RELATÓRIO DA COMISSÃO sobre a aplicação da Directiva 85/374 em matéria de responsabilidade decorrente dos produtos defeituosos

ÍNDICE

1 CONTEXTO

1.1 INTRODUÇÃO

1.2 O LIVRO VERDE

1.3 REACÇÕES AO LIVRO VERDE

2 EFEITOS PRÁTICOS DA DIRECTIVA 85/374/CEE

2.1 IMPACTO NO MERCADO INTERNO

2.1.1 FUNCIONAMENTO DA DIRECTIVA NA PRÁTICA

2.1.2 POSIÇÃO DAS EMPRESAS EUROPEIAS FACE AOS SEUS CONCORRENTES ESTRANGEIROS

2.2 PROTECÇÃO DA SAÚDE E DA SEGURANÇA PÚBLICAS

2.3 EFEITOS NA INDÚSTRIA E NO SECTOR DOS SEGUROS

3 AVALIAÇÃO DOS ASPECTOS DISCUTIDOS, COM VISTA A UMA EVENTUAL ALTERAÇÃO DA DIRECTIVA 85/374/CEE

3.1 MANUTENÇÃO DO EQUILÍBRIO

3.2 TEMAS PARA UMA EVENTUAL REFORMA FUTURA

3.2.1 ÓNUS DA PROVA

3.2.2 RISCOS DE DESENVOLVIMENTO

3.2.3 LIMITES FINANCEIROS

3.2.4 PERÍODOS DE PRESCRIÇÃO E RESPONSABILIDADE

3.2.5 OBRIGAÇÃO DE SEGURO

3.2.6 TRANSPARÊNCIA

3.2.7 RESPONSABILIDADE DO FORNECEDOR

3.2.8 PRODUTOS ABRANGIDOS

3.2.9 COBERTURA DE DANOS

3.2.10 ACESSO À JUSTIÇA

3.2.11 OUTROS ASPECTOS

4 CONCLUSÕES

4.1 MEDIDAS DE SEGUIMENTO DIRECTAMENTE LIGADAS À RESPONSABILIDADE DECORRENTE DOS PRODUTOS

4.1.1 ACÇÕES A CURTO PRAZO

4.1.2 ACÇÕES A MÉDIO PRAZO

4.2 MEDIDAS DE ACOMPANHAMENTO NOUTRAS ÁREAS, COMPLEMENTARES DA RESPONSABILIDADE DECORRENTE DOS PRODUTOS

4.2.1 ALTERAÇÃO DA DIRECTIVA 92/59 E APLICAÇÃO DE OUTRAS DIRECTIVAS RELATIVAS À SEGURANÇA DOS PRODUTOS

4.2.2 INICIATIVAS NO DOMÍNIO DO ACESSO À JUSTIÇA

4.2.3 INICIATIVAS RESPEITANTES À RESPONSABILIDADE AMBIENTAL

1. CONTEXTO

Em 1985, a directiva relativa à responsabilidade decorrente dos produtos defeituosos [1] introduziu na Comunidade o princípio da responsabilidade civil objectiva ou não culposa. Segundo esta directiva, todo o produtor de um bem móvel defeituoso deve indemnizar os danos causados à integridade física ou ao património privado dos lesados, independentemente de haver ou não negligência por parte do produtor.

[1] Directiva do Conselho, de 25 de Julho de 1985 (85/374/CEE), JO L 210 de 7.8.1985, p. 29.

1.1 Introdução

A responsabilidade estipulada por este instrumento jurídico comunitário constitui um quadro coerente que tem em consideração os vários interesses envolvidos:

- por um lado, o dos indivíduos que enfrentam os riscos para a sua saúde e para o seu bem-estar físico e material provenientes de uma sociedade moderna marcada por um nível elevado de complexidade técnica,

- por outro lado, o dos produtores em evitar distorções da concorrência resultantes de diferentes regras de responsabilidade e em reduzir o impacto dessas diferenças na inovação, na competitividade e na criação de emprego.

Este quadro de responsabilidade tem capacidade de contribuir para o bem-estar dos consumidores (assegurando que os lesados são compensadas e desencorajando a comercialização de produtos defeituosos) e de minimizar os custos para a indústria, de forma a evitar interferências excessivas na sua capacidade de inovação, criação de emprego e exportação, devidas a regras nacionais divergentes.

A directiva sobre a responsabilidade decorrente dos produtos contém os seguintes elementos principais:

- responsabilidade não culposa do produtor;

- ónus da prova por parte do lesado no que diz respeito ao dano, ao defeito e ao nexo de causalidade entre os dois;

- responsabilidade solidária de todos os operadores da cadeia de produção, para que exista uma garantia financeira de indemnização pelo dano causado;

- exoneração do produtor, caso prove a existência de determinados factos explicitamente indicados na directiva;

- responsabilidade limitada no tempo, por força da aplicação de um prazo de prescrição uniforme;

- ilegalidade de cláusulas limitativas ou exoneratórias de responsabilidade relativamente ao lesado.

Perante as diferentes tradições jurídicas, a directiva aceita que os Estados-Membros efectuem derrogações das regras comuns ("opções") no que diz respeito a três aspectos:

- incluir no seu âmbito de aplicação os produtos agrícolas que não tiverem sido objecto de transformação;

- não eximir o produtor de responsabilidade, mesmo que este prove que, na altura em que o produto entrou em circulação, o estado dos conhecimentos científicos e técnicos não permitia que se descobrisse a existência de um defeito;

- fixar um limite financeiro não inferior a 70 milhões de euros para a compensação de danos por morte ou lesões corporais causados por artigos idênticos que apresentam o mesmo defeito.

A directiva reconhecia que a harmonização, nessa fase, não podia ser total. Por isso, prevê que a Comissão apresente de cinco em cinco anos ao Conselho um relatório respeitante à aplicação da directiva e que lhe submeta, se for caso disso, propostas adequadas (artigo 21.º). De acordo com o n.º 3 do artigo 15.º e com o n.º 2 do artigo 16.º, dez anos após a data de notificação da directiva, a Comissão submeterá ao Conselho um relatório sobre os riscos de desenvolvimento e o limite financeiro. O Conselho procederá, de cinco em cinco anos, ao estudo dos montantes referidos na directiva (n.º 2 do artigo 18.º).

O primeiro relatório [2] foi apresentado em 1995. Pensa-se que a directiva é, normalmente, vista como um texto legislativo importante. Contribuiu para uma maior sensibilização e uma maior ênfase relativamente à segurança dos produtos. A Comissão concluíra que a experiência ainda era limitada e que se desenvolveria lentamente. Em 1995, os Estados-Membros dispunham ainda de uma jurisprudência muito limitada neste domínio. Com base nas informações disponíveis nessa fase, a Comissão considerou não ser adequado apresentar propostas de alterações. Contudo, certos aspectos da directiva respeitantes à protecção dos consumidores e ao funcionamento do mercado interno exigiam atenção constante. Era o caso, por exemplo, da exclusão dos produtos agrícolas não transformados pela maioria dos Estados-Membros.

[2] A Comissão apresentou o seu primeiro relatório sobre a aplicação da directiva em 13.12.1995 [COM(95) 617], baseado num estudo de impacto realizado em 1994. Esse estudo encontra-se publicado na Internet: www.europa.eu.int/comm/internal_market/en/goods/liability/index.htm.

No rescaldo da crise das "vacas loucas", a Comissão apresentou uma proposta de extensão do princípio da responsabilidade não culposa decorrente dos produtos defeituosos às matérias-primas agrícolas e os produtos da caça, conforme prevista pela Directiva 85/374. Actualmente, a Directiva 99/34 [3] obriga os Estados-Membros a alargarem o âmbito da responsabilidade estrita pelos produtos aos produtos agrícolas primários não transformados.

[3] JO L 141 de 4.6.1999, p. 20.

1.2 O Livro Verde

Durante a primeira leitura da Directiva 99/34, o Parlamento Europeu solicitou uma revisão substancial do sistema existente no que respeita à responsabilidade decorrente dos produtos. Embora a Comissão não partilhasse este ponto de vista, prometeu encetar um amplo debate com todas as partes interessadas, sob a forma de um Livro Verde que prepararia o segundo relatório sobre a aplicação da Directiva 85/374.

O Livro Verde intitulado "A responsabilidade civil decorrente dos produtos defeituosos" foi adoptado em Julho de 1999 [4] e destinava-se a recolher informações de todos os interessados, em particular dos operadores económicos, consumidores companhias de seguros e administração pública sobre dois aspectos:

[4] COM(1999) 396 final de 28.7.1999.

- a forma como a directiva de 1985 relativa à responsabilidade decorrente dos produtos tinha funcionado na prática

- em que medida deveria ser modificada.

Este documento pretendia promover a reflexão e o debate. Uma parte importante do Livro Verde convidava todos os agentes envolvidos a tomarem uma posição fundamentada no tocante à justificação de uma eventual reforma. Esta parte abrange um vasto leque de temas: incluem-se as questões levantadas pelo Parlamento Europeu no debate sobre a Directiva 99/34, como o ónus da prova, os riscos de desenvolvimento, os danos mentais, a franquia, o prazo de prescrição e o limite financeiro; consideram, ainda, outras questões como uma maior transparência, a responsabilidade do fornecedor ou o acesso à justiça. As "opções de reforma" mencionadas no capítulo 3 do Livro Verde devem orientar o debate aberto, sem prejuízo de qualquer iniciativa futura da Comissão.

A Comissão convidou as partes a darem respostas baseadas em factos e não em meras posições de princípio.

1.3 Reacções ao Livro Verde

A Comissão recebeu cerca de 100 comentários ao Livro Verde, provenientes de quatro grupos diferentes:

- organizações nacionais e europeias de consumidores,

- associações industriais nacionais e sindicatos nacionais e europeus representantes dos sectores da indústria interessados (em particular, do sector farmacêutico, automóvel, dos seguros, dos produtos químicos, dos produtos agrícolas, dos equipamentos eléctricos),

- administrações públicas dos Estados-Membros (Áustria, Dinamarca, Alemanha, Finlândia, França, Países Baixos, Grécia, Portugal, Espanha, Reino Unido) e de outros países europeus (Islândia, Noruega, Eslovénia, Suíça),

- organismos especializados na responsabilidade dos produtores (p.ex., organização pan-europeia de juristas especializados em danos pessoais, United States Defense research institute, comité especial para a legislação comunitária relativa à responsabilidade do produtor).

Como se indica no Livro Verde, as observações recebidas foram publicadas, na medida em que não tenha sido explicitamente solicitada a sua confidencialidade, estando disponíveis no seguinte endereço da Internet: http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/goods/liability/replies.htm. Um consultor fez um resumo de dois terços das respostas, o qual também pode ser consultado no mesmo endereço.

O Comité Económico e Social adoptou, em 1 de Março de 2000, um parecer sobre o Livro Verde [5] e o Parlamento Europeu votou uma resolução sobre o Livro Verde na sua sessão de 30 de Março de 2000.

[5] JO C 117 de 26.4.2000, p. 1.

O presente relatório de aplicação considerou as informações e as observações ao Livro Verde recebidas, assim como todas as outras informações úteis existentes. De uma maneira geral, segue a estrutura do Livro Verde: o capítulo 2 reúne (principalmente) a informação factual sobre a aplicação prática da Directiva 85/374; o capítulo 3 avalia as informações e os argumentos apresentados pelos interessados relativamente aos temas em discussão (a avaliação do relatório é destacada a sombreado); por fim, o capítulo 4 retira conclusões dos dois capítulos anteriores.

2. EFEITOS PRÁTICOS DA DIRECTIVA 85/374

No seu capítulo 2, o Livro Verde propunha que se avaliasse, sob diferentes ângulos, de que modo a directiva correspondia aos objectivos que se propunha alcançar: o mercado interno, a protecção da saúde e da segurança públicas e os efeitos na indústria e no sector dos seguros.

2.1 Impacto no mercado interno

A directiva sobre a responsabilidade dos produtores constitui um elemento significativo do quadro jurídico em que se realiza o comércio intra e extracomunitário. A Comissão solicitou aos interessados que comentassem o seu impacto, tendo em conta a sua experiência desde 1985, tanto no que diz respeito ao funcionamento da directiva em relação ao comércio comunitário, como à posição das empresas comunitárias face aos concorrentes de países terceiros.

2.1.1. Funcionamento da directiva na prática

Muitas observações indicam que a directiva funciona correctamente na prática, considerando-se que isso se deve ao facto de ela ter criado um quadro jurídico equilibrado e estável que tem em conta as preocupações dos consumidores e dos produtores. Todavia, é importante notar que as informações existentes sobre a aplicação são poucas e as estatísticas, quando disponíveis, não são completas.

Na maioria dos Estados-Membros, as regras nacionais de aplicação da directiva são aplicadas em paralelo com outros regulamentos relativos à responsabilidade, na maioria dos casos. Na Áustria, quase todos os casos de responsabilidade decorrente dos produtos são resolvidos exclusivamente com base no sistema facultado pela directiva. Os demandantes utilizam outros sistemas de responsabilidade (direito contratual ou direito relativo à responsabilidade civil) principalmente porque prevêem a compensação que dá mais protecção (abrange os danos até 500 euros, os danos imateriais, os danos ao próprio produto defeituoso e à propriedade destinada a uso profissional; os períodos de prescrição são maiores). Na Alemanha, a jurisprudência interpreta constantemente as disposições aplicáveis do direito relativo à responsabilidade civil de tal forma que se aproximam de uma responsabilidade não culposa. Outro motivo para a aplicação paralela é que a legislação "tradicional" é mais conhecida, dado que existe uma jurisprudência estabelecida.

Esta coexistência de diferentes regras de responsabilidade decorrente dos produtos, que é permitida ao abrigo do artigo 13.º da directiva, é entendida de diversas formas: a variedade de regras não desencorajou a comercialização dos produtos na Comunidade, nem teve qualquer efeito para as companhias de seguros; permitiu um nível mais elevado de protecção dos consumidores, o que, por outro lado, pode restringir a aplicação das regras ao abrigo da directiva.

Por estes motivos, a maior parte das observações opõe-se a que a directiva se torne o regime comum e exclusivo de responsabilidade decorrente dos produtos defeituosos, mas é a favor da manutenção da situação actual ao abrigo do artigo 13.º [6]

[6] Um processo de decisão prejudicial, pendente no Tribunal de Justiça, diz respeito à interpretação do artigo 13.º (processo C-183/00, González Sánchez).

Também se perguntou se cada Estado-Membro deveria poder adoptar regras de responsabilidade mais estritas que as disposições da directiva, introduzindo uma "cláusula mínima". Para alguns, essa cláusula mínima deveria ser introduzida, dado que todas as outras directivas no domínio da protecção do consumidor seguem esse modelo. Outro grupo de respostas discorda da proposta: essa disposição baixaria o nível de harmonização resultante da directiva na sua forma actual e criaria obstáculos potenciais à livre circulação de produtos.

2.1.2 Posição das empresas europeias face aos seus concorrentes estrangeiros

Aparentemente, a directiva não enfraquece a posição das empresas europeias no contexto global. As empresas estrangeiras que vendem os seus produtos no mercado europeu também devem respeitar as disposições comunitárias. Na sua apreciação dos países terceiros, a indústria europeia nota que não tem dificuldades nos países cuja legislação de responsabilidade decorrente dos produtos segue os princípios introduzidos pela directiva (como a Austrália, o Japão, a Suíça, a Noruega e outros).

A situação nos Estados Unidos é considerada um caso particular e com impacto importante nas empresas europeias. As respostas confirmam a forma como o Livro Verde avaliou o quadro jurídico a que pertence a lei norte-americana de responsabilidade decorrente dos produtos: o julgamento por um júri, o princípio de "no win, no fee" (segundo o qual o lesado que perde não paga honorários ao seu advogado), a atribuição de indemnizações compensatórias elevadas, a possibilidade de acções de grupo (class actions) são elementos que incentivam os lesados a recorrer aos tribunais. Diz-se que isso cria um clima de imprevisibilidade do resultado para os produtores. Devido a esta situação diferente, as empresas europeias, designadamente as pequenas e médias empresas, argumentam que, em certa medida, evitam exportar os seus produtos para os Estados Unidos. Outra consequência é que têm de pagar prémios de seguros mais caros e enfrentar um nível de litígio bastante superior. Segundo os números apresentados pela indústria belga, a legislação dos Estados Unidos torna as exportações da Europa para os Estados Unidos duas vezes (no caso dos têxteis e do aço), cinco vezes (alimentos) e dez vezes (produtos farmacêuticos) mais dispendiosas que as exportações para outros países. Estes valores não foram avaliados nem verificados pela Comissão.

2.2. Protecção da saúde e da segurança públicas

A directiva contribui para aumentar o nível de protecção contra produtos defeituosos, por dois motivos: primeiro, incentiva os produtores a esforçarem-se por produzir produtos seguros, complementando as medidas regulamentares de um determinado grupo de produtos ou as que seguem a Directiva 92/59 relativa à segurança geral dos produtos; em segundo lugar, quando tais medidas preventivas não derem resultado e tiverem ocorrido acidentes, permite que os lesados obtenham indemnizações dos produtores.

A primeira questão abordada pelo Livro Verde a este respeito refere-se à indemnização dos lesados. Diz-se que os casos de responsabilidade decorrente dos produtos foram, em grande medida, resolvidos nos sistemas tradicionais e, bastante menos, pela legislação que faz a transposição da directiva. Na Finlândia, a Comissão de Reclamações dos Clientes registou, entre 1.1.1993 e 22.11.1999, 71 casos; 46 foram decididos com base na lei de responsabilidade decorrente dos produtos e 25 com base na lei finlandesa de protecção dos consumidores. Em Portugal, foram apresentadas 200 queixas desde a data da aplicação da directiva, embora a sua base jurídica não seja indicada. No Reino Unido, o número de casos é reduzido.

Foram comunicados poucos processos judiciais com base na directiva: um processo recente na Irlanda, 2 em Itália, 3 no Reino Unido, 3 ou 4 na Bélgica, Suécia e Finlândia, 20 a 25 sentenças na Áustria, cerca de 30 decisões na Alemanha, 19 em Portugal; a França, a Grécia e o Luxemburgo ainda não registaram qualquer sentença.

O número de processos relativos à responsabilidade decorrente dos produtos parece ser relativamente baixo. Na sua grande maioria (90% de acordo com as seguradoras alemãs e neerlandesas), estas reclamações são resolvidas em tribunal, em particular quando os factos (ou seja, o defeito, o dano e o nexo de causalidade) são evidentes. As empresas reconhecem as vantagens da resolução de reclamações fundamentadas e válidas, evitando a duração e os custos dos litígios. Nestes casos, a responsabilidade não é uma questão que se coloque e só é necessário discutir a indemnização. Embora algumas pessoas considerem a resolução extrajudicial um mecanismo que funciona bem, as organizações de consumidores, nomeadamente, criticam este método, dado que os pormenores da resolução permanecem muitas vezes confidenciais e porque o produtor e os seguradores têm uma posição de vantagem desigual.

Dado o grande número de resoluções extrajudiciais de litígios, diz-se que os lesados são normalmente indemnizadas com rapidez e eficiência. No que respeita aos processos dos tribunais nacionais, a questão de uma solução rápida é mais uma questão da velocidade e eficiência dos sistemas nacionais de processo civil que de adequação do direito material. O direito processual espanhol é considerado muito formal e estrito no que respeita à apresentação de provas.

Outra questão do Livro Verde dizia respeito ao impacto da directiva nos interesses do lesado. O número de queixas relativas a produtos defeituosos parece não ter aumentado. Afirma-se que o nível de segurança dos produtos aumentou consideravelmente desde a adopção da directiva em 1985. Esta situação resulta da existência de um nível de segurança elevado, garantido por um quadro regulamentar estrito, nomeadamente em certos sectores, como o dos produtos farmacêuticos, dos produtos químicos, das máquinas e dos equipamentos eléctricos, ao passo que os outros sectores são abrangidos pela Directiva 92/59 relativa à segurança geral dos produtos. Diz-se que a indústria tem em conta e faz grande uso destas características de segurança nos sistemas de concepção, produção, rotulagem e pós-venda e que usa comummente as normas de boas práticas. As respostas confirmam que a directiva sobre a responsabilidade decorrente dos produtos tem um efeito dissuasor sobre os fabricantes e fornecedores e dá-lhes um forte incentivo, paralelamente às obrigações impostas pelos regulamentos de segurança já mencionados, para melhorar o nível de segurança.

O ponto de vista da indústria é de que a directiva conseguiu o justo equilíbrio entre a protecção dos lesados e os interesses dos produtores. As organizações de consumidores discordam deste aspecto e apelam a várias mudanças. Vários Estados-Membros (Alemanha, Países Baixos, Áustria e Reino Unido) afirmam, nos seus comentários, que ainda não há informações concretas que possam justificar quaisquer alterações da directiva a favor dos consumidores. Outro grupo de Estados-Membros (França, Finlândia, Dinamarca, Grécia e Portugal) apontam áreas em que se podem fazer algumas mudanças, embora, em certos casos, não apresentem argumentos [7].

[7] As respostas que identificam deficiências específicas do sistema actual, são discutidas na parte respectiva do capítulo 3 deste relatório.

As observações revelam algumas diferenças entre os Estados-Membros no que diz respeito à relação entre os sistemas nacionais de segurança social e a indemnização concedida de acordo com a directiva. Regra geral, uma pessoa que tenha sofrido danos por um produto defeituoso recebe um pagamento ao abrigo dos regimes de segurança social, independentemente da existência de uma pessoa responsável, e em compensação pelas suas contribuições para o regime de seguros. A indemnização do lesado ao abrigo da directiva complementa esse pagamento. O nível e o âmbito das prestações da segurança social, na Europa, costuma ser elevado, mas varia de um Estado-Membro para outro. Não é claro se, nos casos em que uma grande parte dos danos está coberta por estes regimes, os lesados iniciam processos para obter uma indemnização.

Nalguns Estados-Membros, como os Países Baixos [8] e os países escandinavos [9], os regimes de segurança social não têm a possibilidade de processar o produtor de um produto defeituoso. Noutros países (como, por exemplo, a Áustria, o Reino Unido [10] ou a Itália), os regimes de segurança social têm essa possibilidade, embora ainda não a tenham utilizado na prática, com base nos direitos que a directiva confere ao lesado. Não há valores disponíveis no que respeita ao número de casos nos Estados-Membros em que a segurança social tenha efectivamente feito valer o seu direito a indemnização perante o produtor [11].

[8] Artigo 197.º do Tomo 6 do Código Civil.

[9] A introdução de um mecanismo compensatório está actualmente a ser discutida na Suécia.

[10] Lei da Segurança Social (Reclamação de Prestações) de 1997.

[11] Em França, apenas é conhecido um caso e em Portugal, nenhum; na Alemanha, são poucos os casos conhecidos.

Também se perguntou se existiam casos em que o regime de responsabilidade do produtor estabelecido pela Directiva 85/374 tivesse sido insuficiente para cumprir o seu papel compensatório, de forma a que fosse necessário recorrer à solidariedade social para compensar os lesados. As poucas respostas a esta questão confirmam a informação contida no Livro Verde (transfusões de sangue, em França, caso do óleo de colza, em Espanha, produtos sanguíneos, na Dinamarca). Na Alemanha, hemofílicos foram infectados com o vírus do HIV por produtos sanguíneos contaminados, durante o período de 1980 a 1993, tendo sido criado um fundo de indemnizações [12]. Vários Estados-Membros (Alemanha, França, Dinamarca, Reino Unido, Suécia, Itália, Finlândia e Áustria) adoptaram legislação ao abrigo da qual os regimes administrados pelos governos prevêem o pagamento de indemnizações a pessoas com lesões associadas a vacinas. Esses pagamentos são financiados pelo público em geral, com excepção da Dinamarca, da Suécia e da Finlândia, onde os fabricantes contribuem para um fundo de seguro.

[12] BGBl. I 1995, 972.

2.3. Efeitos na indústria e no sector dos seguros

O Livro Verde perguntou ao sector da indústria se tinha conhecimento de casos de produção defeituosa nos quais a directiva tivesse sido efectivamente aplicada e de que maneira isso afectara as suas actividades. Houve muito poucas queixas desta natureza, as quais foram, normalmente, satisfeitas pelos seguros das empresas. As actividades poderão ter sido afectadas, na medida em que as empresas tiveram de assegurar riscos maiores.

O sector farmacêutico indica que a introdução de um sistema regulamentar abrangente, em 1965, causou um aumento dos custos. Todavia, não são apresentados valores relativamente ao impacto da directiva.

Não se realizaram estudos nem qualquer tipo de investigação acerca do impacto potencial da directiva nas actividades das empresas.

Outro tipo de questões dirigia-se especificamente ao sector dos seguros e solicitava dados sobre o número de declarações de sinistros tratadas pelo sector na sequência de acidentes causados desde 1990, se a garantia dado pela seguradora contemplava explicitamente a responsabilidade civil do produtor à luz da directiva, e se a procura deste tipo de garantias aumentara após a entrada em vigor da directiva e qual o seu impacto. Na Áustria, os seguros parecem ter aumentado até 100% desde a adopção da lei que faz a transposição da directiva. Porém, na Alemanha, o número de pedidos apresentados de seguros de responsabilidade decorrente dos produtos não aumentou consideravelmente. Isso deve-se ao facto de a maioria das empresas já se ter protegido de forma adequada, antes da directiva e na sequência da jurisprudência dos tribunais alemães que desenvolveu normas mais estritas de responsabilidade dos produtores. A mesma situação mantinha-se na maioria dos Estados-Membros.

O impacto da directiva nos custos é difícil de avaliar, porque muitos outros factores e mudanças influenciaram o nível das indemnizações pagas, os montantes de cobertura procurados e os prémios recebidos. A nível europeu, não existem estatísticas que discriminem o tipo de responsabilidade (negligência ou responsabilidade não culposa) ou o tipo de defeito. Isso deve-se ao facto de não haver uma recolha sistemática a este nível das estatísticas sobre a responsabilidade decorrente dos produtos e de nem todas as seguradoras o fazerem com este nível de pormenor. As estatísticas são recolhidas a nível nacional por alguns dos mercados mais pequenos. Com base nestes dados, cerca de 60 a 70% das questões resolvidas baseiam-se em defeitos de fabrico e 1 a 11% dizem respeito a defeitos de concepção.

3. AVALIAÇÃO DOS ASPECTOS DISCUTIDOS, COM VISTA A UMA EVENTUAL ALTERAÇÃO DA DIRECTIVA 85/374

3.1 Manutenção do equilíbrio

O debate político noutras ocasiões e, mais uma vez, os contributos do Livro Verde mostram que a política de responsabilidade decorrente dos produtos provoca perspectivas conflituosas por parte dos produtores e dos consumidores. Os lesados querem o nível mais alto de protecção ao mais baixo custo, enquanto os produtores pedem, especificamente, limites e o período de responsabilidade mais curto possível.

A Directiva 85/374 representa um compromisso entre os interesses em jogo. A determinação política dos Estados-Membros, indicada nas disposições da directiva, em ter um quadro equilibrado de responsabilidade que reja as relações entre empresas e consumidores não deve ser subestimada. No Livro Verde, a Comissão exprimiu o seu desejo de ver adoptada esta abordagem conciliatória. Por isso, qualquer proposta de revisão da directiva deve ter em conta o equilíbrio que, actualmente, assenta nos seguintes princípios:

( a responsabilidade civil do produtor é

(1) objectiva (não é necessária prova de culpa),

(2) relativa (o produtor exime-se dessa responsabilidade se provar a existência de determinados factos, podendo estes ser objecto de uma reapreciação - ver, por exemplo, abaixo, "riscos de desenvolvimento"),

(3) limitada no tempo (o produtor não é responsável indefinidamente, embora as modalidades práticas deste princípio precisem de ser revistas, nomeadamente no que se refere ao período de cessação de responsabilidade) e

(4) uma responsabilidade que não se pode derrogar por vontade das partes;

( direitos e obrigações do lesado:

(5) tem de provar que o dano ocorreu, que o produto estava defeituoso e que existe um nexo de causalidade entre o defeito e o dano sofrido (as condições de prova são sujeitas a reexame (ver a seguir "ónus da prova")

(6) responsabilidade solidária (permitindo que o lesado se dirija a qualquer responsável, sem que isso prejudique o seu direito de reclamação).

O Livro Verde perguntava se os seis princípios mencionados constituíam o acervo que devia ser mantido para não comprometer o equilíbrio interno da directiva. Alguns comentários concordam em que os seis princípios constituem um equilíbrio justo dos interesses envolvidos e devem manter-se, ao passo que outros desejam a introdução de algumas modificações.

3.2 Temas para uma eventual reforma futura

Tanto os debates políticos anteriores, como os interessados e os peritos salientaram vários aspectos da directiva como merecedores de análise especial, com vista a uma eventual reforma. O Livro Verde explicava que os interesses em jogo para cada questão, sempre que possível, indicavam "opções" que poderiam ser consideradas como directrizes para um debate livre, sem prejuízo de qualquer iniciativa futura da Comissão.

3.2.1 Ónus da prova

De acordo com a directiva, a parte lesada deve provar o dano, o defeito do produto e o nexo de causalidade entre o defeito e o dano sofrido. Na prática, poderá ser difícil provar que um produto estava defeituoso e/ou que existe um nexo de causalidade. Isso pode dever-se à complexidade técnica do produto em questão, aos custos elevados para obter os necessários pareceres de peritos ou ao desaparecimento do produto (no caso, por exemplo, de produtos alimentares ou farmacêuticos).

Sem prejuízo do princípio geral, segundo o qual o ónus da prova cabe ao lesado, o Livro Verde perguntava se a sua aplicação deveria ser facilitada e apontava para quatro "opções":

- presumir um nexo de causalidade quando o lesado prove o dano e o defeito, ou de defeito quando o lesado prove a existência de um dano resultante de um produto;

- estabelecer o grau ou o padrão de prova necessária dos três elementos requeridos;

- impor ao produtor a obrigação de fornecer toda a documentação e informação útil para que o lesado possa dispor de elementos concretos para provar o seu caso;

- impor ao produtor o encargo dos custos de peritagem, sob determinadas condições.

Quanto a esta questão, as respostas dividem-se. Um grupo considera que o sistema actual é adequado, visto que não tinham sido mencionados problemas. Se o produtor tivesse de provar que o produto era seguro, haveria o risco de os consumidores apresentarem um grande número de processos, sem razão. Este grupo rejeita a ideia de introduzir uma responsabilidade com base na presunção. Dado que cada processo por responsabilidade decorrente dos produtos tem de ser decidido pelo seu próprio mérito, a presunção não seria um instrumento adequado.

Outro grupo considera que o uso da presunção é um meio útil na lei para colocar o ónus sobre a pessoa mais informada e que dispõe dos conhecimentos adequados para provar perante o tribunal por que motivo o produto não deve ser considerado defeituoso. O mesmo argumento poderia ser usado para o nexo de causalidade. Seria injusto obrigar o lesado a cobrir os custos da apresentação de provas, quando é evidente que o produto defeituoso foi a única causa possível do seu dano.

A situação dos Estados-Membros nesta matéria difere em alguns aspectos, embora indique que os tribunais nacionais já desenvolveram formas de facilitar o ónus da prova.

- Na Suécia, cabe ao juiz avaliar o nexo de causalidade, em particular, em casos tecnicamente complexos. O ónus da prova foi reduzido pelos tribunais em certas situações ("probabilidade").

- Na Finlândia, dentro do princípio da livre avaliação das provas, o juiz pode ter em conta a dificuldade de determinação do defeito de um produto ou de um nexo de causalidade.

- Na Alemanha, de acordo com o direito de processo civil, o tribunal é livre de avaliar e julgar as provas de um caso específico. O nexo de causalidade foi determinado em vários casos, com base na prova a priori, quando o dano ocorreu normalmente.

- Quando o produto desapareceu (por exemplo, uma garrafa que explodiu) e é difícil descobrir a origem do defeito, os juizes espanhóis basearam as suas decisões em presunções.

- Os juizes dos Países Baixos usaram o poder de suprimir o ónus da prova em casos excepcionais, por exemplo, em caso de defeito do produto.

- Na Dinamarca, os requisitos de prova dependem de cada caso e são decididos pelo juiz. Há várias decisões em que os consumidores não puderam fornecer provas e em que o tribunal solicitou ao produtor que apresente uma contraprova.

- Segundo a prática jurídica em França e na Bélgica, o defeito de um produto pode ser comprovado de qualquer forma, por provas ou por probabilidades. O juiz pode inferir o nexo de causalidade ("a equivalência de condições").

- No Reino Unido, é aplicado o simples critério do equilíbrio de probabilidades (o que significa, pelo menos, 51%) a questões de danos, defeitos e nexo de causalidade.

Há pouca experiência no que diz respeito a libertar o lesado do encargo financeiro de cobrir os custos de peritagem. Segundo as regras de processo civil de 1999 do Reino Unido, o tribunal é obrigado a garantir que as partes são, na medida do praticável, colocadas em pé de igualdade; também tem o poder de dar instruções quanto ao pagamento dos honorários e das despesas de um perito instruído por ambas as partes. De acordo com a lei alemã existente, o produtor é obrigado a pagar as despesas na medida em que o dano for regulado fora do tribunal ou se lhe for ordenado que pague os danos. Em caso de dificuldades financeiras, o lesado pode solicitar auxílio jurídico. O decreto de transposição italiano dá ao juiz a possibilidade de ordenar ao produtor que faça um adiantamento para os custos de peritagem, se for provável que o dano tenha sido causado por um defeito do produto.

Por último, as regras nacionais relativas à divulgação variam muito consoante os Estados-Membros. Quando essas regras prevêem a divulgação excessivamente limitada de documentação ou informações, antes ou durante o litígio, o resultado pode ser a negação de acesso à justiça. As regras de processo civil inglesas de 1999 são citadas como uma abordagem equilibrada no que respeita à divulgação de informação, tanto pelos demandantes como pelos demandados, numa fase precoce de um litígio. Outras regras de responsabilidade da lei alemã obrigam o produtor a fornecer documentação e informações, se se verificarem condições específicas. Esta obrigação aplica-se quando há indicação suficiente para o nexo de causalidade do dano e são necessárias circunstâncias factuais que entrem no âmbito do produtor, para que o lesado apresente a prova. Nos casos em que o produtor não faculta essa informação, o ónus da prova pode ser invertido [13].

[13] 35 da Lei da Biotecnologia (Gesetz zur Regelung von Fragen der Gentechnik), BGBl I 1999, 1080: Liegen Tatsachen vor, die die Annnahme begründen, daß ein Personen- oder Sachschaden auf gentechnische Arbeiten eines Betreibers beruht, so ist dieser verpflichtet, auf Verlangen des Geschädigten über Art und den Ablauf der in der gentechnischen Anlage durchgeführten oder einer Freisetzung zugrundeliegenden gentechnischen Arbeit Auskunft zu erteilen, soweit dies zur Feststellung, ob ein Anspruch nach 32 besteht, erforderlich ist. Die 259 bis 261 BGB sind entsprechend anzuwenden.

De um modo geral, as administrações nacionais não conhecem problemas práticos devidos às regras do ónus da prova. Esta conclusão também diz respeito à situação dos produtos alimentares ou farmacêuticos, que se reconhece como uma situação específica [14]. Na Alemanha, discute-se actualmente a forma de ultrapassar algumas dificuldades respeitantes aos produtos farmacêuticos. Neste caso, pode considerar-se a introdução do direito de o utilizador dispor de certos factos mencionados no produto ou no folheto da embalagem, no que se refere aos efeitos secundários dos produtos farmacêuticos, dado que tal é necessário para fazer valer os seus direitos perante a Justiça.

[14] Na Alemanha, foi possível resolver quase todos os casos relativos a produtos farmacêuticos com base na regra de prova prima facie.

O Livro Verde abordava, em seguida, o problema específico de determinação da identidade do produtor, quando o mesmo produto é fabricado por vários produtores, e perguntava se a "responsabilidade pela quota de mercado" (market share liability) seria exequível, na Europa, para este tipo de casos.

O conceito de "responsabilidade pela quota de mercado" é rejeitado por quase todos os que contribuíram para o debate. A responsabilidade decorrente dos produtos baseia-se na responsabilidade individual da pessoa que causa o dano. O referido conceito tornaria as pessoas responsáveis, mesmo que não estivessem implicadas no dano e, portanto, desviar-se-ia de um princípio fundamental de responsabilidade. Nesta situação, seria extremamente difícil assegurar o risco, dado que as seguradoras não poderiam avaliar ou quantificar a sua exposição enquanto o caso não estivesse concluído. A directiva introduz a responsabilidade do fornecedor, ao abrigo do n.º 3 do artigo 3.º, caso o produtor não possa ser identificado, garantindo, assim, que o lesado dispõe de um alegado culpado, contra o qual pode apresentar uma queixa.

Por outro lado, o artigo 3.º da directiva dá uma definição lata de produtor, que pode conduzir à responsabilidade solidária dos produtores (artigo 5.º). O Supremo Tribunal neerlandês criou a seguinte regra, no processo [15] DES: ficou estipulado que o dano dos lesados é o resultado de um produto em particular e que cada um dos produtores que colocaram o produto no mercado durante o período em que o dano ocorreu pode ser responsável pelo montante total do dano.

[15] Ver Livro Verde, nota de pé de página 42.

Aparentemente, não existem outros casos semelhantes e não é necessário introduzir este conceito. Também nos Estados Unidos, onde este conceito teve origem, a aplicação é limitada e os tribunais recusaram a sua aplicação devido a dificuldades práticas ligadas à definição.

3.2.2 Riscos de desenvolvimento

Ao abrigo da Directiva 85/374, um produtor está isento de responsabilidade se provar a existência de determinados factos. Uma das isenções diz respeito aos chamados "riscos de desenvolvimento". O Tribunal de Justiça Europeu interpretou a disposição aplicável do seguinte modo: o produtor de um produto defeituoso é absolvido de responsabilidade, se conseguir demonstrar que o estado objectivo dos conhecimentos técnicos e científicos, incluindo o seu nível mais adiantado, no momento da colocação em circulação do produto em causa, não permitia detectar a existência do defeito. Importa, para que possam validamente ser opostos ao produtor, que os conhecimentos científicos e técnicos pertinentes tenham sido acessíveis no momento da colocação em circulação do produto em causa [16].

[16] Comissão contra Reino Unido, C-300/95, acórdão de 30.5.1997, Colectânea de Jurisprudência [1997], p. I-2649, ponto 29.

Dada a controvérsia do debate, o legislador comunitário, em 1985, não resolveu esta questão definitivamente, tendo encontrado uma solução provisória: a exoneração era possível por um período de dez anos, tendo os Estados-Membros a opção de a abolir unilateralmente. Nos termos do n.º 3 do artigo 15.º da directiva, ficou decidido que a Comissão avaliaria a incidência, no que respeita à protecção dos consumidores e ao funcionamento do mercado comum, da aplicação pelos tribunais da alínea e) do artigo 7.º e do n.º 1, alínea b), do artigo 15.º Com base nessa avaliação, decidir-se-ia se os produtores deveriam ser responsáveis pelos "riscos de desenvolvimento", após o período de transição.

Após a implementação, em alguns Estados-Membros, o produtor é responsável também em caso de riscos de desenvolvimento. No Luxemburgo e na Finlândia, o âmbito da responsabilidade abrange todos os tipos de produtos. Outros países limitaram essa responsabilidade a sectores de produtos específicos: A Espanha, no caso dos produtos alimentares e medicinais e a França, no caso dos produtos derivados do corpo humano e dos comercializados até Maio de 1998. Na Alemanha, a responsabilidade do produtor, nos casos de riscos de desenvolvimento já existia desde 1978, no domínio dos produtos farmacêuticos [17].

[17] A directiva reconheceu a existência deste regime especial de responsabilidade e autorizou a coexistência com a directiva; ver artigo 13.º e considerando 13.

Neste contexto, o Livro Verde perguntava se e como a responsabilidade pelos riscos de desenvolvimento tinha consequências inultrapassáveis para os produtores, a nível europeu, desencorajando-os em relação à inovação, especialmente no sector dos produtos farmacêuticos, e se seria viável assegurar este tipo de risco no mercado dos seguros.

As respostas da indústria avançam uma série de argumentos a favor da manutenção da exoneração com base nos riscos de desenvolvimento. Do seu ponto de vista, este tipo de responsabilidade impediria o progresso científico, o desenvolvimento e a inovação de novos produtos. Ligado às características específicas do sector farmacêutico, o lançamento de produtos inovadores de biotecnologia poderia ser atrasado ou proibido. O grau de riscos imprevisíveis nos chamados "medicamentos órfãos", ou seja, aqueles que se destinam a tratar doenças raras, seria comparativamente superior ao de outros medicamentos, porque os ensaios clínicos são limitados a um número reduzido de pacientes. A introdução dessa responsabilidade poderia baixar o nível de cuidados para os quais a indústria farmacêutica trabalha, dado que os produtores poderiam ser responsabilizados, apesar de terem aplicado o mais alto nível existente de conhecimentos científicos.

As seguradoras destacam as dificuldades que resultarão na determinação do preço de assegurar a responsabilidade por um produto, que cubra os riscos de desenvolvimento. Dados o desconhecimento e a imprevisibilidade do risco, seria muito difícil cobri-lo e as seguradoras podem excluí-lo das suas apólices.

Outras respostas, as das organizações de consumidores, salientam o facto de a responsabilidade estrita se basear no princípio reconhecido, pelo qual uma pessoa que recebe lucros de uma actividade perigosa deve indemnizar a desvantagem de outras pessoas. Consequentemente, o produtor deve ser considerado responsável, em caso de danos devidos a qualquer risco não detectável.

Há algumas informações disponíveis relativamente aos cinco Estados-Membros onde, parcialmente ou em geral, o produtor é responsável pelos riscos de desenvolvimento.

Finlândia: O governo considerou que os casos de riscos de desenvolvimento são muito raros e introduziu a responsabilidade do produtor neste caso, dado que não havia justificação para os consumidores terem de suportar esses riscos. Na prática, o nível das apólices de seguros aumentou, sendo os custos adicionais negligenciáveis. Numa audiência pública organizada pelo ministério da Justiça, em Novembro de 1999, mencionou-se que não tinham ocorrido casos de riscos de desenvolvimento.

Luxemburgo: A jurisprudência anterior à adopção da directiva atribuía aos produtores a responsabilidade também pelos riscos de desenvolvimento. Optou-se por manter essa situação e não se conhecem problemas específicos devidos a este sistema.

Espanha: A introdução da responsabilidade pelo risco de desenvolvimento de produtos alimentares e farmacêuticos é explicada pelo facto de estes sectores serem da maior importância pública e de a ocorrência desses riscos ser provável nesta área. Não se conhece o impacto financeiro na indústria (prémios de seguros).

França: Ao abrigo do regime de responsabilidade tradicional, um defeito indetectável não constituía motivo para exonerar o produtor. Devido a considerações éticas, a lei que faz a transposição torna o produtor responsável pelos riscos de desenvolvimento, no que respeita aos elementos e aos produtos do corpo humano. Embora se saiba que as companhias de seguros tinham dificuldades com esta disposição, não se dispõe de dados específicos.

Alemanha: A responsabilidade estrita, incluindo os riscos de desenvolvimento e produção relativamente aos produtos farmacêuticos, já existia antes da adopção da directiva. Dado o impacto directo que os medicamentos têm no corpo humano, a Lei dos Produtos Farmacêuticos previa esta solução. A inclusão da responsabilidade pelos riscos de desenvolvimento é combinada com limites financeiros (a responsabilidade é limitada a 500.000 marcos, em qualquer caso e a 200 milhões de marcos por cada produto farmacêutico ou a 12 milhões para cada produto, por ano, no caso das anuidades). Não há dados disponíveis sobre a incidência prática e a jurisprudência é reduzida.

Existem muito poucos dados sobre a incidência prática que a introdução da responsabilidade do produtor no caso dos riscos de desenvolvimento poderia ter para a indústria e para as seguradoras. Não existe uma investigação detalhada sobre as decisões dos tribunais nacionais no que respeita à cláusula de isenção relativa aos riscos de desenvolvimento. Os poucos casos conhecidos parecem indicar que, na prática, não é tão fácil para o produtor provar que o defeito não pôde ser detectado com base nos conhecimentos existentes quando o produto foi comercializado e, desse modo, revogar a sua responsabilidade. A ocorrência de danos devidos a um risco de desenvolvimento parece ser mais provável nos seguintes sectores: produtos farmacêuticos, substâncias químicas, organismos geneticamente modificados e produtos alimentares.

O Livro Verde perguntava se os danos causados pelos riscos de desenvolvimento deveriam ser suportados pela sociedade no seu conjunto, através de um fundo de indemnizações apoiado por receitas públicas, e/ou pelo sector produtivo respectivo, através de um fundo em que fossem chamados a participar os membros desse sector.

Quanto a esta questão, as respostas dividem-se. Alguns contributos são a favor da introdução de um fundo de indemnizações nos sectores mais sensíveis. A experiência anterior mostrou que, para os danos em grande escala, a intervenção pública era inevitável e tinham sido criados fundos públicos para assistir as vítimas dos danos (ver os casos mencionados no ponto 2.2 - HIV, etc.). É questionável se esta intervenção deve ou não constituir a excepção. Por isso, deve encarar-se primeiro a ideia de criar um fundo das empresas do sector produtivo em questão. Outros comentários sugerem que a questão dos fundos de indemnizações seja deixada ao critério de cada Estado-Membro.

São poucos os países onde existem fundos de indemnizações criados pela indústria, Na Alemanha, devido ao limite de responsabilidade de 200 milhões de marcos por produto, os fabricantes de produtos farmacêuticos e as seguradoras chegaram a acordo para criar o "Pharmapool". Os fabricantes contribuem com uma percentagem do volume de negócios, com base nas três categorias de riscos, para um fundo que abarca todas as seguradoras alemãs de empresas farmacêuticas. Desde o início da sua existência, este fundo fez um pagamento de 55 milhões de marcos, no caso da indemnização dos hemofílicos infectados com HIV, alegadamente por produtos sanguíneos. Os prémios foram reduzidos em 1981, dado que não foram apresentadas queixas contra o fundo.

Na Suécia, foi criado em 1978, um programa voluntário para os danos causados por produtos farmacêuticos. O programa é financiado por uma percentagem das vendas dos fabricantes e administrado pelas companhias de seguros. Este programa foi instituído na base de os fabricantes não deverem reembolsar o Sistema Nacional de Segurança Social por quaisquer pagamentos que este tivesse feito às pessoas lesadas.

Também na Finlândia, existe, desde 1990, um plano de seguro farmacêutico. Foi fixado um limite superior agregado de 100 milhões de marcas para danos epidémicos.

A legislação dinamarquesa prevê indemnizações por danos pessoais causados a pessoas por produtos farmacêuticos, independentemente de qualquer prova de falta ou responsabilidade, se os produtos tiverem sido obtidos antes de 31 de Dezembro de 1995. Existe um fundo de indemnizações gerido pela associação de seguros dos pacientes e financiadas por uma redução do reembolso estatal dos produtos médicos que os indivíduos tenham adquirido. Durante o período de 1998 a 2000, foram apresentadas duas queixas.

Com base nas informações disponíveis, tem-se a ideia de que os referidos fundos de indemnização só muito raramente intervieram e, mesmo assim, por danos menores.

3.2.3 Limites financeiros

O Livro Verde abordou duas questões a este título: primeiro, de acordo com o artigo 9.º da directiva, o produtor não tem de compensar o lesado por danos à propriedade inferiores a 500 ecus. Esta franquia foi introduzida em 1985, para evitar litígios num número excessivo de casos [18]. Pediu-se aos interessados que facultassem toda a informação sobre a percentagem de casos que envolvessem danos materiais inferiores a 500 euros.

[18] Ver considerando 9 da directiva.

Um conjunto de respostas propõe a abolição do limite de 500 euros. Os consumidores sofrem, frequentemente, danos à propriedade abaixo deste limiar e, por isso, não recebem indemnização nesses casos. Os contributos contêm dados limitados: na Finlândia, foram apresentados à Comissão de Reclamação dos Consumidores 71 casos, entre 1.1.1993 e 22.11.1999; 13 destes casos envolviam danos à propriedade inferiores a 500 euros.

Outro grupo argumenta que se deve manter o actual regime. O limite seria razoavelmente modesto e não colocaria indevidamente os consumidores em desvantagem. Os custos judiciais relativos a esta categoria de reclamações seriam desproporcionalmente elevados. Na maior parte dos casos, o dano seria coberto pelo seguro de habitação.

Os dados limitados existentes parecem indicar que uma eliminação da franquia poderia resultar num número superior de processos contra os produtores, inclusive contra pequenas e médias empresas, o que se poderia evitar incentivando soluções extrajudiciais para as reclamações de pequeno valor.

O segundo aspecto diz respeito à possibilidade dada aos Estados-Membros pelo n.º 1 do artigo 16.º da directiva de fixarem um limite máximo pelos danos a pessoas causados por artigos idênticos que apresentem o mesmo defeito. Esse limite é fixado em 70 milhões de euros. Em 1985, os legisladores consideraram esse limite transitório e decidiram que a Comissão deveria avaliar o efeito da utilização desta opção na protecção dos consumidores e no funcionamento do mercado interno, após um período de dez anos (n.º 2 do artigo 16.º). Tendo em conta esta avaliação deve decidir-se se esse tecto financeiro deverá ser suprimido.

Três Estados-Membros (Alemanha, Espanha e Portugal) adoptaram tectos financeiros.

Na Alemanha, a instituição de um limite financeiro de 160 milhões de marcos foi explicada pelo facto de a responsabilidade não culposa dever ser limitada. Ao abrigo do regime específico dos produtos financeiros, o limite financeiro é de 200 milhões de marcos. Não se conhecem casos em relação aos quais o limite não tenha sido suficiente.

Em Espanha, o limite é de 10.500 milhões de pesetas. Até agora, não se conhecem casos em que este limite deixasse pessoas lesadas sem indemnização.

Em Portugal, a legislação estabeleceu um limite financeiro de 10 milhões de contos. Não há dados disponíveis sobre a aplicação.

A pouca informação existente parece indicar que os limites financeiros existentes em três Estados-Membros são suficientes para cobrir quaisquer pedidos de indemnização. Não há dados que mostrem que o uso, por esses Estados-Membros, da opção dada pelo n.º 1 do artigo 16.º da directiva tenha um grande impacto no funcionamento do mercado interno.

3.2.4 Períodos de prescrição e responsabilidade

A responsabilidade de um produtor extingue-se dez anos a contar da data em que o produto foi colocado em circulação, a menos que haja reclamações ou processos pendentes (período de responsabilidade). Uma pessoa que pretenda apresentar uma queixa contra um produtor por danos devidos a um produto defeituoso deve apresentar a queixa no prazo de três anos a contar da data em que tomou conhecimento, ou em que, razoavelmente, deveria ter tomado conhecimento, do dano, do defeito e da identidade do produtor (período de prescrição). Esta limitação da responsabilidade justifica-se, principalmente, pelo facto de a responsabilidade estrita dar aos produtores um encargo mais forte que a responsabilidade no âmbito dos sistemas tradicionais de responsabilidade contratual ou extracontratual. Por isso, o período de responsabilidade é limitado, para não desencorajar a inovação tecnológica e para permitir a cobertura pelo seguro.

O Livro Verde perguntava se era necessário modificar o prazo de dez anos, genericamente ou em particular para determinados produtos ou sectores e se os custos resultantes dessa modificação deveriam e poderiam ser suportados pela indústria e pelo mercado segurador.

Um grupo de respostas considera que o prazo de dez anos se deve manter. Os argumentos usados referem-se à necessidade de segurança legal, aos problemas para obter cobertura pelo seguro em caso de períodos mais longos ou, pelo menos, a um aumento nos prémios de seguro. Outro aspecto é que, dado que é mais fácil para o lesado obter indemnização ao abrigo da responsabilidade estrita, justifica-se o limite temporal e o lesado tem a possibilidade de recurso contra o produtor durante períodos mais longos (até 30 anos) dentro de outros sistemas de responsabilidade.

Noutro grupo de comentários, sugere-se o aumento do prazo, pelo menos no que respeita a sectores de produtos específicos (como os produtos alimentares, farmacêuticos, agrícolas ou produtos destinados a uso especialmente prolongado). Esses sectores são identificados como apresentando a possibilidade de lesões latentes, em que o dano possa surgir bastante tempo depois de o produto ter sido colocado no mercado [19]. Outras propostas consistem em dar início ao prazo de dez anos na data em que o produto foi fornecido pela primeira vez ao consumidor ou em aumentar o prazo para o período previsível de utilização do produto.

[19] Em França, aconteceu um caso em que um produto farmacêutico foi tomado por mulheres grávidas e causou lesões físicas aos seus filhos, lesões essas que, no entanto, só surgiram na idade de maturidade sexual.

A Directiva 92/59 relativa à segurança geral dos produtos [20] exige que apenas os produtos seguros sejam colocados no mercado. Neste contexto, a noção de produto seguro refere-se ao período previsível de utilização de um produto. Deve notar-se, contudo, que a Directiva 92/59 e a Directiva 85/374 têm uma função complementar: o primeiro instrumento assegura que apenas os produtos seguros sejam colocados no mercado (prevenção); o segundo fixa as regras segundo as quais os danos pessoais e os danos à propriedade causados por um produto defeituoso sejam compensados (indemnização). Por isso, justifica-se tratar da questão do limite temporal em relação com a responsabilidade do produtor de uma forma diferente em relação à segurança geral dos produtos.

[20] JO L 228 de 11.8.1992, p. 24.

Não há informações de casos práticos em relação ao efeito do prazo de dez anos, nem dados concretos sobre o impacto financeiro na indústria e no sector dos seguros, se o limite fosse aumentado.

3.2.5 Obrigação de seguro

Actualmente, os produtores não são obrigados a ter qualquer tipo de cobertura financeira; não lhes é exigido que façam um seguro de responsabilidade por um montante que seja adequado para cobrir qualquer dano causado por um produto defeituoso.

O Livro Verde perguntava qual a experiência nesta matéria, em particular, se se conheciam casos em que a falta de um seguro tornasse impossível a obtenção de indemnização pelos lesados e se era necessária uma maior actuação a este nível.

Um grupo de contributos considera que devem ser os próprios produtores a decidir a questão do seguro. Os argumentos desdobram-se: não se conhecem casos em que não fosse possível dar uma indemnização devido à falta de seguro e o seguro obrigatório para todos os sectores de produtos obrigaria os fabricantes de produtos de baixo risco a pagar uma parte do encargo financeiro dos produtos mais perigosos. Alguns comentários defendem a introdução de um seguro obrigatório para os sectores que as companhias de seguros identificarem como sectores de risco.

Com base nas informações disponíveis, a falta de uma disposição específica sobre seguros não parece ter criado qualquer problema prático. Deve avaliar-se melhor se, na prática, os fabricantes dos sectores em que o risco de responsabilidade é elevado tentam cobri-lo nos seus próprios seguros ou se é necessário agir com mais intensidade.

3.2.6 Transparência

A directiva não prevê, actualmente, quaisquer meios de tornar a sua aplicação mais transparente instituindo um mecanismo que cubra a informação no que diz respeito aos casos de responsabilidade decorrente dos produtos. Os produtores não são obrigados a manter registos das reclamações apresentadas contra eles, nem as autoridades nacionais são obrigadas a recolher dados sobre os casos comunicados.

O Livro Verde perguntava se a directiva deveria prever meios que tornassem mais transparente a forma como os operadores aplicam as regras, nomeadamente identificando os casos relativos a produtos defeituosos que ainda se encontrassem no mercado.

No que se refere à questão da forma para identificar produtos defeituosos que ainda se encontrem no mercado, algumas respostas propõem a criação de um sistema que exija aos produtores de produtos defeituosos o fornecimento de todas as informações úteis a um organismo central. Outro grupo de comentários remete para a Directiva 92/59 relativa à segurança geral dos produtos. Esta directiva e as medidas de aplicação nacionais são consideradas os meios de garantir que apenas os produtos seguros são colocados no mercado e que, se se encontrarem no mercado produtos que não sejam seguros, eles serão retirados ou recolhidos.

Um conjunto de contributos não concorda com a ideia de publicar as informações relativas aos casos de responsabilidade decorrente dos produtos. São apresentados dois grandes argumentos: a informação pormenorizada sobre casos específicos pode, em certos casos, enfraquecer a posição do consumidor ao negociar o montante da indemnização; o aumento de informações sobre os casos de responsabilidade decorrente dos produtos pode provocar um grande número de reclamações que não sejam fundamentadas.

É necessário analisar melhor se a obrigação do produtor, ao abrigo da Directiva 92/59 no que diz respeito à pós-comercialização, em particular, a recolha e a retirada de produtos que não sejam seguros, é correctamente aplicada.

3.2.7 Responsabilidade do fornecedor [21]

[21] No n.º 3 do artigo 3.º, a directiva utiliza o termo "fornecedor" na acepção de uma pessoa que distribui um produto colocado no mercado e destinado ao consumidor. O presente relatório segue essa definição.

O Livro Verde abordava, neste título, dois aspectos: o processo de notificação em relação ao fornecedor e a responsabilidade do fornecedor.

Notificação formal do fornecedor: no n.º 3 do artigo 3.º da Directiva 85/374/CEE, prevê-se que, se o produtor do produto defeituoso não puder ser identificado, o fornecedor desse produto será considerado como produtor, a menos que indique ao lesado, dentro de um prazo razoável, a identidade do produtor ou de quem lhe forneceu o produto. O mesmo se aplica no caso de um produto importado para a Comunidade, se esse produto não indicar a identidade do importador, mesmo que indique o nome do produtor. O lesado tem, portanto, a obrigação de notificar o fornecedor, para que ele possa, dentro de um prazo razoável, comunicar-lhe os dados do produtor ou do fornecedor a montante.

O Livro Verde perguntava se o fornecedor deveria informar o lesado da identidade do produtor, dentro de um determinado prazo.

Muitos contributos consideram que se poderia justificar um prazo fixo porque a indicação de "prazo razoável", actualmente usada, poderia ser interpretada de diferentes formas nos Estados-Membros. Enquanto alguns propõem um prazo de um mês, outros consideram apropriado três meses.

Aparentemente, os Estados-Membros aplicam a indicação de "prazo razoável" com ligeiras variações. Não existem dados sobre os efeitos práticos dessas diferenças. Nesta altura, não há provas claras de que seja necessária uma harmonização.

Extensão da responsabilidade do fornecedor: A directiva estipula como princípio que é o produtor o responsável pelo dano causado por um defeito do seu produto. O termo "produtor" é definido no n.º 1 do artigo 3.º da directiva como "o fabricante de um produto acabado, o produtor de uma matéria-prima ou o fabricante de uma parte componente, e qualquer pessoa que se apresente como produtor pela aposição sobre o produto do seu nome, marca ou qualquer outro sinal distintivo".

Excepcionalmente, um profissional que aja como simples fornecedor é responsável apenas em três hipóteses: quando é o importador do produto para a Comunidade - na acepção que lhe é dada no n.º 2 do artigo 3.º da directiva - e, em determinadas condições, quando o produtor não pode ser identificado pelo lesado ou quando a identidade do importador supracitado não é indicada no produto - n.º 3 do artigo 3.º

O Livro Verde perguntava se a directiva deveria ser aplicável a qualquer profissional da cadeia de comercialização do produto, quando a sua actividade tivesse afectado as características de segurança em questão de um produto colocado no mercado.

Um conjunto de respostas remete para a Directiva 92/59, segundo a qual a definição de produtores inclui outros profissionais da cadeia de comercialização, na medida em que as suas actividades possam afectar as propriedades de segurança de um produto colocado no mercado. Isso significa que os profissionais da cadeia de comercialização também são obrigados a assegurar que apenas os produtos seguros são comercializados e a participar em medidas de pós-venda. Também se devem alargar nesse sentido as regras de responsabilidade da Directiva 85/374. Os contributos nem sempre indicam claramente se a responsabilidade do fornecedor deve ser ilimitada (ou seja, o fornecedor seria também responsável quando se tratasse de um defeito de fabrico) ou apenas limitada a actividades específicas do fornecedor que envolvam, por exemplo, reacondicionamento, transporte ou armazenagem.

Outra série de comentários rejeita a ideia de introduzir a responsabilidade do fornecedor. O principal argumento usado é que é difícil ver de que modo o princípio da responsabilidade não culposa pode ser aplicado ao fornecedor. Se o fornecedor fosse responsável por qualquer defeito devido ao armazenamento ou ao transporte, tal responsabilidade aproximar-se-ia do conceito de responsabilidade com culpa. Outros problemas residiriam na identificação do responsável (o produtor ou o fornecedor) e na comprovação do defeito, caso ele se encontre na esfera do fornecedor. A abordagem adoptada na Directiva 85/374, com base na produção e na comercialização de produtos defeituosos, não justifica a responsabilidade total do fornecedor, ou seja, também no caso de um defeito existente no momento da comercialização.

Conforme já se mencionou, a Directiva 92/59 tem um objectivo de prevenção e a Directiva 85/374 tem um papel de compensação. Embora estas funções sejam complementares, não significa que as regras aplicáveis tenham de ser as mesmas em todos os aspectos. Isto é válido para a questão de saber se as obrigações suportadas pelos fornecedores ao abrigo da directiva relativa à segurança geral dos produtos podem ser transportas ipso facto para a área da responsabilidade decorrente dos produtos. O objectivo subjacente da Directiva 85/374 é que os produtores devam ser responsáveis pelos produtos defeituosos, independentemente de qualquer culpa. Os fornecedores apenas são responsáveis se não for possível identificar o produtor. Assim, a directiva reconhece a situação excepcional da responsabilidade do fornecedor.

O número de casos em que um defeito de um produto resulta da actividade de um fornecedor parece ser relativamente limitado (principalmente no domínio dos produtos alimentares e agrícolas); não há dados concretos disponíveis a este respeito. Não existem informações sobre se os consumidores não conseguiram obter uma indemnização nesta situação específica ou se tiveram a possibilidade de recorrer contra o produtor. Não parece justificar-se, nesta altura, uma mudança essencial na passagem da responsabilidade para o fornecedor noutras situações além das previstas no n.º 3 do artigo 3.º da directiva.

3.2.8 Produtos abrangidos

A directiva aplica-se apenas aos produtos [22] e cobre todos os bens móveis, para uso privado e outros, incluindo a electricidade.

[22] No que diz respeito aos serviços defeituosos, a Comissão está a ponderar uma eventual iniciativa específica; ver a Comunicação da Comissão - "Plano de acção para a política dos consumidores 1999-2001" [COM(98) 696 de 1.12.1998].

O Livro Verde perguntava se os bens imóveis deveriam ser incluídos no âmbito de aplicação da directiva.

De uma maneira geral, os comentários relativos a este ponto são negativos. Existe, em vários Estados-Membros, legislação específica relativa à responsabilidade pelos edifícios. Noutros Estados-Membros, as regras do direito contratual garantem que uma pessoa pode pedir uma indemnização, se houver um problema com um edifício. A directiva prevê a responsabilidade do produtor pelos defeitos de produtos que sejam produzidos em massa, industrialmente. Nesse sentido, abrange os produtos de construção que estejam incorporados num imóvel. Todavia, a propriedade imobiliária constitui um serviço específico e exige regras diferentes.

Com base nos dados disponíveis, não parece adequado tornar a directiva aplicável aos bens imóveis.

3.2.9 Cobertura de danos

Actualmente, a directiva refere-se, no artigo 9.º, ao dano causado pela morte ou por lesões corporais, bem como ao dano à propriedade, desde que não se destine a uso profissional. O produto defeituoso, em si [23], não é abrangido.

[23] As indemnizações por produtos estão cobertas pela legislação sobre as garantias relativas à venda (ver Directiva 99/44/CE relativa a certos aspectos da venda de bens de consumo e das garantias a ela relativas, JO L 171 de 7.7.1999, p. 12).

A este propósito, o Livro Verde abordava três questões:

Os danos imateriais (qualquer dano não patrimonial, dano moral, psíquico, etc.) não estão actualmente cobertos pela directiva, apesar de a maior parte das legislações nacionais os ter em consideração. Perguntou-se aos interessados se a directiva também devia cobrir os danos imateriais.

Neste aspecto, os contributos dividem-se. Confirma-se que as leis nacionais relativas à responsabilidade estrita na maioria dos Estados-Membros já abrangem os danos imateriais. Contudo, existem diferenças relativamente às definições e à aplicação prática (por exemplo, montante da indemnização atribuída nestes casos). Na Alemanha, iniciou-se um debate para alargar aos danos imateriais resultantes de sofrimento as indemnizações de acordo com a lei nacional de responsabilidade estrita.

As respostas não dão informação suficiente para se poder avaliar o impacto prático no funcionamento do mercado interno e na protecção do consumidor das regras nacionais relativas à indemnização por danos imateriais e do facto de essas regras terem um âmbito de aplicação diferente e serem aplicadas de diferentes formas. Este problema necessita de um exame mais aprofundado, para que se possam tirar quaisquer conclusões.

O Livro Verde perguntava ainda se os danos causados por bens normalmente destinados a uso profissional ou comercial deveriam ser abrangidos pela directiva, o que implica que os profissionais deveriam ser protegidos em caso de dano.

A posição expressa pelos comentários quanto a este aspecto é, de uma maneira geral, negativa. O argumento principal é que um objectivo da directiva consiste na protecção do consumidor e que não deve abranger os produtos que não sejam bens de consumo. Na prática, os utilizadores profissionais tinham um meio de recurso ao abrigo do direito contratual ou qualquer dano seria coberto por um seguro da empresa.

Com base nos dados disponíveis, não parece ser adequado alterar a directiva quanto a este ponto.

Apenas alguns contributos abordam a questão de saber se um dano ao próprio produto defeituoso deve ser abrangido. Foi dito que o dano ao próprio produto defeituoso estava abrangido pelas disposições contratuais.

Com base nos dados disponíveis, não parece, neste momento, adequado incluir este tipo de dano.

3.2.10 Acesso à justiça

Na sua versão actual, a directiva não contém disposições específicas sobre o acesso do lesado à justiça. A pessoa lesada tem de recorrer às soluções existentes a nível nacional.

O Livro Verde perguntou se deveriam introduzir-se medidas especiais para melhorar o acesso dos lesados à justiça, através de acções inibitórias, mecanismos especiais para processos de resolução extrajudicial de litígios e/ou acções de grupo (class actions).

Vários contributos indicam que o poder dado às autoridades nacionais pela Directiva 92/59, no sentido de retirar qualquer produto perigoso, é suficiente para a protecção dos consumidores. Consideram que não é necessário um direito de acção inibitória de um indivíduo.

Algumas respostas defendem que se estudem com mais profundidade os mecanismos alternativos de resolução de litígios; outras consideram que os procedimentos extrajudiciais actualmente existentes funcionam bem, dado que a maioria das queixas é resolvida por esse meio. Há objecções de natureza formal (falta de competência comunitária, ao abrigo do artigo 95.º CE, no que diz respeito à harmonização das regras de processo civil) contra as acções de grupo. Outro argumento negativo nesta matéria refere-se ao facto de as regras dos processos judiciais não deverem ser criadas para um sector específico, dado que este mesmo problema surge em todas as áreas relacionadas com o consumo.

Há algumas informações sobre a situação na maioria dos Estados-Membros, no que diz respeito às acções de grupo e que se pode resumir do seguinte modo:

Em Portugal, existe a acção popular de acordo com o qual o Ministério Público e as organizações de consumidores podem intervir em casos de danos a particulares.

Na Áustria, as regras de processo civil permitem que o lesado apresente a sua reclamação de responsabilidade a uma associação de consumidores.

Na Bélgica, os lesados com queixas do mesmo tipo mas separadas podem interpor recursos no mesmo tribunal e solicitar ao tribunal que trate das suas reclamações na mesma audiência, embora sem as reunir numa só.

Na Grécia, é possível a grupos de consumidores iniciarem processos judiciais.

Na Dinamarca, as regras processuais permitem os acções populares em todas as áreas relacionadas com o consumo.

Em França, existe legislação que permite às associações de consumidores defenderem os interesses civis dos consumidores, embora não inclua os processos por indemnização a um grupo de pessoas lesadas. Consequentemente, não há acções semelhantes às "acções de grupo" (class actions) dos Estados Unidos.

Na Alemanha, em caso de ocorrer uma série de acidentes, é interposta uma "acção experimental" que, posteriormente, constituirá a base de indemnização entre a indústria e as pessoas lesadas.

Na Irlanda as regras judiciais prevêem um processo pelo qual uma ou mais pessoas com um interesse comum numa única queixa podem apresentar ou defender a queixa em nome de todos os interessados.

Em Itália, as associações de consumidores podem defender os interesses dos consumidores, mas não podem agir em nome das pessoas lesadas.

Na Finlândia, há alguns anos, tinha sido estudada a questão da acção popular. O provedor dos consumidores pode dar assistência aos indivíduos no tribunal; os custos do processo podem ser totalmente recuperados por um fundo orçamental especial.

Nos Países Baixos, é possível interpor um processo de várias partes, ao abrigo da Lei das Acções de grupo, de Maio de 1994.

Em Espanha, as associações de consumidores podem interpor um processo judicial em nome de um dos seus membros. Uma alteração das regras dos processos judiciais permitirá a apresentação de acções de grupo, a partir de Janeiro de 2001.

Na Suécia, estão a ser analisadas as regras das acções populares, sendo possível que venha a ser apresentada uma proposta nesta matéria.

No Reino Unido, é possível interpor um processo de várias partes nos tribunais ingleses e galeses [24], ao abrigo de uma regra de processo civil sobre os litígios colectivos. No âmbito deste processo, um ou mais indivíduos podem agir na capacidade de representantes e interpor processos em nome de outras pessoas com o mesmo interesse.

[24] A Scottish Law Commission rejeitou a ideia de introdução desta regra.

Nesta fase, não há indicação de que seja adequada uma actuação a respeito do acesso à justiça especificamente relativa aos casos de responsabilidade decorrente dos produtos.

3.2.11 Outros aspectos

Alguns contributos apresentam outros aspectos que deverão ser objecto de uma reflexão mais aprofundada. Estas questões referem-se a alguns pontos em que a directiva deixa ao critério dos Estados-Membros a definição de certos conceitos jurídicos (como a "colocação em circulação" [25]) ou em que, devido a uma aparente falta de clareza da directiva, os Estados-Membros parecem ter adoptado leis nacionais de transposição divergentes. Outro aspecto diz respeito ao uso de um produto defeituoso na prestação de um serviço. Por último, levanta-se a questão de saber se a directiva deve conter disposições relativas aos conflitos de leis (definição da jurisdição e da lei aplicável).

[25] Um pedido de decisão prejudicial, actualmente pendente no Tribunal de Justiça, aborda, entre outras, esta questão (processo C-203/99, Veedfald).

Estes aspectos necessitam de uma maior análise. Em princípio, não necessitariam de modificação e podem ser tratados em relação ao controlo da transposição da directiva ou no contexto de uma troca de informação entre os Estados-Membros sobre a aplicação prática de certas disposições.

4. CONCLUSÕES

A Comissão concluiu, no seu primeiro relatório de aplicação, em 1995, que a experiência existente ainda era limitada e que era provável que se desenvolvesse lentamente. O estudo de impacto [26] em que o relatório assentou as suas conclusões e ao qual se reportava, explicou os diferentes motivos para o facto de haver uma experiência tão limitada.

[26] Ver nota 2.

Perante esta situação, a Comissão considerou apropriado publicar um Livro Verde sobre a responsabilidade decorrente dos produtos, pelos seguintes motivos: este documento abordaria os vários pontos sobre os quais são necessárias informações factuais e daria origem a um amplo e importante debate nesta matéria. A Comissão recebeu um grande número de contributos que mostram o grande interesse pelo tema.

O Livro Verde convidava os interessados a fornecerem à Comissão informações factuais sobre a aplicação prática, e não meras posições de princípio, para que esta instituição pudesse justificar as suas conclusões, em particular para que elas conduzissem a uma alteração substancial da directiva.

Com base nas informações actualmente disponíveis que resultam dos contributos para o Livro Verde e de outros documentos recebidos, pode resumir-se a situação existente nos Estados-Membros da seguinte forma:

- ainda há pouca experiência relativamente à aplicação da directiva. Isso deve-se principalmente a dois factores: em alguns Estados-Membros, a directiva foi transposta tardiamente e, de acordo com a possibilidade dada aos Estados-Membros pelo artigo 13.º da directiva, é aplicado em paralelo o direito contratual ou extracontratual nacional ou um regime de responsabilidade específico;

- a escassa informação disponível não permitiu identificar grandes problemas na aplicação da directiva;

- deverá manter-se um quadro de optimização dos custos para preservar o equilíbrio entre os interesses dos consumidores e dos produtores.

Globalmente, a situação factual não é diferente da situação existente em 1995, quando a Comissão apresentou o primeiro relatório. A Comissão defende que qualquer modificação da directiva deve ter bases factuais objectivas. A informação actualmente disponível não é suficiente para dela se extraírem conclusões claras. Consequentemente, a Comissão considera que seria prematuro prever alterações ao regime de responsabilidade actual nos termos da Directiva 85/374.

Contudo, a Comissão tenciona adoptar uma série de acções de seguimento que se desdobram em dois tipos: por um lado, prevê medidas directamente ligadas à questão da responsabilidade decorrente dos produtos, com objectivos a curto e a médio prazo; por outro lado, já estão em prática ou serão adoptadas num futuro próximo medidas noutros domínios complementares da responsabilidade decorrente dos produtos.

4.1 Medidas de seguimento directamente ligadas à responsabilidade decorrente dos produtos

O Livro Verde pretendia recolher o máximo possível de informações factuais sobre o funcionamento da directiva. Apesar da participação activa de um grande número de interessados neste exercício, continua a haver dificuldades na obtenção de uma imagem completa da situação nos Estados-Membros. Perante o contínuo processo de avaliação da aplicação da directiva na Comunidade, é necessário explorar meios para preencher as actuais lacunas de informação, a curto prazo. Deve também encetar-se, a médio prazo, uma reflexão sobre as formas de harmonizar melhor a responsabilidade decorrente dos produtos, a nível comunitário.

4.1.1 Acções a curto prazo

A Comissão considera que a criação de um grupo de peritos sobre a responsabilidade decorrente dos produtos, semelhante à ideia de um "observatório" que o Comité Económico e Social havia sugerido no seu parecer sobre o Livro Verde, seria uma ferramenta pragmática e eficaz de recolha de dados. O grupo de peritos contaria com todas as partes interessadas, como peritos das administrações nacionais, juristas e académicos especializados, representantes dos diferentes sectores da indústria e da área dos seguros, assim como associações de consumidores.

O grupo de peritos recolheria informações de todos os Estados-Membros, em particular sobre a aplicação jurídica da directiva, a jurisprudência recente e as mudanças na legislação nacional com impacto na responsabilidade decorrente dos produtos (por exemplo, no que diz respeito ao acesso à justiça). Ademais, as informações trocadas poderiam ser publicadas na Internet, tendo em vista uma maior transparência.

A Comissão crê que a criação de um grupo de peritos seria não só uma maneira prática de preencher lacunas de informação, mas também um fórum para debater constantemente aspectos relativos à responsabilidade decorrente dos produtos. Os detalhes específicos do grupo de peritos do seu funcionamento serão definidos no princípio de 2001.

Outra questão prende-se com a recolha de informações sobre a existência de produtos seguros no mercado. Já existe desde 1993, no âmbito do antigo sistema EHLASS (Sistema Europeu de vigilância dos acidentes domésticos e de actividades de lazer) um sistema comunitário para recolha de dados e informação sobre lesões. Anteriormente, este sistema não identificava o número de danos causados por um produto defeituoso porque eram registados todos os tipos de acidentes que envolvessem um produto. No âmbito do programa de acção comunitária em matéria de prevenção de lesões [27], foi criado um novo sistema comunitário para a recolha de informações sobre lesões. Serão desenvolvidos indicadores de segurança de produtos e serviços. Também será examinada a viabilidade da integração de outras informações, em particular relativas a acidentes causados por produtos defeituosos.

[27] JO L 46 de 20.2.1999, p. 1.

Por outro lado, a informação recebida dos interessados durante o debate sobre o Livro Verde deve ser completada por outros pareceres de peritos. A Comissão tenciona lançar um estudo sobre a avaliação do impacto económico do reforço do regime de responsabilidade actual, no âmbito da Directiva 85/374.

Na sua versão actual, a directiva atribui um papel específico à Comissão ao avaliar o impacto da directiva no que respeita às opções dadas aos Estados-Membros quanto à exoneração de responsabilidade pelos riscos de desenvolvimento e ao limite financeiro (ver n.º 3 do artigo 15.º e n.º 2 do artigo 16.º da directiva). Visto que, actualmente, não é possível medir suficientemente o impacto destas duas opções no funcionamento do mercado interno e na protecção dos consumidores, o estudo previsto deve incidir nestas matérias.

O objectivo do estudo consistiria em avaliar o impacto económico para a indústria, as companhias de seguros, os consumidores e a sociedade em geral (em particular, através dos regimes de segurança social) da introdução da responsabilidade do produtor também em caso de risco de desenvolvimento e da eliminação do limite financeiro máximo para os incidentes graves. Esta análise deve basear-se o mais possível em factos concretos.

Os resultados do estudo devem permitir à Comissão fazer uma avaliação realista dos custos e benefícios ligados ao reforço do actual regime de responsabilidade.

4.1.2 Acções a médio prazo

Em 1985, os legisladores consideraram que a directiva constituía apenas um primeiro passo para a criação de uma política genuína de responsabilidade do produtor a nível comunitário. Introduziram uma revisão da directiva a intervalos regulares (cinco anos) para continuarem no sentido de uma maior harmonização, com vista a criar um quadro regulamentar que seja tão abrangente, coerente, equilibrado e eficaz quanto possível para proteger os lesados e garantir a segurança jurídica dos produtores.

Neste momento, a reflexão pode começar por analisar se será aconselhável uma maior harmonização entre os diferentes regimes de responsabilidade actualmente existentes e, nesse caso, os meios que serão viáveis.

Efectivamente, neste momento, a directiva não afecta quaisquer direitos que a pessoa lesada possa ter de acordo com a responsabilidade contratual ou não contratual (negligência/delito) ou com um regime especial de responsabilidade existente em Julho de 1985 (artigo 13.º). Isto significa que a directiva estabelece regras comuns de responsabilidade estrita que os Estados-Membros têm de aplicar e de que não podem desviar-se adoptando disposições mais estritas. A pessoa lesada pode, no entanto, processar o fabricante de um produto defeituoso ao abrigo de outros regimes de responsabilidade decorrente dos produtos que possam existir nos diferentes Estados-Membros, desde que sejam cumpridas as condições específicas necessárias para a sua aplicação.

Esta possibilidade de admissão da coexistência de diferentes regimes de responsabilidade pode ser um factor que explica o reduzido número de casos práticos apresentados nos tribunais nacionais, com base em regras nacionais de aplicação da directiva relativa à responsabilidade decorrente dos produtos.

Em princípio, a parte lesada tem a possibilidade de recorrer mais facilmente com base em disposições de responsabilidade estrita do que noutro tipo de disposições; em particular, não tem de mostrar a falha ou negligência do produtor, como acontece com o direito contratual ou com o direito relativo à responsabilidade civil. A ausência de uma falha poderia excluir a responsabilidade do produtor ao abrigo de outro sistema. Os contributos para o Livro Verde, porém, indicam que, na prática, pelo menos de alguns Estados-Membros, as acções judiciais se baseiam em sistemas paralelos ou diferentes e não só em disposições de responsabilidade estrita.

Além disso, a jurisprudência de vários Estados-Membros tem tendência para interpretar a responsabilidade do produtor, no âmbito de regimes de responsabilidade culposa, de uma forma extensiva com o resultado de, na prática, estar a desaparecer a diferença entre os regimes de culpa e de responsabilidade estrita. Nesta situação e dado que os regimes de responsabilidade culposa, de uma maneira geral, dão um maior âmbito de protecção do consumidor, as aplicações paralelas são uma consequência prática.

Em alguns Estados-Membros, as regras de responsabilidade estrita só costumavam ser aplicadas excepcionalmente e, por isso, o princípio introduzido pela directiva constituiu uma novidade para estes regimes jurídicos. Nesta situação, pode presumir-se que a posição da pessoa lesada que processa o produtor de um produto defeituoso melhorou.

Actualmente, não é possível fazer uma avaliação do impacto real da coexistência das leis nacionais que fazem a transposição da directiva com outros regimes de responsabilidade. Por isso, a Comissão vai lançar um estudo que deve analisar e comparar os efeitos práticos dos diferentes sistemas aplicáveis em todos os Estados-Membros à apresentação de reclamações por produtos defeituosos (ou seja, as leis nacionais que aplicam a directiva relativa à responsabilidade decorrente dos produtos, as leis nacionais relativas às obrigações contratuais, as leis nacionais relativas às obrigações extracontratuais e as leis de responsabilidade específica). Um aspecto importante do estudo será a análise dos aspectos dos diferentes sistemas que divergem entre si (em particular, o que se refere às condições e ao âmbito de aplicação, às regras do ónus da prova, aos produtos e danos cobertos, às isenções do produtor, aos períodos de prescrição e responsabilidade, aos limites financeiros, aos níveis de danos atribuídos e ao acesso à justiça).

Uma segunda parte do estudo deve debruçar-se sobre o futuro da legislação relativa à responsabilidade decorrente dos produtos. Abordará a questão da eventual introdução de um regime uniforme de responsabilidade decorrente dos produtos na Comunidade, com base na situação actual dos Estados-Membros. Neste contexto, o estudo deve observar as diferentes iniciativas existentes no que respeita ao direito das obrigações, como a Comissão Lando, o Grupo Europeu do Direito relativo à Responsabilidade Civil e o Centro Europeu do Direito relativo à Responsabilidade Civil e aos Seguros (Europäisches Zentrum für Schadenersatz- und Versicherungsrecht) de Viena.

Este estudo dará à Comissão um panorama completo de todas as leis de responsabilidade decorrente dos produtos aplicáveis e da sua aplicação prática em todos os Estados-Membros. Com base nos resultados deste estudo, a Comissão pode avaliar o efeito prático das disposições de responsabilidade estrita decorrente dos produtos, de acordo com a Directiva 85/374, e a necessidade e viabilidade da introdução - a médio prazo, de um regime de responsabilidade comum e único para os produtos defeituosos.

4.2 Medidas de acompanhamento noutras áreas, complementares da responsabilidade decorrente dos produtos

A Comissão está empenhada em atingir um nível elevado de protecção do consumidor contra os riscos relativos aos produtos. Neste contexto, as disposições da Directiva 85/374 relativa à responsabilidade decorrente dos produtos defeituosos são um elemento essencial. Há duas outras áreas que têm um papel complementar: a Directiva 92/59 relativa à segurança geral dos produtos e a legislação comunitária específica que regulamenta a segurança dos produtos são da máxima importância, dado que a sua aplicação correcta assegura que apenas os produtos seguros são colocados no mercado e, por isso, minimiza o risco de pedidos de indemnização devidos a produtos defeituosos. As questões que se prendem com o acesso à justiça são outro elemento importante do pagamento de indemnizações aos consumidores em geral e, mais particularmente, à vítima de um dano causado por um produto defeituoso. Quaisquer acções adoptadas no passado abordavam estas questões de uma maneira geral e não previam acções específicas para os aspectos relativos à responsabilidade decorrente dos produtos. A situação actual confirma o fundamento desta abordagem.

Outra área importante no que toca à responsabilidade decorrente dos produtos é a responsabilidade ambiental quanto à atribuição de responsabilidades por danos causados ao ambiente.

A Comissão já adoptou e tenciona adoptar outras medidas nestes domínios, conforme se descreve em seguida, e considera que essas medidas ajudarão a fomentar a segurança dos produtos, a garantir o acesso justo dos consumidores à justiça e a um ambiente bem preservado.

4.2.1 Alteração da Directiva 92/59 e aplicação de outras directivas relativas à segurança dos produtos

A Directiva 92/59 relativa à segurança geral dos produtos e as outras directivas relativas à segurança dos produtos fixaram um nível elevado de protecção dos consumidores na Comunidade.

A experiência do passado mostrou algumas deficiências nas disposições da Directiva 92/59 e o estudo da sua aplicação identificou outras necessidades de protecção dos consumidores. Por isso, a Comissão adoptou, em 29 de Fevereiro de 2000, uma proposta de revisão da Directiva 92/59 [28].

[28] COM(2000) 139 final/2 de 15.6.2000.

Várias das alterações propostas à Directiva 92/59 melhoram o aspecto preventivo da segurança dos produtos, reforçando a eficácia da vigilância do mercado. A este respeito, as obrigações dos produtores e distribuidores devem ser complementadas:

- os produtores e distribuidores, estes últimos nos limites das respectivas actividades, devem comunicar informações sobre os riscos dos produtos, manter e fornecer a documentação necessária à detecção da origem dos produtos, informar imediatamente as autoridades nacionais, se um produto colocado no mercado for perigoso; devem ainda informar as mesmas autoridades da acção adoptada a fim de evitar riscos para os consumidores. Essa informação ajudará as entidades supervisoras do mercado a identificar os produtos em causa, a verificar se outros produtos apresentam o mesmo risco, a tomar as medidas necessárias e a informar as entidades dos outros Estados-Membros, se necessário;

- os produtores e distribuidores têm de colaborar com as entidades nacionais nas acções adoptadas para evitar os riscos apresentados pelos produtos que fornecem ou forneceram. Deste modo, será possível detectar rapidamente os produtos perigosos, em situações de emergência, e organizar a sua retirada;

- além da retirada de produtos perigosos do mercado, quando for necessário para evitar riscos para os consumidores, os produtores devem recolher os produtos já fornecidos aos consumidores, se outros meios não forem suficientes para evitar os riscos implicados;

- os produtores devem avisar os consumidores, de forma adequada e eficaz, dos riscos apresentados pelos produtos que já lhes venderam.

Propõe-se outro conjunto de alterações com vista a reforçar a supervisão do mercado e os poderes de aplicação da lei dos Estados-Membros. Essas medidas destinam-se a:

- assegurar a aplicação, quando necessário, de sanções eficazes, proporcionais e dissuasoras;

- assegurar a aplicação, por todos os Estados-Membros, de abordagens sistemáticas e coordenadas em termos de supervisão do mercado;

- assegurar que os sistemas de supervisão do mercado funcionam de forma transparente e estão abertos aos consumidores e aos restantes interessados;

- facultar uma avaliação periódica pela Comissão dos resultados alcançados pelos sistemas de supervisão do mercado dos Estados-Membros;

- constituir um quadro para a colaboração sistemática entre as autoridades dos Estados-Membros;

- reforçar os poderes de aplicação das entidades competentes, designadamente no que diz respeito a:

- recolha de produtos perigosos já fornecidos aos consumidores e informação adequada dos consumidores acerca dos riscos que esses produtos apresentam;

- proibição temporária de colocação no mercado de certos produtos, enquanto se aguarda a verificação e a apreciação dos seus riscos;

- actuação rápida, em caso de riscos graves que exijam intervenção imediata ou rápida, e supressão de condicionalismos à circulação de informações sobre esses riscos.

A supervisão do mercado é uma ferramenta essencial para a aplicação da legislação comunitária de segurança dos produtos (no que respeita, entre outros, aos produtos farmacêuticos, químicos, cosméticos, aparelhos médicos, máquinas e equipamento eléctrico). Vale a pena recordar que a supervisão do mercado deve permitir verificar se as disposições das directivas aplicáveis foram cumpridas da mesma maneira em todos os Estados-Membros. Isso garante um nível elevado de protecção para os consumidores e utilizadores e apoia a livre circulação de bens no mercado interno, eliminando a concorrência desleal e os produtos que não cumpram as normas. As entidades dos Estados-Membros têm a obrigação de organizar e efectuar a supervisão do mercado de uma forma eficaz (ou seja, com infra-estruturas e recursos adequados). Para garantir uma supervisão tão eficaz quanto possível do mercado, a Comissão incentiva a cooperação administrativa entre as entidades nacionais.

4.2.2 Iniciativas no domínio do acesso à justiça

Desde os anos 80, com o desenvolvimento permanente do mercado interno, a Comissão tem feito face a um novo desafio: promover o acesso mais efectivo e eficaz à justiça, tendo em conta a dimensão transfronteiriça do problema. No seu Livro Verde "O acesso dos consumidores à justiça e a resolução dos litígios de consumo no mercado único", a Comissão apresentava uma série de propostas com vista a resolver litígios transfronteiriços individuais e colectivos. Isso levou à adopção da Directiva 98/27 relativa às acções inibitórias em matéria de protecção dos interesses dos consumidores [29], a fim de permitir às entidades qualificadas (por exemplo, associações de consumidores) obter acções inibitórias, caso tenha havido uma violação de uma das directivas relativas à protecção do consumidor, enunciadas no anexo, e que prejudique os interesses colectivos dos consumidores. Além disso, a Comissão redigiu e publicou um "Guia do consumidor no mercado interno" e um "Guia para a assistência judiciária na União Europeia".

[29] JO L 166 de 11.6.1998, p. 51.

A Comissão apoia igualmente, há vários anos, uma rede de "Eurogabinetes" destinada a apoiar e a aconselhar os consumidores no que respeita ao acesso à justiça em casos transfronteiriços. Finalmente, a Comissão adoptou, em 1996, um "Plano de Acção sobre o acesso dos consumidores à justiça e a resolução dos litígios de consumo no mercado interno" que sublinhava a necessidade de uma actuação comunitária para a resolução dos litígios relacionados com o consumo.

Perante o resultado da consulta que acompanhou estas iniciativas, a Comissão adoptou, em 1998, uma "Comunicação sobre a resolução extrajudicial dos conflitos de consumo". Esta comunicação apresenta duas características para melhorar o acesso dos consumidores, individualmente, à justiça: um formulário de reclamação do consumidor e a Recomendação 98/257/CE [30] relativa aos princípios aplicáveis aos organismos responsáveis pela resolução extrajudicial de litígios de consumo.

[30] JO L 115 de 17.4.1998, p. 31.

Estas duas iniciativas destinavam-se a tratar deste problema, promovendo o acesso a canais legais simples, rápidos, eficazes e acessíveis, para a resolução de litígios. Solicitou-se aos Estados-Membros que notificassem a Comissão de todos os organismos extrajudiciais que apliquem os princípios da recomendação, sendo estes organismos introduzidos no site da Comissão. Em termos de seguimento, a Comissão adoptou, em 17 de Março de 2000, um "Documento de trabalho sobre a criação da EEF-Net", que deveria constituir a base e o enquadramento para a criação de um rede de mecanismos europeus de resolução extrajudicial de litígios de consumo: a Rede Europeia Extrajudicial (EEJ-Net).

A EEJ-Net utilizará todos os mecanismos alternativos de resolução de litígios notificados à Comissão pelos Estados-Membros como cumprindo os princípios da Recomendação 98/257/CE. Os Estados-Membros decidiram criar pontos de contacto nacionais (ou "Gabinetes de Informação e Apoio") [31]. Se um consumidor tiver um litígio com uma empresa, poderá, então, contactar o Gabinete de Informação e Apoio, a fim de obter aconselhamento e apoio para a apresentação de uma reclamação junto de um organismo extrajudicial do local em que se situa a empresa. Nos litígios transfronteiriços, o Gabinete de Informação e Apoio tratará do problema dos obstáculos existentes para tentar um recurso extrajudicial, como sejam as diferenças linguísticas e a falta de informação, e encaminhará a reclamação para o organismo apropriado, através da rede.

[31] Ver Resolução do Conselho de 25 de Maio de 2000 relativa a uma rede comunitária de organismos nacionais responsáveis pela resolução extrajudicial de litígios em matéria de consumo, JO C 155 de 6.6.2000, p. 1.

A Comissão anunciou ainda, no seu plano de acção para a política dos consumidores 1999-2001, um conjunto de iniciativas no âmbito do acesso dos consumidores à justiça [32]. Em sintonia com este plano de acção, a Comissão publicou, em Fevereiro de 2000, um Livro Verde intitulado "Assistência judiciária em matéria civil" [33] sobre os processos transfronteiras. A Comissão adoptará no início de 2001 uma Comunicação sobre o alargamento do acesso dos consumidores à justiça. Esta Comunicação tomará por base as iniciativas comunitárias existentes definindo critérios para uma maior escolha e flexibilidade na utilização de soluções extrajudiciais.

[32] COM(98) 696 de 1.12.1998, p. 21.

[33] COM(2000) 51 de 9.2.2000.

Desde a entrada em vigor do artigo 65.º do Tratado CE, em Maio de 2000, a competência da Comunidade foi aumentada com vista a cobrir a cooperação judicial em geral. Por isso, estas iniciativas devem ser encaradas no quadro mais vasto da cooperação para garantir aos cidadãos melhor acesso à justiça.

Até ao fim de 2001, a Comissão publicará um Livro Verde sobre procedimentos alternativos de resolução de litígios e um documento de trabalho sobre a recuperação das despesas judiciais e dos honorários dos advogados. Outros domínios em que a Comissão tenciona lançar iniciativas dizem respeito a medidas para facilitar a possibilidade de acções colectivas dos consumidores e a definição da lei aplicável às obrigações extracontratuais.

4.2.3 Iniciativas respeitantes à responsabilidade ambiental

Em Fevereiro de 2000, a Comissão adoptou um Livro Branco sobre responsabilidade ambiental [34], com vista à apresentação de uma directiva-quadro sobre responsabilidade ambiental. Este futuro regime de responsabilidade incluirá a responsabilidade pelos danos ao ambiente em si, além de cobrir os danos tradicionais (danos a pessoas e bens) causados por actividades perigosas ou potencialmente perigosas. Terá de assegurar a coerência e a conformidade com a Directiva 85/374. A este respeito, é necessário determinar o regime aplicável nos casos em que possa haver uma sobreposição entre a Directiva 85/374 e o futuro regime de responsabilidade ambiental. Esta questão necessita de uma reflexão especial no que diz respeito aos organismos geneticamente modificados (OGM). A Directiva 85/374, com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 99/34, já determina a responsabilidade por danos causados pelos OGM às pessoas e à propriedade. O futuro regime de responsabilidade ambiental deve, de qualquer modo, complementar estas disposições, cobrindo os danos ao ambiente causados pelos OGM.

[34] COM(2000) 66 de 9.2.2000.

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A Comissão continuará a supervis