Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre «Indicadores além do PIB para uma recuperação bem-sucedida e uma economia da UE sustentável e resiliente»

(parecer de iniciativa)

(2022/C 152/02)

Relator: Petru Sorin DANDEA

Decisão da Plenária 25.3.2021 Base jurídica Artigo 32.o, n.o 2, do Regimento Parecer de iniciativa Competência Secção da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social Adoção em secção 23.11.2021 Adoção em plenária 8.12.2021 Reunião plenária n.o 565 Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções) 209/2/7

1. Conclusões e recomendações

1.1. O Comité Económico e Social Europeu (CESE) considera inevitável a transição de um sistema económico cuja principal força motriz é o crescimento para um modelo que dê primazia ao desenvolvimento sustentável. Tendo em conta o elevado grau de complexidade inerente a esta transformação, bem como os enormes desafios que lhe subjazem, os novos indicadores propostos no presente parecer são apenas um exemplo das abordagens possíveis no tocante a instrumentos de medição em matéria social, económica ou ambiental.

1.2. O CESE propõe a elaboração de um conjunto de indicadores destinados a informar melhor os responsáveis políticos, permitindo-lhes, deste modo, promover políticas de desenvolvimento da economia circular. A título de exemplo, para determinados bens de consumo sustentáveis, as informações sobre o teor de materiais obtidos a partir de recursos naturais, juntamente com informações sobre a duração média da respetiva utilização e a taxa de valorização potencial desses materiais, podem fornecer aos responsáveis políticos dados pertinentes para motivar a decisão de investir no setor da reciclagem.

1.3. O CESE considera recomendável elaborar um painel de indicadores «além do PIB», de forma condensada, que poderia ser posteriormente integrado no painel de avaliação do Pacto Ecológico Europeu. O «modelo do dónute para a UE até 2030», desenvolvido pelo instituto alemão ZOE, poderia ser utilizado para desenvolver tal painel, o qual poderia desempenhar um papel no processo de governação europeia, contribuindo para avaliar a realização de progressos e identificar as medidas necessárias para realizar os objetivos do Semestre Europeu. O CESE considera que o processo de governação europeia deveria adotar uma nova perspetiva, centrada no bem-estar dos cidadãos.

1.4. O CESE considera que os Estados-Membros, consoante as respetivas especificidades nacionais, devem dar prioridade à utilização de determinados indicadores propostos pelas Nações Unidas e insta-os a terem em conta as propostas constantes dos relatórios da Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos (OCDE) sobre a melhoria da medição do bem-estar e da prosperidade.

1.5. O CESE perfilha a opinião dos parceiros sociais europeus na Cimeira do Porto, segundo a qual os 14 indicadores propostos são adequados para estabelecer um painel de indicadores complementares do PIB, que se poderia utilizar para formular políticas em prol de um modelo de crescimento sustentável.

1.6. Os investimentos na coesão social, no desenvolvimento sustentável, no capital humano e social e na qualidade de vida serão indispensáveis para criar oportunidades para as empresas modernas e promover o emprego, a riqueza e o crescimento sustentável no futuro. Por conseguinte, o CESE considera que outros indicadores que não apenas o PIB se devem tornar instrumentos que permitam não só acompanhar e medir o desenvolvimento de políticas, mas também moldá-las, melhorar a comunicação e incentivar o estabelecimento de metas.

1.7. A Comissão Europeia apresentou recentemente uma comunicação ( 1 ) que visa orientar o financiamento para as atividades sustentáveis. O CESE apoia esta iniciativa da Comissão e considera necessário desenvolver um conjunto de indicadores que permitam, por um lado, assegurar o acompanhamento do processo de ecologização dos financiamentos e, por outro, observar o nível de ecologização dos setores económicos. Tais indicadores forneceriam aos responsáveis políticos uma orientação reforçada no que toca ao planeamento dos incentivos públicos em prol de atividades sustentáveis. Além disso, poderão ser um instrumento de acompanhamento importante para os governos dos Estados-Membros. Esse acompanhamento é necessário, dado que importa controlar a velocidade a que estamos a direcionar os investimentos para setores sustentáveis. Com efeito, se investirmos demasiado devagar, arriscamo-nos a esgotar os recursos disponíveis antes de serem encontradas soluções alternativas. Tal cenário provocaria um aumento exponencial dos preços, bem como efeitos trágicos para o sistema económico. Pelo contrário, se investirmos demasiado depressa, arriscamo-nos a privar de investimento diversos setores, o que abrandaria a atividade económica que está na origem dos recursos necessários ao investimento.

1.8. No domínio do combate às alterações climáticas, o CESE considera igualmente necessária a revisão dos indicadores existentes, com vista a permitir um acompanhamento mais adequado dos progressos realizados. Alguns destes indicadores não refletem plenamente o impacto negativo de certas atividades económicas no ambiente. Além disso, cabe adaptar outros indicadores no sentido de refletir melhor os objetivos da União Europeia.

1.9. A digitalização e a ecologização do sistema económico pressupõem uma reestruturação considerável de diversos setores. Para que tais alterações comportem o mais baixo custo social possível, convém estabelecer políticas de proteção da mão de obra que assegurem, a médio e longo prazo, uma distribuição justa do trabalho necessário pela população ativa. Além disso, conforme proposto pelos parceiros sociais europeus, o CESE considera que se deve desenvolver um conjunto de indicadores sobre a negociação coletiva, a qual, de modo geral, protege os trabalhadores, mas pode também assegurar e promover, no âmbito dos programas de formação profissional, medidas indispensáveis para garantir a sua mobilidade, necessária no contexto dos desafios criados pela transformação da economia. Do mesmo modo, é possível proceder a uma distribuição justa do trabalho disponível na economia, recorrendo a programas inteligentes de organização do tempo de trabalho, que podem ser negociados pelos parceiros sociais.

1.10. Uma transformação significativa do sistema económico apenas será viável com a adesão da sociedade no seu todo. O CESE considera necessário realizar novos inquéritos, semelhantes ao Eurobarómetro, para acompanhar a perceção da sociedade face à alteração do modelo económico.

1.11. Os Estados-Membros e a Comissão Europeia devem também apoiar o desenvolvimento de iniciativas que visem melhorar a medição do bem-estar e analisar o impacto das atividades económicas no ambiente, tais como a iniciativa do instituto alemão de investigação ZOE, que desenvolveu um sistema de indicadores conhecido pela designação «economia do dónute».

2. Introdução

2.1. O produto interno bruto (PIB) continua a ser o principal indicador macroeconómico utilizado, a nível mundial, para quantificar a atividade económica. No entanto, muitos consideram que o PIB não espelha o nível real de bem-estar e de desenvolvimento de uma sociedade, nem os efeitos negativos que determinadas atividades económicas surtem no ambiente.

2.2. Por conseguinte, os debates sobre o tema «Além do PIB» adquiriram maior relevo ao longo dos anos noventa, estando os próprios criadores do conceito de PIB conscientes dos limites do mesmo. Assim, surgiu a necessidade de dispor de outros indicadores adequados para refletir os desafios globais do século XXI, como as alterações climáticas, a pobreza, o esgotamento dos recursos, a saúde e a qualidade de vida. Uma conferência de alto nível dedicada ao tema «Além do PIB» ( 2 ) , organizada em 2007 pela Comissão Europeia, juntamente com o Parlamento Europeu, o Clube de Roma, a OCDE e o Fundo Mundial para a Natureza (WWF), constituiu um passo importante no sentido de desenvolver indicadores mais adequados para medir o progresso e passíveis de uma integração mais eficaz no processo de decisão e nos debates públicos. Posteriormente, a Comissão para a Aferição do Desempenho Económico e do Progresso Social ( 3 ) , presidida por Joseph E. Stiglitz, Amartya Sen e Jean-Paul Fitoussi, salientou no seu relatório final outras limitações do PIB, nomeadamente dúvidas sobre a forma como mede a produtividade e o facto de não ter em conta o capital humano.

2.3. Nos últimos anos, os responsáveis políticos europeus viram-se confrontados com diversas prioridades novas, como a transformação digital e ambiental e a importância crescente atribuída a considerações de caráter social numa vasta gama de domínios de intervenção. Além disso, embora a pandemia de COVID-19 esteja inquestionavelmente a ter um impacto profundo e negativo na economia europeia, é importante não esquecer que continuam a existir outros desafios, como as alterações climáticas, o agravamento das desigualdades e o crescimento lento da produtividade. Os investimentos na coesão social, no desenvolvimento sustentável, no capital humano e social e na qualidade de vida serão indispensáveis para criar oportunidades para as empresas modernas e promover o emprego, a riqueza e o crescimento sustentável no futuro. Por conseguinte, outros indicadores que não apenas o PIB devem tornar-se instrumentos que permitam não só acompanhar e medir o desenvolvimento de políticas, mas também moldá-las, melhorar a comunicação e incentivar o estabelecimento de metas.

2.4. Através do presente parecer de iniciativa, o CESE visa dar um contributo útil para determinar quais os indicadores de bem-estar e de desenvolvimento que devem ser considerados complementares dos indicadores económicos tradicionais. O parecer de iniciativa identifica também as necessidades de dados que importa suprir e delineia formas mais adequadas de integrar esses indicadores no processo de elaboração de políticas a nível europeu e nacional, a fim de permitir que a UE saia da crise atual mais forte e, simultaneamente, mais resistente a futuros choques.

2.5. Sem dúvida, nunca antes foi tão premente desenvolver indicadores que permitam formular e aplicar políticas que visem desenvolver um modelo de economia sustentável a nível mundial, capaz de assegurar o bem-estar de todos os habitantes do planeta, tendo em conta que o modelo económico atual, assente no crescimento perpétuo como principal força motriz da estabilidade do sistema, não é sustentável num planeta cujos recursos são finitos.

2.6. Em junho, a Comissão Europeia publicou um documento de reflexão ( 4 ) no qual reiterou a necessidade de desenvolver indicadores complementares do PIB, a fim de melhorar o acompanhamento da transformação em curso, a nível societal e económico, decorrente da aplicação de políticas que visam promover o Pacto Ecológico Europeu. O presente documento abrange também os esforços envidados por determinados Estados-Membros, nos últimos anos, para desenvolver instrumentos complementares de medição do bem-estar e do impacto das atividades económicas no ambiente.

2.7. A nível mundial, existem várias iniciativas cujo objetivo consiste em desenvolver indicadores que, por um lado, permitam aos responsáveis políticos formular e aplicar políticas destinadas a promover a sustentabilidade e, por outro, assegurem informações de melhor qualidade sobre o processo de transformação do modelo económico. Entre outras iniciativas que merecem atenção encontra-se o modelo do dónute para a UE até 2030 ( 5 ) , que desenvolveu um novo conceito de apresentação de uma síntese política dos painéis existentes e selecionou 30 indicadores, com vista a assegurar uma conceção de políticas mais eficaz, bem como uma melhor compreensão, por parte dos cidadãos em geral, dos imperativos associados à transformação do sistema económico.

3. Observações na generalidade e na especialidade

3.1. O debate sobre o tema «Além do PIB» suscitou vivas reações por parte das instituições, dos investigadores e dos responsáveis políticos. Foi nesse contexto que se apresentaram, a nível da OCDE, da ONU, da Comissão Europeia e do Eurostat, propostas de indicadores que permitam uma medição mais adequada do bem-estar e da prosperidade a nível individual, coletivo ou nacional. Em 2015, a ONU adotou os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável, em relação aos quais definiu 169 metas e 200 indicadores. Em 2018, o grupo de peritos de alto nível da OCDE publicou dois relatórios ( 6 ) que preconizam uma medição mais eficaz do bem-estar através da melhoria dos indicadores existentes ou da introdução de novos indicadores. O CESE entende que os Estados-Membros, consoante as respetivas especificidades nacionais, devem dar prioridade à utilização de determinados indicadores propostos pelas Nações Unidas e insta-os a terem em conta as propostas constantes dos relatórios da OCDE sobre a melhoria da medição do bem-estar e da prosperidade.

3.2. Recentemente, os parceiros sociais europeus, nomeadamente a BusinessEurope, a Confederação Europeia de Sindicatos (CES), o centro europeu dos empregadores e empresas que prestam serviços públicos e serviços de interesse geral (SGI Europe) e a União Europeia do Artesanato e das Pequenas e Médias Empresas (SMEunited) assinaram um documento comum ( 7 ) que preconiza a utilização de um conjunto de indicadores complementares do PIB em matéria social, económica e ambiental. O CESE perfilha a opinião dos parceiros sociais europeus segundo a qual os 14 indicadores propostos são adequados para estabelecer um painel de indicadores complementares do PIB, passível de ser utilizado para formular políticas que apoiem um modelo de crescimento sustentável.

3.3. A partir de 2011, o CESE deu início à sua participação no debate sobre o tema «Além do PIB», realizado a nível europeu. Nesse contexto, redigiu uma série de pareceres ( 8 ) que propõem novos indicadores para medir o bem-estar e a prosperidade, tendo também realizado inquéritos com vista a identificar melhor os fatores que dão aos cidadãos europeus a sensação de levarem uma vida de qualidade e com sentido. O CESE considera que é necessário desenvolver novos indicadores que não só meçam a resiliência económica na perspetiva da adaptabilidade e da transformação, mas também tenham em conta o princípio de «não deixar ninguém para trás».

3.4. A fim de assegurar que, no mínimo, se lega às gerações futuras um planeta cujo estado não seja pior do que o seu estado atual, cumpre repensar o modelo económico em vigor, que assenta na exploração desenfreada dos recursos naturais. É incontestável que a economia circular, que suscita cada vez mais interesse, assegura uma utilização mais racional dos recursos naturais. Assim, o CESE propõe a elaboração de um conjunto de indicadores destinados a informar melhor os responsáveis políticos, permitindo-lhes, deste modo, promover políticas de desenvolvimento neste domínio. A título de exemplo, para determinados bens de consumo sustentáveis, as informações sobre o teor de materiais obtidos a partir de recursos naturais, juntamente com informações sobre a duração média da respetiva utilização e a taxa de valorização potencial desses materiais, podem fornecer aos responsáveis políticos dados pertinentes para motivar a decisão de investir no setor da reciclagem.

3.5. O CESE considera recomendável elaborar um painel de indicadores «além do PIB», de forma condensada, que poderia ser posteriormente integrado no painel de avaliação do Pacto Ecológico Europeu. O «modelo do dónute para a UE até 2030», desenvolvido pelo instituto alemão ZOE, poderia ser utilizado para desenvolver tal painel, o qual poderia desempenhar um papel no processo de governação europeia, contribuindo para avaliar a realização de progressos e identificar as medidas necessárias para realizar os objetivos do Semestre Europeu. O CESE considera que o processo de governação europeia deveria adotar uma nova perspetiva, centrada no bem-estar dos cidadãos.

3.6. O CESE recomenda à Comissão e aos Estados-Membros que definam metas para cada um dos indicadores. Tal permitiria utilizar o conceito da «distância em relação à meta», a fim de reforçar o acompanhamento e a compreensão dos progressos.

3.7. A União Europeia definiu um objetivo ambicioso em matéria de alterações climáticas, que consiste em alcançar, até 2050, a neutralidade das emissões de carbono para a atmosfera. Tal objetivo pressupõe, designadamente, que os investimentos sejam redirecionados para atividades económicas sem impactos negativos no ambiente. A Comissão Europeia apresentou recentemente uma comunicação ( 9 ) que visa orientar o financiamento para as atividades sustentáveis. O CESE apoia esta iniciativa da Comissão e considera necessário desenvolver um conjunto de indicadores que permitam, por um lado, assegurar o acompanhamento do processo de ecologização dos financiamentos e, por outro, observar o nível de ecologização dos setores económicos. Tais indicadores forneceriam aos responsáveis políticos uma orientação reforçada no que toca ao planeamento dos incentivos públicos em prol de atividades sustentáveis. Além disso, poderão ser um instrumento de acompanhamento importante para os governos dos Estados-Membros. Esse acompanhamento é necessário, dado que importa controlar a velocidade a que estamos a direcionar os investimentos para setores sustentáveis. Com efeito, se investirmos demasiado devagar, arriscamo-nos a esgotar os recursos disponíveis antes de serem encontradas soluções alternativas, e tal cenário provocaria um aumento exponencial dos preços, bem como efeitos dramáticos para o sistema económico. Pelo contrário, se o investimento for demasiado rápido, arriscamo-nos a privar de investimentos necessários vários setores, abrandando assim a atividade económica responsável por gerar os recursos necessários ao investimento.

3.8. No domínio do combate às alterações climáticas, o CESE considera igualmente necessária a revisão dos indicadores existentes, com vista a permitir um acompanhamento mais adequado dos progressos realizados. O acompanhamento das emissões de gases com efeito de estufa é um exemplo pertinente a esse respeito. As emissões de determinados setores, como o da aviação, não são tidas em conta no acompanhamento realizado pelo Eurostat. Além disso, cabe adaptar outros indicadores no sentido de refletir melhor os objetivos da União Europeia.

3.9. A digitalização e a ecologização do sistema económico pressupõem uma reestruturação significativa dos vários setores, tanto na perspetiva do seu contributo para o PIB como na perspetiva do emprego. Para que tais alterações comportem o mais baixo custo social possível, convém estabelecer políticas de proteção da mão de obra que assegurem, a médio e longo prazo, uma distribuição justa do trabalho necessário pela população ativa. Além disso, conforme proposto pelos parceiros sociais europeus, o CESE considera que se deve desenvolver um conjunto de indicadores sobre a negociação coletiva, a qual, de modo geral, protege os trabalhadores, mas pode também assegurar e promover, no âmbito dos programas de formação profissional, medidas indispensáveis para garantir a sua mobilidade, necessária no contexto dos desafios criados pela transformação da economia. Do mesmo modo, é possível proceder a uma distribuição justa do trabalho disponível na economia, recorrendo a programas inteligentes de organização do tempo de trabalho, que podem ser negociados pelos parceiros sociais.

3.10. Uma transformação significativa do sistema económico apenas será viável com a adesão da sociedade no seu todo. Por esse motivo, é indispensável que, ao longo deste processo laborioso, os responsáveis políticos disponham não só de indicadores estatísticos, mas também de inquéritos e de análises estatísticas que permitam medir o nível de compreensão e de aceitação das mudanças pela sociedade. O CESE considera necessário realizar novos inquéritos, semelhantes ao Eurobarómetro, para acompanhar a perceção da sociedade face à alteração do modelo económico. Os Estados-Membros e a Comissão Europeia devem também apoiar o desenvolvimento de iniciativas que visem melhorar a medição do bem-estar e analisar o impacto das atividades económicas no ambiente, tais como a iniciativa do instituto alemão de investigação ZOE, que desenvolveu o sistema de indicadores «modelo do dónute para a UE até 2030» ( 10 )

3.11. O CESE considera inevitável a transição de um sistema económico cuja principal força motriz é o crescimento para um modelo que dê primazia ao desenvolvimento sustentável. Tendo em conta o elevado grau de complexidade inerente a esta transformação, bem como os enormes desafios que lhe subjazem, os novos indicadores propostos no presente parecer são apenas um exemplo das abordagens possíveis no tocante a instrumentos de medição em matéria social, económica ou ambiental.

Bruxelas, 8 de dezembro de 2021. A Presidente do Comité Económico e Social Europeu Christa SCHWENG

(1) COM(2021) 188 final — Taxonomia da UE, divulgação de informações sobre sustentabilidade das empresas, preferências em termos de sustentabilidade e deveres fiduciários: Direcionar as atividades financeiras para os objetivos do Pacto Ecológico Europeu (JO C 517 de 22.12.2021, p. 72).

(2) Notas de síntese da conferência «Além do PIB» — https://ec.europa.eu/environment/beyond_gdp/proceedings/bgdp_proceedings_summary_notes.pdf (em inglês).

(3) Relatório da Comissão sobre a Medição do Desempenho Económico e do Progresso Social — https://ec.europa.eu/eurostat/documents/8131721/8131772/Stiglitz-Sen-Fitoussi-Commission-report.pdf

(4) https://ec.europa.eu/info/publications/economic-policy-making-beyond-gdp-introduction_pt

(5) https://zoe-institut.de/en/publication/a-compass-towards-2030

(6) OCDE (2018), «Beyond GDP: Measuring what counts for economic and social performance» [Além do PIB: medir aquilo que conta para o desempenho económico e social], Edições OCDE, Paris — https://doi.org/10.1787/9789264307292-en

OCDE (2018), «For Good Measure: Advancing Research on Well-Being Metrics Beyond GDP» [Uma boa medida: promover a investigação sobre indicadores do bem-estar além do PIB), Edições OCDE, Paris — https://www.oecd-ilibrary.org/fr/economics/for-good-measure_9789264307278-en

(7) https://est.etuc.org/wp-content/uploads/2021/05/FINAL-BEYOND-GDP-SOCIAL-PARTNERS-EU.pdf

(8) Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre «PIB e mais além — Participação da sociedade civil na seleção de indicadores complementares» (parecer de iniciativa) (JO C 181 de 21.6.2012, p. 14).

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Banco Central Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões sobre «Reforçar a coordenação das políticas económicas com vista à estabilidade, crescimento e emprego — Instrumentos para uma melhor governação económica da UE», COM(2010) 367 final (JO C 107 de 6.4.2011, p. 7).

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre «Para além do PIB — Instrumentos para medir o desenvolvimento sustentável» (JO C 100 de 30.4.2009, p. 53).

(9) COM(2021) 188 final — Taxonomia da UE, divulgação de informações sobre sustentabilidade das empresas, preferências em termos de sustentabilidade e deveres fiduciários: Direcionar as atividades financeiras para os objetivos do Pacto Ecológico Europeu (JO C 517 de 22.12.2021, p. 72).

(10) Relatório do Instituto ZOE: «A Compass towards 2030» [Um roteiro para 2030] (https://zoe-institut.de/en/publication/a-compass-towards-2030/).