COMISSÃO EUROPEIA Estrasburgo, 22.11.2016 COM(2016) 723 final 2016/0359(COD) Proposta de DIRETIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativa aos quadros jurídicos em matéria de reestruturação preventiva, à concessão de uma segunda oportunidade e às medidas destinadas a aumentar a eficiência dos processos de reestruturação, insolvência e quitação, e que altera a Diretiva 2012/30/UE (Texto relevante para efeitos do EEE) {SWD(2016) 357 final}

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EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS 1.CONTEXTO DA PROPOSTA •Justificação e objetivos da proposta As regras em matéria de insolvência abrangem um vasto leque de medidas, tais como uma intervenção em tempo útil antes de a empresa cair numa situação de graves dificuldades, uma reestruturação atempada para assegurar a preservação das partes viáveis da empresa, a liquidação do ativo, caso não haja outra forma de salvar a empresa e, por último, a concessão de uma segunda oportunidade a empresários honestos através de um perdão da dívida. O bom funcionamento de um enquadramento da insolvência que abarque todas estas medidas constitui uma componente essencial de um bom ambiente empresarial, porquanto apoia o comércio e o investimento, contribui para a criação e manutenção de postos de trabalho e ajuda as economias a absorverem mais facilmente os choques económicos indutores de elevados níveis de empréstimos improdutivos e de desemprego. Estas são prioridades fundamentais da Comissão Europeia. A insolvência é uma matéria de importante dimensão europeia. Num mercado único cada mais interligado e com uma dimensão digital cada vez mais vincada, são raras as empresas estritamente nacionais, se considerarmos aspetos como a clientela, o âmbito de atividade e a base de capital e de investimento das mesmas (só para referir alguns). Facto igualmente importante, a insolvência funciona também como fator dissuasor da expansão ou do investimento transfronteiriços. Muitos investidores mencionam a incerteza quanto às regras em matéria de insolvência ou o risco de processos de insolvência morosos ou complexos noutro país como a principal razão para não investirem ou não estabelecerem relações económicas no estrangeiro. Deste modo, é fundamental um maior grau de harmonização no domínio da legislação relativa à insolvência para assegurar o bom funcionamento do mercado único e uma efetiva União dos Mercados de Capitais. Daí esta ser uma questão que há muito suscita grande interesse ao nível da União Europeia. Uma maior convergência dos processos de insolvência e de reestruturação contribuirá para uma maior segurança jurídica dos investidores transfronteiriços e incentivará a reestruturação em tempo útil de empresas viáveis com dificuldades financeiras. A ineficiência e a divergência das legislações em matéria de insolvência fazem com que os investidores sintam mais dificuldades para avaliar o risco de crédito, em especial quando equacionam a realização de investimentos transfronteiriços. A maior partilha dos riscos a nível transfronteiriço, a existência de mercados de capitais mais pujantes e com mais liquidez e a diversificação das fontes de financiamento das empresas da UE aprofundarão a integração financeira, reduzirão os custos da obtenção de crédito e aumentarão a competitividade da UE. Reestruturação e insolvência Atualmente, na Europa, metade das empresas não sobrevive mais de cinco anos. O número de insolvências de empresas aumentou desde o pico da crise económica em 2009 e, embora a tendência pareça estar a inverter-se, esse número continua a ser elevado. Em vários Estados-Membros, observa-se uma tendência para encaminhar empresas viáveis com dificuldades financeiras para a liquidação, em detrimento de uma reestruturação atempada. Calcula-se que, na UE, 200 mil empresas por ano (ou 600 por dia) entrem em falência, o que equivale a uma perda direta anual de 1,7 milhões de postos de trabalho. Uma em cada quatro destas falências é transfronteiriça, ou seja, envolve credores e devedores de mais de um Estado-Membro da UE. Seria possível salvar uma percentagem significativa de empresas e postos de trabalho das mesmas se existissem processos preventivos nos Estados-Membros em que essas empresas têm estabelecimentos, ativos ou credores. Além disso, a existência de processos de reestruturação preventiva eficazes asseguraria a tomada de medidas antes de as empresas deixarem de cumprir o reembolso dos empréstimos. Tal contribuiria para reduzir o risco do crédito malparado em períodos de crise, reduzindo assim o impacto negativo correspondente no setor financeiro. Porém, a dimensão transfronteiriça e os custos da divergência dos quadros jurídicos em matéria de insolvência são muito mais amplos. Em primeiro lugar, embora os credores possam ter na sua cadeia de abastecimento fornecedores que são empresas estritamente nacionais, se um fornecedor enfrentar dificuldades financeiras e não puder ser salvo, esta situação pode gerar efeitos negativos que culminem na falência da empresa transfronteiriça. O impacto destas insolvências transfronteiriças pode ser extremamente elevado, dado ser bastante provável que atinja empresas de maior dimensão. Em segundo lugar, certos credores transfronteiriços de empresas (em especial PME) podem preferir abdicar de créditos transfronteiriços pela simples razão de que é demasiado oneroso reclamá-los e cobrá-los se, por exemplo, tiverem de recorrer a assistência jurídica a nível local. Por último, a evolução futura do mercado interno deverá contribuir para o aumento do número de empresas com atividades transfronteiriças e, por conseguinte, de insolvências com impacto a nível transfronteiriço. As empresas inovadoras, em especial, precisam de um mercado mais alargado para poderem prosperar e evitar a insolvência nos seus primeiros cinco anos de existência. A qualidade dos quadros jurídicos em matéria de reestruturação e insolvência dos Estados-Membros afeta diretamente as taxas de recuperação de créditos dos credores. Os indicadores do Banco Mundial mostram que, na UE, as taxas de recuperação variam entre 30 % na Croácia e na Roménia e 90 % na Bélgica e na Finlândia. As taxas de recuperação são mais elevadas nas economias em que a reestruturação é o processo de insolvência mais frequente. Em média, nestas economias, os credores podem esperar recuperar 83 % dos seus créditos, contra uma média de 57 % nos processos de liquidação. Embora derivem também de fatores económicos como a saúde geral da economia, estes resultados sublinham a importância de um quadro abrangente em matéria de insolvência, alicerçado num contexto institucional e cultural sólido, para produzir melhores resultados para a sociedade. Os elementos dos processos de reestruturação preventiva que influem na sua eficácia, e, por conseguinte, no número de empresas recuperadas e na viabilidade das mesmas a longo prazo, divergem significativamente nos vários Estados-Membros. Por exemplo, um quadro eficaz deverá exigir que uma empresa em dificuldades tenha acesso tão rapidamente quanto possível a um processo de reestruturação preventiva. No entanto, em diversos Estados-Membros, os devedores não podem reestruturar as dívidas junto dos seus credores antes da efetivação da sua insolvência ou, quando podem, deparam-se com condições de acesso deveras exigentes ou dispendiosas. As condições de suspensão das ações de execução individuais para apoiar as negociações da reestruturação são também muito diferentes: em certos países, tal suspensão não é possível, ao passo que noutros existe uma grande variedade de prazos e isenções. Nos casos em que os planos são aprovados pelos credores, as regras dos Estados-Membros tendem a variar sobremaneira quanto à formação das categorias, à possibilidade de reestruturação apenas junto de determinados credores, deixando inalterados os direitos dos credores não envolvidos, às maiorias necessárias e às condições de confirmação do plano de reestruturação por parte de uma autoridade judicial ou administrativa. A proteção do novo financiamento e do financiamento intercalar (essenciais para garantir o êxito dos planos de reestruturação) varia igualmente nos diferentes Estados-Membros, indo desde uma proteção mínima contra as ações de impugnação pauliana até uma forma de prioridade sobre a dívida existente em processos de insolvência posteriores. Por último, o nível da intervenção das autoridades judiciais ou administrativas e dos profissionais por elas nomeados vai do mínimo ao total. Tais divergências tornam praticamente impossível um plano de reestruturação de um grupo empresarial transfronteiriço com filiais em mais de dois Estados-Membros. Segunda oportunidade Em muitos Estados-Membros, o processo de falência prolonga-se por mais de três anos, mas os empresários honestos conseguem um perdão da dívida e recomeçar a sua atividade. A ineficiência dos quadros jurídicos em matéria de segunda oportunidade faz com que os empresários fiquem enredados nas armadilhas da dívida ou enveredem pela via da economia subterrânea, ou tenham de se deslocalizar para outras jurisdições com regimes de acesso mais favoráveis. A deslocalização sai cara aos credores, que têm de atentar no risco adicional de um empresário poder obter um perdão da dívida mais célere noutra jurisdição. A deslocalização tem igualmente elevados custos económicos e humanos para os empresários, uma vez que, nos termos do Regulamento (UE) 2015/848 relativo aos processos de insolvência, estes poderão ter de estar estabelecidos num Estado-Membro durante um determinado período de tempo para poderem abrir um processo com vista ao perdão da dívida nessa jurisdição. Além disso, está provado que os períodos de suspensão mais curtos têm um impacto positivo nos consumidores e nos investidores, que conseguem assim reentrar mais rapidamente nos ciclos de consumo e de investimento. Por sua vez, este efeito estimula o empreendedorismo. Em certos Estados-Membros, um perdão da dívida pode, por si só, ser insuficiente para permitir que um empresário inicie uma nova atividade, por exemplo, caso a falência seja acompanhada por uma decisão de inibição com uma vigência prolongada e eventualmente proferida sem considerar se o empresário agiu ou não de boa-fé. A fim de dar aos empresários honestos uma verdadeira segunda oportunidade, a inibição decorrente do sobre-endividamento deve também ser limitada no tempo, de modo a que finde, o mais tardar, aquando do termo do período de suspensão. Os dados pessoais utilizados em virtude do sobre-endividamento do devedor devem ser adequados, pertinentes e limitar-se ao necessário para atingir os fins que justificam o seu tratamento e conservação, de forma a permitir a identificação dos titulares dos dados apenas durante o período necessário para atingir os fins a que se destina o tratamento desses dados pessoais. O Regulamento geral sobre a proteção de dados, que substituirá a Diretiva 95/46/CE e será aplicável a partir de 25 de maio de 2018, clarifica o quadro jurídico e os requisitos em matéria de tratamento de dados pessoais. O sobre-endividamento das pessoas singulares é um grave problema social e económico. 11,4 % dos cidadãos europeus estão permanentemente em atraso nos pagamentos, em muitos casos relativos a faturas de serviços públicos. Esta situação deve-se principalmente a uma conjuntura macroeconómica desfavorável no contexto da crise financeira e económica (por exemplo, desemprego), conjugada com circunstâncias de índole pessoal (por exemplo, divórcio ou doença). Os empresários não são os únicos afetados. Apesar de os consumidores gozarem, em termos gerais, do mesmo tratamento nos termos das legislações nacionais em matéria de falência, isso não acontece em todos os Estados-Membros. Esta situação faz aumentar os custos dos sistemas de segurança social dos Estados-Membros e tem consequências de natureza económica, tais como a redução do consumo e da atividade laboral e a perda de oportunidades de crescimento.

Eficácia geral dos processos de reestruturação, insolvência e concessão de uma segunda oportunidade Em diversos Estados-Membros, a morosidade dos processos de reestruturação, de insolvência e de perdão da dívida contribui de forma significativa para as baixas taxas de recuperação de créditos e dissuade os investidores de fazerem negócio em jurisdições em que tal morosidade seja um risco. Em metade dos Estados-Membros, a insolvência é resolvida num prazo de dois a quatro anos. À exceção de três Estados-Membros, a duração dos processos não melhorou nos últimos quatro anos, tendo mesmo piorado em dois Estados-Membros. A duração dos processos é afetada por aspetos específicos importantes como o nível de especialização dos juízes e, consequentemente, a sua capacidade para tomar decisões rápidas, o profissionalismo dos especialistas no domínio da reestruturação, insolvência e concessão de uma segunda oportunidade, e a adoção de meios de comunicação digitais nesses processos. A existência de administradores judiciais e juízes especializados em insolvências, bem como de ferramentas digitais, pode contribuir em grande medida para reduzir a duração dos processos, diminuir os custos e melhorar a qualidade da assistência ou da supervisão. Apesar de um melhoramento nas condições cíclicas, permanece elevado o nível do crédito malparado, que aumentou rapidamente na maior parte dos Estados-Membros na sequência da crise económica. Níveis elevados de crédito malparado têm consequências diretas na capacidade dos bancos para apoiar o crescimento. Nalguns Estados-Membros, reformas específicas tiveram um impacto positivo. No entanto, a resiliência do crédito malparado na União Europeia demonstra que são necessárias mais medidas para garantir que o ciclo vicioso entre má qualidade dos ativos, evolução lenta do crédito e baixo crescimento não se torna prevalecente. A adoção de medidas com vista ao aumento da eficácia dos quadros jurídicos em matéria de reestruturação, insolvência e concessão de uma segunda oportunidade contribuiria para uma gestão eficiente dos empréstimos em incumprimento e reduziria a acumulação de crédito malparado nos balanços dos bancos. Contribuiria igualmente para melhorar o valor residual que os credores podem esperar ao permitir uma reestruturação ou resolução mais precoce e rápida para os devedores com dificuldades financeiras. Por último, tais medidas podem também servir para evitar a acumulação futura de crédito malparado, uma vez que permitem uma execução mais eficiente dos empréstimos que caiam em situação de incumprimento. A melhoria do enquadramento jurídico dos regimes de execução não resolverá totalmente o problema do crédito malparado existente já com ações executivas iniciadas. No entanto, o reforço do enquadramento judicial pode ajudar a acelerar as restantes etapas do processo. Deste modo, as reformas das legislações nacionais em matéria de insolvência podem complementar outras reformas em curso ao nível da UE no setor bancário e no que respeita aos mercados de capitais. Objetivo da proposta O objetivo principal da proposta consiste em reduzir os obstáculos mais importantes à livre circulação de capitais resultantes das diferenças dos quadros jurídicos em matéria de insolvência e de reestruturação em vigor nos Estados-Membros. A proposta visa assegurar que todos os Estados-Membros apliquem princípios essenciais em quadros jurídicos eficazes em matéria de reestruturação preventiva e concessão de uma segunda oportunidade, bem como medidas que tornem todos os tipos de processos de insolvência mais eficientes, reduzindo a sua duração e os custos associados e melhorando a sua qualidade. Mais especificamente, tais quadros destinam-se a ajudar a aumentar o investimento e as oportunidades de emprego no mercado único, a reduzir as liquidações desnecessárias de empresas viáveis, a evitar perdas de postos de trabalho desnecessárias, a impedir a criação de crédito malparado, a facilitar as reestruturações transfronteiriças, a reduzir os custos e a dar aos empresários honestos mais oportunidades para um novo começo. A par dos princípios essenciais, são necessárias regras mais direcionadas para tornar os quadros jurídicos de reestruturação mais eficientes. As regras relativas ao dever de diligência dos gestores das empresas em situações próximas da insolvência desempenham igualmente um papel importante no desenvolvimento de uma cultura de recuperação, em vez de liquidação, das empresas, visto que promovem uma reestruturação rápida e impedem irregularidades e perdas evitáveis para os credores. Igualmente importantes são as regras sobre os instrumentos de alerta rápido. A proposta não harmoniza aspetos relevantes da insolvência, tais como as regras relativas às condições de abertura de processos de insolvência, uma definição comum de insolvência, a graduação dos créditos e as ações de impugnação pauliana em sentido lato. Embora tais regras pudessem ser úteis para proporcionar uma total segurança jurídica a nível transfronteiriço, ideia que foi confirmada por muitas das partes interessadas durante a consulta pública, a atual diversidade dos sistemas jurídicos dos Estados-Membros em matéria de processos de insolvência parece ser demasiado ampla para ser colmatada, dado o grande número de ligações entre a legislação em matéria de insolvência e os domínios conexos do direito nacional, tais como a legislação fiscal, laboral e da segurança social. Uma harmonização normativa poderia exigir alterações de grande amplitude no direito comercial, no direito civil e no direito das sociedades, ao passo que a adoção de disposições flexíveis incorre no risco de não gerar as mudanças pretendidas. Além disso, as normas que regulam a reclamação e verificação de créditos referidas na comunicação da Comissão de dezembro de 2012 são de reduzida relevância face às melhorias introduzidas pelo Regulamento da Insolvência. Como alternativa, a presente proposta centra-se na resolução dos problemas mais importantes que podem ser resolvidos de forma exequível através da harmonização. Torna-se necessário adaptar os processos de insolvência para permitir uma reestruturação atempada dos devedores em dificuldades financeiras. As regras que podem contribuir para tal devem passar pela supressão da obrigação de declarar a insolvência quando o devedor se encontra ainda num processo de reestruturação formal, sob pena de essa declaração poder obstar a que a reestruturação alcance os seus objetivos, bem como por um regime de ações de impugnação pauliana em processos de insolvência que proteja as transações concluídas de boa-fé com vista à reestruturação preventiva do devedor. A proposta abrange também medidas relativas à insolvência com incidência direta na duração dos processos, tais como a especialização dos juízes e dos profissionais neste domínio, e medidas estreitamente ligadas ao enquadramento da reestruturação preventiva, tais como a proteção do novo financiamento contra as ações de impugnação pauliana. A fim de incentivar a atividade empresarial, os empresários e os gestores de empresas não devem ser estigmatizados em caso de fracasso das suas iniciativas empresariais honestas, não devendo ser desencorajados de prosseguir uma atividade empresarial nem lhes devendo ser negada uma segunda oportunidade. Estima-se que a concessão de uma segunda oportunidade aos empresários honestos para reiniciarem uma atividade empresarial poderia criar três milhões de postos de trabalho na Europa. Ao elaborar a proposta, a Comissão procurou estabelecer um equilíbrio adequado entre os interesses dos devedores e dos credores, prevendo garantias para os casos em que as medidas propostas tenham um impacto potencialmente negativo nos direitos das partes. Acima de tudo, a proposta visa reforçar a cultura de recuperação das empresas na UE. As regras sobre a reestruturação das empresas e os direitos dos acionistas contribuirão sobretudo para a «prevenção», as regras sobre as ações de impugnação pauliana, os administradores de insolvências ou as autoridades judiciais ou administrativas para a «recuperação de valor» e as regras relativas à concessão de uma segunda oportunidade para o «perdão da dívida». Além dos benefícios económicos, haverá também um impacto social positivo. A proposta define objetivos comuns, sob a forma de princípios ou, se necessário, regras específicas pormenorizadas. Ao mesmo tempo que visa alcançar a necessária coerência dos quadros jurídicos vigentes na UE, a proposta confere aos Estados-Membros a flexibilidade necessária para estes atingirem os objetivos definidos aplicando os princípios e as regras específicas de forma compatível com os seus contextos nacionais. Este aspeto é particularmente importante, pois certos Estados-Membros dispõem já de elementos de enquadramento que funcionam bem. A proposta não pretende interferir com o que funciona bem, mas antes estabelecer um quadro comum ao nível da UE que garanta processos de reestruturação e concessão de uma segunda oportunidade eficientes e eficazes, tanto a nível nacional como a nível transfronteiriço. O incremento do emprego e do crescimento na Europa exige uma cultura sólida de recuperação de empresas que, por um lado, ajude as empresas viáveis a reestruturar-se e a continuar em atividade e, por outro, encaminhe as empresas sem possibilidade de sobrevivência para uma liquidação rápida, e que dê uma segunda oportunidade aos empresários honestos em dificuldades. A presente proposta representa um importante passo no sentido de uma mudança de cultura. Contexto institucional Em 2011, o Parlamento Europeu adotou uma resolução sobre os processos de insolvência que continha recomendações sobre a harmonização de aspetos específicos da legislação substantiva em matéria de insolvência, nomeadamente as reestruturações, e do direito das sociedades. Nesse mesmo ano, o Conselho convidou os Estados-Membros a reduzirem o período de suspensão e de liquidação de dívidas de empresários honestos na sequência de uma falência a um máximo de três anos, até 2013. Neste contexto, e reconhecendo as diferenças significativas entre os quadros jurídicos de insolvência nacionais, em dezembro de 2012, a Comissão Europeia publicou uma comunicação que sublinhava a necessidade de uma abordagem gradual em determinados domínios em que as diferenças entre as legislações nacionais em matéria de insolvência poderiam prejudicar o funcionamento de um mercado único eficiente. A primeira ação no âmbito desta abordagem foi a alteração do Regulamento (CE) n.º 1346/2000, concretizada com a adoção do Regulamento (UE) 2015/848 relativo aos processos de insolvência. Este regulamento incide sobre a resolução de conflitos de competência e de leis nos processos de insolvência transfronteiriços e garante o reconhecimento das decisões em matéria de insolvência ao nível da UE. Contudo, não harmoniza as leis substantivas em matéria de insolvência dos Estados-Membros. Seguidamente, a Comissão adotou, em 2014, a Recomendação sobre uma nova abordagem em matéria de falência e de insolvência das empresas. Esta centrou-se na reestruturação e na concessão de uma segunda oportunidade, uma vez que se considerou que, nestes dois domínios, a ação ao nível da UE geraria um alto valor acrescentado. A recomendação convidou os Estados-Membros a estabelecer i) processos de pré-insolvência eficazes para ajudar os devedores viáveis a reestruturar-se e, com isso, a evitar a insolvência, e ii) disposições para a concessão de uma segunda oportunidade aos empresários, permitindo que estes disponham de um período de suspensão não superior a três anos após a insolvência. Depois de adotada a recomendação, foram realizadas, em 2015 e 2016, duas avaliações da sua aplicação. Estas análises revelaram que a recomendação, embora representasse uma referência útil para os Estados-Membros empreenderem reformas no domínio da insolvência, não teve o impacto pretendido de promover alterações coerentes em todos os Estados-Membros com o fito de facilitar a recuperação de empresas com dificuldades financeiras e dar uma segunda oportunidade aos empresários. Tal deveu-se à sua aplicação apenas parcial num número considerável de Estados-Membros, inclusive nos que encetaram reformas.

Há ainda vários Estados-Membros onde uma empresa não pode ser reestruturada antes de ser declarada insolvente. Embora vários outros Estados-Membros tenham instituído novos processos de reestruturação preventiva, as regras divergem da recomendação em vários aspetos. Em matéria de concessão da segunda oportunidade, desde a adoção da recomendação, vários Estados-Membros introduziram, pela primeira vez, um regime de perdão da dívida para pessoas singulares. Porém, subsistem discrepâncias importantes em relação à duração do período de suspensão. A persistência de tais diferenças nos quadros jurídicos dos Estados-Membros acarretam a continuação da incerteza jurídica, custos adicionais para os investidores na avaliação dos seus riscos, mercados de capitais menos desenvolvidos e a persistência dos obstáculos à reestruturação eficiente de empresas viáveis na UE, incluindo grupos empresariais transfronteiriços. O «Relatório dos Cinco Presidentes», de 22 de junho de 2015, intitulado «Concluir a União Económica e Monetária Europeia», apontou a legislação em matéria de insolvência como um dos principais estrangulamentos que impedem a integração dos mercados de capitais na área do euro e além dela. Neste contexto, o Plano de Ação para a Criação de uma União dos Mercados de Capitais de 2015 anunciou uma iniciativa legislativa no domínio da insolvência das empresas, incluindo no que respeita à sua reestruturação em tempo útil e à concessão de uma segunda oportunidade. Esta iniciativa destina-se a eliminar os obstáculos mais importantes à livre circulação de capitais, inspirando-se para o efeito nos regimes nacionais mais eficientes. A Estratégia para o Mercado Único anunciou igualmente que a Comissão iria apoiar os empresários honestos e apresentar legislação para garantir que os Estados-Membros proporcionem um quadro regulamentar capaz de gerir a falência sem desencorajar os empresários de tentar novas ideias. As Conclusões do Conselho, de julho de 2016, sobre um roteiro para concluir a União Bancária sublinharam a importância do trabalho desenvolvido pela Comissão no sentido de apresentar uma proposta legislativa para uma harmonização mínima no domínio da legislação sobre insolvência, no contexto da União dos Mercados de Capitais, que poderá também apoiar os esforços para reduzir os níveis futuros de crédito em risco. Mais recentemente, na sua comunicação intitulada «União dos Mercados de Capitais - Acelerar o processo de reformas», a Comissão reiterou que as ineficiências e diferenças entre as legislações nacionais em matéria de insolvência dão origem a incerteza jurídica e criam obstáculos à recuperação do valor por parte dos credores e à reestruturação eficiente de empresas viáveis na UE, nomeadamente no que respeita aos grupos transfronteiriços. •Coerência com as disposições vigentes no domínio de ação Regulamento relativo aos processos de insolvência transfronteiriços A partir de 26 de junho de 2017, o Regulamento (UE) 2015/848 substituirá o Regulamento (CE) n.º 1346/2000 do Conselho. O Regulamento (UE) 2015/848 trata de aspetos como a competência, a lei aplicável e o reconhecimento e execução de decisões judiciais em matéria de insolvência, bem como da coordenação dos processos de insolvência transfronteiriços. Designa a lei aplicável, ou seja, os processos de reestruturação e de insolvência já existentes nos Estados-Membros, e assegura o seu reconhecimento em toda a UE. Abrange igualmente muitos tipos de processos de insolvência, nomeadamente os processos preventivos ou de pré-insolvência e determinados processos de insolvência de pessoas singulares, desde que satisfaçam determinadas condições (por exemplo, os processos de pré-insolvência devem iniciar-se o mais rapidamente possível quando exista a probabilidade de insolvência, e os processos têm de incluir a totalidade ou uma parte significativa dos credores do devedor e serem públicos). No entanto, o Regulamento (UE) 2015/848 não obriga os Estados-Membros a introduzir tipos específicos de processos nem a garantir que os seus processos sejam eficazes na promoção da reestruturação preventiva e da concessão de uma segunda oportunidade. Deste modo, a proposta visa complementar o Regulamento (UE) 2015/848, obrigando os Estados-Membros a garantir a conformidade dos seus processos de reestruturação preventiva a nível nacional com determinados princípios mínimos de eficácia. Recomendação sobre uma nova abordagem da falência e insolvência das empresas Dirigida aos Estados-Membros, esta recomendação visava estabelecer normas mínimas relativas a: i) processos de reestruturação preventiva que permitissem que os devedores com dificuldades financeiras pudessem reestruturar-se numa fase precoce para evitar a sua insolvência, e ii) perdão das dívidas, dentro de determinados prazos, de empresários honestos em situação de falência como uma das medidas necessárias para lhes dar uma segunda oportunidade. A proposta reforça a recomendação de 2014 e vai além do seu âmbito de aplicação, estabelecendo igualmente regras específicas sobre o aumento da eficiência de todos os tipos de processos, incluindo dos processos de liquidação. Quadro jurídico em matéria de serviços financeiros É aplicável um regime especial às empresas de seguros e de resseguros, tal como definidas no artigo 13.º, pontos 1 e 4, da Diretiva 2009/138/CE, às instituições de crédito, tal como definidas no artigo 4.º, n.º 1, ponto 1, do Regulamento (CE) n.º 575/2013, às empresas de investimento e organismos de investimento coletivo, tal como definidos no artigo 4.º, n.º 1, pontos 2 e 7, do Regulamento (CE) n.º 575/2013, às contrapartes centrais, tal como definidas no artigo 2.º, ponto 1, do Regulamento (UE) n.º 648/2012, às centrais de valores mobiliários, tal como definidas no artigo 2.º, ponto 1, do Regulamento (UE) n.º 909/2014 e às outras instituições e entidades financeiras enumeradas no artigo 1.º, n.º 1, primeiro parágrafo, da Diretiva 2014/59/UE. Relativamente a estas entidades, as autoridades nacionais de supervisão dispõem de extensos poderes de intervenção, pelo que convém excluir tais devedores dos processos de reestruturação preventiva previstos na presente proposta. De igual modo, a proposta não prejudica o disposto na Diretiva 98/26/CE relativa ao caráter definitivo da liquidação nos sistemas de pagamentos e de liquidação de valores mobiliários, na Diretiva 2002/47/CE relativa aos acordos de garantia financeira e no Regulamento (UE) n.º 648/2012 relativo aos derivados do mercado de balcão, às contrapartes centrais e aos repositórios de transações. Este aspeto é importante para evitar sobreposições entre estes instrumentos e a presente proposta, suscetíveis de afetar a capacidade dos credores garantidos para executar a sua garantia financeira com constituição de penhor fornecida por uma entidade empresarial, incluindo as margens concedidas às contrapartes centrais (CCP), aos bancos centrais ou ao BCE, ou de acordos de garantia financeira celebrados por uma empresa não financeira com uma instituição financeira. Sem a exclusão dessas transações das disposições de suspensão, a estabilidade do mercado financeiro pode sair lesada. Diretivas sobre a proteção dos trabalhadores Os procedimentos adequados e atempados de informação e consulta dos trabalhadores aumentam a eficácia dos processos de reestruturação. São várias as diretivas que garantem o direito à informação e à consulta antes de uma reestruturação e/ou de despedimentos coletivos. A presente proposta não só não altera os direitos garantidos pelas Diretivas 98/59/CE, 2001/23/CE, 2002/14/CE, 2008/94/CE e 2009/38/CE como, adicionalmente, confere aos trabalhadores afetados o direito de voto para aprovar planos de reestruturação. A Diretiva 2008/94/CE impõe aos Estados-Membros a obrigação de criarem instituições de garantia que assegurem o pagamento de créditos em dívida dos trabalhadores assalariados emergentes de contratos de trabalho ou de relações de trabalho, caso ocorra um processo formal de insolvência do empregador. Os Estados-Membros podem também alargar a cobertura dessas instituições de garantia a outros tipos de processos, e a presente proposta poderá incentivar, mas não obriga, os Estados-Membros a alargarem a cobertura aos processos de reestruturação se tal possibilidade não estiver ainda prevista. A proposta tem por objetivo o estabelecimento, em todos os Estados-Membros, de processos preventivos que ajudem os devedores a evitar a insolvência. No entanto, se os esforços de reestruturação forem infrutíferos e o devedor for declarado insolvente nos termos do direito nacional, a Diretiva 2008/94 será aplicável em conformidade.

Nos termos da proposta, os créditos pendentes dos trabalhadores tal como definidos na Diretiva 2008/94/CE devem, em princípio, ser isentos de suspensão de ações executivas, o que levaria a uma suspensão temporária da possibilidade de execução desses créditos por parte dos trabalhadores, independentemente de terem surgido antes ou depois da concessão da suspensão. Uma suspensão relativamente a esses créditos devem ser admitida apenas para os montantes e para o prazo relativamente aos quais os Estados-Membros garantem o pagamento dos referidos créditos por outros meios. A Diretiva 2001/23/CE tem por objeto a manutenção dos direitos dos trabalhadores em caso de transferência de empresas ou de estabelecimentos. De acordo com a proposta, a reestruturação pode implicar a transferência de parte de uma empresa ou de um estabelecimento. Nesse caso, a Diretiva 2001/23/CE e o nível de proteção dos trabalhadores nela garantido serão plenamente aplicáveis e não serão afetados pela presente proposta. Se uma reestruturação implicar a transferência de parte de uma empresa ou de um estabelecimento, os direitos dos trabalhadores devem ser mantidos em conformidade com o disposto na Diretiva 2001/23/CE, sem prejuízo das possibilidades previstas no artigo 5.º, n.º 2, da referida diretiva. O artigo 5.º, n.º 2, da Diretiva 2001/23/CE determina que se o processo estiver sob o controlo de uma entidade oficial competente, o cessionário pode ser libertado do passivo anterior se os trabalhadores receberem uma compensação pelo menos equivalente à que receberiam do fundo de garantia dos trabalhadores existente. Além disso, as condições de trabalho podem ser alteradas mediante acordo com os trabalhadores. A Diretiva 2002/14/CE estabelece o direito à informação e consulta permanentes dos representantes dos trabalhadores na empresa, nomeadamente «sobre as decisões suscetíveis de desencadear mudanças substanciais ao nível da organização do trabalho ou dos contratos de trabalho». A consulta efetua-se com o objetivo de alcançar um acordo sobre essas decisões. A proposta não afetará os direitos garantidos pela Diretiva 2002/14/CE. Além disso, em complemento e sem prejuízo do direito dos trabalhadores à informação e consulta nos termos da Diretiva 2002/14/CE, a proposta conferirá aos trabalhadores afetados o direito de voto para aprovar um plano de reestruturação. Para efeitos de votação de um plano de reestruturação, os Estados-Membros podem decidir inserir os trabalhadores numa categoria distinta das outras categorias de credores. Diretiva 2012/30/UE em matéria de direito das sociedades Os artigos 19.º, n.º 1, 29.º, 34.º, 35.º, 40.º, n.º 1, alínea b), 41.º, n.º 1, e 42.º da Diretiva 2012/30/UE estipulam a necessidade de convocar uma assembleia geral de acionistas. Em todos os aumentos do capital subscrito por entradas em dinheiro, o artigo 33.º da diretiva estabelece o direito de preferência dos acionistas sobre as novas ações. Estes dois requisitos, a convocação de uma assembleia geral de acionistas e o direito de preferência, podem comprometer a eficácia da aprovação e execução do plano de reestruturação. A proposta exige que os Estados-Membros derroguem a estas disposições em matéria de direito das sociedades na medida e durante o período de tempo necessários para assegurar que os acionistas não comprometam os esforços de reestruturação com o exercício abusivo dos seus direitos ao abrigo da Diretiva 2012/30/UE. No entanto, os Estados-Membros não terão de derrogar às normas do direito das sociedades se puderem garantir que os requisitos em matéria de direito das sociedades acima referidos não colocarão em causa a eficácia do processo de reestruturação ou se dispuserem de outros meios igualmente eficazes para assegurar que os acionistas não obstarão indevidamente à aprovação ou execução de um plano de reestruturação passível de restabelecer a viabilidade da empresa. Regras relativas aos auxílios estatais A proposta não afetará as regras relativas aos auxílios estatais. Os credores estatais não abdicam dos seus créditos, donde não se poder considerar que estão a conceder um auxílio estatal incompatível aos devedores com a simples participação num plano de reestruturação, desde que as medidas de reestruturação afetem de igual forma os credores estatais e os credores privados, e desde que os primeiros se comportem como operadores privados numa economia de mercado a operar na situação mais comparável. A presente proposta também não prejudica as regras relativas à recuperação integral dos auxílios estatais ilegais, expressas no processo C-454/09 New Interline (n.º 36) e no processo C-610/10 Magefesa (n.º 104). •Coerência com as outras políticas da União Uma das medidas anunciadas no Plano de Ação para a Criação de uma União dos Mercados de Capitais de 30 de setembro de 2015 referia que a Comissão iria apresentar uma iniciativa legislativa no domínio da insolvência das empresas, incluindo no que respeita à sua reestruturação em tempo útil e à concessão de uma segunda oportunidade, com base nos ensinamentos retirados com a adoção da recomendação de 2014. Para o efeito, a iniciativa inspirar-se-ia nos regimes nacionais mais eficientes. De igual modo, a Estratégia para o Mercado Único anunciou que a Comissão iria apoiar empresários de boa-fé e apresentar legislação para garantir que os Estados-Membros proporcionem um quadro regulamentar capaz de gerir a falência sem desencorajar os empresários de tentar novas ideias. A importância económica do bom funcionamento dos quadros jurídicos em matéria de insolvência é particularmente relevante no setor financeiro quando estão em causa elevados níveis de dívida privada e crédito malparado, o que se verifica em vários Estados-Membros. A avaliação global de 2015 do Banco Central Europeu detetou exposições ao crédito malparado no valor de 980 mil milhões de euros no sistema bancário. Este crédito pesa fortemente na capacidade dos bancos para financiar a economia real em vários Estados-Membros. Os bancos são a principal fonte de crédito de empresas e famílias e, por conseguinte, são particularmente sensíveis às ineficiências dos quadros de insolvência. Os bons quadros de insolvência podem contribuir para resolver os problemas mas, por si só, não são suficientes para dar resposta a todos os desafios que os bancos enfrentam na gestão das imparidades dos balanços. A resolução dos problemas do sobre-endividamento e do crédito malparado requer políticas e condições gerais adicionais. Os bons quadros de insolvência no papel não produzem resultados satisfatórios se não existirem também uma infraestrutura judicial adequada ou políticas fiscais adequadas para assegurar a estabilidade financeira. Além disso, poderão ser necessárias políticas específicas para reduzir o sobre-endividamento. Na ótica dos credores, tais medidas respeitam, nomeadamente, à avaliação dos ativos, aos objetivos de resolução fixados pela entidade de supervisão e ao tratamento fiscal das remissões de dívida. Para os devedores, a existência de redes de segurança social atenuaria o impacto de estratégias de resolução e de recuperação de créditos mais decididas, tidas como necessárias pelos credores. A proposta contribuirá para evitar a acumulação de crédito malparado. Neste contexto, outros passos complementares e cruciais consistem, em primeiro lugar, em permitir que as empresas se reestruturem mais facilmente e, desse modo, recuperem mais rapidamente a viabilidade financeira e honrem as suas dívidas e, em segundo lugar, em assegurar que os bancos possam recuperar ativos caso os devedores não tenham perspetivas de restabelecimento da sua viabilidade. Um plano de reestruturação bem-sucedido transformará o crédito malparado em empréstimos passíveis de ser efetivamente reembolsados pela empresa em causa. Na liquidação, os credores garantidos são obrigados a considerar a possibilidade de reduzir substancialmente o valor dos seus créditos. Na reestruturação, evita-se a insolvência, as dívidas contratuais são, de um modo geral, pagas, e as negociações respeitam, na maioria dos casos, apenas à dívida financeira. Os dados mostram que as taxas mais elevadas de recuperação de créditos se registam nas economias em que a reestruturação é o processo de insolvência mais frequente e que 45 % das economias da OCDE adotam a reestruturação como a forma mais frequente de salvar empresas viáveis. Os dados destas economias indicam igualmente uma taxa média de recuperação de 83 cêntimos por cada dólar, contra 57 cêntimos por cada dólar nos casos em que a liquidação é o desfecho predominante. Um outro importante fator para melhorar as taxas de recuperação, e por conseguinte o valor residual de um potencial crédito malparado, é o rápido processamento dos casos de reestruturação e insolvência. O perdão de dívida das empresas e, possivelmente, privada contribuirá também para eliminar dos balanços das instituições de crédito os empréstimos impossíveis de pagar. O número de processos instaurados pode igualmente ser reduzido mediante acordos eficazes de reestruturação da dívida entre devedores e credores, com pouca ou nenhuma intervenção de autoridades judiciais ou administrativas ou de processos judiciais. Contudo, a presente proposta não tem por objetivo e nem resolverá na plenitude os problemas dos bancos relacionados com a execução dos empréstimos, nomeadamente a eficácia dessa execução, que constrange o financiamento da economia real por parte das instituições bancárias. Tal como refere a comunicação da Comissão, de 24 de novembro de 2015, «Rumo à conclusão da União Bancária», é necessário aumentar a eficiência dos processos de insolvência e de reestruturação. A Comissão analisou igualmente os quadros de insolvência nacionais no âmbito do Semestre Europeu, o quadro de governação económica da UE. A lentidão, a ineficácia e o elevado custo dos processos de insolvência em alguns Estados-Membros contribuíram para uma desalavancagem insuficiente da dívida do setor privado no período pós-crise e para o agravamento do endividamento excessivo. São necessários uma administração pública eficiente e transparente e sistemas judiciais eficazes para apoiar o crescimento económico e prestar serviços de alta qualidade a empresas e cidadãos, nomeadamente no que toca aos quadros em matéria de insolvência. Nesta perspetiva, a Comissão continuará a trabalhar com os Estados-Membros, no âmbito do Semestre Europeu, no sentido do reforço dos respetivos sistemas judiciais. A ausência de práticas comuns de recolha de dados e o baixo nível de comparabilidade desses dados entre países não permitem ter uma imagem completa da situação nos Estados-Membros, em especial no que se refere ao impacto sobre as instituições financeiras. Assim, tal como anunciou na sua comunicação intitulada «União dos Mercados de Capitais - Acelerar o processo de reformas», a Comissão está a realizar uma análise comparativa dos regimes de execução de empréstimos (incluindo a insolvência) para traçar um quadro pormenorizado e fiável dos resultados dos bancos perante os empréstimos em incumprimento, em termos de atrasos, custos e recuperação de valor. A análise ajudará os Estados-Membros a tornar os seus regimes mais eficientes e transparentes. A Comissão continuará, portanto, atenta a questões não diretamente abordadas na presente proposta. O reforço e a convergência do funcionamento dos quadros nacionais em matéria de reestruturação da dívida, execução de empréstimos, insolvência e perdão das dívidas contribuirão também para o funcionamento do mercado único e, em particular, da União dos Mercados de Capitais. A convergência de princípios e a confiança na sua aplicação efetiva nos Estados-Membros serão fundamentais para criar as condições necessárias para que os credores concedam empréstimos aos devedores noutros Estados-Membros. Os credores não concederão crédito no contexto transfronteiriço se não confiarem na sua capacidade para se protegerem em caso de não pagamento e recuperarem valor ou garantias, consoante o necessário. Ao estabelecer princípios comuns para apoiar o alinhamento dos quadros nacionais em matéria de insolvência e reestruturação, a presente proposta contribui, paralelamente, para a reestruturação das dívidas. Não raro, as dívidas de natureza profissional e não profissional dos empresários estão interligadas: os empresários contraem empréstimos a título pessoal para criar e gerir o seu negócio, por exemplo, garantindo o crédito à sua atividade profissional com bens pessoais como um automóvel, enquanto as pessoas singulares recorrem ao crédito ao consumo para comprar ativos utilizados na sua atividade profissional. De acordo com a proposta, os dois tipos de dívida podem ser consolidados, se for caso disso, se tiverem sido contraídos por pessoas singulares no exercício da sua atividade empresarial. Ao mesmo tempo, a proposta convida os Estados-Membros a estenderem a aplicação dos princípios da quitação também às pessoas singulares que não sejam empresários, ou seja, aos consumidores. Nos últimos anos, muitos Estados-Membros adotaram ou reformaram as legislações nacionais em matéria de insolvência no sentido de reconhecer a importância da possibilidade de os consumidores obterem um perdão para as suas dívidas e terem uma segunda oportunidade. Porém, nem todos os Estados-Membros têm legislação deste tipo, continuando os períodos de suspensão impostos aos consumidores sobre-endividados a ser muito longos. Ajudar esses consumidores a reentrar no ciclo de consumo da economia constitui uma componente importante do bom funcionamento dos mercados e dos serviços financeiros de retalho. A fim de analisar a situação do sobre-endividamento dos consumidores, a Comissão continuará a observar as reformas introduzidas pelos Estados-Membros nos seus quadros nacionais e a acompanhar o modo como aplicam esta disposição específica da proposta para a concessão de uma segunda oportunidade.

2.BASE JURÍDICA, SUBSIDIARIEDADE E PROPORCIONALIDADE •Base jurídica A proposta tem por base os artigos 53.º e 114.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE). A proposta estabelece um conjunto abrangente de princípios e, se necessário, regras específicas para um enquadramento eficaz da reestruturação preventiva e da concessão de uma segunda oportunidade. Além disso, prevê medidas destinadas a tornar os processos mais eficientes, nomeadamente os processos de insolvência formais (processos de liquidação), com o objetivo de reduzir a sua duração. A efetivação da segunda oportunidade implicaria igualmente limitar a duração das decisões de inibição impostas a empresários honestos, de modo a que estes possam iniciar ou prosseguir uma atividade empresarial após um período de tempo razoável. A presente proposta tem por objetivo eliminar os obstáculos ao exercício de liberdades fundamentais como a livre circulação de capitais e a liberdade de estabelecimento, resultantes das diferenças entre legislações e processos nacionais em matéria de reestruturação preventiva, insolvência e concessão de uma segunda oportunidade. Mais concretamente, a proposta irá eliminar os custos adicionais ex ante a suportar pelos investidores para avaliar os riscos dos devedores com dificuldades financeiras em um ou mais Estados-Membros, bem como os custos ex post da reestruturação de empresas que tenham estabelecimentos, credores ou ativos noutros Estados-Membros, normalmente quando se trata de reestruturar grupos empresariais internacionais. De igual modo, a proposta suprimirá os custos adicionais de avaliação de riscos e de execução transfronteiriça que impendem sobre os credores de empresários sobre-endividados que se deslocalizam para outro Estado-Membro para obter uma segunda oportunidade num prazo bastante mais curto. Eliminará ainda os custos adicionais dos próprios empresários que se deslocalizam para outro Estado-Membro para obter uma segunda oportunidade. Os problemas do mercado interno não se cingem a situações estritamente transfronteiriças. Mesmo as insolvências a nível exclusivamente nacional podem desencadear um efeito de dominó no funcionamento do mercado único. As empresas com uma atividade transfronteiriça têm na sua cadeia de abastecimento fornecedores que podem ser empresas exclusivamente nacionais. O facto de um desses fornecedores enfrentar dificuldades financeiras que impossibilitam a sua recuperação pode ter um impacto negativo, provocando a insolvência da empresa transfronteiriça. Um instrumento confinado às insolvências transfronteiriças não resolveria os problemas do mercado único, da mesma maneira que não seria viável para os investidores determinar antecipadamente a natureza transfronteiriça ou nacional das eventuais dificuldades financeiras futuras do devedor. A proposta vai além das questões em matéria de cooperação judiciária e estabelece normas mínimas substantivas. Por estas razões, não seria adequado utilizar o artigo 81.º como base jurídica. Vários Estados-Membros agiram de forma independente e adotaram recentemente ou iniciaram os trabalhos preparatórios com vista à adoção de novas regras destinadas a melhorar o enquadramento da reestruturação preventiva e da concessão de uma segunda oportunidade. No entanto, estas regras nacionais diferem sobremaneira quanto ao conteúdo e, consequentemente, proporcionam níveis desiguais de transparência e proteção aos investidores. Os investidores podem ver-se impedidos de investir a nível transfronteiriço pelo facto de os custos do investimento irem muito para além do necessário. Se a UE não agir, é de prever que outros Estados-Membros que estejam a reformar os quadros de reestruturação e concessão de uma segunda oportunidade em vigor ou pretendam instituí-los pela primeira vez sigam esta tendência de divergência. Por conseguinte, a presente proposta visa também evitar essa evolução legislativa divergente e os obstáculos dela derivados no futuro. •Subsidiariedade Dadas as divergências substanciais entre os quadros nacionais em matéria de reestruturação e de concessão de uma segunda oportunidade na UE e a ausência de tendências convergentes nas mais recentes alterações legislativas a nível nacional, é altamente improvável que os Estados-Membros consigam, isoladamente, garantir a coerência global da sua legislação com as legislações relativas à insolvência dos outros Estados-Membros. Em matéria de segunda oportunidade, para avaliar a questão da subsidiariedade, importa distinguir entre as pessoas singulares que são empresários e as que são consumidores. Ao contrário dos empresários, que estão permanentemente à procura de fontes de investimento (muitas vezes transfronteiriço), os consumidores tendem a obter, nesta fase, financiamento local (empréstimos de bancos locais). Deste modo, o problema do sobre-endividamento dos consumidores deve ser resolvido sobretudo a nível nacional. Contudo, mais recentemente, nas respostas ao Livro Verde sobre serviços financeiros de retalho, os inquiridos do setor indicaram frequentemente as divergências nas legislações nacionais em matéria de insolvência dos consumidores como um obstáculo à venda transfronteiriça de produtos financeiros de retalho. Por conseguinte, os Estados-Membros podem ponderar a possibilidade de aplicar os mesmos princípios relativos à quitação a todas as pessoas singulares, incluindo os consumidores. O bom funcionamento do mercado único da UE exige um quadro em matéria de reestruturação e concessão de uma segunda oportunidade que seja coerente e capaz de lidar com a dimensão transfronteiriça das empresas, pois a interação entre empresas estabelecidas em diferentes Estados-Membros é uma realidade cada vez mais frequente. Assim, a ação da UE acrescentará valor, facilitando o investimento transfronteiriço na UE e garantindo que empresas viáveis com dificuldades financeiras, independentemente da sua localização no mercado único, possam beneficiar de um leque mais vasto de instrumentos acessíveis para evitar a sua insolvência. Ao mesmo tempo, os empresários beneficiarão com o facto de poderem cumprir períodos de suspensão razoáveis nos respetivos Estados-Membros. Em termos realistas, tal não seria concretizável com a ação isolada dos Estados-Membros. Além disso, a garantia de que os investidores e os credores transfronteiriços envolvidos no processo de reestruturação terão ao seu dispor garantias adequadas gerará efeitos económicos positivos. As regras propostas proporcionarão segurança jurídica aos credores e investidores que pretendam conceder empréstimos noutros Estados-Membros, pois terão disponíveis as informações necessárias para poderem tomar decisões fundamentadas. Em jeito de conclusão, a proposta respeita o princípio da subsidiariedade ao propor uma ação apenas se e na medida em que os Estados-Membros não puderem alcançar os objetivos pelos seus próprios meios. •Proporcionalidade A proposta foi elaborada no respeito pelo princípio da proporcionalidade. Os meios utilizados serão adaptados à consecução do objetivo de garantir o bom funcionamento do mercado único. O futuro instrumento da UE deve fixar objetivos comuns e regras gerais, dando aos Estados-Membros liberdade para determinar a forma de alcançar tais objetivos. •Escolha do instrumento e grau de harmonização Afigura-se necessário um instrumento vinculativo, sob a forma de uma diretiva que estabeleça um enquadramento mínimo harmonizado, para alcançar os objetivos políticos em matéria de reestruturação, insolvência e concessão de uma segunda oportunidade. A recomendação da Comissão de 2014 não logrou garantir que os Estados-Membros dessem uma resposta coerente e sólida aos problemas nela identificados. Além disso, as deficiências no funcionamento do mercado único da UE, devido à falta de convergência dos quadros em matéria de insolvência, foram frisadas pela Comissão no Plano de Ação para a Criação de uma União dos Mercados de Capitais e na Estratégia para o Mercado Único. Uma diretiva permitirá aos Estados-Membros manterem a flexibilidade quanto aos meios mais adequados para aplicar, no respetivo contexto nacional, princípios como a existência de instrumentos de alerta rápido ou as obrigações dos administradores em situação de insolvência iminente. Os Estados-Membros poderão igualmente estabelecer regras específicas mais pormenorizadas que julguem necessárias para atingir os objetivos da proposta, tais como períodos máximos de suspensão das medidas de execução ou maiorias para a aprovação de planos de reestruturação. A reestruturação, a insolvência e a concessão de uma segunda oportunidade estão altamente regulamentadas a nível nacional e estão associadas a outros ramos do direito, tais como o direito das sociedades, o direito do trabalho, o direito fiscal e a legislação em matéria de auxílios estatais. Por outro lado, a reestruturação, a insolvência e a concessão de uma segunda oportunidade são tratadas de forma diferente nos Estados-Membros, devido não só aos seus diferentes percursos históricos e económicos, mas também a abordagens diferentes no que toca à proteção de valores sociais como os direitos dos trabalhadores ou o direito de propriedade. Por conseguinte, as normas mínimas são a forma mais adequada de garantir um quadro coerente em todos os Estados-Membros e, ao mesmo tempo, permitir que estes vão além do disposto na diretiva. Por exemplo, os Estados-Membros podem continuar a incentivar novos financiamentos e o financiamento intercalar nos processos de reestruturação, conferindo-lhes prioridade sobre os créditos anteriores à reestruturação nos processos de liquidação subsequentes. Os Estados-Membros podem também reforçar os quadros em matéria de segunda oportunidade, alargando o seu âmbito de aplicação a todas as pessoas singulares, incluindo os consumidores. Os Estados-Membros podem ainda melhorar o tratamento dado aos trabalhadores aquando da aprovação dos planos de reestruturação, exigindo a inserção dos trabalhadores numa categoria própria, distinta da dos outros credores. 3.RESULTADOS DAS AVALIAÇÕES EX POST, DAS CONSULTAS DAS PARTES INTERESSADAS E DAS AVALIAÇÕES DE IMPACTO •Avaliações ex post/balanços de qualidade da legislação existente

A proposta tem por base a Recomendação de 2014 sobre uma nova abordagem da falência e insolvência das empresas. Uma avaliação realizada pela Comissão concluiu que a recomendação apenas foi parcialmente seguida por alguns Estados-Membros, nomeadamente os que foram objeto de recomendações em matéria de insolvência no âmbito do Semestre Europeu. Mesmo os Estados-Membros que aplicaram a recomendação fizeram-no de forma seletiva, pelo que subsistem diferenças significativas. Consequentemente, a recomendação, por si só, não foi suficiente para alcançar os objetivos de convergência e da redução das ineficiências das regras que permitem a reestruturação rápida da dívida e a concessão de uma segunda oportunidade. •Consultas das partes interessadas A Comissão procedeu a uma ampla consulta das partes interessadas. Uma consulta pública em linha, de 23 de março de 2016 a 14 de junho de 2016, recebeu mais de 260 contributos de 27 Estados-Membros (nomeadamente, Alemanha, Reino Unido, Bélgica e Lituânia). Foram organizadas reuniões temáticas com os peritos governamentais dos Estados-Membros. Foi criado um grupo informal composto por partes interessadas selecionadas e com especial interesse nas questões da reestruturação de dívidas, da insolvência e da concessão de uma segunda oportunidade, que reuniu três vezes em 2016. Por último, no âmbito da Presidência da Eslováquia, foi organizada uma Conferência sobre a convergência dos quadros de insolvência na União Europeia, que se realizou em 11 de julho de 2016. A maioria dos Estados-Membros apoiou os objetivos da Comissão para melhorar os quadros em matéria de reestruturação em tempo útil e concessão de uma segunda oportunidade, mas insistiu em que a harmonização deve manter-se sobretudo no plano dos princípios, devido à complexidade das ligações com outros ramos do direito, como o direito das sociedades. No que toca às partes interessadas, as organizações empresariais, as associações profissionais, as instituições financeiras, as organizações de consumidores, os sindicatos e as instituições académicas mostraram-se, em termos gerais, favoráveis às regras mínimas harmonizadas em matéria de reestruturação em tempo útil e concessão de uma segunda oportunidade e acolheram favoravelmente a ideia de um quadro em matéria de insolvência eficiente e (economicamente) eficaz ao nível da UE para salvar empresas viáveis. De igual modo, salientaram a importância de adotar uma abordagem equilibrada que salvaguarde os interesses de todas as partes interessadas e previna o risco moral. O setor bancário e várias outras partes interessadas manifestaram a opinião de que as regras da UE em matéria de perdão das dívidas dos consumidores, caso fossem consideradas, deviam ser objeto de um instrumento distinto. O Parlamento Europeu mostrou-se a favor da harmonização de determinados aspetos da reestruturação e frisou a importância de assegurar a concessão de uma segunda oportunidade a todas as pessoas singulares. •Recolha e utilização de conhecimentos especializados O grupo de peritos sobre a legislação em matéria de reestruturação e de insolvência realizou seis reuniões entre janeiro e julho de 2016. Foi levado a cabo um abrangente estudo jurídico comparativo sobre as leis substantivas relativas à insolvência de todos os Estados-Membros para identificar todos os domínios nos quais as diferenças entre as legislações nacionais sejam suscetíveis de criar obstáculos ao mercado único. De igual modo, foi realizado um estudo económico sobre o impacto de normas mínimas em matéria de reestruturação, falência e concessão de uma segunda oportunidade. •Avaliação de impacto Foram consideradas as seguintes opções de alto nível: Opção 1: Manutenção do statu quo (cenário de base) Opção 2: Instituição de um processo de reestruturação preventiva totalmente harmonizado e de um quadro em matéria de concessão de uma segunda oportunidade Opção 3: Introdução de um regime de reestruturação e concessão de uma segunda oportunidade alternativo e facultativo ao nível da UE Opção 4: Instituição de um quadro jurídico mínimo harmonizado em matéria de reestruturação e concessão de uma segunda oportunidade aos empresários A opção selecionada no âmbito da avaliação de impacto foi a instituição de um quadro jurídico mínimo harmonizado em matéria de reestruturação e concessão de uma segunda oportunidade aos empresários, com uma disposição não vinculativa relativa à concessão de uma segunda oportunidade aos consumidores, e o reforço da eficiência dos processos. A opção privilegiada oferece as seguintes vantagens: i) Dá possibilidades de eficiência numa reestruturação em tempo útil; ii) Aumenta as possibilidades de negociação, dando ao devedor alguma margem de manobra mediante uma suspensão das medidas de execução (moratória); iii) Facilita a continuação da atividade do devedor durante o processo de reestruturação; iv) Impede que credores e acionistas discordantes em situação de minoria comprometam o esforço de reestruturação, sem deixar de salvaguardar os seus interesses; v) Aumenta as possibilidades de êxito dos planos de reestruturação; vi) Reduz os custos e a duração dos processos de reestruturação; vii) Permite o perdão das dívidas de empresários sobre-endividados num prazo razoável (3 anos);

viii) Aumenta a eficácia da reestruturação, da insolvência e da concessão de uma segunda oportunidade. A opção privilegiada contribuirá para reduzir os obstáculos ao investimento transfronteiriço. Permitirá a recuperação de um maior número de empresas viáveis, pois os credores em minoria não terão como desestabilizar o processo negocial na expectativa de obter vantagens comerciais, por exemplo, forçando uma rápida recuperação da sua dívida. A eficiência dos processos preventivos pode contribuir para limitar a ocorrência de crédito malparado em períodos de crise ao mesmo tempo que garante uma elevada taxa de recuperação de empréstimos com valor depreciado. A opção privilegiada deverá resultar num aumento das taxas de recuperação de créditos, por sua vez indutor de uma redução dos custos da contração de empréstimos. A opção privilegiada diminuirá os custos e aumentará as oportunidades de um novo começo para as pessoas singulares (que sejam também empresários). Os custos da avaliação dos riscos de investimento ex ante diminuirão e as taxas de recuperação de créditos em processos de insolvência aumentarão. Quanto maior for o alinhamento dos regimes de reestruturação, menores serão os custos da assistência jurídica atualmente utilizada para evitar a aplicação dos vários quadros nacionais em matéria de reestruturação e insolvência. A opção privilegiada incrementará também o trabalho por conta própria, uma vez que a redução dos períodos de suspensão aumenta a taxa de trabalho por conta própria. A opção privilegiada estimulará ainda o consumo e o crescimento. A opção privilegiada implicará custos para alguns Estados-Membros quando estes alterarem os seus quadros em matéria de reestruturação e concessão de uma segunda oportunidade. Certos Estados-Membros terão de instituir um processo preventivo ou adaptar um processo já notificado ao abrigo do anexo A do Regulamento da Insolvência. Poderão também ser necessárias algumas alterações no direito das sociedades para aplicar as disposições relativas à posição dos acionistas nos processos de reestruturação. •Adequação da regulamentação e simplificação A opção privilegiada reduzirá os obstáculos à concessão de crédito transfronteiriço às PME: uma reestruturação eficaz permitirá que as PME, enquanto credores, recuperem mais créditos do que recuperariam em caso de insolvência do devedor. Tal deve-se ao facto de as taxas de recuperação de créditos dos credores serem geralmente mais elevadas quando o quadro jurídico de insolvência e de reestruturação permite a reestruturação em tempo útil e eficaz das empresas viáveis e a resolução rápida das empresas não viáveis. Enquanto devedores, as PME terão acesso a instrumentos de alerta rápido que deverão permitir a abertura mais célere de processos de reestruturação. As PME, em especial, terão igualmente à sua disposição modelos de planos de reestruturação formulados a nível nacional, os quais deverão facilitar aos devedores a elaboração de planos de reestruturação com as declarações adequadas. A promoção de um quadro de reestruturação mais flexível e de melhores condições para um novo começo após a falência pode reduzir a taxa de mortalidade das empresas, bem como os efeitos de contágio negativos das insolvências a ela associadas na cadeia de abastecimento. A existência de condições de suspensão de atividade e perdão da dívida mais favoráveis para os empresários contribui igualmente para o crescimento das taxas de natalidade das empresas. A maior eficiência dos processos de reestruturação, insolvência e quitação e, em especial, a digitalização de todos os processos de insolvência ajudarão a reduzir a duração dos processos e a torná-los mais eficientes, o que deverá traduzir-se numa diminuição dos custos de reestruturação e no aumento das taxas de recuperação de créditos em benefício dos credores. •Direitos fundamentais Liberdade de empresa e direito de exercer uma profissão (artigos 16.º e 15.º da Carta dos Direitos Fundamentais): estes direitos são garantidos. Os devedores com dificuldades financeiras podem continuar em atividade durante as negociações da reestruturação e ter um controlo total, ou pelo menos parcial, dos seus ativos e negócios. Os empresários sobre-endividados deverão ter uma segunda oportunidade após um perdão total da dívida. Direito de propriedade e direito à ação e a um tribunal imparcial (artigos 17.º e 47.º da Carta): embora determinadas componentes do processo possam afetar estes direitos, elas são necessárias e proporcionadas para facilitar a rápida execução de planos de reestruturação capazes de restabelecer a viabilidade dos devedores. Foram previstas garantias adequadas para cada caso, de modo a assegurar a proteção dos interesses legítimos das partes contra situações abusivas. Direito à informação e à consulta dos trabalhadores (artigo 27.º da Carta): os trabalhadores serão positivamente afetados pelas medidas propostas, visto que a proposta não prejudica a legislação da União em vigor neste domínio e prevê, além disso, o direito de os trabalhadores afetados votarem os planos de reestruturação. Direito de negociação e de ação coletiva (artigo 28.º da Carta): a proposta não prejudica o direito de os trabalhadores e as entidades patronais, ou as respetivas organizações, de acordo com o direito da União e as legislações e práticas nacionais, negociarem e celebrarem convenções coletivas aos níveis apropriados, e de recorrerem, em caso de conflito de interesses, a ações coletivas para defender os seus interesses, incluindo a greve. 4.INCIDÊNCIA ORÇAMENTAL A proposta não terá incidência sobre o orçamento da UE. Os custos da aplicação e transposição da diretiva serão totalmente cobertos pela dotação orçamental aprovada do Programa Justiça. Os custos da elaboração de um relatório de aplicação cinco anos após a data de aplicação da diretiva e, posteriormente, de sete em sete anos, serão cobertos pelas dotações orçamentais dos instrumentos no domínio setorial Justiça e Consumidores para os anos em causa. 5.OUTROS ELEMENTOS •Planos de execução e acompanhamento, avaliação e prestação de informações A fim de facilitar a aplicação da diretiva nos Estados-Membros, a Comissão irá: Prestar assistência em matéria de transposição; Organizar dois seminários sobre a transposição e exercícios de avaliação intercalar; Organizar reuniões bilaterais, inclusive a pedido dos Estados-Membros; Disponibilizar aos Estados-Membros modelos para a comunicação das medidas nacionais de transposição.

Os Estados-Membros serão igualmente convidados a tomar determinadas medidas de aplicação, tais como indicar um ponto de contacto específico, notificar todas as medidas nacionais de transposição e promover a sensibilização. A fim de assegurar o acompanhamento e a aplicação das normas, a proposta exigirá que os Estados-Membros procedam à recolha de dados, com base numa metodologia normalizada, sobre indicadores como o número de aberturas de cada tipo de processo (reestruturação, insolvência ou concessão de uma segunda oportunidade), a duração, os resultados dos processos, os custos administrativos dos processos, as taxas de recuperação de créditos e o êxito dos processos. Os dados serão desagregados por dimensão e tipo de devedores, de modo a permitir uma avaliação objetiva da eficácia dos processos dos Estados-Membros. Os Estados-Membros são obrigados a transmitir dados à Comissão com uma periodicidade anual. O funcionamento da diretiva será analisado pela primeira vez cinco anos após a sua entrada em vigor e, posteriormente, de sete em sete anos. •Explicação pormenorizada das disposições específicas da proposta A diretiva tem três partes principais distintas: quadros jurídicos em matéria de reestruturação preventiva (título II), concessão de uma segunda oportunidade aos empresários (título III) e medidas destinadas a aumentar a eficiência dos processos de reestruturação, insolvência e concessão de uma segunda oportunidade (título IV). Os títulos I, IV, V e VI têm um âmbito de aplicação horizontal. Título I Disposições gerais: contém disposições sobre o âmbito de aplicação, tanto ratione materiae como ratione personae, várias definições e uma disposição sobre a disponibilização de instrumentos de alerta rápido para os devedores, quer se trate de pessoas coletivas ou pessoas singulares a exercer uma atividade comercial, empresarial ou profissional (empresários). Embora as disposições do título III sejam limitadas aos empresários, a presente diretiva prevê de forma explícita que os Estados-Membros podem alargar estas disposições a todas as pessoas singulares para assegurar um tratamento coerente do endividamento pessoal. Efetivamente, vários Estados-Membros não distinguem entre o endividamento pessoal contraído no exercício de uma atividade comercial e o endividamento contraído fora do âmbito dessa atividade. Nada na presente diretiva indica que essa distinção deva ser introduzida ou seja adequada. A diretiva convida os Estados-Membros a aplicar os mesmos princípios relativos à concessão de uma segunda oportunidade a todas as pessoas singulares. Título II Quadros jurídicos em matéria de reestruturação preventiva: este título estabelece os elementos comuns principais dos quadros de reestruturação preventiva, de modo a conceder aos devedores com dificuldades financeiras, quer se trate de pessoas singulares ou coletivas, o acesso efetivo a processos que facilitem a negociação atempada de planos de reestruturação, a sua aprovação por parte dos credores e a sua eventual confirmação por parte de uma autoridade judicial ou administrativa. Artigo 4.º: os quadros em matéria de reestruturação preventiva podem consistir num ou mais processos ou medidas, desde que o devedor possa combinar todos os elementos neles enumerados para negociar e aprovar um plano de reestruturação de forma eficaz. Artigo 5.º: o devedor deve ficar na posse dos seus ativos e negócios. Os mediadores ou supervisores (profissionais no domínio da reestruturação) podem intervir nos processos, mas não devem ser nomeados por uma autoridade judicial ou administrativa. Artigos 6.º e 7.º: a fim de permitir a realização das negociações e evitar as resistências dos credores discordantes, o devedor deve poder aceder a uma suspensão das medidas de execução. O receio de que os credores possam ser negativamente afetados pela suspensão é objeto de disposições sobre a duração da suspensão e as condições tanto da sua renovação como da sua supressão. Os créditos em dívida dos trabalhadores ficam isentos da suspensão, caso os Estados-Membros não assegurem uma proteção adequada por outros meios. De igual modo, o devedor não deve ser obrigado nem coagido pela ameaça da abertura de outros tipos de processos de insolvência, nomeadamente processos de liquidação, durante o período da suspensão, de modo a poder continuar a exercer a sua atividade. Deve também poder continuar a contar com a execução dos contratos com os fornecedores e outros credores, desde que cumpra as obrigações decorrentes de tais contratos. Artigo 8.º: estabelece as informações obrigatórias mínimas a incluir nos planos de reestruturação. Os Estados-Membros podem exigir outras informações obrigatórias, desde que daí não resulte um encargo desproporcionado para os devedores. Os Estados-Membros devem desenvolver modelos de planos de reestruturação em linha, e disponibilizar informações práticas sobre a utilização desses modelos pelos proponentes de planos de reestruturação. Artigo 9.º: prevê a aprovação dos planos de reestruturação pelos credores ou categorias de credores afetados. Sempre que o processo envolva credores com interesses diversos, estes devem ser inseridos em categorias distintas. No mínimo, os credores garantidos devem ser sempre tratados separadamente dos credores não garantidos. Os Estados-Membros podem também estabelecer que os trabalhadores sejam inseridos em categorias distintas das dos outros credores. Artigo 10.º: enumera os casos em que um plano de reestruturação carece da confirmação de uma autoridade judicial ou administrativa para se tornar vinculativo, e especifica as condições dessa confirmação. Artigo 11.º: determina as condições a satisfazer para que um plano de reestruturação que não tenha o apoio de todas as categorias de credores seja, não obstante, confirmado por uma autoridade judicial ou administrativa. Artigo 12.º: estabelece o princípio de que, desde que os seus legítimos interesses estejam protegidos, os acionistas e outros detentores de participações não devem poder obstar à aprovação dos planos de reestruturação de empresas viáveis. Artigo 13.º: estabelece regras em matéria de avaliação, bem como sobre o momento e a forma como esta tem de ser determinada para assegurar uma proteção equitativa às partes discordantes. Artigo 14.º: enuncia os efeitos dos planos de reestruturação nas partes afetadas e não afetadas. Artigo 15.º: estabelece normas mínimas em matéria de recurso para garantir a proteção dos interesses legítimos das partes e, ao mesmo tempo, assegura que tais garantias não atrasem a confirmação ou execução dos planos de reestruturação. Artigos 16.º e 17.º: preveem a proteção mínima do novo financiamento necessário para executar um plano de reestruturação, do financiamento intercalar obtido para assegurar a continuidade da empresa durante as negociações da reestruturação, e das restantes transações concluídas em estreita ligação com o plano de reestruturação.

Artigo 18.º: obriga os Estados-Membros a imporem obrigações específicas aos administradores em situação de insolvência iminente que os leve a optar por uma reestruturação em tempo útil quando a empresa for viável. Título III Concessão de uma segunda oportunidade aos empresários: estabelece disposições mínimas sobre o perdão das dívidas dos empresários sobre-endividados, bem como as condições básicas para garantir a concessão de uma segunda oportunidade aos empresários. Os Estados-Membros podem ir além desta proteção mínima, permitindo um tratamento ainda mais favorável dos empresários, por exemplo, mediante normas de acesso ao financiamento pelos empresários beneficiários de uma segunda oportunidade. Artigo 19.º: estabelece o princípio de que os empresários sobre-endividados devem ter um acesso efetivo ao perdão total da dívida sem terem de pagar um montante de reembolso ou uma percentagem mínimos da dívida. Artigo 20.º: os empresários devem beneficiar de um perdão total das dívidas após um prazo máximo de três anos, sem necessidade de recorrer a uma autoridade judiciária ou administrativa. O ponto de partida deste prazo de três anos difere consoante o empresário pague aos credores ao abrigo de um plano de reembolso ou o processo consista apenas numa liquidação do ativo. As limitações a um período de suspensão curto estão previstas no artigo 22.º. Artigo 21.º: os empresários objeto de inibição por força do seu sobre-endividamento devem beneficiar igualmente de decisões de inibição por um curto período que lhes concedam de facto uma segunda oportunidade. Neste caso, devem aplicar-se as limitações previstas no artigo 22.º. Artigo 22.º: confere aos Estados-Membros uma ampla margem discricionária para definir as limitações às disposições relativas ao acesso à quitação e aos períodos de suspensão, conquanto tais limitações sejam claramente especificadas e necessárias para proteger um interesse geral. Artigo 23.º: como as dívidas pessoais de natureza profissional e não profissional estão muitas vezes interligadas, os Estados-Membros devem procurar consolidar, se for caso disso, processos distintos para permitir o acesso efetivo dos empresários à concessão de uma segunda oportunidade. Título IV Medidas destinadas a aumentar a eficiência dos processos de reestruturação, insolvência e concessão de uma segunda oportunidade: aplica-se tanto aos processos de reestruturação preventiva e de perdão da dívida como aos processos de insolvência. Artigo 24.º: exige que os Estados-Membros garantam aos magistrados e aos funcionários das outras autoridades competentes um nível adequado de formação e especialização em matérias de reestruturação, insolvência e concessão de uma segunda oportunidade. Artigo 25.º: exige que os Estados-Membros incentivem a formação inicial e contínua, bem como o estabelecimento de códigos de conduta para os profissionais no domínio da reestruturação, insolvência e concessão de uma segunda oportunidade. Artigo 26.º: prevê normas mínimas de nomeação, supervisão e remuneração dos profissionais no domínio da reestruturação, insolvência e concessão de uma segunda oportunidade. Artigo 27.º: prevê a utilização de meios eletrónicos de comunicação no contexto da reestruturação, insolvência e concessão de uma segunda oportunidade. Título V Acompanhamento dos processos de reestruturação, insolvência e concessão de uma segunda oportunidade: prevê regras mínimas sobre a recolha de dados pelos Estados-Membros e a comunicação desses dados à Comissão utilizando um modelo normalizado de comunicação de dados; Título VI Disposições finais: inclui as regras sobre a relação da diretiva com outros instrumentos da UE, a análise da aplicação da diretiva, a adoção de formulários normalizados e a entrada em vigor e início da aplicação da diretiva.



2016/0359 (COD) Proposta de DIRETIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativa aos quadros jurídicos em matéria de reestruturação preventiva, à concessão de uma segunda oportunidade e às medidas destinadas a aumentar a eficiência dos processos de reestruturação, insolvência e quitação, e que altera a Diretiva 2012/30/UE (Texto relevante para efeitos do EEE)

O PARLAMENTO EUROPEU E O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA, Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente os artigos 53.º e 114.º, Tendo em conta a proposta da Comissão Europeia, Após transmissão do projeto de ato legislativo aos parlamentos nacionais, Tendo em conta o parecer do Comité Económico e Social Europeu, Tendo em conta o parecer do Comité das Regiões, Deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário, Considerando o seguinte: 1.A presente diretiva tem por objetivo eliminar os obstáculos ao exercício de liberdades fundamentais como a livre circulação de capitais e a liberdade de estabelecimento, resultantes das diferenças entre as legislações e processos nacionais em matéria de reestruturação preventiva, insolvência e concessão de uma segunda oportunidade. A presente diretiva visa eliminar esses obstáculos assegurando o acesso das empresas viáveis com dificuldades financeiras a quadros jurídicos nacionais eficazes em matéria de reestruturação preventiva que lhes permitam continuar a exercer a sua atividade, a concessão de uma segunda oportunidade aos empresários honestos sobre-endividados após o perdão total da dívida e depois de um período de tempo razoável, e uma maior eficácia dos processos de reestruturação, insolvência e quitação, nomeadamente com vista à redução da sua duração. 2.A reestruturação deve permitir que as empresas com dificuldades financeiras continuem a exercer, na totalidade ou em parte, a sua atividade, através da alteração da composição, das condições ou da estrutura do ativo e do passivo ou da sua estrutura de capital, nomeadamente com a venda de ativos ou de partes da atividade. Os quadros em matéria de reestruturação preventiva devem, acima de tudo, permitir que as empresas se reestruturem em tempo útil, de modo a evitar a sua insolvência. Tais quadros devem maximizar o valor total em benefício dos credores, dos proprietários e da economia no seu conjunto, bem como evitar perdas de postos de trabalho desnecessárias e a perda de conhecimentos e competências. Devem igualmente prevenir a formação de crédito malparado. O processo de reestruturação deve proteger os direitos de todas as partes envolvidas. Paralelamente, as empresas não viáveis sem qualquer perspetiva de sobrevivência devem ser liquidadas da forma mais rápida possível. 3.Existem diferenças entre os Estados-Membros no que respeita ao leque de processos disponíveis para que os devedores com dificuldades financeiras possam reestruturar as suas empresas. Certos Estados-Membros têm uma gama limitada de processos, o que significa que as empresas só têm condições para se reestruturar numa fase relativamente tardia, no âmbito de processos de insolvência. Noutros, a reestruturação é possível numa fase precoce, mas os processos existentes não são tão eficazes quanto poderiam ser ou são muito formais, limitando, nomeadamente, a realização de processos extrajudiciais. De igual modo, as normas nacionais que dão uma segunda oportunidade aos empresários, designadamente concedendo-lhes o perdão das dívidas contraídas no exercício da sua atividade, variam consoante os Estados-Membros no tocante à duração do período de suspensão e às condições de concessão da quitação. 4.Em muitos Estados-Membros, o processo de falência prolonga-se por mais de três anos para que os empresários falidos mas honestos consigam obter o perdão da dívida e recomeçar a sua atividade. A ineficiência dos quadros jurídicos em matéria de concessão de uma segunda oportunidade faz com que os empresários tenham de se deslocalizar para outras jurisdições para poderem ter um novo começo após um período de tempo razoável, com custos adicionais consideráveis tanto para credores como para os próprios devedores. As decisões de inibição com uma vigência prolongada que muitas vezes acompanham um processo de quitação obstam à liberdade de acesso e exercício de uma atividade empresarial por conta própria. 5.A morosidade dos processos de reestruturação, de insolvência e de quitação da dívida contribui de forma significativa para as baixas taxas de recuperação de créditos e dissuade os investidores de fazerem negócio em jurisdições em que tal morosidade seja um risco. 6.Todas estas diferenças traduzem-se em custos adicionais a suportar pelos investidores para avaliar os riscos dos devedores com dificuldades financeiras em um ou mais Estados-Membros, bem como no aumento dos custos de reestruturação de empresas que tenham estabelecimentos, credores ou ativos noutros Estados-Membros, sobretudo quando se trata de reestruturar grupos empresariais internacionais. Muitos investidores mencionam a incerteza quanto às regras em matéria de insolvência ou o risco de processos de insolvência morosos ou complexos noutro país como a principal razão para não investirem ou não estabelecerem relações económicas com congéneres fora do seu próprio país. 7.Estas diferenças dão azo a condições desiguais de acesso ao crédito e a diferentes taxas de recuperação de créditos nos Estados-Membros. Deste modo, é fundamental um maior grau de harmonização legislativa no domínio da reestruturação, da insolvência e da concessão de uma segunda oportunidade para assegurar o bom funcionamento do mercado único em geral e uma União dos Mercados de Capitais funcional em particular. 8.Importa suprimir os custos adicionais de avaliação de riscos e de execução transfronteiriça que impendem sobre os credores de empresários sobre-endividados que se deslocalizam para outro Estado-Membro para obter uma segunda oportunidade num prazo bastante mais curto, assim como os custos adicionais dos empresários que necessitam de se deslocalizar para outro Estado-Membro para poderem beneficiar de uma segunda oportunidade. Além disso, os obstáculos criados por decisões de inibição com uma vigência prolongada associadas ao sobre-endividamento dos empresários suprimem o empreendedorismo. 9.Os obstáculos ao exercício das liberdades fundamentais não se confinam a situações transfronteiriças. Num mercado único cada mais interligado, no qual mercadorias, serviços, capitais e trabalhadores devem poder circular livremente, e com uma dimensão digital cada vez mais vincada, são muito poucas as empresas estritamente nacionais se considerarmos todos os elementos pertinentes, tais como a clientela, o âmbito de atividade e a sua base de capital e de investimento. Mesmo as insolvências a nível exclusivamente nacional podem ter impacto no funcionamento do mercado único através do denominado efeito de dominó, no qual a insolvência de uma empresa pode desencadear outras insolvências na cadeia de abastecimento. 10.O Regulamento (UE) 2015/848 do Parlamento Europeu e do Conselho trata de aspetos como a competência, o reconhecimento e a execução, a lei aplicável e a cooperação em matéria de processos de insolvência transfronteiriços, bem como a interligação dos registos de insolvências. O seu âmbito de aplicação abrange os processos preventivos que promovem a recuperação de devedores economicamente viáveis, bem como os processos que concedem uma segunda oportunidade aos empresários. No entanto, o Regulamento (UE) 2015/848 não resolve as discrepâncias entre tais processos ao nível do direito nacional. Acresce que um instrumento confinado às insolvências transfronteiriças não eliminaria os obstáculos à livre circulação, da mesma maneira que não seria viável para os investidores determinar antecipadamente a natureza transfronteiriça ou nacional das eventuais dificuldades financeiras futuras do devedor. Deste modo, é necessário ir além das questões em matéria de cooperação judiciária e estabelecer normas mínimas substantivas. 11.É necessário reduzir os custos da reestruturação tanto para os devedores como para os credores. Para o efeito, importa reduzir as diferenças que dificultam a reestruturação em tempo útil de empresas viáveis com dificuldades financeiras e a possibilidade de concessão de uma segunda oportunidade aos empresários honestos. Tal redução deverá permitir maiores níveis de transparência, segurança jurídica e previsibilidade na União, bem como maximizar os retornos para todos os tipos de credores e investidores e fomentar o investimento transfronteiriço. Uma maior coerência facilitaria igualmente a reestruturação de grupos empresariais, independentemente do local de estabelecimento dos seus membros na União. 12.A supressão dos obstáculos a uma reestruturação eficaz das empresas viáveis com dificuldades financeiras contribui para minimizar as perdas de postos de trabalho e os prejuízos dos credores na cadeia de abastecimento, preserva know-how e competências e, deste modo, traz benefícios para a economia em geral. Facilitar a concessão de uma segunda oportunidade aos empresários evita a sua exclusão do mercado de trabalho e permite-lhes reiniciar a atividade empresarial, desta vez tirando partido dos ensinamentos extraídos da experiência adquirida. Por fim, a redução da duração dos processos de reestruturação resultaria num aumento das taxas de recuperação de créditos por parte dos credores, pois, normalmente, a morosidade tem como único resultado uma perda acrescida de valor para a empresa. Além disso, o estabelecimento de quadros jurídicos eficientes em matéria de insolvência permitiria uma melhor avaliação dos riscos inerentes às decisões de concessão e contração de empréstimos e facilitaria o ajustamento das empresas sobre-endividadas, minimizando os custos económicos e sociais associados ao seu processo de desalavancagem.

13.Mais especificamente, as pequenas e médias empresas devem beneficiar de uma abordagem mais coerente ao nível da União, uma vez que não dispõem dos recursos necessários para acomodar custos de reestruturação elevados e tirar partido dos processos de reestruturação mais eficientes em certos Estados-Membros. As pequenas e médias empresas, em especial quando confrontadas com dificuldades financeiras, não dispõem amiúde dos meios para recorrer a aconselhamento profissional, pelo que devem ser criados instrumentos de alerta rápido para alertar os devedores da necessidade de uma ação urgente. A fim de ajudar essas empresas a reestruturar-se com baixos custos, devem igualmente ser desenvolvidos, a nível nacional, e disponibilizados em linha modelos de planos de reestruturação. Os devedores devem poder utilizar e adaptar tais modelos às suas necessidades e às especificidades da sua atividade. 14.Convém excluir do âmbito de aplicação da presente diretiva os devedores que sejam empresas de seguros e de resseguros, tal como definidas no artigo 13.º, pontos 1 e 4, da Diretiva 2009/138/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, instituições de crédito, tal como definidas no artigo 4.º, n.º 1, ponto 1, do Regulamento (CE) n.º 575/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, empresas de investimento e organismos de investimento coletivo, tal como definidos no artigo 4.º, n.º 1, pontos 2 e 7, do Regulamento (CE) n.º 575/2013, contrapartes centrais, tal como definidas no artigo 2.º, ponto 1, do Regulamento (UE) n.º 648/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, centrais de valores mobiliários, tal como definidas no artigo 2.º, ponto 1, do Regulamento (UE) n.º 909/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho e as instituições e entidades financeiras enumeradas no artigo 1.º, n.º 1, primeiro parágrafo, da Diretiva 2014/59/UE do Parlamento Europeu e do Conselho. Relativamente a estas entidades, é-lhes aplicável um regime especial e as autoridades nacionais de supervisão dispõem de extensos poderes de intervenção. 15.O sobre-endividamento dos consumidores é uma questão de grande importância económica e social e está estreitamente relacionado com a redução do endividamento excessivo. Além disso, muitas vezes não é possível estabelecer uma distinção clara entre as dívidas de consumo e de natureza profissional de um empresário. Um regime de concessão de uma segunda oportunidade ao empresário não seria eficaz se este tivesse de ser parte em processos distintos, com diferentes condições de acesso e períodos de suspensão, para obter a quitação das suas dívidas pessoais de natureza profissional e não profissional. Por estes motivos, apesar de a presente diretiva não prever normas vinculativas relativas ao sobre-endividamento dos consumidores, os Estados-Membros devem poder aplicar as disposições em matéria de quitação também aos consumidores. 16.Quanto mais cedo o devedor conseguir detetar as suas dificuldades financeiras e tomar medidas adequadas, mais elevada será a probabilidade de evitar uma insolvência iminente ou, no caso de uma empresa cuja viabilidade seja constantemente dificultada, mais ordenado e eficiente será o processo de liquidação. Assim, devem ser fornecidas informações claras sobre os processos de reestruturação preventiva existentes e os instrumentos de alerta rápido, de modo a incentivar os devedores que comecem a enfrentar problemas financeiros a tomar medidas em tempo útil. Os eventuais mecanismos de alerta rápido devem incluir obrigações contabilísticas e de controlo do devedor, ou da sua administração, bem como obrigações de prestação de informações ao abrigo dos contratos de mútuo. Além disso, os terceiros na posse de informações pertinentes, nomeadamente contabilistas e autoridades fiscais e da segurança social, podem ser incentivados ou obrigados pela legislação nacional a sinalizar uma evolução negativa. 17.Os devedores devem dispor de um quadro de reestruturação que lhes permita enfrentar atempadamente as suas dificuldades financeiras, enquanto for possível evitar a sua insolvência e garantir a continuação da sua atividade. O quadro de reestruturação deverá estar disponível antes de o devedor ser declarado insolvente nos termos da legislação nacional, ou seja, antes de o devedor preencher as condições necessárias para iniciar um processo de insolvência coletivo que, normalmente, implica a inibição total do devedor e a nomeação de um síndico. Assim, o teste de viabilidade não deve constituir uma condição prévia para iniciar negociações e conceder uma suspensão das medidas de execução. Ao invés, a viabilidade de uma empresa deve, na maior parte dos casos, ser determinada mediante uma avaliação levada a cabo pelos credores afetados que, por maioria, concordarem ajustar os valores dos seus créditos. Contudo, a fim de evitar o recurso abusivo aos processos, as dificuldades financeiras do devedor devem refletir uma probabilidade de insolvência e o plano de reestruturação deve ser capaz de impedir a insolvência do devedor e assegurar a viabilidade da empresa. 18.A fim de promover a eficiência e reduzir os atrasos e os custos, os quadros de reestruturação preventiva nacionais devem prever processos flexíveis que limitem a intervenção das autoridades judiciais ou administrativas segundo os princípios da necessidade e da proporcionalidade, de modo a salvaguardar os interesses dos credores e de outras partes interessadas suscetíveis de ser afetadas. Com o fito de evitar custos desnecessários e indicar a natureza precoce do processo, os devedores devem, em princípio, manter o controlo dos seus ativos e do exercício corrente da sua atividade. A nomeação de um profissional no domínio da reestruturação, quer se trate de um mediador de apoio às negociações de um plano de reestruturação ou de um administrador de insolvências para supervisionar as ações do devedor, não deve ser sempre obrigatória, mas sim efetuada caso a caso, em função das circunstâncias do processo ou das necessidades específicas do devedor. Além disso, não deve ser necessária uma decisão judicial para a abertura do processo de reestruturação, o qual poderá ser informal, conquanto os direitos de terceiros não sejam afetados. Não obstante, deve ser assegurado um certo nível de supervisão se tal se revelar necessário para salvaguardar os interesses legítimos de um ou mais credores ou de outras partes interessadas. Tal poderá suceder, designadamente, caso a autoridade judicial ou administrativa competente conceda uma suspensão geral das medidas de execução ou caso se afigure necessário impor um plano de reestruturação às categorias de credores discordantes. 19.Um devedor deve poder solicitar à autoridade judicial ou administrativa uma suspensão temporária das medidas de execução, que deve igualmente suspender a obrigação de apresentar um pedido de abertura do processo de falência se tais medidas puderem afetar de forma negativa as negociações e comprometer as perspetivas de reestruturação da empresa do devedor. A suspensão da execução deverá ser de caráter geral, ou seja, afetar todos os credores, ou ser dirigida aos credores a título individual. A fim de encontrar um justo equilíbrio entre os direitos do devedor e dos credores, a suspensão deve ser concedida por um prazo não superior a quatro meses. As reestruturações complexas podem, no entanto, exigir prazos mais longos. Neste caso, os Estados-Membros podem decidir-se pela possibilidade de a autoridade judicial ou administrativa competente prorrogar o prazo, desde que se comprove que as negociações sobre o plano de reestruturação estão a avançar e que os credores não são com isso injustamente prejudicados. Caso conceda novas prorrogações, a autoridade judicial ou administrativa deve certificar-se da forte probabilidade de aprovação do plano de reestruturação. Os Estados-Membros devem assegurar que o pedido de prorrogação do período inicial de suspensão seja apresentado dentro de um prazo razoável, de modo a permitir que as autoridades judiciárias ou administrativas decidam em tempo útil. Se uma autoridade judicial ou administrativa não decidir sobre a prorrogação do período de suspensão da execução antes do seu termo, a suspensão deixará de produzir efeitos na data em que este ocorra. No interesse da segurança jurídica, a duração total do período de suspensão deve ser limitada a doze meses. 20.A fim de garantir que os credores não sejam lesados, a suspensão não deve ser concedida ou, se o for, não deve ser prolongada ou deve ser revogada caso os credores sejam injustamente prejudicados pela suspensão das medidas de execução. Para determinar se os credores serão ou não injustamente prejudicados, as autoridades judiciais ou administrativas poderão equacionar se a suspensão é suscetível de conservar o valor global do património em causa, se o devedor está a agir de boa-fé ou com dolo ou se, em termos gerais, está a agir contra as expectativas legítimas do conjunto dos credores. Um credor ou um grupo de credores seria injustamente prejudicado pela suspensão se, por exemplo, os seus créditos sofressem uma redução substancial e mais acentuada com a concessão da suspensão do que sem ela, ou se fosse prejudicado face a outros credores numa situação semelhante. 21.Os credores afetados pela suspensão não devem igualmente ser autorizados a recusar-se a cumprir, resolver, antecipar ou alterar, seja de que maneira for, contratos executórios durante o período de suspensão, desde que o devedor continue a cumprir as suas obrigações no âmbito de tais contratos. A resolução antecipada poria em causa a capacidade da empresa para continuar em atividade durante as negociações sobre a reestruturação, nomeadamente estando em causa contratos de prestação de serviços essenciais como o abastecimento de gás, eletricidade, ou água, telecomunicações e serviços de pagamento por cartão. No entanto, a fim de proteger os interesses legítimos dos credores e minimizar as perturbações da sua atividade na cadeia de abastecimento, a suspensão deve aplicar-se apenas aos créditos reclamados antes da concessão da mesma. Para garantir o êxito da reestruturação, o devedor deve pagar, no decurso normal da sua atividade, os créditos de e devidos aos credores não afetados pela suspensão e os créditos dos credores afetados pela suspensão que sejam reclamados após a concessão da mesma. 22.Quando um devedor instaura um processo de insolvência, certos fornecedores podem deter direitos contratuais que os habilitem a resolver o contrato de fornecimento unicamente com base na insolvência (as designadas cláusulas ipso facto). O mesmo poderá acontecer se um devedor solicitar a aplicação de medidas de