PT Jornal Oficial da União Europeia C 125/65

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que institui o Gabinete do Organismo de Reguladores Europeus das Comunicações Eletrónicas»

[COM(2016) 591 final — 2016/0286 (COD)]

(2017/C 125/09)

Relator único: Jorge PEGADO LIZ

Consulta Parlamento Europeu, 24.10.2016 Conselho da União Europeia, 25.10.2016 Base jurídica Artigo 114.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia Competência Secção Especializada de Transportes, Energia, Infraestruturas e Sociedade da Informação Adoção em secção 11.1.2017 Adoção em plenária 25.1.2017 Reunião plenária n.o 522 Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções) 118/0/4

1. Conclusões e recomendações

1.1 Em vários dos seus pareceres, o CESE tem sempre advogado o reforço das atribuições, das competências e dos poderes do Organismo de Reguladores Europeus das Comunicações Eletrónicas (ORECE) de forma a dotá-lo da capacidade necessária para desempenhar uma efetiva função regulatória do setor a nível europeu.

1.2 Não pode, assim, deixar de estar genericamente de acordo com a intenção que preside à proposta da Comissão.

1.3 O CESE lamenta, no entanto, que a Comissão não tenha antes avançado para o que identifica como a 4.a opção, que injustificadamente descarta, preferindo antes manter o ORECE no domínio da mera cooperação ou coordenação, ainda que reforçadas.

1.4 Está o CESE convicto de que apenas uma opção, como tem defendido, que transforme o ORECE numa verdadeira autoridade reguladora será capaz de, com uma visão de futuro, assegurar uma regulação adequada dos novos serviços de informação a nível pan-europeu ou mundial, atualmente em grande parte não regulamentados ou sujeitos a quadros regulamentares pouco claros (M2M, OTT e outros domínios de grande importância para a União, como a itinerância ou os mercados transnacionais) ou os procedimentos de atribuição vinculativos pan-europeus para bandas específicas.

1.5 Um aspeto específico que merece uma atenta revisão e ponderação é o que se refere à composição, à orgânica e ao funcionamento da instância de recurso, por forma a garantir-lhe em todas as situações uma verdadeira independência e isenção e um adequado regime de recursos, especialmente quando estejam em causa decisões relativas a conflitos transfronteiras.

2. Brevíssima súmula da proposta

2.1 Na sua comunicação de maio de 2015 — A Estratégia para o Mercado Único Digital na Europa (1) («Estratégia MUD»), a Comissão assinalou que as alterações das condições de mercado e do ambiente tecnológico tornam necessário reforçar o quadro institucional, reforçando o papel do Organismo de Reguladores Europeus das Comunicações Eletrónicas (ORECE). Na sua resolução sobre um ato para o mercado único digital (2), o Parlamento Europeu instou a Comissão a integrar ainda mais o mercado único digital, assegurando um quadro institucional mais eficiente, sendo que um dos meios seria o reforço do papel, da capacidade e dos poderes de decisão do ORECE, a fim de promover a aplicação coerente do quadro regulamentar para as comunicações eletrónicas, permitir uma supervisão eficaz do ORECE sobre o desenvolvimento do mercado interno e ajudar o mesmo a resolver litígios transfronteiras.

2.2 A presente proposta deve ser considerada em conjunto com a proposta de diretiva que estabelece o Código Europeu das Comunicações Eletrónicas (3), na qual se confia ao ORECE a realização de tarefas adicionais que ajudarão a assegurar a aplicação coerente do quadro regulamentar e que promoverão o desenvolvimento do mercado das comunicações eletrónicas em toda a União. Além disso, o ORECE também contribuirá para a promoção do acesso e da adesão à conectividade de dados de altíssima capacidade e da concorrência na oferta de serviços e redes de comunicação eletrónicas, bem como para a promoção dos interesses dos cidadãos da União.

2.3 O objetivo primeiro da proposta é, assim, reforçar o papel institucional do ORECE e melhorar a sua estrutura de governação, transformando simultaneamente o ORECE e o Gabinete ORECE numa agência de pleno direito com um mandato mais amplo, a fim de o tornar apto para o exercício das suas futuras tarefas de forma a dar continuidade ao trabalho desenvolvido pelo ORECE e à partilha de conhecimentos das ARN, alinhando a sua estrutura, bem como a sua governação, funcionamento, programação e responsabilização, com a Declaração Conjunta do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão sobre agências descentralizadas, de 19 de julho de 2012 (abordagem comum) (4). As funções atribuídas ao ORECE no Regulamento (UE) 2015/2120, recentemente aprovado, que estabelece regras para garantir a Internet aberta e a abolição de sobretaxas de itinerância também são incorporadas no regulamento (5). De fora fica, porém, a revisão da Diretiva relativa à privacidade e às comunicações eletrónicas (6), que a Comissão anunciou para o final de 2016.

2.4 Para a consecução deste objetivo, a Comissão contemplou quatro opções, sendo a 1.a a manutenção do status quo, a 2.a o simples reforço de competências e do papel consultivo, a 3.a, e preferida, a manutenção do papel consultivo com determinados poderes pré-normativos e melhorias no processo de análise do mercado e no espetro de atribuição do direito de utilização de espetro de radiofrequências, que desenvolve detalhadamente, e uma 4.a opção, que descarta liminarmente, a da criação de um verdadeiro regulador da UE, como uma agência reforçada com os recursos necessários para acomodar uma transferência de competências de execução, incluindo competências de supervisão e de aplicação, com poderes vinculativos em domínios em que é necessário assegurar a aplicação uniforme das regras da UE.

2.5 O articulado subsequente é o desenvolvimento jurídico da opção escolhida, que será analisado de seguida.

3. Observações na generalidade

3.1 Em vários dos seus pareceres (7), o CESE tem advogado o reforço das atribuições, das competências e dos poderes do ORECE de forma a dotá-lo da capacidade necessária para desempenhar uma efetiva função regulatória do setor a nível europeu. Não pode, assim, deixar de estar genericamente de acordo com a intenção que preside à proposta da Comissão.

3.2 No entanto, o CESE tem-se orientado para uma solução mais próxima da dita «4.a opção» da Comissão, na medida em que tem entendido que operações de mera cosmética do seu estatuto não são suficientes para o transformar numa verdadeira autoridade reguladora.

3.3 Disse, por exemplo, de forma expressa no seu parecer TEN/534, que, no entender do CESE, a alteração proposta do estatuto do ORECE, a saber, a introdução a tempo inteiro da posição de presidente do Conselho de Reguladores, pode não ser suficiente para enfrentar os desafios em matéria de competitividade e a necessidade de criar incentivos ao investimento, sobretudo no que respeita à conectividade de banda larga e às redes NGN/NGA (ponto 4.7.1).

3.4 Com efeito, para o desempenho de atribuições em que já é notória a falta de uma regulação adequada como sejam os novos serviços de informação a nível pan-europeu ou mundial, atualmente em grande parte não regulamentados ou sujeitos a quadros regulamentares pouco claros (M2M, OTT e outros domínios de grande importância para a União, como a itinerância ou os mercados transnacionais) ou os procedimentos de atribuição vinculativos pan-europeus para bandas específicas aliadas às novas competências que lhe são cometidas, não só na presente proposta mas mais ainda na proposta relativa ao Código Europeu das Comunicações Eletrónicas, não parece aceitável manter o nível de intervenção do ORECE no domínio da mera cooperação ou coordenação, ainda que reforçadas.

3.5 E o que decerto esta proposta não representa é uma visão de alcance futuro no sentido de uma maior integração do mercado único digital ao continuar a permitir a fragmentação reguladora através das ARN nacionais.

3.6 Talvez isso explique os resultados pouco animadores da avaliação do ORECE refletidos na proposta, em termos da sua pertinência, da sua eficácia, da sua eficiência e do próprio valor acrescentado do modelo em que, apesar de tudo, se pretende insistir.

4. Observações na especialidade

4.1 De um modo geral, em termos de definição de competências, de organização e de funcionamento, o articulado segue o modelo comum para as agências do mesmo tipo definido na Declaração Conjunta do Parlamento Europeu, do Conselho da UE e da Comissão Europeia sobre as agências descentralizadas, não merecendo qualquer reparo especial.

4.2 Uma nota, no entanto, para a instância de recurso, pelo que se refere às garantias da «imparcialidade e independência dos seus membros, com base em critérios transparentes e objetivamente verificáveis a definir pelas agências», em especial se «o recrutamento dos membros da instância de recurso se fizer entre o pessoal da agência e/ou do Conselho de Administração da agência …. não devendo pôr em causa os princípios de imparcialidade e independência referidos» (n.o 21 da citada declaração).

4.3 Por comparação com o que se verifica em outros órgãos idênticos, como o IPIUE (8), o Instituto Comunitário das Variedades Vegetais (9), a Agência Europeia da Segurança Aérea (10) e a Agência Europeia dos Produtos Químicos (11), para citar apenas alguns, o CESE não pode deixar de estranhar o laconismo das disposições que, nos artigos 11.o a 14.o da proposta, definem o quadro jurídico da instância de recurso.

4.4 O CESE constata, com efeito, que todos os regulamentos relativos às regras de organização e procedimento das instâncias de recurso das citadas agências preveem de forma detalhada o processo aplicável nessas instâncias e que as decisões nelas proferidas são suscetíveis de recurso de anulação perante o Tribunal da União Europeia, cujos acórdãos são ainda suscetíveis de recurso perante o Tribunal de Justiça da UE sobre questões de direito.

4.5 Ora acontece que, se, na maioria das situações, as suas atribuições são meramente consultivas, casos há em que, da conjugação de preceitos da proposta de diretiva com os da presente proposta, o ORECE acaba por ter um poder decisório com efeitos na esfera jurídica de terceiros, como serão os casos de certas decisões enunciadas no artigo 2.o, n.o 1, alíneas b) a d), a saber, sobre: — o recenseamento dos mercados transnacionais; — os modelos sintéticos de contrato; — o modelo económico destinado a apoiar a Comissão na fixação das tarifas de terminação máximas na União; — os pareceres quanto à resolução de litígios transfronteiras; — os projetos de medidas nacionais relativas aos processos de regulação do mercado; — os projetos de medidas nacionais relativos aos procedimentos de avaliação pelos pares do espetro radioelétrico; — os projetos de decisão e de recomendação sobre harmonização.

4.6 Exemplar é o caso de litígios transfronteiras em que «qualquer das partes pode remeter o litígio para a autoridade ou para as autoridades reguladoras nacionais em causa», devendo estas «notificar o litígio ao ORECE no sentido de obterem uma resolução do litígio coerente, nos termos dos objetivos enunciados no artigo 3.o». Neste caso, o ORECE «com a maior brevidade possível e, em qualquer caso, no prazo de quatro meses, salvo em circunstâncias excecionais, deve emitir um parecer que indique à autoridade reguladora nacional ou às autoridades em causa que tomem medidas específicas para resolver o litígio ou que se abstenham de adotar medidas».

4.7 Numa situação como esta, o recurso desta decisão para uma instância de recurso do género da prevista na proposta dificilmente será considerado como oferecendo garantias de independência e de isenção.

4.8 O facto de se prever sempre a possibilidade de recurso a tribunal não impede o processo a nível administrativo de não parecer oferecer um recurso para uma entidade verdadeiramente independente.

4.9 O CESE espera que esta matéria seja devidamente reconsiderada na formulação final da proposta.

Bruxelas, 25 de janeiro de 2017. O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Georges DASSIS

(1) JO C 13 de 15.1.2016, p. 176.

(2) Resolução do Parlamento Europeu, de 19 de janeiro de 2016, sobre um ato para o mercado único digital [TA(2016)0009].

(3) COM(2016) 590 final, sobre a qual o CESE elaborou o seu parecer TEN/612 — Código Europeu das Comunicações Eletrónicas (ver página … do presente Jornal Oficial).

(4) Declaração Conjunta do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão sobre agências descentralizadas, de 19 de julho de 2012.

(5) Regulamento (UE) 2015/2120 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2015 (JO L 310 de 26.11.2015, p. 1), relativamente a cuja proposta o CESE adotou o seu parecer TEN/534 (JO C 177 de 11.6.2014, p. 64).

(6) Diretiva 2002/58/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de julho de 2002, relativa ao tratamento de dados pessoais e à proteção da privacidade no setor das comunicações eletrónicas (JO L 201 de 31.7.2002, p. 37); situação já analisada no parecer TEN/612 — Código Europeu das Comunicações Eletrónicas (ver página … do presente Jornal Oficial).

(7) Por exemplo:

— Parecer do CESE sobre a proposta de revisão do Regulamento (UE) n.o 531/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de junho de 2012 [COM(2016) 399 final] [JO C 34 de 2.2.2017, p. 162 (ponto 4.7)];

— Parecer do CESE sobre as propostas da Comissão de «Novas medidas relativas ao mercado único europeu das telecomunicações» [COM(2013) 627 final e COM(2013) 634 final] [JO C 177 de 11.6.2014, p. 64 (ponto 4.7.1)];

— Parecer do CESE sobre a comunicação da Comissão relativa à promoção do uso partilhado de recursos de espetro de rádio no mercado interno [COM(2012) 478 final] [JO C 133 de 9.5.2013, p. 22 (ponto 4.10)];

— Parecer do CESE sobre um mercado interno digital inclusivo [JO C 161 de 6.6.2013, p. 8 (ponto 3.1.1.1)];

— Parecer do CESE sobre a comunicação da Comissão — Abertura e da neutralidade da Internet na Europa [COM(2011) 222 final) [JO C 24 de 28.1.2012, p. 139 (ponto 2.4.1)];

— Parecer do CESE sobre a «Proposta de decisão que estabelece um primeiro programa de política de espetro de rádio [COM(2010) 471 final] e comunicação da Comissão — Banda Larga Europeia: investindo num crescimento orientado digitalmente [COM(2010) 472 final]» [JO C 107 de 6.4.2011, p. 53 (pontos 2.13 e 2.14)].

(8) Regulamento (CE) n.o 216/96 da Comissão, de 5 de fevereiro de 1996 (JO L 28 de 6.2.1996), modificado pelo Regulamento (CE) n.o 2082/2004 da Comissão, de 6 de dezembro de 2004(JO L 28 de 6.2.1996).

(9) Artigos 67.o e seguintes do Regulamento (CE) n.o 2100/94 do Conselho, de 27 de julho de 1994 (JO L 227 de 1.9.1994, p. 1).

(10) Regulamento (CE) n.o 1592/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de julho de 2002 (JO L 240 de 7.9.2002, p. 1)

(11) Regulamento (CE) n.o 771/2008 da Comissão, de 1 de agosto de 2008 (JO L 206 de 2.8.2008, p. 5)