UM QUADRO ESTRATÉGICO PARA REGIÃO DOS GRANDES LAGOS

I. Resumo

O conflito na região dos Grandes Lagos, centrado no leste da República Democrática do Congo (RDC), tem persistido ao longo dos últimos 20 anos por falta de capacidade para resolver as causas profundas do problema. Uma governação fragilizada, a falta de segurança e a incapacidade para garantir o Estado de Direito em grande parte da região, em conjugação com a pobreza e a falta de serviços e infraestruturas, levaram ao aprofundamento das clivagens sociais. Os grupos armados causaram o caos, agravando os problemas da região ao impedirem o desenvolvimento humano, social e económico.

É necessário remediar a situação atuando em cinco áreas fundamentais:

a) Apoiar os Estados da região no sentido de se tornarem mais eficientes, responsáveis e capazes de assegurarem serviços básicos, bem como uma segurança administrativa, judicial e física fiável em todo o país, eventualmente através de uma estrutura política descentralizada;

b) Garantir a segurança no leste da RDC e reconstruir a confiança entre as comunidades locais;

c) Reconstruir a economia da região para permitir que a população possa beneficiar das suas riquezas minerais, das oportunidades de um mercado regional mais integrado e de um melhor acesso aos mercados globais;

d) Construir a cooperação e a confiança entre os países da região e estabelecer mecanismos para permitir que essa cooperação seja eficaz;

e) Garantir a participação da comunidade internacional no sentido de incentivar os países e outros intervenientes regionais a cumprirem os seus compromissos e agirem com responsabilidade tanto internamente quanto em relação aos seus vizinhos.

Na prossecução destes objetivos, a União Europeia trabalhará em estreita cooperação com as organizações regionais, incluindo a União Africana (UA), a Conferência Internacional sobre a Região dos Grandes Lagos[1] (CIRGL), e com as Nações Unidas, incluindo o reforço da Missão de Estabilização da Organização das Nações Unidas na RDC (MONUSCO) que continuará a desempenhar um papel importante até que a estabilidade interna na área esteja assegurada.

Este quadro estratégico foi concebido para garantir que os objetivos da UE de segurança e desenvolvimento, incluindo a prevenção de conflitos e a construção da paz, são preenchidos com um reforço e abrangência mútuos. Em colaboração com outros membros da comunidade internacional, a UE vai discutir a estratégia com países e organizações da região, identificar prioridades e preparar um calendário para a execução de ações, incluindo referências para medir o progresso.

II. Contexto

Embora a definição da «região dos Grandes Lagos» possa abranger diferentes realidades geográficas, para fins deste quadro estratégico, refere-se aos territórios do Ruanda, Burundi, Uganda e às províncias orientais da RDC (e, num sentido mais amplo, o oeste da Tanzânia e o Quénia ocidental, bem como partes do Sudão do Sul). Trata-se de uma região fértil e potencialmente rica mas povoada de forma desequilibrada e sem litoral, cujos países estão definidos pelas fronteiras da era colonial.

Desde a independência nos anos 60, todos os países sofreram com a instabilidade, os períodos de regime militar e as dificuldades em conseguir um desenvolvimento sustentável. O genocídio do Ruanda, em 1994, as guerras civis do Burundi e o colapso do regime de Mobutu em 1997 precipitaram uma década de conflitos internos e regionais que mataram milhões de pessoas deixando deslocados ou empobrecidos muitos dos sobreviventes. Alguns dos países da região, particularmente o Uganda e o Ruanda, alcançaram bons níveis de crescimento económico nos últimos anos e realizaram progressos satisfatórios no sentido de atingirem os seus Objetivos de Desenvolvimento do Milénio (ODM), enquanto outros países ficaram para trás. No entanto, os países dos Grandes Lagos permanecem fortemente interligados e o destino de cada um deles afeta igualmente a estabilidade e o desenvolvimento da região. Faz sentido, portanto, considerar a região como um todo.

Os principais fatores que afetam a situação são os seguintes:

§ Uma população grande e crescente, distribuída de forma desigual: de muito alta densidade no Ruanda, Burundi e algumas das terras altas dos Kivus até à baixa densidade e grandes reservas de terras cultiváveis noutras partes da República Democrática do Congo;

§ Fragmentação política e défices democráticos;

§ As diferenças étnicas exacerbadas são, por vezes instrumentalizadas por partidos concorrentes. No caso da República Democrática do Congo, a migração de Ruandeses para os Kivus perturbou o equilíbrio político, enquanto a competição pelos recursos e pelo controlo continua entre países vizinhos e em Kinshasa;

§ Estados frágeis e fraca capacidade administrativa em que alguns países veem a sua legitimidade contestada e as liberdades políticas e dos meios de comunicação limitadas;

§ Ausência do Estado de direito ou de um controlo de segurança eficaz, especialmente no leste da RDC, onde nem sempre se confia no Estado central e onde as forças de segurança algumas vezes agiram sem qualquer respeito pelas populações civis, cometendo mesmo em alguns casos, graves abusos a coberto de uma cultura de impunidade;

§ Exploração ilícita e comercialização de recursos naturais no leste da República Democrática do Congo como um fator de desencadeamento, sustentação e aumento da violência, combinada com a má gestão do setor das indústrias extrativas e elevados níveis de corrupção;

§ Pobreza endémica, baixo desenvolvimento humano, necessidades básicas não satisfeitas, violações de direitos humanos, violência e desigualdade com base no género;

§ Dificuldade de acesso aos mercados globais e uma falta de integração regional que dificulta o investimento e a emergência de interesses económicos intrarregionais adequados.

Nem todos esses fatores afetaram todos os países da região na mesma medida. É a situação na República Democrática do Congo que teve o impacto de maior alcance regional, dada a dimensão do país. Além disso, todos os países, incluindo o Ruanda, o Burundi e o Uganda, enfrentam desafios específicos que tiveram, e podem ainda ter, um impacto desestabilizador sobre a segurança regional.

Os Kivus, em especial, tornaram-se um campo de batalha, e não apenas entre os grupos rivais locais que representam interesses específicos, mas também entre grupos rebeldes provenientes ou apoiados por países vizinhos que procuram controlar territórios e explorar os recursos naturais. Isto levou a uma situação instável e volátil.

Como resultado:

§ A deslocação maciça de populações com o consequente deslocamento social e económico nos Kivus conduziu a uma situação humanitária particularmente desesperante.

§ Os abusos dos direitos humanos, incluindo violência sexual e baseada no género, ainda são comuns.

§ O desenvolvimento económico e social estagnou, sobretudo no leste da RDC, em que o Estado não conseguiu preencher as suas funções básicas de garantir a segurança e a administração.

§ Fracassou o consenso básico da comunidade; as rivalidades têm sido exacerbadas, não reduzidas, e as fações armadas têm-se multiplicado.

§ A situação prevalecente nos Kivus teve um impacto negativo sobre a região como um todo por causa de uma falta de confiança entre os países vizinhos, que foram acusados de interferência, mais uma vez alimentando a insegurança em vez de criar estabilidade.

Várias tentativas para encontrar soluções duradouras não têm sido eficazes ou sustentáveis, fracassando na abordagem de uma série de questões fundamentais, não envolvendo todas as partes interessadas a nível local e nacional ou não chegando simplesmente a ser implementadas.

A recente assinatura do «Acordo-Quadro para a Paz, Segurança e Cooperação para a República Democrática do Congo e a região» («Acordo-Quadro») e a nomeação do Enviado Especial do Secretário-Geral da ONU para a Região dos Grandes Lagos constituem uma oportunidade única para a definição de uma nova abordagem abrangente que poderia debruçar-se simultaneamente sobre as raízes locais, nacionais e regionais dos conflitos, especialmente na região dos Kivus. Neste sentido, o «Acordo-Quadro» prevê a criação de mecanismos de supervisão nacionais e regionais com o objetivo de acompanhar a implementação dos compromissos assumidos pelas Partes Signatárias[2]. Esta ocasião não deve ser desperdiçada e requer uma iniciativa rápida, a fim de aproveitar a janela de oportunidade que pode ser de curta duração.

A apropriação do Acordo-Quadro por parte dos governos e outros intervenientes na região é fundamental para um bom resultado. Ele deve ser apoiado pela comunidade internacional como um todo. Uma abordagem internacional concertada será uma contribuição essencial para a resolução dos conflitos.

III. Construir os pilares de uma solução duradoura

Para encontrar uma solução, é necessária a edificação de uma estrutura que a sustente. Todos os pilares são igualmente importantes e devem ser implementados simultaneamente, para assegurar um progresso real.

A. Enfrentar os problemas de governação

A estabilidade na região no seu conjunto será influenciada pela evolução interna de cada país. No Ruanda, Burundi, Uganda e RDC, será possível um desenvolvimento sustentável desde que haja governos responsáveis, sociedades abertas respeitadoras dos direitos fundamentais e do Estado de Direito. O aprofundamento da democracia e a emergência de um debate responsável e aberto acerca das alternativas futuras irão apoiar os esforços de reconciliação em todos os países, que também beneficiarão do combate às violações de todos os tipos dos direitos humanos e à impunidade dessas ações na região.

A eficácia e responsabilização do governo, com especial ênfase para a gestão das finanças públicas, serão igualmente fundamentais para o sucesso de qualquer estratégia de estabilização na região. Na RDC, por exemplo, deverão ser definidas prioridades práticas e avaliáveis, tendo em conta os respetivos compromissos no «Acordo-Quadro», incluindo a Reforma do Setor da Segurança (RSS), a descentralização, a reconciliação e democratização, e a consolidação da autoridade do Estado, no leste. Os marcos de referência que o Enviado Especial do Secretário-Geral apresentará a ambas as partes da região e ao Conselho de Segurança das Nações Unidas * (CSNU) serão particularmente relevantes a este respeito. O Acordo de Busan alcançado em 2011, subscrito pela RDC, continua a ser uma importante referência para ações futuras.

No âmbito da iniciativa mediada pela ONU, a RDC comprometeu-se a pôr em prática um mecanismo de supervisão nacional para supervisionar a implementação dos compromissos nacionais para a reforma. Este é um passo importante. A comunidade internacional, incluindo a União Europeia, as Nações Unidas, as instituições financeiras internacionais, bem como os parceiros regionais e internacionais, como a África do Sul, Angola e a China, devem desempenhar um papel de apoio importante no sentido de incentivar a RDC a percorrer esse caminho. Uma estreita coordenação entre eles é, portanto, essencial.

Uma limitação fundamental que tem alimentado o conflito a leste tem sido a dificuldade de reformar o setor da segurança. Embora tenham sido feitos alguns progressos ao nível da polícia, os esforços para profissionalizar o exército e as forças de segurança registaram, até agora, progressos limitados devido à falta de vontade política, aos baixos níveis de capacidade de gestão e à falta de recursos. No entanto, o momento atual apresenta um ambiente mais propício a um novo compromisso: a necessidade de realizar uma reforma do exército é o primeiro compromisso previsto no «Acordo-Quadro» e a MONUSCO recebeu um mandato e um papel mais fortes para a RSS nas resoluções do CSNU 2053 (2012) e 2098 (2013). A criação da brigada de intervenção internacional, sob os auspícios da MONUSCO também deve criar mais espaço para uma reforma do exército congolês. Além disso, alguns países da Comunidade para o Desenvolvimento da África Austral (SADC) envolvidos na brigada estarão em posição de apoiar o processo de RSS no local. O tão aguardado e indispensável quadro legislativo para a polícia e o exército está finalmente a ser posto em prática.

Neste contexto, a comunidade internacional, incluindo a União Europeia através das missões EUSEC e EUPOL, tem vindo a seguir uma abordagem pragmática da base para o topo, promovendo os primeiros passos para a reforma de áreas como a gestão de recursos humanos (censos, cadeia de pagamento). Alguns Estados-Membros da UE e outros parceiros da RDC realizaram já a formação operacional das tropas (formação de batalhão). A EUPOL também apoiou a criação do «Comité de Suivi de la Réforme de la Police». Os esforços da RSS devem ser acompanhados de uma nova abordagem baseada na comunidade local para o Desarmamento, Desmobilização e Reintegração (DDR). Os mecanismos de monitorização, apoio flexível e inclusão da sociedade civil deverão integrar um processo de DDR local.

Além disso, a estabilidade a longo prazo não pode ser alcançada se as violações aos direitos humanos, incluindo a violência baseada no género, não forem abordadas. Além dos esforços nacionais indispensáveis, todos os países dos Grandes Lagos terão de trabalhar juntos para promover os direitos humanos na região e acabar com a impunidade dos crimes envolvendo abusos sistemáticos dos direitos humanos.

B. Garantir a sustentabilidade da segurança no leste da RDC

O leste da República Democrática do Congo, em especial, continua a ser uma zona de conflito aberto com incidentes de segurança nos Kivus e num número crescente de outras regiões (incluindo o Catanga norte e partes da província de Orientale). A menos que haja um nível mínimo de estabilidade, as reformas necessárias e a implementação de políticas serão impossíveis. A criação de uma brigada de intervenção dentro da MONUSCO com um mandato forte para combater os grupos armados e prevenir a interferência externa pode ser um fator decisivo. No entanto, é essencial que a ação militar seja inserida num processo político adequado, a nível local e entre a RDC e o Ruanda, e que seja adotada uma abordagem diferenciada relativamente aos grupos estrangeiros armados por um lado, e aos grupos locais armados por outro. O desmantelamento das FDLR (Forces Démocratiques de Libération du Rwanda) vai exigir uma ação específica.

A estabilização mais duradoura do leste da RDC envolve a abordagem das raízes locais do conflito, tais como questões de terra e do retorno dos refugiados e pessoas deslocadas internamente (IDP), no contexto das leis sobre a nacionalidade da RDC e esclarecimentos quanto à sua implementação. As eleições locais e provinciais devem fazer parte do processo, mas devem ser cuidadosamente preparadas. Estabilizar o leste da RDC também significa que os países vizinhos se deverão abster da interferência externa. A UE continuará a apoiar o trabalho do Comité do Conselho de Segurança, estabelecido pela resolução 1533 (2004) relativa à República Democrática do Congo, e do Grupo de Peritos [3].

Os planos de estabilização e recuperação anteriores iniciados pelo Governo da RDC através da STAREC (Plano de Estabilização e Reconstrução do leste da RDC), com o apoio da comunidade internacional, através da Estratégia de Apoio à Estabilização e à Segurança Internacional (ISSSS), são ricos em lições nomeadamente sobre as relações entre a segurança e o trabalho de estabilização pós-conflito. Apoiar iniciativas de estabilização, inclusive locais, num pequeno número de zonas críticas do Kivu pode fornecer um campo de testes para a estabilização geral.

C. Combate à pobreza e reconstrução da economia

O combate à pobreza e a promoção do desenvolvimento humano, social e económico da região exigirão um sério empenhamento tanto dos doadores como dos países parceiros a fim de satisfazer as necessidades sociais de base da população, promover o crescimento económico e as oportunidades de emprego em apoio a condições de vida viáveis, bem como à criação de receitas para o Estado. No contexto certo, os Kivus poderão tornar-se um polo de desenvolvimento vibrante, o que vai exigir que a segurança e o desenvolvimento se reforcem mutuamente, mas também que as perspetivas de integração regional se baseiem numa abordagem pragmática e multifacetada.

O Uganda, o Ruanda e o Burundi tornaram-se membros da Comunidade da África Oriental (EAC), que está a desenvolver o seu modelo de integração económica de maneira relativamente rápida. Estão já a beneficiar com isso em termos de aumento do comércio regional. Pertencem igualmente a outras organizações regionais, mas por razões mais políticas. A RDC é membro de várias organizações regionais que poderiam ser mobilizadas: a CEEAC (Comunidade Económica dos Estados da África Central), a SADC (Comunidade de Desenvolvimento da África Austral), a CIRGL e a CEPGL (Communauté économique des Pays des Grands Lacs). Em agosto de 2012, juntamente com o Sudão do Sul e a Somália, candidatou-se oficialmente a membro da EAC. Estas múltiplas filiações e parcerias refletem tanto o tamanho da RDC como a sua posição geográfica central no continente. No entanto, no que diz respeito ao leste da RDC, o pedido de Kinshasa para se juntar à EAC reflete apenas o facto de os Kivus, o Maniema e grandes partes das províncias de Orientale e Catanga estarem, na verdade, já envolvidos na dinâmica económica gravitacional do leste africano.

O desenvolvimento humano sustentável, a integração regional e um maior investimento devem ser alcançados através do crescimento económico. Fazer face à segurança alimentar e nutricional através do investimento na agricultura será uma parte importante de qualquer solução para a região. A terra é fértil e rica em minerais, mas o crescimento económico, inclusivamente da produção agrícola, requer melhores infraestruturas e ligações regionais. Estes aspetos terão igualmente um impacto positivo sobre a segurança e ajudarão a reduzir a pressão populacional sobre a terra com a abertura de novas áreas para fixação. A interconectividade regional poderá ser melhorada com o desenvolvimento da colaboração já existente dentro da CEPGL na área da energia, incluindo a energia hidroelétrica. Uma melhor colaboração na gestão aduaneira e fronteiriça também incentivará o comércio transfronteiriço e aumentará as receitas aduaneiras de todos os países.

É necessária particular atenção para uma melhor regulamentação e responsabilização relativas à exploração e ao comércio de recursos minerais. As atividades de mineração artesanal, que hoje não são regulamentadas, têm gerado alguma riqueza, embora poucas tenham disso beneficiado. De certa forma, isso tem alimentado o conflito em vez de o acalmar. Na sequência da Iniciativa de Transparência na Indústria Extrativa, que visa o fortalecimento da governança, melhorando a transparência e a responsabilização no setor extrativo, o mecanismo de certificação da Conferência Internacional sobre a Região dos Grandes Lagos (CIRGL) também oferece uma base de melhoramento, apesar de ser necessário mais investimento para o desenvolvimento de instrumentos de governação para o implementar. Os governos devem ser encorajados a melhorar a transparência do setor extrativo, reforçando os acordos e iniciativas regionais já existentes. A recente descoberta de petróleo no Uganda, perto da fronteira com a República Democrática do Congo tem grande potencial, desde que o seu desenvolvimento não seja impedido por regulamentação desadequada ou disputas territoriais. Mais uma vez, é necessário um fórum para permitir a cooperação sobre estas questões.

D. Reconstruir a confiança entre vizinhos

Será importante promover uma visão positiva de boa vizinhança e integração regional e fazer com que os vizinhos compreendam que as suas legítimas preocupações de segurança e outros interesses estarão mais bem servidos por vizinhos estáveis e capazes de espalhar a autoridade legítima do Estado a todo o seu território e pela cooperação regional eficaz, em vez de permitir que a instabilidade continue. Todas as partes devem reconhecer a necessidade de se envolver totalmente com seus vizinhos para benefício político e económico de todos.

Em paralelo com a cooperação económica, a confiança é, portanto, essencial para restaurar uma dinâmica regional positiva. Embora a comunidade internacional tenha um papel importante a desempenhar na promoção desta reconstrução, em última instância, é da responsabilidade dos países da região encontrar a sua maneira de viver pacificamente juntos. A reiteração no «Acordo-Quadro» do compromisso dos países dos Grandes Lagos em não interferir nos assuntos internos dos seus países vizinhos é um primeiro passo essencial. Reconhecer o interesse legítimo de cada país nos assuntos internos dos países vizinhos é outro passo. As fronteiras na região são porosas. As pessoas têm laços de ambos os lados da fronteira. Assim, o destino de todos os quatro países está inextrincavelmente ligado. Todos eles devem demonstrar vontade de contribuir para um compromisso construtivo e tomar medidas baseadas na confiança (como a cooperação transfronteiriça e vigilância das fronteiras).

O envolvimento internacional pode ajudar de diversas maneiras. No contexto de reforço da MONUSCO, a Brigada de Intervenção e o Mecanismo Alargado de Verificação Conjunta da CIRGL pode fazer a diferença na construção da confiança entre os países da região. O enviado especial do Secretário-Geral para a Região dos Grandes Lagos também pode desempenhar um papel fundamental, juntamente com a comissão de supervisão regional do Acordo-Quadro. Além disso, um conceito global de segurança regional deve ser proativamente procurado e incentivado. O «Pacto de Segurança, Estabilidade e Desenvolvimento na Região dos Grandes Lagos» de 2006 estabelece um quadro jurídico e estabelece uma agenda para as iniciativas da CIRGL nesta área. Além disso a CEPGL demonstrou que pode desempenhar um papel muito útil na aproximação entre a RDC e o Ruanda e continua a ser um fator crucial para a cooperação, tanto em termos económicos como em termos de segurança. Outras iniciativas envolvendo a UA e a SADC, bem como os contactos para além do âmbito do governo central (debates interparlamentares, cooperação local entre municípios vizinhos ou províncias) poderia completar a abordagem global.

Garantir a estabilidade a longo prazo também exigirá a consolidação de sistemas políticos democráticos, abertos e responsáveis em cada um dos vários países em causa. Todos os países enfrentam desafios para alcançar este objetivo: não há um sistema que seja válido para todos e cada país deve encontrar sua própria solução. No entanto, os desafios são particularmente grandes na região por motivos históricos, devido à fragilidade das instituições democráticas em vários países, e devido à dificuldade de encontrar o justo equilíbrio entre a liberdade de expressão e o espaço político, e os riscos de extremismo ou violência. A UE pode contribuir para o desenvolvimento político de todos esses países através do seu apoio às instituições democráticas e responsáveis, ajudando os países a construir um Estado de direito e sistemas parlamentares que deem à população a posse efetiva (e, portanto, a confiança) dos processos eleitorais e das tomadas de decisão .

E. Criação de um mecanismo de apoio internacional robusto

A região dos Grandes Lagos abriga uma das maiores e mais caras operações de manutenção da paz no mundo. No entanto, a comunidade internacional parece ter desviado a sua atenção da crise após o acordo de paz de 2009. O recomeço dos combates no leste da RDC em 2012 veio recordar ao mundo que a região continua volátil.

A ONU desempenha já um papel importante e a iniciativa recente mediada pela ONU oferece um novo impulso para enfrentar a crise. No entanto, a coordenação dos vários níveis do que será um plano multifacetado para a estabilização da RDC e da região dos Grandes Lagos vai ser um grande desafio. Sempre que possível, deverá ter como base os mecanismos de coordenação existentes a nível local, nacional e regional, evitar sobreposições com outras iniciativas existentes e cumprir com a arquitetura de integração económica regional estabelecida.

Será importante encontrar o equilíbrio certo entre a participação regional e envolvimento internacional, entre manter a pressão e conseguir a cooperação. A UA, a SADC e a CIRGL têm papéis importantes a desempenhar que devem ser reconhecidos.

É indispensável uma abordagem coordenada e global para as diferentes questões, o que inclui: abordar as dimensões locais, nacionais e regionais da crise; concentrar-se nos Kivus sem esquecer que muitos problemas são comuns à República Democrática do Congo como um todo; ter em conta os desafios da democratização em países frágeis da região (Ruanda, Burundi e Uganda); e manter um equilíbrio entre os compromissos assumidos pela República Democrática do Congo e outros países da região. Tal abordagem deverá estabelecer um «caminho crítico» para a sequenciação das intervenções e deve ser consagrada num compromisso contratual com os governos da região.

IV. O papel da UE

A UE tem um interesse estratégico na estabilidade da região dos Grandes Lagos. Partilha profundos laços históricos com cada um dos países e uma preocupação humanitária para com o sofrimento que os conflitos repetidos trouxeram a milhões de pessoas da região. O conflito impede o desenvolvimento económico e social necessário para aliviar a pobreza profunda. Além disso, o conflito impede a criação de economias comerciais abertas que podem contribuir para o crescimento de África como um todo, e cria instabilidade que se pode espalhar para outros países frágeis.

Por todas estas razões, ao longo dos últimos 20 anos, a UE tem investido fortemente na luta contra a pobreza, na promoção do desenvolvimento económico e social, na construção da paz e nos esforços de estabilização, respondendo às necessidades imediatas das pessoas afetadas - por meios políticos, humanitários, de segurança e de desenvolvimento. É fundamental que o compromisso da UE continue e que esse esforço seja sustentado. A experiência extraída dos esforços da UE para apoiar os processos eleitorais em 2006 e 2011, para reformar o setor da segurança através da EUSEC e da EUPOL e para acelerar o desenvolvimento através dos seus instrumentos externos, será utilizada para melhorar a realização de ações futuras em cada um destas áreas.

Estes aspetos requerem uma abordagem abrangente que vai para além de uma simples abordagem dos sintomas do conflito no leste da RDC. Naturalmente o compromisso da UE deve estar totalmente em linha com os princípios da Agenda para a Mudança e as prioridades dos governos da região. Exigirá também uma abordagem conjunta com os Estados-Membros da UE ao mesmo tempo que compromisso e coordenação com o esforço internacional mais amplo. A UE deve ser envolvida na conceção de estratégias e ações numa fase inicial.

As necessidades imediatas também vão exigir ajuda humanitária continuada na região e assistência especial às centenas de milhares de deslocados internos e refugiados, como resultado de 20 anos de conflito. Ao mesmo tempo que se concentram em salvar vidas e aliviar o sofrimento das pessoas afetadas mais vulneráveis, as ações neste domínio terão por objetivo preparar o caminho para uma abordagem mais sustentável. Além disso, a assistência tem que continuar a fazer face aos efeitos do conflito e à consequente rutura do tecido social que tem levado a uma cultura de impunidade, a graves abusos dos direitos humanos e a violência baseada no género. A UE continuará a apoiar os esforços destinados a combater as causas estruturais e, ao mesmo tempo, oferecer apoio imediato às vítimas.

Tendo em conta os pilares identificados acima e os compromissos nacionais e regionais assumidos no Acordo-Quadro mediado pelas Nações Unidas, podem ser identificadas as seguintes áreas de intervenção, sabendo que há que tomar em consideração a definição de prioridades, a sequenciação adequada e um cronograma apropriado:

A. Enfrentar os problemas de governação, incluindo a RSS, os direitos humanos e o Estado de direito

Propostas de políticas:

§ O apoio à governação democrática e às estruturas em todos os países da região continuará a ser um elemento fundamental das políticas da UE. Os instrumentos externos da UE podem prestar um apoio decisivo nesta área essencial do Acordo de Cotonu. O acompanhamento de missões de observação eleitoral da UE e análises periódicas da ONU contribuirão para esse efeito.

§ A UE deve contribuir ativamente para o trabalho do comité de supervisão nacional da RDC, que será criada para garantir a aplicação efetiva dos compromissos assumidos pela República Democrática do Congo. Todas as áreas (RSS, consolidação da autoridade do Estado, descentralização, democratização/eleições, desenvolvimento económico e reformas estruturais, incluindo os processos financeiros e de reconciliação, o regresso dos refugiados, etc.) exigem um conjunto claro de prioridades e um caminho crítico. A UE pode contribuir ao nível político, mas também através de medidas práticas no âmbito dos seus instrumentos de cooperação. O Documento de Estratégia de Redução da Pobreza (PRSP) e o Programa do Governo 2012-2016 fornecem uma base para as reformas necessárias e um enquadramento global para a cooperação futura.

§ A reforma do setor da segurança exigirá compromissos claros por parte do governo e uma forte coordenação entre todos os parceiros da RDC, com vista a uma plataforma coerente de intervenção, sem prejuízo da cooperação bilateral. É importante ter uma noção comum do que é exequível a curto prazo, e chegar a outros parceiros, como a África do Sul, Angola e China para assegurar que esta visão é partilhada o mais amplamente possível. A UE está também avaliar o seu futuro papel no processo de RSS no contexto da eliminação progressiva das missões EUSEC/EUPOL[4] e da mobilização de outros instrumentos da UE, bem como da redução progressiva ou da transmissão de atividades para a RDC ou outros parceiros da RDC. No que respeita às reformas do exército e da polícia, há um conjunto coerente de medidas que podem ser parcialmente apoiadas no futuro: conselhos a nível estratégico, estabelecimento de sistemas de formação adequados geridos por entidades nacionais, bem como o estabelecimento de uma melhor gestão de recursos humanos. Em sintonia com os esforços de RSS na RDC, o apoio também poderia ser encarado numa abordagem baseada na comunidade local para o Desarmamento, Desmobilização e Reintegração (DDR).

§ Um quadro macroeconómico estável requer um compromisso contínuo por parte do Fundo Monetário Internacional (FMI) e das Instituições Financeiras Internacionais (IFI), bem como apoio à melhoria da gestão das finanças públicas, com vista a aumentar o orçamento nacional.

§ Os esforços devem concentrar-se no aprofundamento da democratização e ampliação do espaço político a todos os níveis (nacional, provincial e local), questões de cidadania, o regresso dos refugiados, o apoio às eleições (em linha com o apoio geral para o processo de democratização da RDC), e na prestação de uma administração básica eficaz, nomeadamente através da descentralização.

§ Com base nas estratégias nacionais relativas aos Direitos Humanos existentes para os países da região, a UE deve concentrar-se na luta contra a impunidade e facilitar o acesso a um sistema de justiça moderno, transparente, equitativo e acessível, em especial, nas seguintes quatro áreas: a situação dos defensores dos direitos humanos; a violência baseada no género; as crianças em conflitos armados; e a liberdade de expressão, associação e o direito de oposição.

B. Assegurar a segurança sustentável

Propostas de políticas:

§ Apoio ao futuro papel da MONUSCO (brigada de intervenção) e a um Mecanismo Alargado de Verificação Conjunta credível.

§ A avaliação em curso do STAREC/ISSSS ajudará a criar uma estrutura de apoio para a estabilização futura. Podem ser antecipadas duas fases: mais apoio imediato pós-humanitário destinado a criar as condições básicas para a recuperação social e económica (intervenção básica ad hoc em paralelo com ajuda humanitária) e uma segunda fase com vista a pôr em prática os recursos e as condições de governação para uma reabilitação sustentados.

§ A criação de uma administração eficaz e prestação de serviços nas áreas de pós-conflito, inclusive através de um processo de descentralização em estreita colaboração com as autoridades locais e as partes interessadas.

§ Apoio a iniciativas locais, incluindo de estabilização, num pequeno número de zonas críticas das províncias de Kivu para fornecer um campo de testes para a estabilização geral. Tais iniciativas poderão também estimular o estabelecimento de diálogos entre as comunidades.

§ A promoção da RSS é outra parte das iniciativas de segurança no leste da RDC. Além de contribuir para os objetivos a curto ou médio prazo de reforma do exército congolês (FARDC), o apoio específico à polícia poderá ser considerado para assegurar a transição do regime militar em áreas pós-conflito.

C. Combate à pobreza e reconstrução da economia

Propostas de políticas:

§ Promover o desenvolvimento humano e social acelerado utilizando os instrumentos disponíveis, incluindo a cooperação para o desenvolvimento a nível nacional e regional.

§ Apoiar iniciativas regionais ou sub-regionais em especial as que reforçam as relações económicas e os interesses mútuos dos países. Numa base imediata, manter o apoio à CEPGL e capitalizar as oportunidades para apoiar a iniciativa regional de desenvolvimento da energia na região dos Grandes Lagos.

§ Infraestruturas: promover a interconectividade regional

§ Prosseguir o apoio à Iniciativa de Transparência nas Indústrias Extrativas (EITI) e outras iniciativas de transparência/responsabilização relativamente aos recursos minerais/naturais.

§ Apoio à Iniciativa Regional da CIRGL sobre Recursos Naturais (mecanismo de certificação) e à divulgação, adoção e utilização da Orientação de Diligência Prévia da OCDE para Cadeias de Fornecimento Responsável de Minerais de Áreas Afetadas por Conflitos e de Alto Risco na região dos Grandes Lagos. Está a ser avaliada a oportunidade de lançar um programa mais ambicioso a edificar com base nessas iniciativas-piloto.

§ Em março de 2013, a União Europeia lançou uma consulta pública sobre uma possível iniciativa da UE sobre o fornecimento responsável de minerais provenientes de áreas de conflito e de alto risco, com o objetivo de promover a transparência nas cadeias de fornecimento e ajudar os países ricos em recursos.

§ Melhorar a gestão sustentável dos recursos naturais e ajudar a reduzir o risco de conflito no futuro, ajudando a estabelecer uma plataforma sólida para o desenvolvimento económico.

§ Mecanismos para impulsionar o comércio legal, incluindo a promoção da gestão fronteiriça e aduaneira, assim como a cooperação regional para preservar a biodiversidade ambiental transfronteiriça.

D. Reconstruir a confiança entre vizinhos

Propostas de Políticas:

§ Apoio aos compromissos regionais do Acordo-Quadro.

§ A UE deve procurar envolver-se e apoiar ativamente os mecanismos de supervisão da RDC estabelecidos no Acordo-Quadro e assegurar o acompanhamento adequado.

§ Apoio ao Comité do Conselho de Segurança estabelecido pela resolução 1533 (2004) relativa à República Democrática do Congo, ao Grupo de Peritos e ao Mecanismo Alargado de Verificação Conjunta da CIRGL.

§ Apoio aos processos de democratização, em particular na República Democrática do Congo, Ruanda, Burundi e Uganda, tendo em conta os calendários eleitorais dos vários países da região.

§ Promover a segurança regional em fóruns como a CEPGL, a CIRGL e a UA, como parte de uma parceria política mais ampla.

§ Apoio às políticas da DDRRR (Desmobilização, Desarmamento, Repatriamento, Reinstalação e Reintegração) relacionadas com as FDLR e outras forças hostis provenientes de vizinhos da RDC.

§ Apoio a uma estratégia judicial nos Grandes Lagos com base na cooperação judicial entre os países da região e na cooperação contínua com o Tribunal Penal Internacional. Embora a UE esteja já envolvido no desenvolvimento do setor da justiça no país e no leste da RDC, a criação de tribunais mistos na RDC por parte da comunidade internacional poderia complementar estes esforços, caso necessário.

E. Criação de um mecanismo de apoio internacional robusto

Propostas de políticas:

§ Apoiar o Enviado Especial do Secretário-Geral das Nações Unidas e os compromissos do Acordo-Quadro. Os comités de supervisão política terão de confiar nos mecanismos operacionais.

§ Necessidade de assegurar que a execução dos compromissos da RDC e regionais, estabelecidos no Acordo-Quadro, decorre de forma coordenada.

§ Promover a responsabilização mútua entre os países dos Grandes Lagos e os doadores.

§ Sempre que possível, reforçar os planos de desenvolvimento nacionais/regionais existentes.

V. Conclusão

A mais recente crise oferece não só uma oportunidade para o reempenhamento, mas um imperativo para estabelecer as bases de uma paz duradoura e de um desenvolvimento na região dos Grandes Lagos. O Quadro Estratégico sob os auspícios da ONU oferece um consenso político e regional renovado para uma estabilização duradoura. A UE pode e deve desempenhar um papel ativo no apoio a estes esforços.

Maio de 2013

[1] A organização é composta por onze Estados-membros, a saber: Angola, Burundi, República Centro-Africana, República do Congo, República Democrática do Congo, Quénia, Uganda, Ruanda, Sudão, Tanzânia e Zâmbia.

[2] Em 24 de fevereiro de 2013, Angola, Burundi, República Centro-Africana, Congo, República do Congo, Ruanda, África do Sul, Sudão do Sul, Uganda e Tanzânia assinaram o Acordo-Quadro para a Paz, Segurança e Cooperação para a República Democrática do Congo e a região. A ONU, a União Africana, os 11 países da Conferência Internacional sobre a Região dos Grandes Lagos e os 14 membros da Comunidade de Desenvolvimento da África Austral (SADC) atuam como garantes.

[3] «O Comité do Conselho de Segurança estabelecido nos termos da resolução 1533 (2004) relativa à República Democrática do Congo foi criado em 12 de março de 2004 para supervisionar as medidas sancionatórias relevantes e realizar as tarefas definidas pelo Conselho de Segurança [...] O Comité de Sanções é apoiado por um grupo de especialistas, nomeado pelo Secretário-Geral para monitorizar a implementação do regime de sanções com particular atenção para o Kivu Norte e Sul e para a província de Ituri».

[4] A missão EUPOL RD Congo apoia os esforços das autoridades nacionais congolesas de reforma da polícia nacional. A missão tem também como objetivo ajudar a melhorar a interação entre a polícia e o sistema de justiça criminal, contribuindo assim para a luta contra a impunidade da violência sexual e os abusos dos direitos humanos. A Missão EUPOL RD Congo foi lançada em julho de 2007 e seu mandato foi recentemente prorrogado até setembro de 2013. A EUSEC RD Congo fornece aconselhamento e assistência na reforma da defesa na República Democrática do Congo (RDC), com o objetivo de ajudar as autoridades congolesas na criação de um aparelho de defesa capaz de garantir a segurança do povo congolês, respeitando as normas democráticas, direitos humanos e do Estado de direito, bem como os princípios de boa governação e transparência. A missão foi lançada em 8 de junho de 2005 e em setembro de 2012 o mandato foi prorrogado até 30 de setembro de 2013. Baseada no acordo político do Conselho de Paz e Segurança (CPS), a missão será seguida de uma fase final de transição de doze meses com o objetivo de eliminação progressiva ou transmissão das suas tarefas.