I.Introdução

A pandemia de COVID-19 desencadeou uma recessão súbita e profunda à escala mundial. Apesar de ter sido assegurada uma resposta sólida, coordenada e inovadora tanto a nível nacional como europeu, perduram inúmeras incertezas, nomeadamente quanto à duração da crise e ao seu impacto concreto nas nossas vidas e as nossas economias. Precisamos de proteger os cidadãos europeus, a sua saúde e os seus postos de trabalho, salvaguardando paralelamente a equidade, a resiliência e a estabilidade macroeconómica em toda a União. Muito embora a pandemia tenha afetado todos os Estados-Membros, a gravidade do seu impacto, bem como o ritmo e o dinamismo da retoma divergem significativamente consoante as regiões em causa.

As previsões económicas do verão de 2020 apontam para uma contração da economia da área do euro equivalente a 8,7 % em 2020 e para uma retoma de 6,1 % em 2021, ao passo que a economia da UE deverá registar uma contração de 8,3 % em 2020 e um crescimento de 5,8 % em 2021. O emprego também registou o maior recuo de sempre no segundo trimestre, apesar de este declínio ter sido muito menos acentuado do que a queda do produto interno bruto, graças ao apoio sem precedentes concedido pelos Estados-Membros e pela UE através do seu novo instrumento SURE e à flexibilidade inigualável na utilização dos fundos da política de coesão ao abrigo da Iniciativa de Investimento de Resposta ao Coronavírus . As perspetivas económicas dependem essencialmente da evolução da pandemia e das restrições impostas à atividade económica para assegurar a contenção do surto. Um apoio estratégico a nível nacional e europeu será crucial para desencadear a retoma. Nesse contexto, as perspetivas em termos de crescimento e emprego deverão beneficiar do estímulo positivo resultante do acordo do Conselho Europeu sobre o próximo quadro financeiro plurianual e o instrumento Next Generation EU, alcançado em 21 de julho de 2020. A nível da União e dos Estados-Membros, devemos agora tirar o melhor partido possível deste acordo histórico.

A resposta da União foi determinante. Estão atualmente a decorrer as negociações entre o Parlamento Europeu e o Conselho sobre o próximo quadro financeiro plurianual e o novo instrumento Next Generation EU, tendo em vista a conclusão urgente dos trabalhos sobre todos os atos jurídicos. Impõe-se que isso suceda até 1 de janeiro de 2021, para que os programas estejam operacionais de forma atempada. A plena mobilização dos meios orçamentais da UE é fundamental para uma recuperação rápida e sustentável. Um aspeto fundamental neste contexto prende-se com o facto de que, uma vez adotada pelo Conselho, a Decisão sobre os Recursos Próprios terá de ser aprovada por todos os Estados-Membros, em conformidade com as suas normas constitucionais respetivas, antes de a Comissão poder começar a contrair empréstimos no mercado para financiar os programas associados ao instrumento Next Generation EU. Por conseguinte, a rápida implantação deste último depende, de forma crucial, dessa aprovação em tempo útil.

O Mecanismo de Recuperação e Resiliência constituirá um dos principais instrumentos da retoma, disponibilizando o montante sem precedentes de 672,5 mil milhões de EUR sob a forma de empréstimos e subvenções cuja concessão se concentrará nos primeiros anos, os quais serão decisivos para esta recuperação. Os Estados-Membros integrarão, nos seus planos de recuperação e resiliência, os seus programas nacionais de reformas e investimentos, concebidos em conformidade com os objetivos estratégicos da UE e articulados em torno das transições ecológica e digital. O mecanismo apoiará os esforços desenvolvidos pelos Estados-Membros para intensificar de forma eficaz a sua resiliência social e económica e, deste modo, o potencial de crescimento das suas economias e a criação de emprego, contribuindo assim para a consecução dos objetivos da UE.

O Mecanismo de Recuperação e Resiliência atesta a determinação de a UE dar resposta aos desafios que enfrenta mediante uma abordagem comum. Preservar o bom funcionamento do mercado único tem sido fundamental para impulsionar a recuperação, bem como para garantir uma concorrência leal e evitar perturbações tanto nas cadeias de valor a nível transfronteiras como na livre circulação dos trabalhadores e das mercadorias. O mecanismo promoverá a convergência no sentido de melhores condições de vida e evitará a distorção da concorrência económica. A aplicação eficaz do Next Generation EU deverá traduzir-se num incremento de 2 % no produto interno bruto até 2024 e na criação de 2 milhões de postos de trabalho, nomeadamente mediante a aceleração das transições ecológica e digital. Prevê-se que este crescimento adicional contribua para o autofinanciamento do Mecanismo de Recuperação e Resiliência, graças às novas atividades e receitas fiscais adicionais geradas em benefício dos Estados-Membros e da UE.

Estas medidas estratégicas da UE devem ser postas em prática o mais rapidamente possível. Apesar de o acordo sobre o plano de relançamento contribuir para atenuar a incerteza, a sua aplicação eficaz ao longo dos próximos anos é essencial para apoiar a recuperação. A prioridade imediata para a União consiste em colaborar com os Estados‑Membros, a fim de realizar progressos decisivos na definição das devidas prioridades em matéria de reformas e investimentos em consonância com os objetivos europeus, garantindo em seguida a sua aplicação eficaz.

II.Mecanismo de Recuperação e Resiliência: concretizar o objetivo da UE quanto à sustentabilidade competitiva

O Mecanismo de Recuperação e Resiliência assenta no objetivo da UE de alcançar a sustentabilidade competitiva e a coesão através de uma nova estratégia de crescimento, a saber, o Pacto Ecológico Europeu. A transição para um modelo económico sustentável e inclusivo, possibilitada por uma difusão e adoção mais alargadas das tecnologias limpas e digitais, pode tornar a Europa um interveniente de primeiro plano em matéria de transformação. Mais do que uma rutura com o programa definido antes da pandemia de COVID-19, o Mecanismo de Recuperação e Resiliência deverá sobretudo acelerar a adoção de medidas para dar resposta aos desafios que já existiam anteriormente, evitando simultaneamente novos contratempos associados à crise. As quatro vertentes da sustentabilidade ambiental, produtividade, equidade e estabilidade macroeconómica identificadas na Estratégia Anual 2020 para o Crescimento Sustentável deverão continuar a ser os princípios orientadores subjacentes aos planos de recuperação e resiliência dos Estados-Membros. Estas prioridades encontram-se no âmago do Semestre Europeu e garantem que o novo programa de crescimento constitui o melhor possível para as pessoas e o planeta.

A sustentabilidade competitiva e a resiliência são duas faces da mesma moeda, conforme realçado pela crise de COVID-19. Por resiliência, deve entender-se a capacidade não só de resistir aos desafios e de superar os mesmos, mas também a capacidade de atravessar as transições de uma forma sustentável, equitativa e democrática. Os países menos resilientes da UE, bem como os seus setores menos resilientes, têm enfrentado maiores dificuldades para enfrentar e superar a crise. A falta de uma resposta adequada afetará o desempenho económico e social em anos vindouros, bem como ao longo das próximas décadas. As diferenças em termos de resiliência no território da UE têm igualmente um impacto na coesão social, económica e territorial, bem como na convergência na área do euro e na eficácia da política monetária única. A concessão de um apoio financeiro em larga escala às reformas e aos investimentos públicos por intermédio do Mecanismo de Recuperação e Resiliência, para além de promover a coesão e a convergência, contribuirá para tornar as economias e as sociedades dos Estados-Membros mais resilientes e mais bem preparadas para o futuro. Impõe-se também reforçar a resiliência de algumas cadeias de abastecimento de importância crítica, nomeadamente nos setores mais expostos aos choques externos.

O Mecanismo de Recuperação e Resiliência ajudará a reparar os danos provocados pela crise e a preparar um futuro melhor para as próximas gerações. O maior endividamento em que se incorre atualmente constitui uma solução imediata para dar resposta aos desafios que as futuras gerações terão de enfrentar. Importa que os avultados investimentos necessários para relançar a economia atenuem, e não agravem, os encargos a suportar neste contexto. Trata-se da razão pela qual o Mecanismo de Recuperação e Resiliência deve visar uma Europa mais sustentável, mais resiliente e mais justa para as próximas gerações e contribuir para a sua criação, em consonância com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável das Nações Unidas.

Dar resposta à crise climática e ambiental constitui um dos grandes desafios da nossa era e constitui uma oportunidade para relançar as nossas economias de forma sustentável. Exige a adoção de medidas urgentes e sustentadas por parte de todos os intervenientes da sociedade no intuito de preservar a saúde, a prosperidade e o bem-estar das pessoas na Europa e em todo o mundo. O Pacto Ecológico Europeu atesta o nosso empenhamento político e constitui a nossa resposta a este desafio. Representa também a estratégia de crescimento da Europa, que visa transformar a UE numa sociedade justa e próspera, dispondo de uma economia competitiva e eficiente em termos de afetação de recursos. A resposta económica à crise de COVID-19 propicia uma oportunidade única para acelerar a transição ecológica. Superar esta crise exigirá investimentos avultados e reformas significativas, que contarão portanto com o apoio importante do Mecanismo de Recuperação e Resiliência da UE para o efeito. Para concretizar a transição ecológica, impõem-se reformas destinadas a orientar os investimentos públicos e privados para ações a favor do clima e do ambiente, bem como profundas mutações nas nossas diferentes políticas. Para além de reparar os danos a curto prazo causados pela crise, os nossos instrumentos de recuperação devem, portanto, colocar a economia na devida trajetória em direção ao crescimento sustentável e ao emprego a longo prazo, no intuito de alcançar a neutralidade climática até 2050 e dissociar o crescimento económico da utilização dos recursos. Trata-se de uma oportunidade única para modernizar os modelos industriais tradicionais e investir em tecnologias ecológicas e inovadoras, bem como em infraestruturas mais sustentáveis e digitais, acelerando assim a transição para uma Europa mais sustentável, mais resiliente e mais inclusiva. Acresce ainda que, dado o consumo privado representar mais de metade do produto interno bruto da UE, promover modelos de consumo mais sustentáveis será um elemento-chave para possibilitar essa transformação.

A transição digital é fundamental para reforçar a resiliência social e económica da UE e dos Estados-Membros, bem como o seu potencial de crescimento sustentável e a criação de emprego. A pandemia de COVID-19 acelerou a evolução em direção à mutação digital: os Estados-Membros tomaram medidas para reforçar as suas infraestruturas digitais, ministraram uma formação em linha ou apoiaram as PME nos seus esforços de digitalização. Todavia, a crise revelou igualmente a existência de deficiências e fatores de vulnerabilidade. Persistem divergências no que respeita à digitalização das economias e das sociedades. Os obstáculos que subsistem e a desigualdade de acesso às infraestruturas continuam a entravar a realização de progressos e a Europa permanece muito dependente de outras regiões no que se refere a inúmeras capacidades ou serviços digitais essenciais. Somente a consolidação dos conhecimentos científicos e tecnológicos europeus e a elaboração de uma estratégia prospetiva em matéria de investigação, inovação e disseminação permitirão garantir o crescimento da produtividade e a competitividade da Europa, salvaguardando assim a sua soberania tecnológica, a qual representa um aspeto fundamental da sua autonomia estratégica aberta.

A pandemia de COVID-19 realçou a necessidade premente de dar resposta a problemas enraizados que afetam a equidade na sociedade. São de referir, entre estes, a preparação e a resiliência dos sistemas nacionais de saúde e de segurança social, bem como a igualdade de acesso a cuidados de saúde de qualidade e a preços comportáveis, os sistemas de cuidados continuados e de acolhimento na primeira infância, a evolução demográfica, a globalização ou as transições digital e ecológica. Os desafios a enfrentar podem abranger domínios como o emprego, as competências, a saúde e a educação, nomeadamente para combater as crescentes desigualdades e apoiar aqueles mais gravemente afetados pela crise, como as gerações mais jovens, as mulheres e os grupos vulneráveis. A pandemia de COVID-19 também demonstrou a necessidade de criar um contexto empresarial mais equitativo e mais sustentável, bem como de redefinir as condições de trabalho em muitos setores. O confinamento prolongado impulsionou os serviços em linha e o comércio eletrónico, sendo de antever que esta evolução prossiga. No entanto, o espaço digital caracteriza-se atualmente pela prevalência de um número limitado de grandes operadores, com um crescente poder de mercado e matérias coletáveis móveis, por vezes em detrimento da capacidade de muitas empresas europeias de menor dimensão para criar e expandir as suas atividades em todo o território do mercado único. Deve atribuir-se especial atenção aos setores que contribuem para esse espaço digital e que desempenham um papel fulcral nas nossas democracias, designadamente o setor dos meios de comunicação, em que o apoio a prestar deve ser feito de molde a respeitar e a promover a liberdade e o pluralismo dos referidos meios de comunicação. É igualmente necessário apoiar as regiões, os setores e os trabalhadores mais afetados pela transição ecológica e atenuar os efeitos socioeconómicos da transição, a fim de assegurar a igualdade de oportunidades e a equidade tanto para as pessoas como para as empresas.

Desde a crise financeira e económica de 2008, a União Económica e Monetária tornou-se muito mais resistente às crises, mas têm vindo a surgir novos desafios para a estabilidade macroeconómica. A pandemia de COVID-19 diverge profundamente da crise financeira de 2008, gerando um impacto negativo direto na atividade económica e repercussões potenciais na estabilidade macroeconómica que exigem a tomada de medidas rápidas e determinadas para atenuar estes efeitos. Há o risco de os desequilíbrios existentes poderem vir a agravar-se, ao mesmo tempo que surgem novos desequilíbrios. Deste modo, a prioridade imediata deve consistir em promover uma recuperação resiliente. Serão necessárias uma monitorização e uma vigilância contínuas, devendo os Estados-Membros responder aos desequilíbrios em vias de surgir mediante a adoção de reformas que reforcem a resiliência económica e social. O Instrumento de Recuperação e Resiliência proporcionará aos Estados‑Membros os meios necessários para ajudá-los a responder aos desafios económicos e sociais com que se deparam. Em 2021, os Estados-Membros devem continuar a utilizar devidamente a flexibilidade orçamental de que beneficiam para apoiar a economia. As finanças públicas desempenharão um papel na criação de incentivos para um crescimento sustentável e inclusivo, garantindo a estabilidade económica e a capacidade de estimular a procura e de prestar apoio em períodos difíceis. A pandemia de COVID-19 coloca a atividade económica sob forte pressão, tendo uma incidência negativa na dívida pública e na dívida privada. Assim que a conjuntura económica o permitir, importa prosseguir políticas orçamentais que visem alcançar situações orçamentais prudentes a médio prazo, promovendo simultaneamente o investimento, a dupla transição e a inclusão social.

A sustentabilidade competitiva exige abertura e um mercado único sólido. A participação das partes interessadas e dos investidores privados é necessária para garantir o êxito da execução do Instrumento de Recuperação e Resiliência. Os fundos públicos não devem substituir nem resultar na evicção dos investidores privados, mas completar e orientar os investimentos privados, caso necessário, ou seja, quando as deficiências sistémicas, ou as falhas de mercado, ou ainda os danos causados pelo surto de COVID-19 e a crise económica daí decorrente tornarem impossível que o mercado possa, por si só, recuperar e alcançar objetivos estratégicos. É necessário preservar a igualdade das condições de concorrência no mercado único, a fim de promover a inovação e acelerar a retoma.

III.Princípios fundamentais subjacentes aos planos de recuperação e resiliência: definir as prioridades para os Estados-Membros

O Semestre Europeu proporciona um quadro consagrado para a coordenação das políticas económicas e de emprego, a fim de orientar a União e os Estados-Membros perante os desafios da retoma e da dupla transição. Os planos de recuperação e resiliência dos Estados-Membros deverão responder de forma eficaz aos desafios estratégicos delineados nas recomendações específicas por país adotadas pelo Conselho. Será do nosso interesse comum dar uma resposta em paralelo às necessidades em matéria de reformas e investimentos, dado que ambos estes vetores deverão reforçar-se de forma mútua para assegurar um maior impacto.