Parecer do Comité das Regiões sobre a «Política ambiental nas cidades e nos municípios»

(98/C 180/04)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Tendo em conta a decisão da Mesa, de 11 de Junho de 1997, de emitir, nos termos do quarto parágrafo do artigo 198º-C do Tratado CE, um parecer sobre o tema «Política ambiental nas cidades e nos municípios» e de cometer à Comissão 4 «Políticas da Cidade» os correspondentes trabalhos preparatórios;

Tendo em conta as conclusões do Conselho de 3 de Março de 1997 sobre as propostas de negociação da União Europeia para a Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente a realizar em Dezembro de 1997 em Quioto, no Japão;

Tendo em conta os 4º e 5º Programas Comunitários de Acção em matéria de Ambiente (1987 a 1997);

Tendo em conta o Livro Verde sobre o ambiente urbano (1990);

Tendo em conta o relatório final do Grupo de Peritos sobre o Ambiente Urbano «Cidades Europeias Sustentáveis»;

Tendo em conta a Carta das Cidades e dos Municípios da Europa na Via da Sustentabilidade (Carta de Aalborg), adoptada na 1ª Conferência Europeia das Cidades Sustentáveis, realizada em Aalborg em Maio de 1994;

Tendo em conta a 2ª Conferência Europeia das Cidades Sustentáveis, realizada em Lisboa, Portugal, em Outubro de 1996;

Tendo em conta o relatório da Comissão sobre a aplicação do programa da Comunidade Europeia para a política ambiental e para as medidas que visam um desenvolvimento sustentável «Em Direcção a um Desenvolvimento Sustentável», de 10 de Janeiro de 1996 ();

Tendo em conta o projecto «Cidades sustentáveis» da Comissão Europeia - relatório do grupo de peritos sobre o ambiente urbano, Bruxelas, 1996;

Tendo em conta o projecto de parecer (CdR/393/97 rev. 2) adoptado pela Comissão 4 em 14 de Janeiro de 1998 (relator: H. Eveslage),

adoptou na 22ª reunião plenária em 12 e 13 de Março de 1998 (sessão de 12 de Março) por unanimidade o presente parecer.

1. Introdução

1.1. Consciente de que as acções a favor de um desenvolvimento sustentável podem ser levadas a cabo de preferência nas cidades e nos municípios, o Comité das Regiões tem abordado o tema «Política urbana e ambiente» em diversos documentos e sob diferentes pontos de vista ().

1.2. O Quarto Programa de Acção para o Ambiente da União Europeia já havia propiciado a oportunidade para uma reflexão geral sobre o tema das cidades e dos municípios, retomada no Livro Verde sobre o Ambiente Urbano (1990) e que esteve na origem da criação do Grupo de Peritos sobre Ambiente Urbano. Acresce que, em 1994, a Comissão Europeia constituiu um Fórum Consultivo sobre o Ambiente para facilitar a consulta aos intervenientes na política do ambiente. O projecto «Cidades Sustentáveis», lançado em 1993 pela Comissão Europeia (D-G XI), teve por objecto a elaboração de propostas institucionais e de medidas concretas com vista à sustentabilidade urbana, ao intercâmbio de experiências e à difusão de boas práticas. As recomendações às instituições comunitárias, nacionais, regionais e locais para facilitar a implementação do programa constante do relatório final indicam as cidades como o ponto de partida da execução da política do ambiente.

1.3. No seu relatório final «Cidades Europeias Sustentáveis», a Comissão Europeia indica as comunidades e as regiões como o ponto de partida da execução da política do ambiente e frisa em particular que a protecção do ambiente é um tema transversal cuja responsabilidade primeira incumbe às autoridades locais e regionais.

1.4. Nas conclusões, o relatório conclui ser desejável uma maior sensibilização da União Europeia ao papel das cidades e dos municípios no âmbito da política ambiental. Assim, o objectivo deveria consistir em optimizar as medidas existentes da União Europeia face à complexidade dos problemas urbanos.

2. Situação actual

2.1. Em Junho de 1992, no Rio de Janeiro, 170 países adoptaram um programa de acção em matéria de ambiente e desenvolvimento para o século XXI, a Agenda 21. Este programa de acção, válido tanto para os países industrializados como para os países em vias de desenvolvimento, compreende acções a desenvolver a todos os níveis e grupos sociais tendo em vista impedir a progressiva degradação da situação ambiental. A Agenda 21 adoptada no Rio de Janeiro pretende desencadear, a nível mundial, todo um processo que visa um desenvolvimento sustentável que permita a existência de gerações futuras no nosso planeta.

2.2. Às cidades e às comunidades da Europa cabe um papel importante no desenvolvimento sustentável, pois, segundo o lema «Reflexão global, Intervenção local», pode-se introduzir localmente acções que, por sua vez, constituem peças do mosaico do desenvolvimento sustentável «mundial». A obrigação de participação em processos locais no âmbito da Agenda 21 ou em outros semelhantes e de elaboração de programas de acção a longo prazo com vista à sustentabilidade encontra-se prevista na Carta de Aalborg, que foi subscrita por quase 300 municípios de 28 países europeus que representam, no conjunto, mais de 100 milhões de cidadãos. A campanha europeia das cidades e municípios sustentáveis foi lançada no final da 1ª Conferência Europeia das Cidades Sustentáveis, realizada em Aalborg em Maio de 1994.

2.3. Cerca de 20 % dos cidadãos da União Europeia vivem em aglomerações urbanas relativamente grandes, com mais de 250 000 habitantes, outros 20 % em cidades de dimensão média e 40 % em cidades e municípios com 10 000 a 50 000 habitantes (). É igualmente importante ter presente que cerca de 20 % dos europeus vivem em cidades e comunidades com menos de 10 000 habitantes. Devem ser consideradas todas as cidades e municípios, independentemente das suas características, tendo em vista um desenvolvimento sustentável. As grandes cidades e as aglomerações urbanas enfrentam problemas ambientais mais graves, pelo que são áreas a tratar prioritariamente, nas quais, no âmbito do processo democrático, se criam e desenvolvem abordagens para os problemas referidos. É necessário ter em conta a interdependência entre as aglomerações urbanas e grandes cidades e as regiões rurais. Por exemplo, uma ligação de transportes deficiente de regiões ou de municípios rurais com menos de 10 000 habitantes a aglomerações urbanas ou grandes cidades aumenta o tráfego individual, com repercussões negativas no balanço ambiental das aglomerações urbanas ou das grandes cidades.

Por outro lado, constata-se igualmente o êxodo das populações das aglomerações urbanas e das grandes cidades para as regiões rurais. As razões são várias, por exemplo, encargos mais baixos com o alojamento e «condições de vida consideradas melhores» principalmente para as crianças. No entanto, o local de trabalho permanece com frequência nas aglomerações urbanas ou nas grandes cidades e comunidades, facto este inevitavelmente associado ao crescente tráfego individual (tráfego profissional). Acresce ainda que o crescente tráfego motorizado de lazer provoca problemas adicionais. Um problema essencial consiste no impacte da população humana e das suas actividades no ambiente urbano, rural e natural, que pode ser equacionado como a «marca» da actividade humana ou urbana.

2.4. No intuito de melhorar a situação ambiental, as cidades e os municípios têm vindo a empreender enormes esforços, com algum êxito. No entanto, continuam a existir muitos problemas. Um estudo efectuado em 1995 pela Agência Europeia do Ambiente demonstra ser a qualidade do ar nas cidades e municípios com mais de 500 000 habitantes preocupante. Além do mais, o «smog» de inverno afecta cerca de 70 milhões de cidadãos da UE, afectando o dito «smog de verão», a concentração demasiadamente elevada de ozono no verão, anualmente cerca de 80 % da população da UE. A par da indústria e do aquecimento doméstico, o tráfego motorizado individual urbano é um dos principais responsáveis pela poluição do ambiente. O uso de veículos motorizados particulares subiu drasticamente em comparação com o dos outros meios de transporte, prevendo-se que continue a subir. A crescente concentração de veículos motorizados nas urbanizações destrói os efeitos positivos no ambiente resultantes, por exemplo, do uso de catalisadores. As cidades e os municípios vêem-se confrontadas ainda com outros problemas em matéria de ambiente, nomeadamente a eliminação de resíduos sólidos e de águas residuais. No entanto, é possível verificar que as populações das cidades e dos municípios estão cada vez mais conscientes da gravidade dos problemas ambientais. No interesse de um desenvolvimento sustentável, e tendo em conta a Agenda 21, introduz-se um pouco por toda a parte um desenvolvimento que contribuirá para uma melhoria considerável da situação ambiental e das condições de vida nas cidades e nos municípios.

Neste contexto, o Parlamento Europeu e o Comité das Regiões apoiaram uma participação mais activa da União Europeia no âmbito do desenvolvimento urbano. Na Conferência das Nações Unidas sobre «Desenvolvimento Urbano Sustentável» realizada em Istambul (Habitat II), os Estados-Membros e a União Europeia declararam o desenvolvimento sustentável das cidades e dos municípios uma preocupação comum.

2.5. As mudanças climáticas globais constituíram o tema principal da Conferência Internacional sobre o Clima realizada em Quioto em Dezembro de 1997. A redução das emissões de gases com efeito de estufa tornou-se um dos principais elementos de um desenvolvimento internacional sustentável. De acordo com as posições científicas de destacados especialistas do clima, é necessário agir com rapidez e eficácia. Segundo previsão de climatólogos do organismo especializado das Nações Unidas (IPCC), a Terra sofrerá, nos próximos 50 a 100 anos, um aquecimento global de 1 a 3,5 °C. Este facto induzirá uma nova elevação do nível dos oceanos de 15 a 95 cm. Afectadas serão, por exemplo, vastas áreas dos Países Baixos e da Grã-Bretanha, do litoral alemão do Mar do Norte, do litoral do Mar Negro, da planície italiana do Pó e da costa ocidental da Jutlândia dinamarquesa. É um processo que terá consequências catastróficas para os habitantes destas regiões. O aquecimento climático terá, além disso, devido ao efeito de estufa, consequências nocivas a nível mundial para a saúde, a fauna e a flora, a agricultura e as pescas. Impõe-se, pois, uma acção imediata e a Comissão Europeia deveria dar continuidade, em programa seguinte, ao trabalho desenvolvido com êxito no âmbito do 5º Programa de Acção para o Ambiente.

3. A União Europeia e a política ambiental urbana

3.1. Na União Europeia, a política ambiental urbana engloba, entre outras, as áreas da energia, da construção, do transporte, dos resíduos sólidos, das águas residuais e da protecção da natureza e da paisagem. Este leque de tarefas das cidades e dos municípios constitui o principal pilar de um desenvolvimento sustentável sob o lema «Reflexão global, Intervenção local». Do ponto de vista da Agenda 21, uma das condições de um desenvolvimento que respeite o ambiente é proporcionar às cidades e aos municípios um campo de acção e domínios de actividade em que possam intervir autonomamente. Trata-se, em particular, de apoiar e reforçar de modo duradouro, quer ideal como financeiramente, a nível da União Europeia as diversas actividades da política urbana em matéria de ambiente. Há que ter em conta que a Agenda 21 não foi subscrita pelas cidades e pelos municípios, mas sim por 170 países, pelo que se crê apropriado um apoio por parte dos governos nacionais, em primeiro lugar, e também por parte da União Europeia.

3.2. As estruturas regionais da cada um dos Estados-Membros da UE apresentam diferenças; a distribuição das responsabilidades e das competências também. No entanto, é comum a todos os Estados-Membros o facto de as cidades e as comunidades serem o nível administrativo mais baixo que se ocupa da aplicação concreta no local. Incluem-se aqui, por exemplo, as áreas com impacto ambiental do ordenamento do território, da energia, da construção, do transporte, dos resíduos sólidos e das águas residuais. É impossível separar uma política ambiental duradoura e ecológica da política das cidades e dos municípios na Europa. As cidades e os municípios são confrontadas com um leque de problemas económicos, financeiros e ecológicos em várias áreas.

3.3. Atendendo a esta situação, a questão de um desenvolvimento eficaz da União Europeia terá de se orientar pelo êxito económico e ecológico das cidades e dos municípios. Uma União Europeia que aos olhos dos cidadãos represente uma melhoria da qualidade de vida nas regiões e nos municípios fortalece a identificação de cada cidadão com a União. Por isso mesmo, recordem-se as palavras do ex-presidente da Comissão Europeia, Jacques Delors, que se referiu ao próximo século como o «século das regiões».

3.4. A União Europeia reconheceu cedo este contexto e a necessidade de um desenvolvimento urbano com objectivos bem definidos e orientado para a sustentabilidade. Os fundos estruturais e os fundos de coesão são os principais instrumentos financeiros da União Europeia no âmbito das suas políticas regional e de coesão. Para o período entre 1994 e 1999, foram disponibilizados para estes dois fundos cerca de 170 mil milhões de ECU. Consciente da importância dos órgãos locais para o crescimento e o desenvolvimento da União Europeia, 30 a 40 % da totalidade dos meios financeiros destes fundos destinam-se às regiões do objectivo 1, regiões estas que apresentam um desenvolvimento deficiente. Os meios financeiros para as regiões do objectivo 2 destinam-se prioritariamente a medidas de restruturação nas zonas industriais. Por um lado, trata-se de apoiar as regiões rurais e pouco desenvolvidas e, por outro, de melhorar as condições de vida e de trabalho nas urbanizações. Reconheceu-se esta interacção, tendo passado a ser um dos critérios da política de desenvolvimento urbano sustentável em toda a Europa. Em 1994, no âmbito dos fundos estruturais, criou-se a iniciativa comunitária Urban, que tem por objectivo a criação de parcerias em bairros desfavorecidos através de programas integrados com o fim de se superarem problemas ligados ao desenvolvimento. A iniciativa Integra, lançada pela Comissão, realiza projectos que visam solucionar os problemas de emprego em bairros desfavorecidos.

3.5. Para um desenvolvimento urbano sustentável e ecológico reveste-se de particular importância o sector dos transportes públicos, incluindo tanto a construção de redes transeuropeias como a política comum de transportes. Um bom sistema de transportes públicos, que ofereça uma boa alternativa ao tráfego motorizado individual, é um factor decisivo tanto para um desenvolvimento económico eficaz como para um desenvolvimento sustentável e ecológico das cidades e dos municípios com o objectivo de melhorar a qualidade de vida dos seus habitantes. Assim, o conceito de «mobilidade sustentável» deve ser a principal meta da política de transportes. No entanto, há que ter em conta a necessidade de mobilidade por parte das pessoas e da indústria, por um lado, e, por outro, o impacto ambiental do tráfego. O reforço da política de transporte e da política estrutural deve ser uma preocupação primária da política europeia de ajudas. Existem muitas medidas necessárias e apropriadas. A par da ampliação do sistema dos transportes públicos urbanos - com especial destaque para a ligação entre as regiões menos desenvolvidas e as aglomerações urbanas e as cidades de maior dimensão -, é preciso pôr à disposição das pessoas outras alternativas ao tráfego motorizado individual. Assim, a política municipal dos transportes deveria promover um sistema combinado de utilização dos transportes públicos urbanos e dos percursos para bicicletas e para peões que respeitasse o ambiente, fosse eficiente e financeiramente atraente. Também assim se pode optimizar o fornecimento dos estabelecimentos de venda a retalho nas cidades e nos municípios, reduzindo os custos do transporte e o impacto ambiental. O sucesso económico assegurado por uma mobilidade sustentável está ligado ao objectivo de melhoria da qualidade de vida nas cidades e nos municípios. No entanto, há que ter em conta que a abertura ao mercado pode pôr em risco os serviços municipais de transporte, inclusivamente, por exemplo, nas áreas do fornecimento de energia e da gestão dos lixos. Isto é, existe o perigo de, em caso de uma «desmunicipalização» (abandono da gestão municipal), as cidades e os municípios perderem campos de acção e, consequentemente, possibilidade de intervenção em matéria ambiental.

3.6. É decisivo o facto de as cidades e os municípios constituírem o factor determinante para uma política de desenvolvimento sustentável. Assim sendo, a política ambiental da União Europeia segue uma abordagem «de baixo para cima». Para o cidadão europeu, o desenvolvimento sustentável compatível com o ambiente representa o aspecto decisivo da qualidade de vida da actual e das futuras gerações. O Livro Verde sobre o desenvolvimento urbano (1990) e o relatório sobre as cidades e municípios sustentáveis (1996) recomendam uma abordagem integrada dos problemas municipais, que engloba factores sociais, económicos e ecológicos. O objectivo do projecto «Cidades Sustentáveis», iniciado em 1993, é ajudar, através de relatórios, intercâmbios de experiência, redes e divulgação de boas práticas, as cidades e as comunidades na aplicação do projecto «Agenda 21 local» ou de projectos semelhantes que visam o desenvolvimento sustentável. Os órgãos locais são o motor do progresso económico regional, nacional e europeu. As iniciativas e as medidas da Comissão Europeia seguem uma abordagem adequada. Com base nesta abordagem, há que desenvolver as futuras medidas da União Europeia no âmbito de uma política de desenvolvimento urbano sustentável e compatível com o ambiente.

3.7. No passado, a União Europeia iniciou as mais diversas actividades para apoio de uma política ambiental europeia. A título de exemplo, mencione-se aqui o Regulamento (CE) relativo a uma auditoria no domínio do ambiente, que impulsionou o desenvolvimento, nas cidades e nos municípios, de sistemas de gestão do ambiente. Também a directiva da UE relativa a uma Avaliação do Impacto Ambiental para os programas e os planos visa um desenvolvimento sustentável e compatível com o ambiente, que, no entanto, possibilite, na observância das normas nacionais, a intervenção dos Estados-Membros. Em geral, há que ter em conta que também se poderá realizar uma política urbana de desenvolvimento sustentável e compatível com o ambiente sem uma orientação a nível europeu, desde que se observe o princípio da subsidiariedade e se tornem perceptíveis os efeitos positivos de uma avaliação voluntária do impacto ambiental.

3.8. A União Europeia criou ainda uma série de programas de apoio, entre os quais se contam:

- Interreg II - apoia, entre outras, medidas de prevenção e de controlo da poluição, eliminação de resíduos, cooperação ao nível do ordenamento do território, bem como programas em matéria de protecção do ambiente no âmbito da colaboração transfronteiriça entre países vizinhos integrados ou não na UE;

- Leader II - apoia, entre outras, medidas para preservar e melhorar o ambiente, a qualidade de vida e o desenvolvimento rural mediante ajuda técnica;

- Urban - apoia, entre outras, medidas para melhorar as infra-estruturas (por exemplo, saneamento de áreas, de baldios e de instalações públicas);

- Resider II - apoia, entre outras, melhorias em matéria de ambiente de toda a espécie, por ex., saneamento dos solos, configuração paisagística;

- LIFE II - instrumento de financiamento para apoio da política ambiental na União Europeia;

- Informação ambiental - promove, entre outros, uma consciencialização do ambiente e apoia o diálogo entre os parceiros económicos, as autoridades regionais e municipais, as organizações ambientais e as associações de defesa do consumidor;

- Altener - divulga e apoia as energias renováveis e reforça a competitividade das fontes de energia renováveis;

- Joule-Thermie - apoia a utilização racional da energia e das energias renováveis;

- SAVE II - programa de poupança de energia com o objectivo prioritário da redução das emissões de CO2 através de uma iniciativa comunitária que visa melhorar a gestão da energia a nível regional e local;

- Programa de empréstimos e de cauções do Banco Europeu de Investimento - apoia os investimentos nas áreas da redução da poluição atmosférica, da economia das matérias primas e da utilização racional da energia.

Os resultados destes programas têm sido positivos. Daí que seja absolutamente indispensável manter e mesmo ampliar a sua dimensão e o seu campo de acção. É igualmente importante criar fases de transição ou apoios durante a transição entre a conclusão de um programa (temporal ou financeiramente) e os novos programas de apoio. Só assim se poderá garantir um trabalho contínuo nas cidades e nos municípios.

3.9. A Agência Europeia do Ambiente (AEA), sediada em Copenhaga, iniciou a sua actividade em 1994. Tem por função divulgar informação técnica, científica e económica junto dos Estados-Membros e de países terceiros para que estes possam elaborar e aplicar medidas e normas em matéria de protecção do ambiente. A AEA participa também na elaboração de um mapa europeu das regiões afectadas por riscos ambientais e na instalação de estações de observação. Ocupa-se ainda da elaboração de uma rede comunitária de informação e de observação relacionada com o solo, a água e a atmosfera e de um sistema de informação directa sobre fogos florestais e chuvas ácidas. Para alcançar estes objectivos, a AEA criou uma Rede Europeia de Informação e Observação do Ambiente com a participação de organizações, de peritos e de centros de referência temática específica, que se dedicam a temas como, por ex., as emissões para a atmosfera e as águas interiores. À AEA cabe um papel importante na divulgação de informação credível e comparável à União Europeia e aos Estados-Membros a fim de estes poderem controlar a execução da política do ambiente. A base de dados CORINE foi criada para a recolha, coordenação e harmonização prática de dados. Acolhem-se favoravelmente e sem qualquer restrição estas actividades, que poderão no futuro ser ainda ampliadas.

3.10. A Fundação Europeia para a Melhoria das Condições de Vida e de Trabalho, criada em 1975, ocupa-se não só dos aspectos económicos e sociais mas também das questões do ambiente relacionadas com a vida urbana. Em 1993, implementou um Programa sobre Inovações Urbanas que inclui os aspectos económicos e sociais da sustentabilidade, a justiça social e a protecção do ambiente. A Fundação procedeu ainda a uma análise dos processos e dos mecanismos (regulamento relativo a uma auditoria ambiental, participação da comunidade) e das inovações técnicas. Uma das preocupações da Fundação Europeia para a Melhoria das Condições de Vida e de Trabalho é o intercâmbio de informação. Tendo por função a recolha de experiências a nível europeu, a Fundação poderá contribuir significativamente para uma política municipal de desenvolvimento eficaz e aceite internacionalmente.

3.11. De um modo geral, as referidas actividades da União Europeia merecem plena aprovação. Em especial acolhe-se favoravelmente ter a União Europeia reconhecido que um desenvolvimento sustentável e compatível com o ambiente pode ser alcançado mediante um apoio reforçado da política ambiental nas cidades e nos municípios. Num balanço geral, as medidas da política ambiental urbana contribuem para um desenvolvimento sustentável a nível mundial.

O prosseguimento do processo aplicado pela União Europeia para reforço da política municipal ambiental pressupõe o desenvolvimento dos programas existentes de apoio, de modo a que os programas da UE já coroados de êxito sejam ainda mais eficazes. Além disso é necessário que, no caso de um programa de ajuda chegar a termo e até que um outro seja iniciado, nesse intervalo sejam criadas condições para fazer a ponte entre os dois programas, prosseguindo com o trabalho. Assim, para optimizar o empenhamento é possível, por ex., promover um concurso municipal da UE no âmbito da política urbana ambiental sustentável, que vise promover o intercâmbio de informação entre as cidades e os municípios da União Europeia e dar a conhecer exemplos positivos de política urbana ambiental a outras cidades e municípios na União Europeia.

As estruturas decisórias ao nível dos municípios e das regiões podem precisar de reforço para atingirem uma actividade eficaz devido à sua variedade em toda a Comunidade.

4. Exemplos de actividades desenvolvidas nas cidades em matéria de ambiente

Muitas cidades e municípios desenvolveram já e estão actualmente a desenvolver com grande êxito projectos de política de desenvolvimento urbano sustentável. Atendendo ao seu elevado número, só é possível referir aqui, descrevendo-os e apresentando-os sucintamente, alguns exemplos de diversas cidades e municípios. No entanto, estes exemplos permitem ficar com uma ideia do potencial existente nas cidades e nos municípios para um desenvolvimento sustentável na União Europeia.

4.1. Graz (Áustria): Modernização dos sistemas de aquecimento como prestação de serviço no âmbito da energia

Graz, capital da província da Estíria, tem vindo a modernizar o sistema de aquecimento dos edifícios municipais. Esta medida faz parte de um vasto programa de redução de CO2, graças ao qual Graz se propõe, até ao ano 2010, reduzir a metade as suas emissões de CO2 e reduzir as emissões de outros poluentes atmosféricos em pelo menos 60 %. O projecto foi iniciado em 1991 e tem por objectivos políticos a poupança de energia, a protecção climática e a redução das emissões de CO2. Em 1994, Graz assinou a «Declaração de Heidelberg», é membro da campanha «Cidades para a protecção climática» e integra a Federação para o Clima. Neste contexto, a cidade comprometeu-se voluntariamente a reduzir as suas emissões de CO2.

A «Federação das Cidades e Regiões Europeias para o Clima» para conservação da atmosfera terrestre constitui um importante exemplo do contributo das cidades e regiões para o desenvolvimento sustentável no sentido da Agenda 21 local e da protecção local do clima, bem como do intercâmbio de experiência. Aquando da adesão à Confederação do Clima, os municípios declaram-se por um lado, interessados a salvaguardarem as condições de vida dos povos indígenas da Amazónia mediante apoio financeiro e, por outro, dispostos a reduzir, até 2010, a metade, ou seja, ao nível de 1987, a emissão de gases com efeito de estufa. Para esse efeito, estão a ser desenvolvidas múltiplas acções a nível local.

Até 1987, utilizava-se na cidade de Graz o carvão e o coque para o aquecimento dos edifícios municipais. Dadas as elevadas emissões de poluentes e o consumo excessivo de energia, reconheceu-se atempadamente a urgência de uma mudança. Não foi possível uma mudança rápida por falta dos meios financeiros no orçamento da municipalidade. O orçamento da cidade não permitiu disponibilizar os cerca de 40 milhões de xelins austríacos necessários para a modernização do aquecimento. Este problema constitui, nas cidades e municípios, um obstáculo frequente à realização de modernizações que respeitem o ambiente. Regra geral, tendo em conta a difícil situação financeira e orçamental da maioria das cidades, é só com grande esforço que se consegue reunir os pré-financiamentos e os financiamentos iniciais. A cidade de Graz acabou por encontrar uma solução para este problema, assumindo os serviços municipais da cidade os investimentos para o saneamento e obrigando-se a cidade de Graz a pagá-los durante 10 anos, tendo para esse efeito aumentado os preços do aquecimento á distância («Fernwärme») e do aquecimento a gás.

Seguindo este «modelo de energia favorável ao consumidor», foram modernizados até à data 70 sistemas de aquecimento em edifícios públicos. Um relatório intercalar, de 1992, descreve os resultados. Das 35 instalações de aquecimento examinadas, 24 funcionavam a carvão ou coque e 11 a óleo. 15 passaram a funcionar com aquecimento à distância e 20 com gás natural. Poupa-se por ano 46 % em combustível, ou seja, quase metade. A mudança para combustível pobre em carbono permitiu reduzir ainda mais as emissões de CO2 (69 %). O monóxido de carbono e as poeiras baixaram 99 %, SO2 97 %, NO2 72 % e hidrocarbonetos 95 %.

Estes resultados surpreendentes comprovam o valor das iniciativas municipais em matéria de energia. A iniciativa municipal de Graz em matéria de energia define as seguintes prioridades:

- Mudança dos sistemas de aquecimento para aquecimento à distância mediante a produção combinada electricidade-calor e gás;

- Isolamento térmico e eficácia energética;

- Utilização de fontes de energia renováveis, principalmente energia solar.

Para a realização destes projectos são indispensáveis meios para o pré-financiamento e para o financiamento inicial, meios esses de que as cidades e os municípios muitas vezes não dispõem devido à sua difícil situação financeira. As medidas de ajuda da União Europeia constituem assim um incentivo eficaz para que as cidades e os municípios protejam o clima no sentido da Agenda 21 (redução das emissões de CO2 através de novas técnicas de aquecimento) e, simultaneamente, elas são também um incentivo económico para o mercado de trabalho europeu, pois a nova técnica de aquecimento é muito solicitada e necessita ser instalada.

4.2. Bolonha (Itália): Restrição do tráfego de veículos motorizados no centro histórico da cidade

O centro histórico de Bolonha foi inicialmente concebido como uma zona pedonal. O forte aumento do tráfego individual motorizado teve efeitos nocivos graves para o ambiente, a população e os edifícios. O centro é percorrido por uma rede rodoviária estreita e complicada; no centro da cidade, cerca de 3/4 das ruas são de sentido único e têm menos de 5 metros de largura. Antes de a cidade ter tomado estas medidas, a estrutura urbana suportava uma concentração de até 6 500 veículos automóveis por quilómetro quadrado, impossibilitando um tráfego pedonal, de bicicleta ou de autocarro minimamente atractivo.

Em Julho de 1989, toda a parte antiga de Bolonha foi transformada numa «zona a traffico limitato». Entre as 7 e as 20 horas o tráfego está interdito a veículos automóveis particulares, com excepção dos veículos que apresentem um cartão de livre trânsito. Além desta medida, outras foram introduzidas na parte antiga da cidade:

- Uso exclusivo dos parques de estacionamento, até então públicos, por residentes e comerciantes;

- Limitação da velocidade a 30 km/h em toda a área;

- Reorganização do tráfego público de autocarros;

- Na periferia, criação de parques de estacionamento com ligação directa à rede dos transportes públicos;

- Ampliação dos parques de estacionamento de curta duração;

- Vigilância severa na atribuição da licença de acesso;

- Ampliação da zona pedonal por eliminação de uma das ruas principais.

Estas medidas permitiram reduzir o número dos veículos automóveis particulares que circulavam diariamente no centro de 152 000 em 1981 para 58 000 em 1989. Paralelamente, o tráfego de bicicletas, táxis e velocípedes a motor aumentou. Conseguiu-se travar a tendência decrescente da utilização de autocarros. Não dispondo de meios orçamentais para as restrições de tráfego realizadas, estas foram executadas quase exclusivamente através de medidas de organização, tendo-se, para o efeito, abdicado de algumas obras públicas. Outras medidas, como a ampliação planeada dos parques de estacionamento com ligação directa à rede dos transportes públicos, a construção de parques de estacionamento na circular da parte antiga da cidade e a criação de uma rede rodoviária tangencial que aliviasse o centro, implicariam investimentos mais vultuosos que a cidade não pode suportar actualmente. Também este exemplo demonstra que medidas específicas de ajuda da União Europeia na área dos transportes públicos urbanos (autocarro e eléctrico) e do tráfego de bicicletas e pedonal podem ser decisivas em matéria de ambiente nas cidades e nas comunidades.

4.3. Langeac (França): Aquecimento à distância a partir de resíduos de madeira

Langeac é uma pequena cidade com cerca de 4 300 habitantes, situada no Maciço Central francês, que tenta poupar energia mediante a utilização de fontes de energia renováveis, principalmente através da promoção de recursos nacionais como a madeira e a água. Para este fim, construíram-se duas instalações para a utilização de energias renováveis: uma central hidroeléctrica de pequena dimensão, com cerca de 750 kW de potência eléctrica, e uma central de aquecimento de proximidade («Nahwärme»), que funciona com resíduos de madeira. Em 1987, diversos edifícios públicos - uma escola para 600 alunos, uma piscina ao ar livre, um liceu com auditório, uma esquadra da polícia e um lar para deficientes - foram ligados por meio de uma rede de aquecimento de proximidade. Esta rede (com cerca de 1 quilómetro de comprimento) foi condição para que numa grande central de aquecimento se introduzisse a técnica moderna de queimar madeira. Queimam-se exclusivamente resíduos de madeira: serradura e resíduos das serrações da região, casca das árvores e lenha do desbaste das florestas públicas, resíduos das fábricas de estrados e de caixotes e resíduos de uma fábrica de papel. Anualmente, dão entrada e são queimadas 1 200 toneladas de madeira, o que representa uma redução significativa do impacto ambiental: a utilização da madeira permite poupar 258 000 litros de óleo combustível leve por ano. Os investimentos para todo o sistema foram na ordem dos 4,4 milhões de francos franceses, dos quais 1,2 milhões foram disponibilizados pelo fundo regional para medidas no âmbito da energia. O rendimento líquido da venda de calor foi de 400 000 francos franceses por ano, calculando-se a amortização da instalação ao longo de 15 anos. No entanto, já agora a comunidade poupa 20 % no aquecimento dos edifícios públicos ligados à rede de aquecimento de proximidade. Além dos efeitos positivos no ambiente e no desenvolvimento urbano, o investimento feito pela comunidade terá repercussões positivas também no orçamento.

4.4. Alphen aan den Rijn (Países Baixos): Modelo de construção urbana «Ecolonia»

A construção urbana é um tema fulcral no âmbito da política ambiental nas cidades. Precisamente neste capítulo podem-se realizar medidas em matéria de ambiente sustentáveis e relacionadas com a cidade. A urbanização-modelo «Ecolonia» em Alphen aan den Rijn (Países Baixos) é disso um exemplo. O objectivo do projecto consistia em criar uma urbanização para 101 habitações familiares, que tanto na fase de construção como na fase posterior de utilização tivesse em conta a poupança de energia e a protecção do ambiente. O objectivo da urbanização-modelo era, entre outros, reduzir o consumo de energia através de uma redução da necessidade de aquecimento, da utilização de fontes de energia renováveis e da aplicação de técnicas modernas de aquecimento e de arejamento. Integraram-se ainda modernos conhecimentos psicológicos na concepção ambiental da urbanização-modelo. Assim, dentro da urbanização-modelo, os peões, por exemplo, têm prioridade em relação aos veículos automóveis. Esta abordagem integrada de construção urbana permitiu reduzir em 40 % o consumo de gás, em 20 % o consumo de água e em 10 % o de energia.

O projecto «Ecolonia» caracteriza-se principalmente pela sua complexidade. Integra abordagens técnicas, funcionais, urbanas e conceptuais, que exigem uma conjugação de esforços em diversas áreas. Assim, este projecto entra já no âmbito da protecção ambiental urbana, nomeadamente no campo da construção urbana. A construção urbana suscita muitas perguntas, constituindo um problema que em toda a Europa está na ordem do dia. Só foi possível concretizar o projecto «Ecolonia» em Alphen aan den Rijn graças ao esforço conjunto de vários ministérios, da comunidade, das universidades e das associações de interesses. Justamente para projectos urbanos complexos deste tipo seria altamente desejável o apoio da União Europeia.

4.5. Karlsruhe (Alemanha): Circulação dos eléctricos nos carris ferroviários

O chamado «Modelo de Karlsruhe» pretende melhorar os transportes públicos urbanos entre Karlsruhe e a região envolvente num raio de cerca de 30 quilómetros. Ponto de partida deste projecto a longo prazo é ligar o traçado da linha de eléctricos (que pertence à cidade) ao da Deutsche Bahn (caminhos-de-ferro nacionais). As vantagens são múltiplas:

- A linha de eléctricos pode ser ampliada sem grandes encargos financeiros;

- Passam a existir percursos de fora para dentro da cidade sem necessidade de transbordo;

- Fora da cidade podem funcionar carruagens mais leves e que consomem menos energia;

- Alguns percursos secundários dos caminhos-de-ferro, ameaçados de encerramento, podem ser mantidos em funcionamento.

Na implementação deste modelo, tenta-se atrair o grupo-alvo de todo este esquema, os automobilistas, procurando ganhá-los como novos clientes. Construíram-se mais paragens perto das urbanizações e mais ligações directas para o centro. Com o intuito de reduzir as perturbações causadas pelos transportes públicos, estes circulam por traçados previamente fixados. Em mais de cem cruzamentos com semáforos foram aplicados programas de circulação fluente, evitando, assim, tempos de espera desnecessários. O horário dos transportes públicos é favorável aos seus utentes, frequente e fácil de memorizar, ou seja, no centro da cidade e durante todo o dia, os eléctricos circulam com intervalos de 10 minutos. A rede de eléctricos no centro da cidade encontra-se ainda em expansão. A rede para peões na cidade completa a rede de eléctricos.

A repercussão deste programa no número de passageiros é notória. O número de passageiros no tráfego regional, a cargo da Albtal-Verkehrs-Gesellschaft (AVG), aumentou de 10,1 milhões em 1986 para 23,4 milhões em 1992. Para 56 % dos percursos a efectuar a escolha recai sobre um sistema de transportes combinados (a pé, de bicicleta e de transportes públicos urbanos). Após a inauguração do percurso entre Karlsruhe e a pequena cidade de Bretten, as primeiras contagens revelaram um aumento dos utentes de 423 %, prevendo-se para o primeiro ano um aumento de 479 %, atendendo à maior afluência aos fins-de-semana. Os caminhos-de-ferro nacionais registaram um aumento de um terço nos percursos para e além de Bretten. A estrada nacional paralela a esta linha ficou menos sobrecarregada e com menos engarrafamentos. A construção de quatro novas paragens em Bretten, capital de distrito com 26 000 habitantes, melhorou o acesso às zonas de habitação, às escolas e a algumas zonas industriais. Reduziu-se em 15 minutos o tempo de percurso até ao centro de Karlsruhe.

As tarifas para os passageiros são consideravelmente mais baixas, o que contribuiu para tornar mais atractivos os transportes públicos urbanos. Apesar de, ou, antes, em virtude de tarifas mais baixas, os rendimentos líquidos (das tarifas) das empresas de transportes públicos em Karlsruhe aumentaram nos últimos anos, permitindo cobrir cerca de 70 % das despesas. Em consequência dos elevados investimentos, dos pagamentos de juro e das amortizações, esta percentagem da cobertura das despesas irá provavelmente baixar no futuro.

4.6. Schkölen (Alemanha): Protecção do clima e criação de postos de trabalho através de uma central térmica a palha

Seguindo o exemplo da Dinamarca, a cidade de Schkölen construiu uma instalação de aquecimento a palha que, através de um sistema de aquecimento urbano/à distância, aquece as casas e lhes fornece água quente. A região marcadamente agrícola à volta de Schkölen fornece em grande quantidade a palha necessária para o aquecimento. A técnica de combustão de biomassa, desenvolvida principalmente na Dinamarca, desencadeou um processo de desenvolvimento muito positivo em Schkölen e em toda a região. Inicialmente, o equipamento para a central térmica a palha e para as estações distribuidoras de calor veio da Dinamarca. Paralelamente, procedeu-se à instalação de empresas regionais, muito procuradas para prestação de serviços a longo prazo e para a instalação de novas ligações às casas particulares. Conseguiram-se ainda investimentos particulares no valor de 3 milhões de marcos. A ligação à rede de aquecimento à distância exigiu que os agregados familiares abandonassem o seu sistema de aquecimento individual e adoptassem um sistema de aquecimento colectivo. Criaram-se postos de trabalho a longo prazo nas empresas locais. O fornecimento à central térmica proporcionou às empresas agrícolas contratos de fornecimento a longo prazo. A central térmica a palha contribuiu enormemente para a protecção do ambiente. Desde a sua entrada em funcionamento, as emissões de anidrido sulfuroso (SO2) diminuíram 26 % e as emissões de poeiras e de monóxido de carbono baixaram 25 % na cidade. No balanço ambiental, a palha, enquanto biomassa renovável, tem um comportamento muito mais favorável do que os combustíveis fósseis como, por ex., o petróleo, o carvão ou o gás. 2,5 quilos de palha substituem 1 quilo de óleo combustível. Um outro factor favorável ao ambiente é que, num ano, a combustão de palha liberta exactamente a mesma quantidade de dióxido de carbono que o crescimento da vegetação e a fotossíntese retiram da atmosfera.

4.7. Kassel (Alemanha): Logística urbana

A introdução da City-Logistik (logística urbana) pode contribuir para reduzir o tráfego dentro das cidades e dos municípios. O conceito de «logística urbana» visa à organização do tráfego. Grande parte do tráfego comercial que, até à data, atravessava a cidade deve ser concentrado e tornado mais eficiente mediante uma programação da distribuição. Para realizar este objectivo pode-se, por exemplo, instalar na periferia (num ponto lógico de intersecção) um centro de concentração do tráfego regional e super-regional destinado ao centro da cidade ou a outras partes comerciais da cidade e depois distribuí-lo em conformidade com as solicitações dos comerciantes ou clientes através de uma ou mais empresas. Vantagem: o sistema da logística urbana permite que o volume de mercadoria, igual ou mesmo superior ao habitual, seja distribuído em menos percursos. Tanto quanto possível, optimiza-se a distribuição de mercadoria no centro, melhorando consideravelmente a distribuição de mercadorias para e do centro, bem como dentro do centro. Paralelamente, contribui-se para a manutenção e até para o reforço da vitalidade económica.

Na cidade de Kassel, dez agências de transportes, responsáveis pela distribuição de mercadorias no centro da cidade, criaram a «City-Logistik Kassel». Uma empresa neutra de prestação de serviços recolhe diariamente em todas as agências a mercadoria destinada ao centro da cidade e agrupa-a em lotes, permitindo a sua distribuição em apenas dois percursos, um de manhã e outro à tarde e respeitando os prazos e outros desejos dos clientes. Enquanto anteriormente havia 20 veículos em circulação, são agora suficientes apenas dois veículos, o que reduz significativamente o impacto ambiental e também os custos.

4.8. Göteborg (Suécia): Observação do impacto ambiental nas aquisições municipais

Em 1990, adoptou-se na cidade de Göteborg um plano de acordo com o qual todas as aquisições urbanas têm de ser compatíveis com o ambiente. Ou seja, apenas se adquirem produtos cuja produção e posterior utilização tenham repercussões negativas mínimas no ambiente. As principais condições são que os produtos não contenham elementos nocivos para a saúde dos consumidores, que sejam biodegradáveis ou reutilizáveis, que não consumam energia e outras fontes naturais de energia em excesso e em cujo processo de produção seja visível uma preocupação com o ambiente. Na cidade de Göteborg nem sequer se usam produtos cuja composição inclua determinados elementos químicos nocivos. Os serviços municipais utilizam papel branqueado e sem cloro.

Estas decisões a nível municipal influenciaram positivamente o comportamento dos produtores e dos comerciantes. Dado a cidade de Göteborg apenas comprar produtos compatíveis com o ambiente, todos os produtos nocivos para o ambiente foram retirados do mercado. Actualmente, todos os comerciantes que negoceiem com Göteborg têm de apresentar uma declaração em matéria de ambiente em que venha discriminado o grau de compatibilidade do seu produto com o ambiente. Inicialmente, o sector empresarial não demonstrou grande compreensão para com este projecto; no entanto, a longo prazo e graças ao comportamento dos consumidores de Göteborg, registou-se uma influência positiva nos métodos de produção que respeitam o ambiente. Hoje em dia, os produtos reúnem as exigências municipais de qualidade.

5. Conclusões

5.1. Estes poucos exemplos de entre um largo número de iniciativas locais de desenvolvimento urbano ilustram a extraordinária importância dos órgãos de poder locais no desenvolvimento sustentável. Só através de actividades locais das cidades e dos municípios o lema «Reflexão global, Intervenção local» será eficaz. Tal princípio decorre, aliás, directamente do princípio da subsidiariedade consagrado no artigo 3º-B do Tratado CE. Condição para um desenvolvimento que respeite o ambiente, também sob o ponto de vista da Agenda 21, é que as cidades e comunidades disponham de uma margem de acção e de domínios de actividade em que possam, em larga medida, intervir autonomamente. A Comissão da UE deveria procurar, no futuro, estimular a criatividade e a responsabilidade das cidades e municípios em matéria de política ambiental. Haverá igualmente motivo para assegurar que a legislação adoptada disponha uma série de regras mínimas que permitam que cada país, cada região e cada município possam ir além dos limites mínimos estabelecidos por lei. O CR considera essencial que o desenvolvimento dinâmico da protecção do ambiente na Europa seja baseado num desafio com o objectivo de encorajar as cidades e municípios a irem além da Comunidade no seu conjunto. Será conveniente destacar que uma política urbana sustentável só pode ser realizada através de uma cooperação em parceria entre a Comissão da UE e as cidades, os municípios e os Estados-Membros.

5.2. A protecção do ambiente, a continuação do desenvolvimento económico e a preservação e a criação de postos de trabalho não se encontram em oposição, como se crê muitas vezes, podendo-se até apoiar reciprocamente em sinergia. As medidas da Comissão da UE que apoiam as acções ecológicas e a investigação no âmbito da tecnologia em matéria de ambiente podem criar postos de trabalho duradouros. As possibilidades ecológicas e económicas de desenvolvimento decorrentes dessas medidas podem resultar na melhoria da qualidade de vida nas cidades e nos municípios. A UE torna-se, assim, um factor positivo mais perceptível para os cidadãos.

5.3. Através do planeamento e da acção ecológicos as cidades e os municípios podem, a longo prazo, poupar muito nos orçamentos públicos. Um problema frequente relativo às medidas municipais no âmbito da política ambiental prende-se com a frequente inexistência de meios para os pré-financiamentos e os financiamentos iniciais. Assim, muitas medidas municipais para um desenvolvimento sustentável ficam por realizar.

5.4. Neste contexto, acolhem-se favoravelmente medidas de apoio da União Europeia precisas e reforçadas, que contribuam de modo mais eficaz para uma política municipal do ambiente sustentável. Devem ser tidas em conta as seguintes prioridades:

- Promoção de iniciativas que visem a poupança de energia, do desenvolvimento e da utilização de fontes de energia renováveis e de investimentos em matéria de economia de energia nas cidades e nos municípios;

- Promoção de medidas e de modos de transporte que constituam alternativa ao transporte motorizado individual, do estabelecimento de ligações aliciantes entre as cidades e aglomerações urbanas e as zonas rurais envolventes e da adopção de medidas que permitam reduzir o tráfego inerente à entrega de mercadorias nas cidades e nos municípios («City-Logistik»);

- Promoção de abordagens integradas no âmbito de uma política local orientada para a sustentabilidade, que tenha simultaneamente em conta áreas como a protecção do ambiente (por exemplo, «Community eco-management and audit scheme»), a economia dos resíduos e dos recursos hídricos, a construção e o planeamento das construções urbanas, os planos de acção no domínio da diversidade biológica geral e local, o combate ao ruído, a marginalização social, o desenvolvimento económico sustentável ou a participação dos cidadãos.

5.5. Paralelamente, o intercâmbio de experiências entre as cidades ao nível da política urbana sustentável deve merecer toda a atenção. Neste campo, já existem várias actividades desenvolvidas pela campanha «Cidades e Municípios Europeus Sustentáveis», em que cinco redes urbanas colaboram entre si com o apoio da Comissão Europeia. Uma das iniciativas é a atribuição anual (já por duas vezes) do prémio «Sustainable Cities & Towns Award». O intercâmbio de boas práticas realiza-se, nomeadamente, através da base de dados de boas práticas de sustentabilidade local, que pode ser consultada via Internet. É essencial que tais iniciativas persistam e contem com o apoio da Comissão Europeia. Esta campanha deve ser financiada numa base regular.

5.6. Um concurso entre «Cidades e Municípios Europeus Sustentáveis» lançado pela Comissão Europeia ao nível das regiões estimularia o intercâmbio de experiências entre os órgãos de poder municipal e permitiria ao mesmo tempo reconhecer as acções dignas de nota empreendidas no âmbito da política municipal do ambiente. Tal competição não se deveria entender como uma iniciativa concorrente das actividades já desenvolvidas no âmbito da campanha «Cidades e Municípios Europeus Sustentáveis», mas como um complemento útil que possibilitaria ter em especial atenção as circunstâncias regionais específicas. Dado que os problemas enfrentados pelas aglomerações urbanas podem diferir dos que ocorrem nas zonas rurais e nos pequenos municípios e cidades, também não seria possível proceder a uma comparação directa entre as acções desenvolvidas nestas áreas com vista à sustentabilidade e as próprias das grandes cidades e aglomerações urbanas.

5.7. Para facilitar uma avaliação das actividades municipais pautada por critérios de proximidade, poderia igualmente a Comissão da UE investir o poder de decisão em tal concurso num organismo autónomo, com significativa colaboração de representantes dos municípios. Com esta competição, poderia a Comissão inaugurar uma nova orientação de parceria, na política de promoção da sustentabilidade, entre os Estados-Membros, os órgãos de poder municipal e os actores privados. Tal concurso permitirá um efectivo intercâmbio de informação com a Comissão da UE e garantirá o necessário refluxo («feedback») de informação, com vista a uma melhor avaliação da eficácia dos programas de apoio. Ao mesmo tempo, o reconhecimento de exemplos marcantes de política ambiental dos municípios proporcionará uma base para assegurar, em melhores condições, o intercâmbio entre cidades e municípios europeus.

Bruxelas, 12 de Março de 1998.

O Presidente do Comité das Regiões

Manfred DAMMEYER

() COM(95) 624 final.

() JO C 217 de 6.8.1994, p. 10; JO C 210 de 14.8.1995, pp. 53, 78 e 117; JO C 100 de 2.4.1996, pp. 60, 65, 78, 115 e 124; JO C 129 de 2.5.1996, p. 36; JO C 182 de 24.6.1996, pp. 7 e 12; JO C 337 de 11.11.1996, pp. 4, 20 e 34; JO C 34 de 3.2.1997, pp. 12, 22 e 30; JO C 116 de 14.4.1997, p. 74; JO C 215 de 16.7.1997, pp. 44 e 50; JO C 379 de 15.12.1997, pp. 11 e 63.

() COM(97) 197 final.