Recomendação de

RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO

relativa ao Programa Nacional de Reformas para 2014 da Polónia e que formula um parecer do Conselho sobre o Programa de Convergência para 2014 da Polónia

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 121.º, n.º 2, e o artigo 148.º, n.º 4,

Tendo em conta o Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho, de 7 de julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas[1], nomeadamente o artigo 9.º, n.º 2,

Tendo em conta a recomendação da Comissão Europeia[2],

Tendo em conta as resoluções do Parlamento Europeu[3],

Tendo em conta as conclusões do Conselho Europeu,

Tendo em conta o parecer do Comité do Emprego,

Tendo em conta o parecer do Comité Económico e Financeiro,

Tendo em conta o parecer do Comité da Proteção Social,

Tendo em conta o parecer do Comité de Política Económica,

Considerando o seguinte:

(1) Em 26 de março de 2010, o Conselho Europeu aprovou a proposta da Comissão de lançar uma nova estratégia para o crescimento e o emprego, intitulada «Europa 2020», que se baseia numa coordenação reforçada das políticas económicas e incidirá nos domínios fundamentais em que se impõem medidas para impulsionar o potencial da Europa em matéria de crescimento sustentável e competitividade.

(2) Em 13 de julho de 2010, o Conselho adotou, com base nas propostas da Comissão, uma recomendação relativa às orientações gerais para as políticas económicas dos Estados-Membros e da União (de 2010 a 2014), e, em 21 de outubro de 2010, uma decisão relativa às orientações para as políticas de emprego dos Estados-Membros, documentos que, em conjunto, constituem as «orientações integradas». Os Estados-Membros foram convidados a ter em conta as orientações integradas nas respetivas políticas económica e de emprego.

(3) Em 29 de junho de 2012, os Chefes de Estado e de Governo decidiram estabelecer um Pacto para o Crescimento e o Emprego, que proporciona um quadro coerente de ação a nível nacional, da UE e da área do euro, recorrendo a todos os instrumentos, alavancas e políticas possíveis. Decidiram as medidas a adotar ao nível dos Estados-Membros, manifestando, em especial, total empenhamento em cumprir os objetivos da Estratégia Europa 2020 e executar as recomendações específicas por país.

(4) Em 9 de julho de 2012, o Conselho adotou uma recomendação sobre o Programa Nacional de Reformas da Polónia para 2013 e formulou o seu parecer sobre o Programa de Convergência atualizado da Polónia para 2012-2016.

(5) Em 13 de novembro de 2013, a Comissão adotou a Análise Anual do Crescimento[4], assinalando o início do Semestre Europeu de 2014 para a coordenação da política económica. Na mesma data, a Comissão adotou, com base no Regulamento (UE) n.º 1176/2011, o relatório sobre o mecanismo de alerta[5], em que não identificou a Polónia como sendo um dos Estados-Membros que deveriam ser objeto de uma apreciação aprofundada.

(6) Em 20 de dezembro de 2013, o Conselho Europeu subscreveu as prioridades destinadas a garantir a estabilidade financeira, a consolidação orçamental e a adoção de medidas de impulso do crescimento. Salientou a necessidade de prosseguir uma consolidação orçamental diferenciada e favorável ao crescimento, de restabelecer as condições normais de concessão de crédito à economia, de promover o crescimento e a competitividade, de combater o desemprego e as consequências sociais da crise e de modernizar a administração pública.

(7) Em 24 de abril de 2014, a Polónia apresentou o seu Programa Nacional de Reformas para 2014 e, em 30 de abril de 2014, o seu Programa de Convergência para 2014. Para ter em conta as respetivas interligações, os dois programas foram avaliados simultaneamente.

(8) O objetivo da estratégia orçamental delineada no Programa de Convergência para 2014 é reduzir o défice abaixo do valor de referência de 3 % do PIB previsto no Tratado, até 2015, e alcançar o objetivo de médio prazo até 2018. O objetivo de médio prazo (-1 % do PIB em termos estruturais) é mais rigoroso do que o imposto pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento. Os objetivos para o défice nominal previstos no Programa de Convergência para 2014 são coerentes com uma correção atempada do défice excessivo. Além disso, embora o ajustamento estrutural (recalculado) em 2014 esteja em consonância com a recomendação do Conselho ao abrigo do procedimento relativo aos défices excessivos, é inferior à melhoria requerida em 2015. Nos anos subsequentes à correção programada do défice excessivo, o progresso anual (recalculado) previsto para alcançar o objetivo de médio prazo é inferior ao requisito do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Consequentemente, os objetivos do programa são parcialmente conformes com os requisitos do Pacto de Estabilidade e Crescimento. As projeções apontam para que a dívida das administrações públicas permaneça abaixo de 60 % do PIB durante o período de vigência do programa. As autoridades polacas preveem a sua diminuição acentuada, passando de 57,1 % do PIB em 2013 para 49,5 % em 2014, essencialmente devido às grandes transferências pontuais de ativos de fundos de pensões, e a manutenção deste nível em 2015. O cenário macroeconómico subjacente às projeções orçamentais do programa é plausível para 2014 e otimista para 2015, com um aumento da taxa de crescimento real do PIB de 3,8 %, contra 3,4 % nas previsões da primavera de 2014 dos serviços da Comissão. Com base na sua avaliação do programa e nas previsões da Comissão, em conformidade com o Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho, o Conselho é de opinião de que, embora se preveja que a Polónia permaneça dentro do limite máximo do défice nominal recomendado pelo Conselho para 2014, existem riscos no que se refere a uma correção sustentável do défice excessivo em 2015 e, posteriormente, à trajetória de ajustamento adequada ao objetivo de médio prazo.

(9) Para garantir o êxito da estratégia de consolidação orçamental, é importante que esta seja apoiada por reformas estruturais globais. A baixa percentagem de despesas geradoras de crescimento (ensino, investigação e inovação) prejudica as perspetivas de crescimento a longo prazo. Prevê-se que as despesas com cuidados de saúde aumentem de forma considerável a médio/longo prazo devido ao envelhecimento da população. Os encargos para as finanças públicas poderiam ser reduzidos e o acesso aos cuidados de saúde poderia ser melhorado através do reforço dos cuidados primários e dos sistemas de referência e da exploração dos ganhos potenciais de eficiência em termos de custos na prestação de cuidados hospitalares. O nível reduzido de cumprimento das obrigações fiscais continua a ser um problema, nomeadamente em termos de eficiência da administração fiscal e do nível de encargos administrativos para os contribuintes. A Polónia dispõe de um sistema abrangente de taxas reduzidas de IVA que contribui para o maior nível de disparidade da UE no respeitante à política em matéria de IVA. O sistema conduz a perdas de receitas e ao aumento dos custos de cumprimento das obrigações fiscais. O nível de tributação da energia é relativamente baixo. Foram tomadas medidas no passado recente para melhorar o quadro orçamental polaco. No entanto, este beneficiaria da introdução de um verdadeiro conselho orçamental independente, responsável pelos controlos ex ante do cumprimento das regras orçamentais, uma avaliação das previsões macroeconómicas e orçamentais e uma análise da sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas, bem como uma avaliação ex post do cumprimento das regras orçamentais.

(10) O desemprego juvenil aumentou gradualmente durante o ano passado, o que resulta, em parte, do atual desfasamento entre os resultados escolares e as necessidades do mercado do trabalho, bem como da percentagem crescente de jovens que não estudam, não trabalham nem seguem qualquer formação. Não obstante os esforços em curso para reformar o sistema de ensino e formação profissionais, é necessário continuar a facilitar o acesso a estágios e à aprendizagem no trabalho de boa qualidade, reforçar a cooperação entre os estabelecimentos de ensino e os empregadores e prestar assistência aos jovens não inscritos, em conformidade com os objetivos de uma garantia para os jovens. A adaptação das competências às exigências do mercado do trabalho é também especialmente importante no contexto da aprendizagem ao longo da vida, a qual regista uma taxa de participação que continua a ser muito baixa, designadamente no respeitante aos trabalhadores mais idosos, cujas competências são muitas vezes obsoletas. Mantém-se a segmentação do mercado do trabalho com o amplo recurso a contratos de trabalho a prazo, incluindo contratos de direito civil. A incidência dos contratos a prazo é particularmente elevada entre os jovens. Embora estes contratos sejam frequentemente considerados um instrumento que permite aos desempregados entrarem no mercado do trabalho para conseguirem, posteriormente, contratos indeterminados, não parece ser esse o caso da maioria dos trabalhadores polacos, uma vez que a taxa de transição dos contratos a prazo para os contratos indeterminados é baixa, o que tende a influenciar de forma negativa a produtividade e a qualidade do capital humano.

(11) A participação das mulheres no mercado do trabalho continua a ser reduzida. A Polónia tomou diversas medidas destinadas a melhorar o emprego feminino, incluindo um aumento da disponibilidade de serviços de acolhimento da pequena infância (creches) e um reforço do financiamento público de jardins de infância, a fim de incentivar os pais a inscreverem os filhos no ensino pré-escolar. No entanto, a disponibilidade de serviços de acolhimento da pequena infância é ainda reduzida, em especial nas zonas rurais, e as disparidades no acesso ao ensino pré-escolar continuam a existir. A participação dos trabalhadores mais idosos no mercado do trabalho continua a ser reduzida na Polónia. As possibilidades de reforma antecipada foram reduzidas de forma significativa, mas são necessários esforços adicionais para aumentar a empregabilidade dos trabalhadores mais idosos e a duração efetiva da vida profissional. A reforma dos regimes especiais de pensões para os mineiros e os agricultores continua a ser um desafio. O regime aplicável aos agricultores (KRUS) cria incentivos para os pequenos agricultores permanecerem no setor agrícola, o que se traduz em desemprego oculto nas zonas rurais e promove a economia informal. Os mineiros continuam a beneficiar de privilégios em termos de direitos de pensão e da exigência de registo profissional mínimo. Ambos os regimes de pensões impedem a mobilidade setorial e territorial da mão de obra.

(12) A Polónia conta-se entre os países da UE com o mais baixo nível de despesas em I&D e apresenta um dos piores desempenhos nos indicadores de inovação mais gerais. A despesa privada em I&D é especialmente baixa. O nível reduzido de despesas em I&D está associado a pouca atividade de investigação e inovação por parte das empresas e a um contexto empresarial pouco propício à inovação. O sistema de apoio à inovação na Polónia tem-se revelado avesso ao risco, baseando‑se essencialmente em subvenções, e apoiando a absorção e transferência de tecnologias sem grande impacto na inovação genuinamente nova. Os incentivos fiscais à I&D são ineficazes na promoção de I&D interna pelo setor privado e apenas são utilizados por grandes empresas. As empresas polacas têm estado fortemente dependentes da aborção de tecnologias. Embora esta situação tenha permitido garantir ganhos de produtividade e crescimento económico, a Polónia necessita agora de uma transição para um modelo que se baseie mais na inovação endógena. Continua a ser um desafio aumentar a capacidade de inovação das empresas polacas, melhorar as relações entre ciência e indústria e desenvolver instrumentos específicos adaptados ao ciclo de inovação no seu conjunto.

(13) Existe ainda um potencial muito elevado de ganhos provenientes da melhoria da eficiência energética em todos os setores da economia polaca e tais ganhos poderão apoiar o crescimento, melhorar a competitividade e contribuir para a redução da dependência energética da Polónia. A capacidade interna de produção de energia está a envelhecer e a rede de eletricidade continua congestionada, mas os projetos de criação de capacidade de interligação reforçada com os Estados-Membros vizinhos estão a avançar. O principal problema no mercado do gás natural continua a ser a falta de diversificação e concorrência.

(14) O subdesenvolvimento da infraestrutura de transportes e de banda larga da Polónia continua a ser um grande obstáculo ao crescimento. Concretamente, são necessários investimentos significativos na rede ferroviária degradada para aumentar a competitividade do setor ferroviário e alcançar um melhor equilíbrio entre o transporte rodoviário e o ferroviário. Somente um terço, aproximadamente, do total de cerca de 20 000 km de linhas ferroviárias exploradas se encontra em boas condições técnicas. Subsistem problemas relacionados com a execução atempada de projetos ferroviários. A eficiência na utilização dos recursos pode ser reforçada através da melhoria da gestão de resíduos.

(15) A execução de contratos na Polónia é demorada e o processo para a obtenção de licenças de construção é longo e difícil. Os custos de cumprimento das obrigações fiscais são elevados, o que constitui um grave problema no contexto empresarial. A Polónia realizou progressos substanciais na aplicação de uma reforma ambiciosa que facilita o acesso às profissões regulamentadas.

(16) No contexto do Semestre Europeu, a Comissão procedeu a uma análise global da política económica da Polónia. Avaliou o Programa de Convergência e o Programa Nacional de Reformas. Tomou em consideração não só a importância destes para a sustentabilidade das políticas orçamental e socioeconómica da Polónia mas também a sua conformidade com as regras e orientações da UE, atendendo à necessidade de reforçar a governação económica global da União Europeia mediante o contributo desta para as futuras decisões nacionais. As suas recomendações no contexto do Semestre Europeu refletem-se nas recomendações 1 a 6, abaixo.

(17) À luz desta avaliação, o Conselho analisou o Programa de Convergência da Polónia, estando o seu parecer[6] refletido, nomeadamente, na recomendação 1 abaixo,

RECOMENDA que, no período de 2014-2015, a Polónia tome medidas no sentido de:

1. Reforçar a estratégia orçamental a fim de assegurar a correção do défice excessivo, de forma sustentável, até 2015, realizando o esforço de ajustamento estrutural previsto na recomendação do Conselho ao abrigo do procedimento relativo aos défices excessivos. Após a correção do défice excessivo e até alcançar o objetivo de médio prazo, proceder a um ajustamento estrutural anual de 0,5 % do PIB, como valor de referência. Uma correção duradoura dos desequilíbrios orçamentais exige a aplicação credível de reformas estruturais ambiciosas destinadas a aumentar a capacidade de ajustamento e a impulsionar o crescimento e o emprego. Neste contexto, minimizar os cortes nos investimentos geradores de crescimento, orientar melhor as políticas sociais e melhorar a relação custo/eficácia das despesas bem como a eficiência global do setor dos cuidados de saúde, alargar a base de tributação abordando a questão de um regime abrangente de taxas de IVA reduzidas e reforçar o cumprimento das obrigações fiscais, designadamente através do aumento da eficiência da administração fiscal. Instituir um conselho orçamental independente.

2. Intensificar os esforços para reduzir o desemprego juvenil, designadamente continuando a melhorar a relevância do ensino para as necessidades do mercado do trabalho, aumentando a disponibilidade de estágios e locais de aprendizagem no trabalho e reforçando a assistência aos jovens não inscritos e a cooperação entre os estabelecimentos de ensino e os empregadores, em conformidade com os objetivos de uma garantia para os jovens. Aumentar a participação dos adultos na aprendizagem ao longo da vida, a fim de ajustar a oferta à procura de competências. Combater a segmentação do mercado do trabalho através da intensificação de esforços destinados a assegurar uma melhor transição dos contratos a prazo para os contratos indeterminados e da diminuição do recurso excessivo a contratos de direito civil.

3. Prosseguir os esforços no sentido de aumentar a participação das mulheres no mercado do trabalho, designadamente tomando novas medidas para reforçar a disponibilidade de estruturas de acolhimento infantil e de ensino pré-escolar de qualidade e a preços acessíveis e garantindo um financiamento estável. Incluir os agricultores no regime geral de pensões, começando por acelerar a criação do sistema de avaliação e o registo dos rendimentos dos agricultores. Eliminar progressivamente o regime especial de pensões para os mineiros, tendo em vista a sua integração no regime geral. Apoiar a reforma geral do regime de pensões mediante a intensificação dos esforços de promoção da empregabilidade dos trabalhadores mais idosos, a fim de aumentar a idade de saída do mercado do trabalho.

4. Melhorar a eficácia dos incentivos fiscais na promoção da I&D no setor privado como parte dos esforços destinados a reforçar as relações entre a investigação, a inovação e a política industrial, e orientar melhor os instrumentos existentes nas diversas fases do ciclo de inovação.

5. Renovar e alargar a capacidade de produção de energia e melhorar a eficiência em toda a cadeia energética. Acelerar e alargar o desenvolvimento da rede de eletricidade, incluindo as interligações transfronteiras com os Estados-Membros vizinhos, e desenvolver a interconexão de gás com a Lituânia. Assegurar a execução eficaz dos projetos de investimento no setor ferroviário sem mais demoras e melhorar a capacidade administrativa neste setor. Acelerar os esforços para aumentar a cobertura de banda larga. Melhorar a gestão dos resíduos.

6. Tomar novas medidas destinadas a melhorar o enquadramento empresarial, simplificando a execução dos contratos e os requisitos aplicáveis às licenças de construção. Intensificar esforços para reduzir os custos e o tempo despendido no cumprimento das obrigações fiscais por parte das empresas. Concluir a reforma em curso destinada a facilitar o acesso às profissões regulamentadas.

Feito em Bruxelas, em

Pelo Conselho

O Presidente

[1] JO L 209 de 2.8.1997, p. 1.

[2] COM(2014) 422 final.

[3] P7_TA(2014)0128 e P7_TA(2014)0129.

[4] COM(2013) 800 final.

[5] COM(2013) 790 final.

[6] Nos termos do artigo 9.º, n.º 2, do Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho.