PT Jornal Oficial da União Europeia C 271/36

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Proposta de diretiva do Conselho que aplica uma cooperação reforçada no domínio do imposto sobre as transações financeiras

[COM(2013) 71 final – 2013/0045 (CNS)]

2013/C 271/06

Relator: Stefano PALMIERI

Em 28 de fevereiro de 2013, o Conselho decidiu, em conformidade com o artigo 113.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

Proposta de diretiva do Conselho que aplica uma cooperação reforçada no domínio do imposto sobre as transações financeiras

COM(2013) 71 final – 2013/0045 (CNS).

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social, que emitiu parecer em 24 de abril de 2013.

Na sua 490.a reunião plenária, de 22 e 23 de maio de 2013 (sessão de 23 de maio), o Comité Económico e Social Europeu adotou, por 94 votos a favor, 38 votos contra e 9 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1 O Comité Económico e Social Europeu (CESE), em conformidade com as posições expressas pelo Parlamento Europeu (1) e pelo Comité das Regiões (2), e em consonância com os seus pareceres anteriores (3), acolhe favoravelmente a proposta da Comissão de criar o primeiro imposto sobre as transações financeiras (ITF) de âmbito regional no mundo.

1.2 O CESE, embora reconheça ter defendido a criação de um ITF a nível mundial, considera que a sua aplicação a nível regional em 11 Estados-Membros (países UE11+) (4) da União Europeia (UE) poderá representar uma ocasião de excecional importância a fim de promover, no futuro, a sua aplicação à escala mundial.

1.3 O CESE reitera a importância do método da cooperação reforçada enquanto instrumento que permite aos Estados-Membros chegarem a um acordo de âmbito o mais amplo possível sobre alguns domínios previstos nos Tratados (5), eliminando o bloqueio resultante do critério da unanimidade que, muitas vezes, conduziu a UE a um impasse político e económico.

1.4 O CESE considera que um dos pontos fortes do ITF proposto é ser um imposto com uma base tributável ampla e com duas taxas pouco elevadas, o que reduz os efeitos de distorção negativos. Tem para si que a introdução do imposto na zona UE11+ favorecerá a constituição de um mercado financeiro único e, como tal, reputa conveniente que o imposto entre em vigor em 1 de janeiro de 2014. Em contrapartida, considera que as modalidades de introdução progressiva do imposto são inadequadas.

1.5 Entende que, de forma a maximizar o impacto do imposto no que respeita ao crescimento económico, é oportuno afetar o as receitas geradas pelo imposto ao financiamento de um programa de investimentos de âmbito nacional e europeu que assegure a retoma da economia e do emprego a curto prazo.

1.6 O CESE congratula-se com o facto de, para eliminar ou, pelo menos, reduzir o mais possível o risco de deslocalização das atividades financeiras, a Comissão, na nova proposta de ITF, ter associado ao princípio de residência ou de territorialidade (proposto na versão inicial) o princípio da emissão (issuance principle) proposto pelo Parlamento Europeu e firmemente apoiado pelo CESE no seu parecer anterior (6). O CESE assinala que a aplicação cumulativa desses princípios poderia implicar que, em certos casos, as instituições financeiras dos Estados-Membros não participantes ficassem igualmente sujeitas ao imposto. Por esse motivo, o CESE entende que convém – na esteira da proposta do Parlamento Europeu – aprofundar a questão e encetar negociações apropriadas com os países terceiros para facilitar a cobrança do ITF.

1.7 Na esteira do Parlamento Europeu, o CESE entende ser conveniente associar os princípios de residência e de emissão ao de «transferência do título de propriedade», em virtude do qual a evasão fiscal ligada ao imposto sobre transações financeira passará a ser uma atividade realmente arriscada e onerosa, garantindo assim uma melhor aplicação do imposto.

1.8 Congratula-se com as alterações introduzidas pela Comissão, de forma a melhorar a gestão do imposto e lutar contra a fraude e a evasão fiscal. O CESE é a favor da instituição do princípio segundo o qual a emissão de unidades de participação em organismos de investimento coletivo em valores mobiliários (OICVM) (Units of undertakings for collective investments in transferable Securities - UCITS) e fundos de investimento alternativo (FIA) (Alternative investment funds – AIF) não é considerada como uma transação do mercado primário com vista a favorecer o financiamento das empresas.

1.9 O CESE lamenta que a avaliação dos efeitos microeconómicos e macroeconómicos decorrentes da aplicação do ITF esteja prevista somente três anos após a entrada em vigor da legislação em análise e apela à realização, por parte da Comissão, de atividades de controlo e verificação permanentes (monitorização anual). Assim, será possível efetuar uma avaliação imediata dos efeitos do ITF de modo a permitir que os eventuais ajustamentos à aplicação do imposto sejam propostos atempadamente.

1.10 O CESE, que havia tecido críticas à documentação de avaliação anexada à proposta inicial de ITF por a considerar insuficiente, acolhe favoravelmente o facto de a Comissão ter sabido colmatar parcialmente essa lacuna. Sublinha que, na avaliação quantitativa dos efeitos das propostas, a Comissão deve melhorar os modelos atualmente disponíveis, adaptando-os à avaliação de modalidades alternativas em termos de política. Convida, nomeadamente, os serviços da Comissão a elaborar, sempre que possível, estimativas relacionadas com as características reais das propostas concretas que foram apresentadas.

1.11 O CESE lamenta que a inaplicabilidade do ITF no conjunto dos 27 Estados-Membros da UE prive o orçamento da UE de um pilar fundamental do sistema de recursos próprios. Tal sistema deveria permitir garantir, de novo, a autonomia financeira da União Europeia (UE), tal como inicialmente disposto no artigo 201.o do Tratado de Roma.

1.12 O CESE sublinha que, no âmbito da aplicação do ITF, os órgãos de gestão devem atenuar os riscos de evasão do imposto e de fraude, bem como reduzir os encargos administrativos da gestão mediante uma coordenação necessária entre os Estados-Membros.

1.13 Embora insista na necessidade de monitorizar atentamente os efeitos do imposto nos fundos de pensões e nos futuros pensionistas beneficiários, o CESE não preconiza a exclusão destes do âmbito de aplicação do ITF.

1.14 Na sua qualidade de órgão consultivo da Comissão, do Parlamento e do Conselho, o CESE reitera a intenção de acompanhar permanentemente o processo mediante o qual a proposta da Comissão se traduzirá num ato legislativo.

2. Proposta da Comissão de uma diretiva do Conselho que estabelece uma cooperação reforçada no âmbito de um sistema comum de imposto sobre as transações financeiras (ITF)

2.1 A diretiva proposta pela Comissão Europeia (7) reflete a proposta anterior elaborada em setembro de 2011 (8). Essa proposta não obteve um acordo por unanimidade no Conselho mas levou a que 11 Estados-Membros da UE apresentassem um pedido oficial à Comissão com vista a uma cooperação reforçada para a aplicação do ITF.

2.2 A Comissão, após ter avaliado a viabilidade do pedido e concluído que uma cooperação reforçada sobre o ITF não teria tido um impacto negativo no mercado interno ou nas obrigações ou direitos e competências dos Estados-Membros não participantes, elaborou em outubro de 2012 uma decisão de autorização, que foi comunicada ao Parlamento Europeu em dezembro de 2012, e aprovada no Conselho «Assuntos Económicos e Financeiros» de janeiro de 2013.

2.3 A proposta da Comissão reflete essencialmente a proposta inicial, tendo-se introduzido algumas alterações com o objetivo de: i) obter uma legislação mais clara, e ii) reforçar a legislação contra os abusos e contra a fraude, tal como solicitado pelos 11 Estados-Membros.

2.3.1 Foram confirmados e reforçados os três objetivos iniciais: i) reforçar o mercado único mediante a eliminação das discrepâncias entre abordagens nacionais; ii) garantir, tal como noutros setores, um contributo equitativo do setor financeiro para o financiamento das receitas públicas; iii) promover os investimentos do setor financeiro na economia real.

2.3.2 Tal como na proposta inicial, a base tributável é ampla e as taxas mínimas são pouco elevadas: 0,1 % para as transações financeiras no que respeita a ações, obrigações, unidades de participação em organismos de investimento coletivo, instrumentos do mercado monetário, acordos de recompra, acordos de empréstimos de valores mobiliários, e 0,01 % para transações financeiras relacionadas com contratos derivados.

2.3.3 A fim de evitar entraves ao desenvolvimento adequado da economia real, o imposto não se aplicará: i) às operações financeiras quotidianas dos cidadãos e das empresas (empréstimos, pagamentos, seguros, depósitos, etc.); ii) às operações bancárias tradicionais de investimento no quadro da obtenção de capitais ou às operações financeiras realizadas no âmbito de restruturações; iii) às operações de refinanciamento, relativas à política monetária e à gestão da dívida pública; iv) e às transações do mercado primário relativas a unidades de participação de organismos de investimento coletivo em valores mobiliários (OICVM) e fundos de investimento alternativos (FIA). Serão igualmente isentas as operações efetuadas com o Banco Central Europeu, com os bancos centrais, com o Fundo Europeu de Estabilidade Financeira (European Financial Stability Facility), com o Mecanismo Europeu de Estabilidade (European Stability Mechanism) e com a UE.

2.3.4 Na proposta, confirma-se o princípio de residência ou de territorialidade, com base no qual o imposto se aplica à transação, independentemente da zona geográfica em que esta tiver sido efetuada, desde que a instituição financeira envolvida na operação estiver estabelecida na zona de aplicação do ITF, ou que opere por conta de um organismo estabelecido nesse território.

2.3.5 A fim de combater as tentativas de deslocalização das atividades para fora da zona de aplicação do ITF, é instituído o princípio da emissão, tal como solicitado pelo Parlamento Europeu e defendido pelo CESE. Com base neste princípio, a transação é sujeita ao ITF desde que o produto financeiro objeto da transação seja emitido num dos 11 Estados-Membros que participam na cooperação reforçada, independentemente de os atores financeiros estarem estabelecidos fora da zona de aplicação do ITF ou do local onde a transação é efetuada.

2.3.6 A ação simultânea dos dois princípios (o princípio de residência e o princípio da emissão) elimina ou, pelo menos, reduz significativamente a propensão para a deslocalização para fora da zona de aplicação do ITF para fins de evasão fiscal. Na verdade, para evadir o imposto, o organismo financeiro seria obrigado a renunciar quer aos clientes residentes na zona do ITF, quer a operar com todos os produtos financeiros emitidos nesse território que, importa lembrar, representa cerca de dois terços do PIB da União Europeia e de 90 % do PIB da área do euro. Este fator torna inadequadas as estratégias de não interação com este mercado, no qual a uniformização da tributação nos mercados financeiros será um elemento importante para a consecução do mercado único.

2.3.7 Segundo os cálculos efetuados pela Comissão, as receitas geradas pelo imposto deveriam corresponder a um montante anual entre 30 e 35 mil milhões de euros. Este montante corresponde a cerca de 60 % das receitas estimadas anteriormente, na hipótese de o imposto ser aplicado em todos os Estados-Membros (recorda-se que este montante se elevava a 57 mil milhões de euros). As receitas repartir-se-iam do modo seguinte: cerca de 13 mil milhões de euros provenientes de ações e títulos e cerca de 21 mil milhões de euros provenientes de produtos derivados.

3. Observações na generalidade

3.1 Nos últimos anos, vários Estados-Membros aprovaram a aplicação de diversas formas de ITF, aumentando assim o risco de uma disparidade fiscal prejudicial para o mercado interno (base tributável limitada, formas de isenção diferentes). A introdução de um ITF de âmbito regional favorecerá a criação de um mercado financeiro efetivamente único sem as distorções da concorrência que resultam de sistemas de tributação ineficientes.

3.1.1 Por essa razão, o CESE considera que o ITF deve entrar em vigor respeitando o calendário previsto pela Comissão, ou seja, em 1 de janeiro de 2014. Defende ainda que não se devem prever modalidades de aplicação progressiva pois poderiam dar lugar a atrasos de caráter técnico, tendo em conta a legislação em vigor a nível nacional nos 11 Estados-Membros da UE referidos.

3.2 A introdução do ITF a nível dos 27 Estados-Membros da UE, ainda que oportuna, não foi bem-sucedida. Como tal, a sua aplicação através da cooperação reforçada, que não prejudica os Estados-Membros não participantes, constitui a via necessária para garantir a sua aplicação futura a nível europeu e mundial.

3.3 A não aplicação do imposto nos Estados-Membros da UE pode provocar, em alguns casos, um fenómeno de dupla tributação nos países não participantes. Trata-se de uma questão que afeta uma pequena parte das transações mas que poderá ser colmatada através de acordos bilaterais de compensação.

4. Observações na especialidade

4.1 O CESE sublinha que a previsão inicial dos efeitos macroeconómicos de longo prazo (40 anos) do ITF na economia europeia foi profundamente alterada pelos serviços da Comissão, passando de uma estimativa negativa de aproximadamente – 1,76 % para uma estimativa positiva de aproximadamente + 1,0 %.

4.1.1 A previsão que figurava na proposta inicial foi alterada, tendo sido incluídos quer os efeitos provocados pelas taxas efetivas propostas, quer os efeitos «de atenuação». Tal permitiu passar de uma estimativa de – 1,76 % para – 0,53 % do PIB (9).

4.1.2 Posteriormente, a Comissão alterou a referida avaliação, alegando que esta não tinha em conta as características específicas da proposta, baseando-se, designadamente, em hipóteses irrealistas (por exemplo, todos os novos investimentos das empresas seriam financiados através de instrumentos sujeitos ao pagamento do ITF). Devido a esta correção, o impacto efetivo de longo prazo no PIB diminuiu mais ainda, estimando-se em cerca de – 0,28 %. No âmbito de tais análises, a Comissão elaborou outra avaliação de impacto, considerando também os efeitos relacionados com a utilização das receitas geradas pelo ITF, quer em alternativa a outras formas de tributação, quer como possível instrumento de investimentos públicos. Através desta avaliação, colocando a hipótese de as receitas geradas pelo imposto se elevarem a 0,16 % do PIB, o impacto do ITF no PIB seria positivo, enquadrando-se entre 0,2 % e 0,4 % (10).

4.1.3 Considera-se, no entanto, que esta última hipótese continua a ser prejudicial, pois, no âmbito da totalidade das receitas, não tem em conta a parte que provem do imposto sobre os produtos derivados que foi, por sua vez, incluído na proposta da Comissão. Este faria aumentar a totalidade das receitas de 0,16 % para 0,4 % do PIB, com um efeito positivo no PIB resultante do ITF da ordem de 1 % (11).

4.2 Com base na análise realizada pela Comissão, a implementação eficaz do ITF parece ser mais viável para a economia da UE se se recorrer às receitas geradas pelo imposto, tanto a nível europeu como a nível nacional, para financiar um programa de investimentos públicos capaz de garantir o reforço do crescimento económico e do emprego.

4.3 No decurso dos últimos cinco anos, que coincidiram com a crise, o Comité elaborou uma série de pareceres nos quais recomendou a necessidade de reequilibrar as políticas europeias macroeconómicas, favorecendo políticas de investimento em favor do crescimento e do emprego (12). Se se seguisse a recomendação do CESE, as receitas geradas pela aplicação do ITF poderiam atingir um nível máximo de eficácia, justamente por serem afetadas ao financiamento de um grande programa de investimento a nível nacional e europeu.

4.4 O CESE considera que um dos pontos fortes do ITF é o facto de ser um imposto com uma base tributável ampla e com duas taxas pouco elevadas. Esta característica poderá atenuar os efeitos negativos dos impostos que, limitando a zona abrangida pela tributação e aumentando as taxas, poderão provocar fortes distorções dos mercados. Como tal, o CESE defende que importa limitar o mais possível as exclusões relativas à base tributável e aos sujeitos passivos de imposto, por um lado, e encoraja os 11 Estados-Membros participantes a adotarem uma abordagem que, aplicando as taxas do ITF propostas, permita a execução efetiva das regras do mercado único, por outro.

4.5 O CESE reputa oportuno introduzir o «princípio da transferência de propriedade», com base no qual uma transferência financeira que escape ao ITF é considerada juridicamente não executável e não resulta na transferência de propriedade do instrumento financeiro em causa.

4.6 O CESE concorda com a hipótese de excluir da base tributável as transações relativas às unidades de participação de organismos de investimento coletivo em valores mobiliários (OICVM) e de fundos de investimento alternativo (FIA), enquanto instrumentos ligados diretamente ao financiamento das empresas e com vista a respeitar as regras definidas na Diretiva 2008/7/CE. O Comité sublinha que a redução das receitas resultantes desta exclusão é estimada em 4 mil milhões de euros.

4.7 O CESE, embora tendo em conta a necessidade de controlar eventuais pressões sobre as taxas de juro da dívida pública, concorda com a proposta de manter a isenção relativa aos títulos públicos emitidos no mercado primário e a tributação das operações de títulos públicos transacionados no mercado secundário. Neste contexto, considera-se oportuno aplicar a isenção de imposto no mercado único secundário apenas às instituições com mandato das autoridades públicas para efetuarem operações ligadas à gestão da dívida pública.

4.8 No que respeita aos fundos de pensões, o CESE manifestou já a necessidade de submeter os efeitos do ITF sobre os fundos de pensões a uma monitorização adequada. A exclusão das transações relativas às unidades de participação de organismos de investimento coletivo em valores mobiliários (OICVM) e de fundos de investimento alternativo (FIA) da base tributável, assim como a isenção de imposto no mercado primário dos títulos da dívida pública, representam um fator inegavelmente positivo para os fundos de pensões, tendo em conta a estrutura das suas carteiras.

4.9 Embora insista na necessidade de monitorizar atentamente os efeitos do imposto nos fundos de pensões e nos futuros pensionistas beneficiários, o CESE não preconiza a sua exclusão do âmbito de aplicação do ITF.

4.10 A aplicação do ITF, que não prejudica a liquidez do sistema, promove os investimentos dos fundos de pensões no âmbito de estratégias a longo prazo, reduzindo os elementos destabilizadores como as transações de alta frequência das atividades financeiras (13).

4.11 No que respeita à aplicação do novo imposto, importa prestar especial atenção às modalidades de gestão administrativa, com vista a reduzir o mais possível, quer os riscos de evasão e de fraude, quer os encargos administrativos para os Estados-Membros e para os sujeitos passivos de imposto. Como tal, é oportuno que os Estados-Membros e a Comissão, ao elaborarem os atos relativos à execução dos métodos de pagamento e de verificação do pagamento do imposto, atentem a reduzir esses encargos administrativos, observando cuidadosamente a sua evolução. Em virtude dos efeitos da proposta, o CESE insta igualmente a Comissão a propor modalidades de cooperação entre as instituições financeiras dos Estados-Membros não participantes e os Estados-Membros beneficiários do imposto.

4.12 O CESE, que havia tecido críticas à documentação de avaliação anexada à proposta inicial do ITF por a considerar insuficiente, congratula-se com o facto de a Comissão ter sabido colmatar parcialmente essa lacuna mediante sete notas explicativas de análise de impacto, incluídas na proposta anterior (14) –, às quais se deve anexar a avaliação de impacto incluída na proposta atual (15). Não obstante, o CESE sublinha que subsistem lacunas na documentação analítica relativamente à situação atual da tributação nos mercados financeiros, e às receitas geradas pelo imposto nos diversos países, em especial nos países UE11+. Seria particularmente oportuna uma avaliação de âmbito mais alargado dos possíveis efeitos nos aforradores e nos futuros pensionistas, tendo em conta as diferentes possibilidades de repercussão do imposto.

4.13 Sublinha que, na avaliação quantitativa dos efeitos das propostas, a Comissão deve melhorar os modelos atualmente disponíveis, adaptando-os à avaliação de modalidades alternativas em termos de política. Convida, especialmente, os serviços da Comissão a elaborar, sempre que possível, estimativas relacionadas com as características reais das propostas concretas apresentadas.

Bruxelas, 23 de maio de 2013 O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Henri MALOSSE

(1) 2010/2105(INI).

(2) JO C 113 de 18.4.2012, pp. 7-10.

(3) JO C 44 de 11.2.2011, pp. 81-89; JO C 248 de 25.8.2011, pp. 64-67; JO C 248 de 25.8.2011, pp. 75-80; JO C 181 de 21.6.2012, pp. 55-63.

(4) Bélgica, Alemanha, Estónia, Grécia, Espanha, França, Itália, Áustria, Portugal, Eslovénia e Eslováquia.

(5) O recurso à cooperação reforçada está regulamentado no artigo 20.o do TUE e nos artigos 326.o e 334.o do TFUE.

(6) JO C 181 de 21.6.2012, pp. 55-63.

(7) COM(2013) 71 final.

(8) COM(2011) 594 final.

(9) SEC(2011) 1102 final, Vol. 1, p. 52.

(10) CE, 2012: Scheda tecnica, Impatti macroeconomici (Ficha Técnica, Impacto macroeconómico).

(11) Avaliação efetuada com base na análise presente em: Comissão Europeia, 2012, Quarterly Report on the Euro Area [Relatório trimestral da eurozona]. Vol. 11, n.o 3 (2012).

(12) Para citar apenas alguns pareceres: JO C 133 de 9.5.2013, p. 44; JO C 299 de 4.10.2012, pp. 60-71; JO C 181 de 21.6.2012, pp. 45-51; JO C 248 de 25.8.2011, pp. 8-15; JO C 143 de 22.5.2012, pp. 10-16.

(13) Network for Sustainable Financial Markets («Redes para mercados financeiros sustentáveis»), No Exemption – The Financial Transaction Tax and Pension Funds («Sem isenção – Taxa sobre as transações financeiras e fundos de pensões»), dezembro de 2012. DIW, 2012, Financial Transaction Tax Contributes to More Sustainability in Financial Markets («A taxa sobre as transações financeiras contribui para uma maior sustentabilidade dos mercados financeiros»). Discussion Papers 1198.

(14) Publicada em 4 de maio de 2012 no sítio Web dedicado ao efeito.

(15) SWD(2013) 28 final.