PT Jornal Oficial da União Europeia CE 51/72

Quarta-feira, 14 de Setembro de 2011

Acesso do público aos documentos relativo aos anos de 2009-2010

P7_TA(2011)0378

Resolução do Parlamento Europeu, de 14 de Setembro de 2011, sobre o acesso do público aos documentos (artigo 104.o, n.o 7, do Regimento) relativo aos anos de 2009-2010 (2010/2294(INI))

2013/C 51 E/09

O Parlamento Europeu,

— Tendo em conta os artigos 1.o, 10.o e 16.o do Tratado da União Europeia (TUE) e os artigos 15.o e 298.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE),

— Tendo em conta a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, designadamente os seus artigos 41.o (direito a uma boa administração) e 42.o (direito de acesso aos documentos),

— Tendo em conta o Regulamento (CE) n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de Maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (1),

— Tendo em conta o Regulamento (CE, Euratom) n.o 1700/2003 do Conselho, de 22 de Setembro de 2003, que altera o Regulamento (CEE, Euratom) n.o 354/83 relativo à abertura ao público dos arquivos históricos da Comunidade Económica Europeia e da Comunidade Europeia da Energia Atómica (2),

— Tendo em conta o Regulamento (CE) n.o 1367/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de Setembro de 2006, relativo à aplicação das disposições da Convenção de Aarhus sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à Justiça em matéria de ambiente às instituições e órgãos comunitários (3),

— Tendo em conta a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia e do Tribunal Geral sobre o acesso aos documentos, designadamente os acórdãos do Tribunal nos processos Turco (processos apensos C-39/05 P e C-52/05 P) (4), Bavarian Lager (processo C-28/08) (5), Volker e Marcus Schecke (processos apensos C-92/09 e C-93/09) (6), Technische Glaswerke Ilmenau - TGI (C-139/07 P) (7) e API (processos apensos C-514/07 P, C-528/07 P e C-532/07 P) (8), bem como os acórdãos do Tribunal Geral nos processos Access Info Europe (T-233/09) (9), MyTravel (processo T-403/05) (10), Borax (processos T-121/05 e T-166/05) (11), Joséphidès (processo T-439/08) (12), Co-Frutta (processos apensos T-355/04 e T-446/04) (13), Terezakis (processo T-380/04) (14), Agrofert Holding (processo T-111/07) (15) e Editions Jacob (processo T-237/05) (16),

— Tendo em conta as actividades e os documentos produzidos pelo Provedor de Justiça Europeu sobre a questão do acesso aos documentos, bem como pela Autoridade Europeia para a Protecção de Dados, no que diz respeito ao justo equilíbrio entre a transparência e a protecção dos dados,

— Tendo em conta a proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, apresentada pela Comissão em 30 de Abril de 2008 (COM(2008)0229),

— Tendo em conta a proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.o 1049/2001 relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, apresentada pela Comissão em 20 de Março de 2011 (COM(2011)0137),

— Tendo em conta a Convenção CEE-ONU, de 1998, sobre o Acesso à Informação, Participação no Processo de Tomada de Decisão e Acesso à Justiça em matéria de Ambiente (Convenção de Aarhus),

— Tendo em conta a Convenção do Conselho da Europa sobre o Acesso aos Documentos Oficiais, de 2008,

— Tendo em conta os relatórios anuais referentes a 2009 e 2010 do Conselho, da Comissão e do Parlamento Europeu sobre o acesso aos documentos, em conformidade com o artigo 17.o do Regulamento (CE) n.o 1049/2001,

— Tendo em conta o Acordo-Quadro de 2010 sobre as relações entre o Parlamento Europeu e a Comissão Europeia (17),

— Tendo em conta o Acordo Interinstitucional de 20 de Novembro de 2002 entre o Parlamento Europeu e o Conselho sobre o acesso do Parlamento Europeu a informações sensíveis do Conselho no domínio da política de segurança e defesa (18),

— Tendo em conta as suas anteriores resoluções, de 14 de Janeiro de 2009, sobre o acesso do público aos documentos do Parlamento, do Conselho e da Comissão (19), de 25 de Novembro de 2010, sobre as actividades do Provedor de Justiça Europeu em 2009 (20), e, de 17 de Dezembro de 2009, sobre as melhorias a introduzir no quadro jurídico do acesso aos documentos na sequência da entrada em vigor do Tratado de Lisboa, Regulamento (CE) n.o 1049/2001 (21),

— Tendo em conta o artigo 48.o e o n.o 7 do artigo 104.o do seu Regimento,

— Tendo em conta o relatório da Comissão das Liberdades Cívicas, da Justiça e dos Assuntos Internos (A7-0245/2011),

A. Considerando que o Tratado de Lisboa introduziu um novo quadro constitucional para a transparência institucional na UE, tendo em vista uma administração europeia aberta, eficaz e independente (artigo 298.o do TFUE), estabelecendo um sólido direito fundamental de acesso aos documentos das instituições, órgãos, organismos e agências da UE; considerando que este direito é reconhecido pelo Tratado não só aos cidadãos da União, mas também a qualquer pessoa singular ou colectiva residente num Estado-Membro, e deve ser exercido no respeito dos princípios gerais e dos limites (destinados a proteger determinados interesses públicos ou privados) estabelecidos pelos regulamentos adoptados pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho (artigo 15.o do TFUE),

B. Considerando que, actualmente, o acesso aos documentos legislativos deve, por norma geral, ser plenamente facultado, com uma redução das excepções relativas aos documentos não legislativos, e que ambas as abordagens não devem prejudicar-se mutuamente,

C. Considerando que os Tratados já não mencionam a preservação da eficácia do processo decisório do Conselho (artigos 255.o e 207.o, n.o 3, do antigo TCE) – a chamada "margem de reflexão" – como um possível limite para a transparência no que diz respeito aos procedimentos legislativos; considerando que, no que diz respeito aos procedimentos administrativos, a "margem de reflexão" deve ser definida em função dos artigos 1.o TUE e 298.o TFUE, que requerem uma administração europeia aberta, eficaz e independente,

D. Considerando que a transparência é uma componente essencial de uma democracia participativa e complementa a democracia representativa, na qual assenta a União Europeia, tal como referem expressamente os artigos 9.o a 11.o do TUE, permitindo aos cidadãos participar na tomada de decisões e exercer um controlo público e garantindo, desse modo, a legitimidade de um sistema político democrático,

E. Considerando que os cidadãos reclamam mais democracia, transparência, abertura das instituições e dos actores políticos e uma luta mais eficaz contra a corrupção; considerando que o acesso aos documentos e à informação é uma das formas de velar por que os cidadãos possam participar no processo democrático e de prevenir e combater a corrupção,

F. Considerando, além disso, que a UE corre cada vez mais o risco de ser criticada pela constante falta de transparência, de abertura e de acesso aos documentos e à informação por parte dos cidadãos, tal como patenteado pela impossibilidade de adoptar uma nova regulamentação sobre o direito de acesso aos documentos devido à recusa da Comissão em aceitar as alterações do Parlamento e à relutância dos Estados-Membros em disponibilizar os seus documentos, debates e deliberações aos cidadãos e ao Parlamento,

G. Considerando que, ao nível da EU, devem ser tomadas medidas adicionais e mais rigorosas contra a corrupção, para garantir que todas as instituições da UE sejam imunes à corrupção, a todos os níveis e em todo o lado, e que o Parlamento deve aprender com as recentes experiências negativas, elaborando regras, nomeadamente destinadas a aumentar a transparência, sobre as relações entre os deputados e funcionários parlamentares e os grupos de pressão e de interesse,

H. Considerando que, para salvaguardar a responsabilidade e a legitimidade de um sistema político democrático, os cidadãos têm o direito de saber como actuam os seus representantes uma vez eleitos ou nomeados para instâncias públicas ou para representar os Estados-Membros a nível europeu ou internacional (princípio da responsabilidade), como funciona o processo decisório (documentos, alterações, calendário, intervenientes, votações, etc.) e como o dinheiro público é atribuído e despendido e com que resultados (princípio da rastreabilidade dos fundos),

I. Considerando que o actual Regulamento (CE) n.o 1049/2001 não define claramente várias questões importantes, como o direito de veto dos Estados-Membros, as limitações à "margem de reflexão", a definição clara e rigorosa das excepções, a classificação dos documentos e o equilíbrio entre a transparência e a protecção dos dados,

J. Considerando que, com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, a UE adquiriu novas competências nos domínios do direito penal (artigos 82.o e 83.o do TFUE) e da cooperação política; considerando que essas novas competências são susceptíveis de afectar direitos humanos básicos e acentuam a necessidade de um processo legislativo mais aberto,

K. Considerando que o artigo 15.o do TFUE e o artigo 42.o da Carta dos Direitos Fundamentais introduzem uma concepção ampla do termo "documento" que abrange a informação, independentemente do seu suporte de conservação,

L. Considerando que a aplicação do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 não é uniforme, dado que as estatísticas mostram uma variação entre as diferentes instituições; considerando que os dados quantitativos contidos nos Relatórios Anuais de 2009 relativos à aplicação do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 pelas instituições da UE sugerem uma diminuição geral do número de recusas, para 12 % (22) (16 % em 2008) no Parlamento (33 casos), 22,5 % (23) (28 % em 2008) no Conselho (2 254 casos) e 11,65 % (13,99 % em 2008) na Comissão (589 casos), ao passo que os motivos de recusa variaram conforme as instituições da UE em 2009, sendo uma das excepções mais utilizadas a protecção do processo decisório (no Parlamento (39,47 %) (24), no Conselho (39,2 % para os pedidos iniciais) (25) e na Comissão (26 %) (26),

M. Considerando que, no processo Ciarán Toland contra Parlamento Europeu (27), o Tribunal Geral anulou a decisão do Parlamento Europeu de recusar o acesso a um relatório do Serviço de Auditoria Interna, de 9 de Janeiro de 2008, sobre o subsídio de assistência parlamentar,

N. Considerando que, no que diz respeito aos documentos sensíveis, a Comissão e o Parlamento não deram entrada nos seus registos a qualquer documento desse tipo em 2009, ao passo que o Conselho registou 157 documentos sensíveis com as classificações "CONFIDENTIEL UE" ou "SECRET UE", de um total de 445 documentos classificados desse modo,

O. Considerando que os acordos internacionais exercem, no ordenamento jurídico da UE, efeitos jurídicos semelhantes aos da legislação interna da UE, e que o público deve ter conhecimento dos acordos internacionais e ter acesso aos documentos que lhes dizem respeito,

P. Considerando que o Regulamento (CE) n.o 1049/2001 estabelece a obrigação de as instituições avaliarem a possibilidade de conceder acesso parcial a um documento quando apenas algumas partes do mesmo são abrangidas por uma excepção; considerando que a concessão de acesso parcial é muitas vezes limitada indevidamente, restringindo-se ao título e às partes introdutórias dos documentos, sendo negado o acesso às partes relativas à matéria de fundo,

Q. Considerando que o artigo 41.o da Carta dos Direitos Fundamentais estabelece "o direito de qualquer pessoa a ter acesso aos processos que se lhe refiram, no respeito dos legítimos interesses da confidencialidade e do segredo profissional e comercial" e que persistem graves lacunas na aplicação deste direito, o que cria uma pressão para a invocação das regras de acesso das pessoas aos documentos que se lhes refiram,

R. Considerando que o artigo 15.o do TFUE estabelece a obrigação explícita de que a actuação de todas as instituições, órgãos, organismos e agências da União se paute "pelo maior respeito possível do princípio da abertura"; considerando que essa obrigação se aplica também aos comités que assistem a Comissão no desempenho das suas funções; considerando que essa obrigação não é respeitada no regulamento interno tipo da Comissão aplicável aos comités, o qual determina que todos os debates ao nível dos comités e os documentos atinentes aos procedimentos de comitologia devem permanecer confidenciais,

O acesso aos documentos como um direito fundamental

1. Recorda que a transparência constitui a regra geral e que, com o Tratado de Lisboa (e, consequentemente, com o facto de a Carta dos Direitos Fundamentais da UE ter adquirido força jurídica vinculativa), passou a ser um direito fundamental dos cidadãos juridicamente vinculativo, pelo que todas as decisões de recusa de acesso aos documentos devem basear-se em excepções clara e rigorosamente definidas, razoavelmente explicadas e bem fundadas, que permitam aos cidadãos compreender a recusa e utilizar de modo eficaz as vias de recurso disponíveis;

2. Considera que a UE deve assumir uma posição vanguardista e proporcionar um modelo de transparência institucional e de democracia moderna para os Estados-Membros e os países terceiros;

3. Lembra que a transparência é a melhor forma de prevenir corrupção, fraude, conflitos de interesses e má gestão;

4. Solicita a todas as instituições, órgãos, organismos e agências da UE, incluindo o recém-criado Serviço Europeu para a Acção Externa, a aplicação imediata e integral do Regulamento (CE) n.o 1049/2001, tal como impõem os Tratados, e ainda a publicação, nesse contexto, de um relatório anual nos termos do artigo 17.o do Regulamento (CE) n.o 1049/2001;

5. Salienta que as intervenções do Tribunal de Justiça, do Provedor de Justiça Europeu e da Autoridade Europeia para a Protecção dos Dados (AEPD), que fundamentalmente adoptam posições sobre casos concretos, não podem substituir a actividade legislativa no que diz respeito à segurança jurídica e à igualdade perante a lei; lamenta que, embora o Tribunal de Justiça tenha definido um princípio claro sobre transparência legislativa, nomeadamente no processo Turco, o mesmo não seja ainda aplicado; reitera, por isso, o seu apelo a todas as instituições para que respeitem o acórdão Turco sobre os pareceres do Serviço Jurídico emitidos no quadro do processo legislativo; reafirma que o legislador deve abordar e resolver os problemas destacados pela jurisprudência do Tribunal de Justiça e implementar cabalmente e de forma mais alargada o direito de acesso aos documentos, no espírito das modificações do novo Tratado, que estabelecem claramente o direito fundamental de acesso aos documentos;

6. Considera que é necessário rever o Regulamento (CE) n.o 1049/2001 a fim de esclarecer algumas das suas disposições, definir rigorosamente e reduzir as excepções e velar por que estas não prejudiquem a transparência garantida pelos Tratados e pela Carta; reputa que esta revisão deve reforçar o direito de acesso aos documentos, sem reduzir as normas em vigor para a protecção desse direito, e ter em conta a jurisprudência do Tribunal de Justiça; sublinha, neste contexto, que a versão revista do regulamento deve ser simples e acessível aos cidadãos, de modo a permitir-lhes exercer os seus direitos de forma efectiva;

7. Considera que a proposta da Comissão de 2008 de alteração do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 não eleva a transparência da União ao nível requerido no Tratado de Lisboa, mas que, em contrapartida, muitas das alterações propostas pela Comissão produzem o efeito de reduzir o actual nível de transparência; considera, em particular, que a alteração proposta pela Comissão ao artigo 3.o, que limita significativamente a definição de "documento" em relação à definição vigente, é contrária ao Tratado de Lisboa; solicita à Comissão que apresente uma nova proposta de revisão do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 que tenha plenamente em conta os requisitos de maior transparência consagrados no Tratado de Lisboa, declarados na jurisprudência do Tribunal de Justiça e expressos em documentos anteriores do Parlamento;

8. Recorda que o Tribunal de Justiça esclareceu no caso Suécia/Comissão (processo C-64/05 P) (28) que os Estados-Membros não dispõem de um direito de veto discricionário no que diz respeito aos documentos deles emanados, mas apenas da possibilidade de um procedimento de consulta, cujo objectivo é verificar se é aplicável algum dos motivos de excepção de acesso aos documentos definidos no Regulamento (CE) n.o 1049/2001 (29); considera necessária uma clarificação legislativa para garantir a correcta aplicação desta jurisprudência, a fim de evitar os atrasos e as controvérsias ainda existentes, conforme demonstrado pelo processo IFAW (30);

9. Recorda que o artigo 9.o do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 relativo aos documentos sensíveis constitui um compromisso que já não reflecte as novas obrigações constitucionais e jurídicas decorrentes do Tratado de Lisboa;

10. Salienta que a classificação de documentos afecta directamente o direito de acesso aos documentos por parte dos cidadãos; recorda que o actual sistema de classificação funciona unicamente com base em acordos interinstitucionais e tende a ser excessivo; solicita a adopção de regras de classificação comuns sob a forma de um regulamento;

11. Solicita, em especial, ao Conselho que proporcione ao Parlamento pleno acesso aos documentos classificados relativos a acordos internacionais, conforme previsto no artigo 218.o do TFUE, bem como aos documentos classificados relativos a procedimentos de avaliação da UE, a fim evitar problemas interinstitucionais como os ocorridos, por exemplo, relativamente à adesão da UE à CEDH, à avaliação de Schengen referente à Bulgária e à Roménia, ao Acordo Comercial Anticontrafacção (ACTA) ou ao Diálogo UE-China sobre direitos humanos;

12. Salienta a importância de normas de classificação adequadas para uma cooperação interinstitucional leal; acolhe com satisfação, a este respeito, os acordos interinstitucionais sobre a classificação e o acesso aos documentos, ainda que não possam substituir uma base jurídica adequada; solicita, neste contexto, ao Conselho e ao Serviço Europeu para a Acção Externa que sigam o modelo do novo Acordo Interinstitucional entre o Parlamento e a Comissão e celebrem, com carácter de urgência, um acordo semelhante com o Parlamento;

13. Solicita às instituições da UE que visem a elaboração de regras mais transparentes sobre a liberdade de informação na UE, que tenham plenamente em conta as propostas contidas no presente relatório, a jurisprudência recente e os novos Tratados;

14. Recorda que o Tribunal de Justiça, no acórdão relativo aos processos apensos Suécia e Turco/Conselho, salienta a obrigação de transparência no processo legislativo, dado que a "transparência neste domínio contribui para reforçar a democracia, permitindo aos cidadãos fiscalizar todas as informações que constituíram o fundamento de um acto legislativo" (31); realça, por tal motivo, que devem ser rigorosamente limitadas as excepções relativas ao processo legislativo, incluindo os pareceres jurídicos, e que a chamada "margem de reflexão" deve ser claramente definida (32);

15. Salienta que, não obstante este claro princípio, tal não é ainda aplicado na prática, conforme demonstrado pelo recente acórdão no processo Access Info Europe (33) no que diz respeito à recusa do Conselho de divulgar as posições dos Estados-Membros sobre a proposta de reformulação do Regulamento (CE) n.o 1049/2001, e pelo processo ClientEarth/Conselho (34), pendente no Tribunal Geral, sobre um parecer jurídico referente à reformulação do Regulamento (CE) n.o 1049/2001; assinala que a divulgação das posições dos Estados-Membros durante as negociações sobre o Regulamento (CE) n.o 1049/2001 e muitas medidas adoptadas posteriormente não afectaram de modo algum a capacidade decisória do Conselho, uma vez que essa divulgação não comprometeu o êxito da conclusão dos processos legislativos relevantes;

16. Solicita ao Conselho que proceda à revisão das suas normas e reforce a transparência no que se refere aos processos legislativos dos grupos de trabalho e dos órgãos internos do Conselho, fornecendo, pelo menos, a programação, as ordens do dia e as actas dos debates, os documentos examinados, as alterações, os documentos e decisões aprovados, a identidade das delegações dos Estados-Membros e as listas de membros, sem prejuízo da possibilidade de recorrer às excepções enunciadas no n.o 1 do artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 no que diz respeito à publicação destas listas; solicita ao Conselho que torne as decisões desses órgãos acessíveis ao público; opõe-se à utilização de documentos "limitados" (termo que não decorre do Regulamento (CE) n.o 1049/2001), bem como à prática que consiste em utilizar documentos não registados, como os documentos de sala;

17. Considera que, para tornar o processo legislativo mais responsável, compreensível e acessível ao público, as comissões parlamentares devem efectuar sempre votações de orientação antes de iniciarem um trílogo com o Conselho; por seu lado, o Conselho deve adoptar uma "abordagem genérica" ou aprovar as posições negociais acordadas no Coreper antes de iniciar um trílogo com o Parlamento, tornando imediatamente públicos todos os documentos relevantes do Parlamento e do Conselho;

18. Solicita à Comissão que coloque à disposição do público as ordens do dia, actas e declarações de interesses relativas aos grupos de peritos, e os nomes dos membros, os procedimentos e as votações dos comités da "comitologia", bem como todos os documentos examinados por esses grupos e comités, incluindo os projectos de actos delegados e de actos de execução; exorta o Parlamento a adoptar procedimentos mais abertos e transparentes, mesmo a nível interno, para o processamento destes documentos;

19. Recorda que a transparência exigida pelos Tratados não se limita aos processos legislativos, mas abrange também a actividade não legislativa das instituições, órgãos, organismos e agências da UE; salienta que o Regulamento (CE) n.o 1049/2001 é o único acto jurídico adequado para avaliar o direito de acesso aos documentos, e que não podem ser introduzidos critérios adicionais para a recusa de acesso através de outros actos jurídicos, como os regulamentos internos ou constitutivos das instituições, agências e órgãos;

20. Lamenta que as recentes negociações entre as instituições da UE para chegar a um "entendimento comum" sobre os actos delegados e um novo acordo-quadro entre a Comissão e o Parlamento não tenham sido totalmente transparentes; declara o seu empenho em conduzir negociações totalmente transparentes com o Conselho e com a Comissão para os acordos interinstitucionais actuais ou futuros, ou para acordos similares;

21. Felicita mais uma vez os esforços envidados pelo Provedor de Justiça Europeu para assegurar um maior nível de transparência na UE, pois cerca de um terço dos seus inquéritos se prendem com falta de transparência, tal como referido no seu relatório de 2009, e destaca o papel por ele desempenhado, por exemplo, no contexto da mudança da política de transparência da Agência Europeia de Medicamentos (AEM) no que se refere à divulgação de relatórios sobre reacções adversas (35) e de relatórios sobre estudos clínicos (36); salienta que os dados produzidos pelas entidades da UE devem, de um modo geral, ser disponibilizados ao público;

22. Recorda que o Tribunal de Justiça apurou, em algumas das suas decisões recentes, por exemplo nos processos API e TGI, conforme referido supra, a existência de "presunção geral", libertando assim a Comissão, em alguns casos, da obrigação de examinar individualmente os documentos solicitados; salienta que tal viola, em princípio, os postulados fundamentais do Regulamento (CE) n.o 1049/2001; recorda que a jurisprudência do Tribunal de Justiça destaca igualmente a necessidade de rever as regras de acesso para as partes directamente visadas, no que diz respeito à sua própria documentação em poder das instituições;

23. Salienta que, apesar de o artigo 15.o do TUE se aplicar especificamente aos documentos administrativos do Tribunal de Justiça, a actuação deste Tribunal, como a das demais instituições, órgãos, organismos e agências da UE, deve pautar-se "pelo maior respeito possível do princípio da abertura", em conformidade com o artigo 1.o do TUE; para o efeito, solicita ao Tribunal que procure formas de aumentar a transparência das suas actividades judiciais – pois, segundo o adágio, "not only must justice be done; it must also be seen to be done" (37) (não só deve ser feita justiça, como deve sê-lo de forma visível) – e respeite cabalmente o disposto no Regulamento (CE) n.o 1049/2001 no que se refere às suas as actividades administrativas;

24. Reitera a importância do princípio da rastreabilidade, a fim de garantir que os cidadãos possam ficar a saber de que modo os fundos públicos são atribuídos, despendidos e com que resultados, e solicita às instituições da UE que apliquem este princípio ao funcionamento da instituição e às suas políticas, bem como aos fundos destinados à sua implementação, a todos os níveis;

Excepções

"Margem de reflexão"

25. Recorda que os novos Tratados já não referem especificamente a obrigação do Conselho de definir os casos em que actua em conformidade com a sua competência legislativa e a necessidade de preservar a eficácia do seu processo decisório (n.o 3 do artigo 207.o do antigo TCE), a chamada "margem de reflexão", e que a actual "sobrevivência" deste conceito se baseia apenas no n.o 3 do artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 1049/2001, no que diz respeito aos processos legislativos;

26. Em conformidade com as melhores normas internacionais desenvolvidas por grandes organizações não-governamentais (38), enfatiza a necessidade de aplicar rigorosamente um triplo critério para justificar a recusa de divulgar um documento: (1) a informação contida no documento deve estar relacionada com um objectivo legítimo enunciado no acto legislativo, (2) a divulgação do documento deve ser susceptível de comprometer seriamente esse objectivo e (3) o prejuízo causado ao objectivo deve prevalecer sobre o interesse público de dispor da informação contida no documento;

27. Lembra que o Regulamento (CE) n.o 1049/2001 estabelece a obrigação clara de as instituições concederem acesso a todas as partes de um documento que não sejam cobertas por uma excepção; assinala que a concessão de acesso parcial é muitas vezes limitada indevidamente e salienta que o acesso deve ter devidamente em conta as partes respeitantes à matéria de fundo dos documentos que revestem interesse para o requerente;

28. Recorda que o actual n.o 3 do artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 visa limitar o alcance da denominada "margem de reflexão" exigindo, como condição indispensável para a recusa de acesso, que a divulgação do documento prejudique "gravemente" (e não apenas meramente) o processo de decisório, mas permitindo que esse limite seja superado "quando um interesse público superior imponha a divulgação"; salienta, contudo, que, apesar das considerações acima expostas, a definição contida no referido n.o 3 do artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 permite interpretações, não prevê condições claras para a aplicação e não tem em conta a jurisprudência do Tribunal de Justiça; realça a necessidade de uma definição adequada, em conformidade com a noção de segurança jurídica, mediante uma limitação do conceito;

29. Insiste em que os trílogos e os procedimentos de conciliação (conforme expressamente referido no artigo 294.o do TFUE) constituem uma fase importante do processo legislativo, e não uma "margem de reflexão" separada; está particularmente convicto de que os actuais procedimentos, em especial os trílogos antes de um eventual acordo de primeira leitura, não garantem um nível satisfatório de transparência e de acesso aos documentos, tanto a nível interno, no Parlamento, como a nível externo, no que se refere aos cidadãos e à opinião pública; solicita, por tal motivo, que os documentos elaborados nesse quadro, tais como ordens do dia, sínteses de conclusões e documentos "em quatro colunas", preparados para facilitar as negociações, não recebam em princípio tratamento diferente do de outros documentos legislativos e sejam tornados públicos no que diz respeito aos trílogos antes de eventuais acordos de primeira leitura; encarrega, por conseguinte, os seus órgãos competentes de normalizar este procedimento e apela às outras instituições para que procedam de igual modo;

Protecção de dados e transparência

30. Salienta a necessidade de estabelecer um equilíbrio adequado entre a transparência e a protecção dos dados (39), como deixa claro a jurisprudência do processo Bavarian Lager, e realça que não se deve "abusar" da protecção dos dados, em especial com o objectivo de encobrir os conflitos de interesses e a influência indevida no âmbito da administração e da tomada de decisões da UE; assinala que o acórdão do Tribunal de Justiça no processo Bavarian Lager se baseia na redacção actual do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 e não impede uma alteração da redacção, o que constitui uma necessidade urgente, nomeadamente depois de os Tratados e a Carta dos Direitos Fundamentais terem claramente consagrado o direito de acesso aos documentos;

31. Acolhe com satisfação o consenso alcançado pela Autoridade Europeia para a Protecção de Dados (AEPD) e pelo Provedor de Justiça Europeu sobre o equilíbrio adequado entre a protecção dos dados e a transparência, em particular no que diz respeito à abordagem proactiva, no sentido de as instituições deverem realizar uma avaliação e, ulteriormente, esclarecer as pessoas às quais se reportam os dados – antes ou, pelo menos, no momento da respectiva recolha – em que medida o tratamento desses dados inclui ou pode incluir a sua divulgação pública (40);

Convenção de Aarhus

32. Salienta as várias divergências entre o Regulamento (CE) n.o 1049/2001 e a Convenção de Aarhus, tal como é aplicada por força do Regulamento (CE) n.o 1367/2006, como a ausência, na Convenção de Aarhus, de motivos de recusa "absolutos", e excepções com base na protecção de assuntos militares, na política financeira, monetária ou económica da União ou de um Estado-Membro, pareceres jurídicos ou actividades de inspecção, investigação e auditoria, e ainda a limitação da excepção relativa aos interesses comerciais a casos em que essa confidencialidade esteja protegida por lei com o objectivo de preservar interesses económicos legítimos;

33. Convida todas as instituições, órgãos, organismos e agências da UE a aplicarem o Regulamento (CE) n.o 1049/2001 de forma coerente com as disposições da Convenção de Aarhus; solicita à Comissão, nesse contexto, que torne públicos os estudos de verificação da conformidade no que diz respeito à transposição das directivas ambientais da UE (41) e os estudos científicos, por exemplo, sobre o impacto dos biocombustíveis (42), e solicita à Agência Europeia dos Produtos Químicos (ECHA) que aplique cabalmente o artigo 119.o do Regulamento (CE) n.o 1907/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de Dezembro de 2006, relativo ao registo, avaliação, autorização e restrição dos produtos químicos (REACH) (43), no que se refere ao acesso electrónico do público, que apenas aceite pedidos de confidencialidade cuja validade seja claramente justificada nos termos do n.o 2 do artigo 119.o do Regulamento REACH e que interprete com rigor a informação susceptível de prejudicar a protecção dos interesses comerciais, nos termos do n.o 2 do artigo 118.o do mesmo regulamento, sem prejuízo da obrigação que lhe incumbe por força do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 de estabelecer um equilíbrio, caso a caso, entre a concessão da confidencialidade e um eventual interesse público superior;

34. Salienta que qualquer revisão do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 deve respeitar plenamente a Convenção de Aarhus e definir todas as excepções em plena conformidade com esta última;

Relações internacionais

35. Salienta que os documentos relacionados com os acordos internacionais, incluindo os documentos adoptados ou apresentados pelos órgãos incumbidos de aplicar ou controlar a aplicação desses acordos, devem ser disponibilizados ao público, desde que não sejam categoricamente excluídos do acesso público, e que a recusa desse acesso só se justifica se daí advir um prejuízo real para as relações internacionais, e tendo em conta o n.o 4 do artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 relativo à consulta de terceiros; realça que, uma vez que os acordos internacionais têm efeitos vinculativos, deve ser introduzida uma prova de interesse público para as excepções; assinala que o Parlamento, eleito pelos cidadãos da UE, desempenha um papel institucional, conferido pelos Tratados, na representação do interesse público; manifesta a sua firme determinação em garantir que as novas prerrogativas institucionais concedidas ao Parlamento pelo Tratado de Lisboa (artigo 218.o do TFUE) no domínio dos acordos internacionais sejam plenamente respeitadas, e que tal não pode ser impedido por nenhum acordo bilateral com países terceiros;

Princípios de boa governação

36. Salienta que a transparência está estreitamente relacionada com o direito à boa administração, conforme previsto no artigo 298.o do TFUE e no artigo 41.o da Carta dos Direitos Fundamentais; salienta que a transparência administrativa garante o controlo democrático das funções administrativas da UE, a participação da sociedade civil e a promoção da boa governação (artigo 15.o do TFUE);

37. Destaca a actual ausência de legislação administrativa coerente para as instituições, órgãos, organismos e agências da UE, nomeadamente de normas relativas à comunicação de decisões administrativas que prevejam recurso (44), ou um conceito claro de "funções administrativas", previstas no n.o 3 do artigo 15.o do TFUE; convida, por tal motivo, as instituições da UE a definirem com urgência uma lei administrativa comum da UE, nos termos do artigo 98.o do TFUE, bem como a preverem uma definição de "funções administrativas" comum e de aplicação transversal, especialmente para o Banco Central Europeu, o Banco Europeu de Investimento e o Tribunal de Justiça; solicita à Comissão que apresente uma proposta legislativa sobre o assunto nos termos do artigo 225.o do TFUE, que incida, inter alia, na questão da transparência e da responsabilidade da Comissão no tratamento dos processos por infracção contra os autores de denúncia, o Parlamento e os cidadãos;

38. Salienta que o Regulamento (CE) n.o 1049/2001 fixa prazos rigorosos para o tratamento dos pedidos de acesso a documentos (45); regista com grande preocupação que a Comissão não os cumpriu, nem sequer no que diz respeito às medidas estritas e à recomendação do Provedor de Justiça Europeu, por exemplo, no processo 676/2008/RT (o chamado "processo Porsche"); lamenta que desde o último relatório do Parlamento, de 2009, não tenha havido alterações na prática, conforme demonstram dois processos pendentes desencadeados por ClientEarth e outros (processos T-120/10 e T-449/10);

39. Salienta que, em vários casos, os importantes atrasos verificados conduziram à instauração de processos no Tribunal de Justiça por ausência de resposta, a que se seguiu uma resposta tardia da Comissão, invalidando o processo judicial e obrigando o interessado a reiniciar todo o procedimento (46); insta por isso a Comissão a respeitar plenamente os prazos estabelecidos no Regulamento (CE) n.o 1049/2001; recomenda a previsão de consequências, nomeadamente a obrigação de publicar os documentos, no caso de não respeito dos prazos;

40. Solicita que os relatórios anuais elaborados e publicados em conformidade com o artigo 17.o do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 contenham um cálculo do tempo médio necessário para o tratamento dos pedidos, conforme previsto no relatório do Conselho de 2009 sobre o acesso aos documentos;

41. Recorda que a boa governação associa os conceitos de "acesso aos documentos" e de "acesso à informação"; solicita uma alteração da legislação em vigor, aplicando os n.os 2 e 4 do artigo 6.o do Regulamento (CE) n.o 1049/2001, sobre a clarificação dos pedidos e a assistência aos cidadãos, aos casos de "pedido de informação" em que existam documentos relevantes para tal pedido;

42. Recorda que a transparência não é apenas uma questão de reacções passivas das instituições, órgãos, organismos e agências da UE, mas exige uma abordagem proactiva, conforme salientou várias vezes o Provedor de Justiça Europeu; apela às instituições da UE para seja automaticamente disponibilizado ao público na Internet o maior número possível de tipos de documentos (incluindo orçamentos e listas de contratos celebrados nos últimos três anos); salienta que uma abordagem proactiva pode evitar litígios desnecessários, que resultam num dispêndio ineficaz do dinheiro dos contribuintes e geram atrasos, custos e encargos desnecessários para os requerentes de acesso;

43. Apela à Comissão para que garanta a transparência na administração dos fundos da UE, através da publicação num único sítio Internet dos mesmos tipos de informação sobre todos os beneficiários desses fundos numa das línguas de trabalho da UE;

44. Considera necessário criar pontos de contacto para o acesso aos documentos e proporcionar formação adequada aos funcionários em cada uma das Direcções-Gerais ou unidades correspondentes das instituições, a fim de conduzir a melhor política proactiva possível, avaliar os pedidos com a máxima eficiência e garantir que todos os prazos estabelecidos no Regulamento (CE) n.o 1049/2001 sejam devidamente observados;

45. Reitera que o Parlamento deve estar na primeira linha da abordagem proactiva no que diz respeito à publicidade, transparência, abertura e acesso aos documentos; salienta, a este propósito, o êxito da transmissão via Internet de audições e reuniões das comissões, para além das sessões plenárias, e considera que isto se deve tornar a norma e que o Observatório Legislativo (OEIL) deve ser alargado de molde a incluir todas as línguas oficiais da UE e informações, tanto ao nível das comissões parlamentares como das sessões plenárias, tais como alterações, pareceres de outras comissões, pareceres do Serviço Jurídico, listas de votação, votações nominais, deputados presentes e votantes, cartas interinstitucionais, nomes dos relatores-sombra, uma função de "pesquisa por palavra", pesquisa multilingue, prazos de apresentação, notificações RSS, uma explicação do processo legislativo, hiperligações para a transmissão de debates em linha, etc., a fim de assegurar uma informação completa aos cidadãos, dar acesso aos documentos e a sínteses multilingues de propostas legislativas destinadas aos cidadãos e sínteses da legislação em vigor da UE (SCADPLUS), devendo ser igualmente fornecidos os meios e instrumentos de pesquisa adequados acima referidos;

46. Recorda a importância de proteger a independência dos mandatos dos deputados ao Parlamento Europeu; crê, por outro lado, que a transparência deve ser aplicada ao trabalho dos órgãos oficiais do Parlamento (tais como a Conferência dos Presidentes, a Mesa (47) e os Questores), bem como às actividades dos deputados ao PE, tais como a participação nos trabalhos parlamentares e a assiduidade parlamentar, segundo solicitado pelo Parlamento na sua resolução de 14 de Janeiro de 2009; considera que a questão dos subsídios dos deputados deve ser tratada de forma transparente e no pleno respeito das normas relativas à protecção dos dados pessoais;

47. Considera que a transparência ao nível da UE deve reflectir-se na transposição pelos Estados-Membros da legislação comunitária para o direito nacional, mediante o estabelecimento, inter alia, de quadros de correspondência e baseando-se nas melhores práticas em matéria de transparência dos serviços parlamentares e governamentais em linha (e-Parlamento e e-governo);

48. Realça que, de uma forma geral, as autoridades dos Estados-Membros não respeitam o direito dos cidadãos à informação, pelo que solicita à Comissão que, tendo em conta o princípio da boa governação, examine as disposições em vigor nos Estados-Membros em matéria de acesso aos documentos e os incentive a maximizarem a transparência das normas que promovem o acesso público aos documentos;

49. Toma nota de algumas melhorias nos registos do Conselho, mas chama a atenção para a falta de coordenação e de interoperabilidade que persiste entre as várias instituições, dado não existir um modelo comum de informação para os respectivos registos que permita aos cidadãos encontrar, num local único, os documentos necessários e a informação neles contida ou utilizar um motor de pesquisa comum, inteiramente articulado com o Observatório Legislativo (OEIL), onde se encontram agrupados os documentos que fazem parte de um processo legislativo;

50. Exorta, para o efeito, o Conselho e a Comissão a negociarem com o Parlamento a alteração da Declaração Conjunta sobre o processo de co-decisão e o Acordo Interinstitucional sobre "Legislar Melhor"; compromete-se, entretanto, a modificar o seu Regimento, incluindo o código de conduta anexo sobre as negociações relativas à co-decisão, a fim de tornar estes princípios totalmente vinculativos;

51. Entende que o comité interinstitucional, estabelecido nos termos do n.o 2 do artigo 15.o do Regulamento (CE) n.o 1049/2001, deve intensificar os seus esforços e informar as comissões competentes sobre os temas debatidos, as posições defendidas pelo Parlamento, as questões problemáticas suscitadas por outras instituições, bem como sobre os resultados obtidos, se for o caso; solicita, por isso, que se reúna de forma mais regular, pelo menos uma vez por ano, que torne acessíveis ao público os debates e as deliberações internas e que convide a sociedade civil e a Autoridade Europeia para a Protecção dos Dados a apresentarem contributos, dando-lhes a devida atenção; considera que o comité deve preparar num relatório anual de auditoria sobre a transparência e a abertura na UE, que deverá ser elaborado pelo Provedor de Justiça Europeu; convida-o a abordar urgentemente as questões referidas na presente resolução;

*

* *

52. Encarrega o seu Presidente de transmitir a presente resolução ao Conselho, à Comissão, aos governos e aos Parlamentos dos Estados-Membros, ao Provedor de Justiça Europeu, à Autoridade Europeia para a Protecção de Dados e ao Conselho da Europa.

(1) JO L 145 de 31.5.2001, p. 43.

(2) JO L 243 de 27.9.2003, p. 1.

(3) JO L 264 de 25.9.2006, p. 13.

(4) Acórdão de 1 de Julho de 2008, processos apensos C-39/05 P e C-52/05 P, Suécia e Turco/Conselho, CJ 2008 p. I-4723.

(5) Acórdão de 29 de Junho de 2010, processo C-28/08 P, Comissão/Bavarian Lager, ainda não publicado na CJ.

(6) Acórdão de 9 de Novembro de 2010, processos apensos C-92/09 P e C-93/09 P, Volker e Markus Schecke GbR e Hartmut Eifert/Land Hessen, ainda não publicado na CJ.

(7) Acórdão de 29 de Junho de 2010, processo C-139/07 P, Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, ainda não publicado na CJ.

(8) Acórdão de 21 de Setembro de 2010, processos apensos C-514/07 P, C-528/07 P e C-532/07 P, Suécia e API/Comissão, ainda não publicado na CJ.

(9) Acórdão de 22 de Março de 2011, processo T-233/09, Access Info Europe/Conselho, ainda não publicado na CJ.

(10) Acórdão de 9 de Setembro de 2008, processo T-403/05, MyTravel/Comissão, CJ 2008, p. II-2027.

(11) Acórdão de 11 de Março de 2009, processo T-121/05, Borax Europe v Commission, CJ 2009 p. II-27.

(12) Acórdão de 21 de Outubro de 2010, processo T-439/08, Agapiou Joséphidès v Commission e EACEA, ainda não publicado na CJ.

(13) Acórdão de 19 de Janeiro de 2010, processos apensos T-355/04 e T-446/04, Co-Frutta v Commission, CJ 2010 p. II-1.

(14) Acórdão de 30 de Janeiro de 2008, processo T-380/04, Terezakis v Commission, CJ 2008 p. II-11.

(15) Acórdão de 7 de Julho de 2010, processo T-111/07, Agrofert Holding v Commission, ainda não publicado na CJ.

(16) Acórdão de 9 de Junho de 2010, processo T-237/05, Éditions Jacob v Commission, ainda não publicado na CJ.

(17) JO L 304 de 20.11.2010, p. 47.

(18) JO C 298 de 30.11.2002, p. 1

(19) JO C 46 E de 24.2.2010, p. 80.

(20) Textos Aprovados, P7_TA(2010)0435.

(21) JO C 286 E de 22.10.2010, p. 12.

(22) 9 % em 2010.

(23) 36,1 % sem os documentos parcialmente divulgados. Em 2010, a taxa de recusa ascendeu a 13,3 % (29,1 % sem os documentos parcialmente divulgados).

(24) 37 % em 2010.

(25) 33 % em 2010 para os pedidos iniciais.

(26) Outras razões principais em 2009 foram: para o Parlamento Europeu, a protecção da privacidade (26 %) e a protecção do objectivo das actividades de inspecção, investigação e auditoria (15 %); para o Conselho (pedidos iniciais), a protecção do interesse público no que respeita às relações internacionais (22.7 %), a segurança pública (5.6 %), e os assuntos militares e de defesa (3,5 %); para a Comissão (pedidos iniciais), a protecção das actividades de inspecção (27.6 %) e dos interesses comerciais (13,99 %).

(27) Acórdão de 7 de Junho de 2011 no processo T-471/08, Ciarán Toland contra Parlamento Europeu, ainda não publicado na CJ.

(28) Acórdão de 18 de Dezembro de 2007 no processo C-64/05 P, Suécia/Comissão, CJ 2007 p. I-11389.

(29) Suécia/Comissão, ponto 76.

(30) Acórdão de 13 de Janeiro de 2011 no processo T-362/08, IFAW contra Comissão, ainda não publicado na CJ.

(31) Turco, ponto 46.

(32) Turco, ponto 67.

(33) No acórdão que proferiu no âmbito do processo Access Info (T-233/09), o Tribunal Geral reafirmou (ponto 69) que "o exercício pelos cidadãos dos seus direitos democráticos pressupõe a possibilidade de seguirem pormenorizadamente o processo decisório das instituições que participam nos processos legislativos e de ter acesso a todas as informações pertinentes.".

(34) ClientEarth/Conselho, processo T-452/10.

(35) Queixa 2493/2008/(BB)TS.

(36) Queixa 2560/2007/BEH.

(37) R/Sussex Justices, Ex parte McCarthy ([1924] 1 KB 256, [1923] All ER 233)).

(38) Article 19, "The Public’s Right to Know: Principles of Freedom of Information Legislation", Londres, 1999; Transparency International, "Using the Right to information as an Anti-Corruption Tool", Berlim, 2006.

(39) Regulamento (CE) n.o 45/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de Dezembro de 2000, relativo à protecção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais pelas instituições e pelos órgãos comunitários e à livre circulação desses dados (JO L 8 de 12.1.2001, p. 1).

(40) AEPD, "Public access to documents containing personal data after the Bavarian Lager ruling’, 24 de Março de 2011 (http://www.edps.europa.eu:80/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/EDPS/Publications/Papers/BackgroundP/11-03-24_Bavarian_Lager_EN.pdf) e "Public access to documents and data protection", 2005 (http://www.edps.europa.eu:80/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/EDPS/Publications/Papers/BackgroundP/05-07_BP_accesstodocuments_EN.pdf).

(41) Ver processo pendente ClientEarth/Comissão, T-111/11.

(42) Ver processos pendentes ClientEarth e outros/Comissão, T-120/10, e ClientEarth e outros/Comissão, T-449/10.

(43) JO L 396 de 30.12.2006, p. 1.

(44) O processo Access Info (T-233/09) mostrou que existe uma prática de enviar decisões confirmatórias por correio normal, não registado, embora a prova da data de recepção seja essencial para avaliar o cumprimento dos prazos para interpor recurso (judicial). Ver pontos 20 a 29.

(45) Artigos 7.o e 8.o do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

(46) Ver, por exemplo, processos apensos T-494/08 a T-500/08 e T-509/08, Ryanair Ltd./Comissão, e processo T 395/10, Stichting Corporate Europe Observatory/Comissão.

(47) Por exemplo, o Regimento do Parlamento (JO C 212 E de 5.8.2010, p. 145) não inclui, desde 2009, uma lista dos documentos do PE directamente acessíveis ao público, mas confere à Mesa a prerrogativa de aprovar uma lista desse tipo (n.o 3 do artigo 104.o).