COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU sobre um novo Quadro Jurídico relativo aos pagamentos no Mercado Interno (Documento de consulta)

Síntese

O Regulamento (CE) nº 2560/2001 relativo aos pagamentos transfronteiras em euros contribuiu para uma redução considerável do preço das transferências transfronteiras no Mercado Interno e incentivou o sector dos pagamentos a modernizar as suas infra-estruturas de pagamento à escala da União Europeia.

Este aspecto constituiu um passo importante na via da realização de um espaço único para os pagamentos que não em numerário no Mercado Interno, que não existe apesar da introdução do euro. Todavia, são necessários novos progressos uma vez que os obstáculos de carácter técnico e jurídico continuam a impedir que os cidadãos, empresas e prestadores de serviço de pagamentos da União Europeia beneficiem plenamente de todas as vantagens de uma zona verdadeiramente integrada de pagamentos que não em numerário. O Mercado Interno de bens e serviços não pode funcionar adequadamente sem serviços de pagamentos pouco onerosos, eficientes e seguros.

O quadro jurídico existente para os pagamentos baseia-se em larga medida nas regras nacionais, o que conduz a uma compartimentação do Mercado Interno. Este aspecto é prejudicial para o lançamento de infra-estruturas à escala da União Europeia, por parte dos prestadores de serviço de pagamento. A legislação comunitária em matéria de serviços de pagamento, fundamentalmente aplicável aos pagamentos transfronteiras, terá também de ser revista e consolidada.

A eliminação dos entraves de carácter técnico e jurídico deve assegurar serviços de pagamento eficientes, a igualdade das condições de concorrência, uma protecção adequada dos utilizadores dos serviços de pagamentos, a segurança dos próprios pagamentos e a segurança jurídica de todas as partes interessadas nos pagamentos.

A Comunicação tem por objectivo proceder a uma consulta de todas as partes interessadas sobre os objectivos e princípios gerais pelos quais se deverão reger a modernização e a simplificação do quadro regulamentar aplicável aos serviços de pagamento de pequenos montantes no quadro do Mercado Interno. Este processo de consultas vai permitir à Comissão apresentar propostas adequadas relativas aos novo quadro jurídico dos pagamentos.

A Comunicação é acompanhada de 21 Anexos, que abordam diversas questões jurídicas e técnicas específicas, respeitantes ao funcionamento eficaz de um espaço único de pagamentos.

Serão bem-vindas quaisquer observações sobre as questões suscitadas na presente Comunicação, as quais deverão ser enviadas até 31 de Janeiro de 2004 para o seguinte endereço: Comissão Europeia, Direcção-Geral Mercado Interno, C107 01/04, B - 1049 Bruxelas. Endereço de correio electrónico: markt-f4@cec.eu.int.

1. INTRODUÇÃO

A presente comunicação diz respeito ao quadro jurídico a ser proposto no intuito de criar um Espaço de Pagamentos Único que, não obstante a introdução do euro, não foi ainda instituído. Trata-se de um elemento importante para a integração dos mercados retalhistas em geral e dos mercados retalhistas de serviços financeiros, em particular. O Regulamento [1] (2560/2001) relativo aos pagamentos transfronteiras em euros contribuiu para reduzir de forma significativa o custo das operações de pagamento no mercado interno, tendo impulsionado a criação ou a adaptação das infra-estruturas de pagamento subjacentes a nível da UE. Este processo deve ser acompanhado pelo quadro jurídico necessário, mediante a reformulação dos actos jurídicos em vigor que deverão passar a revestir um carácter mais abrangente. Trata-se da razão inerente à presente comunicação.

[1] JO L 344 de 28.12.2001, p. 13

A presente comunicação da Comissão convida o público em geral a apresentar as suas observações sobre as diversas questões levantadas no texto principal e nos anexos no que se refere à futura legislação sobre os serviços de pagamento de pequeno montante no mercado interno, em seguida denominado "Novo Quadro Jurídico". Os aspectos a serem abordados prendem-se com requisitos essenciais e coerentes no que respeita à informação a ser prestada aos clientes, direitos e obrigações jurídicas dos utilizadores e prestadores de serviços de pagamento, segurança jurídica das operações, etc. Estas questões são particularmente importantes para os utilizadores (consumidores e empresas), para os bancos que intervêm na qualidade de prestadores de serviços de pagamento e para o sector dos cartões de pagamento.

As questões abordadas nos anexos assumem evidentemente uma importância distinta para os diversos intervenientes no mercado ou consoante os objectivos prosseguidos do ponto de vista do mercado interno. No entanto, resulta difícil quantificá-las e/ou classificá-las em função da sua importância. A maioria das propostas legislativas ou temas abordados inserem-se, de forma variável, no quadro de objectivos distintos como, por exemplo, eficiência do mercado de pagamentos, segurança jurídica ou técnica, protecção dos utilizadores de serviços de pagamento ou integração do mercado interno. O presente texto reflecte os resultados de uma consulta pública alargada [2] lançada na Primavera de 2002. No decurso desta consulta pública, foram recebidas observações orais e por escrito das mais diversas entidades (ministérios nacionais, bancos centrais, associações de consumidores, bancos individuais e federações bancárias, sector dos cartões de pagamento, empresas e associações do sector das telecomunicações, etc.).

[2] Possível enquadramento jurídico para o Espaço de Pagamentos Único no Mercado Interno - Documento de Trabalho (MARKT/208/2001); Sinopse (MRKT/4007/2002); Documento para Discussão (MARKT/F-4/4002/2003).

A presente comunicação toma em consideração as observações e as propostas já recebidas. No entanto, a fim de validar ou rectificar a análise da Comissão sobre as diferentes questões jurídicas, as observações formuladas no âmbito da presente consulta não devem apenas fazer alusão às preferências no que diz respeito ao "rumo a seguir", devendo igualmente ser apresentados argumentos sólidos para justificar a respectiva posição. É importante recolher informações sobre os benefícios económicos das diversas propostas legislativas e evitar uma regulamentação excessiva.

2. SERVIÇOS DE PAGAMENTO E MERCADO INTERNO

As economias modernas baseadas no princípio da divisão do trabalho caracterizam-se por mercados de pagamento eficientes. Os sistemas e instrumentos de pagamento constituem o elo financeiro imperceptível da economia real. As operações de pagamento perfazem o intercâmbio de créditos e passivos, constituindo o corolário da aquisição de bens e serviços, bem como de inúmeras decisões individuais em matéria de aforro e investimento ou do simples envio de fundos.

Os serviços de pagamento são prestados por muitos operadores. O funcionamento harmonioso de um grande número de operações quotidianas [3] leva o público a subestimar os seus resultados económicos e o valor acrescentado assegurado de forma praticamente descontínua a todo e qualquer momento. A existência de sistemas e de prestadores de serviços de pagamento sólidos contribui para reforçar a confiança na moeda e a estabilidade financeira. Em todas as economias nacionais, o sector de serviços de pagamento emprega um número considerável de trabalhadores.

[3] Em 2001, o número total de pagamentos que não em numerário na UE cifrou-se em 52 mil milhões, o que corresponde a 143 milhões de operações por dia e a 138 operações de pagamento que não em numerário por habitante ao longo de um ano. Fonte: Banco Central Europeu - Livro Azul.

As economias de todos os Estados-Membros possuem sistemas e instrumentos de pagamento eficientes. Os pagamentos a nível nacional são realizados de forma rápida, segura e pouco dispendiosa. No entanto, a nível da UE continua a subsistir em grande medida uma fragmentação entre os mercados de pagamento nacionais, por um lado, e os mercados de pagamento transfronteiras, por outro. Tal não se coaduna com o princípio subjacente ao mercado interno [nº 2 do artigo 14º do Tratado], uma vez que suscita um efeito equiparável a uma fronteira.

Registaram-se importantes progressos nos últimos anos com vista a dirimir esta situação. Neste contexto, são de referir nomeadamente a introdução do euro, a instituição de TARGET [4] pelo sistema europeu de Bancos Centrais e a adopção do Regulamento nº 2560/2001/CE relativo aos pagamentos transfronteiras em euros. Estas iniciativas melhoraram de forma significativa a forma como os pagamentos são realizados no mercado interno, tendo-se traduzido em benefícios para os cidadãos e para a economia em geral da UE:

[4] Transferências Automáticas Transeuropeias de liquidações pelos Valores Brutos em Tempo Real (Trans-European Automated Real-Time Gross Settlement Express Transfer).

Os cidadãos em toda a zona do euro utilizam as mesmas notas e moedas em euros. Deixou de ser necessário manipular e adquirir outras divisas no âmbito das viagens. Foram suprimidas as comissões cambiais. Deixou de ser necessário proceder a cálculos de conversão aquando da aquisiçãode bens e serviços, sendo assegurada uma comparabilidade imediata em matéria de preços. Os cidadãos já não se recordam dos problemas e custos anteriores; as vantagens neste contexto são consideradas um direito inalienável. Em relação aos pagamentos em numerário realizados em euros, há um espaço de pagamentos único: a zona do euro converteu se praticamente num mercado nacional para os pagamentos em euros [5].

[5] Ver Anexo 17.

Em relação aos pagamentos de grande montante na zona do euro, TARGET tem assegurado, desde 1999, serviços eficientes e céleres semelhantes aos existentes a nível nacional, para os pagamentos transfronteiras interbancários e comerciais.

O regulamento estabelece que o preço de um pagamento transfronteiras em euros, até ao montante de 12 500 euros [6], no mercado interno, deve ser idêntico ao de um pagamento correspondente num Estado Membro. Este princípio de igualdade dos preços em toda a UE é já aplicável aos pagamentos electrónicos desde 1.7.2002, sendo aplicado às transferências bancárias desde 1.7.2003. O anterior efeito equiparável a uma fronteira que advinha de importantes diferenças de preços foi assim eliminado [7]. Do ponto de vista dos utilizadores de serviços de pagamento, o mercado de pagamentos em euros que não em numerário deve ser considerado como um mercado nacional.

[6] Até 50 000 euros a partir de 1.1.2006; este princípio é igualmente aplicável às coroas suecas.

[7] Por exemplo, desde 1.7.2002 no que diz respeito aos pagamentos através de cartão e às transacções ATM.

Os bancos europeus também empreenderam esforços neste contexto [8], mas o respectivo impacto sobre os mercados de pagamento de pequeno montante na zona do euro foi, até à data, bastante limitado e fragmentado. O sector de pagamentos na UE não se encontrava suficientemente preparado para proceder à rápida adopção e aplicação do regulamento: o efeito do princípio da igualdade de preços não correspondia, nessa fase, a uma infra-estrutura de pagamentos adequada, susceptível de permitir que os serviços de pagamentos transfronteiras fossem prestados a um custo idêntico.

[8] Por exemplo, os sistemas EURO1 e STEP1 da Associação Bancária para o Euro (ABE).

No entanto, os operadores no sector de pagamentos aceitaram o princípio e desenvolveram imediatamente consideráveis esforços comuns. Em Junho de 2002, foi instituído um Conselho de pagamentos a nível europeu (European Payment Council) que definiu um programa de trabalho alargado para um Espaço de Pagamentos Único na zona do euro e que propôs alterações significativas no que se refere à forma de organização dos serviços de pagamento na União Europeia. Estes planos incluem, nomeadamente, a decisão de instituir de modo prioritário uma nova infra-estrutura [9] para as transferências bancárias em euros a um custo muito reduzido por operação e com um prazo de execução de três dias, no máximo. São previstas inúmeras outras acções tendo em vista a realização do Espaço de Pagamentos Único na zona do euro. Outros operadores de mercado (empresas de cartões, etc.) têm igualmente contribuído de forma activa para a melhoria dos seus serviços e os novos operadores no mercado (por exemplo, os operadores de telecomunicações) encontram-se a desenvolver métodos alternativos e especializados tendo em vista um mercado de pagamentos mais eficiente na UE.

[9] O sistema STEP2 da ABE realizou as suas primeiras operações em 28.4.2003.

3. AS RAZÕES QUE JUSTIFICAM A INICIATIVA DA COMISSÃO

3.1. Necessidade de uma reformulação geral do actual quadro jurídico

Prevalece um consenso geral de que o mercado interno de pagamentos em euros deve ser considerado como um mercado de pagamentos nacional. No entanto, se for analisado o actual quadro jurídico deste Espaço de Pagamentos Único, a situação afigura-se insatisfatória. Apesar de existir um acervo comunitário no domínio da legislação relativa aos de pagamentos na UE, que permite considerar o mercado interno como um único ordenamento jurídico, o quadro jurídico actual, pelas razões expostas mais à frente, parece exigir uma profunda reformulação no que diz respeito aos pagamentos no mercado interno.

Em conformidade com a política da Comissão no sentido de "Legislar melhor", a presente comunicação descreve a situação actual na sequência de longos preparativos e discussões preliminares sobre um novo quadro jurídico relativo aos pagamentos no mercado interno. Imediatamente após a adopção do Regulamento (CE) nº 2560/2001, os serviços da Comissão procederam a uma revisão aprofundada da actual legislação comunitária relativa aos pagamentos em cooperação com todas as partes interessadas, no intuito de colmatar as actuais lacunas jurídicas e a fim de ter em conta a evolução do mercado e o desenvolvimento tecnológico, a dimensão do mercado interno e outros objectivos estratégicos. A presente comunicação constitui um novo documento de consulta destinado a recolher opiniões e observações, por forma a permitir à Comissão estar ciente de todos os argumentos e posições relevantes antes de propor as disposições mais adequadas para um novo quadro jurídico.

3.2. Objectivos da Cimeira de Lisboa e Plano de Acção para os Serviços Financeiros

A proposta relativa a um novo quadro jurídico para os pagamentos no mercado interno tornou-se parte integrante do Plano de Acção da Comissão para os Serviços Financeiros (PASF) [10], constituindo uma medida essencial e uma consequência da recente adopção do Regulamento (CE) nº 2560/2001. Esta iniciativa visa, nomeadamente, mediante um contexto jurídico adequado, reforçar a protecção e a conveniência assegurada aos clientes e destina-se a promover os esforços envidados pelo sector de pagamentos tendo em vista um mercado de pagamentos eficiente e seguro. Representa um contributo para a estabilidade financeira e para o funcionamento adequado da economia na UE. A existência de infra-estruturas de pagamento modernas é igualmente favorável à prossecução dos objectivos enunciados nas conclusões da Cimeira de Lisboa, designadamente, tornar a Europa o espaço económico mais dinâmico e competitivo do mundo baseado no conhecimento até 2010.

[10] Ver Sexto Relatório de Execução do Plano de Acção para os Serviços Financeiros (PASF), que pode ser consultado na seguinte página Internet: http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/finances/actionplan/.

3.3. Argumentos inerentes ao mercado interno

3.3.1. Supressão dos entraves jurídicos e da incerteza jurídica

A liberalização dos movimentos de capitais facilitou as transferências transfronteiras na UE mas o mercado interno, nomeadamente o sector dos pagamentos de pequeno montante, continua a pautar-se por um grau de eficiência inferior ao prevalecente a nível nacional. Verificam-se igualmente divergências entre as legislações e as convenções nacionais no que se refere aos serviços de pagamento no mercado interno. O novo quadro jurídico deve suprimir, quando necessário, estes entraves jurídicos a um Espaço de Pagamentos Único, nomeadamente quando obstam ao bom funcionamento das infra-estruturas e dos sistemas de pagamentos à escala da UE como, sucede por exemplo, com as regras respeitantes à revogação de uma ordem de pagamento, que variam consoante o país em que essa ordem foi dada no mercado interno. A interoperabilidade, a utilização de normas técnicas comuns e a harmonização de regras jurídicas essenciais assumem uma importância fundamental neste contexto.

A insegurança jurídica constitui um elemento que leva os prestadores de serviços de pagamento e respectivos utilizadores a manifestarem reticências à realização de operações transfronteiras ou mesmo a renunciarem às mesmas. Trata-se, por exemplo, do caso das operações de débito directo, que ainda não existem a nível da UE (ver Anexo 16). É nomeadamente o caso de pagamentos irregulares e recorrentes (por exemplo, ordem permanente a favor de um jornal estrangeiro ou de um serviço público numa residência de Verão situada noutro Estado-Membro) em relação aos quais não é possível a "domiciliação". Para que os utilizadores, ou seja, os consumidores e as PME, possam tirar pleno partido do mercado interno, os serviços de pagamento transfronteiras devem ser tão eficientes como a nível nacional.

Por conseguinte, o novo quadro jurídico deve traduzir-se em vantagens concretas neste domínio e reforçar a confiança e o bem-estar dos consumidores num Espaço de Pagamentos Únicos no mercado interno.

3.3.2. Maior eficiência num mercado mais alargado

Alguns actos comunitários em vigor na área dos pagamentos são apenas aplicáveis aos pagamentos transfronteiras, outros a todos os pagamentos em geral. A integração a nível da UE tem registado progressos suficientes, pelo que o mercado interno deve igualmente incluir um mercado de pagamentos integrado. O sector de pagamentos tenciona criar um Espaço de Pagamentos Único na zona do euro. Consequentemente, a legislação em vigor deve ser reexaminada no que diz respeito a este aspecto e, na medida do necessário, o novo quadro jurídico deve prever a aplicação de disposições jurídicas idênticas a todos os pagamentos, tanto nacionais como transfronteiras. O novo quadro jurídico deverá assegurar uma simplificação significativa da legislação comunitária necessária comparativamente à situação actual, por exemplo, no caso das regras existentes em matéria de transferências transfronteiras (ver nomeadamente as propostas apresentadas no Anexo 14). Tal revela-se tanto no interesse dos prestadores de serviços de pagamento como dos respectivos utilizadores. A instituição do novo quadro jurídico e de um Espaço de Pagamentos Único na zona do euro apresenta igualmente o potencial de assegurar uma maior eficiência dos pagamentos (ver Anexo 15), uma vez que tal deverá resultar numa consolidação da infra-estrutura de pagamentos, com um número de operações muito mais elevado do que em cada Estado-Membro, considerado de forma separada. As economias de escala daí resultantes deverão permitir reduzir os custos das operações, compensando assim as pressões actualmente exercidas pelo princípio da igualdade de preços decorrente do regulamento em vigor neste contexto ou traduzindo-se mesmo em preços mais baixos.

3.3.3. Alargamento

Apesar do novo quadro jurídico não dever estar instituído aquando da adesão dos novos Estados-Membros, o alargamento constitui uma outra razão que justifica a necessidade de debater o quadro jurídico. A transposição do acervo comunitário no domínio da legislação relativa aos pagamentos resultou na introdução de novas disposições legislativas para além das diferentes regras nacionais já em vigor nos 15 Estados-Membros, devido ao processo de transposição nos países candidatos. Esta diversidade a nível nacional suscita divergências no plano jurídico que podem facilmente entravar o bom funcionamento do mercado interno. Deve ser abordada a questão de saber se a adopção de regras comunitárias directamente vinculativas não seria eventualmente mais adequada (ver secção 3.5).

3.4. Simplificação e melhor aplicação da legislação comunitária

As actuais disposições jurídicas da UE em matéria de pagamentos estão contidas em diferentes tipos de instrumentos jurídicos comunitários: o Regulamento (CE) n.º 2560/2001 que introduz o princípio da igualdade dos encargos que recaem sobre os pagamentos transfronteiras intracomunitários em euros e os pagamentos nacionais correspondentes, que é directamente aplicável, sem qualquer transposição para o direito nacional; a Directiva 97/5/CE [11] que facilita as transferências transfronteiras mediante a definição de alguns requisitos em matéria de protecção dos consumidores, que deve ser objecto de transposição para o direito nacional a fim de ser aplicável; a Recomendação 97/489/CE [12] que assegura a protecção de clientes que utilizam instrumentos de pagamento electrónico, tais como os cartões de pagamento cujo teor devia ser plenamente implementado e aplicado na UE, muito embora não seja um instrumento juridicamente vinculativo. A coexistência destes três actos jurídicos fundamentais é fonte de confusão [13], uma vez que acarreta a sobreposição de diversas disposições. Algumas regras da directiva tornaram-se obsoletas após a adopção do regulamento [14]. Um recente relatório [15] da Comissão sobre a directiva identificou algumas deficiências neste contexto. Um estudo [16] sobre a Recomendação 97/489/CE revelou uma transposição insuficiente para o direito nacional. Nesta recomendação, era já anunciada a intenção da Comissão de propor legislação vinculativa. Em suma, afigura-se necessária uma "reformulação" do actual quadro jurídico na área dos pagamentos.

[11] JO L 43 de 14.2.1997, p. 25.

[12] JO L 208 de 2.8.1997, p. 52.

[13] Por exemplo, todos os actos jurídicos contêm medidas no que se refere à informação a ser prestada. Tal é confuso tanto para o sector de pagamentos como para os consumidores: os utilizadores de serviços de pagamento não dispõem de um conjunto de requisitos facilmente compreensível. Os prestadores de serviços de pagamento, por outro lado, encontram-se numa situação em que são remetidos para vários textos jurídicos com requisitos semelhantes, mas formulados de forma distinta, desconhecendo assim se a informação por eles prestada é suficiente ao abrigo do direito comunitário e nacional.

[14] Ver, por exemplo, Anexo 14.

[15] Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a aplicação da Directiva 97/5/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Janeiro de 1997, relativa às transferências transfronteiras (COM/2002/0663 final).

[16] O estudo sobre a aplicação da Recomendação 97/489/CE relativa às transacções realizadas através de um instrumento de pagamento electrónico, nomeadamente, às relações entre o emitente e o detentor (Maio de 2001) pode ser consultado na seguinte página Internet:

3.5. Aplicação de novos requisitos em matéria de branqueamento de capitais no Espaço de Pagamentos

O Grupo de Acção Financeira Internacional (GAFI) [17] adoptou, em 14 de Fevereiro de 2003, notas interpretativas sobre duas Recomendações especiais sobre o financiamento do terrorismo (Recomendação especial VI relativa às "sociedades de transferência de fundos" e a Recomendação especial VII relativa à "informação sobre o remetente"), que abordam ambas questões relacionadas com os pagamentos. A Comissão é favorável à integração destes requisitos no direito comunitário, representando o novo quadro jurídico o contexto adequado para legislar. O sector de pagamentos exige regras plenamente harmonizadas no que se refere a estes aspectos: considera que tal é importante para assegurar a igualdade das condições de concorrência (condições equitativas para os prestadores de serviços de pagamento, em termos de acesso, custo de aplicação da legislação, etc.), e por razões de eficiência (requisitos idênticos em matéria de informação sobre o remetente permitiriam o tratamento automatizado das operações de extremo a extremo). Deve ser abordada a questão de saber se um regulamento comunitário seria a forma mais eficaz de alcançar este objectivo (ver secção 4.6 e Anexos 1 e 8).

[17] Ver página na Internet do GAFI: www.oecd.org/fatf.

3.6. Tomar em consideração o novo desenvolvimento tecnológico e a evolução do mercado

O sector dos pagamentos encontra-se num estado de plena mutação devido ao desenvolvimento tecnológico e à evolução do mercado em geral. Cabe examinar se a actual legislação em matéria de pagamentos se revela ainda suficiente e adequada para assegurar o devido enquadramento do mercado e respectivos intervenientes.

Os utilizadores de serviços de pagamentos consideram que algumas operações de pagamento, nomeadamente no contexto tecnológico actual, deveriam ser asseguradas a um baixo custo marginal e praticamente em tempo real. Nestas condições, os pagamentos em numerário, na sua maioria ainda fornecidos gratuitamente aos particulares mediante a mutualização dos respectivos custos para a sociedade, são susceptíveis de serem cada vez mais substituídos por outros meios de pagamento modernos que não em numerário. Muitos cidadãos apreciam a conveniência desses pagamentos modernos, na condição de assegurarem a segurança adequada e protegerem os seus interesses. Tal é nomeadamente válido no contexto do comércio electrónico e da venda à distância, mas é igualmente aplicável aos pagamentos realizados nos terminais de venda e a outros pagamentos face a face. Existem cada vez mais novos serviços multimédia que são propostos mediante o pagamento de montantes muito reduzidos (micropagamentos). Os vendedores destes bens e serviços requerem métodos automatizados e seguros de tratamento das operações de pagamento a fim de reduzir ao mínimo os seus encargos administrativos e pretendem garantias quanto ao carácter irrevogável dos pagamentos. A Comissão manifesta o seu forte interesse em propor as disposições jurídicas essenciais, ou seja, necessárias e suficientes, para os utilizadores dos serviços de pagamento no mercado interno, à luz desta evolução. Estas disposições devem basicamente prender-se com os requisitos em matéria de segurança, informação e segurança jurídica.

Na sua maioria, os prestadores de serviços de pagamentos são normalmente conscientes que alguns instrumentos e sistemas de pagamentos tradicionais deixaram de ser adequados do ponto de vista económico, também já não satisfazendo os devidos requisitos em termos de eficácia, conveniência para os utilizadores, e rapidez. A natureza da operação do serviço de pagamento tem vindo a merecer uma atenção cada vez maior por parte dos gestores, do ponto de vista da sua eficiência e rentabilidade. Os bancos têm realizado investimentos avultados, nomeadamente no sector da tecnologia da informação, a nível nacional. A necessidade de tirar partido de economias de escala através de importantes volumes de operações de pagamento tem desencadeado novas formas de cooperação e a consolidação das infra-estruturas de pagamento. A interoperabilidade exigiu normas e convenções técnicas comuns que transcendem o nível nacional, nomeadamente, a fim de assegurar a realização do Espaço de Pagamentos Único na zona do euro.

Além disso, a evolução tecnológica, as preocupações em matéria de custos e os requisitos de conveniência dos clientes conduziram a uma análise aprofundada dos instrumentos de pagamento existentes. Tem vindo a assistir-se à crescente utilização de soluções alternativas e ao aparecimento de novos métodos de pagamento em detrimento das transferências bancárias ou dos cheques tradicionais (por exemplo, débito directo, cartões, pagamentos através da Internet, electrónicos ou móveis). Esta evolução assenta muitas vezes nas propostas comerciais de inúmeros operadores novos no mercado de pagamentos em resposta a necessidades específicas de métodos de pagamento novos ou alternativos como, por exemplo, os micropagamentos na Internet ou os pagamentos móveis. A proliferação de novos operadores no mercado de pagamentos tem sido muitas vezes acompanhada pelo seu rápido desaparecimento devido ao facto de o volume das operações de pagamento não ter atingido a massa crítica necessária. A presente comunicação solicita a apresentação de observações e propostas com vista a melhorar o quadro jurídico para os prestadores de serviços de pagamento, tanto existentes como potenciais (ver nomeadamente o Anexo 1). As questões a abordar neste contexto incidem sobre o acesso ao mercado e as condições de exercício da actividade.

4. PRINCÍPIOS DE ORIENTAÇÃO PARA UMA FUTURA PROPOSTA SOBRE UM NOVO QUADRO JURÍDICO RELATIVO AOS PAGAMENTOS NO MERCADO INTERNO

Na sequência do presente processo de consulta e aquando da elaboração de uma proposta formal relativa a um novo quadro jurídico, a Comissão tenciona respeitar alguns princípios de orientação que considera particularmente relevantes no contexto da legislação comunitária em matéria de pagamentos. Os princípios mais importantes são enumerados no presente capítulo.

É igualmente chamada a atenção para os Anexos que, em muitas instâncias, já contêm elementos de formulação jurídica, apresentados como "eventuais soluções" para efeitos de elaboração da futura proposta da Comissão. No entanto, é de observar que não foi ainda adoptada qualquer decisão concreta no sentido de propor regras jurídicas nestas instâncias, nem decidida a sua formulação. Daí a importância de receber observações sobre o impacto dessas disposições. A Comunicação aborda igualmente, de forma fragmentada, as questões jurídicas que foram identificadas até à data. A proposta final da Comissão relativa a um novo quadro jurídico para os pagamentos no mercado interno incluirá, na medida do necessário, as actuais disposições do acervo comunitário num texto jurídico completo.

4.1. A eficiência enquanto objectivo constante

Num recente relatório [18] do Comité de Sistemas de Pagamento e de Liquidação, é referido o seguinte: "Os sistemas e os instrumentos de pagamento de pequeno montante contribuem de forma significativa para a eficácia e a estabilidade em geral do sistema financeiro, nomeadamente, para a confiança dos consumidores e para o funcionamento do comércio" e "A confiança pública na moeda poderia ser comprometida se os sistemas de pagamentos de pequeno montante fossem ineficientes, pouco práticos para os utilizadores, e inseguros". A existência de instrumentos e métodos de pagamentos eficientes é essencial para todas as partes relevantes no âmbito das relações comerciais, nomeadamente, para os consumidores e para o sector comercial retalhista.

[18] Bank for International Settlement, Committee of Payment and Settlement Systems, Policy issues for central banks in retail payments, Basileia, Março de 2003.

Trata-se exactamente por estas razões que a eficiência dos sistemas e instrumentos de pagamento deve constituir uma preocupação e um princípio de orientação para o legislador da UE aquando da apresentação de propostas e da adopção de decisões relativas a um novo quadro jurídico para os pagamentos no mercado interno. Trata-se não só de um objectivo fundamental, como também de um requisito muito prático a fim de corresponder às expectativas gerais dos utilizadores de serviços de pagamento, designadamente no que respeita à segurança, preços e prazos de execução dos pagamentos.

Os prestadores de serviços de pagamento empreendem esforços significativos para melhorar constantemente os seus produtos comerciais, impulsionados por pressões concorrenciais e pela inovação. O programa de trabalho relativo a um Espaço de Pagamentos Único na zona do euro do Conselho de pagamentos a nível europeu representa manifestamente um claro avanço nesta direcção no que se refere aos pagamentos em euros no mercado interno. As empresas de cartões, os operadores de telecomunicações e outros operadores comprometeram-se igualmente a apresentar novas propostas neste contexto.

O principal contributo para o novo quadro jurídico consistirá numa análise da actual situação na área de pagamentos a fim de identificar os entraves jurídicos ou regulamentares que comprometem a introdução de melhorias destinadas a reforçar a eficiência dos mercados, sistemas, prestadores de serviços e instrumentos de pagamentos. Esses obstáculos podem advir de requisitos jurídicos desproporcionados em matéria de acesso ao mercado (ver Anexo 1) ou no que se refere à utilização de certos instrumentos de pagamento ou técnicas inovadoras, ou de disposições jurídicas que não asseguram a devida segurança jurídica, ou ainda de obrigações desnecessárias em matéria de apresentação de informações, etc. O novo quadro jurídico deverá abordar estes aspectos. A presente comunicação convida todas as partes interessadas a apresentarem as suas observações à Comissão.

4.2. A segurança enquanto condição sine qua non

Se os sistemas e instrumentos de pagamento não apresentarem um elevado nível de confiança, os utilizadores dos serviços de pagamento não depositarão qualquer confiança nos mesmos, pelo que recorrerão de forma limitada a métodos de pagamento pouco seguros. Não existem, todavia, meios de pagamento perfeitamente seguros, uma vez que até o numerário pode ser objecto de perda, furto ou contrafacção.

O desenvolvimento de sistemas/instrumentos de pagamento cada vez mais sofisticados torna a sua apreciação, do ponto de vista da respectiva segurança, cada vez mais complexa do ponto de vista técnico. No intuito de preservar a rentabilidade das suas actividades, mantendo simultaneamente a confiança nos seus produtos, os prestadores de serviços de pagamento têm todo o interesse em assegurar a segurança e a qualidade dos seus serviços. Deve ser estabelecido, contudo, um ponto de equilíbrio entre a segurança e o custo de protecção contra qualquer utilização abusiva, sobretudo sob a forma de fraude e contrafacção. Nos últimos anos, tem vindo a assistir-se a uma corrida permanente nesta área entre os prestadores de serviços de pagamento e os autores da fraude, pelo que as soluções adoptadas em matéria de segurança apresentam normalmente um grau de protecção muito elevado.

A Comissão considera que o reforço da segurança dos pagamentos e a intensificação do combate à fraude (por exemplo, fraude em matéria de cartões de pagamento, fraude no domínio da banca electrónica) constituem uma prioridade importante. Apesar de ser sobretudo ao sector de pagamentos que incumbe a função e a responsabilidade pela instituição da infra-estrutura que assegure o nível de segurança economicamente viável o mais elevado possível, o novo quadro jurídico deve abordar a questão da segurança jurídica na área dos pagamentos. Tal inclui a avaliação da segurança dos sistemas e instrumentos de pagamento, as salvaguardas jurídicas em caso de não execução ou execução incorrecta ou não autorizada das operações de pagamento, ou ainda em caso de não acesso a serviços de pagamento, por exemplo, na eventualidade de uma avaria na rede de pagamentos. Questões a serem examinadas neste contexto incluem os requisitos jurídicos em matéria de certificação digital dos pagamentos, mas igualmente as medidas destinadas a combater a fraude, a contrafacção e o financiamento do terrorismo na área dos pagamentos. A legislação comunitária já requer a criminalização pelos Estados-Membros da fraude e da contrafacção dos meios de pagamento que não em numerário [19]. Outras medidas legislativas e não legislativas estão a ser analisadas no contexto do Plano de Acção Trienal para a Prevenção da Fraude [20] e da aplicação das Recomendações especiais do GAFI (ver secção 2.5). No contexto deste novo quadro jurídico, a Comissão manifesta o seu interesse em receber opiniões sobre o carácter desejável de medidas legislativas adicionais em matéria de segurança, bem como sobre os custos e benefícios daí resultantes.

[19] Ver Decisão-Quadro do Conselho (2001/413/JHA).

[20] Ver Comunicação relativa ao combate à fraude e à falsificação dos meios de pagamento que não em numerário [COM(2001) 11 final].

4.3. Concorrência: acesso aos mercados e igualdade das condições de concorrência

A aplicação da política da Comissão no domínio das decisões, práticas concertadas e abusos de posições dominantes será reforçada a partir de 2004 aquando da entrada em vigor do Regulamento (CE) n.º 1/2003, que assegurará a aplicação uniforme e directa das regras comunitárias em todos os Estados-Membros. Os mercados de pagamentos caracterizam-se por um grande número de prestadores e utilizadores de serviços de pagamento. A maioria das operações de pagamento depende de infra-estruturas interoperáveis a fim de serem executadas. Além disso, o serviço de pagamento constitui uma operação comercial intrinsecamente sensível às economias de escala: o custo de uma operação de pagamento diminui à medida que o volume das operações aumenta; quanto menor for o número de infra-estruturas objecto de uma utilização comum, tanto maiores serão as economias de escala. A criação e a exploração de infra-estruturas com esta finalidade pressupõe muitas vezes acordos entre concorrentes. Os acordos no sector financeiro estão sujeitos às mesmas regras comunitárias da concorrência que os outros sectores. Podem ser autorizados em determinadas condições (por exemplo, quando os resultados não podem ser obtidos numa base autónoma), mas são sujeitos a exame (por exemplo, a fim de garantir que não seja vedado o acesso ao mercado a novos concorrentes ou para que os acordos não se traduzam de facto numa política de fixação de preços). Não é necessário que o novo quadro jurídico aborde estes aspectos em pormenor, mas tais acordos continuarão a ser objecto de um controlo normal e de investigação, caso necessário.

A exploração a baixo custo de serviços de pagamento pode ser designadamente assegurada mediante a automatização e o processamento directo das operações de extremo a extremo. Tal pressupõe, todavia, um elevado grau de normalização e a celebração de acordos relativos a normas comuns. A introdução dessas normas deve ser normalmente empreendida pelo sector numa base voluntária. No entanto, no interesse público, deve ser estabelecido um equilíbrio entre o grau em que se revelam necessárias normas para atingir a massa crítica para efeitos do tratamento automatizado das operações de extremo a extremo e da interoperabilidade, por um lado, e os eventuais efeitos adversos resultantes da definição de normas susceptíveis de restringir a inovação, por exemplo, mediante a criação de incentivos no sentido de harmonizar os preços e/ou a dissuasão da entrada de novos operadores no mercado de pagamentos. Em princípio, a Comissão manifesta-se relutante em intervir no processo de normalização do tratamento das operações de pagamento, mas manifesta um profundo interesse na realização de progressos.

Um aspecto importante da concorrência no sector de pagamentos prende-se com o livre acesso às infra-estruturas num quadro em mutação, impulsionado pelo desenvolvimento tecnológico e pelas forças de mercado.

Na maioria dos Estados-Membros, o exercício de uma actividade no sector dos serviços de pagamento está sujeita à detenção de uma licença bancária ou de moeda electrónica, muito embora não em todos. Estas divergências em termos de condições de acesso ao mercado entre os Estados-Membros são nefastas para o funcionamento do mercado interno. É muito difícil para os prestadores de serviços de pagamento que operam legalmente nos países que não exigem que estes sejam titulares de uma licença obter acesso aos mercados de outros Estados-Membros que, por razões prudenciais, exigem a referida licença. Muito embora, nos termos da nova Recomendação especial VI do GAFI [que visa combater o financiamento do terrorismo e o branqueamento de capitais], cada prestador de serviços de pagamento deva, no futuro, estar inscrito num registo ou ser titular de uma licença para exercer a sua actividade, continua a colocar-se a questão de um passaporte comunitário único para os prestadores de serviços de pagamento mediante o seu simples registo num único Estado-Membro. Várias sociedades de transferência de fundos e outros operadores novos (por exemplo, operadores de telecomunicações) apresentaram queixas quanto ao facto de a observância dos requisitos para efeitos de uma licença bancária, concebida para a plena gama de actividades bancárias, ser demasiado onerosa e representar uma carga excessiva para os simples prestadores de serviços de pagamento, uma vez que tais requisitos são desproporcionados à luz dos reduzidos riscos dessa actividade. Isto levanta a questão geral de saber se uma nova apreciação do nível das condições de acesso e de outros requisitos, nomeadamente em matéria de apresentação de informações, unicamente no que se refere aos serviços de pagamentos não teria como efeito intensificar a concorrência no mercado de pagamentos. Os serviços da Comissão manifestam o seu interesse em examinar esta questão, nomeadamente, no que diz respeito aos operadores móveis e convidam as partes interessadas a apresentarem observações a este respeito. Qualquer decisão nesta área deve, contudo, respeitar o princípio da igualdade das condições de concorrência: mesma actividade, mesmos riscos, mesmos requisitos.

4.4. Elevado grau de protecção dos clientes [21]

[21] Por clientes, deve entender-se os consumidores e outras entidades, tais como os operadores comerciais e as PME, que utilizam serviços de pagamento.

A protecção dos consumidores constitui um importante objectivo subjacente a qualquer legislação relativa aos mercados, prestadores de serviços e instrumentos de pagamento. De igual forma, o sector de pagamentos tem todo o interesse em propor modelos comerciais viáveis e os produtos pretendidos pelos utilizadores. No mercado interno, a confiança dos consumidores nas operações de pagamento é particularmente relevante, dado que estas assumem muitas vezes uma dimensão transfronteiras e visto que a confiança se revela essencial para tirar partido do potencial do comércio electrónico no mercado mais lato da UE. O artigo 153º do Tratado exige, por conseguinte, um elevado grau de protecção dos consumidores, que constitui assim um princípio de orientação que deve presidir ao novo quadro jurídico. No entanto, os custos dessa protecção devem ser avaliados, uma vez que serão suportados em última instância pelos clientes, de alguma ou outra forma. Além disso, devem ser tomados em consideração os custos associados à falta de confiança nalguns meios de pagamento.

Neste contexto, convém abordar toda uma série de questões em matéria de protecção dos consumidores, sendo a maioria das mesmas analisadas de forma aprofundada nos Anexos. São todas extremamente importantes, podendo ser resumidas da seguinte forma:

Obrigação de prestar informações específicas, coerentes e facilmente compreensíveis para os utilizadores, antes e após a execução de uma operação de pagamento. A actual legislação comunitária relativa aos pagamentos já contém muitas disposições no que se refere a este aspecto, que devem ser reexaminadas. Uma das maiores dificuldades prende se em estabelecer o devido equilíbrio no que respeita ao teor e ao volume da informação, por forma a que o utilizador do serviço de pagamento a quem se destina possa compreendê la e estar consciente dos seus direitos e obrigações.

Salvaguardas jurídicas que protejam os clientes em caso de não realização das operações de pagamento ou em caso de realização incorrecta ou não autorizada. Tal encontra se directamente relacionado com o aspecto da segurança do pagamento, mas colocam se questões quanto ao ónus da prova e ao grau de responsabilidade.Devem ser igualmente previstas salvaguardas jurídicas no quadro do comércio à distância, da crescente utilização dos sistemas de pagamento mediante débito directo ou em caso de não acesso aos sistemas de pagamento electrónico, etc.

Possibilidade de recorrer a procedimentos alternativos de resolução de litígios no caso de reclamações. A Directiva 97/5/CE já previa sistemas desse tipo para as transferências transfronteiras, tendo sido instituída uma rede de cooperação, a FIN NET para o efeito. O novo quadro jurídico deve permitir a generalização destes sistemas de rápida resolução de litígios no que se refere a todos os pagamentos no mercado interno.

Os cidadãos comunitários pretendem realizar ou receber pagamentos com base numa legislação simples e com a qual estejam familiarizados. Basicamente, os utilizadores de serviços de pagamento desejam realizar pagamentos rápidos e seguros a baixo custo. A transparência e a convivialidade são aspectos fundamentais. Tal é igualmente válido para o sector comercial retalhista na qualidade de utilizador de serviços de pagamento.

Os serviços da Comissão estudaram igualmente propostas destinadas a exigir a portabilidade dos números das contas bancárias, conforme sucede no domínio das telecomunicações. Com base na experiência adquirida nos Países Baixos e no Reino Unido, e atendendo também à recente introdução obrigatória do Número de Conta Bancária Internacional comum (International Bank Account Number - IBAN) na sequência da adopção do Regulamento (CE) nº 2560/2001, esta proposta traduzir-se-ia em elevados custos e seria contraproducente. Por outro lado, afigura-se que os clientes denunciam regularmente os preços excessivos facturados pela transferência ou encerramento de uma conta bancária. A Comissão convida as partes interessadas a pronunciarem-se sobre a forma como o novo quadro jurídico poderia eventualmente solucionar este problema.

Por último, os serviços da Comissão têm vindo a debater com as partes interessadas um projecto denominado "Card Stop Europe", que visa a introdução de um número de telefone único e simples (caso possível, com três dígitos) a fim de bloquear rapidamente em toda a UE os cartões de pagamento perdidos ou roubados. Trata-se de uma das propostas apresentadas no Plano de Acção para Prevenção da Fraude. O principal problema prende-se em saber se este projecto poderia ser realizado numa base de cooperação entre as empresas que prestam esse serviço a nível nacional ou se é necessária uma regulamentação na matéria.

Um elevado grau de protecção dos consumidores constitui igualmente um dos objectivos prosseguidos pela legislação da UE no domínio da protecção dos dados [22]. É necessário estabelecer um equilíbrio entre os interesses inerentes à protecção de dados e outras necessidades, tais como a prevenção, a investigação e a repressão dos casos de fraude no domínio dos pagamentos.

[22] Ver décimo considerando da Directiva 95/46/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de Outubro de 1995, relativa à protecção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados, JO L 281 de 23/11/1995, p.31-50.

4.5. As disposições jurídicas devem ser tecnicamente neutras

Nas futuras disposições jurídicas, deve ser atribuída particular atenção à necessidade de garantir a igualdade das condições de concorrência para os prestadores de serviços de pagamento, assegurar a neutralidade técnica no que se refere aos diferentes instrumentos de pagamento, evitar a harmonização desnecessária dos produtos de pagamento e não desincentivar a inovação. O quadro jurídico não deve normalmente "favorecer" um instrumento em detrimento de outro. As vantagens concorrenciais que advêm de investimentos na nova tecnologia devem ser o resultado de uma escolha do mercado e não um reflexo das disposições jurídicas.

4.6. A reformulação da legislação no âmbito dos pagamentos deve induzir um valor acrescentado

A reformulação da legislação comunitária sobre os pagamentos no âmbito do mercado interno deve ser empreendida de forma cuidadosa e em conformidade com os princípios da Comissão no domínio da governança [23] e no sentido de legislar melhor [24]. Uma legislação demasiado alargada e ambiciosa poderia ser contraproducente, fonte de complexidade desnecessária e acarretar custos desproporcionados em matéria de observância que, de modo geral, serão forçosamente repercutidos sobre os utilizadores de serviços de pagamento, quer individualmente, quer no seu conjunto.

[23] Ver Comunicação intitulada - Plano de Acção "Simplificar e melhorar o ambiente regulador" (COM/2002/0278 final).

[24] Ver Comunicação intitulada "Governança Europeia: Legislar melhor" (COM/2002/0275 final).

Qualquer legislação deve induzir um valor acrescentado em termos de estabilidade financeira, eficiência do mercado de pagamentos (incluindo a dimensão do mercado interno), segurança dos pagamentos e conveniência dos utilizadores. Muito embora seja bastante difícil proceder a análises custo-benefício perfeitamente objectivas e concludentes, devem ser respeitados os objectivos globais em matéria de bem-estar.

4.7. A natureza do futuro instrumento jurídico

Outra questão prende-se com o facto de como avançar neste domínio. O legislador da UE pode adoptar regulamentos e directivas e a Comissão pode adoptar recomendações. A Comissão pode igualmente promover a co-regulamentação [25] e incentivar a auto-regulamentação [26] pelos operadores de mercado. Em relação a cada aspecto relevante, o instrumento jurídico adequado deve ser escolhido à luz dos critérios enumerados na secção 4.5. Deve ser abordada a questão de saber se são necessários um ou vários instrumentos jurídicos (por exemplo, um regulamento completado por algumas regras não vinculativas sob a forma de recomendações). Além disso, a legislação da UE poderia ser adoptada pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu ou pelo Banco Central Europeu com base nos poderes conferidos pelo Tratado.

[25] Por co-regulamentação, deve entender-se um acto legislativo comunitário que incumbe as partes reconhecidas nesse domínio (p. ex. agentes económicos, parceiros sociais, organizações não governamentais ou associações europeias) de alcançar objectivos definidos pela autoridade legislativa.

[26] Por auto-regulamentação, deve entender-se a possibilidade de os agentes económicos, os parceiros sociais, as organizações não governamentais ou outras associações adoptarem entre si e para si orientações comuns a nível europeu (códigos de conduta, acordos sectoriais, etc.).

Uma vez escolhido um instrumento jurídico comunitário, é de lembrar que o Conselho Europeu de Estocolmo convidou a Comissão a considerar "a hipótese de recorrer mais frequentemente a regulamentos ao elaborar as suas propostas, sempre que tal seja juridicamente possível e contribua para acelerar o processo legislativo". A questão suscitada pelo novo quadro jurídico consiste em saber se a introdução de um regulamento comunitário juridicamente vinculativo e de aplicação directa na sequência da reformulação da legislação neste âmbito não seria mais favorável para o mercado de pagamentos, os prestadores de serviços de pagamento e respectivos utilizadores [27]. O sector de pagamentos, por exemplo, convidou a Comissão a aplicar a Recomendação especial VII do GAFI mediante a adopção de um regulamento pelas razões enumeradas na secção 3.5. Os prestadores de serviços de pagamento têm todo o interesse em conhecer de forma exacta a lista completa dos requisitos jurídicos essenciais (necessários e suficientes), a fim dar cumprimento aos mesmos e actuar em condições de segurança jurídica (por exemplo, no que se refere às obrigações em matéria de informação a ser prestada aos seus clientes). Tal assegura igualmente a igualdade das condições de concorrência, mas não deve impedir os prestadores de serviços de transcenderem estes requisitos numa base voluntária.

[27] Em todo o caso, segundo as regras comunitárias, um instrumento jurídico da UE só pode ser alterado por um instrumento de nível idêntico ou mais elevado (por exemplo, uma directiva por uma nova directiva ou regulamento).

De igual forma, como demonstrado pelos inquéritos Eurobarómetro [28], os consumidores na Europa manifestam-se nitidamente favoráveis à existência de regras claras, compreensíveis e essenciais sobre os seus direitos e obrigações a nível da UE. Além disso, a pesquisa no Reino Unido conclui, por exemplo, que a informação a ser prestada aos consumidores de serviços financeiros deve ser específica e limitada, a fim de ser lida. A adopção de um regulamento comunitário deverá contribuir numa medida significativa para a resolução destes problemas de clareza e simplicidade jurídica dado que eliminaria o risco de legislações nacionais divergentes, devido à ausência da sua transposição para 25 ordenamentos jurídicos nacionais. Os utilizadores de serviços de pagamento, nomeadamente, dos serviços financeiros de pequeno montante largamente utilizados a nível transfronteiras, preferem saber que beneficiam de uma protecção equivalente, independentemente do local em que realizam as suas operações de pagamento no mercado interno.

[28] Ver, por exemplo, inquérito Eurobarómetro 175 "Views on Business-to-Consumers Cross-border Trade" na respectiva página Internet (http://europa.eu.int/comm/public_opinion/)

5. PAGAMENTOS ABRANGIDOS PELO ÂMBITO DE APLICAÇÃO DO NOVO QUADRO JURÍDICO

Em princípio, o novo quadro jurídico deve ser aplicável a todos os instrumentos de pagamento de pequeno montante nacionais que sejam importantes para o Espaço de Pagamentos Único. Por pagamentos nacionais no mercado interno, deve entender-se tanto as operações "nacionais" como "transfronteiras", excluindo as operações com destino ou provenientes de países terceiros. A tónica deve ser colocada nos instrumentos de pagamento que sejam fornecidos e utilizados a título de soluções alternativas à moeda de curso legal, ou seja, notas e moedas. Trata-se basicamente das transferências bancárias, dos débitos directos, dos pagamentos através de cartão e de diversos pagamentos efectuados por meios electrónicos, tanto nas operações face a face como à distância. Os instrumentos de pagamento ad hoc, que só podem ser utilizados para determinados fins específicos, tais como os cartões das estações de serviço, etc. podem não ter de ser abordados a nível da UE. Se estes instrumentos de pagamento ad hoc vierem a desenvolver-se e a preencher os critérios dos instrumentos de pagamento de utilização generalizada, passarão evidentemente a ser abrangidos pelo âmbito de aplicação relevante do instrumento jurídico previsto.

Os cheques não são abrangidos pelo âmbito de aplicação do novo quadro jurídico [29], uma vez que são principalmente utilizados a nível nacional na maioria dos Estados-Membros. O seu tratamento é relativamente oneroso, sendo a sua utilização cada vez mais desincentivada. Este argumento assume particular preponderância no que se refere aos pagamentos transfronteiras através de cheques, cujo preço é elevado, devido aos tradicionais métodos de tratamento. Não se vislumbram quaisquer perspectivas de esta situação vir a ser alterada.

[29] Ver artigo 3º do Regulamento (CE) nº 2560/2001.

Instrumentos muito específicos, tais como letras de câmbio, instrumentos do mercado monetário e documentos comerciais, cuja finalidade principal não consiste normalmente no desembolso de um pagamento, são igualmente excluídos do seu âmbito de aplicação.

As regras a serem estabelecidas ao abrigo do novo quadro jurídico devem ser, tanto quanto possível, neutras no que se refere aos diferentes instrumentos de pagamento. A inovação e os novos meios de pagamento que concorrem com os instrumentos já abrangidos devem ser igualmente inseridos no seu âmbito de aplicação. Revela-se provável o aparecimento de novos serviços de pagamento que recorrem a meios electrónicos ou a técnicas de telecomunicações, dada a necessidade de micropagamentos, porta-moedas electrónicos em euros interoperáveis, etc.

Os serviços de pagamento a serem abrangidos pelo novo quadro jurídico devem ser prestados ao público no quadro de uma actividade comercial por pessoas singulares ou colectivas (prestadores de serviços de pagamento). As regras do novo quadro jurídico serão aplicáveis aos pagamentos de pequeno e grande montante. Em relação aos primeiros, deve ser mantida a possibilidade de acordar numa base contratual mecanismos bilaterais específicos entre o prestador do serviço de pagamento e o respectivo utilizador. A operação pode ser denominada numa das moedas da UE e não deve exceder um montante equivalente a 50 000 euros. No entanto, pode ser necessário prever derrogações ou regras específicas no que se refere a outras moedas que não o euro.

6. COOPERAÇÃO COM O BANCO CENTRAL EUROPEU

Os trabalhos de elaboração e as consultas sobre o novo quadro jurídico foram sempre realizadas, tanto quanto possível, com base em discussões e numa estreita cooperação com o Banco Central Europeu (BCE). Tanto o BCE como a Comissão têm manifestado, há muitos anos, o seu empenhamento em melhorar o funcionamento do Espaço de Pagamentos Único. Enquanto o BCE coloca a tónica na zona do euro e nos pagamentos de pequeno e elevado montante em euros, a atenção da Comissão centra-se mais no mercado interno. Ambos partilham um objectivo comum, pretendendo designadamente que os sistemas e serviços de pagamentos de pequeno montante europeus assegurem o mesmo nível de serviço que o já assegurado a nível nacional ou já existente no que se refere aos pagamentos de elevado montante desde a introdução do euro.

O Tratado confere à Comunidade e ao BCE [30]institutions o poder de regulamentar os pagamentos (de pequeno montante), sob reserva da repartição das competências estabelecidas no Tratado. O papel primordial do BCE consiste claramente na supervisão da área de pagamentos e na elaboração de regras de carácter mais técnico destinadas a assegurar a segurança e a eficiência do tratamento das operações de pagamento. O papel da Comissão, responsável pela adopção de iniciativas e apresentação de propostas legislativas relativas aos mercados de pagamentos, centra-se mais nas regras-quadro de índole geral, nomeadamente, quanto à protecção dos utilizadores dos serviços de pagamento. No contexto do novo quadro jurídico, pretende-se prosseguir a estreita cooperação e reexaminar esta questão numa base bilateral, à luz do resultado das consultas.

[30] Ver artigo 22º do Estatuto do SEBC e do BCE. Além disso, em conformidade com o nº 4 do artigo 105º do Tratado e o artigo 4º do Estatuto do SEBC e do BCE, este último será consultado sobre qualquer proposta de acto comunitário nos domínios das suas atribuições.

7. NECESSIDADE DE ASSEGURAR A PARTICIPAÇÃO DE TODAS AS PARTES INTERESSADAS

Os consideráveis esforços empreendidos ao abrigo do novo quadro jurídico e, nomeadamente, pelo sector de pagamentos europeu (Espaço de Pagamentos Único na zona do euro, etc.) apenas conduzirão a resultados positivos se todas as partes interessadas contribuírem para o efeito.

Essas contribuições devem assumir inicialmente a forma de observações sobre a presente comunicação e prosseguirão mediante a participação das partes interessadas nas futuras discussões e iniciativas. Na fase actual, assume já uma importância primordial que o sector de pagamentos forneça códigos IBAN [31] e BIC [32], os quais devem ser utilizados pelos ordenantes nas ordens de pagamento, conforme exigido no Regulamento (CE) n.º 2560/2001. Os prestadores e os utilizadores de serviços de pagamento não se circunscrevem aos bancos e aos seus clientes privados normais. Os utilizadores de serviços de pagamento compreendem nomeadamente todos aqueles que desencadeiam um grande número de ordens de pagamento e, muitas vezes, de natureza recorrente, tal como no domínio dos serviços públicos (por exemplo, serviços colectivos, autoridades fiscais, serviços de governo electrónico), mas igualmente as empresas privadas que emitem um grande volume de ordens de pagamento.

[31] International Bank Account Number - Número de Conta Bancária Internacional.

[32] Bank Identifier Code - Código de Identificação Bancária (código SWIFT).

A participação activa de todas as partes interessadas permitirá reforçar no futuro a eficiência dos sistemas de pagamento no mercado interno.

8. Próximas etapas

A presente comunicação visa assegurar a elaboração do novo quadro jurídico relativo aos pagamentos no mercado interno. O texto principal e os seus anexos abordam um leque alargado de questões sobre as quais a Comissão pretende receber observações. Os comentários devem ser apresentados até 31 de Janeiro de 2004 e enviados para o seguinte endereço:

Comissão Europeia

Direcção-Geral Mercado Interno

Unidade MARKT/F-4

C107 01/04

B - 1049 Bruxelas

Tel. +32.2.295.47.49

Fax +32.2.295.07.50

e-mail: markt-f4@cec.eu.int

ANEXOS AO DOCUMENTO DA COMISSÃO SOBRE UM NOVO QUADRO JURÍDICO RELATIVO AOS PAGAMENTOS NO MERCADO INTERNO

LISTA DE ANEXOS

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Anexo 1: DIREITO DE PRESTAR UM SERVIÇO DE PAGAMENTO AO PÚBLICO

* Qual a questão/problema em causa?

Quem pode prestar serviços de pagamento na União? Actualmente, as regras divergem de forma muito acentuada consoante os Estados-Membros [33]. Devido a essas divergências, a situação não é nada clara, quer no que se refere à liberdade de prestação de serviços de pagamento, quer no que diz respeito a um sistema de passaporte único baseado no princípio do reconhecimento mútuo para os serviços de pagamento no mercado interno, salvo em relação às empresas que prestam estes serviços ao abrigo de uma licença de instituição de crédito ou de moeda electrónica.

[33] As empresas que prestam serviços de pagamento encontram-se sujeitas a obrigações jurídicas muito distintas consoante o Estado-Membro em causa. Em muitos Estados-Membros, os serviços de pagamento prestados a título de actividade comercial têm sido tradicionalmente limitadas a empresas que operam ao abrigo de uma licença de instituição de crédito. No que respeita à recente evolução do mercado, a situação parece variar de forma significativa de um país para o outro. A mesma actividade desenvolvida por um prestador de serviços de pagamento pode requerer uma licença de instituição de crédito no país A, uma licença de moeda electrónica no país B, uma licença específica no país C e considerada uma actividade não regulamentada no país D. Um quadro sobre as regras respeitantes ao direito de prestação de serviços de pagamento (MARKT/4007/2003 - Projecto final) é apresentado na seguinte página Internet da DG MARKT : http://europa.eu.int/comm/intern_market/payments/).

Em virtude da rápida evolução tecnológica, prevalece alguma incerteza no mercado quanto ao facto de saber se um dado serviço de pagamento é ou não abrangido pela actual legislação comunitária, podendo assim beneficiar de um sistema de passaporte único (por exemplo, os serviços pré-pago dos operadores de telecomunicações). Para além desta insegurança jurídica, existem também novos operadores no mercado que fornecem ou pretendem fornecer serviços de pagamento, mas que consideram o actual quadro jurídico inadequado e demasiado complexo para a realização das suas actividades.

O texto apresentado mais à frente não constitui uma interpretação literal da legislação comunitária em vigor no que se refere, por exemplo, à definição de moeda electrónica ou da actividade de aceitação de depósitos. No entanto, são incluídos alguns princípios de orientação e eventuais soluções possíveis no intuito de promover um debate aberto sobre o rumo a seguir. Em especial, foi feita alusão a dois tipos de categorias de pagamento neste contexto: os serviços de transferência de fundos e os serviços de pagamento ad hoc, tais como as contas de pequeno montante pré-pagas e pós-pagas, utilizadas para os serviços de pagamento por conta de terceiros [34].

[34] Neste contexto, por serviços de pagamento por conta de terceiros deve entender-se a cobrança de pagamentos a favor de um terceiro.

A problemática da transferência de fundos deve ser abordada a nível da UE, dada a inexistência de uma abordagem comum relativa a este tipo de actividade [35]. Deste modo, poderá ser necessário um regime de emissão de licenças, válido a nível de todo o território da UE. De igual forma, a Recomendação especial VI do GAFI relativa aos sistemas de transferência alternativos [36] estabelece que os ordenamentos jurídicos devem exigir uma licença ou a inscrição num registo para efeitos da prestação de serviços de transferência de fundos. De acordo com esta recomendação, qualquer actividade deste tipo desenvolvida sem uma licença ou inscrição num registo deve ser objecto de sanções.

[35] Ver quadro supramencionado (MARKT/4007/2003).

[36] Ver página Internet do GAFI www.oecd.org/fatf .

Actualmente, é muito reduzido o número de empresas que desenvolvem actividades na área da moeda electrónica, conforme definida na directiva relevante [37]: um sistema de pagamentos pré-pagos em que o valor monetário emitido circula enquanto verdadeiro instrumento portador do titular A para o titular B, para o titular C, e assim sucessivamente. O objectivo da directiva relativa à moeda electrónica era o de abranger o valor monetário que circulava enquanto substituto electrónico das notas e moedas entre os particulares, quer no âmbito de uma rede aberta, tal como a Internet, quer de um dispositivo electrónico para outro nas operações face a face. Contrariamente às expectativas antes da adopção da directiva, não se verificou o desenvolvimento antecipado destes sistemas por razões relacionadas com a viabilidade técnica e económica. Além disso, na fase actual, os sistemas que se aproximam dos sistemas de moeda electrónica são actualmente explorados sobretudo por empresas ao abrigo de uma licença de instituição de crédito.

[37] Directiva 2000/46/CE do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao acesso à actividade das instituições de moeda electrónica e ao seu exercício, bem como à sua supervisão prudencial. A directiva foi adoptada em 18 de Setembro de 2000. De acordo com o artigo 10º da directiva, os Estados-Membros deviam adoptar as medidas de transposição até 27 de Abril de 2002. Até à data, foram apenas concedidas 7 licenças (UK 1, NL 3, DK 3), algumas das quais a filiais bancárias.

No entanto, existem serviços de pagamento susceptíveis de serem considerados como não abrangidos pela directiva relativa à moeda electrónica e que apresentam o potencial de se tornarem sistemas que operam a nível de toda a UE com vista a satisfazer algumas necessidades em matéria de pagamento, como por exemplo os micropagamentos na Internet ou os serviços de comunicação sem fio. Alguns produtos de pagamento no mercado, tais como as contas de operadores móveis e as contas virtuais (por exemplo, PayPal), assemelham-se mais a transferências num sistema centralizado de contas do que a verdadeiros instrumentos portadores.

Os novos operadores interessados em prestar serviços de pagamento de reduzido valor (por exemplo, micropagamentos) para algumas finalidades específicas, consideram as actuais regras prudenciais demasiado complexas e inadequadas para a sua actividade. Sustentam que estas regras foram definidas para uma gama muito mais alargada de riscos (actividades das instituições de crédito) ou para serviços de pagamento que poderão vir a tornar-se uma solução alternativa às notas e moedas (actividades no domínio da moeda electrónica).

Atendendo à existência de um vasto leque de novos serviços de pagamento e às necessidades do mercado, a Comissão considera importante examinar qual o quadro jurídico que se revela mais adequado para estes serviços. Esta análise deve basear-se nos riscos prudenciais relevantes, que devem ser objecto de um exame mais aprofundado neste contexto. São subsequentemente apresentadas três soluções eventuais, tendo em vista a apresentação de observações por todas as partes interessadas quanto ao rumo a seguir. Qualquer solução deve basear-se, pelo menos, nos quatro princípios seguintes:

- Todos os serviços de pagamento devem ser sujeitos a regras adequadas em matéria de protecção dos consumidores;

- Os requisitos prudenciais devem ser proporcionais aos riscos relevantes;

- Deve ser respeitado o princípio da igualdade das condições de concorrência, ou seja, mesma actividade, mesmos riscos, mesmas regras;

- Todos os serviços de pagamento devem satisfazer as condições relevantes no que se refere ao funcionamento harmonioso dos sistemas de pagamentos.

* Eventual rumo a seguir

A primeira solução consistiria em aplicar o princípio de reconhecimento mútuo do mercado interno a todos os tipos de actividades no domínio dos pagamentos na UE. Nos termos das regras consignadas no Tratado (artigo 49º) relativamente à livre de prestação de serviços no mercado interno, uma actividade exercida legalmente num Estado-Membro pode, ipso facto, ser legalmente exercida noutros Estados-Membros, salvo se o interesse geral justificar o caso contrário. Por exemplo, se a Comissão não tomar qualquer iniciativa no domínio da emissão de licenças relativas ao envio de fundos, cada Estado-Membro pode manter ou criar o seu regime próprio. Assim, o Estado A considera que esta actividade requer uma licença bancária, enquanto o Estado B exige apenas a simples inscrição num registo. Uma empresa registada no Estado B pode dispor do direito de fornecer este serviços igualmente no Estado A, sendo questionável se este último pode opor-se à prestação desse serviço. Qualquer restrição à liberdade de prestação de serviços deve ser justificada, necessária e proporcionada. A avaliação do critério da proporcionalidade poderá levar à conclusão que, ao abrigo dos princípios do mercado interno, um prestador de serviços de pagamento que pretenda desenvolver actividades no que se refere à transferência de fundos a nível transfronteiras dispõe do devido direito na matéria.

A fim de sublinhar a importância do princípio do reconhecimento mútuo, a Comissão, na sua recente Comunicação [38] relativa à estratégia do mercado interno, anunciou uma nova directiva no domínio dos serviços tendo em vista a aplicação efectiva desse princípio.

[38] COM(2003) 238 final de 07/05/2003, p. 12.

Todavia, a aplicação do princípio de reconhecimento mútuo com base nas disposições gerais do Tratado sem a definição de requisito mínimos harmonizados no que se refere aos serviços de pagamento pode suscitar o risco de litígios perante o Tribunal de Justiça Europeu. Poderá ser mais fácil assegurar a aplicação do princípio do reconhecimento mútuo mediante a definição de um passaporte a nível da UE, com requisitos mínimos em matéria de emissão de licenças ou registo no que se refere aos prestadores de serviços de pagamento.

Por conseguinte, uma segunda solução consistiria em introduzir uma terceira categoria específica de licenças para as actividades de pagamento. Tal teria como finalidade estabelecer uma hierarquia de riscos entre os prestadores de serviços de pagamento: algumas actividades seriam desenvolvidas ao abrigo de uma plena licença de instituição de crédito (fundos do público não utilizados exclusivamente para as actividades de pagamento), outros com base numa licença de instituição de moeda electrónica (moeda electrónica utilizada como alternativa às notas e moedas) e outras ainda no quadro de uma licença de instituição de pagamento (fundos do público destinados exclusivamente a serviços de pagamento/transferência).

Deste modo, poderia ser criado um regime específico de emissões de licenças ou de registo exclusivamente para os "serviços de pagamento", que estariam sujeitos a regras prudenciais menos estritas que as estabelecidas na Directiva relativa às instituições de crédito ou na Directiva relativa à moeda electrónica, visto que não existem elementos que apontem para a necessidade de a simples actividade de transferência de pagamentos ser objecto de uma regulamentação prudencial tão exaustiva. Poderá impor-se, contudo, uma certa supervisão pelos Bancos Centrais e/ou autoridades competentes. Esta actividade deverá evidentemente respeitar as eventuais regras relevantes em matéria de defesa dos consumidores e de combate ao branqueamento de capitais.

Uma nova licença deste tipo deverá, para além das licenças relativas às instituições de crédito e às instituições de moeda electrónica, resultar na criação de um regime de reconhecimento mútuo para o Espaço de Pagamentos Único. A referida licença abrangeria uma ou mais das situações seguintes: serviços de transferência de fundos, contas de valor pré-pago utilizadas para pagamentos por conta de terceiros, não abrangidas pelas disposições em matéria de moeda electrónica, e outros serviços de pagamento por conta de terceiros, por exemplo, baseados na facturação.

Uma terceira solução consistiria em adaptar a directiva relativa à moeda electrónica à evolução do mercado, que não havia sido prevista aquando da sua adopção. Para o efeito, a directiva poderia vir a ser transformada numa directiva-quadro ("Directiva relativa às instituições de pagamento") que regulamentaria os aspectos prudenciais de todo os serviços de pagamento prestados com base nos fundos dos clientes. Tal poderia ser efectuado de forma semelhante ao proposto no quadro da segunda solução, mediante a definição de diferentes categorias de serviços de pagamentos. O objectivo seria o de regulamentar os requisitos aplicáveis aos serviços de pagamento no âmbito de dois instrumentos jurídicos a nível da UE, garantindo assim um regime prudencial adequado, bem como a devida segurança jurídica às empresas relevantes.

Neste contexto, seria igualmente possível prever isenções no que se refere a determinados serviços de pagamento muito específicos, tais como os instrumentos de pagamento ad hoc ou os pagamentos que se integrem noutro serviço (por exemplo, os serviços de tarifa majorada [39]). Em relação a estes instrumentos de pagamento muito específicos sem riscos tangíveis, poderia ser prevista uma derrogação no que se refere a algumas ou mesmo em relação a todas as disposições, caso necessário. Estas eventuais isenções seriam aplicáveis a nível de toda a UE e não apenas a nível nacional, conforme sucede no caso da directiva relativa à moeda electrónica em vigor, uma vez que não devem ser estabelecidos quaisquer entraves aos serviços de pagamento no mercado interno. Por exemplo, uma empresa de transporte público, que beneficie de uma derrogação no que se refere a um instrumento de pagamento ad hoc num Estado-Membro, deve poder igualmente prestar este serviço numa estação situada noutro Estado-Membro.

[39] Por serviços de tarifa majorada, deve entender-se os serviços em que os encargos pela chamada ou pela mensagem são mais elevados do que a taxa normal, sendo parte das receitas neste contexto transferidas para um terceiro.

Se a transformação da directiva relativa à moeda electrónica numa "Directiva-quadro relativa às instituições de pagamento", mediante a introdução das alterações necessárias, for considerada prematura na fase actual, a Comissão poderá aguardar o resultado do reexame da directiva em 2005 [40] antes de apresentar quaisquer proposta de alteração neste domínio. Mas tal apresenta a desvantagem de que não será assim totalmente suprimida a actual insegurança jurídica para os operadores de mercado.

[40] O artigo 11º da Directiva relativa à moeda electrónica requer que a Comissão apresente um relatório (até 27 de Abril de 2005) ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a aplicação da directiva.

Os serviços da Comissão solicitam a apresentação de observações sobre a importância de uma harmonização mais aprofundada das condições relativas ao direito de prestação de serviços de pagamento ao público. São nomeadamente pretendidas opiniões sobre o seu eventual impacto em matéria de protecção dos consumidores e eficiência do mercado (concorrência).

Anexo 2: REQUISITOS EM MATÉRIA DE INFORMAÇÃO

* Qual a questão/problema em causa?

A informação aos consumidores constitui um vector crucial para assegurar a sua protecção. Os utilizadores dos serviços de pagamento devem dispor de informações claras sobre o serviço de pagamento que pretendem utilizar e/ou que lhes tenha sido prestado. A transparência constitui uma condição sine qua non para poder comparar as diferentes ofertas no mercado, tomar uma decisão quanto à celebração do contrato com pleno conhecimento das respectivas modalidades e estar apto a compreender o serviço prestado. Os utilizadores de serviços de pagamento devem dispor de um elevado nível idêntico de informações essenciais (necessárias e suficientes), independentemente do local em que adquirem ou utilizam os seus serviços de pagamento no mercado interno.

Além disso, a transparência intensifica a concorrência no domínio dos serviços de pagamento. A existência de requisitos harmonizados em matéria de informações essenciais a nível da UE facilitaria a prestação de serviços de pagamento em todo o mercado interno e reduziria os encargos que recaem sobre os prestadores de serviços de pagamento, resultantes da aplicação de regras nacionais divergentes, fomentando assim a concorrência mediante a criação da igualdade das condições neste domínio.

Os actuais requisitos de informações aplicáveis aos serviços de pagamento encontram-se dispersos numa série de textos comunitários diferentes, cujo teor não se pauta pela homogeneidade. Devido à natureza não vinculativa da Recomendação 97/489/CE, nem todos os requisitos de informação nela previstos são aplicados pelos Estados-Membros.

* Eventual rumo a seguir

Durante as consultas preliminares, muitas partes interessadas manifestaram o seu apoio generalizado a favor de requisitos de informação harmonizados para os serviços de pagamento no mercado interno. Neste contexto, foi considerado que o factor crucial se prendia com a qualidade da informação e não com a sua quantidade. Alguns entendiam que deve ser tomada em consideração a diversidade dos produtos (instrumentos e serviços) existentes em todo o mercado interno. Alguns dos inquiridos concluíram, por conseguinte, que os novos requisitos de informação devem centrar-se em princípios gerais. Certos representantes do sector bancário consideraram que a auto-regulamentação - que poderia vir, por exemplo, a assumir a forma de um código de conduta - representaria o meio mais adequado de alcançar este objectivo a nível da UE, enquanto outros manifestaram a sua preferência por uma legislação vinculativa.

A Comissão exprime o seu cepticismo quanto à auto-regulamentação, entendendo que tal não representa a via a seguir para harmonizar os requisitos de informação no mercado interno, uma vez que tal exigiria um empenhamento por parte de todos os operadores que se consagram à prestação de serviços de pagamento, ou seja, inúmeros bancos e instituições não bancárias. Por conseguinte, os serviços da Comissão consideram a definição de regras vinculativas a nível da UE como a forma mais adequada de realizar um Espaço de Pagamentos Único. Neste contexto, cabe mesmo examinar o recurso a um instrumento directamente aplicável, por exemplo, um regulamento, a fim de garantir o mesmo nível de protecção fundamental em todo o mercado interno. A definição de uma lista exaustiva dos requisitos em matéria de informações essenciais seria profícua para os prestadores de serviços de pagamento e para os respectivos utilizadores, tanto em termos de segurança jurídica como de transparência. Esta abordagem não impediria que os prestadores de serviços de pagamento individuais fornecessem informações adicionais numa base discricionária ou mediante pedido.

Por outro lado, a Comissão entende que as disposições gerais devem, em princípio, abranger todos os serviços de pagamento de pequeno montante prestados ao público e cobertos pelo âmbito de aplicação do novo acto jurídico. No entanto, poderão eventualmente ser previstas algumas disposições específicas aplicáveis apenas a determinados serviços de pagamento, tais como as transferências ou os micropagamentos.

Um primeiro projecto preliminar destas disposições, aplicáveis a todos os serviços de pagamento, poderia ter a seguinte redacção:

"1. Antes de o utilizador do serviço de pagamento ser vinculado por qualquer contrato ou proposta, o prestador do serviço de pagamento comunicará atempadamente ao utilizador, por escrito ou através de qualquer outro suporte duradouro disponível, todas as condições que regem o serviço de pagamento (em seguida denominadas "as condições").

2. As condições devem ser definidas por escrito, incluindo, se for caso disso, por meio electrónico, de forma facilmente compreensível e numa linguagem clara e inteligível.

3. Qualquer alteração das condições deve ser notificada de forma idêntica à indicada nos nºs 1 e 2 e, no mínimo, um mês antes da respectiva data de aplicação. Considerar-se-á que o utilizador do serviço de pagamento aceitou as alterações das condições se não tiver rescindido o contrato relativo ao serviço de pagamento antes da sua data de aplicação.

4. As condições devem incluir pelo menos:

(a) uma descrição do serviço de pagamento, incluindo, se for caso disso, os requisitos técnicos no que se refere aos meios de comunicação que podem ser empregues pelo utilizador do serviço de pagamento, bem como do respectivo modo de utilização, incluindo os eventuais limiares financeiros aplicáveis;

(b) uma descrição das obrigações e responsabilidades do prestador do serviço de pagamento e do respectivo utilizador no que diz respeito à prestação e utilização dos serviços de pagamento; tal deve incluir, se for caso disso, uma descrição das medidas razoáveis que o utilizador do serviço de pagamento deve tomar para assegurar a segurança do instrumento de pagamento e dos meios que permitem a sua utilização (por exemplo, número de identificação pessoal ou outro tipo de código);

(c) quando relevante, o período em que a conta de pagamento do utilizador do serviço de pagamento será debitada ou creditada, incluindo o prazo de execução e a data-valor ou, na ausência de conta desse tipo, o período de facturação. O início desse período deve ser claramente indicado;

(d) os tipos de encargos a serem pagos pelo utilizador do serviço de pagamento. Em especial, tal deve incluir, quando necessário, informações pormenorizadas sobre:

- o montante de quaisquer encargos iniciais ou anuais;

- eventuais comissões e encargos, incluindo a forma do respectivo cálculo, a serem pagos pelo utilizador ao prestador do serviço de pagamento para determinados tipos de operações;

- a taxa de juro, incluindo a respectiva forma de cálculo, que pode ser eventualmente aplicada;

(e) quando necessário, a taxa de juro de referência utilizada para as operações de câmbio de divisas estrangeiras, incluindo a data relevante para a determinação dessa taxa;

(f) o período durante o qual uma determinada ordem de pagamento pode ser impugnada [revogada, rejeitada] pelo utilizador do serviço de pagamento, bem como todas as instruções práticas quanto ao exercício deste direito;

(g) a indicação dos procedimentos de reclamação e de resolução de litígios à disposição do utilizador do serviço de pagamento, bem como as respectivas modalidades de acesso;

(h) as eventuais cláusulas contratuais relativas ao direito aplicável ao contrato e/ou tribunais competentes para o efeito; e

(i) a língua ou as línguas em que o prestador do serviço de pagamento, mediante o acordo do utilizador do serviço de pagamento, se compromete a comunicar durante a vigência do contrato.

5. Após a realização de uma operação, o prestador do serviço de pagamento apresentará pelo menos as informações seguintes ao respectivo utilizador, conforme indicado nos nºs 1 e 2, salvo se este último renunciar expressamente à sua apresentação:

(a) uma referência susceptível de permitir ao utilizador do serviço de pagamento identificar a operação, incluindo, se for caso disso, informações respeitantes ao beneficiário;

(b) o montante debitado ou creditado junto da conta de pagamento do utilizador do serviço de pagamento;

(c) o montante dos eventuais encargos e taxas aplicáveis a determinados tipos de operações específicas;

(d) o prazo de execução e a data-valor aplicada, quando relevante;

(d) a eventual taxa de câmbio utilizada para as operações em divisas estrangeiras".

Os serviços da Comissão solicitam a apresentação de observações sobre o impacto do projecto de disposições acima apresentado e, nomeadamente, sobre as eventuais repercussões em matéria de protecção de consumidores e eficiência do mercado.

Anexo 3: CONTAS DE NÃO RESIDENTES

* Qual a questão/problema em causa?

Os cidadãos europeus denunciam o tratamento distinto aplicado às contas de residentes e às contas de não residentes no mercado interno. Em especial, os cidadãos defrontam-se com dificuldades para entender a razão inerente às diferentes políticas de preços, mesmo após a introdução do euro, dado o princípio básico de não discriminação consignado no Tratado.

Verificam-se diferenças entre as contas de residentes e não residentes no que respeita ao seguinte: (1) abertura das contas; (2) utilização das contas; e (3) pagamentos provenientes e com destino às contas.

Contudo, nem todos os Estados-Membros têm disposições administrativas ou legislativas que prescrevem um tratamento distinto entre as contas de não residentes e as contas de residentes, dada a inexistência de regras específicas na matéria [41]. Outros Estados-Membros continuam a aplicar requisitos específicos em matéria de informação no que se refere às contas de não residentes por razões que se prendem com a obtenção de estatísticas e também por razões fiscais. Estas divergências a nível legislativo são frequentemente invocadas pelos bancos para justificar os diferentes preços aplicados.

[41] Para mais informações, consultar o documento intitulado "Regras nacionais aplicáveis às contas de não residentes" (MARKT/4006/2003 - Projecto final) - (MARKT/4006/2003 - Final Draft) - http://europa.eu.int/comm/internal_market/payments/.

Dado que nem todos os Estados-Membros consideram necessário prever um regime jurídico diferente para as contas de residentes e não residentes, coloca-se a questão de saber se seria eventualmente possível proceder à supressão do maior número possível de divergências no mercado interno neste contexto.

* Eventual rumo a seguir

Nem todos os problemas supramencionados podem ser dirimidos no âmbito do novo quadro jurídico relativo aos pagamentos, que deve centrar-se nas questões relacionadas com esta área propriamente dita. A presente iniciativa não visa suprimir os eventuais obstáculos à abertura de contas de residentes.

Pode ser necessário manter regras específicas aplicáveis às contas de não residentes como, por exemplo, as que se impõem a fim de ter em conta os acordos relativos às tributação da poupança estabelecidos no âmbito do Conselho ECOFIN na Primavera. Nos termos deste acordo, os bancos deverão notificar numa base anual os juros pagos a não residentes. Atendendo a esta decisão em matéria de retenção na fonte, afigura-se menos provável que as contas de não residentes venham a desaparecer enquanto tal na UE.

No entanto, este acordo não deverá ter qualquer impacto a nível dos requisitos de informação aplicáveis aos pagamentos provenientes e com destino às contas de não residentes, não devendo servir assim de argumento para justificar os diferentes preços aplicados. Esta divergência em matéria de preços deve ser suprimida o mais rapidamente possível. O Regulamento (CE) n.º 2560/2001 já assegura a base jurídica para o efeito. Ao abrigo do princípio da igualdade dos preços aplicáveis aos pagamentos nacionais e transfronteiras e dado que os pagamentos em euros provenientes e com destino às contas de não residentes devem ser considerados como pagamentos transfronteiras, a Comissão entende que não se justifica que os bancos no mercado interno apliquem a tais pagamentos (até 12 500 euros) um tratamento distinto ao aplicado às contas de residentes.

Contudo, o sector bancário continua a considerar que alguns requisitos de informação, existentes ou novos, relativos às operações de pagamento representam uma carga excessiva. Foi examinado se, e em que medida, os requisitos de informação em vigor discriminam os cidadãos europeus em função da sua nacionalidade e/ou local de residência e se essas regras comprometem o funcionamento adequado dos sistemas de pagamentos. Por conseguinte, os inquiridos visados pela presente comunicação podem descrever de forma pormenorizada quais os requisitos de informação existentes que consideram inadequados ou demasiado complexos. Solicita-se igualmente a apresentação de observações sobre outros obstáculos eventuais no contexto da gestão das contas de não residentes e o seu impacto sobre os serviços de pagamentos na UE.

Anexo 4: DATAS-VALOR

* Qual a questão/problema em causa?

A data-valor é a data de referência utilizada para o cálculo dos juros positivos ou negativos no âmbito de um pagamento [42]. As datas-valor são geralmente aplicadas pelos bancos no quadro de um vasto leque de ordens de pagamento (transferências, levantamentos em numerário, etc.), na sequência das quais uma conta é debitada ou creditada. A data-valor determina assim a data de referência para o cálculo dos juros e, indirectamente, a disponibilidade efectiva dos fundos. Deste modo, as datas-valor são utilizadas como um instrumento complexo de fixação de preços que pode igualmente incluir elementos de facturação do serviço de pagamento e/ou de remuneração dos fundos depositados na conta.

[42] As definições variam consoante a legislação nacional, mas todas estabelecem um vínculo entre as datas valor e os juros.

O sector bancário considera que as datas-valor constituem um elemento das relações com os seus clientes que deve ser determinado com base na liberdade contratual ou na auto-regulamentação. O presente exercício não tem como objectivo interferir nas questões relacionadas com a política de preços dos operadores de mercado. No entanto, no âmbito do novo quadro jurídico para os pagamentos, este pedido de auto-regulamentação ou de respeito da liberdade contratual em matéria de datas-valor deve ser apreciado a fim de assegurar a eficiência dos pagamentos no mercado interno.

Assegurar a plena transparência no que se refere à utilização das datas-valor seria no interesse de ambas as partes ou seja, bancos e clientes. Os clientes beneficiariam de um sistema de facturação mais transparente, enquanto os bancos tirariam partido da existência de regras harmonizadas no mercado interno, com vista a assegurar o funcionamento adequado das infra-estruturas (por exemplo CREDEURO), o tratamento automatizado das operações de extremo a extremo e a segurança jurídica.

Contexto jurídico

A atribuição de datas-valor não é actualmente regulamentada a nível da UE em matéria de pagamentos nacionais ou transfronteiras, salvo no que se refere aos requisitos de transparência aplicáveis às transferências transfronteiras estabelecidos na Directiva 97/5/CE e aos pagamentos electrónicos, conforme definidos na Recomendação 97/489/CE. Nalguns países (Bélgica, Alemanha, Áustria e França), a atribuição de datas-valor é regulamentada pela legislação nacional ou pela jurisprudência34 que estabelecem, na maioria das vezes, que as datas-valor devem coincidir com a data da operação ou a data da sua inscrição. Em termos de prática de mercado generalizada, verificam-se diferenças consoante os Estados-Membros e os instrumentos de pagamento mas, uma vez mais, as datas-valor tendem a coincidir com a data da operação ou a data da sua inscrição no que diz respeito à maioria dos pagamentos. Tal parece indicar que a adopção desta prática como norma geral para as operações de pagamento não acarretaria provavelmente grandes dificuldades para a grande maioria dos bancos. O novo quadro jurídico, que será aplicável a todos os pagamentos em todas a UE, poderia servir para harmonizar as práticas existentes e assegurar a igualdade das condições de concorrência.

Eficiência dos sistemas de pagamentos

Anteriormente, quando a maioria dos pagamentos não era sujeita a um tratamento automatizado, a utilização de datas-valor podia ser justificada por razões técnicas. Hoje em dia deixou de ser o caso, uma vez que as operações são, na sua maioria, tratadas electronicamente.

De igual forma, a atribuição de datas-valor pode não ser consentânea com o objectivo de melhorar a eficiência dos sistemas de pagamentos transfronteiras e de assegurar a segurança jurídica no que se refere aos prazos de execução:

* A atribuição de uma data-valor posterior à data de realização dos pagamentos pode conduzir, na prática, a um prazo de execução mais alargado, enquanto o objectivo do mercado único de pagamentos é o de reduzir o prazo de execução ao mínimo necessário. Essa atribuição de datas-valor pode mesmo conduzir a que seja excedido o prazo prescrito na Directiva 97/5/CE. Isto poderá ser bastante excepcional, mas não se trata de uma hipótese irrealista, como demonstrado por estudos na matéria. Além disso, o beneficiário da transferência é apenas informado a posteriori sobre a data-valor do montante creditado junto da sua conta, enquanto o ordenante da transferência não recebe qualquer notificação, o que compromete a segurança jurídica no que respeita ao prazo de execução exacto.

* Tendo em conta a intenção de reduzir ainda mais o prazo máximo de execução das transferências transfronteiras no âmbito do Espaço de Pagamentos Único na zona do euro, esta questão torna-se ainda mais premente. O CREDEURO, instituído com o objectivo de reduzir o prazo máximo de execução para três dias (dois dias para o banco do ordenante e um dia para o banco do beneficiário), reduz a margem de manobra a nível da atribuição de datas-valor, ou seja, nos casos em que as datas-valor não correspondem à data de inscrição efectiva.

* Outro risco associado à atribuição de datas-valor num contexto transfronteiras prende-se com a aplicação de uma data prévia aos fundos transferidos para a conta do beneficiário. No relatório sobre a aplicação da Directiva 97/5/CE, esta prática foi identificada quando havia sido excedido o prazo de execução máximo, o que constitui uma infracção à obrigação estabelecida na Directiva 97/5/CE quanto aos prazos de execução.

Transparência

O custo de um pagamento deve ser fixado de forma transparente e permitir a comparabilidade. A transparência e a comparabilidade são necessárias para o funcionamento eficiente do mercado. Mesmo se as datas-valor forem especificadas de antemão, os clientes desconhecem muitas vezes a sua forma de funcionamento e não compreendem plenamente o papel que desempenham no âmbito da fixação dos preços. Este elemento adicional em matéria de preços nem sempre é claramente identificado pelos clientes, uma vez que o impacto das datas-valor neste domínio é difícil de apreciar. Por conseguinte, o problema consiste no facto de as datas-valor introduzirem um nível adicional e não transparente na estrutura de tarifas, o que dificulta as comparações de preços. Deste modo, a atribuição de datas-valor pode ser equiparada a uma "tarifa dissimulada". Consequentemente, os clientes manifestam-se reticentes quanto à atribuição de datas-valor e os próprios bancos poderiam tirar partido de uma maior transparência nas suas relações com os clientes e de uma melhor reputação perante os mesmos.

Os serviços da Comissão solicitam a apresentação de observações sobre o impacto do projecto de disposições em seguida apresentado e, nomeadamente, sobre os seus eventuais efeitos a nível da eficiência do mercado.

* Eventual rumo a seguir

Muito embora a liberdade contratual e a auto-regulamentação sejam, em geral, as opções que recolhem o maior consenso, há uma série de argumentos que levam a crer que a atribuição de datas-valor distintas da data da operação ou da data da sua inscrição pode ser considerada incompatível com os requisitos em matéria de transparência dos preços, concorrência, eficiência dos pagamentos transfronteiras e protecção dos consumidores.

Por conseguinte, a Comissão prevê as duas soluções seguintes:

Manutenção do sistema de auto-regulamentação, mas regulamentar pelo menos a atribuição de datas-valor no âmbito dos pagamentos no intuito de assegurar a respectiva transparência;

ou

Regulamentar a atribuição de datas-valor no contexto dos pagamentos, por forma a garantir a sua harmonização. Neste caso, as disposições jurídicas aplicáveis a todos os pagamentos podiam ter a seguinte redacção:

Artigo relativo à definição da data-valor

"A data-valor é a data de referência utilizada pelo prestador do serviço de pagamento nas suas relações com os seus clientes para o cálculo de juros negativos ou positivos".

Artigo relativo à atribuição de datas-valor

A data-valor de uma operação de pagamento não deve divergir da [data em que ocorre o fluxo monetário correspondente à ordem de pagamento executada junto do prestador do serviço de pagamento relevante][data de inscrição/operação].

Anexo 5: PORTABILIDADE DOS NÚMEROS DAS CONTAS BANCÁRIAS

* Qual a questão/problema em causa?

No domínio das telecomunicações, a legislação comunitária introduziu o princípio da portabilidade dos número de telefone: o cliente pode mudar de operador telefónico, mantendo simultaneamente o mesmo número. Esta medida é considerada um elemento essencial para fomentar a concorrência: a obrigação de mudar o número de telefone ao mudar de prestador de serviço constituía um entrave considerável. A Comissão lançou a ideia de introduzir esta iniciativa no domínio das contas bancárias/pagamentos durante as consultas preliminares sobre a presente Comunicação.

As primeiras respostas a este exercício de consulta centraram-se em dois aspectos: a proficuidade e a exequibilidade do princípio da portabilidade das contas.

No que se refere à proficuidade, foi sublinhado que a possibilidade de manter o mesmo número de conta era muito menos útil do que no sector das telecomunicações. Na maioria dos casos, é o utilizador do serviço de pagamento que decide fornecer o seu número a uma instituição para uma operação de pagamento pontual ou recorrente. A portabilidade só seria útil nesta última instância.

No que diz respeito à exequibilidade, os estudos realizados nalguns Estados-Membros (UK, NL) em que esta questão da portabilidade foi analisada demonstraram que o sistema de numeração IBAN e BIC, recentemente introduzido a nível da UE [43], não pode funcionar paralelamente a um sistema desse tipo sem acarretar custos excessivos e sem provocar problemas a nível do tratamento automatizado e eficiente das operações de extremo a extremo.

[43] Regulamento n.º (CE) 2560/2001.

* Eventual rumo a seguir

Na sequência das consultas preliminares, a Comissão não tenciona introduzir medidas jurídicas destinadas a instituir a portabilidade dos números das contas bancárias. Os problemas práticos a serem resolvidos neste contexto não compensariam as vantagens que adviriam para os utilizadores do serviço de pagamento, pelo que não se justifica a imposição da portabilidade. Além disso, é pouco provável que os utilizadores estejam dispostos a suportar os respectivos custos.

Não obstante, afigura-se que o sistema de numeração BIC+IBAN constitui um sistema muito complexo que poderá ter de ser simplificado a longo prazo. Por conseguinte, a Comissão aconselha o sector bancário a lançar estudos com vista a criar, a longo prazo, um sistema de numeração mais simples para as transferências no mercado interno.

Muitos dos inquiridos indicaram que pode ser assegurada uma maior concorrência neste domínio mediante a adopção de medidas destinadas a facilitar a mobilidade dos clientes (ver Anexo 6).

Anexo 6: MOBILIDADE DOS CLIENTES

* Qual a questão/problema em causa?

Na grande maioria dos casos, um pagamento baseia-se numa conta bancária e só pode ser executado a partir da mesma. A utilização de diversos meios de pagamento constitui um serviço que é proposto em muitas instâncias no âmbito da gestão de uma conta bancária.

Numa economia competitiva, é importante que os clientes se