COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 16.9.2022 COM(2022) 466 final RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO Segundo relatório sobre a aplicação da Diretiva (UE) 2017/1371 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de julho de 2017, relativa à luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da União através do direito penal



1.INTRODUÇÃO 1.1. Contexto A Diretiva (UE) 2017/1371 do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da União através do direito penal («Diretiva PIF») foi adotada em 5 de julho de 2017 . Para os Estados-Membros por ela vinculados , a Diretiva PIF substitui a Convenção de 1995 relativa à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias e os seus protocolos («Convenção PIF») . A Diretiva PIF foi adotada com base no artigo 83.º, n.º 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) e, por conseguinte, faz parte dos instrumentos jurídicos do espaço de liberdade, segurança e justiça. Faz igualmente parte da estratégia global antifraude da Comissão . Além disso, existe uma forte interdependência entre a defesa dos valores comuns da UE consagrados no artigo 2.º do TUE e a proteção dos interesses financeiros da UE. Por exemplo, esta última exige que as autoridades judiciais possam desempenhar as suas funções de forma independente, sem interferência do poder executivo. A Diretiva PIF estabelece normas mínimas comuns para o direito penal dos Estados-Membros. Estas normas comuns visam proteger os interesses financeiros da UE, harmonizando as definições, as sanções e os prazos de prescrição de determinadas infrações penais lesivas desses interesses. Esta harmonização afeta igualmente o âmbito das investigações e ações penais da Procuradoria Europeia , uma vez que a competência material da Procuradoria Europeia é definida por referência à Diretiva PIF , tal como transposta para o direito nacional. Uma vez que a Diretiva PIF exige que os Estados-Membros criminalizem as infrações relacionadas tanto com as receitas como com as despesas do orçamento da União, a sua transposição afeta não só os recursos próprios da UE (direitos aduaneiros e IVA), mas também as políticas substantivas em que as despesas da UE são utilizadas para a realização destes objetivos políticos. Por conseguinte, uma transposição correta da diretiva é fundamental não só para a proteção do orçamento da União, mas também para todas as políticas da UE para as quais os fundos da UE são utilizados, sendo especialmente relevante no contexto do Mecanismo de Recuperação e Resiliência (MRR). a.Diretiva PIF As infrações penais abrangidas pelos artigos 3.º e 4.º da Diretiva PIF («infrações PIF») são: (I)fraude no domínio do imposto sobre o valor acrescentado (IVA) que envolva um prejuízo total de, pelo menos, 10 milhões de EUR, (II)branqueamento de capitais, (III)corrupção ativa e passiva, e (IV)apropriação ilegítima. O artigo 5.º da Diretiva PIF impõe aos Estados-Membros a obrigação de criminalizar: i) a instigação e a cumplicidade em qualquer uma destas infrações; e ii) a tentativa de cometer fraude e a apropriação ilegítima. Além disso, os artigos 6.º e 9.º da Diretiva PIF impõem aos Estados-Membros a obrigação de determinar a responsabilidade e as sanções para as pessoas coletivas por qualquer das infrações penais cometidas em seu benefício: (I)por pessoas que exerçam um poder de direção na pessoa coletiva, ou (II)por qualquer pessoa sob a autoridade dessas pessoas que exercem um cargo de direção, devido à falta de supervisão ou de controlo destas últimas.

Além disso, o artigo 7.º da Diretiva PIF estabelece regras mínimas em matéria de sanções penais aplicáveis às pessoas singulares, incluindo sanções mínimas e máximas de, pelo menos, quatro anos para as infrações penais que envolvam prejuízos ou vantagens consideráveis. Por outro lado, o artigo 11.º da Diretiva PIF impõe aos Estados-Membros a obrigação de: (I)determinar a sua competência jurisdicional relativamente às infrações PIF, caso a infração penal tenha sido cometida, no todo ou em parte, no seu território ou o autor da infração penal seja um dos seus nacionais, e caso o autor da infração penal esteja sujeito ao Estatuto dos Funcionários no momento em que a cometeu , e (II)evitar subordinar a determinadas condições o exercício da sua competência jurisdicional sobre as infrações PIF cometidas no estrangeiro pelos seus nacionais. Além disso, o artigo 12.º da Diretiva PIF impõe aos Estados-Membros a obrigação de: (I)prever prazos de prescrição durante um período suficiente após a prática das infrações PIF, a fim de que essas infrações penais possam ser combatidas com eficácia, com prazos mínimos de prescrição aplicáveis às infrações puníveis com uma pena máxima de, pelo menos, quatro anos de prisão, e (II)tomar as medidas necessárias para permitir a execução das sanções. Por último, a Diretiva PIF visa facilitar a recuperação de fundos da UE utilizados indevidamente através do direito penal . b.Transposição, incluindo procedimentos de infração O prazo de transposição da diretiva para o direito nacional expirou em 6 de julho de 2019. Em conformidade com o artigo 18.º, n.º 1, da Diretiva PIF, a Comissão devia apresentar um primeiro relatório de aplicação ao Parlamento Europeu e ao Conselho dois anos após o prazo de transposição. O relatório em causa foi adotado em setembro de 2021. Este relatório concluiu que todos os Estados-Membros transpuseram as principais disposições da Diretiva PIF. No entanto, salientou igualmente a necessidade de melhorar a transposição da diretiva, nomeadamente para assegurar a transposição coerente das definições de infrações penais e a responsabilidade – e sanções – aplicáveis às pessoas coletivas e às pessoas singulares. Por último, o relatório salientou a necessidade de transpor corretamente as disposições relativas ao exercício da competência jurisdicional e aos prazos de prescrição. No que diz respeito às infrações penais, em relação à fraude, os problemas de conformidade identificados incluíam o âmbito mais restrito da legislação nacional. Por outro lado, em vários Estados-Membros, é exigido um elemento adicional – «violação dos deveres» – na corrupção ativa e passiva. Este elemento adicional limita significativamente o âmbito de aplicação das definições de corrupção da Diretiva PIF e torna a correspondente ação penal dependente da prova de ter havido violação dos deveres. Além disso, no que diz respeito à apropriação ilegítima, os problemas de conformidade diziam respeito a uma transposição mais restritiva desta infração ou à sua não transposição. No que diz respeito à responsabilidade e às sanções aplicáveis às pessoas coletivas, os problemas de conformidade diziam respeito: ·à falta de transposição do artigo 6.º, n.º 1, relacionada com infrações penais cometidas por pessoas que exerçam um poder de direção na pessoa coletiva, ·o facto de apenas serem abrangidos os atos criminosos de pessoas quando praticados no âmbito das atividades da pessoa coletiva, e ·a exclusão da responsabilidade das empresas no caso de algumas infrações principais. Em referência ao artigo 9.º, a Comissão salientou que a responsabilidade das empresas não deve depender de uma condenação definitiva de uma pessoa singular, como é o caso num Estado-Membro, uma vez que tal compromete a possibilidade de impor «sanções efetivas, proporcionadas e dissuasivas» às pessoas coletivas. No que diz respeito às sanções penais aplicáveis às pessoas singulares, foram identificados problemas de conformidade num quarto dos Estados-Membros. A legislação de vários Estados-Membros contém disposições que permitem às pessoas escapar à responsabilidade penal ou à imposição de sanções se denunciarem o crime ou reembolsarem os danos causados aos interesses financeiros da União em várias fases, antes ou durante o processo penal. Tais disposições poderão tornar as sanções ineficazes e impedir que sejam dissuasivas. No entanto, outros problemas de conformidade prendiam-se com o facto de a legislação nacional não ter respeitado o limiar das sanções de quatro anos. Quanto à determinação da competência jurisdicional com base na territorialidade, um problema de conformidade específico dizia respeito ao facto de certos Estados-Membros imporem a condição de que a ação penal por infrações PIF só possa ser iniciada após queixa apresentada pela vítima no lugar da prática da infração penal ou queixa da parte lesada (se tal queixa for necessária para efeitos de ação penal nos termos da lei do país em que a infração foi cometida). Um problema de transposição específico relacionado com os prazos de prescrição diz respeito ao estabelecimento de um prazo de prescrição para a execução de uma sentença inferior aos cinco anos exigidos pelo artigo 12.º. Sem prejuízo de outras medidas contra outros Estados-Membros, na sequência da adoção do primeiro relatório de aplicação, foram enviadas até à data cartas de notificação para cumprir a 17 Estados-Membros: a oito Estados-Membros em dezembro de 2021 ; a mais cinco Estados-Membros em fevereiro de 2022 ; e a outros quatro Estados-Membros em maio de 2022. A Comissão está atualmente a avaliar as respostas às cartas de notificação para cumprir recebidas até à data, tendo em vista eventuais novas medidas.

1.2. Finalidade e metodologia deste segundo relatório de aplicação Em conformidade com o artigo 18.º, n.º 4, da Diretiva PIF, a Comissão adota este segundo relatório de aplicação a fim de avaliar, tendo em conta o objetivo geral de reforçar a proteção dos interesses financeiros da União, se: a) O limiar indicado no artigo 2.º, n.º 2, é adequado; b) As disposições relativas aos prazos de prescrição a que se refere o artigo 12.º são suficientemente eficazes; c) A Diretiva PIF dá uma resposta eficaz aos casos de fraude relativa à contratação pública. Em conformidade com o artigo 18.º, n.º 5, da Diretiva PIF, o presente relatório avalia igualmente a necessidade de uma revisão da Diretiva PIF, nomeadamente para incluir uma disposição específica sobre a fraude relativa à contratação pública. O presente relatório baseia-se principalmente nas informações prestadas pelos Estados-Membros à Comissão através da notificação das medidas nacionais de transposição da Diretiva PIF, seguidas de intercâmbios sistemáticos com os Estados-Membros, incluindo no contexto dos procedimentos de infração em curso. Além disso, baseia-se em estatísticas anuais sobre as infrações PIF, incluindo a instigação e a cumplicidade em qualquer dessas infrações e a tentativa de cometer fraude ou apropriação ilegítima, apresentadas pelos Estados-Membros à Comissão nos termos do artigo 18.º, n.º 2. Estas estatísticas dizem respeito, nomeadamente: a) Ao número de ações penais iniciadas, arquivadas, que terminaram com absolvição, que terminaram com condenação e que se encontram pendentes; e b) Aos montantes recuperados na sequência de ações penais e os prejuízos estimados. No entanto, para 2021, a Comissão apenas recebeu estatísticas de cerca de um terço dos Estados-Membros e apenas estatísticas incompletas de outro terço dos Estados-Membros. Na maioria dos Estados-Membros, as estatísticas não são geralmente recolhidas a nível central. Ademais, nem todas as infrações são abrangidas pelas estatísticas apresentadas e, muitas vezes, dizem respeito a infrações penais mais vastas, em vez de se referirem às infrações penais específicas abrangidas pela Diretiva PIF. Além disso, os dados dos Estados-Membros não estabelecem uma distinção entre infrações lesivas dos interesses financeiros da UE ou dos Estados-Membros. Por outro lado, na maioria dos Estados-Membros, não existem dados separados disponíveis no que diz respeito à cumplicidade em qualquer destas infrações e à tentativa de cometer fraude ou apropriação ilegítima. Além disso, os dados relativos a ações penais iniciadas, arquivadas, que terminaram com absolvição, que terminaram com condenação e que se encontram pendentes, não são uniformes em todos os Estados-Membros. Por último, as informações relativas aos montantes recuperados e aos prejuízos estimados só estão disponíveis num número limitado de Estados-Membros. O Relatório Anual de 2021 da Procuradoria Europeia fornece dados pertinentes – mesmo que limitados – relativos aos primeiros sete meses de atividades operacionais da Procuradoria Europeia. De acordo com o relatório, 31,8 % das investigações da Procuradoria Europeia diziam respeito a suspeitas de fraude não relativa à contratação pública (313 investigações) sob a forma de utilização ou apresentação de declarações ou de documentos falsos, inexatos ou incompletos, que tem por efeito a apropriação ou a retenção ilegítimas de fundos ou de ativos provenientes do orçamento da União ou dos orçamentos geridos pela União ou por sua conta. Este tipo de fraude encontra-se principalmente em subvenções agrícolas e pagamentos diretos, desenvolvimento rural, programas de desenvolvimento marítimo e das pescas, infraestruturas, programas de desenvolvimento dos recursos humanos, fundos de recuperação relacionados com a COVID-19, serviços de formação, construção, investigação e inovação, desenvolvimento de infraestruturas locais, serviços de cuidados, integração dos jovens e desempregados no mercado de trabalho, infraestruturas de água e apoio às pequenas e médias empresas. No caso de subvenções agrícolas, em particular, a Procuradoria Europeia investiga fraudes baseadas em declarações falsas, inexatas ou incompletas, falsas declarações relativas à dimensão das terras cultivadas e/ou à quantidade de bovinos («gado fantasma»), bem como à atividade de grupos criminosos que apresentem documentos falsos relativos a empresas agrícolas fictícias de todos os tipos. A fraude nas despesas com contratação pública representou 11,2 % das investigações da Procuradoria Europeia (110 casos). A fraude foi cometida geralmente através da utilização ou apresentação de declarações ou de documentos falsos, inexatos ou incompletos. Este tipo de fraude verificou-se principalmente em subsídios à construção, infraestruturas de resíduos e águas residuais, tecnologia (resíduos ecológicos, reciclagem) e programas de desenvolvimento de recursos humanos. Dada a quantidade limitada de informações disponíveis, é difícil avaliar a adequação e a eficácia das disposições da Diretiva PIF e a necessidade de uma revisão da diretiva nesta base. A Comissão insta os Estados-Membros a recolherem e apresentarem os dados em tempo útil, em conformidade com os requisitos previstos no artigo 18.º, n.º 2, da Diretiva PIF. As informações obtidas do Estado-Membro e de outras fontes para o primeiro relatório de transposição foram complementadas por investigação externa adicional. Esta investigação consistiu em: ·uma análise mais aprofundada da transposição pelos Estados-Membros dos artigos da Diretiva PIF relativos ao limiar do IVA, à fraude na contratação pública e aos prazos de prescrição,

·recolha de dados adicionais sobre os processos penais pertinentes e o seu resultado, e ·entrevistas com as principais partes interessadas, incluindo profissionais a nível nacional e da UE. 2. PONTOS DE AVALIAÇÃO ESPECÍFICOS EM CONFORMIDADE COM O ARTIGO 18.º, N.º 4, DA DIRETIVA PIF 2.1. Limiar do IVA (artigo 2.º, n.º 2) O artigo 2.º, n.º 2, estabelece um limiar para a aplicabilidade da diretiva às receitas provenientes de recursos próprios do IVA. A Diretiva PIF só é aplicável em caso de infrações graves ao sistema comum do IVA. As infrações ao sistema comum do IVA devem ser consideradas graves quando: 1.Digam respeito a atos ou omissões fraudulentos intencionais previstos no artigo 3.º, n.º 2, alínea d), da Diretiva PIF; 2.Estejam relacionadas com o território de dois ou mais Estados-Membros da União; e 3.Envolvam prejuízos totais de, pelo menos, 10 milhões de EUR. Esta noção destina-se principalmente a captar a fraude carrossel, a fraude ao IVA através de operadores fictícios e a fraude ao IVA cometida no âmbito de uma organização criminosa, que criam sérias ameaças ao sistema comum do IVA e, por conseguinte, ao orçamento da União. Prejuízos As abordagens dos Estados-Membros em relação ao montante dos prejuízos causados pela fraude ao IVA transfronteiriça podem ser classificadas da seguinte forma: ·Estados-Membros que exigem que os danos atinjam, pelo menos, 10 milhões de EUR, ·Estados-Membros que exigem um limiar inferior a 10 milhões de EUR, ·Estados-Membros que não definem um limiar financeiro. Devido ao limiar de 10 milhões de EUR, uma quantidade significativa de atividades fraudulentas que dizem respeito ao território de dois ou mais Estados-Membros, mas com prejuízos totais inferiores a 10 milhões de EUR (por exemplo, a maioria dos casos de contrabando de tabaco e de branqueamento de gasóleo) não é abrangida pela Diretiva PIF. O limiar é um dos fatores mais importantes que afetam as atividades da Procuradoria Europeia no que diz respeito aos processos de fraude ao IVA. Em especial, surgem questões recorrentes sobre o cálculo dos prejuízos totais, em função das diferentes interpretações dos Estados-Membros quanto ao método a aplicar (nomeadamente se os prejuízos ocorridos em vários Estados-Membros devem ser agregados) e ao número mínimo de países envolvidos (são necessários pelo menos dois Estados-Membros participantes? Ou são suficientes dois Estados-Membros - não necessariamente participantes na Procuradoria Europeia?). Ademais, os Estados-Membros com economias mais pequenas têm um número mais elevado de casos com um montante de prejuízos que não atinge o limiar de 10 milhões de EUR. Tal pode conduzir a um desequilíbrio entre os Estados-Membros em termos do número de casos relativamente aos quais a Procuradoria Europeia tem competência para intentar uma ação judicial. Além disso, existe uma quantidade significativa de atividades fraudulentas relacionadas com o IVA que dizem respeito ao território de dois ou mais Estados-Membros, mas com prejuízos totais inferiores a 10 milhões de EUR. O limiar também não é dissuasivo, uma vez que a Procuradoria Europeia trata apenas a fraude ao IVA em grande escala, permitindo potencialmente que os autores procurem as jurisdições mais fracas para escapar ao alcance das autoridades nacionais e da Procuradoria Europeia.

Por outro lado, as autoridades de investigação competentes muitas vezes não dispõem de uma imagem completa da natureza da atividade criminosa na fase inicial da investigação (ou seja, se se trata de uma fraude carrossel e, por conseguinte, relacionada com o território de dois ou mais Estados-Membros) e do montante dos prejuízos em causa. Aguardar que o limiar de 10 milhões de EUR seja atingido pode ter um efeito negativo na investigação. Por último, o limiar poderá criar falta de clareza quanto à questão de saber se as autoridades nacionais ou a Procuradoria Europeia devem dar seguimento a um caso de fraude ao IVA e quando terá de ser transferido para a Procuradoria Europeia. A maioria dos Estados-Membros que aplicam um limiar financeiro aplicam uma abordagem cumulativa em conformidade com o considerando 4 da Diretiva PIF, tendo em conta os prejuízos globais causados em vários Estados-Membros pelo mesmo esquema de fraude ao IVA. No entanto, as autoridades de alguns Estados-Membros calculam apenas os danos por Estado-Membro. No entanto, a Comissão não dispõe atualmente de informações e dados suficientes para chegar a uma posição definitiva sobre esta questão, que será reexaminada no futuro. 2.2. Prazos de prescrição (artigo 12.º) Em conformidade com o artigo 12.º, n.º 1, da Diretiva PIF, os Estados-Membros devem tomar as medidas necessárias para prever um prazo de prescrição que permita proceder à investigação, à ação penal e ao julgamento das infrações penais referidas nos artigos 3.º, 4.º e 5.º dessa diretiva, e proferir a correspondente decisão judicial, durante um período suficiente após a sua prática, a fim de que essas infrações penais possam ser combatidas com eficácia. Para as infrações penais puníveis com uma pena máxima de, pelo menos, quatro anos de prisão, o prazo de prescrição não deverá ser inferior a cinco anos a contar do momento em que a infração foi cometida (artigo 12.º, n.º 2). O artigo 12.º, n.º 3, confere aos Estados-Membros a opção de prever um prazo de prescrição inferior a cinco anos, mas não inferior a três anos, se esse prazo puder ser interrompido ou suspenso em função da ocorrência de determinados atos. A expressão «determinados atos» deixa uma ampla margem de interpretação. Assim, os Estados-Membros podem adotar prazos de prescrição mais curtos (nunca inferiores a três anos) em relação às infrações para as quais a Diretiva PIF exige uma sanção máxima de, pelo menos, quatro anos de prisão, desde que preveja causas de interrupção e suspensão. A diretiva prevê igualmente prazos de prescrição para a executoriedade de sanções decididas na sequência de uma condenação pelas infrações penais referidas nos artigos 3.º, 4.º e 5.º (artigo 12.º, n.º 4). Para determinar se as disposições relativas aos prazos de prescrição são «suficientemente eficazes», é necessário, em primeiro lugar, apreciar o significado deste conceito. Com base na jurisprudência do Tribunal de Justiça, pode deduzir-se que o prazo de prescrição deve ser suficientemente longo para assegurar uma execução eficaz e dissuasiva nos casos relativos a infrações PIF. Importa igualmente salientar que, pela sua natureza, os prazos de prescrição são necessários para equilibrar a eficácia com o direito fundamental, nomeadamente, a um processo equitativo. O considerando 28 da Diretiva PIF refere expressamente este facto e afirma que esta «procura assegurar o pleno respeito desses direitos e desses princípios e deve ser aplicada em conformidade». Evidentemente, o que o artigo 18.º, n.º 4, exige não é uma apreciação da questão de saber se as próprias limitações são suficientemente eficazes, mas sim se as disposições relativas aos prazos de prescrição são suficientemente eficazes. Por conseguinte, pode-se reformular a questão «as disposições relativas aos prazos de prescrição a que se refere o artigo 12.º são suficientemente eficazes?».para «as disposições relativas aos prazos de prescrição a que se refere o artigo 12.º são suficientemente eficazes para garantir a investigação, a ação penal e o julgamento das infrações penais referidas nos artigos 3.º, 4.º e 5.º da Diretiva PIF, e proferir a decisão judicial sobre as mesmas?». Se a resposta for que as infrações PIF são menos suscetíveis de serem investigadas, objeto de ação penal, julgadas e punidas em alguns Estados-Membros do que noutros devido à aplicação de prazos de prescrição, tal poderá ser considerado um indício de que as disposições não são suficientemente eficazes. No entanto, os Estados-Membros só eram obrigados a transpor a Diretiva PIF três anos antes da redação do presente relatório, o que é um prazo mais curto do que os prazos de prescrição previstos no artigo 12.º da Diretiva PIF. Assim, nesta fase, é difícil determinar em que medida as disposições da Diretiva PIF relativas aos prazos de prescrição tiveram um efeito real. Além disso, conforme acima referido, os Estados-Membros apenas forneceram dados estatísticos limitados nos termos do artigo 18.º, n.º 2. Assim, nesta fase, não é possível comparar o número de ações penais instauradas, arquivadas, que terminaram com absolvição, que terminaram com condenação entre os Estados-Membros, nem relacionar estas conclusões com a duração dos prazos de prescrição nos Estados-Membros. Por conseguinte, esta avaliação baseia-se principalmente na situação jurídica dos Estados-Membros (conforme demonstrado pelas medidas nacionais de transposição das disposições relativas aos prazos de prescrição) e na situação prática nos Estados-Membros. A este respeito, pode considerar-se desejável prorrogar os prazos de prescrição, devido à morosidade das investigações das infrações PIF. Certas infrações podem demorar anos a detetar e podem exigir esforços significativos de investigação devido à sua natureza transfronteiriça. No entanto, uma vez que os prazos de prescrição previstos na Diretiva PIF foram, em todo o caso, fixados no limite inferior dos prazos de prescrição previstos a nível nacional para infrações semelhantes, o efeito da Diretiva PIF sobre os prazos de prescrição a nível nacional foi relativamente reduzido. Tal não sugere que as disposições pertinentes da Diretiva PIF sejam, enquanto tais, ineficazes. Pelo menos, as disposições da diretiva garantem um certo nível mínimo, proporcionando assim segurança jurídica ao salvaguardar a possibilidade de reduções posteriores dos prazos de prescrição em qualquer Estado-Membro. 2.3.Fraude relativa à contratação pública [artigo 3.º, n.º 2, alínea b)] O artigo 3.º da Diretiva PIF determina que os Estados-Membros devem tomar as medidas necessárias para assegurar que a fraude lesiva dos interesses financeiros da União constitua uma infração penal, quando cometida intencionalmente. Para o efeito, estabelece quatro categorias de comportamentos constitutivos de uma fraude lesiva dos interesses financeiros da União. Estas quatro categorias dizem respeito a atos ou omissões relativos a: (I)despesas não relacionadas com a contratação pública [artigo 3.º, n.º 2, alínea a)], (II)despesas relacionadas com a contratação pública [artigo 3.º, n.º 2, alínea b)],

(III)receitas distintas das receitas provenientes dos recursos próprios do IVA [artigo 3.º, n.º 2, alínea c)], e (IV)receitas provenientes dos recursos próprios do IVA [artigo 3.º, n.º 2, alínea d)]. a.Conceito de «despesas relacionadas com contratação pública» No entanto, o conceito de «despesas relacionadas com contratação pública» não é definido de forma mais precisa no artigo 3.º, n.º 2, alínea b), da Diretiva PIF. O considerando 6 prevê que: «Para efeitos da presente diretiva, as despesas relacionadas com a contratação pública incluem todas as despesas relacionadas com os contratos públicos definidos no artigo 101.º, n.º 1, do Regulamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho». A investigação externa realizada para a Comissão concluiu, em vários casos, que tal conduziu a uma interpretação incorreta da legislação, no sentido de excluir do âmbito de aplicação do artigo 3.º, n.º 2, alínea b), as situações a nível nacional em que os fundos da UE são atribuídos por agências/administrações nacionais que contratam intervenientes nacionais/privados. Uma vez que o Regulamento n.º 966/2012 já não está em vigor, a referência ao mesmo deve ser entendida como «determinadas pelo artigo 2.º, n.º 51, do Regulamento (UE, Euratom) 2018/1046». Decorre do artigo 2.º, n.º 51, do Regulamento (CE) n.º 2018/1046 que as despesas relacionadas com contratação pública abrangem quaisquer despesas relacionadas com contratos públicos, tais como contratos imobiliários, contratos de fornecimento, contratos de empreitada de obras ou contratos de serviços entre operadores económicos e a entidade adjudicante da UE. Tendo em conta as disposições do artigo 325.º do TFUE, tal como interpretado pelo Tribunal de Justiça da União Europeia, e em especial o significado da expressão «qualquer atividade ilegal» (que, dada a importância da proteção dos interesses financeiros da União, não pode ser interpretada de forma restritiva), deve considerar-se que a fraude relativa à contratação pública cometida pelas autoridades nacionais e lesiva dos interesses financeiros da União é abrangida pelo âmbito de aplicação da Diretiva PIF. b.Impacto do requisito «pelo menos quando cometidos tendo em vista um proveito ilícito em benefício do autor da infração ou de terceiros, causando prejuízo aos interesses financeiros da União» O artigo 3.º, n.º 2, alínea b), da Diretiva PIF prevê as seguintes infrações em matéria de fraude relativa à contratação pública: 1.A utilização ou a apresentação de declarações ou de documentos falsos, inexatos ou incompletos, que tenha por efeito a apropriação ou a retenção ilegítimas de fundos ou de ativos provenientes do orçamento da União ou dos orçamentos geridos pela União ou por sua conta; 2.A não comunicação de uma informação em violação de uma obrigação específica, que produza o mesmo efeito; ou 3.A aplicação ilegítima de tais fundos ou ativos para fins diferentes daqueles para os quais foram inicialmente concedidos, que lese os interesses financeiros da União. Note-se que, no artigo 3.º, n.º 2, alínea a), são enumeradas infrações semelhantes em relação a fraudes não relacionadas com contratação pública. As infrações previstas no artigo 3.º, n.º 2, alíneas a) e b), exigem uma intenção (nos termos do artigo 3.º, n.º 1) e um ato ou omissão. No entanto, o artigo 3.º, n.º 2, alínea b), contém uma qualificação adicional: «pelo menos quando cometidos tendo em vista um proveito ilícito em benefício do autor da infração ou de terceiros, causando prejuízo aos interesses financeiros da União». O nexo de causalidade com um prejuízo aos interesses financeiros da União é bastante evidente, uma vez que a diretiva visa a harmonização da proteção penal desses interesses financeiros e, por conseguinte, lidar com as infrações PIF. Por outras palavras, a fraude relativa à contratação pública é abrangida pelo âmbito de aplicação da diretiva, desde que cause prejuízo aos interesses financeiros da União. Este requisito pode aumentar significativamente o limiar para a instauração de processos por casos de fraude relativa à contratação pública por oposição a casos de fraude não relativa à contratação pública. No entanto, as palavras «pelo menos» também terão de ser tidas em conta. Deixaram uma margem de apreciação aos Estados-Membros no que diz respeito à definição de fraude relativa à contratação pública. A este respeito, alguns Estados-Membros exigem provas de prejuízo aos interesses financeiros da União como condição para a instauração de uma ação. Alguns Estados-Membros exigem a identificação do proveito ilícito em benefício do autor da infração ou de terceiros, mas não incluem o nexo de causalidade com o prejuízo. No entanto, a maioria dos Estados-Membros criminaliza qualquer prática intencional de um ato ou omissão das infrações previstas no artigo 3.º, n.º 2, alínea b), ou transpõe-nas através de disposições nacionais mais amplas, em conformidade com a Diretiva PIF. Além disso, um grande número de Estados-Membros não faz qualquer distinção entre os interesses financeiros da União e os interesses financeiros nacionais. Por conseguinte, a amplitude da definição de fraude relativa à contratação pública e, consequentemente, os requisitos em matéria de prova a cumprir para intentar uma ação penal contra essas infrações varia significativamente entre os Estados-Membros. Estas diferenças podem conduzir a uma proteção desigual dos interesses da União, quando certas atividades fraudulentas não são investigadas nem objeto de ação penal em determinados Estados-Membros, ao passo que noutros são investigadas e objeto de ação penal. 3. CONCLUSÕES

A Diretiva PIF foi adotada com o objetivo de reforçar a proteção dos interesses financeiros da União. A diretiva cria valor acrescentado ao estabelecer: i) regras mínimas comuns para a definição de infrações penais; e ii) sanções para combater a fraude e outras atividades ilegais lesivas dos interesses financeiros da União. Todos os Estados-Membros transpuseram as principais disposições da Diretiva PIF. No entanto, existe a necessidade de melhorar a transposição da diretiva, nomeadamente para assegurar a transposição coerente das definições de infrações penais e a responsabilidade – e sanções – aplicáveis às pessoas coletivas e às pessoas singulares. Os Estados-Membros devem igualmente intensificar os esforços para transpor corretamente as disposições relativas ao exercício da competência jurisdicional e aos prazos de prescrição. Esta situação conduziu à abertura de procedimentos de infração contra 17 Estados-Membros até à data. O principal objetivo deste segundo relatório de transposição foi avaliar se: a) O limiar indicado no artigo 2.º, n.º 2, é adequado; b) As disposições relativas aos prazos de prescrição a que se refere o artigo 12.º são suficientemente eficazes; c) A Diretiva PIF dá uma resposta eficaz aos casos de fraude relativa à contratação pública. O presente relatório baseou-se principalmente nas informações fornecidas pelos Estados-Membros à Comissão, incluindo as estatísticas anuais sobre as infrações PIF apresentadas pelos Estados-Membros à Comissão nos termos do artigo 18.º, n.º 2. No entanto, conforme referido, as estatísticas apresentadas pelos Estados-Membros não oferecem atualmente uma base probatória suficiente para tirar conclusões definitivas. Além disso, as informações relativas aos montantes recuperados e aos prejuízos estimados só estão disponíveis num número limitado de Estados-Membros. Neste contexto, é difícil avaliar a adequação e a eficácia das disposições da Diretiva PIF e a necessidade de uma revisão da diretiva nesta base. A Comissão insta os Estados-Membros a recolher e a apresentar os dados em tempo útil, em conformidade com os requisitos previstos no artigo 18.º, n.º 2, da Diretiva PIF. Se necessário, a Comissão pode fornecer orientações adicionais sobre a forma como os Estados-Membros devem comunicar estatísticas. Poderá igualmente dar seguimento a um pedido individualizado aos Estados-Membros que não tenham apresentado dados completos e exaustivos nos termos do artigo 18.º, n.º 2. Fraude ao IVA No que diz respeito ao limiar do IVA, tal como estabelecido no artigo 2.º, n.º 2, da Diretiva PIF, foi tido em conta o elemento prejuízo. Verificou-se que, devido ao limiar de 10 milhões de EUR, não é abrangida pela Diretiva PIF uma quantidade significativa de atividades fraudulentas. Ademais, os Estados-Membros com economias mais pequenas têm um número mais elevado de casos com um montante de prejuízos que não atinge o limiar de 10 milhões de EUR. Além disso, existe uma quantidade significativa de atividades fraudulentas relacionadas com o IVA que dizem respeito ao território de dois ou mais Estados-Membros, mas com prejuízos totais inferiores a 10 milhões de EUR. Por outro lado, as autoridades de investigação competentes muitas vezes não dispõem de uma imagem completa da natureza da atividade criminosa na fase inicial da investigação. Aguardar que o limiar de 10 milhões de EUR seja atingido pode ter um efeito negativo na investigação. Por último, o limiar poderá criar falta de clareza quanto à questão de saber se as autoridades nacionais ou a Procuradoria Europeia devem dar seguimento a um caso de fraude ao IVA e quando terá de ser transferido para a Procuradoria Europeia. Além disso, embora a maioria dos Estados-Membros tenha em conta os prejuízos globais causados em vários Estados-Membros pelo mesmo esquema de fraude ao IVA (abordagem cumulativa) em conformidade com o considerando 4 da Diretiva PIF, alguns calculam os prejuízos por Estado-Membro. Além disso, entre os Estados-Membros que aplicam o método cumulativo, alguns consideram apenas os prejuízos ocorridos nos Estados-Membros que aderiram à Procuradoria Europeia. Estas práticas são muito difíceis de conciliar com a redação do considerando 4 da Diretiva PIF. Os limites acima expostos no que respeita ao montante e à forma de definir o limiar financeiro suscitam dúvidas quanto ao facto de o limiar ser suficientemente eficaz e dissuasivo para combater a fraude grave contra o sistema comum do IVA. A redução do limiar e a definição de critérios alternativos para considerar a natureza grave do crime poderiam ser consideradas no contexto de uma futura revisão da Diretiva PIF. No entanto, embora nesta fase não existam dados suficientes sobre a aplicação do limiar de 10 milhões de EUR na prática para avaliar a adequação do montante, sempre que necessário, devem ser fornecidas orientações suficientes sobre o método de cálculo do limiar. Contratação pública A Diretiva PIF não inclui qualquer definição de despesas relacionadas com contratação pública. Embora a intenção do legislador possa ser deduzida de outras disposições da Diretiva PIF, a atual referência cruzada a outro ato legislativo da UE nos considerandos pode conduzir a um certo nível de incerteza quanto ao âmbito da definição de fraude relativa à contratação pública, quando envolve autoridades adjudicantes nacionais que gerem fundos da UE. Além disso, tal como mencionado, a frase introdutória do artigo 3.º, n.º 2, alínea b), estabelece uma qualificação especial para a intenção (em comparação com outras infrações PIF) e estabelece que a fraude relativa à contratação pública deve ser criminalizada «pelo menos» quando cometida, tendo em vista um proveito ilícito em benefício do autor da infração ou de terceiros, causando prejuízo aos interesses financeiros da União. A margem de interpretação deixada aos Estados-Membros no que diz respeito ao elemento intencional com os termos «pelo menos» pode conduzir a problemas relacionados com a proteção desigual dos interesses da União, uma vez que certas atividades fraudulentas podem não ser investigadas ou objeto de ação penal em determinados Estados-Membros (devido à falta de intenção comprovada), apesar de terem sido investigadas e objeto de ação penal noutros. As alterações ao considerando 6 que esclarecem que os contratos públicos que envolvem autoridades adjudicantes nacionais que gerem fundos da UE também são abrangidos pelo âmbito de aplicação da diretiva e pelas alterações ao artigo 3.º, n.º 2, alínea b), que refletem o requisito mais amplo relativo à intenção das outras infrações de fraude PIF, ou seja, «infrações cometidas intencionalmente», podem ser consideradas como parte de uma futura revisão da Diretiva PIF.