OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL RESPOSTAS DA COMISSÃO

INTRODUÇÃO

1. Este Relatório Anual apresenta a avaliação efectuada pelo Tribunal relativamente aos Fundos Europeus de Desenvolvimento (FED). O quadro 1 dá as informações principais sobre as actividades abrangidas e as despesas relativamente a 2010.

Características específicas dos Fundos Europeus de Desenvolvimento

2. O Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED) é o principal instrumento utilizado pela União Europeia para prestar ajuda à cooperação para o desenvolvimento dos países de África, das Caraíbas e do Pacífico (ACP) e dos Países e Territórios Ultramarinos (PTU). Foi criado em 1957 pelo Tratado de Roma. O Acordo de Parceria assinado em Cotonu em 23 de Junho de 2000 por um período de 20 anos («Acordo de Cotonu») constitui o enquadramento em que se inscrevem as relações da União Europeia com os países ACP e os PTU. O acordo centra-se no objectivo de redução da pobreza e, a prazo, da sua erradicação, em consonância com os objectivos de desenvolvimento sustentável e de integração progressiva dos países ACP e dos PTU na economia mundial. Baseia-se em três pilares complementares: — a cooperação para o desenvolvimento, — a cooperação económica e comercial, — a dimensão política.

3. As operações financiadas por cada FED são programadas no início do período abrangido. Um documento de estratégia nacional, elaborado pelo Estado ACP ou pelo PTU em questão e pela UE na sequência de consultas a um leque alargado de intervenientes no processo de desenvolvimento, estabelece os objectivos e as estratégias de desenvolvimento a médio prazo desse país e indica igualmente a dotação financeira programável da UE da qual o país poderá beneficiar.

Quadro 1 — Fundos Europeus de Desenvolvimento — Informações principais 2010 (milhões de euros) Título do orçamento Domínio de intervenção Descrição Pagamentos 2010 Modalidade de gestão Fundos Europeus de Desenvolvimento 8.o FED Despesas administrativas 0 Despesas operacionais Projectos 21 Centralizada directa Apoio orçamental 0 Centralizada directa Projectos 133 Descentralizada Projectos 2 Conjunta 157 9.o FED Despesas administrativas 8 Despesas operacionais Projectos 204 Centralizada directa Apoio orçamental 63 Centralizada directa Projectos 29 Centralizada indirecta Projectos 921 Descentralizada Projectos 81 Conjunta 1 305 10.o FED Despesas administrativas 78 Despesas operacionais Projectos 181 Centralizada directa Apoio orçamental 1 017 Centralizada directa Projectos 11 Centralizada indirecta Projectos 215 Descentralizada Projectos 271 Conjunta 1 772 Total das despesas administrativas 86 Total das despesas operacionais 3 147 Projectos 2 068 Apoio orçamental 1 079 Total dos pagamentos (43) 3 233 Total das autorizações individuais (43) 3 304 Total das autorizações globais (43) 2 187 Fonte: Tribunal de Contas Europeu com base nos dados fornecidos pelo armazém de dados do EuropeAid.

4. Os FED são financiados pelos Estados-Membros, regem-se pelo seu próprio regulamento financeiro e são geridos por um comité específico. A Comissão Europeia é responsável pela execução financeira das operações financiadas pelos recursos dos FED. Na Comissão, quase todos os programas do FED são geridos pelo Serviço de Cooperação EuropeAid (EuropeAid), que é igualmente responsável pela gestão da maior parte das despesas referentes às relações externas e ao desenvolvimento financiadas pelo Orçamento Geral da União Europeia (1). Uma pequena percentagem dos projectos dos FED (2) refere-se à ajuda humanitária e é gerida pela Direcção-Geral da Ajuda Humanitária (DG ECHO). O Banco Europeu de Investimento (BEI) gere a Facilidade de Investimento, que não é tomada em consideração na declaração de fiabilidade do Tribunal ou no processo de quitação do Parlamento Europeu (3) (4), embora as operações sejam conduzidas pelo BEI em nome e por conta e risco da União Europeia, utilizando recursos dos FED.

5. Na sequência da entrada em vigor do Tratado de Lisboa, em 1 de Dezembro de 2009, foi criado o Serviço Europeu para a Acção Externa em 1 de Dezembro de 2010 com a atribuição de apoiar o Alto Representante da União Europeia a cumprir o seu mandato de conduzir a Política Externa e de Segurança Comum da União Europeia e outros domínios de representação externa. Neste contexto, o EuropeAid e a DG Desenvolvimento uniram-se no final de 2010 para dar origem à DG Desenvolvimento e Cooperação–EuropeAid (DG DEVCO), que tem vindo a executar a maioria dos programas dos FED desde Janeiro de 2011.

6. A contribuição dos FED é executada por meio de projectos (66 % dos pagamentos de 2010) e de apoio orçamental (5) (34 % dos pagamentos de 2010), sendo gerida segundo três modalidades principais (ver quadro 1 ): a gestão centralizada, a gestão conjunta e a gestão descentralizada (6).

7. No âmbito da gestão centralizada (49 % dos pagamentos de 2010), a Comissão executa directamente as acções de ajuda. Na gestão conjunta (11 % dos pagamentos de 2010), as organizações internacionais são responsáveis pela execução das acções financiadas pela União Europeia, desde que os procedimentos dessas organizações em matéria de contabilidade, auditoria, controlo e adjudicação de contratos ofereçam garantias equivalentes às normas internacionalmente aceites. Os principais parceiros do EuropeAid são as agências das Nações Unidas e o Banco Mundial. Na modalidade de gestão descentralizada (40 % dos pagamentos de 2010), a Comissão confia a gestão de certas tarefas às autoridades dos países beneficiários. O diagrama 1 ilustra o princípio de gestão descentralizada dos FED.

8. As intervenções do FED são executadas em e por países nos quais os sistemas de controlo interno são geralmente fracos. A falta de capacidade da maior parte dos gestores orçamentais nacionais nos países beneficiários e as insuficiências que afectam a elaboração e a aplicação dos procedimentos financeiros e dos controlos pelos organismos responsáveis pela execução e pelos supervisores constituem um elevado risco para a regularidade das operações. O facto de muitos projectos serem realizados em locais remotos e a existência de conflitos em certas regiões dificultam igualmente a realização das verificações. 8. A Comissão minimiza estes riscos através de medidas substanciais de detecção precoce e de correcção. O EuropeAid (na sede e nas delegações) exerce um nível elevado de controlo ex ante, tanto em termos de cobertura como da natureza destes controlos, indo muito além das salvaguardas financeiras exigidas pela legislação. As medidas preventivas desempenham igualmente um papel muito significativo na estratégia de controlo, que inclui uma oferta substancial de acções de formação destinadas tanto ao pessoal da Comissão como especificamente concebidas para os serviços dos gestores orçamentais nacionais. Além disso, tem sido prestado apoio aos gestores orçamentais nacionais em vários países. As orientações têm também sido significativamente alargadas nos últimos anos, incluindo a publicação, em 2010, de uma série de instrumentos em matéria de gestão financeira («Financial Management Toolkit») destinada aos beneficiários de fundos da UE.

CAPÍTULO I — EXECUÇÃO DOS OITAVO, NONO E DÉCIMO FED

Execução financeira

9. Em 2010, os oitavo, nono e décimo FED foram executados simultaneamente. Cada convenção FED é geralmente celebrada por um período de compromisso de cerca de cinco anos, mas os pagamentos podem ser efectuados durante um período mais alargado. O oitavo FED abrange o período de 1995 a 2000 e presta apoio da União Europeia no montante de 14 625 milhões de euros. O nono FED abrange o período de 2000 a 2007 e presta apoio da União Europeia no montante de 15 200 milhões de euros.

10. O décimo FED, que abrange o período de 2008 a 2013, presta apoio da União Europeia no montante de 22 682 milhões de euros. Entrou em vigor em 1 de Julho de 2008. Deste montante, 21 967 milhões de euros são afectados aos países ACP e 285 milhões de euros aos PTU. Estes montantes incluem 1 500 milhões de euros e 30 milhões de euros destinados à Facilidade de Investimento gerida pelo BEI para os países ACP e os PTU respectivamente. Por fim, estão afectados 430 milhões de euros às despesas da Comissão relativas à programação e à execução do FED.

Diagrama 1 — Princípio da gestão descentralizada

11. As contribuições totais dos Estados-Membros elevaram-se a 3 500 milhões de euros recebidos em 2010. Continuaram a ser reclamadas contribuições do nono FED. Em 2011, serão reclamadas as últimas contribuições no âmbito do nono FED e as primeiras no âmbito do décimo FED, em que participam todos os 27 Estados-Membros.

12. O quadro 2 mostra a utilização acumulada dos recursos do FED geridos pela Comissão e a sua execução financeira. Em 2010, foram concedidas autorizações globais brutas no montante de 2 662 milhões de euros (valor líquido de 2 187 milhões de euros), o que é 13 % inferior às previsões de execução financeira da Comissão (7). Esta situação deve-se principalmente às decisões da Comissão de não prosseguir com várias decisões de financiamento no âmbito do programa Intra-ACP (8) e com algumas actividades V-FLEX (9), bem como aos atrasos na finalização dos documentos de programação do décimo FED relativos aos PTU e à revisão intercalar dos documentos de estratégia nacional do décimo FED. O EuropeAid comunica que as autorizações individuais (10) concedidas em 2010 ascenderam a 3 710 milhões de euros (valor líquido de 3 304 milhões de euros), o que excede as previsões de execução financeira em 410 milhões de euros, ou seja, 13 %. Contudo, pelo menos 305 milhões de euros resultam da correcção de dados relativos a autorizações concedidas em exercícios anteriores. 12. A Comissão confirma que atrasou intencionalmente uma série de projectos que não estavam numa fase suficientemente avançada; isto explica por que razão o nível total das autorizações executadas era ligeiramente inferior ao previsto.

13. Apesar de se situar 8 % abaixo da meta, o valor bruto dos pagamentos registou o nível mais elevado de sempre, com 3 321 milhões de euros (valor líquido de 3 233 milhões de euros) em 2010. As autorizações por utilizar baixaram 8 %, de 12 490 milhões de euros para 11 444 milhões de euros, o que se explica pelo elevado volume de pagamentos em 2010 em comparação com as novas autorizações de 2010. As autorizações antigas e passivas por utilizar (11) aumentaram ainda 11 %, de 1 217 milhões de euros para 1 353 milhões de euros. 13. Tal como o Tribunal refere, os pagamentos atingiram níveis históricos, reduzindo, por conseguinte, as autorizações por liquidar. A Comissão realizou igualmente a tarefa importante que consistiu no encerramento de projectos antigos abrangidos pelo oitavo FED. O aumento das autorizações antigas e das autorizações passivas pode ser explicado pelo elevado nível das autorizações em anos anteriores, em especial em 2007, aquando do início do décimo FED.

Quadro 2 — Utilização acumulada dos recursos dos FED em 31 de Dezembro de 2010 (milhões de euros) Situação no final de 2009 Execução orçamental durante o exercício de 2010 (líquida) Situação no final de 2010 Montante global Taxa de execução (45) 8o FED (46) 9o FED (46) 10o FED Montante global 8o FED 9o FED 10o FED Montante global Taxa de execução (45) A — RECURSOS ( 44 ) 48 746 –85 – 151 282 46 10 701 16 482 21 609 48 792 B — UTILIZAÇÃO 1. Autorizações globais 35 591 73,0 % –46 – 116 2 349 2 187 10 698 16 463 10 617 37 778 77,4 % 2. Autorizações individuais 29 021 59,5 % 8 476 2 820 3 304 10 507 15 683 6 134 32 324 66,2 % 3. Pagamentos 23 101 47,4 % 157 1 304 1 772 3 233 10 240 13 121 2 973 26 334 54,0 % C — Pagamentos por liquidar (B1-B3) 12 490 25,6 % 458 3 342 7 644 11 444 23,5 % D — Saldo disponível (A-B1) 13 155 27,0 % 3 19 10 992 11 014 22,6 % Fonte: Tribunal de Contas com base nos relatórios dos FED sobre a execução financeira e nas demonstrações financeiras em 31 de Dezembro de 2010.

Relatório anual da Comissão sobre a gestão financeira dos oitavo, nono e décimo Fundos Europeus de Desenvolvimento

14. Nos termos das disposições do Regulamento Financeiro aplicável ao décimo FED (12), a Comissão elabora em cada ano um relatório sobre a gestão financeira dos FED. Na opinião do Tribunal, esse relatório apresenta uma descrição fiel da realização dos objectivos operacionais da Comissão fixados para o exercício (especialmente no que toca à execução financeira e às actividades de controlo), da situação financeira e dos acontecimentos que tiveram uma influência significativa nas actividades efectuadas em 2010. O Tribunal chama a atenção para a observação formulada no ponto 12, sobre a correcção contabilística em 2010 de dados referentes a autorizações individuais no âmbito do apoio orçamental concedidas em exercícios anteriores.

CAPÍTULO II — DECLARAÇÃO DE FIABILIDADE DO TRIBUNAL RELATIVA AOS FED

Declaração de fiabilidade do Tribunal de Contas relativa aos oitavo, nono e décimo Fundos Europeus de Desenvolvimento (FED) ao Parlamento Europeu e ao Conselho — Relatório do auditor externo

Fiabilidade das contas

Legalidade e regularidade das operações subjacentes às contas

Receitas

Autorizações

Pagamentos

1 de Setembro de 2011

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA Presidente

Tribunal de Contas Europeu 12, rue Alcide De Gasperi, 1615 Luxembourg, LUXEMBOURG

Informações em apoio da declaração de fiabilidade

Âmbito e método de auditoria

15. As observações relativas à fiabilidade das contas dos FED, apresentadas no ponto VI da declaração de fiabilidade, baseiam-se numa auditoria das demonstrações financeiras consolidadas (16) e dos mapas consolidados sobre a execução financeira dos oitavo, nono e décimo FED (17). A auditoria examinou, com base em testes de uma amostra, as provas relativas aos montantes apresentados e às informações fornecidas. Incluiu igualmente uma avaliação dos princípios contabilísticos utilizados, estimativas significativas efectuadas pela gestão e a apresentação global das contas consolidadas.

16. A abordagem e a metodologia globais de auditoria do Tribunal relativamente à regularidade das operações subjacentes às contas são descritas no anexo 1.1, parte 2, do Capítulo 1 do Relatório Anual do Tribunal de Contas sobre a execução do orçamento relativo ao exercício de 2010. As observações sobre a regularidade das operações dos FED, apresentadas nos pontos VII a X da declaração de fiabilidade, baseiam-se nos seguintes elementos:

a) A auditoria de uma amostra de 195 operações, correspondentes a 30 autorizações individuais e a 165 pagamentos intermédios e finais efectuados pelas delegações ou pelos serviços centrais da Comissão (18). Quando necessário, os organismos responsáveis pela execução e os beneficiários finais foram objecto de controlos no local com o fim de verificar os pagamentos subjacentes referidos nos relatórios financeiros ou nas declarações de despesas;

b) Uma avaliação da eficácia dos sistemas de supervisão e de controlo nos serviços centrais do EuropeAid e nas delegações, que incluiu: i) o ambiente de controlo e as normas de controlo interno, ii) controlos ex ante dos contratos e dos pagamentos efectuados pelos gestores orçamentais, incluindo os gestores orçamentais nacionais, iii) acompanhamento e supervisão, iv) auditorias externas, v) auditoria interna;

c) um exame das tomadas de posição da Comissão, que integrou a apreciação do relatório anual de actividades do EuropeAid.

Fiabilidade das contas

17. O Tribunal considera que as contas dos FED relativas ao exercício encerrado em 31 de Dezembro de 2010 reflectem fielmente, em todos os aspectos materialmente relevantes, a situação financeira dos FED, bem como os resultados das suas operações e fluxos de tesouraria, em conformidade com as disposições do respectivo Regulamento Financeiro e com as regras contabilísticas aplicáveis adoptadas pelo contabilista. 17. A Comissão congratula-se com a conclusão do Tribunal de que a contabilidade do FED de 2010, tal como a de anos anteriores, estava isenta de erros materiais.

18. Contudo, à semelhança de 2009, os controlos ex post das operações realizados pelo EuropeAid e os controlos do próprio Tribunal detectaram uma frequência de erros de codificação (19) que permanece elevada. Embora a auditoria das demonstrações financeiras efectuada pelo Tribunal não tenha revelado erros materiais devidos a esses erros, continuam a ser um motivo de preocupação na medida em que podem afectar a exactidão dos dados utilizados para a elaboração das contas anuais, em particular no que se refere ao corte de operações anual no final do exercício (20). Estes erros afectam igualmente a fiabilidade dos dados de gestão financeira do EuropeAid. 18. O EuropeAid envidou grandes esforços desde 2009 no sentido de melhorar a qualidade dos dados introduzidos no sistema informático. Tendo em conta esta preocupação, foi iniciada em 2010/2011 uma profunda reapreciação dos contratos e dos módulos de auditoria do sistema de informação de gestão (CRIS) e lançadas iniciativas horizontais no domínio da qualidade dos dados. Como salienta o Tribunal, tal não teve qualquer impacto material sobre as contas anuais de 2010.

Regularidade das operações

19. Os resultados dos testes das operações são resumidos no anexo 1 . Os testes efectuados pelo Tribunal a uma amostra de pagamentos revelaram que 27 % estavam afectados por erros. O Tribunal estima que a taxa de erro mais provável se situe em 3,4 % (21). O Tribunal especifica em seguida as observações mais significativas. 19. A Comissão observa que, no ano anterior (2009), a parte do FED na carteira do EuropeAid foi considerada pelo Tribunal como estando isenta de erros materiais (ou seja, inferiores a 2 %), enquanto a taxa de erro estimada para a carteira do orçamento situava-se em 2 %-5 %. Para 2010, a parte do orçamento da carteira do EuropeAid foi considerada pelo Tribunal como estando isenta de erros materiais (1,7 %), mas as operações no quadro das actividades do FED situam-se a um nível superior ao limiar de 2 % (3,4 %). Assim, o desempenho do sistema de controlo do EuropeAid parece ter sido relativamente estável ao longo dos últimos dois anos face à auditoria do Tribunal, tendo continuado a melhorar em relação ao período anterior a 2009.

Receitas

20. A auditoria que o Tribunal efectuou às operações de receitas permitiu considerar que estão isentas de erros materiais.

Autorizações

21. A auditoria que o Tribunal efectuou às autorizações não detectou erros materiais. No entanto, as autorizações individuais concedidas para projectos realizados na modalidade de gestão descentralizada estavam afectadas por uma frequência significativa (quatro em 14) de erros não quantificáveis no que diz respeito ao cumprimento das regras em matéria de adjudicação de contratos e dos prazos legais para assinatura dos contratos. 21. A Comissão prosseguirá os seus esforços tendentes a intensificar a formação específica sobre os procedimentos contratuais, visando tanto os serviços dos gestores orçamentais nacionais como os serviços da Comissão.

22. Não foram detectados erros nas autorizações individuais concedidas ao abrigo de outras modalidades de gestão. No que se refere ao apoio orçamental, o Tribunal verificou que, no âmbito da interpretação dinâmica da Comissão (22), o EuropeAid demonstrou de modo suficientemente estruturado e formal que os critérios de elegibilidade estabelecidos pelo Acordo de Cotonu eram cumpridos. 22. A Comissão regozija-se com o reconhecimento dos progressos significativos realizados no período 2009/2010 em matéria de estruturação e formalização do processo de apreciação e demonstração do cumprimento dos requisitos de elegibilidade.

Pagamentos

23. A auditoria que o Tribunal efectuou aos pagamentos detectou que estes estavam afectados por erros materiais. 23. Consultar a resposta ao ponto 19.

Pagamentos relativos aos projectos

24. Foram constatados erros quantificáveis e não quantificáveis relativamente a todos os tipos de projectos, excepto contratos de fornecimentos.

25. Os principais tipos de erros quantificáveis detectados nos pagamentos relativos aos projectos são os seguintes: 25.

a) Exactidão: erros de cálculo;

b) Realidade das operações: ausência de facturas ou de outros documentos comprovativos relativos aos serviços prestados ou aos bens fornecidos, quantidades declaradas que excedem os trabalhos executados;

c) Elegibilidade: cumprimento dos procedimentos para a adjudicação de contratos, despesas efectuadas fora do período previsto para a execução dos projectos ou relativas a actividades e serviços não previstos no contrato e pagamento indevido do IVA. c) A Comissão emitiu novas instruções sobre o problema dos impostos aplicados pelos países beneficiários. Essas instruções devem simplificar o tratamento de algumas facturas sujeitas ao IVA.

26. Os tipos mais frequentes de erros não quantificáveis dizem respeito às garantias de boa execução (23), que não foram adaptadas na sequência do aumento dos valores do contrato, ao incumprimento dos procedimentos de autorização e contratação das despesas administrativas autorizadas pela DG Relações Externas, à insuficiência da documentação justificativa e a incoerências das regras contratuais.

Pagamentos relativos ao apoio orçamental

27. A auditoria efectuada pelo Tribunal permitiu constatar que os pagamentos relativos ao apoio orçamental apresentam uma elevada frequência de erros não quantificáveis devido à ausência de uma demonstração suficientemente estruturada de que os progressos realizados pelos governos beneficiários ao nível da gestão das finanças públicas são satisfatórios. Os erros devem-se principalmente à falta de um quadro de avaliação adequado, já que os programas de reforma da gestão das finanças públicas de certos governos beneficiários estavam apenas a ser elaborados ou não definiam objectivos realistas, claros e ordenados por prioridade. Em alguns casos, o relatório de avaliação da gestão das finanças públicas elaborado pelas delegações não avaliou os progressos realizados em função dos objectivos estabelecidos para o período de referência. Porém, após a introdução de um quadro revisto de acompanhamento e elaboração de relatórios sobre os progressos alcançados na gestão das finanças públicas, em Junho de 2010, não foram detectados erros desse tipo nas operações examinadas para o segundo semestre de 2010. 27. A Comissão congratula-se com a conclusão de que não foram detectados quaisquer erros associados à demonstração dos progressos realizados em matéria de gestão das finanças públicas, desde a introdução em Junho de 2010 do quadro revisto de avaliação dos progressos realizados na gestão das finanças públicas. A Comissão está a aplicar rigorosamente esta abordagem.

Eficácia dos sistemas

28. Os resultados dos exames dos sistemas são resumidos no anexo 2 . O Tribunal constatou que os sistemas foram parcialmente eficazes para garantir a regularidade das operações.

29. Como foi referido no ponto 4, o EuropeAid tem por missão executar a maior parte dos instrumentos de ajuda externa (24) financiados pelo Orçamento Geral da União Europeia e pelos FED. Assim, e salvo indicação em contrário, as observações do Tribunal relativas tanto à eficácia dos sistemas de supervisão e de controlo como à fiabilidade da declaração e do relatório anual de actividades do Director-Geral dizem respeito a todos os domínios de competência do EuropeAid.

Ambiente de controlo

30. O ambiente de controlo do EuropeAid é considerado eficaz, tanto ao nível das delegações como dos serviços centrais.

31. O EuropeAid dispõe de uma estratégia de controlo clara para evitar ou detectar e corrigir erros e as normas de controlo interno da Comissão são aplicadas em grande medida. Em 2010, o EuropeAid prosseguiu os seus esforços no sentido de continuar a reforçar os sistemas de supervisão e de controlo. Tal como indicado pela Comissão nas suas respostas aos Relatórios Anuais do Tribunal sobre os FED relativos aos exercícios de 2008 (25) e de 2009 (26), o EuropeAid estabeleceu e começou a aplicar um Plano de Acção para o reforço da pirâmide de gestão e de controlo do EuropeAid (Plano de Acção) (27). O plano dá resposta à maioria das observações e recomendações formuladas nos anteriores relatórios anuais do Tribunal e comporta igualmente acções destinadas a conciliar melhor a afectação dos recursos humanos com os objectivos do serviço (28). Contudo, o plano encontrava-se ainda numa fase inicial de aplicação em 2010. 31. O «Plano de Acção para o reforço da pirâmide de gestão e de controlo do EuropeAid» está a progredir de acordo com o calendário previsto, tendo muitas das acções sido executadas já em meados de 2011. Será lançada em Julho de 2011 uma das principais actividades, a criação de um novo instrumento de comunicação semestral de informações baseado na web (relatórios sobre a gestão da ajuda externa), com indicadores fundamentais de desempenho seleccionados a partir dos sistemas de informação de gestão.

Controlos ex ante

32. O Tribunal avaliou os controlos ex ante efectuados pelos gestores orçamentais nos serviços centrais do EuropeAid e nas delegações como sendo parcialmente eficazes na prevenção ou detecção e correcção dos erros.

Projectos

33. No que respeita aos pagamentos relativos aos projectos, foram detectadas insuficiências nos controlos da exactidão, realidade e elegibilidade das despesas (ver ponto 25). Dependendo do tipo de contratos, os controlos ex ante do EuropeAid baseiam-se muitas vezes, em grande medida, nos certificados fornecidos por supervisores externos (para contratos de obras) ou nas verificações de despesas e auditorias externas (para orçamentos-programas, subvenções e contratos de prestação de serviços baseados em honorários). Porém, a frequência de erros detectada pelo Tribunal nas despesas que tinham sido submetidas a essas certificações, auditorias e verificações externas revela que a garantia que daí se pode retirar é limitada. A título de exemplo, o Tribunal constatou erros em 12 operações relacionadas com contratos de subvenções que foram todas autorizadas na sequência de verificações de despesas ou auditorias externas. 33. A Comissão não se baseia unicamente nestas verificações das despesas para efeitos de fiabilidade. A metodologia da auditoria (obrigatória) do EuropeAid inclui uma avaliação anual dos riscos dos projectos com vista à selecção das actividades que devem ser sujeitas a uma auditoria «baseada no risco», que, em geral, vão para além das verificações das despesas obrigatórias. Além disso, o EuropeAid prossegue os seus esforços com vista a aumentar a qualidade das verificações das despesas, mais recentemente através da emissão de um conjunto de instruções normalizadas e obrigatórias destinadas aos auditores (quer contratados pela Comissão quer pelos beneficiários). As delegações e a sede desempenham também um papel na análise da qualidade das verificações apresentadas.

Apoio orçamental

34. No que se refere ao apoio orçamental, uma melhoria significativa consiste na introdução de um novo formato e um novo sistema para a elaboração de relatórios anuais, por parte das delegações, sobre as reformas dos sistemas de gestão das finanças públicas dos países beneficiários no segundo semestre de 2010. Pretende-se garantir que os desembolsos se baseiam numa avaliação estruturada das condições de pagamento. No entanto, os programas de reforma da gestão das finanças públicas de certos governos beneficiários estavam apenas a ser elaborados ou não definiam objectivos realistas, claros e ordenados por prioridade, o que prejudicou uma avaliação estruturada dos progressos da reforma (ver ponto 27). 34. A Comissão congratula-se com o reconhecimento do melhoramento introduzido através do novo formato para a apresentação de relatórios anuais sobre os progressos realizados a nível da reforma da gestão das finanças públicas. À medida que esta abordagem seja consolidada, espera-se que seja possível uma maior clareza em termos de objectivos e de utilização de períodos de referência adequados para efeitos de apreciação.

Acompanhamento e supervisão

35. O Tribunal considerou que o acompanhamento e a supervisão eram eficazes no que respeita aos serviços centrais do EuropeAid e parcialmente eficazes no que respeita às delegações.

Serviços centrais do EuropeAid

36. Nos serviços centrais do EuropeAid, existe uma série de instrumentos destinados a acompanhar as actividades operacionais e o funcionamento dos controlos fundamentais.

37. Os serviços centrais analisam os relatórios semestrais sobre a gestão da ajuda externa elaborados pelas delegações com o objectivo de acompanharem a execução dos projectos nos países beneficiários e ainda outros aspectos como os controlos internos e os recursos humanos das delegações. No que se refere às delegações visitadas em 2010, o Tribunal considera que os relatórios forneciam informações pertinentes e fiáveis. O Plano de Acção do EuropeAid pretende reforçar mais a função dos relatórios como controlo fundamental e considerá-los como a base da pirâmide de controlo e o principal instrumento de prestação de contas entre as delegações e os serviços centrais. Neste contexto, em relação ao exercício de 2011, solicitar-se-á pela primeira vez aos chefes das delegações que forneçam uma garantia anual sobre o desempenho, bem como sobre a legalidade e regularidade das operações, em apoio da declaração de garantia anual do Director-Geral (29).

38. As visitas de verificação efectuadas às delegações contribuem para os serviços centrais do EuropeAid avaliarem a execução dos projectos e a adequação da organização interna, dos sistemas e dos processos das delegações. Para além de realizar 14 visitas de verificação durante o ano, o EuropeAid procedeu a uma análise dos resultados de 14 visitas de verificação efectuadas em 2008 e 2009. Essa análise salienta a necessidade de as secções operacionais e financeiras das delegações disporem de uma maior capacidade institucional e de se reforçar o acompanhamento e a apropriação dos projectos por parte dos países parceiros.

39. No final de 2009, os serviços centrais do EuropeAid elaboraram orientações adicionais para as visitas de acompanhamento no local efectuadas pelas delegações, que incluíam critérios de selecção destinados a garantir uma cobertura adequada tanto dos aspectos operacionais como financeiros. Contudo, a maioria das delegações visitadas em 2010 pelo Tribunal ainda não estava a seguir os procedimentos recomendados (ver ponto 44). O Tribunal observou ainda que, para melhorar o acompanhamento e a apropriação dos projectos pelos países parceiros, os serviços centrais do EuropeAid e as delegações continuaram a prestar apoio aos serviços dos gestores orçamentais nacionais do FED (ver ponto 43). 39. As actuais orientações do EuropeAid relativas às visitas no local não são instruções obrigatórias. O EuropeAid está actualmente a ponderar sobre o modo de sistematizar melhor o enquadramento de acompanhamento (incluindo as visitas no local), no âmbito das actuais limitações em termos de recursos de pessoal e do orçamento para deslocações em serviço, tendo em conta questões de segurança. Em especial, o EuropeAid está a planear a introdução de planos de acompanhamento e de avaliação plurianuais e o reforço das orientações em matéria de acompanhamento e de informação — nomeadamente no quadro da reformulação de 2011 dos relatórios sobre a gestão da ajuda externa (apresentados semestralmente pelas delegações) e das novas orientações em matéria de gestão do ciclo dos projectos e dos programas.

40. As auditorias solicitadas pelo EuropeAid ao abrigo do acordo de contrato-quadro fornecem informações valiosas sobre as insuficiências sistémicas que afectam os sistemas de controlo dos projectos e o nível e natureza das despesas potencialmente não elegíveis. Os serviços centrais do EuropeAid analisam e acompanham anualmente os resultados dessas auditorias. A maioria das constatações é de natureza recorrente e refere-se à inexistência ou inadequação da documentação e à aplicação de procedimentos incorrectos para a adjudicação de contratos pelos organismos de execução. Neste contexto, uma realização importante é o manual de gestão financeira destinado aos beneficiários dos fundos da UE para as acções externas, que foi finalizado e divulgado no final de 2010 para melhorar o conhecimento das regras de gestão financeira e de elegibilidade por parte dos organismos de execução.

41. Os serviços centrais do EuropeAid acompanham igualmente as questões de conformidade nomeadamente através da realização de controlos ex post das operações. Como em anos anteriores, estes controlos detectaram com frequência erros relativos à existência de dados incompletos e inexactos no sistema de informação (CRIS) do EuropeAid (30). Outras constatações incidiam na fraca documentação dos procedimentos para a adjudicação de contratos. No entanto, os erros com impacto financeiro referiam-se principalmente ao apuramento injustificado de adiantamentos que, de qualquer modo, seriam provavelmente corrigidos antes do encerramento dos contratos. Ainda que o EuropeAid tenha continuado a desenvolver o sistema de controlos ex post das operações ao longo dos anos, tal sistema ainda não é eficaz na detecção de erros na regularidade das operações subjacentes e de insuficiências nos controlos ex ante realizados pelos gestores orçamentais. 41. O EuropeAid está actualmente a rever o seu sistema de controlo interno e irá examinar novamente a relação custo-eficácia do sistema de controlo ex post das operações.

42. O EuropeAid não estabeleceu sistemas de informação de gestão para acompanhar os resultados e o seguimento das visitas no local, das verificações de despesas e auditorias externas, o que dificulta que o Director-Geral e os chefes das delegações obtenham uma garantia de que foram tomadas oportunamente medidas correctivas, sobretudo no que toca à correcção dos erros detectados. Além disso, os sistemas de informação do EuropeAid, CRIS Audit e CRIS Recovery Orders, ainda não estão interligados, o que complica o acompanhamento das medidas correctivas. 42. A ausência de um instrumento informático normalizado não significa que as conclusões de auditoria e de acompanhamento não sejam seguidas. Cada gestor orçamental subdelegado assegura o seguimento das auditorias e emite ordens de cobrança, se necessário. O EuropeAid espera que os módulos do sistema de tratamento das conclusões de auditoria e de emissão de ordens de cobrança estejam interligados com o sistema de informação de gestão (CRIS) até ao final de 2011. Ver igualmente as respostas aos pontos 31 e 62 c).

Delegações

43. Como em anos anteriores, o Tribunal verificou a existência de controlos mal documentados e ineficazes na maior parte dos serviços dos gestores orçamentais nacionais dos países beneficiários dos FED. Os serviços centrais do EuropeAid e as delegações prestam uma assistência técnica frequente para reforçar esses controlos, mas muitas vezes os resultados são limitados quer porque os gestores orçamentais nacionais não executam as suas tarefas adequadamente, quer devido a limitações ao nível dos recursos ou a uma elevada rotação do pessoal. 43. Consultar a resposta ao ponto 8.

44. A maioria das delegações visitadas pelo Tribunal em 2010 não estava a seguir as orientações do EuropeAid para a realização das visitas de acompanhamento no local (ver ponto 39). Uma síntese das conclusões elaboradas pelo EuropeAid em 2010 a partir de 14 visitas de verificação às delegações realizadas no período decorrido entre Março de 2008 e Setembro de 2009 (31) revela que as delegações estão sujeitas a limitações ao nível dos recursos que afectam frequentemente a sua capacidade de executar determinadas actividades de acompanhamento fundamentais, como o acompanhamento dos projectos no local, especialmente dos aspectos financeiros. O Plano de Acção do EuropeAid pretende dar resposta à necessidade de reforçar o acompanhamento dos projectos (32). 44. Ver resposta aos pontos 39 e 62 c).

Auditorias externas

45. O Tribunal considerou que a função de auditoria externa é eficaz no que se refere aos serviços centrais do EuropeAid e parcialmente eficaz no caso das delegações.

Serviços centrais do EuropeAid

46. Os serviços centrais do EuropeAid desenvolveram uma metodologia comum para o estabelecimento, a execução e o acompanhamento dos planos anuais de auditoria, que é obrigatória para os seus serviços centrais e para as suas delegações. Uma melhoria significativa em 2010 consistiu na introdução de uma referência comum que prevê uma cobertura de auditoria anual de 5 %. Os serviços centrais cumpriram esta metodologia. 46. A Comissão acolhe com satisfação o reconhecimento pelo Tribunal das melhorias significativas, que têm sido introduzidas todos os anos na metodologia de auditoria externa do EuropeAid.

47. Além disso, acompanham de perto as funções de auditoria externa das delegações e a qualidade das auditorias externas efectuadas no âmbito do contrato-quadro de auditoria da Comissão. A realização de exames anuais exaustivos relativos à qualidade fornece informações úteis sobre a necessidade de introduzir novas melhorias, servindo igualmente como base para instruções e orientações complementares aos auditores externos.

Delegações

48. Na maioria dos aspectos, as delegações realizaram as suas auditorias externas de acordo com a metodologia. No entanto, o Tribunal considera que continuam a existir domínios em que são necessárias melhorias. Como já indicado no Relatório Anual sobre os FED relativo ao exercício de 2009 (33), os problemas de pessoal nas delegações limitam a sua capacidade de realizar auditorias baseadas na análise de risco, sendo dada prioridade às auditorias obrigatórias. Têm igualmente um impacto negativo sobre a oportunidade do processo de validação das constatações de auditoria, o que implica o risco de as despesas inelegíveis não poderem ser recuperadas. 48. Embora seja verdade que os condicionalismos em termos de pessoal podem ter um efeito negativo sobre a duração do processo de apuramento de contas, todos os relatórios de auditoria obrigatórios devem ser recebidos antes de a Comissão proceder ao pagamento final e, por conseguinte, o risco de os fundos se tornarem incobráveis é extremamente limitado.

Auditoria interna

49. O Tribunal considera que a auditoria interna é eficaz.

50. A Estrutura de Auditoria Interna (EAI) (34) funcionou em conformidade com o seu objectivo de fornecer ao Director-Geral uma garantia quanto à eficácia e eficiência da gestão do risco, do controlo e dos processos de governação interna. A falta de pessoal com que se deparou em 2009 foi resolvida, tendo a EAI podido executar integralmente o seu plano de trabalho de 2010.

51. Em 2010, registou-se uma redução significativa do período médio necessário para os serviços do EuropeAid apresentarem observações sobre os projectos de relatório de auditoria e acompanharem as recomendações da EAI e do Serviço de Auditoria Interna (SAI) (35). Continuaram a verificar-se atrasos significativos na aplicação de determinadas recomendações de anos anteriores, principalmente relacionadas com os recursos humanos e a informática. 51. A aplicação com atrasos significativos das recomendações de auditoria relaciona-se com a política de recursos humanos e os sistemas de tecnologia da informação, domínios em que é extremamente difícil aplicá-las rapidamente, dados os prazos necessários para a introdução e alteração destas políticas, no quadro de ciclos de programação anual. No entanto, a aplicação de todas as recomendações é acompanhada de forma muito cuidadosa e regular no quadro do EuropeAid, inclusive através dos seus relatórios semestrais de gestão de «auditoria».

Fiabilidade das tomadas de posição da Comissão

52. Os resultados do exame das tomadas de posição da Comissão são resumidos no anexo 3 .

53. O relatório anual de actividades dá uma imagem verdadeira da execução e dos resultados dos vários sistemas de supervisão e de controlo existentes. É claro e informativo, em especial graças à utilização de indicadores quantitativos. Nele se afirma que, tendo em conta a forma como a arquitectura de controlo plurianual está concebida e os resultados obtidos, o EuropeAid considera que a taxa de erro residual (36) que afecta a sua carteira não justifica a reserva emitida na declaração de fiabilidade do Director-Geral. No entanto, continua a não apresentar quaisquer elementos que fundamentem esta afirmação. 53. A Comissão considera que os indicadores quantitativos e qualitativos estabelecidos nas quatro componentes de base da fiabilidade dos relatórios anuais de actividades do EuropeAid fornecem efectivamente os elementos comprovativos necessários para apoiar a declaração de fiabilidade razoável do Director-Geral e proporcionam uma avaliação correcta em matéria de regularidade das operações, no quadro da gestão financeira do EuropeAid.

54. Para demonstrar de que forma as diferentes camadas de controlo contribuem para a detecção e correcção dos erros, o EuropeAid apresentou pela primeira vez uma síntese dos erros detectados e corrigidos pelos controlos ex ante e controlos ex post das operações (37). Porém, estes dados estão incompletos, já que não são fornecidas informações pormenorizadas sobre os erros detectados e corrigidos na sequência das auditorias e verificações das despesas realizadas pelo EuropeAid fora do âmbito do contrato-quadro de auditoria ou por iniciativa dos beneficiários. 54. O relatório anual de actividades apresenta claramente os dados que permitem identificar os erros detectados e corrigidos pelos auditores, abrangendo apenas os auditores contratados ao abrigo do contrato-quadro de auditoria do EuropeAid, ou seja, os dados monetários reais relativos à detecção e correcção anual dos erros por parte do EuropeAid são muito mais elevados do que os constantes do relatório. A médio prazo, a evolução dos sistemas informáticos poderá permitir o registo central das constatações financeiras inclusivamente para os auditores contratados localmente, mas a relação custo-eficácia desse desenvolvimento ainda não foi plenamente avaliada.

55. O EuropeAid ainda não elaborou um indicador fundamental relativo ao impacto financeiro estimado dos erros residuais após a realização de todos os controlos ex ante e ex post. Como já indicado no Relatório Anual do Tribunal sobre os FED relativo ao exercício de 2009 (38), perante a falta de um indicador desse tipo, o EuropeAid não tem condições para demonstrar que o impacto financeiro das insuficiências e dos erros é inferior aos critérios de materialidade definidos. O Tribunal regista que o EuropeAid está a desenvolver uma metodologia para fornecer essas informações (39). 55. Os trabalhos do EuropeAid com vista ao desenvolvimento de uma metodologia para a estimativa da taxa de erro residual da carteira da DG (a partir do momento em que todos os controlos tenham sido executados) foram lançados, tal como previsto, em 2010 e prosseguem de acordo com o programado em 2011. A metodologia foi aprovada em Março de 2011 e foi lançado um estudo-piloto em Maio de 2011 para a testar e elaborar um programa de trabalho pormenorizado, com vista à sua plena aplicação.

56. Relativamente ao exercício de 2010, o Director-Geral do EuropeAid declarou ter obtido uma garantia razoável de que os procedimentos de controlo existentes davam as garantias necessárias sobre a regularidade das operações. A auditoria do Tribunal não permite corroborar esta afirmação. O Tribunal constatou que os sistemas do EuropeAid eram parcialmente eficazes e que os pagamentos efectuados pelo EuropeAid a partir dos recursos dos FED e do Orçamento Geral da União Europeia relativos às relações externas e ao desenvolvimento estavam, no seu conjunto, afectados por erros materiais (40). 56. A Comissão concebeu os seus controlos por forma a abranger todo o ciclo de vida dos seus projectos plurianuais. Assim, considera que os sistemas de supervisão e de controlo são eficazes e têm melhorado significativamente de ano para ano. As recomendações formuladas pelo Tribunal em anos anteriores foram acatadas. Várias das melhorias introduzidas foram reconhecidas pelo Tribunal, traduzindo-se tal no facto de elementos significativos do sistema de controlo fundamental serem considerados «eficazes», incluindo a notação «eficaz» atribuída em 2010 ao enquadramento do controlo do EuropeAid. Ver também a resposta ao ponto 19.

57. O Tribunal considera que a declaração e o relatório anual de actividades do Director-Geral efectuam uma avaliação parcialmente correcta da gestão financeira no que se refere à regularidade. 57. Consultar a resposta ao ponto 53.

Conclusões e recomendações

Conclusões

58. Com base nos seus trabalhos de auditoria, o Tribunal conclui que as contas dos FED relativas ao exercício encerrado em 31 de Dezembro de 2010 reflectem fielmente, em todos os aspectos materialmente relevantes, a situação financeira dos FED, bem como os resultados das suas operações e fluxos de caixa relativos ao exercício encerrado nessa data, em conformidade com as disposições do Regulamento Financeiro e com as regras contabilísticas adoptadas pelo contabilista.

59. Com base nos seus trabalhos de auditoria, o Tribunal conclui que, no que se refere ao exercício encerrado em 31 de Dezembro de 2010: 59.

a) As receitas dos FED estavam isentas de erros materiais;

b) As autorizações individuais concedidas pelos FED estavam isentas de erros materiais mas afectadas por uma frequência significativa de erros não quantificáveis;

c) Os pagamentos dos FED estavam afectados por erros materiais. c) Ver a resposta ao ponto 19.

60. Com base nos seus trabalhos de auditoria, o Tribunal conclui que os sistemas de supervisão e de controlo do EuropeAid garantiam a regularidade dos pagamentos de forma parcialmente eficaz. 60. Consultar a resposta ao ponto 56.

61. Como referido em relatórios anuais anteriores sobre os FED, o EuropeAid instituiu uma estratégia de controlo global, mas subsistem insuficiências em determinadas áreas. No final de 2010, o EuropeAid lançou o Plano de Acção para o reforço da pirâmide de gestão e de controlo do EuropeAid. Esse plano dá resposta a muitas observações e recomendações formuladas nos anteriores relatórios anuais do Tribunal, bem como no presente relatório, e pode melhorar significativamente a concepção e a aplicação dos sistemas de supervisão e de controlo do EuropeAid. 61. Consultar a resposta ao ponto 31.

Recomendações

62. O resultado da análise do Tribunal aos progressos realizados na aplicação das recomendações formuladas em relatórios anuais anteriores é apresentado no anexo 4 . Na sequência desta análise, bem como das constatações e conclusões relativas a 2010, o Tribunal recomenda que o EuropeAid finalize as seguintes acções previstas no seu Plano de Acção: 62.

a) Desenvolver um indicador fundamental relativo ao impacto financeiro estimado dos erros residuais após a realização de todos os controlos ex ante e ex post (ver ponto 55 (41)); a) Os trabalhos do EuropeAid com vista ao desenvolvimento de uma metodologia de estimativa da taxa de erro residual da carteira da DG (a partir do momento em que todos os controlos tenham sido executados) foram lançados, tal como previsto, em 2010 e continuam de acordo com o programado em 2011. A metodologia foi aprovada em Março de 2011 e foi lançado um estudo-piloto em Maio de 2011 para a testar e para elaborar um programa de trabalho pormenorizado para a sua plena aplicação;

b) Avaliar a relação custo-eficácia dos vários controlos, nomeadamente dos sistemas de controlo ex post das operações (ver pontos 41 e 61 (42)); b) A Comissão iniciou em 2010 os trabalhos sobre a relação custo-eficácia dos controlos, no quadro de uma análise mais alargada da estratégia de controlo do EuropeAid. Estes trabalhos serão revistos e relançados em 2011/2012, no contexto do resultado final da revisão em curso do Regulamento Financeiro. Ver também a resposta ao ponto 41.

c) reforçar a eficácia do acompanhamento dos projectos, incluindo as visitas no local, com base nos planos plurianuais de acompanhamento e de avaliação (ver ponto 44). c) O EuropeAid está a planear a introdução de planos de acompanhamento e de avaliação plurianuais e o reforço das orientações em matéria de acompanhamento e de informação — nomeadamente no quadro da reformulação de 2011 dos relatórios sobre a gestão da ajuda externa (apresentados semestralmente pelas delegações) e das novas orientações em matéria de gestão do ciclo dos projectos e dos programas.

63. O Tribunal recomenda ainda que o EuropeAid: 63.

a) Analise a fiabilidade dos certificados emitidos pelos supervisores externos ou resultantes de verificações de despesas ou auditorias externas (ver ponto 33); a) Os serviços da Comissão estão actualmente a rever os certificados emitidos pelos supervisores externos, as auditorias e as verificações de despesas em relação à sua qualidade e fiabilidade. Além disso, em 2008, a Comissão tornou obrigatórias as auditorias técnicas de todos os contratos de execução de obras de valor superior a 15 milhões de EUR e, seguidamente, emitiu um conjunto de instruções normalizadas. As auditorias técnicas abrangem todo o ciclo de vida do projecto, desde a concepção até à execução, incluindo a verificação dos certificados dos supervisores. Os benefícios plenos destas alterações ainda não eram necessariamente visíveis em 2010. Actualmente, a Comissão está também a ponderar possíveis mecanismos destinados a aumentar a qualidade das verificações de despesas contratadas pelos beneficiários,

b) Introduza sistemas de informação da gestão que permitam que o Director-Geral e os chefes das delegações acompanhem melhor o seguimento dos resultados das visitas ao local, das verificações de despesas e auditorias externas (ver ponto 42); b) A Comissão está a desenvolver sistemas de informação de gestão (nomeadamente com base num novo sistema de informação das delegações baseado na web), a fim de permitir que os órgãos de gestão acompanhem melhor os dados de gestão operacional e financeira disponíveis no terreno. Ver também a resposta ao ponto 62 c).

c) Proceda à interligação dos sistemas de informação CRIS Audit e CRIS Recovery Orders (ver ponto 42); c) O EuropeAid espera que os módulos do sistema de tratamento das conclusões de auditoria e de emissão de ordens de cobrança estejam interligados com o sistema de informação de gestão (CRIS) até ao final de 2011;

d) Prossiga os seus esforços para garantir o registo exacto, exaustivo e oportuno dos dados no sistema de informação CRIS (ver pontos 18 e 41). d) O EuropeAid irá prosseguir os esforços significativos empreendidos em 2009 para melhorar a qualidade dos dados introduzidos. Com tal em mente, foram iniciadas em 2010/2011 reavaliações significativas dos contratos e dos módulos de auditoria do sistema de informação de gestão (CRIS).

64. Em relação ao apoio orçamental, o Tribunal recomenda que o EuropeAid: 64.

a) Garanta que as delegações aplicam de forma coerente o novo formato e o novo sistema para a elaboração dos seus relatórios anuais sobre as reformas dos sistemas de gestão das finanças públicas dos países beneficiários para fornecerem uma demonstração estruturada e formal dos progressos realizados ao nível da gestão das finanças públicas (ver ponto 34); a) A Comissão garantirá a aplicação rigorosa do formato revisto, por forma a apoiar a sua abordagem estruturada e formalizada da avaliação dos progressos realizados em matéria de gestão das finanças públicas;