sobre os efeitos do Regulamento (UE) n.º 575/2013 e da Diretiva 2013/36/UE no ciclo económico

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

sobre os efeitos do Regulamento (UE) n.º 575/2013 e da Diretiva 2013/36/UE no ciclo económico

1. Introdução

1.O artigo 502.º do Regulamento (UE) n.º 575/2013 do Parlamento Europeu e do Conselhorequer que a Comissão examine periodicamente se os requisitos regulamentares sensíveis ao risco, conforme estabelecidos no referido regulamento e na Diretiva 2013/36/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, criam efeitos pró-cíclicos indesejados ao reforçar a relação endógena entre o sistema financeiro e a economia real, deste modo ampliando o ciclo económico real.

2. A Comissão deve apresentar uma proposta para quaisquer medidas corretivas apropriadas, caso sejam identificados esses efeitos pró-cíclicos. Por conseguinte, o objetivo específico do presente relatório é analisar se existem dados concretos que comprovam que as disposições do Regulamento (UE) n.º 575/2013 e da Diretiva 2013/36/UE contribuem para eventuais efeitos pró-cíclicos resultantes dos requisitos do rácio de fundos próprios.

3. A Comissão elaborou relatórios anteriores e similares sobre a prociclicidade dos requisitos do rácio de fundos próprios em 2010 e 2012. Este terceiro relatório é o primeiro elaborado ao abrigo do Regulamento (UE) n.º 575/2013. Tem por base um relatório específico da Autoridade Bancária Europeia (EBA), que inclui contributos do Comité Europeu do Risco Sistémico (CERS), do Banco Central Europeu (BCE) e das autoridades dos Estados-Membros da UE. Baseia-se, além disso, numa ampla análise dos estudos disponíveis sobre esta matéria.

4. Existe um amplo consenso entre os reguladores e os peritos académicos de que o sistema financeiro é intrinsecamente instável e está sujeito a riscos que podem ter consequências negativas graves para a economia real quando se concretizam. Tal é igualmente corroborado pela experiência histórica. A crise financeira mundial, que surgiu há uma década, veio recordar este facto de uma forma assinalável. Para contrariar esta instabilidade financeira, a regulamentação financeira e a política macroprudencial visam reduzir o risco sistémico. Tendo em mente os ensinamentos retirados da crise, a necessidade de assegurar níveis suficientemente elevados de fundos próprios, sobretudo para os bancos, é geralmente considerada uma forma de reduzir a probabilidade de crises financeiras sistémicas ou os seus custos, na eventualidade da sua ocorrência.

5.Contudo, os requisitos em matéria do rácio de fundos próprios com vista a assegurar capital suficiente podem tornar-se eles próprios uma fonte de instabilidade, dado que a abordagem baseada nos riscos incorporada no Regulamento (UE) n.º 575/2013 e na Diretiva 2013/36/UE implica que estes requisitos se tornam mais flexíveis numa retoma e mais rigorosos numa recessão. Essa prociclicidade dos requisitos em matéria do rácio de fundos próprios constitui uma importante externalidade potencial do sistema financeiro que pode provocar riscos de estabilidade financeira sendo, por conseguinte, preocupante para os reguladores.

6.O presente relatório examina se os requisitos do rácio de fundos próprios são pró-cíclicos e, em caso afirmativo, se têm qualquer impacto no nível de fundos próprios que os bancos efetivamente detêm ou pretendem deter.

2. Metodologia

7.A questão da prociclicidade dos requisitos em matéria do rácio de fundos próprios é primordialmente empírica. A análise de estudos recentes aponta para a existência de dados limitados e bastante inconclusivos sobre o impacto a longo prazo das alterações nos requisitos do rácio de fundos próprios no nível ou na taxa de crescimento dos empréstimos bancários, ainda que estejam documentados impactos negativos a curto prazo. Para uma melhor compreensão desta questão, o relatório da EBA examina dados relativos à União sobre o impacto pró-cíclico da regulamentação recente nos requisitos do rácio de fundos próprios para os bancos. O relatório da EBA utiliza informações disponíveis provenientes de fontes públicas, bem como dados específicos recolhidos junto das autoridades competentes nacionais. Os dados empíricos examinados abrangem dados agregados e dados microeconómicos que permitem determinar se os requisitos do rácio de fundos próprios dos bancos refletem a evolução do ciclo económico geral, bem como análises de regressão.

8.Os dados utilizados pela EBA abrangem sobretudo o período 2008-2015, englobando a crise financeira mundial e as suas consequências. Para além de estatísticas agregadas e dados de inquéritos, a EBA apoia-se numa amostra de 144 bancos individuais ativos em 13 países da União e do EEE e que representam cerca de 95 % do total de ativos do setor bancário da União. A amostra inclui bancos cuja escala de atividades diverge, desde bancos sistémicos internacionais até bancos que operam apenas a nível nacional. Abrange bancos com diferentes modelos económicos, nomeadamente bancos retalhistas e comerciais, bancos universais, bem como vários bancos com atividades mais especializadas, tais como a emissão de obrigações cobertas ou atividades bancárias de investimento.

3. Principais conclusões

9.Os níveis do rácio de fundos próprios do setor bancário da União aumentaram significativamente desde que os requisitos de rácio de fundos próprios sensíveis ao risco foram introduzidos pela primeira vez. Este aumento tem vindo a acelerar-se desde 2014 com a aplicação dos requisitos em matéria do rácio de fundos próprios estabelecidos no Regulamento (UE) n.º 575/2013 e na Diretiva 2013/36/UE. O aumento significativo dos fundos próprios tem sido principalmente impulsionado por um aumento dos requisitos de instrumentos de fundos próprios principais de nível 1 e não tanto pela natureza cíclica da notação interna subjacente baseada nos parâmetros de risco, nomeadamente a probabilidade de incumprimento e de perdas em caso de incumprimento. Estes parâmetros de risco mantiveram-se relativamente estáveis ao longo do período de amostragem, que abrange uma importante recessão económica na maioria dos Estados-Membros. Esta estabilidade pode explicar-se pela reestruturação ativa da sua carteira por parte dos bancos. Os níveis gerais do rácio de fundos próprios aumentaram mais rapidamente do que os rácios mínimos regulamentares exigidos, o que poderá refletir uma preferência dos bancos por uma margem adicional de manobra nas suas reservas prudenciais de fundos próprios num período de incerteza.

10.Contrastando com o aumento das reservas, obrigatórias e gerais, de fundos próprios, o total de ativos ponderados pelo risco dos bancos europeus diminuiu a partir de 2008, assistindo-se todavia a uma ligeira retoma a partir de 2014. As carteiras de empréstimos refletiram esta tendência. Concretamente, a concessão de empréstimos, por parte dos bancos estabelecidos na área do euro, a empresas não financeiras diminuiu na sequência da crise financeira mundial, dado que uma fraca procura agregada afetou a procura de crédito. Só no final do período de amostragem é que se registou uma certa recuperação. A diminuição nos ativos ponderados pelo risco foi superior à queda nas posições em risco conforme definidas para o rácio de alavancagem, sugerindo um reequilíbrio das carteiras bancárias. A evolução das posições ponderadas pelo risco deveu-se em grande medida às tendências registadas em termos de risco de crédito, a subcategoria mais importante.

11.Várias especificações de regressão alternativas confirmam que foram as alterações nas posições em risco, nomeadamente posições em situação de incumprimento, mais do que as alterações nos parâmetros de risco, que impulsionaram os padrões cíclicos observados nos fundos próprios dos bancos. Embora haja algum efeito pró-cíclico limitado da macroeconomia nas variáveis bancárias, nomeadamente nos fundos próprios mínimos obrigatórios, não existe a este respeito uma diferença acentuada entre as abordagens baseadas no risco e as abordagens normalizadas. As conclusões são amplamente apoiadas por uma análise ao nível da carteira e por inquéritos à concessão de crédito bancário.

12.Tudo indica que, desde 2008, têm sido os efeitos relacionados com a crise mais do que as alterações nos requisitos de fundos próprios que afetaram a concessão de crédito bancário ao longo dos últimos anos. Existem alguns dados que apontam para uma rutura estrutural no regime regulamentar devido à transição para o quadro de Basileia III, imposto através do Regulamento (UE) n.º 575/2013 e da Diretiva 2013/36/UE, que afeta a interação entre os fundos próprios dos bancos, o crédito e a economia real. Mesmo assim, é difícil distinguir entre os efeitos devidos a uma quebra e um potencial impacto pró-cíclico mais duradouro dos requisitos regulamentares introduzidos pelo Regulamento (UE) n.º 575/2013 e a Diretiva 2013/36/UE.

13.Os resultados das análises empíricas devem ser analisados com a devida prudência. Tal deve-se parcialmente ao tamanho limitado da amostra e à falta de desagregações pormenorizadas dos dados. De igual modo, o período decorrido desde a introdução do Regulamento (UE) n.º 575/2013/Diretiva 2013/36/UE foi curto comparativamente à duração habitual de um ciclo financeiro. O período examinado caracterizou-se por grandes variações na atividade real, perdas financeiras substanciais induzidas pela crise, injeções de capital público e uma forte dinâmica regulamentar destinada a aumentar as reservas prudenciais de fundos próprios, culminando na transição para requisitos mínimos de fundos próprios que cumprem o acordo de Basileia III, processo a concluir até 2019.