Proposta de DECISÃO-QUADRO DO CONSELHO destinada a reforçar o quadro penal para a repressão da poluição por navios

(apresentada pela Comissão)

EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

1. Justificação da proposta

Os crimes contra o ambiente ocupam um lugar central entre as preocupações da União Europeia. O Conselho Europeu de Tampere, de 15 e 16 de Outubro de 1999, instou a que fossem envidados esforços no sentido de adoptar definições, incriminações e sanções comuns centradas essencialmente num número limitado de sectores de especial relevância, como os crimes contra o ambiente. O Conselho «Justiça e Assuntos Internos» de 28 de Setembro de 2000 reconheceu que deveria ser estabelecido um acervo relativo às infracções no domínio do ambiente. A Comissão apresentou uma proposta de directiva neste sentido [1]. Em 27 de Janeiro de 2003, o Conselho adoptou uma decisão-quadro relativa à protecção do ambiente através do direito penal [2].

[1] Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à protecção do ambiente através do direito penal, apresentada pela Comissão em 13.3.2001 (JO C 180 E de 26.6.2001, p. 238), alterada em 30 de Setembro de 2002 (JO C 20 E de 28.1.2003, p. 284).

[2] JO L 29 de 5.2.2003, p. 55.

O naufrágio recente do petroleiro Prestige ao largo da costa da Galiza, ocorrido em Novembro de 2002, demonstrou que é urgente tomar medidas no domínio específico da poluição por navios. No Conselho Europeu de Copenhaga de 12 e 13 de Dezembro de 2002, a União Europeia salientou a sua determinação em adoptar todas as medidas necessárias para evitar que este tipo de catástrofes se venha a repetir. Neste contexto, o Conselho congratulou-se, designadamente, com o facto de a Comissão tencionar examinar a necessidade de adoptar novas medidas específicas, incluindo medidas respeitantes à responsabilidade e às sanções correspondentes [3]. O Conselho «JAI» de 19 de Dezembro adoptou uma declaração em que se compromete a apreciar todas as medidas complementares destinadas a garantir a protecção do ambiente, nomeadamente o ambiente marinho, através do direito penal.

[3] Pontos 32 a 34.

A proposta de directiva relativa à poluição por navios e à introdução de sanções, incluindo sanções penais, pelo crime de poluição [4] constitui uma primeira etapa fundamental para este efeito. Esta proposta transpõe para o direito comunitário as regras internacionais aplicáveis às descargas poluentes dos navios e regula a aplicação dessas regras. Aplica-se, para além das normas internacionais habituais, aos comportamentos proibidos cometidos em alto-mar (zonas marítimas fora da jurisdição dos Estados). Prevê que estas infracções sejam objecto de sanções eficazes, proporcionais e dissuasivas. No que se refere a pessoas singulares, trata-se de sanções penais que, nos casos mais graves, podem ir até à aplicação de uma pena de prisão. No tocante às pessoas singulares ou colectivas, as sanções prevêem, nomeadamente, a aplicação de multas.

[4] COM(2003) 92 final de 5.03.2003.

Para lutar eficazmente contra os fenómenos de poluição por navios, é conveniente completar o dispositivo criado através de medidas de cooperação judiciária, adoptadas em aplicação do Título VI do Tratado da União Europeia.

A presente proposta de decisão-quadro tem, pois, por finalidade reforçar as medidas de direito penal destinadas a aproximar as disposições legislativas e regulamentares dos Estados-Membros respeitantes ao crime de poluição por navios, assim como facilitar e promover a cooperação entre os Estados-Membros para reprimir estes crimes.

2. Contextos regional e internacional; o quadro da UE

A presente proposta de decisão-quadro inscreve-se num contexto regional e internacional, no qual se inspira em grande medida.

Para além da Convenção MARPOL 73/78, a que a Directiva 2003/.../CE faz referência directamente, o instrumento mais pertinente no contexto da presente decisão-quadro é a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, de 10 de Dezembro de 1982 (CNUDM-UNCLOS), da qual a Comissão é parte [5], assim como todos os Estados-Membros, que a ratificaram, com a única excepção da Dinamarca. A Parte XII desta Convenção - «Protecção e conservação do meio marinho», que regulamenta os poderes em matéria de investigação e de acção penal dos Estados signatários e estabelece critérios de competência jurisdicional, constitui uma fonte de inspiração directa no contexto da presente proposta.

[5] Esta convenção entrou em vigor em 1.5.1998 para a Comunidade Europeia.

O chamado acordo de «Bona» relativo à cooperação em matéria de luta contra a poluição do mar do Norte por hidrocarbonetos e outras substâncias perigosas, de 13 de Dezembro de 1983, do qual são signatários a Alemanha, Bélgica, Dinamarca, França, Noruega, Países Baixos, Suécia e Reino Unido, assim como a Comunidade Europeia, merece ser mencionado pelo facto de prever um mecanismo de vigilância e de assistência mútua entre os Estados signatários, nomeadamente para a recolha de provas. A «Task Force» do mar Báltico constitui outro quadro regional de referência pertinente em matéria de poluição por navios. A «Regional Marine Pollution Emergency Response Centre for the Mediterranean Sea» (REMPEC) aborda igualmente aspectos que são relevantes para a presente decisão-quadro, para além de outros aspectos mais gerais em matéria de protecção do ambiente.

A presente decisão-quadro tem igualmente em conta alguns elementos que figuram em textos adoptados, ou em vias de adopção, pelo Conselho. É de salientar, em especial, a recente decisão-quadro relativa à protecção do ambiente através do direito penal no que se refere aos seus aspectos relativos à cooperação judiciária [6].

[6] Esta referência não prejudica, de forma alguma, a posição da Comissão no que respeita à base jurídica deste texto, que sempre contestou e relativamente à qual indicou, numa declaração anexa à acta do Conselho que adopta a decisão-quadro, que «a Comissão se reserva ... todos os direitos que lhe são conferidos pelo Tratado». Em conformidade com esta declaração, a Comissão decidiu, em 24 de Março de 2003, interpor um recurso contra o Conselho a fim de controlar a legalidade desta decisão-quadro (PE/2003/410).

3. Base jurídica

O artigo 29º do Tratado da União Europeia considera a elaboração de uma acção em comum entre os Estados-Membros no domínio da cooperação policial e judiciária em matéria penal como meio de realizar o objectivo da União de facultar aos cidadãos um elevado nível de protecção num espaço de liberdade, segurança e justiça.

Este objectivo deve ser realizado mediante uma cooperação mais estreita entre as autoridades judiciárias e outras autoridades competentes. O nº 1 do artigo 31º do Tratado da União Europeia enumera diferentes aspectos de que se deve revestir a acção em comum no domínio da cooperação judiciária e da aproximação das legislações em matéria penal.

A presente proposta corresponde a estes objectivos.

A diversidade dos níveis de sanções actuais cria distorções em termos das potenciais consequências, nomeadamente financeiras, de um incidente de poluição em função do lugar onde ocorre, por essa poluição poder afectar vários Estados-Membros da União. A harmonização dos níveis tende a desencorajar todas as formas de «forum shopping». O reconhecimento de poderes de investigação ao Estado do porto ou do terminal ao largo do qual se encontra um navio relativamente a esse navio, bem como a possibilidade de constituir equipas de investigação conjuntas, contribui para melhorar a colaboração entre as autoridades judiciárias. O estabelecimento de critérios de jurisdição favorece a prevenção dos conflitos de competência, em conformidade com a alínea d) do artigo 31º do Tratado da União Europeia. Por último, o estabelecimento de pontos de contacto para o intercâmbio de informações facilita e acelera a cooperação entre as autoridades competentes e constitui um meio de assegurar a compatibilidade das normas aplicáveis nos Estados-Membros, tal como previsto nas alíneas a) e c) do artigo 31º.

O nº 2, alínea b), do artigo 34º do Tratado da União Europeia refere as decisões-quadro como instrumentos a utilizar para efeitos de aproximação das disposições legislativas e regulamentares dos Estados-Membros. Estas decisões-quadro devem vincular os Estados-Membros quanto ao resultado a alcançar, deixando, no entanto, às instâncias nacionais a competência quanto à forma e aos meios.

4. Teor da proposta

Título: Decisão-quadro «destinada a reforçar o quadro penal para a repressão da poluição por navios»

O título da presente decisão-quadro reflecte de imediato o carácter complementar deste instrumento relativamente à Directiva 2003/.../CE. Por este motivo, é retomada exactamente a expressão «poluição por navios», que já figura no título da directiva. A expressão «destinada a reforçar o quadro penal para a repressão» precisa o objecto das medidas complementares previstas e inspira-se na redacção de outros instrumentos da União.

Artigo 1º - Objecto

O artigo 1º estabelece que o objecto da presente decisão-quadro consiste em completar as disposições da Directiva 2003/.../CE através das regras de aplicação adequadas em matéria penal. O âmbito de aplicação da presente decisão-quadro coincide, pois, necessariamente com o da directiva. É abrangida a descarga ilegal de substâncias poluentes por navios na acepção desta directiva, isto é, a repressão das descargas ilegais de hidrocarbonetos e de substâncias líquidas nocivas a granel em todas as águas sob jurisdição de um Estado-Membro (águas interiores, águas territoriais, estreitos utilizados para a navegação internacional subordinados ao regime de passagem em trânsito, zona económica exclusiva), bem como no alto-mar, a partir de um navio de mar de qualquer tipo, independentemente da bandeira que arvora, que opere no meio marinho, incluindo embarcações de sustentação dinâmica, veículos de sustentação por ar, submersíveis e estruturas flutuantes.

A circunscrição à matéria penal exclui, além disso, qualquer medida complementar de natureza civil ou administrativa.

Artigo 2º - Definições

Este artigo estabelece que as definições utilizadas no contexto da Directiva 2003/.../CE e da presente decisão-quadro são as mesmas, o que resulta do carácter complementar da presente decisão-quadro em relação à Directiva 2003/.../CE. As definições de descargas ilegais, por referência às regras da Convenção MARPOL 73/78, de substâncias poluentes, incluindo hidrocarbonetos e substâncias líquidas nocivas, bem como a definição dos navios ou das pessoas singulares e colectivas na acepção da presente decisão-quadro, constam, assim, do artigo 2º da Directiva 2003/.../CE.

Artigo 3º - Regras de aplicação das sanções

A Directiva 2003/.../CE criminaliza as descargas ilegais de substâncias poluentes, cometidas intencionalmente ou por negligência grave, que devem ser objecto, nos termos do artigo 6º desta directiva, de sanções efectivas, proporcionadas e dissuasivas, que podem, se for caso disso, ser de natureza penal. Nos casos mais graves, estas sanções podem incluir, de acordo com esta mesma disposição, penas privativas da liberdade para as pessoas singulares. O artigo 6º prevê igualmente que estas sanções poderão ser aplicadas sob a forma de multas, tanto em relação às pessoas singulares, como às pessoas colectivas, o que constituirá, provavelmente, a situação mais frequente, atendendo às práticas nacionais actuais.

O artigo 3º da presente decisão-quadro tem por objecto as regras de aplicação das sanções, conforme previstas pela directiva. Esta disposição refere-se unicamente aos aspectos específicos destas sanções, não sendo, por conseguinte, abordados aspectos «mais horizontais», que serão tratados noutros contextos [7].

[7] Assim, a questão do ne bis in idem é actualmente objecto de uma iniciativa da Presidência grega com vista à adopção de uma decisão-quadro do Conselho sobre a aplicação deste princípio. A reincidência deverá, por seu turno, ser examinada no quadro da comunicação sobre a aproximação das sanções no domínio penal, a apresentar proximamente pela Comissão, que deverá, em princípio, ser seguida da apresentação de uma proposta de decisão-quadro do Conselho relativa à aproximação das sanções penais.

O nº 1 refere-se às penas de prisão susceptíveis de serem aplicadas ao abrigo da Directiva 2003/.../CE nos casos «mais graves». É previsto um nível mínimo de penas máximas de prisão. Este nível respeita as conclusões do Conselho JAI, de 25 e 36 de Abril de 2002, nas quais são definidos quatro níveis de penas possíveis [8]. O nível previsto na presente decisão-quadro corresponde ao terceiro nível definido nas conclusões do Conselho JAI. No contexto da presente decisão-quadro, as infracções relativamente às quais podem ser aplicadas penas de prisão revestem-se de uma gravidade tal - trata-se dos casos «mais graves», segundo o texto da directiva - que se revela, com efeito, mais adequado estabelecer um patamar de harmonização correspondente ao terceiro nível possível. O nível mínimo da pena máxima de prisão prevista não pode, pois, ser inferior a uma duração compreendida entre cinco e dez anos de prisão. Como é evidente, a fixação deste patamar não significa, porém, a exclusão de qualquer pena de prisão de duração inferior no âmbito do direito nacional. Os Estados-Membros continuam a poder prever um nível de sanções correspondente aos patamares inferiores, isto é, penas com uma duração compreendida entre um e três anos ou penas com uma duração compreendida entre três e cinco anos para infracções que, embora se revistam de alguma gravidade, não são todavia as «mais graves», que são as únicas infracções relativamente às quais a Directiva 2003/.../CE prevê penas de prisão.

[8] Nível 1: penas máximas de, pelo menos, um a três anos de prisão; nível 2: penas máximas de, pelo menos, dois a cinco anos de prisão; nível 3: penas máximas de, pelo menos, cinco a dez anos de prisão; nível 4 : penas máximas de, pelo menos, dez anos de prisão (casos em que são necessárias penas muito pesadas).

A apreciação da gravidade dos casos puníveis com uma pena de prisão em aplicação da directiva não é definida, sendo a sua interpretação deixada ao critério de cada Estado-Membro com base nas suas tradições e no seu sistema jurídico. No entanto, a decisão-quadro define quatro tipos de circunstâncias específicas que constituem, em qualquer contexto, os «casos mais graves» na acepção da directiva. São abrangidas as infracções cometidas no quadro de uma organização criminosa na acepção da Acção Comum de 1998 [9] ou as infracções que possam provocar lesões graves ou a morte de pessoas, ou causar danos substanciais à qualidade das águas, a espécies da fauna e da flora ou a parte destas últimas.

[9] Acção Comum de 21 de Dezembro de 1998, adoptada pelo Conselho com base no artigo K.3 do Tratado da União Europeia, relativa à incriminação da participação numa organização criminosa nos Estados-Membros da União Europeia (JO L 351 de 29.12.1998, p.1).

A Comissão pretende sublinhar que a menção destes quatro tipos de circunstâncias previstas neste artigo não prejudica qualquer outra circunstância que seja considerada de maior gravidade pela legislação dos Estado-Membro em questão. As quatro circunstâncias «mais graves» referidas na presente decisão-quadro correspondem àquelas que são geralmente reconhecidas como tal a nível nacional e que já se encontram contempladas noutros instrumentos da União Europeia. Assim, a participação numa organização criminosa figura como circunstância agravante na proposta de decisão-quadro relativa aos ataques aos sistemas de informação [10]. Os danos particularmente graves causados à vítima constituem uma circunstância agravante que deve ser tomada em consideração no quadro da infracção que representa o tráfico de seres humanos, por exemplo [11]. Por último, os danos substanciais causados à qualidade das águas e a espécies da fauna ou da flora são tomados em consideração no âmbito da já mencionada decisão-quadro relativa à protecção do ambiente através do direito penal para a qualificação de infracção penal intencional.

[10] Proposta da Comissão (COM (2002) 173 final), publicada no JO C 203 E de 27.8.2002, p. 109.

[11] Cf. nº 2, alínea c), do artigo 3º da Decisão-quadro de 19 de Julho de 2002 relativa à luta contra o tráfico de seres humanos (JO L 203 de 1.8.2002, p. 1).

Tendo em conta a natureza das decisões-quadro, que vinculam os Estados-Membros quanto ao resultado a alcançar, deixando-lhes a competência quanto à forma e aos meios, os Estados-Membros conservam uma certa discricionariedade para adaptar a respectiva legislação a estas normas e para determinar o grau de severidade das sanções aplicáveis, nos limites fixados pela decisão-quadro.

Em conformidade com a Directiva 2003/.../CE, as penas privativas de liberdade não constituem sempre, ou não constituem exclusivamente, a sanção adequada à infracção contestada. Com efeito, por um lado, estas penas aplicam-se unicamente às infracções mais graves, tal como já foi referido, e, por outro, convém prever igualmente um sistema de harmonização dissuasivo para as pessoas colectivas; por último, uma pena privativa de liberdade pode ser efectivamente aplicada cumulativamente com qualquer outra sanção.

Assim, o nº 2 do artigo 3º diz respeito à harmonização das multas que os Estados-Membros podem aplicar adicionalmente ou em vez das penas de prisão, em aplicação da Directiva 2003/.../CE e em conformidade com as suas tradições e sistemas jurídicos respectivos.

Procurou-se harmonizar os níveis sem tornar a sua adopção obrigatória por um Estado-Membro cujo sistema judicial não preveja penas mínimas. Foi previsto um sistema de tabelas mínimas de sanções máximas, próximo, quanto ao princípio, das conclusões do Conselho JAI relativas às penas de prisão.

Em vez de serem estabelecidas grelhas de montantes expressos em moeda, susceptíveis de sofrer certas variações resultantes da indexação dessa moeda e que, para além disso, não corresponderiam necessariamente à exigência de proporcionalidade prevista no artigo 6º da Directiva 2003/.../CE [12], foi prevista uma referência a uma dada percentagem do volume de negócios ou do património. Este sistema inspira-se noutros textos jurídicos comunitários, em especial em matéria de direito da concorrência [13]. A noção de «património» deve ser entendida como o complemento da noção de volume de negócios. Destina-se igualmente a cobrir a situação das pessoas singulares, ou mesmo das pessoas colectivas sem fins lucrativos, relativamente às quais não existe a noção de volume de negócios. A sua interpretação é deixada à apreciação do legislador nacional.

[12] É de notar, porém, que a Comissão para a protecção do meio marinho do mar Báltico (HELCOM) previu claramente, num quadro não penal, este tipo de sistema harmonizado de multas de natureza administrativa (Recomendação HELCOM 19/14). Esta recomendação prevê um nível mínimo de multas para cada infracção prevista a título dos anexos da Convenção MARPOL 73/78. No que respeita às descargas ilícitas de hidrocarbonetos ou de outras substâncias líquidas nocivas, cobertas pela Directiva 2003/.../CE, este nível é de 1500 DSE (direitos de saque especiais - ou SDR, «special drawing rights», em inglês -, a unidade de conta definida pelo Fundo Monetário Internacional), o que equivale a cerca de 1900 euros à data da elaboração da presente proposta de decisão-quadro.

[13] Cf. o artigo 23º do Regulamento (CE) n.° 1/2003 do Conselho, de 16 de Dezembro de 2002, relativo à execução das regras de concorrência estabelecidas nos artigos 81.° e 82.° do Tratado (JO L 1 de 4.1.2003, p. 1).

São previstos dois níveis de sanções. O primeiro nível, que vai de 1% a 10 % do volume de negócios, respeita às hipóteses que não devem necessariamente dar lugar à aplicação de penas de prisão nos termos do nº 4 do artigo 6º da directiva quando se trata de pessoas singulares: aplica-se aos casos que não são considerados os mais graves no âmbito do direito nacional. Estas hipóteses não foram objecto de harmonização em aplicação do número precedente, dado que a directiva não obriga a que sejam passíveis de penas de prisão. Em contrapartida, o segundo nível, que vai de 10% a 20 % do volume de negócios, respeita aos casos mais graves susceptíveis de dar lugar à aplicação de penas de prisão na acepção do nº 4 do artigo 6º da Directiva 2003/.../CE. Trata-se, pois, das hipóteses relativamente às quais o número precedente prevê um nível mínimo de sanções de cinco a dez anos de prisão (nº 1 do artigo 3º da presente decisão-quadro).

Sem prejuízo do nº 5, alínea b), do artigo 6º da Directiva 2003/.../CE, relativo à confiscação do produto da infracção, nada exclui que os Estados-Membros prevejam que o montante das multas aplicadas ao abrigo desta disposição tenha em conta o lucro retirado da violação em causa.

Artigo 4º - Competência jurisdicional

Devido ao carácter complementar da presente decisão-quadro relativamente à Directiva 2003/.../CE, a competência jurisdicional para conhecer das infracções abrangidas pela directiva, que é objecto do artigo 4º, é definida por referência ao âmbito de aplicação da directiva, previsto no seu artigo 3º.

Assim, em aplicação desta disposição, cada Estado-Membro toma as medidas necessárias para definir a sua competência relativamente às infracções cometidas:

a) nas suas águas interiores, incluindo os portos;

b) nas suas águas territoriais;

c) nos estreitos utilizados para a navegação internacional subordinados ao regime de passagem em trânsito estabelecido na Parte III, Secção 2, da Convenção das Nações Unidas de 1982 sobre o Direito do Mar, na medida em que esse Estado-Membro exerça jurisdição sobre esses estreitos;

d) na sua zona económica exclusiva, estabelecida em conformidade com o direito internacional; e

e) no alto-mar.

O artigo 8º, relativo à cooperação entre os Estados-Membros, completa esta disposição ao prever a coordenação dos procedimentos penais entre Estados-Membros e critérios de resolução de conflitos de competência que possam ocorrer em aplicação do artigo 4º.

Artigo 5º - Investigações criminais no Estado do porto

O artigo 5º procura completar o artigo 4º da Directiva 2003/.../CE, relativo às medidas aplicáveis aos navios que se encontram nos portos dos Estados-Membros. Nos termos deste artigo, as autoridades competentes, que são geralmente as autoridades portuárias, do Estado do porto devem proceder a diversas verificações. Se estas verificações permitirem presumir a existência de uma infracção, as autoridades judiciais competentes devem ser informadas.

No âmbito da presente decisão-quadro, o nº 1 desta disposição prevê que, nesta fase, estas autoridades devem proceder a uma investigação criminal.

O nº 2 diz respeito ao alcance dos poderes em matéria de investigação das autoridades nacionais do Estado do porto em que se encontra um navio suspeito de estar envolvido em descargas de substâncias poluentes, na acepção do nº 1 do artigo 3º da Directiva 2003/.../CE. Em substância, são retomadas as disposições correspondentes da convenção UNCLOS. A investigação incide sobre todos os elementos relevantes, incluindo, mas sem que a enumeração seja exaustiva, inspecções a bordo, audição de testemunhas, análise de provas fotográficas e outras e recolha de amostras de substâncias.

Artigo 6º - Equipas de investigação conjuntas

Nos termos do artigo 6º, os Estados-Membros tomam as medidas necessárias para constituir equipas de investigação conjuntas, em conformidade com a Decisão-quadro de 13 de Junho de 2002 [14]. Esta disposição destina-se a assegurar uma cooperação mais estreita entre as autoridades competentes dos Estados-Membros para a boa realização das suas investigações. O carácter transnacional das infracções abrangidas pela Directiva 2003/.../CE dificulta, frequentemente, a coordenação das investigações, o que se torna tanto mais prejudicial quanto os fenómenos de poluição pelos navios requerem uma acção rápida e quase imediata por parte das autoridades competentes, nomeadamente para proceder a uma recolha eficaz das provas, que são de natureza especialmente efémera no caso dos hidrocarbonetos e de outras substâncias líquidas nocivas.

[14] Decisão-quadro relativa às equipas de investigação conjuntas (JO L 162 de 20.6.2002, p. 1).

A Decisão-quadro de 13 de Junho de 2002 proporciona o quadro necessário para estabelecer este tipo de equipas de investigação conjuntas. O acordo modelo para criar estas equipas de investigação conjuntas, actualmente em apreciação no Conselho, destina-se a facilitar a constituição de tais equipas. Como é natural, a Europol estará vocacionada para participar neste tipo de equipas de investigação conjuntas logo que o Protocolo que autoriza tal participação entre em vigor [15].

[15] Acto do Conselho de 28 de Novembro de 2002 que estabelece um protocolo que altera a Convenção que cria um Serviço Europeu de Polícia (Convenção Europol) e o Protocolo relativo aos privilégios e imunidades da Europol, dos membros dos seus órgãos, dos seus directores-adjuntos e agentes (JO C 312 de 16.12.2002, p. 1)

Artigo 7º - Instauração de acções penais

O artigo 7º retoma, em substância, os termos da Convenção UNCLOS, assinada por todos os Estados-Membros.

Inspirando-se directamente neste contexto internacional, este artigo inscreve, pela primeira vez, o princípio da legalidade da acção penal num instrumento da União Europeia, conferindo-lhe um enquadramento estrito.

Na medida em que este princípio pode ser incompatível com o princípio da oportunidade das acções penais aplicado nalguns Estados-Membros, estabelece-se que as acções penais devem ser instauradas «em conformidade com o direito nacional» do Estado em questão e mediante a existência de «provas suficientes». Isto significa que um Estado-Membro que reconheça que o Ministério Público é competente para decidir da oportunidade de instaurar ou não uma acção penal não se encontra vinculado por esta disposição. Em contrapartida, mesmo um Estado-Membro que não reconheça ao Ministério Público competência para decidir da oportunidade de instaurar ou não uma acção penal não tem de prever uma obrigação de instauração de acções penais se não existirem provas suficientes.

Além disso, especifica-se que esta disposição se aplica «sem prejuízo do artigo 8º» relativo à cooperação entre Estados-Membros, a fim de estabelecer uma relação com a necessidade de se atingir um certo grau de coordenação para centralizar a instauração das acções penais.

Artigo 8º - Cooperação entre Estados-Membros

O artigo 8º contempla a necessidade de os Estados-Membros prestarem entre si uma assistência mútua o mais ampla possível e de se consultarem mutuamente quando mais de um Estado-Membro for competente em relação à mesma infracção.

Para este efeito, o nº 1 remete largamente, tal como outros instrumentos da União Europeia [16], para convenções, acordos bilaterais ou multilaterais ou outros convénios aplicáveis. As disposições da Convenção UNCLOS revelar-se-ão assaz pertinentes neste contexto, prevendo o artigo 228º um mecanismo de suspensão das acções penais e restrições à instauração das acções penais.

[16] Ver, por exemplo, o artigo 11º da Decisão-quadro do Conselho de 28 de Maio de 2001, relativa ao combate à fraude e à contrafacção de meios de pagamento que não em numerário (JO L 149 de 2.6.2001, p. 1).

Nos termos do nº 2, sempre que mais de um Estado-Membro seja competente em relação a uma infracção, os Estados-Membros em causa devem cooperar para decidir qual deles instaurará validamente o procedimento penal contra os autores da infracção com base nos mesmos factos, tendo em vista centralizar, se possível, as acções penais num único Estado-Membro. Para o efeito, os Estados-Membros podem recorrer a qualquer órgão ou mecanismo instituído na União Europeia para facilitar a cooperação entre as suas autoridades competentes e a coordenação das respectivas acções. Podem, em especial, recorrer à Eurojust, instituída pela Decisão-quadro de 28 de Fevereiro de 2002 [17].

[17] Decisão-quadro do Conselho, de 28 de Fevereiro de 2002, relativa à criação da Eurojust a fim de reforçar a luta contra as formas graves de criminalidade (JO L 63 de 6.3.2002, p. 1).

O nº 3 desta disposição estabelece uma lista de critérios de competência, enunciados por ordem decrescente de prioridade, para efeitos de aplicação do nº 2. Esta lista inclui critérios de competência já definidos no quadro da Convenção UNCLOS ou no âmbito de outras decisões-quadro, em especial na decisão-quadro relativa à protecção do ambiente através do direito penal. Serão tidos em conta, sucessivamente, os seguintes elementos:

a) Estado-Membro em cujo território marítimo a infracção tenha sido cometida (isto é, águas interiores, incluindo os portos, águas territoriais da zona económica exclusiva desse Estado, bem como estreitos relativamente aos quais esse Estado exerça jurisdição);

b) Estado-Membro em relação ao qual exista, pelo menos, um risco de poluição quando a infracção tenha sido cometida no alto mar;

c) Estado-Membro em cujo território marítimo um navio se encontra em trânsito, independentemente do lugar onde a infracção tenha sido cometida, nos limites fixados no nº 1 do artigo 3º da Directiva 2003/.../CE;

d) Estado-Membro da nacionalidade ou de residência da(s) pessoa(s) reconhecida(s) culpada(s) pela infracção;

e) Estado-Membro em cujo território se encontra a sede social da pessoa colectiva por conta da qual a infracção foi cometida;

f) Estado-Membro de bandeira do navio a partir do qual a infracção foi cometida.

A redacção tem em conta os precedentes existentes no quadro da União [18].

[18] Cf., em especial, a redacção do nº 2 do artigo 9º da Decisão-quadro de 13 de Junho de 2002 relativa à luta contra o terrorismo (JO L 164 de 22.6.2002, p. 3).

Artigo 9º- Notificação de informações

O artigo 9º prevê a notificação de informações entre Estados-Membros. São previstos dois tipos de informações.

Os nos 1 e 2 deste artigo referem-se a informações destinadas a prevenir o fenómeno da poluição ou a sua extensão. Neste contexto, a necessidade de informação imediata é evidente.

O nº 3 estabelece, em substância, que os Estados-Membros devem notificar prioritariamente qualquer medida adoptada em aplicação da presente decisão-quadro ao Estado de bandeira e também a qualquer outro Estado-Membro interessado. Também neste caso é importante que a informação circule rapidamente, embora o grau de urgência seja menor que no nº 1. Por este motivo, a expressão «sem demora» é preferida neste caso ao termo «imediatamente», utilizado nos nos 1 e 2.

Os meios através dos quais estas notificações devem ser efectuadas não são intencionalmente definidos: esta decisão cabe a cada Estado-Membro, tendo em conta as exigências em termos de urgência e de rapidez.

Artigo 10º - Designação de pontos de contacto

O artigo 10º destina-se a facilitar o intercâmbio de informações mediante a designação de pontos de contacto operacionais. Para este efeito, os Estados-Membros podem utilizar os mecanismos de cooperação existentes. Esta disposição desempenha um papel importante para estabelecer uma cooperação efectiva em matéria penal.

O nº 2 estabelece que os Estados-Membros devem comunicar ao Secretariado-Geral do Conselho e à Comissão os pontos de contacto que designarem, ficando entendido que o Secretariado-Geral do Conselho comunica esses pontos de contacto aos outros Estados-Membros.

Artigo 11.º - Aplicação territorial

Este artigo especifica que o âmbito de aplicação da presente decisão-quadro coincide com o da Directiva 2003/.../CE, o que decorre da natureza complementar dos dois instrumentos. As disposições do artigo 299º do Tratado CE, que não têm equivalente no Tratado da União Europeia, são assim aplicáveis.

Artigo 12º - Execução

O artigo 12º diz respeito à aplicação e ao acompanhamento da presente decisão-quadro. Os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias para dar cumprimento à presente decisão-quadro até 31 de Dezembro de 2004.

Até essa data, os Estados-Membros devem transmitir ao Secretariado-Geral do Conselho e à Comissão as disposições de transposição para o direito nacional das obrigações que lhes são impostas por força da presente decisão-quadro. No prazo de um ano, o Conselho avaliará, com base nas informações comunicadas e num relatório escrito da Comissão, em que medida os Estados-Membros cumpriram as obrigações impostas pela presente decisão-quadro.

Artigo 13º - Entrada em vigor

O artigo 13º estabelece que a decisão-quadro entrará em vigor no dia da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia.

2003/0088 (CNS)

Proposta de DECISÃO-QUADRO DO CONSELHO destinada a reforçar o quadro penal para a repressão da poluição por navios

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado da União Europeia e, nomeadamente, os seus artigos 29º e 31º e o nº 2, alínea b), do artigo 34º,

Tendo em conta a proposta da Comissão [19],

[19] JO C de , p. .

Tendo em conta o parecer do Parlamento Europeu [20],

[20] JO C de , p. .

Considerando o seguinte:

(1) O plano de acção do Conselho e da Comissão sobre a melhor forma de aplicar as disposições do Tratado de Amesterdão relativas à criação de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça [21], bem como as conclusões do Conselho Europeu de Tampere, de 15 e 16 de Outubro de 1999 (ponto 48) [22], preconizam medidas legislativas para combater os crimes contra o ambiente, nomeadamente sanções comuns e garantias processuais comparáveis.

[21] JO C 19 de 23.1.1999, p. 1, ponto 18.

[22] http://ue.eu.int/fr/Info/eurocouncil/ index.htm.

(2) Neste contexto, a Comissão adoptou, em 13 de Março de 2001, uma proposta de directiva relativa à protecção do ambiente através do direito penal [23] que prevê que os Estados-Membros devem incriminar e aplicar sanções penais, se for caso disso, a determinadas actividades exercidas, intencionalmente ou por negligência grave, em violação da legislação comunitária relativa à protecção do ambiente que consta do anexo a essa proposta de directiva e/ou das disposições adoptadas pelos Estados-Membros para dar cumprimento ao direito comunitário.

[23] JO C 180 E de 26.6.2001, alterada em 30.9.2002 (JO C 20 E de 28.1.2003, p. 284).

(3) A luta contra a poluição por navios, causada intencionalmente ou por negligência grave, constitui uma das prioridades da União Europeia. As conclusões do Conselho Europeu de Copenhaga, de 12 e 13 de Dezembro de 2002 (pontos 32 a 34), e a declaração do Conselho JAI, de 19 de Dezembro de 2002, na sequência do naufrágio do petroleiro Prestige, nomeadamente, exprimem a determinação da União em adoptar todas as medidas necessárias para evitar que tais danos se voltem a verificar.

(4) Para este efeito, e tal como a Comissão já indicara na sua comunicação ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre o reforço da segurança marítima na sequência do naufrágio do petroleiro Prestige [24], é essencial garantir uma aproximação das legislações dos Estados-Membros.

[24] Comunicação de 3 de Dezembro de 2002, COM (2002) 681 final.

(5) A Directiva 2003/.../CE do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à poluição por navios e à introdução de sanções, incluindo sanções penais, pelo crime de poluição [25] tem por objecto estabelecer essa aproximação no que se refere à definição das infracções em causa, assim como à prática, à participação e à instigação referentes a essas infracções, por um lado, e à natureza eventualmente penal das sanções aplicáveis, por outro. Inclui igualmente determinadas medidas de acompanhamento de carácter técnico e operacional.

[25] JO C de , p. .

(6) Para completar estas disposições, convém garantir, nomeadamente, uma aproximação do nível das penas correspondente à gravidade das infracções a aplicar às pessoas singulares e colectivas que tenham cometido tais infracções ou que por elas sejam responsáveis, em conformidade, especialmente, com as conclusões do Conselho JAI de 25 e 26 de Abril de 2002.

(7) Devem ser igualmente previstas disposições destinadas a facilitar as investigações criminais. Os Estados-Membros devem poder, se necessário, constituir equipas de investigação conjuntas a que a Europol poderá ser associada.

(8) Devem ser estabelecidas regras de cooperação para garantir que as infracções referidas na Directiva 2003/.../CE possam ser objecto de acções penais. Para este efeito, a União Europeia deve completar os resultados obtidos no quadro de organizações regionais ou internacionais. A Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar de 1982, assinada por todos os Estados-Membros da União e da qual a Comunidade é parte, reveste-se de um carácter particularmente importante neste contexto.

(9) Para assegurar a melhor cooperação possível entre os Estados-Membros, convém garantir uma notificação rápida das informações úteis entre Estados-Membros, devendo ser designados e definidos pontos de contacto operacionais.

(10) Dado que os objectivos da acção prevista não podem ser suficientemente realizados pelos Estados-Membros separadamente e podem, pois, devido ao carácter transfronteiras dos danos que podem resultar dos comportamentos em causa, ser mais bem realizados ao nível da União, esta pode tomar medidas de acordo com o princípio da subsidiariedade consagrado no artigo 5º do Tratado. Segundo o princípio da proporcionalidade que consta do mesmo artigo, a presente decisão-quadro não excede o necessário para alcançar aqueles objectivos.

(11) A presente decisão-quadro respeita os direitos fundamentais e os princípios reconhecidos, nomeadamente pela Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia,

ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO-QUADRO:

Artigo 1º Objecto

O objecto da presente decisão-quadro consiste em completar as disposições da Directiva 2003/.../CE através de regras de aplicação adequadas em matéria penal.

Artigo 2º Definições

Para efeitos da presente decisão-quadro, são aplicáveis as definições constantes do artigo 2º da Directiva 2003/.../CE.

Artigo 3º Regras de aplicação das sanções

1. No que respeita às pessoas singulares, cada Estado-Membro tomará as medidas necessárias para assegurar que as infracções referidas no nº 1 do artigo 6º da Directiva 2003/.../CE sejam punidas com uma pena máxima de, pelo menos, cinco a dez anos de prisão nos casos mais graves, em conformidade com o nº 4 do artigo 6º da Directiva 2003/.../CE, nomeadamente:

a) quando essas infracções tenham sido praticadas no quadro de uma organização criminosa, tal como definida na Acção Comum 98/733/JAI, de 21 de Dezembro de 1998, relativa à incriminação da participação numa organização criminosa nos Estados-Membros da União Europeia [26];

[26] JO L 351 de 29.12.1998, p. 1.

b) quando essas infracções tenham causado a morte ou lesões graves a pessoas;

c) quando essas infracções tenham causado danos substanciais à qualidade das águas;

d) quando essas infracções tenham causado danos substanciais a espécies da fauna ou da flora ou a partes dessas espécies.

2. No que respeita às pessoas singulares e colectivas, cada Estado-Membro tomará as medidas necessárias para assegurar que as infracções referidas no nº 1 do artigo 6º da Directiva 2003/.../CE sejam punidas, em aplicação do nº 5, alínea a), do artigo 6º, com multas de carácter penal ou não penal, cujo montante máximo não pode ser inferior a:

a) 1% à 10 a do volume de negócios total realizado durante o exercício precedente ou do património total do ano precedente, nos casos que não sejam considerados os mais graves;

b) 10% à 20 b do volume de negócios total realizado durante o exercício precedente ou do património total do ano precedente, nos casos mais graves, nomeadamente aqueles que são referidos no nº 1.

Artigo 4º Competência jurisdicional

Cada Estado-Membro tomará as medidas necessárias para estabelecer a sua competência em relação às infracções referidas no nº 1 do artigo 6º da Directiva 2003/.../CE, nos casos referidos no artigo 3º da Directiva 2003/.../CE.

Artigo 5º Investigações criminais no Estado do porto

1. Sempre que, em aplicação do nº 3 do artigo 4º da Directiva 2003/.../CE, as autoridades competentes em matéria penal sejam informadas da existência de presumíveis infracções na acepção do nº 1 do artigo 6º da mesma directiva, essas autoridades procederão a uma investigação criminal.

2. A investigação incide sobre todos os elementos úteis, incluindo, mas sem que esta enumeração seja exaustiva, inspecções a bordo, audição de testemunhas, análise de provas fotográficas e outras e recolha de amostras de substâncias.

Artigo 6º Equipas de investigação conjuntas

Os Estados-Membros tomarão, se for caso disso, as medidas necessárias para constituir equipas de investigação conjuntas, em conformidade com a Decisão-quadro de 13 de Junho de 2002, 2002/465/JAI, com vista à realização de investigações criminais relativamente às infracções referidas no nº 1 do artigo 6º da Directiva 2003/.../CE.

Artigo 7º Instauração de acções penais

Sem prejuízo do disposto no artigo 8º, o Estado que tiver estabelecido a sua própria competência em aplicação do artigo 4º, instaurará sem demora, em conformidade com o seu direito nacional, acções penais em relação à infracção presumida mediante a apresentação de provas suficientes.

Artigo 8º Cooperação entre Estados-Membros

1. Segundo as convenções, os acordos bilaterais ou multilaterais ou outros acordos aplicáveis, os Estados-Membros prestar-se-ão uma assistência mútua tão ampla quanto possível no âmbito dos processos respeitantes às infracções previstas no nº 1 do artigo 6º da Directiva 2003/.../CE.

2. Sempre que uma infracção seja da competência de mais de um Estado-Membro e que qualquer um desses Estados possa validamente instaurar acções penais com base nos mesmos factos, os Estados-Membros em causa devem cooperar para decidir qual deles desencadeará o procedimento contra os autores da infracção, tendo em vista centralizar os procedimentos, se possível, num único Estado-Membro. Para o efeito, os Estados-Membros podem recorrer a qualquer órgão ou mecanismo instituído na União Europeia para facilitar a cooperação entre as respectivas autoridades competentes e a coordenação das respectivas acções. Recorrerão, em especial, à Eurojust.

3. Serão tidos em conta, sucessivamente, os seguintes elementos de conexão:

a) O Estado-Membro em cujo território a infracção foi cometida;

b) O Estado-Membro em cujo território se manifestam os efeitos da infracção;

c) O Estado-Membro em cujo território se encontra em trânsito um navio a partir do qual a infracção foi cometida;

d) O Estado-Membro da nacionalidade ou de residência do autor da infracção;

e) O Estado-Membro em cujo território se encontra a sede social da pessoa colectiva por conta da qual a infracção foi cometida;

f) O Estado-Membro de bandeira do navio a partir do qual a infracção foi cometida.

4. Para efeitos do nº 3, o território inclui a zona referida no nº 1, alíneas a) a d), do artigo 3º da Directiva 2003/.../CE.

Artigo 9º Comunicação de informações

1. Sempre que um Estado-Membro seja informado de que foi cometida uma infracção referida no nº 1 do artigo 6º da Directiva 2003/.../CE ou de que existe o risco de ocorrência de tal infracção, que cause ou possa causar uma poluição iminente, deve informar imediatamente os outros Estados-Membros que possam estar sujeitos a esses danos, bem como a Comissão.

2. Sempre que um Estado-Membro seja informado de que foi cometida uma infracção referida no nº 1 do artigo 6º da Directiva 2003/.../CE ou de que existe o risco de ocorrência de tal infracção, a qual pode ser abrangida pela competência jurisdicional de um dado Estado-Membro, comunicará imediatamente tal facto a este último.

3. Os Estados-Membros comunicarão sem demora ao Estado de bandeira ou a qualquer outro Estado interessado as medidas tomadas em aplicação da presente decisão-quadro, nomeadamente dos seus artigos 4º, 5º, 6º e 7º.

Artigo 10º Designação de pontos de contacto

1. Cada Estado-Membro designará pontos de contacto operacionais para o intercâmbio de informações para efeitos da aplicação da presente decisão-quadro, nomeadamente para a recolha de provas.

2. Cada Estado-Membro comunicará à Comissão qual ou quais os serviços que desempenham as funções de ponto de contacto, nos termos do nº 1. A Comissão notificará aos outros Estados-Membros esses pontos de contacto.

Artigo 11º Aplicação territorial

O âmbito de aplicação territorial da presente decisão-quadro coincide com o da Directiva 2003/.../CE.

Artigo 12º Execução

1. Os Estados-Membros adoptarão as medidas necessárias para dar cumprimento à presente decisão-quadro até 31 de Dezembro de 2004.

2. Até à mesma data, os Estados-Membros devem transmitir ao Secretariado-Geral do Conselho e à Comissão o texto das disposições de transposição das obrigações decorrentes da presente decisão-quadro para o direito nacional. Até 31 de Dezembro de 2005, o Conselho, com base num relatório elaborado a partir destas informações e de um relatório da Comissão, verificará se os Estados-Membros tomaram as medidas necessárias para dar cumprimento à presente decisão-quadro.

Artigo 13º Entrada em vigor

A presente decisão-quadro entra em vigor na data da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia.

Feito em Bruxelas, em [...]

Pelo Conselho

O Presidente