COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 22.05.1996 
COM(96)209 final 
SERVIÇOS FINANCEIROS: 
DAR RESPOSTA ÀS EXPECTATIVAS 
DOS 
CONSUMIDORES 
Livro Verde 
(apresentado pela Comissão) 

SÍNTESE 
A criação de um mercado interno para os serviços financeiros tem tido, como era inevitável, um impacto 
profundo quer sobre os prestadores desses serviços quer sobre todos aqueles, incluindo os consumidores 
privados, que os utilizam. Os prestadores de serviços têm acesso a um mercado cada vez mais vasto, sendo 
simultaneamente sujeitos a uma concorrência interna cada vez mais forte. Os utilizadores de serviços 
financeiros beneficiam de uma maior concorrência, quer em termos de preço quer de qualidade dos serviços, e 
de uma escolha mais vasta de produtos financeiros. 
O presente Livro Verde tem por objecto a protecção específica de uma categoria particular de utilizadores de 
serviços financeiros - os consumidores privados - uma vez que essa categoria necessita em geral de um nível 
de protecção mais elevado do que outros utilizadores com maior experiência ou maior poder negocial. Apesar 
de as directivas relativas aos serviços financeiros se destinarem primordialmente ao sector financeiro, 
defendem também os direitos e interesses dos consumidores. Contêm certas disposições que consagram o 
direito dos consumidores a uma informação correcta e completa, protegem os seus interesses legais e prevêem 
o acesso a vias de recurso. Além disso, todas estas directivas têm por objectivo assegurar a estabilidade e a 
fiabilidade do sector dos serviços financeiros, impondo normas prudenciais rigorosas e requisitos mínimos de 
capital. 
A experiência da Comissão no que diz respeito ao funcionamento do mercado único continua a ser limitada, 
enquanto não estão disponíveis os resultados dos estudos efectuados em 1996. No entanto, foram já 
identificados diversos problemas defrontados pelos consumidores, que carecem de uma análise cuidadosa para 
considerar quais as medidas mais adequadas para os resolver. Esses problemas incluem a recusa de prestação 
de serviços financeiros a não-residentes, a falta de informação e as actividades fraudulentas de certos 
intermediários sem escrúpulos. É também bastante possível que, no futuro, surjam outros problemas do lado 
dos consumidores. 
A venda de serviços financeiros à distância constitui um domínio que merece especial atenção. A directiva que 
está para ser aprovada abrange a venda à distância de todos os bens e serviços à excepção dos serviços 
financeiros. A venda à distância constitui uma actividade em expansão e de complexidade crescente: apesar de 
a grande maioria dos contratos de venda à distância serem actualmente oferecidos e celebrados a nível 
nacional, prevê-se também uma expansão rápida para as actividades transfronteiras. Estamos em presença de 
um sector que se encontra ainda num estado embrionário de desenvolvimento, devendo por isso a Comissão 
ponderar cuidadosamente a necessidade de uma legislação vinculativa. 
Para identificar de modo claro quais os problemas, quer gerais quer ligados à venda de serviços financeiros à 
distância, que podem carecer de uma análise aprofundada, a Comissão pretende obter comentários sobre o 
desenvolvimento actual e previsível da prestação transfronteiras de serviços financeiros. Com a publicação do 
presente Livro Verde, a Comissão tenciona desencadear um amplo debate que envolva todas as partes 
interessadas. Será organizada uma reunião nos próximos meses, para permitir às partes interessadas 
debaterem as questões nele levantadas. 
Pede-se que as observações (por escrito) suscitadas pelo presente Livro Verde sejam enviadas, o mais tardar 
até 15 de Outubro de 1996. para o seguinte endereço: 
Director-Geral - DG XV 
Comissão Europeia 
Rue de la Loi 200 
B - 1049 Bruxelas 
Fax: ( + 32 2)295.65.00 
E-mail: John.MOGG@DG15.cec.be 
/faL 
SERVIÇOS FINANCEIROS: 
DAR RESPOSTA ÀS EXPECTATIVAS DOS CONSUMIDORES 
Os serviços financeiros constituem um elemento de importância crucial na economia da 
União Europeia, uma vez que são utilizados praticamente por todas as pessoas: desde as autoridades 
públicas, instituições financeiras, empresas industriais e comerciais de todas as dimensões (quer se 
trate de PME ou de empresas de grande envergadura), até às organizações não lucrativas, famílias e 
consumidores individuais. 
Em 29 de Junho de 1995 o Conselho adoptou uma Posição Comum sobre uma proposta de directiva 
relativa à defesa dos consumidores em matéria de contratos à distância1. Na segunda leitura do 
Parlamento Europeu, em 15 de Dezembro de 1995, tentou introduzir-se uma alteração no sentido de 
os serviços financeiros serem incluídos no âmbito de aplicação da proposta, não tendo no entanto 
sido possível obter a maioria necessária para a sua adopção. Apesar de a sua proposta inicial incluir 
os serviços financeiros, a Comissão, no decurso do debate, acabou por aceitar a sua exclusão, 
explicando que, dada a crescente complexidade e diversidade do sector financeiro europeu, a questão 
da defesa dos consumidores no que diz respeito à comercialização de serviços financeiros em geral, e 
em especial no que diz respeito às vendas à distância, necessitava de ser considerada à parte. 
O presente Livro Verde abrange certos aspectos da política de consumidores no sector dos serviços 
financeiros incluindo, em particular, a sua venda à distância. Centra-se em alguns problemas 
defrontados pelos consumidores privados, dada a especificidade das suas necessidades. A Comissão 
está no entanto consciente de que nem todos os problemas dos consumidores são abordados neste 
Livro. 
Na Parte I, a Comissão refere em que medida os interesses dos consumidores de serviços financeiros 
são já tidos em consideração na legislação comunitária. Na Parte II, são identificados diversos 
problemas que já se tornaram patentes. A parte final do presente Livro debruça-se de modo breve 
sobre as tendências futuras a nível da comercialização dos serviços financeiros, incluindo a venda à 
distância. Pede-se a opinião das partes interessadas sobre todas estas questões, para que a Comissão 
possa tomar medidas suplementares. 
JON.°C 288, de 30.10.1995. 
PARTE í .QQtm FOI CONSEGUIDO ATÉ AGORA? 
No domínio dos serviços financeiros, o objectivo primordial da Comissão tem sido a criação de um 
mercado único que consubstancie o princípio da livre circulação de pessoas, bens, serviços e capitais, 
consagrado no Tratado. Esse objectivo pode considerar-se agora amplamente conseguido, graças à 
adopção de cerca de 50 directivas destinadas aos prestadores de serviços financeiros comunitários, a 
saber, os bancos, as seguradoras e as empresas de valores mobiliários. 
O mercado único dos serviços financeiros assenta em dois princípios essenciais: a fiscalização pelo 
país de origem e o reconhecimento mútuo, com base na aplicação de um conjunto de normas 
mínimas acordadas a nível da fiscalização prudencial. Os prestadores de serviços financeiros podem 
assim exercer livremente as suas actividades em toda a União Europeia, o que deveria traduzir-se 
numa maior concorrência, em maiores economias de escala e numa maior escolha para os 
consumidores. Esses efeitos estão aliás já a tornar-se visíveis, através nomeadamente da 
disponibilidade de novos produtos financeiros e de novas formas de realizar transacções (por exemplo 
no domínio dos seguros e dos títulos), bem como de uma maior actividade transfronteiras. No final 
do corrente ano, estarão disponíveis informações mais pormenorizadas sobre os benefícios do 
mercado único. Efectivamente, a Comissão, a pedido do Conselho, está a realizar um estudo de 
grande envergadura sobre os efeitos induzidos pela legislação do mercado único, incluindo o sector 
dos serviços financeiros. Esse estudo conterá dados, económicos e outros, sobre os efeitos do 
mercado único nos principais sectores e actividades da economia, incluindo os serviços financeiros. 
Esses dados permitirão em concreto avaliar o impacto do mercado único sobre os preços dos 
diferentes serviços e produtos - tendência actual e para o futuro - e sobre as possibilidades de escolha 
para os consumidores. Neste aspecto, o estudo será bastante útil para a política de consumidores no 
sector dos serviços financeiros; mas, por outro lado, pode não conter informações que permitam dar 
resposta às questões específicas levantadas no presente Livro Verde. 
O sector dos serviços financeiros tem estado tradicionalmente sujeito a uma regulamentação severa, e 
as normas "mínimas" da União Europeia são bastante estritas. Essas regulamentações, cujo objectivo 
principal consistia em criar as condições necessárias à livre circulação dos serviços financeiros, 
tiveram também como efeito um aumento do nível de protecção dos consumidores que confiam o seu 
dinheiro e interesses monetários ao sector dos serviços financeiros. Ao assegurar a solidez financeira, 
a honorabilidade e a fiabilidade dos prestadores de serviços financeiros, estas normas prudenciais 
constituem, para os utilizadores desses serviços, uma forma de defesa bastante válida. 
As directivas no domínio dos serviços financeiros incluem também diversas disposições destinadas a 
defender os interesses dos consumidores em áreas específicas (por exemplo 4 a lei aplicável aos 
contratos de seguros, as vias de recurso, o direito de denúncia, a informação mínima, códigos de 
conduta, etc.). Pode dizer-se que, apesar de as directivas relativas aos serviços financeiros se 
destinarem essencialmente às instituições financeiras, a protecção dos interesses dos consumidores 
tem nelas também um papel importante. As próprias instituições financeiras estão bem conscientes de 
que a reputação de honestidade e o bom atendimento dos clientes se contam entre os instrumentos de 
marketing mais eficazes, num mercado de crescente concorrência. Diversos aspectos da defesa dos 
consumidores no domínio dos serviços financeiros são tidos em conta - directa ou indirectamente -
nos actuais textos legislativos comunitários. Referem-se em especial os relativos à informação, à 
protecção jurídica e às vias de recurso, que formam um conjunto elementar de direitos estabelecidos 
em benefício do consumidor, e são analisados nas secções seguintes. 
3 
* Informação dos consumidores 
Dada a complexidade dos serviços financeiros, é essencial que o consumidor disponha de 
informações que lhe permitam tomar uma decisão esclarecida sobre a compra de um serviço 
financeiro e sobre o "produto" que mais lhe convém. É por esse motivo que as directivas relativas 
aos serviços financeiros contêm diversas disposições que exigem às instituições financeiras a 
prestação, aos seus clientes, de informações adequadas. Essas disposições aplicam-se aos contratos 
financeiros relevantes, independentemente da sua forma de celebração (na presença das partes, à 
distância, etc.). 
No sector bancário, os depositantes - incluindo, entre outros, os consumidores - devem ser 
informados sobre o sistema de garantia de depósitos que abrange os seus depósitos e poupanças. No 
domínio do crédito ao consumo, deve ser prestada uma informação prévia sobre os limites do 
crédito, os seus custos (em especial a taxa efectiva anual - TEA) e os procedimentos de denúncia. A 
proposta de directiva relativa às transferências de crédito transfronteiras exige que os clientes estejam 
devidamente informados, quer antes quer depois de a transferência ser efectuada. 
No sector segurador, os detentores de apólices devem ser informados, previamente e durante a 
vigência do contrato, dos aspectos essenciais do mesmo (duração, direito de denúncia, lei aplicável, 
vias de recurso). As informações exigidas são mais pormenorizadas no domínio do seguro de vida do 
que no domínio do seguro não-vida, pelo facto de os produtos de seguro de vida implicarem em geral 
um compromisso a longo prazo. 
No domínio dos valores mobiliários e das bolsas de valores, certas directivas dizem 
exclusivamente respeito à prestação de informações, embora em todas se procure assegurar a 
protecção dos investidores através de uma transparência máxima. Os prospectos de admissão à 
cotação e de oferta pública constituem um exemplo do que antecede, bem como os requisitos 
relativos à informação a prestar aos participantes em fundos de investimento colectivo e o requisito, 
contido na Directiva relativa aos serviços de investimento, de dar a conhecer ao mercado os 
pormenores das transacções. 
* Protecção jurídica 
Diversas disposições, em certas directivas, reforçam a posição do consumidor perante a instituição 
financeira e defendem os interesses legais dos consumidores em caso de litígio. Nos três sectores, os 
países de acolhimento podem impor regras que tenham adoptado por razões de interesse geral. Os 
fundos de investimento colectivo sujeitos a coordenação (OICVM) devem respeitar as normas 
relativas à comercialização e publicidade que vigoram no Estado em que pretendem exercer as suas 
actividades, ao passo que as empresas de investimento devem respeitar o código de conduta do 
Estado em que prestam serviços. Estas disposições reflectem a jurisprudência do Tribunal de Justiça, 
que já afirmou que a necessidade de proteger o utilizador de um serviço pode justificar uma restrição 
da liberdade de prestação transfronteiras de serviços; um exemplo do que antecede consiste na 
proibição do "cold-calling" (publicidade telefónica não solicitada). Os consumidores podem assim ser 
protegidos pelo seu próprio conjunto de normas internas de defesa dos consumidores, desde que essas 
normas sejam necessárias, proporcionadas, não sejam discriminatórias e não suponham uma 
duplicação. 
A Convenção de Roma de 19 de Junho de 19802, relativa à lei aplicável às obrigações contratuais, 
ratificada por quase todos os Estados-membros3, contém regras específicas que abrangem todos os 
tipos de contratos celebrados com consumidores. Quando um contrato é celebrado com um 
consumidor na sequência de uma proposta ou de uma acção publicitária do prestador de serviços, a 
escolha da lei aplicável, que cabe às partes, não pode privar o consumidor do benefício das 
"disposições imperativas" (disposições relativamente às quais o direito de um determinado país não 
permite qualquer derrogação por via contratual) da sua própria legislação. Se não foi expressamente 
escolhida a lei aplicável, esta será a do país em que o consumidor reside. Esta convenção, que não 
abrange o sector segurador, constitui uma garantia significativa de que a parte mais vulnerável pode 
beneficiar das disposições de carácter mais protector da legislação que melhor conhece, mesmo que 
no contrato tenha sido escolhida outra lei. O facto de a Convenção de Roma ir no sentido da 
aplicação da lei do país em que o consumidor tem a sua residência principal pode criar um conflito 
potencial com o princípio do reconhecimento mútuo que se aplica no mercado interno, e que tende 
para a aplicação da lei do prestador de serviços. Se surgir esse conflito, a lei do país de origem do 
consumidor pode prevalecer sobre a lei do prestador, desde que respeite os critérios de "interesse 
geral" estabelecidos pelo Tribunal de Justiça (proporcionalidade, necessidade e não-duplicação). Se 
estas condições não são satisfeitas, aplica-se a lei do país em que está estabelecido o prestador. 
No sector bancário, a directiva relativa aos sistemas de garantia dos depósitos prevê uma cobertura 
mínima de 20 000 ecus (com um valor transitório de 15 000 ecus para alguns países) em caso de 
indisponibilidade dos depósitos. Esta medida, que se destina sobretudo a reforçar a estabilidade do 
sistema bancário no seu conjunto, tem no entanto também implicações significativas a nível da defesa 
dos consumidores. As directivas relativas ao crédito ao consumo introduziram certos requisitos 
mínimos, como por exemplo a necessidade de um acordo por escrito, a possibilidade de os 
consumidores poderem satisfazer as suas obrigações antes do prazo fixado, e a utilização de uma 
fórmula para calcular a TAEG (taxa anual efectiva global). A proposta de directiva relativa às 
transferências de crédito transfronteiras prevê obrigações bem definidas para os bancos, como por 
exemplo a proibição da dupla imposição de encargos e um reembolso mínimo para as transferências 
não concluídas, que proporcionam aos utilizadores (incluindo os consumidores) uma certa protecção 
jurídica. A recomendação da Comissão sobre os sistemas de pagamento contém igualmente 
disposições que prevêem os direitos e obrigações dos emitentes de cartões e dos seus titulares, 
incluindo disposições relativas à responsabilidade em caso de perda, roubo ou falsificação de cartões. 
As directivas no sector segurador contêm disposições que permitem determinar a lei aplicável aos 
contratos. A regra geral é que a lei aplicável será a do país em que se situa o risco, em geral o país 
em que reside o detentor da apólice. Esse sistema permite aos segurados estarem normalmente 
sujeitos ao conjunto de normas com as quais estão mais familiarizados, e que apenas possam perder o 
benefício da protecção do seu conjunto de normas nacionais por opção própria. Além disso, as 
directivas relativas ao seguro de vida concedem aos tomadores um "período de reflexão" de 14 a 30 
dias que lhes permita reflectir plenamente sobre a conveniência do compromisso a longo prazo que se 
propõem assumir. 
1 JO n° L 266, de 9.10.1980, p. 1. 
3 A Áustria, a Finlândia e a Suécia ainda não ratificaram a Convenção. 
No sector dos valores mobiliários e das bolsas, a Comissão propôs um mecanismo de compensação 
dos investidores, que assenta nos mesmos princípios subjacentes à Directiva relativa à garantia dos 
depósitos. Quando entrar em vigor, cada Estado-membro será obrigado a dispor de um sistema de 
compensação dos investidores, que preveja um nível mínimo de compensação (pelo menos para os 
pequenos investidores) no caso de uma empresa de investimento não poder honrar os seus 
compromissos para com os clientes. 
* Vias de recurso 
No domínio bancário, os Estados-membros devem assegurar que o direito do depositante a uma 
compensação pode ser objecto de um recurso movido pelo depositante contra o sistema de garantia de 
depósitos. Propõe-se uma cláusula semelhante no projecto de directiva relativa a um sistema de 
compensação dos investidores. No domínio do crédito ao consumo, o consumidor tem o direito de 
agir contra o mutuante, e exige-se aos Estados-membros que adoptem um de três sistemas de 
supervisão alternativos, a saber: assegurar que os mutuantes ou intermediários estão sujeitos a uma 
autorização formal; assegurar que essas entidades estão sujeitas a fiscalização ou controlo das suas 
actividades por parte de um organismo oficial; ou instituir organismos competentes para tramitar as 
queixas e prestar informações ou aconselhamento aos consumidores neste domínio. A proposta 
relativa às transferências de crédito transfronteiras exige aos Estados-membros que instituam meios 
adequados e eficazes para a resolução de litígios. 
No domínio dos seguros para despesas de assistência jurídica, o detentor da apólice deve estar 
explicitamente informado, no caso de um conflito de interesses com o segurador, acerca do seu 
direito de escolher livremente um advogado e de recorrer, se necessário, a um processo de 
arbitragem. 
Além disso, a actual legislação comunitária no domínio dos serviços financeiros tem-se debruçado 
sobre alguns aspectos que dizem indirectamente respeito à defesa dos consumidores. São estes os 
seguintes: 
* Um sector de serviços financeiros digno de confiança 
Um dos principais objectivos das directivas relativas aos serviços financeiros consiste em manter a 
estabilidade e a fiabilidade do sector, e todas as directivas contribuem para este objectivo. Diversas 
directivas relativas às bolsas - por vezes em domínios em que não existia anteriormente qualquer 
legislação nacional - exigem que todas as informações importantes e susceptíveis de afectar os preços 
sejam rapidamente fornecidas ao mercado. Além disso, as directivas relativas ao branqueamento de 
capitais e às operações de iniciados permitiram a adopção de normas comuns para o ordenamento dos 
mercados financeiros. 
Nos três sectores existem medidas que exigem que os dirigentes e os principais accionistas das 
empresas financeiras sejam pessoas idóneas, de honorabilidade e experiência profissional 
reconhecidas. Uma directiva recente, adoptada na sequência do colapso do BCCI (Bank of Credit and 
Commerce International) veio impor uma série de requisitos adicionais para o combate à fraude. As 
instituições financeiras não devem fazer parte de uma estrutura que não seja suficientemente 
transparente e que dificulte a fiscalização; a sede efectiva e a sede estatutária devem situar-se no 
mesmo Estado-membro, e os auditores externos devem informar as autoridades competentes de 
quaisquer problemas graves que detectem. 
Devem referir-se também as normas comunitárias relativas à concorrência, que têm importância 
primordial para a salvaguarda dos interesses dos consumidores no mercado financeiro único. 
* Instituições financeiras sólidas 
O bom funcionamento dos princípios do reconhecimento mútuo e da fiscalização pelo país de 
origem, que constituem as pedras angulares do mercado único, dependem em grande parte da 
confiança mútua que se estabeleça entre as autoridades de fiscalização nacionais. Não seria possível 
um nível mínimo de confiança sem a criação de um conjunto harmonizado de normas prudenciais de 
base. Para os utilizadores, e em especial para os consumidores, tal significa que, independentemente 
da instituição que escolham, serão seguidas as mesmas normas prudenciais mínimas. Isto é 
especialmente importante para certos serviços financeiros, como por exemplo o seguro de vida, que 
implicam compromissos a longo prazo. 
Em qualquer dos três sectores os prestadores dos serviços financeiros relevantes estão sujeitos a um 
processo de autorização formal e a requisitos de capital mínimos pormenorizados e rigorosos, quer 
no início das suas actividades quer ao longo do seu exercício. As empresas que não sejam autorizadas 
não podem prestar os principais serviços abrangidos pelas directivas. 
* Uma maior escolha de serviços e produtos financeiros 
Um dos principais objectivos da criação de um mercado único nos serviços financeiros era aumentar 
e diversificar o leque de produtos financeiros oferecidos aos utilizadores finais. O princípio é 
elementar e baseia-se em parte no acórdão "Cassis de Dijon"4: qualquer serviço financeiro que 
beneficie de reconhecimento mútuo pode, se tal for previsto na lei do país de origem, ser oferecido 
no país de acolhimento, através de uma sucursal ou de uma prestação de serviços transfronteiras, 
mesmo que o serviço em questão não exista neste último país ou mesmo que as instituições desse país 
não possam oferecê-lo. É assim que certos produtos de poupança e de seguro estão já a ser oferecidos 
em mercados onde não existiam anteriormente. 
* Os preços dos serviços financeiros 
Os utilizadores - e em especial os consumidores - esperam que o mercado único lhes proporcione 
serviços financeiros de melhor qualidade e menor preço. As directivas relativas aos serviços 
financeiros não pretendem de modo algum interferir com a livre fixação dos preços. Efectivamente, a 
única intervenção directa nesta área verificou-se no sector dos seguros, em que foi abandonada a 
imposição de tarifas comuns acordadas. Uma vez eliminado este obstáculo, as directivas seguradoras 
abriram o caminho a uma maior concorrência. 
Acórdão de 20 de Fevereiro de 1979, N.° 120/78, Rewe-Zentral AG, Colectânea p. 649. 
PARTE ÏI - PROBLEMAS DEFRONTADOS PELOS CONSUMIDORES NAS 
M°m™ia™m,mm 
O sistema legislativo da Comunidade já proporciona a todos os tipos de clientes um certo grau de 
protecção, impondo aos prestadores de serviços financeiros certas regras e obrigações. 
No entanto, e como já antes se referia, a experiência prática da Comissão no funcionamento do 
mercado interno continua a ser muito limitada, o que em parte se deve ao facto de certas directivas 
no domínio financeiro apenas terem entrado em vigor muito recentemente. Mas sabe-se também que 
nem todas as directivas foram oportuna e integralmente transpostas pelos Estados-membros. 
A Comissão está decidida a fazer todos os esforços ao seu alcance para garantir que os compromissos 
legislativos dos Estados-membros são plenamente honrados, nomeadamente tornando públicas 
informações relativas à transposição das directivas por parte de cada Estado-membro, e tomando 
medidas legais para assegurar a atempada e correcta implementação das mesmas. 
Para além dos problemas resultantes da não transposição da legislação comunitária de modo correcto 
e oportuno, foram já identificados e transmitidos à Comissão diversos outros problemas com que os 
consumidores se defrontam. A Comissão está consciente de que essa lista não é de forma alguma 
exaustiva, e que é muito provável que venham a surgir outros problemas no futuro. O presente Livro 
Verde tem precisamente por objectivo centrar o debate em alguns problemas actuais e futuros, para 
poder estruturar um plano de acção adequado. 
* Recusa de prestação de serviços financeiros a nâo-residentes 
Alguns consumidores foram confrontados com uma recusa de prestação de serviços financeiros em 
outro Estado-membro, a pretexto de não serem residentes ou cidadãos desse Estado. Essa 
discriminação "privada" é profundamente sentida pelos consumidores europeus e está aparentemente 
em total contradição com a ideia de um mercado único sem fronteiras. 
A Comissão foi informada por diversos consumidores, por exemplo, de que, num Estado-membro, 
várias seguradoras se recusaram a prestar-lhes serviços ou lhes propuseram condições contratuais 
menos favoráveis alegando que, por serem originários de determinados países da UE, supunham para 
a seguradora um risco mais elevado. A Comissão tem também conhecimento de que, noutro 
Estado-membro, determinadas instituições, invocando motivos fiscais, se recusam a prestar certos 
serviços bancários (contas correntes, cartões de crédito, etc.) a não-residentes. 
A principal dificuldade destas situações reside no facto de, em virtude de a liberdade contratual 
constituir um princípio essencial do direito dos contratos, o direito comunitário não poder obrigar as 
instituições financeiras a aceitar clientes, sejam nacionais ou estrangeiros. Os consumidores que se 
sentem discriminados apenas podem recorrer aos tribunais nacionais. Esta questão é muito 
importante, e a Comissão acompanha-a de perto, em cooperação com os Estados-membros. 
* Dificuldades para prestar serviços financeiros num outro Estado-membro 
Os países de acolhimento podem ainda impor normas internas adoptadas por motivos de interesse 
geral ou no âmbito da sua competência residual (política monetária, etc.). O que pode reduzir de 
modo significativo o leque de serviços oferecidos. É assim que, por exemplo, existe pelo menos um 
Estado-membro em não são possíveis as contas correntes remuneradas. 
As limitações à oferta resultantes da aplicação da cláusula do interesse geral constituem um motivo 
sério de preocupação. Os serviços da Comissão publicaram um projecto de comunicação5, com o 
objectivo de suscitar comentários, que apresenta em pormenor as condições jurídicas nas quais as 
disposições de interesse geral podem restringir o fluxo de serviços bancários. Prevê-se um exercício 
semelhante no sector dos seguros e no sector dos valores mobiliários. As restrições legais 
relacionadas com considerações de interesse geral desencorajam as empresas estrangeiras de 
oferecerem os seus produtos noutros países, e, ao limitar as possibilidades de escolha, podem ser 
prejudiciais para os consumidores. Deve por isso demonstrar-se a proporcionalidade dessas restrições 
com o objectivo prosseguido. 
No sector dos seguros, diversas queixas referem-se a dificuldades para obter cobertura a nível do 
seguro automóvel obrigatório, junto de seguradoras estabelecidas noutro Estado-membro. 
Os seguradores justificam com frequência a sua recusa pelo facto de o sistema do seguro automóvel 
obrigatório ser demasiado complexo, o que em parte se deve à necessidade de proteger 
simultaneamente os detentores de apólices e as vítimas de acidentes. O sistema estabelecido para 
assegurar essa protecção (carta verde, participação obrigatória em fundos de garantia) pode tornar 
menos atraente a prestação de serviços transfronteiras. Além disso, a obrigação de designar um 
representante fiscal e um representante para efeitos de queixas locais supõe normalmente custos 
significativos. A Comissão está actualmente a analisar este problema, com vista à sua resolução. 
Deverá também debruçar-se sobre outras questões levantadas no sector dos seguros. 
* Fraca qualidade do serviço oferecido e insuficiência de informações 
Os consumidores têm dificuldade em avaliar e dominar a crescente variedade e complexidade dos 
serviços financeiros. A Comissão foi informada de que algumas instituições financeiras, por vezes 
infringindo a legislação do país de acolhimento, oferecem, de forma transfronteiras, serviços 
financeiros complexos, como por exemplo crédito ao consumo ou hipotecário, sem prestar aos 
consumidores informações suficientes. Por exemplo, não se fornecem documentos na língua do 
consumidor, não se fornecem quadros de amortização, ou os valores são apresentados de forma 
enganosa. Apesar de a Comissão não poder agir directamente contra as empresas ou o seus 
intermediários, as autoridades nacionais podem fazê-lo nos termos das directivas, utilizando para este 
efeito as diferentes formas de cooperação com as outras autoridades de fiscalização que foram 
concebidas. 
Projecto de Comunicação da Comissão sobre a liberdade de prestação de serviços e o interesse geral no âmbito da 
Segunda Directiva Bancária (JO N.° C 291 de 4.11.1995, p. 7). 
Muitas das queixas dirigidas à Comissão sobre a falta de informação dos consumidores em matéria de 
preços e condições, a falta de aconselhamento profissional e a dificuldade em comparar os diferentes 
serviços, dizem respeito ao sector bancário, em que as directivas não impõem por si próprias 
requisitos em matéria de informação dos consumidores (excepto no que diz respeito ao crédito ao 
consumo e - quando a actual proposta for adoptada - às transferências de crédito transfronteiras). Na 
sequência do seu relatório de Maio de 1995 sobre a aplicação da Directiva relativa ao crédito ao 
consumo6, a Comissão está a analisar a situação actual no que diz respeito à informação dos 
consumidores (quer antes quer após a assinatura de um contrato) no sector do crédito, com referência 
especial ao crédito hipotecário, ao crédito ao consumo e à locação financeira. 
Relativamente aos pagamentos transfronteiras, e em especial às transferências de crédito, os 
principais problemas referidos pelos consumidores - falta de uma informação completa e por escrito 
sobre as condições, dupla imposição de encargos, prazo de execução excessivamente longo e falta de 
vias de recurso adequadas - são abordados na referida proposta, que está actualmente à consideração 
do Parlamento e do Conselho e que, espera-se, poderá ser adoptada antes do Verão. A melhoria das 
condições de execução das transferências de crédito transfronteiras, bem como a introdução de uma 
moeda única, contribuirão sem dúvida para eliminar dois dos principais obstáculos que prejudicam a 
prestação transfronteiras de serviços, financeiros ou outros. O mercado passará a estar mais 
integrado, e a existência de uma moeda única facilitará ao consumidor as análises comparativas. 
No que diz respeito aos cartões de pagamento, os grupos de utilizadores parecem estar sobretudo 
preocupados com o facto de a implementação dos princípios contidos na recomendação da Comissão 
de 1988 sobre os sistemas de pagamento7, nomeadamente as regras que definem a responsabilidade 
das partes em caso de perda, roubo ou falsificação de um cartão de pagamento, não ser satisfatória. 
Os consumidores reclamam também uma maior transparência das condições de utilização dos cartões 
de pagamento, de modo especial quando são utilizados num Estado-membro diferente daquele em 
que reside o consumidor. A Comissão está a estudar o domínio dos cartões de pagamento (incluindo 
os cartões pré-pagos) e de outros instrumentos de pagamento (incluindo a banca a domicílio e os 
"pagamentos cibernéticos"), tendo em vista a criação de um genuíno mercado único para esses 
instrumentos e assegurando simultaneamente aos consumidores uma maior protecção jurídica e uma 
informação clara e completa. A Comissão deu já início às consultas junto dos seus grupos consultivos 
sobre os sistemas de pagamento, um dos quais inclui representantes dos consumidores. Agradecem-se 
quaisquer contribuições adicionais para este debate, com vista à adopção de medidas suplementares. 
* Intermediários 
Foram referidos casos de acções "agressivas", por vezes ilegais, por parte de intermediários não 
regulamentados, sobretudo no domínio dos serviços bancários e de investimento, e que têm por vezes 
como resultado situações difíceis, ou mesmo ruinosas, para os clientes. Acontece por vezes que 
consumidores que procuram crédito recebem propostas de condições aparentemente atractivas, por 
parte de intermediários que representam instituições estrangeiras. Esses intermediários cobram 
encargos antecipados elevados, e as informações que prestam são em geral insuficientes (por 
Relatório da Comissão sobre a aplicação da Directiva 87/102/CEE relativa à aproximação das disposições legislativas, 
regulamentares e administrativas dos Estados-membros relativas ao crédito ao consumo (COM(95) 117 final, 11.5.1995). 
Recomendação da Comissão 88/590/CEE relativa aos sistemas de pagamento e, em especial, às relações entre o titular e 
o emissor dos cartões (JO N.° L 317 de 24.11.1988, p. 55). 
10 
exemplo, verifica-se que certas formas de crédito se revelam mais complexas e onerosas do que à 
primeira vista poderia parecer). Existem também outros casos em que intermediários não 
regulamentados vendem contratos sobre mercadorias, ou produtos derivados destes contratos, de 
forma transfronteiras. A Comissão está a analisar a conveniência de incluir estes instrumentos 
(contratos a prazo e produtos derivados de matérias primas) no âmbito da legislação comunitária, 
tornando assim essas actividades sujeitas a autorização e fiscalização em toda a Comunidade. 
As actividades dos intermediários não regulamentados, à excepção das abrangidas na directiva 
relativa ao crédito ao consumo8, não se incluem no âmbito de aplicação do direito derivado da 
Comunidade: os Estados-membros são por conseguinte livres de regulamentá-las do modo que 
entenderem com vista à protecção dos consumidores, desde que respeitem os princípios consagrados 
no Tratado sobre a liberdade de estabelecimento e sobre a livre prestação de serviços. Mas sabe-se 
também que, frequentemente, esses intermediários actuam efectivamente em infracção das leis 
nacionais em vigor. Os problemas levantados pela actividade ilegal e pela fraude não são da 
competência da Comunidade e apenas podem ser resolvidos pelas autoridades e tribunais nacionais. 
A Comissão está no entanto a analisar actualmente a questão dos intermediários de crédito não 
regulamentados, para ajuizar qual a acção adicional que se requer, de carácter legislativo ou não. 
* Dificuldades na execução de contratos financeiros 
Um grande número de queixas e petições apresentadas à Comissão e ao Parlamento Europeu 
referem-se à execução dos contratos (quer a nível nacional quer transfronteiras) e à interpretação dos 
seus termos. Quando se trata da execução ou interpretação de um contrato, nem a Comissão nem o 
Parlamento têm competência para determinar os direitos e deveres das partes contratantes, uma vez 
que essa questão é da responsabilidade dos tribunais nacionais. 
* Falta de harmonização a nível fiscal 
Os consumidores queixam-se frequentemente de que as vantagens das "compras além-fronteiras" (a 
nível de preços e de condições contratuais) podem ser dissipadas pelo facto de o regime fiscal 
aplicável continuar a ser o do país em que residem. Por exemplo, um consumidor que, atraído por 
um preço e condições contratuais vantajosas, subscreve um contrato de seguro de vida no 
estrangeiro, continua a estar sujeito ao regime fiscal do seu país de residência. A operação pode 
assim tornar-se menos atractiva. Além disso, em certos países esse consumidor não poderá deduzir os 
prémios para efeitos de imposto sobre o rendimento, pelo facto de o contrato ter sido celebrado com 
uma empresa não-estabelecida. Efectivamente, o Tribunal de Justiça afirmou9 que um 
Estado-membro pode legitimamente recusar a dedutibilidade dos prémios de seguro de vida pagos a 
uma seguradora não-estabelecida, para manter a coerência do seu sistema fiscal. No entanto, uma 
decisão recente parece restringir o alcance desse acórdão, ao reconhecer o direito de um mutuário 
obter benefícios sociais relacionados com certos empréstimos bancários mesmo no caso de o 
empréstimo em causa ser contratado com uma instituição de crédito não-estabelecida10. 
8 A Directiva relativa ao crédito ao consumo exige aos Estados-membros que assegurem que, alternativamente, as 
entidades que oferecem crédito ou actuam como intermediárias estejam oficialmente autorizadas; sejam controladas e 
fiscalizadas no seu país de origem; ou que existam meios adequados de os consumidores obterem informações e 
apresentarem queixas. 
9 Acórdão de 28 de Janeiro de 1992 sobre o processo N.° C-204/90 Bachman, Colectânea de 92, p. 249. 
10 Acórdão de 14' de Novembro de 1995 sobre o processo N.° C-484/93, Svensson-Gustavsson (ainda não publicado). 
11 
Os progressos realizados no domínio fiscal têm sido limitados. Enquanto for necessária a 
unanimidade do Conselho para as questões fiscais, as perspectivas de eliminar estes obstáculos fiscais 
ao funcionamento do mercado único dos serviços financeiros são escassas. 
* Problemas específicos no domínio do seguro obrigatório de responsabilidade civil 
automóvel 
Algumas das queixas que foram dirigidas à Comissão e ao Parlamento Europeu dizem respeito a 
problemas específicos defrontados por vítimas de acidentes de viação "transfronteiras", para além dos 
casos que se referem à interpretação das condições do contrato. Existem em termos gerais dois tipos 
de problemas: 
Em primeiro lugar, existem acidentes de viação que se incluem no âmbito do sistema da 
"carta verde" e das directivas relativas ao seguro automóvel, isto é, acidentes causados por um 
automóvel que visita outro Estado-membro. Estas disposições destinam-se a ajudar as vítimas a obter 
uma compensação e parecem funcionar de modo bastante satisfatório. Em segundo lugar, existem 
acidentes de viação que não são abrangidos pelo sistema da "carta verde", isto é, os que são sofridos 
por um automóvel que visita outro Estado-membro, pelos seus passageiros ou por quaisquer outras 
pessoas, e que são causados por um veículo local. Os problemas defrontados por essas vítimas para 
obterem uma indemnização adequada num prazo de tempo razoável (distância, problemas 
linguísticos, desconhecimento dos procedimentos jurídicos e judiciais) levaram o Parlamento Europeu 
a adoptar uma resolução que solicita medidas específicas. A Comissão já informou o 
Parlamento Europeu de que está a considerar a possibilidade de uma acção adequada para resolver 
alguns dos problemas de indemnização defrontados pelas vítimas. 
A Comissão está além disso a analisar neste momento a compatibilidade da aplicação de sistemas de 
tarifação "bonus-malus" uniformes e obrigatórios. 
12 
O mercado único dos serviços financeiros encontra-se ainda numa fase de desenvolvimento 
relativamente precoce. No sector bancário funciona já há três anos, no sector dos seguros há um ano 
e meio e no sector dos serviços de investimento há apenas alguns meses. É por conseguinte difícil 
extrair nesta fase conclusões definitivas. O estudo de 1996, actualmente em curso, e que tem por 
objectivo apurar os primeiros resultados sobre o impacto do mercado único, pode vir a revelar 
lacunas a colmatar ou problemas a resolver. Os resultados deste estudo estarão disponíveis mais perto 
do final do ano. Perante cada lacuna ou problema patenteado, a Comissão estudará qual a resposta 
mais adequada, incluindo, se necessário, a adopção de novas medidas legislativas ou a introdução de 
alterações aos textos actuais. 
A venda à distância de serviços financeiros tem registado um rápido crescimento, tratando-se por isso 
de uma área que merece especial atenção. Foi elaborada uma proposta de directiva relativa às vendas 
a distância em geral, com o objectivo de estabelecer normas simples e claras a aplicar a todas as 
novas técnicas de venda de produtos e/ou serviços à distância. Atendendo à grande especificidade da 
situação, a proposta original da Comissão previa um mecanismo em três níveis: um requisito de 
informação prévia, antes da celebração dos contratos, uma confirmação por escrito do seu conteúdo e 
um "período de reflexão" de sete dias. Após diversas sessões de debate nas diferentes instâncias 
comunitárias, a Comissão decidiu apoiar a exclusão dos serviços financeiros dessa directiva, tal como 
decidido pelo Conselho, e comprometeu-se a estudar este problema em concreto. Diversas questões 
restam por considerar, incluindo as seguintes: 
A venda à distância de produtos financeiros aos consumidores supõe uma necessidade especial de 
informação. Neste contexto, merece essencial atenção a clareza e a adequação das informações 
fornecidas aos consumidores antes e após a celebração do contrato, bem como a necessidade de uma 
confirmação por escrito. 
Outra questão importante consiste na concessão de "períodos de reflexão" nos serviços financeiros. 
No domínio do seguro de vida, o direito comunitário já proporciona ao consumidor o direito de 
rescisão de um contrato durante um certo número de dias. Há que ajuizar se convém alargar o 
sistema do "período de reflexão" a outros serviços financeiros, como por exemplo o seguro não-vida 
e certos serviços bancários. Efectivamente, já se admite, na Posição Comum sobre o projecto de 
directiva relativa às vendas a distância, que este direito de rescisão não pode ser invocado quando o 
preço dos bens e serviços envolvidos depende de flutuações do mercado financeiro que não podem 
ser controladas pelo fornecedor, ou se a sua execução já teve início, com o acordo do consumidor, 
antes de terminado o prazo de sete dias. 
Além disso, a questão da venda por inércia do comprador (fornecimento sem solicitação explícita do 
cliente) não é abordada na actual legislação relativa aos serviços financeiros. O mesmo acontece com 
a questão da utilização não solicitada de certos meios de comunicação à distância (como por exemplo 
as máquinas de chamada automática ou de telecópia). É por isso necessário analisar em que medida a 
oferta de serviços financeiros aos consumidores sem o seu consentimento prévio levanta problemas 
específicos. 
13 
O volume e a complexidade das actividades de venda à distância parecem estar em rápido 
crescimento. No domínio dos seguros, a venda à distância e o marketing directo estão a alargar-se a 
todos os sectores do seguro do ramo vida e não-vida. No que se refere às actividades bancárias a 
domicílio, a tendência vai cada vez mais no sentido das operações bancárias informatizadas, existindo 
já dinheiro "cyber" e porta-moedas electrónicos. No sector dos valores mobiliários, a informatização 
das transacções, a criação de mercados totalmente electrónicos, com compensação e liquidação 
electrónicas e o acesso remoto ao mercado, podem efectivamente revolucionar o modo de transacção 
dos títulos. Apesar de, actualmente, a venda à distância de serviços financeiros ser oferecida e 
efectuada sobretudo a nível nacional, prevê-se que as actividades transfronteiras se possam expandir 
rapidamente, graças às novas oportunidades oferecidas pela sociedade da informação. 
Os benefícios do mercado único para os consumidores poderiam ser potenciados pela introdução de 
novos serviços electrónicos, dado o acréscimo concorrencial que deles resulta e a consequente 
melhoria a nível da diversificação de produtos e da qualidade. No entanto, esses benefícios apenas 
poderão ser colhidos se todos os clientes (incluindo os consumidores) e fornecedores puderem confiar 
no dispositivo regulamentar subjacente. Apesar de o sector se encontrar ainda num estado 
embrionário de desenvolvimento, o futuro dos serviços financeiros europeus, atendendo a estas novas 
possibilidades de comunicação, poderia ser bastante promissor e os benefícios para os consumidores 
significativos. Para garantir que esses benefícios são efectivamente usufruídos, a Comissão, através 
de um diálogo efectivo com as partes interessadas, continuará a acompanhar de perto quaisquer 
evoluções, de carácter regulamentar ou a nível dos mercados, susceptíveis de afectar os 
consumidores, bem como as suas necessidades específicas, neste domínio tão importante. A 
Comissão pretende encorajar todas as inovações a nível dos métodos de venda à distância susceptíveis 
de trazerem benefícios para os consumidores, as empresas e todos os outros tipos de clientes. Há que 
considerar detidamente a necessidade de quaisquer acções a nível regulamentar. 
Os serviços financeiros, quer sejam ou não vendidos à distância, estão já abrangidos pelas normas 
comunitárias, que asseguram um nível considerável de defesa dos consumidores. Em alguns 
casos (por exemplo, na maioria das directivas relativas ao seguro de vida e ao seguro não-vida, ao 
sector bancário e aos OICVM), a legislação já foi transposta por todos os Estados-membros e os seus 
efeitos começam a fazer-se sentir. No entanto, em outros casos certos Estados-membros estão ainda 
em fase de transposição da legislação, o que faz com que o seu impacto (nomeadamente no que diz 
respeito à directiva relativa aos serviços de investimento) seja ainda em grande parte desconhecido. 
A Comissão considera por conseguinte que, nesta fase, o mais importante é analisar a situação dos 
consumidores perante o desenvolvimento das actividades de venda à distância. O que não significa 
todavia que se exclua qualquer iniciativa neste domínio, nomeadamente a possibilidade de adoptar 
legislação vinculativa. A Comissão está empenhada em assegurar que os consumidores de serviços 
financeiros gozam, ao adquiri-los à distância, de um nível de protecção equivalente àquele de que 
beneficiam quando adquirem outros bens e serviços. Para avaliar de modo claro quais os problemas 
que podem necessitar de uma abordagem, e qual a melhor forma de os resolver, a Comissão gostaria 
de recolher comentários sobre a situação actual e o desenvolvimento previsto para a venda de 
serviços financeiros à distância. Poderá assim analisar as novas possibilidades de mercado para esse 
sector e os riscos potenciais para o consumidor, bem como considerar a necessidade de iniciativas 
suplementares, incluindo medidas legislativas. 
14 
CONCLUSÃO 
Do que antecede pode concluir-se que as directivas relativas aos serviços financeiros já prevêem uma 
certa protecção para os consumidores. Todavia, pode ser necessário ir mais além, dados os 
problemas já identificados e perante a evolução previsível da prestação transfronteiras de serviços 
financeiros. A Comissão deseja também iniciar um amplo debate com todas as partes interessadas. 
Gostaria de receber comentários acerca das questões discutidas no presente Livro Verde, para avaliar 
a necessidade e a conveniência de iniciativas suplementares neste domínio. Esses comentários 
deverão centrar-se nas questões susceptíveis de requerer uma acção a nível comunitário: 
* em que medida os interesses dos consumidores são já devidamente salvaguardados na 
legislação comunitária e na legislação nacional, por exemplo no que diz respeito à informação 
dos consumidores, à transparência, à protecção jurídica e às vias de recurso? 
* em que medida a actual legislação prevê um mvel adequado de protecção dos consumidores, 
no caso específico da venda à distância de serviços financeiros? 
* os interesses dos consumidores ou o funcionamento do mercado único são prejudicados pelo 
facto de existir uma disparidade entre as normas nacionais de protecção dos consumidores? 
* quais os obstáculos que impedem os consumidores de beneficiar em pleno de um mercado 
único para os serviços financeiros? 
* que outros problemas importantes, do ponto de vista dos consumidores, não são abordados no 
presente Livro Verde e devem ser levados ao conhecimento da Comissão? 
* a introdução de novas tecnologias e de novas técnicas de marketing exige normas adicionais 
de protecção dos consumidores no sector dos serviços financeiros? 
Os comentários suscitados pelo presente Livro Verde deverão ser enviados por escrito, o mais tardar 
até 15 de Outubro de 1996. para o seguinte endereço: 
Director-Geral da DG XV 
Comissão Europeia 
Rue de la Loi 200 
B - 1049 Bruxelas 
Fax: (+32 2)295.65.00 
E-mail: John.MOGG@DG15.cec.be 
A Comissão organizará além disso uma reunião, durante os próximos meses, para permitir às partes 
interessadas debaterem todas as questões relevantes. 
15 
ISSN 0257-9553 
COM(96) 209 final 
DOCUMENTOS 
PT 09 10 
N." de catálogo : CB-CO-96-248-PT-C 
ISBN 92-78-04534-9 
Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias 
L-2985 Luxemburgo