PT Jornal Oficial da União Europeia C 124/1

RELATÓRIO ESPECIAL N.o 1/2007

sobre a execução dos processos intercalares dos fundos estruturais 2000-2006, acompanhado das respostas da Comissão

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2007/C 124/01)

ÍNDICE

I-V SÍNTESE

1-12 INTRODUÇÃO

1-2 Fundos estruturais

3-6 Fundos estruturais 2000-2006

7-10 Avaliação e apreciação dos fundos estruturais

11-12 Avaliação e revisão intercalar e atribuição da reserva de eficiência

13-15 ÂMBITO DA AUDITORIA

16-17 CALENDÁRIO

18-27 ANÁLISE DA AVALIAÇÃO INTERCALAR

20 Resultados das avaliações

21-22 Análise das avaliações pela Comissão

23-27 Análise do Tribunal

28-36 ATRIBUIÇÃO DA RESERVA DE EFICIÊNCIA

30-36 Avaliações efectuadas pelos Estados-Membros e atribuição da reserva de eficiência

37-44 IMPACTO DA REVISÃO INTERCALAR

45-46 DISPOSIÇÕES PARA O PERÍODO 2007-2013

47-52 CONCLUSÕES

53 RECOMENDAÇÕES

Respostas da Comissão

SÍNTESE

I. O regulamento que estabelece disposições gerais sobre os fundos estruturais previa uma série de acções aproximadamente a meio do período de programação 2000-2006: — uma avaliação intercalar dos programas; — a atribuição da reserva de eficiência; e — a revisão intercalar dos programas de despesas.

II. No âmbito da sua auditoria, o Tribunal examinou se estes três «processos intercalares» tinham sido executados efectivamente e em que medida tinham afectado as despesas a título dos fundos estruturais: em particular, se — as avaliações intercalares se tinham traduzido por uma apreciação adequada e útil das despesas a título dos fundos estruturais; — a reserva de eficiência tinha sido atribuída de modo a favorecer programas de despesas eficazes e bem geridos; — a revisão intercalar tinha permitido actualizar as prioridades e contribuído para uma melhor orientação dos programas de despesas.

III. O Tribunal chegou à seguinte conclusão: — a avaliação intercalar permitiu controlar o progresso alcançado na execução dos programas dos fundos estruturais e confirmar que os sistemas de execução foram significativamente melhorados a partir da geração anterior dos fundos estruturais. Por outro lado, em muitos casos, era demasiado cedo para avaliar a eficácia e, a fortiori, o impacto dos programas; — a reserva de eficiência foi principalmente utilizada para maximizar as despesas mais do que para as concentrar em áreas que se apresentavam particularmente eficazes. A Comissão salientou a importância da absorção; — em alguns casos, a revisão intercalar dos programas dos fundos estruturais permitiu melhorar a forma como os programas operacionais tomaram em conta as prioridades ou reorientações das políticas comunitárias (como ficou reflectido nos Conselhos Europeus de Lisboa e Gotemburgo) ou melhorar os indicadores de desempenho. Um impacto significativo da revisão intercalar foi dar prioridade às actividades onde os fundos podiam ser gastos.

IV. O Tribunal considera que continua a ser adequado incluir nos programas de despesas, tal como os relativos aos fundos estruturais, disposições que permitam reexaminar os objectivos, as medidas e as dotações orçamentais dos programas durante a sua execução. Porém, a auditoria evidenciou tensões inerentes entre o planeamento e a gestão dos fundos estruturais, que devem ser tidas em conta ao conceber e aplicar os processos de avaliação e revisão intercalares: — as despesas devem ser eficientes, eficazes e económicas. Por outro lado, os montantes totais das autorizações acordados para os fundos estruturais e para o Fundo de Coesão e fixados nas sucessivas perspectivas financeiras da UE constituem simultaneamente objectivos e limites em matéria de despesas. A absorção é um objectivo implícito no que se refere às despesas da UE em matéria de coesão; — a regra N + 2 impõe uma certa disciplina para garantir uma boa planificação das despesas, mas cria igualmente um incentivo para que os Estados-Membros e a Comissão privilegiem actividades onde as despesas podem ser efectuadas com relativa facilidade; — a revisão intercalar coloca problemas de prazos. Quanto mais tarde se efectuar a revisão menos oportunidades haverá de alterar um programa, mas quanto mais cedo se efectuar uma revisão mais difícil será formar uma opinião sólida sobre a eficácia e o impacto das despesas.

V. O Tribunal formula algumas recomendações que se destinam a aumentar a utilidade de um reexame intercalar e de uma revisão no âmbito dos procedimentos mais flexíveis relativos aos fundos estruturais que serão aplicados para o período de programação 2007-2013: — encerramento rápido e eficaz dos programas do período 2000-2006; — melhores indicadores de desempenho; — determinação cuidadosa do bom momento para proceder à avaliação das despesas (aproveitando a maior flexibilidade do sistema reestruturado); — revisão intercalar mais breve e mais rápida; — orientações da Comissão pertinentes e comunicadas a tempo; — atenção especial aos programas e disposições de gestão em matéria de despesas tendo em vista as prioridades das políticas da UE.

INTRODUÇÃO

Fundos estruturais

1. Os fundos estruturais são o principal instrumento político utilizado pela União para realizar os objectivos que figuram no Tratado, em matéria de coesão económica e social.

2. Existem quatro fundos estruturais: o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), o Fundo Social Europeu (FSE), o Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, secção «Orientação» (FEOGA-Orientação) e o Instrumento Financeiro de Orientação das Pescas (IFOP). As despesas são programadas e efectuadas numa base plurianual ao longo de «períodos de programação». Destinam-se a apoiar os investimentos em capital físico e humano nos Estados-Membros. Estes pagam uma parte do custo («co-financiam») dos projectos de investimento em causa.

Fundos estruturais 2000-2006

3. O Conselho Europeu decidiu, na sua reunião que teve lugar em Berlim (Março de 1999), dotar os fundos estruturais para o período 2000-2006 de um montante de 195 000 milhões de euros (219 000 milhões de euros expressos a preços de 2005). Mais de 90 % dos fundos deviam ser utilizados tendo em vista três objectivos: — objectivo n.o 1: promover o desenvolvimento e o ajustamento estrutural das regiões em atraso de desenvolvimento (regiões cujo PIB per capita é inferior à média comunitária em mais de 75 %). Cerca de 70 % das despesas totais deviam ser consagradas ao objectivo n.o 1; — objectivo n.o 2: apoiar a reconversão económica e social das regiões (não abrangidas pelo objectivo n.o 1) confrontadas com problemas estruturais (zonas industriais, rurais, urbanas e zonas dependentes da pesca); — objectivo n.o 3: apoiar (fora das regiões abrangidas pelo objectivo n.o 1) a adaptação e a modernização das políticas e sistemas de educação, formação e emprego.

4. Os montantes totais das despesas programadas acordados em Berlim foram atribuídos a cerca de 400 programas nacionais e regionais (1) mediante um processo de «programação» complexo, cujos principais elementos foram os seguintes (2): — a Comissão estabeleceu (3), para o exercício inicial de programação e, subsequentemente, para a revisão intercalar, orientações indicativas gerais em relação aos objectivos dos fundos; — os Estados-Membros negociaram com a Comissão «Quadros Comunitários de Apoio» (QCA), que definem a estratégia e as prioridades de acção dos fundos e do Estado-Membro; — cada QCA foi executado com a ajuda de «programas operacionais» (PO) (4) aprovados pela Comissão; — as regiões ou os Estados-Membros aprovaram em seguida projectos individuais para realizar os programas operacionais; — estava prevista uma revisão dos programas a meio do período de programação («revisão intercalar») (5).

5. As despesas deviam ser controladas por «Comités de Acompanhamento» criados pelo Estado-Membro em causa e que incluíam representantes da Comissão (6) (com funções consultivas).

6. Foram introduzidas duas inovações importantes para este relatório relativamente à gestão dos fundos estruturais para o período de programação 2000-2006: uma reserva de eficiência e a regra «N + 2» (7) (ver caixas 1 e 2). Caixa 1Reserva de eficiênciaOs regulamentos relativos aos fundos estruturais para o período de programação 2000-2006 estipulavam que a Comissão, ao atribuir os recursos respectivos, devia reter 4 % de cada programa operacional. A fim de encorajar a utilização eficiente e eficaz dos fundos comunitários, esta reserva devia ser repartida entre os programas operacionais de um Estado-Membro em 2004, e dentro de cada um deles, com base num exame comparativo do êxito destes programas.A reserva de eficiência foi uma medida limitada. Os fundos não podiam ser transferidos entre os Estados-Membros nem entre programas inseridos em objectivos diferentes. Do mesmo modo, nenhuma parte da reserva podia ser retida por mais tempo.

Caixa 2Regra N + 2A regra N + 2 destina-se a evitar uma excessiva acumulação de autorizações por utilizar para um programa operacional, o que pode complicar o processo de encerramento e interferir com programas posteriores, constituindo uma medida de incentivo para «gastar os fundos» de acordo com os objectivos. Prevê que uma autorização que não tiver dado lugar a um pagamento no final do segundo ano subsequente à data em que foi registada no orçamento (8) seja anulada («anulação de autorização») e não seja substituída, o que significa que a despesa não é incluída nos totais acordados no Conselho Europeu de Berlim.

Avaliação e apreciação dos fundos estruturais

7. O regulamento financeiro, que estabelece regras relativas à gestão do orçamento comunitário, estipula que as despesas comunitárias devem ser económicas, eficientes e eficazes. Devem fixar-se objectivos para todos os sectores de actividade cobertos pelo orçamento, e os resultados devem ser acompanhados com a ajuda de indicadores de desempenho. As despesas devem igualmente ser objecto de avaliações ex ante e ex post (9).

8. Os regulamentos relativos aos fundos estruturais para o período de programação 2000-2006 estabelecem como estes princípios devem ser aplicados aos fundos estruturais. Em particular, deveria haver: — uma avaliação ex ante, para cada QCA ou PO, efectuada nos Estados-Membros, para servir de base à preparação dos planos de desenvolvimento (10); — uma avaliação intercalar, realizada por um avaliador independente sob a responsabilidade da autoridade de gestão das despesas, em colaboração com a Comissão e o Estado-Membro; o seu objectivo era examinar, tendo em conta a avaliação ex ante, os primeiros resultados das intervenções, a sua pertinência, a realização dos objectivos, a utilização das dotações bem como o funcionamento do acompanhamento e da execução (11); — uma avaliação ex post, que cobre a utilização dos recursos e a eficácia e eficiência das intervenções, realizada pela Comissão em colaboração com o Estado-Membro e a autoridade de gestão das despesas em causa (12).

9. O Tribunal auditou os dispositivos para a avaliação ex ante e a programação da geração 2000-2006 dos fundos estruturais no seu relatório especial n.o 7/2003 (13). Nomeadamente, constatou que: — as dotações orçamentais foram determinadas menos em função de uma estratégia de desenvolvimento bem definida e da eficácia dos fundos estruturais que da provável capacidade máxima de absorção dos fundos; — a avaliação ex ante tinha tido um impacto limitado no processo de programação. Limitou-se a justificar a programação proposta pelos Estados-Membros e só raramente abordou a sua validade e a estratégia subjacente. Não houve uma apreciação crítica ou uma análise de estratégias alternativas.

10. O Tribunal auditou igualmente as avaliações ex post efectuadas pela Comissão da maioria das despesas no âmbito dos fundos estruturais para o período de programação anterior (1994-1999) (14). O Tribunal detectou um certo número de insuficiências significativas nas avaliações efectuadas e na supervisão realizada pela Comissão; e recomendou que se garantisse que os dados disponíveis e os recursos atribuídos correspondem aos objectivos definidos, que deverão ser realistas, e que se introduzissem algumas alterações no que se refere ao âmbito e à metodologia de avaliações posteriores.

Avaliação e revisão intercalar e atribuição da reserva de eficiência

11. O regulamento relativo aos fundos estruturais previa portanto uma série de procedimentos a aplicar aproximadamente a meio do período de programação 2000-2006: — os Estados-Membros foram solicitados a efectuar uma avaliação intercalar dos programas e a apresentar os resultados à Comissão até ao final de 2003 (15); — até à mesma data, no âmbito das disposições relativas à reserva de eficiência, foram solicitados a avaliar a eficiência dos programas operacionais (16); — até 31 de Março de 2004, a Comissão devia atribuir a reserva de eficiência com base numa proposta do Estado-Membro em causa (17); — os programas de despesas podiam, se necessário, ser sujeitos a uma revisão intercalar posterior (18).

12. O regulamento relativo aos fundos estruturais previa que as avaliações intercalares fossem consideradas como um elemento a utilizar quer na atribuição da reserva de eficiência quer em qualquer revisão intercalar dos programas: a Comissão tinha consequentemente a obrigação de analisar a pertinência da avaliação intercalar (19).

ÂMBITO DA AUDITORIA

13. No âmbito da sua auditoria, o Tribunal examinou se estes três «processos intercalares» tinham sido executados com eficácia e em que medida tinham afectado as despesas a título dos fundos estruturais.

14. Em particular, a auditoria procurou estabelecer se — as avaliações intercalares se tinham traduzido por uma apreciação adequada e útil das despesas a título dos fundos estruturais; — a reserva de eficiência tinha sido atribuída de modo a favorecer programas de despesas eficazes e bem geridos; — a revisão intercalar tinha permitido actualizar as prioridades e contribuído para uma melhor selecção dos programas de despesas.

15. A auditoria concentrou-se nas intervenções no âmbito do FEDER e FSE, que são as principais componentes dos fundos estruturais. No decurso da auditoria, o Tribunal: — examinou as orientações da Comissão relativas aos três processos; — examinou os relatórios de avaliação e as propostas sobre a utilização da reserva de eficiência e a revisão intercalar relativamente a cinco QCA e a 20 Programas Operacionais/Documentos Únicos de Programação (20); — examinou a própria apreciação da Comissão sobre o exercício de avaliação; — analisou a atribuição da reserva de eficiência e o impacto da revisão intercalar.

CALENDÁRIO

16. Estes processos «intercalares» ocorreram numa fase preliminar no período de programação 2000-2006, em termos de despesas efectuadas. — os orçamentos comunitários desde 2000 têm sido conformes ao acordo do Conselho Europeu de Berlim de que a União devia estabelecer compromissos durante o período 2000-2006, no sentido de despender 195 000 milhões de euros dos fundos estruturais. Contudo, como é normal para os programas plurianuais, os pagamentos — despesas efectuadas — revelaram um atraso em relação aos compromissos; — os programas operacionais foram adoptados mais lentamente do que fora previsto (ver Relatório especial n.o 7/2003, pontos 18-24): a maioria em 2001, alguns apenas em 2002; — em 2000 e 2001 a principal preocupação dos Estados-Membros e das regiões foi terminar a execução da geração 1994-1999 dos programas dos fundos estruturais, o que atrasou a execução de novos programas; — uma vez que os Estados-Membros deviam apresentar a avaliação intercalar até ao final de 2003, os avaliadores foram obrigados a basear a sua apreciação em informações e dados disponíveis no final de 2002 ou, o mais tardar, no Outono de 2003.

17. No final de 2002, quase todos os montantes acordados em Berlim tinham sido atribuídos a programas, mas apenas tinham sido gastos cerca de 20 000 milhões de euros (cerca de 1/10 do total). Mesmo no final de 2003, tinham apenas sido gastos cerca de 60 000 milhões de euros (aproximadamente um terço).

ANÁLISE DA AVALIAÇÃO INTERCALAR

18. Como explicado no ponto 8, o próprio regulamento dos fundos estruturais definiu objectivos limitados relativamente à avaliação intercalar. Um documento de trabalho da Comissão (documento de trabalho n.o 8: Avaliação intercalar das intervenções dos fundos estruturais, de 5 de Dezembro de 2000) oferecia orientações mais aprofundadas e previa objectivos mais ambiciosos para os Estados-Membros relativamente à avaliação intercalar. O aspecto fulcral da avaliação deveria ser a apreciação do desempenho real da forma de intervenção, julgado com base na sua contínua relevância e na eficácia e eficiência da sua execução. O documento de trabalho definiu as perguntas da avaliação e o conteúdo de um relatório de avaliação (ver caixa 3). Caixa 3Finalidade da avaliação intercalar segundo o documento de trabalho n.o 8 — Apreciar se a forma de intervenção continua a ser a solução apropriada para abordar as questões relativas à região ou sector. — Verificar se os eixos, prioridades e objectivos estratégicos são coerentes e continuam a ser pertinentes, até que ponto se avançou na realização dos objectivos e em que medida estes podem ser efectivamente alcançados. — Avaliar a quantificação dos objectivos, especialmente em que medida a mesma facilitou as tarefas de acompanhamento e avaliação. — Determinar em que medida as prioridades horizontais — em especial, a igualdade de oportunidades e o ambiente — têm sido integradas nas diversas formas de intervenção. — Analisar a adequação dos sistemas de execução e acompanhamento. — Apresentar os resultados confrontando-os com os indicadores estabelecidos para a reserva de eficiência. Fonte: Documento de trabalho n.o 8 da Comissão (páginas 4 e 5).

19. O mesmo documento de trabalho da Comissão indicava que o trabalho de avaliação (e, logo, o respectivo custo) deveria ser proporcionado em relação à escala da intervenção — referindo, a título de exemplo, que os grandes QCA do objectivo n.o 1 exigiriam uma modelação macroeconómica, o que seria inadequado no que diz respeito aos programas mais modestos dos objectivos n.os 2 e 3. Os custos da avaliação foram em parte financiados por fundos da UE. O custo final da avaliação ascendeu a 40 milhões de euros, tendo assim permanecido inferior a 0,1 % das despesas anuais a título dos fundos estruturais. (Além destes, a Comissão incorreu em custos administrativos no tratamento das avaliações, que não são facilmente quantificáveis.)

Resultados das avaliações

20. Quase todas as avaliações concluíram que a estratégia de desenvolvimento inicial continuava a ser adequada, mas que era demasiado cedo para avaliar a eficácia dos programas. A Comissão utilizou as constatações das avaliações no seu relatório «The Mid-Term Evaluation in Objective 1 and 2 Regions: Growing Evaluation Capacity» (A avaliação intercalar nas regiões dos objectivos n.os 1 e 2: Capacidade de avaliação crescente) (Novembro de 2004). A caixa 4 apresenta o resumo da Comissão. Caixa 4Resposta dos avaliadores às perguntas da avaliação — Os avaliadores concluíram, em quase todos os casos, que as estratégias dos programas continuavam a ser adequadas. — Era, frequentemente, demasiado cedo para avaliar a eficácia dos programas, devido ao seu início lento ou tardio. O dispositivo de acompanhamento representou uma dificuldade, tendo sido necessário, muitas vezes, redefinir os indicadores e os alvos. — Era igualmente demasiado cedo para avaliar o impacto dos programas, ainda que, à luz dos primeiros anos de aplicação, os avaliadores tenham recomendado, em determinados casos, a revisão dos objectivos. O modelo macroeconómico utilizado para os grandes QCA sugere que os programas estão em vias de alcançar os seus objectivos gerais. — Muitas vezes, a eficácia foi avaliada mais em termos de absorção financeira do que em termos de custo por realização ou resultado. As exigências da regra N + 2 levaram a uma melhoria visível da execução financeira (i.e. os fundos foram utilizados mais rapidamente do que no passado). — As avaliações revelaram a urgência de melhorar a quantificação dos objectivos. — Os procedimentos de execução foram considerados ajustados às obrigações regulamentares e sensivelmente melhores do que no passado. Fonte: Relatório da Comissão «The Mid-Term Evaluation in Objective 1 and 2 Regions — Growing Evaluation Capacity» (A avaliação intercalar nas regiões dos objectivos n.os 1 e 2 — Capacidade de avaliação crescente) — Novembro de 2004, página 19.

Análise das avaliações pela Comissão

21. Tanto os Estados-Membros como os comités de acompanhamento e a Comissão tiveram um papel importante na análise da qualidade das avaliações. Os serviços da Comissão examinaram os relatórios de avaliação nas fases de projecto e final. A Comissão teve de trabalhar dentro dos prazos ambiciosos estabelecidos pelo regulamento e apreciar simultaneamente os relatórios de avaliação relativos a cerca de 400 programas entre Janeiro e Março de 2004. Para conseguir terminar essa tarefa dentro do prazo, a Comissão contratou avaliadores externos, para dar assistência aos seus próprios funcionários.

22. A análise efectuada pela Comissão às constatações dos avaliadores (21) encontra-se referida no documento «Growing Evaluation Capacity» (Capacidade de avaliação crescente). A Comissão constatou que: — em geral, as avaliações tinham por base uma metodologia adequada; — muitas avaliações tinham sido prejudicadas por sistemas de acompanhamento fracos; — a investigação inicial da realidade dos programas necessitava de melhorias; — algumas avaliações tinham uma fraca componente de análise, ou muitas vezes não produziam conclusões e recomendações suficientemente operacionais; — os resultados da modelação económica, normalmente limitados aos programas de maior dimensão, não podiam ser comparados devido a grandes variações das abordagens adoptadas; — alguns avaliadores colocaram uma ênfase demasiado elevada na análise financeira, com uma concentração limitada no que os programas estavam a conseguir realizar devido à indisponibilidade de dados de acompanhamento e igualmente à grande importância atribuída à utilização dos fundos, dadas as exigências da regra N + 2. Esta situação deu origem a recomendações meramente orientadas para os aspectos financeiros, em vez de rever as implicações estratégicas dessas reafectações (22).

Análise do Tribunal

23. Na sua auditoria, o Tribunal identificou vários problemas que os avaliadores enfrentaram, e dificuldades que estes detectaram, para conseguir dar uma resposta clara à questão de saber se a forma de intervenção continua a ser apropriada para abordar as questões relativas à região ou sector e se os objectivos podem ser atingidos. — todos os avaliadores tiveram de enfrentar o problema de apenas ter sido feita uma utilização limitada dos fundos, quando da avaliação; — quase metade dos avaliadores dos programas que o Tribunal examinou identificou questões preocupantes relacionadas com necessidades de desenvolvimento concretas e propôs colocar uma maior ênfase em determinados domínios de política, especialmente os relacionados com as estratégias de Lisboa e de Gotemburgo; — outros avaliadores chamaram a atenção para dificuldades intrínsecas da avaliação, como a dificuldade de determinar o impacto do investimento adicional na construção rodoviária ou de definir o impacto da intervenção do FSE nas taxas líquidas de emprego. Por exemplo, ao comentar o investimento rodoviário, o avaliador alemão sugeriu que um maior investimento em economias que disponham já de uma boa infra-estrutura poderia mesmo dar origem a um crescimento mais lento do que se não existisse (23). Os avaliadores dos programas referentes ao Reino Unido e a Gibraltar comentaram que, ao considerar o impacto do FSE sobre o emprego, apenas a criação bruta de empregos podia ser acompanhada.

24. O relatório de síntese da Comissão «Growing Evaluation Capacity» (Capacidade de avaliação crescente) prestou menos atenção a estes problemas e dificuldades do que a efeitos mais positivos da avaliação.

25. Alguns avaliadores conseguiram igualmente identificar problemas significativos no funcionamento dos programas. Por exemplo: — o avaliador do PO italiano PONSIL (ajuda financeira às empresas) estimou a existência de um efeito de inércia (24) de 50 %; — no Reino Unido, os avaliadores comentaram que o programa tinha tido um sucesso muito modesto quanto à garantia de uma taxa líquida considerável de entrada de pessoas no mercado de trabalho, que anteriormente estavam fora dele, e verificaram que o apoio do FSE tinha tendência para reforçar os padrões existentes de formação dentro das empresas, em que as pessoas com maiores habilitações beneficiavam em geral de mais formação. Contudo, o relatório afirmava igualmente que o programa tinha tido um sucesso «desproporcional» no plano da ajuda prestada aos beneficiários mais desfavorecidos para encontrarem emprego; — os avaliadores do programa operacional austríaco Burgenland observaram que a regra N + 2 privilegiava mais a importância das despesas do que uma atribuição eficaz dos fundos; — nos casos em que os avaliadores utilizaram um modelo macroeconómico (Alemanha, Espanha, Portugal e Itália) as estimativas do impacto dos fundos (em especial no crescimento do PIB) sofreram muitas vezes uma redução significativa em comparação com a apreciação ex ante, sugerindo que os programas não tinham probabilidade de atingir os seus objectivos; — dos 25 QCA, PO e DOCUP seleccionados, mais de metade das avaliações intercalares constataram insuficiências relativas à selecção dos projectos e à integração dos princípios horizontais, como o ambiente, a igualdade de oportunidades e a sociedade da informação. No entanto, em muitos casos as avaliações apenas descreveram as insuficiências sem propor recomendações operacionais.

26. Existem, no entanto, outros aspectos em que a auditoria do Tribunal confirmou a análise da Comissão. Os avaliadores responderam ao leque de perguntas estabelecido no documento de trabalho n.o 8 e tentaram analisar a coerência contínua e a validade das estratégias subjacentes aos QCA e PO (na maioria dos casos, examinando novamente os factores socioeconómicos e preparando uma análise revista dos pontos fortes e fracos, das oportunidades e dos riscos dos programas). A auditoria do Tribunal mostrou que se efectuou uma análise mais aprofundada da execução do que da eficácia, da eficiência e do impacto: — as avaliações incluíam apreciações claras dos progressos físicos e financeiros dos PO e QCA; — por outro lado, as estimativas da eficácia e do impacto nem sempre eram realizadas, ou eram realizadas apenas parcialmente (por exemplo, em quase todos os casos, os empregos brutos criados eram apresentados como equivalentes aos efeitos no emprego, relativamente a medidas tanto do FEDER como do FSE); — os efeitos de inércia e de substituição raramente eram considerados; em muitos casos, as avaliações não tentaram apreciar directamente estes efeitos; — a eficiência nem sempre foi analisada e, nos casos em que o foi, não se tiraram conclusões ou referências nem se efectuaram recomendações em matéria de política; — em alguns casos, a validade da estratégia subjacente não foi devidamente abordada.

27. O Tribunal considera, na sua análise global, que o processo de avaliação permitiu controlar a evolução dos programas e confirmar que os sistemas de execução melhoraram desde a geração anterior de fundos estruturais. Por outro lado, verificaram-se insuficiências significativas no controlo e, em muitos casos, era demasiado cedo para apreciar a eficácia e, a fortiori, o impacto dos programas.

ATRIBUIÇÃO DA RESERVA DE EFICIÊNCIA

28. Desde o início, o regulamento previa um número reduzido de indicadores quantificados. A Comissão elaborou orientações para os Estados-Membros num documento de trabalho de 1999 (25) sobre a forma de avaliar os programas tendo em conta os critérios para atribuição da reserva de eficiência: eficácia, qualidade da gestão e execução financeira. A avaliação da eficiência deveria basear-se em indicadores de acompanhamento que aferissem os resultados intercalares pelos objectivos específicos iniciais dos programas.

29. O documento de trabalho da Comissão incluía exemplos de indicadores (26) a levar em conta ao analisar a eficiência. Critérios de eficácia: — um conjunto de alguns valores obtidos que cubram pelo menos metade do valor do programa; — comparação dos valores obtidos com os valores esperados em matéria de emprego (emprego temporário/emprego duradouro criado ou mantido) ou da empregabilidade dos grupos-alvo. Critérios de gestão: — quatro tipos de indicadores para avaliar o sistema de acompanhamento, o controlo financeiro, a selecção dos projectos e o sistema de avaliação. Critérios de eficiência financeira: — absorção e taxa do financiamento privado.

Avaliações efectuadas pelos Estados-Membros e atribuição da reserva de eficiência

30. Cabia aos Estados-Membros avaliar o desempenho relativamente a um período em que, em média, apenas se tinham realizado 20 % das despesas, problema para o qual alguns avaliadores chamaram a atenção. Por exemplo, o avaliador italiano salientou que era demasiado cedo para efectuar uma análise geral da eficácia. No entanto, verificaram-se diferenças significativas na rapidez com que as prioridades dos programas puderam ser executadas. Em geral, os programas examinados pelo Tribunal revelaram uma maior rapidez de utilização das dotações numa fase intercalar no caso das infra-estruturas físicas do que no caso de algumas prioridades e medidas relacionadas com os objectivos de Lisboa e de Gotemburgo.

31. Os Estados-Membros procuraram analisar o desempenho tendo em conta certos indicadores, embora o processo fosse prejudicado pelas limitações de alguns dos indicadores desenvolvidos na avaliação ex ante dos programas do período 2000-2006. Por exemplo, para os programas alemães e italianos, a eficácia apenas foi controlada através de indicadores de realização física (27).

32. As propostas dos Estados-Membros para a atribuição da reserva de eficiência basearam-se nos critérios indicados no ponto 29. No caso dos quadros comunitários de apoio espanhol, português e irlandês, os Estados-Membros foram mais além e analisaram o desempenho tomando como referência um conjunto de indicadores mais alargado do que o recomendado pela Comissão.

33. Não obstante, as propostas dos Estados-Membros para a atribuição da reserva de eficiência sofreram limitações significativas por considerarem existir uma necessidade de maximizar a absorção dos fundos da UE. A própria Comissão salientou a importância da absorção. Por exemplo, numa nota da Comissão de 16 de Outubro de 2003 aos membros do CDRR, «Preparation for the allocation of the performance reserve» (Preparação para a atribuição da reserva de eficiência), transmitida igualmente aos Estados-Membros, sublinhava-se que a Comissão iria prestar uma atenção especial à absorção dos fundos (no caso de perdas significativas no âmbito do mecanismo N + 2) e à qualidade da avaliação intercalar (28). Os exemplos incluem: — o PO alemão relativo aos transportes destinava-se a despender montantes sensivelmente iguais em infra-estruturas rodoviárias e ferroviárias. Porém, por motivos de absorção, propôs-se atribuir toda a reserva de eficiência à construção de estradas. Ao apresentar a proposta à Comissão, a autoridade de gestão afirmou que a reserva de eficiência não foi utilizada em conformidade com os objectivos da política ambiental ou dos transportes, mas de acordo com a evolução das despesas; — DOCUP Reunião: Algumas medidas ambientais e relativas à igualdade de oportunidades não receberam qualquer atribuição da reserva de eficiência. A autoridade de gestão sublinhou que, em alguns casos, era difícil conciliar determinados objectivos comunitários com a necessidade de utilizar os fundos; — a proposta de Brandeburgo, Alemanha, feita principalmente à luz da análise da absorção, excluía da atribuição as medidas de investimento ambiental. As infra-estruturas de transportes beneficiavam do montante mais elevado. Os avaliadores do programa concluíram igualmente que os indicadores da Comissão se baseavam mais na absorção do que na eficácia.

34. Além disso, existiram vários casos em que a reserva de eficiência foi exclusivamente atribuída ao FEDER, principalmente por motivos de absorção, por exemplo na Alemanha (PO Saxónia), na Irlanda (a reserva de eficiência de todos os PO irlandeses foi inteiramente atribuída a um programa financiado pelo FEDER), na Itália (PO Sviluppo Imprenditoriale Locale) e em alguns PO do objectivo n.o 2 na Áustria, na Alemanha, em França, em Espanha e no Reino Unido.

35. O calendário para a atribuição da reserva de eficiência era apertado. As propostas foram recebidas em Janeiro de 2004 e o acordo de princípio tinha de estar concluído no início de Fevereiro.

36. Utilizou-se parte da reserva de eficiência para atribuir fundos a programas com base na eficácia e na qualidade da gestão. No entanto, em geral, foi principalmente utilizada para maximizar a utilização dos fundos em vez de a concentrar em actividades consideradas especialmente eficazes.

IMPACTO DA REVISÃO INTERCALAR

37. A reforma de 2000-2006 dos fundos estruturais alterou e reforçou os objectivos dos fundos. A intenção era promover o crescimento e o emprego, de uma forma que levasse em conta e combinasse os objectivos das políticas económica, social e ambiental (29). Em especial, as despesas dos fundos deveriam levar em conta as novas tecnologias e a inovação, a investigação, a sociedade da informação, a utilização limpa e eficiente da energia (incluindo as energias renováveis), uma melhor protecção do ambiente, a inclusão social e a formação ao longo da vida.

38. A atribuição da reserva de eficiência e as transferências de fundos no seguimento da revisão intercalar tiveram de levar em conta os princípios de programação definidos nas orientações elaboradas pela Comissão em matéria de programação (30). No entanto, a Comissão apenas publicou as suas orientações de programação revistas em Agosto de 2003, o que era demasiado tarde para a maioria dos Estados-Membros e regiões as levarem em conta ao efectuarem a revisão intercalar. Por outro lado, as orientações revistas envolviam apenas algumas alterações qualitativas às orientações iniciais, como por exemplo na consolidação da estratégia de Lisboa, nos domínios dos transportes (ênfase na intermodalidade, transferência das estradas para os caminhos-de-ferro e vias navegáveis) e da energia.

39. Todos os programas operacionais e quadros comunitários de apoio tiveram de ser revistos em consequência da atribuição da reserva de eficiência. Essa revisão implicou a adaptação de cada programa através de um processo semelhante ao aplicado durante a programação inicial, incluindo a consulta das direcções-gerais da Comissão implicadas e a adopção formal pela Comissão.

40. Os Estados-Membros não eram obrigados a rever os PO/QCA por outras razões que não fossem a atribuição da reserva de eficiência. Dos 25 PO e QCA examinados pelo Tribunal, foram efectuadas revisões com outros objectivos em 15 casos.

41. Em muitos casos, a revisão intercalar melhorou a forma como o PO levava em conta as prioridades ou as alterações das políticas da UE. Em alguns casos, os indicadores de desempenho foram melhorados e introduziram-se alterações nas estruturas de gestão. Este tipo de alterações ocorreu, por exemplo, na Irlanda, em Portugal e em Itália.

42. No entanto, como já verificado no caso da reserva de eficiência, atribuiu-se prioridade às actividades onde os fundos podiam ser utilizados, por exemplo: — DOCUP Burgenland, Áustria. Principais alterações: redução dos gastos previstos com investigação, tecnologia e desenvolvimento e conservação da paisagem por dificuldades de absorção; — DOCUP Hainaut, Bélgica: a absorção desempenhou um papel importante, por exemplo, as despesas previstas para a «gestão do ambiente» sofreram uma redução substancial devido à fraca absorção, tendo sido transferidas para a ajuda à reconversão de zonas industriais; — PO Brandeburgo, Alemanha: as despesas previstas para as medidas ambientais sofreram uma redução substancial, tendo-se abandonado a medida «Energias renováveis»; — PO Transportes, Alemanha: a atribuição da reserva de eficiência apenas a projectos rodoviários alterou de forma significativa a relação entre as despesas no sector rodoviário e as despesas no sector ferroviário; — PO Calábria: uma grande parte do programa revisto diz respeito a projectos «compatíveis». Trata-se de projectos públicos, que tinham sido já financiados através de fundos nacionais antes do actual período de programação. Não estavam previstos no programa inicial. Esta abordagem foi utilizada principalmente para evitar anulações; — QCA Itália, PO S&E Irlanda: os planos financeiros sofreram alterações substanciais porque o financiamento privado inicialmente previsto foi reduzido (QCA Itália em 95 %, PO S&E em 70 %) e em parte substituído por fundos nacionais públicos. O resultado foi aumentar as despesas financiadas a nível nacional e, assim, evitar as anulações.

43. Na sua auditoria, o Tribunal constatou que foram efectuadas transferências de fundos destinados a financiar medidas ambientais principalmente a favor da ajuda às empresas e da infra-estrutura de transportes (especialmente rodoviária). Foi o caso, por exemplo, na Alemanha, em Espanha, em Itália e na Bélgica, tendo ascendido a cerca de 800 milhões de euros (cerca de 1 % das dotações dos fundos estruturais para estes Estados-Membros).

44. Em geral, o Tribunal constatou que, relativamente a vários programas dos fundos estruturais, a revisão intercalar deu origem a melhorias (por exemplo tomada em consideração das prioridades ou alterações das políticas da UE ou melhoria dos indicadores de desempenho). No entanto, na prática, um impacto significativo consistiu em reduzir os orçamentos das medidas onde se verifica uma subutilização das dotações.

DISPOSIÇÕES PARA O PERÍODO 2007-2013

45. Foram acordadas disposições revistas relativamente à avaliação, reexame e revisão dos programas para o próximo período de programação dos fundos estruturais de 2007-2013. Em vários aspectos, são diferentes das disposições aplicáveis em 2000-2006. Em geral, nos casos em que foram feitas alterações, estas prevêem um maior grau de flexibilidade do que as disposições relativas a 2000-2006 e deverão contribuir para «ajustar com precisão» a avaliação intercalar e a revisão dos planos de despesas às circunstâncias específicas de cada programa. — mantém-se a exigência de efectuar avaliações antes, durante e após o período de programação. Em especial, as avaliações deverão ter em conta o objectivo do desenvolvimento sustentável e a legislação comunitária pertinente em matéria de impacto ambiental e de avaliação ambiental estratégica (31); — por outro lado, não é obrigatório efectuar, para todos os programas, uma revisão intercalar num determinado momento do período de programação; — o princípio de «intervenção proporcional» aplica-se à avaliação. Os meios financeiros e administrativos utilizados pela Comissão e pelos Estados-Membros na execução dos fundos em matéria de selecção dos indicadores, avaliação, sistemas de gestão e controlo e apresentação de relatórios são proporcionais ao montante total das despesas afectadas aos programas operacionais (32); — não existe uma reserva de eficiência obrigatória. Os Estados-Membros podem antes decidir criar uma reserva nacional para imprevistos e/ou uma reserva nacional de desempenho (33). (Os procedimentos para a atribuição de qualquer reserva nacional de desempenho são semelhantes aos aplicáveis à reserva de eficiência em 2000-2006); — como para o período 2000-2006, a revisão intercalar não é obrigatória para todos os programas. (A revisão das orientações de programação centrais aprovada pelo Conselho não exige que os Estados-Membros alterem os seus programas operacionais ou o seu quadro de referência estratégica nacional). No entanto, são identificados no regulamento dois casos em que os Estados-Membros podem decidir reexaminar os programas: 1) na sequência de alterações socioeconómicas significativas e para ter em conta de forma mais adequada alterações significativas das prioridades comunitárias, nacionais ou regionais; 2) à luz de um desvio considerável em relação aos objectivos inicialmente fixados ou caso se registem dificuldades de execução.

46. A regra N + 2 continuará em vigor, mas será transformada (por um período limitado) numa regra N + 3 para os Estados-Membros cujo PIB per capita entre 2001 e 2003 seja inferior a 85 % da média da UE 25.

CONCLUSÕES

47. A avaliação intercalar permitiu controlar o progresso alcançado na execução dos programas dos fundos estruturais e confirmar que os sistemas de execução tinham melhorado significativamente em relação à geração anterior de fundos estruturais. Por outro lado, em muitos casos era demasiado cedo para avaliar a eficácia e, a fortiori, o impacto dos programas.

48. A reserva de eficiência foi principalmente utilizada para maximizar a utilização dos fundos em vez de a concentrar em domínios que demonstravam ser especialmente eficazes. A Comissão salientou a importância da absorção (ver ponto 33).

49. Em vários casos, a revisão intercalar dos programas dos fundos estruturais permitiu melhorar a forma como os programas operacionais levavam em conta as prioridades ou as alterações das políticas da UE (por exemplo, como traduzido nos Conselhos Europeus de Lisboa e de Gotemburgo) ou melhorar os indicadores de desempenho. Um efeito significativo da revisão intercalar foi dar prioridade a actividades onde os fundos pudessem ser utilizados.

50. Efectuaram-se grandes esforços para realizar os processos intercalares definidos no regulamento dos fundos estruturais. Por outro lado, uma vez que as avaliações intercalares foram realizadas numa fase relativamente inicial do programa, as avaliações e as revisões intercalares apenas conseguiram dar garantias limitadas de que as despesas dos fundos estruturais teriam os efeitos e os impactos desejados. Os Estados-Membros e a Comissão utilizaram igualmente a reserva de eficiência e a revisão intercalar para promover a utilização dos fundos que pudesse decorrer dentro do prazo permitido.

51. O Tribunal é de opinião que continua a ser adequado incluir, em programas de despesas de grande escala cuja duração pode atingir os sete anos, disposições que permitam reconsiderar os objectivos, as medidas e as afectações orçamentais dos programas durante a sua execução. Porém, a auditoria evidenciou tensões inerentes ao planeamento e à gestão dos fundos estruturais que têm de ser consideradas ao conceber e aplicar as disposições relativas à avaliação e revisão intercalares. — as despesas deverão ser eficientes, eficazes e económicas. Por outro lado, os montantes totais das autorizações acordados para os fundos estruturais e de Coesão e definidos nas sucessivas perspectivas financeiras da UE representam simultaneamente objectivos e limiares das despesas (34). A própria absorção constitui um objectivo implícito das despesas da UE com a coesão; — a regra N + 2 impõe uma certa disciplina para garantir uma boa planificação das despesas, mas cria um incentivo aos Estados-Membros e à Comissão para que, ao atribuírem qualquer reserva, beneficiem as actividades onde seja relativamente fácil utilizar os fundos; — a revisão intercalar coloca problemas de prazos. Quanto mais tarde se efectuar a revisão, menor a possibilidade de alterar um programa; mas quanto mais cedo se efectuar qualquer revisão, mais difícil se torna formar uma opinião sólida sobre a eficácia e o impacto das despesas. Por consequência, para que a avaliação desempenhe um papel significativo na atribuição dos fundos, é importante realizar uma avaliação ex ante de elevada qualidade.

52. O contexto particular do período de programação 2000-2006 agravou alguns destes problemas. As despesas relativas ao período 1994-1999 não estavam sujeitas à regra N + 2, tendo sofrido atrasos significativos (na realidade, os programas de 1994-1999 ainda não estão encerrados). Esta situação contribuiu para o atraso no arranque dos programas do período 2000-2006. Algumas outras limitações da avaliação intercalar são mais elementares: examinar o resultado líquido dos investimentos em infra-estruturas ou das iniciativas a favor do emprego é uma dificuldade intrínseca.

RECOMENDAÇÕES

53. O Tribunal recomenda as seguintes medidas para melhorar a utilidade da avaliação, revisão e reafectação intercalares durante os períodos de programação 2007-2013 e seguintes: — a avaliação e a revisão intercalares dos programas têm mais probabilidades de sucesso se o maior volume de despesas ocorrer durante o período de programação e não alguns anos mais tarde. Para diminuir os atrasos no arranque dos programas do período 2007-2013, a Comissão e os Estados-Membros deverão garantir que o encerramento dos programas 2000-2006 é efectuado de forma rápida e eficiente; — uma dificuldade especial que os avaliadores dos programas do período 2000-2006 encontraram foi o facto de os sistemas de acompanhamento não funcionarem correctamente. A Comissão deverá tomar medidas para garantir que os indicadores de desempenho são acompanhados desde o início no novo período de programação; — a avaliação e a reavaliação das despesas deverá ocorrer numa fase em que já exista experiência suficiente de um programa para permitir uma avaliação útil, mas suficientemente cedo para permitir efectuar alterações às prioridades; — os processos intercalares do período 2000-2006 constituiram um procedimento demorado e complexo. A Comissão deverá considerar formas de acelerar o processo e de o tornar mais reactivo; — embora a Comissão não deva definir directamente o método a utilizar pelos avaliadores, deverá identificar a forma como os programas podem ser alterados de modo a garantir que se conseguem identificar os impactos na coesão, que as avaliações são uma fonte de melhores práticas e que, quando se criam reservas de eficiência, estas são utilizadas de forma a atribuir a importância devida à execução eficaz e eficiente dos programas; — todas as orientações fornecidas pela Comissão deverão ser disponibilizadas oportunamente; — a Comissão e os Estados-Membros deverão prestar uma atenção especial aos programas e disposições de gestão em matéria de despesas tendo em conta as prioridades das políticas da UE.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 8 de Março de 2007. Pelo Tribunal de Contas Hubert WEBER Presidente

(1) Foi atribuído um montante aproximado de 16 000 milhões de euros a título dos fundos estruturais para os anos 2004-2006 a cerca de 200 programas dos novos Estados-Membros.

(2) Ver título II — Programação — artigos 13.o-19.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999, que estabelece disposições gerais sobre os fundos estruturais (JOL 161 de 26.6.1999, p. 1).

(3) N.o 3 do artigo 10.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999.

(4) Artigos 18.o e 19.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999. Quando a dotação comunitária não excedia 1 000 milhões de euros, a ajuda podia assumir a forma de um «Documento Único de Programação» (DOCUP) que continha as mesmas informações que as que figuram num QCA e num PO.

(5) N.o 2 do artigo 14.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999.

(6) N.o 2 do artigo 35.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999.

(7) Para a reserva de eficiência, ver artigo 44.o, para a regra «N + 2», ver n.o 2 do artigo 31.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999.

(8) O montante total dos fundos estruturais atribuído a um programa abrangido pelo objectivo n.o 1 é, de acordo com o seu plano de financiamento, autorizado em parcelas anuais de 2000 a 2006. Os pagamentos podem assumir a forma de pagamentos por conta (que representam 7 % do envelope total previsto para cada programa, conferindo de início uma protecção relativamente longa contra a aplicação da regra N + 2), ou de reembolso das despesas efectivamente pagas aos beneficiários finais. A fim de evitar uma anulação de autorizações, os Estados-Membros devem apresentar à Comissão, até ao fim do segundo ano subsequente ao ano da autorização, um pedido de pagamento, cobrindo para cada ano os montantes previstos no plano de financiamento (n.o 2 do artigo 31.o e n.o 3 do artigo 32.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999).

(9) Artigo 27.o do Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 do Conselho, de 25 de Junho de 2002, que institui o regulamento financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO L 248 de 16.9.2002, p. 1). Por economia deve entender-se que os recursos devem ser disponibilizados em tempo útil, nas quantidades e qualidades adequadas e ao melhor preço. Por eficácia deve entender-se o alcance dos objectivos fixados e a obtenção dos resultados esperados. Por eficiência deve entender-se a melhor relação entre os meios utilizados e os resultados obtidos. Para a avaliação da eficácia dos fundos Estruturais, ver igualmente o artigo 40.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999.

(10) Artigo 41.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999.

(11) Artigo 42.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999.

(12) Artigo 43.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999.

(13) Ver Relatório especial n.o 7/2003 relativo à aplicação da programação das intervenções do período 2000-2006 no âmbito dos fundos estruturais (JO C 174 de 23.7.2003).

(14) Ver Relatório especial n.o 10/2006 sobre as avaliações ex post dos programas relativos aos objectivos n.os 1 e 3 do período 1994-1999.

(15) N.o 2 do artigo 42.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999.

(16) N.o 1 do artigo 44.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999.

(17) N.o 2 do artigo 44.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999.

(18) N.o 2 do artigo 14.o juntamente com o título II — Programação — e n.o 3 do artigo 10.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999.

(19) N.o 3 do artigo 42.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999.

(20) Alemanha: QCA e PO (Brandeburgo, Transportes); Bélgica: DOCUP Flandres, objectivo n.o 3; Espanha: QCA e PO (Andaluzia, Galiza); França: DOCUP (Córsega e objectivo n.o 3); Irlanda: QCA e PO «Southern-Eastern», sector produtivo; Itália: QCA e PO (Calábria, Ponsil, Transportes), DOCUP Lombardia, objectivo n.o 3; Reino Unido: DOCUP Merseyside, PO objectivo n.o 3.

Os processos de avaliações intercalares, de atribuição da reserva de eficiência e de revisão relativos ao QCA Portugal, ao PO Algarve (P), ao DOCUP Burgenland (A), ao DOCUP Hainaut (B), ao DOCUP Reunião (F), ao DOCUP Flevoland (PB) foram examinados ao nível da Comissão.

(21) Na fase de projecto, a Comissão considerou um terço dos relatórios bom ou excelente. A apreciação dos relatórios finais foi muito mais positiva: dois terços dos relatórios foram considerados bons ou excelentes. Nos casos em que se identificaram insuficiências, a principal causa foi o facto de os avaliadores estarem esgotados devido:

— ao número de perguntas da avaliação;

— ao número de projectos envolvidos;

— à complexidade de alguns programas de grande dimensão e aos recursos limitados de alguns avaliadores.

(22) «Growing Evaluation Capacity» (Capacidade de avaliação crescente), Comissão Europeia, Novembro de 2004 (página 35).

(23) Existem vários estudos empíricos e avaliações que demonstram estes efeitos. Em geral, não existem dados suficientes relativos às necessidades reais, incluindo o tipo de infra-estrutura necessária para optimizar os efeitos dos fundos Estruturais.

(24) Verifica-se um «efeito de inércia» quando uma actividade ou um investimento teria sido realizado na ausência de financiamento.

(25) Comissão Europeia, Novo período de programação 2000-2006: documento de trabalho metodológico n.o 4 — Aplicação da reserva de eficiência.

(26) Estes indicadores estão relacionados: absorção financeira e realizações estão fortemente interligados.

(27) O Relatório especial n.o 7/2003 do Tribunal salientava que a reserva de eficiência se traduz, na realidade, por um procedimento complexo de reatribuição de fundos e pode levar a incoerências e a ineficácias na sua aplicação.

(28) Num caso, o programa do objectivo n.o 3 dos Países Baixos, a Comissão viu-se obrigada a atribuir a reserva de eficiência, apesar de terem já sido efectuadas anulações significativas, uma vez que os fundos não tinham sido utilizados.

(29) Este aspecto correspondia às exigências do conceito de desenvolvimento sustentável, utilizado pela União e incluído no Tratado de Amesterdão, e antecipava as conclusões do Conselho Europeu de Lisboa (Março de 2000: «tornar-se no espaço económico mais dinâmico e competitivo do mundo baseado no conhecimento») a que o Conselho Europeu de Gotemburgo (Junho de 2001) acrescentou a estratégia ambiental do desenvolvimento sustentável.

(30) Ver o n.o 3 do artigo 10.o e o artigo 14.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999: «… nos termos do presente título». O «presente título» refere-se às disposições de programação dos artigos 15.o a 19.o

(31) Artigo 47.o do Regulamento (CE) n.o 1083/2006 do Conselho, de 11 de Julho de 2006, que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão, e que revoga o Regulamento (CE) n.o 1260/1999 (JO L 210 de 31.7.2006, p. 25).

(32) Artigo 13.o do Regulamento (CE) n.o 1083/2006.

(33) Artigos 50.o e 51.o do Regulamento (CE) n.o 1083/2006.

(34) Nos termos do 3.o parágrafo do n.o 12 do Acordo interinstitucional (incluindo as perspectivas financeiras) entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão de 6 de Maio de 1999 (JO C 172 de 18.6.1999, p. 1), o Parlamento Europeu e o Conselho comprometem-se a respeitar as dotações para autorização previstas nas perspectivas financeiras para as acções estruturais.