Parecer n.o 11/2002

sobre um projecto de regulamento da Comissão que institui o regulamento financeiro quadro dos organismos referidos no artigo 185.o do Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 do Conselho, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao Orçamento Geral das Comunidades Europeias

(Apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2003/C 12/01)

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

O TRIBUNAL DE CONTAS DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia da Energia Atómica e, nomeadamente, o n.o 4 do artigo 160.o-C,

Tendo em conta o Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 do Conselho, de 25 de Junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao Orçamento Geral das Comunidades Europeias (a seguir designado por "Regulamento Financeiro CE") e, nomeadamente, o n.o 1 do artigo 185.o,

Tendo em conta o projecto de regulamento da Comissão que institui o regulamento financeiro quadro dos organismos referidos no artigo 185.o do Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 do Conselho (Regulamento Financeiro aplicável ao Orçamento Geral) [SEC(2002) 836 final, de 17 de Julho de 2002, a seguir designado por "projecto de regulamento financeiro quadro"],

Tendo em conta o pedido de parecer sobre este projecto apresentado pela Comissão em 18 de Julho de 2002,

Considerando que, de acordo com o n.o 1 do artigo 185.o do Regulamento Financeiro CE, "a Comissão adopta um regulamento financeiro quadro dos organismos criados pelas Comunidades, dotados de personalidade jurídica e que recebem efectivamente subvenções a cargo do orçamento";

Considerando que, numa declaração para a acta do Conselho, a Comissão se comprometeu a apresentar um projecto de parecer do Parlamento Europeu, do Conselho e do Tribunal de Contas antes da adopção, com base no artigo 185.o, do regulamento financeiro quadro dos organismos criados pelas Comunidades,

ADOPTOU O SEGUINTE PARECER:

OBSERVAÇÕES GERAIS

1. O Tribunal considera que a apresentação do projecto de regulamento financeiro quadro é oportuna. Recorda que solicitara já a criação de um quadro deste tipo comum aos vários organismos comunitários(1). O Tribunal observa que o n.o 1 do artigo 185.o do Regulamento Financeiro CE convida a Comissão a adoptar um regulamento financeiro quadro dos organismos criados pelas Comunidades, dotados de personalidade jurídica e que recebem efectivamente subvenções a cargo do orçamento. Esta disposição não impõe em qualquer circunstância que a Comissão, quando da adopção deste regulamento financeiro quadro, se oriente pelas disposições do Regulamento Financeiro aplicável ao Orçamento Geral das Comunidades Europeias, ou de qualquer outro texto legislativo desta natureza. Neste sentido, a Comissão tem a liberdade, no que se refere ao projecto de regulamento quadro apresentado à apreciação do Tribunal, de introduzir novas disposições financeiras que correspondam às necessidades dos organismos comunitários descentralizados em matéria de gestão.

2. Contudo, o Tribunal recorda à Comissão que, no seu parecer n.o 2/2001(2) sobre a proposta de Regulamento Financeiro aplicável ao Orçamento Geral das Comunidades Europeias, tinha baseado a sua apreciação do texto em três princípios.

Estes princípios são os seguintes(3):

a) O sistema orçamental comunitário deverá aplicar os princípios orçamentais existentes, tolerando apenas as excepções indispensáveis;

b) O sistema orçamental deverá ser o mais simples possível;

c) O orçamento, tanto em previsão como em execução, e as demonstrações financeiras, deverão reflectir a realidade das operações e da situação financeira das Comunidades.

O Tribunal não vê qualquer razão para não aderir a estes três princípios ao elaborar o seu parecer sobre o texto apresentado à sua apreciação.

3. Contudo, o Tribunal declara que, no contexto actual, deve entender-se por "princípios orçamentais existentes" os princípios em que se baseia o Regulamento Financeiro CE bem como os princípios em que também se baseiam actualmente os regulamentos financeiros específicos dos organismos comunitários descentralizados.

Estes princípios são os seguintes:

a) Princípio da unicidade do instrumento financeiro;

b) Princípio da anualidade do orçamento;

c) Princípio da unidade de conta em que é elaborado o orçamento;

d) Princípio da universalidade das receitas inscritas no orçamento para cobrir todas as dotações de pagamento;

e) Princípio do equilíbrio;

f) Princípio da especificação das dotações;

g) Princípio da boa gestão financeira;

h) Princípio da transparência do próprio orçamento, das suas contas e de qualquer acto relacionado com a sua execução.

4. Na opinião do Tribunal, os organismos comunitários descentralizados, que foram criados para gerir os serviços públicos comunitários, estão sujeitos a restrições próprias das entidades públicas. Enquanto entidades económicas autónomas, devem efectivamente actuar de acordo com os princípios da unicidade e da eficiência em matéria de gestão. Contudo, devido à sua natureza específica, devem respeitar os princípios orçamentais enunciados no ponto anterior. A fim de garantir a unicidade e a eficiência em matéria de gestão, podem ser indispensáveis algumas excepções aos princípios orçamentais. Contudo, estas excepções, para serem legítimas, devem cumprir os seguintes requisitos:

a) Corresponder a uma necessidade imperiosa de gestão própria dos organismos comunitários descentralizados;

b) Ser proporcionais ao objectivo prosseguido sem negar, mais do que estritamente necessário, o princípio orçamental a que a excepção se refere.

5. O Tribunal considera igualmente que muitas disposições(4) do projecto de regulamento financeiro quadro traduzem fielmente ou reproduzem mesmo textualmente algumas disposições do Regulamento Financeiro CE. Relativamente a estas disposições, o Tribunal considera que, se tivesse procedido a uma apreciação minuciosa da sua relevância, em vez de tornar a legislação financeira comunitária mais transparente teria corrido o risco de criar mais confusão. Por consequência, preferiu limitar-se aos comentários estritamente necessários.

OBSERVAÇÕES RELATIVAS AO RESPEITO DOS PRINCÍPIOS ORÇAMENTAIS

6. O Tribunal observa que o primeiro princípio enunciado no projecto de regulamento financeiro quadro é o "da unicidade e da verdade orçamental". Observa igualmente que, nos termos das disposições aplicáveis, no essencial, entende-se por verdade orçamental a inscrição de todas as receitas e de todas as despesas numa rubrica orçamental. O mesmo princípio está enunciado nos mesmos termos no Regulamento Financeiro CE. Contudo, o Tribunal insiste em salientar que no seu parecer n.o 2/2001 declarara claramente que o orçamento, tanto em previsão como em execução, deveria reflectir a realidade das operações e da situação financeira das Comunidades(5). O Tribunal tinha portanto uma visão muito mais precisa do princípio da verdade orçamental do que o estabelecido no projecto de regulamento financeiro quadro e no Regulamento Financeiro CE.

7. O Tribunal considera que as disposições contidas no n.o 7 do artigo 10.o do projecto constituem uma restrição importante ao princípio da anualidade, uma vez que estabelecem como regra geral que "as dotações de pagamento não utilizadas até 31 de Dezembro do exercício N serão objecto de transição". Esta regra, que constitui uma negação total do princípio de anualidade aplicado às dotações de pagamento, deve ser revista, à luz da doutrina do Tribunal exposta no ponto 4. O Tribunal insiste no facto de os grandes princípios orçamentais poderem tolerar algumas adaptações, para dar satisfação a imperativos legais tais como a unicidade e a eficiência em matéria de gestão, sendo contudo inaceitável que possam ser alterados no essencial. O Tribunal reconhece que existem sempre fortes razões para justificar as excepções ao princípio da anualidade. Contudo, estas razões devem ser imperiosas e sempre proporcionais ao objectivo.

8. O Tribunal observa igualmente que a formulação do n.o 7 do artigo 10.o do projecto não é suficientemente clara. Embora, contrariamente ao Regulamento Financeiro CE, adopte a regra relativa à transição automática das dotações de pagamento, reproduz contudo textualmente algumas disposições nesta matéria contidas no Regulamento Financeiro CE, o que se presta a confusão. Na opinião do Tribunal, o texto deve retomar o princípio da anualidade das autorizações inscritas no orçamento e só permitir excepções específicas, como foi previsto no Regulamento Financeiro CE.

9. O artigo 22.o não reconhece o princípio da especificação no que se refere às dotações de pagamento: o director apenas terá ao seu dispor um orçamento global único que corresponda a uma dotação global a título das dotações de pagamento. As dotações de autorização continuariam sujeitas ao princípio da especificação, com as excepções previstas nos artigos 23.o e 24.o Segundo o Tribunal, o princípio da especificação aplica-se tanto às dotações de autorização como às dotações de pagamento. Este princípio não tem exclusivamente o objectivo de racionalizar as despesas mas está directamente relacionado com os privilégios da autoridade orçamental enquanto instância que fixa os limites específicos dentro dos quais a autoridade que executa o orçamento deverá actuar. Nesta matéria, o Tribunal deve reiterar a sua doutrina: a negação total de um princípio orçamental é intolerável; as excepções à sua aplicação só são possíveis na medida em que forem necessárias e proporcionais a um objectivo legítimo.

10. O artigo 23.o do projecto confere poderes ao director para proceder a transferências entre artigos dentro de cada capítulo. O director propõe ao Conselho de Administração transferências de dotações entre títulos ou entre capítulos de um mesmo título. No caso de o Conselho de Administração não tomar uma decisão dentro de um mês, as transferências considerar-se-ão aprovadas. Por último, estas propostas de transferência terão que ser acompanhadas apenas das justificações pormenorizadas que demonstrem a execução das dotações bem como as previsões das necessidades. O Tribunal constata a flexibilidade das disposições do artigo 23.o do projecto em comparação com a rigidez das disposições semelhantes contidas no Regulamento Financeiro CE. O Tribunal não duvida que, dadas as circunstâncias difíceis em que decorrem as reuniões dos conselhos de administração, foram conferidos poderes aos directores dos organismos descentralizados, pelas disposições anteriormente mencionadas, para alterar, sem quaisquer limitações específicas, a afectação de todas as dotações de autorização incluídas no orçamento.

11. O Tribunal pode apenas concluir que, no caso de as disposições dos artigos 22.o e 23.o do projecto serem adoptadas conforme estão redigidas no projecto, o princípio da especificação das dotações, no seu conjunto, não se aplicará de facto aos organismos comunitários descentralizados.

12. Com excepção dos elementos referidos nos pontos 6 a 11, o Tribunal chega à conclusão de que os princípios orçamentais existentes são respeitados.

OBSERVAÇÕES RELATIVAS À EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO

13. O artigo 35.o do projecto de regulamento financeiro quadro estipula que todos os intervenientes financeiros ficam vedados de realizar qualquer acto de execução do orçamento no âmbito do qual possam estar em conflito os seus próprios interesses e os do organismo comunitário e que os intervenientes têm a obrigação de se abster de realizar esses actos e de informar a "autoridade competente" de tal facto. Convém determinar o que se deve entender por "autoridade competente", tendo igualmente em conta situações no âmbito das quais os interesses do director possam entrar em conflito com os do organismo comunitário.

14. O artigo 46.o do projecto prevê a seguinte disposição: "No intuito de evitar consequências graves para os interesses financeiros do organismo comunitário, o Conselho de Administração pode decidir a suspensão do director da função de gestor orçamental do organismo comunitário. Neste caso, nomeará um gestor orçamental provisório, que permanecerá em funções até o Conselho de Administração ter deliberado definitivamente na matéria". Esta cláusula confere ao Conselho de Administração autoridade para suspender o director das suas funções de gestor orçamental, permitindo-lhe continuar a exercer as suas outras funções. O Tribunal considera que um director que tenha sido suspenso das suas funções de gestor orçamental não dispõe de autoridade suficiente para assumir as suas outras funções. Este aspecto, ou seja a relação entre o director e o Conselho de Administração, deverá ser regulamentado de uma forma coerente e exaustiva no âmbito do acto constitutivo de base de cada organismo comunitário descentralizado(6).

15. O n.o 4 do artigo 48.o do projecto de regulamento financeiro quadro estipula que: "A instância criada pela Comissão nos termos do n.o 4 do artigo 66.o do Regulamento Financeiro geral, a fim de determinar a existência de uma irregularidade financeira e suas potenciais consequências, exercerá em relação ao organismo comunitário as mesmas competências que as que lhe foram conferidas relativamente aos serviços da Comissão". Não pondo em causa esta proposta no essencial, o Tribunal tem contudo dúvidas de que o artigo 66.o ou o artigo 185.o do Regulamento Financeiro CE autorize a Comissão a exercer competências em relação a um organismo comunitário através de uma instância meramente interna da Comissão.

16. Sob o título genérico de "Regras aplicáveis aos gestores orçamentais delegados e subdelegados", o n.o 5 do artigo 48.o do projecto estipula que: "Os agentes poderão ser obrigados a reparar, na totalidade ou em parte, o prejuízo sofrido pelo organismo comunitário em razão de faltas pessoais graves que tenham cometido no exercício das suas funções ou no âmbito deste exercício. A entidade competente para proceder a nomeações tomará uma decisão fundamentada, uma vez cumpridas as formalidades prescritas pelo Estatuto em matéria disciplinar". O Tribunal observa que esta disposição não se aplica:

- aos intervenientes financeiros,

- ou a actos relacionados com a elaboração e a execução do orçamento.

Na realidade, esta disposição refere-se à responsabilidade civil dos agentes do organismo comunitário descentralizado perante este último, no que diz respeito a actos praticados pelos agentes no exercício das suas funções. Além disso, a referida disposição confere responsabilidade à entidade competente para proceder a nomeações, ou seja uma autoridade que não está forçosamente implicada nos procedimentos financeiros para reparar qualquer prejuízo sofrido pelo organismo. Não pondo em causa esta disposição no essencial, o Tribunal tem contudo dúvidas de que o n.o 1 do artigo 185.o do Regulamento Financeiro CE constitua uma base jurídica para a referida disposição.

OBSERVAÇÕES SOBRE O AUDITOR INTERNO

17. O Tribunal é de opinião que a proposta deveria ser mais precisa no que se refere à possibilidade de os organismos descentralizados nomearem o seu próprio auditor interno. O Tribunal considera que os organismos descentralizados deveriam ser autorizados a dispor desta opção.

OBSERVAÇÕES SOBRE A PRESTAÇÃO DE CONTAS E A CONTABILIDADE

18. No título VII, "Prestação de contas e contabilidade", o Regulamento Financeiro CE inclui, nos seus artigos 128.o e 129.o aplicáveis às outras instituições que não a Comissão e aos "organismos referidos no artigo 185.o", disposições sobre o processo de prestação das suas contas provisórias e definitivas e sobre o papel do Tribunal de Contas neste processo. Os artigos 83.o e 84.o do projecto apresentam o mesmo processo e completam-no. Na opinião do Tribunal, os artigos 128.o e 129.o do Regulamento Financeiro CE, que são também directamente aplicáveis às "outras instituições", não podem ser completados por disposições que os expliquem ou clarifiquem, promulgadas pelo poder legislativo delegado na Comissão com base no n.o 1 do artigo 185.o do regulamento supramencionado. Estes elementos adicionais, em vez de simplificarem a tarefa da pessoa a quem compete aplicar o regulamento financeiro, complicam-na. Neste contexto, o Tribunal deve recordar à Comissão o princípio segundo o qual "o sistema orçamental deve ser o mais simples possível".

19. O artigo 133.o do Regulamento Financeiro CE tem o seguinte enunciado: "1. O contabilista da Comissão adoptará, após consulta aos contabilistas das outras instituições e dos organismos referidos no artigo 185.o, as regras e métodos contabilísticos, bem como o plano de contabilidade harmonizado (...). 2. O contabilista da Comissão adoptará as regras e métodos referidos no n.o 1, inspirando-se nas normas contabilísticas internacionalmente aceites para o sector público, das quais se poderá afastar sempre que a natureza específica das actividades das Comunidades o justifique". Os artigos 86.o a 88.o do projecto incluem as disposições acima citadas ou definem, em termos gerais, regras e métodos contabilísticos específicos para os organismos comunitários descentralizados. Na opinião do Tribunal, as regras definidas pelo artigo 133.o do Regulamento Financeiro CE são, no âmbito deste artigo, completas e não deixam margem para disposições adicionais. Além disso, as disposições do n.o 1 do artigo 185.o do supracitado regulamento não conferem à Comissão poder legislativo para alterar o artigo 133.o do referido regulamento.

20. No anexo ao presente parecer são efectuadas observações de carácter mais técnico, bem como as alterações propostas pelo Tribunal.

O presente parecer foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 25 e 26 de Setembro de 2002.

Pelo Tribunal de Contas

Juan Manuel Fabra Vallés

Presidente

(1) Ver ponto 72 do parecer n.o 2/2001 (JO C 162 de 5.6.2001, p. 1).

(2) JO C 162 de 5.6.2001, p. 1.

(3) Ver ponto 4 do parecer n.o 2/2001.

(4) Pontos 3, 6, 7, 9, 11, 12, 15, 17, 18, 20, 21, 26, 35, 37, 38, 40, 41, 43, 44, 45, 47, 49, 50, 53, 55, 56, 63, 64, 65, 68, 69, 71, 78, 79, 80, 81, 82, 85, 87, 88, 89, 90, 91 e 93.

(5) Ver a alínea c) do ponto 4 do parecer n.o 2/2001.

(6) Ver ponto 8 do parecer n.o 10/2002 sobre uma proposta da Comissão de alteração dos actos constitutivos dos organismos comunitários na sequência da adopção do novo Regulamento Financeiro.

ANEXO

>POSIÇÃO NUMA TABELA>