Parecer do Comité Económico e Social sobre a «Proposta de regulamento (CE) do Conselho que altera o Regulamento (CEE) nº 3677/90, que estabelece as medidas a adoptar para evitar o desvio de determinadas substâncias para o fabrico ilegal de estupefacientes e de substâncias psicotrópicas»

(98/C 214/04)

Em 10 de Fevereiro de 1998, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 100º-A do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção de Ambiente, Saúde Pública e Consumo, que adoptou parecer em 31 de Março de 1998, sendo relator-único K. Fuchs.

Na 354ª reunião plenária (sessão de 29 de Abril de 1998), o Comité Económico e Social adoptou por 117 votos a favor e 3 abstenções o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. No encadeamento dos esforços mundiais par dar mais eficiência ao combate à droga, revestem-se de importância proeminente as medidas para impedir o fabrico (ilegal) de estupefacientes () e substâncias psicotrópicas (). Um dos seus factores cruciais é o reconhecimento de que a produção (não autorizada) destas substâncias (drogas) sintéticas () ou semi-sintéticas () sujeitas a supervisão internacional e, eventualmente, de outras sujeitas a supervisão nacional é impossível sem a utilização (abusiva) de produtos da indústria química.

1.2. Os diferentes produtos químicos específicos necessários ao fabrico de cada uma das drogas (produtos finais) são subtraídos ao respectivo circuito legal, nalguns casos muito ramificado, valendo-se os criminosos ou organizações criminosas dos mais variados métodos.

1.3. Em concreto, a problemática global do combate ao desvio de produtos químicos para fabrico de drogas ficou regulada pela «Convenção das Nações Unidas contra o Tráfico Ilícito de Estupefacientes e Substâncias Psicotrópicas de 1988» (), em especial pelo respectivo artigo 12º. Este regime informa, designadamente, obrigações estritas de vigilância e fiscalização relativamente aos 22 precursores () inventariados em anexo a esta convenção que são objecto de uso abusivo no fabrico ilegal de drogas sintéticas e semi-sintéticas e aos agentes económicos envolvidos nos circuitos destes precursores. Prendem-se tais obrigações, por exemplo, com o registo, a autorização e a obtenção de autorizações de exportação, mas também com a exigência de cooperação entre as partes signatárias e medidas que visam à cooperação dos agentes económicos com as autoridades nacionais competentes.

1.4. O regime do artigo 12º da convenção da ONU de 1988 sofreu depois transposição para a ordem jurídica da Comunidade Europeia com efeitos na circulação intracomunitária () desses 22 precursores pela via da «Directiva 92/109/CEE do Conselho, de 14 de Dezembro de 1992, relativa à produção e colocação no mercado de certas substâncias utilizadas na produção ilegal de estupefacientes e psicotrópicos» ().

1.5. O Conselho Europeu de Dublim de Dezembro de 1996 destacou claramente o imperativo de pôr cobro à produção doméstica e ao comércio ilegal de drogas sintéticas nos Estados-Membros. Igualmente deu nota de como a dimensão global entretanto adquirida pelo problema transparecia da crescente atenção dedicada a essa matéria pelas organizações internacionais competentes no âmbito das Nações Unidas.

1.6. No seguimento do Conselho Europeu de Dublim publicou a Comissão uma «Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre o controlo das novas drogas sintéticas ("designer drugs")» (). Esta comunicação lida com o problema das «novas drogas sintéticas» (), analisa o dispositivo de combate actual, ao nível comunitário e ao nível internacional, elucida algumas das diferentes respostas ao nível nacional e examina elementos para uma resposta ao nível da Comunidade Europeia.

1.7. Em matéria de precursores/produtos químicos abusivamente utilizados para o fabrico dessas «novas drogas sintéticas» explica a mencionada comunicação da Comissão o seguinte:

«O aparecimento e o desenvolvimento das novas drogas de síntese (NDS) coloca um problema especial em relação aos outros tipos de drogas e substâncias psicotrópicas. Com efeito, trata-se de substâncias cuja estrutura química muda frequentemente e para cujo fabrico podem ser utilizados numerosos tipos de precursores, eles próprios muito variáveis. Partindo do facto de que as substâncias químicas são, na quase totalidade dos casos, utilizadas para fins lícitos, importa evitar o seu desvio para o fabrico ilícito de drogas sintéticas, elaborando medidas de vigilância adaptadas que conciliem simultaneamente os interesses legítimos do comércio e as necessidades de luta contra as drogas sintéticas.»

1.8. Tornam-se, pois, necessárias medidas que debelem a tendência, observável à escala mundial, para as rigorosas medidas oficiais de vigilância e fiscalização dos 22 precursores saírem em parte frustradas. Para fabricar determinadas (ou outras) drogas (produtos finais), empregam-se outros produtos químicos (de substituição) em vez daqueles. Está especialmente neste caso, na Comunidade, a confecção de drogas inteiramente sintéticas. Para conservar a eficiência das rigorosas medidas de fiscalização dos 22 precursores, tornam-se imprescindíveis medidas de acompanhamento que tenham exequibilidade prática.

1.9. Ao nível comunitário, a principal acção contra o emprego abusivo de precursores químicos proposta na comunicação foi a de alterar a Directiva do Conselho 92/109/CEE (veja-se 1.4) em ordem ao aperfeiçoamento dos mecanismos de acompanhamento existentes e ao alargamento do número de substâncias sujeitas a fiscalização voluntária.

1.10. Na respectiva exposição de motivos (), a ora jacente proposta da Comissão de uma directiva modificadora da Directiva 92/109/CEE do Conselho discute a problemática das variadas possibilidades de substituição dos precursores abrangidos pela regulamentação comunitária até agora adoptada - projectando-a contra o fenómeno das drogas inteiramente sintéticas. Nessa ordem de ideias, observa-se, e bem, que aplicar a novos produtos químicos medidas de fiscalização restritivas análogas às já aplicáveis aos 22 precursores inventariados - contemplando devidamente as exigências do comércio legal - seria irrealista e contraproducente. Além de ir prejudicar a cooperação, extremamente fecunda, entre os agentes económicos e as autoridades comunitárias.

1.11. Para harmonizar as exigências do comércio de boa-fé com as condições necessárias para atacar este problema de forma unitária ao nível comunitário, preconiza-se:

- criar um mecanismo de fiscalização de produtos químicos não inventariados, exclusivamente baseado - ao contrário dos precursores inventariados - na notificação voluntária de fornecimentos suspeitos às autoridades pelos agentes económicos;

- conseguir que as autoridades competentes para os efeitos da Directiva 92/109/CEE também possam desencadear intervenções cautelares em tempo útil em casos de suspeita fundamentada de desvio que envolvam essa categoria de produtos químicos.

1.11.1. Assim se contemplam também adequadamente ensinamentos que têm dado origem a sistemas nacionais de medidas de base voluntária de fiscalização de produtos químicos não inventariados, suprindo regulamentação comunitária em vigor ou disposições legais do foro nacional dela derivadas.

1.12. Em consonância com esta experiência e na mira de unificar actuações na Comunidade, confiar-se-á ao Comité constante do artigo 10º da Directiva 92/109/CEE a missão de elaborar uma lista de produtos químicos não abrangidos que, reconhecidamente, sejam utilizados com frequência no fabrico não autorizado de estupefacientes e substâncias psicotrópicas. Este Comité seleccionará dessa lista global os produtos químicos que hajam de ser passíveis, em toda a Comunidade, de notificação voluntária de ocorrências suspeitas às autoridades. Em princípio, isto acaba por equivaler ao estabelecimento de uma segunda lista, conquanto substancialmente reduzida (). Estas listas não envolvem novas obrigações a sobrecarregar os agentes económicos, em forma, por exemplo, de autorizações ou aprovações. Servem meramente aos mesmos agentes económicos de coordenadas de referência para a notificação voluntária.

2. Observações na generalidade

2.1. Apraz ao Comité Económico e Social registar como um passo na direcção certa a proposta da Comissão de alterar a Directiva 92/109/CEE com o objectivo de tornar algumas das suas condições extensivas a produtos químicos não classificados.

2.1.1. O Comité tem vincado a importância de uma prevenção consequente da droga ().

2.2. Pelas razões seguintes (cf. 2.2.1 a 2.2.6) aprova o Comité a prevista elaboração de duas listas com novos produtos químicos reconhecidamente objecto de uso ilícito - complementar ou alternativo ao dos precursores abrangidos pelo anexo da Directiva 92/109/CEE - no fabrico de estupefacientes e substâncias psicotrópicas:

2.2.1. Não se preconizam para os produtos químicos constantes destas listas medidas suplementares de fiscalização administrativa onerosas para os agentes económicos, como seriam registos, autorizações ou aprovações obrigatórios.

2.2.2. No que toca à notificação voluntária de ocorrência suspeita à autoridade, as listas desempenham a importante e necessária função de coordenadas de referência para os agentes económicos na Comunidade. Está-se, assim, a promover a consciencialização dos agentes económicos para produtos químicos concretamente designados como passíveis de emprego abusivo para produção ilegal de estupefacientes e, em especial, de drogas de confecção inteiramente sintética.

2.2.3. Os mecanismos previstos para o estabelecimento da lista restrita permitem o rápido e flexível aumento à lista de produtos químicos novos de que seja apurado emprego abusivo, assim como o respectivo abate, à luz da tendência e do ponto da situação de utilização abusiva (fabrico, comércio, consumo, risco sanitário) identificável para cada caso.

2.2.4. Já o Comité, composto, ao abrigo do artigo 10º da Directiva 92/109/CEE, por membros originários de todos os Estados-Membros, já os deveres em matéria de comunicação ditados aos Estados-Membros pelo artigo 9º da mesma directiva asseguram a disponibilidade imediata de informações relevantes para efeitos de desempenho da missão de que haja conhecimento ao nível nacional ou nas instituições pertinentes ao nível da UE. Os membros do Comité são recrutados tanto na área das autoridades sanitárias e de licenciamento como na da supervisão e acção penal (alfândega, polícia, serviços de fiscalização económica). O que desde logo assegura a transferência de informação «inter-pilares» ().

2.2.5. O aumento de produtos químicos à referida lista complementar não prejudica posterior respectivo aumento aos anexos à convenção da ONU de 1988 nem, por arrastamento, eventual aditamento ao Anexo I à Directiva 92/109/CEE.

2.2.6. Para o caso de omissão de notificação voluntária não são preceituadas aos Estados-Membros sanções a impor aos agentes económicos. Tal regime seria essencialmente nocivo à fecunda colaboração e confiança estabelecidas entre os agentes económicos e as autoridades, que esta proposta de modificação pretende dilatar.

2.3. O Comité concorda que as listas a elaborar não se prestam a divulgação muita ampla. Isto na preocupação de cortar tanto quanto possível o acesso de criminosos e organizações criminosas ao conhecimento dos produtos químicos sujeitos ao regime de vigilância voluntária. É de evitar que possam proliferar possibilidades de substituição dos precursores inventariados, e as medidas alargadas propostas pretendem-se um dos meios para lhes barrar o passo.

2.3.1. Conquanto sejam indispensáveis determinados critérios para elaborar uma lista de produtos químicos a pôr debaixo de vigilância, sujeita, por razões práticas, a estrita limitação numérica, à incorporação de tais critérios na própria directiva opõe-se a publicidade a esta associada. O CES parte do princípio de que o comité dos precursores referido na Directiva 92/109/CEE aplicará critérios perceptíveis ao processo de selecção para a classificação flexível e numericamente razoável de produtos químicos a pôr debaixo de vigilância voluntária à escala comunitária.

3. Observações na especialidade

3.1. Segundo considerando. Na versão alemã, reza o segundo considerando de que do Anexo I consta uma lista de 22 substâncias comummente utilizadas no fabrico ilícito de medicamentos.

3.1.1. O Comité salienta que, onde, na versão alemã, se lê medicamentos se deve - em consonância com a terminologia da directiva - ler estupefacientes e substâncias psicotrópicas.

3.2. Nº 3 do artigo 1º (Aditamento de um número ao artigo 6º). Caberia examinar se, onde, neste número, se descreve o seguinte procedimento: «As autoridades competentes de cada Estado-Membro podem (...) proibir as transacções de substâncias não classificadas se houver motivos razoáveis para suspeitar que tais substâncias se destinam ao fabrico ilícito (...)», não se enquadraria melhor no sentido da intervenção das autoridades a redacção: «(...) se houver razão para supor que tais substâncias se destinam ao fabrico ilícito (...)».

3.2.1. A fórmula proposta pela Comissão corresponde ao carácter em princípio preventivo da Directiva 92/109/CEE, que se pretende inibitória do desvio de precursores que sirvam para o fabrico ilícito de estupefacientes e substâncias psicotrópicas. Sempre que, nos termos do proposto artigo 5º-A, os «operadores (...), numa base voluntária, notifiquem imediatamente as autoridades competentes de (...) encomendas (...) invulgares (...), que possam sugerir que essas substâncias estejam a ser desviadas para a produção ilegal (...)», ou tal possibilidade concretamente se apresente à atenção das autoridades de informação por elas próprias adquirida ou de outra fonte, esse conhecimento requererá eventualmente a medida a que o aditamento deste nº 2 ao artigo 6º da directiva abre caminho. O objectivo desta medida facultativa é impedir eventuais desvios de tais substâncias para o fabrico ilícito de drogas.

3.2.2. Ora, a Directiva 92/109/CEE vai no sentido de acautelar a máxima segurança possível no manuseio dos 22 precursores inventariados no respectivo Anexo I e, ao abrigo da proposta de alteração, também, dando-se concretamente o caso, no de outros produtos químicos susceptíveis de utilização abusiva para fabrico ilícito de drogas, isto no intuito de manter tais substâncias no circuito económico/utilitário legal. Sendo assim, as autoridades deviam ter a faculdade de intervir logo que houvesse «(...) razão para supor que tais substâncias se destina[sse]m ao fabrico ilícito (...)».

3.2.3. Supõe-se objectivo da medida a aplicar em tal conjuntura o de assegurar a legalidade da utilização das substâncias. Ora, isso implica que, dado concretamente o caso, seja imperativo reagir ainda aquém do limiar dos «(...) motivos razoáveis para suspeitar (...)», a fim de possibilitar averiguação mais apurada da eventual legalidade da finalidade do uso. O que, de resto, estaria igualmente em consonância com o referirem-se as notificações voluntárias dos agentes económicos a circunstâncias concretas «(...) que possam sugerir que essas substâncias estejam a ser desviadas para a produção ilegal (...)».

3.3. Nº 4 do artigo 1º (Aditamento de um parágrafo ao nº 1 do artigo 10º). Reza a certo passo: «(...) serem frequentemente utilizadas no fabrico ilícito. (...)»

3.3.1. O CES assinala que, a bem da necessária clareza, terá de inserir-se a seguir à palavra ilícito: «(...) de estupefacientes e substâncias psicotrópicas».

Bruxelas, 29 de Abril de 1998.

O Presidente do Comité Económico e Social

Tom JENKINS

() «Single Convention on Narcotic Drugs of 1961» (ONU, Treaty Series, vol. 520, nº 7515).

() Sob a designação «substâncias psicotrópicas» figuram todas as que agem sobre o foro psíquico (Fonte: Goodman und Gilman: The Pharmacological Basis of Therapeutics, 8. Ed. Vol I, p. 383) - Lista de substâncias psicotrópicas, veja-se: «Convention on Psychotropic Substances of 1971» (ONU, Treaty Series, vol. 1019, nº 14956).

() Por exemplo, metanfetamina e anfetamina, LSD, metaqualon, triptaminas, fenciclidina, fentanis, fetidinas.

() Por exemplo, heroína, cocaína.

() United Nations publication, Sales nº E.94.XI.5.

() O conceito de «precursor» é empregado como designação colectiva de todas as 22 substâncias frequentemente objecto de uso abusivo para fabrico ilegal de estupefacientes e substâncias psicotrópicas abrangidas pelo anexo à convenção da ONU de 1988 e pela Directiva 92/109/CEE do Conselho. É a prática consagrada, ainda que a utilização do conceito para todas as substâncias abrangidas pelos anexos da convenção e pela directiva nem sempre seja tecnicamente correcta. A ocorrência, no parecer, da locução «produto químico» faz, pois, a demarcação de precursor. Os «produtos químicos» não integram os anexos à convenção da ONU de 1988 nem a Directiva 92/108/CEE do Conselho.

() A transposição do artigo 12º da convenção da ONU de 1988 para efeitos do comércio com países terceiros ocorreu pela via do Regulamento nº 3677/90 (JO L 357 de 20.12.1990) e sucessivos aditamentos.

() JO L 370 de 19.12.1992.

() COM(97) 249 final de 23.5.1997.

() O conceito de «novas drogas sintéticas» abrange presentemente, com especial destaque, as anfetaminas e respectivos derivados, negociados debaixo da designação de ecstasy. Usa-se também como designação colectiva a de ATS («amphetaminie type stimulants» ou estimulantes anfetaminóides). O conceito de designer drug designa - especialmente no caso dos ATS - substâncias obtidas por alteração da estrutura molecular de uma substância-mãe, por exemplo a anfetamina, supostamente para potenciar o efeito produzido. Elas são, no entanto, fabricadas na mira de evadir o dispositivo legal que regula as substâncias estupefacientes.

() Cf. ponto 4 da exposição de motivos, COM(98) 22 final.

() Subjacente à redacção do restante do presente parecer está o princípio de que passarão a existir duas listas (uma lista global e uma lista reduzida de aplicação em toda a Comunidade).

() JO C 159 de 17.6.1991; JO C 223 de 31.8.1992; JO C 110 de 2.5.1995.

() Entre o primeiro e o terceiro «pilares».