PROTECÇÃO DOS INTERESSES FINANCEIROS DAS COMUNIDADES E LUTA CONTRA A FRAUDE - RELATÓRIO ANUAL 1998

(apresentado pela Comissão)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

SUMÁRIO

Introdução

1. Análises e estatísticas

1.1. Fraudes e outras irregularidades

1.2. Fraude provada e presunção de fraude

1.3. A situação em 1998

1.3.1. Os casos de irregularidades comunicados pelos Estados-Membros

1.3.2. Os casos sob investigação da UCLAF em cooperação com os Estados-Membros

1.4. As tendências

1.4.1. Comunicações dos Estados-Membros

1.4.1.1. Recursos próprios tradicionais

1.4.1.2. As despesas do FEOGA-Garantia

1.4.1.3. As despesas estruturais

1.4.2. Os casos sob investigação da UCLAF

1.4.2.1. Os recursos próprios tradicionais

1.4.2.2. As despesas do FEOGA-Garantia

1.4.2.3. As despesas estruturais

1.4.2.4. As despesas directas

1.5. A recuperação dos montantes envolvidos

1.5.1. Os recursos próprios tradicionais

1.5.2. As despesas do FEOGA Garantia

1.5.3. As despesas estruturais

2. Inquéritos

2.1. A criminalidade organizada (actividade dos «task-groups»)

2.1.1. Tráfico de cigarros

2.1.2. Tráfico de álcool

2.1.3. Azeite misturado

2.2. As infracções às políticas comunitárias por sector orçamental

2.2.1. O domínio das origens preferenciais (recursos próprios)

2.2.1.1. Importações de veículos automóveis

2.2.1.2. Importações de alho da China

2.2.1.3. Os têxteis chineses

2.2.1.4. Importação de conservas de atum da Turquia

2.2.2. O domínio da política agrícola comum

2.2.2.1. Exportações de carne destinadas à Jordânia

2.2.2.2. Exportações de vinho

2.2.2.3. Batatas - amido

2.2.2.4. Quotas leiteiras

2.2.3. O domínio das políticas estruturais

2.2.3.1. Financiamento de colégios universitários pelo Fundo Social Europeu (FSE)

2.2.3.2. Fundo Social Europeu: Holanda, região «Rijnmond e Gelderland»

2.2.3.3. FEOGA - Orientação

2.2.3.4. PIC LEADER I

2.2.3.5. Instrumento Financeiro da Orientação da Pesca (IFOP) - Sector da aquacultura - Sobrefacturação do equipamento

2.2.4. O domínio das despesas directas

2.2.4.1. Programa de formação profissional «Leonardo da Vinci»

2.2.4.2. As despesas de «Investigação - Telecomunicações»

2.2.5. Inquéritos que compreendem aspectos internos

2.2.5.1. Contrato de vigilância dos edifícios da Comissão

2.2.5.2. Desvio de fundos destinados aos programas de ajuda exterior

2.3. A fiscalidade indirecta: o IVA

3. Mudanças significativas no domínio da protecção dos interesses financeiros das Comunidades

3.1. A reforma do regime de trânsito aduaneiro

3.1.1. Medidas legislativas: disposições de aplicação do Código Aduaneiro Comunitário e da Convenção de trânsito comum

3.1.2. Medidas operacionais

3.1.3. O novo Sistema de trânsito informatizado - NSTI

3.2. A reforma dos regimes preferenciais

3.3. A fiscalidade indirecta

3.4. A reforma da gestão financeira (SEM 2000)

3.5. O corpus juris

3.6. A análise comparada (relatórios "209º-A CE")

4. Cooperação e parceria com os Estados-Membros

4.1. As iniciativas dos Estados-Membros para a protecção dos interesses financeiros das Comunidades

4.2. O artigo 280º CE e a responsabilidade partilhada entre a Comunidade e os Estados-Membros para a protecção das finanças da Europa

4.3. A cooperação judiciária

4.4. A protecção do euro

4.4.1. A comunicação da Comissão de 22 de Julho de 1998

4.4.2. As trocas de informações e a cooperação

4.5. A cooperação aduaneira

4.6. As acções de formação relativas à protecção dos interesses financeiros

5. Cooperação e parceria com os países terceiros

5.1. A estratégia de pré-adesão

5.2. Os acordos de assistência mútua entre a Comunidade e os países terceiros

INTRODUÇÃO

A elaboração do décimo relatório anual sobre a protecção dos interesses financeiros das Comunidades e a luta contra a fraude rodeou-se de um circunstancialismo sem paralelo com os relatórios precedentes. Com efeito, a Comissão tomou a decisão de se demitir em 16 de Março de 1999, no seguimento da publicação, em 15 de Março de 1999, do primeiro relatório [1] do Comité de Peritos Independentes. A Comissão demissionária não considerou oportuno, nestas condições, publicar o relatório anual nos prazos habituais. Importa notar igualmente que a elaboração deste documento começou no quadro da Comissão cessante, a cargo da Task-Force «Coordenação da Luta Antifraude» (UCLAF), e terminou com o Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), organismo independente, no quadro da Comissão Prodi. Este relatório é, assim, a expressão única de um período de transição entre a Comissão antiga e a actual, bem como entre a anterior estrutura antifraude e o novo organismo.

[1] "Primeiro relatório do Comité de Peritos Independentes sobre acusações relativas a fraude, má gestão e nepotismo na Comissão Europeia".

O relatório da Comissão relativo ao ano 1998 é o último que faz o balanço das actividades da task-force «Coordenação da Luta Antifraude» (UCLAF). Com efeito, a Comissão decidiu, em 28 de Abril de 1999, criar o Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) [2], instância independente quanto às actividades operacionais, que retoma o conjunto das missões assumidas pela UCLAF. O novo dispositivo legislativo [3], entrado em vigor a 1 Junho de 1999, estende e reforça as responsabilidades do serviço em todas as actividades ligadas à salvaguarda dos interesses comunitários contra comportamentos ilícitos susceptíveis de procedimentos administrativos ou penais.

[2] Decisão da Comissão 1999/352/CE, CECA, Euratom, do 28 de Abril de 1999, que institui o Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), JO L 136 de 31.5.1999, página 20.

[3] Dispositivo que compreende nomeadamente, para além da decisão da Comissão supracitada, um regulamento (CE) do Conselho e do Parlamento europeu relativo aos investigações OLAF e um acordo interinstitucional relativo aos investigações internos do Serviço (JO L 136 de 31.5.1999).

O orçamento comunitário para 1998 [4] representa 82,8 mil milhões de ecus (execução das dotações de pagamento). O seu financiamento é assegurado pelos recursos próprios tradicionais (14 mil milhões de ecus), pelo IVA (33 mil milhões de ecus) e pelo quarto recurso, vertido directamente no orçamento comunitário, que constitui a sua principal receita (35 mil milhões de ecus). Do lado das despesas, estas continuam a ser principalmente do sector agrícola (39,1 mil milhões de ecus ou 47% do total). As acções estruturais representam 28,8 mil milhões de ecus (35% do total) e as despesas directamente geridas pela Comissão (acções externas, investigação e desenvolvimento, etc.) elevam-se a 10,7 mil milhões de ecus (13% do total, sem contar com as despesas de administração e de pessoal).

[4] Fonte: vade-mécum orçamental (Comissão Europeia), edição 1999, documento SEC(1999) 1100.

Importa recordar que a detecção dos casos de fraude e outras irregularidades cometidas em detrimento dos interesses financeiros das Comunidades deve ser efectuada pelos Estados-Membros e pela Comissão, em cooperação estreita. Os Estados-Membros têm especiais obrigações nesta matéria, dado que recebem os recursos próprios tradicionais por conta das Comunidades e administram cerca de 80% das despesas do orçamento comunitário. Com base nas definições de «irregularidade» e de «fraude» (este último conceito abrangendo uma irregularidade que comporta elementos intencionais que a transformam em infracção penal), tentou-se, pela primeira vez, determinar o número de fraudes cometidas em detrimento do orçamento comunitário. Ora, actualmente, as comunicações dos Estados-Membros sobre a matéria, fonte da análise, revelam-se insuficientemente precisas e harmonizadas entre si para permitir o estabelecimento de estatísticas detalhadas. De maneira global, no entanto, é possível afirmar que 20% das irregularidades comunicadas podem ser considerada «fraudes».

A interpretação das tendências e das correntes de irregularidades apresentadas no primeiro capítulo do relatório deve contudo fazer-se com prudência. É necessário ter sempre em conta que uma comunicação efectuada por um Estado-Membro em cumprimento das suas obrigações regulamentares em matéria de luta contra a fraude pode cobrir realmente uma irregularidade ou uma fraude que se estende por vários anos, como é o caso no domínio do FEOGA-Garantia em 1998, e que um número limitado de casos pode ter uma grande influência estatística, sem no entanto demonstrar uma tendência geral. Além disso, os resultados das investigações no terreno dos anos precedentes começam a produzir efeitos.

Assim, no domínio dos recursos próprios, por exemplo, o ano de 1997 foi particularmente prolífico, na medida em que os casos de fraude ou de irregularidade (casos comunicados pelos Estados-Membros e inquéritos da UCLAF, em cooperação com estes) envolveram cerca de mil milhões de ecus, o que representa 6,6% do orçamento em causa (14 mil milhões de ecus em 1997); em 1998, os montantes constatados ficaram-se por metade daquela soma (538 milhões de ecus), ou seja, uma incidência orçamental de 3,8% (o orçamento em causa manteve-se estável). A influência dos casos «cigarros» sobre as estatísticas foi assim particularmente determinante em 1997. A baixa significativa dos montantes procedentes deste tráfico correspondeu aos êxitos obtidos no terreno em Espanha e em Andorra contra o mercado negro. Assim, os meios da UCLAF continuaram a ser mobilizados em 1998, com a cooperação das autoridades nacionais competentes, para concluir as investigações iniciadas, tendo en vista punir os culpados e recuperar os montantes desviados.

No que respeita aos fundos estruturais, certos Estados-Membros têm ainda dificuldades para satisfazer as suas obrigações de comunicação dos casos. A pequena expressão dos montantes em jogo nos casos de fraude ou de irregularidades comunicados em 1998 relativamente a 1997 (42 milhões de ecus contra 57 milhões em 1997) pode ser confrontada com o número reduzido de casos tratados pela UCLAF em cooperação com os Estados-Membros no mesmo período (7 milhões de ecus, contra 60 milhões em 1997). Com orçamentos relativamente estáveis, que só aumentaram de 26 para 28 mil milhões de ecus, a incidência orçamental global passou de 0,45% em 1997 para 0,18% em 1998, Quanto ao Fundo de Coesão, iniciado em 1994 importa precisar que a ausência de comunicações de irregularidades neste domínio pode explicar-se, por um lado, pelo facto de apenas abranger quatro Estados-Membros, Por outro lado, tratando-se de projectos de periodicidade anual, são objecto de uma vigilância mais estreita por parte dos Estados-Membros interessados [5].

[5] Espanha, Portugal, Irlanda e Grécia.

Na task-force UCLAF existia uma só unidade responsável pelas investigações em matéria de fundos estruturais, de despesas directas e de corrupção (ou de casos susceptíveis de implicar funcionários ou agentes da instituição). Dado que esta unidade, durante o ano de 1998, deu prioridade aos assuntos «internos», que requerem maior volume de trabalho, o número global de investigações ressentiu-se do facto.

Por último, no domínio do FEOGA-Garantia, constata-se um fenómeno inverso: em 1997 foram detectadas fraudes ou irregularidades no montante de 317 milhões de ecus, enquanto em 1998 este montante aumentou para 420 milhões de ecus (em 1997 este montante representava 0,79% dum orçamento anual consagrado a estas despesas - superior a 40 mil milhões de ecus, enquanto que em 1998 esta percentagem se elevou a mais 1%, dum orçamento de menos de 39,1 mil milhões de ecus). Este desvio deve-se à comunicação pelos Estados-Membros, em 1998, de alguns novos casos de irregularidades que abrangem vários anos de investigações.

Destas actividades de investigação e de coordenação operacional foram extraídas certas lições para lançar acções importantes em matéria de prevenção, nomeadamente no que diz respeito à adaptação do quadro jurídico e ao reforço da legislação comunitária em termos de impermeabilidade à fraude, em conformidade com as decisões tomadas pela Comissão no âmbito da iniciativa «SEM 2000» e da sua recomendação n° 7 [6]:

[6] SEC(96) 1802/4. Cfr. relatório anual de 1996, capítulo 1, página 11.

- A reforma do regime do trânsito, cuja necessidade foi destacada na sequência das verificações feitas no terreno, prosseguiu em 1998, em conformidade com o plano de acção adoptado pela Comissão em 1995;

- Do mesmo modo, a reforma dos regimes preferenciais, começada em 1996 por um primeiro reforço da regulamentação relativa ao SPG (sistema das preferências generalizadas), foi prosseguida de uma maneira mais geral, em 1997 e em 1998, incluindo através da comunicação da Comissão sobre a gestão dos regimes preferenciais, que coloca a tónica sobre os riscos de fraudes e de irregularidades importantes nestes domínios. Isto conduziu, no final de 1998, à adopção de um novo tipo de cláusula de salvaguarda, juridicamente ligada à protecção dos interesses financeiros, no novo esquema do SPG, que permite à Comissão agir rapidamente em caso de fraudes importantes e de insuficiências em matéria de cooperação administrativa com os países terceiros. Além disso, esta evolução está na base de trabalhos em curso, em 1999, para finalizar um instrumento jurídico horizontal relativo ao conjunto dos acordos preferenciais em caso de fraudes, instrumento preconizado pela Comissão na referida comunicação;

- Além disso, o sistema de correcção financeira foi reforçado no domínio das políticas estruturais, no espírito da situação existente no domínio agrícola; tais medidas foram igualmente propostas no domínio dos recursos próprios tradicionais;

- Outras medidas de natureza preventiva permitiram um reforço de várias regulamentações específicas no domínio agrícola (restituições, vacas loucas, etc.).

Para lá do aspecto estritamente financeiro, merecem ser assinaladas outras acções efectuadas em 1998 no domínio da protecção dos interesses comunitários.

Os desenvolvimentos relativos à protecção dos interesses das Comunidades perante uma delinquência - ou mesmo duma criminalidade - bem organizada que toma por alvo, não somente as finanças europeias, mas os próprios fundamentos de certas políticas comunitárias essenciais, pondo em perigo as economias nacionais e minando a credibilidade da construção europeia. Perante tais comportamentos de natureza criminosa, há que encontrar a resposta penal adequada, conjugando os efeitos do direito comunitário e dos direitos nacionais, a fim de enfrentar os criminosos e impedi-los de actuar.

As novas políticas da União, como a União Económica e Monetária, nomeadamente com a introdução do euro, exigem a instituição de um sistema de protecção comunitário face à contrafacção e à falsificação de moeda. Do mesmo modo, para responder ao desafio do alargamento, a Comissão desenvolve uma estratégia de pré-adesão que consiste em ajudar os países candidatos a preparar a sua entrada na União com um sistema de protecção adaptado à salvaguarda dos interesses comunitários, tanto no plano da organização como no plano operacional.

Por último, constata-se que os instrumentos jurídicos do Título VI do Tratado que estabelecem as disposições relativas à protecção dos interesses financeiros das Comunidades continuam por ratificar desde a sua adopção em 1995, apesar dos apelos reiterados dos Conselhos Ecofin e JAI, bem como do Conselho Europeu. Em contrapartida, são aplicáveis os instrumentos adoptados ao mesmo tempo no âmbito do primeiro pilar.

1. Análises e estatísticas

1.1. Fraudes e outras irregularidades

A luta contra a fraude visa proteger os interesses financeiros das Comunidades Europeias (e, por conseguinte, os interesses do contribuinte europeu) contra qualquer comportamento ilegal. A forma que pode assumir tal comportamento varia muito e cobre toda uma gama que vai desde o incumprimento de uma norma de direito comunitário, por erro ou negligência, até actos intencionais, mesmo criminais, frequentemente perpetrados por redes organizadas.

Com a preocupação de proteger eficazmente as finanças comunitárias, os instrumentos legais que organizam a luta contra a fraude cobrem toda a gama dos comportamentos ilícitos, da simples "irregularidade" à "fraude" criminosa e organizada. O termo "irregularidade", muito mais amplo, é definido no direito comunitário do seguinte modo:

«Constitui irregularidade qualquer violação de uma disposição de direito comunitário que resulte de um acto ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral das Comunidades ou orçamentos geridos pelas Comunidades, quer pela diminuição ou supressão de receitas provenientes de recursos próprios cobradas directamente por conta das Comunidades, quer por uma despesa indevida» [7].

[7] Artigo 1º, nº 2, do Regulamento (CE, Euratom) n° 2988/95 do Conselho (JO L 312 de 23.12.1995).

Em contrapartida, o termo "fraude" cobre um comportamento susceptível de sanções penais, sendo definido do seguinte modo:

«Constitui fraude lesiva dos interesses financeiros das Comunidades Europeias:

a) Em matéria de despesas, qualquer acto ou omissão intencionais relativos:

- à utilização ou apresentação de declarações ou de documentos falsos, inexactos ou incompletos, que tenha por efeito o recebimento ou a retenção indevidos de fundos provenientes do Orçamento Geral das Comunidades Europeias ou dos orçamentos geridos pelas Comunidades Europeias ou por sua conta,

- à não comunicação de uma informação em violação de uma obrigação específica, que produza o mesmo efeito,

- ao desvio desses fundos para fins diferentes daqueles para que foram inicialmente concedidos.

b) Em matéria de receitas, qualquer acto ou omissão intencionais relativos:

- à utilização ou apresentação de declarações ou de documentos falsos, inexactos ou incompletos, que tenha por efeito a diminuição ilegal de recursos do Orçamento Geral das Comunidades Europeias ou dos orçamentos geridos pelas Comunidades Europeias ou por sua conta,

- à não comunicação de uma informação em violação de uma obrigação específica, que produza o mesmo efeito,

- ao desvio de um benefício legalmente obtido, que produza o mesmo efeito» [8].

[8] Artigo 1º, nº 1, da Convenção relativa à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (JO C 316 de 27.11.1995).

De acordo com estas definições, a noção geral de "irregularidade" engloba também a de "fraude", que no entanto se distingue das outras "irregularidades", nomeadamente pelo carácter intencional da infracção e pela utilização de meios ilícitos susceptíveis de procedimento penal. A fraude exige a aplicação de meios de repressão muito mais fortes e o envolvimento do sistema judicial, enquanto nas outras irregularidades a tónica é antes colocada na regularização financeira da questão.

Nesta situação, seria certamente útil poder distinguir mais claramente, no relatório sobre as actividades da UCLAF, as "fraudes" das "outras irregularidades". No entanto, as informações transmitidas pelos Estados-Membros não se têm revelado suficientemente precisas e fiáveis para permitir esta distinção. Mesmo as indicações fornecidas a respeito do "tipo de irregularidade" devem ser encaradas com muita prudência.

- A prática das autoridades competentes para a comunicação dos casos varia muito de um Estado-Membro para outro (a proporção de «irregularidades» qualificadas de «fraudes» varia entre 0 e 76%). Assim, a qualificação inicial de um caso pode depender da circunstância de a autoridade de supervisão ou de detecção ter ou não competências penais [9].

[9] Por exemplo, a maioria dos casos comunicados pela Itália foi detectada pela Guardia di Finanza, unidade que sai do quadro meramente administrativo.

- Examinando-se não somente o «tipo de irregularidade» mas também a descrição do modus operandi utilizada pelos Estados-Membros, verifica-se que um número mais elevado de casos poderia realmente ser qualificado de «fraude». Isto vale, nomeadamente, para o domínio dos recursos próprios.

- Finalmente, a apreciação jurídica do mesmo caso pode evoluir no tempo: um caso inicialmente considerado de «fraude» - e comunicado como tal - poderá ser qualificado, no final do procedimento judicial, de mera «irregularidade», ou vice-versa.

No que diz respeito aos casos sob investigação da UCLAF, em cooperação com os Estados-Membros, esta distinção não seria adequada pelas seguintes razões: por um lado, a UCLAF concentra-se voluntariamente nos casos complexos e transnacionais, as chamadas «irregularidades graves», que frequentemente se prendem com a criminalidade organizada e que os Estados-Membros não podem enfrentar sem um contributo a nível comunitário; por outro lado, a UCLAF não tem competência para decidir a questão da natureza penal de uma irregularidade, dado que as suas investigações visam unicamente estabelecer o carácter irregular dos factos, cabendo às autoridades competentes dos Estados-Membros a qualificação penal da irregularidade em causa.

1.2. Fraude provada e presunção de fraude

Uma interpretação cuidadosa de todos os elementos factuais de que dispõe a UCLAF permite considerar que, sem distinção de domínios orçamentais, um caso em cada cinco deve ser qualificado de «fraude» e justifica a aplicação de medidas do foro penal [10]. Enquanto as «outras irregularidades» podem frequentemente ser processadas por uma autoridade administrativa, um comportamento de «fraude», por conseguinte de natureza penal, deve ser qualificado como tal pelas instâncias judiciárias e, geralmente, por um tribunal. Entre a instauração de um procedimento penal e o veredicto final pode decorrer um lapso de tempo frequentemente importante.

[10] Por falsificação de documentos, por exemplo.

Do mesmo modo, a qualificação como «fraude» de uma irregularidade investigada pela UCLAF não passa de um indicador relativo da gravidade do caso. A UCLAF limita-se a fornecer os elementos recolhidos durante a investigação e a contribuir (por exemplo, por meio da coordenação transnacional) para o procedimento perante as instâncias nacionais. Por conseguinte, a «qualificação» de um caso como «fraude» pela Comissão não pode deixar de ser provisória, na pendência do veredicto das instâncias nacionais competentes. Este veredicto deverá ser expresso numa comunicação formal do Estado-Membro, com base na regulamentação sectorial aplicável.

O mesmo se passa quanto à determinação dos montantes em causa. Nomeadamente nos casos de fraude, o impacto orçamental só poderá ser precisado com base no veredicto final do tribunal competente. Nas fases que precedem este veredicto final, haverá quando muito uma avaliação mais ou menos rigorosa. É o caso das investigações da UCLAF - que têm justamente por objectivo esclarecer os factos e apreciá-los no seu contexto. Só durante a investigação é que será precisado o montante em causa [11].

[11] O caso do contrabando de cigarros ilustra bem esta afirmação. Quando um controlo permite apreender uma dada quantidade de cigarros em contrabando, a investigação deve abranger também as anteriores importações fraudulentas, que não puderam ser detectadas em tempo útil. O impacto financeiro da fraude deve ser calculado com base no conjunto das importações fraudulentas e não apenas com base na quantidade de cigarros apreendidos.

Para medir o impacto real da fraude e das outras irregularidades, é necessário considerar, de um lado, os montantes comunicados pelos Estados-Membros como resultado dos seus controlos e, do outro, os montantes calculados pela Comissão para os casos sob investigação, ainda não comunicados formalmente pelos Estados-Membros. Na medida em que os Estados-Membros respeitem as suas obrigações de comunicação, o impacto calculado dos casos sob investigação da UCLAF deveria ser confirmado (ou infirmado) pelas comunicações dos Estados-Membros (frequentemente, de resto, no ano seguinte).

1.3. A situação em 1998

1.3.1. Os casos de irregularidades comunicados pelos Estados-Membros

Relativamente a 1998, os Estados-Membros comunicaram à Comissão 5091 casos de irregularidades, incluindo fraudes eventuais, envolvendo 577 milhões de ecus. Uma análise preliminar indica que, globalmente e sem distinção de domínios orçamentais, os casos de irregularidades com suspeita de fraude representam, em número e em valor, cerca de 20% do conjunto.

Os casos comunicados pelos Estados-Membros repartem-se do seguinte modo:

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(*) Esta percentagem do orçamento de 1998 afectada pelas irregularidades comunicadas pelos Estados-Membros é apenas indicativa, como ordem de grandeza, pois certos casos, comunicados em 1998, podem cobrir vários exercícios anteriores (uma irregularidade com um ou mais anos pode ter sido comunicada apenas em 1998).

(**) Dos recursos próprios tradicionais líquidos.

Uma repartição dos casos por Estado-Membro figura em anexo (quadros 1 a 4).

1.3.2. Os casos sob investigação da UCLAF em cooperação com os Estados-Membros

Para além dos casos comunicados pelos Estados-Membros, em 1998 a UCLAF iniciou 227 processos de investigação, geralmente por suspeita de fraude ou outra actividade ilegal. A este número juntam-se diversos processos abertos durante os anos precedentes, sob investigação em 1998. O impacto presumido destes novos processos, bem como as verificações relativas a processos ainda sob investigação [12], representam cerca de 442 milhões de ecus.

[12] Em relação aos processos já abertos nos anos anteriores em que se verificou em 1998 uma evolução dos montantes em jogo (uma trintena de processos, no total dos sectores), apenas é contabilizada a parte destes montantes que excede a estimativa inicial.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

(*) Esta percentagem do orçamento a que dizem respeito os processos abertos pela UCLAF em 1998 é apenas indicativa, como ordem de grandeza, pois certos casos podem cobrir vários exercícios anteriores (um processo iniciado em 1998 pode ser referente a uma suspeita de fraude com vários anos).

(**) Dos recursos próprios tradicionais líquidos.

1.4. As tendências

Comparando a evolução dos últimos anos, pode-se constatar certa estabilização do número de novos casos e do seu impacto financeiro, tanto no respeitante a casos de fraude como a outras irregularidades.

1.4.1. Comunicações dos Estados-Membros [13]

[13] Os gráficos 1, 3 e 5, em anexo, mostram a evolução das comunicações dos Estados-Membros desde 1995.

1.4.1.1. Recursos próprios tradicionais

O número de casos de fraude ou outras irregularidades detectados pelos Estados-Membros conheceu uma flutuação bastante importante. Depois de atingir o seu nível máximo em 1997, retornou em 1998 ao nível de 1995 [14].

[14] Desde meados de 1996, os Estados-Membros comunicam as informações relativas aos casos de fraude e de irregularidade directamente à Comissão por meio da aplicação informática «OWNRES». O gráfico 1, apresentado em anexo, indica a situação destas comunicações electrónicas (fichas originais e actualizadas) em 4 de Outubro de 1999. Além de 1998, as comunicações referem-se aos anos precedentes, sempre que foi necessária uma actualização. A Comissão pediu várias vezes que os Estados-Membros procedessem automaticamente à comunicação de uma actualização dos casos de fraude e de irregularidades referentes ao período de 1989 (início da obrigação de comunicação) a 1996, utilizando este meio de comunicação electrónico. Deste modo, é de esperar que, nos próximos anos, a Comissão disponha progressivamente de informações mais detalhadas e mais fiáveis.

Enquanto anteriormente os montantes em causa aumentavam de ano para ano, constata-se em 1998 uma certa regressão em relação aos anos precedentes. No entanto, os montantes mais modestos constatados e comunicados pelos Estados-Membros em 1998 não estão em consonância com os resultados das investigações efectuadas nos últimos anos pela UCLAF, em cooperação com os Estados-Membros. Só no domínio dos cigarros, os Estados-Membros referem quase 5 mil milhões de cigarros de contrabando apreendidos (ou seja, mais 78% que em 1997), o que representa uma perda de 118 milhões de ecus para o orçamento comunitário.

Com 16% dos casos detectados e 12% do montante global envolvido, o domínio dos regimes preferenciais continua a revelar-se particularmente vulnerável. Em contrapartida, o número de casos detectados e, em especial, os montantes envolvidos no domínio do trânsito externo estão em nítida regressão em relação aos anos precedentes. Este fenómeno poderá explicar-se pela atenção específica que é dedicada a este tipo de transacções e pela utilização do Sistema de Informação Prévio (SIP) [15].

[15] Cfr. ponto 0, página 53.

1.4.1.2. As despesas do FEOGA-Garantia

Os 2412 casos comunicados em 1998 (fraudes e irregularidades) representam um aumento de quase 20% em relação a 1997 e de quase 40% em relação a 1995.

Após uma redução considerável dos montantes referidos nas comunicações de 1995-1997, a verba global aumentou novamente em 1998 (+ 75%). Este aumento deve-se à comunicação pela Itália de quatro casos muito importantes no sector do azeite (ajuda ao consumo); estes casos referem-se a um longo período, de vários anos. Isto confirma a convicção da Comissão [16] de que o impacto orçamental real das irregularidades comunicadas não pode ser medido só por um exercício, pois é largamente influenciado pela data (aleatória) da detecção das irregularidades.

[16] Cfr. nomeadamente o relatório anual de 1994, capítulo 6, secção 2.

Entre os tipos de intervenção, as irregularidades detectadas pelos Estados-Membros referem-se sempre em primeiro lugar a medidas que podem ser qualificadas de apoio ao mercado. A parte das restituições à exportação continuou relativamente estável. Os produtos mais afectados são o azeite, os bovinos e a sua carne, bem como os produtos lácteos.

1.4.1.3. As despesas estruturais

O número de casos detectados e comunicados pelos Estados-Membros continua a aumentar. Isto indica que os sistemas de controlo criados são cada vez mais eficientes. No entanto, há divergências entre Estados-Membros: a detecção, pelos serviços da Comissão, de um caso de fraude em grande escala no domínio do Fundo Social nos Países Baixos [17] revelou as dificuldades deste Estado-Membro em cumprir a sua obrigação de comunicação. De modo geral, durante o exercício de 1998, este Estado-Membro só comunicou três casos de irregularidade, todos no âmbito do FEDER.

[17] Cfr. ponto 0, página 31.

Em 1998, cerca de metade dos casos - e dos montantes - comunicados refere-se ao Fundo Social; em 1997, este fundo representava menos de 40% dos casos e dos montantes. Em relação à dotação orçamental, a incidência das fraudes e irregularidades é mais elevada no domínio do Fundo Social (0,28%) e do FEOGA-Orientação (0,23%) que no domínio do Fundo Regional (0,11%) ou do IFOP (0,12%).

1.4.2. Os casos sob investigação da UCLAF [18]

[18] Os gráficos 2, 4, 6 e 7, em anexo, mostram a evolução dos processos abertos pela UCLAF em cooperação com os Estados-Membros desde 1995.

A UCLAF conduziu no total, em 1998, 346 missões de investigação e de cooperação, em colaboração com os Estados-Membros, investigações que não se referem apenas aos novos processos do ano, mas igualmente aos processos abertos de um ponto de vista operacional. Aquele número inclui 132 missões no domínio dos recursos próprios (produtos industriais, da pesca, produtos agrícolas, produtos têxteis, cigarros), 135 no domínio do FEOGA-Garantia, 79 nos domínios das acções estruturais (fundos estruturais e Fundo de Coesão) e das despesas directas geridas pela Comissão («Investigação», despesas em prol de certos países terceiros - programas PHARE, TACIS, despesas do FED, etc.).

Uma parte destas missões de investigação (55) foi conduzida em países terceiros, ou seja, cerca de 16% do número total. Mas em termos de recursos humanos (número de agentes/dia), estas missões nos países terceiros representam quase 30% da actividade operacional.

Uma das prioridades da Comissão é a luta contra as fraudes cometidas por redes organizadas, por vezes de natureza mafiosa. Foi por isso que a actividade dos seus task-groups especializados (cigarros, álcool, azeite, etc.), em colaboração estreita com os Estados-Membros, prosseguiu e se intensificou em 1998 no combate a estes grandes tráficos lucrativos, impedindo-os de se desenvolverem. Foi também por isso que o campo de actividade da UCLAF passou a ir além da protecção dos interesses financeiros comunitários e engloba outras actividades ligadas ao crime organizado, como a luta contra o comércio de produtos falsificados (produtos piratas).

Estes negócios exigem tratamento penal, única maneira de dissuadir a criminalidade organizada que se aproveita das disparidades entre os sistemas jurídicos dos Estados-Membros.

1.4.2.1. Os recursos próprios tradicionais

A diminuição dos montantes em 1998, relativamente a 1997, enquanto aumentava o número de investigações, explica-se pelo facto de os montantes relativos a fraudes importantes em sectores de actividade diferentes serem contabilizados num determinado ano, enquanto as respectivas investigações prosseguem no(s) ano(s) seguinte(s). É o caso, por exemplo, do processo de contrabando de cigarros via Montenegro [19], cujas investigações prosseguiram em 1998, ou do processo de contrabando de cigarros via Andorra em 1997 [20], que foi objecto de medidas específicas, tomadas no âmbito do reforço da cooperação CE/Andorra [21].

[19] Cfr. relatório anual 1997, capítulo 2, ponto 2.1.1.3, página 20.

[20] Cfr. relatório anual 1997, capítulo 2, ponto 2.1.1.5, página 21.

[21] Cfr. capítulo 2, ponto 0, página 21 e seguintes.

1.4.2.2. As despesas do FEOGA-Garantia

No domínio do FEOGA-Garantia, o número de processos de investigação instaurados em 1998 é do mesmo nível de 1996, superior ao de 1997 e inferior ao de 1995. Isto mostra bem que a instrução dos grandes processos instaurados nos últimos anos exige ainda recursos substanciais. No respeitante às investigações da UCLAF, os montantes envolvidos atingiram o seu nível mais elevado em 1997, enquanto, para as comunicações dos Estados-Membros, os montantes globais eram, no mesmo ano, claramente inferiores aos dos anos precedentes ou, mesmo, aos do ano seguinte. Isto ilustra efectivamente o desfasamento no tempo entre, por um lado, os resultados de uma investigação efectuada por um único Estado-Membro e, por outro lado, os resultados de uma investigação multilateral coordenada pela UCLAF.

As novas investigações referem-se em primeiro lugar a medidas de apoio do mercado, exportação de carne de bovinos, tráfico de açúcar e quotas leiteiras.

1.4.2.3. As despesas estruturais

Os processos de investigação iniciados pela UCLAF em cooperação com os Estados-Membros não seguem a mesma evolução que as comunicações destes últimos. O seu número e, em especial, os montantes envolvidos diminuíram. Metade das investigações iniciadas em 1998 refere-se ao Fundo Social, que representava menos de 40% das investigações em 1997 (mas mais de 50% em 1996). O número de novas investigações nos domínios do FEDER e do FEOGA-Orientação está em retrocesso nítido em relação aos anos precedentes.

Os montantes envolvidos nos casos investigados pela UCLAF são, em média, o duplo ou o triplo dos montantes envolvidos nos casos comunicados pelos Estados-Membros.

1.4.2.4. As despesas directas

O número de novos processos de investigação está em retrocesso relativamente aos anos de 1996 e 1997 e o montante global em jogo é também claramente inferior ao de 1997. Como nos anos precedentes, as novas investigações referem-se em primeiro lugar à «Investigação» e à «Ajuda ao desenvolvimento».

1.5. A recuperação dos montantes envolvidos

Os números indicados no ponto 1.3 visam descrever o impacto global dos casos provados ou suspeitos de fraude ou outras irregularidades. Estes números também incluem por conseguinte as tentativas de fraude abortadas e as perdas sofridas pelo orçamento comunitário, que só podem ser calculadas por extrapolação (nomeadamente no que diz respeito ao contrabando). Em contrapartida, a recuperação é uma acção de «reparação», que se limita aos casos em que o operador económico em causa e os montantes exactos em jogo puderam ser identificados.

1.5.1. Os recursos próprios tradicionais

Em conformidade com a regulamentação comunitária [22], a cobrança dos recursos próprios tradicionais foi delegada nos Estados-Membros e estes têm a obrigação de adoptar todas as medidas necessárias para que o apuramento, a contabilização, a cobrança e a disponibilização destes recursos sejam assegurados nas melhores condições.

[22] Decisão 94/728/CE, Euratom do Conselho, de 31 de Outubro de 1994, relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades Europeias (JO L 293 de 12.11.1994) e Regulamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 do Conselho, de 29 de Maio de 1989 (JO L 155 de 7.6.1989).

O problema fundamental da cobrança dos recursos próprios reside no facto de o procedimento de cobrança só poder ser lançado se os direitos forem apurados pela autoridade competente do Estado-Membro em causa. Isto implica, nomeadamente, a identificação do operador em causa e o cálculo exacto dos direitos devidos. No caso de contrabando (de cigarros, por exemplo), é difícil, ou mesmo impossível, calcular a posteriori os direitos devidos aquando da importação clandestina da mercadoria que, entretanto, foi escoada no mercado; se a mercadoria é apreendida aquando da importação clandestina, é normalmente destruída e os direitos não são recebidos.

Nos casos de importação de mercadorias com aplicação injustificada de um regime preferencial, os problemas essenciais residem nas insuficiências dos controlos a realizar pelos Estados-Membros e nos atrasos ou ausências de cooperação por parte dos países beneficiários. Daí resulta que, incluindo nos casos de efectiva constatação de falsa origem preferencial, os importadores responsáveis, sob o efeito separado ou conjugado dos prazos de prescrição em matéria de cobrança e devido à incerteza jurídica por falta de cooperação dos países beneficiários, podem subtrair-se ao pagamento da dívida aduaneira e aos eventuais procedimentos.

Nestes casos e noutras formas de fraude sofisticada, ligada a redes criminais organizadas, é frequentemente impossível proceder a qualquer cobrança junto de um devedor solvente. Por isso é primordial atacar estas redes, quaisquer que sejam.

Apurados os direitos, a prática demonstra que o processo de cobrança, sob a responsabilidade dos Estados-Membros, se caracteriza frequentemente pela sua lentidão. Esta lentidão explica-se, em especial, pela demora dos procedimentos administrativos e judiciais. As interpretações divergentes do direito comunitário pelas administrações nacionais também constituem obstáculos a uma cobrança homogénea destes recursos.

A Comissão, pelo seu lado, assegura o acompanhamento da cobrança, designadamente através dos seguintes instrumentos :

- Estabelecimento do relatório de síntese das comunicações dos Estados-Membros sobre a actividade e os resultados dos seus controlos [23];

[23] Cfr. segundo relatório de síntese relativo ao exercício de 1997 [Documento COM (1999) 110 final, de 12 de Março de 1999].

- Análise estatística das comunicações sobre «fraude» (designada por "amostra A"), que tem por objecto apresentar os aspectos gerais da situação em matéria de cobrança. Um primeiro relatório redigido nesta base foi dirigido à autoridade orçamental (Parlamento Europeu e Conselho) em 1995 [24];

[24] «Relatório sobre a cobrança dos recursos próprios tradicionais provenientes dos casos de fraude e de irregularidades (metodologia e amostra A 94)», documento COM(95) 398 final, de 6 de Setembro de 1995. Um segundo relatório está previsto para o final de 1999.

- Exame mais detalhado dos casos principais, seleccionados no quadro de uma amostragem com base em critérios objectivos [25] ou atendendo à sua complexidade.

[25] «Relatórios sobre a cobrança dos recursos próprios tradicionais provenientes dos casos de fraude e de irregularidades (amostras B94 e B98)», documentos COM(97) 259 final, de 9 de Junho de 1997, e COM(1999) 160 final, de 21 de Abril de 1999.

O relatório de síntese refere-se ao conjunto das irregularidades detectadas e dos montantes envolvidos, sem ter em conta o limiar de 10 000 ecus que desencadeia a obrigação de comunicação à Comissão [26]. Resulta deste relatório que a «taxa de cobrança bruta» (cobrança durante o ano) nos Estados-Membros se situava em 1997, em média, cerca de 23%. Esta taxa está em consonância com a taxa de cobrança que resulta das comunicações formais dos Estados-Membros para o ano de 1998, relativas a casos de mais de 10 000 ecus, que é de 27%.

[26] Artigo 6º, nº 4, do Regulamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 do Conselho.

O acompanhamento financeiro dos casos de fraude e outras irregularidades que fazem parte das amostras B94 e B98 [27] demonstra, respectivamente, um progresso não negligenciável - mas ainda insuficiente - na eficácia da cobrança (a taxa passou de 2% para 12%) e uma forte redução da taxa de prescrição (de 12% para 4%). No entanto, a taxa de cobrança varia muito em função do produto em causa e do regime aduaneiro. Assim, em dois casos referentes à importação irregular de produtos têxteis a coberto de certificados de preferência inaplicáveis [28], a taxa de cobrança foi de 55% e 60%, o que demonstra a viabilidade da cobrança se houver uma cooperação eficaz com o país de origem. Esta constatação é confirmada por outro caso que envolve igualmente a importação irregular de produtos têxteis [29]. Neste último caso, a taxa de cobrança ascendeu a 52%.

[27] Cfr. relatório anual de 1994, já citado, capítulo 6, secção 2 (B94). Foram seleccionados 9 casos (B98), objecto de uma comunicação no âmbito da assistência mútua e com um impacto total de 136 milhões de ecus.

[28] Peças de vestuário importadas do Laos e têxteis do Camboja.

[29] Peças têxteis importadas do Bangladesh, caso que não faz parte da amostra B98.

Em conformidade com o nº 2 do artigo 17º do Regulamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 do Conselho, os Estados-Membros só são dispensados da colocação dos recursos próprios à disposição do orçamento comunitário se a cobrança não puder ser efectuada por razões que não lhes são imputáveis [30]. Nos seus relatórios anuais nos termos do artigo 17º, nº 3, do mesmo regulamento, os Estados-Membros devem, se for caso disso, indicar as razões que os impedem de colocar os recursos próprios à disposição do orçamento comunitário. Entre 1989 e 1998, sete Estados-Membros comunicaram à Comissão 44 casos por eles considerados «irrecuperáveis». Dado este escasso número de casos, a Comissão interroga-se sobre o respeito escrupuloso, pelos Estados-Membros, das obrigações que lhes incumbem.

[30] Em Julho de 1997, a Comissão apresentou uma proposta de modificação do Regulamento n° 1552/89, ainda perante o Conselho em 1999, tendente a introduzir um procedimento que permita identificar de maneira mais sistemática e clara os montantes que devem ser postos a cargo de um Estado-Membro que não respeitou qualquer das suas obrigações de cobrança (procedimento do estilo «liquidação das contas»).

A fim de aumentar a eficácia dos procedimentos, a Comissão propôs que se introduzisse um prazo limite (cinco anos) para os Estados-Membros retirarem os montantes irrecuperáveis da sua contabilidade [31].

[31] Proposta apresentada ao Conselho em 11 de Maio de 1999.

1.5.2. As despesas do FEOGA Garantia

Em conformidade com o artigo 8º, nº 2, do Regulamento (CE) n° 729/70 do Conselho, na falta de cobrança integral dos montantes em causa, as consequências financeiras das fraudes e outras irregularidades ficam a cargo, quer do orçamento comunitário, quer do Estado-Membro em causa, se este não tiver respeitado qualquer das suas obrigações. A decisão de saber quem deve suportar a perda é tomada no âmbito do chamado procedimento de liquidação das contas.

Desde há alguns anos, a Comissão (Direcção-Geral da Agricultura) esforça-se, com os Estados-Membros, por liquidar o «peso do passado», nomeadamente os montantes que permanecem por recuperar, nos casos de fraude e outras irregularidades comunicados há vários anos. Com efeito, reconhecendo simultaneamente que os procedimentos de cobrança podem revelar-se particularmente longos, a Comissão considera que um período de quatro anos deveria ser suficiente para tomar as medidas necessárias e constatar se o montante em causa pode seguramente ser recuperado. Se, após este período de quatro anos, a cobrança não estiver iniciada e se revelar impossível, a Comissão deve decidir se o montante fica a cargo do FEOGA (dado que a cobrança é impossível por razões que não são imputáveis ao Estado-Membro em causa) ou a cargo do Estado-Membro (dado que não fez prova da diligência devida). No entanto, há que prever uma excepção para os casos de cobrança judicial.

As tentativas da Comissão para levar os Estados-Membros a liquidar este «peso do passado» e a aumentar a taxa de cobrança efectiva ainda não deram os seus frutos. A percentagem dos montantes ainda por recuperar após quatro anos (sem contar os casos em juízo) passou de 36%, relativamente aos casos comunicados antes de 1994 [32], para 50% dos casos comunicados antes de 1995. De um montante global de 1651 milhões de ecus comunicado à Comissão de 1973 a 1994 inclusive, 824 milhões de ecus permaneciam por recuperar em 1998 (sem contar os casos em juízo).

[32] Cfr. relatório anual de 1997, quadro 4.

No âmbito das próximas decisões sobre a liquidação das contas, a Comissão será forçada a colocar montantes consideráveis a cargo dos Estados-Membros, se estes não puderem demonstrar a impossibilidade objectiva da cobrança, já que lhes incumbe provar que foram diligentes e tomaram todas as medidas necessárias para assegurar a cobrança dos montantes em causa.

1.5.3. As despesas estruturais

Como para as outras despesas, o ponto de partida para o acompanhamento financeiro são as comunicações dos Estados-Membros, nos termos dos Regulamentos (CE) nos 1681/94 e 1831/94. No entanto, ao contrário dos outros domínios orçamentais, os projectos individuais co-financiados pelos fundos comunitários inscrevem-se geralmente no âmbito de um programa plurianual, o que muitas vezes permite regularizar a situação financeira, o mais tardar, por ocasião do pagamento final para o programa em causa. Consequência: a situação da cobrança só pode ser apreciada uma vez terminado o programa em causa.

Atendendo apenas à situação da recuperação no referente aos programas operacionais encerrados ou mais particularmente à situação dos projectos financiados ao abrigo do primeiro programa-quadro 1988-1993, verifica-se que foram recuperados 44 milhões de ecus de um montante declarado de 123 milhões de ecus (ou seja, cerca de 36%). No entanto, os Estados-Membros só muito raramente comunicam as medidas de acompanhamento tomadas, de modo a que possam ser apreciadas as consequências financeiras das fraudes e outras irregularidades detectadas. Os Estados-Membros, por conseguinte, arriscam-se a que a Comissão sobreavalie sistematicamente os montantes que faltam regularizar.

2. Inquéritos

Este capítulo apresenta algumas das investigações mais significativas levadas a cabo pela UCLAF, envolvendo em primeiro lugar redes de criminalidade organizada, qualquer que seja o sector afectado e a política comunitária em perigo. Nas secções seguintes deste capítulo são detalhadas algumas investigações destinadas a proteger o conjunto das políticas comunitárias: política comercial, política agrícola, política estrutural e as chamadas políticas de «despesas directas», administradas «directamente» pelos serviços da Comissão e não através dos Estados-Membros. Algumas destas políticas de despesas comportam aspectos «internos». Esta «vertente» interna revela a existência de irregularidades graves e de casos de má gestão detectados no próprio seio dos serviços da Comissão. Por último, a última secção deste capítulo é consagrada à fiscalidade indirecta (fraudes no domínio do IVA e dos impostos indirectos).

2.1. A criminalidade organizada (actividade dos «task-groups»)

Em certos sectores onde existem grandes potencialidades de obter lucros ilícitos, a actividade dos task-groups especializados por produto (cigarros, álcool, azeite, etc.) mostra que, a par dos esforços de prevenção desenvolvidos a nível comunitário e nacional, uma colaboração estreita entre os Estados-Membros e uma coordenação eficaz a nivel comunitário permitem detectar tráficos importantes.

2.1.1. Tráfico de cigarros

- Operação Rana

Em Janeiro de 1998, as autoridades aduaneiras espanholas (SVA [33] ) apreenderam sete camiões com mais de 80 milhões de cigarros prestes a ser colocados em contrabando em Espanha. Seguidamente, numa operação complementar, o navio (ro-ro) Rana foi apreendido pelo SVA por ter sido utilizado para desembarcar os cigarros de contrabando num pequeno porto da região de Barcelona. As investigações efectuadas, no quadro das disposições de assistência mútua da União Europeia, revelaram que os cigarros em questão haviam sido inicialmente carregados no Pireu, na Grécia, provenientes de diferentes portos dos Estados Unidos.

[33] Servicio de Vigilancia Aduanera.

As autoridades espanholas pediram a assistência do grupo de trabalho «cigarros» da UCLAF. Após trocas de informações com o procurador espanhol responsável pelo processo, os agentes da Comissão efectuaram investigações na Grécia, na Albânia e nos Estados Unidos, tendo recolhido provas suficientes para indicar que os cigarros apreendidos tinham sido efectivamente exportados dos Estados Unidos para a Grécia, antes de serem carregados no navio Rana em contrabando para Espanha, sem terem legalmente descarregado na Albânia, como pretendiam os armadores.

A informação e as provas fornecidas pela Comissão revelaram-se decisivas nos procedimentos judiciais em Espanha. Perante o tribunal espanhol, os investigadores da UCLAF apresentaram as provas obtidas aquando das missões supracitadas. Julgados culpados, os réus foram condenados a multas e penas de prisão. Deve sublinhar-se, a este respeito, a eficácia da cooperação entre a Comissão e as autoridades judiciárias espanholas, bem como entre a Comissão e as demais autoridades do Reino de Espanha e da Grécia.

Uma ajuda administrativa notável foi prestada pelo Governo da Albânia. Os serviços americanos prestaram também uma cooperação excelente, que marcou a primeira aplicação importante do novo acordo de assistência mútua aduaneira entre os Estados Unidos e as Comunidades Europeias.

- Contrabando em Andorra

A Comissão, nos últimos anos, desenvolveu uma acção de cooperação com vários serviços nacionais a fim de lutar contra as perdas consideráveis causadas ao orçamento da Comunidade e aos orçamentos nacionais pela criminalidade organizada. Desde 1996, Andorra foi identificada como uma fonte importante de contrabando de cigarros para a União Europeia, tendo causado em 1997 uma perda total estimada em 400 milhões de ecus (recursos próprios comunitários e direitos nacionais).

Em Março de 1998, a UCLAF conduziu uma primeira missão com representantes dos serviços especializados interessados (Espanha, França, Irlanda e Reino Unido). As investigações então efectuadas mostraram a ausência de instrumentos legislativos adequados em Andorra para prevenir e combater a fraude.

Em Novembro de 1998, uma missão da Comissão, com a participação da UCLAF, encontrou-se com o Governo andorrano e notou uma mudança fundamental de atitude, de resto também expressa por este governo a uma delegação da Comissão do Controlo Orçamental do Parlamento Europeu, que aí se deslocara em Julho de 1998.

O governo da Andorra criou uma nova legislação adequada ao combate do contrabando e à execução plena do protocolo de assistência mútua existente entre as Comunidades Europeias e Andorra [34]. Em termos de recursos próprios comunitários, a UCLAF considera que, só em 1998, o impacto desta melhor prevenção da fraude ascende a 75 milhões de ecus (direitos aduaneiros). O montante de perdas que puderam ser evitadas para as finanças dos diferentes Estados-Membros é avaliado em 300 milhões de ecus de IVA e impostos indirectos.

[34] As leis sobre a fraude no domínio aduaneiro e sobre o controlo das mercadorias sensíveis foram publicadas no jornal oficial andorrano em 4.3.1999. A lei que altera o código penal, criminalizando o contrabando, foi publicada no jornal oficial andorrano em 7.7.1999.

2.1.2. Tráfico de álcool

O grupo de trabalho especializado («task-group» álcool) coordena desde o fim de 1996 as investigações internacionais sobre os circuitos ilegais relativos ao álcool e às bebidas alcoólicas. A sua actividade em 1998 permitiu demonstrar que várias redes sofisticadas do crime organizado, activas noutros desvios de produtos comunitários, se interessaram pelo comércio ilícito de álcool (regime de circulação intracomunitária de álcool e de bebidas alcoólicas com suspensão do pagamento dos impostos indirectos) em direcção aos países com níveis de tributação mais elevados.

O caso mais importante de que este «task-group» se ocupou em 1998 refere-se ao desmantelamento de uma organização criminosa responsável pela subtracção de 1,5 milhões de litros de álcool «anídrico» do regime de circulação intracomunitário para os países do Leste.

Um segundo caso importante refere-se à subtracção ao regime de circulação intracomunitário de 150 000 litros de álcool «anídrico» e bebidas espirituosas desviados para os mercados da Europa do Norte.

Foram detectados, nesta ocasião, vários tipos de irregularidades. O primeiro, na exportação de álcool de Itália para países da Europa de Leste, consistia na apresentação de documentos administrativos de acompanhamento carimbados, como se o álcool tivesse efectivamente deixado a Comunidade. Os produtos eram retirados do regime de circulação e transportados de maneira ilícita para os países nórdicos. Este sistema de tráfico está em declínio, dado que é relativamente fácil para as unidades de investigação das alfândegas detectar para que destino o produto é exportado.

Um segundo tipo de irregularidades consistia numa descrição falsa do álcool, declarado nos títulos de transporte como molho de tomate ou outra mercadoria. Neste tipo de fraude, os documentos administrativos de acompanhamento elaborados na destilaria de origem eram falsamente carimbados com o nome e o número de contribuinte de um destinatário fictício das mercadorias noutro Estado-Membro.

Por último, o terceiro tipo de irregularidade consistia em simular fisicamente a exportação do álcool: por exemplo, como observou a UCLAF, os camiões podiam ser enviados vazios de Itália para a Eslovénia, sendo os documentos administrativos de acompanhamento carimbados à passagem da fronteira. As exportações falsas criam uma quantidade de álcool não declarada, disponível para ser vendida no mercado negro da Europa do Norte. No âmbito deste processo, a UCLAF coordenou a troca de informações que conduziu à detenção na Eslovénia dos responsáveis «financeiros» da organização criminosa, acusados de branqueamento do dinheiro proveniente da fraude.

Finalmente, em Novembro de 1998, o task-group foi informado pelos serviços italianos de uma segunda investigação relativa ao contrabando de álcool no Reino Unido e na Irlanda. O grupo colaborou nas investigações, que se desenrolaram na Itália, França, Reino Unido, Irlanda, Bélgica e Holanda, permitindo o desmantelamento de uma organização criminosa baseada na Itália, acusada de exportar bebidas alcoólicas do Reino Unido para a Holanda e Bélgica, reintroduzindo-as seguidamente no Reino Unido e na Irlanda com falsos documentos administrativos de acompanhamento italianos fabricados pela organização. As investigações em curso revelaram que a fraude envolvia cerca de 150 000 litros de álcool «anídrico».

2.1.3. Azeite misturado

Esta questão já foi tratada no relatório anual de 1997 [35] relativamente a um caso de desvio ilustrativo do método empregado por redes criminosas para introduzir na União Europeia óleo de avelã proveniente da Turquia, com o intuito de o misturar com azeite e beneficiar indevidamente de ajudas comunitárias ao consumo [36]. O óleo de avelã, introduzido em diferentes portos da Europa do Norte com a denominação de "óleo vegetal" ou "óleo de girassol", era transportado em camiões cisterna, geralmente franceses, para os países produtores de azeite.

[35] Capítulo 2, ponto 2.1.2.2, página 23.

[36] Regulamento (CE) n° 1638/98 do Conselho, de 20 de Julho de 1998, que altera o Regulamento n° 136/66/CEE que estabelece uma organização comum de mercado no sector das matérias gordas (JO L 210, de 28.7.1998).

O task-group do azeite continuou as suas investigações sobre a questão do azeite misturado com óleo de avelã ou de girassol, em especial, o destinado às ramificações espanholas deste contrabando. Após o serviço francês de investigações aduaneiras ter identificado todos os transportadores e destinatários finais, o caso deu lugar, em 1998, a novos desenvolvimentos. A investigação foi efectuada pelo serviço fiscal da Guardia Civil espanhola, junto de três sociedades espanholas identificadas de antemão como destinatárias do óleo de avelã.

Esta investigação revelou o seguinte circuito: após o desembarque na Europa do Norte, através de diversas sociedades estabelecidas em paraísos fiscais e de companhias fiduciárias suíças, o óleo de avelã era vendido a uma sociedade suíça que o facturava como azeite a três sociedades espanholas controladas pela mesma pessoa, proprietária de uma fábrica de azeite.

A maior parte do óleo, que figurava na contabilidade deste destinatário espanhol como "azeite de Tarragona", era misturada na sua fábrica, de acordo com proporções variáveis entre 15 e 50%, com azeite comprado no mercado espanhol. Assim, a contabilidade das três sociedades espanholas não indicava nenhuma anomalia específica, parecendo que as sociedades nunca tinham comprado nem passado recibo de óleo de avelã ou de óleo de girassol.

Procedia-se em seguida à revenda do produto misturado a diversas sociedades espanholas de produção e engarrafamento que o comercializavam sob a denominação de "azeite", beneficiando indevidamente dos fundos comunitários para fomento do consumo. Numa operação policial de grande envergadura, foram detidas treze pessoas nas instalações das sociedades destinatárias da mistura.

As investigações complementares permitiram concluir que as empresas mais importantes desta rede eram dirigidas pela mesma pessoa.

Em função do volume final (em curso de avaliação) de azeite misturado comercializado, variável em função da percentagem de óleo de avelã contida no azeite, as investigações permitiram estabelecer que um montante de 8 a 14 milhões de ecus (em função da percentagem de mistura no azeite) havia sido indevidamente concedido ao abrigo da ajuda ao consumo. Os principais mentores desta falsificação foram capturados e levados a tribunal.

2.2. As infracções às políticas comunitárias por sector orçamental

As infracções a estas políticas não só lesam o orçamento da Comunidade, como prejudicam a credibilidade das instituições. É por isso que a Comissão contribui para a protecção, no terreno, das suas políticas, em estreita cooperação com os serviços especializados dos Estados-Membros, que, pela sua parte, possuem todos os meios para proteger as finanças comunitárias, nomeadamente em termos de efectivos.

2.2.1. O domínio das origens preferenciais (recursos próprios)

A Comissão compromete-se a proteger o sistema de preferências comerciais comunitárias e a conduzir investigações que evidenciem a obtenção imprópria do tratamento preferencial. Tal como o Tribunal de Contas já tem salientado nos seus relatórios anuais, os regimes preferenciais, aplicáveis aos países em vias de desenvolvimento ou a outros países beneficiários, revelam-se particularmente favoráveis às fraudes e às irregularidades. A Comissão, investida de um papel de coordenação das acções efectuadas pelos Estados-Membros, organiza, nomeadamente, missões comunitárias de cooperação administrativa e de investigação nos países terceiros. Estas missões são efectuadas em coordenação e em cooperação estreita com as autoridades competentes dos Estados-Membros [37].

[37] Cfr. relatório do Tribunal de Contas relativo ao exercício 1994, JO C 303, de 14.11.1995, ponto 1.21, página 26.

O tipo de infracção mais comum é a descrição errada relativamente à origem preferencial de mercadorias declaradas para importação na Comunidade Europeia, acompanhada da produção de uma documentação comercial inexacta e/ou de certificados de origem falsos, geralmente obtidos através das autoridades dos países beneficiários com base em declarações falsas dos operadores.

As investigações, nestes tipos de casos, podem implicar vários Estados-Membros e mais de um país terceiro, sendo ao mesmo tempo longas e complexas.

Embora a Comissão negoceie as disposições de cooperação administrativa com todos os países beneficiários a que concede a preferência tarifária, cada um é soberano no seio da ordem jurídica dentro da qual têm lugar as investigações das operações litigiosas. Na recolha dos elementos comprovativos, os investigadores comunitários são altamente tributários de factores externos, como o interesse político ou comercial, a eficácia do sistema jurídico local, a eficácia e a boa vontade das administrações locais.

Por esta razão, a Comissão tem insistido no facto de que os importadores deviam continuar a ser inteiramente responsáveis pela exactidão das declarações de importação feitas em seu nome, comprometendo a sua responsabilidade financeira relativamente a somas subtraídas em detrimento do orçamento comunitário.

Durante estes últimos anos, as investigações efectuadas pelos serviços da Comissão e pelas administrações dos Estados-Membros demonstraram que as perdas eram ao mesmo tempo substanciais e se encontravam em crescimento.

2.2.1.1. Importações de veículos automóveis

A cooperação entre a Comissão (UCLAF) e as autoridades aduaneiras dos Estados-Membros e da Hungria permitiu actualizar as informações relativas à utilização de declarações falsas de origem húngara por um construtor automóvel japonês, relativamente a 58 000 veículos automóveis importados pela Comunidade Europeia. O pagamento de 10% de direitos aduaneiros foi assim eludido, com um prejuízo de 32 milhões de ecus para as finanças comunitárias.

O acordo aduaneiro entre a Comunidade Europeia e a Hungria prevê, com efeito, que os veículos automóveis provenientes deste país possam ser importados na Comunidade com isenção de direitos aduaneiros, através da apresentação de um certificado de origem húngara, mas somente se as peças constitutivas não originais (produzidas fora de Hungria e da União Europeia) não excederem 40% do valor dos produtos finais. Ora o fabricante japonês, que havia transferido a sua produção para a Hungria no final de 1993, de modo a poder recorrer progressivamente à subcontratação húngara e comunitária, não respeitou estas exigências durante os primeiros anos de fabrico, mas obteve indevidamente da administração húngara a emissão de certificados (EUR1) justificativos da origem húngara dos veículos.

Ao declararem originários da Hungria os veículos produzidos a partir de peças maioritariamente originárias do Japão, os importadores europeus e as sucursais do grupo estabelecidas em 14 Estados Membros beneficiaram, entre 1994 e 1997, de uma isenção de direitos aduaneiros na importação de 58.000 veículos em relação a um total de 98.000 importados durante aquele período.

Os Estados-Membros deram início aos processos de cobrança dos direitos aduaneiros em dívida pelas sucursais europeias do produtor e dos outros importadores comunitários. Só após conclusão das investigações efectuadas pela UCLAF e pelas autoridades aduaneiras dos Estados-Membros, foi possivel determinar os montantes desta fraude. Um controlo conjunto conjunto com as autoridades aduaneiras da Alemanha, efectuado nos termos d Regulamento (Euratom, CE) n° 2185/96 do Conselho [38] foi realizado junto dum operador daquele país. A cooperação aduaneira com a administração húngara revelou bem o empenhamento deste Estado no processo de pré-adesão.

[38] JO L 292, de 15.11.1996.

2.2.1.2. Importações de alho da China

A partir de 1993, a Comissão criou um sistema de certificados de importação para controlar as importações de alho proveniente da China [39]. As informações estatísticas na posse dos serviços da Comissão ou provenientes de fontes comerciais mostraram então um aumento súbito das importações de alho provenientes de certos países terceiros que, anteriormente, exportavam poucos (ou nenhuns) alhos para a Comunidade. Países terceiros como o Irão, os Emiratos Árabes Unidos, posteriormente a Malásia e recentemente a Jordânia e a Índia, situavam-se no itinerário das expedições de alhos a partir da China.

[39] A medida de protecção actual figura no Regulamento (CE) nº 1137/98 de 29.5.1998 (JO L 157, de 30.5.1998), que limita a 12 000 toneladas (nos dozes meses que terminam em 31 de Maio de 1999) a quantidade de alho proveniente da China coberta por certificados de importação.

A Comissão suspeitou ue as restrições à importação de alhos chinêses estavam a ser contornadas por uma declaração errada dos países de origem. No caso da Malásia, por exemplo, as autoridades deste país confirmaram aos serviços da Comissão que a Malásia não produzia alhos.

A UCLAF coordenou inquéritos, nomeadamente na Holanda, na Bélgica e na Itália, tendo resultado dessas que todos os fornecimentos em causa eram originários da China. Documentos falsos ou inválidos haviam sido apresentados aos importadores europeus. A Comissão e os Estados-Membros continuam a vigiar as importações de países terceiros neste sector, para detectar eventuais irregularidades.

Um importador holandês foi já objecto de procedimento judicial, na sequência da apreensão de 260 toneladas efectuada pelas autoridades portuguesas. Na Itália, as investigações junto dos importadores conduziram à apreensão de 1 100 toneladas de alhos. Esta fraude dá origem, não à elusão de direitos aduaneiros, pois as taxas aplicáveis à China e aos países terceiros são idênticas, mas a uma distorção do mercado comunitário do alho. Foram igualmente adoptadas medidas preventivas para evitar que novas quantidades de alho chinês excedentárias entrem no mercado da União; a legislação foi adaptada no sentido de se exigirem certificados de origem no caso de certos países exportadores, tais como a Malásia, os Emiratos Árabes unidos e o Irão, o que contribuiu para a redução significativas das importações a breve trecho.

2.2.1.3. Os têxteis chineses

As irregularidades neste sector parecem ter aumentado nos últimos anos.

As irregularidades baseiam-se numa falsa declaração por um importador relativamente à origem das suas mercadorias, infracção que tem como consequência contornar as restrições quantitativas (estabelecidas nas disposições relativas à emissão das licenças de importação na União Europeia) e eludir os direitos aduaneiros ou os direitos anti-dumping.

As vantagens que estas práticas ilícitas atribuem aos seus autores podem revelar-se comercialmente decisivas: a combinação de direitos de importação nulos ou reduzidos aliado à ausência de restrições quantitativas fornecem a estes defraudadores uma vantagem comercial imediata sobre os operadores que respeitam as regras do sistema.

É o que ilustra o caso dos têxteis chineses transbordados nas Maldivas. Uma missão comunitária verificou que uma carga de cerca de 18,5 milhões de T-shirts, importadas pela União Europeia como originárias das Maldivas, na realidade nunca tinham tocado o território deste país. Os inquéritos posteriores efectuados pelos serviços de investigação aduaneira da UCLAF e dos Estados-Membros interessados, com a cooperação de certas administrações de países terceiros, estabeleceram que as mercadorias têxteis em questão haviam sido inicialmente expedidas da República Popular da China. A falsa declaração inicial quanto à sua pretensa origem nas Maldivas produzia assim um duplo efeito, na medida em que permitia simultaneamente uma reivindicação irregular de uma preferência tarifária e o contornamento dos contingentes de importação em vigor na Comunidade sobre as mercadorias têxteis chinesas.

2.2.1.4. Importação de conservas de atum da Turquia [40]

[40] Cf. relatório anual de 1996, capítulo 3, ponto 3.2.2, página 33.

Em 1998, novas verificações permitiram concluir que a fraude, detectada em 1996, voltara a ser praticada: o tráfico era susceptível de prosseguir e revelaram-se necessárias novas verificações.

A missão comunitária confirmou em Junho de 1998 que, apesar das verificações precedentes efectuadas em 1996, os exportadores turcos continuavam as suas actividades ilegais. A análise dos documentos contabilísticos apresentados às autoridades turcas e aos investigadores comunitários como prova do estatuto originário dos produtos exportados revelou que alguns destes documentos não reflectiam a realidade das operações. Estas conclusões foram em seguida confirmadas pelas provas recolhidas no decurso de investigações conduzidas em França e em Espanha no quadro do Regulamento nº 2185/96, relativo aos controlos no local efectuados pela Comissão. Os Estados-Membros foram convidados a instaurar procedimentos para recuperação e a tomar todas as medidas úteis relativamente a estas importações.

2.2.2. O domínio da política agrícola comum

2.2.2.1. Exportações de carne destinadas à Jordânia

O exame a posteriori do volume das exportações com restituições de carne bovina destinada à Jordânia revelou, desde 1991, um crescimento das quantidades sem relação com o consumo local. A ausência de um acordo de assistência mútua com a Jordânia, bem como a inexistência de elementos concretos sobre eventuais irregularidades, não permitiram a abertura imediata de um inquérito. Mais recentemente, uma informação fidedigna, chegada à UCLAF, sobre a fraude suspeitada, permitiu, após ter sido exposta às autoridades jordanas, obter o seu acordo formal para a realização de uma missão de inquérito comunitária naquele país.

Após a reunião de toda a documentação necessária nos Estados-Membros intervenientes, o inquérito efectuado no local em Fevereiro-Março de 1998 permitiu estabelecer que cerca de 38 000 toneladas de carne bovina e 3 300 toneladas de carne de aves declaradas na alfândega não se destinavam ao consumo local: as provas da chegada ao destino fornecidas aos organismos pagadores para obter o pagamento das restituições eram falsas ou inadequadas.

Na maior parte dos casos, o operador jordano depositava na alfândega uma declaração de importação, a fim de obter um número de registo; em seguida, solicitava directamente a anulação do processo em curso e requeria um documento de reexportação em trânsito. Assim, não era cobrado qualquer direito aduaneiro e, ainda que nenhuma assinatura de aceitação definitiva figurasse nos documentos aduaneiros, os exportadores europeus recebiam como prova da chegada um duplicado do documento que havia sido anulado imediatamente após a sua emissão.

Noutros casos era estabelecida desde o início uma declaração de trânsito. A pedido dos exportadores, sociedades internacionais de vigilância homologadas estabeleciam, no entanto, um certificado de colocação no consumo local, fazendo uma referência precisa à declaração de trânsito, sem que se possa ter dúvidas quanto à natureza e ao significado deste documento.

Saliente-se, no entanto, que os funcionários da administração jordana fornecem habitualmente aos operadores, desde que esteja terminado o processo de desalfandegamento e se mostrem pagos os direitos aduaneiros, um certificado de cumprimento das formalidades de importação. Como é evidente, esta via normal nunca foi utilizada pelos exportadores.

Em todas as operações em causa (com duas excepções), o destino final das mercadorias era o Iraque. Para contornar o embargo, os operadores em causa efectuavam um simulacro de desalfandegamento na Jordânia e obtinham o pagamento das restituições. O montante das restituições indevidamente recebidas pelos exportadores graças a estas operações foi de cerca de 65 milhões de ecus.

2.2.2.2. Exportações de vinho [41]

[41] Cfr. relatório anual de 1996, capítulo 3, ponto 3.1.6, página 32.

Os inquéritos sobre as exportações fictícias de vinho para países da Europa de Leste foram alargados ao conjunto das exportações por grosso de vinho italiano, com restituições, entre 1992 e 1995. Os inquéritos já chegaram ao seu termo.

Missões no local efectuadas em vários Estados-Membros (França, Grécia e Itália) e em países terceiros (Eslovénia, Croácia, Roménia, Macedónia [42] e Rússia) permitiram estabelecer que uma grande parte do vinho exportado (80%) não foi regularmente colocada no mercado nos países de destino. O vinho, acompanhado de falsos documentos ou de certificados incorrectos, era submetido ao regime de importação temporária e em seguida reexportado ou descarregado em contrabando.

[42] As restituições à exportação com destino a estes países terceiros foram abolidas pelo Regulamento (CE) nº 213/94 da Comissão, de 31 de Janeiro de 1994, que altera o Regulamento (CEE) nº 2137/93, que fixa as restituições à exportação no sector vitivinícola (JO L 27 de 1.2.1994).

Outra parte do vinho (10%) nunca foi descarregado nos portos de destino e foi dirigida para a Suíça, destino que não beneficia da concessão das restituições à exportação. Foram então apresentadas falsas provas de colocação no consumo, para o recebimento das restituições.

O resto do vinho (10%) revelou-se um produto de substituição com qualidades e características tais que não era elegível para beneficiar de restituições.

Estas irregularidades dizem respeito a 80% do total das exportações de vinho da Itália (ou seja, 350 000 hectolitros). Estão em causa quatro sociedades, duas das quais têm relações directas com o crime organizado. Foram iniciados procedimentos para recuperação das restituições indevidamente pagas, no valor de 6,5 milhões de ecus.

Neste caso, os procedimentos judiciários contra as empresas implicadas encontram-se na fase de julgamento. A Comissão colabora com as autoridades judiciárias e os funcionários da UCLAF que realizaram os inquéritos foram ouvidos, na qualidade de testemunhas de acusação, pelo tribunal encarregue do caso. Os documentos e declarações recolhidos por ocasião das missões nos países terceiros foram admitidos nos procedimentos judiciais como elementos de prova da acusação.

2.2.2.3. Batatas - amido

Segundo os relatórios sobre o mercado do amido disponíveis no final de 1997, os Países Baixos, tradicionalmente um importante produtor de amido, conheceram um excedente de produção de cerca de 200 000 toneladas de batatas destinadas ao fabrico de amido. Estas batatas não podiam ser aceites pela indústria de transformação, pois a quota nacional de amido já havia sido atingida.

No início de 1998, a UCLAF foi informada de que este excedente de batatas parecia ter desaparecido do mercado holandês. Suspeitou-se que certas quantidades haviam sido transportadas para a Alemanha, pois, neste mercado, manifestava-se uma certa penúria.

Com base nestas informações, a Comissão entrou em contacto com as autoridades alemãs e a UCLAF, em cooperação com as administrações nacionais competentes, iniciou um inquérito no seios da indústria alemã do amido,

Os investigadores detectaram um certo número de irregularidades e puderam demonstrar que importantes quantidades de batata destinada à produção de amido, de origem holandesa, haviam sido transportadas para a Alemanha, fornecidas a empresas alemãs e transformadas em amido, beneficiando do auxílio comunitário.

Até à data, as autoridades alemãs já recuperaram 1,5 milhões de ecus de auxílio indevidamente pagos. A investigação conjunta da UCLAF e das autoridades alemãs continua em curso e os montantes em causa, incluindo os montantes indevidamente pagos e as multas previstas pelo Regulamento (CEE) nº 97/95 da Comissão [43], deverão elevar-se a vários milhões de ecus.

[43] Regulamento (CE) nº 97/95 da Comissão de 17.1.1995, que fixa as normas de execução do Regulamento (CEE) nº 1766/92 do Conselho, no que diz respeito ao preço mínimo e ao pagamento compensatório a pagar aos produtores de batata, e do Regulamento (CE) nº 1868/94 do Conselho, que institui o regime de contingentes para a produção de fécula de batata (JO L 16 de 24.1.1995).

2.2.2.4. Quotas leiteiras

Agindo conjuntamente com as autoridades britânicas (Intervention Board), a UCLAF conduziu uma investigação junto de uma sociedade da Irlanda do Norte sobre vendas suspeitas de leite e produtos de lácteos desta sociedade a uma sua filial situada na República da Irlanda. O controlo incidiu sobre os registos e sobre a documentação relativa às vendas de leite. A análise comparativa revelou divergências no teor de gordura declarada em quantidades significativas de natas vendidas durante o período de 1995 a 1997.

Uma investigação complementar nas instalações da filial na República da Irlanda permitiu descobrir que o teor em matérias gordas das entradas de leite era sistematicamente subdeclarado, o que evitava pagar a taxa normalmente devida em beneficio do orçamento comunitário. A sociedade da Irlanda do Norte exagerava o teor de matérias gordas dos fornecimentos de natas: dissimulava assim, na relação leite/matérias gordas, volumes suplementares de matérias gordas, evitando a detecção da fraude no quadro de verificações que incidissem unicamente sobre as entradas e as saídas de matérias gordas.

Um exame detalhado, efectuado pela UCLAF e pelo Ministério irlandês da Agricultura, aos registos da sociedade produtora revelou que o teor em matéria gorda do leite havia sido subdeclarado durante as campanhas leiteiras de 1995-1996 e de 1996-1997, conduzindo a um prejuízo de 2,2 milhões de ecus em detrimento do orçamento comunitário, soma que foi paga pela sociedade em questão em Maio de 1998.

2.2.3. O domínio das políticas estruturais

2.2.3.1. Financiamento de colégios universitários pelo Fundo Social Europeu (FSE)

Após acordo das autoridades britânicas, um colégio participou, durante o período de 1994-1996, em 10 projectos, recebendo, no total, um financiamento do FSE de 2,1 milhões de ecus.

Na sequência de uma suspeita de práticas irregulares e de má gestão dos fundos pelo colégio, a UCLAF procedeu, com a ajuda das autoridades nacionais, a um controlo de todas as actividades daquele estabelecimento de ensino.

A UCLAF constatou principalmente que os fundos do FSE haviam sido irregularmente utilizados, na medida em que, nem os conteúdos do curso do FSE, nem os estudantes interessados, podiam ser diferenciados da actividade principal do colégio. Os estudantes eram seleccionados ao acaso a partir da base de dados do colégio, e mesmo os seus departamentos não estavam informados desse facto. Na realidade não pôde ser identificado qualquer curso do FSE.

A Comissão instaurou os procedimentos administrativos previstos no artigo 24º do Regulamento (CEE) nº 4253/88 do Conselho [44], para a supressão ou a redução do financiamento e a recuperação dos montantes indevidamente pagos. O Reino Unido foi convidado a rever os critérios de aprovação destes projectos, nomeadamente quando pela natureza da instituição escolar, a acção do FSE não puder ser claramente distinguida da actividade principal. O controlo da actividade do FSE pelas autoridades nacionais deve igualmente ser revisto e alargado a um conjunto de vinte outros colégios do Reino Unido, em que poderão ter ocorrido as mesmas irregularidades.

[44] JO L 374, de 31.12.1988, páginas 1 à 14.

Este caso ilustra a necessidade de controlos nacionais aprofundados nos diferentes estádios do desenvolvimento dos projectos financiados pelos Fundos Estruturais. A Comissão deve intervir quando se verifica uma insuficiência desses controlos.

2.2.3.2. Fundo Social Europeu: Holanda, região «Rijnmond e Gelderland»

Em 1998, uma auditoria financeira efectuada pelos serviços da Comissão nas regiões de Rijnmond e Gelderland, nos Países Baixos, relativa às acções de formação profissional co-financiadas no quadro do Fundo Social Europeu, revelou a existência de irregularidades.

Após uma análise da situação, a Comissão alargou a auditoria a outros projectos e solicitou às autoridades nacionais que procedessem a controlos relativos à totalidade das acções co-financiadas nas regiões em causa.

Os resultados dos controlos suplementares confirmaram a existência de irregularidades numa escala mais alargada (aumento artificial das despesas, do co-financiamento público e do número de horas de formação) e revelaram a existência de problemas ligados ao funcionamento dos sistemas de controlo a nível nacional.

Ao mesmo tempo, prosseguem os procedimentos previstos no artigo 24º do Regulamento (CEE) nº 4253/88 do Conselho relativos à suspensão, redução ou supressão do financiamento, num montante de cerca de 2,5 milhões de ecus.

Realizaram-se contactos entre os serviços da Comissão e as autoridades holandesas, tendo sido acordado que estas procederiam imediatamente à comunicação das irregularidades verificadas, não só no domínio do FSE, mas também na totalidade do domínio das políticas estruturais, em conformidade com as disposições do Regulamento (CEE) nº 4253/88, com as alterações introduzidas pelos Regulamentos (CEE) nº 2082/93 [45] e (CE) nº 1681/94.

[45] JO L 193, de 31.7.1993

Foram igualmente instauradas acções judiciais.

2.2.3.3. FEOGA - Orientação

Os inquéritos iniciados em 1997, relativos aos projectos-piloto e aos projectos de demonstração financiados ao abrigo do artigo 8º do Regulamento (CEE) nº 4256/88 do Conselho [46], no quadro do FEOGA - Orientação, continuam em curso e foram alargados a novos projectos.

[46] JO L 374, de 31.12.1988, páginas 25 a 28.

As averiguações confirmaram os resultados dos inquéritos precedentes, a saber, a existência de redes de empresas ligadas por proprietários ou gerentes idênticos. Várias destas sociedades são sociedades offshore, constituídas ao mesmo tempo que eram aprovados os projectos, com a única finalidade de obter fundos comunitários para serviços praticamente inexistentes. Os financiamentos em causa circularam entre as diversas empresas até que uma parte deles acabou por escapar do circuito.

Estes fluxos financeiros foram realizados graças a numerosas facturações internas fictícias, na ausência de qualquer convenção ou contrato preliminar, e por vezes mesmo sem as capacidades operacionais e/ou técnicas necessárias. O co-financiamento privado, tal como previsto pela Comissão, não existe. Só uma pequena parte das despesas pôde realmente ser justificada. Verifica-se uma falsificação sistemática, sobrefacturação e facturação entre as empresas das mesmas redes por serviços inexistentes. Foram igualmente descobertas neste sistema de fraude responsabilidades no que diz respeito às sociedades de lobby, elas próprias «off-shore», desempenhando o papel de "interface" entre os beneficiários e a Comissão.

Os inquéritos judiciais realizados em Espanha, Itália e Portugal, países em relação aos quais a Comissão procedeu em 1997 à notificação das autoridades competentes, continuam ainda em curso. Em 1998, a Comissão procedeu à notificação das autoridades judiciais francesas relativamente a outros projectos nos termos do artigo 8º do Regulamento nº 4256/88.

Além disso, nos termos do artigo 209º- A do Tratado CE [47], os magistrados encarregues dos processos nos cinco países em causa reuniram-se, por iniciativa da UCLAF, para serem informados sobre as iniciativas judiciais em curso, assegurando a respectiva coordenação.

[47] Artigo 280 do Tratado de Amsterdão, que entrou em vigor em 1 de Maio de 1999.

Verificou-se, por outro lado, que certas redes de empresas, beneficiárias destes projectos, se candidataram igualmente a projectos no domínio da investigação, que também deram origem à notificação das autoridades judiciais italianas.

É de notar que um dos ministérios públicos encarregados do processo já intentou acções judiciais contra os responsáveis implicados nesta rede.

Além disso, a Comissão recorreu ao artigo 24º do Regulamento (CEE) nº 4253/88 do Conselho para revogar decisões e recuperar montantes indevidamente pagos, com justificação nos resultados dos inquéritos relativos a cada um dos projectos. Para o efeito, relativamente a 20 projectos que foram objecto de inquéritos judiciais, a Comissão tomou 19 decisões de supressão do financiamento e de recuperação, no montante total de 10 683 525 ecus.

2.2.3.4. PIC LEADER I

Informações recebidas por ocasião do inquérito nos termos do artigo 8º do Regulamento nº 4256/88, relativas a projectos italianos financiados no quadro da iniciativa comunitária LEADER I [48] e analisadas pela UCLAF, conduziram a Comissão a proceder a um novo inquérito.

[48] As iniciativas comunitárias são instrumentos específicos das políticas estruturais das Comunidades. A iniciativa LEADER I, lançada pela primeira vez em 1989, apoia projectos de desenvolvimento rural, concebidos e geridos por parceiros locais, que colocam a tónica no carácter inovador, demonstrativo e transferível das acções.

O objectivo deste inquérito consistia mais particularmente em controlar eventuais sobreposições dos fundos entre um projecto «artigo 8º» e projectos financiados no quadro do PIC LEADER I.

O controlo no local revelou problemas importantes. Grande parte das despesas apresentadas respeitava, na realidade, a despesas de funcionamento da sociedade gerente. Existia também uma certa confusão entre a gestão do programa e os interesse privados. Relativamente a várias medidas ou acções, as convenções com os beneficiários foram assinadas fora do período de elegibilidade. Todas estas medidas ou acções são, portanto, inelegíveis.

A supressão de numerosas acções engendrou uma taxa de realização extremamente baixa. Se se excluir as despesas de funcionamento, os projectos e materiais e os estudos, a taxa real relativa às realizações concretas é extremamente baixa, em relação à taxa inicial proposta no programa. O montante envolvido, no quadro do projecto PIC LEADER I, eleva-se a 2 milhões de ecus.

2.2.3.5. Instrumento Financeiro da Orientação da Pesca (IFOP) - Sector da aquacultura - Sobrefacturação do equipamento

Informações recebidas e analisadas a nível da Comissão, relativas aos projectos financiados no quadro do Regulamento (CEE) nº 3699/93 do Conselho [49], levaram a UCLAF a abrir um inquérito sobre os auxílios aos investimentos no domínio da aquacultura (IFOP).

[49] Regulamento (CEE) nº 3699/93 do Conselho, de 21.12.1993, que define os critérios e condições das intervenções comunitárias de finalidade estrutural no sector da pesca e da aquacultura, bem como da transformação e da comercialização dos seus produtos (JO L 346 de 13.12.1993).

Trata-se, no caso concreto, de projectos apresentados pela Grécia, co-financiados à taxa de 34% pelo orçamento comunitário e de 11,3% pelo orçamento nacional, emanando o restante dos beneficiários privados.

O inquérito levado a efeito pela Comissão revelou sobrefacturações muito significativas quanto a um equipamento de aquacultura proveniente de um segundo Estado-Membro (Irlanda). Em relação a cinco destes projectos, o montante das facturas do fornecedor em questão eleva-se a 2 287 000 ecus.

Foi descoberto, no do primeiro Estado-Membro citado e num outro, a existência de facturas do mesmo fornecedor para outros projectos co-financiados pelo IFOP. O inquérito em curso determinará o montante das somas desviadas.

Além disso, o inquérito demonstrou que esta prática foi instituída pelo fornecedor, por meio do seu representante local no Estado-Membro de origem dos beneficiários do projecto (que não aparecia no circuito oficial). Todos ganhavam, fornecedor e beneficiários: um arranjava clientes para os seus produtos e os outros faziam suportar a totalidade das facturas em causa pelos financiamentos comunitário e nacional.

Uma vez mais, verificou-se que, também no domínio dos Fundos Estruturais, uma fraude que nasce num Estado-Membro pode levar os investigadores a inquirir em vários outros Estados-Membros. Este inquérito mostra que, num sector que permite a empresas que trabalham a nível local beneficiar de investimentos co-financiados pela Comunidade, pode haver ramificações em vários Estados-Membros relativamente a casos que, à primeira vista, pareceriam poder ser tratados a nível local.

2.2.4. O domínio das despesas directas

As despesas directas beneficiam os interessados sob a forma de subvenções ou de contratos directamente geridos e controlados pelos serviços da Comissão, representando cerca de 13% das despesas comunitárias em 1998. Este domínio foi objecto de um vasto debate no seio das instituições e da opinião pública. Os Estados-Membros não intervêm directamente na gestão destas despesas e é às instituições que cabe reprimir os casos de fraude e de irregularidade detectados. O Tribunal de Contas e a Comissão colaboram nesta óptica: os controlos do Tribunal que revelem eventuais irregularidades são sistematicamente objecto de uma transmissão formal à Comissão (UCLAF) no quadro de acordos entre as duas instituições.

Sabe-se, por outro lado, que, na sequência de várias investigações no seio dos serviços da Comissão, o serviço anti-fraude desta instituição (task-force «UCLAF») [50] identificou um certo número de casos de irregularidades graves e de má gestão. O Parlamento Europeu foi levado a suscitar, no plano político, a problemática das irregularidades na gestão de programas comunitários, como o ECHO ou o «Leonardo».

[50] Cf. ponto 0 infra.

2.2.4.1. Programa de formação profissional «Leonardo da Vinci»

Em 1995, a Comissão Europeia lançou o programa Leonardo da Vinci, com a finalidade de executar uma política de formação profissional que apoie as iniciativas desenvolvidas pelos diferentes Estados-Membros neste domínio.

Na sequência de um concurso público, foi assinado um contrato com uma sociedade belga, um Gabinete de Assistência Técnica (GAT) que devia ajudar a Comissão na administração do programa, que representa cerca de 7 milhões de ecus por ano.

Em 1997 e 1998, os serviços de verificação da Comissão fiscalizaram o funcionamento administrativo e operacional do GAT «Leonardo da Vinci» e concluíram por uma falta de controlo interno das transacções financeiras e um deficiente controlo das actividades, permitindo a existência de irregularidades no seio do GAT.

Os controlos da Comissão revelaram, além disso, irregularidades no GAT.

Após um exame completo, a UCLAF identificou quatro casos de irregularidades susceptíveis de procedimentos penais que foram transmitidos às autoridades judiciais belgas, tendo sido aberta a instrução.

2.2.4.2. As despesas de «Investigação - Telecomunicações»

Agindo com base nas observações do Tribunal de Contas dirigidas ao membro responsável da Comissão, os serviços desta última instituição efectuaram uma série de inquéritos relativos aos contratos celebrados pela Comissão com dois grupos de sociedades gregas.

A Comissão verificou que os dois grupos (compostos essencialmente por pequenas e médias empresas) celebraram, com numerosas Direcções-Gerais da Comissão, um número muito significativo de contratos com diferentes bases jurídicas.

O primeiro grupo, constituído por duas pequenas sociedades gregas, celebrou com três Direcções-Gerais distintas, com três bases jurídicas diferentes, 17 contratos, principalmente contratos de investigação com partilha de despesas, acarretando um sobrecusto para a Comunidade superior a 4 milhões de ecus.

O segundo grupo, incluindo três pequenas sociedades, duas na Grécia uma na Bélgica, participou ou participa actualmente em 21 contratos de investigação com partilha de despesas, com duas bases jurídicas e quadro Direcções-Gerais distintas, bem como em sete outros contratos nos programas PACT [51] e «Leonardo» [52]. No total, estes projectos ocasionaram um custo para a Comunidade de mais de 6 milhões de ecus.

[51] Decisão 93/45/CEE do Conselho (JO L16 de 25.1.1993, página 55).

[52] Decisão 94/819/CE do Conselho (JO L 340 de 29.12.1994, página 8).

Os resultados das investigações da Comissão nos dois grupos, efectuados em companhia de representantes das autoridades gregas, confirmaram que estes dois grupos apresentavam despesas que não podiam ser justificadas e que estavam sistematicamente inflacionadas.

Ainda que os dois grupos não tenham apresentado documentos financeiros ou bancários adequados, verificou-se que as despesas apresentadas, tanto para a mão-de-obra como para os custos de funcionamento, não tinham qualquer relação com os custos reais. Por exemplo, no que diz respeito ao primeiro grupo, as despesas de mão-de-obra declaradas nos contratos eram, em média, cinco vezes mais elevadas do que os vencimentos efectivamente pagos aos directores e empregados. O segundo grupo conservou irregularmente fundos destinados a outros parceiros para certos projectos.

A ausência de apresentação de documentação adequada justifica que as autoridades gregas levem a efeito investigações suplementares relativas a uma eventual fraude fiscal. No que lhe diz respeito, a Comissão pôs termo às suas relações contratuais com os dois grupos de sociedades gregas e emitiu ordens de reembolso correspondentes aos montantes indevidamente pagos.

2.2.5. Inquéritos que compreendem aspectos internos

Na sequência de vários inquéritos no domínio das despesas directamente geridas pela Comissão, a task-force UCLAF tratou de vários casos de má gestão, relativamente aos quais existiam sérias suspeitas de graves irregularidades. Alguns destes casos compreendiam uma vertente interna. A Comissão procedeu à revisão das regras de execução deste tipo de inquéritos, adoptando a sua decisão de 14 de Julho de 1998 relativa aos inquéritos efectuados pela UCLAF [53].

[53] Cfr. doc. C (1998) 2049/5 de 13.7.1998.

2.2.5.1. Contrato de vigilância dos edifícios da Comissão

A partir de afirmações publicadas na imprensa belga em Agosto de 1997, que punham em causa responsabilidades pessoais na atribuição do contrato de vigilância dos edifícios da Comissão no período de 1992-1997, o inquérito levado a efeito pela UCLAF em associação com os serviços de auditoria do Controlo Financeiro da Comissão constatou uma série de práticas irregulares.

A escolha do contratante para a adjudicação do contrato (80 milhões de ecus em cinco anos) foi efectuada na sequência de concurso público e parecer da Comissão Central de Compras e Contratos (CCCC), garante da regularidade dos procedimentos aplicáveis às relações contratuais da Comissão.

As averiguações feitas no seio da Comissão e, principalmente, no "Bureau de Sécurité" (BDS), serviço responsável pela execução e acompanhamento do contrato, levaram às primeiras constatações de infracção às regras de procedimento interno:

- Aditamentos ao contrato sob a forma de adicionais, incluindo cláusulas não conformes com o contrato aprovado pelos serviços especializados da Comissão (CCCC e Controlo Financeiro);

- Utilização de pessoal afectado a funções administrativas no seio do BDS, à margem das regras de recrutamento aplicáveis aos prestadores de serviços externos excepcionalmente recrutados para este trabalho.

O prosseguimento do inquérito junto da sociedade titular do contrato comprovou definitivamente a existência de irregularidades nas diferentes fases do tratamento das ofertas, da elaboração e da execução do contrato.

As conclusões do inquérito foram transmitidas imediatamente ao procurador de Bruxelas, que iniciou as suas investigações no início de 1999, no quadro de uma instrução que deverá definir as eventuais responsabilidades pessoais, tanto na Comissão como no seio da sociedade.

Na mesma ocasião, a Comissão iniciou procedimentos disciplinares contra quatro funcionários.

2.2.5.2. Desvio de fundos destinados aos programas de ajuda exterior

Na sequência de suspeitas sobre o destino final das ajudas humanitárias previstas por quatro contratos geridos pelo ECHO, no decurso do período de 1993 a 1995 (um sobre a região africana dos Grandes Lagos e os outros três relativos à ex-Jugoslávia), a UCLAF decidiu lançar um inquérito.

Uma primeira verificação em Dublin e no Luxemburgo, em Outubro de 1997, revelou que uma parte dos fundos fora utilizada para financiar de forma irregular pessoal externo que trabalhava para a Comissão, dentro e fora das suas instalações. Além disso, descobriu-se que a sociedade luxemburguesa em causa beneficiava, por outro lado, há mais de duas décadas, de contratos muito importantes com outros serviços da Comissão, no valor de várias dezenas de milhões de ecus. O montante dos financiamentos concedidos pelo ECHO a esta estrutura e às sociedades «off-shore» dela dependentes elevava-se a 2,4 milhões de ecus.

Um missão de controlo na ex-Jugoslávia, em fins de Janeiro de 1998, demonstrou que os três contratos relativos a esta região não haviam sido executados no terreno e que nem as pessoas mencionadas nos relatórios finais, nem o equipamento, foram utilizados como havia sido indicado.

Em Fevereiro e Março de 1998, as reuniões com os funcionários que assumiram, no seio do ECHO, a responsabilidade hierárquica e organizacional pela execução destes contratos, confirmaram a constatação de que aqueles contratos serviam para financiar irregularmente, em parte, o recrutamento de pessoal externo (cerca de 31 pessoas extra-muros e intra-muros contribuiram efectivamente, entre 1992 e 1995, para o funcionamento do ECHO em Bruxelas, dado que, nos primeiros anos da sua criação, este serviço estava insuficientemente dotado de recursos humanos). Apesar das tentativas para reconstituir, na ausência de documentação disponível, as despesas em causa, os esforços foram insuficientes para explicar a utilização da totalidade dos fundos e a estimativa fica aquém das somas envolvidas.

Entre o fim de Março e o princípio de Maio de 1998 foi levado a efeito um controlo no local, nos termos do Regulamento nº 2185/96, junto da sociedade luxemburguesa responsável pela execução dos quatro contratos em causa. Não foi apresentado, no decurso desse controlo, qualquer registo contabilístico para justificar os montantes pagos a título da execução dos contratos.

Outro aspecto deste caso, examinado no final de Junho de 1998, revelou que um funcionário do ECHO, responsável pela gestão das despesas destes quatro contratos, beneficiara de pagamentos de sociedades directamente implicadas nesta operação por trabalhos que, aparentemente, nunca foram efectuados. O funcionário foi suspenso das suas funções em meados de Julho de 1998 e demitido com perda de uma parte dos seus direitos de pensão [54].

[54] O director do ECHO na altura dos factos, pelo seu lado, foi igualmente alvo de um processo disciplinar, em que não foi encontrada matéria incriminatória.

Outros inquéritos efectuados no final de Agosto e no princípio de Novembro de 1998 indicaram que outros pagamentos haviam sido efectuados por sociedades, controladas pela sociedade luxemburguesa objecto do primeiro controlo. Destes pagamentos beneficiaram dois outros funcionários da Comissão colocados em serviços alheios ao ECHO, em contrapartida de serviços prestados, muito parciais ou inexistentes. Esses dois funcionários foram suspensos. Um deles já foi objecto de uma medida de retrogradação; o processo disciplinar relativo ao segundo ainda está em curso.

Todos os dossiers que continham elementos para procedimento criminal foram enviados ao Ministério Público luxemburguês.

2.3. A fiscalidade indirecta: o IVA

As perdas significativas de receita do IVA consecutivas a fraudes transnacionais, já realçadas no relatório do ano passado [55], continuaram e até cresceram em 1998. A Comissão apoiou um certo número de acções de luta contra as fraudes relativas, nomeadamente, a metais preciosos, peças de computador e automóveis. U