PT

[pic] COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS

Bruxelas, 01.06.2004

COM(2004) 394 final

DOCUMENTO DE TRABALHO DA COMISSÃO

Integração das considerações ambientais em políticas noutros domínios - balanço do processo de Cardiff

1. INTRODUÇÃO

O presente balanço relativo à integração ambiental vem na sequência do Conselho Europeu da Primavera de 2003, que registou "a intenção da Comissão de levar a cabo um balanço anual do processo de Cardiff de integração ambiental e uma revisão regular da política ambiental e comunicar atempadamente os resultados destes exercícios para que possam ser tidos em conta na preparação dos futuros relatórios da Primavera, com início em 2004"[1]. O balanço complementa a "Análise da política de ambiente 2003"[2], adoptada em Dezembro de 2003, e deve ser lido no contexto da informação apresentada nessa análise.

O princípio da integração ambiental reconhece que política ambiental não pode, por si só, obter as melhorias ambientais necessárias no contexto do desenvolvimento sustentável. Para fins do desenvolvimento sustentável, as alterações necessárias para reduzir as pressões ambientais muito preocupantes nos domínios da pesca, agricultura, transportes, energia e outros só podem ser conseguidas através de um processo de integração ambiental nesses sectores[3].

A nível de UE, a importância da integração ambiental é reconhecida no artigo 6.° do Tratado CE, que estipula que "as exigências em matéria de protecção do ambiente devem ser integradas na definição e execução das políticas comunitárias [... ], em especial com o objectivo de promover um desenvolvimento sustentável"[4]. Em 1998 assistiu-se a uma dinamização institucional da integração europeia com o lançamento, no Conselho Europeu, do chamado "processo de Cardiff", que incumbe as diferentes formações do Conselho de desenvolver estratégias com esse fim em vista.

A Estratégia de Desenvolvimento Sustentável (EDS) da UE, adoptada em Gotemburgo em 2001, avançou mais um passo, exigindo a prossecução dos objectivos ambientais prioritários e da integração ambiental em paralelo com os objectivos económicos e sociais. A estratégia estabelece uma visão a longo prazo que envolve a combinação de uma economia dinâmica com a coesão social e normas ambientais rigorosas. Para tal é necessária uma maior ênfase na coerência e interacção das políticas, conforme salientado nas Conclusões do Conselho Europeu de 2001 que adoptam a Estratégia de Desenvolvimento Sustentável da UE e que convidam o Conselho "a ultimar e a continuar a desenvolver estratégias sectoriais destinadas a integrar os aspectos ambientais em todos os domínios pertinentes da política comunitária com vista a dar-lhes execução com a maior brevidade", salientando que, "para o efeito, devem ser tidos em conta os objectivos pertinentes que serão estabelecidos no próximo 6.º Programa de Acção em matéria de Ambiente e Desenvolvimento Sustentável".

A nível da UE, a abordagem mais holística e a longo prazo das estratégias sectoriais de integração ambiental é complementada pelo instrumento de avaliação de impacto exaustiva, criado para ser utilizado quando da proposta de cada uma das medidas ou iniciativas[5]. Estes dois instrumentos são elementos-chave para obter um bom equilíbrio entre os três pilares do desenvolvimento sustentável e, dessa forma, atingir um nível mais elevado de integração ambiental.

Os processos implantados nos últimos anos permitiram melhorias ambientais em vários sectores. Contudo, seria possível acelerar o ritmo de uma maior integração ambiental se todos os sectores cumprissem os compromissos assumidos nos últimos cinco anos. Este será um processo difícil, dado que já foram colhidos muitos dos frutos mais fáceis da integração, pelo que os esforços futuros para a inversão de tendências insustentáveis persistentes (ver caixa de texto exemplificativa infra) terão de incidir cada vez mais em reformas estruturais, que poderão gerar tensões com grupos de interesses estabelecidos nos sectores em causa. Além disso, é necessária acção a nível nacional para dar cumprimento aos compromissos assumidos a nível da União, dado que as competências comunitárias em muitos domínios são limitadas.

O balanço descreve, em primeiro lugar, o quadro da integração ambiental a nível da UE desde o lançamento do processo Cardiff em 1998. Apresenta seguidamente uma revisão sintética da situação relativa à integração ambiental nos sectores em que foi solicitado o desenvolvimento de estratégias de integração. Tira finalmente conclusões quanto ao modo de promover a integração ambiental a nível da UE. Estas conclusões destacam acções prioritárias destinadas à promoção da implementação do processo de Cardiff e ao seu apoio através de acções complementares aos níveis nacional e comunitário, nomeadamente pela adaptação e desenvolvimento de abordagens existentes em matéria de política ambiental e pela procura de soluções com vantagens a todos os níveis (win-win).

2. QUADRO DA UE PARA A INTEGRAÇÃO AMBIENTAL

Na sequência da inclusão, em 1997, de uma nova cláusula de integração no Tratado de Amesterdão, o Conselho Europeu do Luxemburgo (Dezembro de 1997) sublinhou "a sua convicção de que as exigências da protecção do ambiente devem ser integradas nas políticas e acções da Comunidade, sobretudo para promover o desenvolvimento sustentável" e convidou a Comissão "a apresentar-lhe, até à sua sessão de Junho de 1998, uma estratégia para atingir tal objectivo."[6]

A Comunicação da Comissão Parceria para a integração'[7] respondeu a esta solicitação, salientando as acções necessárias para traduzir o artigo 6.º em resultados concretos para fins da integração ambiental. Entre as orientações-chave contam-se:

- O compromisso da Comissão de garantir que as suas iniciativas em políticas-chave integrem as considerações ambientais, através da introdução de um mecanismo de avaliação ambiental pormenorizada.

- O compromisso da Comissão de proceder a revisões das políticas da UE e de preparar estratégias de acção em sectores-chave, incluindo a identificação de indicadores de políticas e de desempenhos, bem como de objectivos indicativos.

- O pedido de identificação pelo Conselho de um conjunto de acções prioritárias para a integração de requisitos ambientais e de mecanismos efectivos para acompanhamento da implementação da estratégia.

- O pedido de revisões periódicas do Conselho Europeu sobre a integração ambiental em políticas sectoriais importantes.

Cinco anos mais tarde, observam-se progressos importantes no sentido da concretização das orientações supramencionadas e, em consequência, de uma maior integração ambiental, incluindo os seguintes marcos importantes:

- O lançamento do processo de Cardiff em 1998. O Conselho Europeu deu um passo significativo no sentido da aplicação prática do artigo 6.º ao solicitar às diversas formações do Conselho que preparassem estratégias e programas destinados a integrar as questões ambientais nas políticas dos respectivos domínios, a começar pela energia, os transportes e a agricultura. O processo abrange actualmente nove sectores (para além dos sectores dos transportes, agricultura e energia, o processo de Cardiff abrange a indústria, o mercado interno, o desenvolvimento, a pesca, os assuntos gerais e os assuntos económicos e financeiros), tendo todos estes adoptado estratégias de integração.

- Em 1999, o Conselho Europeu da Helsínquia apresentou maiores esclarecimentos quanto à implementação das estratégias de integração ambiental, declarando que "após a conclusão das estratégias sectoriais deverá passar-se imediatamente à sua execução. Serão necessários uma avaliação, um acompanhamento e um controlo regulares para que estas estratégias possam ser ajustadas e aprofundadas. A Comissão e o Conselho são instados a desenvolver instrumentos adequados e dados aplicáveis para esse efeito."[8]

- O ano de 2001 marcou um ponto de viragem no processo de integração ambiental com a adopção pelo Conselho Europeu de Gotemburgo da Estratégia de Desenvolvimento Sustentável da UE e a adição de um terceiro pilar - ambiental - à Estratégia de Lisboa. O crescimento económico e a coesão social devem agora ser promovidos em paralelo com a protecção ambiental. Neste novo contexto político, o Conselho Europeu convidou "o Conselho a ultimar e a continuar a desenvolver estratégias sectoriais destinadas a integrar os aspectos ambientais em todos os domínios pertinentes da política comunitária com vista a dar-lhes execução com a maior brevidade [...]. Para o efeito, devem ser tidos em conta os objectivos pertinentes que serão estabelecidos no próximo 6.º Programa de Acção em matéria de Ambiente e Desenvolvimento Sustentável"[9]. As estratégias de integração sectoriais desenvolvidas no âmbito do processo de Cardiff são, por conseguinte, um dos meios de implementação dos objectivos ambientais da Estratégia de Desenvolvimento Sustentável.

- Como elemento da implementação da Estratégia de Desenvolvimento Sustentável da UE, em 2002 foi criado na Comissão um sistema unificado para a avaliação de impactoex-ante de todas as propostas políticas importantes[10], cuja fase-piloto teve início em 2003 e abrangeu 43 propostas políticas. Este regime permitirá soluções de compromisso com conhecimento de causa, decididas caso a caso, com base numa análise sólida dos efeitos económicos, sociais e ambientais quando da adopção de novas propostas políticas. Trata-se de um complemento essencial para uma abordagem mais holística das estratégias sectoriais.

- Em Setembro de 2002, a entrada em vigor do 6º Programa de Acção em matéria de Ambiente" (6º PAA)[11]da Comissão colocou uma ênfase renovada na importância da integração ambiental. O desenvolvimento, no âmbito do 6º PAA, de estratégias temáticas sobre questões ambientais importantes constitui uma oportunidade para a promoção da integração, dado que as estratégias são transectoriais e exigem a acção conjunta de uma vasta série de políticas sectoriais.

- Em Outubro de 2002, o Conselho "Ambiente" solicita ao Conselho Europeu que "convide as formações do Conselho responsáveis pela Educação, a Saúde, os Consumidores, o Turismo, a Investigação, o Emprego e a Política Social a desenvolver estratégias que promovam o desenvolvimento sustentável através da integração das considerações ambientais nas suas actuais políticas."[12]

- A partir de 2003, a maior parte dos actuais e novos Estados-Membros da UE desenvolveram estratégias nacionais de desenvolvimento sustentável, muitas das quais abrangem a questão da integração ambiental e da coerência das políticas.

PRESSÕES AMBIENTAIS EM SECTORES-CHAVE DA INTEGRAÇÃO

São a seguir apresentados exemplos dos desafios a enfrentar através da integração ambiental, com uma análise de algumas das pressões ambientais mais prementes em sectores-chave de integração. Estas pressões foram identificadas, estando a UE a desenvolver acções para as enfrentar conforme descrito na secção 3. Em muitos casos, esta acção é demasiado recente para se sentirem já todos os seus benefícios[13].Todavia, tendo em conta a especial gravidade de algumas tendências ambientais, será necessário envidar maiores e contínuos esforços no sentido de uma integração ambiental a nível nacional e da UE.

Pesca: Impacto do Homem no ambiente marinho devido à pesca, mas também às alterações climáticas decorrentes da actividade humana, às descargas de poluentes e nutrientes e a uma variedade de utilizações dos fundos marinhos, como seja a extracção de inertes e de petróleo. As próprias unidades populacionais de peixes estão também sujeitas a variações cíclicas. Apesar destes factos, a verdade é que a sobrepesca tem continuado e tem sido a grande responsável pela redução para metade das unidades populacionais reprodutoras e pelos desembarques nos últimos 25 anos, apesar dos esforços desenvolvidos para resolver o problema. Quarenta por cento das capturas totais da UE são provenientes de unidades populacionais que se considera estarem a níveis inferiores aos limites biológicos seguros. Em relação a certos tipos de peixes, nomeadamente os demersais e diádromos, a percentagem atinge 60%. A situação de algumas espécies, como o bacalhau e a pescada, é ainda mais crítica. No entanto, a situação não é má em relação a todas as unidades populacionais. As unidades populacionais de espécies pelágicas aumentaram nas últimas duas décadas, tendo o mesmo acontecido em relação às unidades populacionais de camarões e lagostins. A recuperação das espécies pelágicas, como o arenque do mar do Norte, após um declínio das unidades populacionais na década de 1970, demonstra o seu potencial de recuperação caso sejam tomadas as medidas correctas. O último relatório do Conselho Internacional de Exploração do Mar (CIEM) de Outubro de 2003 confirma a necessidade de medidas de recuperação destinadas a garantir a reconstituição de uma série de unidades populacionais[14]. Tendo em conta esta situação, foram tomadas numerosas medidas e, mais recentemente, o Conselho "Pescas" de Dezembro de 2003 aprovou planos de recuperação para uma série de espécies, bem como, pela primeira vez desde o lançamento da política comum das pescas em 1983, planos de gestão plurianuais.

Transportes: Os transportes são cruciais para a competitividade económica da UE e para as trocas comerciais, económicas e culturais. À medida que a actividade económica e os rendimentos aumentam, tem-se verificado uma tendência para o aumento da procura de transportes, especialmente de transportes rodoviários e aéreos. Obtiveram-se já progressos consideráveis em matéria de tecnologias para veículos e combustíveis que permitiram a redução de poluentes atmosféricos locais. Todavia e até à data, os ganhos de eficiência dos combustíveis foram mais que compensados pelo aumento acentuado dos transportes, tanto de passageiros como de mercadorias, resultando num aumento líquido das emissões de gases com efeito de estufa (Base de dados da Parceria Internacional sobre Alterações Climáticas, Agência Europeia do Ambiente - AEA). Entre 1990 e 2000 verificou-se na UE um aumento de 20% nas emissões de gases com efeito de estufa provenientes do sector dos transportes, principalmente de CO2, que passou a representar 21% das emissões totais de gases com efeito de estufa da UE, neutralizando assim as melhorias obtidas noutros sectores. A nível local, há problemas significativos que persistem, em especial o congestionamento, a poluição sonora e as emissões de partículas decorrentes da utilização de motores a gasóleo.

Agricultura: Metade do território da UE é composto por terrenos agrícolas - o que só por si torna a agricultura importante para o ambiente natural da UE. A agricultura tem contribuído ao longo dos séculos para a criação e manutenção de uma grande variedade de habitats semi-naturais importantes. Estes modelam actualmente a maioria das paisagens da UE e abrigam algumas das suas espécies selvagens mais ricas. As ligações entre a riqueza do ambiente natural e as práticas agrícolas são complexas. Embora muitos habitats importantes na Europa sejam mantidos em regime de agricultura extensiva e uma vasta gama de espécies selvagens dependa disso para a sua sobrevivência, as práticas agrícolas podem também ter um impacto negativo nos recursos naturais. A inadequação das práticas agrícolas e da utilização dos solos pode ter como resultado a poluição dos solos, água e ar, a fragmentação dos habitats e a perda de espécies selvagens . Nos últimos anos, verifica-se uma preocupação crescente quanto aos efeitos dos métodos de produção agrícola intensiva tanto na saúde humana como no ambiente. A agricultura continua a representar cerca de 10% das emissões totais de gases com efeito de estufa da UE, principalmente através das emissões de metano e óxido nitroso, apesar de uma redução de 6,4% no período de 1990-2000. Além disso, a utilização crescente de pesticidas e adubos teve como consequência uma degradação do ambiente. As tendências gerais no que diz respeito às concentrações de nitratos nas águas da UE poderão servir de exemplo. As actividades agrícolas não são as únicas actividades que contribuem para a poluição da água, mas são efectivamente responsáveis por uma parte significativa dessa poluição. Em geral, os níveis de concentração de nitratos nas águas subterrâneas continuam a ser muito elevados, verificando-se que cerca de 40% do território da UE se encontra numa situação preocupante (em 2001). Por conseguinte, as políticas da UE e, nomeadamente, a política agrícola comum (PAC) têm cada vez mais como objectivo evitar os riscos de degradação ambiental, incentivando simultaneamente os agricultores a desempenhar um papel positivo na manutenção das zonas rurais e do ambiente.

Energia: Em 2000, o sector da energia continuava a ser o principal responsável pelas emissões totais de gases com efeito de estufa da UE, representando 27% das emissões totais da UE (15)[15]. A intensidade energética na UE melhorou entre 1985 e 2000, verificando-se uma diminuição média anual um pouco superior a 1%, o que demonstra as possibilidades de uma relativa dissociação entre a utilização de energia e o crescimento económico. É necessário envidar maiores esforços para melhorar as actuais tendências. As energias renováveis e a eficiência energética oferecem oportunidades para a redução das pressões ambientais, mas as projecções não são encorajadoras. Por exemplo, a percentagem de energias renováveis não está, por enquanto, a aumentar com rapidez suficiente para satisfazer os objectivos da UE. Embora o consumo total interno de energia da UE tenha aumentado continuamente, a um ritmo anual de aproximadamente 1%, desde 1985 que a percentagem de energias renováveis permanece baixa, sendo da ordem de 6% (2001). Os Estados-Membros estão actualmente a implementar políticas destinadas a promover a energia a partir de fontes renováveis, ao abrigo das directivas relativas a electricidade a partir de fontes renováveis e a biocombustíveis. Embora possa ser um pouco cedo para tirar conclusões definitivas, é provável que seja necessário envidar maiores esforços nesse sentido. Uma boa implementação das medidas já adoptadas é da maior importância. As projecções mais recentes da Agência Europeia do Ambiente indicam que, se não forem tomadas medidas políticas adicionais, a União Europeia não conseguirá atingir o seu objectivo indicativo de 12% até 2010. Parece também improvável que a UE consiga atingir o seu objectivo indicativo de produção de 22% do consumo bruto de electricidade a partir de energias renováveis até 2010. Em termos de eficiência energética, o pleno potencial económico de poupança de energia, estimado em cerca de 18% do consumo actual de energia, ainda não foi concretizado. Segundo o estudo "Energia, tecnologia e política climática: perspectivas mundiais para 2030", publicado pela Comissão Europeia em Maio de 2003[16], num cenário de manutenção do status quo (que não inclui as políticas recentes da UE em matéria de alterações climáticas), verificar-se-á uma duplicação do consumo mundial de energia até 2030, os combustíveis fósseis - o petróleo - continuarão a ser as fontes de energia predominantes e as emissões de dióxido de carbono quase duplicarão em relação às registadas em 1990. Cenários alternativos baseados num forte desenvolvimento das energias renováveis e da eficiência energética demonstram a viabilidade de soluções com boa relação custo-eficácia, desde que sejam adoptadas políticas correctas.

Indústria: As medidas para integração das questões ambientais nas actividades industriais tiveram resultados positivos substanciais. Estes esforços contribuíram para uma redução geral das emissões de dióxido de carbono provenientes da indústria transformadora da UE de mais de 11% no período de 1985 a 2000. Nesse mesmo período verificou-se um aumento da produção da indústria transformadora de 31%. Verificou-se também uma dissociação absoluta entre a produção e as emissões de gases acidificantes e precursores de ozono e, simultaneamente, uma dissociação relativa entre a produção e a utilização de energia e matérias-primas[17]. Todavia, apesar das grandes melhorias verificadas na indústria nas últimas décadas relativamente a várias substâncias poluentes importantes, os processos de produção industrial continuam ainda a ser responsáveis por uma percentagem considerável da poluição total na Europa. A indústria representa 21% do total de emissões de gases com efeito de estufa da UE e é uma das principais fontes de poluição (por exemplo, metais pesados, compostos orgânicos voláteis e nutrientes).

3. AVALIAÇÃO SECTORIAL

A presente secção trata dos nove sectores abrangidos até à data pelo processo de Cardiff: agricultura, energia, transportes, cooperação para o desenvolvimento, indústria, mercado interno, pescas, assuntos económicos e financeiros e comércio e política externa[18].

A avaliação apresentada infra destina-se a reflectir a ordem segundo a qual os conselhos sectoriais foram convidados a desenvolver estratégias de integração. Quando do lançamento do processo de Cardiff na sua reunião de Junho de 1998, os Chefes de Estado e de Governo da UE convidaram três sectores - agricultura, transportes e energia - a iniciar o processo. Outros sectores foram igualmente convidados em reuniões seguintes do Conselho Europeu: Desenvolvimento, Indústria e Mercado interno em Dezembro de 1998 e Pescas, Questões Económicas e Financeiras e Comércio e Política Externa (Assuntos Gerais), em Junho de 1999.

O ponto de partida desta avaliação sectorial é a implementação da estratégia e não a formulação da estratégia ou os seus conteúdos[19]. As estratégias de integração ambiental devem ser avaliadas quanto à sua capacidade para satisfazer os objectivos e/ou compromissos assumidos.

Em relação a cada um dos nove sectores, a avaliação considera as acções tomadas até à data, indicando os avanços mais recentes das políticas e salientando os desafios e as oportunidades para a integração ambiental no próximo ano. Os esforços desenvolvidos para promover a integração ambiental são avaliados em função dos objectivos prioritários (ver quadros a seguir ao título referente a cada sector). Estes objectivos decorrem dos compromissos assumidos nas respectivas estratégias de integração do Conselho, que foram complementadas por compromissos assumidos subsequentemente, nomeadamente no 6º Programa de Acção em matéria de Ambiente (6º PAA), na Estratégia de Desenvolvimento Sustentável (EDS) da UE e no Plano de Execução da Cimeira Mundial de Desenvolvimento Sustentável (CMDS) de Joanesburgo. Trata-se de objectivos vastos e selectivos em função dos quais podem ser avaliados os esforços de integração desenvolvidos até à data, que por vezes vão mais longe que os compromissos assumidos nas estratégias originais.

3.1. Agricultura

Situação

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Futuros desafios e oportunidades para a integração ambiental

A reforma da PAC de 2003 constitui um avanço significativo no sentido de uma maior integração das questões ambientais, por um lado com medidas que integrem as questões ambientais na política de mercado e de rendimentos agrícolas e, por outro lado, com medidas ambientais com objectivos específicos nos programas de desenvolvimento rural. O próximo passo é utilizar, da melhor forma possível, os instrumentos políticos novos e alargados actualmente ao dispor dos Estados-Membros, a fim de melhorar concretamente o desempenho ambiental da agricultura. Por exemplo, a implementação das normas de condicionalidade incentivarão os agricultores a adaptar as suas práticas aos requisitos ambientais. O serviço de aconselhamento agrícola será um instrumento importante para melhorar a aplicação de normas e a utilização de boas práticas no processo de produção.

Entre outras oportunidades para a integração ambiental contam-se:

- A avaliação intercalar da política de desenvolvimento rural e o debate sobre o novo período de programação de 2007-2013 dão oportunidade para um reforço do contributo do desenvolvimento rural para os objectivos da política ambiental no âmbito do 6.º PAA e do Plano de Execução de Joanesburgo, sobretudo no que se refere às alterações climáticas, à protecção dos sítios Natura 2000 e a outras questões ambientais. Neste contexto, a Comunicação da Comissão "Construir o nosso futuro em comum" (COM (2004)101) indica que a futura política de desenvolvimento rural incidirá na competitividade, realçando a importância do ambiente e do espaço natural, incluindo os sítios Natura 2000, e a qualidade de vida nas zonas rurais.

- As estratégias temáticas sobre a utilização sustentável de pesticidas e solos previstas para 2004 e 2005 destinam-se, respectivamente, a reduzir os impactos dos pesticidas na saúde humana e no ambiente e, em termos mais gerais, a permitir uma utilização mais sustentável dos pesticidas e a promover a utilização sustentável dos solos, incidindo especialmente na prevenção da erosão, deterioração, contaminação e desertificação. Uma forma de atingir estes objectivos é proceder a uma maior adaptação das práticas agrícolas.

- No primeiro semestre de 2004 será apresentada a comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre o plano de acção da Comunidade para a promoção da agricultura biológica.

3.2. Transportes

Situação

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Futuros desafios e oportunidades para a integração ambiental

Nas suas conclusões de 6 de Dezembro de 2002, o Conselho "Transportes" salientou que, "embora se tenham realizado progressos no sentido de reduzir o impacto ambiental dos transportes nos Estados-Membros e a nível da Comunidade, são ainda necessários progressos significativos para alcançar os objectivos estabelecidos na estratégia do Conselho de 1999". A necessidade de outras acções foi corroborada no relatório de progresso do Programa Europeu para as Alterações Climáticas, onde se lê que o limite das emissões de gases com efeito de estufa no sector dos transportes exigirá o desenvolvimento de novas estratégias e o reforço das políticas e medidas no futuroe que tal é necessário para garantir as reduções globais obtidas com vista à realização do objectivo do primeiro período de cumprimento e, sobretudo, tendo em vista futuros períodos de cumprimento. O Livro Branco sobre Transportes compreende uma série de medidas que vão desde os preços à revitalização de modos alternativos ao transporte rodoviário e a investimentos específicos na rede transeuropeia. Esta abordagem integrada tem como objectivo permitir que as quotas de mercado dos modos alternativos regressem aos seus níveis de 1998 e, desse modo, reequilibrar a distribuição modal a partir de 2010. Este objectivo é mais difícil de atingir do que parece, dado que nos últimos 50 anos se tem verificado um desequilíbrio histórico em favor dos transportes rodoviários. É crucial uma boa implementação das medidas propostas no Livro Branco. Entre outras oportunidades para a integração ambiental contam-se:

- A prossecução dos esforços no sentido do reequilíbrio entre modos de transporte, especialmente através da plena implementação das medidas constantes do Livro Branco sobre a Política de Transportes[22].

- Os debates sobre o crescimento rápido das emissões de gases com efeito de estufa provenientes da aviação e navegação, no âmbito da Organização da Aviação Civil Internacional e da Organização Marítima Internacional, ainda não resultaram em propostas concretas. A UE terá de adoptar medidas específicas para reduzir as emissões, conforme decidido no 6º Programa de Acção em matéria de Ambiente.

- Em paralelo, é necessário dar maior atenção às normas de emissões e especialmente às emissões de partículas finais e de NOx provenientes de automóveis e camiões a gasóleo.

- A contribuição da Comissão para o Conselho Europeu de Gotemburgo apelou para um reequilíbrio entre modos de transporte através de uma política de investimentos na infra-estrutura dirigidos para as operações de transporte intermodais, por via ferroviária, vias navegáveis interiores e navegação marítima de curta distância. Neste contexto, as redes transeuropeias irão necessariamente desempenhar um papel importante. A implementação das redes transeuropeias (RTE), tal como promovida pela Iniciativa Europeia sobre Crescimento através do Programa Arranque Rápido, deve processar-se no respeito das normas ambientais. "Deve ser dada preferência a projectos que proporcionem grandes vantagens ambientais, como, por exemplo, projectos que visem apoiar uma economia do hidrogénio ou a transferência do tráfego do modo rodoviário para o ferroviário ou marítimo."[23] Como primeiro passo, a identificação de prioridades para os projectos pendentes deve tomar plenamente em consideração os compromissos da UE em matéria de ambiente e desenvolvimento sustentável.

- Os compromissos relativos às emissões de CO2 assumidos voluntariamente pelos fabricantes de automóveis de passageiros serão objecto de uma revisão intercalar em 2003/2004. Um elemento a rever é a possibilidade de um maior avanço no sentido da concretização do objectivo comunitário de 120 CO2/km até 2012. Além disso, os outros pilares da estratégia, por exemplo tarifação dos veículos e afixação de etiquetas nos veículos, devem também ser objecto de um maior desenvolvimento.

- Deveriam ser promovidas medidas destinadas a incentivar a aquisição de veículos com menor consumo de energia e menores níveis de emissões poluentes.

- Estão planeadas outras medidas para reduzir os riscos de acidentes marítimos e impactos ambientais associados, incluindo um pacote "Erika-III". Estas medidas deveriam incluir o desenvolvimento de um quadro jurídico para a realização de investigações após os acidentes, um sistema harmonizado de gestão e informação sobre tráfego e o reforço dos controlos nos portos. São necessários maiores esforços para tirar partido dos compromissos assumidos por vários Estados-Membros no âmbito da IMO quanto à designação de zonas marítimas particularmente sensíveis.

3.3. Energia

Situação

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Futuros desafios e oportunidades para a integração ambiental

A segunda revisão da Estratégia Energética deveria ter sido realizada em 2002. Em seu lugar, o Conselho "Energia" (25 de Novembro de 2002) adoptou conclusões sobre o desenvolvimento sustentável nas quais salientava a importância do objectivo de atingir, até 2010, um nível de consumo bruto de energia a partir de fontes renováveis de 12% e um nível de consumo bruto de electricidade produzida a partir de fontes renováveis de 22%. Além disso, o Conselho incentivou a promoção de sistemas energéticos compatíveis com o desenvolvimento sustentável, através do recurso a melhores sinais de intenção dirigidos ao mercado e da eliminação de distorções da concorrência, e apelou para uma maior utilização dos instrumentos de mercado no sector da energia.

No que diz respeito à implementação da sua Estratégia de Integração, o Conselho afirmou a sua determinação de "prosseguir a implementação [...] por forma a apoiar as conclusões alcançadas na CMDS"[24].Em consequência, a acção futura incidirá nos domínios a seguir indicados, complementando objectivos a longo prazo da política energética, a fim de garantir a segurança do aprovisionamento e o funcionamento económico dos mercados da energia:

- A implementação atempada da directiva relativa à promoção da electricidade a partir de fontes renováveis de energia e de outra legislação relevante recentemente aprovada constitui uma prioridade. Os regimes de apoio existentes para energias renováveis nos Estados-Membros podem proporcionar uma experiência prática valiosa sobre o sucesso ambiental e económico de vários sistemas de apoio. É necessária uma política proactiva nos Estados-Membros com vista a uma integração equitativa das fontes de energia renováveis no mercado interno da electricidade liberalizado, reconhecendo ao mesmo tempo plenamente o seu valor ambiental e societal. Adicionalmente, é necessário não só dar maior apoio a descobertas tecnológicas no domínio das energias renováveis e à difusão efectiva da investigação no domínio da eficiência energética, a fim de ultrapassar as barreiras do mercado[25].

- Tendo em conta a relevância das emissões relacionadas com a energia e a fim de traduzir a legislação em resultados concretos para o ambiente, é também importante que os Estados-Membros completem os seus planos nacionais de atribuição de licenças ao abrigo da directiva relativa aos comércio de licenças de emissão, cujo prazo para apresentação à Comissão termina em Março de 2004, e envidem maiores esforços para cumprir os seus objectivos de repartição de encargos no âmbito do Protocolo de Quioto, através do desenvolvimento e implementação de estratégias nacionais sobre alterações climáticas. É, além disso, necessário estudar novas políticas destinadas a uma maior integração do ambiente nas políticas energéticas.

3.4. Indústria

Situação

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Futuros desafios e oportunidades para a integração ambiental

- A adopção pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu da proposta da Comissão sobre uma nova política em matéria de substâncias químicas constitui uma prioridade, com vista a permitir a entrada em vigor do sistema REACH atempadamente.

- A comunicação sobre produção sustentável, prevista para 2004, incidirá no modo como os produtores integram os aspectos ambientais (medidas para a redução do impacto no ambiente dos seus processos de produção e produtos) nas suas estratégias comerciais a longo prazo e criará oportunidades de mercado devido ao seu desempenho ambiental superior.

- A estratégia temática sobre prevenção e reciclagem de resíduos, associada à estratégia sobre utilização sustentável dos recursos naturais, prevista para 2005, incidirá nos meios de promoção de uma gestão de resíduos mais sustentável, de redução da produção de resíduos, de redução ao mínimo dos impactos ambientais dos resíduos produzidos, de uma maior eficiência dos recursos e de uma menor utilização dos mesmos.

- O plano de acção sobre inovação, previsto para 2004, na sequência da Comunicação da Comissão sobre Inovação de 2003 contribuirá para uma maior promoção das tecnologias limpas, em consonância com o Plano de Acção sobre Tecnologias Ambientais (ETAP), adoptado em Janeiro de 2004.

- O novo programa sobre competitividade das empresas, a adoptar em 2004 em substituição do actual Programa Plurianual para a Empresa e o Espírito Empresarial, que termina em 2005, promoverá avanços no sentido da concretização dos objectivos da Estratégia de Lisboa, incluindo portanto a integração ambiental.

3.5. Mercado interno

Situação

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Futuros desafios e oportunidades para a integração ambiental

A Comissão apresentou as prioridades para 2003-2006 na Comunicação "Estratégia do Mercado Interno" (COM(2003)238 final). Entre as acções de especial importância para uma maior integração das questões ambientais na legislação relativa ao mercado interno contam-se:

- A adopção pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu da directiva-quadro relativa à concepção ecológica dos produtos que consomem energia.

- A revisão do enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente (período de 2004-2007), para ajustamento do enquadramento com vista a adaptá-lo à sofisticação crescente dos investimentos em tecnologias ambientais e a novas formas de parcerias dos sectores público e privado.

A Comissão deveria também apresentar uma proposta de restruturação das bases fiscais das taxas anuais de circulação e matrícula, a fim de tornar a tributação dos veículos de passageiros mais eficaz em termos de emissões de dióxido de carbono e mais consistente com o mercado interno.

3.6. Cooperação para o desenvolvimento

Situação

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Futuros desafios e oportunidades para a integração ambiental

- A revisão da Estratégia de Desenvolvimento Sustentável da UE, prevista para 2004, dará oportunidade para uma melhor integração dos pilares interno e externo da estratégia.

- A revisão intercalar dos documentos de estratégia por país, financiada ao abrigo do Acordo de Cotonou e programada para 2004, oferece uma oportunidade, que deve ser aproveitada, para reforçar sinergias entre ambiente e desenvolvimento, incluindo revisões ambientais estratégicas dos documentos de estratégia por país e estabelecimento de perfis ambientais durante a preparação das estratégias por país.

- A iniciativa da UE relativa à água deve ser desenvolvida pela passagem à acção no terreno, em concertação com todos os principais interessados, no seguimento da Decisão do Conselho de Março de 2004 relativa ao financiamento inicial da facilidade ACP-UE para a água. A iniciativa da UE relativa à energia deve também ser desenvolvida, nomeadamente pela garantia de um financiamento adequado. A iniciativa deve contribuir para identificar relações entre energia e ambiente, a fim de proporcionar ao público em geral serviços energéticos modernos e ambientalmente sustentáveis, especialmente na África Subsariana.

- O plano de acção sobre a aplicação da legislação, a governação e o comércio no sector florestal deve ser desenvolvido pela Comissão, especialmente com a adopção de um regulamento sobre essa matéria em 2004, tendo em vista a implementação de um regime voluntário de licenças para exportações de madeira de países parceiros. Está programada para 2004 a avaliação do impacto na sustentabilidade (AIS) deste regime. Ainda sobre o tema das florestas, a Comissão proporá um mandato de negociação para a renegociação do Acordo Internacional sobre as Madeiras Tropicais, que terá lugar em Julho de 2004.

- A revisão em 2004 do plano de acção para a biodiversidade tendo em vista a cooperação económica e para o desenvolvimento dará oportunidade para um melhor tratamento das questões de biodiversidade na cooperação para o desenvolvimento.

- No âmbito da revisão da Estratégia de Integração prevista para 2004 e da avaliação de auxílios em favor do ambiente, a União deverá centrar-se prioritariamente na necessidade de novos meios financeiros para facilitar a implementação dos acordos ambientais multilaterais e de outras políticas ambientais importantes em países em desenvolvimento.

- A estratégia para a integração das considerações ambientais na política de desenvolvimento estabelece um calendário e indicadores. As acções-chave para 2004 incluem a formação sobre integração ambiental para pessoal da sede e das delegações que trabalham em questões de desenvolvimento, a criação de um serviço de assistência (helpdesk) sobre ambiente, a avaliação da rubrica orçamental sobre ambiente nos países em desenvolvimento e florestas tropicais, a elaboração de novas orientações de programação para 2005-2006 e a actualização do manual sobre integração na cooperação para o desenvolvimento.

3.7. Pesca

Situação

+++++ TABLE +++++

Futuros desafios e oportunidades para a integração ambiental

Com base nas propostas da Comissão no âmbito da Política Comum das Pescas e no acordo do Conselho de Dezembro de 2002 e de Dezembro de 2003, devem prosseguir os esforços para cumprimento do objectivo da CMDS de garantir uma exploração sustentável dos recursos haliêuticos até 2015:

- É necessário tomar todas as medidas para a implementação da reforma da PCP, nomeadamente através de reduções na pressão da pesca, da criação dos primeiros conselhos consultivos regionais em 2004, do desenvolvimento dos novos acordos de parceria no domínio da pesca e da integração das questões ambientais na aquicultura.

- Verifica-se um aumento do número de espécies e zonas afectadas pela pressão da pesca. O relatório do Conselho Internacional de Exploração do Mar (CIEM) de 2003 salienta que, das 113 unidades populacionais de peixes avaliadas pelo CIEM no Atlântico Nordeste em 2001, apenas 18% se encontram dentro de limites biológicos seguros e que a sobrepesca é um factor importante no declínio das unidades populacionais. É necessário tomar medidas para uma maior redução do esforço de pesca.

- A mais longo prazo, a União deverá, ao fixar objectivos políticos e operacionais, ter em conta os efeitos das alterações climáticas na dimensão e distribuição das unidades populacionais.

3.8. Assuntos económicos e financeiros

Situação

+++++ TABLE +++++

Futuros desafios e oportunidades para a integração ambiental

- Com base na nova directiva relativa à tributação dos produtos energéticos, que entrou em vigor em Janeiro de 2004, devem ser tomadas outras medidas para incentivar a utilização de instrumentos de mercado flexíveis para fins de promoção da protecção do ambiente. Nesse sentido, a Comissão apresentará em 2004 uma comunicação sobre essa matéria.

- As actuais Orientações Gerais para as Políticas Económicas, que são um contributo importante para a preparação do Relatório da Primavera da Comissão e implicam o estabelecimento de um diálogo com os Estados-Membros sobre a política económica, abrangem o período de 2003-2005. Embora incluam considerações ambientais de carácter geral desde 2001, deve ser considerada a possibilidade de inclusão nas OGPE de recomendações ambientais específicas de países a partir de 2005, nos casos em que se detecte um problema específico do país em causa que constitua um desafio económico substancial ou tenha implicações para a política económica.

- Devem ser desenvolvidas outras acções, no âmbito da OCDE, a publicar no final de 2004, a fim de detectar subsídios prejudiciais em termos ambientais e de estudar a sua eliminação, embora sem deixar de tomar em consideração os seus aspectos sociais e económicos, conforme definido no Plano de Acção sobre Tecnologias Ambientais.

- A Comissão deverá apresentar propostas de objectivos ambientais mais ambiciosos em matéria de tributação da energia no prazo de dois anos após a adopção da directiva relativa à tributação de produtos energéticos, conforme estabelecido na sua Comunicação sobre a Estratégia de Desenvolvimento Sustentável (COM(2001)264).

3.9. Política comercial e externa

Situação

+++++ TABLE +++++

Futuros desafios e oportunidades para a integração ambiental

- A União deveria integrar o desafio - reconhecido na Estratégia Europeia de Segurança adoptada no Conselho Europeu de Dezembro de 2003 - que as alterações climáticas poderão representar nas próximas décadas devido a uma maior concorrência na procura de recursos naturais, nomeadamente de água. Tal facto poderá criar maiores perturbações e movimentos migratórios em várias regiões.

- A Iniciativa "Política Europeia de Vizinhança" (Europa alargada), em desenvolvimento na sequência da adopção da Comunicação da Comissão de Março de 2003, incide em questões ambientais. Nesse contexto, a reflexão sobre a criação de um novo instrumento de vizinhança oferece uma oportunidade para tomar em consideração os desafios ambientais específicos dos países em causa.

- A dimensão ambiental deve ser integrada no projectado Espaço Económico Europeu Comum (EEEC), subscrito na Cimeira UE-Rússia em Novembro de 2003.

- A Iniciativa Europeia de Diplomacia Ecológica recentemente criada deverá ser desenvolvida a fim de reforçar, em termos operacionais, a presença e influência da UE nas negociações e processos internacionais em matéria de ambiente. Deverá também promover o diálogo com parceiros-chave sobre questões ambientais.

- A Comissão e os Estados-Membros devem promover ainda mais uma agenda relativa ao comércio e ambiente nas negociações da OMC no âmbito da Agenda de Desenvolvimento de Doha e a dimensão ambiental dos acordos comerciais regionais e bilaterais deveria ser reforçada, nomeadamente através de melhores avaliações do impacto na sustentabilidade e da utilização dos seus resultados nas negociações.

- A Recomendação da OCDE sobre abordagens comuns em matéria de ambiente e de créditos à exportação com apoio oficial deveria ser implementada nos Estados-Membros e deveriam ser desenvolvidas acções adicionais destinadas a melhorar a contribuição dos créditos à exportação para o desenvolvimento sustentável, por exemplo no que diz respeito às energias renováveis.

4. NECESSIDADE DE MELHORAR OS RESULTADOS EM MATÉRIA DE INTEGRAÇÃO AMBIENTAL

Da análise das realizações sectoriais supramencionadas, pode concluir-se que o processo de Cardiff produziu resultados mistos. Quanto aos aspectos positivos, contribuiu para melhorias concretas em alguns sectores - constituindo as iniciativas da Comissão em matéria de energias renováveis e eficiência energética um inegável passo em frente nesse domínio. A reforma da PAC de 2003 e 2004 deu um contributo substancial no sentido da concretização dos objectivos do processo de Cardiff. O processo de Cardiff contribuiu também para dar maior visibilidade à integração ambiental, que é agora regularmente debatida ao nível da UE.

Todavia, a tradução dos compromissos de integração ambiental em resultados mais concretos para o ambiente está ainda em grande parte por fazer. Até à data, o processo de Cardiff não satisfez plenamente as expectativas, verificando-se várias deficiências:

- Uma falta de consistência generalizada: a qualidade e as ambições variam largamente consoante o sector. Nem todas as formações do Conselho têm demonstrado o mesmo grau de empenhamento no processo. Algumas estratégias assumiram a forma de um conjunto plenamente desenvolvido de compromissos ambientais, com prazos, marcos importantes e mecanismos de comunicação e revisão. Outros limitam-se a declarações de intenção em conclusões do Conselho, mais centradas no modo como a política ambiental deveria ser desenvolvida do que em compromissos de integração ambiental nos sectores em causa. Deveriam ser exploradas formas de melhorar a consistência.

- O compromisso político podia ser reforçado: O processo de Cardiff parece ter sido entendido por várias formações do Conselho como um exercício puramente formal, que lhes foi imposto pelo Conselho Europeu e que não reconhecem como seu. O ritmo dos progressos parece também variar consoante o grau de empenhamento das sucessivas Presidências do Conselho relativamente à integração ambiental.

- Os mecanismos de produção de resultados, implementação e revisão podem ser melhorados: É indubitavelmente necessária alguma perseverança, dado que os esforços de integração exigem tempo para serem compensadores. Em geral, os sectores que foram os primeiros a desenvolver estratégias de integração obtiveram resultados, conforme ilustrado pela agricultura. Todavia, as disposições de implementação podem contribuir para a produção de resultados. Por exemplo, a Estratégia de Desenvolvimento adoptada em 2001 descreve pormenorizadamente as medidas necessárias para a obtenção de resultados no terreno, incluindo questões relativas a recursos humanos, sensibilização e formação. Todavia, muitas formações do Conselho parecem ter interpretado o processo de Cardiff como um exercício pontual. No entanto, a integração é um processo dinâmico que, para ser eficaz, exige acompanhamento, revisão e actualização regulares. No entanto, apenas algumas estratégias definem planos de revisão regular. Por exemplo, a Estratégia Energética adoptada em 1999 inclui um compromisso de revisão de dois em dois anos.

- São necessárias prioridades e incidências mais claras: Em muitas estratégias verificou-se uma tendência para uma abordagem abrangente, não tendo sido claramente identificados domínios prioritários em que acções orientadas pudessem ser decisivas. Todavia, a dinâmica da integração ambiental parece estar a ser intensificada em sectores em que a União definiu claramente metas e marcos importantes. Por exemplo, a Estratégia Energética de 1999 e a Estratégia de Desenvolvimento de 2001 voltam a salientar os objectivos estabelecidos para 2010 ou 2015 (para acções em matéria de alterações climáticas, energias renováveis e produção combinada de calor e electricidade e para a inversão da tendência de perda de recursos naturais). As Estratégias de Desenvolvimento e Pescas incluem também um quadro de marcos importantes com acções definidas e com prazos para a sua conclusão. Além disso, em matérias da competências da União, é frequentemente mais fácil atingir objectivos cujos progressos possam ser sujeitos a acompanhamento e revisão. Em muitos outros domínios, os objectivos tendem para uma maior ambiguidade e a via para a integração parece menos clara. Esta integração implica frequentemente compromissos entre diferentes interesses nacionais que são difíceis de obter e, por vezes, uma mobilização igualmente difícil dos esforços nacionais para a sua implementação.

- Seria útil a adopção de uma abordagem estratégica prospectiva: Até à data, muitos dos passos mais significativos no sentido de promover a integração ambiental a nível da UE foram dados em resposta a situações de crise, sob a forma de ameaças prementes à actividade económica sustentável (pescas), de escassez repetida de alimentos (agricultura) ou de catástrofes ecológicas recorrentes (transportes marítimos), mais do que em resultado de estratégias de integração ambiental concebidas no âmbito do processo de Cardiff. Uma maior incidência no desenvolvimento e implementação da abordagem estratégica estabelecida pelo processo de Cardiff melhoraria a relação custo-eficácia da legislação ambiental. É geralmente aceite que as abordagens estratégicas, ao planear o futuro, permitem uma melhor gestão dos riscos e podem reduzir não os custos de danos futuros, como também os custos de prevenção de danos.

Estas deficiências deram origem a apelos para uma acção renovada. Em Outubro de 2002, o Conselho "Ambiente" apelou para que o Conselho Europeu "reforce o processo de Cardiff [...], a fim de alcançar um desenvolvimento sustentável, em especial solicitando às competentes formações do Conselho que, sob a coordenação do Conselho (Assuntos Gerais - Relações Externas) e em conformidade com as conclusões do Conselho Europeu de Sevilha, ponham em prática a dissociação do crescimento económico da utilização dos recursos ambientais e da degradação do ambiente e que apresentem, se necessário a partir de 2003 ou 2004, um relatório bienal ao Conselho Europeu da Primavera sobre as acções de integração e os seus resultados"[27].

O Conselho Europeu de Bruxelas de Março de 2003 reafirmou a importância do mandato relativo à integração ambiental no contexto dos esforços desenvolvidos pela UE na via do desenvolvimento sustentável, e para isso apelou para um reforço do processo de Cardiff, nomeadamente pelo desenvolvimento de "objectivos de dissociação gerais e específicos para cada sector". As especificidades do contexto institucional e político de cada estratégia deveriam evidentemente ser tidas em consideração na fixação desses objectivos, bem como no futuro desenvolvimento do processo de Cardiff.

O Conselho Europeu da Primavera de Março de 2004 salientou novamente a importância da integração ambiental, declarando: "Para ser sustentável, o crescimento deve respeitar o ambiente. Através de uma maior integração das políticas e de padrões de consumo e de produção mais sustentáveis, o crescimento deve ser dissociado dos impactos ambientais negativos."

5. A VIA A SEGUIR

Conforme salientado no Conselho Europeu da Primavera de Março de 2003[28] e na "Análise da Política de Ambiente 2003", verifica-se uma necessidade de revigoração da integração ambiental, que é corroborada pela avaliação supra. Tendo em conta a persistência de pressões ambientais negativas significativas e de tendências insustentáveis, o processo de Cardiff deve prosseguir, em alguns casos com maior vigor. Todavia, o êxito na integração das questões ambientais noutros sectores implicará que sejam tomadas outras medidas de apoio a este processo e de promoção da integração, no contexto mais vasto do desenvolvimento sustentável. Na secção seguinte são apresentadas várias sugestões para aumento da eficácia do processo de Cardiff através de acções complementares a nível comunitário e nacional, com vista a garantir que este se traduza em melhorias ambientais no terreno.

5.1. Revitalização do processo de Cardiff

i) O processo de Cardiff necessita de uma liderança clara.O Conselho Europeu deveria dar um sinal político claro quanto à necessidade de prossecução da integração ambiental, com grande determinação, no âmbito do processo de Cardiff. O Conselho Europeu deveria ser regularmente informado do ritmo dos progressos neste domínio e deveria, por conseguinte, ter a oportunidade de reafirmar o seu compromisso em matéria de integração ambiental, a fim de dar o impulso político necessário para a mobilização das diferentes formações do Conselho nesse sentido.

ii) Em consonância com as conclusões do Conselho Europeu de 2003, a Comissão efectuará um balanço anual do processo de Cardiff como contributo para a análise da política de ambiente, para o relatório da Primavera da Comissão e ainda para o debate a realizar no Conselho Europeu da Primavera.

Devem ser exploradas abordagens para a promoção de boas práticas e de consistência entre estratégias em termos de acompanhamento, revisão e actualização do teor das estratégias. A Comissão desenvolverá um quadro e orientações comuns durante o ano de 2005, identificando possíveis abordagens e apresentando opções sobre o melhor modo de garantir a necessária coordenação e papel de supervisão.

iii) Os conselhos sectoriais devem garantir que:

- A ênfase seja colocada na implementação da estratégia e no cumprimento dos compromissos já assumidos.

- Os objectivos estratégicos sejam traduzidos em objectivos operacionais claros. Nas estratégias devem ser incluídos objectivos e marcos importantes mais específicos, a fim de estabelecer uma via para a integração ambiental em cada sector. O acompanhamento beneficiará também com a adopção de uma abordagem mais sistemática e orientada. Por exemplo, conforme sugerido pelo Reino Unido na sua contribuição para a preparação do Conselho da Primavera de 2004, o Conselho Europeu poderia solicitar às diferentes formações do Conselho um relatório anual sobre as medidas tomadas de combate às alterações climáticas.

- O acompanhamento estratégico seja posto em prática: É necessário desenvolver maiores esforços para o desenvolvimento e utilização de objectivos de dissociação, marcos importantes e indicadores de integração específicos para cada sector (tomando como base medidas adoptadas nos domínios dos transportes (TERM), agricultura (IRENA) e energia (ERM)), em função dos quais seja possível aferir os progressos no sentido do desenvolvimento sustentável[29].

- As estratégias incluam mecanismos de actualização e revisão que permitam a sua adaptação em função dos progressos e da experiência adquirida, bem como a tomada em consideração na implementação em curso de evoluções relevantes das políticas.

Mais especificamente:

- Os Conselhos "Assuntos Gerais" e "Relações Externas" - cuja revisão das estratégias estava prevista para 2003 - deveriam ser convidados a efectuar essas revisões atempadamente. No âmbito da revisão da Estratégia de Desenvolvimento programada para 2004, deveriam também ser convidados a ajustar o objectivo estratégico ao Plano de Execução de Joanesburgo, a fim de contribuir activamente para a sua concretização. Além disso, a revisão deveria incidir na necessidade de novos meios financeiros para facilitar a implementação dos acordos multilaterais e de outras políticas-chave ambientais em países em desenvolvimento.

- Conforme salientado no Conselho "Ambiente" (17 de Outubro de 2002), é necessário alargar os esforços de integração ambiental a outras políticas sectoriais. Tendo em conta as ligações estreitas com a política ambiental, o Conselho identificou o turismo, a investigação, a política de coesão e o ensino como candidatos prioritários para maiores esforços de integração a nível da UE.

5.2. Complementação do processo de Cardiff

A fim de garantir que o processo de Cardiff se traduza em melhorias reais da qualidade do ambiente e promova o desenvolvimento sustentável nas acções por si geradas, é evidente a necessidade de complementar a abordagem institucional e descendente deste processo com medidas de carácter mais prático, tanto a nível comunitário como nacional.

O objectivo destas medidas complementares seria mobilizar outros intervenientes a nível comunitário e nos Estados-Membros em apoio à integração ambiental, reforçando a eficácia dos esforços desenvolvidos pelas formações do Conselho e por outras instituições no âmbito do processo de Cardiff, demonstrando a sua necessidade, a sua possibilidade de concretização de benefícios mútuos para os sectores em causa e o ambiente, bem como a existência e possibilidade de desenvolvimento de instrumentos e soluções adequadas para esse efeito.Tal exige em especial:

5.2.1. A nível comunitário

i) Promoção de soluções com vantagens a todos os níveis (win-win):

Deve ser colocada uma maior ênfase na definição do modo como a integração ambiental pode contribuir para a realização de outros objectivos sectoriais, através da identificação de soluções de resolução de problemas mutuamente benéficas. A Comissão, em conjunto com os Estados-Membros, deveria identificar essas soluções e exemplos de melhores práticas. Por exemplo, nos transportes, reduções nos congestionamentos através da respectiva tarifação ou da deslocação modal poderão melhorar a mobilidade e reduzir os custos para a economia, melhorando simultaneamente a qualidade do ar[30]. A melhoria da qualidade ambiental de regiões menos favorecidas pode ser um factor importante para atrair investimentos privados ou para desenvolver a actividade turística na região e pode, por conseguinte, promover o desenvolvimento regional com benefícios para a coesão. Entre os domínios promissores contam-se a promoção das tecnologias ambientais.

ii) Demonstração da viabilidade da integração ambiental:

Em paralelo, há necessidade de desenvolver instrumentos e abordagens inovadores que possam promover activamente a integração ambiental e simultaneamente reduzir ao mínimo os custos económicos e sociais. Embora continue a ser um dos principais meios de concretização dos objectivos ambientais, a legislação deverá ser complementada por uma gama mais vasta de instrumentos políticos que contribuam para atingir esses objectivos da forma mais eficaz em termos de custos, tomando simultaneamente em plena consideração as questões económicas e sociais. Conforme indicado na Estratégia de Desenvolvimento Sustentável da UE (EDS), no 6º Programa de Acção em matéria de Ambiente (6º PAA) e no Plano de Acção sobre Tecnologias Ambientais (ETAP), as medidas que levem à internalização dos custos ambientais oferecem uma das vias mais rápidas para a integração ambiental, dado que uma internalização bem sucedida significa que os sinais de preço reflectiriam os custos ambientais reais, influenciando assim as decisões tanto dos operadores económicos como dos decisores políticos nos sectores em causa.Esta internalização dos custos é facilitada pela utilização de instrumentos de mercado, com vista a promover os objectivos ambientais conforme ilustrado no regime recentemente adoptado de comércio de licenças de emissão ou na directiva sobre a tributação de produtos energéticos. A utilização de instrumentos de mercado apresenta muitas vantagens. Na sua qualidade de mecanismos flexíveis, permitem aos intervenientes sectoriais desenvolver abordagens com boa relação custo-eficácia no sentido da redução dos impactos ambientais. Através da internalização dos custos ambientais, estes instrumentos podem levar a alterações no comportamento. Todavia, este domínio é principalmente da competência dos Estados-Membros e a plena implantação de alguns instrumentos de mercado a nível comunitário é afectada por essa situação, conforme exemplificado pelo tempo necessário para a adopção de medidas no domínio da tributação.

Outros instrumentos destinados a contribuir para a integração ambiental são as Estratégias Temáticas previstas no 6º PAA (solos, meio marinho, qualidade do ar, recursos, resíduos e reciclagem, cidades, pesticidas) e na Estratégia sobre Ambiente e Saúde. Estas estratégicas ilustram a nova abordagem integrada da Comissão quanto à adopção de políticas no domínio do ambiente. Estão a ser desenvolvidas com uma plena consulta às partes interessadas e com o envolvimento dos sectores das políticas em causa, de modo a promover a integração ambiental e a convergência de políticas. As estratégias definirão objectivos quantificáveis claros e, sempre que possível, promoverão a utilização de instrumentos de mercado. Estas estratégias constituirão um banco de ensaio para abordagens inovadoras[31].

A plena implementação, a partir de Janeiro de 2004, das avaliações de impacto exaustivas, como parte de um pacote de melhor regulamentação e no contexto da Estratégia de Desenvolvimento Sustentável, permitirá extravasamentos de um domínio político para outro ou a identificação e desenvolvimento de sinergias, facilitando assim a identificação e negociação de compromissos. Até à data, a experiência tem confirmado que, quando utilizadas de modo adequado, as avaliações de impacto exaustivas poderão constituir um instrumento valioso para a promoção da integração ambiental, garantindo simultaneamente a tomada em devida consideração das dimensões económica e social do desenvolvimento sustentável.

iii) Ilustração da necessidade de integração ambiental:

A maior sensibilização para os problemas ambientais e para as soluções existentes poderá tornar o público e os decisores mais conscientes da necessidade de promover a integração ambiental. A informação pode também ser utilizada para promover a participação dos interessados, com vista a melhorar o processo de tomada de decisão em matéria de ambiente e a incentivar alterações no comportamento.

Devem ser intensificados os esforços no sentido da recolha e publicação de informações e dados sobre o estado do ambiente, as pressões a que este se encontra sujeito, as suas fontes e o caminho que é ainda necessário fazer para atingir os objectivos fixados, os quais devem avançar par a par com esforços para resumir essa informação, nomeadamente através de indicadores.

5.2.2. A nível nacional

Para concretização de todos os benefícios potenciais do processo de Cardiff e de esforços conexos em termos de melhoria do ambiente e do desenvolvimento sustentável no terreno, os esforços para melhoria da integração a nível da UE devem ser apoiados por compromissos e acções a nível nacional.

Por exemplo, uma aplicação rigorosa pelos Estados-Membros das directivas relativas à avaliação do impacto ambiental (AIA)[32] e à avaliação ambiental estratégica (AAE)[33] é um elemento-chave para fazer avançar a integração ambiental através de projectos, planos e programas a nível nacional.

Além disso, um intercâmbio regular de boas práticas de integração a nível nacional, regional e local poderá contribuir para a integração. Existe uma grande riqueza de experiências a todos os níveis, nomeadamente no âmbito de iniciativas da Agenda 21 Local, que devem ser reunidas e tornadas mais acessíveis. A revisão da dimensão ambiental das estratégias nacionais de desenvolvimento sustentável actualmente em preparação proporcionará uma primeira ferramenta analítica para a avaliação das abordagens, com vista a salientar e promover o intercâmbio de boas práticas. Devem ser exploradas medidas de reforço das redes existentes de integração ambiental e de desenvolvimento sustentável, bem como de simplificação e aceleração do intercâmbio de informação entre os intervenientes. Por exemplo, poderia ser estudado o desenvolvimento de um portal Internet interactivo para apoio ao acesso à informação e respectiva actualização sobre experiências relevantes a nível nacional, regional e local.

É necessário um empenhamento político contínuo na utilização dessas abordagens a nível nacional e da UE para que o processo de integração ambiental possa conduzir a maiores resultados no terreno.

6. CONCLUSÃO

Embora tenha demonstrado os resultados positivos do processo de Cardiff, tanto em termos de maior visibilidade da integração ambiental como de melhorias concretas em alguns sectores, o balanço salienta também uma série de deficiências na sua implementação. Entre outras questões, salienta a necessidade de melhorar a consistência das estratégias entre formações do Conselho e de dar uma maior ênfase a boas práticas, em termos de conteúdo e de implementação. Aponta também para um conjunto de medidas a nível comunitário e nacional destinadas a apoiar os Conselhos sectoriais nos seus esforços, no âmbito do processo de Cardiff, de integração das questões ambientais nas suas políticas, e a contribuir para a maximização dos benefícios desses esforços em termos de melhorias ambientais concretas. É também necessário desenvolver maiores esforços a nível nacional para uma implementação plena das decisões tomadas a nível comunitário.

Embora o desenvolvimento sustentável envolva o tratamento das políticas económica, social e ambiental de forma a que estas se reforcem mutuamente, a integração ambiental necessita de uma maior visibilidade e apoio político ao mais alto nível. Esta questão deveria passar a ser um ponto a abordar regularmente na agenda do Conselho Europeu da Primavera. Quanto a este aspecto e em consonância com as conclusões da Presidência do Conselho Europeu de Março de 2003, a Comissão Europeia efectuará um balanço anualda integração ambiental, como um complemento para a análise da política de ambiente, que será um contributo para o Relatório da Primavera da Comissão e para o debate a realizar no Conselho Europeu da Primavera.

Deverão também ser aproveitas oportunidades futuras para uma maior promoção da integração ambiental:

- A revisão da Estratégia de Desenvolvimento Sustentável programada para 2004-2005 analisará os progressos realizados desde 2001 e identificará acções prioritárias a fim de garantir o seu sucesso. Este exercício permitirá à UE detectar as lacunas na integração ambiental a nível da UE, que prejudicam as suas tentativas de contenção de tendências ambientais insustentáveis, e apresentar propostas concretas para a sua resolução.

- A revisão intercalar da Estratégia de Lisboa em 2005 oferece uma oportunidade adicional para analisar o modo como a integração ambiental e o crescimento económico e do emprego se poderão apoiar mutuamente de uma forma progressivamente mais intensa.

- A ênfase da Comissão no desenvolvimento sustentável na sua Comunicação sobre as próximas perspectivas financeiras da União (a partir de 2007)[34] dará um estímulo adicional a uma maior integração ambiental, em especial no domínio da política agrícola e regional. A adopção em 2004 de uma proposta da Comissão de regulamento relativo aos fundos estruturais e de coesão para o período pós-2006, que define novas orientações, constituirá uma oportunidade para uma melhor integração dos pilares ambiental, económico e social do desenvolvimento sustentável na política de coesão.

A integração ambiental é uma condição essencial para progredir na via do desenvolvimento sustentável. Exige o empenhamento permanente e contínuo das políticas em todos os sectores e a todos os níveis de governação na União.

-----------------------[1] Ponto 58, Conclusões da Presidência, Conselho Europeu de Bruxelas, 20-21 de Março de 2003.

[2] COM(2003)745 de 3 de Dezembro de 2003.

[3] Ver caixa infra.

[4] A importância da integração foi reafirmada no projecto de Tratado Constitucional proposto pela Convenção sobre o Futuro da Europa em 18 de Julho de 2003 (artigos II-37.° e III-4°). Ver http://european-convention.eu.int/DraftTreaty.asp?lang=EN

[5] A avaliação do impacto ambiental (AIA) e a avaliação ambiental estratégica (AAE) são outros instrumentos para a promoção da integração ambiental a nível nacional ou regional (a nível de projectos, planos e programas).

[6] Ver ponto 56 das Conclusões da Presidência do Conselho Europeu do Luxemburgo (12-13 de Dezembro de 1997).

[7] COM(98)333 de 27 de Junho de 1998.

[8] Ponto 47, Conclusões da Presidência do Conselho Europeu de Helsínquia (10-11 de Dezembro de 1999).

[9] Ponto 32 das Conclusões da Presidência do Conselho Europeu de Gotemburgo (15-16 de Junho de 2001).

[10] Comunicação da Comissão sobre a avaliação de impacto, COM(2002)276 final, 5 de Junho de 2002.

[11] Decisão 1600/2002/CE do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece o sexto programa comunitário de acção em matéria de ambiente (JO L 242 de 10 de Setembro de 2002.

[12] Ponto 9, Conclusões do Conselho "Ambiente" sobre a implementação da estratégia da União Europeia de desenvolvimento sustentável e das dimensões ambientais do compromisso de Joanesburgo (Bruxelas, 17 de Outubro de 2002).

[13] Por exemplo, no sector dos transportes, medidas para incentivar deslocações modais dos transportes rodoviário e aéreo para os modos mais ecológicos de transporte ferroviário e por vias navegáveis, a directiva relativa a biocombustíveis que tem como objectivo que estes atinjam uma quota do mercado de combustíveis para motores de 5,75% até 2010, a proposta de alteração da directiva relativa à Eurovinheta e à tributação dos combustíveis, com taxas fiscais mais baixas para combustíveis com menores níveis de emissões de CO2.

[14] Incluindo o bacalhau no Mar do Norte, Skagerrak, Canal da Mancha oriental, Mar da Irlanda e Escócia ocidental, zonas relativamente às quais o CIEM aconselha um nível de capturas nulo. O parecer do CIEM é idêntico no caso do badejo no Mar da Irlanda. No que diz respeito à pescada, cuja zona de distribuição vai da Irlanda até Portugal, o CIEM recomenda planos de reconstituição e capturas nulas para a unidade populacional do sul. É também recomendada a elaboração de planos que permitam a recuperação de unidades populacionais no que diz respeito à solha no Mar do Norte, ao bacalhau e à solha no Mar Céltico e ao linguado no Canal da Mancha ocidental e no Golfo da Biscaia. Ver o relatório do Conselho Internacional de Exploração do Mar sobre o bacalhau e outras unidades populacionais de peixes no Nordeste do Atlântico (Outubro de 2003). -http://www.ices.dk/committee/acfm/comwork/report/asp/acfmrep.asp).

[15] O sector da energia abrange a exploração mineira, a extracção de petróleo e gás, as refinarias, a produção de electricidade, etc., em oposição à utilização de energia na indústria, transportes, sector doméstico, etc..

[16] O estudo Energia, tecnologia e política climática: perspectivas mundiais para 2030' (World Energy, Technology and Climate Policy Outlook) (WETO), publicado pela Comissão Europeia em 12 de Maio de 2003, foi elaborado por um consórcio de equipas de investigação da UE, incluindo a ENERDATA e CNRS-IEPE de França, o Bureau Fédéral du Plan belga e o Centro Comum de Investigação da Comissão em Sevilha, Espanha. - ver http://194.185.30.69/energysite/gp/gp_pubs_en.html

[17] Ver Capítulo 5 do Relatório sobre a Competitividade Europeia 2002 (European Competitiveness Report 2002).

[18] De salientar que são tomadas medidas para promover a integração das questões ambientais em políticas noutros domínios, por exemplo através dos programas de investigação da UE. O 6º Programa-Quadro tem uma prioridade temática sobre o desenvolvimento sustentável, as alterações globais e os ecossistemas, que incide não só no ambiente como também nos transportes e energia, com algumas acções destacadas nos quadros infra. O orçamento total para este tema é de 2,12 mil milhões de euros distribuídos ao longo de quatro anos.

[19] Estes últimos foram tratados em vários estudos encomendados pelos Estados-Membros em 2001.

[20] Estratégia de Desenvolvimento Sustentável da UE, adoptada pelo Conselho Europeu, Gotemburgo, 2001.

[21] Relatório de indicadores sobre a integração das preocupações de carácter ambiental na política agrícola.

[22] COM(2003)745 de 3 de Dezembro de 2003, p. 46.

[23] Comunicação da Comissão - Iniciativa Europeia para o crescimento - Investir em redes e no conhecimento com vista ao crescimento e ao emprego - COM(2003)690 final de 11 de Novembro de 2003.

[24] CMDS: Segunda Cimeira Mundial de Desenvolvimento Sustentável, realizada em Joanesburgo em Agosto-Setembro de 2002.

[25] É de salientar neste contexto que os Estados-Membros da UE são membros fundadores da Coligação para as Energias Renováveis de Joanesburgo (mais informação no seguinte endereço: http://forum.europa.eu.int/Public/irc/env/ctf/home) (ver também infra)

[26] Relatório do Conselho "Mercado Interno" ao Conselho Europeu de Helsínquia, Novembro de 1999.

[27] Conclusões do Conselho "Ambiente" sobre a implementação da estratégia da União Europeia de desenvolvimento sustentável e das dimensões ambientais do compromisso de Joanesburgo (Bruxelas, 17 de Outubro de 2002).

[28] Ver ponto 57 das Conclusões da Presidência do Conselho Europeu (20-21 de Março de 2003).

[29] Este aspecto foi salientado no ponto 57 das Conclusões da Presidência do Conselho Europeu da Primavera (20-21 de Março de 2003).

[30] Na realidade, a proposta relativa à Eurovinheta incentiva os Estados-Membros a diferenciar as portagens. Este novo quadro, quando adoptado pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu, poderá dar um contributo importante para a melhoria do desempenho ambiental do sector dos transportes, desde que os Estados-Membros utilizem as possibilidades oferecidas na directiva.

[31] O desenvolvimento das estratégias desenrola-se em duas fases. A primeira fase, completada em 2003, resultou numa comunicação que define os problemas a tratar e descreve propostas de soluções. A segunda fase definirá os objectivos e os vários meios e medidas políticas e estará concluída em 2005. A segunda fase será completada com três estratégias em 2004 (solos, pesticidas e prevenção e reciclagem de resíduos). Em paralelo, será desenvolvido o Plano de Acção "Ambiente e Saúde" no seguimento da adopção de uma estratégia abrangente sobre esta matéria em 2003.

[32] Directiva 85/337/CEE, alterada pela Directiva 97/11/CE. A Directiva AIA estabelece que os impactos ambientais de uma série de projectos de diferentes sectores devem ser tidos em conta antes da tomada de decisão sobre a prossecução dos mesmos.

[33] Directiva 2001/42/CE. Uma AIE permite a identificação e avaliação das consequências ambientais de determinados planos e programas durante a preparação dos mesmos, antes da sua adopção.

[34] Ver Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho "Programa legislativo e de trabalho da Comissão para 2004" (COM(2003)645 final de 29 de Outubro de 2003 (p.5).