Parecer do Comité Económico e Social sobre a «Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu "Política da Comunidade Europeia no domínio das águas"»

(97/C 30/02)

Em 5 de Março de 1996, a Comissão decidiu, nos termos do disposto no artigo 198º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a comunicação supramencionada.

A Secção de Ambiente, Saúde Pública e Consumo, encarregada da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 16 de Julho de 1996, sendo relatora M. Sánchez Miguel.

Na 338ª reunião plenária (sessão de 25 de Setembro de 1996), o Comité Económico e Social adoptou o seguinte parecer por 97 votos a favor e 2 abstenções.

1. Introdução

1.1. A Comunicação em apreço insere-se no âmbito do 5º Programa Comunitário de política e de acção em matéria de ambiente e responde ao apelo a uma revisão aprofundada da política comunitária no domínio das águas numa perspectiva básica de protecção dos recursos hídricos, relegando para segundo plano outras considerações que não constituem o seu tema principal.

1.2. Com esta revisão da política comunitária pretende-se chegar a uma política sustentável no domínio das águas que satisfaça os objectivos que a seguir se enumeram, ainda que se considere que esses objectivos nem sempre serão compatíveis entre si:

- garantir o abastecimento de água potável em quantidade suficiente e de boa qualidade;

- assegurar que a quantidade e qualidade dos recursos hídricos satisfazem as necessidades económicas;

- assegurar que a quantidade e qualidade dos recursos hídricos são suficientes para preservar os ecossistemas das zonas terrestres e húmidas;

- evitar as secas e as cheias.

A Comunicação conclui pela necessidade de uma Directiva-Quadro que integre e actualize a legislação vigente.

1.3. O Comité Económico e Social defendera uma maior coerência da política comunitária no domínio das águas, nomeadamente no seu parecer () sobre a revisão da directiva relativa à qualidade da água destinada ao consumo humano ().

Por consequência, o CES considera muito positiva a proposta de uma Directiva-Quadro para protecção da quantidade e qualidade dos recursos hídricos na União Europeia.

2. Quantidade dos recursos hídricos

2.1. Um aspecto insuficientemente abordado na Comunicação é a definição da água como recurso natural renovável e limitado, que pode tornar-se escasso devido às irregularidades climáticas em algumas regiões da UE, como é hoje particularmente o caso nos Estados da bacia mediterrânica. O previsível impacte das actuais alterações climáticas no ciclo hídrico natural em toda a União Europeia deve continuar a ser objecto de estudo prioritário.

2.2. A definição de uma política sustentável no domínio das águas deve ter em conta um novo elemento - a quantidade dos recursos hídricos - dada a sua estreita relação com a qualidade dos mesmos (diluição da poluição, caudal ecológico, fixação de valores mínimos de emissão, etc.).

2.3. A existência de recursos hídricos suficientes, isto é, na quantidade necessária para satisfação das necessidades dos seres humanos e dos ecossistemas naturais, não depende da procura contínua de novas fontes de recursos, muitas vezes com elevados custos e enormes impactes sociais, económicos e ambientais - as chamadas políticas da oferta - devendo antes basear-se em políticas da procura que visem adaptar as diversas utilizações da água em função dos limitados recursos existentes.

2.4. Neste sentido, há que desenvolver na Comunidade uma nova cultura de utilização, reutilização e poupança da água que, tendo em conta as especificidades regionais, integre a protecção da qualidade e quantidade dos actuais recursos através de políticas de conservação mais apropriadas, tarifas razoáveis e uma melhor educação dos consumidores. Esta nova cultura é fundamental para uma utilização sustentável dos recursos hídricos que permita que os objectivos da política no domínio das águas definidos no ponto 1.2 supra sejam sempre compatíveis entre si.

2.5. O Comité considera que seria conveniente atribuir prioridades aos objectivos fixados na Comunicação, conferindo maior importância às exigências ambientais, essenciais tanto para a segurança do abastecimento de água potável como para a prevenção das secas e das cheias e para a consecução de um desenvolvimento económico (indústria, agricultura e serviços) sustentável.

Neste sentido, a ordem de prioridades a estabelecer seria a seguinte:

- abastecimento para consumo humano;

- garantia dos requisitos ecológicos;

- utilizações agrícolas e industriais;

- lazer e outras utilizações não essenciais.

3. Elementos com incidência na prossecução dos objectivos da política no domínio das águas

3.1. O Comité considera apropriada a enumeração e classificação dos elementos com incidência na prossecução dos objectivos de uma política sustentável no domínio das águas.

3.2. Todavia, a análise - ainda que necessariamente breve - que a Comissão faz, na sua Comunicação, do que designa por «outros efeitos adversos das actividades humanas» é insuficiente. Há que desenvolver o conceito de gestão sustentável e de protecção dos recursos hídricos em relação com as infra-estruturas utilizáveis e o seu impacte ambiental, bem como com outras políticas relacionadas com tal gestão, como por exemplo a prevenção da erosão, a reflorestação, etc.

4. Princípios fundamentais da política da CE no domínio das águas

4.1. O quadro geral da política comunitária está definido no artigo 130º-R do Tratado, que estabelece os princípios básicos da política no domínio do ambiente, dos quais o Comité destacaria o princípio de «poluidor-pagador».

4.2. Em relação à utilização dos dados científicos e técnicos disponíveis no contexto do princípio da precaução, o Comité considera que as administrações deverão obrigatoriamente efectuar estudos rigorosos que garantam a fiabilidade das previsões relativas a diversas variáveis económicas e sociais, tais como os consumos futuros de água para as actividades económicas e a utilização de substâncias perigosas autorizadas na indústria, na agricultura, etc., uma vez que dessas previsões podem resultar empreendimentos de elevados custos no domínio das infra-estruturas, instalações e tratamentos que poderão não corresponder às necessidades e ter efeitos negativos em termos de eficácia e de rentabilidade.

4.3. Quanto à relação custos/benefícios, o Tratado dispõe que, na definição dos objectivos específicos da política no domínio do ambiente, se deverão ter em conta as vantagens e os encargos que podem resultar da actuação ou da ausência de actuação, tendo em vista a melhor solução para as diferentes opções estratégicas.

Contudo, é bem sabido - pelo que deveria ser tido em conta tanto na Comunicação como na ulterior elaboração de uma directiva - que, não obstante a avaliação monetária dos recursos naturais ser um dos objectivos do desenvolvimento sustentável, essa avaliação não pode ser feita encarando os recursos exclusivamente como mercadorias, por diversas razões:

a) importância vital de um recurso como a água para a sobrevivência do ser humano e dos ecossistemas, já que se trata de um bem precioso não quantificável em termos económicos;

b) dificuldade em avaliar, do ponto de vista económico, outros aspectos ou fenómenos ligados aos recursos hídricos: custos associados à erosão ou à desertificação, à preservação da riqueza paisagística e à diversidade genética dos ecossistemas afectados pela poluição ou sobreutilização dos recursos;

c) o facto de os preços de produção, distribuição e consumo de água terem sido, em parte, estabelecidos sem ter em conta o correspondente impacte ambiental, pelo que não reflectem o custo real para a sociedade.

Para que esta análise custos/benefícios tenha expressão concreta na legislação relativa às águas, há que definir prioridades e programas rentáveis e eficazes na perspectiva dos custos, por forma a que estes se não repercutam na factura do cliente devido aos efeitos cumulativos das diversas políticas da UE.

4.4. Com base nas reflexões que precedem, o Comité entende que:

- os recursos hídricos não podem ser vistos apenas como mais uma mercadoria, dadas as suas características: são insubstituíveis para a vida humana, para a sobrevivência de todos os ecossistemas e para a manutenção das actividades produtivas essenciais; assim, a sua protecção e gestão exigem grande participação da sociedade em geral e dos agentes socioeconómicos em particular;

- a política no domínio das águas jamais deverá ser utilizada como arma política que discrimine outros povos;

- a Comunidade deverá velar por que tanto as normas comunitárias como a utilização dos instrumentos de política económica ambiental não sejam utilizados para falsear a concorrência, dada a repartição desigual destes recursos.

5. Proposta de Directiva-quadro relativa aos recursos hídricos

5.1. A Comissão considera que a legislação comunitária existente é obsoleta e que a coerência e eficácia dos diversos actos que a constituem melhorarão com a adopção de uma Directiva-Quadro relativa aos recursos hídricos que inclua:

- os aspectos quantitativos e qualitativos relativos às águas;

- a gestão das águas superficiais e das águas subterrâneas;

- a utilização dos recursos hídricos e a protecção do ambiente;

- a luta contra a poluição por meio do controlo das emissões e descargas e da definição de objectivos de qualidade;

- a integração da política no domínio das águas com as demais políticas.

5.2. O Comité apoia esta Directiva-Quadro e considera que a sua eficácia aumentaria se nela se incluísse um aspecto muito importante para a sua aplicação:

5.2.1. uma maior integração da política no domínio das águas na agricultura, fomentando-se desde a investigação de técnicas de irrigação mais eficientes e de novos fertilizantes e pesticidas não agressivos para o ambiente até à utilização de fórmulas de reutilização de águas residuais; dever-se-ia ainda fomentar técnicas agrícolas que utilizem menos produtos agroquímicos para obter os mesmos resultados;

5.2.2. nela se integrando ainda os aspectos da gestão das águas subterrâneas e costeiras com incidência nesta nova política.

5.3. A aplicação da Directiva-Quadro exigirá a elaboração de Planos Integrados de Gestão das Águas nas Bacias Hidrográficas (zonas de captação).

O Comité apoia estas ideias pela sua adequação a uma gestão sustentável dos recursos hídricos e ao desenvolvimento e protecção dos ecossistemas das zonas terrestres e húmidas.

5.4. O Comité considera, todavia, que:

- há que ter em conta o cumprimento dos acordos internacionais firmados com países terceiros para a definição dos problemas de gestão das bacias hidrográficas (zonas de captação) extracomunitárias; caso tais acordos não existam, deverá a Comissão tomar medidas para o efeito;

- é necessário proceder à classificação dos diversos tipos de bacias hidrográficas existentes na Comunidade para que, em função das suas características (condições climáticas, ecossistemas que suportam, morfologia, relação com as actividades produtivas, composição do solo, etc.) seja possível definir os Planos Integrados de Gestão das Águas nas referidas bacias.

Além disso, para que estes Planos sejam verdadeiros instrumentos de gestão, o Comité considera que a directiva deverá incluir os mecanismos seguintes:

a) participação de todos os agentes sociais e económicos na definição dos planos;

b) definição dos órgãos de acompanhamento e controlo dos planos, nos quais deverão estar representados os agentes sociais e económicos;

c) estabelecimento de canais específicos de financiamento total ou parcial das acções previstas nos planos.

5.5. O Comité considera que o objectivo de «estado ecológico natural» é o objectivo ideal. Contudo, como referido no seu parecer sobre a directiva relativa à qualidade ecológica da água (), seria mais apropriada, neste momento, a expressão «bom estado ecológico», mas sempre na perspectiva de se alcançar o estado ecológico natural.

5.6. O Comité acolhe favoravelmente o sistema de concessão de licenças proposto pela Comissão, já que integra os aspectos quantitativos e qualitativos das águas. Este sistema poderia não ser imposto caso a captação na bacia afectasse um só país, dado que isso permitiria reduzir os procedimentos burocráticos.

6. Problemas específicos da gestão dos recursos hídricos

6.1. A comunicação apresentada enumera e analisa alguns problemas específicos da gestão dos recursos hídricos no âmbito da actual política da União Europeia no domínio das águas.

6.2. Relativamente à luta contra a poluição dos recursos hídricos proveniente de fontes pontuais e à vigilância da qualidade dos mesmos, o Comité recomenda a adopção das recomendações formuladas na Conferência sobre a «Política da Comunidade Europeia no domínio das águas», recentemente organizada pela Comissão (28 e 29 de Maio de 1996), insistindo particularmente nos seguintes aspectos:

- adopção de uma abordagem combinada que concilie a estratégia de fixação de valores-limite de emissão com a definição de objectivos de qualidade dos recursos hídricos;

- estabelecimento de um quadro de definições comum às duas abordagens;

- inclusão de parâmetros biológicos na determinação da qualidade das águas;

- estabelecimento de valores-limite de emissão a nível da União Europeia, para todas as substâncias consideradas prioritárias pela legislação actual, como proposto pelo Comité no seu parecer () sobre a proposta de directiva relativa à prevenção e controlo integrados da poluição (), de acordo com os princípios nela enunciados;

- instauração de um sistema que permita definir, quando necessário, objectivos de qualidade dos recursos hídricos à escala europeia;

- promoção da investigação científica e técnica necessária à determinação das melhores técnicas disponíveis (MTD) () em que deverão basear-se os valores-limite de emissão;

- estabelecimento de um sistema de informação e controlo adequado que permita a comparabilidade dos dados e das técnicas utilizados pelos Estados-Membros;

- estabelecimento de medidas regulamentares da UE, a fim de reduzir os riscos de poluição acidental das zonas de captação de água para fornecimento ocasionada por sectores como, por exemplo, a indústria, a agricultura ou os transportes. Este quadro regulamentar exigiria que as autoridades competentes em matéria de gestão das águas de cada país desenvolvessem, de acordo com o princípio da subsidiariedade, acções obrigatórias com vista ao seu cumprimento.

6.3. A comunicação contempla a possibilidade de designação e classificação das zonas em função do nível de protecção necessário à sua conservação. O Comité entende que esta linha de actuação exige que a zonagem, respeitando a protecção global das bacias, corresponda aos actuais conhecimentos técnico-científicos, e que se desenvolvam os esforços necessários para homogeneizar e rever os critérios e conceitos a aplicar por todos os Estados-Membros da UE, assegurando a sua coerência com as disposições das diversas convenções internacionais relativas à protecção do meio aquático assinadas pela UE (Helsínquia, OSPAR, etc.), dado que a avaliação da qualidade da água é uma questão complexa que depende, em grande medida, dos critérios adoptados.

6.4. A informação do público como condição prévia para a participação e controlo por parte dos cidadãos e dos agentes socioeconómicos no âmbito das políticas no domínio das águas deve ficar prevista, de forma explícita, na Directiva-Quadro, não só estendendo às administrações públicas a obrigação de transparência quanto ao estado dos recursos hídricos como também assegurando o acesso do público, em condições equivalentes em toda a UE, às informações sobre o cumprimento das obrigações que a legislação nacional e comunitária vigente impõe às empresas e organismos privados em matéria de utilização, produção e descarga de substâncias poluentes e perigosas.

6.5. Para maior efectividade da informação do público, será tido em conta o princípio da subsidiariedade, por forma a que cada Estado mantenha ou crie os instrumentos adequados. Não obstante, a Directiva-Quadro deverá fixar os dados mínimos a incluir na aludida informação e prever a sua actualização periódica, assegurando o acesso permanente de todos os interessados.

Às razões aduzidas pela Comissão cabe aditar, por diversas razões, as seguintes:

- a importância vital dos recursos hídricos para a sobrevivência dos seres vivos e da maior parte das actividades produtivas do ser humano;

- o facto de, em muitos casos, se tratar de recursos transfronteiriços;

- a necessidade de optimizar os conhecimentos e a investigação científica e técnica necessários para a sua conservação e manutenção com base em dados comparáveis.

7. Considerações finais

7.1. A proposta da Comissão prevê a revogação de quatro directivas e de uma proposta de directiva, que seriam substituídas por uma Directiva-Quadro em que se integrariam as definições e exigências em matéria de controlo de mais sete directivas e de uma proposta de directiva.

As directivas seguintes seriam revogadas e substituídas pela Directiva-Quadro:

- directiva relativa à qualidade das águas superficiais () (e a Directiva 79/869/CEE () que lhe está associada);

- directiva relativa às águas aptas para a vida dos peixes ();

- directiva relativa às águas conquícolas ();

- directiva relativa à protecção das águas subterrâneas ();

- proposta de directiva relativa à qualidade ecológica das águas ().

7.2. O Comité apoia esta decisão, advertindo todavia que deverão ser salvaguardados os aspectos destas directivas que contribuíram para a evolução legislativa posterior e chamando a atenção para a necessidade de adequação do calendário processual para a sua entrada em vigor, por forma a que esta coincida com a revogação, não havendo assim redução do nível de protecção do ambiente.

A Directiva-Quadro deve permitir a posterior elaboração das directivas que se mostrem necessárias para se avançar na consecução dos objectivos da própria Directiva-Quadro, e não apenas das directivas não revogadas e das propostas contidas no ponto 10 «Consequências em matéria de procedimentos».

7.3. O Comité reserva-se o direito de se pronunciar sobre a futura Directiva-Quadro independentemente das considerações expendidas no presente parecer.

7.4. No mesmo sentido, e tendo em vista a máxima eficácia dos novos conceitos ambientais, o CES recomenda à Comissão o lançamento de programas específicos de ensino nas escolas da UE.

7.5. Seria ainda importante a elaboração de uma Carta Hídrica europeia, na qual se especificariam as condições de quantidade e qualidade das bacias hidrográficas (zonas de captação).

Bruxelas, 25 de Setembro de 1996.

O Presidente do Comité Económico e Social

Carlos FERRER

() JO nº C 82 de 19. 3. 1996.

() Doc. COM (94) 612 final.

() JO nº C 397 de 31. 12. 1994.

() JO nº C 195 de 18. 7. 1994.

() Doc. COM (93) 423 final.

() Tal como definidas no nº 11 do artigo 2º da posição comum do Conselho sobre a proposta relativa à prevenção e controlo integrados da poluição - JO nº C 87 de 25. 3. 1996.

() JO nº L 194 de 25. 7. 1975.

() JO nº L 271 de 29. 10. 1979.

() JO nº L 222 de 14. 8. 1978.

() JO nº L 281 de 10. 11. 1979.

() JO nº L 20 de 26. 1. 1980.

() Doc. COM (93) 680 final.