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Bruxelas, 9.2.2010

COM(2010)43 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

SEGUNDO RELATÓRIO SOBRE OS PROGRESSOS ALCANÇADOS NO FUNCIONAMENTO DA DIRECTIVA 1999/5/CE relativa aos equipamentos de rádio e equipamentos terminais de telecomunicações e ao reconhecimento mútuo da sua conformidade

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

SEGUNDO RELATÓRIO SOBRE OS PROGRESSOS ALCANÇADOS NO FUNCIONAMENTO DA DIRECTIVA 1999/5/CE relativa aos equipamentos de rádio e equipamentos terminais de telecomunicações e ao reconhecimento mútuo da sua conformidade

INTRODUÇÃO

A Directiva ER&ETT 1999/5/CE (a seguir designada por «a Directiva»)[1] estabelece um quadro para a colocação no mercado, a livre circulação e a colocação em serviço, na União Europeia, de equipamentos de rádio e equipamentos terminais de telecomunicações. Aborda grande parte do mercado de telecomunicações e equipamentos de rádio, no valor de 90 mil milhões de euros, que abrange nomeadamente os telemóveis, os transmissores de redes móveis, os telefones fixos e os modems para transmissão de dados. Do seu âmbito de aplicação não fazem parte as infra-estruturas de telecomunicações distintas da radiocomunicação, por exemplo, os sistemas de comutação. A Directiva é aplicada no Espaço Económico Europeu (EEE) e também na Turquia, em aplicação do Acordo de União Aduaneira EU-Turquia. A Suíça decidiu, por sua própria iniciativa, alinhar a sua legislação nacional pelas disposições da Directiva.

O equipamento abrangido pela Directiva é também grandemente afectado por outra legislação europeia, como o quadro regulamentar para as comunicações electrónicas[2], e em especial pela Decisão «Espectro de Radiofrequências»[3] e suas medidas de execução destinadas à harmonização progressiva do espectro.

A elaboração deste segundo relatório tem a sua justificação no artigo 17.º da Directiva, que exige que a Comissão apresente periodicamente um relatório sobre o funcionamento da mesma, incidindo nomeadamente na elaboração das normas aplicáveis, bem como em quaisquer problemas surgidos na sua aplicação.

O relatório baseia-se nos seguintes elementos:

- uma consulta pública realizada em 2007, na qual 60 inquiridos responderam a cerca de 120 perguntas sobre o funcionamento da Directiva[4],

- as actas do Comité Permanente (TCAM[5]),

- as reacções das autoridades nacionais pela fiscalização do mercado e de outras partes interessadas.

O presente relatório chama a atenção para algumas dificuldades no funcionamento da Directiva com vista à consecução dos efeitos pretendidos. As eventuais soluções serão tratadas numa Avaliação de Impacto exaustiva, no contexto de uma futura revisão da Directiva, cuja proposta deverá ser apresentada pela Comissão em finais de 2010.

O FUNCIONAMENTO DA DIRECTIVA

Âmbito de aplicação da Directiva

O conceito jurídico de «terminal» , definido no artigo 2.°, é um elemento essencial do âmbito de aplicação da Directiva. A distinção entre «terminal» e «rede de telecomunicações» foi introduzida na legislação da UE na década de 1990, a fim de impedir o domínio conjunto, de carácter monopolista, de operadores de redes e de fabricantes associados de equipamento para os utilizadores. Esta distinção, e a obrigação de os operadores publicarem as especificações técnicas das interfaces das suas redes, conforme exigido no artigo 4.º, n.º 2, da Directiva, visa abrir a todos os fabricantes o mercado dos equipamentos para os utilizadores, fomentando assim a concorrência e a inovação. Na sequência da evolução tecnológica e das condições de mercado, torna-se necessário reanalisar a importância desta distinção no tocante ao incentivo à concorrência. Além do mais, as questões relacionadas com a concorrência passaram a incluir também aspectos de acesso a conteúdos que podem, com frequência, ser independentes dos fornecedores de terminais para utilizadores ou das assinaturas de serviços de telecomunicação.

É necessário rever o âmbito de aplicação da Directiva. Por exemplo, os receptores de rádio e televisão sem capacidade para transmitir via rádio ou cabo não são abrangidos pelo âmbito de aplicação da Directiva, contrariamente aos que podem transmitir sinais.

Algumas peças bastante específicas de equipamento de rádio fazem parte integrante de sistemas abrangidos também por outra legislação da UE em matéria de segurança ou por tratados internacionais. De citar, por exemplo, o caso dos sistemas de segurança marítima e aeronáutica . Estes elementos não se enquadram bem nos procedimentos de ER&ETT nem nos processos de normalização.

Definição de requisitos essenciais

A Directiva contém, no artigo 3.°, alguns requisitos essenciais destinados a proteger a saúde e a segurança, a assegurar a compatibilidade electromagnética e a evitar a interferências prejudiciais. As partes interessadas consideram, em geral, adequada a forma como esses requisitos essenciais são definidos na Directiva. No entanto, o conceito de «fim a que se destina» do equipamento parece gerar alguma confusão entre os requisitos essenciais da Directiva e outros interesses públicos, como o da segurança pública ou o da liberdade de comunicação, que estão para além do seu âmbito de aplicação.

Com efeito, o artigo 3.º, n.º 3, alínea e), que impõe requisitos suplementares relativamente ao acesso aos serviços de emergência, foi aplicado algumas vezes em relação a equipamento específico de segurança marítima e terrestre.

Normas harmonizadas em apoio da Directiva

A Directiva baseia-se no princípio «Nova Abordagem»: o cumprimento de normas harmonizadas permite que se presuma da conformidade com os requisitos essenciais da Directiva, possibilidade que tem sido utilizada pelos fabricantes de equipamento ER&ETT. As formas alternativas de cumprir os requisitos essenciais mantiveram-se a excepção. É periodicamente publicado no Jornal Oficial um conjunto exaustivo de normas harmonizadas que ascendem a mais de 200 normas[6]. As normas desempenham, assim, um papel fundamental na aplicação da Directiva.

Foram muito poucos os problemas suscitados pela incapacidade de as normas darem resposta a requisitos essenciais da Directiva, pelo que não foi frequente a necessidade de a Comissão emitir orientações destinadas a organismos de normalização. Por exemplo, em 2007, cerca de 5 sistemas GHz WiFi RLAN[7] interferiram com radares meteorológicos a funcionar na mesma banda e em conformidade com a norma harmonizada. A Comissão e o TCAM intervieram, emitindo orientações no sentido de rever as normas harmonizadas pertinentes e, em consulta com partes interessadas, concordaram numa estratégia de migração para adaptação de produtos WiFi RLAN antes de uma implantação em massa no mercado. Na sequência da atribuição de 2003 da banda de 5GHz à utilização dos telemóveis (ou seja, utilização de Wifi RLAN) a nível global para além dos serviços meteorológicos, a gama completa das aplicações meteorológicas não foi tida em conta na normalização europeia. Este caso destaca assim a necessidade de todas as partes interessadas na partilha do espectro participarem na normalização.

Houve igualmente alguns dados que sugerem que as normas harmonizadas podem por vezes ser demasiado restritivas. As campanhas de fiscalização do mercado mostraram que uma percentagem dos dispositivos de fraca potência não licenciados parece não estar conforme às normas harmonizadas (cf. § 2.5). Contudo, o nível registado de interferência prejudicial não parece ter sido afectado por esta situação.

A consulta confirmou a existência de barreiras que impedem as PME e os consumidores de participar plenamente no processo de normalização na área de telecomunicações, como debatido de modo mais geral em duas comunicações recentes da Comissão[8],[9]. A consulta revelou igualmente que a transparência do processo de normalização devia ser melhorado. Além disso, a área do equipamento de rádio mostra parcialmente as dificuldades da UE de liderar a normalização global, conforme referido no recente Livro Branco da Comissão sobre a normalização das TIC[10]. O procedimento de atribuição de bandas de frequência e uso subsequente é diferente entre continentes, e as normas nem sempre são intermutáveis.

A consulta sublinhou igualmente que a programação do trabalho de normalização e dos processos associados que conduzem a decisões regulamentares sobre a utilização do espectro podia ser melhorada a fim de permitir que o trabalho técnico se baseasse num quadro regulamentar estável. Para tal, seria necessário um empenho mais forte das administrações em participar no ETSI a níveis diferentes.

Por último, a consulta destacou a necessidade de avançar para normas harmonizadas mais flexíveis e genéricas, que são menos específicas de uma dada tecnologia ou aplicação.

Organismos notificados (ON)

Quando não existirem ainda normas harmonizadas ou, se existirem, quando não tiverem sido respeitadas pelo fabricante, a Directiva atribui aos organismos notificados (ON) a tarefa de assistir os fabricantes durante todo o processo de avaliação de conformidade, em especial mediante a emissão de pareceres sobre a documentação técnica de produtos. Na prática, a maioria dos pareceres dos ON refere-se a produtos que utilizam normas harmonizadas para assegurar o cumprimento dos requisitos essenciais da Directiva, mas para os quais os fabricantes - devido à complexidade técnica frequentemente elevada da avaliação de conformidade – preferem procurar o apoio de um organismo experiente e qualificado.

Os Estados-Membros notificaram a Comissão de um grande número de ON[11]. Os ON estão sediados no EEE e também em países com os quais a União Europeia celebrou acordos de reconhecimento mútuo. Os ON organizam-se numa base voluntária no âmbito da Associação de Conformidade ER&ETT [12]. Não foram notificados quaisquer problemas específicos relacionados com a cooperação entre fabricantes e ON.

Autoridades de Fiscalização do Mercado (AFM), aplicação da directiva e cumprimento

Todos os anos, as AFM responsáveis pela fiscalização do mercado notificam à Comissão aproximadamente 50 casos de equipamento não-conforme, proibido dos respectivos mercados nacionais ao abrigo do procedimento da cláusula de salvaguarda previsto no artigo 9.º.

As AFM cooperam activamente a nível da UE e reúnem-se regularmente no âmbito do grupo de Cooperação Administrativa (ADCO) ER&ETT. O grupo ADCO coordena campanhas de vigilância conjuntas e devia agora aproveitar as disposições introduzidas pelo Novo Quadro Jurídico[13] para levar a sua cooperação para um novo patamar. As últimas campanhas já assinalaram preocupações quanto aos níveis de conformidade em determinadas famílias de produtos . Observou-se, em especial, um nível de conformidade muito baixo com as disposições da Directiva em dispositivos de rádio de fraca potência e, em menor grau, em outras áreas. Alguns importadores e fabricantes deste equipamento não conhecem a Directiva ou ignoram-na deliberadamente. Algumas partes interessadas observaram que esta situação não acarretou riscos óbvios para a segurança dos consumidores e para a integridade de redes de telecomunicações, nem o aumento de interferência prejudicial. As empresas que cumprem a Directiva consideram que os produtos não-conformes estão na origem de uma distorção injusta da concorrência.

A rastreabilidade dos produtos defeituosos é uma questão que suscita apreensão: as autoridades de fiscalização do mercado não podem frequentemente identificar o fabricante ou a pessoa responsável por colocar um produto no mercado, em especial no caso de operadores de mercado de menores dimensões. Despendem-se esforços significativos, frequentemente dispendiosos, para encontrar fabricantes ou importadores, impedindo uma afectação mais eficiente dos limitados recursos das AFM. Na consulta, sugeriram-se um registo em linha obrigatório dos fabricantes ou dos seus produtos e/ou uma adaptação da Directiva ao Novo Quadro Jurídico a fim de melhorar a rastreabilidade.

A Directiva prevê uma medida de salvaguarda (artigo 9.º) como, por exemplo, a «proibição de vendas». O actual procedimento permite medidas nacionais, mas apenas com uma notificação à Comissão. Este procedimento foi considerado demasiado moroso, uma vez que, regra geral, não pode ser completado antes do fim do ciclo de vida do produto não-conforme. No seu parecer sobre a «Simplificação do quadro regulamentar para a utilização do espectro» o Grupo para a Política do Espectro de Radiofrequências (GPER)[14] recomendou que se investigasse a possibilidade de, quando necessário, se alargar uma cláusula de salvaguarda nacional a todo o mercado da UE[15].

Disposições não usadas e menos usadas

A aplicação do artigo 3.º, n.º 3, alíneas a) a d) e f), que permite que a UE imponha requisitos de interesse público suplementares, como o combate à fraude ou a garantia de interoperabilidade ou privacidade, foi considerada em algumas ocasiões, mas acabou por ser rejeitada.

Não se receberam notificações de desconexão de terminais ao abrigo do artigo 7.º, n.º 4, nem de proibição de equipamento conforme, ao abrigo do artigo 9.º, n.º 5.

Quando se harmonizam interfaces de radiocomunicações nacionais em resultado de medidas de aplicação técnicas ao abrigo da Decisão relativa ao espectro de radiofrequência[16], torna-se redundante avaliar a sua equivalência ao abrigo do artigo 4.º, n.º 1, da Directiva em virtude de uma classe de equipamento.

Há dezoito disposições administrativas na Directiva, tendo sido posta em causa a importância de algumas delas. Há, em particular, vários tipos de equipamento muito pequeno, como etiquetas RFID ou implantes cocleares, que emitem sinais de rádio que não são susceptíveis de causar interferências prejudiciais. Pode não se justificar a aplicação de todas as disposições administrativas da Directiva a dispositivos relativamente inofensivos, nomeadamente devido à sobrecarga administrativa em causa. Os dispositivos inofensivos exigem que o espectro possa funcionar, pelo que é necessário ter em conta decisões regulamentares referentes ao espectro para estes dispositivos.

Coerência com outras disposições de direito da União Europeia

É cada vez maior o número de produtos de mercado em massa, como brinquedos, que incluem agora um dispositivo de rádio. Criam-se, assim, situações complexas, múltiplos procedimentos de avaliação da conformidade e interpretações e práticas não harmonizadas entre Estados-Membros.

Embora a Directiva tenha fortes complementaridades com a Decisão «Espectro de radiofrequências»[17], existem, porém, algumas questões de delimitação e coerência entre ambos os instrumentos jurídicos, que criam algumas incertezas na sua aplicação . Também o resultado da análise do quadro regulamentar para as comunicações electrónicas[18] e directivas como a RSP[19] ou a REEE[20], bem como as modalidades de aplicação ao abrigo da Directiva 2005/32/CE («Concepção ecológica»), têm um impacto importante no equipamento ER&ETT. A Directiva RE&ETT não é inteiramente coerente com estes textos jurídicos, e este facto suscita, mais uma vez, problemas de aplicação e interpretação.

O TCAM e a aplicação coerente da Directiva

O Comité da Directiva tem vindo a realizar cerca de três reuniões de dois dias por ano, com a participação de praticamente todos os Estados-Membros. Enquanto nos anos iniciais de aplicação da directiva as questões discutidas pelo Comité eram principalmente de aplicação comum, actualmente o Comité discute cada vez mais questões regulamentares e relativas às normas, dificuldades de aplicação e a aplicação potencial do artigo 3.°, n.º 3, o que torna possível estabelecer requisitos adicionais.

Os Estados-Membros aceitaram, no âmbito do TCAM, uma abordagem harmonizada de questões específicas. Todavia, o acordo sobre uma abordagem comum nem sempre foi possível, em especial em relação a tecnologias inovadoras. Isto pode ter levado algumas empresas e investidores a introduzir produtos inovadores fora da Europa.

Não houve critério comum para as notificações, ao abrigo do artigo 6.º, n.º 4, de equipamento que utilizam bandas de frequência que não foram harmonizadas. Desde Janeiro de 2008, contudo, o sistema de notificação único (em linha) atenuou as consequências das discrepâncias nacionais existentes sem as resolver inteiramente.

Durante a consulta, algumas partes interessadas manifestaram o desejo de que, em relação a alguns pormenores do funcionamento da Directiva, as conclusões do TCAM fossem vinculativas para todos os Estados-Membros.

Desafios tecnológicos

A Directiva permitiu abordar a maioria dos desenvolvimentos tecnológicos. É, porém, particularmente difícil o caso de equipamento reconfigurado durante operações por utilizadores e/ou por uma entidade diferente do fabricante inicial, como é o caso dos sistemas rádio definidos por software (RDS), ou radiocomunicações cognitivas reconfiguráveis . A actual Directiva, que parte do princípio de que uma única entidade jurídica concebe o equipamento e assegura indefinidamente a sua conformidade, não é adequada para abordar esta flexibilidade.

A Directiva ER&ETT e o quadro geral para a competitividade e a inovação neste domínio

Desde a sua entrada em vigor, a Directiva tem sido fundamental na consolidação do mercado interno para produtos abrangidos pelo seu âmbito de aplicação. O quadro funciona bem no que respeita à colocação de equipamento no mercado utilizando tecnologias estabelecidas e facilita igualmente a sua evolução, em especial através da revisão oportuna de normas harmonizadas.

A Directiva parece ser menos adequada quando se trata de colocar no mercado produtos baseados em tecnologias de radiocomunicações completamente novas , ainda não abrangidas por normas harmonizadas. Na ausência das normas harmonizadas, o fabricante tem de consultar um ON para colocar um produto no mercado. No parecer sobre a «Simplificação do quadro regulamentar para a utilização do espectro»[21], o GPER referiu que «as partes interessadas (organismos notificados, fabricantes, etc.) parecem incapazes de estabelecer, com qualquer certeza, a conformidade do equipamento de rádio com os requisitos essenciais da Directiva ER&ETT, em caso de não aplicação de uma norma harmonizada ou da sua inexistência». Os reguladores tendem também a submeter produtos de rádio inovadores a restrições de utilização conservadoras dentro das bandas autorizadas.

Além disso, fora do âmbito de aplicação da Directiva, mas fortemente associada à introdução das tecnologias de rádio inovadoras, está a questão de que as inovações podem não se enquadrar suficientemente nas atribuições de espectro existentes , pelo que são juridicamente impedidas de ser utilizadas. Os Estados-Membros oferecem a possibilidade de direitos de utilização experimentais que podem apoiar o desenvolvimento de tecnologias inovadoras a nível nacional.

Quando se passa da fase de investigação e desenvolvimento para a fase de comercialização, a ausência de normas harmonizadas que permitam colocar produtos inovadores no mercado em conformidade com requisitos legais, e a disponibilidade de atribuições de espectro adequadas e condições de utilização associadas podem criar incerteza jurídica e, assim, dissuadir os potenciais investidores em tecnologia. Contudo, a crescente flexibilidade para a utilização do espectro, introduzida com a revisão de 2009 do quadro regulamentar para as comunicações electrónicas, pode trazer a solução para esta questão.

Devido a estes desafios relacionados com um quadro regulamentar complexo e algo inflexível, as empresas podem optar por transferir os seus testes-piloto, a pré-comercialização e comercialização inicial para outros espaços comerciais, como os Estados Unidos da América. Esta situação impede a inovação nas tecnologias de radiocomunicações na Europa de alcançar todas as suas potencialidades.

CONCLUSÕES

A Directiva foi essencial para a realização do mercado interno do equipamento de radiocomunicações, substituindo milhares de regimes nacionais de homologação e introduzindo um regime regulamentar pouco restritivo que facilita a inovação e a concorrência. Globalmente, o quadro regulamentar instituído pela Directiva permitiu alcançar os objectivos pretendidos , ou seja, um elevado nível de protecção da saúde e da segurança dos utilizadores, a compatibilidade electromagnética (CEM) para terminais de telecomunicações e equipamento de radiocomunicações, tendo ainda evitado interferências prejudiciais.

Em relação à utilização do espectro, embora a conformidade técnica observada tenha sido limitada em alguns tipos de produtos, não há provas de um aumento de níveis de interferências prejudiciais. Poderia concluir-se que as normas são demasiado rigorosas e que uma análise da abordagem técnica nesta área podia permitir uma utilização mais intensa e eficiente do espectro.

Existem duas questões principais que merecem uma investigação mais aprofundada: a entrada de tecnologias de radiocomunicações inovadoras no mercado, devido ao actual processo de aplicação das decisões regulamentares necessárias relativas à utilização do espectro e a normas harmonizadas, e a rastreabilidade do fabricante ou da pessoa responsável pela colocação dos produtos no mercado.

[1] JO L 91 de 7.4.1999, p. 10-28.

[2] Directiva 2009/140/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de Novembro de 2009 , que altera a Directiva 2002/21/CE relativa a um quadro regulamentar comum para as redes e serviços de comunicações electrónicas, a Directiva 2002/19/CE relativa ao acesso e interligação de redes de comunicações electrónicas e recursos conexos e a Directiva 2002/20/CE relativa à autorização de redes e serviços de comunicações electrónicas, bem como a Directiva 2009/136/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de Novembro de 2009, que altera a Directiva 2002/22/CE relativa ao serviço universal e aos direitos dos utilizadores em matéria de redes e serviços de comunicações electrónicas, a Directiva 2002/58/CE relativa ao tratamento de dados pessoais e à protecção da privacidade no sector das comunicações electrónicas e o Regulamento (CE) n.º 2006/2004 relativo à cooperação entre as autoridades nacionais responsáveis pela aplicação da legislação de defesa do consumidor.

[3] Decisão relativa a um quadro regulamentar para a política do espectro de radiofrequências na Comunidade Europeia (Decisão «Espectro de radiofrequências») (676/2002/CE).

[4] Ver resumo das respostas em http://ec.europa.eu/enterprise/rtte/index_en.htm.

[5] Comité de Avaliação da Conformidade e de Fiscalização do Mercado das Telecomunicações.

[6] http://ec.europa.eu/enterprise/rtte/harstand.htm.

[7] Redes de acesso local via rádio.

[8] COM (2008) 133 final. Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu e ao Comité Económico e Social Europeu - Reforçar o contributo da normalização para a inovação na Europa.

[9] COM (2008) 394 final. Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões — «Think Small First» — Um «Small Business Act» para a Europa.

[10] COM(2009) 324 final. Livro Branco - Modernização da Normalização das TIC na UE : o Caminho a Seguir.

[11] http://ec.europa.eu/enterprise/newapproach/nando/index.cfm?fuseaction=directive.notifiedbod y&dir_id=22&type_dir=NO%20CPD&pro_id=99999&prc_id=99999&ann_id=99999&prc_anx=99999

[12] http://www.rtteca.com/.

[13] Decisão n.º768/2008/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 Julho de 2008, relativa a um quadro comum para a comercialização de produtos, e que revoga a Decisão 93/465/CEE.

Regulamento (CE) n.º 765/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho de 9 Julho de 2008, que estabelece os requisitos de acreditação e fiscalização do mercado relativos à comercialização de produtos, e que revoga o Regulamento (CEE) n.º 339/93.Regulamento (CE) n.º 764/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de Julho de 2008, que estabelece procedimentos para a aplicação de certas regras técnicas nacionais a produtos legalmente comercializados noutro Estado-Membro, e que revoga a Decisão n.º 3052/95/CE.

[14] O Grupo para a Política do Espectro de Radiofrequências (GPER) é um grupo consultivo da Comissão Europeia constituído por representantes dos Estados-Membros responsáveis pela política do espectro (ver: http://rspg.ec.europa.eu/).

[15] Recomendação 5.19 do Documento RSPG08-246 (http://rspg.ec.europa.eu/rspg_opinions/index_en.htm).

[16] op. cit., p. 2.

[17] op. cit ., p. 2.

[18] op. cit ., p. 2.

[19] Directiva relativa à restrição do uso de determinadas substâncias perigosas em equipamentos eléctricos e electrónicos (2002/95/CE).

[20] Directiva relativa aos resíduos de equipamentos eléctricos e electrónicos (2002/96/CE).

[21] RSPG08-246 (http://rspg.ec.europa.eu/rspg_opinions/index_en.htm).