Parecer sobre:

- o Relatório Anual - Instrumento Financeiro de Coesão 1993/1994, e

- o Relatório Anual 1994 - Fundo de Coesão - Suplemento da Comissão

(96/C 82/03)

Em 20 de Janeiro e 20 de Junho de 1995, a Comissão decidiu, em conformidade com o artigo 198º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social respectivamente sobre os relatórios anuais supramencionados.

Incumbida de preparar os correspondentes trabalhos, a Secção de Desenvolvimento Regional, Ordenamento do Território e Urbanismo emitiu parecer em 8 de Dezembro de 1995 (relator: R. Mercé Juste).

Na 331ª Reunião Plenária (sessão de 20 de Dezembro de 1995), o Comité Económico e Social adoptou, por unanimidade, o parecer que se segue.

1. Introdução

1.1. O presente parecer examina simultaneamente dois relatórios da Comissão, um dos quais relativo ao Instrumento Financeiro de Coesão (IFC) e o outro sobre o Fundo de Coesão. O primeiro diz respeito às decisões adoptadas pela Comissão, com os Estados-Membros interessados entre 1 de Abril de 1993 e 26 de Maio de 1994, data da entrada em vigor do regulamento que institui o Fundo de Coesão, que é objecto do 2º relatório, o qual, por sua vez, abrange o período entre 26 de Maio e 31 de Dezembro de 1994.

1.2. A criação do Fundo de Coesão tinha sido prevista pelo Tratado de Maastricht (artigo 130º-D) com o objectivo de contribuir financeiramente, com vista ao reforço da coesão económica e social, para a realização de projectos nos domínios do ambiente e das redes transeuropeias em matéria de infra-estruturas de transportes. Este apoio financeiro, num montante de 15 150 milhões de ecus aos preços de 1992, para o período entre 1993 e 1999, destina-se à Irlanda, à Grécia, à Espanha e a Portugal.

1.3. O Comité Económico e Social recorda que apoiou as propostas que visavam a criação do IFC e as que instituem o Fundo de Coesão ().

2. Observações na generalidade

2.1. O Comité Económico e Social congratula-se com a possibilidade que tem de se pronunciar sobre os presentes relatórios e tenciona, mais uma vez, contribuir positivamente para uma aplicação mais eficaz das disposições que vão reger o fundo no futuro. Quer, no entanto, insistir na necessidade de se dispor de dados comparáveis relativos aos projectos financiados nos vários Estados-Membros.

2.2. O Comité acolhe favoravelmente os relatórios da Comissão, que contêm observações pormenorizadas e dados muito úteis sobre a aplicação das intervenções do IFC e do Fundo de Coesão durante o período abrangido e nos quais se verifica o bom início de actuação.

2.3. O Comité Económico e Social reconhece que a Comissão esteve sujeita a condições de trabalho difíceis, associadas, por um lado, à insegurança jurídica decorrente de o Tratado de Maastricht ainda não estar ratificado no momento da entrada em vigor do IFC e, por outro, ao prazo muito curto de que dispôs para estabelecer os meios administrativos e jurídicos de gestão e controlo do IFC. O Comité sublinha os esforços envidados para o efeito, simultaneamente pela Comissão e pelos Estados-Membros.

2.4. A próxima revisão do regulamento deve ser feita até finais de 1999, não obstante o parecer do Comité, que preconizara que a data de revisão do regulamento fosse fixada para 1996. Até essa data, a Comissão deverá apresentar vários relatórios anuais de acompanhamento do fundo. O Comité recomenda, para facilitar a análise do acompanhamento e da avaliação das acções do fundo que, doravante, os relatórios sejam elaborados tendo como período de referência o ano civil. Do mesmo modo, recorda que o prazo estabelecido para a respectiva apresentação é de seis meses a partir do termo do período analisado, aspecto este que não foi respeitado para o relatório sobre o IFC. O Comité Económico e Social lamenta que o relatório suplementar para 1994 não inclua uma análise global das intervenções desde a entrada em vigor do IFC.

2.5. A Comissão faz referência, no primeiro relatório, à contribuição positiva do Comité Económico e Social no que toca à aprovação e execução do IFC e do próprio regulamento do Fundo de Coesão e das disposições de aplicação do mesmo. Não obstante, contrariamente à referência feita nas alterações introduzidas pelo Parlamento Europeu, o Comité lamenta a ausência dos principais pontos incluídos nos seus pareceres anteriores. No futuro, seria desejável, neste tipo de análise, o reconhecimento das principais preocupações manifestadas pelo CES.

2.6. O Comité Económico e Social tomou conhecimento do relatório do Tribunal de Contas sobre a aplicação do IFC. Considera que as críticas geralmente construtivas que dele constam visam uma aplicação mais eficaz e mais transparente do fundo, pelo que, na medida do possível, deverão ser, no futuro, tidas em conta pela Comissão.

2.7. Sem prejuízo dos aspectos supramencionados e das observações constantes do ponto 3 infra, o Comité louva a Comissão e os Estados-Membros pelo progresso realizado na implementação dos procedimentos relativos ao Fundo de Coesão e, em particular, por garantirem a utilização pelas dotações de autorização para 1993 e 1994 da totalidade da ajuda financeira disponibilizada no orçamento comunitário.

3. Observações na especialidade

3.1. Os relatórios mostram que a distribuição dos fundos, consoante a sua natureza e de acordo com o «equilíbrio adequado» referido nos regulamentos que regem o IFC e o Fundo de Coesão, foi estabelecida do seguinte modo:

3.1.1. Distribuição por sector

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

3.1.2. Distribuição por sector e por país

> POSIÇÃO NUMA TABELA>

O Comité Económico e Social considera que esta distribuição, apesar de variar de um Estado-Membro para outro, pode considerar-se satisfatória, dadas as dificuldades de tipo administrativo e de planificação com que se confrontaram os Estados-Membros, principalmente no domínio do meio ambiente.

Além disso, o objectivo de obter um «equilíbrio adequado» entre projectos no domínio dos transportes e projectos no domínio do ambiente deveria, para o Comité, abranger um período de tempo superior a um ano civil, permitindo alguma flexibilidade na definição das prioridades de cada Estado-Membro durante os exercícios subsequentes. Neste sentido, preconiza o Comité que os relatórios futuros façam referência à evolução do equilíbrio global, tomando em consideração as dotações anuais cumulativas para cada domínio, o que, a prazo, permitirá uma avaliação global da consecução do objectivo de equilíbrio do fundo. O Comité reitera o seu desejo de que a parte relativa ao ambiente aumente nos exercícios subsequentes. A este respeito, o Comité congratula-se com o reequilíbrio introduzido na distribuição dos projectos para 1994, como mostra o relatório suplementar apresentado pela Comissão.

3.1.3. Distribuição por país

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

O Comité verifica com satisfação que as dotações orçamentais tanto para 1993 como para 1994 estão muito próximas da média do intervalo da repartição indicativa e exorta a Comissão a procurar manter essa situação, evitando que, em vez disso, as dotações anuais sejam arrastadas para os extremos desses largos intervalos.

3.2. No tocante à distribuição de fundos no domínio dos transportes, os quatro Estados-Membros interessados consagraram, durante o período em apreço, mais de 70 % dos recursos a projectos no sector rodoviário.

Embora reconheça que esses países têm necessidade de modernizar e desenvolver as respectivas redes de estradas, considera o Comité que se deveria conseguir um melhor equilíbrio entre os diferentes modos de transporte.

O Comité Económico e Social gostaria de chamar a atenção da Comissão para a necessidade de, entre os projectos apresentados no sector dos transportes, se dar prioridade aos que atendam mais ao respeito do ambiente.

Quanto ao sector do ambiente, verifica o Comité que à protecção do meio natural é destinada apenas uma parte mínima das verbas disponíveis, quando é precisamente nos países que beneficiam do Fundo de Coesão que este aspecto está especialmente ameaçado.

3.3. O Comité salienta uma vez mais a situação particular das zonas insulares ultraperiféricas e convida os Estados-Membros a terem em consideração os problemas específicos destas zonas no âmbito da procura do objectivo geral de coesão, a fim de pôr termo ao isolamento, dado que estas zonas fazem parte dos recursos naturais importantes da União.

3.4. As prioridades de intervenção com respeito aos projectos de ajuda são confiadas aos Estados-Membros, de acordo com o disposto no artigo 2º do regulamento do Conselho, completado pelo Conselho Europeu de Edimburgo de 1992. Ambos os relatórios fazem uma descrição geral, que não é homogénea para todos os países, dos projectos mais significativos financiados, bem como dos objectivos perseguidos ao nível nacional. Tendo em conta que a base adoptada para os financiamentos do Fundo de Coesão, nos termos do artigo 130º-D do Tratado da UE, são os projectos e não os programas, como é o caso dos fundos estruturais, o Comité recomenda que, nos futuros relatórios, sejam avaliadas as contribuições dos projectos subvencionados em relação não só aos objectivos nacionais mas também aos comunitários.

3.5. O Comité apoia a iniciativa da Comissão, referida no ponto «Intervenções para estudos e medidas técnicas de apoio - Assistência Técnica», de lançar um convite à manifestação de interesse com o intuito de reforçar a avaliação sistemática dos projectos, as normas concretas de realização e o impacto potencial e real da respectiva execução. No entanto, verifica que os valores de utilização do número «Estudos preparatórios e medidas técnicas de apoio» são muito inferiores às previsões, o que deveria conduzir a uma reflexão sobre as causas da respectiva subutilização.

O Comité considera que a experiência de participação do BEI constitui uma contribuição eficaz no quadro da avaliação e do acompanhamento dos projectos financiados pelo Fundo de Coesão. O Comité pretende, na medida do possível, obter informações mais pormenorizadas sobre as contribuições do BEI nesta matéria.

3.6. O Comité reafirma a necessidade de proceder a consultas com os parceiros económicos e sociais nos Estados-Membros. Esta participação deve ocorrer em todos os estádios da definição das prioridades, da execução e do acompanhamento dos projectos financiados. O Comité remete, a este propósito, para as observações feitas ao artigo 4º do regulamento-quadro relativo aos fundos estruturais (). Tal participação possibilitaria que se obtivessem mais facilmente uma base mais ampla para a selecção dos projectos, maior transparência e eficácia ao nível das atribuições comunitárias, melhor coordenação ao nível nacional entre os projectos financiados pela Comunidade e outros projectos, bem como uma maior coerência nos futuros financiamentos.

O Comité Económico e Social considera conveniente a consulta prévia dos conselhos económicos e sociais, nos Estados-Membros onde existam, na fase de definição das prioridades ao nível nacional.

3.7. Para facilitar a apreciação da conformidade dos projectos com os objectivos perseguidos pelo Fundo de Coesão, em especial no domínio das redes transeuropeias, o Comité considera útil que a Comissão dê, em gráficos ou mapas, uma visão de conjunto da evolução dos projectos financiados, para ser possível verificar em que medida os investimentos efectuados no quadro deste fundo têm efectivamente em conta as redes já definidas como prioritárias.

3.8. Os relatórios põem em relevo a aprovação, ao abrigo do IFC, de muitos projectos ou grupos de projectos considerados modestos em termos de valor, principalmente no domínio do ambiente. O Comité, apesar de ser a favor de uma certa flexibilidade neste capítulo, recomenda, na medida do possível, um maior agrupamento das ajudas, em função das características específicas de cada país beneficiário.

3.9. No âmbito do Fundo de Coesão, a ajuda é condicionada a que os Estados-Membros tenham definido um programa destinado a preencher os requisitos de convergência estabelecidos no artigo 104º-C do Tratado de Maastricht. As disposições sobre a condição não se aplicaram ao IFC. O relatório da Comissão, de acordo com o disposto no Anexo II, ponto 3, do Regulamento (CEE) nº 792/93, apresenta informações sucintas sobre os programas de convergência dos países beneficiários, indicando a sua evolução e, em especial, os aspectos referentes aos objectivos de redução dos défices públicos.

Neste sentido, o Comité considera útil que, em relatórios futuros, se divulguem informações mais detalhadas sobre a evolução do défice público de cada Estado-Membro e sobre as consequências previsíveis das regras de condicionalidade aprovadas na Cimeira de Edimburgo e que entrarão em vigor a partir de Novembro de 1995. Estas informações não deverão ser divulgadas em detrimento das informações sobre a evolução dos programas de convergência.

3.10. As informações dadas no relatório sobre os critérios utilizados pelos Estados-Membros para a avaliação dos projectos elegíveis revelam a existência de dificuldades na metodologia utilizada e reconhecem, em alguns casos, a necessidade de melhorar as técnicas de avaliação económica empregadas, principalmente no domínio do ambiente. O Comité concorda com esta óptica e considera que esta melhoria deve ser feita em coordenação com a Comissão, de modo a garantir mais eficácia nos projectos.

3.11. O Comité destaca a necessidade de a decisão sobre o financiamento de um projecto apenas dever ser tomada quando se disponha de documentação completa e de qualidade para avaliar o projecto proposto pelo Estado-Membro.

O Comité considera necessário que a Comissão forneça indicações gerais sobre a percentagem de projectos aprovados em relação ao total de projectos e sobre as principais razões das decisões de recusa. Este exercício permitirá uma maior transparência e uma eficácia acrescida na avaliação e na selecção dos projectos pela Comissão.

3.12. A recente entrada em vigor do Fundo de Coesão faz com que seja inviável determinar de forma definitiva as repercussões económicas e sociais dos projectos financiados neste domínio. O Comité reconhece a necessidade de efectuar estas análises e considera conveniente que, nos futuros relatórios, seja feita uma descrição mais pormenorizada dos métodos de análise utilizados e, principalmente, dos efeitos socioeconómicos dos projectos financiados pelo Fundo de Coesão. Deverá ser prestada atenção especial à competitividade, ao crescimento económico e à criação de emprego, dado o nível de desemprego em determinados países que beneficiam do apoio do Fundo de Coesão.

3.13. O acompanhamento dos projectos é fundamental para assegurar uma melhor gestão dos fundos. No capítulo sobre os comités de acompanhamento, pretende-se dar deles uma imagem de eficácia que talvez corresponda à realidade, embora, devido à sua criação tardia, à escassez das reuniões e à informação disponível, ainda se não possa fazer uma apreciação desses comités. Uma das conclusões generalizadas em relação ao primeiro ano de funcionamento diz respeito às modificações e aos atrasos na realização dos projectos, devidos, em grande parte, ao facto de a maioria dos projectos ter sido apresentada nos últimos meses de 1993.

No relatório suplementar para 1994, as informações dadas pela Comissão no tocante aos comités de acompanhamento são limitadas a um único Estado-Membro. O Comité sugere que, nos futuros relatórios, a Comissão faça referência aos mecanismos de acompanhamento criados ou a criar em cada país, sublinhando o nível de intervenção previsto dos parceiros económicos e sociais.

O Comité espera que a Comissão ponha todo o seu interesse no funcionamento dos comités de acompanhamento, que foram criados independentemente para cada país beneficiário, e dê mais ampla divulgação às informações sobre o conteúdo das suas reuniões. Para além da participação de representantes das regiões nos comités de acompanhamento, lembra o Comité a necessidade de neles serem incluídos os parceiros económicos e sociais e lamenta que na sua actual composição não entre qualquer representante desses mesmos parceiros.

Na falta de qualquer outra base, para a avaliação das prioridades de cada país, é essencial o papel dos comités de acompanhamento, porque neles se reflectem em grande escala interesses mais vastos do que os dos operadores simplesmente.

3.14. Em relação ao número total de projectos financiados, foram poucas as missões de controlo de projectos financiados efectuadas pela Comissão e a informação contida no relatório sobre os seus resultados não permite extrair conclusões. Não é feita qualquer referência aos sistemas de gestão e de controlo estabelecidos nos Estados-Membros, o que torna difícil verificar o andamento dos projectos. O Comité solicita à Comissão que preencha estas lacunas, dando, nomeadamente, um carácter mais sistemático aos controlos.

3.15. É necessário observar rigorosamente o regulamento relativo à luta contra as irregularidades e à recuperação dos montantes indevidamente pagos no âmbito do Fundo de Coesão. O Comité Económico e Social regista a ausência de fraudes verificada pela Comissão no quadro do financiamento dos projectos. Todavia, exorta a Comissão a que, nos próximos relatórios, torne públicos os relatórios elaborados pelos Estados-Membros, em conformidade com o previsto no regulamento sobre as eventuais irregularidades ou omissões em matéria de gestão dos fundos.

3.16. Os relatórios apresentam, de forma pormenorizada, os diferentes tipos de acções de informação e publicidade desenvolvidas pela Comissão por sua própria iniciativa desde o início da aplicação do Fundo de Coesão. Tais medidas, que correspondem a uma política de transparência, são sempre apreciadas e nunca são suficientes. O Comité recomenda a sua continuidade e, na medida do possível, a sua intensificação, tanto a nível nacional como regional e comunitário.

3.17. O Comité Económico e Social insiste na importância da coordenação com os outros instrumentos de carácter estrutural e com outros programas comunitários (fundos estruturais, LIFE, RTE) e congratula-se com os esforços envidados pela Comissão no sentido de, em particular, evitar as situações de duplo financiamento.

Finalmente, o Comité convida a Comissão a dar, em futuros relatórios, indicações mais pormenorizadas sobre a contribuição dos outros instrumentos comunitários para o financiamento dos projectos que tenham obtido ajuda ao abrigo do Fundo de Coesão.

3.18. No intuito de garantir mais transparência e, em particular, para melhorar a informação sobre o resultado das actividades desenvolvidas no âmbito do Fundo de Coesão, o Comité recomenda à Comissão que ponha a tónica nas medidas destinadas a facilitar a divulgação das informações. Esta divulgação deve ser a mais ampla possível e, a este respeito, o Comité considera que o relatório consolidado apresentado pela Comissão para 1993-1994 pode constituir um passo positivo nesta direcção.

Bruxelas, 20 de Dezembro de 1995.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Carlos FERRER

() JO nº C 108 de 19. 4. 1993; JO nº C 133 de 19. 5. 1994.

() JO nº C 393 de 31. 12. 1994.