Recomendação de

RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO

relativa ao Programa Nacional de Reformas de 2013 da Letónia e à emissão de um parecer do Conselho sobre o Programa de Convergência da Letónia para o período 2012-2016

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 121.º, n.º 2, e o artigo 148.º, n.º 4,

Tendo em conta o Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho, de 7 de julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas[1], nomeadamente o artigo 9.º, n.º 2,

Tendo em conta a recomendação da Comissão Europeia[2],

Tendo em conta a recomendação do Parlamento Europeu[3],

Tendo em conta as conclusões do Conselho Europeu,

Tendo em conta o parecer do Comité do Emprego,

Após consulta do Comité Económico e Financeiro,

Considerando o seguinte:

(1) Em 26 de março de 2010, o Conselho Europeu aprovou a proposta da Comissão de lançar uma nova estratégia para o crescimento e o emprego, «Europa 2020», baseada numa maior coordenação das políticas económicas, a qual se centrará nos domínios fundamentais em que se impõem medidas para reforçar o potencial da Europa em termos de crescimento sustentável e de competitividade.

(2) Em 13 de julho de 2010, com base nas propostas da Comissão, o Conselho adotou uma recomendação relativa às orientações gerais para as políticas económicas dos Estados-Membros e da União (2010 a 2014) e, em 21 de outubro de 2010, adotou uma decisão relativa às orientações para as políticas de emprego dos Estados-Membros[4], documentos que, juntos, formam as «orientações integradas». Os Estados-Membros foram convidados a ter em conta as orientações integradas nas respetivas políticas económicas e de emprego.

(3) Em 29 de junho de 2012, os Chefes de Estado ou de Governo tomaram uma decisão sobre um «Pacto para o Crescimento e o Emprego», que proporciona um quadro de ação coerente a nível nacional, da UE e da área do euro, recorrendo a todos os instrumentos, alavancas e políticas possíveis. Decidiram sobre as medidas a tomar a nível dos Estados-Membros, exprimindo em especial um total empenhamento na prossecução dos objetivos da Estratégia Europa 2020 e na aplicação das recomendações específicas por país.

(4) Em 6 de julho de 2012, o Conselho adotou uma recomendação sobre o Programa Nacional de Reformas de 2012 da Letónia e emitiu o seu parecer sobre o Programa de Convergência atualizado da Letónia para 2011-2015.

(5) Em 28 de novembro de 2012, a Comissão adotou a Análise Anual do Crescimento[5], marcando o início do Semestre Europeu de 2013 para a coordenação das políticas económicas. Igualmente em 28 de novembro de 2012, a Comissão, com base no Regulamento (UE) n.º 1176/2011, adotou o relatório sobre o mecanismo de alerta[6], em que não identificou a Letónia como um dos Estados-Membros para o qual deveria ser realizada uma apreciação aprofundada.

(6) Em 14 de março de 2013, o Conselho Europeu aprovou as prioridades para garantir a estabilidade financeira, a consolidação orçamental e as medidas destinadas a promover o crescimento. Salientou a necessidade de prosseguir a consolidação orçamental diferenciada e propícia ao crescimento, de restabelecer condições normais de concessão de empréstimos à economia, de promover o crescimento e a competitividade, de combater o desemprego e as consequências sociais da crise e de modernizar a administração pública.

(7) Em 29 de abril 2013, a Letónia apresentou o seu Programa de Convergência de 2013 para o período de 2012-2016 e em 2 de maio de 2013, o Programa Nacional de Reformas para 2013. Para ter em conta as interligações, os dois programas foram avaliados simultaneamente.

(8) Com base na avaliação do Programa de Convergência de 2013, nos termos do Regulamento (CE) n.º 1466/97, o Conselho considera que o cenário macroeconómico subjacente às projeções orçamentais no programa é plausível. Prevê‑se que o crescimento económico registe um ligeiro abrandamento, para cerca de 4 % por ano, durante o período de programação, enquanto os aumentos de preços devem permanecer moderados. Em 2012, o défice das administrações públicas diminuiu para um nível claramente inferior a 3 % do PIB e o objetivo de médio prazo (OMP) foi atingido nesse ano, consideravelmente mais cedo do que o previsto no programa anterior. O programa confirma o OMP anterior de -0,5 %, que reflete de forma adequada os objetivos do Pacto. O objetivo da estratégia orçamental definida no programa consiste em manter uma situação orçamental estrutural baseada no OMP, devendo qualquer desvio limitar-se ao impacto suplementar da reforma de caráter sistémico do regime de pensões; Esta reforma implica um aumento progressivo da parte das contribuições para a segurança social transferida para um regime de pensões por capitalização e é aplicado em 2013, 2015 e 2016. Contudo, na sequência de uma avaliação global que teve por base o saldo estrutural recalculado, em que foram analisadas as despesas líquidas de medidas discricionárias, afigura‑se que o saldo estrutural tem todas as hipóteses de se afastar do OMP em 1,0 pp do PIB em 2013, ou seja, claramente mais do que o impacto suplementar da reforma sistémica das pensões, e depois ainda 0,2 pp em 2014. A dívida pública deve permanecer bastante abaixo de 60 % durante todo o período de programação, passando de 40,7 % do PIB em 2012 para 44,5 % em 2013, enquanto o Estado acumula ativos para o reembolso da dívida, e diminuir a partir de 2014 à medida que os reembolsos produzirem efeito, atingindo 34,6 % no final do período de programação. A lei de disciplina orçamental foi aprovada pelo Parlamento letão em janeiro de 2013, tendo entrado em vigor em março do mesmo ano. A nova lei, uma vez efetivamente aplicada, reforçará de forma considerável o quadro orçamental na Letónia, proporcionando um mecanismo eficaz para limitar o crescimento das despesas nos períodos de conjuntura económica favorável e servirá de base para uma orçamentação plurianual assente em regras.

(9) A Letónia reduziu a carga fiscal sobre o trabalho e tenciona tomar medidas suplementares nesta matéria em 2014 e 2015. Todavia, a carga fiscal em relação aos salários mais baixos continua a ser das mais altas da UE, indicando uma necessidade de calibragem adequada da política fiscal para estimular o emprego dos trabalhadores pouco qualificados. Além disso, transferir a tributação do trabalho para a propriedade e a utilização do recursos naturais e outros melhoraria o seu saldo estrutural. Os impostos de base ambiental continuam a ser relativamente pouco eficazes, sendo fortemente dominados pela tributação sobre os carburantes, enquanto a fiscalidade sobre outras fontes de energia, a poluição e a utilização dos recursos naturais é inferior à média da UE. O alargamento da base tributável a fim de incluir outras fontes de fiscalidade ambiental contribuiria para a prossecução dos objetivos no domínio do ambiente. O Governo acelerou os seus esforços para combater a economia informal, devendo estes esforços ser mantidos.

(10) Embora o ajustamento estrutural pós-crise tenha sido coroado de êxito, a experiência de uma alternância de forte expansão e de recessão particularmente acentuada justifica um acompanhamento do crescimento futuro do crédito e da estabilidade do financiamento bancário associado ao afluxo de depósitos estrangeiros através de políticas microprudenciais e macroprudenciais.

(11) A Letónia tomou algumas medidas para combater a elevada taxa de desemprego de longa duração e dos jovens. O financiamento e a cobertura das políticas ativas do mercado de trabalho aumentaram em 2013 em comparação com 2012, estando a ser implementadas novas medidas, nomeadamente a definição de perfis dos desempregados e uma melhor assistência na procura de emprego. No entanto, o desemprego de longa duração e o desemprego dos jovens continua a ser elevado, a ativação dos desempregados e os beneficiários de prestações sociais são reduzidos e o acesso aos serviços sociais é deficiente. Teme‑se que a educação e a formação profissionais não estejam a conseguir proporcionar qualificações com qualidade suficiente para a mão‑de‑obra e verifica‑se uma disponibilidade limitada de formação de qualidade em situação de trabalho. Afigura‑se necessário o estabelecimento de uma orientação profissional global e a implementação contínua de reformas em matéria de educação e formação profissionais, nomeadamente melhorando a qualidade e a acessibilidade das componentes de formação em situação de trabalho e aprendizagem.

(12) Uma grande parte da população da Letónia enfrenta o risco de pobreza ou de exclusão social (40 %), sendo mesmo superior em relação às crianças (43,6 %). Globalmente, a taxa de risco de pobreza aumentou ligeiramente em 2012, sugerindo que o crescimento não se traduziu automaticamente em menos pobreza, sendo por conseguinte necessárias políticas específicas. A Letónia tomou algumas medidas para combater a pobreza dos desempregados e das crianças. Contudo, verifica‑se uma ação direta menos acentuada no combate aos problemas do sistema de assistência social, nomeadamente em relação à transparência, à adequação e cobertura dos benefícios, e às medidas de ativação insuficientes para os beneficiários de prestações sociais. A ausência da margem orçamental conduziu a Letónia a diminuir o nível do rendimento mínimo garantido e a suprimir o financiamento público das prestações de rendimento mínimo garantido. Estas decisões são suscetíveis de agravar a pobreza extrema e exacerbar a desigualdade existente no acesso à assistência social a nível dos governos locais, reduzindo simultaneamente os incentivos do governo central para investir no desenvolvimento de políticas e controlo da assistência social. Afigura-se importante acompanhar os efeitos destas decisões a fim de impedir qualquer deterioração da situação.

(13) A Letónia propôs uma reforma ambiciosa que se pode esperar venha a ter um impacto positivo significativo na qualidade do seu sistema de ensino superior. Os planos de reforma abrangem uma revisão do processo de acreditação, a separação das funções académicas e da gestão nas universidades, o desenvolvimento de um novo modelo de financiamento, bem como uma consolidação das suas instituições de ensino superior. Contudo, estes planos encontram-se ainda numa fase embrionária e devem ser aplicados de forma adequada a fim de garantir a concretização dos impactos positivos previstos. Além disso, em 2013, será realizada uma avaliação da eficácia das instituições científicas e das suas estratégias de desenvolvimento. Esta importante avaliação contribuirá para impulsionar as futuras reformas e o financiamento de instituições científicas, em apoio a uma maior atividade de inovação na Letónia.

(14) A Letónia apresentou medidas estratégicas cujo objetivo é gerar poupanças de energia para os principais setores da economia. Espera-se que nos próximos anos se produzam mais de 70 % de poupança de energia no setor da construção. Todavia, a implementação de projetos de isolamento das habitações foi lenta e o número de projetos concluídos permanece reduzido em relação ao número de edifícios, com grandes perdas de energia. Os potenciais ganhos de eficiência neste domínio são significativos, uma vez que a intensidade de energia no setor da habitação da Letónia foi o mais elevado da UE em 2010. Em 2012, a Letónia realizou progressos na abertura do seu mercado de eletricidade à concorrência e na participação em mercados regionais. Está plenamente em vigor a contratação direta com fornecedores de eletricidade no setor comercial e está a ser introduzida numa base voluntária em relação às famílias. Está prevista a adesão da Letónia à Nord Pool Spot em junho de 2013. Contudo, não se registaram quaisquer progressos na abertura do mercado do gás natural, prevalecendo a dependência em relação a uma única fonte. As autoridades confrontam-se igualmente com negociações difíceis sobre a propriedade e a gestão das instalações de armazenamento de gás, que se afigura de elevada importância para o funcionamento adequado do mercado de gás regional.

(15) O sistema judicial da Letónia caracteriza‑se por deficiências no sistema de justiça civil. O sistema combina vários fatores desfavoráveis como procedimentos morosos para resolver processos civis e comerciais em primeira instância e baixas taxas de resolução de processos conducentes a um elevado número de processos pendentes. Os prazos das disposições são particularmente longos para os processos de insolvência. Além disso, muitos processos acabam por não ser resolvidos em primeira instância, o que cria atrasos a todos os níveis, até ao Supremo Tribunal. Foram recentemente tomadas medidas positivas para melhorar a eficácia e a qualidade do sistema, mas é demasiado cedo para avaliar o seu impacto. Afigura‑se particularmente importante dedicar um mínimo de atenção às políticas de gestão dos recursos humanos no quadro do sistema judicial. Uma participação mais forte do Conselho da Magistratura, repensando a natureza dos cargos de gestão no quadro do sistema judicial e uma melhor formação dos juízes poderá contribuir para um aparelho judicial com maior qualidade. Foram propostas no final de 2012 alterações à lei relativa à insolvência. Contudo, o âmbito das alterações é limitado e não resolve as deficiências da lei de uma forma global. Por exemplo, foram identificados problemas em relação à aplicação prática da lei, em especial no que diz respeito ao papel dos administradores de insolvências, as suas responsabilidades em relação aos juízes e à liquidação efetiva de ativos, bem como às questões com insolvências pessoais, que necessitam igualmente de ser resolvidas.

(16) No contexto do Semestre Europeu, a Comissão procedeu a uma análise exaustiva da política económica da Letónia. Analisou o Programa de Convergência e o Programa Nacional de Reformas. Tomou em consideração não só a importância desses programas em termos de políticas orçamentais e socioeconómicas sustentáveis na Letónia, como a sua conformidade com as regras e orientações da UE, dada a necessidade de reforçar a governação económica global da União Europeia, ao conceder um contributo à escala da UE para as futuras decisões nacionais. As suas recomendações no contexto do Semestre Europeu estão refletidas nas recomendações (1) a (6) infra.

(17) À luz da referida avaliação, o Conselho analisou o Programa de Convergência da Letónia, estando o seu parecer[7] refletido, em especial, na recomendação (1) infra.

RECOMENDA que a Letónia tome medidas no período 2013-2014 no sentido de:

1. Reforçar a sua estratégia orçamental a fim de garantir que o desvio em relação ao OMP apenas reflete o impacto suplementar da reforma de caráter sistémico do regime de pensões. No quadro desta estratégia, reduzir a tributação dos salários mais baixos, transferindo a tributação para áreas como os impostos especiais de consumo, os impostos recorrentes sobre a propriedade e/ou os impostos ambientais. Manter os esforços destinados a melhorar o cumprimento fiscal e a combater a economia paralela. Continuar a reforçar o enquadramento orçamental através de uma aplicação efetiva da lei relativa à disciplina orçamental e da orçamentação plurianual.

2. Combater o desemprego de longa duração e o desemprego dos jovens aumentando a cobertura e a eficácia das políticas ativas do mercado de trabalho e serviços sociais específicos. Melhorar a empregabilidade dos jovens, por exemplo graças a uma Garantia da Juventude, estabelecer orientações profissionais abrangentes, executar reformas no domínio da educação e da formação profissionais e melhorar a qualidade e a acessibilidade a regimes de aprendizagem.

3. Combater as elevadas taxas de pobreza através da reforma da assistência social para uma melhor cobertura, melhorando a adequação dos benefícios e reforçando as medidas de ativação para os beneficiários de prestações sociais. Reforçar os mecanismos de concessão de assistência de forma a reduzir efetivamente a pobreza das crianças.

4. Executar as reformas projetadas no domínio do ensino superior no que diz respeito, em especial, à criação de um modelo de financiamento que recompense a qualidade, à reforma do sistema de acreditação, à consolidação das instituições e à promoção da internacionalização. Tomar medidas suplementares para modernizar as instituições de investigação com base na avaliação independente em curso.

5. Continuar a melhorar a eficiência energética, especialmente dos edifícios residenciais e as redes de aquecimento urbano, proporcionar incentivos para a redução dos custos da energia e passar para produtos mais eficientes do ponto de vista energético. Melhorar a conectividade com redes de energia da UE e tomar medidas no sentido da liberalização do mercado de gás natural, nomeadamente a adoção de regras claras para o acesso de terceiros às capacidades de armazenamento.

6. Concluir as reformas pendentes para melhorar a eficiência e a qualidade do sistema judicial e reduzir os processos em atraso, bem como a excessiva morosidade dos processos, nomeadamente no que diz respeito à insolvência. Instituir uma política global em matéria de recursos humanos e tomar medidas para aplicar as leis relativas à mediação e simplificar o sistema judicial de arbitragem.

Feito em Bruxelas, em

Pelo Conselho

O Presidente

[1] JO L 209 de 2.8.1997, p. 1.

[2] COM(2013) 364 final.

[3] P7_TA(2013)0052 e P7_TA(2013)0053.

[4] Decisão 2013/208/UE do Conselho de 22 de abril de 2013.

[5] COM(2012) 750 final.

[6] COM(2012) 751 final.

[7] Em conformidade com o artigo 9.º, n.º 2, do Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho.