Parecer do Comité Económico e Social sobre «A Política de emprego e o papel das organizações socioprofissionais na terceira fase da União Económica e Monetária»

(1999/C 40/12)

Em 29 de Janeiro de 1998, o Comité Económico e Social decidiu, em conformidade com o terceiro parágrafo do artigo 23.° do seu Regimento, elaborar um parecer sobre «A Política de emprego e o papel das organizações socioprofissionais na terceira fase da União Económica e Monetária».

A Secção da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 20 de Outubro de 1998 (relator: T. Dock).

O Comité Económico e Social, na 359.a reunião plenária de 2 e 3 de Dezembro de 1998 (sessão de 2 de Dezembro), adoptou, por 94 votos a favor, 3 contra e 2 abstenções, o seguinte parecer.

1. O novo contexto criado pela União Monetária

1.1. A introdução da moeda única marca uma etapa essencial na construção europeia, criando um contexto novo, susceptível de modificar os comportamentos de numerosos actores, entre os quais as organizações socioprofissionais. A mudança dos comportamentos é, em certos aspectos, essencial, uma vez que condiciona o êxito completo da construção de uma união monetária na Europa.

1.2. Uma das principais alterações provocadas pelo desaparecimento das moedas nacionais é a perda pelos Estados do instrumento do câmbio.

1.3. A terceira fase da União Económica e Monetária marca igualmente o nascimento ou a consolidação de novos actores.

1.3.1. O Banco Central Europeu

1.3.1.1. O objectivo do Sistema Europeu de Bancos Centrais (SEBC) está definido no artigo 105.° do Tratado que institui a Comunidade Europeia:

«O objectivo primordial do SEBC é a manutenção da estabilidade dos preços. Sem prejuízo do objectivo da estabilidade dos preços, o SEBC apoiará as políticas económicas gerais na Comunidade, tendo em vista contribuir para a realização dos objectivos da Comunidade tal como se encontram definidos no artigo 2.°».

1.3.1.2. Entre os objectivos exarados no artigo 2.° precisa-se que a União tem como missão «a promoção do progresso económico e social e de um elevado nível de emprego e a realização de um desenvolvimento equilibrado e sustentável, nomeadamente mediante a criação de um espaço sem fronteiras internas, o reforço da coesão económica e social e o estabelecimento de uma união económica e monetária, que incluirá, a prazo, a adopção de uma moeda única, de acordo com as disposições do presente Tratado».

1.3.2. A coordenação da política económica pelo Conselho

1.3.2.1. O Tratado da União Europeia, para além de estabelecer a arquitectura e as bases jurídicas da moeda única, fixa igualmente um certo número de disposições relativas à integração económica dos Estados-Membros.

1.3.2.2. O artigo 99.° (antigo art. 103.°) prevê explicitamente que «os Estados-Membros consideram as suas políticas económicas uma questão de interesse comum e coordená-las-ão no Conselho».

Trata-se, nomeadamente, de

- determinar as grandes orientações das políticas económicas dos Estados-Membros e da Comunidade;

- acompanhar a evolução económica em cada um dos Estados-Membros e na Comunidade;

- fazer recomendações aos Estados que não se conformem àquelas orientações.

1.3.2.3. Esta coordenação das políticas económicas é um dos mecanismos essenciais que permitirão à União Monetária atingir os seus objectivos. Se os Estados não lograrem alcançar um grau de coordenação suficiente, é grande o risco de que a moeda única provoque graves desilusões. As modalidades de coordenação das políticas económicas foram definidas de modo mais preciso na Cimeira Europeia do Luxemburgo de Dezembro de 1997.

1.3.2.4. A resolução do Conselho Europeu sobre a coordenação das políticas económicas no decurso da terceira fase da UEM faz notar que as políticas económicas, bem como a determinação dos salários, permanecem uma competência nacional. Ao mesmo tempo, constata que são necessárias uma maior coordenação e um acompanhamento mais próximo dado que a evolução económica no plano nacional terá repercussões num quadro mais alargado.

1.3.3. O papel-chave das organizações socioprofissionais em matéria salarial

1.3.3.1. Na terceira fase da UEM, a política monetária e a política económica deveriam ser conduzidas a nível comunitário. Para o êxito da União Monetária é necessário utilizar adequadamente um terceiro instrumento: o das políticas de emprego e do mercado de trabalho, incluindo a política salarial.

1.3.3.2. Nestas matérias, o papel das organizações socioprofissionais, e mais particularmente dos parceiros sociais, é, por tradição, essencial. A sua responsabilidade poderia ser maior ainda na União Monetária.

1.4. Os bancos centrais, o Conselho e as organizações socioprofissionais serão os pilares do edifício da UEM. Cada um deverá assumir responsabilidades particulares: gestão das políticas monetária, económica e de emprego, respectivamente.

1.4.1. Para que a UEM alcance os objectivos definidos é evidente que estes diferentes actores não poderão agir dispersamente. Deverá ser organizada uma coordenação suficiente, o que exige nomeadamente uma boa circulação da informação.

2. O Banco Central Europeu na terceira fase da União Monetária

2.1. O Tratado de Maastricht é extremamente claro quanto à independência do BCE na prossecução das suas missões.

2.2. Não é intenção do Comité pôr em causa essa independência mas sim interrogar-se sobre a melhor maneira de tornar o necessário diálogo entre o Banco Central Europeu e o mundo socioeconómico o mais eficaz e democrático possível. Com efeito, o Banco Central Europeu deverá não apenas construir e consolidar a sua reputação de modo a que não haja derrapagens inflacionistas mas sobretudo fazer-se aceitar na sua política pelas opiniões públicas europeias. Foi esta imagem de diálogo e de transparência que permitiu a vários bancos centrais nacionais fazer aceitar, no passado, os seus objectivos como não apenas legítimos mas também eficazes em termos económicos a médio e a longo prazo.

2.2.1. Não se afigura fácil essa empresa neste período de elevado desemprego em muitos Estados-Membros, mas também de desconfiança de certas opiniões públicas face à construção europeia.

2.3. Cabe igualmente sublinhar que a União Monetária se fará, pelo menos num primeiro período, sem que haja uma verdadeira união económica e política e que o BCE estará particularmente exposto a críticas. Esta situação é única e não devem ser subestimadas as suas consequências. O diálogo com o Conselho e com o Parlamento Europeu é, neste contexto, essencial.

2.3.1. É por esta razão que o CES aprova e se congratula pela criação do Euro 11, o qual permitirá um diálogo frutuoso entre o BCE e as autoridades políticas.

2.3.2. O Tratado prevê igualmente audições regulares perante o Parlamento Europeu. O artigo 113.° (antigo art. 109.°-B) preceitua que, para além da apresentação do relatório anual ao Conselho e ao Parlamento, «o presidente do BCE e os outros membros da Comissão Executiva podem, a pedido do Parlamento ou por sua própria iniciativa, ser ouvidos pelas competentes comissões do Parlamento Europeu».

2.3.2.1. Dado o carácter democrático do Parlamento Europeu, não podemos senão desejar uma aplicação completa deste artigo.

2.4. Como representante dos meios socioeconómicos, o CES considera indispensável que a apresentação das linhas de força da política do BCE o tenha também como destinatário.

2.4.1. O Comité é, de facto, a instância privilegiada para associar os diversos grupos de interesses económicos e sociais. São, por isso, indispensáveis trocas regulares de informação entre o BCE e as organizações representadas no CES.

2.4.1.1. Uma primeira reunião entre o Instituto Monetário Europeu e a Secção de Assuntos Económicos, Financeiros e Monetários do CES teve lugar em Francoforte em Novembro de 1997. Esta experiência foi digna de interesse e merece ser repetida no futuro.

2.4.2. Para o Banco Central Europeu, os contactos com o Comité Económico e Social constituem um canal privilegiado para o diálogo e a escuta das preocupações expressas pelas organizações socioprofissionais.

2.4.3. Esse intercâmbio existe já, sob diferentes formas, em certos Estados-Membros. Com a criação de uma verdadeira União Monetária, ela poderia ser utilmente transposta ao nível europeu.

2.4.4. Na UEM, uma tarefa útil para o Comité Económico e Social deveria ser a redacção anual de um parecer sobre a política monetária e a política cambial traçadas no Euroland. Tal trabalho persegue um duplo objectivo: para além de permitir informar as diferentes instituições europeias sobre a avaliação feita pelo CES da política monetária e cambial, seria também uma ocasião privilegiada de prestar esclarecimentos e estimular o debate no seio das diferentes organizações representadas no Comité.

2.5. Para além dos contactos com o CES, parece igualmente evidente a utilidade de encontros entre o BCE e os representantes dos parceiros sociais.

2.5.1. Tradicionalmente, os parceiros sociais estão, de facto, implicados de modo privilegiado na negociação das evoluções salariais. Sem de modo algum ameaçar a independência do Banco Central Europeu, encontros regulares com o BCE permitiriam a criação de uma coordenação suficiente entre a política monetária e as evoluções salariais negociadas pelos parceiros sociais.

2.5.2. Será preciso garantir que o diálogo entre o BCE e os parceiros sociais adquire a mesma qualidade que caracteriza o diálogo que já existe, a nível nacional, em vários Estados-Membros. De contrário, persistirá o risco de mal-entendidos que conduzirão a decisões menos boas, o que se traduziria num menor crescimento e em desemprego.

2.5.3. Este diálogo não será fácil de estabelecer, tendo em conta, nomeadamente, que os sistemas de negociação diferem de Estado-Membro para Estado-Membro. Será, pois, necessário, em função das diversidades nacionais, usar de criatividade para que os contactos entre o Banco Central Europeu e os parceiros sociais sejam o mais frutuosos possível.

2.6. Em conclusão, o Banco Central Europeu terá a seu cargo uma missão extremamente delicada na terceira fase da UEM, beneficiando para tal de total independência, garantida pelo Tratado de Maastricht.

2.6.1. O Comité considera que o BCE poderá executar tanto melhor essa tarefa se puder criar um diálogo frutuoso não apenas com as autoridades políticas, mas também com os representantes dos actores do terreno.

3. As negociações salariais na UEM

3.1. A particularidade do mercado do emprego é que a negociação das condições de trabalho decorre largamente numa base colectiva. Esta negociação pode realizar-se a vários níveis: interprofissional, sectorial, empresarial. É frequente a coexistência de diferentes níveis de negociação.

3.2. Há uma vasta literatura científica () que analisa os elos entre as formas de negociação colectiva e o rendimento económico.

3.2.1. Estes estudos não apresentam resultados unânimes. É possível distinguir entre dois tipos de conclusões.

3.2.1.1. Certas pesquisas destacam o facto de que os melhores resultados em matéria de emprego são obtidos através dos sistemas nos quais a negociação é ou fortemente centralizada ou fortemente descentralizada:

- num modelo descentralizado (em que o centro de gravidade da negociação se encontra a nível da empresa), a concorrência entre os actores pode exprimir-se com intensidade. O mercado tem um papel determinante e permite que os níveis salariais e de emprego sejam definidos de modo competitivo;

- num modelo descentralizado, as organizações socioprofissionais interiorizam mais facilmente as consequências macro-económicas das suas reivindicações respectivas. Os actores negociam integrando as consequências das decisões tomadas e decidindo entre o salário, o emprego e a manutenção da competitividade.

3.2.1.2. Uma segunda tese realça não tanto o grau de centralização da negociação mas muito mais o nível de coordenação que existe entre os diferentes níveis de negociação. Na mesma linha que com um sistema centralizado, um grau elevado de coordenação permite às organizações socioprofissionais tomar em conta as consequências macro-económicas das decisões que elas ajudam a elaborar. Os parceiros na negociação integram muito mais facilmente o cuidado de evitar uma subida dos custos e da inflação.

3.2.1.2.1. As tensões inflacionistas podem ser alimentadas por aumentos dos custos salariais demasiado elevados em relação aos ganhos de produtividade. Dá-se, por conseguinte, um aumento dos custos de produção que pode conduzir à subida dos preços. Isto, por sua vez, gera uma procura de novos aumentos salariais com o risco de iniciar uma espiral inflacionista. Para evitar este tipo de problemas importa que as negociações colectivas tenham em consideração a necessidade de não conceder aumentos salariais reais superiores ao crescimento da produtividade.

3.2.1.2.2. Um sistema com uma coordenação suficiente entre os diferentes níveis aos quais se efectua a negociação colectiva é particularmente atraente em períodos com uma conjuntura económica favorável, nos quais é, de facto, mais fácil controlar as tensões inflacionistas.

3.2.1.2.3. Aos parceiros sociais é muito mais difícil contribuir para um resultado semelhante num sistema em que a coordenação é insuficiente. As reivindicações são, nesse caso, apresentadas dispersamente e sem ter em conta as repercussões macro-económicas das decisões tomadas a um nível inferior.

3.2.1.2.4. Persiste, pois, o risco, especialmente em casos de conjuntura favorável, de que a acção das organizações socioprofissionais não permita evitar pressões inflacionistas. Neste caso, as autoridades monetárias poderiam ser constrangidas a intervir, nomeadamente através do mecanismo das taxas de juro. A conjunção destes factores é perigosa porque pode conduzir a uma deterioração da conjuntura com resultados inferiores em termos de crescimento e de criação de emprego.

3.3. Os custos salariais estão longe de serem o único factor explicativo da evolução do emprego. Outros parâmetros são igualmente essenciais, tais como a formação da mão-de-obra, os processos de inovação, o dinamismo da procura de bens e serviços, etc. E não é menos verdadeiro que uma evolução divergente dos custos salariais, por exemplo, pode suscitar, num país, problemas de competitividade com o risco de perda de empregos. Com a moeda única, deixará de ser possível aos Estados-Membros aderentes desvalorizar a sua moeda com vista a corrigir problemas de competitividade.

3.3.1. O controlo da evolução dos custos salariais na UEM adquire, portanto, uma dimensão suplementar.

3.3.2. Oferecem-se diversas soluções às organizações socioprofissionais, que são as primeiras a negociar as evoluções salariais. É possível que, de um país para outro, as opções se orientem mais para uma maior centralização ou, ao contrário, para uma maior descentralização das negociações colectivas. Cada modelo apresenta vantagens e inconvenientes.

3.3.2.1. O essencial, na UEM, é que, independentemente do sistema adoptado, haja uma coordenação suficiente entre os diferentes níveis e os diferentes locais onde se efectuam as negociações colectivas, particularmente em matéria salarial. O objectivo é, com efeito, evitar que negociações descoordenadas contribuam para alimentar tensões inflacionistas. Esse risco é especialmente presente nos períodos de conjuntura favorável.

3.3.2.2. Tanto como as organizações socioprofissionais deveriam procurar consolidar a coordenação da negociação colectiva, deveria ser progressivamente acrescentada uma dimensão suplementar. Com efeito, as evoluções salariais nos países vizinhos, especialmente se aderirem à UEM, são ainda mais importantes do que no passado. Uma boa coordenação dos diferentes níveis de negociação a nível nacional é insuficiente. Deve ser tido em conta o contexto europeu.

3.3.3. A forma das negociações colectivas evolui em direcções diferentes nos países da União Europeia. Segundo os estudos levados a cabo sobre esse tema, certos países encontram-se num processo de descentralização enquanto outros procuram aumentar o grau de coordenação das relações colectivas de trabalho.

3.3.4. No segundo caso, o caminho seguido é o dos acordos tripartidos ou ainda de pactos sociais (Portugal, Itália, Irlanda, Espanha). A dimensão europeia ou transnacional é, por vezes, tida em consideração explicitamente (Bélgica).

3.3.4.1. As evoluções são complexas. Certos países conhecem simultaneamente, sem que haja contradição subjacente, um acentuar do diálogo a nível intersectorial e, para certas matérias, uma responsabilização acrescida dos parceiros económicos e sociais a nível empresarial.

3.3.4.2. Ao lado das organizações socioprofissionais, a intervenção do factor «público» através de um diálogo tripartido facilita em certos casos a chegada a um consenso.

3.3.4.3. Diferentes acordos tripartidos recentes permitiram, em vários Estados-Membros, dar um estímulo a políticas favoráveis ao emprego e ao crescimento. Tais acordos são essenciais na medida em que contribuem para optimizar os efeitos da conjuntura ao mesmo tempo que a consolidam.

4. A necessária prevenção quanto aos choques assimétricos

4.1. O desaparecimento das moedas nacionais poderá criar uma dificuldade nova aos Estados-Membros na eventualidade de choques assimétricos no seio da União monetária.

4.1.1. Por choque assimétrico deve entender-se um acontecimento imprevisto que tenha um impacto directo ou indirecto nos parâmetros socioeconómicos: emprego, produção, inflação.

4.1.2. Ao contrário de um choque simétrico, que afecta de maneira semelhante as economias de todos os Estados-Membros, um choque assimétrico aflige apenas um país ou um grupo de países.

4.1.3. Um choque assimétrico pode resultar de um fenómeno natural (terramoto, etc.) ou ainda de um acontecimento no plano económico que provoque o afastamento de um país do ciclo conjuntural dos outros Estados-Membros. Um choque assimétrico pode, assim, ter tanto causas externas a um país como internas. Pode igualmente ser o resultado de uma decisão inadequada.

4.2. No passado, o instrumento de desvalorização era uma das soluções disponíveis em caso de choque assimétrico. Isto deixará, evidentemente, de ser possível para os países membros da União Monetária.

4.2.1. O BCE, por seu lado, não poderá ter em conta as particularidades dos ciclos económicos de cada país participante. Por isso, será necessário recorrer-se a mecanismos alternativos ao da desvalorização. Para alguns deles, a responsabilidade cabe grandemente aos parceiros sociais.

4.3. Outras vias convocam ao primeiro plano os poderes públicos.

4.3.1. A via mais perigosa é a que arrastaria cada Estado-Membro, em caso de choque assimétrico, para a concorrência selvagem em detrimento dos seus vizinhos. O terreno poderia ser o da fiscalidade, do ambiente ou das condições de trabalho. Não estaria excluído o risco de uma escalada. Os processos de harmonização (pense-se nomeadamente nos projectos em matéria de fiscalidade da poupança ou das sociedades) são ainda mais pertinentes no contexto da União Monetária.

4.3.2. O «Pacto de estabilidade e de crescimento» definiu os princípios orientadores dos Estados em matéria de política orçamental. Em caso de choque assimétrico, um Estado, respeitando embora o tecto de 3 % de défice, poderá sempre utilizar as margens orçamentais disponíveis. As despesas sociais e de modo mais geral os orçamentos públicos são um dos primeiros instrumentos sobre os quais os Estados-Membros podem apoiar-se em caso de choque. É, pois, fundamental manter sãs as finanças públicas. Actualmente, cumpre reconhecer que poucos Estados-Membros dispõem de verdadeiras margens orçamentais.

4.3.3. A dimensão restrita do orçamento comunitário por comparação com o produto interno bruto da União não permitirá senão em pequena medida a intervenção de estabilizadores automáticos. Esta é uma das principais diferenças entre a UE e os EUA. Em virtude do Tratado, o Conselho pode, não obstante, decidir adoptar decisões específicas em benefício de um Estado.

4.3.3.1. Efectivamente, o n.° 2 do artigo 100.° do Tratado que institui a Comunidade Europeia prevê que «sempre que um Estado-Membro se encontre em dificuldades ou sob grave ameaça de dificuldades devidas a ocorrências excepcionais que não possa controlar, o Conselho, deliberando por unanimidade, sob proposta da Comissão, pode, sob certas condições, conceder ajuda financeira comunitária ao Estado-Membro em questão».

4.3.4. Um aspecto frequentemente negligenciado da União Monetária é o da mobilidade. Diferentes estudos demonstraram que é a mobilidade geográfica que assegura aos Estados Unidos uma boa parte da sua capacidade de adaptação quando se dá um choque afectando uma região (choque assimétrico). Na Europa, essa mobilidade é nitidamente menor, muito embora o último relatório da Comissão sobre o emprego revele que não é tão reduzida quanto se julga. No entanto, subsistem obstáculos importantes à mobilidade dos migrantes não comunitários, dos indivíduos dependentes de auxílio social e, em menor medida, dos desempregados.

4.3.5. No passado, a Europa assistiu a importantes migrações de trabalhadores, que se dirigiram para as zonas que haviam apelado ao ingresso de mão-de-obra estrangeira. Num contexto de elevada taxa de desemprego, corre-se hoje em dia o risco de que a mobilidade alimente fenómenos como o racismo.

4.3.6. Esse risco não pode ser negligenciado, mas tampouco deve levar ao encerramento prematuro do debate. A questão da mobilidade deveria, no entender do Comité, ser incluída na ordem do dia comunitária. A integração europeia não pode conduzir a uma união política onde pobres e estrangeiros não possam circular livremente.

4.4. São principalmente as autoridades políticas as envolvidas na aplicação dos diferentes instrumentos mencionados acima. Outras vias que poderiam ser exploradas em caso de choque assimétrico implicam antes de mais as organizações socioprofissionais.

4.4.1. A flexibilidade salarial é muitas vezes evocada como uma necessidade na União Monetária. Ela poderia atenuar os efeitos da supressão da flutuação das taxas cambiais, nomeadamente em caso de choque assimétrico.

4.4.1.1. Em vista das cobranças fiscais e para-fiscais, há uma distância substancial, nos países da União Europeia, entre o custo do trabalho e o salário nominal percebido pelos trabalhadores.

4.4.1.2. Por conseguinte, a preocupação de manter uma certa flexibilidade salarial não implica automaticamente a fragilização do poder de compra da mão-de-obra. Em caso de necessidade, a parte do custo salarial adiantada para financiar prestações colectivas e de segurança social poderia servir temporariamente de tampão. Esta política poderia permitir a um país confrontado com um choque assimétrico beneficiar de efeitos semelhantes aos de uma desvalorização.

4.4.1.3. Existe, bem entendido, um risco: o de fragilizar o financiamento da protecção social e das prestações colectivas.

4.4.2. As organizações socioprofissionais, com o apoio, segundo as especificidades nacionais, dos poderes públicos, podem desempenhar, portanto, um papel de antecipação. O princípio consiste na possibilidade de serem constituídas reservas em períodos de conjuntura favorável. Os fundos seriam utilizados em caso de choque para contrabalançar a redução das receitas. Este procedimento permite alcançar um triplo objectivo:

- suscitar flexibilidade suficiente do custo salarial de modo a fazer face a um choque assimétrico;

- assegurar o poder de compra dos trabalhadores;

- garantir a estabilidade do financiamento das prestações sociais.

4.4.3. Certas experiências levadas a cabo nos Estados-Membros baseiam-se já neste esquema.

4.5. É evidente que as organizações socioprofissionais não dispõem, sozinhas, dos instrumentos que permitem a um Estado-Membro enfrentar um choque assimétrico. Outros instrumentos, tais como a política orçamental ou a política fiscal, devem poder ser também utilizadas.

5. Conclusões

5.1. Sob vários aspectos, a introdução de uma união monetária na Europa é susceptível de modificar o comportamento de numerosos actores, entre os quais as organizações socioprofissionais.

5.2. Sem uma verdadeira união económica e política não será fácil a tarefa do Banco Central Europeu. Para a desempenhar bem, essa instituição gozará de total independência. O Comité está convencido de que é igualmente interessante para o BCE encetar um diálogo instrutivo com as autoridades políticas (Conselho, Parlamento Europeu, ...), mas também com os representantes dos actores no terreno, nomeadamente através do Comité Económico e Social.

5.3. As organizações socioprofissionais terão uma importante responsabilidade na União Monetária. Serão directamente confrontadas com a negociação das evoluções salariais. Para evitar tensões inflacionistas, os parceiros económicos e sociais deverão procurar aumentar o grau de coordenação entre os diferentes níveis e locais onde se realizam as negociações salariais. Numa união monetária já não é, na realidade, possível a um Estado-Membro participante desvalorizar a sua moeda a fim de corrigir problemas de competitividade.

5.4. Finalmente, as organizações socioprofissionais deveriam reflectir sobre os mecanismos que permitiriam fazer face à eventualidade de um choque assimétrico. Se os parceiros económicos e sociais dispõem de certos instrumentos, não é menos verdade que grandes responsabilidades recaem igualmente sobre os poderes públicos dos Estados-Membros, os quais, em caso de necessidade, devem ter a possibilidade de accionar mecanismos estabilizadores a nível, nomeadamente, da política orçamental ou da política fiscal.

Bruxelas, 2 de Dezembro de 1998.

A Presidente do Comité Económico e Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

() Cfr., p. ex., OCDE, «Negociação colectiva e rendimento económico», in «Perspectivas de emprego», Paris, Julho de 1997.