Relatório especial n.o 1/2002

sobre a assistência macrofinanceira (AMF) a países terceiros e as facilidades de ajustamento estrutural (FAE) nos países mediterrânicos, acompanhado das respostas da Comissão

(Apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2002/C 121/01)

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

GLOSSÁRIO DE ABREVIATURAS

ACP Países de África, Caraíbas e Pacífico

AMF Assistência macrofinanceira

Conselho ECOFIN Conselho dos Ministros da Economia e Finanças

DG Direcção-Geral

DG ECFIN Direcção-Geral dos Assuntos Económicos e Financeiros

DG RELEX Direcção-Geral das Relações Externas

FAE Facilidade de ajustamento estrutural

FED Fundo Europeu de Desenvolvimento

FMI Fundo Monetário Internacional

FYROM Antiga República Jugoslava da Macedónia (Former Yugoslav Republic of Macedonia)

IBW Instituições Bretton Woods (Fundo Monetário Internacional e Banco Mundial)

IVA Imposto sobre o valor acrescentado

JO Jornal Oficial das Comunidades Europeias

PNB Produto nacional bruto

UE União Europeia

SÍNTESE

Resumo do programa

I. A União Europeia ajuda países terceiros através de assistência, a nível macroeconómico, a programas e projectos específicos, bem como apoiando os processos gerais de transição económica e de reforma estrutural. Este tipo de assistência é designado por "assistência macrofinanceira" (AMF) no caso dos países terceiros como os países candidatos à adesão à UE, os Balcãs Ocidentais e os Novos Estados Independentes(1), e por "facilidades de ajustamento estrutural" (FAE)(2) no dos países terceiros mediterrânicos (MEDA).

Estrutura e base jurídica

II. Não existindo um regulamento-quadro, as intervenções da AMF têm por base diferentes decisões do Conselho. A AMF é principalmente atribuída sob a forma de empréstimos, é considerada um instrumento excepcional e é gerida pela DG ECFIN. A base jurídica para as acções das FAE é o regulamento MEDA de 1996. As FAE são atribuídas sob a forma de subvenções, não são consideradas um instrumento excepcional e foram geridas pela DG RELEX até 2001, ano em que a EuropeAid assumiu a sua gestão (ver pontos 1 a 5).

Concepção das facilidades de ajustamento estrutural

III. No que diz respeito às FAE, a Comissão não apresenta provas documentais que justifiquem as decisões relativas ao montante global do programa ou o prazo e montante das prestações. Assim, a filosofia subjacente a estas decisões não é clara. Geralmente o montante do apoio não se baseia no custo específico do programa de reforma associado (ver ponto 20). As condições dos programas têm sido centralizadas na apresentação de legislação, de planos de acção, etc., que representam intenções, em vez de se basearem nos resultados. De uma forma geral, as convenções de financiamento não indicam claramente quais as condições partilhadas com as Instituições Bretton Woods (IBW)(3) e quais as que são específicas da Comissão. Muitas das condições específicas são relativas ao sector social; contudo, aos especialistas em ajustamento estrutural pode faltar uma visão abrangente dos sectores sociais e os peritos técnicos não são consultados de forma sistemática (ver pontos 23 a 27).

Concepção da assistência macrofinanceira

IV. A AMF da UE nem sempre respeita os cinco princípios(4) que o Conselho ECOFIN acordou em 1995 e que devem reger a política da AMF em relação a países terceiros. Por exemplo, a assistência é em alguns casos regular e contínua em vez de ser excepcional. As condições prévias políticas(5) nem sempre são preenchidas. Até ao presente, a AMF desenvolveu-se principalmente como um instrumento financeiro (ver pontos 34 e 35). A análise da complementaridade entre a AMF da UE e outras ajudas da UE revelou problemas de coordenação na Comissão (ver pontos 36 a 41). Embora o princípio de incluir condições relativas às reformas políticas e económicas seja sempre respeitado, muitas destas não definem critérios de desempenho claros e mensuráveis e não são facilmente verificáveis. Para além disso, o princípio da condicionalidade macroeconómica tem sido enfraquecido ao ter em consideração restrições políticas urgentes para uma decisão de pagamento (ver pontos 42 a 45).

Avaliação dos processos orçamentais e contabilísticos dos Governos parceiros

V. Nas operações de apoio orçamental, sejam empréstimos ou subvenções, uma vez que o dinheiro entra directamente no sistema orçamental do país parceiro e a sua utilização não se pode distinguir do resto do orçamento, é importante que os processos orçamentais e contabilísticos no país sejam fiáveis. A Comissão não efectuou avaliações específicas abrangentes da fiabilidade destes processos nos países aos quais tem fornecido apoio (ver pontos 47 a 50).

Acompanhamento

VI. Não existem descrições de funções, regras internas ou ferramentas específicas nas unidades da Comissão responsáveis pelo acompanhamento que definam como verificar se a política de reforma nos países beneficiários é satisfatória e se as condições específicas são preenchidas. A Comissão acompanha a assistência em contacto estreito com o FMI e o Banco Mundial e em muitos casos confia em grande parte no trabalho desenvolvido por estas instituições financeiras. Na prática, a Comissão não exige que todas as condições sejam preenchidas para o país receber uma avaliação de progresso positiva e para os fundos serem entregues. A decisão de pagamento pode ser influenciada por muitos outros factores, devendo a Comissão justificar explicitamente a sua decisão (ver pontos 51 a 60).

Relatórios e avaliação

VII. O relatório anual sobre a AMF é abrangente; no entanto, as explicações relativas ao desempenho macroeconómico e às reformas estruturais não estabelecem ligações e relações causais com a assistência. A ausência de avaliações (AMF) ou o seu âmbito limitado (FAE) significam que a Comissão ainda não implementou completamente a sua política geral para a avaliação dos programas de despesa comunitários (ver pontos 61 a 65).

Conclusões e recomendações

VIII. Embora os instrumentos tenham certamente encorajado os processos de transição económica geral e de reforma do ajustamento estrutural, ainda existe espaço considerável para melhorias. Recomenda-se que (ver pontos 66 a 78):

- Seja determinada de forma mais clara a mais-valia das intervenções da União Europeia em comparação com o Banco Mundial e o FMI;

- Se considere uma abordagem mais harmonizada entre a AMF para os países candidatos à adesão à UE, os Balcãs Ocidentais e os Novos Estados Independentes, por um lado, e as FAE para os países terceiros mediterrânicos, por outro, para que países em situações semelhantes sejam tratados de forma semelhante. A experiência adquirida no caso dos países ACP deve igualmente ser tida em conta;

- A Comissão torne o processo de tomada de decisão para as várias fases da gestão da assistência macroeconómica mais transparente, em particular no que toca às considerações e critérios relativos ao conteúdo da convenção de financiamento e ao pagamento das prestações;

- A Comissão documente a justificação da derrogação de condições;

- O acompanhamento por parte da Comissão da qualidade da gestão financeira nos países beneficiários seja consideravelmente melhorado e implique todas as DGs relevantes;

- Se conceda maior prioridade à realização de avaliações.

INTRODUÇÃO

1. A União Europeia ajuda países terceiros através de assistência, a nível macroeconómico, a programas e projectos específicos, bem como apoiando os processos gerais de transição económica e de reforma estrutural. Este tipo de assistência é designado por "assistência macrofinanceira" (AMF) no caso dos países terceiros como os países candidatos à adesão à UE, os Balcãs Ocidentais e os Novos Estados Independentes, e por "facilidades de ajustamento estrutural" (FAE) no dos países terceiros mediterrânicos.

2. O instrumento da AMF foi inicialmente criado para apoiar a balança de pagamentos intra-comunitária. Desde 1990, a AMF alargou-se a países terceiros com vista a apoiar os seus esforços de reforma política e económica. O Conselho decide sobre as acções da AMF com base numa proposta da Comissão, após consulta do seu Comité Económico e Financeiro e do Parlamento Europeu (ver ponto 28). A Comissão (DG ECFIN) implementa esta assistência em consulta com o Comité Económico e Financeiro do Conselho.

3. Desde meados dos anos 80, muitos dos países mediterrânicos de sul e leste têm vindo a realizar reformas de ajustamento estrutural de acordo com as IBW. Estas reformas centraram-se na redução dos défices orçamental e externo. Uma vez que as situações macroeconómicas na maioria dos países parceiros mediterrânicos melhoraram, os objectivos de estabilização macroeconómica tornaram-se menos importantes e os programas passaram a concentrar-se mais nas reformas estruturais. A Comissão apoiou estas reformas através da criação das FAE.

4. Os instrumentos têm certas semelhanças. Em ambos os casos, o montante é em regra pago em prestações ao banco central do país beneficiário de forma a reforçar a situação da sua balança de pagamentos ou ajudar a financiar o orçamento. A assistência não é atribuída a categorias de despesa específicas. Não existem requisitos contabilísticos específicos para os fundos pagos. A assistência é de uma forma geral distribuída em prestações sucessivas, estando o pagamento de cada uma sujeito ao preenchimento de critérios de desempenho macroeconómico e de ajustamento estrutural acordados, baseados nos programas dos países beneficiários.

5. O Tribunal salienta três diferenças principais na concepção e implementação da AMF nos países terceiros e das FAE nos países terceiros mediterrânicos:

a) A AMF não é vista como um instrumento permanente, mas excepcional, ao passo que as FAE são consideradas um instrumento normal e até essencial. Como consequência, não existe um regulamento-quadro para a AMF(6), enquanto as FAE são regidas pelo regulamento MEDA(7);

b) Enquanto as FAE são sempre atribuídas como subvenções, a AMF geralmente assume a forma de empréstimos e apenas são atribuídas subvenções em alguns casos especiais;

c) A AMF é principalmente gerida pela DG ECFIN, enquanto a DG que se ocupava das FAE era a DG RELEX. A partir de 2001, a EuropeAid assumiu a responsabilidade pela gestão das FAE.

6. Tendo em conta estas diferenças, sempre que se justifique o Tribunal apresenta observações de auditoria separadas para a AMF e para as FAE. Caso contrário, os comentários são válidos para ambas as áreas.

7. A UE também proporciona assistência em termos de ajustamento estrutural aos países da África, Caraíbas e Pacífico através do Fundo Europeu de Desenvolvimento. Até há pouco tempo, esta ajuda era atribuída sob a forma de apoio específico para o orçamento, canalizado através dos chamados fundos de contrapartida. A utilização destes fundos de contrapartida foi objecto de um recente relatório especial do Tribunal(8).

SIGNIFICADO FINANCEIRO E ORÇAMENTAL

FAE nos países mediterrânicos

8. No total, foram autorizados 955 milhões de euros para os países mediterrânicos no âmbito das FAE entre 1992 e 2000, dos quais 600 milhões de euros ao abrigo do programa MEDA entre 1996 e 2000(9) (ver quadros no anexo I). Os pagamentos realizados ao abrigo do programa MEDA entre 1996 e 2000 ascenderam a 470 milhões de euros, tendo beneficiado cinco países: Argélia, Jordânia, Marrocos, Tunísia e Líbano. 34 % do total dos fundos autorizados para estes países ao abrigo do programa MEDA assumiram a forma de FAE. A Jordânia e a Tunísia foram os maiores beneficiários de fundos FAE ao abrigo do programa MEDA.

AMF a países terceiros

9. Os pagamentos da AMF nos anos de 1998, 1999 e 2000 ascenderam a 822 milhões de euros, dos quais 704 milhões de euros foram atribuídos sob a forma de empréstimos (85,6 %) e 118 milhões de euros sob a forma de subvenções (14,4 %) (ver anexo II). Nove países/províncias beneficiaram dos pagamentos durante este período: Bulgária e Roménia (países candidatos à adesão à UE), Bósnia-Herzegovina, Antiga República Jugoslava da Macedónia, Montenegro e Kosovo (Balcãs Ocidentais) e Arménia, Geórgia e Ucrânia (Novos Estados Independentes). Foram tomadas decisões relativas ao Tajiquistão, à Moldávia e à Albânia, mas não foram realizados pagamentos durante o período 1998-2000.

10. A AMF a países terceiros atribuída sob a forma de subvenções está coberta por rubricas orçamentais específicas no orçamento geral da União Europeia(10). No caso de empréstimos, o efeito no orçamento geral(11) está limitado a contribuições para um Fundo de Garantia(12), que é utilizado no caso de incumprimento por parte do devedor (ver ponto 46).

AUDITORIA DO TRIBUNAL

11. Os principais objectivos da auditoria foram avaliar:

a) A filosofia da concepção dos instrumentos;

b) A qualidade do processo de aprovação de pagamentos e de acompanhamento da Comissão;

c) Se a Comissão desempenhava de forma satisfatória o seu dever de apresentar relatórios e se realizava avaliações abrangentes.

12. No que diz respeito à AMF, o Tribunal analisou as 23 operações de pagamento no período 1998-2000, incluindo as decisões subjacentes (ver anexo II), tendo visitado a Bulgária por se tratar do país que mais beneficiou de empréstimos. O Tribunal visitou igualmente a Missão de Administração Provisória das Nações Unidas no Kosovo (MINUK) na altura de uma auditoria à Agência Europeia de Reconstrução.

13. No caso das FAE, o trabalho de auditoria incluiu análises documentais em Bruxelas dos seis programas relativos ao Líbano, à Jordânia e à Tunísia durante o período de 1996 a 2000(13) e representando um total de 450 milhões de euros de autorizações (ver anexo I). Para além disso, foi realizada uma auditoria mais pormenorizada aos programas na Jordânia e na Tunísia, que incluiu uma visita à Delegação e a representantes das autoridades nacionais.

14. Foram igualmente obtidas informações do Banco Mundial e do FMI sobre a implementação da AMF e das FAE.

CONCEPÇÃO DOS PROGRAMAS

FAE nos países mediterrânicos

Antecedentes

15. De início, os programas FAE eram regidos pelo Quarto Protocolo(14). Este apoio comunitário era constituído principalmente por programas de apoio à importação, com o valor doméstico de contrapartida das divisas (os chamados fundos de contrapartida) despendido, de acordo com a Comissão, em rubricas ou actividades específicas do orçamento governamental. O Tribunal analisou os programas de ajustamento estrutural nos países terceiros mediterrânicos em 1994(15).

16. Uma resolução do Conselho de Junho de 1995(16) introduziu uma maior flexibilidade na gestão do instrumento de ajustamento estrutural que incluía a possibilidade de apoio directo do orçamento a países com uma moeda livremente convertível e com menos afectação dos fundos de contrapartida, em casos onde os instrumentos de controlo e a programação e execução orçamentais se tivessem tornado mais eficazes. Uma vez que as situações macroeconómicas na maioria dos países parceiros mediterrânicos melhoraram, os objectivos de estabilização macroeconómica tornaram-se menos importantes e os programas passaram a concentrar-se mais nas reformas estruturais.

Estrutura

17. Na sequência da Declaração de Barcelona de 1995(17), a transição económica e a criação de uma zona de comércio livre entre a UE e os seus parceiros mediterrânicos(18), e entre os próprios parceiros mediterrânicos, eram os objectivos principais da cooperação financeira da UE com a região mediterrânica. O programa MEDA é o principal instrumento financeiro da União Europeia para a implementação desta parceria euro-mediterrânica. A sua base legal é o regulamento MEDA de 1996, que cria um apoio ao ajustamento estrutural sob a forma de ajuda orçamental directa, sem afectação específica.

18. O regulamento MEDA estipula que as operações de apoio aos programas de ajustamento estrutural devem satisfazer os seguintes critérios de elegibilidade:

a) O país interessado deve empreender um programa de reformas aprovado pelas IBW ou realizar programas reconhecidos como análogos, em concertação com essas instituições;

b) Atender-se-á às condições económicas do país, particularmente ao nível do endividamento e aos encargos com o serviço da dívida, à situação da balança de pagamentos e à disponibilidade de divisas, à situação orçamental, à situação monetária, ao nível do PNB por habitante e ao nível do desemprego.

19. A Comissão não proporcionou formação profissional adequada que abranja a avaliação destes critérios e o seu impacto na concepção do programa. Esta situação coloca riscos específicos dadas as importantes alterações organizativas que ocorreram na Comissão nos últimos anos, especialmente por a responsabilidade pela implementação das FAE ter sido transferida, em 2001, da DG RELEX para a EuropeAid. Contudo, o Tribunal salienta que a Comissão está actualmente a elaborar um manual de procedimentos.

Filosofia das convenções de financiamento

20. Os montantes atribuídos aos países beneficiários sob a forma de FAE resultam de vários factores e considerações, tais como as necessidades específicas do país em questão, os montantes disponíveis no orçamento da UE e a capacidade de o país realizar reformas. No entanto, a Comissão não apresenta provas documentais que justifiquem as decisões relativas ao montante global do programa ou o prazo e montante das prestações. Assim, a filosofia subjacente a estas decisões não é clara. O montante do apoio também não é justificado relacionando-o com o custo social ou outros custos do programa de reforma. Verificaram-se progressos neste aspecto no programa sectorial "Tunisia Santé", cuja proposta de financiamento(19) inclui um anexo onde se avalia o custo da reforma, mas também não relacionado com o montante do programa.

21. Embora os ajustamentos ou reformas a realizar ao abrigo das FAE não sejam geralmente de curto prazo, até agora estas têm sido planeadas e aprovadas de forma autónoma, sem um compromisso a longo prazo para a continuidade da programação.

Condicionalidade

22. As FAE obedecem ao princípio da condicionalidade, o que significa que o pagamento está sujeito ao preenchimento de critérios acordados em comum.

23. As condições dos programas têm até ao presente sido centralizadas na apresentação de legislação, planos de acção, orçamentos, etc., que representam intenções, em vez de resultados reais a atingir. Assim, o acompanhamento não avalia se a legislação é realmente adoptada e se as acções de reforma são em última análise realizadas. Por exemplo, na Jordânia, a FAE I continha uma condição segundo a qual o Governo teria que aprovar uma lei da concorrência. Embora o Governo tenha aprovado a lei, esta não foi adoptada pelo Parlamento. No Líbano, foram formuladas duas condições para o pagamento da segunda prestação em termos de certos objectivos a incluir na Lei do Orçamento para 2000(20). Esta situação implica que a Comissão tem de acompanhar sistematicamente as condições mesmo após o pagamento, dada a necessidade de as ter em consideração ao criar novos programas. Tendo em conta os recursos humanos actualmente atribuídos pela Comissão à gestão das FAE, essa situação torna-se difícil, especialmente porque o acompanhamento tem como objectivo principal garantir que as condições foram cumpridas antes do pagamento (ver ponto 53).

24. No Líbano, a Comissão decidiu prosseguir o programa de financiamento enquanto o Banco Mundial adiava o seu devido à situação macroeconómica alarmante do país nessa altura. Não existindo um programa de financiamento do Banco Mundial, em cuja missão de auditoria a Comissão pudesse confiar, adicionou-se uma condição numa fase posterior declarando que "o pagamento da primeira prestação deveria ter em conta a avaliação do relatório da equipa do FMI na consulta ao abrigo do artigo IV relativa ao ano 2000"(21). Na altura em que estava planeado o pagamento da primeira prestação, ainda não existia qualquer relatório do FMI disponível. O pagamento foi finalmente realizado após uma troca de cartas entre a Comissão e o FMI. Embora o FMI tenha dado uma visão bastante complexa da situação macroeconómica no Líbano, a Comissão decidiu ainda assim realizar o pagamento por considerar que as condições da primeira prestação, nos termos definidos na convenção de financiamento, tinham sido suficientemente preenchidas.

25. Para que um país seja elegível para receber o apoio das FAE, o anexo II do regulamento MEDA exige que o país empreenda um programa de reformas, aprovado pelas IBW, ou realize programas, reconhecidos como análogos, em concertação com essas instituições. De uma forma geral, as convenções de financiamento não indicam claramente quais as condições partilhadas com as IBW e quais as que são específicas da Comissão.

26. A Comissão introduziu condições sectoriais específicas, normalmente relativas ao sector social, numa FAE geral. Por exemplo, a FAE II da Tunísia continha condições relacionadas com a redução do envolvimento do Estado e com a estrutura macroeconómica, assim como condições relacionadas com reformas do ensino básico e superior. A FAE I da Jordânia continha condições relacionadas com estratégia populacional e com o programa de controlo de natalidade. Contudo, a eficiência das condições específicas de um sector não está garantida, pois na preparação e avaliação das condições do sector social os peritos técnicos da Comissão não são consultados de forma sistemática e aos especialistas em ajustamento estrutural pode faltar uma visão abrangente dos sectores sociais.

27. Na FAE I da Jordânia e da Tunísia, algumas condições para a segunda prestação foram deixadas em aberto na altura da assinatura da convenção de financiamento. É óbvio que pode ser difícil, ao negociar uma FAE, conhecer de antemão todas as condições que devem ser cumpridas na altura da segunda prestação, uma vez que as circunstâncias podem mudar. No entanto, ao deixar as condições em aberto cria-se uma incerteza sobre o que ainda pode ser negociado. Um contrato, tal como uma convenção de financiamento, não deve incluir tais falhas, devendo pelo menos estabelecer claramente os critérios e procedimentos para as condições a serem negociadas numa fase posterior.

AMF a países terceiros

Estrutura

28. A base jurídica da AMF a países terceiros tem sido até agora estabelecida por diferentes decisões do Conselho, tomadas com base no artigo 308.o do Tratado CE(22) (antigo artigo 235.o). Não existe um regulamento-quadro que defina a estratégia e os objectivos gerais, pois a AMF não era vista como um instrumento permanente, mas excepcional. No entanto, o Conselho ECOFIN(23) acordou em 1995 cinco princípios que devem reger a política da AMF. A Comissão indicou, no seu relatório relativo à execução da AMF no exercício de 2000(24), que as operações comunitárias continuaram a incluir estes princípios, a saber:

a) Carácter excepcional;

b) Condições prévias políticas;

c) Complementaridade;

d) Condicionalidade;

e) Disciplina financeira.

29. O respeito por estes princípios na concepção dos programas é analisado nos pontos 30 a 46.

Princípio do carácter excepcional

30. O primeiro princípio acordado indica que a AMF a países terceiros deve permanecer de natureza excepcional, pois a Comunidade não é uma instituição financeira internacional como o Banco Mundial ou o FMI, consideradas as principais instituições que praticam este tipo de financiamento. No seguimento de propostas da Comissão, o Conselho tomou dez decisões que foram implementadas durante os três anos analisados, 1998 a 2000. Em todos os casos a Comissão forneceu ao Comité Económico e Financeiro uma nota de informação que incluía uma exposição de motivos e uma demonstração financeira. Estes documentos preparatórios nem sempre indicam claramente o motivo de se considerar existir um carácter excepcional nem se existe alguma mais-valia relativa à contribuição da União Europeia em comparação com as instituições financeiras internacionais. Assim, não está explícito se a União Europeia tenta alcançar os mesmos objectivos que o Banco Mundial e o FMI ou se tem outros objectivos distintos para a sua própria acção.

31. O número de países/províncias considerados elegíveis para receber assistência excepcional (19 no final do ano 2000) está a aumentar de forma sustentada. A noção de carácter excepcional desenvolveu-se nos últimos anos em especial no que diz respeito à AMF atribuída à Arménia, Geórgia e Tajiquistão, que é referida como "altamente excepcional". Para além dos habituais empréstimos concedidos, nesta assistência está incluída uma subvenção. Esta subvenção só é disponibilizada na medida em que a situação líquida do devedor dos países beneficiários em relação à Comissão seja reduzida em pelo menos um montante igual(25).

32. A AMF atribuída ao Kosovo e ao Montenegro tem um aspecto excepcional diferente: não sendo Estados soberanos, não podem beneficiar de programas convencionais apoiados pelo FMI ou pelo Banco Mundial.

33. Em alguns casos, a AMF tornou-se regular e contínua em vez de excepcional. Em Novembro de 1999, prometeu-se assistência à Bulgária e à Roménia pela quarta vez desde 1991. Três outros países receberam AMF três vezes.

Condições prévias políticas

34. O segundo princípio indica que a AMF apenas deve ser atribuída a países terceiros que preencham determinadas condições prévias políticas: ligações políticas e económicas estreitas com a União Europeia, proximidade geográfica, respeito total pelos mecanismos democráticos efectivos incluindo sistemas parlamentares multipartidários, estado de direito e garantias de respeito pelos direitos humanos.

35. Na prática, a assistência é igualmente prestada a países terceiros onde estas condições prévias políticas apenas são parcialmente preenchidas. No que diz respeito à proximidade geográfica, a Arménia, a Geórgia e o Tajiquistão não eram considerados elegíveis de acordo com os critérios de Genval (ver nota 4 da página 8), pois não preenchem esta condição prévia. Relativamente aos direitos humanos, o Conselho e a Comissão expressaram preocupações(26), em especial no que diz respeito às minorias, em alguns dos países beneficiários. Não obstante, o diálogo com os países em questão sobre a AMF pode proporcionar a alavanca política para a melhoria dos mecanismos democráticos e do estado de direito e a garantia dos direitos humanos.

Complementaridade

36. A complementaridade entre a AMF da UE e a assistência prestada por outros doadores multilaterais ou bilaterais constitui o terceiro princípio acordado. A assistência da UE deverá limitar-se a um máximo de 60 % (no caso dos países candidatos à adesão à UE) ou a um terço (outros países) do apoio bilateral total(27), de forma a garantir uma repartição adequada dos esforços. O princípio da complementaridade inclui um segundo aspecto: deve igualmente procurar-se a complementaridade entre a assistência macrofinanceira da UE e outras ajudas da UE, o que exige coordenação interna.

37. De uma forma geral, a AMF apenas é accionada se existir um intervalo residual significativo no financiamento externo(28), acima dos recursos fornecidos pelo FMI e pelo Banco Mundial, que seja identificado em comum com estes. Assim, geralmente existe uma coordenação estreita com o FMI e o Banco Mundial logo na fase de planeamento. No entanto, encontraram-se problemas em casos onde ocorreram desfasamentos temporais consideráveis entre o planeamento de uma operação e a sua execução.

38. No que diz respeito ao quarto empréstimo à Bulgária decidido em 1999 (100 milhões de euros), decorreu mais de um ano entre a primeira estimativa das necessidades financeiras residuais e o pagamento propriamente dito para cobrir estas necessidades. O cálculo original da assistência pela Comissão baseou-se numa estimativa do FMI das necessidades financeiras a partir de Setembro de 1998. No entanto, as necessidades financeiras residuais estimadas para 1999 diminuíram consideravelmente(29). Assim, os serviços da Comissão consideraram que a Bulgária não necessitava receber um pagamento em 1999. Não obstante, a primeira prestação do empréstimo foi paga em Dezembro de 1999(30).

39. No que diz respeito ao pagamento da segunda prestação do empréstimo à Bulgária em Setembro de 2000 (60 milhões de euros), não existem provas de que o ponto 9 do memorando de entendimento entre a Comissão e as autoridades búlgaras tenha sido aplicado antes da proposta de pagamento: o montante da segunda prestação será decidido no seguimento de uma análise das necessidades financeiras externas residuais da Bulgária por parte da Comissão. Será igualmente tida em conta a mobilização eficaz da assistência financeira à Bulgária por outros doadores bilaterais. Na ausência desta avaliação na altura, não foi possível determinar se existiam necessidades financeiras residuais para 2000 nem se a assistência comunitária à Bulgária representava menos de 60 % do apoio bilateral total atribuído em 1999 e 2000, e portanto se permanecia dentro do limite máximo para os países candidatos à adesão à UE, definido para garantir uma repartição adequada dos esforços.

40. No que diz respeito à complementaridade e à coordenação entre a assistência macrofinanceira da UE e outras ajudas da UE, a abordagem no Kosovo nem sempre foi harmonizada entre os diferentes serviços da Comissão. A Agência Europeia de Reconstrução, localizada em Pristina e responsável por autorizações de cerca de 400 milhões de euros em 2000, criticou a eficiência da Administração Provisória das Nações Unidas (MINUK). A MINUK não forneceu os relatórios sobre a utilização dos fundos da UE geridos pela Agência apesar de várias advertências, incluindo uma carta da Comissão em Bruxelas salientando que a MINUK estava a colocar em risco os pagamentos posteriores. Simultaneamente, o serviço da Comissão responsável pela AMF decidiu pagar rapidamente a segunda prestação da autorização de 35 milhões de euros relacionado com o orçamento do Kosovo gerido pela MINUK (ver anexo III, ponto 1).

41. No caso da Albânia, o Conselho decidiu, em Abril de 1999, atribuir AMF num montante de 20 milhões de euros sob a forma de empréstimo. Contudo, por ocasião da auditoria do Tribunal (Fevereiro de 2001), ainda não fora efectuado qualquer pagamento porque a Albânia beneficiou de uma grande afluência de outras ajudas da UE, principalmente sob a forma de subvenções (ajuda orçamental de emergência para custos relacionados com refugiados ao abrigo do programa de segurança alimentar). Uma vez que outros países estão a receber AMF sob a forma de subvenções, a Albânia já não parece disposta a aceitar empréstimos. O Tribunal considera adequada a anulação do acordo relativo aos empréstimos.

Condicionalidade

42. A condicionalidade macroeconómica foi o quarto princípio acordado. A assistência deverá geralmente ser entregue em prestações sucessivas, estando o pagamento destas condicionado pelo preenchimento de critérios de desempenho macroeconómico e de ajustamento estrutural, baseados nos programas económicos dos países beneficiários, conforme acordado em acordos stand-by com o FMI. As condições deverão igualmente ter em conta o progresso realizado na abertura dos mercados mútuos, no contexto da política externa comunitária.

43. A análise de todas as operações durante o período 1998-2000 mostrou que este princípio de condicionalidade foi tido em conta ao longo do período. No entanto, algumas das condições não definem critérios de desempenho claros e mensuráveis, mas estão formuladas de uma forma geral, pelo que não são facilmente verificáveis (por exemplo no Kosovo: "Tomar as medidas adequadas para desenvolver o enquadramento regulamentar necessário para os vários sectores de prioridade; na Antiga República Jugoslava da Macedónia: o Governo terá realizado progressos significativos no estabelecimento de um sistema de mérito para os funcionários públicos").

44. A filosofia subjacente às condições nem sempre é clara, pois não é indicada a relação com os objectivos globais. No caso da Roménia, a concepção das condições está fragmentada, não se especificando a relevância destas para o processo de adesão.

45. De uma forma geral, a assistência é paga em duas ou três prestações, prevendo a maioria dos esquemas um período mínimo de três meses entre a primeira e a segunda prestação. No caso do Montenegro este período mínimo foi fixado em apenas dois meses. Este tipo de planeamento cria expectativas no Estado beneficiário no sentido de receber rapidamente o montante total da assistência. No entanto, normalmente não se atinge uma evolução macroeconómica mensurável significativa num período de tempo tão curto. No caso do Montenegro, os pagamentos foram realizados em Janeiro de 2001 (ou seja, quatro meses e meio mais tarde), e apenas depois de se terem suavizado as condições de pagamento (ver anexo III, ponto 6).

Disciplina financeira

46. O quinto princípio acordado pelo Conselho ECOFIN é o respeito pela disciplina financeira, o que significa que os montantes da assistência devem obedecer aos limites do orçamento anual estabelecidos pelas perspectivas financeiras comunitárias, bem como às regras e limites acordados do mecanismo do Fundo de Garantia relativo às acções externas(31). O Tribunal realiza auditorias anuais ao mecanismo do Fundo de Garantia(32), não tendo registado quaisquer casos de incumprimento do princípio da disciplina financeira.

AVALIAÇÃO DOS PROCESSOS ORÇAMENTAIS E CONTABILÍSTICOS DOS GOVERNOS PARCEIROS

47. Reconhecendo a natureza fungível dos fundos atribuídos ao abrigo das FAE, a Comissão tornou-os disponíveis sob a forma de apoio orçamental sem um objectivo definido, o que teve como consequência que todas as disposições relativas à auditoria das despesas relacionadas com as FAE desaparecessem das convenções de financiamento. Contudo, esta situação não foi substituída por um maior controlo global. Nas operações de apoio orçamental, sejam empréstimos ou subvenções, uma vez que os fundos entram directamente no sistema orçamental do país parceiro e a sua utilização não se pode distinguir do resto do orçamento, é importante que os processos orçamentais e contabilísticos do país sejam fiáveis. Um elevado nível de transparência, responsabilidade e controlo externo na gestão dos recursos públicos é vital para garantir a boa administração e ajudar a combater a fraude e a corrupção. A Comissão deverá documentar a sua própria avaliação destes processos nos países na região do Mediterrâneo, incluindo até que ponto confia no trabalho desenvolvido pelas instituições financeiras internacionais. Até agora, não foram encontradas provas de que a Comissão tenha realizado tal avaliação.

48. A Comissão tentou incluir a questão da fiabilidade dos processos orçamentais e contabilísticos dos Governos como um elemento na convenção de financiamento para a FAE "Tunisian Education", mas, como o fez numa fase muito adiantada do processo, este aspecto acabou por não ser incluído na convenção de financiamento. Contudo, a introdução deste aspecto importante não constituía uma decisão de política geral por parte da Comissão aplicável a todos os países, tendo sido antes iniciada numa base ad hoc.

49. Uma análise da fiabilidade da gestão dos recursos públicos constituía igualmente uma forte carência em países que recebiam apoio da AMF. Apenas foi realizado, e de forma muito limitada, um exercício de acompanhamento específico por assistência técnica externa no caso do Montenegro (ver anexo III, ponto 6). Nos países ACP iniciou-se um processo de coordenação de acções neste sentido com o Banco Mundial. Num relatório recente, o Tribunal recomendou à Comissão que se concentrasse no acompanhamento da qualidade da gestão das finanças públicas(33). Esta recomendação aplica-se igualmente a todos os países que recebem apoio orçamental.

50. Os ensinamentos adquiridos pela experiência da Comissão com estes instrumentos devem ser tomados em consideração por todas as DGs implicadas no apoio orçamental. Por exemplo, o serviço de auditoria interna da Comissão realizou também recentemente uma análise do apoio orçamental atribuído aos países ACP(34). Este relatório interno apresenta uma série de observações aplicáveis a todos os países que recebem apoio orçamental, salientando em especial a importância dos aspectos de gestão financeira ao nível da capacidade administrativa e do sistema de responsabilidade dos países beneficiários.

ACOMPANHAMENTO DA AMF E DAS FAE

Observações gerais

51. A Comissão tem a tarefa de verificar se as políticas económicas nos países beneficiários estão de acordo com os objectivos gerais da assistência e se as condições estabelecidas estão a ser preenchidas. No entanto, não existem regras internas que definam as responsabilidades, descrições de funções ou ferramentas de acompanhamento (por exemplo, listas de controlo, estrutura operacional, linhas de orientação) nas unidades responsáveis pelo acompanhamento.

52. Os programas são principalmente geridos e acompanhados a partir de Bruxelas. Antes de realizar os pagamentos, normalmente a Comissão visita o país em causa, variando o papel da Delegação de um país para outro. Em muitos casos, o acompanhamento da Comissão confia em grande parte no trabalho do FMI e do Banco Mundial, uma vez que muitas das condições são comuns.

53. O acompanhamento por parte da Comissão é bastante intermitente, devido aos limitados recursos humanos. Centra-se na necessidade de verificar o preenchimento de condições com vista a aprovar o pagamento dos fundos, em vez de ser um acompanhamento permanente das condições económicas e políticas de cada país.

54. No processo de acompanhamento dos países mediterrânicos, a DG ECFIN, apesar da sua competência específica, não está estreitamente implicada, não estando o seu papel neste contexto claramente definido.

55. De uma forma geral, a coordenação global entre o Banco Mundial e a Comissão foi muito boa, especialmente na fase de concepção. Na fase de acompanhamento, a qualidade da coordenação variou entre os países, uma vez que a cooperação regular estreita não fora estabelecida de forma sistemática, mas dependia largamente de contactos pessoais individuais.

Aprovação dos pagamentos das FAE

56. As FAE ao abrigo do primeiro programa MEDA deveriam ser instrumentos de pagamento rápido. Embora a Comissão tenha conseguido realizar pagamentos mais rapidamente do que no caso dos projectos tradicionais, a aprovação dos pagamentos e por conseguinte os próprios pagamentos ainda raramente eram realizados de acordo com o calendário indicado nas convenções de financiamento. No entanto, a previsibilidade dos pagamentos é importante, a partir do momento em que estejam preenchidas as condições. É essencial que os países saibam quando vão receber os fundos, especialmente quando os incluem nos seus orçamentos. Caso contrário, são de esperar efeitos negativos no processo de reforma. O FMI salientou igualmente que a coordenação dos prazos de financiamento é um aspecto importante.

57. No caso da primeira FAE realizada ao abrigo do programa MEDA, os atrasos na aprovação dos processos de pagamento deveram-se a uma falta de clareza na divisão das responsabilidades entre as várias DGs implicadas. A coordenação nem sempre foi boa, o que teve como resultado planos divergentes (por exemplo, para a organização de missões de supervisão).

58. Na FAE I da Jordânia verificaram-se atrasos no pagamento, uma vez que a lei da concorrência não foi aprovada. O atraso entre Fevereiro e Julho de 1997 pode ser atribuído em grande parte às autoridades da Jordânia, que não forneceram à Comissão as informações consideradas necessárias. No entanto, os atrasos foram igualmente provocados pelo facto de a DG Concorrência ter sido implicada no processo numa fase tardia. Este envolvimento acabou por não ser usado da melhor forma, pois a DG RELEX decidiu efectuar o pagamento, com base na afirmação da Jordânia de que as alterações propostas pela DG Concorrência seriam integradas na lei, sem esperar pelos resultados de uma missão da DG Concorrência na Jordânia que estava a decorrer na altura em que o pagamento foi processado. A lei em causa acabou por não ser adoptada pelo Parlamento da Jordânia.

Preenchimento das condições

59. Segundo as decisões do Conselho no caso da AMF, ou as diferentes convenções de financiamento no caso das FAE, as condições acordadas têm de ser preenchidas antes de se poderem realizar os pagamentos. De uma forma geral, os pagamentos ocorrem se existir um consenso entre a Comissão e o Banco Mundial e o FMI sobre se o país beneficiário realizou progressos suficientes no sentido da agenda de reforma acordada. No entanto, em casos onde o Banco Mundial e o FMI não têm programas (como no Líbano e no Montenegro), e igualmente onde a Comissão definiu as suas próprias condições específicas, tem de confiar na sua própria avaliação. Na prática, a Comissão utiliza uma certa margem de manobra ao avaliar o sucesso da realização das condições de política económica. Ao propor um pagamento, a Comissão tem igualmente em consideração as situações de emergência e as restrições políticas (ver anexo III).

60. Esta abordagem significa que, na prática, um país pode receber um relatório de evolução positiva e os fundos podem ser entregues ainda que as condições não estejam todas preenchidas(35). Embora a necessidade de ter uma margem de avaliação seja inerente a instrumentos como as FAE ou a AMF, a Comissão nem sempre determinou de forma suficientemente clara se determinadas condições tinham ou não sido preenchidas. Nesses casos, a justificação para a derrogação de condições não estava suficientemente documentada.

RELATÓRIOS E AVALIAÇÃO

FAE nos países mediterrânicos

61. Em 2000 a Comissão publicou uma avaliação dos países ACP e dos países mediterrânicos que recebem apoio comunitário destinado a programas de reformas económicas e de ajustamento estrutural(36). Com vista a melhorar as práticas actuais nestes países, a avaliação apresentou várias recomendações, como por exemplo melhorar a apropriação dos programas de reforma pelos países beneficiários. Recomendou igualmente que as condições fossem claras e verificáveis e não demasiado centradas em compromissos meramente formais para realizar reformas. Contudo, o alcance desta avaliação foi limitado pelo facto de ter sido realizada numa altura em que apenas as primeiras prestações das FAE ao abrigo do programa MEDA tinham sido pagas. Reconhecia que não era possível uma avaliação aprofundada, uma vez que estas só tinham sido introduzidas em 1996 e apenas tinham existido dados provisórios relativos a 1997. Tal situação significa que apenas as primeiras prestações da primeira FAE ao abrigo do primeiro programa MEDA foram avaliadas independentemente. Embora, de uma forma geral, a avaliação fosse positiva quanto ao impacto das FAE, é questionável se, nessa base, poderia ser emitida qualquer opinião relativa ao impacto das FAE. O próprio relatório de avaliação reconhecia, em relação a estas primeiras prestações, que determinadas condições tinham sido mais ou menos preenchidas já na altura da assinatura da convenção de financiamento.

62. Não foram realizadas avaliações independentes sistemáticas das diferentes FAE enquanto programas completos(37). As convenções de financiamento não incluem disposições claras para a avaliação destes programas. Além disso, embora as convenções de financiamento dos países mediterrânicos declarem que o beneficiário deve apresentar um relatório quando o projecto terminar, esta situação nunca foi aplicada de forma sistemática.

AMF a países terceiros

63. As várias decisões do Conselho relativas à AMF indicam que a Comissão deve enviar (normalmente pelo menos uma vez por ano, no caso de algumas decisões até 15 de Setembro) ao Parlamento Europeu e ao Conselho um relatório que deve incluir uma avaliação da implementação das decisões. De acordo com esta exigência, a Comissão determinou que sejam apresentados relatórios anuais. Os relatórios relativos a 1997 e 1998 foram ambos publicados apenas em Novembro de 1999 e o relatório relativo a 1999 apenas foi publicado no final de Outubro de 2000(38).

64. O relatório de 1999 apresenta um panorama geral da AMF (antecedentes, evolução no corrente ano, orientações e tendências, repartição dos esforços) assim como contém uma descrição da situação em cada país beneficiário. De uma forma geral, o relatório é abrangente; contudo, as explicações relativas ao desempenho macroeconómico e às reformas estruturais seriam mais relevantes se fossem estabelecidas ligações e relações causais com a assistência. As partes explicativas da implementação das decisões são muito curtas e não podem ser consideradas avaliações. A Comissão não solicitou avaliações externas independentes quer à actividade como um todo quer a países individuais. A AMF atribuída aos países candidatos à adesão à UE, aos Novos Estados Independentes e aos Balcãs Ocidentais não foi sujeita a avaliações do tipo das que foram realizadas a outros países que recebem apoio semelhante (ver ponto 61).

65. A inexistência de avaliações da AMF significa que a Comissão ainda não segue a política geral de avaliação dos programas de despesa comunitários, introduzida pela iniciativa SEM 2000. Segundo esta, as DGs e serviços operacionais são responsáveis pela avaliação regular dos seus programas e pela organização da capacidade necessária ao planeamento e gestão das avaliações necessárias na sua área de política(39). Os departamentos operacionais deverão igualmente integrar as avaliações dos programas nos seus planos de trabalho(40). Estes requisitos não são preenchidos no domínio da AMF gerida pela DG ECFIN.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

Introdução

66. Os dois instrumentos deram à Comissão a oportunidade de iniciar um diálogo mais significativo com os Governos acerca de todo o processo de reforma, o que os projectos de desenvolvimento tradicionais, em especial, normalmente não permitem. Existiu uma evolução na natureza destes instrumentos ao longo dos anos e a Comissão deve continuar a reflectir, juntamente com todas as DGs implicadas, sobre a melhor forma de utilizar estes instrumentos como parte da sua política geral para os países beneficiários.

67. A Comissão não age sozinha. No contexto da AMF, o Conselho Europeu sublinhou o facto de a Comissão Europeia não ser uma instituição financeira internacional como o Banco Mundial ou o Fundo Monetário Internacional. Nesse contexto, salientou-se que as intervenções macroeconómicas devem ser excepcionais. No entanto, o papel da União Europeia como um terceiro interveniente internacional nesta área não foi claramente definido e não está explícita qual deve ser a mais-valia da contribuição da UE (ver pontos 30 a 33).

Recomendação 1

68. A Comissão deve indicar sempre os motivos pelos quais uma acção individual da UE, com todas as suas consequências administrativas, é necessária. A mais-valia esperada não deve ser indicada apenas em comparação com programas existentes das IBW. No caso da AMF, deve igualmente ser garantida a complementaridade com a assistência dos projectos e programas tradicionais da UE.

Abordagem coerente a instrumentos semelhantes

69. A AMF e as FAE são instrumentos semelhantes. Em ambos os casos os fundos são fungíveis e são pagos em prestações quando a Comissão tem a certeza que foram preenchidas as condições, destinadas principalmente a apoiar reformas estruturais na economia do Estado beneficiário e definidas num acordo entre a Comissão e o Governo. Contudo, a AMF aos países candidatos à adesão à UE, aos Balcãs Ocidentais e aos Novos Estados Independentes é considerada um instrumento excepcional, atribuído principalmente sob a forma de empréstimos, ao passo que as FAE para os países terceiros mediterrânicos são encaradas como um instrumento normal, atribuído sempre sob a forma de subvenções (ver pontos 1 a 5).

Recomendação 2

70. A Comissão deve encontrar uma abordagem mais harmonizada para a assistência a nível macroeconómico. A forma como a gestão destes instrumentos está dividida entre os vários serviços da Comissão, incluindo o papel das Delegações, deverá ser reexaminada. Deve igualmente ter-se em conta a experiência adquirida no caso dos países ACP.

Concepção, condições e acompanhamento dos acordos

71. O processo que resulta nos acordos com os países beneficiários não está documentado de forma clara. No caso da AMF, esta situação diz respeito à relevância das condições para os objectivos políticos mais gerais, por exemplo a adesão à UE (ver ponto 44). No caso das FAE, está relacionada com a justificação do montante global da assistência e a sua divisão em prestações (ver ponto 20).

72. Nos casos em que as condições dos acordos são comuns, o acompanhamento da Comissão utiliza o trabalho desenvolvido pelo FMI e pelo Banco Mundial. O acompanhamento próprio da Comissão é intermitente. Centra-se na necessidade de verificar o preenchimento de condições com vista a aprovar o pagamento dos fundos em vez de ser um acompanhamento constante das condições económicas e políticas do país (ver pontos 52 a 55).

73. Embora as condições específicas dos diferentes programas tenham de ser preenchidas antes de os pagamentos poderem ser realizados, é compreensível que, na prática, a Comissão necessite de uma certa margem de manobra ao julgar os esforços reais do Estado beneficiário no sentido de atingir os objectivos da política e reforma macroeconómica. Além disso, por vezes pode ser necessário ter em conta acontecimentos imprevistos. Contudo, o não preenchimento de algumas condições e os problemas encontrados nem sempre foram indicados de uma forma suficientemente transparente e nem sempre foi pedida uma acção correctiva com persistência suficiente (ver pontos 22 a 27 e 42 a 45).

Recomendação 3

74. A Comissão deve tornar o processo de tomada de decisão mais claro, definindo orientações escritas para as várias fases da gestão da assistência macroeconómica. Deve igualmente documentar de forma mais clara as suas considerações ao decidir o conteúdo das convenções de financiamento com os países beneficiários, bem como ao decidir os pagamentos com base na avaliação das condições estipuladas no acordo. A Comissão deve documentar a justificação de derrogações nas situações em que as condições não são preenchidas.

Avaliação dos processos orçamentais e contabilísticos dos Governos parceiros

75. A qualidade dos processos orçamentais nos Estados beneficiários desempenha um papel crucial durante todo o processo de reforma e deve ser uma condição principal na atribuição de apoio orçamental incondicional. Um elevado grau de transparência, responsabilidade e controlo externo da gestão dos recursos públicos é vital para garantir a boa governação e ajudar a combater a fraude e a corrupção (ver ponto 50).

Recomendação 4

76. O acompanhamento por parte da Comissão da qualidade da gestão financeira nos países beneficiários deve ser substancialmente melhorado e todas as DGs relevantes devem estar implicadas. A Comissão deve ter em consideração todos os trabalhos desenvolvidos pelas IBW nesta área sempre que confie no trabalho das mesmas.

Avaliações

77. A inexistência de avaliações (AMF) ou o seu alcance limitado (FAE) significa que a Comissão ainda não implementou totalmente a política geral de avaliação dos programas de despesa comunitários. A Comissão não beneficia portanto sistematicamente das possibilidades de um processo de aprendizagem estruturado (ver pontos 61 a 65).

Recomendação 5

78. A Comissão deve realizar regularmente avaliações abrangentes no sentido de identificar quais as lições a retirar para o desenvolvimento da sua política, especialmente no que diz respeito à adequação dos programas de reforma, à relevância das condições destes para o processo de reforma e ao alívio dos custos sociais dos programas de reforma.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 7 de Março de 2002.

Pelo Tribunal de Contas

Juan Manuel Fabra Vallés

Presidente

(1) Estas regiões estão a receber a AMF. No passado, Israel (1991) e a Argélia (1991 e 1994) foram outros países beneficiários.

(2) A UE proporciona igualmente assistência ao ajustamento estrutural aos países da África, Caraíbas e Pacífico (ACP) (ver ponto 7).

(3) Fundo Monetário Internacional (FMI) e Banco Mundial.

(4) Carácter excepcional, condições prévias políticas, complementaridade, condicionalidade e disciplina financeira.

(5) Proximidade geográfica da UE, total respeito pelos direitos humanos e pelo Estado de direito.

(6) No entanto, segundo o seu programa de trabalho, a DG ECFIN pretende elaborar uma proposta de decisão do Conselho sobre um acordo-quadro para a AMF.

(7) Regulamento (CE) n.o 1488/96 do Conselho, de 23 de Julho de 1996, relativo às medidas financeiras e técnicas de apoio à reforma das estruturas económicas e sociais no âmbito da parceria euro-mediterrânica (MEDA 1) (JO L 189 de 30.7.1996), com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.o 2698/2000 do Conselho, de 27 de Novembro de 2000 (MEDA 2) (JO L 311 de 12.12.2000).

(8) Relatório especial n.o 5/2001 (JO C 257 de 14.9.2001).

(9) A rubrica orçamental correspondente é B7-4 1 0 MEDA (Medidas de acompanhamento das reformas das estruturas económicas e sociais nos países terceiros mediterrânicos).

(10) A rubrica orçamental da AMF relativa a subvenções foi introduzida pela primeira vez no orçamento geral da União Europeia relativo ao exercício de 1998 (artigo B7-5 3 1 "Assistência excepcional à Arménia, à Geórgia e ao Tajiquistão"). O orçamento relativo a 1999 introduziu outro artigo (B7-5 3 2): "Assistência macrofinanceira aos países da região ocidental dos Balcãs".

(11) Sob a forma de uma menção p.m. no capítulo B0-2 1 "Garantia à contracção e concessão de empréstimos destinados a promover o desenvolvimento de países terceiros".

(12) Foi estabelecido em 1994 um Fundo de Garantia relativo às acções externas, que cobre os incumprimentos de pagamento dentro do limite do montante disponível.

(13) Tanto no caso da Jordânia como da Tunísia existia uma FAE terminada e uma FAE em curso. No caso da Tunísia existia igualmente um programa sectorial relativo à saúde. No caso do Líbano existia uma FAE em curso. As seis FAE analisadas estavam ao abrigo do programa MEDA.

(14) Constituído por protocolos nacionais assinados (conforme o caso) entre 20 de Junho e 18 de Setembro de 1991 e abrangendo o período de 1 de Novembro de 1991 a 31 de Outubro de 1996.

(15) Ver relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1994, pontos 11.9 a 11.81 (JO C 303 de 14.11.1995).

(16) Colectânea, vol. 2, 06/95-11/97.

(17) Conferência dos ministros dos Negócios Estrangeiros da UE e dos países mediterrânicos em Barcelona (27-28 de Novembro de 1995).

(18) Os 12 parceiros mediterrânicos, localizados no Mediterrâneo sul e leste, são Marrocos, Argélia, Tunísia (Magrebe); Egipto, Israel, Jordânia, Autoridade Palestiniana, Líbano, Síria (Mashrek); Turquia, Chipre e Malta.

(19) Ao abrigo do regulamento MEDA 1, foram apresentadas propostas de financiamento no montante de mais de 2 milhões de euros a um comité (o Comité MED) de representantes dos Estados-Membros da UE que aconselham a Comissão Europeia quanto à implementação do programa MEDA. O comité deu o seu parecer relativamente às propostas.

(20) A saber, redução do défice orçamental e aumento da massa salarial.

(21) Ao abrigo do artigo IV dos seus estatutos, o FMI realiza discussões bilaterais com os seus membros, normalmente todos os anos. Uma equipa visita o país, recolhe informações económicas e financeiras e discute com os funcionários a evolução económica e política do país. Ao regressar à sede, a equipa elabora um relatório, que constitui a base de discussão pela Comissão Executiva.

(22) Artigo 308.o do Tratado CE: "Se uma acção da Comunidade for considerada necessária para atingir, no curso de funcionamento do mercado comum, um dos objectivos da Comunidade, sem que o presente Tratado tenha previsto os poderes de acção necessários para o efeito, o Conselho, deliberando por unanimidade, sob proposta da Comissão, e após consulta do Parlamento Europeu, adoptará as disposições adequadas".

(23) Conclusões do Conselho ECOFIN de 20 de Março de 1995 relativas aos princípios da AMF a países terceiros, que actualizou as conclusões do Conselho ECOFIN de Genval de 9 de Outubro de 1993 relativo à AMF (as chamadas linhas de orientação revistas de Genval).

(24) Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho relativo à execução da assistência macrofinanceira a países terceiros em 2000, COM(2001) 288 final, de 1 de Junho de 2001.

(25) Ao abrigo da facilidade de crédito comunitária de 1250 milhões de euros disponibilizada aos Novos Estados Independentes em 1992 para importação de alimentos e produtos médicos, a Arménia e a Geórgia beneficiaram respectivamente de 58 milhões de euros e 113 milhões de euros sob a forma de empréstimos, mas não conseguiram cumprir os prazos de reembolso do capital ou dos juros do empréstimo. De modo a facilitar o pagamento desta dívida, o Conselho decidiu, em Novembro de 1997, criar uma assistência financeira excepcional para a Arménia e a Geórgia sob a forma de uma combinação de empréstimos e subvenções. Esta decisão do Conselho foi alterada em Março de 2000 para ser alargada ao Tajiquistão.

(26) Relatório Anual da União Europeia sobre os direitos humanos relativo a 2001, Conselho da União Europeia, 8 de Outubro de 2001.

Iniciativa Europeia para a Democracia e a Defesa dos Direitos Humanos, Compendium 2000, programa financiado pela Comissão Europeia.

(27) Apoio prestado por países individuais (e não por instituições multilaterais).

(28) A Comissão distingue entre as necessidades financeiras restantes, que excluem o apoio financeiro do FMI e do Banco Mundial, e as necessidades financeiras residuais, que têm em consideração o apoio destas instituições.

(29) De 205 milhões de USD em Setembro de 1998 para 71 milhões de USD em Setembro de 1999.

(30) Esta foi reduzida de 50 para 40 milhões de euros.

(31) O Fundo de Garantia foi criado em 31 de Outubro de 1994 pelo Regulamento (CE, Euratom) n.o 2728/94 do Conselho e é activado em caso de incumprimento por parte do beneficiário de um empréstimo concedido ou garantido pela Comunidade a um país terceiro ou situado num país terceiro. O artigo 14.o da Decisão 94/729/CE do Conselho, relativa à disciplina orçamental, estipula que todos os anos seja inscrita no orçamento geral uma reserva relativa a empréstimos e garantias de empréstimos a título de provisão para cobrir as necessidades do Fundo de Garantia. Quando apresenta uma nova proposta de AMF sob a forma de empréstimos, a Comissão fornece informações sobre as implicações orçamentais da operação. Assim, é indicada a contribuição necessária para o Fundo de Garantia, bem como as consequências no caso de ser necessário utilizar a garantia do orçamento.

(32) Relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 2000, capítulo 8 (JO C 359 de 15.12.2001).

(33) Relatório especial n.o 5/2001, pontos 40 a 44.

(34) "Report on the managing, monitoring and control arrangements governing the use of counterpart funds and budgetary support in development aid", documento interno, Bruxelas, 4 de Julho de 2001.

(35) Uma situação semelhante foi criada para os países ACP. Relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1999, Relatório relativo às actividades do sexto, sétimo e oitavo Fundos Europeus de Desenvolvimento, ponto 35 (JO C 342 de 1.12.2000).

(36) Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu - Apoios da Comunidade aos programas de reformas económicas e ao ajustamento estrutural: balanço e perspectivas, COM(2000) 58 final, de 4 de Fevereiro de 2000.

(37) A equipa de gestão do programa MEDA (composta por peritos externos) realizou uma avaliação do programa relativo a Marrocos. Tratava-se de um documento interessante com muitos pontos pertinentes e que poderia ter interesse para as FAE em outros países.

(38) Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho relativo à execução da assistência macrofinanceira a países terceiros em 1999, COM(2000) 682 final, de 27 de Outubro de 2000.

(39) "Focus on results: Strengthening evaluation of Commission activities; Communication to the Commission from Mrs Schreyer in agreement with Mr Kinnock and the President", SEC(2000) 1051, de 26 de Julho de 2000, p. 3.

(40) "Spending more wisely: Implementation of the Commission's evaluation policy, Communication to the Commission by Mrs Gradin and Mr Liikanen, in agreement with the President", SEC(1999) 69/4.

ANEXO I

EVOLUÇÃO FINANCEIRA DAS FAE 1992-2000

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Tribunal de Contas com base em dados da Comissão.

ANEXO II

ASSISTÊNCIA MACROFINANCEIRA A PAÍSES TERCEIROS

Pormenores dos pagamentos 1998-2000

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Tribunal de Contas com base em dados da Comissão.

ANEXO III

PREENCHIMENTO DAS CONDIÇÕES

Kosovo

1. No caso do Kosovo não foi considerado necessário o respeito escrupuloso por todas as condições para a Comissão decidir propor o pagamento da segunda prestação da subvenção ao orçamento da região (15 milhões de euros). A MINUK não tinha conseguido realizar o progresso esperado na consolidação do orçamento. Os principais problemas no que diz respeito às receitas referiam-se ao facto de não ter conseguido introduzir um sistema de retenção na fonte dos salários de 15 %(1) e ao atraso na introdução de um imposto sobre os lucros. Os serviços públicos constituíam um problema importante no que diz respeito às despesas (por exemplo, sistema inadequado de facturação da electricidade)(2). Na ausência de um aumento das receitas orçamentais, existia uma necessidade contínua de um elevado nível de apoio orçamental. Em Junho de 2000 existiu um perigo real de défice de caixa no orçamento do Kosovo e solicitou-se a doadores internacionais que fornecessem fundos. A segunda prestação foi paga devido a estas necessidades de financiamento urgentes. Contudo, este pagamento apressado comprometeu o princípio da condicionalidade macroeconómica, apesar de a Comissão ter chegado à conclusão geral de que as condições específicas relacionadas com o apoio orçamental da UE foram "em grande parte" preenchidas.

Bulgária

2. A auditoria do Tribunal na Bulgária em Abril de 2001 revelou que na área da privatização bancária o banco estatal Biochim ainda não tinha sido vendido, como estava previsto nas condições. Representantes do Ministério das Finanças, do FMI e do Banco Mundial expressaram a sua opinião de que a condição relativa à venda do banco estatal Biochim não era realista. Os representantes do Banco Mundial comentaram igualmente que não consideravam razoável especificar que determinadas empresas nomeadas individualmente deveriam ser privatizadas numa data específica, uma vez que essa situação poderia ter um efeito negativo no preço de venda.

3. Na área do ambiente, a Bulgária teve de adoptar legislação em conformidade total com a directiva da UE relativa à avaliação do impacto ambiental. Em Abril de 2000 a Delegação considerou que esta condição não estava preenchida. Em Julho de 2000 a DG ECFIN achou que a condição não tinha sido preenchida em termos formais mas que, "ainda assim, verificaram-se progressos substanciais nesse sentido". A DG ECFIN foi de opinião que o progresso era suficiente para permitir o pagamento de uma segunda prestação. Contudo, em Abril de 2001, embora tivesse sido redigida uma nova lei relativa à avaliação do impacto ambiental, esta ainda não fora adoptada pelo Parlamento búlgaro.

4. A Comissão considerou que a condição ambiental estava preenchida no contexto do empréstimo (tornar a legislação inteiramente conforme com a directiva da UE relativa à AIA). No entanto, no relatório regular relativo ao progresso da Bulgária no sentido da adesão, elaborado pela DG ELARG (Novembro de 2000), a Comissão declarou que serão necessárias mais alterações jurídicas no sentido da conformidade total com os requisitos da UE relativos à AIA.

5. No que diz respeito ao empréstimo anterior à Bulgária, decidido em 1997 (250 milhões de euros), a Comissão considerou a divisão da segunda prestação em duas, uma vez que as condições de preparação para adesão à União Europeia apenas foram cumpridas em parte. No entanto, as informações resultantes do processo de acompanhamento acabaram por não ser levadas em conta e foi pago o montante total.

Montenegro

6. Em Novembro de 2000 um consultor redigiu um primeiro relatório que salientava problemas importantes no que diz respeito à transparência e plenitude do orçamento (por exemplo, "os valores em numerário não dão uma imagem real da execução orçamental"). No relatório final o consultor concluiu que "o Montenegro realizou progressos substanciais, maiores em algumas áreas do que em outras, no sentido de preencher as condições". No que diz respeito à condição relativa à melhoria da transparência fiscal e orçamental, o relatório mostrava que, por um lado, "o Montenegro preencheu completamente as condições relativas à classificação orçamental", mas, por outro, "não obstante, o Montenegro ainda tem um caminho a percorrer no sentido de preencher os padrões internacionais de transparência fiscal" (o Montenegro preencheu apenas três dos vinte princípios relativos a transparência fiscal do Código de Boas Práticas do FMI). O consultor não apresentou uma recomendação clara a favor ou contra uma decisão de pagamento. A proposta da Comissão ao Comité Económico e Financeiro relativa ao pagamento da segunda prestação (sob determinadas condições) foi, contudo, apresentada mesmo antes de este relatório final estar disponível. A Comissão realizou a sua própria missão no Montenegro no início de Dezembro de 2000 e foi igualmente de opinião que "foram realizados progressos substanciais em várias áreas, embora seja necessária uma maior acção em outras" (por exemplo, poucos progressos no reforço do papel do Ministério das Finanças; fraco progresso no que diz respeito à reforma da tributação dos rendimentos e acumulação de retroactivos; controlo não satisfatório das despesas). Solicitou-se às autoridades do Montenegro que tomassem medidas rápidas. Até certo ponto, as condições foram renegociadas e suavizadas de forma a que o Montenegro pudesse cumpri-las já em Dezembro de 2000. Conforme planeado, a Comissão pagou 12,95 milhões de euros em Janeiro de 2001.

Jordânia

7. A análise elaborada pela Comissão relativa ao pagamento da primeira prestação da FAE II da Jordânia explicava que a introdução do IVA tinha sido adiada, mas ainda assim concluía que a condição correspondente está preenchida.

Tunísia

8. No caso da segunda prestação da FAE 1 da Tunísia, uma análise da Comissão sobre até que ponto as condições tinham sido preenchidas concluía que uma condição relativa à oferta de venda de cinco empresas públicas tinha sido preenchida embora apenas tivessem sido realizadas duas dessas operações. A Comissão pagou a segunda prestação da FAE 1 da Tunísia em Dezembro de 1997, após obter a assinatura do auditor financeiro, embora reconhecesse que cinco condições apenas tinham sido parcialmente preenchidas. Este valor foi transferido em euros para o Banco Central da Tunísia. Segundo a convenção de financiamento, o valor correspondente em dinares deveria depois ser transferido para o orçamento, após a assinatura do coordenador nacional e do chefe da Delegação(3). O chefe da Delegação apenas assinou em Julho de 1998, pois apenas nessa altura a Comissão considerou que todas as condições tinham sido preenchidas(4). Por consequência, a única explicação para a transferência dos fundos em Dezembro de 1997 seria que a Comissão procurava melhorar a sua taxa aparente de execução orçamental. Nunca foram pagos quaisquer juros relativos a este montante, que permaneceu na conta do Banco Central da Tunísia durante mais de seis meses.

(1) Existem preocupações importantes de equidade, uma vez que os habitantes locais funcionários das Nações Unidas estão isentos de impostos ao abrigo da convenção das Nações Unidas. A MINUK tentou (carta de 25 de Maio de 2000 de Bernard Kouchner ao Secretário-Geral das Nações Unidas), até agora sem sucesso, propor que estas isenções não sejam aplicadas no caso específico do Kosovo.

(2) Ver Relatório sobre as demonstrações financeiras da Agência Europeia de Reconstrução e a execução da ajuda ao Kosovo no exercício de 2000 (JO C 355 de 13.12.2001).

(3) O requisito de uma dupla assinatura não tem qualquer objectivo útil no caso do apoio orçamental directo gerido a partir de Bruxelas. A decisão sobre se as condições foram satisfeitas deve ser tomada uma única vez em nome das Comunidades. Não deve ser um processo de duas fases.

(4) Considerou-se preenchida a condição relacionada com a oferta de venda de cinco empresas públicas e portanto esta não teve mais acompanhamento.

Respostas da comissão

SÍNTESE

I-II. Embora sejam semelhantes num certo número de aspectos, a AMF (assistência macrofinanceira) e os MAE (mecanismos de ajustamento estrutural) são concebidos de forma diferente e destinam-se a fazer face a necessidades diversas.

A AMF é um instrumento excepcional (com base em decisões ad hoc do Conselho) e destina-se a ajudar os países beneficiários que se deparam com desequilíbrios macroeconómicos graves, mas geralmente a curto prazo (graves dificuldades da balança de pagamentos e problemas orçamentais).

Os MAE no âmbito MEDA são instrumentos habituais de cooperação financeira com os países beneficiários. Respondem a necessidades orçamentais mais a longo prazo relacionadas com o processo de desenvolvimento nesses países, sendo decididos no âmbito do exercício de programação normal que se aplica a todas as operações executadas nos termos do regulamento MEDA.

III. O montante atribuído a um MAE tem em conta os custos das reformas apoiadas pela operação, sendo documentado mais integralmente desde 2001. A Comissão mantém um diálogo estreito com o país e as instituições financeiras internacionais (IFI), particularmente o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Mundial (BM), para coordenar e apreciar as necessidades efectivas do país. No caso dos MAE, são consideradas importantes as sinergias com o Banco Mundial quer a título de operações paralelas sob idênticas condições (para aumentar o efeito conjunto de alavanca e evitar "a divisão dos doadores" perante o beneficiário), quer sob a forma de operações autónomas da UE que alargam os objectivos dos acordos de associação a que o Banco Mundial atribui uma grande importância.

Dado que os MAE acompanham os programas de reforma dos parceiros mediterrânicos, não é necessário um calendário fixo de desembolsos (as prestações apenas são pagas mediante a conformidade com as condições). Tal explica-se porque (a) o ritmo de reformas do país parceiro deve ser respeitado e (b) os MAE não constituem instrumentos excepcionais a utilizar para o financiamento urgente de défices internos e externos.

IV. Embora as conclusões ECOFIN referidas pelo Tribunal sejam informais, não sendo juridicamente vinculativas, a maioria dos casos de AMF seguem os princípios. Podem surgir algumas excepções o que não é inesperado dado a natureza do programa, embora aquelas sejam conhecidas e objecto de uma análise adequada.

A coordenação, por sua própria natureza, pode sempre ser melhorada mas considera-se que, em geral, existe um bom equilíbrio entre a coordenação e acções.

V. O conjunto dos países interessados nestas ajudas é regularmente objecto do exame previsto no artigo IV do FMI, segundo o qual são analisadas e avaliadas a execução orçamental e a qualidade dos dados relativos às finanças públicas. Estas fornecem um contributo muito importante para avaliar a qualidade dos processos orçamentais e contabilísticos.

VI. Os programas dispõem de pessoal altamente qualificado e experimentado que têm contactos com especialistas e peritos independentes. É normal que a Comissão trabalhe intimamente com as IFI e utilize a mesma informação, dado que em muitos casos os objectivos são os mesmos. Os desembolsos podem basear-se numa avaliação global da realização dos objectivos fixados, embora toda a informação disponível pertinente deva ser ponderada para chegar a uma conclusão adequada. Algumas acções, que podem não ter sido previstas num acordo original, poderão ser importantes para a realização do objectivo global.

VII. A Comissão elabora um relatório que ultrapassa as exigências mínimas. No entanto, a Comissão procura alcançar uma melhoria contínua, devendo o relatório ser melhorado no futuro com mais informação sobre os resultados das avaliações, na sequência de uma maior importância dada às avaliações.

VIII. É realizado um esforço sistemático para garantir uma complementaridade adequada com os programas FMI/BM. Em geral, a mobilização da AMF e dos MAE está associada com os esforços complementares de reforma exigidos aos países parceiros beneficiários. São previstas mais avaliações como parte do processo de reforma que também inclui critérios relativos aos resultados. Deverão permitir uma melhor avaliação do valor acrescentado das intervenções da UE.

Embora estes dois instrumentos sejam concebidos de forma diferente e prossigam, de alguma forma, objectivos diferentes, envidam-se esforços para garantir coerência nos respectivos processos de execução. A observação do Tribunal será tomada em consideração neste contexto.

A Comissão assegurará, em todos os casos, que as razões para a concessão de derrogações sejam devidamente documentadas.

Tal está previsto como parte da reforma geral.

INTRODUÇÃO

4. A assistência macrofinanceira (AMF) constitui um instrumento excepcional (baseado em decisões ad hoc do Conselho) destinada a ajudar os países beneficiários a responder principalmente a desequilíbrios macroeconómicos a curto prazo.

Em contrapartida, os mecanismos de ajustamento estrutural (MAE) constituem um instrumento-tipo de cooperação económica destinados a apoiar durante um largo período os países beneficiários nas seus esforços de reforma.

CONCEPÇÃO DOS PROGRAMAS

19. No quadro da reforma de gestão das ajudas externas, a Comissão prevê a realização de um manual de procedimentos, bem como de uma formação específica sobre esse manual.

A Comissão considera que existem conhecimentos técnicos adequados no âmbito dos serviços encarregados da gestão desses instrumentos para assegurar uma avaliação eficaz dos critérios de desempenho associados à respectiva execução.

20. O montante atribuído a um MAE tem em consideração os custos das reformas apoiadas pela operação, sendo documentado mais integralmente desde 2001.

21. Graças ao exercício dos "Documentos estratégicos por país 2000-2006" e aos programas indicativos trienais 2000-2002, os serviços da Comissão conseguiram estruturar, a médio prazo, a introdução das operações MAE. Tal permite avançar, ano a ano, o âmbito das reformas necessárias para a modernização do país, num quadro que garante a coerência das ajudas da UE.

23. Ver resposta ao ponto 53.

24. A retirada do Banco Mundial deve-se em parte à situação económica do Líbano. A manutenção do MAE foi objecto de uma concertação muito estreita com o FMI e o BM. Deste modo, o FMI e o BM desejaram vivamente que a Comissão mantivesse a sua operação para que houvesse um canal de pressão sobre a política de reforma no Líbano.

Se as consultas a título do artigo IV foram retardadas, o FMI, que seguia permanentemente a situação do Líbano, pôde informar a Comissão de todos os desenvolvimentos necessários.

A realização das condições da primeira parcela permitiram, entre outras, a preparação do IVA, peça fundamental da reforma fiscal do Líbano depois do desbloqueio das negociações do acordo de associação. Tal justificou o respectivo desembolso, ainda que a Comissão tivesse insistido em exprimir graves preocupações sobre o plano macroeconómico mediante carta do Comissário ao Ministros das Finanças de 28 de Julho de 2000.

A Comissão optou por uma formulação não vinculativa para exprimir que a Comissão guardava a sua liberdade de apreciação relativamente ao FMI.

25. No caso dos MAE, são consideradas importantes as sinergias com o Banco Mundial quer a) sob a forma de operações paralelas com condições idênticas para aumentar o efeito de alavanca comum e para evitar "a divisão dos doadores" relativamente ao beneficiário, quer b) sob a forma de operações autónomas da UE não incompatíveis com as do Banco Mundial e que alargam os objectivos dos acordos de associação a que o Banco Mundial atribui uma grande importância.

26. Em cada um dos casos evocados pelo Tribunal, a Comissão não deixou de consultar os peritos do Banco Mundial que partilharam todos os seus conhecimentos técnicos nos domínios sociais. De forma mais geral este diálogo permitiu aos serviços da Comissão equilibrar a natureza das acções abrangidas pelos programas.

27. Apenas em casos excepcionais foram deixadas em aberto condições relativas às segundas parcelas; no entanto, desde Janeiro de 2001, a Comissão não deixou em aberto quaisquer condições relativas às segundas parcelas no respeitante a quaisquer acordos MAE.

28. As conclusões informais do Conselho ECOFIN de Genval referidas pelo Tribunal dão orientações gerais para a concepção e a execução da AMF. No entanto, devido ao seu carácter ad hoc, cada decisão de assistência financeira excepcional ou macrofinanceira fixa de novo os princípios e as condições de aplicação do correspondente pacote de auxílios.

30. A motivação da proposta da Comissão, incluindo a sua avaliação dos factores que justificam uma intervenção financeira por parte da Comunidade, é geralmente apresentada na exposição de motivos que acompanha a proposta da Comissão. A existência de um défice residual de financiamento externo na balança de pagamentos do país beneficiário (depois de tomar em conta o financiamento das instituições financeiras internacionais) constitui uma condição importante mas não suficiente para dar início a esse tipo de assistência.

O valor acrescentado esperado da intervenção comunitária resulta da própria natureza da assistência macrofinanceira. A assistência é, em geral, disponibilizada a países terceiros parceiros que estão geograficamente próximos da União Europeia e que mantêm com ela importantes relações políticas e económicas. Este tipo de assistência completa o financiamento prestado pelas IFI pertinentes, sendo os respectivos objectivos coerentes com os objectivos acordados por essas instituições e o país beneficiário. No entanto, as condições de política económica (nomeadamente relativas às reformas estruturais) associadas à execução da assistência também são inspiradas pela agenda de cooperação económica entre a UE e o país beneficiário tal como estabelecido nos acordos de associação ou de cooperação.

31. A Comissão avançou propostas de assistência macrofinanceira sempre que existiam necessidades residuais de financiamento externo para além das necessidades que podiam ser cobertas pelas IFI.

As características da assistência financeira excepcional à Arménia, Geórgia e Tajiquistão são semelhantes às que se aplicaram a outros programas de assistência macrofinanceira, incluindo em especial:

- a necessidade de cumprir as suas obrigações financeiras externas para com a Comunidade antes de serem autorizados a beneficiar de um novo pacote de assistência,

- um elemento de subvenção justificado pela situação económica e social excepcionalmente difícil destes países e pela respectiva capacidade limitada de serviço da dívida, tal como na Albânia, Kosovo ou Bósnia-Herzegovina,

- os pagamentos das subvenções dependem do cumprimento das condições macroeconómicas e de reforma estrutural por parte dos países beneficiários.

A exigência de redução na situação de devedor líquido da Arménia, Geórgia e Tajiquistão destinava-se a facilitar as obrigações de serviço da dívida destes países de baixo rendimento.

33. É necessário inserir a aplicação da assistência macrofinanceira numa perspectiva mais ampla.

No início dos anos 90, durante os primeiros anos de transição do sistema de planeamento central para as economias de mercado na maior parte dos países da Europa Central e Oriental, muitos destes países beneficiaram de pacotes de assistência isolados (Hungria, República Checa, Eslováquia, Países Bálticos). O facto de a assistência macrofinanceira ter sido prestada repetidamente num número limitado de países (nomeadamente a Roménia, a Bulgária e a Ucrânia) na Europa Oriental e Meridional demonstra simplesmente que o processo de transição para a economia de mercado foi nalguns casos complexo e descontínuo. Dadas as difíceis circunstâncias políticas, as necessárias reformas estruturais foram atrasadas ou imperfeitamente executadas nalguns países, tendo reaparecido circunstâncias excepcionais.

35. No que diz respeito à proximidade geográfica, a Arménia e a Geórgia podem em muitos aspectos ser consideradas como Novos Estados Independentes da Europa. Com a possível adesão da Turquia, tornar-se-ão vizinhos imediatos da União Europeia como a Bielorrússia, a Ucrânia e a Moldávia. São países de interesse estratégico para a Comunidade visto que a respectiva estabilidade macroeconómica e política é essencial para os fornecimentos adequados de energia à Europa através dos corredores de gás e de petróleo que ligam à Ásia Central. Estes países estão ligados à União Europeia através de uma relação especial mediante os acordos de parceria e cooperação e de importantes programas como Traceca e Inogate. O caso do Tajiquistão é algo diferente, mas a estabilidade do país também é essencial para a estabilidade da Ásia Central e para o funcionamento adequado dos corredores de gás e de petróleo.

Embora se reconheça que sejam necessários mais progressos no domínio dos direitos humanos nalguns países em questão, a Comissão considera, no entanto, que as pré-condições políticas têm sido respeitadas até agora e que nenhum país com um passado duvidoso em matéria de princípios democráticos e direitos humanos está actualmente a beneficiar de um programa activo de AMF.

38. A assistência da Comunidade é geralmente decidida num determinado momento e é autorizada com base numa estimativa das necessidades médias residuais de financiamento da balança de pagamentos do país beneficiário no contexto de um programa apoiado pelo FMI. Os desembolsos têm lugar quando as condições da assistência são preenchidas, em princípio durante o período de programação, mas independentemente das necessidades efectivas da balança de pagamentos (que estão constantemente a variar durante o período) no momento dos desembolsos (a menos que surjam circunstâncias inesperadas, sendo o programa interrompido; ou caso tenha sido explicitamente prevista desde o início uma reavaliação da situação financeira externa). Esta é a única forma prática de execução da assistência financeira deste tipo, constituindo a abordagem adoptada por todos os doadores oficiais mais importantes.

39. Como reflectido no anexo 2.1 do relatório da Comissão ao Parlamento e ao Conselho sobre a aplicação da assistência macrofinanceira em 2000 [COM(2001) 288 final], a assistência da Comunidade à Bulgária em 1999/2000 representa cerca de 50 % do apoio total bilateral disponibilizado a este país (ver também a resposta ao ponto 38).

40. Do ponto de vista da Comissão, a MINUK efectuou progressos particularmente consideráveis ao estabelecer um quadro macroeconómico em circunstâncias muito difíceis. Este incluiu, por exemplo, o estabelecimento de uma autoridade orçamental central que assegura o controlo orçamental e o desenvolvimento de uma base de receitas. Tal justificou, na opinião da Comissão, o pagamento da segunda parcela.

Esta apreciação positiva foi confirmada pela avaliação positiva relativa à transformação económica do Kosovo efectuada pelas IFI e outros organismos internacionais. Ao tomar a sua decisão, a Comissão também teve em consideração as necessidades financeiras externas e a urgência. O gabinete de Pristina da Agência Europeia para a Reconstrução não foi responsável pela determinação da realização das condições necessárias para o pagamento da segunda parcela. Foi considerado adequado prosseguir com a aplicação da assistência macrofinanceira quando as condições que lhes estavam especificamente associadas fossem preenchidas em vez da introdução de condições cruzadas, correndo assim o risco de refrear o progresso no domínio do quadro económico e na prestação de serviços básicos ao Kosovo.

41. Quando surgiu a crise do Kosovo, a Comissão decidiu prestar uma ajuda orçamental de urgência à Albânia (subvenção) até 67 milhões de euros para ajudar o país a fazer face à presença de uma grande número de refugiados. Embora apenas 33 milhões de euros tivessem sido desembolsados, dado que os refugiados regressaram mais rapidamente do que previsto, a Albânia decidiu não utilizar a ajuda já aprovada a título de empréstimo. A referida assistência já não está programada, concordando a Comissão com a ideia de que poderá ser anulada.

43. A AMF, assente numa política de condições, pode, por vezes, ter que ser formulada em termos gerais por forma a ter em conta circunstâncias complexas, deixando uma margem de apreciação.

No caso dos dois exemplos, a Comissão observaria o seguinte:

- No que diz respeito ao Kosovo, na segunda conferência de doadores, de 17 de Novembro de 1999, a MINUK, a Comissão Europeia e o Banco Mundial apresentaram programas e documentação pormenorizados. Estes documentos descreviam as áreas prioritárias relativamente às quais deveriam ser estabelecidos quadros regulamentares (por exemplo, energia, água e resíduos, transportes, telecomunicações, etc.). Os resultados podem ser avaliados com base nos documentos preparatórios (por exemplo, o Livro Branco para o desenvolvimento do sector privado), nos projectos de regulamentos (divulgados na Estrutura Conjunta de Administração Provisória ou enviados para o serviço jurídico) ou nos regulamentos adoptados;

- A condição mencionada no caso da FYROM foi inspirada no plano de acção do Banco Mundial relativo à análise institucional e às despesas públicas. O referido plano de acção estabelece determinados passos a tomar, mas não foi muito específico quanto ao calendário a seguir (dado que a maior parte do calendário era relativo à criação do organismo de funcionários). Portanto, foi considerado adequado formular a condição em termos amplos e utilizar o plano de acção do BM para avaliar se as autoridades tinham "efectuado progressos significativos...".

44. Todas as condições associadas com o empréstimo macrofinanceiro de 1999 à Roménia constituíam questões-chave identificadas nos pareceres e relatórios regulares da Comissão de 1997, 1998 e 1999.

45. Por ocasião da acção, o Montenegro fazia face tanto a um contexto externo muito complexo e difícil como estava a entrar num período transitório que envolvia a consolidação das instituições e a modernização da administração. A assistência tinha que ser aplicada urgentemente por razões políticas, económicas e financeiras. Com este pano de fundo, decidiu-se reduzir o intervalo mínimo habitual entre os pagamentos de três para dois meses. As condições de reforma estrutural associadas ao pagamento centravam-se na área orçamental, nomeadamente, no melhoramento da transparência orçamental e fiscal, quando foi considerado viável para as autoridades efectuar avanços satisfatórios dentro de dois meses.

No entanto, como foi explicitado na decisão do Conselho, o período de dois meses constituía o mínimo e a assistência não podia em caso algum ser desembolsada antes do preenchimento das condições. O desembolso efectivo da segunda fatia teve lugar quatro meses após a primeira fatia, precisamente por causa de um cumprimento insatisfatório das condições.

AVALIAÇÃO DOS PROCESSOS ORÇAMENTAIS E CONTABILÍSTICOS DOS GOVERNOS PARCEIROS

47. Os países MEDA são anualmente sujeitos ao exame previsto no artigo IV do FMI, segundo o qual são examinadas e avaliadas a execução orçamental e a qualidade dos dados relativos às finanças públicas. Se a Comissão não efectua a avaliação específica destes temas, é porque há uma coordenação estreita com o Banco Mundial que leva a cabo análises das despesas públicas na região e com o FMI, incluindo o seu departamento fiscal, para todos os aspectos fiscais. Estes prestam um contributo fundamental para avaliar a qualidade dos processos orçamentais e contabilísticos.

48. O guia dos procedimentos relativos à ajuda orçamental, actualmente em preparação, afirma que a avaliação das finanças públicas constitui um dos passos fundamentais na preparação de uma operação de ajuda orçamental.

49. Quando a assistência macrofinanceira é utilizada para o seu fim habitual de reforço das reservas externas do país, o principal objectivo não consiste num acompanhamento estreito do orçamento nacional do país beneficiário. O Governo não deverá utilizar o dinheiro pago ao Banco Central, dado que um aumento das reservas externas não se traduz automaticamente num aumento do crédito do Banco Central ao Governo. O acompanhamento dos objectivos quantitativos efectuado pelo FMI constitui uma garantia suficiente a este respeito.

Quando a assistência macrofinanceira é paga directamente ao orçamento nacional (por exemplo, o Kosovo, o Montenegro), é correcto acompanhar o respectivo orçamento. A este respeito, os serviços da Comissão beneficiaram do acompanhamento orçamental global levado a cabo pelas IFI, pelo pilar UE da administração das Nações Unidas no Kosovo e por um consultor no Montenegro.

50. A Comissão concorda que as lições tiradas deveriam ser devidamente tomadas em consideração. Também concorda com a importância de avaliar a qualidade da gestão das finanças públicas nos países que beneficiam de ajudas orçamentais, o que constitui um ponto fundamental sublinhado no relatório do SAI. A Comissão consulta os doadores, incluindo o BM e o FMI, relativamente à avaliação da gestão das finanças públicas.

ACOMPANHAMENTO DA AMF E DAS FAE

51. Relativamente à AMF, existem regras e procedimentos internos, embora nem sempre estejam estritamente formalizados. O carácter informal das referidas regras e procedimentos deriva da natureza excepcional do instrumento.

A responsabilidade pela execução da assistência macrofinanceira incumbe às unidades geográficas, mas o conselheiro encarregado da coordenação da assistência financeira supervisiona todas as operações e garante a coerência global.

53. Os serviços da Comissão, incluindo as delegações, efectuam um acompanhamento regular das evoluções económicas e políticas dos países beneficiários.

A Comissão, à medida que executa o seu programa de desconcentração do pessoal a favor das delegações, está a melhorar a respectiva capacidade de seguir as condições políticas e económicas nos países beneficiários.

55. Embora mantenha a sua liberdade de apreciação, a Comissão estabelece uma coordenação actualmente de forma sistemática com o Banco Mundial.

56. A razão de ser dos MAE (que acompanham os programas de reforma dos parceiros mediterrânicos) não exige o estabelecimento de um calendário fixo para os desembolsos. O pagamento das prestações é efectuado apenas quando as condições são preenchidas. O ritmo de reformas do país parceiro deverá ser respeitado. Recorde-se que os MAE não são instrumentos excepcionais utilizados em resposta a necessidades de financiamento externo urgente a curto prazo.

58. Como previsto no protocolo de acordo que define as condições de desembolso, o Governo da Jordânia aprovou um projecto de lei da concorrência que tem em consideração os comentários da DG Concorrência. O projecto foi apresentado pelo Governo ao Parlamento em 1997. Desde então os comités parlamentares discutiram o projecto e reenviaram-no várias vezes ao Governo com pedido de alterações. Infelizmente, em Abril de 2001 o Parlamento recusou a legislação. Em conclusão, o interlocutor da Comissão, o Governo da Jordânia, cumpriu integralmente com as condições fixadas no protocolo de acordo.

59. É correcto afirmar-se que existe um consenso geral entre a Comissão e o FMI/BM acerca dos progressos no processo de ajustamento e de reforma dos países beneficiários. No entanto, as decisões da Comissão relativas aos desembolsos da assistência macrofinanceira e dos MAE são tomadas independentemente.

60. As decisões do Conselho que autorizam operações de assistência macrofinanceira estipulam que a Comissão é responsável, em consulta com o EFC e em coordenação com o FMI, pelo acordo com as autoridades dos países beneficiários relativo às condições das operações de assistência macrofinanceira e pela verificação de que estas condições foram cumpridas. Em todos os casos a Comissão procura documentar integralmente as razões para a derrogação das condições. A mesma abordagem se aplica aos MAE (ver também o ponto74).

RELATÓRIOS E AVALIAÇÃO

61-62. Todos os MAE aprovados desde 2000 incluem uma disposição financeira com vista à realização de uma avaliação independente no final dos programas. A observação do Tribunal relativa ao relatório a apresentar pelo país beneficiário será tomada em consideração para os programas em curso e futuros.

62. Está prevista uma avaliação do apoio à política macroeconómica para 2004/2005. Não está prevista abranger a AMF. Uma vez que o relatório de avaliação esteja concluído, será disponibilizado no sítio web da Comissão.

63. Recentemente foram efectuados progressos substanciais: a Comissão adoptou o relatório sobre a execução da assistência macrofinanceira para 2000 [COM(2001) 288] em 1 de Junho de 2001.

64-65. A análise da reforma estrutural constante do relatório anual corresponde amplamente às condições políticas acordadas com os países beneficiários. No entanto, dada a sensibilidade e o carácter confidencial das reformas acordadas no protocolo de acordo com os Governos dos países beneficiários, não é geralmente explicitada a ligação entre a análise da Comissão e as condições precisas associadas às operações.

A Comissão está a planear dar início a avaliações independentes dos programas AMF a partir de 2003 em diante.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

66. A Comissão partilha dos pontos vista do Tribunal e está actualmente a explorar a melhor forma de estruturar e pôr em prática estes instrumentos de realização de políticas, por forma a melhorar a coerência e a eficiência.

67. Como mencionado no ponto 30, a AMF é geralmente disponibilizada a países parceiros geograficamente próximos com importantes relações económicas e políticas com a UE. Completa o financiamento prestado pelas IFI pertinentes, sendo os seus objectivos portanto coerentes com os objectivos acordados entre essas instituições e o país beneficiário. No entanto, as condições de política económica (nomeadamente em matéria de reforma estrutural) associadas à aplicação da assistência também se inspiram na agenda de cooperação económica entre a UE e o país beneficiário tal como definido nos acordos de associação ou cooperação.

68. No caso dos MAE, são sistematicamente procuradas sinergias com o Banco Mundial, quer (a) sob a forma de operações paralelas com condições idênticas por forma a melhorar o efeito de alavanca conjunto e para evitar "a divisão dos doadores" relativamente ao beneficiário ou (b) sob a forma de operações autónomas da UE, não incompatíveis com as do Banco Mundial, mas que alargam os objectivos dos acordos de associação a que o Banco Mundial atribui grande importância.

No caso da AMF, a justificação de uma acção separada da UE é explicitada nas exposições de motivos das respectivas decisões do Conselho; também se procura obter a coerência com os outros instrumentos da UE (ver resposta ao ponto 30).

69. A AMF e os MAE têm diferentes objectivos dado que se propõem preencher necessidades diferentes embora alguns elementos operacionais sejam semelhantes, como indicado pelo Tribunal.

70. A Comissão pretende através das suas operações harmonizar a sua abordagem sempre que possível ao mesmo tempo que garante uma suficiente flexibilidade para fazer face a diferentes exigências.

73. No que diz respeito aos MAE, o guia sobre a ajuda orçamental, que está actualmente a ser preparado por AIDCO, tem em consideração várias recomendações do Tribunal. Ver também resposta aos pontos 60 e 74.

74. A Comissão está a trabalhar no sentido do estabelecimento de um conjunto de regras e procedimentos mais sistemático que deverá ser aplicado aos instrumentos financeiros com implicações macroeconómicas. Para os instrumentos como a AMF e os MAE, a respectiva aplicação está geralmente sujeita ao cumprimento satisfatório das condições políticas. Este tipo de condições pode, por vezes, necessitar de ser formulado em termos amplos por forma a ter em conta circunstâncias complexas. É, por vezes, não apenas necessário mas também eficaz manter uma margem de apreciação.

Por esta razão, a verificação do cumprimento satisfatório das condições associadas à AMF e aos MAE exigem uma avaliação técnica e global do programa de reforma estrutural e de ajustamento económico do país.

75. A Comissão concorda integralmente com a tónica colocada pelo Tribunal na qualidade dos processos orçamentais e na importância da transparência.

76. A Comissão tenciona melhorar o acompanhamento da gestão financeira nos países beneficiários.

A Comissão mantém estreitas relações de trabalho com o FMI e o BM mas a CE não é membro destas instituições. Portanto, pode haver condicionalismos institucionais ao envolvimento da Comissão no respectivo trabalho.

78. A Comissão está a analisar formas de melhorar os processos de avaliação da AMF, nomeadamente através de exercícios de avaliação do financiamento a partir de 2003 em diante. Os relatórios anuais da Comissão ao Conselho e ao Parlamento relativos à aplicação da AMF, bem como qualquer exercício futuro de avaliação deste tipo de assistência, têm que tomar em devida consideração a sensibilidade e o carácter confidencial das medidas políticas acordadas entre a Comissão e os países beneficiários a título de condições para o desembolso da assistência.

No que diz respeito aos MAE, a Comissão inicia, desde a fase de preparação das operações, análises de viabilidade e do impacto do processo de reforma apoiado por um MAE. Além disso, desde 2001, prevê-se sistematicamente a avaliação dos MAE.

ANEXO III

CUMPRIMENTO DAS CONDIÇÕES

Kosovo

1. No caso do Kosovo, a identificação das condições foi particularmente delicada dadas as circunstâncias excepcionais e a situação difícil no terreno. No entanto, na sequência do seu exame de Junho de 2000, a Comissão convenceu-se de que os avanços da MINUK na aplicação das condições eram suficientes para autorizar um desembolso.

No que diz respeito ao orçamento do Kosovo, as condições impostas não exigiram uma consolidação orçamental, mas antes um melhoramento da cobrança de receitas e um melhor controlo das despesas. A MINUK tinha progredido nestas áreas e era apoiada pela comunidade internacional (comité director/grupo de trabalho, de 20 de Junho de 2000).

Como o Tribunal reconhece (nota de rodapé 1 da página 18), há importantes razões sociais e económicas ("preocupações importantes de equidade") por detrás da decisão da MINUK no sentido de não introduzir o imposto sobre os salários por retenção na fonte. A Comissão concordou com este ponto de vista e, portanto, aceitou esta decisão.

No que diz respeito ao autofinanciamento, na perspectiva da Comissão, a MINUK fizera progressos significativos no sentido de aumentar a parte do orçamento financiada internamente: nos quatro meses de 1999 que foram orçamentados (Setembro-Dezembro), cerca de um terço das despesas recorrentes tinham sido cobertas por recursos próprios, embora num quadro orçamental distinto. Em 2000, o plano orçamental previa o financiamento externo de cerca de 50 % ou 220 milhões de marcos alemães, quando, de facto, o orçamento encerrou com um