Parecer do Comité das Regiões sobre o "Livro Branco - Pagamento justo pela utilização das infra-estruturas Uma abordagem gradual para um quadro comum de tarifação das infra-estruturas de transportes da União Europeia"

(1999/C 198/04)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Tendo em conta o Livro Branco da Comissão Europeia "Pagamento justo pela utilização das infra-estruturas - Uma abordagem gradual para um quadro comum de tarifação das infra-estruturas de transportes da União Europeia" (COM(1998) 466 final);

Tendo em conta a decisão da Mesa, de 15 de Julho de 1998, de, ao abrigo do artigo 198.o-C, quarto parágrafo, do Tratado que institui a Comunidade Europeia, emitir parecer e incumbir a Comissão 3 "Redes Transeuropeias, Transportes e Sociedade da Informação" da preparação dos trabalhos sobre esta matéria;

Tendo em conta o projecto de parecer (CdR 408/98 rev. 1) adoptado pela Comissão 3 em 22 de Janeiro de 1999 (relatores: W. Weingartner e O. Bennett);

Considerando o "Livro Verde - Para uma formação correcta e eficiente dos preços dos transportes - Opções de política para a internalização dos custos externos dos transportes na União Europeia" (COM(95) 691 final);

Considerando a resolução do Comité das Regiões sobre a "Carta Europeia das regiões e municípios para uma política de transportes progressiva e duradoura" (CdR 347/97 fin)(1); e tendo presentes as propostas de directiva da Comissão sobre a continuação do desenvolvimento dos caminhos-de-ferro:

- alteração da Directiva 91/440/CEE do Conselho relativa ao desenvolvimento dos caminhos-de-ferro comunitários;

- alteração da Directiva 95/18/CE do Conselho relativa às licenças das empresas de transporte ferroviário;

- proposta de directiva do Conselho relativa à repartição de capacidade de infra-estrutura ferroviária, à aplicação de taxas de utilização da infra-estrutura ferroviária e à certificação da segurança (COM(1998) 480 final - 98/0267(SYN)), bem como a proposta relativa ao desenvolvimento do transporte combinado;

- alteração da Directiva 92/106/CEE do Conselho relativa ao estabelecimento de regras comuns para certos transportes combinados de mercadorias entre Estados-Membros;

Considerando o parecer do Comité das Regiões, de 16 de Janeiro de 1997, sobre o "Livro Verde - Para uma formação correcta e eficiente dos preços dos transportes - Opções de política para a internalização dos custos externos dos transportes da União Europeia" e sobre a "Proposta de directiva do Conselho relativa à tributação dos veículos utilitários pesados na utilização de certas infra-estruturas" (CdR 364/96 fin)(2);

Considerando o parecer do Comité das Regiões de 12 de Março de 1998 sobre "Uma estratégia de transporte integrada e coerente para o poder regional e local e a União Europeia" (CdR 255/97 fin)(3),

adoptou na 28.a reunião plenária de 10 e 11 de Março de 1999 (sessão de 11 de Março), por unanimidade, o presente parecer.

1. Introdução

1.1. O Livro Branco da Comissão "Pagamento justo pela utilização das infra-estruturas" é a continuação lógica das propostas que foram avançadas primeiramente no Livro Verde "Para uma formação correcta e eficiente dos preços dos transportes"(4). O presente Livro Branco é, portanto, tal como o livro verde que o antecedeu, um elemento importante da estratégia da Comissão Europeia para promover sistemas de transportes mais eficientes, através da criação de um mercado no qual os preços justos hão-de contribuir para assegurar os sistemas de transportes e os fluxos de tráfego de um modo que seja sustentável a longo prazo.

1.2. Para além de outros trabalhos iniciados pela Comissão, como por exemplo os relatórios dos grupos de alto nível sobre as parcerias entre o sector público e o sector privado (1997) e sobre a tarifação das infra-estruturas dos transportes (1998), reuniu, igualmente, o Conselho Conjunto de Ministros dos Transportes e do Ambiente para debater a optimização da utilização das infra-estruturas existentes e a passagem para a utilização de modos de transporte mais benignos para o ambiente, apelando ainda à redução do consumo de combustíveis e do ruído, bem como das emissões de substâncias tóxicas.

1.3. O Livro Branco reitera, ainda, a grande importância das infra-estruturas de transportes europeias para o crescimento económico, para a mobilidade dos trabalhadores, para a competitividade e para a qualidade de vida. Observa, ao mesmo tempo, que o fornecimento desta infra-estrutura e a sua utilização o mais eficiente possível estão a tornar-se cada vez mais difíceis. O Comité faz notar que as tendências actuais de utilização e do volume de transporte, conjugadas com a utilização cada vez mais excessiva das infra-estruturas e com a poluição ambiental fazem surgir dúvidas relativamente à sustentabilidade dos transportes. O Comité congratula-se com o facto de a Comissão o ter reconhecido no Livro Branco.

2. Temas principais e linhas-mestras

O Comité apoia as seguintes linhas-mestras estabelecidas no Livro Branco.

2.1. A descrição dos elementos de custo das infra-estruturas dos transportes é útil e apropriada, pois revela, independentemente do modo de transporte em questão, a composição dos custos subjacentes às infra-estruturas. Um ponto importante é que tanto os custos fixos, que são independentes dos fluxos de tráfego, como os custo variáveis, que variam em função dos níveis de tráfego, acarretam componentes de custos internos e externos. Devia-se efectuar uma análise de fundo dos custos e benefícios sociais para o fornecimento de infra-estruturas que incluísse todos estes componentes dos custos.

Além disso, tal como o Grupo de Alto Nível sobre a Tarifação das Infra-estruturas de Transportes salientou no seu relatório final, deviam-se, primeiramente, identificar todos os elementos potenciais de custo e só depois decidir quais os elementos que devem servir de base para o cálculo das taxas aplicáveis aos utilizadores.

2.2. A fiscalidade actualmente aplicada ao sector dos transportes não é, regra geral, baseada num cálculo dos custos reais, sendo essa, em parte, a razão para os problemas existentes presentemente nos transportes:

- distorções de concorrência entre os Estados-Membros;

- distorções de concorrência entre modos de transporte;

- negligência dos aspectos sociais e ecológicos;

- dificuldades no financiamento de investimentos em infra-estruturas.

Além disso, em condições idênticas, os diferentes sistemas de tarifação utilizados actualmente distorcem ainda mais a situação dos custos e benefícios (por exemplo, os diferentes níveis de impostos sobre o consumo de combustíveis significam que os consumidores tentam comprar o seu combustível onde é mais barato e não onde o vão utilizar).

As novas estruturas de tarifação deviam promover quer a utilização eficiente das infra-estruturas existentes, quer a oferta eficiente de novas infra-estruturas.

2.3. Ao desenvolver-se uma abordagem comunitária para o financiamento dos custos das infra-estruturas deve-se ter em conta o princípio da subsidiariedade. Embora se devam aplicar os mesmos princípios básicos de tarifação aos mais importantes meios de transporte em cada Estado-Membro, é inevitável que as estruturas e os níveis de tarifação resultantes variem de acordo com o modo de transporte e a sua localização, devido a diferentes motivos de ordem económica e social, em diferentes regiões. Neste caso, as autarquias locais e regionais devem estar envolvidas no processo de decisão relativo à aplicação das taxas, estabelecendo o equilíbrio entre a necessidade de evitar distorções de concorrência na UE e os interesses sociais, ambientais e económicos a nível local e regional.

2.4. Do mesmo modo, uma futura abordagem comunitária para o financiamento dos custos das infra-estruturas deve ser aplicada em todos os Estados-Membros com base nos mesmos princípios e em condições comparáveis, respeitando-se o princípio do "poluidor-pagador" e os princípios territoriais (pagamento dos custos onde estes surgem). Uma vez que têm de ser consideradas as circunstâncias locais, a abordagem comunitária deve, naturalmente, ter um certo grau de flexibilidade.

2.5. A abordagem proposta para os custos baseia-se na suposição de que uma estrutura de tarifação orientada para os custos marginais é uma boa solução. Define-se custos marginais como os custos variáveis em que se incorre por cada veículo ou transporte suplementar que utiliza a infra-estrutura. Sem analisar aqui ao pormenor esta abordagem para financiamento dos custos, o Comité nota com satisfação que a mesma lança os alicerces para o financiamento de infra-estruturas mediante taxas cobradas aos utilizadores e até mesmo para a utilização de receitas de um modo de transporte para financiar medidas de infra-estrutura para outro modo. O financiamento cruzado permitirá a construção de infra-estruturas de transporte que criem condições para a intermodalidade e a concorrência intramodal. Contudo o Comité reconhece também a validade de ter em conta outras formas de tarifação para além da tarifação pelo custo social marginal, ou seja, a tarifação pela escassez.

2.6. É correcta a intenção de se deixar a decisão do modo de utilização das receitas provenientes do sistema de tarifação proposto ao critério dos Estados-Membros. Tal é particularmente necessário do ponto de vista da inclusão dos custos sociais externos, pois só deste modo se poderão utilizar as receitas disponíveis para resolver problemas, onde quer que estes surjam. Contudo, por razões de subsidiariedade, as regiões também devem estar envolvidas neste processo.

2.7. A proposta da Comissão de se utilizar uma abordagem de tarifação baseada nos custos marginais para toda a infra-estrutura de transportes, para todos os modos de transporte, para os terminais e para os sistemas de informação e de comunicação, segue a mesma ordem de ideias avançada pelo CR no parecer sobre o Livro Verde "Para uma formação correcta e eficiente dos preços dos transportes" (CdR 364/96 fin). O Livro Verde da Comissão (COM(95) 691) focava principalmente o aspecto das tarifas rodoviárias e dos problemas de tráfego. O Comité acolhe favoravelmente o alargamento do debate a toda a infra-estrutura de transportes.

2.8. A aplicação gradual da nova abordagem comunitária de tarifação corresponde, igualmente, aos pontos de vista das regiões (cf. o apelo lançado no parecer sobre o Livro Verde "Para uma formação correcta e eficiente dos preços dos transportes"). Uma questão particularmente importante é a obtenção de um acordo quanto ao método a ser utilizado para calcular os custos marginais. Este aspecto foi igualmente mencionado no parecer acima citado. A primeira fase preparatória proposta (três anos, 1998-2000) deve ser suficiente para o efeito.

2.9. A reestruturação da fiscalidade existente proposta na segunda fase será, igualmente, necessária para a aplicação da abordagem. Contudo, uma vez que esta reestruturação está directamente ligada ao desenvolvimento de uma política fiscal geral, o calendário de aplicação da abordagem de tarifação não é tão importante como o desenvolvimento pelos governos dessa política fiscal geral. Tal significa que a segunda fase pode mesmo não se chegar a aplicar, por exemplo, no caso de não se alcançarem todos os requisitos prévios relativos à tributação geral.

2.10. Sem querer comentar ao pormenor as medidas de aplicação avançadas para cada modo de transporte, o Comité gostaria, no entanto, de salientar que o Livro Branco foca essencialmente as medidas prioritárias para a primeira e segunda fases.

2.11. Deve ser considerada prioritária a obtenção de dados ou análises para as estimativas de custos nas situações em que estes não estão disponíveis. É adequado que esta tarefa seja supervisionada por um Comité de Peritos Governamentais e o Comité das Regiões espera estar representado de forma adequada neste organismo.

2.12. Os métodos utilizados para cálculo dos custos dos diversos modos de transporte deviam ser o mais uniformes possível. Contudo, a proposta de introdução de práticas de transparência da contabilidade e de "contabilidade dos transportes" e a proposta de melhorar as estatísticas de transporte sugere que não será possível completar o trabalho rapidamente e que estes métodos não devem, portanto, estar disponíveis atempadamente.

2.13. No que diz respeito às alterações necessárias para a aplicação de uma política fiscal no domínio dos transportes, remete-se mais uma vez para a problemática temporal com ela relacionada (ver ponto 2.9).

2.14. As regras para as ajudas estatais são extremamente importantes para qualquer sistema de custos comunitário que pretenda estabelecer preços justos pela utilização de infra-estruturas, pois a concorrência está directamente em causa. Será, portanto, imperioso rever os regulamentos existentes, quando se desenvolver o novo sistema de custos. Contudo, será claramente necessário prever uma certa flexibilidade nas regras das ajudas estatais para se permitir a oferta de infra-estruturas em zonas periféricas e zonas de baixa densidade populacional.

3. Propostas e recomendações

3.1. No parecer do Comité das Regiões sobre o Livro Verde "Para uma formação correcta e eficiente dos preços dos transportes" (CdR 364/96 fin), de 16 de Janeiro de 1997, levantam-se algumas dúvidas relativamente ao facto de ser possível alcançar alterações na utilização dos diversos modos de transporte apenas através dos custos e preços. O comportamento é determinado por inúmeros outros factores (por exemplo, psicológicos, históricos, sociológicos, geográficos), o que leva a concluir que a procura de outras formas de transporte só em pequena medida pode ser orientada pelos preços e as alterações pretendidas no comportamento só podem ser conseguidas de forma insuficiente. O Comité sugere outras formas de alterar o comportamento dos utilizadores como a de pôr termo a regalias extra-salariais concedidas pelas empresas que incentivam a utilização do automóvel: incentivos fiscais, estacionamento gratuito. Nos termos do princípio de subsidiariedade, devem ser conferidos às pessoas colectivas públicas locais e regionais mais poderes para aplicar medidas que possam alterar os padrões de utilização tendo em conta as condições existentes na sua área administrativa ou região.

3.2. Chama-se mais a uma vez a atenção para o facto de que os custos e os preços só podem trazer alterações relativamente às escolhas de transporte se existirem alternativas vantajosas e igualmente eficientes e competitivas. Assim, devem ser criadas novas infra-estruturas de transporte alternativo onde for necessário (por exemplo, redes transeuropeias). O Livro Branco antevê, pelo menos, tal, pois que a abordagem para o financiamento de custos prevê que as infra-estruturas podem ser financiadas por taxas aplicadas aos utilizadores mediante taxas excepcionais para além dos custos marginais.

3.3. O Comité critica particularmente o fracasso de não se ter alcançado, até agora, qualquer progresso no que diz respeito a melhorar a precisão no estabelecimento dos custos. A Comissão tem vindo a elaborar uma multiplicidade de propostas de directivas e regulamentos, de livros verdes e brancos, numa tentativa de definir uma política de transportes virada para as necessidades de hoje, incluindo naturalmente medidas relativas aos custos e preços dos transportes. Contudo, a aplicação destas propostas falhou redondamente, em parte porque os modos de transporte afectados desenvolveram contra-estratégias e, pelo menos até agora, com sucesso, e também em parte porque decisões importantes do Conselho têm sido bloqueadas por interesses nacionais.

3.4. O Comité das Regiões aguarda agora um total repensar da questão da parte dos que decidem. O Comité das Regiões faz, portanto, as seguintes observações e propostas:

3.4.1. O Comité acolhe favoravelmente as propostas do Livro Branco, que considera uma base importante para a continuação do debate sobre os custos dos transportes, e espera que as questões debatidas e as medidas/propostas nele avançadas contribuam para a aplicação de uma política de transportes baseada na sustentabilidade.

3.4.2. As medidas do Livro Branco orientadas para cada modo de transporte necessitam de uma estrutura grandemente alterada de taxas e tarifas de transporte. As autarquias locais e regionais da União Europeia esperam ser consultadas de forma apropriada sobre a estruturação destas medidas fiscais e participar no processo de decisão.

3.4.3. O Comité partilha da opinião da Comissão de que um novo sistema para financiamento dos custos de transporte só pode ser introduzido gradualmente, sobretudo porque este deve ter em consideração a posição jurídica de partida de cada modo de transporte, bem como as complexas questões suscitadas pela introdução de um novo sistema de tarifação. O Comité considera, contudo, que é possível dar os primeiros passos para o financiamento dos custos externos durante a primeira fase, especialmente nos domínios em que a poluição ambiental e o fluxo de tráfego o tornam um assunto premente.

3.4.4. O Comité insta a que o novo sistema de financiamento dos custos seja definido de forma a que o pagamento pela utilização da infra-estrutura de transportes seja feito no ponto de utilização. Tal significa que se deve aplicar o princípio territorial e apenas no caso de aplicação deste princípio se pode tornar transparente a inclusão dos custos externos. Devia ser possível as regiões directamente afectadas participarem na concepção deste novo sistema.

3.4.5. O Comité solicita que o novo sistema de custos proporcione incentivos financeiros para a utilização de tecnologias ditas limpas, no interesse de uma maior preocupação com a natureza e com o ambiente, pois tais tecnologias podem reduzir os componentes negativos de custo externo.

3.4.6. O Comité concorda com a Comissão em que a decisão relativamente ao modo de utilização das receitas provenientes das taxas e tarifas de transporte deve ficar ao critério dos Estados-Membros. O Comité considera, igualmente, que sempre que possível, as receitas devem ser utilizadas a nível das autarquias locais e regiões.

3.4.7. O Comité assume, igualmente, que o novo sistema se baseará no princípio do poluidor-pagador. O sistema escolhido deve ser o mais simples e transparente possível e publicitado adequadamente, de forma a garantir que é compreendido pelo público.

3.4.8. O Comité perfilha do ponto de vista da Comissão de que ao financiarem-se os custos do transporte rodoviário se deve concentrar a atenção essencialmente nas taxas de utilização por veículos pesados de transporte de mercadorias. Deve -se, igualmente, garantir que as taxas regionais sejam compatíveis com os sistemas de tarifação utilizados nas conurbações. Os sistemas de taxas de utilização deverão ser definidos de forma a não agravar as desvantagens dos veículos pesados nas zonas periféricas.

3.4.9. No que diz respeito ao transporte ferroviário, o Comité apela a que se tomem em consideração as necessidades especiais dos transportes locais e regionais, especialmente no que se refere à atribuição de capacidade e de rotas ou percursos.

3.4.10. Do mesmo modo, no referente ao transporte aéreo regional, que é de extrema importância para as autarquias locais e regiões, o Comité insta a que se aprecie de perto a concessão de faixas horárias e as taxas de aeroporto.

3.4.11. Devido à eficiência energética dos transportes marítimos em comparação com outros modos de transporte, como o aéreo e o rodoviário, o quadro de tarifação e a política fiscal devem ter como objectivo promover uma transferência destes para a navegação marítima de pequeno curso e para a navegação interior. Tal permitiria uma redução significativa das emissões de CO2 causadas pelos transportes, de acordo com a comunicação da Comissão sobre transportes e CO2 (COM(1998) 204 final).

Além disso, são necessários um quadro de tarifação e uma política fiscal meticulosos para o sector dos transportes marítimos que minimizem os efeitos negativos nas regiões periféricas dependentes dos transportes marítimos.

3.4.12. O Comité solicita estar representado de forma adequada no Comité de peritos Governamentais sobre a tarifação pela utilização de infra-estruturas, de modo a poder representar os interesses das autarquias locais e das regiões da União Europeia.

3.4.13. O Comité concorda com a Comissão em que o impacto de uma alteração do financiamento dos custos de transporte nas zonas remotas ou nas zonas com atraso de desenvolvimento necessita de estudo adicional. Devia ser possível manter as taxas mais baixas em zonas com infra-estruturas subdesenvolvidas e com baixos fluxos de tráfego, assim como permitir uma certa flexibilidade em todas e quaisquer medidas aplicadas, de forma a ter em conta as necessidades locais e regionais. A participação dos poderes públicos locais e regionais, nos termos do princípio da subsidiariedade, é essencial na tomada de decisões sobre as condições locais.

3.4.14. O Comité sugere que, para além dos estudos e da investigação já mencionados, se lance investigação fundamental para se determinar se o comportamento do utilizador pode ser influenciado pelos custos e preços e em que medida, se tal for o caso, bem como os outros factores principais que influenciam o comportamento do utilizador. O Comité receia que seja necessário fixar custos individualizados ou custos para cada utilização de infra-estrutura tão elevados que sejam economicamente e ou socialmente inaceitáveis e, consequentemente, impraticáveis.

3.4.15. O Comité das Regiões propõe igualmente que os custos sociais marginais sejam constantemente supervisionados, pois uma série de medidas (como por exemplo alterações no pessoal e nas estruturas de gestão dos caminhos-de-ferro) podem baixar os custos e, portanto, alterar os custos sociais marginais.

4. Conclusões

4.1. O Comité das Regiões acolhe favoravelmente o Livro Branco da Comissão e a inclusão dos princípios de sustentabilidade e de eficiência, bem como os objectivos de reduzir as emissões de gases com efeito de estufa, como o CO2, provenientes dos transportes. As boas infra-estruturas de transportes são essenciais para o desenvolvimento económico e social da Europa, se forem guiadas por estes princípios-chave.

4.2. A acção proposta no documento da Comissão tem por objectivo forçar uma transferência modal de modos de transporte ambientalmente menos eficientes, como o rodoviário e o aéreo, e promove a intermodalidade entre modos de transporte ambientalmente mais eficientes, como o ferroviário, o marítimo e a navegação interior, que reduzirão os congestionamentos nas estradas e as emissões de gases com efeito de estufa. Contudo, para que o transporte ferroviário se torne mais eficiente e uma verdadeira alternativa ao transporte rodoviário, é necessário liberalizar o mercado. Um mercado único do transporte ferroviário abriria o acesso entre as redes. O Comité encoraja também o desenvolvimento das redes transeuropeias e dos corredores transeuropeus ferroviários de mercadorias que muito aumentarão a eficiência.

4.3. É óbvio que os actuais sistemas de tributação e tarifação na Europa são factores significativos nas distorções que ocorrem no sector dos transportes e pelas consequentes ineficiências, congestionamentos e poluição. O Comité acolhe favoravelmente as propostas para um sistema de tarifação baseado nos princípios do custo social marginal, do poluidor-pagador, da territorialidade e de internalização dos custos externos. O Comité salienta a importância de uma análise exaustiva de custos-benefícios sociais da oferta de infra-estruturas, bem como dos dados e estudos necessários para calcular o quadro dos custos marginais.

4.4. As medidas que serão aplicadas após o estabelecimento de um quadro de tarifação, acarretarão alterações significativas para os utilizadores de transportes. As autarquias locais e regiões têm um amplo papel a desempenhar na promoção de uma utilização mais eficiente dos transportes. Um sistema de tarifação simples e justo, que promova o princípio do poluidor-pagador e seja bem publicitado ao público, ajudará a assegurar o apoio da opinião pública e a alterar comportamentos e atitudes.

4.5. O objectivo da acção proposta pela Comissão é alcançar uma maior utilização das infra-estruturas de transporte, mais eficientes e com padrões de utilização desejáveis do ponto de vista social e ambiental. O Comité das Regiões subscreve este ponto de vista.

Bruxelas, 11 de Março de 1999.

O Presidente

do Comité das Regiões

Manfred DAMMEYER

(1) JO C 251 de 10.8.1998, p. 7.

(2) JO C 116 de 14.4.1997, p. 58.

(3) JO C 180 de 11.6.1998, p. 1.

(4) COM(95) 691 final.