PARECER DA COMISSÃO nos termos do n° 2 alinea c) do artigo 251° do Tratado CE, sobre as alterações do Parlamento Europeu à posição comum do Conselho respeitante à proposta de DIRECTIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO que altera a Directiva 91/308/CEE do Conselho relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais

1. ANTECEDENTES

A 19 de Julho de 1999 a Comissão enviou ao Parlamento Europeu e ao Conselho uma proposta de Directiva [1] que altera a Directiva de 1991 [2] relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais.

[1] COM(1999)352 final e JO C177 E, 27.6.2000, p.14.

[2] JO L 166, 28.6.1991, p.77.

A 26 de Janeiro de 2000, o Comité Económico e Social emitiu o seu parecer [3].

[3] JO C 75, 15.3.2000, p.22.

A 5 de Julho de 2000, o Parlamento Europeu emitiu o seu parecer em primeira leitura [4], que comportava 34 alterações à proposta da Comissão.

[4] Relatório A5-0175/2000.

A 30 de Novembro de 2000, o Conselho adoptou a sua posição comum [5].

[5] JO C 36, 2.2.2001, p.24.

A 12 de Janeiro de 2001, a Comissão adoptou a sua comunicação ao Parlamento Europeu [6] sobre a posição comum do Conselho.

[6] SEC(2001)12 final.

A 5 de Abril de 2001, o Parlamento Europeu adoptou, em segunda leitura, 15 alterações à posição comum do Conselho.

2. OBJECTIVO DA PROPOSTA DA COMISSÃO

O objectivo da proposta consiste em actualizar a ampliar o âmbito da directiva de 1991 relativa à prevenção do branqueamento de capitais em conformidade com a vontade expressa pelos Estados-Membros (Plano de Acção de combate ao crime organizado) e pelo Parlamento Europeu (Relatório A4-0093/99 - PE 228.303 fin). Os pontos principais são o alargamento da proibição do branqueamento de capitais, por forma a abranger um leque mais lato das actividades criminosas, e a inclusão no âmbito da directiva de uma gama de actividades e profissões não financeiras, incluindo advogados, para os quais se prevêem salvaguardas especiais.

3. PARECER DA COMISSÃO SOBRE AS ALTERAÇÕES DO PARLAMENTO EUROPEU

O Parlamento Europeu adoptou, em segunda leitura, quinze alterações à posição comum do Conselho.

Pelos motivos seguidamente enunciados, a Comissão não pode aceitar estas alterações.

A alteração 1 acrescenta um novo considerando relacionado com os delitos qualificados, i.e. as actividades criminosas subjacentes abrangidas pela proibição de branqueamento de capitais. A Comissão estabelece uma ligação estreita entre esta alteração e a número 10, sobre o mesmo assunto, mas que não foi adoptada. A Comissão duvida que esse considerando seja por si só suficiente, sem a disposição substantiva para a qual remete. Na essência, a Comissão entende que limitar o âmbito à criminalidade organizada seria demasiado restritivo. No que respeita à definição, admite que a criminalidade organizada enquanto tal não pode ser definida. Por outro lado, o conceito de "organização criminosa" está definido (Acção Comum de 21 de Dezembro de 1998) e é esta a definição a que a posição comum faz referência. Muito embora a Comissão concorde que a directiva constitui um dos meios para proteger os interesses financeiros das Comunidades, não considera ser estritamente necessária a referência ao artigo 280º.

A alteração 5 abrange essencialmente a mesma matéria que o décimo sexto considerando da posição comum, que continua a ser o texto preferido da Comissão. A alteração levanta a questão das sociedades de pessoas, que, no entanto, não é retomada no articulado, e faz referência à "consultoria jurídica", sem que o conceito seja definido. A Comissão concorda plenamente com a necessidade de salvaguardar o papel dos advogados (e dos notários) que representem clientes em acções judiciais ou que lhes prestem serviços de consultoria jurídica. Considera que as salvaguardas estão previstas na posição comum e prefere incontestavelmente o conceito que prevê a determinação da situação jurídica do cliente, que entende ser mais rigoroso do que o conceito de consultoria jurídica.

A alteração 9 implicaria que a definição abrangesse uma quinta categoria de "instituições financeiras", designadamente determinadas autoridades de supervisão dos mercados. As outras quatro categorias abrangem os prestadores comerciais de serviços financeiros não pertencentes ao sector bancário. Na sua qualidade de "instituições financeiras", compete-lhes identificar os clientes e comunicar às autoridades quaisquer suspeitas de branqueamento de capitais. A Comissão não está de acordo com a fundamentação que leva a incluir as autoridades de supervisão dos mercados na definição de instituições financeiras. A Comissão relembra que o papel das autoridades competentes, responsáveis pela supervisão das instituições de crédito ou das instituições de financiamento está já definido no artigo 10º da Directiva de 1991. Caso estas autoridades competentes suspeitem de operações de branqueamento de capitais nas instituições sob a sua supervisão, é sua obrigação comunicarem tais suspeitas às autoridades competentes em matéria de combate ao branqueamento de capitais.

A alteração 11 modifica a formulação da definição de "autoridades competentes". O objectivo específico desta alteração não é claro para a Comissão. A intenção do Conselho foi clarificada no décimo oitavo considerando do texto da posição comum, onde se esclarece que a directiva não obriga os Estados-Membros a criar autoridades competentes (de supervisão) nos casos em que estas não existam. Tal significa, por exemplo, que se num Estado-Membro não existirem as autoridades competentes em matéria de mediação imobiliária ou de comércio de metais e pedras preciosas, a directiva não imporia que fossem criadas. Mesmo considerando que esta abordagem poderia dificultar o controlo da correcta aplicação do disposto na directiva, a Comissão entende ser a mais prática.

A alteração 14 diz respeito a várias actividades de carácter não financeiro que o Parlamento gostaria de introduzir no âmbito da directiva.

No texto da posição comum faz-se referência a "negociantes em bens de elevado valor, tais como pedras ou metais preciosos, sempre que o pagamento seja efectuado em dinheiro e de um montante igual ou superior a 15 000 euros". A alteração do Parlamento pretende eliminar as palavras "tais como" e a referência ao pagamento em dinheiro e ao limiar de 15 000 euros. Acrescenta também a referência a "obras de arte". Para evitar o excesso de exigências impostas a este tipo de negociantes a Comissão prefere que tal se aplique apenas a transacções de elevados montantes em dinheiro. Quanto à expressão "obras de arte", a Comissão consideraria preocupante o alcance potencial desta disposição e a ausência de qualquer definição de "obras de arte".

Quanto à vontade do Parlamento de incluir "vendedores de artigos de luxo de preço de venda superior a 50 000 euros", a Comissão chama mais uma veza atenção para os problemas suscitados pela ausência de definição de "artigos de luxo" e o problema (eventualmente geral) do controlo da aplicação de tais obrigações.

Relativamente à inclusão de leiloeiros quando o produto da venda de um único lote ultrapassar 15 000 euros, a Comissão tem uma posição aberta. Considera, no entanto, que uma tal disposição deveria ser objecto de discussão aturada, o que não se verificou ainda.

Quanto aos transportadores de fundos, a Comissão lembra que a sua proposta original os incluía. Todavia, foi uma actividade eliminada da directiva a pedido da maioria dos Estados-Membros, que consideraram a sua inclusão desnecessária. A Comissão aceitou esta posição majoritária.

O texto do Parlamento sobre a inclusão de casinos aproxima-se da proposta original da Comissão, que entende ser pertinente estudar-se melhor a questão da inclusão de pessoas directamente envolvidas no seu funcionamento.

Finalmente, a Comissão não vê qual a necessidade de se incluírem os funcionários das alfândegas e do fisco, visto tratar-se de pessoas que não estãoenvolvidas em actividades comerciais e que, na sua qualidade de funcionários públicos, têm normalmente a obrigação de comunicar às autoridades competentes as actividades criminosas de que possam ter conhecimento.

A alteração 18 levanta duas questões: uma de redacção jurídica (como fazer referência às directivas de seguros de vida) e outra, mais substancial, relacionada com os limiares que determinam a isenção da obrigação de identificação dos clientes relativamente a alguns contratos de seguro. Quanto ao primeiro ponto, a Comissão mantém que a referência adequada é à Primeira Directiva de seguros de vida, de 1979, que define empresas de seguros de vida. No que respeita à vontade do Parlamento de subir os limiares de isenção, a Comissão concorda que os montantes em questão, fixados em 1991, poderiam ser revistos. Entende, no entanto, que uma tal revisão teria de se basear numa análise técnica pormenorizada das questões levantadas, a qual deverá ser levada a cabo pelo Comité de Contacto do Branqueamento de Capitais.

As alterações 19 e 20 tratam da questão da identificação de clientes nos casinos. A Comissão considera que as alterações do Parlamento procuram atingir basicamente o mesmo resultado do que o texto da posição comum. Todavia, a Comissão prefere o texto da posição comum, porque é muito mais específico sobre os perigos do branqueamento de capitais (compra de fichas em numerário ou troca de fichas por um cheque do casino). A Comissão entende ainda que o limiar de 1000 euros defendido pelo Parlamento é demasiado baixo.

As alterações 21 e 24 constituem, no parecer da Comissão, uma infracção à regra básica de combate ao branqueamento de capitais, que diz que um cliente alvo de um relatório por suspeitas de branqueamento de dinheiro comunicadas às autoridades competentes, não deve ser avisado de tal facto. A Comissão considera que esta regra deveria ser mantida mesmo no caso das profissões liberais.

A alteração 22 procura transformar uma disposição opcional da posição comum ("Os Estados-Membros não são obrigados a aplicar...") numa disposição obrigatória ("Os Estados-Membros não aplicarão ...").

O nº1 do artigo 6º prende-se com a obrigação de participação de qualquer suspeita de branqueamento de capitais. A proposta inicial da Comissão considerava que os Estados-Membros não fossem constrangidos a aplicar esta obrigação relativamente a informações recebidas de notários e advogados no cumprimento das suas funções tradicionais de representação de clientes em acções judiciais. No decorrer das discussões no Conselho considerou-se necessário, para garantir a compatibilidade com a Convenção Europeia dos Direitos do Homem, fazer também referência à situação em que o advogado esteja a ajudar o cliente a determinar a sua situação jurídica. Considerando a diversidade a nível do papel e organização das profissões liberais nos diferentes Estados-Membros, decidiu alargar-se o compromisso final atingido no Conselho de os Estados-Membros não aplicarem a obrigação de participação nos dois casos supramencionados a outras profissões, designadamente aos auditores, contabilistas externos e consultores fiscais. A Comissão aceitou com relutância esta extensão que, no seu entender, vai além do estritamente necessário.

Dada a necessidade de garantir a compatibilidade com a Convenção dos Direitos do Homem, a Comissão manifesta alguma empatia com a vontade do Parlamento de tornar obrigatória a não exigência de participar suspeitas de branqueamento de dinheiro com base em informações obtidas através de advogados ou notários que assistem os seus clientes em processos judiciais ou no decurso da determinação da situação jurídica dos mesmos. A Comissão não aceita, no entanto, que as mesmas considerações sejam aplicadas de forma geral às profissões fora do domínio forense e considera que a alteração do Parlamento constituiria uma isenção excessiva para este tipo de profissões, despindo praticamente de significado a sua inclusão na directiva.

Alteração 23. A directiva de 1991 especifica (último parágrafo do artigo 6º) que as informações obtidas pelas autoridades de combate ao branqueamento de capitais por meio da comunicação de transacções suspeitas só podem ser utilizadas para o combate ao branqueamento de capitais. Todavia, aí se declara também "Contudo, os Estados-Membros podem prever a possibilidade de essas informações serem utilizadas igualmente para outros fins". A alteração do Parlamento pretende eliminar esta última frase.

A disposição foi incluída na directiva de 1991 porque a comunicação de transacções suspeitas poderiam, por exemplo, indiciar actividades criminosas que, muito embora não constituindo branqueamento de capitais na acepção da directiva, devessem ser investigadas e, eventualmente, reprimidas. A Comissão não tem conhecimento de nenhum problema criado por esta opção conferida aos Estados-Membros e entende que deveria ser mantida.

Alteração 25. A directiva de 1991 estabelece o princípio de que a comunicação de transacções suspeitas feitos de boa fé não implicarão qualquer tipo de responsabilidade civil ou penal para os seus autores, aplicando-se este princípio mesmo após constatação de que as suspeitas eram infundadas. A alteração do Parlamento pretende substituir o critério "de boa fé" por um teste baseado na eventualidade de a informação revelada ser "falsa e tiver sido divulgada premeditadamente ou por negligência grave". Tanto quanto a Comissão saiba, o critério da boa fé nunca deu origem a problemas, para além de corresponder à norma internacional relevante (40 Recomendações do Grupo de Acção Financeira). A Comissão não vê qualquer necessidade de alterar a directiva neste ponto.

A alteração 26 procura repor uma disposição da proposta original da Comissão (novo nº2 do artigo 12º) que daria voz activa a esta instituição (através do Organismo Europeu de Luta Anti-fraude) em matéria de cooperação e de intercâmbio de informações, entre as autoridades dos Estados-Membros responsáveis pelo combate ao branqueamento de capitais, em questões que afectassem os interesses financeiros das Comunidades. Nas discussões do Conselho acabou por decidir-se que este elemento importante da proposta da Comissão requeria uma discussão aturada feita separadamente, tendo o Conselho solicitado à Comissão que preparasse uma proposta distinta com base no artigo 280º do Tratado. A Comissão aceitou esta abordagem e está a formular a proposta, pelo que considera a alteração desnecessária.

A alteração 27 abrange matéria semelhante à alteração 26 e faz referência específica ao Organismo Europeu de Luta Anti-fraude. Considerando que as relações entre este organismo e as autoridades dos Estados-Membros de combate ao branqueamento de capitais relativamente a questões que afectam os interesses financeiros das Comunidades devem ser tratadas com base em outros instrumentos jurídicos, a Comissão não vê necessidade de se fazer referência a este organismo na directiva sobre branqueamento de capitais.

4. CONCLUSÕES

Posto o que precede, a Comissão rejeita todas as alterações votadas pelo Parlamento em segunda leitura.