Parecer n.° 2/99

do Tribunal de Contas das Comunidades Europeias sobre a proposta alterada de regulamento (CE, Euratom) do Conselho relativo aos inquéritos efectuados pela Unidade de Luta Antifraude

(1999/C 154/01)

O TRIBUNAL DE CONTAS DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, especialmente, o seu artigo 188. oC (futuro artigo 248.o),

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia da Energia Atómica e, especialmente, o seu artigo 160. oC,

Tendo em conta a proposta da Comissão de Regulamento (CE, Euratom) do Conselho, que cria uma Unidade Europeia de Inquéritos Antifraude, apresentada pela Comissão em 4 de Dezembro de 1998(1), que constituiu, em especial, uma resposta ao relatório Bösch do Parlamento Europeu sobre a UCLAF(2), adoptado em 7 de Outubro de 1998,

Tendo em conta o pedido de parecer do Tribunal de Contas formulado pelo Conselho em 22 de Dezembro de 1998 e recebido pelo Tribunal em 11 de Janeiro de 1999,

Tendo em conta a proposta alterada apresentada pela Comissão de Regulamento (CE, Euratom) do Conselho relativo aos inquéritos efectuados pela Unidade de Luta Antifraude, enviada ao Tribunal pela Comissão em 29 de Março de 1999(3),

Tendo em conta o pedido de parecer do Tribunal de Contas sobre a proposta alterada de Regulamento (CE, Euratom) do Conselho relativo aos inquéritos efectuados pela Unidade de Luta Antifraude, formulado pelo Conselho em 9 de Abril de 1998 e recebido pelo Tribunal em 13 de Abril de 1999,

ADOPTOU O SEGUINTE PARECER:

Relatório especial do Tribunal relativo à UCLAF

1. No seu relatório especial n.° 8/98 sobre os serviços da Comissão responsáveis pela luta contra a fraude, especialmente a "Unidade de Coordenação da Luta Antifraude" (UCLAF)(4), o Tribunal observou que:

- enquanto a convenção e os protocolos no âmbito do "terceiro pilar" do Tratado não forem ratificados, os poderes da Comissão na luta contra a fraude permanecem limitados,

- as disposições em matéria de organização na Comissão e com os Estados-Membros nem sempre são claras, sendo muitas vezes complexas e de aplicação difícil,

- a cooperação com os Estados-Membros é igualmente afectada pela maneira como são respeitados os privilégios e imunidades do pessoal da União Europeia; além disso, nas inspecções que efectuou no território dos Estados-Membros, a UCLAF teve de fazer face a importantes dificuldades relacionadas com a legislação nacional,

- a qualidade da informação contida nas bases de dados e a respectiva utilização eram insatisfatórias; além disso, a coordenação entre a UCLAF, as outras Direcções-Gerais e os Estados-Membros no que respeita às bases de dados e à partilha das informações tinha de ser melhorada,

- os procedimentos aplicados na Comissão e as responsabilidades em matéria de luta contra a corrupção interna não eram claros nem completos. Não existiam linhas directrizes precisas no que respeita aos inquéritos, nem uma política explícita (tolerância zero), pairando igualmente dúvidas sobre se a UCLAF, na sua estrutura actual, deverá ocupar-se de casos de corrupção que impliquem funcionários da Comissão,

- a UCLAF não tem competência para realizar inquéritos sobre as outras instituições.

Estrutura da proposta

2. A criação de uma Unidade de Luta Antifraude é tratada numa série de documentos:

a) Um projecto de regulamento do Conselho relativo aos inquéritos efectuados pela Unidade de Luta Antifraude;

b) Um projecto de decisão da Comissão que institui uma Unidade de Luta Antifraude, que deverá ser responsável pela realização de inquéritos internos e externos, pela elaboração de conceitos e legislação em matéria de luta contra a fraude e por quaisquer outras actividades operacionais neste domínio (artigo 2.o da decisão);

c) Um projecto de Acordo Interinstitucional (AI) relativo aos inquéritos internos efectuados pela Unidade de Luta Antifraude, que lhe permite efectuar inquéritos no interior das diferentes instituições ou organismos comunitários.

3. O parecer do Tribunal trata os documentos supracitados de um modo global. Dada a interdependência das medidas, não seria adequado proceder a um tratamento isolado do projecto de regulamento do Conselho.

4. Ao passo que a decisão da Comissão abrange a Unidade na sua globalidade, o projecto de regulamento do Conselho, como o seu título indica, trata apenas os inquéritos (internos e externos) e o AI reduz ainda mais o âmbito, referindo-se apenas aos inquéritos internos. Por conseguinte, a decisão da Comissão abrange os aspectos mais globais, enquanto o regulamento do Conselho e o AI tratam os mais específicos.

5. A proposta de AI obedece a um duplo objectivo. Em primeiro lugar, o acordo é necessário para conferir à Unidade o direito de acesso às outras instituições e organismos comunitários. Em segundo lugar, a Comissão justifica a sua proposta de acordo como uma medida temporária para resolver determinados problemas enquanto se aguarda uma revisão do Estatuto dos Funcionários. O Tribunal regista os bons resultados de outros acordos interinstitucionais - como o de 1998 sobre a disciplina orçamental e a melhoria dos procedimentos orçamentais - como meios pragmáticos de melhorar a gestão comunitária, especialmente em domínios em que a necessidade de flexibilidade não facilita a elaboração de legislação adequada.

6. No que respeita ao acesso às instituições (que não a Comissão) e aos outros organismos comunitários, a independência operacional da Unidade dependerá em grande medida da adopção e aplicação satisfatórias do acordo proposto e das decisões institucionais subjacentes.

7. Quanto às alterações futuras do Estatuto, é lamentável que a Comissão não tenha, na documentação que acompanha a proposta revista, apresentado uma indicação clara das alterações que considera necessárias. Sem essa informação, não é possível formar uma opinião sobre o conteúdo preciso do AI e da "decisão modelo" de cada instituição anexos à proposta. Além disso, se é necessário alterar o Estatuto, o Tribunal manifesta dúvidas quanto à legalidade de quaisquer medidas provisórias (isto é, o AI e a "decisão modelo" de cada instituição) contrárias a este.

Independência operacional da Unidade

8. Na sequência da discussão no Parlamento Europeu e no Conselho, a Comissão apresentou um projecto de regulamento do Conselho (juntamente com um projecto de decisão da Comissão e um projecto de Acordo Interinstitucional) que confere à Unidade de Luta Antifraude enorme independência no desempenho das suas funções de inquérito antifraude. Com efeito, nos termos do artigo 12.o da proposta de regulamento do Conselho e do artigo 3.o do projecto de decisão da Comissão, a Comissão não poderá dar quaisquer instruções ao Director (e, portanto, à Unidade) no que se refere aos inquéritos. Embora todas as partes implicadas na discussão pretendam criar um órgão independente, a criação desse órgão, tal como prevista nos textos propostos, torna-se mais difícil pelo facto de este fazer parte da Comissão. Na verdade, mesmo que a Unidade deva ser operacionalmente independente, a responsabilidade final pelos seus actos continua a ser da Comissão, já que a Unidade faz parte da sua estrutura. Prova disso é o facto de as acções resultantes de actos da Unidade, incluindo inquéritos, poderem ser interpostas no Tribunal de Justiça contra a Comissão e não directamente contra a Unidade.

9. Por conseguinte, deverá alterar-se a redacção do segundo parágrafo do artigo 12.o da proposta de regulamento do Conselho para que a independência operacional do Chefe da Unidade seja compatível com o exercício, pela Comissão, das suas responsabilidades. Neste contexto, o estatuto do auditor financeiro poderá servir de exemplo. Por um lado, o auditor financeiro é independente no desempenho das suas funções, podendo mesmo obrigar a sua instituição a respeitar essa independência mediante o direito de recurso ao Tribunal de Justiça (artigo 24.o do Regulamento Financeiro). Por outro lado, a instituição pode exercer a sua responsabilidade final através do procedimento de ignorar a recusa, sob reserva de determinadas condições de transparência (artigo 39.o do Regulamento Financeiro).

Comité de Vigilância

10. As funções do Comité de Vigilância são focadas na decisão da Comissão (artigos 5.o e 6.o) e no projecto de (regulamento do Conselho (artigo 11.o). O relatório do Tribunal sobre a UCLAF mencionava a necessidade de garantir a protecção da independência da função de investigação das fraudes. Se bem que um comité independente possa desempenhar esse papel, e ainda que se indique que o Comité deve "assistir" a Unidade, as suas funções - aconselhar o Chefe da Unidade relativamente às actividades em curso, enviar relatórios directamente às outras instituições, supervisionar a elaboração do orçamento e do programa de trabalho da Unidade - e mesmo a sua própria designação sugerem que, na verdade, se tornará numa espécie de Conselho de Administração independente. Essa situação poderá criar grandes dificuldades para uma gestão eficaz da Unidade pelo seu Director, bem como afectar negativamente o cumprimento dos seus deveres para com a Comissão, o Conselho e o Parlamento. Na verdade, o Director responderá perante o Comité e não perante as instituições. O Tribunal interroga-se sobre se, na presente estrutura institucional eatabelecida pelo Tratado, existe uma base jurídica para um Conselho de Administração deste tipo. De igual modo, o Tribunal considera que a presente proposta será mais explícita e mais forte sem o Comité de Vigilância. Caso seja necessária concertação entre as três principais instituições acerca do funcionamento da Unidade, este processo poderá obter melhores resultados através das discussões interinstitucionais estabelecidas, como foi o caso para a elaboração das presentes propostas.

11. Independentemente da estrutura adoptada, deverá ser especificado que o Tribunal de Contas mantém as suas obrigações e direitos conferidos pelo Tratado de proceder a auditorias externas. Por conseguinte, caso se mantenha o artigo 11.o, este deverá começar do seguinte modo:

"Sem prejuízo das auditorias efectuadas pelo Tribunal de Contas nos termos do artigo 188. oC (futuro artigo 248.o) do Tratado CE, a Unidade será..."

.

Função da Unidade

12. A legislação referida no artigo 3.o do projecto de regulamento do Conselho para a realização das actividades da Unidade limita-se aos Regulamentos (Euratom, CE) n.° 2185/96 e (CE, Euratom) n.° 2988/95 do Conselho. Na proposta revista de decisão da Comissão(5), especifica-se que a Unidade assumirá todas as actividades até à data realizadas pela UCLAF. As atribuições da Unidade são estipuladas no artigo 2.o deste projecto de decisão. O segundo parágrafo desse artigo parece incluir igualmente, nas competências da Unidade, actividades actualmente desempenhadas pelas Direcções-Gerais responsáveis por determinados domínios. Não é certo que a nova Unidade possa acrescentar estas tarefas, relativas a todas as irregularidades e ilegalidades, à sua actividade fundamental de investigação de casos de (possível) fraude, como definida, por exemplo, no Acto do Conselho de 26 de Julho de 1995(6), sem se arriscar a paralisar esta última actividade.

Direitos de acesso da Unidade à informação

13. O n.° 2 do artigo 4.o e o artigo 7.o da proposta de regulamento do Conselho prevêem o intercâmbio de informações para efeitos de investigação entre as instituições e a Unidade. Não é mencionada qualquer competência para solicitar, em geral, informações úteis na luta contra a fraude para efeitos de "intelligence". Ao mesmo tempo, o artigo 1.o da "decisão modelo" de cada instituição impõe a obrigação de as instituições informarem imediatamente a Unidade de quaisquer elementos de facto de que tenham conhecimento que levem à suspeita de fraude (etc.). Se bem que implícita nos artigos aplicáveis da proposta de regulamento do Conselho, esta obrigação é de tal importância que deverá ser explicitamente mencionada, para além das disposições mais gerais em matéria de intercâmbio de informações. É especialmente necessário fazê-lo já que não existe qualquer garantia de que as instituições adoptarão decisões internas que reflictam exactamente o modelo apresentado.

14. A interpretação do primeiro parágrafo do artigo 7.o do regulamento do Conselho deverá tornar absolutamente claro que compete ao Chefe da Unidade determinar a informação que é "necessária para os inquéritos em curso".

Nomeação e afastamento do Chefe da Unidade

15. O n.° 1 do artigo 5.o da decisão da Comissão e o primeiro parágrafo do artigo 12.o da proposta de regulamento do Conselho indicam que o Director da Unidade será designado após concertação com o Parlamento Europeu e o Conselho.

16. A nomeação e afastamento de funcionários e agentes são regidos pelo Estatuto ou pelo Regime aplicável aos Outros Agentes das Comunidades Europeias. A proposta de regulamento do Conselho não pode impor quaisquer condições em matéria de nomeação e afastamento, nem de procedimentos de concertação, já que as normas relativas à nomeação e afastamento de funcionários e agentes devem ser adoptadas com base no n.° 2 do artigo 24.o do Tratado de 8 de Abril de 1965 que institui um Conselho único e uma Comissão única das Comunidades Europeias. Por conseguinte, estas disposições deverão ser suprimidas da proposta de regulamento do Conselho. As normas relativas à concertação poderão, contudo, ser mantidas no projecto de decisão da Comissão, já que nada impede a entidade competente para proceder a nomeações de estabelecer procedimentos de concertação.

17. Deverá analisar-se a possibilidade de incluir no primeiro parágrafo do artigo 12.o da proposta de regulamento do Conselho uma disposição relativa à comunicação às outras instituições de decisões que afectem a carreira do Chefe da Unidade, à semelhança do que acontece com o auditor financeiro (artigo 24.o do Regulamento Financeiro). Poderia prever-se a seguinte redacção: "A nomeação do Chefe da Unidade, a sua promoção, sanções disciplinares ou transferências e quaisquer outros procedimentos devem ser objecto de decisões fundamentadas, que serão comunicadas, para informação, ao Parlamento Europeu, ao Conselho e ao Tribunal de Contas".

Outros aspectos relativos ao pessoal

18. O n.° 2 do artigo 90.o do Estatuto prevê que as reclamações sejam examinadas pela entidade competente para proceder a nomeações, que terá de ser designada por cada instituição nos termos do artigo 2.o do Estatuto. O artigo 14.o da proposta de regulamento interfere com os procedimentos estabelecidos pelo Estatuto, devendo, portanto, ser suprimido.

19. O regulamento deverá especificar que o grau do Chefe da Unidade será do nível de Director-Geral (A1). Este grau está adequado às funções e estatuto do órgão, bem como às responsabilidades do Chefe da Unidade.

Acompanhamento e resultados das medidas tomadas

20. A administração de cada instituição detém a responsabilidade de tomar medidas adequadas para dar seguimento aos resultados das investigações da Unidade. Os esforços envidados para criar um órgão de investigação independente, eficaz e eficiente terão sido vãos se as instituições não derem o seguimento adequado aos relatórios e recomendações da Unidade. Os procedimentos relativos ao seguimento a dar em caso de inquéritos externos só poderão entrar em vigor após a ratificação da Convenção no âmbito do "terceiro pilar" do Tratado. Quanto aos inquéritos internos, os procedimentos disciplinares, bem como os procedimentos relativos à recuperação de fundos deverão ser reforçados, como o Tribunal já propôs no seu parecer n.° 4/97 sobre a proposta de alteração do Regulamento Financeiro de 21 de Dezembro de 1977(7).

Disposições financeiras

21. O conteúdo do artigo 13.o da proposta de regulamento do Conselho deveria ser incluído num regulamento financeiro adoptado com base no artigo 209.o do Tratado e não num projecto de regulamento apresentado ao abrigo do artigo 235.o do Tratado.

Acordo Interinstitucional

22. Não se indica de forma explícita que instituições e organismos deverão ser abrangidos pelo AI e em que medida se têm em consideração as obrigações de confidencialidade da informação inerentes às funções de determinadas instituições.

Conclusão

23. Em conclusão, o Tribunal considera que:

a) O principal objectivo da proposta parece limitar-se à criação de uma estrutura que irá permitir a realização de inquéritos internos em todas as instituições e organismos; a Comissão continua a ser a responsável final pelas acções dos seus serviços. Assim, a criação de um órgão que se pretende independente mas que, ao mesmo tempo, permanece no interior da Comissão suscita problemas de ordem prática e legal;

b) A presente proposta ganharia clareza e força sem o Comité de Vigilância;

c) Parece que as actividades e os agentes serão transferidos da UCLAF para a nova Unidade. Neste contexto, o Tribunal chama a atenção para as observações tecidas no seu relatório especial n.° 8/98, sobretudo as relativas à gestão da UCLAF e aos problemas de cooperação com os Estados-Membros. Estes problemas deverão ser solucionados antes que qualquer serviço antifraude se possa tornar plenamente operacional.

O presente parecer foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 14 e 15 de Abril de 1999.

Pelo Tribunal de Contas

Jan O. KARLSSON

Presidente

(1) COM(1998) 717 final - 98/0329 (CNS) (JO C 21 de 26.1.1999, p. 10).

(2) Resolução AU-0297/98.

(3) COM(1999) 140 final - 98/0329 (CNS).

(4) JO C 230 de 22.7.1998.

(5) Ainda não adoptada formalmente.

(6) Acto do Conselho, de 26 de Julho de 1995, que estabelece a Convenção relativa à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (JO C 316 de 27.11.1995).

(7) Pontos 5.18 - 5.23 do anexo (JO C 57 de 23.2.1998).