Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre «O futuro do transporte aéreo da UE durante e após a crise da COVID-19»

[parecer de iniciativa]

(2020/C 429/14)

Relator: Thomas KROPP

Decisão da Plenária 20.2.2020 Base jurídica Artigo 32.o, n.o 2, do Regimento Parecer de iniciativa Competência Secção dos Transportes, Energia, Infraestruturas e Sociedade da Informação Adoção em secção 3.9.2020 Adoção em plenária 16.9.2020 Reunião plenária n.o 554 Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções) 217/1/2

1. Conclusões e recomendações

1.1 A aviação é um dos setores mais fortemente afetados pela crise da COVID-19. Só entre março e maio de 2020, o mercado do transporte aéreo de passageiros registou uma queda de 90 %, o que teve consequências dramáticas para as receitas de todas as partes interessadas na cadeia de valor da aviação, bem como para os seus trabalhadores. A aviação desempenha um papel central no comércio e no turismo, assim como nas ligações dentro da Europa e com países terceiros. O contributo do setor do turismo para o produto interno bruto (PIB) nacional é fundamental em muitos países. Porém, este setor sofreu perdas enormes, que estão a afetar os países da UE, mas ainda mais os países em desenvolvimento, nos quais este setor é responsável por percentagens significativas do PIB. Nestes países, o encerramento das atividades turísticas ameaça reverter progressos humanitários importantes [estudo realizado pelo Institut der deutschen Wirtschaft em agosto de 2015: «Entwicklungsfaktor Tourismus» (Fator de desenvolvimento do turismo); só os turistas alemães gastaram 13,5 mil milhões de euros em destinos turísticos em países em desenvolvimento. Este valor corresponde a 5 % de todas as despesas de turistas nestes países, nos quais é responsável pela criação de 78 mil postos de trabalho]. O Comité Económico e Social Europeu (CESE) insta a Comissão a promover o turismo como pilar da sua cooperação para o desenvolvimento.

1.2 Os Estados-Membros da União Europeia (UE) estão dispostos a apoiar todos os setores económicos no processo de recuperação. Não obstante, devido a uma recessão mundial sem precedentes, bem como à incerteza quanto à duração da pandemia, é pouco provável que as atividades económicas mundiais retomem os níveis pré-COVID-19 num futuro próximo. Por este motivo, o CESE insta a Comissão Europeia a elaborar um roteiro abrangente para a recuperação do setor europeu da aviação no seu conjunto; este plano de ação deve incluir recursos específicos para apoiar todos os subsetores e os respetivos trabalhadores.

1.3 Todas as partes que integram o setor e os parceiros sociais precisam de estabilidade de planeamento. A crise da COVID-19 exige que se faça uma distinção clara entre a fase de recuperação do setor da aviação a curto prazo e a garantia da competitividade internacional do setor e de condições de concorrência equitativas a médio/longo prazo. Neste contexto, a preservação de postos de trabalho de qualidade e de condições de trabalho adequadas constitui um requisito essencial para manter uma mão de obra qualificada, sem a qual não é possível garantir uma competitividade sustentável. Por conseguinte, a contratação e a formação contínuas de trabalhadores qualificados na cadeia de valor da aviação são um pré-requisito para a recuperação da aviação europeia.

1.4 A curto prazo, a Comissão deve dar prioridade à recuperação da confiança dos passageiros na aviação. A crise da COVID-19 criou condições de mercado que não estão previstas na maior parte dos regulamentos aplicáveis. Os passageiros devem obter garantias sobre as condições em que os bilhetes pré-pagos serão reembolsados em caso de cancelamento durante a presente crise; a Comissão deve igualmente promover a perceção de que o transporte aéreo é seguro, incentivando acordos internacionais vinculativos sobre normas sanitárias adequadas. Durante esta fase crítica de recuperação, a Comissão deve igualmente assegurar a estabilidade do planeamento ao impor uma moratória a alterações ao quadro regulamentar suscetíveis de impedir uma recuperação eficaz. O CESE insta a Comissão a alcançar e manter um equilíbrio adequado entre as medidas de recuperação necessárias para ultrapassar a crise da COVID-19 e os ajustamentos previstos na regulamentação financeira decorrente do Pacto Ecológico Europeu. O CESE exorta a Comissão a evitar impor encargos financeiros e/ou regulamentares suplementares ao setor, sobretudo numa fase de recuperação, quando todo o setor se encontra extremamente debilitado do ponto de vista financeiro. Tal inclui, nomeadamente, prolongar até à época de inverno de 2020-2021 a derrogação da regra de perda de direitos em caso de não utilização de faixas horárias.

1.5 A médio prazo, a Comissão deve rever a Estratégia da Aviação da UE (adotada em 2015), que deve assegurar condições de concorrência equitativas após a crise da COVID-19, tendo por base uma avaliação da enorme fragilidade do sistema da aviação, bem como os parâmetros e a dinâmica do mercado que se alteraram.

1.6 O CESE recomenda que a Comissão pondere a renegociação dos acordos bilaterais sobre serviços aéreos (ASA) com países terceiros, a fim de prevenir os efeitos de distorção dos auxílios estatais, dos sistemas ambientais como o regime de comércio de licenças de emissão da UE e dos desequilíbrios sociais, tendo por base condições de concorrência equitativas, por forma a assegurar um crescimento contínuo e sustentável do mercado.

1.7 Logo que o setor da aviação europeu tenha recuperado a sua estabilidade, o CESE espera da Comissão um empenho numa política de aviação sustentável que explore o potencial do setor da aviação europeu.

1.8 O CESE insta a Comissão a assegurar a competitividade europeia, mediante a agilização das etapas regulamentares necessárias para a plena aplicação do céu único europeu, após décadas de divergências desnecessárias entre os Estados-Membros e a UE, e a alcançar, desta forma, uma redução de até 10 % das emissões de CO 2 em toda a UE.

1.9 O Pacto Ecológico é um pacote de propostas fundamental apoiado pelo CESE que visa, em última instância, reduzir o impacto de todos os setores, incluindo a aviação, nas alterações climáticas. O CESE espera que sejam atribuídos mais fundos da UE à investigação e desenvolvimento, com vista a promover produtos, serviços, processos e tecnologias respeitadores do ambiente sem pôr em causa a competitividade europeia. O CESE insta, por conseguinte, a Comissão e os Estados-Membros a centrar as políticas na promoção de normas de sustentabilidade aplicáveis a nível mundial, incluindo medidas ambientais suplementares, quando são concedidos auxílios pelos Estados-Membros.

1.10 O CESE solicita a continuação da participação dos parceiros sociais que utilizam a fórmula do diálogo social na elaboração e na aplicação das medidas regulamentares necessárias e reitera a sua disponibilidade para apoiar plenamente a Comissão no seu esforço para promover uma recuperação célere do setor da aviação da Europa.

2. Contexto

2.1 O setor da aviação europeu emprega diretamente entre 1,4 milhões ( 1 ) e 2 milhões ( 2 ) de profissionais e é responsável por entre 4,8 milhões e 5,8 milhões de postos de trabalho. O contributo direto da aviação para o PIB da UE é de 110 mil milhões de euros, com o impacto global, também a nível do turismo, a elevar-se a 510 mil milhões de euros, através do efeito multiplicador. O papel crucial da aviação, não só enquanto setor, mas também como catalisador da prosperidade económica, da segurança do emprego e do turismo, tem sido muito subestimado até agora. Em alguns Estados-Membros, o turismo é responsável por até 25 % do PIB nacional. Por conseguinte, o restabelecimento célere dos serviços aéreos, sujeito ao cumprimento das medidas sanitárias pertinentes, é de extrema importância para a manutenção do turismo enquanto fonte complementar de receitas. A nível mundial, a aviação europeia promove igualmente o comércio e o turismo para países que precisam urgentemente de apoio económico e de integração política na comunidade mundial. A ausência de viagens aéreas internacionais durante a crise da COVID-19 agravou, em particular, a fragilidade económica dos países em desenvolvimento.

2.2 Embora a aviação tenha enfrentado crises anteriormente (exemplos: ataques terroristas e encerramento do espaço aéreo em 2001; surtos virais de SARS e de ébola; a crise do sistema financeiro mundial em 2008; o encerramento do espaço aéreo europeu durante a propagação da nuvem de cinzas vulcânicas em 2010), a crise atual não tem precedentes. Segundo estimativas atualizadas, a recuperação do setor não ocorrerá antes de 2024 ( 3 ) . Nem as instituições europeias nem os organismos internacionais conseguiram coordenar medidas regulamentares para definir normas internacionais. Todavia, a aviação internacional precisa de normas mundiais coerentes e assentes em dados científicos para poder restabelecer os níveis de serviço sustentáveis e resilientes anteriores à crise. Embora o foco público e político incida nas companhias aéreas durante a presente crise, o ecossistema da aviação inclui outros intervenientes importantes, como os aeroportos, os prestadores de serviços de navegação aérea, a assistência em escala e outros prestadores de serviços. Importa procurar soluções que incluam toda a cadeia de valor da aviação.

3. Observações na generalidade sobre a situação atual da crise

3.1 Preocupações em matéria de saúde

A intensidade e a duração da crise da COVID-19 dependerão da capacidade das autoridades competentes de conter a propagação de um vírus até agora desconhecido. Vários estudos demonstram que o transporte aéreo é um dos modos de transporte mais seguros. Foram criadas orientações para um protocolo de higiene coordenado e para medidas de saúde e higiene coordenadas dos Estados-Membros, a nível europeu, pela Agência da União Europeia para a Segurança da Aviação e pelo Centro Europeu de Prevenção e Controlo das Doenças, bem como orientações a nível mundial pela Organização da Aviação Civil Internacional (OACI). As companhias aéreas e os aeroportos cooperaram estreitamente com a Comissão Europeia e com a OACI.

3.2 Falta de liquidez

No segundo trimestre de 2020, as receitas das companhias aéreas caíram em média 79 %. Mesmo após a dedução dos custos flexíveis, as companhias aéreas perderam neste período fundos de reserva no valor aproximado de 60 mil milhões de dólares americanos. Este problema de liquidez deveu-se, em grande medida, ao reembolso de bilhetes já vendidos (os cálculos são diferentes para o modelo empresarial das companhias aéreas de baixo custo, que têm menos custos operacionais, mas dependem mais da venda prévia de bilhetes).

No entanto, os consumidores também são atingidos pela crise da COVID-19; foram intentadas ações judiciais, em vários Estados-Membros, por consumidores que pretendem o reembolso dos bilhetes pré-pagos, em conformidade com o Regulamento (CE) n.o 261/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho (4). É necessária uma resolução transparente e realista destes processos e de outras reclamações em prazos viáveis.

Por conseguinte, quando sair da crise da COVID-19, o setor do transporte aéreo estará altamente endividado (embora os governos a nível mundial tenham já atribuído auxílios estatais no montante aproximado de 123 mil milhões de dólares americanos para manter as companhias aéreas em funcionamento, apenas 11 mil milhões foram atribuídos a título de capitais próprios, correspondendo o valor remanescente a passivo que as companhias aéreas terão de reembolsar). Além disso, os auxílios estatais concedidos às companhias aéreas europeias variam consideravelmente, em termos de forma e volume, entre os Estados-Membros.

Várias companhias aéreas que operam a nível internacional declararam falência, como por exemplo a Avianca, a LATAM e a South African Airways.

Alguns pagamentos a prestadores de serviços de navegação aérea (PSNA) foram diferidos, o que alivia a pressão sobre a liquidez das companhias aéreas, mas gera um défice de receitas significativo para os PSNA. É necessário encontrar uma solução que permita aos PSNA continuar a prestar serviços essenciais de forma viável e não imponha custos acrescidos às companhias aéreas mais tarde, quando estiverem a iniciar a fase de recuperação. Os aeroportos, as operações de carga, bem como a assistência em escala, a restauração e outros prestadores de serviços, também foram gravemente atingidos pela crise e poderão, por conseguinte, necessitar igualmente de mais apoio.

3.3 Uma abordagem coordenada para assegurar a recuperação a curto prazo

A Comissão publicou uma comunicação relativa ao setor dos transportes, que recomenda:

— uma estratégia global com vista à recuperação em 2020 e mais além;

— uma abordagem comum para o restabelecimento da liberdade de circulação e a supressão das restrições nas fronteiras internas da UE de uma forma gradual e coordenada;

— um quadro para apoiar o restabelecimento gradual dos transportes, assegurando simultaneamente a segurança dos passageiros e dos trabalhadores;

— tornar os vales de viagem uma alternativa atrativa como reembolso para os consumidores;

— critérios para retomar as atividades de turismo de uma forma segura e gradual e para a elaboração de protocolos de saúde para estabelecimentos hoteleiros, tais como hotéis.

Estas recomendações não são vinculativas; contudo, descrevem em que medida os Estados-Membros beneficiariam de um alinhamento das respetivas medidas.

Na primavera de 2020, a Comissão publicou uma comunicação sobre um quadro temporário relativo a medidas de auxílio estatal. Este quadro permite aos Estados-Membros compensar as empresas por perdas financeiras extraordinárias e manter postos de trabalho e os níveis de emprego. Além disso, a Comissão estabeleceu derrogações temporárias da atribuição de faixas horárias (5), bem como das licenças de assistência em escala. É importante e urgente determinar se uma prorrogação destas medidas contribuiria para a estabilidade do planeamento das empresas em causa e, em caso afirmativo, iniciar os processos regulamentares necessários o mais rapidamente possível.

O CESE expressa profunda preocupação com o facto de os Estados-Membros da União Europeia não terem aplicado abordagens coerentes e assentes na ciência relativamente às restrições de viagem. Apesar dos apelos sucessivos do setor para uma abordagem baseada na ciência, harmonizada e coerente para as novas restrições, surgiram estratégias nacionais divergentes. Algumas destas medidas nacionais unilaterais são contrárias às orientações dos peritos e abalam ainda mais a confiança dos consumidores. O CESE insta a Comissão a salvaguardar uma retoma segura e transparente do tráfego aéreo na Europa. Os Estados-Membros devem procurar harmonizar as aberturas graduais das suas fronteiras, em consonância com as recomendações da Comissão.

4. Observações na especialidade sobre os requisitos para uma recuperação sustentável

4.1 A crise como oportunidade para reavaliar o papel estratégico da aviação na Europa (6)

A crise da COVID-19 alterou a relação entre as partes que integram a cadeia de valor da aviação. Tendo em conta a nova dimensão do mercado e a sua estrutura, as partes que integram o setor da aviação devem participar na elaboração de mecanismos que sejam adequados ao fim a que se destinam no mercado das viagens aéreas no período pós-COVID-19.

Além disso, a Comissão terá de reavaliar a sua política geral em matéria de auxílios estatais à luz de realidades geopolíticas em mutação. Grandes aeroportos internacionais na vizinhança da UE, como Istambul, Londres-Heathrow e no Golfo, podem desviar o tráfego aéreo e prejudicar a conectividade da UE na ausência de uma estratégia coerente e convincente da UE para o setor da aviação, que vise a promoção da sua competitividade e de condições de concorrência equitativas e, simultaneamente, preserve postos de trabalho de qualidade na Europa. Será igualmente necessário avaliar de forma coerente o nível dos auxílios estatais concedidos em países terceiros, os quais podem ser realizados sob a forma de empréstimos, subvenções salariais, garantias de empréstimos, financiamento por capitais próprios, impostos sobre o rendimento das pessoas coletivas, financiamento de rotas ou injeções de capital. Tal exigirá ainda uma aplicação rigorosa do Regulamento (CE) n.o 1008/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho (7) a fim de prevenir aquisições hostis e investimentos em companhias aéreas da UE por países terceiros, assegurando, desta forma, que a economia europeia se mantém competitiva a nível internacional, com base na qualidade e no preço, e pode contar com a conectividade proporcionada pelo seu setor da aviação (a Astra, uma pequena companhia aérea grega, encontrava-se em negociações com investidores chineses).

4.2 Manutenção da competitividade

4.2.1 O setor do transporte aéreo não conseguirá regressar a uma normalidade pré-COVID-19 (os cenários variam entre uma recuperação até 2022 e até 2025), pois a dimensão desta crise terá efeitos estruturais no mercado. A fim de manter a estabilidade do planeamento para as partes que integram o setor e para os consumidores, os acordos da UE sobre serviços aéreos (ASA) com países terceiros devem ser utilizados como uma plataforma para, em conjunto, fiscalizar o nível dos auxílios estatais atribuídos durante a crise da COVID-19, tendo em vista identificar e corrigir tendências de distorção. O acesso ao mercado deve ser um fator decisivo na determinação do nível dos auxílios estatais neste contexto. Devem ser aplicadas medidas de retaliação se um país terceiro se recusar a abordar a questão dos auxílios. A divergência de normas ambientais e sociais entre as companhias da UE e de países terceiros deve ser abordada nestes ASA.

4.2.2 A sobrecapacidade do mercado, aliada a uma queda previsível do poder de compra durante a recessão mundial que se aproxima, pode mesmo exigir alterações temporárias ou estruturais aos ASA, a fim de salvaguardar a reciprocidade durante o período de recuperação.

4.2.3 A Comissão pode, e deve, dar início a um processo unilateral contra países terceiros e as respetivas companhias aéreas se não forem encontradas soluções através de negociação (o Regulamento (UE) 2019/712 do Parlamento Europeu e do Conselho ( 8 ) prevê a opção de dar início a um processo).

4.2.4 Uma questão especialmente sensível é a tensão entre as dificuldades de liquidez dos passageiros que exigem o reembolso de bilhetes previamente pagos e as das companhias aéreas, muitas das quais teriam de declarar falência se efetuassem de facto todos os reembolsos. A próxima revisão do Regulamento (CE) n. o 261/2004 da UE deve procurar clarificar as regras, a fim de encontrar uma solução vantajosa para todos, passageiros e companhias aéreas. Poderiam ser analisadas várias possibilidades, como, por exemplo, um vale com prazo-limite garantido pelo Estado: caso a companhia aérea declare falência antes do termo do prazo, ou caso a companhia aérea não consiga realizar o voo, o passageiro é reembolsado e a companhia aérea ganha mais algum tempo para utilizar as suas reservas de capital.

4.2.5 O CESE considera que a situação atual do setor é tão grave que iniciativas regulamentares que distraiam da estabilização de um setor da aviação da UE competitivo a nível mundial devem ser suspensas durante a fase de recuperação. Neste contexto, o CESE reitera as prioridades que a Comissão deve prosseguir a fim de restabelecer e manter a competitividade europeia, preservando simultaneamente o nível necessário de proteção social (9).

4.3 O diálogo social é um pilar fundamental para a recuperação

A crise atual colocou todo o ecossistema da aviação e os seus trabalhadores perante angústias existenciais, independentemente da eficiência dos serviços prestados. É fundamental encontrar um equilíbrio adequado entre considerações empresariais e sociais, a fim de assegurar uma criação sustentável de postos de trabalho de qualidade no futuro.

Não se trata apenas de uma questão de política ou de princípio, mas sim de uma questão que exige uma análise imediata: práticas do mercado, tais como voos a pedido, falso emprego por conta própria, falta de proteção social em caso de adjudicação de contratos e/ou perda parcial de atividades, ou a cessação dos contratos com os trabalhadores apenas para os voltar a contratar com salários significativamente inferiores, são inaceitáveis (10).

O diálogo social será também necessário durante o inevitável redimensionamento da maioria das empresas e deve, por conseguinte, ser promovido a nível europeu, nacional e das empresas. Tal não isenta as instituições da UE e os Estados-Membros de assumirem as suas responsabilidades no domínio social.

4.4 Assegurar a sustentabilidade do ecossistema da aviação

4.4.1 2 a nível mundial O CESE observa que há um consenso por parte de todo o setor da aviação mundial no que se refere a medidas para travar as emissões de COa nível mundial ( 11 ) e da UE ( 12 ) . Por conseguinte, qualquer medida suplementar adotada pela UE deve ser considerada na perspetiva da concorrência; o desvio do tráfego aéreo de companhias aéreas da UE para os seus concorrentes de países terceiros, por exemplo, não tem qualquer efeito positivo na sustentabilidade. O CESE considera que a sustentabilidade deve ser avaliada num contexto novo, pós-COVID-19. É necessário realizar uma avaliação do efeito das medidas sobre a capacidade de as companhias aéreas da UE recuperarem de forma sustentável após a crise da COVID-19 e se manterem competitivas. O CESE salienta que, tal como todos os outros setores, a aviação deve respeitar os objetivos a longo prazo do Pacto Ecológico. O CESE insta a Comissão a coordenar as suas ações a nível mundial, nomeadamente na Organização da Aviação Civil Internacional. O Comité defende o alargamento da rede ferroviária de alta velocidade na Europa, com ligações diretas a aeroportos de escala. O CESE congratula-se com o facto de o Plano de Recuperação da União Europeia prever o investimento em setores orientados para o futuro, devendo incluir, no entender do CESE, um investimento estratégico em tecnologia de ponta interoperável para todas as partes que integram o setor da aviação. Devem ser ativamente promovidos mercados de combustíveis para a aviação sustentáveis, tecnologias sustentáveis e mercados de dados. Os combustíveis líquidos não fósseis têm um grande potencial para a realização de uma aviação hipocarbónica. Continuam a ser necessários esforços significativos de investigação e desenvolvimento para disponibilizar estes combustíveis a preços razoáveis. O CESE constata com satisfação as diversas iniciativas de financiamento para estes combustíveis alternativos (conversão de eletricidade em x, combustíveis de síntese) ao abrigo do atual instrumento da UE para o financiamento da investigação (Horizonte 2020) e incentiva a Comissão a intensificar estes esforços tendo em vista o próximo Programa-Quadro de Investigação e Inovação (incluindo, entre outros instrumentos de financiamento, o Horizonte Europa).

4.4.2 O CESE salienta, contudo, que o financiamento de novas tecnologias e as medidas concebidas para reforçar a sustentabilidade, a resiliência e a escalabilidade do ecossistema da aviação devem ser elementos integrantes de um roteiro transversal para a aviação, aplicados com o objetivo de prestar o apoio necessário à recuperação da cadeia de valor da aviação europeia.

Bruxelas, 16 de setembro de 2020. O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Luca JAHIER

(1) Steer Davies Gleave, «Study on employment and working conditions in air transport and airports» [Estudo sobre o emprego e as condições de trabalho no transporte aéreo e nos aeroportos], relatório final de 2015.

(2) «Aviation: Benefits Beyond Borders» [Aviação: benefícios sem fronteiras], relatório elaborado pela Oxford Economics para a ATAG, abril de 2014.

(3) Ver https://staging.corporatetravelcommunity.com/european-capacity-may-have-grown-in-jun-2020-but-a-european-aviation-body-warns-that-the-recovery-in-passenger-traffic-is-proceeding-at-a-slower-pace-than-it-had-projected/

(4) JO L 46 de 17.2.2004, p. 1.

(5) Parecer — Atribuição de faixas horárias nos aeroportos da Comunidade (TEN/711) (ainda não publicado no Jornal Oficial).

(6) JO C 13 de 15.1.2016, p. 169.

(7) JO L 293 de 31.10.2008, p. 3.

(8) JO L 123 de 10.5.2019, p. 4.

(9) JO C 13 de 15.1.2016, p. 110.

(10) Ver nota 9.

(11) CORSIA (Regime de Compensação e Redução das Emissões de Carbono da Aviação Internacional).

(12) JO C 133 de 9.5.2013, p. 30.