PT Jornal Oficial da União Europeia C 133/62

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao Fundo de Auxílio Europeu às Pessoas mais Carenciadas

[COM(2012) 617 final – 2012/295 (COD)]

2013/C 133/12

Relator: Krzysztof BALON

Em 19 e 22 de novembro de 2012, o Parlamento Europeu e o Conselho, respetivamente, decidiram, nos termos do artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao Fundo de Auxílio Europeu às Pessoas Mais Carenciadas

COM(2012) 617 final – 2012/295 (COD).

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania, que emitiu parecer em 25 de janeiro de 2013.

Na 487.a reunião plenária de 13 e 14 de fevereiro de 2013 (sessão de 14 de fevereiro), o Comité Económico e Social Europeu adotou, por 182 votos a favor, 7 votos contra e 12 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1 O CESE apoia os princípios subjacentes à proposta de regulamento, mas afirma, simultaneamente, que os recursos financeiros previstos para o Fundo de Auxílio Europeu às Pessoas Mais Carenciadas não são suficientes para alcançar os seus objetivos.

1.2 Face ao risco de pobreza ou de exclusão social de 24,2 % da população da União Europeia e do previsível crescimento desta taxa, o CESE apela para que o novo fundo seja dotado de um orçamento à altura das suas necessidades. Esse orçamento deve ser adaptado ao objetivo da Estratégia Europa 2020 de reduzir, até 2020, em pelo menos 20 milhões o número de pessoas em risco de pobreza e exclusão social ou que vivem nestas condições. O montante do orçamento não deve, de modo algum, afastar-se do montante das dotações atribuídas aos atuais programas de assistência material.

1.3 O CESE receia que o cofinanciamento pelos Estados-Membros possa causar dificuldades na execução das operações financiadas pelo novo fundo. Por esta razão, é favorável a um financiamento a 100 % pelo orçamento da União Europeia, à semelhança do que aconteceu com os programas de assistência material executados nos últimos anos.

1.4 O CESE apoia os processos simplificados e a redução dos encargos administrativos para os Estados-Membros, e sobretudo para as organizações parceiras, previstos na proposta de regulamento. Neste contexto, alerta, contudo, contra a possibilidade de os Estados-Membros utilizarem os procedimentos complexos do Fundo Social Europeu.

1.5 O CESE acolhe favoravelmente as disposições que visam assegurar às organizações parceiras liquidez suficiente para garantir a correta execução das operações e o facto de o fundo providenciar recursos para as despesas administrativas, de transporte e de armazenamento, bem como para o reforço de capacidades de organizações parceiras.

1.6 O CESE apoia a criação a nível da União Europeia de uma plataforma de intercâmbio de experiências e boas práticas. Defende, igualmente, que se associem as organizações da sociedade civil ao processo de acompanhamento e avaliação dos programas operacionais do novo fundo ao nível dos Estados-Membros.

1.7 Do mesmo modo, tendo em conta as diferentes realidades nos Estados-Membros, o CESE insta com os governos nacionais para que definam, em conjunto com as organizações da sociedade civil, a posição e o papel do novo fundo, de modo que se torne num instrumento que complete eficazmente as outras ações levadas a cabo no âmbito das estratégias e dos planos nacionais de combate à pobreza e à exclusão social, incluindo as ações apoiadas pelo Fundo Social Europeu.

1.8 O CESE salienta que a política social da UE e dos Estados-Membros se baseia no modelo social europeu, nas normas sociais e na Estratégia Europa 2020. São estes princípios que subjazem aos objetivos de prestações sociais juridicamente garantidas, do respeito da repartição de competências na UE, da integração social e da solidariedade no interior dos Estados-Membros e da UE. Importa preservar a fiabilidade das estruturas do Estado-Providência e sobretudo a acessibilidade dos serviços sociais, a fim de evitar situações de emergência. Todos os tipos de ajuda devem combater o enraizamento da pobreza e a estigmatização das pessoas afetadas.

1.9 Além disso, tendo em conta a diversidade de políticas nacionais de combate à pobreza e à exclusão social nos Estados-Membros da União e atendendo ao facto de que o orçamento do fundo fica muito aquém das necessidades, o CESE apela à introdução de um sistema de utilização facultativa do fundo por cada Estado-Membro. Isto não deve, contudo, levar a uma redução das dotações disponíveis ao abrigo do Fundo Social Europeu para os Estados-Membros que não utilizarem o fundo.

2. Contexto

2.1 O presente parecer do CESE examina o novo programa de apoio às pessoas mais carenciadas na União Europeia, a saber, o Fundo de Auxílio Europeu às Pessoas Mais Carenciadas, introduzido para substituir o regime de distribuição de géneros alimentícios às pessoas mais necessitadas (PEAD) e o programa de ajuda alimentar para 2012-2013 que o substituiu.

2.2 O regime de distribuição de géneros alimentícios às pessoas mais necessitadas da União (PEAD) existe desde 1987, ano em que foram estabelecidas as regras gerais de fornecimento de alimentos provenientes de stocks de intervenção a organizações acreditadas para redistribuição junto das pessoas mais carenciadas da Comunidade. Este programa ajuda a promover a coesão social da União ao reduzir as desigualdades económicas e sociais.

2.3 No âmbito do PEAD, as organizações da sociedade civil (organizações caritativas acreditadas) distribuíram ajuda alimentar às pessoas mais carenciadas na maioria dos Estados-Membros da União Europeia. Em muitos casos, esta ajuda assumiu uma importância fundamental para outras ações com vista à inserção social dos grupos mais desfavorecidos, constituindo, ao mesmo tempo, um sinal claro da solidariedade europeia.

2.4 O orçamento deste programa cresceu, ao longo dos anos, de 97 milhões de euros em 1988 para 500 milhões de euros em 2009 (principalmente devido aos sucessivos alargamentos da União Europeia). Cerca de 19 milhões de europeus mais carenciados beneficiaram até à data (2011) do PEAD (1).

2.5 No entanto, alguns Estados-Membros não participaram no programa PEAD, argumentando que o programa era desnecessário ou incompatível com as políticas nacionais de combate à pobreza e à exclusão social. Algumas organizações da sociedade civil destes países apontaram o estigma associado à assistência material direta e privilegiam uma ajuda financeira concedida pelo Estado que seja suficiente para colmatar todas as necessidades fundamentais. Todavia, nestes países também há pessoas e grupos de pessoas a quem, por diferentes razões, a ajuda financeira concedida no âmbito dos sistemas públicos de assistência não chega.

2.6 Independentemente da sua dimensão social, o PEAD tornou-se num instrumento da política agrícola da União, contribuindo para estabilizar os mercados agrícolas através da utilização dos stocks de intervenção. As sucessivas reformas da política agrícola comum levaram a uma diminuição considerável dos stocks de intervenção, cujo nível, nos últimos anos, já não permitiu satisfazer as necessidades de ajuda alimentar. Por esta razão, foi elaborada uma proposta de regulamento, em consulta nomeadamente com representantes da sociedade civil organizada, com vista a perenizar o sistema de ajuda aos mais necessitados. A maioria das alterações daí resultantes, como por exemplo a introdução gradual do cofinanciamento, planos de distribuição por três anos, o estabelecimento de ações prioritárias a executar pelos Estados-Membros e o aumento do orçamento disponível, não obtiveram a maioria necessária no Conselho.

2.7 Em 13 de abril de 2011, o Tribunal de Justiça da União Europeia proferiu acórdão à luz do qual as aquisições de alimentos no mercado da União não podem substituir com regularidade as existências de intervenção reduzidas. O Parlamento Europeu instou, em seguida, a Comissão e o Conselho (resolução de 7 de julho de 2011) a desenvolver uma solução de transição para os anos remanescentes do quadro financeiro plurianual em vigor, de modo a evitar um corte drástico na ajuda alimentar. Em 15 de fevereiro de 2012, foi adotado o regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabeleceu o regime temporário de distribuição de géneros alimentícios em 2012-2013. Este programa expira quando findar o programa anual de 2013 (2).

2.8 Em 2011, 24,2 % da população da União Europeia, aproximadamente 120 milhões de pessoas, corria risco de pobreza ou de exclusão social (contra 23,4 % em 2010 e 23,5 % em 2008) (3). Dada a atual crise económica e financeira, é previsível que este número continue a aumentar em praticamente todos os Estados-Membros. Acresce que a pobreza e a exclusão social são fenómenos muito complexos, que não afetam apenas os desempregados, mas também os trabalhadores cujo salário não chega para fazer face às suas necessidades vitais fundamentais.

2.9 No âmbito da Estratégia Europa 2020, a União Europeia fixou o objetivo de, até 2020, reduzir em pelo menos 20 milhões o número de pessoas em risco de pobreza e exclusão social ou que vivem nestas condições. 2010 foi designado o Ano Europeu do Combate à Pobreza e à Exclusão Social. O CESE recorda igualmente, neste contexto, que a crise económica veio exacerbar a pobreza e a exclusão social, suscitando preocupações quanto à possibilidade de alguns Estados-Membros alcançarem este objetivo da Estratégia Europa 2020, sobretudo se não houver um apoio financeiro adequado da parte da União Europeia.

2.10 A questão da ajuda aos mais carenciados tem sido, por diversas vezes, objeto de interesse ativo e de debate no Comité Económico e Social Europeu. Só em 2011, o CESE adotou dois pareceres apontando a necessidade de continuar e aprofundar o desenvolvimento desta ajuda (4). Se considerarmos os objetivos de inserção social como um todo no âmbito da Estratégia Europa 2020, apenas no ano de 2012, o CESE adotou pareceres que focavam vários aspetos relacionados com o combate à pobreza e à exclusão social, incluindo a situação dos idosos, das pessoas com deficiência, os riscos para a saúde mental, bem como o desenvolvimento de uma agricultura social e a habitação social (5).

2.11 A Declaração Universal dos Direitos do Homem das Nações Unidas dispõe que «toda a pessoa tem direito a um nível de vida suficiente para lhe assegurar e à sua família a saúde e o bem-estar, principalmente quanto à alimentação, ao vestuário, ao alojamento, à assistência médica e ainda quanto aos serviços sociais necessários (…)» (6). Estas disposições estão refletidas nas disposições do Tratado da União Europeia referentes ao respeito pela dignidade humana, incluindo o disposto na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia relativo a assegurar uma existência condigna a todos aqueles que não disponham de recursos suficientes (7). Um dos princípios fundamentais da sociedade europeia, resultante da vivência história do nosso continente, é o princípio da solidariedade (8), que se deve aplicar igualmente – e acima de tudo – aos cidadãos da União Europeia que vivem situações de pobreza absoluta e de exclusão social.

3. Aspetos principais do projeto de regulamento (proposta da Comissão)

3.1 Assente no artigo 175.o, terceiro parágrafo, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) e remetendo para o artigo 174.o do TFUE, a proposta de regulamento – ao contrário do que acontece com os atuais programas de ajuda alimentar – insere o novo Fundo de Auxílio Europeu às Pessoas Mais Carenciadas no âmbito da política de coesão. A proposta afirma, igualmente, que o objetivo do regulamento, isto é, reforçar a coesão social na União e contribuir para o combate à pobreza e à exclusão social, não pode ser suficientemente realizado pelos Estados-Membros e pode ser mais bem alcançado ao nível da União. Por esta razão, nos termos do princípio da proporcionalidade consagrado no artigo 5.o do Tratado da União Europeia, a União pode tomar medidas em conformidade com o princípio da subsidiariedade disposto nesse mesmo artigo (9).

3.2 O objetivo do novo Fundo de Auxílio Europeu às Pessoas Mais Carenciadas (a seguir designado «o fundo») é promover a coesão social na União, contribuindo para alcançar as metas de redução da pobreza fixadas na Estratégia Europa 2020. Ao colmatar as necessidades fundamentais, o instrumento proposto pode ajudar a reduzir o nível de pobreza e exclusão social na União. O novo fundo assenta em parte na experiência com o PEAD e afeta, simultaneamente, uma parte dos recursos à assistência material, sob a forma de bens de consumo não alimentícios, aos sem-abrigo e/ou crianças, e outra parte a medidas de acompanhamento que contribuam para a inclusão social.

3.3 O apoio do fundo destina-se a pessoas que sofrem de privação alimentar, aos sem-abrigo e às crianças afetadas pela privação material. As disposições específicas relativas aos grupos-alvo e as formas de apoio continuam a ser da responsabilidade dos Estados-Membros.

3.4 As organizações que, no âmbito das operações apoiadas pelo fundo, distribuem diretamente os alimentos e bens estão obrigadas a empreender atividades de complemento da prestação de assistência material, visando a inserção social das pessoas mais carenciadas. A possibilidade de utilizar o apoio do fundo para este tipo de medidas de acompanhamento fica nas mãos dos Estados-Membros.

3.5 A taxa de cofinanciamento dos programas operacionais dos Estados-Membros pelo fundo foi fixada num nível máximo de 85 % da despesa total elegível, com exceções para os Estados-Membros com dificuldades orçamentais temporárias.

4. Observações sobre a proposta da Comissão

4.1 Orçamento do fundo e âmbito de intervenção

4.1.1 O CESE lamenta constatar que os recursos financeiros previstos para o fundo estão longe de ser suficientes para alcançar os seus objetivos.

4.1.2 Importa assegurar, na aquisição de produtos alimentares, que as regras de concorrência não são infringidas e que tanto as PME como os fornecedores regionais, ambientalmente sensíveis e socialmente inclusivos são suficientemente tidos em conta. As organizações que distribuem alimentos não podem reger-se por interesses privados de obtenção de lucros.

4.1.3 Com se sabe, no âmbito do quadro financeiro para o período de 2014-2020, a Comissão Europeia previu a afetação de um montante de 2 500 milhões de euros para as ações ao abrigo do novo Fundo de Auxílio Europeu às Pessoas Mais Carenciadas, ou seja cerca de 360 milhões de euros por ano. Os debates quanto à forma final do orçamento da União Europeia fizeram, no entanto, crescer o receio de que este montante seja ainda reduzido. Entretanto, já se sabe que o montante anual de 500 milhões de euros previsto no âmbito do programa para o período de 2012-2013 atualmente em vigor é insuficiente para responder a todas as necessidades dos Estados-Membros, que se estimam em cerca de 680 milhões de euros por ano (10). Um eventual aumento do número de países beneficiários do novo fundo (atualmente 20) (11) e a flexibilidade do apoio proposto, ou seja a possibilidade de distribuição, para além de alimentos, de bens essenciais para uso pessoal dos sem-abrigo ou de crianças, bem como as medidas previstas de inserção social fazem crer que as necessidades irão ultrapassar significativamente o atual orçamento. Assim, é óbvio que o orçamento proposto para o fundo não dará resposta às necessidades que está previsto satisfazer. Além disso, se considerarmos que o orçamento da União Europeia para o período de 2014-2020 se mantém ao atual nível ou diminui apenas ligeiramente, será difícil aceitar uma redução dos recursos afetados à assistência material de, pelo menos, 28 % (em comparação com o programa para o período de 2012-2013).

4.1.4 A Comissão calcula que «ao todo, o número de pessoas que vão beneficiar da ajuda direta do fundo, do cofinanciamento dos Estados-Membros e das contribuições em espécie das organizações parceiras será de cerca de 4 milhões (12)». Mesmo partindo do princípio de que este objetivo será plenamente realizado, subsiste a questão da eficácia do fundo na consecução dos objetivos da Estratégia Europa 2020 (redução em pelo menos 20 milhões do número de pessoas pobres ou em risco de pobreza na União Europeia). Neste contexto, o CESE apela para que se dê ao nível europeu uma prioridade elevada e adequada a este novo fundo e que este seja dotado de um orçamento adequado às suas necessidades.

4.1.5 O CESE remete, neste contexto, para o parecer do Comité das Regiões sobre o programa de ajuda para o período de 2012-2013 que «exorta a Comissão a avaliar continuamente se o limite financeiro anual de 500 milhões de euros definido para o período de programação é suficiente, visto que a crise económica pode aumentar a pressão para reduzir a despesa pública e que a insegurança económica provoca o aumento do desemprego em vários países» (13);

4.1.6 Ademais, o CESE é favorável a um financiamento do fundo a 100 % pelo orçamento da União Europeia, à semelhança do que aconteceu com os programas de ajuda alimentar nos últimos anos. Na sua opinião, o cofinanciamento através de recursos dos Estados-Membros pode causar dificuldades financeiras na aplicação dos programas, mas não apenas para os Estados-Membros com dificuldades orçamentais temporárias (para os quais está prevista a possibilidade de aumentar os pagamentos) (14).

4.1.7 O CESE apoia a disposição da proposta que permite utilizar os stocks de intervenção para fornecer ajuda alimentar, ainda que nos próximos tempos não seja previsível que estes se acumulem em grandes quantidades (15). No entanto, tendo em conta que o orçamento do fundo é claramente insuficiente, o Comité pronuncia-se contra a inclusão dos stocks de intervenção utilizados no orçamento.

4.1.8 Por último, tendo em conta o orçamento extremamente diminuto do fundo e à luz da posição de alguns Estados-Membros que indicam não necessitar do fundo ou que este é incompatível com as suas políticas nacionais de combate à pobreza e à exclusão social, o CESE apela à introdução de um sistema de utilização facultativa (voluntária) do fundo por cada Estado-Membro, o que pode igualmente contribuir para um aumento das dotações disponíveis ao abrigo do fundo para os Estados-Membros que dele desejam beneficiar.

4.2 Grupos-alvo do fundo e tipos de ajuda

4.2.1 O CESE observa que, ao conceder a ajuda, há que ter em conta qualquer uma das três situações referidas na proposta, a saber, a privação alimentar, a falta de habitação e a privação material das crianças, bem como os grupos e os indivíduos socialmente excluídos, incluindo em particular por razões históricas. O ponto de partida da ajuda tem de ser a distribuição alimentar, pois, o acesso à alimentação é o primeiro passo com vista à (re)inserção social das pessoas excluídas. No entanto, tendo em conta as diferentes realidades nos Estados-Membros, o CESE defende que seja da inteira responsabilidade dos Estados-Membros a definição dos tipos de ajuda prestados aos diferentes grupos-alvo.

4.2.2 O CESE pronuncia-se, igualmente, contra o requisito imposto às organizações que distribuem diretamente os alimentos e bens de empreenderem atividades que complementem a assistência material dispensada, quando essas atividades não sejam apoiadas pelo programa operacional do respetivo Estado-Membro ao abrigo do fundo (16).

4.3 Gestão do fundo

4.3.1 O CESE apoia a posição da Comissão relativa à simplificação dos processos e à redução dos encargos administrativos para os Estados-Membros e, sobretudo, para as organizações parceiras (17). Os processos racionalizados e simplificados para execução das operações devem ser conformes aos objetivos específicos e aos grupos-alvo do fundo. Neste contexto, o CESE gostaria de alertar contra a utilização dos procedimentos do Fundo Social Europeu (18). Em alguns Estados-Membros, estes procedimentos são complexos e podem revelar-se desfavoráveis às organizações parceiras.

4.3.2 O CESE acolhe favoravelmente a proposta da Comissão relativa à criação a nível da UE de uma plataforma, cujas atividades seriam financiadas no âmbito da assistência técnica. O intercâmbio de experiências e boas práticas entre as instituições europeias, os Estados-Membros, as organizações parceiras e outras organizações da sociedade civil contribuirá para o valor acrescentado do fundo (19).

4.3.3 O CESE acolhe favoravelmente a obrigação de os Estados-Membros elaborarem os programas operacionais em cooperação com entidades representantes da sociedade civil (20). Defende, igualmente, a obrigatoriedade de os Estados-Membros criarem comités de acompanhamento ou outros órgãos para acompanhar e avaliar os programas operacionais, associando as organizações da sociedade civil, as pessoas que sentem em primeira mão os efeitos da pobreza ou os seus representantes.

4.3.4 O CESE congratula-se com o facto de o fundo providenciar recursos para as despesas administrativas, de transporte e de armazenamento de alimentos e bens de consumo, bem como com a possibilidade de o fundo financiar o reforço de capacidades de organizações parceiras (21), o que permitirá envolver de forma eficiente as organizações parceiras numa correta execução das operações no âmbito do fundo.

4.3.5 O CESE acolhe favoravelmente as disposições que visam assegurar às organizações parceiras liquidez suficiente para garantir a correta execução das operações (22).

Bruxelas, 14 de fevereiro de 2013 O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Staffan NILSSON

(1) Main results of the distribution plan in the last years [Principais resultados do plano de distribuição nos últimos anos] – AGRI C5, reunião das partes interessadas – 5 de julho de 2012, Bruxelas, http://ec.europa.eu/agriculture/most-deprived-persons/meetings/05-07-2012/dg-agri-1_en.pdf, pp. 9–10.

(2) Regulamento (UE) n.o 121/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de fevereiro de 2012.

(3) Comunicado de imprensa do Eurostat 171/2012 de 3 de dezembro de 2012.

(4) JO C 84 de 17.3.2011, p. 49-52, e JO C 43 de 15.2.2012, p. 94–97.

(5) JO C 11 de 15.1.2013, p. 16–20/JO C 44 de 15.2.2013, p. 28–35/JO C 44 de 15.2.2013, p. 36–43/JO C 44 de 15.2.2013, p. 44–48 e JO C 44 de 15.2.2013, p. 53–58.

(6) Artigo 25.o, n.o 1, da Declaração Universal dos Direitos do Homem das Nações Unidas.

(7) Ver, nomeadamente, o artigo 2.o do Tratado da União Europeia e o artigo 34.o, n.o 3, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

(8) Ver artigo 2.o do Tratado da União Europeia.

(9) Ver considerandos 3 e 42 da proposta da Comissão.

(10) European food aid programme for the most deprived persons in the EU [Programa de ajuda alimentar para as pessoas mais carenciadas na UE], AGRI C.5, reunião das partes interessadas – 5 de julho de 2012, Bruxelas, http://ec.europa.eu/agriculture/most-deprived-persons/meetings/05-07-2012/dg-agri-2_en.pdf, p. 12.

(11) Bélgica, Bulgária, Eslovénia, Eslováquia, Espanha, Estónia, Finlândia, França, Grécia, Hungria, Irlanda, Itália, Letónia, Lituânia, Luxemburgo, Malta, Polónia, Portugal, República Checa, Roménia.

(12) MEMO/12/800 de 24 de outubro de 2012 intitulado «Pobreza: Comissão propõe novo Fundo de Auxílio Europeu às Pessoas Mais Carenciadas – Perguntas mais frequentes», http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-12-800_pt.htm

(13) JO C 104 de 2.4.2011, pp. 44-46, ponto 22 do parecer.

(14) Ver artigo 18.o e artigo 19.o da proposta da Comissão.

(15) Ver artigo 21.o, n.o 3, da proposta da Comissão.

(16) Ver artigo 4.o, n.o 2, e artigo 7.o, n.o 1, da proposta da Comissão.

(17) Ver, por exemplo, artigo 23.o da proposta da Comissão.

(18) Ver artigo 32.o, n.o 4, da proposta da Comissão.

(19) Ver artigo 10.o da proposta da Comissão.

(20) Ver artigo 7.o, n.o 2, da proposta da Comissão.

(21) Ver artigo 24.o, n.o 1, alínea c), e artigo 25.o, n.o 2, da proposta da Comissão.

(22) Ver artigo 39.o e artigo 41.o da proposta da Comissão.