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Bruxelas, 23.7.2008

COM(2008) 494 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

sobre os progressos realizados pela Roménia no âmbito do Mecanismo de Cooperação e de Verificação{SEC(2008) 2349}

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

sobre os progressos realizados pela Roménia no âmbito do Mecanismo de Cooperação e de Verificação

1. INTRODUÇÃO

Aquando da sua adesão à UE em 2007, a Roménia confrontava-se com sérias dificuldades para assegurar o bom funcionamento do seu sistema judiciário e combater a corrupção. A Comissão e os restantes Estados-Membros consideraram que estas dificuldades poderiam ser ultrapassadas, tendo as autoridades romenas assumido o compromisso de colmatar as deficiências nestes domínios, por forma a que a Roménia pudesse assumir plenamente os direitos e obrigações inerentes à adesão à UE. A Roménia e os restantes Estados-Membros reconheceram que se impunha uma profunda reforma do sistema judicial, que garantisse a responsabilização e a eficiência desse sistema e de outros organismos responsáveis pela aplicação da lei, para que os romenos estivessem em condições de exercer os seus direitos de cidadania da UE e pudessem beneficiar do apoio financeiro inerente à adesão. Em termos mais gerais, reconheceram que os princípios que estão no âmago da UE – respeito do Estado de direito, reconhecimento mútuo e cooperação com base num pacto fundamental de confiança – só podiam ser concretizados na prática se estes problemas fossem solucionados na fonte.

Neste contexto, a Comissão e os restantes Estados-Membros consideraram que seria necessário trabalhar em estreita cooperação com a Roménia, após a sua adesão, a fim de assegurar a realização das necessárias reformas, na óptica do reforço do sistema judicial e da luta contra a corrupção. Assim, a Comissão instituiu um Mecanismo de Cooperação e Verificação (MCV), a fim de acompanhar os progressos realizados e proporcionar apoio com vista a resolver estas deficiências. Com base nas informações prestadas pelas autoridades romenas, complementadas por missões de peritos, o presente relatório proporciona uma síntese e uma avaliação pormenorizada sobre a forma como a Roménia tem vindo a atingir os objectivos de referência estabelecidos no MCV. O presente relatório constitui o terceiro no âmbito do um ciclo de informação semestral.

A avaliação aponta para os esforços envidados pelas autoridades e pelo Governo romeno para reformar o sistema judicial e investigar os casos de corrupção. As mudanças institucionais e processuais introduzidas nos últimos anos para dar resposta a estes problemas estão a começar a dar frutos. No entanto, os resultados conseguidos são frágeis. Continua a não existir um consenso político alargado em relação às reformas, nem um empenhamento inequívoco por parte de todos os partidos políticos em erradicar a corrupção de alto nível. O compromisso da Roménia de eliminar a corrupção reflecte-se na fase de instrução, mas não se traduz num aumento do número de condenações ou de sanções dissuasivas. O desempenho do sistema judicial romeno é entravado por um clima de insegurança jurídica, que decorre de uma série de factores, que incluem uma aplicação desigual da lei e a utilização excessiva de decretos de urgência. Será necessário esperar ainda algum tempo para que a reforma ganhe raízes, pelo que a necessidade de manter a verificação e cooperação continuará a manter-se ainda por algum tempo.

2. O PROCESSO DE REFORMA NA ROMÉNIA

2.1. Progressos alcançados

Desde a adopção pela Comissão do último relatório intercalar em Fevereiro, a Roménia intensificou os seus esforços. Apesar de um período de intensos debates políticos e fortes pressões, o Governo conseguiu relançar a dinâmica da reforma e manter uma relativa estabilidade no que diz respeito ao enquadramento legal e institucional da luta contra a corrupção. A nomeação do novo Ministro da Justiça em Fevereiro de 2008 constituiu um passo importante neste sentido.

No que diz respeito à reforma do sistema judiciário , foram atribuídos ao Conselho Superior da Magistratura (SCM), enquanto guardião da independência do sistema judiciário, os recursos humanos e financeiros necessários para que assumisse as suas responsabilidades fundamentais em matéria de reforma judicial, incluindo a função de aconselhamento e de actuação em relação aos problemas prementes a nível dos recursos humanos.

No que diz respeito à luta contra a corrupção de alto nível , foram tomadas várias medidas. O Ministério Público e a Direcção Nacional Anticorrupção (DNA) da Roménia conseguiram estabelecer um bom historial em termos de instrução de processos, tendo iniciado uma série de processos com vista à investigação de casos de corrupção de alto nível, que envolvem antigos ministros e membros do Parlamento. Terá agora de se ver em que medida a Roménia conseguirá chegar ao termo destas investigações, observando devidamente os processos legais e impondo penas dissuasivas, se tal for apropriado.

No primeiro semestre de 2008, a Roménia deu um importante passo em frente com a criação da Agência Nacional para a Integridade. Este organismo terá agora de demonstrar a sua capacidade para acompanhar os fluxos de activos financeiros, detectar e aplicar sanções em caso de aumentos injustificados dos activos e regular os conflitos de interesses.

A Roménia prosseguiu as suas campanhas de sensibilização e continuou a introduzir medidas preventivas para combater a corrupção a nível local . Em especial, foram recentemente tomadas medidas destinadas a melhorar a qualidade dos serviços públicos, reduzindo assim as possibilidades de corrupção. Foi adoptada em Junho de 2008 uma estratégia nacional de luta contra a corrupção a nível da administração local.

2.2. Resultados

Após um período de incerteza, a Roménia conseguiu restabelecer o seu empenhamento no processo de reforma do sistema judicial e de luta contra a corrupção. O enquadramento legal e institucional continua a ser frágil e precisa de ser estabilizado e consolidado. Há que promover e reforçar a capacidade administrativa. Além do mais, é fundamental que o Parlamento demonstre um empenhamento inequívoco em eliminar a corrupção de alto nível. Dever-se-á dar tempo para que as leis, procedimentos e instituições criados possam produzir resultados capazes de demonstrar que podem ser bem sucedidos numa perspectiva a mais longo prazo.

A reforma do sistema judicial tem vindo a avançar, embora os progressos sejam pouco uniformes. A situação no que diz respeito à dotação em recursos humanos do sistema judiciário tem vindo a melhorar. O número de recrutamentos do Instituto Nacional da Magistratura aumentou e o número de vagas tem vindo a baixar, tendo sido nomeados novos juízes para os tribunais de primeira instância. No entanto, continuam a verificar-se faltas crónicas e graves de pessoal nos serviços do Ministério Público e as práticas de recrutamento nem sempre permitem garantir a qualificação do pessoal recrutado.

A qualidade da jurisprudência tem vindo a melhorar. Os recursos sobre matéria de direito têm vindo a aumentar e têm sido feitos esforços para melhorar o acesso à jurisprudência e a sua coerência. No entanto, esta evolução positiva tem sido contrabalançada pelas recentes incoerências da jurisprudência dos tribunais superiores, incluindo o Supremo Tribunal de Cassação e Justiça, em alguns processos de corrupção de alto nível. A aplicação uniforme e coerente da lei foi prejudicada pelo frequente recurso a decretos de urgência. Esta prática está na origem de sobreposições e contradições e conduz a vícios processuais a nível da execução. A incoerência da jurisprudência dos tribunais superiores conduz, por seu turno, a um clima de insegurança jurídica. Todos estes factores enfraquecem o sistema judicial, resultando muitas vezes em penas excessivamente clementes e penas suspensas, o que é especialmente problemático nos processos de corrupção.

Embora o Conselho Superior da Magistratura (CSM) tenha já sido instituído, ainda não começou a exercer de forma coerente o seu mandato pleno, nomeadamente no que diz respeito à investigação activa de processos disciplinares. A Inspecção Judicial do CSM ainda não emitiu orientações nem deu provas em relação aos inquéritos oficiosos. O CSM tem demonstrado alguma lentidão na tomada de decisões de gestão e disciplinares. As sanções por si impostas são muitas vezes inconsequentes.

A criação da Agência Nacional para a Integridade (ANI) constitui igualmente um passo em frente para a Roménia. Desde a avaliação da Comissão realizada em Fevereiro último, a ANI recrutou o seu pessoal de base e deu início à instrução de processos. É ainda demasiado cedo para avaliar a sua eficácia em relação aos processos e a qualidade das suas decisões (por exemplo, em matéria das sanções impostas). Por outro lado, é também prematuro avaliar se o seu mandato é suficientemente sólido. O papel em matéria de supervisão do Conselho Nacional para a Integridade só poderá ser avaliado com base nos resultados que vier a alcançar no futuro.

Apesar dos bons progressos realizados em relação à componente investigação, a Roménia tem registado resultados pouco consequentes na sua luta contra a corrupção de alto nível. Embora a Direcção Nacional Anticorrupção (DNA) continue a apresentar um historial positivo em matéria de acções penais relativamente aos processos de corrupção de alto nível, as sentenças judiciais continuam a pautar-se pela clemência e incongruência. As medidas susceptíveis de melhorar o tratamento dos processos de corrupção (como por exemplo uma análise comparativa das decisões judiciais, aplicação de penas mínimas suficientemente dissuasivas ou, em alternativa, formulação de orientações em relação a essas penas) ainda não foram tomadas ou estão atrasadas. Não se registaram progressos sensíveis em dez processos de importância fundamental, que envolvem antigos ministros, em parte devido ao facto de o Parlamento ter bloqueado a investigação e também em virtude de o Supremo Tribunal de Cassação e Justiça ter declarado improcedentes alguns processos, o que veio infirmar decisões anteriores. O facto de estes processos não terem avançado vem comprometer os esforços positivos empreendidos na fase de instrução.

O intenso debate político sobre o quadro institucional de luta contra a corrupção tem vindo a perder intensidade e o papel da DNA foi preservado. No entanto, os esforços desta direcção no sentido de continuar as investigações de alguns casos importantes sofreram uma paragem, uma vez que o Parlamento decidiu não recomendar o lançamento de acções judiciais. A relutância do sistema judiciário e do Parlamento em autorizar a investigação destes casos extremamente mediáticos resulta numa perda da confiança do público. O debate parlamentar sobre as alterações ao Código de Processo Penal, que tinham como escopo a imposição de restrições à recolha de determinados elementos de prova, cria uma situação de insegurança jurídica e influencia de forma negativa as investigações em curso. Esta insegurança jurídica tem igualmente como corolário a relutância do sistema judiciário em fazer avançar os processos – uma vez que não é claro se as provas recolhidas hoje serão admissíveis amanhã.

A Roménia continua a registar progressos na luta contra a corrupção a nível local , mas terá de alcançar resultados mais convincentes . Foram realizadas campanhas de sensibilização do público, organizadas sessões de formação e tomadas outras medidas preventivas. O número de investigações de casos de corrupção no seio da polícia aumentou. No entanto, em domínios como a saúde e a educação, em que se verificam indícios claros de corrupção, foi reduzido o número de medidas tomadas. Uma sondagem realizada pela Transparency International no primeiro semestre de 2008 aponta para um aumento da "corrupção no dia-a-dia" em comparação com o ano anterior. As informações comunicadas por denúncia são raramente objecto de seguimento. O Governo romeno adoptou, no início de Junho, uma estratégia nacional de combate à corrupção a nível local, com o objectivo de reforçar a transparência e a eficiência da administração local.

2.3. Melhorias necessárias

A reforma do sistema judicial e os progressos na luta contra a corrupção estão estreitamente interligados, sendo necessárias melhorias em ambos os domínios.

O empenhamento no processo de reforma por parte da principal instituição judicial deverá ser reforçado: o Conselho Superior da Magistratura deve tomar medidas para promover a transparência e a eficácia do sistema judiciário e melhorar a sua própria responsabilização. Este Conselho deverá adoptar uma posição inequívoca em matéria de luta contra a corrupção de alto nível, no contexto do actual debate político, altamente controverso, a decorrer no Parlamento. Por outro lado, deverá reforçar a sua credibilidade perante o sistema judiciário, propondo soluções sustentáveis para colmatar as carências a nível dos recursos humanos e da gestão.

É necessário um esforço contínuo para desenvolver a capacidade administrativa do sistema judiciário. As insuficiências graves a nível dos recursos humanos do Ministério Público podem impor a tomada de medidas de emergência, como uma reafectação temporária de lugares. Terão de ser melhorados alguns aspectos do procedimento de recrutamento, por forma a atrair candidatos com a qualificação requerida.

A Agência Nacional para a Integridade terá de demonstrar a sua capacidade operacional para sancionar de forma eficaz a detenção de bens para os quais não existe qualquer justificação e para verificar incompatibilidades e conflitos de interesses. Por outro lado, terá que demonstrar que está em condições de dar provas em termos de processos e de sanções aplicadas.

Terá de ser assegurada a coerência na elaboração das leis e na sua aplicação, devendo a elaboração das leis ser precedida de uma consulta pública. O recurso a decretos de urgência deve diminuir e é necessário envidar mais esforços para garantir uma aplicação coerente e uniforme da lei .

Com vista a estabilizar o enquadramento jurídico ao abrigo do qual podem ser lançadas investigações, o Governo deve finalizar a redacção de um novo Código de Processo Penal e avançar no projecto de Código Penal. Estes códigos deverão proporcionar um quadro mais claro e eficaz para a acção penal e permitirão o reforço da cooperação com os restantes Estados-Membros. Além disso, as alterações controversas ao decreto de urgência que altera os Códigos Penal e de Processo Penal em vigor, introduzidas no Parlamento, devem ser abandonadas[1]. Na verdade, estas alterações imporiam sérias restrições a qualquer investigação séria.

A luta contra a corrupção deverá ser despolitizada e a Roménia deve dar mostras do seu empenhamento inequívoco na luta contra a corrupção de alto nível. As autoridades judiciais devem ter a possibilidade de prosseguir a investigação independente de antigos ministros e membros do Parlamento, a fim de restabelecer a confiança do público na luta contra a corrupção e no respeito do Estado de direito.

A Roménia terá de criar um sistema acessível e alargado que permita aos particulares notificar casos de suspeita de corrupção. Por outro lado, é necessário desenvolver as regras que protegem o anonimato dos denunciantes

O empenhamento no processo de reforma e a sua apropriação terão de ser ancorados em todo o espectro político e no âmbito do sistema judiciário. A confiança do público na luta contra a corrupção só poderá ser conquistada se forem obtidos resultados e pronunciadas condenações nos casos de alto nível.

3. CONCLUSÕES

O Mecanismo de Cooperação e de Verificação e os respectivos objectivos de referência foram concebidos por forma a permitir à Roménia demonstrar, numa base periódica, a realização de progressos a nível da reforma do sistema judicial e da luta contra a corrupção. Compete às autoridades romenas demonstrar que o sistema judicial funciona correctamente e que as investigações de casos de corrupção conduzem a detenções, acções penais e, em função da sentença do tribunal, a condenações com efeito dissuasivo e à apreensão de activos. O processo de reforma na Roménia continua a ser, pela sua natureza, pouco estável e ainda não se verificaram condenações definitivas em casos de corrupção de alto nível.

A Roménia apresenta um balanço contrastado. Conseguiu instituir os elementos fundamentais de um sistema funcional, mas os alicerces continuam a ser frágeis e as decisões sobre casos de corrupção mantêm-se altamente politizadas. Cada passo na boa direcção dá origem a um intenso debate político interno, o que promove a insegurança jurídica. O empenhamento na reforma por parte das principais instituições e organismos da Roménia, bem como no que diz respeito aos diferentes objectivos de referência é desigual. Por exemplo, embora exista uma forte vontade por parte do Ministério Público em alcançar resultados concretos a nível da fase de instrução, a mesma determinação não tem sido patente através de todo o processo judicial. O Governo não tem dado um impulso suficientemente forte a propostas legislativas urgentes, tais como o novo Código de Processo Penal, e às medidas de combate à corrupção, tais como o estabelecimento de penas mínimas obrigatórias com efeito suficientemente dissuasor para os casos de corrupção de alto nível. A politização de casos de corrupção por parte do Parlamento romeno e o facto de o sistema judicial não ter pronunciado condenações nos casos de corrupção de alto nível afectaram negativamente a percepção do público em relação ao Estado de direito. Esforços genuínos por parte da administração local, regional ou central para combater a corrupção são muitas vezes frustrados na esfera política.

Os esforços positivos no sentida da reforma empreendidos pelo Governo, DNA e Procurador-Geral só podem ter êxito se beneficiarem do apoio inequívoco de todos os intervenientes, a todos os níveis. Um processo de reforma sustentado impõe que esses esforços sejam complementados por uma execução efectiva. Só no caso de condenações firmes e dissuasivas nos processos que envolvam personalidades importantes permitirá demonstrar de forma convincente que o sistema funciona. As estruturas existentes deverão permitir que a Roménia obtenha resultados efectivos na luta contra a corrupção.

Os cidadãos romenos merecem usufruir plenamente dos benefícios decorrentes da adesão à UE, o que deverá, por sua vez, contribuir para o reforço do Estado de direito e para erradicar a corrupção. A obtenção de progressos no quadro do Mecanismo de Cooperação e de Verificação e a dissipação das dúvidas sobre a capacidade da Roménia para resolver o problema da corrupção, permitirão aos cidadãos romenos tirar partido destes benefícios e reforçar a sua confiança no Estado de direito. Este facto terá efeitos positivos a longo prazo na economia romena. A Roménia tem responsabilidades em relação aos restantes Estados-Membros, nomeadamente enquanto parceiro da política de justiça e assuntos internos, bem como na gestão comum dos fundos da UE. Neste contexto, a existência de uma capacidade administrativa adequada e de um controlo efectivo dos conflitos de interesses, dos casos de fraude e das irregularidades financeiras constituem uma condição necessária para que a Roménia possa beneficiar plenamente dos fundos de pré-adesão e estruturais da UE.

Mantém-se a necessidade de cooperação

É do interesse, não só da Roménia, como da UE no seu conjunto, a existência neste país de uma administração e um sistema judiciário saudáveis, capazes de resolver o problema da corrupção, pelo que é essencial a cooperação e o apoio. A Comissão considera que a prestação de apoio será mais eficaz do que a imposição de sanções e não irá invocar na presente fase as disposições de salvaguarda previstas do Tratado de Adesão. A manutenção do Mecanismo de Cooperação e de Verificação será necessária ainda por algum tempo.

O relatório de Fevereiro ao abrigo deste mecanismo sublinhou os volumes significativos de assistência prestada pelos Estados-Membros e pela Comissão à Roménia, tanto em termos financeiros como de apoio técnico. É importante assegurar que este apoio seja utilizado correctamente. Todas as partes terão de redobrar esforços para ajudar a Roménia a ter êxito no seu processo de reforma. A Comissão está disposta a trabalhar em cooperação com a Roménia e os restantes Estados-Membros no sentido de proporcionar esta assistência, mas exigirá que os respectivos beneficiários a utilizem de forma estratégica e eficaz, a fim de fazer avançar os processos de reforma e de mudança.

Perspectivas

A Roménia começou a evoluir no bom sentido. É necessário dar tempo às novas instituições e aos processos instituídos para que demonstrem a sua eficácia e devem continuar a ser funcionar de forma sustentada. No entanto, é necessário um empenhamento inequívoco e renovado a todos os níveis – na totalidade do espectro político, na administração e no sistema judiciário - a fim de expurgar o sistema da corrupção e de respeitar plenamente o Estado de direito. A Comissão incentiva fortemente a Roménia a intensificar o seu processo de reformas e a manter a sua estreita cooperação com os restantes Estados-Membros e a Comissão, a fim de que seja possível, em conjunto, enfrentar com êxito os desafios significativos que persistem.

[1] Decreto de Urgência do Governo 60/2006.