Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre o tema "Governação Económica na UE"

(2003/C 85/16)

O Comité Económico e Social Europeu, em 18 de Julho 2002, decidiu, em conformidade com o disposto do n.o 3 do artigo 23.o, do Regimento, elaborar um parecer sobre: "Governação Económica na UE".

A Secção Especializada da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 26 de Novembro de 2002, sendo relatoras, inicialmente, U. Konitzer e, posteriormente, S. Florio.

Na 395.a reunião plenária de 11 e 12 de Dezembro de 2002 (sessão de 12 de Dezembro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou por 69 votos a favor, 13 votos contra e 16 abstenções, o seguinte parecer.

1. Observações preliminares

1.1. O Acto Único (1986) e os Tratados de Maastricht (1992) e de Amesterdão (1997) tiveram por consequência uma intensificação considerável das actividades da Comunidade e da União Europeia. No entanto, a União Europeia continua a ser uma construção sui generis, sem um governo que assuma a forma clássica de actuação dos Estados. Com base nos Tratados e alicerçando-se numa série de acordos entre os órgãos da Comunidade e os Estados-Membros, e com a colaboração de diversas instituições, organizações e empresas, foi tomando forma a pouco e pouco uma forma de governação específica da Comunidade.

1.2. "O CESE é, ao nível europeu, o fórum institucional de consulta, de representação, informação e expressão da sociedade civil organizada, que permite aos representantes das organizações económicas, sociais e cívicas dos Estados-Membros ser parte integrante do processo de formação das políticas e das decisões, ao nível comunitário"(1). O Comité participa, por conseguinte, e muito logicamente, no debate sobre a forma de, no âmbito da Convenção da Comunidade e na perspectiva da próxima Conferência Intergovernamental e do alargamento da Comunidade, de melhorar a "governação" na União Europeia (vide Resolução do CESE destinada à Convenção Europeia - CES 1003/2002).

1.3. O CESE considera igualmente necessário emitir parecer sobre a "governação económica" na Comunidade - que não deve ser, aliás, confundida com "governo económico". O êxito da "governação económica" na comunidade é decisivo para a consecução dos objectivos da União. Na sua qualidade de instituição comunitária com um conhecimento muito especializado sobre questões económicas e sociais e que, face à sua composição, pode desempenhar um papel de intermediário entre os vários grupos de interesses, o CESE vê como seu dever emitir este parecer como a sua contribuição para uma questão tão complexa que é procurar melhorar a "governação económica" na Comunidade.

1.4. O CESE concretiza com este parecer - conforme se tinha proposto já na sua resolução de 19 de Setembro de 2002 - a ideia fundamental universal no âmbito da política económica formulada neste resolução. Trata-se, no essencial, dos pontos seguintes:

1.4.1. A coordenação das políticas económicas deve permitir optimizar o potencial de crescimento e de emprego que a União encerra.

1.4.2. Deve ser restabelecido o direito de proposta da Comissão e da consulta obrigatória do Comité na elaboração das orientações de política económica.

1.4.3. O pleno emprego deve ser mencionado explicitamente no tratado constitucional como um dos objectivos da União. Por outro lado, será necessário indicar mais claramente no Tratado que a política económica e monetária contribuirão para realizar o objectivo de crescimento e de pleno emprego.

1.4.4. A União deve dotar-se dos instrumentos necessários para levar a bom porto a estratégia de Lisboa. Um dos elementos fundamentais deste processo é a aplicação coordenada dos instrumentos de política macroeconómica e de política estrutural, bem como um diálogo aprofundado entre os diversos actores da política macroeconómica.

1.4.5. Seria oportuno incluir no tratado constitucional uma referência específica à prestação dos serviços de interesse geral. Este tratado deveria conter igualmente uma base jurídica mais convincente para configurar a coordenação e a participação dos parceiros sociais e dos demais intervenientes na sociedade civil. O processo de decisão ao nível comunitário terá de honrar os princípios de solidariedade, transparência, coerência, subsidiariedade, proporcionalidade e abertura.

2. Antecedentes dos debates

2.1. Os debates sobre a forma a assumir pela governação económica no âmbito da integração europeia remontam aos Tratados de Roma (1957). No Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia (CEE), são criadas políticas comuns, por exemplo, no domínio dos direitos aduaneiros, do comércio externo, dos transportes, da agricultura, da concorrência, etc. No entanto, a política económica geral é considerada como "uma questão de interesse comum" em que os Estados-Membros coordenam as suas políticas económicas sob proposta (artigo 103.o) ou recomendação da Comissão (artigo 105.o) no Conselho (artigo 145.o).

2.2. Estas escassas disposições do Tratado foram muito em breve completadas por acordos informais, conclusões do Conselho Europeu e decisões do Conselho de Ministros, bem como por legislação secundária sob a forma de regulamentos, decisões e directivas do Conselho de Ministros com base no Tratado em vigor e, em alguns casos(2), por alteração do próprio Tratado (artigo 236.o do Tratado CEE).

2.2.1. O Tratado CEE previa a adopção de legislação secundária sob proposta (nalguns casos por recomendação) da Comissão, quase sempre após parecer do Parlamento Europeu (ou em associação com o Parlamento Europeu, nos termos do artigo 252.o (ex-artigo 189.o C) do Tratado CE), tendo, em muitos casos, sido também solicitado o parecer do Comité Económico e Social Europeu.

2.2.2. As decisões do Conselho relativas à organização ou criação de comités consultivos foram etapas decisivas na sistematização da governação económica da União Europeia:

- 18.3.1958: Estatuto do Comité Monetário(3);

- 9.3.1960: Comité de Política Conjuntural(4);

- 15.4.1964: Comité de Política Económica a médio prazo(5);

- 8.5.1964: Comité de Política Orçamental(6).

2.3. O "Plano Werner"

2.3.1. Foi imprimido um novo e decisivo impulso, após as flutuações das taxas de câmbio de 1969 (França e Alemanha), com o projecto de criação de uma União Económica e Monetária (UEM) (Brandt, Pompidou, conclusões do Conselho Europeu da Haia de 1 e 2 de Dezembro de 1969). Neste contexto, o Conselho adoptou em 8 e 9 de Junho de 1970 a conclusão do "Relatório Werner" que propunha a criação de uma União Económica e Monetária. Nele se afirma, a determinada altura: "A UEM significa que as decisões mais importantes em matéria de política económica serão tomadas ao nível comunitário e que, consequentemente, as necessárias competências serão transpostas do nível nacional para o nível comunitário. Poderá consumar-se com a introdução de uma moeda única que garantirá a irreversibilidade do processo".

2.3.2. Esta abordagem do Plano Werner contribuiu para reforçar os procedimentos de coordenação no domínio das políticas económicas.

- Fusão do Comité de Política Conjuntural, do Comité de Política Económica a Médio Prazo e do Comité de Política Orçamental num só Comité de Política Económica (Decisão do Conselho n.o 122/74/CEE de 18.2.1974);

- Directiva do Conselho de 18 de Fevereiro de 1974 relativa à estabilidade, ao crescimento e ao pleno emprego na Comunidade (74/121/CEE);

- Decisão do Conselho de 18 de Fevereiro de 1974 (120/74/CEE) relativa à realização de um elevado grau de convergência das políticas económicas do Estados-Membros da Comunidade Económica Europeia.

2.3.3. No âmbito deste quadro normativo, o Conselho, deliberando por maioria qualificada, estabeleceu as orientações gerais, a curto e a médio prazo, para as políticas económicas, sob proposta da Comissão, após parecer do Parlamento Europeu e consulta do CES. No sector da política orçamental, foram aprovadas (a título confidencial) "orientações quantitativas" para os orçamentos nacionais dos Estados-Membros.

2.3.4. Este procedimento de coordenação bastante rigoroso viu o seu êxito seriamente comprometido pelas turbulências cambiais registadas a nível internacional e comunitário nos anos setenta, na sequência do colapso do sistema de Bretton-Woods e da primeira crise petrolífera. Por tudo isto, e ainda face à incapacidade de registar progressos no domínio da cooperação em matéria de política monetária e cambial e de superar as divergências conceptuais das políticas económicas dos Estados-Membros, a primeira tentativa de criação de uma União Económica e Monetária acabou por fracassar. Seguiu-se um longo período marcado por taxas de inflação elevadas, níveis insuficientes de crescimento e um subemprego cada vez maior.

2.4. O Sistema Monetário Europeu

2.4.1. Só depois da criação do Sistema Monetário Europeu, na sequência das conclusões do Conselho Europeu de Bremen, de 6 e 7 de Junho de 1978 (H. Schmidt, V. Giscard d'Estaing), da resolução do Conselho Europeu de Bruxelas de 5 de Dezembro de 1978 e do acordo celebrado em 13 de Março de 1979 entre os bancos centrais dos Estados-Membros, de forma relativamente informal, é que a cooperação comunitária ao nível política monetária e cambial sofreu realmente um impulso.

2.4.2. Embora revelando de forma clara as divergências ainda existentes no domínio da política económica e monetária, as frequentes alterações cambiais dentro do SME (realinhamentos) que se registaram ao longo da década de oitenta contribuíram para aproximar as concepções dos Estados-Membros a respeito das políticas económicas e entender melhor a necessidade de uma política monetária comum institucionalizada. Um outro avanço decisivo foi o lançamento das bases para a criação do mercado único através do Acto Único Europeu de 1987 que, pela primeira vez, consagrou nos tratados o objectivo de uma União Económica e Monetária.

2.5. O Tratado de Maastricht

2.5.1. Os acontecimentos políticos de 1988-1990 (incluindo a perspectiva da unificação da Alemanha) permitiram, após as experiências, os fracassos e os progressos atrás delineados, retomar o projecto de uma verdadeira união monetária com uma política monetária centralizada, um Banco Central Europeu e uma moeda única. As etapas mais importantes neste percurso foram os Conselhos Europeus de Hanôver (Junho de 1989) e de Estrasburgo (Dezembro de 1989) (H. Kohl, F. Mitterrand), o relatório do Comité Delors (Junho de 1989) e, por fim, o Tratado de Maastricht, assinado em 7 de Fevereiro de 1992.

2.5.2. As disposições do Tratado de Maastricht, que entrou em vigor em 1 de Novembro de 1993, e a vontade política de participar na União Monetária, manifestada pela maioria dos Estados-Membros da União Europeia, permitiram alcançar progressos no domínio da convergência nominal (critérios de Maastricht) e, sobretudo, no domínio da estabilidade dos preços, o que possibilitou a realização da União Monetária em 1 de Janeiro de 1999, numa primeira fase, em 11 países, e a introdução do euro como moeda de circulação em 12 países a partir de 1 de Janeiro de 2002. Todavia, com o Tratado de Maastricht foram abandonados os procedimentos de coordenação relativamente rigorosos, estabelecidos na sequência do Plano Werner (cf., por exemplo, as decisões do Conselho de 18.2.1974). Embora se mantenham em vigor, no âmbito da política orçamental, as disposições dos artigos 101.o a 104.o (Tratado consolidado) que, em conjunto com o Pacto de Estabilidade e de Crescimento (legislação secundária), visam evitar que a política no domínio da união monetária, orientada para a estabilidade, seja prejudicada pelas políticas orçamentais nacionais, essas normas nada dizem sobre a forma como a política orçamental (saneada) pode ou deve ser utilizada como instrumento das políticas económicas gerais.

2.5.3. No âmbito dos procedimentos de coordenação para as políticas económicas gerais subordinadas à evolução geral da economia, o Tratado de Maastricht fica visivelmente aquém dos anteriores procedimentos. Apesar de existir uma união económica, as políticas económicas, ao contrário do disposto no Plano Werner e nas conclusões do Conselho de 8 e 9 de Julho de 1970, permanecem essencialmente responsabilidade nacional. A representação do interesse comum encontra-se expressa de uma forma muito pouco vincada: a Comissão não tem qualquer direito de proposta, nem relativamente à elaboração, nem relativamente ao controlo da aplicação das orientações gerais das políticas económicas (artigo 99.o); embora estejam previstas decisões por maioria no Conselho, o Parlamento Europeu apenas é informado das decisões do Conselho; contrariando a decisão em matéria de convergência de 18 de Fevereiro de 1974 (120/74/CEE), não existe qualquer preceito que preveja a consulta do CES, nem tão pouco os parceiros sociais participam oficialmente no processo de elaboração das orientações das políticas económicas (vide ponto 2.1 "A filosofia do Tratado de Maastricht" nas páginas 4 e 5 do parecer do CES "Coordenação das políticas económicas a longo prazo"(7)).

2.5.4. Enquanto que no Plano Werner a moeda única era, de certo modo, o coroar da realização da União Económica e Monetária, temos actualmente uma situação em que a união aduaneira, o mercado único e a união monetária se regem, no âmbito da política económica geral, por procedimentos de coordenação muito menos rigorosos que na primeira e na projectada segunda fase do Plano Werner.

3. Como pode e porque deve ser melhorada futuramente a "governação económica" na UE?

3.1. Graças à União Monetária Europeia foi possível evitar na Europa turbulências cambiais associadas ao abrandamento do ritmo de crescimento em 2001/2002 e às crises internacionais dos dois últimos anos (incluindo as consequências do 11 de Setembro de 2001), bem como impedir a adopção de políticas económicas fundamentalmente divergentes como as praticadas nas décadas de setenta e de oitenta e no início dos anos noventa. O que é, sem sombra de dúvida, um enorme sucesso!

3.2. Contudo, as exigências no sentido de reforçar a coordenação das políticas económicas não deixaram de se fazer sentir e de aumentar nos últimos anos.

Também o Conselho Europeu de Barcelona respondeu a estas exigências no ponto 7 das suas conclusões ao preconizar: (1) a melhoria das estatísticas da zona euro, (2) o aprofundamento da análise da combinação de políticas ao nível macroeconómico (articulação entre a política monetária, as políticas orçamentais e as evoluções salariais) e (3) o reforço dos procedimentos de coordenação das políticas económicas. No ponto 1.4 do seu parecer intitulado "Coordenação das políticas económicas a médio prazo"(8), o Comité Económico e Social Europeu tomou posição sobre a matéria e solicitou à Comissão que apresentasse propostas cabais em tempo útil.

3.3. A necessidade de melhorar a "governação económica" na União Europeia e na União Económica e Monetária decorre, fundamentalmente, das seguintes reflexões:

3.3.1. O êxito alcançado com a realização da estabilidade dos preços e da União Monetária contrasta com os resultados inveteradamente não satisfatórios da Comunidade, no domínio do crescimento e do emprego.

3.3.2. Procurou-se compensar posteriormente a ausência quase total de referências à política económica no Tratado de Maastricht de várias maneiras, mas nem sempre as mais transparentes. É o caso não só do aditamento ao Tratado do título "Emprego" (artigos 125.o a 130.o), como também, por exemplo, da introdução dos diferentes "processos", mais ou menos estruturados e transparentes (Luxemburgo, Cardiff, Colónia), do emaranhado de consultas e disposições sobre pareceres não obrigatórios, do reforço do papel dos comités em detrimento do papel da Comissão enquanto representante dos interesses da Comunidade, bem como da constituição informal no Conselho do Eurogrupo, incumbido de desenvolver a combinação de políticas e de coordenar as políticas económicas na UEM, mas para o qual o Tratado não prevê qualquer poder de decisão (vide ponto 2.2 do parecer do CES sobre a "Coordenação das políticas económicas a longo prazo"(9)). Todas estas iniciativas provam que existe uma clara necessidade de uma regulamentação transparente, coerente, eficaz e legitimada pelos Tratados!

3.3.3. É cada vez mais evidente que a existência na Europa de uma União Monetária com uma política centralizada requer e possibilita uma nova abordagem macroeconómica (vide ponto 7 das conclusões do Conselho Europeu de Barcelona). Ela deverá implicar, sobretudo, a combinação das políticas monetária e orçamental e da evolução salarial, no respeito pela autonomia dos respectivos actores e pelos interesses da Comunidade, algo que se reveste de importância fundamental para as perspectivas de crescimento e emprego (importância do diálogo macroeconómico).

3.3.4. A protecção dos interesses da Comunidade nos restantes âmbitos da política económica não justifica uma centralização exagerada das políticas económicas, embora se afigure útil uma nova reflexão sobre a adequada repartição de competências neste domínio pelos diversos níveis dos Estados-Membros (autarquias, regiões ou länder e Estado central ou federado) e a representação dos interesses da Comunidade. [Este é um tema tecnicamente complexo. Entende-se, por isso, que urge incumbir um grupo de peritos de alto nível, à semelhança do Grupo Werner (1970) e do Grupo Delors (1988/1989), da elaboração de propostas concretas no contexto da Convenção Europeia e da posterior Conferência Intergovernamental.]

3.3.5. Importa preparar a Comunidade Europeia, também no âmbito da "governação económica", para fazer frente aos desafios do século XXI, o que implica que:

a) A "governação económica" deveria ser organizada com maior eficácia, de forma a poder assegurar, do ponto de vista económico, durante os próximos 10 a 15 anos, a sua contribuição fundamental para o regresso ao pleno emprego (cf. objectivos de Lisboa) e, como tal, para a manutenção e o desenvolvimento do modelo social europeu, incluindo os elementos essenciais da prestação de serviços de interesse geral. Para tal é imprescindível uma aplicação coordenada da política macroeconómica e das políticas estruturais microeconómicas e dar uma configuração mais adequada e transparente ao diálogo aprofundado entre os actores da política macroeconómica. É esta a única via possível para alcançar os objectivos de Lisboa.

b) O regresso ao pleno emprego nestas condições permitiria nos próximos 10 a 15 anos, não só criar cerca de 30 a 35 milhões de novos postos de trabalho, quase tantos como a actual população activa da Alemanha, como também aumentar o PIB anual comunitário, para além do crescimento da produtividade, num valor quase equivalente ao PIB da Alemanha e mais ou menos correspondente ao dobro do PIB conseguido actualmente nos países candidatos à adesão (sem a Turquia). Porque não falar aqui de um alargamento interno da Comunidade! O certo é que só depois de concretizado este objectivo os países da UE estarão aptos a resolver os problemas demográficos que se manifestarão na segunda metade do século XXI.

c) Perante o alargamento iminente da Comunidade, não só é necessário manter a sua capacidade de acção mas também fazer acompanhar o alargamento de um aprofundamento ao nível do mercado interno e das políticas económicas. Além disso, o alargamento geográfico aumentará ainda mais o nível do PIB comunitário e as potencialidades de emprego e de crescimento da União Europeia (cf. o exemplo da Irlanda). Todavia, é necessário prevenir os riscos do alargamento, preservar a coesão económica e social no período de transição e manter a união monetária operacional no domínio das políticas económicas, importando aqui lembrar que, após o alargamento, o número de Estados-Membros ultrapassará claramente, durante algum tempo, o número de países integrados na União Monetária.

d) A concretização das perspectivas antes delineadas reforçará de forma significativa o peso económico e político da União Europeia no mundo, que a Comunidade só poderá aproveitar plenamente se criar condições que lhe permitam falar a uma só voz em matéria de política económica (e não só), no âmbito das suas relações com o exterior.

e) O Comité considera que as reflexões sobre a "governação económica" devem conduzir a um novo modelo baseado num desenvolvimento económico e social concertado, tendo, designadamente, em conta as necessidades e especificidades múltiplas e diversas das empresas e estar em consonância com os princípios enunciados na Carta Europeia das Pequenas Empresas.

3.4. Uma perspectiva positiva

3.4.1. As anteriores reflexões abrem uma perspectiva que permitirá à Comunidade concretizar os seus objectivos de bem-estar, equilíbrio social, liberdade e paz, de uma forma sustentável e com base no exercício voluntário e conjunto da soberania. O modelo económico, social e político europeu poderia, assim, ser o exemplo de um mundo em que é possível colher os benefícios da repartição internacional do trabalho, sem revezes sociais, e em que as ameaças de hegemonia, presentes e futuras, logram transformar-se em relações de parceria pacíficas.

3.4.2. Esta perspectiva - um sonho europeu! - não significa que as características e as competências regionais e nacionais devem ser sacrificadas a uma superpotência de instâncias comunitárias. Uma solução equilibrada seria que a "governação europeia" e, com ela, também a "governação económica na UE" apliquem plenamente, nos dois sentidos, o princípio da subsidiariedade. Importa manter nos níveis inferiores as competências que aí podem ser exercidas com maior eficácia e transferir para o nível superior aquelas que mais facilmente ou talvez até exclusivamente possam ser assumidas a este nível. Aliás, isso também implica conceder a necessária legitimação democrática ao nível superior respectivo. Estes temas encerram grandes desafios para a Convenção Europeia e para a futura Conferência Intergovernamental.

3.5. A atribuição das competências aos diversos níveis e actores da "governação económica" deveria traduzir-se em procedimentos de consulta e de coordenação transparentes, tais como a informação recíproca para aprender com as melhores soluções ("best practice"), a consulta obrigatória dos grupos e das instituições visados (por exemplo, o Comité Económico e Social Europeu), o método aberto de coordenação, o diálogo organizado entre actores autónomos (cuja presidência devia caber ao representante dos interesses da Comunidade, por exemplo, através do diálogo macroeconómico), a aplicação transparente do "procedimento comunitário" (proposta da Comissão, decisão por maioria do Conselho em cooperação com o Parlamento Europeu), incluindo a clara centralização do processo de decisão (por exemplo, no domínio da política monetária).

4. Propostas concretas

4.1. Há uma série de propostas mais ou menos concretas e abrangentes sobre a forma de melhorar a "governação económica" da União Europeia. Citam-se neste contexto, principalmente, as propostas da Comissão:

- Comunicação da Comissão de 7 de Fevereiro de 2001(10) sobre o reforço da coordenação das políticas económicas na zona euro, que se reporta ainda à fase preliminar da alteração aos Tratados;

- Comunicação da Comissão - Um projecto para a União Europeia -(11) em que foram propostas algumas alterações importantes aos Tratados.

Em 19 de Julho de 2002 a Comissão decidiu nomear um grupo de peritos para se debruçar sobre o tema "Governação económica na União alargada"; outras propostas provêm dos comités consultivos, do Banco Central Europeu, do Conselho Ecofin ou do Parlamento Europeu (Projecto de relatório de 27.6.2002, provisório: 2002/2062(INI)).

4.2. O CESE apresentou já as suas primeiras propostas em diversos pareceres (sobretudo os sobre "O contributo do CES para as orientações gerais da Política Económica dos Estados-Membros e da Comunidade para o ano de 2002"(12), de 20.3.2002 e a "Coordenação das políticas económicas a longo prazo"(13), de 29.5.2002).

4.3. As propostas avançadas pelo CESE no presente parecer(14) tiveram por base as seguintes considerações:

- é possível introduzir algumas melhorias sem alterar os Tratados, embora seja necessário garantir transparência e legitimidade democrática;

- há, porém, vários casos em que a alteração do Tratado se afigura incontornável;

- o instrumento do recurso à legislação secundária adoptada pelo Conselho (e pelo Parlamento), sob proposta da Comissão e após parecer do Comité Económico e Social (e do Parlamento Europeu se não for utilizado o processo de co-decisão) deverá ser utilizado com maior frequência, sendo necessário, para esse efeito, alargar a base dos tratados (por exemplo, o n.o 5 do artigo 99.o).

4.4. No âmbito dos trabalhos de preparação das alterações aos tratados, o CESE faz as seguintes propostas:

4.4.1. A Comissão deveria apresentar não só uma sinopse dos processos formais e informais, processos e consultas no âmbito da concepção e da coordenação das políticas económicas ao nível comunitário(15), mas também uma avaliação crítica da sua simplificação e da melhoria da sua eficácia.

4.4.2. Seria oportuno retomar as linhas de pensamento da comunicação da Comissão de 7 de Fevereiro de 2001 sobre "O reforço da coordenação das políticas económicas na zona euro", a respeito da melhoria da coordenação, sem alterações ao Tratado, e pô-las novamente à prova no contexto dos possíveis trabalhos da Convenção Europeia e de uma provável revisão do Tratado. Trata-se aqui de propostas com vista a melhorar o conteúdo da coordenação das políticas económicas na zona euro, por exemplo, ter mais consequentemente em conta a combinação das políticas monetária, orçamental e evolução salarial na zona euro (policy-mix), elaborar um certo número de regras de política económica capazes de aumentar a credibilidade e a previsibilidade da estratégia das políticas económicas, melhorar o diálogo entre os responsáveis pelas políticas económicas, tirar partido das informações anteriores da Comissão e dos Estados-Membros sobre as medidas nacionais adoptadas no âmbito da política económica com eventual influência na zona euro, etc.

4.4.3. Seria de considerar seriamente a criação de um grupo de peritos de alto nível, à semelhança do "Grupo Werner" (1970) e do "Grupo Delors" (1989), que dê parecer sobre a questão da "Governação económica na UE", tendo em vista os trabalhos da Convenção Europeia e, sobretudo, a futura Conferência Intergovernamental. Com efeito, sem a assessoria especializada e a autoridade do "Grupo Werner" e, particularmente, do "Grupo Delors", nunca a UEM teria visto a luz do dia. Porém, continua sem haver uma solução ideal para a organização da "governação económica" na UE e, sobretudo, na EMU nem para a questão da repartição de competências entre os vários níveis nos Estados-Membros (autarquias, regiões ou länder e estado central ou federado) e a representação dos interesses comunitários. A Convenção e a futura Conferência Intergovernamental só poderiam lucrar com o parecer de elevado grau de competência técnica e autoridade sobre um tema tão complexo mas de importância tão crucial.

4.4.4. Há que redobrar esforços no sentido de um debate público de carácter técnico e mais amplo sobre aspectos da política económica comunitária actual. Até certo ponto, será possível realizar este propósito através de pareceres obrigatórios do CESE e dos parceiros sociais sobre os documentos mais importantes da política económica da Comunidade, os quais poderiam ser comentados publicamente pela Comissão. Além disso, há a proposta feita pelo CESE no seu parecer sobre a coordenação das políticas económicas a longo prazo(16), de criação a nível europeu de um comité de peritos independente que dê parecer sobre o desenvolvimento económico e a política económica na Comunidade e estimule, pelos seus conselhos, crítica construtiva e propostas, a análise e o debate público. O propósito desta proposta não é só criar constantemente novos organismos, mas muito mais procurar evitar que as várias instituições comunitárias constituam conselhos de peritos concorrentes entre si. O que importa realmente é que o debate público sobre questões da política económica ao nível da Comunidade e da União Monetária seja estimulado com idoneidade e independência. O conselho de peritos poderia ser criado mediante legislação secundária, assim que a base jurídica do n.o 5 do artigo 99.o fosse revista nesse sentido.

4.5. No âmbito das alterações ao Tratado(17), o CESE sugere o seguinte:

4.5.1. O artigo 2.o deveria referir expressamente o objectivo do pleno emprego e o texto do Tratado deveria explicitar melhor o facto de a política económica poder contribuir decisivamente para a realização dos objectivos do emprego e do crescimento (artigos 3.o, 4.o e 98.o). O catálogo de objectivos do artigo 2.o deveria incluir os serviços de interesse geral e os artigos 3.o, 4.o e 16.o deveriam ser revistos nesse sentido. A redacção dos artigos 2.o, 3.o, 4.o e 16.o da "Versão consolidada do Tratado que institui a Comunidade Europeia" poderia ser completada da seguinte forma:

Artigo 2.o

A Comunidade tem como missão, através da [...] promover, em toda a Comunidade, o desenvolvimento harmonioso, equilibrado e sustentável das actividades económicas, uma elevada taxa de participação na vida activa em consonância com o objectivo do pleno emprego e com a garantia de qualidade e de dignidade do trabalho, um elevado nível de protecção social e de serviços de interesse geral, a igualdade entre homens e mulheres, [...] entre os Estados-Membros.

Artigo 3.o

1. Para alcançar os fins enunciados no artigo 2.o, a acção da Comunidade implica, nos termos do disposto e segundo o calendário previsto no presente Tratado:

Na enumeração seguinte de a) a u), deveria aditar-se um h)-A com o seguinte teor:

"h)-A a elaboração de grandes orientações comunitárias para as políticas económicas gerais e no quadro da estabilidade da União Monetária, sem prejuízo do disposto nos artigos 101.o a 105.o e no respeito da autonomia dos vários actores, procurando em particular aperfeiçoar a combinação das políticas orçamental, monetária e da evolução salarial, para melhor defender os interesses comunitários e contribuir para a consecução dos objectivos de crescimento, competitividade e emprego enunciados no artigo 2.o"

Artigo 4.o

1. inalterado, apenas substituindo o conceito "economia de mercado aberto" por "economia de mercado aberta e social".

2. [...] à criação de uma moeda única, o euro, e a definição e condução de uma política monetária e de uma política cambial únicas, cujo objectivo primordial é a manutenção da estabilidade dos preços e, sem prejuízo desse objectivo, o apoio às políticas económicas gerais na Comunidade, contribuindo assim para a consecução dos objectivos da Comunidade enunciados no artigo 2.o (usar a mesma formulação do artigo 105.o!), de acordo com o princípio de uma economia de mercado aberta e social de livre concorrência.

3. [...] e balança de pagamentos sustentável para realizar de forma duradoura e numa base sã os objectivos de crescimento e emprego estabelecidos no artigo 2.o

Artigo 16.o

Este artigo não é muito claro. A manter-se a redacção inalterada, poder-se-ia aditar no fim: [...] que lhes permitam cumprir as suas missões. Tal é geralmente válido para as instituições e empresas públicas e privadas que operam no domínio dos serviços de interesse geral.

4.5.2. O princípio da subsidiariedade deveria ser formulado de forma simétrica. O artigo 5.o poderia ter o teor seguinte:

Artigo 5.o

A Comunidade actuará nos limites das atribuições que lhe são conferidas e dos objectivos que lhe são cometidos pelo presente Tratado. Aplica-se aqui o seguinte princípio: as atribuições que podem ser exercidas mais adequadamente pelos níveis local, regional ou nacional, deveriam manter-se nestes níveis, enquanto as atribuições que podem ser exercidas com mais eficácia ou exclusivamente pelo nível comunitário deveriam ser transferidas para este nível, mediante a observância das regras da legitimação democrática e do controlo.

Nos domínios que [...] (mantém-se inalterado).

4.5.3. No atinente às questões da política fiscal, o CESE remete para os seus pareceres mais recentes sobre "A política fiscal na União Europeia - Prioridades"(18) e "A tributação directa das empresas"(19). Quanto ao problema da unanimidade, o processo de cooperação reforçada, tal como definido no Tratado de Nice, permitiria a um conjunto de Estados-Membros ter um papel percursor, de acordo com as regras comunitárias. Em relação ao artigo 93.o do Tratado, poder-se-ia ponderar, também a respeito da unanimidade, numa espécie de "solução provisória".

Artigo 93.o

Como uma alteração deste artigo suscita questões de fundo, seria de ponderar a hipótese de lhe aditar o seguinte texto: [...] no prazo previsto no artigo 14.o Não logrando o Conselho deliberar por unanimidade, ainda que a Comissão e o Parlamento Europeu tenham constatado por maioria graves infracções à concorrência, ao funcionamento do mercado interno ou à existência de uma concorrência fiscal nociva, poderá, num prazo de três anos a contar desta constatação e após consulta do Comité Económico e Social Europeu, adoptar as medidas necessárias em conformidade com o procedimento previsto no artigo 251.o

4.5.4. No artigo 98.o deveria reconhecer-se que a Comunidade também pratica uma política económica. A sua redacção poderia ser:

Artigo 98.o

Os Estados-Membros e a Comunidade conduzirão as suas políticas económicas no sentido de contribuir para a realização dos objectivos da Comunidade, tal como se encontram definidos no artigo 2.o, e no âmbito das orientações gerais a que se refere o n.o 2 do artigo 99.o Os Estados-Membros e a Comunidade actuarão de acordo com o princípio de uma economia de mercado aberta e social e de livre concorrência [...].

4.5.5. Dever-se-ia dar ao artigo 99.o uma redacção substancialmente diferente, tendo em conta os aspectos seguintes:

a) A Comissão deveria, no âmbito da coordenação das políticas económicas, representar manifestamente os interesses comunitários, bem como assegurar a representação externa da Comunidade e da União Monetária no âmbito da política económica.

b) Haveria que definir explicitamente o papel do Parlamento e do CESE.

c) O procedimento de elaboração das orientações gerais das políticas económicas deveria ser definido por analogia com a elaboração das orientações em matéria de emprego (artigo 128.o), incluindo o direito de proposta da Comissão.

d) No que se refere ao controlo da aplicação das orientações gerais das políticas económicas, deveria mencionar-se o papel do Serviço de Estatística da Comunidade Europeia e dos vários procedimentos de coordenação.

e) Deveria ser instituído um conselho Ecofin para o euro por um período transitório. Seria oportuno realçar expressamente a importância da combinação das políticas orçamental e monetária e da evolução salarial (policy-mix) para a consecução dos objectivos do crescimento e do emprego enunciados no artigo 2.o e institucionalizar o diálogo macroeconómico.

f) No caso de desvios às orientações gerais das políticas económicas, a Comissão deveria poder lançar um alerta rápido e o Conselho apresentar uma recomendação formal. As orientações gerais das políticas económicas deveriam poder ser actualizadas sempre que necessário.

g) A base jurídica da legislação secundária, no âmbito da coordenação das políticas económicas, deveria ser concebida de molde a poder regulamentar-se de forma transparente, por intermédio dessa legislação, as novas facetas da política económica e as modalidades dos procedimentos de coordenação, sem ser preciso alterar o Tratado todas as vezes ou desenvolver procedimentos e "processos" informais não transparentes.

Face a estas considerações, o artigo 99.o deveria ser reformulado como segue:

Artigo 99.o

1. Os Estados-Membros consideram as suas políticas económicas uma questão de interesse comum. A coordenação das políticas económicas serão coordenadas no Conselho, cabendo à Comissão representar os interesses da Comunidade no seu todo e da União Monetária, no âmbito da política económica (vide artigo 213.o). Nas questões da política económica, é a Comissão quem assegura a representação externa da Comunidade no seu todo e da União Monetária. O Parlamento Europeu, contanto que o Tratado não preveja a aplicação do procedimento prescrito no artigo 252.o, e o Comité Económico e Social Europeu serão consultados sobre todas as questões de fundo da política económica.

2. Com base no relatório económico anual da Comissão, o Conselho analisará anualmente a situação económica e a orientação da política económica na Comunidade e extrairá dele as suas conclusões. (Analogia com o artigo 128.o)

No seu relatório económico anual, a Comissão pronuncia-se igualmente sobre o relatório anual do comité de peritos independentes instituído ao nível europeu nos termos do n.o 5 do artigo 95.o, o qual lhe serve de base para avaliar a evolução económica da Comunidade.

2-A. Com base nas conclusões do Conselho Europeu, o Conselho, sob proposta da Comissão e após consulta do Comité Económico e Social Europeu, adoptará uma recomendação definindo as orientações gerais das políticas económicas da Comunidade e dos Estados-Membros. Esta recomendação contemplará, de três em três anos, pelo menos todos os domínios essenciais da política económica. O Conselho informará o Parlamento Europeu da sua recomendação.

3. Manter inalterado o primeiro parágrafo com excepção da última frase: [...] procedendo pelo menos uma vez por ano, sob proposta da Comissão, a uma avaliação global da situação.

Segundo parágrafo: aditar no fim: O Serviço de Estatística da Comunidade Europeia elabora as estatísticas necessárias para esta supervisão; as respectivas regras de procedimento serão definidas com base no n.o 5 do artigo 99.o

3 a) De acordo com as necessidades de coordenação nos vários domínios da política económica e com a exigência de observar sistematicamente os interesses comunitários, poderão ser decididas diversos procedimentos de coordenação com base no n.o 5 do artigo 99.o, no respeito dos imperativos de transparência.

3 b) Enquanto não participarem na União Monetária todos os membros da Comunidade, as questões da política económica relacionadas com a União Monetária serão tratadas numa formação específica do Conselho (Euro-Ecofin) que reúne os países membros da União Monetária. Com base nos relatórios da Comissão e do BCE, que têm igualmente em conta a evolução da situação económica externa, o Conselho Euro-Ecofin analisará regularmente, sem prejuízo do disposto nos artigos 101.o a 105.o e no respeito dos princípios estabelecidos no n.o 3 do artigo 4.o, a melhor forma de combinar a política monetária, as políticas orçamentais e as evoluções salariais, na perspectiva da consecução dos objectivos de crescimento, competitividade e emprego enunciados no artigo 2.o Serão adoptadas, sob proposta da Comissão, eventuais recomendações e outras decisões pelo Conselho Euro-Ecofin, deliberando por maioria qualificada. O Parlamento Europeu e o Comité Económico e Social Europeu serão consultados sobre questões de fundo. As modalidades de funcionamento do Conselho Europeu Ecofin serão decididas com base no n.o 5 do artigo 99.o

3 c) Terá lugar, pelo menos duas vezes por ano, um "diálogo macroeconómico" entre o Conselho, a Comissão, o BCE e os parceiros sociais europeus (vide artigos 138.o e 139.o); participarão nestas reuniões como observadores um representante do Parlamento Europeu e um representante do CESE. Com base nos relatórios da Comissão e, eventualmente, do CESE, serão analisadas neste diálogo a situação económica, as perspectivas económicas e as questões económicas que tangem os interesses da Comunidade; sem prejuízo do disposto nos artigos 101.o a 105.o e no respeito da autonomia dos diversos actores, observando os princípios estabelecidos no n.o 3 do artigo 4.o, tal implicará a melhoria da combinação da políticas monetária, das políticas orçamentais e das evoluções salariais, na perspectiva da consecução dos objectivos de crescimento, competitividade e emprego enunciados no artigo 2.o

Este diálogo não deverá ter por consequência uma coordenação ex ante obrigatória das políticas orçamental, salarial e monetária; em vez disso, os vários actores e grupos de actores da política macroeconómica trocarão informações - no pleno respeito da sua autonomia - sobre a forma como avaliam a situação e sobre as acções que se propõem empreender.

Neste diálogo, será a Comissão a representar os interesses comunitários. Os parceiros sociais poderão, se o desejarem, contribuir para este diálogo com um parecer comum. Nos termos do n.o 1 do artigo 138.o, a Comissão apoiará este diálogo entre os parceiros sociais.

Este diálogo desenrolar-se-á, na sua vertente técnica, sob a presidência dos serviços da Comissão e, na sua vertente política, do presidente do Conselho.

As demais modalidades serão decididas em conformidade com o n.o 5 do artigo 99.o

4. Novo primeiro parágrafo: Sempre que a Comissão verificar que as políticas económicas de determinado Estado-Membro correm o risco de se desviarem das grandes orientações a que se refere o n.o 2 do artigo 99.o ou que são susceptíveis de comprometer o bom funcionamento da União Económica e Monetária, a Comissão lançará um alerta rápido ao Estado-Membro em causa e ao Conselho. Se se verificar que, no âmbito do procedimento previsto no n.o 3 do artigo 99.o (1.o parágrafo), este risco é real ou se concretizará muito provavelmente, o Conselho, deliberando por maioria qualificada, sob proposta da Comissão, dirigirá as recomendações necessárias ao Estado-Membro em causa. Estas recomendações são públicas.

4. Novo segundo parágrafo: Sempre que, no âmbito do procedimento previsto no 1.o parágrafo do n.o 3 do artigo 99.o, se verificar que determinadas componentes das grandes orientações mencionadas no n.o 2 têm de ser reformuladas face à evolução económica geral e/ou internacional, o Conselho deliberará por maioria qualificada, sob proposta da Comissão, o necessário ajustamento da recomendação. Esta recomendação é pública.

4. O antigo segundo parágrafo passará a ser o novo terceiro parágrafo: inalterado para além da supressão do último parágrafo:"[...] se o Conselho tiver tornado públicas as suas recomendações."

5. Nova redacção: O Conselho, deliberando de acordo com o procedimento previsto no artigo 252.o, estabelecerá as regras do procedimento de coordenação enunciadas no presente artigo 99.o

4.5.6. Convinha reformular radicalmente o artigo 114.o do Tratado que prevê a substituição do Comité Monetário pelo Comité Económico e Financeiro e que atribui a este último funções no âmbito da política económica quase equivalentes às de um comité composto pelos representantes permanentes do Estados-Membros (artigo 207.o), mas que não regula as relações com o Comité de Política Económica (Decisão do Conselho n.o 122/74/CEE de 18.4.1974) nem com o Comité do Emprego (artigo 130.o). Para garantir a transparência necessária (e impedir a constituição de um centro de poder opaco e incontrolado), o Tratado deveria cingir-se aqui a uma mera regulamentação-quadro e deixar as disposições detalhadas ao cuidado de uma legislação secundária que, conforme prevê o artigo 99.o, poderia ser adoptada nos termos do procedimento enunciado no artigo 252.o

Bruxelas, 12 de Dezembro de 2002.

O Presidente

do Comité Económico e Social Europeu

Roger Briesch

(1) Resolução destinada à Convenção Europeia.

(2) Em especial o "Acto Único Europeu" (1986) que cria o Mercado Interno e o Tratado de Maastricht (1993) que cria a União Económica e Monetária.

(3) JO 17 de 6.10.1958, p. 390.

(4) JO 31 de 9.5.1960, p. 764.

(5) JO 64 de 22.4.1964, p. 1031.

(6) JO 77 de 21.5.1964, p. 1205.

(7) JO C 221 de 17.9.2002, p. 67.

(8) JO C 221 de 17.9.2002, p. 67.

(9) JO C 221 de 17.9.2002, p. 67.

(10) COM(2001) 82 final.

(11) COM(2002) 247 final.

(12) JO C 125 de 27.5.2002, p. 56.

(13) JO C 221 de 17.9.2002, p. 67.

(14) O elenco inspira-se no ponto 4 do parecer do CESE de 29 de Maio de 2002 sobre a "Coordenação a longo prazo das políticas económicas".

(15) Cf. estudo publicado com o n.o 45 na série "Euro Papers" sobre o tema "Co-ordination of economic policies in the UE: a presentation of key features of the main procedures" (A coordenação das políticas económicas na UE: apresentação das características fundamentais dos principais procedimentos).

(16) JO C 221 de 17.9.2002, ponto 4(ii).

(17) "Versão compilada do Tratado que institui a Comunidade Europeia" in JO C 340 de 10.11.1997, p. 173-308.

(18) JO C 48 de 21.2.2002, p. 73 (ECO/072).

(19) JO C 241 de 7.10.2002, p. 75.