Proposta de DIRECTIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativa à protecção penal dos interesses financeiros da Comunidade

(apresentada pela Comissão)

EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

1. Observações gerais

Nos termos do artigo 280º do Tratado CE, introduzido pelo Tratado de Amesterdão, a Comunidade é competente para tomar medidas para proteger os interesses financeiros comunitários de forma efectiva e equivalente em todos os Estados-Membros. Ora, a dimensão considerável do prejuízo infligido aos interesses financeiros comunitários pela fraude e pela criminalidade económica e financeira internacional [1] obriga a reforçar sem demora o dispositivo jurídico actual, tendo em conta em especial o atraso registado pelos Estados-Membros na ratificação da Convenção e dos Protocolos relativos à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias. É por esta razão que a Comissão, tendo também em conta a necessidade de adoptar medidas concretas para a execução da abordagem estratégica global que adoptou em matéria de luta antifraude [2], propõe uma directiva com esta finalidade, com base no artigo 280º do Tratado CE.

[1] Cf. nomeadamente os relatórios anuais de 1998, 1999 e 2000 da Comissão relativos à protecção dos interesses financeiros das Comunidades e à luta contra a fraude (COM(1999) 590 final, COM(2000) 718 final, COM(2001) 255 final).

[2] Comunicação da Comissão de 28 de Junho de 2000 relativa à protecção dos interesses financeiros das Comunidades: Luta antifraude - Para uma abordagem estratégica global (COM(2000) 358 final). Ver nomeadamente o ponto 1.2.1 desta comunicação.

1.1. Situação das ratificações dos instrumentos relativos à protecção penal dos interesses financeiros comunitários e necessidade de agir

A Convenção relativa à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias de 26 de Julho de 1995, bem como os seus Protocolos Adicionais de 27 de Setembro de 1996, 29 de Novembro de 1996 e 19 de Junho de 1997 (a seguir denominados "instrumentos PIF"), adoptados e assinados pelos Estados-Membros no âmbito do "terceiro pilar" do Tratado da União Europeia (Tratado de Maastricht), constituem os primeiros elementos importantes de uma base comum em matéria de protecção penal dos interesses financeiros da União, na medida em que abrangem certos aspectos de direito penal material e de cooperação judiciária nesta matéria. A existência de definições e de sanções harmonizadas nos vários direitos penais nacionais para determinadas infracções lesivas dos interesses financeiros comunitários, em especial a fraude e a corrupção, bem como as obrigações dos Estados-Membros em matéria de competência, de entreajuda judiciária, de extradição e de transferência e centralização das acções judiciais - para apenas citar alguns dos elementos importantes destes instrumentos - contribuiriam para reforçar consideravelmente a protecção dos interesses financeiros comunitários, particularmente prejudicada pela segmentação do espaço penal europeu.

O quadro a seguir apresentado indica os elementos essenciais contidos em cada um dos instrumentos.

1. Convenção relativa à protecção dos interesses financeiros das Comunidades , de 26 de Julho de 1995 [3]:

[3] Convenção, estabelecida com base no artigo K.3 do Tratado da União Europeia, relativa à protecção dos interesses financeiros das Comunidades, de 26 de Julho de 1995 (JO C 316 de 27.11.1995).

- definição de fraude lesiva dos interesses financeiros das CE;

- obrigação de os Estados-Membros considerarem infracções penais e sancionarem essas fraudes, de preverem a sua competência, nomeadamente segundo o princípio da territorialidade, de cooperarem, centralizarem os procedimentos penais e facilitarem as extradições;

- obrigação de os Estados-Membros preverem a responsabilidade penal dos dirigentes de empresas.

2. Primeiro Protocolo de 27 de Setembro de 1996 [4]:

[4] Protocolo, estabelecido com base no artigo K.3 do Tratado da União Europeia, à Convenção relativa à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, de 27 de Setembro de 1996 (JO C 313 de 23.10.1996).

- definição de corrupção lesiva dos interesses financeiros das CE;

- obrigação de os Estados-Membros a considerarem uma infracção penal e sancionarem essa corrupção [5] e de preverem a sua competência.

[5] A Convenção "anti-corrupção" de 26 de Maio de 1997 retoma quanto ao fundo o Primeiro Protocolo, embora sem limitar o seu âmbito de aplicação à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (JO C 195 de 25.6.1997).

3. Protocolo de 29 de Novembro de 1996 relativo à interpretação da Convenção PIF e dos seus Protocolos pelo Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias [6]

[6] Protocolo, estabelecido com base no artigo K.3 do Tratado da União Europeia, relativo à interpretação a título prejudicial pelo Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias da Convenção relativa à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, de 29 de Novembro de 1996 (JO C 151 de 20.5.1997).

4. Segundo protocolo de 19 de Junho de 1997 [7]:

[7] Segundo Protocolo, estabelecido com base no artigo K.3 do Tratado da União Europeia, à Convenção relativa à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (JO C 221 de 19.7.1997).

- obrigação de os Estados-Membros, no âmbito das infracções previstas pelos instrumentos PIF, considerarem infracção penal o branqueamento de capitais [8] e de preverem a responsabilidade das pessoas colectivas;

[8] No que se refere à definição de branqueamento de capitais, o Segundo Protocolo remete para a Directiva 91/308/CEE.

- obrigação de os Estados-Membros preverem a apreensão e perda dos instrumentos e do produto destas infracções;

- regras relativas à cooperação entre a Comissão e os Estados-Membros e à protecção dos dados.

Todavia, apesar dos apelos urgentes e reiterados do Conselho Europeu, do Conselho, do Parlamento Europeu, bem como da Comissão, no sentido de se proceder à sua ratificação [9], os instrumentos em questão continuam ainda, no início de 2001, por ratificar por alguns dos quinze Estados-Membros, pelo que ainda não entraram em vigor.

[9] Por exemplo, as conclusões do Conselho Europeu de Amesterdão de 16/17 de Junho de 1997, a Recomendação nº 27 da estratégia da UE para a prevenção e controlo da criminalidade organizada, aprovada pelo Conselho e publicada (JO C 124 de 3 de Maio de 2000), as conclusões do Conselho ECOFIN de 17 de Julho de 2000, ou ainda, recentemente, a resolução do Parlamento Europeu de 13 de Dezembro de 2000.

O quadro a seguir apresentado indica o estado actual de ratificação de cada instrumento PIF (situação em 17 de Maio de 2001):

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Muito embora nos dois últimos anos o número de ratificações tenha aumentado sensivelmente, o estádio em que se encontra o processo de ratificação nos Estados-Membros restantes faz temer que a entrada em vigor dos instrumentos PIF não ocorra antes de 2002, ou mesmo mais tarde. No que diz especificamente respeito ao Segundo Protocolo, é mesmo de esperar, segundo as informações transmitidas por certos Estados-Membros, que este não seja ratificado antes de vários anos. Por esta razão, a acção neste domínio continuará a não avançar enquanto os Estados-Membros que faltam não tiverem ratificado todos os instrumentos. A inexistência de uma definição comum, no direito penal material dos Estados-Membros, dos comportamentos ilegais lesivos dos interesses financeiros comunitários dificulta muito ou impossibilita mesmo a acção contra as fraudes transnacionais e a cooperação a nível europeu. A disparidade entre as sanções penais nos Estados-Membros, que nem sempre se revelam efectivas, proporcionadas e dissuasoras, como exigido pelo Tribunal de Justiça, abre as portas a acções criminosas contra o património da Comunidade Europeia. A experiência revela que estas deficiências constituem também um entrave ao seguimento judiciário dos inquéritos administrativos efectuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF).

Esta situação prejudica gravemente não só a protecção dos interesses financeiros comunitários, mas também, de uma forma geral, a credibilidade das instituições e dos Estados-Membros na sua vontade efectiva de lutar contra estas formas de criminalidade. A necessidade de reafirmar esta vontade face aos cidadãos europeus, mas também face aos Estados candidatos à adesão, exige que sejam urgentemente encontradas soluções para desbloquear a situação actual.

1.2. Medidas a considerar - proposta de um acto legislativo baseado no nº 4 do artigo 280º do Tratado CE

Quase seis anos após a elaboração da Convenção PIF, é-se obrigado a constatar que o objectivo da harmonização não foi alcançado e que o domínio da protecção dos interesses financeiros comunitários continua a ser prejudicado pela inexistência de normas mínimas de protecção penal efectivamente aplicáveis em toda a União Europeia. Entretanto, o Tratado de Amesterdão, assinado e ratificado por todos os Estados-Membros posteriormente aos instrumentos PIF, entrou em vigor em 1 de Maio de 1999. Este Tratado introduziu uma alteração importante em matéria de protecção dos interesses financeiros comunitários, ao substituir o antigo artigo 209º-A do Tratado CE pelo artigo 280º. Esta nova disposição obriga a Comunidade, ao mesmo título que os Estados-Membros, a proteger os interesses financeiros da Comunidade de modo efectivo e equivalente em todos os Estados-Membros.

Para realizar este objectivo, o nº 4 do artigo 280º prevê que "O Conselho, deliberando nos termos do artigo 251º e após consulta ao Tribunal de Contas, adoptará as medidas necessárias nos domínios da prevenção e combate das fraudes lesivas dos interesses financeiros da Comunidade, tendo em vista proporcionar uma protecção efectiva e equivalente nos Estados-Membros. Estas medidas não dirão respeito à aplicação do direito penal nacional, nem à administração da justiça nos Estados-Membros". Neste domínio de aplicação, o novo artigo 280º do Tratado CE constitui a base jurídica específica que, em virtude dos artigos 29º e 47º do Tratado UE que consagram o princípio da primazia do direito comunitário, deve doravante ser utilizada para a adopção de medidas no domínio da protecção dos interesses financeiros comunitários. A Conferência Intergovernamental de Nice de Dezembro de 2000 veio ainda confirmar que a protecção dos interesses financeiros comunitários releva essencialmente do primeiro pilar.

O Tratado de Amesterdão exige portanto uma adaptação dos instrumentos PIF à nova situação, tanto mais que estes ainda não entraram em vigor. Consequentemente, a Comissão considera necessário substituir, pelo menos em parte, os actuais instrumentos do terceiro pilar por um acto adoptado com base no artigo 280º do Tratado CE, tal como solicitado também pelo Parlamento Europeu em várias ocasiões.

Um tal acto com base no artigo 280º do Tratado CE apresenta grande interesse, na medida em que beneficia das vantagens decorrentes da legislação do primeiro pilar. O direito comunitário prevê mecanismos de controlo que não existem a nível do terceiro pilar, a saber, nomeadamente, os poderes atribuídos à Comissão, na qualidade de guardiã dos Tratados, e os poderes do Tribunal de Justiça neste contexto. No domínio da protecção dos interesses financeiros comunitários, estes poderes permitirão assegurar uma transposição correcta do direito comunitário para as legislações nacionais e respectiva aplicação, garantindo assim uma protecção efectiva e equivalente a nível de todos os Estados-Membros. Será igualmente necessário ter em conta estas vantagens quando chegar o momento da adopção do acervo comunitário pelos países candidatos à adesão.

Quanto à questão de saber se a excepção prevista no segundo período do nº 4 do artigo 280º do Tratado CE se opõe à adopção de um acto legislativo no domínio penal, deve notar-se que esta excepção não se refere ao direito penal de forma completa e geral, visando unicamente dois aspectos específicos, a saber, "a aplicação do direito penal nacional" e a "administração da justiça nos Estados-Membros". Uma vez que o nº 4 do artigo 280º do Tratado CE visa em princípio todas as medidas no domínio da prevenção e da luta contra a fraude, o segundo período prevê neste contexto um regime de excepção que, tendo em conta os objectivos deste artigo, deve ser objecto de uma interpretação restritiva. A redacção e a economia desta disposição não se opõem à adopção de medidas destinadas a fixar certos objectivos de harmonização de carácter penal, desde que estas "não digam respeito nem à aplicação do direito penal nacional nem à administração da justiça nos Estados-Membros".

A Comissão considera que a sua proposta de um acto legislativo baseado no nº 4 do artigo 280º do Tratado CE constitui uma etapa necessária e importante com base no Tratado actual, sem se perder de vista a possibilidade de etapas ulteriores. A este propósito, em conformidade com o seu programa de trabalho, a Comissão tenciona adoptar até ao final do ano um livro verde sobre as condições da criação de um Procurador Europeu no domínio da protecção dos interesses financeiros comunitários, cuja criação exigirá de qualquer forma uma alteração dos Tratados [10].

[10] A Comissão já tinha apresentado uma proposta relativa à criação de um Procurador Europeu no domínio da protecção dos interesses financeiros comunitários que não foi, no entanto, adoptada pela Conferência Intergovernamental de Nice sobre as reformas institucionais (cf. Comunicação da Comissão de 29 de Setembro de 2000 relativa à protecção penal dos interesses financeiros comunitários: um Procurador Europeu (COM(2000) 608 final).

1.3. Forma e conteúdo do acto legislativo a propor com base no artigo 280º do Tratado CE

1.3.1. Forma do acto

A Comissão considera que uma directiva é o instrumento mais adequado neste caso. A directiva corresponde do ponto de vista da concepção e da técnica e linguagem jurídicas em grande medida aos instrumentos PIF, na medida em que requer, tal como uma convenção, a adopção de medidas de transposição para o direito interno pelos Estados-Membros. Esta solução permite, por um lado, retomar tal qual determinadas disposições dos instrumentos PIF com alguns ajustamentos indispensáveis e, por outro, respeitar melhor as diferentes tradições nacionais em matéria de direito penal. Tal iniciativa deverá, por conseguinte, beneficiar de um amplo apoio por parte dos Estados-Membros que subscreveram todos eles os instrumentos PIF e permitir portanto uma adopção rápida da directiva.

1.3.2. Conteúdo do acto

Propõe-se incluir na directiva todas as disposições dos instrumentos PIF actuais que não sejam abrangidas pela restrição prevista no segundo período do nº 4 do artigo 280º do Tratado CE. Trata-se de todas as disposições que não se referem ao direito processual penal e à cooperação judiciária, já que estas últimas podem ser consideradas como tendo por objecto "a aplicação do direito penal nacional" ou "a administração da justiça nos Estados-Membros".

O artigo 280º do Tratado CE constitui assim uma base jurídica adequada para a aproximação do direito penal material dos Estados-Membros em matéria de definição de fraude, de corrupção e de branqueamento lesivos dos interesses financeiros das Comunidades, bem como em matéria de responsabilidade penal e das sanções penais aplicáveis. Com efeito, as disposições dos instrumentos PIF que visam harmonizar as definições das infracções, a responsabilidade e as sanções não dizem respeito nem à aplicação do direito penal nacional, nem à administração da justiça nos Estados-Membros, na medida em que tanto a transposição destas disposições para o direito nacional como as acções penais e a repressão destas infracções pelas autoridades nacionais são da competência dos Estados-Membros. Uma tal directiva permitirá finalmente garantir no plano do direito penal material um nível de protecção dos interesses financeiros comunitários equivalente em todos os Estados-Membros, em conformidade com os objectivos de fundo já fixados pelo Conselho.

Além disso, propõe-se incluir as disposições relativas à cooperação com a Comissão, uma vez que estas também não são abrangidas pela excepção do nº 4 do artigo 280º do Tratado CE. Estas disposições não se referem à cooperação horizontal entre as autoridades dos diferentes Estados-Membros, tal como prevista nomeadamente no artigo 31º do Tratado UE, mas à cooperação vertical entre as autoridades nacionais e a Comissão, cujas relações são principalmente definidas no âmbito do Tratado CE e, nomeadamente, no nº 3 do seu artigo 280º.

Esta acção é juridicamente fundada e dinamizará o processo de "transposição" de regras materiais dos instrumentos PIF, sem no entanto substituir completamente os instrumentos do terceiro pilar. De qualquer modo, mantém-se o interesse para os Estados-Membros de ratificarem o mais rapidamente possível os instrumentos PIF actuais, a fim de permitir a entrada em vigor das outras disposições não retomadas na directiva. Estas revestem-se da mesma importância, na medida em que dizem nomeadamente respeito às obrigações dos Estados-Membros em matéria de competência, ao princípio "ne bis in idem", à entreajuda judiciária, à extradição, à transferência e à centralização das acções judiciárias e à execução das sentenças. Poderia igualmente considerar-se a hipótese de retomar estas disposições num outro instrumento do Título VI, a saber, uma decisão-quadro. Na fase actual, afigura-se todavia mais oportuno terminar os processos de ratificação em curso.

Com o objectivo de assegurar uma aplicação correcta das disposições da directiva, a Comissão prevê que um comité consultivo que associe os Estados-Membros seja encarregado de facilitar, através de uma concertação regular, a aplicação harmonizada da directiva pelos Estados-Membros e a resolução dos problemas concretos suscitados pela sua aplicação. Este comité poderá também facilitar uma concertação entre os Estados-Membros sobre condições e obrigações mais rigorosas a nível nacional e aconselhar a Comissão sobre eventuais complementos ou alterações a introduzir na directiva ou sobre adaptações consideradas necessárias.

2. Apresentação das disposições

As disposições da proposta de directiva relativa à protecção penal dos interesses financeiros das Comunidades Europeias inspiram-se, salvo excepção, nas disposições contidas nos instrumentos PIF do terceiro pilar. Dado que estes instrumentos já foram subscritos por todos os Estados-Membros e que cada um deles foi objecto de um relatório explicativo aprovado pelo Conselho [11], o teor das disposições em causa não será novamente comentado em pormenor.

[11] Ver o Relatório explicativo da Convenção relativa à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, aprovado pelo Conselho em 26 de Maio de 1997 (JO C 191 de 23 de Junho de 1997); o Relatório explicativo sobre o Protocolo da Convenção relativa à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, aprovado pelo Conselho em 19 de Dezembro de 1997 (JO C 11 de 15 de Janeiro de 1998); o Relatório explicativo do Segundo Protocolo da Convenção relativa à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, aprovado pelo Conselho em 12 de Março de 1999 (JO C 91 de 31 de Março de 1999).

Após um primeiro capítulo consagrado ao objecto e a algumas definições gerais, a proposta de directiva estabelece, no Capítulo II, os comportamentos lesivos dos interesses financeiros comunitários, a saber, a fraude (artigo 3º), a corrupção activa e passiva (artigo 4º), com certas disposições de equiparação (artigo 5º), e o branqueamento de capitais (artigo 6º) e obriga os Estados-Membros a considerarem estes comportamentos infracções penais (artigo 7º).

Os Capítulos III e IV contêm as disposições relativas à responsabilidade e às sanções, incluindo as aplicáveis às pessoas colectivas (artigos 9º e 11º).

O Capítulo V inclui as disposições relativas à cooperação das autoridades nacionais com a Comissão (artigo 13º) e as outras disposições finais.

A fim de facilitar a leitura do projecto de directiva, foram elaborados dois quadros. O primeiro é um quadro comparativo dos artigos da proposta de directiva e dos artigos dos instrumentos PIF do terceiro pilar:

Proposta de directiva // Instrumentos PIF do terceiro pilar

Artigo 1º (Objecto) //

Artigo 2º (Definições) // Nº 1 do artigo 1º do Primeiro Protocolo

Alínea d) do artigo 1º do Segundo Protocolo

Nº 1 do artigo 3º (Fraude)

Nº 2 do artigo 3º // Nº 1 do artigo 1º da Convenção

Nº 2 do artigo 2º da Convenção

Nº 1 do artigo 4º (Corrupção passiva)

Nº 2 do artigo 4º (Corrupção activa) // Artigo 2º do Primeiro Protocolo

Artigo 3º do Primeiro Protocolo

Artigo 5º (Equiparação) // Nºs 1, 2, 3 e 5 do artigo 4º do Primeiro Protocolo

Artigo 6º (Branqueamento de capitais) // Artigo 2º do Segundo Protocolo em articulação com a alínea e) do artigo 1º do Segundo Protocolo, que remete para a definição do artigo 1º da Directiva 91/308/CEE

Nº 1 do artigo 7º (Obrigação de incriminação)

Nº 2 do artigo 7º // Referida em cada instrumento

Nº 3 do artigo 1º da Convenção

Artigo 8º (Responsabilidade penal dos dirigentes de empresa) // Artigo 3º da Convenção

Artigo 9º (Responsabilidade das pessoas colectivas) // Artigo 3º do Segundo Protocolo

Artigo 10º (Sanções aplicáveis às pessoas singulares) // Artigo 2º da Convenção

Artigo 11º (Sanções aplicáveis às pessoas colectivas) // Artigo 4º do Segundo Protocolo

Artigo 12º (Apreensão) // Artigo 5º do Segundo Protocolo

Artigo 13º (Cooperação com a Comissão Europeia) // Artigos 7º e seguintes do Segundo Protocolo

Artigo 14º (Direito interno) // Artigo 9º da Convenção

Nºs 1 e 2 do artigo 15º (Transposição)

Nº 3 do artigo 15º // Disposições Gerais

Nº 1 do artigo 10º da Convenção

Artigo 16º (Entrada em vigor) //

Artigo 17º (Destinatários) //

Em contrapartida, o quadro infra retoma todos os artigos dos instrumentos PIF que não foram integrados no projecto de directiva e para os quais a ratificação por todos os Estados-Membros continua a ser necessária:

Instrumentos PIF do terceiro pilar // Razão pela qual não são retomados no projecto de directiva

Artigo 4º da Convenção (Competência)

Artigo 6º do Primeiro Protocolo (Competência) // Excepção do nº 4 do artigo 280º do Tratado CE

Artigo 5º da Convenção (Extradição e acção penal) // idem

Artigo 6º da Convenção (Cooperação) // idem

Artigo 7º da Convenção (ne bis in idem) // idem

Artigo 8º da Convenção (Tribunal de Justiça) // Sem objecto na directiva

Nº 2 do artigo 10º da Convenção (Comunicação) // Previsto no âmbito do direito comunitário

Artigos 11º a 13º da Convenção // Sem objecto na directiva

Nº 4 do artigo 4º do Primeiro Protocolo // Excepção do nº 4 do artigo 280º do Tratado CE

Artigos 7º a 12º do Primeiro Protocolo // Sem objecto na directiva

Artigo 6º do Segundo Protocolo // Excepção do nº 4 do artigo 280º do Tratado CE

Artigos 8º e 9º e 11º a 19º do Segundo Protocolo // Sem objecto na directiva

2001/0115 (COD)

Proposta de DIRECTIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativa à protecção penal dos interesses financeiros da Comunidade

O PARLAMENTO EUROPEU E O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o nº 4 do seu artigo 280º,

Tendo em conta a proposta da Comissão [12],

[12] JO C

Tendo em conta o parecer do Tribunal de Contas [13],

[13] JO C

Deliberando em conformidade com o procedimento previsto no artigo 251° do Tratado,

Considerando o seguinte:

(1) As instituições e os Estados-Membros atribuem grande importância à protecção dos interesses financeiros da Comunidade e à luta contra a fraude e todas as outras actividades ilícitas lesivas dos interesses financeiros comunitários. A protecção dos interesses financeiros da Comunidade diz respeito não só à gestão das dotações orçamentais, mas a todas as medidas que afectem ou sejam susceptíveis de afectar o seu património. É necessário mobilizar todos os meios disponíveis para realizar estes objectivos, nomeadamente na perspectiva da competência legislativa conferida a nível comunitário, conservando a repartição e o equilíbrio actuais das responsabilidades entre o nível nacional e o nível comunitário.

(2) As legislações penais dos Estados-Membros devem contribuir eficazmente para a protecção dos interesses financeiros da Comunidade.

(3) Os instrumentos estabelecidos com base no Título VI do Tratado da União Europeia relativos à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, a saber, a Convenção de 26 de Julho de 1995 [14] e os Protocolos de 27 de Setembro de 1996 [15], de 29 de Novembro de 1996 [16] e de 19 de Junho de 1997 [17], prevêem um determinado número de disposições para aproximar as legislações penais dos Estados-Membros e melhorar a cooperação recíproca. Devido à falta de ratificação por todos os Estados-Membros, a entrada em vigor destes instrumentos continua a ser incerta.

[14] JO C 316 de 27.11.1995, p. 48.

[15] JO C 313 de 23.10.1996, p. 1.

[16] JO C 151 de 20.5.1997, p. 1.

[17] JO C 195 de 25.6.1997, p. 1.

(4) Por força do artigo 280º do Tratado, é possível incluir num acto legislativo comunitário o conteúdo de todas as disposições destes instrumentos que não digam respeito nem à aplicação do direito penal nacional nem à administração da justiça nos Estados-Membros.

(5) A fraude que afecta as receitas e as despesas comunitárias não se limita, em muitos casos, a um único país e é frequentemente praticada por redes criminosas organizadas.

(6) Uma vez que os interesses financeiros da Comunidade podem ser lesados ou ameaçados por actos de fraude, de corrupção ou de branqueamento de capitais, a protecção destes interesses exige a adopção de definições comuns relativamente a estes comportamentos.

(7) É necessário adaptar, se for caso disso, as legislações nacionais, por forma a que estas incriminem os actos de corrupção em que estejam implicados funcionários comunitários ou funcionários de outros Estados-Membros. Esta adaptação das legislações nacionais não deve limitar-se, no que se refere aos funcionários comunitários, aos actos de corrupção activa e passiva, devendo estender-se a outros delitos que afectem ou sejam susceptíveis de afectar as receitas ou as despesas da Comunidade, incluindo os delitos cometidos por ou contra as pessoas que têm as responsabilidades mais elevadas.

(8) É necessário considerar os actos de fraude, de corrupção e de branqueamento de capitais como infracções penais passíveis de sanções. Os Estados-Membros determinarão o regime das sanções penais aplicáveis às violações das disposições nacionais de execução da presente directiva, sem prejuízo da aplicação de outras sanções em certos casos apropriados, e preverão, pelo menos nos casos de fraude grave, penas privativas de liberdade. Tomarão todas as medidas necessárias para assegurar a aplicação efectiva destas sanções. As sanções previstas devem ser efectivas, proporcionadas e dissuasoras.

(9) As empresas desempenham um papel importante nos domínios financiados pela Comunidade e as pessoas que detêm o poder de decisão nas empresas não deverão poder eximir-se à responsabilidade penal em determinadas circunstâncias.

(10) Os interesses financeiros da Comunidade podem ser lesados ou ameaçados por actos cometidos em nome de pessoas colectivas.

(11) Será eventualmente necessário adaptar as legislações nacionais, por forma a que estas prevejam que as pessoas colectivas podem ser consideradas responsáveis por actos de fraude ou de corrupção activa e de branqueamento de capitais cometidos por sua conta, que lesem ou sejam susceptíveis de lesar os interesses financeiros da Comunidade.

(12) Será eventualmente necessário adaptar as legislações nacionais, por forma a tornar possível a apreensão do produto dos actos de fraude, de corrupção e de branqueamento de capitais.

(13) É necessário prever as medidas em matéria de cooperação entre os Estados-Membros e a Comissão, com o intuito de garantir uma acção eficaz contra a fraude, a corrupção activa e passiva e o branqueamento de capitais que lhes está associada, que lese ou seja susceptível de lesar os interesses financeiros da Comunidade. Esta cooperação implica a realização de tratamentos de dados pessoais e, em especial, intercâmbios de informações entre os Estados-Membros e a Comissão, bem como entre a Comissão e países terceiros. Estes tratamentos são realizados no respeito das disposições em matéria de protecção de dados pessoais, nomeadamente a Directiva 95/46/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de Outubro de 1995, relativa à protecção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados [18] e o Regulamento (CE) 45/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de Dezembro de 2000, relativo à protecção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais pelas instituições e pelos órgãos comunitários e à livre circulação desses dados [19], bem como das disposições pertinentes em matéria de segredo de justiça.

[18] JO L 281 de 23.11.1995, p. 31.

[19] JO L 8 de 12.1.2001, p. 1.

(14) Os Estados-Membros que ainda devem ratificar os instrumentos estabelecidos com base no Título VI do Tratado da União Europeia relativos à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias devem fazê-lo sem demora, de modo a que as disposições que não sejam abrangidas pelo âmbito de aplicação do nº 4 do artigo 280º do Tratado, nomeadamente as relativas à competência, à entreajuda judiciária, à transferência e à centralização das acções penais, à extradição e à execução das sentenças, possam também entrar em vigor.

(15) O presente acto, que visa nomeadamente aproximar as legislações nacionais em matéria de protecção penal dos interesses financeiros da Comunidade, respeita os direitos fundamentais e observa os princípios reconhecidos designadamente pela Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

ADOPTARAM A PRESENTE DIRECTIVA:

Capítulo I Objecto e definições

Artigo 1º Objecto

A presente directiva destina-se a reforçar a protecção penal dos interesses financeiros da Comunidade, nomeadamente através da aproximação das legislações nacionais.

Artigo 2º Definições

Para efeitos da presente directiva, entende-se por:

1) "funcionário", qualquer funcionário, tanto comunitário como nacional, incluindo qualquer funcionário nacional de outro Estado-Membro;

2) "funcionário comunitário":

- qualquer pessoa que tenha a qualidade de funcionário ou agente admitido mediante contrato na acepção do Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias ou do Regime aplicável aos outros agentes das Comunidades Europeias,

- qualquer pessoa colocada à disposição das Comunidades Europeias pelos Estados-Membros ou por um organismo público ou privado e que exerça funções equivalentes às exercidas pelos funcionários ou outros agentes das Comunidades Europeias.

São equiparados a funcionários comunitários os membros dos organismos criados em conformidade com os Tratados que instituem as Comunidades Europeias, bem como o pessoal desses organismos, desde que não lhes seja aplicável o Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias nem o Regime aplicável aos outros agentes das Comunidades Europeias;

3) "funcionário nacional", a pessoa que tenha a qualidade de "funcionário" ou "funcionário público" no direito nacional do Estado-Membro, para efeitos da aplicação do direito penal desse Estado-Membro.

Não obstante, em caso de acção penal que diga respeito a um funcionário de um Estado-Membro instaurada por outro Estado-Membro, este último só é obrigado a aplicar a definição de "funcionário nacional" na medida em que esta definição seja compatível com o seu próprio direito nacional.

4) "pessoa colectiva", qualquer entidade que beneficie desse estatuto por força do direito nacional aplicável, com excepção do Estado ou de outras entidades de direito público no exercício das suas prerrogativas de autoridade pública e das organizações de direito internacional público.

Capítulo II Infracções

Artigo 3° Fraude

1. Para efeitos da presente directiva, constitui fraude lesiva dos interesses financeiros das Comunidades Europeias:

a) Em matéria de despesas, qualquer acto ou omissão intencionais relativos:

- à utilização ou apresentação de declarações ou de documentos falsos, inexactos ou incompletos, que tenha por efeito o recebimento ou a retenção indevida de fundos provenientes do Orçamento Geral da Comunidade ou dos orçamentos geridos pela Comunidade ou por sua conta,

- à não comunicação de uma informação em violação de uma obrigação específica, que produza o mesmo efeito,

- ao desvio desses fundos para fins diferentes daqueles para que foram inicialmente concedidos;

b) Em matéria de receitas, qualquer acto ou omissão intencionais relativos:

- à utilização ou apresentação de declarações ou de documentos falsos, inexactos ou incompletos, que tenha por efeito a diminuição ilegal dos recursos do Orçamento Geral da Comunidade ou dos orçamentos geridos pela Comunidade ou por sua conta,

- à não comunicação de uma informação em violação de uma obrigação específica, que produza o mesmo efeito,

- ao desvio de um benefício legalmente obtido, que produza o mesmo efeito.

2. Para efeitos da presente directiva, constitui uma fraude grave qualquer fraude, tal como definida no nº 1, relativa a um montante mínimo, a fixar em cada Estado-Membro. Esse montante mínimo não pode ser fixado em mais de 50 000 euros.

Artigo 4° Corrupção

1. Para efeitos da presente directiva, constitui corrupção passiva o facto de um funcionário, intencionalmente, de forma directa ou por interposta pessoa, solicitar ou receber vantagens de qualquer natureza, para si próprio ou para terceiros, ou aceitar a promessa dessas vantagens, para que pratique ou se abstenha de praticar, em violação dos deveres do seu cargo, actos que caibam nas suas funções ou no exercício das mesmas e que lesem ou sejam susceptíveis de lesar os interesses financeiros da Comunidade.

2. Para efeitos da presente directiva, constitui corrupção activa o facto de uma pessoa prometer ou dar intencionalmente, de forma directa ou por interposta pessoa, uma vantagem de qualquer natureza a um funcionário, para este ou para terceiros, para que pratique ou se abstenha de praticar, em violação dos deveres do seu cargo, actos que caibam nas suas funções ou no exercício das mesmas e que lesem ou sejam susceptíveis de lesar os interesses financeiros da Comunidade.

Artigo 5° Equiparação

1. Os Estados-Membros adoptarão as medidas necessárias para assegurar que, no respectivo direito penal, os tipos de infracções constituídas por comportamentos referidos no artigo 3º da presente directiva e cometidas pelos respectivos funcionários nacionais no exercício das suas funções sejam aplicáveis aos casos em que tais infracções forem cometidas por funcionários comunitários no exercício das suas funções.

2. Os Estados-Membros adoptarão as medidas necessárias para que, no respectivo direito penal, os tipos de infracções referidas no nº 1 do presente artigo e no artigo 4º, que digam respeito a ministros do respectivo governo, a eleitos à respectiva Assembleia Parlamentar ou a membros dos respectivos tribunais supremos e do tribunal de contas no exercício das suas funções, ou que sejam por estes cometidos, sejam igualmente aplicáveis aos casos em que tais infracções disserem respeito respectivamente a membros da Comissão das Comunidades Europeias, do Parlamento Europeu, do Tribunal de Justiça e do Tribunal de Contas das Comunidades Europeias no exercício das suas funções, ou em que forem por estes cometidas.

3. Se num Estado-Membro tiver sido adoptada legislação especial sobre actos ou omissões pelos quais os ministros do respectivo governo sejam responsáveis em virtude da sua posição política particular nesse Estado, o disposto no nº 2 poderá não se aplicar a tal legislação, na condição de o Estado-Membro em causa assegurar que os membros da Comissão das Comunidades Europeias são abrangidos pelas disposições de direito penal que dão cumprimento ao artigo 4º e ao nº 1 do presente artigo.

4. A presente directiva é aplicável sem prejuízo das disposições pertinentes do Tratado, do Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades das Comunidades Europeias, dos Estatutos do Tribunal de Justiça e dos textos adoptados para a sua aplicação, no que se refere ao levantamento das imunidades.

Artigo 6° Branqueamento de capitais

1. Para efeitos da presente directiva, constituem "branqueamento de capitais" os comportamentos a seguir enumerados, relacionados com os produtos da fraude, pelo menos nos casos graves, e da corrupção activa e passiva, tal como definidas nos artigos 3º e 4º, e cometidos intencionalmente:

a) Conversão ou transferência de bens, com conhecimento por parte daquele que as efectua, de que esses bens provêm de uma actividade criminosa ou da participação numa actividade dessa natureza, com o fim de encobrir ou dissimular a origem ilícita dos mesmos ou de auxiliar quaisquer pessoas implicadas nessa actividade a furtar-se às consequências jurídicas dos seus actos;

b) Dissimulação ou encobrimento da verdadeira natureza, origem, localização, utilização, circulação ou posse de determinados bens ou de direitos relativos a esses bens, com conhecimento pelo autor de que tais bens provêm de uma actividade criminosa ou da participação numa actividade dessa natureza;

c) Aquisição, detenção ou utilização de bens, com conhecimento, quando da sua recepção, de que provêm de uma actividade criminosa ou da participação numa actividade dessa natureza;

d) Participação num dos actos referidos nas três alíneas anteriores e associação para praticar o referido acto.

2. Existe branqueamento de capitais mesmo que as actividades que estão na origem dos bens a branquear se localizem no território de outro Estado-Membro ou de um país terceiro.

Artigo 7° Obrigação de incriminação

1. Os Estados-Membros adoptarão as medidas necessárias para transpor para o direito penal interno as disposições do presente Capítulo, de modo a que os comportamentos que estas visam sejam considerados infracções penais.

Os Estados-Membros adoptarão as medidas adequadas para que o carácter intencional destes comportamentos possa ser determinado com base em circunstâncias factuais objectivas.

2. Os Estados-Membros adoptarão as medidas necessárias para assegurar que o estabelecimento ou fornecimento intencionais de declarações ou de documentos falsos, inexactos ou incompletos que tenham o efeito da fraude referida no artigo 3º são considerados infracções penais, se não forem já puníveis a título de infracção principal, quer a título de cumplicidade, instigação ou tentativa de tal fraude.

Capítulo III Responsabilidade

Artigo 8° Responsabilidade penal dos dirigentes de empresa

Os Estados-Membros adoptarão as medidas necessárias para permitir que os dirigentes de empresas ou quaisquer outras pessoas que exercem poder de decisão ou de controlo numa empresa possam ser responsabilizados penalmente, de acordo com os princípios definidos no respectivo direito interno, caso um membro do pessoal que lhes esteja subordinado pratique, por conta da empresa, um dos comportamentos referidos no Capítulo II.

Artigo 9° Responsabilidade das pessoas colectivas

1. Os Estados-Membros adoptarão as medidas necessárias para que as pessoas colectivas possam ser consideradas responsáveis por actos de fraude, corrupção activa e branqueamento de capitais referidos no Capítulo II, agindo individualmente ou enquanto membro de um órgão da pessoa colectiva, que nela exerça funções de direcção, nas bases seguintes:

- nos seus poderes de representação da pessoa colectiva,

- na sua autoridade para tomar decisões em nome da pessoa colectiva,

- na sua autoridade para exercer controlo dentro da pessoa colectiva.

bem como por cumplicidade ou instigação de fraude, corrupção activa ou branqueamento de capitais ou por tentativa de fraude.

2. Sem prejuízo do disposto no nº 1, os Estados-Membros adoptarão as medidas necessárias para que as pessoas colectivas possam ser consideradas responsáveis sempre que a falta de vigilância ou de controlo por parte de uma pessoa referida no nº 1 tenha tornado possível a prática, por uma pessoa que lhe esteja subordinada, de um acto de fraude, corrupção activa ou branqueamento de capitais, em benefício dessa pessoa colectiva.

3. A responsabilidade da pessoa colectiva nos termos dos nºs 1 e 2 não exclui a instauração de procedimento penal contra as pessoas singulares autoras, instigadoras ou cúmplices no acto de fraude, de corrupção activa ou de branqueamento de capitais que tenha sido cometido.

Capítulo IV Sanções

Artigo 10° Sanções aplicáveis às pessoas singulares

Sem prejuízo do disposto no segundo parágrafo, os Estados-Membros adoptarão as medidas necessárias para que os comportamentos referidos no Capítulo II, bem como a cumplicidade, a instigação e, com excepção dos comportamentos referidos no artigo 4º, a tentativa relativamente a tais comportamentos, sejam passíveis de sanções penais efectivas, proporcionadas e dissuasoras, incluindo, pelo menos nos casos de fraude grave, penas privativas de liberdade.

Todavia, um Estado-Membro pode prever, para os casos de fraude menor, cujo montante total seja inferior a 4 000 euros e que não apresente circunstâncias especiais de gravidade nos termos da sua legislação, sanções de natureza diferente das previstas no primeiro parágrafo.

Artigo 11° Sanções aplicáveis às pessoas colectivas

1. Os Estados-Membros adoptarão as medidas necessárias para que as pessoas colectivas consideradas responsáveis nos termos do nº 1 do artigo 9º sejam passíveis de sanções efectivas, proporcionadas e dissuasoras, incluindo multas ou coimas e eventualmente outras sanções, designadamente:

a) Exclusão do benefício de vantagens ou auxílios públicos;

b) Interdição temporária ou permanente de exercer uma actividade comercial;

c) Colocação sob vigilância judicial;

d) Dissolução por via judicial.

2. Os Estados-Membros adoptarão as medidas necessárias para que as pessoa colectivas consideradas responsáveis nos termos do nº 2 do artigo 9º sejam passíveis de sanções ou medidas efectivas, proporcionadas ou dissuasoras.

Artigo 12° Perda

Os Estados-Membros adoptarão as medidas necessárias para permitir a apreensão e, sem prejuízo dos direitos dos terceiros de boa fé, a perda ou a privação da livre disposição dos instrumentos e dos produtos de comportamentos referidos no Capítulo II, ou dos bens cujo valor corresponda a esse produto. Quaisquer instrumentos, produtos ou outros bens apreendidos ou declarados perdidos devem ser tratados pelos Estados-Membros em conformidade com o seu direito nacional.

Capítulo V Disposições finais

Artigo 13° Cooperação com a Comissão Europeia

1. No âmbito da cooperação com a Comissão no domínio da luta contra a fraude, a corrupção e o branqueamento de capitais, referidos no Capítulo II, os Estados-Membros adoptarão as medidas necessárias para que a Comissão possa prestar toda a assistência técnica e operacional necessária para facilitar a coordenação das investigações iniciadas pelas autoridades nacionais competentes.

2. Os Estados-Membros adoptarão as medidas necessárias para que as autoridades competentes dos Estados-Membros possam trocar informações com a Comissão a fim de facilitar o apuramento dos factos e assegurar uma acção eficaz contra os comportamentos referidos no Capítulo II. Estas medidas prevêem que a Comissão e as autoridades nacionais competentes tenham em conta, em cada caso específico, as exigências do segredo de justiça e da protecção dos dados pessoais.

3. Os tratamentos de dados pessoais realizados pela Comissão e pelos Estados-Membros em aplicação da presente directiva devem respeitar a Directiva 95/46/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de Outubro de 1995, relativa à protecção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados e o Regulamento (CE) 45/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de Dezembro de 2000, relativo à protecção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais pelas instituições e pelos órgãos comunitários e à livre circulação desses dados.

4. Para efeitos do respeito do segredo de justiça e no contexto da troca de informações em conformidade com as regras previstas nos nºs 1 a 3:

i) O Estado-Membro que fornece informações à Comissão tem o direito de fixar condições específicas à utilização dessas informações, quer pela Comissão, quer por outro Estado-Membro ao qual as informações possam ser transmitidas;

ii) Em caso de comunicação a qualquer outro Estado-Membro de dados pessoais obtidos de um Estado-Membro, a Comissão informará o Estado-Membro que forneceu estas informações desta comunicação;

iii) Antes de qualquer comunicação a um país terceiro de dados pessoais que obteve de um Estado-Membro, a Comissão assegurar-se-á de que o Estado-Membro que forneceu as informações autorizou esta comunicação.

Artigo 14° Direito interno

Nenhuma disposição da presente directiva obsta a que os Estados-Membros adoptem ou mantenham no domínio regido pela presente directiva disposições de direito interno mais estritas para assegurar uma protecção eficaz dos interesses financeiros das Comunidades Europeias.

Artigo 15° Transposição

1. Os Estados-Membros porão em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para darem cumprimento à presente directiva até 31 de Dezembro de 2001.

Quando os Estados-Membros adoptarem tais disposições, estas deverão incluir uma referência à presente directiva ou ser acompanhadas dessa referência aquando da sua publicação oficial. As modalidades dessa referência serão adaptadas pelos Estados-Membros.

2. Os Estados-Membros comunicarão sem demora à Comissão o texto das principais disposições de direito interno que adoptarem nas matérias reguladas pela presente directiva.

Artigo 16° Entrada em vigor

A presente directiva entrará em vigor no vigésimo dia seguinte à data da sua publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias.

Artigo 17°

Os Estados-Membros são os destinatários da presente directiva.

Feito em Bruxelas, em .

Pelo Parlamento Europeu Pelo Conselho

A Presidente O Presidente