Parecer do Comité das Regiões sobre o "11.o Relatório Anual sobre os Fundos Estruturais (1999)"

(2002/C 107/19)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Tendo em conta a decisão da Mesa do Comité das Regiões, de 12 de Junho de 2001, de, nos termos do n.o 5 do artigo 265.o do Tratado, elaborar parecer sobre o "11.o Relatório Anual sobre os Fundos Estruturais (1999)" e de atribuir a elaboração do parecer à Comissão 1 - Política Regional, Fundos Estruturais, Coesão Económica e Social, Cooperação Transfronteiriça e Inter-regional;

Tendo em conta o "11.o Relatório Anual sobre os Fundos Estruturais (1999)" (COM(2000) 698 final);

Tendo em conta o seu parecer sobre os "9.o e 10.o Relatórios Anuais sobre os Fundos Estruturais (1997 e 1998) - Feder - FSE - FEOGA - IFOP" (COM(98) 562 final e COM(1999) 467 final) (CdR 220/1999 fin)(1), bem como o seu parecer sobre os "6.o e 7.o Relatórios Anuais sobre os Fundos Estruturais - 1994 e 1995" (COM(95) 583 final e COM(96) 502 final) (CdR 355/96 fin)(2);

Tendo em conta o projecto de parecer (CdR 184/2001 rev.) adoptado pela Comissão 1 em 4 de Outubro de 2001 (relator: Stanislaw Tillich, Ministro dos Assuntos Federais e Europeus do Estado federado da Saxónia);

Considerando ser desejável e seguramente útil transmitir à Comissão Europeia, ao Conselho de Ministros e ao Parlamento Europeu um parecer sobre o "11.o Relatório Anual sobre os Fundos Estruturais (1999)", a fim de deixar clara a posição das regiões e dos municípios;

Considerando que o "11.o Relatório Anual sobre os Fundos Estruturais" dá conta da aplicação da regulamentação dos Fundos Estruturais em 1999 e trata em pormenor as intervenções a título desses fundos e os resultados até então alcançados;

Considerando

- que em 1999 se chegou ao termo do período de programação 1994-1999 e, por conseguinte, da vigência do pacote Delors II aprovado em Edimburgo em 1992;

- que, tal como nos anos anteriores, também em 1999 a Comissão se esforçou por dar um novo impulso a algumas das suas acções prioritárias e que em 1999 a questão do emprego estava no centro das preocupações;

- que o ano de 1999 foi crucial para a preparação do período de programação 2000-2006. Com efeito, pela decisão do Conselho Europeu de Berlim de 24 e 25 de Março de 1999 e pelo acordo então alcançado sobre a Agenda 2000 e sobre a perspectiva financeira a médio prazo para 2000-2006, o volume das dotações para os Fundos Estruturais e para o Fundo de Coesão foi vinculativamente fixado até 2006;

Considerando que os Chefes de Estado e de Governo adoptaram em Berlim a dotação para as ajudas estruturais a conceder aos países candidatos à adesão até 2006;

Considerando que, para além disso, o Conselho adoptou em 1999 os regulamentos dos Fundos Estruturais e do Fundo de Coesão;

Considerando que tal já permitiu um importante acerto de agulhas para a preparação dos novos programas dos Fundos Estruturais para o período de 2000-2006,

adoptou, por unanimidade, na 41.a reunião plenária, de 14 e 15 de Novembro de 2001 (sessão de 15 de Novembro), o seguinte parecer.

1. Observações na generalidade

1.1. O CR acolhe favoravelmente o 11.o relatório anual, enquanto ampla e informativa compilação de dados e de avanços registados na aplicação dos Fundos Estruturais nos diferentes Estados-Membros em 1999. Lamenta, contudo, que o relatório contenha apenas poucas análises e insuficientes avaliações. Falta-lhe, nomeadamente, uma avaliação do impacto da política estrutural, não só numa perspectiva comunitária como também do ponto de vista das nações. Em vez disso, o relatório trata essencialmente aspectos financeiros, autorizações e pagamentos, sem todavia esclarecer como é que essas despesas se repercutiram no desenvolvimento e na concretização da coesão económica e social tanto globalmente na Europa como individualmente nos Estados-Membros.

1.2. A impressão com que o CR ficou é que se procedeu a uma mera compilação de números, sem, por exemplo, se averiguar que obstáculos impedem uma melhor utilização das dotações. A Comissão parece estar mais interessada na eficiência da gestão dos Fundos Estruturais do que na eficácia das medidas tomadas. Neste sentido, o CR deplora que a Comissão não tenha procedido a uma análise dos custos de toda a actividade de gestão desenvolvida pelas autarquias locais e regionais na aplicação dos Fundos Estruturais. Tal análise teria permitido traçar medidas para aumentar a eficácia da gestão, à qual a Comissão dá precisamente tanta importância no período de programação 2000-2006. O CR considera que uma abordagem meramente formal, baseada em taxas de autorização e taxas de pagamento, não corresponde às exigências do cidadão, que deseja acima de tudo uma utilização eficaz dos Fundos Estruturais. O CR salienta inclusivamente que a elaboração dos relatórios anuais pela Comissão não pode cair numa mera recolha e listagem de dados segundo parâmetros inflexíveis. Para o CR, há que fazer maior uso de avaliações de desempenho e de análises que permitam uma apreciação exaustiva da eficácia da política estrutural e revelem as melhores opções para o futuro.

2. Execução dos programas

2.1. O Comité das Regiões toma conhecimento de que, até ao final de 1999, se conseguiu uma autorização quase completa das dotações dos Fundos Estruturais à escala europeia. A Comissão diz que isso se deveu à aceleração da execução das dotações verificada todos os anos. Até ao final de 1999 estavam pagas 75 % das dotações, se bem que os pagamentos no terreno ainda possam ter lugar até ao final de 2001.

2.2. O Comité das Regiões constata que foi nos programas do objectivo n.o 1 e nas acções de política de emprego do objectivo n.o 3 que se registaram as melhores taxas de execução e que, em contrapartida, a utilização das dotações foi menor no caso dos objectivos n.os 2, 4 e 5b, bem como no das iniciativas comunitárias.

2.3. O CR chama a atenção para o facto de - tal como em 1998 - os "países da coesão" serem os Estados que mais beneficiaram do Fundo de Coesão e os que revelaram a mais elevada taxa de execução dos pagamentos, ao passo que alguns dos mais prósperos Estados-Membros da União registaram uma execução de pagamentos inferior à média comunitária. O CR critica que a Comissão também não esclareça neste caso se a melhor definição dos chamados "países de coesão" se deve à maior necessidade de dotações deles, ou se outros factores foram determinantes.

3. Princípio da parceria

3.1. O CR lamenta constatar que o relatório não dedica especial atenção ao princípio de parceria, apesar de se tratar de um factor essencial para o êxito da política estrutural.

3.2. O princípio da parceria reveste-se de particular importância no âmbito da gestão dos Fundos Estruturais. O Comité das Regiões solicita à Comissão que, na gestão dos Fundos Estruturais, procure aplicar o princípio da parceria com os actores económicos e sociais, bem como o princípio da subsidiariedade, o que passa por reconhecer as competências das instituições políticas dos Estados-Membros e as incumbências específicas dos níveis regional e local.

4. Iniciativas comunitárias

4.1. Neste relatório, a Comissão procede a uma breve análise de algumas iniciativas comunitárias. O Comité das Regiões deplora que a Comissão não tenha aproveitado a ocasião para analisar mais de perto a importante iniciativa comunitária Interreg II. Ora, precisamente nas vésperas do alargamento da UE, a vertente C desta iniciativa constitui um importante instrumento de cooperação transnacional em matéria de ordenamento do território.

4.2. Neste contexto, o CR lembra que essa cooperação pode dar um impulso adicional ao processo de alargamento. O mesmo impacto se espera do programa Interreg II-B, agora em fase de arranque, o qual, tendo-se mantido praticamente inalterado em temos de conteúdo, tem igualmente por objecto a cooperação transnacional, em particular nas áreas do planeamento e ordenamento do território e do desenvolvimento regional.

4.3. O Comité das Regiões chama expressamente a atenção para o facto de os problemas observados na execução das iniciativas comunitárias se deverem sobretudo aos complicados processos administrativos e aos consideráveis atrasos da Comissão na aprovação dos programas. Assim, por exemplo, constatou-se que programas Interreg II para certas regiões só foram aprovados em 1995. Tal teve por consequência que, durante certo tempo, as regiões e os municípios em causa não tivessem tido qualquer segurança em termos de planeamento.

5. Imposições de carácter administrativo

O CR lamenta que o relatório não analise os encargos administrativos que a transposição das exigências de carácter administrativo representa para as autoridades territoriais locais e regionais. O Comité das Regiões critica o elevado número de imposições desta ordem ditadas pela Comissão tanto para os Fundos Estruturais como para as iniciativas comunitárias. Do ponto de vista regional e local, tal reduz a qualidade das tarefas e repercute-se negativamente na aceitação da política regional europeia. O Comité das Regiões exorta insistentemente a Comissão a empenhar-se na simplificação dos procedimentos administrativos e a rever os diferentes passos desses procedimentos quanto à sua relação custo/proveito.

6. Controlo

6.1. O controlo das intervenções dos Fundos Estruturais efectuado pela Comissão registou melhorias em 1999, sobretudo no atinente ao Feder. O facto de as acções estruturais corresponderem a um terço do orçamento da União Europeia condiciona certamente a adopção de medidas coerentes em matéria de controlo financeiro. No entender do Comité das Regiões, ao adoptar os novos regulamentos para o período de 2000-2006, a Comissão enveredou pelo caminho certo no que toca ao reforço da posição dos Estados-Membros, das regiões e dos municípios no controlo das intervenções a título dos Fundos Estruturais. Isso porque, em virtude dos seus conhecimentos específicos, as instâncias de gestão e de controlo no terreno são justamente as mais habilitadas a efectuar tal fiscalização.

6.2. O Comité das Regiões não duvida da responsabilidade dos Estados-Membros, das regiões e dos municípios para darem provas de uma gestão financeira economicamente viável, eficiente e correcta. Os requisitos, agora consideravelmente mais elevados, que a Comissão impõe aos sistemas nacionais de gestão e de controlo lançam, porém, cada vez mais a questão da proporcionalidade entre gastos e receitas. Também a este propósito o Comité das Regiões constata criticamente que os custos administrativos das exigências europeias são excessivos, salientando que, com o excesso de especificações exigidas - cuja utilidade para o controlo da utilização das dotações é questionável -, as autoridades gestoras regionais e locais ficam praticamente incapacitadas de exercerem as suas próprias tarefas.

7. Período de programação 2000-2006

7.1. O 11.o relatório dedica especial atenção às medidas de preparação do período de 2000-2006. O CR regozija-se pelo facto de a Comissão já incluir no relatório anual de 1999 uma perspectiva do período de programação seguinte.

7.2. Para o período de 2000-2006, o Conselho Europeu de Berlim decidiu, entre outros assuntos, a repartição da dotação dos Fundos Estruturais pelos três novos objectivos, tendo a maior parte cabido às regiões do objectivo n.o 1, com quase 70 % das dotações. O Conselho também deliberou sobre as dotações para as ajudas de pré-adesão e atribuiu dotações ao ISPA (instrumento estrutural de pré-adesão) e ao SAPARD (instrumento de pré-adesão no domínio da agricultura e do desenvolvimento rural). O Comité das Regiões louva explicitamente o facto de o processo de adesão ser apoiado por esses instrumentos. O processo de adesão deverá ser prosseguido intensamente e com observância dos prazos recentemente fixados em Gotemburgo. O CR assinala que a gestão dos Fundos Estruturais se revestirá de importância estratégica para os países candidatos e respectivos sistemas económicos, sugerindo, por isso, que as experiências - positivas e negativas - reunidas por regiões e municípios na gestão dos Fundos Estruturais sejam facultadas àqueles que devam de futuro gerir tais recursos, a fim de se levarem em conta métodos reconhecidos e boas práticas e de se poderem evitar os erros cometidos no passado.

7.3. Entre Maio e Junho de 1999 foram adoptados o "Regulamento que estabelece as disposições gerais sobre os Fundos Estruturais", que reduz os objectivos prioritários a três e as iniciativas comunitárias a quatro (Interreg, Equal, Leader e Urban), bem como regulamentos específicos para cada fundo. O Comité das Regiões apoia a redução do número de iniciativas comunitárias, visto ter permitido evitar de futuro a óbvia falta de orientação que se vinha manifestando na utilização das iniciativas comunitárias, as quais, na altura, se caracterizavam sobretudo pela dispersão das ajudas.

7.4. O CR faz notar que, embora as perspectivas financeiras tivessem sido aprovadas a tempo, as regiões e os municípios se viram impedidos de iniciar o respectivo planeamento por a Comissão não ter apresentado nem adoptado a tempo as directrizes a observar. Tal levou a que os programas só tivessem ficado operacionais com um certo atraso, o que em parte colocou em dificuldades regiões e municípios. O Comité das Regiões solicita à Comissão que vele por melhorar esta situação e se esforce por apresentar mais a tempo as orientações para o próximo período de programação. Lapsos da Comissão não deviam levar a que um arranque atrasado do período de ajuda e requisitos adicionais colocados a posteriori aos sistemas nacionais no âmbito da execução dos programas de assistência façam deitar a perder os recursos que a justo título cabem às regiões e aos municípios.

7.5. O Comité das Regiões não partilha sem reservas a afirmação da Comissão de que a concessão de ajudas a título dos Fundos Estruturais terá sido simplificada com os novos regulamentos. Não obstante, as inovações pertinentes são absolutamente louváveis. É, por exemplo, o caso das condições de apresentação de pedidos de pagamentos, que foram simplificadas. Durante o período de programação 1994-1999, o pagamento das fracções era efectuado em função da percentagem de escoamento dos recursos comunitários. Nos novos períodos de programação, os pedidos de pagamento podem ser apresentados à Comissão três vezes por ano, com base nas despesas reais incorridas. No período de 2000-2006, o espectro da ajuda foi ampliado relativamente ao período de 1994-1999. Os principais eixos dessa ajuda foram ainda completados com diversas acções. O Comité das Regiões admite que estas modificações podem concorrer, entre outros aspectos, para uma melhoria qualitativa dos sistemas nacionais de ajuda. No entanto, a multiplicidade de orientações e de documentos de trabalho acabou por não contribuir para a simplificação do planeamento e execução dos programas, nem tão-pouco para a gestão, o acompanhamento e a avaliação dos Fundos Estruturais. Pelo contrário, até se verificou um considerável aumento dos encargos administrativos. Além disso, registam-se entretanto experiências que colocam inclusivamente em causa as vantagens associadas às ajudas financiadas pelos recursos comunitários. Estas objecções surgem sobretudo no caso de subvenções a municípios e empresas, quando estes se apercebem dos encargos inerentes ao recurso às contribuições da UE.

7.6. O CR reitera a sua opinião de que o esforço empregue no cumprimento de requisitos formais impostos pela concessão de ajuda a título dos Fundos Estruturais mobiliza forças que depois não ficam disponíveis para a constituição efectiva, em termos de conteúdo, de uma verdadeira política estrutural.

8. Eficácia da ajuda

O Comité das Regiões corrobora a sua opinião de que a utilização dos fundos também terá doravante de partir da premissa de que regiões economicamente equiparáveis beneficiem de ajuda em igual grau de intensidade. Os Fundos Estruturais da Comunidade são de decisiva importância para a prestação de ajuda às regiões desfavorecidas, permitindo contrariar os desequilíbrios regionais. Por isso existe, na perspectiva do Comité das Regiões, máximo interesse numa utilização eficaz dos fundos.

9. Emprego

No seu relatório, a Comissão defende que em 1999 se assistiu a uma consolidação do processo do Luxemburgo, no qual haviam sido formuladas recomendações aos Estados-Membros sobre como melhor atingirem os objectivos comuns da Estratégia Europeia de Emprego. Os novos objectivos incluem a aprendizagem ao longo da vida, o acesso à sociedade da informação, o envolvimento dos parceiros sociais na organização do trabalho e a integração do princípio da igualdade de oportunidades entre homens e mulheres. O Comité das Regiões faz notar que os novos regulamentos dos Fundos Estruturais obrigam os Estados-Membros a incluírem nos seus programas reflexões em matéria de política de emprego. É, pois, uma vez mais evidente que, sem intervenção das autarquias locais e regionais, as acções na área do emprego são inviáveis. O CR sublinha que praticamente não existe um argumento mais convincente para o facto de a política de emprego dever, no fundo, permanecer da incumbência dos Estados-Membros, e, aí, das regiões e dos municípios.

10. Definição de prioridades temáticas e cooperação interinstitucional

10.1. O CR aplaude as prioridades temáticas estabelecidas anualmente nos relatórios - em particular a da igualdade de oportunidades escolhida para 1999 - e realça o contributo prestado pelos Fundos Estruturais para a igualdade entre mulheres e homens.

10.2. Ademais, o Comité regozija-se com o facto de, no final do seu relatório, a Comissão fazer precisamente referência à cooperação interinstitucional com o CR. Neste contexto, salienta que a Comissão tem no Comité das Regiões um parceiro de confiança, que, graças à experiência adquirida com as autarquias locais e regionais, pode contribuir activamente para a melhoria e simplificação dos processos. Assim, tanto mais lamenta que a Comissão não recorra espontaneamente à competência do CR e que não o tenha convidado formalmente a elaborar parecer sobre esta matéria. Por último, o Comité espera sinceramente que, de futuro, a Comissão tire partido do saber específico do CR para melhorar os seus relatórios.

Bruxelas, 15 de Novembro de 2001.

O Presidente

do Comité das Regiões

Jos Chabert

(1) JO C 226 de 8.8.2000, p. 68.

(2) JO C 215 de 16.7.1997, p. 28.