[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 9.10.2008

COM(2008) 623 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

Avaliação final do programa Fiscalis 2003-2007 em conformidade com o artigo 15.º da Decisão n.º 2235/2002/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 3 de Dezembro de 2002, relativa à adopção de um programa comunitário destinado a melhorar o funcionamento dos sistemas de tributação no mercado interno (Programa Fiscalis 2003-2007)

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

Avaliação final do programa Fiscalis 2003-2007 em conformidade com o artigo 15.º da Decisão n.º 2235/2002/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 3 de Dezembro de 2002, relativa à adopção de um programa comunitário destinado a melhorar o funcionamento dos sistemas de tributação no mercado interno (Programa Fiscalis 2003-2007)

1. O PROGRAMA FISCALIS 2003-2007

O programa Fiscalis 2003-2007 foi estabelecido pela Decisão n.º 2235/2002/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 3 de Dezembro de 2002. Tratou-se do terceiro programa comunitário de acção no domínio da tributação, tendo abrangido o período de 1 de Janeiro de 2003 a 31 de Dezembro de 2007. A participação no programa esteve aberta aos 27 Estados-Membros da UE, bem como à Croácia e à Turquia. O custo do programa foi partilhado entre a Comunidade Europeia e os países participantes.

O objectivo do programa era a melhoria do funcionamento dos sistemas de tributação no mercado interno, mediante o aumento da cooperação entre os países participantes, as suas administrações e os seus funcionários. No domínio da tributação indirecta, e em particular no do imposto sobre o valor acrescentado e no dos impostos especiais de consumo, os objectivos do programa consistiam no seguinte: i ) permitir que os funcionários atinjam um elevado nível comum de conhecimento do direito comunitário e da sua aplicação nos Estados-Membros; ii ) obter uma cooperação eficaz, efectiva e ampla entre os Estados-Membros, e iii ) melhorar os procedimentos administrativos. No domínio da tributação directa, pretendia-se que o Fiscalis proporcionasse apoio à troca de informações no domínio da assistência mútua e sensibilizasse para a legislação comunitária aplicável. Quanto aos impostos sobre os prémios de seguros, o objectivo consistia em melhorar a cooperação entre os Estados-Membros, garantindo uma melhor aplicação das regras em vigor. Por último, o programa tinha o objectivo específico de ir ao encontro das necessidades especiais dos países candidatos, para que estes tomassem as medidas necessárias para a adesão no domínio da legislação fiscal e das capacidades administrativas.

Para alcançar os seus objectivos, o programa baseou-se essencialmente em:

- Acções conjuntas, incluindo seminários, grupos de projecto, intercâmbios de funcionários, controlos multilaterais, acções de formação e outras acções. Aproximadamente 36% do orçamento do Fiscalis foi despendido em acções conjuntas.

- Sistemas de comunicação e de intercâmbio de informações visando garantir o intercâmbio de informações através de redes transeuropeias informatizadas. Entre estes sistemas encontravam-se o Sistema de Intercâmbio de Informações sobre o IVA (VIES) e um certo número de outras aplicações utilizadas nos domínios do IVA, dos impostos especiais de consumo e da tributação directa. Cerca de 64% do orçamento do programa foram afectados para sistemas de TI (informáticos), incluindo o financiamento de uma parte da plataforma de ligação em rede partilhada com o programa Alfândega 2007 (Rede Comum de Comunicações/Interface Comum de Sistemas (CCN/CSI).

O quadro financeiro para os cinco anos de execução do programa foi fixado em 67,25 milhões de euros.

2. OBJECTIVO DA AVALIAÇÃO FINAL

O artigo 15.º da Decisão n.º 2235/2002/CE estipula que «a avaliação final (do programa Fiscalis 2003-2007) analisará a eficácia e a eficiência das actividades do programa» em relação aos objectivos, cuja importância tinha já sido examinada na altura da avaliação intercalar, realizada em 2004-2005.

A avaliação final foi lançada em Novembro de 2007 e finalizada em Junho de 2008, tendo abrangido a totalidade do período do programa (2003-2007).

A Comissão Europeia encarregou a Deloitte de realizar a avaliação final do programa Fiscalis 2003-2007. Foram examinados quatro critérios de avaliação:

- Eficácia do Fiscalis quanto à realização dos seus objectivos;

- Eficiência, considerando os recursos utilizados e os resultados obtidos;

- Utilidade dos resultados do programa por comparação com as necessidades identificadas e com a resolução de problemas;

- Sustentabilidade dos resultados do programa a médio e a longo prazo.

O critério da eficácia foi avaliado por meio de sete perguntas sobre os objectivos e os instrumentos do programa. Outras três perguntas foram formuladas relativamente aos outros três critérios. A avaliação apreciou os efeitos do Fiscalis em sentido lato, utilizando uma combinação de dados qualitativos e quantitativos (quando estes estavam disponíveis) para avaliar o seu impacto e a sua eficácia.

3. METODOLOGIA

A avaliação concentrou-se tanto nos aspectos qualitativos como nos aspectos quantitativos:

- As fontes de informação qualitativa foram os relatórios sobre as actividades do programa (produzidos pelos países participantes), as entrevistas com os funcionários da Comissão e dos países participantes, os estudos de casos sobre três temas seleccionados em três países participantes e, em certa medida, o inquérito realizado na Internet (ver o próximo ponto).

- As fontes de informação quantitativa foram:

- Um inquérito exaustivo realizado na Internet para diferentes perfis de destinatários (participantes nas actividades do programa, equipas nacionais de gestão do Fiscalis e quadros superiores das administrações fiscais nacionais);

- Relatórios e dados existentes disponibilizados pela Comissão.

Os resultados da avaliação basearam-se principalmente em fontes de informação primárias, ou seja, as que facultam informação directamente ao avaliador: entrevistas, questionários que recolhem os pontos de vista dos respondentes, formulários de avaliação dos seminários[1].

4. RESULTADOS E CONCLUSÕES

As actividades em matéria de cooperação fiscal transnacional têm lugar num contexto jurídico específico, tanto a nível europeu como nacional. A cooperação entre países participantes através das actividades do Fiscalis desenrolou-se igualmente neste contexto jurídico. Consequentemente, a margem existente para desenvolver certas actividades do programa Fiscalis estava sujeita a certos limites legais (por exemplo, as directivas e os regulamentos em vigor nos domínios da cooperação administrativa e da assistência mútua).

Os objectivos do programa Fiscalis 2003-2007 foram formulados de maneira abrangente, o que permitiu aos países participantes e à Comissão proporem uma vasta gama de actividades e de temas. Por ser flexível, o programa pôde ter em conta a evolução da legislação fiscal e das necessidades dos países participantes, bem como as prioridades fixadas por todas as partes. Este aspecto tornou as actividades particularmente úteis para os participantes e para as administrações nacionais. Não obstante, os funcionários fiscais salientaram a importância de prever actividades mais especificamente orientadas e adaptadas às necessidades.

Decorre da avaliação que o programa alcançou o seu objectivo global ao reforçar a cooperação entre os países participantes, as suas administrações e os respectivos funcionários. Os funcionários puderam cooperar de maneira eficaz e alargada, graças à aplicação e utilização de sistemas de comunicação e de intercâmbio de informações. Embora ainda haja lugar para a melhoria destes sistemas em termos de rapidez, exactidão dos dados e fiabilidade, eles revelaram-se úteis e indispensáveis como meio de ligação entre todas as administrações nacionais, nomeadamente no domínio da fiscalidade indirecta. As acções conjuntas (ou seja, seminários, intercâmbios de funcionários, controlos multilaterais e grupos de projectos) promoveram uma «cooperação ampla» em relação a diversas questões, contribuindo, em particular, para a «ligação em rede» entre funcionários das administrações fiscais. A Comissão incentivou os países participantes a reforçar a cooperação (por exemplo, em matéria de controlos multilaterais). Não obstante, a extensão da cooperação depende largamente dos participantes e das funções por eles desempenhadas nas administrações nacionais.

O principal domínio abrangido pelo programa é a fiscalidade indirecta (IVA e impostos especiais de consumo). Foi organizado um grande número de actividades pertinentes nesta matéria. As acções organizadas com um objectivo de tributação directa foram menos numerosas, mas, cada vez mais, são consideradas necessárias acções neste domínio, pelo que se espera que o seu número venha a aumentar no futuro. O programa não financiou actividades em matéria de impostos sobre os prémios de seguros, porque os países participantes não declararam necessidades específicas nesse domínio.

As actividades desenvolvidas foram complementares entre si e a escolha dos instrumentos em função dos resultados pretendidos respondeu a uma lógica clara. A falta de comunicação estruturada sobre os resultados das actividades nos países participantes afectou negativamente a disponibilidade de dados relativos aos resultados do programa, o que constitui uma oportunidade perdida para organizar acções de acompanhamento dos eventos. Esta falta de comunicação reduziu a visibilidade do programa no seio das administrações nacionais e pode explicar por que razão o programa apenas obteve um apoio relativamente limitado das hierarquias.

Em cada país participante, os participantes tinham a obrigação de comunicar resultados e surgiram algumas boas práticas em matéria de partilha dos conhecimentos. Contudo, esta não beneficiou de uma abordagem estruturada global, pois a divulgação da informação ficou limitada a um círculo restrito.

Os países que aderiram à UE em 1 de Maio de 2004 e em 1 de Janeiro de 2007 participaram no programa, ainda antes da adesão, em pé de igualdade com os Estados-Membros existentes, o que foi considerado positivo tanto pelos antigos Estados-Membros como pelos novos.

Em conclusão, o Fiscalis 2003-2007 revelou ser um programa eficiente, pois a cooperação formal e informal criada foi altamente valiosa em comparação com o custo do programa. No que diz respeito à cooperação informal, importa que, no futuro, esta seja continuamente apoiada pelo programa, a fim de manter as redes existentes e alargar o seu âmbito (a novos temas e com mais funcionários fiscais nacionais).

5. RECOMENDAÇÕES

- A avaliação recomenda à Comissão (CE) e/ou aos países participantes (PP) o seguinte:

- continuar a assegurar a flexibilidade do programa (CE);

- criar uma taxonomia de actividades do programa, ligando cada tipo de acção aos objectivos do programa e tornando a informação sobre as actividades do programa e os seus resultados mais acessível às partes interessadas (CE);

- desenvolver indicadores de desempenho e de resultados para o programa, para além dos indicadores de desempenho já existentes para os sistemas de comunicação e de intercâmbio de informações, para medir de forma sistemática o impacto do programa (CE);

- recolher dados sobre os resultados reais de uma maneira estruturada e estabelecer uma pista de auditoria para as diferentes actividades. Convém explorar a possibilidade de utilizar ferramentas de avaliação e de comunicação baseadas na Internet. Quaisquer novas obrigações em matéria de comunicação de dados deverão mobilizar o mínimo possível de recursos adicionais (CE/PP);

- melhorar e estruturar a divulgação de informação relativa aos resultados do programa (CE);

- sensibilizar os quadros superiores das administrações nacionais mediante o desenvolvimento de actividades específicas destinadas a melhorar a divulgação da informação e a apoiar o desenvolvimento do programa. Os quadros superiores deveriam dispor de mais informação sobre as possibilidades de o programa responder às suas necessidades (CE/PP);

- assegurar a sustentabilidade das redes de funcionários, para além das actividades do Fiscalis. A utilização de ferramentas de colaboração em linha (por exemplo, reuniões na Internet) deveria ser explorada, tendo em conta os condicionalismos jurídicos em matéria de intercâmbio de informações (CE);

- continuar a optimizar os sistemas de comunicação e de intercâmbio de informações e incitar as partes interessadas nacionais a melhorar a rapidez e a exactidão dos dados trocados. Convém reforçar a relação com as acções conjuntas, a fim de permitir aos Estados-Membros expressar formalmente as suas necessidades e expectativas quanto aos sistemas de comunicação e de intercâmbio de informações (CE/PP);

- desenvolver módulos de formação comuns em matéria de tributação e continuar a apoiar a aprendizagem mista (CE/PP);

- Incentivar, quando adequado, o recurso aos controlos multilaterais por todos os Estados-Membros. Os controlos multilaterais são uma ferramenta muito útil, indispensável para controlar de forma eficaz se a legislação comunitária está a ser correctamente aplicada, assim como para combater a fraude e a evasão fiscal. Além disso, têm um forte efeito dissuasor nos contribuintes tentados a abusar do sistema fiscal (CE/PP);

- considerar a organização de actividades no domínio dos impostos sobre os prémios de seguros e reforçar as actividades no domínio da tributação directa (CE/PP);

- continuar a utilizar o programa com o propósito de incentivar, a montante do processo legislativo, troca de ideias ( brainstorming ) sobre temas existentes e futuros (CE/PP);

- reforçar a identidade do programa Fiscalis e torná-lo sinónimo de cooperação fiscal na UE. Tal poderia incluir uma utilização mais vasta do logótipo do Fiscalis para identificar as ferramentas, as actividades e os resultados do programa (CE/PP).

[1] Uma quantidade limitada de informações proveio de fontes secundárias, como os relatórios dos Estados-Membros sobre os resultados das actividades do programa (nos casos em que tinham sido recolhidos).