Parecer do Comité Económico e Social sobre "O financiamento da União Europeia"

(1999/C 138/07)

Em 26 de Janeiro de 1999, o Comité Económico e Social decidiu, em conformidade com o terceiro parágrafo do artigo 23.o do seu Regimento, elaborar um parecer sobre "O financiamento da União Europeia".

Foi encarregada da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social, que adoptou parecer em 3 de Março de 1999 com base no relatório de Vasco Cal.

Na 362.a reunião plenária de 24 e 25 de Março de 1999 (sessão de 24 de Março), o Comité Económico e Social adoptou por 105 votos a favor, 6 contra e 9 abstenções o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. O processo de integração europeia não se limita aos aspectos orçamentais, nem estes são os seus aspectos essenciais. Todos os países que nele participam consideram que os benefícios são superiores às desvantagens, que variam de caso para caso e ao longo do tempo. Também no que se refere ao alargamento, as principais motivações são políticas e não económicas, se bem que os estudos existentes mostrem que alguns países, poderão beneficiar mais do que outros.

1.2. A União Europeia chegou a uma etapa decisiva da sua história. Com a realização do mercado interno e a criação da moeda única, com o reforço da coesão económica e social e com o alargamento aos países de centro e leste europeus entra-se numa nova fase de desenvolvimento da União Europeia que exige respostas numa perspectiva de longo prazo.

1.3. O Comité está convencido de que os problemas de financiamento da União Europeia apenas podem ser resolvidos pela aplicação de princípios assentes na experiência prática e antepondo o bem comum a considerações de interesse nacional. Apela a todos os Estados-Membros para que se mostrem construtivos e cooperantes nesta matéria, pondo de parte atitudes facciosas e reconhecendo que é do interesse, a longo prazo, de todos e cada um dos Estados-Membros uma solução equitativa e duradoura. Como contributo para este debate, apresenta o Comité, no capítulo 4 do presente parecer, uma proposta de futuro sistema de financiamento da União Europeia.

1.4. No seu parecer sobre a Agenda 2000(1), aprovado na sessão plenária de Outubro de 1997, o Comité Económico e Social considerou necessário que se abra um amplo debate sobre os custos e benefícios para os diversos Estados-Membros do sistema de financiamento do orçamento comunitário, de forma a criar um amplo consenso na aprovação da revisão das perspectivas financeiras.

1.5. O Relatório da Comissão sobre o funcionamento do sistema dos recursos próprios foi publicado em 7 de Outubro de 1998, apesar de estar previsto para o final do ano de 1999. Desta forma, os elementos constantes no Relatório permitem analisar a questão da Agenda 2000 e das perspectivas financeiras na sua globalidade, tendo em conta a questão suscitada por alguns Estados-Membros sobre os seus desequilíbrios orçamentais (2).

1.6. A Cimeira Europeia de 24 e 25 de Março, a realizar em Berlim, tem como ponto central dos debates as questões da Agenda 2000 e o Comité entende ser seu dever contribuir para que a Cimeira "efectue um exercício de ambição política condizente com a construção de uma União Europeia mais sólida, mais integrada e mais solidária... vista por uma grande parte dos seus cidadãos como um projecto comum de futuro e não como uma defesa acirrada e a curto prazo dos interesses nacionais" (ponto 4.5 do parecer referido).

2. O Relatório da Comissão

2.1. A Comissão publicou uma ampla análise do funcionamento do actual sistema de recursos financeiros disponíveis para financiar o orçamento da União Europeia (COM(1998) 560 final), enquanto parte de uma série de propostas políticas interligadas no âmbito da Agenda 2000. A análise resume a evolução dos diferentes elementos na última década.

2.2. Esta análise pretende melhorar a informação do debate tanto sobre a adequação do actual sistema para disponibilizar recursos como sobre os méritos relativos das diferentes possibilidades de variações ou alterações maiores no financiamento desses recursos. Uma vez que se encontram em consideração decisões importantes relativas às principais rubricas de despesa orçamental (incluindo a Política Agrícola Comum e os fundos estruturais), é importante que as fontes de receitas sejam adequadas para cobrir as autorizações.

2.3. O relatório da Comissão sobre o financiamento da União Europeia:

- examina os méritos do actual sistema de recursos próprios, que combina rendimento com recursos próprios tradicionais, um direito nivelador pré-atribuído sobre o rendimento do IVA e a contribuição baseada nos totais relativos do PNB;

- considera a possibilidade de novos recursos próprios;

- contempla, em especial, a possibilidade de pagamento directo à União Europeia de uma receita relacionada com o IVA;

- analisa sugestões que defendem que a presente estrutura de contribuições de alguns Estados-Membros tem um peso injusto enquanto que outros recebem tratamento relativamente generoso (que inclui consideração do mecanismo que concede uma redução parcial ao Reino Unido).

2.4. No que respeita aos recursos do orçamento comunitário, a Comissão chega às mesmas conclusões que o Comité tinha emitido no seu Parecer sobre a Agenda 2000, a saber: que "as contribuições para o orçamento comunitário se tornaram cada vez mais proporcionais à respectiva riqueza nacional", levando a uma maior equidade (ponto 4.4.3 do parecer). Isso deve-se, prossegue a Comissão, às modificações introduzidas em 1988 e 1994, no primeiro e segundo pacotes Delors, que levaram a uma importância crescente do recurso PNB no conjunto das contribuições orçamentais e à diminuição relativa da importância dos recursos próprios tradicionais e do imposto sobre o valor acrescentado, IVA (ver o gráfico 1 do Relatório).

2.5. A Comissão reafirma a qualificação feita pelo CES num parecer anterior que é importante para qualquer avaliação do impacto da União Europeia em cada Estado-Membro. O parecer do CES prossegue, afirmando que "a situação é mais complexa no que se refere aos benefícios: as despesas com a coesão económica e social beneficiam os países e regiões com maiores necessidades, mas as despesas com as políticas internas não têm a mesma distribuição e têm um impacto regressivo do ponto de vista da coesão. E, principalmente, as despesas com a Política Agrícola Comum beneficiam relativamente mais os países que a aplicam há mais tempo e que têm uma capitação de ajuda mais elevada, apesar da reforma de 1992 ter vindo a reequilibrar e corrigir esta situação."

2.6. A Comissão reconhece que, embora o actual sistema de recursos próprios seja um meio de financiamento das despesas da União Europeia, esta não detém verdadeiros "recursos próprios" mas antes depende principalmente das transferências das tesourarias dos Estados-Membros. Por isso, para os cidadãos da União, a relação entre contribuições e benefícios é ainda menos transparente do que entre contribuintes e cidadãos dentro de um Estado-Membro.

2.7. Embora a Comissão chame a atenção para a falta de uma genuína autonomia financeira da UE, o relatório não desenvolve o debate sobre se a Comissão e os governos dos Estados-Membros desejam tornar o sistema de financiamento da União mais dependente dos métodos de recolha de receitas da competência da União e menos dependente das transferências de fundos das tesourarias dos Estados-Membros.

2.8. O debate sobre o grau de autonomia financeira da União levanta pontos críticos de pormenor operacional e principal. A discussão promovida pela Comissão sobre um possível acordo que lhe outorgaria, através de processos institucionais comunitários, a opção de determinar uma taxa (reduzida) de IVA especificamente destinada ao orçamento do Comunidade, pressupõe que um grau mais elevado de autonomia financeira e a transparência do processo seriam benéficos.

2.9. Apesar das dificuldades técnicas, conceptuais e contabilísticas em determinar os desequilíbrios orçamentais, que o Relatório pormenoriza, a Comissão tentou calcular estes saldos líquidos através de diversos métodos - o do saldo operacional e o aplicado na correcção do Reino Unido que, noutra parte do Relatório, a Comissão considera que prejudica a clareza das relações financeiras entre os Estados-Membros e o orçamento comunitário.

2.10. No que respeita às propostas para resolver estes problemas, o documento da Comissão considera que, se se chegar a um consenso político nesse sentido, três opções, não mutuamente exclusivas, são possíveis: um sistema de financiamento mais transparente e mais equitativo, eliminando-se o mecanismo de correcção em favor do Reino Unido e generalizando o uso do recurso PNB, um sistema de despesas em que se diminuiria o peso da Política Agrícola Comum, através do reembolso parcial das ajudas directas pelos orçamentos nacionais e um mecanismo generalizado de correcção.

2.11. O relatório conclui que nem a necessidade de aumentar os recursos financeiros nem as falhas do sistema em vigor tornam necessário alterar a curto prazo a actual decisão sobre os recursos próprios, o que reforça a opinião formulada na Agenda 2000.

2.12. A Comissão reconhece a existência de opções para variar os elementos ou as proporções do actual sistema de recursos próprios. Essas opções poderão ser consideradas para execução futura mas nenhuma se apresenta como a solução ideal. Se a questão dos desequilíbrios orçamentais atraíssem um nível de apoio suficiente, seriam necessárias decisões sobre opções melhores e mais adequadas.

2.13. Não obstante, antecipando de certo modo o impacto do alargamento da Comunidade, a Comissão sugere que a alteração nas exigências gerais no orçamento comunitário poderia aparecer como uma alteração das circunstâncias tão significativa que justificasse essa reforma profunda.

3. Observações na generalidade

3.1. Como o CES já teve oportunidade de afirmar (ponto 4.4.4 do parecer sobre a Agenda 2000), "as distorções que aparecem quando se apresentam cálculos sobre o saldo líquido das transferências de e para o orçamento comunitário não decorrem essencialmente da parte dos recursos (contribuições dos Estados-Membros) mas sim do peso relativo das diversas rubricas das despesas comunitárias, em que o peso das despesas agrícolas é majoritário (cerca de 50 % do total) e em que as despesas estruturais são cerca de um terço do total".

3.2. Quer do lado dos recursos do orçamento comunitário, quer do lado das despesas, os montantes são, em último caso, determinados por decisões do Conselho para o cumprimento dos objectivos fixados no Tratado, quando aprova medidas e políticas como a reforma da Política Agrícola Comum, a política de coesão económica e social, ou a política de investigação científica e tecnológica, por exemplo. As consequências orçamentais que decorrem destas decisões muitas vezes não são evidentes de imediato, pois dependem da forma de as aplicar nos diversos Estados-Membros, bem como das suas estruturas económicas.

3.3. O mecanismo de compensação do Reino Unido foi acordado em 1984 devido ao desequilíbrio orçamental deste Estado-Membro, que decorre de um sector agrícola estruturalmente diferente e de menor dimensão, o que leva a menos despesas a título da PAC e a uma contribuição proporcionalmente mais importante dado que a parte do IVA é relativamente maior que o seu peso no total do PNB. O mecanismo de correcção tem permitido, nos últimos anos, que os saldos líquidos passem de uma média de -0,5 % do PNB a uma média de -0,2 % do PNB. Utilizando o mesmo tipo de definição, verifica-se hoje que a Alemanha, a Holanda, a Áustria e a Suécia apresentam também saldos líquidos equivalentes a cerca de -0,5 % dos respectivos PNB, o que levou os respectivos governos a apresentar uma proposta para beneficiarem de um mecanismo de correcção. A verdade é que se fosse posto cobro de forma progressiva ao mecanismo de correcção em favor do Reino Unido, os saldos líquidos dos principais contribuintes líquidos seriam muito menores.

3.4. As simulações apresentadas no anexo 6 da comunicação da Comissão sobre as consequências da generalização do mecanismo de correcção, na base do actual modelo do Reino Unido, mas fazendo os Estados participar nos efeitos do mecanismo sobre os outros mas não sobre o seu próprio caso mostram que o principal afetado seria o Reino Unido, relativamente à situação actual, em que é o único a beneficiar do mecanismo de compensação.

3.5. Também no que se refere à progressividade nas contribuições orçamentais, proposta pela Espanha, a Comissão elaborou simulações sobre as suas consequências relativamente às contribuições dos Estados-Membros. Na sua análise, a Comissão reconhece que o actual sistema de recursos próprios tem elementos degressivos, mas considera que a proposta não toma suficientemente em consideração os elementos redistributivos operados pelo orçamento do lado das despesas, nomeadamente a título da coesão económica e social.

3.6. A possibilidade de criar novas fontes de recursos próprios, de forma a dotar a União de maior autonomia financeira, relativamente aos orçamentos nacionais, foi longamente analisada pela Comissão. Relativamente ao CO2/energia, ao IVA diferenciado, aos impostos específicos sobre o tabaco, o álcool e os óleos minerais, ao imposto sobre as sociedades, sobre as comunicações, sobre o rendimento das pessoas físicas, à retenção na fonte de um imposto sobre os juros, um imposto sobre os lucros do banco central, a Comissão apresentou as diversas opções e analisou as vantagens e inconvenientes de cada. Em muitos casos, a não previsibilidade das receitas é uma limitação para a sua utilização de forma generalizada.

3.7. Uma outra possibilidade, analisada pela Comissão, foi a da aplicação das medidas previstas na Agenda 2000, nomeadamente a transferência de parte das despesas a título das ajudas directas da PAC para os orçamentos nacionais. Esta medida faria baixar de quase 8 % os pagamentos do orçamento comunitário e, consequentemente, poderiam baixar as contribuições dos Estados-Membros, o que teria como efeito reduzir os desequilíbrios orçamentais actuais. Ainda outra possibilidade consistiria em assegurar que as despesas agrícolas, que representam o número orçamental mais importante, tenham em conta, mais do que actualmente, o peso económico de cada Estado-Membro.

3.7.1. Foi igualmente prevista a possibilidade de reduzir os preços agrícolas para os níveis de preços do mercado mundial. Esta possibilidade não tem em conta o facto de que estes também são preços distorcidos pelas importantes medidas de apoio prevalecentes nos grandes países produtores.

3.8. Todas estas opções têm as suas limitações e as suas dificuldades técnicas de aplicação. Porém, a consequência mais grave para o futuro da União Europeia é que nenhuma, individualmente considerada, é capaz de dar resposta plena aos problemas actuais nem garante a estabilidade e previsibilidade dos recursos, num sistema solidário e mais equitativo e aceite por todos, sustentável a longo prazo e capaz de absorver os sucessivos alargamentos previstos.

3.9. O Comité deseja insistir em que não se confundam os três aspectos do actual debate: o montante do orçamento e dos recursos comunitários, o equilíbrio entre as diferentes políticas comunitárias (política agrícola comum, políticas estruturais, alargamento, etc.) e a equidade entre os Estados-Membros.

3.10. Além disso, era importante que a Comissão elaborasse projecções para o período 2000-2006 no que respeita à questão dos saldos porque muitas das medidas propostas poderão alterar sensivelmente ao longo do período os saldos calculados para 1997 ou 1999. Por exemplo, se se puser cobro ao mecanismo que beneficia actualmente o Reino Unido, se se utilizar mais amplamente o recurso PNB e se se deixar de utilizar o recurso IVA, se se deslocar para os orçamentos nacionais parte das despesas de ajuda directa da PAC, ou se se diminuírem os montantes previstos para os fundos estruturais, a evolução dos saldos líquidos será muito diferente no período 2000-2006 do que foi no actual período 1993-1999 e as maiores diferenças poderão não se verificar nos países que pretendem beneficiar de um mecanismo de correcção.

3.11. O Comité Económico e Social faz questão de salientar que o que verdadeiramente está em jogo na discussão do orçamento atinente à Agenda 2000 corresponde ao encargo resultante do alargamento. Tendo em conta a diferença considerável dos níveis de vida na União Europeia e nos países da Europa de Leste, é evidente que o custo do alargamento para o orçamento da União Europeia é fortemente subestimado. Importa, nestas condições, vincar a contradição fundamental entre o objectivo do alargamento e as reivindicações no sentido de reduzir a participação no orçamento da União Europeia. O Comité sugere que, antes do alargamento, o Conselho altere a decisão sobre os recursos próprios para uma melhor repartição dos encargos orçamentais resultantes do alargamento.

4. Proposta para o sistema futuro de financiamento da União Europeia

4.1. As decisões a tomar este ano sobre a Agenda 2000, as perspectivas financeiras e o sistema de recursos próprios, deveriam partir de uma posição clara sobre as questões financeiras a longo prazo, considerando que os alargamentos, que se realizarão a partir de 2005/2006, constituem uma ocasião histórica para instaurar um novo sistema de financiamento mais equitativo e menos desequilibrado que o actual.

4.2. Os princípios do sistema futuro devem ser objecto de um acordo político global para que as medidas a tomar no curto prazo, e que devem vigorar até à entrada em vigor do sistema futuro, não sejam contraditórias com este, nem venham aumentar ainda mais as dificuldades dos debates futuros sobre o sistema de financiamento da União Europeia.

4.3. Tendo em conta a diversidade de argumentos que se têm desenvolvido sobre os desequilíbrios orçamentais, o Comité Económico e Social pronuncia-se a favor de um mecanismo geral de regulamentação que fixe um quadro em torno do novo sistema de recursos próprios, um mecanismo que relacione directamente a prosperidade nacional (medida pelo nível do PNB por habitante) com os saldos líquidos de cada Estado-Membro. Por consequência, será necessário garantir um nível global de recursos próprios que permita manter e reforçar o papel da União Europeia.

4.3.1. A curva que expressa graficamente este mecanismo não poderia ultrapassar os limites que se vierem a fixar no que respeita aos saldos líquidos.

4.4. A relação directa entre as duas variáveis não deveria ser expressa por uma linha mas sim por uma zona sombreada em torno da linha, de forma que o mecanismo de correcção intervenha quando a situação líquida de um Estado-Membro caia fora da zona em consideração e se afaste sensivelmente da situação líquida dos outros Estados-Membros com o mesmo nível de prosperidade. A relação entre o desequilíbrio orçamental, medido em relação ao PNB per capita, e os saldos orçamentais operacionais requer uma fórmula que permita variações anuais nas contribuições para o orçamento. Conceptualmente, os mecanismos acordados deverão considerar uma margem de variação que seja aceitável quando medida num período superior a um ano. A escala desta margem deveria ser suficiente para permitir encontrar um melhor equilíbrio entre a estabilidade e previsibilidade do nível das receitas e as correcções a introduzir nos saldos líquidos, quando estes saiam fora do grau aceitável de variação. Desta forma, evitam-se as correcções generalizadas todos os anos.

4.5. Um problema técnico que poderá levantar dificuldades no futuro é a determinação das despesas em cada Estado-Membro, muitas das rubrica do orçamento não conseguem fornecer hoje esta informação. Porém, como o sistema não entraria em vigor imediatamente, seria possível ir preparando o sistema administrativo para dar resposta e seria sempre possível considerar que certas despesas como, por exemplo, as decorrentes das acções externas ou das despesas administrativas, não deveriam ser totalmente atribuídas.

4.6. Um acordo de princípio sobre o sistema futuro de financiamento facilitará também a aprovação de diversas propostas pontuais imediatas, tais como as consideradas no relatório da Comissão, na medida em que todos os Estados-Membros terão uma garantia de que os desequilíbrios e a inequidade não irão aumentar.

4.7. Permitiria também simplificar de imediato o actual sistema de financiamento, por exemplo, aplicando de forma mais generalizada o recurso PNB em vez de manter os complicados cálculos sobre a contribuição do IVA ou aumentando as retenções efectuadas pelos Estados-Membros no que respeita aos recursos próprios tradicionais, ou ainda diminuindo a base sobre a qual é calculada a compensação do Reino Unido. Estas medidas imediatas reduziriam os desequilíbrios das contribuições actuais durante o período 2000-2006 e tornariam mais fácil a transição para o novo sistema.

Bruxelas, 24 de Março de 1999.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) JO C 19 de 21.1.1998.

(2) Medidas em termos de diferenças entre contribuições para o orçamento e receitas provenientes do orçamento da UE.