DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO SÍNTESE DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO

que acompanha o documento

Uma estratégia

para reduzir o consumo de combustível e as emissões de CO2 dos veículos pesados

1. Definição do problema

Natureza do problema

As emissões de gases com efeito de estufa provenientes do transporte rodoviário aumentaram 29% durante o período de 1990 a 2007, mas, desde então, têm diminuído em resultado dos elevados preços do petróleo, do aumento da eficiência dos veículos de passageiros e do crescimento mais lento da mobilidade. De acordo com o «Roteiro de transição para uma economia hipocarbónica competitiva em 2050»[1] e o Livro Branco dos Transportes[2] da Comissão, até 2050, o setor dos transportes, no seu conjunto, deve reduzir as emissões de CO2 em cerca de 60 % em relação ao nível de 1990.

As emissões de CO2 dos veículos pesados, que representam cerca de um quarto[3] das emissões de CO2 do transporte rodoviário, não são atualmente regulamentadas, contrariamente às emissões dos veículos ligeiros de passageiros e comerciais. Perante o aumento dos volumes de transporte de mercadorias na UE, com exceção do período de crise económica, estas emissões têm vindo a aumentar, apesar de algumas melhorias no consumo de combustível dos veículos e no desempenho em termos de CO2. As estimativas sugerem que, entre 1990 e 2010, as emissões de CO2 dos veículos pesados aumentaram aproximadamente 36 %[4]. A menos que se tomem medidas, as emissões de CO2 dos veículos pesados deverão manter-se cerca de 35 % acima do nível de 1990 em 2050. Tendo em conta a quantidade absoluta que atingem, a tendência que apresentam e a sua quota-parte relativa no conjunto das emissões dos transportes, as emissões de CO2 provenientes dos veículos pesados precisam de ser abordadas e reduzidas.

As emissões de CO2 dos veículos pesados não são atualmente medidas de maneira uniforme. O mercado carece de transparência nesta matéria, criando barreiras que precisam de ser eliminadas. Além disso, o Japão, os Estados Unidos e o Canadá já aprovaram legislação para medirem e reduzirem estas emissões e a China está a preparar medidas no mesmo sentido.

Em junho de 2007, o Conselho convidou a Comissão a «desenvolver e implementar instrumentos e medidas políticos destinados a reduzir as emissões de gases com efeito de estufa provenientes dos veículos pesados»[5]. A Comissão, na sua Comunicação de abril de 2010 sobre «Uma estratégia europeia para veículos não poluentes e energeticamente eficientes»[6], anunciou que iria propor uma estratégia para reduzir o consumo de combustível e as emissões de CO2 dos veículos pesados.

Como evoluirá o problema sem uma nova ação da UE?

Os principais fatores que determinam as emissões de CO2 dos veículos pesados são (i) a procura de transportes em geral, que está ligada à atividade económica, (ii) a repartição modal entre os transportes rodoviários, ferroviários, aéreos, marítimos e fluviais, (iii) a adoção de novas tecnologias que influem no desempenho dos veículos, (iv) o teor de carbono dos combustíveis e (v) o modo de exploração das frotas de veículos pesados.

Mantendo-se o atual cenário «de base», de acordo com o modelo PRIMES-TREMOVE da Comissão, baseado no pressuposto de que não haverá qualquer alteração de política, a atividade total de transporte deverá crescer nos próximos 40 anos[7]. Pode todavia observar-se um certo grau de dissociação entre os resultados do modelo «cenário de base» e as tendências em relação ao PIB, com um ritmo de crescimento mais lento para o transporte rodoviário. Não obstante a política da UE para promover os modos de transporte com menor intensidade de carbono, como o transporte ferroviário, prevê-se que o transporte rodoviário mantenha na UE o seu papel dominante tanto no transporte de passageiros como no de mercadorias, esperando-se uma transferência bastante moderada do transporte de mercadorias da estrada para o caminho de ferro. No que diz respeito aos veículos pesados, após duas décadas consagradas à redução das emissões de poluentes de modo a cumprir a legislação da UE, prevê-se que os construtores desses veículos façam incidir os seus esforços na redução do consumo de combustível e das emissões de CO2. Em consequência disso, as emissões de CO2 dos veículos pesados deverão, em geral, permanecer constantes ao longo do período de 2010-2050.

Subsidiariedade

A ação da União Europeia é necessária para evitar o surgimento de obstáculos ao mercado único no setor automóvel e devido à natureza transnacional das alterações climáticas. A ausência de ação a nível europeu poderá resultar numa série de planos nacionais para reduzir as emissões de CO2 dos veículos pesados, que se traduzirão numa fragmentação do mercado e na perda de economias de escala.

O potencial de redução das emissões de CO2 dos veículos pesados

Os estudos realizados pelas consultoras AEA-Ricardo[8] e TIAX[9] identificaram a possibilidade de se reduzir o consumo de combustível e as emissões de CO2 através da introdução de melhorias técnicas nos veículos pesados. De acordo com o estudo da TIAX, cujas conclusões coincidem em grande medida com as da AEA-Ricardo, será possível reduzir de 30 % a 50 % o consumo de combustível e as emissões de CO2 dos veículos novos a partir de 2014, o que se traduzirá numa redução das emissões da frota de veículos pesados de cerca de 28 % até 2030. Baseando-se principalmente nas estimativas da TIAX, um estudo efetuado pela CE Delft elaborou curvas do custo marginal aproximado dessas reduções[10] e identificou um elevado potencial para tecnologias económicas mas eficazes, eventualmente traduzindo-se em reduções médias de 35 % para as emissões de CO2 e o consumo de combustível dos novos veículos pesados.

Obstáculos de mercado à adoção de tecnologias económicas/eficazes que permitam reduzir o consumo de combustível dos veículos pesados

Os obstáculos comerciais à adoção de tecnologias mais eficientes capazes de reduzir o consumo de combustível são difíceis de avaliar, devido à interação dos diferentes modelos de negócio dos construtores de veículos, dos construtores de carroçarias e reboques, dos operadores de veículos pesados e das sociedades financeiras e de locação financeira. Um estudo da CE Delf[11] analisou esta questão e identificou o obstáculo de mercado mais óbvio à adoção de tecnologias energeticamente mais eficientes: a incapacidade dos operadores de transportes para avaliarem os efeitos de poupança de combustível e de redução de CO2 das tecnologias e para compararem as diferentes propostas de venda dos construtores de veículos pesados no que respeita a este aspeto. Há também outros obstáculos evidentes em situações específicas. Por exemplo, em alguns países, as restrições de acesso a instrumentos financeiros tornam difícil financiar a modernização da frota. Em alguns casos, mas não em todos, os benefícios da aquisição da tecnologia são separados dos benefícios em termos de economia de combustível permitidos pela tecnologia eficiente (ou seja, separação de incentivos).

2. Objetivos

O objetivo geral é contribuir para o cumprimento das metas climáticas reduzindo as emissões de CO2 no setor do transporte por veículos pesados.

Os objetivos específicos são, nomeadamente:

«Eficácia»: contribuir efetivamente para reduzir o consumo de combustível e as emissões de CO2 dos veículos pesados na UE, no quadro do objetivo geral de redução de 60 % das emissões de gases com efeito de estufa provenientes dos transportes em 2050 (em relação ao nível de 1990); e contribuir para reduzir as emissões de CO2 de toda a economia, fator importante para avaliar instrumentos cujo âmbito ultrapassa o setor dos veículos pesados, como o ETS (regime de comércio de licenças de emissão).

«Eficiência»: contribuir para reduzir o consumo de combustível e as emissões de CO2 dos veículos pesados na UE de um modo eficiente, inclusivamente do ponto de vista dos custos, e proporcionado.

«Previsibilidade»: fornecer à indústria, aos operadores de transportes, ao setor público e aos consumidores da UE uma perspetiva clara e coerente do enquadramento político e da provável evolução da regulamentação em matéria de emissões de CO2 dos veículos pesados, facilitando assim a tomada de decisões e o planeamento dos investimentos.

Os objetivos operacionais consistem no seguinte:

- Monitorizar, comunicar e verificar as emissões de CO2 dos novos veículos pesados em toda a UE; e - Impor uma restrição às emissões de CO2 produzidas pelo transporte em veículos pesados, para conseguir reduzir as emissões.

3. Diferentes opções políticas

Cenário de base: manutenção das políticas atuais, sem alteração

Este cenário inclui uma série de medidas já decididas ou propostas, entre as quais a revisão da Diretiva Tributação da Energia[12]. O cenário de base pressupõe, nomeadamente, a implementação de legislação recente sobre contratos públicos de aquisição de veículos rodoviários, a tarifação da utilização das infraestruturas rodoviárias e os incentivos à utilização de combustíveis alternativos.

Opção 1: melhorar o conhecimento, a comparabilidade e a comunicação de dados sobre as emissões de CO2 dos veículos pesados

Esta opção examina duas alternativas: (i) a certificação e a comunicação do consumo de combustível e das emissões de CO2 provenientes exclusivamente dos motores dos veículos pesados, em conformidade com a entrada em vigor do Regulamento Euro VI; ou (ii) a certificação e a comunicação do consumo de combustível e das emissões de CO2 de todo o veículo para os novos veículos pesados matriculados. Esta última alternativa exigirá a entrada em funcionamento da ferramenta de simulação das emissões de CO2 dos veículos pesados – VECTO – atualmente em desenvolvimento.

Opção 2: incluir no regime de comércio de licenças de emissão da UE as emissões de CO2 do transporte rodoviário

O ETS passaria a abranger todo o setor do transporte rodoviário. A inclusão teria lugar a montante, ao nível dos fornecedores de combustíveis, definidos como entidades participantes no ETS.

Opção 3: aprovar legislação que estabeleça limites máximos obrigatórios para as emissões de CO2 dos veículos pesados

Em consonância com a opção 1, que constitui um requisito prévio para a opção 3, tais limites poderão ser estabelecidos (i) apenas para as emissões dos motores ou (ii) para as emissões de todo o veículo. A finalidade desta opção é acelerar a implantação de tecnologias que permitam reduzir significativamente as emissões de CO2 dos veículos pesados.

4. Avaliação dos impactos

Cenário de base: manutenção das políticas atuais, sem alteração

Este cenário foi avaliado com o apoio do modelo PRIMES-TREMOVE da Comissão. Concluiu-se que, na ausência de uma nova ação, as emissões de CO2 dos veículos pesados permanecerão mais ou menos constantes no longo prazo (2030-2050), ou seja, significativamente acima do seu nível de 1990 (cerca de +35 %), o que é incompatível com os objetivos do Livro Branco dos Transportes de reduzir as emissões globais dos transportes em 60 %, tomando como referência o nível de 1990.

Opção 1: melhorar o conhecimento, a comparabilidade e a comunicação de dados sobre as emissões de CO2 dos veículos pesados

A opção 1(i), que prevê a certificação e a comunicação das emissões exclusivamente dos motores, embora eficiente, dado que exige uma ação limitada e implica custos baixos, não deverá dar uma resposta eficaz ao problema das emissões de CO2 dos veículos pesados, nem reduzi-las. A opção 1(ii), que prevê a certificação e a comunicação das emissões de CO2 de todo o veículo, só poderá ser concretizada após a finalização da ferramenta de simulação VECTO, atualmente em desenvolvimento. Será mais eficaz do que a opção 1(i), porque permitirá obter uma perspetiva geral das emissões de CO2 dos veículos novos, facilitando a adesão do mercado aos veículos mais eficientes do ponto de vista energético. Em termos gerais, tendo em conta os reduzidos custos previstos, esta subopção satisfaria também o objetivo da eficiência. Ambas as opções, embora contribuam para aumentar a sensibilização e a transparência, não serão, por si sós, suficientes para proporcionar às partes interessadas uma orientação e previsibilidade a longo prazo sobre o enquadramento regulamentar.

Os impactos económicos, sociais e ambientais de ambas as opções são despiciendos ou muito reduzidos.

Opção 2: incluir as emissões de CO2 do transporte rodoviário no regime de comércio de licenças de emissão da UE

A inclusão das emissões dos veículos pesados, juntamente com as outras emissões dos transportes rodoviários, no regime de comércio de licenças de emissão (ETS) contribuirá para reduzir as emissões de gases com efeito de estufa em toda a UE, dado ser praticamente garantida a eficácia do cumprimento do limite máximo imposto às emissões para todos os setores abrangidos pelo regime. No entanto, tendo em conta os preços relativos do carbono e os impostos especiais sobre o consumo de combustíveis, assim como a elasticidade dos preços dos combustíveis, a inclusão das emissões dos veículos pesados no ETS não produzirá quaisquer melhorias mensuráveis a nível da eficiência energética. A repartição dos esforços de redução das emissões pelos setores abrangidos pelo ETS segundo a estrutura de custos mais eficiente garante um nível elevado de eficácia a baixo custo e a eficiência deste instrumento. A previsibilidade no que se refere ao cumprimento do limite quantitativo máximo geral de emissões estará garantida pelo mecanismo ETS, em detrimento da incerteza dos preços. Os impactos económicos dependem, em grande medida, da evolução dos preços do carbono. Os impactos sociais gerais deverão ser limitados. Os impactos ambientais, para além da concretização dos objetivos globais de redução do CO2, estarão relacionados com os setores em que a redução terá lugar.

Opção 3: aprovar legislação que estabeleça limites máximos obrigatórios para as emissões de CO2 dos veículos pesados

A opção 3(i), que prevê a fixação de limites apenas para as emissões de CO2 dos motores dos veículos pesados, contribuirá eficazmente para reduzir o consumo de combustível e as emissões de CO2, mas deixa de fora a possibilidade de redução das emissões provenientes de outras fontes. A opção 3(ii), que prevê a fixação de limites para as emissões de todo o veículo (para os novos veículos matriculados) resolve de forma mais satisfatória a questão do pleno potencial de redução das emissões, tendo, por conseguinte, uma maior eficácia. O seu contributo para a realização do objetivo de longo prazo do Livro Branco dos Transportes será, por isso, maior. Ambas as opções exigirão meios reduzidos para atingir os seus objetivos. Partindo do princípio de que as normas são definidas de tal modo que os custos do investimento na melhoria dos veículos se traduzem em preços mais elevados para os veículos pesados, os quais serão depois recuperados pelos utilizadores finais através das poupanças de combustível, a opção 3 é, de um modo geral, positiva em termos de eficiência. Ambas as opções contribuirão para aumentar a previsibilidade do enquadramento regulamentar.

A avaliação quantitativa, indicativa, dos impactos económicos e sociais mostra que o setor da construção de veículos pesados, devido ao valor acrescentado dos seus veículos, e os operadores de transporte por veículos pesados, devido à redução do consumo de combustível, poderão retirar benefícios substanciais. Do mesmo modo, em termos de desempenho ambiental, o menor consumo de combustível conduzirá à redução de outras emissões poluentes.

5. Comparação das opções no que diz respeito aos principais objetivos

Opções Objetivos || Cenário de base || Opção 1: Melhorar o conhecimento, a comparabilidade e a comunicação de dados sobre as emissões de CO2 dos veículos pesados || Opção 2: Incluir as emissões de CO2 do transporte rodoviário no regime de comércio de licenças de emissão da UE || Opção 3: Impor limites às emissões de CO2 para os novos veículos matriculados

Eficácia na redução do consumo de combustível e das emissões de CO2 || - (baixa) || + Redução modesta das emissões dos veículos pesados || + provavelmente (baixa) para os veículos pesados, embora potencialmente elevada (+++) para o resto da economia em setores com baixos custos marginais de redução || (i) limite máximo apenas para as emissões dos motores: ++ (média) (ii) limite máximo para as emissões de todo o veículo +++ (elevada)

Eficiência || = || + Custos modestos || + Pode utilizar a atual infraestrutura de tributação dos combustíveis, || (i) limite máximo apenas para as emissões dos motores: +++ (ii) limite máximo para as emissões de todo o veículo ++

Previsibilidade do enquadramento regulamentar || Atualmente não existe perspetiva clara || + uma certa melhoria parcial que exige maiores esclarecimentos || ++ quanto aos níveis de emissões (fixados num limite máximo) - quanto aos custos, devido à incerteza sobre a evolução dos preços do carbono || (i) limite máximo apenas para as emissões dos motores: + (ii) limite máximo para as emissões de todo o veículo: ++

6. Conclusão

A presente avaliação de impacto fundamenta a estratégia da Comissão para reduzir o consumo de combustível e as emissões de CO2 dos veículos pesados na UE. Qualquer proposta legislativa subsequente será objeto de uma avaliação de impacto mais específica.

A opção 1(i), que prevê o registo das emissões apenas dos motores e, subsequentemente, a opção 3(i), que prevê o estabelecimento de limites para as emissões apenas dos motores, só seriam aprofundadas se a viabilidade da ferramenta de simulação VECTO não fosse confirmada. Contudo, em abril de 2013, o Centro Comum de Investigação publicou um relatório sobre a «validação de conceito» da abordagem de simulação VECTO, que confirmou que esta ferramenta pode fornecer estimativas precisas e fiáveis do consumo de combustível e das emissões de CO2 dos veículos pesados e servir de base para um futuro sistema de certificação das emissões de CO2. Perante esta última evolução positiva, as opções 1(i) e 3(i) não necessitarão, por conseguinte, de mais estudos.

A implantação com êxito da ferramenta VECTO e a aplicação da opção 1(ii), que prevê a certificação e a comunicação destas emissões, deverão obviar ao problema.

Trata-se de medidas prioritárias necessárias para o curto e o médio prazos, antes de se considerarem ações mais ambiciosas para o médio e o longo prazos: - reduzir as emissões de CO2 dos veículos pesados – opção 3(ii), que prevê o estabelecimento de limites para as emissões; - e/ou estudar a hipótese de incluir o transporte por veículos pesados, assim como o transporte rodoviário no seu conjunto, no regime ETS, como previsto pela opção 2. Ambas as opções exigem uma análise mais aprofundada no quadro das futuras avaliações de impacto.

7. Monitorização e avaliação

Depois de concluída a ferramenta de simulação VECTO e aplicada a opção 1, a Comissão monitorizará o consumo de combustível e as emissões de CO2 dos veículos pesados, bem como os custos de implementação. Monitorizará igualmente a evolução do mercado e das tecnologias. Estas ações de monitorização permitirão fazer uma avaliação subsequente desta iniciativa.

[1] COM (2011) 0112 final

[2] «Roteiro do espaço único europeu dos transportes – Rumo a um sistema de transportes competitivo e económico em recursos», COM (2011) 0144 final.

[3] Estimadas em 26,6 % do total das emissões de gases com efeito de estufa da UE pela AEA-Ricardo, no relatório «Lot 1», Reduction and Testing of GHG emissions from Heavy Duty Vehicles, fevereiro de 2011, p. 170. Disponível em http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/docs/ec_hdv_ghg_strategy_en.pdf

[4] Fonte: base de dados Odyssee-Mure, disponível em: http://www.odyssee-mure.eu

[5] http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/07/st11/st11483.pt07.pdf

[6] COM(2010) 186 final, p. 6, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0186:FIN:PT:PDF

[7] O «cenário de referência 2010» ficou concluído no início de 2012.

[8] http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/docs/ec_hdv_ghg_strategy_en.pdf

[9] http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/heavy/docs/icct_ghg_reduction%20_potential_en.pdf

[10] http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/heavy/docs/hdv_2012_co2_abatement_cost_curves_en.pdf

[11] http://www.theicct.org/market-barriers-increased-efficiency-european-road-freight-sector

[12] COM(2011) 168/3.