PROJECTO - Painel de Avaliação dos Auxílios Estatais - Primavera de 2004 - Actualização -

(apresentada pela Comissão)

Sumário

Síntese...

Introdução

1. Parte I: Panorama dos auxílios estatais na União Europeia

1.1. Auxílios estatais em termos absolutos e relativos

1.2. Repartição sectorial dos auxílios

1.3. Auxílios estatais à indústria transformadora

1.4. Auxílios estatais ao sector dos transportes

1.5. Auxílios estatais às indústrias do carvão e siderúrgica

2. PARTE II: Reorientação dos auxílios para objectivos horizontais

2.1. Auxílios estatais para objectivos horizontais

2.2. Evolução dos auxílios estatais para objectivos horizontais

2.3. Auxílios estatais à investigação e desenvolvimento (I&D)

2.4. Tónica especial nos auxílios estatais ao emprego e à formação

2.5. Auxílios estatais de apoio ao desenvolvimento regional e à coesão

2.6. Instrumentos dos auxílios estatais

3. Parte III: Procedimentos de controlo dos auxílios estatais, recuperação

e modernização dos auxílios estatais

3.1. Casos de auxílios registados

3.2. Decisões da Comissão

3.3. Recuperação de auxílios

3.4. Modernização do controlo dos auxílios estatais

3.5. Alargamento

4. Registo e painel de auxílios estatais em linha

5. Notas Metodológicas

Gráficos e Quadros

Quadro 1: Auxílios estatais nos Estados-Membros, 2002

Gráfico 1: Auxílios estatais em percentagem do PIB, 2002

Quadro 2: Auxílios estatais per capita, 1998 2002

Quadro 3: Evolução do nível dos auxílios estatais, UE 15, 1992 2002

Gráfico 2: Auxílios estatais em percentagem do PIB, 1998-2002

Quadro 4: Distribuição sectorial dos auxílios, 2002

Quadro 5: Auxílios estatais por sector na Comunidade, 1998-2002

Quadro 6: Auxílios estatais à indústria transformadora, 2002

Gráfico 3: Auxílios estatais à indústria transformadora, 1998 - 2002

Quadro 7: Auxílios estatais ao sector dos transportes (excluindo o sector ferroviário), 1998 2002.

Quadro 8: Subvenções(1) ao sector ferroviário, 1998 - 2002

Quadro 9: Auxílios estatais ao sector da extracção de carvão, 1998-2002

Quadro 10: Auxílios estatais a favor de objectivos horizontais e de sectores específicos,

2002

Gráfico 4: Percentagem dos auxílios estatais destinados a objectivos horizontais,

1998 2002

Quadro 11: Auxílios estatais à I&D

Quadro 12: Auxílios estatais especificamente destinados a regiões assistidas "a" em 2002

Gráfico 5: Percentagem de cada instrumento de auxílio no total dos auxílios concedidos à indústria transformadora e ao sector dos serviços, UE 2000- 2002

Quadro 13: Auxílios estatais à indústria transformadora e ao sector dos serviços por tipo

de instrumentos de auxílio, 2000 - 2002

Gráfico 6: Percentagem de decisões negativas por Estado-Membro, 2001-2003

Quadro 14: Casos de recuperação pendentes em Fevereiro de 2004

Síntese

A Comissão continua a garantir um controlo rigoroso dos auxílios estatais em toda a União, uma necessidade reconhecida por sucessivos Conselhos Europeus. Em 2001, os Estados-Membros comprometeram-se a continuar os seus esforços para reduzir até 2003 o nível geral dos auxílios estatais expressos em percentagem do PIB e para reorientar os auxílios para objectivos horizontais de interesse comum, incluindo objectivos de coesão. Com base nos últimos dados disponíveis, a maioria dos Estados-Membros parece estar a responder de forma positiva ao convite para "menos auxílios estatais e melhor orientados", que os Chefes de Governo reconheceram constituir " uma parte essencial da concorrência efectiva". A presente actualização do Painel de Avaliação quantifica os progressos realizados pelos Estados-Membros na prossecução desses objectivos e sublinha os auxílios ao emprego e à formação.

Principais conclusões

Os níveis globais dos auxílios estatais na União continuam a diminuir, embora menos acentuadamente do que no final da década de noventa

O nível global dos auxílios estatais [1] concedidos pelos quinze Estados-Membros foi estimado em 49 mil milhões de euros em 2002. Em termos absolutos, a Alemanha concedeu a maior parte dos auxílios (13 mil milhões de euros) seguida da França (10 mil milhões de euros) e da Itália (6 mil milhões de euros). Cerca de 28 mil milhões de euros de auxílios foram atribuídos aos sectores transformador e dos serviços, 14 mil milhões de euros à agricultura e pesca, mais de 5 mil milhões de euros ao sector do carvão e mil milhões de euros aos transportes (excluindo o sector ferroviário).

[1] O valor total exclui os auxílios ao sector ferroviário.

Dos níveis relativamente elevados de auxílios estatais concedidos no início e meados da década de noventa, o volume global dos auxílios diminuiu drasticamente, passando de 67 mil milhões de euros para 52 mil milhões de euros em 1999. Tal deveu-se principalmente a uma redução dos auxílios às regiões assistidas da Alemanha e da Itália. Entre 1999 e 2002, o total dos auxílios continuou a diminuir, embora menos acentuadamente do que em anos anteriores, num pouco mais de mil milhões de euros por ano em média.

As disparidades nos níveis de auxílios entre Estados-Membros ainda existem ...

Em termos relativos, os auxílios estatais totais elevaram-se a 0,56% do PIB da EU em 2002, ou 0,39% excluindo os sectores da agricultura, da pesca e dos transportes. Esta média esconde disparidades significativas entre os Estados-Membros: a parte dos auxílios em relação ao PIB varia de menos de 0,20% nos Países baixos, Finlândia, Suécia e Reino Unido a 0,55% na Alemanha, Espanha e Portugal e 0,72% na Dinamarca.

... mas estão a diminuir à medida que os auxílios estatais enquanto percentagem do PIB continuam a diminuir na grande maioria dos Estados-Membros

Os auxílios totais menos a agricultura, a pesca e os transportes diminuíram e passaram de 0,49% do PIB em média durante 1998-2000 para 0,41% durante 2000-2002. A tendência é descendente em catorze Estados-Membros. Portugal e a Irlanda registaram as reduções mais acentuadas (cerca de 20-25 pontos percentuais) entre os dois períodos em análise. Na Irlanda, tal deve-se principalmente a um corte no imposto irlandês sobre as sociedades juntamente com um aumento acentuado do PIB, enquanto a diminuição em Portugal se deveu em grande medida a uma redução considerável de um regime de auxílios fiscais com finalidade regional da Madeira, que apoia principalmente os serviços financeiros. Em contrapartida, os auxílios em relação ao PIB aumentaram na Dinamarca, apesar de este aumento poder ser explicado por um aumento substancial dos auxílios a favor de dois objectivos horizontais: a criação de emprego e a protecção do ambiente.

Em toda a União, os auxílios estão a ser reorientados para objectivos horizontais ...

A nível da UE, cerca de 73% dos auxílios totais (menos a agricultura, as pescas e os transportes) em 2002 foram concedidos para objectivos horizontais, incluindo a investigação e o desenvolvimento, as pequenas e médias empresas, o ambiente e o desenvolvimento económico regional. Os restantes 27% consistiram em auxílios destinados a sectores específicos (principalmente aos sectores transformador, do carvão e dos serviços financeiros), incluindo os auxílios de emergência e à reestruturação de empresas.

Em vários Estados-Membros, praticamente todos os auxílios concedidos em 2002 se destinaram a objectivos horizontais

A parte dos auxílios concedida para objectivos horizontais aumentou 7 pontos percentuais no período entre 1998-2000 e 2000-2002. Tal deveu-se em grande medida a aumentos significativos dos auxílios ao ambiente (+7 pontos) e à investigação e desenvolvimento (+4 pontos). Esta tendência positiva foi observada, em graus variáveis, na maioria dos Estados-Membros. Na realidade, em vários Estados-Membros - Bélgica, Dinamarca, Grécia, Itália, Países Baixos, Áustria e Finlândia - praticamente todos os auxílios concedidos em 2002 foram atribuídos a objectivos horizontais.

Uma abordagem favorável dos auxílios estatais para a criação de emprego e promoção da formação

Para solucionar deficiências do mercado, a Comissão reconhece a justificação para uma intervenção comunitária ou estatal. A exclusão de trabalhadores menos produtivos (potenciais ou reais) tendo em conta os níveis salariais actuais e uma certa falta de formação constituem exemplos de deficiências de mercado amplamente aceites. De uma maneira geral, há que incentivar os esforços destinados a apoiar a formação e o emprego, a fim de atingir os objectivos definidos na Estratégia de Lisboa. Isto reflecte-se na abordagem favorável da Comissão em relação aos auxílios estatais destinados a estes objectivos. Embora estas medidas não devam falsear a concorrência, a recente revisão das regras que regem os auxílios estatais permitiu facilitar a concessão de auxílios à criação de emprego, ao recrutamento de trabalhadores desfavorecidos e de trabalhadores com deficiência e os destinados a várias acções de formação. Além disso, registou-se apenas um número muito limitado de decisões negativas relativamente a auxílios estatais concedidos neste domínio.

Os auxílios estatais representam uma proporção relativamente pequena da totalidade do apoio financeiro concedido a empresas para o emprego e a formação

A maior parte das medidas de apoio público a empresas privadas destinadas ao emprego e à formação não constituem auxílios estatais, uma vez que não preenchem os quatro critérios a que se refere o nº 1 do artigo 87º do Tratado. Não obstante, se estas intervenções assumirem a forma de auxílios estatais, o controlo dos auxílios estatais continuará a garantir que os efeitos de distorção sobre a concorrência provocados por cada proposta de auxílio a nível individual sejam minimizados.

Redução do nível global de auxílios às regiões menos desenvolvidas, mas menos acentuada do que anteriormente, enquanto ligeiro aumento observado em alguns Estados-Membros

Na União no seu conjunto, cerca de 8 mil milhões de euros de auxílios destinaram-se exclusivamente às regiões menos desenvolvidas, as denominadas regiões assistidas "a" em 2002. Isto representava um pouco menos de um quarto da totalidade dos auxílios (menos agricultura, pesca e transportes). Os auxílios a regiões assistidas "a", que são quase idênticas às regiões do objectivo 1, no âmbito dos fundos estruturais da EU, diminuíram acentuadamente de um pico de 28 mil milhões de euros em 1993 para 9 mil milhões de euros em 2000, devido em grande medida a uma redução dos auxílios na Alemanha e na Itália. Embora os auxílios às regiões menos desenvolvidas continuem a diminuir na Alemanha, verificou-se uma ligeira inversão da tendência em Espanha, França e Itália durante 2000-2002.

A maior parte dos Estados-Membros tem tendência para conceder auxílios à indústria transformadora e ao sector dos serviços sob a forma de subvenções

Quanto aos instrumentos utilizados aquando da concessão dos auxílios à indústria transformadora e ao sector dos serviços, as subvenções são de longe a forma mais frequentemente utilizada representando quase 60% do total comunitário. Para além dos auxílios concedidos através do orçamento, outros auxílios são pagos através do sistema fiscal ou da segurança social. A nível da UE, as isenções fiscais representam 24% do total. Embora a Bélgica, a Dinamarca, a Espanha, o Luxemburgo, Áustria e a Suécia concedam mais de 80% dos seus auxílios sob a forma de subvenções, outros Estados-Membros recorrem mais a isenções fiscais, em especial, a Alemanha (38%), a Irlanda (67%) e Portugal (74%).

A Comissão aprova a concessão de auxílios estatais em 95% dos casos que examina

Em 2003, verificaram-se mais de 1 000 processos registados pela Comissão. Excluindo os 200 formulários de informação no âmbito de regulamentos de isenção por categoria, verificaram-se cerca de 49% de casos registados na indústria transformadora e no sector dos serviços, 39% no sector da agricultura, 6% no sector da pesca e 6% no sector dos transportes e energia. Segundo o Tratado, os Estados-Membros devem notificar à Comissão todos os auxílios estatais. Contudo, relativamente a cerca de 15% dos casos de auxílio investigados, não foi o Estado-Membro, mas a Comissão que teve de dar início ao procedimento de controlo após ter tido conhecimento do auxílio, por exemplo, na sequência de uma denúncia. Durante o período 2001-2003, 5% de todas as decisões finais tomadas pela Comissão foram decisões negativas.

A Comissão continua o seu processo de reforma dos auxílios estatais a fim de simplificar, modernizar e reformular o controlo dos auxílios estatais

A Comissão continua a examinar as suas orientações e enquadramentos em matéria de auxílios estatais na perspectiva da sua simplificação e clarificação, bem como da supressão de eventuais conflitos entre esses diferentes textos. Actualmente, é dada prioridade à revisão das regras em matéria de auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade, à redacção de um novo enquadramento para a avaliação de montantes mais reduzidos de auxílios, à clarificação da área dos serviços de interesse económico geral e à introdução de uma regra "de minimis" para os sectores da agricultura e das pescas. Paralelamente à revisão das regras que regem os fundos estruturais realizada pela Comissão, as orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional e certos enquadramentos horizontais são actualmente reexaminados em profundidade, o que deve reforçar a coerência entre as diversas políticas. Deve estar concluído proximamente o trabalho relativo a um pacote de medidas destinas a acelerar, simplificar e modernizar os procedimentos, em especial, tendo em vista a redução dos recursos gastos em processos de rotina e a permitir que a Comissão centre os seus recursos em casos mais importantes.

Introdução

O controlo dos auxílios estatais centra-se nos efeitos sobre a concorrência dos auxílios concedidos pelos Estados-Membros a empresas. Os auxílios estatais podem criar entraves à livre concorrência, uma vez que impedem que os recursos sejam afectados da forma mais eficiente e constituem uma ameaça para o bom funcionamento do mercado interno. Em numerosos casos, a concessão de auxílios estatais reduz o bom funcionamento da economia e não incentiva as empresas a aumentaram a sua eficiência. Os auxílios podem igualmente permitir que as empresas menos eficientes sobrevivam à custa das mais eficientes, atrasar o ajustamento estrutural e entravar a melhoria da produtividade e da competitividade. O sistema único de controlo que existe em toda a União Europeia destina-se a reduzir todas estas ineficiências. O papel da Comissão, tal como estabelecido no Tratado, consiste em apreciar medidas de auxílios estatais existentes e propostas pelos Estados-Membros a fim de garantir que são compatíveis com a legislação da EU em matéria de auxílios estatais e não falseiam a concorrência intracomunitária.

Ao longo dos anos, o controlo dos auxílios estatais tem servido para atenuar alguns dos efeitos mais perniciosos dos auxílios estatais. Contudo, o próprio Tratado não previu uma base para solucionar os efeitos cumulativos de distorção dos elevados níveis de auxílios estatais em alguns sectores. Nos Conselhos Europeus de Lisboa e mais tarde de Estocolmo, foi dado o impulso político necessário para corrigir as causas que estão na base do problema. Foi reconhecido que, se a Europa pretende aumentar a sua competitividade e a sua produtividade, beneficiar de um crescimento económico sustentável, com mais e melhores empregos e maior coesão social, é necessário melhorar a sua competitividade, não apenas criando condições para que a sociedade europeia seja dinâmica e fundada sobre o conhecimento, mas também reduzindo os níveis de auxílio estatal.

Em conformidade com este objectivo de política, a maior parte dos Estados-Membros estão a reduzir os níveis de auxílios, em termos de percentagem do PIB, e a reorientá-los para objectivos horizontais de interesse comunitário, nomeadamente o reforço da coesão económica e social, a protecção do ambiente, a promoção da investigação e do desenvolvimento e as pequenas e médias empresas. No entanto, alguns Estados-Membros continuam a conceder auxílios que provocam distorções particularmente importantes da concorrência, tais como os auxílios de emergência e à reestruturação.

O principal objectivo desta actualização do Painel de Avaliação é apresentar uma panorâmica da situação a nível dos auxílios estatais na União e examinar as tendências subjacentes com base nos últimos dados disponíveis para 2002. Está dividido em três partes. A primeira parte contempla a medida em que os Estados-Membros reduzem os seus auxílios estatais em relação ao PIB. A segunda parte centra-se no êxito relativo dos Estados-Membros na reorientação dos auxílios de sectores específicos para objectivos horizontais e inclui uma tónica especial sobre as medidas de apoio público ao emprego e à formação. Finalmente, a terceira parte contempla os procedimentos de controlo dos auxílios estatais, a recuperação e os trabalhos em curso para modernizar o controlo dos auxílios estatais.

Para além desta edição em suporte papel, foi lançado em 2002 um Painel

de Avaliação dos auxílios estatais permanente em linha (http://europa.eu.int/comm/competition/ state_aid/scoreboard/), que consiste numa série de indicadores essenciais, informações estatísticas e um Fórum dos Estados-Membros.

O que é um auxílio estatal ?

O Painel de Avaliação abrange os auxílios estatais, tal como definido no nº 1 do artigo 87º do Tratado CE [2], concedidos pelos quinze Estados-Membros e examinados pela Comissão. As medidas de carácter geral e as subvenções públicas que não afectem as trocas comerciais e não falseiem ou ameacem falsear a concorrência não são tratados no presente Painel de Avaliação, na medida em que não estão sujeitos ao poder de investigação da Comissão.

[2] A medida constitui um auxílio estatal, se for concedida por um Estado-Membro ou através de recursos estatais, se falsear ou ameaçar falsear a concorrência, se favorecer certas empresas ou a produção de determinados bens e se afectar o comércio entre Estados-Membros.

Um auxílio estatal é uma forma de intervenção do Estado utilizada para promover uma determinada actividade económica. Implica que determinados sectores ou actividades económicas são tratadas de forma mais favorável do que outros, falseando deste modo a concorrência, uma vez que estabelecem uma discriminação entre as empresas que beneficiam de assistência e as que dela não beneficiam.

Para determinar se uma medida constitui um auxílio estatal, há que distinguir, assim, a situação em que o apoio é concedido a certas empresas ou à produção de certos bens, conforme previsto no nº 1 do artigo 87º do Tratado, e a situação em que as medidas em causa são aplicáveis da mesma forma em todo o Estado-Membro e se destinam a favorecer a economia em geral. No último caso, não se trata de um auxílio estatal na acepção do nº 1 do artigo 87º.

Este carácter selectivo permite assim distinguir as medidas de auxílio estatal das medidas gerais de apoio à economia. A maioria das medidas fiscais de âmbito nacional são consideradas medidas gerais, porque se aplicam a todas as empresas em todos os sectores de actividade de um dado Estado-Membro. No entanto, a distinção nem sempre é clara. Por exemplo, uma medida aplicável a todos os sectores pode ser selectiva, se existir um elemento de discrição por parte das autoridades que a concedem. Por outro lado, o facto de algumas empresas poderem beneficiar mais do que outras de uma dada medida não quer necessariamente dizer que a medida seja selectiva. A interpretação do conceito de selectividade evoluiu ao longo do tempo na sequência de várias decisões da Comissão e acórdãos do Tribunal de Justiça. Pormenores dos processos mais importantes podem ser consultados no sítio Web da Comissão em http://europa.eu.int/comm/competition/ state_aid/legislation/

ou em recentes Relatórios Anuais sobre a Política de Concorrência em http://europa.eu.int/comm/competition/ annual_reports/

A distinção entre auxílios estatais e medidas gerais de apoio à economia deve ser tida em conta para interpretar alguns dos dados apresentados no Painel de Avaliação. Alguns dos quadros estatísticos pormenorizados constantes do Painel de Avaliação em linha revelam que em alguns Estados-Membros o volume dos auxílios estatais para alguns objectivos horizontais, tais como o emprego ou a formação diminuiu ou permaneceu estável. Todavia, isto não significa que as despesas públicas com estas actividades tenham diminuído. Ao invés, os Estados-Membros podem ter aumentado as suas despesas relativas às medidas gerais de apoio à economia.

Uma outra área importante diz respeito a auxílios que compensam a prestação de serviços de interesse económico geral (SIEG). No seu acórdão proferido no processo Altmark [3], o Tribunal de Justiça decidiu que a compensação concedida a empresas que prestam um SIEG não constitui um auxílio estatal, desde que estejam preenchidas determinadas condições. Consequentemente, as subvenções que compensam os SIEG serão consideradas quer "não auxílios" quer auxílios compatíveis. A distinção baseia-se em critérios jurídicos e numa base económica limitada, de forma que as medidas semelhantes são agora classificadas ou não como auxílios consoante, por exemplo, se recorrem ou não a um concurso. Por conseguinte, todos os auxílios concedidos a título de compensação de um SIEG são excluídos do Painel de Avaliação. Em contrapartida, em casos em que se considera que parte do auxílio sobrecompensa o SIEG, o montante é incluído, por exemplo, no processo Deutsche Post [4].

[3] C-280/00 relativo a concessão de licenças para serviços regulares de transporte por autocarro no Landkreis de Stendal (Alemanha) e subvenções públicas para explorar estes serviços.

[4] Processo C 61/1999, em que a Comissão chegou a uma decisão negativa em 19.6.2002.

O texto precedente em nada altera a definição de auxílio estatal apresentada pelo Tribunal de Justiça.

1. Parte I: Panorama dos auxílios estatais na União Europeia

O presente capítulo apresenta uma visão rápida dos auxílios estatais concedidos na União Europeia em 2002 e uma panorâmica das tendências subjacentes.

1.1. Auxílios estatais em termos absolutos e relativos

Os auxílios estatais totais [5] concedidos pelos quinze Estados-Membros foram estimados em 49 mil milhões de euros em 2002. Em termos absolutos, a Alemanha concedeu a maior parte dos auxílios (13 mil milhões de euros) em 2002, seguida da França (10 mil milhões de euros) e da Itália (6 mil milhões de euros).

[5] Os auxílios estatais totais abrangem os sectores transformador, dos serviços, do carvão, da agricultura, da pesca e parte do dos transportes. Ao invés de edições anteriores do Painel de Avaliação, o total exclui os auxílios ao sector ferroviário (ver secção 1.4).

Quadro 1: Auxílios estatais nos Estados-Membros, 2002

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Auxílios estatais, tal como definidos no nº 1 do artigo 87º do Tratado CE, concedidos pelos quinze Estados-Membros a todos os sectores, excluindo o sector ferroviário e examinados pela Comissão. Ao invés de edições anteriores do Painel de Avaliação, o total exclui os auxílios ao sector ferroviário (ver secção 1.4). Todos os dados são expressos a preços constantes de 2000.

Fonte: DG Concorrência.

Disparidades entre Estados-Membros na parte dos auxílios estatais em percentagem do PIB

Em termos relativos, os auxílios estatais representaram 0,56% do Produto Interno Bruto (PIB) da UE em 2002. Esta média esconde disparidades significativas entre Estados-Membros: a parte dos auxílios totais em relação ao PIB varia de 0,25% no Reino Unido a 1,28% na Finlândia. A elevada percentagem da Finlândia pode explicar-se pelo volume relativamente elevado de auxílios à agricultura, que representam cerca de 85% dos auxílios totais neste país (Quadro 1). Na realidade, devido às particularidades associadas aos auxílios à agricultura e às pesca, deve analisar-se os auxílios totais menos estes sectores. Este novo indicador dá origem a uma classificação bastante diferente dos Estados-Membros (Gráfico 1). Por exemplo, esses auxílios na Finlândia representam apenas 0,17% do PIB, uma das taxas mais baixas na União e bastante inferior à média da EU de 0,39%. A Alemanha, Espanha e Portugal (com cerca de 0,55% cada um) e a Dinamarca (0,72%) situam-se bastante acima da média.

Gráfico 1: Auxílios estatais em percentagem do PIB, 2002

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Fonte: DG Concorrência.

Os auxílios estatais podem igualmente ser expressos per capita, utilizando os níveis de poder de compra, o que permite tomar em consideração diferenças nos níveis dos preços entre países. Durante o período 2000-2002, o volume médio anual dos auxílios (menos agricultura, pesca e transportes) na União foi de 94 PPC per capita em comparação com 107 PPC durante o período 1998-2000 (Quadro 2).

Quadro 2: Auxílios estatais per capita, 1998-2002

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Fonte: DG Concorrência.

Tendência descendente do nível dos auxílios estatais na grande maioria dos Estados-Membros

Dos níveis relativamente elevados de auxílios estatais concedidos no início e meados da década de noventa, o volume global de auxílios [6] diminuiu drasticamente de 67 mil milhões de euros em 1997 para 52 mil milhões de euros em 1999 (Quadro 3). Os três Estados-Membros que mais contribuíram para esta acentuada diminuição foram a Alemanha, a Itália e a França. Na Alemanha, esta situação pode ser atribuída ao faseamento do enorme programa de reestruturação [7] realizado nos novos Länder alemães. Na Itália também, os auxílios às regiões menos desenvolvidas diminuíram acentuadamente, enquanto na França, os níveis de auxílios foram particularmente elevados em meados e finais da década de noventa, devido aos elevados montantes de auxílios de emergência e à reestruturação concedidos ao sector bancário. Entre 1999 e 2002, o total dos auxílios continuou a diminuir, embora menos acentuadamente do que em anos anteriores, tendo registado uma redução de um pouco mais de mil milhões de euros por ano em média.

[6] O valor total exclui os auxílios ao sector ferroviário.

[7] Auxílios concedidos através do Treuhandanstalt ou do Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufagabe.

Quadro 3: Evolução do nível dos auxílios estatais, UE 15, 1992-2002

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Fonte: DG Concorrência.

Em 2001, os Estados-Membros comprometeram-se a demonstrar uma tendência descendente dos auxílios estatais em relação ao PIB até 2003. Apesar de ainda não dispormos de dados relativos a 2003, pode observar-se a tendência subjacente para este indicador comparando os períodos 1998-2000 e 2000-2002. Para a União no seu conjunto, os auxílios totais menos a agricultura, a pesca e os transportes elevaram-se a 0,41% do PIB em média para o período 2000-2002 em comparação com 0,49% durante 1998-2000. A tendência é descendente em catorze Estados-Membros. Portugal e a Irlanda registaram as reduções mais acentuadas (cerca de 20-25 pontos percentuais) entre os dois períodos em análise. Na Irlanda, tal deve-se principalmente a uma redução no imposto irlandês sobre as sociedades [8] juntamente com um aumento do PIB, enquanto a diminuição em Portugal se deveu em grande medida a uma redução considerável num regime de auxílios fiscais com finalidade regional na Madeira, que apoia principalmente os serviços financeiros. Em contrapartida, os auxílios em relação ao PIB aumentaram na Dinamarca, apesar de esta subida poder ser explicada por um aumento substancial dos auxílios concedidos a dois objectivos horizontais: a criação de emprego e a protecção do ambiente.

[8] A taxa do imposto sobre as sociedades na Irlanda foi reduzido nos últimos anos e foi de 12,5% a partir de 2003. Isto diminuiu o valor comparativo da taxa preferencial de 10% para o sector transformador, contribuindo por conseguinte para a diminuição, em termos financeiros, dos auxílios a este sector.

Ao estabelecer comparações entre Estados-Membros, é importante recordar o efeito que a evolução do PIB tem sobre este indicador. Os Estados-Membros que registaram um crescimento económico relativamente elevado no período em análise podiam teoricamente conceder mais auxílios e continuar a demonstrar uma tendência descendente.

Gráfico 2: Auxílios estatais em percentagem do PIB, 1998-2002

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Auxílios estatais menos agricultura, pescas e transportes.

Fonte: DG Concorrência.

1.2. Repartição sectorial dos auxílios

A distribuição sectorial dos auxílios varia consideravelmente entre Estados-Membros e ao longo do tempo

Os dados actualmente disponíveis não fornecem um panorama adequado dos beneficiários finais dos auxílios. No entanto, dão algumas indicações sobre os sectores que são favorecidos por cada Estado-Membro. Em 2002, cerca de 57% dos auxílios estatais na União foram reservados aos sectores transformador e dos serviços. Outros 28% destinaram-se à agricultura e à pesca, 11% ao sector do carvão e o restante foi dividido entre os transportes (excluindo o sector ferroviário) e o sector não transformador não classificados noutras categorias.

Verificam-se diferenças significativas entre Estados-Membros nos sectores aos quais se destinam os auxílios (Quadro 4). Os auxílios aos sectores da agricultura e da pesca representaram 20% ou menos dos auxílios totais na Dinamarca, Alemanha, Espanha e Itália, enquanto na Áustria a percentagem foi de 66% e na Finlândia atingiu 84%. Os auxílios à indústria do carvão elevaram-se a cerca de um quarto dos auxílios totais na Alemanha e na Espanha.

Quadro 4: Distribuição sectorial dos auxílios, 2002

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Devido ao arredondamento dos valores, a soma das percentagens relativas a alguns Estados-Membros nem sempre é igual a 100.

Fonte: DG Concorrência.

Entre os períodos 1998-2000 e 2000-2002, o volume dos auxílios diminuiu na maior parte dos principais sectores: o sector transformador diminuiu 2,5 mil milhões de euros, o dos serviços 1,7 mil milhões de euros e o do carvão mil milhões de euros. Nos sectores da agricultura e da pesca, o montante global permaneceu relativamente estável (Quadro 5).

Quadro 5: Auxílios estatais por sector na Comunidade, 1998-2002

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Fonte: DG Concorrência.

1.3. Auxílios estatais à indústria transformadora

A secção que se segue centra-se nos auxílios à indústria transformadora [9]. Em relação a alguns Estados-Membros, muitos dos auxílios concedidos a este sector são de natureza horizontal. Contudo, outros Estados-Membros podiam potencialmente tomar o sector transformador em consideração a fim de reduzirem os níveis globais de auxílios estatais. A nível comunitário, os auxílios concedidos à indústria transformadora em 2002 elevaram-se a cerca de 25 mil milhões de euros ou, por outras palavras, 1,5% do valor acrescentado neste sector (Quadro 6).

[9] Para efeitos do presente Painel de Avaliação, o sector transformador inclui os auxílios à siderurgia, construção naval, outros sectores transformadores, auxílios ao desenvolvimento económico geral e auxílios para objectivos horizontais, nomeadamente a investigação e o desenvolvimento, PME, ambiente, poupança de energia, emprego e formação, em relação aos quais nem sempre se conhece o sector específico. Consequentemente, os dados relativos aos auxílios ao sector transformador podem estar sobreestimados.

Quadro 6: Auxílios estatais à indústria transformadora, 2002

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Nota: Os dados relativos à indústria transformadora incluem auxílios para objectivos horizontais, incluindo regimes de auxílios ao desenvolvimento regional relativamente aos quais não é conhecido o sector específico. Em relação a alguns Estados-Membros, nomeadamente a Grécia, que concede quase a totalidade dos seus auxílios através de regimes de desenvolvimento regional e a Dinamarca , que concede a quase totalidade dos seus auxílios a favor de objectivos horizontais, os dados são susceptíveis de sobreestimar o montante dos auxílios realmente concedidos à indústria transformadora. Fonte: DG Concorrência.

Os auxílios estatais à indústria transformadora em relação ao valor acrescentado continuam a diminuir: de 1,8% no período 1998-2000 para 1,5% em 2000-2002 (Gráfico 3). A descida mais acentuada verificou-se na Irlanda, principalmente em resultado de uma redução no imposto irlandês sobre as sociedades. A subida na Dinamarca pode atribuir-se a um aumento acentuado dos auxílios a favor de objectivos horizontais.

Gráfico 3: Auxílios estatais à indústria transformadora, 1998 - 2002

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Fonte: DG Concorrência.

1.4. Auxílios estatais ao sector dos transportes

O controlo da Comissão sobre os auxílios estatais concedidos no sector dos transportes é mais complexo do que noutros sectores. Esta complexidade decorre da necessidade de tomar em consideração não apenas as disposições gerais em matéria de auxílios estatais, mas igualmente as regras especiais do Tratado e o direito derivado relativo especificamente aos transportes, nomeadamente, o artigo 73º do Tratado, tal como aplicado pelo Regulamento 1191/69 [10] e o Regulamento 1107/70 [11]. Além disso, para reforçar o mercado interno e a coesão económica e social, o artigo 154º do Tratado CE prevê o apoio da Comunidade às redes transeuropeias, no âmbito de um sistema de mercados abertos e concorrenciais.

[10] Regulamento (CEE) nº 1191/69 do Conselho, de 26 de Junho de 1969, relativo à acção dos Estados-Membros em matéria de obrigações inerentes à noção de serviço público no domínio dos transportes ferroviários, rodoviários e por via navegável.

[11] Regulamento (CEE) nº 1107/70 do Conselho, de 4 de Junho de 1970, relativo aos auxílios concedidos no domínio dos transportes ferroviários, rodoviários e por via navegável.

O sector dos transportes, nomeadamente o sector ferroviário, continua a beneficiar de um montante considerável de apoio financeiro público. São pagas subvenções relativamente elevadas como compensação da prestação de serviços de interesse económico geral (SIEG) e, enquanto tal, podem não estar sujeitos a notificação prévia à Comissão [12]. Tal é igualmente aplicável a uma parte substancial do investimento público em infra-estruturas de transporte abertas a todos os utilizadores numa base não discriminatória e que não beneficia uma empresa específica que realiza uma actividade económica.

[12] Nomeadamente o nº 2 do artigo 17º do Regulamento (CEE) nº 1191/69 isenta do procedimento de notificação as compensações pagas ao abrigo das disposições previstas no regulamento.

Anteriores Painéis de Avaliação indicam volumes muito mais elevados de auxílios estatais ao sector dos transportes, uma vez que os valores incluíam montantes substanciais concedidos a título de compensação dos SIEG. À luz de recentes decisões do Tribunal e das posteriores decisões tomadas a nível da Comissão, todos os auxílios pagos enquanto compensações dos SIEG foram suprimidos do âmbito do Painel de Avaliação (ver também caixa - O que é um auxílio estatal). Na realidade, devido às suas especificidades e à falta de dados comparáveis, os auxílios ao sector ferroviário são agora apresentados separadamente no Quadro 8.

Transporte rodoviário e transporte combinado

O principal objectivo da política comunitária em matéria de transporte combinado consiste numa transferência modal do meio rodoviário para outros meios. Por conseguinte, a Comissão adopta frequentemente uma posição favorável face a regimes de auxílios destinados a promover estes meios de transporte através da aquisição de equipamento para o transporte combinado e a construção de infra-estruturas específicas. Em sectores com sobrecapacidade, tais como o transporte rodoviário, não podem em princípio ser concedidos quaisquer auxílios para a compra de veículos de transporte. No entanto, é possível conceder auxílios em ligação com a compra de veículos novos, se tal incentivo se destinar à protecção do ambiente ou a objectivos de segurança e representar realmente uma compensação pelos custos adicionais para cumprir normas técnicas mais rigorosas do que as estabelecidas na legislação nacional ou comunitária. Foram autorizados anualmente no período 2000-2002 (Quadro 7) auxílios no valor de cerca de 90 milhões de euros para o transporte rodoviário e o transporte combinado.

Transporte marítimo

Em 2002, a Comissão aprovou regimes fiscais para diversas arqueações, autorizando que as empresas pagassem um imposto sobre as sociedades proporcional à capacidade da sua frota e não com base nos lucros realizados. Estes regimes vêm juntar-se a uma série de medidas de tributação sobre a arqueação anteriormente aprovadas pela Comissão para os Países Baixos, Alemanha e Reino Unido. Tais medidas parecem dar já provas do seu êxito invertendo o declínio do sector marítimo na EU. No total, foram concedidos anualmente ao sector marítimo durante 2000-2002 um total de cerca de 715 milhões de euros de auxílios estatais.

Transporte aéreo

Antes da liberalização do sector aéreo, foram concedidos em meados da década de noventa montantes consideráveis de auxílios (superiores a 2,5 mil milhões de euros em 1994 e 1995) às companhias aéreas para reestruturação. Desde 1997, todavia, os níveis de auxílios diminuíram drasticamente, apesar de continuarem a ser autorizados alguns auxílios. Em 2002, a Comissão autorizou regimes criados por vários Estados-Membros (França, Alemanha, Áustria e Reino Unido) a fim de compensar as companhias aéreas pelos prejuízos causados pelo encerramento de certas partes do espaço aéreo entre 11 e 14 de Setembro de 2001. Foram aprovados cerca de 110 milhões de euros de auxílios em 2002. A Comissão autorizou igualmente o pagamento da terceira parcela de 129 milhões de euros, que constituía parte do pacote de auxílios à reestruturação a favor da companhia aérea nacional italiana, Alitalia, aprovado em 2001. Um financiamento público adicional desta companhia aérea de cerca de 1,4 mil milhões de euros foi considerado como não constituindo um auxílio.

Na sequência dos ataques terroristas de 11 de Setembro de 2001, que levaram o sector dos seguros a reexaminar a sua exposição aos riscos e a retirar sem demora praticamente toda a cobertura dos riscos associados à guerra e ao terrorismo, os Estados-Membros foram autorizados a oferecer uma garantia de seguro adicional ou a assumir eles próprios directamente os riscos. Não é possível quantificar o elemento de auxílio de tais garantias (autorizadas para todos os Estados-Membros) que, de qualquer modo nunca foram aplicadas.

Durante o período 2000-2002, foi concedida ao sector do transporte aéreo (Quadro 7) uma média anual de 155 milhões de euros de auxílios. O aumento em relação ao período anterior resulta principalmente das consequências dos atentados de 11 de Setembro de 2001 para o sector da aeronáutica e das posteriores medidas de apoio público que foi necessário tomar na sequência desses ataques.

Quadro 7: Auxílios estatais ao sector dos transportes (excluindo o sector ferroviário), 1998-2002

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Fonte: DG Energia e Transportes.

Transporte ferroviário

A Comissão tem já há alguns anos desenvolvido uma política de mudança do equilíbrio entre os modos de transporte e promoção de modos menos prejudiciais para o ambiente, a fim de criar um sistema de transportes sustentável. No seu Livro Branco de 2001 sobre uma política europeia de transportes, [13] a Comissão recordou que o transporte ferroviário constituía o sector estratégico, de que dependerá o êxito dos esforços desenvolvidos para mudar o equilíbrio. Por conseguinte, a Comissão continua a adoptar uma posição favorável aos auxílios concedidos ao sector ferroviário tanto em relação aos serviços ferroviários como, em especial, a investimentos em infra-estruturas ferroviárias, que devido aos elevados custos de investimento, não são viáveis sem co-financiamento público. Por exemplo, em 2002, a Comissão tomou algumas decisões importantes relativamente à gestão das infra-estruturas da principal rede ferroviária nacional do Reino Unido. Em primeiro lugar, aprovou um pacote de medidas financeiras de emergência a fim de garantir a oferta contínua de serviços de infra-estrutura ferroviária, sem os quais o sector ferroviário britânico ameaçava entrar em colapso iminente. Posteriormente, a Comissão aprovou um pacote financeiro a fim de permitir que uma empresa recentemente constituída, a Network Rail, assumisse a responsabilidade do funcionamento e gestão da rede ferroviária britânica numa base não lucrativa. O montante global de cerca de 36 mil milhões de euros foi considerado como não constituindo um auxílio estatal.

[13] Livro Branco "A política europeia de transportes no horizonte 2010: a hora das opções"

Uma grande parte do apoio financeiro público ao sector ferroviário não é notificado à Comissão, quer porque na ausência de liberalização neste sector, os Estados-Membros não consideram que as medidas de financiamento constituem um auxílio estatal na acepção do nº 1 do artigo 87º do Tratado, quer porque as medidas constituem uma compensação por serviços públicos em conformidade com o Regulamento 1191/69. Contudo, os Estados-Membros são obrigados a comunicar as despesas públicas globais neste sector. As disparidades entre Estados-Membros podem reflectir diferentes interpretações do âmbito de aplicação deste exercício anual de notificações (Quadro 8).

Quadro 8: Subvenções(1) ao sector ferroviário, 1998 - 2002

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

(1) Inclui todas as subvenções públicas notificadas à Comissão, bem como as subvenções notificadas e autorizadas pela Comissão no âmbito das regras relevantes em matéria de auxílios estatais. Todavia, os valores excluem a compensação dos serviços de interesse económico geral.

Fonte: DG Energia e Transportes.

1.5. Auxílios estatais às indústrias do carvão e siderúrgica

A concessão de auxílios à indústria do carvão na União Europeia durante o período 2001-2002 foi regida por dois enquadramentos jurídicos distintos. Tal deve-se ao facto de o Tratado que institui a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço ter cessado a sua vigência em Julho de 2002 [14]. Por conseguinte, os sectores anteriormente abrangidos pelo Tratado CECA estiveram sujeitos às regras do Tratado CE, bem como às regras processuais ao direito derivado decorrente do Tratado CE. Em Julho de 2002, foi adoptado um regulamento do Conselho enquanto novo enquadramento jurídico dos auxílios estatais à indústria comunitária do carvão [15].

[14] Com o termo da sua vigência, toda a legislação secundária ao abrigo do Tratado CECA cessou automaticamente a sua vigência. Isto incluiu a Decisão 3632/93/CECA da Comissão de 28 de Dezembro de1993.

[15] Tendo em conta o Tratado CE, nomeadamente o nº3, alínea e), do artigo 87º, o Regulamento (CE) nº 1407/2002 do Conselho, de 23 de Julho de 2002, relativo aos auxílios estatais à indústria do carvão. Além disso, são igualmente aplicáveis as disposições do artigo 88º do Tratado CE e do Regulamento (CE) nº 659/1999 do Conselho.

No caso do sector do carvão, foram concedidos cerca de 5,6 mil milhões de euros em 2002. Os auxílios à actual produção continuaram a diminuir constantemente em conformidade com os acordos relativos à redução de volumes de auxílios ao sector do carvão até 2005. O Quadro 9 apresenta uma panorâmica dos auxílios ao sector do carvão durante o período 1998-2002. Cerca de 40% dos auxílios concedidos em 2002 não diziam respeito à actual produção. Apenas quatro Estados-Membros concederam ainda auxílios a este sector em 2002: a Alemanha (3,5 mil milhões de euros), a Espanha (1,1 mil milhões de euros, apesar de os auxílios terem atingido 1,9 mil milhões de euros em 2001), a França (mil milhões de euros) e um montante relativamente insignificante (25 milhões de euros) no Reino Unido.

O montante do auxílio destinado a cobrir os custos associados à racionalização e à reestruturação do sector do carvão e que não são custos de produção corrente aumentaram, devido aos esforços desenvolvidos pelas autoridades alemãs para reestruturar este sector. Estes custos dizem principalmente respeito às despesas excepcionais suportadas com os trabalhadores despedidos, com medidas administrativas, legais ou fiscais e com a reabilitação de antigas minas de carvão. Em contrapartida, os auxílios à produção diminuíram acentuadamente e esta tendência prosseguirá. Por conseguinte, o montante total dos auxílios concedidos pelas autoridades alemãs diminuiu de forma significativa.

Quadro 9: Auxílios estatais ao sector da extracção de carvão, 1998-2002

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Fonte: DG Energia e Transportes.

Os auxílios estatais à indústria siderúrgica diminuíram drasticamente, tendo passado de 386 mil milhões de euros em 1997 para 52 mil milhões de euros em 1998, após o que permaneceram relativamente estáveis. Em 2002, foi concedido um montante total de 78 milhões de euros quase exclusivamente para fins ambientais.

2. PARTE II: Reorientação dos auxílios para objectivos horizontais

No contexto da redução dos níveis globais dos auxílios estatais, as conclusões dos vários Conselhos Europeus instaram a uma reorientação dos auxílios, do apoio a certas empresas ou sectores para a identificação de objectivos horizontais de interesse comum, incluindo objectivos de coesão. Além disso, o Conselho convidou os Estados-Membros a "verificarem, antes de concederem auxílios estatais, se estes são dirigidos a lacunas do mercado claramente identificadas ou orientados para a realização de objectivos horizontais .... e se a intervenção sob a forma de auxílio estatal é a forma mais adequada e eficiente de resolver a questão que se levanta" [16].

[16] Ver Conclusões do Conselho adoptadas em Novembro de 2002 sobre "uma abordagem económica no sentido da concessão de auxílios estatais menos numerosos e mais eficazes". Ver documento do Conselho nº 13799/02:http://register.consilium.eu.int/pdf/en/ 02/st13/13799en2.pdf.

2.1. Auxílios estatais para objectivos horizontais

Os auxílios estatais para objectivos horizontais, isto é, os auxílios que não são concedidos a sectores específicos são normalmente considerados como destinados a centrarem-se nas deficiências de mercado e como provocando menos distorções do que os auxílios sectoriais e os auxílios ad hoc. A investigação e o desenvolvimento, a protecção do ambiente, a poupança de energia, o apoio a pequenas e médias empresas, a criação de emprego, a promoção da formação e os auxílios ao desenvolvimento regional constituem os principais objectivos horizontais prosseguidos pelos auxílios estatais. Em contrapartida, os auxílios de apoio a sectores específicos são susceptíveis de falsear a concorrência num maior grau do que os auxílios destinados a objectivos horizontais e têm também tendência para favorecer outros objectivos que não as deficiências do mercado identificadas. Além disso, uma parte significativa desses auxílios é concedida como auxílios de emergência e à reestruturação de empresas em dificuldade, um dos tipos de auxílios estatais que têm um maior potencial de distorção.

Devido a limitações a nível dos dados, a presente secção analisa os objectivos horizontais no contexto dos auxílios totais, menos a agricultura, a pesca e os transportes.

Em vários Estados-Membros, a quase totalidade dos auxílios concedidos em 2002 foi concedida a favor de objectivos horizontais, incluindo a coesão

A nível da UE, os auxílios destinados a objectivos horizontais, incluindo objectivos de coesão, representaram 73% dos auxílios totais, menos a agricultura, a pesca e os transportes em 2002. Os restantes 27% foram auxílios destinados a sectores específicos (principalmente aos sectores transformador, do carvão e dos serviços financeiros), incluindo os auxílios de emergência e à reestruturação de empresas em dificuldade.

Em vários Estados-Membros - Bélgica, Dinamarca, Grécia, Itália, Países Baixos, Áustria e Finlândia - praticamente todos os auxílios concedidos em 2002 corresponderam a objectivos horizontais, incluindo a coesão. Contudo, na Alemanha (66%), Espanha (67%), França (60%), Irlanda (49%), Portugal (39%) e Reino Unido (70%), esta percentagem foi significativamente inferior. A elevada proporção de auxílios sectoriais em Portugal deveu-se ao regime de auxílios fiscais com finalidade regional na Madeira, já anteriormente mencionado. Na Irlanda, apesar de os auxílios concedidos no âmbito do imposto irlandês sobre as sociedades terem diminuído significativamente, representam ainda uma parte relativamente elevada dos auxílios totais. Em 2002, o Reino Unido concedeu um pacote substancial de auxílios de emergência à British Energy. Finalmente, a Alemanha, França e Espanha apresentam proporções relativamente elevadas de auxílios ao sector do carvão (ver também secção 1.5). Note-se que em Estados-Membros com níveis globais de auxílios relativamente baixos, a concessão de um auxílio ad hoc, único, relativamente elevado pode causar grandes variações.

Disparidades significativas entre Estados-Membros na percentagem de auxílios concedidos a vários objectivos horizontais

Ao estabelecer comparações entre Estados-Membros, é importante recordar que os auxílios são classificados consoante o seu principal objectivo no momento da aprovação do auxílio e não em função dos beneficiários finais do auxílio. Apesar das dificuldades de quantificação, os dados indicam de facto quais os objectivos horizontais que os Estados-Membros privilegiam (ver Quadro 10). Por exemplo, 26% dos auxílios totais nos Países Baixos, 27% no Reino Unido e 33% na Áustria destinaram-se exclusivamente à investigação e desenvolvimento (média da EU de 15%). A Dinamarca (53% dos auxílios totais), a Alemanha (30%), juntamente com os Países Baixos, Finlândia e Suécia (cada uma com um pouco menos de 40%) tiveram tendência para favorecer objectivos ambientais (média da EU de 16%) [17].

[17] Incluindo os auxílios à poupança de energia, que foram comunicados separadamente em anteriores actualizações do Painel de Avaliação.

Quadro 10: Auxílios estatais a favor de objectivos horizontais e de sectores específicos, 2002

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

(1) Auxílios ao desenvolvimento regional geral não classificados noutras categorias.

Fonte: DG Concorrência.

Pela primeira vez, a Comissão recolheu também certas informações sobre objectivos secundários [18], o que permite melhorar em especial a cobertura dos dados relativos aos auxílios destinados a PME. Em 2002, um pouco menos de 5 mil milhões de euros, 14% dos auxílios totais, foram constituídos por medidas, cujo objectivo principal eram as PME. Além disso, quase mil milhões de euros de auxílios, 3% dos auxílios totais, destinaram-se exclusivamente a PME como objectivo "secundário". Em relação à grande maioria, o objectivo principal destes auxílios era a I&D. Combinando objectivos principais e secundários, 35% dos auxílios em Itália destinaram-se exclusivamente a pequenas e médias empresas, 30% no Reino Unido e 28% na Bélgica em comparação com uma média na EU de 17%.

[18] Para efeitos do Painel de avaliação, um objectivo secundário é um objectivo para o qual, para além do objectivo principal, o auxílio foi exclusivamente destinado no momento da sua aprovação. Por exemplo, um regime cujo objectivo principal é a I&D pode também limitar-se exclusivamente a PME.

2.2. Evolução dos auxílios estatais para objectivos horizontais

Em conformidade com os compromissos assumidos nos vários Conselhos Europeus, os Estados-Membros continuaram a reorientar os seus auxílios para objectivos horizontais. Se observarmos a evolução recente, a percentagem dos auxílios totais concedidos a objectivos horizontais aumentou 7 pontos percentuais desde o período 1998-2000 até 2000-2002. Esta tendência ascendente resultou em grande medida de aumentos acentuados dos auxílios ao ambiente (+7 pontos) e à investigação e desenvolvimento (+4 pontos) e a um aumento mais reduzido às PME (+1,5 pontos), bem como de uma redução dos auxílios sectoriais em alguns Estados-Membros.

Foi observada uma tendência positiva, em vários graus, na maioria dos Estados-Membros, especialmente na Irlanda (+14 pontos) e Itália (+13 pontos). Em três Estados-Membros, a tendência diminuiu ligeiramente, mas em todos eles a percentagem dos auxílios totais destinados a objectivos horizontais permanece relativamente elevada (85% ou mais).

Durante o período em análise, verificaram-se aumentos consideráveis na percentagem dos auxílios para objectivos ambientais dos auxílios totais na Alemanha (+14 pontos), Países Baixos e Finlândia (+10 pontos) e Dinamarca (+9 pontos), enquanto a percentagem dos auxílios às PME aumentou +8 pontos em Itália e +5 pontos em Espanha e França.

Gráfico 4: Percentagem dos auxílios estatais destinados a objectivos horizontais, 1998-2002

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Fonte: DG Concorrência.

2.3. Auxílios estatais à investigação e desenvolvimento (I&D)

Nas suas Orientações Gerais para as Políticas Económicas de 2003 [19], a Comissão instou os Governos a contribuírem para os objectivos de Lisboa, nomeadamente, "reorientando as despesas públicas para o investimento em capital físico e humano e no conhecimento, susceptíveis de fomentar o crescimento, sem prejuízo das restrições orçamentais globais". Em geral, as medidas para aumentar o volume dos investimentos no domínio da investigação e criar condições mais favoráveis para esse investimento foram fragmentadas e lentas. Os dados mais recentes disponíveis (2001) revelam um investimento global em I&D, incluindo os auxílios estatais, na União, que se aproxima dos 2% do PIB, mas uma taxa de crescimento médio anual apenas de 1,5% (1997-2002), o que é completamente insuficiente para cumprir o objectivo de 3% até 2010. Como dois terços do objectivo de 3% devia provir de fontes privadas, é necessário um aumento significativo do investimento privado destinado à investigação na Europa. Embora a maior parte dos Estados-Membros tenham adoptado objectivos para aumentar as despesas públicas em investigação, raros são os que têm conseguido traduzir essa situação em termos orçamentais e são frequentemente necessários esforços para melhorar a eficácia dos seus gastos.

[19] COM(2003) 170 final de 8.4.2003.

A nível da UE, os auxílios estatais destinados à I&D elevaram-se a 5,2 mil milhões de euros em 2002 em comparação com 3,8 mil milhões de euros em 1998. A parte dos auxílios totais concedida à I&D aumentou 4 pontos percentuais no período entre 1998-2000 e 2000-2002. Os aumentos mais significativos foram observados no Reino Unido e Itália, em que a percentagem de auxílios à I&D aumentou 9 e 7 pontos respectivamente (ver Quadro 11).

No que se refere aos auxílios à investigação e desenvolvimento a favor de pequenas e médias empresas, a Comissão alterou recentemente o regulamento de isenção por categoria aplicável às PME, a fim de integrar a nova definição comunitária de PME e isentar os auxílios à I&D da obrigação de notificação prévia à Comissão [20].

[20] Regulamento (CE) n.° 364/2004 da Comissão, de 25 de Fevereiro de 2004, , que altera o Regulamento (CE) n.° 70/2001 no que respeita à extensão do seu âmbito de aplicação por forma a incluir os auxílios à investigação e desenvolvimento, JO L 63 de 28.2.2004, p. 22.

Quadro 11: Auxílios estatais à I&D

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Fonte: DG Concorrência.

2.4. Tónica especial nos auxílios estatais ao emprego e à formação

2.4.1. Despesas públicas para formação e emprego - Justificação

O mercado de trabalho não é um mercado como os outros: os recursos humanos não podem ser trocados como os bens ou os serviços. As políticas de emprego devem estabelecer condições justas e garantir uma utilização optimizada do potencial dos recursos humanos da sociedade. Uma componente é o apoio público ao emprego e à formação. Sem medidas de carácter público, as possibilidades oferecidas em matéria de educação e formação serão ainda menores do que é socialmente desejável. Um conhecimento e capacidades reforçadas geram benefícios para a sociedade, para além dos já conquistados, como salários mais elevados ganhos por indivíduos com uma melhor formação (ou empregadores); os benefícios sociais totais excedem os benefícios privados. Parece, por exemplo, existir uma forte correlação entre o nível de capital humano acumulado numa economia e a sua capacidade para dar resposta e progredir face à evolução tecnológica. A formação contribui para a coesão social reduzindo a desigualdade ex-ante e as diferenças sociais entre os indivíduos, com um impacto favorável sobre o desempenho económico [21].

[21] Ver A. de la Fuente and A. Ciccone (2002), Human Capital in a Global and Knowledge-Based Economy, Comissão Europeia, DG Emprego e Assuntos Sociais para uma panorâmica da literatura académica.

O risco de possibilidades insuficientes de formação é intensificado pelo aumento incerto dos ganhos de uma produtividade melhorada. Um empregador hesitará em investir devido ao risco de outras empresas contratarem trabalhadores com maiores qualificações. Os trabalhadores confrontam-se com restrições de crédito devido a mercados financeiros imperfeitos e têm menos motivação para investir no desenvolvimento do seu capital humano, devido à resposta lenta dos salários à melhoria da produtividade decorrente da formação. Para além disto, existe um problema de desigualdade flagrante: os que mais necessitam de aumentar as suas qualificações - os trabalhadores menos qualificados, os trabalhadores mais idosos e os imigrantes - têm tendência para receber muito menos. As PME, os trabalhadores temporários e os trabalhadores a tempo parcial também recebem tradicionalmente menos formação.

A justificação para a concessão de auxílios ao emprego decorre da existência de mercados de trabalho com um funcionamento imperfeito e da sua dependência de acordos institucionais. Alguns trabalhadores são menos produtivos, por exemplo, devido a deficiências ou outras limitações da sua capacidade de trabalho. Isto cria um obstáculo à sua colocação a níveis salariais actuais. Além disso, os empregadores tendem a considerar certas características, tais como uma deficiência, origem étnica, desemprego de longa duração ou falta de educação de base como sinais de uma menor produtividade. Por conseguinte, é conveniente conceder apoio público à contratação de pessoas desfavorecidas.

2.4.2. Contexto político

O artigo 2º do Tratado enumera os objectivos gerais da União, tais como a promoção de um elevado nível de emprego, a realização de um desenvolvimento sustentável e o reforço da coesão económica e social. Para a prossecução destes objectivos, o Tratado prevê que os Estados-Membros e a Comunidade desenvolvam uma Estratégia Europeia de Emprego (EEE) e promovam, em especial, " uma mão-de-obra qualificada, formada e susceptível de adaptação" [22]. O facto de um elevado nível de emprego constituir um critério essencial tanto para o progresso económico como social é reconhecido pelo nº 2 do artigo 127º do Tratado, que torna obrigatório tomar este objectivo em consideração na definição e execução de todas as políticas e acções comunitárias. A EEE reformulada estabeleceu três objectivos abrangentes: o pleno emprego, a melhoria da qualidade e a produtividade no trabalho e o reforço da coesão e inclusão sociais [23].

[22] Artigo 125º do Tratado CE.

[23] Decisão do Conselho, de 22 de Julho de 2003, relativa às orientações para as políticas de emprego dos Estados-Membros (2003/578/CE)

O reforço da capacidade de adaptação dos trabalhadores e empresas em geral afigura-se essencial para melhorar a capacidade de a UE antecipar, amortecer e absorver a evolução económica a um ritmo cada vez mais acelerado. A perspectiva de uma retracção da população em idade activa acelera a urgência de tais esforços, que deviam centrar-se num aumento das competências e conhecimentos e na plena mobilização do potencial de trabalhadores. Ao facilitar transições entre estatutos diferentes, tais como trabalho, formação, pausas na carreira ou trabalho por conta própria, deve garantir-se que as pessoas ao longo de toda a sua vida permanecem próximas do mercado laboral.

O investimento em capital humano constitui, desta forma, um elemento essencial na implementação da EEE reformulada. Os Estados-Membros comprometeram-se, em especial, a garantir a elaboração e a execução de estratégias de aprendizagem contínua a fim de assegurar o acesso de todos à formação ao longo da vida. O Conselho Europeu de Lisboa de 2000 estabeleceu um objectivo estratégico para a UE: até 2010, deverá tornar-se "na economia baseada no conhecimento mais dinâmica e competitiva do mundo, capaz de garantir um crescimento económico sustentável com mais e melhores empregos, e com maior coesão social". O desenvolvimento do capital humano constitui uma parte crucial e integrante desta estratégia. Em 2003, o Conselho [24] adoptou um objectivo para o nível médio de participação na aprendizagem contínua no sentido de atingir pelo menos 12,5% da população adulta em idade activa até 2010. Os Estados-Membros também se comprometeram a proporcionar a cada desempregado um recomeço no prazo de 12 meses (6 meses para os jovens) sob a forma de formação, reconversão, estágio ou outra medida de emprego.

[24] Conclusões do Conselho Educação e Cultura, 5-6.5.2003, p.7.

Foi reconhecido pelo Conselho Europeu de Lisboa que "a melhor salvaguarda contra a exclusão social é o emprego". Os Estados-Membros foram convidados a desenvolver acções prioritárias destinadas a pessoas com necessidades específicas, promovendo deste modo a sua inserção profissional. A nova EEE inclui, para além de medidas de activação e prevenção gerais, uma orientação específica para promover a integração de e o combate à discriminação contra pessoas desfavorecidas no mercado laboral, em especial, o abandono escolar precoce, os trabalhadores com poucas qualificações, as pessoas com deficiência, os imigrantes e as minorias étnicas.

2.4.3. Défice a nível da concretização - No momento em que uma plena participação é cada vez mais urgente

As aspirações políticas podem ser claras, no entanto os resultados até agora são desapontantes. O relatório da Taskforce Emprego [25] sublinhou a necessidade de dar resposta "à subutilização de, e ao sobreinvestimento em pessoas", bem como de "melhorar a participação das mulheres e dos trabalhadores mais idosos juntamente com outros grupos, que se encontram sub-representados no mercado de trabalho". Os Estados-Membros foram instados a "aumentar o acesso à formação ao longo de todo o ciclo de vida, com especial atenção para as pessoas com poucas qualificações e outras pessoas desfavorecidas". O relatório da Comissão ao Conselho Europeu da Primavera [26] convidou o Conselho Europeu de Março de 2004 " a dar um impulso decisivo ao investimento em educação e formação" e a identificar medidas ou domínios essenciais, tais como " aumentar a contribuição do sector privado, prevendo incentivos específicos, reforçando a aprendizagem contínua e melhorando a eficácia da educação nacional e dos sistemas de formação". O último Relatório Conjunto sobre o Emprego [27] refere alguns progressos, embora insuficientes, na passagem para mercados laborais mais inclusivos. As disparidades regionais consideráveis existentes na participação no mercado laboral exigem mais atenção.

[25] Jobs, Jobs, Jobs - Creating more employment in Europe, Taskforce Emprego, presidido por Wim Kok, Novembro de 2003.

[26] "Concretizar Lisboa - Reformas para a União alargada", COM(2004)29 de 21.1.2004.

[27] Relatório Conjunto sobre o Emprego 2003/2004, COM(2004) 24 final de 20.1.2004.

2.4.4. O papel das empresas na implementação de uma aprendizagem contínua abrangente

Soluções fragmentadas não solucionarão as questões de garantia da adaptabilidade, da mobilização do pleno potencial do trabalho e da criação de sistemas eficazes de aprendizagem contínua. São necessárias estratégias políticas globais. Deve reconhecer-se que o êxito de qualquer estratégia de aprendizagem contínua e de inserção no mercado de trabalho depende principalmente das empresas.

As empresas devem reconhecer, na perspectiva de uma retracção da população em idade activa, a necessidade de integrar todos no trabalho. Para que as pessoas à margem conquistem o acesso firme a um mercado laboral, é necessário em última análise um posto de trabalho no mercado livre. Contudo, as lacunas a nível da produtividade - potenciais ou reais - constituem obstáculos significativos à contratação pelas empresas. É necessário proporcionar incentivos financeiros para que os trabalhadores em causa tenham uma oportunidade.

A correcção das deficiências do mercado em matéria de formação implicará incentivos financeiros, juntamente com outros esforços por parte do sector público, como o reconhecimento de qualificações, etc. Deve garantir-se que existem os incentivos necessários para o empregador e para o trabalhador, tomando igualmente em consideração a acção dos parceiros sociais e que a formação se destine também aos trabalhadores desfavorecidos. O investimento em capital humano tem tendência para ser particularmente reduzido no caso das PME, em especial, a formação dos trabalhadores com menos qualificações. O facto de as deficiências do mercado serem mais pronunciadas a nível das PME significa que o apoio financeiro público a este tipo de empresas é ainda mais justificado.

Paralelamente ao apoio público, deve ser estabelecida uma partilha equitativa dos custos e benefícios entre empregador e trabalhadores [28]. Evitar um investimento suboptimizado por parte das empresas pode exigir uma combinação de regimes obrigatórios e facultativos, tais como fundos sectoriais e regionais de formação, bem como medidas como créditos fiscais e serviços de apoio. Uma parceria mais estreita entre empresas, parceiros sociais, os sectores público e privado afigura-se crítica para melhorar a interface entre a oferta e a procura de aprendizagem. Existem na maior parte dos Estados-Membros acordos em matéria de formação profissional ao nível industrial e/ou sectorial, sendo normal que as convenções colectivas definam o enquadramento de acções de formação contínua. Devia assegurar-se que esta situação se torna uma prática comum.

[28] Relatório da Taskforce Emprego.

O ritmo crescente da mutação estrutural e do envelhecimento da população sublinham a necessidade de uma melhoria contínua das qualificações dos trabalhadores. Um enquadramento apropriado de incentivos e de apoio é susceptível de depender cada vez mais de um financiamento público adequado, especialmente às PME, a fim de permitir que as empresas desempenhem plenamente o seu papel de tornarem os mercados laborais inclusivos e actualizando continuamente as qualificações dos trabalhadores.

2.4.5. Informações quantitativas sobre o apoio financeiro público ao emprego e formação

As características e as tradições institucionais divergem amplamente entre os Estados-Membros neste domínio. Por conseguinte, não é uma tarefa fácil comparar os esforços globais desenvolvidos para incentivar financeiramente o desenvolvimento do capital humano ou a criação de emprego para as pessoas desfavorecidas no mercado de trabalho. É importante recordar que uma grande parte dos auxílios concedidos sob a forma de incentivos fiscais, não é quantificada. Nas Recomendações e Orientações para o Emprego de 2004, a Comissão convidou expressamente os Estados-Membros a "garantirem que demonstram adequação, transparência e relação custo/eficácia na afectação de recursos financeiros", aquando da implementação da EEE.

As políticas activas do mercado de trabalho ajudam os desempregados e outras pessoas à procura de emprego a fim de aumentar as suas hipóteses de encontrarem um posto de trabalho no mercado de trabalho livre. As despesas públicas relativas às políticas activas do mercado de trabalho na EU elevaram-se em 2001 a quase 59 mil milhões de euros [29]. Tais políticas dizem respeito a vários tipos de acções, incluindo programas de formação, incentivos ao emprego, iniciativas strart-up, criação directa de emprego e partilha de emprego. Estas políticas são sempre dirigidas, por exemplo, a desempregados. As despesas públicas relativas a políticas de emprego podem assumir a forma de transferências para indivíduos, empregadores ou prestadores de serviços, normalmente consoante o tipo de acção.

[29] Fonte: Eurostat - Base de dados sobre políticas do mercado de trabalho. O valor relativo ao apoio passivo, isto é, despesas relativas a benefícios de desemprego e regimes de reforma antecipada, elevaram-se quase ao dobro (112 mil milhões de euros).

No que se refere aos programas de formação, as subvenções tendem a ser concedidas directamente a prestadores de serviços ou indivíduos e não a empregadores, à excepção de programas dirigidos à aprendizagem. As transferências para empregadores apoiam principalmente vários programas de incentivo ao emprego, mas também acções ou programas de criação directa de emprego dirigidos especificamente a pessoas desfavorecidas. As transferências assumem normalmente a forma de pagamentos periódicos em dinheiro ou reduções das contribuições sociais.

2.4.6. Medidas a favor do emprego e da formação que constituem "auxílios estatais"

As medidas de apoio público a empresas privadas podem ser abrangidas pela definição de auxílio estatal constante do nº 1 do artigo 87º do Tratado. Se uma medida preencher os quatro critérios estabelecidos no referido artigo [30], deve ser analisada pela Comissão, a fim de determinar se o auxílio é ou não compatível com as regras em matéria de auxílios estatais. Em termos gerais, o auxílio estatal só é aprovado se servir objectivos claramente definidos e se forem evitadas distorções indevidas da concorrência. Isto exige um equilíbrio dos objectivos e efeitos do auxílio. A criação de emprego e a promoção da formação constituem duas áreas em que os objectivos são geralmente bem definidos e face aos quais a Comissão tem tradicionalmente adoptado uma posição favorável. Isto reflectiu-se não apenas na recente introdução de regulamentos de isenção por categoria para cada objectivo, mas também no número muito limitado de decisões negativas em casos relativos a auxílios estatais.

[30] A medida constitui um auxílio estatal, se for concedida por um Estado-Membro ou através de recursos estatais, se falsear ou ameaçar falsear a concorrência, se favorecer certas empresas ou a produção de determinados bens e se afectar o comércio entre Estados-Membros.

Além disso, a maior parte das medidas relativas ao emprego e à formação não constituem auxílios estatais, Uma vez que não preenchem os quatro critérios acima mencionados. Frequentemente as medidas beneficiam apenas indivíduos ou não conferem uma vantagem a determinadas empresas, por exemplo, medidas de orientação e aconselhamento, assistência geral e formação a desempregados ou programas de formação que se aplicam sem distinção a todos os empregadores de um determinado Estado-Membro ou uma redução geral da tributação do trabalho e custos sociais. São frequentemente designadas por "medidas gerais" e não dão origem a implicações em termos de auxílios estatais. Além disso, no âmbito do regulamento de minimis [31], não se considera que os montantes relativamente reduzidos de auxílios (menos de 100 000 euros por três anos para uma empresa) afectem o comércio entre Estados-Membros e/ou falseiem a concorrência, não sendo por conseguinte tomados em consideração.

[31] Regulamento (CE) n.° 69/2001 da Comissão, de 12 de Janeiro de 2001, relativo à aplicação dos artigos 87.° e 88.° do Tratado CE aos auxílios de minimis, JO L 10 de 13.1.2001, p. 24.

Em contrapartida, quando estão preenchidos todos os quatro critérios estabelecidos no nº 1 do artigo 87º, as medidas relativas ao emprego e formação constituem auxílios estatais. As medidas destinadas a uma região específica, tipo de empresa (por exemplo, PME) ou sector são consideradas selectivas, na medida em que afectam algumas empresas, mas não outras. Mesmo que uma medida seja aberta a todos os sectores, pode ser selectiva, se existir um elemento de discrição por parte das autoridades que a concedem. Ao conceder auxílios ao emprego ou à formação a determinadas empresas, as autoridades nacionais estão a assumir parte dos custos de trabalho e de formação dessas empresas e a conferir uma vantagem financeira, que melhora a sua posição competitiva. Na medida em que os produtos ou serviços em causa se encontram em concorrência com os das empresas de outros Estados-Membros, esses auxílios são susceptíveis de falsear a concorrência e afectar o comércio entre Estados-Membros. Por conseguinte, são, em princípio, incompatíveis com o mercado comum. Ver a caixa infra para uma selecção de estudos de caso.

O Tribunal de Justiça tem repetidamente referido que os critérios estabelecidos no nº 1 do artigo 87º do Tratado deviam ser aplicados objectivamente sem qualquer discrição por parte da Comissão. Isto deu origem a questões sobre a aplicação das regras em matéria de auxílios estatais, quando, por exemplo, as medidas relativas ao emprego e à formação são geridas a nível regional ou no caso de medidas que são principalmente financiadas pelos próprios parceiros sociais através de convenções colectivas, que impõem uma taxa sobre todas as empresas de um determinado sector. Embora tais medidas estejam frequentemente em conformidade com as políticas nacional e comunitária nestes domínios, a jurisprudência constante do Tribunal indica que podem, contudo, constituir auxílios estatais, segundo os critérios estabelecidos no nº 1 do artigo 87º do Tratado. Por outro lado, um parecer muito recente do Advogado-Geral [32] sugere que, em determinadas circunstâncias, tais medidas não devem ser consideradas auxílios, mas sim uma afectação dos custos de financiamento de certos tipos de medidas no sector em causa. A Comissão acompanhará, por conseguinte, muito cuidadosamente os futuros desenvolvimentos da jurisprudência neste domínio e tirará as devidas conclusões à luz de qualquer evolução futura da jurisprudência do Tribunal.

[32] Processo C-345/02, Pearle BV de 11 de Março de 2004.

As secções que se seguem tratam por sua vez dos auxílios ao emprego e dos auxílios à formação, incluindo um resumo do regulamento de isenção por categoria para cada objectivo.

Aplicação das regras em matéria de auxílios estatais às medidas relativas ao emprego e à formação: estudos de caso

Medidas gerais que por conseguinte não são consideradas auxílios estatais

O regime britânico New Deal [33] destina-se a ajudar os desempregados, em especial os jovens sem emprego há pelo menos seis meses, a encontrar trabalho e a melhorar as suas perspectivas de permanência no emprego. O objectivo consiste em permitir aos jovens que estão prontos a trabalhar encontrar um posto de trabalho não subvencionado e preparar os outros para um posto de trabalho subvencionado junto de um empregador. Este auxílio ao recrutamento destina-se especificamente aos jovens que não conseguiram encontrar emprego não subvencionado e visa incentivar os empregadores a recrutar jovens, que de outra forma não teriam contratado. Os empregadores de todos os sectores podem beneficiar deste auxílio, que tem uma duração máxima de 26 semanas, cessando o seu pagamento em caso de partida do trabalhador. A Comissão analisou o regime, a fim de determinar se é ou não abrangido pelo nº 1 do artigo 87º do Tratado CE. Uma vez que é aplicável a todos os sectores económicos, todas as regiões e todas as empresas que contratem jovens desempregados ou desempregados de longa duração, a Comissão concluiu que não era de natureza selectiva. Além disso, as autoridades britânicas não dispõem de qualquer poder discricionário no que diz respeito ao nível do auxílio, uma vez que este depende unicamente do tempo de trabalho semanal ou dos custos de formação. Por conseguinte, a Comissão concluiu que o nº 1 do artigo 87º não é aplicável ao New Deal e que as medidas tomadas no seu âmbito não constituíam auxílios estatais.

[33] Processo N 374/98.

Este tipo de medidas gerais a favor do emprego existem igualmente noutros Estados-Membros. Por exemplo, o regime "Contrat Emploi Jeunes" francês visa os jovens pouco qualificados e prevê a concessão de um auxílio ao recrutamento fixo, destinado a cobrir as cotizações da segurança social a cargo dos empregadores. Na Suécia, um programa de subvenção ao emprego prevê auxílios de carácter geral destinados a incentivar os empregadores a contratarem desempregados de longa duração. Estes auxílios são concedidos aos empregadores e assumem a forma de reduções fiscais.

Medidas a favor do emprego que constituem auxílios estatais compatíveis

Um regime de auxílios dinamarquês [34] tem por objectivo incentivar a inserção profissional de pessoas que sofrem de problemas físicos ou mentais graves, pagando auxílios às empresas correspondentes a um máximo de 50% ou 66% do salário da pessoa em causa, consoante o grau de deficiência. Apesar de as medidas em causa serem aplicáveis a todos os sectores de actividade, as autoridades dinamarquesas dispõem de um certo poder discricionário no que diz respeito à selecção das empresas e das pessoas em questão, bem como à fixação dos montantes do auxílio. Por conseguinte, a Comissão concluiu que as medidas eram de natureza selectiva, constituindo portanto auxílios estatais na acepção do nº 1 do artigo 87º do Tratado CE. Considerou, contudo, que este regime é compatível com o Tratado CE, por força do nº 3, alínea c), do artigo 87º.

[34] Processo NN10/02 Medidas sociais no sector do emprego (Sociale beskæftigelsesforanstaltninger).

Na sua apreciação do regime de auxílios francês "Engagement de développement da la formation" (EDDF), que prevê a concessão de subvenções destinadas a cobrir toda uma série de custos associados à execução dos planos de formação, a Comissão considerou que se tratava de um regime selectivo, uma vez que não beneficiava igualmente todas as empresas, variando as intensidades de auxílio entre 25% e 80%, segundo a dimensão da empresa e a sua região de localização. Por conseguinte, concluiu que os auxílios concedidos no âmbito deste regime constituíam auxílios estatais. No entanto, considerou-os compatíveis com o mercado comum, uma vez que os custos elegíveis e as intensidades de auxílio estavam em conformidade com as regras estabelecidas no regulamento de isenção por categoria relativo aos auxílios à formação.

Medidas a favor do emprego que incluem alguns auxílios estatais incompatíveis

Os contratos de formação e de estágio [35] foram criados em Itália em 1984. Consistiam em contratos de duração determinada, incluindo um estágio e destinavam-se aos jovens desempregados. Os empregadores beneficiavam de uma isenção de cotizações da segurança social durante dois anos, em relação a cada pessoa recrutada no âmbito deste tipo de contrato. A redução foi automaticamente aplicada de uma forma não discricionária em todo o país, pelo que foi considerada uma "medida geral". Em 1990, foi conferido às autoridades regionais um poder discricionário no sentido de aumentarem o limite de idade dos beneficiários, tornando por conseguinte a medida selectiva. A Comissão apreciou as medidas a fim de determinar se eram compatíveis com o mercado comum ao abrigo dos nºs 2 e 3 do artigo 87º. Concluiu que os auxílios eram compatíveis com o mercado comum, no caso do recrutamento de certas categorias de trabalhadores com dificuldades em entrarem ou reentrarem no mercado de trabalho ou no caso da criação líquida de emprego na acepção das regras em matéria de auxílios estatais.Por conseguinte, autorizou o auxílio nestes casos específicos. Todavia, alguns dos auxílios foram considerados incompatíveis com o mercado comum, tendo sido proibidos. A Comissão considerou, em especial, que os auxílios não se destinavam apenas ao recrutamento de pessoas que procuravam o primeiro emprego ou que continuavam desempregadas após terem perdido o seu emprego anterior e que não se destinavam à criação líquida de emprego na acepção das Orientações relativas a auxílios ao emprego.

[35] Processo C 49/1998.

2.4.7. Necessidade de controlar os auxílios estatais ao emprego

Com efeito, no mercado único, os auxílios concedidos para reduzir os custos salariais podem provocar distorções de concorrência intracomunitária e conduzir a desvios de afectação dos recursos e dos investimentos móveis, à deslocação do desemprego de um país para o outro e a transferências de localização. Sem controlos rigorosos e limites apropriados, os auxílios ao emprego poderão ter efeitos prejudiciais que anulem os seus efeitos imediatos sobre a criação de postos de trabalho. Na medida em que são utilizados para proteger empresas expostas à concorrência intracomunitária, os auxílios ao emprego podem provocar atrasos nos ajustamentos necessários à competitividade da indústria europeia. Na ausência de controlos rigorosos, o facto de esses auxílios se concentrarem provavelmente nas regiões mais prósperas vai contra o objectivo de coesão económica e social. Além disso, deverá garantir-se que a concessão de auxílios estatais não provoque uma espiral de subsídios que os torne ineficazes, delapidando assim as finanças públicas de todos. Se esses auxílios não forem controlados, ameaçam deslocar o desemprego sem resolver o problema do emprego a nível da União Europeia e de falsear a concorrência numa medida contrária ao interesse comum.

2.4.8. Os Estados-Membros que pretendam conceder um auxílio ao emprego dispõem de uma ampla gama de possibilidades

Ainda que seja necessário controlar os auxílios estatais, tendo em conta as deficiências do mercado referidas no ponto 2.4.1., a Comissão adoptou sempre uma posição bastante favorável face aos auxílios ao emprego, especialmente quando pretende incentivar as empresas a criarem postos de trabalho ou a recrutar pessoas que se confrontam com dificuldades específicas, tal como os desempregados de longa duração, os trabalhadores pouco qualificados, os trabalhadores mais idosos, os jovens à procura do primeiro emprego, as minorias ou ainda as pessoas com deficiência.

Em relação a certos tipos de medidas destinadas a incentivar o emprego e que provocam menos distorções da concorrência, a Comissão adoptou um regulamento de isenção por categoria destinado a facilitar as iniciativas dos Estados-Membros em matéria de criação de emprego. O novo regulamento permite aos Estados-Membros a possibilidade de concederem auxílios para a criação de novos postos de trabalho e para o recrutamento de trabalhadores desfavorecidos e trabalhadores com deficiência sem autorização prévia da Comissão (ver caixa para mais pormenores). As disposições deste regulamento estão em grande medida alinhadas pelas dos auxílios às PME/auxílios com finalidade regional, excepto no que diz respeito ao período durante o qual os postos de trabalho devem ser mantidos. Este período limita-se a três anos e a dois anos no caso das PME. Neste aspecto, o regulamento diverge do regulamento relativo aos auxílios com finalidade regional/auxílios às PME, na medida em que a obrigação de manter os postos de trabalho durante cinco anos é muito rigorosa, em especial para as PME, relativamente às quais o mercado do emprego deve ser mais flexível. Dado que o regulamento só entrou em vigor em 2003, é demasiado cedo para avaliar o seu impacto.

Para além disso, os Estados-Membros pode, através das Orientações relativas aos auxílios com finalidade regional [36], conceder auxílios estatais à criação de emprego, se os postos de trabalho estiverem associados à realização de um projecto de investimento inicial. À semelhança dos auxílios ao investimento, os auxílios à criação de emprego previstos nas presentes orientações devem ser modulados em função da natureza e da intensidade dos problemas regionais a que se destinam a fazer face. O montante do auxílio não deve exceder uma certa percentagem dos custos salariais correspondentes à pessoa contratada calculada durante um período de dois anos. As intensidades de auxílio podem ser majoradas para as PME e para as empresas localizadas em áreas assistidas [37].

[36] Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional, JO C 74 de 10.3.1998, pp. 9-31.

[37] Em áreas não assistidas, apenas as PME podem beneficiar de auxílios à criação de emprego.

Em determinadas circunstâncias, os Estados-Membros podem igualmente conceder auxílios à manutenção de emprego. Este tipo de auxílios é semelhante aos auxílios ao funcionamento, que de um ponto de vista económico, dá origem às maiores distorções da concorrência. Por conseguinte, este tipo de medida deve ser notificado à Comissão e é apreciado individualmente. Os auxílios à manutenção de emprego podem ser autorizados em determinadas circunstâncias.

- em conformidade com as orientações relativas aos auxílios com finalidade regional, em regiões que beneficiam da derrogação prevista no n.º 3, alínea a), do artigo 87º do Tratado, relativas ao desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo ou em que exista grave situação de subemprego, incluindo regiões ultraperiféricas;

- as orientações comunitárias dos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade [38] também prevêem a concessão de auxílios à manutenção de emprego relativamente a uma empresa em dificuldade;

[38] Orientações comunitárias dos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade, JO C 288 de 09.10.1999, pp. 2-18.

- finalmente, o nº 2, alínea b), do artigo 87º do Tratado prevê auxílios à manutenção de emprego, se se destinarem a remediar os danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários.

Podem igualmente ser concedidos auxílios a postos de trabalho partilhados, mas tendo em conta a experiência limitada da Comissão nesta matéria, tais medidas devem ser notificadas e apreciadas individualmente.

2.4.9. Despesas a título de auxílios estatais ao emprego

Um grande número de auxílios estatais (ou uma parte dessas medidas) pode ter por objectivo a criação ou a manutenção de postos de trabalho. É, por conseguinte, difícil quantificar o montante total de auxílios susceptível de ser considerado como "auxílios ao emprego". Por exemplo, não podemos determinar com exactidão o montante dos auxílios à " criação de postos de trabalho" associado ao investimento regional ou o montante dos auxílios à manutenção do emprego através de pacotes de emergência e à reestruturação. Contudo, é possível estimar o montante total dos auxílios estatais concedidos através de medidas, cujo único objectivo é o "emprego": para o conjunto da União, estes auxílios elevaram-se, em 2002, a cerca de 840 milhões de euros [39]. Este montante oscila desde há alguns anos em torno do limiar de mil milhões de euros, ainda que a proporção desta forma de auxílio no total dos auxílios tenha aumentado em detrimento dos auxílios sectoriais. O nível dos auxílios varia substancialmente consoante o Estado-Membro. Por exemplo, três medidas importantes adoptadas na Dinamarca representam mais de 50% do total dos auxílios da EU ao emprego, enquanto outros Estados-Membros não dispõem de tais medidas para o emprego. É evidente que estas disparidades não reflectem a dimensão do apoio público concedido por cada Estado-Membro ao emprego, mas sim os instrumentos que os Governos nacionais escolheram para financiar as medidas, bem como a natureza exacta das suas medidas.

[39] Tendo em conta a configuração de um certo número de regimes relativos ao emprego e à formação, alguns auxílios ao emprego podem ser considerados auxílios à formação e vice-versa.

Breve resumo do regulamento de isenção por categoria para os auxílios a favor do emprego [40]

[40] http://europa.eu.int/eur-lex/pt/archive/ 2002/l_33720021213pt.html

A compatibilidade dos auxílios estatais ao emprego é regida pelo Regulamento (CE) n.° 2204/2002 da Comissão de 5 de Dezembro de 2002 (Jornal Oficial L 337 de 13.12.2002, pp. 3-14).

No âmbito do regulamento, os Estados-Membros podem conceder auxílios para a criação de novos postos de trabalho, para o recrutamento de trabalhadores desfavorecidos e trabalhadores com deficiência e para cobrir os custos adicionais da contratação de pessoas com deficiência ser ter de enviar uma notificação prévia à Comissão. Outros tipos de auxílios ao emprego não são proibidos, mas devem ser notificados à Comissão e são apreciados à luz dos critérios definidos no regulamento de isenção por categoria para os auxílios ao emprego e/ou em conformidade com as orientações relativas aos auxílios com finalidade regional. As medidas para o emprego não abrangidas pela isenção por categoria são dizem respeito aos auxílios que excedem 15 milhões de euros concedidos a uma única empresa num período de três anos, os auxílios individuais que não são concedidos no âmbito de um regime de auxílios, Os regimes de auxílio destinados a sectores específicos e outros tipos de auxílios ao emprego, tais com os auxílios concedidos para postos de trabalho partilhados, os auxílios para outros tipos de trabalhadores desfavorecidos, etc.

Auxílios à criação de emprego

A fim de incentivar a criação de novos postos de trabalho, o regulamento permite que as empresas economizem uma parte dos custos salariais correspondentes aos novos trabalhadores durante um período de dois anos. O montante dos auxílios autorizados varia consoante o emprego é criado numa região assistida e depende do limite máximo de auxílio regional determinado para cada uma dessas regiões. Por exemplo, o limite máximo é majorado de 15 pontos percentuais nas regiões assistidas abrangidas pelo nº 3, alínea a), do artigo 87º do Tratado. São igualmente autorizados aumentos do limite máximo dos auxílios para PME situadas fora das regiões assistidas, por exemplo, +15 pontos percentuais para empresas de pequenas dimensões. Não são permitidos auxílios à criação de emprego para grandes empresas localizadas fora das regiões assistidas (ver quadro infra).

Trabalhadores desfavorecidos

A fim de incentivar a contratação de desempregados de longa duração e outros trabalhadores desfavorecidos, os Estados-Membros podem conceder a empresas compensações até 50% dos custos salariais e das contribuições sociais obrigatórias de um período de um ano.

A definição de trabalhadores desfavorecidos inclui: jovens com menos de 25 anos ou nos 2 anos subsequentes ao final dos seus estudos; trabalhadores migrantes no interior da UE; membros de minorias étnicas que devem desenvolver as suas competências linguísticas e profissionais e adquirir experiência; pessoas que há 2 anos não participam na vida activa e não prosseguem estudos por razões familiares; adultos que vivem sozinhos com filhos; desempregados que não terminaram os estudos de nível secundário; desempregados com mais de 50 anos; desempregados de longa duração. Podem ser acrescentadas outras categorias após a notificação.

Pessoas com deficiência

A fim de incentivar e aumentar a contratação de pessoas com deficiência, o Estado pode igualmente conceder às empresas que contratam essas pessoas, um auxílio até 60% dos custos salariais e das contribuições para a segurança social de um ano correspondentes a esses trabalhadores. Além disso, o regulamento de isenção por categoria permite a concessão dos auxílios estatais até 100% dos custos adicionais associados ao recrutamento de pessoas com deficiência, tais como os custos suportados para a adaptação das instalações, os custos de adaptação ou aquisição de equipamento destinado a essas pessoas, os custos correspondentes ao tempo consagrado por outros membros do pessoal unicamente para prestar assistência aos trabalhadores com deficiência ou os custos ligados a uma eventual diminuição da produtividade associada à deficiência desses trabalhadores.

Limites máximos dos auxílios

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

2.4.10. As regras em matéria de auxílios estatais são aplicáveis à formação, mas são em grande medida aplicáveis em resposta a deficiências do mercado identificadas

Quando os Estados-Membros introduzem incentivos financeiros e fiscais para encorajar as empresas a investirem na formação do seu pessoal, devem ser tomadas medidas para garantir que esses incentivos não são contrários aos objectivos da política da concorrência. Um auxílio à formação destinado a reduzir, para certas empresas, os custos que devem normalmente suportar, no seu próprio interesse, para melhorar as qualificações dos seus trabalhadores, confere-lhes uma vantagem em relação aos seus concorrentes e, por conseguinte, é susceptível de falsear a concorrência.

Contudo, a formação apresenta geralmente efeitos externos positivos para a sociedade no seu conjunto. As despesas consagradas à formação reforçam a competitividade da indústria europeia e o carácter atractivo da Comunidade para a instalação de novas empresas (ver também secção 2.4.4). Por conseguinte, a Comissão tem geralmente adoptado uma posição favorável aos auxílios à formação no âmbito da sua política em matéria de auxílios estatais.

Além disso, tal como no caso do emprego, a maior parte das medidas públicas de apoio à formação não são abrangidas pelo âmbito das regras de concorrência, mas constituem medidas gerais, uma vez que são oferecidas a todas as empresas de todos os sectores sem poder discricionário por parte das autoridades que as aplicam, como por exemplo, um sistema geral de incentivos sob forma de créditos de imposto automáticos, abertos a todas as empresas que invistam na formação dos trabalhadores. A França, a Áustria, os Países Baixos e a Suécia introduziram recentemente novas reformas fiscais a fim de incentivarem o investimento na formação, enquanto a Irlanda criou um fundo nacional para a formação financiado através de um imposto aplicado às empresas. Alguns Estados-Membros obrigam os empregadores a consagrarem um orçamento mínimo à formação ou aplicam-lhes um imposto para o efeito. Outras medidas não constituem auxílios estatais, uma vez que beneficiam directamente todos e não privilegiam determinadas empresas ou sectores. A maior parte dos Estados-Membros contribuem para o financiamento da formação dos grupos mais vulneráveis, nomeadamente através de iniciativas para a formação ou reconversão dos desempregados ou de programas de aprendizagem nas empresas.

Quando um auxílio à formação preenche os quatro critérios previstos no nº 1 do artigo 87º do Tratado, é apreciado com base no regulamento de isenção por categoria para os auxílios à formação, que entrou em vigor em 2001. O regulamento abrange todas as medidas de apoio público à formação, que favorecem um ou vários sectores ou empresas, reduzindo os custos que normalmente devem suportar para permitir aos seus trabalhadores adquirirem novas competências (ver caixa para mais pormenores).

O regulamento facilita a concessão pelos Estados-Membros de auxílios à formação, suprimindo a necessidade de notificação prévia da medida à Comissão. Todavia, quando aplicam um regime de auxílios ou concedem um auxílio individual que beneficia de uma derrogação a título do referido regulamento, os Estados-Membros devem, no prazo de 20 dias úteis, enviar à Comissão um resumo das informações relativas a esse regime de auxílios ou a esse auxílio individual. A Comissão recebeu 78 formulários de informação em 2001, 102 em 2002 e 53 em 2003.

Durante este período de três anos, quatro Estados-Membros, a Alemanha (41%), a Itália (24%), o Reino Unido (20%) e a Espanha (9%) representavam em conjunto 94% do número total de regimes de auxílios ou de auxílios individuais que beneficiam de uma isenção a título do regulamento. Apesar de os valores indicarem que a maior parte dos outros Estados-Membros não aproveitaram as possibilidades oferecidas, o regulamento provocou uma diminuição do número total de notificações neste domínio. É importante recordar que os auxílios individuais superiores a 1 milhão de euros continuam a ter de ser objecto de uma notificação.

Breve resumo do regulamento de isenção por categoria para os auxílios a favor da formação

A compatibilidade dos auxílios estatais à formação é regida pelo Regulamento (CE) n.° 68/2001 da Comissão de 12 de Janeiro de 2001 (Jornal Oficial L 10 de 13.1.2001, pp. 20-24), com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) nº 363/2004 da Comissão de 25 de Fevereiro de 2004 (JO L 63 de 28.2.2004, pp. 20-21).

O regulamento abrange todas as medidas de apoio público à formação, que favorecem um ou vários sectores ou empresas, reduzindo os custos que normalmente devem suportar para permitir aos seus trabalhadores adquirirem novas competências. O regulamento é aplicável aos auxílios à formação independentemente de esta ser dispensada pelas próprias empresas ou por centros de formação públicos ou privados. O regulamento é aplicável a todos os sectores.

O regulamento estabelece uma distinção entre formação específica e formação geral, uma vez que esta última tem menos efeitos de distorção sobre a concorrência do que a primeira. Por conseguinte, são autorizadas intensidades máximas de auxílio mais elevadas para a formação geral, PME, trabalhadores desfavorecidos e empresas situadas em regiões assistidas (ver quadro infra).

Formação específica: a formação que pressupõe um ensino directo e principalmente vocacionado para a posição actual ou futura do trabalhador na empresa beneficiária e que confere qualificações que não são, ou apenas o são numa medida limitada, transferíveis para outra empresa ou para outro domínio de actividade profissional.

Formação geral: a formação que pressupõe um ensino não vocacionado exclusiva ou principalmente para a posição actual ou futura do trabalhador na empresa beneficiária, conferindo qualificações em grande medida transferíveis para outras empresas ou para outros domínios de actividade profissional, reforçando consideravelmente, por conseguinte, a empregabilidade do trabalhador. A formação é considerada "geral" se, por exemplo, é organizada conjuntamente por diferentes empresas independentes ou se os trabalhadores de empresas diferentes puderem nela participar. Também é considerada "geral" se é reconhecida, certificada ou validada por entidades públicas ou organismos aos quais o Estado-Membro ou a Comunidade conferiram os poderes necessários.

Os custos elegíveis para auxílios à formação podem incluir as despesas pessoais dos formadores. custos de deslocação dos formadores e dos formandos; outras despesas correntes (material, fornecimentos, etc.); amortização dos instrumentos e equipamentos com base no pro rata da sua utilização exclusiva para o projecto de formação em causa; custos de serviços de consultoria relativos à acção de formação; os custos pessoais dos trabalhadores beneficiários da formação até ao montante do total dos custos elegíveis supramencionados.

Limites máximos dos auxílios

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Os grandes projectos de auxílio ( auxílios superiores a um milhão de euros concedidos a uma única empresa) não estão isentos de uma notificação individual.

2.4.11. Despesas a título de auxílios estatais à formação

Um pouco menos de 600 milhões de euros foram concedidos sob a forma de auxílios estatais especificamente destinados a objectivos de formação no conjunto da União em 2002 [41]. A Espanha representa mais de metade do montante total devido a uma importante medida de auxílio a favor da prossecução da formação profissional nas empresas. Esta medida apresenta todas as características de uma medida geral, mas como as autoridades têm um certo poder discricionário no que diz respeito à selecção das empresas, foi considerada um auxílio estatal, apesar de compatível com o Tratado. O montante total dos auxílios à formação diminuiu gradualmente nos últimos anos paralelamente à redução das despesas associadas a esta med