RESPOSTAS DA COMISSÃO AO RELATÓRIO ESPECIAL DO TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU

«INFRAESTRUTURAS AEROPORTUÁRIAS FINANCIADAS PELA UE: FALTA DE OTIMIZAÇÃO DOS RECURSOS»

Síntese

III. A Comissão regista as conclusões do Tribunal no que respeita aos projetos auditados dos períodos 2000-2006 e 2007-2013 e aceita que, nestes períodos de programação, o apoio proveniente dos fundos de coesão para as infraestruturas aeroportuárias não representava, em determinados casos, uma utilização eficaz dos fundos da UE. Deseja sublinhar que já foram retirados ensinamentos desta experiência e, em resultado, há uma abordagem radicalmente diferente na legislação para o período de programação 2014-2020.

O novo quadro regulamentar tornou-se mais rigoroso quando se trata de investir em infraestruturas aeroportuárias, limitando as opções possíveis para além do melhoramento do desempenho ambiental ou da segurança das infraestruturas. Além disso, os serviços da Comissão estão a seguir uma linha mais limitada nas negociações, concentrando-se especialmente nos aeroportos pertencentes à rede principal RTE-T.

Quanto ao planeamento estratégico, o novo quadro exige a existência de planos de transporte a nível regional ou nacional como uma condicionalidade ex ante específica, que definem uma estratégia global em matéria de transportes por setor, a contribuição para a realização da RTE-T e incluem uma lista dos projetos a executar (uma «carteira de projetos maduros e realistas»). A Comissão toma estes planos plenamente em conta antes de aprovar os programas operacionais que prevejam investimentos no setor dos transportes.

Quanto aos grandes projetos, a Comissão adotou atos delegados e de execução que vão definir a qualidade do processo de avaliação e os elementos de qualidade das análises custo-benefício (ACB) que devem ser respeitados por todos os grandes projetos, como os principais benefícios e custos por setor, a lista de riscos a ter em conta, os períodos de referência exata por setor, etc. Além disso, serão em breve emitidas orientações sobre a ACB, incluindo recomendações práticas para setores específicos e estudos de casos, a fim de permitir aos beneficiários ajustar os seus projetos para proporcionar o máximo de valor acrescentado a nível da UE.

Todos os grandes projetos terão de passar por um controlo de qualidade, quer pela Comissão quer por peritos independentes (JASPERS ou outras entidades designadas pelos Estados-Membros e aprovadas pela Comissão), antes da sua aprovação pela Comissão.

A Comissão nota que muitas vezes os aeroportos regionais podem servir fins de comunicação para uma região ou comunidade e que as autoridades públicas poderão desejar mantê-los em funcionamento por outros motivos não financeiros. É por isso que as infraestruturas de transportes públicos que não são rentáveis e exigem apoio do Estado são mantidas em funcionamento.

O facto de a Comissão não ter pleno conhecimento pormenorizado de todos os projetos financiados pela UE em toda a UE e em todos os setores não significa que não cumpra as suas funções de supervisão regulamentar. Pelo contrário, a Comissão exerce a sua função de supervisão – frequentemente para além das suas prerrogativas regulamentares – através de relatórios anuais e, se necessário, do acompanhamento também a nível de projeto, do tratamento ad hoc das questões problemáticas e de auditorias específicas. Além disso, no passado a Comissão recusou o cofinanciamento a aeroportos regionais cuja viabilidade não era evidente e que não pareciam justificar-se do ponto de vista da coesão.

A Comissão observa igualmente que os projetos do Fundo de Coesão foram aprovados diretamente pela Comissão no período de 2000-2006, enquanto no período de 2007-2013 foram incluídos nos programas, sendo aprovados individualmente apenas quando se tratasse de grandes projetos. A Comissão tomou medidas no período de 2007-2013 para melhorar a avaliação dos grandes projetos, através da criação da iniciativa JASPERS, que presta assistência técnica aos Estados-Membros, da elaboração de um guia abrangente para a ACB e da utilização de peritos externos quando necessário.

No período de 2007-2013, a Comissão recebeu 17 candidaturas para projetos importantes de aeroportos. Durante a avaliação, a Comissão presta grande atenção à questão do custo global do projeto, dos seus benefícios e valor acrescentado para a sociedade. Em casos específicos, tal resultou na redução do âmbito dos projetos (por exemplo, os aeroportos de Iasi e de Wroclaw) ou na inclusão de condições na decisão de aprovação (para o aeroporto de Gdansk, devido a planos de construção de aeroportos adjacentes em Gdynia). A Comissão verificou sempre cuidadosamente a análise da procura. Nalguns casos, a Comissão instou as autoridades nacionais a abandonarem os projetos (por exemplo, os aeroportos de Kielce e Bialystok) devido à procura insuficiente e a preocupações da Comissão relacionadas com a sustentabilidade financeira desses aeroportos.

V.

(i) A Comissão aceita a recomendação e vai aplicá-la durante as negociações dos programas operacionais para o período de 2014-2020. A abordagem dos serviços da Comissão nas negociações é que o financiamento da UE às infraestruturas aeroportuárias destina-se, em especial, a aeroportos pertencentes à rede principal RTE-T. Além disso, a Comissão exige que os planos diretores globais em matéria de transportes sirvam de base à escolha das prioridades de investimento no domínio dos transportes. Todos os investimentos devem contribuir para a realização dos objetivos do eixo prioritário em causa e os investimentos em qualquer aeroporto, em especial, devem ser objeto de uma avaliação prévia e detalhada da viabilidade económica e da concorrência (por exemplo, se os operadores privados poderiam financiar o investimento). Por último, os investimentos devem ter por base os resultados plausíveis do necessário estudo de viabilidade e uma análise custo-benefício positiva.

(ii) A Comissão concorda com a importância de um planeamento estratégico aeroportuário coerente como meio de evitar a criação de capacidades excessivas no futuro.

A Comissão concorda com a recomendação dirigida aos Estados-Membros (elaboração de planos coerentes a nível regional, nacional e, quando adequado e possível, supranacional, para o desenvolvimento dos aeroportos). Por seu lado, a Comissão vai verificar a sua aplicação durante as negociações sobre os programas operacionais para o período 2014-2020, através da avaliação dos planos de transporte no âmbito do cumprimento de condicionalidades ex ante. Ver também a resposta aos pontos 68 a 71.

A outro nível, a Comissão vai intensificar o acompanhamento e avaliação da capacidade do mercado do transporte aéreo da UE para enfrentar os desafios e oportunidades futuros.

Introdução

1. O recente estudo Eurocontrol Challenges of Growth 2013 confirma e reitera os desafios em matéria de capacidade identificados em estudos anteriores.

No cenário mais provável (com limitações de capacidade), em 2035 haverá mais 50 % de voos do que em 2012. Quase dois milhões de voos não poderão ser realizados (12 % da procura total de viagens) devido à redução dos planos de expansão aeroportuária. Tal é equivalente a cerca de 120 milhões de passageiros que não poderão realizar voos de ida e volta (no total, 240 milhões de passageiros por ano).

Além disso, até 2035 mais de 20 aeroportos estarão a funcionar na sua capacidade máxima, ou perto disso, em comparação com apenas três em 2012 (pontos críticos - incluindo aeroportos em Espanha e na Grécia).

Este estudo mostra como a inadequação das capacidades é uma questão a discutir mais aprofundadamente e que, com base nos planos de expansão aeroportuária recentemente comunicados, vão ocorrer faltas de capacidade na Europa nos próximos 20 anos.

Fonte: Estudo Challenges of Growth de 2013, disponível em https://www.eurocontrol.int/articles/challenges-growth

6. Em 2011, no seu Livro Branco sobre a política de transportes, a Comissão considerou o congestionamento como uma das principais preocupações. Prosseguiu afirmando que a capacidade dos aeroportos terá de ser otimizada, e sempre que necessário reforçada, com vista a enfrentar a crescente procura de viagens. [Inserir a seguinte nota de rodapé: O Livro Branco de 2011 «Roteiro do espaço único europeu dos transportes (ponto 28), disponível no seguinte endereço: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/HTML/?uri=CELEX:52011DC0144&from=EN.]

Na sua comunicação subsequente de 2011 que acompanhou o pacote aeroportuário, a Comissão confirmou que o congestionamento dos aeroportos é uma questão para a Europa. Além disso, se faltar capacidade em terra, o sucesso do projeto do céu único europeu no seu todo será ameaçado. Ao mesmo tempo, o setor europeu da aviação enfrenta o aumento da concorrência e a deslocação do centro de gravidade do mercado mundial da aviação para regiões como a Ásia e Pacífico, o Médio Oriente e a América Latina, que ameaçam a posição privilegiada da Europa como encruzilhada de rede da aviação mundial e os benefícios em termos de conectividade que esta posição proporciona. [Inserir a seguinte nota de rodapé: Comunicação de 2011 relativa à política aeroportuária na UE, disponível em http://ec.europa.eu/transport/modes/air/airports/index_en.htm.]

Âmbito e método da auditoria

21.

Primeiro parágrafo: embora o transporte aéreo tenha aumentado na UE-27 desde 2010, a Comissão considera que não se verificou uma recuperação geral do transporte aéreo no período de 2007-2013. Os números referentes à média à escala europeia, por si só, não pode refletir os desenvolvimentos em matéria de transporte aéreo nos diferentes Estados-Membros, que variam muito entre si. Em 2010, verificou-se um aumento do número de passageiros em 21 Estados-Membros, enquanto seis Estados-Membros conheceram uma diminuição; Em 2011, aumento em 25 e diminuição em dois; Em 2012, aumento em 18 e diminuição em seis; Em 2013, aumento em 21 e diminuição em seis. A flutuação entre aumento e diminuição durante os últimos anos foi significativo em Espanha, Itália e Grécia, estando a difícil conjuntura económica destes três países bem documentada. Os dados do Eurostat para 2013 confirmam que os números não atingiram o nível anterior à crise na Grécia e em Espanha.

Segundo parágrafo: a Comissão considera que não existe uma tendência clara no desenvolvimento do transporte aéreo de passageiros nos Estados-Membros objeto da auditoria. No período 2007-2013, o transporte aéreo na Grécia diminuiu 3,3 % e em Espanha 3,5 %. Em Espanha, o transporte aéreo de passageiros diminuiu em 2008, 2009, 2012 e 2013, na Grécia diminuiu em 2008, 2009, 2010 e 2012 e em Itália, diminuiu em 2008, 2009, 2012 e 2013.

Terceiro parágrafo: a Comissão observa que a economia da UE-27 está em estagnação ou em recessão desde 2007, com a única exceção de 2010 e 2011. Alguns dos Estados-Membros auditados sofreram quebras dramáticas do PIB: a Grécia está no seu sexto ano consecutivo de recessão, a Itália e a Espanha entraram em recessão, em quatro dos seis anos. Por conseguinte, a Comissão considera que a crise tem um impacto grave e contínuo no transporte aéreo.

Observações

Resposta comum aos pontos 28 e 30:

Os aeroportos são infraestruturas que têm um longo período de vida útil. A Comissão considera que as taxas de utilização dos aeroportos devem ser verificadas ao longo da vida útil dos investimentos efetuados, a fim de avaliar se atingiram plenamente a sua utilização operacional. Além disso, a construção de infraestruturas aeroportuárias por fases para as manter perto ou um pouco acima do valor de referência, embora ideal, significaria na prática que teriam de ser constantemente efetuadas obras no aeroporto, o que implicaria disposições especiais e perturbações no funcionamento e nos serviços oferecidos pelo aeroporto.

37. A Comissão considera que é difícil identificar uma tendência no que respeita ao tráfego de passageiros no período de 2007-2013, em que o Tribunal se baseia para recalcular o custo por passageiro. Por conseguinte, a Comissão considera que a avaliação com base nos objetivos intermédios e nas avaliações intercalares constituiria uma base adequada para a avaliação da relação custo/eficácia dos projetos. Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto 21.

Resposta comum aos pontos 40 a 43:

Para efeitos de avaliação dos grandes projetos no âmbito da política de coesão, a sustentabilidade financeira é entendida pela Comissão como a capacidade de um projeto de gerar receitas suficientes para cobrir os custos de exploração em todos os anos do seu funcionamento, e não a capacidade de gerar lucros. Embora idealmente o apoio da UE deva ser fornecido a infraestruturas rentáveis, algumas infraestruturas de transporte são deficitárias, apesar da existência de receitas, sendo em tais casos a decisão de conceder o apoio da UE baseada na questão de saber se o projeto é desejável do ponto de vista socioeconómico (ou seja, se traz mais benefícios do que custos).

45. Os aeroportos regionais podem servir fins de comunicação para uma região ou comunidade e as autoridades públicas poderão desejar mantê-los em funcionamento por outros motivos não financeiros. É por isso que as infraestruturas de transportes públicos que não são rentáveis e exigem apoio do Estado são mantidas em funcionamento.

50. Entre 2007 e 2013, o transporte aéreo de passageiros diminuiu cerca de 3,5 % em Espanha e cerca de 3,3 % na Grécia. A Comissão considera que os aeroportos objeto da auditoria seguiram esta tendência e registou igualmente uma diminuição do tráfego, que acompanha a evolução das economias espanhola e grega, que se encontram em recessão quase ininterrupta desde 2007.

Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto 21.

Resposta comum da Comissão aos pontos 53 a 55:

A definição utilizada pela Comissão para as suas decisões em matéria de auxílios de Estado é a «zona de atração» (ou «de influência») de um aeroporto, em geral, a fronteira geográfica de um mercado, normalmente fixada em cerca de 100 quilómetros ou cerca de 60 minutos de tempo de viagem de automóvel, autocarro, comboio ou comboio de alta velocidade. No entanto, a zona de atração de um determinado aeroporto pode ser diferente, devendo ter-se em conta as especificidades de cada aeroporto específico. O tamanho e a forma da zona de atração varia de aeroporto para aeroporto e depende de várias características do aeroporto, nomeadamente o seu modelo de negócios, a localização e os destinos servidos. A distância de 100 km (200 km quando exista comboio de alta velocidade) está igualmente prevista no artigo 24.º do Regulamento TEN-T ao definir os critérios para os componentes das infraestruturas de transporte aéreo. Tal como referido pelo Tribunal, num estudo recente dos serviços da Comissão sobre a acessibilidade aos serviços de transporte aéreo de passageiros na Europa, estes retiraram as suas conclusões com base numa zona de atração de 90 minutos de tempo de deslocação até aos aeroportos. A Comissão considera que as zonas de atração devem igualmente ter em conta outros elementos, como o modelo de negócios do aeroporto, o número e tipo de destinos servidos, a disponibilidade de capacidade aeroportuária noutros aeroportos, as ligações aos transportes públicos, os viajantes sensíveis ao fator tempo e se o aeroporto serve sobretudo os residentes e visitantes dessas zonas.

Muitas vezes os aeroportos regionais não servem os mesmos destinos com a mesma frequência do que os aeroportos vizinhos e, mais ainda, do que o aeroporto principal do Estado-Membro.

Resposta comum aos pontos 61 a 63:

No que diz respeito à planificação estratégica, o período 2014-2020 conheceu uma reforma radical, pela qual o quadro jurídico impõe o cumprimento de condicionalidades específicas ex ante no setor dos transportes, que requerem a existência de um plano ou quadro nacional global específico para os transportes a nível nacional ou regional antes da aprovação dos apoios para os programas operacionais. O plano de transportes deve definir o contributo para o espaço único europeu dos transportes, a rede de base e a rede global RTE-T onde se vão realizar os investimentos do FEDER e do fundo de coesão, bem como uma planificação realista e viável da execução dos programas operacionais.

Os programas operacionais devem incluir uma análise da situação e das necessidades específicas no momento da programação e a sua ligação com as intervenções previstas. Como tal, a Comissão considera-os como documentos de planeamento para efeitos das intervenções cofinanciadas pela UE.

Resposta comum aos pontos 66 e 67:

No âmbito do sistema de gestão partilhada, as competências são partilhadas entre a Comissão e os Estados-Membros, sendo estes últimos responsáveis pela gestão corrente e a primeira responsável pelo acompanhamento e supervisão a nível do programa e não do projeto. Isto significa que a Comissão não deve e não pode basear a sua atividade de supervisão e controlo da conformidade em informações pormenorizadas sobre cada projeto, tendo em conta que milhares de projetos são cofinanciados por ano através da política de coesão.

Conclusões e recomendações

Resposta comum aos pontos 68 a 71:

A Comissão regista as conclusões do Tribunal no que respeita aos projetos auditados dos períodos 2000-2006 e 2007-2013 e aceita que, nestes períodos de programação, em determinados casos, o apoio proveniente dos fundos de coesão para as infraestruturas aeroportuárias não representava uma utilização eficaz dos fundos da UE. Deseja sublinhar que já foram retirados ensinamentos desta experiência e, em resultado, há uma abordagem radicalmente diferente na legislação para o período de programação 2014-2020.

O novo quadro regulamentar tornou-se mais rigoroso quando se trata de investir em infraestruturas aeroportuárias, limitando as opções possíveis para além do melhoramento do desempenho ambiental ou da segurança das infraestruturas. Além disso, os serviços da Comissão estão a seguir uma linha mais limitada nas negociações, concentrando-se especialmente nos aeroportos pertencentes à rede principal RTE-T.

Quanto ao planeamento estratégico, o novo quadro exige a existência de planos de transporte a nível regional ou nacional como uma condicionalidade ex ante específica, que definem uma estratégia global em matéria de transportes por setor, a contribuição para a realização da RTE-T e incluem uma lista dos projetos a executar (uma «carteira de projetos maduros e realistas»). A Comissão toma estes planos plenamente em conta antes de aprovar os programas operacionais que prevejam investimentos no setor dos transportes.

Quanto aos grandes projetos, a Comissão adotou atos delegados e de execução que vão definir a qualidade do processo de avaliação e os elementos de qualidade das análises custo-benefício (ACB) que devem ser respeitados por todos os grandes projetos, como os principais benefícios e custos por setor, a lista de riscos a ter em conta, os períodos de referência exata por setor, etc. Além disso, serão em breve emitidas orientações sobre a ACB, incluindo recomendações práticas para setores específicos e estudos de casos, a fim de permitir aos beneficiários ajustar os seus projetos para proporcionar o máximo de valor acrescentado a nível da UE.

Todos os grandes projetos terão de passar por um controlo de qualidade, quer pela Comissão quer por peritos independentes (JASPERS ou outras entidades designadas pelos Estados-Membros e aprovadas pela Comissão), antes da sua aprovação pela Comissão.

69.

Primeiro parágrafo: a Comissão considera que as taxas de utilização dos aeroportos devem ser verificadas ao longo da vida útil dos investimentos efetuados, a fim de avaliar se atingiram plenamente a sua utilização operacional.

70. Os aeroportos regionais podem servir fins de comunicação para uma região ou comunidade e as autoridades públicas poderão desejar mantê-los em funcionamento por outros motivos não financeiros. É por isso que, por vezes, as infraestruturas de transportes públicos que não são rentáveis e exigem apoio do Estado são mantidas em funcionamento.

Recomendação 1

A Comissão aceita a recomendação e vai aplicá-la durante as negociações dos programas operacionais para o período de 2014-2020. A abordagem dos serviços da Comissão nas negociações é que o financiamento da UE às infraestruturas aeroportuárias destina-se, em especial, a aeroportos pertencentes à rede principal RTE-T. Além disso, a Comissão exige que os planos diretores globais em matéria de transportes sirvam de base à escolha das prioridades de investimento no domínio dos transportes. Todos os investimentos devem contribuir para a realização dos objetivos do eixo prioritário em causa e os investimentos em qualquer aeroporto, em especial, devem ser objeto de uma avaliação prévia e detalhada da viabilidade económica e da concorrência (por exemplo, se os operadores privados poderiam financiar o investimento). Por último, os investimentos devem ter por base os resultados plausíveis do necessário estudo de viabilidade e uma análise custo-benefício positiva.

72. A definição utilizada pela Comissão para as suas decisões em matéria de auxílios de Estado é a «zona de atração» (ou «de influência») de um aeroporto, em geral, a fronteira geográfica de um mercado, normalmente fixada em cerca de 100 quilómetros ou cerca de 60 minutos de tempo de viagem de automóvel, autocarro, comboio ou comboio de alta velocidade. No entanto, a zona de atração de um determinado aeroporto pode ser diferente, devendo ter-se em conta as especificidades de cada aeroporto específico. O tamanho e a forma da zona de atração varia de aeroporto para aeroporto, e depende de várias características do aeroporto, nomeadamente o seu modelo de negócios, a localização e os destinos servidos. A distância de 100 km (200 km quando exista comboio de alta velocidade) está igualmente prevista no artigo 24.º do Regulamento TEN-T ao definir os critérios para os componentes das infraestruturas de transporte aéreo. Tal como referido pelo Tribunal, num estudo recente dos serviços da Comissão sobre a acessibilidade aos serviços de transporte aéreo de passageiros na Europa, estes retiraram as suas conclusões com base numa zona de atração de 90 minutos de tempo de deslocação até aos aeroportos. A Comissão considera que as zonas de atração devem igualmente ter em conta outros elementos, como o modelo de negócios do aeroporto, o número e tipo de destinos servidos, a disponibilidade de capacidade aeroportuária noutros aeroportos, as ligações aos transportes públicos, os viajantes sensíveis ao fator tempo e se o aeroporto serve sobretudo os residentes e visitantes dessas zonas.

Muitas vezes os aeroportos regionais não servem os mesmos destinos com a mesma frequência do que os aeroportos vizinhos e, mais ainda, do que o aeroporto principal do Estado-Membro.

O facto de a Comissão não ter pleno conhecimento pormenorizado de todos os projetos financiados pela UE em toda a UE e em todos os setores não significa que não cumpra as suas funções de supervisão regulamentar. Pelo contrário, a Comissão exerce a sua função de supervisão – frequentemente para além das suas prerrogativas regulamentares – através de relatórios anuais e, se necessário, do acompanhamento também a nível de projeto, do tratamento ad hoc das questões problemáticas e de auditorias específicas. Além disso, no passado a Comissão recusou o cofinanciamento a aeroportos regionais cuja viabilidade não era evidente e que não pareciam justificar-se do ponto de vista da coesão.

A Comissão observa igualmente que os projetos do Fundo de Coesão foram aprovados diretamente pela Comissão no período de 2000-2006, enquanto no período de 2007-2013 foram incluídos nos programas, sendo aprovados individualmente apenas quando se tratasse de grandes projetos. A Comissão tomou medidas no período de 2007-2013 para melhorar a avaliação dos grandes projetos, através da criação da iniciativa JASPERS, que presta assistência técnica aos Estados-Membros, da elaboração de um guia abrangente para a ACB e da utilização de peritos externos quando necessário.

No período de 2007-2013, a Comissão recebeu 17 candidaturas para projetos importantes de aeroportos. Durante a avaliação, a Comissão presta grande atenção à questão do custo global do projeto, dos seus benefícios e valor acrescentado para a sociedade. Esta situação resultou em casos específicos, como a redução do âmbito dos projetos (por exemplo, os aeroportos de Iasi e de Wroclaw) ou a inclusão de condições na decisão de aprovação (para o aeroporto de Gdansk, devido a planos de construção de aeroportos adjacentes em Gdynia). A Comissão verificou sempre cuidadosamente a análise da procura. Nalguns casos, a Comissão instou as autoridades nacionais a abandonarem os projetos (por exemplo, os aeroportos de Kielce e Bialystok) devido à procura insuficiente e a preocupações da Comissão relacionadas com a sustentabilidade financeira desses aeroportos.

Recomendação 2

A Comissão concorda com a importância de um planeamento estratégico aeroportuário coerente como meio de evitar a criação de capacidades excessivas no futuro.

A Comissão concorda com a recomendação dirigida aos Estados-Membros (elaboração de planos coerentes a nível regional, nacional e, quando adequado e possível, supranacional, para o desenvolvimento dos aeroportos). Por seu lado, a Comissão vai verificar a sua aplicação durante as negociações sobre os programas operacionais para o período 2014-2020, através da avaliação dos planos de transporte no âmbito do cumprimento de condicionalidades ex ante. Ver também a resposta aos pontos 68 a 71.

A outro nível, a Comissão vai intensificar o acompanhamento e avaliação da capacidade do mercado do transporte aéreo da UE para enfrentar os desafios e oportunidades futuros.