Parecer do Comité das Regiões sobre a «Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu relativa à análise da Estratégia Comunitária para a Gestão dos Resíduos»

(97/C 116/10)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

tendo em conta a «Comunicação da Comissão relativa à análise da Estratégia Comunitária para a Gestão dos Resíduos» (COM(96) 399 final);

tendo em conta a decisão da Comissão, de 2 de Agosto de 1996, de consultar o Comité Económico e Social;

tendo em conta a sua decisão de 8 de Março de 1996, nos termos do artigo 198º-C do Tratado, de solicitar à Comissão 5 que elaborasse este parecer;

tendo em conta o parecer da Comissão 5 adoptado (por unanimidade) em 20 de Novembro de 1996 (relator: Jens Kramer Mikkelsen),

adoptou o presente parecer na 16ª reunião plenária de 15 e 16 de Janeiro de 1997 (sessão de 16 de Janeiro), por unanimidade.

INTRODUÇÃO

1. Em Setembro de 1989, a Comissão elaborou a sua primeira comunicação ao Conselho relativa a uma estratégia comunitária para a gestão dos resíduos (). O Conselho e o Parlamento Europeu adoptaram esta estratégia nas suas resoluções respectivamente de 7 de Maio de 1990 () e de 19 de Fevereiro de 1991 (). O Parlamento advogou ainda, na sua resolução de 22 de Abril de 1994, a necessidade de desenvolver ainda mais a estratégia comunitária de gestão dos resíduos ().

2. A mais recente comunicação da Comissão relativa à análise da estratégia comunitária para a gestão dos resíduos mantém a hierarquia da gestão dos resíduos previamente adoptada. A análise põe a tónica na prioridade máxima a dar à prevenção, seguindo-se-lhe, por ordem de prioridade, respectivamente, a valorização e a eliminação (incluindo as operações de incineração sem recuperação de energia). Um novo elemento referido na análise é o facto de, em geral, a recuperação de materiais ser preferível às operações de recuperação de energia.

3. A análise inclui um sumário dos princípios actualmente aplicáveis à gestão dos resíduos: em primeiro lugar, os resíduos hão-de ser eliminados o mais próximo possível da origem (princípio da proximidade) e, em segundo lugar, cada Estado-Membro há-de ser auto-suficiente em relação a instalações de eliminação de resíduos (princípio da auto-suficiência).

OBSERVAÇÕES NA GENERALIDADE

4. A estratégia para a gestão dos resíduos tem demonstrado evidente ineficácia. A produção de resíduos continua a aumentar à escala comunitária, e não há indícios de que as políticas comunitárias neste sector tenham tido resultados probantes. Os resíduos são uma forma de poluição que provoca problemas ambientais extremamente graves. A contaminação dos lençóis freáticos como resultado de uma eliminação imprópria dos resíduos e a poluição atmosférica como resultado de condições inadequadas de incineração são apenas dois dos problemas suscitados diariamente pelos resíduos. Além do mais, as enormes quantidades de resíduos produzidos são a manifestação de uma exploração cega e implacável dos nossos recursos naturais, que é insustentável e que lamentaremos em nome dos nossos descendentes.

5. Perante este panorama, o Comité das Regiões saúda esta iniciativa da Comissão. Há vários anos que se vem sentindo a necessidade de uma actualização da estratégia de gestão dos resíduos. Embora devam ser mantidos os princípios fundamentais, a experiência adquirida desde que a estratégia foi formulada demonstra que é necessário reajustá-la e renová-la.

6. Na opinião do Comité das Regiões, a estratégia para a gestão dos resíduos da Comissão deveria aguardar os resultados da análise, em curso, do quinto programa de acção em matéria de ambiente. Este programa afecta a estratégia futura para a gestão dos resíduos em vários pontos essenciais. Consequentemente, e como resultado da maior legitimidade de que beneficiará o programa de acção quando for adoptado em conformidade com o procedimento previsto no artigo 198º-B do Tratado, o Comité das Regiões considera que a estratégia para a gestão dos resíduos e respectiva implementação deveriam ser adaptadas para ficarem em conformidade com o programa de acção.

7. O Comité das Regiões também considera que o papel primordial desempenhado pelas regiões no âmbito do planeamento, implementação e funcionamento da gestão dos resíduos deveria ser descrito mais claramente na estratégia revista. Esta não inclui um reforço, orientado pelos objectivos, dos instrumentos a utilizar para garantir sistemas de gestão dos resíduos que funcionem correctamente e que respeitem os objectivos ambientais comunitários.

8. Além de as regiões europeias serem frequentemente responsáveis pela gestão dos resíduos, o sector dos resíduos é, na maior parte das vezes, gerido e coordenado por autoridades locais ou regionais, o que garante a adaptação dos sistemas de gestão dos resíduos às condições locais.

9. Neste contexto, o planeamento dos resíduos constitui um importante instrumento de gestão para as autoridades locais e regionais, que as ajuda a conceber sistemas e serviços apropriados para a gestão dos resíduos. O Comité das Regiões considera que, no futuro, será necessário valorizar este instrumento.

10. De acordo com a análise da Comissão, a recuperação de materiais será prioritária em relação à recuperação de energia; a Comissão considera, ainda, que os resíduos devem ser triados na fonte. O Comité das Regiões concorda com os dois pontos de vista, mas gostaria de salientar que, para se conseguir atingir um grau satisfatório de triagem na fonte, têm de ser desenvolvidos instrumentos regulamentares que garantam a realização efectiva da dita triagem.

11. Na análise da Comissão, os fabricantes de produtos desempenham o papel predominante, porque detêm um alto grau de influência sobre os seus produtos e, por conseguinte, sobre o volume e a composição dos resíduos resultantes. O Comité das Regiões concorda, mas tem que sublinhar que o papel desempenhado pelo produtor de resíduos na gestão destes também tem de ser considerado predominante. O produtor de resíduos é a única parte do fluxo de resíduos com condições para garantir a pureza dos materiais triados na fonte para efeitos de reciclagem. Se os resíduos produzidos na fonte estiverem misturados, ficam bastante reduzidas as perspectivas de reciclagem futura para obtenção de materiais de elevada qualidade.

12. O Comité das Regiões considera que, para se poder satisfazer as rigorosas exigências do tratamento dos resíduos, é necessário criar nas regiões da Europa sistemas de gestão dos resíduos que funcionem bem e que sejam coerentes. O Comité das Regiões entende que a gestão dos resíduos deve estar subordinada a um alto grau de subsidiariedade.

13. A análise da Comissão baseia-se essencialmente na qualidade de mercadoria dos resíduos. Neste contexto, o Comité das Regiões gostaria de sublinhar a natureza especial destas mercadorias: o poderem provocar danos ambientais. Assim, o factor da protecção do ambiente poderá configurar excepções ao princípio da livre circulação das mercadorias.

14. Os resíduos devem ser essencialmente considerados como um problema ambiental, e o Comité das Regiões entende que a consideração da natureza dos resíduos enquanto mercadorias comerciais não deve opôr-se aos interesses da protecção do ambiente. Este ponto de vista está de harmonia com o facto de que tanto a directiva geral relativa aos resíduos [Directiva do Conselho 75/442/CEE (), conforme alterada pela Directiva 91/156/CEE ()] como o regulamento relativo às transferências de resíduos (Regulamento (CE) nº 93/259) () têm como base jurídica o artigo 130º-S do Tratado.

15. A natureza especial dos resíduos também significa que a organização do mercado destas mercadorias não é a normal. Visto que os resíduos destinados à reciclagem podem ter valor negativo, corre-se, por vezes, o risco de os resíduos serem encaminhados de modo descontrolado e prejudicial para o ambiente. Consequentemente, é necessário garantir uma regulamentação dos fluxos de resíduos baseada em critérios ambientais seguros.

16. A Comissão assenta a sua análise na aplicação do princípio da proximidade apenas aos resíduos destinados a eliminação no final do ciclo, não aos resíduos destinados a reciclagem. O Comité das Regiões gostaria de sublinhar que, nos termos do acórdão C-155/91 do Tribunal de Justiça, as autoridades competentes podem impor restrições às transferências de resíduos que se destinem quer a reciclagem quer a eliminação final, invocando para o efeito planos de gestão dos resíduos adoptados (cf. o artigo 7º da directiva relativa à gestão dos resíduos). O Comité das Regiões entende que esta faculdade continuará a ser essencial também no futuro. É importante que se estabeleça um enquadramento incentivador da reciclagem das matérias-primas secundárias.

OBSERVAÇÕES NA ESPECIALIDADE

1. Introdução

17. O Comité das Regiões regista com satisfação que a análise da estratégia da gestão dos resíduos especifica ter esta estratégia de ser novamente revista findo um período de cinco anos. O Comité das Regiões considera que uma estratégia de gestão dos resíduos deve ser um instrumento dinâmico que defina as orientações do trabalho a realizar durante os próximos anos.

18. Assim, o Comité das Regiões entende que é muito importante que a estratégia e a sua implementação sejam adaptadas ao quinto programa de acção em matéria de ambiente quando for publicada a versão final do programa.

2. Contexto

19. Na análise, a Comissão explica os princípios da proximidade e da auto-suficiência e afirma que estes princípios foram integrados na legislação comunitária sobre gestão dos resíduos que entrou em vigor desde a adopção da estratégia. Todavia, a Comissão também sublinha que estes princípios não foram aplicados à reciclagem dos resíduos.

20. O Comité das Regiões gostaria de chamar a atenção para o artigo 7º da Directiva relativa à gestão dos resíduos (75/442/CEE, conforme alterada pela Directiva 91/156/CEE), que autoriza as autoridades competentes, ou os Estados-Membros, a imporem restrições às transferências de resíduos destinados quer a reciclagem, quer a eliminação, desde que tais transferências não estejam em conformidade com os seus planos de gestão de resíduos. Este princípio também foi totalmente incorporado nos artigos 4º e 7º do Regulamento (CEE) nº 259/93 do Conselho relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade. Assim, os planos de gestão dos resíduos são um instrumento fundamental para garantir o transporte e o tratamento adequados a nível local e regional. (Ver também ponto 3.4 infra sobre as transferências de resíduos).

21. Atribuir a responsabilidade do planeamento dos resíduos ao nível local ou regional também cria a melhor base para evitar os efeitos NIMBY («not in my backyard»: «no quintal do vizinho») que têm obstado a soluções eficazes para o problema dos resíduos em determinadas zonas. As autoridades locais e regionais têm um papel particularmente importante a desempenhar ao nível da participação das respectivas comunidades nos processos de decisão e nos esforços para desenvolver um consenso neste sector complexo e controverso. O trabalho sobre a Agenda 21 Local que está a ser desenvolvido por muitas autoridades locais em vários pontos da Europa é um mecanismo fundamental para a consulta de diferentes sectores da população e para fomentar a participação do público.

22. Na sua análise, a Comissão também interpreta o princípio da auto-suficiência de tal modo que este é considerado aplicável, primariamente, a nível comunitário. O Comité das Regiões não concorda com esta interpretação. O Comité das Regiões gostaria de salientar que o princípio da auto-suficiência é de importância vital para as autoridades locais e regionais poderem atingir as suas metas em matéria de gestão dos resíduos. Este princípio obriga cada Estado-Membro a dotar-se de uma rede integrada e adequada de instalações para a eliminação de resíduos (veja-se o artigo 5º da directiva relativa à gestão dos resíduos). A ideia subjacente a esta rede é garantir que os resíduos possam ser eliminados tão próximo quanto possível da fonte.

23. O Comité das Regiões regista com agrado que o objectivo da Comissão é garantir que sejam estabelecidos os mesmos padrões para o tratamento dos resíduos nas instalações industriais que para o tratamento dos resíduos nas instalações de tratamento de resíduos propriamente ditas. O Comité das Regiões entende que este princípio pode fazer parte integrante de todas as directivas e regulamentos futuros em matéria de resíduos, por exemplo a próxima criação de novas regras para a incineração dos resíduos.

24. O Comité das Regiões também concorda que a terminologia utilizada no âmbito dos resíduos deve ser adaptada. Segundo a análise da Comissão, se os Estados-Membros não considerarem satisfatória a lista CE de resíduos perigosos, poderão acrescentar à lista outros tipos de resíduos. Todavia, os Estados-Membros têm de notificar tais adendas à Comissão. Visto que a lista dos resíduos perigosos foi estabelecida com base no artigo 130º-S do Tratado, o Comité das Regiões parte do princípio de que este procedimento comitológico não impedirá que os Estados-Membros façam tais adendas.

25. O papel fundamental desempenhado pelas autoridades locais e regionais no domínio dos resíduos oferece boas oportunidades para coordenar esforços com as actividades previstas no âmbito da Agenda 21 local. O Comité das Regiões entende que a estratégia da Comissão deveria sublinhar a importância deste aspecto e incentivar, assim, a participação activa dos cidadãos na consecução de objectivos no domínio dos resíduos.

26. Finalmente, o Comité das Regiões também apoia os esforços da Comissão no sentido de garantir a recolha de informações suficientes para apoiar esforços futuros.

3. Objectivos

3.1. Princípios gerais da política comunitária de gestão dos resíduos

27. A análise da Comissão confirma a hierarquia de princípios da política de gestão dos resíduos definida no documento de estratégia de 1989. A prevenção da produção de resíduos continua a ser a primeira prioridade, sendo a reciclagem e a eliminação a segunda e a terceira prioridades, respectivamente.

28. Transparece da análise que a Comissão tenciona apresentar propostas a favor de objectivos fixos para a produção e a reciclagem dos resíduos. O Comité das Regiões é favorável a objectivos mínimos fixos. Contudo, na análise não se explica como deverão ser atingidos estes objectivos. A fiabilidade dos objectivos mínimos fixos está, neste domínio, intimamente associada à disponibilidade de instrumentos regulamentares apropriados para as autoridades locais e regionais, que são quem tem que atingir os objectivos. Poderiam ser necessárias medidas complementares a partir do momento em que outros agentes, por exemplo os fabricantes de produtos, tivessem que cumprir objectivos neste domínio.

29. Na análise, afirma-se que os fabricantes dos produtos desempenham um papel predominante no ciclo de vida de um produto, desde a produção, à comercialização, ao consumo e à recolha e tratamento dos resíduos. Sendo eles a tomar as decisões quanto à concepção e composição do produto, os fabricantes também têm muita influência nas respectivas potencialidades no que respeita à reciclagem e eliminação do produto, ao passar à fase de resíduo.

30. O Comité das Regiões concorda com o princípio de que os fabricantes de produtos deveriam assumir uma parte considerável da responsabilidade de garantir que a produção, utilização e eliminação final dos seus produtos dê origem ao mínimo possível de problemas ambientais e ao mais baixo consumo possível de recursos - tendo os fabricantes, ainda, em determinados casos, de garantir instalações adequadas de tratamento para o processamento dos materiais, o que está igualmente em conformidade com o princípio do poluidor-pagador.

31. No entanto, o Comité das Regiões gostaria de salientar que o papel do fabricante do produto está limitado pela sua falta de influência no modo como os resíduos são tratados pelo produtor dos resíduos. A possibilidade ou não da reutilização, reciclagem, etc., das parcelas individuais de resíduos depende muito das acções da empresa ou actividade que efectivamente elimina o produto enquanto resíduo, ou seja do produtor dos resíduos. É também o produtor dos resíduos quem decide misturar ou não as parcelas de resíduos que produz. Se o produtor dos resíduos misturar estas parcelas de modo impróprio, contaminará parcelas limpas e facilmente recicláveis, o que significa que se impede ou se torna substancialmente mais difícil ou onerosa a reciclagem destes resíduos.

32. No entender do Comité das Regiões, o produtor dos resíduos, enquanto único actor em condições de garantir uma selecção suficientemente cuidadosa dos resíduos, deveria assumir a principal responsabilidade por este processo. Se os produtores dos resíduos, através do processo de selecção dos resíduos, estiverem conscientes dos tipos e das quantidades de resíduos, alterarão os seus comportamentos perante os fabricantes dos produtos. Assim, os produtores dos resíduos deveriam, tal como os fabricantes, ser levados a desempenhar um papel preponderante neste processo.

33. Responsabilizar os fabricantes dos produtos pela recolha e selecção dos resíduos poderá, na pior das hipóteses, conduzir ao estabelecimento de sistemas paralelos onerosos, ao abrigo dos quais os resíduos pelos quais o fabricante é responsável são recolhidos e seleccionados no âmbito de um sistema paralelo a um sistema organizado a nível local ou regional. Isto iria provocar uma duplicação desnecessária dos custos da recolha, e também poderá ser difícil preservar um nível adequado de qualidade dos materiais recicláveis recolhidos.

34. O Comité da Regiões também deseja chamar a atenção para a inoportunidade da criação de sistemas paralelos e sublinhar a importância da coordenação da responsabilidade pela criação de sistemas de recolha com as autoridades responsáveis pela gestão dos resíduos. Deve ser sublinhado que, se a introdução da responsabilidade dos produtores e de eventuais sistemas paralelos provocar aumentos dos custos para as autoridades locais, tal é absolutamente inaceitável.

35. No entender do Comité das Regiões, a atribuição directa da responsabilidade pela recolha dos resíduos aos fabricantes dos produtos terá impacto máximo nos casos em que, na prática, os fabricantes tenham a possibilidade de recolher os seus próprios produtos. Exemplos disto são os automóveis velhos e os frigoríficos usados, parcelas de fácil separação.

36. Na análise, a Comissão salienta que a responsabilidade do fabricante de garantir que o produto possa ser correctamente recuperado ou eliminado após utilização está em conformidade com o princípio da responsabilidade partilhada, tal como foi descrito no quinto programa de acção em matéria de ambiente.

37. O Comité das Regiões deseja salientar que o princípio da responsabilidade partilhada formulado no quinto programa de acção em matéria de ambiente exige esforços por parte de todos os operadores económicos. Por este motivo, o Comité das Regiões deseja sublinhar que este princípio também deveria ser aplicado na criação de uma estratégia de gestão dos resíduos, para que os fabricantes dos produtos, os produtores dos resíduos e todos os restantes operadores económicos mereçam a atenção necessária na gestão da estratégia pela Comissão.

38. O Comité das Regiões também considera que, para implementar o princípio da responsabilidade partilhada no sector dos resíduos, será necessário que as autoridades dêem seguimento às acções dos actores e garantam uma capacidade de tratamento adequada para os materiais recicláveis e para as parcelas de resíduos particularmente difíceis. Assim, as autoridades encarregadas da gestão dos resíduos têm que estar equipadas com instrumentos regulamentares adequados que lhes permitam realizar esta tarefa.

39. No entender do Comité das Regiões, os acordos entre a Comunidade e, por exemplo, organizações comerciais sobre a criação de sistemas de recuperação, etc., destinados aos produtos recicláveis, tendo em vista implementar o princípio da responsabilidade do produtor, têm que ser considerados como parte integrante do cumprimento dos objectivos comunitários no sector do ambiente, nos termos do artigo 130º-R do Tratado. Por este motivo, a implementação destes acordos tem que ser adoptada, nos termos do artigo 130º-S do Tratado, em conformidade com o procedimento previsto no artigo 189º-C do Tratado.

40. Isto garantiria que nenhum dos supramencionados efeitos secundários intempestivos destes acordos surgisse como resultado de decisões comunitárias.

3.2. Objectivos específicos

41. O Comité das Regiões concorda com as intenções da Comissão relativamente à prevenção da produção de resíduos. É evidente que os esforços anteriores neste domínio foram insuficientes, sendo necessário realizar mais trabalho neste sector.

42. O Comité das Regiões apoia, em especial, os esforços da Comissão no sentido de minimizar os perigos que os resíduos representam. Assim, o Comité das Regiões concorda que proibições de determinadas substâncias contidas nos resíduos, ou a fixação de limites máximos admissíveis baixos, devam competir ao nível comunitário.

43. O Comité das Regiões também concorda com o desejo da Comissão de tomar medidas destinadas a minimizar os níveis de metais pesados em produtos e processos de produção específicos. Todavia, segundo o Comité das Regiões, também deveria ser possível adoptar medidas semelhantes para outras substâncias perigosas.

44. O Comité das Regiões partilha a opinião da Comissão de que a reutilização deve ser promovida, pois diminui a produção de resíduos. Consequentemente, o Comité das Regiões entende que deve ser dada mais prioridade à reutilização do que à reciclagem dos materiais.

45. De acordo com a análise da Comissão, a recuperação de materiais deve ser mais prioritária do que a recuperação de energia. O Comité das Regiões, embora esteja genericamente de acordo, deseja salientar que os aspectos positivos da recuperação dos materiais mencionados pela Comissão dependem da triagem na fonte. Ora, a Comissão não especifica os meios para garantir uma triagem na fonte eficaz. Ademais, o Comité das Regiões deseja sublinhar que o princípio de dar prioridade à recuperação de materiais tem de ser aplicado com flexibilidade, de modo a ter em conta as circunstâncias geográficas específicas, tais como a densidade da população, a disponibilidade de instalações de reciclagem e as propriedades dos materiais em causa.

46. Uma triagem eficaz e adequada dos resíduos na fonte depende da existência de instrumentos regulamentares que abranjam os produtores de resíduos. O Comité das Regiões deseja mais uma vez pôr em evidência a necessidade de as autoridades competentes disporem de instrumentos adequados.

47. Para minimizar a quantidade de resíduos a depositar em aterros, um factor decisivo - como a Comissão sugeriu - será a formulação de critérios de qualidade para a eliminação dos resíduos por este processo. No entender do Comité das Regiões, deveriam ser tomadas iniciativas semelhantes a respeito dos resíduos para incineração, para que a quantidade de resíduos recicláveis ou não-combustíveis incinerados seja minimizada, mediante programas adequados de triagem na fonte. Estes programas deveriam fazer parte dos planos de gestão dos resíduos. O CR admite que, em ordem ao cumprimento deste objectivo, haverá que reconhecer e ter em conta a diversidade de situações nos Estados-Membros.

48. A Comissão refere na sua análise que, como consequência do princípio da proximidade, deverá ser criada, em todos os países da Comunidade, uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação de resíduos. Tal como foi igualmente mencionado pela Comissão, os planos de gestão dos resíduos serão de considerável importância para garantir a criação desta rede. O papel dos planos de gestão dos resíduos, contudo, não é definido na estratégia, assim como não é descrita a função dos planos de gestão dos resíduos nos termos do artigo 7º da directiva relativa à gestão dos resíduos. O Comité das Regiões entende que é necessário definir de modo mais exacto os meios possíveis para que o planeamento da gestão dos resíduos possa garantir um sistema de gestão dos resíduos coerente e que funcione de modo eficaz; também é necessário sublinhar que os planos de gestão dos resíduos garantem a adaptação destes sistemas às condições locais e regionais. Em consequência do princípio da proximidade, deveria ser contemplada a possibilidade de estabelecer planos transfronteiriços de gestão de resíduos em regiões de fronteira entre Estados-Membros, caso as condições o aconselhassem e as autoridades competentes o aprovassem.

49. No parecer do Comité das Regiões, cada Estado-Membro, bem como as autoridades locais e regionais, deveriam aplicar a estratégia em função das circunstâncias locais para garantir o desenvolvimento de práticas mais sustentáveis de gestão dos resíduos. Não esqueçamos que uma política que procura alterar fundamentalmente os métodos de gestão dos resíduos num breve período de tempo poderá criar problemas orçamentais graves às autoridades locais.

3.3. Fluxos de resíduos prioritários

50. De acordo com a sua análise, a Comissão entende que não deveriam ser iniciados quaisquer projectos novos no domínio dos fluxos de resíduos prioritários. O Comité das Regiões concorda com esta apreciação. A experiência anteriormente adquirida com este tipo de projectos demonstra que é necessário alterar consideravelmente o conceito, por exemplo, relativamente à representação de vários grupos de interesses nos grupos de projectos.

51. Assim, o Comité das Regiões considera que deve ser desenvolvido um procedimento novo para substituir os procedimentos existentes no contexto dos fluxos de resíduos prioritários. Algumas das parcelas de resíduos a considerar após a criação de eventuais procedimentos novos são os resíduos de laboratório, resíduos derivados de actividades de engenharia genética, resíduos provenientes de navios e resíduos derivados da utilização de pesticidas químicos na agricultura.

3.4. Transferências de resíduos

52. Na sua análise, a Comissão apresenta uma nova interpretação de uma série de regulamentos comunitários e de acórdãos do Tribunal de Justiça. Afirma-se que os princípios da proximidade e da auto-suficiência apenas se aplicam aos resíduos destinados a eliminação; nesta base, a Comissão parte do princípio de que existe livre circulação de resíduos destinados a recuperação na Comunidade. O Comité das Regiões não concorda com esta interpretação.

53. Relativamente a este ponto, o Comité das Regiões não pode deixar de sublinhar que esta interpretação provocará uma série de problemas ambientais novos e mais graves e que eliminará a base de um planeamento satisfatório e coerente dos resíduos, já estipulada em normas e regulamentos comunitários. Além disso, o Comité das Regiões considera que esta interpretação não está em conformidade com a actual directiva relativa à gestão dos resíduos (75/442/CEE, conforme alterada pela Directiva 91/156/CEE) e que a mais recente interpretação é contrária a acórdãos anteriores do Tribunal de Justiça (Secção 14, Processo C-155/91).

54. O supramencionado acórdão e as normas e regulamentos comunitários sublinham a importância da possibilidade de impor restrições às transferências de resíduos, incluindo às de resíduos para recuperação, se essas transferências forem contrárias a um plano de gestão dos resíduos já adoptado. Assim, de acordo com o supramencionado acórdão, as transferências de resíduos para operações de recuperação podem sofrer restrições, nos termos do artigo 7º da directiva relativa à gestão dos resíduos, se tais transferências não estiverem em conformidade com os planos de gestão dos resíduos.

55. O ponto de vista do Comité das Regiões é que a interpretação da Comissão, que implicaria a livre circulação dos resíduos no território da União Europeia, provocaria, se fosse implementada, grandes danos ambientais. A natureza específica da mercadoria «resíduos» conduz a uma falta de regulamentação normal do mercado dos fluxos de resíduos (mercadorias). Assim, o «vendedor» de resíduos destinados a recuperação frequentemente não teria qualquer interesse em saber se os resíduos seriam ou não tratados de modo compatível com a salvaguarda do ambiente; a sua principal preocupação seria evitar ter de assumir uma responsabilidade contínua em relação aos resíduos. Ademais, o «comprador» de resíduos muitas vezes também não estaria interessado na composição e na natureza dos resíduos - se apenas fossem relevantes para os objectivos do comprador partes mais pequenas ou específicas dos resíduos.

56. A natureza específica dos resíduos enquanto mercadorias implica, assim, no entender do Comité das Regiões, uma necessidade imperiosa de regulamentar os fluxos de resíduos de maneira expedita e baseada em critérios ambientais.

57. O substancial impacto ambiental das transferências de grandes cargas de resíduos é, em si mesmo, justificação bastante para limitar tanto quanto possível as transferências de grandes quantidades de resíduos.

58. Se forem definidos objectivos concretos para a recuperação e reciclagem dos materiais que ultrapassem o que pode ser assegurado pelos mecanismos da economia de mercado, esses objectivos vão exigir que se encontrem meios para garantir uma capacidade adequada de tratamento dos resíduos. Caso esta capacidade também tenha que ser estabelecida em conformidade com os princípios da economia de mercado, seria necessário garantir ou tornar provável o abastecimento de resíduos. Isto significa que também seria necessário um planeamento controlado dos fluxos de resíduos disponíveis.

59. Na opinião do Comité das Regiões, é paradoxal que as actividades de reciclagem criadas como consequência do planeamento dos resíduos possam, se as conclusões da análise da Comissão forem levadas à prática, resultar em actividades de reciclagem que já não estarão incluídas nos planos de gestão dos resíduos, criando assim condições cada vez piores para a criação de novos sistemas de reciclagem e maiores dificuldades em manter os resultados já conseguidos.

60. Independentemente da interpretação dos princípios da proximidade e da auto-suficiência aplicados, a análise da Comissão especifica que tem de ser garantida uma gestão dos resíduos destinados a recuperação compatível com a salvaguarda do ambiente. Sendo esta a situação, é necessário aplicar normas rigorosas para o tratamento dos resíduos em todo o território da Comunidade. No entanto, no parecer do Comité das Regiões, são precisamente os objectivos ambientais da regulamentação dos resíduos que nos levam a concluir que as normas harmonizadas não deveriam ser fixas, mas sim, de acordo com o artigo 130º-T do Tratado, normas mínimas que permitam a cada Estado-Membro implementar disposições mais rigorosas do que as que estão em vigor para a Comunidade em geral.

4. Instrumentos

4.1. Instrumentos regulamentares

61. A Comissão sugere que sejam definidos objectivos que conduzam a resultados mensuráveis no sector dos resíduos. Não se especifica quais são os instrumentos de que se dispõe para que a autoridade competente atinja estes objectivos. Os elementos fundamentais, como, por exemplo, o planeamento, a regulamentação, a inspecção, a aplicação, a recolha e o tratamento dos resíduos, são frequentemente da responsabilidade das autoridades locais e regionais. O Comité das Regiões entende que faltam esclarecimentos sobre o modo de garantir o papel destes instrumentos na consecução dos objectivos especificados. A Comissão não descreve qual há-de ser a ligação entre os objectivos propostos, os instrumentos associados e os planos de gestão dos resíduos adoptados.

62. O Comité das Regiões não pode deixar de voltar a sublinhar que, se forem definidos objectivos concretos para a recuperação e a reciclagem dos resíduos, é essencial que esses objectivos sejam acompanhados de instrumentos adequados que as autoridades competentes possam utilizar. Também é fundamental que os planos de gestão dos resíduos adoptados tenham em conta os objectivos fixados e especifiquem o modo como estes objectivos devem ser atingidos. O Comité das Regiões considera que, antes de se estabelecer um sistema de triagem na fonte que permita a consecução dos ditos objectivos, devem ser criados os necessários instrumentos regulamentares.

4.2. Instrumentos económicos

63. A Comissão solicita aos Estados-Membros que introduzam instrumentos económicos destinados a promover, em particular, a reciclagem dos resíduos e a fabricação de produtos não poluentes. O Comité das Regiões concorda com esta posição, uma vez que os instrumentos económicos são muito flexíveis.

4.3. Estatísticas de resíduos

64. O Comité das Regiões lamenta a base estatística limitada de que se dispõe sobre os resíduos a nível comunitário. O Comité das Regiões entende que poderá ser garantida uma base melhor através de um reforço da cooperação entre as autoridades locais e regionais.

4.4. Outros instrumentos de gestão

65. De acordo com a análise da Comissão, os Estados-Membros apenas prepararam planos de gestão dos resíduos à escala nacional dentro de determinados limites. Os planos de gestão de resíduos devem ser elaborados pelas autoridades competentes para tal designadas em cada Estado-Membro. O Comité das Regiões considera que esta organização do planeamento da gestão dos resíduos constitui um excelente meio para garantir que as condições locais e regionais sejam devidamente consideradas na preparação e implementação dos planos de gestão dos resíduos. Assim, a adopção dos planos de gestão dos resíduos é um domínio que deve continuar a ser regido pelo princípio da subsidiariedade.

66. Tendo em conta o que foi dito, o Comité das Regiões deseja sublinhar que é necessário clarificar o papel futuro dos planos de gestão dos resíduos. A falta de uma definição do papel que este importante instrumento de planeamento deveria desempenhar na estratégia de gestão dos resíduos poderá ter como consequência que não lhe seja dada a devida prioridade. Para atingir os objectivos fixos futuros em matéria de recuperação e reciclagem, é fundamental, no entender do Comité das Regiões, que as autoridades competentes preparem planos satisfatórios e que se disponha de instrumentos regulamentares adequados para implementar os planos. Tal como a Comissão faz notar, isso reflectir-se-á em termos de conformidade com os princípios da proximidade e da auto-suficiência.

67. Por outro lado, o Comité das Regiões concorda que é necessário um controlo e uma aplicação eficazes da regulamentação existente neste domínio.

5. Actores

68. O Comité das Regiões congratula-se com o ponto de vista da Comissão de que as autoridades locais e regionais desempenham um papel importante na criação de uma política correcta de gestão dos resíduos. Contudo, o Comité das Regiões entende que a análise feita pela Comissão subestima a importância do papel essencial das autoridades locais e regionais em todos os elos do sistema de gestão dos resíduos e que, por conseguinte, a estratégia peca por falta de propostas de iniciativas que possam reforçar os instrumentos a utilizar para atingir os objectivos.

6. Observações sobre as conclusões da estratégia

69. O Comité das Regiões congratula-se com a iniciativa da Comissão de propor uma nova estratégia de gestão dos resíduos: o Comité das Regiões reconhece que é necessário rever a estratégia e, em particular, garantir uma implementação mais eficaz das políticas apresentadas.

70. O Comité das Regiões está disposto a trabalhar com a Comissão no sentido de reforçar esta implementação, por exemplo unindo esforços com a Comissão para conseguir melhorar a coerência entre a política de gestão dos resíduos de base local e regional e a política de gestão dos resíduos a nível comunitário.

Bruxelas, 16 de Janeiro de 1997.

O Presidente do Comité das Regiões

Pasqual MARAGALL i MIRA

() SEC(89) 934 final.

() JO nº C 122 de 18. 5. 1990, p. 2.

() JO nº C 72 de 13. 3. 1991, p. 34.

() JO nº C 128 de 9. 5. 1994, p. 471.

() JO nº L 194 de 25. 7. 1975, p. 39

() JO nº L 78 de 26. 3. 1991, p. 32.

() JO nº L 30 de 6. 2. 1993, p. 1.