Parecer do Comité das Regiões sobre "O conteúdo dos pactos territoriais para o emprego e suas implicações para as políticas estruturais da União Europeia"

(1999/C 293/01)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Tendo em conta a decisão da sua Mesa, de 7 de Maio de 1999, de, ao abrigo do 4.o parágrafo do artigo 198.o-C do Tratado que institui a Comunidade Europeia, elaborar um parecer e atribuir à Comissão 6 "Emprego, Política Económica, Mercado Único, Indústria e PME" a realização dos correspondentes trabalhos preparatórios;

Tendo em conta o projecto de parecer (CdR 91/99 rev. 2) aprovado pela Comissão 6 em 11 de Maio de 1999 (relatores: Efstathiadis e J. Virtanen);

Considerando que o Comité das Regiões chamou a atenção para a importância das acções locais para o emprego nos seguintes pareceres e relatórios:

- A aplicação dos pactos territoriais para o emprego na União Europeia (relator: R. Behrendt) (CdR 379/96 fin);

- Proposta de decisão do Conselho relativa a medidas de assistência financeira às PME inovadoras e criadoras de emprego - Iniciativa a favor do crescimento e do emprego (relatores: Jorma Virtanen e Gordon Keymer) (CdR 46/98 fin)(1);

- Orientações gerais para as políticas económicas (relator: M. Bresso) (CdR 110/98 fin)(2);

- Comunicação da Comissão "Passar das directrizes à acção: Os planos de acção nacionais de emprego" (COM(1998) 316) e a comunicação da Comissão "Directrizes europeias para o emprego em 1999" (COM(1998) 574 final) (relator: Bodfish) (CdR 279/98 fin)(3);

Considerando que nas Directrizes Europeias para o Emprego, em 1999, se apelava aos Estados-Membros no sentido de aproveitarem ao máximo as possibilidades de criação de emprego ao nível local e de terem em conta o especial papel das autarquias locais nesta área;

Considerando que no documento de trabalho sobre "Os fundos estruturais e a sua coordenação com o fundo de coesão - Projecto de orientação para programas no período de 2000 a 2006" 06 SEC (1999) 103 fin, a Comissão sugere que "a contribuição do Fundo Social Europeu para a promoção do desenvolvimento local, por exemplo através dos pactos territoriais para o emprego, deverá ser aumentada";

Considerando que a Comissão Europeia, na comunicação "Políticas comunitárias de apoio ao emprego" (COM(1999) 167 final), deu atenção particular às acções locais e regionais em matéria de política de emprego,

adoptou por unanimidade o presente parecer, na 29.a reunião plenária de 2 e 3 de Junho de 1999 (sessão de 3 de Junho).

Antecedentes

O presente parecer tem por objectivo apresentar os pontos de vista do Comité das Regiões sobre os pactos territoriais para o emprego e contribuir para a formulação de políticas neste domínio. É dirigido particularmente à Comissão Europeia, a qual está a preparar uma comunicação sobre o assunto. O parecer não pretende ser uma avaliação técnica mas sim uma mensagem política a todas as instituições envolvidas na questão do emprego ao nível local, particularmente às autarquias locais e regionais, incentivando-as a executar e alargar a metodologia dos pactos territoriais para o emprego. É dirigido igualmente às autoridades nacionais, às quais se lança um apelo no sentido de incentivarem os actores locais e regionais neste domínio.

1. Introdução - antecedentes dos pactos territoriais

1.1. A luta contra o desemprego pressupõe um esforço comum de todas as partes interessadas, bem como iniciativas e medidas com base no aproveitamento das possibilidades económicas locais. Simultaneamente, as medidas deverão aproveitar as possibilidades oferecidas pela dimensão europeia da economia.

1.2. Os pactos territoriais para o emprego constituem um importante passo em frente. Quando, em Junho de 1996, a Comissão apresentou a iniciativa dos pactos territoriais para o emprego, o Presidente Jacques Santer solicitou a participação do Comité das Regiões na definição das acções-piloto que seriam executadas ao nível local. Na reunião plenária de Novembro de 1996, o Comité das Regiões apresentou propostas relativas aos regulamentos e métodos necessários à execução dos pactos territoriais para o emprego. O aspecto central das propostas prendia-se com o reconhecimento da responsabilidade de todos os potenciais actores - particularmente das autarquias locais - no respeitante ao desenvolvimento das medidas integradas necessárias à resolução do desemprego.

1.3. Com o progresso da iniciativa, o conceito dos pactos de emprego tornou-se mais preciso. A comunicação da Comissão de Junho de 1997 definiu três critérios centrais sobre o planeamento e a execução dos pactos territoriais para o emprego:

a) iniciativas no domínio do emprego que devem surgir a nível local (abordagem de baixo para cima),

b) ampla parceria entre os sectores público e privado, com a participação de todas as entidades locais interessadas no domínio do desemprego (esta parceria teria um maior alcance do que a simples parceria ligada às acções dos Fundos Estruturais, que se traduziria na participação activa do sector privado, das organizações socioprofissionais, bem como de importantes organizações não governamentais),

c) plano de acções baseado num diagnóstico da situação local do qual deve emanar uma estratégia integrada e medidas inovadoras ao serviço da criação de empregos(4).

1.4. Os três critérios salientam a posição central das autoridades regionais e locais nos projectos de parceria no respeitante à coordenação e assistência técnica. Deste modo, reveste-se de primeira importância a participação e o apoio político dos órgãos de decisão eleitos.

1.5. Os pactos territoriais para o emprego não são uma panaceia, nem sequer são suficientes, para solucionar o problema do desemprego na Europa. Poderão, todavia, lançar um diálogo em novos moldes entre os protagonistas, de modo a buscar um novo equilíbrio mais eficaz entre a procura e a oferta nos mercados do trabalho locais. Tal diálogo poderá constituir um importante instrumento, como fica demonstrado por um exemplo da vida real:

O caso de Sofia

Sofia frequentou vários cursos de fabricação de queijo, mas esta formação não a ajudou sequer a encontrar um emprego temporário. O processo de formação parece desligado do modo de funcionamento das empresas e do sistema de selecção dos empregados. Citando as suas palavras: "Se me apresento em pessoa e digo que tenho tal e tal diploma e que frequentei um curso de formação de cinco meses, é difícil que me escolham para esse posto de trabalho. Torna-se necessário outra forma de contacto com o empresário, mais organizado, que o candidato não pode fazer por si próprio, nem obter através do centro de formação." É precisamente um instrumento de ligação entre a procura e a oferta como este, que os PTE estão a tentar criar, que poderia ser de grande auxílio para Sofia. Proporcionam a muitos desempregados o acesso aos empregadores e uma oportunidade de adquirirem a necessária experiência profissional.

Pactos territoriais para o emprego - uma solução para o problema de Sofia?

O diálogo constitui uma condição essencial para fazer corresponder a oferta à procura. A seguir, encontram-se vários exemplos concretos de instrumentos bem aplicados na promoção do diálogo no contexto dos pactos territoriais para o emprego:

- Em muitos casos, a actividade dos pactos territoriais para o emprego assentou na análise da competitividade dos sectores industrial e de serviços de uma determinada região. A análise pontual de cada sector foi complementada por um estudo das perspectivas para o futuro, através do qual se pretendeu prever as necessidades de mão-de-obra a curto, médio e longo prazos.

- A análise da competitividade ilustra a evolução das necessidades de mão-de-obra dos diversos sectores. Para fazer convergir a procura e a oferta, torna-se necessário conhecer o melhor possível as necessidades futuras das empresas em termos de qualificações dos trabalhadores. Por isso, no contexto dos pactos territoriais para o emprego, iniciaram-se projectos especiais de avaliação das necessidades das empresas em termos de qualificações dos trabalhadores, através dos quais, e em cooperação com as empresas locais, foi possível proceder a uma avaliação pormenorizada das actuais e das futuras necessidades específicas a curto prazo em termos de qualificações. Com base nesta análise foi possível formular medidas adequadas destinadas a melhorar as capacidades dos desempregados de modo a favorecer a empregabilidade.

- Paralelamente, efectuou-se uma análise da estrutura da mão-de-obra e do desemprego. Mediante um estudo da mão-de-obra disponível e da respectiva procura, foi possível identificar os sectores saturados e os sectores em que a oferta de mão-de-obra excede a procura, o que ajudou a adaptar as medidas de promoção do emprego às necessidades locais.

Na análise da estrutura de desemprego, foram tidas em devida conta, em alguns casos, as implicações indirectas do desemprego e os consequentes problemas ao nível individual. Os problemas identificados, tais como a quebra de rendimentos, o enfraquecimento do estado de saúde, e o declínio das relações sociais fazem aumentar o risco de o desempregado se excluir progressivamente de uma sociedade cujas bases assentam no trabalho.

- Os pactos territoriais para o emprego ofereceram a oportunidade de fazer frente a estes problemas. Deste modo, tornou-se possível travar o processo de exclusão e aumentar as possibilidades de o desempregado voltar ao mercado de trabalho. A cooperação entre os actores locais e os fornecedores de serviços conduziu a uma oferta de serviços em novas modalidades, que tem igualmente em conta as consequências indirectas do desemprego. A título de exemplo, serão de referir alguns serviços criados no contexto dos pactos territoriais para o emprego:

- determinação das qualificações e perícia dos candidatos a emprego em relação à procura local de mão-de-obra, bem como a organização de uma formação especificamente destinada a melhorar a capacidade dos candidatos de modo a dar resposta às efectivas necessidades das empresas locais;

- prestação de assistência destinada a promover actividades independentes;

- serviços especializados na resolução de problemas de saúde consequentes da situação de desemprego;

- projectos de cooperação entre as autoridades competentes com o objectivo de fazer frente à acumulação de problemas sociais.

Torna-se evidente que o problema do desemprego ultrapassa as competências administrativas tradicionais e os limites sectoriais dos programas. Os pactos territoriais para o emprego podem muito bem ser o instrumento adequado para reunir os diversos actores num processo de cooperação para a promoção do emprego e para favorecer a formulação e a execução de uma estratégia alargada a favor do emprego. Neste contexto, os pactos territoriais para o emprego exercem uma função de consultadoria mediante uma identificação de todos os agentes económicos da região e das respectivas possibilidades em termos de emprego, tendo simultaneamente em conta as perspectivas e as necessidades das empresas, dos trabalhadores e dos candidatos a emprego. Deste modo se pode conseguir uma integração efectiva da política económica regional e das medidas políticas a favor do emprego, o que, na realidade, é a via que conduz à criação de emprego.

2. Aplicação dos pactos territoriais para o emprego - observações preliminares

2.1. Panorama geral

2.1.1. Em todos os Estados-Membros, foram seleccionados 89 projectos de pacto local de emprego, fruto dos esforços das autoridades regionais e locais com o objectivo de lançar acções comuns para lutar contra o desemprego. Todas as partes interessadas compreenderam que as políticas até agora implementadas não eram suficientes para dar resposta à dimensão estrutural do desemprego. O novo e importante instrumento foi adoptado quando se pretendeu encontrar solução para o problema do desemprego através de medidas locais comuns. Se for bem sucedida, esta acção-piloto integrará as medidas políticas de emprego na política económica local e, simultaneamente, promoverá o crescimento económico local.

2.1.2. Os pactos territoriais para o emprego são muito diversificados, não só pelos objectivos e pelas medidas adoptados, mas igualmente pelo grau de preparação e de desenvolvimento das propostas. Por exemplo, os projectos elaborados nos Estados-Membros do sul da Europa concentram-se mais no problema do crescimento, ao passo que nos Estados-Membros do norte se concentram em problemas específicos do desemprego, tais como o desemprego de longa duração e dos jovens. Em alguns casos, as parcerias baseiam-se em modelos já existentes de cooperação entre os actores locais. Noutros casos, as parcerias foram criadas como resultado de pactos locais que, até agora, não tinham grande alcance nem uma base institucional. Verificam-se igualmente diversidades no respeitante a pactos que abrangem áreas geograficamente vastas, bem como no respeitante à natureza e à duração das parcerias que lhes serviram de base.

2.1.3. A força dos pactos territoriais para o emprego reside na vontade de dar resposta à situação e às necessidades locais. A diversidade acima referida é a consequência natural deste facto. Deste modo, a dimensão geográfica de aplicação deverá ser matéria para decisão local e não se deverão impor restrições regionais ao nível dos projectos. A abordagem "de baixo para cima" adoptada na formulação, elaboração e execução das acções favorece a participação activa dos cidadãos e das iniciativas locais. Esta prática deverá ser mantida e até desenvolvida nas próximas fases do programa.

2.1.4. A população das regiões de aplicação das acções-piloto representa pouco menos de 9 % da população da União Europeia. A área relativamente pequena abrangida pelas acções significa que os benefícios se restringem, particularmente, ao emprego local; todavia, se forem bem sucedidos, os programas criarão, sem dúvida, no futuro, a possibilidade de aplicar os pactos territoriais para o emprego em maior escala e chamarão a atenção para um novo e importante instrumento de luta contra o desemprego e de ajuda ao crescimento local, particularmente nas regiões menos desenvolvidas da União. Um observador descreveu deste modo as suas experiências neste domínio:

"Os pactos territoriais para o emprego accionaram uma nova cultura de acção, pela qual foi dada aos próprios desempregados a possibilidade de influenciarem o processo através de uma participação activa. Os pactos territoriais para o emprego são vistos como a locomotiva da cooperação para a promoção do emprego. Em muitas regiões, estabeleceram-se ligações concretas entre as medidas políticas de desenvolvimento da actividade económica e as acções em favor do emprego, bem como se verificaram pontos de consenso quanto aos objectivos sociais e de saúde pública."

2.2. O papel do poder regional e local nos projectos de parceria

2.2.1. Como se disse, o poder regional e local tem uma posição central na elaboração e criação de parcerias no âmbito dos pactos territoriais para o emprego. O poder local é a instância em torno da qual se vão desenvolvendo as acções de apoio ao desenvolvimento social e de integração social de pessoas colectivas e individuais locais idóneas. Através dos seus recursos financeiros, humanos e de experiência prática, o poder local tem igualmente a capacidade de avaliar as possibilidades de participação efectiva de entidades locais no desenvolvimento das parcerias. De todos os modos, é essencial garantir uma participação alargada de todo o potencial da comunidade local nas parcerias.

2.2.2. O CR deseja salientar que, a par da sua função de coordenação, as autoridades locais e regionais também elaboram políticas. Nesta qualidade, podem dar um contributo considerável e podem igualmente ter uma participação activa no "desenvolvimento do produto" nos instrumentos de emprego criados pelos PTE. O CR deseja ainda frisar que a abordagem de baixo para cima também deve ser aplicada ao nível local e regional, o que significa que deverão ser dadas ao cidadãos oportunidades efectivas para o seu envolvimento directo nos PTE.

2.2.3. O funcionamento das parcerias na prática deve iniciar-se com o trabalho de elaboração dos projectos. Deste modo se poderá garantir a participação activa dos parceiros, bem como a sua disponibilidade para planificar e realizar as acções previstas. Será, em particular, essencial a participação de importantes empregadores ou investidores na fase inicial das parcerias, de modo a poderem fazer uma avaliação atempada dos benefícios e possibilidades dos pactos territoriais para o emprego. A participação na fase inicial contribui para reforçar o sentido de empenhamento.

2.2.4. O poder regional e local poderá ser investido de uma responsabilidade especial em matéria de emprego nas regiões em fase de transformação económica radical ou nas regiões que registam um declínio da actividade industrial. Nestes casos, surgem sempre bolsas de desemprego, acompanhadas, simultaneamente, de outros problemas de natureza económica e social. Estes problemas só poderão encontrar solução através da intervenção de parcerias entre actores locais. Deste modo, torna-se possível concentrar todos os esforços na luta contra o desemprego e no apoio ao crescimento local através dos recursos disponíveis ao nível nacional e local.

A ausência de coordenação local conduz a dispersão das acções, o que se traduz na utilização dos recursos em acções duplicadas e contraproducentes. Por isso, os governos dos Estados-Membros e a União Europeia deveriam prestar um apoio especial, neste domínio, à cooperação baseada em parcerias.

2.2.5. A elaboração dos pactos territoriais para o emprego no âmbito das parcerias requer uma sensibilização comum aos problemas de emprego da região. Por isso, um dos factores que poderão contribuir para o sucesso dos acordos de parceria prende-se com a identificação precisa da situação de desemprego/emprego local. O poder central e o poder regional deverão fornecer aos parceiros as informações necessárias à apreciação e avaliação da situação. Os parceiros deverão igualmente ter a capacidade de identificar as melhores práticas aplicadas na região, ou em outras regiões, de modo que possam conservá-las ou desenvolvê-las. O acompanhamento e a avaliação dos projectos constituem também aspectos importantes dos projectos. Um acompanhamento estrito ajudará a concentrar os recursos disponíveis, bem como evitará a repetição inútil de iniciativas mal sucedidas.

2.2.6. É importante recordar que o princípio de parceria tem igualmente uma dimensão vertical. Necessita, portanto, de coordenação e cooperação entre as autoridades nacionais, regionais e locais. Note-se, todavia, que alguns países, como a Grécia, têm uma carência de enquadramentos institucionais necessários ao desenvolvimento de relações de parceria, o que constitui um importante obstáculo à cooperação ao nível local. O desenvolvimento de relações de parceria num quadro empresarial, por exemplo, na modalidade de empresa por acções ou de organização de interesse público, nem sempre permite a criação de enquadramentos adequados à parceria. Um enquadramento institucional adequado deveria conduzir a uma cooperação e uma participação financeira de modo equitativo, sem causar problemas jurídicos, fiscais ou laborais. Em certos casos, isto requer reacções e medidas ao nível dos Estados-Membros, mas torna-se aparente que o princípio "de baixo para cima" tem pecado por omissão, tendo sido reduzido a uma mera dimensão local.

2.2.7. Por outro lado, haverá que evitar a transformação dos pactos territoriais para o emprego em mecanismos de natureza administrativa. Se tal acontecesse, aquelas iniciativas transformar-se-iam num sector novo numa sociedade já por demais dividida em sectores. A força dos pactos territoriais para o emprego assenta numa cooperação que ultrapassa os limites sectoriais e é assim que deverá continuar. Uma vez que são verdadeiras modalidades funcionais de cooperação, os pactos territoriais para o emprego oferecem a possibilidade de uma importante abordagem ao nível local no domínio do emprego, o que se revela essencial para a adaptação das políticas de emprego às necessidades locais. Através de parcerias, a abordagem local facilitaria o estabelecimento de ligações às operações nos domínios da educação e da formação profissional. Tais ligações são actualmente inexistentes. Em muitas regiões actuam vários operadores nos domínios do emprego e da formação ao nível local, mas sem coordenação nem concertação.

2.2.8. Deveria ser igualmente garantida, mediante decisões ao nível nacional, a continuidade das relações de cooperação estabilizadas mesmo para além do termo do primeiro período de funcionamento dos pactos territoriais.

3. Integração da dimensão do emprego nas diferentes políticas

3.1. Existe a consciência, ao nível comunitário, de que o problema do desemprego não poderá ser resolvido apenas através de medidas de promoção do emprego, e que todas as acções e projectos deverão, por seu lado, garantir a melhoria do emprego. Deste modo, foi lançado um debate sobre a integração da dimensão do emprego nas diferentes políticas. Muitas vezes, no âmbito de projectos e iniciativas financiados pela Comissão, pode-se exigir que um actor local tenha em conta a dimensão do emprego de modo a satisfazer as disposições comunitárias em matéria de emprego, independentemente do sector ou do domínio de aplicação da política.

3.2. Ao nível nacional, os rígidos limites sectoriais da administração pública constituem muitas vezes um obstáculo à integração eficaz da dimensão emprego. Em alguns casos, isto verificou-se igualmente na implementação dos pactos territoriais para o emprego; ao nível local, os projectos de cooperação trans-sectoriais têm dificuldades em conseguir contrapartidas dos programas nacionais sectoriais.

3.3. Ao nível local e regional, torna-se mais fácil a integração das diferentes áreas de administração nos programas. O impacto destes nos problemas e no emprego faz-se sentir a olhos vistos, e os efeitos da actividade reflectem-se de modo directo e positivo no desenvolvimento da região. Nem mesmo os bons programas de promoção do emprego conseguem produzir os efeitos pretendidos com eficácia por falta de instrumentos locais significativos de financiamento, problema que afecta o poder local em geral. Na opinião do Comité das Regiões, deve-se estudar com rigor se, no âmbito dos pactos territoriais para o emprego, foram criadas boas práticas que possam favorecer a integração da dimensão do emprego nas outras políticas.

3.4. O modo mais eficaz de promover a integração da dimensão do emprego ao nível local seria incumbir os pactos territoriais para o emprego da criação de uma estratégia de emprego ao nível regional e local. Este objectivo deverá ser decisivamente prosseguido no futuro.

3.5. As autoridades nacionais deveriam prestar especial atenção às necessárias simplificações fiscais e administrativas, a fim de garantir o bom êxito de certas actividades primordiais no contexto dos pactos territoriais para o emprego. A título de exemplo, a participação das PME em iniciativas destinadas a promover o emprego e o desenvolvimento local torna-se impossível sem simplificações de grande escala cuja elaboração e aplicação são da competência exclusiva das autoridades nacionais. Além da simplificação administrativa, revestem-se de importância serviços específicos de apoio e programas destinados às PME. Estes programas, acompanhados dos respectivos serviços, deveriam favorecer e apoiar de forma activa a execução dos pactos territoriais para o emprego.

3.6. Em alguns casos, grandes companhias nacionais e multinacionais têm um importante papel a desempenhar no emprego local. Um aspecto importante dos pactos territoriais para o emprego prende-se com a cooperação com estas companhias ao nível local, num clima de reciprocidade, a fim de favorecer as oportunidades de desenvolvimento local, em vez de obstruí-las. O CR tem plena consciência das dificuldades que as economias locais enfrentam actualmente a par da intensificação da globalização. Principalmente através da criação de novos tipos de redes, particularmente importantes para subempreiteiros, poderão os pactos territoriais para o emprego dar resposta às necessidades de manutenção de um tecido empresarial local que não esteja inteiramente à mercê das redes empresariais globais.

4. Estratégia europeia para o emprego - o novo contexto

4.1. O Conselho Europeu de Amesterdão decidiu introduzir no Tratado da União Europeia uma base explícita em matéria de emprego. Deste modo, os Estados-Membros abordarão a questão do emprego a nível europeu e estabelecerão uma estratégia coordenada em matéria de emprego. Todavia, a primeira competência nesta matéria deve continuar a residir essencialmente a nível dos Estados-Membros.

4.2. A nova estratégia europeia de emprego criou um novo contexto para os pactos territoriais para o emprego, o qual deverá ser tido em conta no futuro.

4.3. Na reunião de Novembro de 1997 do Conselho Europeu, foram adoptadas as primeiras orientações em matéria de emprego, em conformidade com o novo capítulo do Tratado sobre o emprego. Estas orientações definem quatro objectivos: promoção de um elevado nível de emprego, promoção do espírito empresarial, promoção da capacidade de adaptação dos trabalhadores e das empresas e promoção da igualdade oportunidades entre homens e mulheres.

4.4. A conferência decidiu igualmente que cada Estado-Membro lance um programa de acção nacional em matéria de emprego que tenha em conta as orientações adoptadas pelo Conselho Europeu. O programa de acção deverá ter em conta o princípio de subsidiariedade, a competência dos Estados-Membros em matéria de emprego, bem como deverá observar as orientações da política económica da UE. Em 1998 todos os Estados-Membros elaboraram a sua política de emprego em conformidade com os planos estabelecidos.

4.5. A importância da localidade aumenta a par da globalização. A resolução do problema de emprego, em particular, requer que se tenham em conta as circunstâncias locais e regionais. A Comissão Europeia evidenciou a importância das acções locais e, em particular, das iniciativas locais, na promoção do emprego. O Comité das Regiões, por seu lado, propôs a integração efectiva do poder regional e local na elaboração e execução dos programas de acção nacionais. Todavia, esta proposta não encontrou eco.

4.6. Com base no que foi exposto acima, pode-se extrair a seguinte conclusão: a execução dos pactos territoriais para o emprego segundo o princípio "de baixo para cima" não encontrou a necessária resposta institucional por parte da administração nos casos de iniciativas lançadas ao nível local. Deste modo, o princípio "de baixo para cima" resumiu-se a uma cooperação activa e horizontal ao nível local. Simultaneamente, a elaboração da estratégia europeia para o emprego conduziu a um processo de sentido contrário, ou seja, "de cima para baixo": pretendeu-se encontrar modalidades de execução da vontade política ao nível da UE, nos Estados-Membros , através dos programas de acção nacionais. Como foi referido acima, a execução dos programas de acção nacionais requerem igualmente o assentimento do poder regional e local, mas este facto não foi suficientemente tido em conta até agora. Deste modo, os programas de acção nacionais, em vez de serem meras listas de acções e objectivos, poderiam transformar-se numa sólida base de referência para a execução dos pactos territoriais para o emprego.

4.7. O Comité das Regiões recorda que os programas de acção nacionais, que se encontram no centro de dois processos de sentidos contrários, oferecem uma oportunidade para resolver os problemas. Se as experiências e as boas práticas conseguidas pelos pactos territoriais para o emprego forem devidamente tidas em conta na elaboração dos programas de acção nacionais, deverá o poder regional e local ter automaticamente uma participação activa na elaboração e execução daqueles programas e, simultaneamente, poder-se-ão encontrar, ao nível central, as soluções que permitem a execução dos pactos territoriais para o emprego. Isto garantiria a necessária continuidade e ofereceria aos parceiros dos projectos a possibilidade de uma actividade a longo prazo.

5. Ligação entre os pactos territoriais para o emprego e as políticas estruturais

5.1. Em segundo lugar, dever-se-á prestar especial atenção ao facto de o próximo período dos Fundos Estruturais vir a constituir um importante enquadramento europeu para a execução da estratégia europeia para o emprego. A Comissão Europeia estabeleceu os seguintes objectivos para a revisão dos Fundos estruturais: 1) maior concentração dos apoios, 2) execução dispersa e simplificada e 3) reforço da eficácia e do controlo. A Comissão propôs um quadro económico sustentável, apoio à competitividade das PME e promoção da inovação, promoção do emprego, protecção do ambiente e desenvolvimento sustentável, bem como a promoção da igualdade de oportunidades. No respeitante ao Fundo de Coesão Social, é colocada uma tónica na localidade, através de iniciativas de emprego locais e de pactos territoriais para o emprego, como instrumentos de uma política activa do mercado do trabalho para lutar contra o desemprego.

5.2. Será importante recordar que a noção alargada de parceria e de participação activa de todos os actores locais/regionais que podem dar um contributo considerável para o emprego - princípios em que se baseiam os PTE - é um valor acrescentado indiscutível em comparação com as tradicionais acções empreendidas no âmbito das políticas estruturais.

5.3. Os programas elaborados ao nível nacional nem sempre conseguem dar resposta adequada aos problemas locais, e torna-se difícil ter em conta as diversidades regionais nos programas de emprego elaborados para a escala nacional. Os processos locais devem ser vistos como uma possibilidade de complementação das medidas nacionais e não como concorrentes. Em matéria de promoção de emprego, a localidade deveria ser, ao nível da UE, fortemente integrada nos objectivos do futuro período de vigência do programa, bem como na execução dos programas nacionais. Neste contexto, os pactos territoriais para o emprego deveriam constituir um exemplo de acção, que oferece uma possibilidade flexível de integrar as parcerias locais nos programas nacionais. Estas acções-modelo deveriam ser igualmente dotadas de recursos suficientes. Este processo reforçaria o empenho do poder central na resolução dos problemas ao nível local.

5.4. Reveste-se de crucial importância que a Comissão tome a iniciativa de aumentar o número de pactos territoriais para o emprego a executar nos próximos anos e de garantir a continuidade dos pactos já em aplicação. Encontram-se actualmente em curso iniciativas maiores ao nível local e regional que mereceriam o apoio da Comissão e uma assistência técnica adequada para lançar pactos territoriais para o emprego em zonas em crise ou com problemas graves em matéria de emprego. Tal exigirá, como é óbvio, um aumento considerável das dotações orçamentais para este fim. O que importa é deixar fluir os meios financeiros para as estruturas aptas a criar postos de trabalho duradouros.

5.5. Os pactos territoriais para o emprego actualmente em execução, e particularmente os futuros, deverão prestar especial atenção, além de às necessidades regionais concretas, a sectores como o ambiente, a saúde, o turismo, a cultura e os serviços sociais, que favorecem a criação de empregos em novas actividades economicamente dinâmicas. Simultaneamente, os pactos territoriais para o emprego deverão servir de plataforma de lançamento para a criação de novas empresas naqueles sectores e noutros. Este tipo de iniciativa poderá basear-se na criação de "estufas" destinadas a promover a formação e a prestar assistência técnica a novos empresários. Estas actividades podem ser apoiadas, na medida do possível, através da criação de fundos regionais, ou de associações de capital para suportar o risco empresarial e apoiar pequenos investimentos, para os quais os novos empresários não poderiam obter crédito da banca tradicional por falta de garantias adequadas.

6. Divulgação de experiências e das melhores práticas

6.1. O CR solicita à Comissão a elaboração de um programa de acção para a divulgação das experiências e das melhores práticas no contexto dos PTE. Este programa de acção deveria ter um enquadramento interinstitucional, aproveitando deste modo as redes existentes de cada instituição.

6.2. O CR propõe a elaboração de um manual sobre as características dos pactos territoriais para o emprego e as melhores práticas a eles atinentes. O manual deverá basear-se em dados recolhidos através de um estudo, tendo por objectivo identificar os benefícios e oportunidades que a cooperação ao nível local pode oferecer em matéria de emprego. Em particular, o manual deverá fornecer informação pormenorizada sobre os procedimentos, a metodologia e as condições prévias de natureza institucional no respeitante às parcerias em que assentam os pactos territoriais para o emprego.

6.3. Dever-se-á elaborar um guia, destinado às autoridades locais e regionais, que forneça informação sobre a metodologia de iniciativas bem sucedidas e que apresente uma avaliação da durabilidade das acções e do emprego gerado através dos pactos. O CR manifesta a sua disponibilidade para participar de forma activa na elaboração de tal manual e lança às outras instituições, particularmente à Comissão Europeia, um convite de cooperação nesta matéria.

7. Conclusões

7.1. Para concluir, vale a pena recordar a natureza e a ideia fundamentais subjacentes aos pactos territoriais para o emprego. Eles constituem um instrumento de cooperação horizontal e, de certo modo, representam uma reacção à sectorização da sociedade e da administração. Reunindo todos os protagonistas, poder-se-á ter uma visão de conjunto dos problemas e das oportunidades, bem como das medidas que importa tomar.

7.2. Esta característica, assente na cooperação e na actividade, deverá ser preservada, e não se deverá permitir que os pactos territoriais para o emprego se transformem em mais um sector à parte numa sociedade já por demais fragmentada. Pelo contrário, os pactos territoriais para o emprego, em virtude das parcerias alargadas que promovem, deverão constituir um ponto de encontro para as acções locais e a base para uma abordagem local das questões de emprego. O CR desejaria ainda instar com as autoridades locais e regionais para participarem activamente na elaboração e execução dos pactos territoriais para o emprego e de ajudarem todos os actores locais pertinentes a reconhecerem as oportunidades consideráveis que os pactos podem proporcionar.

8. Recomendações

O CR deseja recordar que no contexto dos pactos territoriais para o emprego foram criados novos instrumentos, novas parcerias e novas culturas. A fim de aproveitar ao máximo estas inovações e para estimular uma aplicação mais alargada do modelo dos PTE, deverão ser implementadas as seguintes acções:

1. estimular as autoridades locais e regionais, na sua qualidade de decisores e de coordenadores, no sentido de uma participação activa na preparação dos PTE e outras parcerias;

2. reforçar tanto as dimensões horizontal como vertical da parceria;

3. prestar especial atenção à avaliação das actividades. Esta avaliação deverá ser efectuada em termos mais alargados, não consistindo apenas numa recolha de dados estatísticos, a fim de analisar os impactos dos PTE no emprego e no desenvolvimento económico e social da região;

4. estudar com rigor se, no âmbito dos pactos territoriais para o emprego, foram criadas boas práticas que favoreçam a integração da dimensão do emprego nas outras políticas;

5. inserir fortemente a dimensão local do emprego, ao nível da UE, nos objectivos do futuro período de vigência do programa, bem como na execução dos programas nacionais;

6. aumentar o número de PTE e garantir a continuidade dos PTE existentes além de estimular uma aplicação alargada do modelo de parcerias, com a preocupação primeira de criar postos de trabalho duradouros;

7. prever especificamente os PTE na regulamentação dos fundos estruturais, pois a inadequação dos recursos é um obstáculo de fundo à aplicação do PTE ao nível local;

8. dar maior ênfase, além de às necessidades regionais concretas, a sectores como o ambiente, a saúde, o turismo, a cultura e os serviços sociais;

9. a Comissão deveria elaborar um programa de divulgação de experiências e das melhores práticas conseguidas no âmbito dos PTE;

10. como parte deste programa, elaborar um manual ilustrando as características dos PTE e as suas melhores práticas.

Bruxelas, 3 de Junho de 1999.

O Presidente

do Comité das Regiões

Manfred DAMMEYER

(1) JO C 251de 10.8.1998, p. 41.

(2) JO C 51 de 22.2.1999, p. 63.

(3) JO C 51 de 22.2.1999, p. 59.

(4) Comunicação da Comissão relativa ao relatório intercalar sobre a aplicação dos pactos territoriais para o emprego, CSE(97) 3 final, de 10 de Junho de 1997, p. 1.