EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

1.CONTEXTO DA PROPOSTA

Justificação e objetivos da proposta

Uma crise económica e financeira sem precedentes atingiu as economias da União Europeia (UE) há uma década. Embora essa crise não tenha começado na área do euro, ficaram expostas algumas das suas debilidades institucionais. Em resposta, a UE procurou reforçar os mecanismos de governação económica da União e da área do euro, nomeadamente através de pacotes legislativos conhecidos por «pacote de seis atos legislativos» (cinco regulamentos e uma diretiva, adotados em 2011) e por «pacote de dois atos legislativos» (dois regulamentos, adotados em 2013). Estes pacotes ajudaram a assegurar uma supervisão mais rigorosa dos orçamentos nacionais, a criar quadros orçamentais mais sólidos e a prestar uma maior atenção aos níveis da dívida.

Contudo, ao tentar sanar as causas profundas da crise, tornou-se claro que o quadro orçamental baseado em regras a nível da UE tinha de ser complementado com disposições vinculativas a nível nacional para garantir a solidez das políticas orçamentais em todos os Estados-Membros e funcionar como um mecanismo duradouro contra o surgimento de défices excessivos.

Neste contexto, foi analisado o recurso ao direito da União para apoiar essas regras nacionais. Nessa altura, a Comissão era fortemente a favor da prossecução de reformas adicionais da governação económica, no âmbito do método comunitário. No entanto, na sua reunião de dezembro de 2011, o Conselho Europeu não chegou a acordo para adotar as medidas em causa. Em resposta, os Estados-Membros que quiseram comprometer-se conjuntamente a adotar essas regras nacionais avançaram numa base intergovernamental, conduzindo à celebração do Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária (TECG) como meio de incorporar as suas disposições o mais rapidamente possível nos Tratados.

O TECG foi assinado em 2 de março de 2012 por 25 partes contratantes (todos os Estados-Membros, com exceção da República Checa e do Reino Unido), e entrou em vigor em 1 de janeiro de 2013. A pedra angular do TECG consiste no seu título III, que estabelece o denominado «Pacto Orçamental». A sua disposição principal impõe a obrigação de as partes contratantes consagrarem, em disposições nacionais vinculativas e permanentes, de preferência a nível constitucional, uma regra de equilíbrio orçamental em termos estruturais (corrigido das variações cíclicas). A regra reflete o requisito que está no centro da vertente preventiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC), isto é, o objetivo orçamental de médio prazo. 22 partes contratantes ficaram vinculadas pelo Pacto Orçamental (todos os Estados-Membros da área do euro e, numa base voluntária, a Bulgária, a Dinamarca e a Roménia). Outras partes do TECG visam reforçar a coordenação das políticas económicas e a governação da área do euro.

A abordagem intergovernamental utilizada para adotar o TECG foi sempre considerada, por todos os intervenientes, como uma forma de tomar imediatamente as medidas necessárias numa altura em que, no pico da crise económica e financeira, os progressos foram bloqueados a nível do Conselho Europeu. Por conseguinte, as partes contratantes acordaram em procurar a integração das principais disposições do TECG no direito da União no prazo máximo de cinco anos a contar da data da sua entrada em vigor, ou seja, até 1 de janeiro de 2018.

Este acordo político está consagrado no artigo 16.º do TECG, do seguinte modo: «o mais tardar cinco anos após a data de entrada em vigor do presente Tratado e com base numa avaliação da experiência adquirida com a sua aplicação, são adotadas as medidas necessárias, em conformidade com o Tratado da União Europeia e com o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, com o objetivo de incorporar o teor do presente Tratado no quadro jurídico da União Europeia.»

O documento de reflexão da Comissão de maio de 2017, sobre o aprofundamento da União Económica e Monetária, veio recordar o acordo e fez referência a uma possível integração do Pacto Orçamental no quadro jurídico da UE durante o período 2017-2019. Além disso, no seu discurso de 2017 sobre o estado da União e na carta de intenções que o acompanha, o Presidente Jean-Claude Juncker propôs, designadamente, a integração do teor do TECG no direito da UE, tendo em conta a flexibilidade necessária prevista no PEC e identificada pela Comissão desde janeiro de 2015.

O Parlamento Europeu solicitou repetidas vezes que o teor do TECG fosse integrado nos Tratados, alegando que, para ser realmente legítima e democrática, a governação de uma verdadeira União Económica e Monetária (UEM) deve inscrever-se no âmbito do quadro institucional da União.

O Pacto Orçamental foi adotado como solução intermédia num momento de crise profunda, mas o seu princípio de base continua a ser inteiramente válido — é do interesse da UE e da área do euro promover políticas responsáveis que evitem a ocorrência de défices excessivos. A presente proposta faz parte de um conjunto mais abrangente e ambicioso de iniciativas destinadas a reformar a UEM, apresentado pela Comissão em 6 de dezembro de 2017. Reconhecendo a especial relevância da conclusão da UEM, a proposta responde à vontade expressa pelas partes contratantes do TECG, aos apelos do Parlamento Europeu com vista à sua integração no quadro da União e ao apelo à unidade, eficiência e responsabilização democrática lançado pelo Presidente Juncker no seu discurso sobre o estado da União de setembro de 2017.

A diretiva proposta reforça a responsabilidade orçamental e a orientação orçamental de médio prazo nos Estados-Membros e, assim, visa alcançar, juntamente com as atuais disposições do PEC, o objetivo subjacente ao Pacto Orçamental, a saber, a convergência para níveis prudentes de dívida pública. Com efeito, os elevados níveis de dívida pública ainda hoje observáveis levarão tempo a ser absorvidos. Por conseguinte, continua a ser imperativo realizar progressos adicionais no curto e no longo prazo.

Os progressos realizados rumo a níveis prudentes da dívida exigem decisões orçamentais anuais para se seguir uma orientação constante com vista a alcançar e manter o objetivo orçamental de médio prazo. A trajetória orçamental deve ser traduzida em políticas sob o controlo dos governos e tendo em conta as condições económicas. No entanto, reajustamentos frequentes da trajetória prejudicam a credibilidade e a eficácia de qualquer estratégia de redução da dívida. Em parte devido a circunstâncias económicas excecionais, prevalecentes aquando a entrada em vigor do Pacto Orçamental, essa orientação firme a médio prazo das políticas orçamentais ainda não se concretizou plenamente. Uma vez que as condições económicas estão a normalizar-se, chegou o momento de o tornar operacional e de o reforçar a fim de que todos os Estados-Membros convirjam efetivamente para os objetivos acordados.

Tal como defendido no documento de reflexão da UEM, a UEM e a sua conclusão devem permanecer abertas a todos os Estados-Membros. O que é concebido para a área do euro deve igualmente ser concebido para — e com — os Estados-Membros que venham a aderir ao euro num futuro previsível, o que é fundamental para o bom funcionamento da moeda única. Por conseguinte, a diretiva proposta deve aplicar-se tanto aos Estados-Membros cuja moeda é o euro como aos demais Estados-Membros que pretendam participar.

O artigo 3.º (que faz parte do Pacto Orçamental) é, de longe, a disposição mais substantiva do TECG na perspetiva da UEM, uma vez que visa responder à necessidade de manter finanças públicas sãs e sustentáveis e de evitar défices e dívidas públicos excessivos. Nos termos do artigo 3.º, n.º 1, as partes contratantes comprometem-se a assegurar uma situação orçamental em equilíbrio ou excedentária, com um limite inferior para o défice estrutural de 0,5 % do PIB, que pode passar para 1,0 % do PIB para os Estados-Membros com um nível de dívida significativamente inferior a 60 % do PIB e com riscos reduzidos para a sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo. Esta regra de equilíbrio orçamental deve estar dotada de um mecanismo de correção que é ativado automaticamente em caso de desvio significativo. O artigo 3.º, n.º 2, obriga as partes contratantes a transpor essas regras para os respetivos ordenamentos jurídicos internos. Outras disposições do TECG já foram integradas no direito da UE (nomeadamente através do «pacote de dois atos legislativos» para a área do euro), ou exigem alterações aos Tratados ou não se prestam a serem incorporadas por diferentes razões (por exemplo, algumas reproduzem a atual legislação da UE). Por conseguinte, o «teor» proposto para inclusão no quadro jurídico da União concentra-se no artigo 3.º do TECG.

A justificação da integração do «teor» do TECG no quadro orçamental da UE tem muitos aspetos. Irá simplificar o quadro jurídico e assegurar um acompanhamento mais eficaz e sistemático da execução efetiva das regras orçamentais a nível da UE e nacional, enquanto parte do quadro global de governação económica da UE, em comparação com a atual estrutura intergovernamental. Irá diminuir os possíveis riscos de duplicações e ações contraditórias inerentes à coexistência de mecanismos intergovernamentais com os mecanismos previstos pelo direito da União. Um quadro consolidado regido pelo direito da UE irá também facilitar uma evolução coerente e coordenada das regras orçamentais nacionais e da UE no âmbito do processo mais amplo de aprofundamento da UEM. Acima de tudo, e tal como preconizado no Relatório dos Cinco Presidentes intitulado «Concluir a União Económica e Monetária Europeia», a integração no quadro jurídico da União de todos os instrumentos intergovernamentais criados durante a crise introduzirá uma maior responsabilização e legitimidade democráticas em toda a União.

A proposta de diretiva baseia-se na constatação de que não pode existir uma aplicação efetiva do quadro orçamental da UE se apenas for seguida uma abordagem do topo para a base. A natureza particularmente descentralizada do processo de conceção da política orçamental na UE e a necessidade generalizada de apropriação nacional das regras orçamentais tornam essencial que os objetivos do quadro de coordenação orçamental da UEM estejam igualmente refletidos nos quadros orçamentais dos Estados-Membros. Enquanto a Diretiva (UE) n.º 2011/85 do Conselho já definiu características mínimas para os quadros orçamentais nacionais, as partes contratantes do TECG reforçaram a base para a adoção entre eles de políticas orçamentais responsáveis, estabelecendo a obrigação de consagrar um requisito de equilíbrio orçamental através de «disposições [nacionais] vinculativas e de caráter permanente, de preferência a nível constitucional, ou cujos respeito e cumprimento possam ser de outro modo plenamente assegurados ao longo dos processos orçamentais nacionais».

Do mesmo modo, a presente proposta estabelece a obrigação de os Estados-Membros disporem de um quadro de regras orçamentais numéricas vinculativo e permanente, que, embora coerente com as regras orçamentais previstas no quadro da União, pode integrar fatores específicos relevantes para o Estado-Membro em causa. Esse quadro deve reforçar a sua execução responsável da política orçamental e promover o cumprimento das obrigações orçamentais decorrentes do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE). Deve assegurar a convergência da dívida pública para níveis prudentes (ou seja, o valor de referência estabelecido no Protocolo n.º 12 sobre o procedimento relativo aos défices excessivos, anexo aos Tratados), em especial por meio da fixação de um objetivo de médio prazo em termos estruturais vinculativo para as autoridades orçamentais nacionais no âmbito das suas decisões anuais. Esta abordagem por objetivos reflete um objetivo partilhado - garantir a sustentabilidade das finanças públicas - comum aos mecanismos e regras nacionais no domínio orçamental e ao quadro orçamental da UE. A orientação de médio prazo tem por objetivo proporcionar uma base mais sólida para políticas orçamentais sãs, uma vez que a maior parte das medidas orçamentais tem implicações orçamentais que ultrapassam claramente o ciclo orçamental anual. Igualmente, a execução de reformas estruturais importantes com um impacto positivo verificável na sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo deve ser devidamente tida em conta nas perspetivas orçamentais de médio prazo.