ACRÓNIMOS E ABREVIATURAS

BRI : (Business Related Infrastructure) Infraestruturas ligadas às atividades económicas

CARDS : (Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation) Assistência comunitária para a reconstrução, o desenvolvimento e a estabilização

DG Agricultura e Desenvolvimento Rural : Direção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural

DG Alargamento : Direção-Geral do Alargamento

DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão : Direção-Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão

DG Política Regional : Direção-Geral da Política Regional

FEADER : Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural

FSE : Fundo Social Europeu

IPA : Instrumento de Assistência de Pré-Adesão

IPARD : Instrumento de Assistência de Pré-Adesão para o Desenvolvimento Rural

ISPA : Instrumento Estrutural de Pré-Adesão

LPE : (Local Partnership for Employment) Parceria local para o emprego

Obnova : Termo croata para "reconstrução"

PAC : Política agrícola comum

PEA : Processo de Estabilização e Associação

Phare : O principal instrumento de pré-adesão da UE 1989-2006

PO : Programa operacional

Sapard : Programa Especial de Adesão para a Agricultura e o Desenvolvimento Rural

USKOK : Serviço de Prevenção da Corrupção e da Criminalidade Organizada

SÍNTESE

I. Um objetivo fundamental da assistência de pré-adesão da UE à Croácia (150 milhões de euros anuais desde 2007) consiste em ajudar a reforçar a capacidade administrativa do país, de modo a que esteja em condições de gerir o financiamento muito significativo que irá receber da UE após a adesão, nomeadamente dos fundos agrícolas europeus, dos fundos estruturais e do Fundo de Coesão.

II. A auditoria teve por objetivo avaliar a eficácia da assistência da UE, tanto em termos de pertinência como de resultados obtidos.

III. Desde os alargamentos de 2004 e 2007, a Comissão desenvolveu novas abordagens para melhorar o enquadramento da assistência. Os procedimentos de programação são bem concebidos, no intuito de assegurar que é dada resposta às prioridades em matéria de reforço das capacidades, tendo os projetos examinados pelo Tribunal na Croácia sido considerados muito pertinentes. Não obstante, deve ser prestada maior atenção ao reforço da capacidade em matéria de adjudicação de contratos, bem como da capacidade das autoridades regionais e locais.

IV. Em termos de resultados, a assistência da UE prestou um contributo importante para o reforço da capacidade da Croácia para gerir o financiamento de pós-adesão, inclusivamente através da aprendizagem com base na experiência. Contudo, a execução da assistência foi atrasada e alguns dos resultados pretendidos para os projetos ainda não estão garantidos. No domínio dos fundos estruturais e de coesão, a aprendizagem com base na experiência tem sido particularmente útil, embora a concentração no desenvolvimento de grandes projetos de infraestruturas tenha impossibilitado o desenvolvimento de outros projetos, nomeadamente a nível regional e local. As medidas de desenvolvimento rural têm absorvido poucos fundos e os progressos em matéria de reforço das capacidades têm sido modestos. Foram dados alguns passos importantes no sentido de reforçar o organismo de luta contra a corrupção, mas muito há ainda a fazer.

V. Conclui-se no relatório que a assistência de pré-adesão da UE está a prestar um contributo significativo no sentido de apoiar a preparação da Croácia para a gestão dos fundos da União após a adesão, embora até à data tenha sido apenas parcialmente bem-sucedida. Formulam-se recomendações que identificam domínios em que é particularmente premente a necessidade de assistência adicional para prosseguir o reforço da capacidade de gestão dos fundos, tanto antes como depois da adesão, e que são provavelmente pertinentes para a assistência de pré-adesão da UE noutros países.

INTRODUÇÃO

CONTEXTO

1. Em junho de 2000, o Conselho Europeu da Feira decidiu, no âmbito do Processo de Estabilização e Associação (PEA) da União Europeia, que todos os países dos Balcãs Ocidentais deveriam ter a perspectiva de aderir à UE. A Croácia apresentou o seu pedido de adesão à UE em 2003 e recebeu do Conselho o estatuto de país candidato em junho de 2004. Em 2006 e 2008, foram criadas Parcerias para a Adesão que definiram os domínios em que a Comissão Europeia considerava prioritário a Croácia realizar progressos antes da adesão.

2. Tal como os outros países candidatos, para aderir à UE, a Croácia deve satisfazer os critérios de Copenhaga [1], aceitar a totalidade do enquadramento jurídico da União, conhecido como acervo comunitário [2], e integrar a legislação da UE na sua legislação nacional. Para facilitar as negociações de adesão, o acervo é dividido em capítulos, correspondentes a políticas da União (ver anexo I). As negociações dos diferentes capítulos não se limitam a aspetos regulamentares e legislativos, incidindo igualmente na criação das estruturas administrativas necessárias e nos progressos alcançados no reforço da sua capacidade de gestão.

3. As negociações de adesão foram formalmente abertas em 3 de outubro de 2005. As negociações capítulo a capítulo com o Conselho da UE foram iniciadas em junho de 2006 e encerradas numa conferência ministerial de adesão em 30 de junho de 2011. Em conformidade com o previsto pelo Conselho Europeu de junho de 2011, o Tratado de Adesão deveria ser assinado até ao final de 2011 [3]. Os Estados-Membros acordaram a data de 1 de julho de 2013 para a adesão da Croácia à UE.

ASSISTÊNCIA DE PRÉ-ADESÃO DA UE DESTINADA A PREPARAR A ADESÃO

4. A assistência de pré-adesão da UE tem por objetivo apoiar a adopção e a aplicação do acervo comunitário e ainda ajudar os países candidatos a reforçar a sua capacidade administrativa, preparando-se para gerir os montantes mais elevados de fundos da União que serão colocados à sua disposição quando se tornarem Estados-Membros. Para reforçar a capacidade administrativa, a Comissão adota duas abordagens complementares. Em primeiro lugar, financia diretamente certas atividades, como o reforço das instituições, o estabelecimento de sistemas de gestão e a formação. Em segundo lugar, apoia igualmente o reforço das capacidades através do financiamento de programas idênticos aos do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) e dos fundos estruturais e de coesão, a fim de permitir que os países candidatos "aprendam com a experiência" à medida que vão executando esses programas antes da adesão.

5. Desde 2001, a Comissão tem vindo a prestar assistência de pré-adesão à Croácia por meio de diversos instrumentos (ver figura 1) [4]. Inicialmente, esta assistência era prestada através do programa de Ajuda Comunitária para a Reconstrução, o Desenvolvimento e a Estabilização (CARDS). O programa Phare, o principal instrumento de pré-adesão da Comissão, foi introduzido na Croácia em 2005, tendo sido complementado pelo Instrumento Estrutural de Pré-Adesão (ISPA), que financia projetos de infraestruturas nos setores dos transportes e do ambiente e é o precursor do Fundo de Coesão da UE, e pelo Programa Especial de Adesão para a Agricultura e o Desenvolvimento Rural (Sapard), que, por seu turno, foi concebido como precursor do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER). A partir de 2007, estes três instrumentos foram substituídos pelo Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (IPA), que assegura um financiamento de aproximadamente 150 milhões de euros anuais através de cinco componentes (ver quadro 1). Após a adesão, o financiamento concedido à Croácia aumentará substancialmente.

QUADRO 1

ASSISTÊNCIA IPA À CROÁCIA 2007-2013 (MILHÕES DE EUROS)

Fonte: COM(2009) 543 final, de 14 de outubro de 2009 — Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (IPA) — Quadro Financeiro Indicativo Plurianual para 2011-2013.

Componente | I. Assistência à transição e reforço institucional | II. Cooperação trans-fronteiriça | III. Desenvolvimento regional | IV. Desenvolvimento dos recursos humanos | V. Desenvolvimento rural | Total |

Totais (2007-2013) | 299 | 105 | 379 | 104 | 184 | 1071 |

FIGURA 1

DESPESAS DA UE NA CROÁCIA ANTES E DEPOIS DA ADESÃO

+++++ TIFF +++++

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

6. A assistência da UE à Croácia é programada pela Comissão, em conjunto com as autoridades crotas. As parcerias para a adesão e o programa nacional da Croácia para a integração na UE são os principais elementos do quadro político de assistência. O financiamento da UE é afetado às prioridades de assistência estabelecidas nos documentos de planeamento indicativos plurianuais (DPIP) elaborados pela Comissão em estreita consulta com as autoridades nacionais. As autoridades croatas elaboram propostas de projetos pertinentes e, juntamente com a Comissão, selecionam e aperfeiçoam as propostas, transformando-as em projetos maduros, aptos a ser executados. Em regra, os projetos devem estar concluídos num prazo de três ou quatro anos. São executados no âmbito de regimes de subvenções, contratos (de serviços, fornecimentos ou obras públicas) ou contratos de geminação [5]. No que diz respeito à assistência no âmbito do Instrumento de Assistência de Pré-Adesão para o Desenvolvimento Rural (IPARD), os projetos são selecionados apenas pela entidade croata competente.

7. A assistência da UE à Croácia tem sido gerida de três formas. No âmbito do programa CARDS, foi, no essencial, gerida centralmente pela Comissão. No entanto, no quadro dos instrumentos mais recentes, a Comissão conferiu competências de gestão a autoridades croatas acreditadas para gerir financiamentos da UE [6], sob reserva da realização de controlos ex ante pela delegação da Comissão na Croácia relativos aos concursos e contratos (gestão descentralizada com controlos ex ante). O terceiro e mais avançado modo de gestão prevê que a Comissão avalie as autoridades nacionais para determinar se estas possuem capacidade de gestão suficiente para gerir a assistência da UE sem controlos ex ante da delegação da UE (gestão descentralizada sem controlos ex ante). Este é o modo de gestão que mais se aproxima da forma como o financiamento da UE é gerido após a adesão; contudo, a Comissão ainda não aprovou a sua introdução na maior parte dos domínios [7]. O anexo II apresenta os diferentes modos de gestão para cada instrumento e componente.

ÂMBITO E MÉTODO DA AUDITORIA

8. A auditoria foi realizada entre junho de 2010 e junho de 2011 e pretendeu responder à seguinte questão global:

A assistência de pré-adesão da UE foi eficaz no apoio à preparação da Croácia para a gestão dos fundos da UE após a adesão?

A auditoria centrou-se nos dois seguintes domínios-chave:

a) A Comissão programou a assistência da UE de uma forma que ajuda satisfatoriamente a Croácia a preparar-se para gerir os fundos da UE após a adesão?

b) Os projetos financiados pela UE tiveram os resultados esperados em termos de reforço da capacidade da Croácia para gerir os fundos da UE?

9. A auditoria não se debruçou sobre a eficácia da assistência da UE destinada a apoiar a adoção e a aplicação do acervo comunitário pela Croácia. Também não pretendeu realizar uma avaliação global do grau de preparação da Croácia para a adesão à UE.

10. As conclusões da auditoria baseiam-se:

a) numa análise dos documentos relacionados com a programação e a execução da assistência de pré-adesão;

b) na auditoria de uma amostra de 16 projetos financiados pelas componentes I, III e IV do IPA e pelos instrumentos financeiros anteriores CARDS, Phare, ISPA e Sapard (ver anexo III). O valor total da assistência da UE a estes projetos ascendeu a 96,6 milhões de euros, o que corresponde a, aproximadamente, 11% do financiamento global do período objeto da auditoria [8]. Os projetos foram avaliados com base em documentação, entrevistas e visitas no local a oito projetos, realizadas em outubro de 2010;

c) em entrevistas com pessoal da Comissão em Bruxelas e em Zagreb;

d) em entrevistas com pessoal dos ministérios, agências e autoridades regionais e locais croatas envolvidos na gestão de fundos da UE em Slavonski Brod, Split, Tovarnik, Vinkovci, Zadar e Zagreb.

MAPA

LOCALIZAÇÃO DOS PROJETOS AUDITADOS

+++++ TIFF +++++

Fonte: Eurostat.

OBSERVAÇÕES

PLANEAMENTO COERENTE E BEM ORIENTADO

COM BASE NOS ENSINAMENTOS RETIRADOS DOS ALARGAMENTOS ANTERIORES, FOI INTRODUZIDO UM NOVO ENQUADRAMENTO PARA A ASSISTÊNCIA DE PRÉ-ADESÃO

11. Na conceção do enquadramento dos fundos de pré-adesão, a Comissão teve em conta os ensinamentos retirados dos alargamentos anteriores. Assim, a introdução do IPA, em 2007, veio agrupar num único instrumento toda a assistência financeira de pré-adesão que até então se encontrava dispersa por três instrumentos diferentes (Phare, ISPA e Sapard). Esta mudança veio facilitar consideravelmente o planeamento da assistência da UE.

12. Antes do IPA, a coordenação dos diferentes instrumentos era assegurada por mecanismos distintos; no âmbito do IPA, foi previsto um sistema mais coerente para coordenar o planeamento das atividades de reforço das capacidades financiadas pela UE. Na Comissão, a Direção-Geral do Alargamento (DG Alargamento) lidera a coordenação da assistência do IPA com três outras direções-gerais: a Direção-Geral da Política Regional (DG Política Regional), para a componente III (desenvolvimento regional), a Direção-Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão (DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão), para a componente IV (desenvolvimento dos recursos humanos), e a Direção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural (DG Agricultura e Desenvolvimento Rural), para a componente V (desenvolvimento rural). As quatro direções-gerais coordenam as suas atividades relacionadas com a programação e a execução da assistência, bem como com a negociação de capítulos, tanto informalmente como através de consultas formais interserviços.

13. A Comissão também reforçou o vínculo entre o planeamento e a execução da assistência de pré-adesão da UE, por um lado, e o processo de negociação de pré-adesão, por outro, mediante o estabelecimento de pontos de referência a alcançar antes do encerramento dos capítulos. Esta nova abordagem tem sido adoptada para os capítulos em que existe financiamento de pré-adesão, nomeadamente o capítulo 11 (agricultura e desenvolvimento rural) e o capítulo 22 (política regional e coordenação dos instrumentos estruturais) e resultou numa maior concentração dos progressos da Croácia no reforço das capacidades nestes domínios, com a ajuda da assistência de pré-adesão. Assim, por exemplo, os pontos de referência do capítulo 11 incluem a capacidade do organismo pagador, a que a assistência da UE dedicou uma atenção fulcral (ver igualmente o ponto 37). No entanto, esta abordagem por pontos de referência deveria ter sido objeto de uma aplicação mais generalizada na Croácia. Por exemplo, a criação de capacidade suficiente nas autoridades croatas para estas serem autorizadas a gerir a assistência de pré-adesão sem controlo ex ante da delegação da UE não constituiu um ponto de referência para o capítulo 22.

OS PROCEDIMENTOS DE PROGRAMAÇÃO DO IPA ESTÃO BEM CONCEBIDOS E CONFEREM PRIORIDADE AO REFORÇO DA CAPACIDADE ADMINISTRATIVA DA CROÁCIA, EMBORA OS CONTRATOS AINDA CAREÇAM DE ATENÇÃO

14. Uma deficiência significativa da assistência da UE à preparação dos candidatos para os alargamentos de 2004 e 2007 residiu no facto de os programas de coesão económica e social financiados pelo Phare terem sido exclusivamente anuais [9]. A Croácia beneficiou da abordagem introduzida no âmbito do IPA, que prevê programas operacionais plurianuais idênticos aos existentes no âmbito dos fundos estruturais. Esta abordagem aumentou as possibilidades de aprendizagem com a experiência, na medida em que estabeleceu procedimentos de planeamento mais próximos dos aplicáveis após a adesão e permitiu um melhor planeamento das intervenções específicas de reforço das capacidades. No âmbito do IPA, a DG Política Regional e a DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão puderam também utilizar as suas competências para assistir as autoridades croatas neste processo de planeamento plurianual mais facilmente do que nas duas adesões anteriores.

15. Um passo fundamental no sentido de uma melhor gestão do financiamento pela Croácia após a adesão foi a introdução pela Comissão de uma abordagem mais rigorosa do que em relação aos anteriores países candidatos, a fim de assegurar que a Croácia tem a capacidade para o fazer [10]. Uma parte fulcral desta abordagem é o sistema de planeamento desenvolvido para avaliar as necessidades da Croácia em matéria de reforço das capacidades e identificar a assistência necessária para responder a essas necessidades, de modo a possibilitar a introdução da gestão descentralizada, primeiro com a realização de controlos ex ante pela delegação e, em seguida, sem estes controlos ex ante (ver ponto 7).

16. Contudo, subsiste uma forte necessidade de concentrar a assistência no reforço da capacidade da Croácia em matéria de adjudicação de contratos. As auditorias financeiras realizadas pelo Tribunal no âmbito da sua declaração anual de fiabilidade relativa ao orçamento da UE observam, sistematicamente, que os contratos constituem uma importante fonte de irregularidades nos Estados-Membros no domínio da coesão [11]. Conforme se pode observar no quadro 2, a delegação da UE na Croácia foi regularmente obrigada, no quadro dos seus controlos ex ante da gestão descentralizada, a rejeitar a documentação apresentada por esta não respeitar plenamente os procedimentos da UE. Embora de 2007 para 2010 se tenha registado uma clara redução das taxas de rejeição, a DG Alargamento afirmava, no seu Relatório Anual de Atividades de 2010, que essas taxas se mantinham relativamente elevadas quando se tratava de contratos mais complexos, relacionados, principalmente, com obras públicas, devido à qualidade inadequada da perícia respeitante ao controlo técnico [12](ver igualmente o ponto 23).

QUADRO 2

TAXA DE RELATÓRIOS DE AVALIAÇÃO DE CONCURSOS E CONTRATOS APRESENTADOS PELAS AUTORIDADES CROATAS QUE FORAM REJEITADOS PELA DELEGAÇÃO DA UE NA CROÁCIA (%)

Fonte: Relatório Anual de Atividades de 2010 da DG Alargamento.

| | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 |

Relatórios de avaliação | 1a apresentação | 60 | 22 | 20 | 14 |

Apresentações subsequentes | 34 | 35 | 67 | 20 |

Contratos | 1a apresentação | 60 | 20 | 21 | 20 |

Apresentações subsequentes | 34 | 37,5 | 33 | 10 |

OS PROJETOS AUDITADOS RESPONDERAM A PRIORIDADES DE REFORÇO DAS CAPACIDADES, EMBORA ATÉ À DATA A ASSISTÊNCIA TENHA SIDO, EM LARGA MEDIDA, DESTINADA ÀS AUTORIDADES CENTRAIS, EM DETRIMENTO DO NÍVEL REGIONAL

17. De um modo geral, a Comissão tem assegurado, em consulta com as autoridades croatas, a identificação das principais necessidades em termos de capacidade. Existe uma abordagem sistemática para a avaliação e atualização das necessidades da Croácia para efeitos de financiamento da Comissão: descendente, a partir da parceria para a adesão, e ascendente com as propostas de projetos apresentadas pelos eventuais beneficiários, principalmente ministérios croatas.

18. A assistência da UE sob a forma de projetos específicos complementou os esforços das próprias autoridades croatas para reforçar a capacidade dos ministérios e criar organismos específicos para gerir o futuro financiamento da UE. Em geral, os objetivos específicos dos 16 projetos auditados eram bastante consentâneos com as prioridades de reforço das capacidades estabelecidas na parceria para a adesão. Mesmo quando não incluíam o reforço direto das capacidades através de contratos de assistência técnica e de geminação, os projetos tinham uma importante dimensão de "aprendizagem com base na experiência", oferecendo a oportunidade de adquirir uma valiosa experiência prática de gestão do financiamento da UE antes da adesão [13].

19. Em quase todos os casos, o financiamento da Comissão foi direcionado para organismos croatas que serão responsáveis pela execução da assistência pós-adesão da UE. No entanto, a assistência foi em grande medida orientada para organismos centrais e bastante menos para organismos regionais, embora estes últimos tenham um importante papel a desempenhar na execução do financiamento pós-adesão. Em consequência, existe o risco de, até à adesão, os organismos de nível regional não terem a experiência adequada de execução da assistência da UE.

UM CONTRIBUTO IMPORTANTE PARA REFORÇAR A CAPACIDADE DA CROÁCIA PARA GERIR O FINANCIAMENTO PÓS-ADESÃO, EMBORA EXISTAM ATRASOS SIGNIFICATIVOS E DOMÍNIOS EM QUE AINDA SÃO NECESSÁRIOS PROGRESSOS

COM FREQUÊNCIA, A ASSISTÊNCIA DE PRÉ-ADESÃO NÃO FOI EXECUTADA DE ACORDO COM O CALENDÁRIO ORIGINAL

20. O quadro 3 mostra em que medida a despesa prevista foi autorizada e realizada. Os programas Phare, ISPA e Sapard tiveram dificuldade em executar os fundos de acordo com os calendários originais. No IPA, a lentidão da execução continua a constituir um problema, principalmente nos programas operacionais nos domínios dos transportes e do ambiente (IPA III) e no programa IPARD (IPA V), existindo o risco de as autorizações dos fundos terem de ser anuladas devido aos atrasos registados [14].

21. A execução da assistência da UE na Croácia sofreu diversos atrasos no arranque, devido à introdução de novos instrumentos. A Croá-cia tornou-se elegível para assistência de pré-adesão no âmbito dos instrumentos Phare, ISPA e Sapard em 1 de janeiro de 2005. No entanto, dada a necessidade de estabelecer objetivos setoriais que correspondessem às prioridades estratégicas, foram necessários cerca de 12 meses, no caso dos programas ISPA e Sapard, e cerca de 18 meses, no caso do programa Phare, para concluir as convenções de financiamento. No caso dos programas de 2007 para as diferentes componentes do IPA, as convenções de financiamento apenas foram concluídas cerca de 16 meses após a entrada em vigor do Regulamento de execução IPA. Este facto ficou a dever-se, principalmente, ao tempo necessário à delegação de competências de gestão prévia à execução, uma nova condição exigida pelo Regulamento IPA (ver ponto 7).

22. Diversos projetos anteriores ao IPA auditados pelo Tribunal não puderam ser executados imediatamente após a assinatura da convenção de financiamento, devido ao facto de as autoridades croatas ainda não terem terminado os cadernos de encargos ou as especificações técnicas indispensáveis ao lançamento de concursos. Deste modo, nos contratos auditados, decorreram em média 12 meses entre a convenção de financiamento e o lançamento do concurso. No âmbito do IPA registaram-se alguns progressos, com o período de tempo em causa a diminuir para oito meses, mas o desempenho neste domínio pode ainda ser melhorado.

QUADRO 3

EXECUÇÃO DA ASSISTÊNCIA DA UE À CROÁCIA (MILHÕES DE EUROS — MARÇO DE 2011)

Fonte: Delegação da UE na Croácia.

Programas na Croácia | Orçamento | % do orçamento contratada | % do orçamento paga [9999] |

CARDS | 260 | 97% | 92% |

Phare | 147 | 86% | 78% |

ISPA | 59 | 96% | 63% |

Sapard | 25 | 62% | 48% |

IPA I 2007 | 45 | 90% | 57% |

IPA I 2008 | 42 | 27% | 20% |

IPA I 2009 | 42 | 11% | 11% |

IPA II 2007-2009 | 8 | 64% | 36% |

IPA III 2007-2009 (dos quais) | 143 | 29% | 7% |

— PO Transportes | 54 | 20% | 4% |

— PO Ambiente | 54 | 25% | 2% |

— PO Competitividade regional | 35 | 48% | 20% |

IPA IV 2007 2009 — PO Desenvolvimento dos Recursos Humanos | 38 | 71% | 9% |

IPA V 2007 2009 (IPARD) — Medidas 101 e 103 | 51 | 12% | 0% |

Total | 860 | 68% | 55% |

23. Após o lançamento dos concursos, registaram-se igualmente atrasos frequentes, por ser ainda limitada a capacidade das autoridades croatas para gerir procedimentos para a adjudicação de contratos conformes às regras da UE (ver ponto 16). Esta dificuldade obrigou a delegação da UE a rejeitar frequentemente documentação de concursos e de contratos e a devolvê-la às autoridades croatas para que introduzissem os melhoramentos necessários (ver quadro 2). Esta situação ocasionou atrasos que não teriam ocorrido se a documentação tivesse sido preparada de acordo com as normas estabelecidas. O Tribunal examinou uma amostra de 18 contratos e verificou que estes eram celebrados, em média, com dez meses de atraso em relação ao calendário inicial, o que é bastante considerável se se tiver em conta que a duração normal do projeto não vai além de três ou quatro anos.

24. Face à dificuldade da Croácia em executar a assistência da UE de acordo com o calendário original, a Comissão prorrogou por um ano os prazos de execução dos projetos assistidos no âmbito do Phare 2005, Phare 2006 e Sapard, e por um ou dois anos os dos projetos ISPA. Com base nesta experiência, a Comissão introduziu prazos mais alargados para a componente I do IPA. Contudo, para as componentes III, IV e V, os prazos de pagamento baseados na regra "N+3" representam um desafio significativo (ver nota de rodapé 14).

25. Como o demonstram as secções seguintes em relação a projetos específicos (ver pontos 26 a 47), os atrasos, resultantes essencialmente de problemas de capacidade da administração croata, reduziram os progressos realizados graças à assistência de pré-adesão destinada a reforçar a capacidade administrativa da Croácia antes da adesão. Em consequência, existe o risco de a Croácia não ter capacidade para absorver integralmente as dotações pós-adesão, de maior volume, nos prazos regulamentares.

PROJETOS IDÊNTICOS AOS DOS FUNDOS ESTRUTURAIS: RESULTADOS DIVERSIFICADOS, MAS BENEFÍCIOS DA "APRENDIZAGEM COM BASE NA EXPERIÊNCIA"

26. A auditoria examinou oito projetos idênticos aos dos fundos estruturais relacionados com quatro domínios-chave (ver figura 2). O grau de obtenção dos resultados pretendidos com os projetos foi variável, em parte devido a atrasos, tal como foi variável a sua sustentabilidade potencial. É evidente que as autoridades croatas estão a beneficiar de uma "aprendizagem com base na experiência"; contudo, subsistem problemas de capacidade que requerem atenção.

FIGURA 2

PREPARAÇÃO PARA OS FUNDOS ESTRUTURAIS E DE COESÃO NA CROÁCIA

+++++ TIFF +++++

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

DIVERSOS ASPETOS DO ACOMPANHAMENTO E DA AVALIAÇÃO DA ASSISTÊNCIA DEVEM AINDA SER MELHORADOS

27. A insuficiente utilização de objetivos "SMART" [15] e de indicadores conexos dificultou, com frequência, a avaliação dos resultados dos projetos, em especial no contexto de programas de subvenções. Embora os projetos IPA examinados pelo Tribunal fossem melhores a este respeito do que os projetos anteriores ao IPA, a forma como a eficácia do projeto é avaliada pode ser melhorada. A Comissão dispõe de um sistema de acompanhamento bem concebido que está a ser aplicado pelas autoridades croatas, ainda que durante a auditoria se tenha observado que, por vezes, os relatórios de acompanhamento tendem a subestimar os problemas com que os projetos se deparam. Ocasionalmente, os projetos não são objeto de avaliação externa, nomeadamente em relação aos programas de subvenções financiados. O motivo reside em parte no facto de a Comissão tencionar combinar uma avaliação intercalar dos programas IPA com uma avaliação ex ante de programas operacionais dos fundos estruturais. No entanto, esta abordagem está a atrasar reações sobre eventuais melhoramentos a introduzir nos projetos de assistência do IPA.

A SUSTENTABILIDADE DOS RESULTADOS DOS PROJETOS AUDITADOS DE DESENVOLVIMENTO DOS RECURSOS HUMANOS É INCERTA

28. O projeto CARDS 2004 incluiu o primeiro sistema descentralizado do tipo do FSE na Croácia, tendo constituído uma preciosa experiência de reforço das capacidades nos quatro distritos abrangidos pelo projeto [16]. Em cada distrito foi criada uma parceria local para o emprego (LPE) que empreendeu uma série de atividades no domínio do desenvolvimento dos recursos humanos. Contudo, quando o financiamento da UE terminou, em 2008, as LPE ficaram basicamente inactivas, o que levanta a questão da sua sustentabilidade.

29. A falta de apoio financeiro e de outra natureza para as LPE existentes não é um bom augúrio para o desenvolvimento destas parcerias nos restantes 13 distritos da Croácia, o que constituía um dos objetivos do projeto subsequente de LPE no âmbito do IPA. Acresce que o arranque tardio do contrato de serviços financiado no âmbito do projeto IPA não deixou tempo suficiente para os consultores empregados ao abrigo do contrato ajudarem a constituir LPE nestes distritos antes do lançamento dos programas de subvenções. Todavia, a Comissão reconheceu que a sustentabilidade é uma questão fundamental e está a avaliar qual é o melhor modelo a adotar para melhorar as perspetivas de sustentabilidade das LPE.

SUBSISTEM PROBLEMAS DE CAPACIDADE SIGNIFICATIVOS RELACIONADOS COM OS PROJETOS DE COMPETITIVIDADE REGIONAL FINANCIADOS

30. Os resultados do projeto de infraestruturas ligadas às atividades económicas (BRI) no âmbito do Phare 2005 não foram homogéneos. Os organismos de execução utilizaram integralmente o orçamento, embora com atrasos, e asseguraram a criação de infraestruturas em todos os projetos subvencionados selecionados. No entanto, a auditoria do projeto subvencionado Benkovac (um dos sete projetos subvencionados ao abrigo do programa Phare BRI) revelou que as autoridades locais não estavam a garantir convenientemente a sustentabilidade das infraestruturas financiadas pela UE. Havia lacunas na sua manutenção e não existia uma estratégia para atrair empresas, sendo assim as infraestruturas pouco utilizadas.

31. A concepção do projeto BRI subsequente no âmbito do IPA 2007 teve em conta a experiência do projeto de 2005 e desenvolveu-o. Contudo, a exemplo do que aconteceu com esse projeto, registaram-se atrasos no processo de avaliação do programa de subvenções e, com frequência, os beneficiários das subvenções não tinham capacidade para preparar a documentação técnica completa. Os potenciais benefícios em termos de aprendizagem com base na experiência foram reduzidos, devido ao facto de o projeto não visar diretamente os organismos designados responsáveis pelo futuro programa operacional Competitividade Regional. Além disso, a concentração nos dez distritos menos desenvolvidos da Croácia resultou em que as autoridades locais dos outros distritos não tivessem a oportunidade de aprender com a execução dos programas de subvenções BRI antes da adesão, apesar de serem igualmente elegíveis para financiamento [17].

OS RESULTADOS PREVISTOS PARA O PROJETO NO SETOR DOS TRANSPORTES ESTÃO A SER REALIZADOS, MAS COM ATRASOS IMPORTANTES NA PREPARAÇÃO DO PROJETO E NA ADJUDICAÇÃO DE CONTRATOS

32. O projeto de recuperação ferroviária ISPA 2005, destinado a melhorar 33 km de carris da principal linha do corredor X transeuropeu [18] foi o primeiro projeto de infraestruturas de transportes elaborado e executado na Croácia em conformidade com regras da UE. Em consequência, trouxe significativos benefícios em termos de "aprendizagem com base na experiência". Foi iniciado dois anos após a data inicialmente prevista, devido ao facto de o projeto não estar suficientemente maduro para ser iniciado na data prevista. Em seguida, a falta de capacidade em matéria de adjudicação de contratos ocasionou atrasos no processo de concurso. O projeto ferroviário IPA 2007 relativo a obras na principal estação ferroviária de Zagreb registou igualmente atrasos na adjudicação de contratos, devido, principalmente, ao facto de a documentação de concurso não estar completa, embora esses atrasos tenham sido inferiores aos registados no projeto ISPA anterior.

33. Quando da auditoria no local realizada pelo Tribunal em outubro de 2010, o projeto ISPA estava ainda a ser executado, devido aos atrasos registados. As realizações previstas para o projeto deverão ser alcançadas até ao final de 2011, embora o seu impacto efetivo esteja dependente da execução de outros projetos ferroviários no corredor X, na Croácia e em países vizinhos.

A ASSISTÊNCIA À PREPARAÇÃO DE UMA "RESERVA DE PROJETOS" PARA OS FUNDOS ESTRUTURAIS E DE COESÃO E O AUMENTO DA CAPACIDADE FORAM APENAS PARCIALMENTE BEM-SUCEDIDOS

34. Embora um dos principais objetivos originais do projeto Phare 2006 consistisse no estabelecimento de um sistema para desenvolver uma "reserva" de projetos maduros para os fundos estruturais e de coesão, a Comissão decidiu posteriormente concentrar-se no desenvolvimento de um número limitado de grandes projetos de infraestruturas [19]. Em consequência, o número de autoridades croatas que receberam assistência ao reforço das capacidades foi inferior ao inicialmente previsto e o número de funcionários a formar desceu de 1000 para 90. Embora esta concentração na preparação de grandes projetos seja suscetível de resultar numa taxa de absorção mais elevada no início da execução dos fundos estruturais e de coesão, não deixa de ser necessário elaborar projetos "não-grandes" maduros, dada a sua importância para o desenvolvimento regional. Em termos mais gerais, a Comissão não respondeu adequadamente à necessidade de incentivar e assistir os promotores locais e regionais na elaboração de projetos para futuros programas operacionais prestando apoio a este nível. Apenas foram elaborados nove grandes projetos de infraestruturas, estando incompleta a documentação técnica relativa a alguns deles. Foram definidas orientações para a candidatura a quase 50 programas de subvenções, embora não tenha havido tempo suficiente para transmitir os conhecimentos relativos a estes programas do nível central para o nível regional. As competências financiadas pela UE prestaram um contributo significativo para a programação do Quadro de Referência Estratégico Nacional e para os programas operacionais de assistência no âmbito dos fundos estruturais e de coesão. Por outro lado, foram poucos os progressos realizados no desenvolvimento de um sistema de informação de gestão para estes fundos.

35. É provável que os atrasos significativos registados no trabalho de preparação e de adjudicação de contratos neste contexto no programa IPA 2008 ocasionem uma perda de dinâmica. As autoridades croatas enfrentam ainda importantes desafios no que respeita ao número e à rotatividade do pessoal no domínio dos fundos estruturais e de coesão.

PREPARAÇÃO PARA A POLÍTICA AGRÍCOLA DA UE: RESULTADOS VARIÁVEIS

36. A eficácia da assistência de pré-adesão da UE ao setor da agricultura foi avaliada através de uma apreciação de dois projetos de reforço das capacidades das instituições, financiados pelo programa Phare 2005 e pela componente I do IPA 2007, e dos programas Sapard e IPARD, incluindo quatro projetos de investimento co-financiados pelo Sapard (ver figura 3).

FIGURA 3

PREPARAÇÃO PARA OS FUNDOS AGRÍCOLAS DA UE NA CROÁCIA

+++++ TIFF +++++

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

FORAM REALIZADOS ALGUNS PROGRESSOS NO DOMÍNIO DA DELEGAÇÃO DE COMPETÊNCIAS DE GESTÃO DE MEDIDAS DE DESENVOLVIMENTO RURAL

37. Os resultados em termos de reforço da capacidade do organismo pagador croata para utilizar adequadamente o financiamento de pré e pós-adesão foram heterogéneos. A Croácia teve de desenvolver a capacidade de gestão suficiente para a Comissão lhe conferir as competências de gestão necessárias para a gestão descentralizada sem controlos ex ante antes de poder começar a executar as medidas de desenvolvimento rural de pré-adesão. Neste caso, as competências de gestão no âmbito do Sapard foram conferidas apenas relativamente a duas medidas de desenvolvimento rural, em setembro de 2006 [20], e não relativamente às quatro inicialmente previstas.

38. Os progressos foram modestos no que respeita ao reforço da capacidade para obter financiamento do IPARD, nomeadamente devido ao facto de os objetivos do projeto Phare 2005 em termos de acreditação pelas autoridades croatas [21] e de atribuição de competências de gestão não serem muito ambiciosos. Por um lado, o programa apenas pretendia a acreditação para o IPARD das duas medidas já acreditadas no âmbito do Sapard. Por outro, relativamente às novas medidas IPARD, o objetivo não consistia em obter a acreditação, mas apenas em preparar documentação para uma eventual futura acreditação. Embora a assistência no âmbito do IPARD se encontrasse disponível desde o orçamento da UE de 2007, o projeto Phare 2005 não continha objetivos concretos para a atribuição de competências de gestão pela Comissão, tendo em vista conferir à Croácia acesso ao financiamento IPARD o mais rapidamente possível.

A ASSISTÊNCIA DE PRÉ-ADESÃO AO DESENVOLVIMENTO RURAL NÃO REPRODUZIU INTEGRALMENTE AS CONDIÇÕES DE TRABALHO PREVALECENTES APÓS A ADESÃO

39. O Sapard foi o primeiro programa de "aprendizagem com base na experiência" para o FEADER, em que todos os projetos executados fazem parte de um processo destinado a ajudar as autoridades croatas a criar o enquadramento administrativo para a execução de projetos co-financiados após a adesão. Estes incluem a gestão das candidaturas (controlo da integralidade, análise do plano de atividades), controlos no local prévios à aprovação do projeto, decisão de concessão de fundos do Sapard, celebração de contratos, verificação da elegibilidade da despesa, pagamento e elaboração de relatórios destinados ao Comité de Acompanhamento e à Comissão.

40. Relativamente às medidas para as quais foram delegadas nas autoridades croatas competências de gestão, que lhes permitem utilizar a gestão descentralizada sem controlos ex ante, os programas de pré-adesão podem, em princípio, ser executados em condições semelhantes às aplicáveis após a adesão. Contudo, na prática, a execução do programa Sapard e do IPARD não reproduziu integralmente as condições de gestão do financiamento da UE após a adesão:

a) o programa Sapard tem sido gerido exclusivamente a nível central pelo organismo pagador e, à época da auditoria, o IPARD estava igualmente a ser gerido de forma centralizada. Em consequência, as delegações regionais do organismo pagador ainda não tinham tido a oportunidade de adquirir experiência prática de gestão dos programas de desenvolvimento rural de pré-adesão, apesar de irem ser chamados a desempenhar um papel crucial neste domínio após a adesão [22];

b) para os projetos Sapard e IPARD, o organismo pagador tem estado a utilizar procedimentos inteiramente manuais;

c) no âmbito do Sapard, não foi desenvolvido e aplicado pelo organismo qualquer sistema de classificação das candidaturas de projetos, sendo estas tratadas por ordem de chegada.

A REDUZIDA ABSORÇÃO DOS FUNDOS DO SAPARD E DO IPARD SUSCITA PREOCUPAÇÕES QUANTO À FUTURA ABSORÇÃO DOS FUNDOS DO FEADER

41. A absorção dos fundos do Sapard pela Croácia tem sido reduzida, não indo a despesa declarada no final do programa além de apenas 48% dos fundos atribuídos. De acordo com os indicadores de resultados do programa Sapard, esperava-se financiar 161 projetos elegíveis no âmbito das duas medidas; porém, na realidade, apenas foram assinados contratos relativamente a 49 projetos, dos quais apenas 37 foram concluídos (ver quadro 4). Em cinco dos 21 distritos não foi selecionada uma única candidatura Sapard. Alguns setores estiveram particularmente sub-representados na execução da medida 1 (investimentos em explorações agrícolas), mais concretamente o setor do leite, o setor das estufas e o setor das frutas e produtos hortícolas. Esta situação aponta para falhas graves na capacidade e na preparação destes setores para absorver fundos da União [23].

42. Os montantes contratados no âmbito do IPARD confirmam que continua a haver dificuldade em absorver o financiamento da UE para programas de desenvolvimento rural. No orçamento de 2008 foram inscritas autorizações, tanto para o IPARD 2007 (25,5 milhões de euros) como para o IPARD 2008 (25,6 milhões de euros), que, de acordo com os procedimentos orçamentais da União (ver ponto 20), a Croácia teria de gastar até ao final de 2011. No entanto, em maio de 2011, apenas haviam sido aprovados investimentos correspondentes a cerca de 16,9 milhões de euros (parte do financiamento a cargo da União), após quatro convites à apresentação de candidaturas (33% do orçamento do IPARD para 2007 e 2008) [24]. Tendo em conta o tempo necessário para lançar e tratar novos convites, bem como para executar os projetos aprovados, existe um risco claro de ter de ser anulada uma grande parte das autorizações inscritas no orçamento de 2007-2008.

43. Em consequência do reduzido nível de absorção, os agricultores e transformadores de produtos agrícolas croatas ainda não estão tão familiarizados com os processos de financiamento da UE através da "aprendizagem com base na experiência" no âmbito dos programas Sapard e IPARD quanto se pretendia. Por seu turno, esta situação dificultará a absorção dos substanciais aumentos do financiamento da UE previstos para quando as medidas de desenvolvimento rural forem plenamente aplicáveis na Croácia, após a sua adesão.

QUADRO 4

PROJETOS SAPARD NA CROÁCIA

Fonte: Annual and final Report on the implementation of the Sapard Programme in the Republic of Croatia (Relatório anual e final sobre a aplicação do programa Sapard na República da Croácia) (2006-2010), maio de 2010.

Medida | Número de | Concluídos/ previstos |

Projetos previstos | Candidaturas | Projetos contratados | Projetos concluídos |

1. Investimentos em explorações agrícolas | 110 | 84 | 26 | 19 | 17% |

2. Melhoria da transformação e comercialização dos produtos agrícolas e da pesca | 51 | 53 | 23 | 18 | 35% |

Total | 161 | 137 | 49 | 37 | 23% |

44. Só em 2009, a Comissão determinou que um motivo muito forte para a reduzida absorção do programa Sapard era um programa nacional que oferecia condições mais favoráveis, aliadas a um procedimento mais simples e a menos controlos, para as mesmas medidas financiadas pelo Sapard. No seguimento da intervenção da Comissão, a Croácia decidiu abolir o programa nacional concorrente em novembro de 2009, após o termo do período de contratação do Sapard. Contudo, o lento arranque do programa IPARD indica que subsistem outras razões para a reduzida procura do programa de desenvolvimento rural por parte dos agricultores croatas.

A ASSISTÊNCIA DE PRÉ-ADESÃO CONTRIBUIU PARA REFORÇAR A CAPACIDADE ADMINISTRATIVA DA CROÁCIA PARA COMBATER A CORRUPÇÃO E A CRIMINALIDADE ORGANIZADA, MAS SUBSISTEM DESAFIOS SIGNIFICATIVOS

45. A luta contra a corrupção e a criminalidade organizada é uma questão muito delicada, bem como uma parte fundamental do reforço da capacidade da Croácia para garantir, após a adesão, uma boa utilização dos fundos da União e dos fundos nacionais. A assistência de pré-adesão da UE tem sido utilizada para financiar dois projetos de reforço da capacidade das instituições financiados pelos programas CARDS 2002 e IPA 2007 (ver figura 4).

FIGURA 4

REFORÇO DA CAPACIDADE DE LUTA CONTRA A CORRUPÇÃO E A CRIMINALIDADE ORGANIZADA

+++++ TIFF +++++

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

46. O projeto CARDS foi lançado para melhorar o funcionamento do Serviço de Prevenção da Corrupção e da Criminalidade Organizada (USKOK), criado em 2001. Apesar de atrasos significativos na fase preparatória, que obrigaram a que o projeto apenas arrancasse em 2005, as suas atividades foram concluídas no final de 2006. Relativamente a um indicador da eficácia do projeto — o aumento do número de casos graves de criminalidade organizada e de corrupção descobertos e objeto de procedimento penal –, os primeiros resultados das atividades de investigação apoiadas pelo projeto começaram a ser visíveis em 2009, em termos de casos de corrupção de alto nível comunicados. No que respeita ao segundo indicador — uma melhor classificação no Índice de Perceção da Corrupção da Transparency International –, a Croácia subiu da 70.a posição em 2005 para a 62.a em 2010, tendo a sua classificação passado de 3,4 em 2005 para 4,1 em quase todos os anos subsequentes à conclusão do projeto.

47. As atividades do projeto IPA 2007, que deverá ser concluído em 2012, foram bem concebidas para consolidar o projeto anterior. Entretanto, o número de casos tratado pelo USKOK tem continuado a aumentar e a acusação e condenação de políticos destacados indica que o USKOK está no bom caminho para combater a corrupção ao mais alto nível. No entanto, conforme sublinhado no relatório de acompanhamento de 2010 da Comissão sobre a Croácia, as estruturas judiciais e administrativas recentemente reforçadas ainda não foram plenamente postas à prova, pelo que a capacidade do USKOK para fazer face a crimes financeiros sofisticados representa um desafio especial.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

CONCLUSÕES

48. Globalmente, a assistência de pré-adesão à Croácia está a prestar um contributo significativo para os progressos deste país em termos de reforço da sua capacidade administrativa para gerir o financiamento da União de que beneficiará após a adesão. No entanto, até agora a assistência tem sido apenas parcialmente bem-sucedida quanto à realização dos seus objetivos, devendo ser apoiados, antes e depois da adesão, novos progressos em matéria de reforço das capacidades numa série de domínios fundamentais. Na maior parte dos domínios de assistência de pré-adesão, a Comissão ainda não considerou que a capacidade da Croácia é suficiente para a autorizar a aplicar a assistência sem os controlos ex ante da Comissão. Apesar dos recentes progressos alcançados, a capacidade em matéria de adjudicação de contratos e de luta contra a corrupção constituem dois domínios em que é particularmente necessário intensificar o apoio às autoridades croatas.

49. Em geral, a assistência destinada a reforçar as capacidades da Croácia tem sido solidamente programada pela Comissão e pelas autoridades croatas. Foram retirados ensinamentos dos alargamentos anteriores e adoptadas novas abordagens em matéria de planeamento da assistência e da sua ligação ao processo de negociações. Os sistemas de programação foram bem concebidos e foi conferida prioridade ao reforço das capacidades, embora a capacidade em matéria de adjudicação de contratos ainda careça de especial atenção. Os projetos auditados foram considerados muito pertinentes para as prioridades de reforço das capacidades, mas concentravam-se nas autoridades centrais, tendo até agora prestado um apoio limitado a organismos regionais, apesar de estes últimos irem ser chamados a desempenhar um papel importante na execução do apoio pós-adesão.

50. Em termos de resultados, a assistência da UE prestou um contributo importante para o reforço da capacidade da Croácia para gerir o financiamento pós-adesão, inclusive através da aprendizagem com base na experiência. No entanto, os resultados pretendidos para alguns projetos ainda não estão garantidos e a auditoria identificou uma série de problemas a este respeito. A execução dos projetos de assistência na Croácia muitas vezes não cumpre o calendário original, devido, principalmente, a atrasos decorrentes da falta de maturidade dos projetos e de capacidade em matéria de adjudicação de contratos. O acompanhamento e a avaliação dos projetos dos fundos estruturais ainda podem ser melhorados. Embora a nível central tenha sido conferida particular importância à elaboração de grandes projetos de infraestruturas, os projetos "não-grandes" foram objeto de uma atenção limitada, não estando ainda plenamente estabelecido um sistema para o desenvolvimento de propostas de projetos de nível regional e local. A execução no setor do desenvolvimento rural caraterizou-se por taxas de absorção reduzidas e a aprendizagem com base na experiência a nível regional e a nível dos beneficiários dos subsídios tem sido limitada. Embora se tenham registado alguns progressos graças a projetos da UE para combater a corrupção e a criminalidade organizada, subsistem desafios significativos neste domínio.

51. Apesar de serem ainda possíveis melhorias, é manifesto que a Comissão retirou ensinamentos importantes dos alargamentos anteriores, que permitiram aumentar a eficácia da sua assistência à Croácia.

RECOMENDAÇÕES

52. A Comissão e as autoridades croatas devem colaborar estreitamente para cumprir as seguintes recomendações:

RECOMENDAÇÕES RELATIVAS À ASSISTÊNCIA DA UE À CROÁCIA

1. Aumentar a prioridade conferida ao reforço da capacidade em matéria de adjudicação de contratos mediante a execução de planos de formação no local de trabalho e fora do local de trabalho centrados, nomeadamente:

a) no desenvolvimento de documentação de concursos que cumpra integralmente as normas da UE;

b) na gestão dos concursos e dos contratos relativos a projetos de obras públicas complexos.

2. Diligenciar mais no sentido de responder às necessidades em matéria de reforço das capacidades a nível regional e local, nomeadamente:

a) assegurando que todos os organismos pertinentes a este nível têm a oportunidade de aprender com a experiência antes da adesão;

b) melhorando os mecanismos de incentivo e assistência ao desenvolvimento de ideias para projetos.

3. Desenvolver mais a avaliação da eficácia dos projetos:

a) incrementando a utilização de objetivos SMART;

b) contribuindo para a melhoria da qualidade dos relatórios de acompanhamento elaborados pelas autoridades croatas;

c) garantindo a realização de avaliações intercalares e ex post.

4. Constituir uma "carteira" de projetos maduros que permita absorver o maior financiamento disponível após a adesão, garantindo, nomeadamente, que:

a) no caso de grandes projetos, que têm até agora estado no centro dos esforços, a documentação técnica necessária está completa;

b) é prestada maior atenção à constituição de uma carteira complementar de projetos "não-grandes" para o período de pós-adesão.

5. Tomar medidas em relação aos programas de desenvolvimento rural, tendo em vista:

a) assegurar que as autoridades nacionais reforçam as suas capacidades, para que lhes seja atribuída a gestão de todas as medidas previstas;

b) identificar formas de gerar mais projetos nos setores do leite, das estufas e das frutas e produtos hortícolas.

6. Reforçar as medidas de luta contra a corrupção, mediante:

a) a prestação de apoio permanente às estruturas judiciais e administrativas reforçadas através da geminação e de outros meios consultivos, incluindo uma concentração especial da assistência na luta contra crimes financeiros sofisticados;

b) a prossecução de um rigoroso acompanhamento dos níveis e problemas de corrupção, durante o período de pré-adesão e relativamente ao financiamento da UE após a adesão.

53. No que respeita à sua assistência de pré-adesão a outros países candidatos e potenciais candidatos, a Comissão deve:

RECOMENDAÇÕES RELATIVAS À ASSISTÊNCIA DE PRÉ-ADESÃO DA UE A OUTROS PAÍSES

7. Ter em conta os ensinamentos retirados da sua assistência de pré-adesão à Croácia, aplicando, sempre que for caso disso, as recomendações acima enunciadas à sua assistência de pré-adesão a outros países e, em especial:

a) assegurar a obtenção de resultados suficientes na gestão descentralizada dos fundos de pré-adesão sem controlos ex ante antes da data de adesão;

b) certificar-se melhor de que os projetos propostos para assistência de pré-adesão estão suficientemente maduros para serem executados dentro do prazo estabelecido.

O presente relatório foi adotado pela Câmara III, presidida por Karel PINXTEN, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 25 de outubro de 2011.

Pelo Tribunal de Contas

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Os critérios de Copenhaga, definidos pelo Conselho Europeu em junho de 1993, são os seguintes:a)critérios políticos: instituições estáveis que garantam a democracia, o Estado de direito, os direitos humanos, bem como o respeito pelas minorias e a sua proteção;b)critérios económicos: a existência de uma economia de mercado em funcionamento e capacidade para responder à pressão da concorrência e às forças de mercado dentro da União;c)a capacidade dos candidatos para assumirem as obrigações decorrentes da adesão, incluindo a adesão aos objetivos de união política, económica e monetária.

[2] Por acervo comunitário entende-se o conjunto de princípios, políticas, leis, práticas, obrigações e objetivos que foram acordados ou desenvolvidos na União Europeia.

[3] Conselho Europeu de Bruxelas, 24.6.2011, EUCO 23/11.

[4] A assistência da UE à Croácia foi iniciada em 1991, imediatamente após a eclosão do conflito armado na antiga Jugoslávia. No período 1991-2000, foram disponibilizados 382 milhões de euros pelo Serviço Humanitário da Comissão Europeia (1991-1998) e pelo programa Obnova (termo croata para "reconstrução") (1998-2000), que se concentravam no regresso e reintegração de refugiados e de pessoas deslocadas, na reconstrução das infraestruturas, na revitalização económica das zonas afetadas pela guerra e na desminagem.

[5] A geminação é um instrumento concebido pela Comissão para facilitar a transferência de know how das administrações dos Estados-Membros da UE para as administrações dos países beneficiários. Essa transferência é complementada através de contratos de serviços de assistência técnica celebrados com empresas de consultoria.

[6] Antes de a Comissão lhes conferir competências de gestão, as autoridades são objeto de um processo de acreditação por parte do Governo da Croácia.

[7] O domínio do desenvolvimento rural constitui uma exceção nesta matéria. A gestão descentralizada com controlos ex ante não é aplicável ao Programa Sapard nem ao IPARD. O país candidato deve obter a delegação de competências de gestão para a gestão descentralizada sem controlos ex ante antes do início da execução de medidas no âmbito destes dois programas.

[8] De 2001 a 2009, a assistência da UE à Croácia ascendeu, globalmente, a 860 milhões de euros (ver quadro 3).

[9] Ver o Relatório Especial n.o 5/2004 sobre a ajuda Phare à preparação dos países candidatos para a gestão dos fundos estruturais (JO C 15 de 20.1.2005, p. 1).

[10] Antes dos alargamentos anteriores, o modo de gestão descentralizada com controlos ex ante foi utilizado em países candidatos sem que a Comissão tivesse efetuado previamente uma avaliação da capacidade do país para gerir eficazmente o financiamento através deste sistema.

[11] Ver, por exemplo, os pontos 4.18 a 4.20 do Relatório Anual do Tribunal relativo ao exercício de 2009 (JO C 303 de 9.11.2010, p. 1). Uma das duas principais fontes de erro foi a existência de "falhas graves no cumprimento das regras aplicáveis aos concursos públicos".

[12] DG Alargamento, Relatório Anual de Atividades de 2010, p. 20.

[13] Em 2009, no âmbito de uma revisão da assistência Phare para preparar os fundos estruturais na Croácia efetuada por consultores financiados pela Comissão, detetou-se que não estava a ser concedida a prioridade suficiente ao reforço das capacidades dos organismos locais e regionais. Recomendou-se que se tivesse em conta a experiência de novos Estados-Membros e que não se relegasse o processo de desenvolvimento da capacidade necessária para um momento em que fosse demasiado tarde para esses organismos participarem com eficácia.

[14] O n.o 3 do artigo 166.o do Regulamento Financeiro estipula que, ao abrigo da regra "N+3", a Comissão anulará automaticamente qualquer parcela de uma autorização orçamental relativa a um programa que não tenha sido paga até 31 de dezembro do terceiro ano seguinte ao ano em que a autorização orçamental foi concedida —Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 do Conselho, de 25 de junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO L 248 de 16.9.2002, p. 1).

[9999] Excluindo adiantamentos de 30% para as componentes III, IV e V.

[15] Specific, Measurable, Achievable, Relevant and Timely (específicos, mensuráveis, realizáveis, pertinentes e datados).

[16] Um projecto CARDS 2002 anterior abrangera outros quatro distritos.

[17] A avaliação intercalar ad hoc efetuada em 2009 da assistência Phare para a preparação para os fundos estruturais na Croácia também concluiu que existe uma concentração excessiva nas regiões menos desenvolvidas e que todas as outras regiões da Croácia enfrentam igualmente desafios significativos em termos de competitividade da União Europeia.

[18] Este corredor segue a rota Salzburgo - Liubliana - Zagreb - Belgrado - Niš - Skopje - Veles - Salónica.

[19] Nos termos do regulamento dos fundos estruturais, entende-se por "grande" projeto um projeto com um custo superior a 50 milhões de euros. Os projetos com um custo inferior a 50 milhões de euros são classificados como "não-grandes". Ver o Regulamento (CE) n.o 1083/2006 do Conselho, de 11 de julho de 2006, que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão, e que revoga o Regulamento (CE) n.o 1260/1999 (JO L 210 de 31.7.2006, p. 25), com a última redação que lhe foi dada pelo Regulamento (UE) n.o 539/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de junho de 2010 (JO L 158 de 24.6.2010, p. 1).

[20] Decisão 2006/658/CE da Comissão, de 29 de setembro de 2006, que atribui a agências de execução a gestão da ajuda para as medidas de pré-adesão em matéria de agricultura e desenvolvimento rural na Croácia durante o período de pré-adesão (JO L 271 de 30.9.2006, p. 83).

[21] Ver ponto 7, nota de rodapé 7, relativa à acreditação.

[22] As autoridades croatas decidiram que as delegações regionais do organismo pagador irão verificar a admissibilidade das candidaturas e realizar os controlos administrativos e no local.

[23] No setor do leite, foram concluídos dois projetos, em vez dos 16 projetos previstos (12,5%); no setor das estufas, foram igualmente concluídos dois projetos, em vez dos 14 projetos previstos (14,3%); no setor das frutas e produtos hortícolas foram concluídos sete projetos, em vez dos 42 projetos previstos (16,7%).

[24] Relatório sobre a execução do programa IPARD do organismo pagador croata para o setor da agricultura, pescas e desenvolvimento rural no domínio do apoio estrutural, 24 de maio de 2011.

--------------------------------------------------

ANEXO I

OS 35 CAPÍTULOS DO ACERVO ( 30 DE JUNHO DE 2011)

N.o | Capítulos | Negociações abertas | Negociações provisoriamente encerradas |

1 | Livre circulação de mercadorias | 25.7.2008 | 19.4.2010 |

2 | Liberdade de circulação dos trabalhadores | 17.6.2008 | 2.10.2009 |

3 | Direito de estabelecimento e livre prestação de serviços | 26.6.2007 | 21.12.2009 |

4 | Livre circulação de capitais | 2.10.2009 | 5.11.2010 |

5 | Contratação pública | 19.12.2008 | 30.6.2010 |

6 | Direito das sociedades | 26.6.2007 | 2.10.2009 |

7 | Direito de propriedade intelectual | 29.3.2007 | 19.12.2008 |

8 | Política da concorrência | 30.6.2010 | 30.6.2011 |

9 | Serviços financeiros | 26.6.2007 | 27.11.2009 |

10 | Sociedade da informação e meios de comunicação | 26.6.2007 | 19.12.2008 |

11 | Agricultura e desenvolvimento rural | 2.10.2009 | 19.4.2011 |

12 | Política de segurança alimentar, veterinária e fitossanitária | 2.10.2009 | 27.7.2010 |

13 | Pescas | 19.2.2010 | 6.6.2011 |

14 | Política de transportes | 21.4.2008 | 5.11.2010 |

15 | Energia | 21.4.2008 | 27.11.2009 |

16 | Fiscalidade | 2.10.2009 | 30.6.2010 |

17 | Política económica e monetária | 21.12.2006 | 19.12.2008 |

18 | Estatísticas | 26.6.2007 | 2.10.2009 |

19 | Política social e emprego | 17.6.2008 | 21.12.2009 |

20 | Política empresarial e industrial | 21.12.2006 | 25.7.2008 |

21 | Redes transeuropeias | 19.12.2007 | 2.10.2009 |

22 | Política regional e coordenação de instrumentos estruturais | 2.10.2009 | 19.4.2011 |

23 | Direitos fundamentais e sistema judicial | 30.06.2010 | 30.6.2011 |

24 | Justiça, liberdade e segurança | 2.10.2009 | 22.12.2010 |

25 | Ciência e investigação | 12.6.2006 | 12.6.2006 |

26 | Educação e cultura | 11.12.2006 | 11.12.2006 |

27 | Ambiente | 19.2.2010 | 22.12.2010 |

28 | Saúde e defesa do consumidor | 12.10.2007 | 27.11.2009 |

29 | União aduaneira | 21.12.2006 | 2.10.2009 |

30 | Relações externas | 12.10.2007 | 30.10.2008 |

31 | Política externa, de segurança e de defesa | 30.6.2010 | 22.12.2010 |

32 | Controlo financeiro | 26.6.2007 | 27.7.2010 |

33 | Disposições orçamentais e financeiras | 19.12.2007 | 30.6.2011 |

34 | Instituições | 5.11.2010 | 5.11.2010 |

35 | Outros assuntos | N/A | 30.6.2011 |

--------------------------------------------------

ANEXO II

ATRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIAS DE GESTÃO PELA COMISSÃO ÀS AUTORIDADES CROATAS RESPONSÁVEIS PELOS FUNDOS DA UNIÃO ( 15 DE JUNHO DE 2011)

Programa | Atribuição da gestão descentralizada |

com controlos ex ante | sem controlos ex ante |

Phare | 7.2.2006 | Não introduzida |

ISPA | 13.2.2006 | Não introduzida |

IPA I | 28.10.2008 | Ainda não introduzida |

IPA II | 14.11.2008 | Ainda não introduzida |

IPA III | | |

— Transportes | 3.11.2008 | Ainda não introduzida |

— Ambiente | 29.10.2008 | Ainda não introduzida |

— Competitividade regional | 29.10.2008 | Ainda não introduzida |

IPA IV | 1.12.2008 | Ainda não introduzida |

Sapard | | |

— Medida 1: Investimentos em explorações agrícolas | N/A [1] | 29.9.2006 |

— Medida 2: Melhoria da transformação e comercialização dos produtos agrícolas e da pesca | N/A | 29.9.2006 |

IPA V (IPARD) | | |

— Medida 101: Investimentos em explorações agrícolas | N/A | 30.11.2009 |

— Medida 103: Melhoria da transformação e comercialização dos produtos agrícolas e da pesca | N/A | 30.11.2009 |

— Medida 201: Medidas preparatórias tendo em vista a execução das medidas agroambientais | N/A | Ainda não introduzida |

— Medida 202: Preparação e execução de estratégias locais de desenvolvimento rural | N/A | Ainda não introduzida |

— Medida 301: Melhoria e desenvolvimento das infraestruturas rurais | N/A | 17.3.2011 |

— Medida 302: Diversificação e desenvolvimento das atividades económicas rurais | N/A | 17.3.2011 |

— Medida 501: Assistência técnica | N/A | Ainda não introduzida |

[1] N/A — Não aplicável. O Sapard e o IPARD apenas podem ser executados no âmbito da gestão descentralizada sem controlos ex ante.

--------------------------------------------------

ANEXO III

LISTA DOS PROJETOS AUDITADOS

Projetos anteriores ao IPA | Montantes contratados, em milhões de euros |

Contribuição da UE | Contribuição nacional | Contribuição da UE+contribuição nacional |

1 | Sapard, Medida 2 GLAZIR | 1,019 | 0,339 | 1,358 |

2 | Sapard, Medida 2 CONEX Comércio | 1,033 | 0,344 | 1,377 |

3 | Sapard, Medida 1 AGROMEÐIMURJE | 0,251 | 0,083 | 0,334 |

4 | Sapard, Medida 1 MURKOVIĆ | 0,256 | 0,086 | 0,342 |

5 | Phare 2005: Programa de subvenções para as infraestruturas ligadas às atividades económicas | 5,280 | 4,264 | 9,544 |

6 | ISPA 2005: Recuperação da linha férrea entre Vinkovci e Tovarnik e a fronteira | 28,789 | 31,394 | 60,183 |

7 | CARDS 2004: Parceria Local para o Emprego, Fase II | 1,488 | - | 1,488 |

8 | CARDS 2002: Aquisição de capacidades administrativas do USKOK | 0,650 | - | 0,650 |

9 | Phare 2005: Reforço das capacidades das instituições e apoio à execução do Sapard/IPARD | 3,822 | - | 3,822 |

10 | Phare 2006: Reforço das capacidades das instituições e reserva de projetos para os fundos estruturais | 6,200 | - | 6,200 |

Total dos projetos anteriores ao IPA | 48,788 | 36,510 | 85,298 |

Projetos IPA | Montantes orçamentados, em milhões de euros |

Contribuição da UE | Contribuição nacional | Contribuição da UE+contribuição nacional |

11 | Componente IIIc do IPA: Programa operacional competitividade regional 2007 2009 | 19,823 | 6,608 | 26,431 |

12 | Componente III do IPA 2007: Sistema de sinalização e encravamento da principal gare de Zagreb | 14,025 | 4,675 | 18,700 |

13.a | Componente IV do IPA 2007 2009: Parceria Local para o Emprego, Fase III | 2,210 | 0,390 | 2,600 |

13.b | Componente IV do IPA 2007 2009: Parceria Local para o Emprego, Fase III | 1,615 | 0,285 | 1,900 |

14 | Componente I do IPA 2007: Reforço das capacidades do USKOK | 1,000 | - | 1,000 |

15 | Componente I do IPA 2007: Estabelecimento de um sistema de gestão eficaz e financeiramente sólido e controlo da utilização dos fundos agrícolas | 5,114 | 0,375 | 5,489 |

16 | Componente I do IPA 2008: Apoio à gestão, ao acompanhamento e à avaliação de instrumentos estruturais | 4,000 | 0,288 | 4,288 |

Total dos projetos IPA | 47,787 | 12,621 | 60,408 |

--------------------------------------------------