Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho e ao Tribunal Europeu de Contas sobre a adoção das recomendações do Grupo de Trabalho Interinstitucional para a criação e a utilização de declarações nacionais

A Comissão tem tomado, de modo contínuo e coerente, novas medidas para melhorar, em colaboração com os Estados-Membros, a gestão eficiente e eficaz dos fundos da União Europeia (UE). No entanto, no momento presente, a situação não é ainda inteiramente satisfatória, uma vez que, na gestão partilhada, as taxas de erro continuam a ser elevadas, tornando necessária a introdução de melhorias adicionais.

As declarações nacionais demonstraram ser uma questão importante, para o Parlamento Europeu (PE) e o Conselho e uma questão muito sensível para a maioria dos Estados-Membros. As disposições finais do Regulamento Financeiro (RF)[1] exigem que os organismos encarregados da gestão dos fundos da UE nos Estados-Membros apresentem anualmente (a partir de 2014) à Comissão uma declaração de gestão, prevendo todavia que os Estados-Membros possam igualmente apresentar «declarações assinadas ao nível adequado».

A Comissão considera que as declarações nacionais podem fazer parte integrante da sua garantia global desde que sejam cumpridos vários requisitos, a fim de garantir a sua fiabilidade e valor acrescentado. Assim, uma declaração nacional deve ser mais do que um resumo das conclusões dos organismos de auditoria a nível comunitário e nacional. Deve proporcionar um valor acrescentado através do reforço da garantia quanto à gestão dos fundos da UE e da demonstração do compromisso político no sentido da boa gestão financeira, a sua calendarização deve integrar-se no ciclo de controlo e de apresentação de relatórios da UE e deve ser suficientemente transparente para poder aumentar a sensibilização para os sistemas de controlo dos fundos da UE nos Estados-Membros.

Além disso, um sistema de prestação de contas reforçado com a introdução de declarações nacionais é um dos elementos de uma estratégia global destinada a melhorar a gestão financeira da UE (ver as resoluções de quitação de 2012).

Neste contexto, a Comissão lançou a ideia da criação de um Grupo de Trabalho em conjunto com o PE e o Conselho (encarregado de formular recomendações em matéria de estrutura e de modelo) e apresentou uma declaração indicando que estava disposta a examinar o pedido do PE para estabelecer um modelo para as declarações de gestão nacionais a emitir pelos Estados-Membros ao nível político apropriado.

A reunião final do Grupo de Trabalho Interinstitucional foi dedicada ao debate e adoção das suas recomendações sobre as declarações nacionais. A Comissão recorda que, atualmente, não existe nenhuma obrigação legal de os Estados-Membros fornecerem declarações nacionais. No entanto, embora a declaração continue a ser voluntária, os resultados do Grupo de Trabalho incluem um conjunto de critérios concretos que podem ser utilizados na prática e são suficientemente flexíveis para ter em conta os requisitos nacionais específicos relativos às declarações nacionais.

A Comissão subscreve as recomendações elaboradas pelo Grupo de Trabalho Interinstitucional e apoia vivamente a utilização de declarações nacionais como instrumento de prestação de contas pública entre os governos e os parlamentos nacionais, uma vez que a sua importância e visibilidade, bem como o seu potencial para aumentar a sensibilização sobre os sistemas de controlo dos fundos da UE nos Estados-Membros, são superiores às das declarações de gestão. A Comissão está disposta a explorar formas de promover estas declarações (políticas) nacionais na sequência da adoção das recomendações formuladas pelo Grupo de Trabalho Interinstitucional.

[1] Regulamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União e que revoga o Regulamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002, JO L 298 de 26.10.2012, p.1.

Recomendações para a criação e a utilização de declarações nacionais voluntárias no quadro do artigo 59.º, n.º 5, do Regulamento Financeiro

Introdução e âmbito de aplicação

O artigo 59.º, n.º 5, do Regulamento Financeiro, que abrange a gestão partilhada com os Estados-Membros, introduziu a possibilidade de os Estados-Membros fornecerem uma declaração nacional voluntária para além das declarações obrigatórias de gestão, apresentadas pelos organismos designados pelos Estados-Membros como responsáveis pela gestão e controlo dos fundos da União.

Na sequência de um pedido do Parlamento Europeu formulado no quadro da resolução sobre a quitação relativa ao exercício de 2011, a Comissão Europeia criou um grupo de trabalho que inclui participantes do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão Europeia encarregado de emitir recomendações práticas a fim de apoiar os Estados-Membros que estão a refletir sobre a possibilidade de criar uma declaração nacional. Por conseguinte, as recomendações incluídas no presente texto, devem ser dirigidas aos Estados-Membros que apresentam ou pretendam apresentar declarações nacionais nos termos do artigo 59.º, n.º 5, último parágrafo, do Regulamento Financeiro.

O grupo de trabalho reuniu-se por duas vezes a nível institucional e quatro vezes a nível técnico. Os documentos relacionados com as suas atividades, estão publicados no seguinte endereço: http://ec.europa.eu/budget/biblio/documents/iwgnd/index_en.cfm. A presente nota resume os resultados atuais das apresentações e dos debates do grupo de trabalho.

Em paralelo com o grupo de trabalho, estão também em curso trabalhos para definir as disposições e modelos para as declarações de gestão. As propostas relevantes de regulamentos de execução deverão ficar concluídas no segundo semestre de 2014. Tendo em conta a estreita ligação entre as declarações de gestão e as declarações nacionais, as recomendações incluídas no presente documento podem exigir uma nova revisão a fim de refletir as disposições finais destes atos jurídicos após a sua adoção e, se necessário, ter em conta considerações nacionais. A primeira parte do presente documento apresenta as recomendações do grupo de trabalho sobre a estrutura e o conteúdo da declaração nacional e sobre outras considerações importantes para a sua utilização, tais como a seleção dos destinatários, o calendário, a publicação e o seguimento.

A segunda parte apresenta critérios gerais que, idealmente, devem ser tidos em conta aquando da elaboração de uma declaração nacional a fim de incrementar a sua utilidade para os organismos nacionais e/ou europeus a quem se destinam.

A terceira e última parte apresenta um exemplo de um texto de declaração nacional que ilustra o que pode incluir.

A expressão autoridades «nacionais» abrange igualmente, se for caso disso, os níveis federal, subfederal e/ou regional (ou de nível equivalente, em conformidade com as disposições constitucionais).

Parte I. Recomendações:

Estrutura e conteúdo da declaração nacional

O artigo 59.° do Regulamento Financeiro (RF) introduziu um novo instrumento de apresentação de relatórios obrigatório e abrangente para os organismos nacionais responsáveis pela gestão e controlo dos programas executados no quadro da gestão partilhada: a declaração anual de gestão. Enquanto o RF descreve os princípios gerais inerentes a estas declarações de gestão, os atos de execução (que se prevê venham a ser adotados antes do final de 2014) estabelecem as regras específicas relativas aos trabalhos e aos controlos subjacentes a estas declarações.

A fim de evitar a duplicação de esforços e procedimentos paralelos em matéria de apresentação de relatórios, o Grupo de Trabalho recomenda, por conseguinte, estruturar a declaração nacional em torno de duas componentes principais: 1) as declarações de gestão e seus anexos e 2) a declaração nacional assinada ao nível adequado nos Estados-Membros. Esta abordagem está em conformidade com a redação do artigo 59.º, n.º 5, alínea b), último parágrafo, que estabelece que os Estados-Membros podem apresentar as «declarações nacionais» com base nas informações incluídas na declaração anual de gestão e nos seus anexos. A declaração nacional pode reproduzir essas informações diretamente ou basear-se indiretamente nelas. Além disso, tendo em conta outros eventuais requisitos de informação a nível nacional, os Estados-Membros não estão limitados ao conteúdo das recomendações, podendo também incluir informações adicionais na declaração que sejam consideradas necessárias no contexto nacional.

Quem deve assinar a declaração nacional?

O Grupo de Trabalho recomenda que o signatário, «ao nível adequado, de preferência ao nível político», deve ser idealmente investido da autoridade de supervisão sobre as entidades que emitem as declarações de gestão, quer diretamente quer, no caso de a declaração nacional ser assinada em nome de todo o governo, indiretamente. O signatário deve não só reconhecer a garantia declarada e os relatórios apresentados pelos órgãos de gestão, mas também, no caso de serem referidas deficiências que devam ser objeto de medidas corretivas, deve ter, se possível, a capacidade para iniciar processos ou tomar decisões a fim de facilitar e permitir a execução dessas ações e ser legalmente mandatado para executar as ações pertinentes.

Em alternativa, podem existir diferentes abordagens consoante os requisitos constitucionais específicos dos Estados-Membros e as suas estruturas de responsabilização e de prestação de contas.

A quem deve ser dirigida a declaração nacional?

Os funcionários nacionais eleitos do poder executivo não são responsáveis perante a Comissão, mas perante o órgão legislativo em causa a nível nacional, regional ou subfederal, consoante as estruturas políticas de cada Estado-Membro. Por conseguinte, o Grupo de Trabalho recomenda que as declarações sejam dirigidas e debatidas e/ou seguidas ao nível legislativo adequado. Para o efeito poderia prever-se, por exemplo, incluir a declaração nacional num ato legislativo ou regulamentar nacional, ou, em alternativa, mediante um relatório ou um parecer da instituição superior de auditoria, que lançaria o debate no fórum de deliberação pertinente. Uma cópia das declarações deve ser enviada à Comissão.

Calendário para apresentação da declaração nacional

No que diz respeito ao calendário e para maximizar o seu valor para reforçar a garantia e a cadeia de responsabilidades, a declaração nacional deve ser idealmente emitida logo que possível após a declaração de gestão e os relatórios anexos, tal como previsto no artigo 59.º do RF. No entanto, na realidade, tal nem sempre é possível, uma vez que o calendário de uma declaração nacional pode depender de outros fatores externos (tais como o seguimento de ações anteriores, as avaliações externas, o controlo parlamentar ou os prazos previstos em disposições legislativas ou regulamentares nacionais). Se for esse o caso, é desejável que a declaração seja emitida antes da adoção do relatório de síntese (cf. artigo 66.º, n.º 9, do RF) pela Comissão em junho do ano N+1. No entanto, a apresentação posterior a essa data pode ser sempre tida em conta para eventual utilização no ciclo de garantia orçamental subsequente.

Publicidade

O grupo de trabalho recomenda que as declarações dos Estados-Membros sejam tornadas públicas, o que aumentará a visibilidade do empenhamento dos representantes eleitos em relação a uma responsabilidade política global e reforçará a obrigação de prestação de contas sobre a utilização dos fundos da UE. Um elevado nível de transparência contribuiria igualmente para reforçar a sensibilização para os sistemas de controlo dos fundos da UE nos Estados-Membros. Por estas razões, o Grupo de Trabalho aconselha os Estados-Membros a conferirem um elevado nível de publicidade.

Incentivo aos EM para emitirem uma declaração nacional

A apresentação de declarações nacionais, para além dos instrumentos de apresentação de relatórios obrigatórios exigidos pelo artigo 59.º, n.º 5, poderá constituir uma base adequada para racionalizar o procedimento de controlo, por exemplo, ao estabelecer os critérios de risco utilizados para determinar o perfil de risco de um Estado-Membro no contexto de uma avaliação de risco efetuada para uma auditoria, ou para permitir aos Estados-Membros uma certa margem de apreciação para determinar o âmbito e o método da auditoria, tendo em conta os requisitos mínimos das normas internacionais de auditoria (ISA) sem prejuízo das disposições legislativas pertinentes. No entanto, a Comissão está determinada a respeitar o princípio geral de «igualdade de tratamento», em conformidade com a declaração da Comissão sobre o artigo 59.º, n.º 5, último parágrafo, do RF. Por conseguinte, qualquer redução da intensidade ou da frequência dos controlos só será possível se os resultados dos Estados-Membros nessa matéria tiverem sido considerados satisfatórios pela Comissão, tendo a declaração nacional voluntária cumprido todos os requisitos. Nos casos em que haja provas de que a emissão de uma declaração nacional tem um impacto positivo e duradouro sobre o bom desempenho das autoridades nacionais, o Grupo de Trabalho recomenda que a declaração seja utilizada na avaliação da eficiência do funcionamento dos sistemas de gestão e de controlo dos Estados-Membros e se todos os princípios estiverem preenchidos, que faça parte integrante no processo de garantia da Comissão.

Continuação da assistência e do acompanhamento

O Grupo de Trabalho recomenda que a Comissão continue a apoiar e informar os Estados-Membros que já emitem ou estão interessadas em emitir uma declaração nacional. Neste contexto, a Comissão deve recolher as melhores práticas e divulgá-las através dos relatórios anuais de atividades das DG em causa e do relatório de síntese da Comissão. Podem ser concebidos outros eventuais instrumentos, tais como um «manual» ou sessões de informação nas instâncias pertinentes. O grupo de trabalho incentiva também a Comissão a adotar uma abordagem uniforme das declarações nacionais por parte de todas as direções-gerais. A inclusão de informações dos relatórios nestes documentos públicos permitirá igualmente seguir a evolução ao longo do tempo.

Parte II. Critérios gerais:

Com base nas recomendações referidas acima, a declaração nacional deve, na medida do possível, incluir, pelo menos, os seguintes elementos:

Remeter para a base legislativa ou regulamentar da UE e do Estado-Membro (se for caso disso);

Ser dirigida ao órgão ou ao nível legislativo nacional competente e comunicada à Comissão;

Identificar o signatário, a sua função e se a declaração é assinada numa base pessoal ou em nome do governo nacional ou regional (ou nível equivalente adequado consoante as disposições constitucionais), em conformidade com a legislação ou as práticas em vigor no Estado-Membro em causa. Se for caso disso, deve ser mencionada explicitamente a relação hierárquica existente entre o signatário e os diretores/chefes dos serviços ou dos organismos responsáveis pela gestão.

Mencionar as fontes de informação em que se baseia a declaração nacional. Esta deve ter por base as declarações de gestão e outros relatórios previstos no artigo 59.º, n.º 5, do RF: a contabilidade anual, pareceres de auditoria independentes e um resumo anual das auditorias e dos controlos. O Regulamento Financeiro exige que o resumo anual das auditorias e dos controlos também inclua a análise da natureza e extensão dos erros e deficiências identificados, bem como as medidas corretivas adotadas ou previstas. Além disso, devia ser complementado com uma menção mais lata, tal como «a informação de que disponho», suscetível de impedir que um facto pertinente conhecido, não explicitamente comunicado pelos órgãos de gestão, possa ser deliberadamente ignorado.

Âmbito da garantia: A Comissão deve prestar garantias relativas aos cinco objetivos de controlo interno referidas no artigo 32.º do RF: legalidade e regularidade; eficácia, eficiência e economia; prevenção e correção de fraudes; preservação dos ativos e fiabilidade das informações. Esta função incumbe aos órgãos de gestão. Sugere-se que a declaração nacional, em vez de cobrir explicitamente todos os objetivos de controlo, adote uma formulação geral, uma vez que, nalguns casos, as declarações podem não abranger todos os cinco objetivos de controlo.

O valor acrescentado da declaração nacional ao «nível adequado» deve-se principalmente ao reforço do compromisso pelos órgãos de gestão para resolver as deficiências do sistema, bem como à participação do nível legislativo pertinente do Estado-Membro. Por conseguinte, a declaração nacional deve conter uma referência explícita aos erros e deficiências do sistema e um compromisso de apoiar os órgãos de gestão no sentido de assegurar a aplicação atempada das medidas corretivas. Este apoio pode consistir em: instruções políticas para os vários serviços administrativos em causa e, se for caso disso, atribuição de recursos e/ou promoção da reforma regulamentar (por exemplo: simplificação). Quaisquer informações complementares incluídas na sequência de pedidos parlamentares também podem reforçar a garantia prestada pela declaração nacional. Estas informações complementares podem, por exemplo, dizer respeito a qualquer das medidas nacionais adotadas para proteger os interesses financeiros da UE, bem como às avaliações externas realizadas pelas instituições nacionais de auditoria. Recomenda-se à Comissão que, tanto quanto possível, tome em conta essas informações para estabelecer a sua garantia. Por último, deve ser prestada uma garantia independente por um auditor independente (instituição superior de auditoria).

Parte III. Exemplos ilustrativos:

O Grupo de Trabalho toma nota dos seguintes exemplos ilustrativos propostos para eventual utilização. Em alternativa, podem existir diferentes abordagens consoante os requisitos constitucionais específicos e as estruturas de responsabilidades e de prestação de contas dos Estados-Membros, na medida em que incluam os elementos essenciais referidos nas recomendações e critérios gerais previstos nas partes I e II.

Exemplo ilustrativo n.º 1

Tendo em conta as disposições de [referência legislativa ou regulamentar nacional]

Eu, abaixo assinado, na minha posição e responsabilidade de [ ], em nome de [ ] e com base nas informações de que disponho, declaro que

Tomei nota/conhecimento das declarações de gestão, assinadas pelos diretores/chefes dos serviços ou organismos, em que declaram ter uma garantia sobre [a exaustividade e a exatidão das informações apresentadas nas contas, a utilização dos fundos para os fins previstos e o sistema de gestão e de controlo em vigor para garantir a legalidade e a regularidade das operações subjacentes], juntas à presente declaração e enumeradas no anexo. Na minha posição de [ ], sou responsável pela fiscalização dos serviços públicos e outros organismos encarregados da gestão das dotações do orçamento da UE abrangidas por estas declarações, numa quantia total de [ ] para o período de referência precisado no anexo.

Assumo (em nome do Governo de...) a responsabilidade política global pela gestão destas dotações orçamentais da UE, com base nas informações de que disponho, nas garantias declaradas pelos órgãos de gestão e nos relatórios que as acompanham[1].

Examinei a natureza e a extensão das irregularidades e das deficiências dos sistemas comunicadas para os serviços e organismos nos resumos anuais em anexo às declarações de gestão, bem como as medidas corretivas tomadas, em curso ou previstas pelos órgãos de gestão para as resolver. Com base no meu julgamento e em todas as informações de que disponho, tenho uma garantia razoável de que essas medidas podem resolver eficazmente as deficiências identificadas e tomei as medidas adequadas para apoiar os órgãos de gestão dos serviços e organismos em causa para as aplicar sem demora injustificada.

Local e data

Assinatura

Anexo

Secção A

Serviços e organismos que apresentam declarações de gestão isentas de erros materiais ou deficiências sistémicas.

Serviço / programa gerido / despesas do exercício.

Secção B:

Serviços e organismos que apresentam declarações de gestão com erros materiais ou deficiências sistémicas.

Serviço / programa gerido / despesas do exercício.

Exemplo ilustrativo n.º 2

Parte I Responsabilização

Esta parte descreve as condições prévias à emissão da declaração e o âmbito da garantia. O texto deve incluir uma descrição da legislação da UE aplicável, bem como uma descrição da administração pública e do quadro de controlo interno. Este quadro garante uma boa gestão financeira dos fundos da UE nos Estados-Membros e o respeito de todas as disposições legislativas e regulamentares aplicáveis.

Parte II Síntese das contas

O resumo das contas dos fundos da UE é constituído por uma demonstração de resultados, um balanço e uma demonstração dos fluxos de caixa dos resultados que figuram nas rubricas das dotações e das receitas. Deve figurar igualmente uma descrição dos princípios contabilísticos utilizados na síntese das contas.

Parte III Avaliação do sistema de controlo interno

Esta parte resume os documentos que avaliam os sistemas de controlo interno dos órgãos de gestão/autoridades competentes. Consiste no seguinte:

- As declarações relativas às contas e avaliações do controlo interno apresentadas pelos órgãos de gestão das autoridades responsáveis pela gestão dos fundos da UE nos seus relatórios anuais;

- Os resultados das auditorias das declarações do serviço nacional de auditoria/instituição superior de auditoria;

- As declarações de gestão das autoridades de gestão;

- Os resultados das auditorias realizadas pela autoridade ou pelas autoridades nacionais de auditoria para os programas da UE.

As irregularidades e as deficiências sistémicas comunicadas devem ser descritas, bem como as medidas corretivas tomadas, em curso ou previstas pelos órgãos de gestão ou pelo signatário para as resolver.

Parte IV Declaração

Esta parte resume a avaliação efetuada com base nas contas, no sistema de controlo interno, nas declarações e nas auditorias, resumidos na parte III [incluindo possíveis deficiências e erros]. Nesta base, o signatário apresenta a seguinte declaração:

Contas verdadeiras e apropriadas

O resumo das contas da UE, composto por uma demonstração de resultados, um balanço e a demonstração dos fluxos de caixa, foi elaborado em conformidade com os princípios contabilísticos geralmente aceites em [o Estado-Membro]. [O signatário] conclui que, no essencial, [com exceção dos fundos ...], as contas são verdadeiras e apropriadas.

Controlo interno satisfatório

[O signatário] conclui que está em vigor um quadro regulamentar para [a administração central] a fim de garantir um controlo interno satisfatório dos fundos da UE.

Exemplo ilustrativo n.º 3

Parte I Assinatura

Tendo em conta a decisão do Conselho de Ministros de [Estado-Membro] de [data], declaro, em nome de [responsável pela emissão da declaração nacional], exercendo a minha função a as minhas responsabilidades de [função do signatário da declaração nacional], no que se refere à gestão financeira dos recursos para os seguintes fundos em gestão partilhada e com base nas informações de que disponho, que (por fundo em gestão partilhada)

Parte II Conteúdo da declaração

1. O funcionamento dos sistemas implantados no Estado-Membro [nome do Estado-Membro], incluindo as medidas relativas à gestão e controlo dos recursos provenientes do [designação do fundo] para o exercício [ano], proporciona, tanto quanto é do meu conhecimento, uma garantia razoável quanto à legalidade e regularidade das operações subjacentes, bem como à elegibilidade dos pedidos de pagamento [com exceção de: menção das deficiências no funcionamento dos sistemas]

2. As despesas e as receitas até à quantia total de [quantia] EUR de débito ou crédito para o [designação do fundo],tal como figuram na declaração de consolidação emitida pela [autoridade de emissão] e nos pedidos de pagamento dirigidos à Comissão relativos ao exercício de [ano], são, tanto quanto é do meu conhecimento, legais, regulares, corretas e completas até ao nível do beneficiário final [se o limiar de importância relativa for ultrapassado: com exclusão de uma quantia de [quantia] EUR [%] das despesas irregulares]

3. Os pedidos pendentes até à quantia total de [quantia] EUR para o [designação do fundo], tal como figuram na declaração de consolidação emitida pela [autoridade de emissão] e nos pedidos de pagamento dirigidos à Comissão relativos ao exercício de [ano], são, tanto quanto é do meu conhecimento, legais, regulares, corretos e completos.

Parte II Âmbito

Tanto quanto é do meu conhecimento, os inquéritos e as correções relativos à aprovação dos pedidos de pagamento dirigidos à Comissão são tidos em conta no anexo. As confirmações e as reservas que constam da presente declaração estão limitadas a questões com consequências significativas e são resultado direto das auditorias e comportam elementos de insegurança inerentes à interpretação da legislação da UE.

<Assinatura>

Nota explicativa

Limiar de responsabilidade Menção dos critérios e do limiar de tolerância que se aplicam à comunicação de questões que revestem um interesse especial. Será especificado se o limiar de tolerância for excedido ao nível do fundo.

Aprovação da Comissão Europeia No final, a Comissão Europeia decide sobre a conformidade da aplicação e da execução, a nível nacional, da legislação da União Europeia. Por conseguinte, existe um risco inerente no que diz respeito ao âmbito e dimensão das correções aplicadas pela Comissão.

Deficiências e medidas corretivas por fundo

a....... b....... etc.