A residência legal poderá, por conseguinte, terminar se uma pessoa entrar legalmente num país em que não esteja sujeito à obrigação de visto, mas não solicite uma primeira autorização de residência no prazo previsto na lei.

Os motivos para a retirada de uma autorização de residência poderão ser limitados por lei a um número restrito de situações consideradas relevantes, tais como a falta de um passaporte válido ou de um documento que o substitui, a mudança ou a perda de nacionalidade, bem como outros motivos indispensáveis para assegurar a regularidade administrativa. Em todos os casos, as autoridades responsáveis deverão ser obrigadas a examinar se a retirada da autorização de residência é proporcional às mudanças verificadas e se a pessoa deverá ser considerada responsável ou não, e fundamentar devidamente a sua decisão.

Deverão ser estabelecidas outras condições prévias que determinam o termo da residência legal-

Que motivos deverão justificar a retirada de uma autorização de residência-

3.1.3. Detenção na pendência do afastamento

A fim de salvaguardar as medidas de execução, nomeadamente as medidas de afastamento, é prática corrente recorrer a medidas coercitivas. É de assinalar que todas as medidas coercitivas constituem uma grave limitação à liberdade das pessoas em causa. Isto aplica-se particularmente às medidas de detenção na pendência do afastamento, que são aplicadas para facilitar a identificação do residente em situação ilegal, a fim de obter os documentos de viagem necessários ao regresso ou impedir o residente em situação ilegal de desaparecer antes do seu afastamento do território.

Poderão igualmente ser estabelecidas a nível da UE normas mínimas para as ordens de detenção, em que sejam definidas as competências das autoridades responsáveis e as condições indispensáveis para se proceder à detenção. Nestas normas poderão ser determinados os grupos de pessoas que, de uma forma geral, não deverão ser mantidas em detenção ou que apenas poderão sê-lo em determinadas condições. De qualquer modo, a ordem de detenção deverá ser proferida ou confirmada sem demora por uma autoridade judicial dentro dos prazos previstos na lei.

Além disso, poderão prever-se normas mínimas relativas às condições da detenção, nomeadamente no que se refere ao alojamento, a fim de assegurar um tratamento digno em todos os centros de detenção dos Estados-Membros. De qualquer modo, se não houver disponibilidade nos centros de detenção ou se a capacidade de acolhimento estiver esgotada, deve assegurar-se que as pessoas a repatriar que estiverem detidas em estabelecimentos prisionais normais possam ser separadas dos outros prisioneiros, a fim de evitar qualquer "criminalização" do seu caso.

A duração máxima da detenção na pendência do afastamento difere muito de um Estado-Membro para outro, podendo a duração legal ser de alguns dias, prolongar-se por vários meses ou mesmo não estar sujeita a qualquer limite legal. Por conseguinte, poderá ser estudada a possibilidade de dar indicações sobre a duração normal e máxima da detenção administrativa para efeitos de regresso. Por último, deverão ser também cuidadosamente analisadas as alternativas técnicas ou legais à detenção administrativa, com igual grau de eficiência.

Deverão ser estabelecidas normas vinculativas em matéria de detenção administrativa- Que soluções alternativas deverão ser estudadas-

Que normas vinculativas, no que diz respeito às condições legais prévias e às condições de execução de detenção na pendência do afastamento, deverão ser estabelecidas a nível comunitário-

Que grupos não deverão ser mantidos em detenção ou deverão sê-lo apenas em circunstâncias excepcionais-

Que normas em matéria de alojamento deverão ser aplicadas às pessoas a repatriar que se encontrem em situação de detenção-

Qual deverá ser a duração máxima da detenção-

3.1.4. Afastamento

O afastamento, enquanto acto de execução do regresso da pessoa em causa, poderá igualmente ser objecto de esforços de harmonização a nível da UE. Poderão ser definidas normas mínimas em quatro domínios.

Em primeiro lugar, poderá ser prevista uma medida de salvaguarda final contra a repulsão, em conformidade com as obrigações decorrente do direito internacional, desde que a questão não seja regida por outra legislação comunitária relativa à protecção internacional.

Em segundo lugar, poderão ser estabelecidas condições de base relativas ao estado de saúde física e mental das pessoas em causa, a fim de tomar as medidas adequadas face a uma doença que a pessoa a repatriar invoque imediatamente antes da partida ou relativas ao seu estado psicológico. Além disso, a questão do tratamento a aplicar aos grupos vulneráveis, tais como os menores, poderá ser abordada, assim como a questão delicada de saber se se pode separar famílias durante os procedimentos de afastamento.

Em terceiro lugar, poderão prever-se normas em matéria de execução, isto é, normas de segurança aplicáveis ao afastamento propriamente dito, sobre o recurso aos meios de imobilização e à competência das escoltas.

Por último, poderá ser estudado um mecanismo que permita aos Estados-Membros racionalizar as suas práticas actuais em matéria de regresso a certos países de origem, cuja situação põe em causa os afastamentos devido a razões humanitárias imperiosas (um exemplo actual é constituído por Angola). Os Estados-Membros poderão tentar chegar a um consenso sobre a viabilidade dos afastamentos e elaborar uma lista de países para os quais as pessoas não deverão ser afastadas temporariamente. Para tal, deverão ser tomados em devida consideração os pareceres de organizações como o ACNUR ou as administrações das Nações Unidas (por exemplo, a MINUK no Kosovo) ou outras entidades pertinentes.

É necessário integrar uma medida de salvaguarda final contra a repulsão numa futura directiva relativa às normas mínimas aplicáveis aos procedimentos de regresso-

Que normas deverão ser previstas no que se refere ao estado físico e mental dos candidatos ao regresso-

Que normas deverão ser definidas no que diz respeito ao uso de meios de imobilização ou às competências das escoltas-

Deverá proceder-se a uma avaliação comum do afastamento para certos países, sempre que a respectiva situação ponha em causa os afastamentos-

3.1.5. Reconhecimento mútuo das decisões em matéria de regresso

A Directiva 2001/40/CE relativa ao reconhecimento mútuo de decisões de afastamento de nacionais de países terceiros [15] deve ser considerada como um primeiro passo para permitir a execução de uma decisão de expulsão tomada por um Estado-Membro noutro Estado-Membro, sem que este último tenha de tomar uma nova decisão de expulsão.

[15] Cf. JO L 149 de 2 de Junho de 2001, p. 34.

Não obstante, esta directiva não cria um quadro vinculativo para o reconhecimento mútuo deste tipo de decisões. Trata-se, no entanto, de um passo lógico para assegurar um regresso eficaz dos residentes em situação ilegal que desapareceram depois da decisão de expulsão tomada por um Estado-Membro e que foram detidos noutro Estado-Membro. As consequências jurídicas poderão ser as mesmas para os residentes em situação ilegal que tenham de transitar por outros Estados-Membros durante o afastamento. Poderá ser oportuno estabelecer normas jurídicas comuns e simultaneamente um quadro juridicamente vinculativo para o reconhecimento mútuo de todas as medidas que põem termo à residência, nomeadamente as decisões de expulsão.

Um quadro vinculativo para o reconhecimento mútuo dos actos administrativos ou judiciais em matéria de regresso poderá ser integrado numa futura proposta relativa aos procedimentos de regresso, tomando também devidamente em consideração os progressos necessários em termos de harmonização no domínio do asilo. Poderá ser oportuno definir critérios adequados e modalidades práticas relativas aos desequilíbrios financeiros que possam resultar dessas decisões.

Deverá estabelecer-se um sistema vinculativo e global para o reconhecimento mútuo das decisões em matéria de regresso, que vá mais longe do que a Directiva 2001/40/CE-

Que abordagem garantiria uma solução equitativa para os eventuais desequilíbrios financeiros que possam resultar do reconhecimento mútuo das decisões em matéria de regresso-

3.1.6. Prova de saída e nova entrada no território da União Europeia

É importante dispor de uma prova satisfatória da saída do território, nomeadamente nos casos de regresso voluntário, a fim de garantir um regresso duradouro e permitir conceder um tratamento preferencial às pessoas que regressaram voluntariamente ao seu país, por forma a evitar que, nestes casos, estas pessoas sejam proibidas de voltar a entrar legalmente no território da União por falta de prova da sua anterior saída voluntária. Podem prever-se diferentes tipos de prova. Um certificado de transposição das fronteiras limita-se a indicar que a pessoa em causa transpôs a fronteira de um Estado-Membro, sem no entanto especificar se a pessoa chegou ao seu país de destino presumido. Ora, desde a abolição dos controlos nas fronteiras internas, este certificado só pode ser emitido nos postos da fronteira externa. Outra solução consistiria em desenvolver incentivos para os repatriados se apresentarem pessoalmente num posto consular de um Estado-Membro, no seu país de origem. Se for caso disso, a prova de saída do território poderá ser emitida por uma organização fiável, que tenha participado no procedimento de regresso. A cooperação do repatriado neste processo de verificação pode ser encorajada de diversos modos. Os primeiros pagamentos efectuados a título de um programa de regresso voluntário, que se destinam a cobrir as despesas iniciais após a chegada ou permitir a reinstalação, poderão só ser pagos no país de destino, quer por uma autoridade responsável pela execução do regresso voluntário, quer por um consulado do Estado-Membro em causa.

As consequências jurídicas do regresso para um pedido posterior destinado a obter uma autorização para entrar de novo no território da União poderão igualmente ser objecto de uma análise mais aprofundada. Poderá ser desejável definir uma abordagem coerente sobre os motivos de recusa de uma futura entrada no território da União. Para tal, seria necessário definir em que circunstâncias está excluído um novo pedido de visto ou de autorização de residência. Neste contexto, poderão ser analisadas as possibilidades de uma maior harmonização das condições de notificação para inscrição na lista do SIS para efeitos de não admissão em conformidade com o artigo 96.º da Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen ou num futuro Sistema Europeu de Identificação de Vistos.

Ao aplicar o princípio da prioridade concedida ao regresso voluntário, poderá considerar-se a hipótese de introduzir uma distinção que privilegie as pessoas que regressaram voluntariamente ao seu país de origem relativamente às que tiveram de ser forçadas a fazê-lo. No caso de um regresso voluntário, a rejeição de um pedido posterior de visto que permita o regresso à UE algum tempo depois poderá não se basear apenas no facto de essa pessoa ter permanecido clandestinamente num Estado-Membro. O regresso voluntário poderá, por conseguinte, eliminar o estigma da anterior residência ilegal. Além disso, esta consequência jurídica poderá incentivar os interessados a satisfazer a obrigação de se apresentarem pessoalmente junto da autoridade responsável no país de origem. Por outro lado, poderão ser impostas restrições às pessoas que foram expulsas ou afastadas do território. Poderão ser instituídos prazos para diferentes categorias de pessoas, tais como os nacionais de países terceiros condenados por crimes graves ou as pessoas que foram objecto de uma medida de afastamento.

Deverá ser introduzido numa futura proposta relativa aos procedimentos de regresso um mecanismo que permita provar que o candidato ao regresso deixou o território e regras sobre as consequências jurídicas para os pedidos de autorização de nova entrada na União Europeia-

Deverão ser definidos os requisitos prévios de notificação para inscrição na lista do Sistema de Informação de Schengen para efeitos de não admissão- Que categorias de pessoas deverão ser abrangidas-

3.2. Regras em matéria de readmissão entre Estados-Membros

Para além do quadro da Convenção de Dublim e do mecanismo de determinação do Estado-Membro responsável pelo exame de um pedido de asilo, bem como do artigo 11.º da Directiva 2001/55/CE do Conselho relativa à protecção temporária [16], a readmissão entre Estados-Membros apenas tem lugar com base em acordos de readmissão bilaterais ou numa cooperação informal [17]. Em 1999, a Finlândia, apresentou uma iniciativa com vista à adopção de um regulamento do Conselho que define as obrigações entre Estados-Membros em matéria de readmissão de cidadãos de países terceiros [18]. Todavia, esta abordagem comunitária não produziu ainda resultados concretos.

[16] Artigo 11.º: "Um Estado-Membro deve readmitir no seu território uma pessoa que beneficie de protecção temporária, quando a referida pessoa permaneça ou procure entrar sem autorização no território de outro Estado-Membro durante o período abrangido pela decisão do Conselho a que se refere o artigo 5.º. Os Estados-Membros podem decidir pela não aplicabilidade do presente artigo, com base num acordo bilateral."

[17] Ver igualmente COM (2001) 127 final, artigo 26.º da proposta relativa aos residentes de longa duração.

[18] JO C 353 de 7 de Dezembro de 2001, p. 6.

Poderão avaliar-se as possibilidades de progredir com base na iniciativa finlandesa ou numa proposta alterada, com vista a estabelecer um quadro jurídico claro sobre a readmissão nos Estados-Membros, o que se afigura necessário e útil. O âmbito de aplicação desse sistema de readmissão seria mais alargado do que o sistema de determinação do Estado-Membro responsável pelo exame de um pedido de asilo, em conformidade com a Convenção de Dublim ou com o Regulamento do Conselho que lhe deverá suceder [19]. Este sistema incluiria disposições sobre a readmissão noutro Estado-Membro de todos os nacionais de países terceiros residentes em situação ilegal.

[19] COM (2001) 447 final.

Deverá ser criado um quadro jurídico para a readmissão entre Estados-Membros de todos os residentes em situação ilegal-

3.3. Regras aplicáveis ao trânsito entre Estados-Membros

Poderá ser estabelecido um quadro comum para as questões relacionadas com o trânsito durante o procedimento de regresso. Muitas vezes é necessário passar pelos aeroportos de outros Estados-Membros, devido à falta de ligação directa com o país para o qual é efectuado o regresso. Nesses casos, parece impor-se um quadro jurídico claro para o procedimento de trânsito, por exemplo relativamente ao recurso às escoltas e às competências destas aquando do trânsito e à regulamentação aplicável em caso de não concretização do regresso.

Além disso, é necessário encontrar soluções pragmáticas para as pessoas a repatriar que transpõem as fronteiras internas dos Estados-Membros, nomeadamente em caso de regresso voluntário. Esta questão é tanto mais pertinente quanto o repatriado é nacional de um país sujeito à obrigação de visto e precisa, portanto, de um visto para transitar pelo território de outros Estados-Membros. Nesse caso, poderia prever-se o recurso a um documento de viagem-tipo seguro, emitido pelo Estado-Membro que procede ao repatriamento. Este documento seria reconhecido por todos os Estados-Membros e seria considerado equivalente a um visto, de modo a tornar o regresso o menos burocrático possível. Poderá igualmente ser prevista uma excepção à obrigação de visto, embora se deva ter em mente que essa excepção implicaria uma alteração da legislação comunitária vigente.

Que propostas deverão ser apresentadas no que diz respeito aos problemas associados ao trânsito durante os procedimentos de regresso, tendo em devida consideração as discussões em curso no Conselho-

3.4. Cooperação operacional

Os Estados-Membros defrontam-se muitas vezes com numerosos obstáculos aquando da execução dos regressos, nomeadamente os regressos forçados: local de residência ou identidade da pessoa desconhecidos, falta de documentos de viagem ou dificuldades de cooperação com alguns Estados para a emissão de documentos de identidade ou de viagem, resistência por parte da pessoa a repatriar ou falta de meios de transporte adequados.

A melhoria da cooperação entre os Estados-Membros poderá contribuir para solucionar estes problemas práticos. Esta cooperação poderá ser facilitada através da criação do dispositivo de apoio técnico proposto na recente Comunicação relativa a uma política comum em matéria de imigração clandestina [20], bem como mediante uma boa utilização do apoio financeiro proporcionado pelo programa de acção ARGO [21] proposto.

[20] COM (2001) 672 final.

[21] COM (2001) 567 final.

Como se poderá melhorar a cooperação operacional a nível técnico-

3.4.1. Melhor conhecimento do fenómeno

São recolhidos a nível da UE alguns dados sobre o regresso. Segundo os dados disponíveis, 367 552 pessoas no total foram afastadas do território da União Europeia em 2000 [22], contra 324 206 em 1999 [23]. No âmbito dos programas de ajuda ao regresso voluntário geridos pela OIM, 87 628 pessoas deixaram voluntariamente o território da UE em 2000, contra 78 273 pessoas em 1999 [24].

[22] Fonte: Eurostat - não existem dados disponíveis no que diz respeito à Irlanda, aos Países Baixos e ao Reino Unido e os dados relativos à Bélgica, à Dinamarca e ao Luxemburgo são incompletos.

[23] Fonte: Eurostat - não existem dados disponíveis no que diz respeito à Dinamarca, à Irlanda, aos Países Baixos e ao Reino Unido e os dados no que se refere à Finlândia são incompletos.

[24] Fonte: OIM. A maior parte das ajudas ao regresso voluntário foram atribuídas a pessoas que deixaram a Alemanha (em 2000: 68 648; em 1999: 58 469).

Não obstante, os Estados-Membros poderiam partilhar informações completas [25] e mais pormenorizadas sobre o regresso voluntário e os afastamentos, baseadas em definições comuns, o que permitiria uma melhor comparabilidade. A Comissão apresentará um plano de acção [26] com vista a aplicar a decisão do Conselho de Maio de 2001 de instituir um relatório público anual sobre o asilo e a imigração, que incluiria uma secção consagrada à análise dos dados relativos ao regresso. Um eventual Observatório Europeu da Migração, que está a ser desenvolvido, poderá também contribuir para melhorar o conhecimento do fenómeno do regresso.

[25] Os dados relativos aos estrangeiros afastados do território em 2001 não podem ainda ser apresentados porque certos Estados-Membros não comunicaram todos os dados necessários.

[26] Cf. igualmente SEC (2001) 602 de 9 de Abril de 2001.

De que forma poderão ser melhoradas as bases da informação em matéria de regresso-

3.4.2. Identificação e documentos

O principal obstáculo ao regresso no prazo previsto resulta das dúvidas relativas à identidade do interessado e da falta de documentos de viagem necessários. Os países de origem muitas vezes atrasam ou recusam a emissão de documentos de viagem devido à falta de informações sobre a nacionalidade ou a identidade das pessoas a repatriar. Por conseguinte, os Estados-Membros introduziram um documento de viagem tipo para efeitos de regresso [27]. No entanto, os países de regresso não aceitam este salvo-conduto da UE, ou apenas o aceitam a título excepcional ou numa base casuística, insistindo a maior parte deles na utilização dos seus próprios documentos de regresso.

[27] JO C 274 de 19 de Setembro de 1996, p. 18.

Uma das melhores soluções para resolver os problemas relacionados com o regresso consiste, por conseguinte, em aplicar medidas de identificação adequadas durante os procedimentos administrativos, sempre que seja do interesse da pessoa em causa fornecer dados correctos. Se estas medidas ainda não existirem, os Estados-Membros poderão introduzir medidas de identificação adequadas durante os procedimentos de emissão de visto. Na sua Comunicação relativa à imigração clandestina, a Comissão expressou o seu apoio à criação de um sistema europeu de identificação de vistos em linha, cujos dados poderiam ser igualmente disponibilizados para efeitos de regresso. Esta abordagem foi aprovada pelo Conselho no seu plano de acção relativo à imigração clandestina de 28 de Fevereiro de 2002. Este sistema deve igualmente abordar a questão do equilíbrio necessário entre as necessidades de identificação justificadas e o respeito da vida privada dos migrantes e viajantes de boa-fé.

De que modo se poderá melhorar a identificação dos residentes em situação ilegal sem documentos e a emissão de documentos de viagem para efeitos de regresso-

Que elementos deverão ser incluídos no futuro sistema europeu de identificação de vistos, de maneira a garantir a identificação de um residente em situação ilegal sem documentos-

3.4.3. Papel dos agentes de ligação encarregadas da imigração

Os agentes de ligação encarregados da imigração, que trabalham nos países de origem ou de trânsito, poderão igualmente desempenhar tarefas relacionadas com o regresso. Os contactos já existentes com as autoridades locais poderão permitir assegurar uma admissão mais fácil no país em causa, bem como assistência às pessoas que regressam ao seu país de origem e, sempre que necessário, a disponibilização de escoltas. A rede dos agentes de ligação encarregados da imigração poderá ser desenvolvida para este efeito.

Os Estados-Membros poderiam conceder assistência mútua a fim de facilitar os regressos-

3.4.4. Melhores práticas, formação e intercâmbio de informações

A situação de todo o pessoal responsável pela execução das medidas de regresso, tarefa muito difícil e exigente, poderá ser melhorada. Neste contexto, é de assinalar a possibilidade de ministrar uma formação especial, que permita ao pessoal executar as medidas de afastamento de forma adequada.

Com esta finalidade, poder-se-á proceder a um intercâmbio de experiências entre os peritos e os agentes dos Estados-Membros que participam nos programas de regresso voluntário e nos procedimentos de afastamento. Poder-se-á considerar a hipótese não só de realizar seminários, mas também de proceder a uma formação conjunta do pessoal.

Além disso, poderá proceder-se ao intercâmbio de informações relativas a operações de regresso concretas, por forma a partilhar os recursos. Um dispositivo de apoio técnico poderá igualmente ser de grande utilidade para coordenar este intercâmbio de informações específicas.

De que forma poderá ser melhorado o intercâmbio de melhores práticas-

A ideia de formações conjuntas deverá ser desenvolvida no domínio do regresso-

De que forma poderá ser concebido o intercâmbio de informações sobre operações de regresso concretas-

3.5. Programas de regresso

3.5.1. Ensinamentos extraídos da execução de programas de regresso

A Comissão geriu já vários projectos destinados a fomentar o regresso voluntário aos seus países de origem de refugiados, requerentes de asilo cujo pedido foi rejeitado e outros migrantes. Desde 1997, foram financiados numerosos projectos, quer no âmbito de acções comuns [28], quer do Fundo Europeu para os Refugiados [29]. Estes projectos visam financiar programas geridos pelo Estado, tanto a nível nacional como regional, bem como por organizações internacionais e organizações não governamentais. Assim, o principal objectivo consistia em incentivar as pessoas e as suas famílias a tomarem a decisão de regressar ao seu país de origem, sendo o projecto principalmente executado no próprio Estado-Membro. A experiência demonstrou que, em geral, era importante que o projecto dispusesse de uma componente de acompanhamento no país de origem, já que as pessoas repatriadas tinham tendência a tentar voltar ao país de acolhimento, em caso de problemas materiais, de desemprego ou de outras dificuldades.

[28] Cf. JO L 114 de 1 de Maio de 1999, p. 2; JO L 138 de 9 de Maio de 1998, p. 6; JO L 205 de 31 de Julho de 1997, p. 3.

[29] A seguir denominado "FER", cf. Decisão do Conselho de 28 de Setembro de 2000 que cria um Fundo Europeu para os Refugiados, JO L 252 de 6 de Outubro de 2000, p. 12 - 18.

No que diz respeito às acções comuns, os projectos centraram-se principalmente na formação profissional, na preparação do regresso através do financiamento de visitas exploratórias e no aconselhamento geral sobre a situação no país de origem, o emprego, a assistência no âmbito da criação de pequenas empresas no país de origem, a assistência após o regresso e o acompanhamento. As dificuldades encontradas na gestão dos projectos foram efectivamente muito numerosas, mas não intransponíveis na maioria dos casos: obstáculos políticos ligados à situação no país de regresso, dificuldades relacionadas com a relutância em regressar a um país com poucas perspectivas, a emissão de documentos de viagem a repatriados potenciais que passariam a ter o direito de regressar ao país de acolhimento se assim o desejassem, o que gerou frequentes abusos. Chegou-se igualmente à conclusão de que, a menos que os projectos de regresso fossem cuidadosamente acompanhados de operações de reconstrução (por exemplo, na Bósnia), não fazia sentido tentar fazer regressar pessoas a aldeias onde não existiam quaisquer perspectivas de alojamento ou de emprego.

Não obstante estas dificuldades, a Comissão pode também referir alguns projectos de regresso que tiveram mais êxito. Os resultados de certos programas de formação que visavam desenvolver a capacidade empresarial, especialmente destinados aos bósnios que vivem na Alemanha, ultrapassaram as expectativas. De uma forma geral, os projectos geridos por organizações com uma longa experiência e uma metodologia avançada obtiveram melhores resultados.

Merecem destaque os seguintes elementos dos projectos com maior êxito, que permitiram um regresso duradouro:

* um conhecimento suficiente do país de origem por parte da organização que executa o projecto;

* ligações da organização que executa o projecto com o país de origem, que vão desde um gabinete, uma pessoa de contacto ou a utilização das infra-estruturas de outra organização no país de origem até à colaboração com as organizações da sociedade civil local;

* a selecção das pessoas a repatriar em função das suas necessidades e do tipo de apoio concedido pelo projecto (projectos de pequenas empresas geridos com profissionalismo: avaliação do valor comercial das empresas e das competências dos potenciais empresários, por exemplo);

* os projectos globais tenderam a ter mais êxito, isto é, os projectos que incluíam aconselhamento, formação profissional, assistência anterior e posterior ao regresso e acompanhamento;

* o acompanhamento e (pelo menos) o aconselhamento após o regresso tiveram muitas vezes um impacto sensível no carácter duradouro do regresso;

* os projectos que ajudaram em certa medida as comunidades do local do regresso foram mais susceptíveis de ter êxito. Sempre que as comunidades locais beneficiaram com o regresso, a hostilidade local para com os repatriados diminuiu ou foi completamente evitada;

* dado que os projectos eram geridos nos Estados-Membros da UE, os projectos que conseguiram tirar partido do que era oferecido por outros projectos e programas baseados no país de origem (construção, infra-estruturas, criação de escolas, criação de emprego, etc.) registaram maiores probabilidades de êxito.

Pode fazer uma avaliação geral dos programas existentes em matéria de regresso-

Os elementos supramencionados asseguram uma melhor execução dos programas em matéria de regresso- Que outros elementos deverão ser igualmente mencionados-

3.5.2. Análise de um programa europeu de regresso

Uma vez que os Estados-Membros também afectaram orçamentos consideráveis à implementação de programas de regresso voluntário e a operações de regresso forçado, todos os elementos supramencionados, e outros, deverão ser tomados em consideração aquando de um exercício de avaliação comum, a realizar no âmbito do mecanismo de coordenação aberto. As conclusões desta avaliação deverão ser tomadas em consideração aquando da renovação do Fundo Europeu para os Refugiados, que chegará ao seu termo, na sua actual forma, em 2004.

Após uma avaliação suplementar da experiência do Fundo Europeu para os Refugiados, poderá considerar-se a hipótese de criar a longo prazo um programa europeu de regresso independente, desde que possa ser claramente identificado o valor acrescentado de um programa financiado pela CE. Poderá considerar-se necessário apoiar os esforços envidados pelos Estados-Membros para repatriar residentes em situação ilegal, com base no princípio de que todos os regressos duradouros de um residente em situação ilegal são do interesse de todos os Estados-Membros, a fim de evitar movimentos secundários. Um programa europeu de regresso autónomo poderá cobrir o regresso voluntário, o regresso forçado e o apoio ao regresso de imigrantes clandestinos nos países de trânsito.

O repatriamento e a reinserção poderão constituir os principais objectivos da vertente regresso voluntário de um programa de regresso. Além disso, poderá prestar-se apoio para a instalação num país terceiro que esteja disposto a acolher os migrantes. Poderá ser fornecido apoio financeiro para as despesas de viagem individuais, o transporte dos bens pessoais e as primeiras despesas após o regresso, bem como uma ajuda limitada para a fase de instalação.

O apoio financeiro de medidas de execução poderá constituir um elemento adicional do programa europeu de regresso, podendo igualmente contribuir para pôr em evidência a necessidade de solidariedade entre Estados-Membros em matéria de regresso no que diz respeito, por exemplo, às despesas de viagem dos repatriados e da escolta.

Além disso, poderá ser prestada assistência aos países terceiros no âmbito do repatriamento dos imigrantes clandestinos, desde que estes não preencham as condições de entrada no país em causa e que estas pessoas se encontrem em trânsito com vista a entrar ilegalmente no território da UE.

Será adequada a criação de um programa europeu de regresso independente-

Este tipo de programa deverá cobrir o regresso voluntário, o regresso forçado e a assistência aos países terceiros nos seus esforços destinados a fazer regressar as pessoas aos seus países de origem-

4. Parte III - Em direcção a uma Política Comum de Readmissão

O Conselho Europeu de Tampere, de Outubro de 1999, referiu na sua conclusão n.º 26 a obrigação internacional dos Estados em matéria de readmissão dos seus próprios nacionais. Confirmou igualmente, na conclusão n.º 27, que o Tratado de Amesterdão conferiu competência à Comunidade no domínio da readmissão. Por conseguinte, o Conselho foi convidado a celebrar acordos de readmissão ou a inserir cláusulas-tipo de readmissão noutros acordos celebrados entre a Comunidade Europeia e os países terceiros ou grupos de países terceiros em causa. Esta conclusão baseou-se no reconhecimento de que, de uma forma geral, estes acordos constituem um instrumento valioso no âmbito de uma política activa em matéria de regresso, já que definem claramente obrigações e procedimentos destinados a facilitar e acelerar os regressos. Além disso, proporcionam um quadro institucional fiável para a cooperação e contribuem para pôr um travão à credibilidade e aos interesses financeiros das redes de passadores envolvidas.

Estes princípios foram reiterados e completados pela conclusão n.º 40 do Conselho Europeu de Laeken de Dezembro de 2001. Esta conclusão apelava à integração da política dos fluxos migratórios na política externa da União Europeia e, nomeadamente, à celebração de acordos europeus de readmissão com os países em causa, com base numa nova lista de prioridades e num plano de acção claro.

A avaliação dos futuros países-alvo poderá basear-se nos seguintes critérios:

(1) a pressão migratória na UE e/ou

(2) a coerência regional e/ou

(3) a proximidade geográfica da UE.

Deverão ser tidos em consideração critérios adicionais para esta avaliação-

4.1. Acordos de readmissão e cláusulas de readmissão nos acordos de associação ou de cooperação

4.1.1. Acordos comunitários de readmissão

Até ao presente, a Comissão foi autorizada a negociar acordos comunitários de readmissão com a Rússia, Marrocos, Paquistão, Sri Lanka e as regiões administrativas especiais chinesas de Hong Kong e Macau, em conformidade com o artigo 300.º do Tratado CE. Em 22 de Novembro de 2001, a Comissão rubricou o acordo comunitário de readmissão com Hong Kong, que provavelmente se tornará o primeiro acordo de readmissão celebrado pela Comunidade Europeia.

A Comissão fará avançar as actuais negociações, por forma a conclui-las atempadamente e, na medida do possível, em conformidade com as directrizes de negociação. Todavia, tendo em conta as profundas divergências no curso das negociações com este primeiro conjunto de seis países, é já possível extrair uma importante conclusão. Dado que os acordos de readmissão são unicamente do interesse da Comunidade, a sua celebração depende em grande medida do "efeito de alavanca" da Comissão. Neste contexto, é importante assinalar que, no domínio da Justiça e dos Assuntos Internos, muito pouco pode ser oferecido em troca. Nomeadamente, a facilitação da obtenção de vistos ou a supressão da obrigação de visto só podem constituir uma opção realista em casos excepcionais (por exemplo, Hong Kong e Macau), ao contrário do que acontece na maior parte dos casos. Por conseguinte, a Comissão convida o Conselho a examinar mais pormenorizadamente esta questão complexa, nomeadamente reflectindo sobre a possibilidade de reforçar a complementaridade com outras políticas comunitárias, para ajudar a alcançar os objectivos da Comunidade em matéria de regresso e de readmissão.

De que modo poderão ser reforçadas a complementaridade e a coerência entre as diferentes políticas comunitárias-

4.1.2. Cláusulas-tipo de readmissão

Paralelamente a estas actividades, a Comissão continuará a inserir cláusulas-tipo de readmissão em todos os futuros acordos de associação ou de cooperação. As presentes cláusulas foram adoptadas pelo Conselho em 3 de Dezembro de 1999 [30], para rever as cláusulas de 1996 [31], a fim de as adaptar à nova situação jurídica decorrente da entrada em vigor do Tratado de Amesterdão. Estas cláusulas não constituem acordos de readmissão em sentido estrito, já que só constituem "cláusulas de habilitação", isto é, cláusulas destinadas exclusivamente a vincular as partes contratantes a readmitir os seus próprios nacionais, os nacionais de países terceiros e os apátridas. No entanto, as disposições operacionais e as modalidades processuais deverão ser incluídas nos acordos de aplicação, a celebrar bilateralmente pela Comunidade ou pelos Estados-Membros. Ao adoptar as referidas cláusulas, em Dezembro de 1999, o Conselho precisou que estas deveriam ser inseridas em todos os futuros acordos a celebrar pela Comunidade, enquanto as "antigas" cláusulas de 1996 deveriam ser inseridas apenas numa base casuística, o que, durante as negociações, esteve na origem de muitas acusações de discriminação contra a UE. Embora desviando-se parcialmente do texto-tipo, foram inseridas cláusulas de readmissão desde 1996, nomeadamente nos acordos celebrados com a Argélia [32], a Arménia [33], o Azerbaijão [34], a Croácia [35], o Egipto [36], a Geórgia [37], o Líbano [38], a Macedónia [39] e o Usbequistão [40] e no Acordo de Cotonu celebrado entre a União Europeia e os países ACP [41]. Estas cláusulas estão actualmente a ser objecto de negociações com vários outros países.

[30] Cf. documento do Conselho 13409/99.

[31] Cf. documento do Conselho 4272/96.

[32] Rubricado em 19 de Dezembro de 2001.

[33] JO L 239 de 9 de Setembro de 1999, p. 22.

[34] JO L 246 de 17 de Setembro de 1999, p. 23.

[35] COM (2001) 371 final de 9 de Julho de 2001, p. 46.

[36] JO C 304E de 30 de Outubro de 2001, p. 16.

[37] JO L 205 de 4 de Agosto de 1999, p. 22.

[38] Rubricado em 10 de Janeiro de 2002.

[39] JO C 213E de 31 de Julho de 2001, p. 44.

[40] JO L 229 de 31 de Agosto de 1999, p. 22.

[41] JO L 317 de 15 de Dezembro de 2000, pp. 10 e 11.

4.2. Disposições em matéria de trânsito e de admissão e acordos com outros países terceiros

Outros tipos de colaboração com países terceiros em matéria de regresso poderiam igualmente contribuir para encontrar soluções, sempre que um regresso directo ao país de origem não seja possível ou adequado. Nos casos em que não existam ou haja falta de ligações de transporte para o país em causa, poder-se-á examinar se os países terceiros estão dispostos a colaborar no trânsito das pessoas em causa para o seu país de origem. Se for caso disso, poderão ser celebrados acordos de trânsito.

Por outro lado, poderá ser estudada a viabilidade de contactar países terceiros para encontrar alternativas para o repatriamento. Poder-se-á igualmente estudar a hipótese de outros países terceiros estarem dispostos a admitir pessoas durante um período limitado ou de forma duradoura, se tal for aceitável para os Estados-Membros e adequado para as pessoas em causa.

Que outras possibilidades de repatriamento poderão ser examinadas no âmbito do diálogo com outros países terceiros-

5. Conclusão

A Comissão procurou delinear um esboço de política comunitária em matéria de regresso, passo indispensável no âmbito da elaboração de uma política europeia global em matéria de asilo e de imigração. O principal objectivo do presente Livro Verde consiste em suscitar reacções das partes interessadas e em lançar um amplo debate entre todos os interessados. São convidados a participar neste debate o Parlamento Europeu, o Conselho, o Comité Económico e Social, o Comité das Regiões, os países candidatos, os países terceiros parceiros, as organizações internacionais governamentais, as organizações não governamentais, o mundo académico e outras organizações e pessoas interessadas da sociedade civil .

A fim de integrar os resultados do debate lançado pelo presente Livro Verde e de preparar uma audição sobre a política comunitária de regresso no Verão de 2002, a Comissão convida todas as partes interessadas a enviarem as suas observações por escrito, o mais tardar em 31 de Julho de 2002, para o seguinte endereço:

Director-Geral

Direcção-Geral da Justiça e dos Assuntos Internos

Comissão Europeia

Rue de Luxembourg 46

B-1049 Bruxelas

jai-immigration-asile@cec.eu.int

ANEXO I - Definições propostas

Termo // Definição

Regresso // Vertente desta política. O regresso inclui todas as fases de preparação ou de execução de medidas com vista ao envio de uma pessoa para o país de origem ou de trânsito, independentemente de o regresso ser voluntário ou forçado.

Residente em situação ilegal // Qualquer pessoa que não preencha, ou tenha deixado de preencher, as condições para a entrada, a permanência ou a residência no território dos Estados-Membros da União Europeia.

Regresso voluntário

// O regresso ao país de origem ou de trânsito com base na decisão do repatriado, sem recurso a medidas coercitivas.

Regresso forçado // O regresso ao país de origem ou de trânsito sob ameaça e/ou com recurso a medidas coercitivas.

Regresso forçado sem resistência // Regresso forçado sob a ameaça de medidas coercitivas e com recurso limitado a tais medidas (por exemplo, sob escolta).

Regresso forçado com resistência // Regresso forçado com recurso a medidas coercitivas fortes (tais como a utilização de meios de imobilização).

Readmissão // Decisão tomada por um Estado de acolhimento de readmitir uma pessoa.

Acordo de readmissão // Acordo que define os procedimentos práticos e as modalidades de transporte para o regresso e a readmissão pelas partes contratantes de pessoas que residam ilegalmente no território de uma das partes contratantes.

Repatriamento // Regresso ao país de origem, quer voluntário quer forçado.

Expulsão // Acto administrativo ou judicial que põe termo à legalidade de uma residência anterior legal, por exemplo em caso de infracções penais.

Ordem de expulsão // Decisão administrativa ou judicial que constitui a base jurídica para a expulsão.

Detenção // Medida de execução que implica a privação de liberdade para efeitos de aplicação da lei mediante a colocação da pessoa em causa num centro fechado.

Ordem de detenção // Decisão administrativa ou judicial que constitui a base jurídica para a detenção.

Afastamento // Medida de execução que implica o transporte físico de uma pessoa para fora do país.

Ordem de afastamento // Decisão administrativa ou judicial que constitui a base jurídica para o afastamento.

Nova entrada // Nova admissão no território de um Estado após uma saída anterior.

Repulsão // Recusa de entrada (legal) num posto de fronteira.

Trânsito // Estadia ou passagem por um país terceiro aquando da transferência de uma pessoa de um país de partida para um país de destino.