RESPOSTAS DA COMISSÃO AO RELATÓRIO ESPECIAL DO TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU «REALIZAR ECONOMIAS: MANTER SOB CONTROLO OS CUSTOS DAS SUBVENÇÕES FINANCIADAS PELA UE A PROJETOS DE DESENVOLVIMENTO RURAL» /* COM/2015/031 final - 2014/ ( ) */





RESPOSTAS DA COMISSÃO AO RELATÓRIO ESPECIAL DO TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU «REALIZAR ECONOMIAS: MANTER SOB CONTROLO OS CUSTOS DAS SUBVENÇÕES FINANCIADAS PELA UE A PROJETOS DE DESENVOLVIMENTO RURAL» Resumo II. A Comissão manifesta o seu pleno empenhamento em melhorar a economia e a eficiência das despesas a favor do desenvolvimento rural, nomeadamente aquando da concessão de subvenções a beneficiários públicos e privados para a realização de operações de investimento (razoabilidade dos custos). Para o efeito, a Comissão adotou uma abordagem mais ativa e mais bem coordenada, que coloca uma maior tónica no princípio da economia, o que deverá conduzir a uma melhor gestão financeira durante o próximo QFP, conforme indicado nas respostas infra. III. A Comissão efetua auditorias de conformidade nos Estados-Membros a fim de verificar que as despesas pagas estão em conformidade com as regras. Aquando da realização dessas auditorias, a Comissão também detetou deficiências no que respeita à razoabilidade dos custos. Foram já realizadas diversas correções financeiras neste contexto, estando atualmente a decorrer uma série de procedimentos de apuramento da conformidade que deverão resultar em novas correções financeiras. IV. Os organismos pagadores devem satisfazer os critérios de acreditação estabelecidos no anexo I do Regulamento (CE) n.º 907/2014 (programa 2014-2020) previamente à realização de quaisquer pagamentos. O artigo 24.º, n.º 2, alínea d), do Regulamento (UE) n.º 65/2011 da Comissão exige que os Estados-Membros analisem o caráter razoável dos custos propostos, que são avaliados através de um sistema de avaliação adequado, tais como custos de referência, comparação de diferentes propostas ou um comité de avaliação. Esta disposição foi mantida para o período de 2014-2020. V. Inicialmente, considerava-se que as disposições relativas à avaliação da razoabilidade dos custos apresentados eram suficientemente explícitas[1]. Com efeito, aquando da reformulação do quadro jurídico anterior, empreendida na primavera de 2010[2], a Comissão não tinha ainda conhecimento de quaisquer dificuldades importantes quanto a esta questão. Aquando do processo de aprovação da reformulação, foi apenas formulada uma resposta a uma única questão apresentada neste contexto (quanto ao facto de saber se os custos máximos constituíam um método adequado). VI. Resposta ao ponto VI, alíneas a) a d) Nas suas auditorias, a Comissão identificou insuficiências semelhantes às assinaladas pelo Tribunal, tendo sido aplicadas correções financeiras no intuito de assegurar a cobertura do risco para o fundo. Alguns procedimentos de apuramento da conformidade estão ainda em curso, sendo suscetíveis de conduzir a novas correções financeiras. Os planos de ação elaborados pelos Estados-Membros no quadro do exercício destinado a reduzir os erros na execução das medidas de desenvolvimento rural incluem melhores métodos de avaliação da razoabilidade dos custos. Para o período de programação 2014-2020, o maior recurso aos custos normalizados deverá reduzir o risco de erros a este respeito. VIII. A REDR divulgará as boas práticas através de seminários e sítios Web específicos. IX. A Comissão aceita a recomendação do Tribunal de que os Estados-Membros devem dispor desde o início de um sistema de controlo eficaz e eficiente. Encorajará os Estados‑Membros a utilizar a lista de controlo e os critérios desenvolvidos pelo Tribunal, constantes do anexo I. Até janeiro de 2015, a Comissão irá igualmente emitir orientações sobre os controlos e as sanções no quadro do desenvolvimento rural, incluindo uma secção específica sobre a razoabilidade dos custos e a lista de controlo para as autoridades de gestão em anexo ao relatório especial. Além disso, a formação e o intercâmbio de experiências farão parte das atividades da Rede Europeia de Desenvolvimento Rural (REDR) no período de 2014-2020. Introdução 3. Como referido pelo Tribunal, a Comissão efetua auditorias de conformidade nos Estados‑Membros a fim de verificar se as despesas pagas estão em conformidade com as regras. Aquando da realização dessas auditorias, a Comissão também detetou deficiências no que respeita à razoabilidade dos custos. Foram já realizadas correções financeiras neste contexto (por exemplo, 19 milhões de EUR no que se refere à Bulgária), estando atualmente a decorrer uma série de procedimentos de apuramento da conformidade que deverão conduzir a novas correções financeiras. Em 19 de dezembro de 2013, a Comissão adotou orientações para a determinação das correções financeiras a serem por ela introduzidas nas despesas financiadas pela União no âmbito da gestão partilhada, em caso de incumprimento das regras em matéria de contratos públicos. De acordo com as referidas orientações, a não observância das regras em matéria de contratos públicos é avaliada com base no princípio da proporcionalidade. 4. A Comissão concorda que poderiam ser realizadas poupanças adicionais e terá em conta as observações do Tribunal. 5. Para o período de programação 2014-2020, a possibilidade de recorrer aos custos normalizados será generalizada e incentivada, o que deverá reduzir os riscos para o Fundo e atenuar igualmente a carga administrativa para os Estados-Membros. 15. Nas auditorias por ela realizadas, a Comissão avalia sempre a razoabilidade dos custos das medidas de investimento e a observância dos procedimentos de contratação pública. Praticamente todas as auditorias efetuadas pelos serviços da Comissão identificaram deficiências no que respeita à razoabilidade dos custos. Os Estados-Membros devem dar resposta a estas deficiências que são em seguida objeto de seguimento em auditorias posteriores. A estratégia de auditoria baseada nos riscos e nos sistemas da DG AGRI tem em conta as conclusões das auditorias anteriormente realizadas pela DG AGRI, pelo Tribunal de Contas, pelo OLAF e pelos organismos nacionais de certificação, no intuito de identificar as áreas de maior risco em que as futuras auditorias se devem centrar. Além disso, a estratégia de auditoria para o período de 2014-2020 irá permitir assegurar uma melhor cobertura das despesas globais e as atividades de auditoria continuarão a abranger, de forma intensiva, as áreas de maior risco. Os planos de ação relativos às «taxas de erro» incluem medidas preventivas e corretivas para responder às deficiências relacionadas com a razoabilidade dos custos, se eventuais deficiências desse teor tiverem sido detetadas pelas auditorias da Comissão ou do Tribunal de Contas Europeu. O novo Regulamento (UE) n.º 1306/2013 relativo à PAC prevê que a Comissão pode reduzir ou suspender os pagamentos intermédios aos Estados-Membros se os sistemas de controlo não forem eficazes ou se as medidas corretivas não tiverem sido aplicadas. A eventual interrupção dos pagamentos intermédios em caso de preocupações quanto à legalidade e regularidade dos pagamentos pode constituir um instrumento rápido para reagir neste contexto. Tendo em conta o que precede, a Comissão está confiante de que as deficiências serão detetadas numa etapa mais precoce e que tal irá contribuir para uma maior atenuação dos riscos, bem como uma aplicação mais rápida das medidas corretivas necessárias. 21. O FEADER é executado em regime de gestão partilhada. A Comissão executa o orçamento e as tarefas de execução são partilhadas com os Estados-Membros. Estes últimos devem tomar as medidas necessárias para garantir que as ações sejam financiadas corretamente e em conformidade com as regras da UE. Apesar de a DG AGRI estar a assumir plenamente as suas responsabilidades, a deteção e a correção dos erros incumbe primordialmente aos Estados-Membros. A Comissão efetua auditorias de conformidade nos Estados-Membros a fim de verificar se as despesas pagas estão em conformidade com as regras. Estas auditorias de conformidade podem conduzir a correções financeiras e a uma lista de recomendações quanto à forma de melhorar o sistema de gestão e de controlo. Quando os Estados-Membros não aplicam as medidas propostas, podem ser sujeitos a uma suspensão dos pagamentos e a correções financeiras. 22. Além disso, a Comissão tem atualmente o direito de suspender os pagamentos em determinadas condições, ou seja, quando se verifica uma deficiência grave no funcionamento eficaz do sistema de gestão e de controlo e se o Estado-Membro não tiver tomado as medidas necessárias para dar resposta à situação. 24. Resposta conjunta aos pontos 24-28: Foram já realizadas correções financeiras neste contexto, estando atualmente a decorrer uma série de procedimentos de apuramento da conformidade que deverão conduzir a novas correções financeiras. A razoabilidade dos custos não podia ser considerada plenamente satisfatória em praticamente todas as auditorias realizadas pela Comissão. Sempre que sejam identificadas deficiências deste tipo, e independentemente das consequências financeiras daí decorrentes, são emitidas recomendações. Nalguns casos, tal conduziu a medidas corretivas. No seu relatório anual de 2013, o Tribunal de Contas Europeu observou que os Estados‑Membros dispunham de informações suficientes para detetar e corrigir a maioria dos erros detetados no domínio do desenvolvimento rural. Em relação às medidas de investimento, o Tribunal de Justiça observou que os Estados-Membros poderiam ter detetado e retificado todos os erros quantificáveis nas operações examinadas[3]. É de observar que as deficiências identificadas pelo Tribunal nas auditorias que realiza para os seus relatórios anuais são objeto de seguimento por parte da Comissão, através de auditorias documentais e de auditorias de conformidade, ou do organismo de certificação. 29. Tal como descrito pelo Tribunal no ponto 33, na sequência da análise, foram organizados quatro seminários com as autoridades dos Estados-Membros. Durante estes seminários, foram debatidas questões ligadas à razoabilidade dos custos e aos contratos públicos, tendo sido partilhadas as boas práticas a este respeito. Os Estados-Membros estão igualmente a implementar planos de ação relativos às taxas de erro que, nalguns casos, incluem medidas destinadas a melhorar a análise da razoabilidade dos custos. No caso específico dos contratos públicos, foi já apresentado aos Estados-Membros um documento de orientação sobre as irregularidades mais correntes no quadro da gestão dos Fundos EIE (4.º Seminário sobre a taxa de erro, outubro de 2014). 30. Em relação ao novo período de programação de 2014-2020, a Comissão apresentou opções de custos simplificados (financiamento a taxa fixa, tabelas normalizadas de custos unitários e montantes fixos) enquanto meio eficiente de assegurar a razoabilidade dos custos. O Regulamento (UE) n.º 1303/2013 prevê opções para permitir o cálculo, no âmbito dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento, das despesas elegíveis para efeitos das subvenções e da ajuda reembolsável com base nos custos reais, mas igualmente com base no financiamento a taxa fixa, nas tabelas normalizadas de custos unitários e em montantes fixos. A Comissão elaborou orientações sobre as opções de custos simplificados, no intuito de fornecer orientações técnicas relativamente aos três tipos de custos simplificados aplicáveis, bem como para partilhar as melhores práticas com vista a incentivar os Estados‑Membros a utilizar os custos simplificados. Todavia, incumbe aos Estados-Membros decidir se utilizam ou não as opções de custos simplificados. Num seminário sobre a taxa de erro, organizado em outubro de 2014, foram apresentadas orientações sobre a forma de prevenir irregularidades no âmbito dos procedimentos de adjudicação de contratos públicos às autoridades de gestão e aos organismos pagadores de todos os Estados-Membros. Por último, serão formuladas orientações sobre os controlos e as sanções no quadro do desenvolvimento rural até ao final de 2014. Além disso, em 19 de dezembro de 2013, a Comissão adotou orientações para a determinação das correções financeiras a serem por ela introduzidas nas despesas financiadas pela União no âmbito da gestão partilhada, em caso de incumprimento das regras em matéria de contratos públicos. No que se respeita à avaliação dos sistemas de controlo em vigor, a Comissão verificou que os sistemas de controlo bem concebidos nem sempre foram objeto de uma aplicação adequada na prática. 32. Foram introduzidos planos de ação na sequência das conclusões retiradas pelo Tribunal de Contas no seu relatório anual de 2011. Tal representou um trabalho significativo para os Estados-Membros. A Comissão desenvolveu instrumentos pormenorizados para melhorar a qualidade dos planos de ação destinados a combater as causas principais na origem dos erros. Tal incluiu a elaboração de orientações sobre temas como os custos simplificados, os contratos públicos, a verificabilidade e a controlabilidade das medidas no âmbito dos planos de desenvolvimento rural, bem como a organização de estratégias específicas de luta contra a fraude. Aquando da última atualização (em setembro de 2014) dos planos de ação, os Estados‑Membros deviam ter em conta as conclusões das auditorias realizadas pelo Tribunal e pela Comissão, tanto quanto possível. Com efeito, 46 % das medidas apresentadas pelos Estados-Membros visavam dar resposta a conclusões concretas em matéria de auditoria, 50 % das quais eram provenientes dos relatórios do Tribunal. É de observar que as competências da Comissão foram reforçadas com o novo Regulamento (UE) n.º 1306/2013 relativo à PAC. O artigo 41.º, n.º 2, prevê que os pagamentos intermédios aos Estados-Membros podem ser suspensos ou reduzidos se for constatado que uma ou mais das componentes essenciais do sistema de controlo nacional em causa são ineficazes ou se não tiverem sido aplicadas as medidas corretivas necessárias. O artigo 36.º, n.º 7, prevê a interrupção dos pagamentos intermédios como primeiro instrumento de reação rápida em caso de preocupações quanto à legalidade e à regularidade dos pagamentos. Por outro lado, a fim de evitar correções financeiras, cada organismo pagador, em relação ao qual tenham sido formuladas reservas no âmbito do relatório anual de atividade da DG AGRI, deve atuar rapidamente. 33. Além disso, a Comissão organiza seminários sobre o combate à fraude dirigidos aos organismos pagadores dos Estados-Membros (e países candidatos). Os seminários têm como objetivo proceder à troca de informações sobre as áreas com elevado risco de fraude, bem como os meios de deteção e prevenção dessa fraude. Até ao final de 2014, estes seminários já terão abrangido os seguintes Estados-Membros: Áustria, Bélgica (Flandres), Chipre, República Checa, Dinamarca, Estónia, Finlândia, França, Alemanha, Grécia, Irlanda, Letónia, Países Baixos, Polónia, Portugal, Roménia, República Eslovaca, Eslovénia, Espanha e Suécia. Estão em vias de ser organizados seminários nos demais Estados-Membros. 34. No período de 2007-2013, não vigorava qualquer base jurídica específica para a utilização das opções de custos simplificados no que diz respeito à maioria das medidas de investimento no quadro do desenvolvimento rural. O Regulamento (UE) n.º 1303/2013 (artigos 67.º e 68) prevê a possibilidade de aplicação dessas opções por parte de todos os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento, pelo que se prevê que, com o contributo de orientações reforçadas da Comissão, uma maior proporção das despesas irá basear-se em opções de custos simplificados no contexto do novo período de programação. Incumbe evidentemente aos Estados-Membros decidir, em última análise, se pretendem ou não recorrer às opções de custos simplificados. 35. Os planos de ação centram-se na identificação e correção das principais fontes de irregularidades nas despesas, incluindo as deficiências no controlo da razoabilidade dos custos. Com efeito, o documento de trabalho dos serviços da Comissão, apresentado em junho de 2013[4], incluía a avaliação insuficiente da razoabilidade dos custos como uma das principais causas na origem de erros (RC 10). Desde essa data, os Estados-Membros têm vindo a identificar progressivamente deficiências neste domínio, tendo lançado medidas preventivas e corretivas para o efeito. 42. Ver a resposta ao ponto 34. Respostas aos pontos 44-49: Os sistemas de acompanhamento e de avaliação instituídos pelos Estados-Membros em conformidade com o anexo IV do Regulamento n.º 808/2014 (ato de execução) podem constituir um instrumento útil para avaliar a razoabilidade dos custos em função das realizações, das repercussões e dos resultados obtidos e/ou previstos. A Comissão irá recomendar aos Estados-Membros a melhoria da avaliação da relação custo/eficácia, bem como da própria relação custo-eficácia no que se refere aos diferentes projetos e operações. 52. A DG AGRI organiza em praticamente todos os Estados-Membros seminários específicos sobre as estratégias de luta contra a fraude. Ver resposta ao ponto 33 para informações complementares. 54. As boas práticas neste domínio serão partilhadas através da REDR no período de 2014‑2020. 61. Existem diferentes métodos que podem ser aplicados para determinar as opções de custos simplificados, conforme enunciadas no artigo 67.º, n.º 5, do Regulamento (UE) n.º 1303/2013. Além disso, em conformidade com o artigo 62.º, n.º 2, do Regulamento (UE) n.º 1305/2013, as autoridades de gestão devem incluir nos seus programas de desenvolvimento rural uma declaração confirmando a adequação e a exatidão dos cálculos. Esta declaração deve ser efetuada por um organismo funcionalmente independente. 62. Ao abrigo do quadro jurídico em vigor, a Comissão não pode obrigar os Estados‑Membros a atualizar ou a rever periodicamente o método das opções de custos simplificados aplicado pelas autoridades de gestão, em conformidade com o artigo 67.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013, muito embora a Comissão incentive os Estados-Membros a instituir sistemas que reflitam a evolução dos preços de mercado ao longo do tempo. Caixa 7 – Os custos normalizados unitários baseados em cálculos teóricos podem sobrestimar os preços de mercado disponíveis, resultando em pagamentos excessivos Para o próximo período de 2014-2020, um sistema deste tipo deve basear-se num cálculo correto, equitativo e verificável, que tenha nomeadamente em conta os dados estatísticos, os dados históricos ou as práticas habituais em matéria de contabilização de custos. No que respeita mais especificamente às medidas de investimento: a Comissão irá incentivar os Estados‑Membros a reexaminar periodicamente os métodos de opções de custos simplificados, a fim de assegurar a sua conformidade com a evolução do mercado. 71. A Comissão incentiva os Estados-Membros a assegurar que os sistemas instituídos correspondam à evolução dos preços de mercado ao longo do tempo. Resposta comum da Comissão aos pontos 78 e 79 Pode haver circunstâncias em que o recurso a um fornecedor de custo mais elevado se justifica, como descrito pelo Tribunal nos pontos 47 a 52, mas a Comissão concorda que não é aceitável qualquer manipulação. 80. Os casos extremos são efetivamente os casos que são observados com maior frequência nos inquéritos do OLAF. 81. A aplicação do Regulamento Delegado (UE) n.º 907/2014 da Comissão irá contribuir para a prevenção e a deteção da fraude. O anexo 1 do referido regulamento prevê que o organismo pagador deve assegurar a sensibilização para a fraude no quadro da formação do pessoal. Nos termos do novo Regulamento (UE) n.º 1306/2013, do Regulamento Delegado (UE) n.º 907/2014 da Comissão e do Regulamento de Execução (UE) n.º 908/2014 da Comissão, os Estados-Membros são obrigados a considerar mais especificamente a fraude como um risco para os fundos. Esta temática é também especificamente abordada nos seminários de luta contra a fraude (ver resposta ao ponto 33). 86. As boas práticas neste domínio serão partilhadas através da REDR no período de 2014‑2020. 90. O artigo 48.º, n.º 3, do Regulamento de Execução (UE) n.º 809/2014 da Comissão obriga os Estados-Membros a verificar a operação concluída, por comparação com a operação para a qual o pedido de apoio foi apresentado e concedido. Esta disposição deverá permitir aos Estados-Membros detetar os casos em que o resultado final não é idêntico ao resultado em relação ao qual o beneficiário se havia inicialmente comprometido. 103. Inicialmente, considerava-se que as disposições relativas à avaliação da razoabilidade dos custos apresentados eram suficientemente explícitas[5]. Com efeito, aquando da reformulação do quadro jurídico anterior, empreendida na primavera de 2010[6], a Comissão não tinha ainda conhecimento de quaisquer dificuldades importantes quanto a esta questão. Aquando do processo de aprovação da reformulação, foi apenas formulada uma resposta a uma única questão apresentada neste contexto (quanto ao facto de saber se os custos máximos constituíam um método adequado). Entretanto, a Comissão elaborou orientações sobre as opções de custos simplificados, no intuito de fornecer orientações técnicas relativamente aos três tipos de custos simplificados aplicáveis, bem como para partilhar as melhores práticas com vista a incentivar os Estados‑Membros a utilizar os custos simplificados. Todavia, incumbe aos Estados-Membros decidir se utilizam ou não as opções em matéria de custos simplificados. Num seminário sobre a taxa de erro, organizado em outubro de 2014, foram apresentadas orientações sobre a forma de prevenir irregularidades no âmbito dos procedimentos de adjudicação de contratos públicos às autoridades de gestão e aos organismos pagadores de todos os Estados-Membros. Por último, serão formuladas orientações sobre os controlos e as sanções no quadro do desenvolvimento rural até ao final de 2014. Além disso, em 19 de dezembro de 2013, a Comissão adotou orientações para a determinação das correções financeiras a serem por ela introduzidas nas despesas financiadas pela União no âmbito da gestão partilhada, em caso de incumprimento das regras em matéria de contratos públicos. Em relação ao período de programação de 2014-2020, a Comissão apresentou opções de custos simplificados (financiamento a taxa fixa, tabelas normalizadas de custos unitários e montantes fixos) enquanto meio eficiente de assegurar a razoabilidade dos custos. O Regulamento (UE) n.º 1303/2013 inclui opções para o cálculo, no âmbito dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento, das despesas elegíveis para efeitos das subvenções e da ajuda reembolsável com base nos custos reais, mas igualmente com base no financiamento a taxa fixa, nas tabelas normalizadas de custos unitários e em montantes fixos. No que se respeita à avaliação dos sistemas de controlo em vigor, a Comissão verificou que os sistemas de controlo bem concebidos nem sempre foram objeto de uma aplicação adequada na prática. 110. A Comissão aceita esta recomendação. Os Estados-Membros devem assegurar desde o início que dispõem de sistemas de controlo eficazes. A Comissão encorajará os Estados‑Membros a utilizar a lista de controlo e os critérios desenvolvidos pelo Tribunal, constantes do anexo I. Até janeiro de 2015, a Comissão irá igualmente emitir orientações sobre os controlos e as sanções no quadro do desenvolvimento rural, incluindo uma secção específica sobre a razoabilidade dos custos e a lista de controlo para as autoridades de gestão, em anexo ao relatório especial. Além disso, a formação e o intercâmbio de experiências farão parte das atividades da Rede Europeia de Desenvolvimento Rural (REDR) no período de 2014-2020. 111. A Comissão aceita esta recomendação e assegurará o acompanhamento junto dos Estados-Membros das medidas tomadas para o efeito. No que respeita aos riscos de desempenho, a Comissão irá encorajar os Estados-Membros a partilhar as experiências e as boas práticas no âmbito de reuniões periódicas. No que respeita aos riscos de conformidade, em março de 2014, a DG AGRI adotou uma nova estratégia de auditoria plurianual para o período de 2014-2020. Esta estratégia de auditoria continua a basear-se nos riscos. A fim de otimizar a cobertura da auditoria, tal passou a ser um programa de auditoria contínua de três anos, aplicável a partir de julho de 2014. Este programa é apoiado por uma análise de risco central (ARC) e será revisto anualmente. As correções financeiras decorrentes dessas auditorias têm por base as deficiências detetadas na aplicação do sistema de controlo e uma estimativa do risco financeiro que estas deficiências acarretam para o orçamento da UE. Com base nas suas auditorias, a Comissão pode igualmente identificar as fontes e as causas dos erros detetados e solicitar aos Estados‑Membros a elaboração de medidas corretivas específicas e centradas. [1] Artigo 24º, n.º 2, alínea d), do Regulamento (UE) n.° 65/2011 da Comissão. [2] Regulamento (CE) n.º 1975/2006. [3] Relatório Anual do Tribunal de Contas relativo a 2013, ponto 4.8. [4] Documento de trabalho da Comissão sobre a avaliação das causas dos erros e as medidas corretivas e preventivas no quadro da política de desenvolvimento rural (SWD(2013) 244 final). [5] Artigo 24º, n.º 2, alínea d), do Regulamento (UE) n.º 65/2011 da Comissão. [6] Regulamento (CE) n.º 1975/2006.