PT Jornal Oficial da União Europeia C 279/11

Parecer da Autoridade Europeia para a Protecção de Dados sobre a proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.o 1073/1999 relativo aos inquéritos efectuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) e que revoga o Regulamento (Euratom) n.o 1074/1999

2011/C 279/02

A AUTORIDADE EUROPEIA PARA A PROTECÇÃO DE DADOS,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 16.o,

Tendo em conta a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, nomeadamente os artigos 7.o e 8.o,

Tendo em conta a Directiva 95/46/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de Outubro de 1995, relativa à protecção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados (1),

Tendo em conta o Regulamento (CE) n.o 45/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de Dezembro de 2000, relativo à protecção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais pelas instituições e pelos órgãos comunitários e à livre circulação desses dados (2), nomeadamente o artigo 28.o, n.o 2,

ADOPTOU O SEGUINTE PARECER:

1. INTRODUÇÃO

1. Em 17 de Março de 2011, a Comissão adoptou uma proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.o 1073/1999 relativo aos inquéritos efectuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) e que revoga o Regulamento (Euratom) n.o 1074/1999 (a seguir designada «proposta»).

1.1. Consulta da AEPD

2. A proposta foi enviada pelo Conselho à AEPD em 8 de Abril de 2011. A AEPD considera esta comunicação como um pedido para aconselhar as instituições e os órgãos comunitários, como prevê o artigo 28.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 45/2001, de 18 de Dezembro de 2000, relativo à protecção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais pelas instituições e pelos órgãos comunitários e à livre circulação desses dados [a seguir designado por «Regulamento (CE) n.o 45/2001»]. A AEPD congratula-se com o facto de esta consulta ser explicitamente referida no preâmbulo da proposta.

3. A proposta visa alterar os artigos 1.o a 14.o e eliminar o artigo 15.o do Regulamento (CE) n.o 1073/1999. O Regulamento (Euratom) n.o 1074/1999 do Conselho, de 25 de Maio de 1999, relativo aos inquéritos efectuados pela Organização Europeia de Luta Antifraude (OLAF) deverá ser revogado.

4. Anteriormente (3), antes da adopção da proposta, a Comissão concedeu à AEPD a possibilidade de apresentar observações informais. A AEPD congratula-se com a abertura do processo, que ajudou a melhorar o texto do ponto de vista da protecção de dados numa fase precoce. Na verdade, algumas dessas observações foram tidas em conta na proposta.

5. O novo texto é o resultado de um longo processo de revisão. Em 2006, a Comissão apresentou uma proposta de alteração do Regulamento (CE) n.o 1073/1999. Esta proposta legislativa tinha como objectivo «conseguir uma maior eficiência operacional e uma melhor governação do Organismo».

6. Essa proposta anterior foi debatida no Conselho e no Parlamento Europeu no âmbito do processo de co-decisão. A AEPD emitiu o seu parecer em Abril de 2007, o qual continha muitas observações destinadas a tornar o texto da proposta mais coerente com as regras em matéria de protecção de dados consagradas no Regulamento (CE) n.o 45/2001 (4). Em 20 de Novembro de 2008, o Parlamento aprovou uma resolução, em primeira leitura (5), incluindo aproximadamente cem alterações à proposta.

7. A pedido da Presidência Checa do Conselho (Janeiro-Junho de 2009), a Comissão apresentou em Julho de 2010 um documento de reflexão actualizado sobre a reforma do Organismo dirigido ao Parlamento Europeu e ao Conselho. Em Outubro de 2010, o Parlamento regozijou-se com o documento de reflexão e solicitou à Comissão que retomasse o processo legislativo. Em 6 de Dezembro de 2010, o Conselho adoptou as suas conclusões sobre o documento de reflexão apresentado pela Comissão. O Comité de Fiscalização do OLAF contribuiu para o debate com os seus pareceres sobre o documento de reflexão e sobre o respeito dos direitos fundamentais e das garantias processuais nos inquéritos efectuados pelo OLAF. A Comissão apresentou a nova proposta subsequentemente.

1.2. A importância da proposta e o parecer da AEPD

8. A proposta contém disposições que têm um forte impacto nos direitos dos indivíduos. O OLAF continuará a recolher e a tratar dados sensíveis sobre suspeitas de infracção, infracções e condenações penais, bem como informação susceptível de ser aproveitada para excluir determinadas pessoas do usufruto de um direito, de uma prestação ou de um contrato, na medida em que tal informação representa um risco particular para os direitos e as liberdades das pessoas em causa. O direito fundamental à protecção de dados pessoais é relevante não apenas em si mesmo, mas também pelas suas fortes ligações a outros direitos fundamentais, como o direito à não discriminação e o direito a um processo justo, incluindo o direito de defesa nos inquéritos do OLAF. O respeito pelo direito a um processo justo afecta a validade das provas e deve ser considerado prioritário pelo OLAF, a fim de reforçar a sua responsabilidade. É, por conseguinte, essencial assegurar que, na execução dos seus inquéritos, direitos fundamentais como os direitos à protecção de dados e à privacidade das pessoas em causa são adequadamente garantidos.

1.3. Principais elementos da proposta

9. O objectivo declarado da proposta é aumentar a eficiência, a eficácia e a responsabilidade do OLAF, salvaguardando, simultaneamente, a independência dos seus inquéritos. Esse objectivo seria alcançado, sobretudo, pelos seguintes meios: i) o aumento da cooperação e do intercâmbio de informações com as outras instituições, serviços, organismos e agências da UE, bem como com os Estados-Membros; ii) o aperfeiçoamento da abordagem de minimis (6) aos inquéritos; iii) o reforço das garantias processuais das pessoas objecto de inquérito do OLAF; iv) a inclusão da possibilidade de o OLAF celebrar acordos administrativos para favorecer o intercâmbio de informações com a Europol, a Eurojust, as autoridades competentes de países terceiros e as organizações internacionais e v) a clarificação da função de controlo do Comité de Fiscalização.

10. A AEPD apoia os objectivos das alterações propostas e, a este respeito, congratula-se com a proposta. A AEPD aprecia particularmente a introdução do novo artigo 7.o-A, alínea a), consagrado às garantias processuais proporcionadas às pessoas. Relativamente aos direitos à protecção dos dados pessoais e da privacidade, a AEPD considera que, no seu todo, a proposta vem introduzir melhoramentos em relação à situação actual. Em especial, a AEPD regista com satisfação o reconhecimento expresso da importância dos direitos das pessoas em causa nos termos dos artigos 11.o e 12.o do Regulamento (CE) n.o 45/2001 (7).

11. No entanto, apesar da impressão globalmente positiva, a AEPD considera que, do ponto de vista da protecção dos dados pessoais, a proposta ainda pode ser melhorada, sem com isso comprometer os objectivos que persegue. A AEPD está preocupada, em particular, com o facto de, por falta de coerência em determinados aspectos, a proposta poder vir a ser interpretada como lex specialis para o tratamento dos dados pessoais recolhidos no âmbito de inquéritos do OLAF, prevalecendo sobre a aplicação do quadro geral estabelecido para a protecção de dados no Regulamento (CE) n.o 45/2001. Existe, assim, um risco de as normas de protecção de dados contidas na proposta poderem ser interpretadas ex contrario como menos exigentes do que as previstas no regulamento, e isto sem qualquer justificação aparente na própria proposta nem na exposição de motivos.

12. Para evitar que se chegue a tal resultado, apresenta-se nas secções seguintes uma análise da proposta na qual, por um lado, são descritas as suas deficiências e, por outro lado, são sugeridas medidas para as melhorar. A análise cinge-se às disposições que têm impacto directo na protecção dos dados pessoais, com especial relevo para os n.os 8, 9, 10, 11 e 12 do artigo 1.o, que aditam ou alteram os artigos 7.o-A, 7.o-B, 8.o, 9.o, 10.o e 10.o-A.

2. ANÁLISE DA PROPOSTA

2.1. Contexto geral

13. O OLAF foi criado em 1999 (8) para proteger os interesses financeiros da UE e o dinheiro dos contribuintes contra a fraude, a corrupção e quaisquer outras actividades ilegais. O Organismo está ligado à Comissão, mas é independente desta. O OLAF efectua inquéritos, que podem ser externos (9) (em especial, eventuais inquéritos nos Estados-Membros ou em países terceiros) e internos (10) (inquéritos no interior das instituições, órgãos e organismos), com a finalidade de combater a fraude e as actividades ilegais que possam lesar os interesses financeiros da União Europeia.

14. Além disso, o OLAF pode i) transmitir às autoridades nacionais competentes informações obtidas durante os seus inquéritos externos; ii) transmitir às entidades judiciárias as informações colhidas, aquando de inquéritos internos, sobre factos susceptíveis de processo penal e iii) transmitir à instituição, órgão ou organismo em causa informações obtidas durante inquéritos internos (11).

15. O OLAF também pode cooperar estreitamente com a Eurojust (12) e a Europol (13) no exercício da sua obrigação legal de lutar contra a fraude, a corrupção e quaisquer outras actividades que possam lesar os interesses financeiros da União. Neste contexto, a Europol (14) e a Eurojust (15) podem proceder ao intercâmbio de informações operacionais, estratégicas ou técnicas com o OLAF, incluindo dados pessoais.

16. Com base no Regulamento (CE) n.o 1073/1999, o OLAF também pode realizar inquéritos em países terceiros, em conformidade com os vários acordos de cooperação vigentes entre a União Europeia e os países terceiros em causa. As actividades fraudulentas lesivas do orçamento da União também podem ter lugar fora do território da União Europeia, por exemplo, em relação à ajuda externa por esta concedida aos países em desenvolvimento, aos países candidatos ou a outros países beneficiários, ou no tocante a violações da legislação aduaneira. Para detectar e combater eficazmente essas infracções, o OLAF também necessita, assim, de realizar inspecções e verificações no local em países terceiros. A importância da cooperação internacional e, consequentemente, do intercâmbio de dados, é ilustrada pelos mais de 50 acordos de assistência administrativa mútua em matéria aduaneira que a União Europeia tem actualmente, incluindo com parceiros comerciais de grande dimensão, como a China, os Estados Unidos da América, o Japão, a Turquia, a Federação Russa e a Índia.

17. A aplicação do Regulamento (CE) n.o 45/2001 nas actividades do OLAF tem sido objecto de várias intervenções da AEPD nos últimos anos. Em relação à questão central da proposta (os inquéritos do OLAF), vale a pena mencionar o Parecer de 23 de Junho de 2006 sobre uma notificação de controlo prévio relativa aos inquéritos internos do OLAF (16); o Parecer de 4 de Outubro de 2007 sobre cinco notificações de controlo prévio relativas aos inquéritos externos (17) e o Parecer de 19 de Julho de 2007 sobre uma notificação de controlo prévio relativa ao controlo regular da execução da função de inquérito (18), referente às actividades do Comité de Fiscalização.

2.2. Privacidade e avaliação de impacto

18. Nem na proposta nem na exposição de motivos a esta apensa, se faz qualquer referência ao seu impacto nas regras de protecção de dados ou a uma avaliação do impacto na privacidade e na protecção de dados. Uma explicação da abordagem adoptada em relação ao impacto na protecção de dados tornaria, certamente, a avaliação global da proposta mais transparente. A AEPD manifesta surpresa por a exposição de motivos não conter nenhum capítulo intitulado «Resultados das consultas das partes interessadas e das avaliações de impacto».

2.3. Aplicação do Regulamento (CE) n.o 45/2001

19. Tal como é dito no parecer anterior sobre a proposta apresentada em 2006 (19), a AEPD congratula-se com o facto de a proposta reconhecer que o Regulamento (CE) n.o 45/2001 é aplicável a todas as actividades de tratamento de dados empreendidas pelo OLAF. Em particular, a nova formulação do artigo 8.o, n.o 4 (20), refere claramente o papel do regulamento no contexto das várias actividades do OLAF, o que corresponde a uma actualização do texto do Regulamento (CE) n.o 1073/1999, que apenas mencionava a Directiva 95/46/CE como referência para as obrigações em matéria de protecção de dados.

20. O último período do artigo 8.o, n.o 4, introduz a aplicação do requisito de nomeação de um responsável pela protecção de dados: «O Organismo nomeia um responsável pela protecção dos dados, em conformidade com o disposto no artigo 24.o do Regulamento (CE) n.o 45/2001». Esta inserção, que formaliza a nomeação efectiva do RPD do OLAF, também é saudada pela AEPD.

21. Contudo, a AEPD constata com preocupação que a aplicação das normas de protecção de dados no texto proposto não está totalmente conforme com os requisitos do regulamento e que esse facto poderá suscitar preocupações quanto à sua coerência. Este aspecto será a seguir analisado em pormenor.

3. OBSERVAÇÕES ESPECÍFICAS

3.1. O OLAF e o respeito pelos direitos fundamentais, incluindo os princípios de protecção de dados

22. Os inquéritos do OLAF podem afectar seriamente os direitos fundamentais das pessoas. Tal como afirma o Tribunal de Justiça no acórdão Kadi (21), estes direitos são protegidos pelo ordenamento jurídico comunitário. De forma mais precisa, no acórdão Schecke (22), o Tribunal, por referência à Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir designada por «Carta») (23), e nomeadamente aos seus artigos 8.o e 52.o, salienta que qualquer restrição ao direito de protecção dos dados pessoais apenas pode ser justificada se for prevista por lei, respeitar o conteúdo essencial do direito, observar o princípio da proporcionalidade e corresponder aos objectivos de interesse geral da União Europeia. A AEPD atribui grande importância ao respeito dos direitos fundamentais nos domínios de actividade do OLAF.

23. O considerando 13 da proposta esclarece que o respeito pelos direitos fundamentais das pessoas sob inquérito deve ser sempre garantido e, nomeadamente, quando são prestadas informações sobre inquéritos em curso. O considerando realça, seguidamente, a necessidade de respeitar a confidencialidade dos inquéritos, os direitos legítimos das pessoas em causa, as disposições nacionais aplicáveis aos processos judiciais e, em última análise, as disposições da União em matéria de protecção de dados. É ainda especificado que o intercâmbio de informações será regido pelos princípios da proporcionalidade e da necessidade de tomar conhecimento.

24. Este considerando parece introduzir uma restrição à aplicabilidade dos direitos fundamentais tanto ratione personae (limitação às pessoas sob inquérito) como ratione materiae (limitação ao intercâmbio de informações). Esse facto poderia levar a uma interpretação incorrecta do texto, segundo a qual os direitos fundamentais seriam aplicados de «forma restritiva» (24) nos domínios de actividade do OLAF.

25. A AEPD sugere, por conseguinte, que se altere o texto do considerando, a fim de evitar interpretações erradas: o considerando afirma que o respeito pelos direitos fundamentais das «pessoas sob inquérito» deve ser sempre garantido. Como o OLAF não se ocupa apenas de pessoas sob inquérito («suspeitos») mas também de informadores (pessoas que fornecem informações sobre os factos de um caso possível ou concreto), denunciantes (25) (pessoas das instituições da UE que comunicam ao OLAF factos relacionados com um caso possível ou concreto) e testemunhas, a disposição deve definir mais amplamente as categorias de «pessoas» que gozam dos direitos fundamentais.

26. Além disso, o considerando 13 refere-se ao respeito pelos direitos fundamentais, especialmente no contexto do «intercâmbio de informações». O considerando menciona que, para além dos direitos fundamentais e da confidencialidade, «[a]s informações transmitidas ou obtidas durante os inquéritos serão tratadas de acordo com as disposições da União em matéria de protecção de dados». A localização desta frase pode suscitar confusão, devendo ser colocada num considerando distinto para esclarecer que o respeito pelas disposições em matéria de protecção de dados é um princípio separado e autónomo, não estando unicamente relacionado com o intercâmbio de informações.

27. A AEPD congratula-se com o facto de o artigo 7.o-A ser especificamente dedicado às garantias processuais durante os inquéritos. Esta nova disposição está conforme com o objectivo declarado da proposta de reforçar a responsabilidade do OLAF. O artigo também refere a Carta, que inclui disposições pertinentes para os inquéritos do OLAF, nomeadamente o artigo 8.o («Protecção de dados pessoais») e o Capítulo VI («Justiça») na sua totalidade.

28. O artigo 7.o-A, n.o 1, da proposta requer que o Organismo procure provas de acusação e de defesa da pessoa envolvida e recorda o dever de conduzir os inquéritos de forma objectiva e imparcial. Estes princípios têm um impacto positivo no princípio de «qualidade dos dados» (26) estabelecido no artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 45/2001, na medida em que o critério exige que os dados sejam exactos, conformes com a realidade objectiva, completos e actualizados. A AEPD congratula-se, por conseguinte, com a inserção deste número.

Direito de informação, acesso e rectificação

29. Os números seguintes do artigo 7.o-A referem-se às diversas fases dos inquéritos do OLAF. Essas fases podem resumir-se da seguinte forma: i) entrevistas de testemunhas ou pessoas envolvidas (artigo 7.o-A, n.o 2); ii) constatação de que a pessoa está implicada no inquérito (artigo 7.o-A, n.o 3); iii) conclusões do inquérito fazem referência a uma pessoa (artigo 7.o-A, n.o 4).

30. A AEPD observa que a obrigação de fornecer informações nos termos dos artigos 11.o e 12.o do Regulamento (CE) n.o 45/2001 (apenas) é mencionada em relação à fase iii). A AEPD verifica com satisfação que a proposta integrou as recomendações formuladas no seu parecer legislativo de 2006 (27).

31. Contudo, essa menção selectiva dos direitos da pessoa em causa em relação a uma única fase processual pode ser interpretada no sentido de que as mesmas informações não devem ser prestadas à pessoa em causa (testemunha ou pessoa envolvida) quando esta é convocada para uma entrevista ou quando o membro do pessoal é informado de que pode estar implicado no inquérito. Por motivos de segurança jurídica, a AEPD sugere, assim, que a referência aos artigos pertinentes seja inserida em relação às três situações mencionadas nas alíneas i), ii) e iii). No entanto, uma vez que as informações relacionadas com os artigos 11.o ou 12.o do Regulamento (CE) n.o 45/2001 tenham sido fornecidas à pessoa em causa, não será necessário fornecer as mesmas informações nas fases subsequentes.

32. Além disso, o texto não introduz qualquer especificação sobre os direitos de acesso e rectificação dos dados das pessoas em causa previstos nos artigos 13.o e 14.o do Regulamento (CE) n.o 45/2001. Esses direitos são protegidos pelo artigo 8.o, n.o 2, da Carta e, por isso, merecem um relevo especial entre os direitos da pessoa em causa. A AEPD já solicitou (28) que fosse inserida uma especificação mais clara dos direitos de acesso e rectificação da pessoa em causa para evitar o risco de se interpretar que o texto introduz um regime especial «de nível inferior» para as pessoas abrangidas pelos inquéritos do OLAF. A AEPD lamenta que estes aspectos não sejam abordados na proposta.

33. A AEPD também gostaria de assinalar a possibilidade de limitar os direitos de informação, acesso e rectificação em casos específicos, prevista no artigo 20.o do Regulamento (CE) n.o 45/2001. O cumprimento das regras de protecção de dados pelo OLAF pode coexistir, assim, com a necessidade de preservar a confidencialidade dos seus inquéritos. Este aspecto será desenvolvido nos pontos seguintes.

Confidencialidade dos inquéritos e direitos da pessoa em causa

34. Em termos gerais, a AEPD reconhece que a função de inquérito do OLAF requer que este tenha a capacidade de proteger a confidencialidade dos seus inquéritos, a fim de lutar eficazmente contra a fraude e as actividades ilegais que lhe compete combater. A AEPD salienta, todavia, que essa capacidade afecta alguns direitos das pessoas em causa e que o Regulamento (CE) n.o 45/2001 estabelece condições específicas para que tais direitos possam ser restringidos neste contexto (artigo 20.o).

35. Nos termos do artigo 20.o do Regulamento (CE) n.o 45/2001, os direitos previstos pelos artigos 4.o (qualidade dos dados) e 11.o a 17.o (informação, direito de acesso, rectificação, bloqueio, apagamento, direito de obter a notificação a terceiros) podem ser restringidos na medida em isso que seja necessário para salvaguardar, nomeadamente: «a) a prevenção, investigação, detecção e repressão de infracções penais» ou «b) um interesse económico ou financeiro importante de um Estado-Membro ou das Comunidades Europeias» e «d) funções de controlo, de inspecção […] associadas ao exercício da autoridade pública, nos casos referidos nas alíneas a) e b)». O mesmo artigo prevê que os principais motivos para a imposição de uma das restrições serão comunicados à pessoa em causa e que esta será informada da possibilidade de recorrer à Autoridade Europeia para a Protecção de Dados (artigo 20.o, n.o 3). Além disso, o artigo 20.o, n.o 5, dispõe que essa comunicação pode ser adiada enquanto o fornecimento da informação à pessoa em causa impedir o efeito da limitação imposta.

36. O texto da proposta introduz, essencialmente, excepções aos direitos das pessoas em causa por motivos de confidencialidade dos inquéritos. O artigo 7.o-A, n.o 4, prevê que «Sem prejuízo do disposto no artigo 4.o, n.o 6, e no artigo 6.o, n.o 5» (29), não devem ser elaboradas conclusões que façam referência a uma pessoa envolvida «no final do inquérito […], sem que essa pessoa tenha tido a oportunidade de apresentar observações sobre os factos que lhe digam respeito, por escrito ou durante uma entrevista […], e lhe tenha sido transmitida a informação exigida pelos artigos 11.o e 12.o do Regulamento (CE) n.o 45/2001». Afigura-se, por conseguinte, que o texto sugere que, nos casos previstos pelos artigos 4.o, n.o 6, e 6.o, n.o 5, o direito de audiência e o direito de informação da pessoa em causa poderiam ser restringidos.

37. A proposta dispõe ainda que, nos casos em que é necessário preservar a confidencialidade dos inquéritos e que impliquem o recurso a inquéritos da competência de uma autoridade judiciária nacional, o Director-Geral do OLAF pode decidir adiar a possibilidade de a pessoa envolvida apresentar as suas observações. O texto não especifica se, neste contexto, a informação requerida pelos artigos 11.o e 12.o do Regulamento (CE) n.o 45/2001 também deve ser adiada.

38. A formulação do texto não é clara. Em primeiro lugar, a ligação entre as eventuais restrições dos direitos da pessoa sob inquérito em relação às conclusões que lhe façam referência e o tipo de informação que o OLAF deve comunicar à entidade da UE competente no inquérito em questão está longe de ser clara. Em segundo lugar, não é claro que categorias de direitos da pessoa em causa são objecto de uma eventual restrição. Em terceiro lugar, o artigo não inclui a garantia necessária do artigo 20.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 45/2001.

39. Em consequência, as pessoas poderiam, em alguns casos, ser confrontadas com as conclusões relativas ao inquérito sem terem tido conhecimento de que eram objecto do mesmo e sem receberem qualquer informação sobre os motivos que levaram à restrição dos seus direitos de audiência e de informação consagrados nos artigos 11.o e 12.o do Regulamento (CE) n.o 45/2001.

40. Se o artigo 20.o, n.os 3 e 5, do Regulamento (CE) n.o 45/2001 for respeitado, esse cenário não entraria, só por si, em conflito com o regulamento. Todavia, o facto de não se fazer no texto uma referência clara aos artigos do regulamento não se afigura coerente com o objectivo da proposta de reforçar as garantias processuais das pessoas envolvidas nos inquéritos do OLAF e de aumentar a responsabilidade deste último.

41. A AEPD sugere, por conseguinte, que uma eventual restrição aos direitos da pessoa em causa na acepção do artigo 20.o do Regulamento (CE) n.o 45/2001 deve ser explicitamente introduzida. Além disso, as garantias processuais do artigo 20.o, n.o 3, devem ser mencionadas no texto, bem como a eventual excepção do artigo 20.o, n.o 5. Essa disposição clara aumentaria a segurança jurídica da pessoa em causa e a responsabilidade do OLAF.

42. Em conclusão, para estabelecer um conjunto claro de direitos para a pessoa em causa e introduzir eventuais excepções devido à confidencialidade dos inquéritos, em conformidade com o artigo 20.o do Regulamento (CE) n.o 45/2001, a AEPD sugere que o texto indique claramente: — as informações a fornecer à pessoa em causa para dar cumprimento às disposições em matéria de protecção de dados [artigos 11.o e 12.o do Regulamento (CE) n.o 45/2001], no contexto das várias fases dos inquéritos do OLAF (30): i) entrevistas (artigo 7.o-A, n.o 2); ii) informação quando uma pessoa puder estar implicada no inquérito (artigo 7.o-A, n.o 3) e iii) no final do inquérito (artigo 7.o-A, n.o 4); — o tipo de informações que podem ser adiadas pelo OLAF por motivos de confidencialidade do inquérito, estabelecendo claramente as condições e as categorias de pessoas em causa abrangidas pelo adiamento; — as informações que devem ser transmitidas à pessoa em causa para dar cumprimento às disposições em matéria de protecção de dados, caso a comunicação prevista nos artigos 11.o ou 12.o seja adiada ou os direitos de acesso e de rectificação sejam restringidos [nomeadamente, as informações previstas no artigo 20.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 45/2001], incluindo a excepção relacionada com a possibilidade de adiar mais ainda a informação ao abrigo do artigo 20.o, n.o 5, do Regulamento (CE) n.o 45/2001.

3.2. Política de informação

43. A AEPD salienta que quaisquer informações relativas aos inquéritos eventualmente divulgadas pelo OLAF podem envolver dados pessoais sensíveis e que é necessário avaliar essa publicação cuidadosamente. O Tribunal de Primeira Instância (actual Tribunal Geral), no seu acórdão sobre o Processo Nikolaou, em 2007 (31), deliberou que o OLAF tinha infringido o artigo 8.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 (32) e o Regulamento (CE) n.o 45/2001, ao não cumprir adequadamente a sua obrigação de garantir a protecção dos dados pessoais no contexto de uma «fuga de informações» (33) e da publicação de um comunicado de imprensa (34).

44. Por conseguinte, a AEPD congratula-se com a introdução do artigo 8.o, n.o 5, que dispõe explicitamente que o Director-Geral assegura que as informações fornecidas ao público são prestadas «de forma neutra, imparcial» e no respeito dos princípios estabelecidos no artigo 8.o e no artigo 7.o-A. À luz das observações acima formuladas sobre o artigo 7.o-A, no que respeita à sua abordagem restritiva das regras do Regulamento (CE) n.o 45/2001, a AEPD congratula-se, em especial, com a referência, no artigo 8.o, n.o 5, à disposição mais geral do artigo 8.o, a qual implica que qualquer tratamento de dados pessoais no contexto da prestação de informações ao público será realizado em conformidade com todos os princípios do Regulamento (CE) n.o 45/2001.

3.3. Confidencialidade da identidade dos denunciantes e informadores

45. No contexto da actual revisão, a AEPD gostaria de insistir na necessidade de introduzir uma disposição específica para garantir a confidencialidade da identidade dos denunciantes e informadores. A AEPD salienta que os denunciantes se encontram numa posição sensível. Deve garantir-se às pessoas que fornecem esse tipo de informações que a sua identidade é mantida confidencial, sobretudo em relação à pessoa visada pela comunicação da alegada infracção (35). As actuais garantias (Comunicação da Comissão SEC/2004/151/2) não parecem ser suficientes do ponto de vista jurídico. A AEPD observa que a dita disposição seria consentânea com o Parecer do Grupo de Trabalho do Artigo 29.o sobre os regimes internos de denúncia (36).

46. A AEPD recomenda que a actual proposta seja alterada e que se garanta que a identidade dos denunciantes e informadores é mantida confidencial durante os inquéritos, desde que com isso não se infrinjam as regras nacionais aplicáveis aos processos judiciais. Designadamente, a pessoa visada pelas alegações pode ter direito a conhecer a identidade do denunciante e/ou informador para agir judicialmente contra os mesmos, caso se prove terem prestado declarações intencionalmente falsas a seu respeito (37).

3.4. Transferências de dados pessoais pelo OLAF

Cooperação com a Eurojust e a Europol

47. A AEPD congratula-se com as especificações feitas no considerando 6 e no artigo 10.o-A e, em particular, com a introdução da exigência de uma base jurídica clara para a cooperação com a Eurojust e a Europol, a qual que está em perfeita sintonia com o Regulamento (CE) n.o 45/2001. Contudo, a proposta deveria ser mais pormenorizada, de modo a reflectir os diferentes regimes de protecção de dados da Eurojust e da Europol.

48. Até agora, o OLAF tem um Acordo prático com a Eurojust (38) que especifica as condições em que a transferência de dados pessoais pode ter lugar. A cooperação entre o OLAF e a Eurojust inclui, designadamente, o intercâmbio de resumos dos processos e de informações estratégicas e operacionais relacionadas com processos, a participação em reuniões e a assistência mútua que possa ser útil para o exercício eficiente e eficaz das respectivas funções. O Acordo prático (39) define, sobretudo, o modus operandi para o intercâmbio de informações, incluindo dados pessoais, e em alguns casos também realça ou especifica alguns elementos do quadro jurídico existente.

49. Quanto à Europol, não existe um acordo desse tipo com o OLAF (40), mas a Decisão Europol permite que esta última receba, utilize e transmita directamente informações, incluindo dados pessoais, do OLAF — inter alia-, ainda antes da celebração de um acordo de intercâmbio formal, na medida em que tal seja necessário ao exercício legítimo das funções da Europol e do OLAF (41). O intercâmbio também está sujeito à existência de um acordo de confidencialidade entre as duas entidades. O artigo 24.o da Decisão Europol especifica algumas garantias que a Europol deve observar em delação a qualquer transferência de dados que tenha lugar antes da celebração de um acordo de intercâmbio formal: «A Europol é responsável pela legalidade da transmissão de dados. A Europol deve manter um registo de todas as transmissões de dados ao abrigo do presente artigo e dos motivos das mesmas. Os dados apenas são transmitidos se o destinatário garantir que os mesmos serão utilizados exclusivamente para a finalidade para que foram transmitidos». O artigo 29.o da mesma decisão também especifica quando a responsabilidade pelos dados transferidos por terceiros cabe à Europol.

50. A AEPD apoia fortemente a celebração de um acordo específico com a Europol sobre as transferências de dados, e o facto de não ter sido celebrado até à data reforça a necessidade de se introduzirem garantias específicas no texto da proposta. Tendo em conta os diferentes regimes de protecção de dados aplicáveis à transferência de dados pessoais do OLAF para a Eurojust e a Europol e reciprocamente, a AEPD considera que a proposta deve abordar mais claramente as garantias e normas necessárias para reger a cooperação entre o OLAF e esses organismos e a ter em conta nos acordos práticos presentes e futuros celebrados entre eles.

51. A fim de reforçar a necessidade de celebrar um acordo administrativo, a disposição do artigo 10.o-A, n.o 2, deve ser alterada para «O Organismo deve celebrar acordos administrativos […]». Reflectiria, assim, a disposição similar da Decisão Europol (42), que dispõe que a Europol celebra acordos ou convénios de ordem prática com outras instituições, organismos e agências da União. Além disso, a proposta poderia clarificar, no artigo 10.o-A que, como princípio geral, o intercâmbio de dados pessoais com a Eurojust e a Europol se limitará e não excederá o que for necessário para o exercício legítimo das funções confiadas ao OLAF, à Europol e à Eurojust. A proposta também deveria impor ao OLAF a obrigação de conservar um registo de todos os dados transmitidos e dos motivos da sua transmissão, para reforçar a sua responsabilidade relativamente à execução das obrigações impostas pelo Regulamento (CE) n.o 45/2001 no que se refere à transferência de dados pessoais.

Cooperação com países terceiros e organizações internacionais

52. O n.o 3 do artigo 10.o-A menciona que «O Organismo pode [igualmente] celebrar, se adequado, acordos administrativos com os serviços competentes de países terceiros e organizações internacionais. O Organismo coordena a sua actividade com os serviços da Comissão em causa e o Serviço Europeu para a Acção Externa».

53. A AEPD congratula-se com o facto de a cooperação do OLAF com países terceiros e organizações internacionais estar ligada à celebração de acordos administrativos. No entanto, as implicações em matéria de protecção de dados resultantes do possível intercâmbio de dados com países terceiros e organizações internacionais deveriam ser abordadas de forma mais específica na proposta.

54. A proposta deveria ser mais precisa a respeito dos requisitos e condições específicos para as eventuais transferências de dados de e para países terceiros e organizações internacionais. A AEPD recomenda que o texto do artigo 10.o-A, n.o 3, inclua também o seguinte: «Na medida em que a cooperação com organizações internacionais e países terceiros implique a transferência de dados pessoais do OLAF para outras entidades, essa transferência deve ter lugar de acordo com os critérios do artigo 9.o do Regulamento (CE) n.o 45/2001».

Acesso do Comité de Fiscalização a dados pessoais

55. A AEPD regista com satisfação a redacção do artigo 11.o da proposta, nos termos do qual «O Comité de Fiscalização pode solicitar ao Organismo informações adicionais sobre inquéritos em situações devidamente justificadas, sem todavia interferir com o desenrolar dos inquéritos», uma vez que essa redacção exprime o princípio da necessidade em relação a uma eventual transferência de dados pessoais do OLAF para o Comité de Fiscalização.

56. A questão do acesso do Comité de Fiscalização aos dados pessoais das pessoas implicadas, ou possivelmente implicadas, nos inquéritos também deve ser clarificada no contexto do regulamento interno a adoptar pelo Comité com base no novo artigo 11.o, n.o 6. A AEPD gostaria de ser envolvida no processo conducente à adopção do regulamento interno do Comité de Fiscalização. A consulta à AEPD também poderia ser inserida no texto da proposta como um requisito para a adopção do regulamento interno.

4. PLANEAMENTO ESTRATÉGICO

57. Para além de todos os aspectos específicos acima mencionados, a AEPD gostaria de encorajar a Comissão a propor uma abordagem mais aberta ao regime de protecção de dados da UE por parte do OLAF. Seria o momento certo para este último desenvolver planos estratégicos para dar cumprimento a esse regime através de uma clarificação voluntária da abordagem prática a adoptar no tratamento dos seus numerosos ficheiros com dados pessoais. O OLAF poderia explicar de forma proactiva e pública o modo como trata os dados pessoais nas suas diversas actividades. A AEPD está persuadida de que essa abordagem global e explícita aumentaria a transparência do tratamento de dados pessoais realizado pelo OLAF e facilitaria a utilização dos seus processos de inquérito.

58. Por conseguinte, a AEPD sugere que as disposições da proposta atribuam ao Director-Geral a tarefa de assegurar a elaboração e actualização de uma panorâmica global das diversas operações de tratamento do OLAF, ou pelo menos que essa tarefa seja explicitada num considerando. Uma tal panorâmica — cujos resultados seriam divulgados de forma transparente, através, por exemplo, de um relatório anual ou de outras formas — não só aumentaria a eficácia das diversas actividades do OLAF e a sua interacção, mas também incentivaria o Organismo a adoptar uma abordagem mais global em relação à necessidade e proporcionalidade das operações de tratamento. Seria igualmente útil para o OLAF demonstrar de forma mais clara que aplica adequadamente os princípios de privacidade desde a concepção e de responsabilização.

5. CONCLUSÃO

59. Em conclusão, a AEPD congratula-se com as alterações introduzidas no texto e que tornam a proposta mais conforme com o regime da UE em matéria de protecção de dados.

60. Contudo, a AEPD também gostaria de salientar várias deficiências, que devem ser resolvidas através de uma alteração do texto, nomeadamente: — a proposta deve mencionar claramente o direito à informação das diversas categorias de pessoas em causa, bem como o direito de acesso e de rectificação relativamente a todas as fases dos inquéritos realizados pelo OLAF; — a proposta deve clarificar a relação entre a necessidade de confidencialidade dos inquéritos e o regime de protecção de dados aplicável durante os mesmos: a AEPD sugere que os direitos das pessoas em causa sejam claramente definidos e separados, bem como as eventuais excepções resultantes dos requisitos de confidencialidade, e que as garantias previstas pelo artigo 20.o do Regulamento (CE) n.o 45/2001 sejam explicitamente introduzidas; — a proposta deve clarificar a política do OLAF em matéria de informação do público no que diz respeito à protecção de dados; — a proposta deve introduzir disposições específicas relativas à confidencialidade dos denunciantes e informadores; — a proposta deve clarificar os princípios gerais de protecção de dados com base nos quais o OLAF pode transmitir e receber informações, incluindo dados pessoais, de e para outros organismos e agências da UE, países terceiros e organizações internacionais; — as disposições da proposta devem atribuir ao Director-Geral a tarefa de garantir a elaboração, a actualização e a transparência de uma panorâmica estratégica global das diversas operações de tratamento efectuadas pelo OLAF, ou pelo menos a necessidade de a realizar deve ser explicitada num considerando.

Feito em Bruxelas, em 1 de Junho de 2011. Giovanni BUTTARELLI Autoridade Adjunta Europeia para a Protecção de Dados

(1) JO L 281 de 23.11.1995, p. 31.

(2) JO L 8 de 12.1.2001, p. 1.

(3) Em Janeiro de 2011.

(4) Parecer da Autoridade Europeia para a Protecção de Dados sobre a proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.o 1073/1999 relativo aos inquéritos efectuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), JO C 91, 26.4.2007, p. 1.

(5) Resolução legislativa do Parlamento Europeu, de 20 de Novembro de 2008, sobre uma proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.o 1073/1999 relativo aos inquéritos efectuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), P6_TA-PROV(2008) 553.

(6) Isto é, o OLAF deve definir e concentrar-se nas suas prioridades de inquérito para utilizar os seus recursos de forma eficiente.

(7) Ver proposta, novos artigos 7.o-A e 8.o, n.o4.

(8) Decisão 1999/352/CE da Comissão, de 28 de Abril de 1999, que institui o Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), JO L 136 de 31.5.1999, p. 20. Ver também Regulamento (CE) n.o 1073/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de Maio de 1999, relativo aos inquéritos efectuados pela Organização Europeia de Luta Antifraude (OLAF), JO L 136 de 31.5.1999, p. 1.

(9) Ver artigo 3.o do Regulamento (CE) n.o 1073/1999.

(10) Ver artigos 1.o e 4.o do Regulamento (CE) n.o 1073/1999.

(11) Ver artigo 10.o do Regulamento (CE) n.o 1073/1999.

(12) A Eurojust foi criada pela Decisão 2002/187/JAI do Conselho (posteriormente alterada pela Decisão 2003/659/JAI e a Decisão 2009/426/JAI do Conselho, de 16 de Dezembro de 2008, relativa ao reforço da Eurojust como um órgão da União Europeia com personalidade jurídica para incentivar e melhorar a coordenação e a cooperação entre as autoridades judiciais competentes dos Estados-Membros. Em particular, o artigo 26.o, n.o 4, da dita decisão dispôs que «O OLAF pode contribuir para os trabalhos da Eurojust em matéria de coordenação de investigações e procedimentos penais relativos à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, quer por iniciativa da Eurojust, quer a pedido do OLAF, desde que as autoridades nacionais competentes envolvidas não se oponham a essa participação». Em 2008, a Eurojust e o OLAF celebraram um acordo administrativo (Acordo prático sobre as modalidades de cooperação entre a Eurojust e o OLAF, de 24 de Setembro de 2008) destinado a reforçar a cooperação entre as duas entidades e que inclui uma disposição específica sobre a transferência de dados pessoais.

(13) A Europol é o Serviço Europeu de Polícia, que visa melhorar a eficácia e a cooperação das autoridades competentes dos Estados-Membros na prevenção e no combate ao terrorismo, ao tráfico de estupefacientes e outras formas graves de criminalidade organizada. O artigo 22.o da Decisão do Conselho, de 6 de Abril de 2009, que cria o Serviço Europeu de Polícia (Europol) (2009/371/JAI) dispõe que «Na medida em que seja relevante para o exercício das suas funções, a Europol pode estabelecer e manter relações de cooperação com […] o OLAF». O mesmo artigo prevê que, até à entrada em vigor dos acordos ou convénios de ordem prática com as diversas entidades da UE com as quais a Europol deve cooperar, a Europol pode «receber directamente e utilizar informações, incluindo dados pessoais, das entidades […], na medida em que tal seja necessário ao exercício legítimo das suas funções, e pode […] transmitir directamente informações, incluindo informações pessoais, a essas entidades, na medida em que tal seja necessário ao exercício legítimo das funções do destinatário».

(14) Ver artigo 22.o da Decisão do Conselho, de 6 de Abril de 2009, que cria o Serviço Europeu de Polícia (Europol) (2009/371/JAI), JO L 121 de 15.5.2009, p. 37.

(15) Ver artigo 1.o, n.o 26, da Decisão 2009/426/JAI do Conselho, de 16 de Dezembro de 2008, relativa ao reforço da Eurojust e que altera a Decisão 2002/187/JAI.

(16) Processo 2005-418, disponível no endereço http://www.edps.europa.eu

(17) Processos 2007-47, 2007-48, 2007-49, 2007-50, 2007-72, disponíveis no endereço http://www.edps.europa.eu

(18) Processo 2007-73, disponível no endereço http://www.edps.europa.eu

(19) Parecer da Autoridade Europeia para a Protecção de Dados sobre a proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.o 1073/1999 relativo aos inquéritos efectuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), JO C 91 de 26.4.2007, p. 1.

(20) «O Organismo trata apenas os dados pessoais necessários para o cumprimento das suas funções por força do presente regulamento. Esse tratamento de dados pessoais deve ser efectuado em conformidade com o Regulamento (CE) n.o 45/2001, nomeadamente a prestação de informações relevantes à pessoa envolvida prevista nos artigos 11.o e 12.o do referido regulamento. Essas informações não podem ser comunicadas a outras pessoas além daquelas que, nas instituições da União ou nos Estados-Membros, devam conhecê-las em razão das suas funções, nem ser utilizadas para outros fins que não seja assegurar a luta contra a fraude, a corrupção e qualquer outra actividade ilegal. (…)».

(21) Acórdão de 3 de Setembro de 2008 nos processos apensos C-402/05 P e C-415/05 P, Kadi contra Conselho da União Europeia e a Comissão das Comunidades Europeias, ponto 283: «[…] os direitos fundamentais fazem parte integrante dos princípios gerais de direito cujo respeito é assegurado pelo Tribunal de Justiça. Para este efeito, o Tribunal inspira-se nas tradições constitucionais comuns aos Estados-Membros e nas indicações fornecidas pelos instrumentos internacionais relativos à protecção dos Direitos do Homem, em que os Estados-Membros colaboraram ou a que aderiram. A CEDH reveste, neste contexto, um significado particular». Ver também ponto 304.

(22) Acórdão de 9 de Novembro de 2010 nos processos apensos C-92/09 e C-93/09, Volker und Markus Schecke, ponto 44 e seguintes.

(23) Após a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, a CEDH é aplicável a todos os domínios de actividade da União Europeia.

(24) Ver também ponto 36, infra.

(25) Ver parecer sobre uma notificação de controlo prévio recebida do responsável pela protecção de dados do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) sobre os inquéritos internos do OLAF, 23 de Junho de 2006, Processo 2005/0418, disponível no endereço http://www.edps.europa.eu

(26) Ver nota de pé-de-página 25.

(27) Parecer da Autoridade Europeia para a Protecção de Dados sobre a proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.o 1073/1999 relativo aos inquéritos efectuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), JO C 91 de 26.4.2007, p. 1, n.o 14 e seguintes.

(28) No seu parecer de 2006, ver nota de rodapé 19, supra.

(29) O artigo 4.o, n.o 6 — «Inquéritos internos» — tem o seguinte teor: «Sempre que os inquéritos revelem que um membro ou um membro do pessoal pode estar envolvido num inquérito interno, a instituição, organismo, serviço ou agência a que pertença será informado. Nos casos excepcionais em que a confidencialidade do inquérito não pode ser assegurada, o Organismo utiliza canais alternativos de informação adequados». O artigo 6.o, n.o 5 — «Realização dos inquéritos» — tem o seguinte teor: «Sempre que um inquérito revele que pode ser oportuno tomar medidas administrativas cautelares destinadas a proteger os interesses financeiros da União, o Organismo informa a instituição, organismo, serviço ou agência em causa, o mais rapidamente possível, do inquérito em curso. As informações transmitidas incluem os seguintes elementos: a) A identidade do membro ou dos membros do pessoal envolvidos e um resumo dos factos em questão; b) Qualquer informação susceptível de ajudar a instituição, organismo, serviço ou agência a decidir da oportunidade de adoptar medidas administrativas cautelares destinadas a proteger os interesses financeiros da União; c) Eventuais medidas de confidencialidade recomendadas, em especial nos casos que impliquem o recurso a procedimentos de investigação da competência de uma autoridade judiciária nacional ou, no caso de um inquérito externo, da competência de uma autoridade nacional, em conformidade com o direito nacional aplicável aos inquéritos. […]», sublinhado acrescentado.

(30) Como já foi dito, uma vez que as informações tenham sido comunicadas à pessoa em causa, não será necessário repetir as mesmas informações nas fases seguintes.

(31) Processo T-259/03, Nikolaou contra Comissão das Comunidades Europeias, 12 de Julho de 2007, JO C 247 de 20.10.2007, p. 23.

(32) O artigo refere especificamente às disposições matéria de protecção de dados.

(33) Nikolaou, ponto 213.

(34) Nikolaou, ponto 232.

(35) A importância de se manter a identidade do denunciante confidencial já foi salientada pela AEPR numa carta ao Provedor de Justiça Europeu, de 30 de Julho de 2010, no processo 2010-0458, que pode ser consultada no sítio Web da AEPD (http://www.edps.europa.eu). Ver também os pareceres de controlo prévio da AEPD, de 23 de Junho de 2006, sobre os inquéritos internos do OLAF (Processo 2005-0418), e de 4 de Outubro de 2007, sobre os inquéritos externos do OLAF (Processos 2007-47, 2007-48, 2007-49, 2007-50, 2007-72).

(36) Ver Parecer 1/2006 do Grupo de Trabalho do Artigo 29.o, de 1 de Fevereiro de 2006, sobre a aplicação das regras da UE em matéria de protecção de dados aos regimes internos de denúncia de irregularidades nos seguintes domínios: contabilidade, controlos contabilísticos internos, questões de auditoria, luta contra a corrupção, criminalidade nos sectores bancário e financeiro, disponível no endereço: http://ec.europa.eu/justice/policies/privacy/workinggroup/index_en.htm

(37) Ver Parecer sobre as disposições financeiras aplicáveis ao orçamento anual da União, de 15 de Abril de 2011, disponível no endereço http://www.edps.europa.eu

(38) Acordo prático sobre as modalidades de cooperação entre a Eurojust e o OLAF, de 24 de Setembro de 2008: ver nota de rodapé 12 supra.

(39) Acordo prático Eurojust-OLAF, ponto 4.1.

(40) O Acordo Administrativo de 8 de Abril de 2004 está restringido ao intercâmbio de informações estratégicas e exclui expressamente o intercâmbio de dados pessoais, deixando essa questão para um posterior acordo entre a Europol e o OLAF.

(41) Decisão Europol, artigo 22.o, n.o 3, nota de rodapé 14, supra.

(42) Decisão Europol, artigo 22.o, n.o 2, ver nota de rodapé 14, supra: «A Europol celebra acordos ou convénios de ordem prática com as entidades referidas no n.o 1» (nomeadamente, a Eurojust, o OLAF, a Frontex, a CEPOL, o BCE e o OEDT).