Parecer do Comité das Regiões sobre «A iniciativa comunitária Interreg IIC e o papel potencial do poder regional e local»

(97/C 244/04)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

tendo em conta as directrizes para a iniciativa comunitária Interreg IIC, aprovadas em Maio de 1996 e publicadas em 10 de Julho de 1996 ();

tendo em conta as conclusões do seminário da Comissão Europeia realizado em 3 e 4 de Julho de 1996 para debater a iniciativa comunitária Interreg IIC e as directrizes para a preparação dos programas e acções;

tendo em conta a decisão de 15 de Janeiro de 1997, nos termos do quarto parágrafo do artigo 198º-C do Tratado que institui a Comunidade Europeia, de emitir parecer sobre «A iniciativa comunitária Interreg IIC e o papel potencial do poder regional e local» e de confiar a preparação dos correspondentes trabalhos à Comissão 1;

tendo em conta o parecer do Comité das Regiões sobre «O ordenamento do território na Europa» (), o parecer do Comité das Regiões sobre a «Comunicação da Comissão relativa à cooperação para o ordenamento do território europeu - Europa 2000+» () e o parecer do Comité das Regiões sobre «A atribuição da reserva das iniciativas comunitárias para o período até final de 1999» ();

tendo em conta os resultados de um inquérito efectuado pelos relatores aos representantes das administrações nacional, regional e local implicados na preparação da iniciativa comunitária Interreg IIC e das acções-piloto ao abrigo do artigo 10º, de acordo com a comunicação da Comissão Europeia de 10 de Julho de 1996;

tendo em conta o projecto de parecer (CdR 108/97 rev.) adoptado pela Comissão 1 em 18 de Abril de 1977 (relatores: V. Chiti e Mary Freehill);

considerando que à União Europeia não foi definida competência específica em matéria de ordenamento do território, mas que o Parlamento Europeu e o Comité das Regiões recomendaram à Comissão Europeia que se empenhasse nesse campo em termos mais operacionais,

adoptou o presente parecer na 18ª reunião plenária de 11 e 12 de Junho de 1997 (sessão de 11 de Junho).

1. Introdução

1.1. A iniciativa Interreg IIC constitui um novo passo importante para a União Europeia e para a sua interacção com o poder regional e local. A iniciativa estabelece um instrumento potencialmente útil para a introdução de uma dimensão europeia na cooperação transnacional em matéria de ordenamento territorial.

1.2. A iniciativa Interreg IIC visa em termos gerais:

- Formular uma estratégia para o desenvolvimento sustentável do território da União por forma a atingir uma distribuição óptima e ordenada das actividades no espaço, a criação de redes de comunicação adequadas e a correcção das disparidades e diferenças de desenvolvimento;

- Facilitar a cooperação transnacional iniciada pelos Estados-Membros e pelas entidades competentes em matéria de ordenamento do território;

- Melhorar o impacte territorial das políticas comunitárias;

- Adoptar uma metodologia preventiva e cooperativa de tratamento dos problemas no domínio da gestão dos recursos hídricos causados por inundações e estiagens.

1.3. A iniciativa Interreg IIC inclui três componentes, a que foram afectadas as dotações financeiras seguintes:

- ordenamento do território e acções de cooperação transnacional: 120,69 milhões de ECU

- ordenamento do território e prevenção das inundações em cooperação transnacional: 148,15 milhões de ECU

- ordenamento do território e luta contra a seca: 144,00 milhões de ECU

1.4. As acções integradas no domínio da cooperação transnacional geral serão levadas a efeito em sete agrupamentos territoriais, tendo cada um deles apresentado um programa operacional próprio a título da iniciativa. Relativamente aos países terceiros da Europa Central e Oriental e aos países do espaço mediterrâneo que cooperam com o programa, as actividades serão financiadas pelos programas Phare, Tacis e MEDA. As medidas de prevenção das inundações aplicam-se a três zonas constituídas pelas bacias hidrográficas dos rios abrangidos, enquanto as acções de luta contra a seca terão um enquadramento nacional com base nas propostas apresentadas pelos quatro Estados-Membros interessados - Portugal, Espanha, Itália e Grécia.

2. Observações na generalidade

2.1. O Comité das Regiões aplaude a criação da iniciativa comunitária Interreg IIC como mecanismo potencial para a implicação activa do poder regional e local - responsável pela execução de grande parte das acções no domínio do ordenamento do território - na formulação de uma estratégia para o ordenamento do território na UE de forma coordenada. A iniciativa Interreg IIC deve satisfazer as necessidades das regiões e resolver questões de interesse directo para o poder regional e local.

2.2. O Comité das Regiões louva a introdução da iniciativa Interreg IIC na medida em que virá reforçar o papel principal do poder regional e local na execução das iniciativas comunitárias.

2.3. Antes de se debruçar sobre a iniciativa comunitária Interreg IIC, o Comité das Regiões gostaria de sublinhar que o ordenamento do território, enquanto área de política, sofrerá, indubitavelmente, uma profunda transformação face ao surto das tecnologias de informação. Os conceitos «tempo e espaço» têm agora uma dimensão totalmente diferente, que levará, porventura, ao desaparecimento das fronteiras geográficas. O Comité das Regiões considera, pois, conveniente que, no âmbito do Interreg IIC, se dê a devida atenção a este aspecto.

2.4. O Comité das Regiões subscreve a expansão do presente programa transnacional a todo o território da União Europeia e a inclusão de países terceiros, na medida em que poderá servir como preparação dos potenciais novos membros para a adesão à União.

2.5. Reconhece a importância da iniciativa Interreg IIC, na medida em que se pauta por uma metodologia inovadora e flexível da cooperação, com diferentes intervenientes a todos os níveis do ordenamento do território. Nesse contexto, o CR aprecia os esforços da Comissão Europeia para estabelecer um período efectivo de consulta ao poder regional e local quanto à formulação das estratégias de ordenamento do território, à preparação dos programas, à afectação das contribuições financeiras e ao estabelecimento de sistemas de execução e acompanhamento.

2.6. A iniciativa Interreg IIC é experimental por natureza. Trata-se de uma componente essencial da iniciativa, dado que abre um precedente à política futura da UE a título de criação de parceria, desenvolvimento de programa e abertura de perspectivas à adaptação ou alteração legislativa em alguns Estados-Membros, bem como de um novo modo de gestão dos fundos estruturais a partir de 1999, nomeadamente em relação à cooperação interregional, transfronteiriça e transnacional.

2.7. O Comité das Regiões reconhece que a iniciativa Interreg IIC é única não só nas áreas de cooperação que designou como, sobretudo, no destaque dado à cooperação transnacional em zonas mais vastas em detrimento da cooperação transfronteiriça. O CR sublinha que essa cooperação no domínio do ordenamento do território exige uma maior participação directa das regiões.

2.8. Preocupa-o que as medidas de prevenção das inundações e de luta contra a seca, sendo essencialmente programas nacionais, tenham precedência sobre as iniciativas comunitárias, já que têm uma dimensão limitada e lhes falta o carácter transnacional essencial - princípio básico das iniciativas comunitárias. Essas componentes, se bem que contemplem questões importantes, multiplicam o número dos programas executados a título das iniciativas comunitárias, em especial da Interreg IIC, e criam estruturas administrativas adicionais destinadas a distribuir uma verba essencialmente muito modesta. O CR já por várias vezes advertiu contra tal tendência.

2.9. A iniciativa Interreg IIC deverá, sempre que oportuno, na perspectiva do poder regional e local, sincronizar-se com a evolução do Esquema de Desenvolvimento do Espaço Comunitário (EDEC), que deverá estar pronto no decurso de 1997. Nesse contexto, a iniciativa Interreg IIC deverá, no entender do CR, definir um horizonte político para a execução das acções. O poder regional e local deve desempenhar um papel determinante na definição desse horizonte e contribuir para identificar as prioridades para o ordenamento do território. Um papel importante para a Comissão Europeia deve, pois, ser a criação de um efeito sinérgico entre as perspectivas descendente e ascendente.

2.10. No atinente à informação sobre a iniciativa, o CR saúda a produção pela Comissão de um boletim e subscreve quaisquer novas acções nesse sentido.

3. Observações na especialidade

3.1. Orçamento da iniciativa

3.1.1. O Comité das Regiões lamenta a modéstia do orçamento da iniciativa. Nessa perspectiva, considera que as expectativas do programa deverão ser tímidas e que os procedimentos experimentais seguidos na sua execução serão os resultados mais valiosos da iniciativa Interreg IIC. A esse respeito o CR reputa que o nível de participação activa do poder regional e local, em todas as fases da iniciativa - preparação, execução e acompanhamento do programa - será vital para o seu êxito.

3.1.2. Manifesta preocupação sobretudo quanto à exiguidade da verba atribuída à componente de ordenamento do território e acções de cooperação transnacional. O CR reclama a revisão em tempo do programa de execução, assinalando que esta medida deveria ser privilegiada já que tem potencial para surtir os maiores benefícios a longo prazo na União.

3.1.3. Ainda sobre a questão do financiamento da iniciativa, o CR verifica com desagrado que a limitação do orçamento não permite que todas as regiões participem plenamente em todas as medidas transnacionais do programa. Decorre isto da necessidade de os Estados-Membros aplicarem prioridades estritas às medidas em que lhes interessa participar, o que pode ocorrer quando um Estado-Membro afecta toda a sua dotação a uma ou duas medidas, não dispondo, portanto, de financiamento correspondente para a actividade transnacional em medidas não apoiadas, pois podem surgir problemas relativamente ao co-financiamento decorrente da restrição imposta às respectivas dotações orçamentais.

3.2. Delimitações territoriais

3.2.1. O Comité das Regiões regozija-se com o desenvolvimento de delimitações territoriais mais flexíveis para a iniciativa Interreg IIC, contrariamente às arbitrariamente adoptadas para as anteriores acções no domínio do ordenamento do território europeu (nomeadamente, Europa 2000+), que resultaram no isolamento de algumas regiões do seu «hinterland natural». O actual sistema em que as regiões podem pertencer a dois agrupamentos territoriais, se pertinente, é positivo desde que haja complementaridade das acções entre os agrupamentos relevantes.

3.2.2. O Comité das Regiões exprime, no entanto, reservas quanto aos métodos de delimitação territorial utilizados até agora pela Comissão Europeia e pelos Estados-Membros. Apoia a participação directa do poder regional e local, em alguns Estados-Membros, na designação desses agrupamentos territoriais e apela aos Estados-Membros que excluíram o poder regional e local do processo para que o façam, no respeito do princípio de subsidiariedade.

3.2.3. O CR aprova em linhas gerais as designações territoriais da iniciativa. Se bem que, nesta fase, não considere oportuno citar designações geográficas específicas, parece-lhe menos feliz a divisão de zonas de importância estratégica, como a zona montanhosa alpina e o Mediterrâneo, já que é passível de fragmentar a acção nessas áreas homogéneas.

3.2.4. O CR está ciente da importância potencial dessas designações territoriais, particularmente ao justificar a reforma dos fundos estruturais depois de 1999 e facilitar a aplicação do Esquema de Desenvolvimento do Espaço Comunitário. Vai igualmente promover uma abordagem multipolar para o ordenamento do território europeu. Preconiza, pois, a criação pela Comissão Europeia de um mecanismo de interacção entre os agrupamentos territoriais que facilite o lançamento de projectos comuns em sectores como o transporte, a energia e as comunicações. Atenta a modéstia do orçamento disponível, o CR apela à Comissão Europeia para que estabeleça estruturas administrativas encarregadas da coordenação interterritorial e da promoção da cooperação.

3.3. Participação do poder regional e local

3.3.1. O Comité das Regiões considera que a execução da iniciativa Interreg IIC deverá conciliar a coordenação a nível europeu e nacional e a acção transnacional promovida pelo poder regional e local ou pelos seus organismos representativos interregionais. A natureza da iniciativa deve ser intrinsecamente ascendente e orientada para o nível regional e local.

3.3.2. Para esse efeito, a Comissão Europeia deve aconselhar com vigor os Estados-Membros a participar num novo tipo de parceria alargada ao poder regional e local, o que, no passado, tem sido descurado por outras iniciativas comunitárias.

3.3.3. O CR reconhece a importância dada pela Comissão Europeia a uma maior implicação do poder regional e local no processo da iniciativa Interreg IIC, confessando-se, todavia, preocupado com o seu desequilíbrio em alguns Estados-Membros.

3.3.4. Sendo a iniciativa experimental por natureza, afigura-se ao CR que deveria haver desde o início maior coerência entre os níveis nacional, regional e local. Nalguns Estados-Membros parece haver actualmente conflito entre as presentes estruturas administrativas, a nível nacional e regional, e as estruturas necessárias à execução do programa, previstas pela Comissão Europeia e apoiadas pelo Comité das Regiões.

3.3.5. A iniciativa Interreg IIC deverá proporcionar um mecanismo que permita a mais ampla intervenção de todos os agentes potenciais no domínio do ordenamento do território e que contemple igualmente um intercâmbio formal de experiências e assistência entre os vários grupos territoriais, quando pertinente.

3.3.6. Para esse efeito, o CR recomenda que cada agrupamento territorial realize foros de intercâmbio de experiências e práticas, bem como sessões informativas para a identificação das actividades a financiar a título da iniciativa Interreg IIC, o que contribuiria para gerar um processo de parceria propício ao desenvolvimento de uma abordagem ascendente.

3.4. Novas estruturas administrativas

3.4.1. O Comité das Regiões salienta a importância da criação de estruturas de gestão e avaliação adequadas para assegurar a coordenação da iniciativa, simultaneamente a nível regional e transnacional. As estruturas de gestão e de avaliação devem ser o mais simples e mais económicas possível em termos de gestão.

3.4.2. Considera que as estruturas de gestão criadas por cada agrupamento territorial deverão promover e definir um horizonte para os espaços territoriais em causa, o que contribuirá para coordenar toda a execução da iniciativa. Essa estrutura de gestão, com base na melhor prática de outros programas, deverá também prever práticas de gestão financeira e de contabilidade comuns a todos os grupos, contribuindo para simplificar os procedimentos instituídos, para proporcionar uma execução eficiente à iniciativa e para evitar a criação de estruturas administrativas adicionais.

3.4.3. O CR recomenda que na criação dessas estruturas para a execução e o acompanhamento da iniciativa sejam incluídos representantes dos órgãos competentes a nível nacional, regional e local, a fim de estar presente uma óptica de parceria participativa.

3.5. Interacção entre a iniciativa Interreg IIC e outras políticas comunitárias

3.5.1. A coordenação da iniciativa Interreg IIC com os programas existentes, nomeadamente Phare, Tacis e MEDA, é vital para o êxito da iniciativa. A articulação desses programas com a iniciativa Interreg IIC contribuiria para assegurar maior influência ao poder regional e local dos países terceiros na elaboração e execução de programas de tal envergadura.

3.5.2. A coordenação destes programas servirá para apoiar as economias de mercado e as práticas democráticas nos regimes parlamentares recentemente estabelecidos e facilitará a criação de zonas de comércio livre com países terceiros que ainda não manifestaram interesse em aderir à União Europeia.

3.5.3. O Comité das Regiões saúda a criação pela Comissão Europeia de uma unidade de avaliação interserviços para evitar a sobreposição de acções financiadas a título da iniciativa Interreg IIC a outras medidas financiadas pelos programas da UE com vista a assegurar um grau de complementaridade. Importa que a realização dessa avaliação não venha contribuir para exaurir o limitado orçamento da iniciativa, devendo ser financiada directamente pela Comissão Europeia.

3.5.4. O CR crê que os programas operacionais deverão harmonizar-se, sempre que possível, com os objectivos do EDEC para que a iniciativa contribua positivamente para a futura política comum de ordenamento do território. Importa também que a iniciativa Interreg IIC e o EDEC se apoiem mutuamente, já que se prevê que este último só esteja pronto no fim de 1997.

3.5.5. Na mesma linha de ideias, o EDEC deveria adoptar uma abordagem ascendente, à semelhança da iniciativa Interreg IIC.

3.5.6. O CR considera necessário que a iniciativa Interreg IIC seja completada por acções apoiadas a título das acções-piloto do artigo 10º em matéria de ordenamento do território. Se bem que se trate de acções-piloto nacionais, estas deverão estar directamente relacionadas com os objectivos de Interreg IIC.

3.6. Papel do Comité das Regiões

3.6.1. O Comité das Regiões exorta a Comissão Europeia a mantê-lo informado da evolução da iniciativa Interreg IIC. O CR, em conformidade com o princípio de subsidiariedade, deverá continuar a ser consultado e envolvido nas fases iniciais da formulação da política em matéria de desenvolvimento regional e ordenamento do território, pese embora, na prática, ocorrer com frequência só estar implicado nas fases finais do processo de decisão.

3.6.2. Na medida em que o ordenamento do território compete sobretudo ao poder regional e local, o CR solicita a sua implicação directa na marcha da iniciativa Interreg IIC, mediante consulta regular sobre a sua execução e a participação do poder regional e local.

4. Conclusão

4.1. O Comité das Regiões aplaude, em geral, a introdução da iniciativa comunitária Interreg IIC a fim de promover a cooperação em matéria de ordenamento do território e desenvolvimento regional. Sublinha, no entanto, a importância da participação activa do poder regional e local em todos os aspectos da iniciativa, desde o desenvolvimento do programa, passando pela selecção do projecto e a atribuição dos fundos, até à execução e ao acompanhamento do programa. O CR considera que, à luz da eficácia da cooperação do poder regional e local no passado, a iniciativa Interreg IIC propicia ensejo para salientar o papel que aquele poder tem desempenhado na elaboração de uma política comum de ordenamento do território. O poder regional e local deve ser o principal interveniente em qualquer política de ordenamento do território da UE.

4.2. O Comité das Regiões recorda que a execução do Interreg II C é a ocasião de definir novos métodos de gestão e de desenvolvimento dos instrumentos da política regional da UE, mas também de melhorar a participação do poder local e regional nesses domínios.

4.3. O Comité das Regiões considera, todavia, que o orçamento atribuído à iniciativa é inadequado e incongruente com os objectivos que lhe foram fixados. O CR estima, pois, que os benefícios da iniciativa dependerão da sua capacidade para forjar parcerias, desenvolver sistemas de cooperação e preparar o terreno para a acção futura no domínio do ordenamento do território e do desenvolvimento regional.

Bruxelas, 11 de Junho de 1997.

O Presidente do Comité das Regiões

Pasqual MARAGALL i MIRA

() JO C 200 de 10. 7. 1997, p. 23.

() JO C 116 de 14. 4. 1997, p. 1.

() JO C 100 de 2. 4. 1996, p. 65.

() JO C 337 de 11. 11. 1996, p. 1.

ANEXO

Espaços territoriais elegíveis para a iniciativa Interreg IIC

Medida: Ordenamento do território e cooperação transnacional

1) Mediterrâneo Ocidental e Alpes Latinos

2) Sudoeste da Europa

3) Espaço Atlântico

4) Zona metropolitana centro-noroeste

5) Mar do Norte

6) Mar Báltico

7) Espaço centro-adriático, do Danúbio e do sudeste da Europa

Medida: Prevenção das inundações

1) Reno Maas

2) França Itália

3) Grécia Bulgária

Medida: Luta contra a seca

1) Portugal

2) Espanha

3) Itália

4) Grécia