Parecer sobre a proposta de regulamento (CE) do Conselho relativo aos auxílios à construção naval

(96/C 39/20)

O Conselho decidiu, em 20 de Setembro de 1995, consultar o Comité Económico e Social, ao abrigo do artigo 198º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, sobre a proposta supramencionada.

A Secção de Indústria, Comércio, Artesanato e Serviços, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos do Comité, emitiu parecer em 7 de Novembro de 1995, sendo relator J. Simpson.

Na 330ª Reunião Plenária (sessão de 23 de Novembro de 1995), o Comité Económico e Social adoptou, por unanimidade, o presente parecer.

1. Introdução

1.1. De há muitos anos que a indústria de construção naval na Europa Ocidental enfrenta condições comerciais muito difíceis. A quota da União Europeia (de 15 Estados-Membros) na produção mundial caiu, passando de 37 % em 1976, para menos de 25 % em 1993 (). No mesmo período, a quota de mercado de produção no Japão teve uma ligeira flutuação, mas manteve-se acima dos 37 %, e a da Coreia passou de menos de 2 % para cerca de 15 %.

1.2. Na União Europeia (dos 12), o emprego no sector da construção de novas embarcações - com exclusão dos navios militares - decaiu de cerca de 208 000 em 1975 para menos de 69 000 em 1993.

1.3. Nas duas últimas décadas, a Comissão Europeia desempenhou um papel determinante no desenvolvimento das políticas comunitárias, numa tentativa de conseguir um equilíbrio entre premências contraditórias :

- a necessidade de racionalizar a capacidade na UE, de forma ordenada, para reduzir a sobrecapacidade;

- as tentativas dos governos dos Estados-Membros para apoiarem a actividade da construção naval, atribuindo auxílios para compensar as perdas causadas pelas diferenças entre os valores contratuais e os custos de produção;

- a concorrência exagerada e comprovadamente desleal de empresas de construção naval fora da UE, nomeadamente, no Japão e, mais recentemente, na Coreia;

- as distorções na fixação de preços como resultado de uma combinação entre sobrecapacidade, auxílios directos e indirectos variáveis, e facilidades de crédito arbitrárias;

- as medidas proteccionistas, relacionadas com a utilização de embarcações de construção e reparação nacional, tal como as existentes nos Estados Unidos, designadamente por força do « Jones Act ».

1.4. Na União Europeia, a acção mais relevante foi a adopção de uma série de directivas que limitam os auxílios estatais à construção naval. Estas directivas têm vindo a ser aperfeiçoadas ao longo dos anos. As primeiras directivas destinavam-se a prestar assistência à indústria da construção naval da UE com o objectivo de a adaptar à crescente concorrência nos mercados mundiais. Até à 5ª directiva inclusive, que vigorou até ao fim de 1985, a política consistia em incentivar as reduções da capacidade de construção naval na Europa como meio de atenuar os problemas causados pela existência de sobrecapacidade. Na ausência de uma política similar nos demais países construtores navais e à luz da expansão de outros, esta política revelou-se ineficaz para restabelecer o equilíbrio do mercado, embora talvez tivesse reduzido a escala das perdas suportadas pelos Estados--Membros.

1.5. A sexta e sétima directivas reflectem uma mudança de política. Em vez de terem de ligar o apoio financeiro a medidas incentivadoras da racionalização e da reestruturação da capacidade a fim de atenuar os problemas, foram os Estados-Membros autorizados a dar apoio financeiro numa escala que foi considerada como satisfazendo uma parte da diferença entre os custos europeus e os preços praticados por outros construtores nos mercados mundiais. Recentemente a sétima directiva foi prorrogada, no final de 1994, por mais um ano, isto é, até ao final de Dezembro de 1995 (). Esta directiva impõe um limite comum, em toda a UE, ao auxílio que os Estados-Membros podem conceder à construção naval. O actual limite foi fixado em 9 % do custo de construção. Pretende-se que este limite inclua a totalidade do auxílio à produção, independentemente do meio utilizado.

1.6. O Comité Económico e Social aprovou a prorrogação da vigência desta directiva até ao final de 1995 ().

1.7. Um pressuposto fundamental, no momento desta decisão, foi que um novo enquadramento internacional de auxílio à construção naval seria adoptado e ratificado a tempo de ser aplicado a partir de 1 de Janeiro de 1996.

1.8. A proposta da Comissão ao Conselho, objecto do presente parecer, reflecte o novo acordo internacional concluído no âmbito da OCDE.

1.9. O CES subscreve os princípios subjacentes ao presente acordo e apoia a Comissão quando conclui que a existência de uma indústria da construção naval competitiva continua a revestir-se de interesse vital para a Comunidade e contribuirá para o seu desenvolvimento económico e social. O Comité considera, de facto, que este sector tem uma importância estratégica para a Comunidade.

2. O acordo da OCDE

2.1. As principais disposições do acordo firmado sob os auspícios da OCDE são as seguintes :

a)

Todas as medidas ou práticas existentes que sejam incompatíveis com condições normais de concorrência na indústria da construção e reparação naval comercial serão eliminadas.

b)

Não poderão ser adoptadas novas medidas de apoio.

c)

Serão instituídos procedimentos para penalizar as empresas de construção naval que vendam navios comerciais a preços inferiores ao seu valor normal e que, dessa forma, prejudiquem outras empresas de construção naval, ou seja, uma disposição antidumping.

2.2. A Comissão negociou, como parte, o acordo da OCDE em nome da UE. Neste momento, para cumprir as suas obrigações internacionais, a Comissão propõe dois instrumentos.

2.3. O primeiro é a proposta de regulamento relativa ao controlo dos auxílios financeiros às empresas do sector, objecto deste parecer. O segundo, que ainda deverá ser debatido pelo Comité Económico e Social, analisará, em pormenor, cada medida antidumping. O Comité teria preferido examinar ao mesmo tempo ambas as propostas de regulamento, mas a segunda ainda não estava ao seu dispor.

2.4. Embora sejam muitas e complexas as questões suscitadas pelo futuro do sector da construção naval na UE, algumas das quais são abordadas mais adiante, nenhuma delas deverá prejudicar os principais resultados a obter com o acordo da OCDE.

2.5. O Comité apoia o princípio de uma indústria de construção naval mundial, operando em condições comerciais normais, sem auxílios significativos específicos para o sector. No entanto, como se confirmará noutro passo do presente parecer, este princípio deve ser submetido a um entendimento, na UE e com outros países, quanto às implicações práticas da diferença entre subsídios específicos e auxílios gerais à escala nacional ou regional para toda a indústria, incluindo a construção naval.

2.6. O Comité apoia igualmente o princípio de um mecanismo antidumping eficaz.

2.7. Estes dois princípios são, obviamente, interdependentes.

3. Observações na generalidade

3.1. O Comité não pode deixar de ter algumas apreensões quanto à entrada em vigor do novo regulamento.

3.1.1. A primeira é que nem a proposta de regulamento nem o acordo concluído sob os auspícios da OCDE prevêem explícitamente um possível atraso na ratificação do acordo por uma das partes principais. O Comité recomenda que a Comissão esteja preparada para mais uma prorrogação por curto prazo da sétima directiva, se se verificar um atraso na ratificação de todos os signatários. Se qualquer das demais partes no acordo da OCDE não o ratificar antes do fim de 1995, seria inaceitável que as empresas de construção naval fossem obrigadas a funcionar sem apoio, pelo menos ao nível permitido pela sétima directiva, enquanto os seus concorrentes continuavam a operar de acordo com o dispositivo actual.

3.1.2. Outra preocupação é a ausência de qualquer proposta para impedir ou dissuadir os países não signatários do acordo da OCDE de aplicarem uma política de auxílio financeiro à construção naval, que criaria distorções dos mercados mundiais. A melhor resposta é a adesão de todas as empresas de construção naval ao acordo. No entanto, em certos países, onde existe um sector de construção naval significativo, não haverá, aparentemente, um impacto directo do acordo da OCDE. As partes no acordo da OCDE poderiam, por exemplo, reservar-se o direito de excluir do comércio normal nos portos dos países que aceitaram o acordo as embarcações construídas em países que concedam ajudas financeiras não autorizadas pelo acordo. A inexistência dessas sanções é uma carência do acordo. O Comité salienta a necessidade de a Comissão ponderar o modo de instituir sanções.

3.1.3. O Comité espera que o acordo da OCDE seja alargado a todos os países construtores navais. Nota o interesse, por exemplo, de países da Europa Oriental, nomeadamente a Polónia e a Ucrânia. Se bem que a extensão por forma a incluir outros países seja desejável, deveria ser levada a efeito sem as indesejáveis derrogações que invalidariam a disciplina do acordo.

3.1.4. Se o acordo entrar em vigor em 1 de Janeiro de 1996 e nenhum contrato firmado após essa data puder receber auxílios financeiros específicos à construção naval, além dos bem definidos créditos internos e à exportação, haverá um período de vários anos durante o qual as políticas do passado recente terão consequências positivas para o futuro. Por exemplo, os contratos em vigor (incluindo aqueles cuja conclusão foi antecipada de modo a serem firmados antes do final de 1995) serão levados a cabo no respeito das condições originalmente negociadas, que incluem auxílios financeiros.

3.1.5. Ainda mais significativo : as empresas de construção naval existentes, que beneficiaram de um auxílio em capital para o desenvolvimento da sua infra-estrutura, levarão vantagem temporária.

3.1.6. Embora os efeitos de uma dotação de capital generosa sejam difíceis de avaliar e de compensar, irão diminuindo ao longo do tempo. O mesmo não se pode dizer dos lucros que potencialmente revertem a favor das sociedades verticalmente organizadas, que compram matérias-primas, nomeadamente aço ou equipamentos, a empresas a que estão ligadas ou a subsidiárias do mesmo grupo. Em teoria, a fixação de preços vantajosos de transferência interna seria abrangida pelas disposições destinadas a prevenir a fixação prejudicial de preços. Na prática, empresas terceiras terão dificuldade em, por um lado, provar tal facto e, por outro, traduzi-lo em medidas coercivas.

3.1.7. No passado, algumas empresas de construção naval queixaram-se de que a Comissão havia sido menos que eficaz na execução do seu controlo das finanças da construção naval na UE. No âmbito da aplicação do presente regulamento, o Comité considera que a Comissão deveria aumentar os recursos consagrados ao seu controlo dentro e fora da UE.

3.1.8. Se o acordo não produzir efeitos em 1 de Janeiro de 1996, o Comité recomenda que se altere o prazo para a liquidação dos pagamentos de auxílios ao abrigo da 7ª Directiva de 31 de Dezembro de 1998 para três anos a contar da data de produção de efeitos do regulamento.

3.2. Nos termos do acordo da OCDE, algumas formas de auxílio financeiro continuam a ser permitidas. São, no entanto, cuidadosamente definidas para impedir auxílios ao funcionamento infindáveis.

3.2.1. As circunstâncias em que os auxílios poderão ser autorizados ou continuar são :

a)

auxílios à investigação e desenvolvimento;

b)

auxílios com carácter social relacionados com o encerramento de estaleiros;

c)

créditos à exportação de navios em aplicação do Acordo da OCDE;

d)

créditos nacionais em condições equivalentes.

3.2.2. Atendendo a que os auxílios à investigação e ao desenvolvimento poderiam ter diferentes interpretações, o Comité regista que tanto o tipo de actividade como o montante do auxílio autorizado foram cuidadosamente definidos. Teoricamente, as distinções são úteis. Na prática, poderá haver margem para abusos.

3.2.3. Os procedimentos de notificação das propostas e os compromissos de despesas devem ser adequados a providenciar meios aceitáveis de supervisão internacional. No intuito de tranquilizar as partes interessadas, a notificação do objectivo e do volume desses pagamentos deveria ser acompanhada de uma publicação rápida dos pormenores. A Comissão asseguraria que esta informação fosse colhida em cada país participante no acordo da OCDE, verificada por auditorias e publicada anualmente, sem demoras injustificadas.

3.2.4. Pretende-se com isto complementar o requisito de publicar os resultados da investigação efectuada.

3.3. O Comité observa que os programas de reestruturação adoptados actualmente na Bélgica, em Portugal e em Espanha, poderão continuar até ao final de 1997, no caso da Bélgica, e até ao final de 1998, nos outros casos.

3.3.1. O regulamento não afecta o auxílio muito completo, já concedido e executado, às empresas de construção naval na (antiga) Alemanha de Leste, que ajudou a tornar aquelas empresas mais aptas a competir em novas condições.

3.3.2. Embora um acordo internacional relativo à política para a indústria de construção naval seja um progresso louvável, o Comité lamenta que o espírito fundamental do Acordo da OCDE não tenha sido aceite pelo governo dos Estados Unidos. O programa de auxílios, constante do Título XI, acessível aos construtores de navios dos EU, constitui um importante auxílio indirecto. O pacote financeiro disponível ao abrigo do título XI será, contudo, limitado a 12 anos, de harmonia com o presente regulamento. A exclusão do acordo da OCDE dos requisitos nacionais para construção, nos EUA, previstos no « Jones Act », no que se refere ao tráfego costeiro (ou interno) é mais do que uma debilidade lamentável.

3.3.3. Embora a célere expansão da capacidade de construção naval na Coreia constitua um problema primordial, que provoca um maior desequilíbrio entre a capacidade de oferta da indústria e a procura do mercado, a reestruturação de Daewoo e de KSEC prosseguirá, como foi dito à OCDE (). Estas disposições contrariam as restrições impostas às capacidades, como consta dos programas de reestruturação na UE. O Comité ainda não está convencido de que o desequilíbro entre a procura e a oferta, que é a causa fundamental da crise na indústria, possa ser corrigido sem uma maior restrição tanto dos novos como dos planeados aumentos de capacidade da Coreia.

3.3.3.1. A Comissão reconhece o problema, prometendo continuar « a desenvolver os seus esforços no sentido de exercer a necessária pressão, quer a nível bilateral quer a nível multilateral, a fim de ser encontrada uma solução... ». Que esta questão não tenha sido resolvida no âmbito das negociações da OCDE é sinal de grande fraqueza.

3.4. Um programa de créditos à exportação, aprovado pela OCDE, será mantido e, paralelamente, um programa semelhante será autorizado para as encomendas internas. Deverá ser mais bem definido que o anterior programa. Contudo, este programa poderá ter de ser controlado cuidadosamente. As taxas de juro anteriormente aplicadas na concessão de créditos à exportação, assim como os instrumentos de conversão monetária, têm sido um meio para perverter a aplicação destes créditos. A Comissão deve velar por que as taxas de juro comercial de referência (TJCR) sejam definidas em conjunto e eliminada a possibilidade de subsídios ocultos ou indirectos. Os mecanismos de definição da TJCR e dos parâmetros operacionais ainda não foram aprovados para produzirem efeitos antes de o Acordo entrar em vigor.

3.5. O Comité referiu, no ponto 2.5, a distinção entre auxílios específicos às empresas de construção civil e programas gerais de assistência determinados por condições nacionais ou regionais. O Comité considera ser necessário um entendimento comum sobre o papel dos programas gerais de assistência, relacionados com medidas fiscais ou com despesas.

3.5.1. Se bem que se possa argumentar que todos os programas de assistência devem ser eliminados, isto teria por efeito tornar a construção naval menos competitiva do que, por exemplo, outras indústrias de engenharia. Pode-se também alegar que é difícil definir o que constituiria um auxílio geral (por exemplo, redução das contribuições para a segurança social dos jovens trabalhadores num sector). O Comité recomenda que, sob reserva das habituais salvaguardas em conformidade com os artigos 92º e 93º do Tratado, os termos « sem auxílios específicos » signifiquem que a construção naval não beneficiaria dos auxílios que lhe dão uma vantagem sobre outras indústrias na mesma região geográfica.

3.5.2. O Comité preocupa-se que a autorização de utilização de auxílios gerais represente uma escapatória para abusos quer nos Estados-Membros quer em outros países. O impacte dos auxílios gerais às actividades de construção naval dentro e fora da UE deveria ser mais estreitamente controlado pela Comissão.

4. Observações na especialidade

4.1. Uma das características da indústria de construção naval nas duas últimas décadas tem sido a tendência para manter navios ao serviço que seria legítimo considerar terem atingido o fim do seu tempo de vida útil. O baixo nível do preço dos fretes dissuadiu os armadores de substituir os navios mais vetustos.

4.2. Se bem que não caiba no acordo da OCDE e, consequentemente, nas propostas da Comissão, uma política de incentivo ao desmantelamento dos navios mais vetustos, o Comité opina que, numa política geral de construção naval, que interessa designadamente o ambiente e a segurança, « abater e construir », deveriam, urgentemente, ser considerados meios de aumentar a procura, a eficiência e a competitividade.

5. Preços prejudiciais

5.1. O presente parecer só analisou as disposições da nova proposta de regulamento relativas aos auxílios à construção naval. Alguns dos temas mais difíceis e controversos decorrentes do acordo da OCDE referem-se aos meios de prevenir, contrariar e penalizar a fixação de preços prejudiciais praticada pelos construtores de navios. As implicações, para a UE, serão analisadas numa futura proposta da Comissão. O Comité tomou nota do conteúdo do acordo da OCDE, particularmente das medidas propostas para identificar e avaliar o fundamento das alegações de prática de preços prejudiciais. São de grande importância tanto a gradação das penalidades que podem ser impostas como a sua entrada em vigor. Quanto ao presente parecer, o aspecto fulcral é o reconhecimento de que, sem disposições efectivas relativamente aos preços prejudiciais, muito do benefício do novo sistema se perderia.

6. Conclusões

6.1. O Comité acolhe favoravelmente as medidas tendentes a colocar a indústria mundial de construção naval em condições normais de concorrência, sem excessivo auxílio estatal.

6.2. Para alcançar condições de concorrência mais normais, os auxílios anómalos devem ser banidos, não só em todos os principais sectores da indústria, como em todos os países com influência no mercado mundial da construção naval.

6.3. O Acordo da OCDE abre perspectivas de que a concorrência leal dê origem a uma indústria com um melhor equilíbrio entre oferta e procura e determinada a investir em técnicas inovadoras. Proporciona-lhe também a oportunidade para adoptar melhores critérios ambientais e de segurança.

6.4. É motivo de preocupação para o Comité que a proposta de regulamento não preveja meios adequados para garantir a aplicação de sanções a navios e construtores navais que não observem o Acordo da OCDE.

6.5. Persistem ainda apreensões óbvias. Será o acordo suficientemente abrangente para influenciar a maior parte da indústria de construção naval à escala mundial ? Será o acordo ratificado por todas as partes principais - e a tempo de entrar em vigor em 1996 ? Será que a criação de novas capacidades, na Coreia e no Sueste Asiático, desestabilizará a situação ? Será que a reconversão de construtores de navios militares, orientada para o fornecimento dos mercados comerciais normais, nos EUA, Rússia e outros Países da Europa de Leste, virá a desestabilizar mais a situação ?

6.6. Nestas circunstâncias, o Acordo da OCDE poderá não ser um mecanismo adequado para fazer face a mais mudanças. A Comissão deve, portanto, preparar a sua posição relativamente a futuras alterações.

6.7. O Acordo da OCDE representa uma oportunidade de desenvolver uma política coerente de significado mundial. Estabelece um precedente para este tipo de acordo. O Comité recomenda que a Comissão, em negociações desta natureza, considere também explicitamente não só as suas consequências para a indústria, mas também a necessidade de proteger o ambiente e a manutenção das condições sociais básicas para os cidadãos que virão a ser afectados.

6.8. Como passo para conseguir um sector de construção naval mais concorrencial e mais lucrativo, tanto na União Europeia, como numa escala global, o Comité acolhe favoravelmente a proposta de regulamento.

Bruxelas, 23 de Novembro de 1995.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Carlos FERRER

() JO nº C 375 de 30. 12. 1994, p. 2.

() Directiva 90/684/CEE alterada pela Directiva 94/73/CE.

() JO nº C 397 de 31. 12. 1994.

() Tal como mencionado no documento da OCDE C/WP6(91)58.

ANEXO ao parecer do Comité Económico e Social

O texto que se segue, cuja manutenção recebeu o apoio de pelo menos um quarto dos votos expressos, foi suprimido do parecer :

« 4.1. O artigo 1º da proposta de regulamento em apreço define a terminologia utilizada. Embora o regulamento seja aplicável às « embarcações marítimas comerciais autopropulsionadas » e esta definição tenha sido utilizada anteriormente, será conveniente alargá-la suprimindo a expressão « autopropulsionadas ». Tal obrigaria a que os requisitos fossem aplicáveis aos contratos de construção de navios e às construções flutuantes utilizadas na prospecção e exploração de gás e de petróleo. Por exemplo, a produção offshore e os navios de armazenamento poderiam vir a ser uma componente importante da procura nos próximos anos. »

Resultado da votação

Votos a favor : 30, votos contra : 46, abstenções : 18.