COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 01.10.1997 
COM(97)481 final 
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO 
AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU, 
AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL 
E AO COMITÉ DAS REGIÕES 
Alterações Climáticas - a abordagem da UE para Quioto 

1. Introdução 
Em 3 de Março de 1997, o Conselho de Ministros do Ambiente da UE adoptou uma 
posição negocial sobre as alterações climáticas que estabelece, nomeadamente, um 
objectivo quantificado de redução das emissões, a incluir na proposta comunitária de 
protocolo à Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre as alterações climáticas 
(CNUAC). A proposta fixa em 15%, relativamente aos níveis de 1990, a redução a obter 
nas emissões de três gases com efeito de estufa, dióxido de carbono (C02), metano (CH4) 
e óxido nitroso (N20), individual ou separadamente, por todos os países industrializados 
Partes na Convenção. No Conselho de Ministros do Ambiente de 19/20 Junho foi 
também decidido incluir na posição negocial da UE um objectivo de redução intermédio 
mínimo de 7,5% para 2005. A posição da UE refere-se a uma redução média para o cabaz 
de três gases com efeito de estufa. Nesta fase, ainda não foi tomada qualquer decisão em 
relação a objectivos específicos para cada um desses gases individualmente. 
A posição da UE nas negociações tem sido amplamente discutida, quer a nível da UE 
quer a nível internacional e em particular com os restantes países industrializados. As 
reacções são muito variadas, indo do reconhecimento de uma política ambiciosa ao 
cepticismo quanto à viabilidade técnica, económica e política dos objectivos ou mesmo à 
oposição pura e simples. 
A comunicação procura situar a posição negocial da UE num contexto geral e mostrar 
que é tecnicamente viável e, num quadro político sólido, economicamente gerível obter, 
até 2010, uma redução de 15% nas emissões de gases com efeito de estufa, apesar da 
actual tendência para o crescimento dessas emissões. Os objectivos foram decididos em 
função da sua necessidade ambiental e com base em estudos que demonstram a sua 
viabilidade técnica e económica, mesmo quando se consideram apenas as tecnologias e 
práticas já disponíveis, e assentam na hipótese de que os restantes países industrializados 
irão assumir compromissos comparáveis, sem se deixar de reconhecer que a sua 
concretização constitui politicamente um desafio. 
A posição negocial da UE inclui três gases com efeito de estufa, o mais importante dos 
quais é o C02, responsável por cerca de 80% do impacto total desses gases, expresso no 
chamado "potencial de aquecimento global". Por outro lado, as emissões de C02 são as 
mais difíceis de reduzir, uma vez que, ao contrário do que acontece com outros gases 
resultantes da queima de combustíveis fósseis, como por exemplo os NOx ou o S02, 
ainda não existem soluções a jusante do processo para o C02. Os cenários business as 
usual para o CH4 e para o N20 indicam uma provável redução das emissões e mesmo a 
possibilidade de reduções significativas. Tal implica que uma forma eficaz em termos de 
custos de conseguir uma redução das emissões globais dos três gases poderá passar por 
uma redução das emissões de CH4 e de N20 superior a 15% e uma redução das emissões 
de C02 inferior a 15%. No entanto, uma vez que o peso relativo do C02 é elevado, para 
conseguir uma redução global de 15% continuará a ser necessário reduzir as emissões de 
C02cmmaisde 10%. 
Por esse motivo, a presente comunicação está centrada na redução das emissões de C02. 
As circunstâncias especiais relacionadas com as reduções das emissões dos outros dois 
gases são tratadas no capítulo 6. 
Um documento de trabalho interno da Comissão, preparado em paralelo com a presente 
comunicação, apresenta uma justificação técnica e económica mais pormenorizada da 
posição negocial da UE, explicando em maior pormenor onde é que se espera que as 
necessárias reduções das emissões de gases com efeito de estufa venham a ocorrer, o 
impacto económico provável das diferentes medidas e também os instrumentos que 
poderão ser utilizados para a realização das políticas que venham a ser decididas. Esse 
documento apresenta também algumas das propostas da UE que já se encontram em 
discussão e que, quando adoptadas, facilitarão a obtenção das limitações e reduções das 
emissões de gases com efeito de estufa. 
A presente comunicação analisa a posição negocial da UE na perspectiva de 2010, que 
tem sido objecto de debate internacional e que é, para além disso, a mais importante em 
termos de estratégia climática a longo prazo. É fundamental ter consciência de que o 
núcleo central de qualquer estratégia de protecção do ambiente a nível global terá de visar 
uma inversão significativa da tendência para o aumento dos gases com efeito de estufa a 
longo prazo e a nível global, de forma a que essa tendência passe a ser para a diminuição. 
Essa necessidade exige uma actuação imediata, cujos benefícios serão graduais e 
espalhados ao longo de um período de tempo mais longo. 
2. Porquê a necessidade de actuação imediata? 
A primeira Conferência das Partes na Convenção-Quadro sobre as Alterações Climáticas, 
realizada em Berlim em Abril de 1996, decidiu iniciar negociações sobre a necessidade 
de um compromisso por parte dos países industrializados no sentido de limitarem e 
reduzirem as suas emissões de gases com efeito de estufa a partir do ano 2000. A UE 
sempre deu o seu total apoio ao Mandato de Berlim. O segundo Relatório de Avaliação 
do Painel Intergovernamental sobre as Alterações Climáticas (IPCC), publicado no início 
de 1996, confirmou a opinião que já era partilhada pela UE de que é urgente iniciar as 
alterações dos padrões de consumo e de produção necessárias para permitir uma redução 
das emissões globais dos gases com efeito de estufa a longo prazo, redução essa que é 
necessária para cumprir os objectivos de longo prazo da Convenção sobre o clima. A UE 
já reconheceu que sem essa acção se poderá potencialmente assistir a uma série de efeitos 
nocivos a longo prazo, uma vez que a sociedade terá de dispor de um período realista 
para proceder às alterações de forma aberta e transparente. 
O segundo Relatório de Avaliação constitui um passo em frente relativamente às 
negociações da Convenção sobre o clima, no início dos anos noventa, que tiveram por 
base o princípio da prevenção (poderá ser necessário actuar mesmo que não existam 
provas conclusivas dos danos), ao reconhecer que os dados científicos sugerem a 
existência de uma influência antropogénica detectável sobre o clima a nível global. Os 
problemas globais associados às alterações climáticas poderão ter um impacto negativo 
importante sobre a produção e produtividade agrícolas, reduzir a diversidade biológica, 
resultar na perda de solos e na deslocação de populações e aumentar o número de 
doenças transmitidas por vectores. Os danos tenderão a ser proporcionalmente mais 
significativos nos países em desenvolvimento. 
É importante salientar que as provas científicas das alterações climáticas (incluindo a 
investigação apresentada no segundo Relatório de Avaliação do IPCC ou iniciada no 
seguimento do mesmo) indicam que nas próximas décadas poderão vir a ocorrer 
impactos inaceitáveis do ponto de vista social, económico e ecológico, razão mais que 
suficiente para uma abordagem baseada no princípio da prevenção. Para além disso, 
muitos dos impactos negativos esperados das alterações climáticas irão provavelmente 
ocorrer em países que apenas contribuíram de forma marginal para criar o problema e que 
não dispõem dos recursos financeiros necessários para compensar esses danos. Se os 
países industrializados não actuarem imediatamente para mitigar as alterações climáticas, 
não só as gerações futuras serão confrontadas com o custo dos impactos das mesmas 
como também os custos económicos associados à limitação das emissões poderão ser 
muitíssimo superiores, uma vez que haverá menos tempo para proceder aos ajustamentos. 
Uma das razões especiais que tornam necessária uma acção imediata em relação ao C02 é 
o longo prazo de tempo que decorre entre as decisões políticas e a totalidade do seu efeito 
em termos das emissões reais. Muitos dos problemas ambientais "tradicionais" podem ser 
rapidamente resolvidos através de soluções a jusante dos processos ou de modificações 
das tecnologias utilizadas: redução das emissões de S02, eliminação do chumbo nas 
gasolinas ou eliminação gradual dos CFC. O mesmo não se poderá dizer do problema do 
C02. 
Uma vez que as emissões de C02 estão inerentemente associadas à utilização de 
combustíveis fósseis (carvão, petróleo, gás) e que ainda não existe nenhuma tecnologia 
eficaz em termos de custos para a sua remoção, a única forma de reduzir as emissões de 
C02 passa pela modificação das estruturas, processos, equipamentos e comportamentos 
directamente ou indirectamente relacionados com a utilização de combustíveis fósseis. 
Dados os longos ciclos de vida dos investimentos nos sectores dos transportes e da 
energia e a duração relativamente longa de muitos dos aparelhos que consomem energia 
(automóveis, frigoríficos, etc.), uma estratégia em relação ao C02 terá que ser aplicada 
com um horizonte muito mais alargado do que acontece com a maior parte dos problemas 
ambientais. 
Tal como se explica no capítulo 7, uma acção atempada por parte dos países 
industrializados constitui igualmente uma condição sine qua non para a limitação do 
crescimento das emissões de gases com efeito de estufa por parte dos países em 
desenvolvimento. Pensa-se que essas emissões irão assumir um papel cada vez mais 
importante ao longo dos anos que se aproximam. 
3. Possibilidades de redução das emissões de CQ2 
Todas as possibilidades de redução das emissões de C02 apresentam um determinado 
impacto em termos de custos e quanto mais a sociedade estiver disposta a pagar maior 
será a gama dessas possibilidades. Para efeitos da presente comunicação, de entre as 
acções destinadas a reduzir as emissões de gases com efeito de estufa através de 
investimentos para a incorporação de tecnologias mais eficientes ou da aplicação de 
novas abordagens e práticas técnicas apenas foram consideradas aquelas que se espera 
venham a ser politicamente aceitáveis. Nesse contexto, essas possibilidades de redução 
não deverão ser demasiado onerosas nem implicar efeitos inaceitáveis em termos sociais 
e de distribuição. Essas possibilidades de redução das emissões já foram objecto de 
inúmeros estudos ao longo dos últimos anos e a forma como esse potencial poderá vir a 
ser realizado esteve no centro da preparação realizada na UE para a negociação do 
protocolo sobre o clima. 
Para efeitos da análise das possibilidades de redução das emissões nos diferentes sectores 
da economia da UE, foi utilizado como referência o cenário pré-Quioto, apresentado no 
Quadro I. Esse cenário prevê um aumento das emissões totais de C02 entre 1990 e 2010 
em 8%, no caso de não serem adoptadas novas medidas. 
Quadro I - Distribuição Sectorial das emissões de C02 - milhões de toneladas 
Sector/ano 
Transportes 
Indústria 
Indústria da Energia 
Doméstico/Terciário 
Produção de electricidade/calor 
Emissões totais 1990 
743 
626 
141 
654 
1036 
3200 2010 
1032 
532 
158 
680 
1057 
3459 % aumento/diminuição 
+ 39% 
- 15% 
+ 12% 
+ 4% 
+ 2% 
+ 8% 
Fonte: Cenário Quioto, baseado em dados Eurostat (não inclui os depósitos marinhos internacionais mas inclui o 
transporte aéreo internacional) 
O Quadro I mostra que será importante resolver o problema do sector dos transportes, 
onde a tendência inerente para um forte crescimento das emissões irá colocar um enorme 
desafio à realização de qualquer objectivo para as emissões. O Quadro I mostra um 
aumento das emissões dos transportes em cerca de 39% entre 1990 e 2010, grande parte 
do qual será devida aos transportes rodoviários e aéreos. Neste contexto, cabe notar que 
uma vez que os preços da energia para o consumidor final do sector dos transportes são 
em geral superiores aos praticados noutros sectores da economia, serão necessárias 
acções orientadas para a eliminação dos problemas de mercado e dos factores de 
ineficácia do sistema de transportes, para que as suas emissões possam ser 
significativamente reduzidas com custos acessíveis. 
O Conselho já adoptou um objectivo de redução das emissões de C02 até 2005 que 
corresponde a melhorar a economia média de combustível para os novos veículos a entrar 
no mercado em cerca de 30% em relação à média actual. A utilização de combustível não 
é totalmente tomada em consideração no momento da aquisição de um veículo. No 
entanto, o consumo de combustível desses mesmos veículos poderá ser melhorado com 
custos acessíveis utilizando tecnologias já disponíveis. Para tal, a Comissão está 
actualmente a discutir com a indústria automóvel um eventual acordo eficaz e 
transparente através do qual a indústria se comprometeria a reduzir as emissões de C02 
dos automóveis. Outros elementos que poderão ser integrados nessa estratégia incluem 
medidas fiscais e a rotulagem da economia de combustível, por forma a influenciar o 
mercado de veículos automóveis. 
O mercado interno dos transportes ferroviários, ainda não completamente realizado, e as 
barreiras ainda existentes contra o transporte intermodal constituem outros tantos 
exemplos de factores de ineficácia do sector dos transportes, cuja eliminação também 
implicaria poupanças de energéticas com custos acessíveis. A Comissão já propôs 
diversas medidas em relação a essas questões. A liberalização e revitalização dos 
caminhos-de-ferro comunitários, por exemplo, poderá diminuir os custos dos transportes 
aumentando simultaneamente a sua qualidade e atraindo assim o tráfego que actualmente 
utiliza as estradas. Da mesma forma, a execução do programa de acções proposto pela 
Comissão nas suas comunicações "A rede dos cidadãos - explorar o potencial do 
transporte público na Europa" e "Intermodalidade dos transportes" deverá conduzir a 
uma melhor utilização das alternativas ao transporte aéreo e rodoviário. 
5 
Finalmente, as medidas propostas pela Comissão para melhorar a fixação dos preços dos 
transportes deverão aumentar a eficiência dos mesmos, quer no que respeita a cada modo 
de transporte quer à ligação entre modos de transporte. Embora seja óbvio que essas 
abordagens políticas exigirão ajustamentos significativos do sistema de transportes, a sua 
realização terá como pano de fundo a possibilidade de grandes benefícios ambientais, 
económicos e para a rede de transportes. A Comissão está a preparar um relatório sobre 
uma estratégia para a redução do crescimento das emissões de C02 dos transportes que 
deverá ser adoptado num futuro próximo. 
O sector industrial é caracterizado por rácios de intensidade energética e emissões de C02 
muito variados nos diferentes subsectores. Em geral, os sectores mais intensivos em 
energia, em especial os que se encontram expostos à concorrência internacional, já 
dedicam uma atenção especial à eficiência energética por razões económicas, 
nomeadamente por causa dos preços finais da energia mais acessíveis de que beneficiam 
os seus concorrentes internacionais. Noutros sectores industriais, certas barreiras 
comerciais, juntamente com a baixa dos preços da energia que se tem verificado ao longo 
dos últimos 10 anos, fizeram com que a questão perdesse importância na lista de 
prioridades. Apesar de as emissões de C02 directas da indústria terem diminuído em 
termos da sua importância para as emissões globais, existem elementos que fazem pensar 
que diversos Estados-Membros poderiam diminuir ainda mais essas emissões em muitos 
sectores. A experiência dos Países Baixos, com um aumento anual na eficiência 
energética de cerca de 2% desde 1990, obtido no âmbito de acordos negociados, é 
particularmente convincente neste contexto. 
O papel do sector da electricidade na luta contra o desafio das alterações climáticas é 
fundamental, facto que é reconhecido pela indústria de abastecimento energético, pelas 
autoridades dos Estados-Membros e pela Comissão. Os serviços da Comissão realizaram 
uma análise aprofundada, em conjunto com a EURELECTRIC e com outros envolvidos, 
da contribuição da electricidade para a realização do desenvolvimento sustentável e para 
a redução das emissões de gases com efeito de estufa. O desenvolvimento de serviços 
energéticos é reconhecido como fundamental para esses objectivos e, ligado a melhores 
tecnologias de fornecimento e a uma maior utilização de combustíveis alternativos e não 
fósseis, conduzirá a reduções substanciais do nível das emissões. 
No seu conjunto, o potencial de redução do sector da electricidade reflecte uma melhor 
eficiência da utilização final, que contribuirá para uma redução da procura e para 
eficiências de produção mais elevadas. 
Do lado dos utilizadores finais, há inúmeras formas de aumentar a eficiência, quer nos 
sectores industriais quer nos sectores doméstico e terciário. Os frigoríficos, 
computadores, televisões, máquinas de lavar e lâmpadas são apenas alguns exemplos em 
que a utilização das tecnologias existentes permitirá manter o nível dos serviços com um 
consumo de energia muito menor. Os motores eléctricos, utilizados extensivamente na 
indústria, são outro exemplo de um caso em que existe margem para melhoramentos. A 
UE já desenvolveu um regime de rotulagem obrigatória da eficiência energética para os 
principais tipos de electrodomésticos e normas obrigatórias para o melhoramento da 
eficiência dos frigoríficos/arcas congeladoras, estando a Comissão a negociar 
actualmente com os sectores industriais relevantes eventuais normas aplicáveis a uma 
gama mais vasta de produtos. 
Da mesma forma, do lado da oferta a eficiência energética global das centrais térmicas 
alimentadas a combustíveis sólidos existentes na UE era de cerca de 34% em 1994, por 
comparação com as novas centrais eléctricas, cuja eficiência ronda ou chega mesmo a 
ultrapassar os 50%. Existe portanto uma margem de manobra significativa para reduções 
das emissões de C02, através de um encerramento acelerado das centrais mais antigas e 
menos eficientes. Poderão ainda ser obtidas reduções adicionais através da passagem do 
carvão ao gás natural, tal como está planeado em diversos Estados-membros. A produção 
combinada de calor e electricidade aumentaria ainda essas possibilidades de redução. Se 
a percentagem da co-geração na produção de electricidade na UE passasse do actual nível 
de 9% para 18% até 2010 poderiam ser obtidas poupanças estimadas na ordem dos 150 
milhões de toneladas de C02. 
A Comissão considera que a duplicação da parte de consumo das energias renováveis na 
UE dos actuais 6% do consumo total de energia para 12% até 2010, embora constitua um 
desafio para a indústria, representa um objectivo realista. A energia eólica e um aumento 
da utilização da biomassa para a geração de electricidade são as energias renováveis mais 
competitivas. O objectivo de 12% não será quase de certeza atingido sem que pelo menos 
metade do aumento da utilização de energias renováveis tenha lugar no sector da 
electricidade. A experiência dinamarquesa, onde a capacidade instalada de energia eólica 
se está a aproximar dos 1000 MW e já representa cerca de 5% do consumo de 
electricidade, é um sinal convincente de que o objectivo proposto pela Comissão não é 
irrealista. Um recente Livro Verde salientou o facto de que a realização desse potencial 
exigirá a aplicação de medidas fortes, como por exemplo o acesso das energias 
renováveis às redes eléctricas, o aumento dos pagamentos às energias renováveis e a 
engenharia financeira a favor das energias renováveis. Um Livro Branco em preparação 
definirá a direcção política proposta pela Comissão para o futuro desenvolvimento das 
energias renováveis, juntamente com um plano de acção completo e pormenorizado. 
Espera-se que esse documento venha a ser publicado antes do final do ano. 
Muitas das possibilidades de redução referidas no documento de trabalho interno da 
Comissão já são geralmente aceites, pelo menos em termos qualitativos, há vários anos. 
Acresce que, em certos domínios, o desenvolvimento tecnológico aumentou o potencial 
ou diminuiu os custos de diversas soluções técnicas, tornando-as mais aceitáveis desse 
ponto de vista. 
No entanto, é decepcionante constatar que a utilização da maior parte das tecnologias 
menos prejudiciais para o ambiente que já se encontram disponíveis tem sido muito 
limitada. Os preços acessíveis da energia e a expectativa de que essa situação se irá 
manter são factores importantes para explicar essa constatação, tal como o facto de o 
investimento inicial ser mais importante do que os custos globais a longo prazo para a 
indústria e para os consumidores privados. O que é certo é que, apesar do custo das 
diferentes medidas variar consideravelmente, já existem muitas possibilidades "sem 
custos" ou de "custo acessível" para redução das emissões de gases com efeito de estufa. 
( \w clu são: 
Em conclusão, a parte do potencial técnico de redução das emissões de gases com efeito 
de estufa que poderá vir a ser realizada dependerá do nível dos custos económicos, 
sociais ou políticos que venha a ser considerado aceitável. O trabalho até aqui realizado 
mostra que é possível identificar soluções técnicas de redução das emissões de C02 em 
800 milhões de toneladas. Essa redução seria suficiente para, até 2010, obter uma 
redução de 15% nas emissões de C02 em relação aos níveis de 1990, em vez do aumento 
de 8% previsto para este gás de acordo com o cenário business as usual apresentado no 
Quadro I. Se for aplicado através do conjunto certo de políticas economicamente 
justificáveis, este potencial de redução tecnicamente viável poderá ser gerível do ponto 
de vista económico e aceitável do ponto de vista político. 
O Quadro II apresenta estimativas das possibilidades de redução das emissões de C02 
potenciais para os principais sectores na UE. O potencial de redução das emissões de C02 
foi estimado em cerca de 300 milhões de toneladas para o sector da energia, em 180 
milhões de toneladas para o sector dos transportes, em 200 milhões de toneladas para os 
sectores de utilização final e em 100 milhões de toneladas para o sector das energias 
renováveis. A Comissão gostaria de salientar que essas reduções das emissões de C02 
constituirão politicamente um desafio para os responsáveis pela tomada de decisões. As 
quantidades em causa reflectem a aplicação de uma série de políticas e de medidas 
semelhantes às sugeridas no capítulo que segue. Para cada sub sector, a redução que será 
possível dependerá da definição dos pormenores dessas medidas. 
O documento de trabalho dos serviços da Comissão apresenta em maior detalhe as 
medidas que deverão ser tomadas para a realização dessas possibilidades de redução das 
emissões de C02. 
Quadro II - Estimativas do possível potencial de redução das emissões de C02 (milhões de 
toneladas) por sector na UE 
Sector Possibilidades de redução das emissões 
Transportes, dos quais 180 
- automóveis de passageiros 100 
- transferência intermodal 50 
- outras medidas 30 
Indústria 100 
Indústria da energia 20 
Doméstico / terciário 100 
Energias renováveis / calor 100 
Produção de electricidade, das quais 300 
- combustíveis alternativos 50 
- produção combinada / eficiência térmica 150 
- energias renováveis / electricidade 100 
TOTAL 800 
4. Elementos de uma estratégia para as alterações climáticas 
Para ter sucesso, uma estratégia para as alterações climáticas precisa de ser abrangente, 
justificável do ponto de vista económico e técnica e economicamente viável e terá de 
evitar os efeitos secundários negativos a nível social ou regional decorrentes da aplicação 
das políticas necessárias para a sua realização. O objectivo da presente comunicação não 
é definir essa estratégia em pormenor mas sim tentar descrever os possíveis elementos de 
uma estratégia de sucesso. O desenvolvimento final dessa estratégia só será possível a 
partir do momento em que se conheçam os resultados de Quioto. 
Qualquer estratégia da UE, embora implicando o cumprimento de objectivos intermédios, 
terá também de iniciar um processo de modificação tecnológica e comportamental para 
diminuir as emissões de gases com efeito de estufa e para as tornar sustentáveis, de forma 
a cumprir a exigência de continuação das reduções após 2010. Tal implica a necessidade 
de resolver a questão da intensidade das emissões das diferentes actividades económicas 
bem como a questão do aumento da procura de mercadorias e serviços que implica o 
aumento dessas emissões. 
A escolha da estratégia correcta, com o conjunto certo de instrumentos, não só é 
importante do ponto de vista económico ou técnico como representa o verdadeiro cerne 
do desafio político que é progredir na protecção do clima a nível global. Para o 
desenvolvimento dessa estratégia será necessário garantir que a acção seja desenvolvida 
da forma correcta, quer para garantia de uma estratégia eficaz em termos de custos quer 
para evitar os efeitos secundários negativos em termos sociais, de equidade ou regionais 
da execução dessas mesmas políticas. 
A Comissão está portanto convencida de que uma estratégia abrangente que reúna todos 
esses elementos representa a prioridade máxima. A Comissão apresentou já diversas 
propostas, incluindo: 
- A Comunicação "Dimensão energética das alterações climáticas"1 e as respectivas 
conclusões do Conselho, em que o Conselho convida a Comissão a apresentar um 
programa de acções no sector da energia para resolução do problema das alterações 
climáticas, num contexto de medidas políticas comuns e coordenadas 
- A extensão do programa SAVE II até ao ano 2000, com um orçamento de 45 milhões 
de ecus, bem como a proposta do programa ALTERNER II 
- Uma proposta sobre Técnicas de Planeamento'Racional do ciclo da oferta e da procura 
- Uma comunicação em que se define uma estratégia para redução das emissões de C02 
dos automóveis 
- Propostas no contexto da Política Comum dos Transportes para a revitalização e 
liberalização do sector ferroviário e para os Itinerários Livres dos caminhos-de-ferro 
europeus, de forma a encorajar a transferência das mercadorias das estradas para os 
caminhos-de-ferro 
- Uma proposta de Directiva do Conselho para reestruturação do enquadramento 
comunitário da tributação dos produtos energéticos (COM(97)30) 
- Uma proposta para o Quinto Programa-quadro de IDT, que abrangerá o período entre 
1998 e 2002, para o qual se propõe um montante global de 16 300 milhões de ecus 
No entanto, a Comissão está convencida de que as propostas que já estão em discussão 
ou que se encontram na calha ainda não são suficientes para cumprir os objectivos 
propostos pela UE e, em função dos resultados de Quioto, apresentará propostas 
adicionais que produzirão uma redução significativa das emissões de C02, algumas das 
quais já referidas no programa de trabalho, que virão completar a estratégia que permitirá 
à UE cumprir os seus compromissos pós-Quioto. As propostas adicionais poderão 
incluir: 
COM (98) 196 final de 14.5.1997. 
- Uma proposta destinada a aumentar significativamente a parte das energias renováveis 
no consumo total de energia da UE até 2010, na linha do que foi preconizado no 
recente Livro Verde da Comissão 
- Uma proposta destinada a aumentar significativamente, até 2010, a parte da 
co-geração - produção de electricidade e calor - na produção de electricidade na UE 
- Uma série de acções no domínio da normalização, da harmonização e da 
responsabilidade pela promoção do transporte intermodal de mercadorias 
- Uma revisão das linhas de orientação para as Redes Transeuropeias, por forma a 
integrar as considerações de estratégia ambiental 
- Propostas de aumento significativo da eficiência energética global das centrais 
eléctricas: o aumento da penetração da produção combinada seria uma forma 
particularmente eficaz de melhorar a eficiência térmica 
Para além disso, existe potencial para o desenvolvimento de uma abordagem abrangente 
para a promoção de padrões de consumo sustentáveis, que terão um impacto positivo em 
termos de objectivos da política relativa ao clima. Para facilitar essa reorientação dos 
comportamentos e escolhas do consumidor, será necessário promover a sua 
consciencialização e fornecer-lhe uma educação apropriada, para além de uma 
informação fidedigna e de acompanhamento. 
Uma estratégia abrangente exige a utilização de uma vasta gama de instrumentos de 
carácter político, com as medidas regulamentares tradicionais a terem um papel a 
desempenhar em certos casos (exemplos de regulamentação são a proibição dos HFC 
para as latas auto-refrigerantes ou a definição de normas de eficiência mais exigentes 
para determinados equipamentos eléctricos). No entanto, muitas são as áreas em que uma 
maior flexibilidade para os sectores económicos apresenta vantagens óbvias. 
Os incentivos económicos - positivos ou negativos - são uma das formas de garantir um 
alto nível de flexibilidade e permitem muitas vezes alcançar mais rapidamente um 
determinado objectivo com custos muito inferiores aos da via regulamentar. 
Neste contexto, é importante estar consciente de que a utilização de incentivos fiscais não 
implica um nível elevado de tributação. Em determinadas áreas já sujeitas a tributação, os 
incentivos podem assumir a forma de uma diferenciação (como aconteceu para a 
promoção da gasolina sem chumbo). A transferência dos encargos fiscais da produção 
intensiva cm mão-de-obra para a produção intensiva em energia e em carbono é uma 
possibilidade neutra do ponto de vista dos rendimentos fiscais e que poderá reduzir os 
entraves às mais eficazes em termos de custos e simultaneamente aumentar a sua 
aceitação por parte dos consumidores. 
Um dos principais desafios que se irá colocar é a identificação e aplicação de medidas de 
carácter político que permitam a exploração dos melhoramentos da eficiência energética 
do parque imobiliário e de equipamentos existentes. A taxa de desconto social utilizada é 
a mesma utilizada nas decisões sobre as políticas a aplicar pelos poderes públicos, 
podendo as taxas privadas, como c óbvio, ser superiores. Por essa razão, são necessárias 
medidas para colmatar a brecha entre a taxa de rendimento social e a taxa de rendimento 
privada que as empresas industriais e comerciais utilizam para as suas decisões de 
10 
investimento. 
Existem ainda outras opções de mercado, como por exemplo a alteração da actual 
estrutura dos subsídios. A tendência actual para a eliminação dos subsídios aos produtos 
energéticos, como por exemplo o carvão, deverá ser continuada e mesmo acelerada, 
quando tal possa acarretar uma redução das emissões. Outra opção possível passa pela 
utilização de subsídios a curto prazo ou a título temporário para encorajar a utilização de 
energias renováveis ou de tecnologias limpas. 
Acordos negociados entre as autoridades públicas e determinados sectores industriais. 
Esses acordos permitem, em princípio, uma flexibilidade máxima para uma acção eficaz 
em termos de custos por parte da indústria. A Comissão apresentou recentemente uma 
comunicação em que se definem as condições nas quais os acordos negociados poderão 
ser instrumentos úteis. 
As opções técnicas utilizadas para a realização dos objectivos de redução das emissões da 
UE até 2010 baseiam-se fundamentalmente nas tecnologias já existentes. O papel da 
investigação e desenvolvimento tecnológico é limitado, tendo em conta o horizonte 
temporal. Serão necessários esforços adicionais para diminuir os custos das tecnologias 
mais avançadas já existentes, uma vez que actualmente essas tecnologias nem sempre são 
competitivas. 
Para além disso, vais ser necessária alguma investigação sócio-económica para tentar 
compreender melhor os entraves que se colocam à aplicação das tecnologias disponíveis 
para a realização das possibilidades de redução das emissões e também os aspectos 
organizacionais da integração das novas tecnologias. Terá ainda de ser investigado o 
impacto dos instrumentos económicos aos níveis micro económico e sectorial e as 
condições necessárias para que se dê uma mudança comportamental (incluindo os 
padrões de consumo). 
Em relação à IDT, é muito importante salientar a necessidade de se continuar com a 
investigação orientada para a avaliação dos impactos sócio-económicos e ecológicos das 
alterações climáticas (principalmente a nível regional), para o desenvolvimento das 
soluções técnicas necessárias para a redução dos gases com efeito de estufa após 2010 e 
para lidar com os eventuais impactos negativos. Esses esforços de investigação poderão 
também trazer vantagens para a UE em termos de competitividade e conduzir a melhores 
oportunidades para os exportadores comunitários dessas tecnologias. 
Assim, já foram identificadas diversas possibilidades de redução das emissões na UE. No 
entanto, se não se actuar vigorosamente é pouco provável que venham a ser aplicadas 
medidas que permitam a realização desse potencial e a redução das emissões, em especial 
se se pensar cm reduções a um ritmo superior ao resultante da normal substituição dos 
equipamentos. Não existe qualquer instrumento que por si só seja suficiente para alcançar 
o objectivo de emissões definido pela Comissão, que exigirá uma combinação de acções. 
Qualquer política ou estratégia deverá, portanto, garantir uma cooperação tão alargada 
quanto possível e a aceitação por parte de todos os intervenientes: governos, indústria, 
sindicatos e o público em geral. Para obter uma redução de 15% das emissões totais de 
gases com efeito de estufa da UE nos próximos 13 anos, vários sectores da sociedade e 
diversas regiões da Europa terão de enfrentar alterações significativas. Deverá ser dado 
seguimento às opções que sejam mais benéficas para o emprego e para o crescimento 
11 
económico. 
Embora a liberalização conduza geralmente a um aumento da eficiência, não é muito 
favorável aos investimentos com prazos de amortização longos, ao contrário do que 
acontece com os investimentos com prazos de amortização curtos. A globalização dos 
mercados de capitais teve como resultado um aumento das expectativas dos investidores, 
que querem obter lucros rápidos a partir do capital investido. O rendimento das medidas 
mais justificáveis do ponto de vista económico para redução das emissões de C02, no 
entanto, poderá só frutificar um pouco mais tarde, exigindo períodos mais longos para a 
amortização dos investimentos. Qualquer futura estratégia terá de enfrentar esse 
problema a nível político. Os investidores precisam da certeza de um compromisso firme 
em relação às reduções para se convencerem a investir nas medidas economicamente 
mais justificáveis. 
Qualquer política destinada a quebrar a tendência para o crescimento das emissões terá de 
atacar o problema em duas frentes. Por um lado, terá que reduzir a intensidade das 
emissões dos sectores económicos mais importantes e, por outro, terá de limitar o 
crescimento da procura de mercadorias e serviços, que acarreta a emissão de gases com 
efeito de estufa. Logo, o sucesso ambiental de qualquer estratégia irá depender da 
capacidade dessas políticas para estimular as necessárias alterações ao nível tecnológico e 
comportamental. O seu sucesso político, económico e social irá depender das suas 
implicações em termos económicos e de distribuição. Para alcançar esse sucesso, deverá 
ser aplicada uma estratégia de custos mínimos com base numa abordagem do cabaz de 
gases, transsectorial e que implique diversos países, estratégia essa que ainda não está 
totalmente definida. 
5. Implicações económicas 
Mesmo que se aplique uma estratégia abrangente e baseada numa abordagem de custos 
mínimos, haverá algum custo: os processos de produção e os produtos terão de ser 
ajustados para se torarem menos poluentes e para consumirem menos combustível e 
menos energia, terão de ser desenvolvidas novas tecnologias, a divulgação das 
tecnologias menos poluentes já existentes terá de ser acelerada, tal como a substituição 
das instalações de produção mais antigas e mais poluentes por equipamentos mais 
modernos e menos prejudicais para o ambiente, e os padrões e hábitos de consumo terão 
de ser alterados. Todos esses factores implicam determinados custos: custos da utilização 
dos recursos necessários ao desenvolvimento e aplicação das novas tecnologias, custos de 
ajustamento e de distribuição para a adaptação ao novo enquadramento e à nova dinâmica 
da oferta e da procura e outros custos de bem-estar resultantes da interferência nas 
decisões de produção e de consumo, com o objectivo de limitar as emissões de gases com 
efeito de estufa. Tudo isso faz com que a aplicação dessas políticas represente um grande 
desafio. 
No entanto, muitos dos componentes de custo acima referidos serão, pelo menos 
parcialmente, compensados pelas poupanças que serão conseguidas: o investimento em 
processos de produção ou em produtos mais intensivos em energia ou em combustíveis 
permitirá obter poupanças dessa mesma energia e combustíveis2, tal como a redução da 
Mais ainda, a substituição de uma central elétrica antiquada a carvão por uma central baseada na 
produção a partir de uma turbina de ciclo combinado a gás representa geralmente uma situação sem 
desvantagens ambientais nem desvantagens para o proprietário dessa central e, na Europa, o 
12 
utilização excessiva de adubos na agricultura diminuirá os custos de produção. Para além 
disso, uma redução na procura dos produtos e serviços mais poluentes libertará recurso 
financeiros que poderão ser utilizados nas alternativas. Quanto maior for a distribuição 
das tecnologias de redução das emissões, maior será a probabilidade de obter economias 
de escala que poderão diminuir significativamente os custos de mitigação dos efeitos 
negativos e de utilização dos recursos, existindo potencial para a criação de um ciclo 
virtuoso. A maior parte das acções em causa terão benefícios secundários: a redução da 
utilização de adubos na agricultura também será benéfica para as águas subterrâneas, a 
redução da procura de serviços de transporte contribuirá para o melhoramento da 
qualidade do ar e para reduzir o ruído, a congestão e os acidentes, enquanto que a redução 
do consumo de combustível contribuirá para a diminuição da acidificação. Cabe aqui 
notar que os benefícios ambientais totais que poderão resultar de se evitarem os danos 
ecológicos resultantes das alterações climáticas (com os benefícios sociais e económicos 
que lhes estão associados) são difíceis de calcular de forma precisa. No entanto, é 
fundamental que sejam tomados em consideração para efeitos da avaliação global. 
Custos: 
Para se poderem estimar os custos líquidos de uma estratégia destinada a combater as 
emissões de gases com efeito de estufa, seria necessário dispor de informação 
pormenorizada e correcta sobre os custos de mitigação, de preferência a nível de cada 
empresa, para a economia no seu conjunto e para os gases com efeito de estufa mais 
importantes. Para além disso, o grau e os efeitos do ajustamento dos padrões de produção 
e de consumo, para os alinhar pelos objectivos que vierem a ser decididos a nível 
político, terão de ser quantificados, tal como os custos de bem-estar resultantes das 
interferências nesses mesmos padrões de produção e de consumo. O mesmo se poderá 
dizer, dç resto, da compensação resultante das poupanças e dos efeitos secundários. 
Finalmente, os diferentes componentes dos custos, incluindo a compensação das suas 
reduções e das poupanças em termos de recursos, não são necessariamente idênticos para 
todos os sectores ou regiões nem constantes ao longo do tempo. As poupanças e os 
benefícios principais e secundários das medidas de carácter político só surgem 
normalmente após um investimento substancial em tecnologias de mitigação ou uma 
alteração dos padrões de procura. Para além disso, os sectores e empresas que fornecem 
essas tecnologias de mitigação ou que beneficiam das alterações dos padrões de consumo 
não são os mesmos que terão de investir numa produção menos prejudicial para o 
ambiente. 
Esta informação ainda não se encontra disponível de forma suficientemente 
pormenorizada e numa escala suficientemente ampla. No entanto, foram já realizados 
diversos esforços para quantificar os custos globais associados à política de redução das 
emissões de gases com efeito de estufa. Essas estimativas utilizam abordagens da base 
para o topo e do topo para a base, muitas vezes baseadas apenas em informação parcial, 
em pressupostos simplistas e reflectindo apenas parte da economia e dos efeitos 
económicos. Independentemente dessas limitações, as estimativas permitem pelo menos 
uma primeira impressão das questões em causa, quantificada em termos monetários. 
investimento num automóvel com uma eficiência de combustível mais elevada representa um custo 
nulo ao longo do ciclo de vida do mesmo automóvel, desde que os custos de investimento da nova 
tecnologia que permite esse aumento da eficiência não sejam demasiado elevados. 
13 
As estimativas dos custos directos de conformidade com o objectivo de redução das 
emissões de C02 em 15% em relação aos níveis de 1990 relacionados com as acções de 
mitigação da oferta e procura de energia3 variam entre cerca de 15 000 e cerca de 35 000 
milhões de ecus anuais em 2010, o que corresponde, grosso modo, a 0,2 e 0,4% do PIB 
no ano 2010. Esta estimativa baseia-se exclusivamente no C02, mas não se espera que o 
facto de se juntar o metano e o óxido nitroso a venha alterar drasticamente4. Uma 
estratégia eficaz em termos de custos e aplicável ao cabaz de três gases poderá até ter 
custos ligeiramente inferiores. As estimativas mais baixas dos custos que são 
apresentadas pressupõem que parte das reduções poderá ser obtida através de estratégias 
de custo mínimo ou mesmo nulo, esperando-se, por exemplo, que os custos de utilização 
dos recursos decorrentes da introdução de tecnologias de mitigação mais eficientes 
venham a ser (quase) totalmente compensados pelas poupanças em energia e em 
combustível ao longo do ciclo de vida. As estimativas mais baixas baseiam-se também 
no pressuposto de que o processo político de tomada de decisões consegue fazer com que 
sejam utilizadas as soluções mais eficazes em termos de custos para a redução das 
emissões de C02, ou seja, que serão aplicadas as políticas que permitirão alcançar o 
objectivo de redução com custos mínimos. Para tal, será necessário que o C02 seja 
objecto de reduções nas quantidades, países e sectores em que tal possa ser realizado com 
menores custos. 
A figura 1 mostra os custos directos de conformidade anuais (em 2010) em função da 
percentagem de redução das emissões em relação aos níveis de 1990. Uma redução de 
15% em relação aos níveis de 1990, utilizando as opções de custo mínimo, poderia custar 
entre 15 000 e 30 000 milhões de ecus, segundo o modelo. As estimativas do modelo 
POLES sugerem custos da ordem dos 30 000 milhões de ecus (35 000 milhões de ecus se 
as emissões não se basearem no custo mínimo) Os custos também são mais elevados 
porque o modelo POLES assume um aumento das emissões de C02 em 15%, comparado 
com o aumento de 8% previsto no cenário pré-Quioto. Os resultados do modelo PRIMES 
só se encontram disponíveis para reduções de até 12%. A extrapolação desses resultados 
para uma redução das emissões em 15% sugere uma gama de custos semelhante à de 
outros modelos. 
3 O documento de trabalho dos serviços da Comissão apresenta mais pormenores em relação a esta 
questão e ao que segue. 
4 O documento de trabalho dos serviços da Comissão apresenta mais pormenores em relação a esta 
questão. 
14 
Figure 1. Annual Costs 
T <? °? 
i i 
% reduction (from baseline) 
POLES PRIMES CRASH91 
Figura 1. Custos Anuais 
'000 de milhões de ecus / ano 
Redução em % (em relação sos níveis de 1990) 
POLES 
PRIMES 
CRASH91 
As estimativas pressupõem taxas de desconto de 8%5 e baseiam-se nas tecnologias já 
existentes. As novas tecnologias e a exploração de economias de escala substanciais que 
surgirão a partir do momento em que existam perspectivas de mercados em rápido 
crescimento para essas mesmas tecnologias poderão vir a reduzir os custos de mitigação. 
Para além disso, o trabalho recentemente realizado no âmbito do IPCC veio confirmar 
que a possibilidade da Aplicação Conjunta poderia reduzir significativamente (50%) o 
valor global dos custos. A Comunidade tem apoiado de forma activa a Aplicação 
Conjunta durante as negociações do protocolo, existindo dados que indicam que alguns 
dos países industrializados, como por exemplo os Países Associados, apresentam um 
potencial de redução das emissões de C02 a preços relativamente acessíveis. 
Da mesma forma, os direitos de emissão negociáveis oferecem, em princípio, 
possibilidades de redução dos custos globais. No entanto, será importante fazer tudo o 
necessário para que o eventual sistema de direitos de emissão negociáveis que venha a 
ser criado garanta o cumprimento dos objectivos globais de redução. 
A avaliação dos impactos macroeconómicos apresenta margens de variação mais 
importantes. Embora os efeitos individuais resultantes de um custo mais elevado dos 
recursos sejam negativos, o impacto global, considerando os tradicionais efeitos 
multiplicadores, é muito mais difícil de prever e depende em grande medida do conjunto 
de medidas que venham a ser adoptadas a nível político. O documento de trabalho dos 
serviços da Comissão refere os diferentes estudos que tentaram avaliar os custos globais. 
Nem todos esses estudos assumiram como base a redução das emissões em 15% até 
Os resultados dos modelos POLES e PRIMES baseiam-se numa taxa de desconto de 8%, enquanto 
que o modelo CRASH9I utiliza valores entre os 5 e os 8% (dependendo do país). Essas são as taxas 
de desconto normalmente aplicadas quando da tomada de decisões de política pública. O programa 
Auto-Oil e a estratégia de acidificação utilizam taxas de desconto ao mesmo nível, recomendadas 
por organizações internacionais como a OCDE. As taxas de desconto privadas poderão, como é 
óbvio, ser mais elevadas. 
15 
2010. As estimativas contidas nos estudos disponíveis variam de um impacto positivo 
sobre o PIB de cerca de 1% até um impacto negativo que poderá atingir 1,5% do PIB. Tal 
implica que o nível absoluto do PIB poderá vir a ser inferior em 1,5% com uma política 
relativa às alterações climáticas do que seria sem essa política. Essas observações estão 
em conformidade com um recente relatório do Instituto Mundial dos Recursos (WRI) e 
também com o segundo Relatório de Avaliação do IPCC. OS impactos positivos poderão 
ocorrer se os rendimentos da tributação do carbono/energia (ou da venda de direitos de 
emissão) forem utilizados de forma eficaz, por exemplo para a redução dos custos da 
mão-de-obra suportados pelos empregadores ou para créditos fiscais aos investimentos. 
Importa aqui notar que, apesar de alguma incerteza, nenhum dos valores apresentados 
para os custos é perturbadoramente elevado em relação ao PIB global ou em relação ao 
crescimento previsto do PIB, 50% entre 1990 e 2010. 
O pressuposto de base da política comunitária no domínio do clima é o de que os 
restantes países industrializados deverão assumir compromissos comparáveis de 
diminuição das emissões de gases com efeito de estufa. Se apenas se desse uma acção 
unilateral por parte da UE, as alterações da estrutura industrial, tal como os respectivos 
custos, seriam muito maiores. As indústrias intensivas em energia deslocar-se-iam para 
fora do território da UE. Para além disso, o consumo de energia poderia diminuir na UE, 
mas iria aumentar noutros locais (uma vez que os preços da energia a nível global 
diminuiriam). O resultado seria que as emissões de dióxido de carbono aumentariam no 
resto do mundo (fugas de carbono), o que anularia em parte os esforços da UE para 
reduzir as emissões globais. 
Benefícios 
Os benefícios de qualquer estratégia no domínio do clima são difíceis de quantificar em 
termos monetários, devido em especial à natureza global e transgeracional das alterações 
climáticas. A dificuldade que existe em atribuir um valor monetário a categorias como a 
conservação ecológica e os impactos sobre a saúde humana contribui para complicar 
ainda mais a questão. 
Os benefícios principais ou secundários da redução das emissões nem sempre são óbvios 
e as estimativas dos custos acima referidas negligenciam os benefícios económicos 
principais e secundários da diminuição dos danos resultante da diminuição da poluição 
atmosférica. As estimativas dos benefícios (climáticos) principais dependem dos 
pressupostos utilizados para as taxas de desconto e para a sensibilidade do clima, do 
ponto de referência utilizado para as emissões e da ponderação atribuída aos danos 
causados nos países em desenvolvimento. A contabilização desses factores sugere que o 
valor dos benefícios globais de uma redução das emissões de C02 na UE em 15% pode 
ser estimado entre os 300 e os 101 000 milhões de ecus. 
Esses benefícios são estimados para o mundo no seu conjunto, pelo que só uma parte iria 
beneficiar a UE. A vasta gama de estimativas existentes para os benefícios em causa 
depende fundamentalmente do valor que é atribuído aos danos que irão ocorrer num 
futuro distante. Se esse valor for demasiado elevado (taxa de desconto zero) os danos no 
futuro são contabilizados ao mesmo valor que teriam se ocorressem no presente. Se o 
valor for baixo (p.ex.: taxa de desconto de 10%), um valor de 100 milhões de ecus em 
danos daqui a 50 anos seria contabilizado como menos de 1 milhão de ecus actuais. A 
escolha da taxa de desconto a aplicar é fundamentalmente uma escolha política. 
16 
A estimativa acima referida ainda não reflecte os custos dos prejuízos evitados 
(benefícios secundários) devido à redução de outros poluentes. A estratégia proposta 
reduziria não só as emissões de gases com efeito de estufa como também as emissões de 
dióxido de enxofre, de óxidos de azoto, de enxofre e de matéria particulada em 15 a 25%, 
por comparação com a actual legislação. Os benefícios associados a essa redução (em 
especial para a saúde humana, para a agricultura e em termos de danos infraestruturais) 
podem ser estimados em pelo menos 11 000 a 32 000 milhões de ecus. Para além disso, a 
redução das emissões de C02 também diminuiria os custos anuais de conformidade com 
a estratégia proposta pela Comissão para o combate à acidificação em pelo menos 4 000 
milhões de ecus. 
É difícil exprimir e quantificar em termos monetários os benefícios totais (principais e 
secundários) da redução dos gases com efeito de estufa. As estimativas disponíveis 
sugerem que esses benefícios poderão variar entre os 15 000 e os 137 000 milhões de 
ecus por ano. Essa estimativa, em conjunto com os custos directos de conformidade, 
implicaria que as reduções das emissões que são propostas poderiam ter resultados 
líquidos positivos, se se atribuir um valor elevado aos danos causados num futuro 
distante. 
Uma melhor atribuição dos recursos, em termos gerais, por exemplo através de uma 
melhor estruturação dos sistemas fiscais, tenderá a ter efeitos globais positivos sobre o 
emprego. As reduções das emissões de C02 são muitas vezes associadas a soluções mais 
intensivas em mão-de-obra, como acontece quando se pensa na substituição dos 
combustíveis importados por tecnologias de mitigação produzidas a nível doméstico. 
Apesar de este factor ser difícil de quantificar em termos gerais, terá de constituir um dos 
principais elementos para a elaboração dos pormenores da estratégia em relação às 
alterações climáticas, após Quioto. 
Finalmente, é necessário salientar a pertinência de uma acção colectiva, antes de mais por 
parte dos países industrializados. Uma acção unilateral implicaria que a UE suportaria 
sozinha os custos de aplicação da política em questão. Os restantes países também 
beneficiariam, sem que tivessem contribuído para a solução do problema. Uma acção 
coordenada permitirá garantir que os custos e benefícios ambientais sejam mais 
equilibrados para a UE. Logo, é fundamental uma acção conjunta com os restantes países 
industrializados, para evitar a situação de desequilíbrio que resultaria de uma acção 
unilateral e porque é a única forma de as partes envolvidas conseguirem aplicar uma 
política eficaz em relação às alterações climáticas. 
( \mclusão 
Embora os custos globais possam parecer relativamente geríveis quando encarados no 
seu conjunto, esses mesmos custos poderão ser substancialmente mais elevados na sua 
forma não agregada, por exemplo para determinados sectores, e poderão ter um impacto 
significativo sobre a competitividade internacional se outros países industrializados não 
adoptarem compromissos semelhantes. A extensão da aceitabilidade política e social dos 
custos em causa irá depender da disponibilidade da sociedade para investir numa política 
europeia para enfrentar o aquecimento global, que por sua vez dependerá 
fundamentalmente dos compromissos assumidos pelos restantes países industrializados, 
referidos no capítulo 7. A acção conjunta é uma das condições para um equilíbrio 
correcto dos custos e benefícios para todos os países em causa. 
17 
Os custos de mitigação variam em função da economia, da região, do sector e das 
empresas em causa, para além de variar em função do gás que esteja a ser analisado. 
Essas diferenças, para além dos numerosos opções e medidas políticas que poderão ser 
utilizadas para a redução das emissões dos gases com efeito de estufa, tornam cruciais a 
selecção do conjunto de políticas a aplicar e a cobertura geográfica da política que irá ser 
aplicada em relação às alterações climáticas. Os responsáveis pela tomada de decisões 
deverão tentar aplicar um conjunto de instrumentos que permita alcançar os objectivos 
propostos com custos mínimos, sendo esta afirmação válida a nível interno mas também 
a nível internacional. Quanto mais forem os instrumentos de carácter político disponíveis 
e quanto maior for a cobertura geográfica, mais acessíveis serão os custos c mais fácil 
será a aceitação política de uma estratégia eficaz em termos de custos. Para além disso, a 
aplicação coordenada das diferentes políticas e medidas poderá abrir caminho para outras 
políticas e medidas ainda mais eficazes em termos de custos e menos onerosas, 
nomeadamente porque a nível global essas políticas seriam mais eficazes em termos 
ambientais, por exemplo limitando o risco das fugas de carbono. 
6. Outros gases com efeito de estufa 
O metano é o segundo gás com efeito de estufa mais importante do cabaz proposto pela 
UE. Em 1990, a agricultura foi responsável por 45% das emissões de metano da UE, os 
resíduos por 32% e a energia por 23%. Alguns cálculos referidos na recente comunicação 
da Comissão sobre o metano (COM (96) 557) indicam que uma redução das emissões de 
metano em 13 a 15% em relação aos níveis de 1990 será viável até 2010, mesmo que 
apenas se apliquem as políticas já previstas. A redução máxima tecnicamente possível no 
mesmo período é estimada em 40%, partindo do princípio de que se procede a alterações 
significativas das políticas a aplicar. 
Os custos dessa redução adicional de 25% do CH4 (diferença entre cerca de 15% e 40%), 
equivalente a cerca de 100 milhões de toneladas de C02, estão estimados em cerca de 20 
ecus/tonelada de equivalente C02 reduzido, o que implica um custo anual de cerca de 
2 000 a 3 000 milhões de ecus. No entanto, essa redução adicional de 25% permitiria que 
a redução do C02 pudesse ser de apenas 12%, em vez de 15%. Cabe aqui notar que essa 
redução adicional de 25%) assume uma redução das emissões de metano do sector dos 
resíduos em 60% e dos sectores da agricultura e da energia em 34%. No que respeita à 
agricultura, será necessário proceder a novas análises para garantir que só sejam 
aplicadas as medidas que sejam tecnicamente viáveis, politicamente aceitáveis e 
consistentes com outros objectivos políticos. Assim, existe alguma incerteza em relação 
ao potencial adicional de redução das emissões de metano que poderá ser realizado. É 
pouco provável que se consiga a totalidade da redução de 40%, uma vez que algumas das 
reduções potenciais não terão justificação económica c outras poderão ser demasiado 
complicadas do ponto de vista técnico. A própria redução em 15% já implicará alguns 
custos. 
Terão de ser aplicadas medidas de carácter político destinadas ao melhoramento do 
tratamento dos resíduos, à recuperação do metano nos aterros novos e já existentes, às 
melhores técnicas disponíveis para a recuperação do gás nas minas de carvão, à 
minimização das emissões na extracção de petróleo e de gás natural na terra e no mar, à 
aplicação de normas mínimas para as fugas e a um controlo mais frequente dos 
gasodutos. Na agricultura, o melhor armazenamento e tratamento dos estrumes de origem 
18 
animal representa uma opção prometedora, sendo necessário verificar como é que a 
Política Agrícola Comum (PAC) e as políticas de desenvolvimento rural poderão dar 
assistência a esse desenvolvimento, por exemplo sob a forma de incentivos ou de ajudas 
ao investimento em instalações cobertas de armazenamento dos estrumes com 
recuperação do bio gás, nomeadamente nas unidades de produção animal intensiva de 
maior dimensão. No âmbito do programa comunitário de investigação agrícola, deverá 
igualmente ser encorajada a investigação sobre o melhoramento da qualidade dos 
alimentos para animais. 
As emissões de óxido nitroso, N20, atingiram 900 toneladas em 1990, equivalentes a 
cerca de 300 toneladas de C02. Uma redução das emissões de N20 da indústria, em 
especial do sector da produção de nylon, poderá permitir uma redução das emissões de 
N20 em 30%> até 2010. As emissões de N20 resultantes da utilização de energia (centrais 
eléctricas) deverão manter-se estáveis até 2010, uma vez que a maior parte das novas 
centrais serão provavelmente operadas a gás e as suas menores emissões de N20 
compensarão largamente o aumento da produção de electricidade. Pensa-se que as 
emissões de N20 da agricultura também irão diminuir, dada a redução das quantidades de 
adubos utilizadas, podendo essa tendência vir a ser reforçada através do aumento da 
importância dada à PAC no contexto da Agenda 2000. As reduções nestes sectores 
chegarão para compensar o aumento das emissões do sector dos transportes, devido aos 
conversores catalíticos. Assim, estima-se que as reduções das emissões de N20 poderão 
variar entre os 70 e os 95 milhões de toneladas de equivalente C02. 
A redução das emissões de N20 (285 000 toneladas) poderá custar cerca de 120 
ecus/tonelada de N20, ou de 0,36 ecus/tonelada de equivalente C02, o que representa um 
total de 30 milhões de ecus. No que respeita aos instrumentos políticos, poderão ser 
dados passos para garantir que, no que respeita às emissões da indústria, os acordos 
abranjam todos os produtores. No que respeita à agricultura, deverá ser aumentado o 
apoio dada às práticas agrícolas menos prejudiciais para o ambiente, como por exemplo 
as melhores práticas na utilização de adubos. No sector da electricidade, é igualmente 
necessário continuar a investigação sobre a redução das emissões de N20 da queima de 
combustíveis fósseis em leito fluidizado e, no sector dos transportes, terão que se 
desenvolver melhores tecnologias catalíticas. 
7. Todos os países industrializados se deverão comprometer a uma acção 
comparável 
A realização das reduções das emissões de gases com efeito de estufa que impliquem 
alterações significativas dos padrões de produção e de consumo não será possível para os 
países individualmente ou para grupos de países como a Comunidade Europeia. Muitas 
indústrias funcionam num ambiente de crescente competitividade a nível global, em que 
as margens de custo relativamente pequenas são importantes. Cada vez mais os sectores 
económicos competem pelo capital num mercado global onde o lucro a curto prazo é 
importante. Para além disso, diversos sectores industriais na Europa enfrentaram ou estão 
a enfrentar uma sobre capacidade que torna difícil proceder às necessárias alterações. 
A experiência recolhida durante a aplicação da Convenção sobre as Alterações 
Climáticas desde o Rio torna evidente que só um regime global de partilha das 
responsabilidades e com compromissos equivalentes da parte de todos permitirá inverter 
a tendência das emissões onde essa inversão é necessária. E por isso que a proposta da 
UE assume a forma de uma posição » gocial e não de um compromisso unilateral, com 
19 
base no pressuposto de que os restantes países industrializados podem e devem actuar da 
mesma forma, e está associada à proposta destinada a identificar políticas e medidas 
comuns e coordenadas que possam contribuir para a realização dos objectivos. Um dos 
argumentos que foram apresentados é que o facto de as políticas e medidas serem 
comuns e coordenadas irá reduzir a flexibilidade de que as partes no Protocolo disporão 
para o cumprimento dos seus compromissos. A posição da UE baseia-se na convicção de 
que em certos casos, a coordenação global das políticas e medidas adoptadas facilitará a 
prossecução de soluções eficazes em termos de custos e reduzirá a resistência política a 
qualquer acção que possa ser encarada como apenas aplicável a certas partes do 
Protocolo. 
É importante salientar que o potencial de redução das emissões de C02 identificado na 
UE para a realização do seu objectivo até 2010 está basicamente ao alcance dos restantes 
países industrializados. Um melhoramento significativo da eficiência em combustível dos 
automóveis e do consumo de electricidade dos electrodomésticos poderá ser obtido em 
todo o mundo, o mesmo se podendo dizer do melhor desempenho das centrais eléctricas 
alimentadas a combustíveis fósseis e do aumento da utilização das energias renováveis, 
bem como do aumento da eficiência das indústrias. 
Outro elemento que também é óbvio é que estas medidas também poderão ser aplicadas 
nos países em desenvolvimento. Existem razões para crer que mesmo sem um 
compromisso jurídico por parte desses países se verificará por arrastamento um efeito 
significativo. A eficiência de combustível dos automóveis é fundamentalmente decidida 
pelos fabricantes sediados na Europa, nos E.U.A. e no Japão e os automóveis exportados 
para outros países ou aí produzidos não continuarão a ter um consumo específico de 
combustível mais elevado. O mesmo se poderia dizer de muitos outros sectores. 
8. Países em desenvolvimento 
Quer a Convenção sobre o clima quer o mandato de Berlim reconhem que os países 
industrializados devem continuar a manter a iniciativa na redução das emissões de gases 
com efeito de estufa. As emissões dos países industrializados ascenderam a 75% das 
emissões globais no ano de referência, 1990, sendo que em média as emissões de C02 
dos países industrializados são 10 vezes superiores, per capita, às dos países em 
desenvolvimento. 
Pode também dizer-se que o desenvolvimento actual e previsto dos países em 
desenvolvimento irá provavelmente conduzir a emissões muito maiores por parte desses 
países, embora per capita a maioria dos países em desenvolvimento deva continuar 
abaixo dos níveis de emissões dos países industrializados. 
A resposta a este desafio tem três vertentes. A primeira passa pelo reforço da obrigação 
de actuação imediata por parte dos países industrializados. Só assumindo uma posição de 
liderança aos níveis político e tecnológico se conseguirá criar uma situação em que os 
países em desenvolvimento se poderão integrar no processo global. 
A segunda resposta reside na procura de formas que permitam garantir que os países em 
desenvolvimento mais avançados assumam gradualmente maiores responsabilidades, à 
medida que a evolução do seu grau de desenvolvimento o vá permitindo. Esta questão 
não admite a presença de "penduras". O facto é que quer as emissões de gases com efeito 
de estufa quer a capacidade económica para limitar ou reduzir as mesmas variam 
20 
enormemente entre os diversos países em desenvolvimento. 
Finalmente, se os países industrializados aplicarem e desenvolverem tecnologias com 
baixas emissões de gases com efeito de estufa para darem cumprimento aos seus 
compromissos de redução das emissões, muitas dessa tecnologias poderão provavelmente 
ser aplicadas nos países em desenvolvimento para redução das suas emissões. A 
Comissão está consciente de que, para facilitar essa transferência de tecnologia, a 
Comunidade deverá orientar melhor e expandir a sua cooperação técnica e financeira com 
os países em desenvolvimento. 
9. Conclusões 
Em conclusão, a Comissão salienta que: 
- Os danos e custos potenciais futuros resultantes das alterações climáticas de origem 
antropogénica tornam imperativo e urgente reduzir as emissões dos gases com efeito 
de estufa; 
- Os países industrializados devem continuar a manter a iniciativa; 
- As metas de redução das emissões serão tecnicamente e economicamente viáveis na 
UE se todos os países industrializados fizerem um esforço comparável; 
- Muitas das medidas identificadas como necessárias para uma estratégia 
economicamente viável podem igualmente aplicar-se noutros países industrializados; 
- A escolha da combinação certa de instrumentos é essencial para uma estratégia 
economicamente viável de combate às alterações climáticas; 
- Dado o desafio político em causa e a necessidade de acção, será necessário o 
envolvimento de todas as componentes da sociedade. 
- Irá desenvolver uma estratégia mais detalhada em relação às alterações climáticas após 
a aprovação dos novos compromissos de redução das emissões em Quioto. 
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ISSN 0257-9553 
COM(97)481 final 
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N." de catálogo : CB-CO-97-511-PT-C 
ISBN 92-78-25620-X 
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1 ,-2985 1 Aixcmburgo