1. Introdução

Os utilizadores dos aeroportos (companhias aéreas) pagam taxas aeroportuárias pela utilização das instalações aeroportuárias. Tais taxas prendem-se com a aterragem, descolagem, iluminação e estacionamento das aeronaves e o tratamento concedido aos passageiros e à carga e financiam, total ou parcialmente, a oferta de pistas e zonas associadas e de terminais para passageiros e carga. Embora cobradas às companhias aéreas, o seu custo é, em última instância, suportado pelos passageiros ou pelos destinatários da carga, na medida em que fazem parte do preço final pago por estes.

A parte das taxas aeroportuárias nos custos totais das companhias aéreas varia em função do tipo de transportadora e dos aeroportos servidos[1]. Representam cerca de metade da média das receitas dos aeroportos[2] e, tendo em conta a atual conjuntura de custos difícil para as companhias aéreas, são objeto de um exame mais minucioso do que nunca. As taxas aeroportuárias estão igualmente associadas ao nível do serviço oferecido aos passageiros. No respeitante concretamente às operações de baixo custo e de pequeno curso, o nível das taxas aeroportuárias pode ser um dos fatores determinantes nas decisões das companhias aéreas sobre as rotas de voo a utilizar. A disponibilidade de uma infraestrutura aeroportuária competitiva e de qualidade para todos os tipos de companhias aéreas é claramente de importância fundamental para o êxito do setor da aviação da UE.

A Diretiva Taxas Aeroportuárias[3], que os Estados-Membros eram obrigados a transpor para o direito nacional até 15 de março de 2011, é um quadro jurídico da UE especificamente concebido para as taxas aeroportuárias cobradas nos aeroportos do Espaço Económico Europeu e da Suíça com mais de 5 milhões de movimentos de passageiros por ano e, pelo menos, no maior aeroporto de cada Estado-Membro. Cerca de 70 aeroportos da UE são abrangidos pelo âmbito de aplicação da Diretiva, representando pouco menos de 80 % do tráfego de passageiros da UE. Este grupo cobre uma grande variedade de aeroportos, desde os aeroportos de média dimensão, que dão um importante contributo económico e social para as respetivas regiões, até aos maiores aeroportos centrais da UE, que ligam destinos em todo o mundo. A Diretiva estabelece princípios comuns para a cobrança de taxas aeroportuárias e, nesse sentido, visa: garantir uma maior transparência no modo de cálculo das taxas aeroportuárias, assegurar que, ao aplicarem as taxas aeroportuárias, os aeroportos não estabelecem discriminações entre as companhias aéreas (a menos que tais discriminações se justifiquem por considerações de ordem pública bem definidas), estabelecer consultas periódicas entre os aeroportos e as companhias aéreas e instituir em cada Estado-Membro uma autoridade supervisora independente responsável pela resolução de litígios entre os aeroportos e as companhias aéreas sobre o nível das taxas aeroportuárias e pela supervisão da correta aplicação das medidas adotadas pelos Estados-Membros em cumprimento da Diretiva.

No presente relatório, a Comissão apresenta uma panorâmica da aplicação da Diretiva nos Estados-Membros e indica as conclusões específicas no respeitante a eventuais problemas na sua aplicação, com um possível acompanhamento para análise futura. O relatório baseia-se num estudo recente realizado, para o efeito, para a Comissão[4]. Este estudo analisou se é possível atribuir à Diretiva algum impacto nas práticas de tarifação aeroportuária e inclui igualmente uma consulta exaustiva das partes interessadas para recolher pontos de vista sobre a aplicação da Diretiva, os resultados alcançados e as áreas que exigem maior atenção. Estas partes interessadas incluem as autoridades supervisoras independentes instituídas pela Diretiva, outras autoridades competentes dos Estados-Membros, os organismos de gestão dos aeroportos e as companhias aéreas, bem como as respetivas associações representativas.

2. Evolução do mercado

Nas últimas décadas, os aeroportos da UE foram alvo de uma importante transformação, que tem igualmente impacto na fixação das taxas aeroportuárias. Embora as autoridades públicas costumassem considerar os principais aeroportos centrais e os aeroportos mais pequenos essencialmente como infraestruturas destinadas a satisfazer necessidades de conectividade, estes aeroportos estão a converter-se em empresas, esperando-se que realizem lucros e atraiam investidores privados.

Este processo envolveu a transformação dos aeroportos públicos em sociedades e, em certos casos, a privatização. Este fenómeno pode atribuir-se a diversas mudanças. Em primeiro lugar, o papel do Estado na oferta de infraestrutura de transporte está a mudar de fornecedor para catalisador. Em segundo lugar, atualmente considera-se que os aeroportos que, em muitos casos, são rentáveis, exercem uma atividade comercial. Por último, as autoridades públicas têm revelado uma grande vontade de atrair investidores privados, quer para ampliar a infraestrutura quer para proporcionar receitas ao Estado. Embora continuem a ser, preponderantemente, propriedade pública[5], os aeroportos de toda a União estão a registar atualmente uma participação crescente dos investidores privados.

Porém, atendendo ao caráter estratégico da infraestrutura aeroportuária, os Estados-Membros têm geralmente mantido um certo grau de interesse ou de controlo direto, quer mediante a participação direta no capital/concessão das operações aeroportuárias quer mediante um sistema de regulamentação económica (nacional). É este o caso, designadamente, dos Estados-Membros em que são instalados grandes aeroportos centrais, devido à capacidade de fixação de preços destes aeroportos[6].

Simultaneamente, com o crescimento das transportadoras de baixo custo, pode observar-se, em certos aeroportos geralmente mais pequenos, uma mudança em termos de capacidade de negociação entre os aeroportos e as companhias aéreas, em benefício destas. Devido à sua flexibilidade, as transportadoras de baixo custo podem não só mudar de rotas, mas também de aeroportos que servem de base às suas aeronaves. As companhias aéreas analisam continuamente o desempenho das suas rotas, a fim de procurarem novos destinos e melhorarem a atratividade e a rendibilidade das suas operações. Deste modo, é introduzida a concorrência entre aeroportos situados em diversas áreas geográficas e aumenta a pressão a nível dos gestores aeroportuários para oferecerem condições mais favoráveis, incluindo taxas aeroportuárias mais baixas. Acresce que o excesso de capacidade aeroportuária induziu igualmente a concorrência entre aeroportos, aumentando, em certos casos, a capacidade de negociação das companhias aéreas. Os aeroportos alegam enfrentar uma concorrência crescente[7], que não atribuem apenas ao impacto das transportadoras de baixo custo nos aeroportos regionais. Porém, o grau de concorrência entre aeroportos parece variar e depende, em larga medida, de fatores locais. As companhias aéreas alegam que os passageiros tendem a mudar de companhia aérea e não de aeroporto, baseando-se em produtos de transporte aéreo concorrentes.

3. Resultados da Diretiva

No início de 2013, todos os Estados-Membros tinham notificado a transposição integral da Diretiva. Porém, a transposição formal constitui apenas o primeiro passo. A correta aplicação prática da Diretiva e o seu impacto nos operadores aeroportuários, nas companhias aéreas e, em termos mais gerais, no setor da aviação são igualmente de grande importância. Nesta fase inicial, a Comissão considera que alguns dos principais objetivos da Diretiva já foram alcançados. No entanto, em certos Estados-Membros existem problemas específicos relacionados com a transposição e a aplicação que devem ser corrigidos chamando a atenção dos Estados-Membros para os problemas detetados e, se necessário, recorrendo ao processo por infração. As características mais importantes da Diretiva que serão analisadas no presente capítulo são as seguintes:

· Consulta periódica dos utilizadores dos aeroportos pelos gestores aeroportuários sobre o funcionamento do sistema de taxas, o nível destas e a qualidade do serviço, bem como sobre os projetos para novas infraestruturas (artigo 6.º da Diretiva).

· Transparência, por parte do gestor aeroportuário, no que respeita à base para a fixação das taxas, incluindo exigências aplicáveis ao fluxo de informação de e para os utilizadores do aeroporto (artigo 7.º da Diretiva).

· Não-discriminação entre os utilizadores do aeroporto (artigo 3.º da Diretiva).

· Criação de uma autoridade supervisora independente em cada Estado-Membro, a fim de garantir a correta aplicação das medidas da Diretiva e intervir em caso de litígio relacionado com as taxas aeroportuárias (artigos 6.º e 11.º da Diretiva).

· Flexibilidade para permitir aos gestores aeroportuários oferecer serviços diferenciados às companhias aéreas (artigo 10.º da Diretiva).

A Diretiva assenta nas políticas relativas às taxas aeroportuárias desenvolvidas, desde 1974, pela Organização da Aviação Civil Internacional[8]. Deve ser interpretada no contexto dos acordos bilaterais de serviços aéreos pertinentes, redigidos em conformidade com as cláusulas-tipo da ICAO, nos termos das quais a UE e os seus Estados-Membros são, em geral, obrigados a conceder às transportadoras aéreas dos países terceiros o direito justo e equitativo de concorrerem na prestação de serviços de transporte aéreo internacional. Neste contexto, os acordos globais de transporte aéreo celebrados com os EUA e o Canadá, por exemplo, contêm igualmente disposições específicas no respeitante às taxas de utilização, incluindo taxas aeroportuárias, designadamente para garantir que tais taxas são razoáveis e refletem o custo da prestação dos serviços fornecidos.

3.1. Consulta

Os pontos de vista das diversas partes interessadas variam relativamente às disposições em matéria de consulta. Embora um número razoável de aeroportos já dispusesse de um mecanismo de consulta, a Diretiva clarificou o calendário e o modelo da consulta. Em alguns Estados-Membros, por exemplo Bulgária, República Checa, Estónia e Hungria, a consulta deve realizar-se nos aeroportos. Na Eslovénia, Espanha, Letónia, Lituânia, Luxemburgo e Suécia, a consulta obrigatória foi introduzida apenas em consequência da transposição da Diretiva. Além disso, a Diretiva impôs, pela primeira vez, procedimentos de consulta obrigatórios nos aeroportos do Reino Unido abrangidos pelo seu âmbito de aplicação e que, até à data, não tinham sido objeto da regulamentação económica aplicada nos maiores aeroportos do Reino Unido.

As companhias aéreas questionam-se sobre a aplicação dos dispositivos de consulta, declarando que os aeroportos devem envidar mais esforços para cooperar com as companhias aéreas, em vez de se limitarem a prestar-lhes informações. As companhias aéreas gostariam que os seus pontos de vista fossem não só ouvidos, mas também seguidos. Uma outra questão levantada prende-se com o calendário e os prazos apertados concedidos em alguns Estados‑Membros para os utilizadores dos aeroportos darem resposta no âmbito do processo de consulta.

Entre as companhias aéreas, a satisfação com a consulta varia em função do Estado-Membro em que se situa o aeroporto. Geralmente satisfeitas com o processo de consulta nos aeroportos de maior dimensão do Reino Unido e dos Países Baixos, as companhias aéreas mostraram-se críticas em relação ao processo em Espanha, em Itália, na Grécia e na Hungria, designadamente no respeitante aos prazos concedidos para dar resposta e ao facto de a consulta assumir frequentemente a forma de uma sessão de informação.

Entre os aeroportos, aqueles que dispõem de uma base mais ampla de utilizadores (Schiphol de Amesterdão, Heathrow, Aéroports de Paris e Frankfurt) estão, em geral, satisfeitos com o processo de consulta e consideram útil dispor de orientações codificadas a nível da UE. Por outro lado, alguns dos aeroportos mais pequenos subordinados às disposições da Diretiva manifestaram preocupação quanto ao caráter formal do processo e à carga administrativa associada à organização de um procedimento de consulta formal. Diversos aeroportos criticaram a incerteza gerada pelo grau limitado de participação das companhias aéreas e os procedimentos de recurso relacionados com as taxas aeroportuárias, que não impõem nenhum limite temporal para as companhias aéreas. A Diretiva prevê igualmente a obrigação de os aeroportos consultarem os seus utilizadores antes da finalização de projetos para novas infraestruturas, embora o procedimento a seguir e os requisitos mínimos não sejam especificados.

A Comissão considera essencial a confiança dos utilizadores do aeroporto no processo de consulta. É por conseguinte importante que estes tenham uma expectativa razoável de que os seus pontos de vista serão ouvidos e atendidos, em conformidade com as disposições pertinentes da Diretiva. Para garantir os efeitos práticos destas disposições, tal pode significar, consoante o caso, que a consulta deve ser organizada de modo a prever um grau adequado de interação (incluindo, por exemplo, pré-notificação das reuniões ou prazos para a apresentação de contributos). A Comissão atribui igualmente importância a uma participação construtiva das companhias aéreas no processo de consulta.

As queixas recebidas pela Comissão no respeitante ao financiamento de grandes projetos de expansão de infraestruturas em Dublim e Roma demonstram a importância de um sistema de consulta em pleno funcionamento, tendo em conta o seu impacto nas taxas aeroportuárias futuras. A questão do pré-financiamento das infraestruturas, sistema através do qual são cobradas taxas mais elevadas aos atuais utilizadores do aeroporto para financiar as infraestruturas do futuro (por oposição à mobilização de fundos através da emissão de novas ações ou de empréstimos, por exemplo), está relacionada com a consulta sobre novas infraestruturas. A investigação levada a cabo por conta da Comissão indica que o pré‑financiamento é possível na maioria dos Estados-Membros, embora as condições aplicáveis sejam geralmente pouco claras nos Estados-Membros. A Comissão identificou dois Estados-Membros (Portugal e Países Baixos) em que a legislação é inequívoca quanto à impossibilidade de os aeroportos financiarem infraestruturas desta forma. Entre os restantes Estados-Membros, que provavelmente autorizam o pré-financiamento, a Comissão identificou nove que aplicam regras específicas. Não é evidente em que medida as orientações adotadas pela ICAO, que descrevem em pormenor uma série de garantias que devem ser aplicáveis em caso de pré-financiamento, são aplicadas, na prática, de modo coerente. A introdução de meios suplementares e mais específicos de garantir uma consulta adequada e uma maior transparência no âmbito da Diretiva relativamente aos pré-financiamentos pode exigir uma análise mais aprofundada.

3.2. Transparência

Para que uma consulta sobre as taxas aeroportuárias funcione corretamente, é necessário que os utilizadores do aeroporto consultados tenham acesso a informação suficiente, a fim de poderem dar o seu contributo. Os utilizadores do aeroporto, os aeroportos e os Estados‑Membros avaliam a transparência prevista no artigo 7.º da Diretiva, mas as companhias aéreas tendem a considerar os requisitos da Diretiva demasiado genéricos. As companhias aéreas criticam, especificamente, o vasto nível de pormenor das informações sobre os custos que devem ser facultadas e o facto de a Diretiva não exigir a prestação de informações sobre as atividades comerciais dos aeroportos. Consideram igualmente que as informações prestadas podem não ser suficientemente pormenorizadas para lhes permitir determinar se as taxas são proporcionais aos custos.

A satisfação das companhias aéreas no respeitante à transparência das informações varia em função dos aeroportos e dos Estados-Membros. Os utilizadores dos aeroportos, em geral, estão satisfeitos com a situação nos aeroportos do Reino Unido e no aeroporto de Schiphol em Amesterdão, onde consideram que a informação é prestada de forma transparente e com caráter periódico.

No que respeita aos aeroportos em que existe insatisfação por parte das companhias aéreas, estas citam a aplicação dos requisitos de transparência nos aeroportos da Itália, Hungria, Bélgica, Alemanha, Grécia, Chipre, Letónia, Espanha, Suécia e Finlândia. Os utilizadores dos aeroportos assinalaram a ausência de dados pormenorizados sobre os custos como o problema mais comum nestes casos.

A Diretiva permite, em princípio, que os Estados-Membros optem por sistemas de tarifação únicos ou duplos para os seus aeroportos. No contexto de um sistema único, todas as receitas aeroportuárias, inclusive as provenientes de atividades não aeronáuticas, designadamente comércio a retalho e parques de estacionamento, são tomadas em consideração na fixação das taxas aeroportuárias. O sistema duplo separa as receitas aeronáuticas das extra-aeronáuticas e apenas tem em conta as receitas aeronáuticas quando fixa as taxas aeroportuárias, sendo, em geral, o preferido dos aeroportos pelo facto de as atividades extra-aeronáuticas não serem de caráter monopolista. Existem igualmente sistemas híbridos. As companhias aéreas, geralmente, defendem o sistema único com o fundamento de que reduz as taxas aeroportuárias para as companhias, que são responsáveis por atrair os passageiros para os aeroportos e que, por conseguinte, impulsionam as receitas extra-aeronáuticas.

Embora não tendo assumido, na fase atual, uma posição a favor ou contra um determinado sistema, a Comissão considera que, em certas circunstâncias, pode exigir-se às autoridades supervisoras independentes um grau mais elevado de supervisão para garantir que os princípios fundamentais da Diretiva são salvaguardados no caso dos aeroportos em que é aplicável o sistema duplo, tendo em conta o contexto económico em que estes operam e a possibilidade de estabelecer as suas tarifas num ambiente concorrencial. Pode revelar-se adequado, por exemplo, assegurar que o custo dos incentivos concedidos às companhias aéreas para promover o tráfego num aeroporto não afete as taxas pagas pelas companhias aéreas que não beneficiam do sistema. Além disso, a Comissão considera que, regra geral, qualquer passagem do sistema único ao sistema duplo, ou vice-versa, constitui uma mudança fundamental do sistema de taxas, na medida em que pode ter um impacto significativo no nível das taxas aplicadas. Tal mudança deve ser acompanhada de uma consulta e de um eventual recurso à autoridade supervisora independente, em conformidade com as disposições pertinentes da Diretiva, que prevê a consulta em casos de proposta de alteração do nível ou do sistema de taxas.

3.3. Não-discriminação das taxas aeroportuárias e sistemas de incentivo

A não-discriminação na aplicação das taxas aeroportuárias entre os utilizadores dos aeroportos assume uma importância crucial, o que não impede, contudo, a modulação das taxas, desde que esta cumpra os requisitos previstos no artigo 3.º da Diretiva, isto é, a modulação deve corresponder a motivos de interesse público e geral, nomeadamente de ordem ambiental, e os critérios aplicados a este respeito devem ser pertinentes, objetivos e transparentes. Embora os aeroportos aleguem que não existe qualquer discriminação na aplicação de tais modulações, as companhias aéreas queixam-se de uma grande variedade de modulações das taxas que, na sua opinião, se traduz numa discriminação entre os utilizadores dos aeroportos.

A modulação das taxas por razões de caráter ambiental, designadamente relacionadas com as emissões e o ruído, é um fenómeno generalizado que não parece suscitar controvérsia. O mesmo é válido para a modulação relacionada com os períodos de ponta/fora das horas de ponta, que um número limitado de aeroportos aplica. A modulação das taxas aeroportuárias por motivos de ordem ambiental pode tornar-se cada vez mais importante, devido à pressão para melhorar o desempenho da aviação nesta área.

A modulação das taxas em função do destino doméstico ou intracomunitário dos voos é objeto de jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia[9]. O Tribunal considerou, nos seus acórdãos, que as taxas discriminatórias são contrárias à liberdade de prestação de serviços em conformidade com o Regulamento (CE) n.º 1008/2008[10]. Desde que não se justifiquem por força do artigo 3.º (motivos de interesse público e geral, nomeadamente de ordem ambiental), pode considerar-se que as taxas diferenciadas tornam a prestação de serviços entre Estados-Membros mais difícil do que a prestação de serviços exclusivamente num Estado-Membro. A Comissão reconheceu que os passageiros sujeitos a controlos nas fronteiras podem ocasionar custos mais elevados do que outros passageiros, o que justifica um aumento da taxa cobrada aos passageiros[11]. Sob reserva do cumprimento dos requisitos do artigo 3.º e da necessidade de assegurar a proporcionalidade, a modulação pode, por conseguinte, aplicar-se entre destinos Schengen e não-Schengen.

A modulação das taxas aeroportuárias destinada a aumentar o tráfego, com base em novas rotas, aumento da frequência e/ou do número de passageiros («regimes de incentivos») é igualmente objeto de controvérsia entre as partes interessadas. As transportadoras aéreas que operam em rede e as transportadoras aéreas regionais consideram que os descontos com base no volume e no crescimento para rotas novas e existentes favorecem as transportadoras de baixo custo e os novos operadores. Por outro lado, os descontos para passageiros em transferência nos aeroportos centrais são pouco apreciados pelas transportadoras de baixo custo, que, em geral, não oferecem ligações. Tais descontos podem ser significativos, ascendendo, por exemplo, a mais de 50 % no aeroporto de Schiphol em Amesterdão. Nem sempre é evidente em que medida os referidos descontos para passageiros em transferência são concedidos por motivos puramente económicos.

A Comissão incentivará a partilha de experiências entre os Estados-Membros a fim de promover as boas práticas, tendo em conta a possibilidade de os aeroportos fixarem as respetivas tarifas com base em critérios económicos e em conformidade com as disposições da Diretiva. Importa estabelecer um equilíbrio entre a concessão de um nível adequado de liberdade comercial aos aeroportos, em benefício destes bem como das companhias aéreas e passageiros, e a defesa da posição das transportadoras, que podem não ter a capacidade de moderar a política de preços dos aeroportos. A melhoria da transparência dos regimes de incentivos poderia constituir um primeiro passo importante.

3.4. Procedimento de recurso e autoridades supervisoras independentes

A Diretiva clarificou a situação, obrigando à criação de uma autoridade supervisora independente em cada Estado-Membro, embora a sua instituição tenha sido, por vezes, um processo lento. Porém, com a criação, no final de 2013, da Autorità di Regolazione dei Trasporti em Itália, último Estado-Membro a designar a sua própria autoridade, todos os Estados-Membros completaram esta etapa. O modelo mais comum escolhido pela grande maioria dos Estados-Membros consiste em atribuir às administrações da aviação existentes as funções de autoridade supervisora independente. Alguns Estados-Membros atribuíram as funções de autoridade supervisora independente a autoridades reguladoras existentes (designadamente Irlanda, Reino Unido, Suécia e Finlândia) e dois Estados-Membros a autoridades da concorrência (Países Baixos e Espanha). As companhias aéreas, em especial, regozijam-se com o facto de a Diretiva prever um procedimento de recurso claro em caso de desacordo quanto à fixação das taxas aeroportuárias, mas resta saber de que forma o papel das autoridades supervisoras independentes irá desenvolver-se. Do lado dos aeroportos, foi manifestada preocupação quanto ao aumento dos procedimentos de recurso das companhias aéreas às autoridades supervisoras independentes e ao efeito suspensivo dos recursos. As questões mais importantes relacionadas com os recursos parecem prender-se com o facto de a Diretiva não prever expressamente um prazo regulamentar para as companhias aéreas apresentarem um recurso e com o efeito suspensivo dos recursos, o que poderá ter por efeito impedir os investimentos em infraestruturas.

Uma das principais questões levantadas, especialmente entre as companhias aéreas, é a perceção da falta de independência da autoridade supervisora independente. Concretamente, a perceção da definição imprecisa do grau de independência prevista para a autoridade supervisora independente foi considerada um problema no caso dos Estados-Membros com uma participação nos aeroportos e em que a autoridade supervisora independente é um serviço ministerial ou em que este exerce um nível de controlo político ou administrativo sobre aquela. Em conformidade com os requisitos do artigo 11.º da Diretiva, a independência efetiva da autoridade supervisora independente é fundamental, nomeadamente para que o processo de consulta e o procedimento de recurso funcionem adequadamente, e a falta de independência compromete a consecução dos objetivos da Diretiva.

Nos casos em que os Estados-Membros transpuseram o artigo 6.º, n.º 5, alínea a), nos termos do qual as taxas aeroportuárias são fixadas ou aprovadas pela própria autoridade supervisora independente e não pela entidade gestora aeroportuária, não se aplicam as regras em matéria de recursos previstas nos n.os 3 e 4 do mesmo artigo. Em termos gerais, tal significa que o único recurso disponível em caso de desacordo consiste em intentar uma ação junto dos tribunais nacionais competentes, em conformidade com as regras pertinentes do direito nacional. As companhias aéreas consideram esta solução problemática, uma vez que o custo de tais ações pode ser proibitivo. Um número significativo de Estados-Membros, designadamente a Alemanha, a Áustria, a Bélgica, Chipre, a Dinamarca, a França, a Hungria, a Irlanda, os Países Baixos e o Reino Unido, decidiu recorrer à opção prevista no artigo 6.º, n.º 5, alínea a), da Diretiva relativamente à totalidade ou a parte dos aeroportos situados no seu território e abrangidos pela Diretiva.

As companhias aéreas manifestaram igualmente preocupação quanto ao papel passivo de algumas autoridades supervisoras independentes decorrente de uma eventual falta de competências ou recursos humanos. Em média, apenas um funcionário equivalente a tempo inteiro em cada autoridade é adstrito ao tratamento dos assuntos relacionados com a Diretiva, essencialmente procedimentos de consulta, supervisão e resolução de litígios. Significa isto, por conseguinte, que o custo administrativo suplementar imposto aos Estados-Membros pela Diretiva é considerado mínimo na totalidade dos Estados-Membros, embora existam divergências relativamente ao nível de atividade de cada autoridade supervisora independente. Existem elementos de prova de que o grau de visibilidade limitado das autoridades supervisoras independentes recém-criadas se traduziu num menor número de queixas recebidas por estes organismos em relação às autoridades que já se ocupavam das questões relacionadas com as taxas aeroportuárias antes da entrada em vigor da Diretiva.

A Comissão continuará a acompanhar a aplicação da Diretiva no respeitante à independência das autoridades supervisoras independentes instituídas nos Estados-Membros. Relativamente a uma questão conexa, a Comissão salienta a evolução dos modelos de propriedade e gestão existentes nos aeroportos abrangidos pela Diretiva. Existe o risco de, em certos casos, os acordos de concessão a longo prazo, no âmbito dos quais as taxas aeroportuárias são fixadas por um longo período de tempo e com caráter vinculativo por acordo entre o concessionário e a autoridade pública responsável mas sem consulta dos utilizadores do aeroporto, poderem tornar inoperantes as disposições da Diretiva em matéria de consulta e a intervenção da autoridade supervisora independente. É necessária vigilância para assegurar que, no respeitante às taxas aeroportuárias, não são celebradas concessões ou parcerias público‑privadas que privem as companhias aéreas de todos os direitos que lhes assistem ao abrigo da Diretiva, ou que a Diretiva não é de outro modo violada.

3.5. Diferenciação dos serviços

Os serviços disponíveis num aeroporto podem ser adaptados pela entidade gestora do aeroporto às necessidades dos diversos utilizadores do aeroporto e variar em termos de qualidade e, consequentemente, de custo. A Diretiva prevê que os utilizadores dos aeroportos que desejem utilizar os serviços personalizados ou um terminal específico (ou parte dele) tenham acesso a este terminal ou a parte deste. Sempre que existam restrições de capacidade ao serviço diferenciado, o acesso deve ser determinado com base em critérios pertinentes, objetivos, transparentes e não discriminatórios. Assim surgiu um quadro que permite aos aeroportos adequar a sua oferta às necessidades por vezes variadas das companhias aéreas em termos de serviços no aeroporto. Não é invulgar que os aeroportos diferenciem as suas taxas em conformidade, com base, por exemplo, no nível do serviço prestado em termos de posições de estacionamento e pontes telescópicas. Por outro lado, apenas um pequeno número (mas crescente) de aeroportos dispõe de terminais específicos para as rotas domésticas e internacionais, ou para operações de baixo custo e multisserviços. Os terminais de baixo custo são, por vezes, significativamente mais baratos em termos das taxas a pagar pelas companhias aéreas (até 30 %, em certos casos).

Os aeroportos têm, por vezes, enfrentado dificuldades em adaptar os seus serviços e estabelecer os critérios para justificar a diferença das taxas, conforme exigido pelo artigo 10.º da Diretiva. A Comissão continuará a acompanhar a aplicação deste artigo pelos Estados‑Membros, a fim de identificar, se necessário, medidas corretivas possíveis.

4. Conclusões

Embora seja demasiado cedo para retirar conclusões definitivas sobre o impacto da Diretiva, devido à sua entrada em vigor recente, é possível extrair conclusões preliminares. Os principais efeitos positivos mencionados pelos intervenientes no mercado são um reforço da transparência na definição das taxas aeroportuárias nos maiores aeroportos europeus, uma melhoria da consulta e a criação de autoridades supervisoras independentes em cada um dos Estados-Membros e de procedimentos de recurso.

Embora a Diretiva pareça ter contribuído, de forma significativa, para melhorar o processo de fixação das taxas aeroportuárias nos aeroportos europeus de maior dimensão por si abrangidos, a sua aplicação tem de continuar a ser acompanhada. Foram iniciados diversos processos por infração e a Comissão intervirá, se necessário, noutros casos com base nas queixas recebidas ou oficiosamente.

Mais especificamente, a criação de autoridades supervisoras independentes com o grau de independência necessário, conforme exigido pela Diretiva, é fundamental para a consecução dos objetivos da Diretiva. O papel das autoridades em todos os Estados-Membros será abordado enquanto questão prioritária.

A Comissão tenciona ainda criar um fórum de autoridades supervisoras independentes, que se reúna periodicamente para debater questões relacionadas com o controlo da aplicação das disposições da Diretiva nos Estados-Membros. O objetivo é ajudar as referidas autoridades supervisoras nacionais a desenvolver os seus métodos de trabalho e os seus conhecimentos através da partilha de experiências e de melhores práticas. A primeira reunião terá lugar em 13 de junho de 2014.

Por último, será também necessário refletir em que medida os objetivos subjacentes à Diretiva poderão necessitar de ser revistos no futuro, em consequência, por exemplo, de alterações no contexto concorrencial em que os aeroportos operam. De igual modo, a Comissão terá de determinar se a consecução dos objetivos da Diretiva poderá ser melhor conseguida mediante uma revisão desta. Algumas das questões específicas que poderiam merecer uma análise mais exaustiva, designadamente o recurso a regimes de incentivos ou à diferenciação de serviços, são debatidas nas secções 3.1 a 3.4 do presente relatório e a Comissão servir-se-á do grupo de autoridades supervisoras independentes para reexaminar as conclusões do presente relatório.

Para permitir ao setor da aviação da UE dar resposta aos desafios com que se confronta, oferecer aos passageiros serviços com uma boa relação custo-benefício e continuar a garantir a conectividade intracomunitária e mundial, é essencial que as companhias aéreas e os passageiros disponham de serviços aeroportuários competitivos. Uma vez que as companhias aéreas da UE estão a associar-se cada vez mais estreitamente com as companhias aéreas de outras regiões, através da celebração de acordos de céu aberto, de alianças de transportadoras e de outras formas de cooperação, a questão da discriminação entre os utilizadores dos aeroportos assume uma importância crescente. Por imperativos de conectividade, designadamente, importa garantir que as taxas aeroportuárias são aplicadas de uma forma equitativa para que as companhias aéreas de todas as nacionalidades possam competir de forma justa nos aeroportos europeus. É igualmente necessário permitir que os aeroportos expandam as suas atividades de uma forma dinâmica, o que contribuirá para o desenvolvimento futuro de um setor da aviação europeu competitivo.

[1] De acordo com o ACI (Europa) (2007), as taxas aeroportuárias representam cerca de 4 a 8 % dos custos de exploração das principais transportadoras da UE. No seu Economic Briefing de março de 2013, a IATA declarou que o conjunto das taxas cobradas pela utilização das infraestruturas correspondia a 14,4 % do custo do transporte aéreo (dados de 2011). Segundo a IATA, as taxas aeronáuticas aeroportuárias representam cerca de dois terços do total das taxas cobradas pela utilização das infraestruturas.

[2] Steer Davies Gleave, Evaluation of Directive 2009/12/EC on airport charges; setembro de 2013.

[3] Diretiva 2009/12/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de março de 2009, relativa às taxas aeroportuárias (JO L 70 de 14.3.2009, p. 11).

[4] Steer Davies Gleave, Evaluation of Directive 2009/12/EC on airport charges; setembro de 2013.

[5] Segundo o Conselho Internacional dos Aeroportos (Europa), 77 % dos aeroportos eram totalmente públicos em 2010, ao passo que 9 % eram totalmente privados; ver Conselho Internacional dos Aeroportos (Europa): The Ownership of Europe's Airports 2010.

[6] Os maiores aeroportos centrais da UE estão instalados no Reino Unido, em França, na Alemanha e nos Países Baixos.

[7] Conselho Internacional dos Aeroportos (Europa), Airport Competition in Europe, junho de 2012.

[8] Ver considerandos 9 e 10 da Diretiva, em conformidade com ICAO’s Policies on Charges for Airports and Air Navigation Services (nona edição, 2012).

[9] Acórdão de 26 de junho de 2001 no processo C-70/99, Comissão/Portugal, Col. p. I-4845, n.º 20; acórdão de 6 de fevereiro de 2003 no processo C-92/01, Stylianakis, Col. p. I-1291, n.º 23 em diante.

[10] JO L 293 de 31.10.2008, p. 3.

[11] Processo E4/2007 relacionado com os auxílios estatais.