Parecer do Comité Económico e Social sobre a «Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre a gestão integrada das zonas costeiras»

(96/C 295/15)

Em 29 de Janeiro de 1996, a Comissão decidiu, nos termos do artigo 198º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a comunicação supramencionada.

A Secção de Desenvolvimento Regional, Ordenamento do Território e Urbanismo, incumbida de preparar os correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 21 de Maio de 1996, sendo relator J. Bento Gonçalves.

Na 337 Reunião Plenária (sessão de 11 de Julho de 1996), o Comité Económico e Social adoptou por 98 votos a favor, sem votos contra e 1 abstenção, o presente parecer.

1. Introdução

1.1. Trata-se de uma reflexão sobre um tema de grande interesse. Envolve vastas zonas da UE, quer costeiras (marítimas), quer áreas distantes a montante (zonas interiores e de montanha, rurais e outras) abrangendo diversas regiões e países terceiros.

Este facto impõe em muitos casos uma análise das implicações transfronteiriças do impacto dos problemas sobre as zonas costeiras, sobretudo a preservação ambiental.

Tal abordagem integrada deveria contudo ser mais abrangente, seguindo de entre outros a orientação do documento da Comissão - EUROPA 2000 + «Cooperação para o ordenamento do território europeu» ().

1.2. O crescimento económico das zonas costeiras deve basear-se em modelos sustentáveis. As dificuldades parecem residir sobretudo na definição e harmonização desses modelos, dada a conflitualidade de interesses. O objectivo economicista, sendo importante, não deverá ser mais prioritário do que outros na definição dos modelos a adoptar.

Concorda-se com a perspectiva integrada e a abordagem do problema formulada na Comunicação da Comissão, enfatizando-se a necessidade de reforçar a coordenação nos domínios da acção entre os diversos níveis de competência territorial das zonas envolvidas.

1.3. A zona costeira constitui o interface entre o mar e a terra. Dos sistemas socioeconómicos que nelas se desenvolvem, resultam impactos positivos (sustentabilidade dos sistemas; preservação ambiental e paisagística; manutenção ou enriquecimento dos recursos haliêuticos e desenvolvimento da aquacultura), ou negativos (degradação ambiental; poluição das águas; sobrepovoamento das zonas; sazonalidade do emprego; cheias), cujos efeitos devem ser aprofundados e investigados.

1.3.1. Nas zonas costeiras foram instaladas estruturas produtivas cuja utilização deve ser racionalizada, com vista a promover o desenvolvimento sustentado. É o caso das estruturas de turismo, cuja utilização deve ser melhorada em termos sociais, ambientais e mesmo económicos, orientadas para actividades duráveis e contínuas que possam contribuir para a criação de empregos mais estáveis.

Devem ainda ser estimuladas iniciativas inovadoras no âmbito das novas tecnologias, que permitam a reorientação das actividades económicas e conduzam à diversificação de actividades criadoras de emprego estável.

1.3.2. A problemática do ambiente nas zonas costeiras não pode ser isolada dos efeitos que sobre estas têm o abandono das terras e a desertificação populacional a montante, principalmente nas zonas de montanha mais deprimidas atravessadas por cursos de água.

1.4. A fragilidade dos ecossistemas das zonas costeiras é profundamente afectada por acção dos efeitos degradantes internos e externos a estas zonas, o que afecta a respectiva biodiversidade. A Secção pensa que acima das diversas componentes do problema, estará a defesa determinada desses ecossistemas.

1.5. As zonas costeiras constituem entidades geográficas muitos heterogéneas que não podem ser delimitadas através de meros critérios populacionais e de superfície.

Os impactos que sobre a conservação territorial destas zonas resulta da construção de barragens fluviais, de diques ou esporões marítimos, assume uma importância muito significativa nos países de chuvas torrenciais, desencadeando fenómenos de erosão que colocam em risco a configuração da costa, a segurança das populações e a sustentabilidade dos modelos de desenvolvimento e ocupação nelas estabelecidas.

1.5.1. Nalgumas zonas costeiras, a erosão provoca um acentuado recuo da linha da costa, colocando em risco as áreas urbanas estabelecidas. É igualmente relevante ter em conta o efeito das tempestades e outros cataclismos sobre o equilíbrio destas zonas.

1.5.2. Igualmente haverá que considerar o efeito provocado pela acumulação de sedimentos nas zonas húmidas e nas zonas costeiras, que são produtoras endógenas de fitoplanctons e importantes agentes poluidores. Esta poluição prejudica a utilização destas áreas e conduz à acentuada polderização dos terrenos, cuja utilização futura deverá ser programada.

Torna-se assim necessário considerar no Programa de Demonstração, o saneamento, a protecção dos terrenos envolvidos, a despoluição, a dessalinização e considerar as diversas utilizações económicas dos sedimentos. Estas zonas libertadas poderiam ser utilizadas em termos agrícolas na produção de produtos de qualidade de modo a que essa utilização respeitasse a qualidade desses terrenos e a sua envolvente.

2. Considerações sobre o diagnóstico

2.1. A identificação dos problemas está correctamente formulada, reconhecendo-se que é prioritária a defesa da conservação dos recursos naturais e do ambiente, na dupla incidência de componentes do património cultural e natural e de suporte indispensável ao desenvolvimento económico e social sustentável das comunidades humanas das zonas costeiras europeias.

2.2. A abordagem dos problemas ambientais das zonas costeiras deve ter em conta os seus impactos no binómio mar-terra e identificar os efeitos que têm as actividades económicas desenvolvidas nestes espaços, nas áreas envolvidas a montante e nas marítimas sobre a preservação da biodiversidade, dos ecossistemas e das paisagens.

2.3. Reconhece-se a dificuldade em delimitar e quantificar a ocupação geográfica destas zonas, que envolvem espaços das plataformas continental e marítima. Esta delimitação e quantificação é no entanto indispensável para estabelecer modelos de planificação e gestão integrada. Como aliás refere o documento «... os sistemas naturais costeiros e as zonas nas quais as actividades humanas estão associadas à exploração dos recursos litorais podem estender-se ...» muito para o interior das terras e do mar. No entanto e porque existe uma acentuada interacção entre os produtos ou recursos marítimos e o tipo de sistemas de aproveitamento pelo homem dos recursos terrestres, será importante estabelecer os limites de intervenção, que correspondam tanto quanto possível a unidades biológicas ou unidades de gestão da paisagem individualizadas.

2.3.1. As formas de utilização do espaço costeiro (pesca, indústrias associadas à pesca e à agricultura, aquacultura, agricultura, turismo, marinas, urbanização, indústria pesada normalmente ligada aos portos, extracção e tratamento de hidrocarburetos e actividades portuárias) condicionam e determinam a preservação/degradação da identidade cultural das paisagens destas zonas e dos recursos que lhe estão associados, devendo o seu estudo ser conduzido de forma integrada e não sectorial.

2.3.2. Igualmente será de referir os impactos sobre o ambiente, em muitos casos graves, resultantes da deficiente implantação das obras de saneamento básico nas zonas costeiras e nas zonas a montante, dos efluentes das instalações agrícolas e da construção de centrais nucleares e de indústrias produtoras de resíduos poluentes e mesmo tóxicos junto aos rios e zonas húmidas.

2.4. A comunicação da Comissão apresenta alguns indicadores relevantes sobre a extensão das zonas costeiras e a importância das populações envolvidas.

2.4.1. Os critérios de avaliação das zonas costeiras com base nas densidades populacionais, apenas permitem estabelecer o «carácter costeiro ou terrestre» dos países da União, mas nada indicam sobre as interacções entre actividades produtivas e a paisagem das zonas costeiras.

Constituem no entanto indicadores com interesse na abordagem da degradação ou destruição das paisagens, da redução da biodiversidade e da poluição das águas. No entanto, mais uma vez se acentua que a variação destes indicadores é muito condicionada pela natureza da actividade produtiva desenvolvida pelas comunidades humanas, não só pelas residentes como pelas envolventes, mesmo longínquas e também pelas actividades portuárias.

2.4.2. Os efeitos observados sobre uma paisagem ou ambiente nem sempre são directamente associados às causas e muito menos se pode concluir que se manifestam de imediato. Esta situação acentua-se nas paisagens das zonas costeiras como resultado dos impactos de transporte pelas águas fluviais e marítimas, desencadeando danos importantes resultantes da incidência de factores múltiplos. Estabelecem-se assim relações interactivas entre as actividades humanas e os modelos de desenvolvimento sustentado que lhes são associados.

2.4.3. Por outro lado as paisagens, os ecossistemas e os impactos sobre a biodiversidade das zonas costeiras são bastante diferenciados nos países da União, nomeadamente nos países do Norte, situação que não se encontra devidamente contemplada na abordagem realizada pela Comissão.

2.4.4. Interessa assim aprofundar o conteúdo dos critérios de avaliação das zonas costeiras, na dupla perspectiva mar-terra como elementos integrantes.

A importância dos ecossistemas costeiros, quer em termos económicos quer em termos exclusivamente biológicos, evidenciam a necessidade de reflexão sobre os critérios a utilizar para assegurar a sua preservação e melhorar as suas condições naturais.

2.5. Considera-se correctamente formulada a reflexão sobre as variações sazonais das pressões populacionais sobre os ecossistemas e as paisagens das zonas costeiras, referindo os impactos negativos do «turismo intensivo».

Será conveniente a abordagem destes impactos em toda a sua extensão: emprego, cultura, urbanização intensiva, degradação dos ecossistemas, paisagens, economia.

3. Insuficiência de coordenação e de concertação

3.1. Identificação das medidas existentes 3.1.1. Como se refere nos anexos I e II do documento da Comissão existem diversos instrumentos jurídicos, financeiros e de planeamento, envolvendo directa e indirectamente as zonas costeiras, não abordando, no entanto de forma integrada as políticas a desenvolver. Os resultados pouco satisfatórios conseguidos com a carta europeia do litoral confirmam esta conclusão.

3.2. Insuficiência de coordenação 3.2.1. As medidas isoladas não têm atingido os objectivos visados e a falta de coordenação da sua aplicação acentua a fragilidade dos resultados do desenvolvimento socioeconómico sustentado destas zonas, nas suas múltiplas vertentes:

3.2.1.1. O sucesso de uma abordagem integrada dos problemas ambientais depende da aplicação de instrumentos de carácter preventivo e de desenvolvimento, implicando em especial:

- maior integração dos problemas do ambiente nos Fundos Estruturais;

- obrigatoriedade de avaliação das incidências dos planos e programas sobre o ambiente;

- adopção de instrumentos de avaliação económica mais abrangentes que integrem o ambiente e os recursos naturais;

- coordenação das políticas comunitárias e nacionais dos EM, tendo em conta as estratégias territoriais, na perspectiva de assegurar e implementar o desenvolvimento sustentável;

- assegurar o partenariado e a cooperação, mobilizando, formando e informando as populações;

- envolvimento da comunidade científica.

Para melhorar a eficácia destes instrumentos, torna-se necessário optimizar a coordenação e concertação das políticas e dos agentes responsáveis pela sua aplicação e encontrar formas jurídicas inovadoras que permitam a criação de instrumentos de diálogo permanente e estimulem consensos com vista a ultrapassar eventuais conflitos.

O Comité Económico e Social considera que no estudo da gestão integrada das zonas costeiras, devem igualmente ser envolvidos os Países Terceiros, assim como as respectivas autoridades locais e regionais. Esta preocupação deve ser contemplada nos programas da UE de apoio aos Países Terceiros vizinhos, desde que respeitem as normas da UE.

4. Programa de demonstração sobre a gestão integrada das zonas costeiras

4.1. O presente programa constitui um primeiro passo com vista à aplicação das resoluções anteriores () e traduz uma evolução favorável neste domínio.

Além disso, o programa de demonstração é susceptível de contribuir para a definição de estratégias de gestão integrada das zonas costeiras, devendo contemplar as orientações enunciadas no ponto 3.2.1.1.

Os fracos resultados obtidos com as iniciativas anteriores no domínio do ambiente e dos recursos naturais das zonas costeiras justificam a importância do «Programa» proposto pela Comissão.

4.1.1. Ao longo deste parecer evidenciam-se razões fundamentais que sintetizam e justificam o interesse da UE na resolução dos problemas das zonas costeiras:

a) Impossibilidade de resolução isolada por cada Estado-membro dos problemas existentes (património natural e cultural, transferência de poluentes e sedimentos, fluxos turísticos, segurança marítima, emprego e urbanismo desordenado).

b) Impacto negativo de algumas das grandes orientações políticas e acções da UE e dos Estados-membros sobre o equilíbrio das zonas costeiras, reduzida coordenação e conflitualidade entre políticas: regional, agrícola, transportes, aquacultura, pescas, energia, ambiente, indústria, turismo, portos.

c) Implementar o intercâmbio de experiências e de «know-how», no domínio destas políticas.

d) Maior abrangência dos objectivos, tendo em conta os trabalhos de investigação ecológica, arqueológicos e no domínio da biologia, envolvendo assim nos programas a Comunidade Científica.

4.1.2. O programa deverá assegurar a participação das populações envolvidas, através dos seus agentes, da administração, das autoridades portuárias e das autoridades de segurança marítima, como se sugere de forma esquemática na «fig. 8» do documento da Comissão.

5. Conclusões

5.1. A Comissão deverá clarificar mais objectivamente o Programa de Demonstração, tendo em vista a definição de quem o pode realizar e quais as regiões onde vai ser implementado. À partida, todas as regiões costeiras, identificadas pela Comissão, deverão dispor de idênticas oportunidades de candidatura.

5.2. Deve também estabelecer de forma transparente os critérios de selecção das zonas costeiras a eleger para o Programa de Demonstração.

5.2.1. Considera o CES que o programa deverá abranger zonas costeiras que constituam realidades diversificadas.

5.2.2. Terão interesse para as propostas a apresentar pela Comissão os dados positivos ou negativos, assim como os obstáculos mais difíceis de vencer, decorrentes da experiência proporcionada com a execução dos projectos, incluindo o «contrat de Baie de la Rance» nas vertentes:

- coordenação e gestão;

- resultado dos impactos, nas diferentes áreas, dos trabalhos e empreendimentos já realizados;

- contributos e envolvimento da Comunidade Científica;

- grau de participação das populações e suas organizações;

- contribuições das autoridades locais, regionais e central;

- acções e contribuições dos sectores empresariais e sindicais das regiões;

- análise económica, quer do custo das acções, quer dos impactos que o projecto trouxer na criação de novas oportunidades de negócio e de emprego.

5.3. O Programa deverá conter orientações sobre as acções de divulgação/informação e os seus objectivos, de forma a conseguir congregar sinergias pela motivação das populações a envolver.

5.4. O Programa de Demonstração deverá contemplar o desenvolvimento de acções inovadoras nos domínios da cooperação inter-regional, envolvendo tanto os Estados-membros como Países Terceiros, bem como nos domínios do ordenamento do território e da política de urbanização.

5.4.1. Deverá ainda contribuir para que a política europeia das zonas costeiras seja mais coerente, transparente e objectiva sem, contudo, perder a eficácia. Deve basear-se sobre os princípios da correcção das origens da agressão ambiental e do poluidor-pagador, integrando as políticas do ambiente das zonas costeiras nas outras políticas de desenvolvimento regional.

5.4.2. Deverá também estimular acções de investigação e inovação, envolvendo novas tecnologias, actividades inovadoras e a criação de novas áreas de trabalho, dando origem a novas profissões estáveis.

5.4.3. Atendendo à multiplicidade e especificidade das actividades a desenvolver, típicas das zonas costeiras, o Programa deve prever intervenções na área da formação a todos os níveis: escolar, universitária e profissional.

5.4.4. Admite-se que o Programa de Demonstração conduza à obtenção de elementos de gestão e de coordenação mais detalhados, permitindo a organização de bancos de dados, nacionais, regionais e supranacionais, que constituam suporte para a definição de estratégias sobre políticas sustentadas de ordenamento das zonas costeiras.

5.5. O financiamento destas acções tem suporte nos diversos instrumentos jurídicos e programas financeiros que se aplicam à resolução da problemática das zonas costeiras.

5.5.1. A importância do êxito destas iniciativas justifica que o Conselho crie um novo instrumento financeiro de tipo horizontal ou flexibilize o quadro jurídico da aplicação dos actuais instrumentos financeiros.

5.5.2. O Comité Económico e Social reconhece a importância dos problemas identificados nas zonas costeiras da UE e a necessidade de desenvolver acções inovadoras nos domínios inter-regional e transfronteiriço. A sua solução implica o estabelecimento de um quadro normativo claro, abordando horizontalmente os aspectos financeiros e jurídicos.

- Considera-se ainda essencial reforçar a coordenação inter-serviços da própria Comissão, cuja importância, o êxito da iniciativa aconselha. A criação, por exemplo, de um grupo Ad-hoc, poderia ser uma boa solução.

- A clarificação das questões mencionadas, assim como a adequação do quadro jurídico para aplicação dos meios financeiros, aconselha o estudo e eventual publicação de regulamento e directiva específicos.

5.6. O Comité Económico e Social saúda a proposta contida na comunicação da Comissão dando-lhe o seu acordo, esperando que esta iniciativa disponha dos meios financeiros suficientes para o seu sucesso.

Com base na informação recolhida com a realização do Programa de Demonstração, a Comissão deverá apresentar propostas concretas que permitam a definição de estratégias de gestão integrada para as zonas costeiras.

5.7. A comunicação da Comissão é no entanto pouco ambiciosa e pouco inovadora tanto nos objectivos como nos meios financeiros a afectar. O CES convida a Comissão a aprofundar as suas intenções e a integrá-las numa proposta estratégica para o ordenamento e gestão das zonas costeiras envolvendo igualmente as zonas a montante e as marítimas.

Deverá ainda atender-se às vantagens resultantes da cooperação com os países vizinhos, com espaços marítimos comuns.

Bruxelas, 11 de Julho de 1996.

O Presidente do Comité Económico e Social Carlos FERRER

() JO nº C 133 de 31. 5. 1995, p. 2, JO nº C 301 de 13. 11. 1995, p. 11.

() Resolução de 25. 2. 1992, JO nº C 59 de 6. 3. 1992 e JO nº C 135 de 18. 5. 1994.