PT    PT PT 
 
PT 1   PT  COMISSÃO DAS COM UNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 21.10.2009 
SEC(2009) 1377 final 
  
DOCUMENTO DE TRABALHO DO S SERVIÇOS DA COMISSÃO 
que acompanha a  
 
Proposta de 
 
DIRECTIVA DO PARLAMENTO  EUROPEU E DO CONSELHO 
 
relativa a normas mínimas aplicáveis ao pr ocedimento de concessão e retirada de 
protecção internacional nos Estados-Membros 
  
Resumo da Avaliação de Impacto  
 
{COM(2009) 554} 
{SEC(2009) 1376}  
 
PT 2   PT 1. DEFINIÇÃO DO PROBLEMA  
Apesar das medidas adoptadas durante a primei ra fase do Sistema Europeu Comum de Asilo 
(SECA), os requerentes de asilo continuam a ter probabilidades muito diferentes de obter 
protecção internacional consoante o local da UE  em que os seus pedidos são examinados. A 
maioria dos inquiridos no âmbito da consulta sobre o Livro Verde assinalou deficiências 
graves na Directiva 2005/85/CE do Conselho, de 1 de  Dezembro de 2005 (a seguir designada 
«Directiva dos procedimento s de asilo» ou «directiva»)  susceptíveis de estar na origem de 
lacunas em matéria de protecção e de conduzir a um risco de repulsão.   
A maior parte das disposições da dir ectiva são opcionais, o que permitiu aos 
Estados-Membros manter os respectivos proced imentos. A consequência desta situação é a 
falta de coerência entre os países da UE e a in certeza para os requerentes, o que torna difícil 
falar de um sistema comum de asilo. Tal como as estatísticas sobre o asilo demonstram, as 
ambiguidades e as possibilidade s de derrogação deram origem a grandes dive rgências na 
aplicação da Direct iva Qualificação.  Para citar apenas alguns exemplos: 
• Em 2007 a percentagem do total das decisões positivas tomadas nos vários 
Estados-Membros variou entre 52,2 % no L uxemburgo, 27,5 % na Alemanha e 0,8 % na 
Grécia; 
• No período 2005-2007 a taxa de reconhecimento dos requerentes da mesma nacionalidade 
variou significativamente de  um Estado-Membro para outro: por exemplo, para os 
requerentes de asilo da Rússia (a maioria dos  quais de origem chechena), oscilou entre 
63 % na Áustria e 0 % na Eslováquia. 
A avaliação de impacto centra-se  nas questões que se revelaram mais controversas e que são 
susceptíveis de suscitar reacções diferentes  entre os Estados-Membros, e que requerem 
investimentos financeiros adicionais, a saber: 
• Obstáculos à apresentação de pedi dos de protecção internacional; 
• Margem de erro administrativo; 
• Divergências entre conceitos processuais; 
• Preocupações relativas à eficácia e à qualidade da tomada de decisões.  
2. VALOR ACRESCENTADO DA ACÇÃO DA UE E RESPEITO PELO PRINCÍPIO DA 
SUBSIDIARIEDADE  
As conclusões de Tampere prevêem que o SECA inclua, a curto prazo, normas comuns 
aplicáveis a um procedimento de asilo equitativo e eficaz e, a mais longo prazo,  normas 
comunitárias conducentes a um procedimen to comum de asilo na Comunidade Europeia . 
O Programa da Haia fixa como objectivo da  segunda fase do SECA a instauração de um 
procedimento de asilo comum na União.  
O desenvolvimento do SECA tornou-se uma priorida de da UE devido a um a série de factores. 
Nomeadamente, o número de pessoas que solic itam protecção internacional é muito mais 
elevado em determinados Estados-Membros do que noutros. Quase um quinto dos pedidos 
são pedidos múltiplos. Como é óbvio, os requer entes de asilo consideram certos Estados-
Membros mais «atractivos» do que  outros. Assim, em 2006, a Bélgica, Alemanha, França, 
Suécia e Reino Unido receberam mais de 3000 pe didos múltiplos, enquanto Chipre e Portugal 
receberam menos de 100. Nem todas as pe ssoas que necessitam de protecção a obtêm. 
 
PT 3   PT Uma das razões para tais disparidades é a aplicação desigual dos procedimentos de análise 
dos pedidos. Isto levou à persistênc ia da «lotaria» em matéria de  asilo e, consequentemente, a 
movimentos secundários entre os Estados-Mem bros, sendo assim posta em causa a razão de 
ser do Regulamento de Dublim, baseado no pre ssuposto de que os requerentes têm acesso à 
protecção em condições equivalentes em t odos os Estados-Membros. A directiva afecta a 
essência do SECA, já que liga e apoia todos os  instrumentos no domínio do asilo, e que as 
suas eventuais lacunas têm repercussões ne gativas sobre a aplicaç ão das outras normas 
comunitárias. 
Por conseguinte, a acção da UE é necessária  para alcançar normas mais elevadas e mais 
harmonizadas, com base nas actuais normas míni mas em matéria de procedimentos de asilo.  
3. OBJECTIVOS DE POLÍTICA  
Objectivo geral: 
Alcançar normas mais elevadas de protecção em toda a UE para as pessoas que necessitam de 
protecção internacional. 
Objectivos específicos:  (1) Garantir a acessibilidade dos procedimentos de asilo; 
(2) Melhorar a equidade dos procedimentos; 
(3) Assegurar uma aplicação coerente dos dispositivos processuais comuns; 
(4) Melhorar a qualidade e a eficácia dos procedimentos; 
(5) Melhorar o acesso a um recurso efectivo; 
(6) Assegurar a coerência entre os diferentes instrumentos da UE relativos ao asilo. 
4. O
PÇÕES  
A diversidade da natureza dos problemas torna impossível identificar um a opção global única. 
Por conseguinte, a avaliação de impacto propõe opções distintas para cada um dos objectivos. 
Para cada uma destas opções propõe duas ou tr ês subopções legislativas. No domínio da 
legislação processual sobre o asilo, só medi das legislativas podem garantir um efeito 
sistémico e duradouro sobre a qualidade e a efic iência dos procedimen tos de análise. As 
subopções são quase todas cumulativas e são acompanhadas de medidas de cooperação 
práticas previstas. A fim de determinar os el ementos da opção privilegiada, a avaliação de 
impacto examina todas as subopções comparando-as  com o cenário de re ferência em termos 
de eficácia, eficiência e coerência, mas igualmente em termos da sua proporcionalidade, impacto social e repercussões sobre os direitos fundamentais. 
Dado o nível de complexidade das opções propos tas, a presente síntese limita-se a descrever 
os principais elementos da opção privilegiada. 
i. Statu quo  
O quadro normativo existente permaneceria inalterado. O acompanhamento da Comissão 
contribuiria para uma melhor obs ervância das normas vigentes. Os acórdãos e as conclusões 
do Tribunal de Justiça e do Tribunal Europe u dos Direitos do Home m que, por exemplo, 
insistem no princípio de uma análise mi nuciosa dos pedidos, poderiam reduzir a 
arbitrariedade na aplicação da directiva. T odavia, estas evoluções seriam pontuais e não 
revestiriam um carácter sistémic o. A disparidade dos procedimentos de asilo permitidos pela 
 
PT 4   PT directiva persistiria, embora um pouco ate nuada graças à cooperação prática, nomeadamente 
se o Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo desenvolvesse programas de formação 
ou prestasse assistência especí fica especializada, recorre ndo, quando necessário, a um grupo 
de peritos. 
ii. Garantir o acesso ao s procedimentos de asilo 
- prever uma autoridade competente para o re gisto dos pedidos de protecção internacional;  
- precisar que a polícia, os guardas de fronteira  e as outras autoridades susceptíveis de serem 
contactadas por uma pessoa que pretenda apresentar um pe dido de protecção internacional 
devem receber instruções claras sobre a forma de tratar esses casos, nomeadamente no que diz respeito à obrigação de transmitir o pedido à autoridade competente;
 
- introduzir a obrigação de  disponibilizar as informações relativas aos procedimentos de 
apresentação do pedido, aos serviços de aconselha mento e de interpretação às pessoas que se 
apresentam nos pontos de entrada e qu e são, de facto, requerentes de asilo; 
- prever a obrigação de os Estados-Membros registarem os pedidos num prazo razoável; 
- rever os motivos de inadmissibilidade e prever  dispositivos que permitam a um requerente 
exprimir o seu ponto de vista sobre os motivos  e as informações nos quais as autoridades 
pretendem basear a sua decisão; 
- suprimir a noção de país  terceiro europeu seguro. 
iii. Melhorar as garantias processuais  
- eliminar as derrogações aos princípios e às garantias de base e prever assistência jurídica 
gratuita para os menores não acompanhados, be m como para os outros requerentes de asilo 
que não dispõem de recursos financeiros nos  procedimentos em primeira instância; 
- impedir que os tratados de extr adição sejam utilizados para re patriar os requere ntes de asilo 
para os seus países de origem; 
- autorizar os requerentes de asilo a consultar o relatório s obre a entrevista pessoal e a 
apresentar observações sobre o mesmo antes de ser tomada uma decisão relativamente ao seu 
pedido; 
- velar por que a entrevista pessoal se desenr ole numa língua em que o requerente esteja em 
condições de se exprimir e apresentar os elementos do seu pedido correctamente.  
iv. Melhorar a igualdade de acesso à protecção para as pessoas com necessidades 
especiais 
- introduzir a noção de requerentes  com necessidades especiais;  
- prever o direito de os menores apresentarem  pedidos de protecção internacional, suprimir a 
possibilidade que existe actualmente de não nomear um representante se um menor não 
acompanhado tiver 16 anos ou mais;  
- definir as qualificações do tutor e precisar o di reito deste de apresentar um pedido de asilo 
em nome do menor não acompanhado;  
- exigir que os Estados-Membros informem in dividualmente cada adulto do seu direito de 
apresentar um pedido de protecção internacional separado e dar a possibilidade aos adultos 
 
PT 5   PT dependentes de apresentar a su a própria situação ao pessoal da autoridade competente para 
decidir;  
- definir o papel dos relatórios  médico-legais para atestar os sinais de tortura e os 
procedimentos a seguir para os obter, conc eder aos sobreviventes de tortura o tempo 
necessário para se prepararem para uma entr evista pessoal sobre o fundo do pedido e adoptar 
regras a aplicar às entrevistas que tenham em conta a idade e o sexo dos requerentes;  
- precisar que as considerações relativas ao géne ro e as obrigações internacionais relativas aos 
direitos das crianças devem ser tidas em devida conta na aplicação da directiva e isentar os sobreviventes de tortura, as pessoas com deficiências mentais e os menores não acompanhados dos procedimentos acelerados que se baseiam na noção de pedido manifestamente infundado;  
- isentar os menores não acompanhados dos procedimentos relativos às fronteiras e aos países 
terceiros seguros;  
- prever a inclusão de questões ligadas ao gé nero, aos traumas e à idade nos programas de 
formação destinados ao pessoal dos serviços de asilo.  
v. Aproximar os procedimentos acelerados  
- introduzir uma lista limitada e exaustiva dos motivos de aplicação do procedimento 
acelerado, baseado na noção de pedido manife stamente infundado, deixando ao mesmo tempo 
aos Estados-Membros a liberdade de darem prioridade a outros pedidos;  
- obrigar os Estados-Membros a realizar entrevistas individuais e precisar que a autoridade 
competente para decidir deve dispor do te mpo necessário para efectuar uma avaliação 
rigorosa do pedido.  
vi. Clarificar a noção de país de origem seguro  
- suprimir a noção de lista mínima comum de pa íses de origem seguros e as derrogações aos 
requisitos materiais para designa r países terceiros como países de origem seguros a nível 
nacional; 
- prever um acompanhamento regular da situ ação nos países terceiros designados como 
seguros.  
vii. Melhorar o acesso a um recurso efectivo  
- precisar que a reapreciação deve incidir nos el ementos de facto e de direito, pelo menos nos 
procedimentos perante um órgão judicial de pr imeira instância, e ba sear-se numa avaliação ex 
nunc  da necessidade de protecção;  
- prever o efeito suspensivo automático dos recurs os contra as decisões em primeira instância, 
salvo num número limitado de excepções. Ne ste último caso, o tribunal poderia conceder 
medidas provisórias, caso a caso;  
- prever o direito de acesso ilimitado dos tri bunais aos documentos nos quais a autoridade 
competente baseou a sua decisão;  
- prever prazos razoáveis para interpor recursos contra as decisões em primeira instância.  
viii. Melhorar a coerência entre os vários in strumentos da UE relativos ao asilo  
 
PT 6   PT - estabelecer na directiv a os elementos essenciais de um  procedimento de asilo único; 
- alargar o âmbito de aplicação das dispos ições da directiva re lativas à retirada do 
estatuto de refugiado aos casos de retirada da protecção subsidiária;  
- precisar que a directiva abrange as pesso as sujeitas aos procedimentos previstos no 
Regulamento de Dublim e que a noção de retirada implícita do pedido não se aplica às pessoas transferidas para o Estado-Membro responsável ao abrigo do Regulamento de 
Dublim. 
ix. Aumentar a eficiência e a qualidade da tomada de decisões  
- reduzir as actuais derrogações ao princípio de uma única autoridade competente para 
decidir; 
- prever que a autoridade competente para decidir disponha de pessoal competente em 
número suficiente;  
- introduzir requisitos mínimos pa ra o conteúdo da entrevista; 
- especificar os requisitos mínimos do conteúdo dos programas de formação; - fusionar o procedimento de tratamento dos  pedidos subsequentes com o procedimento 
relativo à admissibilidade;  
- exigir aos Estados-Membros que tenham em  conta as novas declarações antes de ser 
tomada uma decisão final quanto ao fundo; 
- estabelecer um prazo razoáv el para a adopção de decisõ es em primeira instância 
quanto ao fundo.  
5. A
VALIAÇÃO DOS IMPACTOS  
Cada uma das subopções tem repercussões, de grau variável, nos seguintes domínios:  
• Melhoria do acesso à protecção e à justiça  dado que a margem de erro administrativo nos 
procedimentos de asilo poderia ser consider avelmente reduzida graças à melhoria das 
garantias processuais, a uma maior coerência en tre os instrumentos re lativos ao asilo e a 
um procedimento de tomada de decisão de melhor qualidade; 
• Melhoria do acesso à protecção social  já que os requerentes de asilo teriam mais 
possibilidades de aceder aos procedimentos de asilo e, se for caso disso, de obter 
protecção, incluindo a assistência social e os cuidados de saúde de que necessitam. Estas 
considerações também se aplicam  à melhoria da saúde pública; 
• Melhoria da igualdade/não discriminação : os elementos essenciais da opção privilegiada 
que reforçarão a igualdade e a não discriminação são, em especial, as disposições que 
promovem a igualdade de facto nos procedimento s de asilo (garantias especiais para as 
mulheres e os requerentes vulne ráveis), as disposições relativ as ao acesso a um recurso 
efectivo e a melhoria das garantias processuais;  
• Boa governação : a melhor forma de a instaurar nos  Estados-Membros seria introduzindo 
uma única autoridade competente para deci dir e dotando o pessoal das competências e 
conhecimentos técnicos necessários.  
É particularmente difícil quantificar os custos das alterações do SECA . A protecção é 
concedida caso a caso , com base numa análise complexa ligada ao contexto, e depende de 
uma série de elementos de direito e de facto. Não existem dados sobre os motivos pelos quais 
 
PT 7   PT certos pedidos foram aceites e outros reje itados num dado período. A dimensão ou as 
características dos fluxos de reque rentes de asilo não são previsív eis de um ano para outro. As 
indicações disponíveis relativ as aos principais elementos da opção privilegiada são as 
seguintes: 
Em 2008, os 10 Estados-Membros que seriam pot encialmente afectados pelas disposições 
previstas para as entrevistas pessoais acolheram  um total de 111 650 requerentes. Se o acesso 
às entrevistas aumentar 5 %, a disposição pr oposta afectará pelo menos 5 582 requerentes, o 
que requer um montante de aproximadamente 266 149, 76 EUR  por ano1. Em 2008, os 5 
Estados-Membros que seriam afect ados pelas medidas previstas para facilitar o acesso aos 
procedimentos nas fronteiras marítimas acolheram 56 985 requerentes. As disposições relativas à assistência jurídica gratuita em primeira instânci a afectariam pelo menos 11 
Estados-Membros, que acolheram 125 255 re querentes em 2008. Até 48 400 pessoas (20 % 
do total dos requerentes) poderiam necessitar das medidas previstas em matéria de vítimas de 
tortura. Cerca de 45 140 pessoas poderiam bene ficiar de um melhor acesso a um recurso 
efectivo em 8 Estados-Membros. Os custos ad ministrativos totais prováveis da opção 
privilegiada estão estim ados em 2 857 555 EUR. 
Muitos custos poderiam ser, em grande parte, compensados por ganhos financeiros a 
longo prazo . A diminuição dos movimentos secundá rios e a melhoria da eficácia dos 
procedimentos em primeira instância poderão gerar economias. Ao concentrar no início do 
procedimento a oferta de serviços, as interven ções de peritos e os vários exames, a opção 
privilegiada deverá reduzir o número de r ecursos, dando assim origem a economias a nível 
administrativo e financeiro. Há indicações de qu e os recursos podem duplic ar os custos de um 
pedido de asilo e estima-se que, em 2007, fo ram interpostos 110 846 recursos. A opção 
privilegiada reduziria também os  custos dos serviços de acol himento. Em média, o custo de 
um ano de acolhimento pode ascender a 11 000 EUR por pessoa, a duração prevista dos procedimentos em primeira instância é de 6 meses e os procedimentos de recurso duram 
muitas vezes pelo menos 1 ano.  
As medidas nacionais de aplicação das norma s da proposta podem ser co-financiadas em 
50 % ou em 75 % pelo Fundo Europeu para os Refugiados. 
6. C
OMPARAÇÃO DAS OPÇÕES  
A opção privilegiada prevê o estabelecimento de princípios processuais essenciais, garantias e 
princípios de direito comunitário. Ao harm onizar as disposições processuais, a opção 
privilegiada é susceptível de ga rantir o acesso à protecção em c ondições equivalentes em toda 
a União, bem como uma melhor repart ição dos «encargos» suportados pelos 
Estados-Membros. Constitui também uma etapa importante para a UE alcançar o objectivo de garantir o respeito pelo  direito de asilo, o princípio da não repulsão e, de um modo mais geral, 
pelos direitos fundamentais. 
Espera-se que a opção privilegiada mel hore tanto a eficácia como a qualidade dos 
procedimentos, disponibilizando, a montante, serviços,  aconselhamento e conhecimentos 
técnicos e incentivando os Estados-Membros a fundamentarem solidamente as suas decisões 
em primeira instância num prazo razoável. Tal deverá (i) permitir aos Estados-Membros distinguir mais rapidamente os requerentes  de asilo dos outros migrantes aquando de 
chegadas mistas; (ii) melhorar a justificação das decisões negativas em primeira instância; 
(iii) permitir ao pessoal dos serviços de as ilo identificar melhor os casos de pedidos 
                                                           
1 Estimativas baseadas no custo salarial médio por ho ra dos funcionários dos serviços de asilo (23,84 
EUR).  
 
PT 8   PT infundados e abusivos; (iv) apoiar os esforços  envidados pelos Estados-Membros para afastar 
do seu território os requerentes de asilo rejeitados.  
7. ACOMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO  
As medidas de acompanhamento e de avaliação assumirão a forma de um relatório de 
avaliação da Comissão, a apresentar de cinco em cinco anos. Continuarão a ser organizadas 
reuniões periódicas de peritos para debater os problemas de aplicação e proceder ao 
intercâmbio das melhores práticas entre os Es tados-Membros. O Gabinete Europeu de Apoio 
em matéria de Asilo terá um papel central na  recolha de informações actualizadas sobre a 
aplicação da directiva nos Estados-Membros.