Parecer do Comité das Regiões sobre o «Primeiro relatório sobre a coesão económica e social - 1996»

(97/C 379/08)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Considerando o «Relatório sobre os progressos alcançados na coesão económica e social (artigo 130º-B do Tratado que institui a Comunidade Europeia)» (COM(96) 542 final);

Considerando a decisão da Comissão, de 9 de Dezembro de 1996, de consultar o Comité das Regiões sobre este assunto, de harmonia com os artigos 130º-B e 198º-C, primeiro parágrafo, do Tratado que institui a Comunidade Europeia;

Considerando a decisão de 8 de Março de 1996 de atribuir a preparação do parecer à Comissão 8 «Coesão Económica e Social, Política Social e Saúde Pública»;

Considerando a decisão de 8 de Março de 1996 de incumbir a Comissão 1 «Desenvolvimento Regional, Desenvolvimento Local e Finanças Locais e Regionais» de elaborar um parecer complementar;

Considerando o projecto de parecer (CdR 76/97 rev. 2) adoptado pela Comissão 8 em 23 de Junho de 1997 (relator: A. J. Jardim);

Considerando que o parecer complementar (CdR 105/97 rev. 2) adoptado pela Comissão 1, a 20 de Junho de 1997 (relator: R. Tindemans), foi integrado no projecto de parecer,

adoptou na 19ª reunião plenária de17 e 18 de Setembro de 1997 (sessão de 18 de Setembro) o presente parecer por unanimidade.

1. Introdução

1.1. Primeiro relatório sobre a coesão económica e social - 1996

1.1.1. A Comissão tem a obrigação de apresentar, de 3 em 3 anos, ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões um relatório sobre os progressos alcançados na realização da coesão económica e social e sobre a forma como os vários meios - políticas económicas dos Estados-Membros, políticas e acções da UE, incluindo as políticas estruturais e demais instrumentos financeiros - contribuíram para esses progressos. Deverá também, se for caso disso, fazer acompanhar o relatório das propostas adequadas (artigo 130º-B do TUE). Este é o 1º relatório da Comissão Europeia sobre esta temática.

1.1.2. A Comissão faz a sua análise em seis capítulos. Começa por definir coesão e aprofunda as questões relativas ao processo de convergência e coesão em três vertentes - o rendimento e emprego, a coesão social e a qualidade de vida e cidadania europeia. Faz uma análise à contribuição das políticas dos Estados-Membros para a coesão. Analisa também as políticas sectoriais da UE e as políticas estruturais da Comunidade e a coesão. Por último apresenta as suas reflexões sobre os resultados registados.

1.1.3. A Comissão centra as políticas de coesão da UE no modelo de sociedade europeia que reflecte os valores da economia social de mercado, onde a solidariedade e o apoio mútuo garantem o livre acesso de todos os membros da sociedade aos serviços de interesse geral e a uma protecção social. E considera que esta solidariedade e este apoio devem poder ser avaliados em termos económicos e sociais concretos.

1.1.4. Na avaliação a Comissão inspira-se no artigo 130º-A do TUE, onde a coesão económica e social é definida em termos de «desenvolvimento harmonioso do conjunto da Comunidade».

1.1.5. A Comissão considera que - «reduzir a disparidade entre níveis de desenvolvimento das diversas regiões e o atraso das regiões menos favorecidas, incluindo as zonas rurais» - é a dimensão geográfica específica daquela definição, a qual «reflecte o reconhecimento de que é intolerável a existência de disparidades importantes numa comunidade onde esta palavra tenha um sentido».

1.1.6. O relatório trata a coesão, tanto na vertente geográfica, como social, abordando a alteração das disparidades sócio-económicas entre Estados-Membros, Regiões e grupos sociais.

1.1.7. Na vertente geográfica, a redução das disparidades significa convergência nos níveis de rendimento, níveis de competitividade e níveis de emprego. Na vertente social, significa diminuição das desigualdades resultantes dum acesso desigual às actividades geradoras de riqueza e à consequente remuneração (desempregados de longa duração, jovens desempregados, mulheres desempregadas e pobreza).

1.2. Relatório anual do Fundo de coesão - 1995

1.2.1. A Comissão, no seu relatório de 1995, precisou dois princípios importantes de gestão do Fundo: princípio do equilíbrio dos financiamentos entre projectos relativos ao ambiente e projectos relativos às infra-estruturas, no período 1995/1999, e o princípio da condicionalidade.

1.2.2. A respeito da condicionalidade, a Comissão considera importante que este princípio seja visto como um princípio político credível e fiável, sem que a sua execução crie perturbações nos Estados-Membros da coesão.

2. Observações gerais

2.1. Pela 1ª vez é possível ter-se uma imagem global do desenvolvimento registado nos Estados-Membros e nas regiões, bem como uma análise pormenorizada das tendências de crescimento, da produtividade e do emprego e o modo como as várias políticas comunitárias e dos Estados-Membros contribuíram para a coesão.

2.2. Porém, a política das autoridades regionais e locais é abordada de forma muito superficial, quando são, justamente, estas entidades que, estando em relação directa com os cidadãos e com as empresas estabelecidas no seu território, têm grande responsabilidade no desenvolvimento regional.

2.3. A Comissão optou por não fazer acompanhar o relatório das suas propostas. Preferiu lançar um debate público com todas as partes interessadas para preparar o futuro da política de coesão, envolvendo nesse diálogo as outras Instituições e órgãos da União.

2.4. Apesar do relatório só ter sido disponibilizado muito tardiamente em todas as línguas comunitárias, o Comité das Regiões não deixou que isso o impedisse de preparar, de imediato, o seu parecer, em resposta ao desafio lançado pela Comissão.

O Comité das Regiões:

2.5. Aprecia o facto da Comissão ter feito uma análise da coesão nas suas múltiplas vertentes, tendo, sobretudo, em conta o facto de que a melhoria da situação económica não é um fim em si mesma, mas um meio ao serviço do cidadão europeu.

2.6. Lamenta, contudo, que a análise seja mais descritiva que explicativa. E, nesse sentido, considera que o estudo contém os resultados mas não apresenta as causas que os originaram. Por esta razão, recomenda que sejam levados a cabo estudos pontuais de estratégia de desenvolvimento regional - «case studies».

2.7. Recomenda ainda que seja efectuada uma pesquisa sobre os indicadores a utilizar em estudos deste tipo. Os indicadores deverão ter relevância e capacidade para mostrar os aspectos qualitativos da estrutura produtiva, da mão-de-obra e das infra-estruturas.

2.8. Também não é feita qualquer distinção entre a competitividade enquanto característica da actividade económica ou característica das regiões. A competitividade das empresas é essencial para a sua continuidade e a competitividade das regiões, ou melhor, a qualidade do clima produtivo é imprescindível para fixar as empresas nas regiões. Assim, o CR entende que esta questão deverá ser alvo de uma maior atenção por parte das autoridades comunitárias, nacionais, regionais e locais.

2.9. Não pode deixar de mostrar a sua inquietude face à grande estabilidade da relação centro-periferia da Europa - manutenção e agravamento das disparidades entre as regiões mais ricas e mais pobres -, no período analisado no relatório da Comissão (1989-1993), apesar da existência duma política comunitária de coesão que consagrou fundos importantes à redução das disparidades entre níveis de desenvolvimento. Pelo contrário, diminuíram as diferenças entre Estados-Membros, pois, constatou-se uma melhoria relativa dos países da coesão.

2.10. Concorda que a criação de riqueza deve alargar as possibilidades e aumentar os níveis de vida e, mais geralmente, a qualidade de vida e, nesse sentido, é necessário que o desenvolvimento seja sustentável e que a utilização dos recursos naturais seja feita numa perspectiva de longo prazo, tendo sempre em vista os objectivos sociais.

2.11. Concorda com a Comissão quando refere que «os desequilíbrios não têm somente por consequência uma qualidade de vida mais medíocre nas regiões mais desfavorecidas e uma ausência de perspectivas de vida decente para os seus habitantes, eles revelam também uma subutilização do potencial humano e uma incapacidade de tirar proveito das possibilidades económicas do conjunto da União». E que a solidariedade para com estas regiões é uma base importante para o progresso, não só por razões sociais, mas sobretudo para o crescimento do potencial económico da UE no seu conjunto.

2.12. Concorda com o Comité de Sábios quando refere no seu relatório «Para uma Europa dos direitos cívicos e sociais» a propósito da exclusão que «Se a Europa recusa, simultaneamente, o agravamento das desigualdades e da marginalização social, e a generalização das políticas de assistência passiva destinadas a pessoas em situação de exclusão, deverá empreender um esforço considerável de inovação, organização e mobilização visando construir um modelo de desenvolvimento onde cada um encontre o seu lugar. Será, pois, necessário (...) renovar profundamente as políticas públicas que devem prevenir em vez de curar.»

2.13. Sublinha que a coesão está ligada ao aumento do crescimento económico e a novas oportunidades. E que isto não implica a redução do crescimento ou do emprego das outras regiões, não provocando, por isso, convergência negativa.

2.14. Considera importante não confundir coesão com harmonização ou uniformidade. E está de acordo que a coesão e diversidade não são objectivos contraditórios, pelo contrário podem reforçar-se um ao outro. A este respeito considera que, cada vez mais, a acção dos Fundos estruturais terá que ser flexível de modo a adequar-se à resolução dos problemas concretos de cada região.

2.15. Neste sentido, considera que os princípios da subsidiariedade e da parceria deverão constituir a base da execução das políticas estruturais. Todavia, em certos Estados-Membros, estes princípios continuam a não ser aplicados na implementação dos Fundos estruturais e de coesão. As autoridades locais e regionais deveriam estar implicadas em todas as fases, desde a fixação das prioridades ao controle e avaliação. Pois, é ao nível local e regional - nível mais próximo dos cidadãos - que nascerão as ideias inovadoras necessárias à resolução dos problemas locais.

2.16. Observa que sobre estas matérias o Comité das Regiões já se pronunciou, por várias vezes, em muitos pareceres, especialmente no seu parecer sobre o «Livro Branco sobre o crescimento, competitividade e emprego» e no seu relatório sobre «O futuro da coesão económica e social», assim como no seu parecer sobre o papel das autoridades locais e regionais na gestão dos Fundos estruturais.

2.17. O Comité das Regiões recorda que a coesão económica e social que tende a diminuir a disparidade do desenvolvimento entre regiões não poderá ser executada sem referência ao conceito de ordenamento do território, nem sem recorrer à coordenação das vertentes territoriais das políticas comunitárias, assegurando assim as respectivas coerência e complementaridade com as estratégias nacionais de ordenamento.

3. Observações específicas

3.1. Crescimento, competitividade, emprego e pobreza

3.1.1. Verifica que, nos últimos anos, deu-se uma melhoria significativa do crescimento económico na UE. Porém, este crescimento não foi contínuo nem uniforme no espaço comunitário.

3.1.2. Verifica também que as disparidades do rendimento per capita entre Estados-Membros diminuíram nos últimos anos. Verifica ainda que persistem, e se agravam nalguns casos, disparidades importantes entre as Regiões. O CR sublinha que, apesar das regiões do objectivo 1, em conjunto, terem crescido a um ritmo mais elevado que a média, a política de coesão não foi suficiente para realizar a convergência regional.

3.1.3. Constata que, ao longo dos anos, deram-se alterações no posicionamento relativo dum grande número de regiões, e, por conseguinte, na composição do grupo das regiões com um PIB per capita mais elevado, bem como no grupo das regiões com um PIB per capita mais baixo. As alterações registadas revelam grandes discrepâncias nos vários indicadores (rendimento, emprego e desemprego).

3.1.4. Apesar dos progressos registados a nível do crescimento económico, observa que a economia europeia não conseguiu uma dinamização equivalente na criação de emprego, o que conduziu a uma taxa de desemprego média ainda elevada, situando-se em 10,7 % em 1995, e um aumento do número de desempregados de longa duração.

3.1.5. Observa que a distribuição do desemprego no território da UE é muito diferenciada, registando-se as taxas mais elevadas na Espanha, Irlanda e Finlândia. No entanto, é a nível regional e local que o problema do desemprego se coloca com mais acuidade.

3.1.6. Verifica que na UE a actividade económica está fortemente concentrada nas regiões mais urbanizadas, onde o PIB por habitante é superior à média em 14 % e se produz a ¾ da riqueza. Mas que apesar deste crescimento assiste-se a um aumento do desemprego urbano atingindo, em alguns casos, taxas de 30 %.

3.1.7. Verifica também que a média de famílias vivendo abaixo do limiar de pobreza era, nos finais dos anos 80, de 15 %, mas que passaria para 40 % se não fossem as transferências sociais operadas pelos Estados-Membros. Segundo o «Resumo das estatísticas», que sintetiza os principais resultados do painel comunitário das famílias relativos à repartição dos rendimentos e à pobreza na UE dos Doze em 1993, a proporção de famílias abaixo do limiar da pobreza é da ordem de 17 % no conjunto do território da Europa dos Doze. Portugal ultrapassa claramente a média comunitária com 29 %, sendo seguido pela Grécia (24 %) e pelo Reino Unido (23 %). No extremo oposto, a Dinamarca regista a taxa de pobreza mais baixa (9 % das famílias dinamarquesas). Nos restantes países, as taxas vão de 13 % na Alemanha e na Bélgica a 21 % na Irlanda. A taxa de pobreza do Luxemburgo é relativamente elevada (14 %) porque os seus rendimentos médios e, portanto, o seu limiar de pobreza (relativa) são elevados.

3.1.8. Observa que as características mais evidentes, a longo prazo, na Europa, são uma expansão dos empregos no sector dos serviços, associada a uma baixa significativa na agricultura e na indústria, um aumento do emprego a tempo parcial e uma mudança na estrutura das profissões, em proveito das que exigem importantes qualificações técnicas e um nível de educação elevado.

3.1.9. Regista que o dinamismo na criação de emprego tem sido diferenciado na Comunidade, mas que algumas regiões têm conseguido combinar um elevado grau de produtividade (métodos de produção e fraca utilização de emprego) com um emprego elevado. E que tal depende, sobretudo, da dotação em infra-estruturas modernas de comunicação, mão-de-obra competente e qualificada e com capacidades avançadas de investigação e desenvolvimento tecnológico que tornam a economia flexível, adaptável e inovadora para criar novas actividades susceptíveis de criarem riqueza.

3.1.10. Observa que as causas do desemprego são diferentes entre Estados-Membros e regiões, mas que, de um modo geral, está intimamente ligado ao crescimento económico no contexto do aumento permanente da competitividade e, portanto, ao modelo de desenvolvimento social da UE, pois o crescimento do PIB foi devido, principalmente, ao aumento da produtividade do trabalho.

3.1.11. Neste sentido, considera que o desemprego não pode ser visto só numa perspectiva de curto prazo ou sectorial, seja de política tradicional de emprego ou de fundos estruturais, o que corresponderia a analisar os efeitos, esquecendo as causas, conduzindo, deste modo, a soluções ineficazes.

3.1.12. Por conseguinte, concorda com as orientações constantes da Declaração de Dublin sobre o emprego no sentido de:

a) reforçar a eficácia do mercado de trabalho e o investimento nos recursos humanos, prestando apoio aos grupos vulneráveis;

b) modificar os sistemas fiscais e de protecção social, dando-lhes um cariz mais propício ao emprego;

c) intensificar os esforços para modernizar os mercados de bens e serviços, explorando novas fontes de emprego;

d) potenciar a competitividade europeia e promover o desenvolvimento local.

3.2. Políticas dos Estados-Membros

3.2.1. Regista que as políticas dos Estados-Membros são muito importantes para a coesão. Têm conseguido progressos na convergência nominal (inflação e taxas de juro) melhorando o clima geral para o crescimento económico, bem como na redução das disparidades internas do rendimento por habitante. Porém, são insuficientes na redução das disparidades entre regiões no espaço europeu, dada a sua actuação restrita ao território nacional e dadas as diferentes potencialidades económicas dos Estados-Membros.

3.2.2. Lamenta que os efeitos regionais das políticas dos Estados-Membros - mesmo quando se trata da sua política regional - sejam descritos muito genericamente e que não se tenha feito qualquer interligação com a evolução das disparidades regionais; é, nomeadamente, o caso da política orientada pelos critérios da UEM.

3.2.3. Considera que é necessário prosseguir as políticas macro-económicas orientadas para a estabilidade, o crescimento e o emprego, e que, para um maior impacte destas políticas, são necessárias mudanças adequadas a proporcionar uma maior coordenação entre as políticas económicas e estruturais.

3.3. Políticas sectoriais da Comunidade

3.3.1. As políticas sectoriais não estruturais da UE, visando objectivos distintos da coesão, são importantes para o crescimento da Comunidade, no seu conjunto. Têm, todavia, efeitos largamente contraditórios no espaço europeu, prejudicando os esforços de redução das disparidades. O CR considera que os efeitos negativos destas políticas nas regiões europeias deverão ser compensados pela política sócio-estrutural da Comunidade.

3.3.2. Considera que o impacte final da política não estrutural no reforço da coesão depende fortemente da situação específica de cada região.

3.3.3. Considera que os objectivos das políticas sectoriais não estruturais, não deverão ser modificados, mas os efeitos positivos deverão ser estendidos a todo o espaço europeu. Nesse sentido, dever-se-á reforçar os mecanismos de coordenação das políticas estruturais com as restantes políticas comunitárias, de modo a introduzir nestas últimas a preocupação de coesão. Por conseguinte, manifesta a sua concordância com a Comissão quando refere que «uma obrigação de 1ª importância consiste em velar para que sejam feitos esforços no sentido de maximizar os efeitos de coesão destas políticas no quadro do prosseguimento dos seus outros objectivos».

3.3.4. O Comité das Regiões recorda também o papel do Sistema de Desenvolvimento do Espaço Comunitário (SDEC), cujo primeiro projecto foi apresentado no Conselho informal dos ministros do ordenamento do território, em Noordwijk (Países Baixos), em 8 de Junho de 1997. Este documento, que tem três objectivos fundamentais - coesão económica e social, desenvolvimento sustentável e competitividade equilibrada em todo o espaço europeu - facilitará a coordenação das vertentes territoriais das políticas comunitárias e a cooperação no domínio do ordenamento do espaço europeu.

3.3.5. É com muito interesse que o CR espera receber, em tempo útil, os resultados dos estudos que a Comissão irá realizar com o objectivo de melhor adaptar a política não estrutural ao reforço da coesão, bem como os propósitos políticos neles baseados, para que possa dar parecer.

3.3.6. O CR manifesta o seu desejo de, num quadro de diálogo com a Comissão, dar maior atenção aos novos efeitos decorrentes da implementação da política não estrutural ao nível regional e local.

3.3.7. A PAC deverá continuar a sua reforma no sentido iniciado em 1992, diminuindo a protecção em produções largamente excedentárias, e, por outro lado, deverá evoluir no sentido dum apoio mais equilibrado que garanta um desenvolvimento sustentado das regiões da Europa em que o sector agrícola assuma carácter estratégico do ponto de vista económico e social, nomeadamente promovendo a ajuda à reconversão cultural e ampliando o investimento em favor das zonas mais carenciadas e das produções mais vantajosas, numa óptica de defesa da eficiência do sector e do rendimento dos agricultores.

3.3.7.1. As regiões mais carenciadas - e as demais regiões fortemente afectadas por alterações da política agrícola - terão de ser compensadas através de um reforço da intervenção estrutural no âmbito de uma política global de desenvolvimento sustentável para as zonas rurais.

3.3.8. O reforço das capacidades de inovação das regiões periféricas exigirá uma inflexão da política comunitária de investigação e de desenvolvimento tecnológico. Assim, a RDT deverá ter também como preocupação a cooperação entre regiões ricas e mais desfavorecidas e periféricas, de modo a integrar no seu elenco de preocupações, as necessidades de investigação e inovação daquelas regiões.

3.3.9. Deverão ser ampliados os esforços empreendidos nos últimos anos, no âmbito da educação e da formação, a fim de reduzir muito rapidamente as disparidades ainda existentes entre regiões centrais e uma parte das regiões periféricas. Trata-se, pois, duma das condições mais importantes para reduzir os níveis de disparidade entre regiões.

3.3.10. O Comité das Regiões apoia a política de concorrência, em termos gerais, inclusivamente o empenho no sentido da coerência entre a política regional dos Estados-Membros e a política estrutural da Comunidade, dirigida às regiões mais desfavorecidas. Mas isso não tem de levar necessariamente os Estados-Membros a investir menos no desenvolvimento das suas regiões. Tão-pouco deverá a UE limitar-se a consentir que os Estados-Membros apliquem uma política de desenvolvimento regional exclusivamente às regiões elegíveis para apoio comunitário.

3.3.11. Sem querer pôr em causa a política de concorrência, em especial, a aplicação dos números 2 e 3 do artigo 92º do Tratado da União Europeia e no pleno respeito da política de coesão económica e social o Comité chama a atenção para as quatro questões seguintes:

a) O facto de alguns Estados-Membros não poderem tirar proveito da margem autorizada não é, por si só, um argumento para diminuir esses limites e reduzir assim a possibilidade de incentivo dos países que o podem e se debatem com problemas regionais análogos;

b) Enquanto o comércio mundial não estiver inteiramente liberalizado, deve manter-se um nível elevado de ajuda aos projectos de investimento de importância estratégica para a economia europeia. Consolidar a indústria europeia deve ser uma prioridade fundamental, especialmente para as regiões ou zonas que mais sofrem com as mutações tecnológicas e sectoriais;

c) Deve ser possível conceder um nível elevado de ajuda no caso de calamidades que provoquem uma ruptura estrutural regional;

d) Salienta também a situação excepcional de ruptura estrutural em consequência de uma mudança brusca do sistema económico, que de um dia a outro, exponha a estrutura económica existente às forças da concorrência da economia livre de mercado, provocando a perda de numerosos postos de trabalho. A UE deve ter em conta na sua política esta situação extraordinária.

3.3.12. A liberalização das trocas a nível internacional sendo em geral benéfica para a economia comunitária terá, contudo, impactos negativos nalgumas regiões europeias. As regiões mais afectadas são as menos desenvolvidas, as que são afectadas por crises sectoriais ou estruturais, as regiões periféricas e as de fraca densidade demográfica, tais como as regiões de objectivo 6, onde é necessário aumentar a competitividade. Por conseguinte, a UE deverá prestar-lhes uma atenção particular tomando as medidas mais apropriadas à diminuição desse impacto.

3.3.13. Haverá ainda que ter em conta, neste domínio, os efeitos da mobilidade internacional dos capitais que, dadas as condições mais favoráveis de rentabilidade, atraem a instalação das indústrias para locais onde não existem regras sociais mínimas, concorrendo posteriormente os produtos no espaço comunitário, o que obriga a UE a reflectir sobre possíveis medidas disciplinadoras que acautelem os direitos sociais dos cidadãos europeus.

3.4. Políticas estruturais da Comunidade

3.4.1. As políticas estruturais da UE têm contribuído para a coesão económica e social. Foi muito importante a sua contribuição para a alteração das tendências económicas das regiões mais desfavorecidas ou em declínio industrial.

3.4.2. Verifica-se que os resultados alcançados a nível do aumento da taxa de crescimento, do investimento e na criação ou manutenção de emprego foram positivos para a economia das regiões ajudadas.

3.4.3. É já possível visualizar efeitos muito positivos na redução das disparidades no domínio das infra-estruturas de transporte rodoviário e nos sistemas de telecomunicações, e ainda na diversificação de fontes energéticas e no domínio do ambiente. Esperam-se efeitos positivos na redução das disparidades no domínio do ensino e da formação da população dos países da coesão. O CR constata igualmente a melhoria substancial da competitividade e da diversificação económica conseguida através da criação de infra-estruturas simples, tais como o apoio à gestão administrativa e às estruturas de inovação das empresas nas regiões objectivos 2 e 5 b).

3.4.4. É, porém, difícil de afirmar até que ponto foi criada a base suficiente para um desenvolvimento sustentável destas regiões. Os resultados globais alcançados pelas regiões objectivo 2 e 5b) ainda não nos permitem tirar conclusões. Os dados do relatório não demonstram se isso é resultado da fase de desenvolvimento em que se encontram e/ou da dimensão, muitas vezes reduzida, dessas regiões, ou então da relação entre os mecanismos de apoio dos Estados-Membros e os da UE. O CR sugere que seja estudada a possibilidade de programar os objectivos 2 e 5b) com uma maior orientação regional em alguns casos, favorecendo uma perspectiva mais ampla mediante a determinação de um mínimo de dimensão territorial.

3.4.5. Por outro lado, constatam-se ainda disparidades importantes entre regiões ricas e as mais desfavorecidas e periféricas em infra-estruturas (rodoviárias, ferroviárias, portos, e aeroportos, telecomunicações e saneamento básico), nos níveis de ensino das populações e nas capacidades de investigação e desenvolvimento tecnológico. Disparidades estas que continuam a entravar o crescimento a um ritmo mais acelerado das regiões mais atrasadas.

3.4.6. Além disso, as infra-estruturas são um elemento muito importante na competitividade das regiões, e a melhoria das infra-estruturas pode ser vista como uma condição para o desenvolvimento económico sustentável, podendo ser tão importante como a inovação. Constatação que se mantém para além da reforma dos Fundos estruturais.

3.4.7. A Comissão demonstra no seu relatório que a política estrutural está orientada sobretudo para fazer face à mudança. Para a estrutura económica regional isso significa modernização ou inovação. Todavia, a Comissão exclui a modernização das infra-estruturas duma parte da sua política estrutural. O CR sublinha que a modernização da estrutura económica põe geralmente novas exigências às infra-estruturas, pelo que, para além da prioridade dada à acessibilidade aos centros económicos, é necessário, para o desenvolvimento das regiões, melhorar também as infra-estruturas fora desses centros.

3.4.8. O desenvolvimento das regiões mais desfavorecidas é necessariamente lento, apesar de estarem a crescer em termos médios a uma taxa superior à média comunitária (3 %).

3.4.9. O CR está de acordo com a Comissão quando refere que «as políticas estruturais devem tornar-se globalmente mais flexíveis de modo a se adaptarem às mudanças e, em particular, a poderem responder aos novos desafios e às novas oportunidades que surjam».

3.4.10. Quando a Comissão refere no seu relatório que as disparidades locais e regionais não se ficam a dever apenas a uma qualidade de vida inferior, mas também à sub-utilização do potencial económico e que a sua melhoria serve igualmente os interesses da União, está-se a reportar a dois pontos de partida da política estrutural da Comunidade: equidade e eficiência.

O princípio da equidade conduz a uma política orientada para a eliminação de atrasos, enquanto a eficiência se refere à contribuição para o objectivo comum de desenvolvimento sustentável.

3.4.10.1. Enquanto a política estrutural for guiada pelos objectivos regionais actuais, ocupa-se de problemas existentes que já vêm do passado e é, por conseguinte, reactiva. Tal é inspirado mais pela equidade do que pela eficiência e não há dúvida de que é necessário e forçoso prosseguir o apoio às regiões menos desenvolvidas.

3.4.10.2. Na óptica da eficiência, poder-se-ia pensar em incluir na política estrutural outras regiões de uma forma pró-activa - preventiva -, sem desrespeitar, todavia, a prioridade atribuída às regiões com maior atraso de desenvolvimento. As regiões que merecem maior atenção são as do grupo situado entre o pelotão da frente e o pelotão da cauda, que ou já se debatem com dificuldades ou correm o risco de vir a tê-las.

É preferível e, geralmente, também mais fácil evitar que as regiões sofram um retrocesso do que tentar recuperá-las do atraso em que já se encontram. As acções preventivas não contribuem para diminuir as diferenças entre o pelotão da frente e o pelotão da cauda, mas sim para uma convergência mais generalizada em todos os aspectos. Assim se está a contribuir quer para o aumento da eficácia da política estrutural quer para a sua pertinência.

3.4.11. As regiões europeias encontram-se em estádios de desenvolvimento diferentes, exigindo, por isso mesmo, soluções flexíveis e adaptadas a cada situação concreta.

Neste sentido, será necessário aumentar a eficácia do sistema actual relativo ao elevado número de objectivos diferenciados (6 objectivos) e aos critérios que se lhes aplicam e adequar a respectiva legislação bem como os procedimentos de decisão.

3.4.12. Com a finalização deste período de programação (1994-1999), termina o ciclo das políticas estruturais comunitárias orientadas no contexto da criação do mercado interno e, portanto, com o objectivo de corrigir os efeitos negativos da sua implementação. Agora, será necessário repensá-las no quadro da diminuição das disparidades entre regiões; da união económica e monetária (UEM); da crescente liberalização das trocas internacionais; e do alargamento.

3.4.13. As alterações deverão ser progressivas a fim de não virem a pôr em causa os resultados anteriormente obtidos, ou seja o esforço de convergência real.

3.4.14. Por conseguinte, o reforço da coesão económica e social deverá constituir o elemento de coerência entre este e o novo ciclo.

3.4.15. Sendo objectivo da coesão económica e social a promoção do desenvolvimento harmonioso do conjunto da Comunidade, através do aumento do crescimento e de novas possibilidades económicas das regiões mais pobres, e a favor dos grupos sociais mais desfavorecidos, considera-se que será necessário aumentar a eficácia dos apoios estruturais. Para tal, é necessário concentrar os recursos nas regiões mais desfavorecidas, e nas zonas com problemas mais graves.

3.4.16. Os Fundos estruturais deverão também manter os seus apoios à resolução dos problemas ligados à exclusão social, isto é, os resultantes dum acesso desigual às actividades geradoras de riqueza - jovens desempregados, mulheres desempregadas e desempregados de longa duração. Além disso, deverá ser considerada, como critério de elegibilidade, a utilização apropriada de outros indicadores de exclusão social, tais como a saúde, a mortalidade e a pobreza.

3.4.17. Deverão ser mantidos os apoios específicos para os países da coesão. O CR verifica que o Fundo de coesão contribui decisivamente para a convergência entre os Estados-Membros. A sua continuidade deve ser assegurada com o objectivo de consolidar o esforço de convergência nominal e real, sobretudo num momento em que aqueles países atravessam um período de restrição orçamental para cumprirem com os critérios de Maastricht.

3.4.18. O CR observa que a ajuda financeira provocou, a nível local, a multiplicação de parcerias implicando o poder local, os centros de formação, as empresas e a indústria local. Esta colaboração com vista à obtenção de financiamentos da UE levou a progressos nas redes de parceria locais os quais tiveram reflexos positivos na promoção da competitividade local. O Fundo de Coesão e as iniciativas comunitárias deveriam adoptar também o princípio da parceria no financiamento e na execução deste.

3.4.19. Dever-se-á proceder à revisão das regiões que fazem parte do objectivo 1, em função dos resultados alcançados por cada região, face ao critério estabelecido de 75 % do rendimento médio da Comunidade. Todavia, o actual critério do PIB encobre um bom número de problemas subjacentes que continuam a pôr-se às regiões do objectivo 1.

Antes da revisão das regiões que fazem parte do objectivo 1, deverá ser procurada uma maior adaptabilidade das políticas estruturais, dos critérios de elegibilidade e dos instrumentos às necessidades de cada região. Nesse sentido, será necessário rever o financiamento por habitante das regiões objectivo 1, de modo a adaptá-lo às necessidades concretas de cada uma daquelas regiões.

Será indispensável proceder à revisão ajustada dos critérios, ou à criação de novos instrumentos de apoio, ou prever a diminuição progressiva, ao longo de um período mais ou menos longo, do apoio comunitário às regiões que passem a «estatisticamente beneficiadas» em resultado do alargamento a leste.

3.4.20. O CR considera que no decurso da fase preparatória da reforma dos Fundos estruturais deve ser dada uma atenção particular à escolha dos critérios de selecção das regiões pelos diferentes objectivos e, ao mesmo tempo, observar maior rigor no seu cumprimento.

Será necessário, em particular, examinar as possibilidades de serem utilizados naqueles critérios os indicadores mais apropriados em resultado da adopção de um sistema europeu de indicadores locais e regionais, como preconizado na Declaração de Barcelona a este respeito.

Além disso, sublinha que, no decurso da próxima fase de programação, será necessário dar uma grande importância à competitividade e ao emprego, bem como à escolha de indicadores apropriados à identificação dos problemas de competitividade regional tais como: crescimento do PIB, formação e sobrevivência de pequenas e médias empresas (PME), crescimento da produtividade e à investigação e despesas em RDT.

Igualmente deverá ser dado relevo às acções visando o desenvolvimento da sociedade da informação, à garantia de um desenvolvimento durável, assim como às acções a favor da interacção entre regiões e autarquias ao nível internacional e à cooperação entre regiões fronteiriças.

3.4.21. O CR considera que a política regional deverá reflectir a interdependência entre a cidade e a zona rural circundante, promovendo, desse modo, um novo equilíbrio entre elas. A sua integração num plano de desenvolvimento regional, bem como o apoio dos Fundos estruturais, oferece mais possibilidades de alcançar este objectivo.

3.4.22. O CR sublinha que, apesar dos meios serem relativamente limitados, eles funcionam como alavanca devido à adicionalidade e ao co-financiamento. E que as autoridades locais e regionais sozinhas nunca conseguiriam gerar um impulso positivo idêntico àquele que as intervenções dos Fundos estruturais têm dado aos investimentos. Por conseguinte, considera que a suspensão abrupta dos apoios dos Fundos estruturais terá, sem dúvida alguma, consequências negativas importantes para muitas regiões, podendo vir a registar-se até um recuo no desenvolvimento dessas regiões. Isto também se aplica, evidentemente, ao Fundo de Coesão.

3.4.23. O princípio da adicionalidade deve ser reforçado e aplicado com rigor. Uma utilização flexível das taxas de comparticipação poderia constituir uma forma de tomar em consideração as dificuldades concretas de absorção orçamental da ajuda comunitária pelas regiões mais desfavorecidas e ultraperiféricas, e as dificuldades orçamentais dos Estados-Membros resultantes do cumprimento dos critérios de Maastricht.

3.4.24. Uma regionalização coerente dos meios dos Fundos estruturais, incluindo o FSE, contribui para um aumento necessário de eficácia da política estrutural. Com este objectivo, o CR gostaria de ver terminada a prática, muito frequente, segundo a qual os Estados-Membros não procedem senão a transferências parciais para as autoridades regionais e locais.

3.4.25. Deverá, sempre que possível, proceder a um maior envolvimento do BEI no financiamento dos projectos pelos Fundos Estruturais, com o objectivo de envolver meios suplementares de financiamento e uma melhor repartição entre subsídios e empréstimos.

3.4.26. Eliminando sobreposições com os quadros comunitários de apoio (QCA), as iniciativas comunitárias deverão concentrar-se num número reduzido de objectivos diferentes, de efectivo interesse comunitário, de carácter inovador ou com reais efeitos demonstrativos.

Dada a complexidade a nível da gestão e da administração entre os programas de objectivos e as iniciativas comunitárias, quando as regiões são beneficiárias de ajudas estruturais a títulos diversos, o CR sugere à Comissão que estude a possibilidade de, nesses casos, adoptar uma abordagem integrada ou conceder subvenções globais.

No futuro, será necessário garantir um financiamento suficiente à cooperação inter-regional e entre as regiões fronteiriças, através das iniciativas comunitárias ou de financiamentos especiais. Será igualmente necessário prever outros projectos pilotos inovadores.

3.4.27. Será também necessário um acompanhamento e avaliação mais eficazes bem como o reforço da luta contra a fraude e irregularidades.

3.4.28. Concorda que pode ser útil clarificar nos Comités de acompanhamento, os papéis dos vários parceiros. Assim, pode ser necessário distinguir entre os parceiros com poder de decisão (financiadores) e os que têm poder consultivo. Os primeiros serão compostos por autoridades responsáveis pelo co-financiamento. Os segundos serão essencialmente parceiros sociais e representantes dos vários grupos de interesse. É igualmente necessário avaliar a aplicação dos princípios da subsidiariedade e da participação, estabelecendo uma distinção entre as funções de controle, de revisão e de avaliação das autoridades locais e regionais no seio das estruturas de gestão dos Fundos estruturais e de coesão. Para melhorar ainda mais o trabalho dos comités de acompanhamento, deveria ser alargado o respectivo âmbito de competências, passando estes a poderem tomar decisões finais, em particular no atinente à execução financeira. Uma vez que o comité de acompanhamento houvesse aprovado alterações à participação financeira dos fundos, não deveria ser necessária a aprovação da Comissão. É urgente melhorar esta situação, dado que as decisões da Comissão são bastante morosas, acabando por prejudicar a execução rápida e harmoniosa das intervenções.

3.4.29. A política de coesão deverá utilizar toda a flexibilidade permitida pelos princípios da subsidiariedade e da participação, no sentido de envolver as autoridades regionais e locais na concepção das medidas e acções apropriadas à resolução dos problemas de cada região, a fim de potenciar os efeitos dessas medidas. Pois, somente uma forte mobilização do conjunto dos parceiros, poderá fazer com que, no futuro, se consiga um desenvolvimento da União Europeia, no seu conjunto, que corresponda a um maior equilíbrio entre as regiões.

4. Alargamento

4.1. Sendo o alargamento a leste considerado como uma prioridade política que terá implicações importantes a nível comunitário, entende-se que:

a) as adesões deverão ser graduais, à medida que cada país for preenchendo as condições necessárias que foram acordadas pelo Conselho Europeu de Copenhaga, em Junho de 1993;

b) dever-se-á prever a manutenção de apoios comunitários de pré-adesão (Phare) para os candidatos cujo processo de preparação seja mais lento;

c) o financiamento das políticas estruturais comunitárias aos países de leste também deverá ser gradual, uma vez que terá de responder não só às necessidades mas também às possibilidades reais de absorção de cada país, tendo em conta o princípio da adicionalidade;

d) o CR manifesta, finalmente, a exigência de que o eventual alargamento não poderá pôr em causa o princípio activo da solidariedade, tal como é entendido.

Bruxelas, 18 de Setembro de 1997.

O Presidente do Comité das Regiões

Pasqual MARAGALL i MIRA

ANEXO

Observações ao relatório do fundo de coesão - 1995 (COM(96) 388 final)

O COMITÉ DAS REGIÕES:

1. Congratula-se que a Comissão tenha tido em conta as observações deste Comité, relativas à integração dos representantes dos poderes regionais e locais nos Comités de acompanhamento, em todos os Estados-Membros da coesão, e à audição pública feita pelo Fundo junto das entidades regionais e locais destinada a obter as suas sugestões e pontos de vista.

2. Regista a disponibilidade da Comissão para o financiamento de mais projectos das regiões ultraperiféricas e espera que tal venha a concretizar-se rapidamente.

3. Lamenta que a Comissão não tenha fornecido os dados sobre o impacte económico e social do Fundo, nos Estados-Membros e na coesão económica e social na UE, mas espera que seja possível fazê-lo no próximo relatório, uma vez que a Comissão já encomendou estudos sobre a metodologia a seguir nesta análise. Regista, contudo, que o relatório já apresenta dados sobre a criação de empregos directos e indirectos no período 1993-1995.

4. Regista com agrado que a Comissão foi flexível quanto ao princípio da condicionalidade do apoio do Fundo, face aos défices excessivos.

5. Regista também com agrado que, no ano de 1995, os projectos no sector do ambiente atingiram 48,5 % e os de infra-estruturas de transporte situaram-se nos 51,5 %, aproximando-se do equilíbrio desejado, o que fez melhorar a repartição média no período 1993-1995 que foi de 46,1 % para o ambiente e 53,9 % para os transportes. Embora, o equilíbrio referido não deva constituir dogma, mas ter em conta, flexivelmente, as necessidades de cada região em concreto.

6. Regista que o Fundo financiou 5 dos 14 projectos prioritários identificados em Essen (TGV do sul, auto-estradas gregas, auto-estrada Lisboa-Valladolid, ligação ferroviária Cork-Dublin-Belfast, corredor rodoviário Irlanda-RU-Benelux).

7. Solicita à Comissão que no próximo relatório apresente quadros de financiamento total entre 1993 e 1996 para os quatro países, quer no sector do ambiente, quer no dos transportes, a fim de dar uma imagem global dos financiamentos aprovados pelo Fundo.

8. Regista que a Comissão adoptou um conjunto de regras e procedimentos administrativos com vista a evitar o financiamento de projectos que não cumpram as directivas no domínio do ambiente ou a legislação comunitária no domínio dos mercados públicos, bem como o risco da duplicação do financiamento.

9. Regista também que a Comissão procede ao controlo de que os projectos a financiar, no sector dos transportes, fazem parte das redes transeuropeias ou dizem respeito ao acesso a essas redes.

10. Lamenta que o Fundo não disponha de números relativos aos projectos recusados. Todavia, refere as principais razões de recusa dos projectos.

11. Regozija-se com o facto de não terem sido registados casos de irregularidades ou de fraude, em relação aos projectos aprovados.

12. Este Comité está de acordo com a Comissão quando afirma que:

«O Alargamento da UE afectará profundamente a coesão. Toda a reforma ou mudança neste domínio deve ser progressiva e a longo prazo.

A aplicação generalizada da política de coesão à escala da UE deverá ser mantida. Os países beneficiários desta política devem ser assegurados da continuidade do esforço de solidariedade em função dos resultados obtidos em matéria de coesão económica e social. Estas políticas (coesão) deverão ser concebidas de maneira a serem compatíveis com o princípio de disciplina orçamental no momento em que a maior parte dos Estados-Membros atravessam um período de restrição orçamental a fim de satisfazer os critérios de Maastricht.

O Fundo de coesão não é senão um dos instrumentos destinados a favorecer a coesão económica e social cuja acção deve ser examinada à luz deste contexto.»