COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU - Finanças Públicas na UEM - 2003 {SEC (2003) 571 }

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU - Finanças Públicas na UEM - 2003 [1].

[1] Ver igualmente o relatório dos serviços da Comissão sobre "Finanças Públicas na UEM - 2003", SEC ........

O período mais difícil para as políticas orçamentais desde o lançamento do euro

O período que abrange 2002 e o início de 2003 tem sido difícil tanto em termos de evolução da situação orçamental efectiva como de aplicação do enquadramento da UE relativo à supervisão orçamental. O défice nominal da zona do euro no seu conjunto aumentou de 1,6% do PIB em 2001 para 2,2% em 2002 e, de acordo com as últimas previsões da Comissão, prevê-se que volte a aumentar para 2,5% do PIB em 2003. Este valor agregado é o resultado de contrastes evidentes a nível dos resultados registados pelos diferentes Estados-Membros. No final de 2002, apenas seis países da UE, incluindo quatro países da zona do euro (que representam cerca de 18% do produto da zona do euro), tinham alcançado situações orçamentais (em termos nominais e corrigidos das variações cíclicas) que respeitam o requisito de um saldo 'próximo do equilíbrio ou excedentário' do Pacto de Estabilidade e Crescimento, enquanto dois países da zona do euro (que representam metade do produto dessa zona) registaram défices superiores ao valor de referência de 3% do PIB.

As Autoridades portuguesas tiveram êxito na redução do défice nominal, que passou de 4,1% do PIB em 2001 para 2,8% em 2002, embora subsistam desafios muito significativos para que o défice se situe a um nível inferior a 3% do PIB em 2003, dado uma grande parte dessa melhoria se ter devido a medidas pontuais que conduziram apenas a uma melhoria transitória do saldo orçamental. A Alemanha registou em 2002 um défice de 3,6% do PIB, o que colocou esse país em situação de défice excessivo: embora as autoridades estejam a tomar medidas destinadas a reduzir o défice orçamental corrigido das variações cíclicas, para 2003 apenas se prevê uma melhoria muito limitada em termos nominais, dado as condições do crescimento estarem em deterioração. Apesar de sinais evidentes de derrapagem orçamental surgidos no início de 2002, as Autoridades francesas não tomaram medidas correctivas e registou-se em 2002 um défice de 3,1% do PIB, o que levou à activação do procedimento relativo aos défices excessivos. Os serviços da Comissão prevêem para 2003 um défice ainda superior de 3,7% do PIB com base nas actuais políticas. Continuam a registar-se défices consideráveis em Itália (2,3% do PIB em 2002 e em 2003) e prevê-se para 2004 que volte a aumentar para um nível superior ao valor de referência de 3% do PIB [2]: os esforços de consolidação orçamental em Itália continuam a assentar em medidas pontuais e não em reformas de carácter estrutural, necessárias para assegurar uma melhoria permanente do saldo orçamental. Voltaram igualmente a registar-se em 2002 défices em países que já tinham alcançado situações de equilíbrio orçamental, designadamente na Áustria (0,6% do PIB), nos Países Baixos, (1,1%) e no Reino Unido (1,3%).

[2] Previsões da Primavera de 2003 da Comissão Europeia, os dados relativos a 2004 baseiam-se no pressuposto de políticas inalteradas.

Os défices nominais mais elevados devem-se apenas em parte ao ciclo económico

À primeira vista, estas evoluções podem ser comparadas em termos relativamente favoráveis com anteriores desacelerações económicas, em que os défices alcançaram níveis muito superiores e os rácios da dívida seguiram trajectórias de rápido crescimento. Além disso, os Governos não prosseguiram políticas de 'fine tuning' e, embora as políticas orçamentais fossem ligeiramente mais expansionistas, as condições monetárias tornaram-se mais favoráveis graças principalmente a menores taxas reais de juro.

No entanto, uma análise mais aprofundada das tendências orçamentais estruturais revela que a deterioração dos défices nominais resultou igualmente de défices corrigidos das variações cíclicas elevados e em fase de crescimento em vários países. Tal indica uma orientação orçamental discricionariamente expansionista por parte de alguns Estados-Membros nos últimos dois anos, decorrente de uma combinação de reduções de impostos não financiadas, aumentos discricionário das despesas e derrapagens a nível da execução orçamental. Embora os resultados da zona do euro em 2002 se tenham mantido inalterados em comparação com 2001, deve salientar-se que o saldo orçamento corrido das variações cíclicas de 2001 foi recentemente revisto no sentido da alta para 2,1% do PIB, contra os 1,5% estimados anteriormente, o que implica que a deterioração do saldo orçamental estrutural nesse ano foi consideravelmente mais grave do que o indicado pelas estimativas anteriores: além disso, o saldo orçamental corrigido das variações cíclicas inclui o impacto de medidas orçamentais pontuais, que apenas têm um efeito transitório nas situações orçamentais. A deterioração foi especialmente pronunciada na Alemanha (em que o saldo corrigido das variações cíclicas aumentou para 3,2% do PIB em 2002) e em França (país em que atingiu 3,3%). Em Itália, mantém-se a um nível elevado de 2,1% do PIB.

Numa perspectiva de médio prazo, as actualizações dos programas de estabilidade e convergência mais recentes integram o objectivo assumido pela maior parte dos Estados-Membros de alcançar situações orçamentais 'próximas do equilíbrio ou excedentárias' até 2005 ou 2006. No entanto, deve salientar-se que os objectivos de médio prazo dos Estados-Membros baseiam-se em pressupostos de crescimento que, à luz da evolução dos últimos meses, se afiguram optimistas. Em países que continuam a registar elevados défices corrigidos das variações cíclicas, o prazo para alcançar o objectivo de um saldo 'próximo do equilíbrio ou excedentário' foi diferido para 2006 ou 2007: inclusivamente esta data só será respeitada, caso sejam tomadas novas medidas de consolidação.

Propostas da Comissão para reforçar a coordenação das políticas orçamentais

A deterioração das situações orçamentais impôs tensões consideráveis ao mecanismo da UE de supervisão orçamental e três Estados-Membros foram declarados em situação de défice excessivo. Em resposta a esta evolução e em conformidade com o mandato conferido nas conclusões do Conselho Europeu de Barcelona, a Comissão adoptou uma Comunicação sobre o reforço da coordenação das políticas orçamentais [3]. Nessa comunicação identificava-se um conjunto de dificuldades na implementação do Pacto de Estabilidade e Crescimento nos primeiros quatro anos da UEM e definia-se uma estratégia baseada na reafirmação por parte dos Estados-Membros no seu compromisso político em favor do Pacto. Apelava-se, nomeadamente, para ser dado um maior peso às condições económicas subjacentes na análise das situações orçamentais e para se efectuar uma avaliação do respeito dos requisitos do PEC que (em função das circunstâncias específicas de cada país) tivesse em conta o impacto orçamental decorrente das reformas susceptíveis de reforçar o crescimento e o emprego, dando uma maior ênfase à sustentabilidade das finanças públicas e ao volume da dívida pública e melhorando a implementação do PEC, com base num recurso mais estrito e atempado aos instrumentos existentes destinados a garantir uma aplicação efectiva. Ao mesmo tempo, a Comissão adoptou propostas destinadas a melhorar a qualidade das estatísticas orçamentais, que constituem o fundamento para uma supervisão eficaz.

[3] Comunicação da Comissão "Reforçar a coordenação das políticas orçamentais", COM (2002)668 final de 27 de Novembro de 2002.

O Conselho Europeu de Março de 2003 adoptou as conclusões-chave do Conselho ECOFIN

O Conselho Europeu da Primavera de Março de 2003 aprovou um relatório do Conselho (ECOFIN), que partilhava muitas das propostas da Comissão quanto ao reforço da coordenação das políticas orçamentais. Confirmava que era do próprio interesse económico dos Estados-Membros, tanto a nível individual como colectivo, alcançarem uma situação orçamental "próxima do equilíbrio ou excedentária", o que, a curto prazo, proporciona uma certa margem de manobra para que os estabilizadores automáticos funcionem livremente e amorteçam o efeito de choques económicos. A médio prazo, cria uma margem de manobra para as políticas orçamentais, permitindo a redução dos impostos ou a reafectação das despesas para fins mais produtivos, tais como o investimento e a I&D. A longo prazo, o respeito desse critério contribuirá para que os Estados-Membros possam cobrir os custos orçamentais decorrentes do envelhecimento da população, assegurando em simultâneo um nível de pensões e de cuidados de saúde adequado e acessível.

Para além de ter reiterado o seu compromisso em prosseguir o objectivo do PEC, o Conselho acordou que o respeito do requisito de um saldo "próximo do equilíbrio ou excedentário" deverá ser apreciado em termos corrigidos das variações cíclicas, tendo devidamente em conta as medidas orçamentais pontuais que têm apenas um efeito transitório sobre as situações orçamentais. Relativamente aos países da zona do euro, chegou-se a acordo quanto ao facto de os Estados-Membros em situação deficitária deverem assegurar uma melhoria anual do défice orçamental corrigido das variações cíclicas de, pelo menos, 0,5% do PIB até alcançarem o requisito de um saldo "próximo do equilíbrio ou excedentário". O Conselho salientou a necessidade de os estabilizadores automáticos funcionarem simetricamente ao longo do ciclo económico e a especial relevância de evitar uma orientação expansionista pró-cíclica das políticas orçamentais em períodos favoráveis. O Conselho confirmou igualmente a importância da redução da dívida pública a um ritmo satisfatório para o valor de referência de 60% do PIB e que as disposições constantes do Tratado (isto é, o critério da dívida do procedimento relativo aos défices excessivos) podem contribuir para alcançar este objectivo.

Uma oportunidade para serem prosseguidas estratégias orçamentais coerentes e transparentes

Para assegurar que o acordo alcançado a nível do Conselho Europeu represente um progresso efectivo para uma aplicação coerente e transparente do PEC, é fundamental que sejam respeitadas as orientações políticas adoptadas pelo Conselho Europeu e os compromissos orçamentais específicos assumidos pelos Estados-Membros nos seus programas de estabilidade e convergência actualizados.

Para o efeito, as políticas adoptadas a nível nacional têm de respeitar os objectivos orçamentais acordados a nível da UE. Deste modo, as estratégias de consolidação orçamental têm de ser concebidas de tal modo que eliminem, e não exacerbam, as debilidades estruturais conducentes a uma baixa taxa de crescimento económico e a uma reduzida criação de emprego. Tal requer uma programação cuidadosa no que diz respeito ao equilíbrio entre as medidas relativas ao lado das receitas e as relativas ao lado das despesas, bem como às opções quanto à composição das despesas públicas. Contrariamente ao que é dito frequentemente, o enquadramento existente de supervisão orçamental pode assegurar em simultâneo uma abordagem coerente que estabeleça um equilíbrio entre as necessidades de consolidação orçamental, de relançamento da retoma e de reforço do potencial de crescimento.

Foram concretizados avanços significativos no quadro da supervisão orçamental

O relatório do corrente ano sobre Finanças Públicas na UEM - 2003 salienta três domínios em que foram concretizados no ano transacto progressos substanciais no quadro da supervisão orçamental: (i) a integração dos países candidatos à adesão no quadro de supervisão orçamental da UE, (ii) uma maior ênfase na sustentabilidade das finanças públicas e (iii) uma melhoria da elaboração das estatísticas orçamentais. Estes avanços demonstram que podem ser realizados progressos tangíveis em benefício dos Estados-Membros e da UE no seu conjunto, desde que exista vontade política nesse sentido. Demonstram igualmente que o enquadramento de supervisão orçamental é capaz de evoluir à luz de uma maior experiência acumulada e dos novos desafios de política económica.

A integração dos países em vias de adesão e candidatos à adesão no quadro de supervisão orçamental da UE

Com dez países prestes a aderir à UE em 2004, um desafio de política económica de vulto consiste em preparar a sua integração no enquadramento comunitário de política económica, em especial no que diz respeito à supervisão orçamental, tendo constituído um requisito fundamental a elaboração de contas públicas e de previsões económicas fiáveis ao mesmo nível que os actuais países da UE. Ao mesmo tempo, a supervisão da execução orçamental na UE tem de evoluir de forma a que sejam tidas devidamente em conta as reformas estruturais e institucionais relevantes em curso nos países em vias de adesão. Estas alterações devem-se, em parte, à conclusão do processo de transição de uma economia de planeamento central para uma economia de mercado e, em parte, aos efeitos adicionais decorrentes da adesão à UE (associados à necessidade de melhorar as infra-estruturas públicas e ao compromisso de aplicar o acervo comunitário).

Foram realizados progressos notórios nos últimos anos, embora os dados orçamentais não sejam ainda totalmente comparáveis entre países nem estejam completamente em conformidade com as definições da UE. Os dados apresentados pelos países candidatos à adesão e as previsões elaboradas pelos serviços da Comissão indicam que a evolução orçamental está a acompanhar de perto a da UE, registando-se um aumento dos défices orçamentais nominais e corrigidos das variações cíclicas em 2002 na maioria dos países. Quanto a 2003 e 2004, as previsões da Comissão da Primavera de 2003 prevêem uma melhoria dos saldos orçamentais em nove países, prevendo-se uma considerável redução do défice na Hungria, Eslováquia e Turquia e uma redução mais limitada em Malta. Em contrapartida, prevêem-se melhorias muito limitadas a nível dos saldos orçamentais na República Checa, Polónia e Chipre.

Foi concluída, em Novembro de 2002, uma fase importante da integração dos países candidatos à adesão no processo de supervisão, na altura em que foi examinado o segundo conjunto de programas económicos de pré-adesão (PEP) apresentados pelos países candidatos. Os programas anuais definem o quadro de política económica de médio prazo, nomeadamente os objectivos em matéria de finanças públicas e as prioridades quanto a reformas estruturais, e, além disso, proporcionam uma oportunidade para que os países candidatos à adesão desenvolvam as suas capacidades institucional e analítica. As actualizações de 2002 revelam um maior esforço no sentido do desenvolvimento de um enquadramento macro-económico de médio prazo coerente e credível, embora seja ainda necessário reforçar a capacidade analítica.

A sustentabilidade das finanças públicas foi objecto de maior atenção na análise dos programas de estabilidade e de convergência

Foi dada uma maior ênfase à sustentabilidade das finanças públicas no quadro do PEC, tal como requerido pelo Conselho Europeu de Estocolmo de 2001. Pela segunda vez, foi realizada uma análise da sustentabilidade das finanças públicas com base nos objectivos e medidas orçamentais anunciados nas actualizações de 2002 dos programas de estabilidade e de convergência, o que permitiu ao Conselho tirar conclusões de política económica sólidas. Essas conclusões, que se baseiam em indicadores quantitativos e em projecções orçamentais a longo prazo elaboradas pelo Comité de Política Económica e pelas autoridades nacionais, são preocupantes.

Mesmo presumindo-se que todos os Estados-Membros alcançam os objectivos orçamentais relativos a 2006 previstos nos respectivos programas de estabilidade ou de convergência, verifica-se o risco de que a finanças públicas sejam insustentáveis em cerca de metade dos Estados-Membros da UE, em especial na Bélgica, Alemanha, Grécia, Espanha, Itália, Áustria e Portugal. Para assegurar a sustentabilidade das finanças públicas, os Estados-Membros com défices têm primeiramente que alcançar numa base duradoura o objectivo do PEC de situações orçamentais "próximas do equilíbrio ou excedentárias". Além disso, as estimativas preliminares da Comissão indicam que é necessário um novo ajustamento orçamental de carácter permanente situado entre 1 e 2 pontos percentuais do PIB nos Estados-Membros em que a sustentabilidade das finanças públicas constitui motivo de preocupação. Para colmatar este défice de financiamento, os Governos devem tentar evitar o aumento dos impostos (em especial sobre o factor trabalho) e concentrar os esforços na redução (em termos do rácio relativo ao PIB) das despesas relacionadas com o envelhecimento da população reestruturando os sistemas de pensões e de saúde e/ou reduzindo as despesas primárias não relacionadas com o envelhecimento da população, aumentando em simultâneo as taxas de emprego e de crescimento.

Foram realizados progressos quanto à elaboração das estatísticas orçamentais

A qualidade das estatísticas económicas é crucial para assegurar uma compreensão adequada da situação económica e para a concepção de políticas económicas eficazes. As estatísticas orçamentais constituem a base dos instrumentos de supervisão orçamental da UE, tendo a sua qualidade melhorado consideravelmente ao longo da última década. As contas públicas são actualmente mais fiáveis, completas, transparentes e pormenorizadas, sendo publicadas de modo muito mais atempado do que quando foi criado o procedimento relativo aos défices excessivos. No entanto, permanecem certas deficiências: em vários países, os dados relativos ao défice orçamental e aos rácios da dívida não atingiram ainda o grau de fiabilidade desejável e são objecto de consideráveis revisões. Além disso, as contas públicas de vários Estados-Membros não são plenamente transparentes e têm-se registado problemas em termos do prazo da sua apresentação. Estas preocupações são claramente amplificadas na perspectiva do alargamento.

Para fazer face aos desafios que se colocam, o Conselho (ECOFIN) acordou recentemente em aplicar um código de boas práticas [4]. Por parte dos Estados-Membros, tal envolve o reforço da transparência das contas públicas, em especial no que diz respeito aos sub sectores da administração pública, o respeito rigoroso dos prazos, o aumento global da qualidade dos dados e igualmente uma clarificação do estatuto de independência dos institutos nacionais de estatística como responsáveis principais pela compilação dos dados da contabilidade nacional. A Comissão (Eurostat) fixou como objectivo o reforço da sua capacidade de análise das contas públicas dos Estados-Membros com um maior grau de pormenor e a aceleração do processo de tomada de decisões quanto ao registo das operações das finanças públicas. As novas fases destinadas à elaboração de estatísticas orçamentais trimestrais constituem um desafio de vulto para os especialistas em estatística, mas igualmente para os economistas, responsáveis políticos e analistas de política orçamental, que terão de interpretar trimestralmente os dados com o devido cuidado, dado terem necessariamente uma maior volatilidade e poderem, eventualmente, ser menos transparentes do que os dados anuais.

[4] Conclusões da 2485ª reunião do Conselho dos Assuntos Económicos e Financeiros, Bruxelas, 18 de Fevereiro de 2003.

Papel da Comissão na melhoria da análise das políticas económicas e orçamentais

Na sua Comunicação - Reforçar a coordenação das políticas orçamentais, a Comissão comprometeu-se a melhorar a análise das políticas económicas e orçamentais. Para o efeito, foi incluído um conjunto de estudos pormenorizados no relatório Finanças Públicas na UEM - 2003:

*em primeiro lugar, o relatório examina o impacto da consolidação orçamental sobre o crescimento. Analisa se é sempre válida a afirmação de que a consolidação orçamental tem um impacto negativo sobre a evolução do produto ou se as consolidações orçamentais na UEM, sob certas condições, podem ter um efeito positivo sobre a evolução do produto;

*em segundo lugar e como parte do esforço de priviligiar a qualidade das finanças públicas, o relatório analisa o investimento público. Neste contexto, examina as razões que levaram o investimento público, expresso em proporção do PIB, a descer nas últimas décadas e se tal se deve em parte ao processo de consolidação orçamental e à evolução das regras orçamentais a nível da UE. Analisa igualmente a relação entre o investimento público e a produtividade e aprecia os méritos e a exequibilidade da definição de regras específicas relativamente ao investimento público no quadro da supervisão orçamental da UE;

*um terceiro capítulo examina vários aspectos do desafio que as autoridades nacionais defrontam para assegurar a solidez das finanças públicas e aprecia a experiência dos Estados-Membros na utilização das normas em matéria de despesas como um instrumento destinado a assegurar uma melhor gestão das finanças públicas e a melhorar a sua qualidade. Além disso, este capítulo examina o modo como a afectação das competências em matéria de finanças públicas aos diferentes níveis da administração influencia a capacidade de os Estados-Membros respeitarem os seus compromissos orçamentais a nível da UE. Esta analise constitui um bom exemplo do papel da Comissão na realização de análises comparativas entre os Estados-Membros, que lhes permitam aprender com as experiências e as melhores práticas de outros países.

A consolidação orçamental tem sempre um efeito restritivo?

Embora exista um consenso alargado junto dos meios académicos e dos responsáveis políticos quanto à necessidade de disciplina orçamental para assegurar o funcionamento harmonioso da UEM e para proporcionar condições conducentes ao crescimento e à criação de emprego, manifestaram-se preocupações de que a consolidação orçamental possa ter um efeito negativo sobre o produto a curto prazo. Esta questão é relevante, dada a necessidade de vários Estados-Membros reduzirem elevados défices orçamentais corrigidos das variações cíclicas, em especial no actual cenário de uma reduzida taxa de crescimento económico.

No entanto, uma análise empírica das experiências dos Estados-Membros da UE demonstra que cerca de metade dos processos de consolidação orçamental realizada nas últimas três décadas foram acompanhadas de uma aceleração do crescimento económico. Estas conclusões afiguram-se coerentes com as teorias que identificam o impacto positivo da consolidação orçamental nas expectativas dos consumidores no sentido de uma descida dos impostos no futuro, induzindo-os a aumentar os seus níveis de consumo, e/ou nas expectativas das empresas quanto a uma maior rendibilidade, levando-as a aumentar o investimento. Os factores que afectam a confiança podem desempenhar um papel mais proeminente no futuro à luz das consideráveis responsabilidades com pensões não financiadas.

As simulações com base no modelo QUEST confirmam que, caso adequadamente concebida, a consolidação orçamental pode contribuir de modo significativo para o objectivo da estratégia de Lisboa em termos de aumento do produto e do emprego a médio prazo. A consolidação orçamental tem um ligeiro efeito restritivo sobre o produto a curto prazo, em função da composição do ajustamento orçamental. Contudo, a consolidação orçamental tem um efeito positivo sobre o produto a médio prazo, caso se processe através da contenção das despesas em vez do aumento dos impostos. Além disso, o efeito da consolidação orçamental sobre o produto pode ser reforçado, e mesmo tornar-se positivo a curto prazo, caso essa consolidação seja combinada com reformas estruturais dos mercados dos factores e dos produtos e acompanhada de uma orientação monetária neutra. Com efeito, a consolidação orçamental actua frequentemente como catalisador das reformas estruturais.

Investimento público

O investimento público em proporção do PIB baixou na maioria dos países industrializados nas últimas décadas. Tem sido alegado que os requisitos orçamentais do Tratado e do PEC tiveram como consequência que as despesas de investimento público se situassem a níveis excessivamente reduzidos e que o crescimento sustentado das despesas de investimento público melhoraria o potencial de crescimento da UE. Todavia, a análise demonstra que a redução das taxas de investimento público constitui uma tendência de longo prazo que teve início já na década de setenta e que afectou todos os países industrializados, e não apenas os Estados-Membros da UE. Os níveis decrescentes de investimento público em proporção do PIB têm sido atribuídos a factores, tais como os maiores níveis de desenvolvimento económico (com os países desenvolvidos a já disporem de um elevado volume de capital físico e com a ênfase do investimento a passar para o capital humano [5]) e a alteração das fronteiras entre o investimento público e o privado (relacionado em parte com o processo de privatização). Uma parte da redução dos níveis de investimento público afigura-se estar relacionada com os esforços de consolidação das finanças públicas, o que seria necessário independentemente da UEM. No entanto, uma cuidadosa análise dos dados não demonstra qualquer relação evidente entre a alteração dos rácios do investimento e a instituição do quadro de supervisão orçamental da UE. Com efeito, as despesas de investimento público em muitos Estados-Membros deixaram de diminuir desde o início da União Monetária.

[5] Comunicação da Comissão 'Investir eficazmente na educação e formação: um imperativo para a Europa", COM(2002)779.

O investimento público pode constituir uma contribuição importante para a realização dos objectivos em matéria de produto e de emprego da estratégia de Lisboa. No entanto, na análise da relação entre o investimento público e o crescimento, é relevante centrar a atenção nos níveis de investimento líquido em oposição aos níveis de investimento bruto (isto é, tendo em conta a amortização do volume de capital existente), bem como na interacção entre as tendências dos níveis de investimento público e privado. Os estudos efectuados revelam que o investimento público tem um impacto positivo sobre o produto e a produtividade, embora esse impacto não seja muito acentuado. Tal explica-se pelo facto de apenas uma fracção das despesas de investimento público ser consagrada a projectos que se destinam a aumentar directamente a produtividade (por exemplo, o investimento em infra-estruturas de transportes), enquanto uma proporção significativa do investimento público é consagrada a projectos que prosseguem outros objectivos, tais como a protecção ambiental ou a redistribuição entre regiões, que contribuem indirectamente para o crescimento da produtividade.

O actual enquadramento de supervisão orçamental reconhece o papel relevante do investimento público: por exemplo, requer-se aos Estados-Membros que especifiquem os níveis planeados de investimento público nas suas actualizações anuais dos programas de estabilidade e convergência e as OGPE recomendam frequentemente que uma maior proporção das despesas públicas seja afectada a investimentos produtivos. Em síntese, os requisitos de equilíbrio orçamental do Tratado e do PEC são compatíveis com a afectação de uma elevada proporção de despesas públicas ao investimento público. A recente Comunicação da Comissão - Reforçar a coordenação das políticas orçamentais tem em conta o impacto orçamental decorrente de grandes projectos de investimento, respeitando em simultâneo o compromisso de se assegurarem finanças públicas sólidas e sustentáveis [6].

[6] O Conselho demonstrou uma certa flexibilidade na interpretação do respeito do requisito de um saldo "próximo do equilíbrio ou excedentário" de modo a reflectir aumentos significativos previstos para os programas de investimento público.

Foram lançados vários apelos para a introdução da denominada regra de ouro no PEC, que permitia aos Governos a captação de financiamento para o investimento. Contudo, existem fortes argumentos teóricos e práticos que desaconselham a sua introdução, em especial no quadro da supervisão multilateral, por exemplo no quadro do PEC. Em primeiro lugar, uma regra de ouro baseada num sistema de contas nacionais poderia conduzir a um enviesamento das decisões em matéria de despesas a favor do capital físico em detrimento do capital humano (educação e formação) ou de outros investimentos produtivos (saúde e I&D), que contribuem igualmente para o crescimento e o emprego. Em segundo lugar, em função da concepção e da aplicação específicas das reformas, a introdução de uma regra de ouro para o investimento bruto no enquadramento do PEC pode implicar défices substancialmente superiores, comprometendo deste modo o objectivo da sustentabilidade das finanças públicas. Por último, o conceito relevante para a aplicação da regra de ouro consistiria no investimento líquido. Todavia, nem sempre é possível a compilação de dados fiáveis, comparáveis e atempados relativos a este tipo de investimento.

Verifica-se uma difusão crescente do financiamento de projectos de investimento com objectivos públicos com base em parcerias entre o sector público e o privado (PPP). Uma elevada proporção das PPP na UE financia infra-estruturas e complementa o investimento público [7]. As principais implicações para as finanças públicas da opção por PPP em vez de por formas tradicionais de investimento público consiste em converter despesas fixas iniciais num fluxo de obrigações futuras. Esta prática tem bons fundamentos microeconómicos, dado poder conduzir a uma maior eficiência sem comprometer objectivos públicos. No entanto, é importante evitar o recurso a PPP quando unicamente motivadas pela vontade de ultrapassar limitações orçamentais colocando as despesas de investimento fora das contas das administrações públicas. Tal poderia conduzir a projectos baseados em PPP com custos globais mais elevados, o que não estaria de acordo com o objectivo de sustentabilidade das finanças públicas. Exigem-se igualmente esforços para assegurar a transparência das contas nacionais.

[7] Ver igualmente a Comunicação da Comissão "Desenvolver a rede transeuropeia de transportes: financiamentos inovadores: interoperabilidade da teleportagem", COM(2003)132 de 24 de Abril de 2003.

Esforços desenvolvidos a nível nacional para respeitar os requisitos orçamentais da UE: normas em matéria de despesas e relações orçamentais entre os diferentes níveis da administração

Nos últimos anos, muitos Estados-Membros introduziram normas em matéria de despesas como meio de melhorar a gestão das suas finanças públicas, em geral sob a forma de objectivos ex-ante em vez de obrigações jurídicas vinculativas. As normas nacionais em matéria de despesas podem permitir aos Estados-Membros o respeito do requisito de equilíbrio orçamental do Tratado e do PEC contribuindo para um melhor controlo das rubricas de despesas sujeitas a derrapagens. A concepção específica e a eficácia dos mecanismos de aplicação são fundamentais para a obtenção de resultados. Em função da sua concepção, podem, igualmente, contribuir para outros objectivos políticos, tais como evitar um efeito expansionista pró-cíclico da política orçamental em períodos favoráveis e melhorar a qualidade da composição das despesas públicas.

Há uma grande variedade de concepções de normas em matéria de despesas entre os Estados-Membros da UE, no que diz respeito aos tipos de despesas abrangidas, o prazo envolvido e a eficácia dos mecanismos de supervisão e aplicação. Uma análise empírica preliminar indica que as actuais normas em matéria de despesas não têm tido um impacto visível sobre a evolução das despesas públicas. No entanto, é difícil avaliar o respeito das normas em matéria de despesas, dado em muitos casos abrangerem vários anos e estarem sujeitas a revisões. Nalguns países, essas normas não são suficientemente ambiciosas, sendo fácil cumpri-las. Noutros casos, essas normas têm sido ajustadas ou abandonadas, visto serem consideradas demasiado ambiciosas. De modo geral, inclusivamente uma norma em matéria de despesas relativamente fraca pode proporcionar orientações e sinais úteis aos agentes envolvidos no processo orçamental.

Os requisitos do Tratado e do PEC encontram-se definidos em termos de equilíbrio orçamental do sector público administrativo (isto é, as administrações central, regional e local e a segurança social), embora os objectivos orçamentais específicos dos programas de estabilidade e de convergência sejam fixados pela administração central. O desafio colocado pelos requisitos orçamentais da UE é assim condicionado pelo modo como os Estados-Membros afectam as competências no domínio orçamental (tanto do lado das receitas como das despesas) entre os diferentes níveis da administração. Tal é especialmente o caso dos países de estrutura federal e dos Estados-Membros em que as autarquias locais têm uma autonomia orçamental considerável. A contribuição da administração regional e local para a situação orçamental geral está a mudar num conjunto de países, devido aos esforços destinados a descentralizar certas funções públicas para essas administrações.

A contribuição directa da administração regional e local para o défice do sector público administrativo é, em geral, limitada, dado todos os Estados-Membros aplicarem restrições ao endividamento da administração autárquica: a Alemanha é a excepção, uma vez que as necessidades líquidas de financiamento das administrações autárquica e estadual representam cerca de metade do défice orçamental do sector público administrativo em 2002. No entanto, deve ter-se presente que, efectivamente, a administração central tem frequentemente de suportar o custo das dificuldades de financiamento que surgem a nível da administração regional e local. Para contribuir para o respeito das regras orçamentais da UE, os Estados-Membros com estrutura federal e a Itália e a Espanha introduziram recentemente mecanismos que se destinam a coordenar a situação orçamental entre os diferentes níveis da administração (referidos normalmente como pactos nacionais de estabilidade). É necessária uma maior experiência com a aplicação destes mecanismos antes de se poderem tirar conclusões quanto à sua eficácia para a prossecução dos objectivos do enquadramento orçamental da UE. A priori, prevê-se que uma base jurídica e mecanismos de aplicação sólidos contribuam para a credibilidade e eficácia destes mecanismos.

O processo de descentralização de responsabilidades no âmbito de certas políticas levanta uma segunda questão no contexto da UEM, designadamente o funcionamento dos estabilizadores automáticos. A experiência demonstra que, em geral, os sistemas são concebidos para proteger os níveis da administração regional e local das variações conjunturais. Contudo, os dados empíricos relativos aos Estados Unidos e à Alemanha indicam um certo grau de comportamento pró-cíclico a nível dos estados federados. Será útil efectuar uma investigação adicional para analisar a eventual interacção entre a descentralização orçamental e a estabilização automática e para identificar as melhores práticas com o objectivo de conciliar o processo de descentralização com a solidez e a sustentabilidade das finanças públicas.