[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 14.10.2009

COM(2009) 545 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

Sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo para a recuperação da economia

{SEC(2009) 1354}

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

Sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo para a recuperação da economia

1. Introdução

1. A presente comunicação e o relatório que a acompanha ( Relatório da Sustentabilidade 2009 ) analisa a sustentabilidade das finanças públicas nos Estados-Membros da UE. São documentos que actualizam a comunicação e o relatório referentes a 2006[1], elaborados na sequência da solicitação do Conselho ECOFIN de Novembro de 2006[2], no sentido de a Comissão preparar um novo relatório da sustentabilidade quando fossem disponibilizadas novas projecções comuns sobre as despesas relacionadas com o envelhecimento demográfico, em 2009. A comunicação surge no contexto da reflexão sobre estratégias de saída da crise económica e financeira e sobre o quadro convergente e coordenado para a reforma das economias europeias, que está no cerne da estratégia para a Europa até 2020.

2. O relatório tem em consideração o contexto da crise financeira e económica e respectivo impacto nas finanças públicas, num momento em que começam a emergir os primeiros sinais de estabilização. Enquanto a recuperação não for sustentada e as medidas discricionárias adoptadas pelos governos não forem retiradas, não é possível determinar com precisão o efeito da crise nas finanças públicas. Contudo, em virtude do importante impacto da crise na dívida pública, a presente comunicação dá um contributo oportuno, numa altura em que, de acordo com a posição do Conselho Europeu, «as políticas orçamentais devem ser progressivamente reorientadas para a sustentabilidade. As estratégias de saída da crise devem ser agora delineadas e implementadas de forma coordenada logo que a retoma se consolide, tendo em conta as situações específicas de cada um dos países»[3].

3. A avaliação regular da sustentabilidade financeira está em sintonia com o Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) renovado, segundo o qual a vigilância deve atribuir um papel predominante às questões de longo prazo. Recentemente, os Estados-Membros acordaram princípios circunstanciados para a revisão dos objectivos orçamentais de médio prazo (OMP), de modo a assegurar que as estratégias orçamentais dos Estados-Membros traduzam necessidades reais a médio prazo, tendo em conta não apenas os níveis da dívida, mas também responsabilidades implícitas, designadamente os custos associados ao envelhecimento demográfico, em especial a projecção das despesas com os cuidados de saúde e as pensões.

2. Um desafio difícil após a crise

4. A economia europeia revela indícios de que está entrar numa fase de recuperação após uma crise profunda. Graças a uma acção política eficaz e substantiva desde o Outono de 2008, coordenada no contexto do Plano de Relançamento da Economia Europeia (PREE)[4], evitou-se um colapso financeiro e uma perda generalizada de confiança. Não obstante, persistem as incertezas e os riscos de retroacções negativas entre o sector financeiro e a economia real. Em virtude das quebras de produção dos trimestres anteriores, a actividade económica deverá diminuir 4% este ano, registando um crescimento bastante tímido em 2010.

5. As políticas orçamentais têm visado eficazmente a necessidade e a urgência de pôr termo à recessão económica. As medidas discricionárias de estímulo orçamental e o funcionamento dos estabilizadores automáticos serviram de amortecedor à actividade económica e contribuíram para os sinais recentes de melhoria, mas induziram uma deterioração substancial das finanças públicas. Partindo de um défice de 0,8% do PIB em 2007 – o melhor resultado registado em trinta anos – os défices orçamentais na UE deverão atingir, em média, 6% do PIB em 2009 e cerca de 7% em 2010. No período de três anos que termina em 2010, o rácio da dívida bruta no conjunto da UE aumenta mais de 20 pontos. Acresce que passivos contingentes excepcionalmente importantes podem traduzir-se em despesas reais nos próximos anos, ainda que alguns custos ligados aos apoios ao sector bancário possam ser recuperados.

6. A sustentabilidade das finanças públicas numa perspectiva de longo prazo não pode ser ignorada. Ainda que os aumentos da dívida e do défice sejam por si só bastante significativos, prevê-se que o impacto esperado do envelhecimento demográfico nas finanças públicas seja notoriamente mais elevado do que os efeitos da crise. Os custos financeiros da crise e a evolução demográfica esperada reforçam-se mutuamente e tornam a sustentabilidade orçamental um desafio difícil. As projecções disponíveis revelam que, na ausência de esforços ambiciosos no sentido de implementar reformas estruturais e consolidar as contas públicas, as despesas ligadas ao serviço da dívida e às pensões aumentarão consideravelmente nas próximas décadas, assim como as despesas com cuidados de saúde e cuidados prolongados.

3. Como avaliar a sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo

7. A sustentabilidade é a capacidade de um governo assumir, no futuro, os encargos financeiros da sua dívida. Não existe um limite máximo estabelecido de sustentabilidade dos níveis da dívida. Os limites da sustentabilidade diferem consoante o país e o momento. A capacidade de gerir elevados níveis de dívida depende designadamente do grau de desenvolvimento dos mercados financeiros, dos riscos em causa e da confiança na capacidade de um governo implementar reformas estruturais e consolidar o défice. Depende igualmente do grau de aversão ao risco a nível mundial e dos investimentos alternativos aos títulos do Tesouro. Não obstante, os países com elevados rácios de dívida – bem como desequilíbrios externos ou passivos contingentes importantes – estão particularmente expostos a turbulências no mercado, designadamente a variações nas taxas de juro e nos spreads em alturas de evolução das perspectivas económicas.

8. Um aumento pontual da dívida pública não coloca necessariamente em risco a sustentabilidade. Uma política orçamental expansionista num contexto de crise não prejudica a sustentabilidade, desde que as medidas adoptadas pelos governos sejam temporárias e progressivamente suprimidas logo que a recuperação esteja consolidada. As preocupações surgem quando o défice elevado tem um carácter estrutural e porque, na ausência de uma estratégia adequada de reformas estruturais, a crise pode ter repercussões duradouras na produção e no crescimento potencial, que se juntam ao abrandamento do crescimento do PIB e ao aumento das despesas ligadas às tendências demográficas.

9. A política orçamental não é sustentável se implica uma acumulação excessiva de dívida pública ao longo do tempo - agora ou num futuro próximo – e um serviço da dívida em constante aumento. A sustentabilidade exige que se evite um aumento excessivo do passivo público – o que constitui um encargo para as gerações futuras – ao mesmo tempo que se assegura a capacidade de o governo prestar os serviços públicos necessários, designadamente a rede de segurança indispensável em tempos conturbados, e ajustar as políticas em resposta a novos desafios.

10. Para analisar se, com base nas políticas actuais, as finanças públicas são viáveis, é pois necessária uma perspectiva de longo prazo. A análise assenta em projecções a longo prazo[5] das despesas, das receitas e do défice públicos que tenham em conta factores determinantes das despesas como a evolução demográfica e a acumulação de dívida. Para quantificar os riscos para a sustentabilidade das finanças públicas dos Estados-Membros, utiliza-se o conceito estabelecido de hiato de sustentabilidade. Este indicador mede o grau de ajustamento necessário dos impostos ou das despesas, no momento presente e de forma duradoura , para garantir que a dívida pública permanece dentro de limites geríveis ao longo do horizonte da projecção. No entanto, uma avaliação exaustiva exige igualmente a consideração de um conjunto de outros indicadores como a dívida corrente, os passivos contingentes, a totalidade dos activos públicos, a carga fiscal, a evolução esperada das pensões médias e os resultados dos regimes privados financiados por capitalização, a variação dos hiatos de sustentabilidade no caso de não serem tomadas medidas, bem como o reforço possível da protecção social em alguns países.

11. Um acréscimo dos níveis da dívida nas próximas décadas é evitável e é possível e aconselhável tomar medidas políticas para contrariar a tendência para esse aumento. Os cenários a longo prazo – a manterem-se inalteradas as políticas e, como tal, não incluindo medidas que possam estar a ser consideradas pelos governos mas ainda não adoptadas – constantes do relatório que acompanha a presente comunicação apontam para um aumento inexorável do rácio da dívida nas próximas décadas. Estes cenários permitem uma avaliação dos riscos que se deparam aos Estados-Membros, mas não são inevitáveis. Os cenários assentes em políticas inalteradas são perfeitos para avaliar a sustentabilidade a longo prazo, mas não constituem previsões realistas para nenhum país. Estes cenários são úteis para ilustrar o grau de acção política necessária para garantir finanças públicas sustentáveis e demonstrar os efeitos da ausência de medidas. Esta abordagem, já usada no Relatório da Sustentabilidade de 2006, foi aprovada pelo Conselho ECOFIN, de Novembro de 2006, que concluiu que esse relatório deveria ter por base avaliações da sustentabilidade a longo prazo no contexto dos programas anuais de estabilidade e convergência.

12. A avaliação da sustentabilidade a longo prazo da política orçamental integra agora a vigilância orçamental na UE. Contudo, num contexto de crise e recuperação, a avaliação da sustentabilidade é feita com um grau de incerteza maior do que o habitual. Por um lado, é difícil ajuizar correctamente a situação orçamental estrutural de partida em 2009. Esta dificuldade decorre da incerteza sobre o potencial produtivo e o hiato do produto, mas também da forma como as receitas fiscais foram afectadas pela crise e da natureza permanente ou temporária das medidas de apoio adoptadas pelos governos. Na medida em que os défices estruturais não foram inteiramente filtrados das medidas temporárias tomadas no contexto da crise, o risco para a sustentabilidade pode ter sido sobrestimado. Por outro lado, se não forem adoptadas reformas que favoreçam o crescimento, a crise poderá ter um impacto prolongado na forma como as nossas economias crescerão ao longo da próxima década. Neste caso, os indicadores de base sobre a sustentabilidade constantes do referido relatório subestimam os riscos.

4. Avaliação da sustentabilidade por país

13. A sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo e o impacto orçamental do envelhecimento demográfico são preocupações de todos os Estados-Membros da UE. Contudo, registam-se grandes variações entre os Estados-Membros quanto ao grau de risco a longo prazo a que se encontram expostos e às origens desse risco. Estas variações resultam de: i) diferenças nas situações orçamentais de partida das administrações públicas em 2009, nomeadamente o nível da dívida e o défice estrutural; ii) diferenças no financiamento e âmbito de cobertura dos sistemas de protecção social e iii) diferenças no crescimento potencial decorrentes dos seus níveis relativos de desenvolvimento e da evolução demográfica esperada.

14. Com base nos indicadores quantitativos de sustentabilidade[6], da análise da sensibilidade dos pressupostos de base e de factores adicionais como a dívida, os activos públicos e as projecções relativas às pensões, chega-se a uma avaliação global dos riscos a longo prazo para a sustentabilidade das finanças públicas com que podem defrontar-se os diferentes Estados-Membros[7]. Com base nesta metodologia e seguindo a abordagem desenvolvida na comunicação de 2006, tal como apresentada nessa comunicação e aprovada nas conclusões do Conselho ECOFIN de Novembro de 2006, os Estados-Membros são classificados em categorias consoante o grau dos riscos a longo prazo que enfrentam e as principais origens desses riscos. Nas suas conclusões, o Conselho considerou igualmente que a categorização usada no relatório de sustentabilidade constitui uma ferramenta importante para avaliar os desafios à sustentabilidade com que se defrontam os Estados-Membros.

15. A Bulgária, a Dinamarca, a Estónia, a Finlândia e a Suécia encontram-se em situações orçamentais relativamente sólidas e empreenderam, em anos recentes, reformas exaustivas dos sistemas de pensões. Ainda que a crise esteja a induzir uma degradação das finanças públicas e um aumento substancial dos rácios da dívida pública nestes países, a sua situação orçamental estrutural continua a ser mais sólida do que na maioria dos outros países da UE, apresentando, por conseguinte, um baixo risco a longo prazo. Na Bulgária, Dinamarca, Estónia e Suécia, espera-se que o aumento das despesas relacionadas com o envelhecimento demográfico nas próximas décadas venha a ser bem inferior à média da UE. Na Finlândia, o aumento projecto das despesas é substancial e o custo orçamental da crise tem sido importante. Contudo, o grande número de activos financeiros na carteira da segurança social constitui um amortecedor para absorver a deterioração das contas públicas.

16. A Bélgica, a Alemanha, a França, a Itália, a Hungria, o Luxemburgo, a Áustria, a Polónia e Portugal são países com características muito diferentes no que respeita à situação orçamental de partida e às despesas com o envelhecimento demográfico. A Bélgica, a Alemanha e a Áustria esperam suportar custos próximos ou acima da média da UE, mas as respectivas situações orçamentais de partida são relativamente sólidas, desde que a deterioração das contas públicas relacionada com a crise não assuma um carácter estrutural. Ainda que a consolidação a médio prazo venha a melhorar os indicadores de sustentabilidade, serão indispensáveis reformas para solucionar o problema das despesas com o envelhecimento demográfico. Relativamente à Bélgica, o rácio da dívida – que está a regressar a níveis superiores a 100% do PIB – constitui um encargo e um risco específico. O aumento esperado das despesas relacionadas com o envelhecimento demográfico no Luxemburgo é o mais elevado de toda a UE; no entanto, este risco é amortecido pelo actual nível reduzido da dívida e pela grande quantidade de activos financeiros públicos.

17. No que respeita à Itália, à Hungria, à Polónia e a Portugal, não se espera que os custos do envelhecimento a longo prazo venham a ser particularmente elevados. Não obstante, as suas situações orçamentais de partida denotam que a política orçamental é insustentável, mesmo sem se considerar um acréscimo dessas despesas. Em todos estes países, a crise e os apoios à recuperação estão a induzir um aumento acelerado dos rácios da dívida, rapidamente neutralizando os benefícios da consolidação conseguida nos últimos anos. No tocante à Polónia, as projecções indicam uma queda das despesas relacionadas com o envelhecimento demográfico a longo prazo em virtude da transferência da provisão de pensões para regimes financiados por capitalização; contudo, a diminuição esperada está também relacionada com cortes importantes nos rácios das prestações. Este facto pode vir a suscitar questões sobre a adequação das pensões e aumentar a pobreza na velhice. No que respeita à França, é indispensável proceder a uma ambiciosa consolidação orçamental, uma vez afirmada a recuperação, o que constituirá um passo fundamental para melhorar a sustentabilidade. Em Portugal, a recente reforma das pensões muito contribuiu para melhorar a sustentabilidade; não obstante, a situação orçamental estrutural continua a padecer de importantes desequilíbrios. No caso da Itália, uma vez lançada a recuperação, é indispensável consolidar rapidamente as finanças para garantir uma redução progressiva do elevadíssimo rácio da dívida[8]. O baixo hiato de sustentabilidade apresentado pela Hungria resulta da reforma das pensões e da recente consolidação orçamental; no entanto, é necessário continuar a corrigir os desequilíbrios estruturais dos últimos anos, de modo a reduzir a dívida. De um modo geral, o risco para a sustentabilidade a longo prazo nestes países é médio.

18. Os hiatos de sustentabilidade da República Checa, Chipre, Irlanda, Grécia, Espanha, Letónia, Lituânia, Malta, Países Baixos, Roménia, Eslovénia, Eslováquia e Reino Unido são todos superiores a 6% do PIB, sendo mais do dobro desse valor na Irlanda, Grécia, Espanha, Eslovénia e no Reino Unido. Em quase todos estes países, os hiatos de sustentabilidade resultam do que se espera ser um aumento muito importante das despesas relacionadas com o envelhecimento demográfico, agravado na maioria dos casos por grandes desequilíbrios à partida; por conseguinte, estes países estão expostos a um mais elevado risco a longo prazo. Significa isto que a redução desses hiatos exigirá programas ambiciosos de consolidação que diminuam a dívida e o défice nos próximos anos e profundas reformas da protecção social. Este é particularmente o caso da Grécia, que se depara com o segundo aumento mais importante das despesas relacionadas com o envelhecimento demográfico na UE, ao mesmo tempo que o muito elevado rácio da dívida se junta às preocupações sobre a sustentabilidade. Os possíveis efeitos continuados da crise na situação orçamental e no crescimento a médio prazo são um problema grave para a maioria dos países de alto risco – em especial, a Irlanda, a Grécia, a Letónia, a Espanha e o Reino Unido – para os quais evitar um aumento muito acelerado dos rácios da dívida constitui um desafio político já numa perspectiva de médio prazo.

19. Em muitos países, registou-se uma deterioração da sustentabilidade em comparação com as anteriores avaliações. Comparativamente à situação de 2006, os hiatos de sustentabilidade são mais importantes na maioria dos países e dez deles (Irlanda, Espanha, Letónia, Lituânia, Malta, Países Baixos, Áustria, Polónia, Eslováquia e Reino Unido) estão agora numa categoria de risco superior. No caso dos países mais atingidos pela crise, a acentuação dos hiatos de sustentabilidade é particularmente grave. Contudo, graças à consolidação e à reforma das pensões, a Hungria e Portugal abandonaram o grupo de países de maior risco para se juntar ao de risco médio.

5. Sustentabilidade das finanças públicas para a recuperação da economia: desafios políticos

20. A deterioração das finanças públicas imputável à crise e o aumento esperado das despesas relacionadas com a evolução demográfica constituem dois desafios políticos de vulto. Dada a actual situação orçamental, as alterações projectadas na estrutura da população e os cenários do crescimento económico a longo prazo, a dívida pública de muitos países registará aumentos significativos. Aida que as taxas de juros sejam actualmente baixas, o forte aumento da emissão de títulos do tesouro acentuará a pressão sobre as mesmas, à medida que as economias emergem da crise, em detrimento do investimento. As finanças públicas, designadamente os sistemas de protecção social, amorteceram o impacto económico e social da crise. Pese embora a necessidade de continuar a apoiar a economia e evitar sufocar uma recuperação incipiente, há que implementar, de forma decisiva e logo que as condições o permitam, as medidas para melhorar a sustentabilidade orçamental, identificadas nos programas de estabilidade e convergência dos Estados-Membros, de modo a evitar correcções mais graves numa fase posterior.

21. No passado, elevados rácios da dívida foram muitas vezes corrigidos por um rápido crescimento económico. Com a evolução demográfica a afectar negativamente o crescimento potencial, aumenta ainda mais a importância de proceder a reformas que fomentem a produtividade. A redução dos rácios da dívida terá de resultar de uma combinação de consolidação orçamental e reformas estruturais, em apoio do crescimento potencial.

22. É possível evitar um aumento rápido e insustentável da dívida pública nas próximas décadas. A estratégia para fazer face aos efeitos da evolução demográfica na economia tem estado a ser aplicada desde o Conselho Europeu de Estocolmo, em 2001. Esta estratégia inclui i) a redução do défice e da dívida, ii) aumentos das taxas de emprego e iii) reformas dos sistemas de protecção social. Já demonstrou a sua utilidade e continua a ser aplicável. No entanto, a situação macroeconómica gerada pela crise alterou o contexto, a forma como a estratégia pode ser aplicada, o peso relativo dos seus componentes e a urgência da sua aplicação. Enquanto anteriormente à crise, as três vertentes da estratégia eram opções a partir das quais os países podiam escolher, cada um destes pilares é agora indispensável na maioria dos Estados-Membros da UE.

23. O primeiro elemento da estratégia centrada na sustentabilidade refere a necessidade de reduzir a dívida, alcançando e mantendo a solidez das contas orçamentais. Na década anterior à crise, vários países empreenderam, com sucesso, processos ambiciosos de consolidação. Os Estados-Membros que concretizaram os respectivos OMP em linha com o PEC conseguiram reduzir substancialmente os rácios da dívida e melhoraram os seus indicadores de sustentabilidade. Isto deu-lhes uma nova margem de manobra para implementar uma política expansionista contra-cíclica quando a crise chegou ao seu auge no segundo semestre de 2008.

24. Para fazer regressar as dívidas públicas a uma via de sustentabilidade, não bastará ultrapassar a actual crise económica e financeira sem proceder de forma determinada a uma consolidação orçamental. As projecções que têm por base um cenário no qual o crescimento regressa à trajectória de longo prazo anterior à crise demonstram que, sem consolidação, o rácio entre a dívida bruta e o PIB no conjunto da UE poderá chegar aos 100% já em 2014, continuando a aumentar posteriormente. Um esforço de consolidação de 0,5% do PIB ao ano até os Estados-Membros atingirem os respectivos OMP[9] só estabilizará o rácio da dívida em torno dos 100% do PIB, se o crescimento demorar a regressar à tendência pré-crise. Por conseguinte, ainda que seja necessário manter os apoios às finanças públicas até a recuperação estar confirmada, as políticas orçamentais devem ser progressivamente reorientadas para a sustentabilidade.

25. Uma rápida redução do rácio da dívida dependerá igualmente da transferência, em tempo devido, dos activos acumulados em apoio do sector financeiro e de uma gestão eficaz dos passivos contingentes[10]. A retirada oportuna das medidas adoptadas pelo sector público para apoiar o sector financeiro deve conciliar a necessidade de salvaguardar a estabilidade financeira com o objectivo de médio prazo de regresso aos níveis de viabilidade do sector e ao bom funcionamento do mercado competitivo e com a protecção dos interesses dos contribuintes, em conformidade com a política que rege os auxílios estatais.

26. A segunda vertente da estratégia diz respeito ao aumento das taxas de emprego. As reformas estruturais, em especial as que visaram melhorar o funcionamento dos mercados de trabalho, contribuíram para incrementar as taxas de emprego das mulheres e dos trabalhadores mais velhos e aumentar o potencial de crescimento. Antes da crise, o aumento das taxas de emprego constituía um passo importante para a sustentabilidade, ao contrariar alguns dos efeitos que a diminuição da população em idade activa teria no crescimento. Actualmente, com o emprego em contracção e o desemprego em alta, é necessário evitar que o desemprego conjuntural se torne permanente, que o desemprego aumente a longo prazo e que as taxas de participação sofram reduções. Gerou-se um vasto consenso em torno de um conjunto de princípios europeus[11] para mitigar o impacto da crise, dar forma a uma recuperação duradoura e contribuir para o crescimento potencial numa perspectiva mais alargada: é importante determinar prioridades para as medidas que visam reduzir os custos do ajustamento e acelerar as transições no mercado de trabalho. As políticas devem estar em sinergia com os objectivos sociais de apoio ao rendimento dos cidadãos mais desfavorecidos, o que, por si só, contribuirá para estimular a procura global. As políticas imediatas para dar resposta à crise não devem contrariar as estratégias de reforma a longo prazo, designadamente a aplicação dos princípios de flexigurança no quadro da Estratégia de Lisboa. Em especial, os Estados-Membros devem abster-se de recorrer a medidas como os programas de reforma antecipada para atenuar o impacto do desemprego mais elevado e a reestruturação industrial. Nos países da área do euro, as políticas do mercado de trabalho devem facilitar o ajustamento estrutural, designadamente no que toca a diminuir as divergências significativas na competitividade externa, através do seu impacto nos custos laborais unitários.

27. Uma lição importante a retirar de crises financeiras anteriores diz respeito ao impacto negativo no crescimento potencial e à necessidade de ajustamentos estruturais, reafectações e inovação para o atenuar. As reformas estruturais têm assim um papel fundamental a desempenhar na estratégia global para fazer regressar as economias a trajectórias sustentáveis em termos de crescimento e de finanças públicas. Ainda que especificamente adaptadas às circunstâncias de cada país, as agendas de reforma para promover o crescimento potencial devem incluir, não apenas as medidas anteriormente mencionadas para melhorar os mercados de trabalho e aumentar as taxas de participação, mas também uma exploração total do mercado único; reformas para melhorar, na UE, o funcionamento do triângulo do conhecimento - educação, I&D e inovação – que contribui para os desenvolvimentos tecnológicos e o crescimento da produtividade, e esforços em matéria de tecnologias verdes.

28. São necessárias reformas dos sistemas de protecção social, o terceiro elemento da estratégia. Para muitos Estados-Membros, os excedentes primários que seriam necessários para reduzir a dívida e assegurar um pré-financiamento total das despesas relacionadas com o envelhecimento demográfico são, na realidade, muito elevados. Esses excedentes primários superam os níveis históricos jamais registados em países da UE e teriam de ser mantidos durante muito tempo.

29. A reforma dos sistemas de pensões e cuidados de saúde é a principal alavanca política para garantir a sustentabilidade. Em relação às pensões, são possíveis várias soluções de reformas, que foram já implementadas ou estão a ser contempladas por vários países. Entre essas soluções contam-se alterações às regras sobre a acumulação dos direitos de pensões, o estabelecimento de uma melhor ligação entre as contribuições pagas durante a vida activa e as pensões, o aumento da idade de reforma, um maior rigor nos critérios de elegibilidade e a supressão dos incentivos à reforma antecipada. Em vários países, os futuros pensionistas foram incentivados a completar as pensões do regime público com as suas próprias poupanças e com regimes de pensões por capitalização. No entanto, os desenvolvimentos nos mercados financeiros durante a crise vieram ilustrar os riscos associados à transferência de uma grande parte da provisão de pensões para fundos privados financiados por capitalização, reduzindo assim o apoio político e social a reformas que deixam uma importante proporção das pensões à mercê das flutuações do mercado. A Comissão continuará a trabalhar com o Conselho e os Estados-Membros para identificar aspectos importantes para conceber e direccionar os planos de reforma por capitalização, de modo a garantir uma provisão privada de pensões adequada e sustentável. Cada país terá de identificar as reformas que melhor se adequam às suas próprias características e preferências sociais, sendo de almejar um consenso relativamente à sua aplicação. Vários Estados-Membros estão a contemplar aumentos da idade real de reforma que traduzam a maior longevidade, medida esta que merece uma mais ampla consideração. Para além das poupanças em termos de despesas públicas a médio e a longo prazo, um acréscimo da idade legal de reforma e da idade real de abandono da vida profissional contribui para aumentar a população activa e limita a desaceleração do potencial produtivo. Acresce que o prolongamento da vida activa e respectiva acumulação de direitos de pensão terão um impacto favorável no rendimento dos pensionistas.

30. O aumento esperado a longo prazo das despesas com cuidados de saúde é importante e constitui, por si só, um risco para a sustentabilidade. Em virtude dos mecanismos complexos e dificilmente previsíveis dos progressos tecnológicos na área da medicina, que representam uma parte considerável do aumento das despesas, as projecções podem mesmo subestimar as despesas futuras. Além do mais, em alguns países, a necessidade de melhorar a quantidade e a qualidade dos serviços de saúde e alargar a cobertura dos cuidados formais a longo prazo prestados aos idosos pode acentuar as pressões sobre as finanças públicas. Dada a sua natureza pluridimensional, uma reforma dos cuidados de saúde tem de considerar diversas questões complexas sobre: formas de tornar mais eficazes os sistemas de saúde; recursos afectados à medicina preventiva e curativa; formas de responder ao desafio de manter uma mão-de-obra adequada no sector dos cuidados de saúde; o equilíbrio do financiamento entre os utentes, o sector público e os seguradores privados; o grau de concorrência entre os prestadores de cuidados; a avaliação e a gestão eficazes das tecnologias com vista a favorecer a eficácia e garantir serviços de qualidade, num contexto de racionalização de custos; e questões éticas como o acesso a tratamentos onerosos.

31. Dada a escassez de recursos públicos, é indispensável melhorar a qualidade das finanças públicas. Modernizar os serviços públicos e reduzir as despesas não produtivas ajuda a limitar o aumento da dívida, liberta recursos para investir em áreas que favorecem o crescimento, como a educação, a investigação e a inovação, e em outros objectivos políticos (sociais, ambientais e sanitários) e reforça os incentivos ao aumento da capacidade produtiva da economia. A consolidação orçamental feita através da cobrança de receitas adicionais deve ter em conta os efeitos de incentivo, a eficácia e a competitividade, ser centrada nas medidas com menores repercussões perturbadoras, designadamente na participação da mão-de-obra e na acumulação de capitais, e ao mesmo tempo contribuir para a concretização de outras metas (por exemplo, impostos ecológicos). .

6. Conclusão

32. As projecções a longo prazo disponíveis revelam que, na ausência de esforços ambiciosos para implementar reformas estruturais e consolidar as contas públicas, registar-se-ão, nas próximas décadas, aumentos insuportáveis do serviço da dívida e das despesas com as pensões, os cuidados de saúde e os cuidados prolongados. O acréscimo das despesas públicas e as perspectivas de um aumento constante da dívida constituiriam um obstáculo a uma recuperação sustentada e duradoura e a um crescimento económico equilibrado.

33. Uma política orçamental expansionista para contrariar a recessão não é incompatível com a sustentabilidade orçamental a longo prazo. As medidas orçamentais para reforçar a confiança e apoiar a procura só serão bem-sucedidas se forem consideradas pelos mercados e pela opinião pública como tendo um carácter temporário e sendo coerentes com a sustentabilidade a longo prazo. De outra forma, se os agentes económicos previrem um agravamento continuado da dívida, o apoio orçamental perderá a sua eficácia e tornar-se-á contraprodutivo, em especial quando o pico da crise estiver ultrapassado e se iniciar a fase de recuperação.

34. Experiências passadas demonstram que, ao ilustrar a necessidade e a urgência de reformas estruturais, as crises constituem uma janela de oportunidade que os governos podem usar para avançar decisivamente para essas reformas. Há que conceber agora estratégias de saída da crise que visem concretizar objectivos de médio prazo ambiciosos e realistas, para as implementar de forma coordenada logo que a recuperação se consolide, tendo em conta a situação específica dos diferentes países. Para apoiar as reformas que se impõem e reforçar a credibilidade do ajustamento orçamental – que inevitavelmente se prolongará por alguns anos – os Estados-Membros têm também de desenvolver os seus próprios mecanismos institucionais de forma a aumentar a estabilidade. No contexto do Pacto de Estabilidade e Crescimento, a sustentabilidade da dívida deve assumir um papel proeminente e explícito nos processos de vigilância.

35. É neste contexto do desafio da sustentabilidade e da necessidade de apoiar a recuperação anunciada que a Comissão recomendou a correcção dos desequilíbrios nos países que se encontram actualmente em situação de défice excessivo. É também nesta perspectiva que os Estados-Membros devem fixar metas ambiciosas e realistas no quadro dos respectivos programas de estabilidade e convergência. Estes últimos devem colocar uma tónica específica em estratégias orientadas para a sustentabilidade.

[1] «A sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas na UE», European Economy , 4/2006, e Comunicação da Comissão - COM (2006) 574 , 12.10.2006.

[2] Conclusões do Conselho sobre «A sustentabilidade das Finanças Públicas», 7 de Novembro de 2006.

[3] Reunião informal dos Chefes de Estado e de Governo, «Termos acordados para a cimeira do G-20 de Pittsburgh» , Bruxelas, 17 de Setembro de 2009.

[4] «Plano de Relançamento da Economia Europeia», Comunicação da Comissão ao Conselho Europeu - COM(2008) 800, 26.12.2008.

[5] «Relatório sobre o Envelhecimento Demográfico 2009», relatório conjunto da Comissão e do CPE , European Economy 2 e Comunicação da Comissão intitulada «Gerir o impacto do envelhecimento da população na UE» - COM(2009) 180, 21.4.2009.

[6] Os indicadores de sustentabilidade partem do pressuposto de que as despesas relacionadas com o envelhecimento demográfico (pensões, cuidados de saúde, cuidados prolongados, desemprego e educação) aumentarão em linha com as projecções demográficas e têm por base um rácio constante entre as receitas e as outras despesas primárias e o PIB.

[7] O relatório que contém uma explicação detalhada da metodologia utilizada e os diferentes cenários alternativos.

[8] Prevê-se que este rácio se situe acima dos 116% do PIB até final de 2010, o que constitui o nível mais elevado desde a criação do euro.

[9] Parâmetro de referência para o ritmo da consolidação no quadro do PEC.

[10] Garantias para as obrigações e os empréstimos emitidos pelos bancos, veículos de finalidade especial ( bad banks ) e outras entidades.

[11] Comunicação dirigida ao Conselho Europeu da primavera - «Impulsionar a retoma europeia» - COM(2009) 114, 4.3.2009.