Parecer do Comité das Regiões sobre o «Livro Verde - Os contratos públicos na União Europeia: Pistas de reflexão para o futuro»

(97/C 244/06)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

tendo em conta o «Livro Verde - Os contratos públicos na União Europeia: Pistas de reflexão para o futuro» (COM(96) 583 final);

tendo em conta a decisão da Comissão de 16 de Dezembro de 1996, ao abrigo do 1º parágrafo do artigo 198º-C do Tratado que institui a Comunidade Europeia, de consultar o Comité das Regiões na matéria;

tendo em conta a sua decisão de 15 de Janeiro de 1997 de atribuir a elaboração deste projecto de parecer à Subcomissão 1 «Finanças Locais e Regionais»;

tendo em conta o projecto de parecer (CdR 81/97 rev.) adoptado pela Subcomissão 1 em 14 de Maio de 1997 (relatores: B. Lindvall e M. Humphrey),

adoptou o seguinte parecer, na 18ª reunião plenária de 11 e 12 de Junho de 1997 (sessão de 12 de Junho), por unanimidade.

1. Introdução

1.1. A Comissão elaborou um Livro Verde (COM(96) 583 final) sobre os contratos públicos na União Europeia, em jeito de trampolim para um amplo debate sobre o assunto. O Livro Verde tem como ponto de partida os problemas relacionados com a transposição das directivas pertinentes e o relativamente limitado impacto económico que estas regras até hoje tiveram.

2. Observações na generalidade

2.1. Introdução

2.1.1. As directivas dos contratos públicos são de importância vital para os responsáveis ao nível local e regional, uma vez que as suas aquisições atingem montantes muito substanciais. O CR espera que o Livro Verde contribua para um debate são e construtivo sobre as futuras regras de celebração desses contratos.

2.1.2. O capítulo 2 do Livro Verde fornece vários dados estatísticos sobre os contratos públicos e o número de anúncios publicados. Não fica claro até que ponto foram investigados e analisados os custos dos processos de celebração dos contratos e os preços dos contratos. Uma tal informação seria valiosa para as entidades adjudicantes visto dar-lhes uma certa orientação quanto às economias em perspectiva.

2.1.3. O CR defende a avaliação por parte da Comissão do impacte financeiro das directivas de contratos públicos sobre as entidades adjudicantes. Esta avaliação deve mostrar se a redução vaticinada dos preços dos contratos é suficiente para contrabalançar os custos mais elevados resultantes dos serviços administrativos suplementares determinados pelas directivas.

2.1.4. Face ao elevado montante total dos contratos públicos celebrados pelas entidades locais e regionais, o CR recomenda que os comités consultivos criados junto da Comissão, no sector de contratos públicos, incluam representantes dessas entidades.

2.2. Simplificação das regras de celebração dos contratos

2.2.1. As regras dos contratos públicos devem garantir que os mesmos sejam aplicados de conformidade com critérios justos e objectivos, sem quaisquer isenções arbitrárias.

2.2.2. O CR discorda da Comissão quando afirma que, nesta fase, não se deve alterar significativamente as directivas, em parte pelo facto de a sua implementação nos Estados-Membros ter sido insatisfatória. Considera, portanto, essencial que a Comissão proceda, sem demora, a uma revisão dessas directivas com o objectivo declarado de simplificar o seu enquadramento legislativo.

2.2.3. As directivas dos contratos públicos podem, todavia, ser revistas com o propósito de simplificar as disposições existentes e, assim, tornar o seu conteúdo mais claro para as entidades adjudicadoras públicas e permitir uma compreensão mais fácil das directivas. Seria uma forma de evitar más interpretações da legislação.

2.2.4. O CR é de opinião que as várias directivas deviam ser reagrupadas numa única directiva simplificada, acompanhada de directrizes escritas, com o objectivo de obter um sistema eficaz com o mérito adicional de garantir a objectividade e facilitar o acompanhamento do processo. O CR fica aberto a soluções transitórias que conduzam a uma melhor orientação e a uma maior clareza.

2.2.5. Simplificação também deve significar que todas as empresas, as PME inclusive, tenham a oportunidade, sem o recurso a consultores jurídicos externos, de apresentar uma proposta que obedeça aos critérios previstos pela directiva.

2.2.6. Para o CR, as Directivas «Vias de Recurso» podem representar uma solução desproporcionada para um problema menor. O CR não considera necessário um organismo independente de acompanhamento ao nível europeu, mas uma alternativa poderia ser criar um organismo nacional independente de acompanhamento. É, todavia, imperioso encorajar os Estados-Membros a proporcionarem tanto ao sector público como ao privado a devida informação sobre o teor de todas as directivas. O CR preconiza a consolidação das Directivas «Vias de Recurso», analogamente às outras directivas.

2.2.7. O CR considera os valores dos limiares demasiado baixos. Contratos com um montante tão reduzido não interessam aos adjudicantes estrangeiros. Seria oportuno que a Comissão ponderasse em aumentá-los. Uma outra opção seria indexá-los à taxa média anual de inflação nos Estados-Membros, sem prejuízo das regras da OMC. Em combinação com regras mais simples, isso poderia elevar a proporção de contratos públicos transnacionais.

2.2.8. Gostaria ainda de sublinhar que o desenvolvimento sugerido de especificação dos preços deve ser estruturado, para ser possível comparar a informação proveniente dos vários Estados-Membros, ficando assim garantidas a transparência e a objectividade.

2.2.9. Os contratos-quadro devem ser permitidos especificamente em todas as directivas, desde que ofereçam vantagens pela redução da carga administrativa e dos custos de celebração de contratos para as entidades adjudicantes.

2.2.10. Há também que levar em consideração a transferência de certos serviços da categoria A para a categoria B. Certos serviços financeiros são casos típicos de serviços que não se prestam a adjudicação, se for exigida a observância das regras muito formais aplicáveis à categoria A, nomeadamente, dos prazos fixados que dificultariam a gestão eficaz das empresas.

2.2.11. Uma outra questão a ser abordada, o que implica por extensão uma aplicação simplificada das regras, é a introdução de uma definição mais ampla e mais adequada do termo «obra», com vista a facilitar a vida às entidades adjudicantes. A definição actual pode, eventualmente, tornar difícil discernir se o objecto de determinado contrato diz respeito a fornecimento, serviços ou obras. Também podem surgir dúvidas quanto à classificação das reparações, ou seja, se devem ou não ser tratadas como contrato público de fornecimento ou de obras. Ora, tal pode provocar uma certa insegurança legal e conduzir a processos desnecessários.

2.2.12. O CR é favorável a uma maior flexibilidade quando se trate da aplicação das regras aos processos por negociação, desde que se preserve a transparência. Não deve ser possível suspender um processo de celebração de contrato público pelo facto de o preço oferecido ser superior àquele que a entidade adjudicante pode pagar, quando a negociação poderia ter permitido acordar um preço inferior aceitável tanto para o fornecedor como para o adquirente. Deste modo, seria conveniente incorporar noutras directivas disposições em matéria de processos por negociação análogas à Directiva dos Sectores Especiais.

2.2.13. Para o bem da objectividade é imprescindível que as regras dos processos por negociação sejam bem claras. Tal é sobretudo importante quando sistemas tais como a «Iniciativa Financeira Privada» do Reino Unido, são aplicados noutros Estados-Membros onde os processos de negociação desempenham um papel crucial na adjudicação de contratos de equipamento envolvendo capitais avultados.

2.3. Regime sancionatório

2.3.1. No Livro Verde, a Comissão afirma que os contratos públicos são um domínio em que pode contemplar a introdução de um sistema comum de sanções, nomeadamente por o impacte desta política ser minado por divergências nos sistemas nacionais.

2.3.2. Em primeiro lugar, é demasiado cedo para avaliar se os sistemas de sanções dos Estados-Membros são efectivamente muito divergentes, visto tão poucos Estados estarem a transpor plenamente as disposições em matéria de contratos públicos.

2.3.3. O CR coloca certas reservas à introdução de um sistema comum de sanções excessivamente detalhado. Entende que os processos de celebração de contratos devem ser submetidos aos órgãos jurisdicionais nacionais que procederão à análise da substância das directivas em apreço.

2.3.4. No que se refere ao acompanhamento, poder-se-ia pensar, no caso dos países que ainda não puseram em execução as directivas relativas ao acompanhamento, na introdução de um quadro regulamentar comum estabelecendo sanções, que seriam examinadas caso por caso pelas entidades nacionais competentes. Não se esqueça que uma tal regulamentação tem de ser compatível com o princípio de subsidiariedade ressalvado no artigo 3º-B do Tratado CE. O CR não pode, todavia, deixar de sublinhar que um sistema de contratos públicos eficaz se articula com regras simples e exactas, não com sanções.

2.3.5. Para o CR, deve aceitar-se que um fornecedor tenha o direito de obter uma reparação por custos incorridos com o contrato público, se se provar a infracção às regras. Por outro lado, não é razoável que os prejuízos a indemnizar sejam equiparados ao lucro potencial do contrato, ficando fora de questão que um queixoso receba uma quantia superior ao prejuízo realmente sofrido.

2.3.6. No entender do CR, é igualmente inaceitável introduzir regras destinadas a suspender um processo de celebração de um contrato, com base na infracção das regras. Os contratos públicos são vinculativos perante a lei civil e podem, portanto, autorizar o fornecedor, com quem a entidade adjudicante celebrou o contrato, a reparação integral do prejuízo que representa a perda de um contrato.

2.3.7. O CR opõe-se à introdução de um procedimento de contrato público baseado nas disposições do Regulamento nº 17/62, ao nível da competitividade (). Se forem requeridos poderes de investigação mais eficientes, em casos de celebração de contratos públicos, devem ser tomadas medidas ao nível nacional para o efeito, assegurando, por exemplo, o cumprimento das obrigações estipuladas pelas directivas aos Estados-Membros. O CR realça aqui que cabe às instituições da UE a responsabilidade pelo controlo universal da aplicação da legislação comunitária pelos Estados-Membros.

2.4. Projectos intermunicipais

2.4.1. A Comissão não menciona no Livro Verde os projectos municipais e intermunicipais. Tanto os deputados neerlandeses do Parlamento Europeu como a deputada dinamarquesa Karin Riis-Jorgensen expuseram este problema à Comissão.

2.4.2. O CR acha que os projectos do sector público, inclusivamente os reservados às entidades locais e regionais, devem continuar a ter o carácter de aquisições públicas, de conformidade com as regras e isenções especificadas nas directivas.

2.4.3. Há que estabelecer, no entanto, que os contratos públicos celebrados pelas entidades locais e regionais da iniciativa das suas próprias entidades legalmente independentes estão fora do âmbito de aplicação das directivas e têm de ser considerados como produção interna. A escolha da forma legal de actividade não deve, em tais casos, ter qualquer relevância para a aplicabilidade ou para quaisquer outras disposições da directiva sobre os contratos públicos. A cooperação, ao nível organizativo, entre as entidades locais e regionais, e as pessoas colectivas delas emanadas, não é abrangida por essas directivas. O mesmo se aplica a empresas intermunicipais.

2.4.4. O CR chama a atenção da Comissão para os problemas que podem surgir relacionados com a privatização dos projectos do sector público e nos casos em que os empregados têm a oportunidade de realizar o seu próprio projecto, assumindo as competências da entidade local ou regional, numa base contratual. O CR considera que as regras dos contratos públicos de serviços não deviam funcionar como um obstáculo.

3. Observações na especialidade

3.1. Processo de certificação

3.1.1. A Comissão faz referência às regras da directiva «Vias de Recurso» sobre os sectores especiais, sugerindo que se explore mais o processo de certificação facultativa previsto na directiva. Este processo permite que entidades adjudicantes que tenham demonstrado aplicar «boas práticas em matéria de contratos públicos» fiquem sujeitos a um certificado independente. Está a ser debatida a conveniência de tornar este processo obrigatório e de alargá-lo a outros sectores.

3.1.2. Por outro lado, presume-se que as entidades adjudicantes tenham que respeitar as regras dos contratos públicos nos países que tenham transposto essas regras para a sua legislação nacional. Caso contrário, os organismos nacionais de controlo são encarregados de tratar dos casos de infracção.

3.1.3. Além disso, a introdução de um processo de certificação implica dificuldades práticas e uma considerável carga administrativa.

3.1.4. O CR não concorda com o certificado obrigatório proposto, mas é a favor da continuação do certificado facultativo.

3.2. Formação em processo de concursos públicos da UE

3.2.1. No Livro Verde, a Comissão defende a tese de que a formação e cursos destinados a formar pessoas em matéria de regras dos concursos públicos podem facilitar o acesso aos contratos públicos. A Comissão sugere um programa de intercâmbios transfronteiriços de experiências na UE. Não se recomendam outros projectos práticos.

3.2.2. O CR sente que é necessária uma orientação clara e precisa na interpretação das regras dos contratos públicos, especialmente para as PME, e insta a Comissão a compilar material legível e de consulta fácil.

3.2.3. O CR congratula-se com a proposta tendente a facilitar o acesso à informação sobre os contratos públicos. O material actualmente disponível podia ser mais convivial.

3.2.4. O CR associa-se à ideia de publicação periódica de informação sobre contratos públicos.

3.3. Tecnologias da informação

3.3.1. O Livro Verde assinala que a Comissão deseja dar mais ênfase ao recurso às tecnologias de informação nos concursos públicos, o que poderia facilitar a notificação dos concursos, a troca de documentos e o acesso dos fornecedores aos contratos da UE.

3.3.2. No seu parecer de avaliação da Directiva de Serviços, o CR aponta, nomeadamente, para a necessidade de traçar orientações que garantam a plena utilização das facilidades que essas tecnologias proporcionam, incluindo a possibilidade de proceder à abertura de concursos e à apresentação de propostas por via electrónica. Neste contexto, o CR salienta igualmente que as defesas do sistema devem funcionar com eficácia, para não haver para os fornecedores o risco da informação mais delicada ir parar às mãos de pessoas não autorizadas.

3.3.3. O CR solicita à Comissão que trace orientações que garantam a plena utilização das facilidades dadas pelas tecnologias da informação. Esta deve, porém, ter um carácter voluntário, uma vez que as entidades locais e regionais não dispõem igualmente das mesmas oportunidades. Os fundos comunitários poderiam contribuir para acelerar o desenvolvimento em certos casos. A Comissão e os serviços públicos competentes devem tomar medidas que possibilitem um sistema paralelo tanto por via electrónica como pelos meios de comunicação convencionais que mantenha a concorrência ao mais alto nível possível.

3.3.4. O CR salienta que o pagamento pela utilização da base de dados TED (Diário Electrónico dos Concursos Públicos) e do Jornal Oficial da UE dificulta particularmente o acesso aos contratos públicos, especialmente para as PME. Consequentemente, devem fazer-se todos os esforços para tornar menos dispendioso o acesso às informações divulgadas por esses meios.

3.3.5. A Comissão também devia proceder imediatamente à divulgação de experiências-piloto realizadas no âmbito do projecto SIMAP (Sistema de Informação sobre os Contratos Públicos), que envolve principalmente a compilação electrónica de informações sobre concursos através de formulários de concursos a transmitir directamente para o Luxemburgo. Sem dúvida que assim seria mais fácil para as entidades adjudicantes o acesso directo em linha a esse tipo de informação. O recurso à tecnologia de CD-ROM pressupõe que antes se resolva uma série de problemas de distribuição, não suscitados pela utilização da Internet. Por outro lado, a celebração de contratos públicos tem uma dimensão mais mundial do que europeia, que deveria ser focada no Capítulo 6 do Livro Verde.

3.4. A nomenclatura CPV

3.4.1. A Comissão sustenta que se faz uma utilização inadequada da nomenclatura CPV (Vocabulário Comum dos Concursos Públicos) e que, por isso, está a ser estudada a hipótese de se introduzir uma taxa para as autoridades que não utilizem este serviço na publicação.

3.4.2. Todavia, é geralmente difícil para as entidades adjudicantes obterem o texto original. Consequentemente, a Comissão deveria desenvolver um sistema administrativo que facilitasse às entidades adjudicantes o localizar as várias categorias na nomenclatura e que fosse simultaneamente acessível a todos os poderes públicos.

3.4.3. O CR não pode concordar com a utilização obrigatória da nomenclatura CPV, a não ser que a Comissão a faça acompanhar de regras e orientações claras e isentas de ambiguidade. Para que a sua utilização não represente uma sobrecarga administrativa, é preciso actualizá-la constantemente, por meio de ajustamentos que a adequem a transações por via electrónica.

3.5. Autorização para intervir como consultor

3.5.1. Um ponto a esclarecer ainda é a participação de consultores na fase que antecede o lançamento dos concursos. As empresas privadas alegam que sentem relutância em participar em debates e estudos nessa fase por recearem violar o princípio da igualdade de tratamento.

3.5.2. Neste contexto, a Comissão referiu oportunamente que, em determinadas situações, poderia ser necessário um diálogo técnico na fase que antecede o lançamento do concurso. Não há violação do princípio da igualdade de tratamento, desde que a entidade adjudicante não receba informações susceptíveis de limitarem a concorrência.

3.5.3. Seria aconselhável que a Comissão clarificasse e especificasse os procedimentos que seriam viáveis nesse diálogo.

3.6. Os contratos públicos da UE e o ambiente

3.6.1. Muitos adjudicatários estão ansiosos por integrarem considerações ambientais nas suas práticas em matéria de contratos públicos. Caberia aqui à Comissão especificar as potencialidades existentes para esse efeito e suprimir todos os obstáculos, pois só é possível atender aos aspectos ambientais se for assegurada uma certa margem de actuação.

3.6.2. O CR alvitra que a Comissão analise mais de perto as vias possíveis de incorporação dos princípios da política ambiental da UE (p. ex. o princípio «poluidor-pagador») nas directivas sobre os contratos públicos.

3.6.3. A Comissão deveria igualmente promover a aplicação mais extensiva do sistema comunitário de rótulo ecológico.

3.7. Os aspectos da política social e de emprego

3.7.1. O Livro Verde também examina os contratos públicos sob o prisma do emprego e da política social. Desde a entrada em vigor das directivas sobre os contratos públicos, tem-se colocado de forma permanente a questão de saber se e até que ponto o emprego e os objectivos sociais consagrados no Tratado CE poderiam ou deveriam ser prosseguidos, tendo em conta limites específicos impostos pelas directivas para evitar que seja comprometida a sua razão de ser.

3.7.2. O CR entende que é necessária uma comunicação interpretativa para clarificar as possibilidades legislativas oferecidas pelos contratos públicos às várias categorias, no âmbito da consecução dos objectivos da política social e de emprego à escala nacional e comunitária.

3.8. Relações com os países da Europa Central e Oriental

3.8.1. O CR partilha da opinião segundo a qual a assistência prestada actualmente pela UE aos países da Europa Central e Oriental deve abranger a formação dos responsáveis pela celebração de contratos públicos em matéria de processo dos concursos comunitários e que esta deve ser reforçada por uma assistência técnica apropriada e bem orientada, essencial na preparação da sua adesão à UE.

4. Conclusões

4.1. As directivas sobre contratos públicos da UE revestem-se de importância fundamental para as entidades locais e regionais, face ao elevado montante anual das suas aquisições.

4.2. O CR exorta a Comissão a encetar o mais brevemente possível a revisão das directivas sobre contratos públicos com o objectivo declarado de simplificar o quadro legislativo. As directivas actuais são demasiado impenetráveis e detalhadas, o que torna difícil demarcar o seu âmbito de aplicação.

4.3. Esta revisão poderia ponderar a consolidação das várias directivas sobre contratos públicos. Além disso, seria de toda a conveniência aumentar os limiares fixados a longo prazo, sem prejuízo das regras da OMC, e esclarecer certas definições.

4.4. Nos casos em que uma entidade adjudicante se incumba directamente dos serviços a realizar, deve estabelecer-se que nenhum desses contratos nem a cooperação daí derivada sejam considerados contratos públicos de serviços, no sentido das directivas. Tais contratos devem ser considerados encarados como produção interna.

4.5. O CR secunda a Comissão nos seus esforços de incrementar a utilização das tecnologias da informação na celebração de contratos públicos.

Bruxelas, 12 de Junho de 1997.

O Presidente do Comité das Regiões

Pasqual MARAGALL i MIRA

() JO C 13 de 21. 2. 1962, p. 204.