PT Jornal Oficial da União Europeia C 72/1

RELATÓRIO ESPECIAL N.o 10/2004

sobre a desconcentração da gestão da ajuda externa comunitária para as delegações da Comissão, acompanhado das respostas da Comissão

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo n.o 248.o CE)

(2005/C 000/01)

ÍNDICE

I-IX RESUMO

1-14 INTRODUÇÃO

1-5 Historial

6-14 Auditoria do Tribunal

15-63 OBSERVAÇÕES

15-38 Processo de desconcentração da gestão

15-18 Gestão global da desconcentração da gestão

19-26 Preparação das delegações

27-38 Preparação ao nível da sede para as funções de acompanhamento e apoio

39-63 Resultados da desconcentração

39-42 Indicadores para quantificação dos resultados

43-55 Rapidez

56-60 Qualidade

61-63 Procedimentos financeiros sólidos

64-73 CONCLUSÕES

74-82 RECOMENDAÇÕES

ANEXO

Respostas da Comissão

GLOSSÁRIO DE ABREVIATURAS

ACP África, Caraíbas e Pacífico (países) ALAT Agente local de assistência técnica CE Comunidade Europeia CRIS Common Relex Information System (Sistema Comum de Informação Relex) DEV Direcção-Geral do Desenvolvimento EuropeAid Serviço de Cooperação EuropeAid F & C Finanças e Contratos (unidade) FED Fundo Europeu de Desenvolvimento GAT Gabinete de Assistência Técnica OLAS On Line Accounting System (Sistema de contabilidade em linha) ONG Organização Não Governamental RAC «Restant à contracter» = autorizações que ainda não foram objecto de contrato RAL «Restant à liquider» = autorizações por liquidar RELEX Direcção-Geral das Relações Externas RF Regulamento Financeiro RGAE Relatório de gestão da assistência externa SAI Serviço de Auditoria Interna SD Serviços da sede/serviços centrais SINCOM Sistema de contabilidade da Comissão

RESUMO

I. Em Maio de 2000 a Comissão anunciou uma importante reforma da gestão do seu programa de ajuda externa, cujos principais objectivos consistiam em melhorar a qualidade e aumentar a rapidez da ajuda externa comunitária de forma radical, com base em procedimentos financeiros sólidos. Um dos principais elementos da reforma é a importante desconcentração das tarefas e responsabilidades ligadas à gestão da ajuda para as delegações da Comissão. Em consequência da desconcentração da gestão, actualmente as delegações são responsáveis pela preparação dos projectos, pela realização dos contratos e pela execução financeira e técnica, tendo beneficiado de um reforço substancial dos seus recursos humanos e técnicos. A desconcentração da gestão teve igualmente consequências importantes para os serviços centrais do Serviço de Cooperação EuropeAid (ou EuropeAid), situado em Bruxelas, que deixou progressivamente de efectuar a gestão directa dos projectos, passando a ocupar-se do acompanhamento e apoio das delegações (ver pontos 1-5).

II. O Tribunal visitou 10 delegações, bem como os serviços centrais em Bruxelas, para verificar se a Comissão foi bem sucedida na gestão do processo de desconcentração e se este começa a produzir os resultados esperados nas delegações (dado que só há relativamente pouco tempo as delegações funcionam neste regime) (ver pontos 6-14).

III. A desconcentração da gestão da ajuda para 78 delegações constituiu uma importante reorganização dos serviços da Comissão na área da ajuda externa. A sua execução teve um êxito considerável, uma vez que no Verão de 2004 quase todas as delegações funcionavam em regime de gestão desconcentrada (ver pontos 15-17).

IV. No que se refere à gestão do processo de desconcentração, pode considerar-se que a Comissão foi razoavelmente bem sucedida, pelo menos no que diz respeito às delegações. No entanto, o processo de planeamento não incluiu determinados elementos que poderiam ter facilitado o controlo do processo de desconcentração e deverá ser dada mais atenção a algumas áreas que apresentam problemas (ver ponto 18).

V. De uma maneira geral, as delegações têm sido razoavelmente bem preparadas para exercerem a gestão desconcentrada, embora o preenchimento dos lugares tenha causado alguns problemas e ainda existam necessidades em matéria de formação. A preparação dos serviços da sede (SD) não foi tão bem planeada, apresentando falhas ao nível da análise e da consulta. As delegações necessitam ainda de um apoio considerável para se adaptarem às suas novas funções. Os serviços centrais têm dificuldade em dar-lhes a apoio necessário, uma vez que os especialistas temáticos estão cada vez mais dispersos pelas direcções geográficas devido às reduções de pessoal nos serviços da sede. Embora estes tenham desenvolvido vários instrumentos de controlo e dado um apoio importante às delegações, ambas as áreas podem ainda ser melhoradas (ver pontos 19-38).

VI. No que se refere aos resultados da desconcentração, após menos de dois anos de gestão desconcentrada, é ainda demasiado cedo para observar as melhorias pretendidas em termos da rapidez e qualidade da ajuda externa comunitária. Além disso, a inexistência de uma série completa de indicadores de desempenho numa fase inicial do processo de desconcentração torna difícil avaliar os progressos obtidos em relação aos objectivos principais (ver pontos 39-42, 48-51, 53, 56 e 57).

VII. Contudo, a maioria das delegações visitadas apresenta indícios de que a gestão desconcentrada está no bom caminho para obter os resultados pretendidos. A rapidez e a qualidade da gestão dos projectos beneficiam com o aumento das unidades operacionais das delegações e com a presença no local de pessoal responsável pelas finanças e pelos contratos. Estes aspectos permitem uma maior capacidade de resolução de problemas ao nível da delegação e possibilitam um maior contacto com os beneficiários e outras partes relevantes, bem como uma melhor compreensão das condições, riscos e oportunidades locais. O processo de desconcentração implica geralmente procedimentos de gestão financeira sólidos, mas o controlo financeiro dos organismos de execução não foi ainda suficientemente desenvolvido (ver pontos 43, 46, 54, 58, 61 e 62).

VIII. De momento, os problemas no recrutamento de pessoal com a experiência adequada e a sua utilização de uma forma optimizada, as dificuldades com que os serviços centrais se deparam no apoio às delegações, bem como sistemas de informação financeira inadequados e procedimentos complicados reduzem os resultados esperados da desconcentração em termos de melhoria da qualidade e aumento da rapidez da gestão dos projectos (ver pontos 44, 45, 47, 52, 55, 59, 60 e 63).

IX. As principais recomendações efectuadas com base nas observações e conclusões do Tribunal são as seguintes: — deverão ser criados indicadores apropriados, relativos à rapidez e à qualidade da ajuda, que avaliem os progressos realizados cada ano em função de normas a definir, — os custos reais da desconcentração deverão ser controlados em relação aos custos previstos, — a Comissão deverá garantir que os seus procedimentos de recrutamento, remuneração e outras condições de emprego são susceptíveis de atraírem pessoas com os conhecimentos adequados que possam dar resposta às necessidades crescentes das delegações em matéria de recursos humanos, — os recursos constituídos pelos especialistas temáticos existentes nos serviços centrais deverão ser organizados de forma a que seja prestado um apoio de qualidade às delegações de forma eficaz, — os serviços centrais deverão alargar o âmbito das suas funções de acompanhamento e apoio, nomeadamente melhorando os seus sistemas de informação financeira e dando resposta às necessidades pendentes em matéria de formação, — a Comissão deverá aumentar os seus esforços para tentar reduzir os atrasos na execução dos projectos, em particular os atrasos na realização dos pagamentos que não são efectuados nas delegações, — a Comissão deverá continuar a prestar especial atenção à simplificação, harmonização e clarificação dos procedimentos financeiros e contratuais, a fim de optimizar os resultados da desconcentração da gestão.

INTRODUÇÃO

Historial

1. Em Maio de 2000, a Comissão anunciou uma importante reforma da gestão do seu programa de ajuda externa (1) baseada nos princípios do seu Livro Branco sobre a reforma da Comissão (2). O seu principal objectivo, indicado na comunicação da Comissão, consistia em introduzir melhorias radicais na rapidez, qualidade e imagem da ajuda externa comunitária. Mais exactamente, são descritos os seguintes objectivos básicos: — reduzir substancialmente o tempo necessário para executar os projectos, — introduzir melhorias significativas na qualidade e capacidade de reacção da gestão do projecto, — garantir procedimentos de gestão financeira, técnica e contratual que sejam sólidos e em conformidade com as melhores normas internacionais de deontologia e responsabilidade, — aumentar o impacto e a visibilidade da cooperação e ajuda comunitárias ao desenvolvimento.

2. Uma das principais componentes da reforma é a desconcentração, ou seja a delegação de tarefas e responsabilidades referentes à gestão de actividades de cooperação financiadas pela UE dos serviços centrais da Comissão em Bruxelas (isto é, o EuropeAid) para as suas delegações nos países beneficiários em todo o mundo (3). A responsabilidade final continua a pertencer aos serviços da sede da Comissão em Bruxelas. Outros elementos importantes desta reforma são: o reforço da programação plurianual; a integração do ciclo do projecto; a criação de um organismo único responsável pela execução do projecto (EuropeAid); a criação de uma cultura administrativa comum nos serviços das Relações Externas; medidas para eliminar as autorizações antigas e pendentes.

3. Segundo a comunicação de Maio de 2000, o exercício de desconcentração da gestão orienta-se pelo princípio de que tudo o que puder ser melhor gerido ou decidido no local, perto do terreno, não deverá ser gerido ou decidido em Bruxelas. Em termos operacionais, para as delegações as alterações mais significativas decorrentes da desconcentração da gestão consistem no facto de passarem a ser responsáveis pela identificação de projectos/programas e pela preparação de propostas de financiamento (que devem ser aprovadas pela sede), bem como pela realização dos contratos e pela execução técnica e financeira (4). O processo de desconcentração da gestão serviu igualmente para resolver o problema geral de falta de pessoal nas delegações, para que estas pudessem executar as suas funções operacionais de forma mais eficaz ou assumir as funções de gestão da ajuda, que anteriormente eram desempenhadas pelos gabinetes de assistência técnica (GAT) (5).

4. A desconcentração da gestão teve igualmente importantes consequências para os serviços centrais em Bruxelas, que deixaram de ser responsáveis pela gestão directa dos projectos, passando a ocupar-se do acompanhamento e apoio das delegações (incluindo a coordenação, o controlo de qualidade e a melhoria das práticas de trabalho).

5. O processo de desconcentração da gestão inclui todas as áreas geográficas abrangidas pelo programa de ajuda externa da Comissão, quer sejam financiadas pelo orçamento comunitário ou pelos Fundos Europeus de Desenvolvimento. A desconcentração foi planeada em três «vagas» de aproximadamente 20-30 delegações cada, entre 2001 e 2003, para um total de 78 delegações (6). O primeiro grupo de 21 delegações começou a funcionar em regime de gestão desconcentrada no início de 2002, o segundo grupo de 26 delegações (mais o Gabinete de Kabul) no final de 2002/início de 2003, enquanto que para o terceiro grupo de 30 delegações (todas elas situadas em países ACP) o processo principiou no final de 2003/início de 2004. A desconcentração aplicar-se-á a todos os programas, sendo, contudo, os programas geográficos (7) os primeiros a serem afectados, seguidos dos programas «horizontais», como a segurança alimentar, os direitos humanos, o co-financiamento das ONG e os programas regionais (excluindo a ajuda humanitária, cuja gestão não será desconcentrada). Segundo a Comissão, no final de 2003, um montante total de 14 000 milhões de euros de autorizações financeiras ainda não pagas relativas a programas geográficos era objecto de gestão desconcentrada. Esse montante representa aproximadamente 72 % do total daquelas autorizações financeiras.

Auditoria do Tribunal

6. A auditoria do Tribunal incidiu sobre dois aspectos principais: — a Comissão foi bem sucedida na gestão do processo de desconcentração? — a gestão desconcentrada nas delegações começa a alcançar os resultados pretendidos?

7. Para dar resposta à primeira questão, a auditoria examinou a forma como as delegações foram preparadas para exercer a gestão desconcentrada, bem como a preparação dada aos serviços centrais para as suas funções de acompanhamento e de apoio.

8. Quanto à segunda questão, a auditoria analisou os resultados especificamente em termos de melhoria da rapidez e da qualidade da ajuda e de garantia de procedimentos financeiros sólidos.

9. O Tribunal reconhece que o processo de desconcentração da gestão ainda não estava concluído à data da auditoria (Outubro de 2003 - Maio de 2004) e que o período durante o qual as delegações funcionaram em regime de gestão desconcentrada foi relativamente curto. No entanto, o Tribunal considerou que a preparação e a execução da desconcentração da gestão estavam suficientemente adiantadas, desde o seu início em 2000, para poder efectuar a sua auditoria e obter resultados relevantes, em particular no que se refere ao processo de desconcentração.

10. Não estando à espera de encontrar melhorias imediatas na qualidade num período tão curto, numa primeira fase, o Tribunal tem procurado indícios de uma maior implicação do pessoal das delegações nas várias fases e actividades do ciclo do projecto. Pela mesma razão, a auditoria não prestou uma atenção específica a um outro grande objectivo da reforma que consiste no aumento do impacto e da visibilidade da ajuda comunitária.

11. No âmbito da auditoria em questão foram visitadas 10 delegações (8), sete das quais pertenciam à «primeira vaga» de delegações e três à «segunda». Não foram escolhidas delegações da «terceira vaga», uma vez que estas não deveriam começar a funcionar em regime de gestão desconcentrada antes do final de 2003.

12. Ao nível central, foram realizadas inúmeras entrevistas no seio do EuropeAid (incluindo todas as suas direcções geográficas), das Direcções-Gerais das Relações Externas (RELEX) e do Desenvolvimento (DEV).

13. Em simultâneo com a auditoria do Tribunal, os serviços da Comissão procederam a uma avaliação do processo de desconcentração da gestão. O Tribunal teve acesso ao relatório preliminar no final de 2003, logo após ter completado a primeira fase de visitas às delegações (seis). O relatório foi analisado e comparado com as constatações do Tribunal até esse momento, tendo sido concluído que as principais constatações dos dois exercícios não apresentavam diferenças significativas (em particular no que se refere aos principais factores de risco). O relatório final da Comissão sobre a avaliação foi publicado em Maio de 2004 (9).

14. Em 2003, a Comissão efectuou uma auditoria aprofundada relativa ao EuropeAid. Embora esta auditoria tivesse um objectivo diferente, já que visava dar uma garantia razoável do sistema de controlo interno do EuropeAid, algumas das suas observações são, contudo, relevantes para a auditoria do Tribunal, uma vez que confirmam várias constatatações do Tribunal, especialmente em relação ao Sistema Comum de Informação Relex.

OBSERVAÇÕES

Processo de desconcentração da gestão

Gestão global da desconcentração da gestão

15. A preparação específica do processo de desconcentração da gestão teve início na sequência da comunicação da Comissão de Maio de 2000. No anexo é apresentada uma lista das principais acções e datas do processo global de preparação para a desconcentração da gestão.

16. Foi inicialmente previsto que o processo de desconcentração da gestão para o conjunto das 78 delegações deveria estar concluído antes do final de 2003. Para facilitar a gestão deste processo e beneficiar dos ensinamentos obtidos, a gestão deveria ser desconcentrada para as delegações em três «vagas». A desconcentração da gestão para cada delegação específica implicava a realização de consultas para avaliar as necessidades da delegação, seguida do recrutamento e formação do pessoal previsto, do aumento das instalações e do equipamento informático, bem como da instalação de ligações informáticas. Os progressos realizados para obtenção destes objectivos em cada delegação foram acompanhados através de planos de acção. Além disso, eram igualmente programadas e realizadas alterações ao nível dos recursos humanos e estrutura dos serviços centrais.

17. A análise da totalidade do período de preparação e da documentação disponível relativa a este período revela que, durante o ano e meio que decorreu entre a decisão oficial de Maio de 2000 e o início de uma verdadeira gestão desconcentrada nas primeiras delegações, no início de 2002, houve um exaustivo trabalho de planeamento, consulta e execução realizado especialmente pelo EuropeAid e pelas DG RELEX e DEV e coordenado pelo Devolution Inter Service Working Group (grupo de trabalho interserviços sobre a desconcentração da gestão). Posteriormente, tem sido seguido um processo de preparação semelhante para as segunda e terceira «vagas» de delegações. Em Abril de 2004, a desconcentração estava operacional em 66 delegações e previa-se que, até meados de 2004, as restantes 12 delegações da terceira «vaga» funcionariam de forma desconcentrada.

18. No entanto, o planeamento não incluiu alguns elementos que poderiam ter permitido à Comissão controlar mais facilmente o exercício de desconcentração da gestão. Por exemplo, embora a decisão da Comissão de Maio de 2000 incluísse um plano de acção, não estabelecia uma relação entre as actividades de desconcentração e os resultados esperados. Na comunicação à Comissão de Janeiro de 2002 (10), estava previsto que, em 2005, o custo total anual das delegações integralmente desconcentradas superasse em aproximadamente 177 milhões de euros o custo anterior à desconcentração. Esta estimativa não incluía as economias resultantes da redução do pessoal da sede. Os custos reais não foram controlados comparativamente aos custos estimados, de forma a que seja claramente perceptível a evolução dos custos (e dos recursos humanos) nas delegações e na sede. São igualmente omissos outros elementos, em seguida referidos no presente relatório, como as normas de referência para atribuição dos recursos das delegações (ver pontos 19-21), um plano global e a definição das novas funções dos serviços centrais (ver pontos 27-28), bem como indicadores de desempenho para a rapidez e a qualidade da gestão da ajuda (ver pontos 39-42).

Preparação das delegações

19. As delegações seleccionadas para a primeira «vaga» foram informadas pelos serviços centrais em Novembro de 2000, tendo-lhes sido solicitado que efectuassem uma estimativa das suas necessidades de recursos adicionais (tais como pessoal, instalações e equipamento). Da mesma forma, as delegações da segunda «vaga» foram contactadas em Dezembro de 2001. As delegações receberam instruções para ter em conta indicadores como o volume da ajuda ou o número de projectos e pagamentos, bem como particularidades específicas, como o ambiente de trabalho local e a qualidade da administração pública local. Não foi indicada qualquer metodologia específica às delegações, que explicasse de que forma podiam converter esses factores numa avaliação dos recursos adicionais necessários.

20. A auditoria revelou que, de uma maneira geral, as delegações não tinham condições para efectuar essa análise e que os pedidos apresentados não indicavam claramente de que forma os números tinham sido calculados. As estimativas de instalações, computadores e equipamento de escritório suplementares eram mais fáceis de efectuar, uma vez que geralmente se baseavam nas previsões de recursos humanos.

21. Embora não se baseando numa metodologia específica para avaliação dos recursos necessários, foi efectuado um trabalho de consulta exaustivo entre os serviços centrais e as delegações, que se concluiu por um encontro final entre os chefes das delegações e os directores-gerais das principais DG envolvidas (RELEX, DEV e EuropeAid). Na sequência deste processo, os pedidos das delegações foram, na sua maioria, satisfeitos e o respectivo pessoal foi consideravelmente aumentado. De uma maneira geral, em cada delegação, foram afectados dois funcionários e diverso pessoal de apoio a uma nova unidade designada Finanças & Contratos (F & C), tendo igualmente sido consideravelmente reforçadas a unidade operacional ou as unidades responsáveis pelas actividades de cooperação (11).

22. No âmbito do processo preparatório, os serviços centrais efectuaram duas verificações distintas de todas as delegações que foram objecto da desconcentração, para se certificarem do cumprimento de todas as condições de base. A primeira verificação constituiu a base para o director geográfico da EuropeAid subdelegar nos chefes das delegações a responsabilidade pelas autorizações e pagamentos. A segunda verificação foi efectuada alguns meses mais tarde e envolveu visitas às delegações para garantir que a gestão desconcentrada funcionava de forma satisfatória.

23. Embora, de uma maneira geral, as delegações visitadas durante a auditoria do Tribunal estivessem satisfeitas com o número de lugares suplementares atribuídos, seis de 10 delegações tinham tido problemas para preencherem os lugares em tempo oportuno e/ou com pessoal devidamente qualificado. Os factores que contribuiram para essa situação foram os seguintes: — processos de recrutamento morosos [para funcionários, peritos (12) e ALAT (13)], — condições pouco atractivas, (por exemplo, tabelas salariais, férias anuais para os ALAT), — escassez de especialistas em determinadas áreas (F & C, engenharia civil), — restrições impostas pela legislação local (poucas possibilidades de renovar os contratos temporários), — incerteza em relação às futuras possibilidades e condições para o pessoal temporário, resultante da nova categoria de «agente contratual» prevista pelo novo Estatuto dos Funcionários, em vigor a partir de 1 de Maio de 2004.

24. Os outros meios necessários, como infra-estruturas de escritório, equipamento informático e de comunicação, foram, com algumas excepções, fornecidos às delegações sem grandes problemas.

25. Foram desenvolvidos esforços importantes para que o pessoal das delegações recebesse formação. Tratava-se de formação para os funcionários (especialmente o pessoal afectado à unidade F & C) antes de estes ocuparem os seus lugares nas delegações, acções de formação conduzidas pelos funcionários da sede nas delegações para todo o pessoal das mesmas e acções de formação específicas a nível regional. Os temas das acções abrangiam especialmente os procedimentos financeiros e contratuais da Comissão, o sistema de informação financeira CRIS e o reforço das capacidades de gestão.

26. No entanto, as auditorias efectuadas nas delegações revelaram que, apesar de todos os esforços desenvolvidos em matéria de formação, que na sua maioria foram considerados muito úteis, existem ainda necessidades neste domínio. Devem-se, por um lado, a uma rotação regular do pessoal e, por outro, ao facto de as delegações não disporem de recursos orçamentais suficientes para a formação local e as despesas de viagem correspondentes. Recentemente, devido a uma redução do pessoal da sede, o programa de formação previsto para a Ásia em 2004 teve de ser reduzido. O sistema CRIS, o novo Regulamento Financeiro (RF) (14) e as suas implicações, a execução de projectos e respectivo acompanhamento, bem como a gestão de recursos humanos, são alguns dos aspectos que necessitam de novas acções de formação.

Preparação ao nível da sede para as funções de acompanhamento e apoio

Pessoal e estrutura dos serviços centrais

27. O EuropeAid foi criado em Janeiro de 2001. No entanto, só em Novembro de 2002 (15) foi efectuada uma primeira descrição pormenorizada das funções dos serviços centrais em regime de desconcentração, na sequência dos seminários e workshops efectuados em 2002, posteriormente desenvolvida em Julho de 2003 (16).

28. Nenhum dos documentos supramencionados efectuava uma análise quantitativa dos recursos necessários para os serviços centrais poderem assumir as suas novas funções e responsabilidades decorrentes da desconcentração da gestão, como o acompanhamento (ver pontos 34-35) e o apoio (ver pontos 36-38). Embora a avaliação das necessidades das delegações também não incluísse uma análise quantitativa da presença nas delegações de um número de agentes adequado às tarefas a executar, tratava-se, contudo, de um processo de carácter repetitivo, baseado em diversas discussões e consultas entre as delegações e a sede, destinadas a garantir as capacidades das delegações. No entanto, não existia um processo equivalente para avaliação das necessidades dos serviços centrais que envolvesse os chefes de unidade nem, por conseguinte, análises quantitativas ou consultas.

29. A comunicação de Janeiro de 2002 sobre a execução e o financiamento da desconcentração da gestão assegurava o financiamento de 1 400 novos lugares nas delegações (incluindo 375 funcionários), mas não indicava o número de lugares que seriam transferidos dos serviços centrais. No entanto, segundo a Comissão, o número de novos lugares para funcionários afectados à desconcentração é de apenas 158 (44 na primeira fase em 2001 e 114 na segunda fase em 2002). Os 217 lugares afectados às delegações em 2003 e 2004 provêm dos serviços centrais, embora não se saiba exactamente em que tipo de análise se baseou a decisão de reduzir os lugares desses serviços.

30. As direcções geográficas do EuropeAid foram convidadas a contribuir para a redução de 217 lugares em 2003 e 2004. A maioria dessas reduções serão suportadas pelas unidades temáticas e pelas unidades «Finanças e Contratos». A auditoria revelou que, em consequência desta medida, algumas unidades temáticas já não têm condições para prestar um apoio eficaz às delegações.

31. Para cumprir a sua quota da redução global de lugares, as unidades temáticas não têm, por vezes, podido propor lugares ao pessoal com experiência que regressa das delegações. Os agentes que continuam nas unidades temáticas, e que anteriormente eram responsáveis pela gestão e tratamento dos dossiers dos projectos, podem não conseguir adaptar-se facilmente às novas funções de apoio, consultoria e divulgação de conhecimentos do sector.

32. Em relação à estrutura da sede, a Comissão não considerou realista uma abordagem de planeamento global, tendo adoptado, em vez disso, uma abordagem pragmática baseada na evolução do processo. No entanto, embora à data da auditoria não existisse um plano global de reestruturação do EuropeAid, fora tida em conta a possibilidade de reorganizar as unidades temáticas para concentrar os especialistas dos diversos domínios. Desta forma, os serviços centrais podem disponibilizar os seus conhecimentos e experiência às delegações de uma forma mais racional e eficiente.

33. No que se refere às unidades «Finanças e Contratos» das diferentes direcções do EuropeAid, uma apreciação comparativa do volume de trabalho revelou grandes diferenças entre as unidades quanto ao rácio entre o número de lugares e o número e o volume de pagamentos.

Função de acompanhamento dos serviços centrais

34. Com a desconcentração de responsabilidades para as delegações, especialmente em matéria de execução dos programas de cooperação, houve uma evolução das funções dos serviços centrais da Comissão, que passaram a assegurar o acompanhamento e apoio das suas delegações, como é indicado pormenorizadamente no documento do EuropeAid intitulado «Mandato (Mission statement), responsabilidades e tarefas dos serviços», de Julho de 2003. No que se refere ao acompanhamento, a sede utiliza diversos instrumentos para acompanhar as actividades das delegações, sendo os seguintes os principais: — relatórios de gestão da assistência externa (RGAE), elaborados pelas delegações de quatro em quatro meses, — listas trimestrais de autorizações, pagamentos, RAC e RAL (17), — plano anual de gestão elaborado pelas delegações, — síntese global dos projectos em preparação, — relatórios de acompanhamento dos projectos baseados em resultados, — sistemas de informação financeira CRIS e OLAS, no caso do FED, — visitas no terreno, — auditorias dos sistemas de controlo interno, — avaliações do volume de trabalho.

35. Embora estes instrumentos de acompanhamento forneçam aos serviços centrais informações úteis acerca do desempenho das delegações, devido à falta de instruções operacionais, a sua aplicação nem sempre foi clara para o pessoal responsável no que se refere ao âmbito e profundidade necessários ao acompanhamento. Verificaram-se alguns problemas nas seguintes áreas: a) As avaliações do volume de trabalho procuravam identificar gradualmente as normas de referência internas respeitantes à relação entre os recursos e o volume de trabalho nas delegações, propostas na comunicação de Janeiro de 2002. No entanto, devido ao reduzido número de delegações visitadas e à diversidade das condições locais, as normas de referência ainda não foram criadas. Assim, as avaliações do volume de trabalho efectuadas até ao momento não demonstram se as delegações dispõem de recursos humanos adequados, tendo em conta factores como as tarefas e responsabilidades das delegações, o volume das ajudas geridas, o número e o valor dos pagamentos efectuados e a qualidade da administração pública nacional. Aquelas avaliações não indicam igualmente se deveria ter sido atribuído mais ou menos tempo a uma tarefa ou processo específicos, se todas as tarefas eram relevantes e se deveriam ter sido efectuadas outras tarefas; b) Inicialmente, os serviços da Comissão não eram obrigados a dar resposta aos relatórios RGAE das delegações, embora por vezes o fizessem. Actualmente essa situação foi corrigida e, desde o final de 2003, é obrigatório dar resposta aos relatórios RGAE das delegações que funcionam em regime de gestão desconcentrada. Porém, o EuropeAid tem por vezes dificuldade em identificar, através dos relatórios RGAE, se as delegações esperam qualquer reacção dos serviços centrais e, em caso afirmativo, qual seja (18); c) As modalidades de elaboração de relatórios do sistema CRIS não são facilmente utilizáveis, pelo que várias delegações criaram as suas próprias bases de dados paralelas, o que implica a introdução em duplicado de dados financeiros relativos aos projectos. Numa área geográfica, a introdução no sistema CRIS de códigos de países errados, ou a sua falta, tornam este sistema pouco fiável como fonte de informações de gestão. Nos países ACP, o potencial do sistema CRIS enquanto instrumento de acompanhamento não foi ainda plenamente utilizado. Pretende-se que, no final de 2004, as informações previsionais sejam incluídas no sistema e prevê-se que, em 2006, o sistema OLAS esteja totalmente integrado no sistema CRIS. A auditoria da Comissão (ver ponto 14) concluiu a este respeito que o sistema CRIS não era ainda um sistema de elaboração de relatórios completamente desenvolvido.

Função de apoio dos serviços centrais

36. Com a transferência para as delegações das suas responsabilidades em matéria de execução, os serviços centrais têm como nova função, além do acompanhamento, prestar apoio às delegações na preparação, execução e avaliação dos projectos. Em particular, as unidades de coordenação geográfica de EuropeAid deverão centralizar os pedidos das delegações, com o auxílio das unidades temáticas.

37. A auditoria revelou que os serviços centrais têm prestado um apoio importante às delegações, por exemplo, nas seguintes áreas: — um vasto leque de acções de formação relativas à gestão da ajuda e aos procedimentos, sistemas e auditorias financeiros, tanto antes de o pessoal ser colocado nas delegações como durante a sua estada: por exemplo, cursos sobre modalidades de prestação da ajuda, como gestão do ciclo do projecto, apoio orçamental e abordagens sectoriais, — assistência considerável à preparação dos projectos, incluindo a participação de grupos de apoio da qualidade (19), — redes temáticas destinadas a desempenharem um papel fundamental no apoio dado às delegações em matéria de qualidade (20). Têm como objectivo fornecer orientações e instrumentos práticos para a concepção dos projectos, — considerável apoio financeiro e contratual, que inclui um helpdesk para o sistema CRIS, uma mailbox para perguntas e a elaboração de manuais e orientações.

38. No entanto, a fase de adaptação dos serviços centrais à sua nova função de apoio no âmbito da gestão desconcentrada poderá ainda ser melhorada nos seguintes aspectos: a) O grau de execução dos sítios Internet das redes temáticas não é uniforme e muitos necessitam de um importante trabalho de actualização; b) Existem ainda necessidades em matéria de formação nas delegações (ver ponto 26); c) Actualmente, o grupo de apoio da qualidade para os países ACP só tem capacidade para verificar uma amostra de 20 % das propostas de financiamento; d) O EuropeAid nem sempre disponibilizou orientações nas línguas de trabalho das delegações. Actualmente existem instruções precisas nesse sentido, embora a necessidade de tradução cause alguns atrasos; e) A Comissão não indicou prontamente às delegações de que forma os países beneficiários deveriam aplicar a gestão desconcentrada das ajudas comunitárias no contexto do novo RF, nem forneceu orientações sobre os procedimentos de financiamento do 9.o FED; f) Atrasos na aprovação das propostas de recrutamento de pessoal apresentadas pelas delegações, resultantes da insuficiência de recursos da direcção competente da DG Relex.

Resultados da desconcentração

Indicadores para quantificação dos resultados

39. A comunicação da Comissão de 16 de Maio de 2000 sobre a reforma da gestão da ajuda externa referia que seriam criados indicadores de desempenho para quantificar os progressos obtidos na realização dos objectivos da reforma (aumento da rapidez da execução, melhoria da qualidade da gestão da ajuda e solidez dos procedimentos financeiros) e para garantir que o êxito dos programas deixaria de ser avaliado apenas pela utilização das respectivas dotações orçamentais num dado exercício.

40. Em 2001, a Comissão adoptou diversos indicadores, baseando-se principalmente nos dados financeiros então disponíveis. Estes incluíam as autorizações e os desembolsos, os RAC e RAL correspondentes, a percentagem de facturas pagas em 60 dias, bem como a distribuição das autorizações e dos pagamentos ao longo do ano e os anos necessários para concluir um projecto.

41. Os indicadores anteriormente referidos podem ser úteis a longo prazo e a nível global, mas deverão ser complementados por outros indicadores para darem uma imagem completa da rapidez e qualidade da preparação do projecto e da execução no terreno. No final de 2003, o EuropeAid ponderava ainda a introdução de novos indicadores de desempenho que cumprissem esse objectivo.

42. O atraso na criação desses indicadores causou dificuldades na obtenção de dados de base relativos à situação existente no início do processo de desconcentração da gestão (ou da reforma). É difícil identificar indicadores que diferenciem o impacto da desconcentração da gestão do impacto de outros elementos da reforma. Além disso, os indicadores podem igualmente ser afectados por outras iniciativas da Comissão, como a introdução da gestão do ciclo do projecto, a abordagem sectorial ou o novo Regulamento Financeiro, bem como por acontecimentos nos países beneficiários, como alterações no meio político local ou na qualidade da administração nacional.

Rapidez

43. Ao longo da sua auditoria o Tribunal procurou encontrar provas de melhorias em termos de rapidez nas diferentes actividades do ciclo do projecto pelas quais as delegações são agora especificamente responsáveis, em particular a elaboração de propostas de financiamento, a celebração de contratos, o pagamento de facturas e a execução dos projectos. O presente relatório não se ocupa da primeira fase do ciclo do projecto, ou seja a programação, porque esta continua a ser da responsabilidade dos serviços centrais, embora se espere uma maior participação das delegações.

Preparação das propostas de financiamento

44. Embora a reserva de projectos em fase de preparação seja objecto de um acompanhamento rigoroso a fim de garantir que os prazos são respeitados, em certos casos a desconcentração da gestão tornou a preparação dos projectos mais lenta, uma vez que as delegações têm de passar por um processo de aprendizagem. Por exemplo, em 2003, os serviços centrais tiveram de auxiliar algumas delegações asiáticas a elaborarem projectos de propostas de financiamento, os prazos tiveram de ser adiados e no último trimestre do ano a percentagem de autorizações concedidas foi superior à dos anos anteriores (80-90 % contra aproximadamente 50 %).

45. Verificou-se que várias delegações visitadas durante a auditoria se depararam com problemas específicos na elaboração de novas propostas de financiamento em 2003, resultantes da introdução do novo RF aplicável ao orçamento geral a partir de 1 de Janeiro de 2003. As delegações tinham dúvidas acerca da interpretação e aplicação das novas disposições do RF referentes ao conceito de «gestão desconcentrada» das ajudas pelos países beneficiários. Os serviços centrais não deram resposta a vários pedidos de esclarecimento e, aparentemente, o assunto em questão estava ainda a ser estudado quando o Tribunal realizou a segunda série de visitas às delegações em Março de 2004. Consequentemente, não foi possível concluir algumas propostas de projectos por não haver consenso acerca dos mecanismos de execução a pôr em prática e por estes não serem claramente interpretados.

Celebração de contratos e execução de pagamentos

46. A conclusão geral obtida com base nas visitas às delegações é que estas gerem devidamente os processos rotineiros de celebração de contratos e de execução dos pagamentos. O principal factor que contribui para esse facto é que, especialmente a primeira vaga de delegações, que foi igualmente a maior, beneficiou da afectação de pessoal qualificado e com experiência nas suas unidades «Finanças e Contratos» (F & C), o que facilitou a criação sem problemas dos sistemas e procedimentos financeiros de base.

47. Nos países onde as administrações nacionais têm um papel importante nos processos relativos aos contratos e aos pagamentos (21), os atrasos ocorridos ao nível das administrações constituem, por vezes, um impedimento mais grave à rápida execução dos projectos que quaisquer atrasos verificados nas delegações (22).

48. Muitas delegações não mantêm registos de indicadores específicos para quantificar o tempo despendido para efectuar pagamentos ou celebrar contratos. Normalmente, também não fixam objectivos específicos nesta matéria, além dos períodos obrigatórios formalmente definidos pelo RF, pelos contratos e pelos procedimentos de concurso publicados (23).

49. Os sistemas de informação financeira utilizados nas delegações, CRIS e OLAS (no caso dos FED), permitem, em princípio, calcular o tempo despendido para efectuar um pagamento, mas os controlos realizados num reduzido número de delegações revelam alguns erros ao nível dos dados subjacentes (24). Por conseguinte, a fiabilidade do indicador de desempenho do EuropeAid, que mostra a percentagem global de facturas pagas no prazo de 60 dias, é duvidosa.

50. Não existem indicadores acerca dos prazos de execução dos pagamentos anteriormente à desconcentração da gestão. Assim, foi realizado um teste manual em duas delegações que consistiu em seleccionar um número de pagamentos similares, uns efectuados antes da desconcentração da gestão (e, portanto, pelos serviços centrais) e outros efectuados após a mesma, comparando o tempo necessário para efectuar os pagamentos. Os resultados não foram conclusivos, tendo-se registado melhorias no caso de uma delegação (em média, o período passou de 61 dias antes da desconcentração da gestão para 47 dias após a mesma), mas sem alterações aparentes no caso da outra (em média, o período continuou a ser de aproximadamente 50 dias).

51. Algumas delegações tiveram dificuldades na gestão dos pagamentos e dos contratos em consequência dos inúmeros erros encontrados nos dados anteriormente registados no sistema de informação financeira CRIS, após este sistema ficar operacional em 2002.

52. Os procedimentos comunitários no domínio da adjudicação e celebração de contratos são complicados. A auditoria revela que o pessoal das delegações, o pessoal afecto aos projectos e os funcionários das administrações locais têm por vezes sérias dificuldades neste domínio, mesmo quando há a possibilidade de derrogação ou de uma interpretação mais flexível. Muitas vezes os procedimentos de concurso têm de ser anulados e reiniciados por falta de um número suficiente de partes interessadas ou de propostas válidas. Os serviços centrais não aprovam facilmente as derrogações e, em certos casos, estas nem sequer são possíveis devido a regras específicas que prevêem que o procedimento de concurso seja repetido até haver um número suficiente de propostas válidas. Estas circunstâncias dificultam seriamente a preparação e a execução dos projectos.

Execução dos projectos

53. Não é fácil quantificar o impacto da desconcentração da gestão sobre a rapidez da execução dos projectos no geral (como as visitas de auditoria às delegações revelaram), sobretudo por enquanto, tendo em conta que a gestão desconcentrada é aplicada nas delegações há relativamente pouco tempo (25). Em relação a mais de metade das delegações visitadas, a auditoria permitiu concluir que os efeitos positivos da desconcentração da gestão são contrabalaçados por outros factores.

54. Uma constatação comum a todas as visitas de auditoria é que a execução dos projectos beneficia da presença no terreno do pessoal das unidades «Finanças e Contratos», bem como de uma maior capacidade das unidades operacionais das delegações. Estes dois factores contribuem para uma melhor percepção das condições locais e aumentam a capacidade de resolução de eventuais problemas que afectem os projectos e os programas. As reuniões tidas com os homólogos nas delegações (funcionários governamentais, pessoal afecto aos projectos, representantes de outros doadores) confirmam um aumento da capacidade das delegações após a desconcentração da gestão, o que permite manter um contacto mais estreito com o pessoal das delegações e um maior envolvimento da parte destes.

55. Contudo, os condicionalismos anteriormente referidos no presente relatório referentes à preparação das delegações e dos serviços centrais para a desconcentração da gestão podem anular os benefícios ao nível da rapidez resultantes da desconcentração [ver pontos 23, 26, 35 c) e 38].

Qualidade

56. Em relação ao segundo objectivo principal da reforma e da desconcentração da gestão, ou seja a obtenção de melhorias radicais na qualidade da ajuda externa comunitária, após menos de dois anos de gestão desconcentrada é ainda demasiado cedo para observar todos os efeitos potenciais da desconcentração da gestão sobre a qualidade da ajuda durante a totalidade do ciclo do projecto. Para tal seria necessário um período de pelo menos quatro a cinco anos, até que esteja em execução um número significativo de projectos e programas elaborados em regime de gestão desconcentrada.

57. Além disso, seria necessário definir, numa fase inicial, o conjunto de indicadores mais apropriado para determinar a qualidade da ajuda. O sistema de acompanhamento baseado em resultados que, em 2002, a Comissão alargou a todas as regiões abrangidas pelos programas de cooperação externa da UE, destina-se a fornecer uma apreciação do desempenho de um projecto ou programa. A longo prazo, estas apreciações poderão constituir um importante indicador do nível de qualidade da ajuda comunitária e de quaisquer melhorias da qualidade, desde que os relatórios obedeçam a uma norma fixa para poderem ser comparáveis.

58. Os factores positivos atrás mencionados relativamente à rapidez da execução do projecto, aplicam-se igualmente à qualidade. A auditoria revelou que, na sua maioria, as delegações visitadas apresentam sinais de disporem de uma maior capacidade para darem resposta aos diferentes aspectos das acitividades ligadas ao desenvolvimento, o que se traduz num aumento dos contactos com os beneficiários e outras partes relevantes e numa melhor compreensão das condições, riscos e oportunidades locais. A análise de dossiers efectuada durante a auditoria confirmou igualmente uma maior participação do pessoal das delegações nas actividades de acompanhamento dos projectos, como o exame dos programas de trabalho e dos relatórios de execução dos projectos e apresentação dos comentários correspondentes.

59. Por outro lado, os condicionalismos existentes, já referidos no presente relatório (ver ponto 56), podem anular as melhorias qualitativas resultantes da desconcentração.

60. Além disso, a maior parte das delegações visitadas dispunha de pessoal de diferentes categorias (peritos individuais, ALAT e agentes locais) que trabalhava nas unidades operacionais e dividia o volume de trabalho, habitualmente de forma a que cada um fosse responsável por um certo número de projectos. Esta prática não garante que os diferentes tipos de recursos sejam utilizados de uma forma optimizada, uma vez que implica que os peritos com mais experiência passem por vezes uma parte considerável do seu tempo a efectuar tarefas administrativas relativamente simples.

Procedimentos financeiros sólidos

61. A conclusão geral das visitas de auditoria efectuadas nas delegações no âmbito da desconcentração, apoiada pelas constatações de várias auditorias financeiras concomitantes realizadas nas mesmas delegações (26), é de que são geralmente aplicados procedimentos sólidos de gestão financeira no âmbito da gestão desconcentrada. No entanto, o acompanhamento financeiro dos organismos de execução não está ainda suficientemente desenvolvido. Embora o sistema de auditoria dos organismos de execução tenha melhorado desde 2002, a respectiva abordagem está ainda a ser discutida e, no geral, a utilização dos relatórios de auditoria e respectivo acompanhamento não são ainda suficientes para fornecerem uma garantia global acerca da legalidade e regularidade das operações geridas pelos organismos de execução.

62. Há indícios de que a gestão desconcentrada tem tido efeitos positivos, que levaram a uma melhoria dos sistemas e controlos de supervisão. A criação precoce de uma unidade «Finanças e Contratos» nas delegações, muitas vezes dotada de uma equipa sólida e experiente, permitiu em muitas delegações prestar mais atenção aos procedimentos financeiros. Contribuiu igualmente para uma resolução mais rápida dos problemas e para a adopção de melhores práticas, por exemplo, através da criação de documentos ou modelos normalizados para listas de verificação e fichas de envio, bem como orientações a utilizar tanto pelas delegações como pelos gestores dos projectos. Em pelo menos duas das delegações visitadas as unidades «Finanças e Contratos» começaram a abordar a questão do acompanhamento dos organismos de execução, tendo desenvolvido uma abordagem para a auditoria externa dos projectos que inclui o seu acompanhamento sistemático.

63. Contudo, os procedimentos complicados em vigor (ver ponto 52) e as orientações inadequadas aplicáveis às questões financeiras (ver ponto 45) tiveram em certos casos um efeito negativo sobre a realização dos dois outros objectivos de melhoria da rapidez e da qualidade da ajuda.

CONCLUSÕES

Conclusões relativas ao processo de desconcentração da gestão

64. A desconcentração das responsabilidades pela gestão da ajuda para 78 delegações constituiu uma importante reorganização dos serviços da Comissão na área da ajuda externa. A sua execução constitui uma realização considerável, tendo em conta que, no Verão de 2004, quase todas as delegações funcionavam em regime de gestão desconcentrada (ver pontos 15-17).

65. Pode considerar-se que a Comissão foi razoavelmente bem sucedida na gestão do processo de desconcentração, pelo menos no que se refere às delegações. O seu planeamento, contudo, não incluiu alguns elementos que poderiam ter facilitado o controlo daquele processo e subsistem ainda algumas áreas problemáticas que requerem atenção (ver ponto 18).

66. De uma maneira geral, as delegações têm sido razoavelmente bem preparadas para funcionarem em regime de gestão desconcentrada, embora o preenchimento dos lugares cause alguns problemas e existam ainda necessidades em matéria de formação na área dos sistemas financeiros e da gestão de projectos, apesar de todas as acções de formação empreendidas (ver pontos 19-26).

67. A preparação dos serviços centrais não foi tão bem planeada, devido a lacunas ao nível da análise e das consultas. As delegações ainda necessitam de um apoio considerável para se adaptarem às suas novas funções e os serviços centrais têm dificuldade em prestar-lhes o apoio necessário, uma vez que os peritos temáticos estão a ser repartidos pelas direcções geográficas devido às reduções dos efectivos dos serviços centrais (ver pontos 27-33).

68. Embora os serviços centrais tenham criado instrumentos de acompanhamento das delegações, como os Relatórios de Gestão da Assistência Externa (RGAE), a sua função de acompanhamento e os respectivos instrumentos não estão ainda plenamente desenvolvidos (ver pontos 34-35).

69. Da mesma forma, embora os serviços centrais tenham prestado um apoio considerável às delegações através de iniciativas de formação, grupos de apoio da qualidade, redes temáticas e helpdesks, existem ainda lacunas ao nível das orientações fornecidas e da resposta às necessidades de formação (ver pontos 36-38).

Conclusões acerca dos resultados da gestão desconcentrada

70. É ainda demasiado cedo, após menos de dois anos de gestão desconcentrada, para observar as melhorias esperadas na rapidez e qualidade da ajuda externa comunitária. Além disso, a inexistência de um conjunto completo de indicadores de desempenho numa fase inicial do processo de desconcentração da gestão torna difícil avaliar os progressos obtidos na realização dos principais objectivos. Entretanto, a Comissão continua a utilizar principalmente dados financeiros (como a taxa de autorizações e desembolsos) como indicadores de rapidez, embora estes possam variar por razões independentes da gestão desconcentrada ou da reforma e constituam exactamente os critérios de avaliação da ajuda comunitária que a reforma pretendia substituir (ver pontos 39-42, 53, 56 e 57).

71. Contudo, na maioria das delegações visitadas há indícios de que o processo de gestão desconcentrada está no bom caminho para alcançar os resultados pretendidos. A capacidade acrescida das unidades operacionais das delegações e a presença no local do pessoal afecto às unidades «Finanças e Contratos» contribuem para melhorar a rapidez e a qualidade da gestão dos projectos. Contribui igualmente para uma melhor capacidade de resolução dos problemas ao nível das delegações, para aumentar os contactos com os beneficiários e outras partes relevantes e para uma melhor percepção das condições, riscos e oportunidades locais. No âmbito do processo de gestão desconcentrada, são geralmente aplicados procedimentos sólidos de gestão financeira, mas o acompanhamento financeiro dos organismos de execução não está ainda suficientemente desenvolvido (ver pontos 54, 58, 61 e 62).

72. De momento, os resultados esperados da gestão desconcentrada em termos de acréscimo da rapidez e de melhoria da qualidade da gestão dos projectos são limitados por problemas ao nível do recrutamento de pessoal com a experiência necessária e da utilização dessa experiência de uma forma optimizada, bem como pelas dificuldades dos serviços centrais em dar apoio às delegações e ainda por sistemas de informação financeira inadequados e procedimentos complicados (ver pontos 52, 55, 59, 60 e 63).

73. Há igualmente indícios de que a preparação dos projectos pode abrandar a curto prazo, até as delegações se adaptarem às suas novas responsabilidades nesta área. Embora haja dúvidas acerca da fiabilidade dos indicadores relativos à rapidez dos pagamentos devido a erros dos dados subjacentes, de uma maneira geral os contratos e os pagamentos são geridos atempadamente pelas delegações. Contudo, fora do âmbito das delegações ocorrem ainda atrasos consideráveis, por exemplo ao nível das administrações nacionais e das unidades de gestão dos programas (ver pontos 43-51).

RECOMENDAÇÕES

74. Deverá ser criado um sistema de indicadores adquados baseado em dados subjacentes fiáveis, relativos tanto à rapidez como à qualidade da ajuda, que avalie os progressos realizados anualmente em função de indicadores a definir, tanto a nível global como a nível de cada delegação.

75. Os custos anuais efectivos da desconcentração da gestão deverão ser controlados comparativamente aos custos estimados.

76. A Comissão deverá garantir que os seus procedimentos de recrutamento, os vencimentos e outras condições de emprego são susceptíveis de atrair pessoal com a experiência necessária para dar resposta às necessidades acrescidas das suas delegações em matéria de recursos humanos.

77. Ao nível dos serviços centrais, os recursos em peritos temáticos deverão ser organizados, para que seja possível prestar uma assistência de boa qualidade às delegações de uma forma eficiente.

78. A função de acompanhamento dos serviços centrais deverá ser reforçada através da criação de indicadores de referência para avaliar as taxas de ocupação dos lugares nas delegações, da prestação de elementos informativos às delegações de uma forma mais sistemática e construtiva e continuando a melhorar os sistemas de informação financeiros.

79. A função de apoio dos serviços centrais deverá ser desenvolvida, em particular através de uma maior clarificação do novo RF (aplicável ao orçamento geral), garantindo que as delegações dispõem rapidamente de orientações na respectiva língua de trabalho e continuando a dar resposta às necessidades pendentes em matéria de formação profissional.

80. A Comissão deverá aumentar os seus esforços para tentar reduzir os atrasos na execução dos projectos, que não ocorrem nas delegações, mas antes ao nível das administrações nacionais ou das unidades responsáveis pelos projectos, em especial os atrasos na realização dos pagamentos.

81. O bom exemplo dado por algumas delegações que funcionam em regime de gestão desconcentrada na criação de uma abordagem global e sistemática das auditorias externas dos organismos de execução, incluindo o seu acompanhamento sistemático, deverá ser alargado a todas as delegações.

82. Para optimizar os resultados da desconcentração da gestão a Comissão deverá continuar a prestar especial atenção à simplificação, harmonização e clarificação dos procedimentos financeiros e contratuais.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 8 e 9 de Dezembro de 2004. Pelo Tribunal de Contas Juan Manuel FABRA VALLÉS Presidente

(1) Comunicação da Comissão sobre a Reforma da Gestão da Ajuda Externa, 16 de Maio de 2000, igualmente designada por documento SEC(2000) 814/5.

(2) COM(2000) 200.

(3) No passado, o Tribunal criticou por diversas ocasiões a Comissão pela sua gestão demasiado centralizada dos programas de ajuda externa e pela falta de responsabilidade e de recursos das suas delegações. Ver, por exemplo, os seguintes relatórios do Tribunal:

— Relatório especial n.o 21/2000 sobre a gestão dos programas de ajuda externa da Comissão (em especial a programação por país, a elaboração de projectos e o papel das delegações, pontos 51-53 (JO C 57 de 22.2.2001, p. 1).

— Relatório especial n.o 1/98 relativo à cooperação financeira e técnica bilateral com os países terceiros mediterrânicos, ponto 39 (JO C 98 de 31.3.1998, p. 1).

— Relatório especial n.o 3/97 relativo ao sistema descentralizado de execução do programa PHARE, pontos 2.13-2.22 (JO C 175 de 9.6.1997, p. 4).

— Relatório anual relativo a 1997, ponto 5.23 (JO C 349 de 17.11.1998, p. 1).

(4) No caso da ajuda orçamental a situação é um pouco diferente, uma vez que as delegações são responsáveis pela elaboração das propostas de financiamento e pela avaliação das condições de desembolso, enquanto que os serviços centrais continuam a ser responsáveis pela aprovação dos pagamentos.

(5) Os GAT ocupavam-se, por exemplo, da preparação de propostas de financiamento e do acompanhamento da execução do projecto. Foram encerrados no final de 2001.

(6) Em Fevereiro de 2004, a Comissão decidiu desconcentrar igualmente as operações na sua delegação em Israel e, se se incluir a delegação na Bósnia, que já fora desconcentrada ainda antes do próprio processo de desconcentração ter início, o número total de delegações que funcionam em gestão desconcentrada será de 80.

(7) Os programas geográficos têm como objecto regiões geográficas específicas, como é o caso de TACIS (antiga União Soviética), CARDS (Balcãs), MEDA (países mediterrânicos), ALA (Ásia e América Latina), FED (países ACP) e EPRD (África do Sul).

(8) Foram as seguintes as 10 delegações visitadas (em Novembro de 2003 ou em Março de 2004): Indonésia, Quénia, Mali, Marrocos, Rússia, Senegal, África do Sul (todas elas da «primeira vaga») e Albânia, Etiópia e Uruguai («segunda vaga»). As delegações na Nicarágua e na Tunísia foram visitadas no início de 2003, no âmbito do estudo preliminar para preparação da auditoria.

(9) Avaliação do processo de desconcentração da gestão: relatório final — 6.5.2004 — SEC(2004) 561.

(10) Comunicação dos Comissários Patten, Nielsen, Kinnock e Schreyer à Comissão: «Réforme de l'aide communautaire: Plan de mise en œuvre et de financement de la déconcentration». SEC(2002) 85, adoptada pela Comissão em 30.1.2002.

(11) Por exemplo, à delegação na Indonésia, que antes da desconcentração tinha 25 agentes, foram atribuídos numa primeira fase 14 lugares suplementares (seis para a unidade F & C, três peritos para a unidade de cooperação e cinco lugares administrativos e de apoio).

(12) Os peritos são especialistas com uma experiência considerável (em áreas como a saúde, silvicultura, sector privado, etc), que dispõem de contratos temporários com condições mais ou menos comparáveis às dos funcionários.

(13) ALAT significa: «agent local assistance technique» (agente local de assistência técnica); trata-se de agentes temporários de nacionalidade europeia, com um grau de experiência variável, embora normalmente com menos experiência que os peritos, aos quais é feito um contrato local.

(14) O RF aplicável ao orçamento geral e o RF do 9.o FED.

(15) «Definição das funções da sede do EuropeAid no âmbito de um ambiente desconcentrado».

(16) «Mandato (Mission statement), responsabilidades e tarefas dos serviços».

(17) RAC = «Restant à contracter» = autorizações que ainda não foram objecto de contrato.

RAL = «Restant à liquider» = autorizações por liquidar.

(18) Como se pode ver na nota dirigida por um Director de EuropeAid a um Chefe de Delegação na qual é pedida uma indicação clara da data em que foi solicitada a intervenção dos serviços centrais.

(19) Existem seis grupos de apoio da qualidade no EuropeAid para as Direcções A a F com a função de verificar duas vezes os novos projectos — primeiro, na fase de identificação e posteriormente na fase da proposta de financiamento.

(20) As redes temáticas surgiram em 2001 com a criação do EuropeAid, existindo actualmente 11 redes temáticas e três redes de correspondentes. A comunicação com as delegações é efectuada essencialmente através de sítios internet, criados em Julho de 2003.

(21) É especialmente o que sucede nos países ACP, mas também noutros países onde está a ser aplicada a gestão desconcentrada dos projectos, como em Marrocos.

(22) Por exemplo, a auditoria realizada na delegação no Senegal revelou que o tempo necessário a esta delegação para efectuar a sua parte do processo de pagamento tinha sido reduzido para cerca de 20 dias. No entanto, trata-se apenas de uma fracção do tempo que demoram as unidades gestoras dos projectos ou as administrações nacionais para executarem a sua parte do processo de pagamento, que pode demorar meses e não dias. Em Marrocos, os procedimentos da administração nacional para efectuar os pagamentos ou celebrar os contratos eram tão demorados que a delegação, em vez de tentar ajudar o governo a melhorar os procedimentos ao nível local, decidiu assumir a responsabilidade integral por todos os pagamentos e autorizações, a fim de reduzir os atrasos.

(23) Verificou-se uma excepção no Senegal, onde as fichas de transmissão das autorizações dos pagamentos indicavam o número de dias de trabalho previsto para cada fase do processo de verificação, estando definido um total de 21 dias de trabalho para processar o pagamento de uma factura na delegação.

(24) Os erros constatados incluíam uma data errada de emissão de uma factura, a não indicação do período durante o qual um pedido de pagamento fica suspenso, por exemplo, por falta de documentos de apoio, bem como pagamentos efectuados uma vez mas registados duas vezes no sistema.

(25) Por exemplo, um projecto em curso pode estar sujeito a deficiências de concepção ou a uma alteração das circunstâncias que não possam ser (facilmente) alteradas pela desconcentração da gestão.

(26) Foram efectuadas auditorias financeiras em todos os países visitados no âmbito da presente auditoria, com excepção da Etiópia e do Uruguai. Para mais informações consultar o Relatório Anual do Tribunal relativo a 2003, em particular o capítulo 7 relativo às acções externas, bem como o relatório sobre as actividades dos FED. Neste âmbito saliente-se ainda que, embora a Comissão tenha adoptado as normas de controlo interno em 2001, estas só foram aplicadas nas delegações a partir de 2004.

ANEXO Lista das principais acções e datas do processo de preparação da desconcentração da gestão — Início do trabalho de preparação da desconcentração da gestão em 1999 (envio de um questionário às delegações); — Comunicação da Comissão sobre a reforma global da ajuda externa em Maio de 2000; — Início das reuniões do Grupo de Trabalho Interserviços em Outubro de 2000; — Anúncio da primeira vaga de 22 delegações em Novembro de 2000; — Adopção do «Conceito operacional de desconcentração da gestão» em Março de 2001; — Reuniões relativas aos recursos suplementares para as delegações da 1a vaga em Março-Maio de 2001; — Início da gestão desconcentrada na 1a vaga de delegações a partir de Janeiro de 2002; — Comunicação da Comissão «Plano de execução e financiamento da desconcentração da gestão» em Janeiro de 2002; — Seminário do EuropeAid sobre o papel dos serviços centrais no contexto da gestão desconcentrada, Fevereiro de 2002; — Documento interno de referência do EuropeAid que apresenta uma «Definição das funções da sede do EuropeAid no âmbito de um ambiente de gestão desconcentrada», Novembro de 2002; — Reorganização do EuropeAid na sequência do processo de desconcentração, Fevereiro de 2003; — Serviço de Cooperação EuropeAid: «Mandato, responsabilidades e tarefas dos serviços», 25 de Julho de 2003.