Glossário

ACP : (Estados de) África, Caraíbas e Pacífico

APE : Acordo de Parceria Económica

ASECNA : Agência para a Segurança da Navegação Aérea em África e Madagáscar (Agency for the Safety of Aerial Navigation in Africa)

CCIR : Comité de Coordenação Inter-regional

CE : Comunidade Europeia

CEDEAO : Comunidade Económica dos Estados da África Ocidental

COI : Comissão do Oceano Índico

COMESA : Mercado Comum da África Oriental e Austral (Common Market for Eastern and Southern Africa)

EAC : Comunidade da África Oriental (East African Community)

FED : Fundo Europeu de Desenvolvimento

IGAD : Autoridade Intergovernamental para o Desenvolvimento (Intergovernmental Authority on Development)

RISM : Mecanismo de Apoio à Integração Regional (Regional Integration Support Mechanism)

RISP : Programa de Apoio à Integração Regional (Regional Integration Support Programme)

SADC : Comunidade de Desenvolvimento da África Austral (Southern African Development Community)

UEMOA : União Económica e Monetária Oeste-Africana

UNIDO : Organização das Nações Unidas para o Desenvolvimento Industrial

Síntese

I. A integração regional é o processo pelo qual países vizinhos cooperam no sentido de melhorar a estabilidade política e incentivar o desenvolvimento económico numa região. Em mercados maiores e mais harmonizados, a livre circulação das mercadorias, dos serviços, dos capitais e das pessoas permite criar economias de escala e fomenta o comércio e o investimento. A integração económica regional entre países em desenvolvimento é assim um vector de crescimento económico e pode contribuir para a redução da pobreza.

II. O objectivo da auditoria do Tribunal consistiu em avaliar a eficácia do apoio do FED à integração económica regional na África Oriental e Ocidental. Examinou-se a abordagem da Comissão no domínio da integração económica regional, a sua gestão do apoio fornecido e os resultados de uma amostra de projectos.

III. O processo de integração económica regional está a progredir em ambas as regiões no que respeita à celebração de acordos sobre os objectivos e políticas regionais em matéria de comércio e transportes. No entanto, a aplicação desses acordos pelas autoridades nacionais tem-se caracterizado por atrasos e a livre circulação das mercadorias, dos serviços, dos capitais e das pessoas ainda não é realidade em nenhuma das regiões.

IV. De um modo geral, o apoio concedido pelo FED à integração económica regional tem sido, até ao momento, apenas parcialmente eficaz, pois é prejudicado por um conjunto de factores. A existência de diversas organizações regionais cujos membros e mandatos se sobrepõem e cuja capacidade é fraca resulta num quadro institucional complexo. Além disso, verificam-se insuficiências na abordagem e gestão dos programas de integração económica regional por parte da Comissão.

V. A abordagem da Comissão no domínio da integração económica regional na África Oriental e Ocidental é adequada às necessidades das regiões e dos países para alcançarem um maior crescimento económico como meio de combate à pobreza. Porém, as estratégias e as intervenções aos níveis regional e nacional foram, em geral, concebidas e aplicadas independentemente umas das outras, sem se ter suficientemente em consideração a possibilidade de as tornar complementares, excepto, em certa medida, as referentes ao sector dos transportes.

VI. As delegações da Comissão não tinham orientações adequadas nem capacidade suficiente para proceder à preparação, execução, elaboração de relatórios e coordenação das actividades regionais. Ao nível das organizações regionais, a coordenação é igualmente inadequada, carecendo estas de um sistema de acompanhamento que lhes permita verificar a progressão global do processo de integração económica regional nos diferentes países.

VII. Foi difícil avaliar os resultados obtidos, ou susceptíveis de o ser, pelos diversos projectos, porque os seus objectivos não são bem definidos, a elaboração de relatórios e o acompanhamento não são adequados e vários grandes projectos estão em curso, não sendo ainda conhecidos os seus resultados finais. De um modo geral, é provável que os resultados destes projectos sejam, no máximo, apenas parcialmente satisfatórios.

VIII. No presente relatório, o Tribunal recomenda essencialmente que a Comissão deverá:

- condicionar a manutenção do seu apoio no domínio da integração regional a um acordo preliminar sobre a forma de alcançar a convergência necessária entre as diversas organizações regionais presentes numa dada região num prazo previamente estabelecido, bem como a uma maior apropriação, por parte das autoridades nacionais, do processo de integração regional;

- a partir da revisão intercalar das estratégias do décimo FED a efectuar em 2010, reforçar a coerência entre as suas estratégias regionais e nacionais;

- examinar se a dotação financeira concedida no âmbito do décimo FED aos programas regionais é demasiado elevada;

- relativamente à gestão dos programas regionais pelas delegações, definir as responsabilidades destas, criar um mecanismo de coordenação adequado entre elas e rever a sua capacidade em termos de recursos humanos.

Introdução

Quadro político

1. Os principais objectivos da cooperação entre a Comunidade Europeia (CE) e os Estados de África, Caraíbas e Pacífico (ACP) ao abrigo do Acordo de Cotonu são a redução da pobreza e, a prazo, a sua erradicação, o desenvolvimento sustentável e a integração progressiva dos países ACP na economia mundial [1]. A integração económica regional pode ser um passo importante para muitos países, especialmente os mais pequenos, concretizarem esses objectivos. Visa principalmente criar ou melhorar a estabilidade política e incentivar o desenvolvimento económico no interior de uma região. A existência de grandes mercados harmonizados facilita a livre circulação das mercadorias, dos serviços, dos capitais e das pessoas, permitindo criar economias de escala e fomentar o comércio e o investimento. A integração económica regional (em seguida designada igualmente por "integração regional" para efeitos deste relatório) incentiva o crescimento económico e, por isso, pode contribuir para a redução da pobreza [2].

2. Mesmo antes do Acordo de cotonu, numa comunicação de 1995 [3], a Comissão definira já o seu apoio à integração económica regional nos países em desenvolvimento, estabelecendo um quadro conceptual e definindo três grandes categorias da política de cooperação para o desenvolvimento: criação de capacidades e reforço das instituições a nível regional e nacional, apoio directo ao sector privado para ajudar as empresas a beneficiar das oportunidades decorrentes da integração regional e apoio orçamental a fim de contribuir para suportar os custos de transição resultantes da liberalização e da reforma económicas.

3. A política de desenvolvimento da CE definida em 2000 [4] seleccionou um conjunto limitado de domínios prioritários nos quais as acções de cooperação para o desenvolvimento da Comunidade se deveriam concentrar, incluindo o comércio e o desenvolvimento, bem como a integração e a cooperação regionais. A política de desenvolvimento da CE actualizada em 2005, "O Consenso europeu sobre o desenvolvimento" [5], salientou de novo a importância do comércio e da integração regional, associando-os um ao outro e seleccionando-os como domínios prioritários da acção da Comunidade.

4. A Comissão actualizou novamente a sua política de integração regional, especificamente em relação aos países ACP, numa Comunicação de 2008 (ver nota de rodapé 2) em que reiterava que considerava a integração regional um vector essencial para aumentar o crescimento económico e reduzir a pobreza. A Comissão menciona igualmente diversos desafios que dificultam desde há muito tempo a integração regional, designadamente a falta de apropriação e de capacidades institucionais a nível regional e nacional, a necessidade de aplicar melhor os acordos de integração económica e uma maior racionalização, a fim de evitar a duplicação de esforços e agendas de integração incoerentes, uma diversificação económica insuficiente das economias nacionais e interligações ineficientes das infra-estruturas. No domínio da integração económica regional, a comunicação propunha que o apoio da UE se concentrasse nos seguintes sectores prioritários: o reforço das instituições regionais, a criação de mercados regionais integrados, o apoio ao desenvolvimento das empresas e a ligação das redes de infra-estruturas regionais.

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Source: European Court of Auditors.

Apoio do FED à integração regional

5. A CE apoia os esforços de desenvolvimento dos países ACP por intermédio dos fundos europeus de desenvolvimento, sendo estabelecidos programas nacionais com os diferentes países, programas regionais que abrangem vários ou todos os países de uma região específica e ainda "programas intra-ACP", que são direccionados para grande parte ou a totalidade dos Estados ACP. A partir do nono FED (2002-2007), os programas regionais tornaram-se o principal instrumento de apoio à integração regional. Diversas organizações regionais, criadas por vários grupos de países ACP com o mandato de prosseguir a integração económica regional, são os principais parceiros da Comissão na elaboração e execução destes programas regionais. Ao abrigo do nono FED, foram inicialmente reservados 1000 milhões de euros para programas regionais. Após as avaliações finais dos diferentes programas, o montante final autorizado para os programas regionais elevou-se a 904 milhões de euros, 70% dos quais destinados a intervenções no domínio da integração económica regional [6]. No décimo FED, a dotação total concedida aos programas regionais aumentou para 1783 milhões de euros, 75% dos quais afectados à integração económica regional. Os montantes destinados a cada região são indicados no quadro 1.

Quadro 1

Dotações financeiras concedidas aos programas regionais

(milhões de euros) |

Região | 8.o FED (1996-2001) | 9.o FED (2002-2007) | 10.o FED (2008-2013) |

Total | IER [1001] | Total | IER | Total | IER |

África Oriental [1002] | 219 | 154 | 289 | 203 | 645 | 548 |

África Ocidental | 226 | 143 | 253 | 200 | 597 | 418 |

Subtotal | 445 | 297 | 542 | 403 | 1242 | 966 |

Comunidade de Desenvolvimento da África Austral (SADC) | 121 | 81 | 147 | 95 | 116 | 93 |

África Central | 91 | 60 | 64 | 29 | 165 | 97 |

Região das Caraíbas | 90 | 40 | 111 | 89 | 165 | 140 |

Região do Pacífico | 35 | — | 40 | 15 | 95 | 45 |

Total | 782 | 478 | 904 | 631 | 1783 | 1341 |

Gestão dos programas regionais

6. Antes do nono FED, os programas regionais eram acordados entre a Comissão e os diferentes países da região em causa e concediam muitas vezes financiamento suplementar para actividades nacionais (construção rodoviária, por exemplo), em vez de apoiarem políticas de cariz nitidamente regional.

7. Contudo, o Acordo de Cotonu colocou uma nova tónica nos programas regionais enquanto principal instrumento de apoio à integração económica regional e determinou que as estratégias de apoio regionais e os programas indicativos plurianuais fossem elaborados e acordados para cada região em conjunto pela Comissão e pela organização ou organizações regionais devidamente mandatadas, nas seguintes condições [7]:

- os Estados ACP em questão pronunciam-se sobre a definição das regiões geográficas;

- na medida do possível, os programas regionais devem corresponder a programas de organizações regionais existentes com um mandato de integração económica;

- no caso de haver uma sobreposição entre as várias organizações regionais competentes, o programa regional deve "associar as várias organizações".

8. Em consequência das disposições anteriormente mencionadas, a programação regional no âmbito dos nono e décimo FED deu origem a estratégias e programas indicativos para seis regiões diferentes abrangendo a totalidade dos países ACP (quatro em África, uma no Pacífico e uma nas Caraíbas). Em várias regiões de África, existe mais de uma organização regional com um mandato no âmbito da integração económica, que cobre domínios diferentes e, por vezes, sobrepostos. Esta situação levou a que nas duas maiores regiões, a África Oriental e a África Ocidental, por exemplo, a Comissão tenha de colaborar com quatro e duas organizações regionais, respectivamente, como organizações devidamente mandatadas para elaborar, assinar e executar a Estratégia Regional e o Programa Indicativo para a sua região. O Programa Indicativo Regional concede uma primeira dotação dos recursos disponíveis para a região e o período em causa aos domínios prioritários de apoio. Em relação a cada intervenção, é atribuída à organização regional mais adequada a função de gestor orçamental regional, responsável pela preparação e execução das intervenções em estreita cooperação com a Comissão.

Região da África Oriental

9. A região da África Oriental, com a sua constituição actual, foi criada com a assinatura do Documento de Estratégia Regional e do Programa Indicativo Regional do nono FED [8]. É uma região heterogénea e diversificada em muitos aspectos, com países de diferentes dimensões, população, situação geográfica, nível de desenvolvimento e estabilidade política. No âmbito do nono FED, o programa regional abrangia 21 países, mas no décimo FED o número foi reduzido para 17, na sequência da retirada de quatro países das respectivas organizações regionais.

10. A região caracteriza-se pela presença de quatro organizações regionais, abrangendo diferentes sub-regiões, com um mandato no domínio da integração regional, que são conhecidas pelos acrónimos COMESA, EAC, IGAD e COI [9]. Há uma grande sobreposição destas organizações em termos de cobertura geográfica, membros, mandatos e objectivos políticos (ver anexos I e II). O COMESA e a EAC visam primordialmente a integração económica regional, tendo a EAC já criado uma união aduaneira e estando o COMESA em vias de transformar a sua zona de comércio livre numa união aduaneira. O mandato da IGAD inclui igualmente a integração económica regional, mas esta organização concentra-se mais na resolução de conflitos e nas questões de segurança alimentar. O mandato da COI visa a cooperação económica e comercial e não tanto a integração económica regional, incidindo principalmente na cooperação regional no domínio da gestão dos recursos naturais (pesca). No entanto, a COI participa na programação e execução dos programas indicativos regionais dos nono e décimo FED para a região da África Oriental.

11. A sobreposição de membros coloca problemas consideráveis, já que alguns países pertencem a duas zonas comerciais diferentes (o COMESA e a EAC). Além disso, verificam-se sobreposições e incompatibilidades de membros com a Comunidade de Desenvolvimento da África Austral (SADC), a organização regional da África Austral [10], que pretende igualmente criar uma união aduaneira entre os seus países membros. Contudo, do ponto de vista técnico, não é possível pertencer a mais do que uma união aduaneira. Estas sobreposições de membros e mandatos resultam num quadro institucional complexo. Estes factores, acompanhados pela fraca coordenação actual entre estas organizações (ver pontos 39-43), colocam graves problemas à Comissão, especialmente no que respeita à concepção e execução de intervenções no domínio da integração económica regional.

Região da África Ocidental

12. Existem duas organizações regionais mandatadas nesta região: a Comunidade Económica dos Estados da África Ocidental (CEDEAO) e a União Económica e Monetária Oeste-Africana (UEMOA). O programa regional abarca os membros de ambas. A Mauritânia, único país da região que não pertence a nenhuma delas, participa igualmente na cooperação regional do FED ao abrigo da CEDEAO.

13. Embora a integração económica nesta região possa parecer mais fácil de concretizar do que na África Oriental por existirem menos sub-regiões, os obstáculos a vencer são também significativos. A UEMOA tem a vantagem de dispor de uma moeda comum e de uma união aduaneira já estabelecida, ao passo que a CEDEAO está muito menos avançada nesta matéria. Porém, a CEDEAO tem um maior número de membros, sendo portanto a estrutura de integração regional mais lógica a longo prazo e a principal referência para o Acordo de Parceria Económica (APE) a estabelecer com a CE [11]. As duas organizações reconheceram a necessidade de convergência entre si e entre as duas regiões, tendo acordado em adoptar uma "abordagem de geometria variável e a ritmos diferentes" para atingir esse objectivo a longo prazo. Entretanto, é necessária uma grande coordenação entre as duas organizações, mas também com a Comissão Europeia, para fazer avançar este processo de integração regional com a máxima eficácia e eficiência possíveis.

Âmbito e método da auditoria

14. Perante o interesse crescente que suscita a integração económica regional e o maior apoio que o FED lhe concede, o Tribunal decidiu realizar uma auditoria nesta matéria. A auditoria foi planeada de forma a que os resultados pudessem ser tidos em consideração pela Comissão quando da sua avaliação intercalar da execução do décimo FED, prevista para 2010.

15. O objectivo da auditoria consistia em determinar a eficácia do apoio do Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED) à integração económica regional. A auditoria pretendia responder às seguintes questões:

a) A abordagem da Comissão no domínio da integração regional é adequada e coerente?

b) A Comissão geriu bem o seu apoio à integração regional?

c) Os diferentes projectos da Comissão em apoio à integração regional atingiram os seus objectivos?

16. Tendo em conta o âmbito geográfico, a auditoria do Tribunal concentrou-se nos dois maiores programas regionais dos seis existentes, ou seja, os programas para a África Oriental e a África Ocidental (ver quadro 1), que, no seu conjunto, representam bem mais de 50% da verba total afectada aos programas regionais.

17. Os trabalhos de auditoria realizados consistiram em proceder a:

a) uma análise da documentação pertinente sobre a política de desenvolvimento da CE em matéria de integração regional;

b) um exame dos documentos de estratégia regional da Comissão [12] no âmbito dos nono e décimo FED para as duas regiões seleccionadas, juntamente com os documentos de estratégia nacional [13] para os países visitados;

c) visitas ao local em ambas as regiões, abrangendo no total nove países, bem como as sedes das organizações regionais implicadas [14];

d) um exame de 18 projectos regionais, que incluem todos os projectos do nono FED e os maiores do oitavo FED nos domínios da integração regional, comércio e transportes, representando uma dotação financeira total de quase 450 milhões de euros [15]. O âmbito deste exame limitou-se a uma avaliação da obtenção (ou sua probabilidade) dos resultados dos projectos, mas não do seu impacto a mais longo prazo. No anexo III figura a lista dos projectos examinados;

e) uma análise das avaliações efectuadas às estratégias regionais da Comissão para a África Oriental e Ocidental, para apreciar a fiabilidade das suas conclusões e as medidas tomadas ou planeadas pela Comissão no seu seguimento, bem como uma análise da auditoria interna à gestão financeira dos projectos regionais, em especial na região da África Austral [16].

Observações

A abordagem da Comissão no domínio da integração regional é adequada e coerente?

18. Para responder a esta questão, o Tribunal examinou se a estratégia de cooperação regional da Comissão para as duas regiões em causa estava em conformidade com as prioridades de cada região e se complementava as suas estratégias de cooperação por país. No caso dos diferentes projectos regionais, o Tribunal analisou se estes davam resposta às necessidades prioritárias ao nível regional e nacional.

A estratégia de cooperação regional da Comissão é adequada mas a complementaridade com as suas estratégias de cooperação nacionais é fraca e o nível de financiamento não tem em conta as capacidades de absorção

19. Nos seus documentos de estratégia regional relativos aos nono e décimo FED, a Comissão apresenta uma análise precisa dos progressos registados em matéria de integração regional e dos desafios que esta enfrenta. Esta análise justificou a decisão de concentrar as dotações financeiras do FED para as duas regiões na integração económica e no comércio, sendo o sector dos transportes incluído ou considerado um segundo sector prioritário. Nos documentos de estratégia regional relativos ao décimo FED e na sua comunicação de 2008 (ver nota de rodapé 2), a Comissão justificou a duplicação da dotação financeira dos programas regionais do décimo FED (que passou para 1783 milhões de euros), explicando que esta traduz "o consenso UE-ACP sobre a importância da integração regional para o desenvolvimento". Esta elevada dotação será difícil de utilizar de forma eficiente e eficaz pelas organizações regionais, tendo em conta a limitada capacidade de absorção que demonstraram até ao momento (ver pontos 44-49).

20. As estratégias regionais da Comissão estão em conformidade com as estratégias e os objectivos das principais organizações regionais para aumentar o crescimento económico e reduzir a pobreza através de uma maior integração económica regional, apoiando a criação e a consolidação das zonas de comércio livre e das uniões aduaneiras existentes e procurando resolver as dificuldades a nível da oferta no domínio das infra-estruturas.

21. A Comissão adoptou uma abordagem adequada ao fornecer apoio ao reforço institucional às organizações regionais para aumentar as respectivas capacidades de desenvolver políticas regionais e fazê-las aplicar. A sua estratégia de apoiar, em cada região, um Programa Indicativo Regional conjunto, envolvendo as várias organizações regionais, toma em consideração a complexidade do actual quadro institucional, provocada pela multiplicidade e sobreposição dos mandatos dessas organizações (ver pontos 10-13). Outro objectivo consiste em reforçar a cooperação e o processo de convergência entre estas organizações. No entanto, os documentos de estratégia regional não mencionam as necessidades prioritárias de reforçar a capacidade institucional dos vários países para que estes possam participar activamente na formulação e execução de políticas de integração regional.

22. A importância concedida ao sector dos transportes na estratégia regional está em consonância com a Estratégia Conjunta África-UE [17], onde se afirmava que a África e a UE visam aumentar a interconectividade através do investimento e melhoramento das infra-estruturas ao longo dos corredores de transporte rodoviário transafricanos para sustentar o desenvolvimento através do crescimento e do comércio. O objectivo é apoiar a definição e a execução de políticas regionais de transportes, dando prioridade à harmonização das políticas nacionais nesse domínio (por exemplo, a normalização da carga máxima por eixo dos veículos pesados de mercadorias) e à viabilização dos transportes ao longo dos corredores regionais (por exemplo, construção e gestão conjunta de postos fronteiriços e eliminação dos controlos ilícitos).

23. As estratégias da Comissão em matéria de cooperação com os vários países no âmbito dos nono e décimo FED estão em conformidade com as estratégias nacionais de desenvolvimento, como formuladas nos documentos de estratégia de redução da pobreza dos países. Estas estratégias nacionais visam fomentar o crescimento económico, considerado uma condição necessária para se conseguir reduzir a pobreza. No entanto, em muitos casos, não indicam a forma como devem interagir com os programas de integração regional ou complementá-los.

24. Na maioria dos países examinados pelo Tribunal, as estratégias de cooperação da Comissão concentravam-se no apoio orçamental. Pretende-se que este contribua para a estabilidade macroeconómica, uma condição importante para reforçar a convergência das políticas macroeconómicas nacionais, o crescimento económico e o desenvolvimento do comércio nas regiões e, assim, a integração regional em geral.

25. O sector dos transportes, definido como prioritário na maioria dos países examinados pelo Tribunal, pode contribuir para a integração regional. Embora se mencione em vários casos a importância de melhorar os corredores regionais de transportes no âmbito dos programas nacionais do nono FED, a maioria dos programas rodoviários nos diferentes países examinados pelo Tribunal concentra-se na melhoria da interconectividade interna. Nas estratégias nacionais relativas ao décimo FED, constatou-se uma mudança significativa da orientação, uma vez que agora se atribui a prioridade à promoção da interconectividade regional para facilitar e expandir o comércio regional.

26. Para além do sector dos transportes, nos outros domínios das estratégias nacionais do nono FED presta-se uma atenção variável e geralmente inadequada à integração regional. Não se dão indicações sobre a forma como o apoio da Comissão e o diálogo político ao nível nacional deverão apoiar o processo de integração regional e não existem ligações explícitas nem complementaridade com as intervenções regionais, por exemplo relativamente à necessidade de apoio institucional às administrações nacionais na transposição e aplicação da legislação regional ou ao reforço da competitividade do sector privado. Embora, na maioria dos países examinados pelo Tribunal, as estratégias nacionais do décimo FED incluam disposições relativas a apoio não prioritário em domínios como o comércio, a integração regional ou a aplicação dos acordos de parceria económica (APE), não especificam as necessidades mais prementes a abordar.

27. As constatações do Tribunal corroboram as avaliações encomendadas pela Comissão relativamente às duas regiões. Estas avaliações, que abrangiam os oitavo e nono FED, concluíram que a complementaridade era insuficiente, devido à coordenação inadequada, tanto ao nível do diálogo político entre a Comissão, as organizações regionais e os vários países, como ao nível dos programas, entre os programas regionais e os nacionais.

Os projectos regionais são pertinentes mas não respondem suficientemente às necessidades em matéria de integração regional ao nível nacional

28. Os programas regionais do nono FED para a África Oriental e Ocidental incluem projectos globais de integração regional [18] que abordam a maioria das questões desse domínio. Concentram-se no apoio ao reforço da capacidade institucional, no desenvolvimento da regulamentação referente à política comercial, nas negociações e na aplicação dos APE, bem como nos mecanismos de compensação financeira por perda de receitas públicas devido à redução dos direitos aduaneiros. No domínio dos transportes, incidem na viabilização dos transportes, uma vez que o apoio às infra-estruturas é financiado pelos programas nacionais.

29. O projecto RISP na África Oriental, por exemplo, é composto por nove "áreas de resultados" (result areas), que vão desde a aplicação dos acordos relativos à zona de comércio livre e à união aduaneira até à harmonização dos dados estatísticos, da política monetária, orçamental e fiscal, passando pela elaboração de uma estratégia de transportes e comunicações e de um plano de investimentos prioritários. O projecto Integração Económica e Comércio na África Ocidental tem quatro componentes principais: realização de um mercado comum, estabilidade e convergência macroeconómicas, reforço da capacidade institucional e melhoria da competitividade dos sectores produtivos. Todas estas actividades são importantes para a agenda das organizações regionais em matéria de integração (COMESA e EAC na África Oriental; CEDEAO e UEMOA na África Ocidental) [19].

30. O projecto RISM, na África Oriental, constitui a maior intervenção financeira na região, com uma autorização do FED de 78 milhões de euros. O seu objectivo é prestar assistência aos países da região no processo de adaptação orçamental decorrente da liberalização pautal para com os outros Estados-Membros que adiram à zona de comércio livre ou à união aduaneira. Certos países têm revelado falta de interesse no projecto pois, da forma como está concebido, não está orientado para as prioridades desses países. Quando da auditoria, não tinha sido efectuado qualquer pagamento no âmbito deste projecto.

31. Todos os projectos regionais examinados se revestem de uma dimensão claramente regional e envolvem actividades a esse nível. Contudo, a Comissão, as organizações regionais e os vários países prestaram uma atenção e um apoio insuficientes às necessárias acções de acompanhamento ao nível nacional, em especial no que toca à transposição e à aplicação da legislação, bem como à execução das políticas regionais (ver caixa 1).

Caixa 1

Ligação insuficiente entre as actividades regionais e nacionais

Na África Oriental, o Programa de Apoio à Integração Regional (RISP), lançado em Julho de 2005, visa desenvolver as capacidades das organizações regionais e dos seus Estados-Membros em matéria de formulação de políticas, de execução e de acompanhamento da integração regional, de comércio multilateral e regional e em domínios relacionados com o comércio. No âmbito da sua "Área de resultados 5: melhorar a harmonização das políticas regionais ao nível nacional", o projecto visa apoiar o fórum nacional de negociação das políticas de desenvolvimento e de comércio (national development and trade policy forum) dos Estados-Membros (ou outro grupo de trabalho semelhante a nível nacional) na tarefa de orientar, coordenar e acompanhar os esforços de integração regional de um país, assim como a sua integração na economia mundial. No entanto, em 2008, apenas quatro países (Burundi, Etiópia, Malavi e Seicheles) dispunham de um fórum de negociação da política comercial (Trade Policy Forum) suficientemente activo e com capacidades para apresentar um programa de trabalho neste domínio. Destes, apenas a Etiópia recebeu realmente assistência do projecto.

Na África Ocidental, existem pontos focais da CEDEAO nas administrações de todos os Estados-Membros. São responsáveis por dar assistência aos países da CEDEAO na transposição das decisões regionais, mas o seu contributo não é suficientemente tomado em consideração na gestão do principal projecto de integração regional, pois não estão representados no Comité de Acompanhamento do projecto. A sua capacidade é muito limitada e, até ao momento, funcionaram principalmente como pontos de informação e de contacto da CEDEAO nos países membros. O projecto reconheceu a necessidade de reforçar a capacidade dos pontos focais da CEDEAO, mas afectou fundos insuficientes para este efeito. O programa de trabalho do projecto para 2008 previa um montante de 45000 euros (3 000 euros por ponto focal) para o desenvolvimento de um programa de reforço das capacidades, que se encontrava ainda em preparação quando da auditoria. O programa de trabalho para 2009 prevê apenas um montante de 98000 euros (6 500 euros por ponto focal) para a execução do programa de reforço das capacidades.

A Comissão geriu bem o seu apoio à integração regional?

32. Para responder a esta questão, o Tribunal examinou se a Comissão forneceu orientações, mecanismos e recursos humanos adequados para viabilizar a gestão da programação, da execução e do acompanhamento das intervenções regionais por parte das delegações, se a Comissão assegurou a criação de mecanismos adequados de coordenação e de acompanhamento pelas organizações regionais e se os projectos regionais foram executados dentro dos prazos previstos.

As delegações não dispõem de orientações e não têm capacidade para gerir os programas regionais

33. Enquanto os documentos de estratégia por país são elaborados com base em discussões entre a Comissão e um determinado país, os documentos de estratégia regional implicam pelo menos quatro organizações regionais (COMESA, EAC, IGAD e COI) no caso da África Oriental, representando 17 governos nacionais, e duas organizações regionais no caso da África Ocidental (CEDEAO e UEMOA), representando 16 governos nacionais. Do lado da Comissão, em cada região existe praticamente o mesmo número de delegações envolvidas. As actividades dos projectos regionais são principalmente realizadas ao nível regional, isto é, por uma ou mais organizações regionais, mas algumas actividades são igualmente efectuadas ao nível dos vários países da região. Por exemplo, a criação de uma união aduaneira implica primeiro que se chegue a um acordo ao nível regional sobre uma pauta externa comum, mas a respectiva aplicação requer a participação e a formação de todos os serviços aduaneiros dos países participantes. Com um número tão elevado de partes diferentes envolvidas, a preparação e a execução de uma estratégia regional exigem um elevado grau de coordenação.

34. A Comissão não definiu procedimentos nem elaborou orientações para a preparação e execução das estratégias e intervenções regionais. A falta de orientações adequadas significa que:

a) não existe uma definição ou atribuição clara de funções e responsabilidades específicas das várias delegações de uma região, ou seja, se uma delegação é ou não responsável pelas relações com uma organização regional;

b) nenhuma delegação assume a responsabilidade global ou a função de coordenação de um programa indicativo regional;

c) não existe um quadro de coordenação global, que abranja todas as delegações presentes numa região.

35. Os documentos de estratégia regional e os programas indicativos regionais do décimo FED foram elaborados seguindo, em grande medida, as orientações para a elaboração dos documentos de estratégia por país. Foram publicadas orientações específicas para a programação regional que contemplavam o teor e o formato dos documentos, mas não o processo de preparação. Não tinham igualmente em conta as significativas diferenças institucionais entre as estratégias nacionais e as regionais. A falta de coordenação e de definição das responsabilidades é uma das principais causas da falta de complementaridade entre os programas regionais e os nacionais (ver pontos 20-31).

36. Relativamente à execução dos projectos, cada delegação apenas acompanha e elabora relatórios sobre as actividades realizadas pelo governo do país onde está situada e, se for caso disso, pela organização regional sediada nesse país (ver caixa 2). Por outro lado, os relatórios das delegações incidem principalmente na execução financeira dos projectos e oferecem poucos ou nenhuns pormenores sobre os progressos físicos dos projectos ou os problemas encontrados. Por conseguinte, os serviços centrais da Comissão não dispõem em geral de uma visão de conjunto consolidada, não estando portanto em posição de acompanhar e coordenar de forma adequada os projectos regionais. Além disso, a inexistência de uma visão de conjunto dos progressos dos projectos regionais impede que os serviços da Comissão reajam em tempo útil aos problemas que podem surgir com a execução (ver pontos 40-46).

37. As delegações do Burquina Faso, da Nigéria, da Tanzânia e da Zâmbia acumulam a responsabilidade de manter as relações com as organizações regionais sediadas nesses países e de gerir as duas partes do programa regional, bem como os programas nacionais. O Tribunal examinou se tinham sido afectados mais recursos humanos a estas delegações "regionais" para gerir um programa regional. Embora o volume de trabalho de uma delegação dependa de vários factores [20], o montante da dotação financeira que gere é determinante para a situação dos seus efectivos, em especial no que toca aos aspectos operacionais, financeiros e contratuais. No entanto, o Tribunal constatou que a responsabilidade acrescida das delegações que gerem actividades regionais e nacionais não se reflecte no quadro dos efectivos e que o potencial impacto da duplicação das dotações regionais do décimo FED ainda não foi equacionado.

Caixa 2

Relatórios e acompanhamento inadequados por parte da Comissão

A fragmentação das responsabilidades reflecte-se na forma como as delegações informam os serviços centrais da Comissão sobre as actividades regionais nos seus relatórios semestrais sobre a gestão da ajuda externa. Na África Ocidental, nem a delegação de Abuja, que trata com a CEDEAO, nem a de Uagadugu, que trata com a UEMOA, têm uma visão completa dos progressos dos dois grandes projectos regionais, um relativo à integração regional e ao comércio e outro aos transportes, que envolvem actividades a decorrer em todos ou em muitos países da região. Na prática, cada uma destas delegações informa os serviços centrais da Comissão sobre as actividades pelas quais a "sua" organização regional é responsável. Além disso, uma vez que as delegações dos outros países não são oficialmente responsáveis pelos projectos regionais, não informam sobre as actividades que possam ser realizadas no âmbito destes projectos nos seus países [21].

Constatou-se uma situação semelhante na África Oriental, onde a organização regional COMESA, sediada na Zâmbia, é oficialmente responsável pelos principais projectos de integração regional (RISP/RISM), mas certas actividades dos projectos estão relacionadas com a agenda de integração da EAC, sediada na Tanzânia, sendo executadas por esta, apesar de algumas delas dizerem respeito, em princípio, a todos os países da região da África Oriental. Nem a delegação da Zâmbia, enquanto principal ponto de contacto COMESA, nem qualquer uma das outras delegações têm uma visão completa dos progressos destes projectos e apenas as quatro delegações dos países onde estão sediadas as quatro organizações regionais informam os serviços centrais da Comissão sobre as actividades pelas quais a "sua" organização regional é responsável.

38. As observações do Tribunal sobre a falta de coordenação entre as várias delegações na região corroboram os resultados das avaliações encomendadas pela Comissão. O relatório de avaliação relativo à África Ocidental referia que a Comissão não tinha utilizado de forma eficaz a sua rede de delegações para gerir as intervenções ao nível regional e nacional de uma forma complementar e coordenada. A avaliação concluiu igualmente que, não estando a funcionar um sistema de coordenação, a separação da gestão da ajuda entre Abuja e Uagadugu causou problemas e reforçou a impressão de que a região era, na realidade, composta por duas sub-regiões independentes. O relatório de avaliação relativo à África Oriental observava que não existiam mecanismos para garantir um diálogo político coordenado entre as delegações responsáveis pelas organizações regionais envolvidas e entre estas e as delegações com competências nacionais. A avaliação afirmava igualmente que a coordenação real continua fraca, pois não existe um sistema de acompanhamento conjunto ao nível das organizações regionais e a comunicação entre as delegações com responsabilidades nacionais e regionais continua reduzida. Durante a auditoria, o Tribunal não encontrou provas de terem sido tomadas medidas adequadas pela Comissão em resposta aos resultados desta avaliação.

A coordenação geral, a elaboração de relatórios e o acompanhamento pelas organizações regionais são inadequados

39. Nas duas regiões, as organizações regionais instituíram mecanismos para apoiar a coordenação entre si e para acompanhar a execução dos programas. Em 2003, as quatro organizações regionais da África Oriental criaram o Comité de Coordenação Inter- -Regional (CCIR), cujo secretariado é actualmente apoiado através de um projecto do FED ("Apoio ao Secretariado do CCIR"). Na África Ocidental, a CEDEAO e a UEMOA criaram um Secretariado Técnico Conjunto em 2004. Este organismo é igualmente apoiado através de um projecto financiado pelo FED ("Mecanismo de Acompanhamento do PIR").

40. O CCIR é considerado por todas as partes envolvidas um instrumento essencial de coordenação entre as organizações regionais, contribuindo para assegurar a coerência entre os diferentes projectos e a estratégia regional aprovada. No entanto, até ao momento, o CCIR não garantiu a criação de um sistema global de acompanhamento e de avaliação que abranja a totalidade do Programa Indicativo Regional. Na prática, o CCIR acompanha a execução financeira dos projectos regionais, mas não os progressos realizados por estes programas em comparação com metas predefinidas nem a sua contribuição para o processo de integração regional. Uma avaliação intercalar do projecto CCIR, realizada em 2005, recomendava, entre outros aspectos, a criação de um sistema comum de acompanhamento e de avaliação e um sistema de controlo da qualidade das propostas de financiamento, para reforçar a coordenação entre os programas indicativos nacionais e regionais. No entanto, as organizações regionais e a Comissão demoraram tempo a adaptar o projecto neste sentido, uma vez que estas recomendações apenas serão introduzidas nos novos termos de referência para a fase de prolongamento do projecto no âmbito do décimo FED, que se tornará operacional durante 2009.

41. Na África Ocidental, o Secretariado Técnico Conjunto pode tornar--se um instrumento importante para garantir a coordenação entre as organizações regionais e a coerência entre os diferentes projectos e a estratégia regional aprovada. Até agora, não conseguiu desempenhar estas funções de forma eficaz, devido à escassez de recursos humanos e à sua autoridade limitada. Os relatórios de actividades elaborados pelo projecto "Mecanismo de Acompanhamento do PIR" mencionavam problemas como a falta de efectivos e a indisponibilidade de dados relativos ao acompanhamento, uma vez que os projectos não fornecem relatórios sobre os seus progressos em tempo oportuno. Estes problemas, que foram igualmente mencionados no relatório enviado ao Comité de Acompanhamento do PIR, onde a Comissão está representada, ilustram o insucesso das duas organizações regionais (CEDEAO e UEMOA) e da Comissão em ultrapassar condicionalismos básicos, já conhecidos e referidos em 2007, que impedem um acompanhamento e uma coordenação eficazes do Programa Indicativo Regional na África Ocidental.

42. O Tribunal constatou que, em quase 40% dos projectos examinados, a elaboração de relatórios pelas organizações regionais ou por equipas independentes de gestão de projectos era fraca e, em alguns casos, sofria atrasos. Na África Ocidental, não foi realizada qualquer avaliação intercalar, normalmente exigida para todos os projectos, aos quatro projectos encerrados do oitavo FED, tendo apenas sido realizada uma avaliação final, e todas as avaliações previstas para os sete projectos em curso tinham sido adiadas devido a atrasos no seu arranque e a progressos insuficientes. Corre-se o risco de a avaliação intercalar destes últimos projectos ser realizada demasiado tarde para permitir a execução das suas recomendações, ou de não ser realizada de todo. Uma elaboração de relatórios inadequada torna difícil, se não impossível, avaliar e tirar conclusões sobre a eficácia dos projectos (ver caixa 5).

43. Embora os dois comités de coordenação (o CCIR e o Comité de Acompanhamento do PIR) estejam sob a responsabilidade directa das próprias organizações regionais, a Comissão tem uma responsabilidade indirecta, e influência, no seu funcionamento, pois presta-lhes apoio financeiro e técnico através dos dois projectos mencionados e está representada em ambos. Por conseguinte, a Comissão tem estado a par das insuficiências dos sistemas de acompanhamento e coordenação nas duas regiões, mas a sua influência e o seu apoio foram, até ao momento, insuficientes para ultrapassar estes problemas.

A execução dos projectos regionais é complexa e lenta

44. O Tribunal examinou se as 18 intervenções regionais seleccionadas foram executadas dentro dos prazos previstos e se o recurso a acordos de contribuição ajudou a melhorar a execução dos projectos regionais.

45. Em 11 projectos (oito encerrados e três em curso) dos 18 examinados, a duração teve de ser prolongada devido a um início tardio depois de um processo de preparação demorado e/ou a uma execução lenta. Entre os factores que contribuem para esta situação encontram-se a complexidade dos projectos regionais, as fracas capacidades institucionais das organizações regionais e, em alguns casos, a falta de apropriação por parte das autoridades nacionais e outros intervenientes, como a sociedade civil. Uma sobrestimativa pela Comissão das capacidades de gestão e de absorção das organizações regionais deu origem à formulação de objectivos demasiado ambiciosos para os projectos, com uma gama muito vasta de actividades e orçamentos demasiado elevados (ver caixa 3).

Caixa 3

Projecto regional complexo e lento

O principal apoio do nono FED à integração regional na África Ocidental é canalizado através de um grande projecto com uma dotação financeira de 105 milhões de euros. Este projecto complexo teve início em 2007, sendo executado sob a responsabilidade das duas organizações regionais, CEDEAO e UEMOA, por meio dos seguintes mecanismos:

um acordo de contribuição com cada uma das organizações regionais de 44,8 e 31,6 milhões de euros respectivamente, orientados principalmente para o mercado comum, a estabilidade macroeconómica e o reforço das capacidades institucionais das organizações regionais e dos Estados-Membros;

uma convenção de financiamento de 28,6 milhões de euros, orientada para a melhoria da competitividade do sector privado e o reforço das capacidades institucionais dos intervenientes não estatais, assinada com a UEMOA em nome das duas organizações;

a componente "sector privado" desta convenção de financiamento é constituída por três subcomponentes: 1) um programa "Qualidade" executado através de um acordo de contribuição com a UNIDO (15 milhões de euros); 2) "Harmonização do Direito Comercial" (4 milhões de euros) e 3) "Harmonização da legislação sobre as pescas" (5 milhões de euros), cuja execução é efectuada pela UEMOA através de orçamentos-programas e contratos por administração directa, mas delegada nos gestores orçamentais nacionais dos Estados-Membros;

a componente "reforço das capacidades institucionais dos intervenientes não estatais" (2,6 milhões de euros) é executada pela CEDEAO através de contratos de subvenção, no seguimento de convites à apresentação de propostas.

A execução das 15 componentes diferentes tem sido muito lenta, principalmente devido às fracas capacidades institucionais das duas organizações regionais. No início de 2009, ao fim de quase dois anos de execução, a taxa de execução dos acordos de contribuição era de 4% [22]. Os pagamentos da Comissão no âmbito da convenção de financiamento, assinada em 2006, ascendiam a cerca de 20% do orçamento. Em Janeiro de 2009, data limite para a assinatura de todos os contratos, mais de 5 milhões de euros (correspondentes a 17% do orçamento da convenção de financiamento) ainda não tinham sido autorizados, estando, em princípio, perdidos para o projecto.

46. As observações do Tribunal corroboram as do Serviço de Auditoria Interna da Comissão no seu relatório sobre a gestão financeira dos programas regionais (ver nota de rodapé 16), que trata principalmente da região da África Austral no que diz respeito aos países ACP. Este serviço constatou que a programação e a concepção dos projectos regionais era um processo complexo, com numerosos intervenientes, o que, juntamente com as capacidades limitadas dos interlocutores, causou significativas dificuldades operacionais aos organismos responsáveis pela execução e às delegações, dando origem a longos períodos de arranque e atrasos significativos de execução.

47. Para melhorar a eficiência e a eficácia dos projectos e reforçar a apropriação pelas organizações regionais, a Comissão decidiu aplicar a modalidade de "gestão conjunta" aos principais projectos regionais do nono FED. Esta é a principal modalidade de execução prevista no Regulamento Financeiro [23] para a cooperação com organizações internacionais. A sua principal característica é o facto de a organização em causa poder utilizar a sua própria contabilidade, os seus procedimentos de controlo interno, auditoria e adjudicação de contratos, desde que uma avaliação ex ante destes "quatro pilares" confirme que respeitam as normas internacionais. Caso a avaliação seja positiva, a Comissão pode prestar apoio financeiro a essa organização através de um acordo de contribuição.

48. A Comissão assinou acordos de contribuição com a UEMOA e a CEDEAO para a execução de uma parte significativa do programa regional do nono FED, apesar de a conclusão da avaliação dos "quatro pilares" ter sido negativa. Por esse motivo, teve de acrescentar condições especiais relativas aos procedimentos financeiros, de adjudicação de contratos e de auditoria externa para compensar as insuficiências detectadas nos sistemas e procedimentos das organizações. Em vez de reforçar a apropriação, esta solução intermédia deu origem a um descontentamento considerável por parte da UEMOA, pois do seu ponto de vista estas condições contrariavam o objectivo do recurso a um acordo de contribuição. A maior eficiência que se pretendia obter também ainda não se concretizou, pois as delegações em causa continuam obrigadas a controlar de perto a execução financeira, tendo em conta as fracas capacidades de gestão financeira das organizações. Na prática, a execução dos actuais programas do nono FED na África Ocidental tem sido muito lenta (ver caixa 3) e a capacidade de absorção dos maiores fluxos financeiros continua limitada a curto prazo. Neste contexto, a duplicação dos fundos afectados à cooperação regional no âmbito do décimo FED é susceptível de agravar os problemas de execução sentidos nesta região.

49. Na África Oriental, uma organização regional (o COMESA) recebeu até agora uma avaliação positiva da sua capacidade de gestão financeira e a Comissão recorreu a um acordo de contribuição para canalizar o seu apoio aos dois principais projectos de integração regional do nono FED (RISP/RISM). No entanto, algumas actividades destes projectos deverão ser realizadas pela outra organização regional, a EAC, apesar de a capacidade institucional do seu Secretariado continuar a ser fraca e de a avaliação dos "quatro pilares" ter sido negativa. Mais uma vez, encontrou-se uma solução intermédia, que obrigava a EAC a gerir os fundos do RISP seguindo os procedimentos do COMESA. No entanto, segundo os relatórios de auditoria interna do COMESA, na prática a EAC aplica os seus próprios procedimentos, que ainda não foram validados pela Comissão.

Os diferentes projectos da Comissão em apoio à integração regional atingiram os seus objectivos?

50. O Tribunal examinou uma amostra de projectos regionais para avaliar em que medida os seus objectivos tinham sido atingidos, em termos de resultados obtidos ou susceptíveis de o ser. Relativamente aos projectos em curso, a avaliação teve em conta a fase em que se encontram e o ritmo de execução. A eficácia foi classificada como "satisfatória" quando os resultados foram obtidos ou são susceptíveis de o ser, "parcialmente satisfatória" quando os projectos enfrentaram alguns problemas e só obtiveram, ou são susceptíveis de obter, uma parte dos seus resultados e "insatisfatória" quando tiveram dificuldades significativas e apenas obtiveram, ou são susceptíveis de obter, um número limitado dos resultados programados. No anexo III figura a lista dos projectos e respectiva classificação.

A eficácia dos projectos é difícil de avaliar mas, na maioria dos casos, é limitada

51. Os objectivos e os resultados esperados dos projectos muitas vezes não estão formulados de forma clara nas convenções de financiamento e os indicadores correspondentes que permitem medir os progressos não estão bem definidos. Nesses casos, é difícil determinar com objectividade se os resultados esperados foram obtidos.

52. Além disso, em cinco projectos, já encerrados ou em curso durante um longo período de tempo, embora em geral tivessem sido efectuadas as actividades previstas e produzidas as realizações esperadas, o Tribunal não conseguiu avaliar os resultados devido à inexistência de relatórios adequados sobre os progressos e/ou dos relatórios exigidos de acompanhamento e de avaliação (ver caixa 4).

Caixa 4

Impossibilidade de avaliar a eficácia

Na África Oriental, o Programa de Integração Regional (fase II) pretendia reforçar a formulação de políticas de integração regional, aumentando a capacidade analítica e de informação do Secretariado do COMESA. O Tribunal constatou que o projecto não tinha elaborado, como exigido, os relatórios semestrais sobre os progressos realizados, tendo antes apenas informado sobre as actividades realizadas durante o ano anterior nos seus programas de trabalho anuais. Não existia um comité de acompanhamento do projecto para avaliar periodicamente os progressos realizados. À excepção de uma avaliação intercalar, não tinham decorrido quaisquer outras missões de acompanhamento externas, nem tinha sido realizada uma missão de avaliação independente no encerramento do projecto, embora estivesse prevista na convenção de financiamento. Os indicadores apresentados no quadro lógico do projecto foram considerados demasiado vagos para permitir uma avaliação fiável e pormenorizada da eficácia do projecto para cada um dos resultados esperados.

53. Em seis projectos, incluindo os principais projectos de integração regional nas duas regiões [24], o Tribunal avaliou a eficácia como "insatisfatória". Trata-se de todos os projectos do nono FED que se encontravam ainda em curso quando da auditoria. Tendo em conta o vasto âmbito e os objectivos ambiciosos destes projectos, a lentidão da sua execução e dos seus desembolsos, é pouco provável que a maioria destes projectos em curso consiga atingir os resultados esperados no período restante (ver caixa 5).

Caixa 5

Resultados insatisfatórios dos projectos

O Tribunal verificou que o projecto Apoio à Integração Regional na África Oriental, cuja finalização está planeada para meados de 2010, tinha até ao final de 2008 realizado apenas três dos sete objectivos intermédios propostos no acordo de contribuição. Em especial, a falta de resultados relevantes em matéria de adopção de políticas regionais pelas autoridades nacionais coloca em risco a eficácia global do projecto.

Na África Ocidental, o projecto relativo aos transportes (64 milhões de euros) visa melhorar os serviços de transportes regionais, em especial criando postos fronteiriços conjuntos ao longo dos principais corredores regionais. O projecto sofreu atrasos significativos durante a fase de arranque e, ao fim de três anos de execução, a principal realização foi a conclusão de um estudo pormenorizado sobre o funcionamento previsto destes postos fronteiriços. Para poder dar continuidade à concepção e, no final, chegar à construção dos postos fronteiriços, a Comissão teve de apresentar uma "derrogação" à chamada regra D+3, que prevê a assinatura dos contratos no prazo de três anos a contar da data de aprovação da autorização financeira do projecto. Mesmo tendo obtido uma prorrogação de dois anos, as duas organizações regionais CEDEAO e UEMOA continuam a enfrentar dificuldades para terminar os trabalhos de construção e definir disposições pormenorizadas e harmonizadas entre os países em causa para o funcionamento eficaz dos postos fronteiriços.

54. Os restantes sete projectos parecem ter obtido, ou ser susceptíveis de obter, uma parte dos resultados esperados, mas é necessário mais apoio aos projectos encerrados que, na maioria dos casos, é prestado ou está programado no âmbito dos vários projectos em curso (ver caixa 6).

55. As duas avaliações encomendadas pela Comissão concentraram-se mais na importância e coerência das suas estratégias regionais e na escolha de sectores prioritários do que no desempenho dos diferentes projectos. A avaliação regional relativa à África Ocidental concluiu que a maioria dos projectos regionais do nono FED era demasiado recente para permitir avaliar a sua eficácia. No entanto, tece observações sobre a falta de definição precisa dos resultados esperados e das referências de base, que dificulta a aferição do impacto dos projectos do FED.

Caixa 6

Resultados parcialmente satisfatórios dos projectos

Na África Ocidental, o projecto PARI (Programa de Apoio à Integração Regional da zona UEMOA) destinava-se a apoiar a UEMOA e os seus Estados-Membros na aprovação do quadro jurídico e administrativo, na definição de um mercado regional e na consolidação do quadro macroeconómico. Embora os objectivos deste projecto e os respectivos indicadores estivessem formulados em termos muito gerais, a avaliação final do projecto permitiu constatar melhorias no processo de integração regional. Mais especificamente, a legislação relativa à união aduaneira e à liberalização do comércio intracomunitário, elaborada pela UEMOA, era de boa qualidade e tinha sido transposta para os sistemas jurídicos dos vários Estados- -Membros. Contudo, a livre circulação de mercadorias, pessoas, serviços e capitais, assim como o direito de estabelecimento, estavam ainda longe de ser alcançados. De forma semelhante, o funcionamento do mecanismo multilateral de supervisão macroeconómica da UEMOA tinha melhorado, mas essa melhoria ainda não tinha permitido alcançar o principal objectivo, ou seja uma maior convergência das economias da zona UEMOA. Os mesmos domínios estão novamente a ser tratados no âmbito do projecto em curso Integração Económica e Comércio.

Conclusões e recomendações

O apoio do fed à integração económica regional na África Oriental e Ocidental tem sido, até ao momento, apenas parcialmente eficaz

56. O processo de integração regional está a progredir em ambas as regiões no que respeita à celebração de acordos sobre os objectivos e políticas regionais em matéria de comércio e transportes, como a criação de zonas de comércio livre, de uniões aduaneiras e de corredores regionais de transportes com regras harmonizadas e sem controlos indevidos. O FED tem prestado um apoio técnico e financeiro considerável a este processo. No entanto, a aplicação desses acordos pelas autoridades nacionais tem-se caracterizado por atrasos e a livre circulação das mercadorias, dos serviços, dos capitais e das pessoas ainda não é realidade em nenhuma das regiões.

57. O apoio concedido pelo FED à integração económica regional tem sido, até ao momento, apenas parcialmente eficaz devido a um conjunto de factores. Alguns deles estão fora do controlo directo da Comissão, embora esta os possa influenciar por intermédio do seu apoio e diálogo político. Em ambas as regiões existem diversas organizações regionais cujos membros e mandatos se sobrepõem. Além disso, apesar do apoio da Comissão à criação de capacidades, nenhuma das organizações regionais dispõe ainda de capacidade institucional, embora em graus diversos, em todos os aspectos do ciclo dos projectos, desde a programação e elaboração do projecto até à sua execução, elaboração de relatórios e gestão financeira. Por outro lado, os países membros nem sempre atribuem uma grande prioridade à integração regional enquanto objectivo político, dada a quantidade de outras necessidades prementes observadas ao nível nacional. Outros factores relacionados com a abordagem e gestão da Comissão prejudicam igualmente a eficácia do apoio do FED (ver pontos 58-60).

Recomendação 1

A Comissão deverá condicionar a manutenção do seu apoio no domínio da integração regional a um acordo preliminar sobre a forma de alcançar a convergência necessária entre as diversas organizações regionais presentes em cada região num prazo previamente estabelecido, bem como a uma maior apropriação, por parte das autoridades nacionais, do processo de integração regional.

A abordagem da comissão no domínio da integração regional é adequada mas não é dada a devida atenção à coerência e o nível de financiamento não tem em conta as capacidades de absorção

58. A abordagem da Comissão no domínio da integração regional na África Oriental e Ocidental é adequada às necessidades das regiões e dos países para alcançarem um maior crescimento económico como meio de combate à pobreza, objectivo comum a todas as intervenções e estratégias regionais e nacionais da Comissão. Porém, não é dada a devida atenção à coerência, na medida em que as estratégias e intervenções a estes dois níveis foram, em geral, concebidas e aplicadas independentemente umas das outras, sem se ter suficientemente em consideração a possibilidade de as tornar complementares, excepto, em certa medida, as referentes ao sector dos transportes. Além disso, a duplicação da dotação financeira concedida aos programas regionais no âmbito do décimo FED não tem em conta a reduzida capacidade de absorção das organizações regionais (ver pontos 19-31).

Recomendação 2

A Comissão deverá, a partir da revisão intercalar das estratégias do décimo FED a efectuar em 2010, reforçar a coerência entre as suas estratégias regionais e nacionais, incluindo a integração regional em todas as suas actividades de apoio ao nível nacional e procurando uma complementaridade mais sistemática entre as actividades de apoio desenvolvidas aos dois níveis.

Recomendação 3

No âmbito da revisão intercalar do décimo FED, a Comissão deverá examinar se a dotação financeira concedida aos programas regionais é demasiado elevada.

A Comissão não geriu adequadamente o seu apoio à integração regional

59. A gestão que a Comissão efectuou dos programas regionais caracterizou-se pela ausência de instrumentos específicos de gestão e de coordenação que permitissem realizar de forma adequada a preparação, execução, elaboração de relatórios e coordenação das actividades regionais: as funções e responsabilidades das diferentes delegações presentes numa região não estão claramente definidas e não foi criado qualquer mecanismo de coordenação entre essas delegações. A responsabilidade acrescida conferida às delegações que gerem actividades regionais e nacionais não foi acompanhada pelos devidos recursos humanos. Ao nível das organizações regionais, a coordenação é igualmente inadequada, carecendo estas de um sistema de acompanhamento que lhes permita verificar a progressão global do processo de integração regional nos diferentes países. Nos casos em que a capacidade institucional da organização responsável pela execução é reduzida, o recurso aos acordos de contribuição não melhorou a rapidez de execução dos projectos (ver pontos 33-49).

Recomendação 4

Relativamente à sua gestão dos programas regionais, a Comissão deverá:

- definir claramente as responsabilidades das diferentes delegações nas regiões em causa;

- criar um mecanismo de coordenação adequado entre as delegações de uma determinada região;

- rever os recursos afectados às delegações para a programação e execução dos seus programas regionais;

- recorrer a acordos de contribuição com organizações regionais apenas quando se verificar que a sua gestão financeira respeita as normas internacionais.

Recomendação 5

A Comissão deverá aumentar os seus esforços no sentido de auxiliar as organizações regionais a:

- melhorar a coordenação entre si e com os seus Estados-Membros;

- estabelecer sistemas de acompanhamento que apoiem a execução dos programas e forneçam informações exaustivas sobre a progressão global, bem como por país, do processo de integração regional.

Os diferentes projectos de apoio à integração regional terão provavelmente resultados insatisfatórios de uma maneira geral

60. Para o Tribunal, é difícil ou mesmo impossível, em determinados casos, avaliar a eficácia das diferentes intervenções, porque muitas vezes os seus objectivos não são bem definidos e não existem as informações necessárias devido a uma má qualidade e frequência da elaboração de relatórios, do acompanhamento e da avaliação dos projectos. Na sua maioria, os projectos recentes em curso têm um âmbito vasto e objectivos ambiciosos, mas até ao momento a sua execução tem sido lenta. De um modo geral, em relação aos 18 projectos regionais examinados, os resultados, ou resultados prováveis, são, no máximo, apenas parcialmente satisfatórios (ver pontos 51-54).

Recomendação 6

A Comissão deverá:

- formular objectivos dos projectos que sejam específicos, mensuráveis, realizáveis, relevantes e delimitados no tempo ("SMART");

- prestar mais atenção a que a elaboração de relatórios sobre os progressos dos projectos seja regular e de boa qualidade e que o acompanhamento e a avaliação dos resultados dos projectos sejam sistemáticos.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 19 de Novembro de 2009.

Pelo Tribunal de Contas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Acordo de Parceria ACP-CE, assinado em 23 de Junho de 2000 e revisto em 25 Junho de 2005 (em seguida designado por "Acordo de Cotonu"), parte 3, título I: Estratégias de desenvolvimento, artigo 19.o

[2] Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões: Integração regional para o desenvolvimento dos países ACP, COM(2008) 604 final/2 de 6 de Outubro de 2008. Ver igualmente o documento de trabalho da Comissão que acompanha a Comunicação sobre a Integração regional para o desenvolvimento dos países ACP, SEC(2008) 2539 de 1 de Outubro de 2008.

[3] Comunicação da Comissão: Apoio da Comunidade Europeia às iniciativas de integração económica regional nos países em desenvolvimento, COM(95) 219 de 16 de Junho de 1995.

[4] Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu: A política de desenvolvimento da Comunidade Europeia, COM(2000) 212 final de 26 de Abril de 2000.

[5] Declaração conjunta do Conselho e dos Representantes dos governos dos Estados-Membros reunidos no Conselho, do Parlamento Europeu e da Comissão: "O Consenso europeu sobre o desenvolvimento", 22 de Novembro de 2005.

[6] Os programas indicativos da Comissão subdividem as dotações totais em parcelas destinadas a dois ou três domínios de apoio principais, designados por "sectores prioritários". Nos dados apresentados, a parcela dos programas regionais afectada à integração económica regional foi calculada adicionando os montantes destinados aos sectores prioritários "integração regional e comércio" ou "integração económica regional" e "transportes e comunicações" ou "interconectividade dos transportes". Nos programas regionais do décimo FED, os "transportes" já não são apresentados como um sector prioritário distinto, sendo abrangidos pelo sector prioritário principal da "integração económica".

[1001] Integração económica regional.

[1002] A designação oficial da Comissão para esta região é "África Oriental e Austral e Oceano Índico". No presente relatório, será referida como "África Oriental".

[7] Acordo de Cotonu, Anexo IV "Processos de execução e de gestão", capítulo 2 "Programação e preparação (regional)".

[8] Até ao oitavo FED, esta região estava abrangida por dois programas indicativos, um para a África Oriental e Austral e outro para a região do oceano Índico, mas seguindo os princípios do Acordo de Cotonu, estes foram substituídos por uma única estratégia e um único programa indicativo para a região no seu conjunto.

[9] COMESA — Mercado Comum da África Oriental e Austral,EAC — Comunidade da África Oriental,IGAD — Autoridade Intergovernamental para o Desenvolvimento,COI — Comissão do Oceano Índico.

[10] A Tanzânia, por exemplo, participa no programa regional da África Oriental enquanto membro da EAC. No entanto, não faz parte do COMESA, mas sim da SADC.

[11] Os APE são os novos acordos comerciais entre (grupos de) países ACP e a UE que irão substituir o sistema de preferências comerciais não recíprocas acordado nas convenções de Lomé, antecessoras do Acordo de Cotonu.

[12] Na Comissão, estes documentos são designados por "Documento de Estratégia Regional" e "Programa Indicativo Regional".

[13] Na Comissão, estes documentos são designados por "Documento de Estratégia por País" e "Programa Indicativo Nacional".

[14] Na África Oriental realizaram-se visitas ao Quénia, Malavi, Ruanda, Tanzânia, Zâmbia, bem como às organizações regionais COMESA e EAC. Na África Ocidental realizaram--se visitas ao Burquina Faso, Gana, Nigéria e Senegal, bem como às organizações regionais CEDEAO e UEMOA. Na África Oriental duas outras organizações regionais (IGAD e COI) estão igualmente implicadas na cooperação regional, mas o seu papel na integração económica é menos importante, não tendo sido visitadas no âmbito da auditoria.

[15] Foram financiados doze projectos pelo nono FED e seis pelo oitavo FED; ainda não estavam em execução projectos financiados pelo décimo FED no momento da auditoria.

[16] Évaluation de la stratégie régionale de la CE en Afrique de l’Ouest, Rapport final de synthèse (Avaliação da estratégia regional da CE na África Ocidental, Relatório final de síntese), Maio de 2008; Evaluation of the Commission’s support to the region of Eastern and Southern Africa and the Indian Ocean, Final Report (Avaliação do apoio da Comissão à região da África Oriental e Austral e do Oceano Índico, Relatório final), Dezembro de 2008 e Relatório de Auditoria do Serviço de Auditoria Interna, Julho de 2008 (documento interno da Comissão).

[17] "Parceria estratégica África-UE: Estratégia Conjunta África-UE", adoptada na Cimeira UE-África, Lisboa, Dezembro de 2007.

[18] Trata-se do Programa de Apoio à Integração Regional (RISP) associado ao Mecanismo de Apoio à Integração Regional (RISM) na África Oriental e do projecto Apoio à Integração Regional na África Ocidental associado ao projecto Integração Económica e Comércio.

[19] Os nomes completos das organizações regionais são indicados no Glossário, apresentado depois do Índice, e na nota 14.

[20] Por exemplo, o apoio orçamental pode implicar um volume de trabalho para as delegações diferente do apoio aos projectos, mas a percentagem de apoio orçamental pode variar consoante os países; ou, além das dotações normais do FED, as delegações das regiões em causa podem ser igualmente responsáveis por vários projectos financiados através de rubricas orçamentais horizontais do orçamento geral.

[21] O projecto regional de apoio ao programa de formação da ASECNA constitui uma excepção, pois a responsabilidade é repartida pelas delegações do Senegal e do Níger.

[22] Excluindo pagamentos no âmbito de mecanismos de compensação financeira por perda de receitas públicas devido à redução dos direitos aduaneiros.

[23] Regulamento Financeiro de 27 de Março de 2003, aplicável ao 9.o FED, artigo 16.o (JO L 83 de 1.4.2003, p. 1); Regulamento (CE) n.o 215/2008 do Conselho, de 18 de Fevereiro de 2008, relativo ao Regulamento Financeiro aplicável ao 10.o Fundo Europeu de Desenvolvimento, artigo 29.o (JO L 78 de 19.3.2008, p. 1).

[24] Na África Oriental:

- Programa de Apoio à Integração Regional (RISP);

- Mecanismo de Apoio à Integração Regional (RISM).Na África Ocidental:

- Integração Económica e Comércio;

- Apoio à Integração Regional na África Ocidental.

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ANEXO I

GRÁFICO DOS ACORDOS DE INTEGRAÇÃO ECONÓMICA REGIONAL NA ÁFRICA ORIENTAL E AUSTRAL

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COMESA: Mercado Comum da África Oriental e Austral

EAC: Comunidade da África Oriental

IGAD: Autoridade Intergovernamental para o Desenvolvimento

COI: Comissão do Oceano Índico

SACU: União Aduaneira da África Austral

SADC: Comunidade de Desenvolvimento da África Austral

Fonte: Região da África Oriental e Austral e do Oceano Índico — Comunidade Europeia: Documento de Estratégia Regional e Programa Indicativo Regional para o período 2002-2007, Anexo 6.

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ANEXO II

PRINCIPAIS ORGANIZAÇÕES REGIONAIS DA ÁFRICA ORIENTAL E OCIDENTAL

Pincipais organizações regionais | Tipo de comunidade económica | Domínios de integração e cooperação | Data de entrada em vigor | Estados-Membros | Objectivo especificado |

Mercado Comum da África Oriental e Austral (COMESA) | Zona de comércio livre | Mercadorias, serviços, investimentos, migração | 8 de Dezembro de 1994 | Burundi, Comores, República Democrática do Congo, Jibuti, Egipto, Eritreia, Etiópia, Quénia, Madagáscar, Malavi, Maurícia, Ruanda, Seicheles, Sudão, Suazilândia, Uganda, Zâmbia, Zimbabué | Mercado comum |

Comunidade da África Oriental (EAC) | União aduaneira | Mercadorias, serviços, investimentos, migração | 7 de Julho de 2000 | Quénia, Tanzânia, Uganda, Ruanda, Burundi | União económica plena |

Autoridade Intergovernamental para o Desenvolvimento (IGAD) | Zona de comércio livre | Mercadorias, serviços, investimentos, migração | 25 de Novembro de 1996 | Jibuti, Eritreia, Etiópia, Quénia, Somália, Sudão, Uganda | União económica plena |

Comissão do Oceano Índico (COI) | | Cooperação diplomática, económica e comercial, Recursos naturais, protecção do ambiente | 1984 | Comores, Madagáscar, Maurícia, Reunião (França), Seicheles | Ver COMESA |

Comunidade Económica dos Estados da África Ocidental (CEDEAO) | Zona de comércio livre | Mercadorias, serviços, investimentos, migração | 24 de Julho de 1993 | Benim, Burquina Faso, Cabo Verde, Costa do Marfim, Gâmbia, Gana, Guiné, Guiné- -Bissau, Libéria, Mali, Níger, Nigéria, Senegal, Serra Leoa, Togo | União económica plena |

União Económica e Monetária Oeste Africana (UEMOA) | União aduaneira | Harmonização do direito comercial, Convergência da política macroeconómica | 10 de Janeiro de 1994 | Benim, Burquina Faso, Costa do Marfim, Guiné-Bissau, Mali, Níger, Senegal, Togo | União económica plena |

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ANEXO III

LISTA DOS PROJECTOS EXAMINADOS

Referência | Designação do projecto | Montante [1] | Classificação |

ÁFRICA ORIENTAL |

9 ACP RSA 03 | Support to Secretariat of IRCC (Apoio ao secretariado do CCIR) | 9,7 | Parcialmente satisfatório |

9 ACP RSA 08 | Trade Negotiations Facility (Dispositivo relativo às negociações comerciais) | 2,0 | Impossível avaliar |

9 ACP RSA 16 | Regional Information and Communication Technologies Support Programme (Programa regional de apoio às tecnologias da informação e da comunicação) | 21,0 | Parcialmente satisfatório |

9 ACP RSA 19 | Regional Integration Support Programme (Programa de apoio à integração regional) | 33,5 | Insatisfatório |

9 ACP RSA 25/26 | Regional Integration Support Mechanism (Mecanismo de apoio à integração regional) | 78,0 | Insatisfatório |

8 ACP ROR 01 | Regional Harmonisation of Customs and Trade Statistics Systems (Harmonização regional dos sistemas estatísticos aduaneiros e comerciais) | 13,6 | Parcialmente satisfatório |

8 ACP ROR 02 | Regional Integration Programme Phase II (Programa de integração regional fase II) | 9,5 | Impossível avaliar |

| TOTAL ÁFRICA ORIENTAL | 167,2 | |

ÁFRICA OCIDENTAL |

9 ACP ROC 16 | Economic Integration and Trade (Integração económica e comércio) | 76,4 | Insatisfatório |

9 ACP ROC 15 | Support for Regional Integration in West Africa (Apoio à integração regional na África Ocidental) | 28,6 | Insatisfatório |

9 ACP ROC 14 | Facilitation des Transports (Viabilização dos transportes) | 63,8 | Insatisfatório |

9 ACP ROC 10 | RIP Monitoring Mechanism (Mecanismo de acompanhamento do PIR) | 6,0 | Insatisfatório |

9 ACP ROC 09 | Appui à l'intégration régionale et aux négociations de l'Accord de Partenariat Économique entre la CE et la région de l'Afrique de l'Ouest (Apoio à integração regional e às negociações do Acordo de Parceria Económica entre a CE e a região da África Ocidental) | 7,0 | Impossível avaliar |

9 ACP ROC 08 | Appui technique à la CEDEAO pour la facilitation des transports en Afrique de l'Ouest (Apoio técnico à CEDEAO para a viabilização dos transportes na África Ocidental) | 2,0 | Parcialmente satisfatório |

9 ACP ROC 01 | Appui au programme de formation de l'ASECNA (Apoio ao programa de formação da ASECNA) | 14,2 | Impossível avaliar |

8 ACP ROC 44 | ECOWAS Statistical Development Programme (Programa de desenvolvimento estatístico da CEDEAO) | 2,0 | Parcialmente satisfatório |

8 ACP ROC 33 | ECOWAS Capacity Building Programme for Regional Integration (Programa de reforço das capacidades para a integração regional da CEDEAO) | 1,9 | Impossível avaliar |

8 ACP ROC 31 | PARI II — Secteur privé (PARI II — Sector privado) | 15,0 | Parcialmente satisfatório |

8 ACP ROC 21 | PARI II (PARI II) | 65,0 | Parcialmente satisfatório |

| TOTAL ÁFRICA OCIDENTAL | 281,9 | |

TOTAL GERAL | | 449,1 | |

[1] Convenção de financiamento/acordo de contribuição + adendas (em milhões de euros).

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