COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

Como conseguir uma Europa aberta e segura

Introdução

Nos últimos cinco anos, foram desenvolvidas políticas para promover uma Europa mais aberta e segura. Em junho de 2014, o Conselho Europeu deve definir as orientações estratégicas para o desenvolvimento do espaço de liberdade, de segurança e de justiça.

Reconhecendo que são necessárias respostas europeias comuns para desafios comuns, o Conselho poderá consolidar os progressos significativos realizados desde que, em 2009, o Programa de Estocolmo definiu metas ambiciosas. Desde então, foi acordado um sistema europeu comum de asilo, tendo melhorado as normas aplicáveis às pessoas que necessitam de proteção. O espaço Schengen, uma das realizações mais populares do projeto europeu, foi reforçado. Foram também reforçados os canais para a migração legal; existem agora condições de entrada e permanência mais claras e há um conjunto comum de direitos para os migrantes. A política comum em matéria de vistos foi objeto de importantes alterações que simplificaram a entrada dos viajantes com documentos legais na União Europeia, contribuindo para o seu crescimento económico. Foram suprimidas as exigências em matéria de vistos para vários países.

No domínio da segurança, a legislação e a cooperação prática proporcionam ferramentas comuns para ajudar a proteger as sociedades e as economias europeias da criminalidade grave e organizada. Uma maior cooperação policial revelou-se essencial para responder a ameaças comuns, como o tráfico de seres humanos, terrorismo, cibercriminalidade e corrupção.

Foi também implementado um enquadramento da UE para as políticas externas de migração e asilo, permitindo que a UE se comprometa de forma abrangente com os países da sua vizinhança e mais além, e contribua para iniciativas em curso da ONU e nacionais no domínio da migração e do desenvolvimento.

Embora os progressos realizados desde Estocolmo sejam importantes, o trabalho não está, de modo nenhum, terminado. Ainda resta muito por fazer para garantir a aplicação e execução plenas dos instrumentos existentes. A legislação em matéria de asilo deve ser transposta de forma coerente. O quadro jurídico da política comum de migração ainda deve ser finalizado e são necessários maiores esforços em matéria de integração. As preocupações de segurança devem ser abordadas com uma clara necessidade de reforçar a cooperação policial entre os Estados-Membros e as agências da UE. O acompanhamento e a avaliação da eficácia da legislação e das políticas devem ser parte integrante do ciclo de elaboração das políticas.

A UE e os seus Estados-Membros serão também confrontados com novos desafios. A Europa faz parte de um mundo globalizado e interligado em que se prevê um aumento da mobilidade internacional. Cada vez mais pessoas pretendem vir para a Europa – algumas temporariamente, como os turistas, estudantes e prestadores de serviços, outras numa base mais permanente para trabalhar ou procurar proteção. A UE será confrontada com alterações demográficas, a urbanização, sociedades cada vez mais diversas e lacunas no mercado de trabalho. Será fundamental maximizar os benefícios das políticas dos assuntos internos para promover o crescimento económico e atrair à Europa pessoas com as qualificações adequadas, bem como viajantes com documentos legais.

A Europa enfrentará também as consequências da instabilidade em muitas partes do mundo e, em particular, na sua vizinhança imediata. Acontecimentos como a Primavera Árabe e a atual crise na Síria exigem respostas adequadas e coordenadas aos fluxos migratórios variados, sendo necessários esforços adicionais para evitar que se repitam mais tragédias no Mediterrâneo.

A tecnologia está em franco desenvolvimento, proporcionando novas oportunidades de crescimento económico e alterando fundamentalmente a forma como as pessoas comunicam e se relacionam com os outros. Estas alterações também implicam novos desafios em matéria de segurança. A cibercriminalidade constitui uma preocupação crescente, o tráfico de seres humanos está a tornar-se cada vez mais sofisticado, a criminalidade organizada transnacional surge sob novas formas e o terrorismo continua a ser uma ameaça para a segurança. Temos de mobilizar as inovações tecnológicas e a ciência, pois estas podem contribuir para enfrentar esses riscos. A UE deverá continuar a mobilizar as ferramentas essenciais para a preparação e a resistência em matéria de segurança, utilizando nomeadamente o programa de investigação e de desenvolvimento, Horizonte 2020.

Num mundo cada vez mais interdependente, os assuntos internos devem ser integrados na política externa global da UE, permitindo reforçar o diálogo e a cooperação com países terceiros. A consistência e a coerência com a política externa permitirão antecipar os desafios, realizar melhor os objetivos da UE, promover os seus valores e cumprir as suas obrigações internacionais em matéria de direitos humanos.

Esta reflexão estratégica ocorre num momento em que a Europa está gradualmente a sair de uma crise económica e social que deixou as suas marcas, com uma taxa de desemprego ainda elevada e as nossas sociedades mais vulneráveis e sensíveis à xenofobia. É nestas circunstâncias que os dirigentes políticos devem tomar medidas decisivas para uma Europa aberta e segura em que os direitos fundamentais sejam garantidos, baseando-se na Carta dos Direitos Fundamentais da UE, que deve ser respeitada pelas instituições comunitárias no âmbito da adoção e aplicação de legislação, bem como pelos Estados-Membros quando atuam no âmbito de aplicação da legislação da UE. As políticas no domínio dos assuntos internos promovem e protegem os valores europeus, permitindo que os cidadãos possam viver em segurança e beneficiar da riqueza da diversidade que as nossas sociedades proporcionam.

Ao preparar a presente Comunicação, a Comissão consultou um vasto leque de partes interessadas, em especial através da conferência das partes interessadas «Europa aberta e segura: o que se segue?», realizada em 29 e 30 de janeiro de 2014, e através de uma consulta pública que suscitou muitas contribuições. O Parlamento Europeu, o Conselho, o Comité das Regiões e os conselhos de administração das agências da UE organizaram igualmente debates sobre as nossas futuras políticas.

O debate sobre as políticas em matéria de assuntos internos deve ter por base factos demonstrados. Para o efeito, uma seleção de dados estatísticos relevantes para esta reflexão é apresentada no documento de trabalho dos serviços da Comissão anexo à presente comunicação.

As prioridades políticas

1. Uma política eficaz de migração e de mobilidade

As alterações demográficas, em especial a diminuição da população ativa na Europa, combinada com a escassez de competências importantes em certos setores (nomeadamente engenharia, informática e cuidados de saúde) prejudicam a produtividade da UE e, por conseguinte, a sua recuperação económica. A crescente competição mundial para conseguir competências e talentos afeta os mercados de trabalho de muitos Estados-Membros e será um fator decisivo para a prosperidade económica da Europa na década que se avizinha.

Durante os últimos 15 anos, a UE adotou uma abordagem setorial em matéria de migração legal. Esta situação deu origem a um quadro jurídico comum que determina as condições de admissão de determinadas categorias de pessoas, reconhece direitos e sanciona violações. Foi igualmente promovido um compromisso comum dos Estados-Membros em matéria de integração e de regresso. Chegou a altura de consolidar todas estas questões no âmbito de uma política comum de migração da UE mais coerente, que também tenha em conta as necessidades económicas a curto e a longo prazo.

1.1. Maximizar os benefícios da migração e da integração

A Europa necessita de uma política de migração que contribua de forma eficaz para a estratégia Europa 2020 relativa a um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo. A Europa deve atrair novos talentos e competir a nível mundial. As sinergias com outras áreas de ação são importantes. A UE deve garantir a coerência entre, por exemplo, a migração e o emprego, a educação, o desenvolvimento e as políticas comerciais, bem como proporcionar a curto prazo a circulação de profissionais altamente qualificados que prestem serviços. Atrair e reter estudantes internacionais, bem como promover a educação dos migrantes legalmente residentes, contribuirá para garantir no futuro as competências necessárias ao mercado de trabalho da UE.

Para melhor identificar os setores económicos e as profissões que se defrontam com dificuldades a nível do recrutamento ou com défices de mão de obra qualificada, deve ser instaurada uma avaliação conjunta das necessidades através de diálogos estruturados com os Estados-Membros, as empresas e os sindicatos sobre a procura de mão de obra migrante e mobilidade relacionada com o comércio. Reconhecendo que podem existir diferentes necessidades nos Estados-Membros, seria útil uma plataforma de coordenação a nível da UE para assegurar que a migração e a mobilidade têm um impacto positivo sobre a economia da UE.

Paralelamente, devem ser reforçadas as medidas que maximizam o potencial dos migrantes já legalmente residentes nos Estados-Membros, uma vez que as suas taxas de emprego são atualmente bastante inferiores à média e muitos sofrem de uma grande exclusão social. Os atuais mecanismos de ajustamento entre a oferta e a procura de emprego, tais como a rede EURES e o Panorama de Competências na UE devem ser melhorados e estendidos aos nacionais de países terceiros. As medidas prévias à saída para a UE podem ser úteis para proporcionar aos migrantes informação, formação ou reconhecimento das qualificações – mas não devem ser vistas como uma condição de entrada na UE. O espírito empresarial dos migrantes deve ser facilitado mediante a estabilidade das autorizações e um acesso fácil à informação e às oportunidades de estabelecimento de redes.

Será necessário prosseguir os trabalhos sobre a transferibilidade dos direitos sociais de pensão e direitos, por exemplo, para permitir que os trabalhadores migrantes transfiram os seus direitos de pensão profissional entre setores e países, incluindo países terceiros, na mesma medida que os cidadãos da UE.

Para atrair talentos, a UE deve incentivar e intensificar o reconhecimento das qualificações estrangeiras e das competências profissionais, o que contribuirá igualmente para uma boa utilização das competências e qualificações dos migrantes legalmente residentes. Para o efeito, a UE poderia também iniciar o debate com os seus parceiros internacionais. Como parte da força de atração da UE, os estudantes e os investigadores deviam beneficiar de procedimentos de visto mais fáceis e rápidos.

As atuais regras da UE em matéria de admissão de migrantes e dos seus direitos devem ser aplicadas de uma forma efetiva e coerente por todos os Estados-Membros. Uma avaliação da atual legislação em matéria de migração legal ajudaria a identificar lacunas, melhorar a coerência e avaliar o impacto do enquadramento existente. Podem ser dados passos adicionais para codificar e simplificar as condições substantivas de admissão, bem como os direitos dos nacionais de países terceiros. Isto constituiria um passo no sentido da criação de um «espaço único de migração», com o objetivo de facilitar a mobilidade no interior da UE de nacionais de países terceiros, nomeadamente através do reconhecimento mútuo das autorizações nacionais.

A Europa é uma sociedade diversificada em que a integração continua a ser um desafio. Para reforçar a coesão social e tirar plenamente partido dos benefícios da migração, deve reforçar-se o empenhamento na integração efetiva dos migrantes no mercado de trabalho e nas sociedades de acolhimento. Entre esses esforços, deve ser prestada uma maior atenção ao equilíbrio entre homens e mulheres e enfrentar o importante diferencial de emprego das mulheres migrantes. Deve ser garantido o tratamento equitativo e o acesso não discriminatório ao mercado de trabalho. Os migrantes mais vulneráveis, nomeadamente as mulheres, os migrantes jovens e os menores não acompanhados, devem receber apoio específico, devendo na prática ser aplicada uma abordagem no «interesse superior da criança», em conformidade com a Convenção das Nações Unidas sobre os direitos da criança. Baseando-se no trabalho já realizado no domínio da integração, poderiam identificar-se políticas de sucesso e divulgar as melhores práticas. São necessários esforços adicionais em matéria de reforço da capacidade e de uma colaboração com as autoridades locais e regionais, que estão na primeira linha das políticas de integração.

1.2. Uma abordagem credível da migração irregular e do regresso

Prevenir e reduzir a migração irregular constitui um elemento essencial de um sistema de gestão eficiente da migração. A redução da migração irregular exige uma combinação de medidas. A migração irregular está frequentemente ligada à introdução clandestina de pessoas e ao tráfico de seres humanos, bem como a uma procura por parte de empregadores que oferecem oportunidades de emprego ilegal. A cooperação com os países de origem e de trânsito é essencial e deveria ser uma parte integrante das ações externas da UE, incluindo a cooperação para o desenvolvimento.

Poderia proceder-se a uma avaliação aprofundada das atuais regras em matéria de introdução clandestina de pessoas. Uma nova estratégia geral da UE poderia utilizar da melhor forma os instrumentos existentes, a fim resolver o problema da procura da migração irregular e lidar com as redes criminosas envolvidas nesta atividade. Devem ser levadas a cabo mais medidas de prevenção, incluindo campanhas de informação nos países de origem e de trânsito, a fim de alertar as pessoas para os riscos da migração irregular.

A União continuará a dar prioridade aos esforços em matéria de regresso voluntário, devendo considerar-se a possibilidade de um regresso voluntário com assistência europeia e de medidas de reintegração que possam ser executadas em estreita cooperação com os países de origem, organizações internacionais e organizações não governamentais.

Paralelamente, a União Europeia deve prosseguir a cooperação com os países terceiros, para garantir a plena aplicação das obrigações existente em matéria de readmissão em acordos internacionais celebrados com países terceiros a fim de garantir o regresso efetivo de nacionais de países terceiros sem direito a permanecer na UE. Podem ter de ser considerados novos acordos de readmissão com outros importantes países de origem ao memo tempo que se exploram todas as possibilidades existentes no domínio externo da UE. A UE deve continuar a aplicar a política de repatriamento baseada em normas comuns que garantam um regresso humano e credível, no respeito pelos direitos fundamentais e pela dignidade de cada indivíduo.

2. Schengen, vistos e fronteiras externas

2.1. Schengen

A criação do espaço de Schengen, permitindo às pessoas viajar sem ter de se sujeitar a controlos, é uma componente fundamental da construção europeia. Os cidadãos europeus fazem anualmente mais de 1,25 mil milhões de viagens de turismo, de negócios ou para visitar familiares e amigos de toda a Europa sem obstáculos nas fronteiras internas. Além de ser popular junto dos cidadãos, essa liberdade de circulação também representa enormes benefícios para a economia europeia. O espaço Schengen deve ser completado. A aplicação efetiva das alterações recentemente acordadas no que respeita à governação de Schengen é uma prioridade fundamental. Deverá contribuir para aumentar a confiança mútua entre os Estados Schengen, evitar os abusos e permitir à União Europeia abordar situações em que um Estado-Membro não está a cumprir as suas obrigações em matéria de controlo da sua parte das fronteiras externas.

Deve ser dada especial atenção ao bom funcionamento do Sistema de Informação de Schengen (SIS II) a fim de garantir a segurança e a livre circulação das pessoas. Esta tarefa é a principal responsabilidade da Agência da UE para os Sistemas Informáticos de Grande Escala (EU-LISA) criada em 2012. Além de garantir o funcionamento eficaz dos atuais e dos futuros sistemas informáticos no domínio dos assuntos internos a agência EU-LISA, nos próximos anos, deve procurar sinergias entre as agências competentes da UE no que diz respeito à segurança e ao desenvolvimento dos sistemas informáticos.

2.2. Reforçar a aplicação da política comum de vistos

O objetivo da política de vistos deveria ser o de facilitar as oportunidades de deslocação aos viajantes com a documentação em ordem e tornar o espaço Schengen um destino mais atraente para os nacionais de países terceiros, mantendo simultaneamente um elevado nível de segurança. É do interesse da UE estar aberta aos visitantes, contribuindo para o crescimento económico. Chegou a altura de completar a política comum de vistos, mediante a revisão do Código de Vistos de Schengen, a fim de assegurar uma maior convergência na forma como os Estados-Membros processam os vistos Schengen, bem como a conclusão da implantação do Sistema de Informação sobre Vistos (VIS). Poderá considerar-se a hipótese de avançar para um sistema mais baseado na avaliação das pessoas do que nas nacionalidades seguindo-se uma avaliação do impacto dessa política.

Devemos continuar a incentivar a cooperação consular local e o intercâmbio de informações com o objetivo de assegurar uma maior harmonização e a rápida emissão de vistos. Deve ser incentivado o estabelecimento de centros de vistos Schengen para aumentar e racionalizar a presença dos Estados-Membros em países terceiros a fim de recolher e decidir sobre os pedidos de vistos.

Uma política de vistos deve igualmente implicar revisões periódicas das listas de países cujos cidadãos necessitam de vistos. Para facilitar uma cooperação mais estreita entre a UE e os países parceiros e aumentar os contactos entre as populações, pode refletir-se em acordos de facilitação de vistos sempre que a liberalização ainda não seja uma opção realista. A prática atual de celebrar acordos de readmissão, paralelamente a um acordo de facilitação de vistos, revelou-se útil e deverá ser prosseguida no futuro.

2.3. Gestão integrada das fronteiras externas

Ao longo dos anos, foram realizados progressos significativos no sentido de uma gestão integrada das fronteiras externas da UE. Graças ao seu mandato revisto, o papel da FRONTEX foi reforçado, o que permitiu um melhor apoio aos Estados-Membros envolvidos em operações conjuntas e o reforço da cooperação com países terceiros. O EUROSUR reforçará a cooperação entre os Estados-Membros e a FRONTEX, contribuindo para a gestão das fronteiras externas e para ajudar a salvar vidas, em especial no Mar Mediterrâneo. Em consonância com a estratégia de segurança marítima da UE deve também prosseguir a cooperação entre os intervenientes no setor marítimo.

No entanto, com o crescente número de pessoas que entram na UE e um novo aumento previsto, especialmente das pessoas que utilizam os transportes aéreos, a UE deve evoluir para uma gestão das fronteiras moderna e mais eficiente, utilizando tecnologias avançadas. O acesso à UE deve ser facilitado para os viajantes com documentos em ordem, reforçando ao mesmo tempo a segurança das fronteiras. A aplicação do pacote «Fronteiras inteligentes» que consiste num sistema de registo de entradas e saídas e do programa de viajantes registados deveria, por conseguinte, ser uma prioridade. Poderão ser consideradas novas abordagens para uma gestão eficaz das fronteiras, tendo em conta a avaliação da viabilidade da criação de um sistema europeu de guardas de fronteira.

3. Um sistema comum europeu de asilo na prática

Nos próximos anos e num contexto de possível aumento do número de requerentes de asilo, a UE poderá ter de enfrentar grandes desafios em matéria de proteção internacional. Há fluxos migratórios complexos e diversificados que exercem pressão sobre as capacidades de resposta dos Estados-Membros no que se refere ao tratamento dos pedidos de asilo, ao acolhimento e à resposta a dar às necessidades dos grupos vulneráveis, bem como à integração das pessoas com necessidade reconhecida de proteção internacional.

3.1. Consolidação do Sistema Europeu Comum de Asilo (SECA)

A legislação do Sistema Europeu Comum de Asilo (SECA) já foi definido, proporcionando um melhor acesso ao asilo às pessoas que necessitam de proteção, mais qualidade das condições de acolhimento e mais rapidez e fiabilidade das decisões em matéria de asilo. Deve ser, agora, posta em prática a sua transposição efetiva e a sua aplicação coerente, o que permitirá que os Estados-Membros possam responder aos desafios de proteção internacional.

O Gabinete Europeu de Apoio ao Asilo (GEAA) desempenhará um papel importante neste esforço, ajudando a melhorar a qualidade das avaliações em matéria de asilo e harmonizando as práticas em toda a UE, bem como controlando a qualidade das decisões em matéria de asilo e organizando a partilha entre os Estados-Membros das informações sobre os países de origem.

Podem ser desenvolvidas novas regras sobre o reconhecimento mútuo das decisões em matéria de asilo entre os Estados-Membros, bem como um enquadramento para a transferência de proteção em consonância com o objetivo do Tratado de criação de um estatuto uniforme válido em toda a UE. Tal permitiria reduzir os obstáculos à circulação na UE e facilitar a transferência através das fronteiras internas dos benefícios relacionados com a proteção.

3.2. Responsabilidade e solidariedade

A responsabilidade e a solidariedade devem ser indissociáveis, o que significa, por um lado, que os Estados-Membros devem cumprir integralmente as regras do acervo da União e, por outro, que devem apoiar outros Estados-Membros sujeitos a uma elevada pressão temporária sobre os seus sistemas de asilo.

A recolocação dos beneficiários de proteção internacional, conduzida nos últimos anos por Malta, é uma forma de solidariedade que deve ser reforçada. Uma nova forma que pode ser desenvolvida nos próximos anos consiste no tratamento comum dos pedidos de asilo. Pode ser também experimentada a partilha de locais de acolhimento em situações de urgência para que nenhum país se veja confrontado com uma situação de sobrelotação quando outros dispõem de capacidade não utilizada. Devem fazer parte da futura reflexão outras formas de alcançar uma partilha mais equitativa das responsabilidades entre os Estados-Membros.

3.3. A prevenção e a resolução de crises

O Regulamento de Dublim estabelece um mecanismo de alerta precoce, de preparação e de gestão de crises. A correta aplicação de cada uma destas fases exigirá um maior fluxo de informação dos Estados-Membros para a Comissão e o GEAA relativamente à situação atual e a quaisquer problemas suscetíveis de conduzir a uma situação de crise. Isto significa mais recolha de dados e análise de risco com base nas informações fornecidas pelos Estados-Membros, pelas delegações da UE, pelas agências da UE, pelas organizações internacionais e por outras fontes. Devem ser evitadas deficiências nos sistemas de asilo dos Estados-Membros através de medidas preventivas e do planeamento de medidas de emergência.

A fim de reforçar a capacidade da União para gerir afluxos maciços, o enquadramento existente relativo à proteção temporária deve ser avaliado e, se necessário, adaptado, a fim de o tornar um instrumento mais flexível e prático.

3.4. Enfrentar desafios externos e canais legais para aceder ao asilo na UE

No âmbito das políticas externas da UE deve reforçar-se a promoção de elevadas normas de proteção nos países de trânsito e de origem e a redução do número das pessoas que realizam viagens perigosas através do Saara, do Mediterrâneo e outras rotas, na esperança de atingir a Europa.

É necessário alargar o âmbito dos atuais programas de proteção regionais (PPR), como os do Norte de África e do Corno de África, e avaliar a necessidade de estabelecer novos programas. Os PPR devem concentrar-se no reforço das capacidades das autoridades nacionais para abordar deslocações humanas forçadas, incluindo a capacidade para receber assistência internacional e promover impactos positivos dos refugiados nas comunidades locais.

A UE deve procurar garantir uma chegada organizada das pessoas com necessidades de proteção bem fundamentadas, reduzindo o âmbito para a introdução clandestina de seres humanos e tragédias humanas.

Dispondo de novos financiamentos e em estreita colaboração com a política de desenvolvimento da UE, a UE deve reforçar o seu empenho na reinstalação, que pode oferecer soluções a longo prazo para pessoas carecidas de proteção identificadas pelo Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR). O número de reinstalações registadas pela UE até à data é relativamente modesto. Os países em vias de desenvolvimento continuam a acolher a grande maioria dos refugiados do mundo. Os 28 Estados-Membros devem demonstrar maior solidariedade com os países de acolhimento em vias de desenvolvimento, participando nas ações de reinstalação e assumindo uma maior fatia das responsabilidades.

Há procedimentos de entrada protegida – que permitam às pessoas pedir proteção sem ter de efetuar uma viagem potencialmente letal para atingir a fronteira da UE – que podem complementar a reinstalação, começando por uma abordagem coordenada dos vistos humanitários e orientações comuns. Poderia ser iniciado um estudo de viabilidade sobre o eventual tratamento conjunto dos pedidos de proteção fora da UE, sem prejuízo do atual direito de acesso aos procedimentos de asilo na UE.

4. Reforçar a Abordagem Global para a Migração e a Mobilidade (AGMM)

As medidas tomadas para garantir a liberdade, a segurança e a justiça na Europa são também influenciadas por acontecimentos e desenvolvimentos fora da UE. A evolução política e a instabilidade, o agravamento das disparidades em matéria de prosperidade e as alterações climáticas potenciam a mobilidade voluntária em grande escala e as deslocações forçadas que resultam numa maior pressão sobre as fronteiras externas da UE. A UE tem de lidar mais eficazmente com os países vizinhos, tanto a Leste como a Sul e com outras regiões mais longínquas para combater as causas profundas da migração forçada e ilegal. Para o efeito, a UE deveria continuar a ajudar os países de origem e de trânsito a fim de reforçar a sua capacidade para prevenir a migração ilegal e combater a introdução clandestina de migrantes e o tráfico de seres humanos, bem como melhorar a gestão das fronteiras e as capacidades de asilo e de acolhimento.

A UE tem de reforçar as parcerias com os países terceiros no domínio da migração e da mobilidade, a fim de tirar o máximo partido do enquadramento e instrumentos da AGMM. As parcerias para a mobilidade, em especial, podem desempenhar um papel importante para colmatar as insuficiências de mão de obra e de qualificações na Europa e facilitar a mobilidade relacionada com o comércio. Os diálogos em matéria de liberalização de vistos e a facilitação da emissão de vistos de curta duração podem também contribuir para estimular o crescimento económico da UE e a promoção do desenvolvimento de países terceiros.

Promover o impacto da AGMM em países terceiros deve, por conseguinte, ser uma prioridade. As preocupações e prioridades em matéria de relações externas devem ser tidas na devida conta ao definir os objetivos e as ações. A cooperação entre as diferentes partes interessadas é essencial. As capacidades do SEAE, incluindo as delegações da UE, devem ser plenamente exploradas para garantir a eficiência e a coerência da ação da UE.

No âmbito da agenda de migração e de desenvolvimento da UE, deve ser prestada atenção para a maximização dos impactos em matéria de desenvolvimento da migração Sul-Sul, a integração da política de migração nos planos nacionais de desenvolvimento e de redução da pobreza, o reforço da coerência das políticas de promoção do desenvolvimento, bem como o incentivo a medidas de reintegração para os migrantes que regressam. Essa cooperação no sentido de garantir uma boa gestão da migração pode produzir benefícios significativos para o desenvolvimento dos países de origem.

A UE deve reforçar as suas relações com os países vizinhos através de diálogos em matéria de migração, mobilidade e segurança e a elaboração e execução de parcerias para a mobilidade. Deve ser garantida a plena implementação das referidas parcerias com Marrocos (assinada em 2013) e a Tunísia (assinada em 2014). A UE deve continuar a investir em processos de diálogo em matéria de migração regional e nas relações bilaterais com países prioritários para além dos vizinhos, continuando a apoiar os direitos humanos, a democracia e o respeito pelos valores fundamentais e a boa governação.

5. Uma Europa que protege

Em 2010, a UE adotou a sua primeira Estratégia de Segurança Interna (ESI) e o plano de ação que a acompanha. A estratégia centra-se em domínios prioritários em que uma ação comum a nível da UE permitirá obviar às principais ameaças para a segurança e conferir um valor acrescentado aos esforços dos Estados-Membros. Reconhece a necessidade de reforçar a segurança, no pleno respeito dos direitos fundamentais, incluindo o direito à privacidade e à proteção dos dados pessoais. Os cinco objetivos estratégicos escolhidos são os seguintes: 1) desmantelar as redes internacionais de criminalidade, 2) prevenir o terrorismo e responder à radicalização e ao recrutamento, 3) reforçar os níveis de segurança para os cidadãos e as empresas no ciberespaço, 4) reforçar a segurança através da gestão das fronteiras e 5) reforçar a capacidade de resistência da Europa às crises e às catástrofes. Esses objetivos permanecem válidos. Contudo, com a evolução dos desafios, a Comissão, os Estados-Membros e o Parlamento Europeu deverão trabalhar em conjunto no sentido de desenvolver uma versão atualizada da ESI, analisando as ações no âmbito de cada objetivo para o período de 2015-2020. Promovendo uma abordagem baseada na prevenção e aplicação da lei, a nova ESI deve também incentivar maiores sinergias entre os assuntos internos e outras áreas de ação respeitantes à segurança interna, como os transportes, o mercado interno, a União Aduaneira, a investigação e o desenvolvimento, o mercado digital, a proteção civil e as relações externas. A investigação no domínio da segurança é financiado no âmbito do 7.º programa-quadro de investigação e desenvolvimento. Para o próximo programa-quadro, Horizonte 2020, prevê-se um maior esforço. A UE continuará a apoiar o setor da segurança europeia com vista a realizar as prioridades em matéria de segurança estratégica.

5.1. Desmantelamento das redes internacionais de criminalidade

A penetração da economia da UE pelos grupos de criminalidade organizada constitui um risco para a segurança. Os crimes graves com uma dimensão transnacional, como a corrupção, o tráfico de seres humanos, de drogas, de armas de fogo e de outras mercadorias ilícitas e a exploração sexual de crianças, causam graves prejuízos às vítimas e à sociedade em geral. Algumas destas ameaças estão a aumentar em dimensão. A criminalidade organizada é cada vez mais flexível e está a desenvolver as suas atividades dentro e fora das fronteiras da Europa. Continua a constituir uma importante ameaça para a segurança interna da UE e pode ter efeitos desestabilizadores sobre países terceiros.

A UE tem de continuar a adaptar e reforçar a sua capacidade de resposta a essas ameaças, coordenando a sua ação na UE e fora dela. Nesse esforço é essencial a cooperação operacional entre as autoridades dos Estados-Membros, centrando-se nas prioridades acordadas a nível da UE no âmbito do ciclo estratégico de luta contra a criminalidade grave e organizada. A confiança mútua deve ser reforçada, devendo ser aumentado o recurso a equipas de investigação conjuntas (EIC) e outras operações conjuntas, apoiadas por fundos e agências da UE. Deve ser examinada a necessidade de uma ação da UE para assegurar que a cooperação prática a nível das EIC não é prejudicada pela existência de regras nacionais divergentes em matéria de técnicas de investigação.

O intercâmbio de informações entre as autoridades policiais dos Estados-Membros e as agências relevantes da UE, bem como entre as agências da UE, deve ser intensificado, utilizando plenamente os instrumentos da UE disponíveis. O papel da Europol como plataforma para o intercâmbio de informações em toda a UE deve ser reforçado, em estreita cooperação com os Estados-Membros, o OLAF e a FRONTEX. Todos os Estados-Membros devem criar pontos de contacto únicos, tendo em conta o enquadramento pertinente de cooperação aduaneira. Os sistemas de intercâmbio de informações podem ser mais interoperativos, tendo em conta os desenvolvimentos no enquadramento mais vasto das soluções de interoperabilidade para administrações públicas europeias.

Para apoiar a cooperação prática, a formação dos agentes policiais a nível da UE deve ser mais desenvolvida. O programa europeu de formação policial deve ser integralmente aplicado nos próximos anos, para beneficiar um elevado número de agentes de todas as categorias, guardas de fronteira e funcionários aduaneiros.

Ao mesmo tempo, a UE tem de intensificar os esforços especificamente orientados para os crimes que causam maiores danos às vítimas e à sociedade. A corrupção mina a confiança na democracia, prejudica o mercado interno, desincentiva o investimento estrangeiro, priva as autoridades públicas das receitas fiscais e facilita as atividades de grupos de criminalidade organizada. Para combater a corrupção de uma forma mais eficaz, os Estados-Membros devem seguir as sugestões avançadas no relatório anticorrupção da UE, cuja publicação deve prosseguir nos próximos anos. As medidas de luta contra a corrupção devem ser mais facilmente interligadas a domínios de intervenção da UE e o financiamento da UE deve contribuir para o reforço das capacidades institucionais e administrativas. A cooperação entre as instituições da UE, os Estados-Membros e as organizações internacionais deve ser desenvolvida.

Os grupos de criminalidade organizada são movidos pelas grandes receitas do tráfico ilícito, da corrupção, da criminalidade financeira e de outras atividades criminosas. É necessário mais trabalho para combater esse incentivo e para impedir a infiltração da criminalidade na economia legal. A diretiva sobre o congelamento e o confisco do produto do crime na UE tem de ser transposta e aplicada por todos os Estados-Membros, sem demora. Os gabinetes de recuperação de bens, as autoridades responsáveis pela aplicação da lei, as autoridades judiciárias e administrativas, tais como organismos fiscais ou de licenciamento, devem intensificar a cooperação no sentido de melhorar a deteção de bens. O branqueamento de capitais ajuda os grupos criminosos a ocultarem o produto dos seus crimes. A fim de evitar a utilização abusiva do sistema financeiro, deve ser adotada, transposta e aplicada sem demora a proposta de uma quarta diretiva relativa ao branqueamento de capitais, devendo ser examinada a necessidade de legislação penal da UE de combate ao branqueamento de capitais.

O tráfico de seres humanos é uma ameaça crescente. A UE adotou uma estratégia da UE para 2012-2016 com vista a erradicar esta forma de crime, bem como uma diretiva que deve ser integralmente transposta e aplicada sem demora. A estratégia deve ser integralmente aplicada, incluindo os aspetos relativos ao tráfico de seres humanos em países terceiros. Deve ser definida uma estratégia pós-2016 que abranja, entre outros, a prevenção, a assistência às vítimas, um regresso e reintegração seguros e o papel da Internet. Deve ser examinada a necessidade de criminalizar a utilização intencional dos serviços de vítimas do tráfico de seres humanos. Para alcançar esses objetivos, deve ser prorrogado o mandato de Coordenador da Luta Anti-Tráfico da UE.

O tráfico da droga constitui um negócio extremamente lucrativo para o crime organizado. Em 2013, a Europol e o Observatório Europeu da Droga e da Toxicodependência (OEDT) elaboraram conjuntamente o primeiro relatório sobre os «mercados da droga na UE», que indicou um aumento de novas substâncias psicoativas. A Comissão propôs medidas legislativas para retirar rapidamente do mercado essas substâncias se forem prejudiciais para a saúde, embora respeitando as utilizações industriais e comerciais legítimas. Essas medidas legislativas também devem ser adotadas e aplicadas no âmbito da abordagem equilibrada refletida na Estratégia da UE de luta contra a droga.

A exploração sexual e o abuso sexual de crianças causa danos ao longo da vida às suas vítimas. A diretiva da UE relativa à exploração em linha deve ser transposta e aplicada com caráter prioritário. A importância de proteger as crianças contra os crimes sexuais deve ser mais integrada noutros domínios de ação da UE e convém examinar a necessidade de uma estratégia global da UE.

A violência com armas de fogo continua a causar lesões graves e a perda de vidas humanas em toda a UE, muito mais devendo ser feito para resolver o tráfico ilícito de armas de fogo. A revisão da atual legislação da UE em matéria de venda e transferência de armas de fogo na UE, combinada com maiores esforços práticos no domínio da aplicação da lei, pode reduzir o risco da utilização ilícita e do tráfico de armas de fogo.

Por último, a eficácia dos acordos e convénios existentes relativos ao intercâmbio de informações sobre a aplicação da lei com os países terceiros devem continuar a ser objeto de análise e, se for caso disso, de desenvolvimento. A crescente utilização dos dados relativos aos registos de identificação dos passageiros (PNR), tanto em países terceiros como nos Estados-Membros, deve ser estudada no contexto de um novo quadro regulamentar a nível da UE para garantir um elevado nível de proteção tanto para o tratamento de dados PNR a nível da UE como para a transferência de dados PNR da UE para países terceiros. O instrumento PNR europeu deve ser finalmente adotado e aplicado. Além disso, a diretiva relativa à conservação de dados deve ser revista em paralelo com a revisão da Diretiva Privacidade Eletrónica e tendo em conta as negociações do enquadramento em matéria de proteção de dados.

5.2. Prevenir o terrorismo e responder à radicalização e ao recrutamento

Nos últimos anos ocorreram vários atentados terroristas, na sua maioria cometidos por indivíduos ou pequenos grupos, mas muitos tiveram graves consequências. A ameaça do terrorismo e o extremismo violento representam um desafio importante para a UE, nos próximos anos. Existe uma tendência preocupante sobretudo entre os jovens que se deslocam a outros países, como a Síria, para se tornarem combatentes estrangeiros. Enquanto lá se encontram, alguns relacionam-se com grupos terroristas. No regresso, podem representar uma séria ameaça para a segurança da UE.

A nossa resposta deve ser prevenir o terrorismo, tal como estabelecido na Estratégia Antiterrorista da União Europeia, e reagir à radicalização que conduz ao terrorismo. Temos de reforçar a nossa resposta à violência extremista e ao terrorismo de uma forma global, tendo em conta as suas dimensões interna e externa. O projeto de atualização da Estratégia da UE de Combate à Radicalização e ao Recrutamento para o Terrorismo será vital para orientar a realização de novos trabalhos. Tal como proposto pela Comissão, os esforços devem incidir em ajudar as pessoas que querem abandonar ambientes extremistas, a formação dos intervenientes locais, a colaboração com as comunidades locais, a intensificação do trabalho com o setor privado para obviar a radicalização em linha, uma melhor integração das ações internas e dos esforços externos. O combate ao extremismo violento deve continuar a fazer parte da assistência da UE e em matéria de desenvolvimento e de segurança aos países terceiros, incluindo os aspetos relativos ao ensino, sociedade civil, igualdade entre os sexos, governação e meios de comunicação social.

No intuito de apoiar estes esforços, a rede de sensibilização para a radicalização deve ser reforçada e desenvolvida para constituir uma plataforma de conhecimentos que reúna as boas práticas e uma melhor coordenação dos trabalhos entre os profissionais.

A UE tem um papel a desempenhar para ajudar os Estados-Membros a estabelecer redes em matéria de aplicação da lei e a melhorar a formação e os exercícios das autoridades policiais responsáveis pela resposta aos ataques terroristas. ATLAS, uma rede da UE de forças de intervenção de luta contra o terrorismo, realizou em 2013 o maior exercício jamais realizado na União Europeia. Este trabalho deve ser desenvolvido através de mais exercícios, a nível operacional, mas também estratégico. Dispor de forças com uma melhor formação e mais interoperáveis deve ser um objetivo para os próximos anos.

A UE já estabeleceu uma legislação para tornar mais difícil o acesso a precursores para fabricar explosivos. Devemos agora garantir que seja aplicada de forma eficaz. É também necessário reforçar e estabelecer prioridades nos trabalhos sobre os agentes químicos, biológicos, radiológicos e nucleares e materiais explosivos.

A coordenação da luta contra o terrorismo necessita de ter em conta as novas estruturas institucionais introduzidas pelo Tratado de Lisboa, nomeadamente com vista a apoiar o trabalho da Alta Representante/SEAE em matéria de relações externas da UE na promoção, em particular, de uma melhor comunicação entre a União e países terceiros.

5.3. Aumentar os níveis de segurança para os cidadãos e as empresas no ciberespaço

As nossas sociedades dependem cada vez mais da Internet. É necessário desenvolver sistemas seguros e fiáveis para que os cidadãos e as empresas possam tirar pleno partido do potencial da Internet. É essencial garantir que os pagamentos eletrónicos podem ser feitos de forma segura. Entretanto, estão a surgir novos desafios, incluindo a utilização de moedas digitais e de plataformas em linha, que facilitam muitas formas de criminalidade grave e organizada. O número de ciberataques deve aumentar nos próximos anos, apesar das importantes medidas tomadas para melhorar as capacidades no combate à cibercriminalidade e reforçar a segurança no ciberespaço.

A capacidade operacional no combate à cibercriminalidade deve ser aumentada. A UE criou um Centro Europeu para a Cibercriminalidade (EC3) dentro da Europol. No seu primeiro ano de existência, o Centro já demonstrou o seu valor, apoiando as investigações efetuadas pelos Estados-Membros num vasto leque de crimes que vão desde a fraude até ao abuso sexual de crianças em linha. A Comissão continuará a apoiar o desenvolvimento do EC3 como ponto central de contacto para lutar contra a cibercriminalidade na Europa. Uma das principais tarefas da União Europeia será assistir os Estados-Membros a desenvolver as suas capacidades de luta contra a cibercriminalidade. Idealmente, todos os Estados-Membros deveriam dispor de um centro de cibercriminalidade.

A nível estratégico, a UE necessita de uma resposta mais coordenada. A primeira Estratégia Europeia de Cibersegurança foi adotada com o objetivo de criar o ambiente em linha mais seguro do mundo. Esta visão tem, agora, de ser posta em ação.

A estratégia reconhece também a necessidade de uma maior cooperação internacional, tanto a nível estratégico como operacional. A este respeito, o acordo alcançado com os Estados Unidos na Cimeira de 2010 para criar um grupo de trabalho para a cibersegurança e a cibercriminalidade provou ser útil para obter resultados concretos, em particular a Aliança Mundial para lutar contra os abusos sexuais em linha instaurada pela UE e os EUA. Atualmente, a aliança reúne 52 países de todo o mundo e pode servir para inspirar futuras iniciativas. A UE deve garantir que esta continua a produzir resultados e promover a adesão de mais países.

A UE já chegou a um acordo sobre o endurecimento de legislação em matéria de luta contra a cibercriminalidade, que tem de ser aplicada rapidamente. Para serem eficazes neste domínio, as medidas exigem igualmente um reforço da cooperação com o setor privado. É igualmente necessário clarificar a jurisdição no ciberespaço. A este respeito, a Convenção de Budapeste do Conselho da Europa sobre a cibercriminalidade continuará a desempenhar um papel importante na cooperação global e os Estados-Membros que ainda não ratificaram a Convenção devem fazê-lo.

5.4. Reforçar a segurança através da gestão das fronteiras

É indispensável um nível elevado e uniforme de segurança e gestão das fronteiras, no pleno respeito dos direitos fundamentais. As políticas de gestão das fronteiras têm um papel importante a desempenhar na luta contra a criminalidade transnacional e para a manutenção de um elevado nível de segurança.

A estratégia de gestão integrada das fronteiras deve ser atualizada com base na experiência adquirida mediante a aplicação dos atuais instrumentos dessas políticas. A UE deve considerar de que forma os sistemas e plataformas existentes podem ser integrados e deve promover uma maior cooperação a nível nacional entre os guardas de fronteiras e outras autoridades que trabalham na fronteira, a fim de reforçar a segurança.

Em relação à circulação das mercadorias, na sequência da Comunicação da Comissão de 2013, será apresentada em 2014 uma estratégia de gestão dos riscos aduaneiros e de segurança do circuito de distribuição. Esta iniciativa permitirá uma gestão de risco mais eficaz, melhorando a disponibilidade e a utilização dos dados relativos ao circuito de distribuição; reforçando a cooperação e coordenação entre as autoridades alfandegárias a nível internacional e com outras autoridades policiais e agências de segurança; reforçando as capacidades dos Estados-Membros e da UE para uma resposta da UE mais integrada e consistente aos riscos relativos ao circuito de distribuição

5.5. Aumentar a resistência da Europa às crises e catástrofes

A UE reforçou de forma significativa a sua capacidade de prevenção, preparação e resposta às catástrofes naturais e de origem humana. Será agora necessário garantir que os sistemas instaurados funcionam. O Centro de Coordenação de Resposta de Emergência assumiu o seu papel de prestador de serviços e de plataforma para a coordenação da resposta a catástrofes de grandes proporções.

Um desafio fundamental será aplicar plenamente a nova legislação no domínio da proteção civil, que traça o trabalho futuro neste domínio a nível da UE. Não existe ainda acordo quanto às modalidades de utilização da cláusula de solidariedade, que proporciona o enquadramento para responder às grandes crises. Prosseguirá a integração noutras políticas e fundos de questões em matéria de gestão de catástrofes, bem como o reforço da contribuição da ciência e da inovação para a gestão de catástrofes.

Devem ser ainda abordados os desafios operacionais como a interoperabilidade dos equipamentos e sistemas de comunicação, devendo ser intensificado o trabalho no domínio da formação e exercícios.

5.6. Reforçar a segurança interna num contexto mundial

A segurança interna europeia também significa atuar para além das fronteiras da UE e em cooperação com parceiros de países terceiros. A radicalização, a luta contra o tráfico de seres humanos e a luta contra o tráfico da droga, por exemplo, exigem essa cooperação.

Os níveis de instabilidade em muitos países terceiros constituem uma ameaça para a democracia, o Estado de direito e os direitos humanos dentro dos países, mas poderão também ter repercussões importantes para a UE. As preocupações de segurança interna deveriam ser abordadas de forma mais sistemática no âmbito das políticas externas da UE, associando-as à assistência e aos programas de cooperação da UE e aos demais instrumentos utilizados na cooperação internacional. Tal deve ser feito prestando assistência ao reforço das capacidades policiais, proporcionando formação, ou mediante o intercâmbio de conhecimentos e das melhores práticas. A UE reforçará a sua cooperação para o desenvolvimento com os seus parceiros apoiando os respetivos esforços para intensificar a proteção dos direitos humanos, o Estado de direito, aspetos da governação como a transparência, a participação e a responsabilização.

A UE deve continuar a colaborar com parceiros a nível nacional e regional no sentido de construir uma agenda comum em matéria de segurança, tendo em conta as sinergias e a coerência com os Estados-Membros e outros doadores. Para refletir na agenda internacional as prioridades estratégicas em matéria de assuntos internos, a cooperação com o SEAE deve ser reforçada.

Conclusão

Garantia a liberdade, a segurança e a justiça constitui um objetivo essencial para a União Europeia. Desde 1999, data da entrada em vigor do Tratado de Amesterdão e da adoção do programa de Tampere, muito tem sido feito para garantir uma Europa aberta e segura, assente no respeito dos direitos fundamentais e na determinação de servir os cidadãos europeus. A aplicação da legislação e a consolidação destas realizações, bem como o reforço da cooperação prática, devem ser as prioridades para o trabalho futuro. O acompanhamento e a avaliação da eficácia da legislação e das políticas permitirá adaptar as nossas ações. A utilização estratégica do financiamento da UE permitirá uma maior incidência nas prioridades da UE, em conformidade com o compromisso assumido pelas instituições da UE no sentido de uma regulamentação inteligente. A abordagem orientada para os cidadãos deve permanecer um princípio orientador para o trabalho posterior.

Ao mesmo tempo, é necessário centrar a atenção nas oportunidades e desafios que o futuro nos reserva. Deve ficar claro para todos que o Parlamento Europeu, os Estados-Membros, a Comissão, a Alta Representante/SEAE, as agências da UE e muitos outros interessados deverão unir esforços mais intensamente para responder de forma eficaz a um ambiente em evolução. A presente comunicação destina-se a identificar esses desafios e apresenta as medidas que a Comissão considera que deveriam ser objeto de um debate com o Parlamento Europeu e o Conselho, devendo ser tidas em conta quando o Conselho Europeu definir as orientações estratégicas em conformidade com o artigo 68.º.