RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

Política de coesão: Relatório estratégico de 2013 sobre a execução dos programas de 2007-2013

1. Introdução

O presente relatório constitui a segunda análise estratégica da execução dos programas da política de coesão para o período de 2007-2013, a concluir até 2015. O primeiro destes relatórios foi apresentado em março de 2010. O presente relatório faz a síntese dos 27 relatórios estratégicos apresentados pelos Estados‑Membros no final de 2012[1].

A política de coesão investe na modernização das economias nacionais e regionais, apoiando a inovação e a criação de emprego nas PME, a investigação e desenvolvimento, os mercados de trabalho e o capital humano, construindo infraestruturas de rede principais, protegendo o ambiente, reforçando a inclusão social e a capacidade administrativa. A aplicação eficaz desta política tornou-se ainda mais importante desde 2008, em virtude da crise económica, porquanto assegura o investimento público continuado no contexto da consolidação orçamental em muitos Estados-Membros.

Os relatórios apresentam uma panorâmica dos desafios socioeconómicos que os Estados-Membros estão a enfrentar e da execução dos programas financiados pela UE num período historicamente difícil. Deste modo, contribuem para reforçar a transparência e a responsabilização na realização dos objetivos de política de coesão.

Um documento de trabalho dos serviços da Comissão[2] explica a forma como a Comissão procedeu à avaliação dos progressos e apresenta 13 fichas temáticas que reúnem o material sobre a aplicação.

O presente relatório demonstra que, desde o relatório de 2010, a execução acelerou, prestando um contributo importante em muitas áreas, contributo esse necessário para apoiar o crescimento e a criação de emprego. De igual modo, os dados disponíveis apontam para um claro progresso rumo aos objetivos fixados no início do período.

A política de coesão também demonstrou a sua capacidade para se adaptar à evolução das circunstâncias e para dar uma resposta eficaz à crise. Dito isto, ainda se esperam mais resultados significativos dos programas até ao final de 2015, sendo importante manter, e mesmo redobrar, os esforços realizados até ao momento.

Por último, a Comissão propôs alterações significativas para o período de 2014-2020 em relação a muitas das questões analisadas no presente relatório: concentração dos recursos, orientação para os resultados, comunicação eficaz de resultados em relação a indicadores comuns, existência de um quadro de desempenho e de avaliação. O presente relatório e os documentos que o acompanham apoiam a pertinência das alterações propostas.

2. Evolução e tendências socioeconómicas

A crise financeira e económica que começou em 2008 alterou drasticamente o contexto dos programas da política de coesão. Em 2008, o crescimento do PIB na UE já era muito baixo (0,3 %), mas, em 2009, voltou a descer em mais de 4 %. Em 2010 e 2011, a UE voltou às taxas de crescimento positivas, mas é provável que tenha ocorrido nova contração em 2012[3]. A recessão foi particularmente grave nos Estados Bálticos, na Grécia, na Irlanda, em Portugal e na Espanha. Os Estados Bálticos e a Irlanda conseguiram voltar a uma trajetória de crescimento positivo e prevê-se que continuem a crescer. Portugal e Espanha ainda estarão em recessão em 2012 e 2013, mas deverão regressar ao crescimento positivo em 2014. Porém, Chipre e Grécia, estão confrontados com uma queda contínua do PIB[4].

O emprego na UE diminuiu significativamente desde o início da crise. Ao longo do período de cinco anos, até ao último trimestre de 2012, perderam-se seis milhões de postos de trabalho. Após uma ligeira recuperação observada desde o início de 2010, o desemprego te seguido uma trajetória decrescente desde meados de 2011. No quarto trimestre de 2012, verificou-se uma diminuição do emprego de 0,4 % em comparação com o 4.º trimestre de 2011.

O desemprego atingiu 10,8 % em janeiro de 2013, em comparação com 8,1 %, em janeiro de 2009. Os dados mais recentes demonstram claramente as divergências entre os Estados‑Membros, especialmente entre os do norte e os do sul da zona euro. A disparidade no desemprego entre estas duas zonas, que era de 3,5 pontos em 2000, caiu para zero em 2007, para depois aumentar para 10,5 pontos em dezembro de 2012. O desnível entre a mais alta e a mais baixa taxa de desemprego, 4,9 % (Áustria — janeiro de 2013) e 27 % (Grécia — novembro de 2012), é o maior de sempre. A falta de dinamismo da atividade económica continuará a afetar negativamente os mercados de trabalho. A taxa de desemprego na UE deverá continuar a aumentar para cerca de 11 % em 2013 e 2014.

O abrandamento económico provocou igualmente uma deterioração brusca do clima empresarial e da confiança dos consumidores. O total dos investimentos (formação bruta de capital fixo) baixou de 21 % do PIB em 2008 para 18 % em 2012. A exportação de bens e serviços e os investimentos diretos estrangeiros diminuíram rapidamente em 2009, mas voltaram a recuperar.

Os dados disponíveis[5] sugerem que a crise económica e as respostas à mesma estão a conduzir a um agravamento das disparidades regionais, por exemplo, entre a capital ou as regiões industrializadas e as regiões menos desenvolvidas ou periféricas.

3. A crise: problemas e respostas

Os choques negativos da crise não foram sentidos de maneira uniforme ou em simultâneo nos Estados-Membros, nas regiões e nas cidades. Muitos relatórios nacionais refletem tendências gerais, mas o calendário e a intensidade variam.

Alguns programas registaram uma diminuição da procura de apoio a longo prazo à inovação, uma diminuição da dimensão de determinados projetos e prazos mais longos para a respetiva realização. Ao mesmo tempo, houve uma procura crescente ou um recurso a medidas como sejam intervenções no mercado de trabalho, apoio genérico às empresas e o acesso das PME ao financiamento. Muitos programas enfrentam problemas que se prendem com o cofinanciamento nacional ou regional[6] e com as variações da taxa de câmbio[7] mas, em contrapartida, numa nota mais positiva, também estão a conhecer uma quebra nos custos de construção[8].

A consolidação orçamental atingiu o investimento fixo público de uma forma particularmente dura: teve uma quebra de 12 % em termos reais em dois anos, de 2009 a 2011, em toda a UE e uma quebra pelo menos da mesma importância na Bulgária, na Roménia, na Espanha, na Grécia e em Portugal. O apoio do FEDER e do Fundo de Coesão corresponde a mais de um terço da despesa pública anual em capital na maioria dos países da UE12 durante o período de programação. Porém, dado que muito do financiamento total disponível ainda deve ser pago aos Estados-Membros, o montante que ainda está por reclamar até o termo do período é equivalente a cerca de metade ou mais da despesa pública anual em capital em oito países da UE12 e a quase um terço na Grécia e em Portugal. Esta proporção atinge uma dimensão semelhante nas regiões da Convergência da Espanha e da Itália. Estes valores sublinham a importância crucial do financiamento da política de coesão para a despesa com o desenvolvimento em muitas partes da UE[9].

Para responder a estes desafios, as instituições da UE reagiram rapidamente, mobilizando todos os instrumentos disponíveis e adaptando-os, onde necessário.

3.1. Flexibilidade do programa

Quase 36 000 milhões de euros — ou seja, 11 % do financiamento total — foram reprogramados de um domínio temático para outro até ao final de 2012 para apoiar as necessidades mais prementes e reforçar certas intervenções. Desse montante, mais de 30 000 milhões de euros provieram do FEDER e do Fundo de Coesão, e cerca de 5 500 milhões de euros do FSE.

As principais alterações traduziram-se por aumentos na inovação e I&D, no apoio geral às empresas, na energia sustentável, nas infraestruturas sociais e culturais, nas estradas e no mercado de trabalho. As reduções afetaram os serviços relacionados com as TIC, as medidas ambientais, o transporte ferroviário, outros meios de transporte, a formação, a educação e as medidas de reforço da capacidade — todas elas áreas com procura reduzida devido à crise ou onde os recursos programados se revelaram demasiado ambiciosos.

A Comissão apoiou os Estados-Membros neste trabalho de reprogramação. Em primeiro lugar, instituiu, em julho de 2011, uma Task Force para ajudar a Grécia a levar por diante o programa de ajustamento da UE/FMI e acelerar a absorção dos fundos da UE. Em seguida, o Conselho Europeu aprovou, em 2012, o programa «Equipas de ação juventude/PME» em alguns Estados-Membros, para fazer face às dificuldades do emprego dos jovens (ver ponto 4.1.).

3.2. Outras medidas de combate à crise

No contexto da sua resposta à crise financeira, as instituições da UE chegaram a acordo sobre um pacote de medidas destinadas a promover a simplificação e a melhorar o fluxo de financiamento da UE[10]. Quatro medidas são de novo amiúde mencionadas nos relatórios nacionais de 2012:

· Melhoria do fluxo de tesouraria das autoridades responsáveis pelo de programa: pagamentos antecipados adicionais da UE, feitos em 2009, num montante de 6 250 milhões de euros, foram utilizados para pré-financiar principalmente beneficiários do setor público (por exemplo, os municípios).

· Declaração de despesas relativas a grandes projetos ainda por aprovar: utilizada por praticamente todos os Estados-Membros com grandes projetos de infraestruturas.

· Simplificação ou racionalização dos procedimentos nacionais ou regionais: foi conseguida uma aplicação mais rápida graças ao pagamento de adiantamentos às autoridades públicas e ao aumento dos adiantamentos às empresas no âmbito de regimes de auxílio estatal[11].

· Redução do cofinanciamento nacional: respeitando o limite regulamentar, a Comissão aprovou reduções das exigências em matéria de cofinanciamento nacional para alguns Estados-Membros (Espanha, Grécia, Irlanda, Itália, Lituânia e Portugal e, em menor medida, Bélgica, França e Reino Unido). Além disso, as instituições da UE aprovaram outras reduções do cofinanciamento nacional, aumentando temporariamente as taxas de cofinanciamento até 95 % para os Estados-Membros com mais dificuldades orçamentais (Grécia, Hungria, Irlanda, Letónia, Portugal e Roménia). Esta baixa do cofinanciamento público nacional teve por efeito uma redução dos volumes totais de investimento do programa em cerca de 15 500 milhões de euros — cerca de 3,1 % do total do investimento previsto ou cerca de 11 % de cofinanciamento público nacional. As maiores reduções relativas do cofinanciamento público ocorreram na Irlanda, em Portugal, na Letónia, na Grécia e na Espanha, e variou de 26 % (Espanha) a 47 % (Irlanda). Pretendeu-se com isso afastar a pressão dos orçamentos nacionais em tempo de crise e, ao mesmo tempo, garantir a continuação do investimento em projetos com potencial de crescimento e de criação de emprego.

3.3. Outras dificuldades com a execução

Embora os relatórios refiram a crise como principal causa de dificuldades, alguns[12] identificam outros fatores. Entre eles, estão o início tardio dos programas devido à extensão do período precedente, uma ausência subjacente (ou mesmo em declínio) de capacidade administrativa, as dificuldades na preparação de grandes projetos de infraestruturas e de obtenção da aprovação da Comissão, as mudanças da legislação, ausência de responsabilidade política (mudanças de governo a nível nacional e regional, e nas instituições) e os efeitos das reformas setoriais nacionais.

4. Contribuição para a competitividade e a criação de emprego

Os programas da política de coesão foram concebidos para contribuir para a Estratégia de Lisboa para o Crescimento e o Emprego. A Estratégia de Lisboa foi substituída em 2010 pela Estratégia Europa 2020. Sucessivos Conselhos Europeus confirmaram os objetivos da Estratégia UE2020 e, nas Conclusões do Conselho Europeu de junho de 2012 sobre o Pacto para o Crescimento e o Emprego, o Conselho Europeu sublinhou o papel dos fundos estruturais e de coesão no apoio a esses objetivos.

Na sua maioria, os Estados-Membros declararam que os seus objetivos e estratégias iniciais de investimento continuam a ser válidos, não obstante a mudança radical no contexto socioeconómico induzida pela crise. Os relatórios revelam-se na sua maioria otimistas quanto à capacidade de os programas atingirem a maior parte dos seus objetivos.

Vários relatórios sublinham que a política de coesão tem sido fundamental para sustentar o investimento público em áreas económicas vitais, tais como a investigação e o desenvolvimento, o apoio às PME e a energia sustentável, a reindustrialização, a inclusão social, as reformas nos sistemas de ensino e de formação e os desafios do mercado de trabalho.

Foram utilizados instrumentos financeiros em quase todos os Estados-Membros para apoiar o investimento e a criação de emprego nas PME, num período de redução da atividade de financiamento do setor financeiro. No final de 2011, os programas no âmbito da política de coesão tinham contribuído com mais de 8 900 milhões de euros (4,4 % do total do FEDER) para instrumentos financeiros para as empresas, dos quais mais de 3 600 milhões de euros (40 %) foram pagos às empresas.

A importância do FSE no combate à crise prende-se com o seu papel no apoio ao mercado de trabalho. Para os Estados-Membros mais fortemente afetados pela crise mas com capacidade de resposta, o FSE tem sido a principal fonte de apoio para políticas de mercado de trabalho ativas. Ajudou a reforçar essas políticas nos Estados-Membros a braços com restrições orçamentais onde, tradicionalmente, se tinha verificado uma tendência para apoiar sobretudo medidas passivas. Nestes países, as alterações nos programas estavam diretamente ligadas a mudanças nas políticas de mercado de trabalho.

Vários Estados-Membros sublinham o papel que o FEDER e o FSE desempenham na promoção dos esforços nacionais de reforma, em especial no domínio do programa «Legislar melhor», da reforma dos sistemas de ensino, do mercado de trabalho, da administração pública e das reformas estruturais no setor da água. Além disso, o FSE fomentou o reforço das capacidades dos parceiros sociais.

Os Estados-Membros também descrevem as medidas que empreenderam em resposta às recomendações específicas por país adotadas pelo Conselho da UE. Por exemplo, a Polónia dá conta de medidas corretivas, tais como um plano para o transporte ferroviário, a reforma do ensino superior e o estabelecimento de laços entre a ciência e as empresas através do projeto «Building on knowledge». A Lituânia informa no relatório sobre as medidas para reduzir o elevado desemprego, bem como para melhorar a eficiência energética dos edifícios. O Reino Unido salienta o papel da política de coesão para promover a produtividade regional e estimular o crescimento e o emprego.

4.1. Destaque para a juventude e para as PME

Em janeiro de 2012, o Conselho Europeu aprovou uma iniciativa em prol das «Equipas de Ação Juventude/PME» nos oito Estados-Membros que foram mais afetados pelo desemprego juvenil. Em resultado do trabalho das equipas de ação[13] compostas por funcionários da Comissão e por representantes nacionais, estima-se que mais 780 000 jovens beneficiem das reafetações do FSE destinadas a programas de emprego juvenil e de formação. As medidas no âmbito do FEDER no quadro desta iniciativa poderão apoiar mais 54 800 PME em comparação com o inicialmente previsto. Estes resultados põem em relevo as medidas ambiciosas tomadas por vários Estados‑Membros para dar resposta aos níveis elevados de desemprego juvenil.

4.2. Quantificação dos progressos na realização dos objetivos das políticas

Os relatórios incluem um grande manancial de informações e de dados. Este é o primeiro período de programação em que a Comissão pode agregar e analisar dados relativos aos indicadores comuns de resultados dos relatórios anuais de execução e dos relatórios estratégicos nacionais. Estes dados demonstram que a política de coesão produziu resultados concretos no terreno e que se verifica uma aceleração considerável nas realizações e nos resultados comunicados em 2011 em comparação com anos anteriores.

É possível agregar a nível europeu[14]os seguintes resultados concretos comunicados pelos programas

· Até à data, foram criados até à data quase 400 000 postos de trabalho, 190 000 dos quais desde 2010. Estes valores incluem:

– mais de 15 600 postos de trabalho no domínio da investigação (9 500 desde 2010)

– mais de 167 000 postos de trabalho nas PME (69 100 desde 2010).

O maior número de novos empregos comunicados reporta-se ao Reino Unido, à Itália, à Alemanha, à Espanha, à Polónia e à Hungria. Tal demonstra que o apoio da política de coesão tem um efeito positivo e, em alguns casos, um importante efeito contracíclico no emprego.

· Foi prestado apoio a 53 240 projetos de IDT e a 16 000 projetos de cooperação entre empresas e instituições de investigação.

· Foram apoiadas 53 160 empresas em fase de arranque (28 000 desde 2010), na sua maioria, na UE-15, mas com números significativos também na Hungria e na Polónia.

· Cerca de 1,9 milhões de pessoas dispõem agora de acesso em banda larga (concentradas em Espanha, França, Irlanda e Itália).

· Foram instalados 1 222 MW de capacidade de produção de eletricidade a partir de fontes de energia renováveis desde 2007, na sua maioria, na UE-15[15].

· Dois milhões e seiscentas mil pessoas estão atualmente servidas por projetos de abastecimento de água e outros 5,7 milhões de pessoas por projetos de águas residuais.

· Mais de 5 000 projetos relativos a transportes foram lançados e os respetivos resultados estão a tornar-se visíveis no terreno: 460 km de estradas da RTE-T e 334 km de caminho-de-ferro da RTE-T[16].

· Quase 3,4 milhões de pessoas têm acesso a melhores transportes urbanos.

· Mais de 19 000 projetos de infraestruturas educativas receberam apoio, beneficiando 3,4 milhões de estudantes, sobretudo na Itália, mas com resultados significativos também na Bulgária, na Espanha e na Grécia.

Relativamente ao FSE, verificou-se uma aceleração significativa do número de participantes entre 2009 e 2010 (de 10 milhões para mais de 15 milhões de participantes por ano) e este nível elevado tem-se mantido. O perfil dos participantes é muito diversificado, refletindo as diferentes condições nacionais e as prioridades para o apoio do FSE. Desde 2007 até ao final de 2011, os Estados-Membros comunicaram os seguintes resultados:

· Houve 12,5 milhões de participantes em ações do FSE para apoiar o acesso ao emprego por meio de uma formação ou de outras formas de assistência. Dois terços de todos os participantes estavam inativos ou desempregados. Em resultado desta participação, 2,4 milhões encontraram um emprego no prazo de seis meses após a conclusão da ação, um resultado muito significativo, dada a recessão económica.

· Quinze milhões de participantes eram jovens (com menos de 24 anos), tendo este número aumentado significativamente em 2010 e 2011 em resultado da crise. Na Alemanha, na França e na Hungria, os jovens representam 40 % ou mais de todos os participantes.

· Quase metade (46 %) dos participantes têm, no máximo, habilitações de nível secundário inferior. Na Alemanha, na Grécia e em Malta representam mais de 60 % de todos os participantes, mas, menos de 20 % na Finlândia, na Suécia, na Eslovénia e em Chipre. Em Chipre, na Estónia, na Lituânia e na Eslovénia, 40 % ou mais têm habilitações de nível superior.

· No que se refere à aprendizagem ao longo da vida, o FSE apoiou cerca de 5 milhões de jovens. Em relação ao perfil educativo, 5,5 milhões de participantes tinham um baixo nível de qualificações[17]

· Até à data, foram atingidos mais de 14,5 milhões de beneficiários finais e uma vasta gama de grupos-alvo no domínio da inclusão social. 18 % dos participantes provinham de grupos particularmente vulneráveis no mercado de trabalho. Embora a situação varie, o Reino Unido e a Áustria parecem ser particularmente bem-sucedidos no atingir das pessoas com alguma forma de deficiência. Outros Estados-Membros, nomeadamente a Áustria, Chipre, os Países Baixos e a Letónia são bem‑sucedidos na utilização do FSE para apoiar as pessoas pertencentes a minorias ou oriundas da imigração.

· Cerca de 700 000 participantes, nomeadamente funcionários públicos, melhoraram as suas qualificações com o apoio do FSE. Quatro Estados-Membros (Bulgária, Grécia, Hungria e Roménia) levam a efeito um programa explicitamente dedicado ao reforço da capacidade institucional.

· Mais de metade dos participantes em ações do FSE (52 %) são mulheres, o que está em consonância com os objetivos globais do FSE de promover a igualdade de oportunidades e de aumentar o nível médio de participação das mulheres no mercado de trabalho. Em Chipre, na Estónia, na Lituânia e na Letónia, representam mais de 60 %.

Estes dados permitem obter uma visão importante sobre a execução, de que antes não dispúnhamos, mesmo que não abranjam todos os efeitos da política, uma vez que muitos outros indicadores não podem ser agregados. Apesar de a Comissão notar progressos consideráveis nos últimos anos na qualidade dos relatórios, muitas autoridades responsáveis pela programação podem tirar mais partido de indicadores fundamentais para o FEDER/FC e melhorar a fiabilidade dos dados transmitidos. Também se revela necessária, no caso do FSE, uma utilização mais intensa de indicadores comuns de resultados. Os dados que abrangem o período que vai até ao final de 2012 estarão disponíveis em meados de 2013. A Comissão continuará a publicar os dados comunicados até ao encerramento, em 2017.

4.3. Dados de avaliação

A avaliação mede a forma como as atividades do programa se incorporam nos objetivos políticos e desempenham um papel importante no informar do debate político. As exigências em matéria de avaliação a que os Estados-Membros se devem ater durante o presente período de programação não especificam a necessidade de avaliação de impacto. Os dados produzidos prendem-se com as necessidades específicas das autoridades de gestão. Alguns Estados-Membros, nomeadamente a Polónia e a Itália, levaram a efeito, até agora, numerosas avaliações, muitas delas em pequena escala, mas contemplando alguns estudos de natureza mais estratégica. A França e a Suécia reuniram todas as conclusões das avaliações.

Na primeira metade do período de programação, as avaliações incidiram principalmente nos processos, tendo por propósito contribuir para uma execução mais fácil dos programas e justificar alterações ao programa. Foram realizadas numerosas avaliações intercalares (de forma sistemática na Alemanha, na França, nos Países Baixos e no Reino Unido). As avaliações confirmaram, de um modo geral, a validade da estratégia inicial, apesar de vários ajustamentos recomendados na repartição do financiamento e nos procedimentos de execução. O impacto da crise económica foi muitas vezes a principal razão para a introdução de alterações.

A partir de 2011, foram lançadas mais avaliações para avaliar os efeitos dos programas. Embora seja impossível agregar os resultados nos Estados-Membros, uma análise destas avaliações realizada para a DG Política Regional e Urbana[18] permitiu identificar um número crescente de avaliações de medidas de apoio à IDTI, assim como às empresas, mas menos avaliações com incidência nas infraestruturas (o que não surpreendente, uma vez que estas intervenções levam mais tempo a produzir resultados). As avaliações registam resultados positivos em matéria de IDTI. Em muitos casos, as intervenções geraram uma massa crítica que permitiu um avanço nítido nas atividades nacionais e regionais de I&D. Na sua maioria, as avaliações sobre apoios às empresas também deram conta de resultados positivos.

O número de avaliações dos programas do FSE aumentou significativamente em relação a 2010. Demonstraram que a pertinência do FSE aumentou consideravelmente desde o início do período de programação, embora a crise tenha prejudicado a eficácia do FSE.

A Comissão tem vindo a avaliar os atuais programas, recorrendo a duas redes de peritos de avaliação e prossegue com esse trabalho. A avaliação ex post do período corrente é exigida até ao final de 2015. O trabalho da Comissão está dependente da disponibilidade de sistemas de acompanhamento e de avaliação nos Estados-Membros e nas regiões. Existe, pois, uma necessidade clara de avaliações de maior qualidade no que respeita aos efeitos das intervenções, tanto durante o período corrente como no futuro. No período de programação de 2014-2020, será obrigatório as autoridades de gestão apresentarem um plano de avaliação e avaliar a contribuição das intervenções da política de coesão para a realização dos objetivos dos programas.

4.4. Absorção dos fundos

Os valores indicados na secção 4.2 apenas refletem uma parte da situação, na medida em que existe um desfasamento temporal relativamente à obtenção das realizações e dos resultados e nem todos os indicadores podem ser agregados ao nível da UE. Podem ser complementados por informações financeiras sobre a taxa de seleção de projetos e as despesas declaradas à Comissão.

Tendências da seleção dos projetos

Cinco anos após o início do período de programação e quatro anos para o seu termo, o volume financeiro comunicado relativo aos projetos selecionados foi de 246 000 milhões de euros, que representam 71 % dos recursos disponíveis da UE. O gráfico 1 mostra a variação na seleção dos projetos por tema, com alguns temas (por exemplo, estradas, outros apoio às empresas, infraestruturas sociais e património cultural e turismo) situados acima da média, seguidos de outros abaixo da média (por exemplo, inovação e I&D, transporte ferroviário, serviços de TI e banda larga, energia e reforço de capacidades). Este último grupo inclui domínios em que as administrações têm menos experiência de realização de projetos (inovação, TIC, reforço das capacidades) assim como domínios como o transporte ferroviário, que são tradicionalmente mais complexos de realizar do que outras infraestruturas. Por detrás das médias, existem diferenças consideráveis entre Estados-Membros.

Gráfico 1: Taxa de seleção dos projetos por temas principais — 2007-2011

Embora os valores discriminados de 2012 não sejam oficialmente comunicados até meados de 2013[19], as estimativas mais recentes colocam os valores agregados da seleção de projetos em 88 % até ao final de 2012, com cerca de 304 000 milhões atualmente atribuídos aos projetos.

Evolução dos pagamentos

O estado de adiantamento da seleção de projetos e dos pagamentos varia entre Estados-Membros, como se pode ver no gráfico 2. Houve um nítido avanço em 2012. Uma vez que existe um atraso sistémico entre as despesas que ocorrem no terreno e o momento da sua declaração à Comissão, o estado de adiantamento está subestimado. No entanto, para os Estados-Membros que estão muito abaixo da média, há um risco, a menos que a situação acelere significativamente, de os projetos não se realizarem durante o período de programação.

A situação nos diferentes Estados-Membros é muito diversificada. A absorção é mais elevada na Áustria, na Bélgica, na Alemanha, na Estónia, na Irlanda, na Lituânia, em Portugal e na Suécia. Os níveis de despesa são particularmente lentos na Bulgária, na República Checa, na Hungria, na Itália, em Malta, na Eslováquia e, em especial, na Roménia. Há um risco crescente nestes países de, por não terem mobilizado rapidamente os fundos disponíveis da UE, se perder uma parte significativa destes fundos e de os objetivos pretendidos não serem alcançados.

O ritmo das despesas é, em grande medida, semelhante em todos os fundos. No entanto, as despesas a título do FSE vão mais adiantadas do que as despesas a título do FEDER e do Fundo de Coesão na Áustria, na Itália, na Letónia e em Portugal, ao passo que na Bulgária, na Grécia, na Hungria, nos Países Baixos e na Suécia, as despesas a título do FEDER/FC vão à frente das do FSE.

Gráfico 2: Taxas agregadas de seleção dos projetos (2007-2011) transmitidas e pagamentos declarados pelos Estados-Membros (2007-janeiro de 2013)

5. Conclusões

É cada vez mais evidente que os programas afetam muitas prioridades políticas e Estados-Membros.

Os valores acumulados relativos aos indicadores principais comunicados para os programas ao abrigo do FEDER e do Fundo de Coesão demonstram a importância dos contributos destes programas em muitos domínios em que é necessário investimento centrado na modernização económica e na competitividade. Verificou-se um aumento muito significativo nas realizações comunicadas em 2011 em comparação com anos anteriores. Em relação ao FSE, é muito grande o número de pessoas que beneficiam de programas que investem no acesso ao emprego, no ensino e na formação, na inclusão social e no reforço das capacidades administrativas.

Os programas da política de coesão mostraram a sua flexibilidade para responder à crise...

A flexibilidade intrínseca da política de coesão permitiu atender às necessidades regionais e nacionais durante a crise. Mais de 11 % do orçamento disponível foram reprogramados desde o início do período. Importantes reprogramações ocorridas em 2011 e 2012 permitiram aos programas continuar a corresponder à evolução das necessidades.

…. havendo, no entanto, muito por realizar e riscos nalguns domínios estratégicos.

Ainda se esperam resultados significativos destes programas nos próximos 33 meses, que se traduzirão em criação de emprego e num crescimento inteligente, sustentável e inclusivo. Os Estados-Membros e as regiões devem redobrar os seus esforços e levar a bom termo os projetos selecionados até ao final de 2015. Esse esforço contribuiria significativamente para os objetivos do Pacto para o Crescimento e o Emprego, lançado pelo Conselho Europeu em junho de 2012.

Porém, tal vai ser difícil por duas razões. À medida que o debate político se volta cada vez mais para os futuros programas, há o risco de que o novo período de programação monopolize as atenções. Além disso, a pressão sobre as finanças nacionais pode tornar difícil em algumas regiões encontrar o cofinanciamento para a execução dos programas.

Nalguns Estados-Membros, verificam-se importantes atrasos nas áreas da inovação e de I&D, no transporte ferroviário, dos serviços de TI e de banda larga, da energia e do reforço de capacidades. Alguns Estados-Membros podem desejar reprogramar em 2014-2015 em benefício das áreas onde é mais fácil gastar dinheiro (tais como as estradas locais). Qualquer nova reprogramação deve ser claramente orientada para investimentos que tenham o máximo efeito possível sobre o crescimento e o emprego e cuidadosamente avaliada, a fim de maximizar as probabilidades de uma execução efetiva nesta fase avançada do período de programação.

A Comissão está disposta a estudar a possibilidade de reduções no cofinanciamento nacional.

Qualquer redução deverá, porém, estar subordinada à condição de, a) haver a certeza de que contribuem para alcançar domínios altamente prioritários para a política de coesão, como a inovação nas PME, a eficiência energética e as energias renováveis, o transporte ferroviário, a educação e a inclusão social, e o reforço de capacidades, e de b) os recursos nacionais assim libertados serem mobilizados para apoiar investimentos nacionais que estimulem o crescimento, em especial os de curto prazo e de efeito anticíclico ou cuja execução se prolongue para além do termo do atual período de programação.

Há importantes lições a tirar dos programas passados e dos programas em curso...

Tendo tirado os devidos ensinamentos do início tardio da execução dos programas do período de 2007-2013, a Comissão continuará a propugnar uma aprovação rápida de todos os atos legislativos necessários para evitar atrasos no arranque dos novos programas. Irá igualmente trabalhar estreitamente com os Estados-Membros sobre a adoção dos novos programas, tendo já lançado informalmente os trabalhos de preparação com todos os Estados-Membros. A Comissão recorda que a elegibilidade a título do período atual termina em dezembro de 2015[20] e que os Estados-Membros devem gerir a sobreposição dos programas atuais e futuros, a fim de evitar atrasos nos investimentos ao abrigo dos novos programas.

….a avaliação e a utilização dos indicadores deve ser reforçada...

É importante que os Estados-Membros e as autoridades de gestão continuem a avaliar o impacto das intervenções apoiadas até ao final do período de programação. Desse modo, será possível aquilatar melhor da qualidade dos investimentos e saber quais são as medidas mais eficazes e por que razões.

Igualmente importante é consolidar a utilização e o acompanhamento de indicadores e, em particular, de indicadores comuns. Trata-se de um elemento central do próximo período de programação.

… e é necessária uma melhor programação para o futuro.

Os programas do período de 2007-2013 dispõem de mecanismos sólidos para acompanhar o fluxo e a absorção dos fundos mas, em contrapartida, já se afiguram mais fracos os mecanismos de fixação, acompanhamento e avaliação dos objetivos. Os relatórios são, por conseguinte, eficazes no que se refere à absorção, mas já não se mostram tão fortes no tocante à transmissão de uma argumentação convincente, apoiada por informação quantificada sobre os progressos na realização dos objetivos. O presente relatório e o documento de trabalho dos serviços da Comissão que o acompanha são uma primeira tentativa de análise dos contributos, das realizações e dos resultados comunicados pelos Estados-Membros. A Comissão considera que o debate público sobre estes factos e valores sará um forte incentivo para que os Estados-Membros e as regiões melhorem a qualidade dos seus relatórios. Em última análise, este retorno da informação contribuirá para uma concretização mais eficaz dos objetivos políticos.

A análise realizada no âmbito do presente relatório confirma a pertinência das propostas elaboradas pela Comissão para o próximo período de programação, destinadas a imprimir à política uma orientação mais centrada nos resultados e no desempenho, mediante uma concentração ao nível temático e financeiro, condições ex ante para garantir a qualidade de investimento e a rapidez da execução, e a elaboração de relatórios regulares, fiáveis e mais oportunos. Está bem encaminhado um consenso com os Estados-Membros e com o Parlamento Europeu com vista a esta mudança fundamental de abordagem. Deste modo, será possível uma maior responsabilização no futuro tanto quanto aos resultados obtidos como aos recursos gastos.

[1] Artigos 29.º e 30.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho. Para consultar os relatórios disponíveis ao público: http://ec.europa.eu/regional_policy/how/policy/strategic_report_en.cfm.

[2] SWD(2013) 129 final de 18.4.2013.

[3] Análise anual do crescimento para 2013, novembro de 2012 — - http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/ags2013_en.pdf.

[4] http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2013/pdf/ee1_en.pdf.

[5] 8.º Relatório de progresso, a publicar. Ver também DG REGIO, Rede de peritos de avaliação «Relatório de síntese sobre os resultados da política de coesão, de 2012» (FEDER/Fundo de Coesão) Secção 2 — http://ec.europa.eu/regional_policy/information/evaluations/index_en.cfm

[6] República Checa, Grécia, Itália, Polónia, Portugal, Roménia e Eslováquia.

[7] Polónia e Reino Unido.

[8] Bulgária e Polónia.

[9] Rede de peritos de avaliação dos resultados da política de coesão em 2007-2013. Síntese dos relatórios nacionais de 2012: http://ec.europa.eu/regional_policy/information/evaluations/index_en.cfm#1.

[10] http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/2007/working/economic_crisis_sec20101291.pdf

[11] Bulgária, Chipre, Espanha, Hungria, Irlanda, Itália, Lituânia, Letónia, Eslovénia e Reino Unido

[12] Bulgária, Itália, Lituânia, Letónia, Polónia, Roménia, Eslovénia e Eslováquia.

[13] http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/barroso/report_en.pdf

[14] Mais pormenores por Estado-Membro podem ser consultados nas fichas de informação temáticas que acompanham o presente relatório.

[15] Este valor está subavaliado, uma vez que as regiões e os Estados-Membros que utilizam unidades de medida diferentes tiveram de ser excluídas da agregação.

[16] Estes valores deverão aumentar significativamente nos próximos meses, uma vez que a realização de projetos de infraestrutura de grande envergadura leva o seu tempo e muitos resultados só ficarão disponíveis mesmo no final do período de programação.

[17] Os dados relativos à aprendizagem ao longo da vida abrangem o período de 2007 até ao final de 2010.

[18] http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/evaluation/pdf/eval2007/expert_innovation/2011_synthesis_national_reports.pdf

[19] Estas informações só estarão disponíveis por tema após receção dos relatórios de execução anual de 2012 (finais de junho de 2013).

[20] Artigo 56.º, n.º 1 do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho.