Parecer n.o 2/2002

sobre uma proposta alterada de regulamento do Conselho que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias

(Apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2002/C 92/01)

O TRIBUNAL DE CONTAS DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o n.o 4 do artigo 248.o e o artigo 279.o,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço e, nomeadamente, o n.o 4 do artigo 45.o-C e o artigo 78.o-H,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia da Energia Atómica e, nomeadamente, o n.o 4 do artigo 160.o-C e o artigo 183.o,

Tendo em conta a proposta de regulamento do Conselho que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias(1),

Tendo em conta o pedido de parecer sobre esta proposta enviado pelo Conselho ao Tribunal de Contas em 24 de Novembro e recebido pelo Tribunal em 29 de Novembro de 2000,

Tendo em conta a proposta alterada de regulamento do Conselho que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias(2),

Considerando que esta proposta alterada introduz importantes alterações, nomeadamente no título VIII da primeira parte, relativo ao controlo externo e à quitação,

Considerando que o pedido de parecer do Conselho supracitado, de 24 de Novembro de 2000, cobre igualmente as alterações importantes do texto introduzidas ao longo do processo legislativo, sem o que o artigo 279.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia ficaria esvaziado do seu conteúdo.

ADOPTOU O SEGUINTE PARECER:

Introdução

1. Em 8 de Fevereiro de 2002, o Presidente do Tribunal enviou uma carta ao Presidente do Conselho, em que anunciava que o Tribunal decidira formular algumas observações sobre as partes da proposta alterada que se referem directamente ao seu próprio funcionamento, nomeadamente os artigos 138.o a 145.o (Parte 1, título VIII, capítulo 1) que tratam do controlo externo, e os artigos 127.o e 128.o (Parte 1, título VII, capítulo 1) que tratam da apresentação de contas. Estas observações referem-se:

- às disposições relativas ao papel do Tribunal como auditor externo, que transcrevem ou alargam o âmbito das disposições do Tratado de uma forma não satisfatória,

- aos artigos 143.o a 145.o, que tratam do relatório anual, dos relatórios especiais e dos pareceres do Tribunal, e que prevêem um procedimento e calendário que nem os Estados-Membros nem a Comissão e mesmo o Tribunal estão em condições de respeitar e que não permitirão que o Tribunal transmita à autoridade responsável pela quitação, nos prazos previstos, relatórios que lhes possam ser úteis,

- à necessidade de não introduzir na proposta alterada qualquer disposição que imponha ao Tribunal obrigações que tenham um âmbito mais vasto do que as previstas pelas disposições do Tratado CE, nomeadamente no que se refere à publicação nos seus relatórios das respostas dos Estados-Membros,

- ao calendário e ao procedimento aplicáveis à apresentação pela Comissão das contas provisórias, numa primeira fase, e das contas definitivas, numa segunda, que podem afectar consideravelmente a capacidade que o Tribunal tem de desempenhar a sua função de auditor externo, e que são incompatíveis com a intenção de acelerar a apresentação do relatório anual do Tribunal; além disso, o procedimento em causa não distingue claramente as responsabilidades do auditor e as da entidade auditada.

2. O Tribunal aprova o objectivo que visa antecipar a data de publicação do relatório anual e dar mais importância à posição dos Estados-Membros. Contudo, considera que as propostas apresentadas nos títulos VII e VIII serão provavelmente inaplicáveis e que não estão, em alguns aspectos, em conformidade com o Tratado.

Disposições da proposta alterada que repetem/explicitam as disposições do Tratado

3. No ponto 44 do seu parecer n.o 2/2001, o Tribunal sublinhou que é inútil repetir e explicitar no Regulamento Financeiro as disposições do Tratado relativas à função do Tribunal como auditor externo das finanças comunitárias. Contudo, a Comissão manteve a sua proposta, que inclui mesmo alguns elementos novos e importantes que apresentam inconvenientes em vários aspectos, quer para o Tribunal quer para os Estados-Membros.

4. Em algumas partes da proposta alterada, o Tratado não foi correctamente parafraseado, o que teve consequências graves. Por exemplo, no artigo 138.o declara-se que "O Tribunal de Contas assegurará o controlo das contas previsto no artigo 248.o do Tratado CE... ". Porém, não é esta a formulação do artigo 248.o O artigo 246.o do Tratado prevê, na sua versão inglesa, que o Tribunal de Contas "shall carry out the audit" sem limitar esta actividade exclusivamente às "contas"(3). Posteriormente, o n.o 1 do artigo 248.o prevê que "O Tribunal de Contas examina as contas da totalidade das receitas e despesas...". Isto faz parte da sua tarefa de auditoria. No artigo 248.o solicita-se que o Tribunal efectue uma auditoria cujo âmbito ultrapassa a noção restrita de "controlo das contas" ("audit of accounts"). Não se deveria ter utilizado a expressão "das contas" no artigo 138.o (na versão inglesa).

5. O n.o 1 do artigo 140.o transcreve uma parte do n.o 3 do artigo 248.o do Tratado que estipula que "A fiscalização nos Estados-Membros é feita em colaboração com as instituições de fiscalização nacionais ou, se estas para tal não tiverem competência, com os serviços nacionais competentes"(4) - texto que foi acrescentado ao da proposta inicial. Contudo, o artigo 140.o não transcreve a seguir uma parte importante do n.o 3 do artigo 248.o do Tratado, nos termos da qual "O Tribunal de Contas e as instituições de fiscalização nacionais dos Estados-Membros cooperarão num espírito de confiança, mantendo embora a respectiva independência".

6. Verificam-se problemas semelhantes relativamente ao artigo 142.o da proposta alterada, em que o n.o 3 desenvolve o segundo parágrafo do n.o 3 do artigo 248.o, que define obrigações mais específicas às instituições dos Estados-Membros no que se refere às informações que devem fornecer ao Tribunal.

7. Além disso, o artigo 145.o limita as "observações" que o Tribunal pode apresentar aos "relatórios especiais", omitindo a palavra "nomeadamente" do n.o 1, que pretende manifestamente transcrever o n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado.

8. O Tribunal, por consequência, reitera a posição tomada no seu parecer, de que disposições do Tratado desta natureza não devem ser repetidas ou desenvolvidas no Regulamento Financeiro, de modo a evitar qualquer confusão quanto à forma como o Tribunal deve exercer as suas funções. O Regulamento Financeiro não pode introduzir elementos novos que reforcem as obrigações do Tribunal ou limitem certos direitos que lhe são conferidos pelo Tratado. Assim, deverão ser suprimidos da proposta alterada os seguintes artigos: artigo 138.o, artigo 140.o (parte), artigo 141.o(5), n.os 1 a 3 e 6 do artigo 142.o, artigo 144.o e n.o 1 do artigo 145.o.

O procedimento e o calendário propostos para o relatório anual e os relatórios especiais são inaplicáveis

Relatório anual

9. O anexo I apresenta uma série de calendários relativos à apresentação das contas e ao relatório anual do Tribunal. Este anexo inclui o calendário do actual Regulamento Financeiro, o da proposta inicial da Comissão e o da proposta alterada e apresenta uma nova proposta do Tribunal concebida para superar as dificuldades que surgiram com as propostas da Comissão.

10. A proposta inicial da Comissão que institui o novo Regulamento Financeiro manteve o calendário do actual Regulamento Financeiro para o relatório anual, nos termos do qual as observações preliminares do Tribunal devem ser enviadas às instituições até 15 de Julho, e o relatório final até 30 de Novembro. O elemento novo foi a introdução de um procedimento que dá a possibilidade aos Estados-Membros de enviarem as suas observações. O Tribunal, no seu parecer n.o 2/2001, observou que a integração desta disposição, que prevê receber as respostas dos Estados-Membros, faz com que seja muito difícil manter este calendário(6).

11. A proposta alterada da Comissão antecipa as datas do calendário de um mês. As observações preliminares do Tribunal devem ser enviadas às instituições até 15 de Junho e não 15 de Julho e o relatório final até 31 de Outubro e não 30 de Novembro. O Tribunal concorda com o novo calendário para a elaboração do relatório anual, que apresenta prazos mais apertados, mas observa que, para o conseguir, será necessária uma abordagem coerente do Regulamento Financeiro, no seu conjunto.

12. No âmbito das novas propostas, a Comissão deveria enviar aos Estados-Membros, logo após 15 de Junho, as observações que lhes dizem respeito. Estas observações teriam que ser enviadas aos Estados-Membros na sua própria língua, o que implicaria que deveriam ser traduzidas. Na medida em que a tradução das observações preliminares, após adopção pelo Tribunal, demora algum tempo, os Estados-Membros, inevitavelmente, só as receberiam na sua própria língua numa data posterior, provavelmente não antes do início de Julho. Os Estados-Membros dispõem então de um prazo até 31 de Agosto para enviar as respostas à Comissão. A experiência actual do Tribunal mostra ser difícil obter as respostas às cartas de sector no prazo de dois meses actualmente previsto.

13. Supondo que a Comissão receba todas as respostas dos quinze Estados-Membros até 31 de Agosto, ela dispõe apenas de um mês para as traduzir, as analisar e elaborar as suas observações, ao mesmo tempo que participa paralelamente, com o Tribunal, no procedimento contraditório relativo às observações preliminares. Há que ter em conta que o novo calendário determinará que a Comissão e o Tribunal deverão organizar os procedimentos contraditórios sobre as observações preliminares durante o período Julho-Agosto, isto é, antes da recepção das respostas dos Estados-Membros. Não será possível esperar por estas respostas para dar início ao procedimento contraditório entre as duas instituições porque seria materialmente impossível apresentar o texto final do relatório do Tribunal e as respostas da Comissão em todas as línguas comunitárias dentro do prazo previsto. A Comissão, por consequência, não poderá tomar em consideração as respostas dos Estados-Membros nos seus projectos de respostas com vista ao procedimento contraditório. Deve sublinhar-se que é essencial que haja um período razoável para o procedimento contraditório de modo a evitar contradições desnecessárias entre o relatório e as respostas, baseadas em mal-entendidos que se podem evitar, uma vez que só complicam a tarefa da autoridade responsável pela quitação.

14. Deste modo, não só o Tribunal mas também os Estados-Membros e a Comissão serão incapazes de respeitar o calendário. Na realidade, a fim de rentabilizar ao máximo o tempo disponível para completar o seu trabalho anual em matéria de auditoria, em especial no que se refere às contas (ver pontos 21 a 23) e outros aspectos da declaração de fiabilidade, o Tribunal sugere que as suas observações preliminares sejam apresentadas em 1 de Julho e não em 15 de Junho. A data de apresentação do texto final do relatório anual, fixada em 31 de Outubro, não se encontra alterada.

Relatórios especiais

15. O artigo 145.o, relativo ao procedimento aplicável aos relatórios especiais, coloca problemas semelhantes. Em primeiro lugar, deve referir-se que a redacção por vezes está longe de ser satisfatória, o que dá origem a confusão, nomeadamente a repetição no terceiro e sexto parágrafos do texto do ponto 2, relativo à adopção do relatório especial pelo Tribunal, e a referência incorrecta à transmissão do relatório especial(7) (e não das observações preliminares) aos Estados-Membros no quarto parágrafo do n.o 2. Mas a questão principal é o facto de o procedimento proposto ser inaplicável.

16. Os Estados-Membros dispõem de um mês e meio (cerca de seis semanas) para responder às observações preliminares que lhes foram enviadas. A Comissão transmite "de imediato" estas respostas ao Tribunal, acompanhadas das suas observações. Como a Comissão necessita de um certo tempo para traduzir, analisar e consolidar as suas observações às respostas dos Estados-Membros, dificilmente terá tempo para realizar esta tarefa no prazo de dois meses e meio previsto para fornecer o texto definitivo das suas próprias respostas. Como já foi referido, as respostas dos Estados-Membros não são examinadas no âmbito do procedimento contraditório entre o Tribunal e a Comissão, o que é bastante lamentável.

O Regulamento Financeiro não pode impor obrigações ao Tribunal que não estejam em conformidade com as disposições do Tratado

17. A única disposição do Tratado CE que se refere à publicação pelo Tribunal no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, das respostas às suas observações encontra-se no n.o 4, primeiro parágrafo, do artigo 248.o, que prevê que as respostas "das instituições" às observações do Tribunal apresentadas no âmbito do seu relatório anual sejam publicadas no Jornal Oficial. O Tratado não contém qualquer disposição relativa aos relatórios especiais ou aos pareceres. Nenhuma disposição do Tratado prevê que o Tribunal seja obrigado a publicar as respostas dos Estados-Membros, quer no âmbito do relatório anual quer no dos relatórios especiais. Um regulamento do Conselho não pode impor uma obrigação deste tipo ao Tribunal (ver ponto 2).

18. A proposta inicial da Comissão previa, quanto aos procedimentos relativos ao relatório anual e aos relatórios especiais, que as respostas dos Estados-Membros às observações preliminares que se lhes referiam fossem enviadas à Comissão e que esta as transmitisse ao Tribunal, com os seus comentários. Contudo, não havia qualquer disposição que previsse a publicação, pelo Tribunal, no Jornal Oficial, das respostas dos Estados-Membros. A redacção do artigo 143.o da proposta alterada, relativa ao relatório anual, é ambígua. Deveria explicitamente referir que só as respostas são publicadas. O n.o 2, oitavo parágrafo, do artigo 145.o da proposta alterada, sobre o procedimento relativo aos relatórios especiais, prevê expressamente que, se o Tribunal decidir publicar um relatório especial no Jornal Oficial, o relatório "será acompanhado das respostas das instituições em causa ou dos Estados-Membros em questão". O texto sublinhado é novo e altera substancialmente a proposta inicial. O Tribunal não foi consultado sobre este texto. Esta alteração afecta directamente os direitos e obrigações do Tribunal como instituição e como auditor externo das Comunidades: ao reforçar as obrigações do Tribunal em matéria de publicação das respostas, limita a sua liberdade de decidir quanto aos textos a publicar, à parte as respostas das instituições. Como a alteração não está em conformidade com as disposições do Tratado, deverá ser suprimida. Com efeito, o Tribunal de Justiça decretou claramente, no seu acórdão relativo ao processo Ismeri, que o Tratado não vincula o Tribunal em matéria de publicação das respostas de outras partes que não sejam as instituições(8).

19. Nos termos das disposições em vigor, os Estados-Membros são informados das observações do Tribunal que lhes dizem directamente respeito e são solicitados a enviar os seus comentários quer ao Tribunal quer à Comissão, nomeadamente no âmbito do procedimento das cartas de sector(9). Este procedimento permite que as posições dos Estados-Membros sejam tomadas em consideração pelo Tribunal, quando da elaboração do texto definitivo de um relatório, e pela Comissão nas suas respostas. Este procedimento permite que o Tribunal tenha apenas um interlocutor para as respostas aos seus relatórios anual e especiais, ou seja a Comissão que, nos termos do Tratado, é a instituição responsável pela execução do orçamento.

Disposições relativas à apresentação e publicação das contas

20. No seu parecer n.o 2/2001, o Tribunal sublinhou, nas suas observações relativas ao artigo 118.o (artigo 128.o da proposta alterada), que: "As demonstrações financeiras provisórias são documentos exaustivos e coerentes, e são preparadas tendo em conta prazos estipulados. São provisórias apenas na medida em que a Comissão ainda não as adoptou formalmente e em que podem, quando oportuno, estar sujeitas a correcções propostas pelo Tribunal. Contudo, a tarefa do Tribunal não pode em qualquer circunstância implicar uma ajuda à Comissão na elaboração das contas consolidadas definitivas. Esta responsabilidade, de natureza administrativa e contabilística, cabe apenas à Comissão e é incompatível com a responsabilidade do Tribunal em matéria de auditoria externa.".

Contudo, a proposta alterada não esclarece a natureza das contas provisórias e não toma em consideração o parecer do Tribunal. O Tribunal constatou nos últimos anos que as contas que a Comissão apresenta em 1 de Maio, nos termos do Regulamento Financeiro actual, e que são supostas ser, nessa fase, contas definitivas, são incompletas e contêm erros significativos e que, além das correcções propostas pelo Tribunal, a Comissão continua a propor alterações até à publicação final, em Setembro/Outubro(10), de uma versão corrigida das contas.

21. As contas que serão apresentadas com vista à auditoria em 31 de Março devem ser completas, devidamente elaboradas e aprovadas pela Comissão. No Regulamento Financeiro não deve existir qualquer confusão entre as funções da entidade auditada e do auditor relativamente à elaboração das contas. Por consequência, deve ser suprimida qualquer referência a contas "provisórias".

22. O Tribunal, reflectindo melhor, considera que também não é aconselhável prever no Regulamento Financeiro uma data para a publicação eventual das contas corrigidas. Importa essencialmente que essas contas sejam elaboradas a tempo de o Tribunal as poder tomar em consideração antes de finalizar a sua declaração de fiabilidade, questão que pode ser acordada entre o Tribunal e a Comissão. Se, contudo, for decidido incluir essa data no Regulamento Financeiro, ela não deverá ser posterior a 31 de Julho.

23. O artigo 128.o, conforme formulado na proposta alterada, que prevê que a declaração de fiabilidade apresentada pelo Tribunal seja publicada no Jornal Oficial em simultâneo com as contas consolidadas definitivas até 31 de Outubro o mais tardar, não foi suficientemente coordenado com os artigos 143.o e 144.o, que prevêem que o Tribunal de Contas transmita o relatório anual e a declaração de fiabilidade na mesma data à autoridade responsável pela quitação e às outras instituições. É razoável que a declaração de fiabilidade propriamente dita seja publicada com as contas consolidadas definitivas. Mas convém publicar igualmente a declaração no Jornal Oficial ao mesmo tempo que o relatório anual, que contém toda a documentação de apoio necessária à elaboração da declaração de fiabilidade. Na realidade, a melhor solução seria que as contas consolidadas definitivas, a declaração de fiabilidade e o relatório anual fossem publicados no Jornal Oficial no mesmo dia, na mesma edição. Contudo, seria impossível publicar o relatório anual no Jornal Oficial em 31 de Outubro mantendo inalteradas as outras datas do calendário.

24. O artigo 128.o, portanto, deve ser alterado de modo a prever que as contas consolidadas definitivas sejam publicadas no Jornal Oficial em simultâneo com a declaração de fiabilidade e o relatório anual do Tribunal(11). Dadas as complicações decorrentes da publicação destes documentos no Jornal Oficial em todas as línguas comunitárias, e ainda devido ao facto de as respostas deverem ser apresentadas a par das observações, seria aconselhável não prever uma data específica, de acordo com as disposições do artigo 143.o, relativamente ao relatório anual.

Conclusão

25. O Tribunal reitera o argumento apresentado no seu parecer n.o 2/2001 de que, para evitar uma interpretação restritiva e controversa das disposições do Tratado relativamente à função e às responsabilidades do Tribunal como auditor externo das finanças comunitárias, não será conveniente repetir as disposições do Tratado ou alargar o seu âmbito no Regulamento Financeiro (ver pontos 3 a 8).

26. Do mesmo modo, à luz das observações anteriores, o Tribunal considera, por razões de calendário e de compatibilidade com o Tratado, que se deverá renunciar à proposta que visa incluir formalmente no procedimento relativo ao relatório anual e aos relatórios especiais uma disposição relativa à obtenção das respostas dos Estados-Membros. Dever-se-á continuar a recorrer ao procedimento da carta de sector no sentido de obter a posição dos Estados-Membros sobre as constatações que resultam da auditoria do Tribunal (ver pontos 9 a 19).

27. O Tribunal propõe igualmente alterar o procedimento e o calendário relativos às contas de modo a garantir que as contas apresentadas com vista à auditoria sejam documentos exaustivos e coerentes, aprovados pela Comissão (ver pontos 20 a 24).

28. Tendo em conta estas rectificações, o Tribunal considera que é possível antecipar as datas do calendário de modo a fixar a data de transmissão das observações preliminares à Comissão em 1 de Julho e a data de transmissão do relatório anual definitivo à autoridade responsável pela quitação e às outras instituições em 31 de Outubro, o mais tardar. A quarta coluna do anexo I recapitula o calendário proposto.

29. Por consequência, o Tribunal apresenta no anexo II algumas propostas de reformulação relativas aos artigos 127.o, 128.o e 138.o a 145.o da proposta alterada.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas Europeu no Luxemburgo, na sua reunião de 21 de Fevereiro de 2002.

Pelo Tribunal de Contas

Juan Manuel Fabra Vallés

Presidente

(1) Documento da Comissão, referência 2000/203 (CNS) - COM(2000) 461 final.

(2) Documento da Comissão, referência 2001/0318 (CNS) - COM(2001) 691 final.

(3) A versão portuguesa deste artigo é mais restritiva, apesar das disposições do artigo 248.o

(4) A versão portuguesa do n.o 1 do artigo 140.o da proposta ("Os controlos nos Estados-Membros serão realizados em colaboração com as instituições de controlo nacionais ou, se não tiverem as competências necessárias, com os serviços nacionais competentes") não transcreve, palavra por palavra, o n.o 3 do artigo 248.o do Tratado, apresentando diferenças que resultam da tradução (tal como na versão inglesa). O facto de se transcrever ou parafrasear, em algumas versões linguísticas, o texto extraído do Tratado pode ser perigoso.

(5) O Tribunal referiu no seu parecer n.o 2/2001 que as disposições deste artigo (artigo 126.o da proposta inicial) são "demasiado pormenorizadas e ultrapassadas". A Comissão não explicou o facto de se manter este artigo.

(6) Comentários relativos ao n.o 2 do artigo 128.o, do parecer n.o 2/2001, JO C 162 de 5.6.2001.

(7) NdT: "Special report" na versão inglesa da proposta alterada da Comissão, "observações" na versão portuguesa.

(8) Acórdão do Tribunal de Justiça, de 10 de Julho de 2001, processo C-315/99 P, Ismeri Europa contra Tribunal de Contas, Colect. 2001, página I-5281, ponto 27: "Deve assinalar-se que o Tribunal de Contas não está vinculado, nos termos das disposições que regem o seu processo, nem a apresentar a terceiros os seus projectos de relatório nas mesmas condições em que o faz para as instituições comunitárias nem a publicar as respostas dadas pelos interessados na sequência dos seus relatórios. Com efeito, o procedimento previsto nos artigos 188.o-C, n.o 4, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 248.o, n.o 4, CE) e 206.o do Tratado tem por objectivo contribuir para o aperfeiçoamento da gestão financeira da Comunidade através da transmissão de relatórios às instituições e da elaboração das respectivas respostas. Ora, um convite a terceiros para participarem neste procedimento não poderia contribuir para o objectivo prosseguido".

(9) As "cartas de sector" são utilizadas pelos sectores do Tribunal para transmitir eventuais observações às entidades auditadas, antes da sua adopção definitiva pelo próprio Tribunal. É enviada uma cópia de todas as cartas de sector e das respostas dos Estados-Membros à Comissão. Este procedimento foi homologado e elaborado pelo Comité de Ligação dos Presidentes do Tribunal de Contas Europeu e das Instituições Superiores de Controlo (ISC) dos Estados-Membros (ver a declaração sobre o Tribunal de Contas adoptada na Conferência de Nice).

(10) Este procedimento não está previsto no actual Regulamento Financeiro, que apenas dispõe que as contas definitivas serão apresentadas até 1 de Maio. Na prática, a Comissão publicou as contas definitivas corrigidas após ter solicitado e obtido o acordo do Tribunal nesta matéria.

(11) Esta é, de facto, a prática corrente: o relatório anual do Tribunal que inclui a declaração de fiabilidade e as contas consolidadas definitivas são publicados no mesmo dia no Jornal Oficial, embora em edições diferentes.

ANEXO I

PROCEDIMENTO RELATIVO À APRESENTAÇÃO DAS DEMONSTRAÇÕES FINANCEIRAS CONSOLIDADAS E AO RELATÓRIO ANUAL

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

ANEXO II

>POSIÇÃO NUMA TABELA>