PT Jornal Oficial da União Europeia C 181/105

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre o Alinhamento pelo novo quadro legislativo (Pacote «Mercadorias»)

COM(2011) 764 final — 2011/0358 (COD)

COM(2011) 765 final — 2011/0351 (COD)

COM(2011) 766 final — 2011/0352 (COD)

COM(2011) 768 final — 2011/0350 (COD)

COM(2011) 769 final — 2011/0353 (COD)

COM(2011) 770 final — 2011/0354 (COD)

COM(2011) 771 final — 2011/0349 (COD)

COM(2011) 772 final — 2011/0356 (COD)

COM(2011) 773 final — 2011/0357 (COD)

2012/C 181/19

Relator único: Bernardo HERNÁNDEZ BATALLER

Em 20 de dezembro e em 30 de novembro de 2011, respetivamente, o Conselho e o Parlamento Europeu decidiram, nos termos do artigo 114.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre o

Alinhamento pelo novo quadro legislativo (Pacote «Mercadorias»)

COM(2011) 764 final — 2011/0358 (COD)

COM(2011) 765 final — 2011/0351 (COD)

COM(2011) 766 final — 2011/0352 (COD)

COM(2011) 768 final — 2011/0350 (COD)

COM(2011) 769 final — 2011/0353 (COD)

COM(2011) 770 final — 2011/0354 (COD)

COM(2011) 771 final — 2011/0349 (COD)

COM(2011) 772 final — 2011/0356 (COD)

COM(2011) 773 final — 2011/0357 (COD)

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada do Mercado Único, Produção e Consumo, que emitiu parecer em 9 de março de 2012.

Na 479.a reunião plenária de 28 de 29 de março de 2012 (sessão de 28 de março), o Comité Económico e Social Europeu adotou, por 115 votos a favor, 4 votos contra e 10 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1 O Comité acolhe favoravelmente a adoção pela Comissão Europeia das propostas de modificação de dez diretivas de harmonização técnica relativas à aplicação do chamado Pacote «Mercadorias», através de uma simples adaptação das mesmas à Decisão n.o 768/2008/CE (1) relativa a um quadro comum para a comercialização de produtos.

1.2 Importa definir no futuro a natureza das sanções que deverão ser garantidas pela legislação dos Estados-Membros e o limiar mínimo para a sua aplicação, já que a única obrigação que as disposições pertinentes deixam a cargo das autoridades nacionais é a de elaborar as regras em matéria de sanções por determinados incumprimentos e não, por exemplo, a sua categorização e demais elementos punitivos, que são estabelecidos a nível supranacional.

1.3 A Comissão deveria ter em conta as observações formuladas pelo CESE, no seu parecer de 13 de dezembro de 2007 sobre o quadro jurídico horizontal (2), a respeito da necessidade de aumentar a coordenação e reforçar as atividades de fiscalização no mercado.

1.4 No que respeita à proteção jurídica da marcação UE, importa evoluir no sentido da criação de um novo sistema que determine a origem e a rastreabilidade dos produtos, para melhorar a informação disponibilizada aos consumidores.

2. Introdução

2.1 A livre circulação de mercadorias é uma das quatro liberdades básicas em que assenta o mercado interno e encontra-se expressamente reconhecida nos Tratados (artigo 28.o e seguintes do TFUE), tendo gerado uma numerosa jurisprudência do Tribunal de Justiça, que foi incorporada no acervo da UE.

2.1.1 A adoção em 1985 da técnica legislativa «Nova Abordagem», que reduziu ao essencial as exigências legais e tratou aspetos técnicos específicos por meio de normas europeias harmonizadas, contribuiu para acelerar o processo de harmonização, permitindo que setores de atividade inteiros beneficiassem da liberdade de circulação

2.1.2 No direito derivado, a denominada abordagem global foi adotada com a Decisão n.o 90/683/CEE (3) do Conselho, posteriormente substituída pela Decisão n.o 93/465/CEE (4). Ambas as decisões estabelecem orientações gerais e procedimentos detalhados em matéria de avaliação da conformidade a utilizar nas diretivas da «Nova Abordagem».

2.2 Em julho de 2008, o Parlamento Europeu e o Conselho adotaram um novo quadro legislativo, com a finalidade de melhorar o funcionamento da comercialização de bens no mercado interno, aprovando o Regulamento (CE) n.o 765/2008 (5) que estabelece os requisitos de acreditação e fiscalização e a Decisão n.o 768/2008/CE relativa a um quadro comum para a comercialização de produtos.

2.2.1 O pacote de 2008 tinha por objetivo dinamizar a livre circulação de produtos seguros por meio de uma melhoria da eficácia da legislação da UE em matéria de segurança dos produtos, do reforço da proteção dos consumidores e da harmonização das condições de concorrência para os operadores económicos. No respeitante à livre circulação de mercadorias, este novo quadro jurídico horizontal de 2008 deve ser complementado através da legislação sobre a normalização dos produtos.

2.2.2 Estes textos são mais do que uma simples revisão da «Nova Abordagem», estabelecendo de facto um novo enquadramento legislativo para a área harmonizada. Trata-se de documentos complementares, indissociáveis um do outro, e ambos estreitamente relacionados com a legislação setorial, que apoiam e completam.

2.3 O Regulamento (CE) n.o 765/2008 prevê o reforço das normas em matéria de acreditação e de fiscalização do mercado, para que os produtos não conformes possam ser facilmente identificados e retirados do mercado. O principal objetivo da proposta consiste em garantir a livre circulação de mercadorias no setor harmonizado mediante:

— o reforço da cooperação europeia, a fim de que a acreditação possa assumir realmente o seu papel de nível final de controlo na aplicação correta da legislação da UE;

— o estabelecimento de um quadro para o reconhecimento da EA (Cooperação Europeia para a Acreditação), organização já existente, de modo a garantir uma rigorosa avaliação interpares pelos organismos nacionais de acreditação;

— um quadro europeu de fiscalização do mercado e controlo dos produtos que entram no mercado da UE, com uma cooperação mais estreita entre organismos internos e autoridades aduaneiras, intercâmbio de informações e cooperação entre as autoridades nacionais sobre os produtos presentes no mercado de mais Estados-Membros;

— a aplicação de normas uniformes e claras em todos os setores, estabilidade jurídica e coerência das medidas, amenização dos requisitos a cumprir antes da comercialização e redução dos encargos ligados à avaliação da conformidade.

2.4 A Decisão n.o 768/2008/CE é um ato sui generis, que constitui, da parte do legislador da UE, um compromisso de aplicar as suas disposições de forma tão sistemática quanto possível a toda a legislação relativa aos produtos, seja ela passada, presente ou futura, e assim facilitar a implementação por todas as partes envolvidas.

2.4.1 A decisão estabelece um quadro horizontal geral de coerência da legislação sobre a livre circulação de mercadorias, que inclui:

— definições harmonizadas, deveres comuns para os operadores económicos, critérios para a seleção dos organismos de avaliação da conformidade, critérios para as autoridades nacionais certificadoras e regras para o processo de certificação;

— regras para a seleção dos procedimentos de avaliação da conformidade, bem como uma série de procedimentos, a fim de evitar duplicações onerosas;

— uma definição única da marcação UE (com as correspondentes responsabilidades e salvaguardas);

— um procedimento adequado de informação e fiscalização do mercado, como prolongamento do sistema previsto na Diretiva relativa à segurança geral dos produtos;

— disposições harmonizadas para os futuros mecanismos de salvaguarda como complemento das que se aplicam à fiscalização do mercado.

2.5 O CESE, no seu parecer sobre ambas as propostas, salientou:

— a importância de assegurar o pleno funcionamento do princípio da livre circulação de mercadorias, para que os produtos legalmente comercializados num Estado-Membro o possam ser, sem qualquer dificuldade, em todo o território da UE;

— que a livre circulação de bens é o principal motor da competitividade e do desenvolvimento económico e social do mercado único da UE e que o reforço e a modernização das condições da comercialização de produtos seguros e de qualidade são fundamentais para os consumidores, as empresas e os cidadãos europeus em geral.

Ou seja, o CESE apoiou as propostas da Comissão, fazendo uma série de observações e sugestões a respeito de ambos os instrumentos.

2.6 O Regulamento (CE) n.o 765/2008 entrou em vigor em 1 de janeiro de 2010. As suas disposições são diretamente aplicáveis desde essa data e estão a ser aplicadas pelas autoridades nacionais, sob coordenação da Comissão.

2.7 A Decisão n.o 768/2008, que se destina às instituições da UE, é um ato jurídico sem efeitos vinculativos para as empresas, as pessoas singulares ou os Estados-Membros. Foi elaborada para funcionar como um quadro horizontal de enquadramento das disposições comuns da legislação de harmonização técnica. Estas disposições normalizadas deveriam ser integradas em toda a legislação nova ou revista.

3. Obstáculos à livre circulação de mercadorias

3.1 O objetivo de ambos os instrumentos é abordar vários problemas que têm vindo a ser observados em diferentes setores de atividade regulados pela legislação europeia em matéria de harmonização técnica, ou seja, a legislação que estabelece os requisitos comuns para a comercialização de produtos.

3.2 A principal preocupação era garantir a segurança dos cidadãos e reduzir o número de produtos presentes no mercado que não satisfaziam os requisitos da legislação europeia. Outro objetivo era melhorar a qualidade do trabalho realizado pelos organismos de inspeção e de certificação. Além disso, este novo quadro horizontal deveria contribuir para uma maior coerência do conjunto do quadro regulamentar de produtos e simplificar a sua aplicação.

3.3 Problemas de incumprimento dos requisitos vigentes

3.3.1 Há um número considerável de produtos no mercado que não cumpre os requisitos estabelecidos nas diretivas. Algumas empresas adicionam simplesmente a marcação de conformidade CE aos seus produtos, apesar de não cumprirem as condições estabelecidas para a dita marcação.

3.3.2 Nem todos os importadores e distribuidores efetuam as verificações necessárias para assegurar que comercializam apenas produtos que comprem a legislação. Para as autoridades fiscalizadoras do mercado, costuma ser difícil localizar os operadores económicos que fornecem esses produtos, especialmente quando são de países terceiros.

3.4 Os Estados-Membros também estão a impor diferentes obrigações a importadores e distribuidores, para que estes assegurem que os produtos cumprem os requisitos aplicáveis. Além do mais, as ações que as autoridades nacionais estão a realizar no respeitante aos produtos que não cumprem as normas são por vezes diferentes entre Estados-Membros.

3.5 Problemas resultantes da atuação de alguns órgãos acreditados

3.5.1 Algumas diretivas exigem a certificação dos produtos por parte de «organismos acreditados» (entidades que testam, inspecionam e certificam os produtos). Ainda que a maioria dos organismos acreditados realize o seu trabalho de forma conscienciosa e responsável, houve alguns casos em que surgiram dúvidas sobre a qualificação de determinados organismos e a credibilidade dos certificados que emitem.

3.5.2 Existem diferenças entre o método e o nível de rigor na forma de como os Estados-Membros avaliam e controlam a qualificação dos organismos acreditados. A qualificação das filiais ou subcontratantes localizadas fora da UE é particularmente preocupante.

3.6 Incoerências concretas da legislação vigente

3.6.1 As diretivas sobre a livre circulação de produtos seguem, muitas vezes, uma abordagem baseada no risco e frequentemente podem aplicar-se várias diretivas a um mesmo produto. Para os fabricantes, isso significa que há que aplicar todos os requisitos ao produto.

3.6.2 A aplicabilidade simultânea de várias diretivas a um mesmo produto pode dificultar o processo de avaliação da conformidade, em especial quando as diretivas utilizam o mesmo «módulo» mas o texto desse módulo varia entre as diferentes diretivas.

4. A proposta da Comissão

4.1 Por ocasião da adoção do novo quadro em julho de 2008, os serviços da Comissão procuraram, na legislação sobre produtos, instrumentos que seriam revistos nos anos seguintes, por motivos setoriais, figurando a maior parte como revisões individuais no programa de trabalho da Comissão.

4.2 Com a proposta em exame, a Comissão Europeia pretende atualizar a legislação da «Nova Abordagem» existente em determinados setores afetados, tendo por base os novos modelos estabelecidos na Decisão n.o 768/2008/CE do Parlamento Europeu e do Conselho. Para o efeito, prevê-se alinhar pela decisão as seguintes dez diretivas:

— Diretiva 2006/95/CE relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros no domínio do material elétrico destinado a ser utilizado dentro de certos limites de tensão;

— Diretiva 2009/105/CE relativa a equipamentos sob pressão;

— Diretiva 2009/23/CE respeitante a instrumentos de pesagem de funcionamento não automático;

— Diretiva 93/15/CEE relativa à harmonização das disposições respeitantes à colocação no mercado e ao controlo dos explosivos para utilização civil;

— Diretiva 94/9/CE relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros sobre aparelhos e sistemas de proteção destinados a ser utilizados em atmosferas potencialmente explosivas;

— Diretiva 95/16/CE relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes aos ascensores;

— Diretiva 97/23/CE relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros sobre equipamentos sob pressão;

— Diretiva 2004/22/CE relativa aos instrumentos de medição;

— Diretiva 2004/108/CE relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes à compatibilidade eletromagnética e que revoga a Diretiva 89/336/CEE;

— Diretiva 2007/23/CE relativa à colocação no mercado de artigos de pirotecnia.

4.2.1 O principal ponto em comum entre estas diretivas é a sua estrutura similar: definições, requisitos essenciais de saúde e segurança, referências a normas europeias harmonizadas, requisitos para os fabricantes, requisitos de rastreabilidade e requisitos de avaliação da conformidade, bem como mecanismos de salvaguarda.

4.2.2 Em causa estão setores de atividade muito importantes que enfrentam uma forte concorrência internacional e que poderão, por conseguinte, tirar benefícios da simplificação e da garantia de condições de igualdade no mercado da UE.

4.2.3 Contudo, na proposta, a Comissão propõe adaptar à Decisão n.o 768/2008/CE um pacote de diretivas que não estavam previstas para revisão, mas que poderiam beneficiar de disposições em matéria de fiscalização do mercado e outras questões transectoriais, sem pôr em causa considerações puramente setoriais.

4.2.4 O objetivo deste pacote é modificar um conjunto de diretivas apenas para integrar disposições horizontais da decisão num procedimento único e simplificado, sem rever questões setoriais, a fim de repercutir os benefícios imediatos do novo quadro legislativo no maior número possível de setores. O seu conteúdo está estritamente limitado a um alinhamento pela decisão no que respeita a definições, requisitos de rastreabilidade, obrigações dos operadores económicos, critérios e procedimentos para a seleção dos organismos de avaliação da conformidade e requisitos de avaliação da conformidade.

4.2.5 Para alcançar a máxima qualidade jurídica, a Comissão optou pela técnica legislativa da reformulação, que consiste na «aprovação de um novo ato jurídico que integre, num texto único, as alterações de fundo que introduza num ato anterior e, simultaneamente, as disposições deste último que permaneçam inalteradas. O novo ato jurídico substitui e revoga o ato anterior». Além disso, as diretivas devem também alinhar-se pela terminologia e pelas disposições do Tratado de Lisboa.

4.3 Segundo a Comissão, a adaptação das dez diretivas poderia resumir-se da seguinte forma:

4.3.1 Medidas para abordar o tema da falta de conformidade: — Obrigações dos importadores e dos distribuidores; — Obrigações dos fabricantes; — Requisitos de rastreabilidade; — Reorganização do procedimento da cláusula de salvaguarda (fiscalização do mercado).

4.3.2 Medidas para garantir a qualidade do trabalho realizado pelos organismos certificados: — Reforço dos requisitos de certificação para os organismos notificados; — Revisão do processo de notificação; — Requisitos para as autoridades notificadoras; — Obrigações em matéria de informação.

4.3.3 Medidas para assegurar uma maior coerência entre as diretivas: — Adaptação das definições e da terminologia comummente utilizadas; — Adaptação dos textos dos procedimentos de avaliação da conformidade.

4.3.4 Contudo, a proposta não inclui aspetos relativos à aplicação da política de normalização da UE, que poderia ter um impacto na aplicação das diretivas que abrange e que serão abordadas noutra iniciativa legislativa.

5. Observações na generalidade

5.1 O Comité acolhe favoravelmente a adoção pela Comissão Europeia das propostas de modificação de dez diretivas de harmonização técnica relativas à aplicação do chamado Pacote «Mercadorias» através de uma simples adaptação das mesmas à Decisão n.o 768/2008/CE relativa a um quadro comum para a comercialização de produtos.

5.2 A Decisão n.o 768/2008/CE foi adotada em conjunto com o Regulamento (CE) n.o 765/2008 (que estabelece os requisitos de acreditação e fiscalização do mercado); ambos definem orientações para melhorar o funcionamento do mercado interno, ao estabelecerem uma abordagem mais coerente da política de harmonização técnica sobre a segurança dos produtos, assim como um regime de fiscalização mais eficaz para todas a mercadorias introduzidas no mercado, procedentes da UE ou de países terceiros, e reforçarem a proteção dos consumidores no mercado único.

5.2.1 Dado que a decisão citada não tem por si só efeitos jurídicos vinculativos para terceiros (o que não exclui o controlo da sua legalidade pelo TJUE) – é um ato sui generis que reflete um compromisso institucional –, a aplicação de parte das suas disposições às diretivas mencionadas tornará mais eficiente o mecanismo de fiscalização do mercado, sem ser necessário modificar cada uma destas diretivas.

5.2.2 Isso permite, pois, esclarecer os efeitos jurídicos destas normas de uma forma ágil e simplificada, seguindo a técnica da reformulação normativa, e ao mesmo tempo adaptar o pacote de diretivas à terminologia e a determinadas disposições do Tratado de Lisboa.

5.3 O Comité destaca também o contributo das referidas modificações normativas para a consecução de outros objetivos políticos relevantes da UE, como, por exemplo, a consolidação da competitividade das empresas europeias, o reforço das estratégias dos operadores económicos nos âmbitos setoriais afetados e o aumento das garantias para se alcançar um alto nível de proteção dos consumidores, entre outros.

6. Observações na especificidade

6.1 Tendo em conta a técnica legislativa inusitada utilizada pela Comissão e que o seu âmbito de aplicação se refere a competências de natureza partilhada (funcionamento do mercado interno, artigo 4.o, n.o 2, alínea a), e artigo 114.o do TFUE), são necessárias algumas observações no que respeita à terminologia utilizada em algumas disposições da Decisão n.o 768/2008/CE, à aplicação do princípio da subsidiariedade e ao papel da sociedade civil organizada na futura implementação do pacote das dez diretivas.

6.2 Existe alguma falta de coerência ao utilizar-se de forma indistinta as expressões «princípios gerais» (artigo 1.o e artigo R11 do anexo I) e «princípios comuns» (considerandos 5 e 6 da decisão), sem que nem no texto da decisão, nem em nenhuma das diretivas modificadas pelas suas disposições, se defina o significado de ambas as noções, nem a diferença (caso exista) entre elas. Da mesma forma, utiliza-se a expressão «interesse público» (considerando 8 da decisão e artigo 3.o, bem como nos artigos R31 e R33 do anexo I), sem que seja definido o seu conteúdo no âmbito de aplicação das normas citadas.

A agilidade, de resto louvável, permitida pelo recurso a esta técnica de modificação das diretivas decerto não impede que as expressões relevantes para a sua implementação sejam definidas de forma precisa e detalhada.

6.3 Uma das vantagens da entrada em vigor das diretivas será o reforço dos mecanismos de fiscalização e de denúncia pelos próprios intervenientes do mercado das práticas irregulares ou ilegais. Não obstante, importa, no futuro, definir a natureza e o limite mínimo das sanções que serão garantidas pela legislação dos Estados-Membros, já que o conjunto das disposições pertinentes só deixa a cargo das autoridades nacionais a definição das regras em matéria de sanções por incumprimento (considerando 24 da proposta COM(2011) 773 final).

6.3.1 Num contexto jurídico fragmentado a nível legislativo e administrativo como é o dos Estados-Membros neste âmbito, corre-se um sério risco de ineficácia na consecução dos objetivos pertinentes se essas obrigações não forem definidas de forma mais concreta a nível supranacional.

6.3.2 O CESE apela a que a Comissão solucione este problema, que afeta atualmente o funcionamento do mercado interno, e apresente propostas a este respeito, assim como no que diz respeito a outras políticas da UE.

6.4 As alterações da legislação não reforçam, nem valorizam, o papel das organizações de consumidores no desempenho da fiscalização, informação e denúncia, o qual, paradoxalmente, é deixado essencialmente à responsabilidade dos intervenientes do mercado.

6.5 O mandato do TUE e do TFUE no que respeita ao reforço da subsidiariedade horizontal e, por arrastamento, do princípio da democracia participativa e do papel da sociedade civil organizada na UE só dificilmente poderá ser concretizado através da disposição da decisão (considerando 35), que confere às organizações de consumidores um papel meramente passivo nesta matéria (serem informados pela Comissão sobre as campanhas de consciencialização da marcação CE). O Comité considera que ser conferido às organizações de consumidores um papel idêntico ao dos produtores.

6.6 O atual sistema de marcação não garante que o produto tenha sido sujeito a um processo de garantia de qualidade e segurança, o que defrauda as expectativas dos consumidores. A Comissão, os produtores e os consumidores deveriam ponderar a criação, no futuro, de um novo sistema de marcação que determine a origem dos produtos e garanta a sua rastreabilidade, para melhorar a informação disponibilizada aos consumidores.

Bruxelas, 28 de março de 2012 O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Staffan NILSSON

(1) JO L 218 de 13.8.2008, p. 82; parecer do CESE: JO C 120 de 16.5.2008, p. 1.

(2) JO C 120 de 16.5.2008, p. 1.

(3) JO L 380 de 31.12.1990, p. 13.

(4) JO L 220 de 30.8.1993, p. 23.

(5) JO L 218 de 13.8.2008, p. 30; parecer do CESE: JO C 120 de 16.5.2008, p. 1.