[pic] | COMISSÃO EUROPEIA |

Bruxelas, 22.12.2010

COM(2010) 811 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO

sobre as alterações indirectas da utilização dos solos relativas aos biocombustíveis e biolíquidos

RELATÓRIO DA COMISSÃO

sobre as alterações indirectas da utilização dos solos relativas aos biocombustíveis e biolíquidos

INTRODUÇÃO

Contexto

As energias renováveis, incluindo os biocombustíveis, são um elemento essencial da estratégia da UE em matéria de energia e clima. A importância dos biocombustíveis deve-se ao facto de permitirem atacar dois dos grandes problemas que se colocam à política energética no sector dos transportes: a extrema dependência deste sector em relação ao petróleo e a necessidade de «descarbonizar» os transportes.

O apoio dado aos biocombustíveis encerra também outras oportunidades. Os biocombustíveis podem contribuir para o emprego nas zonas rurais, tanto na UE como nos países em desenvolvimento, e abrem perspectivas de evolução tecnológica, por exemplo nos biocombustíveis de segunda geração.

Em 2009, com a Directiva 2009/28/CE relativa à promoção da utilização de energia proveniente de fontes renováveis («Directiva Energias Renováveis»), a UE adoptou objectivos vinculativos a alcançar até 2020:

- Quota global de 20% de energia proveniente de fontes renováveis

- Quota de 10% de energia proveniente de fontes renováveis no sector dos transportes

A finalidade destes objectivos vinculativos é proporcionar certeza aos investidores e fomentar o desenvolvimento contínuo de tecnologias que geram energia a partir de todos os tipos de fontes renováveis.

Ao mesmo tempo, com a Directiva 2009/30/CE («Directiva Qualidade dos Combustíveis»), a UE aprovou um objectivo vinculativo a alcançar até 2020:

- 6% de redução da intensidade de gases com efeito de estufa dos combustíveis utilizados nos transportes

Este objectivo destina-se a assegurar reduções específicas nas emissões de gases com efeito de estufa associadas a todos os aspectos da produção e utilização da energia utilizada no transporte rodoviário e em máquinas móveis não rodoviárias.

Espera-se que a contribuição dos biocombustíveis para estes objectivos seja significativa[1]. É, pois, importante que a produção de biocombustíveis seja sustentável. A fim de evitar efeitos colaterais negativos, ambas as directivas (a seguir denominadas «as directivas») incluem o regime de sustentabilidade mais abrangente e avançado existente em todo o mundo. As directivas impõem um certo número de critérios de sustentabilidade que os operadores económicos devem respeitar para que os biocombustíveis possam ser tomados em consideração nos objectivos legislativos e tornar-se elegíveis para beneficiar de regimes de apoio[2]. Estes critérios visam evitar a conversão de zonas caracterizadas por elevado teor de carbono e grande biodiversidade para a produção de matérias-primas para biocombustíveis. Além disso, exigem também que os biocombustíveis alcancem um nível de, pelo menos, 35% de poupança de emissões de gases com efeito de estufa em relação aos combustíveis fósseis. Este requisito é progressivo, aumentando para 50% em 2017 e para 60% em 2018 no que respeita às novas instalações.

Os critérios de sustentabilidade[3] podem exercer impacto em mercados de produtos de base que não se limitam aos biocombustíveis, tendo como potencial efeito secundário um aumento da produção sustentável de matérias-primas agrícolas. Contudo, com o aumento da procura a nível mundial de matérias-primas agrícolas, há o risco de uma parte da procura de biocombustíveis vir a ser satisfeita com um aumento da quantidade de terras consagradas à agricultura em todo o mundo.

Por conseguinte, as directivas exigem que a Comissão apresente um relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho até 31 de Dezembro de 2010, em que analise o impacto das alterações indirectas da utilização dos solos nas emissões de gases com efeito de estufa e os meios para reduzir ao mínimo tal impacto[4]. O relatório deve, se necessário, ser acompanhado de uma proposta, baseada nos melhores dados científicos disponíveis, que apresente uma metodologia concreta para as emissões provenientes de alterações das existências de carbono devidas a alterações indirectas da utilização dos solos[5].

Embora as alterações da utilização dos solos possam ter uma ampla gama de impactos positivos e negativos (emissões de gases com efeito de estufa, biodiversidade, problemas de ordem social, etc.), o presente relatório está centrado nas consequências sobre as emissões de gases com efeito de estufa dos biocombustíveis, como exigido pelas directivas. A Comissão analisará, em relatórios bienais a apresentar ao Parlamento Europeu e ao Conselho a partir de 2012, em conformidade com a Directiva Energias Renováveis, os impactos mais vastos na sustentabilidade associados à promoção dos biocombustíveis. Além disso, a Comissão considera importante tratar as alterações indirectas da utilização dos solos relativas aos biocombustíveis no âmbito de uma abordagem holística que tenha em conta, numa base comparativa, a sustentabilidade do ciclo de vida dos combustíveis utilizados no sector dos transportes. Este aspecto será também considerado na próxima avaliação de impacto.

Em que consistem as alterações indirectas da utilização dos solos?

A utilização de combustíveis fósseis e as alterações da utilização dos solos são os factores que mais contribuem para as emissões antropogénicas de gases com efeito de estufa. A utilização de biocombustíveis pode reduzir as emissões de gases com efeito de estufa, desde que as emissões directas e indirectas destes gases sejam inferiores às dos combustíveis fósseis que substituem.

Prevê-se que nas próximas décadas o crescimento da população mundial e a melhoria dos padrões de vida façam aumentar a procura de géneros alimentícios, alimentos para animais, energia e fibras, fornecidos pelos ecossistemas terrestres. Esta procura pode por sua vez conduzir a uma maior necessidade de matérias-primas agrícolas a nível mundial, que poderá ser satisfeita graças a um maior rendimento das culturas e à expansão das terras agrícolas. O crescente recurso aos biocombustíveis na UE faz aumentar ainda mais esta actual procura de matérias-primas agrícolas.

As matérias-primas destinadas à produção de biocombustíveis podem ser produzidas em solos que tinham inicialmente um estatuto diferente e foram directamente convertidos em terras agrícolas. As emissões de carbono provenientes dessa reafectação dos solos devem ser incluídas no cálculo geral das emissões de gases com efeito de estufa de um dado biocombustível, a fim de determinar se este satisfaz os critérios de sustentabilidade[6]. Se, contudo, o biocombustível for cultivado em terras agrícolas já existentes, pode deslocar a produção de outras culturas, algumas das quais podem conduzir à conversão de solos em terras agrícolas. Deste modo, a procura suplementar de biocombustíveis pode conduzir indirectamente a alterações na utilização dos solos, por isso designadas «alterações indirectas da utilização dos solos». Este efeito indirecto manifesta-se numa alteração a nível da procura de matérias-primas agrícolas, e dos seus substitutos, nos mercados mundiais. A alteração dos preços pode incentivar a adopção de novos comportamentos, fazendo aumentar a intensidade de utilização dos solos, o que em muitos casos implica a sua reafectação. O aumento dos preços pode também alterar os comportamentos ao incentivar um maior rendimento das culturas em terras agrícolas já existentes.

O principal motor das alterações indirectas da utilização dos solos é o aumento da procura de culturas agrícolas num contexto de limitada disponibilidade de terras agrícolas adequadas e de reduzida possibilidade de aumentar o rendimento. Outros factores essenciais, como realizar um benefício máximo com a produção e cumprir a legislação em vigor neste domínio, podem também desempenhar um papel importante na determinação da melhor resposta a dar ao aumento da procura.

O grau de limitação da disponibilidade de terras em várias regiões do mundo é uma questão que é objecto de amplo debate. A Figura 1[7] mostra a superfície colhida em várias regiões do mundo. Em comparação com 1981, a superfície colhida diminuiu significativamente na Europa, na Comunidade de Estados Independentes (CEI) e na América do Norte, o que leva a pensar que se encontram disponíveis solos hipocarbónicos[8].

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Figura 1: Superfície colhida mundial de 1961 a 2007

A disponibilidade limitada de solos hipocarbónicos noutras partes do mundo e a falta de uma protecção mais rigorosa das florestas e das zonas ricas em carbono são factores que podem contribuir para prejudiciais alterações indirectas da utilização dos solos. Se a conversão de zonas ricas em carbono fosse limitada ou se as matérias-primas agrícolas fossem sujeitas, em maior número, a critérios de sustentabilidade comparáveis aos estabelecidos para os biocombustíveis, seria possível reduzir as alterações indirectas da utilização dos solos. Isto explica-se pelo facto de as alterações indirectas da utilização dos solos decorrentes dos biocombustíveis serem o efeito directo de alterações da utilização dos solos para a produção de outras matérias-primas.

ESTIMATIVA DAS EMISSÕES DE GASES COM EFEITO DE ESTUFA DEVIDAS A ALTERAÇÕES INDIRECTAS DA UTILIZAÇÃO DOS SOLOS

Para calcular o impacto na formação de gases com efeito de estufa resultante de alterações indirectas da utilização dos solos, são necessárias projecções dos impactos no futuro, cujo carácter é intrinsecamente incerto, na medida em que os futuros desenvolvimentos não seguirão necessariamente as tendências do passado. Além disso, a previsão de alterações da utilização dos solos nunca pode ser validada, uma vez que tais alterações são um fenómeno impossível de observar ou medir directamente. Por conseguinte, é necessária modelização para fazer uma estimativa das alterações indirectas da utilização dos solos[9]. Para que os seus trabalhos se baseiem nos melhores dados científicos disponíveis, a Comissão lançou durante 2009 e 2010 uma série de exercícios de análise e uma revisão da literatura existente sobre o tema das alterações indirectas da utilização dos solos[10]. Além disso, a Comissão conduziu vários exercícios de consulta à comunidade em geral, incluindo uma consulta prévia sobre as possíveis abordagens políticas[11], e um outro exercício quando ficaram disponíveis as versões finais dos estudos[12]. Reconhecendo as dificuldades associadas às numerosas incertezas inerentes a estes estudos de modelização, eminentes peritos técnicos de craveira mundial participaram na exploração dos resultados e das conclusões dos trabalhos de análise.

A análise baseou-se em diversos estudos, nomeadamente:

- Impactos do objectivo da UE em matéria de biocombustíveis nos mercados agrícolas e na utilização dos solos: uma avaliação comparativa por modelização, efectuada pelo Instituto de Estudos de Prospectiva Tecnológica do Centro Comum de Investigação (IPTS);

- Estudo do impacto do objectivo da UE em matéria de biocombustíveis no comércio mundial e no ambiente, efectuado pelo Instituto Internacional de Investigação sobre Políticas Alimentares (IFPRI);

- Estudo interno sobre o impacto da alteração da utilização dos solos nas emissões de gases com efeito de estufa provenientes da produção de biocombustíveis e biolíquidos, efectuado pela DG Energia (revisão da literatura);

- Estudo comparativo sobre as alterações indirectas da utilização dos solos resultantes do aumento da procura de biocombustíveis – comparação de modelos e resultados relativos à produção marginal de biocombustíveis a partir de diversas matérias-primas, a cargo do Instituto do Ambiente e Sustentabilidade do Centro Comum de Investigação (CCI).

Além disso, foram tomados em consideração vários outros relatórios ou artigos externos considerados relevantes, muitos dos quais com origem no debate sobre as alterações indirectas da utilização dos solos nos EUA, incluindo o mais recente relatório[13] do CCI. A natureza dos trabalhos foi vasta, cobrindo diversos aspectos que incluem a modelização económica dos impactos da procura de biocombustíveis na UE sobre os mercados mundiais de matérias-primas e da sua provável resposta; uma comparação dos principais modelos económicos utilizados a nível global para compreender as alterações indirectas da utilização dos solos e facilitar o diálogo entre as várias equipas de modelização; uma abordagem inovadora para determinar a provável localização dos solos que poderiam ser convertidos em terras agrícolas em resultado do aumento da procura, e uma revisão da literatura.

Dois destes relatórios envolveram exercícios separados de modelização. O primeiro, a cargo do IPTS, utilizou o modelo AGLINK-COSIMO. Este exercício de modelização assumia que o objectivo de 10% de energias renováveis no sector dos transportes seria alcançado utilizando 7% de biocombustíveis convencionais e 1,5% de biocombustíveis avançados que seriam contabilizados duas vezes. Embora este modelo tenha considerado o impacto do aumento da procura de biocombustíveis convencionais, necessários para cumprir o objectivo, não teve em conta os eventuais impactos de um aumento da procura de biocombustíveis avançados ou biolíquidos. As quotas de bioetanol e biodiesel consideradas foram idênticas às da gasolina e do gasóleo, isto é, aproximadamente 35% e 65%, de modo que a percentagem de biocombustíveis na gasolina e no gasóleo correspondeu aproximadamente a 8,5% em cada um dos casos. A modelização concluiu que a procura suplementar resultante da política, em comparação com um cenário contrafactual em 2020[14], correspondia a 21 Mtep, o que exigiria um aumento global de 5,2 milhões de hectares (um quarto dos quais na UE) da superfície agrícola total necessária. Esta modelização não forneceu um cálculo dos impactos desta conversão dos solos na formação de gases com efeito de estufa.

O segundo exercício de modelização foi efectuado utilizando o modelo MIRAGE pelo Instituto Internacional de Investigação sobre Políticas Alimentares (IFPRI). Partia da hipótese que o objectivo de 10% de energias renováveis no sector dos transportes seria atingido utilizando 5,6% de biocombustíveis convencionais, sendo a restante parte atingida por outros meios, incluindo uma contribuição de 1,5% de biocombustíveis avançados, no âmbito da actual política comercial e assumindo uma liberalização integral do comércio. O aumento da procura de biocombustíveis avançados e de biolíquidos não foi modelizado. A modelização concluiu que a procura suplementar resultante da política, em comparação com um cenário contrafactual em 2020[15], correspondia a 8 Mtep, o que exigiria um aumento global de 0,8 e 1 milhão de hectares de superfície terrestre total necessária para as culturas, no âmbito de cenários de manutenção do statu quo e de comércio livre, respectivamente. Convertidos em emissões de gases com efeito de estufa, estes valores representam 18 gramas[16] de equivalente CO2 por MJ de energia (a seguir: g/MJ). As quotas de bioetanol e biodiesel foram fixadas em 45% e 55% respectivamente. A superfície agrícola total necessária aumentou para 2,8 milhões de hectares a nível mundial no cenário de utilização de 8,6% de biocombustíveis convencionais, resultando em emissões médias de 30g/MJ.

A repartição entre bioetanol e biodiesel revelou ser de grande importância para o impacto das alterações (indirectas) da utilização dos solos estimado pelo modelo IFPRI MIRAGE. Num outro modelo IFPRI MIRAGE projectado utilizando o cenário de 5,6% e uma repartição bioetanol/biodiesel de 25%/75%, foi obtido um valor médio de emissões decorrentes das alterações (indirectas) da utilização dos solos de cerca de 45 g/MJ[17]. Os resultados são resumidos no quadro que se segue.

Repartição entre bioetanol e biodiesel (%) | 45/55 | 35/65 | 25/75 |

Emissões médias ligadas a alterações da utilização dos solos (g/MJ) | 18 | 31 | 45 |

Quadro 1: Resultados da análise de sensibilidade das várias repartições bioetanol/biodiesel nas emissões médias das alterações (indirectas) da utilização dos solos

Foram também calculadas, e são apresentadas na Figura 2, as emissões de gases com efeito de estufa por cultura em resultado de cada MJ suplementar de biocombustível[18].

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Figura 2: Emissões resultantes das alterações (indirectas) da utilização dos solos para diferentes matérias-primas e diferentes cenários de comércio (IFPRI 2010)

Como se pode verificar, os resultados do modelo variam consideravelmente em função das matérias-primas e das hipóteses de comércio[19].

Tendo em conta que o modelo AGLINK-COSIMO não tem um módulo de conversão dos solos, foi decidido desenvolver uma metodologia para a afectação das superfícies convertidas e o cálculo das consequentes emissões de gases com efeito de estufa. Esta metodologia SAM ( Spatial Allocation Methodology ) foi desenvolvida pelo Centro Comum de Investigação com base numa série de bases de dados do Sistema de Informação Geográfica (SIG). De acordo com o modelo, a decisão quanto à localização dos novos solos a converter baseia-se na sua adequação e na distância a que ficam de superfícies cultivadas já existentes. Até agora, a sua utilização limitou-se às necessidades dos solos resultantes da modelização AGLINK-COSIMO e IFPRI MIRAGE. Para estes conjuntos de dados, o método SAM calcula que as emissões de gases com efeito de estufa se elevariam, respectivamente, a 1092 Mt de equivalente CO2 e 201 Mt de equivalente CO2, o que corresponde a emissões médias associadas às alterações (indirectas) da utilização dos solos de 64 g/MJ para o modelo AGLINK-COSIMO e de 34-41 g/MJ para o cenário central do modelo IFPRI MIRAGE. A metodologia SAM pode ser utilizada com dados relativos a superfícies fornecidos por qualquer modelo, ajudando assim a eliminar uma das causas da variação das emissões de gases com efeito de estufa entre diferentes modelos[20].

Para certas matérias-primas específicas, vários exercícios de modelização dão resultados diferentes para a mesma cultura. A literatura contém principalmente dados relativos a matérias-primas relevantes para os Estados Unidos para a produção de biocombustíveis, isto é, sobretudo o milho e, em certa medida, a soja. O quadro seguinte resume as principais conclusões extraídas para estas duas matérias-primas:

Alterações da utilização dos solos, em g/MJ[21] | Etanol de milho | Biodiesel de soja |

Searchinger et al. (2008) | 156 | 165-270 |

CARB (2009) | 45 | 63 |

EPA (2010) | 47 | 54 |

Hertel et al. (2010) | 40 | - |

Tyner et al. (2010) | 21 | - |

IFPRI MIRAGE (2010) | 54 | 75 |

Quadro 2: Resumo dos valores de emissão ligados às alterações da utilização dos solos para matéria s-primas específicas (revisão da literatura)

Os resultados acima descritos são o produto de diferentes modelos a funcionar de acordo com pressupostos diferentes. Como se pode ver neste quadro, os resultados variam consideravelmente, mostrando assim as deficiências e incertezas na modelização das alterações (indirectas) da utilização dos solos, com os valores para o bioetanol de milho compreendidos entre 21 e 156 g/MJ.

A origem geográfica das matérias-primas poderia ser também uma variável importante para estimar o impacto das alterações (indirectas) da utilização dos solos para um dado biocombustível. No entanto, nenhuma das modelizações feitas até agora explorou esta variabilidade, que pode efectivamente ser impossível de analisar com os modelos actuais.

No exercício de comparação dos modelos, dirigido pelo Centro Comum de Investigação da Comissão, foram contactadas as principais equipas de modelização que tinham efectuado a modelização das alterações (indirectas) da utilização dos solos. Houve duas reuniões de peritos organizadas com o objectivo de chegar a acordo quanto à forma como deve ser efectuada a comparação, discutir os resultados e saber quais as possibilidades de melhorar futuramente os dados subjacentes. De acordo com as estimativas dos modelos, as alterações das utilizações (indirectas) dos solos situaram-se na gama dos 223-743 mil hectares por Mtep de etanol utilizado na UE e na gama dos 242-1928 mil hectares por Mtep de biodiesel utilizado na UE. Em comparação, os cenários AGLINK-COSIMO (projectados pela OCDE para o exercício de comparação dos modelos) para a cana-de-açúcar brasileira e o etanol dos EUA indicam, respectivamente, 134 e 574 mil hectares por Mtep; nos cenários IFPRI MIRAGE, as alterações situaram-se em torno dos 100 mil hectares por Mtep. Os trabalhos estudaram as razões das variações na superfície agrícola necessária. Verificou-se que os principais factores que influenciam os resultados são a fracção de cultura que é economizada pelos subprodutos, as reduções no consumo de géneros alimentícios e alimentos para animais[22], os aumentos de rendimento e os efeitos da deslocação de culturas. Além disso, o estudo comparativo das modelizações concluiu que os actuais modelos não têm em conta uma série de factores que, se fossem considerados, fariam aumentar o impacto estimado das alterações da utilização dos solos. Estes factores incluem as emissões provenientes da conversão de turfeiras[23]. Além disso, para além das emissões ligadas às alterações (indirectas) da utilização dos solos que são objecto do presente relatório, os modelos não têm em conta, pelo menos, duas outras fontes de aumento das emissões: as emissões ligadas ao aumento do rendimento resultante das subidas de preço das culturas e as emissões suplementares resultantes do cultivo em solos marginais e não em superfícies cultivadas já existentes.

A revisão da literatura examinou, entre outros aspectos, várias deficiências e incertezas associadas à modelização, a maioria das quais se baseia em princípios económicos nos quais a tomada de decisões, relativa por exemplo, às alterações da utilização dos solos, se limita a um simples problema de optimização com base no menor custo. Sabe-se, contudo, que na realidade vários factores não económicos influenciam o tipo de alterações da utilização dos solos e onde estas ocorrem. Alguns destes factores estão associados a escolhas políticas (utilização dos solos e política agrícola, direitos fundiários, etc.), outros estão associados a características institucionais (proximidade de infra-estruturas e mercados, legislação relativa aos direitos de utilização dos solos). Portanto, haverá sempre limitações a nível conceptual. Ao mesmo tempo que os preços afectam as decisões sobre as plantas a cultivar, outros factores não ligados ao preço influenciam a escolha dos solos a disponibilizar para cultura[24].

Apesar destas limitações conceptuais, pode afirmar-se que a melhor metodologia disponível para estimar as alterações (indirectas) da utilização dos solos continua a ser constituída pelos modelos económicos em que as decisões são tomadas com base em preços relativos[25]. No entanto, neste quadro de modelização económica haverá sempre uma série de questões por resolver, que influenciam consideravelmente os resultados. A modelização depende de pressupostos, ligados sobretudo ao tratamento dos co-produtos[26], aos rendimentos existentes[27], aos rendimentos marginais[28], ao consumo de géneros alimentícios e alimentos para animais[29], à classificação dos solos[30], às elasticidades[31], às reservas de carbono[32], ao tipo de terras convertidas[33], à modelização das pastagens[34] e aos factores de desflorestação[35]. A nossa compreensão destes elementos evoluiu nos últimos anos, mas continua a haver numerosas deficiências e incertezas.

Além disso, a revisão da literatura concluiu que os modelos actuais são incapazes de ter em conta uma série de factores, nomeadamente a conversão de florestas em turfeiras, que pode conduzir a consideráveis emissões de carbono. No entanto, se fossem considerados, a maioria destes factores faria reduzir o impacto estimado das alterações da utilização dos solos. Entre eles: a atribuição de todas as emissões à expansão das culturas, quando afinal a desflorestação tanto pode ser devida à expansão das culturas como ao abate de árvores; o ritmo de melhoria do rendimento em resposta ao aumento da procura de biocombustíveis[36]; alterações estruturais[37]; e o teor de proteínas dos vários alimentos para animais e co-produtos, poucas vezes tido em conta plenamente[38]. Além disso, não foram considerados os efeitos - que os modelos consideram não ter impacto - dos critérios vinculativos de sustentabilidade para os biocombustíveis no âmbito das directivas. Por último, a revisão da literatura observa que, para comparar os impactos da política nas emissões de gases com efeito de estufa, deve ser comparada, por um lado, a soma das emissões directas resultantes dos biocombustíveis com as emissões ligadas às alterações indirectas desconhecidas da utilização dos solos e, por outro lado, os combustíveis fósseis que não são extraídos em consequência da utilização dos biocombustíveis.

EVOLUÇÃO DAS MEDIDAS REGULAMENTARES INTERNACIONAIS PARA FAZER FACE ÀS ALTERAÇÕES (INDIRECTAS) DA UTILIZAÇÃO DOS SOLOS

Nos Estados Unidos, a utilização dos biocombustíveis é promovida a nível federal mediante o estabelecimento de diferentes objectivos para diferentes tipos de biocombustíveis. É aplicado um nível mínimo de poupança de gases com efeito de estufa de 20%, que é mais elevado (50%, 60%) para os biocombustíveis de segunda geração. Foram estabelecidas reduções de emissões de gases com efeito de estufa para os vários tipos de biocombustíveis através de uma avaliação do consequente ciclo de vida, com o objectivo de determinar se respeitam o limiar relevante (um tipo de biocombustível respeita ou não o limiar; os operadores económicos não têm alternativa para demonstrar as emissões reais). Esta análise inclui as emissões provenientes das alterações (indirectas) da utilização dos solos decididas através da modelização, distinguindo entre alterações nacionais e internacionais da utilização dos solos. Os direitos adquiridos até 2022 são aplicáveis às instalações existentes.

Nos Estados Unidos, a Califórnia aplicou a nível estatal uma norma relativa aos combustíveis hipocarbónicos ( Low Carbon Fuel Standard )[39]. Para que a legislação funcione, é necessário conhecer as emissões de gases com efeito de estufa ao longo do ciclo de vida para todos os combustíveis no âmbito da aplicação da legislação. Foram desenvolvidos factores de emissão de gases com efeito de estufa para os vários modos de produção de combustíveis, incluindo as emissões decorrentes das alterações (indirectas) da utilização dos solos.

Vários países adoptaram políticas de utilização dos solos destinadas a evitar a expansão das culturas para terrenos com um elevado teor de carbono. Um exemplo é o Brasil, o produtor de biocombustíveis com maior experiência histórica, que instituiu uma delimitação de zonas agro-ecológicas para a cana-de-açúcar a fim de gerir a expansão das terras destinadas a culturas energéticas e, ao mesmo tempo, melhorar as condições para a protecção das zonas sensíveis. Actualmente, está a proceder a uma delimitação de zonas para actividades económicas na região da Amazónia, em função de critérios ambientais. A Argentina, principal exportador de biocombustíveis para a UE, tem na sua legislação uma moratória que proíbe qualquer abate de floresta natural até que cada uma das suas províncias tenha produzido um inventário e um plano de gestão dos solos, sendo também obrigatória a elaboração de um estudo de impacto ambiental antes de ser autorizado qualquer abate de florestas. As províncias argentinas começaram a pôr em prática políticas de delimitação dos solos por zonas, que definem as áreas onde a expansão agrícola é proibida por razões ambientais e aquelas em que a expansão agrícola é admissível. A Noruega e a Indonésia assinaram uma carta de intenções pormenorizada em matéria de cooperação na redução das emissões de gases com efeito de estufa provenientes da desflorestação e da degradação florestal, segundo a qual a Noruega pode conceder financiamento para melhorar a capacidade da Indonésia neste domínio, incluindo a suspensão de todas as novas concessões para a conversão de turfeiras e florestas naturais.

Além disso, a Parceria Global para a Bioenergia[40], na qual a Comissão e sete Estados-Membros da UE são parceiros, bem como a Argentina, o Brasil, os EUA e outros países produtores de biocombustíveis, está a trabalhar no desenvolvimento de uma série de critérios e indicadores relevantes, práticos, baseados em dados científicos e de carácter voluntário relativos à sustentabilidade da bioenergia. Estes critérios e indicadores destinam-se a orientar qualquer análise realizada sobre a bioenergia a nível nacional, com vista a informar o processo de tomada de decisões e facilitar um desenvolvimento sustentável da bioenergia em coerência com as obrigações multilaterais em matéria comercial. A parceria tem feito progressos neste domínio, embora a questão das alterações indirectas da utilização dos solos seja um dos temas que devem ser ainda discutidos.

SÍNTESE DAS RESPOSTAS RECEBIDAS NO ÂMBITO DA CONSULTA

Como primeiro passo para abordar as alterações indirectas da utilização dos solos, a Comissão procedeu a uma consulta prévia em Julho de 2009 sobre oito abordagens políticas potenciais para dar resposta às alterações indirectas da utilização dos solos.

Foi recebido um total de 71 respostas[41]. A maior parte da indústria, associações de agricultores e países ultramarinos apoiou a ausência de actuação ou uma abordagem das alterações indirectas da utilização dos solos através de uma acção política mais ampla, no âmbito de uma acção internacional no domínio da protecção dos solos ricos em carbono e/ou no contexto do alargamento dos critérios de sustentabilidade a todas as matérias-primas agrícolas. A maior parte das ONG e um representante da indústria no sector não produtor de biocombustíveis apoiaram a inclusão das alterações indirectas da utilização dos solos no cálculo das actuais emissões de gases com efeito de estufa provenientes dos biocombustíveis. Houve divergências entre os Estados-Membros quanto a esta questão.

Na sequência da publicação dos correspondentes trabalhos de análise em Julho de 2010, a Comissão lançou uma segunda consulta pública. O objectivo era recolher opiniões sobre questões como o facto de o trabalho de análise fornecer ou não uma boa base para determinar a significância das alterações indirectas da utilização dos solos ou sobre a necessidade ou não de adoptar medidas e, em caso afirmativo, saber quais seriam as mais adequadas. Estabeleceu também uma lista restrita de abordagens políticas potenciais.

Foi recebido um total de 145 respostas[42]. A maioria dos inquiridos dividiu-se em dois grupos. A maior parte dos inquiridos da indústria, de associações de agricultores e de países ultramarinos considerou que o trabalho de análise não fornecia uma boa base para determinar a significância das alterações indirectas da utilização dos solos. Na sua opinião, não deve ser adoptada nenhuma outra acção específica em matéria de política de biocombustíveis, embora muitas das respostas apoiem a acção em acordos internacionais para a protecção dos solos com elevado teor de carbono. Por outro lado, a maior parte das ONG e alguns representantes da indústria no sector não produtor de biocombustíveis consideraram necessário adoptar novas medidas e apoiaram a inclusão das alterações indirectas da utilização dos solos no actual cálculo das emissões de gases com efeito de estufa. Vários outros inquiridos reconheceram que poderia ser necessário actuar, favorecendo diversas outras medidas. Houve divergências entre os Estados-Membros quanto a esta questão.

Na sequência desta consulta pública, o CCI organizou em Novembro em nome da Comissão uma consulta de peritos que reuniu eminentes personalidades académicas e especialistas na matéria. Essa consulta procurou debater as principais incertezas ligadas à estimativa das alterações indirectas da utilização dos solos[43].

CONCLUSÕES PRELIMINARES E PRÓXIMAS ETAPAS

A energia produzida a partir de energias renováveis, incluindo os biocombustíveis, é um elemento essencial da estratégia da UE em matéria de energia e clima. Neste contexto, é necessário preservar o clima estável e previsível para o investimento criado pela Directiva Energias Renováveis, que já contém critérios estritos de sustentabilidade para os biocombustíveis e os biolíquidos, nomeadamente no que respeita ao seu desempenho em termos de gases com efeito de estufa, e deve também ser respeitado o ambicioso objectivo de redução da intensidade dos gases com efeito de estufa dos combustíveis utilizados nos transportes, previsto na Directiva Qualidade dos Combustíveis.

No que respeita às alterações indirectas da utilização dos solos, com base no trabalho realizado até hoje, a Comissão acredita que é possível tirar algumas conclusões. Reconhece que continua por resolver uma série de deficiências e incertezas associadas à modelização necessária para estimar os impactos, o que pode ter impacto significativo nos resultados do trabalho de análise efectuado até agora. Por esse motivo, irá prosseguir os trabalhos neste domínio a fim de assegurar que as decisões políticas se baseiem nos melhores dados científicos disponíveis e de cumprir as suas futuras obrigações de elaboração de relatórios sobre esta matéria.

No entanto, a Comissão reconhece que as alterações indirectas da utilização dos solos podem ter impacto nas reduções de emissões de gases com efeito de estufa associadas aos biocombustíveis, podendo em certas circunstâncias diminuir a sua contribuição para os objectivos políticos, caso não sejam adoptadas medidas. Assim, a Comissão considera que, se for necessária acção, as alterações indirectas da utilização dos solos devem ser objecto de uma abordagem baseada no princípio de precaução.

A Comissão está actualmente a finalizar a sua avaliação de impacto, centrada na avaliação das seguintes opções políticas:

1. De momento, não actuar, continuando a acompanhar de perto a situação,

2. Aumentar o limiar mínimo de redução de gases com efeito de estufa para os biocombustíveis,

3. Introduzir novos requisitos em matéria de sustentabilidade para certas categorias de biocombustíveis,

4. Atribuir uma quantidade de emissões de gases com efeito de estufa aos biocombustíveis, reflectindo o impacto estimado das alterações indirectas da utilização dos solos.

A Comissão apresentará a avaliação de impacto, se necessário acompanhada de uma proposta legislativa de alteração da Directiva Energias Renováveis e da Directiva Qualidade dos Combustíveis, o mais tardar até Julho de 2011.

[1] Os planos de acção nacionais para as energias renováveis, recentemente apresentados, estimam que os biocombustíveis representarão cerca de 9% do consumo total de energia nos transportes em 2020.

[2] Os critérios de sustentabilidade também se aplicam aos «biolíquidos» utilizados para a produção de electricidade, aquecimento e arrefecimento.

[3] A Comissão adoptou em Junho de 2010 duas comunicações destinadas a facilitar a aplicação dos critérios de sustentabilidade incluídos nas directivas, nomeadamente através do reconhecimento de regimes voluntários.

[4] No caso da Directiva Energias Renováveis, este requisito aplica-se também aos biolíquidos. Assim, as referências aos biocombustíveis no presente relatório são, sempre que adequado, também aplicáveis aos biolíquidos.

[5] Artigo 7.º-D, n.º 6, da Directiva 2009/30/CE e artigo 19.º, n.º 6, da Directiva 2009/28/CE.

[6] Existem igualmente restrições no que respeita a determinadas zonas não abrangidas, ver artigo 17.º da Directiva 2009/28/CE e artigo 7.º-B da Directiva 2009/30/CE.

[7] Estatísticas da FAO. Notar que há uma diferença importante entre «superfície colhida» e «superfície cultivada». A prática de cultura agrícola dupla num determinado terreno aumentaria para o dobro a quantidade de superfície colhida, mantendo constante a superfície cultivada.

[8] No entanto, se os solos recentemente abandonados foram os menos férteis, é de esperar que o seu rendimento típico nos próximos anos de produção seja inferior à média, conduzindo a um aumento das necessidades de solos ou a uma maior utilização de fertilizantes. Além disso, se o solo estiver em processo de florestação, a sua reconversão para produção agrícola pode resultar na libertação de emissões de carbono.

[9] Os modelos não distinguem entre alterações directas e indirectas da utilização dos solos.

[10] http://ec.europa.eu/energy/renewables/studies/land_use_change_en.htm

[11] http://ec.europa.eu/energy/renewables/consultations/2009_07_31_iluc_pre_consultation_en.htm

[12] http://ec.europa.eu/energy/renewables/consultations/2010_10_31_iluc_and_biofuels_en.htm

[13] " Biofuels a new methodology to estimate GHG emissions from global land-use change » (Biocombustíveis, uma nova metodologia para o cálculo das emissões de gases com efeito de estufa resultantes das alterações globais da utilização dos solos).

[14] A base do cenário contrafactual assume níveis muito baixos de penetração dos biocombustíveis à medida que são eliminados os principais incentivos políticos.

[15] A base do cenário contrafactual assume que se mantêm os níveis de 2008 de penetração dos biocombustíveis.

[16] As emissões provenientes de alterações da utilização dos solos são distribuídas ao longo de 20 anos.

[17] Ver diapositivo 34 da apresentação feita por David Laborde do IFPRI na 2ª reunião de consulta (26 de Outubro de 2010), disponível em http://ec.europa.eu/energy/renewables/consultations/doc/public_consultation_iluc/global_trade_environmental_impact_study_eu_biofuels_mandate.pdf

[18] Os valores marginais são calculados adicionando 0,1% do consumo total de biocombustíveis da UE ao consumo em 2020 para uma cultura de cada vez. O aumento marginal produz resultados inesperados, dada a elevada dependência face aos efeitos marginais específicos na zona agro-económica da última unidade marginal de biocombustível. Para o etanol de beterraba, este efeito resulta num impacto estimado das alterações da utilização dos solos que aumenta de 16 g/MJ para 65 g/MJ em consequência da passagem de um cenário de manutenção do statu quo para um cenário de comércio livre, sem direitos aduaneiros sobre as importações de bioetanol. Isto explica-se pelo facto de, quando o açúcar de beterraba é utilizado para produzir bioetanol, aumentarem as importações de açúcar (não de beterraba) proveniente de solos (em África e no Sudeste da Ásia) com um teor de carbono muito elevado.

[19] Estão a ser efectuadas simulações adicionais utilizando o modelo IFPRI-MIRAGE, a fim de contemplar as mais recentes estimativas da procura até 2020 provenientes dos Estados-Membros. Além disso, estão também a ser efectuadas outras análises de sensibilidade com vista a uma melhor caracterização da distribuição de probabilidades associada aos valores de emissão relativos às alterações indirectas da utilização dos solos para cada cultura específica.

[20] O Centro Comum de Investigação alargará a aplicação da sua metodologia SAM para além do cenário central do modelo IFPRI MIRAGE (5,6%) aplicando-o a cenários com uma procura mais elevada. Será também estudada a possibilidade de utilizar esta metodologia para o cálculo dos valores de emissão de gases com efeito de estufa específicos de cada cultura.

[21] Os resultados foram ajustados a um horizonte de 20 anos.

[22] Os modelos económicos comparados estimam que parte das matérias-primas utilizadas para a produção de biocombustíveis provém de uma redução do consumo de géneros alimentícios e alimentos para animais, o que pode reduzir significativamente as emissões ligadas às alterações (indirectas) da utilização dos solos.

[23] Os modelos não têm devidamente em conta as emissões provenientes da oxidação da turfa na sequência do processo de drenagem necessário para o cultivo de óleo de palma, o que pode subestimar as emissões reais colocando-as numa ordem de grandeza inferior.

[24] Mesmo com investimentos suplementares significativos em dados e análises, parece haver limites quanto à possibilidade de melhorar as estimativas quantitativas do papel de qualquer um dos factores que influenciam as alterações da utilização dos solos.

[25] Surgiu recentemente uma outra abordagem que utiliza sobretudo uma metodologia «causal-descritiva», na qual os dados críticos principais são baseados em peritos/partes interessadas, associados a dados históricos e estatísticos (E4tech 2010).

[26] A maioria das matérias-primas para biocombustíveis contribui para a produção de quantidades consideráveis de co-produtos. Muitos dos modelos têm agora em conta este facto, embora em proporções variáveis, o que influencia muito os resultados do modelo. Os co-produtos substituem normalmente alimentos para animais, libertando terras que de outro modo seriam necessárias para a sua produção.

[27] Considera-se que, em princípio, os aumentos de rendimento se mantêm a níveis históricos, embora estas previsões sejam incertas.

[28] São poucos os dados empíricos que provam a evolução dos rendimentos marginais.

[29] Os modelos económicos assumem que a procura é função do preço, com diferentes pressupostos quanto ao modo como a procura adicional de biocombustíveis terá impacto nos mercados de matérias-primas para a produção de géneros alimentícios e alimentos para animais.

[30] A disponibilidade de solos e a sua classificação é um dado fundamental para a modelização das alterações da utilização dos solos, mas os números e a terminologia utilizados nas várias séries de dados não são coerentes.

[31] As elasticidades são muitas vezes estimadas com base em dados de países desenvolvidos, mas os modelos sugerem que as alterações indirectas da utilização dos solos ocorrem tipicamente em países em desenvolvimento.

[32] Os valores das reservas de carbono atribuídos a diferentes tipos de vegetação e de solos variam consideravelmente entre os estudos e desempenham um papel fundamental na determinação do impacto das alterações indirectas da utilização dos solos.

[33] O tipo de solo que é convertido em superfícies cultivadas tem grande influência, dado que as reservas de carbono variam com os tipos de solos. Devido a uma resolução espacial pouco fina, há o risco de se perderem as diferenças regionais nas agregações geográficas.

[34] As pastagens para animais cobrem vastas partes do globo e são uma fonte potencial de terras para cultivo. No entanto, a modelização das pastagens e as suas interligações com os mercados de alimentos para animais e as terras agrícolas variam entre os modelos. As hipóteses influenciam muito os resultados globais, dado que as terras de pastagem cobrem uma grande parte da superfície terrestre e têm um teor relativamente baixo de carbono.

[35] Os factores que influenciam a desflorestação são complexos, tendo as autoridades locais, os direitos de utilização do solo e a economia política, todos eles, um papel a desempenhar. Não é possível reflectir correctamente estes efeitos do mundo real nos modelos, em que a tomada de decisões é reduzida a uma questão motivada por razões puramente económicas.

[36] Os aumentos de rendimento ocorrem em função de uma série complexa de variáveis, entre as quais o aumento do investimento e da investigação, ambos em resposta à política em matéria de biocombustíveis. É, contudo, difícil ter em conta este efeito nos modelos.

[37] As alterações estruturais são habitualmente difíceis de prever pelos modelos, na medida em que as elasticidades se baseiam em dados históricos. De acordo com os modelos, é portanto pouco provável que, por exemplo na CEI, venha a haver um aumento considerável da utilização dos solos, quando uma alteração estrutural desse tipo poderia ocorrer tanto no cenário de referência como no cenário político.

[38] São, pois, subestimados os casos em que os co-produtos fazem evitar a utilização de solos. Por exemplo, na UE, a farinha de soja é uma fonte essencial de proteínas, importada em cerca de 97%. Há, portanto, uma margem considerável para substituição.

[39] http://www.arb.ca.gov/fuels/lcfs/lcfs.htm

[40] http://www.globalbioenergy.org/

[41] Todas as respostas estão disponíveis em http://ec.europa.eu/energy/renewables/consultations/2009_07_31_iluc_pre_consultation_en.htm

[42] Todas as respostas estão disponíveis em http://ec.europa.eu/energy/renewables/consultations/2010_10_31_iluc_and_biofuels_en.htm

[43] Todas as contribuições estão disponíveis em http://re.jrc.ec.europa.eu/bf-tp/