Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre:

- a "Proposta de directiva (Euratom) do Conselho que define as obrigações de base e os princípios gerais no domínio da segurança das instalações nucleares", e

- a "Proposta de directiva (Euratom) do Conselho sobre a gestão do combustível nuclear usado e dos resíduos radioactivos" (Nesta data não há versão portuguesa deste doc. COM.)

(COM(2003) 32 final - 2003/0021 (CNS) - 2003/0022 (CNS))(1)

(2003/C 133/15)

Em 30 de Janeiro de 2003, a Comissão Europeia decidiu, em conformidade com o artigo 31.o do Tratado Euratom, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre as propostas supramencionadas.

A Secção Especializada de Transportes, Energia, Infra-estrutura e Sociedade da Informação, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 13 de Março de 2003, sendo relator Gerd Wolf.

Na 398.a reunião plenária de 26 e 27 de Março de 2003 (sessão de 26 de Março), o Comité Económico e Social adoptou por 88 votos a favor, 1 voto contra e 1 abstenção o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. A energia nuclear representa actualmente cerca de 15 % do consumo de energia primária (e cerca de 35 % do consumo de electricidade) na UE e não produz gases nocivos para o ambiente. No entanto, devido ao risco de contaminação radioactiva por acidente ou por evacuação dos resíduos, o recurso à energia nuclear é controverso e os Estados-Membros sustentam posições divergentes a esse respeito. A segurança das instalações nucleares e a gestão dos resíduos radioactivos são, pois, tarefas prioritárias, nomeadamente no interesse da saúde pública. A importância desta questão já foi referida no Livro Verde da Comissão "Para uma estratégia europeia de segurança do aprovisionamento energético"(2) e no parecer(3) que o CESE emitiu sobre o mesmo.

1.2. O objectivo do Tratado Euratom (que instituiu a Comunidade Europeia da Energia Atómica), firmado em 1957, era criar uma fonte alternativa de aprovisionamento energético para a Comunidade Europeia, obviando assim à crescente dependência da importação de petróleo do Médio Oriente(4). Nos termos desse Tratado, para o cumprimento da sua missão, a Comunidade deve estabelecer normas de segurança uniformes destinadas à protecção sanitária da população e dos trabalhadores e velar pela sua aplicação (artigos 2.o, alínea b), e 30.o). As disposições actualmente em vigor em matéria de protecção sanitária dos trabalhadores e da população contra os perigos resultantes das radiações ionizantes estão contidas na Directiva 96/29/Euratom do Conselho(5).

1.3. Na linha da referida obrigação, e com vista ao futuro alargamento da União Europeia, a Comissão apresentou as duas propostas de directiva (Euratom) em apreço, das quais uma concerne à segurança das instalações nucleares e a outra à gestão do combustível nuclear usado e dos resíduos radioactivos.

1.4. É sobre essas propostas que a Comissão solicita o parecer do CESE, em conformidade com o disposto no artigo 31.o do Tratado Euratom.

2. Objectivos e conteúdo das propostas de directiva

2.1. Definição das obrigações de base e dos princípios gerais no domínio da segurança das instalações nucleares

O objectivo desta proposta de directiva é a definição de medidas que permitirão à Comunidade, em desenvolvimento e em complemento dos acordos e regulamentos existentes, vincular os Estados-Membros a princípios gerais e às normas deles derivadas e controlar o cumprimento dessas normas pelos Estados-Membros. Os Estados-Membros terão, entretanto, o direito de aplicar unilateralmente normas ainda mais rigorosas. As medidas propostas pela Comissão incluem igualmente a obrigação de os Estados-Membros disponibilizarem os meios financeiros adequados para custear a aplicação das medidas de segurança nas instalações nucleares em funcionamento ou as operações de desactivação das mesmas. Os meios financeiros para a desactivação devem ser disponibilizados sob a forma de fundos de desactivação.

2.2. Gestão do combustível nuclear usado e dos resíduos radioactivos

O objectivo desta proposta de directiva é definir normas de aplicação pelos Estados-Membros, no interesse da protecção da saúde pública, das melhores práticas de gestão sustentável dos resíduos radioactivos gerados por combustão ou de outras fontes. A directiva contém também propostas para a adopção de um prazo obrigatório para a criação de centros de armazenamento definitivo por todos os Estados-Membros, sem excluir a possibilidade de projectos conjuntos entre vários Estados-Membros. De acordo com os conhecimentos científicos actuais, esses centros de armazenamento devem ser formações geológicas profundas capazes de conter os resíduos radioactivos longe da biosfera pelo tempo necessário de modo a proteger a saúde pública. É ainda salientada a importância de a UE e os Estados-Membros prosseguirem a investigação e o desenvolvimento neste domínio e de se procurar o máximo de transparência na procura de soluções, com vista a fomentar a confiança da opinião pública.

3. Observações na generalidade

3.1. Tanto o aprovisionamento energético e a respectiva posição no mercado interno como as consequências de eventuais acidentes em instalações nucleares ou de contaminação radioactiva são processos transnacionais que afectam os interesses de todos os Estados-Membros e mesmo de outros países. É por isso lógico e desejável que ambos os domínios sejam encarados como tarefas da Comunidade. O Comité Económico e Social Europeu dá, pois, o seu acordo de princípio à iniciativa da Comissão em matéria de segurança das instalações nucleares e de gestão dos resíduos radioactivos, assim como aos objectivos da proposta de directiva em apreço. O CESE considera particularmente importantes a segurança das instalações nucleares dos países candidatos e a respectiva integração na regulamentação comunitária. No entanto, o CESE tem sérias reservas quanto a alguns dos pontos da proposta de directiva e considera que várias questões têm ainda de ser esclarecidas.

3.2. O Comité já referiu várias vezes(6) o problema ainda não resolvido do aprovisionamento energético, salientando o importante papel da energia nuclear. Devido ao bom funcionamento durante anos, e ainda actualmente, do aprovisionamento energético da população, os poderes públicos podem começar a negligenciar a importância de um aprovisionamento sustentável a longo prazo e subestimar os riscos e as consequências de uma carência energética no futuro.

3.3. Apesar do elevado nível de segurança nas instalações nucleares dos actuais Estados-Membros, a adopção de normas comuns de segurança e de gestão dos resíduos radioactivos e dos combustíveis usados assume enorme importância, em parte devido às posições divergentes dos Estados-Membros quanto à utilização da energia nuclear.

3.4. O Comité recomenda pois que a Comissão, dada a urgência da questão e apesar das possíveis objecções, proceda de maneira resoluta e persistente, sem prejuízo da flexibilidade e do tempo(7) necessários para a organização de debates entre os grupos sociais, entre os órgãos da Comunidade e entre os Estados-Membros. Importa que fique igualmente claro que as medidas propostas pela Comissão não afectam a posição de base de cada Estado-Membro sobre a energia nuclear ou o respeito pela posição dos outros Estados-Membros.

3.5. Potencialmente polémica é a base jurídica escolhida pela Comissão para as medidas que propõe como missão da Comunidade, a saber, os artigos 2.o, alínea b)(8), e 30.o do Tratado Euratom. Embora o Tribunal de Justiça das Comunidades, no seu acórdão(9) de 10 de Dezembro de 2002, apoie a concepção da Comissão sustentada nesses artigos e o Comité não tenha quaisquer reservas a esse respeito, o Comité recomenda que a competência da UE em matéria de segurança nuclear e de gestão dos combustíveis nucleares seja consagrada textualmente na melhor ocasião.

3.5.1. O Comité duvida, porém, que nessa base seja possível justificar uma eventual competência da UE em matéria de regulamentação das provisões financeiras de desactivação das instalações nucleares. A disposição proposta pela Comissão nesse sentido constitui apenas uma norma administrativa e organizacional que regula exclusivamente a forma de financiamento da desactivação, não tocando o aspecto essencial da protecção da saúde.

4. Observações na especialidade

Sem embargo do apoio do CESE aos aspectos gerais das propostas da Comissão, testemunhado pelos pontos precedentes, seguem-se algumas precisões e observações mais particulares.

4.1. No que respeita à segurança das instalações técnicas, o CESE recomenda que não sejam adoptadas quaisquer novas definições e normas, e sim que sejam utilizadas as definições e as normas da Organização Internacional da Energia Atómica (OIEA), com sede em Viena, como sistema comum de referência e que a UE controle o cumprimento escrupuloso dessas normas pelos Estados-Membros, de acordo com as medidas propostas pela Comissão. O CESE recomenda ao mesmo tempo que a UE se empenhe activa e profissionalmente no desenvolvimento da regulamentação da OIEA, contribuindo desse modo para o objectivo universal de uma utilização segura e responsável da energia nuclear. O CESE aplaude também a intenção da Comissão de ter igualmente em conta as conclusões da WENRA(10) e da NRWG(11).

4.2. No entender do CESE, as disposições sobre a segurança das instalações nucleares e sobre os procedimentos de controlo devem deixar bem claro que o actual domínio de competências e de atribuições dos Estados-Membros não é afectado e que o explorador das instalações nucleares continuará a assumir plena responsabilidade pela segurança das mesmas. Esta última obrigação decorre do princípio do poluidor-pagador, que o CESE considera da máxima importância.

4.3. Do mesmo modo, os controlos previstos pela Comissão não devem levar a um aumento dos custos das inspecções das instalações nucleares, mas sim concentrar-se sobretudo na verificação do bom cumprimento das obrigações de controlo dos Estados-Membros e suas autoridades com base em normas uniformes de segurança após a sua entrada em vigor. A Comissão poderá, quando julgar necessário, efectuar controlos prévios(12). O Comité recomenda por isso que o n.o 1 do artigo 12.o da proposta de directiva seja completado com o seguinte texto: "A Comissão efectuará controlos das autoridades responsáveis pela segurança nuclear de acordo com as normas de segurança comuns previstas no n.o 1 do artigo 7.o da presente directiva após a sua entrada em vigor."

4.4. No que respeita à aplicação dos procedimentos previstos na proposta de directiva ou recomendados pelo CESE e ao calendário para a sua realização, importa esclarecer que as instalações nucleares já em funcionamento ou planeadas nos Estados-Membros, contanto que respeitem as elevadas normas de segurança actualmente aplicáveis nos actuais Estados-Membros, não devem ser injustamente desfavorecidas ou sujeitas a suspensões ou limitações. Deve obter-se um equilíbrio entre os princípios da protecção da propriedade, da segurança de planeamento e da segurança jurídica, por um lado, e a garantia da máxima segurança, por outro. O CESE lastima que as propostas da Comissão sejam omissas quanto a esta matéria importante e propõe que o n.o 1 do artigo 7.o da proposta de directiva seja completado da seguinte forma: "O calendário para a introdução das normas de segurança comuns e todas as disposições acessórias serão definidos nas futuras revisões da presente directiva."

4.5. As disposições técnicas decorrentes das propostas e o acompanhamento do respectivo cumprimento devem ser concebidos de forma a estimular e a promover tanto a evolução inovadora das instalações nucleares e das suas estratégias de segurança como a concorrência pelos melhores sistemas e soluções técnicos de acordo com os princípios do mercado. Os objectivos devem ser não só a preservação dos padrões de segurança referidos no ponto 4.3 como também uma evolução contínua, do ponto de vista técnico e científico, das instalações nucleares, dos seus sistemas de segurança e dos procedimentos de gestão dos resíduos, de modo a assegurar a máxima protecção da saúde pública e reduzir ao mínimo o potencial de risco.

4.5.1. Nesta ordem de ideias, o Comité recomenda que a expressão algo imprecisa "adequadamente protegidos" utilizada na proposta (alínea a) do n.o 1 do art. 1.o) seja substituída por "protegidos de acordo com os objectivos da Directiva 96/29/Euratom do Conselho"(13).

4.6. O CESE está em princípio de acordo com o empenho da Comissão em garantir os meios financeiros para a desactivação das instalações nucleares. No entanto, entende que a maior parte dos Estados-Membros já dispõe de regulamentação adequada sobre esta matéria. Além disso, os fundos de desactivação propostos são susceptíveis de deixar aos exploradores das instalações e aos Estados-Membros muito pouca margem de escolha das formas mais económicas de alcançar esse objectivo.

4.6.1. Sem esquecer a pouca clareza da base jurídica para a competência da UE no domínio específico do financiamento (cf. ponto 3.5.1), o CESE acrescenta que também por considerações de conteúdo essa competência deve ser deixada exclusivamente aos Estados-Membros. Recomenda ainda que seja dada a possibilidade aos exploradores das instalações nucleares de escolher, nos vários Estados-Membros, a forma mais vantajosa de um financiamento suficiente, seguro e compatível com as normas comunitárias da concorrência. Assim sendo, os fundos de desactivação propostos pela Comissão seriam somente uma das opções disponíveis. O CESE recorda que para esta questão deve ser igualmente procurado um equilíbrio entre, por um lado, os princípios da protecção da propriedade, da segurança de planeamento e da segurança jurídica e, por outro lado, a garantia da máxima segurança, conforme referido no ponto 4.4.

4.6.2. O Comité apoia a proposta da Comissão (n.o 10 do art. 2.o) no sentido de os "resíduos convencionais" (resíduos não radioactivos produzidos durante as operações de desactivação) serem tratados e evacuados de acordo com as normas em vigor. A sua gestão não está, portanto, relacionada com as questões tratadas nos pontos 4.6 e 4.6.1 do presente parecer.

4.7. A proposta de directiva sobre a gestão dos resíduos nucleares prevê prazos concretos para a concessão das licenças aos diversos locais de armazenamento, nomeadamente a obrigação de que todos os Estados-Membros em que é necessário proceder à evacuação dos combustíveis usados concedam as licenças de exploração das instalações de evacuação até 2018. O Comité partilha da opinião da Comissão de que o armazenamento à superfície ou em depósito próximo da superfície e por prazo indeterminado do combustível nuclear usado que não se destina a ser tratado não é uma alternativa viável ou sustentável ao armazenamento subterrâneo.

4.8. Porém, o Comité entende que o prazo previsto pela Comissão, ainda que possa parecer longo, poderá revelar-se demasiado curto não só para encontrar uma solução mas também para a aplicar, quer nos actuais Estados-Membros quer nos países candidatos. O desenvolvimento rápido de uma boa solução aumentará o grau de segurança realizável. Em princípio, cada Estado-Membro que explora instalações nucleares deveria prever pelo menos um local adequado para o armazenamento no seu próprio território. Tal não impede que possa optar-se por um projecto comum voluntário ou pela criação voluntária de um depósito comum entre vários Estados-Membros vizinhos. Esses projectos comuns devem ser incluídos nos programas de gestão dos resíduos radioactivos por todos os Estados-Membros implicados. O Comité remete aqui para a Directiva 92/3/Euratom do Conselho(14), que determina que a importação de resíduos radioactivos para um Estado-Membro só é possível com a autorização do mesmo. Embora essa disposição abranja a supervisão e o controlo dos carregamentos de resíduos radioactivos, o Comité recomenda, para maior clareza, que o n.o 1 do artigo 4.o declare explicitamente que nenhum Estado-Membro tem a obrigação de importar ou exportar resíduos radioactivos em desrespeito da legislação nacional.

4.9. Quanto ao problema da gestão dos resíduos, e na linha das considerações expendidas no ponto 4.1, o CESE considera que embora as disposições dos diferentes Estados-Membros devam ser harmonizadas, deve utilizar-se sempre que possível as definições e as normas técnicas da OIEA. Antes de introduzir definições ou normas técnicas que divirjam das da OIEA, deve dar-se prioridade ao preenchimento ou à solução das lacunas ou dos erros do sistema da OIEA.

4.10. Na opinião do Comité, os procedimentos de autorização devem assegurar transparência e uma adequada participação das entidades potencialmente afectadas, pela aplicação de normas processuais mínimas. O Comité verifica com satisfação que este aspecto já foi regulamentado pela Directiva 97/11/CE do Conselho(15), de 27 de Março de 1997, e recomenda que os Estados-Membros, caso ainda o não tenham feito, passem a agir de acordo com as suas disposições(16).

4.11. O Comité congratula-se pela intenção da Comissão de no futuro continuar a promover a investigação no domínio da segurança das instalações nucleares e da gestão dos resíduos radioactivos e a coordenar essa investigação a nível comunitário. Salienta mais uma vez(17) que os programas de investigação devem poder dispor de uma ampla base de apoio e de recursos suficientes. O CESE entende que tal poderá contribuir para assegurar a máxima protecção da saúde pública, e apela por isso a que os Estados-Membros se envolvam mais activamente nesta missão, nomeadamente nos seus programas nacionais de investigação.

5. Resumo

O Comité Económico e Social Europeu

- sublinha a obrigação básica dos Estados-Membros e da UE de garantir a segurança das instalações nucleares e da gestão dos resíduos radioactivos;

- apoia as linhas gerais da iniciativa da Comissão neste domínio, especialmente no que se refere à harmonização das normas e aos futuros Estados-Membros;

- não contesta a competência da UE nesta matéria, que decorre implicitamente da sua competência no domínio da protecção da saúde da população e dos trabalhadores, mas considera que a mesma não abrange os fundos de desactivação propostos;

- recomenda que o actual âmbito de competências dos Estados-Membros e das autoridades nacionais responsáveis pela segurança nuclear não seja alterado e que o explorador das instalações nucleares continue a ser o único responsável pela respectiva segurança (princípio do poluidor-pagador);

- apela a que não sejam introduzidas quaisquer novas definições ou normas técnicas, mas sim que sejam utilizadas as da OIEA, e que a UE participe activamente na sua elaboração;

- insta a que as normas e o controlo do respectivo cumprimento sejam concebidos de forma a promover a evolução inovadora dos diferentes sistemas de segurança e a estimular a concorrência entre os mesmos;

- partilha da opinião da Comissão de que cada Estado-Membro deve prover ao armazenamento dos resíduos radioactivos por si produzidos em formações geológicas adequadas, sem porém excluir a possibilidade de projectos comuns voluntários entre Estados-Membros vizinhos. Recomenda, entretanto, que o calendário previsto para a concessão das autorizações de armazenamento seja mais flexível e adequado às condições específicas de cada Estado-Membro;

- aplaude o objectivo da Comissão de assegurar que os Estados-Membros disponibilizam meios financeiros adequados para a desactivação das instalações nucleares, mas recomenda que a competência nesta matéria seja deixada exclusivamente aos Estados-Membros;

- apela a que a Comissão deixe bem claro, mediante a alteração do n.o 1 do artigo 7.o e do n.o 1 do artigo 12.o, que no que respeita à aplicação dos procedimentos previstos na proposta de directiva ou recomendados pelo CESE e ao calendário para a sua realização, as instalações nucleares já em funcionamento ou planeadas nos Estados-Membros (contanto que respeitem as elevadas normas de segurança actualmente aplicáveis nos actuais Estados-Membros) não serão injustamente desfavorecidas ou sujeitas a suspensões ou limitações, numa aplicação equilibrada dos princípios da protecção da propriedade, da segurança de planeamento e da segurança jurídica;

- louva a intenção da Comissão de no futuro continuar a promover a investigação no domínio da segurança das instalações nucleares e da gestão dos resíduos radioactivos e a coordenar essa investigação a nível comunitário. Entende que tal poderá contribuir para assegurar a máxima protecção da saúde pública, e apela por isso a que os Estados-Membros se envolvam mais activamente na consecução desse objectivo.

Bruxelas, 26 de Março de 2003.

O Presidente

do Comité Económico e Social Europeu

Roger Briesch

(1) Os documentos da Comissão incluem igualmente uma comunicação ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre a segurança nuclear na União Europeia, a qual foi tida em consideração no parecer do CESE devido à sua importância.

(2) COM(2000) 769 final.

(3) JO C 221 de 7.8.2001, p. 6.

(4) COM(2000) 769 final, p. 40.

(5) JO L 159 de 29.6.1996, p. 1.

(6) Parecer sobre o Livro Verde, JO C 221 de 7.8.2001, p. 6, e parecer sobre a necessidade de investigação, JO C 241 de 7.10.2002, p. 3.

(7) O CESE lastima que a Comissão lhe tenha imposto um prazo demasiadamente curto para emitir parecer sobre uma questão tão importante.

(8) "Para o cumprimento da sua missão, a Comunidade deve, nos termos do disposto no presente Tratado estabelecer normas de segurança uniformes destinadas à protecção sanitária da população e dos trabalhadores e velar pela sua aplicação".

(9) Processo C-29/99.

(10) Western European Nuclear Regulators Association (Associação das Autoridades Reguladoras da Energia Nuclear).

(11) Nuclear Regulator's Working Group (Grupo de Trabalho das Autoridades Reguladores da Energia Nuclear).

(12) Em especial, nos países candidatos à adesão, de acordo com os padrões de segurança seguidos nos Estados-Membros.

(13) JO L 159 de 29.6.1996, p. 1.

(14) JO L 35 de 12.2.1992, p. 24.

(15) JO L 73 de 14.3.1997, p. 5.

(16) O Comité remete, a este propósito, para o instrumento internacional vinculativo da ONU, a Convenção de Espoo de 25 de Fevereiro de 1991, entrada em vigor em 10 de Setembro de 1997.

(17) JO C 260 de 17.9.2001, p. 2 e JO C 241 de 7.10.2002, p. 3.