PT Jornal Oficial da União Europeia C 188/6

Comunicação da Comissão — Critérios para a análise da compatibilidade dos auxílios estatais a favor de trabalhadores desfavorecidos e com deficiência sujeitos a notificação individual

2009/C 188/02

1. INTRODUÇÃO

1. A promoção do emprego e da coesão social é um objectivo central das políticas económicas e sociais da Comunidade e dos seus Estados-Membros. O desemprego e, nomeadamente, o desemprego estrutural continuam a ser um importante problema em algumas regiões da Comunidade e certas categorias de trabalhadores continuam a ter dificuldade em entrar no mercado de trabalho. Os auxílios estatais sob a forma de subvenções aos custos salariais, em que custos salariais significam o montante total efectivo a pagar pelo beneficiário do auxílio relativamente aos postos de trabalho em causa, incluindo: a) o salário bruto, isto é, antes de impostos; b) as contribuições obrigatórias, como as contribuições para a segurança social; e c) despesas de guarda de crianças e ascendentes (subvenções salariais) podem proporcionar incentivos adicionais para que as empresas aumentem os seus níveis de emprego de trabalhadores desfavorecidos e com deficiência. O objectivo do auxílio consiste, portanto, em aumentar a procura de mão-de-obra destas categorias de trabalhadores.

2. A presente Comunicação fixa directrizes sobre os critérios que a Comissão irá adoptar na apreciação dos auxílios estatais sob a forma de subvenções salariais que devem ser notificados individualmente, nos termos do n.o 1, alíneas h) e i), do artigo 6.o do Regulamento (CE) n.o 800/2008 da Comissão, de 6 de Agosto de 2008, que declara certas categorias de auxílios compatíveis com o mercado comum, em aplicação dos artigos 87.o e 88.o do Tratado (Regulamento geral de isenção por categoria) (1). Estas directrizes destinam-se a conferir transparência às decisões da Comissão e à sua fundamentação, bem como assegurar a previsibilidade e a segurança jurídica.

3. As presentes directrizes aplicam-se aos auxílios estatais sob a forma de subvenções salariais relativamente a trabalhadores desfavorecidos, seriamente desfavorecidos ou com deficiência, na acepção dos n.os 18 a 20 do artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 800/2008. Todos os auxílios individuais, sejam ad hoc ou de regime, estão sujeitos às presentes directrizes sempre que o seu equivalente-subvenção ultrapasse 5 milhões de EUR por empresa e por ano, para o emprego de trabalhadores desfavorecidos, e seriamente desfavorecidos (a seguir e em geral, trabalhadores desfavorecidos) e 10 milhões de EUR, para o emprego de trabalhadores com deficiência (2).

4. Os critérios estabelecidos nas presentes directrizes não serão aplicados automaticamente. O nível da apreciação da Comissão e o tipo de informações de que terá necessidade serão proporcionais ao risco de distorção da concorrência. Por outro lado, o âmbito da análise dependerá da natureza do caso.

2. EFEITOS POSITIVOS DO AUXÍLIO

2.1. Existência de um objectivo de interesse comum

5. Certas categorias de trabalhadores têm especial dificuldade em arranjar emprego, porque as entidades empregadoras consideram que esses trabalhadores são menos produtivos ou têm preconceitos em relação a eles. Esta produtividade mais baixa, seja ela meramente subjectiva ou real, pode ser devida à falta de experiência profissional recente (por exemplo, jovens trabalhadores ou desempregados de longa duração), ou a uma deficiência permanente. Por causa dessa produtividade mais baixa, subjectiva ou real os trabalhadores serão eventualmente excluídos do mercado de trabalho, a menos que as entidades empregadoras sejam compensadas pela sua contratação.

6. É socialmente desejável que todas as categorias de trabalhadores sejam integradas no mercado de trabalho, o que significa que uma percentagem do rendimento interno poderá ser redistribuída a favor de categorias de trabalhadores abrangidos pela medida em questão. Os auxílios estatais podem contribuir para que os trabalhadores desfavorecidos ou com deficiência sejam integrados ou mantidos no mercado de trabalho, cobrindo os custos adicionais decorrentes da sua produtividade mais baixa, independentemente de ser subjectiva ou real.

7. Os Estados-Membros devem demonstrar que o auxílio contribuirá para atingir o interesse comum em causa. Na sua análise, a Comissão terá em consideração, entre outros, os seguintes elementos: a) número e categorias de trabalhadores abrangidas pelo auxílio; b) taxas de emprego das categorias de trabalhadores abrangidas pelo auxílio, a nível nacional e/ou regional e na empresa ou nas empresas em causa; c) taxas de desemprego das categorias de trabalhadores abrangidas pelo auxílio, a nível nacional e/ou regional; d) subgrupos particularmente marginalizados no âmbito de categorias mais latas de trabalhadores com deficiência ou desfavorecidos.

2.2. O auxílio estatal como instrumento político adequado

8. O auxílio estatal sob a forma de subvenções salariais não é o único instrumento de que os Estados-Membros dispõem para promover o emprego de trabalhadores desfavorecidos ou com deficiência. Efectivamente, os Estados-Membros podem também recorrer a medidas de carácter geral como a redução da tributação do rendimento do trabalho e dos encargos sociais, aumento do investimento na educação e formação, medidas de orientação e aconselhamento, assistência e formação para os desempregados, bem como a introdução de melhorias no direito do trabalho.

9. Considera-se que as medidas de auxílio relativamente às quais o Estado-Membro teve em conta outras opções alternativas, tendo estabelecido as vantagens de optar por um instrumento selectivo, como a concessão de um auxílio estatal a uma empresa específica, constituem um instrumento adequado. A Comissão terá em conta, nomeadamente, qualquer avaliação de impacto da medida prevista que o Estado-Membro possa ter efectuado.

2.3. Efeito de incentivo e necessidade do auxílio

10. Os auxílios estatais a favor do emprego de trabalhadores desfavorecidos e com deficiência devem contribuir para uma alteração do comportamento do beneficiário e, portanto, para um aumento líquido do número de trabalhadores desfavorecidos ou com deficiência na empresa em causa. Os trabalhadores desfavorecidos ou com deficiência recém-contratados devem preencher exclusivamente postos de trabalho criados de novo ou postos de trabalho que tenham ficado vagos na sequência de saída voluntária, invalidez, reforma por razões de idade, redução voluntária do tempo de trabalho ou despedimento legal por falta cometida. As vagas resultantes de uma redução dos efectivos não podem ser preenchidas com trabalhadores desfavorecidos ou com deficiência subvencionados. Portanto, os auxílios estatais não podem ser utilizados para substituir trabalhadores subvencionados cujas subvenções terminaram e que, por consequência, foram despedidos.

11. Os Estados-Membros devem demonstrar à Comissão a existência de um efeito de incentivo e a necessidade do auxílio. Em primeiro lugar, o beneficiário deve ter apresentado um pedido de auxílio ao Estado-Membro em causa, antes de trabalhadores abrangidos pela medida em causa serem contratados. Em segundo lugar, o Estado-Membro deve demonstrar que o auxílio corresponde a um trabalhador desfavorecido ou com deficiência de uma empresa, em que a respectiva contratação não teria tido lugar na ausência do auxílio.

12. Na sua análise, a Comissão terá em consideração, entre outros, os seguintes elementos: a) documentação interna do beneficiário do auxílio relativa aos custos salariais no que respeita às categorias de trabalhadores abrangidos pela medida, em dois cenários: com e sem o auxílio; b) subvenções salariais em vigor ou concedidas anteriormente à empresa em causa: categorias e número de trabalhadores abrangidas pelas subvenções; c) rotação anual das categorias de trabalhadores abrangidas pelo auxílio.

2.4. Proporcionalidade do auxílio

13. O Estado-Membro deve apresentar elementos que comprovem que o auxílio é necessário e que o montante do auxílio se limita ao mínimo necessário para atingir o objectivo por ele prosseguido. Os Estados-Membros devem apresentar elementos comprovativos de que o montante do auxílio não ultrapassa os custos líquidos adicionais decorrentes do emprego das categorias de trabalhadores abrangidos pela medida em causa, em comparação com os custos do emprego de trabalhadores não desfavorecidos ou sem deficiência (3); De qualquer forma, as intensidades do auxílio não podem ultrapassar as estabelecidas nos artigos 40.o (4) e 41.o (5) do Regulamento (CE) n.o 800/2008. Os custos elegíveis a que se aplicam as intensidades do auxílio devem ser calculados de acordo com o disposto nos artigos 40.o (6) e 41.o (7) do Regulamento (CE) n.o 800/2008.

3. EFEITOS NEGATIVOS DO AUXÍLIO

14. Se o auxílio for proporcionado para atingir o seu objectivo, os efeitos negativos do auxílio serão provavelmente limitados e a análise dos efeitos negativos poderá não ser necessária. Porém, nalguns casos, mesmo quando o auxílio é necessário e proporcionado para que uma empresa específica aumente o volume líquido de emprego de categorias de trabalhadores abrangidos pela medida em causa, o auxílio pode estar na origem de uma alteração do comportamento do beneficiário, que falseie significativamente a concorrência. Nestes casos, a Comissão efectuará uma análise das distorções da concorrência. O grau de distorção causado pelo auxílio pode variar em função do modelo do auxílio e das características dos mercados afectados (8).

15. As características do auxílio que podem afectar a probabilidade de se verificar uma distorção da concorrência e o grau dessa distorção são as seguintes: a) selectividade; b) montante do auxílio; c) repetição e duração do auxílio; d) efeitos do auxílio nos custos da empresa.

16. Por exemplo, um regime de auxílio utilizado para incentivar as empresas, em geral, a empregar um maior número de trabalhadores desfavorecidos ou com deficiência é susceptível de ter efeitos diferentes para o mercado do que um auxílio de montante elevado concedido pontualmente a uma única empresa, para lhe permitir aumentar o número de trabalhadores empregados de uma determinada categoria. Este último auxílio é susceptível de ter um efeito de distorção da concorrência muito mais significativo, na medida em que os concorrentes do beneficiário do auxílio se tornarão menos competitivos. A distorção será ainda maior se os custos de mão-de-obra representarem uma percentagem elevada dos custos totais da empresa beneficiária.

17. Na sua avaliação das características do mercado, que poderá dar uma ideia muito mais exacta do impacto provável do auxílio, a Comissão terá em consideração, entre outros aspectos: a) a estrutura do mercado; b) as características do sector ou da indústria; c) a situação no mercado de trabalho nacional/regional.

18. A estrutura do mercado será avaliada com base na concentração do mercado, na dimensão das empresas (9), no grau de diferenciação dos produtos (10) e nas barreiras à entrada e à saída do mercado. As quotas de mercado e os rácios de concentração serão calculados depois de ter sido definido o mercado relevante. Regra geral, quando menor for o número de empresas, maior será a sua quota de mercado e menor será a intensidade previsível da concorrência (11). Se o mercado afectado for concentrado, com elevadas barreiras à entrada (12), e se o beneficiário do auxílio for um operador de primeiro plano nesse mercado, é mais provável que os concorrentes tenham de alterar o seu comportamento em resposta ao auxílio, por exemplo, adiando ou desistindo de um projecto de lançamento de um novo produto ou de uma nova tecnologia ou abandonando definitivamente esse mercado.

19. A Comissão analisará também características do sector como a existência de sobrecapacidade e o facto de se tratar de ramos de actividade em expansão (13), em fase de maturidade ou em declínio. Por exemplo, a existência de sobrecapacidade ou de mercados em fase de maturidade num sector poderá agravar o risco de um auxílio ser uma fonte de ineficiência e deslocação da produção das empresas que não dispõem de trabalhadores subvencionados.

20. Finalmente, a medida em análise deve ser inserida no contexto da situação no mercado de trabalho, ou seja, as respectivas taxas de desemprego e de emprego, níveis salariais e legislação laboral.

21. As subvenções salariais podem provocar, em casos específicos, as distorções da concorrência objecto dos n.os 22 a 27.

Efeito de substituição e de deslocação

22. Por efeito de substituição entende-se a situação em que os postos de trabalho disponibilizados a uma determinada categoria de trabalhadores se limitam a substituir postos de trabalho de outras categorias. Uma subvenção salarial orientada para um subgrupo específico de trabalhadores divide a mão-de-obra em trabalhadores subvencionados e trabalhadores não subvencionados e pode induzir as empresas a substituírem trabalhadores não subvencionados por trabalhadores subvencionados. Esta evolução deve-se a uma mudança da relação entre os custos salariais dos trabalhadores subvencionados e não subvencionados (14).

23. Uma vez que os dois tipos de empresas, as que têm com trabalhadores subvencionados e as que os não têm, concorrem nos mesmos mercados de bens e serviços, as subvenções salariais podem contribuir para eventuais reduções do emprego noutros sectores da economia. Essa situação verifica-se quando uma empresa com trabalhadores subvencionados aumenta a produção, mas outras empresas que não dispõem de trabalhadores subvencionados deslocalizam a sua produção e, por consequência, o auxílio tem como efeito a exclusão do emprego não subvencionado.

Entrada e saída do mercado

24. Os custos da mão-de-obra fazem parte dos custos normais de funcionamento de qualquer empresa. Afigura-se, por conseguinte, particularmente importante que os auxílios tenham um efeito positivo sobre o emprego e não se limitem a permitir que as empresas reduzam custos que deveriam normalmente suportar. Por exemplo, subvenções salariais que reduzam custos de produção como os custos salariais podem promover a entrada no mercado, permitindo que empresas cujas perspectivas comerciais seriam de outra forma fracas entrem num mercado ou nele introduzam novos produtos, em detrimento de concorrentes mais eficientes.

25. A disponibilidade de um auxílio estatal afecta também a decisão de uma empresa de sair de um mercado onde está já a operar. Os salários subvencionados podem reduzir os prejuízos e permitir que uma empresa permaneça durante mais tempo no mercado, o que pode obrigar outras empresas mais eficientes, que não recebem auxílios, a sair desse mercado.

Incentivos ao investimento

26. Nos mercados onde são concedidas subvenções salariais, as empresas podem deixar de ter incentivos para ser competitivas, reduzindo os seus investimentos e os seus projectos tendentes à melhoria da eficiência e da inovação. Pode verificar-se um adiamento da introdução de novas tecnologias menos intensivas em termos de mão-de-obra por parte do beneficiário do auxílio, devido à evolução dos custos relativos dos métodos de produção de mão-de-obra intensiva e de tecnologia intensiva. Empresas que concorrem com os mesmos produtos ou produtos complementares, podem também reduzir ou adiar os seus investimentos. Por consequência, o nível global de investimento no sector em causa reduzir-se-á.

Efeitos sobre as trocas comerciais

27. A concessão de subvenções salariais numa região específica pode ter como resultado que alguns territórios beneficiem de condições de produção mais favoráveis. Esta situação pode ter por consequência uma deslocação dos fluxos comerciais em benefício das regiões que recebem estes auxílios.

4. BALANÇO ECONÓMICO E DECISÃO

28. A última etapa da análise consiste em avaliar em que medida os efeitos positivos do auxílio superam os seus efeitos negativos. Esta análise será efectuada caso a caso para todos as medidas de auxílio individuais. Para proceder à avaliação comparativa entre os efeitos positivos e negativos, a Comissão analisará esses efeitos e efectuará uma apreciação global do seu impacto nos produtores e consumidores, em cada um dos mercados afectados. A menos que esteja facilmente disponível informação quantitativa, a Comissão utilizará informação qualitativa para efeitos de avaliação.

29. É provável que a Comissão adopte uma posição mais positiva e que, portanto, aceite um grau mais elevado de distorção da concorrência se o auxílio for necessário e orientado com vista a atingir o objectivo desejado e se se limitar aos custos adicionais necessários para compensar a produtividade mais baixa das categorias de trabalhadores abrangidos pela medida em causa.

(1) JO L 214 de 9.8.2008, p. 3.

(2) Devido ao seu carácter específico, os auxílios individuais destinados a compensar os custos adicionais decorrentes do emprego de trabalhadores com deficiência e os custos adicionais incorridos por empresas sociais cujo equivalente-subvenção ultrapasse 10 milhões de EUR por empresa e por ano são apreciados com base no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia. Em relação aos auxílios ad hoc a favor do emprego de trabalhadores desfavorecidos que não atinjam 5 milhões de EUR e aos auxílios ad hoc concedidos a grandes empresas a favor do emprego de trabalhadores desfavorecidos que não atinjam 10 milhões de EUR, a Comissão aplicará mutatis mutandis os princípios indicados nas presentes directrizes, embora de uma forma menos pormenorizada.

(3) Os custos líquidos adicionais têm em conta os custos correspondentes ao emprego das categorias-alvo de trabalhadores desfavorecidos ou com deficiência (por exemplo, devido a uma produtividade mais baixa) e as vantagens que o beneficiário do auxílio deriva deste emprego (por exemplo, devido à melhoria da imagem da empresa).

(4) A intensidade de auxílio a favor de trabalhadores desfavorecidos não pode exceder 50 % dos custos elegíveis.

(5) A intensidade de auxílio a favor de trabalhadores com deficiência não pode exceder 75 % dos custos elegíveis.

(6) No caso do emprego de trabalhadores desfavorecidos, os custos elegíveis correspondem aos custos salariais durante um período máximo de 12 meses a contar da data de contratação. Contudo, caso o trabalhador em causa seja um trabalhador seriamente desfavorecido, os custos elegíveis correspondem aos custos salariais durante um período máximo de 24 meses a contar da data de contratação.

(7) No caso do emprego de trabalhadores com deficiência, os custos elegíveis correspondem aos custos salariais ao longo do período em que o trabalhador com deficiência estiver empregado.

(8) O auxílio pode afectar vários mercados, pois o impacto desse auxílio pode não se limitar aos mercados onde opera o beneficiário do auxílio, alargando-se a outros mercados como, por exemplo, os de factores de produção.

(9) A dimensão da empresa pode ser expressa em termos de quotas de mercado, bem como de volume de negócios e/ou emprego.

(10) Quanto menor for o grau de diferenciação dos produtos, maior será o efeito do auxílio para os lucros dos concorrentes.

(11) Porém, alguns mercados são concorrenciais, apesar de o número de empresas presentes nesses mercados ser reduzido.

(12) Porém, por vezes, a concessão de um auxílio contribui para superar as barreiras à entrada no mercado e permite que novas empresas penetrem num mercado.

(13) A existência de mercados em expansão implica geralmente que o efeito do auxílio para os concorrentes será menos pronunciado.

(14) Este efeito de substituição depende da elasticidade da procura de mão-de-obra, tanto de trabalhadores subvencionado como de trabalhadores não subvencionados.