DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO que acompanha o documento Proposta de regulamento do Conselho que institui a empresa comum Shift2Rail /* SWD/2013/0534 final */





ÍNDICE 1............ Introdução. 3 2............ Definição do problema. 3 2.1......... Desafios cruciais no setor ferroviário da UE.. 3 2.2......... Principais problemas a resolver 4 2.3......... Raízes do problema. 4 2.3.1...... Fragmentação dos esforços de I&I. 4 2.3.2...... Efeito limitado do investimento em I&I no setor ferroviário da UE.. 4 2.3.3...... Participação limitada e descoordenada das partes interessadas ao longo da cadeia de valor to transporte ferroviário. 4 2.3.4...... Custos elevados, riscos e prazos dos investimentos em I&I. 5 2.4......... Partes interessadas mais diretamente afetadas e avaliação das necessidades. 5 2.5......... Subsidiariedade. 5 2.5.1...... Base jurídica. 5 2.5.2...... Necessidade e valor acrescentado da UE.. 5 3............ Objetivos. 6 4............ Opções políticas. 6 5............ Avaliação dos impactos. 6 5.1......... Abordagem geral da avaliação dos impactos. 6 5.2......... Resumo dos impactos. 7 6............ Comparação das opções. 8 6.1.1...... Estrutura de governação. 9 6.1.2...... Orçamento. 9 7............ Acompanhamento e avaliação. 9 DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO que acompanha o documento Proposta de regulamento do Conselho que institui a empresa comum Shift2Rail 1. Introdução O presente resumo descreve os principais resultados e conclusões do relatório de avaliação de impacto que acompanha a proposta da Comissão atinente um regulamento do Conselho relativo à constituição da empresa comum Shift2Rail no âmbito do Programa-Quadro Horizonte 2020 (H2020), que visa assegurar, ao nível da UE, uma abordagem coordenada da investigação e da inovação no setor ferroviário que apoie a realização do Espaço Ferroviário Europeu Único (EFEU). A proposta segue o Livro Branco sobre o Roteiro do espaço único europeu dos transportes[1], que salienta a necessidade da criação de um EFEU para se alcançar um sistema europeu de transportes mais competitivo e eficiente na utilização dos recursos, e se vencerem desafios societais importantes relativos ao aumento da procura de tráfego, ao congestionamento, ao aprovisionamento energético e às alterações climáticas. A Comunicação da Comissão «Parcerias na Investigação e Inovação» sublinha também que as parcerias público-privadas (PPP) podem contribuir para vencer esses desafios e reforçar a posição concorrencial da Europa. 2. Definição do problema 2.1. Desafios cruciais no setor ferroviário da UE Os ambiciosos objetivos da UE em matéria de alterações climáticas, utilização de energia e proteção do ambiente implicam a assunção, pelo setor ferroviário, de uma parte mais importante da procura de transportes nos próximos decénios. No entanto, a rede ferroviária europeia continua a ter dificuldade em contestar a posição dominante dos transportes rodoviários. Apesar dos avultados subsídios públicos e de investimentos significativos em infraestruturas e produtos de alta tecnologia, a quota modal do transporte ferroviário de mercadorias diminuiu no último decénio, enquanto a quota modal do transporte ferroviário de passageiros se manteve constante. Por outro lado, embora a indústria do equipamento ferroviário europeu mantenha a liderança ao nível mundial, é cada vez mais posta em causa pelos fornecedores ultramarinos, especialmente da Ásia, que estão a investir maciçamente em I&I. O sucesso competitivo a longo prazo dos caminhos-de-ferro europeus, em relação a outros modos de transporte e aos concorrentes estrangeiros, depende, pois, da inovação contínua de produtos, serviços e processos, que, por sua vez, exige investimentos coordenados, e em larga escala, em I&I. 2.2. Principais problemas a resolver A inovação ao longo de toda a cadeia de valor do transporte ferroviário é um elemento estratégico para completar o EFEU e aumentar a competitividade do setor ferroviário. No entanto, os anteriores esforços em I&I no setor ferroviário ao nível da UE não foram suficientemente orientados para o objetivo político mais abrangente da conclusão do EFEU, pelo que a aceitação, pelo mercado, e o impacto dos projetos ferroviários de I&I da UE têm sido reduzidos e lentos. 2.3. Raízes do problema Foram identificados quatro fatores importantes que contribuem para estes problemas. 2.3.1. Fragmentação dos esforços de I&I A coordenação dos esforços de I&I no setor ferroviário é limitada não só pela fragmentação dos orçamentos de I&I entre os Estados-Membros como também pelas seguintes formas de fragmentação: Fragmentação ferroviária entre ecossistemas ferroviários, que se traduz numa panóplia de sistemas, redes e normas de funcionamento técnico regionais e nacionais díspares. A indústria teve, portanto, de conceber veículos adaptados, para dar resposta aos condicionalismos únicos de mercados nacionais de dimensão relativamente reduzida. Este elevado nível de particularização de produtos e a ausência de normalização na Europa não só constituem um entrave para o EFEU como resultam também no aumento dos custos de produção e em margens operacionais baixas, que não permitem investimentos significativos em investigação de índole especulativa no domínio das tecnologias e limitam a aceitação das inovações pelo mercado. Fragmentação entre os subsistemas do setor ferroviário. As interações complexas entre subsistemas (infraestruturas, material circulante e fabricantes de equipamento de sinalização, empresas ferroviárias e gestores de infraestruturas) limitam a possibilidade de se aperfeiçoar uma parte específica do sistema ou de se proporem soluções inovadoras, que tenham um impacto em todo o sistema e possam ser implantadas em todo o EFEU. Fragmentação ao longo do ciclo de vida da inovação. Os esforços de investigação da UE centram-se, sobretudo, na inovação pré-concorrencial a baixos níveis de maturidade tecnológica, razão pela qual existem poucos projetos de demonstração em larga escala e uma parte significativa dos conhecimentos gerados pelos projetos europeus de I&I nunca chega ao mercado. 2.3.2. Efeito limitado do investimento em I&I no setor ferroviário da UE A estrutura atual de I&I no setor ferroviário da UE limita os efeitos diretos do financiamento da UE. Nos projetos ferroviários, a proporção média de financiamento privado foi de 34 % apenas. As taxas de participação relativamente baixas das empresas privadas em projetos implicam também que muitos projetos visem níveis tecnológicos relativamente baixos, limitando assim os efeitos de alavanca indiretos ligados a investimentos privados adicionais após a conclusão do projeto. 2.3.3. Participação limitada e descoordenada das partes interessadas ao longo da cadeia de valor to transporte ferroviário A atual abordagem ascendente do arranque de projetos ferroviários de I&I não permite uma abordagem programática global, pelo que os projetos individuais não são, necessariamente, compatíveis entre si nem com os objetivos políticos globais da UE. A formação de consórcios ad hoc não garante a representação de toda a cadeia de valor e prejudica a colaboração contínua dos parceiros para além dos projetos individuais, resultando na diminuição da confiança entre si. 2.3.4. Custos elevados, riscos e prazos dos investimentos em I&I No setor ferroviário, os riscos de inovação genéricos são potenciados por: · interações complexas entre diversos segmentos ferroviários e necessidade de sincronia entre inovações; · longa duração dos ciclos de vida dos produtos, que inibe a implantação rápida de novas tecnologias ferroviárias; · desigualdade na distribuição dos benefícios da inovação entre os intervenientes, o que reduz os incentivos ao investimento em novas tecnologias; · ausência de sinergias com outros setores industriais, especialmente nas tecnologias emergentes. 2.4. Partes interessadas mais diretamente afetadas e avaliação das necessidades A iniciativa proposta afetará todas as partes interessadas no setor ferroviário, contribuindo para impulsionar a sua competitividade e reduzir custos. Podem ser igualmente afetados outros setores industriais, incluindo fornecedores e agentes diferenciados em subsetores económicos que utilizam os bens e serviços prestados pelo setor ferroviário. Ao contribuir para a redução das despesas de infraestrutura e de funcionamento, a iniciativa ajudará a reduzir a importância dos subsídios pagos pelos governos nacionais. Ao manter a liderança europeia no setor ferroviário, ajudará também a criar novos empregos europeus de elevada qualidade. Os passageiros e os utilizadores dos serviços de transporte de mercadorias serão afetados indiretamente, uma vez que aumentarão a fiabilidade e a qualidade dos serviços. O aumento da competitividade do setor ferroviário, associado a um aumento da capacidade, contribuirá para que o setor assuma uma parte mais substancial da procura de transportes, contribuindo assim para reduzir o congestionamento do tráfego e as emissões de CO2. A saúde e o bem‑estar dos cidadãos também serão afetados positivamente, graças à menor poluição sonora resultante dos caminhos-de-ferro. 2.5. Subsidiariedade 2.5.1. Base jurídica A competência da UE neste domínio está consagrada no artigo 187.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, que prevê a criação de empresas comuns e quaisquer outras estruturas necessárias à boa execução dos programas de investigação, de desenvolvimento tecnológico e de demonstração da União. 2.5.2. Necessidade e valor acrescentado da UE Os níveis de financiamento de I&I ferroviárias são, tradicionalmente, reduzidos, sendo que os investimentos padecem de fragmentação e de ineficiências, devido às diferenças nos programas nacionais. A partilha e a coordenação de esforços de I&I ao nível da UE aumentam a possibilidade de êxito, dada a natureza transnacional das infraestruturas e tecnologias a desenvolver para apoiar o EFEU, e a necessidade de obter uma massa de recursos suficiente. A ação ao nível da UE contribuirá para a racionalização dos programas de investigação e para garantir a interoperabilidade dos sistemas concebidos. A normalização daí resultante alargará o mercado e promoverá a concorrência. 3. Objetivos O objetivo geral consiste numa maior conciliação dos esforços europeus de I&I ferroviárias para apoiar a conclusão do EFEU, acelerando, ao mesmo tempo, a aceitação, pelo mercado, de soluções inovadoras, o que aumentará a competitividade do setor ferroviário da UE relativamente a outros modos de transporte e aos concorrentes estrangeiros. Mais especificamente, a iniciativa prosseguirá: · a promoção do investimento vocacionado, coordenado e a longo prazo em I&I no setor ferroviário da UE; · o aumento do efeito de alavanca do financiamento de I&I no setor ferroviário da UE; · o estabelecimento de redes sustentáveis e de intercâmbio de conhecimentos entre diversos intervenientes; · a atenuação dos riscos ligados à inovação; · a melhoria do desempenho operacional e da relação custo-eficácia de I&I ferroviárias. 4. Opções políticas Uma vez que as atividades de I&I de apoio à indústria ferroviária estão previstas no programa H2020, as opções consideradas para o desenvolvimento dessas atividades incluem: · a continuação do modelo de investigação cooperativa aplicável no âmbito do 7.º Programa-Quadro, integrando, simultaneamente, os aperfeiçoamentos do H2020, como a simplificação dos sistemas de controlo e uma maior ênfase na demonstração (opção de base); · o estabelecimento de uma PPP contratual (PPPC), que implica um acordo contratual flexível entre a Comissão e parceiros privados, para trabalhar no sentido de um programa comum, com base num roteiro elaborado por aqueles, em investigação cooperativa normalizada e com recurso a projetos de inovação; · o estabelecimento de uma PPP institucional (PPPI), que implica a criação de uma estrutura administrativa dedicada à coordenação da I&I ferroviária, sob a forma de um organismo da União ao abrigo do artigo 187.º do TFUE, por forma a proporcionar um quadro para o trabalho em conjunto e a tomada de decisões conjuntas por parte dos agentes públicos e privados; · a coordenação de atividades de I&I pela Agência Ferroviária Europeia (AFE), o que implica uma alteração do regulamento institutivo desta, a fim de lhe permitir realizar atividades de I&I, em paralelo com a sua atribuição de entidade reguladora. 5. Avaliação dos impactos 5.1. Abordagem geral da avaliação dos impactos A análise abrange exclusivamente o impacto do tipo de estrutura montada para desenvolver atividades de I&I ferroviária, concentrando-se portanto, nos seguintes impactos de entrada: · Orientação e coordenação dos esforços de investigação; · Impacto do financiamento da I&I ferroviária da EU; · Ampla participação das partes interessadas e redes sustentáveis; · Atenuação dos riscos de inovação; · Desempenho operacional e relação custo‑eficácia. 5.2. Resumo dos impactos No âmbito da investigação cooperativa, as alterações previstas pelo programa H2020 resultarão na simplificação e numa maior coerência das regras de participação, aumentando a acessibilidade e a atratividade dos programas, facilitando o acesso a conhecimentos especializados e permitindo que os candidatos selecionados iniciem o seu trabalho mais rapidamente. Será dada maior ênfase à inovação e a atividades próximas do mercado, e mudança para programas de trabalho bienais permitirá uma maior continuidade. No entanto, é provável que os projetos financiados permaneçam em níveis de maturidade tecnológica baixos, e que a sincronia e coerência dos projetos sejam prejudicadas por convites individuais à apresentação de propostas. A participação em projetos ad hoc limitará a possibilidade de envolvimento de todas as partes interessadas da cadeia valor e o desenvolvimento de redes de cooperação sustentáveis. Dada a ausência de um quadro claro dos direitos de propriedade intelectual para múltiplos projetos, assim como de um compromisso firme da indústria, a alavancagem dos recursos financeiros da UE será semelhante à atual. Uma PPPC facilitaria a fixação de objetivos claros, uma incidência num número limitado de setores de investigação e a coordenação dos vários temas de investigação. O programa de trabalho seria adaptado às necessidades da indústria, conteria regras pormenorizadas em matéria de propriedade intelectual e incluiria atividades de demonstração favoráveis a uma forte aceitação pelo mercado. No entanto, dada a abordagem ascendente e a ausência de disposições de governação conjunta com a Comissão, as prioridades de I&I seriam menos orientadas para os objetivos políticos da UE. A pré-definição dos compromissos da indústria pode assegurar um maior efeito de alavanca, mas não o garante, devido ao facto de os compromissos jurídicos estarem limitados a projetos únicos. O sistema de convites individuais poderia prejudicar a sincronia dos projetos e a participação dos agentes de toda a cadeia de valor do setor ferroviário. No âmbito de uma PPPI, a coordenação, a programação e a execução das atividades de I&I ferroviárias seriam da responsabilidade de uma única estrutura administrativa específica, o que asseguraria maior continuidade e menor fragmentação dos esforços de I&I. O desenvolvimento de uma estratégia a longo prazo, em estreita cooperação com todos os intervenientes no mercado, assegurará o apoio dos projetos de I&I à competitividade do setor ferroviário, ao passo que o papel de liderança da Comissão assegurará a harmonização do programa de I&I com os objetivos do EFEU. A natureza estável da PPPI, a definição clara das normas em matéria de propriedade intelectual, bem como o compromisso firme da UE, incutirão confiança nos parceiros públicos e privados, favorecendo, por conseguinte, níveis de investimento mais elevados. A assunção de compromissos juridicamente vinculativos por parte da indústria, como contrapartida dos fundos da UE, assegurarão um efeito de alavanca direto pelo menos 30 % mais elevado, do que os das outras opções. Uma vez que as condições de participação poderiam ser geridas de forma transparente e flexível, a PPPI teria capacidade para assegurar uma vasta participação das partes interessadas e uma abordagem especificamente orientada para as PME. Cometer à AFE a coordenação de I&I asseguraria que a estratégia a longo prazo seria conforme com os objetivos políticos da UE, embora pudesse restringi-la excessivamente a questões de normalização e de interoperabilidade, devido ao mandato principal da AFE e à ausência de conhecimentos comerciais especializados. A existência de uma estrutura específica, com fortes competências técnicas e redes estabelecidas, asseguraria uma liderança e coordenação sólidas. No entanto, dada a ausência de compromissos formais por parte da indústria, o efeito de alavanca direto pode ser relativamente baixo. Mais importante ainda, a acumulação das competências da AFE, enquanto autoridade reguladora, com as competências de coordenação e gestão de I&I poderia gerar um conflito de interesses grave. Além disso, não é certo que a AFE dispusesse de recursos financeiros suficientes para gerir o orçamento substancial para atividades de I&I ferroviárias. Quanto à relação custo-eficácia, embora uma PPPI custasse ligeiramente mais do que outras opções de um modo geral, o facto de a indústria se comprometer a cobrir metade dos custos administrativos significa que a exploração de uma PPPI seria, com efeito, 17 % a 35 % menos onerosa para a Comissão do que outras opções. 6. Comparação das opções O quadro seguinte resume a avaliação das diversas opções políticas. Parâmetros || Cenário de base || PPPC || PPPI || AFE Incidência e coordenação || Estratégia a longo prazo || = || + || + || + Pertinência para a UE || = || = || + || = Coordenação || = || + || ++ || ++ Impacto do financiamento das I&I ferroviárias da UE || Efeito de alavanca direto (cofinanciamento privado) || 1,5 || =/+ -1,8 a 2 || ++ Pelo menos 2 || 1,5 Compromisso firme || = || + || ++ || = Participação ampla e redes sustentáveis || Representação de toda a cadeia de valor || = || = || + || = Parcerias sustentáveis || = || + || ++ || = Atenuação dos riscos de inovação || Pertinência para a indústria e níveis de maturidade tecnológica || = || ++ || + || - Proteção da propriedade intelectual || = || + || ++ || - Desempenho operacional || Tempo de instalação || Sem atraso de arranque || - 9-12 meses || -- 2 anos, incluindo o processo legislativo || -- 3 anos, incluindo o processo legislativo Taxas de êxito || 20 % || + 20-30 % || ++ 30-40 % || = 20 % Prazo médio de aprovação || 250 || + 210 || + 160-240 || = 250 Relação custo‑eficácia || Custo anual equivalente da Comissão || 4,7 milhões de EUR || + 4,9 milhões de EUR || ++ 3,2 milhões de EUR || ++/-- 3,8 milhões de EUR Resultados económicos, sociais e ambientais || = || + || ++ || = Legenda: = : cenário de base ou equivalente + a ++ : melhoria baixa a elevada em comparação com o cenário de base - a - - : deterioração baixa a elevada em comparação com o cenário de base Com base na avaliação e nos resultados da consulta pública, a opção PPPI surge como a mais adequada para a consecução dos objetivos declarados, não obstante a necessidade de prazos mais longos para definir a sua estrutura. 6.1.1. Estrutura de governação Na criação da estrutura de governação da futura PPPI, serão tomados em consideração os seguintes princípios: · Forte ligação com a política da UE: A UE deve reter um papel importante nas PPPI, para assegurar que as atividades de I&I são conformes com os objetivos políticos da UE; · Participação ampla das partes interessadas: A adesão deve estar aberta a todos os agentes do setor ferroviário, a fim de garantir uma abordagem sistémica à inovação, que integre todos os componentes da cadeia de valor do setor ferroviário; · Competências especializadas: Devem ser criados organismos científicos e consultivos, para fornecer competências técnicas pertinentes às PPPI. Além disso, dada a sua vasta competência especializada em questões de interoperabilidade e de integração do sistema ferroviário, a AFE deve participar no trabalho da PPPI. 6.1.2. Orçamento As estimativas atuais da indústria relativamente às necessidades de I&I do setor ferroviário variam entre 800 milhões de euros e 1000 milhões de euros. A UE cobriria 50 % deste custo, contribuindo com cerca de 450 milhões de euros, provenientes do orçamento do programa H2020. Os parceiros industriais participarão com os restantes 50 %, através de contribuições em numerário e em espécie. Contribuirão também 50/50 para a cobertura de todos os custos administrativos. Estima-se que a futura estrutura necessite de cerca de 20 funcionários a tempo inteiro e que as despesas administrativas representem cerca de 3 % das despesas operacionais. 7. Acompanhamento e avaliação O futuro sistema de acompanhamento e avaliação incidirá sobre a legalidade e a regularidade das transações efetuadas pela nova estrutura, bem como sobre o desempenho das atividades de I&I, com vista a garantir que estas contribuem para o programa de trabalho estratégico. O sistema compreenderá: · Acompanhamento e informação sobre o nível do projeto e o pacote de trabalho, com uma periodicidade trimestral, e com base num conjunto essencial de indicadores de desempenho fiáveis, definidos pelo diretor executivo e validados pelo Conselho de Administração; · Acompanhamento e informação sobre o nível do programa, com base em dados do projeto e do pacote de trabalho, incluindo o controlo da qualidade dos resultados em função de um conjunto de critérios de satisfação; acompanhamento da execução do projeto para verificação da sua qualidade global e da conformidade com o programa de trabalho estratégico. De três em três anos e, pelo menos, um ano antes do termo da PPPI, a Comissão avaliará a aplicação do regulamento, a fim de determinar se a parceria, na sua atual configuração, foi eficiente. [1] COM/2011/0144 final./