COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 08.01.1997 
COM(96) 681 final 
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO 
E AO PARLAMENTO EUROPEU 
Segundo relatório nos termos do artigo 14° 
APLICAÇÃO DO REGULAMENTO (CEE) N° 218/92 
DO CONSELHO, DE 27 DE JANEIRO DE 1992, 
RELATIVO À COOPERAÇÃO ADMINISTRATIVA NO 
DOMÍNIO DOS IMPOSTOS INDIRECTOS (IVA) 

IN DICK 
1. ANTECEDENTES..:....: 3 
1.1. Regime transitório do ï VA 3 
1.2. Implicações do regime transitório do IVA em matéria de controlo 3 
1.3. Quadro jurídico comunitário em matéria de cooperação administrativa 4 
2. EVOLUÇÃO DA COOPERAÇÃO ADMINISTRATIVA 
EM 1994 E 1995: AVALIAÇÃO 5 
2.1. Evolução a nível comunitário 5 
2.1.1. Alargamento de 1995 5 
2.1.2. Questões relacionadas com o combate à fraude 5 
2.1.3. Medidas experimentais em matéria de controlo multilateral do IVA...6 
2.1.4. Assistência mútua em matéria de cobrança 7 
2.2. Cooperação administrativa a nível dos Estados-membros 8 
2.2.1. Utilização dos instrumentos de cooperação 8 
2.2.2. Papel dos Estados-membros a nível da recolha de dados 13 
2.2.3. Os Serviços Centrais de Ligação e a sua importância 
para o cumprimento dos prazos 13 
3. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES 15 
3.1. Conclusões 15 
3.2. Recomendações 16 
1. ANTECEDENTES 
1.1. Regime transitório do IVA 
A fim de permitir a supressão dos controlos nas fronteiras motivados por razões fiscais, no 
âmbito da Comunidade, a partir de 1.1.1993, em 1991, o Conselho decidiu estabelecer o 
regime transitório do IVA . Este regime prevê que as operações intracomunitárias entre 
sujeitos passivos continuem a ser tributadas segundo a taxa e as condições do Estado-membro 
de destino. A isenção aplicável às exportações foi substituída por uma isenção em relação às 
entregas de bens destinadas a outro Estado-membro, e o facto tributário constituído pela 
"importação" foi substituído pela "aquisição" no Estado-membro de chegada dos bens. 
Informações mais pormenorizadas sobre o funcionamento do regime transitório do IVA 
podem ser obtidas no Relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre o 
funcionamento do regime transitório do IVA aplicável ao comércio intracomunitário . 
1.2. Implicações do regime transitório do IVA em matéria de controlo 
Antes de 1 de Janeiro de 1993, o comércio transfronteiras de bens entre sujeitos passivos na 
Comunidade era controlado através da verificação nas fronteiras nacionais dos documentos 
que acompanhavam as mercadorias durante o seu transporte. A supressão dos controlos nas 
fronteiras teve como consequência a integração do controlo da tributação do comércio 
intracomunitário nos sistemas nacionais de controlo do IVA 
As exigências impostas pelo controlo do IVA e o desafio que a supressão dos controlos nas 
fronteiras representava tornaram necessário um novo tipo de cooperação entre os 
Estados-membros. Em especial, os Estados-membros necessitavam de obter informações de 
outros Estados-membros, para poderem proceder ao controlo do imposto. Necessitavam, na 
prática: 
• da possibilidade de obter informações sobre todas as transacções intracomunitárias 
efectuadas entre operadores constantes do seu próprio registo de identificação IVA, 
bem como dos identificados noutros Estados-membros e 
da possibilidade de confirmar a validade ôo número de identificação para efeitos do 
IVA do adquirente. 
Estes dados, que constituem uma componente da metodologia dos Estados-membros em 
matéria de controlo do IVA relativamente às transacções intracomunitárias, são fornecidos 
pelo sistema de troca de informações em matéria de IVA - VIES (l'AT Information Exchange 
System), que consiste numa rede comum informatizada. 
Directiva 91/6<S0/C1;K cio Conselho que complet;! o sislem;i comum do imposto sobre o valor 
acrescentado e altera, tendo em vista a abolição das fronteiras fiscais, a Directiva 77/3XX/CEH, JO n" 1. 
376 de 3 1.12.1991. p. 1. 
COM(94N) 5 1 5 final de 23.11.1994. 
1.3. Quadro jurídico comunitário em matéria de cooperação administrativa 
O Regulamento (CEE) n° 218/92 do Conselho' diz respeito à cooperação administrativa no 
domínio dos impostos indirectos (IVA). Este regulamento estabelece o quadro jurídico que 
impõe aos Estados-membros a obrigação de transmitirem entre si as informações necessárias à 
realização do controlo do IVA no que respeita ao comércio intracomunitário e tem por 
objectivo complementar o disposto na Directiva 77/799/CEE4 (relativa à assistência mútua dos 
Estados-membros no domínio dos impostos directos e indirectos). O regulamento confere 
ainda aos Estados-membros o direito de obterem regularmente informações globais, bem 
como de obterem informações pormenorizadas suplementares mediante pedido. A Directiva 
76/308/CEE prevê a assistência mútua em matéria de cobrança de créditos, nomeadamente, 
respeitantes ao IVA, por parte das administrações nacionais5. 
O Comité Permanente para a cooperação administrativa em matéria de impostos indirectos -
SCAC {Standing Committee on Administrative ( Coopération) foi criado ao abrigo do artigo 
10° do regulamento anteriormente referido. O SCAC, gerido e presidido pela Comissão, é 
responsável pelo acompanhamento contínuo da evolução da cooperação administrativa e da 
assistência mútua. O Comité é também responsável pelo acompanhamento da acção dos 
Estados-membros no que se refere à recolha, troca e exploração dos dados. A nível dos 
Estados-membros, o funcionamento quotidiano deste dispositivo é supervisionado por uma 
rede de Serviços Centrais de Ligação (SCL). 
O artigo 11° do Regulamento (CEE) n° 218/92 estabelece que "os Estados-membros e a 
Comissão, procederão à análise e à avaliação do funcionamento do dispositivo de cooperação 
administrativa previsto no presente regulamento ...". Nos termos deste artigo, a Comissão é 
também responsável pela centralização das experiências dos Estados-membros no que se refere 
a novos meios de evasão ou de fraude fiscal. 
O artigo 14° prevê, por seu turno, que "de dois em dois anos a contar da data de entrada em 
vigor do presente regulamento, a Comissão submeterá um relatório ao Parlamento Europeu e 
ao Conselho sobre as condições de aplicação do presente regulamento, com base, 
nomeadamente, no procedimento de controlo permanente previsto no artigo I Io". 
O primeiro relatório nos termos do artigo 14° do Regulamento (CEE) n° 218/92, publicado em 
23 de Junho de 19946, delineava o novo enquadramento administrativo que veio a ser aplicado 
na sequência da supressão dos controlos nas fronteiras motivados pelo IVA e salientava o seu 
excelente funcionamento. Este segundo relatório descreve a evolução deste dispositivo desde 
1993, avalia a sua eficácia e formula recomendações com vista à sua melhoria. 
J()n°L24dc 1.2.1992. p. I. 
JO n° 1. 366 de 27.12 1977, p 15. com a últim;i redacção que lhe loi dada pela Directiva 92/I2/ŒI' 
(JOn°L. 76 de 23.3.19>;2.p. 1). 
JOn°L 73 de 19.3.197o, p. IX. com a última redacção que lhe foi dada pela Directiva 92/IOX/CEE (JO 
n° L 390 de 31.12.1992. p. 124) 
COM(94) 262 final. 
2. EVOLUÇÃO DA COOPERAÇÃO ADMINISTRATIVA EM 1994 E 1995: AVALIAÇÃO 
2.1. Evolução a nível comunitário 
2. /. 1. Alargamento de 1995 
Uma das principais tarefas que incumbiram ao SCAC e ao seu Subcomité Técnico no decurso 
de 1994 consistiu na preparação do alargamento da Comunidade fixado para 1 de Janeiro de 
1995. Era necessário que os Estados-membros candidatos à adesão e a Comunidade 
estivessem preparados para assegurar a correcta aplicação do regime transitório do IVA a 
nível do comércio intracomunitário a partir da data de adesão. Esta tarefa recaiu 
essencialmente sobre os novos Estados-membros, ficando o SCAC, no entanto, responsável 
por assegurar a ligação da Áustria, da Finlândia e da Suécia à rede VIES, cujo sistema teria de 
ser adaptado a uma Comunidade alargada. 
Na primeira semana de Dezembro de 1994, a rede VIES foi colocada à disposição dos três 
novos Estados-membros e da Comunidade dos 12, para que pudesse ser testada, e a partir de 1 
de Janeiro de 1995, estava já plenamente operacional para ser utilizada pela Comunidade dos 
15. 
2.1.2. Questões relacionadas com o combate à fraude 
Em 1992, o SCAC havia criado um Subcomité Antifraude com o objectivo de examinar os 
actuais mecanismos legislativos, administrativos e técnicos - já existentes e/ou em vias de 
desenvolvimento no âmbito da Comunidade - de combate à fraude no domínio dos impostos 
indirectos. Na altura, a Comissão havia recomendado aos Estados-membros que adoptassem 
um programa mais estratégico e operacional de combate à fraude, recomendação essa que 
seria rejeitada por alguns Estados-membros. Em 1994, o Subcomité realizou apenas duas 
reuniões, não tendo efectuado qualquer reunião em 1995. Na reunião de Dezembro de 1994, 
foram abordados unicamente os casos de fraude em matéria de IVA comunicados por um 
reduzido número de Estados-membros. 
Na prática, o trabalho desenvolvido pelo Subcomité nos seus primeiros anos de actividade 
centrou-se na instalação de uma rede informatizada {Fiscal SCENÏ) nos Estados-membros e 
na formação dos funcionários nacionais responsáveis pela sua utilização. Embora todos os 
Estados-membros disponham já de ligação à rede e apesar da formação facultada aos 
funcionários, exceptuando um reduzido número de casos, a rede é muito escassamente 
utilizada para a transmissão de informações entre os Estados-membros, o que indicia que não 
estão a ser plenamente exploradas todas as potencialidades do sistema. Esta situação é 
especialmente preocupante, uma vez que o principal objectivo do Fiscal S( 1\NT consistia em 
permitir contactos rápidos e seguros entre os serviços nacionais responsáveis em matéria de 
fraude no domínio do IVA. Em 1996, a Comissão redobrou os seus esforços no sentido de 
demonstrar as vantagens do sistema. 
Esta escassez de actividade conjunta no domínio do combate à fraude a nível comunitário é 
lamentável. Decorre, parcialmente, das limitadas atribuições inicialmente conferidas ao 
Subcomité pelos Estados-membros, que ficaram muito aquém do objectivo de definição de 
uma estratégia comunitária de combate à fraude. Além disso, a relutância de alguns 
Estados-membros em cooperarem entre si numa base multilateral na investigação de casos 
suspeitos de fraude contribuiu igualmente para dificultar o desenvolvimento de uma estratégia 
coerente a nível comunitário. Desta situação resultaram problemas para a Comissão em dar 
cumprimento às responsabilidades que lhe incumbem nos termos do artigo IIo do 
Regulamento (CEE) n° 218/92, nomeadamente a nível da centralização das experiências dos 
Estados-membros em matéria de novos meios de combate à fraude e à evasão fiscal. 
Não obstante, no decurso de 1996, o SCAC adoptou o novo mandato proposto pela 
Comissão para o Subcomité, destinado a incentivar e facilitar uma maior coordenação dos 
esforços e recursos afectados pelos Estados-membros ao combate à fraude. Redefinidas as 
suas funções, o Subcomité adoptou um ambicioso programa de trabalho, propondo-se, 
nomeadamente, identificar os aspectos do sistema dos impostos indirectos mais permeáveis à 
fraude, avaliar o funcionamento e adequação dos mecanismos existentes de combate à fraude e 
maximizar a sua utilização efectiva. Para que este programa de trabalho venha a produzir 
resultados satisfatórios, será necessário o empenhamento de todos os Estados-membros no 
intercâmbio de informações obtidas a partir de casos de investigação concretos. Só uma 
vontade real de partilha das informações permitirá desenvolver uma estratégia comunitária de 
combate à fraude no domínio do IVA, que se revela essencial para o correcto funcionamento 
do mercado interno. 
A Comissão foi informada, numa base ad hoc, da existência de casos que implicam uma perda 
de receitas entre 2 e 60 milhões de ecus. Esses casos demonstram claramente a necessidade de 
uma estreita coordenação dos esforços desenvolvidos pelas autoridades nacionais 
relativamente a casos transnacionais complexos. A assistência susceptível de ser prestada pela 
Comissão a nível da coordenação das acções comunitárias neste domínio é dificultada pela 
inexistência de uma base jurídica suficientemente abrangente, similar à existente nos domínios 
aduaneiro e agrícola. 
2. J. 3. Medidas experimentais em matéria de controlo multilateral do Jl 'A 
As empresas que desenvolvem actividades comerciais em vários Estados-membros são 
normalmente consideradas entidades nacionais distintas para efeitos de controlo do IVA. Em 
1994, a Comissão e os Estados-membros começaram a recear que as empresas multinacionais 
pudessem tirar partido de eventuais diferenças aparentes do regime aplicado pelas 
administrações fiscais dos Estados-membros, em detrimento de uma concorrência leal e de um 
controlo generalizado. Dado estes operadores multinacionais representarem elevados 
montantes em termos de IVA, os Estados-membros devem atribuir uma prioridade absoluta ao 
seu controlo. 
Em 1994 e 1995, o SCAC lançou, com o apoio financeiro da Comunidade, medidas 
experimentais no domínio do controlo das empresas multinacionais, cuja base jurídica é 
constituída essencialmente pela Directiva 77/799/CEE. 
Estas medidas experimentais destinavam-se a testar a eficácia dos instrumentos criados pelo 
enquadramento legislativo comunitário para a cooperação administrativa a nível do controlo 
das empresas multinacionais. As medidas experimentais proporcionavam igualmente uma 
oportunidade de confrontar os diferentes métodos de controlo aplicados nos 
Estados-membros. 
Por diversas razões, certos Estados-membros não participaram nestas experiências. Alguns 
deram preferência a um controlo bilateral, em detrimento de um controlo multilateral do IVA, 
e outros consideraram não poder participai" pelo facto de a Comissão estar envolvida no 
processo. A legislação nacional de alguns Estados-membros impediu a sua participação, 
embora a legislação comunitária autorize este tipo de actividades. 
Na sequência da realização dos controlos coordenados, os Estados-membros que participaram 
afirmaram ter obtido um conhecimento mais exaustivo das actividades desenvolvidas pelos 
operadores abrangidos pelo exercício de controlo. Foram descobertas práticas comerciais 
destinadas unicamente a maximizar vantagens fiscais. Com efeito, algumas administrações 
descobriram actividades que anteriormente desconheciam por completo. Os controlos 
permitiram também confirmar que os operadores exploram, em seu beneficio, a complexidade 
e ambiguidade do regime transitório do IVA, bem como as diferentes interpretações por que 
podem optar os Estados-membros. 
Os resultados das experiências demonstraram que os instrumentos disponibilizados pelo 
enquadramento jurídico comunitário podem sei- utilizados para melhorar o controlo dos 
operadores multinacionais. Não obstante, realçaram também a existência de uma série de 
entraves jurídicos e práticos impeditivos de uma cooperação plenamente eficaz a nível do 
controlo destas complexas, mas não pouco frequentes, actividades comerciais. O SCAC 
adoptou um primeiro conjunto de directrizes de carácter geral destinadas a orientar os futuros 
controlos multilaterais do IVA. 
A curto prazo, a Comissão tenciona financiar outras iniciativas de carácter experimental, a fim 
de demonstrar em maior medida a necessidade de substituir o controlo nacional ou bilateral ôo 
IVA por um controlo multilateral e de aperfeiçoar as directrizes já elaboradas. Apesar do êxito 
evidente das duas experiências, os Estados-membros terão agora de realizai- os controlos 
multilaterais por iniciativa própria, integrando-os na sua actividade quotidiana de controlo. 
A Comissão considera que, para fazer face aos desafios colocados pelos operadores referidos, 
é necessário que estes controlos se tornem uma componente comum das estratégias nacionais 
de controlo. Além disso, na perspectiva da Comissão, os Estados-membros que ainda não 
participaram nestas iniciativas de carácter experimental deverão tazê-lo o mais rapidamente 
possível. 
2.1.4. Assistência mútua em matéria de cobrança 
As deficiências existentes a nível do funcionamento da cooperação nos termos da Directiva 
76/308/CEE, relativa à assistência mútua em matéria de cobrança de créditos do IVA, foram 
identificadas já há algum tempo. O número de créditos em relação aos quais é solicitada 
assistência é muito reduzido e os Estados-membros reconhecem que a taxa de êxito a nível da 
cobrança dos montantes, frequentemente significativos, respeitantes aos impostos em dívida é 
muito inferior â que se poderia esperar. A Comissão, com o apoio dos Estados-membros, 
efectuou uma análise extensiva das causas destes problemas. Os resultados da análise da 
Comissão, com os quais o SCAC está globalmente de acordo, imputavam estas deficiências a 
cinco factores fundamentais; 
amplas divergências em termos de competência dos Estados-membros em matéria de 
cobrança a nível nacional; 
não aplicação de um tratamento jurídico equitativo aos créditos entre 
Estados-membros e aos créditos nacionais; 
menor prioridade atribuída à recuperação de créditos de outros Estados-membros; 
• lentidão, complexidade e falta de conhecimento dos mecanismos de assistência mútua 
e; 
• uma extraordinária dificuldade em localizar certos devedores. 
No início de 1997, a Comissão apresentará propostas destinadas a melhorar a aplicação da 
directiva, processo que exigirá um empenhamento contínuo por parte dos Estados-membros, 
quer no sentido de um maior recurso à directiva, quer da atribuição de uma maior prioridade 
aos pedidos formulados em conformidade com a mesma. 
2.2. Cooperação administrativa a nível dos Estados-membros 
2.2.1. I Jtilizaçõo dos instrumentos de cooperação 
Os mecanismos comunitários de cooperação administrativa estabelecidos pelo Regulamento 
(CEE) n° 218/92 destinam-se a evitar perdas de receitas fiscais para os Estados-membros. O n° 
2 do artigo 4o do Regulamento prevê que sejam fornecidas informações a pedido dos 
Estados-membros sobre as operações intracomunitárias realizadas pelos seus operadores num 
determinado trimestre. O n° 3 do artigo 4o do Regulamento possibilita a identificação dos 
fornecedores aos quais as aquisições foram efectuadas. Os dados a que se refere o n° 2 do 
artigo 4o são também transmitidos automaticamente entre os Estados-membros, no final de 
cada trimestre, através do sistema VIES. Nos termos do artigo 5o do Regulamento e do artigo 
2o da Directiva 77/799/CEE, os Estados-membros podem também formular pedidos de 
informações mais específicos, para efeitos de controlo de determinados operadores, 
respeitantes por exemplo a números de facturas, datas e valor das transacções individuais. A 
aplicação dos n°s 2 e 3 do artigo 4o e do artigo 5o do Regulamento pelos Estados-membros 
constitui o elemento fulcral do controlo dos operadores que intervêm no comércio 
intracomunitário. 
Aquando da adopção do regime transitório do IVA, a Comunidade não delineou qualquer 
metodologia de controlo nem qualquer método para a exploração dos dados do sistema VIES,-
únicos e específicos, nem quaisquer outras vias de recolha de informações. Os 
Estados-membros continuaram a poder controlar os respectivos operadores da fornia que 
considerassem mais adequada. Não obstante, a Comunidade promoveu um debate, no âmbito 
do programa Matthaeus-Tax7, sobre a metodologia de controlo do comércio intracomunitário. 
O programa constituiu uma oportunidade para os Estados-membros confrontarem abordagens 
respeitantes ao controlo do IVA, em geral, e ao comércio intracomunitário e â utilização do 
sistema VIES, em especial, bem como para identificarem as práticas mais adequadas. 
JO n* L 280 do 13.11.1993. p. 27. Para mais informações relativamente a cslc programa, consultar os 
relatórios da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Huropeu (COM(95) (>63 final e C(.)M(%) 543 
final). 
No início de 1993, num esforço de avaliar a eficácia da utilização dos dados VIES, a Comissão 
solicitou aos Estados-membros informações pormenorizadas sobre impostos adicionais 
identificados graças à troca de informações no âmbito do sistema VIES. Na altura, a maioria 
dos Estados-membros mostrou-se indisponível para fornecer essas informações (ou 
impossibilitada de o fazer), embora tivesse acedido 'em comunicar à Comissão o número de 
casos em que foram efectuados controlos suplementares com base nas informações partilhadas 
através do sistema VIES; não obstante, actualmente, só dois ou três Estados-membros 
fornecem regularmente essas informações. Consequentemente, a Comissão só pode avaliar o 
aproveitamento dos mecanismos administrativos de cooperação por parte dos 
Estados-membros, examinando a utilização que fazem dos seus principais elementos, que se 
materializam nos pedidos formulados nos termos do artigo 5o do Regulamento e do artigo 2o 
da Directiva, bem como nas consultas efectuadas ao abrigo dos n°s 2 e 3 do artigo 4o do 
Regulamento. 
Gráfico 1: Número de pedidos formulados, por trimestre, em 1994 e 1995 nos 
termos do artigo 5° do Regulamento (CEE) n° 218/92 e do artigo 2" da Directiva 
77/799/CEE 
800000 -. 
700000 -
600000 
500000 I 
400000 -f 
300000 I 
200000 
100000 -I 
0 
1Q94 2Q94 3Q94 4Q94 1Q95 2Q95 3Q95 4Q95 
O Gráfico 1 supra indica um aumento gradual do recurso aos pedidos de informações por 
parte dos Estados-membros. Todavia, o número de pedidos formulados representa apenas uma 
fracção dos milhares de pedidos anuais estimados pelos próprios Estados-membros em Junho 
de 1993. 
O Gráfico 2 infra analisa o número de pedidos formulados por cada Estado-membro. 
Gráfico 2: Número de pedidos formulados por Estado-membro em 1994 e 1995 nos 
termos do artigo 5° do Regulamento e do artigo 2° da Directiva 
O aumento global do número de pedidos nos termos do artigo 5o, com diferenças acentuadas 
entre os Estados-membros, refiecte-se no acréscimo do número de consultas ao abrigo do 
artigo 4o, como demonstrado no Gráfico 3 infra. Como requisito prévio para formularem um 
pedido nos termos do artigo 5o do Regulamento, os Estados-membros devem antes ter 
esgotado as possibilidades previstas no artigo 4o. 
Gráfico 3: Aumento global em 1994 e 1995 do número de consultas efectuadas ao 
abrigo dos n°s 2 e 3 do artigo 4" do Regulamento 
1800000 
1600000 
1400000 
1200000 
1000000 
800000 
600000 
400000 
200000 
0 llWfflíWl • • í | 
1Q94 2Q94 3Q94 4Q94 1Q95 2Q95 3Q95 4Q95 
O quadro geral de desenvolvimento contínuo da cooperação administrativa apresentado nos 
Gráficos l e 3 deve constituir um motivo de regozijo. O recurso crescente aos mecanismos 
disponibilizados pelo sistema VIES e o acréscimo gradual dos pedidos formulados nos termos 
dos artigos 5o e 2o reflectem a crescente importância da cooperação administrativa para o 
controlo do comércio intracomunitário. Todavia, tal como demonstrado pelos Gráficos 4 e 5 
infra, este aumento global encobre diferenças extremamente acentuadas entre os 
Estados-membros no que respeita ao recurso aos mecanismos previstos nos n° 2 e 3 do artigo 
4o. 
Gráfico 4: Número de consultas efectuadas por cada Estado-membro em 1994 e 
1995 ao abrigo dos n°s 2 e 3 do artigo 4" do Regulamento, por operador estabelecido 
nesse Estado-membro que efectue entregas intracomunitárias 
Muitos dos pedidos nos termos do artigo 4o do Regulamento destinam-se a confirmar que o 
operador do Estado-membro requerente não realizou quaisquer aquisições intracomunitárias, o 
que constitui também um método válido de exploração dos dados do sistema VIES. O Gráfico 
5 infra indica a frequência com que os Estados-membros recorrem ao disposto no n° 3 do 
artigo 4o do Regulamento para controlarem os operadores que efectuam aquisições a partir de 
outros Estados-membros. 
Gráfico 5: Número de consultas efectuadas por cada Estado-membro em 1994 e 
1995 ao abrigo do n° 3 do artigo 4o do Regulamento (CEE) n" 218/92, por operador 
que efectue aquisições intracomunitárias nesse Estado-membro 
Com base nos Gráficos 1 a 5, pode concluir-se que, embora o recurso aos mecanismos de 
cooperação administrativa esteja sem dúvida a aumentar, não é ainda suficiente para controlar 
de forma adequada o comércio intracomunitário em todos os Estados-membros. A escassa 
aplicação dos mecanismos disponibilizados pelo sistema VIES em alguns Estados-membros 
deve-se a diversos factores. O acesso ao sistema por parte dos funcionários responsáveis pelo 
controlo tem, obviamente, uma importância considerável. Embora, teoricamente, os dados do 
sistema VTES estejam disponíveis em mais de 55 000 terminais em toda a Comunidade, alguns 
Estados-membros apenas permitem aos seus funcionários um acesso restrito aos mesmos. Este 
factor pode explicar também o correspondente escasso nível de utilização dos mecanismos 
previstos no artigo 5o do Regulamento e no artigo 2o da Directiva. 
Baseando-se nos dados existentes sobre a utilização do sistema VIES e nas práticas mais 
adequadas que resultarem do programa Matthaeus-Tax, a Comissão está convicta de que, no 
que respeita ao controlo do IVA, a estratégia mais apropriada consiste numa abordagem 
integrada, que utilize os dados do sistema VIES como um entre os vários elementos 
disponíveis. Antes de mais, os dados partilhados de forma automática poderiam ser utilizados 
para efectuar uma análise dos riscos destinada a identificar os operadores ou as categorias de 
operadores que devem ser sujeitos a controlo. Em segundo lugar, poder-se-ia efectuar 
consultas ao abrigo do artigo 4o do Regulamento, no âmbito dos esforços mais gerais de 
recolha de informações, antes da realização ou na sequência do controlo de um operador 
específico. E, finalmente, poder-se-ia recorrer ao disposto no artigo 5o para obter informações 
sobre transacções concretas. 
Para que o controlo do IVA possa atingir um nível satisfatório, será necessário um recurso 
mais generalizado à cooperação administrativa nos Estados-membros, acompanhado da sua 
plena integração nas estratégias de controlo nacionais. A cooperação administrativa não pode 
ser uma tarefa reservada a especialistas. Os Estados-membros que ni\o permitem a todos os 
seus funcionários responsáveis pelo controlo do IVA aceder aos mecanismos de consulta do 
sistema VIES, deveriam passar a fazê-lo. As informações respeitantes às aquisições 
intracomunitárias efectuadas por um determinado operador deveriam ser consideradas uma 
peça suplementar do mecanismo de controlo nacional, sem a qual esse controlo ficará 
incompleto. Esta abordagem pressupõe um recurso generalizado, por parte de todos os 
funcionários responsáveis pelo controlo do IVA, às possibilidades específicas em matéria de 
apresentação de pedidos e de realização de consultas proporcionadas pela Comunidade. Os 
Gráficos 3 a 5 demonstram claramente que alguns Estados-membros têm vindo a adoptar esta 
abordagem de forma muito mais intensiva do que outros. Os Estados-membros que 
praticamente não tiram partido das oportunidades proporcionadas pelo dispositivo de 
cooperação administrativa não dispõem obviamente de um quadro tão completo sobre os seus 
operadores. 
Os Estados-membros têm ainda muito a fazei" no sentido de familiarizarem as respectivas 
administrações com os mecanismos de cooperação administrativa. Mesmo nos 
Estados-membros em que o recurso ao sistema é já um dado adquirido, é ainda frequente 
encontrar funcionários que desconhecem a possibilidade de solicitar informações a outros 
Estados-membros, para ajudá-los a solucionar problemas específicos com que deparam quer 
no âmbito das suas actividades de rotina de controlo do IVA, quer a nível de operações de 
combate à fraude. E, claramente, necessária uma formação intensiva em matéria de utilização e 
exploração dos dados do sistema VIES e de outros procedimentos de cooperação 
A Comunidade tem também um importante papel a desempenhar no sentido de alertar os 
funcionários nacionais para a dimensão comunitária do trabalho que realizam, fomentando a 
confiança mútua entre funcionários de diferentes administrações e facilitando, tanto quanto 
possível, a sua utilização na prática, reduzindo simultaneamente os custos que implica. Para o 
efeito, será necessário dotar as administrações das qualificações e inlta-estruturas adequadas à 
realização das actividades de cooperação e incentivar a sua integração nos hábitos de trabalho. 
12 
A escassa utilização dos instrumentos de cooperação suscita sérias questões quanto à 
credibilidade e eficácia globais do controlo do IVA a nível do comércio intracomunitário por 
parte de alguns Estados-membros. A implantação do sistema VIES e o Regulamento (CEE) n° 
218/92 (adoptado por unanimidade) foram inicialmente considerados por todos os 
Estados-membros essenciais à realização de um controlo eficaz no âmbito do regime 
transitório do IVA. A criação e a entrada em funcionamento da infra-estrutura necessária 
implicaram investimentos substanciais por parte da Comunidade e dos Estados-membros, em 
termos de recursos humanos e financeiros, e a obrigação de apresentação de mapas 
recapitulativos trimestrais imposta aos operadores constitui igualmente uma sobrecarga 
considerável. 
2.2.2. Papel dos Estados-membros a nivel da recolha de dados 
Em conformidade com o artigo 4o do Regulamento (CEE) n° 218/92, os Estados-membros 
"assegurarão que a base de dados seja mantida actualizada, completa e rigorosa". A Comissão 
tem pressionado os Estados-membros, em várias ocasiões, nomeadamente no âmbito do 
SCAC e nas reuniões periódicas dos directores dos Serviços Centrais de Ligação nacionais 
(SCL), para que melhorem a actualização e fiabilidade das informações que recolhem e trocam 
entre si. 
Em 1994 e 1995, a taxa de apresentação de mapas recapitulativos atingiu 95% (número de 
mapas transmitidos pelos operadores relativamente ao número de mapas estimado pela 
administração). Neste período, 1,5% das informações comunicadas8 não puderam ser 
disponibilizadas aos outros Estados-membros, dado serem consideradas incorrectas, em 
virtude de o número de identificação para efeitos do IVA do adquirente comunicado pelo 
fornecedor não corresponder às regras de definição dos números de identificação aplicáveis no 
Estado-membro do adquirente. 
Estas elevadas taxas de cumprimento e de fiabilidade constituem uma melhoria assinalável e 
desejável dos resultados obtidos nos primeiros meses de funcionamento do sistema e reflectem 
um esforço real por parte das administrações nacionais e dos operadores intracomunitários. 
Não obstante, enquanto a recolha dos dados não se processar de forma sistemática e com um 
elevado grau de exactidão, os Estados-membros terão de envidar todos os esforços ao seu 
alcance para melhorar a qualidade, racionalizando a sua própria gestão das respectivas bases de 
dados, apoiando acções de formação contínuas destinadas aos operadores e, se necessário, 
aplicando sanções. 
2.2.3. Os Se/viços ("entrais de Ligação e a sua importância para o 
cumprimento dos prazos 
O Regulamento (CEE) n° 218/92 prevê a criação, em cada Estado-membro, de um Serviço 
Central de Ligação (SCL). A legislação não estabelece quaisquer requisitos específicos para a 
constituição dos SCL, mas numa fase muito inicial, a Comissão e os Estados-membros 
chegaram a acordo sobre um conjunto de directrizes quanto às suas principais funções e 
objectivos. Aos SCL foi atribuída essencialmente a função de canal de comunicação normal 
entre as autoridades competentes na matéria, a gestão do fluxo de cooperação e assistência 
entre os Estados-membros, o controlo da qualidade e pertinência dos pedidos de assistência e 
respectivas respostas e a supervisão da observância dos prazos. Em suma, os SCL 
destinavam-se a actuar como um ponto de contacto único, através do qual os 
Estados-membros poderiam obter uma assistência efectiva e atempada sobre todas as questões 
?orom comunioíidos 35 000 000 de linhus ilc d;idos por fornecedores iiili';ieonmniliírios. 
relacionadas com o controlo e a cooperação em matéria de IVA. É importante que os SCL 
disponham dos recursos, competências e conhecimentos indispensáveis à prestação deste 
serviço. 
O artigo 5o do Regulamento (CEE) n° 218/92 estabelece que "a autoridade requerida deverá 
fornecer a informação [solicitada por outro Estado-membro] com a maior brevidade possível e 
o mais tardar três meses após a recepção do pedido". Para os pedidos formulados nos termos 
da Directiva 77/799/CEE, não existe qualquer prazo, mas em 1994 o SCAC decidiu que os 
pedidos apresentados nos termos do artigo 2o desta directiva ficariam sujeitos ao mesmo prazo 
de três meses aplicável aos pedidos formulados nos termos do artigo 5o do Regulamento. Esta 
decisão permitiu uma racionalização dos procedimentos aplicáveis pelos Estados-membros em 
termos de gestão dos pedidos apresentados com base nestes dois diplomas e respectivas 
respostas. 
O número de pedidos apresentados ao abrigo destes dois diplomas tem registado um 
acréscimo constante, como demonstrado pelo Gráfico I supra. Infelizmente, este acréscimo do 
número de pedidos formulados tem sido contrabalançado por um aumento correspondente de 
pedidos pendentes, em que não foi respeitado o prazo máximo de três meses. A Comissão e 
os Estados-membros têm vindo a acompanhar atentamente esta evolução, quer no âmbito do 
SCAC, quer no âmbito das reuniões dos directores dos SCL. Existe um risco evidente de uma 
acumulação de pedidos impossível de gerir, susceptível de pôr em causa o controlo eficiente 
do IVA, caso não seja tomada atempadamente qualquer iniciativa com vista a contrariar esta 
evolução. 
Gráfico 6: Proporção de respostas pendentes a pedidos apresentados nos termos do 
artigo 5o do Regulamento e do artigo 2" da Directiva; situação em 31 de Dezembro 
de 1995, por Estado-membro requerido 
O problema das respostas pendentes deve-se em parte ao facto de os pedidos estarem a 
tornar-se cada vez mais complexos, o que exige respostas mais demoradas Não obstante, é 
muito provável que esta tendência se mantenha, facto que os Estados-membros deverão ter em 
conta a nível do seu planeamento. Na prática, as diferenças de organização e de efectivos 
afectados aos SCL existentes entre os Estados-membros deram origem a variações quanto ao 
volume de serviços que podem prestar, susceptíveis de criarem entraves ao bom 
funcionamento da cooperação administrativa. Existem fortes indícios de que, em vez de 
actuarem como canais de ligação, alguns SCL actuam aparentemente como pontos de 
estrangulamento do sistema de comunicação, como demonstrado no Gráfico 6 supra. Um 
14 
outro problema verificado em alguns Estados-membros resulta da existência, numa mesma 
administração, de vários departamentos responsáveis em matéria de IVA. Consequentemente, 
embora um SCL possa ser competente para o tratamento de pedidos apresentados nos termos 
do regulamento, poderá não sê-lo em relação a pedidos similares apresentados ao abrigo da 
Directiva 77/799/CEE. Na perspectiva da Comissão, a divisão de tarefas afecta a 
complementaridade, que constitui um objectivo expresso da legislação comunitária. Além 
disso, reduz as vantagens resultantes da existência de um único ponto de contacto. 
Os SCL só poderão prestar aos seus homólogos dos outros Estados-membros os serviços que 
estes esperam e a que têm direito, se lhes forem assegurados os meios apropriados, em termos 
de afectação de recursos e estabelecimento de prioridades, por parte das respectivas 
administrações de controlo ao nível adequado. Os Estados-membros que não respondam 
atempadamente aos pedidos, terão de procurar obter uma certa compreensão por parte do 
funcionário de controlo do Estado-membro requerente, que poderá estar dependente da 
resposta para solucionar um problema com que se defronta. A não observância dos prazos 
poderá traduzir-se na perda de oportunidades de proceder ao controlo e cobrança efectivos do 
imposto. 
Apesar das potenciais melhorias identificadas nas reuniões dos directores dos SCL realizadas 
no âmbito do programa Matthaeus-Tax, os Estados-membros terão de dar resposta a estas 
diferenças a nível organizativo e de pessoal que continuam a entravar o desenvolvimento da 
cooperação administrativa. 
Em especial, esta situação exigirá que as administrações equacionem a adequação dos recursos 
disponibilizados aos SCL, o grau de prioridade atribuído, a nível local, aos pedidos de 
informação provenientes de outros Estados-membros, os recursos humanos afectados a essa 
tarefa a nível dos serviços locais, os requisitos em termos de formação necessária à utilização 
do sistema e à compreensão das necessidades dos outros Estados-membros, bem como a 
formação linguística necessária para ultrapassar eventuais dificuldades de comunicação. 
3. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES 
3.1. Conclusões 
Foram envidados esforços consideráveis a nível comunitário, no âmbito do SCAC e nas 
reuniões periódicas dos directores dos SCL nacionais, no sentido de proceder a um 
acompanhamento estreito e de incentivar o desenvolvimento da cooperação administrativa. 
Desses esforços resultaram benefícios consideráveis. A cooperação administrativa tem vindo a 
generalizar-se gradualmente. Vários Estados-membros começaram a integrá-la nas respectivas 
estratégias nacionais de controlo. Em alguns casos, os Estados-membros reforçaram 
igualmente as suas estruturas administrativas, por forma a dar resposta ao aumento de pedidos 
que tem vindo a verificar-se. 
15 
O sistema VIES registou melhorias significativas desde 1993 no que respeita à exaustão e 
fiabilidade dos seus dados. Tecnicamente, o sistema VIES continuou a funcionar de acordo 
com padrões extremamente elevados. Este sistema proporciona um acesso rápido e seguro a 
enormes quantidades de dados recolhidos regularmente com base em informações fornecidas 
por operadores intracomunitários. As informações disponíveis respondem a uma necessidade 
real de controlo. A expansão dos mecanismos necessária para implementar o alargamento da 
Comunidade ocorrido em 1995 foi um êxito, quer do ponto de vista técnico, quer do ponto de 
vista organizativo. Registaram-se também progressos a nível da promoção de um controlo 
multilateral do IVA. 
Não obstante, apesar destas melhorias, a situação continua a ser claramente insatisfatória, 
muito embora tal se deva, em larga medida, ao sistema de tributação em si mesmo e às 
deficiências da Sexta Directiva IVA. As diferenças a nível da sua transposição e aplicação 
pelos Estados-membros e a complexidade das suas regras têm causado problemas tanto às 
administrações, como aos operadores, e os dados que as experiências de controlo multilateral 
do IVA permitem obter indicam que os operadores estão a tirar partido dessas diferenças. A 
fim de encontrar uma solução para estes problemas fundamentais, a Comissão propôs uma 
revisão completa da legislação existente em matéria de IVA'. 
Todavia, uma iniciativa desta envergadura não pode ser levada a cabo de um dia para outro 
Além disso, em relação a um determinado número de aspectos importantes, existe ainda uma 
ampla margem de manobra que os Estados-membros podem e devem utilizar, por forma a 
retirarem todas as vantagens possíveis do actual enquadramento comunitário. A medida que a 
cooperação administrativa se torna um elo cada vez mais vital c|| cadeia do controlo do IVA, 
mais o subaproveitamento das potencialidades do sistema representará uma ameaça inaceitável 
à integridade do próprio sistema IVA. Revela-se necessário, não apenas explorar plenamente 
todo o potencial do actual enquadramento, mas também criar uma nova infra-estrutura que 
permita prosseguir o desenvolvimento dos instrumentos e actividades indispensáveis para que a 
cooperação administrativa se transforme numa realidade quotidiana de todas as administrações 
nacionais. Como primeiro passo nesse sentido, a Comissão tenciona apresentar, em breve, uma 
proposta de programa de acção destinado a reforçar a aplicação dos sistemas de fiscalidade 
indirecta do mercado interno. Este programa constituirá igualmente uma nova base jurídica e 
orçamental para o financiamento comunitário, a partir de 1998, do sistema VIES e de outros 
sistemas de intercâmbio de informações e de comunicação, necessários ao desenvolvimento da 
cooperação administrativa. 
3.2. Recomendações 
Os Estados-membros terão de intervir mais, por forma a assegurai- a melhor integração 
possível do controlo da tributação do comércio intracomunitário nas suas estratégias 
nacionais de controlo do IVA e na metodologia adoptada pelos respectivos 
funcionários responsáveis nesta matéria, deixando simultaneamente de considerar esta 
questão uma matéria para especialistas Para tal, deverão atribuir uma maior prioridade 
ao recurso à cooperação administrativa. 
Um Sistema Comum tio IVA - Programa para o mercado único (COM(%) 32S final). 
16 
Para o efeito, será necessária uma maior generalização das oportunidades específicas 
de apresentação de pedidos e de consultas (de que resultam encargos substanciais para 
os operadores e para as administrações nacionais). Simultaneamente, os controlos 
multilaterais do IVA - não apenas as eventuais medidas experimentais que já deram 
provas da sua viabilidade, mas verdadeiros controlos operacionais - deveriam ser 
plenamente integrados nas estratégias nacionais de controlo. 
A Comunidade, em parceria com os Estados-membros, tem também o dever de 
incentivar o desenvolvimento da cooperação administrativa. É necessário redobrar 
esforços, tanto a nível comunitário, quanto a nível dos Estados-membros, para 
consciencializar os funcionários nacionais da dimensão comunitária do trabalho que 
realizam, bem como para fomentar a confiança mútua entre funcionários de diferentes 
administrações nacionais, facilitar a cooperação na prática e reduzir o mais possível os 
custos que implica. 
Os Estados-membros terão também de redobrar esforços por forma a assegurar que 
todos os operadores que efectuam entregas intracomunitárias apresentem atempada e 
correctamente as suas declarações, e terão de reconsiderar a adequação das suas 
políticas de aplicação e imposição de sanções em relação aos operadores que 
prevaricam. 
Os Estados-membros terão de investir mais recursos, para poder dar resposta o mais 
rapidamente possível aos pedidos de assistência provenientes de outros 
Estados-membros. As dificuldade de natureza organizativa e de pessoal com que se 
defrontam alguns SCL terão de ser objecto de uma reacção rápida e determinada. 
Os Estados-membros terão de comprometer-se a proceder ao intercâmbio de 
informações relativamente a investigações concretas de situações fraudulentas a nível 
comunitário. Só assim será possível desenvolver uma estratégia comunitária de 
combate à fraude susceptível de vir a dar frutos. 
A Comissão e os Estados-membros terão de envidar esforços suplementares, a fim de 
relançar as suas actividades de cooperação em matéria de detecção e prevenção da 
fraude. A inexistência de informações completas a nível comunitário, conjugada com 
as limitações do quadro existente para a abordagem do complexo problema da fraude 
transnacional, constitui uma área de risco à qual será necessário fazer face. 
A Comunidade terá de adoptar as medidas de carácter legislativo e administrativo 
necessárias para melhorar os mecanismos de cooperação administrativa em matéria de 
cobrança do IVA. Esta evolução exigirá um maior empenhamento por parte dos 
Estados-membros, no sentido da utilização destes mecanismos e do cumprimento das 
responsabilidades que lhes incumbem nesta matéria. 
17 
A cooperação constitui uma aposta positiva. A intervenção de todos os Estados-membros em 
cada um destes domínios reforçará em larga medida a capacidade da Comunidade no seu 
conjunto para enfrentar os desafios, presentes e futuros, que se colocam à cooperação 
administrativa. Com a introdução de um novo sistema comum do IVA para o mercado único, 
a cooperação administrativa tornar-se-á uma componente cada vez mais essencial do controlo 
do IVA. Será necessário atingir entre todos os Estados-membros um nível de cooperação pelo 
menos equivalente ao actualmente existente em cada Estado-membro. É crucial que todos os 
Estados-membros estejam preparados para acolher os novos instrumentos e metodologias que 
serão necessários no futuro, a fim de poderem utilizá-los em conjunto, de modo a integrar a 
dimensão comunitária nas suas estratégias nacionais. A experiência e os êxitos alcançados até 
ao momento constituem sólidos alicerces para o futuro. 
ISSN 0257-9553 
COM(96) 681 final 
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PT 09 06 
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ISBN 92-78-13621-2 
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