Parecer do Comité das Regiões sobre o "Relatório da Comissão ao Conselho Europeu 'Legislar melhor 1998. Uma responsabilidade a partilhar'"

(1999/C 374/04)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia (Tratado CE) e, em particular, o artigo 5.o;

Tendo em conta o Tratado de Amsterdão e, em particular, o Protocolo 7, sobre a aplicação dos princípios de subsidiariedade e de proporcionalidade, bem como a Declaração n.o 39, sobre a qualidade de redacção da legislação comunitária;

Tendo em conta as conclusões do Conselho de Viena de 11 e 12 de Dezembro de 1998, segundo as quais os futuros relatórios da Comissão sobre o tema "legislar melhor" teriam de ser apresentados a tempo de possibilitar análise aprofundada, nomeadamente no Comité das Regiões;

Tendo em conta o relatório da Comissão ao Conselho Europeu "Legislar melhor 1998. Uma responsabilidade comum" (COM(1998) 715 final);

Tendo em conta a resolução do Parlamento Europeu sobre o Relatório da Comissão ao Conselho Europeu "Legislar melhor 1997", adoptada em 18 de Dezembro de 1998;

Tendo em conta a decisão da Mesa de 10 de Março de 1999, em conformidade com o 4.o parágrafo do artigo 198.o-C do Tratado que institui a Comunidade Europeia, de confiar a preparação de um parecer de iniciativa à Comissão de Assuntos Institucionais;

Tendo em conta o parecer do Comité das Regiões de 11 de Março de 1999 sobre o princípio de subsidiariedade "Para uma verdadeira cultura da subsidiariedade - Apelo do Comité das Regiões" (CdR 302/98 fin)(1);

Tendo em conta o projecto de parecer elaborado pela Comissão de Assuntos Institucionais em 27 de Abril de 1999 (relatora: Mercedes Bresso) (CdR 50/99 rev. 1);

Considerando que o princípio de subsidiariedade, introduzido no actual artigo 5.o do Tratado CE pelo Tratado de Maastricht, em 1992, é um princípio dinâmico com valor constitucional, tendente a garantir que as decisões sejam tomadas o mais próximo possível dos cidadãos da União;

Considerando que o princípio de subsidiariedade, tal como enunciado nos Tratados e no Protocolo 7 do Tratado de Amsterdão, respeita aos sectores que não são de competência exclusiva da Comunidade e proporciona uma orientação sobre o modo como as competências devem ser aplicadas a nível comunitário, observado que seja o acervo comunitário e o equilíbrio institucional;

Considerando que o respeito do princípio de subsidiariedade é mais importante do que nunca numa altura em que há que construir e afirmar uma cidadania europeia mais ampla,

adoptou, na 30.a reunião plenária de 15 e 16 de Setembro de 1999 (sessão de 15 de Setembro), o presente parecer por unanimidade.

1. Introdução

1.1. O relatório sobre a aplicação do princípio de subsidiariedade, apresentado anualmente pela Comissão ao Conselho Europeu desde 1992, foi ampliado em 1995. Hoje, no mesmo documento, a Comissão examina as iniciativas tomadas para melhorar as normas comunitárias, referindo tanto a aplicação dos princípios de subsidiariedade e de proporcionalidade como os problemas que respeitam à qualidade da redacção dos textos e respectiva divulgação.

1.2. Referindo-se aos princípios de subsidiariedade e de proporcionalidade, a Comissão considera que, com a sua inserção no novo artigo 5.o do Tratado CE e a adopção do Protocolo 7 sobre essa matéria, anexo à Acta Final do Tratado de Amsterdão, existem actualmente regras bem claras sobre a aplicação de tais princípios, regras essas que a Comissão se propõe aplicar sem aguardar a ratificação do próprio Tratado.

1.3. Em 1998, legislar melhor foi um constante objectivo da Comissão, que considera ter efectuado um trabalho que "deu os seus frutos", com resultados concretos. Em termos globais, o número de propostas diminuiu, a Comissão concentrou-se, no exercício do seu direito de iniciativa, em objectivos políticos prioritários, consultando as partes interessadas, nomeadamente, mediante o mecanismo de apresentação de livros brancos, verdes e comunicações, e elaborando disposições que fossem o mais claras possível, simples e acessíveis.

1.4. Neste contexto, e na sequência da adopção do Protocolo 7 sobre subsidiariedade e proporcionalidade, anexo ao Tratado de Amsterdão, e da Declaração n.o 39 sobre a qualidade de redacção da legislação comunitária, anexa ao Tratado mencionado, o interesse político pelo processo legislativo aumentou muito. Tanto o Conselho Europeu de Cardiff, de Junho de 1998, como a reunião informal de Chefes de Estado e de Governo de Pörtschach, em Outubro, sublinharam a centralidade do princípio de subsidiariedade como elemento de reforço da legitimidade democrática da União.

1.5. Legislar melhor é tarefa que respeita a todos os órgãos legislativos comunitários, é uma responsabilidade comum, como o sublinhou a Comissão ao dar título ao seu próprio relatório, que respeita a todas as instituições, instituições que não se podem eximir às suas responsabilidades perante os cidadãos. Esta responsabilidade implica também os Estados-Membros, que devem multiplicar os esforços tanto para simplificar a legislação nacional como para transpor para o direito nacional correcta e atempadamente as directivas comunitárias.

1.6. Para que o trabalho efectuado para "legislar melhor" seja compreendido a todos os níveis, é também indispensável um esforço de informação e comunicação dirigido aos cidadãos, que tenha também em conta as novas tecnologias e respectivo potencial.

1.7. Todos os intervenientes no processo legislativo comunitário devem colaborar no sentido de explicar "quem faz o quê" na União Europeia, para que os cidadãos possam compreender a utilidade de uma acção a nível europeu. O apoio dos cidadãos à construção europeia depende da transparência dos poderes e da possibilidade de identificar as responsabilidades.

2. Observações na generalidade

2.1. Um parecer que desbravará o caminho

2.1.1. Na sequência das conclusões do Conselho Europeu de Viena, de 11 e 12 de Dezembro de 1998, segundo as quais haveria que apresentar os futuros relatórios da Comissão sobre subsidiariedade a tempo de permitir debates aprofundados, nomeadamente, no âmbito do Comité das Regiões, este examinou pela primeira vez o relatório "Legislar melhor", que a Comissão anualmente apresenta ao Conselho Europeu.

2.1.2. O Comité sublinha a importância deste parecer, pioneiro e precursor do futuro procedimento de consulta previsto nas conclusões de Viena para os relatórios anuais sobre subsidiariedade.

2.1.3. A aplicação dos princípios de subsidiariedade e de proporcionalidade é actualmente o quadro de referência de toda a actividade legislativa comunitária no âmbito das competências não exclusivas da União.

2.1.4. No parecer de iniciativa sobre o princípio de subsidiariedade "Para uma verdadeira cultura de subsidiariedade - Apelo do Comité das Regiões" (CdR 302/98 fin)(2), adoptado em 11 de Março de 1999, o CR recordou como, desde a sua constituição, sempre se erigira em guardião do princípio de subsidiariedade. O Comité sempre se declarou favorável à defesa de instituições europeias fortes, mas simultaneamente ligeiras e eficientes e que se concentrassem em tarefas que os outros níveis de governo directamente responsáveis perante os cidadãos não pudessem resolver eficazmente.

2.1.5. Não tinha assim lógica alguma que a instituição que congrega os representantes das pessoas colectivas territoriais e que é, portanto, a natural depositária do princípio de subsidiariedade, não fosse chamada a exprimir a sua avaliação sobre o relatório de uma actividade legislativa que nesse princípio se inspira e em que assenta a sua aplicação.

2.1.6. O Comité congratula-se que essa anomalia no procedimento de consulta comunitário seja agora eliminada.

2.2. Os princípios de subsidiariedade e de proporcionalidade

2.2.1. No relatório "Legislar melhor 1998. Uma responsabilidade comum", a Comissão define os princípios de subsidiariedade e de proporcionalidade como princípios "claros e agora codificados", partindo do que a subsidiariedade não é para chegar àquilo que ela é.

2.2.2. Admite, todavia, que tais princípios são e deverão continuar a ser evolutivos, convindo, assim, não fixar as competências da União de uma vez por todas, mas antes dinamizá-las, intervindo ou abstendo-se aquela de intervir, apresentando justificação oportuna e definindo com mais exactidão os termos e a dimensão da sua acção.

2.2.3. O Comité concorda com a Comissão sobre o carácter dinâmico do princípio de subsidiariedade, dado que a acção da Comunidade se pode ampliar ou reduzir de acordo com as circunstâncias, sempre dentro dos limites dos objectivos e competências previstos nos Tratados.

A este respeito, o Comité entende por necessário lançar o mais brevemente possível um debate sobre a repartição de competências, de forma a preservar a ampliação da margem de iniciativa das regiões e autarquias locais dos Estados-Membros, e solicita que este tema seja tratado na próxima Conferência Intergovernamental.

2.2.4. O Comité considera que o princípio de subsidiariedade é um princípio regulador das relações entre a União Europeia, os Estados-Membros e as autarquias, devendo, por isso, a definição dada no novo artigo 5.o do Tratado CE aplicar-se às relações entre a Comunidade, os Estados-Membros e as autarquias locais e regionais, sem prejuízo de as relações entre as autarquias e os próprios Estados serem disciplinadas pelos respectivos sistemas constitucionais.

2.2.5. O próprio Tratado, sublinha o Comité, prevê que as decisões sejam tomadas ao nível mais próximo do cidadão, que não coincide necessariamente com o nível nacional. O princípio de subsidiariedade é assim um princípio de proximidade e de eficácia, inferindo-se que esse princípio se destina a ser aplicado também às relações com as autarquias, implicando que os Estados devem deixar às autarquias locais e regionais as responsabilidades e as decisões que estas podem tomar com mais eficácia.

2.2.6. O Comité considera oportuno lembrar que, quando da revisão dos Tratados, por várias vezes solicitou a instituição de garantias jurídicas e políticas de plena aplicação do princípio de subsidiariedade, mas isso agora não foi contemplado, tão-pouco o foi no Tratado de Amsterdão.

2.2.7. O Comité tem para si que um sistema de garantias que incluísse também as autarquias evitaria, ainda, o risco de os Estados-Membros se sentirem tentados a utilizar a subsidiariedade como álibi para a renacionalização das políticas comunitárias.

2.2.8. O Comité considera que os princípios de proximidade e de eficácia podem ser realizados mediante uma nova definição das competências da União Europeia, no quadro da qual seja possível distribuir as responsabilidades, ou reconhecer comunidades de responsabilidade, não só entre os níveis comunitário e nacional, mas entre os vários níveis, dando preferência ao que proporcione possibilidades de decisão mais eficaz e de envolvimento dos cidadãos. Convém recordar aqui que a aplicação administrativa do direito comunitário deve continuar a ser, em princípio, prerrogativa dos Estados-Membros, de conformidade com as suas disposições constitucionais.

É o modo de assumir as competências, repartidas e partilhadas entre todos, que deve ser examinado, tendo em vista garantir a coerência e conferir à subsidiariedade uma dimensão realmente evolutiva e dinâmica.

2.2.9. Nesta matéria, o Comité reafirma a sua firme convicção de que o rigoroso respeito do princípio de subsidiariedade é mais importante do que nunca, numa altura em que há que construir e afirmar uma cidadania europeia mais ampla.

2.2.10. O Comité insiste, também, em que a solidariedade europeia representa um valor fundamental do modelo social europeu, complementar ao princípio de subsidiariedade.

3. Observações na especialidade

3.1. O Comité sublinha que o facto de tratar num único documento da aplicação dos princípios de subsidiariedade e de proporcionalidade, bem como dos problemas relativos à qualidade formal dos textos, redunda em prejuízo do aprofundamento da análise e do debate sobre os dois aspectos, entre si muito diferentes, mas simultaneamente tão essenciais um como o outro para aproximar a União Europeia dos cidadãos.

3.2. O Comité regista o esforço efectuado pela Comissão para respeitar o princípio de subsidiariedade no exercício dos seus poderes legislativos e regulamentares, retirando muitas das suas propostas e reduzindo o número de novas propostas. A Comissão deve concentrar a sua acção nas questões verdadeiramente europeias que lhe foram atribuídas pelos Tratados e abster-se de regulamentar em âmbitos que são de competência regional ou local e que são manifestamente mais bem tratados em níveis de governo mais próximos do cidadão.

3.3. As decisões europeias deveriam ser elaboradas de forma a deixarem a maior margem possível às decisões nacionais, regionais e locais: assim, o Comité sublinha, também, a necessidade de a legislação europeia se limitar, tanto quanto possível, a leis-quadro que fixem objectivos de harmonização, deixando a regulamentação específica para os níveis inferiores. Com efeito, uma harmonização demasiado precisa a nível europeu pode ter pesadas consequências nas autarquias locais, quer no exercício das suas competências quer na sua capacidade de adaptação.

3.4. Assim, o Comité insiste na necessidade de respeitar a prioridade das directivas sobre os regulamentos, deixando as primeiras aos Estados-Membros e autarquias a possibilidade de identificar, com base nas realidades respectivas, os instrumentos legislativos mais adequados à realização dos objectivos já fixados a nível europeu.

3.5. O Comité frisa que seria conveniente, como também é sublinhado pelo Parlamento Europeu na resolução sobre o relatório "Legislar melhor" relativo a 1997, adoptada em 18 de Dezembro de 1998, reexaminar a nomenclatura dos diplomas comunitários e introduzir uma hierarquia de normas.

3.6. Quanto aos problemas inerentes à qualidade formal das normas comunitárias, o Comité sublinha que estas abrangem as regiões e as autarquias locais na sua condição de destinatários das medidas, responsáveis, nalguns casos, pela aplicação da legislação, e de divulgadores da informação a níveis territoriais inferiores e aos cidadãos.

3.7. O livro verde sobre a informação do sector público na sociedade da informação insiste na importância do acesso para os cidadãos e o papel do sector público. As autarquias locais são cada vez mais chamadas a garantir acesso generalizado à informação, que responda à exigência dos cidadãos de saber mais sobre a União Europeia, exigência essa quantificada também pelas sondagens do Eurobarómetro.

O Comité sustenta que este papel crescente das regiões e autarquias locais como divulgadores das informações sobre a União Europeia deve ser tido em devida consideração nos próximos documentos da Comissão.

O Comité das Regiões recorda, neste contexto, o seu parecer sobre a "Euroformação para as autoridades locais e regionais da Europa" (CdR 404/98 fin)(3). Nele, o Comité das Regiões convidava justamente a Comissão a estabelecer um programa que assegurasse aos políticos e funcionários locais e regionais formação que os capacitasse para satisfazer as obrigações de informação.

3.8. O Comité saúda a disposição da Comissão de promover um diálogo amplo, aberto e construtivo com as partes directamente afectadas pela legislação comunitária, lamentando, não obstante, que o poder regional e local não seja mencionado na lista de parceiros, conhecendo-se o papel-chave que aquele desempenha na vida europeia. Entende o Comité que ele próprio, bem como as respectivas associações reconhecidas, deveriam ser necessariamente consultados sobre todas as grandes questões que lhes (e aos cidadãos que representam) dizem respeito.

3.9. Assim, o Comité toma conhecimento com grande interesse das linhas comuns em matéria de qualidade de redacção dos textos legislativos(4).

3.10. O Comité regista as medidas de simplificação tomadas após o Conselho de Edimburgo, com a iniciativa SLIM e a task force Best, mas considera que deve ainda ser feito um esforço, juntamente com os Estados-Membros, para avançar rapidamente neste domínio.

3.11. O Comité convida, ainda, a Comissão a acelerar o mais possível o trabalho de codificação e consolidação e, em particular, a envidar todos os esforços ao seu alcance para que, o mais rapidamente possível, se chegue a um acordo interinstitucional, que a própria Comissão deseja, sobre a revisão redaccional, em muitos casos já indispensável para se poder consultar as normas comunitárias.

3.12. Relativamente à atenção reservada à utilização do potencial oferecido pelos instrumentos tecnologicamente avançados, o Comité observa que estes precisam em breve de uma requalificação. Tal como é demonstrado pelos próprios dados fornecidos pela Comissão no seu relatório, o utilíssimo instrumento que é o servidor Europa atingiu, devido ao elevadíssimo número de contactos, um tal nível de saturação, que se torna praticamente inacessível em tempo razoável através dos equipamentos de que normalmente dispõem os cidadãos. O fenómeno também já atinge, aliás, algumas bases de dados que proporcionam serviços pagos. Por outro lado, o preço do acesso a essas bases de dados não deve exceder o preço de custo.

3.13. Assim, o Comité convida a Comissão a adaptar os instrumentos às exigências de cada vez maior número de cidadãos de entrar em contacto com a União Europeia através do seu servidor.

3.14. O Comité insiste ainda na necessidade de as escolhas tecnológicas efectuadas pelas instituições europeias respeitarem sempre a livre concorrência, garantindo o acesso a todos os cidadãos, independentemente do sistema informático utilizado.

3.15. O Comité frisa, também, a importância de multiplicar os esforços para aumentar as redes de informação, recorrendo, como já acontece, à colaboração com as autarquias, e de aumentar a divulgação que através destas podem ter as publicações e as campanhas de informação.

3.16. O Comité subscreve a tónica colocada pela Comissão na necessidade de colaboração entre as instituições para alcançar o objectivo de legislar melhor, mas considera também dever sublinhar que só com uma revisão do processo legislativo na União, e uma mais correcta clarificação dos poderes das instituições, tal será verdadeiramente possível.

Bruxelas, 15 de Setembro de 1999.

O Presidente

do Comité das Regiões

Manfred DAMMEYER

(1) JO C 198 de 14.7.1999, p. 73.

(2) JO C 198 de 14.7.1999, p. 73.

(3) JO C 198 de 14.7.1999, p. 86.

(4) JO C 73 de 17.3.1999.