[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 5.10.2006

SEC(2006) 1232

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

Documento de acompanhamento da Proposta de DIRECTIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativa à gestão da segurança da infra-estrutura rodoviária {COM(2006) 569 final}{SEC(2006) 1231} Síntese da Avaliação do Impacto

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

Documento de acompanhamento da Proposta de DIRECTIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativa à gestão da segurança da infra-estrutura rodoviária Síntese da Avaliação do Impacto

DEFINIÇÃO DO PROBLEMA

Em 2001, a União Europeia estabeleceu o ambicioso objectivo de, até 2010, reduzir a metade (de 50 000 para 25 000) o número de mortes nas estradas europeias. Se bem que se registe algum progresso (cf. balanço intercalar do programa de acção europeu para a segurança rodoviária de 2003[1]), os acidentes de viação causaram ainda 41 500 vítimas nas estradas da UE em 2005.

Os custos directos mensuráveis deste elevadíssimo número de acidentes de viação foram estimados em 45 mil milhões de euros por ano no programa de acção europeu para a segurança rodoviária. Os custos indirectos, que incluem os prejuízos físicos e morais das vítimas, chegam a ser quatro vezes superiores.

A directiva abordou os seguintes problemas específicos:

1. Enquanto a tendência geral para diminuir as verbas destinadas à infra-estrutura rodoviária, os utentes tornam-se mais atentos à qualidade e ao nível de segurança das estradas. Sujeitas a restrições orçamentais, as autoridades rodoviárias têm ainda assim de fornecer uma infra-estrutura que corresponda à última palavra em segurança.

2. Os actuais traçados rodoviários são o resultado de muitas décadas de construção e manutenção, em épocas em que as questões de segurança nem sempre eram consideradas com a mesma profundidade. Além disso, as condições do tráfego podem ter evoluído desde o momento em que as estradas foram projectadas e construídas.

3. É frequente a infra-estrutura rodoviária existente não ser gerida de acordo com as melhores práticas de engenharia da segurança, o que está provado contribuir para números inaceitavelmente elevados de acidentes mortais em troços específicos.

4. No projecto de uma estrada, frequente considerar-se implicitamente que a segurança se concretiza mediante o simples acatamento das normas prescritas para o alinhamento e o traçado. Porém, cumprir essas normas não basta para evitar factores de risco.

5. Cerca de 60% dos acidentes mortais ocorrem em estradas fora de aglomerados urbanos. A necessidade de construir novas estradas ou de requalificar grandes eixos existentes iminente, sobretudo na Europa Central e Oriental, onde há que aproveitar o melhor possível a experiência da UE-15.

OBJECTIVOS

No seu Livro Branco de 2001 relativo à política europeia de transportes para 2010[2] e na sua comunicação relativa a um programa de acção europeu para a segurança rodoviária, de 2 de Junho de 2003, a Comissão Europeia anunciou a decisão de tomar medidas concretas em relação à segurança da infra-estrutura rodoviária. O Parlamento Europeu convidou-a a fornecer orientações para a gestão dos pontos com risco elevado de acidente e auditorias sobre segurança rodoviária[3]. Nas orientações para a rede transeuropeia de transportes, de 1996[4], os Estados-Membros apelaram a um nível elevado de segurança nas estradas.

O objectivo da presente directiva , pois, garantir a integração da segurança em todas as fases de planeamento, projecto e serviço da infra-estrutura rodoviária. A directiva garantirá que a segurança seja encarada como um objectivo intrínseco, separada das análises económica e ambiental.

Serão os seguintes os principais objectivos:

6. Fornecer às autoridades rodoviárias os instrumentos necessários para reforçar a segurança, tornar mais transparentes as implicações das decisões, em termos de segurança, e optimizar a utilização de fundos limitados, para construir e conservar estradas com maior eficiência;

7. Aumentar a segurança das novas estradas mediante uma contínua adaptação aos mais recentes requisitos de segurança;

8. Obter um nível elevado de segurança rodoviária, comum a todos os Estados-Membros da UE;

9. Criar sensibilização para a segurança, a fim de que, no planeamento e no projecto, se tomem decisões informadas;

10. Estabelecer um intercâmbio constante das melhores práticas, com vista a recolher e distribuir conhecimento especializado, desse modo aproveitando os resultados da investigação.

CONSULTA DAS PARTES INTERESSADAS

A fim de, numa fase precoce, documentar os peritos em relação à política de transparência, a Comissão instituiu em 2002 um grupo de trabalho sobre segurança da infra-estrutura , no qual participaram 10 Estados-Membros[5] e a Noruega, que forneceram informações circunstanciadas sobre as suas situações e práticas internas no que toca aos procedimentos de segurança da infra-estrutura rodoviária. Os resultados deste grupo de trabalho revelam um défice generalizado de informação sobre a eficácia dos sistemas de gestão, tornando improvável qualquer melhoria com base em “melhores práticas”.

A Presidência Austríaca da UE, no primeiro semestre de 2006, concedeu alta prioridade às acções relativas à segurança rodoviária. Em 24-25 de Janeiro de 2006, foi organizada em Viena uma reunião de peritos de alto nível em “segurança da infra-estrutura” , em preparação à qual os países convidados receberam um questionário sobre problemas e instrumentos relativos à segurança rodoviária. Os resultados do inquérito foram compilados num relatório[6] que indica o nível de divulgação dos instrumentos propostos nos diversos países europeus. A tabela seguinte sintetiza em quais dos 25 Estados-Membros os instrumentos estão a ser utilizados.

Avaliação de impacto na segurança rodoviária | AT | BE | CY | CZ | DE |

DK | EE | EL | ES | FI |

FR | HU | IE | IT | LT |

LU | LV | MT | NL | PL |

PT | SE | SI | SK | UK |

Auditorias de segurança rodoviária | AT | BE | CY | CZ | DE |

DK | EE | EL | ES | FI |

FR | HU | IE | IT | LT |

LU | LV | MT | NL | PL |

PT | SE | SI | SK | UK |

Segurança da rede + Gestão de troços de risco elevado | AT | BE | CY | CZ | DE |

DK | EE | EL | ES | FI |

FR | HU | IE | IT | LT |

LU | LV | MT | NL | PL |

PT | SE | SI | SK | UK |

Inspecções de segurança rodoviária | AT | BE | CY | CZ | DE |

DK | EE | EL | ES | FI |

FR | HU | IE | IT | LT |

LU | LV | MT | NL | PL |

PT | SE | SI | SK | UK |

Divulgação dos instrumentos propostos, nos Estados-Membros da UE.

A negro e sombreado, os códigos dos Estados-Membros nos quais os instrumentos estão a ser aplicados.

Em Abril e Maio de 2006, os serviços da Comissão Europeia lançaram uma consulta pública sobre a sua abordagem da gestão da segurança da infra-estrutura rodoviária, tendo recebido 51 comentários de todos os grupos sociais envolvidos[7].

As principais conclusões da consulta podem ser sintetizadas como se segue:

- Todos os comentários concordam quanto à definição do problema e à necessidade de acção a nível europeu, com graus variáveis de intensidade;

- Os instrumentos e medidas propostos são amplamente reconhecidos como eficazes;

- A extensão do dispositivo da directiva às estradas que não fazem parte da Rede Rodoviária Transeuropeia sugerida num número significativo de comentários;

- Espera-se que a Comissão assista os Estados-Membros menos experientes na aplicação da directiva, proporcionando-lhes um quadro para o desenvolvimento de metodologias e saber;

- Na sua maioria esmagadora, os comentários aprovam a abordagem pretendida pela Comissão, de dar aos Estados-Membros liberdade para adoptarem a sua própria legislação em relação a um conjunto de procedimentos;

Em 22 de Maio de 2006, foi assinada e divulgada publicamente por nove organizações europeias de agentes interessados – FIA, ERF, ASECAP, ACEM, IRU, FEMA, EAPA, EUROBITUME e CORTE – uma declaração colectiva de apoio à iniciativa da Comissão Europeia de propor a presente directiva. Estas organizações, representando diferentes categorias de partes envolvidas cujos interesses são frequentemente opostos e contraditórios, saúdam unanimemente a iniciativa e apelam à rápida publicação de uma directiva que ofereça aos Estados-Membros um conjunto de procedimentos para a gestão da segurança.

Por outro lado, a FIA (Federação Internacional do Automóvel), que representa mais de 100 milhões de motoristas em todo o mundo e mais de 40 milhões de cidadãos na União Europeia, apelou à Comissão Europeia por “legislação conducente a uma rápida melhoria da infra-estrutura rodoviária”, sublinhando que “orientações, só por si, não serão suficientes para reduzir a metade as mortes na estrada até 2010”[8]. Esta claríssima declaração das maiores organizações de utentes da estrada indica uma impaciência crescente da comunidade utente perante a falta de progressos em matéria de segurança rodoviária.

OPÇÕES DE POLÍTICA E SUA COMPARAÇÃO

Opção 1: Política inalterada.

A manutenção do status quo teria a vantagem de não envolver custos ou esforços directos do orçamento comunitário para a gestão da segurança da infra-estrutura. Por outro lado, a experiência indica que o intercâmbio das melhores práticas como solução para melhorar a segurança da infra-estrutura rodoviária não , em si, suficiente.

Opção 2: Proporcionar aos Estados-Membros legislação que lhes imponha a adopção de orientações sobre quatro procedimentos de gestão da segurança da infra-estrutura, deixando-lhes os pormenores da execução.

Dar aos Estados-Membros liberdade para adoptarem as suas próprias disposições legislativas em matéria de avaliação, auditorias, gestão e inspecções de segurança rodoviária teria vários impactos positivos:

- Envolveria consideravelmente menos custos do que a opção de harmonização, porquanto os Estados-Membros evitariam soluções inadequadas e onerosas;

- O conhecimento das abordagens já adoptadas permitiria aos Estados-Membros adoptarem as orientações adequadas para a aplicação dos requisitos prescritos pela directiva;

- Seriam mais rapidamente adoptados instrumentos mais eficazes de gestão da segurança da infra-estrutura, que contribuiriam de imediato para salvar vidas nas estradas europeias;

- A comparação das diversas abordagens adoptadas pelos Estados-Membros permitiria à Comissão identificar as melhores práticas e eventualmente adoptar outras orientações harmonizadas.

Opção 3: Proporcionar aos Estados-Membros legislação harmonizada visando a adopção de procedimentos comuns de gestão da segurança da infra-estrutura.

A harmonização das disposições legislativas dos Estados-Membros em matéria de avaliação, auditorias, gestão e inspecções de segurança rodoviária teria alguns impactos positivos:

- Seriam proporcionados instrumentos comuns de reforço da segurança, para máxima vantagem dos utentes e do público em geral;

- Os instrumentos seriam coerentes e homogéneos e garantiriam o cumprimento de requisitos mínimos comuns de segurança nas estradas da Rede Transeuropeia.

Todavia, a opção por uma harmonização mais ampla enfrentaria a oposição dos Estados-Membros, conforme consta de diversos comentários na consulta pública:

- Na sua maioria, os Estados-Membros teriam de reformular as respectivas práticas e leis em matéria de segurança rodoviária, ainda que já adoptadas e eficazes, o que implicaria investimentos avultados;

- As grandes diferenças entre as abordagens já instituídas nos Estados-Membros, no que respeita a procedimentos de segurança rodoviária, tornariam difícil escolher que abordagem deveria ser extensiva a toda a UE;

- Orientações harmonizadas não teriam em conta as diferenças de organização e sócio-culturais entre os Estados-Membros; em consequência, a sua eficácia não poderia ser assegurada;

- O processo de harmonização exigiria tempo para a sua conclusão; o consequente número de vidas salvas só seria apreciado anos mais tarde e só parcialmente justificaria os enormes esforços e custos para os Estados-Membros.

Em conclusão, a opção 2 representa a melhor solução.

ANÁLISE DE IMPACTO

Impacto social

Em 2003, a rede temática ROSEBUD[9] realizou uma análise de impacto em relação ao conjunto de procedimentos proposto. Concluiu ser realista estimar em mais de 600 mortos e cerca de 7000 feridos por ano o potencial de redução da sinistralidade produzido pela aplicação dos quatro procedimentos às estradas da RTE, o que corresponde a 12%-16% de mortos e 7%-12% de feridos.

A ROSEBUD calculou também que se poderiam salvar por ano 400 vidas se a gestão da segurança fosse aplicada às auto-estradas e outras 900 se ela fosse aplicada à rede rodoviária principal, ou seja, às estradas interurbanas ou nacionais (excluindo auto-estradas)[10]. Em consequência, calcula-se que a aplicação do conjunto de procedimentos a todas as auto-estradas e estradas principais da UE reduzirá o número de mortes em 1300 por ano, ou seja, 12% das mortes que ocorrem nesta secção da rede.

A directiva abrirá caminho à consideração expressa da segurança nos projectos de infra-estruturas rodoviárias, criando sensibilidade para a segurança em todas as fases de tomada de decisões. No domínio do ambiente, foi já adoptada com êxito uma abordagem similar a nível europeu. Conforme refere a directiva relativa à avaliação do impacto ambiental (AIA)[11], um procedimento de AIA assegura a identificação e a ponderação dos efeitos ambientais dos projectos antes de estes serem aprovados. A aplicação desta directiva pelos Estados-Membros tem elevado significativamente a sensibilidade para o ambiente, no sentido de proteger a saúde humana e a biodiversidade e de contribuir para a qualidade de vida.

Impacto económico

Conforme atrás foi dito, calcula-se que a directiva reduza a sinistralidade na Rede Rodoviária Transeuropeia (RRTE) em mais de 600 mortos e cerca de 7000 feridos por ano. Segundo as estimativas monetárias do Livro Branco, o benefício destas reduções, em termos de bem-estar, corresponde a mais de 2400 milhões de euros por ano. Se a directiva for aplicada às auto-estradas e estradas principais, a redução de mortes por ano estimada em torno de 1300, correspondendo a mais de 5 mil milhões de euros.

Impacto administrativo

A avaliação de impacto na segurança rodoviária realizada em paralelo com o procedimento de aprovação e o processo de projecto da estrada. Por conseguinte, não são de esperar atrasos suplementares nos procedimentos de aprovação. Pode ser feita uma estimativa grosseira dos custos da realização de avaliações de impacto na segurança rodoviária considerando os custos das análogas avaliações de impacto ambiental (AIA). Em geral, o custo da AIA ascende a menos de 0,5% do custo total de investimento de um projecto de construção. Custos acima de 1% são excepcionais. No caso de projectos com custos de investimento superiores a 100 milhões de euros, o custo da AIA pode ficar-se por 0,2%.

As auditorias de segurança são também realizadas paralelamente aos processos de projecto e de construção da estrada, pelo que não de esperar que causem atrasos. A rede temática RIPCORD-ISEREST[12] fez um estudo sobre estimativas de custos das auditorias nos países que as realizam já. Os resultados indicam uma variação de 600 a 6000 euros por fase, nos países europeus. As estimativas dos diversos países indicam, em geral, que os custos das auditorias são muito inferiores a 1% do custo total de construção do projecto.

Os custos das inspecções de segurança rodoviária nos países europeus foram igualmente objecto de um estudo da RIPCORD-ISEREST. Para as inspecções realizadas com regularidade, os custos variam entre 600 e 1000 euros por km de auto-estrada. Considerando as estradas para as quais a directiva será obrigatória (a RRTE da UE25, com uma extensão total de aproximadamente 85.000 km em 2005), pode estimar-se que o custo total da inspecção de toda a rede variará entre 50 e 85 milhões de euros. Num país de grande dimensão, com cerca de 5000 km de RRTE, os custos das inspecções variarão entre 3 e 5 milhões de euros.

A gestão da segurança da rede efectuada com base nos registos de acidentes e nas inspecções. Os seus custos de organização podem, pois, ser considerados comparáveis aos das inspecções rotineiras de segurança rodoviária.

Impacto ambiental e outros impactos

Admitindo que a redução da sinistralidade em resultado da aplicação da directiva será conseguida reduzindo o congestionamento nas estradas europeias, verificar-se-á igualmente um decréscimo do impacto dos transportes sobre o ambiente. Diminuirão então as emissões de poluentes atmosféricos pelos veículos parados em filas de espera e o nível de ruído causado pelo congestionamento. Consequentemente, reduzir-se-á também o consumo de combustível e de energia, graças a um sistema de transportes mais eficiente.

Não foi possível quantificar em que medida estes impactos benéficos no congestionamento e no ambiente resultarão das medidas constantes desta proposta.

Acresce que as orientações fornecidas pelos Estados-Membros mitigarão o risco de acções judiciais dos utentes contra os gestores da infra-estrutura rodoviária. Na verdade, o acatamento das orientações representará a prova jurídica do empenho dos gestores em relação à gestão da segurança rodoviária.

CONCLUSÕES

Actualmente, na União Europeia, o factor ‘infra-estrutura rodoviária e concepção da estrada’ contribui para um em cada três acidentes mortais. Com o objectivo de aumentar a segurança das infra-estruturas rodoviárias, a directiva proposta apresenta um sistema integrado de gestão da segurança, centrado nos quatro procedimentos seguintes:

11. Avaliações de impacto na segurança rodoviária

12. Auditorias de segurança rodoviária

13. Gestão da segurança da rede

14. Inspecções de segurança

A presente directiva limita expressamente os requisitos a um conjunto mínimo de elementos necessários para lograr um efeito de segurança e divulgar procedimentos de eficácia demonstrada.

[1] Comunicação da Comissão de 22 de Fevereiro de 2006: “Programa de acção europeu para a segurança rodoviária, balanço intercalar, 2003”, COM(2006) 74

[2] Livro Branco da Comissão de 12 de Setembro de 2001: “A política europeia de transportes no horizonte 2010: a hora das opções”, COM(2001) 370

[3] Resolução do Parlamento Europeu A5-0381/2000 de 18 de Janeiro de 2001

[4] Decisão n.º 1692/96/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Julho de 1996, sobre as orientações comunitárias para o desenvolvimento da rede transeuropeia de transportes, artigo 10.º, n.º 5, JO L 228 de 09.09.1996.

[5] Alemanha, Áustria, Bélgica, Dinamarca, Finlândia, Grécia, Itália, Portugal, Reino Unido e Suécia.

[6] Austrian Ministry for Transport, Innovation and Technology – Road Directorate: “High Level Expert Meeting on ‘Infrastructure Safety’ – Infrastructure Safety in Europe – Evaluation of the results of the questionnaire”, Viena (Áustria), 2006

[7] Comentários publicados no sítio Web da Comissão: http://ec.europa.eu/transport/road/index_en.htm

[8] EuroTest Press Release, 14.06.2006: «Vice-Presidente J. Barrot apela à redução para metade das mortes na estrada ».

[9] ROSEBUD um acrónimo da expressão inglesa que significa “análise de custo-benefício e custo-eficácia sobre segurança rodoviária e ambiente, para tomada de decisões”. Entre os parceiros da ROSEBUD, contam-se institutos de investigação rodoviária de 11 Estados-Membros, de Israel e da Noruega.

http://partnet.vtt.fi/rosebud/

[10] Cálculo para a UE25, mais Bulgária, Roménia e Suíça.

[11] Directiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente

[12] RIPCORD-ISEREST um acrónimo de “ Road Infrastructure Safety Protection – Core-Research and Development for Road Safety in Europe ”. Entre os parceiros da RIPCORD-ISEREST, contam-se institutos de investigação rodoviária de 11 Estados-Membros, da Noruega, da Suíça e da Turquia.

http://www.ripcord-iserest.com/