RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO

sobre a cláusula de exceção (artigo 10.º do anexo XI do Estatuto dos Funcionários)

Resumo

No presente relatório, a Comissão apresenta a terceira avaliação (desde 2011) das condições da cláusula de exceção. A Comissão recorda os princípios subjacentes ao método e à interpretação jurídica da cláusula de exceção, baseada no acórdão do Tribunal de Justiça no processo C‑40/10. Seguidamente, a Comissão aprecia a situação económica e social da União, de 1 de julho de 2011 a meados de maio de 2012, data em que foram emitidas as previsões económicas europeias da primavera de 2012.

No acórdão proferido em 24 de novembro de 2010 no processo C‑40/10, o Tribunal de Justiça sublinhou que a cláusula de exceção permite ter em conta consequências de uma deterioração da situação económica e social simultaneamente grave e súbita, quando, em aplicação do «método normal», as remunerações dos funcionários não sejam ajustadas com suficiente rapidez. O Tribunal esclareceu que o procedimento previsto no artigo 10.º do anexo XI do Estatuto dos Funcionários constitui a única possibilidade de ter em conta uma crise económica no âmbito da adaptação das remunerações e de afastar, por conseguinte, a aplicação dos critérios fixados no artigo 3.º, n.º 2, do mesmo anexo.

O método avalia exaustivamente, através do princípio do paralelismo, a situação económica e social na União, refletida nas decisões dos Estados‑Membros sobre os vencimentos dos funcionários públicos nacionais. O legislador selecionou cuidadosamente os critérios a ter em consideração na adaptação das remunerações e pensões; estes critérios podem ser aplicados tanto em períodos de expansão como de recessão económica.

A cláusula de exceção não é uma cláusula de ciclo económico: deve, portanto, ser utilizada em situações de extrema volatilidade na UE e só no caso de o método não permitir refletir os seus efeitos. Não deve ser utilizada sempre que a UE se encontre numa fase negativa do ciclo económico.

A Comissão utilizou 15 indicadores para avaliar a necessidade de recorrer à cláusula de exceção em 2012. As últimas previsões da DG ECFIN revelam que economia da UE deverá estagnar em 2012 (0,1 % de crescimento do PIB) e que o crescimento económico será dinamizado em 2013 (1,3 % de crescimento do PIB). Prevê‑se que os salários na totalidade da economia aumentem 2,1 % em 2012 e 2013. Os funcionários nacionais e da UE deverão perder poder de compra em 2012. Até ao final de maio, nenhum Estado‑Membro previra um corte salarial no segundo semestre de 2012. A Comissão respondeu igualmente ao pedido do Conselho para que examinassem o número de Estados‑Membros com um procedimento de défice excessivo em curso e apreciou a relação deste indicador com o défice orçamental e a dívida pública.

O relatório conclui que, no período de referência de 1 de julho de 2010 a meados de maio de 2011, se não verificou qualquer deterioração grave e súbita da situação económica e social na União que não pudesse ser refletida através da aplicação normal do método e que não é adequado apresentar uma proposta nos termos do artigo 10.º do anexo XI do Estatuto.

A Comissão recorda que, em resposta ao difícil contexto económico geral, apresentou já ao Parlamento Europeu e ao Conselho um projeto de proposta que conduziria a poupanças significativas nos próximos anos e a poupanças ainda mais elevadas a longo prazo. A proposta inclui um método novo e revisto, assim como alterações do mecanismo da cláusula de exceção.

1. Introdução

Em março de 2012, o Conselho formulou o seguinte pedido à Comissão[1]:

«O CONSELHO

RECORDA que a interpretação da cláusula de exceção contida no artigo 10.º do anexo XI do Estatuto dos Funcionários no que se refere à adaptação das remunerações e pensões dos funcionários e outros agentes com efeitos desde 1 de julho de 2011 é presentemente objeto de um processo junto do Tribunal de Justiça.

REGISTA que a situação económica e social observada na UE continua a suscitar preocupação.

SOLICITA por conseguinte à Comissão, de harmonia com o disposto no artigo 241.º do TFUE, que continue a seguir de perto a evolução da situação económica e social e que, baseando‑se no artigo 10.º do anexo XI do Estatuto dos Funcionários, apresente um relatório em que avalie, perante dados objetivos apresentados pela Comissão, se se verifica ou não uma deterioração grave e súbita da situação económica e social na UE e, na afirmativa, apresente propostas adequadas a tempo de serem analisadas e adotadas pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho antes do final de 2012.

SOLICITA à Comissão que, para além dos dados utilizados no seu relatório de 2011, tenha em conta, entre outros aspetos, o número de Estados‑Membros com um procedimento de défice excessivo em curso.»

Nos termos do artigo 241.º do TFUE, o Conselho, deliberando por maioria simples, pode solicitar à Comissão que proceda a todos os estudos que ele considere oportunos para realização dos objetivos comuns e que lhe submeta todas as propostas adequadas. Caso não apresente uma proposta, a Comissão informa o Conselho dos motivos para tal.

O presente relatório responde ao pedido do Conselho, em conformidade com o artigo 241.º do TFUE. Além disso, em 2011, a Comissão comprometeu‑se a examinar, uma vez mais, a aplicação da cláusula de exceção em 2012. Esta é a terceira avaliação das condições estabelecidas na cláusula de exceção. As duas avaliações anteriores foram apresentadas em 13 de julho de 2011 [COM(2011) 440] e em 13 de dezembro de 2011 [COM(2011) 829].

A presente avaliação abrange o período desde a data efetiva da última adaptação anual das remunerações e pensões (1 de julho de 2011) até ao momento em que foram disponibilizados os últimos dados para efeitos do presente relatório (meados de maio de 2012). Por outro lado, proporciona uma perspetiva da situação económica e social em 2012 e 2013, com base em previsões. No seu pedido, o Conselho pediu expressamente à Comissão que tivesse em conta o número de Estados‑Membros com um procedimento de défice excessivo em curso. A Comissão responde a este pedido à luz da sua avaliação geral das finanças públicas.

2. Base jurídica

De acordo com o artigo 65.º do Estatuto dos Funcionários, «... o Conselho procede anualmente a um exame do nível de remunerações dos funcionários e dos outros agentes das Comunidades. Este exame ocorrerá em setembro, com base num relatório comum, apresentado pela Comissão e baseado num índice comum estabelecido pelo Serviço de Estatística das Comunidades Europeias, em ligação com os serviços nacionais de estatística dos Estados‑Membros. Este exame ocorrerá em setembro, com base num relatório comum, apresentado pela Comissão e baseado no valor, em 1 de julho e em cada país das Comunidades, de um índice comum estabelecido pelo Serviço de Estatística das Comunidades Europeias, em ligação com os serviços nacionais de estatística dos Estados‑Membros.

No decurso deste exame, o Conselho examina a necessidade, no âmbito da política económica e social da União, de proceder a uma adaptação das remunerações. Serão especialmente tomados em consideração o eventual aumento dos vencimentos públicos e as necessidades de recrutamento».

Nos termos do artigo 65.º‑A do Estatuto dos Funcionários, as modalidades de aplicação dos artigos 64.º e 65.º são definidas no anexo XI.

O artigo 3.º, n.os 1 e 2, do anexo XI do Estatuto dos Funcionários determina que:

1. Nos termos do artigo 65.º, n.º 3, do Estatuto, o Conselho decide, antes do final do ano, a adaptação das remunerações e pensões proposta pela Comissão e baseada nos elementos previstos na secção 1 do presente anexo, com efeitos a partir de 1 de julho.

2. O valor da adaptação é igual ao valor do produto do indicador específico pelo índice internacional de Bruxelas. A adaptação é fixada em termos líquidos em percentagem igual para todos.

O artigo 10.º do anexo XI do Estatuto dos Funcionários (cláusula de exceção) estatui:

Em caso de deterioração grave e súbita da situação económica e social na União, avaliada à luz dos dados objetivos fornecidos pela Comissão, esta deve apresentar propostas adequadas ao Parlamento Europeu e ao Conselho, que deliberam nos termos do artigo 336.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.

A relação entre o artigo 3.º do anexo XI e a cláusula de exceção foi analisada pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão proferido no processo C‑40/10, Comissão/Conselho. O Tribunal salientou que a cláusula de exceção «...permite, numa situação extraordinária, afastar pontualmente o método previsto no artigo 3.º do anexo XI do Estatuto, sem todavia o alterar ou revogar para os anos seguintes» (ponto 74, sublinhado nosso).

Além disso, o Tribunal de Justiça explicou que «…como a Comissão considerou no seu relatório de 27 de junho de 1994 sobre a aplicabilidade da cláusula de exceção [SEC(94) 1027 final, alínea II.3, pp. 5 e 6], esta cláusula permite ter em conta consequências de uma deterioração da situação económica e social simultaneamente grave e súbita, quando, em aplicação do «método normal», as remunerações dos funcionários não sejam ajustadas com suficiente rapidez» (ponto 75, sublinhado nosso).

O Tribunal de Justiça deixou claro que: «…o procedimento previsto no artigo 10.º [do anexo XI do Estatuto dos Funcionários] constitui a única possibilidade de ter em conta uma crise económica no âmbito da adaptação das remunerações e de afastar, por conseguinte, a aplicação dos critérios fixados no artigo 3.º, n.º 2, do mesmo anexo (ponto 77, sublinhado nosso).

Esta conclusão não pode ser posta em causa pelo facto de a aplicação do artigo 10.º do anexo XI do Estatuto depender de uma proposta da Comissão. Resulta, designadamente, do artigo 17.º, n.º 2, do TUE que este está em conformidade com o equilíbrio institucional previsto pelos Tratados que concedem, para os processos legislativos, em princípio, o monopólio de proposta à Comissão» (ponto 78).

3. Objetivos e princípios subjacentes ao método

A Comissão considera oportuno recordar os objetivos e princípios subjacentes ao método de adaptação das remunerações e pensões.

Merece menção o facto de o âmbito e a aplicação da cláusula de exceção serem atualmente objeto de recurso judicial no processo C‑66/12, pendente perante o Tribunal de Justiça.

As disposições do atual método de adaptação das remunerações e pensões são aplicáveis de 1 de julho de 2004 a 31 de dezembro de 2012 e constam dos artigos 64.º, 65.º e 65.º‑A e do anexo XI do Estatuto dos Funcionários.

Os principais objetivos do método são:

– adaptação automática dos salários, a fim de evitar a perturbação do trabalho das instituições e agências comunitárias com negociações anuais e a eventualidade de greves;

– criação de regras transparentes, eficientes e relativamente simples, a fim de determinar as adaptações salariais para os funcionários e outros agentes de todas as instituições da UE com base em decisões políticas adotadas pelos Estados‑Membros para os funcionários nacionais.

A fim de garantir o bom funcionamento método, foram estabelecidos os seguintes princípios:

– igualdade de poder de compra entre os funcionários colocados em diferentes locais de afetação;

– paralelismo com os funcionários públicos nacionais em termos de evolução do poder de compra.

Dois aspetos do método devem ser objeto de uma análise mais aprofundada:

– o princípio do paralelismo;

– o desfasamento temporal.

3.1. O princípio do paralelismo

Em conformidade com o artigo 1.º, n.º 4, do anexo XI, o indicador específico (global) é calculado de forma a refletir a variação média das remunerações líquidas dos funcionários nacionais das administrações centrais em termos reais, ou seja, depois de ter em conta a inflação do país onde trabalham. Assim, conforme previsto no artigo 3.º, n.º 2, do anexo XI, a inflação dos preços no consumidor em Bruxelas, que é o local de referência onde a maior parte dos funcionários da UE trabalham, é medida pelo índice internacional de Bruxelas (IIB). Por último, o IIB é multiplicado pelo indicador específico global para calcular a adaptação anual nominal do vencimento de base dos funcionários da UE, que pode ser positiva ou negativa.

Por conseguinte, a evolução do poder de compra dos funcionários da UE é inteiramente determinada pelo indicador específico global, o que garante a sua equivalência com a evolução do poder de compra dos funcionários nacionais. Este é o princípio do paralelismo.

3.2. O desfasamento temporal inerente ao método

Em conformidade com o artigo 1.º, n.os 2 e 4, do anexo XI do Estatuto dos Funcionários, o índice internacional de Bruxelas deve ter em conta as alterações dos preços no consumidor entre junho do ano anterior e junho do ano em curso, devendo o Eurostat calcular os indicadores específicos que reflitam a evolução real da remuneração dos funcionários públicos da administração central dos países da amostra, entre 1 de julho do ano anterior e 1 de julho do ano em curso. Nos termos do artigo 3.º, n.º 1, do anexo XI do Estatuto dos Funcionários, o Conselho, deliberando sob proposta da Comissão, tomará uma decisão sobre a adaptação das remunerações e pensões antes do final do ano, com efeitos a partir de 1 de julho. Por conseguinte, a adaptação anual aplica‑se com um desfasamento máximo de um ano. Há ainda um desfasamento suplementar até seis meses para a adoção do regulamento de adaptação salarial, que deve ocorrer antes de 31 de dezembro e é aplicado retroativamente.

O legislador considerou que o método poderia funcionar com este desfasamento temporal e que os funcionários e restante pessoal da UE podiam suportar o impacto da inflação anual. Por este motivo, o artigo 65.º estabelece apenas uma adaptação anual da remuneração. Contudo, existe a possibilidade de se realizar uma adaptação intermédia das remunerações, prevista nos artigos 4.º a 8.º do anexo XI do Estatuto dos Funcionários, caso se verifique uma variação sensível do custo de vida entre junho e dezembro.

4. Cláusula de exceção

O legislador adotou uma cláusula de exceção como parte integrante do método. Esta cláusula estabelece uma série de condições para o desencadeamento, que devem encontrar‑se reunidas previamente à tomada de qualquer medida:

– a deterioração deve ser simultaneamente grave e súbita, deve afetar a situação económica e social a nível da União e ser avaliada à luz dos dados objetivos fornecidos pela Comissão;

– a deterioração deve ser tal que o método não permitiria tê‑la adequadamente em conta, devido à sua natureza excecional em termos de rapidez e de magnitude.

A cláusula de exceção determina que, se existirem razões objetivas para que seja invocada, a Comissão é obrigada a apresentar propostas adequadas, sobre as quais o Parlamento Europeu e o Conselho devem decidir em conformidade com o artigo 336.º do TFUE. Como o Tribunal de Justiça Europeu declarou no processo C40/10, a cláusula de exceção permite, numa situação extraordinária, afastar pontualmente o método previsto no artigo 3.º do anexo XI do Estatuto, sem todavia o alterar ou revogar para os anos seguintes. Além disso, como resulta da sua redação, o artigo 10.º do anexo XI do Estatuto destina‑se a permitir às instituições reagir a acontecimentos súbitos que imponham uma reação pontual e não tanto a alteração completa do método «normal» de adaptação das remunerações.

4.1. Condições para o desencadeamento da cláusula de exceção

Os termos da cláusula de exceção devem ser cuidadosamente examinados dado que, para a invocar, têm de estar reunidas todas as condições previstas no artigo 10.º do anexo XI do Estatuto dos Funcionários.

«Deterioração» é um termo utilizado para descrever o agravamento da situação económica e social. A ocorrência de uma deterioração «grave» da situação económica e social deve ser determinada em função da amplitude e da duração dos impactos económicos e sociais identificados. A verificação de uma «súbita» deterioração da situação económica e social deve ter em conta a rapidez e a previsibilidade dos impactos económicos e sociais. Neste contexto, é particularmente importante a distinção entre as flutuações normais da conjuntura económica e as ocasionadas por acontecimentos externos.

O legislador conferiu poderes à Comissão para determinar os dados objetivos a utilizar na sua apreciação do preenchimento – ou não – das condições de aplicação da cláusula de exceção. A Comissão considera que essa apreciação se deve basear num conjunto de indicadores objetivos, que abranjam os domínios económico e social. Os indicadores devem respeitar o seguinte conjunto de princípios pertinentes e comummente aceites[2]:

– os indicadores devem captar a essência do problema e prestar‑se a uma interpretação normativa clara e comummente aceite;

– os indicadores devem ser consistentes e validados estatisticamente;

– os indicadores devem ser oportunos e suscetíveis de revisão;

– os indicadores devem incidir no conjunto da UE e não em Estados‑Membros individualmente considerados;

– os indicadores devem ser coerentes entre si;

– o conjunto dos indicadores deve ser, tanto quanto possível, transparente e acessível aos cidadãos da UE;

– sempre que possível, deve recorrer‑se a conjuntos de indicadores existentes.

Em conformidade com estes princípios, consideram‑se adequados os seguintes 15 indicadores:

– atividade económica: crescimento do PIB, procura interna, existências, exportações líquidas, consumo privado, consumo público, investimento total e inflação (IHPC) na União;

– finanças públicas: saldo do setor público administrativo e dívida pública na União; Mercado de trabalho: emprego total, taxa de desemprego e remunerações dos trabalhadores na União;

– Indicadores de expectativa: indicadores das expectativas económicas e das expectativas de emprego na União.

Para avaliar se se verificam atualmente os critérios definidos na cláusula de exceção, a análise da situação económica e social deve ser efetuada relativamente ao período de julho de 2011 até meados de maio de 2012 (sob reserva da disponibilidade dos dados ou projeções relevantes), dado que a adaptação anual de 2011 já abrangia o período até 1 de julho de 2011. Tal está em consonância com a definição de «deterioração súbita» do artigo 10.º do anexo XI do Estatuto dos Funcionários. Contudo, quando for caso disso, é apresentado um período mais longo para proporcionar uma panorâmica global.

4.2. Salvaguarda do princípio do paralelismo

O método avalia exaustivamente, através do princípio do paralelismo, a situação económica e social na União, refletida nas decisões dos Estados‑Membros sobre os vencimentos dos funcionários públicos nacionais. O legislador escolheu cuidadosamente os critérios a ter em consideração na adaptação das remunerações e pensões; estes critérios podem ser aplicados tanto em períodos de expansão como de recessão económica.

O método de adaptação das remunerações e pensões está em vigor há quase quarenta anos. Durante este longo período, a economia da UE registou períodos de crescimento rápido e de recessão económica.

O princípio do paralelismo com os funcionários públicos nacionais em termos de evolução do poder de compra, que está consagrado no Estatuto dos Funcionários desde 1962, tem de ser mantido também em tempos de recessão económica na União Europeia. Este procedimento está em plena sintonia com o artigo 65.º, segundo o qual deve ser especialmente tomado em consideração o eventual aumento dos vencimentos do serviço público durante o período abrangido pela adaptação anual.

No entanto, caso ocorra uma deterioração grave e súbita que o método não possa ter devidamente em conta, dada a sua natureza excecional em termos de rapidez e de magnitude, deve ser usada a cláusula de exceção.

Uma interpretação diferente produziria resultados incoerentes: apesar de o método ter a capacidade de identificar adequadamente os desenvolvimentos económicos e sociais na União Europeia através do seu efeito sobre os vencimentos dos funcionários públicos nacionais, o legislador teria de tomar medidas excecionais relativamente à adaptação anual das remunerações e pensões da função pública da UE. Tal interpretação extravasaria o âmbito da política económica e social da União Europeia, tal como referido no artigo 65.º do Estatuto dos Funcionários.

O mesmo se aplica ao desfasamento temporal inerente ao método. O período de referência, por definição, implica um desfasamento máximo de um ano nas adaptações salariais (embora na prática o atraso seja provavelmente menor). Embora o legislador considere que o método deve incluir este desfasamento, a cláusula de exceção torna claramente possível encurtá‑lo, se os Estados‑Membros tivessem de tomar medidas drásticas para adaptar os vencimentos dos funcionários nacionais que devam ser aplicadas aos funcionários da UE sem esperar pela adaptação anual seguinte.

Por conseguinte, quando necessário, devem ser apresentadas as propostas adequadas que reflitam a evolução excecional da situação que não tenha sido adequadamente tida em conta pelo método. Estas propostas não devem ir além das modalidades de aplicação definidas no anexo XI do Estatuto dos Funcionários: não há qualquer razão objetiva para aplicar critérios diferentes da evolução do poder de compra dos funcionários públicos dos Estados‑Membros, pois tal afetaria os efeitos do método e imporia medidas suplementares ao pessoal da UE que não foram aplicadas aos funcionários dos Estados‑Membros.

Finalmente, a cláusula de exceção não é uma cláusula de ciclo económico: como acima se explicou, o legislador escolheu cuidadosamente os critérios económicos e sociais que devem ser tomados em consideração na adaptação das remunerações e pensões; estes critérios podem ser aplicados tanto num momento de crescimento como de recessão económica. O método pode ser aplicado indiferentemente de os salários nos Estados‑Membros aumentarem ou diminuírem e os ganhos ou perdas de poder de compra dos funcionários públicos nacionais são diretamente refletidos nas remunerações e pensões dos funcionários da UE. Assim, a cláusula de exceção deve ser utilizada em situações de extrema volatilidade na UE e só no caso de o método não permitir abarcar os seus efeitos. Não deve ser utilizada sempre que a UE se encontre numa fase negativa do ciclo económico.

5. A situação económica e social na UE

5.1. O período anterior

5.1.1. Adaptação anual em 2011

No período de julho de 2010 a julho de 2011, cinco dos oito Estados‑Membros utilizados na amostra aprovaram aumentos salariais nominais (cf. quadro 1). Em média, o aumento dos salários nominais foi de 1,1 %. Devido à inflação (2,9 %), tais aumentos resultaram numa diminuição do poder de compra dos funcionários nacionais (‑1,8 %). Esta perda de poder de compra teve de ser aplicada de forma automática aos vencimentos dos funcionários da UE e, com uma taxa de inflação elevada em Bruxelas, medida pelo índice internacional de Bruxelas (3,6 %), resultou num aumento nominal dos vencimentos de 1,7 % para o pessoal da UE (cf. quadro 2).

No entanto, o Conselho decidiu não adotar a proposta da Comissão sobre a adaptação anual de 2011, infringindo, por conseguinte, o princípio do paralelismo consagrado no Estatuto dos Funcionários. Essa decisão resultou numa maior deterioração do poder de compra dos funcionários europeus (‑3,6 %) em relação aos funcionários nacionais (‑1,8 %).

5.1.2. Abandono do princípio do paralelismo

A fim de aplicar o princípio do paralelismo previsto no método de adaptação das remunerações dos funcionários da UE, é realizado um acompanhamento da evolução dos vencimentos dos funcionários nacionais, sendo a variação média do seu poder de compra aplicada para determinar a evolução do poder de compra dos funcionários da UE. No entanto, a adaptação anual calculada com referência a um determinado período de 12 meses é tida em conta para a adaptação dos salários dos funcionários públicos da UE no ano seguinte. Assim, o poder de compra dos funcionários da UE acompanha a média do poder de compra dos funcionários dos Estados‑Membros que compõem a amostra representativa, com um desfasamento temporal sistemático inerente ao método.

No entanto, conforme a Comissão salientara já em 2008[3], o princípio do paralelismo é parcialmente neutralizado, potencialmente a expensas dos funcionários da UE, por dois motivos. Apesar de os seus salários serem afetados pelas variações das contribuições sociais nacionais, através do indicador específico, as contribuições sociais pagas pelos funcionários da UE são adaptadas periodicamente de forma autónoma. A contribuição especial, que constitui uma dedução adicional à remuneração dos funcionários da UE, introduz outro elemento de dupla contagem. Para se proceder a uma comparação adequada entre o poder de compra dos funcionários nacionais e dos da UE, estes fatores devem ser tidos em consideração (cf. quadros 3 e 4).

Consequentemente, o poder de compra cumulado[4] dos funcionários nacionais diminuiu de 3,6 % ao longo dos 8 anos entre 2003 e 2011, enquanto o dos funcionários da UE diminuiu de 4,2 % nos correspondentes 7 anos entre 2004 e 2011, tendo a decisão do Conselho de dezembro de 2011, de recusa de aplicação do método, resultado numa queda ainda maior do poder de compra dos funcionários da UE, ou seja, no total, uma queda de 7,6 % entre 2004 e 2012 (cf. figura 1).

O princípio do paralelismo deve ser mantido ao longo dos ciclos económicos. Tal decorre do pressuposto de que os Estados‑Membros tomarão as medidas adequadas relativamente aos seus funcionários nacionais, o que terá um impacto direto nos salários dos funcionários da UE. Apesar deste princípio, tem‑se verificado desde 2004 uma grande divergência entre a remuneração dos funcionários da UE e a dos funcionários nacionais, em detrimento da função pública da UE.

5.2. Avaliação da situação económica e social da UE durante o período de referência

5.2.1. Rumo a um crescimento económico lento

Para a UE, globalmente considerada, a recessão terminou no outono de 2009, criando as condições para uma recuperação em 2010. Globalmente, o PIB aumentou de 2,0 % na UE durante todo o ano de 2010.

Em 2011, os valores anuais da UE apresentaram um crescimento visível, devido, principalmente, a um bom começo no primeiro trimestre. Globalmente, o PIB aumentou de 1,5 % na UE durante todo o ano de 2011. A recuperação tropeçou brevemente no último trimestre de 2011, tornando‑se o PIB ligeiramente negativo.

As estimativas rápidas do Eurostat para o primeiro trimestre 2012 revelam estabilização do PIB (a taxa do PIB da UE em relação ao trimestre anterior será de 0 %) e as previsões da DG ECFIN[5] indicam uma tendência para um crescimento lento na UE até ao final do ano.

A estimativa rápida do Eurostat publicada em 15 de maio de 2012 anunciava que o PIB crescera ligeiramente em 2012 na UE (0,1 %) em comparação com o primeiro trimestre de 2011. Com base no pressuposto de que a área do euro gerirá com êxito os desafios relacionados com a crise, prevê‑se o regresso da confiança no decurso de 2012. Com a diminuição dos choques transitórios e o recrudescimento da confiança, a DG ECFIN prevê para 2013 um regresso ao crescimento económico moderado, ou seja, 1,3 % de crescimento na UE.

Em 2011, as exportações líquidas constituíram o principal motor do crescimento económico, tendo as existências e a procura interna contribuído modestamente para o aumento do PIB. Prevê‑se que em 2012 a procura interna e as existências venham a ser negativas, mas o seu efeito seria compensado pelas exportações líquidas, resultando num crescimento económico marginal para 2012. Prevê‑se que, em 2013, a procura interna sofra um aumento súbito e contribua, juntamente com as exportações líquidas, para uma maior intensificação da atividade económica (cf. figura 2).

O valor cumulado do PIB tem vindo a aumentar desde a recessão ocorrida em 2009. Em 2011, atingiu 2,6 % (utiliza‑se como base o ano de 2006), prevendo‑se que se mantenha muito próximo desse valor em 2012. Em 2013, deverá aumentar novamente, para 4 %, graças a um crescimento económico mais significativo nesse ano.

Os indicadores das expectativas económicas (ESI)[6] estabilizaram‑se no primeiro trimestre de 2012, mas permaneceram abaixo da sua média a longo prazo. Em abril, os indicadores das expectativas económicas mantiveram‑se estáveis na UE, a 93,2. Na área do euro diminuíram para 92,8, compensando, assim, os ganhos registados no primeiro trimestre de 2012. O declínio na área do euro foi induzido, sobretudo, pela confiança decrescente nos setores da indústria e dos serviços. A confiança melhorou apenas no setor da venda a retalho. A leitura mais positiva dos ESI na UE reflete uma grande melhoria no Reino Unido[7]. Uma melhoria sensível do indicador da confiança dos consumidores em maio de 2012 deverá afetar de forma positiva os indicadores das expectativas económicas num futuro próximo.

5.2.2. As finanças públicas começam a ajustar‑se

A evolução das finanças públicas na área do euro e na UE continuam a caracterizar‑se pela estratégia de saída da crise orçamental aplicada após a recessão de 2008‑2009. Em consonância com as conclusões do Conselho, emitidas pela primeira vez em 2009 e subsequentemente reiteradas em 2011 e no início de 2012, o objetivo fundamental da estratégia de saída da crise orçamental é a de reconduzir as finanças públicas para uma trajetória sustentável no contexto das regras orçamentais da UE. Os esforços de consolidação orçamental, iniciados em 2010, intensificaram‑se em 2011 e resultaram numa melhoria significativa do estado das finanças públicas, tanto na área do euro como na UE. O ciclo económico, que era ainda favorável no primeiro semestre de 2011, contribuiu igualmente de forma positiva para essa melhoria.

Espera‑se que o défice agregado do setor público administrativo na área do euro diminua para 3,2 % do PIB em 2012, cerca de 1 ponto percentual do PIB menos do que em 2011. Tendo em conta apenas os orçamentos adotados e outras medidas suficientemente especificadas pelos Estados‑Membros até à data‑limite, o défice orçamental global deve voltar a baixar para 2,9 % do PIB em 2013. Prevê‑se uma evolução semelhante na UE, onde o défice agregado deverá atingir 3,6 % e 3,3 % do PIB em 2012 e 2013, respetivamente.

Os rácios da dívida pública/PIB deverão continuar a aumentar ao longo do período abrangido pelas previsões, tanto na área do euro como na UE, embora a um ritmo mais brando em comparação com o período 2008‑2010. Embora os défices atuais estejam a ser reduzidos, prevê‑se que os pagamentos crescentes de juros, combinados com um crescimento nominal do PIB ligeiramente inferior aumentem os rácios da dívida muito moderadamente. Em geral, na área do euro, a dívida pública bruta deverá atingir 92,5 % do PIB em 2013, enquanto, na UE, se espera que exceda ligeiramente 87 % do PIB (cf. figura 6).

Caixa: Número de Estados‑Membros com um procedimento de défice excessivo

O Conselho solicitou à Comissão que, para além dos dados utilizados no seu relatório de 2011, tivesse em conta o número de Estados‑Membros com um procedimento de défice excessivo (PDE) em curso. Este indicador é obtido a partir do saldo do setor público administrativo, que é calculado supra. Na opinião da Comissão, o saldo orçamental do setor público administrativo capta melhor a essência do problema. O número de Estados‑Membros com um PDE em curso não revela a magnitude do défice, apenas indica o número de Estados‑Membros em que o défice se situa acima do limiar de 3 %. Refira‑se que as razões para um PDE são estruturalmente diferentes em cada Estado‑Membro.

O Tratado de Maastricht, de 1992, que previu a criação do euro, organizou a supervisão orçamental multilateral na União. Esta supervisão, aplicada recentemente pelo «six‑pack» e pelo Tratado sobre a Estabilidade, a Coordenação e a Governação (TECG), baseia‑se no PDE. Para que a UEM funcione regularmente, o artigo 126.º do TFUE estabelece que os Estados‑Membros devem evitar défices orçamentais excessivos, na aceção do Protocolo sobre o PDE pelos valores de referência para o défice público (3 %) e da dívida bruta (60 %), em relação ao PIB no final do ano, que permite a aplicação de várias qualificações.

No final de maio de 2012, eram 23 os Estados‑Membros com um PDE em curso, ou seja, BE, BG, CZ, DK, DE, IE, EL, ES, FR, IT, CY, LV, LT, HU, MT, NL, AT, PL, PT, RO, SI, SK e UK. Para sete desses Estados‑Membros, o prazo de correção do défice situa‑se em 2012, para dez em 2013, para ES em 2013, para EL em 2014 e para IE e UK em 2015. Apenas três Estados‑Membros não cumpriram o prazo de correção de 2011 (BG, HU e MT). Dado que existem diferentes razões estruturais para o lançamento do PDE relativamente a Estados‑Membros diferentes, a mera indicação do respetivo número não traz um grande valor acrescentado – se algum traz – para outros indicadores utilizados no presente relatório, designadamente os relativos às finanças públicas.

O objetivo do PDE consiste em melhorar as finanças públicas dos Estados‑Membros através de recomendações individuais; por conseguinte, a sua existência pode ser vista como uma contribuição para melhores finanças públicas. A razão subjacente ao atual quadro de governação económica reforçada é que a solidez das finanças públicas é a única via para criar um ambiente económico são. A sua função consiste em analisar as finanças públicas segundo critérios estabelecidos pela legislação. Este aspeto é ainda mais importante na fase final do PDE, se o Estado‑Membro cumprir recomendações antes do prazo de correção. Por conseguinte, o número de Estados‑Membros com um PDE em curso muda periodicamente em resultado de ações que reduzem o défice público a um nível inferior a 3 % em relação ao PIB. O número de Estados‑Membros com este procedimento pode variar de ano para ano. O aumento deste número em 2009 deveu‑se ao aumento das despesas públicas, decorrente de intervenções públicas nos mercados financeiros. Apenas sete Estados‑Membros (BG, CZ, EE, MT, PL, RO e SK) comunicaram várias intervenções do governo no contexto da crise financeira desde 2007. Consequentemente, o indicador do número de Estados‑Membros com um PDE em curso é inconclusivo. Neste contexto, são mais pertinentes os indicadores que refletem o grau e a alteração do défice orçamental e da dívida bruta nos Estados‑Membros.

Em suma, as finanças públicas têm vindo a ajustar‑se. O défice orçamental tem melhorado significativamente desde 2008, prevendo‑se que continue a descer para 3,3 % em 2013, enquanto o rácio da dívida aumentará muito ligeiramente para 87 % do PIB em 2013.

5.2.3. A inflação deverá reduzir‑se gradualmente

Os preços no consumidor em 2011 foram condicionados principalmente pela repercussão do aumento dos preços mundiais dos produtos de base e, em alguns Estados‑Membros, por aumentos nos impostos indiretos e nos preços fixados por via administrativa. A inflação IHPC excedeu temporariamente os 3 % em 2011, mas começou a atenuar‑se devido à deterioração da conjuntura económica. A flexibilização dos preços dos produtos de base, indicada pelos futuros de produtos no final do corrente ano e pela relativamente fraca atividade económica deverá reduzir ainda mais a taxa de inflação dos preços no consumidor. As medidas fiscais adotadas em vários Estados‑Membros, designadamente os aumentos dos impostos indiretos e dos preços fixados por via administrativa, excluem um declínio mais rápido das taxas de inflação. Não se espera que o regresso de um crescimento brando em finais de 2012 e em 2013 venha a contribuir para as pressões sobre os preços, em especial porque se prevê que as diferenças no resultado diminuam muito lentamente na UE e na área do euro.

A flexibilização dos preços dos produtos de base no final do corrente ano, em conformidade com os pressupostos baseados nos futuros, e a relativamente fraca atividade económica, deverão reduzir a inflação dos preços no consumidor. Além disso, prevê‑se que a inflação global diminua, devido à descida dos preços da energia, refletindo os efeitos de base relacionados com a escalada dos preços do petróleo no início de 2011.

O regresso ao crescimento económico moderado no final de 2012 e em 2013 não deverá implicar um aumento substancial da pressão inflacionista, em especial porque as diferenças no resultado estão a reduzir‑se muito lentamente na UE e na área do euro. A inflação global medida pelo IHPC deverá manter‑se próxima dos 2 % em 2013 (1,9 % na UE e 1,8 % na área do euro), em sintonia, portanto, com as expectativas inflacionistas. Em 2013, a inflação subjacente, não obstante algumas distorções devidas aos aumentos dos impostos indiretos e dos preços fixados por via administrativa, evoluirá em paralelo (cf. figura 7).

5.2.4. A situação do mercado de trabalho deverá estabilizar‑se

A evolução atual do mercado de trabalho reflete tanto a herança da recessão de 2008‑2009 como a estagnação de 2011‑2012. As melhorias nas fases iniciais do processo de recuperação de 2009‑2011 foram limitadas. Dado que as empresas ajustaram a respetiva mão‑de‑obra, reduzindo o número de horas de trabalho por empregado e não o número de empregados, a expansão traduziu‑se, sobretudo, numa normalização em termos de horas de trabalho e num crescimento nulo ou apenas marginal do emprego.

Com o emprego a diminuir no segundo semestre de 2011, a taxa de desemprego aumentou para 10,3 % em 2012, prevendo‑se que se mantenha ao mesmo nível em 2013 (cf. figura 8).

Previsivelmente, nos inquéritos da Comissão, as expectativas de emprego nos setores da indústria e dos serviços da UE diminuíram no final de 2011 e mantiveram‑se a níveis baixos no primeiro trimestre de 2012. As previsões de emprego na UE para a indústria mantiveram‑se superiores à média a longo prazo e a previsão de emprego nos serviços manteve‑se ligeiramente abaixo da média a longo prazo (cf. figura 9).

Acresce que a esperada retoma da atividade económica deverá ajudar a estabilizar a situação do mercado de trabalho. No entanto, devido ao desfasamento habitual das respostas no emprego às mudanças na atividade económica, será preciso algum tempo para ver eventuais melhorias no mercado de trabalho. Prevê‑se igualmente que a situação beneficie cada vez mais dos esforços de reforma que têm sido envidados em várias partes da UE. Esses esforços deverão tornar‑se eficazes com o tipo de desfasamento já observado em países que haviam já aplicado tais medidas algum tempo antes.

Globalmente, em 2013, o emprego deverá aumentar moderadamente na UE e estabilizar‑se na área do euro. Consequentemente, prevê‑se uma quebra na tendência para o aumento das taxas de desemprego na UE e na área do euro.

Recorde‑se que não é a primeira vez que as taxas de desemprego na União Europeia aumentam e atingem um nível comparável. No período 2000‑2004, a taxa de desemprego aumentou 8,5 % para 9,1 %, antes de cair para 7,1 % em 2008.

5.2.5. Remunerações no setor público comparadas com a totalidade da economia

A Comissão considera importante comparar a situação dos trabalhadores do setor público com a dos da totalidade da economia na UE. Para este efeito, é adequado utilizar a remuneração dos trabalhadores, que mede o total dos custos salariais de todos os trabalhadores, definidos como salários brutos, incluindo horas extraordinárias e prémios, juntamente com prestações recebidas em espécie e contribuições sociais patronais[8], tanto no setor público (setor «administrações públicas»[9]) como na totalidade da economia. É de notar que os dados sobre a totalidade da economia incluem os do setor público. O peso do setor público na totalidade da economia é da ordem dos 22 %.

As remunerações no setor privado estão estreitamente relacionadas com os ciclos económicos: as remunerações dos trabalhadores na totalidade da economia aumentaram 5,2 % em 2007 e 4,4 % em 2008, mas diminuíram 0,3 % em 2009, em plena turbulência dos mercados financeiros, quando o PIB registou uma quebra de 4,2 %. As remunerações da função pública não acompanham necessariamente os ciclos económicos. Em 2009, por exemplo, a remuneração dos empregados no setor das administrações públicas aumentou de 3,4 %.

O aumento anual das remunerações dos trabalhadores do setor público deverá aumentar, passando de 0,4 % em 2011 para 0,8 % em 2012 e continuar a aumentar para 1,3 % em 2013. As remunerações na totalidade da economia aumentaram de 2,6 % em 2011 e prevê‑se que aumentem a um ritmo mais acelerado (1,9 % em 2012 e 2,3 % em 2013) do que as remunerações do setor público (cf. figura 10).

Durante a recessão de 2009, os aumentos salariais na totalidade da economia foram mínimos, enquanto as adaptações salariais no setor público se mantiveram moderadas. Contudo, a situação alterou‑se logo que a recessão terminou, com aumentos salariais mais fortes na totalidade da economia, enquanto as adaptações salariais no setor público se mantiveram moderadas, devido aos esforços dos governos para ajustar os défices orçamentais. De 2004 a 2011, as remunerações na UE aumentaram, em termos nominais, 28,4 % no setor público e 27,9 % na totalidade da economia. De acordo com as previsões económicas europeias da primavera de 2012, é provável que aumentem 31,1 % no setor público até 2013 (a contar de 2004), contra 33,3 % na totalidade da economia (cf. figura 11).

A remuneração nominal por trabalhador deverá crescer a taxas anuais de cerca de 2,1 % em 2012 e em 2013. Tal traduzir‑se‑á numa redução dos salários reais em 2012, devido a uma taxa de inflação mais elevada (2,6 %), mas produzirá um aumento dos salários reais em 2013, caindo a inflação para 1,9 %. Prevê‑se que a situação seja menos positiva para os trabalhadores do setor público, com um aumento inferior da remuneração. A perda de poder de compra no setor público elevar‑se‑á a 1,8 % em 2012, o que está em consonância com o indicador específico previsional emitido pelo Eurostat com base nas informações comunicadas pelo grupo de trabalho «Artigo 65.º» em março de 2012, segundo as quais se prevê que os funcionários das administrações centrais nacionais percam 1,6 % do seu poder de compra. Estas previsões revelam claramente que a próxima adaptação dos salários nas instituições da UE está estreitamente correlacionada com os aumentos salariais no setor público e em total consonância com a situação económica e social na União, apesar de aumentos salariais superiores na totalidade da economia.

5.2.6. Evolução do poder de compra dos funcionários nacionais da administração pública central (previsão suplementar)

Um exercício de previsão suplementar efetuado pelo Eurostat no final de maio revelou que a perda de poder de compra no setor público será inferior ao previsto, ou seja, 1 %[10] nos oito Estados‑Membros de referência e 1,4 % na UE‑27. Tal deve‑se a um aumento salarial importante na Alemanha, concedido pelo Governo federal aos empregados do setor público, que se aplicará igualmente aos funcionários federais. A perda de poder de compra supramencionada aplicar‑se‑á ao pessoal da UE através do método. Não há acontecimentos que devam refletir‑se na adaptação dos salários que o método não tenha podido ter em conta. Por conseguinte, não existem razões objetivas para infligir aos funcionários europeus uma perda do poder de compra superior à imposta pelos Estados‑Membros aos seus funcionários públicos. Além disso, importa recordar que, devido aos elementos da dupla contagem e à recusa do Conselho de adaptar os salários em 2011, a perda do poder de compra nas instituições da UE desde 2004 foi superior ao dobro (7,6 %), em comparação com os serviços públicos nacionais (3,6 %).

Os Estados‑Membros foram igualmente convidados a prever alterações salariais de 1 de julho de 2012 até ao final do ano; todavia, alguns deles tiveram dificuldade em transmitir ao Eurostat valores fiáveis, impedindo, deste modo, o Eurostat de elaborar uma previsão fiável. Assinale‑se, contudo, que nenhum dos Estados‑Membros prevê uma redução salarial no segundo semestre de 2012 e, pelo menos, nove Estados‑Membros previram aumentos salariais para os funcionários nacionais. A cláusula de exceção não deve, portanto, ser aplicada. Esta conclusão está em plena consonância com o raciocínio do acórdão do Tribunal de Justiça proferido no processo C‑40/10, em que o Tribunal sublinhou que a «cláusula de exceção permite que sejam tidas em conta as consequências de uma deterioração simultaneamente grave e súbita da situação económica e social, quando de acordo com o 'método normal' as remunerações dos funcionários não fossem adaptadas com a rapidez suficiente». Uma vez que os Estados‑Membros não preveem qualquer corte salarial no segundo semestre de 2012, antes preveem aumentos salariais, não existe qualquer razão para afastar o «método normal», tomando em consideração o ajustamento salarial nos Estados‑Membros fora do período de referência.

Em termos globais, embora, devido à consolidação das finanças públicas, os aumentos salariais no setor público se devam manter a um nível reduzido, o mesmo se não verificará na totalidade da economia. As adaptações salariais abaixo da inflação continuarão a minar os vencimentos dos funcionários nacionais e dos funcionários da UE em 2012 e, se o novo método for adotado para entrar em vigor em 2013, qualquer perda suplementar do poder de compra dos funcionários nacionais aplicar‑se‑á ao pessoal da UE.

6. Conclusão

Das considerações e da análise expendidas resulta que os critérios legais do artigo 10.º do anexo XI se não encontravam reunidos no período de referência de 1 de julho de 2011 a meados de maio de 2012. Prevê‑se que a economia da UE estagne em 2012, antes de passar a um crescimento contido. Espera‑se que as remunerações na totalidade da economia aumentem de 2,1 % em 2012 e 2013, mas os aumentos salariais no setor público serão inferiores, devido às igualmente inferiores taxas de remuneração dos empregados.

Não foram identificados acontecimentos que não tenham sido ou não tenham podido ser refletidos pela aplicação normal do método.

Em 2012, os salários reais dos funcionários da UE registarão uma baixa em consonância com a perda de poder de compra dos funcionários públicos nacionais. Nove Estados‑Membros, pelo menos, ponderam um aumento salarial após o período de referência e nenhum deles prevê um corte salarial. Por conseguinte, não existe qualquer razão para abandonar o «método normal», tomando em consideração o ajustamento salarial nos Estados‑Membros fora do período de referência.

Consequentemente, a Comissão entende não ser adequado apresentar uma proposta nos termos do artigo 10.º do anexo XI do Estatuto dos Funcionários.

A Comissão recorda uma vez mais que, em resposta ao difícil contexto económico geral, apresentou já ao Parlamento Europeu e ao Conselho um projeto de proposta que conduziria a poupanças significativas nos próximos anos e a poupanças ainda mais elevadas a longo prazo. A proposta inclui um método novo e revisto, assim como alterações do mecanismo da cláusula de exceção.

[1] Documento do Conselho 7421/12, de 12 de março de 2012.

[2] A maioria destes princípios foram objeto de acordo no contexto do método aberto de coordenação (MAC) no domínio da inclusão e proteção social. O MAC é utilizado pelos Estados‑Membros para apoiar a definição, aplicação e avaliação das suas políticas sociais e para desenvolver a cooperação entre si. Trata‑se de um instrumento de governação, baseado em objetivos e indicadores comuns, que complementa os instrumentos legislativos e financeiros da política social. Enquadra‑se na aplicação do processo de coordenação das políticas sociais, em especial no contexto da Estratégia de Lisboa (e agora, da Estratégia Europa 2020).

[3] Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho relativo ao anexo XI do Estatuto, COM(2008) 443 final, de 10.7.2008.

[4] Calculado pela evolução anual cumulada do poder de compra entre 2004 e 2011.

[5] Previsões económicas europeias da primavera de 2012.

[6] Através de inquéritos às empresas e aos consumidores, são apresentadas mensalmente as opiniões e expectativas relativas a diversos aspetos da atividade económica nos diversos setores da economia: indústria, serviços, construção e comércio retalhista, bem como dos consumidores. São produzidos «indicadores de confiança» para cada um dos cinco setores abrangidos pelos inquéritos, que refletem a perceção global e as expectativas de cada setor num índice unidimensional. Para se poder acompanhar a conjuntura económica global, tem sido calculado desde 1985 um indicador das expectativas económicas (IEE/ESI) mais amplo, com a soma ponderada desses cinco indicadores.

[7] Fonte: Business and consumer survey results, maio de 2012, DG ECFIN.

[8] Consequentemente, reflete a evolução da taxa de emprego e as mudanças na política de proteção social, bem como os níveis salariais.

[9] Ao longo da presente secção, por «setor público» entende‑se o setor público administrativo. Este setor inclui as unidades institucionais que correspondem a produtores não mercantis cuja produção se destina ao consumo individual e coletivo e que são financiadas por pagamentos obrigatórios feitos por unidades pertencentes a outros setores e/ou todas as unidades institucionais cuja função principal é a redistribuição do rendimento e da riqueza nacional. Entre as unidades institucionais incluem‑se as entidades da administração pública, algumas instituições sem fins lucrativos e fundos de pensões autónomos. O setor das administrações públicas divide‑se em quatro subsetores: administração central, administração regional, administração local e fundos de segurança social.

[10] O Reino Unido não apresentou dados revistos.