COMISSÃO EUROPEIA 
Bruxelas, 20.12.2011 
SEC(2011) 1586 final 
  
DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO 
RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO 
que acompanha o documento 
Proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho 
relativa aos contratos públicos 
e  
Proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho  
relativa aos contratos públicos celebrados pelas entidades que operam nos setores da 
água, da energia,  dos transportes e dos serviços postais 
{COM(2011) 896 final} 
{SEC(2011) 1585 final}  
 
PT 2   PT 1. CONTEXTO  
A adjudicação de contratos públicos é o processo utilizado pelas instituições 
governamentais e pelas organizações do setor público para a aquisição de 
fornecimentos, de serviços e de empreitadas de obras públicas. Esta despesa é uma componente significativa e influente da economia. Em 2009, os contratos regidos 
pelas regras de contrat ação pública da UE representaram 3,6% do PIB da UE 
(420 000 milhões EUR). 
Vários relatórios e declarações polít icas recentes colocam em evidência a 
necessidade de rever estas diretivas. A revisão do quadro relativo aos contratos 
públicos é uma prioridade do Ato para o Mercado Único. 
A presente avaliação de impacto analisa os atuais desafios que se colocam à política 
da UE em matéria de contra tos públicos e estuda as possí veis opções para apoiar e 
adaptar as Diretivas 2004/17/CE e 2004/18/CE. 
2. C
ONSULTA DAS PARTES INTERESSADAS  
O presente relatório baseia-se nos múltiplos pareceres de peritos externos e nas 
consultas e análises subjacentes à avaliação da contratação pública efetuada em 2011 
e à avaliação do plano de ação de 2004 pa ra a contratação pública eletrónica, 
efetuada em 2010, inspirando-se ainda nas c onclusões das consultas realizadas no 
âmbito dos dois Livros Verdes sobre: 
(a) a modernização da política de contra tos públicos da UE (mais de 620 
respostas); 
(b) o alargamento da utilização da contra tação pública eletrónica na UE (77 
respostas). 
Ambos os Livros Verdes foram objeto de c onferências muito participadas realizadas 
em Bruxelas, nas quais as partes intere ssadas tiveram uma oportunidade adicional 
para expressarem as suas opiniões. 
Os representantes dos Estados-Membros  foram consultados através do Comité 
Consultivo para os Contratos de Direito Público (CCCP). 
3. DEFINIÇÃO DO PROBLEMA  
Foram identificados três problemas fundamentais: 
• Relação custo-eficácia insuficiente – as regras da UE em vigor geram 
economias estimadas de aproximadamente 20 000 milhões EUR, para despesas totais de 420 000 milhões EUR por ano, mas os procedimentos podem constituir um ónus excessivo, uma vez que os custos associados rondam 
5 600 milhões EUR. 
 
PT 3   PT • Oportunidades perdidas para a sociedade – as regras em vigor nem sempre 
permitem que as partes interessadas otimizem a utilização dos respetivos 
recursos e/ou façam as melhores opções de compra. 
• Prevalência do mercado de contratos públicos nacional sobre o mercado de 
contratos públicos da UE – mais de  98% dos contrato s celebrados em 
conformidade com as regras da UE sã o adjudicados a proponentes nacionais 
(aproximadamente 96% do valor total). 
Uma análise mais aprofundada identificou as  seguintes causas para estes problemas, 
classificadas em cinco domínios principais. 
3.1. Âmbito de aplicação 
Causa: regras complexas  
As regras da UE que definem o âmbito de  aplicação e a cobertura das regras são 
complexas e pouco claras, o que gera incerte za e conduz a práticas de evasão ao seu 
cumprimento motivadas pela aversão ao  risco e a comportamentos de mero 
cumprimento formal por parte adquirentes públicos, em detrimento da qualidade dos 
resultados dos concursos. Um aparelho re gulamentar oneroso é aplicado a grandes 
quantidades de adquirentes ou transações, sem uma compensação suficiente. Existem 
muitas «zonas cinzentas» no que se refere às atividades abrangidas pelas diretivas 
(por exemplo, a forma da cooperação púb lico-público) e às regras aplicáveis a 
diferentes tipos de contratos. Esta co mplexidade cria despesas com processos 
judiciais, que recaem sobretudo sobr e as organizações do setor público que 
necessitam de aconselhamento sobre a forma de assegurar o cumprimento das regras. 
3.2. Procedimentos  
Causas: procedimentos de sproporcionados e inflexíveis  
Procedimentos desproporcionados geram custos excessivos, sobretudo no caso dos 
contratos de menor valor. Um procedimento  típico custa cerca de 28 000 EUR (custo 
médio para as organizações do setor públ ico: 5 500 EUR; em média, 5,9 empresas 
apresentam propostas, a um custo por empr esa de 3 800 EUR). No limiar mais baixo 
fixado pela UE (125 000 EUR), estes cust os representam 18% a 29% do valor do 
contrato. Tal é comprovado também pelas variações consideráveis constatadas no 
desempenho dos Estados-Membros (por exemplo, a diferença no tempo que medeia entre a publicação do anúncio de concurso e a adjudicação pode chegar a 180 dias). 
Muitas partes interessadas queixam-se de que os atuais procedimentos são inflexíveis 
e limitam a sua capacidade de negociação. Em  particular, as organizações do setor 
público não conseguem tirar o máximo par tido das soluções de contratação pública 
atípicas (por exemplo, aquisição inovadora). 
 
PT 4   PT 3.3. Contratação pública estratégica 
Causas: incerteza e disposiçõe s insuficientes em matéria de integração dos objetivos 
estratégicos   
Não obstante as várias comunicações destin adas a clarificar a forma de integrar 
outros objetivos políticos (por exemplo, ecológicos, sociais e de inovação) na 
aplicação das regras de adjudicação de c ontratos públicos, muitas partes interessadas 
consideram que os problemas persistem e que  seria possível fazer mais para ajudar as 
organizações do setor público que pretendem fazer uma utilização mais responsável e estratégica dos fundos públicos. O receio de processos judiciais (por incumprimento) 
conduziu a uma fraca adesão a estas opções e a falta de acompanhamento generalizada impede a identificação dos casos de sucesso e uma promoção mais 
alargada. Verifica-se igualmente falta de convergência no modo como os Estados-
Membros utilizam as medidas disponíveis, podendo as diferentes normas/rótulos daí resultantes fragmentar ainda mais o mer cado em função das fronteiras nacionais. 
3.4. Acesso 
Causas: entraves regulamentar es e «naturais» ao mercado  
As dificuldades que afetam o acesso  ao mercado na Europa diminuem o 
envolvimento das PME e reduzem a particip ação em concursos transfronteiras. 
Muitos proponentes nunca tentaram aprese ntar uma proposta noutro país, devido a 
uma combinação de entraves naturais (por exemplo, linguísticos e geográficos), regulamentares e administrativos. Tanto as PME como os proponentes transfronteiras 
enfrentam dificuldades relacionadas com requisitos administrativos (por exemplo, fornecimento de documentos comprovativos) e problemas na obtenção de informações. A proporção de PME vencedoras de contratos públicos não sofreu alterações significativas desde 2002, e as  taxas de participação transfronteiras 
também não melhoraram. O fator mais si gnificativo que afeta a participação das 
PME é o valor dos contratos – as PME têm dificuldades em apresentar propostas ou 
em cumprir contratos de va lor superior a 300 000 EUR. 
3.5. Governação  
Causas: modelos e capacidades administrat ivas diferentes entre Estados-Membros  
Diferenças significativas na organização administrativa em vigor nos Estados-
Membros têm conduzido a uma aplicação, controlo e acompanhamento incoerentes na UE, resultando em erros, num risco acresci do de fraude e numa gestão imperfeita 
dos recursos. As recentes auditorias a proj etos financiados pela UE detetaram taxas 
de erro significativas devido a uma aplic ação incorreta das regras de contratação 
pública e, em alguns casos, a uma transpos ição incorreta das diretivas da UE. A 
análise dos processos por infração lança dos pela Comissão desde 2005 identificou 
um conjunto de erros e de problemas semelhantes, o que indica que tais erros não são pontuais, mas sim recorrentes. 
3.6. Consequências 
No seu conjunto, estes três problemas f undamentais levam à conclusão de que o 
mercado interno não está a r ealizar o seu pleno potencial no domínio da contratação 
 
PT 5   PT pública . Se não forem tomadas medidas, esta situação manter-se-á, na melhor das 
hipóteses, e poderá mesmo piorar à medida  que as diferenças se tornem mais 
acentuadas e os custos das oportunidades pe rdidas devido a um quadro insuficiente 
sejam tomados em consideração. 
Uma vez que muitos dos problemas identificad os resultam de ações e interpretações 
decorrentes de duas diretivas da UE, conclu i-se que a tomada de medidas a nível da 
UE é justificada e pode ser necessári a para corrigir estes problemas. 
4. OBJETIVOS  
A avaliação reconheceu que os objetivos gera is da política de contratos públicos em 
vigor permanecem válidos, em especial tendo em conta a difícil situação financeira 
atualmente existente em muitos Estados -Membros. Por conseguinte, a UE irá 
continuar a promover uma concorrência leal  e não discriminatória à escala europeia, 
a fim de proporcionar a melhor relação qualidade/preço, alcançando simultaneamente 
os melhores resultados possíveis para a sociedade no domínio dos contratos públicos. 
A UE permanecerá igualmente ativ a na luta contra a corrupção. 
Foram identificados objetivos específicos pa ra dar resposta aos principais problemas 
acima identificados, nomeadamente: 
(1) melhorar a relação custo-eficácia da s regras e procedimentos da UE em 
matéria de adjudicação de contratos públicos; 
(2) tirar o máximo partido de todas as  oportunidades para proporcionar os 
melhores resultados possíveis para a sociedade; 
(3) criar um mercado da UE, em vez de me rcados nacionais, para os contratos 
públicos. 
Foram igualmente identificados nove objet ivos operacionais para dar resposta às 
causas dos problemas. A concretização de stes objetivos operacionais deverá 
contribuir para realizar os objetivos es pecíficos e conduzir a uma melhoria do 
desempenho na consecuçã o dos objetivos globais. 
5. OPÇÕES  
Foi considerada uma vasta gama de opções, embora as medidas radicais (abolição 
total ou plena harmonização da legislação da  UE) tenham sido rapidamente postas de 
lado. Utilizando os objetivos operacionais  como orientação, foi desenvolvido um 
conjunto de opções não legislativas (SOFT)  e legislativas (LEGI), com base em 
determinadas escolhas críticas, para dar resposta a cada um dos cinco domínios problemáticos principais. Foi adotada uma abordagem de alto nível, uma vez que a 
análise minuciosa de todas as alterações  legislativas possíve is produziria um 
documento com várias centenas de páginas. 
Após uma nova triagem, foram seleciona das 12 opções para uma análise mais 
aprofundada em comparação com o cenário  de referência (nenhuma alteração). 
Foram mantidas para cada domínio proble mático duas opções legislativas, com 
 
PT 6   PT diferentes graus de ambição, e opções ju ridicamente não vinculativas para os 
problemas de acesso e de governação. 
Em relação a um dado domínio problemático, nem sempre se trata de escolher uma 
opção em oposição a outra. Para as soluções  propostas no que se refere ao âmbito de 
aplicação, aos procedimentos e à governação, a melhor solução poderá ser combinar 
diversas opções legislativas ou combinar opções legislativas e não legislativas. 
6. IMPACTOS E COMPARAÇÃO DE OPÇÕES  
Os principais impactos destas opções são a seguir resumidos. Em termos gerais, os 
impactos mais imediatos são económicos, co m efeitos sociais e ambientais limitados, 
exceto no caso das opções relacionadas com a u tilização estratégica, que visam, pela 
sua própria natureza, criar impactos  sociais e ambientais (positivos). 
6.1. Âmbito de aplicação 
Opções 
SCO.LEGI.TARGET:  ajustamentos orientados do âmbito de aplicação da legislação 
em matéria de contratos públicos. 
SCO.LEGI.REDUCE:  alterações significativas para  excluir alguns adquirentes e 
algumas aquisições. 
Impactos 
Ambas as opções deverão aumentar a clareza e, assim, melhorar a relação custo-
eficácia. A opção SCO.LEGI.TARGET deverá  dar resposta às atuais zonas de 
indefinição e melhorar a segurança jurí dica, sem desencadear consequências 
internacionais previsíveis. A criação de um  novo regime mais leve para os contratos 
de serviços sociais de valor superior a 500 000 EUR e a aplicação integral do regime 
a todos os outros serviços deverá aument ar a clareza e melhorar a aplicação das 
regras da UE. 
Os impactos e, portanto, os benefícios  da opção SCO.LEGI.REDUCE estariam 
limitados aos contratos públicos excluídos  e baseiam-se no pressuposto de que 
qualquer regime nacional substituto será mais leve do que o regime da UE. Embora a aplicação das regras nacionais de contratação pública (abaixo dos limiares da UE) possa ser menos restritiva, subsistiria um custo regulamentar substancial para essas 
aquisições isentas, bem como os custos in erentes e inevitáveis de  uma boa gestão dos 
contratos públicos As exclusões reduziriam igualmente a transparência a nível da UE e provavelmente também a nível nacional, com o respetivo impacto negativo na concorrência e nos preços pagos. Depe ndendo das exclusões concretas, poder-se-á 
incorrer em custos adicionais se e ssas exclusões desrespeitarem obrigações 
internacionais, desencadeando o encerramento de mercados de países parceiros com 
impactos negativos potencialmente significativos para as empresas da UE que mantêm relações comerciais com estes países. 
A melhoria da clareza jurídica (SCO.L EGI.TARGET) não daria resposta aos 
problemas que afetam a captação de partes  interessadas e de transações. A decisão 
 
PT 7   PT sobre se as partes interessadas e o objeto abrangidos serão os mais adequados é mais 
complicada (e, em certa medida, é uma decisã o política, tendo em conta as possíveis 
consequências internacionais). 
6.2. Procedimentos 
Opções 
PRO.LEGI.DESIGN:  corrigir e melhorar os procedimentos existentes. 
PRO.LEGI.FLEXIB:  alargar a lista de opções pr ocessuais à disposição das 
organizações do setor público e aligeirar os procedimentos que resultam em custos 
desproporcionados. 
Impactos  
A opção PROC.LEGI.DESIGN melhoraria a conceção de  alguns procedimentos e 
aumentaria a clareza jurídica sobre o que  é exigido, melhorando assim a relação 
custo eficácia e a proporcionalidade global do  processo de adjudicação de contratos 
públicos. Embora uma maior utilização de té cnicas de aquisição repetitiva deva 
produzir benefícios positivos gerais para as organizações do setor público, subsistem 
algumas preocupações quanto ao encerramento de mercados e ao acesso a longo prazo das empresas a esses instrumentos. Estes problemas teriam de ser corrigidos 
para assegurar a transparência e a não-discriminação e impedir uma restrição da 
concorrência. Os instrumentos e as medidas de aplicação que possam facilitar a adesão à contratação públi ca eletrónica deverão melhor ar significativamente a 
relação custo-eficácia e refo rçar a integração dos merca dos de contratos públicos da 
UE, embora o seu estabelecimento impli que custos e existam alguns obstáculos 
técnicos a superar (para evitar a fragmentação do mercado). 
A opção PROC.LEGI.FLEXIB aumentaria a escolha e a flexibilidade disponíveis 
para as organizações do setor público, o que poderia também melhorar os resultados 
dos processos de adjudicação de contratos públ icos, em especial através de um maior 
recurso à negociação (embora com algumas reservas relacionadas com a utilização adequada e os potenciais cu stos do desenvolvimento das capacidades de negociação). 
Um regime mais leve para os contrato s adjudicados por autoridades subcentrais 
deverá melhorar a relação custo-eficáci a e, assumindo determinados requisitos 
mínimos de transparência (utilização de a núncios de pré-informação), não se deverá 
verificar uma diminuição acentuada da conc orrência no mercado, nem consequências 
internacionais. 
6.3. Contratação pública estratégica 
Opções 
STR.LEGI.FACILIT:  permitir que as organizações do setor público formulem as suas 
necessidades de contratação pública de m odo a integrar outros objetivos políticos. 
 
PT 8   PT STR.LEGI.ENFORC:  eliminar a margem discricionária das organizações do setor 
público. Estas devem adjudicar os contra tos (no todo ou em parte) com base no 
desempenho na consecução de outros objetivos políticos.  
Impactos  
Em termos gerais, as medidas abra ngidas por estas dua s opções são muito 
semelhantes. Os seus impactos difeririam  sobretudo em função da adoção de uma 
abordagem permissiva ou de uma aborda gem coerciva a nível da União. Ambas 
visariam melhorar a capaci dade das organizações do se tor público para realizar 
objetivos estratégicos mais amplos. Os impactos estratégicos da opção FACILIT 
seriam geralmente menores do que os impactos da opção ENFORC, devido a prováveis variações na aplicação entre os Estados-Membros, em função das escolhas feitas. Contudo, as autoridades naciona is e as organizações do setor público 
conservariam a capacidade de fazer escolhas dependendo das circunstâncias concretas e dos recursos disponíveis, o que é particularme nte importante na 
conjuntura financeira atual. A opção EN FORC asseguraria um a maior coerência e 
adesão em toda a UE. Ambas as opções a carretam custos para as organizações do 
setor público e as empresas, devido ao aumento dos requisitos de informação e à 
necessidade de um maior conhecimento e de mais controlos numa série de políticas. 
Ambas as opções poderiam, pelo menos a cu rto prazo, aumentar a complexidade e a 
carga administrativa. 
6.4. Acesso 
Opções 
ACC.SOFT:  mais orientações e formação da UE em matéria de acesso, 
nomeadamente para facilitar a co mpra e a venda transfronteiras.  
ACC.LEGI.FACILIT:  eliminar barreiras administrativ as à participação das PME e ao 
acesso transfronteiras. 
ACC.LEGI.ENFORC:  introduzir medidas prescritivas com vista a reservar partes dos 
mercados de contratos públicos para as PME ou exigir que as aquisições sejam 
estruturadas em moldes que favoreçam a participação das PME.  
Impactos  
Também neste caso, as duas opções legislativas têm conteúdos semelhantes e a 
principal diferença em termos de impacto está relacionada com a adoção de uma abordagem permissiva ou de uma abordage m coerciva. Embora as medidas coercivas 
devam conduzir a um maior acesso por pa rte das PME e, possivelmente, a um maior 
acesso transfronteiras, e melhorar, de um  modo geral, o mercado interno para a 
contratação pública, não resulta necessariam ente claro que isso venha a resultar 
numa harmonização e simplificação das regras. O aumento dos requisitos de 
informação poderia aumentar a complexidade e a carga administrativa para as organizações do setor público e para as em presas. Alguns destes custos poderiam ser 
menores no âmbito de uma abordagem permissiva, que poderia ser mais ajustada às necessidades locais. 
 
PT 9   PT Os instrumentos destinados a facilitar o acesso aos mercados de contratos públicos 
da UE, nomeadamente através da redução dos elementos comprovativos exigidos para a apresentação de propostas, deverã o resultar em processos mais simples e 
menos onerosos para as PME e para os pr oponentes transfrontei ras. A adoção da 
abordagem segundo a qual só o adjudicatá rio teria de fornecer os documentos 
comprovativos reduziria os custos administrativos em 80%. A utilização de lotes para os contratos de valor total superior a determinados limiares aumentaria também o número de contratos acessíveis às PME. 
A opção ACC.SOFT teria um impacto pos itivo pouco significativo nas taxas de 
acesso, mas o seu custo é reduzido. 
6.5. Governação 
Opções 
GOV.SOFT: identificar e fornecer orientações nos  domínios em que se verificam 
dificuldades recorrentes em termos de gove rnação, por exemplo, as melhores práticas 
de aprendizagem e de aferição do desempenho. 
GOV.LEGI.TARGET:  promover economias de escala e resultados satisfatórios para 
as organizações do setor público através do recurso a organi smos profissionais 
especializados que agregam as aquisi ções, sempre que tal se justifique. 
GOV.LEGI.ENHANC:  obrigar os Estados-Membros  a criarem uma autoridade 
nacional responsável pela aplicação, controlo e acompanhamento da contratação 
pública, que deverá elaborar um re latório anual relativo ao desempenho.  
Impactos  
Aumentar a disponibilidade e o papel dos organismos especializados de aquisição 
ajudaria consideravelmente as muitas or ganizações do setor público que raramente 
adjudicam contratos de valor elevado e tê m dúvidas quanto à forma de cumprir as 
regras da UE. Embora uma maior agre gação suscite preocupações quanto à 
possibilidade de encerramento de alguns mer cados, às quais teria de ser dada uma 
resposta, a opção GOV.LEGI.TARGET de verá beneficiar globalmente as 
organizações do setor público e as em presas. A opção GOV.LEGI.ENHANC criaria 
condições e uma arquitetura semelhante s para o controlo, acompanhamento e 
aplicação das regras de cont ratação pública a nível naciona l e da UE, melhorando a 
coerência e a certeza em toda a União e re forçando o mercado interno. Embora seja 
provável que os Estados-Membros e as organizações do setor público tenham de suportar alguns custos adicionais, muitos já dispõem das estrut uras necessárias e 
obteriam economias graças à melhoria da coordenação e do seguimento dos contratos. 
Podem esperar-se impactos semelhantes, mas menores, da opção GOV.SOFT, que, 
devido ao seu caráter voluntário, não al cançaria provavelmente o mesmo grau de 
adesão e de coerência. 
 
PT 10   PT 7. OPÇÕES PREFERIDAS  
Com base na presente análise, propõe-se o seguinte pacote de soluções (sombreado a 
cinzento):  
Opções 
 
Domínios 
problemáticos  Opções de 
não 
alteração 
(NC) Opções 
juridicamente 
não 
vinculativas 
(SOFT)  Opções legislativas — 
geralmente no âmbito do 
quadro em vigor 
(LEGI._)  Opções legislativas — 
novas ou alterações 
significativas 
(LEGI._)  
Âmbito de 
aplicação (SCO)  SCO. NC  SCO. SOFT  SCO.LEGI.TARGET  
(clarificar as fronteiras)  SCO.LEGI.REDUCE 
(redefinir 
significativamente o 
âmbito de aplicação)  
Procedimentos 
(PRO)  PRO. NC  PRO. SOFT  PRO.LEGI.DESIGN 
 (melhorar as definições e 
a conceção)  PRO.LEGI.FLEXIB 
(aumentar a escolha, 
aumentar a contratação 
pública eletrónica)  
Contratação 
pública 
estratégica (STR)  STR. NC  STR. SOFT  STR.LEGI.FACILIT 
(facilitar a contratação 
pública estratégica)  STR.LEGI.ENFORC 
(impor a contratação 
pública estratégica)  
Acesso (ACC)  ACC. NC  ACC. SOFT  ACC.LEGI.FACILIT 
(facilitar o acesso)  ACC.LEGI.ENFORC 
(impor instrumentos de 
acesso)  
Governação 
(GOV)  GOV. NC  GOV. SOFT  GOV.LEGI.TARGET 
(otimizar a utilização dos 
recursos)  GOV.LEGI.ENHANC 
(reforçar o controlo e a 
responsabilidade)  
8. ACOMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO FUTUROS  
A falta de dados coerentes e comparávei s dificulta os atuais esforços para 
acompanhar os progressos em matéria de contratação pública e identificar os domínios em que são necessárias ações supl ementares. Estão implícitas em várias 
das medidas consideradas algumas mel horias dos mecanismos de acompanhamento, 
nomeadamente a melhoria da governação  e da contratação pública eletrónica. 
Importa considerar a melhoria das estatísticas e das metodologias de 
acompanhamento para controlar: 
• os custos de conformidade; 
• a utilização e as economias/custos da tr ansição decorrentes da passagem para a 
contratação pública eletrónica e da re alização de objeti vos estratégicos; 
• as taxas de acesso das PME e do acesso transfronteiras; 
• as medidas destinadas a combater a fraude, a corrupção e o comportamento 
anticoncorrencial. 
O projeto de texto incluiria o compromi sso de avaliar qualquer nova legislação.