DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO

que acompanha o documento

Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões

Energia azul Materializar o potencial da energia oceânica nos mares e oceanos da Europa no horizonte de 2020 e mais além

1. Introdução

O potencial energético dos mares e oceanos que banham a Europa excede largamente as nossas necessidades energéticas atuais. Toda uma panóplia de tecnologias está a ser desenvolvida para explorar esta energia, em todas as suas formas: ondas, marés, gradientes salinos e gradientes térmicos. A sua utilização é ainda limitada, mas o setor tem potencial para crescer e gerar crescimento económico e emprego nas regiões costeiras, e também no interior em torno das cadeias de abastecimento.

Numa altura em que a UE intensifica os seus esforços para realizar os objetivos da estratégia Europa 2020[1] e estuda a sua política energética e climática além-2020, é oportuno explorar todas as vias possíveis para estimular a inovação, gerar crescimento económico e emprego e reduzir a pegada carbónica. Tendo em conta os investimentos a longo prazo necessários, importa agir desde já para garantir que o setor da energia oceânica poderá desempenhar um papel significativo na consecução dos objetivos da UE no horizonte de 2020 e para lá dele. A presente avaliação de impacto olha para o futuro desta promissora tecnologia, considerando as opções disponíveis ao nível da UE para apoiar o seu desenvolvimento.

2. Definição do problema

Vários obstáculos, tecnológicos e outros, entravam atualmente o desenvolvimento deste setor promissor e terão de ser superados para que o setor se possa alçar ao seu potencial.

Problemas de redução de custos, financiamento e rendibilidade

Os custos de exploração da energia oceânica são elevados em comparação com os da exploração das fontes de energia tradicionais, mas também das outras renováveis, que há muito beneficiam de forte apoio público. Na sua maior parte, as tecnologias existentes de exploração da energia oceânica encontram-se ainda em fase de demonstração e os problemas técnicos remanescentes dificultam a redução dos custos de capital. A relativa novidade destas tecnologias e a perceção de um risco elevado poderão dissuadir os investidores. Acresce que a complexidade do contexto tecnológico leva à dispersão da I&D, o que aumenta a lentidão da progressão na curva da aprendizagem.

Problemas de infraestrutura

A incerteza do processo de planeamento da rede, a demora dos processos de ligação à rede elétrica e os custos proibitivos do transporte da eletricidade produzida podem dissuadir o investimento na energia oceânica. Para o desenvolvimento desta forma de energia, é fundamental o reforço da rede no mar, mas também em terra e através das fronteiras. É preciso também resolver o problema do acesso a instalações portuárias adequadas e a navios especializados.

Problemas administrativos e regulamentares

A morosidade e a complexidade excessiva dos procedimentos de licenciamento e autorização são consideradas um importante obstáculo aos projetos de exploração da energia oceânica. Outra barreira é a incerteza quanto à correta aplicação da legislação ambiental, que pode alongar ainda mais os procedimentos de licenciamento e agravar a carga administrativa e financeira dos promotores dos projetos.

Problemas ambientais

Os dados sobre as incidências ambientais da exploração da energia oceânica são ainda escassos e a investigação é frequentemente demasiado onerosa para que os promotores dos projetos se lhe possam dedicar individualmente. Para se compreender e atenuar o impacto ambiental das instalações de exploração da energia oceânica, será necessário intensificar a I&D e melhorar o intercâmbio de informações.

3. Análise da subsidiariedade e do valor acrescentado europeu

A competência da UE no domínio das fontes oceânicas renováveis de energia decorre dos objetivos do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia relativos à energia, ao mercado interno e ao ambiente. Em comparação com o que se conseguiria fruto das iniciativas e orçamentos de cada Estado-Membro, a coordenação ao nível europeu das atividades de investigação, bem como de outras questões não tecnológicas, acelerará o desenvolvimento do setor.

4. Objetivos políticos

O objetivo geral da intervenção ao nível político é possibilitar que a exploração da energia oceânica dê também ela, a par das tecnologias já cimentadas de exploração das fontes de energia renováveis, um contributo significativo, no médio prazo, para a realização dos objetivos europeus nos domínios do emprego, da inovação, das alterações climáticas e da proteção do ambiente. O objetivo específico é remover os obstáculos supramencionados, incentivando a colaboração entre os conceptores das tecnologias, os decisores políticos, os investidores e outras partes interessadas, a fim de fazer a ponte entre a investigação e o mercado.

5. Opções

A opção 1 (enquadramento político atual) implica a continuação das iniciativas em curso ao nível da UE que interessam direta ou indiretamente ao setor da energia oceânica. A ERA-net, vocacionada para a energia oceânica, contribuirá para reforçar a coordenação da investigação ao nível dos Estados-Membros. A Comissão e as partes interessadas irão continuar a explorar formas de reforçar o financiamento da exploração da energia oceânica no âmbito do programa Horizonte 2020. A expansão da rede elétrica ao largo continuará a ser debatida no quadro de iniciativas como a North Seas Countries' Offshore Grid Initiative. Prosseguirão as discussões sobre a proposta de diretiva relativa ao ordenamento do espaço marítimo e sobre a proposta de alteração da diretiva relativa à avaliação do impacto ambiental, que visa simplificar os procedimentos a fim de reduzir a carga administrativa desnecessária.

A opção 2 (coordenação política e industrial reforçada) implica a criação de um fórum das partes interessadas, com o propósito de desenhar soluções viáveis para os desafios descritos atrás e preparar um roteiro estratégico que defina metas concretas para a industrialização do setor e o respetivo calendário, bem como um plano indicativo de execução. A participação ativa dos Estados-Membros e da Comissão neste processo constituiria um sinal político claro de apoio.

O problema da infraestrutura seria abordado no quadro de um diálogo mais pró-ativo entre o setor e os responsáveis pelo planeamento da rede elétrica. O fórum poderia igualmente identificar outras necessidades no plano das infraestruturas (para os serviços portuários e a cadeia de abastecimento). A incerteza quanto às incidências ambientais combater-se-ia promovendo a partilha voluntária dos dados.

O apoio diferenciado aos rendimentos é crucial para garantir que as tecnologias menos maduras de exploração das fontes renováveis podem concorrer no mercado em igualdade de condições. O reconhecimento das necessidades específicas destas tecnologias no âmbito das futuras diretrizes da Comissão a respeito do apoio aos rendimentos é, portanto, uma componente importante da opção 2.

A opção 3 (medidas estruturais específicas), que assenta na opção 2, consolida a cooperação entre as partes interessadas e dá-lhe um sólido enquadramento institucional. Além das medidas contempladas na opção 2, lançar-se-ia uma Iniciativa Industrial Europeia para mobilizar investimentos e executar o roteiro estratégico.

Criar-se-ia também uma plataforma de planeamento da rede elétrica, para promover os interesses específicos do setor das renováveis oceânicas neste domínio. Para resolver outros problemas de infraestrutura, um organismo específico do setor seria encarregado de identificar e avaliar as necessidades do setor em relação com a cadeia de abastecimento e de explorar sinergias com outros setores, designadamente o da produção eólica ao largo, no intuito de reduzir custos e tirar partido das sinergias criadas.

Esta opção preconiza a elaboração de um documento de orientação para a aplicação do artigo 13.º da Diretiva «Renováveis», nos termos do qual os Estados-Membros devem assegurar que as regras nacionais de autorização e licenciamento de instalações de exploração da energia de fontes renováveis são «proporcionadas e necessárias». Tendo em conta as potencialidades de desenvolvimento da exploração da energia oceânica, esta opção explora a possibilidade de se elaborarem diretrizes setoriais específicas para o ordenamento do espaço marítimo e orientações para a aplicação das Diretivas «Habitats» e «Aves».

6. Avaliação dos impactos

Impacto económico

Com a opção 1, a contribuição da energia oceânica para o futuro cabaz energético da UE dificilmente passaria de um nível marginal. É provável que a diminuição do LCOE («levelised cost of electricity») fosse relativamente lenta e que, em consequência, os benefícios económicos, traduzidos em crescimento do próprio setor e em estímulo da atividade económica em torno das cadeias de abastecimento, fossem também eles reduzidos. Acresce que, sem outros apoios, se poderá perder para países terceiros a vantagem competitiva da UE, fazendo definhar o crescimento e o emprego gerados pelo setor. O reforço da cooperação das partes interessadas, estimulado com a opção 2, poderia ampliar o impacto do investimento público e privado no setor e propiciar reduções dos custos. O nível de aceitação no mercado tenderia, portanto, a ser superior ao possibilitado pela opção 1, mas a sua magnitude é incerta, uma vez que muitos dos instrumentos são de aplicação voluntária.

O reconhecimento da energia oceânica enquanto fonte energética estratégica e o lançamento da Iniciativa Industrial Europeia, proposto na opção 3, poderão facilitar a obtenção de financiamentos pelos promotores dos projetos e dinamizar fortemente a inovação. Os documentos de orientação propostos poderão induzir economias adicionais em resultado de se evitarem custos de transação. Por outro lado, às opções 2 e 3 estarão associados custos proporcionalmente mais elevados da eletricidade e alguma carga administrativa.

Impacto ambiental

A exploração da energia oceânica tem potencial para reduzir as emissões de gases com efeito de estufa. Partindo do princípio de que cada unidade instalada substitui uma unidade equivalente de produção tradicional, os ganhos em termos de atenuação das alterações climáticas são baixos na opção 1 e relativamente mais elevados nas opções 2 e 3.

As instalações de exploração da energia oceânica têm incidências ambientais várias ao nível local, as quais podem ser positivas ou negativas. Numa estimativa prudente, considera-se que as incidências locais negativas serão reduzidas com a opção 1, com a qual as instalações de exploração da energia oceânica ocupariam uma área relativamente pequena, e mais elevadas com as opções 2 e 3. Este impacto mais elevado poderia, contudo, ser contrabalançado, uma vez que, com o crescimento da capacidade instalada, se acumularia experiência da qual poderiam nascer instrumentos e práticas eficazes de gestão do impacto ambiental.

Impacto social

A exploração comercial da energia oceânica poderá criar postos de trabalho de alta qualidade, em especial no quadro da opção 3, em que o seu nível é o mais elevado. A maior parte dos postos de trabalho criar-se-ia nos Estados-Membros e regiões em que se explorasse a energia oceânica, embora noutros países envolvidos na cadeia de abastecimento se pudessem abrir oportunidades na construção de equipamento e outras atividades económicas. A expansão do setor fará crescer a procura de mão de obra altamente qualificada. Com a opção 2, e sobretudo com a opção 3, este crescimento da procura de técnicos especializados poderá acirrar a concorrência com a produção eólica e, eventualmente, até mesmo com a exploração de petróleo e gás ao largo.

Com a expansão do setor, poderão surgir problemas de aceitação pública. A maior proliferação de instalações de exploração da energia oceânica, com as opções 2 e 3, poderá aumentar proporcionalmente o potencial de conflitos com outros utilizadores do espaço marinho. Este impacto poderia, contudo, ser atenuado envolvendo precocemente no processo todas as partes interessadas.

7. Comparação das opções

Eficácia

A opção 1 não satisfaz este objetivo, uma vez que pouco contribuiria para acelerar a exploração comercial da energia oceânica. A opção 2 pode estimular uma maior cooperação e evitar a duplicação de esforços, mas os resultados são incertos, já que dependerão da vontade de empenhamento das partes interessadas. Não sendo de esperar que resolva inteiramente os problemas identificados, a opção 3 é a que mais os poderá minorar ao proporcionar ao setor um estímulo tangível.

Eficiência

A opção 1 falha este critério, já que implicaria a privação de parte substancial, se não da totalidade, dos benefícios económicos que o desenvolvimento da exploração da energia oceânica poderia proporcionar. Quanto à opção 2, a criação de um fórum exige esforço, mas pode proporcionar uma evolução positiva. O impacto do fórum estará, contudo, muito dependente da vontade de participação das partes interessadas. O lançamento de uma Iniciativa Industrial Europeia para a energia oceânica (opção 3) implicaria um maior empenhamento das partes interessadas. Pesados os custos, a opção 3 é considerada a mais eficiente, se se excluir a criação de um organismo específico com a missão de promover os interesses do setor da energia oceânica no planeamento da rede elétrica, que iria duplicar iniciativas existentes.

Coerência

Todas as opções são compatíveis com os objetivos políticos a longo prazo da UE, incluindo os relativos ao clima, à energia, ao ambiente e ao crescimento económico.

Viabilidade

Embora algumas medidas sejam realizáveis a curto prazo, outras medidas da opção 3 só o são a longo prazo. Por exemplo, para se lançar uma iniciativa industrial, o setor deverá ter estabelecido um programa estratégico de investigação. Para se elaborarem documentos de orientação em complemento das diretivas no domínio do ambiente, são necessários dados relativos às incidências ambientais. A elaboração de diretrizes setoriais complementares da diretiva relativa ao ordenamento do espaço marítimo só será possível uma vez que a diretiva entre em aplicação e se conheça o seu impacto. Em vez de decidir entre as opções 2 e 3, poderá ser mais adequado adotar as medidas da opção 2 como primeiro passo para constituir uma base para as medidas da opção 3, o que ajudará a setor a avançar.

A análise comparativa das três opções avaliadas pode resumir-se como segue:

Opção 1 (enquadramento político atual)

Estão em curso iniciativas de interesse para o desenvolvimento do setor, mas que não contemplam algumas das suas necessidades específicas. Sem medidas específicas de apoio à exploração da energia oceânica, os conceptores das tecnologias para este setor enfrentarão forte pressão concorrencial das tecnologias mais avançadas de produção de eletricidade de fontes tradicionais e fontes renováveis, que beneficiaram no passado de políticas favoráveis e de um grande volume de investimento privado e público.

Opção 2 (coordenação política e industrial reforçada)

O apoio ao setor, através do envolvimento das partes interessadas, do intercâmbio voluntário de informações e de uma maior integração nos mecanismos de financiamento existentes, deverá reduzir em certa medida os problemas e induzir uma evolução positiva. Todavia, dado o cariz voluntário das iniciativas, a magnitude dos impactos positivos é incerta.

Opção 3 (medidas estruturais específicas)

Além dos da opção 2, a opção 3 inclui instrumentos eficazes para melhorar o perfil do setor, intensificar a I&D e a cooperação das partes interessadas e aligeirar alguns dos entraves administrativos com que se confrontam os promotores dos projetos. Esta opção é suscetível de produzir um sinal político forte, mas algumas das medidas poderão só ser exequíveis a longo prazo.

Quadro 1: Comparação das opções à luz dos resultados esperados

|| Opção (status quo) || Opção 2 || Opção 3

Impacto económico

LCOE || + || ++ || +++

Consolidação da I&D || 0/+ || ++ || ++

Custo para os consumidores || - || -- || ---

Competitividade || - || + || ++

Extensão da rede elétrica || + || ++ || ++

Expansão das cadeias de abastecimento e portos || 0 || + || ++

Sinergias com outros setores || 0 || + || +

Custos administrativos* || - || ++/- || ++/-

Impacto ambiental

Atenuação das alterações climáticas || + || ++ || +++

Outras incidências ambientais** || - || -- || ---

Redução da incerteza quanto ao impacto ambiental || 0 || ++ || +++

Facilitação da aplicação da legislação || 0 || 0 || +

Impacto social

Criação de emprego || + || ++ || +++

Criação de postos de trabalho em regiões com desemprego elevado || + || ++ || +++

Educação e formação || n.a. || n.a. || n.a.

Mapeamento das competências || 0 || ++ || ++

Saúde e segurança || n.a. || n.a. || n.a.

Aceitação pública*** || 0 || +/- || +/-

Legenda: + impacto positivo, ++ impacto positivo substancial, - impacto negativo, -- impacto negativo substancial, 0 sem impacto, n.a. não aplicável/muito difícil de avaliar

* Embora com as medidas propostas nas opções 2 e 3 os custos administrativos se reduzissem ao longo do tempo, o trabalho administrativo necessário para as executar também implica custos.

** A natureza e magnitude das outras incidências ambientais estão muito dependentes da tecnologia utilizada, mas é prudente presumir que o risco de incidências ambientais adversas aumentaria com a proliferação de instalações de exploração da energia oceânica.

*** Dependente do nível de empenhamento das partes interessadas.

8. Monitorização e avaliação

Propõe-se que a Comissão monitorize e avalie os progressos da exploração da energia oceânica com base nos indicadores constantes do quadro 2. Os dados obter-se-ão com inquéritos às partes interessadas, incluindo os conceptores de tecnologias, os promotores de projetos, os investidores e instituições de investigação selecionadas. A primeira avaliação completa efetuar‑se-á, o mais tardar, em 2020.

Quadro 2: Indicadores principais do desenvolvimento do setor da energia oceânica

Indicador || Relevância

Capacidade instalada || Exploração comercial das tecnologias

Dimensão dos investimentos no setor || Fiabilidade, eficiência e relação custo/eficácia das tecnologias

Número de empresas que colaboram nos projetos || Cooperação e colaboração ao nível do setor e sinergias

Demora (i.e., o tempo total gasto para se obter a autorização de construção e as licenças de ligação à rede elétrica) || Eficiência dos procedimentos de planeamento e licenciamento

[1] COM(2010) 2020 de 3.3.2010