PT    PT PT 
 
PT    PT  COMISSÃO DAS COM UNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 23.9.2008 
SEC(2008) 2490 
  
DOCUMENTO DE TRABALHO DO S SERVIÇOS DA COMISSÃO 
 
que acompanha a 
Proposta de 
 
REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO 
 
que altera o Regulamento (CE) n.º 717/2007, re lativo à itinerância nas redes telefónicas 
móveis públicas da Comunidade, e a Directiva 2002/21/CE, relativa a um quadro 
regulamentar comum para as redes e serviços de comunicações electrónicas 
 
RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO   
{COM(2008) 580 final} 
{SEC(2008) 2489} 
 
PT 2   PT RESUMO 
1. A NTECEDENTES  
A Comissão deve analisar o funcionamento do regulamento relativo ao roaming  (itinerância) 
e enviar o correspondente relatório ao Parlam ento Europeu e ao Conselho antes de 30 de 
Dezembro de 2008. No relatório, deve verificar  se os objectivos do regulamento foram 
alcançados e se é necessário prorrogar o seu pe ríodo de vigência e/ou alterar o seu conteúdo. 
O Parlamento Europeu e o Conselho encarregara m também a Comissão, especificamente, de 
examinar a evolução das tarifas grossistas  e retalhistas dos serviços de dados em roaming , 
incluindo SMS e MMS, e, se pertinente, aprese ntar recomendações so bre a necessidade de 
regulamentar estes serviços. 
O presente relatório da avaliação do impact o (AI) analisa opções decorrentes do exame da 
Comissão ao funcionamento do regulamento relativo ao roaming . Examina, em particular, a 
eventual prorrogação do seu perí odo de vigência para além da actual data de caducidade de 30 
de Junho de 2010 no que respeita aos serviços de roaming  vocal e a eventual extensão do seu 
âmbito de aplicação para abranger os SMS em roaming  e/ou os serviços de dados com 
comutação de pacotes em roaming . A 1 de Setembro, o comité de avaliação do impacto 
divulgou os seus comentários ao presente doc umento, os quais foram tidos em conta. 
2. E VOLUÇÃO DESDE A ADOPÇÃO DO REGULAMENTO ROAMING  
O Regulamento Roaming  entrou em vigor a 30 de Junho de  2007, e os serviços da Comissão 
iniciaram os preparativos para a análise do seu funcionamento logo no Outono do mesmo ano. A sua aplicação e a transição para a «eurotar ifa», em especial, decorreram com normalidade, 
tendo as autoridades reguladoras nacionais (ARN) notado apenas algumas excepções.  
Em conjunto com a Comissão, o Grupo de Regula dores Europeus (ERG) deu início a um 
exercício de recolha extensiva de dados ao longo de seis meses, que constituiu a base de dois relatórios de referência. No âmbito deste exer cício, verificou-se que os preços aos níveis 
grossista e retalhista não variaram suficiente mente em relação aos máximos autorizados para 
se poder concluir que estes mercados são já concorrenciais. Foi também identificado um 
problema decorrente do f acto de muitos operadores de bitarem os serviços de roaming  ao 
minuto e não em função do tempo realmente consumido.  
De acordo com os relatórios, parece igualmente ter havido pouca variação dos preços dos 
serviços SMS em roaming  na maioria dos Estados-Membros, quer ao nível retalhista quer ao 
grossista. No caso dos serviços de dados, o preço médio por megabyte indica um quadro 
diverso, mantendo-se grandes diferenças de pr eços entre os países, alguns dos quais ainda 
exibem preços médios muito elevados.  
2.1. Consulta pública 
A Comissão Europeia lançou uma ampla consul ta pública em 7 de Maio de 2008, solicitando 
comentários à revisão do Regulamento Roaming  e à possível extensão do seu âmbito aos 
serviços de dados e SMS em roaming . Se bem que os operadores estejam maioritariamente 
contra a extensão da regulamentação dos serviços de voz em roaming , a maior parte das ARN 
 
PT 3   PT e dos Estados-Membros e alguns pequenos operadores e organizações de consumidores 
consideram-na necessária.  
Quanto à facturação ao minuto ou ao segundo, os  operadores consideram, em geral, que é 
uma questão a resolver pelo mercado, ao passo que o ERG e as organizações de consumidores 
entendem que se impõe uma acção urgente para resolver aquilo a que chamam o problema do 
‘encargo oculto’.  
O ERG assinalou que se verificou pouca variaçã o até Abril de 2008 nos preços retalhistas dos 
serviços SMS em roaming , pelo que recomendou a adopção de um limite máximo para a 
tarifa média grossista destes serviços e a alter ação da obrigação relativa à eurotarifa, a fim de 
incluir uma oferta de SMS em roaming  com uma tarifa retalhista não superior a um limite 
máximo especificado. As organizações de consum idores também se manifestaram a favor da 
regulamentação dos SMS tanto ao nível grossista como ao retalhista. Por sua vez, a GSM 
Association  e os operadores móveis estão em geral, com algumas excepções, contra essa 
regulamentação.  
Em relação aos serviços de dados em roaming , o desejo de eliminar o problema das ‘más 
surpresas na factura’ foi quase consensual. As  organizações de consumidores também se 
manifestaram a favor da regulamentação aos ní veis grossista e retalhista. O ERG considera 
necessária uma acção regulamentar formal e imediata a fim de aumentar a transparência e 
eliminar as más surpresas nas facturas. A GSM Association  e a maioria dos operadores 
manifestaram-se contra a regulamentação dos  preços, embora alguns operadores apoiem a 
regulamentação ao nível grossista.  
2.2. Outros aspectos 
Os serviços da Comissão mantiveram-se aberto s a contactos com as partes interessadas ao 
longo de todo o processo. A Comissão enco mendou também um estudo a consultores 
independentes e publicou-o a 27 de Junho de 2008.  
No Congresso Mundial GSM, que teve l ugar em Barcelona em Fevereiro de 2008, a 
Comissária Viviane Reding avisou o sector de que, pa ra evitar a regulamentação, os preços 
dos serviços de dados e SMS em roaming  teriam de ser reduzidos até Julho de 2008. A 4 de 
Junho de 2008, a Comissária pediu também, por escr ito, aos directores executivos de todos os 
operadores móveis da União Euro peia, informações sobre as suas  ofertas de preços para os 
serviços de dados e SMS em roaming  na UE, bem como sobre as medidas de transparência 
tomadas em relação a esses serviços e efectivas em 1 de Julho de 2008.  
Todas as ARN forneceram os dados específico s de cada operador, compilados no âmbito das 
suas actividades de controlo geral. Estes dados exaustivos permitiram aos serviços da Comissão compor um modelo económico que fornece estimativas do impacto do regulamento 
em vigor e do impacto económico das opções estr atégicas definidas no presente relatório.  
3. DEFINIÇÃO
 DO  PROBLEMA   
3.1. Serviços de voz em roaming  
Embora os consumidores tenham beneficiado de ta rifas mais baixas para as chamadas vocais 
em roaming , os elementos compilados desde a adopção do regulamento indicam que os 
problemas estruturais associados a este merca do permaneceram inalterados. Na sua resposta à 
 
PT 4   PT consulta pública, o ERG confirma que se mantêm  os problemas fundament ais existentes antes 
do actual regulamento. 
3.2. Unidades de facturação dos serviços de voz  
O regulamento impõe limites de preços para os  serviços intracomunitários de voz em 
roaming , que são expressos em termos de um preço por minuto. Todavia, as correspondentes 
disposições do regulamento não especificam as  unidades mínimas de tempo com base nas 
quais devem ser calculados os preços grossist as e retalhistas dos serviços de voz em roaming . 
O relatório de avaliação comparativa do ERG de Setembro de 2007 a Março de 2008 estima 
que, utilizando a eurotarifa, as práticas de facturação ao minuto acrescentam a uma factura 
retalhista típica, em média, cerca de 24%  no caso das chamadas efectuadas e 19% no das 
chamadas recebidas. As diferentes unidades de facturação empregues pelos operadores 
móveis prejudicam gravemente a aplicação coerente da eurotarifa. 
3.3. SMS 
Tal como nos serviços de voz, uma das razões para os elevados preços dos serviços SMS em 
roaming  é o facto de que, quando escolhem um opera dor móvel, os consumidores não tomam 
esses preços em consideração e, em consequênc ia, só se dão conta dos elevados montantes 
cobrados quando o serviço é utilizado. Os preços do roaming  comunitário de SMS têm 
impacto em milhões de cidadãos da UE. Os serviços SMS são especialmente utilizados por 
jovens consumidores. O nível das tarifas grossistas do envio de mensagens SMS em roaming  
no interior da Comunidade não parece ser jus tificado pelos custos subjacentes e não parece 
haver sobre os operadores pressões  concorrenciais suficientes pa ra fazer descer os preços.  
3.4. Serviços de dados em roaming  com comutação de pacotes 
Nas discussões políticas que precederam a a dopção do regulamento, foram expressas algumas 
inquietações quanto ao nível das ta rifas dos serviços de dados em roaming . Embora tenha 
havido alguma evolução positiva, os preços grossi stas e retalhistas destes serviços à escala da 
União são injustificavelmente altos quando comparados com as tarifas dos serviços 
domésticos equivalentes e com os custos subj acentes da sua prestação, dando frequentemente 
origem ao problema das más surpresas nas fact uras. A persistência de elevadas tarifas 
grossistas para os serviços de dados em roaming  (sobretudo nas redes não preferenciais), que 
resultam, entre outros motivos , de limitações na orientação  do tráfego, dá origem a uma 
variação extrema dos custos grossistas. Es tes preços grossistas excessivos conduzem a 
falseamentos das condições de concorrência  que prejudicam o bom funcionamento do 
mercado interno. 
4. OBJECTIVOS 
O objectivo geral da acção comunitária é pr omover o desenvolvimento do mercado interno 
dos serviços de comunicações electrónicas, que incluem a telefonia de voz, os SMS e a transmissão de dados, para os utentes das re des telefónicas móveis públicas quando viajam no 
interior da Comunidade e utilizam serviços de roaming  à escala comunitária. Em termos 
concretos, o objectivo é assegurar que os preço s pagos pelos utentes das redes telefónicas 
móveis públicas por serviços de roaming  à escala comunitária quando viajam no interior da 
Comunidade não sejam injustificavelmente ma is altos do que os preços devidos pela 
efectuação de chamadas ou pelo envio de SMS ou de dados nos países de residência.  
 
PT 5   PT 5. OPÇÕES  ESTRATÉGICAS 
A presente AI aprecia alternativas à regulamen tação específica, como a auto-regulação, a co-
regulação e os instrumentos não vinculativos. Todavia, à luz da especial natureza dos 
problemas identificados, conclui-se que essa s opções não são viáveis (cf. capítulo 5). 
As opções de regulamentação são avaliadas em conformidade com os seguintes critérios: 
eficácia; concorrência; eficiênc ia; consistência; coerência.  
6. OPÇÕES  ESTRATÉGICAS  RELATIVAS  AO  ROAMING  VOCAL 
São consideradas diversas opções estratégicas para o roaming  vocal. Entre elas, a manutenção 
da política actual, que, no caso presente, impli caria a cessação da vigê ncia do regulamento em 
30 de Junho de 2010. Ora, concluiu-se que existe um risco considerável de a subjacente ausência de pressões co ncorrenciais no mercado do roaming  vocal resultar num regresso a 
preços retalhistas e grossistas mais caros se  as obrigações que o regulamento impõe em 
termos de preços desaparecerem com o fim da sua vigência em 2010. Por esta razão, 
concluiu-se que o regulamento deveria ser pr orrogado por três anos para além de 2010, ou 
seja, até 30 de Junho de 2013.  
As medidas de transparência para os serviços de roaming  vocal são um elemento 
indispensável do actual regulamento. Considera-se , porém, que medidas de transparência, por 
si sós, não serão eficazes.  
Concluiu-se ainda que o âmbito do regulamento deveria ser alargado, quer  ao nível grossista 
quer ao retalhista. Sem regulamen tação ao nível grossista, há um risco de perturbação do 
funcionamento correcto do mercado do roaming  por os pequenos operadores serem colocados 
em drástica desvantagem concorrencial. Do me smo modo, se for apli cada regulamentação 
apenas ao nível grossista, é provável que o consumidor não veja os benefícios sob a forma de preços retalhistas mais baixos.  
A presente AI considera então opções para a estrutura de uma regulamentação alargada dos 
serviços de voz, especificamente se deveri a haver reduções sucessivas nos actuais limites 
aplicáveis aos preços aos níveis grossista e reta lhista e, em caso afirmativo, qual a magnitude 
de tais reduções. Concluiu-se que estes lim ites máximos devem continuar a diminuir, em 
reflexo de reduções previstas nos custos. C oncluiu-se que a abordagem mais eficaz é o 
estabelecimento de uma série de reduções que continue a descida linear imposta pelo actual 
regulamento, ao nível retalhista, permitindo simultaneamente maiores reduções ao nível grossista, em reflexo das reduções prevista s para os custos. Esta abordagem promove a 
concorrência, na medida em que a torna mais flexível.  
7. OPÇÕES
 ESTRATÉGICAS  RELATIVAS  À UNIDADE  DE FACTURAÇÃO 
As abordagens divergentes aplicáveis à facturação das chamadas em roaming  criam 
desigualdade de condições, desse modo prejudica ndo a aplicação coerente da eurotarifa e 
falseando as condições de concorrência no me rcado único. Importa, pois, que o regulamento 
harmonize as obrigações impostas aos ope radores móveis nesta matéria.  
Entre as opções para a resolução desta que stão, figuram: manutençã o da política actual, 
facturação rigorosamente ao segundo, facturação modificada ao segundo e ajustamento dos 
 
PT 6   PT níveis dos limites. Concluiu-se que a factur ação modificada ao segundo é a abordagem mais 
eficaz, porquanto significa que, em geral, os consumidores só serão debitados pelo que consomem, ao mesmo tempo que permite aos ope radores recuperarem custos razoáveis de 
estabelecimento das chamadas e terem flexibilidade para diferenciar as respectivas ofertas por meio de um período inicial de facturação, qu e não pode exceder 30 segundos. A facturação 
das chamadas recebidas e das grossistas  deve ser rigorosamente ao segundo.  
8. OPÇÕES
 ESTRATÉGICAS  RELATIVAS  AOS  SMS 
Tal como em relação ao roaming  vocal, foram consideradas diversas opções para a resolução 
dos problemas identificados no mercado dos serviços SMS em roaming . Contudo, a 
discrepância entre os preços dos  SMS domésticos e dos SMS em roaming  mantém-se 
injustificavelmente elevada. A despeito de rece ntes e vigorosos apelos da Comissão Europeia 
e das autoridades reguladoras nacionais pa ra que os preços sejam significativamente 
reduzidos, tem havido poucas alterações no mercado.  
São consideradas essenciais medidas de transparência para os serviços SMS em roaming . 
Considera-se, porém, que as medi das de transparência, por si sós, não serão eficazes para 
resolver aqueles problemas.  
Regulamentar apenas ao nível grossista seria co nsiderar que as forças do mercado bastariam 
para garantir uma substancial transferência das reduções do nível grossista para o retalhista a 
prazo relativamente curto. Inversamente, sem regul amentação ao nível grossista, há um risco 
de os pequenos operadores sofrerem compressã o de margens, pois poderão ficar sujeitos a 
encargos grossistas relativamente elevados, quando, ao mesmo tempo, os seus preços retalhistas estão limitados.  
Em relação à voz, considera-se que uma combinação de medidas de transparência com 
regulamentação aos níveis grossista e retalhista asseguraria um resultad o eficaz. Esta opinião 
é apoiada pelo ERG, que acredita que as tarifas grossistas dos SMS não são justificáveis pelos 
custos que o operador visitado suporta.  
Os serviços da Comissão concluem que o regul amento deve ser alterado a fim de incluir 
medidas regulamentares aos níveis  grossista e retalhista e medi das de transparência para os 
serviços SMS em roaming , com efeitos a partir de 1 de Julho de 2009, por um período de 
quatro anos, até 30 de Junho de 2013.  
A AI examina três opções de regulamentação das tarifas grossistas e retalhistas dos SMS em 
roaming . A primeira, proposta pela autoridade reguladora nacional dinamarquesa (NITA), 
consiste num modelo baseado nos custos; as duas restantes foram propostas pelo ERG. O 
modelo da NITA propõe 3,48 cents ao nível re talhista e 0,8 cents ao  nível grossista. A 
primeira opção do ERG propõe um limite de 15 cents ao nível retalhista e de 8 cents ao grossista. A segunda opção do ERG propõe 11 cents ao níve l retalhista e 4 cen ts ao grossista. 
Embora tenha muito mérito, considera-se que a proposta da NITA produziria limites máximos 
demasiado agressivos para uma aplicação prátic a, em quase todos os Estados-Membros. 
Ao nível grossista, a segunda proposta do ER G é preferida em relação à primeira, porque 
reflecte melhor os custos grossistas ef ectivamente suportados, ao mesmo tempo que 
proporciona mais flexibilidade do que a aborda gem advogada pela proposta da NITA. Ao 
 
PT 7   PT nível retalhista, a segunda pr oposta do ERG é claramente pref erível na perspectiva do 
consumidor.  
9. OPÇÕES  ESTRATÉGICAS  RELATIVAS  AOS  SERVIÇOS  DE DADOS  EM  
ROAMING  
Persiste uma elevada discrepância entre os preç os dos serviços de dados a nível doméstico e 
os dos correspondentes serviços em roaming , com um padrão dive rsificado de Estado-
Membro para Estado-Membro, conduzindo à contí nua possibilidade de más surpresas para os 
consumidores na facturação. A falta de transpar ência continua a ser um problema essencial, e 
os recentes esforços de alguns operadores no  sentido de aumentar a transparência neste 
serviço estão longe de assegurar que a questão das más surpresas nas facturas será eliminada 
em todos os Estados-Membros. Portanto, embora a intervenção regulamen tar deva ser tratada 
com cautela, considera-se que a opção ‘manutenção da política actual’ não é viável.  
Concluiu-se que, em relação à transparência, devem ser exigidas duas medidas em especial: a 
prestação de informação básica sobre os preços é essencial para os consumidores e deve ser 
proposta como medida regulamentar. De igual modo, a possibilidade de o consumidor definir 
um limite de corte constituirá um instrumento bastante eficaz para resolver o problema das más surpresas nas facturas, devendo, pois, ser igualmente proposta.  
A possibilidade de regulamentação aos níveis retalhista e grossista é também cuidadosamente 
considerada nesta AI. As tari fas grossistas elevadas (designadamente em redes não 
preferenciais), juntamente com as dificuldades de orientação do tráfego nos serviços de dados 
em roaming , estão a falsear as condições de conco rrência e a impossibilitar a previsão dos 
custos grossistas dos operadores. Um limite má ximo grossista de salvag uarda eliminaria estas 
tarifas excessivas, ao mesmo tempo que permitiria  fazer funcionar a concorrência no resto do 
mercado grossista. Esse limite máximo tem de ser suficientemente baixo para impedir as más 
surpresas nas facturas e suficientemente acima de  algumas das actuais ofertas comerciais para 
evitar a perturbação das fo rças concorrenciais.  
Considera-se, pois, que é necessária uma re gulamentação grossista (em combinação com 
medidas de transparência). O período da regul amentação é alinhado com o da voz e dos SMS, 
ou seja, até 30 de Junho de 2013.  
Considera-se que não deve ser adoptada uma regulamentação dos preços retalhistas, dada a 
possibilidade de surgir pressã o concorrencial de potenciais serviços de substituição no 
mercado.  
10. A
VALIAÇÃO E ACOMPANHAMENTO  
A prorrogação do regulamento relativo ao roaming  nos serviços móveis vai continuar a ser 
acompanhada de muito perto pelas ARN e pela Comissão. Os serviços da Comissão 
consideram que, durante o período da proposta prorrogação, deve pro sseguir a recolha de 
elementos de âmbito e frequência similares. As ARN serão convidadas a recolher elementos 
sobre os serviços retalhistas e grossistas de voz, de dados e SMS em roaming , com 
periodicidade semestral. Pouco antes do final do período de três anos de vigência do 
regulamento relativo ao roaming , serão avaliadas as suas eficácia, eficiência e importância, no 
âmbito do exercício de análise.