COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO Segurança da actividade mineira: análise de acidentes recentes

ÍNDICE

1. Introdução

2. Panorâmica dos acidentes em barragens de rejeitos mineiros a nível mundial

2.1. O acidente de Aznalcóllar

2.2. O acidente de Baia Mare

3. Acções de acompanhamento imediatas

3.1. A Task Force "Baia Mare"

3.2. Relatório do PNUA/OCHA sobre o derrame de cianetos em Baia Mare/Roménia

4. Aspectos técnicos do acidente de Baia Mare - Descrição do projecto e lições a retirar

4.1.1. Descrição da empresa

4.1.2. Descrição do projecto

4.1.3. Circunstâncias do derrame

4.1.4. Lições a retirar do acidente

5. Situação actual a nível da legislação ambiental comunitária

5.1. Directiva 85/337/CEE do Conselho, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente, alterada pela Directiva 97/11/CE do Conselho, e Convenção de Espoo relativa à avaliação dos impactos ambientais num contexto transfronteiras, da UNECE

5.2. Directiva 76/464/CEE do Conselho relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade

5.3. Directiva 96/82/CE do Conselho, de 9 Dezembro 1996, relativa ao controlo dos perigos associados a acidentes graves que envolvem substâncias perigosas (Directiva Seveso II) e Convenção UNECE sobre os efeitos transfronteiriços de acidentes industriais

5.4. Legislação comunitária no domínio da gestão dos resíduos

5.4.1. Directiva 75/442/CEE relativa aos resíduos, alterada pela Directiva 91/156/CEE

5.4.2. Directiva 99/31/CE relativa à deposição de resíduos em aterros

5.5. Directiva 96/61/CE do Conselho, de 24 de Setembro de 1996, relativa à prevenção e controlo integrados da poluição (Directiva IPPC)

6. acompanhamento - O plano de acção

6.1. Alteração da Directiva Seveso II

6.2. Iniciativa no domínio da gestão dos resíduos da actividade mineira

6.3. Documento BAT de referência no quadro da Directiva IPPC

6.4. Contribuição para a Task Force "Baia Mare"

1. Introdução

A poluição do Danúbio causada por um derrame de cianetos na sequência de rotura de uma barragem de rejeitos em Baia Mare, na Roménia, e um acidente ocorrido em 1998 em Aznalcóllar, na Espanha, em que a rotura de uma barragem poluiu o ambiente no Parque Nacional de Coto Doñana, mobilizaram a atenção do público para os riscos que as actividades mineiras representam para o ambiente e a segurança.

O acidente de Baia Mare mostrou que, na região em que era desenvolvida a actividade em causa, o nível de conhecimento e compreensão públicos dos riscos inerentes à actividade mineira e aos processos industriais a ela associados era bastante baixo. Evidenciou igualmente a insuficiente comunicação existente entre os vários níveis de poder e entre as autoridades, as organizações não governamentais (ONG) e o público no que toca à preparação e à resposta a situações de emergência e às opções e possibilidades de prevenção dos danos.

Estes acidentes levantam também a questão da eficácia das políticas comunitárias de prevenção de tais desastres e realçam a necessidade de uma revisão da política ambiental neste domínio.

A Comissão definiu a sua política de promoção do desenvolvimento sustentável na indústria extractiva não energética da UE, incluindo a extracção de minérios metálicos, na sua comunicação de 3 de Maio de 2000 [1]. O objectivo da presente comunicação, que deve ser considerada nesse contexto, é apresentar uma análise dos acidentes e informar mais detalhadamente o Conselho e o Parlamento Europeu sobre algumas das acções anunciadas na comunicação anterior, centrando-se na prevenção de acidentes no sector da extracção de minérios metálicos. Outro objectivo da comunicação é dar às partes interessadas, nomeadamente os operadores do sector, as ONG, os Estados-Membros e outras, a oportunidade de se pronunciarem sobre aquelas acções. A comunicação foi preparada em consulta com a Task Force "Baia Mare" (ver secção 3.1.). No que se refere aos elementos factuais do acidente de Baia Mare, recorreu-se em larga medida ao relatório do PNUA/OCHA [2], publicado em Março de 2000 (ver secção 3.2).

[1] COM(2000) 265 final, 3.5.2000.

[2] "Cyanide spill at Baia Mare Romania", Missão de avaliação do PNUA/OCHA, Março de 2000.

2. Panorâmica dos acidentes em barragens de rejeitos mineiros a nível mundial

Nos últimos dez anos ocorreram no mundo vários acidentes mineiros. Em 1992, a rotura de uma barragem na mina de ouro de Summitville, no Colorado (EUA), causou a destruição total da vida aquática num trecho de 25 km do rio Alamosa. Em 1993, uma massa de lama e entulho abateu-se sobre um aldeamento de uma mina de ouro no Equador, matando 24 pessoas. Em 1994, ocorreu um acidente similar na Harmony Gold Mine, na África do Sul, no qual morreram 17 pessoas e foram destruídas 80 casas. Em 1995, 2,5 milhões de metros cúbicos de uma solução de cianetos proveniente da mina de ouro de Omai, na Guiana, contaminaram o rio Essequibo, causando uma destruição maciça da vida aquática. Em 1996, na Ilha Marinduque das Filipinas, 3 milhões de toneladas de lamas tóxicas provenientes de uma mina de cobre derramaram-se no rio Boac, invadindo 20 aldeias.

Embora os desastres atrás descritos tenham ocorrido fora da Europa, este continente conheceu recentemente dois acidentes que levantam a questão da segurança das actividades mineiras nos Estados-Membros da UE e nos países candidatos à adesão à União Europeia e da adequação da legislação comunitária pertinente neste domínio.

2.1. O acidente de Aznalcóllar [3]

[3] Alguns elementos factuais foram retirados de "Analysis and evaluation of the clean-up activities of the toxic spill in Guadiamar river", World Wildlife Fund (1998).

O acidente ocorreu em 25 de Abril de 1998 nas instalações da Boliden-Apirsa, que explorava uma mina em Aznalcóllar. Esta mina, que está em exploração há já um bom número de anos, foi adquirida pela Boliden-Apirsa em 1987.

A mina produz concentrados de zinco, prata, chumbo e cobre a partir de minério extraído de uma formação piritosa. O minério, que contém igualmente arsénio, cádmio, tálio e outros metais em concentrações menores, é britado nas instalações da mina e moído seguidamente em grão bastante fino. Deste minério granulado são depois separados os diferentes compostos metálicos por flotação, um processo em que é utilizada água a que se adicionam vários agentes - dióxido de enxofre (SO2), hidróxido de cálcio (Ca(OH)2), sulfato de cobre penta-hidratado e um composto orgânico - para favorecer a flutuação.

À época do acidente, os rejeitos (os resíduos resultantes do processo atrás descrito) eram descarregados numa bacia de decantação artificial (bacia de rejeitos), um método comum de gestão e eliminação deste tipo de resíduos. A bacia, com uma área de cerca de 1,5 km2, continha, à data do acidente, cerca de 31 milhões de toneladas de lamas. Em torno fora erigida uma barragem de retenção dos rejeitos, regularmente alteada à medida que mais rejeitos eram descarregados. O material utilizado para construir a barragem provinha principalmente da própria actividade mineira.

Na noite de 24 para 25 de Abril de 1998, a barragem rompeu numa extensão de cerca de 50m, lançando cerca de três milhões de metros cúbicos de lamas e quatro milhões de metros cúbicos de águas ácidas no meio adjacente, poluindo 4500 hectares de terreno nas bordas do Parque Nacional de Coto Doñana, e no rio Guadiamar. A maior parte das lamas depositou-se nas imediações da bacia, em camadas cuja espessura chegava aos dois metros e ia decrescendo progressivamente para atingir 20 cm em grandes extensões do terreno afectado e acabar reduzida a alguns milímetros. Não se registaram danos humanos. A questão de saber se o acidente era previsível e, portanto, passível de ser evitado, está ainda a ser investigada.

As autoridades locais, provinciais e regionais e o operador da mina tomaram uma série de medidas de emergência para conter as lamas e águas, destinadas em especial a proteger a reserva natural de Coto Doñana. As operações de limpeza prolongaram-se durante quase todo o ano de 1998, repetindo-se em algumas zonas em 1999. As lamas e o solo contaminado foram removidos e depositados na antiga mina de Aznalcóllar, a norte da bacia de rejeitos. Esta está actualmente a ser desactivada. As operações mineiras recomeçaram em 1999 com autorização do governo regional da Andaluzia, utilizando-se temporariamente a antiga mina de Aznalcóllar para depositar os resíduos.

2.2. O acidente de Baia Mare

Em 30 de Janeiro de 2000, uma barragem do "smelter" da Aurul, da mina de ouro "Baia Mare", em Sasar (Roménia), rompeu. Estima-se em 100 000 m3 o volume de lamas e águas residuais, com uma concentração de cianetos de 126 mg/litro, que fluíram, via canais de drenagem, para o rio Lapus, um afluente do Somes (Szamos), daí para o Tisza e para o Danúbio a montante de Belgrado e finalmente para o Mar Negro. A elevada carga poluente transfronteiras era susceptível de produzir graves efeitos na biodiversidade, os ecossistemas fluviais, o abastecimento de água potável e as condições socioeconómicas das populações locais.

A Roménia, a Hungria e a República Federal da Jugoslávia recolheram e analisaram amostras. As análises efectuadas em 1 de Fevereiro de 2000, em Satu Mare no Somes, revelaram uma concentração máxima de cianetos de 7,8 mg/litro (quando o valor-limite máximo para as águas superficiais é de 0,01 mg/litro). A contaminação dizimou, num rasto de 30-40 quilómetros, a flora e a fauna no trecho central do Tisza, com danos estimados em centenas de milhar de euros. No delta do Danúbio, quatro semanas mais tarde e a 2000 km do local do derrame, era ainda detectável o rasto de cianetos.

Os efeitos agudos característicos dos cianetos fizeram-se sentir em longos trechos da rede hidrográfica, até à confluência do Tisza com o Danúbio: à passagem da corrente de cianetos, os níveis de fitoplâncton e zooplâncton desceram a zero e os peixes que não foram logo dizimados morreram pouco depois. As autoridades húngaras estimaram em mais de mil toneladas o peixe destruído, ao passo que as autoridades romenas comunicaram ser o número de peixes mortos muito reduzido. Segundo as autoridades jugoslavas, no trecho nacional do Tisza apareceu um elevado número de peixes mortos. No Danúbio a mortandade foi reduzida. Os microrganismos aquáticos recuperaram rapidamente uma vez evacuada a corrente de cianetos. As incidências a longo prazo na biodiversidade só serão todavia evidentes com novas análises. Os especialistas do ambiente temem que certas espécies raras e únicas da fauna e da flora possam estar em perigo, nomeadamente as cinco águias-pesqueiras que vivem no Parque Nacional de Hortobagy, na Hungria. Os danos reais causados pelo acidente são difíceis de avaliar, dada a poluição crónica de que o rio sofre há muitos anos em resultado das actividades mineiras desenvolvidas na região.

O intercâmbio de informações e as medidas de prevenção tomadas pelas autoridades romenas, húngaras e jugoslavas, nomeadamente o encerramento temporário da barragem de albufeira do Tisza, permitiram mitigar e reduzir os riscos e o impacto do derrame. Graças à pronta intervenção das autoridades locais, o abastecimento de água às duas maiores cidades nas margens do Tisza, Szolnok (120 000 habitantes) e Szeged (206 000 habitantes), não foi afectado.

As aldeias nas imediações do local do acidente foram providas de fontes de água alternativas, embora, segundo consta, a informação do derrame lhes tenha chegado tardiamente. A jusante, a água potável não foi afectada, graças ao recurso a fontes alternativas e a poços profundos. Consequentemente, os riscos imediatos para a saúde humana decorrentes deste derrame parecem ser mínimos, mas são de temer efeitos crónicos devidos à poluição a longo prazo por metais pesados.

O derrame deu-se numa zona já contaminada por metais pesados em resultado de uma longa presença de actividades mineiras e de processamento de metais. As zonas a montante, não afectadas pelo derrame, registam igualmente níveis elevados de certos metais pesados. O acidente ocorreu, pois, numa região em que estão instaladas unidades industriais mal geridas e mantidas e bacias de flutuação com cianetos e/ou metais pesados, em muitas das quais as fugas são contínuas. Esta situação e a eventualidade de outros acidentes graves criam o risco de novos incidentes de poluição das águas superficiais e subterrâneas e dos solos.

3. Acções de acompanhamento imediatas

Feita uma avaliação preliminar das consequências do acidente de Baia Mare, consideraram-se necessárias para resolver o problema dos riscos persistentes de poluição pelas actividades mineiras as seguintes medidas:

-Criação de uma Task Force internacional, presidida pela Comissão Europeia

-Assistência técnica imediata às autoridades húngaras e romenas

-Avaliação das necessidades de assistência financeira com base em estimativas dos danos e formulação de projectos de restauração

-Reforço da capacidade da UE no domínio da protecção civil

-Alargamento aos países candidatos do estudo da Comissão relativo aos "pontos quentes" ambientais no sector mineiro

-Revisão e eventual adaptação de legislação comunitária

-Aceleração da preparação de legislação no domínio da responsabilidade ambiental.

A Comissão está actualmente a recolher, junto dos Estados-Membros e dos países candidatos à adesão à União Europeia, informações sobre o número, localização e capacidade das instalações metalúrgicas que processam minérios sulfúreos e minérios auríferos utilizando cianetos. Será particularmente interessante investigar se as bacias de rejeitos utilizadas por essas instalações são bem geridas ou constituem um perigo para o ambiente devido a poluição crónica e/ou a um risco elevado de rotura.

3.1. A Task Force "Baia Mare"

A Task Force é liderada por um representante da Comissão Europeia. Integram-na seis membros, altos funcionários da Comissão e de organismos internacionais, regionais e nacionais de protecção do ambiente. A Task Force tem o seu secretariado em Viena, nas instalações da Comissão para a Protecção do Danúbio.

A missão da Task Force é apurar os factos, estimar os danos e propor medidas para sanar as incidências negativas. Irá igualmente propor medidas destinadas a manter o público ao corrente da situação. Para prevenir a ocorrência futura de acidentes semelhantes, a Task Force procederá à identificação dos "pontos quentes" potenciais na bacia do Danúbio e apresentará sugestões para redução dos riscos.

A Task Force reuniu pela primeira vez em Março de 2000, em Bruxelas, nas instalações da Comissão Europeia, tendo acordado as implicações práticas da sua missão:

-Apurar os factos e determinar as causas do derrame com a maior precisão possível.

-Estimar os danos e propor medidas para sanar as incidências negativas. Analisar o que é necessário fazer a mais longo prazo para restaurar o equilíbrio ecológico nas zonas afectadas. Não se envolver em questões de "compensação".

-Manter o público informado através de um processo de comunicação nos dois sentidos, em colaboração com organizações não governamentais (ONG) reconhecidas.

-Identificar outros "pontos quentes" das indústrias mineira e extractiva.

-Apresentar sugestões para redução dos riscos e, se necessário, determinar se (no parecer dos seus membros) o quadro regulamentar existente é adequado.

Na sua segunda reunião, realizada em Abril de 2000, a Task Force discutiu o relatório do PNUA/OCHA que apresenta os resultados da avaliação efectuada in loco. Até ao momento, a Task Force reuniu seis vezes.

No quadro do seu mandato, a Task Force publicou um levantamento das instalações de alto risco (Inventory of High Risk Sites) das indústrias mineira e de processamento de minério na bacia hidrográfica do Tizsa (disponível na Internet, no seguinte endereço: http://europa.eu.int/comm/environment/enlarg/home.htm).

O relatório final da Task Force será publicado no termo dos trabalhos, em finais de 2000. A indústria de extracção de minérios metálicos europeia ofereceu assistência à Task Force.

3.2. Relatório do PNUA/OCHA sobre o derrame de cianetos em Baia Mare/Roménia

No seguimento de pedidos formulados pelos Governos da Hungria, Roménia e República Federal da Jugoslávia (RFJ) e de consultas com a Comissão Europeia e o Serviço de Coordenação dos Assuntos Humanitários das Nações Unidas (OCHA), o director executivo do Programa das Nações Unidas para o Ambiente (PNUA) anunciou, em 18 de Fevereiro de 2000, que uma equipa de peritos internacionais seria enviada para a zona sinistrada a fim de proceder a uma análise científica dos danos ambientais resultantes do derrame.

A missão, uma operação conjunta do PNUA e do OCHA, foi organizada pela Unidade Mista PNUA/OCHA para o Ambiente e liderada pelo director do Gabinete Regional para a Europa do PNUA. O seu mandato incluía uma descrição independente e científica do derrame e da situação e eventos seus causadores, a recolha de dados relativos ao derrame e sua análise, bem como das suas implicações ambientais, e a preparação de recomendações para a acção e prevenção futuras.

A missão constituiu um útil exemplo de cooperação entre agências e de avaliação multidisciplinar rápida. Dadas as suas limitações de dimensão, âmbito e tempo, não era seu objectivo traçar uma panorâmica completa da situação e suas implicações. Representava fundamentalmente um input ambiental para um processo de investigação e análise internacionais, a levar a cabo, nomeadamente, pela Task Force "Baia Mare".

A missão, que durou de 23 de Fevereiro a 6 de Março de 2000, combinou amostragens, análises, entrevistas com peritos nacionais e locais e discussões com as autoridades nacionais, as populações afectadas e ONG locais.

Peritos de sete países (Áustria, República Checa, Finlândia, Alemanha, Noruega, Suécia e Suíça) foram seleccionados, num curto lapso de tempo, para se deslocarem às zonas afectadas. As áreas de competência da equipa incluíam a química, a ecotoxicologia, a biologia, a engenharia de processos e a engenharia de barragens.

A equipa reuniu-se em Bucareste, na Roménia, de onde partiu para o local onde se produzira a rotura em Baia Mare, atravessando depois a fronteira para a Hungria e seguindo a rede hidrográfica até à fronteira com a RFJ. Por último, foram recolhidas amostras no Danúbio, neste último país. A investigação a que a missão procedeu dividiu-se em sete áreas fundamentais:

-Construção e gestão da barragem, para determinar como ocorrera a rotura

-Sistemas de planeamento de emergência e de alerta precoce

-Incidências para as comunidades potencialmente afectadas pela contaminação de toalhas freáticas e redes de abastecimento público, a nível da água potável

-Qualidade das águas superficiais, nomeadamente os impactos químico, biológico e ecotoxicológico

-Impacto nos sedimentos e solos, especialmente no que se refere às descargas de metais pesados

-Métodos de amostragem e análise utilizados pelas diferentes autoridades locais e nacionais, para determinar potenciais discrepâncias na medição dos níveis de contaminação

-Entrevistas e contactos com as autoridades locais, as ONG e representantes das populações, para avaliar o contexto e as implicações socioeconómicos do derrame.

O relatório da missão de avaliação do PNUA/OCHA foi publicado no final de Março de 2000 e pode ser obtido na Internet, no seguinte endereço: http://www.natural-resources.org/environment/BaiaMare/index.htm).

4. Aspectos técnicos do acidente de Baia Mare - Descrição do projecto e lições a retirar

O presente capítulo contém uma descrição da empresa e do seu projecto. Sem prezuízo dos resultados dos trabalhos da Task Force "Baia Mare", são identificadas as razões mais prováveis do derrame de cianetos e enunciadas as lições que se poderão retirar do acidente.

4.1.1. Descrição da empresa

O nome da empresa que operava a unidade de processamento de rejeitos mineiros em Baia Mare, na Roménia, é Aurul S.A. Trata-se de uma sociedade por acções, cujo capital é detido principalmente pela sociedade australiana Esmeralda Exploration Limited (50%) e pela Remin (uma empresa estatal romena) (44,8%). Esmeralda é uma pequena empresa, que opera apenas esta unidade em Baia Mare. A empresa foi colocada sob administração judicial depois do acidente.

4.1.2. Descrição do projecto

Na zona de Baia Mare, a antiga produção de minério pela Remin deixou um legado gigantesco de rejeitos com um baixo teor de ouro e prata. As barragens de rejeitos restringiam o desenvolvimento da cidade e constituíam também uma fonte de graves problemas ambientais. As escombreiras, localizadas na cidade, poluíam as águas superficiais e subterrâneas, produzindo também nuvens de poeira, sobretudo nos meses de Verão. Foi, pois, lançado um projecto de reabilitação, na sequência de concurso internacional; com o desenvolvimento de novas tecnologias de processamento, o reprocessamento destes rejeitos tornara-se economicamente viável.

O "Baia Mare Tailings Retreatment Project" destinava-se a processar 2 500 000 t.p.a. de rejeitos provenientes da antiga actividade mineira. A fim de possibilitar o processo de lixiviação do ouro, os rejeitos eram regados com jactos de água, formando uma lama que era bombeada para um espessador. A pasta assim obtida seguia para um moinho de esferas, essencialmente a fim de ser regularizada a sua superfície e assim tornar mais eficaz o tratamento com cianetos. A lama fina de minério e água seguia então para a unidade denominada Carbon-in-Pulp (CIP).

Os resíduos do processo CIP eram bombeados da unidade para a barragem de rejeitos, localizada a cerca de 7 km a sul de Baia Mare, na zona da aldeia de Sasar. Antes de se iniciar a exploração, foi construída uma nova bacia de rejeitos de 96 ha, com barragens de terra e revestimento de geomembrana. A obra consistia num aterro interior e num aterro exterior, mais baixo. O aterro exterior não se destinava a captar a água de um derrame, mas a recolher os lixiviados e a água pluvial provenientes do aterro interior.

Uma vez iniciada a exploração, prosseguiu-se a construção da barragem com as fracções de rejeitos mais grosseiras. Para esse fim utilizava-se uma série de hidrociclones, instalados a espaços no topo da barragem. As fracções mais finas, junto com a água utilizada, eram descarregadas na bacia a montante da barragem. Após a lama ter assentado, a água decantada era reciclada para o processo de lixiviação, a fim de reduzir a utilização total de cianetos no processo.

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Figura 1. Secção transversal da bacia de rejeitos (Freeboard: bordo livre; Beach: praia)

Em resumo, a bacia de rejeitos desempenhava, em certa medida, a mesma função que uma escombreira ou aterro em que é depositado o minério moído. Quando a bacia atingisse a sua forma e volume finais, a água remanescente seria retirada por bombagem ou deixada a evaporar.

4.1.3. Circunstâncias do derrame

Devido a condições meteorológicas extremas (gelo e neve na bacia de decantação, precipitação elevada - 36 l/m2), os rejeitos depositados no aterro interior ficaram saturados. A estabilidade foi afectada, causando deslocamentos pontuais que evoluíram para uma brecha de aproximadamente 23 m. A água que escapou pela brecha encheu a área entre os dois aterros, galgando depois o aterro exterior.

4.1.4. Lições a retirar do acidente

O tratamento por cianetos é actualmente o método preferido de processamento de minério aurífero, por razões ambientais e económicas, sendo prática comum em todo o mundo. O projecto e a gestão de bacias de rejeitos, em associação com a mineração de ouro ou outras actividades extractivas, dependem altamente das condições específicas do local, nomeadamente as características morfológicas e mineralógicas do terreno, o tipo de resíduos e as condições climatéricas.

A Aurul S.A. reciclava a água com cianetos em "ciclo fechado". A empresa decidiu optar por este processo para economizar custos com os produtos químicos de inactivação e os cianetos. A bacia de rejeitos representava consequentemente um risco, na medida em que apresentava permanentemente níveis elevados de cianetos. Os peritos romenos estimam que se derramaram no rio cerca de 120 toneladas de cianetos.

Quando se utilizam bacias de rejeitos após o processamento de minério aurífero com cianetos, os cianetos podem ser inactivados com hipoclorito de sódio, por exemplo, antes de a água que contém os resíduos ser bombeada para a bacia. Após sedimentação, a água é descarregada ou bombeada de novo para utilização no processo, sendo-lhe mais uma vez adicionados cianetos. A medida mais óbvia para prevenir acidentes em caso de acumulação excessiva de água na bacia consiste em projectar e construir convenientemente a barragem, recorrendo a materiais que possam suportar as cargas previsíveis. A disponibilidade de meios de retenção de reserva constitui uma medida adicional para reduzir o impacto ambiental na eventualidade de rotura da barragem, sobretudo quando o conteúdo da bacia apresenta um grau de perigosidade maior, nomeadamente por não se proceder ao tramento dos cianetos, e as consequências de um derrame são portanto mais graves, justificando consequentemente tais medidas adicionais.

Pode obter-se capacidade de armazenagem adicional construindo barragens suplementares para reter eventuais derrames. Pode ainda prever-se a possibilidade de descarregar água adicional da bacia para baixar o nível da água nesta contida, na eventualidade de uma subida brusca de nível devido a precipitação elevada. A gestão e o crescimento da bacia de rejeitos requerem também uma atenção especial, particularmente no que se refere ao teor em água do material constitutivo da barragem e ao modo como é afectado, por exemplo, por níveis de precipitação elevados. Tal exige o controlo estreito das dimensões da "praia" (i.e. a área delimitada pelo coroamento do aterro interior e a linha de água; ver Figura 1) e da "altura livre" (i.e. a diferença entre o nível do coroamento e o nível da água; ver Figura 1). O acidente ocorrido chama igualmente a atenção para a necessidade de se ter em conta, no projecto e na gestão de uma bacia de rejeitos, as piores condições meteorológicas susceptíveis de ocorrerem, nomeadamente chuvas fortes e nevões, e as incidências de temperaturas negativas na exploração da bacia. Estas propostas dão uma ideia do que se poderá fazer a nível do projecto e da exploração de bacias de rejeitos deste tipo para minimizar os riscos de acidente.

Por último, o acidente pôs em destaque uma questão essencial, o papel que jogam processos ineficazes de licenciamento e supervisão na criação das circunstâncias que possibilitam que barragens com deficiências de projecto possam ser construídas e licenciadas. Segundo o relatório do PNUA/OCHA, para poder arrancar a unidade industrial tivera de obter 22 licenças relacionadas com a protecção do ambiente e da saúde pública, processo este cuja conclusão demorou sete anos. Na Roménia, o facto de não haver uma efectiva coordenação global entre os muitos organismos envolvidos no processo de licenciamento e de apenas uma organização poder supervisionar os aspectos regulamentares e técnicos continua actualmente a constituir um problema. É de temer que outras instalações nos países candidatos à adesão, de vários sectores industriais, tenham sido objecto de um controlo regulamentar inadequado e possam constituir uma ameaça para o ambiente e a saúde. A necessidade de melhorar os processos de licenciamento e reforçar os recursos e competências dos organismos reguladores envolvidos terá, pois, de ser avaliada com maior profundidade.

5. Situação actual a nível da legislação ambiental comunitária

Os aspectos ambientais da actividade mineira são abordados num conjunto de instrumentos jurídicos comunitários.

5.1. Directiva 85/337/CEE [4] do Conselho, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente, alterada pela Directiva 97/11/CE [5] do Conselho, e Convenção de Espoo relativa à avaliação dos impactos ambientais num contexto transfronteiras [6], da UNECE

[4] JO L 175 de 5 de Julho de 1985.

[5] JO L 73 de 14 de Março de 1997.

[6] JO C 104 de 24 de Abril de 1992.

A Directiva 85/337/CEE, com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 97/11/CE, a chamada Directiva AIA, obriga à realização de estudos de impacto ambiental para um vasto número de actividades económicas, incluindo a actividade mineira e a exploração de barragens, quando tais actividades possam ter impacto significativo no ambiente.

A Directiva AIA preconiza uma abordagem preventiva, visto obrigar à avaliação dos efeitos ambientais prováveis de uma actividade antes da concessão da licença de exploração. Tal avaliação deverá figurar num relatório ambiental, que a autoridade competente responsável pelo licenciamento terá de ter em consideração, e deve compreender as medidas de minimização do impacto previstas. Um importante elemento do processo de avaliação do impacto é o envolvimento e a participação do público no quadro da regulamentação pertinente. As observações formuladas neste processo de consulta devem ser devidamente ponderadas pela autoridade competente. Esta abordagem participativa assegura a transparência e o envolvimento e a informação precoces do público e contribui para a identificação e a minimização dos riscos para o ambiente.

A Directiva AIA refere-se igualmente à aplicação da Convenção de Espoo relativa à avaliação dos impactos ambientais num contexto transfronteiras, da UNECE. Esta Convenção, que foi assinada em 1991 e entrou em vigor em 1997 e cujas Partes se contam actualmente em número de 30, incluindo a Comunidade Europeia, inclui igualmente as actividades mineiras e as barragens. Caso um projecto possa ter um impacto transfronteiras significativo, as Partes afectadas terão de ser notificadas e toda a informação relevante sobre o projecto disponibilizada, incluindo o relatório ambiental, para que o público susceptível de ser afectado tenha oportunidade de se pronunciar. Os resultados desta consulta transnacional deverão ser tidos em conta pela autoridade competente da Parte responsável pela autorização da execução do projecto.

5.2. Directiva 76/464/CEE do Conselho relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade [7]

[7] JO L 129 de 18 de Maio de 1976, p.23.

Esta directiva abrange a poluição causada pela descarga de substâncias perigosas no meio aquático. Não trata, contudo, da poluição acidental. Cinco directivas específicas regulamentam 18 substâncias, entre as quais se incluem o cádmio e o mercúrio, estabelecendo valores-limite de emissão e normas de qualidade para o meio aquático ao nível comunitário. Os Estados-Membros devem criar programas nacionais de redução das emissões para os poluentes em causa, a identificar entre um grande número de outras substâncias, incluindo os cianetos e os metais pesados. Estes programas deverão incluir objectivos de qualidade da água e prazos para se alcançarem determinadas metas de redução de emissões juridicamente vinculativos. Na actividade mineira, o potencial de poluição por certas substâncias perigosas que podem ter efeitos nocivos no meio aquático é significativo. A sua identificação obriga à autorização das descargas que contenham os poluentes em causa. É, pois, possível um controlo efectivo da poluição proveniente de fontes pontuais da actividade mineira no quadro desta directiva.

5.3. Directiva 96/82/CE do Conselho, de 9 Dezembro 1996, relativa ao controlo dos perigos associados a acidentes graves que envolvem substâncias perigosas (Directiva Seveso II) [8] e Convenção UNECE sobre os efeitos transfronteiriços de acidentes industriais [9]

[8] JO L 10 de 14 de Janeiro de 1997, p.13.

[9] JO L 326 de 3 de Dezembro de 1998, p.1.

Esta directiva tem como objectivo a prevenção de acidentes graves que envolvem substâncias perigosas e a limitação das suas consequências para o homem e o ambiente, tendo em vista assegurar, de maneira coerente e eficaz, níveis de protecção elevados em toda a Comunidade.

A novidade da directiva consiste em que esta impõe aos operadores industriais a aplicação de sistemas de gestão da segurança, incluindo uma avaliação pormenorizada do risco com base em cenários de acidentes possíveis. Tal avaliação desempenha um papel fundamental na prevenção de acidentes graves.

O campo de aplicação clássico da Directiva Seveso II são as instalações de produção e de armazenagem de produtos químicos, em que existem substâncias perigosas em quantidades superiores a certos níveis limiares.

A alínea e) do artigo 4º exclui do âmbito de aplicação as indústrias extractivas cuja actividade consiste na prospecção e exploração de minerais em minas e pedreiras, bem como por perfuração. A alínea f) exclui as descargas de resíduos.

Estas exclusões reportam-se à Directiva Seveso original, de 1982, que excluía as actividades extractivas e outras actividades mineiras, bem como as instalações destinadas à eliminação de resíduos tóxicos e perigosos, submetidas a regulamentação comunitária desde que esta vise a prevenção de acidentes graves.

Quando a proposta de Directiva Seveso II foi apresentada ao Conselho e ao Parlamento Europeu, a exposição de motivos justificava do seguinte modo a manutenção das exclusões atrás referidas: "apesar de as actividades em questão constituírem uma fonte potencial de acidentes graves, dificilmente se enquadram na proposta, dadas as suas necessidades especiais ou os riscos específicos que representam".

A Directiva Seveso II deixa alguma margem de interpretação do seu âmbito de aplicação, a qual pode ser aproveitada para excluir as actividades de processamento e/ou as bacias de decantação ou barragens de rejeitos.

A directiva refere-se igualmente à aplicação da Convenção sobre os efeitos transfronteiriços de acidentes industriais, da UNECE. Esta Convenção, que foi assinada em 1992 e entrou em vigor em Abril de 2000 e cujas Partes se contam actualmente em número de 17, incluindo a Comunidade Europeia, tem por objectivo a protecção dos seres humanos e do ambiente contra os acidentes industriais com incidências transfronteiras e a promoção de uma cooperação internacional activa entre as Partes Contratantes antes, durante e após tais acidentes. A Convenção não se aplica todavia a falhas em barragens, com excepção dos efeitos dos acidentes industriais causados por essas falhas.

5.4. Legislação comunitária no domínio da gestão dos resíduos

5.4.1. Directiva 75/442/CEE relativa aos resíduos [10], alterada pela Directiva 91/156/CEE [11]

[10] JO L 194 de 25 de Julho de 1975, p.39.

[11] JO L 78 de 26 de Março de 1991.

O artigo 2º da Directiva 75/442/CEE relativa aos resíduos, com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/156/CEE, estabelece que os resíduos resultantes da prospecção, extracção, tratamento e armazenamento de recursos minerais e da exploração de pedreiras ficarão excluídos do seu âmbito de aplicação na medida em que já estejam abrangidos por outra legislação comunitária. Não havendo actualmente legislação comunitária específica para os resíduos da indústria extractiva, a Directiva 75/442/CEE é-lhes aplicável.

O artigo 4º da Directiva 75/442/CEE prevê que os Estados-Membros tomem as medidas necessárias para garantir que os resíduos sejam aproveitados ou eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e sem utilizar processos ou métodos susceptíveis de agredir o ambiente.

5.4.2. Directiva 99/31/CE relativa à deposição de resíduos em aterros [12]

[12] JO L 182 de 16 de Julho de 1999, p.1.

A deposição de resíduos numa bacia de decantação é uma operação de eliminação de resíduos abrangida pela legislação comunitária em vigor - Directiva 99/31/CE relativa à deposição de resíduos em aterros. Esta directiva entrou em vigor em 16 de Julho de 1999 e produzirá efeitos a partir de 16 de Julho de 2001.

Nos termos da directiva, a deposição de resíduos inertes não perigosos resultantes da prospecção e extracção, do tratamento e armazenagem de recursos minerais, bem como da exploração de pedreiras, está excluída do seu âmbito de aplicação. Todavia, os resíduos da extracção de minérios metálicos não são geralmente resíduos inertes. A directiva ser-lhes-ia, portanto, aplicável.

A directiva estabelece disposições relativas ao licenciamento da exploração, aos aspectos técnicos da construção, aos tipos de resíduos admissíveis e aos processos de controlo e acompanhamento dos aterros.

Embora a directiva não seja ainda aplicável, alguns dos seus requisitos são pertinentes para a gestão dos resíduos associados às actividades mineiras:

-A localização do aterro deve ter em conta, entre outros factores, a distância em relação a massas de águas superficiais ou subterrâneas e o risco de cheia, aluímento, desabamento de terras ou avalanche.

-Devem ser tomadas medidas adequadas para controlar a infiltração no aterro das águas de precipitação.

-A deposição dos resíduos no aterro deve ser realizada de modo a assegurar a estabilidade da massa de resíduos e das estruturas associadas, nomeadamente no sentido de evitar desabamentos.

-Deve ser estabelecido um programa de acompanhamento e supervisão para controlo das águas, lixiviados e gases, cujos resultados devem ser comunicados às autoridades competentes.

Note-se que a directiva relativa aos aterros foi adoptada fundamentalmente para regular a deposição de resíduos em aterros comuns. A directiva não trata especificamente das questões relacionadas com a gestão das bacias de decantação de rejeitos.

5.5. Directiva 96/61/CE do Conselho, de 24 de Setembro de 1996, relativa à prevenção e controlo integrados da poluição (Directiva IPPC) [13]

[13] JO L 257 de 10 de Outubro de 1996.

Todas as instalações abrangidas pelo disposto no Anexo I da Directiva IPPC são obrigadas a obter uma licença de exploração junto das autoridades competentes dos Estados-Membros. Para a "poluição normal" devem figurar nas licenças os valores-limite de emissão ou parâmetros equivalentes, que devem basear-se nas melhores técnicas disponíveis (MTD). As licenças devem conter igualmente medidas relativas a condições de exploração que não sejam as habituais, nomeadamente o arranque, as fugas, as avarias, as paragens momentâneas e a desactivação definitiva da exploração, quando o ambiente possa ser afectado.

A Directiva IPPC abrange o impacto ambiental global dos processos de produção, i.e. poluição do ar, da água e do solo, produção de resíduos, utilização da energia, etc. A tónica incide na prevenção e não na redução "em fim de linha". Na directiva, é feita uma distinção entre, por um lado, as instalações novas ou substancialmente transformadas e, por outro lado, as instalações existentes. Para as primeiras, a directiva é aplicável desde Outubro de 1999. Para as segundas, os Estados-Membros dispõem de um prazo, até Outubro de 2007, para assegurar o seu cumprimento.

A actividade extractiva em si não está abrangida pela directiva, mas as actividades do tipo das desenvolvidas em Baia Mare já entram no seu âmbito de aplicação. Com efeito, o ponto 2.5(a) do Anexo I refere-se às "instalações para a produção de metais brutos não ferrosos a partir de minérios, de concentrados ou de matérias-primas secundárias por processos metalúrgicos, químicos ou electrolíticos".

A Directiva IPPC poderá, todavia, não abranger todas as instalações na União Europeia que façam uso de bacias de decantação de rejeitos. Essas instalações podem não ser de produção (se estiverem isoladas do local real de produção), não produzir metais brutos (se produzirem, por exemplo, concentrados), ou não ser consideradas aterros abrangidos pelo ponto 5.4 do Anexo I ("aterros que recebam mais de 10 toneladas por dia ou com uma capacidade total superior a 25000 toneladas, com excepção dos aterros de resíduos inertes"). Muitas das barragens de rejeitos, no entanto, incluir-se-ão provavelmente nesta categoria.

A Directiva IPPC não define o conceito de 'aterro', mas a directiva relativa aos aterros (99/31/CE) [14] contém uma definição. Nos termos da alínea g) do artigo 2º desta, aterro é uma instalação de eliminação para a deposição de resíduos acima ou abaixo da superfície natural. A armazenagem de resíduos previamente à sua valorização ou tratamento, por um período geralmente inferior a três anos, e a armazenagem de resíduos previamente à sua eliminação, por um período inferior a um ano, não se incluem na definição de aterro. Note-se, todavia, que as bacias de decantação de rejeitos de Baia Mare e Aznalcóllar não de destinavam a armazenamento temporário. Com base na definição reproduzida atrás, é provável que a grande maioria das barragens de rejeitos estejam de facto abrangidas pelo Anexo I na sua actual redacção.

[14] JO L 182 de 16 Julho 1999.

6. acompanhamento - O plano de acção

Os recentes acidentes no sector mineiro ilustram a necessidade de uma revisão da política ambiental da Comunidade, particularmente importante à luz do alargamento da UE. As acções a seguir enumeradas serão portanto preparadas em cooperação com os países candidatos à adesão.

Iniciaram-se discussões com peritos dos Estados-Membros para alterar a classificação dos resíduos perigosos a fim de incluir os resíduos mineiros na lista de resíduos perigosos. As primeiras conclusões estão previstas para a segunda metade de 2000.

Além disso, a directiva-quadro relativa à água, recentemente adoptada pelo Conselho e o Parlamento Europeu, prevê medidas a nível das bacias hidrográficas, incluindo "quaisquer medidas necessárias para prevenir fugas significativas de poluentes de instalações técnicas e/ou reduzir o impacto de casos de poluição acidental" e "sistemas de alerta ou de detecção desses incidentes".

Do ponto de vista da protecção civil, a experiência do acidente de Baia Mare na Roménia demonstra também claramente a necessidade de se aperfeiçoarem os sistemas de alerta precoce. A Comissão propôs, por conseguinte, a criação de um mecanismo comunitário para a coordenação das intervenções da Protecção Civil em situações de emergência [15].

[15] COM(2000) 593 final, 27.9.2000.

O Livro Branco sobre responsabilidade ambiental [16] apresenta propostas de introdução de um regime de responsabilidade ambiental comunitário com o objectivo de reforçar a aplicação de princípios ambientais fundamentais, como o do poluidor--pagador e o da prevenção e precaução, e da legislação ambiental comunitária e também para assegurar uma restauração adequada do meio ambiente.

[16] COM(2000) 66 final, 9.2.2000.

O Conselho de Ministros do Ambiente de 30 de Março de 2000 deu o seu apoio à proposta da Comissão de se adoptar uma directiva-quadro para esse efeito. Tal proposta está a ser preparada e deverá ser apresentada antes do final de 2001. São necessários vários estudos prévios, nomeadamente sobre aspectos económicos como a competitividade e a viabilidade de segurar o risco e sobre a avaliação e reparação dos danos à biodiversidade. O parecer das outras instituições comunitárias e os comentários das partes interessadas serão igualmente tidos em conta.

Para além destas actividades estão a ser estudadas três acções-chave, no domínio da gestão do risco industrial, da gestão dos resíduos da actividade mineira e da prevenção e controlo integrados da poluição.

6.1. Alteração da Directiva Seveso II

No que se refere à gestão do risco industrial, a Directiva Seveso II parece ser o instrumento legislativo mais adequado para prevenir acidentes graves com substâncias perigosas. Esta directiva impõe aos operadores industriais a aplicação de sistemas de gestão da segurança, incluindo uma avaliação de riscos pormenorizada com base em cenários de acidentes eventuais.

A fim de eliminar as ambiguidades da directiva, atrás referidas, está em estudo a alteração da mesma no sentido de passar a incluir inequivocamente o processamento metalúrgico de minério e, em especial, as bacias de decantação ou barragens de rejeitos utilizadas em associação com tal processamento. É importante salientar que estas actividades apenas estarão abrangidas pela directiva se implicarem a presença de substâncias perigosas em quantidades que excedam os limiares fixados na directiva.

Esta alteração à directiva será preparada após a finalização do relatório da Task Force Baia Mare e constituirá parte de uma revisão mais geral do âmbito de aplicação da directiva.

A explosão, no início do ano, do armazém da SE Fireworks em Enschede, nos Países Baixos, da qual resultou um elevado número de mortos e feridos, veio evidenciar a necessidade de se avaliar as quantidades de limiar aplicáveis às substâncias pirotécnicas e se avançar com propostas de alteração da Directiva Seveso II.

Acresce que já por ocasião da adopção da directiva o Conselho tinha pedido à Comissão que avaliasse as quantidades de limiar aplicáveis às substâncias perigosas para o ambiente e a lista de substâncias carcinogéneas no Anexo I. Este trabalho foi realizado por dois grupos de trabalho técnicos, cujos relatórios finais foram entregues em Abril de 2000. Estes relatórios indicam que se deve reduzir substancialmente as quantidades de limiar aplicáveis às substâncias perigosas para o ambiente e ampliar a lista de substâncias carcinogéneas que figura no Anexo I da Directiva Seveso II.

6.2. Iniciativa no domínio da gestão dos resíduos da actividade mineira

A gestão dos resíduos da indústria extractiva e da exploração de pedreiras requer uma investigação detalhada. Os resíduos mineiros constituem um dos maiores fluxos de resíduos na Comunidade. Certos fluxos de resíduos, em particular os da indústria de extracção de minérios não ferrosos, contêm grandes quantidades de substâncias perigosas, nomeadamente metais pesados. Sendo substâncias naturais, e uma parte essencial do quotidiano, os metais não deixam de ser elementos e, como tal, persistentes. Os seus níveis devem pois ser controlados, para que se mantenham abaixo do limiar prejudicial para o ambiente, sendo que as suas concentrações naturais no ambiente podem variar consideravelmente consoante a proximidade dos depósitos metalíferos. Uma vez trazidos à superfície pela actividade mineira, os metais e os compostos metálicos participam mais facilmente em reacções químicas, requerendo portanto uma atenção específica para prevenir a poluição.

Foi, por conseguinte, encomendado em Setembro de 1999 um estudo da legislação e das práticas existentes de gestão dos resíduos da indústria extractiva. O estudo centra-se nos aspectos ambientais da gestão dos resíduos da actividade mineira e nas melhores práticas de gestão susceptíveis de prevenir danos ao ambiente.

O âmbito do estudo foi alargado a fim de incluir os países candidatos com uma actividade mineira importante (Hungria, Bulgária, Roménia, Polónia, República Checa e Eslováquia). O estudo, que deverá estar finalizado antes do final do ano, centra-se na gestão das bacias de rejeitos de minérios não ferrosos. Deverá ser efectuado um levantamento das principais actividades mineiras a nível regional, na medida em que haja informações disponíveis. São todavia de esperar dificuldades na recolha das informações. Com o orçamento disponível e os condicionalismos de tempo existentes, não é possível efectuar um inventário detalhado dos "pontos quentes" a nível de todas as minas abandonadas e em exploração nestes países. A mais longo prazo, o Centro Comum de Investigação executará, em colaboração com outros serviços da Comissão e a Agência Europeia do Ambiente, um projecto de investigação do impacto ambiental dos resíduos da actividade mineira nos países candidatos. Esse estudo consistirá no inventário dos locais de deposição de resíduos mineiros tóxicos, numa comparação da legislação no domínio dos resíduos mineiros e numa avaliação das consequências dos acidentes mineiros no ambiente.

Com base nos resultados do estudo, que serão discutidos com todas as partes interessadas, será possível avaliar da necessidade de uma iniciativa, nomeadamente uma proposta de directiva especificamente centrada na gestão dos resíduos mineiros e que deverá considerar não só as características específicas das várias localizações como as diferenças significativas entre os vários subsectores da indústria extractiva. Este exercício terá lugar em 2001.

6.3. Documento BAT de referência no quadro da Directiva IPPC

Para apoiar a aplicação da Directiva IPPC na indústria de extracção de minérios não ferrosos, a Comissão pensa organizar um intercâmbio de informação sobre a gestão de barragens de rejeitos com vista à elaboração de um documento BAT de referência (BREF) nesta matéria. Tal tarefa poderá fazer parte do processo de intercâmbio de informações BAT entre os Estados-Membros e os sectores industriais, que é coordenado pelo European IPPC Bureau [17] do Centro Comum de Investigação da Comissão. Os trabalhos deverão iniciar-se antes do final do ano, tendo em vista a sua finalização até ao Outono de 2002. O BREF deverá abordar as técnicas de redução da poluição "normal" e de prevenção ou mitigação de acidentes.

[17] http://eippcb.jrc.es

Um BREF não é normativo, destina-se a servir de orientação para as autoridades competentes (nacionais, regionais ou locais) responsáveis pelo licenciamento das instalações abrangidas pela Directiva IPPC. À parte as autoridades dos Estados-Membros da União Europeia, há vários outros grupos-alvo para BREF, como as autoridades dos países candidatos à adesão à União Europeia, as empresas que operam instalações abrangidas pela Directiva IPPC na Europa, as pequenas e médias empresas dos sectores relevantes mas que não são abrangidas pela Directiva, a comunidade científica, partes interessadas fora da Europa, organizações ambientalistas e, por último mas não menos importante, o público em geral.

Um documento BAT de referência sobre a gestão das barragens de rejeitos contribuiria para dar a conhecer as medidas já disponíveis susceptíveis de prevenir a ocorrência futura de acidentes similares. Com esta informação ao seu dispor, as autoridades responsáveis pelo licenciamento estariam em posição de exigir que, na União Europeia, as instalações que fazem uso de barragens rejeitos observem as normas ambientais mais elevadas existentes a nível mundial (que satisfaçam o critério da "disponibilidade" consagrado no nº 11 do artigo 2º da Directiva IPPC).

Conforme referido anteriormente na presente comunicação (ver secção 5.5), a Directiva IPPC poderá não abranger todas as instalações da União Europeia que utilizam bacias de decantação de rejeitos. Se necessário, o âmbito de aplicação desta directiva poderá, pois, ser clarificado, a fim de incluir expressamente as bacias de rejeitos metalíferos que representem um risco inerente de danos significativos para o ambiente ou a saúde humana. Poderá incluir, ainda, o processamento de certos minerais e resíduos mineiros. Tais alterações poderão ser consideradas no contexto de uma eventual iniciativa no domínio da gestão dos resíduos da actividade mineira (ver secção 6.2).

6.4. Contribuição para a Task Force "Baia Mare"

As três acções-chave de acompanhamento dos recentes acidentes mineiros, isto é,

-a alteração da Directiva Seveso II,

-a iniciativa no domínio da gestão dos resíduos da actividade mineira e

-o documento BAT de referência no quadro da Directiva IPPC,

constituirão uma importante contribuição para os trabalhos da Task Force "Baia Mare".