Relatório Especial Reforço da capacidade 
administrativa no 
Montenegro: registam-se  
progressos, porém são 
necessários melhores 
resultados em várias áreas 
fundamentaisPT 2016  n.º 20
TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU
TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU  
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Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2016
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PDF ISBN 978-92-872-5630-0 ISSN 1977-5822 doi:10.2865/49008 QJ-AB-16-021-PT-N
EPUB ISBN 978-92-872-5639-3 ISSN 1977-5822 doi:10.2865/440944 QJ-AB-16-021-PT-E
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Reforço da capacidade 
administrativa no  
Montenegro: registam-se  
progressos, porém são 
necessários melhores 
resultados em várias áreas 
fundamentais
(apresentado nos termos do artigo 287.º, n.º 4, segundo parágrafo, 
do TFUE)Relatório EspecialPT 2016  n.º 20
02
 Equipa de auditoria
Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados e de 
conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de 
auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformida -
de, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.
A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria III  — presidida pelo membro do TCE Karel  
Pinxten  — especializada nos domínios de despesas das ações externas. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do 
membro do TCE Hans Gustaf Wessberg, com a colaboração de Peter Eklund, chefe de gabinete; Emmanuel-Douglas  
Hellinakis, assessor de gabinete; Torielle Perreur-Lloyd, responsável de tarefa; Stéphanie Girard, Ainhoa Pérez Infante e   
Aurelia Petliza, auditoras.
Da esquerda para a direita:  A. Pérez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg,  
A. Petliza, P . Eklund e S. Girard.

03
 Índice
Pontos
 Abreviaturas e acrónimos
I-X Síntese
1-10  Introdução
1-3 Percurso do Montenegro até à integração na UE
4-10  Assistência de pré-adesão da UE
11-15  Âmbito e método de auditoria
16-40  Observações
16-20  Parte I — Os projetos auditados deram resposta às necessidades em matéria de capacidade 
administrativa e, na maioria dos casos, foram bem coordenados com outros projetos do IPA 
e intervenções dos doadores
17 Os projetos deram resposta às necessidades em matéria de reforço das capacidades
18–20  A coordenação entre projetos e com outras intervenções foi boa na maioria dos casos
21-28  Parte II — A utilização inadequada de realizações reduziu a eficácia de alguns dos  
projetos auditados
22-24  De um modo geral, os projetos produziram realizações, mas estas nem sempre foram utilizadas pelos 
beneficiários ou acompanhadas pelas autoridades montenegrinas
25-28  Não havia informação suficiente para demonstrar os progressos realizados no reforço da capacidade 
administrativa ao longo do tempo
29-40  Parte III — A Comissão utilizou bem os seus meios não financeiros para apoiar o processo de 
reforma, porém continuam por resolver questões importantes
31-33  Os mecanismos do AEA para o diálogo político funcionam bem
34-37  Falta de clareza relativamente à utilização dos instrumentos de incentivo à reforma proporcionadas pelo 
processo de negociação da adesão
38-40  O potencial de utilização da gestão descentralizada para reforçar a capacidade administrativa ainda não foi 
plenamente explorado
04 Índice 
41-47  Conclusões e recomendações
 Anexo I — Principais datas das relações entre a UE e o Montenegro
 Anexo II — Projetos auditados
 Resposta da Comissão
05
 Abreviaturas  
e acrónimos
ACC : Agência de Combate à Corrupção
AEA : Acordo de Estabilização e de Associação
CIG : Conferência Intergovernamental
CPCol : Comissão para a Prevenção de Conflitos de Interesses ( Commission for Prevention of Conflict of Interests )
DACI : Direção da Iniciativa de Combate à Corrupção ( Directorate for Anti-Corruption Initiative )
EA: Estabilização e Associação
EACE : Espaço de Aviação Comum Europeu
EPA : Agência de Proteção Ambiental ( Environmental Protection Agency )
ERAP : Escola Regional de Administração Pública
IPA: Instrumento de Assistência de Pré-Adesão
ISC: Instituição Superior de Controlo
OSC : Organizações da Sociedade Civil
RAP : Reforma da Administração Pública
06
 Síntese
I
Desde a declaração da sua independência em 2006, o Montenegro realizou progressos tendentes à integração 
europeia. Em 2010 tornou-se país candidato à adesão à UE e em junho de 2012 o Conselho adotou um quadro de 
negociação, tendo posteriormente começado as negociações de adesão. No final de 2015 tinham sido abertos vinte 
e dois dos trinta e cinco capítulos de negociação, e dois destes tinham sido encerrados provisoriamente.
II
A Comissão ajudou o Montenegro na criação de instituições e no reforço da capacidade administrativa, a fim de 
apoiar a sua transição para um país democrático e economicamente desenvolvido. A assistência de pré-adesão da 
UE é simultaneamente financeira, ao abrigo do Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (IPA), e não financeira, 
através dos mecanismos de diálogo político.
III
Durante o período entre 2007 e 2013, a UE atribuiu 235,7 milhões de euros em ajuda financeira ao Montenegro 
para ajudar o país a preparar-se para a adesão. Deste valor, 76% foram objeto de contratos celebrados até ao final 
de 2015. Para o período de 2014-2020, as dotações financeiras indicativas do IPA para o país totalizam 270,5 milhões 
de euros. O país tem igualmente acesso a programas e projetos financiados ao abrigo de programas multibeneficiá -
rios que abrangem toda a região dos Balcãs Ocidentais e a Turquia.
IV
O Tribunal auditou 19 projetos em três setores principais de assistência do IPA I (2007-2013): reforma da administra -
ção pública (13 projetos), transportes (3 projetos) e ambiente (3 projetos). Destes projetos, 15 foram financiados atra -
vés de dotações do Montenegro e os restantes quatro através de dotações regionais. Além disso, o Tribunal analisou 
os mecanismos de diálogo político instaurados ao abrigo do Acordo de Estabilização e Associação e do processo de 
negociação da adesão.
V
A auditoria teve como objetivo avaliar se a assistência financeira e não financeira de pré-adesão da UE durante 
o período de 2007-2013 contribuiu de modo eficaz para o reforço da capacidade administrativa no Montenegro. 
O Tribunal concluiu que não obstante o lento progresso observado em diversas áreas fundamentais, a assistência 
de pré-adesão da UE ajudou a reforçar a capacidade administrativa no Montenegro. Contudo, no caso de 12 dos 
19 projetos financiados pelo IPA auditados pelo Tribunal, a eficácia do apoio foi reduzida pelo facto de algumas das 
realizações de reforço das capacidades não terem sido plenamente utilizadas ou acompanhadas pelas autorida -
des montenegrinas. Na maioria dos projetos auditados pelo Tribunal não estava claramente definido como requi -
sito que as autoridades nacionais deviam realizar um acompanhamento dos investimentos do IPA e tirar partido 
dos mesmos.
VI
De um modo geral, os projetos auditados produziram as realizações planeadas, que deram resposta a necessidades 
de capacidade importantes, por exemplo, apoiando com êxito alterações legislativas e a criação de instituições 
e prestando formação. Na maioria dos casos, os projetos foram bem coordenados e tiveram em conta o trabalho 
realizado por outros doadores. Contudo, o Tribunal encontrou exemplos de sobreposição ou casos em que pode -
ria ser melhorada a partilha de informações entre projetos financiados pelo IPA apenas no Montenegro e projetos 
regionais (multibeneficiários) que abrangem vários países candidatos à adesão.
Síntese 07
VII
O Tribunal considera ainda que apesar de a Comissão acompanhar os progressos do país em matéria de reforço da 
capacidade administrativa, a avaliação era qualitativa e incidia sobre diferentes partes da administração pública, 
o que dificultou a comparação das melhorias ao longo do tempo. A Comissão iniciou a publicação de novos dados 
em 2015, mas era demasiado cedo para que o Tribunal pudesse avaliá-los.
VIII
Os mecanismos de diálogo político resultaram bem, porém em áreas importantes de reforma da administração 
pública, do ambiente e do combate à corrupção, os resultados apenas são alcançados lentamente. O Tribunal cons -
tatou que os progressos limitados em áreas fundamentais se deviam com frequência ao fraco empenho na reforma 
por parte das autoridades nacionais, apesar da assistência de pré-adesão da UE. A Comissão possui instrumentos 
para incentivar a reforma, incluindo a cláusula de «equilíbrio global». Nem sempre é claro se e de que forma este 
instrumento será referido ou utilizado caso as novas leis e as instituições apoiadas pela UE não apresentem resulta -
dos em áreas fundamentais como o combate à corrupção.
IX
A Comissão descentralizou a gestão de 12% dos fundos do IPA I para as autoridades montenegrinas. O Tribunal 
observou que a modalidade de gestão descentralizada dos fundos da UE constitui um instrumento potencialmente 
útil para reforçar a capacidade administrativa através da transferência de conhecimento, instrumento esse que não 
foi plenamente explorado no IPA I.
X
O Tribunal formula uma série de recomendações no sentido de reforçar a capacidade administrativa.
08
 Introdução
1 À data da auditoria, os Balcãs 
Ocidentais eram compostos 
pelos seguintes seis países: 
Albânia, Bósnia-Herzegovina, 
antiga República jugoslava da 
Macedónia, Kosovo*, 
Montenegro e Sérvia.
* Esta designação não prejudica 
as posições relativas ao 
estatuto e está conforme com 
a Resolução 1244 do CSNU 
e com o parecer do TIJ sobre 
a declaração de 
independência do Kosovo.
2 Ibid.
3 Censo de 2011. Consultar 
«O Montenegro em números», 
do Instituto de Estatística do 
Montenegro, 2013.
4 O AEA entrou em vigor 
em 2010.
5 Trata-se do capítulo 25, que 
abrangia a Ciência e a 
Investigação. Foi também 
encerrado provisoriamente no 
mesmo ano.
6 Cada capítulo está relacionado 
com um domínio de 
intervenção da legislação 
da UE.Percurso do Montenegro até à integração na UE
01 
O Montenegro é um país pequeno e montanhoso situado nos Balcãs Ocidentais.1 
A sua costa é banhada pelo mar Adriático a sudoeste e faz fronteira com a Croá -
cia a oeste, com a Bósnia-Herzegovina a noroeste, com a Sérvia a nordeste, com 
o Kosovo*2 a este e com a Albânia a sudeste. A sua capital e maior cidade é Pod -
gorica. A população de 625 266 habitantes é composta pelos seguintes grupos 
étnicos: montenegrinos 44,98%, sérvios 28,73%, bósnios 8,65%, albaneses 4,91% 
e outros 12,72%3.
02 
O Montenegro realizou progressos tendentes à adesão à UE desde que declarou 
a sua independência em 2006. Em 2007, o país assinou um Acordo de Estabiliza -
ção e Associação (AEA) com a UE4 e, em 2010, o Conselho concedeu ao Montene -
gro o estatuto de país candidato a membro da UE. Em junho de 2012, o Conselho 
adotou um quadro de negociação e as negociações de adesão tiveram início. 
No mesmo ano foi aberto o primeiro capítulo de negociação5. No final de 2015 
tinham sido abertos vinte e dois dos trinta e cinco capítulos6 e dois destes tinham 
sido encerrados provisoriamente. Ver no anexo I  a cronologia da integração do 
Montenegro na UE.
03 
Apesar das alegações de fraude eleitoral e de um boicote parlamentar por parte 
de alguns partidos da oposição, o Montenegro manteve-se estável nos anos após 
o início das negociações de adesão. Apesar de confrontado com uma necessida -
de premente de reformas semelhante à da restante região dos Balcãs Ocidentais, 
por exemplo, ao nível da administração pública e do combate à corrupção, consi -
dera-se que o Montenegro é o país mais avançado no seu processo de adesão.
09 Introdução 
7 O IPA I foi estabelecido pelo 
Regulamento (CE) 
n.º 1085/2006 do Conselho, de 
17 de julho de 2006, que 
institui um Instrumento de 
Assistência de Pré-Adesão 
(IPA) (JO L 210 de 31.7.2006, 
p. 82) e pelo Regulamento (CE) 
n.º 718/2007 da Comissão, de 
12 de junho de 2007 que dá 
aplicação ao Regulamento 
(CE) n.º 1085/2006 do 
Conselho que institui um 
Instrumento de Assistência de 
Pré-Adesão (IPA) (JO L 170 de 
29.6.2007, p. 1).
8 A dotação total ao abrigo do 
IPA I para o período entre 2007 
e 2013 foi de 10 mil milhões de  
euros.
9 Os critérios de Copenhaga 
formulados pelo Conselho 
Europeu em junho de 1993 
consistem em:
 a) critérios políticos: 
estabilidade das instituições 
que garantem a democracia, 
o Estado de direito, os direitos 
humanos, o respeito pelas 
minorias e a sua proteção;
 b) critérios económicos: 
existência de uma economia 
de mercado que funcione 
efetivamente, bem como 
a capacidade de fazer face 
à pressão concorrencial e às 
forças de mercado da UE;
 c) capacidade para assumir as 
obrigações decorrentes da 
adesão, incluindo a adesão 
aos objetivos de união política, 
económica e monetária.Assistência de pré-adesão da UE
04 
Desde 2007, o Montenegro tem vindo a receber assistência financeira da UE ao 
abrigo do Instrumento de Assistência de Pré-Adesão7. A dotação de 235,7 milhões 
de euros ao abrigo do IPA I, abrangendo o período de 2007-20138, pode ser apre -
sentada da seguinte forma, relativamente aos diferentes setores de apoio:
05 
O financiamento da UE ao abrigo do IPA I teve como objetivo apoiar a transição 
do Montenegro para um país democrático e economicamente estável com vista 
a uma integração europeia. A Comissão utilizou o financiamento ao abrigo do 
IPA I para ajudar o Montenegro a reforçar as instituições, reforçar a capacidade 
administrativa e promover o desenvolvimento económico e social nos seus esfor -
ços para respeitar os critérios de Copenhaga9. No final de 2015, 76% dos fundos 
atribuídos ao abrigo do IPA I já tinham sido objeto de contrato e 87% destes já 
tinham sido liquidados. Quadro 1Assistência no âmbito do IPA atribuída ao Montenegro no 
período de  2007-2013 (milhões de euros)
Setor Dotação total por setor Percentagem
Reforma da Administração Pública 45,6 19%
Ambiente e alterações climáticas 35,3 15%
Cooperação transfronteiriça 30,3 13%
Transportes 30,0 13%
Justiça e Assuntos Internos 25,5 11%
Medidas ad hoc 25,0 11%
Agricultura e desenvolvimento rural 22,5 9%
Desenvolvimento social 21,5 9%
TOTAL 2007-2013 235,7 100%
Fonte: Comissão Europeia.
10 Introdução 
10 O apoio orçamental implica 
transferências financeiras 
diretas para o tesouro público 
do país parceiro — sujeitas 
a critérios de elegibilidade 
(estratégia bem definida, 
quadro macroeconómico 
estável, boa gestão das 
finanças públicas ou um 
programa credível tendo em 
vista a sua melhoria 
e transparência e supervisão 
do orçamento) e ao diálogo 
político, avaliação do 
desempenho e reforço das 
capacidades.06 
O IPA II surge no seguimento do IPA I e define um novo quadro para a assistên -
cia de pré-adesão para o período de 2014-2020 com uma dotação indicativa de 
270,5 milhões de euros. Os projetos no âmbito do IPA II visam a reforma estru -
tural de setores que abrangem as áreas fundamentais definidas na estratégia de 
alargamento da UE, tais como a democracia e a governação, o Estado de direito, 
o crescimento sustentável e a competitividade.
07 
A UE também presta assistência de pré-adesão a nível regional sob a forma de 
projetos e programas multibeneficiários (plurinacionais) que abrangem a to -
talidade dos Balcãs Ocidentais e a Turquia. A dotação regional do IPA I era de 
1,357 mil milhões de euros e a do IPA II é de 2,959 mil milhões de euros.
08 
A assistência de pré-adesão da UE assenta em documentos estratégicos, como 
o AEA, a Estratégia de Alargamento e os relatórios de execução anuais adotados 
pela Comissão para o país. Até 2013, estes refletiram-se em Documentos Indicati -
vos de Planeamento Plurianuais e encontram-se agora incluídos em Documentos 
de Estratégia Indicativos. Os programas anuais ou plurianuais são adotados pela 
Comissão após consulta dos países beneficiários e de outras partes interessadas.
09 
No Montenegro, a Comissão executou os projetos da UE principalmente de forma 
direta, seguindo uma modalidade de gestão centralizada. No final do IPA I des -
centralizou a gestão dos programas de Desenvolvimento dos Recursos Humanos 
e Desenvolvimento Regional para as autoridades nacionais, porém mantém-se 
responsável por estes fundos e realiza controlos das operações. No âmbito do 
IPA II, a Comissão continua a utilizar uma combinação das modalidades de gestão 
centralizada e descentralizada, agora chamada «gestão direta e indireta», com -
plementada por outras modalidades de execução, tal como o apoio orçamental 
setorial10.
10 
A Comissão avalia os progressos realizados pelo Montenegro nos doze meses 
precedentes através do Pacote de Alargamento e dos relatórios anuais de pro -
gresso. Até 2014, o Documento de Estratégia anual, incluído no Pacote de Alar -
gamento, definia as realizações recentes e os principais desafios para os doze 
meses seguintes, incluindo conclusões e recomendações específicas. Em 2015, 
o Documento de Estratégia incluiu uma perspetiva de longo prazo dos desafios, 
abrangendo o restante mandato da atual Comissão.
11
 Âmbito e método  
de auditoria
11 
A auditoria teve como objetivo avaliar se a assistência de pré-adesão da UE du -
rante 2007-2013 contribuiu de modo eficaz para o reforço da capacidade adminis -
trativa no Montenegro. O âmbito incluiu tanto a assistência financeira (projetos 
financiados pelo IPA) como a assistência não financeira (mecanismos de diálogo 
político entre a UE e o Montenegro).
12 
A auditoria procurou dar resposta a três questões principais:
a) Os projetos auditados davam resposta à necessidade de reforçar devidamen -
te a capacidade administrativa?
 Para responder a esta questão, o Tribunal analisou se os projetos auditados 
foram concebidos para colmatar as necessidades em matéria de capacidade 
administrativa identificadas como importantes pela Comissão e pelas autori -
dades nacionais e se os projetos foram bem coordenados com outros proje -
tos ao abrigo do IPA e com as intervenções dos outros doadores.
b) Os projetos auditados obtiveram resultados em termos de reforço da capaci -
dade administrativa?
 Para responder a esta questão, o Tribunal analisou se os projetos auditados 
produziram as realizações esperadas em matéria de reforço das capacidades 
e se estas realizações foram utilizadas e acompanhadas pelas autoridades 
nacionais. Nos casos em que as realizações não foram utilizadas ou acompa -
nhadas, o Tribunal analisou os principais motivos para tal. O Tribunal analisou 
igualmente a avaliação efetuada pela Comissão da eficácia do apoio dado 
pela UE para reforço da capacidade administrativa.
c) A Comissão utilizou a assistência não financeira de modo eficaz para melho -
rar a capacidade administrativa?
 Para responder a esta questão, o Tribunal analisou o modo como a Comissão 
utilizou os mecanismos de diálogo político criados no âmbito do AEA e das 
negociações de adesão. O Tribunal analisou igualmente o modo como a Co -
missão utilizou os meios disponíveis para obter o compromisso ativo das au -
toridades nacionais com as reformas. Por fim, verificou se a Comissão utilizou 
o potencial de capacidade de transferência, encorajando a disseminação de 
boas práticas desenvolvidas ao abrigo de uma modalidade descentralizada 
de gestão dos fundos do IPA.
12 Âmbito e método de auditoria  
11 O Tribunal analisou 
o IPA I porque os projetos ao 
abrigo do IPA II ainda não 
estavam a ser executados 
à data da auditoria.
12 Os países elegíveis ao abrigo 
do IPA incluem os Balcãs 
Ocidentais e a Turquia. Estes 
programas e projetos são 
igualmente designados 
«regionais» ou 
«plurinacionais». A dotação 
total atribuída pelo IPA I a 
programas e projetos 
multibeneficiários foi de 
1 137 milhões de euros.13 
O Tribunal concentrou-se em três setores importantes para a integração do 
Montenegro na UE: a reforma da administração pública (RAP), os transportes e o 
ambiente. Estes corresponderam a 47% do total da dotação nacional atribuída ao 
Montenegro no âmbito do IPA I11, como indicado no quadro 1 . O Tribunal exami -
nou igualmente projetos dedicados ao reforço das capacidades na administra -
ção pública financiados por dotações regionais do IPA (multibeneficiários) que 
também prestaram assistência a outros países elegíveis para assistência ao abrigo 
do IPA12. Uma vez que todas estas áreas de apoio recebem igualmente assistência 
através do IPA II (2014-2020), a Comissão pode ter em conta as observações e re -
comendações do presente relatório ao executar o IPA II e ao preparar a revisão 
intercalar do IPA II programada para 2017.
14 
O Tribunal avaliou uma amostra de 19 projetos. No setor da reforma da admi -
nistração pública foram selecionados 13 projetos centrados na contratação 
pública, no combate à corrupção, no controlo interno, nas auditorias externas, 
na administração autónoma local e na Escola Regional de Administração Pública 
(ERAP). No setor dos transportes, selecionaram-se 3 projetos direcionados para 
a aviação civil, a Direção dos Transportes Ferroviários e a construção de estradas. 
No setor do ambiente, o Tribunal selecionou 3 projetos centrados na gestão pelo 
governo central, nos serviços autárquicos e na gestão de resíduos. Os 15 projetos 
da amostra foram financiados pela dotação nacional do Montenegro e os restan -
tes quatro pela dotação regional. Ver no anexo II  os pormenores dos projetos 
selecionados.
15 
A auditoria incluiu a análise de documentos e entrevistas com representantes da 
Comissão e de autoridades nacionais. O Tribunal consultou ainda outras partes 
interessadas, tais como Organizações da Sociedade Civil (OSC) e organizações de 
doadores. Foram utilizados elementos fornecidos na documentação dos proje -
tos e programas, avaliações e análises do IPA I e do país, em relatórios anuais de 
progresso da Comissão e em resoluções da autoridade orçamental.
13
 Observações
Parte I — Os projetos auditados deram resposta às 
necessidades em matéria de capacidade 
administrativa e, na maioria dos casos, foram bem 
coordenados com outros projetos do IPA 
e intervenções dos doadores
16 
A fim de contribuir de modo eficaz para o reforço da capacidade administrativa 
da administração pública do Montenegro, os projetos do IPA devem dar resposta 
às principais necessidades em matéria de capacidade identificadas pela Comissão 
e pelo Montenegro. O Tribunal esperava encontrar uma boa coordenação entre 
os projetos do IPA e o apoio prestado por outros doadores, por exemplo para 
evitar sobreposições. Os novos projetos do IPA devem assentar nos resultados 
obtidos por anteriores ações financiadas pela UE.
Os projetos deram resposta às necessidades em matéria 
de reforço das capacidades
17 
O Tribunal examinou o quadro financeiro indicativo plurianual da Comissão 
e o documento de planeamento indicativo plurianual que definem as princi -
pais áreas de apoio da UE e os seus objetivos, os acordos de financiamento dos 
projetos selecionados, nos quais são definidos seus objetivos específicos, e os 
documentos de estratégia nacional. Todos estes apontavam para a necessidade 
de reforçar a capacidade administrativa. O Tribunal avaliou se os projetos audita -
dos visavam dar resposta a uma ou mais necessidades em matéria de capacidade 
referidas nestes documentos. Constatou-se que todos os 19 projetos tinham sido 
concebidos para colmatar as necessidades identificadas em matéria de capacida -
de administrativa. O  quadro 2 apresenta uma perspetiva geral dos objetivos de 
reforço das capacidades dos projetos auditados.
14 Observações Quadro 2Modo como foram concebidos os projetos auditados a fim de colmatar as falhas na 
capacidade administrativa
Domínio Projetos Objetivos de reforço das capacidades
Contratos públicos 1, 2, 3 ο Melhorar a legislação e a capacidade das autoridades contratantes através do reforço das capacidades da 
Autoridade para os Contratos Públicos
 ο Oferecer formação e organizar um programa de certificação
Corrupção 4, 5 ο Reforço das capacidades em instituições dedicadas à prevenção da corrupção
 ο Reforço das capacidades de combate à corrupção a nível local incluindo OSC
Controlo interno 6, 7 ο Introdução de controlo financeiro interno público
 ο Preparação da futura gestão prevista dos fundos da UE por parte das autoridades nacionais
Controlo externo 8, 9 ο Melhoria da capacidade da Instituição Superior de Controlo (ISC) no que se refere ao planeamento de trabalho 
e desenvolvimento de metodologias de auditoria
 ο Desenvolvimento do controlo de qualidade das auditorias
Administração autóno -
ma local10, 11 ο Desenvolvimento de programas de formação e oferta de aconselhamento
 ο Elaboração de planos estratégicos para os municípios
ERAP 12, 13  ο Apoio ao reforço das capacidades nas administrações públicas da região dos Balcãs Ocidentais
Transportes 14, 15, 16 ο Desenvolvimento de capacidades para melhoria da legislação rodoviária, ferroviária e da aviação civil, criação 
de parcerias público-privadas (PPP) e financiamento de concessões para de infraestruturas de transportes
 ο Reforço da capacidade de gestão de investimentos do Instrumento Internacional de Financiamento
 ο Desenvolvimento de competências técnicas e de gestão a nível local
Ambiente 17 , 18, 19 ο Elaboração de estratégias para desenvolver, harmonizar e  aplicar legislação
 ο Desenvolvimento da capacidade de execução de projetos a todos os níveis
Fonte:  Elaborado pelo TCE utilizando dados da Comissão Europeia.
15 Observações 
13 Muitos doadores reduziram 
ou retiraram o seu apoio, 
tendo em conta 
a disponibilidade de 
assistência de pré-adesão da 
UE ao abrigo do IPA e o início 
do processo de negociação da 
adesão à UE.A coordenação entre projetos e com outras intervenções foi 
boa na maioria dos casos
18 
O Tribunal avaliou se os projetos foram devidamente coordenados com outras 
ações financiadas pela UE e por outros doadores do país, tendo concluído que, 
de um modo geral, os projetos foram bem coordenados com outros projetos 
do IPA, por exemplo, apoiando-se no trabalho realizado por anteriores projetos 
do IPA na mesma área. Embora o número de outros doadores tenha diminuído 
consideravelmente no Montenegro desde o início do IPA I em 200713, o Tribunal 
concluiu que os projetos do IPA tomaram em consideração o trabalho feito por 
estes doadores (ver exemplos na caixa 1 ).Caixa 1Exemplos de boa coordenação
Os projetos 6 e 7 ajudaram 1) a criar sistemas de gestão e controlo especificamente para a futura descentrali -
zação prevista da gestão dos fundos da UE pelo Montenegro e 2) a introduzir o controlo interno das finanças 
públicas em toda administração pública.
Para alcançar o primeiro objetivo, o projeto 6 baseou-se num projeto financiado pela UE antes de o IPA I ter 
tido início. Durante a execução deste projeto, a Comissão solicitou ao contratante que modificasse as reali -
zações para que refletissem o trabalho realizado em paralelo pelos serviços da Comissão de verificação da 
conformidade das estruturas criadas pelas autoridades nacionais para se prepararem para a gestão descen -
tralizada. O projeto 7 ofereceu posteriormente mais apoio e formação a fim preparar o pessoal montenegrino 
para gerir as estruturas de gestão descentralizadas.
Para concretizar o segundo objetivo, os dois projetos começaram por se centrar na administração pública 
central e depois ao nível local. Em particular, o projeto 6 visou introduzir o controlo interno nos ministérios do 
governo central, incluindo a criação de unidades de auditoria interna com planos de auditoria abrangentes 
e interligadas. O projeto 7 teve início alguns meses após a conclusão do projeto 6 e concentrou-se nas práticas 
de gestão deficientes identificadas durante o primeiro projeto.
Os projetos 8 e 9 tinham como objetivo reforçar a Instituição Superior de Controlo (ISC) do Montenegro. 
Baseando-se num projeto anteriormente financiado por doadores alemães, o projeto 8 proporcionou planos, 
linhas de orientação e seminários para auditores. Por exemplo, criou capacidades na área da auditoria de 
resultados, um novo tipo de trabalho de auditoria da ISC. Durante a execução, o projeto IPA foi coordenado 
com ações de reforço da capacidade de auditoria de resultados realizadas por doadores alemães e suecos. 
O projeto 9 foi um projeto de geminação liderado pela ISC lituana e, apesar de um intervalo de dois anos 
entre os  dois projetos, foi bem coordenado com o apoio oferecido ao abrigo do projeto 8 e desenvolveu 
o controlo de qualidade na ISC montenegrina através do reforço das capacidades técnicas e da elaboração de 
linhas  diretrizes.
16 Observações 
19 
Contudo, o Tribunal concluiu que a coordenação entre os projetos IPA geridos 
apenas no Montenegro e os projetos multibeneficiários que abrangiam vários 
países em fase de pré-adesão nem sempre foi boa (ver exemplos na caixa 2 ).Caixa 2Exemplos de coordenação deficiente entre projetos do IPA
Projetos 1, 2 e 3  — O Tribunal auditou todos os projetos do IPA I14 que apoiaram os contratos públicos no 
Montenegro. O primeiro projeto apenas apoiou o Montenegro, tratando-se os outros dois de projetos mul -
tibeneficiários disponíveis para os restantes países em fase de pré-adesão. Apesar de o projeto 1 ter conse -
guido estabelecer um sistema de contratação pública no país, o Tribunal considerou que as realizações em 
matéria de reforço das capacidades dos três projetos não foram bem coordenadas. Os projetos desenvolveram 
a capacidade de melhorar a legislação sobre contratação pública ajudando a redigir novas leis. Reforçaram 
ainda o desempenho das autoridades contratantes fornecendo formação e um programa de certificação para 
os funcionários responsáveis pela contratação pública. Os projetos multibeneficiários (2 e 3) foram executados 
depois do projeto 1, mas não se basearam de forma eficaz nos cursos já oferecidos pelo projeto 1 acrescen -
tando formação adicional e mais específica. Pelo contrário, em alguns casos o conteúdo dos cursos foi muito 
semelhante ou até exatamente igual: os três projetos ofereceram todos eles formação sobre os procedimen -
tos básicos da contratação pública, os projetos 1 e 2 abordaram a aplicação da Diretiva «Serviços de utilidade 
pública»15 e os projetos 2 e 3 abordaram o sistema de recursos16. Além disso, os participantes dos cursos foram 
com frequência as mesmas pessoas — por exemplo, o curso de formação de formadores foi realizado nos 
projetos 1 e 3.
Projetos 12 e 13  — A Escola Regional de Administração Pública (ERAP) foi criada para ajudar a reforçar a ca -
pacidade administrativa e estimular a cooperação regional nas administrações públicas dos Balcãs Ocidentais. 
Embora os seis participantes, incluindo o Montenegro, contribuam todos os anos com 150 000 euros cada, 
a maioria dos custos da ERAP é financiada por projetos IPA multibeneficiários. O Tribunal concluiu que as 
atividades de formação da ERAP não foram suficientemente bem coordenadas com outras ações de formação 
realizadas ao abrigo dos projetos do IPA no Montenegro. Por exemplo, a formação da ERAP teve como princi -
pais destinatários os novos funcionários cujas necessidades eram amplamente abrangidas por outras iniciati -
vas de reforço das capacidades. As informações disponibilizadas aos funcionários públicos sobre a formação 
disponível foram também insuficientes. Como resultado, o Montenegro fez uma utilização reduzida da oferta 
formativa da ERAP .
14 Não inclui os contratos de assistência técnica e de intercâmbio de informações.
15 Diretiva 2004/17/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de 
contratos nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais (JO L 134 de 30.4.2004, p. 1).
16 As diretivas da UE que estabelecem os meios de recurso relativamente aos contratos públicos são a Diretiva 89/665/CEE do Conselho, de 21 de 
dezembro de 1989 (JO L 395 de 30.12.1989, p. 33), a Diretiva 92/13/CEE do Conselho, de 25 de fevereiro de 1992 (JO L 76 de 23.3.1992, p. 14) e a 
Diretiva 2007/66/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2007 (JO L 335 de 20.12.2007, p. 31). Os meios de recurso são 
ações legais disponíveis para os operadores económicos que participam em procedimentos de adjudicação de contratos, que lhes permitem 
contestar a decisão de adjudicação.
17 Observações 
20 
Desde 2014, a Comissão tem vindo a reconhecer a necessidade de melhorar 
a coordenação entre os instrumentos nacionais e regionais (multibeneficiários) 
e tem revisto os seus procedimentos. Por exemplo, a Comissão encorajou a ERAP 
a consultar os coordenadores nacionais do IPA e a ajustar as suas realizações em 
conformidade. Além disso, em 2015, a Comissão criou o Centro de Competên -
cias Temáticas sobre a reforma da administração pública (RAP) na Direção-Geral 
para a Política de Vizinhança e Negociações de Alargamento para gerir vários 
programas (regionais) multibeneficiários na área da RAP , incluindo contratos 
com a ERAP . Um dos objetivos deste centro consiste em assegurar a coordenação 
entre a assistência regional e nacional ao abrigo do IPA. Contudo, era demasiado 
cedo para o Tribunal verificar se estes novos desenvolvimentos produziram as 
melhorias necessárias na coordenação entre a assistência nacional e regional no 
âmbito do IPA.
Parte II — A utilização inadequada de realizações 
reduziu a eficácia de alguns dos projetos auditados
21 
A fim de contribuir efetivamente para o reforço da capacidade administrativa da 
administração pública do Montenegro, os projetos financiados ao abrigo do IPA 
devem produzir as realizações esperadas em matéria de reforço das capacidades. 
Uma vez obtidas, estas realizações devem ser utilizadas pelos organismos visados 
pelos projetos (os beneficiários) e depois acompanhadas pelas autoridades nacio -
nais, para que os resultados dos projetos sejam sustentáveis e tenham plenamen -
te impacto. A fim de mostrar o que foi alcançado com os fundos da UE, o Tribunal 
espera que a Comissão relate claramente os progressos realizados, incluindo em 
que medida a capacidade administrativa tem melhorado no país.
De um modo geral, os projetos produziram realizações, mas 
estas nem sempre foram utilizadas pelos beneficiários ou 
acompanhadas pelas autoridades montenegrinas
22 
Relativamente aos projetos auditados, o Tribunal examinou os relatórios interca -
lares e finais, os relatórios de acompanhamento e de avaliação da Comissão e as 
atas das reuniões da comissão de acompanhamento e entrevistou beneficiários. 
Constatou que, de um modo geral, os projetos produziram as realizações pre -
vistas. Algumas delas diziam respeito aos objetivos de reforço das capacidades 
e outras visavam alcançar outros objetivos, como a construção de estradas. O Tri -
bunal concentrou-se nas realizações relacionadas com o reforço das capacidades. 
Relativamente a 12 dos 19 projetos auditados, verificou-se que uma ou mais 
dessas realizações não tinham sido utilizadas plenamente pelos beneficiários ou 
não tinham sido acompanhadas da forma devida pelas autoridades nacionais 
para manter os resultados alcançados.
18 Observações 
23 
Nos casos em que o beneficiário não utilizou as realizações, a eficácia geral 
destes projetos em matéria de reforço da capacidade administrativa foi reduzida 
porque as potenciais melhorias que ofereciam nem sempre se concretizaram. 
Com frequência, o motivo para a não utilização das realizações relacionou-se 
com limitações orçamentais ou de recursos humanos.
Na caixa 3 apresentam-se exemplos de realizações não utilizadas plenamente 
pelos beneficiários. Caixa 3Exemplos de realizações não utilizadas plenamente pelos beneficiários
O projeto 4  foi concebido para incidir na prevenção da corrupção, visando os dois principais organismos que, 
à data, trabalhavam nesta área: a Direção para as Iniciativas Anticorrupção (DACI) e a Comissão para a Preven -
ção de Conflitos de Interesses (CPCoI). Duas das realizações previstas não foram utilizadas plenamente pelos 
beneficiários.
 οA CPCoI não utilizou o sistema de intercâmbio automático de dados nas declarações de património prepara -
das pelo projeto. Apesar de não ter recursos adequados para o manter atualizado, a CPCoI preferiu continuar 
a utilizar o registo manual.
 οO projeto preparou uma ferramenta informática de gestão do risco de integridade para a DACI supervisionar 
os planos de integridade elaborados para ajudar a atenuar riscos de corrupção identificados na administração 
pública. Apesar de 72 das 102 instituições do país terem desenvolvido planos de integridade, apenas 4 de -
las tinham utilizado a referida ferramenta à data da auditoria. Esta situação deveu-se em parte ao número 
insuficiente de pessoal e em parte ao facto de o Montenegro não ter obtido o financiamento necessário para 
continuar a desenvolver e a introduzir a ferramenta. (O Montenegro confiou na possibilidade de receber 
400 000 euros de outros doadores, de acordo com o Plano de Ação para o capítulo 23. Quando essa situação 
não se concretizou, o país não forneceu os fundos necessários a partir dos seus próprios recursos.)
Durante a execução do projeto 4, as autoridades nacionais decidiram fundir a CPCoI e a DACI na nova Agência de 
Combate à Corrupção. Quando a auditoria do Tribunal foi realizada não existiam provas de que alguma das solu -
ções informáticas desenvolvidas pelo projeto IPA para a DACI e para a CPCoI seria utilizada na nova agência.
O projeto 14  preparou especificações técnicas para contratar a criação de uma base de dados para gestão de 
infraestruturas rodoviárias no Montenegro. Quando a auditoria foi realizada, as autoridades nacionais não tinham 
utilizado a base de dados, quatro anos após a sua criação. O mesmo projeto IPA ajudou a criar capacidades na 
administração pública montenegrina para executar projetos de infraestruturas. Todavia, em alguns casos, os 
benefícios esperados do reforço das capacidades perderam-se devido à elevada rotação do pessoal. À data da au -
ditoria, 6 das 8 pessoas formadas na Empresa de Infraestruturas Ferroviárias já tinham deixado os seus empregos, 
na maioria dos casos por terem contratos temporários.
O projeto 19  ajudou a reforçar a capacidade de gestão de resíduos a nível local. As realizações planeadas 
inicialmente foram alteradas durante a execução do projeto. Contudo, durante a auditoria, o Tribunal observou 
que nem todas estas realizações revistas estavam a ser utilizadas, em parte devido a limitações de pessoal e de 
recursos financeiros. Por exemplo, o centro de reciclagem financiado pelo projeto e concluído em 2013 ainda não 
estava em funcionamento, em parte devido à falta de pessoal para o operar. Além disso, o equipamento adquiri -
do no âmbito do projeto não foi mantido devido às limitações orçamentais do município. Outros artigos adquiri -
dos pelo projeto não foram sequer utilizados, por exemplo, os contentores de reciclagem.
19 Observações 
24 
Nos casos em que as autoridades nacionais não acompanharam as realizações 
dos projetos, verificou-se, muitas vezes, uma diminuição dos impactos preten -
didos. Em alguns casos, as autoridades nacionais não adotaram a legislação 
necessária, o que fez com que as realizações não fossem plenamente eficazes. 
Noutros casos, não foi concedida independência às instituições criadas ou não 
foi dada competência aos organismos que deveriam aplicar a legislação adotada. 
Por vezes, as autoridades nacionais não disponibilizaram os recursos humanos ou 
financeiros adicionais necessários para acompanhar as realizações dos projetos 
do IPA. Ver na caixa 4 exemplos de realizações não acompanhadas pelas autori -
dades nacionais. Caixa 4Exemplos de realizações não acompanhadas pelas autoridades nacionais
O projeto 5  visava reforçar o papel das administrações locais e das OSC no combate à corrupção a nível local 
e promover a consciencialização dos cidadãos para a importância de medidas eficazes de combate à corrup -
ção. O projeto alcançou as realizações previstas em matéria de reforço das capacidades (estudos, painéis de 
discussões, recomendações políticas). Contudo, o Ministério do Interior, responsável sobretudo pelos relató -
rios de execução dos planos locais de combate à corrupção, decidiu não participar no processo de consulta 
iniciado pelo projeto com o objetivo de criar um conselho consultivo multissetorial de combate à corrupção. 
Esta decisão enfraqueceu o conselho, que acabou por não se reunir após o final do projeto.
O projeto 14 contribuiu com êxito para harmonizar a lei relativa ao transporte aéreo a fim de preparar a pri -
meira fase do acordo do Espaço de Aviação Comum Europeu (EACE). Contudo, as autoridades nacionais não 
tinham adotado muitos dos regulamentos elaborados no âmbito do projeto para ajudar o país a cumprir os re -
quisitos do acordo EACE quando a auditoria foi realizada, três anos e meio depois de terem sido elaborados17.
O projeto 15  concretizou um plano de atividades em 2013 a fim de melhorar a eficiência da Direção do Trans -
porte Ferroviário. Contudo, as autoridades nacionais não tinham executado o plano de atividades quando 
a auditoria foi realizada devido a limitações financeiras que provocaram atrasos no recrutamento do pessoal 
adicional necessário (7 dos 17 lugares existentes na direção estavam vagos). Além disso, as autoridades nacio -
nais não tinham concedido à Direção independência financeira do Ministério dos Transportes, para que esta 
funcionasse como previsto.
O projeto 17  dedicou 180 000 euros ao reforço da capacidade da Agência de Proteção Ambiental (EPA) para 
a recolha, validação e divulgação de dados ambientais. Para o efeito, o projeto passou um ano a desenvolver 
um sistema de recolha, validação e divulgação de dados ambientais, bem como cursos de formação conexos. 
Apesar de este trabalho ter sido concluído em 2012, quando a auditoria foi realizada o sistema desenvolvido 
ainda não estava operacional, não tendo sido registada uma melhoria significativa na capacidade da agência 
ou na qualidade dos seus relatórios. As autoridades nacionais não acompanharam as realizações do projeto 
através da afetação de pessoal e de recursos financeiros suficientes.
O projeto 18  prestou assistência às autoridades nacionais na preparação de 29 atos legislativos secundários 
na área dos serviços autárquicos e da gestão de resíduos. Embora tenham sido elaborados projetos de legisla -
ção no final do projeto, em agosto de 2013, quando a auditoria foi realizada apenas metade deles tinham sido 
adotados e publicados pelas autoridades nacionais, o que reduziu o impacto do projeto IPA.
17 O projeto terminou em novembro de 2011 e a auditoria foi realizada em maio de 2015.
20 Observações 
Não havia informação suficiente para demonstrar 
os progressos realizados no reforço da capacidade 
administrativa ao longo do tempo
25 
O Tribunal analisou a informação disponível a fim de avaliar as melhorias na 
capacidade administrativa do Montenegro durante o período auditado, tendo 
analisado os documentos do «Pacote de Alargamento» adotados todos os anos 
pela Comissão. Estes incluem o documento de estratégia sobre o alargamento 
que define o percurso a seguir nos próximos anos e faz um ponto da situação so -
bre os progressos registados por cada país candidato e potencial candidato, bem 
como os relatórios anuais de progresso, nos quais são descritos em maior deta -
lhe os progressos registados todos os anos por cada país. Além disso, o Tribunal 
analisou os progressos relatados nos comités de acompanhamento e nos comités 
setoriais criados ao abrigo do AEA e o primeiro exercício de aferição de referência 
da RAP realizado em 2015.
26 
O Tribunal considera que embora os relatórios anuais de progresso da Comissão 
registem progressos globais no cumprimento dos critérios de Copenhaga e ava -
liem a situação de cada capítulo negocial, não incluem avaliações dos progres -
sos em matéria de reforço das capacidades durante um período de tempo mais 
longo. Também não foram concebidos para aproveitar os resultados dos projetos 
individuais. Com base na sua leitura dos relatórios, o Tribunal tentou produzir 
uma imagem dos progressos em matéria de reforço da capacidade administrativa 
em áreas fundamentais da reforma durante os anos de 2011-2014 (ver quadro 3 ).
27 
A agregação dos relatórios anuais de progresso da Comissão realizada pelo Tri -
bunal indica que os progressos no reforço das capacidades são lentos. Contudo, 
o Tribunal constatou que os diferentes relatórios nem sempre avaliam as mesmas 
partes da administração pública e que a natureza qualitativa da avaliação signi -
ficou que os critérios utilizados para avaliar a capacidade administrativa como 
«insuficiente» ou «aumentada» não foram definidos de forma clara, o que dificul -
tou a comparação das melhorias ao longo do tempo.
21 Observações Quadro 3Perspetiva geral das avaliações da capacidade administrativa nos relatórios de 
progresso anuais da Comissão (2011-2014) no que se refere áreas auditadas
Capítulo1Domínios de intervenção 2011 2012 2013 2014
5 Contratação públicaDireção dos Contratos Públicos, Administração dos Contratos Públicos 
Comissão para o Controlo dos Procedimentos de Contratação Pública
Serviços de inspeção 
Concessões
14 Política de transportes Organismo de investigação de acidentes
22Política regional e coordenação 
dos instrumentos estruturaisQuadro institucional
Gestão financeira, controlo e auditoria
23Sistema judiciário e direitos 
fundamentaisPolítica de combate à corrupção
Comissão para a Prevenção de Conflitos de Interesses
Coordenação do combate à corrupção
27 Ambiente e alterações climáticasQuestões horizontais
Qualidade do ar
Gestão dos resíduos
A capacidade administrativa continua insuficiente ou limitada e necessita de uma melhoria substancial ou urgente
A capacidade administrativa aumentou mas ainda são necessárias mais melhorias.
A capacidade administrativa aumentou: não são necessárias mais melhorias.
1 Os relatórios seguem os capítulos de negociação, mesmo nos casos em que estes ainda não tenham sido abertos.
Fonte: TCE com base nos relatórios de progresso da Comissão Europeia.
22 Observações 
18 Os relatórios de progresso 
passaram a chamar-se 
«relatórios por país» a partir 
de 2015.
19 A nova apresentação aplica-se 
a todos os países candidatos 
e potenciais candidatos 
e abrange as áreas do 
funcionamento do sistema 
judiciário, da corrupção, do 
crime organizado, da 
liberdade de expressão, dos 
critérios económicos, da RAP , 
dos contratos públicos, das 
estatísticas e do controlo 
financeiro.
20 Ver o anexo 2 da Estratégia de 
Alargamento da UE 
[COM(2015) 611 final de 10 de 
novembro de 2015].
21 A primeira análise foi feita 
em 2015 e examinou questões 
respeitantes à capacidade, 
estrutura, jurídicas e aos 
procedimentos, entre outras. 
Utilizou os princípios de 
administração pública 
acordados em todos os países 
do alargamento e o relatório 
detalhado por país resultante 
analisou o desempenho do 
Montenegro na área da RAP 
e sugeriu recomendações de 
reforma detalhadas 
e sequenciais ( http://www.
sigmaweb.org/publications/
public-governance-baseline-
measurement-reports.htm ).28 
Reconhecendo a importância de dados adequados para medir continuamente 
o progresso das reformas, a Comissão utilizou uma nova metodologia de elabo -
ração de relatórios para a avaliação anual nos relatórios de progresso de 201518 
em nove áreas, numa base experimental19. Relativamente a estas áreas, o relatório 
apresentou informação mais detalhada do que anteriormente sobre o ponto da 
situação, além dos progressos alcançados nos 12 meses anteriores. As escalas 
de avaliação foram mais bem harmonizadas e os relatórios tornados mais com -
paráveis entre países e períodos de tempo, o que ajudará, no futuro, a contex -
tualizar os progressos registados e dará igualmente uma indicação de qual deve 
ser o foco no ano seguinte20. À data da auditoria, a Comissão ainda não tinha 
alargado estes exercícios a outras áreas, como os setores dos transportes e do 
ambiente. A Comissão iniciou igualmente análises da aferição de referência da 
administração pública em 2015, que permitirão elaborar relatórios de progresso 
quantitativos e comparáveis21.
Parte III — A Comissão utilizou bem os seus meios não 
financeiros para apoiar o processo de reforma, porém 
continuam por resolver questões importantes
29 
A fim de contribuir eficazmente para reforçar a capacidade administrativa do 
Montenegro, a Comissão deve fazer uma utilização eficaz dos seus meios não 
financeiros de apoio ao processo de reforma. Devem ser criados mecanismos de 
política e de diálogo político que funcionem devidamente e o Tribunal espera 
que a Comissão utilize de modo explícito e coerente os instrumentos disponíveis 
neste diálogo, a fim de obter o compromisso ativo das autoridades nacionais com 
a reforma. A Comissão deve aproveitar o potencial de transferência de conheci -
mentos existente, por exemplo, retirando ensinamentos da gestão e execução 
dos projetos do IPA.
30 
O Tribunal analisou as principais estruturas de diálogo político entre a Comissão 
e o Montenegro criadas ao abrigo do Acordo de Estabilização e Associação (AEA) 
e do processo de negociação da adesão, incluindo a nova abordagem às negocia -
ções aplicada no Montenegro. O Tribunal analisou os instrumentos de incentivo 
de reformas, incluindo a cláusula de «equilíbrio global» e examinou se a Co -
missão utilizou estes instrumentos de modo eficaz para estimular melhorias na 
capacidade administrativa. Foi igualmente analisado em que medida a Comissão 
utiliza as possibilidades de encorajar boas práticas recorrendo à gestão descen -
tralizada dos fundos do IPA.
23 Observações 
22 Capítulo 5 sobre Contratos 
Públicos e Capítulo 32 sobre 
Controlo Financeiro (Relatório 
de 2015 relativo ao 
Montenegro).
23 Ibid p. 6.Os mecanismos do AEA para o diálogo político funcionam bem
31 
Após a independência do Montenegro, em 2006, foi estabelecido um diálogo 
político a nível ministerial entre o Governo do Montenegro e as instituições da 
UE. O AEA assinado em 2007 definiu então as bases para o diálogo político em 
diferentes níveis: o Conselho de Estabilização e de Associação (EA), o Comité de 
EA e sete subcomités de EA e, desde 2014, o Grupo Especial sobre a RAP . A Comis -
são e as autoridades montenegrinas têm-se reunido regularmente desde 2007 
através destes mecanismos para discutir, entre outros assuntos, a necessidade de 
progressos em matéria de reformas e as insuficiências na capacidade administra -
tiva do país. Os subcomités setoriais têm-se concentrado principalmente no ali -
nhamento com o acervo comunitário e nos meios para alcançá-lo. As conclusões 
dos subcomités são discutidas anualmente no Conselho de EA e nas reuniões do 
Comité de EA.
32 
A Comissão utilizou devidamente os mecanismos de diálogo político com as 
autoridades montenegrinas, por exemplo, para encorajar alterações legislativas 
em várias áreas e para apoiar a criação das instituições necessárias ao avanço do 
processo de reforma. Este diálogo salientou que não foram alcançados resultados 
em algumas áreas importantes ou estes só estão a ser alcançados lentamente. 
Por exemplo, no relatório de progresso de 2015, a Comissão salientou que a me -
lhoria da auditoria interna das autoridades contratantes continua a ser crucial 
para melhorar o acompanhamento e verificação da aplicação dos contratos 
e que a capacidade de auditoria interna continua a ser motivo de preocupação22. 
O mesmo relatório concluiu que o Montenegro se encontra numa fase precoce 
de preparação para as alterações ambientais e climáticas, entre outras. O alinha -
mento com o acervo comunitário e o reforço das capacidades administrativas 
continuam a representar um importante desafio para o Montenegro23. A análise 
da Comissão é confirmada pelas observações decorrentes da nossa auditoria, 
apresentadas nos pontos 16 a 24.
24 Observações 
24 Em março de 2016, 74% dos 
montenegrinos votaram 
a favor da adesão à UE num 
referendo ( http://www.cdm.
me/english/
more-than-73-of-citizens-
would-vote-for-joining-the-
eu-in-a-referendum ).
25 Acordo-Quadro entre 
o Montenegro e a Comissão 
Europeia relativo às 
disposições de execução da 
assistência financeira da UE ao 
Montenegro no âmbito do 
IPA II. Os requisitos em matéria 
de elaboração de relatórios 
das autoridades nacionais 
(artigo 58.º) e a função dos 
comités de acompanhamento 
do IPA (artigos 52.º-54.º) 
incluem a obrigação de 
reforçar a eficiência, eficácia, 
impacto e sustentabilidade 
globais. Além disso, 
o artigo 55.º estipula 
obrigações específicas de 
avaliação para a assistência no 
âmbito do IPA II, incluindo 
com vista à concretização dos 
seus objetivos a longo prazo 
e impacto.
26 Capítulos 23 (Sistema 
judiciário e direitos 
fundamentais) e 24 (Justiça 
e Assuntos Internos).
27 Reunião ministerial de 
abertura da Conferência 
Intergovernamental sobre 
a Adesão do Montenegro 
à União Europeia (Bruxelas, 
29 de junho de 2012). No 
AD 23/12é referido que caso 
os progressos registados no 
âmbito destes capítulos fique 
significativamente aquém dos 
progressos gerais verificados 
nas negociações e depois de 
esgotadas todas as demais 
medidas disponíveis, 
a Comissão por iniciativa 
própria ou a pedido de um 
terço dos Estados-Membros 
irá propor a suspensão das 
suas recomendações a fim de 
abrir e/ou encerrar outros 
capítulos de negociação 
e adaptar os trabalhos 
preparatórios conexos, 
consoante o caso, até que este 
desequilíbrio seja 
solucionado., p. 11.33 
Tem-se verificado um forte impulso com vista à integração do Montenegro na UE 
desde a sua independência, ilustrado pelo progresso constante do processo de 
adesão e por um atual elevado nível de apoio à adesão à UE por parte da popu -
lação24. Este facto deu à Comissão um potencial meio de pressão significativo 
para o reforço da capacidade administrativa. Contudo, o Tribunal observou que 
as autoridades nacionais não estiveram por vezes comprometidas ativamente 
com o processo de reforma e nem sempre recorreram às ações de acompanha -
mento apoiadas no âmbito do IPA I a fim de assegurar a obtenção de resultados 
(ver pontos 23 e 24) e concluiu que a maioria dos projetos auditados não definiu 
o requisito claro de as autoridades nacionais tirarem partido do investimento do 
IPA. A importância da sustentabilidade e o impacto dos resultados reflete-se no 
Acordo-Quadro IPA II celebrado com o Montenegro25.
Falta de clareza relativamente à utilização dos instrumentos 
de incentivo à reforma proporcionados pelo processo de 
negociação da adesão
34 
O processo de adesão e, mais especificamente, as negociações de adesão ini -
ciadas entre a UE e o Montenegro em 2012 deram à UE novos instrumentos para 
apoiar a reforma jurídica, administrativa e económica. Um exemplo desta situa -
ção é a oportunidade de diálogo em torno dos 35 capítulos de negociação que 
abrangem todas as partes do acervo. A definição de critérios de referência de 
abertura, encerramento, e quando necessário intercalares, (estes últimos apenas 
para os capítulos relativos ao Estado de direito) constitui um meio para encorajar 
o país no seu processo de alinhamento.
35 
No âmbito do quadro de negociação acordado em 2012, a UE introduziu uma 
«nova abordagem», na qual os dois capítulos relativos ao Estado de direito26 
foram identificados como nucleares para o processo de alargamento. Estes dois 
capítulos foram abertos numa fase precoce do processo de adesão para dar ao 
Montenegro tempo suficiente para criar a legislação, instituições e historial de 
execução necessários antes do encerramento das negociações. Com esta nova 
abordagem, as negociações só avançam em capítulos «técnicos» como os trans -
portes e o ambiente se o país continuar a progredir na área do Estado de direito. 
O instrumento criado para ajudar a encorajar o progresso desta forma chama-se 
«cláusula de equilíbrio global»27. O Montenegro é o primeiro país em negociações 
no qual foi introduzida esta «nova abordagem».
25 Observações 
28 Relatório de Progresso 
de 2014, p. 1.
29 Documento Estratégia de 
Alargamento 2014-2015, 
p. 19 e p. 21.
30 Conferência 
Intergovernamental.
31 Relatório de Progresso 2015. 
O mesmo relatório sublinhou 
que os resultados sobre 
a investigação, acusação 
e condenação em casos de 
corrupção estão limitados 
à corrupção de baixo e médio 
nível. Uma elevada 
percentagem de investigações 
de delitos denunciados 
relacionados com a corrupção 
nunca resulta em acusação. 
Até agora não se registaram 
quaisquer condenações finais 
relativas a corrupção de alto 
nível. Referiu também que 
a investigação financeira ainda 
não é utilizada 
sistematicamente nos casos 
de corrupção. O confisco de 
bens nunca foi ordenado em 
qualquer caso de corrupção 
e relativamente à aplicação da 
lei e a capacidade institucional 
e operacional dos 
procuradores, dos juízes e da 
polícia é insuficiente no 
combate à corrupção, p. 14.36 
A primeira vez que a Comissão fez referência à cláusula de equilíbrio global foi 
no Relatório de Progresso de 201428 e no Documento Estratégia de Alargamen -
to 2014-201529, onde sublinhou: «A Comissão recorda a existência da cláusula 
de «equilíbrio global» do quadro de negociação. Os progressos realizados na con -
secução dos critérios de referência intercalares fixados para os capítulos relativos 
ao Estado de direito e as lacunas identificadas supra, demonstradas pelos resulta -
dos tangíveis, afetarão o ritmo das negociações de adesão em geral, incluindo as 
ordens de trabalhos das futuras CIG30». As autoridades montenegrinas reagiram 
à referência feita à cláusula e deram resposta a algumas das lacunas identificadas 
pela Comissão adotando nova legislação. A Comissão e os Estados-Membros da 
UE consideraram a ação tomada suficiente para prosseguir a abertura de novos 
capítulos negociais.
37 
A experiência de recordar a cláusula de equilíbrio global em 2014 demonstrou 
que este instrumento pode ser usado com bons resultados. Contudo, em 2015, 
apesar do investimento feito pela Comissão nesse domínio e das ações reali -
zadas pelas autoridades nacionais, verificaram-se poucos resultados tangíveis 
em termos de aplicação da legislação de combate à corrupção. Referindo-se ao 
progresso geralmente lento do combate à corrupção, a Comissão destacou no 
seu Relatório de Progresso de 2015 que as instituições devem demonstrar uma 
atitude mais proativa de cumprimento do seu mandato de negociação. O his -
torial do Montenegro em matéria de investigação eficaz, acusação e sentença 
definitiva em casos de corrupção, em particular relativamente à corrupção de 
alto nível, continua a ser limitado31. Embora os progressos no processo de re -
forma continuem a ser limitados nesta área fundamental, não foi feita qualquer 
referência à cláusula de equilíbrio global. O Conselho e a Comissão não defini -
ram claramente as circunstâncias nas quais a cláusula poderá ser recordada ou 
aplicada.  Por exemplo, não ficou claro se a cláusula será recordada em 2016 no 
caso de a nova legislação de combate à corrupção e instituições como a ACC (ver 
exemplo na caixa 3 ) não funcionarem como planeado nem apresentarem resul -
tados tangíveis.
26 Observações 
32 Ver os pontos 54 e 55 do 
Relatório Especial n.º 11/2016 
do Tribunal de Contas 
Europeu «Reforço da 
capacidade administrativa na 
antiga República jugoslava da 
Macedónia: progressos 
limitados num contexto difícil» 
(http://eca.europa.eu ).O potencial de utilização da gestão descentralizada 
para reforçar a capacidade administrativa ainda não foi 
plenamente explorado
38 
No Montenegro, a Comissão contratou e executou grande parte do IPA I de ma -
neira centralizada. Os regulamentos financeiros e do IPA preveem que a gestão 
dos fundos de pré-adesão seja atribuída aos países candidatos ao alargamento, 
a fim de os preparar para a gestão futura dos fundos estruturais e agrícolas da 
UE. De acordo com os regulamentos, durante 2012-2013 o Montenegro solicitou 
à Comissão que descentralizasse a gestão dos fundos IPA I, tendo sido criadas 
as estruturas operativas necessárias para este fim. Depois de verificar que os 
requisitos de gestão descentralizada tinham sido cumpridos, a Comissão conce -
deu ao Montenegro responsabilidade pela gestão de 12% do total de dotações 
do IPA I para o país. Este valor incluía 22,7 milhões de euros para projetos na área 
dos transportes e ambiente e 5,6 milhões de euros para projetos na área do em -
prego e da inclusão social. O pedido do Montenegro de gestão descentralizada 
das dotações do IPA II diz respeito a uma proporção superior de fundos.
39 
Além de aumentar a apropriação dos projetos financiados pela UE, esta modali -
dade de gestão pode permitir um valioso reforço das capacidades em estruturas 
operativas. Isto sucede porque nos primeiros anos da gestão descentralizada 
a Comissão realiza verificações detalhadas e rigorosas do trabalho das estru -
turas operativas em todas as fases de contratação e execução de cada projeto. 
A disseminação das boas práticas de gestão de projetos adotadas nas estruturas 
IPA à restante administração pública montenegrina que opera na mesma área 
pode representar um modo potencialmente eficaz de reforçar a capacidade 
administrativa.
40 
Contudo, o reforço da capacidade administrativa não foi incluído como objetivo 
quando os regulamentos que regem a gestão descentralizada foram adotados, 
o que significa que a Comissão não encorajou as autoridades nacionais a con -
siderarem como podiam ser aplicadas ativamente boas práticas nas estruturas 
criadas para a gestão descentralizada e depois utilizadas para reforçar capaci -
dades no resto da administração pública. O Tribunal considerou igualmente que 
existe o risco de, tal como observado num outro país em fase de pré-adesão32, as 
estruturas operativas do IPA virem a tornar-se organizações paralelas à restante 
administração pública.
27
 Conclusões 
e recomendações
41 
A auditoria teve como objetivo avaliar se a assistência financeira e não finan -
ceira de pré-adesão da UE entre 2007 e 2013 contribuiu de modo eficaz para 
o reforço da capacidade administrativa no Montenegro. O Tribunal concluiu que, 
não obstante os lentos progressos observados em diversas áreas fundamentais, 
a assistência de pré-adesão da UE ajudou a reforçar a capacidade administrativa 
no Montenegro. Contudo, no caso de 12 dos 19 projetos financiados pelo IPA 
auditados pelo Tribunal, a eficácia do apoio foi reduzida pelo facto de algumas 
das realizações de reforço da capacidade não terem sido plenamente utilizadas 
ou acompanhadas pelas autoridades montenegrinas. O Tribunal faz cinco reco -
mendações nos pontos 42 a 47, que a Comissão pode tomar em consideração ao 
aplicar o IPA II. A Comissão pode igualmente ter em conta estas recomendações 
no contexto da revisão intercalar do IPA II em 2017.
42 
O Tribunal considera que os projetos auditados deram resposta a necessidades 
de reforço de capacidade importantes, por exemplo, apoiando com êxito altera -
ções legislativas e a criação de instituições e prestando formação. Na maioria dos 
casos, os projetos auditados foram bem coordenados e tiveram em conta o traba -
lho realizado por outros doadores. Contudo, o Tribunal encontrou exemplos de 
sobreposição ou casos em que poderia ser melhorada a partilha de informações 
entre projetos financiados pelo IPA apenas no Montenegro e projetos regionais 
(multibeneficiários) que abrangem vários países em fase de pré-adesão (ver pon -
tos 17 a 20).
Recomendação 1 — Melhor coordenação das ações de 
reforço das capacidades
A Comissão deve assegurar que as ações de reforço das capacidades financiadas 
a nível nacional e regional tratam de questões prioritárias, têm plenamente em 
consideração outros apoios concluídos, a decorrer e planeados e são comunica -
das de forma adequada aos potenciais participantes. Ao abrigo do IPA II, a Comis -
são deve acompanhar de perto a relevância das ações de reforço das capacidades 
e melhorar a coordenação entre ações nacionais e regionais.
28 Conclusões e recomendações 
43 
De um modo geral, os projetos auditados produziram as realizações esperadas 
em matéria de reforço das capacidades. Contudo, em alguns casos estas reali -
zações não foram plenamente utilizadas pelos beneficiários ou acompanhadas 
pelas autoridades nacionais para assegurar a sustentabilidade dos resultados. 
A eficácia geral dos projetos auditados em matéria de reforço da capacidade 
administrativa foi assim reduzida porque as potenciais melhorias que ofereciam 
nem sempre se concretizaram. As razões pelas quais os projetos do IPA não foram 
utilizados ou acompanhados devidamente incluíram a falta de disponibilização 
de funcionários adequados, a não adoção da legislação necessária que permitisse 
utilizar as realizações ou a não concessão da independência necessária às institui -
ções criadas por parte das autoridades nacionais (ver pontos 21 a 24).
44 
De um modo geral, o Tribunal observou que os progressos limitados em termos 
de reforço da capacidade administrativa em áreas fundamentais se deviam com 
frequência ao fraco empenho na reforma por parte das autoridades nacionais. 
A maioria dos projetos auditados pelo Tribunal não definiu o requisito claro de as 
autoridades nacionais acompanharem e tirarem partido dos investimentos do IPA 
(ver pontos 31 a 33).
Recomendação 2 — Reforço do compromisso de utilizar as 
realizações e acompanhar os resultados
Ao programar a assistência de pré-adesão da UE ao abrigo do IPA II, a Comis -
são deve requerer às autoridades nacionais que se comprometam ativamente 
a utilizar as realizações dos projetos IPA e a acompanhar os resultados, para que 
estes sejam sustentáveis. Durante a execução de projetos financiados pelo IPA II, 
a Comissão deve acompanhar de perto as medidas adotadas pelas autorida -
des nacionais para cumprir os compromissos assumidos neste aspeto, a fim de 
permitir a aplicação atempada de medidas corretivas antes de os projetos serem 
encerrados. A Comissão deve ter em conta se os compromissos foram cumpridos 
ao decidir as áreas nas quais investir a futura assistência de pré-adesão.
29 Conclusões e recomendações 
45 
O Tribunal considera que embora a Comissão acompanhe os progressos em 
matéria de reforço da capacidade administrativa, não havia informação compa -
rável suficiente sobre os progressos alcançados pelo país ao longo do tempo (ver 
pontos 25 a 28).
Recomendação 3 — Desenvolvimento de melhores 
instrumentos de avaliação dos progressos em matéria de 
reforço da capacidade administrativa
A Comissão deve:
i) basear-se na apresentação-piloto dos dados do Relatório de Progresso 
de 2015 para elaborar o relatório de 2016 e na revisão da aferição de referên -
cia da RAP realizada em 2015;
ii) avaliar se estas iniciativas podem ser alargadas a outras áreas relevantes, tais 
como os transportes e o ambiente.
46 
Os mecanismos de diálogo político resultaram bem, embora em áreas importan -
tes da reforma da administração pública, do combate à corrupção e do ambiente, 
os resultados sejam alcançados lentamente. A Comissão possui instrumentos 
para a reforma, mas nem sempre é claro (por exemplo no caso da cláusula de 
«equilíbrio global») de que forma estes serão aplicados caso as novas leis e ins -
tituições não produzam resultados em áreas fundamentais como o combate 
à corrupção (ver pontos 34 a 37).
Recomendação 4 — Utilizar plenamente os instrumentos 
para apoiar o progresso das reformas
A Comissão deve encorajar os resultados da reforma:
i) utilizando plenamente todas os instrumentos à sua disposição no âmbito do 
processo de negociação da adesão para apoiar os progressos da reforma;
ii) indicando claramente de que forma a «cláusula do equilíbrio global» é referi -
da ou utilizada.
30 Conclusões e recomendações 
47 
A Comissão descentralizou a gestão de 12% dos fundos ao abrigo do IPA I para 
o Montenegro. O Tribunal observou que a modalidade de gestão descentralizada 
dos fundos da UE constitui um instrumento potencialmente útil para reforçar 
a capacidade administrativa através da transferência de conhecimento, instru -
mento esse que não foi explorado no âmbito do IPA I (ver pontos 38 a 40).
Recomendação 5 — Utilização da gestão descentralizada 
para disseminar as boas práticas administrativas
Após serem estabelecidos os exemplos de boas práticas nas estruturas operativas 
criadas para a gestão descentralizada, a Comissão deve encorajar as autoridades 
nacionais a transpor estas práticas para outros domínios da administração como, 
por exemplo, encorajar a delegação de tomadas de decisão no nível adequado 
e reforçar os sistemas de controlo interno.
O presente Relatório foi adotado pela Câmara III, presidida por Karel PINXTEN, 
membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 12 de julho 
de 2016.
 Pelo Tribunal de Contas
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente

31
 Anexos
Principais datas das relações entre a UE e o Montenegro
1999 • 26 de maio — Processo de Estabilização e de Associação para os países do sudeste europeu.
2000 • 24 de janeiro — O Conselho adota diretivas de negociação para o Acordo de Estabilização e Associação.
2003 •21 de junho — A Cimeira UE-Balcãs Ocidentais realizou-se em Salónica, tendo a UE reiterado o seu apoio à perspetiva europeia dos 
países dos Balcãs Ocidentais.
2006 • 3 de junho — O parlamento montenegrino declara independência no seguimento do referendo de 21 de maio.
2007• 22 de janeiro — O Conselho adota a Parceria Europeia com o Montenegro.
• 15 de outubro — Assinatura do Acordo de Estabilização e de Associação (AEA) no Luxemburgo.
• 28 de dezembro — Assinatura do acordo interino sobre comércio e matérias conexas.
2008• 1 de janeiro — Entrada em vigor do acordo interino e do acordo de facilitação de vistos e de readmissão.
• 15 de dezembro — O Montenegro candidata-se à adesão à UE.
2009 • 19 de dezembro — Concedida a isenção de visto para viagens no espaço Schengen.
2010• 1 de maio — O AEA entra em vigor.
• 9 de novembro — A Comissão recomenda que seja concedido o estatuto de país candidato ao Montenegro.
• 17 de dezembro — O Conselho concorda em atribuir ao Montenegro o estatuto de país candidato.
2011• 12 de outubro — A Comissão recomenda a abertura das negociações de adesão.
• 9 de dezembro — O Conselho lança o processo de adesão com o Montenegro.
2012• 26 de junho — O Conselho Europeu apoia a avaliação da Comissão e inicia negociações de adesão.
• 29 de junho — Têm início as negociações de adesão e a Conferência de Adesão adota o quadro de negociação.
• 18 de dezembro — Abertura e encerramento provisório do primeiro capítulo de negociações, Capítulo 25 — Ciência e Investigação
2013• 15 de abril — Abertura e encerramento provisório do Capítulo 26 — Educação e Cultura.
• 27 de junho — São concluídas as reuniões de exame analítico.
•18 de dezembro — Abertura das negociações sobre o Capítulo 5 — Contratos Públicos, Capítulo 6 — Direito das Sociedades, Capítulo 
20 — Política Empresarial e Industrial, Capítulo 23 — Sistema judiciário e Direitos Fundamentais e Capítulo 24 — Justiça, Liberdade 
e Segurança.
2014•31 de março — Abertura do Capítulo 7 — Direito de propriedade intelectual e Capítulo 10 — Sociedade da Informação e Meios 
de Comunicação.
• 7 de maio — Conclusão do exame analítico (apresentação do último relatório de avaliação ao Conselho).
•24 de junho — Abertura de negociações sobre o Capítulo 4 — Livre circulação de capitais, Capítulo 31 — Política externa, de segurança 
e de defesa e Capítulo 32 — Controlo financeiro.
•16 de dezembro — Abertura das negociações sobre o Capítulo 18 — Estatísticas, Capítulo 28 — Saúde e defesa dos consumidores, 
Capítulo 29 — União aduaneira e Capítulo 33 — Disposições financeiras e orçamentais.
2015• 30 de março — Abertura das negociações sobre o Capítulo 16 — Impostos e Capítulo 30 — Relações Externas.
• 22 de junho — Abertura das negociações sobre o Capítulo 9 — Serviços Financeiros e o Capítulo 21 — Redes Transeuropeias.
• 21 de dezembro — Abertura de negociações sobre o Capítulo 14 — Política dos Transportes e Capítulo 15 — Energia
Fonte: Comissão Europeia.Anexo I
32 Anexos 
Projetos auditados
N.º Título do Projeto N.º do contratoMontante 
contratado  
(euro)
Contratos públicos
1. Continuação do desenvolvimento e do reforço do sistema de contratos públicos no Montenegro 205-748 1 080 017
2. Apoio ao Reforço da Governação e da Gestão (SIGMA)253-091
296-874
319-42310 000 000
2 458 035
9 834 337
3. Formação no domínio da contratação pública nos Balcãs Ocidentais e na Turquia 248-580 3 962 000
Corrupção
4. Apoio à aplicação da estratégia e do plano de ação de combate à corrupção 297-271 643 419
5. Corrupção no governo local — tolerância zero! 306-428 211 454
Controlo interno
6. Reforço dos sistemas de gestão e controlo da assistência financeira da UE no Montenegro 252-719 2 000 000
7. Reforço da gestão dos fundos da UE e procedimentos administrativos gerais 327-819 1 261 500
Auditoria externa
8. Reforço da Instituição Superior de Controlo (ISC) do Montenegro 234-548 837 384
9. Controlo de qualidade da auditoria na ISC do Montenegro 338-180 236 138
Iniciativa de reforço das capacidades
10. Assistência técnica à reforma da autonomia local 229-836 638 950
11.Reforço das capacidades e apoio à autonomia local na aplicação de subvenções para o desenvolvimen -
to municipal282-481 1 065 900
ERAP
12. Gestão da ERAP e organização das atividades da ERAP 256-128 2 400 000
13. Gestão da ERAP e organização das atividades da ERAP 331-241 3 500 000
Transportes
14. Assistência técnica ao setor dos transportes 233-959 1 160 668
15.Assistência técnica ao desenvolvimento institucional da Direção dos Transportes Ferroviários 
no Montenegro289-223 139 684
16. Reconstrução de parte da estrada Crkvicko Polje-Nikovici 256-594 789 807
Ambiente
17. Apoio à gestão ambiental 258-795 912 465
18. Elaboração de documentos jurídicos na área dos serviços autárquicos e da gestão de resíduos 290-255 155 055
19. Melhoria da gestão de resíduos em Danilovgrad 256-597 983 193
Fonte:  Comissão Europeia.Anexo II
33 Respostas  
da Comissão
Síntese
VIII
A Comissão salienta que o diálogo político pode incentivar as reformas, mas a apropriação do processo de reforma 
compete às autoridades nacionais.
A Comissão sublinha ainda a importância de privilegiar a qualidade em detrimento da celeridade do processo 
de reforma.
A Comissão assinala que a utilização da cláusula de equilíbrio global está suficientemente definida no quadro 
de negociação.
O recurso a instrumentos de gestão do processo de adesão, nomeadamente a cláusula de equilíbrio global, baseia- 
-se numa vasta análise das lacunas existentes e do estado de adiantamento do país relativamente às expectativas.
Observações
Caixa 2  — Exemplos de coordenação deficiente entre projetos do IPA
Projetos 1, 2 e 3
A Comissão salienta que, tendo em conta a reduzida dimensão da administração montenegrina e o estádio inicial da 
instauração de um sistema de contratação pública no Montenegro, era inevitável que ocorressem algumas sobrepo -
sições entre as diversas formações.
Projetos 12 e 13
A Comissão recorda que, durante a parte final do período auditado, a Escola Regional de Administração Pública 
(ERAP), de simples organismo de formação conseguiu converter-se numa plataforma regional, contribuindo para 
o diálogo político através de estudos comparativos e de atividades de investigação à escala regional, avaliações 
interpares, cursos de verão, seminários nacionais, programas de mobilidade e visitas de estudo, redes temáticas, etc. 
Neste contexto, o Montenegro beneficiou da interação entre os representantes da administração nos vários eventos 
organizados pela ERAP , bem como dos estudos comparativos realizados.
Desde 2013, a organização adotou uma abordagem de alto nível, mais estratégica, visando exclusivamente os altos 
funcionários e os decisores.
Caixa 3  — Exemplos de realizações não utilizadas plenamente pelos beneficiários
Projeto 4
A Comissão assinala que a Agência de Combate à Corrupção (ACC) foi criada em 1 de janeiro de 2016. Esta agência 
está a servir-se da plataforma de gestão do risco de integridade como modelo para o desenvolvimento de uma nova 
versão do sistema informático, uma vez que todos os módulos do sistema informático da ACC, incluindo o módulo 
dos planos de integridade, devem ser elaborados de acordo com normas comuns.
Respostas da Comissão 34
Projeto 19
A Comissão salienta que um certo número de contentores de lixo encontra-se em reserva para a eventual substitui -
ção dos contentores em uso, visto que é necessário dispor de um stock  de contentores não usados.
Caixa 4  — Exemplos de realizações não acompanhadas pelas autoridades nacionais
O Projeto 14 contribuiu com êxito
A Comissão sublinha que os atrasos na implementação do Acordo sobre o Espaço de Aviação Comum Europeu 
(EACE) se devem também aos atrasos verificados na ratificação por parte de alguns Estados-Membros da UE (assi -
natura em 2006, o acordo ainda não entrou em vigor). Globalmente, o grau de preparação do Montenegro neste 
domínio foi avaliado de forma muito positiva pela Comissão. A última avaliação do EACE, realizada em outubro de 
2015, concluiu que o Montenegro está a cumprir os requisitos da fase I do Acordo EACE.
28
A Comissão salienta que os transportes e o ambiente serão abrangidas pelo novo método de elaboração de relató -
rios a partir de 2016.
37
A Comissão assinala que a utilização da cláusula de equilíbrio global está suficientemente definida no quadro 
de negociação.
O recurso à cláusula de equilíbrio global baseia-se numa vasta análise das lacunas existentes e no estado de adian -
tamento do país relativamente às expectativas. No caso da cláusula de equilíbrio global, os problemas específicos 
referidos em 2014 foram solucionados depois de a Comissão ter recordado as autoridades montenegrinas da exis -
tência desta cláusula.
Conclusões e recomendações
Recomendação 1  — Melhor coordenação das ações de reforço da capacidade
A Comissão aceita a recomendação 1.
Recomendação 2  — Reforço do compromisso de utilizar as realizações e acompanhar 
os resultados
A Comissão aceita a recomendação 2.
45
Os progressos realizados de um ano para o outro sempre se refletiram nos relatórios. O facto de se juntarem vários 
relatórios sucessivos permitia efetuar comparações relativamente a períodos mais longos. Com a introdução da 
nova metodologia de elaboração de relatórios em 2015 e uma atenção redobrada ao grau de preparação, para além 
dos progressos realizados em relação ao ano anterior, será ainda mais fácil proceder a comparações nos domínios 
em causa relativamente a períodos mais longos.
Respostas da Comissão 35
Recomendação 3  — Desenvolvimento de melhores instrumentos de avaliação dos 
progressos em matéria de reforço da capacidade administrativa
A Comissão aceita a recomendação 3.
Em 2016, a Comissão continuará a aplicar a sua nova metodologia de elaboração de relatórios e a alargá-la a outras 
áreas, o que permitirá uma melhor comparabilidade entre países e também ao longo do tempo nos domínios em 
causa. Os transportes e o ambiente passarão a ser abrangidos pela nova metodologia a partir de 2016.
A avaliação realizada de acordo com a nova metodologia, embora tenha em conta elementos quantitativos, perma -
necerá essencialmente qualitativa. Este aspeto é importante para se poder fornecer uma visão realista de todos os 
elementos relevantes para avaliar a situação num domínio específico.
46
A Comissão salienta que o diálogo político pode incentivar as reformas, mas a apropriação do processo de reforma 
compete às autoridades nacionais.
A Comissão sublinha ainda a importância de privilegiar a qualidade em detrimento da celeridade do processo 
de reforma.
A Comissão assinala que a utilização da cláusula de equilíbrio global está suficientemente definida no quadro 
de negociação.
O recurso a instrumentos de gestão do processo de adesão, nomeadamente a cláusula de equilíbrio global, baseia-
se numa vasta análise das lacunas existentes e do estado de adiantamento do país relativamente às expectativas.
Recomendação 4  — Utilizar melhor as alavancas para apoiar o progresso das reformas
A Comissão aceita parcialmente a recomendação 4.
i. A Comissão concorda com o Tribunal no sentido de que é essencial explorar todos os instrumentos políticos à sua 
disposição na perspetiva do processo de adesão. A Comissão considera que tal já acontece atualmente, mas está 
igualmente empenhada na credibilidade do processo e privilegia a qualidade em detrimento da celeridade. Neste 
contexto, é importante sublinhar que o ritmo das reformas, em especial, depende das autoridades montenegrinas.
ii. A Comissão considera que é transparente nas suas referências à cláusula de equilíbrio global ou aquando da 
sua utilização.
 O quadro de negociação, que rege um processo intergovernamental, enuncia muito claramente as condições (ver 
abaixo) em que tal cláusula pode ser aplicada. É importante sublinhar que os Estados-Membros decidem recorrer 
à cláusula de equilíbrio global com base numa proposta da Comissão. O quadro de negociação precisa ainda que 
a cláusula de equilíbrio global só é utilizada depois de esgotadas todas as outras medidas disponíveis. A Comissão 
não pode, portanto, aceitar esta parte da recomendação.
Respostas da Comissão 36
 O quadro de negociação estipula o seguinte: «Deverá ser assegurado um equilíbrio global no avanço das nego -
ciações em todos os capítulos. Em virtude da ligação entre os capítulos «Poder Judicial e Direitos Fundamentais» 
e «Justiça, Liberdade e Segurança», e os valores em que se fundamenta a União, bem como sua importância para 
a aplicação do acervo em todas as áreas, caso se registem atrasos significativos nestes capítulos em relação à glo -
balidade das negociações, e depois de ter esgotado todas as outras medidas disponíveis, a Comissão proporá, por 
sua própria iniciativa ou a pedido de um terço dos Estados-Membros, a suspensão das suas recomendações de 
abrir e/ou encerrar outros capítulos de negociação, e adaptará o trabalho preparatório associado, consoante ade -
quado, até ser resolvido tal desequilíbrio. O Conselho decidirá por maioria qualificada sobre tal proposta e sobre 
as condições de levantamento das medidas tomadas. Os Estados-Membros atuarão na Conferência Intergoverna -
mental em conformidade com a decisão do Conselho, sem prejuízo do requisito geral de unanimidade no âmbito 
da Conferência Intergovernamental».
Recomendação 5  — Utilização da gestão descentralizada para disseminar as boas 
práticas administrativas
A Comissão aceita a recomendação 5.
COMO OBTER PUBLICAÇÕES DA UNIÃO EUROPEIA
Publicações gratuitas:
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contactando a rede Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pt.htm)  
ou pelo telefone 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito em toda a UE) (*).
(*)  As informações prestadas são gratuitas, tal como a maior parte das chamadas, embora alguns operadores,  
cabinas telefónicas ou hotéis as possam cobrar.
Publicações pagas:
 via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Etapa Data
Adoção do PGA / Início da auditoria 27.1. 2015
Envio oficial do projeto de relatório à Comissão (ou outra entidade auditada) 23.5.2016
Adoção do relatório final após o procedimento contraditório 12.7. 2016
Receção das respostas oficiais da Comissão (ou de outra entidade auditada) em todas  
as línguas28.7.2016
Neste relatório, o  Tribunal examina se a  assistência da 
Comissão ao Montenegro contribuiu de forma eficaz para 
reforçar a capacidade administrativa do país e prepará-lo 
para a adesão à UE. O Tribunal conclui que, não obstante 
o lento progresso observado em diversas áreas 
fundamentais, a assistência de pré-adesão da UE ajudou 
a reforçar a capacidade administrativa durante o período 
auditado (2007-2013). Embora a assistência financeira e não 
financeira da UE tenha dado resposta a importantes 
necessidades em matéria de reforço das capacidades, 
o Tribunal salienta casos em que o fraco empenho das 
autoridades nacionais na reforma deu origem a que as 
realizações não fossem utilizadas e os impactos previstos 
não fossem alcançados. O Tribunal recomenda formas de 
a Comissão se concentrar mais na melhoria dos resultados.
TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU