PT Jornal Oficial da União Europeia C 94/1

RELATÓRIO ESPECIAL N.o 6/2005

relativo à rede transeuropeia de transportes (RTE-T), acompanhado pelas respostas da Comissão

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2006/C 94/01)

ÍNDICE

GLOSSÁRIO

I-IV RESUMO

1-6 INTRODUÇÃO

7-10 ÂMBITO, OBJECTIVOS E MÉTODO DA AUDITORIA

11-79 OBSERVAÇÕES

11-24 Concessão de apoio financeiro RTE-T

25-51 Quadro jurídico e procedimentos administrativos

25-29 Exigências legais e regulamentares

30-43 Avaliação e selecção

44-51 Acompanhamento dos projectos

52-64 Estrutura organizativa e afectação do pessoal

65-79 Coordenação do financiamento de infra-estruturas de transportes na União Europeia

80-91 CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

ANEXO 1 — Descrição do sistema de gestão das RTE-T

Quadro jurídico e de orientação das RTE-T

Processo de pedido, de avaliação e de selecção das RTE-T

Estrutura organizativa das RTE-T

Quadro orçamental das RTE-T

ANEXO 2 — Mapa dos eixos e projectos prioritários das RTE-T

Respostas da Comissão

GLOSSÁRIO

BEI — Banco Europeu de Investimento CAF — Comité de Apoio Financeiro DG REGIO — Direcção-Geral da Política Regional DG TREN — Direcção-Geral da Energia e dos Transportes EGNOS — Serviço Europeu de Navegação de Cobertura Geoestacionária (European Geostationary Navigation Overlay Service) FC — Fundo de Coesão FE — Fundos Estruturais FEDER — Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional FEI — Fundo Europeu de Investimento FTE — equivalente a tempo inteiro (full-time equivalent) ISC — consultas entre os vários serviços (inter-service consultations) IDT — Actividades em matéria de investigação, desenvolvimento tecnológico e demonstração MEANS — Métodos de Avaliação das Acções de Natureza Estrutural (Measures for Evaluating Actions of a Structural Nature) PND — Perito Nacional Destacado PP — Projecto(s) Prioritário(s) PPI — Programa Plurianual Indicativo PPP — Parceria Pública e Privada PSR — Relatório(s) sobre a Evolução dos Projectos (Project Status Reports) RTE — Redes transeuropeias RTE-T — Redes transeuropeias no sector dos transportes SGP — Sistema de Gestão de Programas STI — Sistemas de Transporte Inteligentes

RESUMO

I. A Comunidade contribui para a criação de redes transeuropeias no sector dos transportes (RTE-T) com o objectivo de fomentar a coesão, a interconexão e a interoperabilidade das redes nacionais, bem como o acesso a essas redes em toda a União Europeia. Para esse efeito, a Comunidade financia projectos de infra-estruturas e estudos relativos a rodovias, caminhos-de-ferro, vias de navegação fluvial, aeroportos, portos, sistemas de navegação por satélite e de gestão de trânsito. O orçamento para o período de 2000 a 2006 gerido pela Direcção-Geral da Energia e dos Transportes (DG TREN) eleva-se a 4 425 milhões de euros.

II. A auditoria do Tribunal avaliou em que medida o sistema de gestão da Comissão — incluindo a concepção e a execução do quadro jurídico, os procedimentos administrativos e o sistema de controlo interno — contribuiu para a realização económica, eficiente e eficaz das RTE-T.

III. O Tribunal constatou que: — a execução dos 14 projectos prioritários RTE-T está atrasada em relação ao prazo anunciado e apenas 8 dos 14 projectos têm hipóteses reais de estarem concluídos dentro do prazo inicialmente estabelecido, até 2010 (1). Em especial os troços transfronteiriços deparam-se com grandes dificuldades por lhes ser concedida menor prioridade a nível nacional e exigirem maiores esforços de coordenação, — o apoio financeiro RTE-T é concedido de uma forma demasiado fragmentada e não suficientemente centrada nos projectos (ou troços de projectos) transfronteiriços. Deste modo, as RTE-T não conseguem alcançar o seu máximo valor acrescentado europeu, — as decisões de financiamento da Comissão notificadas aos beneficiários continuam a apresentar algumas insuficiências importantes e a diferenciação do âmbito das duas principais formas de intervenção (estudos e trabalhos) não é suficientemente clara, — a Comissão estabeleceu procedimentos anuais complexos para a avaliação e selecção dos projectos RTE-T, apesar do carácter plurianual dos projectos PPI, tornando a avaliação um processo relativamente pesado. Além disso, nem sempre foram disponibilizadas todas as informações completas para a avaliação e selecção dos projectos. Nem todos os critérios de avaliação estabelecidos pelo regulamento financeiro RTE foram apreciados pela Comissão e a avaliação não se encontrava devidamente documentada em todos os casos, — os instrumentos da Comissão para o acompanhamento dos projectos são insuficientes. Os diferentes relatórios sobre o estado e a evolução dos projectos apresentados pelos beneficiários nem sempre fornecem informações suficientemente relevantes aos responsáveis pelos projectos, que por sua vez também não realizam, de forma sistemática, inspecções aos projectos no próprio local e avaliações de impacto ex post, — as obrigações da Comissão no domínio da avaliação e do acompanhamento dos projectos são prejudicadas pelo excessivo volume de trabalho dos funcionários da DG TREN afectados às actividades RTE-T, — a coordenação do financiamento comunitário de projectos de infra-estruturas de transportes não permite que a Comissão detecte todos os casos de financiamento excessivo ou duplicado.

IV. O Tribunal recomenda que a Comissão: — conceda, juntamente com os Estados-Membros, prioridade ao financiamento dos troços de projectos RTE-T, especialmente troços transfronteiriços, cuja finalização é necessária para que as RTE-T alcancem o seu valor acrescentado europeu, — altere e complete aspectos fundamentais do seu modelo de decisão de financiamento, especialmente através de uma definição mais clara do âmbito das actividades a co-financiar como estudos, por um lado, e trabalhos, por outro, — desenvolva uma metodologia de avaliação das RTE-T consistente e coerente e a documente através da publicação de um manual. Deverá igualmente reduzir o número dos diferentes formulários de pedido e de avaliação existentes e rever o seu conteúdo, de forma a abranger todos os critérios de avaliação e de selecção relevantes estipulados por lei. Sempre que necessário, deverá recorrer a peritos externos para essas avaliações, — reforce o acompanhamento dos projectos através da definição de normas mínimas para a elaboração dos relatórios sobre a evolução dos projectos e da realização de inspecções aos projectos no próprio local e de avaliações de impacto ex post com maior frequência, de forma a utilizar os conhecimentos adquiridos para uma execução mais eficiente das RTE-T e uma optimização da eficácia do financiamento comunitário neste sector, — considere o retorno a uma forma centralizada de gestão dos projectos RTE-T na DG TREN e adapte o número e os conhecimentos técnicos dos recursos humanos afectados às RTE-T, — estabeleça, quando necessário em colaboração com os Estados-Membros, bases, procedimentos e instrumentos legais adequados, de forma a melhorar a coordenação do financiamento de infra-estruturas de transportes e a detectar casos potenciais de financiamento excessivo ou duplicado.

INTRODUÇÃO

1. Com a entrada em vigor do Tratado de Maastricht em 1993, a Comunidade comprometeu-se a contribuir para a criação e o desenvolvimento de redes transeuropeias no sector dos transportes (RTE-T) (2). No sentido de apoiar projectos de interesse comum executados pelos Estados-Membros e por organizações internacionais, a Comissão instituiu medidas específicas para as RTE-T no início da década de 1990. As despesas orçamentais com as RTE-T aumentaram de 182 milhões de euros em 1993 para 661 milhões de euros em 2005.

2. É objectivo das RTE-T fomentar a interconexão e a interoperabilidade das redes nacionais de transportes, bem como o acesso a essas redes, tendo em conta, em especial, a necessidade de ligar as regiões insulares, sem litoral e periféricas às regiões centrais da Comunidade (3).

3. As despesas comunitárias com as RTE-T são geridas directamente pela Direcção-Geral da Energia e dos Transportes (DG TREN) (4). O anexo 1 fornece uma descrição exaustiva de diferentes aspectos do sistema de gestão das RTE-T. Sob o ponto de vista jurídico e regulamentar, as RTE-T regem-se pela seguinte legislação: — «orientações em matéria de RTE-T», que estabelecem os objectivos, as prioridades e as grandes linhas de acção. Definem as condições básicas que um projecto deverá cumprir para se qualificar como projecto de interesse comum, sendo portanto considerado para financiamento pelas RTE-T (5), — «regulamento financeiro RTE», que determina as regras gerais para a concessão de apoio financeiro comunitário a todas as redes transeuropeias, incluindo as RTE-T (6), — programa plurianual indicativo (PPI) para o período de 2001 a 2006 (7), que define o quadro orçamental para os projectos prioritários (PP) adoptados pelo Conselho Europeu de Essen em 1994 (os chamados «Projectos de Essen», ver anexo 2) (8), a contribuição comunitária para o projecto «Galileu» e ainda quatro «grupos coerentes de projectos» (9), e — decisão de financiamento da Comissão, que serve de base jurídica a cada acção RTE-T financiada e que deve ser notificada aos Estados-Membros e aos beneficiários. Em casos excepcionais, as decisões de financiamento são complementadas por acordos de subvenção (10).

4. O apoio financeiro comunitário pode assumir uma ou mais das cinco formas seguintes: co-financiamento de estudos, subsídios directos aos investimentos ou trabalhos, bonificações de juros nos empréstimos concedidos pelo Banco Europeu de Investimento (BEI) ou por outros organismos financeiros, contribuições para os prémios de garantias de empréstimo do Fundo Europeu de Investimento (FEI) ou de outras instituições financeiras, participação no capital de risco em fundos de investimento ou em instituições financeiras comparáveis.

5. O regulamento financeiro RTE disponibiliza uma verba total de 4 875 milhões de euros no período de 2000-2006 para o conjunto de todos os sectores RTE (infra-estruturas dos transportes, das telecomunicações e de energia), dos quais um máximo de 75 % pode ser concedido para PPI relativos a esses sectores (11). A verba restante, de pelo menos 25 %, fica disponível para projectos não PPI.

6. Do montante total de 4 875 milhões de euros, a Comissão concedeu 4 425 milhões de euros às RTE-T, dos quais foram já reservados 70 % para os PPI, que serão distribuídos da seguinte forma (12):

— 1 551 milhões de euros (50 %) para os PP;

— 680 milhões de euros (22 %) para o programa «Galileu»;

— 815 milhões de euros para os chamados «grupos coerentes de projectos», dos quais — 425 milhões de euros (14 %) para a eliminação de estrangulamentos na rede ferroviária; — 141 milhões de euros (5 %) para projectos transfronteiriços intracomunitários e projectos transfronteiriços com países terceiros; — 249 milhões de euros (8 %) para sistemas de transporte inteligentes (STI) (nos sectores rodoviário e aéreo); e

— 30 milhões de euros (1 %) de reserva.

O remanescente do orçamento das RTE-T (pelo menos 25 %) é previsto para projectos não PPI.

ÂMBITO, OBJECTIVOS E MÉTODO DA AUDITORIA

7. A auditoria do Tribunal avaliou em que medida o sistema de gestão da Comissão — incluindo a concepção e a execução do quadro jurídico, os procedimentos administrativos e o sistema de controlo interno — contribuiu para a realização económica, eficiente e eficaz das RTE-T (13).

8. Foram objectivos específicos da auditoria verificar em que medida: a) a concessão de apoio financeiro comunitário, as formas desse apoio e as regras aplicáveis à participação financeira da Comunidade permitem uma aplicação eficaz das RTE-T; b) a decisão de financiamento da Comissão e os procedimentos administrativos, bem como a sua aplicação, foram adequados à realização de uma avaliação, uma selecção e um acompanhamento transparentes dos projectos, sem originar insuficiências; c) a estrutura organizativa e os recursos humanos militam a favor de uma gestão eficiente das acções RTE-T; d) os mecanismos accionados pela Comissão para a coordenação dos projectos de infra-estruturas de transportes financiados pela Comunidade foram adequados para a detecção de casos de financiamento excessivo ou duplicado. O Tribunal verificou ainda se, e em que medida, a Comissão tomou medidas correctivas em relação às suas observações anteriores em matéria de RTE-T (14).

9. O Tribunal auditou todos os procedimentos, desde a apresentação das propostas até, em certos casos, às auditorias financeiras ex post. No âmbito da sua análise dos sistemas, o Tribunal elaborou uma descrição exaustiva do sistema de gestão da Comissão e identificou os controlos internos mais importantes. Foi retirada uma amostra de 72 acções RTE-T para testes de conformidade dos controlos internos efectuados pela Comissão (15). Para que as conclusões fossem abrangentes, a amostra cobriu todos os meios de transporte (16) em todos os Estados-Membros (EU-15) e representou um valor de despesas superior a 577 milhões de euros. Das referidas 72 acções, 35 foram auditadas no próprio local.

10. A auditoria incluiu igualmente uma análise das bases jurídicas das RTE-T, bem como modelos de decisões de financiamento adoptadas pela Comissão. Além disso, o Tribunal enviou questionários aos ministérios nacionais competentes e efectuou um inquérito ao pessoal onde incluiu temas como programação e avaliação ex ante, selecção, acompanhamento e controlo de projectos. Finalmente, em colaboração com a Comissão, o Tribunal elaborou uma base de dados de projectos, com dados estatísticos sobre acções RTE-T financiadas.

OBSERVAÇÕES

Concessão de apoio financeiro RTE-T

Demoras na execução dos projectos prioritários das RTE-T

11. O prazo inicialmente estabelecido pelas orientações em matéria de RTE-T adoptadas pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu para a criação das RTE-T era o ano de 2010 (17). Até à data apenas foram concluídos 3 dos 14 PP decididos em 1994 e 1996, esperando-se que outros 5 venham a ser completados no prazo anunciado. Quanto aos 6 PP restantes, apenas os principais troços dos projectos deverão estar concluídos até 2010. Em especial os troços transfronteiriços dos projectos RTE-T deparam-se com atrasos por lhes ser concedida menor prioridade a nível nacional e exigirem maiores esforços de coordenação dos Estados-Membros implicados (ver ponto 15). Em 2003, a Comissão reconheceu estes atrasos consideráveis, que se ficam principalmente a dever a financiamento insuficiente tanto a nível europeu como dos Estados-Membros e à falta de coordenação entre as diferentes fontes de fundos públicos comunitários, nacionais ou regionais (18).

12. Na sequência do alargamento, o Parlamento Europeu e o Conselho decidiram, por ocasião da análise das orientações em matéria de RTE-T em 2004, criar mais 16 PP (com prazos de conclusão entre 2008 e 2019), apesar das dificuldades de conclusão dos PP existentes (ver anexo 2) (19).

Repartição orçamental não suficientemente centrada nos troços transfronteiriços

13. O objectivo geral das RTE-T consiste em garantir a coesão, a interconexão e a interoperabilidade das redes nacionais de transportes, bem como o acesso a essas redes em toda a União Europeia (ver ponto 2).

14. Uma análise da repartição do orçamento das RTE-T pelos Estados-Membros da EU-15 entre 2001 e 2003 mostra que, com poucas excepções, cada Estado-Membro recebeu uma parte do orçamento anual das RTE-T, seja através do orçamento dos PPI ou dos não PPI (ver quadro 1). Além disso, a parte do orçamento total concedida a cada Estado-Membro manteve-se praticamente constante (ou seja, apresentando variações anuais não superiores a 1 % em 9 dos 15 Estados-Membros), tendo os projectos incluídos na proposta de selecção e que acabaram por não ser aceites sido substituídos por outro(s) projecto(s) do mesmo Estado-Membro. Esta situação corrobora as declarações constantes da análise do Tribunal elaborada pelos representantes de dois Estados-Membros (20) no Comité de Apoio Financeiro (CAF) das RTE-T, bem como as provas documentais, no caso de um Estado-Membro (21), de que o princípio da «parte considerável» é um elemento essencial tomado em conta na repartição do orçamento das RTE-T.

Quadro 1

Repartição do orçamento das RTE-T pelos Estados-Membros da UE-15 em 2001-2003

(milhões de euros) EM Montante concedido aos projectos 2001 % do total Montante concedido aos projectos 2002 % do total Montante concedido aos projectos 2003 % do total Montante concedido aos projectos 2001-2003 % do total AT 12,1 2,2 14,4 2,6 18,1 3,0 44,6 3,2 BE 18,7 3,4 15,0 2,7 15,7 2,6 49,4 2,9 DE 76,0 13,9 76,2 13,5 73,1 12,0 225,3 14,2 DK 5,9 1,1 0,1 0,0 1,5 0,3 7,6 0,5 ES 23,6 4,3 23,7 4,2 31,5 5,2 78,8 4,5 UE (22) 173,4 31,8 272,7 48,4 201,2 33,1 647,2 35,3 FIN 13,0 2,4 11,4 2,0 13,1 2,2 37,5 2,4 FR 61,4 11,3 32,4 5,7 98,7 16,0 192,4 10,2 GR 17,7 3,2 10,7 1,9 1,0 0,2 29,4 1,4 IRL 8,0 1,5 3,0 0,5 0,0 0,0 11,0 0,9 % IT 41,6 7,6 52,0 9,2 71,3 11,7 164,9 8,8 LU 1,1 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 1,1 0,2 NL 44,0 8,1 23,0 4,1 29,8 4,9 96,8 6,0 PT 10,5 1,9 0,0 0,0 7,0 1,2 17,5 1,2 SE 13,5 2,5 8,9 1,6 14,8 2,4 37,2 2,6 UK 24,8 4,5 20,0 3,5 33,3 5,5 78,1 5,5 Total 545,4 100,0 563,4 100,0 610,1 100,0 1 718,9 100,0

15. A maior parte dos troços de projectos das RTE-T financiados situa-se dentro das fronteiras dos Estados-Membros. Dos 118 troços de projectos de infra-estruturas PPI (23), apenas 9 troços abrangem mais do que um Estado-Membro. Estes troços de projectos transfronteiriços deparam-se com as maiores dificuldades na obtenção de financiamentos nacionais, sendo a sua gestão dificultada por entraves administrativos e legais. Além disso, a Comissão não concedeu a este tipo de projectos as prioridades de financiamento consideradas adequadas. É um facto que a decisão PPI apenas concede 5 % do seu orçamento a projectos transfronteiriços, dos quais apenas 2 % a projectos transfronteiriços intracomunitários (24) (ver ponto 6). Por outro lado, 70 % do orçamento do PPI para os nove troços transfronteiriços no período de 2000-2006 apenas serão autorizados em 2005 e 2006, em especial os que se referem às ligações ferroviárias entre Espanha e França e entre a Áustria e Itália.

16. Embora o regulamento financeiro RTE tenha aumentado o limite de financiamento dos troços de projectos que atravessem fronteiras ou barreiras naturais de 10 % para 20 % do tempo a utilizar a partir das decisões de financiamento relativas a 2004, essa alteração não fez com que quaisquer troços transfronteiriços tenham beneficiado de taxas de financiamento mais elevadas a partir de Junho de 2005 (25). Se se mantiverem as dificuldades em concluir os troços transfronteiriços ferroviários, o valor acrescentado transeuropeu das RTE-T não será explorado ao máximo.

Repartição orçamental demasiado fragmentada

17. A participação financeira RTE-T não poderá ultrapassar 50 % do custo dos estudos e 10 % do custo dos trabalhos de infra-estruturas (26), com um limite máximo de 10 % do custo total dos investimentos, excepto no caso de projectos relativos a sistemas de determinação da posição e de navegação por satélite e de projectos que atravessem fronteiras ou barreiras naturais, em que o montante total do apoio comunitário poderá atingir 20 % do custo total dos investimentos.

18. Uma análise das formas de intervenção referidas no ponto 4 e utilizadas para projectos autorizados entre 1995 e 2004 mostrou que (ver gráfico 1): — quase todas as acções (99 %) se referiam a estudos ou trabalhos, — a utilização das bonificações de juros em empréstimos e de fundos para capitais de risco foi muito reduzida (27), e — as contribuições para os prémios de garantias de empréstimo do FEI ou de outras instituições financeiras nunca foram utilizadas.

19. 40 % das acções RTE-T autorizadas entre 1995 e 2004 diziam respeito a trabalhos. Embora o regulamento financeiro RTE estipule que esta forma apenas se pode utilizar «em casos devidamente justificados», a auditoria constatou que apenas muito raramente foram apresentadas justificações específicas para a utilização desse tipo de ajuda.

20. O co-financiamento de estudos é o mecanismo de intervenção mais utilizado (59 % das acções). Ao contrário dos trabalhos, os estudos revelam-se atractivos mesmo para países e regiões que beneficiam de outros programas comunitários de financiamento de infra-estruturas, como os Fundos Estruturais e de Coesão (28). Tal situação fica a dever-se principalmente à elevada taxa de co-financiamento para estudos nas RTE-T.

21. No período de 1995 a 2004, a taxa média de financiamento de trabalhos e de estudos elevou-se respectivamente a 3,5 % (em comparação com 10 %) e a 25,4 % (em comparação com 50 %) do total dos custos elegíveis estimados (29). Estas taxas médias de financiamento situam-se consideravelmente abaixo do máximo autorizado para qualquer das formas de ajuda. Para além disso, o orçamento das RTE-T desdobra-se por um elevado número de acções, muitas das quais não necessitaram de financiamento RTE-T e/ou não satisfizeram completamente os critérios de avaliação e de selecção (ver ponto 39).

22. A observação atrás apresentada e os atrasos na execução dos PP (ver ponto 11) indicam uma deficiente definição de prioridades na selecção das acções RTE-T para financiamento, reduzindo desse modo o desejado efeito catalítico do financiamento comunitário (ver ponto 42). Além disso, a média pouco elevada de financiamento efectivo de trabalhos coloca a questão de saber se a proposta da Comissão de um novo regulamento financeiro RTE, que aumente os limites máximos de financiamento de trabalhos, alcançará o almejado resultado de atrair mais financiamento público e privado (30).

Mais de metade da actual verba do PPI para projectos transfronteiriços ainda não autorizada

23. Durante o período de 2001-2004 foi autorizado para projectos PPI um montante total de 1 926 milhões de euros, correspondentes a 63 % da verba total disponível para esse efeito. Falta autorizar no período de 2005-2006 um montante suplementar de 1 129 milhões de euros. Para se conseguir autorizar os restantes 37 % em 2005 e 2006, será necessário um acompanhamento rigoroso da execução dos projectos PPI por parte da Comissão e dos Estados-Membros. As medidas constantes das orientações alteradas para o tratamento de atrasos significativos nos projectos são adequadas numa perspectiva a longo prazo (31). Contudo, no caso de atrasos a mais curto prazo, os projectos que não evoluem como planeado deverão ser objecto de um exame mais rigoroso por parte da Comissão. Em consulta com os Estados-Membros, deverá proceder-se, sempre que se revele necessário, a uma imediata transferência de dotações no âmbito do PPI para projectos cuja execução se verifique no prazo previsto ou antes dele.

24. Os projectos constantes do «grupo coerente de projectos», em cujo orçamento falta ainda autorizar quase 40 %, deverão ser rigorosamente acompanhados, o que se aplica especialmente ao grupo de projectos transfronteiriços em cujo orçamento falta autorizar 56 % em 2005 e 2006. Esta situação demonstra as dificuldades gerais com que se depara a conclusão de troços de projectos transfronteiriços que fazem parte dos PP ou dos grupos coerentes de projectos.

Quadro jurídico e procedimentos administrativos

Exigências legais e regulamentares

Decisões de financiamento ainda com insuficiências

25. A decisão de financiamento da Comissão é a principal base legal para a concessão de apoio financeiro RTE-T a projectos individuais, devendo portanto especificar claramente o âmbito, o prazo, a forma, o montante e as condições do apoio financeiro RTE-T (ver anexo 1). A Comissão apenas começou em 2002 a comunicar sistematicamente essas decisões aos beneficiários, apesar de tal exigência se encontrar consignada no regulamento financeiro RTE (32). Desde essa altura, a Comissão tem alterado anualmente o modelo de decisão de financiamento, o que conduziu a uma base legal mais completa e mais clara (33).

26. Embora a Comissão se tenha comprometido a clarificar a descrição das actividades abrangidas pelas decisões de financiamento, não foi dado seguimento à recomendação do Tribunal no sentido de criar a estrutura para um modelo obrigatório de anexo técnico (34). Tal modelo obrigaria os beneficiários a fornecerem uma quantidade mínima de informações, respeitando uma estrutura pré-definida para a relação entre as actividades e as verbas a conceder. Seria desse modo facilitado o acompanhamento da evolução dos projectos, contribuindo para o funcionamento mais eficiente e eficaz dos controlos financeiros e técnicos das actividades financiadas pela Comissão e pelos Estados-Membros.

27. A decisão de financiamento não indica quais as informações técnicas e financeiras a fornecer pelos beneficiários sobre a evolução dos projectos, nem sob que forma. Devido a essa ausência de orientações adequadas quanto a um modelo de redacção, as informações técnicas e/ou financeiras apresentadas juntamente com cada pedido de pagamento nem sempre são suficientes para que a Comissão possa: — efectuar uma avaliação aprofundada dos projectos RTE-T (ver ponto 37), e — verificar a elegibilidade das actividades ou dos custos apresentados pelos beneficiários. Em determinados casos, foram efectuados pagamentos finais embora as informações necessárias sobre os resultados de um estudo co-financiado não tenham sido fornecidas juntamente com o pedido de pagamento (35), o que indica que nestes casos os controlos internos da Comissão apresentaram deficiências.

Âmbito dos estudos e dos trabalhos não suficientemente claro

28. A auditoria do Tribunal revelou que os erros a nível dos beneficiários se ficaram a dever principalmente às seguintes características do apoio financeiro RTE-T: — falta, ou definição pouco clara, do âmbito dos estudos e dos trabalhos no regulamento financeiro RTE e na decisão de financiamento, — taxa de financiamento substancialmente mais elevada para os estudos, o que levou os beneficiários a solicitarem o reembolso de custos directamente relacionados com trabalhos como projectos de estudo.

29. Esta situação levou a que a Comissão tivesse de pagar trabalhos de construção à taxa mais elevada em 30 % das operações relativas a estudos verificadas. As definições inequívocas do âmbito dos «estudos» (36) e dos «trabalhos» (37), propostas pelo Tribunal visando evitar o risco de erros, ainda não foram transpostas para o modelo de decisões de financiamento.

Avaliação e selecção

Processo complexo de pedidos e de avaliação ex ante

30. Os pedidos de apoio financeiro RTE-T são apresentados anualmente através do procedimento PPI ou não PPI (ver anexo 1). Apesar do carácter plurianual do PPI, são organizados procedimentos anuais de avaliação com o fim de conceder fundos aos projectos PPI. Esta situação, juntamente com o funcionamento paralelo de um procedimento anual não PPI, aumenta consideravelmente a carga administrativa da Comissão e dos Estados-Membros, reduzindo assim a eficácia geral do processo de avaliação e selecção (38). Além disso, dado que é concedida prioridade ao financiamento dos projectos PPI, a verba disponível para os não PPI depende do resultado do procedimento PPI, o que atrasa desnecessariamente a selecção dos projectos não PPI.

31. Os procedimentos administrativos relativos aos pedidos e à avaliação ex ante são complexos. A Comissão elaborou e utilizou em paralelo vários modelos de formulários de pedido e de avaliação (39). O Tribunal assinalou vários casos em que essa complexidade administrativa se traduziu em trabalho suplementar para o pessoal da Comissão, sem que se tenha produzido um impacto fundamental na qualidade da selecção dos projectos ou da concessão de fundos comunitários.

32. Embora a Comissão já tenha dado os primeiros passos no sentido de uma simplificação administrativa juntando o pedido prévio e o pedido pormenorizado em um só no caso dos projectos não PPI em 2004, muito ainda se pode simplificar nos processos de pedidos e de avaliação, especialmente no caso dos PPI.

Prazo de apresentação da proposta nem sempre respeitado

33. A Comissão estabelece um prazo para a apresentação dos pedidos de apoio financeiro. O cumprimento desse prazo garante um tratamento igual dos requerentes de um projecto e dá ao pessoal da Comissão tempo suficiente para a avaliação das propostas (ou da evolução do projecto no caso do segundo ano de financiamento).

34. A auditoria mostrou que um número considerável de pedidos de apoio financeiro não foi apresentado dentro do prazo, apesar de a Comissão ter esclarecido e confirmado as normas nesse sentido (40).

Até 2004, informações completas relativas aos projectos não disponíveis na fase de avaliação prévia e de selecção

35. Uma avaliação adequada e transparente exige que todas as informações relevantes do projecto se encontrem disponíveis no início do processo. Contudo, os formulários de pedido prévio utilizados até 2004 como base para a primeira avaliação não obrigavam os requerentes a fornecer todas as informações essenciais, embora tal exigência constasse do regulamento financeiro RTE (41).

36. Em resultado de tal situação, a avaliação e selecção inicial dos projectos PPI foi efectuada com base em pedidos que continham informações incompletas sobre os projectos (ver ponto 40). Consequentemente, as propostas não respeitavam todos os critérios de apresentação antes da fase principal de avaliação. No caso dos PPI, uma avaliação aprofundada é especialmente importante, dado a decisão PPI conceder prioridade às verbas com base nas quais os projectos recebem posteriormente apoio financeiro RTE-T. Por exemplo, um dos PP em relação ao qual o orçamento PPI atribuiu a título indicativo 13 milhões de euros para o período 2001-2003 apenas recebeu financiamento em 2004 (42). Como o formulário do pedido prévio e do pedido pormenorizado do PPI apenas foram reunidos em um só em 2004, esta deficiência manteve-se até essa data.

37. A partir do segundo ano de financiamento, as avaliações são efectuadas principalmente com base em relatórios sobre a evolução dos projectos (Project Status Reports — PSR), os quais, segundo os auditores, não apresentam informações suficientes para esse fim. Uma análise dos PSR apresentados em relação aos projectos auditados mostrou que as informações dadas pelos Estados-Membros não eram suficientemente precisas, em especial no que se refere à evolução dos trabalhos em períodos anteriores, situação que se deve ao formato do modelo de relatório, que não exige que os Estados-Membros apresentem informações pormenorizadas. Consequentemente, a qualidade da selecção dos projectos depende em larga medida da qualificação, da experiência e da consciencialização de cada um dos responsáveis por projectos que avalia as propostas, do tempo disponível para realizar uma análise adequada da evolução de cada projecto e da cooperação dos Estados-Membros no sentido de fornecerem dados complementares se e quando se revelar necessário.

Selecção dos projectos não suficientemente justificada

38. O regulamento financeiro RTE especifica as condições básicas para a concessão de apoio comunitário (43), bem como os critérios de selecção dos projectos (44). Os formulários utilizados pela Comissão para o pedido e para a avaliação do projecto não referem ou não orientam suficientemente para a verificação do cumprimento destas condições e critérios. Quando se incluem perguntas relevantes nos formulários de avaliação dos projectos, as respostas dadas pelos avaliadores limitam-se frequentemente a sim ou não, sem as necessárias justificações.

39. Mais especificamente, a auditoria revelou as seguintes insuficiências: — o critério de adicionalidade, segundo o qual «em princípio, o apoio comunitário apenas será concedido se a realização de um projecto se deparar com obstáculos financeiros» não foi respeitado em quase 20 % das acções auditadas, pois os beneficiários declararam no formulário de pedido pormenorizado que a acção «prosseguiria tal como planeado» mesmo que não lhes fosse concedido apoio financeiro RTE-T (45), — o formulário de avaliação dos projectos não se refere à condição de o apoio financeiro requerido para um troço de projecto não exceder os 10 % do custo total dos investimentos do projecto no seu conjunto. Embora a auditoria tenha constatado que as taxas efectivas de financiamento se situam abaixo das taxas máximas permitidas (ver ponto 21), a verificação anual desta condição continua a ser especialmente relevante nos casos em que os estudos não são seguidos de trabalhos de infra-estruturas. No caso da amostra em questão a auditoria constatou que os estudos co-financiados para o projecto EGNOS não cumpriram a referida condição, baseada nas avaliações disponíveis (46), — o grau de contribuição para os objectivos e prioridades das orientações RTE-T nem sempre é adequadamente avaliado. Os avaliadores dos projectos têm de avaliar a contribuição para as prioridades ou objectivos utilizando uma escala de notas sem fornecerem justificação para a sua avaliação. A auditoria constatou igualmente que em vários casos nem todos os objectivos foram avaliados (47), — o cumprimento dos outros critérios é avaliado com uma resposta do tipo «sim/não» ou «alto/médio/baixo». Embora se solicite aos avaliadores que acrescentem observações ou justifiquem a sua escolha, geralmente não é esse o caso. Por exemplo, no que se refere à análise socio-económica e de custo-benefício do projecto, não se verifica se a abordagem ou metodologia aplicadas são as adequadas. Além disso, a Comissão apenas verifica o cumprimento da exigência de prestar essa informação, sem especificar a sua implicação para a decisão e/ou o montante de financiamento comunitário, — algumas perguntas constantes dos formulários de avaliação ficaram frequentemente sem resposta (48) ou receberam uma resposta incorrecta (49) por parte do pessoal da Comissão que avalia os pedidos.

40. No que se refere à avaliação inicial dos projectos PPI, a auditoria mostrou que, na maior parte deles, o formulário de avaliação não foi preenchido. A análise dos formulários em que a Comissão documentou a sua avaliação apontou para as mesmas deficiências e insuficiências verificadas nas avaliações não PPI (ou seja, falta de resposta a todas as perguntas, etc.).

41. Devido à falta de justificações por parte dos avaliadores e à ausência de directivas ou indicadores de avaliação, não é claro de que modo se efectua a verificação do cumprimento dos critérios estabelecidos e de como o pessoal da Comissão responsável pelas avaliações chega à conclusão final sobre o cumprimento das condições ou dos requisitos formais que permitem seleccionar as propostas que serão financiadas.

42. O PPI prevê a concessão plurianual de financiamento RTE-T. Contudo, o regulamento financeiro RTE exige avaliações e selecções anuais dos projectos para poder decidir da prioridade a conceder ao financiamento dos PPI (32). Neste contexto, uma avaliação aprofundada e transparente é essencial para apreciar até que ponto cada projecto cumpre os objectivos e os critérios de selecção para conseguir que lhe seja concedido o financiamento previsto pelas orientações RTE-T. Dados os problemas e insuficiências atrás descritos no que se refere à avaliação, mas igualmente no acompanhamento de projectos em curso a partir do segundo ano de financiamento (ver pontos 44 a 50), a verba plurianual do PPI foi concedida a categorias de projectos (ou seja, projectos de interesse comum, grupos coerentes de projectos e Galileu), a projectos individuais, a troços de projectos e a acções, sem que fossem adequadamente avaliados os critérios legalmente exigidos. Na opinião do Tribunal, as insuficiências acabadas de assinalar têm um impacto negativo na definição de prioridades do PPI.

Recurso não generalizado a peritos externos no processo de avaliação

43. A recomendação do Tribunal no sentido de alargar o recurso a peritos externos no processo de avaliação a todos os modos de transporte não foi seguida pela Comissão, que a considerou «uma questão sensível por razões de confidencialidade» (50). Saliente-se que muitos outros programas comunitários, como o Fundo de Coesão e os programas-quadro de IDT (investigação e desenvolvimento tecnológico), recorrem a peritos externos como avaliadores, sendo a questão da confidencialidade objecto de uma declaração assinada pelos avaliadores (51). Como demonstraram as avaliações de projectos STI, o recurso a peritos externos deverá ter levado a um processo de avaliação e de selecção melhor documentado e justificado (ver pontos 38 e 39). Além disso, o facto de os peritos apoiarem os responsáveis pelos projectos durante a avaliação contribuirá para que essa avaliação seja mais eficaz em termos de tempo e de custo e conferirá objectividade e experiência técnica ao processo (ver pontos 56 a 58). Trata-se também de uma possibilidade explicitamente prevista pelo regulamento financeiro RTE, o qual estipula que a Comissão pode solicitar todos os pareceres técnicos necessários para avaliar o pedido, incluindo o do BEI (52).

Acompanhamento dos projectos

Instrumentos insuficientes para o acompanhamento dos projectos RTE-T

44. No sentido de garantir que a ajuda comunitária é eficientemente utilizada, a Comissão e os Estados-Membros partilham a responsabilidade pelo acompanhamento sistemático da evolução dos projectos, com a colaboração do BEI ou de outros organismos se for caso disso. É seu objectivo apreciar de que modo os projectos e o programa foram executados e avaliar o impacto da sua aplicação (53). Além disso, o acompanhamento dos projectos é um elemento essencial no processo de avaliação e selecção anual das propostas de projectos PPI que solicitam apoio financeiro a partir do seu segundo ano (ver ponto 42).

45. O acompanhamento dos projectos RTE-T pela Comissão baseia-se principalmente nos dois elementos seguintes: — informações fornecidas por beneficiários (em especial PSR anuais (54) e relatórios de evolução técnicos e financeiros), — inspecções a projectos efectuadas no próprio local pela (ou em nome da) Comissão.

46. Tal como já referido no caso da avaliação dos projectos (ver ponto 37), os PSR apresentados em relação às operações auditadas mostraram que as informações fornecidas não são a maior parte das vezes suficientemente pormenorizadas e por vezes são até inexistentes, o que complica uma selecção e avaliação adequadas dos projectos e tem igualmente impacto negativo no seu acompanhamento. Esta situação foi corroborada pela análise que o Tribunal efectuou junto dos responsáveis pelos projectos da DG TREN.

47. Além dos PSR, os responsáveis pelos projectos recebem igualmente relatórios de evolução técnicos e financeiros quando são apresentadas declarações de custos pelos Estados-Membros ou pelos promotores dos projectos. Como referido no ponto 27, não existe uma estrutura modelo para os relatórios técnicos e financeiros que obrigue os Estados-Membros a fornecerem um nível mínimo de informação aos responsáveis pelos projectos.

48. Um segundo elemento do processo de acompanhamento dos projectos consiste, no caso dos projectos destinados a financiar trabalhos de infra-estruturas, em inspecções a projectos efectuadas no próprio local, as quais a maior parte das vezes apenas se realizam antes do pagamento final. Na maior parte das acções, o responsável pelo projecto, acompanhado por um funcionário dos serviços financeiros, efectua um exame técnico e financeiro da acção em questão após a apresentação à Comissão do pedido de pagamento final e antes desse pagamento (55).

49. Contudo, a Comissão não efectua regularmente actividades de acompanhamento ou avaliações de impacto ex post destinadas a verificar: — se os objectivos foram atingidos e as prioridades respeitadas (56), — se as condições iniciais para o apoio financeiro foram cumpridas e os objectivos do projecto atingidos, — qual a mais valia real do apoio financeiro RTE-T para o projecto e do projecto para a criação de uma rede transeuropeia de transportes, em comparação com o que fora declarado na fase do pedido de financiamento.

50. Além disso, e tal como no caso das avaliações (ver ponto 43), não se recorre no processo de acompanhamento a peritos externos ou aos conhecimentos técnicos disponíveis em outros serviços da Comissão, em outras instituições (como o BEI) ou nos Estados-Membros.

Dados exaustivos e fiáveis sobre os projectos RTE-T não facilmente disponíveis

51. Na sequência das recomendações do Tribunal constantes dos seus relatórios anuais relativos aos exercícios de 2001 e 2002, a Comissão integrou as diferentes bases de dados RTE-T num sistema informático central no final de 2003 (57). Embora a Comissão tenha envidado esforços no sentido de criar um manual de instruções, de formar os utilizadores e de lhe acrescentar algumas funcionalidades, este sistema informático não é geralmente utilizado pelos responsáveis pelos projectos, não contendo por esse motivo informações actualizadas e fiáveis. A análise efectuada pelo Tribunal junto dos responsáveis pelos projectos da DG TREN mostrou que esses responsáveis não utilizam o sistema por não ser de fácil utilização e ser demasiado orientado para as necessidades dos programas-quadro de IDT. Por consequência, a Comissão não pode fornecer informações fiáveis e exaustivas nos seus relatórios sem ter efectuado uma aprofundada e demorada reconciliação com as informações contabilísticas constantes do sistema contabilístico central da Comissão.

Estrutura organizativa e afectação do pessoal

Avaliação e acompanhamento das RTE-T prejudicados por um volume de trabalho demasiado elevado por responsável por projectos

52. O quadro 2 mostra a afectação das verbas e do pessoal em todas as actividades efectuadas na DG TREN em 2004.

Quadro 2

Afectação das verbas e do pessoal nas actividades da DG TREN no final de 2004

Actividades da DG TREN — orçamento de 2004 e pessoal em equivalente a tempo inteiro (FTE) Actividade Orçamento (em milhões de euros) % do total Pessoal FTE % do total Transportes terrestres, aéreos e marítimos 76 6 167 17 Redes transeuropeias de transportes 672 54 55 5 Redes transeuropeias de energia 18 1 6 1 Energias convencionais e renováveis 64 5 108 11 Energia nuclear 154 12 281 28 Investigação relativa a energia e transportes 235 19 103 10 Apoio administrativo à DG TREN 23 2 201 20 Estratégia política e coordenação da DG TREN 0 0 89 9 Total 1 243 100 1 009 100 Fonte: Comissão Europeia, relatório anual de actividade de 2004 e plano de gestão anual de 2005 da DG TREN.

53. Um pessoal adequado constitui uma condição prévia de uma gestão de programas eficiente e eficaz. Em 2004 as 459 acções RTE-T em curso eram geridas por 18 responsáveis por projectos em regime de equivalente a tempo inteiro (full-time equivalent — FTE), o que corresponde a uma média de 26 acções por responsável por projectos em FTE. Além disso, o número efectivo de acções geridas por cada responsável por projectos variava substancialmente (entre 2 e 71 acções por responsável por projectos em FTE), o que indica uma repartição desequilibrada de acções e de pessoal afectado às RTE-T entre as (e dentro das) direcções que assumem a gestão das RTE-T. Saliente-se ainda o facto de o elevado número de acções (24 %) geridas por peritos nacionais destacados (PND), que apenas se encontram temporariamente destacados na Comissão, suscitar preocupação acerca da continuidade da gestão dos projectos.

54. Os resultados do inquérito efectuado ao pessoal solicitando aos responsáveis pelos projectos informações sobre o tempo de trabalho médio dedicado a cada actividade revelam que a maior parte dos recursos humanos é afectada ao acompanhamento técnico dos projectos (35 %) e à avaliação e selecção das propostas (16 %) (ver gráfico 2). Contudo, uma grande parte do tempo é igualmente dedicada, em média, a «apoio a documentos de orientação e/ou propostas legislativas» (11 %), apesar de existirem unidades de planeamento nas quatro direcções operacionais.

55. O elevado volume de trabalho dos responsáveis por projectos implicados numa grande variedade de actividades faz com que se preste atenção insuficiente a actividades importantes como a avaliação e o acompanhamento dos projectos, incluindo as inspecções periódicas no próprio local. Dado essas inspecções constituírem um elemento essencial do acompanhamento dos projectos, a situação descrita não é considerada satisfatória pelo Tribunal.

Qualificação dos responsáveis por projectos RTE-T: conhecimentos técnicos limitados em questões de transportes

56. Os responsáveis por projectos RTE-T desempenham um papel primordial nos processos de avaliação, selecção e acompanhamento dos projectos. Em especial no âmbito do PPI, a decisão de continuar, suspender ou anular o financiamento de projectos depende em larga medida da apreciação efectuada pelos responsáveis pelos projectos, geralmente sem ajuda ou aconselhamento de peritos externos. Nestas circunstâncias, é essencial que os responsáveis pelos projectos disponham dos conhecimentos técnicos necessários relativamente a questões de transportes.

57. Contudo, uma análise das habilitações técnicas dos responsáveis por projectos (58) mostrou que menos de metade tem formação superior em assuntos relacionados com transportes (59). Além disso, um número considerável de pessoal estatutário não tinha experiência profissional relacionada com transportes antes do seu recrutamento como responsável por projectos RTE-T. Em comparação, 8 em 11 PND dispõem dessa experiência profissional. Embora a ausência de experiência profissional anterior em determinado domínio não implique necessariamente falta de competência, os conhecimentos técnicos suficientes em questões de transportes são essenciais para a qualidade da avaliação, selecção e acompanhamento de projectos de grande complexidade técnica.

58. Por outro lado, estas deficiências não são adequadamente colmatadas por acções de formação. Uma análise das acções de formação frequentadas entre 2001 e 2004 por 30 responsáveis por projectos (6 dos quais eram PND) mostrou que 24 dos 30 (incluindo 4 PND) frequentaram pelo menos um curso de formação sobre questões financeiras ou processuais. Contudo, apenas 16 dos 30 (incluindo 3 PND) frequentaram um curso sobre questões relacionadas com transportes (60). Além disso, a duração média desses cursos foi de menos de um dia.

Recurso a PND limitado pelas regras da Comissão

59. Os limitados conhecimentos técnicos da maioria dos funcionários responsáveis por projectos RTE-T são compensados, em certa medida, pela experiência profissional oferecida pelos PND. Contudo, a natureza temporária das suas funções e as normas internas aplicadas pela Comissão aos PND (61) limitam a contribuição destes para o processo de avaliação, selecção e acompanhamento.

60. Embora estas normas estejam em vigor desde Maio de 2002, a DG TREN levou quase dois anos a esclarecer as suas implicações práticas para os PND (62). Além disso, a auditoria assinalou que, em desrespeito pelas normas, alguns PND gerem projectos com origem nos seus Estados-Membros e iniciam e autorizam operações financeiras.

61. As normas da Comissão destinam-se a evitar qualquer potencial conflito de interesses. Contudo, implicam necessariamente que os PND apenas podem contribuir parcialmente para as actividades relacionadas com a gestão dos projectos, o que por sua vez se traduz em trabalho suplementar para o pessoal estatutário da Comissão e numa afectação menos eficaz de recursos. Além disso, os PND consideram que os seus conhecimentos técnicos não são utilizados ao máximo e que os resultados do seu trabalho não são visíveis na Comissão.

Afectação e qualificação do pessoal das RTE-T não adaptadas aos novos desafios

62. Para poder gerir a actividade das RTE-T com um número de projectos e um orçamento substancialmente mais elevados a partir de 2007, a DG TREN terá que adaptar o mais rapidamente possível a sua estrutura organizativa, bem como a afectação e a qualificação do seu pessoal, de modo a enfrentar estes novos desafios.

63. Na Comissão considera-se actualmente a possibilidade de criação de uma agência de execução das RTE-T. Segundo uma análise de custo-benefício (ACB) encomendada pela DG TREN (63), a criação dessa agência poderá originar um aumento de eficiência, principalmente pelas seguintes razões: — o pessoal poderá ocupar-se inteiramente da gestão das RTE-T, sem ter que tratar de aspectos estratégicos, e — haverá maior flexibilidade na contratação de pessoal.

64. Contudo, as conclusões da ACB são criticáveis, em especial devido aos parâmetros demasiado optimistas e aos dados de referência incorrectos utilizados no cálculo das consequências financeiras. Além disso, a maior parte dos ganhos em eficiência assinalados também poderia ter sido atingida se as RTE-T fossem geridas internamente pela DG TREN.

Coordenação do financiamento de infra-estruturas de transportes na UE

Três principais programas de financiamento de infra-estruturas de transportes na UE

65. As principais fontes de financiamento comunitário de projectos de infra-estruturas no domínio dos transportes transeuropeus são as RTE-T, os Fundos Estruturais (FE), em especial o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), e o Fundo de Coesão (FC) (64). A taxa de co-financiamento para projectos individuais através do FEDER é de 75 % a 85 % (65) do custo total elegível, ao passo que o FC contribui até 85 % das despesas elegíveis. Por outro lado, a contribuição comunitária a partir da rubrica orçamental das RTE-T limita-se a 10 % do custo total elegível geral de um projecto, independentemente da forma de intervenção escolhida, excepto no caso de alguns projectos em que a participação pode atingir 20 % (ver ponto 17).

Disposições legais incompletas relativas a financiamentos múltiplos

66. As bases legais que regem o FEDER (66) não incluem disposições explícitas para o caso de financiamento simultâneo por um FE e por outros programas de financiamento comunitário. No que se refere ao FC, a questão da conjugação e sobreposição é tratada no artigo 9.o do Regulamento (CE) n.o 1164/94 do Conselho, que institui o FC (67), o qual estipula que «O apoio conjugado do fundo e das demais contribuições comunitárias não deverá exceder 90 % das despesas totais de um projecto». Como a taxa máxima de ajuda concedida apenas pelo FC é de 80 % a 85 % da despesa pública ou equivalente, resta uma margem de 5 % a 10 % para as demais contribuições comunitárias, como as RTE-T.

67. O regulamento financeiro RTE especifica no n.o 4 do seu artigo 5.o que «Os recursos financeiros previstos no presente regulamento não se destinam, em princípio, a projectos ou fases de projectos que estão a beneficiar de outras fontes de financiamento a cargo do orçamento comunitário». Utilizando a expressão «em princípio», o regulamento não exclui o co-financiamento de um projecto RTE-T por duas ou mais fontes de financiamento comunitário. Não existem outras disposições no regulamento financeiro RTE que esclareçam a utilização de múltiplas fontes de financiamento.

68. O financiamento de um projecto no domínio dos transportes por diferentes programas de financiamento comunitário implica o risco de financiamento excessivo ou duplicado do mesmo projecto ou troço de projecto por diferentes fontes de financiamento comunitário. Além disso, este risco existe igualmente no caso de, devido a uma conjugação do financiamento pelo programa RTE-T e: — pelo FC, ser excedido o limite de 90 % do FC, — pelo FEDER (ou pelo FC), serem financiados mais de 100 % dos custos elegíveis, o que levaria a que o Estado-Membro ou o promotor do projecto obtivessem lucros do orçamento comunitário. Este risco limita-se, contudo, ao caso dos estudos, que podem receber até 50 % do seu custo total do programa RTE-T.

Terminologia utilizada nos formulários de pedido e de avaliação dos projectos insuficientemente clara e coerente

69. Visando limitar os riscos de financiamento excessivo ou duplicado, é importante que a Comissão disponha de informações rigorosas e relevantes sobre o financiamento comunitário passado, actual e futuro de uma proposta de projecto. Os Estados-Membros são obrigados a indicar outras contribuições comunitárias nos pedidos relativos aos programas RTE-T, bem como nos pedidos relativos a projectos a financiar pelo FC e, em princípio, igualmente nos planos de financiamento incluídos nos documentos de programação dos FE. Contudo, neste último caso, as informações disponíveis na Comissão são limitadas, devido à gestão descentralizada dos FE.

70. A análise efectuada pelo Tribunal a pedidos de financiamento já preenchidos mostrou que a questão do financiamento por diferentes fontes de financiamento comunitárias é compreendida de modo diferente pelos diferentes Estados-Membros, o que em determinados casos levou a que um projecto RTE-T recebesse informações incorrectas ou incompletas sobre outras fontes de financiamento comunitário.

71. Os formulários de pedido pormenorizados utilizados para as propostas de projectos RTE-T incluem um ponto no qual se pergunta se foi ou será apresentado um pedido de ajuda a qualquer outra fonte comunitária. A redacção e o âmbito da pergunta diferem entre os formulários de pedido relativos a trabalhos ou a estudos, mas igualmente entre os modelos anuais e por vezes até entre as versões linguísticas. Por exemplo o termo «projecto» no pedido relativo a trabalhos foi frequentemente interpretado pelo pessoal da Comissão como referindo-se ao troço específico do projecto em relação ao qual o financiamento comunitário é solicitado e não ao projecto no seu conjunto.

72. Além disso, nos formulários de avaliação dos projectos RTE-T, a frase «O projecto não beneficia de outros apoios financeiros comunitários» é interpretada pela Comissão como referindo-se apenas ao troço em relação ao qual o financiamento é solicitado e não ao projecto no seu conjunto. Nos formulários de pedido, no entanto, a mesma frase é interpretada de forma diferente.

Utilização limitada da experiência de outros serviços da Comissão ou do BEI para objectivos de avaliação

73. Para a auxiliar na avaliação das propostas do FEDER e do FC, a Comissão celebrou um acordo de cooperação e um contrato-quadro com o BEI. No caso de projectos financiados conjuntamente pelas duas instituições, o BEI disponibiliza gratuitamente todas as suas análises e conclusões técnicas e económicas, tanto na fase de avaliação como na de acompanhamento. No caso dos projectos em relação aos quais não foi apresentado qualquer pedido de financiamento ao BEI, pode recorrer-se à experiência do BEI para uma avaliação ex ante de aspectos técnicos ou financeiros da proposta de financiamento de um projecto. Além disso, a DG REGIO utiliza outros peritos externos para a avaliação dos projectos. Com esse objectivo, foi celebrado um contrato-quadro plurianual com um consórcio de consultores no domínio dos transportes.

74. Como referido na parte relativa à avaliação e à selecção (ponto 43), as propostas de RTE-T são principalmente avaliadas pelo pessoal da Comissão na DG TREN, não se recorrendo aos conhecimentos técnicos específicos oferecidos pela DG REGIO ou pelo BEI. Tais recursos seriam especialmente úteis para as inspecções ex ante de projectos situados em regiões ou Estados-Membros elegíveis para financiamento do FEDER ou do FC.

75. Além disso, as práticas ou programas de avaliação existentes no domínio da política estrutural, como o programa MEANS (68), destinado a aperfeiçoar os métodos de avaliação dos projectos de infra-estruturas, não são utilizados para a avaliação dos projectos RTE-T.

Insuficiência de informações que permitam uma coordenação das consultas entre os vários serviços

76. As consultas entre os vários serviços (ISC, inter-service consultations) representam o método formal de coordenação da Comissão, através do qual todos os serviços da Comissão, incluindo o serviço jurídico, emitem, no prazo de 10 dias úteis, um parecer (69) sobre uma lista de projectos propostos para financiamento comunitário. Com este procedimento, os diferentes serviços da Comissão verificam, entre outros aspectos, se existe qualquer sobreposição potencial no financiamento comunitário (70).

77. A eficácia das consultas entre os vários serviços depende em grande medida da qualidade e da acessibilidade das informações disponíveis em cada um dos serviços da Comissão. Dado o limitado espaço de tempo disponível para responder às ISC, as informações relevantes devem ser rigorosas e rapidamente disponíveis para consulta. Contudo, não está disponível na Comissão, nem em nenhum dos serviços em questão, qualquer base de dados com informações centralizadas sobre o financiamento concedido pela UE a projectos no domínio dos transportes. Este é especialmente o caso do FEDER, gerido pela DG REGIO, em que os Estados-Membros apenas podem indicar medidas mas não são obrigados a fornecer informações pormenorizadas sobre os projectos constantes dos seus programas ou complementos de programas operacionais, pois os projectos não são aprovados nesta fase.

78. Esta falta de informação limita a validade das ISC efectuadas, o que é demonstrado pela resposta dada a várias ISC lançadas para os projectos RTE-T, em que foi emitido um parecer favorável, mas com uma reserva informando não se poder excluir a sobreposição com outros financiamentos da UE.

Acções de coordenação suplementares não completamente exploradas

79. Para além das ISC, existem igualmente outras possibilidades de melhorar a coordenação do financiamento comunitário no domínio dos transportes (71). Contudo, estas alternativas não são exaustiva e sistematicamente exploradas pela Comissão (72).

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

Necessidade de concentrar o financiamento RTE-T em troços de programas com o mais elevado valor acrescentado europeu

80. O Tribunal constatou que o apoio financeiro RTE-T nem sempre foi concedido da maneira mais eficaz. As demoras na execução dos PP (em especial dos troços de projectos transfronteiriços), o grande número de acções financiadas e a baixa média das taxas de financiamento utilizadas tiveram um impacto negativo na deficiente definição de prioridades do financiamento RTE-T (ver pontos 11 a 24).

81. A Comissão e os Estados-Membros, que partilham a responsabilidade de conseguir que a afectação orçamental e a execução dos projectos sejam eficientes e eficazes, deverão tomar as medidas seguintes: — os Estados-Membros deverão conceder prioridade às suas propostas de projectos baseando-se mais rigorosamente em critérios claros de elegibilidade, de selecção e de concessão a estabelecer pela Comissão. A Comissão deverá seleccionar os projectos apenas na base destes critérios, independentemente da preocupação dos Estados-Membros em relação a uma «parte considerável», — a Comissão e os Estados-Membros deverão conceder a mais elevada prioridade à execução dos PP existentes, em especial os troços transfronteiriços, devendo ainda apoiar medidas legislativas e estratégicas que facilitem a coordenação dos projectos RTE-T. Neste contexto, é bem recebida a nomeação de «coordenadores europeus», como estipulado nas orientações RTE-T relativas a 2004 (73), — a Comissão deverá introduzir taxas mínimas de financiamento no regulamento RTE e garantir que a participação comunitária em cada projecto individual seja suficiente para obter o desejado efeito catalítico, e — a Comissão deverá complementar o proposto aumento da parte de financiamento comunitário com um acordo bilateral com os Estados-Membros no sentido de tomarem as medidas financeiras e técnicas necessárias à execução dos projectos seleccionados dentro do prazo acordado, em especial no que se refere aos troços transfronteiriços (74).

Necessidade de completar o quadro jurídico e de o aplicar de forma coerente

82. Para os beneficiários, o modelo de decisão de financiamento é a principal base legal que estabelece as condições a observar para a obtenção de apoio financeiro RTE-T. Apesar de várias alterações, o modelo de decisão de financiamento ainda tem que ser aperfeiçoado de modo a garantir um acompanhamento eficiente dos projectos e um funcionamento eficaz dos controlos (ver pontos 25 a 29).

83. Com vista a criar um quadro jurídico coerente e completo, a Comissão deverá: — introduzir formas de ajuda que optimizem os objectivos das orientações RTE-T e abandonar formas de ajuda não utilizadas, — completar o modelo da sua decisão de financiamento, apresentando definições claras de «estudos» e de «trabalhos», harmonizando a estrutura da descrição dos trabalhos e uniformizando a elaboração de relatórios sobre questões técnicas e financeiras, e — garantir coerência na aplicação da decisão financeira aos Estados-Membros e aos beneficiários uma vez que se tenha chegado a acordo sobre um modelo adequado de decisão financeira.

Procedimento de avaliação mais eficiente, transparente e rigorosamente aplicado

84. Apesar do carácter plurianual dos projectos PPI, a Comissão estabeleceu um complexo quadro administrativo anual destinado a avaliar e seleccionar os projectos PPI e não PPI. Estes complexos procedimentos administrativos nem sempre contribuíram para a completa disponibilização de informações relevantes para a avaliação nem para um processo de avaliação adequadamente documentado. Além disso, a Comissão não estabeleceu uma metodologia coerente e consistente sobre a maneira de avaliar as condições básicas de financiamento e de verificar o cumprimento dos critérios de apresentação e de avaliação. Em resultado dessa situação, a avaliação e a selecção de propostas foram efectuadas pela Comissão de modo ad hoc e na ausência de linhas de orientação documentadas e publicamente disponíveis (ver pontos 30 a 43).

85. Com vista a garantir um procedimento de avaliação mais eficiente (em termos de tempo e de custo), transparente e rigorosamente aplicado, a Comissão deverá: — abandonar o actual procedimento de avaliação e de selecção anual PPI e não PPI e elaborar uma lista de reserva de propostas não PPI que absorva eventuais verbas PPI não utilizadas, — limitar a burocracia elaborando um formulário de pedido e de avaliação de um único modelo, abrangendo todas as informações essenciais dos projectos, — introduzir um processo de avaliação em duas fases, avaliando em primeiro lugar os critérios essenciais como as condições básicas do apoio financeiro, a viabilidade económica, a maturidade e a compatibilidade com a legislação em matéria de ambiente e, em segundo, as propostas pré-seleccionadas à luz dos restantes critérios de avaliação, — publicar um manual de avaliação, como é exigido pelas normas de controlo interno (NCI) da Comissão, bem como linhas de orientação específicas antes de cada convite à apresentação de propostas, de modo a permitir que os Estados-Membros efectuem as suas avaliações prévias com pleno conhecimento da metodologia da Comissão, — rever o modelo de formulário de avaliação dos projectos, obrigando os avaliadores da Comissão a explicarem e documentarem de maneira mais explícita e exaustiva os resultados da avaliação em relação a todos os critérios estipulados na base jurídica, — utilizar a assistência de peritos externos numa base geral e utilizar mais frequentemente a experiência e as informações disponíveis em outras DG, em especial na DG REGIO, e no BEI, possibilitando uma utilização mais eficiente do pessoal e fornecendo conhecimentos técnicos objectivos e específicos sempre que necessário, e — reduzir o número de exercícios de avaliação no âmbito de um novo PPI de seis anos, utilizando sistematicamente compromissos jurídicos plurianuais (75), o que deverá permitir a transferência de recursos humanos para tarefas de avaliação e de acompanhamento.

Acompanhamento mais rigoroso dos projectos

86. No que se refere aos projectos em curso, as informações fornecidas pelos beneficiários à Comissão são frequentemente demasiado limitadas para que os responsáveis por projectos possam efectuar um acompanhamento eficaz e eficiente dos mesmos. Em especial, o acompanhamento efectuado pela Comissão não verifica regularmente se as condições essenciais, como a realização dos objectivos ou os limites gerais de financiamento, são cumpridas durante o ciclo de vida de um projecto (ver pontos 44 a 51).

87. Com vista a garantir um acompanhamento mais rigoroso e transparente dos projectos, a Comissão deverá: — rever o modelo de PSR existente, obrigando os beneficiários a fornecer todas as informações relevantes sobre o estado e sobre o planeamento do projecto, — estabelecer requisitos mínimos relativos às informações técnicas e financeiras a fornecer, permitindo que os Estados-Membros acompanhem a evolução registada pelos projectos, — realizar inspecções no próprio local numa fase inicial do projecto, para que possam ser tomadas atempadamente medidas correctivas, complementadas, quando necessário, por avaliações regulares de impacto ex post. Essas avaliações ex post devem ser organizadas após a conclusão de diferentes troços de um projecto, dado tal avaliação de acções individuais poder vir a revelar uma má relação custo-eficácia, — recorrer com maior frequência a peritos externos para efeitos de acompanhamento, bem como às informações e à experiência disponíveis em outras DG, em outras instituições, como o BEI, e nos Estados-Membros, e — prosseguir os esforços envidados no sentido de criar um único sistema informático ou base de dados capaz de fornecer informações fiáveis e exaustivas sobre os projectos RTE-T.

Necessidade de adaptar a estrutura e os recursos organizativos

88. A avaliação e o acompanhamento dos projectos são prejudicados pelo excessivo volume de trabalho do pessoal da Comissão afectado à administração das RTE-T. A falta de habilitações e/ou a limitada experiência profissional de um número considerável de responsáveis por projectos RTE-T em domínios especificamente relacionados com transportes não é suficientemente colmatada por acções de formação. O recurso a PND compensa em certa medida essa falta de conhecimentos técnicos, mas a natureza temporária das suas funções e as normas internas da Comissão relativas à utilização de PND limitam a sua contribuição para o processo de avaliação, selecção e acompanhamento (ver pontos 52 a 64).

89. Dado o previsível aumento substancial das RTE-T em termos orçamentais, é essencial que a Comissão utilize eficientemente os seus recursos humanos. Para esse efeito, o Tribunal recomenda que a Comissão: — analise em que medida o pessoal afectado às RTE-T e as suas habilitações são adequados às necessidades reais, — estimule os responsáveis por projectos a participarem em acções de formação sobre questões especificamente relacionadas com transportes, — reveja as funções dos PND em tarefas relacionadas com a gestão de projectos e, na medida do possível, afecte os PND prioritariamente a tarefas mais estratégicas, — considere o retorno a uma forma mais centralizada de gestão de projectos, com uma unidade específica destinada aos projectos transfronteiriços, reunindo assim todos os conhecimentos técnicos relacionados com os projectos, limitando as actividades de coordenação, garantindo uma gestão de recursos mais eficiente e flexível e oferecendo às autoridades nacionais um único ponto de contacto para todos os meios de transporte, e — em alternativa, delegue a gestão do programa a uma agência de execução ou organismo semelhante, mas apenas se justificado por uma sólida análise de custo-benefício.

Necessidade de um maior reforço da coordenação do financiamento de infra-estruturas de transportes na União Europeia

90. A coordenação do financiamento comunitário de infra-estruturas de transportes na União Europeia não permite que a Comissão detecte todos os casos de financiamento excessivo ou mesmo duplicado. A principal razão para essa situação reside no facto de as bases legais dos diferentes programas da União Europeia serem ambíguas quanto à questão de saber se o financiamento múltiplo de projectos é admissível e, em caso afirmativo, em que condições e em que medida (ver pontos 65 a 79).

91. Com vista a reforçar a coordenação do financiamento de infra-estruturas de transportes na União Europeia, recomenda-se que a Comissão tome as seguintes medidas adicionais: — reveja os formulários ou os relatórios relativos ao pedido, à avaliação e ao acompanhamento, de modo a que deles passe a constar uma pergunta explícita sobre se um projecto RTE-T, e não apenas um troço desse projecto, beneficia ou beneficiou de outros tipos de financiamento, — estabeleça um intercâmbio atempado de informações relevantes entre os seus serviços (especialmente a DG TREN e a DG REGIO), mas também com as administrações nacionais e o Banco Europeu de Investimento, o que implica, entre outros aspectos, a criação de procedimentos e instrumentos adequados, tais como uma base de dados comum contendo informações sobre todos os projectos financiados pela União Europeia em matéria de transportes, e — conceda apoio financeiro RTE-T a projectos que beneficiam de financiamento múltiplo da UE apenas mediante a assinatura de um modus operandi entre a Comissão e o Estado-Membro em questão sobre o modo de separação dos diferentes mecanismos de financiamento. Tal metodologia facilitará igualmente o controlo e o acompanhamento dos projectos no que se refere às despesas apresentadas pelos beneficiários.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 15 de Dezembro de 2005. Pelo Tribunal de Contas Hubert WEBER Presidente

(1) Relatório do Grupo de Alto Nível da Rede Transeuropeia de Transportes, 27 de Junho de 2003, ponto 7.

(2) Artigos 154.o a 156.o do Tratado CE.

(3) N.o 2 do artigo 154.o do Tratado CE.

(4) Por oposição à gestão indirecta, repartida ou descentralizada (por exemplo, nos Fundos Estruturais).

(5) Decisão n.o 1692/96/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Julho de 1996, sobre as orientações comunitárias para o desenvolvimento da rede transeuropeia de transportes (JO L 228 de 9.9.1996, p. 1), alterada pela Decisão n.o 1346/2001/CE de 22 de Maio de 2001 (JO L 185 de 6.7.2001, p. 1), e pela Decisão n.o 884/2004/CE de 29 de Abril de 2004 (JO L 167 de 30.4.2004, p. 1).

(6) Regulamento (CE) n.o 2236/95 do Conselho, de 18 de Setembro de 1995, que determina as regras gerais para a concessão de apoio financeiro comunitário no domínio das redes transeuropeias (JO L 228 de 23.9.1995, p. 1), alterado pelo Regulamento (CE) n.o 1655/1999 de 19 de Julho de 1999 (JO L 197 de 29.7.1999, p. 1), pelo Regulamento (CE) n.o 788/2004 de 21 de Abril de 2004 (JO L 138 de 30.4.2004, p. 17) e pelo Regulamento (CE) n.o 807/2004 de 21 de Abril de 2004 (JO L 143 de 30.4.2004, p. 46).

(7) Decisão C(2001) 2654 final da Comissão, de 19 de Setembro de 2001, alterada pela Decisão C(2004) 3242, de 26 de Agosto de 2004, e pela Decisão C(2005) 213, de 3 de Fevereiro de 2005.

(8) São os seguintes os projectos prioritários identificados no anexo 1 da Decisão C(2001) 2654 final da Comissão, de 19 de Setembro de 2001:

1. Comboio de alta velocidade/transporte combinado Norte-Sul

2. Comboio de alta velocidade Paris-Bruxelas-Colónia-Amesterdão-Londres

3. Comboio de alta velocidade Sul: Madrid-Barcelona-Perpignan-Montpellier-Madrid-Vitoria-Dax

4. Comboio de alta velocidade Este: Paris-Metz-Estrasburgo-Appenweier-(Karlsruhe) com ligações a Metz-Saarbrücken-Mannheim e Metz-Luxemburgo

5. Caminho-de-ferro clássico/transporte combinado: Linha de Betuwe Roterdão-fronteira NL/D (Rhein/Ruhr)

6. Comboio de alta velocidade/transporte combinado França-Itália: Lyon-Turim-Milão-Veneza-Trieste

7. Auto-estradas gregas: Pathe: Rio Antirio, Patras-Atenas-Salónica-Promahon (fronteira greco-búlgara) e Via Egnatia: Igoumenitsa-Salónica-Alexandroupolis-Ormenio (fronteira greco-búlgara)-Kipi (fronteira greco-turca)

8. Ligação multimodal Portugal/Espanha com o resto da Europa através do desenvolvimento de ligações ferroviárias, rodoviárias, marítimas e aéreas, conforme o caso, nos três principais corredores ibéricos: Galiza (Corunha) / Portugal (Lisboa) — Irún/Portugal (Valladolid-Lisboa) — Corredor Sudoeste (Lisboa-Sevilha)

9. Triângulo nórdico (caminho-de-ferro/rodovia)

10. Ligação rodoviária Irlanda/Reino Unido/Benelux

11. Linha principal da costa ocidental (caminho-de-ferro)

Os três projectos prioritários seguintes não estão incluídos no anexo 1 por já terem sido concluídos:

— Ligação fixa de Öresund (concluído em 2000)

— Linha de caminho-de-ferro Cork-Dublim-Belfast-Stranraer (concluído em 2001)

— Aeroporto de Malpensa (concluído em 2001)

(9) Existem quatro grupos coerentes de projectos [ver anexo 1 da Decisão C(2001) 2654 final da Comissão, de 19 de Setembro de 2001]:

— Grupo 1-2: Eliminação de estrangulamentos na rede ferroviária a fim de melhorar o tráfego de passageiros e de mercadorias,

— Grupo 3: Projectos transfronteiriços intracomunitários e projectos transfronteiriços com países terceiros,

— Grupo 4: Sistemas de transporte inteligentes no sector rodoviário,

— Grupo 5: Sistemas de transporte inteligentes no sector aéreo.

(10) Quando o beneficiário é uma organização internacional ou um agrupamento europeu de interesse económico (AEIE), as decisões de financiamento da Comissão são complementadas por acordos de subvenção assinados pela Comissão e pelo beneficiário. Além das informações constantes das decisões de financiamento da Comissão, os acordos de subvenção incluem uma descrição mais pormenorizada das actividades dos projectos.

(11) Artigo 5.o-A do Regulamento (CE) n.o 2236/95, alterado pelo Regulamento (CE) n.o 1655/1999.

(12) Anexo 1 da Decisão C(2001) 2654 final da Comissão, de 19 de Setembro de 2001, alterada pela Decisão C(2005) 213 final da Comissão, de 3 de Fevereiro de 2005.

(13) O cumprimento das obrigações dos Estados-Membros em matéria de avaliação, acompanhamento e controlo financeiro dos projectos, tal como definidas pelo regulamento financeiro RTE, não é abrangido por este relatório — em especial artigos 12.o e 15.o do Regulamento (CE) n.o 2236/95, alterado pelo Regulamento (CE) n.o 1655/1999, pelo Regulamento (CE) n.o 788/2004 e pelo Regulamento (CE) n.o 807/2004.

(14) Tribunal de Contas, relatórios anuais relativos aos exercícios de 2001 (JO C 295 de 28.11.2002, pontos 4.11 a 4.36 e 4.74), 2002 (JO C 286 de 28.11.2003, pontos 6.22 a 6.42 e 6.57) e 2003 (JO C 293 de 30.11.2004, ponto 6.24).

(15) Foram tomadas em conta as 24 normas de controlo interno da Comissão, adoptadas em Dezembro de 2001, que devem ser seguidas por todos os serviços da Comissão na gestão dos seus recursos -ver Comissão Europeia, Standards for Internal Control within the Commission's services [SEC(2001) 2037 de 31 de Dezembro de 2001 e SEC(2003) 1287 final de 26 de Novembro de 2003].

(16) Caminho-de-ferro, rodovias, navegação fluvial, portos, aeroportos, navegação por satélite, sistemas de transporte inteligentes nos sectores rodoviário e aéreo.

(17) N.o 1 do artigo 2.o da Decisão n.o 1692/96/CE.

(18) Comunicação da Comissão — Desenvolver a rede transeuropeia de transportes: Financiamentos inovadores — Interoperabilidade da teleportagem, COM(2003) 132 final de 23 de Abril de 2003.

(19) São os seguintes os 16 projectos prioritários suplementares (ver anexo III da Decisão n.o 884/2004/CE):

1. Galileu

2. Eixo ferroviário de transporte de mercadorias Sines/Algeciras-Madrid-Paris

3. Eixo ferroviário Paris-Estrasburgo-Estugarda-Viena-Bratislava

4. Eixo fluvial do Reno/Meuse-Main-Danúbio

5. Interoperabilidade ferroviária de alta velocidade na Península Ibérica

6. Eixo ferroviário de Fehmarn Belt

7. Auto-estradas marítimas (auto-estrada do Mar Báltico, auto-estrada marítima da Europa Ocidental, auto-estrada marítima do Sudeste da Europa, auto-estrada marítima do Sudoeste da Europa)

8. Eixo ferroviário Atenas-Sófia-Budapeste-Viena-Praga-Nuremberga/Dresden

9. Eixo ferroviário Gdańsk-Varsóvia-Brno/Bratislava-Viena

10. Eixo ferroviário Lyon/Génova-Basileia-Duisburg-Roterdão/Antuérpia

11. Eixo de auto-estrada de Gdańsk-Brno/Bratislava-Viena

12. Eixo ferroviário/rodoviário Irlanda/Reino Unido/Europa continental

13. «Rail Báltica» — Eixo Varsóvia-Kaunas-Riga-Tallinn-Helsínquia

14. «Eurocaprail» no eixo Bruxelas-Luxemburgo-Estrasburgo

15. Eixo do corredor intermodal jónico/adriático

16. Via de navegação interior Sena-Escalda

(20) Países Baixos e Suécia.

(21) Finlândia.

(22) UE significa projectos geridos por organizações internacionais (como ESA, Eurocontrol).

(23) À excepção dos grupos coerentes de projectos n.os 4 e 5, que são formados por projectos de sistemas de transporte inteligentes.

(24) Os restantes 3 % destinam-se a projectos transfronteiriços com países terceiros e aos 10 novos Estados-Membros da União Europeia.

(25) As autoridades orçamentais debatem actualmente uma nova proposta de alteração do regulamento financeiro RTE, que inclui um aumento suplementar até 50 %.

(26) Embora não seja previsto qualquer limite pelo regulamento financeiro RTE, a Comissão aplica um limite de 10 % aos trabalhos de infra-estruturas.

(27) Entre 1995 e 2004, de um total de 1 143 acções apoiadas, apenas foram concedidas bonificações de juros em 13 empréstimos e 1 fundo para capitais de risco.

(28) Entre 1995 e 2004, 84 % das verbas concedidas aos países do FC foram utilizados para estudos.

(29) O financiamento médio concedido a um trabalho eleva-se a 5 milhões de euros, ao passo que o financiamento médio para um estudo se eleva a 3,4 milhões de euros.

(30) De 10 % para 15 % e em alguns casos para 30 % ou mesmo para 50 % [ver artigo 7.o da proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, COM(2004) 475 final de 14 de Julho de 2004].

(31) N.os 4 e 5 do artigo 19.o-A da Decisão n.o 1692/96/CE, alterada pela Decisão n.o 884/2004/CE.

(32) Artigo 10.o do Regulamento (CE) n.o 2236/95.

(33) Na sequência dessas alterações, a versão utilizada em 2004 passou a especificar mais claramente as responsabilidades de cada interveniente na execução de uma acção RTE-T. Inclui datas fixas de início e de conclusão, exige que os beneficiários apresentem uma repartição pormenorizada das verbas, define prazos para a apresentação de relatórios, especifica mais claramente a elegibilidade das despesas e esclarece a obrigação de publicidade.

(34) Relatório anual relativo ao exercício de 2002, ponto 6.37.

(35) Em 6 de 10 casos aplicáveis, os pedidos de pagamento final foram apresentados sem que estivessem disponíveis as informações necessárias sobre os resultados do estudo.

(36) Um estudo é qualquer análise, inquérito, plano ou projecto preparatório realizado antes do início da execução de um projecto e destinado a definir as características desse projecto, bem como as medidas necessárias para realizar e implementar as diferentes fases de determinado projecto e a condição prévia necessária à obtenção da licença de construção e da decisão final das autoridades competentes para dar início à execução do projecto. Os estudos podem incluir serviços de natureza material (como estruturas experimentais, explorações geológicas, exploração do local de construção e perfuração de túneis experimentais), desde que 1. sejam necessários para a licença de construção ou para a decisão final de dar início à execução do projecto e 2. que não se transformem num produto destinado a utilização generalizada. Um estudo dará origem a um documento descritivo ou analítico que implica consequências técnicas, económicas, financeiras, jurídicas e ambientais.

(37) Um trabalho é qualquer serviço ou respectiva adjudicação após o início da execução de um projecto (incluindo acções preparatórias para tornar possível esse início da execução) que implique a efectiva realização, construção ou activação de determinada estrutura ou projecto físico que se destine a utilização generalizada (a definir mais pormenorizadamente na decisão ou contrato da Comissão relativos a determinado projecto). Quaisquer actividades de supervisão e/ou de vigilância, qualquer projecto pormenorizado que se torne necessário ou a concepção de quaisquer soluções alternativas deverão ser considerados parte integrante dos trabalhos, independentemente do facto de serem executados pelo beneficiário ou por terceiros. Os trabalhos incluem ainda a execução e/ou construção de quaisquer medidas atenuantes ambientais de ordem física descritas na respectiva avaliação de impacto ambiental.

(38) Ver os pontos 52 e 64 sobre o pessoal das RTE-T.

(39) Os formulários a utilizar distinguem entre projectos PPI e não PPI, primeiro ano de financiamento ou anos posteriores e projectos relativos a estudos ou a trabalhos.

(40) Apesar de as normas serem esclarecidas no Manual de Procedimentos da DG TREN e no Manual RTE-T, a auditoria do Tribunal apurou que, de 72 projectos, 28 apresentaram propostas com atrasos até 56 dias após o prazo.

(41) Tais como uma análise de custo-benefício, uma declaração sobre o estudo de possibilidades alternativas de financiamento público e privado, uma descrição das medidas de controlo a utilizar pelo Estado-Membro, os efeitos sócio-económicos directos ou indirectos, em especial para o emprego, e o calendário de trabalho provisório, que se limita a uma indicação sobre as datas de início e de conclusão do projecto.

(42) PP14 — Modernização do eixo West Coast Main Line.

(43) O regulamento financeiro RTE especifica as seguintes quatro condições básicas [ver artigo 5.o do Regulamento (CE) n.o 2236/95]:

— Em princípio, o apoio comunitário apenas será concedido se a realização de um projecto se deparar com obstáculos financeiros,

— O apoio comunitário não poderá ultrapassar o montante mínimo considerado necessário para o lançamento de um projecto (n.o 2 do artigo 5.o),

— Independentemente da forma de intervenção escolhida, o montante total de apoio comunitário a título do presente regulamento não poderá ultrapassar 10 % do custo total dos investimentos (20 % em casos específicos) (n.o 3 do artigo 5.o),

— Os recursos financeiros previstos no presente regulamento não se destinam, em princípio, a projectos ou fases de projectos que estão a beneficiar de outras fontes de financiamento a cargo do orçamento comunitário.

Não foi analisado o cumprimento das condições que foram acrescentadas após as alterações introduzidas em 2004 nas orientações RTE-T e no regulamento financeiro RTE, por ser ainda demasiado cedo para avaliar a sua aplicação.

(44) Os critérios especificados no regulamento financeiro RTE podem resumir-se do seguinte modo [artigo 6.o do Regulamento (CE) n.o 2236/95]:

— grau de contribuição para os objectivos e prioridades das orientações RTE-T,

— o projecto tem viabilidade económica potencial,

— a rentabilidade financeira do projecto, no momento do pedido, é insuficiente,

— deverão ser tidos igualmente em conta a maturidade do projecto, o efeito de estímulo nos financiamentos públicos e privados, a solidez da montagem financeira, os efeitos socio-económicos directos ou indirectos nomeadamente no emprego e as consequências no ambiente,

— no que respeita aos projectos transfronteiriços, deve ser tido igualmente em conta o faseamento das diferentes partes dos projectos.

(45) Em 12 de entre 72 casos auditados.

(46) EGNOS AOC Pre-Operational Implementation Critical Design Studies. Desde 1995, a Comissão co-financiou 11 estudos, pelo que o montante total de financiamento concedido até 2004 (130,4 milhões de euros) excede o limite máximo em 29,7 milhões de euros.

(47) Em 15 de entre 31 acções aplicáveis auditadas, nem todos os objectivos foram avaliados pela Comissão.

(48) Foi o caso da avaliação de estudos em que as perguntas sobre a apreciação económica e financeira não foram respondidas, se bem que tal seja exigido no formulário do pedido.

(49) Em 15 acções em relação às quais foram apresentadas propostas para além do prazo estipulado, foi dada uma resposta positiva à questão de saber se o prazo de apresentação de propostas fora cumprido.

(50) Relatório anual relativo ao exercício de 2001, ponto 4.35 e resposta da Comissão.

(51) Saliente-se contudo que o título III do Regulamento Financeiro (n.o 3 do artigo 160.o) estipula normas específicas aplicáveis à contratação de peritos para os programas-quadro de IDT.

(52) N.o 3 do artigo 9.o do Regulamento (CE) n.o 2236/95.

(53) Artigo 15.o do Regulamento (CE) n.o 2236/95.

(54) As decisões individuais de financiamento dos projectos, que definem os requisitos do acompanhamento em maior pormenor, especificam que os PSR têm que ser apresentados anualmente pelos Estados-Membros à Comissão até 31 de Janeiro (a partir de 2004 até 31 de Março). No modelo de PSR elaborado pela Comissão, solicita-se que os Estados-Membros descrevam em cerca de uma página as actividades realizadas e as razões de eventuais atrasos na execução do projecto, que indiquem se os objectivos se mantêm inalterados, se o projecto beneficia de outros financiamentos comunitários e se os pagamentos são efectuados, e que apresentem informações relevantes que provem o cumprimento da legislação comunitária, bem como uma repartição dos custos. Deverão ser anexados dois quadros aos PSR dos projectos PPI, dando uma visão geral das despesas autorizadas e incorridas.

(55) 80 % das decisões encerradas em 2004 foram precedidas de uma missão ao próprio local.

(56) Por exemplo, se a análise de custo-benefício inicial efectuada na fase de avaliação do projecto ainda é válida e qual o impacto real da intervenção comunitária para o financiamento público/privado, para o emprego ou para o ambiente.

(57) Sistema de Gestão de Programas (SGP).

(58) Foram analisados os CV de 13 funcionários responsáveis por projectos e de 11 PND (que trabalham ou trabalharam com projectos RTE-T desde 2001).

(59) Um DESS em transportes, uma licenciatura em transportes e planeamento de trânsito e um curso de engenharia de transportes.

(60) A análise das acções de formação foi efectuada com base nas informações constantes das fichas de formação e dos passaportes de cada funcionário.

(61) O artigo 6.o da Decisão C(2002) 1559 da Comissão, de 30 de Abril de 2002, alterada pela Decisão C(2003) 406 da Comissão, de 31 de Janeiro de 2003, e pela Decisão C(2004) 577 da Comissão, de 27 de Fevereiro de 2004, estipula que os PND não podem em qualquer circunstância representar em seu nome a Comissão com o objectivo de assumirem compromissos financeiros ou outros ou de negociarem em seu nome. As normas estipulam ainda que deverão ser envidados todos os esforços no sentido de evitar qualquer conflito de interesses ou o surgimento de tal conflito em relação às tarefas dos PND durante o seu destacamento na Comissão. Além disso, o artigo 52.o do Regulamento Financeiro [Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002, de 25 de Junho de 2002], estipula que «Existe conflito de interesses sempre que o exercício imparcial e objectivo das funções de um interveniente na execução do orçamento ou de um auditor interno se encontre comprometido por motivos familiares, afectivos, de afinidade política ou nacional, de interesse económico, ou por qualquer outro motivo de comunhão de interesses com o beneficiário».

(62) As implicações práticas destas normas são o facto de um PND:

— quando sozinho, apenas poder desempenhar uma missão ou participar em reuniões externas como observador ou para fins de observação, excepto em circunstâncias especiais, quando para tal tenha sido autorizado pelo director-geral,

— não poder estar implicado em qualquer fase processual da autorização de operações financeiras, o que implica que um PND não pode iniciar nem verificar quaisquer operações financeiras,

— não poder ser membro de um comité de avaliação, e

— não poder ser responsável por projectos com origem no seu Estado-Membro ou na organização da qual é destacado.

(63) Cost Benefit Assessment of the Externalisation of the Management of Community Financial Support to the TEN-T Networks (Avaliação da relação de custo-benefício da externalização da gestão do apoio financeiro comunitário às RTE-T), relatório final de Junho de 2004.

(64) O FC e o FEDER fornecem a maior parte do financiamento de projectos de transportes nos Estados-Membros ou nas regiões elegíveis, tanto em termos de fundos totais disponíveis como de taxa de co-financiamento para projectos individuais. As contribuições comunitárias do FC e do FEDER no período 2000-2003 podem ser avaliadas em cerca de 3 300 a 3 500 mil milhões de euros por ano, ao passo que o orçamento médio anual das RTE-T se eleva a 580 milhões de euros. Para além dos subsídios concedidos por estes três instrumentos comunitários, o Banco Europeu de Investimento concede empréstimos para o financiamento de infra-estruturas de transportes.

(65) Os limites de participação dos Fundos Estruturais são estabelecidos no n.o 3 do artigo 29.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999 do Conselho (JO L 161 de 26.6.1999, p. 1) em 75 % do custo total elegível nas regiões abrangidas pelo objectivo n.o 1, 80 % em regiões que se situem num Estado-Membro abrangido pelo Fundo de Coesão e 85 % nas regiões ultraperiféricas, bem como nas ilhas gregas periféricas. No caso de investimentos em infra-estruturas geradores de receitas líquidas substanciais, a participação não pode exceder 40 % nas regiões abrangidas pelo objectivo n.o 1.

(66) Regulamento (CE) n.o 1783/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de Julho de 1999, relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (JO L 213 de 13.8.1999, p. 1) e Regulamento (CE) n.o 1260/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999, que estabelece disposições gerais sobre os Fundos Estruturais.

(67) Regulamento (CE) n.o 1164/94 do Conselho, de 16 de Maio de 1994, que institui o Fundo de Coesão (JO L 130 de 25.5.1994, p. 1).

(68) Métodos de Avaliação das Acções de Natureza Estrutural.

(69) Pode tratar-se de um parecer favorável (com ou sem observações), de um parecer suspenso (ou seja na pendência de informações suplementares) ou de um parecer desfavorável. A ausência de parecer no prazo de 10 dias úteis implica tacitamente um parecer favorável. O prazo é alargado para 15 dias úteis se o corpo principal do texto (não incluindo os anexos) for superior a 20 páginas.

(70) Acontece o mesmo no caso dos projectos do FC e das medidas do FEDER, com uma diferença que consiste no facto de a ISC se realizar em duas fases: quando da recepção do pedido relativo ao projecto ou do projecto de programa operacional e quando é estabelecido o projecto de decisão de financiamento. Terão lugar ISC suplementares no caso de um Estado-Membro solicitar financiamento para um projecto importante (cujo apoio financeiro exceda 50 milhões de euros) no âmbito do programa operacional.

(71) Como a participação em reuniões de comités ou painéis (por exemplo comités de acompanhamento no caso das medidas do FC e do FEDER), do comité de apoio financeiro RTE-T ou de painéis de avaliação; inspecções conjuntas ou avaliações de impacto ex post; intercâmbio de documentação relevante (como relatórios de evolução dos projectos) ou contactos informais entre o pessoal dos vários serviços da Comissão.

(72) São enviados convites para reuniões de comités e de avaliação, mas a participação nessas reuniões não é sistemática; as inspecções no próprio local são geralmente efectuadas por cada DG independentemente e os relatórios relativos aos projectos não são sistematicamente partilhados com outros serviços da Comissão (e se o são, geralmente não são analisados); e as avaliações de impacto ex post são efectuadas por peritos externos na maior parte das acções estruturais, mas as constatações não são comunicadas à DG TREN.

(73) Ver artigo 17.o-A da Decisão n.o 1692/96/CE, alterada pela Decisão n.o 884/2004/CE.

(74) Projecto de parecer da Comissão dos Transportes e do Turismo do Parlamento Europeu destinado à Comissão dos Orçamentos sobre a proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que determina as regras gerais para a concessão de apoio financeiro comunitário no domínio das redes transeuropeias de transporte e de energia e que altera o Regulamento (CE) n.o 2236/95 do Conselho.

(75) Tal como já estipulado pelo regulamento financeiro RTE para determinados tipos de projectos [ver o n.o 5 do artigo 5.o do Regulamento (CE) n.o 2236/95, alterado pelo Regulamento (CE) n.o 807/2004].

ANEXO 1 DESCRIÇÃO DO SISTEMA DE GESTÃO DAS RTE-T Quadro jurídico e de orientação das RTE-T Orientações em matéria de RTE-T 1. A Decisão n.o 1692/96/CE sobre as orientações comunitárias para o desenvolvimento da rede transeuropeia de transportes estabelece as condições básicas que um projecto deverá cumprir para se qualificar como projecto de interesse comum, sendo portanto considerado para financiamento pelas RTE-T (1). As orientações mencionam, a título de exemplo, os 14 projectos de interesse comum ou projectos prioritários (PP) adoptados pelos Conselhos Europeus de Essen em 1994 e de Dublim em 1996. 2. Os projectos RTE-T devem visar os objectivos e cumprir uma ou mais das prioridades definidas na decisão. Estas prioridades dizem respeito, entre outros aspectos, à mobilidade sustentável, à interoperabilidade, à eliminação de estrangulamentos, à conclusão de ligações em falta, a estudos destinados a melhorar a concepção e a uma melhor execução da rede. Os projectos devem coincidir ou estar relacionados com o âmbito geográfico da rede, conforme consta dos mapas anexos à decisão, respeitar as especificações identificadas para cada meio de transporte e ter viabilidade económica, justificada com base numa análise de custo-benefício. 3. A decisão foi alterada pela Decisão n.o 1346/2001/CE (2), que alargou o âmbito da rede aos portos de navegação interior, portos marítimos e terminais intermodais e, de forma mais significativa, pela Decisão n.o 884/2004/CE (3). Foram as seguintes as principais modificações introduzidas nas orientações por esta última alteração: — o número de PP aumentou de 14 para 30 com a integração das redes dos 10 novos Estados-Membros e a introdução do novo conceito de «auto-estradas do mar» (4), — os PP são declarados de interesse europeu, o que implica especialmente que — os Estados-Membros deverão conceder prioridade a estes projectos na programação dos pedidos de apoio comunitário ao abrigo das RTE-T, do Fundo de Coesão e dos Fundos Estruturais, — têm exigências específicas relativamente ao acompanhamento e à elaboração de relatórios, e — os Estados-Membros deverão tomar medidas específicas de coordenação no caso de projectos ou troços de projectos transfronteiriços, — o prazo de conclusão da rede é alargado de 2010 para 2020 e é introduzida uma data para a conclusão dos trabalhos de cada um dos troços de projectos prioritários, — é introduzida a possibilidade de nomear coordenadores europeus para facilitar, em especial, a execução coordenada dos projectos transfronteiriços. Regulamento financeiro RTE 4. O Regulamento (CE) n.o 2236/95, de 18 de Setembro de 1995 (5), determina as regras gerais para a concessão de apoio financeiro comunitário no domínio das redes transeuropeias de transportes, de energia e de telecomunicações. Foi alterado pelo Regulamento (CE) n.o 1655/1999 (6), que introduziu o programa plurianual indicativo (PPI) para o período de 2001 a 2006, e pelos Regulamentos (CE) n.o 788/2004 (7) e (CE) n.o 807/2004 (8), de 21 de Abril de 2004. 5. Os recursos orçamentais previstos para a execução do regulamento no período de 2000 a 2006 elevam-se a 4 600 milhões de euros. 6. As principais condições definidas pelo regulamento são as seguintes: — a participação financeira não poderá ultrapassar 50 % do custo dos estudos e 10 % do custo dos trabalhos de infra-estruturas, com um limite máximo de 10 % do custo total dos investimentos, excepto no caso de projectos relativos a sistemas de determinação da posição e de navegação por satélite e, desde Abril de 2004, de projectos que atravessem fronteiras ou barreiras naturais, em que o montante total do apoio comunitário poderá atingir 20 % do custo total dos investimentos, — em princípio, o apoio comunitário apenas será concedido se a realização de um projecto se deparar com obstáculos financeiros, — os projectos devem ter viabilidade económica e financeira e demonstrar um grau adequado de maturidade. Deverá ser realizada uma avaliação de impacto ambiental para cada projecto, — os pedidos de apoio financeiro devem ser apresentados pelo ou com o acordo do Estado-Membro em questão e incluir toda a informação necessária à análise do projecto, — a Comissão tomará as decisões anuais de concessão de apoio quando for caso disso e após parecer do Comité de Apoio Financeiro. A alteração de 2004 permite igualmente o financiamento de determinados projectos numa base plurianual, — o apoio comunitário só poderá cobrir as despesas relativas ao projecto e suportadas pelos beneficiários ou por terceiros encarregados da sua execução, — a execução dos projectos será objecto de um acompanhamento e de uma avaliação eficazes, — os Estados-Membros e a Comissão deverão tomar as medidas de controlo financeiro necessárias. Programa Plurianual Indicativo (PPI) 7. A Decisão C(2001) 2654 final da Comissão, de 19 de Setembro de 2001, estabeleceu um PPI para o sector dos transportes abrangendo o período de 2001 a 2006. Este PPI foi objecto de revisões orçamentais em 2004 e em 2005 (9). A decisão relativa ao PPI fornece, no seu anexo I, uma lista e uma repartição orçamental indicativa dos 14 PP adoptados pelos Conselhos Europeus de Essen em 1994 e de Dublim em 1996 e dos 4 «grupos coerentes de projectos». Fornece, além disso, uma repartição orçamental para o projecto «Galileu». O anexo II contém uma lista adicional de partes e fases de projectos, com uma repartição orçamental anual indicativa. 8. Além do aumento da eficácia da execução do programa RTE-T, o principal objectivo do PPI é o de confirmar junto dos investidores públicos e privados «a certeza jurídica de que o apoio financeiro comunitário se manterá por um ou mais anos, caso o processo de execução cumpra os trâmites previstos» (10). Esta certeza deverá fornecer melhores garantias aos promotores e encorajar as soluções de parcerias públicas e privadas (PPP) (11). O PPI deverá, simultaneamente, permitir uma flexibilidade que tenha em consideração aspectos imprevistos da evolução técnica, financeira, ambiental ou jurídica dos projectos, aumentando, reduzindo ou retirando o apoio financeiro anual, conforme indicado na decisão relativa ao PPI. 9. A decisão sobre o PPI também introduziu uma simplificação na gestão do programa RTE-T. Durante a execução do PPI, o Comité de Apoio Financeiro (CAF) apenas deverá ser informado sobre a evolução do programa e sobre as decisões de financiamento adoptadas. Por conseguinte, o Comité já não deverá formular um parecer. Além disso, a fim de obterem apoio financeiro comunitário para o segundo ano, os Estados-Membros deverão apresentar relatórios resumidos sobre a evolução dos projectos (PSR), em vez de formulários de pedido pormenorizados. Decisão de financiamento da Comissão 10. A execução de troços de projectos (ou acções) RTE-T baseia-se num modelo de decisão de financiamento a notificar aos Estados-Membros e aos beneficiários. O actual modelo de decisão de financiamento é composto essencialmente pelos seguintes elementos: — identificação do Estado-Membro, do beneficiário e da entidade responsável pela execução da acção, — descrição do projecto (título, duração, localização, actividades, forma e montante do apoio), — repartição orçamental por actividades e condições financeiras e administrativas. 11. A estrutura e o conteúdo da decisão foram alterados, numa base anual, a partir de 2002. Processo de pedido, de avaliação e de selecção das RTE-T 12. O processo de avaliação e de selecção de projectos e os formulários administrativos a utilizar neste processo dependem do tipo de projecto em questão. O quad