COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

Roteiro para uma união bancária

1. Introdução

Ao longo dos últimos quatro anos, a UE respondeu decisivamente à crise económica e financeira. Foram introduzidos melhoramentos significativos na União Económica e Monetária (UEM) e está a ser aplicada uma agenda de reforma financeira substancial, cumprindo compromissos assumidos no G20 em resposta à crise financeira, para tornar as instituições e os mercados financeiros mais estáveis, competitivos e resilientes[1].

Concluir esta reforma do quadro regulamentar da UE é essencial, mas não será suficiente para enfrentar com êxito as vultuosas ameaças à estabilidade financeira em toda a União Económica e Monetária. São necessárias mais medidas, para enfrentar os riscos específicos na área do euro, onde a congregação das responsabilidades monetárias estimulou uma estreita integração económica e financeira e agravou a possibilidade de repercussões negativas além-fronteiras na eventualidade de crises bancárias, e para romper a ligação entre dívida soberana e dívida bancária, bem como o ciclo vicioso que levou a que fossem utilizados mais de 4,5 biliões de EUR dos contribuintes para resgatar bancos na UE. A coordenação entre as autoridades de supervisão é vital, mas a crise demonstrou que não basta uma simples coordenação, em especial no contexto de uma moeda única, e que é necessário tomar decisões em comum. Importa igualmente travar o risco crescente de fragmentação dos mercados bancários da UE, que mina significativamente o mercado de serviços financeiros e prejudica a transmissão efetiva da política monetária para a economia real em toda a área do euro.

Por conseguinte, a Comissão apelou a uma união bancária[2], para colocar o setor bancário numa base mais sólida e restaurar a confiança no euro, no âmbito de uma perspetiva de integração económica e orçamental a mais longo prazo. Transferir a supervisão dos bancos para o nível europeu é uma parte fundamental deste processo, a combinar subsequentemente com outras medidas, como um sistema comum de proteção dos depósitos e gestão integrada das crises bancárias. O relatório dos Presidentes do Conselho Europeu, da Comissão, do Eurogrupo e do Banco Central Europeu (BCE) de 26 de junho de 2012[3] aprovou esta perspetiva. Por sua vez, o Parlamento Europeu recomendou medidas no mesmo sentido: por exemplo, no seu relatório de julho de 2010 sobre gestão de crises transfronteiras no setor bancário[4]. O mesmo foi confirmado pela Cimeira da Área do Euro de 29 de junho de 2012[5].

Ao assegurar que a supervisão e a resolução dos bancos na área do euro obedecem a normas rigorosas, garantir-se-á aos cidadãos e aos mercados que a todos os bancos é consistentemente aplicado um nível comum e elevado de regulamentação prudencial. Se os bancos enfrentarem problemas no futuro, o público deve poder confiar que os bancos em dificuldades serão reestruturados ou encerrados, com custos mínimos para o contribuinte. Este futuro sistema ajudará a criar a confiança necessária entre os Estados-Membros, o que é uma condição incontornável para a introdução de mecanismos financeiros comuns de proteção dos depositantes e de apoio à resolução ordenada de falências bancárias.

A presente comunicação acompanha duas propostas legislativas: uma relativa à criação de um mecanismo único de supervisão mediante a atribuição de funções específicas ao BCE em matéria de políticas relacionadas com a supervisão prudencial das instituições de crédito; a outra relativa a adaptações do regulamento que cria a Autoridade Bancária Europeia (ABE)[6]. Estas propostas legislativas marcam um primeiro passo importante, que melhorará qualitativamente a estabilidade financeira e a confiança na área do euro, em especial. A presente comunicação contextualiza o mecanismo único de supervisão e indica os trabalhos a prosseguir com vista a uma união bancária para além destas primeiras propostas.

2. A união bancária e o mercado único

O mercado único dos serviços financeiros baseia-se em regras comuns, nos termos das quais os bancos e outras instituições financeiras que, ao abrigo do Tratado, possuem direitos de livre estabelecimento e de livre prestação de serviços estão sujeitos a regras equivalentes e a uma supervisão adequada em toda a UE.

A criação da união bancária não deverá comprometer a unidade e a integridade do mercado único, que continua a ser uma das realizações mais marcantes da integração europeia. Na verdade, a união bancária repousa na conclusão do programa de reforma regulamentar substantiva que está em curso para o mercado único (o «conjunto único de regras»).

O mercado único e a união bancária são, pois, processos que se reforçam mutuamente. O trabalho de reforço do mercado único deve continuar em todos os domínios abrangidos pelas propostas da Comissão.

Por outro lado, em três domínios de importância específica para a união bancária, esse trabalho deve ser acelerado, havendo que alcançar um acordo entre os colegisladores antes do final de 2012 sobre as propostas pertinentes.

– Foram propostas exigências prudenciais mais rigorosas para os bancos. Com as suas propostas sobre requisitos de capital aplicáveis aos bancos («DFP 4»)[7], a Comissão iniciou o processo de aplicação das novas normas mundiais sobre capital e liquidez dos bancos. A criação do mecanismo único de supervisão não deve exigir alterações de fundo para o regulamento e a diretiva propostos, embora, num número limitado de domínios, possa ser necessário um certo ajustamento em reflexo da nova situação. Durante as fases finais das negociações relativas à «DFP 4», a Comissão procurará em especial assegurar que os textos acordados sejam tecnicamente compatíveis com o proposto regulamento que institui o mecanismo único de supervisão e colaborará com o Parlamento Europeu e o Conselho nesta perspetiva. Nesse âmbito, assegurar-se-á, nomeadamente, a aplicabilidade, quer a nível nacional quer pelo BCE, de todas as disposições da proposta diretiva relativa aos requisitos de capital ou fundos próprios (DFP 4).

– A cobertura dos SGD (sistemas de garantia de depósitos) nacionais foi já elevada para um nível harmonizado de 100 000 € por depositante e por instituição, com efeito a partir de 31 de dezembro de 2010. Em julho de 2010, a Comissão propôs que se fosse mais longe[8], com a harmonização e a simplificação dos depósitos cobertos, a redução dos prazos de reembolso e a melhoria do financiamento, nomeadamente através do financiamento ex ante dos sistemas de garantia de depósitos (assegurado por contribuições dos bancos) e através de um instrumento obrigatório de contração de empréstimos entre os sistemas nacionais, dentro de limites estabelecidos.

– A proposta da Comissão relativa aos instrumentos de recuperação e resolução para bancos em crise, adotada a 6 de junho de 2012[9], é a última de uma série de medidas propostas para reforçar o setor bancário da Europa e evitar os efeitos indiretos de qualquer futura crise financeira com consequências negativas para os depositantes e os contribuintes. Para garantir estabilidade financeira enquanto os acionistas e credores bancários suportam a sua parte integral de perdas e de custos de recapitalização, a Comissão propôs um quadro comum de regras e competências. Os Estados-Membros poderão assim, desde logo, evitar a emergência de crises bancárias, mas, caso elas ocorram, geri-las mais ordenada e eficazmente. Os Estados-Membros teriam de estabelecer um fundo de resolução ex ante, provido por contribuições dos bancos, estando previsto um instrumento obrigatório de contração de empréstimos entre os sistemas nacionais, uma vez mais sujeito a limites claros.

Estas regras constituirão, portanto, uma base comum para as propostas sobre a união bancária, em todo o mercado único. O conjunto único de regras é necessário para a estabilidade e a integridade do mercado interno da UE no domínio dos serviços financeiros. Proporciona uma fundação comum que permite passar à união bancária sem qualquer risco de fragmentar o mercado único. É, por conseguinte, essencial que os colegisladores concretizem rapidamente, até ao final do ano, as reformas pendentes em matéria de requisitos de capital, sistemas de garantia de depósitos e resolução de crises bancárias.

Estas regras têm também de ser aplicadas do mesmo modo em toda a União, mediante uma supervisão coerente e convergente das instituições de crédito pelas autoridades nacionais de supervisão e pelo BCE. A Autoridade Bancária Europeia (ABE) tem um papel decisivo na concretização deste objetivo, em especial pelo conjunto de instrumentos e competências previstos pelo regulamento que a cria (com incidência na violação da legislação da UE, na mediação, nas normas técnicas vinculativas, nas orientações e nas recomendações). É, pois, fundamental que a ABE desempenhe cabalmente o seu papel na construção de um quadro jurídico e de uma cultura de supervisão comuns em toda a União.

Além disso, a fim de evitar qualquer divergência entre a área do euro e o resto da União Europeia, o conjunto único de regras deve apoiar-se em práticas de supervisão comuns. Manuais e abordagens de supervisão diferentes entre os Estados-Membros participantes no mecanismo único de supervisão, por um lado, e os restantes Estados-Membros, por outro, comportam um risco de fragmentação do mercado único, pois os bancos poderiam aproveitar-se das diferenças para procurarem arbitragem regulamentar. A ABE deve preparar um manual de supervisão único, em complemento ao conjunto único de regras.

Quaisquer medidas adotadas pelo BCE – por exemplo, precisar mais circunstanciadamente a execução da supervisão prudencial no contexto da estrutura específica de supervisão criada pelo MUS – devem coadunar-se com o conjunto único de regras, incluindo as normas técnicas, estabelecidas por atos delegados que a Comissão Europeia adota. De notar, por último, que a proposta de hoje mantém o atual equilíbrio entre Estados-Membros de origem e de acolhimento, inclusive no que respeita à participação em colégios de supervisão.

O impacto e as implicações efetivas do MUS sobre o funcionamento operacional da ABE serão examinados na próxima avaliação do funcionamento das autoridades europeias de supervisão, a apresentar pela Comissão até 2 de janeiro de 2014[10]. Nesse contexto, a Comissão analisará, designadamente, se o papel da ABE, no que respeita ao exercício de testes de esforço, deve ser reforçado, a fim de evitar que a Autoridade esteja demasiado dependente de informações e contributos das autoridades que têm competência para avaliar a efetiva capacidade de resistência do setor bancário em toda a União.

Paralelamente, a Comissão continuará a reforçar a estabilidade financeira e a assegurar igualdade de condições no mercado único dos serviços bancários da UE, através do controlo dos auxílios estatais e das condições que presidem às ajudas de ajustamento económico.

Ações-chave A Comissão insta o Parlamento Europeu e o Conselho a chegarem a acordo até ao final de 2012 sobre: i) as propostas relativas à DFP 4, tornando-as aplicáveis tanto em todo o mercado único como no contexto do mecanismo único de supervisão; ii) a proposta de diretiva relativa aos sistemas de garantia de depósitos, apresentada pela Comissão; iii) a proposta de diretiva relativa à recuperação e resolução de bancos.

3. Consolidação da união bancária

Conforme a Comissão declarou antes do Conselho Europeu de junho de 2012[11] e no relatório dos Presidentes do Conselho Europeu, da Comissão, do Eurogrupo e do Banco Central Europeu de 26 de junho de 2012[12], a consolidação da união bancária exigirá que se avance na criação de um mecanismo único de supervisão, um sistema comum de garantia de depósitos e um quadro integrado de gestão de crises. O estabelecimento do mecanismo único de supervisão é um primeiro passo fundamental e significativo.

3.1. Um mecanismo único de supervisão

O mecanismo único de supervisão que a Comissão propôs hoje é baseado na transferência, para o nível europeu, das funções específicas e essenciais de supervisão dos bancos estabelecidos nos Estados-Membros da área do euro. Embora mantendo a responsabilidade em última instância, o BCE desempenhará as suas funções no âmbito do mecanismo único de supervisão constituído por ele próprio e pelas autoridades nacionais de supervisão. Esta estrutura permitirá uma supervisão forte e coerente em toda a área do euro, fazendo, ao mesmo tempo, o melhor aproveitamento do saber local e específico das autoridades nacionais de supervisão. Garantir-se-á deste modo que a supervisão continue altamente sensível a todas as condições nacionais e locais com relevância para a estabilidade financeira. A Comissão propõe também um mecanismo que permitirá aos Estados-Membros que não adotaram o euro mas gostariam de participar no mecanismo único de supervisão cooperarem estreitamente com o BCE.

No âmbito do mecanismo único de supervisão, o BCE tornar-se-á responsável pela supervisão de todos os bancos dentro da união bancária, aos quais aplicará o conjunto único de regras aplicável em todo o mercado único. A experiência recente demonstrou que as dificuldades, mesmo em bancos relativamente pequenos, podem ter impactos negativos consideráveis na estabilidade financeira dos Estados-Membros. Por conseguinte, a partir do primeiro dia, o BCE terá competências para assumir a supervisão de qualquer banco da área do euro, se assim o decidir, designadamente se o banco estiver a receber apoio público. Em relação a todos os outros bancos, a supervisão do BCE será introduzida de forma faseada e automática: a 1 de julho de 2013, para os bancos europeus com importância sistémica mais significativos; a 1 de janeiro de 2014, para os restantes. Deste modo, até 1 de janeiro de 2014, todos os bancos da área do euro ficarão sob supervisão europeia.

O BCE será investido das funções-chave específicas de supervisão indispensáveis para assegurar a deteção dos riscos que ameaçam a viabilidade dos bancos. Terá competência para exigir aos bancos a tomada das medidas corretivas necessárias. Entre outras atribuições, o BCE será a autoridade competente para licenciar as instituições de crédito, avaliar participações qualificadas, garantir a conformidade com os requisitos mínimos de capital, assegurar a adequação do capital interno em relação ao perfil de risco de uma instituição de crédito («medidas do 2.º pilar») e exercer a supervisão numa base consolidada, bem como funções de supervisão de conglomerados financeiros. O BCE garantirá igualmente o cumprimento das disposições sobre o endividamento e a liquidez, aplicará margens de reserva de capital e, em coordenação com as autoridades responsáveis pela resolução, procederá a medidas de intervenção precoce quando um banco violar (ou estiver prestes a violar) os requisitos regulamentares de capital (isto é, de fundos próprios).

O BCE será investido dos poderes de investigação e supervisão necessários para executar estas funções. Prevê-se o envolvimento ativo das autoridades nacionais de supervisão no MUS, para assegurar a preparação e aplicação regular e eficiente das decisões de supervisão, bem como as necessárias informações e coordenação relativamente a questões de alcance local e europeu, em prol da estabilidade financeira na UE e nos seus Estados-Membros.

Todas as funções não explicitamente conferidas ao BCE permanecerão na competência das autoridades nacionais de supervisão. Por exemplo, as autoridades nacionais de supervisão permanecerão responsáveis pela proteção dos consumidores e pela luta contra o branqueamento de capitais, assim como pela supervisão das instituições de crédito de países terceiros que estabelecem sucursais ou prestam serviços transfronteiriços em Estados-Membros.

O BCE deve poder executar as suas novas funções de supervisão com total independência, ao mesmo tempo que tem inteira responsabilidade pelas suas ações. A proposta da Comissão contém fortes salvaguardas de responsabilização, nomeadamente perante o Parlamento Europeu e o Conselho, a fim de garantir a legitimidade democrática. Além disso, estabelece uma série de princípios organizativos para assegurar uma separação clara entre política monetária e supervisão. Atenuar-se-ão deste modo conflitos potenciais entre diferentes objetivos de política, ao mesmo tempo que se possibilita um aproveitamento pleno das sinergias. Todas as atividades preparatórias e de execução das políticas estarão, portanto, a cargo de divisões e organismos administrativos separados das funções de política monetária, por meio de um órgão de supervisão estabelecido no âmbito do BCE expressamente para esse fim.

Por último, as alterações propostas para o Regulamento ABE assegurarão que a ABE pode continuar efetivamente a cumprir a sua missão, no que toca a todos os Estados-Membros. Em particular, a ABE exercerá as suas competências e funções também em relação ao BCE. As regras de votação no seio da ABE serão adaptadas, para garantir que as estruturas decisórias da Autoridade continuam a ser equilibradas e efetivas, refletindo as posições das autoridades competentes dos Estados-Membros, participantes ou não no mecanismo único de supervisão, e desse modo preservando plenamente a integridade do mercado único. As alterações das regras de votação foram orientadas para os domínios em que a ABE toma decisões vinculativas sobre a aplicação do conjunto único de regras quando persegue infrações à legislação ou dirime litígios. Noutros domínios, as salvaguardas processuais existentes são consideradas suficientes para garantir a tomada de decisões equilibradas e efetivas. Por exemplo, os projetos de normas técnicas são enviados para adoção à Comissão, que pode decidir não os aprovar ou modificá-los, sobretudo quando não integralmente conformes com os princípios fundamentais que regem o mercado interno dos serviços financeiros. Por último, no projeto de regulamento que altera o Regulamento 1093/2010, foi inserida uma cláusula especial de revisão, para atender a quaisquer alterações no número de Estados-Membros cuja moeda é o euro ou cujas autoridades competentes encetaram uma cooperação estreita e analisar se, à luz de tais alterações, são necessários novos ajustamentos àquelas disposições a fim de garantir que as decisões da ABE são tomadas na perspetiva de manter e reforçar o mercado interno dos serviços financeiros.

Ações-chave A Comissão insta: i) o Conselho a examinar e adotar urgentemente a proposta de regulamento do Conselho que confere ao BCE atribuições específicas no que diz respeito às políticas relativas à supervisão prudencial das instituições de crédito, tendo em conta o parecer do Parlamento Europeu; ii) o Parlamento Europeu e o Conselho a examinarem e adotarem urgentemente a proposta de alteração do Regulamento (UE) n.º 1093/2010 que cria a ABE. Importa que se chegue a acordo sobre estas duas propostas antes do final de 2012.

3.2. Próximas etapas na gestão das crises bancárias

A integração financeira mundial e o mercado único da UE permitiram que, em alguns Estados-Membros, o setor bancário ultrapassasse muitas vezes o PIB nacional, resultando em instituições grandes de mais para falirem e grandes de mais para poderem ser salvas por meio dos dispositivos nacionais vigentes. Por outro lado, a experiência demonstra que até a falência de bancos relativamente pequenos pode causar danos sistémicos além-fronteiras. Acresce que as corridas aos depósitos em bancos situados noutros países podem enfraquecer drasticamente os sistemas bancários nacionais, prejudicando ainda mais a situação orçamental da entidade soberana e precipitando problemas de financiamento para ambas as partes.

Uma supervisão reforçada na união bancária ajudará a melhorar a solidez dos bancos. Se, ainda assim, ocorrer uma crise, é necessário garantir às instituições a sua resolução ordenada e aos depositantes a segurança das suas economias.

Neste contexto, a Comissão sublinhou[13] que uma união bancária deveria incluir uma gestão mais centralizada das crises bancárias. Também o Parlamento Europeu apelou a avanços neste domínio. A necessidade de «mecanismos comuns para resolver os bancos e garantir os depósitos dos consumidores» foi igualmente referida no relatório dos Presidentes do Conselho Europeu, da Comissão, do Eurogrupo e do Banco Central Europeu de 26 de junho de 2012[14].

Por conseguinte, a Comissão tem em vista, nomeadamente, apresentar uma proposta relativa a um mecanismo único de resolução que geriria a resolução das crises nos bancos e coordenaria, em especial, a aplicação dos instrumentos de resolução aos bancos da união bancária. Este mecanismo seria mais eficaz do que uma rede de autoridades nacionais de resolução de crises, sobretudo no caso de falências transfronteiras, dada a necessidade de rapidez e credibilidade no tratamento das crises bancárias. Seria um complemento natural ao estabelecimento de um mecanismo único de supervisão. Geraria igualmente economias de escala significativas e evitaria os efeitos externos negativos que podem decorrer de decisões puramente nacionais. Tomaria as suas decisões em conformidade com os princípios de resolução estabelecidos no conjunto único de regras e correspondentes às melhores práticas internacionais e no respeito integral das regras da União relativas aos auxílios estatais. Em particular, acionistas e credores deveriam suportar os custos da resolução antes de serem concedidos quaisquer financiamentos externos, e deveriam ser procuradas soluções do setor privado, de preferência a utilizar o dinheiro dos contribuintes.

Além disso, com base numa avaliação do seu funcionamento, poder-se-iam também confiar a um tal mecanismo único de resolução outras funções de coordenação em matéria de gestão de situações de crise e instrumentos de resolução no setor bancário, conforme consta do relatório apresentado em junho de 2012 pelos Presidentes do Conselho Europeu, da Comissão, do BCE e do Eurogrupo.

Ações-chave Uma vez alcançado acordo sobre as propostas existentes relativas aos SGD e à recuperação e resolução de bancos, a Comissão tem em vista propor, nomeadamente, um mecanismo único de resolução para resolver as situações de crise nos bancos e coordenar a aplicação dos instrumentos de resolução aos bancos da união bancária.

4. Próximas etapas

A União Europeia dispõe de meios para resolver as atuais fragilidades e instituir a união bancária, um passo essencial para uma verdadeira União Económica e Monetária.

A Comissão insta o Parlamento Europeu e o Conselho a:

– darem o seu pleno apoio à união bancária e aprovarem as orientações e o roteiro descritos na presente comunicação;

– darem a máxima prioridade, no processo legislativo, às ações necessárias para estabelecer a união bancária;

– finalizarem o mais brevemente possível – e, em qualquer caso, antes do final do ano – as propostas apresentadas em matéria de:

– sistemas de garantia de depósitos;

– acesso à atividade das instituições de crédito e supervisão prudencial das instituições de crédito e empresas de investimento (Diretiva Requisitos de Fundos Próprios);

– requisitos prudenciais aplicáveis às instituições de crédito e às empresas de investimento (Regulamento Requisitos de Capital);

– um quadro para a recuperação e a resolução das instituições de crédito e das empresas de investimento;

– atribuição de determinadas funções ao BCE no que se refere à supervisão prudencial das instituições de crédito;

– alteração de determinadas disposições do Regulamento ABE.

Com a presente comunicação e as propostas legislativas que a acompanham, a Comissão respondeu rápida e responsavelmente ao mandato que o Conselho Europeu e os Chefes de Estado e de Governo da área do euro lhe conferiram no final de junho. As outras instituições têm agora de cumprir a sua parte para assegurar que o mecanismo único de supervisão seja estabelecido até 1 janeiro de 2013.

[1] http://ec.europa.eu/internal_market/finances/policy/map_reform_en.htm

[2] http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/news/archives/2012/06/20120626_speeches_2_pt.htm

[3] http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/131201.pdf

[4] Resolução do Parlamento Europeu de 7 de julho de 2010, com recomendações à Comissão sobre a gestão de crises transfronteiras no setor bancário (2010/2006(INI)).

[5] «A Comissão apresentará brevemente propostas, com base no artigo 127.º, n.º 6, tendo em vista a criação de um mecanismo único de supervisão. Solicitamos ao Conselho que analise urgentemente essas propostas até ao final de 2012. Quando estiver efetivamente estabelecido um mecanismo único de supervisão para os bancos da área do euro que envolva o BCE, o MEE poderá, após decisão tomada nos termos aplicáveis, ter a possibilidade de recapitalizar diretamente os bancos. Tal dependeria de uma condicionalidade adequada, incluindo o cumprimento das regras relativas aos auxílios estatais, que deverá ser específica para cada instituição ou setor ou ser aplicável à economia em geral, e seria formalizadas num memorando de entendimento.» http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/pt/ec/131370.pdf

[6] Regulamento (UE) n.º 1093/2010.

[7] http://ec.europa.eu/internal_market/bank/regcapital/new_proposals_en.htm

[8] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:068:0003:0007:PT:PDF

[9] http://ec.europa.eu/internal_market/bank/crisis_management/index_en.htm

[10] Em conformidade com o artigo 81.º do regulamentos que estabelecem as autoridades europeias de supervisão [Regulamento (UE) n.º 1093/2010, Regulamento (UE) n.º 1094/2010 e Regulamento (UE) n.º 1095/2010].

[11] http://ec.europa.eu/europe2020/banking-union/index_pt.htm

[12] http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/131201.pdf

[13] http://ec.europa.eu/europe2020/banking-union/index_pt.htm

[14] http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/131201.pdf