Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a "Proposta de directiva do Conselho relativa às condições de entrada e de residência de nacionais de países terceiros para efeitos de estudos, de formação profissional ou de voluntariado"

(COM(2002) 548 final - 2002/0242 (CNS))

(2003/C 133/07)

Em 21 de Outubro de 2002, o Conselho decidiu, em conformidade com o artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a proposta supramencionada.

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, a Secção Especializada de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania emitiu parecer em 4 de Março de 2003, sendo relator L. M. Pariza Castaños.

Na 398.a reunião plenária de 26 e 27 de Março de 2003 (sessão de 26 de Março), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 88 votos a favor e 5 abstenções, o seguinte parecer.

1. Síntese da proposta de directiva

1.1. A proposta de directiva contempla as condições de entrada e de residência de quatro categorias de nacionais de países terceiros, sendo a primeira os estudantes do ensino superior, que se deslocam quer no âmbito desses estudos quer para efeitos de aquisição de competências profissionais, a segunda os estudantes do ensino secundário, que se deslocam no âmbito de programas de intercâmbio, a terceira os estagiários não remunerados, que se deslocam no âmbito de uma formação profissional não remunerada, e a quarta os voluntários, que se deslocam para realizar uma actividade solidária e não remunerada integrada num programa de voluntariado desenvolvido por uma organização sem fins lucrativos.

1.2. A directiva exclui os requerentes de asilo, as pessoas que beneficiam de uma protecção temporária ou subsidiária e os residentes de longa duração.

1.3. Para autorizar a entrada de qualquer das quatro categorias de pessoas abrangidas pela directiva, ser-lhes-ão exigidas condições não só gerais mas também específicas. As condições gerais a preencher são basicamente apresentar um passaporte válido e a autorização parental (quando pertinente), dispor de seguro de doença, não ser considerado uma ameaça para a ordem pública e produzir a prova do pagamento da taxa requerida para o tratamento do pedido de autorização de residência (quando requerido).

1.4. Além disso, os estudantes (ensino superior e formação profissional) devem exibir a prova da admissão num estabelecimento de ensino, dispor de recursos suficientes para prover às suas necessidades, e, se o Estado o requerer, provar que têm conhecimentos suficientes da língua e apresentar a prova do pagamento das taxas de inscrição exigidas pelo estabelecimento de ensino.

1.5. Os estudantes que participam num programa de intercâmbio, para além das condições gerais, deverão ter uma idade compreendida entre os limites fixados por cada Estado, exibir a prova da admissão num estabelecimento de ensino secundário, comprovar a sua participação num programa de intercâmbio, apresentar a prova de que a organização de intercâmbio se responsabiliza por eles e, por último, de que são acolhidos durante todo o período numa família.

1.6. Os estagiários não remunerados, para além das condições gerais, deverão ter assinado uma convenção de formação com uma empresa ou um organismo de formação, dispor de recursos suficientes para cobrir as suas despesas de subsistência e, se o Estado o requerer, ter conhecimentos suficientes da língua.

1.7. Os voluntários, para além das condições gerais, deverão ter uma idade compreendida entre os limites fixados por cada Estado, apresentar uma convenção assinada com a organização responsável pelo programa de voluntariado, na qual figure a actividade a realizar e os recursos mobilizados para cobrir as suas despesas de subsistência, contar com um seguro de responsabilidade civil que cubra as suas actividades e frequentar um curso de introdução à língua, à história e às estruturas políticas e sociais do Estado-Membro de acolhimento.

1.8. Na proposta de directiva apenas é contemplada a possibilidade de mobilidade, no território da União Europeia, para o caso dos estudantes. Estes, quando titulares de uma autorização de residência de estudante num Estado-Membro, podem solicitá-la também num outro Estado-Membro para frequentar parte do ciclo de estudos iniciado ou para completar o programa de estudos realizado.

1.9. Sobre os recursos para a própria subsistência, exigidos aos estudantes e estagiários não remunerados, a proposta de directiva afirma que os Estados-Membros tornarão público o montante mínimo de recursos mensais que exigem.

1.10. Sobre o seguro de doença exigido a todas as categorias de pessoas nela contempladas, a proposta de directiva prevê que, no caso dos estudantes, é válido aquele de que beneficiam automaticamente por força da sua inscrição junto de um estabelecimento.

1.11. Sobre os programas de intercâmbio de estudantes, afirma que o Estado-Membro pode limitar a emissão de autorizações aos nacionais que sejam oriundos de países terceiros que ofereçam uma possibilidade análoga aos seus próprios nacionais.

1.12. As autorizações de residência concedidas serão distintas em cada caso. As emitidas a favor dos estudantes serão concedidas por um ano e poderão ser renovadas enquanto se mantiverem as condições para a sua concessão, condicionadas embora a que o seu titular progrida de forma adequada nos seus estudos. As emitidas a favor dos estudantes em programas de intercâmbio são concedidas por um ano sem possibilidade de renovação, tal como ocorre com os estagiários não remunerados e com os voluntários. Apenas as autorizações emitidas a favor dos estagiários poderão ser excepcionalmente renovadas.

1.13. A autorização de residência pode ser retirada pelo Estado-Membro que a concedeu quando o titular deixar de preencher as condições exigidas para a sua concessão e por razões de ordem pública.

1.14. A proposta de directiva regula o direito ao trabalho remunerado, exercendo uma actividade assalariada ou independente, dos estudantes e estagiários não remunerados, assinalando que será fora do período consagrado ao programa de estudos, limitado a um número máximo de horas semanais compreendidas entre 10 e 20, devendo cada Estado-Membro fixar o seu número. Mais diz que o Estado-Membro poderá não conceder esse direito durante o primeiro ano de residência e retirá-lo se o estudante não progredir de forma adequada nos seus estudos.

1.15. A proposta de directiva estabelece garantias processuais para a apresentação de pedidos de autorização de residência e sua renovação. Especifica que toda a decisão de recusa, não renovação ou retirada de uma autorização deverá ser motivada e o nacional do país terceiro terá o direito a recorrer para os órgãos jurisdicionais.

1.16. A proposta de directiva prevê ainda um procedimento acelerado de emissão das autorizações de residência no caso dos estudantes de ensino superior e dos estudantes do ensino secundário que participam em programas de intercâmbio. Este far-se-á com base na celebração de uma convenção entre a autoridade competente do Estado-Membro e o estabelecimento de ensino ou a organização que realiza o programa de intercâmbio.

2. Observações na generalidade

2.1. Com esta proposta de directiva, a Comissão Europeia continua a assegurar o mandato do Conselho Europeu de Tampere que definiu o objectivo político para o estabelecimento de uma política de migração global na UE. A presente directiva promove uma adequada gestão dos movimentos migratórios, abrindo vias legais para a entrada de pessoas para efeitos de estudos, de formação profissional ou de voluntariado. O CESE aprecia a posição da Comissão com vista a canalizar a imigração para as vias legais. O Comité em todos os seus pareceres tem vindo a criticar o Conselho pela orientação das suas decisões e pela falta de um compromisso claro na canalização da imigração através de sistemas legais e transparentes. No parecer sobre a emigração clandestina(1), o CESE solicita a aceleração dos trabalhos para que a UE venha a dispor de uma legislação comum que reduza o fenómeno da imigração clandestina e garanta que os imigrantes beneficiem de um tratamento equitativo e de políticas e atitudes sociais de integração.

2.2. A política externa da UE inclui, cada vez mais, programas de cooperação e de associação com os países em desenvolvimento. A formação de jovens destes países na UE supõe investimento em recursos humanos que os Estados-Membros devem fomentar dentro dos programas de cooperação. O Programa Erasmus World, que promove a qualidade do ensino superior e a cooperação com países terceiros, deve ser utilizado para estreitar laços e apostar em relações futuras de mais colaboração entre a UE e os países de procedência dos alunos(2). Mister é, também, fomentar o reconhecimento dos títulos académicos e das qualificações profissionais(3), para favorecer a mobilidade dos estudantes.

2.3. O conteúdo da proposta de directiva merece, em termos gerais, uma avaliação positiva do CESE, já que pode permitir que a UE disponha de uma legislação comum adequada para gerir os movimentos migratórios de estudantes, estagiários e voluntários.

2.4. A mobilidade dos estudantes para que possam completar os seus estudos num Estado-Membro diferente do que concedeu a autorização inicial é, no entender do CESE, um passo positivo, porque a liberdade de circulação dos estudantes permitir-lhes-á não só completar a sua formação, mas também obter um certo grau de equiparação dos direitos com os estudantes europeus.

2.5. O direito de trabalhar, concedido a estudantes, até um máximo de 20 horas semanais, e nos períodos de férias, é igualmente avaliado pelo CESE de forma muito positiva. Os estudantes precisam de recursos económicos para continuar os seus estudos e uma reduzida actividade laboral será positiva para a sua formação e para um melhor conhecimento da sociedade europeia de acolhimento.

2.6. Por isso, o CESE considera que a proposta contém uma orientação adequada do ponto de vista das garantias processuais, sem prejuízo das considerações tecidas mais adiante.

2.7. O primeiro aspecto que o CESE pretende acentuar é - lhe tangencial - a possibilidade de os estudantes permanecerem no país de acolhimento uma vez concluídos os estudos. É sabido que vários Estados-Membros modificaram as suas leis de imigração para facilitar tal facto, e que, face à penúria de mão-de-obra qualificada que se regista em determinados sectores, cresce o interesse por reter esses profissionais, podendo mesmo vir a atingir níveis muito superiores aos actuais e constituir uma forma grave de "fuga de cérebros" dos países menos desenvolvidos.

2.8. A proposta de directiva refere-se à questão na exposição de motivos(4) e assinala que convém evitar a multiplicação do fenómeno da fuga de cérebros, afirmando, porém, que não se inscreve no quadro desta directiva porque corresponde a imigração por motivos laborais(5). O CESE insiste numa ideia fundamental: a formação na Europa de jovens de países terceiros deve ser um factor de desenvolvimento para esses países, sem os colocar perante um problema novo(6).

2.9. O assunto é complexo já que importa conciliar o direito à migração laboral de quem concluiu os seus estudos com o interesse do país de origem de não perder os seus cidadãos mais habilitados. É conveniente que os Estados-Membros, em colaboração com os países de origem, desenvolvam, no âmbito dos programas de cooperação e de associação, medidas que permitam favorecer a inserção profissional dos estudantes (uma vez concluídos os estudos) no país de origem.

2.10. Por outro lado, o CESE propõe que a Comissão Europeia estruture um sistema de avaliação respeitante ao volume de pessoas, cujos estudos tenham sido pagos pelos países de origem, mas que exerçam actividade profissional na UE. Tal sistema permitiria conhecer a transferência de riqueza, sob a forma de capital humano, dos países menos desenvolvidos para a UE. E, conhecida essa transferência de riqueza, os Estados-Membros deveriam corresponder de forma solidária, ajudando esses países a melhorar o seu desenvolvimento, por exemplo financiando em parte os seus sistemas educativos.

3. Observações na especialidade

3.1. Condições de entrada e residência

3.1.1. No parágrafo em que se afirma que o Estado-Membro tornará público o montante mínimo dos recursos mensais que exigem dos estudantes [artigo 6.o, n.o 1, alínea b)] e dos estagiários não remunerados [artigo 9.o, alínea b)], o CESE crê que conviria acrescentar que tal se deve fazer tendo em conta que têm direito a trabalhar a tempo parcial e durante o período de férias (com os limites indicados no artigo 18.o).

3.1.2. A proposta de directiva prevê, quanto ao seguro de doença exigível aos estudantes, que se considerará que o têm aqueles que beneficiam automaticamente de um seguro por força da sua inscrição num estabelecimento de ensino (artigo 6.o, n.o 2). No entender do CESE, o mesmo deveria valer para os estudantes que participam em programas de intercâmbio, os estagiários não remunerados e os voluntários; em todos os casos, o estabelecimento de ensino ou de formação ou a empresa na qual frequentam o estágio deveria ser responsável pelo seguro de doença.

3.1.3. O conhecimento da língua do programa de ensino, que o Estado-Membro pode exigir dos estudantes [artigo 6.o, n.o 1, alínea c)], deve ser avaliado segundo critérios flexíveis, por exemplo aceitando que a aprendizagem da língua se faça paralelamente aos estudos, ainda que exigindo sempre um nível inicial suficiente.

3.1.4. A proposta diz que os estagiários devem dispor de recursos para a sua subsistência [artigo 9.o, alínea b)], tal como os estudantes. O CESE considera conveniente acrescentar que, no caso dos estagiários, esses recursos podem ser mobilizados pela empresa ou pelo estabelecimento de formação onde a aprendizagem tem lugar. Desta forma abrangerá as pessoas provenientes de países menos desenvolvidos para estágios financiados por fundos de cooperação para o desenvolvimento constituídos pelas entidades, empresas e estabelecimentos de formação onde a aprendizagem tem lugar. Esta situação exclui a remuneração do trabalho. Os recursos serão atribuídos à organização ou instituição gestora do programa de cooperação.

3.2. Autorizações de residência

3.2.1. No artigo 10.o, sobre autorizações para os voluntários, a proposta de Directiva diz que os Estados-Membros fixarão idades mínima e máxima. Assinala o CESE que o voluntariado é efectuado, cada vez mais, por idosos, pelo que há que eliminar na Directiva a referência à idade máxima.

3.2.2. Quanto ao período de concessão da autorização de residência aos estudantes, o CESE crê que importa evitar um problema susceptível de ocorrer no tocante à correspondência entre esse período e o de estudo. O artigo 11.o, n.o 1, afirma que a autorização de residência será emitida por um período de um ano, salvo se a duração do programa de estudos for inferior a um ano. Cabe recordar que, nos diferentes Estados-Membros, o ano lectivo corresponde a 9 meses, sendo de evitar que uma interpretação restritiva desse artigo conduzisse a emitir autorizações de 9 meses, excluindo o período de férias e, portanto, a possibilidade de trabalhar durante esse período, como prevê o artigo 18.o.

3.2.3. A condição de que o estudante deve "progredir de forma suficiente nos seus estudos", para que a sua autorização de residência seja renovada, deve ser rodeada de amplas garantias para evitar actuações arbitrárias por parte dos Estados. O artigo 11.o, n.o 2, alínea d), deve exigir sempre o parecer do estabelecimento de ensino correspondente, devendo, pois, a decisão fundar-se em motivos académicos.

3.3. Direitos

3.3.1. A proposta de directiva reconhece o direito ao trabalho dos estudantes e estagiários em condições que o CESE, nas observações na generalidade, considera correctas.

3.3.2. O CESE preconiza que a directiva conceda aos estagiários não remunerados a possibilidade de trabalhar a tempo parcial e nos períodos de férias, à semelhança dos estudantes. Não existem motivos para que os Estados-Membros restrinjam esta possibilidade (artigo 18.o).

3.3.3. Para os estagiários não remunerados cujo estágio tem lugar numa empresa devem ser elaboradas medidas destinadas a evitar a sua exploração laboral, isto é, que algumas empresas possam utilizar ilegalmente estes aprendizes como mão-de-obra gratuita. É adequado precisar que não poderão realizar trabalho remunerado na mesma empresa em que frequentam o estágio (artigo 18.o). Além disso, é necessário que da situação destes estagiários não remunerados sejam informados os representantes sindicais dos trabalhadores.

3.4. Procedimento

3.4.1. O CESE avalia muito positivamente a possibilidade que o artigo 19.o deixa aos Estados-Membros de adoptarem, por derrogação, outros procedimentos para os pedidos de autorização de residência, permitindo acções de regularização, se oportunas.

3.4.2. É importante a instauração de procedimentos acelerados através de convenções. O novo programa Erasmus World significa novas oportunidades de fomentar estas convenções entre os estabelecimentos de ensino superior da UE e dos países terceiros(7).

3.5. Garantias processuais

3.5.1. O CESE considera excessivo o prazo máximo de 90 dias que a directiva propõe para as decisões administrativas sobre a admissão ou renovação, defendendo, pois, que os prazos máximos não devem exceder os 60 dias.

3.5.2. A proposta de directiva reconhece o direito das pessoas a recorrer para os órgãos jurisdicionais. Mas - tal como o CESE salientou em outros pareceres(8) - estes recursos devem ter por efeito a suspensão da decisão administrativa quando esta considere a modificação, a retirada ou a não renovação de uma autorização de residência.

Bruxelas, 26 de Março de 2003.

O Presidente

do Comité Económico e Social Europeu

Roger Briesch

(1) Ver parecer do CESE publicado no JO C 149 de 21.6.2002.

(2) Ver parecer do CESE "Erasmus World".

(3) Ver parecer do CESE publicado no JO C 61 de 14.3.2003.

(4) Ponto 1.4 da exposição de motivos.

(5) Ver, em particular, o parecer do CESE publicado no JO C 80 de 3.4.2002.

(6) Ver o parecer do CESE sobre a "Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu relativa a uma política da Comunidade em matéria de imigração" publicado no JO C 260 de 17.9.2001.

(7) Ver parecer do CESE "Erasmus World".

(8) Ver, em particular, o parecer do CESE sobre a "Proposta de directiva do Conselho relativa ao estatuto dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração", publicado no JO C 36 de 8.2.2002.