DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO

Que acompanha o documento

Proposta de REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO

relativo a medidas de proteção contra pragas vegetais

1. Definição do problema

Contexto

A fitossanidade é um fator essencial para uma agricultura, horticultura e silvicultura sustentável e competitiva. São necessários sementes e material de propagação sãos para que as culturas sejam rentáveis e sejam garantidos o emprego, a inovação vegetal e a segurança alimentar. No caso das árvores e arbustos, a proteção da fitossanidade é essencial para a preservação das florestas, das paisagens e dos espaços verdes públicos e privados da União. Regra geral, os organismos (insetos, fungos, nemátodos, bactérias, vírus) que são prejudiciais para os vegetais (pragas dos vegetais) evoluíram em conjunto com espécies vegetais hospedeiras no seu próprio continente, onde provocam danos ligeiros e podem ser geridos mediante boas práticas agrícolas, como sejam a diversificação e rotação das culturas, variedades vegetais resistentes e a utilização de produtos fitofarmacêuticos (pesticidas). No entanto, estas abordagens são muitas vezes insuficientes para dar resposta às pragas e doenças de outros continentes, contra as quais os vegetais e árvores da Europa não têm normalmente resistência genética (inexistência de coevolução) e que não têm inimigos naturais presentes na Europa. Quando introduzidas na Europa, essas pragas e doenças causam graves prejuízos económicos e reduzem o crescimento da agricultura: invadem espécies hospedeiras até então não afetadas e mesmo inteiramente novas, propagam-se rapidamente através dos países e provocam uma diminuição duradoura do rendimento, aumentando permanentemente os custos de produção e controlo. As perdas económicas frequentemente graves comprometem a rendibilidade e a competitividade da agricultura e da silvicultura e colocam uma pressão adicional nas despesas dos Estados-Membros. Além disso, a existência de novas pragas e doenças origina, com frequência, embargos comerciais por parte de países terceiros, o que prejudica ainda mais (em termos económicos e de emprego) as exportações da UE.

Por conseguinte, o primeiro objetivo do regime fitossanitário da UE consiste em proteger a agricultura e a silvicultura europeias, ao impedir a entrada e a propagação de organismos prejudiciais alóctones (pragas e microrganismos patogénicos). O principal instrumento para o efeito é a Diretiva 2000/29/CE do Conselho, que também reflete os acordos comerciais internacionais neste domínio. O regime fitossanitário garante um comércio seguro mediante o estabelecimento de requisitos de importação da UE e de condições de circulação intra-UE aplicáveis a vegetais e produtos vegetais. Terão de erradicar-se ou, caso seja impossível, conter-se os surtos dos organismos listados para proteger o resto do território da UE. Um segundo objetivo do regime é garantir a disponibilidade e a utilização de material vegetal são no início da cadeia de produção vegetal, ao impedir a propagação de organismos prejudiciais com sementes e material de plantação. Este objetivo é partilhado com o regime da UE aplicável ao material de reprodução vegetal (de plantação). Um material de plantação são é fundamental para os organismos (p. ex., vírus) contra os quais não existem pesticidas. Quando possível, a utilização de pesticidas limita-se principalmente à agricultura, horticultura (são muito limitadas as aplicações na silvicultura) e jardins, pois pode acarretar riscos para o ambiente e a saúde humana.

Na ausência do regime fitossanitário, a agricultura, horticultura e silvicultura da União sofreriam graves prejuízos económicos (salientados no anexo VII). Um conjunto de pragas regulamentadas a nível internacional ameaça a cultura de, por exemplo, trigo (exportações da UE para países terceiros no valor de 9 mil milhões de euros), batata (produção da UE no valor de 9 mil milhões de euros) e tomate (produção no valor de 9-12 mil milhões de euros). Por exemplo, as pragas regulamentadas do tomate podem causar até 70 % de perdas de produção e desencadear embargos comerciais. A produção de citrinos na UE (4 mil milhões de euros) sofreria graves prejuízos se chegasse à União o cancro cítrico, uma praga recentemente introduzida nos EUA, onde se gastaram subsequentemente 800 milhões de euros com indemnizações e medidas de controlo. Os surtos do nemátodo da madeira do pinheiro em Portugal desde 1999 encontram-se sob controlo rigorosa, embora dispendioso, visto que a propagação da praga em todo o Sul da Europa implicaria a mortalidade de 50-90 % da floresta de coníferas (avaliada em 39 a 49 mil milhões de euros). Os surtos do escaravelho do pinheiro (Dendroctonus ponderosae), que atualmente mata 80 % dos 16 milhões de hectares de pinhal na parte ocidental do Canadá, ameaçariam os pinheiros da UE, que representam 20 % da superfície florestal produtiva da UE. Regra geral, a relação custo/benefício do regime fitossanitário está estimada em, pelo menos, 1:500.

O regime fitossanitário da UE é único, pois é um regime aberto: a circulação dos vegetais e dos produtos vegetais para a União e no seu interior está autorizada desde que sejam respeitadas determinadas restrições e requisitos (p. ex., proveniência de uma zona indemne de pragas ou tratamento adequado). Os grandes volumes de importações a partir de outros continentes (anexo VI) implicam, porém, uma elevada probabilidade de futuros surtos de organismos exóticos prejudiciais. O regime fitossanitário é, pois, indispensável para proteger a saúde, a economia e a competitividade do setor da produção vegetal da UE bem como para manter a política de comércio livre da União.

Além disso, a Comissão anunciou, em 3 de maio de 2011, na sua «Estratégia de Biodiversidade da UE para 2020», a integração de novas questões da biodiversidade nos regimes de saúde animal e fitossanidade e o desenvolvimento de um instrumento legislativo específico para preencher as lacunas nas políticas em matéria de luta contra as espécies exóticas invasoras (organismos acidental ou deliberadamente introduzidos na UE, de onde não são nativos). A atual revisão do regime fitossanitário pretende reforçar a proteção da União contra pragas e agentes patogénicos invasores e, ao mesmo tempo, contribuir, sempre que possível, para os objetivos mais vastos da biodiversidade.

A revisão do regime fitossanitário faz parte de um pacote de quatro revisões relacionadas com a fitossanidade, saúde dos animais, qualidade do material de plantação e controlo oficial dos alimentos para consumo humano e animal. Certos aspetos do Regulamento dos controlos oficiais (882/2004) já se aplicam ao setor da fitossanidade. No futuro, o Regulamento irá abranger a totalidade do regime fitossanitário. A presente avaliação de impacto aborda as alterações dos «pilares» tradicionais do regime fitossanitário, também no caso de determinadas disposições (p. ex., taxas, importação) serem absorvidas por aquele regulamento. Este aspeto é essencial, uma vez que a revisão do regime fitossanitário diz respeito ao funcionamento do regime no seu todo. Existem ligações ao regime do material de reprodução vegetal no que diz respeito à certificação de sementes e material de propagação quanto à inexistência de organismos nocivos. As alterações destinadas a aumentar a coerência entre os dois regimes são abordadas na presente avaliação de impacto.

Identificação do problema

Desde a sua criação em 1977, o regime fitossanitário conseguiu proteger a UE contra a introdução e a propagação de muitas pragas (p. ex., pragas da batata e dos citrinos). No entanto, a situação mudou devido à contínua globalização do comércio, o que resultou no aumento constante das importações a partir de novas partes do mundo. O resultado foi um aumento acentuado do fluxo de novos organismos prejudiciais, especialmente na última década. As alterações climáticas estão a agravar os problemas, pois permitem o estabelecimento e o desenvolvimento de novas pragas que anteriormente não sobreviviam na UE, bem como uma maior vulnerabilidade das culturas e florestas da UE a pragas exóticas. A UE vê-se, assim, confrontada com um maior risco de entrada de pragas, maiores oportunidades para o seu estabelecimento e propagação e uma crescente vulnerabilidade dos ecossistemas agrícolas e naturais (incluindo florestas). O alargamento da UE resultou, de resto, numa maior diversidade de climas, sistemas de cultivo ou exploração, tipos de floresta, paisagem e habitats naturais, muitas vezes com uma sensibilidade ou resiliência diferentes em relação a organismos prejudiciais, o que conduz a um impacto ainda mais vasto e significativo a nível da UE.

A avaliação do regime fitossanitário (2010) demonstrou que o regime tem de se adaptar a fim de poder responder plenamente a estes riscos acrescidos. Na última década, alguns surtos importantes de organismos prejudiciais perigosos relacionados com as importações e que afetaram a silvicultura (p. ex., nemátodo da madeira do pinheiro, escaravelho chinês, escaravelho vermelho da palmeira) aumentaram a consciencialização societal e política para os custos e o impacto de uma proteção inadequada. Os principais problemas identificados prendem-se com uma preocupação insuficiente com a prevenção no quadro do aumento das importações de mercadorias de alto risco, a necessidade de definir prioridades respeitantes aos organismos nocivos a nível da UE em todos os 27 Estados-Membros, a necessidade de se dispor de instrumentos melhores para controlar a presença e a propagação natural das pragas no caso de virem a atingir o território da União, a necessidade de modernizar e atualizar os instrumentos relativos à circulação intra-UE (passaportes fitossanitários e zonas protegidas), bem como a necessidade de prever recursos adicionais. A base científica do regime (investigação, laboratórios) carece também de reforço. Seria conveniente resolver estes problemas para reforçar a longo prazo a relação custo/benefício positiva do atual regime. A inexistência de uma ação regulamentar contra surtos iria prejudicar a credibilidade dessas ações, desencorajar os investimentos no regime e incentivar os Estados-Membros a dar prioridade aos interesses nacionais de curto prazo em detrimento das prioridades da UE (círculo vicioso). A economia da UE no seu todo ficaria prejudicada.

Além disso, mudaram as expectativas da sociedade em termos de governação. O atual regime define obrigações aplicáveis aos intervenientes, obrigando-os a pagar taxas pelos controlos obrigatórios, mas envolve-os apenas de forma limitada na elaboração e implementação das estratégias. Esta é uma situação que já não parece adequada; é necessário encontrar um novo equilíbrio no que diz respeito a custos e partilha de responsabilidades (desenvolvimento de parcerias). Com o programa «Legislar melhor» (SMART) e com o agravamento provocado pela crise financeira atual, há uma forte necessidade de aumentar a eficácia e reduzir os custos e encargos administrativos desnecessários. Existe ainda a necessidade de modernizar o regime em termos de incentivos ao cumprimento.

Quando o regime foi criado, a produtividade agrícola e a segurança alimentar eram os objetivos globais da política agrícola comum (PAC). Desde então, surgiu a necessidade de «enverdecer» a PAC, e os objetivos relacionados com o ambiente natural ganharam importância. São, pois, necessárias alterações na lógica de intervenção do regime fitossanitário, incluindo em termos de financiamento, que está a transitar de um regime a bem do interesse privado na agricultura para um regime misto a bem dos interesses públicos/privados na agricultura, silvicultura, ambiente natural e paisagem.

Existe igualmente a necessidade de um quadro para regulamentar as espécies invasoras. Tal como anunciado na Estratégia de Biodiversidade da Comissão, devia investigar-se até que ponto as espécies invasoras podiam ser incluídas no âmbito dos regimes fitossanitário e de saúde animal, a fim de otimizar a utilização dos recursos e infraestruturas, evitando ao mesmo tempo a duplicação de requisitos ao abrigo da futura legislação geral relativa às espécies exóticas invasoras.

Por último, o texto atual da Diretiva Fitossanitária, produto de 34 anos de alterações ao texto de 1977, é extremamente complexo, carecendo de simplificação. Os mal‑entendidos e as diferenças de interpretação da diretiva são uma causa importante de incumprimento, levando, assim, a que não se alcancem os objetivos do regime.

Qual a evolução do problema se não foram tomadas medidas?

O aumento do fluxo de organismos prejudiciais novos para a UE poderia provocar novas epidemias na agricultura e silvicultura da UE. As perdas derivadas de novas pragas vegetais afetariam a viabilidade económica da agricultura e da silvicultura, comprometendo a segurança do abastecimento alimentar e prejudicando a paisagem e o ambiente natural. Falhariam a erradicação e o confinamento por falta de recursos e pelo desgaste da confiança no regime. O setor privado opor-se-ia cada vez mais a assumir os custos do regime, atendendo à sua falta de eficácia e à reduzida partilha de custos e responsabilidades entre autoridades e operadores. Na sequência de surtos constantes e da propagação de pragas perigosas, diminuiriam as exportações de material vegetal para países terceiros, devido a embargos comerciais recorrentes. Como pode ver-se nos anexos VII e VIII, o impacto negativo podia atingir anualmente milhares de milhões de euros. O impacto nas florestas podia ser desastroso: algumas espécies de coníferas comuns e de caducifólias poderiam desaparecer, como já aconteceu na Europa e noutros locais a espécies de árvores outrora comuns.

2. Análise da subsidiariedade

O regime fitossanitário baseia-se no artigo 43.º do TFUE sobre a política agrícola comum. No âmbito da atual revisão, considera-se o alargamento da base jurídica para incluir também os artigos 114. ° (mercado interno) e 191.º (ambiente) do TFUE.

A regulamentação da fitossanidade a nível da UE permite uma ação coordenada e, a longo prazo, mais barata quanto às prioridades da UE, tornando-a mais eficaz e menos dispendiosa do que as ações individuais pelos Estados-Membros. Por exemplo, os controlos fronteiriços de diferentes listas nacionais de organismos prejudiciais seriam altamente ineficientes e ineficazes, dada a livre circulação de mercadorias no mercado interno único da UE após a importação. Acresce que as pragas vegetais são, elas próprias, móveis, pelo que haverá consequências transfronteiriças, não só pela circulação intra-UE de mercadorias, mas também através de propagação natural. É, pois, inevitável a necessidade de abordar conjuntamente as pestes e doenças de significado para a UE. A inação de um Estado‑Membro pode, no entanto, resultar na propagação a outros. Os parceiros comerciais de países terceiros podem também aplicar restrições às importações provenientes da UE no seu todo se um surto num dos Estados-Membros não for devidamente erradicado. A adesão da UE (não apenas do Estado-Membro a título individual) à Convenção Fitossanitária Internacional e ao Acordo Sanitário e Fitossanitário da OMC implica ainda a responsabilidade da UE de manter um quadro jurídico adequado que garanta normas fitossanitárias internacionais.

O valor acrescentado específico do cofinanciamento do regime fitossanitário por parte da UE advém do facto de proporcionar incentivos aos Estados-Membros que implementem medidas de erradicação e de vigilância que sejam, a longo prazo, do interesse de toda a União. Os Estados-Membros podem ter dificuldade em implementar medidas de erradicação em grande escala em caso de surtos sem o apoio da UE, atendendo aos grandes custos incorridos por cada Estado-Membro em benefício da UE, ainda que a relação custo/benefício global para toda a União fosse nitidamente positiva. É necessário que haja solidariedade entre Estados-Membros na partilha dos custos e encargos. O atual exemplo dos surtos do nemátodo da madeira do pinheiro em Portugal demonstra que o orçamento de cofinanciamento da UE em matéria de fitossanidade é fundamental para a implementação das medidas de erradicação e confinamento da praga que prejudica a silvicultura portuguesa, medidas essas que são, porém, essenciais para proteger as florestas dos outros 26 Estados-Membros.

3. Objetivos políticos

A revisão tem por objetivo global garantir um futuro regime fitossanitário que:

– apoie a política agrícola da União (artigo 43.º do TFUE) e a política ambiental (artigo 191.º do TFUE) mediante medidas de proteção contra organismos prejudiciais de vegetais, sendo a prevenção na fonte um princípio importante,

– permita um bom funcionamento do mercado interno da União, com uma concorrência leal (artigo 114.º do TFUE, respeitando simultaneamente a necessidade de um elevado nível de proteção da saúde e do ambiente, com base em factos científicos),

– contribua para o desenvolvimento harmonioso do comércio mundial (artigo 206.º do TFUE, mediante a adoção de legislação que respeite o Acordo SPS da OMS).

Os objetivos intermédios da revisão são os seguintes:

– garantir que o território da UE permanece indemne de organismos prejudiciais que não estão ainda presentes na União,

– assegurar que não aumentam as zonas da União afetadas por organismos prioritários,

– modernizar o regime em termos de governação e incentivos,

– garantir ao regime o apoio adequado.

Os objetivos específicos da revisão são:

(1) Definir prioridades da UE (reconhecimento de organismos prejudiciais prioritários para o território da União no seu todo; transferência mais fácil de organismos não prioritários para o regime do material de reprodução vegetal);

(2) Melhorar a prevenção na importação (maior proteção contra o comércio de alto risco importado para a UE e riscos associados à bagagem dos passageiros; preparação e vigilância acrescidas de surtos de organismos novos e prioritários);

(3) Melhorar as capacidades de erradicação e confinamento (modernização de instrumentos e incentivos à ação),

(4) Recuperar e modernizar o regime aplicável à circulação intra-UE (recuperação da fiabilidade e da credibilidade; reequilíbrio das responsabilidades entre autoridades competentes e o setor privado; redução dos encargos administrativos; condições equitativas);

(5) Melhorar o apoio ao regime (cofinanciamento, por parte da União, dos custos incorridos a bem do interesse público; as autoridades competentes recuperam totalmente dos operadores os custos efetuados com os controlos (a bem do interesse privado); apoio científico e de diagnóstico sólido; sensibilização do público para a importância do regime e o apoio público).

4. Opções estratégicas

Elaboraram-se quatro opções para melhorar o regime: em todas as opções, transferem-se para o regulamento relativo aos controlos oficiais os aspetos horizontais comuns a outros atos legislativos da União respeitantes à cadeia alimentar. A presente avaliação aborda as alterações dos atuais pilares do regime fitossanitário, quer determinadas disposições específicas (p. ex., requisitos de certificação, taxas do passaporte fitossanitário, requisitos de importação) sejam, ou não, absorvidas pelo referido regulamento. As opções são as seguintes:

Opção 1: Melhorar unicamente a forma jurídica e a clareza do regime. A legislação passaria de uma diretiva para um regulamento, sendo simplificada e clarificada. Em termos de substância, manter-se-ia o status quo.

Opção 2: Definir prioridades, modernizar e incrementar a prevenção. Suplementar à opção 1: melhorar-se-ia a definição de prioridades com a transformação dos atuais anexos I e II da diretiva, que enumeram pragas regulamentadas de acordo com características técnicas independentemente da sua prioridade para a União, em anexos de futuros atos de execução ao abrigo do regulamento, com base na lógica e nas prioridades de intervenção. O passaporte fitossanitário e os sistemas de zonas protegidas seriam modernizados (partilha de responsabilidades com os operadores) e atualizados (âmbito do passaporte fitossanitário, formato, taxas obrigatórias baseadas na recuperação de custos como já existem para as importações, regras para surtos em zonas protegidas). A coerência entre o regime fitossanitário e o que se refere ao material de reprodução vegetal seria melhorada a fim de incrementar a eficácia e reduzir os custos para os operadores. A prevenção sairia reforçada com a introdução de uma nova categoria de materiais vegetais de alto risco, cuja importação não é autorizada até à conclusão de uma análise dos riscos, e com a eliminação das isenções para as bagagens de passageiros (a ser submetidas a controlos pouco frequentes para minimizar o impacto nos custos; ver anexo IX).

Opção 3: Definir prioridades, modernizar, incrementar a prevenção e reforçar as medidas contra os surtos. Em complemento da opção 2, seriam introduzidas obrigações em matéria de vigilância e de planos de contingência. Por analogia com as disposições do regime de saúde animal, seria disponibilizado cofinanciamento da UE para a vigilância de novos organismos nocivos e de organismos prioritários e para a compensação financeira por perdas diretas dos operadores devido a esses organismos prioritários. Seriam desenvolvidos os instrumentos jurídicos aplicáveis às medidas de erradicação e confinamento. Seria suprimida a exclusão das medidas relacionadas com a propagação natural.

Opção 4: Definir prioridades, modernizar, incrementar a prevenção, reforçar as medidas contra os surtos e alargar o âmbito aos vegetais invasores. Em complemento da opção 3, o regime abrangeria igualmente os vegetais invasores, em termos de disposições jurídicas relativas a medidas e ao cofinanciamento da UE. Os vegetais invasores (à exceção dos vegetais parasitas) não estão cobertos pelas opções 1, 2 e 3.

5. Avaliação de impactos

Avaliou-se cada opção em termos dos seus custos totais em função do cenário de referência e dos seus impactos económicos, sociais e ambientais. De acordo com o relatório de avaliação, os custos de referência do regime incorridos no ano de referência de 2008 foram de 59 milhões de euros para as autoridades competentes, 88 milhões de euros para os operadores e dois milhões de euros para o orçamento da UE, representando os custos totais do regime o montante de 149 milhões de euros. Estes valores incluem os custos dos controlos oficiais (incorridos pelas autoridades competentes, mas parcialmente recuperados junto dos operadores através de taxas[1]) e os custos de vigilância, erradicação e medidas de confinamento. De notar que o valor de referência de dois milhões de euros do orçamento da UE tem por base o valor oficial relativo a 2008. Atendendo a que para 2010 e 2011 o nível das indemnizações foi 10 a 20 milhões de euros mais elevado, as despesas anuais dos Estados-Membros e da UE serão atualmente 10 a 20 milhões de euros mais elevadas.

Os custos das opções políticas diferem substancialmente. A opção 1 não teve impacto a nível dos custos. A opção 2 saldou-se por uma forte diminuição dos custos para os Estados-Membros e aumentou significativamente os custos para os operadores (devido à recuperação integral dos custos pelos controlos), ao passo que os custos para a UE e os custos totais do regime se mantiveram largamente inalterados. A opção 3 deu origem a uma diminuição significativa dos custos para os Estados-Membros (devido à recuperação total dos custos dos controlos), a custos inalterados para os operadores (devido ao facto de o cofinanciamento da UE para perdas provenientes de atividades de erradicação equivaler ao aumento dos custos derivado da recuperação total dos custos dos controlos) e custos de cofinanciamento da UE mais elevados, mas apenas um ligeiro aumento dos custos globais do regime. A opção 4 resultou em custos globais quase inalterados para Estados-Membros e operadores, mas em aumentos muito significativos dos custos para a UE e para o regime no seu todo (devido aos custos com a vigilância e a erradicação de vegetais invasores).

Custos globais do cumprimento (incluindo encargos administrativos e taxas) || Autoridades competentes || Operadores || Orçamento da UE || Total

Cenário de base: -- Antes da cobrança de taxas -- Depois da cobrança de taxas || 96 milhões de euros 59 milhões de euros || 51 milhões de euros 88 milhões de euros || 2 milhões de euros 2 milhões de euros || 149 milhões de euros 149 milhões de euros

Opção 1 || 59 milhões de euros || 88 milhões de euros || 2 milhões de euros || 149 milhões de euros

Opção 2 || 45 milhões de euros || 106,8 milhões de euros || 3 milhões de euros || 154,8 milhões de euros

Opção 3 || 44,3 milhões de euros || 89,8 milhões de euros || 26,7 milhões de euros || 160,8 milhões de euros

Opção 4 || 64,7 milhões de euros || 89,8 milhões de euros || 47,1 milhões de euros || 201,6 milhões de euros

A avaliação do impacto económico, social e ambiental do regime concluiu que a Opção 1 tinha um impacto neutro a muito ligeiramente positivo, a Opção 2 tinha um impacto ambiental ligeiramente positivo mas um impacto económico negativo, enquanto as Opções 3 e 4 tinham um impacto económico, social e ambiental significativamente positivo (embora os custos globais do regime aumentassem, os benefícios aumentariam ainda mais):

Zonas || Impactos

Opção 1 || Opção 2 || Opção 3 || Opção 4

Impactos económicos Redução dos custos/encargos para os operadores Produtividade, rendibilidade, competitividade || 0 0 || −− − || 0 +++ || 0 +++

Impactos sociais Emprego Segurança dos alimentos e segurança do seu abastecimento || 0 0 || − + || ++ ++ || ++ ++

Impactos ambientais Sustentabilidade Conservação da biodiversidade e dos ecossistemas Florestas, paisagem, jardins públicos e particulares saudáveis || + 0 + || + + + || +++ + +++ || +++ +++ +++

Para medir a sua utilidade, cada opção foi igualmente classificada em função dos objetivos iniciais da revisão, a fim de examinar qual a opção que melhor cumpria os objetivos da revisão:

|| || Opção 1 || Opção 2 || Opção 3 || Opção 4

Objetivos gerais || Assegurar que o regime protege efetivamente a União contra organismos prejudiciais de prioridade para a UE Modernizar o regime no que respeita aos incentivos, custos e responsabilidades, incluindo a eliminação da distorção da concorrência e a redução dos encargos || 0 0 || + + || +++ +++ || +++ (também vegetais invasivos) +++

Objetivos específicos || Definição das prioridades da UE -- Reconhecimento de pragas prioritárias -- Maior capacidade para desclassificar progressivamente os organismos prejudiciais || 0 0 || +++ +++ || +++ +++ || +++ +++

Maior prevenção na importação -- Aumento da proteção contra o comércio de alto risco -- Maiores preparação e vigilância || 0 0 || ++ ++ || ++ +++ || +++ ++

Capacidades reforçadas de erradicação e contenção -- Instrumentos melhorados -- Notificação, erradicação e contenção incentivadas de surtos de pragas prioritárias || 0 0 || + 0 || +++ +++ || ++ ++

Recuperação e modernização do regime para efeitos de circulação intra-UE -- Recuperação da credibilidade de passaportes fitossanitários e zonas protegidas -- Reequilíbrio das responsabilidades EM/operador, redução de encargos/custos, condições equitativas || 0 0 || +++ + || +++ +++ || +++ +++

Maior apoio ao regime -- Recuperação total dos custos de controlos de operadores e cofinanciamento da União do regime de interesse público --Bom apoio de diagnóstico e científico -- Consciencialização e apoio do público || 0 N.A. 0 || ++ N.A. + || +++ N.A. ++ || +++ N.A. ++

Magnitude do impacto: ++ muito positivo; + positivo; −− muito negativo; − negativo; 0 nenhum. N.A. não aplicável (a abordar no Regulamento (CE) n.º 882/2004 revisto e através do programa «Horizonte 2020»).

6. Comparação das opções

A opção 1 não cumpria os objetivos da revisão.

A opção 2 melhorava o regime na medida do possível sem uma intervenção suplementar da UE, ao responsabilizar os operadores (incluindo a recuperação total dos custos) e ao reforçar a prevenção. Dada a atual crise financeira, a opção 2 poderia ser a opção candidata para o futuro regime fitossanitário. A avaliação revelou, porém, que a sua relação custo/eficácia é insuficiente.

Se as disposições em matéria de importação fossem mais rigorosas, poder-se-ia reduzir o fluxo de organismos prejudiciais regulamentados na União. Os elevados volumes de importações provenientes de outros continentes onde estas pragas são generalizadas implicam, contudo, que, mais tarde ou mais cedo, alguns organismos regulamentados irão escapar e provocar surtos, a menos que se desista da abordagem aberta da UE no que respeita à importação de material vegetal (opção que foi rejeitada desde o início, também em termos políticos, devido aos prejuízos que causaria na economia da União). É necessário que os surtos sejam detetados a tempo e resolvidos de forma eficaz, caso se pretenda manter a abordagem aberta da UE. A expressão máxima da opção 2, evitando uma intervenção suplementar da UE, implica que as despesas adicionais necessárias para a vigilância e a ação precoce contra tais surtos só parcialmente podem advir do aumento da recuperação de custos relacionada com a circulação intra-UE de material vegetal. Esta situação ajudaria apenas alguns Estados-Membros (aqueles que apresentam atualmente uma recuperação incompleta dos custos). Aumentaria os encargos para os operadores (disposições mais rigorosas em matéria de importação, suspensão temporária do comércio de alto risco) sem oferecer uma proteção reforçada a longo prazo contra organismos prejudiciais provenientes de países terceiros, uma vez que não haveria para os operadores incentivos à notificação precoce e, em muitos Estados-Membros, continuaria a ser insuficiente o orçamento para a vigilância e ação precoce. É um risco, porque os organismos prejudiciais não respeitam as fronteiras dos Estados-Membros.

A principal vantagem da opção 2 consiste na modernização e no reequilíbrio do papel e das responsabilidades dos operadores por oposição às autoridades competentes dos Estados-Membros (bem como uma melhor articulação entre o regime fitossanitário e os regimes do material de plantação e condições mais equitativas). Embora este fosse um dos objetivos gerais da revisão, o outro objetivo geral (a melhoria da prevenção e da ação precoce) só seria parcialmente alcançado. Na melhor das hipóteses, abrandaria o fluxo de organismos prejudiciais para a UE, mas os prejuízos continuariam a aumentar. A opção 2 parte do princípio de que os Estados-Membros e os operadores são quem está mais bem colocado para lidar com os problemas fitossanitários, o que está em contradição com o resultado da avaliação do regime e com a preferência da maioria das partes interessadas e dos Estados‑Membros, que aponta para uma intervenção mais forte da UE. Menospreza a deficiência do mercado e a existência de aspetos significativos do interesse público, refletindo, antes, a lógica inicial do regime fitossanitário, que defendia que o regime se aplicava à agricultura e à circulação das trocas comerciais.

A opção 3 diferia da opção 2 por ser maior o cofinanciamento da UE para a vigilância e a erradicação de surtos. Esta opção resultou numa série de sinergias que se afiguram essenciais para garantir um melhor funcionamento do regime fitossanitário no que diz respeito à prevenção e à deteção precoce de surtos e à ação contra eles, que são necessárias para alcançar os benefícios socioeconómicos e ambientais desejados.

O apoio financeiro da UE para a vigilância de novas pragas e pragas prioritárias ajudaria a detetar e a erradicar os surtos em tempo útil, mais do que com a opção 2, relativamente à qual existem dúvidas sobre se os Estados-Membros disporão dos recursos necessários para cumprir as novas obrigações respeitantes à intensificação das prospeções. É igualmente provável que as ações de erradicação fossem mais solidamente implementadas. O facto de a UE cofinanciar os Estados-Membros pelas compensações aos produtores por perdas diretas derivadas da erradicação de organismos prioritários iria dissuadir a ocultação de surtos. Ao fazer depender as compensações da observância comprovada de boas práticas de bioproteção e da notificação atempada de surtos, introduzir-se-ia um incentivo para a prevenção, que está ausente da opção 2. Apoiar os operadores no que respeita às suas perdas diretas provocadas pelos surtos encorajá-los-ia a participar no regime fitossanitário da UE, desejo por eles manifestado. Desde que os operadores não recebam uma compensação a 100 % a nível nacional (o que não é normalmente o caso), é pouco provável que o cofinanciamento da UE para perdas dos operadores funcione como um incentivo perverso à imprudência. Por outro lado, a elegibilidade para o cofinanciamento da UE limitar-se-ia às perdas diretas, permanecendo as perdas derivadas a cargo dos produtores; estes podem estar segurados ou cobertos por fundos mutualistas no âmbito da política agrícola comum. O cofinanciamento da UE para perdas diretas é suscetível de fomentar o necessário desenvolvimento de fundos mutualistas nacionais. A proposta legislativa da Comissão relativa ao apoio ao desenvolvimento rural (comunicada em 12 de outubro de 2011) prevê o apoio financeiro aos agricultores para seguros e fundos mutualistas que compensem prejuízos sofridos, incluindo os causados por surtos de organismos nocivos de vegetais, sujeitos a regulamentação.

A opção 3 estabelece um equilíbrio entre custos e benefícios para todas as partes envolvidas. Ao contrário da opção 2, os custos dos operadores mantêm-se estáveis e os custos dos Estados-Membros diminuem, ao mesmo tempo que os benefícios económicos e ambientais são muito superiores. É, todavia, necessário aumentar as despesas da UE para resolver as deficiências do mercado relacionadas com a fitossanidade, nomeadamente a falta de apoio aos objetivos de interesse público. Ao aceitar a responsabilidade da UE de proteção do ambiente, também do ponto de vista financeiro, todo o regime pode funcionar melhor. Existem, aliás, economias de escala a nível da UE. De notar que os custos globais da opção 3 são apenas ligeiramente superiores aos da opção 2, ao passo que os benefícios são muito mais elevados. Com investimentos reduzidos na deteção e erradicação precoces, podem fazer-se grandes poupanças no que diz respeito a eventuais perdas provocadas por surtos e ações corretivas contra os surtos na agricultura e no ambiente natural. A melhoria da relação custo/benefício deve-se a uma redistribuição dos custos entre operadores, Estados-Membros e União. Podem, assim, adotar-se incentivos e criar-se sinergias. A opção 3 converte as «subvenções» dos Estados-Membros relativas às taxas em incentivos ao cumprimento (compensação por perdas derivadas de medidas de erradicação). Permite, assim, responsabilizar os operadores pela bioproteção e cobrir parte dos seus riscos, mas apenas no que se refere a organismos prioritários da UE e sob condição de a legislação da UE ser cumprida.

A opção 4 acrescenta à opção 3 a cobertura dos vegetais invasores (exceto vegetais parasitas). Esta opção permitiria trazer benefícios adicionais para o ambiente, mas custos potencialmente elevados para os Estados-Membros e a UE. Enquanto os vegetais invasivos não estiverem presentes na UE, os custos da sua inclusão no regime seriam mínimos. Assim que ocorrerem surtos, os custos de prospeções e medidas de erradicação aumentariam significativamente, atingindo a ordem de grandeza dos surtos de pragas florestais. Com surtos de grande escala poder-se-ia atingir um nível de custos superior ao dos incorridos no âmbito atual do regime fitossanitário. Ao abrigo do Acordo SPS, não é permitido proibir a importação de vegetais invasores a partir de países terceiros que não disponham de medidas nacionais equivalentes. A regulação dos vegetais invasores acarreta, por conseguinte, o risco de custos elevados inesperados para o orçamento da UE. Uma vez que o orçamento é limitado, a cobertura dos vegetais invasores prejudicaria as necessidades do regime na sua forma atual, a menos que se aplicasse uma lógica de intervenção diferente para os vegetais invasores (mas, então, seria questionável a sua inclusão no regime fitossanitário). Ao retirar os vegetais invasores da nova estratégia relativa a espécies exóticas invasoras, a opção 4 podia, em devido tempo, dar origem a incoerências estratégicas com os objetivos globais da estratégia respeitante a espécies exóticas invasoras, devido à inadequação de uma abordagem de eliminação sistemática em habitats naturais de importância ambiental. A gestão dos vegetais pertencentes a essas espécies pode implicar que tenha de se aceitar a sua libertação local limitada em jardins, ao passo que tem de ser categoricamente proibida para organismos prejudiciais. Os principais instrumentos para garantir a segurança da circulação internacional de vegetais, o certificado fitossanitário e o passaporte fitossanitário, não servem para regular a circulação de vegetais de espécies exóticas invasoras. A gestão de vegetais dessas espécies é, pois, suscetível de requerer um instrumento jurídico próprio.

Opção preferida

À luz da avaliação que precede, considera-se que a opção 3 é a que melhor permite alcançar os objetivos com o melhor nível de custos-benefícios e um equilíbrio ótimo entre os contributos dos Estados-Membros, dos operadores e da União. A opção 3 deveria ter um impacto positivo significativo sobre a rentabilidade e o crescimento económico dos setores envolvidos; representa igualmente o reflexo mais fiel do resultado da consulta às partes interessadas e aos Estados-Membros. O orçamento da UE necessário para implementar a opção 3 foi garantido na proposta da Comissão do quadro financeiro plurianual para o período 2014-2020.

As preocupações em matéria de espécies exóticas invasoras podem ser dissipadas se se introduzir no Regulamento (CE) n.º 882/2004 a possibilidade de os Estados‑Membros utilizarem postos de controlo fronteiriços para controlos oficiais à importação de vegetais e animais pertencentes a espécies exóticas invasoras (à semelhança das atuais disposições para a aplicação da CITES). Os Estados-Membros poderão, deste modo, utilizar as sinergias dos controlos fitossanitários e animais e dos controlos sanitários a espécies exóticas invasoras nas fronteiras. Estabelecer-se-ão disposições respeitantes à vigilância territorial e erradicação na legislação especificamente relativa às espécies invasoras, em consonância com o quadro para a legislação setorial em matéria de saúde animal e fitossanidade.

7. Acompanhamento e avaliação

A revisão do regime fitossanitário da UE pretende, acima de tudo, melhorar a sua eficácia. Na sua maioria, os objetivos dizem respeito a medidas mais eficazes contra a entrada de organismos prejudiciais no interior da UE, seu estabelecimento e propagação. Outros visam a modernização do funcionamento e da governação do regime, através de um uso mais eficiente de recursos escassos, do reequilíbrio de responsabilidades e custos entre as autoridades competentes e os operadores privados, da redução dos encargos administrativos e da garantia de condições equitativas.

Os indicadores de progressos a seguir indicados podiam ser usados para os objetivos da revisão (independentemente de as disposições legais estarem incluídas no novo regulamento da fitossanidade ou no futuro regulamento dos controlos oficiais):

– Número de organismos prejudiciais regulamentados que estão, ou não, presentes na União.

– Superfícies totais da União afetadas por organismos prioritários.

– Número de inspeções a importações e testes realizados pelos Estados‑Membros.

– Número de inspeções de vigilância e testes realizados pelos Estados-Membros para deteção de organismos cuja ocorrência na UE é desconhecida e de organismos prejudiciais listados como prioritários na UE.

– Número de surtos de organismos prejudiciais listados como prioritários no território da UE que foram erradicados e que não o foram.

– Tempo decorrido entre a deteção de organismos prejudiciais regulamentados e a sua notificação.

– Tempo decorrido entre a deteção da presença de organismos prioritários e a sua erradicação.

– Interceções pelos Estados-Membros de organismos prejudiciais listados e regulamentados em remessas de outros Estados-Membros (em números absolutos e em percentagem do volume das trocas comerciais).

– Número de surtos erradicados e não erradicados em zonas protegidas.

– Grau de satisfação dos operadores em relação ao funcionamento e aos custos do regime.

– Percentagem de recuperação dos custos pelos Estados-Membros no tocante às inspeções na importação e aos passaportes fitossanitários.

– Número de laboratórios de referência nacionais e da UE.

– Grau de consciencialização dos cidadãos quanto à existência do regime e ao nível do seu apoio.

Apesar das dificuldades metodológicas antevistas, planeia-se ainda proceder ao desenvolvimento de parâmetros sobre perdas evitadas, que poderão, então, servir como uma medida mais direta da eficiência do regime.

Os indicadores acima referidos fazem parte das obrigações gerais de informação existentes ao abrigo do Regulamento (CE) n.º 882/2004 e da Diretiva 2000/29/CE, embora sem referência aos indicadores específicos acima referidos. A legislação conterá disposições para que os Estados-Membros procedam anualmente à recolha dos dados pertinentes para os indicadores acima mencionados, desde que relacionados com parâmetros concretos ligados a atividades oficiais. A medição do nível de satisfação dos operadores com o funcionamento e os custos do regime, bem como o nível de consciencialização dos cidadãos acerca do regime e em que medida o apoiam, são um elemento novo. Essas medições não devem ser efetuadas anualmente, mas farão parte da futura avaliação recorrente do regime, juntamente com a evolução dos indicadores acima mencionados e as despesas financeiras.

[1] O regime fitossanitário obriga os Estados-Membros a cobrar taxas pelos controlos às importações. Não exige taxas para controlos de passaportes fitossanitários nem para o registo de operadores, que são cobradas em alguns Estados-Membros, mas não em todos.