Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento europeu - revisão intercalar do quarto protocolo de pesca entre a Comunidade Europeia e a Gronelândia

Introdução

O quarto protocolo relativo ao acordo de pesca com a Gronelândia entrou em vigor em Janeiro de 2001 e está sujeito a uma cláusula de revisão intercalar, de acordo com a qual a Comissão deve apresentar propostas até ao final de Fevereiro de 2003.

A presente comunicação tem por objectivo explicar por que motivo esta revisão, que está longe de ser uma operação de rotina, exige que seja agora enfrentado o desafio político que se coloca ao futuro das relações entre a União Europeia e a Gronelândia (parte 1).

A Comunicação expõe em seguida as principais características do um compromisso político entre a União Europeia, a Gronelândia e o Reino da Dinamarca que deve garantir que, após 2007, as relações sejam baseadas numa parceria global cujo objectivo seja o desenvolvimento sustentável (parte 2).

Por último, estabelece um quadro de negociação entre a Comissão e as autoridades da Gronelândia com vista a ajustar o quarto protocolo de pesca no prazo previsto pela revisão intercalar (parte 3).

1. LACUNAS E PONTOS FORTES DAS RELAÇÕES ACTUAIS ENTRE A UNIÃO EUROPEIA E A GRONELÂNDIA

1.1. Contexto

A Gronelândia entrou na Comunidade em 1973, no âmbito da adesão da Dinamarca, país de que faz parte. O estatuto interno da Gronelândia foi alterado pela lei sobre a autonomia, que entrou em vigor em 1 de Maio de 1979. Num referendo realizado em Fevereiro de 1982, 52% dos votantes pronunciaram-se a favor da retirada da Comunidade. Consequentemente, a Dinamarca propôs alterar os Tratados. Em 1 de Fevereiro de 1985, entrou em vigor o Tratado de retirada de 13 de Março de 1984, ou Tratado Gronelândia [1], que confere à Gronelândia o estatuto aplicável aos países e territórios ultramarinos (PTU) associados à Comunidade [2].

[1] Tratado que altera os Tratados que instituem as Comunidades Europeias no que respeita à Gronelândia (JO nº L 29/19 de 1.2.1985, p. 1).

[2] Artigos 182º a 188º do Tratado UE e seu anexo II.

O Tratado Gronelândia sublinha também os aspectos da cooperação e do desenvolvimento. No preâmbulo, refere-se a "um regime que mantenha ligações estreitas e duradouras entre as Comunidades e a Gronelândia e que tenha em conta os interesses recíprocos e designadamente as necessidades de desenvolvimento da Gronelândia". Além disso, o preâmbulo estipula que, apesar de o estatuto de PTU ser o adequado para as relações com a Gronelândia, "são necessárias disposições específicas suplementares para a Gronelândia".

O Protocolo relativo ao regime especial aplicável à Gronelândia, anexo ao Tratado Gronelândia, estipula que a Gronelândia tem acesso ao mercado comunitário dos produtos da pesca sem restrições e com isenção de direitos aduaneiros, sob reserva de a Comunidade beneficiar de possibilidades satisfatórias de acesso às águas da Gronelândia ao abrigo de um acordo de pesca.

1.2. Quadro jurídico - pesca

As relações em matéria de pesca entre a Comunidade e a Gronelândia são regidas pelo "Acordo de Pesca entre a Comunidade Europeia, por um lado, e o Governo da Dinamarca e o Governo local da Gronelândia, por outro" [3], a seguir denominado Acordo de Pesca, cuja negociação e conclusão estiveram intrinsecamente ligadas à retirada da Gronelândia da Comunidade e à conclusão do Tratado Gronelândia.

[3] JO L 29 de 1.2.1985, p. 8.

O Acordo de Pesca foi concluído por um período inicial de 10 anos, após o qual podia ser tacitamente reconduzido por períodos adicionais de seis anos, salvo denúncia de uma das Partes notificada, pelos menos, nove meses antes do termo de cada período. É aplicado através de protocolos sucessivos.

O Acordo de Pesca baseia-se nos princípios do Tratado Gronelândia. O seu preâmbulo refere-se explicitamente ao "espírito de cooperação resultante do estatuto de território ultramarino concedido pela Comunidade à Gronelândia", assim como ao supramencionado Protocolo relativo ao regime especial aplicável à Gronelândia. Além disso, o preâmbulo reconhece que "a pesca, que constitui uma actividade económica essencial, se reveste para a Gronelândia de uma importância vital" e sublinha que "para a Comunidade, a manutenção das actividades piscatórias dos navios arvorando pavilhão de um Estado-Membro nas águas da Gronelândia desempenha um papel essencial no bom funcionamento da política comum da pesca".

Neste espírito, o Acordo de Pesca destina-se a assegurar à Comunidade quotas de captura nas águas da Gronelândia, assim como uma prioridade especial em matéria de acesso a possibilidades de captura suplementares nas águas da Gronelândia, em contrapartida do pagamento de uma compensação financeira à Gronelândia. O Acordo de Pesca estabelece também que as quotas de captura comunitárias podem ser utilizadas por navios não comunitários na medida do necessário para o bom funcionamento dos acordos de pesca concluídos entre a Comunidade e os países terceiros. Esta última possibilidade permitiu equilibrar, total ou parcialmente, os acordos de acesso recíproco concluídos com as ilhas Faroé, a Islândia e a Noruega, sem afectar negativamente as repartições de quotas existentes nas águas comunitárias.

No espírito do objectivo tanto do Tratado Gronelândia como do Protocolo relativo ao regime especial aplicável à Gronelândia, o Acordo de Pesca não se limitou apenas a assuntos ligados à pesca, mas contribuiu também para a realização de certos objectivos de cooperação para o desenvolvimento da Gronelândia. Mais especificamente, a Gronelândia continuou a receber o mesmo apoio financeiro de que beneficiava quando fazia parte da Comunidade e esses fundos foram colocados à disposição da Gronelândia exclusivamente no âmbito do Acordo de Pesca.

1.3. Quadro jurídico - estatuto de PTU

O estatuto de país e território ultramarino (PTU), atribuído à Gronelândia através do tratado de retirada, é definido nos artigos 182º a 188º do Tratado da União Europeia, que compreendem também outros territórios ligados à França, aos Países Baixos e ao Reino Unido. Estes artigos são executados através de sucessivas decisões do Conselho, a última das quais é a "decisão de associação ultramar" de 27 de Novembro de 2001 [4]. Neles se define a relação global entre os 20 PTU e a Comunidade Europeia, com a notável excepção da Gronelândia no que se refere às disposições específicas em matéria de pesca acima referidas.

[4] Decisão 2001/822/UE de 27.11.2001, JO L 314 de 30.11.2001, p.1.

Devido a essa excepção, embora a Gronelândia tenha sido abrangida pelas várias decisões do Conselho relativas à associação dos PTU, não pode ser concedido apoio financeiro a título do FED durante o período de aplicação dos sucessivos protocolos de pesca. Na prática, esta situação impediu a Gronelândia e a Comunidade de cooperarem em muitas áreas cobertas pela decisão, tendo a Gronelândia gerido a sua própria política de desenvolvimento de modo autónomo.

Contudo, a Gronelândia pode dispor de outros instrumentos da associação PTU. O mais importante é o regime comercial não recíproco; este regime, o mais generoso alguma vez concedido a qualquer parceiro comunitário, assegurou, em especial, aos produtos da pesca gronelandeses o acesso ilimitado e com isenção de direitos ao mercado comunitário.

Os programas e as rubricas orçamentais da Comunidade acessíveis a todos os PTU oferecem também oportunidades preciosas, por exemplo nas áreas da investigação científica e do desenvolvimento tecnológico, ambiente, ONG, educação, cultura e formação.

1.4. Quadro geral da situação na Gronelândia

No espírito do Tratado Gronelândia, que especifica no seu preâmbulo que o Tratado deve estabelecer "um regime que mantenha ligações estreitas e duradouras entre as Comunidades e a Gronelândia e que tenha em conta os interesses recíprocos e designadamente as necessidades de desenvolvimento da Gronelândia", o quarto protocolo relativo à pesca deve ser avaliado atendendo ao quadro geral da situação na Gronelândia.

À primeira vista, a economia da Gronelândia é confrontada com uma crise longa e grave. Segundo a última avaliação da OCDE [5], o PIB está estagnado em termos reais desde há dez anos, sendo necessário um ajustamento estrutural de grande envergadura para criar a base de uma recuperação.

[5] OCDE - Greenland's economy: building a trategy for the future; DOC.DT/TDPC (99)10.

Esta situação deve-se em grande medida à crise do sector das pescas, que constitui a coluna vertebral da economia da Gronelândia: a pesca não só é o principal componente das actividades internas privadas como garante também 90% da balança de pagamentos externa, num país quase totalmente dependente das importações.

A crise da pesca em si põe em relevo os enormes danos ambientais causados na Gronelândia pela acumulação dos impactos relacionados com a falta de sustentabilidade ao nível global: a diminuição dos recursos haliêuticos, perceptível no início dos anos setenta, foi acelerada pelo efeito combinado da sobrepesca na zona do Atlântico Norte e da mudança da temperatura da água. Além disso, a poluição geral (presença persistente de poluentes orgânicos e de metais pesados) está agora a afectar as espécies animais e a saúde humana, pelo que o consumo de espécies desta zona para fins de alimentação humana está a ser progressivamente regulamentado, e, inclusivamente, proibido pelas autoridades da Gronelândia. O aumento previsto da exploração do petróleo e do gás no oceano Árctico está na origem de preocupações crescentes quanto aos potenciais efeitos prejudiciais daí decorrentes.

As estruturas específicas da economia gronelandesa, caracterizada por um grande sector público (em que a maior parte da assistência técnica é prestada pelos funcionários públicos dinamarqueses), por condições climáticas adversas e pela dispersão da população, impedem o fraco sector privado local de realizar por si só os investimentos necessários. Continuam a ser necessárias intervenções públicas em grande escala para fazer face à reestruturação do sector das pescas, à modernização das comunicações, à formação e à assistência a uma população cuja esperança de vida é inferior em 12 anos à média da OCDE.

A curto prazo, estas dificuldades económicas originam a fragilidade das finanças públicas, tornando o Governo da Gronelândia muito dependente dos financiamentos globais concedidos pelo Governo Dinamarquês (cerca de 40% do PIB) e da compensação financeira da União Europeia paga ao abrigo dos protocolos relativos à pesca (4% do PIB).

De um ponto de vista cultural e político, a Gronelândia mantém laços históricos estreitos com o Reino da Dinamarca e, por conseguinte, com a União Europeia. Há sinais de uma nova transferência de competências da Dinamarca para o Governo local da Gronelândia. Esta perspectiva deveria ser examinada no quadro de uma relação triangular entre a Gronelândia, a Dinamarca e a União Europeia.

1.5. Inadequações do acordo e dos protocolos relativos à pesca

Para uma avaliação geral dos resultados obtidos no passado, há que reconhecer que o Acordo de Pesca, concluído há quase 20 anos, assegurou a prossecução de um apoio financeiro elevado à Gronelândia depois da sua retirada da Comunidade e que a decisão relativa aos países e territórios ultramarinos garantiu o livre acesso dos produtos gronelandeses ao mercado comunitário. Reciprocamente, a Comunidade obteve quotas de pesca estáveis e a preferência no acesso às unidades populacionais excedentárias, mediante o pagamento de uma compensação financeira. O Acordo de Pesca desempenhou também um papel importante no respeitante aos acordos com a Noruega, as ilhas Faroé e a Islândia, na medida em que facilitou o equilíbrio na troca de direitos de pesca recíprocos entre as frotas da União Europeia e as desses países.

No entanto, uma avaliação realista dos protocolos relativos à pesca deve ter igualmente em conta as lacunas persistentes e crescentes que se verificam no que toca à sua aplicação.

O valor das quantidades de peixes disponíveis no quadro dos protocolos foi, desde o início, muito inferior ao montante da compensação financeira. Embora as autoridades gronelandesas façam uma avaliação mais positiva da situação, já na altura em que o primeiro protocolo foi concluído, em 1985, o bacalhau estava praticamente ausente das águas da Gronelândia e o cantarilho era pouco abundante.

Esta situação é confirmada pelos valores relativos ao primeiro ano de execução do quarto protocolo. Excepto no que diz respeito ao capelim, ao cantarilho, ao camarão e ao alabote da Gronelândia, a utilização das quotas disponíveis ao abrigo do protocolo por parte dos navios comunitários foi extremamente reduzida. Em 2001, apenas foram utilizados 19% da quota de capelim, menos de 3% da quota do peixe-lobo e menos de 1% da lagartixa-da-rocha. Das 2 000 toneladas correspondentes à quota relativa ao bacalhau, os navios comunitários capturaram 225 toneladas. Não só a compensação financeira fixada em 42,8 milhões de euros no quarto protocolo excedeu o valor das possibilidades de pesca, estimado pela Comissão em, aproximadamente, 28 milhões de euros, como essas possibilidades estão longe de ter sido atingidas. Este fenómeno explica-se em parte pela discrepância entre os pareceres científicos sobre o estado das unidades populacionais e a fixação de quotas irrealistas atendendo a tais pareceres. O exemplo mais notável é o do bacalhau, para o qual os pareceres científicos preconizavam uma captura zero, continuando, no entanto, a Comunidade a receber uma quota de 2000 toneladas ao abrigo do Protocolo.

Os sucessivos protocolos tiveram por objectivo ajustar a compensação financeira de modo a reflectir os aumentos nominais das quotas de captura e a ter em conta a inflação. Ao contrário dos protocolos de pesca recentemente concluídos com outros países, o quarto protocolo não contém nenhuma disposição especial em matéria de acções específicas do domínio estrutural destinadas a apoiar os esforços da Gronelândia para modernizar ou reestruturar o seu sector das pescas. Tanto o Tribunal de Contas como o Parlamento Europeu defenderam a necessidade de transparência (isto é, de uma identificação clara dos pagamentos correspondentes a possibilidades de pesca efectivas) e do respeito das regras orçamentais habituais em matéria de cooperação para o desenvolvimento, aspectos realçados igualmente no Livro Verde da Comissão sobre o futuro da política comum da pesca (secção 5.8.2) [6].

[6] COM(2001)135 de 20.3.2001.

Estas deficiências devem-se em grande medida à necessidade de chegar a um compromisso que supere os problemas causados pela retirada da Gronelândia da Comunidade Europeia. De acordo com esta apreciação, a revisão intercalar deveria constituir uma oportunidade de empenhamento num processo que permita uma relação mais transparente em termos de custo do acordo de pesca e, simultaneamente, uma racionalização da cooperação para o desenvolvimento.

1.6. Perspectivas em matéria de desenvolvimento e de política externa

Como assinalado na apreciação da situação económica e social global da Gronelândia (ver ponto 1.4 supra), para além dos aspectos ligados à pesca, surgem várias possibilidades prometedoras em matéria de cooperação e desenvolvimento no contexto das relações entre a União Europeia e a Gronelândia.

A cooperação poderia ser desenvolvida num vasto quadro de apoio ao desenvolvimento sustentável na região árctica, uma vez que se trata de uma questão de interesse mútuo tanto para a Gronelândia como para a União Europeia.

As autoridades da Gronelândia identificaram um determinado número de questões importantes relativas ao crescimento sustentável e à criação de emprego, com vista a uma eventual ajuda: controlos veterinários, alternativas para o petróleo e minérios, boa gestão dos recursos hídricos, melhoramento das infra-estruturas de comunicação e de habitação à disposição das populações dispersas, formação da mão-de-obra e cooperação científica baseada na utilização das possibilidades oferecidas pelo «laboratório único» que é a Gronelândia no que se refere a mutações climatéricas.

Em termos mais gerais, a Gronelândia tem um papel fundamental a desempenhar enquanto parceiro do Árctico, dentro do círculo mais vasto que inclui a Suécia e a Finlândia, bem como a Islândia, a Noruega, a Rússia, o Canadá e os Estados-Unidos. Neste contexto, a Comissão Europeia esforçar-se-á por reforçar a coordenação das nossas iniciativas sectoriais no Árctico, para garantir uma abordagem global coerente em domínios como o ambiente, a investigação e o desenvolvimento sustentável, ao nível das nossas políticas internas e externas. No domínio específico das nossas relações externas, as questões relativas ao Árctico serão já integradas no segundo Plano de Acção relativo à Dimensão Nórdica (2004-2006, actualmente em preparação), e esta orientação será certamente mantida ao longo da evolução desta área política primordial. A importância da Gronelândia enquanto elemento árctico da Dimensão Nórdica foi, aliás, particularmente realçada na recente reunião ministerial sobre a Dimensão Árctica que teve lugar em Ilulissat, em Agosto de 2002.

A preocupação com a sustentabilidade, cuja importância estratégica foi sublinhada pela adopção, em Gotemburgo, da Estratégia da União Europeia em favor do Desenvolvimento Sustentável, constitui um incentivo à promoção da cooperação no Árctico, com o apoio e a participação proactiva da Gronelândia.

1.7. Inter-relações a curto e a longo prazo

Ao avaliar o estado actual das relações entre a União Europeia e a Gronelândia, a Comissão considera que:

- é claramente necessário ajustar a aplicação do quarto protocolo relativo à pesca, para garantir uma maior transparência e coerência com o conjunto da regulamentação comunitária sobre política orçamental e de desenvolvimento,

- é também necessário, do ponto de vista estratégico, alargar e fortalecer as futuras relações entre a União Europeia e a Gronelândia, ligando esta medida ao interesse mútuo no desenvolvimento sustentável na zona árctica,

- as exigências a curto e a longo prazo são indissociáveis: atendendo à natureza específica do protocolo relativo à pesca e aos problemas estruturais com que a Gronelândia se depara, um ajustamento imediato do protocolo deveria basear-se num empenhamento político comum a longo prazo da União Europeia, do Reino da Dinamarca e da Gronelândia.

2. PROPOSTA DE NOVA PARCERIA EM MATÉRIA DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL ENTRE A UNIÃO EUROPEIA E A GRONELÂNDIA

2.1. Âmbito da parceria

A Comissão considera que seria oportuno basear o futuro das relações entre a União Europeia e a Gronelândia numa parceria global que incluísse três dimensões pertinentes para o desenvolvimento sustentável:

- A sustentabilidade da pesca continua a ser um domínio de interesse comum. Por conseguinte, à semelhança de todos os futuros acordos com países terceiros, deveria ser encarada no quadro de uma parceria para o desenvolvimento de uma pesca responsável e sustentável, como descrito nas comunicações da Comissão "Para uma parceria global no domínio do desenvolvimento sustentável". Além disso, como em todos os outros acordos de pesca, o nível da compensação financeira deveria reflectir o nível real das possibilidades de pesca e os aspectos não ligados à pesca deveriam ser tratados por outros instrumentos;

- O crescimento e o emprego sustentáveis deveriam ser promovidos com base numa estratégia de desenvolvimento estreitamente coordenada com as políticas comuns da Dinamarca e da Gronelândia e com os desafios económicos, sociais e culturais com que é confrontada a população inuit da Gronelândia;

- a participação efectiva da Gronelândia e a protecção de interesses importantes da União Europeia no âmbito de uma cooperação árctica internacional deveriam ser asseguradas.

2.2. Opções no respeitante a um novo quadro jurídico

O Tratado CE, no seu artigo 188º que concede o estatuto de PTU à Gronelândia, especifica, igualmente, que a pesca constitui a única excepção a esse estatuto. Consequentemente, se a Comunidade decidir concluir outros acordos, isto é, acordos sectoriais ou globais não relativos à pesca com a Gronelândia, será necessário alterar o Tratado CE.

No que se refere ao apoio financeiro, o actual regime PTU, recentemente alterado pela "decisão de associação ultramar" (que abrange o período 2001-2011), não permite um financiamento comparável ao actualmente concedido ao abrigo do protocolo relativo à pesca. Ao abrigo das disposições da 9º decisão FED PTU, a Gronelândia não receberia senão cerca de um décimo do financiamento que recebe a título da actual compensação financeira.

Haveria, igualmente, que determinar se um novo acordo deveria completar ou substituir totalmente o estatuto de PTU da Gronelândia. Podem ser consideradas duas opções distintas:

- De acordo com a primeira opção, "PTU plus", a alteração do tratado integraria nas disposições de base PTU disposições específicas aplicáveis não só à pesca, como a todas as questões bilaterais e relacionadas com o Árctico ainda não abrangidas pelo estatuto de PTU e que permitam um financiamento orçamental comunitário mais eficaz do que actualmente.

- Na segunda opção, "Parceria União Europeia - Gronelândia", teria de ser negociado um acordo ad-hoc, contendo e desenvolvendo todas as facilidades concedidas no âmbito do estatuto de PTU e do Acordo de Pesca.

A primeira opção não eliminaria totalmente a ambiguidade do estatuto da Gronelândia, podendo mesmo reforçá-la e, eventualmente, comprometer o equilíbrio de todo o regime PTU, devido a uma situação muito específica. Além disso, a visibilidade da relação entre a União Europeia e a Gronelândia deve ser reforçada. Por este motivo, a Comissão considera que, se a Gronelândia e a Dinamarca o solicitarem, a segunda opção deve ser favorecida.

2.3. Compromisso político proposto

Dada a necessidade de inserir o ajustamento do quarto protocolo relativo à pesca entre a Comunidade e a Gronelândia no contexto de uma parceria global orientada para o futuro e fiável, a Comissão convida o Conselho de Ministros a manifestar às autoridades da Gronelândia e ao Governo da Dinamarca o seu compromisso político de:

- basear as futuras relações entre a União e a Gronelândia após 2006 numa "parceria para o desenvolvimento sustentável", que daria continuação ao presente acordo de pesca e ao estatuto de PTU, à luz das prioridades da política externa e de segurança comum (PESC) após o próximo alargamento;

- alterar em consequência o Tratado CE no momento oportuno.

No interior do próximo quadro financeiro da União Europeia, as futuras autorizações financeiras serão determinadas em função do seu nível actual, atendendo às necessidades e limitações específicas da Gronelândia, bem como aos financiamentos provenientes de outras partes.

3. REVISÃO INTERCALAR DO QUARTO PROTOCOLO RELATIVO À PESCA

Á luz da actual estratégia para uma relação a longo prazo entre a União Europeia e a Gronelândia, a Comissão estima que as autoridades da Gronelândia deveriam considerar uma alteração significativa do quarto protocolo relativo à pesca a partir de 2003.

3.1. Racionalização do quarto protocolo relativo à pesca

Uma vez que a compensação financeira anual prevista pelo protocolo até ao final de 2006 deve permanecer inalterada, a Comissão proporá às autoridades da Gronelândia:

- acordar em quotas de capturas conformes com as possibilidades de pesca avaliadas com base em pareceres científicos, embora tal acentue a discrepância entre o valor das possibilidades de pesca e o montante da compensação financeira;

- alterar o protocolo de modo a consagrar parte da compensação financeira à reforma estrutural do sector das pescas na Gronelândia e a promover uma pesca responsável nas suas águas. As medidas previstas para este efeito seriam programadas, aplicadas e controladas pela Gronelândia, que apresentaria uma declaração anual dos custos e benefícios das medidas financiadas.

3.2. Abertura de uma via para um acordo de parceria em matéria de desenvolvimento sustentável

Para efeitos das propostas a curto e a longo prazo acima expostas, seria necessário apoiar a transição para uma forma de cooperação mais articulada a definir num documento de estratégia.

Durante o período transitório, dever-se-ia continuar a fornecer ajuda financeira, segundo as modalidades de um apoio orçamental; posteriormente seriam utilizados os instrumentos mais adequados. As necessidades e as limitações específicas da Gronelândia no que se refere aos recursos humanos e aos aspectos institucionais deveriam ser examinadas tão depressa quanto possível e, seja como for, o mais tardar em 2005, para garantir a maior eficácia possível e uma boa gestão financeira da ajuda comunitária, como é normalmente o caso quando a Comunidade concede financiamentos sob esta forma.

Recordando o preâmbulo do Tratado Gronelândia que especifica que os acordos devem permitir "ligações estreitas e duradouras entre a Gronelândia e a Comunidade", considerando também que, dezassete anos mais tarde, o Governo Dinamarquês incentivou claramente uma ligação ainda mais estreita sob a forma de uma parceria entre a União Europeia e a Gronelândia, a Comissão considera que a perspectiva de uma "parceria para o desenvolvimento sustentável entre a União Europeia e a Gronelândia" é conforme com o espírito inicial do Tratado Gronelândia e com a evolução actual.