PT Jornal Oficial da União Europeia C 318/133

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa aos contratos de crédito para imóveis de habitação

[COM(2011) 142 final — 2011/0062 (COD)]

2011/C 318/22

Relatora: Reine-Claude MADER

O Conselho, em 18 de Abril de 2011, e o Parlamento Europeu, em 10 de Maio de 2011, decidiram, nos termos do artigo 114.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa aos contratos de crédito para imóveis de habitação

COM(2011) 142 final — 2011/0062 (COD).

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada do Mercado Único, Produção e Consumo, que emitiu parecer em 23 de Junho de 2011.

Na 473.a reunião plenária, de 13 e 14 de Julho de 2011 (sessão de 14 de Julho), o Comité adoptou, por 113 votos a favor, 4 votos contra e 7 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1 O Comité Económico e Social Europeu acolhe com interesse, mas também com reservas, a proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa aos contratos de crédito para imóveis de habitação. A crise financeira que levou à falência inúmeros mutuários, obrigados a vender a preços irrisórios os imóveis que tinham adquirido, demonstrou a necessidade de legislação europeia adequada neste domínio.

1.2 O CESE apoia o objectivo da Comissão de criar as condições necessárias para o desenvolvimento de um mercado único eficiente e competitivo, com vista a restaurar a confiança dos consumidores e a promover a estabilidade financeira, mas teme que o teor da proposta não seja suficiente para alcançar este desiderato.

1.3 O Comité salienta a importância de assegurar a coerência entre os textos existentes, nomeadamente com o da Directiva 2008/48/CE (1) relativa a contratos de crédito aos consumidores.

1.4 O Comité entende que, pelo seu teor, a proposta deveria ter como base jurídica o artigo 169.o do Tratado, e não o artigo 114.o.

1.5 Recorda que a harmonização das regras ao nível da UE deve salvaguardar um elevado grau de protecção dos consumidores, o que implica que os direitos dos consumidores que beneficiam de um direito nacional protector não devem ser postos em causa. Considera que a harmonização, para corresponder a esse objectivo, deve ser adequadamente direccionada.

1.6 O CESE apoia as disposições que melhoram a comparabilidade, nomeadamente as que permitem uma harmonização das definições e do cálculo da taxa anual de encargos efectiva global (TAEG).

1.7 O CESE considera que as medidas que visam assegurar a concessão de crédito de forma responsável não são, só por si, suficientes para sanear o mercado e contribuir para prevenir o sobreendividamento.

1.8 O CESE considera primordial o enquadramento dos intermediários do crédito, que corresponde ao pedido formulado no parecer sobre a proposta de directiva em matéria de crédito aos consumidores, face aos muitos problemas com estes ramos profissionais. Este enquadramento deveria ser objecto de uma regulamentação de carácter geral e não se limitar exclusivamente ao objecto restrito da proposta.

1.9 Entende igualmente que a proposta não contribui para a realização do mercado interno no domínio do crédito hipotecário em geral e lamenta que neste domínio não tenha sido considerada a utilização de um instrumento opcional.

1.10 O CESE sugere que algumas disposições sejam mais pormenorizadas ou completadas, de forma a reforçar a informação do consumidor sobre as taxas variáveis. Com efeito, os consumidores conhecem mal os índices de referência e têm dificuldade em avaliar o impacto da variação das taxas no montante dos reembolsos. Em seu entender, as taxas de usura devem ser proibidas e devem ser impostos limites máximos às taxas para o financiamento da residência principal, devendo a variação das taxas de juro basear-se exclusivamente em indicadores objectivos, fiáveis, públicos e exteriores ao mutuário.

1.11 O CESE recomenda que os mutuários possam optar pelo seguro que garante o seu empréstimo, promovendo assim uma melhor concorrência entre os fornecedores de crédito.

2. Contexto e observações na generalidade

2.1 Em 18 de Dezembro de 2007, a Comissão adoptou um Livro Branco sobre a integração dos mercados de crédito hipotecário da UE. A consulta então levada a cabo abrangeu um público muito vasto e permitiu à Comissão constatar que a divergência entre as legislações em vigor em matéria de crédito hipotecário prejudica o bom funcionamento do mercado único, aumenta os custos e lesa os consumidores.

2.2 O Comité Económico e Social Europeu adoptou, em 9 de Julho de 2008, um parecer sobre o Livro Branco sobre a integração dos mercados de crédito hipotecário da UE (2). Embora céptico quanto à possibilidade real de integrar e harmonizar o mercado do crédito, dadas as especificidades culturais, jurídicas e ético-sociais dos diferentes Estados-Membros, o Comité acolheu favoravelmente a relação estabelecida entre a regulamentação em vigor na matéria e a necessidade de proteger o consumidor. Insistiu igualmente na responsabilidade dos mutuantes e dos mutuários, que devem estar conscientes do alcance dos seus compromissos.

2.3 A crise financeira actual revelou os disfuncionamentos decorrentes das deficiências dos mercados e da regulamentação, para além do contexto económico, das práticas dos intermediários de crédito e dos mutuantes e do fraco nível de cultura financeira dos mutuários, devendo todas estas deficiências ser evitadas no futuro, pois podem conduzir a uma perda considerável de confiança no sector financeiro.

2.4 A proposta de directiva em análise tem em conta os resultados das consultas e dos trabalhos desenvolvidos pela OCDE e pelo Banco Mundial.

2.5 É seu objectivo garantir um elevado grau de protecção dos consumidores, num quadro harmonizado à escala da União Europeia, através de uma aproximação entre as legislações dos Estados-Membros. Por essa razão, e atendendo ao seu teor, o Comité entende que a base jurídica da proposta deveria ser o artigo 169.o do Tratado, e não exclusivamente o artigo 114.o.

2.6 A proposta visa criar um mercado único eficiente e concorrencial, no respeito dos direitos fundamentais consagrados na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, recuperar a confiança dos consumidores e promover a estabilidade financeira.

2.7 Pretende garantir os direitos dos consumidores na acepção da Directiva 2008/48/CE relativa a contratos de crédito aos consumidores, deixando simultaneamente aos Estados-Membros a possibilidade de a alargarem a outras categorias profissionais, nomeadamente as microempresas.

2.8 Aplica-se aos créditos destinados a financiar a aquisição ou a renovação de um bem imóvel não abrangidos pela Directiva 2008/48/CE, quer sejam ou não garantidos por hipoteca ou outra garantia semelhante.

2.9 A proposta de directiva cumpre o princípio da harmonização direccionada, situando-se ao mesmo tempo a um nível suficientemente elevado para ter em conta as diferenças entre as legislações em vigor e a diversidade dos mercados hipotecários na União.

2.10 Embora consciente da importância do sector da construção na economia, o Comité considera, no entanto, que a directiva não aproveitou devidamente a experiência com a crise financeira, cujas origens se encontram no mercado americano do crédito hipotecário. A prática muito pouco saudável dos créditos concedidos a 100 % e mais do valor dos imóveis encorajou os consumidores à aquisição, incluindo os que dispunham de baixos rendimentos. Num período de expansão, é possível fazer face a compromissos substanciais; bastou a economia chegar a uma fase de estagnação, ou mesmo de recessão, para que o desemprego levasse a um incumprimento generalizado do pagamento desses mesmos compromissos. A colocação à venda de uma quantidade elevada de imóveis provocou a queda dos preços e perdas enormes para as instituições financeiras. Assim, na raiz da crise esteve o sobreendividamento dos mutuários, fenómeno que deve absolutamente ser evitado. O Comité formula as suas propostas nos comentários que se seguem.

3. Propostas da directiva

3.1 Capítulo 1: Objecto, âmbito de aplicação, definições e autoridades competentes

3.1.1 O artigo 3.o da proposta de directiva apresenta uma definição dos termos mais importantes, em consonância com o procedimento seguido na Directiva relativa ao crédito ao consumo. Neste contexto, o Comité solicita que o termo «uso residencial» seja definido com clareza de modo a saber se visa unicamente a residência principal.

3.1.2 O CESE aprova esta disposição, que tem por objectivo assegurar a compreensão desses termos e a comparabilidade entre as diferentes propostas.

3.1.3 O Comité considera que a criação e a organização de autoridades dotadas de poderes de controlo e a colaboração entre as mesmas são necessárias e tanto mais importantes face aos problemas constatados durante a crise.

3.2 Capítulo 2: Condições aplicáveis aos mutuantes e intermediários de crédito

3.2.1 Os artigos 5.o e 6.o impõem exigências em matéria de honestidade, lealdade e competência dos mutuantes ou dos intermediários de crédito ao serviço dos consumidores. Cometem, em parte, aos Estados-Membros o exercício do controlo do respeito dessas exigências, reservando-se a Comissão o direito de determinar o nível de conhecimento e competência exigidos.

3.2.2 Além disso, a proposta de directiva exorta os Estados-Membros a zelarem por que a remuneração dos vendedores não seja discriminatória em função dos produtos vendidos.

3.2.3 O CESE é favorável a estas medidas, dado que é primordial dispor de informação de qualidade quando da subscrição de um crédito hipotecário. Considera que a remuneração do pessoal dos organismos mutuantes e dos intermediários de crédito não deve levar à promoção de créditos menos adaptados às necessidades dos consumidores. O CESE alerta, no entanto, para a utilização de conceitos vagos, indefinidos e subjectivos sujeitos a interpretações divergentes num texto legal que define obrigações estritas.

3.2.4 Estes dois artigos não realçam a distinção fundamental a fazer entre os mutuantes e os intermediários: o pessoal dos mutuantes é remunerado, em princípio, por um salário, enquanto o dos intermediários recebe à comissão. São de esperar comportamentos conformes à ética profissional quando a remuneração é «neutra», o que dificilmente acontecerá se o benefício depende de soluções mais lucrativas para o pessoal do vendedor, e ainda mais para os intermediários. Isto requer que todas as pessoas que contactam com os vendedores, independentemente da sua função, recebam formação adequada, devendo o pessoal dos intermediários possuir habilitações oficiais que atestem a sua competência e, sobretudo, regulamentem o seu comportamento.

3.2.5 Outra diferença fundamental: em caso de litígio, o consumidor pode reclamar junto do mutuante, uma instituição financeira em princípio sólida e solvente; no caso de um intermediário, a responsabilidade é muitas vezes pessoal e a solvabilidade nem sempre está garantida. Mais uma razão para adoptar uma regulamentação muito mais rigorosa do que a actual.

3.3 Capítulo 3: Informação e práticas anteriores à celebração do contrato de crédito

3.3.1 Nos termos da Directiva 2005/29/CE relativa às práticas comerciais desleais das empresas face aos consumidores no mercado interno (3), a publicidade deve ser leal, clara e não enganosa.

3.3.2 Qualquer publicidade quantificada deve incluir um certo número de referências indispensáveis para que o consumidor que pretende subscrever um contrato de crédito hipotecário possa analisá-lo. Essas informações devem ser fornecidas de forma clara, concisa e legível, seja qual for o suporte.

3.3.3 O artigo 9.o impõe as condições relativas à informação pré-contratual a dois níveis: enumera as informações gerais que devem ser comunicadas e remete para a Ficha Europeia de Informação Normalizada (FEIN) para a prestação de informações personalizadas. O CESE não considera admissível a presunção legal estabelecida no artigo 9.o, n.o 2, terceiro parágrafo, segundo a qual a mera entrega da FEIN equivale à prestação das informações.

3.3.4 O artigo 10.o completa as informações que devem ser fornecidas aos consumidores sobre as qualidades e as condições de exercício do intermediário de crédito em causa.

3.3.5 O CESE toma nota dessas obrigações de informação, que considera deverem ser reforçadas no que respeita às implicações dos empréstimos concedidos com taxa variável. Deve ser prestada informação específica por escrito.

3.3.6 O CESE interroga-se sobre a redacção utilizada relativamente à obrigação de subscrição de um seguro para garantir o empréstimo, que dá a entender que o mesmo deve ser obrigatoriamente subscrito junto do mutuante. Recomenda que os consumidores tenham a possibilidade de escolher a sua seguradora, garantindo assim a concorrência entre as companhias de seguros.

3.3.7 O Comité entende que o enquadramento das actividades dos intermediários é primordial e considera que deve ser acrescentado o princípio da proibição de cobrar, seja de que forma for, qualquer montante (provisão, despesas de recolha de informações, constituição do dossiê, etc.) antes do pagamento efectivo dos fundos emprestados.

3.3.8 Uma última consideração que o Comité considera de importância fundamental: as informações fornecidas ao consumidor devem também levá-lo a reflectir atentamente sobre a sua futura capacidade de reembolso. Como é óbvio, nem sempre podemos esperar tal comportamento; assim, é necessário que o mutuante adopte uma política responsável e que volte a aplicar sistematicamente a prática em tempos fixada por lei em vários Estados-Membros de não conceder um montante de crédito superior a 70 % ou 80 % do valor do imóvel. Esta regra tinha um importante papel prudencial, dado que visava evitar as atitudes imprudentes das instituições financeiras. A crise dos empréstimos hipotecários de alto risco ( subprime ) demonstrou que essa prudência tinha fundamento. Convirá reflectir sobre a reintrodução desta regra, sem prejuízo de cláusulas mais flexíveis para as habitações de tipo social, relativamente às quais existem facilidades financeiras na maioria dos Estados-Membros.

3.3.9 A prática da limitação do capital financiado teria uma dupla vantagem. Por um lado, desencorajaria as pessoas não solventes de comprarem e de ficarem sobreendividadas. Por outro lado, daria ao mutuante a garantia da seriedade do mutuário, já que este demonstraria a sua capacidade de poupança. Em suma, a medida preconizada pelo CESE baseia-se no princípio fundamental de empréstimos responsáveis para mutuários responsáveis.

3.4 Capítulo 4: Taxa anual de encargos efectiva global (TAEG)

3.4.1 O CESE congratula-se com a harmonização do método de cálculo da taxa anual de encargos efectiva global (TAEG). Esta fórmula deve englobar todos os custos do crédito, excluindo as despesas, de que o mutuário pode ser devedor em caso de não execução das suas obrigações, permitindo assim a comparabilidade das propostas entre os diversos Estados-Membros.

3.4.2 A informação dos mutuários sobre as variações prevista no artigo 13.o é muito importante, uma vez que só muito excepcionalmente estão a par das alterações das taxas de referência.

3.5 Capítulo 5: Verificação da solvabilidade

3.5.1 A verificação da solvabilidade dos consumidores à data da celebração do contrato de crédito e em caso de aumento do montante total do crédito é indispensável. Importa que os consumidores saibam que, se não puderem pagar, perderão o seu bem, que será objecto de hasta pública em condições de mercado que podem ser péssimas.

3.5.2 Contudo, essa obrigação não deve conduzir a afastar certas categorias de consumidores do crédito ou a orientá-los abusivamente para este ou aquele tipo de crédito. Assim, a obrigação de fundamentar as recusas é essencial, tal como a possibilidade de solicitar a reapreciação do pedido quando a recusa é feita por processo automatizado. A avaliação objectiva da solvabilidade do mutuário visa prevenir o sobreendividamento. Em caso de incumprimento, deverá ser o mutuante a assumir a responsabilidade se a sua decisão se tiver baseado numa avaliação incorrecta da solvabilidade do mutuário. Os custos da concessão irresponsável de crédito deverão ser suportados pelo mutuante.

3.5.3 O CESE reitera o seu empenho muito particular no crédito responsável, que exige o respeito de regras rigorosas por parte do mutuante e do mutuário, que deve fornecer dados fiáveis sobre a sua situação.

3.6 Capítulo 6: Acesso a bases de dados

3.6.1 A proposta de directiva impõe aos Estados-Membros que assegurem a todos os mutuantes o acesso às bases de dados utilizadas para verificar a solvabilidade dos mutuários e o respeito das suas obrigações.

3.6.2 Esses registos públicos ou privados deverão ser estabelecidos segundo critérios uniformes, que a Comissão se abstém de definir, e no respeito das disposições da Directiva 95/46/CE (4) do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de Outubro de 1995, relativa à protecção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados.

3.6.3 O CESE defende mais uma vez que a recolha de dados deve limitar-se exclusivamente aos contratos de financiamento, que os direitos dos consumidores devem ser respeitados e que as informações contidas nessas bases de dados não devem ser usadas para fins comerciais.

3.7 Capítulo 7: Aconselhamento

3.7.1 O CESE considera que a adopção de normas em matéria de aconselhamento não deve pôr em causa a obrigação de aconselhamento referida no capítulo 5, que visa garantir que as propostas apresentadas ao consumidor são as mais adequadas.

3.7.2 Por outro lado, o desenvolvimento de serviços que poderiam considerar-se acessórios não deve conduzir ao aumento do custo do crédito.

3.8 Capítulo 8: Reembolso antecipado

3.8.1 A proposta de directiva permite sujeitar o direito de reembolso antecipado do crédito a determinadas condições, prevendo, nomeadamente, a possibilidade de uma compensação correcta.

3.8.2 Esta disposição é desfavorável aos consumidores relativamente ao direito em vigor em certos Estados-Membros onde a rescisão é sempre possível com compensações limitadas, ou mesmo inexistentes, no caso de morte ou cessação forçada da actividade profissional.

3.8.3 O CESE, no seu parecer sobre a proposta de directiva em matéria de crédito aos consumidores, já se tinha insurgido contra a possibilidade de deixar aos Estados-Membros a definição das condições da compensação em caso de reembolso antecipado, o que pode gerar diferenças consideráveis no tratamento dos consumidores e distorções de mercado.

3.9 Capítulo 9: Requisitos prudenciais e de supervisão

3.9.1 A regulamentação da intervenção dos intermediários de crédito é prioritária, como tinha já frisado o CESE no seu parecer sobre a proposta de directiva em matéria de crédito aos consumidores. Deve permitir tornar mais homogéneo o nível de protecção dos consumidores na União Europeia.

3.9.2 As disposições constantes da proposta de directiva apontam, portanto, no sentido pretendido pelo Comité.

3.9.3 Instauram: — uma obrigação de autorização por uma autoridade competente para os intermediários de crédito, sejam pessoas singulares ou colectivas, e condições de retirada da autorização; — um registo único dos intermediários, que mencione obrigatoriamente o nome das pessoas responsáveis e das pessoas que actuam no regime independente de livre prestação de serviços. Este registo deve ser mantido sistematicamente actualizado e ser facilmente consultável; — exigências profissionais (idoneidade, obrigação de seguro de responsabilidade civil profissional). A transparência destes critérios deve ser garantida. A Comissão reserva-se o direito de estabelecer normas técnicas que definam o montante monetário mínimo do seguro.

3.9.4 A proposta de directiva estabelece também o princípio do reconhecimento mútuo das autorizações, o que permite aos intermediários exercerem a sua actividade em qualquer dos regimes de livre estabelecimento ou livre prestação, após terem informado as autoridades competentes do Estado-Membro de origem.

3.9.5 Estabelece igualmente o processo de informação das autoridades, no que respeita tanto à inscrição como à retirada da autorização e às condições de cooperação entre as autoridades competentes dos Estados de origem e de acolhimento.

3.9.6 O CESE entende, no entanto, que seria preferível que a Comissão regulasse de forma geral a intermediação de crédito em instrumento legislativo próprio, como o fez em relação aos intermediários de seguros.

3.10 Capítulo 10: Disposições finais

3.10.1 A proposta de directiva estabelece: — o princípio da existência de sanções apropriadas a serem tomadas pelos Estados-Membros, em conformidade com os respectivos direitos nacionais, contra os mutuantes e os mutuários, numa simetria que podemos compreender mas que não pode fazer esquecer que estes últimos representam o elo mais fraco do contrato, pois dependem da informação que lhes é fornecida pelos mutuantes ou pelos intermediários; — a obrigação de criar ou de aderir a mecanismos de resolução extrajudicial de litígios, uma opção no interesse dos mutuantes e dos mutuários, desde que esses dispositivos sejam independentes e não decorram exclusivamente de eventuais processos judiciais; — o princípio da adopção de actos delegados pela Comissão. O Parlamento Europeu e o Conselho podem formular objecções a decisões tomadas pela Comissão. Podem, a qualquer momento, revogar a delegação.

3.10.2 O CESE tem reservas quanto à extensão dos poderes delegados conferidos à Comissão Europeia em aspectos essenciais do instrumento legislativo, assim como quanto às suas repercussões para a segurança jurídica do sistema a criar. Ademais, estes poderes delegados vão muito para além dos limites estabelecidos no artigo 290.o do Tratado e definidos na comunicação sobre a Aplicação do artigo 290.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. A possibilidade de adoptar actos delegados deve ser limitada e aplicar-se apenas em circunstâncias excepcionais.

3.10.3 A proposta de directiva exorta os Estados-Membros a zelarem pela sua aplicação e a mostrarem-se vigilantes com vista a evitar quaisquer desvios.

3.10.4 O CESE toma nota das disposições da proposta de directiva e insiste em que esta não deve conduzir a uma redução do nível de protecção nos Estados-Membros já dotados de legislação sobre os contratos de crédito para imóveis de habitação.

3.10.5 Por fim, a proposta de directiva prevê um prazo de dois anos para a sua transposição e uma revisão cinco anos após a sua entrada em vigor, o que parece razoável; a análise do impacto das disposições da directiva permitirá avaliar a sua pertinência.

Bruxelas, 14 de Julho de 2011 O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Staffan NILSSON

(1) JO L 133 de 22.5.2008, p. 66 – Parecer do CESE: JO C 234 de 30.9.2003, p. 1.

(2) JO C 27 de 3.2.2009, p. 18.

(3) JO L 149 de 11.6.2005, p. 22 – Parecer do CESE: JO C 108 de 30.4.2004, p. 81.

(4) JO L 281 de 23.11.1995, p. 31 – Parecer do CESE: JO C 159 de 17.6.1991, p. 38.