COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 26.06.1997 
COM(97) 309 final 
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO 
SERVIÇOS FINANCEIROS: REFORÇAR A CONFIANÇA DO CONSUMIDOR 
Seguimento do Livro Verde 
"SERVIÇOS FINANCEIROS: DAR RESPOSTA ÀS EXPECTATIVAS DOS CONSUMIDORES" 

Introdução 
A presente Comunicação expõe os resultados da consulta sobre o Livro Verde da Comissão de Maio 
de 1996 intitulado "Serviços Financeiros: Dar Resposta às Expectativas dos Consumidores"!e 
apresenta a resposta da Comissão. O nível e a qualidade das respostas obtidas no âmbito da consulta 
do Livro Verde, que decorreu até ao final de Outubro de 1996, foram notáveis. Os resultados do 
Estudo sobre o Impacto e a Eficácia do Mercado Único tornaram-se disponíveis após a apresentação 
do Livro Verde. Dois dos estudos empreendidos por consultores independentes examinaram o impacto 
do mercado único a nível dos sectores da banca e dos seguros. Dado que os resultados do estudo são 
relevantes para a consulta sobre o Livro Verde, estes constam de um Anexo. Em diversos casos foram 
já tomadas medidas para sanar alguns dos problemas identificados (por exemplo, em matéria de 
pagamentos transíronteiras ). Noutros casos, contudo, a Comissão é da opinião de que são necessárias 
novas iniciativas para a plena concretização do mercado único e dar resposta às expectativas dos 
consumidores. 
Sinopse do Livro Verde 
O Livro Verde foi publicado em 22 de Maio de 1996. Tinha por principal objectivo formular um 
convite para a apresentação de observações sobre a medida em que o quadro legislativo existente em 
matéria de serviços financeiros assegurava um nível adequado de defesa do consumidor ou se se 
justificava a adopção de medidas adicionais. 
O Livro Verde foi dividido em três partes. Na Primeira Parte, a Comissão indicou até que ponlo os 
interesses dos consumidores tinham sido já tomados cm consideração na legislação comunitária. Na 
Segunda Parte, procedeu-se à identificação de uma série de problemas que se tinham tornado patentes. 
Na Terceira Parte, o Livro Verde considerou resumidamente a futura evolução na comercialização de 
serviços financeiros, incluindo a venda à distância. 
Em especial, o Livro Verde chamou a atenção para os diversos problemas defrontados pelos 
consumidores, em relação aos quais sustentou que se impunha um exame cuidadoso a fim de 
considerar as medidas a tomar com vista a solucioná-los. Estes problemas incluíam a recusa de vender 
serviços financeiros a não residentes, a má qualidade dos serviços prestados, a falta de informação e 
as actividades dos intermediários não regulamentados. No Livro Verde defendeu-se que a venda à 
distância de serviços financeiros carecia de especial atenção. Os terceiros interessados foram 
igualmente convidados a pronunciar-se quanto ao facto de a introdução de novas tecnologias e novas 
técnicas de marketing no domínio dos serviços financeiros ser susceptível de exigir novas regras de 
defesa dos consumidores. 
COM(%) 209 final de 22.5.1996. 
COM(%) 520 final de 30 de Outubro de 1996. 
.10 n° L 43 de 14 de Fevereiro de 1997, p.25. 
Resumo das observações e principais preocupações 
Tal como pretendido, o Livro Verde desencadeou um vasto debate englobando os sectores da banca, 
dos seguros e valores mobiliários, as associações de consumidores e os grupos de utilizadores, bem 
como as autoridades nacionais. Globalmente, a Comissão recebeu mais de 140 contribuições 
(correspondentes a mais de 1500 páginas). A Comissão organizou também uma audição na qual 
participaram mais de 200 representantes das partes interessadas. 
Como não é de estranhar, a consulta revela divergências de pontos de vista entre os principais 
interessados quanto às implicações para os consumidores, bem como no que se refere ao caminho a 
percorrer no futuro. O sector dos serviços financeiros destacou em geral a necessidade de assegurar o 
pleno funcionamento do mercado único, o que significa que as directivas em vigor devem ser 
devidamente aplicadas e deve ser assegurada uma concorrência leal. Foi também sublinhada a 
importância de fomentar a inovação em termos de produtos e serviços e o desenvolvimento de novos 
canais (electrónicos) de comercialização que transformarão as relações tradicionais entre os clientes e 
os fornecedores. Esta inovação revela-se no interesse tanto do sector como do consumidor. O advento 
da União Económica e Monetária e a Sociedade da Informação constituem desafios de relevo a 
enfrentar pelo sector no futuro. E necessário avançar cautelosamente antes de serem propostas novas 
medidas (legislativas). Caso se imponha a tomada de medidas para reforçar os direitos dos 
consumidores, deve ser atribuída prioridade às iniciativas sem um carácter vinculativo. 
As associações de consumidores e os grupos de utilizadores reconheceram que a estabilidade e a 
fiabilidade do sistema financeiro e monetário na UE, estabelecidas pela legislação relativa aos serviços 
financeiros, se revertiam em benefício dos consumidores e dos prestadores de serviços. Mas foram 
tecidas sérias críticas a disposições específicas relativas à defesa do consumidor contidas na legislação 
em vigor. Estes grupos lamentaram igualmente a falta de uma abordagem que impusesse a defesa do 
consumidor como um objectivo primordial no âmbito do mercado único de serviços financeiros. 
Argumentaram que, do lado da procura, o mercado caracteriza-se pela disparidade (consumidores 
individuais, deficiente mobilização do consumidor, por um lado, e operadores globais, por outro) e que 
os consumidores não possuem frequentemente os devidos conhecimentos técnicos sobre produtos cuja 
natureza é cada vez mais complexa. Além disso, algumas disposições legislativas vigentes noutros 
sectores não eram aplicáveis (p.ex. contratos de vendas à distância). O papel dos consumidores devia, 
por conseguinte, ser reforçado. 
As opiniões das autoridades nacionais situaram-se entre estes dois extremos, concedendo por vezes 
maior preferência aos requisitos do sector (em relação a soluções mais flexíveis e ao pleno 
funcionamento do mercado único) ou aos pedidos dos consumidores (no que respeita a medidas 
complementares destinadas a salvaguardar os seus interesses, por exemplo, em matéria de vendas à 
distância). 
O Parlamento Europeu adoptou o seu relatório sobre o Livro Verde em 19 de Fevereiro de 19974. O 
Parlamento defendeu uma abordagem equilibrada, salientando a importância de uma livre 
concorrência, apoiando simultaneamente a posição das organizações dos consumidores no que se 
refere à actual legislação. O Parlamento delineou uma abordagem tendo em vista a prossecução de um 
duplo objectivo: um regulamento-quadro sobre questões comuns ao conjunto ou à maioria dos 
serviços financeiros (como, por exemplo, a informação e a transparência do mercado, a protecção 
jurídica, a competência e a idoneidade dos intermediários e o direito de acesso aos serviços) e 
directivas específicas relativas, nomeadamente, aos contratos de venda à distância de serviços 
financeiros. 
O Comité Económico e Social (CES) adoptou o seu parecer em 30 de Outubro de 1996. No seu 
parecer, o Comité solicitou a adopção de um Livro Branco sobre a política de defesa do consumidor 
no sector dos serviços financeiros, salientando as principais necessidades dos consumidores (tal como 
o direito à informação, à protecção jurídica e o acesso a vias de recurso), bem como as medidas a 
adoptar. Em especial, o CES manifestou-se a favor da adopção de directivas relativas aos contratos de 
venda à distância de serviços financeiros, ao crédito hipotecário, aos contratos de seguros e ao 
pagamento electrónico. 
A abordagem geral da Comissão 
A Comissão analisou de forma aprofundada as contribuições por ela recebidas à luz dos resultados do 
estudo de 1996 sobre o impacto do mercado único1. O contributo do mercado único no sector dos 
serviços financeiros foi, em geral, benéfico, uma vez que fomentou a concorrência e aumentou o leque 
de escolha do consumidor. A supervisão rigorosa das actividades dos prestadores de serviços 
financeiros na UE pelas autoridades dos Estados-membros reforçou a solidez financeira do sector. Um 
sector de serviços financeiros estável e fiável é fundamental para garantir a confiança do consumidor 
que nele deposita o seu dinheiro. Contudo, é igualmente claro que devem ainda ser tomadas outras 
medidas para que os consumidores possam tirar pleno partido dos benefícios do mercado único e sanar 
os problemas que subsistem. 
A primeira tarefa (que não se restringe ao sector dos serviços financeiros) consiste em assegurar que a 
legislação em vigor seja transposta e aplicada. O mercado único baseia-se na confiança. A única forma 
para alcançar este objectivo consiste na correcta aplicação de regras comuns. Verificam-se ainda 
atrasos na transposição de legislação fundamental em domínios como o dos seguros e os serviços de 
' 7 
investimento, como confirmado no Plano de Acção Para o Mercado Único . A aplicação da legislação 
e das regras do Tratado continua a ser uma das principais prioridades da Comissão. Em segundo lugar, 
a prestação de serviços financeiros transfronteiras depara-se ainda com demasiados obstáculos. 
Estruturas fiscais distintas e diferenças no tratamento fiscal nos vários Estados-
Resolução do Parlamento de 17 de Fevereiro sobre o Livro Verde da Comissão "Serviços Financeiros - Dar 
Resposta às Expectativas dos Consumidores", PE 220.154/fin. 
.10 n" C 56 de 24 de Fevereiro de 1997, p.76. 
Ver nota pé-de-página n°2. 
CSE(97)1 final, 4 de Junho de 1997. 
3 
membros, em particular na área dos seguros e do crédito hipotecário, podem representar um obstáculo 
ao funcionamento do mercado único. As regras nacionais destinadas a proteger o "interesse geral" que 
violem os princípios consagrados pelo Tribunal de Justiça para a aplicação deste conceito podem 
igualmente criar novos entraves ao comércio, restringir a concorrência, limitar a escolha e aumentar os 
custos para os consumidores. Perante certos problemas efectivos, a única forma de salvaguardar a 
integridade do mercado único pode consistir numa harmonização a nível comunitário com vista a 
prosseguir o duplo objectivo de assegurar um elevado nível de defesa do consumidor na UE e o livre 
acesso ao mercado único. Em alguns casos, podem ser encontradas soluções mediante uma 
colaboração voluntária entre as partes interessadas, que importa incentivar o mais possível. No 
entanto, nem sempre bastam acções voluntárias: é também necessária acção por parte dos 
Estados-membros ou a nível da União. Nalguns casos, a solução poderá surgir através de uma 
cooperação de cariz voluntário entre as partes interessadas, solução essa que deve ser promovida 
sempre que possível. Mas, nalguns casos, as iniciativas sem carácter vinculativo revelam-se 
insuficientes. Nestas instâncias, devem ser tomadas medidas quer pelos Estados-membros, quer a nível 
da União. 
Além disso uma Iniciativa Europeia sobre o Comércio por Via Electrónica . O comércio por via 
electrónica oferece oportunidades enormes em lermos de comércio trans fronteiras na Europa e de 
reforço da competitividade internacional. Um quadro regulamentar claro dará aos consumidores a 
confiança para o utilizarem e às empresas o incentivo para procederem aos investimentos necessários. 
Para além dos benefícios bem conhecidos da introdução da moeda única, a passagem para o Euro 
contribuirá grandemente para o aumento das actividades transfronteiras, assegurando a trasparcncia 
dos preços e uma melhor concurrência entre fornecedores de serviços. Com efeito, para facilitar a 
transição das moedas nacionais para o Euro, a Comissão adoptou dois projectos de regulamentos sobre 
o estatuto legal de Euro, incluindo o princípio da continuidade dos contratos. 
Para responder a estas questões e aos comentários geralmente manifestados pelas associações de 
consumidores, a Comissão crê que se impõe uma mudança de atitude, para além de um programa 
legislativo específico. A presente comunicação anuncia, por conseguinte, diversas propostas relativas a 
directivas novas ou alteradas. A adopção de medidas legislativas não é, contudo, uma panaceia para 
todos os problemas identificados. Outros meios, nomeadamente, o diálogo entre o sector c os 
consumidores, revelam-se mais adequados para melhorar as informações prestadas, a transparência do 
mercado e os procedimentos de resolução dos problemas e das reclamações dos clientes. Devem ser 
empreendidas iniciativas o mais rapidamente possível para acordar as referidas medidas e assegurar a 
sua aplicação eficaz. 
C()M(97) 157 de lo de Abril de 1997. 
Apresentação pormenorizada das questões levantadas 
Da consulta sobressaíram várias questões que merecem particular destaque. Em relação a cada uma 
delas, são sintetizadas as observações específicas feitas pelos terceiros interessados e em seguida 
apresentada a resposta da Comissão. 
a) Contratos de venda à distância de serviços financeiros 
O recurso a contratos de venda à distância de serviços financeiros encontra-se em rápida expansão. A 
comercialização directa de produtos relacionados com o seguro automóvel e o investimento é já 
prática corrente em vários países europeus. Redes informáticas abertas como a Internet são 
susceptíveis de revelar-se um meio importante para a venda à distância de produtos financeiros . Com 
a futura penetração de computadores pessoais nos agregados familiares na Comunidade e a 
emergência de outros meios de comunicação, os bancos "virtuais" estão a tornar-sc um canal de 
distribuição muito atractivo para os consumidores e, devido aos ganhos previstos em termos de uma 
maior eficiência, para os fornecedores de produtos financeiros. 
Esta evolução cria, por conseguinte, novas oportunidades para os consumidores e para os prestadores 
de serviços financeiros. Mas acarreta igualmente riscos. As principais preocupações expressas na 
consulta pelas associações de consumidores prendiam-se com os seguintes aspectos: a legislação 
aplicável; a necessidade de informar os consumidores; a possibilidade de períodos de reflexão (quando 
oportuno); o risco da venda por inércia do comprador e as técnicas de venda não solicitada. As 
iniciativas tomadas a nível nacional para a defesa do consumidor devem coadunar-se entre si, caso 
contrário, existe o risco de profundas disparidades nesta área conduzirem a uma compartimentação do 
mercado único e entravarem o exercício de actividades transfronteiras. O sector de serviços financeiros 
tem vindo a reiterar as suas preocupações quanto a uma possível evolução deste tipo. 
A Comissão reconhece que é necessário assegurar a defesa do consumidor no caso dos contratos de 
venda à distância de serviços financeiros. Tal contribuirá para incrementar a confiança dos 
consumidores, permitindo simultaneamente aos prestadores de serviços financeiros comercializar os 
seus produtos sem quaisquer obstáculos indevidos em todo o território da UE. A directiva de âmbito 
geral relativa aos contratos de venda à distância não engloba os serviços financeiros, apesar de estes 
já estarem incluídos na proposta inicial e corrigida da Comissão. Por conseguinte, a Comissão indicou 
que elq examinará a necessidade e o conteúdo de uma legislação vinculativa especificqa a esta área. 
For considerado que, dada a crescente complexidade e diversidade do sector financeiro europeu, a 
questão da defesa dos consumidores de serviços financeiros em geral, e em especial no que diz 
respeito às vendas à distância, necessitava de ser considerada à parte. Tendo em conta esta consulta, 
e também a Resolução do Parlamento de 17 de Fevereiro de 1997, a Comissão decidiu 
apresentar, por conseguinte, uma proposta de directiva específica relativa à venda à distância de 
serviços financeiros até ao Outono de 1997. Esta proposta corroborará as diferenças entre a venda à 
distância 
liste problema é igualmente abordado na Comunicação da Comissão relativa a uma Iniciativa Furopeia sobre o 
Comercio por Via electronica (COM(97) 157 de 16 de Abril de 1997). 
Directiva 97/7/CF relativa à defesa dos consumidores no âmbito dos contratos à distância. JO n°L 144 de 4 de 
Junho de 1997, p. 19. 
5 
de serviços financeiros e outros tipos de venda à distância abrangidos pela directiva de âmbito geral. 
Por exemplo, o direito de rescisão do contrato não se justifica se o preço do produto financeiro 
depender das flutuações do mercado ou se o contrato já tiver entrado em vigor, tal como no caso do 
seguro automóvel. A proposta tomará igualmente em consideração as medidas que já foram propostas, 
nomeadamente, a directiva relativa ao processamento de dados pessoais e à protecção da privacidade 
no sector das telecomunicações ("Directiva RDIS"), cujo objectivo é o de suprimir os obstáculos à 
livre circulação de serviços, dados pessoais e equipamento de telecomunicações e que inclui 
disposições para a protecção dos assinantes em relação à utilização de determinados serviços de 
telecomunicações para efeitos de marketing directo. 
b) Insuficiência de informações à disposição do consumidor e vias de recurso 
A concorrência só pode funcionar de forma eficaz se os consumidores dispuserem de informações 
claras e de vias de recurso adequadas. Embora as directivas em vigor prevejam já um volume 
considerável de informação a prestar aos consumidores no que respeita a alguns serviços (por 
exemplo, sobre o crédito ao consumo, transferências bancárias transfronteiras e seguro de vida), a 
consulta revelou que, em relação a determinados serviços, verifica-se uma falta de informação ou as 
informações prestadas não são completas ou claras. Nalguns casos, a legislação não prevê vias de 
recurso adequadas. Os consumidores devem dispor da devida confiança quanto à disponibilidade de 
vias de recurso rápidas e fiáveis na eventualidade de litígios, nomeadamente, quando estes envolvam 
pequenos montantes. 
A Comissão é da opinião que, antes de examinar a necessidade de tomar medidas legislativas que 
prevejam a informação a prestar, as partes interessadas devem beneficiar de uma oportunidade para 
acordar medidas destinadas a melhorar a situação. Estas sabem quais são as informações que se 
revestem de maior utilidade para os consumidores, evitando-se simultaneamente a imposição de 
requisitos indevidamente onerosos para as instituições financeiras em termos de informação (cujos 
custos acabarão por repercutir-se sobre o consumidor). São necessários progressos rápidos mediante 
um diálogo construtivo entre as associações europeias do sector financeiro e as associações de 
consumidores, com vista a promover soluções como a adopção de códigos de conduta, sempre que 
possível. Desenvolveu-se recentemente um diálogo deste tipo nalguns sectores mas este precisa de ser 
alargado. Em qualquer acordo de natureza não legislativa, contudo, a Comissão entende que deve ser 
tomada em plena consideração o nível de defesa do consumidor já existente e colocada a tónica na 
clareza e na exactidão da informação a prestar. 
A Comissão apela, por conseguinte, para um compromisso claramente assumido pelo sector e 
pelos consumidores no sentido de acordar a título voluntário medidas no domínio da prestação 
de informações. Os progressos na implementação dos eventuais acordos serão acompanhados no 
período subsequente de dezoito meses (isto é, até meados de 1999). Caso não se verifiquem 
. progressos suficientes durante este período cm relação a todos ou a determinados aspectos 
específicos, a Comissão proporá novas iniciativas, nomeadamente de cariz legislativo, conforme 
sucedeu, por exemplo, no domínio das transferências bancárias transfronteiras. 
Posição comum do Conselho n" 57/96, JO n" C 315 de 24 de Outubro de 1996, p. 30. 
No intuito de melhorar o acesso dos consumidores às vias de recurso, a Comissão deseja obter 
um claro compromisso por parte do sector no sentido da criação ou conclusão, em cooperação 
com os consumidores, de procedimentos de reclamação. O primeiro resultado deste diálogo será 
apresentado à Comissão até ao final de 1997. Incentivará igualmente uma cooperação mais 
estreita entre os representantes dos diferentes sistemas de provedores (Ombudsman) tendo em 
vista a troca de experiências e a identificação das melhores práticas. A Comissão acompanhará 
uma vez mais os progressos neste domínio até meados de 1999, no intuito de apreciar se os 
problemas podem ser solucionados de forma satisfatória com base na auto-regulamentação do 
sector ou se se revelam necessárias outras iniciativas, incluindo medidas legislativas. 
c) Recusa de venda de serviços financeiros 
A consulta permitiu identificar dois problemas distintos: a recusa de venda de serviços financeiros a 
não residentes nalguns casos e a falta de acesso a serviços financeiros, nomeadamente, por parte das 
pessoas de baixos rendimentos. Em relação ao primeiro problema, na grande maioria dos casos, os 
prestadores de serviços financeiros estão na disposição de vender estes serviços numa base 
transfronteiras porque tal se revela no seu próprio interesse comercial. Mas há motivos comerciais 
genuínos para que os prestadores de serviços financeiros se recusem a vender estes serviços a não 
residentes. A título ilustrativo, pode haver incerteza quanto ao nível de risco envolvido no caso do 
seguro automóvel e do seguro de vida ou podem existir dificuldades para avaliar a situação linanceira 
do adquirente. Alternativamente, os custos para o vendedor podem ser desproporcionados devido à 
falta de uma rede de distribuição ou à necessidade de designar um representante fiscal. A Comissão 
reconhece que as empresas privadas têm a liberdade de escolher as contrapartes no âmbito das suas 
transacções, desde que o exercício desta liberdade não dê origem a comportamentos 
anticoncorrenciais. No entanto, em caso de violação da legislação comunitária, a Comissão 
tomará as medidas adequadas, em cooperação com os Estados-membros, incluindo o início de 
processos de infracção. 
O acesso a uma conta bancária constitui uma das necessidades elementares da vida quotidiana, tal 
como a electricidade ou o telefone. Mas há ainda muitos cidadãos europeus que não podem obter o 
acesso a uma conta bancária nem a qualquer outro serviço financeiro. Foram já tomadas medidas em 
vários Estados-membros com vista a melhorar a situação por motivos relacionados com a política 
social. Por exemplo, nalguns Estados-membros as instituições financeiras celebraram códigos de 
conduta destinados a solucionar o problema. A Comissão apoia esses esforços a nível nacional, o 
nível mais adequado para desenvolver esforços na matéria. 
d) Intermediários não regulamentados 
Tantos os grupos sectoriais como as associações dos consumidores notificaram casos de "venda 
agressiva" e de actividades ilegais por parte de intermediários não regulamentados. Casos deste tipo 
provocam problemas consideráveis para os consumidores e prejudicam a reputação das instituições 
financeiras em cujo nome actuam os referidos intermediários. Foram identificados diversos problemas 
especííleos a seguir referidos. Pode ser difícil determinar claramente a empresa em cujo nome actua o 
intermediário. As informações prestadas pelo intermediário podem não ser claras nem adequadas. O 
custo do crédito proposto pelo intermediário pode ser muito mais elevado do que a média prevalecente 
no mercado. O intermediário pode não dispor da devida competência e idoneidade para assessoriar de 
forma profícua o cliente. Existe também um risco de os intermediários abusarem de consumidores que 
se encontram numa situação financeira precária e que não dispõem de fontes alternativas de crédito. 
Deve ser estabelecida uma distinção de base entre os intermediários financeiros e os intermediários de 
seguros. À excepção das actividades abrangidas pelo âmbito de aplicação da directiva relativa ao 
crédito ao consumo, as actividades dos intermediários financeiros não são actualmente visadas pelas 
directivas comunitárias, nem se encontram sujeitas a um regime de supervisão, embora possam ser 
regulamentadas a nível nacional. Os intermediários de seguros, por outro lado, um importante elo na 
distribuição de produtos de seguro, têm vindo a ser regulamentados, embora numa escala limitada, a 
nível da UE. 
Tanto os grupos sectoriais como as associações de consumidores que apresentaram uma resposta ao 
Livro Verde consideram que é necessária uma iniciativa a nível da UE para preservar a "boa 
reputação" do sector dos serviços financeiros, dado que as regulamentações nacionais divergem de 
forma substancial entre si c podem não ser plenamente eficazes, nomeadamente, nos casos em que os 
serviços financeiros são vendidos numa base transfronteiras. Para além disso, existindo regulamentos 
nacionais que se aplicam a estes intermediários, em razão da sua grande diversidade, podem constituir 
uma barreira à livre prestação de serviços transfronteiros. Por conseguinte, em relação aos 
intermediários financeiros, a Comissão está actualmente a considerar a adopção de eventuais 
medidas regulamentares, atendendo igualmente aos resultados de um estudo realizado em 
1996 neste domínio, com vista a abordar os seguintes aspectos: 1) acesso à profissão (por 
exemplo, requisitos em termos de qualificações, licenciamento ou registo obrigatório); 2) o 
exercício da actividade (por exemplo, regras que reforcem a apresentação de informações 
adequadas ao consumidor); e 3) a relação entre a instituição de crédito e o intermediário. 
Em relação aos intermediários de seguros, o Conselho adoptou uma directiva em 1976 que permite 
aos intermediários estabelecerem-se noutro Estado-membro ou prestar serviços numa base 
transfronteiras. Os Estados-membros que impõem condições em termos de acesso e exercício da 
profissão devem aceitar a equivalência da experiência prática relevante e as qualificações de um 
intermediário estrangeiro ou aceitar as suas declarações de honorabilidade e solvabilidade. A 
Comissão adoptou igualmente uma Recomendação sobre o estatuto e o profissionalismo dos 
intermediários de seguros. A recomendação incentiva os Estados-membros a estabelecer normas que 
regulamentem a profissão, a registar as pessoas que satisfaçam os requisitos profissionais e a 
estabelecer uma distinção entre os intermediários dependentes e independentes. A grande maioria dos 
Estados-membros dispõe actualmente de legislação em vigor que preenche total ou parcialmente os 
objectivos da Recomendação. Apenas dois países (Dinamarca e Alemanha) não adoptaram 
"Étude sur le rôle et les activités des intermédiaires de crédit aux consommateurs" de F. Domomt-Naert e 
P. Dejemeppe, Setembro de 1996. 
13 JO n° L 26 de 31 de Janeiro de 1977, p. 14. 
14 JO n° L 19 de 28 de Janeiro de 1992, p. 32. 
normas neste domínio. A Comissão reexaminará a directiva e o alcance da implementação dos 
princípios delineados na recomendação e reflectirá sobre a necessidade de tomar outras 
medidas, incluindo a possibilidade de alargar o âmbito de aplicação da directiva no que diz 
respeito ao acesso e exercício da profissão. 
e) Crédito ao consumo 
As directivas em vigor relativas ao crédito ao consumo estabelecem já um enquadramento geral para a 
defesa do consumidor. Atendendo à evolução do mercado, a Comissão publicou um relatório ^ em 
Maio de 1995 relativa à aplicação da Directiva de 1987 relativa ao crédito ao consumo ', identificando 
eventuais áreas em que o enquadramento existente poderia ser melhorado e actualizado. Além disso, a 
17. 
Comissão publicou um relatório em Abril de 1996 sobre a aplicação da Directiva de 1990 que prevê 
um método de cálculo da taxa anual efectiva global (TAEG) . Em Abril de 1996, a Comissão propôs 
uma Directiva que altera a Directiva de 1987 (com a última redacção que lhe foi dada pela Directiva 
de 1990) e envolvendo sobretudo uma introdução da única fórmula matemática Comunitária de 
cálculo da TAEG, a propósito da qual o Conselho dos Consumidores de 10 de Abril de 1997 alcançou 
uma posição comun . Além disso o Conselho decidiu que convém examinar rapidamente até que 
ponto um maior nível de harmonização dos elementos de custo de crédito ao consumo é necessário e 
convidou a Comissão a encourajar um grupo de peritos ad hoc deste estudo. O Conselho tem que ser 
9 1 
informado regularmente dos progressos feitos. A Comissão adoptou uma proposta alterada , tendo em 
22 
conta o primero relatório do Parlamento Europeu de 20 de Fevereiro de 1997 , o acordo político 
obtido no Conselho de 25 de Novembro de 1996 e o parecer do CES de 26 de Setembro de 1996 . No 
decurso da consulta, as associações de consumidores argumentaram que a Directiva de 1987 relativa 
ao crédito ao consumo precisa de englobar todas as formas de crédito, incluindo as formas inovadoras, 
e deve solucionar o problema do endividamento excessivo. Na revisão da Directiva de 1987, a 
Comissão tomará em consideração as observações das partes interessadas formuladas durante a 
consulta. Relativamente ao problema do endividamento excessivo, determinados projectos-
piloto serão implementados a partir de 1998, alguns dos quais são destinados a melhorar a 
informação e a educação prestadas ao consumidor. 
16 
17 
IH 
1') 
20 
2\ COM(95) 117 final de 11 de Maio de 1995. 
JO n° L 42 de 12 de Fevereiro de 1987, p. 4. 
COM (96) 79 final de 12 de Abril de 1996. 
JO n° L 61 de 10 de Março de 1990, p. 14. 
JO n° C 235 de 13 de Agosto de 1996, p. 8. 
Doe. 7313/97, CONSOM 33 de 14 Abril de 1997. 
JO n°C 137 de 3 Maio de 1997, p. 9. 
Resolução do Parlamento de 20 de Fevereiro de 1997, PE 257.006. 
JO n" C 30 de 30 de Janeiro de 1997, p. 94. 
f) Crédito hipotecário 
O sector financeiro reconheceu que o mercado único do crédito hipotecário se encontra ainda numa 
fase embrionária de desenvolvimento. Entende que tal se deve a diferenças no tratamento fiscal, 
diferenças a nível dos sistemas de subsídio e entre as legislações nacionais relativamente à 
transferência da propriedade imobiliária. Por outro lado, é geralmente reconhecido que quaisquer 
medidas tomadas para reforçar a defesa do consumidor não suprimirão, por si só, estes obstáculos. 
Por outro lado, as associações de consumidores argumentaram que, neste sector, o potencial do 
mercado único não é plenamente explorado devido à falta de informação, dificuldades de comparação 
profícua (nomeadamente no que se refere aos custos do crédito hipotecário) e diferenças entre as 
legislações nacionais no que diz respeito à defesa do consumidor. Deste modo, concluíram que, a fim 
de permitir ao consumidor tirar partido do mercado único, estes entraves devem ser eliminados e deve 
proceder-se à adopção de um conjunto mínimo de regras harmonizadas. Esta questão de informação e 
a sua qualidade deve ser incluída no diálogo entre o sector e os consumidores. 
Qualquer outra iniciativa neste domínio deve tomar em consideração a enorme diversidade do crédito 
hipotecário na UE. Por conseguinte, antes de adoptar quaisquer novas iniciativas no início de 
1998, a Comissão examinará os resultados dos trabalhos que estào a décorer. 
g) Vítimas de acidentes rodoviários no estrangeiro 
Tanto os grupos sectoriais como as associações de consumidores apelaram para a supressão dos 
obstáculos que subsistem à livre circulação de produtos de seguro. Em especial, consideram que deve 
haver uma iniciativa por parte da Comissão no sentido de proteger aqueles que sofrem danos materiais 
ou corporais num Estado-membro, provocadas por um veículo registado e segurado num Estado-
membro que não o da sua residência. O Parlamento Europeu adoptou igualmente uma resolução em 
que convidava a Comissão a melhorar a situação das referidas vítimas. 
A Comissão concorda que é necessária acção, pelo que, até ao Outono de 1997, vai propor 
uma directiva (quarta directiva "seguro automóvel") ao abrigo da qual poderá ser introduzido 
um pedido de indemnização directamente aplicável em toda a UE e nomeados os respectivos 
representantes para efeitos de regularização do sinistro. Deverão ser igualmente criados centros de 
informação respeitantes ao seguro automóvel em geral. A adopção desta directiva deverá representar 
um importante passo em frente para a resolução do problema. 
10 
h) Contratos de seguro 
Tanto os grupos sectoriais como as associações de consumidores consideram necessárias novas 
medidas com vista a fixar requisitos mínimos comuns em matéria de contratos de seguro celebrados 
com particulares, no intuito de facilitar a comparação pelos consumidores dos contratos de seguros 
numa base transfronteiras sem qualquer harmonização do direito dos contratos conducente a uma 
normalização indesejável dos produtos e ao desincentivo da inovação. Esta questão deve ser incluída 
no diálogo entre o sector e os consumidores. 
I) Serviços de pagamento 
A adesão dos consumidores, bem como a sua confiança, são duas vertentes essenciais para a 
introdução e o êxito de quaisquer novos meios de pagamento. Mecanismos de pagamento electrónico 
trasparentes e seguros facilitarão por sua vez a passagem à moeda única em particular, durante o 
período de transição. Em Novembro de 1988, a Comissão adoptou uma Recomendação que 
estabelece normas mínimas em matéria de responsabilidade no que diz respeito às relações entre os 
emitentes e os titulares dos cartões de pagamento. No caso de produtos tradicionais do sector bancário 
(p.ex. cartões de crédito, cartões de débito e cartões de débito com pagamento diferido), as respostas 
ao Livro Verde revelaram que a Recomendação tem sido, em geral, respeitada pelo sector embora se 
revelem necessários esforços acrescidos nalguns Estados-membros. Contudo, as associações de 
consumidores sublinharam os problemas suscitados com algumas disposições, nomeadamente, as 
relativas ao alcance das respectivas responsabilidades das partes na eventualidade da perda ou do furto 
de um instrumento de pagamento e as relativas ao ónus de prova em caso de litígio. No caso de 
produtos inovadores de acesso às contas bancárias, a consulta indicou que a Recomendação tem vindo 
a ser implementada de forma menos completa. Além disso, as disposições em matéria de respectiva 
responsabilidade das partes precisam de ser reforçadas por requisitos relativos a uma informação 
adequada para o consumidor e ao acesso a vias de recurso eficazes. 
Por outro lado, uma geração completamente nova de produtos, isto é, no domínio do dinheiro 
electrónico, tem vindo a emergir desde a adopção da Recomendação em 1988. Com efeito, estes 
produtos divergem dos produtos de acesso à distância na medida em que podem normalmente ser 
utilizados sem qualquer necessidade de acesso a uma conta bancária. 
Como primeiro passo, a Comissão tenciona actualizar (até ao Outono de 1997) a Recomendação 
de 1988, tomando em consideração a evolução dos produtos de dinheiro electrónico. A 
recomendação será revista no que se refere aos seguintes aspectos: 
• estabelecerá requisitos mínimos de transparência aplicáveis a todos os novos meios de 
pagamento, isto é, informações mínimas a prestar previamente aos titulares/utilizadores (antes 
ila celebração dos contratos) e, se loi* caso disso, a posteriori (através de extractos de conta); 
• solicitará a criação tie processos de reclamação c de vias de recurso aplicáveis a todos os novos 
meios de pagamento, a lim de resolver as queixas dos clientes relacionadas com o 
serviço/produto relevante; e 
24 JO n° L 317 de 24 de Novembro de 1988, p. 55. 
11 
• definirá as obrigações e as responsabilidades das partes no que se refere aos produtos de acesso 
à distância, com vista a contribuir para o reforço da transparência. 
Na falta da devida aplicação até ao final de 1998 da Recomendação actualizada, a Comissão 
tenciona substitui-la por um instrumento vinculativo. 
Por outro lado, a Comissão, o IEM e os Estados-membros estão actualmente a analisar o 
enquadramento adequado para a emissão de dinheiro electrónico. À luz desta discussão, a Comissão 
tenciona apresentar até ao final de 1997 (ou seja, a data prevista para a conclusão dos trabalhos) uma 
proposta de directiva relativa à emissão de dinheiro electrónico, de molde a assegurar a estabilidade e a 
solidez dos emitentes destes meios de pagamento. Na sequência desta proposta, a Comissão avaliará 
(no decorrer de 1998) a eventual necessidade de iniciativas legislativas adicionais no domínio dos 
serviços de pagamento a fim de salvaguardar os interesses dos consumidores. 
Conclusões 
O Livro Verde fomentou um debate alargado, o que conduziu a uma melhor compreensão das 
expectativas dos consumidores de serviços financeiros e como se dá actualmente resposta a essas 
expectativas. Na presente comunicação, a Comissão sintetizou as respostas recebidas e identificou 
problemas específicos que precisam de ser solucionados. Nalguns casos, a solução poderá surgir 
através de uma cooperação de cariz voluntário entre as partes interessadas, solução essa que deve ser 
promovida sempre que possível. Mas, nalguns casos, as iniciativas sem carácter vinculativo revelam-
se insuficientes. Nestas instâncias, devem ser tomadas medidas quer pelos Estados-membros, quer a 
nível da União. A comunicação expõe a opinião da Comissão sobre as acções a empreender, o nível a 
que devem ser empreendidas e a respectiva calendarização. E em seguida apresentado um resumo das 
referidas acções. 
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Tema Acção Prazo 
Venda à distância de serviços Proposta de directiva Proposta a apresentar até ao 
financeiros Outono de 1997 
Intermediários financeiros Directiva em consideração Decisão sobre outras medidas a 
não regulamentados apresentar até ao início de 1998 
Intermediários do sector de Actualização da Directiva de 1976 Proposta a apresentar até ao 
seguros início de 1998 
Deslocações ao estrangeiro - Proposta de directiva Proposta a apresentar até ao 
seguro automóvel Outono de 1997 
Informação ao consumidor e Acordos entre o sector e os Premeiros resultados do 
vias de recurso consumidores. A Comissão diálogo a presentar à Comissão 
acompanhará os progressos; caso até ao final de 1997 
insuficientes, proporá medidas 
legislativas 
Novos meios de pagamento Actualizar e alargar o âmbito de Adopção pela Comissão até ao 
aplicação da Recomendação de 1988. Outono de 1997; avaliação dos 
A Comissão acompanhará os progressos registados até finais 
progressos nos Estados-membros; de 1998 
caso insuficientes, proporá uma 
directiva para completar as 
disposições da recomendação (além 
disso, proposta de directiva relativa à 
emissão de dinheiro electrónico em 
preparação) 
Crédito ao consumo Revisão da Directiva de 1987 Proposta a apresentar até 
meados de 1998 
Endividamento excessivo Acompanhar a situação a nível Projectos-piloto relativos ao 
nacional e considerar a viabilidade de endividamento excessivo a ser 
projectos-piloto implementados a partir de 1998 
Crédito hipotecário Informação relativa ao crédito Decisão sobre outras medidas 
hipotecário deve ser incluída no até ao início de 1998 
diálogo sobre a informação ao 
consumidor e vias de recurso. 
Poderão ser tomadas outras medidas 
à luz dos trabalhos em curso 
Acesso aos serviços Acompanhar a situação nos Estados- Avaliação da situação até 
financeiros membros meados de 1999 
13 
Anexo 
O impacto do mercado único sobre os sectores bancário e de seguros 
Na análise dos resultados do estudo sobre o impacto e a eficácia do mercado único a nível do sector 
bancário e segurador, dois pontos importantes merecem particular destaque. Em primeiro lugar, é 
relativamente prematuro analisar o impacto do mercado único sobre os sectores supramencionados. Os 
serviços bancários foram liberalizados na sua generalidade em 1993 e a liberalização do mercado de 
seguros remonta apenas a Julho de 1994. A liberalização dos serviços de investimento é ainda mais 
recente, datando apenas de Janeiro de 1996. A dinâmica de mutação continua a avançar. O segundo 
ponto a destacar é o facto de o sector dos serviços financeiros ter sofrido o impacto de outros 
fenómenos para além dos ligados ao programa do mercado único, nomeadamente, os efeitos 
associados ao ciclo económico e às mutações tecnológicas. Não obstante, o estudo procurou centrar-se 
apenas no contributo específico do mercado único para o desenvolvimento dos serviços financeiros na 
União Europeia. 
O estudo sobre o sector bancário revela um impacto reduzido mas apesar de tudo observável, 
traduzido num enquadramento bancário mais concorrencial e orientado para o mercado, processo esse 
facilitado pelo programa do mercado único. Muitos entraves comerciais foram suprimidos; os efeitos 
mais evidentes vislumbram-se nos Estados-membros meridionais. Embora a maioria das repercussões 
se tenham feito sentir no sector bancário de operações de grande montante, com a redução dos custos 
dos empréstimos às empresas, verificou-se igualmente um incremento da concorrência no mercado de 
operações de pequeno montante. Os consumidores dispõem actualmente de um leque mais vasto de 
produtos e serviços à sua escolha, por exemplo, desde a banca directa (direct banking) até aos produtos 
de capitalização. Os preços de vários produtos bancários convergiram para níveis mais baixos: por 
exemplo, as diferenças de preço entre os cartões de crédito registou um decréscimo de cerca de 30%. 
O estudo revela igualmente uma ligeira queda no preço dos empréstimos e créditos hipotecários, nos 
custos de gestão de contas bancárias, bem como a nível das diversas comissões cobradas pelos bancos. 
No entanto, subsistem enormes diferenciais de preço no que se refere aos custos com as contas à 
ordem e com as transacções de valores mobiliários para particulares, por exemplo, mais de 100% para 
as transferências bancárias transfronteiras em 1994. 
No sector dos seguros, que representa 7% do PIB da UE, o panorama geral não se caracteriza pela sua 
homogeneidade. As Terceiras Directivas eliminaram as restrições em matéria de tarifas e publicidade, 
o que facilitou a realização de operações fora do seu mercado nacional pelas seguradores, bem como a 
aquisição transfronteiras de serviços de seguro pelos consumidores. No sector não vida, o mercado é 
actualmente mais aberto e novos concorrentes começaram já a oferecer os seus produtos (por exemplo, 
no sector do seguro automóvel). Não obstante, importantes obstáculos impedem ainda os 
consumidores de beneficiar plenamente das potencialidades propiciadas pelo mercado único. No 
sector do seguro de vida, por exemplo, a ausência de uma harmonização fiscal é uma das principais 
razões que dificulta a aquisição de apólices estrangeiras pelos consumidores. 
O objectivo primordial subjacente às medidas legislativas inerentes ao mercado único no domínio dos 
serviços financeiros é o de assegurar uma livre concorrência.Trata-se de um estímulo à 
competitividade e um factor fundamental para uma economia pujante, representando o melhor aliado 
do consumidor. De formas diversas, os mecanismos de mercado no sector de serviços financeiros não 
funcionam ainda nas melhores condições. Podem ser citados motivos vários. Em primeiro lugar, 
verilicam-se importantes atrasos na transposição das directivas pelos Estados-membros, embora se 
M 
tenha assistido recentemente a uma melhoria da situação (actualmente, 72%> das directivas no sector 
bancário e 85% no sector de seguros foram já objecto de transposição por todos os Estados-membros). 
A Comissão deu início a processos de infracção (17 no sector bancário e 12 no sector de seguros) 
contra os Estados-membros devido a uma transposição tardia ou incompleta. Vários processos (três no 
sector dos seguros) estão a ser apreciados pelo Tribunal de Justiça. 
Em segundo lugar, continuam a vigorar a nível interno normas frequentemente justificadas e 
defendidas como regras de "interesse geral" destinadas a proteger o consumidor. Adaptar os produtos e 
o marketing por forma a satisfazer estas diferentes normas representa um importante factor de 
bloqueio à realização de actividades transfronteiras pelo sector. Consumidores, produtores e 
distribuidores sofrem as consequências de regras demasiado rígidas ou divergentes, uma vez que estas 
tendem a restringir ou a eliminar a concorrência. Para clarificar o âmbito das disposições vigentes a 
nível interno relativas ao "interesse geral", a Comissão adoptará em breve uma comunicação 
abrangendo o sector bancário. Encontram-se em curso os trabalhos para a elaboração de uma 
Comunicação aplicável ao sector de seguros. 
Em terceiro lugar, obstáculos suplementares ao mercado único de serviços financeiros advêm do 
diferente tratamento fiscal concedido a determinados produtos ou serviços financeiros (p. ex. crédito 
hipotecário). As vantagens das compras transfronteiras podem ser contrabalançadas pelo facto de o 
regime fiscal aplicável ser o do país em que o consumidor possui a sua residência. Como salientado no 
Livro Verde, os progressos em matéria de tributação foram limitados. No entanto, a Comissão 
continuará a exercer pressões no sentido da abolição dos entraves fiscais ao funcionamento do 
mercado único, nomeadamente, no sector dos serviços financeiros. Tal constituirá indubitavelmente 
um dos temas de debate no recém-criado Grupo de Política Fiscal composto por representantes de alto 
nível dos Ministérios das Finanças e presidido pelo Comissário Monti. 
fi 
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ISSN 0257-9553 
COM(97) 309 final 
DOCUMENTOS 
PT 09 10 06 
N. ° de catálogo : CB-CO-97-336-PT-C 
ISBN 92-78-21953-3 
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