GLOSSÁRIO

Abordagem Leader : Método para atingir os objectivos da política de desenvolvimento rural da UE através de uma execução ascendente (bottom-up), em vez da tradicional abordagem descendente (top-down). "Leader" é o acrónimo francês para "ligações entre acções de desenvolvimento da economia rural".

Boa gestão financeira : Gestão equitativa e transparente do orçamento da UE em conformidade com o Regulamento Financeiro e, em especial, os princípios da economia, da eficiência e da eficácia.

Eixo 4 : No período de programação 2007-2013, a política de desenvolvimento rural é executada através de quatro eixos, que constituem grupos de medidas coerentes. O Eixo 4 corresponde à abordagem Leader.

Estado-Membro : No âmbito da presente auditoria, as autoridades responsáveis pela gestão dos programas Leader. Os Estados-Membros designam uma autoridade de gestão para este fim. Cada região de certos Estados-Membros, como a Alemanha, a Espanha e a Itália, tem um programa e uma autoridade de gestão separados.

GAL : Grupo de acção local, uma parceria público-privada local, responsável pela proposta de uma estratégia de desenvolvimento local e pela selecção de projectos.

Medida : Regime de ajudas para execução de uma política. Uma medida define as regras para os projectos que podem ser financiados.

Período de programação : Quadro plurianual para planear e executar políticas da UE, como a política de desenvolvimento rural; o actual período de programação é 2007-2013.

Peso morto : Situação em que um projecto subsidiado teria sido total ou parcialmente realizado sem concessão da ajuda.

Programa de desenvolvimento rural : Documento elaborado por um Estado-Membro e aprovado pela Comissão para planear e executar a política de desenvolvimento rural da UE.

Programa Leader : Documento elaborado por um Estado-Membro e aprovado pela Comissão para planear e aplicar a abordagem Leader. Os primeiros programas Leader decorreram entre 1991 e 1993 e foram seguidos pelos programas Leader II (1994-1999). A presente auditoria incide sobre os programas Leader+ (2000-2006) e Leader - Eixo 4 (2007-2013), que está incluído nos programas de desenvolvimento rural.

UE : União Europeia.

Valor acrescentado : No âmbito da presente auditoria, os benefícios resultantes da abordagem Leader, tais como uma melhor identificação das necessidades e soluções locais, um maior envolvimento por parte dos agentes locais e uma maior margem para a inovação.

SÍNTESE

I. O Leader é um método para atingir os objectivos da política de desenvolvimento rural da UE através de uma aplicação ascendente (bottom-up), em vez da tradicional aplicação descendente (top-down). Comparada com os métodos tradicionais de financiamento, a abordagem Leader envolve custos e riscos mais elevados, devido a uma etapa adicional de execução e ao facto de se dar o controlo do orçamento da UE a uma multiplicidade de parcerias locais (GAL: grupos de acção local).

II. A justificação para os custos e riscos adicionais do Leader é o valor acrescentado que uma abordagem ascendente e de parceria deverá gerar, tais como uma melhor identificação das necessidades e soluções locais, um maior envolvimento por parte dos agentes locais e uma maior margem para a inovação.

III. O Tribunal analisou se a abordagem Leader foi aplicada de forma a gerar valor acrescentado, minimizando simultaneamente os riscos para a boa gestão financeira. Avaliou o desempenho dos GAL na execução dos programas Leader+ 2000-2006, cujas despesas finais ocorreram em 2009. O Tribunal avaliou ainda as estratégias dos GAL relativas ao Eixo 4, que estabelecem os respectivos planos para a aplicação da abordagem Leader no período 2007-2013.

IV. Os GAL aplicaram a abordagem Leader segundo modalidades que limitaram o potencial de valor acrescentado das "características Leader", embora o Tribunal tenha encontrado alguns exemplos de boas práticas. A abordagem ascendente foi limitada nos GAL que concederam a maioria das subvenções às próprias organizações que os compõem; o potencial valor acrescentado de uma parceria não foi alcançado nos GAL em que o processo de tomada de decisão era dominado pelas autoridades locais; poucos conseguiram demonstrar inovação ou interacção entre diferentes sectores nas suas estratégias ou projectos. Os GAL não se concentraram na realização dos objectivos das suas estratégias locais.

V. O Tribunal detectou igualmente insuficiências em termos da boa gestão financeira dos GAL. Em particular, os GAL concederam subvenções a projectos sem ter em conta a sua eficiência. Os procedimentos nem sempre foram transparentes e não demonstraram cabalmente que os GAL tomaram decisões de forma objectiva, isenta de conflitos de interesses. Estas insuficiências coincidem com as que o Tribunal identificou no seu Relatório Anual relativo ao exercício de 2000.

VI. A Comissão e os Estados-Membros não foram suficientemente exigentes e partilham alguma responsabilidade com os GAL na limitação do potencial valor acrescentado da abordagem Leader. Não tomaram medidas suficientes para limitar os custos e os riscos. Dez anos passados sobre a anterior auditoria do Tribunal ao programa Leader, persistem as mesmas insuficiências.

VII. A Comissão ainda não demonstrou a eficácia e a eficiência das despesas, o valor acrescentado obtido através da abordagem Leader, em que medida os riscos conhecidos se concretizaram ou os custos de execução reais.

VIII. Tendo em conta as insuficiências persistentes, o Tribunal recomenda que a Comissão e os Estados-Membros clarifiquem e façam cumprir os requisitos para reduzir o risco de peso morto, garantam procedimentos objectivos e devidamente documentados de selecção de projectos, e assegurem que o princípio da parceria funciona na prática. São necessários procedimentos sólidos que evitem qualquer risco de conflitos de interesses para estar em conformidade com o Regulamento Financeiro, o que requer a apresentação de declarações de interesse, a não participação na avaliação e na selecção dos projectos e o encaminhamento de casos que envolvam potencial conflito de interesses para a autoridade de gestão.

IX. Para o restante período 2007-2013, a Comissão deve certificar-se de que os Estados--Membros exigem aos GAL a definição de objectivos mensuráveis e específicos para a sua região, que possam ser alcançados através do programa Leader. Os Estados-Membros devem exigir aos GAL que prestem contas sobre a realização dos objectivos da sua estratégia local, a geração de valor acrescentado através da abordagem Leader e a eficiência das despesas relativas a subvenções e a custos de funcionamento.

X. O acompanhamento deve ser recentrado no valor acrescentado da abordagem Leader, na eficiência e na eficácia, e complementado por dados de sistemas de supervisão e de controlo, para que a Comissão possa dispor de dados suficientes, fiáveis e pertinentes que lhe permitam prestar contas sobre o valor acrescentado e a boa gestão financeira dos programas Leader.

INTRODUÇÃO

1. A abordagem Leader é um método ascendente (bottom-up) da UE de execução da política de desenvolvimento rural, que apresenta sete características específicas (ver gráfico 1). O apoio financeiro é dado a "grupos de acção local" (geralmente conhecidos por GAL), para que promovam estratégias de desenvolvimento local, principalmente através da concessão de subvenções a projectos locais [1](o anexo apresenta exemplos dos projectos financiados). Os GAL são parcerias entre membros do sector público ou privado (ou sem fins lucrativos) de pequenas comunidades rurais [2].

GRÁFICO 1

AS SETE CARACTERÍSTICAS PRINCIPAIS DA ABORDAGEM LEADER

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2. Os regulamentos da UE definem os objectivos da política e o seu enquadramento jurídico. Os Estados-Membros determinam os programas nacionais ou regionais para aplicação da abordagem Leader, que são depois aprovados pela Comissão. Os potenciais GAL desenvolvem estratégias locais, de acordo com os requisitos nacionais ou regionais e candidatam-se a financiamento junto dessas autoridades. Os Estados-Membros são responsáveis pela selecção dos GAL, pelo pagamento da ajuda da UE e do co-financiamento nacional, e ainda pelo acompanhamento e controlo da execução. Os GAL são responsáveis pela selecção dos projectos a financiar. Em alguns Estados-Membros, os GAL seleccionam projectos até ao limite de uma dotação financeira anual, sendo o processamento dos pedidos de subvenção e o respectivo pagamento efectuado pelas autoridades nacionais ou regionais. Outros Estados-Membros conferem aos GAL a responsabilidade por todo o processo, dotando-os de orçamentos anuais ou plurianuais para pagar as subvenções.

3. O primeiro período Leader teve início em 1991 como uma "iniciativa comunitária" e foi seguido pelo Leader II (1994-1999) e pelo Leader+ (2000-2006) [3]. Embora teoricamente o período do Leader+ tenha terminado em 2006, a execução dos projectos e as despesas podiam prosseguir até meados de 2009. O Leader+ contava com 893 GAL na UE-15 e com 281 nos novos Estados- -Membros. A contribuição final da UE para o programa Leader+ será de cerca de 2,1 mil milhões de euros.

4. A partir de 2007, o Leader foi integrado no regulamento relativo ao desenvolvimento rural [4] como uma abordagem alternativa para realizar os objectivos dos três eixos "clássicos" da política (ver caixa 1).

CAIXA 1

OS QUATRO EIXOS DA POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO RURAL PARA 2007-2013

Eixo 1 : Medidas destinadas a aumentar a competitividade dos sectores agrícola e florestal através do apoio à reestruturação, ao desenvolvimento e à inovação.

Eixo 2 : Medidas destinadas a melhorar o ambiente e a paisagem rural através do apoio ao ordenamento do território.

Eixo 3 : Medidas destinadas a melhorar a qualidade de vida nas zonas rurais e incentivar a diversificação da actividade económica.

Eixo 4 : Utilização da abordagem Leader para realizar os objectivos dos eixos 1-3.

5. A Comissão aprovou a maior parte dos programas de desenvolvimento rural nacionais e regionais para o período 2007-2013, em 2007 e no início de 2008. No final de 2009, os Estados- -Membros tinham seleccionado mais de 2000 GAL do Eixo 4. A despesa da UE prevista para o eixo Leader durante este período de programação é de aproximadamente 5,5 mil milhões de euros (ver gráfico 2) [5], com um co-financiamento público nacional de mais 3,4 mil milhões de euros.

6. A abordagem Leader assenta no pressuposto de que existe um valor acrescentado em comparação com a tradicional aplicação descendente [6]. As abordagens ascendentes e a interacção entre diferentes sectores a nível local deverão mobilizar o potencial local. Os grupos locais deverão estar em melhor posição para identificar soluções locais integradas e inovadoras para problemas locais e poderão ter mais capacidade de resposta. A participação na tomada de decisões a nível local deverá suscitar entusiasmo e um maior empenho, que poderão resultar, por sua vez, num desenvolvimento rural local melhor e mais sustentável [7]. O envolvimento comunitário alcançado através da abordagem ascendente pode igualmente resultar num impacto menos tangível, como "reforço das capacidades e dos poderes das populações locais" [8](ver gráfico 3).

GRÁFICO 2

FUNDOS DA UE PROGRAMADOS PARA O EIXO 4 (LEADER) (2007-2013) POR ESTADO-MEMBRO

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7. Os GAL representam uma etapa de execução adicional, o que implica determinados custos. A delegação da tomada de decisão nas parcerias locais também envolve riscos para a boa gestão financeira dos fundos da UE em termos de equidade, transparência e prestação de contas, bem como de economia, eficiência e eficácia. Da última vez que o Tribunal auditou o programa Leader, para o Relatório Anual relativo ao exercício de 2000 [9], foram identificadas algumas insuficiências graves na gestão financeira efectuada pelos GAL: subvenções concedidas com efeitos retroactivos, dando origem a um risco de criação de peso morto; falta de transparência na selecção dos projectos; potenciais conflitos de interesses; elevados custos operacionais e procedimentos morosos. A Comissão respondeu que estava ciente dos riscos e a sua reacção consistiu essencialmente em incentivar as boas práticas e a boa gestão financeira através de orientações e de troca de informações [10].

GRÁFICO 3

PAPEL DOS GAL NA APLICAÇÃO DA ABORDAGEM LEADER

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ÂMBITO E MÉTODO DE AUDITORIA

8. Como referido anteriormente, a abordagem Leader implica custos e riscos adicionais em relação a métodos mais tradicionais e centralizados de execução da política de desenvolvimento rural, mas tem igualmente potencial para gerar valor acrescentado através das sete características Leader, o que leva o Tribunal a formular a seguinte questão de auditoria: A abordagem Leader foi aplicada de forma a gerar valor acrescentado, minimizando simultaneamente os riscos para a boa gestão financeira?

9. O Tribunal realizou a auditoria a partir de:

questionários de auditoria preenchidos por uma amostra aleatória de 202 GAL em 23 Estados-Membros;

um exame da documentação de 27 destes GAL;

auditoria no local e exemplos de estudo de caso de 13 destes GAL e de mais de 60 projectos exemplificativos do âmbito dos projectos financiados pelos GAL em causa (ver lista de projectos no anexo);

auditoria das autoridades de gestão dos 11 programas Leader em causa, que em conjunto representam mais de 40% dos fundos da UE programados para o período 2007-2013;

auditoria das actividades da Comissão relativas ao Leader.

Quando do trabalho de campo da auditoria, no primeiro semestre de 2009, os GAL tinham concluído recentemente a aplicação das suas estratégias Leader+ para 2000-2006 [11] e tinham sido seleccionados pelo Estados-Membros com base nas suas estratégias do Eixo 4, que definem os seus planos de execução da abordagem Leader no período 2007-2013. À excepção da Alemanha e de Aragão (Espanha), os GAL não tinham ainda iniciado a execução das suas estratégias do Eixo 4.

10. O Tribunal definiu critérios de "boas práticas" a partir da legislação e dos documentos e publicações da Comissão [12]. O Tribunal analisou o desempenho dos GAL seleccionados em função desses critérios durante o período Leader+ e em termos das suas estratégias do Eixo 4. A auditoria foi realizada nas instalações dos GAL para permitir um exame de toda a documentação pertinente e discussões com os funcionários e membros dos GAL sobre o contexto e a estratégia adoptada. Os projectos seleccionados foram igualmente controlados no local e entrevistaram-se os promotores dos projectos.

Nos casos em que se identificaram insuficiências ou boas práticas, avaliaram-se as respectivas informações de acompanhamento e avaliação, bem como os procedimentos e os sistemas de controlo para determinar se essas práticas eram habituais. O Tribunal avaliou o desempenho da Comissão e dos Estados--Membros em termos de gestão, acompanhamento, avaliação e supervisão da abordagem Leader, analisando os programas nacionais e regionais e as regras de funcionamento, bem como resultados de inspecções, relatórios de execução e avaliações. A auditoria incluiu a avaliação da Comissão do Eixo 4 dos 11 programas de desenvolvimento rural em causa e dos GAL do Eixo 4 seleccionados pelos Estados-Membros.

11. As observações estão estruturadas da seguinte forma, de acordo com as principais responsabilidades:

aplicação pelos GAL das características Leader;

boa gestão financeira pelos GAL;

gestão dos programas Leader pela Comissão e pelos Estados-Membros;

acompanhamento e avaliação pela Comissão e pelos Estados-Membros.

QUADRO 1

GAL SELECCIONADOS E ORÇAMENTOS PARA A EXECUÇÃO DAS SUAS ESTRATÉGIAS DO EIXO 4

Referência do GAL | Estado-Membro (Região) | Orçamento do Eixo 4 2007-2013 [1001] |

DE-BY | Alemanha (Baviera) [1002] | 2,6 |

DE-MV | Alemanha (Mecklenburg-Vorpommern) [1002] | 5,4 |

IE | Irlanda | 14,6 |

EL | Grécia | 6,5 |

ES-A | Espanha (Aragão) | 7,1 |

ES-CM | Espanha (Castilla La Mancha) | 3,9 |

FR (PL) | França (Pays de la Loire) | 1,5 |

FR (LR) | França (Languedoc Roussillon) | 3,2 |

IT-TOS | Itália (Toscana) | 7,6 |

HU | Hungria | 5,9 |

PL (WP) | Polónia (Pomorskie) | 4,3 |

PL (WŚ) | Polónia (Świętokrzyskie) | 2,1 |

PT | Portugal | 6,0 |

OBSERVAÇÕES

APLICAÇÃO PELOS GAL DAS CARACTERÍSTICAS LEADER COM VISTA À OBTENÇÃO DE VALOR ACRESCENTADO

OS GAL APLICARAM A ABORDAGEM LEADER SEGUNDO MODALIDADES QUE LIMITAM O POTENCIAL DE VALOR ACRESCENTADO DAS "CARACTERÍSTICAS LEADER", EMBORA O TRIBUNAL TENHA ENCONTRADO EXEMPLOS DE BOAS PRÁTICAS

ABORDAGEM ASCENDENTE

12. A abordagem ascendente (bottom-up) visa incentivar a participação no desenvolvimento rural local, envolvendo a nível local a comunidade, os grupos de interesses económicos e sociais e os representantes de instituições públicas e privadas. A comunidade local deve participar na identificação da estratégia local mais relevante e na execução das actividades (projectos) necessárias para atingir os objectivos dessa estratégia.

Todos os GAL obtiveram um certo grau de envolvimento da comunidade local, mas alguns concederam a maior parte das subvenções Leader+ às organizações que os compõem

13. Os GAL informaram a comunidade local sobre as possibilidades de financiamento de projectos por vários meios: reuniões e eventos públicos, folhetos e publicações, e também através dos seus sítios Internet e dos seus membros. Desta forma, os GAL não só deram resposta aos pedidos de ajuda existentes, mas também é possível que tenham incentivado outros agentes locais a considerar novos investimentos ou outros projectos. O GAL da Toscana (Itália), por exemplo, tinha um ponto de informação na câmara de comércio local. Os programas Leader foram igualmente divulgados através da imprensa local e de placas colocadas nos locais dos projectos. Na Hungria, o GAL aumentou a sensibilização em relação ao programa Leader por meio de sinalização rodoviária à entrada de cada aldeia.

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Foto 1: Hungria — Sinalização rodoviária anunciando que a aldeia participou no programa Leader

14. Todos os GAL dispunham também de escritórios locais, onde uma equipa prestava assistência aos promotores de projectos na elaboração dos pedidos de subvenção [13]. Este "serviço de consultoria gratuito" foi um factor importante para incentivar os pedidos de subvenção, já que os promotores inexperientes, em particular de pequenos projectos, poderiam, de outra forma, ter sido dissuadidos pelos procedimentos morosos e complexos (ver ponto 70).

15. Embora muitos projectos tenham consistido em simples subsídios ao investimento, estudos ou eventos, alguns GAL foram também proactivos no seu trabalho com os agentes locais, debatendo e elaborando projectos mais estratégicos desde as primeiras ideias. Em Mecklenburg-Vorpommern (Alemanha), por exemplo, o GAL criou grupos de trabalho, denominados "equipas de inovação" para orientar e apoiar os promotores dos projectos mais complexos. O GAL da Irlanda recorreu a "agentes de desenvolvimento", que tinham por função procurar e desenvolver activamente ideias para projectos susceptíveis de ajudar a realizar os objectivos estratégicos (ver caixa 2).

CAIXA 2

PAPEL DOS AGENTES DE DESENVOLVIMENTO DE PROJECTOS NO GAL DA IRLANDA

Os agentes de desenvolvimento eram responsáveis por analisar, identificar e desenvolver, estimular e promover actividades e iniciativas. O agente do "sector alimentar", por exemplo, era responsável pelo desenvolvimento e comercialização da marca regional de produtos alimentares locais, pelo desenvolvimento de iniciativas de agricultura alternativa, etc. O agente manteve um blogue activo, organizou e participou em reuniões e eventos, e incentivou e ajudou no desenvolvimento de projectos por profissionais do sector alimentar.

16. Todos os GAL auditados financiaram projectos promovidos pelas organizações que os compõem. O programa Leader+ executado pelo GAL da Baviera (Alemanha) envolveu apenas 12 promotores de projecto diferentes, seis dos quais estavam directamente relacionados com o GAL. Em seis dos 11 GAL Leader+, essas subvenções representaram entre 50% e mais de 90% do total (ver gráfico 4), o que reduziu as subvenções disponíveis para a comunidade em geral, limitando as suas possibilidades de participação através de projectos em curso.

GRÁFICO 4

SUBVENÇÕES CONCEDIDAS AOS GAL E ÀS ORGANIZAÇÕES QUE OS COMPÕEM [14]

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17. Todos os GAL envolveram, em diferentes graus, a comunidade local no desenvolvimento das estratégias do Eixo 4. Os GAL de França (Languedoc-Roussillon) e da Baviera organizaram seminários temáticos no âmbito de um processo participativo para identificar os pontos fortes e fracos, as oportunidades e as ameaças da região (análise SWOT — strengths, weaknesses, opportunities and threats) e debater a estratégia. Todos os GAL realizaram reuniões públicas para explicar o programa Leader e receber ideias para projectos, mas na Toscana, na Irlanda, em Portugal e em Castilla-La Mancha (Espanha), não foi claro de que forma a consulta influenciou a análise SWOT dos GAL ou a determinação dos objectivos da estratégia local, se é que o fez. A consulta serviu, sobretudo, para estimular e avaliar o nível de procura das diferentes medidas e para recolher propostas de projectos.

PARCERIAS LOCAIS PÚBLICO-PRIVADAS

18. Uma das principais características da abordagem Leader é que as decisões não devem ser tomadas pelas autoridades públicas, mas por uma parceria local mais ampla, que inclui a administração local, mas onde esta não tem maioria de votos [15]. A participação da comunidade pode ser reforçada, permitindo a participação no GAL de todas as partes interessadas a nível local e garantindo a representação de todos os principais agentes locais.

Os GAL nem sempre conseguiram uma parceria público-privada eficaz

19. Os GAL da Polónia e de Aragão eram associações com uma política de adesão aberta, em que qualquer organização ou residente local interessado era incentivado a participar. O GAL de Aragão, por exemplo, tinha cerca de 500 membros (ver quadro 2). Em contrapartida, o GAL da Grécia tinha um número menor de membros convidados, excluindo potencialmente outras organizações e residentes locais que poderiam ter dado um contributo adicional à parceria (ver caixa 3).

QUADRO 2

MEMBROS DOS GAL DO LEADER+

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CAIXA 3

COMPOSIÇÃO DO GAL DA GRÉCIA

O GAL Leader+ era composto apenas por membros convidados com uma pequena representação de agentes locais e uma estrutura que poderia permitir que o sector público influenciasse a tomada de decisões. Estava organizado como uma empresa com 15 accionistas e os municípios locais detinham 97% do capital social. O órgão de gestão, constituído por nove representantes dos principais municípios (na maioria dos casos, os presidentes de Câmara), seleccionou uma comissão para decidir sobre as candidaturas dos projectos. Esta comissão era composta por representantes de três dos municípios e outras quatro organizações: a Câmara de Comércio, uma associação de agricultores biológicos, uma associação de mulheres e uma instituição de investigação.

20. Os membros de todos os GAL auditados incluíam diferentes sectores e grupos, geralmente os representantes das autoridades locais, dos sectores do turismo e agrícola e das pequenas empresas. Todos os GAL incluíam membros do sexo feminino nos seus órgãos de tomada de decisão. Os jovens são um grupo-alvo fundamental da política de desenvolvimento rural da UE e a sua participação no processo de tomada de decisão pode garantir que as suas necessidades e oportunidades são devidamente consideradas e que são aplicadas soluções adequadas. Apenas sete dos 13 GAL do Eixo 4 tinham representantes dos jovens entre os seus membros (e no órgão de tomada de decisão apenas os GAL de Espanha e da Hungria). Outros GAL afirmaram que não havia organizações de juventude na sua região, mas não tinham tomado nenhuma iniciativa específica para garantir o envolvimento dos jovens.

21. Em todos os GAL, o órgão de tomada de decisão não tinha mais de 50% de membros do sector público, como exige o regulamento. Apenas os GAL de França tinham regras internas que exigiam um "duplo quórum", de acordo com o qual os membros do sector "privado" deveriam representar pelo menos 50% dos votos em cada reunião de tomada de decisões (embora esta regra nem sempre fosse seguida).

22. O Tribunal identificou vários outros casos em que os princípios Leader não foram rigorosamente observados. Em França (Languedoc Roussillon), o presidente do órgão de tomada de decisão do Leader+ tinha voto de qualidade, o que na prática dava a maioria ao sector público. Os membros "privados" do órgão de tomada de decisão do GAL de França (Pays de la Loire) eram em grande parte associações criadas pelas autoridades públicas locais (ver caixa 4). Este órgão propunha projectos ao Syndicat das autoridades locais, que tomava a decisão final sobre as subvenções a conceder aos projectos.

CAIXA 4

MEMBROS DO GAL DE FRANÇA (PAYS DE LA LOIRE)

O GAL iniciou um processo de avaliação interna que concluiu que a composição do órgão de tomada de decisão coloca, no entanto, o problema da representatividade do conjunto dos agentes locais. Com efeito, os parceiros privados são quase todos seleccionados em associações do Pays (grupo de municípios locais). Cada uma destas associações é presidida por um representante eleito (dos municípios). No entanto, embora estas associações possuam um conhecimento muito abrangente dos problemas do território, teria sido interessante incluir responsáveis de empresas locais ou de associações não pertencentes ao Pays. Por outro lado, nem a Câmara de Comércio e Indústria, nem a Câmara de Artes e Ofícios estavam representadas, e só a Câmara da Agricultura tinha um representante no órgão de tomada de decisão.

23. Em certas ocasiões, o GAL de Portugal tomou decisões apenas com base num número reduzido de votos das autarquias locais (ver caixa 5) [16]. Nesses casos, não se realizou o potencial valor acrescentado de uma parceria no processo de tomada de decisão.

ESTRATÉGIAS LOCAIS DE DESENVOLVIMENTO POR ZONA

24. Na abordagem por zona, os GAL devem definir e executar uma estratégia de desenvolvimento com base na situação específica e nos pontos fortes e fracos da sua própria zona. Para realizar todo o potencial desta abordagem, os GAL devem traduzir as suas necessidades e oportunidades concretas em objectivos locais e executar as suas estratégias, com vista à realização desses objectivos.

25. Os objectivos dos GAL devem estabelecer com rigor os resultados que pretendem alcançar a nível local com as suas estratégias, proporcionando assim um enquadramento e orientações claros para a gestão corrente dos programas e uma base para a gestão de desempenho e a prestação de contas.

CAIXA 5

GAL DE PORTUGAL: PARTICIPAÇÃO NA VOTAÇÃO

O órgão de tomada de decisão do GAL era constituído por representantes dos três municípios (que exerciam rotativamente as funções de presidente, vice-presidente e tesoureiro), de uma associação cultural, de uma associação de pequenas empresas, de uma associação da indústria local e de uma associação agrícola.

Os auditores do Tribunal examinaram as actas das oito reuniões em que os projectos seleccionados foram aprovados. Em três dessas reuniões, havia um número igual de membros dos municípios e de outras origens. Nas outras cinco reuniões, os três municípios estavam em maioria. Em duas ocasiões, o GAL seleccionou projectos apenas com base nos votos dos três municípios.

Os GAL não demonstraram uma forte ênfase na realização dos objectivos da estratégia local (por zona)

26. Os objectivos da estratégia local dos GAL Leader+ não eram específicos, mensuráveis e exequíveis dentro de um prazo definido. Na sua maioria, os objectivos eram tão genéricos que poderiam ser aplicados a qualquer zona rural (ver exemplo na caixa 6). Objectivos como "combater o êxodo rural e o abandono da agricultura tradicional" (GAL de Portugal) poderiam ter sido medidos, mas, na prática, acabaram por não o ser, porque não havia referências que definissem a situação inicial nem metas que indicassem a situação a alcançar. Os objectivos eram expressos em termos muito genéricos. Por exemplo, "promover a identidade da região, através da melhoria e da promoção de serviços e produtos locais" (GAL da Grécia) descreve aquilo que o GAL pretende fazer e não uma situação que procure alcançar.

27. Os GAL não demonstravam uma forte ênfase na realização dos objectivos. Em França (Languedoc-Roussillon), por exemplo, o objectivo central da estratégia Leader+ era a utilização das novas tecnologias para melhorar a competitividade da zona rural. Quando surgiu a possibilidade de obter co-financiamento de um programa nacional para projectos de turismo, o GAL adicionou uma nova medida relativa a despesas para financiar instalações como um centro de ciclismo de montanha.

CAIXA 6

GAL DE MECKLENBURG-VORPOMMERN: EXEMPLO DE OBJECTIVOS DA ESTRATÉGIA LOCAL

Foram definidos quatro objectivos:

1) aumentar a atractividade da zona;

2) colocar em rede as regiões de turismo;

3) criar novos serviços e actividades laborais;

4) melhorar a estrutura económica regional, através da abertura e do incentivo a novas oportunidades de criação de emprego.

Cada um destes objectivos era seguido por uma secção intitulada "objectivo/estratégia", que descrevia a situação e aquilo que o GAL pretendia fazer, em termos gerais, como por exemplo "apoiar iniciativas de qualificação e formação de mulheres e jovens". Não havia quaisquer afirmações concretas sobre aquilo que se esperava alcançar com a aplicação da estratégia. Não eram definidas referências nem metas para os objectivos da estratégia.

28. Os objectivos da estratégia local não foram um factor determinante na selecção de projectos (ver caixa 7). Por exemplo, o GAL de Portugal previa financiar equipamentos turísticos "ligados aos temas territoriais fortes" da estratégia: a confluência entre a cultura local e os rios. O GAL atribuiu uma subvenção a um centro de karts para a compra de karts adicionais e de equipamento de cronometragem, sem qualquer tema territorial manifesto.

CAIXA 7

GAL DE PORTUGAL: PROJECTO DE AQUISIÇÃO DE SINALIZAÇÃO RODOVIÁRIA

Um dos objectivos do GAL era o estudo, o desenvolvimento e a promoção de itinerários turísticos temáticos. O GAL utilizou o orçamento da medida correspondente para atribuir uma subvenção ao município destinada à aquisição de sinalização rodoviária, incluindo indicações de trânsito como sinais de "stop", e à marcação de linhas brancas no meio de estradas locais e de parques de estacionamento. Alguns dos sinais de trânsito indicavam como chegar a determinadas atracções turísticas, mas o projecto não criou efectivamente quaisquer itinerários turísticos temáticos.

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29. Os GAL da Grécia, da Toscana e de Espanha [17] executaram as suas estratégias em termos de "medidas" definidas pelo Estado- -Membro para classificar projectos semelhantes para efeitos de gestão orçamental e de apresentação de relatórios. Por exemplo, o GAL da Grécia incluía medidas como "apoio ao investimento para empresários". Esta medida estava subdividida em "projectos de turismo rural", "projectos de tecnologia moderna", etc. Cada uma destas submedidas estava ainda classificada em "acções" como "prestação de serviços de alojamento turístico". Esta subdivisão facilita o acompanhamento e o controlo das actividades dos GAL, mas também envolve o risco de estes executarem as medidas relativas a despesas (através da avaliação e selecção dos projectos de acordo com a sua elegibilidade) sem terem em conta os objectivos da estratégia local.

30. Os GAL publicitaram propostas de projectos que cumpriam as condições de elegibilidade para uma determinada medida, em vez de publicitarem projectos que permitiam realizar um objectivo específico da estratégia local. Os GAL avaliaram a "conformidade" ou a "coerência" da proposta de projecto com a estratégia, mas como os objectivos eram tão amplos, era praticamente impossível eliminar um projecto elegível, a menos que a medida tivesse demasiadas candidaturas. Mesmo quando as metas de resultado já tinham sido cumpridas, os GAL continuaram a atribuir subvenções [18].

31. O acompanhamento e a apresentação de relatórios reforçaram a ênfase nas medidas: os GAL acompanharam e analisaram os projectos executados e apresentaram relatórios sobre eles no que se refere a cada medida relativa a despesas, mas não recolheram dados nem apuraram se os objectivos da estratégia local tinham sido atingidos.

32. O GAL da Irlanda, por exemplo, publicou uma análise das suas realizações no final do programa Leader+. Esta análise continha uma secção intitulada "o que prometemos" que enumerava os objectivos da estratégia. A secção seguinte era "o que cumprimos" e descrevia os projectos executados. Estes foram agrupados por medida como, por exemplo, "projectos de formação". Não houve qualquer identificação daquilo que foi feito - ou do que foi alcançado — em relação aos objectivos da estratégia. Os GAL de França e da Alemanha, que não eram obrigados a seguir medidas nacionais ou regionais, também apresentaram relatórios que descreviam os projectos executados, mas não os objectivos atingidos [19].

33. Quando da auditoria, a maioria dos GAL ainda não tinham definido os seus critérios de selecção dos projectos nem os sistemas de acompanhamento e avaliação para o período de programação 2007-2013 mas, tendo em conta as informações disponíveis, não previram alterações significativas. As estratégias dos GAL para o Eixo 4 também não apresentam objectivos locais específicos e todos os Estados-Membros, excepto um, impõem a utilização de medidas comuns (ver ponto 84).

ABORDAGENS INOVADORAS E MULTISSECTORIAIS

34. A abordagem Leader pretende ser inovadora. Os GAL devem conceber e executar as suas estratégias de forma a mobilizar e garantir o desenvolvimento rural local, através de respostas inovadoras a problemas rurais novos e antigos. Os GAL podem gerar valor acrescentado, através de acções diferentes das de outros programas ou das actividades das autoridades locais. Por conseguinte, os projectos que caem no âmbito das actividades normais das autoridades locais, ou que são elegíveis para outros programas, só devem ser financiados pelos programas Leader em circunstâncias excepcionais, devidamente justificadas em termos de uma necessidade estratégica específica.

35. Outra característica distintiva é que a abordagem Leader deve incluir a concepção e execução multissectorial da estratégia, baseadas na interacção entre agentes e projectos de diferentes sectores da economia local.

Os GAL não conseguiram documentar devidamente a existência de inovação ou de interacção entre sectores nas suas estratégias ou projectos. Os GAL financiaram projectos que eram pouco diferentes dos de outros programas da UE ou que correspondiam às actividades normais das autoridades locais

36. A interacção entre agentes de diferentes sectores ocorreu no âmbito da parceria GAL, como descrito nos pontos 18-23, mas não de forma significativa nas estratégias ou projectos dos GAL. Alguns GAL conseguiram apresentar exemplos de interacção, como foi o caso da Irlanda, onde a estratégia reuniu produtores, retalhistas e o sector do turismo na comercialização de produtos locais. No entanto, a maioria dos GAL concedeu subvenções a projectos independentes, apoiando os promotores nas suas actividades normais (ver anexo).

37. No Leader+, a maioria dos GAL tinha critérios explícitos para avaliar as propostas de projectos em termos de inovação ou do seu carácter piloto (ver quadro3) [20]. Apesar destes critérios, os GAL aprovaram projectos que não apresentavam características fortemente inovadoras. Na Grécia, por exemplo, os formulários de pedido de subvenção descreviam características inovadoras ou piloto dos investimentos previstos em restaurantes, residenciais, oficinas de metalurgia, adegas, etc., mas essas características não existiam na prática (ver caixa 8).

38. Na Toscana, o GAL publicou um convite à apresentação de propostas de projectos no âmbito da medida "apoio às empresas para a inovação de processos e produtos". Recebeu uma proposta de um produtor de maçãs para um projecto que consistia, essencialmente, na aquisição de caixas de fruta comuns, que o GAL classificou como um "investimento inovador para reduzir os custos de produção e facilitar a colheita e a embalagem", com a justificação de que era "inovador para a própria empresa". Esta classificação deu ao projecto 7 pontos, num máximo de 10 para a inovação. O GAL da Hungria avaliou propostas de projectos pela "inovação e novidade" e atribuiu o máximo de pontos aos seis projectos analisados. Um dos projectos consistia na modernização das instalações de uma residencial, incluindo a compra de bicicletas para utilização pelos hóspedes, o que representava uma inovação na região. O mesmo não se poderá dizer do projecto de elaboração de planos para a pavimentação de uma estrada de terra de acesso às vinhas do promotor, ou do projecto de reforço das paredes de um presbitério devido a um abatimento do terreno.

QUADRO 3

SELECÇÃO DE PROJECTOS INOVADORES

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1 os GAL em França e na Alemanha não documentaram qualquer avaliação dos projectos comparativamente aos critérios de selecção. O GAL da Irlanda fê-lo, mas não atribuiu pontos.

39. No Relatório Anual relativo ao exercício de 2000, o Tribunal observou que os GAL atribuíram subvenções a projectos que poderiam ter sido financiados por outros programas. A Comissão respondeu: "(…) poderá ser adequado financiar no âmbito de Leader determinados projectos que, analisados individualmente, sejam elegíveis no âmbito dos programas gerais, se esses projectos constituírem um elemento fundamental para a execução de um programa de desenvolvimento inovador de um determinado GAL".

40. A maioria das subvenções foi atribuída a pequenos projectos, distinguindo-se assim o Leader de outros programas de financiamento da UE. O GAL da Irlanda, por exemplo, concedeu subvenções que variam entre menos de 1000 e um máximo de 65000 euros. No entanto, oito dos 11 GAL Leader+ financiaram projectos com um custo total de 200000 euros ou mais (ver lista dos projectos no anexo). Investimentos em adegas, lagares de azeite, projectos de renovação de aldeias, etc. teriam sido elegíveis no âmbito de outros programas de financiamento da UE. Nestes casos, os GAL conseguiram demonstrar que os projectos eram coerentes com a sua estratégia mas, dada a falta de objectivos locais específicos (ver ponto 26), não conseguiram demonstrar que eram essenciais.

CAIXA 8

"CARÁCTER PILOTO" DE PROJECTOS APROVADOS PELO GAL DA GRÉCIA

Nos seis projectos do sector privado auditados, os formulários de candidatura justificavam a natureza piloto da proposta em termos de actividades de colocação em rede. Os formulários foram todos preenchidos por consultores. No entanto, os promotores de projectos entrevistados não tinham participado em nenhuma dessas actividades. O promotor do projecto da oficina de metalurgia, por exemplo, não conhecia a rede de pequenas empresas locais e ignorava que a sua proposta de projecto envolvia a participação nessa rede.

Além disso, o pedido de subvenção descrevia o projecto como sendo coerente com a estratégia local do GAL, uma vez que dizia respeito a produtos tradicionais de ferro forjado que ajudavam a preservar as tradições e o carácter dos edifícios locais. Na prática, a empresa do candidato dedicava-se quase inteiramente a designs modernos executados em alumínio.

41. Além disso, o potencial de geração de valor acrescentado da abordagem Leader é reduzido, se for uma mera fonte de financiamento adicional para as actividades normais das autarquias locais. Embora tarefas obrigatórias, como por exemplo a educação, estivessem, em princípio, excluídas, todos os GAL concederam subvenções a projectos promovidos pelas autoridades locais, à excepção do GAL da Irlanda (ver caixa 9 e a lista dos projectos no anexo). Alguns desses projectos já tinham sido concluídos antes do pedido de subvenção no âmbito do Leader (ver caixa 10, por exemplo), caso em que a ajuda apenas serviu para complementar o orçamento das autoridades locais.

CAIXA 9

EXEMPLOS DE SUBVENÇÕES LEADER+ ÀS AUTORIDADES LOCAIS

GAL de Castilla la Mancha : Um dos municípios que era membro do GAL promoveu um projecto para vedar um parque infantil. O projecto consistia em construir um muro de tijolo em estilo rústico com uma vedação de metal no topo. O custo era de 36 000 euros (dos quais 26 500 euros da dotação Leader da UE e 500 euros das autoridades nacionais e regionais).

GAL da Grécia : Um dos municípios que era membro do GAL promoveu um projecto para a renovação do sistema de esgotos e a repavimentação das ruas e dos passeios do centro da cidade. O financiamento Leader+ (211 000 euros) cobriu os custos de uma pequena área. O município obteve um financiamento nacional para um montante total de 1,4 milhões de euros para completar o projecto para as ruas restantes.

CAIXA 10

EXEMPLOS DE SUBVENÇÕES A PROJECTOS CONCLUÍDOS

GAL da Toscana : Projecto "Serviços para o cidadão e o território local". O GAL publicou um convite à apresentação de propostas de projectos em Maio de 2004 e, na sua reunião de 12 de Julho de 2004, decidiu conceder uma subvenção de 121 470 euros a um consórcio de municípios (que era membro do órgão de tomada de decisão do GAL). A convenção de subvenção tinha a data de 20 de Setembro de 2004. O projecto, que dizia respeito a um serviço veterinário público disponível 24 horas por dia e a informações e concessão de licenças de caça, de pesca e de apanha de cogumelos, teve início em Fevereiro de 2001, sendo a factura final de 5 de Julho de 2004.

GAL de França (Pays de la Loire) : Um grupo de municípios (cujo presidente era membro do GAL) lançou um projecto para a informatização e a colocação em rede dos registos da biblioteca. O relatório de inspecção do organismo pagador afirma que na data da candidatura do projecto o equipamento informático estava quase completo, a catalogação tinha sido feita e os funcionários estavam a receber formação para a utilização do software. Na data em que o GAL seleccionou o projecto, restava pagar uma factura de 91,20 euros.

42. Quando da auditoria, a execução do Eixo 4 não tinha começado na maioria dos GAL auditados. No entanto, as estratégias contêm poucos compromissos específicos em relação à inovação ou à interacção entre os sectores.

PROJECTOS DE COLOCAÇÃO EM REDE E DE COOPERAÇÃO

43. A colocação em rede envolve o intercâmbio de experiências e tem como objectivo a transferência de boas práticas, a disseminação da inovação e o aproveitamento dos ensinamentos obtidos. Os projectos de cooperação — em que participam dois ou mais GAL — podem gerar mais valor acrescentado, através da massa crítica e da complementaridade, possibilitando a obtenção de realizações que o GAL não poderia atingir sozinho.

Nem todos os GAL participaram plenamente em projectos de colocação em rede e de cooperação

44. Todos os GAL participaram pelo menos em reuniões com outros GAL nas redes regionais ou nacionais, embora estas reuniões tratassem sobretudo de questões de organização. O GAL da Irlanda mostrou-se particularmente activo na participação em seminários, em visitas a GAL de outros Estados-Membros e na recepção destes. Os GAL de Mecklenburg-Vorpommern, da Irlanda e de Portugal contribuíram com exemplos de boas práticas de projectos para publicações e bases de dados da UE.

45. Todos os GAL participaram em projectos de cooperação, à excepção do GAL da Hungria. Os GAL de França, da Toscana e da Grécia depararam-se com dificuldades organizacionais, especialmente no que se refere a diferentes procedimentos aplicados ao abrigo de diferentes programas Leader regionais ou nacionais. Algumas das actividades financiadas relacionaram-se mais com visitas, intercâmbios e conferências do que com a execução conjunta de um projecto. O GAL de Castilla-La Mancha utilizou o orçamento dos projectos de cooperação para pagar a sua assinatura da rede regional dos GAL e para desenvolver um sistema de gestão de documentos em preparação do período 2007-2013. Essas despesas deveriam ter sido financiadas através do orçamento de custos de funcionamento dos GAL.

46. Excepto em Castilla-La Mancha, Hungria e Portugal, as estratégias do Eixo 4 dos GAL apresentaram pormenores sobre os projectos de cooperação previstos, mas poucos eram específicos sobre as actividades de colocação em rede previstas.

SOLIDEZ DA GESTÃO FINANCEIRA DOS GAL

OS GAL NÃO CONTEMPLARAM DEVIDAMENTE A NECESSIDADE DE EFICIÊNCIA NEM DE PROCEDIMENTOS JUSTOS E TRANSPARENTES

EFICIÊNCIA DAS DESPESAS RELATIVAS A SUBVENÇÕES

47. Os GAL despendem as verbas do orçamento da UE concedendo subvenções a projectos. Assim, devem garantir que as subvenções constituem a forma mais eficiente de utilização dos fundos públicos [21].

Os GAL não tentaram maximizar a eficiência das despesas relativas a subvenções

48. Um dos riscos que se coloca à eficiência de qualquer programa de subvenções é que o promotor poderia ter sido capaz de desenvolver o projecto de qualquer forma, mesmo sem subvenções, o que resulta num "peso morto": a subvenção não produz qualquer efeito adicional. Os GAL deveriam estar em melhores condições do que os gestores de programas em gestão descendente para avaliar o risco de ocorrência de pesos mortos, uma vez que conhecem a situação no terreno e mantêm contactos com o promotor durante a preparação do pedido de subvenção.

49. Um forte indício de existência de um peso morto é o facto de o promotor já ter iniciado o projecto antes de o GAL decidir se irá atribuir uma subvenção ou não. À excepção da Alemanha, todos os GAL concederam subvenções a projectos nessas condições. Os promotores de projectos em causa estavam preparados para desenvolver o projecto sem apoio financeiro (o que aponta para um peso morto) ou então tinha-lhes sido prometida a atribuição de uma subvenção antes de finalizados os procedimentos de avaliação e decisão relativos ao projecto.

50. Apenas o GAL da Irlanda dispunha de procedimentos para avaliar o risco de as propostas de projectos constituírem um peso morto (embora também naquele país a documentação da verificação realizada não tenha sido adequada). Outros GAL trataram a data de arranque do projecto como uma mera questão de elegibilidade.

51. Cada Estado-Membro aplicou critérios de elegibilidade diferentes. Na Grécia, na Irlanda, em Espanha e na Hungria, os projectos foram considerados elegíveis a partir da data de apresentação do pedido de subvenção. Em Portugal, os projectos podiam começar 90 dias antes da apresentação do pedido. Em França e na Toscana, as regras apenas estipulavam que o projecto não podia estar finalizado à data de apresentação do pedido de subvenção [22]. Os GAL consideraram que esta condição se encontrava preenchida desde que o promotor do projecto não tivesse pago a factura final dos custos do projecto, mesmo que este se encontrasse fisicamente concluído (ver caixa 10).

52. Além disso, os GAL em França e na Toscana favoreceram manifestamente projectos já concluídos, uma vez que as subvenções podiam ser aprovadas e pagas num curto espaço de tempo, sem risco de atrasos (ver caixa 11). Desta forma, os GAL podiam evitar "anulações": o procedimento através do qual alguns Estados- -Membros anulam o saldo não gasto dos orçamentos dos GAL no final do exercício.

CAIXA 11

EXEMPLOS DE GAL QUE FAVORECERAM PROJECTOS CONCLUÍDOS

GAL da Toscana : O convite à apresentação de propostas lançado pelo GAL para a "renovação e melhoria das aldeias" definia os critérios de selecção dos projectos, atribuindo-lhes um máximo de 30 pontos. Um critério prendia-se com o "estado de avanço" do projecto, podendo ser atribuídos até 12 pontos no caso de o promotor ser capaz de concluir os pagamentos finais do projecto no prazo de 30 dias após a apresentação da proposta de projecto.

GAL de França (Languedoc-Roussillon) : Uma associação universitária (que era membro do GAL) realizou um projecto para renovar e abrir ao público um antigo arboreto, tendo as respectivas despesas finais sido incorridas em Agosto de 2008. O GAL seleccionou o projecto em 16 de Setembro de 2008 e assinou a convenção de subvenção em 1 de Outubro. A acta da reunião do GAL explica que, para utilizar o saldo remanescente do orçamento do programa Leader+, fora necessário seleccionar projectos já concluídos, para que as subvenções pudessem ser pagas antes do final de Outubro.

53. Um outro risco de perda de eficiência é o de os promotores poderem não procurar executar os projectos pelos custos mais baixos em função da qualidade necessária. O risco aumenta quando a subvenção representa uma percentagem elevada dos custos do projecto (alguns GAL atribuíram subvenções no valor de 80% ou mesmo 100% dos custos do projecto [23]). Corre-se igualmente o risco de as facturas poderem ser inflacionadas de modo artificial. Apenas os GAL da Irlanda, Grécia e Toscana desenvolveram procedimentos satisfatórios para avaliar a razoabilidade dos custos do projecto no caso de projectos do sector público e privado.

54. A subvenção mais eficiente seria o montante mínimo necessário para viabilizar um projecto e garantir a obtenção das realizações desejadas. Contudo, muitos GAL atribuíram a mesma subvenção em termos percentuais (até ao montante máximo elegível), independentemente da rendibilidade provável do projecto ou da disponibilidade de outro financiamento [24].

55. O GAL de França (Pays de la Loire) aumentou as taxas das subvenções no final do período de vigência do programa Leader+, de modo a garantir a utilização integral do seu orçamento. Esta medida fez com que, por exemplo, uma autoridade local que havia pedido uma subvenção de 12000 euros para a informatização e ligação em rede dos registos de uma biblioteca acabasse por receber mais de 25000 euros para o mesmo projecto.

PROCEDIMENTOS EQUITATIVOS E TRANSPARENTES

56. Os GAL afectam fundos públicos ao seleccionarem os projectos, mas não são imputáveis em termos democráticos. Assim, é necessário um elevado grau de transparência e os GAL devem ser capazes de demonstrar que seguiram constantemente os procedimentos correctos.

Os procedimentos não atenuaram suficientemente os riscos específicos que decorrem da delegação da tomada de decisão nos GAL

57. Apenas os GAL de Mecklenburg-Vorpommern e de França (Pays de la Loire) publicaram as actas das reuniões de selecção dos projectos nos respectivos sítios Internet. Ainda assim, a maioria publicou listas ou pormenores de alguns ou de todos os projectos executados até ao final do programa.

58. Os GAL da Alemanha e de França não dispunham de quaisquer procedimentos formais e documentados de avaliação dos projectos. As actas das reuniões dos órgãos de tomada de decisão forneciam breves sínteses do que foi discutido em alguns casos, mas não mostravam de modo coerente os factores que tinham sido considerados. Os GAL da Grécia, de Portugal, de Espanha, da Hungria e da Toscana avaliaram os projectos de modo comparativo, classificando as propostas de projectos em função dos critérios clássicos de selecção de projectos, o que representa uma boa prática, mas a base da classificação não estava documentada na maioria dos casos, tendo sido detectadas incongruências aparentes (ver caixa 12). Nenhum GAL documentou suficientemente as avaliações dos projectos e o processo de selecção, de modo a garantir a verificação da solidez das decisões.

59. Dada a natureza local dos GAL, um dos maiores riscos que se colocam à eficiência, ao valor acrescentado dos programas Leader e à reputação da UE reside no conflito de interesses, na medida em que os promotores de projectos podem influenciar as decisões de selecção de projectos a seu favor. O risco acentua-se no caso dos GAL que não dispõem de procedimentos transparentes, objectivos e bem documentados, tal como ilustrado anteriormente.

CAIXA 12

AVALIAÇÃO PELO GAL DE PORTUGAL DO IMPACTO DOS PROJECTOS A NÍVEL DO EMPREGO

O GAL classificou cada proposta de projecto mas não documentou a sua avaliação dos critérios de selecção tais como "manutenção e criação de postos de trabalho". Consequentemente, não foi capaz de explicar as incongruências aparentes. Por exemplo, a proposta de projecto "investimentos numa fábrica de embalagem de mel" envolvia a criação de dois novos postos de trabalho. O GAL atribuiu à proposta cinco pontos pelo preenchimento do critério relativo ao emprego.

Duas outras propostas (ambas promovidas por organizações que compõem o GAL) receberam também cinco pontos: uma relativa a um projecto de "aquisição de uma câmara de vídeo e de um projector para uma associação cultural", que alegava contribuir para a manutenção de um posto de trabalho existente; e outra relativa ao projecto de sinalização rodoviária do município (ver caixa 7), que não implicava a criação nem a manutenção de postos de trabalho.

60. Este risco é mais directamente perceptível quando o promotor do projecto é membro do órgão de tomada de decisão do GAL. Além disso, num GAL de pequenas dimensões, qualquer membro tem a oportunidade de influenciar a decisão mesmo sem participar na votação. As autoridades gregas proibiram os GAL de atribuírem subvenções aos seus funcionários ou membros, a pessoas singulares ou colectivas em sua representação, ou a cônjuges ou familiares em primeiro grau. Nenhum dos outros GAL adoptou semelhantes regras. A regra na Grécia não se aplicava a membros do GAL na qualidade de representantes de organizações públicas ou sem fins lucrativos, embora as subvenções concedidas nesses casos estivessem limitadas a 25% do orçamento do GAL.

61. Todos os GAL auditados concederam subvenções às organizações que os compõem (ver pontos 24-33). Essas subvenções não foram tratadas como excepções. Os GAL tinham regras internas diferentes a nível dos seus órgãos de tomada de decisão (ver caixa 13), que não cumpriam os requisitos do Regulamento Financeiro da UE [25]. Em especial, as regras aplicadas por alguns GAL apenas diziam respeito a membros que promoviam directamente um projecto e apenas exigiam abstenção no acto de votação.

CAIXA 13

AVALIAÇÃO DOS PROCEDIMENTOS UTILIZADOS PELOS GAL PARA EVITAR CONFLITOS DE INTERESSES (LEADER+)

Contexto:

Os membros do órgão de tomada de decisão não deviam atribuir subvenções em situações em que exista uma "comunhão de interesses" com o promotor do projecto, nos termos do n.o 2 do artigo 52.o do Regulamento Financeiro.

É provável que exista uma comunhão de interesses, em especial nos projectos promovidos por membros da estrutura de gestão ou do órgão de tomada de decisão do GAL, uma vez que a avaliação que o GAL efectua da proposta de projecto poderá ser influenciada (mesmo que inconscientemente) pela relação com o promotor do projecto. Este princípio aplica-se tanto no caso de o membro do GAL promover o projecto pessoalmente como no caso de representar uma organização pública ou privada.

Critérios:

1. Sempre que um membro do comité de avaliação ou de selecção do GAL tem uma relação profissional ou pessoal com o promotor do projecto, ou um interesse profissional ou pessoal no projecto, deve apresentar uma declaração escrita que explique a natureza da relação/interesse e que deve constar da documentação do projecto. Importa declarar qualquer comunhão de interesses, incluindo os interesses de carácter familiar, afectivo, de afinidade política e de interesse económico, nos termos do disposto no Regulamento Financeiro.

2. O membro em causa não deve participar de modo algum no processo de avaliação ou de selecção, não devendo estar presente durante a discussão da proposta do projecto. Esta abstenção deve ficar registada na respectiva acta.

3. Sempre que exista uma comunhão de interesses, os GAL devem reportar o caso à autoridade de gestão, nos termos do disposto no Regulamento Financeiro.

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Conclusões: | Critério cumprido | | Critério não cumprido | | Critério não testado | |

GAL | Declaração de interesses e não participação na votação | Envio à autoridade de gestão | Observações |

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DE-BY | | | As regras de funcionamento previam que os membros do GAL com interesse num projecto não deveriam participar na discussão nem na votação, o que deveria ser documentado. As actas das reuniões nem sempre mostravam quem esteve presente e quem votou. A autoridade de gestão considera que estas regras não se aplicam aos representantes das organizações do sector público que promovem os projectos. |

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DE-MV | | | As regras do GAL previam que os membros com interesse num projecto não deveriam participar na discussão nem na votação. Nas actas das reuniões não havia nenhuma documentação comprovativa dessa não participação. |

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IE | | | As regras do GAL exigiam que os membros se ausentassem da reunião durante a discussão de propostas de projectos nos quais tivessem algum interesse, ou no caso de terem participado anteriormente na avaliação dos projectos. O GAL também mantinha um registo dos interesses dos membros e estes estavam sujeitos a uma política de rotação. As regras nacionais exigiam que as decisões relativas a projectos em que um membro ou funcionário do GAL tivesse qualquer interesse fossem notificadas à autoridade de gestão antes da aprovação formal desse projecto. Nota: o funcionamento deste procedimento não foi verificado na auditoria. |

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EL | | | Os membros do órgão de tomada de decisão ou da estrutura de gestão do GAL e os seus familiares em primeiro grau não podiam promover projectos Leader a título individual ou empresarial. Todavia, esta regra não se aplicava aos membros do GAL que representassem organizações sem fins lucrativos e esses membros estavam autorizados a participar na votação. |

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ES-A | | | As regras do GAL previam que os membros com interesse directo ou indirecto num projecto não deveriam participar na discussão nem na votação. Nota: o funcionamento deste procedimento não foi verificado na auditoria. |

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ES-CM | | | As regras do GAL previam que os membros com interesse num projecto não deveriam participar na discussão nem na votação, mas unicamente no caso de se tratar de um interesse de natureza pessoal ou económica. As actas das reuniões não mostravam que os representantes das autoridades locais se abstinham de votar sobre os seus projectos. |

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FR (PL) | | | As regras do GAL exigiam que um membro que promovesse directamente um projecto se abstivesse de votar, mas não que abandonasse a sala. As actas das reuniões do órgão de tomada de decisão mostram que o promotor participava nas discussões e que por vezes a votação era unânime, sem qualquer menção à abstenção do promotor. As regras não se aplicavam aos membros com interesse num projecto que não fosse promovido pelos próprios. |

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FR (LR) | | | O GAL não possuía quaisquer regras formais. As actas mostram casos em que um promotor de projecto participava em discussões e na votação. |

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IT-TOS | | | O GAL não possuía regras formais apesar da exigência da autoridade de gestão nesse sentido. |

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HU | | | As regras aplicavam-se apenas aos membros do GAL que tivessem um interesse pessoal numa proposta de projecto, estando obrigados a declarar esse interesse antes da reunião e não podendo participar na discussão nem na votação. |

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PT | | | Os membros do GAL com um interesse numa proposta de projecto eram obrigados a abster-se na votação, mas não tinham de abandonar a sala e podiam participar na discussão. As actas das reuniões nem sempre mostravam que os representantes das autoridades locais se abstinham de votar sobre os seus projectos. |

62. O processo de votação não foi devidamente documentado em cinco dos 11 GAL Leader+, uma vez que as actas dos órgãos de tomada de decisão nem sempre indicavam quem esteve presente e quem votou (ver caixa 13). Nos GAL da Baviera, da Toscana e de França, as actas mostram ocasiões em que os promotores dos projectos participaram na discussão do projecto e na votação (ver caixa 14).

63. No presente relatório descrevem-se exemplos de projectos que apenas se relacionavam remotamente com os objectivos estratégicos, projectos que já haviam sido concluídos e projectos que subsidiavam as actividades correntes das autarquias. A maioria desses projectos era promovida pelas organizações pertencentes ao próprio GAL (ver as caixas 7, 9, 10, 11, 12 e 14). As insuficiências observadas evidenciam o risco de os membros do GAL poderem ter influenciado directa ou indirectamente as decisões, contribuindo para uma utilização ineficaz ou ineficiente do orçamento da UE.

CAIXA 14

GAL DA BAVIERA: INOBSERVÂNCIA DAS REGRAS DE VOTAÇÃO

O projecto de construção de um lago para natação foi incluído na estratégia do GAL com uma contribuição do programa Leader no valor de 150000 euros.

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Na realidade, a contribuição do programa Leader elevou-se a 1,03 milhões de euros, ou seja, quase 50% do orçamento total do GAL. Embora o regulamento interno do GAL exigisse um quórum de seis membros para poder adoptar decisões, a documentação disponível revela que na aprovação do projecto apenas votaram quatro membros. Os nomes das pessoas presentes não foram registados, à excepção do presidente do GAL, que era o presidente do município que promovia o projecto. De acordo com as regras de funcionamento do programa Leader+ da Baviera, os membros do GAL não estavam autorizados a discutir e votar projectos nos quais detivessem interesses e essa abstenção deveria ser documentada. Em resposta à observação do Tribunal, as autoridades da Baviera indicaram que consideravam que a participação do presidente da Câmara era aceitável, uma vez que ele não tinha um interesse pessoal no projecto.

EFICIÊNCIA OPERACIONAL

64. Os GAL incorrem em custos de funcionamento: salários dos funcionários, escritórios, viagens, publicidade, etc. Em prol da eficiência, estes custos deviam manter-se dentro de certos limites, não excedendo os orçamentos aprovados pelas autoridades de gestão. Dispor de pessoal local em escritórios locais, responsável por um pequeno número de projectos, deveria igualmente permitir aos GAL dar uma resposta melhor do que a que seria possível dar com um programa gerido à escala nacional ou regional. Esta abordagem deveria possibilitar um processamento mais rápido dos pedidos de subvenção e dos pagamentos, assim como uma menor necessidade de procedimentos burocráticos.

Os requisitos administrativos a nível local originaram custos de funcionamento consideráveis, enorme sobrecarga burocrática e atrasos

65. Os custos não ligados aos projectos, incorridos pelos GAL que foram sujeitos a auditoria, variam entre 12% e 32% das despesas pagas com fundos públicos a partir do Leader+. Os custos orçamentados pelos GAL para o período de programação 2007-2013 vão de 6% a 28% (ver gráficos 5 e 6).

66. Os dados acima indicados incluem os custos do GAL com as actividades de "animação do território" (destinadas a estimular o interesse local) [26]. De um modo geral, os GAL classificaram como animação o trabalho realizado pelo seu pessoal para incentivar as propostas dos projectos. Alguns GAL contabilizaram igualmente como animação o tempo despendido a ajudar os promotores dos projectos a elaborar os seus pedidos de subvenção, bem como o tempo gasto no acompanhamento e na elaboração de relatórios sobre a execução dos projectos. Vários GAL não diferenciaram as despesas de animação das despesas administrativas e de gestão e os outros contabilizaram de modo arbitrário o tempo dedicado pelo pessoal a essas actividades.

67. A maioria dos GAL respeitou em teoria os seus orçamentos do programa Leader+ para financiar as despesas de funcionamento. No entanto, devido aos baixos níveis de execução nos GAL de países como, por exemplo, a Hungria, essas despesas representaram uma proporção das despesas totais superior à inicialmente prevista. O GAL da Irlanda esgotou o seu orçamento para despesas de funcionamento e utilizou as verbas destinadas à animação e fundos adicionais da autoridade de gestão para cobrir os custos. O GAL de Castilla-La Mancha utilizou o orçamento destinado à cooperação para cobrir as despesas de funcionamento (ver pontos 43-46). Outros GAL tiveram de utilizar os seus próprios fundos.

GRÁFICO 5

CUSTOS NÃO ASSOCIADOS AOS PROJECTOS, EXPRESSOS EM PERCENTAGEM DAS DESPESAS PÚBLICAS DO PROGRAMA LEADER+ (INCLUINDO ANIMAÇÃO)

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| Despesas de animação | | Despesas de funcionamento | | Total |

GRÁFICO 6

CUSTOS NÃO ASSOCIADOS AOS PROJECTOS, EXPRESSOS EM PERCENTAGEM DOS ORÇAMENTOS DO EIXO 4 DOS GAL (INCLUINDO ANIMAÇÃO)

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| Despesas de animação | | Despesas de funcionamento | | Total |

68. As despesas de funcionamento não representam necessariamente uma despesa ineficaz. Por exemplo, o GAL da Irlanda teve elevados custos de animação porque empregava dois funcionários do desenvolvimento de projectos a tempo inteiro e um a meio tempo que participaram activamente no processo de estimulação do desenvolvimento rural local (ver ponto 15).

69. Além das questões anteriormente mencionadas, não é possível utilizar os dados para comparar a eficiência entre programas distintos devido às diferentes responsabilidades dos GAL nas operações de processamento dos pedidos de subvenção dos projectos e dos pagamentos. Na Hungria, o GAL não desempenhou qualquer papel formal no processo a partir do momento em que encaminhou a lista de projectos propostos à autoridade de gestão, a entidade responsável pela verificação da elegibilidade, pela decisão de atribuir a subvenção, pela convenção de subvenção e por todas as fases de acompanhamento da execução do projecto, elaboração de relatórios e pagamento. O GAL da Irlanda, pelo contrário, foi responsável por todo o processo, desde o desenvolvimento do projecto até à verificação da sua execução e aos pagamentos da subvenção.

70. Na prática, a implementação do programa Leader+ foi excessivamente burocrática: quase todos os GAL exigiram a apresentação de formulários de pedido muito extensos e pormenorizados, acompanhados de múltiplos anexos e documentos justificativos, mesmo para os projectos mais pequenos (ver caixa 15), embora convenha referir que quase todos os procedimentos foram definidos pelas autoridades dos Estados-Membros e não pelos GAL. O pessoal dos GAL auxiliou os promotores no processo administrativo, mas mesmo com essa ajuda, uma sondagem efectuada pelo GAL de França (Languedoc-Roussillon) junto dos promotores de projectos revelou que 47% consideraram o processo de candidatura a subvenção "relativamente difícil".

71. Quanto ao tempo gasto na aprovação dos pedidos de subvenção e nos pagamentos, os dados disponíveis não estavam completos ou eram incoerentes, mas mostram que quase todos os GAL levaram vários meses a tratar os processos [27]. Em contrapartida, houve situações em que o GAL da Irlanda recebeu, analisou o pedido e efectuou o pagamento ao promotor no mesmo dia. Os atrasos na Hungria foram causados pelo preenchimento incompleto ou incorrecto das candidaturas para aprovação dos projectos e para pagamentos, o que indica que os procedimentos poderão ter sido excessivamente complexos para um regime de ajudas vocacionado para projectos locais de pequena envergadura.

CAIXA 15

EXEMPLOS DE PROCEDIMENTOS EXCESSIVAMENTE BUROCRÁTICOS

GAL da Grécia : Os potenciais promotores tinham de preencher um formulário com cerca de 22 páginas e apresentar 15 documentos comprovativos, incluindo prova de idade, prova de conclusão do serviço militar, prova de não ser funcionário público, prova de não se encontrar aposentado por motivos de saúde, etc. Todas as candidaturas incompletas eram rejeitadas. O guia para auxiliar os promotores a formular os pedidos de pagamento ocupava 32 páginas.

GAL da Hungria : A candidatura para o projecto Parsonage ocupava 60 páginas para uma subvenção de cerca de 4 500 euros. A candidatura relativa a um outro projecto continha 126 páginas, para uma subvenção de cerca de 5 400 euros.

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O GAL levou sete meses a processar e a enviar as candidaturas de projectos à agência de pagamento regional para verificação e aprovação. O tempo total decorrido entre a apresentação da candidatura e a assinatura do contrato para os seis projectos examinados variou entre 11 e 16 meses.

GESTÃO DOS PROGRAMAS LEADER PELA COMISSÃO E PELOS ESTADOS-MEMBROS

A COMISSÃO E OS ESTADOS-MEMBROS NÃO FORAM SUFICIENTEMENTE EXIGENTES E PARTILHAM ALGUMA RESPONSABILIDADE COM OS GAL PELA LIMITAÇÃO DO POTENCIAL VALOR ACRESCENTADO DA ABORDAGEM LEADER. NÃO TOMARAM MEDIDAS SUFICIENTES PARA LIMITAR OS CUSTOS E OS RISCOS

REQUISITOS DA COMISSÃO E DOS ESTADOS-MEMBROS PARA O LEADER+

72. O valor acrescentado da abordagem Leader não é obtido pela Comissão ou pelos Estados-Membros, mas através das actividades dos GAL. Do mesmo modo, a principal responsabilidade pela boa gestão financeira incumbe aos GAL, porque são eles que decidem quanto aos gastos a partir do orçamento da UE. A Comissão e os Estados-Membros poderão orientar os GAL, devendo garantir que a legislação, as regras de funcionamento e os sistemas de gestão estabelecem as normas mínimas exigíveis, criar os incentivos correctos para os GAL gerarem valor acrescentado e obterem uma boa gestão financeira, bem como evitar obstáculos e desincentivos.

Os Estados-Membros não definiram nem aplicaram requisitos mínimos eficazes para uma boa gestão financeira e relativos à abordagem Leader, apesar do incentivo da Comissão

73. Os riscos que ameaçam a boa gestão financeira descritos no presente relatório são bem conhecidos e o Relatório Anual do Tribunal relativo ao exercício de 2000 identificou insuficiências semelhantes: atraso nos pagamentos de subvenções pelos GAL, resultando no risco de peso morto; falta de transparência na selecção dos projectos; potenciais conflitos de interesses; elevados custos de funcionamento e procedimentos morosos.

74. Na altura, a Comissão respondeu às observações do Tribunal, alegando que incentivava o recurso a procedimentos abertos e transparentes; incentivava os GAL a garantir um nível de apoio adequado às condições de cada projecto; suscitara a questão dos atrasos de pagamentos junto dos Estados-Membros; convidara os Estados-Membros a limitar os custos operacionais do Leader+ a 15% do orçamento total dos GAL; e que o regulamento de execução dos fundos estruturais introduzira limites que deveriam evitar a atribuição de subvenções a projectos concluídos antes da apresentação do pedido de subvenção.

75. A Comissão criou um Observatório para o programa Leader+ com um ponto de contacto, que organizou e promoveu seminários, elaborou publicações e manteve bases de dados. Estas actividades visavam a partilha das melhores práticas entre os GAL e o apoio às autoridades de gestão e às redes nacionais ou regionais.

76. A legislação estipulava poucos requisitos a nível da UE para o Leader+ além dos genéricos referentes às condições de elegibilidade, às obrigações em matéria de apresentação de relatórios e aos sistemas de controlo que se aplicam a todas as despesas dos fundos estruturais. Os Estados-Membros (ou regiões) desenvolveram as suas próprias disposições e regras de funcionamento que a Comissão aprovou no início do período de vigência do Leader+.

77. Cada Estado-Membro impôs requisitos diferentes aos GAL (ver caixa 16). Por exemplo, as autoridades irlandesas exigiram que os GAL avaliassem as propostas de projectos para averiguar a existência de peso morto ou de deslocação, mas outras autoridades de gestão não o fizeram. Nos casos em que os Estados-Membros não impuseram quaisquer condições, ou não as controlaram e aplicaram devidamente, o desempenho dos GAL foi deficitário, como se ilustra nos pontos 12-71. Salvo raras excepções, os GAL pouco mais fizeram do que seguir os procedimentos definidos pelos Estados-Membros: não tiraram pleno partido das vantagens da abordagem Leader, nem conseguiram, por sua própria iniciativa, através de auto-regulação, garantir uma boa gestão financeira.

78. As regras dos Estados-Membros, na prática, toleraram uma gestão financeira deficiente ao permitir a atribuição de subvenções a projectos que tinham começado antes de o GAL ter tomado uma decisão quanto ao pedido de subvenção. As regras não obrigavam os GAL a conceder subvenções com efeito retroactivo, mas transmitiam a mensagem de que seria aceitável fazê-lo.

79. Uma insuficiência especial, patente na aplicação do programa Leader em todos os Estados-Membros, foi o facto de não responsabilizarem os GAL pela prossecução dos objectivos das respectivas estratégias locais. Aprovaram as estratégias dos GAL para o Leader+ com objectivos gerais, não restritivos, não exigindo aos GAL que acompanhassem, avaliassem ou elaborassem relatórios sobre a concretização dos objectivos das estratégias, nem fizeram valer essas exigências.

CAIXA 16

EXEMPLOS DE DIFERENTES REQUISITOS DE APLICAÇÃO

A Toscana introduziu o requisito de que os principais agentes locais estivessem representados no GAL.

A Irlanda definiu regras para garantir um processo justo e transparente para a nomeação e aprovação dos membros do GAL.

As regras em França exigiam que os GAL tivessem "quórum duplo" no órgão de tomada de decisão, de modo a garantir uma parceria activa.

As autoridades de gestão na Grécia, na Hungria e na Toscana exigiram que os GAL classificassem cada projecto em função de um conjunto comum de critérios objectivos.

Na Grécia, a autoridade de gestão impôs um limite de 25% das subvenções atribuídas às organizações que faziam parte da estrutura dos GAL, exigindo assim que cada GAL envolvesse a comunidade local mais alargada na execução da estratégia.

Na Irlanda, as regras de funcionamento especificavam que os projectos susceptíveis de serem financiados por outros regimes e programas deveriam, por regra, ser considerados inelegíveis para financiamento ao abrigo do programa Leader.

REQUISITOS DA COMISSÃO E DOS ESTADOS-MEMBROS PARA O EIXO 4

80. A Comissão e os Estados-Membros deviam ter aproveitado os ensinamentos obtidos nos anteriores períodos de programação do Leader para garantir a criação de um conjunto adequado de orientações e requisitos para o período de 2007-2013.

A maior alteração para o período 2007-2013 é que os Estados- -Membros exigem principalmente que os GAL apliquem medidas clássicas do programa de desenvolvimento rural.

81. No período de programação 2007-2013, o enquadramento jurídico é estabelecido pelos regulamentos relativos ao desenvolvimento rural. Tal como no Leader+, existem poucas imposições legais específicas do programa Leader. Os regulamentos limitam os custos de funcionamento dos GAL, mas a taxa de 20% constitui um limite superior ao do Leader+ e pode ser contornada se os custos forem classificados como animação, que não obedece a quaisquer limites. A mudança da base jurídica das normas dos fundos estruturais para os regulamentos do desenvolvimento rural introduz uma exigência de verificação da razoabilidade dos custos dos projectos.

82. A Comissão elaborou orientações para os Estados-Membros prepararem o Eixo 4 e aprovou, efectivamente, os programas Leader nacionais ou regionais ao aprovar os programas de desenvolvimento rural. Desde então, a Comissão continuou a prestar assistência, nomeadamente, através da rede europeia de desenvolvimento rural.

83. Os Estados-Membros não tinham finalizado as suas regras de funcionamento quando da auditoria [28], pelo que foi impossível avaliá--las. A informação disponível permite concluir que é provável que persistam as insuficiências identificadas no presente relatório.

84. A falta de concentração na concretização dos objectivos da estratégia local poderá vir a acentuar-se no período de programação 2007-2013, já que, contrariamente às orientações da Comissão [29], todas as autoridades de gestão que foram objecto de auditoria (à excepção da Baviera) exigem agora que os GAL sigam um conjunto comum de medidas definidas nos programas de desenvolvimento rural.

85. Alguns Estados-Membros restringiram ainda mais o âmbito dos programas Leader a medidas específicas, sobretudo às do Eixo 3 [30]. Este facto limitou consideravelmente a capacidade dos GAL de propor estratégias locais para os objectivos fundamentais dos eixos 1 e 2 dos programas de desenvolvimento rural, relacionados com a competitividade e os impactos ambientais das actividades agrícola e florestal (ver caixa 17).

86. Uma vez que cada medida define os tipos de projectos e os beneficiários elegíveis, as possibilidades de os GAL desenvolverem soluções inovadoras e multissectoriais específicas para o contexto local são reduzidas. A natureza dos projectos a executar é semelhante em todos os GAL de cada Estado-Membro e também é semelhante aos projectos clássicos, já que, na maioria dos casos, as medidas do programa de desenvolvimento rural são, em primeira instância, aplicadas através de abordagens descendentes tradicionais.

CAIXA 17

GAL DE PORTUGAL: AS MEDIDAS LIMITARAM A CAPACIDADE DE OS GAL FAZEREM FACE ÀS NECESSIDADES DOS SECTORES AGRÍCOLAS LOCAIS

A estratégia do GAL definiu como objectivo o combate ao êxodo rural e ao abandono dos métodos agrícolas tradicionais. Contudo, para o atingir, apenas podia utilizar as medidas do Eixo 3 do programa de desenvolvimento rural. Este facto restringiu as possibilidades de desenvolvimento de soluções locais para melhorar a competitividade dos sectores do azeite e do vinho, não obstante a sua importância para a economia rural local. As medidas ambientais para fazer face às questões da biodiversidade e das alterações climáticas no sector agrícola local foram excluídas do âmbito dos programas Leader, assim como o foram as medidas na área da silvicultura.

SELECÇÃO DOS GAL COM VISTA À EXECUÇÃO DO PROGRAMA LEADER NO PERÍODO 2007-2013

87. Para garantir que o programa Leader pode ser eficaz e proporcionar valor acrescentado, os Estados-Membros deverão seleccionar apenas GAL competentes e com estratégias de elevada qualidade.

Os Estados-Membros seleccionaram GAL com estratégias fracas

88. Em todos os Estados-Membros auditados, o processo de selecção dos GAL foi pouco ou nada competitivo, apesar de o regulamento exigir que o seja.

89. A maioria das autoridades de gestão avaliou e pontuou as estratégias propostas pelos GAL com base em critérios relevantes e escolheu os GAL que haviam atingido uma pontuação mínima (normalmente 50%) [31]. Todas as autoridades de gestão incluídas na amostra aceitaram todos os GAL que tivessem apresentado uma candidatura válida (à excepção de um pequeno número de casos em que se registaram duas candidaturas para o mesmo domínio). Por definição, os GAL com pontuações baixas apresentaram estratégias cujo possível nível de competência e de qualidade se situava muito aquém do nível que as autoridades de gestão consideravam que os GAL poderiam alcançar. Numa das regiões de França, por exemplo, a autoridade de gestão seleccionou GAL cujas candidaturas tinham sido consideradas de qualidade insuficiente (ver caixa 18).

CAIXA 18

SELECÇÃO DOS GAL PELA AUTORIDADE DE GESTÃO EM FRANÇA

De acordo com as condições do convite à apresentação de candidaturas, o comité de selecção deveria escolher entre 10 e 12 GAL com um envelope financeiro médio de 1,5 milhões de euros. De 18 candidaturas recebidas, a autoridade de gestão considerou que duas eram de boa qualidade, oito de qualidade intermédia e oito de qualidade insuficiente. Todas as 18 candidaturas foram aceites, tendo o valor médio do envelope financeiro sofrido, por conseguinte, uma redução para 1,1 milhões de euros.

90. Mais especificamente, a auditoria apurou que os GAL tinham estratégias muito pouco desenvolvidas para o Eixo 4, com objectivos não específicos, sem uma lógica de intervenção clara e com poucas ou nenhumas medidas previstas em termos de acompanhamento e de avaliação. Após a avaliação das estratégias dos GAL, poucos foram os Estados-Membros que impuseram melhorias às insuficiências detectadas. Desse modo, os GAL beneficiaram de montantes substanciais do orçamento da UE para executarem estratégias deficitárias durante sete anos.

APROVAÇÃO, PELA COMISSÃO, DOS PROGRAMAS DE DESENVOLVIMENTO RURAL PARA O PERÍODO 2007-2013

91. A grande oportunidade para a Comissão determinar como os Estados-Membros haviam implementado o Eixo 4 surgiu no momento da aprovação dos programas de desenvolvimento rural nacionais e regionais. A Comissão deverá garantir que os programas estipulam as condições necessárias, precavendo os riscos conhecidos que ameaçam o valor acrescentado da abordagem Leader.

A Comissão foi pouco exigente ao aprovar os programas de desenvolvimento rural

92. Os programas de desenvolvimento rural são documentos de alto nível, dos quais o Eixo 4 representa uma pequena parte. A maioria continha poucos pormenores concretos sobre o modo de aplicação da abordagem Leader. Os Estados-Membros só desenvolveram muitas das disposições relativas ao programa Leader depois de os programas terem sido aprovados.

93. A Comissão foi pouco exigente ao aprovar os programas de desenvolvimento rural, o que conduziu à situação descrita nos pontos 80-90. A Comissão aceitou programas que não previam uma selecção competitiva dos GAL (apesar de o regulamento conter um requisito nesse sentido), que limitaram os GAL a aplicar medidas definidas à escala nacional (apesar de a Comissão aconselhar os GAL a não se aterem a um conjunto rígido de medidas), que não incluíam planos específicos para alcançar a inovação ou a interacção entre sectores (apesar das instruções, aplicáveis às avaliações da Comissão, de que a inovação deveria constituir uma prioridade), ou ainda para garantir o acompanhamento e a avaliação (não obstante as conclusões da avaliação intercalar do programa Leader+ terem estabelecido que estes aspectos deveriam ser incorporados nos programas desde o início). A Comissão não avaliou os elementos essenciais para garantir o valor acrescentado da abordagem Leader, como sejam os requisitos, definidos pelos Estados-Membros, em matéria de composição e abertura dos GAL.

ACOMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO PELA COMISSÃO E PELOS ESTADOS-MEMBROS

A COMISSÃO E OS ESTADOS-MEMBROS NÃO CONSEGUIRAM DEMONSTRAR O VALOR ACRESCENTADO RESULTANTE DA APLICAÇÃO DA ABORDAGEM LEADER E AINDA NÃO AVALIARAM OS CUSTOS E RISCOS ADICIONAIS ENVOLVIDOS

CONTROLO E AVALIAÇÃO DA EFICÁCIA DA ABORDAGEM LEADER

94. A Comissão e os Estados-Membros deverão usar os sistemas de gestão, as verificações dos GAL, os indicadores de controlo e os relatórios anuais para acompanhar a aplicação, os resultados e os impactos dos programas Leader. Esse acompanhamento deveria ser feito não apenas com vista à adopção atempada de medidas correctivas, mas também de modo a reunir provas suficientes, fiáveis e relevantes a utilizar nas avaliações e dar garantias sobre a eficácia e o valor acrescentado da abordagem Leader.

Os GAL, os Estados-Membros e a Comissão acompanharam a aplicação dos programas Leader...

95. Registou-se uma intensa actividade no acompanhamento da execução dos programas Leader+. Os GAL e as autoridades de gestão registaram dados pormenorizados das subvenções atribuídas e dos pagamentos efectuados para cada projecto. As autoridades de gestão exigiram aos GAL que elaborassem relatórios de execução anuais com uma descrição das suas actividades e que compilassem dados para os indicadores de acompanhamento. Estes diziam sobretudo respeito ao número de projectos e ao montante das subvenções classificados de acordo com o tipo de beneficiário e domínio de despesas. As autoridades de gestão apresentaram relatórios de execução anuais à Comissão.

96. Todas as autoridades de gestão realizaram uma avaliação intercalar do programa Leader+ em 2003 com uma actualização em 2005. A Comissão contratou uma entidade externa para elaborar um relatório de síntese.

… mas há poucos dados que comprovem a eficácia dos programas Leader na realização dos objectivos de desenvolvimento rural ou do valor acrescentado da abordagem Leader

97. Apesar de toda essa actividade, uma vez que os GAL não avaliaram nem descreveram o modo como os objectivos estratégicos locais foram atingidos, não há provas dos resultados e dos impactos em termos de desenvolvimento rural das despesas Leader. Não existe informação disponível que indique se, ou até que ponto, os programas Leader reduziram o êxodo rural das zonas em causa, aumentaram as oportunidades para os jovens, diversificaram as economias rurais, etc.

98. Uma excepção parcial diz respeito aos postos de trabalho criados ou salvaguardados pelos projectos Leader, que a Comissão encorajou os Estados-Membros a acompanhar no caso de todos os programas dos fundos estruturais. Contudo, o Tribunal considerou que as definições utilizadas não eram coerentes e que os dados — que na maioria dos casos não eram conferidos pela autoridade de gestão — não eram fiáveis nem credíveis.

99. As avaliações de 2003 decorreram antes de a maior parte dos GAL ter começado a aplicar os programas Leader e as actualizações foram feitas antes de os GAL terem incorrido em despesas consideráveis. Muitas questões da avaliação ficaram sem resposta ou basearam-se nos pontos de vista de quem beneficiou do programa.

100. A ausência (ou falta de fiabilidade) dos dados não permite determinar facilmente a eficácia dos programas Leader na produção de resultados a nível do desenvolvimento rural, seja em termos absolutos, seja em relação à eficácia de outras formas de concretização (nomeadamente, os programas clássicos).

101. O potencial valor acrescentado da abordagem Leader não reside apenas nos resultados e nos impactos das realizações físicas (os projectos executados graças ao financiamento Leader). O envolvimento da comunidade conseguido através da abordagem ascendente também pode levar a impactos menos palpáveis, tais como "reforço de capacidades" e "responsabilização da população local". As orientações estratégicas para o Eixo 4 consideram que o programa Leader deveria "desempenhar um papel importante na prioridade horizontal da melhoria da governação".

102. O potencial subjacente à abordagem Leader para conseguir esses impactos é indicado por exemplos contidos nas publicações de melhores práticas do ponto de contacto, nas avaliações e nos diferentes estudos. Ainda assim, não houve um acompanhamento ou comunicação sistemáticos dos resultados alcançados pelos GAL nestes domínios, pelo que os exemplos permanecem casos isolados. Na ausência de provas fiáveis e relevantes, as avaliações não conseguiram demonstrar a frequência e a extensão desses impactos.

ACOMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO DOS CUSTOS E RISCOS

103. O acompanhamento e a avaliação deveriam igualmente fornecer provas e avaliações fiáveis dos custos e riscos da abordagem Leader.

A Comissão e os Estados-Membros não acompanharam nem avaliaram os custos adicionais e os riscos envolvidos

104. Quanto às insuficiências identificadas no Relatório Anual do Tribunal relativo a 2000, a Comissão respondeu que, na sua maioria, correspondiam a riscos que são inerentes a um programa descentralizado como é o Leader, e que "a Comissão e os Estados- -Membros estão conscientes dos riscos em causa no acompanhamento dos programas e no controlo da sua execução, que deverá ser conforme aos princípios de uma gestão financeira correcta".

105. A Comissão verifica a conformidade com os regulamentos e pode propor correcções financeiras. As verificações efectuadas durante o período de vigência do programa Leader+ incluíram os programas de Portugal e de França em 2005. Os serviços da Comissão concluíram que não existiam critérios formais de selecção dos projectos; que os procedimentos para evitar conflitos de interesses eram inadequados e os GAL tomaram decisões sem dispor de um "quórum duplo"; e que os GAL não dispunham de procedimentos para avaliar a razoabilidade dos custos dos projectos propostos. Os serviços da Comissão teceram recomendações para os Estados--Membros em causa, mas não entenderam ser apropriado propor correcções financeiras [32]. Os serviços da Comissão também verificaram se as subvenções retroactivas e as taxas das subvenções estavam em conformidade com o disposto nos regulamentos, mas não colocaram as questões do peso morto ou da eficiência.

106. Apesar de as verificações da Comissão terem confirmado os riscos identificados no Relatório Anual relativo ao exercício de 2000 (e na presente auditoria), não oferecem uma base para determinar o alcance e o impacto desses riscos nos Estados-Membros em causa ou na UE [33].

107. As inspecções efectuadas pelos Estados-Membros às operações dos GAL (cobrindo, pelo menos, 5% das despesas do Leader+) proporcionaram uma oportunidade para controlar e comunicar a incidência dos riscos à boa gestão financeira. Contudo, salvo algumas excepções em certos Estados-Membros, não cobriram a equidade e a transparência dos procedimentos dos GAL para a selecção de projectos, a solidez e documentação da avaliação das propostas de projectos, os registos das votações, ou a correcta aplicação das políticas para evitar conflitos de interesses.

108. Os Estados-Membros não utilizaram os seus sistemas de gestão, nem os relatórios de execução anuais dos GAL, para controlar a equidade e a transparência do processo de tomada de decisão dos GAL, a proporção de subvenções atribuídas aos membros dos GAL, a eficiência das subvenções atribuídas ou a eficiência dos processos e custos de funcionamento dos GAL. Em França, a autoridade de gestão acompanhou as actividades dos GAL observando as suas reuniões, mas aparentemente tolerou práticas, como a apresentação de projectos próprios por parte dos membros do GAL, a atribuição de subvenções com efeitos retroactivos a projectos e o aumento das taxas das subvenções com vista a gastar na íntegra o saldo orçamental existente (ver, por exemplo, o ponto 55).

109. Nos casos em que GAL individuais questionaram os promotores de projectos, as informações disponíveis indicam que o peso morto constitui um risco importante [34]. As avaliações a nível da UE não facultaram informações sobre a existência de pesos mortos ou a dimensão das subvenções pagas com efeitos retroactivos [35].

110. Do mesmo modo, no que respeita à equidade e transparência dos procedimentos adoptados pelos GAL, as avaliações apontam a existência de problemas a nível da objectividade da selecção de projectos, por exemplo, mas não fornecem quaisquer indicações quanto ao alcance ou efeitos dessas insuficiências (ver caixa 19).

CAIXA 19

EXCERTO DA SÍNTESE DOS RELATÓRIOS DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO LEADER+

A falta de equilíbrio numa parceria ou nas relações de poder nos GAL pode conduzir à selecção de um conjunto inadequado de projectos, muitas vezes a favor da instituição que pertence ao sector público. Existe muitas vezes uma falta de equilíbrio na composição dos GAL, dominando o sector institucional.

A informação contida nos relatórios de avaliação e nos estudos de caso tendeu a centrar-se em questões como a burocracia, as relações entre as autoridades de gestão e os GAL, o financiamento e a insuficiente autonomia a nível dos GAL. Questões de gestão mais fundamentais, como estruturas, sistemas de gestão, planeamento e controlo a nível dos GAL não foram assinaladas nos relatórios. As respostas a essa questão também não se referem de modo algum ao papel dos órgãos de tomada de decisão na gestão dos programas.

111. Como já indicado nos pontos 64-71, a informação relativa aos custos de funcionamento do programa Leader não era comparável, não era fiável e, acima de tudo, não era completa, porque muitas funções eram exercidas pelas autoridades de gestão em alguns Estados-Membros. As avaliações assinalaram a "burocracia excessiva" do programa Leader+ [36], mas não fazem uma apreciação dos custos. Assim, não foi possível determinar a eficiência da abordagem Leader.

ACOMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO NO PERÍODO 2007-2013

112. A Comissão e os Estados-Membros deverão retirar ensinamentos dos três anteriores períodos de programação Leader para garantir a instituição, para o período 2007-2013, de um sistema eficiente e eficaz de acompanhamento e avaliação da abordagem Leader.

A execução do Eixo 4 começou sem que existissem elementos essenciais dos sistemas de acompanhamento e avaliação

113. O relatório de síntese da avaliação intercalar do programa Leader+ recomendava vivamente que os sistemas de controlo e avaliação fossem melhorados e estivessem operacionais desde o início do período de programação 2007-2013 [37]. A Comissão criou o quadro comum de acompanhamento e avaliação dos programas de Desenvolvimento Rural, que definiu algumas questões específicas da avaliação sobre o valor acrescentado do Leader, melhoria da governação e eficácia, mas reduziu os indicadores de acompanhamento específicos do programa Leader ao número de GAL e à população das regiões Leader, que a Comissão considera o indicador da situação inicial para medir o objectivo da governação. O quadro comum de acompanhamento e avaliação permitiu às autoridades de gestão desenvolver indicadores adicionais, mas nenhuma o fez em relação ao Leader. Além disso, nenhum dos GAL ou das autoridades de gestão que foram objecto de auditoria fizera diligências para recolher e transmitir as informações relativas aos custos, riscos, eficácia e valor acrescentado da abordagem Leader.

114. No final de 2009, a Comissão criou, através da rede europeia de desenvolvimento rural, um grupo de trabalho temático sobre o Leader para considerar as dificuldades enfrentadas pelos Estados-Membros, incluindo a preocupação de que os indicadores do quadro comum de acompanhamento e avaliação e a medição económica não registem adequadamente os efeitos do Leader; desafios metodológicos consideráveis devido à escala local do Leader; desafios metodológicos importantes na avaliação da governação, da participação e das capacidades das comunidades rurais e problemas em fornecer instrumentos estatísticos para avaliar os benefícios do Leader. Em meados de 2010, o grupo elaborou um projecto de documento de trabalho sobre o registo dos impactos do Leader. No entanto, os trabalhos deste grupo não chegaram a tempo das avaliações intercalares (que têm de ser terminadas em 2010) e as possibilidades para avaliação do Eixo 4 serão limitadas pois as informações pertinentes não estão a ser reunidas nem divulgadas ao nível dos GAL (ver ponto 113).

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

OS GAL APLICARAM A ABORDAGEM LEADER SEGUNDO MODALIDADES QUE LIMITAM O POTENCIAL DE VALOR ACRESCENTADO DAS "CARACTERÍSTICAS LEADER", EMBORA O TRIBUNAL TENHA ENCONTRADO EXEMPLOS DE BOAS PRÁTICAS

115. Os GAL auditados implementaram cerca de 1000 projectos no período do Leader+ que proporcionaram benefícios às empresas e comunidades locais em causa. Porém, o Leader é mais do que isso: deveria garantir um valor acrescentado em comparação com os programas tradicionais através da adopção de uma abordagem específica. Na medida em que as características essenciais da abordagem Leader não forem inteiramente respeitadas, não é possível atingir o potencial valor acrescentado da abordagem.

116. A abordagem ascendente foi limitada nos GAL que atribuíram a maioria das subvenções às organizações que os compõem; o potencial valor acrescentado de uma parceria não foi alcançado nos GAL em que o processo de tomada de decisão foi dominado pelas autoridades locais; poucos foram os GAL que conseguiram apresentar provas de inovação ou de interacção entre diferentes sectores nas suas estratégias ou projectos. Ainda assim, houve casos de GAL que realmente envolveram a comunidade local, além de casos de arranque de projectos locais bem-sucedidos através das suas actividades de "animação".

117. As estratégias locais deveriam estar no centro da abordagem Leader, conferindo às parcerias a sua razão de ser e prometendo um valor acrescentado através de soluções locais concebidas de modo a concretizar os objectivos locais de desenvolvimento rural. Na prática, as estratégias foram quase irrelevantes e quase não passaram de pedidos de financiamento à autoridade de gestão. Nenhum dos GAL acompanhou ou registou o seu próprio desempenho na concretização dos seus objectivos estratégicos.

OS GAL NÃO TIVERAM EM DEVIDA CONSIDERAÇÃO A NECESSIDADE DE EFICIÊNCIA OU DE PROCEDIMENTOS EQUITATIVOS E TRANSPARENTES

118. Os GAL não deram a importância suficiente à necessidade de transparência, de documentação da avaliação dos projectos e das decisões de selecção, bem como de procedimentos para evitar todos os riscos de um conflito de interesses directo ou indirecto. Esta situação não só aumenta os riscos de que as decisões de financiamento sejam tomadas sem ter devidamente em conta a eficiência, mas também cria um risco de reputação para a UE. As práticas observadas em alguns GAL, como o facto de as decisões de financiamento serem tomadas por um número reduzido de pessoas e a favor das suas próprias organizações, poderão ser mais nefastas do que benéficas para a governação local.

119. Os GAL não tiveram em conta a eficiência, em especial, na atribuição de subvenções a projectos já em curso, ou mesmo já concluídos, antes de ser tomada a decisão de atribuição de subvenção. Em alguns casos, parece que o seu objectivo foi gastar o montante máximo possível, em vez de alcançar o máximo de resultados possível.

120. Os custos da execução do programa Leader são consideráveis devido à etapa de execução adicional: até um terço do orçamento dos GAL a juntar aos custos de processamento, acompanhamento e controlo das autoridades de gestão e agências de pagamento. Procedimentos rígidos — mesmo para projectos de muito pequena dimensão — e atrasos limitaram a eficiência, embora resultassem, em grande medida, dos requisitos dos Estados-Membros.

A COMISSÃO E OS ESTADOS-MEMBROS NÃO FORAM SUFICIENTEMENTE EXIGENTES E PARTILHAM ALGUMA RESPONSABILIDADE COM OS GAL PELA LIMITAÇÃO DO POTENCIAL VALOR ACRESCENTADO DA ABORDAGEM LEADER. NÃO TOMARAM MEDIDAS SUFICIENTES PARA LIMITAR OS CUSTOS E OS RISCOS

121. Os GAL são os principais responsáveis pela obtenção do valor acrescentado da abordagem Leader e por uma boa gestão financeira, mas os riscos são sobejamente conhecidos. A Comissão e os Estados-Membros partilham a responsabilidade pela supervisão do desempenho dos GAL e pela garantia de que os mesmos seguem a abordagem Leader e, de modo coerente, atingem os mais elevados padrões de boa gestão financeira. Um fraco desempenho nestes aspectos deverá ser intolerável, mesmo nos Estados-Membros que implementam o programa Leader pela primeira vez, pois deveriam ter sido retirados ensinamentos dos períodos de programação anteriores.

122. Contudo, dez anos após a anterior auditoria do Leader efectuada pelo Tribunal, persistem as mesmas insuficiências graves. A Comissão reagiu às observações contidas no Relatório Anual do Tribunal relativo a 2000 com incentivo, orientações e recomendações aos Estados-Membros, o que não se revelou eficaz.

RECOMENDAÇÃO 1

Face às insuficiências persistentes, a Comissão deverá garantir que a legislação proporciona clareza suficiente quanto às normas exigidas no caso específico do programa Leader. Alguns requisitos simples a nível da UE poderão substituir a necessidade de adopção de regras de funcionamento divergentes a nível do programa, simplificar os procedimentos, melhorar a c