DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO SOBRE AS ALTERAÇÕES INDIRETAS DO USO DO SOLO RELACIONADAS COM OS BIOCOMBUSTÍVEIS E BIOLÍQUIDOS

que acompanha o documento

Proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho

que altera a Diretiva 98/70/CE relativa à qualidade da gasolina e do combustível para motores diesel e a Diretiva 2009/28/CE relativa à promoção da utilização de energia proveniente de fontes renováveis

1. INTRODUÇÃO

As Diretivas Energias Renováveis e Qualidade dos Combustíveis (a seguir designadas «as Diretivas»)[1],[2] estabelecem ambas a obrigação de analisar o impacto das alterações indiretas do uso do solo nas emissões de gases com efeito de estufa associadas aos biocombustíveis e, se adequado, de acompanhar essa análise de uma proposta sobre as formas de minimizar esse impacto. Em consequência, a Comissão publicou um relatório[3] em dezembro de 2010 em que: i) identificou um certo número de incertezas e limitações associadas aos modelos económicos utilizados para estimar as alterações indiretas do uso do solo, ii) reconheceu que o impacto das alterações indiretas do uso do solo pode limitar a redução das emissões de gases com efeito de estufa associadas aos biocombustíveis e (iii) indicou que, se for necessária ação, as alterações indiretas do uso do solo devem ser objeto de uma abordagem baseada no princípio da precaução. O referido relatório estabeleceu também que a Comissão prepararia uma avaliação de impacto baseada nas quatro opções indicadas no relatório, acompanhada, se necessário, de uma proposta legislativa de alteração das diretivas.

2. DEFINIÇÃO DO PROBLEMA

Atualmente, a maior parte dos biocombustíveis é produzida a partir de culturas em terrenos agrícolas, como o trigo e a colza. Quando os terrenos agrícolas ou de pastagem anteriormente destinados aos mercados de alimentos para consumo humano e animal e de fibras são desviados para a produção de biocombustíveis, continuará a ser necessário satisfazer a procura não relacionada com os combustíveis. Embora esta procura adicional possa ser satisfeita mediante uma intensificação da produção original, é também possível introduzir no circuito de produção terrenos não agrícolas situados noutros locais. É neste último caso que se verificam alterações do uso do solo indiretamente (daí o termo «alterações indiretas do uso do solo). Caso esta produção se processe mediante a utilização de terrenos adicionais, a sua conversão poderia resultar na libertação de substanciais emissões de gases com efeito de estufa se forem consequentemente afetadas zonas com elevadas reservas de carbono, como as florestas.

Para estimar o impacto dos gases com efeito de estufa resultantes de alterações indiretas do uso do solo, é necessário proceder a projeções desses impactos no futuro, cujo caráter é intrinsecamente incerto, na medida em que os futuros desenvolvimentos não seguirão necessariamente as tendências do passado. Além disso, as alterações no uso do solo estimadas nunca podem ser validadas, uma vez que essas alterações são um fenómeno impossível de observar ou medir diretamente. Por conseguinte, é necessário proceder a uma modelização para estimar as alterações indiretas do uso do solo.

De acordo com o requisito estabelecido nas Diretivas relativo à redução especificada das emissões de gases com efeito de estufa provenientes dos biocombustíveis e com o requisito estabelecido na Diretiva Qualidade dos Combustíveis relativo a uma redução de 6% na intensidade de gases com efeito de estufa, o principal problema abordado na presente avaliação de impacto é determinar se devem ser abordadas as emissões de gases com efeito de estufa associadas a alterações indiretas do uso do solo e, em caso afirmativo, de que forma.

3. SUBSIDIARIEDADE

Os fundamentos para uma ação europeia no domínio dos biocombustíveis já foram decididos com a adoção das Diretivas Qualidade dos Combustíveis e Energias Renováveis que criam um mercado único de energias renováveis e com menor intensidade de gases com efeito de estufa no setor dos transportes. Uma vez que é provável que quaisquer medidas propostas para abordar a questão das alterações indiretas do uso do solo impliquem a alteração das diretivas em vigor, essas medidas têm de ser coordenadas e harmonizadas em toda a UE.

4. OBJETIVOS DA POLÍTICA

Tal como descrito na introdução, a presente avaliação de impacto centra-se no requisito específico estabelecido nas Diretivas relativo às emissões de gases com efeito de estufa decorrentes de alterações indiretas do uso do solo, pelo que não tem em conta impactos ambientais e sociais mais vastos associados à utilização de biocombustíveis. Como tal, os objetivos gerais apresentados na avaliação de impacto traduzem-se nos seguintes objetivos específicos/operacionais para:

Minimizar o impacto das alterações indiretas do uso do solo nas emissões de gases com efeito de estufa dos biocombustíveis, no âmbito dos objetivos políticos mais amplos das metas que estabelecem que, até 2020, pelo menos 10% dos combustíveis utilizados nos transportes sejam provenientes de energias renováveis e que a intensidade dos gases com efeito de estufa nos combustíveis para transportes rodoviários seja reduzida em, pelo menos, 6% relativamente a 2010.

5. OPÇÕES POLÍTICAS

As opções políticas consideradas na avaliação de impacto estão descritas no quadro infra.

Opções/subopções e suas combinações || Descrição

A) De momento, não atuar, continuando simultaneamente a monitorizar as alterações indiretas do uso do solo || Esta opção refere-se à monitorização e apresentação de relatórios bianuais pela Comissão sobre os impactos, incluindo alterações indiretas do uso do solo, em conformidade com o estabelecido na Diretiva Energias Renováveis[4], devendo o primeiro relatório ser apresentado em 2012. A opção implica igualmente o acompanhamento permanente dos progressos científicos relacionados com a estimativa das emissões decorrentes das alterações indiretas do uso do solo. Na última consulta, a Opção A foi a preferida pelas partes interessadas, que consideraram que o estado atual de desenvolvimento dos modelos não era adequado para fundamentar abordagens políticas. Entre estas partes contam-se a maior parte da indústria, das associações de agricultores e de países terceiros produtores de biocombustíveis.

B) Aumentar o limiar mínimo de redução de gases com efeito de estufa aplicáveis aos biocombustíveis || A opção B visa a) compensar as emissões estimadas decorrentes de alterações indiretas do uso do solo exigindo maiores poupanças diretas e melhorando assim o desempenho em termos de gases com efeito de estufa dos biocombustíveis consumidos e b) reduzir as emissões decorrentes das alterações indiretas do uso do solo mediante o aumento do limiar para um nível tal que exclua muitos dos biocombustíveis com um nível elevado de emissões estimadas decorrentes de alterações indiretas do uso do solo. A Opção B não foi preferida por qualquer grupo específico de partes interessadas na última consulta.

C) Introduzir novos requisitos em matéria de sustentabilidade aplicáveis a determinadas categorias de biocombustíveis || A opção C consiste no estabelecimento de requisitos adicionais de sustentabilidade destinados a atenuar o risco de emissões decorrentes de alterações indiretas do uso do solo. A Opção C1 visa atingir esse objetivo mediante a introdução de requisitos de redução da desflorestação que os Estados-Membros e países terceiros fornecedores de biocombustíveis para a UE teriam de respeitar, bem como de medidas destinadas a aumentar a disponibilidade de matérias-primas de uma forma sustentável, enquanto as medidas da Opção C2 visam critérios aplicáveis à produção de biocombustíveis através de práticas com um risco mínimo de geração de emissões decorrentes de alterações indiretas do uso do solo. Enquanto as Opções C1 e C2 são avaliadas isoladamente, a Opção C2 é avaliada em combinação com a Opção D (em que a produção de biocombustíveis tem de satisfazer os requisitos da Opção D, exceto se estes forem produzidos nas condições descritas na Opção C2). Na última consulta sobre opções políticas, a maioria das partes interessadas apoiou o recurso à ação internacional para abordar a questão das emissões decorrentes de alterações indiretas do uso do solo, embora não necessariamente nos termos descritos na Opção C1. A maior parte das ONG apoiou a Opção C2 como uma potencial isenção à aplicação da Opção D.

D) Atribuir uma quantidade de emissões de gases com efeito de estufa aos biocombustíveis que reflitam o impacto estimado das alterações indiretas do uso do solo || A opção D é a opção referida nas Diretivas e implica a integração dos valores estimados de emissões decorrentes das alterações indiretas do uso do solo na atual metodologia relativa a gases com efeito de estufa aplicável aos biocombustíveis. Estão previstas isenções relevantes em situações que não gerem emissões decorrentes de alterações indiretas do uso do solo (isto é, matérias-primas que não impliquem o uso do solo, como os resíduos e as algas, e quando são se verificam alterações diretas do uso do solo). A maior parte das ONG e algumas partes interessadas de setores não relacionados com os biocombustíveis apoiaram esta opção na última consulta. Foi também essa a opção que recebeu maior apoio no workshop internacional de cientistas organizado pelo Centro Comum de Investigação em novembro de 2010.

E) Limitar a contribuição dos biocombustíveis convencionais para os objetivos estabelecidos na Diretiva Energias Renováveis. || A Opção E visa minimizar o impacto das alterações indiretas do uso do solo decorrentes dos biocombustíveis limitando a quantidade de biocombustíveis convencionais que podem ser contabilizados para fins do cumprimento dos objetivos estabelecidos na Diretiva Energias Renováveis para os níveis de produção atuais de 5%. Nesse sentido, procede-se: a) à limitação do consumo de biocombustíveis que apresentem um risco de alterações indiretas do uso do solo e b) ao aumento da quantidade de biocombustíveis avançados, com menores riscos, necessários para atingir o objetivo da Diretiva Energias Renováveis de 10% no setor dos transportes. Embora a Opção E não tenha sido incluída pela Comissão como uma das opções da lista restrita nos últimos exercícios de consulta, as opções destinadas a limitar a quantidade de biocombustíveis convencionais, aumentando simultaneamente os incentivos para a utilização de biocombustíveis avançados, foram as privilegiadas pelas ONG e por algumas partes interessadas do setor industrial.

6. AVALIAÇÃO DAS OPÇÕES DE AÇÃO POLÍTICA

Com base nos trabalhos analíticos apresentados na presente avaliação de impacto, é possível tirar uma série de conclusões:

(1) As emissões estimadas decorrentes das alterações indiretas do uso do solo são, apesar de uma melhor compreensão e dos recentes progressos científicos, vulneráveis ao quadro de modelização e aos pressupostos utilizados;

(2) A utilização de biocombustíveis na UE permite reduzir as emissões, mesmo quando são incluídas as emissões estimadas decorrentes de alterações indiretas do uso do solo. Além disso, os modelos definem uma hierarquia de tipos de biocombustíveis de acordo com os seus impactos nas alterações indiretas do uso do solo, sendo estes consideravelmente mais elevados no caso de matérias-primas típicas para a produção de biodiesel (culturas de oleaginosas) do que no caso de matérias-primas para a produção de bioetanol (cereais e culturas açucareiras);

(3) Dada a forte dependência do biodiesel convencional e, em menor medida, do bioetanol convencional nas projeções dos volumes de biocombustíveis até 2020, há grande risco de que as emissões estimadas decorrentes de alterações indiretas do uso do solo reduzam significativamente as poupanças esperadas com esta política se não for tomada qualquer medida para atenuar as emissões decorrentes de alterações indiretas do uso do solo, e

(4) O desenvolvimento de biocombustíveis avançados, utilizando recursos de valor reduzido, como resíduos de palha, florestais e de madeira, está a ser mais lento do que o esperado uma vez que os custos associados à produção desses combustíveis são mais elevados do que para os biocombustíveis convencionais alternativos.

Há motivos razoáveis para crer que as emissões decorrentes de alterações indiretas do uso do solo poderiam parcialmente comprometer a redução de gases com efeito de estufa permitida pela utilização de biocombustíveis. Por conseguinte, em aplicação do princípio da precaução, a Opção A) é rejeitada.

Foram também estudadas opções que introduzem requisitos adicionais em matéria de sustentabilidade para certas categorias de biocombustíveis, incluindo determinadas ações que poderiam ser implementadas tanto a nível dos países como de projetos. No que diz respeito aos critérios de sustentabilidade a nível nacional, a avaliação demonstrou que esta opção teria de ser implementada a nível mundial para ser plenamente eficaz. No que diz respeito às ações a nível de projetos, a avaliação de impacto mostrou que, embora os biocombustíveis produzidos nestas condições pudessem ser eficazmente promovidos considerando-os isenções à aplicação dos fatores que são as alterações indiretas do uso do solo, neste momento estes critérios estão insuficientemente desenvolvidos para serem incluídos na proposta legislativa, uma vez que não existe atualmente um sistema de certificação. Como tal, a Opção C deve também ser rejeitada.

No que diz respeito a um aumento do limiar, conforme descrito na Opção B, essa opção parece ser eficaz para reduzir as alterações indiretas do uso do solo desde que resulte na substituição de biocombustíveis que se estime produzirem emissões elevadas decorrentes dessas alterações (ou seja, os óleos vegetais) por biocombustíveis com emissões estimadas baixas (ou seja, biocombustíveis avançados, cereais e açúcares). No entanto, a eficácia do aumento do limiar para 60% (ou seja, uma redução de 70% das emissões decorrentes das alterações indiretas do uso do solo de 46 Mt de equivalente de CO2/ano para 14 Mt de equivalente de CO2/ano em 2020) seria reduzida em dois terços se fosse possível obter melhorias no balanço dos gases com efeito de estufa das principais culturas de oleaginosas para níveis que pareçam tecnologicamente viáveis. Como tal, a incerteza quanto à eficácia desta abordagem continuaria sempre a ser elevada, a não ser que fossem aplicados limiares muito mais elevados a nível geral, o que introduziria uma discriminação contra os biocombustíveis com baixos níveis de emissões estimadas decorrentes de alterações indiretas do uso do solo. Por conseguinte, foi rejeitada esta opção quando aplicada isoladamente.

A Opção D diz respeito à introdução de fatores para demonstrar o cumprimento dos critérios de sustentabilidade, bem como à comunicação de informações relativas às emissões de gases com efeito de estufa para fins de cumprimento dos objetivos de redução das emissões. Esta opção pareceria ser a mais eficaz para a redução das emissões decorrentes das alterações indiretas do uso do solo (isto é, uma redução das emissões decorrentes de alterações indiretas do uso do solo de 85%, passando de 46 Mt de equivalente de CO2/ano para 8 Mt de equivalente de CO2/ano em 2020). No entanto, a aplicação desta opção quando aplicada isoladamente exigiria um importante ajustamento industrial que não parece ser exequível no período até 2020. A razão reside no facto de para tal ser necessário: a) a exclusão de todo o biodiesel proveniente de óleos vegetais, que representa atualmente a esmagadora maioria do mercado; b) níveis irrealistas de bioetanol dados os atuais limites de mistura e c) a entrada no mercado de níveis irrealistas de biocombustíveis avançados. Além disso, a introdução de fatores nos critérios de sustentabilidade não teria em conta as limitações da modelização na definição de políticas. Como tal, foi rejeitada a aplicação desta opção quando aplicada isoladamente.

A restante Opção E, ou seja, limitar o montante de biocombustíveis convencionais a contabilizar para o objetivo no setor dos transportes definido na Diretiva Energias Renováveis aos atuais níveis de produção seria igualmente eficaz para reduzir as alterações indiretas do uso do solo (ou seja, uma redução de emissões decorrentes das alterações indiretas do uso do solo de 55%, passando de 46 Mt de equivalente de CO2/ano para 21 Mt de CO2/ano em 2020). Além disso, esta opção exigiria um ajustamento industrial moderado uma vez que só excluiria o biodiesel à base de óleo vegetal para além dos atuais níveis de produção no período até 2020 e não colocaria necessariamente um desafio técnico numa perspetiva dos limites de mistura, proporcionando simultaneamente um forte incentivo ao aumento da quota de biocombustíveis avançados. Os incentivos à produção de biocombustíveis avançados seriam fortes, uma vez que a quantidade de biocombustíveis avançados que contaria a dobrar teria de aumentar significativamente[5]. Por conseguinte, a Opção E parece proporcionar uma base adequada para avançar.

A presente avaliação de impacto mostra que uma abordagem equilibrada baseada na Opção E, acompanhada de elementos complementares das Opções B e D e de incentivos adicionais para biocombustíveis avançados, seria a melhor forma de reduzir ao mínimo as emissões estimadas decorrentes de alterações indiretas do uso do solo. Com efeito:

(1) A Opção E evita a ocorrência de impactos adicionais das alterações indiretas do uso do solo no período até 2020, uma vez que limita a utilização de biocombustíveis convencionais aos atuais níveis de produção, mantendo simultaneamente viáveis os objetivos relativos às energias renováveis estabelecidos na Diretiva Energias Renováveis;

(2) Protege os investimentos existentes, dando simultaneamente uma mensagem clara de que após 2020 apenas serão apoiados biocombustíveis avançados. Proporciona-se assim a segurança necessária para a realização de novos investimentos no setor uma vez que não haveria quaisquer outras alterações até 2020;

(3) Distingue entre matérias-primas de acordo com os seus impactos estimados nas alterações indiretas do uso do solo que seriam comunicados, proporcionando assim uma maior transparência;

(4) A sustentabilidade dos biocombustíveis continua a ser uma questão ligada às emissões diretas mensuráveis e verificáveis;

(5) O aumento dos incentivos e a contabilização da contribuição dos biocombustíveis avançados que não utilizam terrenos agrícolas como valendo quatro vezes a contribuição dos biocombustíveis convencionais estimularão o desenvolvimento de biocombustíveis com risco nulo de emissões decorrentes das alterações indiretas do uso do solo, uma vez que a sua produção não implica a utilização de terrenos.

Embora não tenha sido possível avaliar a eficácia deste pacote de medidas com a atual metodologia, espera-se uma redução significativa das emissões decorrentes de alterações indiretas do uso do solo. Pelo menos, o pacote de medidas reduzirá as emissões decorrentes de alterações indiretas do uso do solo para níveis semelhantes aos obtidos com a Opção E quando aplicada isoladamente (55% até 2020). No entanto, espera-se que os incentivos adicionais para a produção de biocombustíveis avançados aumentem o abandono dos biocombustíveis com elevados níveis estimados de emissões decorrentes de alterações indiretas do uso do solo.

Em conclusão, esta combinação permitiria reduzir ao mínimo os riscos de emissões decorrentes de alterações indiretas do uso do solo, protegendo ao mesmo tempo os investimentos existentes e simultaneamente reconhecendo e tendo em conta, na definição das políticas, as limitações da modelização.

[1] Artigo 7.º-D, n.º 6, da Diretiva 2009/30/CE e artigo 19.º, n.º 6, da Diretiva 2009/28/CE.

[2] O requisito estabelecido na Diretiva Energias Renováveis também é aplicável aos biolíquidos. As referências a «biocombustíveis» no presente documento devem ser igualmente consideradas aplicáveis aos biolíquidos.

[3] COM(2010) 811.

[4] Artigo 23.° da Diretiva 2009/28/CE.

[5] Seriam necessários cerca de 2-3% do objetivo de 10% de biocombustíveis avançados com contagem dupla. Isto é equivalente a 6 a 9 Mtep. Para fins de comparação, a norma para combustíveis renováveis avançados dos EUA (RFS2) exige a produção de 36 mil milhões de galões até 2022, dos quais pelo menos 16 mil milhões de galões têm de ser de biocombustíveis avançados produzidos a partir de materiais celulósicos. 16 mil milhões de galões de etanol são equivalentes a cerca de 30 Mtep, ou seja, uma quantidade de energia semelhante ao que é necessário para atingir o objetivo de 10% no setor dos transportes estabelecido na Diretiva Energias Renováveis.