[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 8.9.2009

COM(2009) 464 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

Relatório sobre os progressos registados na aplicação da directiva relativa à segurança ferroviária e das directivas relativas à interoperabilidade ferroviária (Texto relevante para efeitos do EEE)

{SEC(2009) 1157}

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

Relatório sobre os progressos registados na aplicação da directiva relativa à segurança ferroviária e das directivas relativas à interoperabilidade ferroviária (Texto relevante para efeitos do EEE)

1. INTRODUÇÃO

O presente relatório descreve os progressos realizados na aplicação da directiva relativa à segurança ferroviária e na realização da interoperabilidade no sistema ferroviário europeu desde o primeiro relatório, adoptado pela Comissão em Novembro de 2006[1]. Responde a exigências estabelecidas no artigo 31.º da directiva relativa à segurança ferroviária[2], no artigo 24.º da directiva relativa à interoperabilidade do sistema ferroviário de alta velocidade[3] e no artigo 28.º da directiva relativa à interoperabilidade do sistema ferroviário convencional[4].

Para a elaboração do relatório, a Comissão Europeia encomendou um estudo que analisa o grau de aplicação da legislação no domínio da interoperabilidade e segurança ferroviárias, bem como os progressos realizados na matéria[5], e efectuou uma consulta pública cujos resultados se resumem no anexo do presente relatório[6].

No respeitante à segurança ferroviária, o relatório baseia-se também nas conclusões do primeiro relatório bienal sobre a evolução da segurança ferroviária na Comunidade Europeia, elaborado pela Agência Ferroviária Europeia em 2008[7].

As alterações recentes do quadro jurídico nos domínios da segurança ferroviária e da interoperabilidade[8] não foram tidas em conta no presente relatório, dado encontrarem-se ainda na fase da transposição para o direito nacional.

2. APLICAÇÃO DA DIRECTIVA RELATIVA À SEGURANÇA FERROVIÁRIA

2.1. Transposição pelos Estados-Membros

Todos os Estados-Membros notificaram à Comissão as medidas nacionais adoptadas para a aplicação da directiva relativa à segurança ferroviária, com excepção do Luxemburgo, relativamente ao qual foi iniciado um procedimento por infracção. Contudo, em vários casos, a transposição registou atrasos, não tendo sido cumprido o prazo estabelecido na directiva (30 de Abril de 2006).

A etapa seguinte consistiu em averiguar a aplicação correcta de todas as disposições da directiva, nomeadamente através de controlos de conformidade e análises detalhadas com o objectivo de verificar, por exemplo, a capacidade dos organismos nacionais para executarem as funções exigidas pelas directivas. Estas análises encontram-se ainda em curso, sendo por isso demasiado cedo para retirar conclusões na matéria em causa. Contudo, estão já disponíveis alguns resultados preliminares respeitantes à notificação das normas de segurança nacionais e ao estabelecimento dos organismos nacionais.

2.2. Normas de segurança nacionais e notificação

O artigo 8.º da directiva relativa à segurança ferroviária exige que os Estados-Membros estabeleçam normas de segurança nacionais e as notifiquem à Comissão Europeia. Trata-se de normas respeitantes a requisitos de segurança impostas pelos Estados-Membros e aplicáveis a várias empresas ferroviárias.

Foram notificadas cerca de 5000 normas de segurança nacionais. A pedido da Comissão, a Agência examinou estas notificações, tendo recomendado a clarificação e uma nova notificação das normas de segurança da maioria dos Estados-Membros.

Quanto à publicação das normas de segurança nacionais, prevê-se que, em 2009, a Agência proponha meios para facilitar o acesso às mesmas.

2.3. Estabelecimento de autoridades e organismos nacionais

O papel das autoridades nacionais de segurança é fundamental, tanto para a manutenção da segurança como para garantir que esta não constitua um obstáculo à abertura do mercado, no contexto da interoperabilidade. A maioria das referidas autoridades foram estabelecidas em 2006 e 2007. No final de 2008, apenas um Estado-Membro não tinha ainda estabelecido a sua autoridade nacional de segurança ferroviária. Em geral, a maioria destas autoridades encontra-se sob a alçada do Ministério dos Transportes.

Os Estados-Membros devem também estabelecer organismos de investigação independentes encarregados de investigar os acidentes ferroviários graves. Em Abril de 2009, apenas um Estado-Membro não tinha ainda estabelecido o seu organismo nacional de investigação.

A Agência constituiu redes destinadas a facilitar a cooperação, bem como o intercâmbio de pontos de vista e experiências, entre os referidos organismos nacionais.

2.4. Elaboração e aplicação de legislação derivada, ao nível europeu

A directiva relativa à segurança ferroviária prevê que a Comissão adopte um volume considerável de legislação derivada, elaborada pela Agência com base em mandatos da Comissão (ver o anexo6).

O primeiro instrumento foi adoptado em 2007. Trata-se do Regulamento (CE) n.º 653/2007 da Comissão relativo à utilização de um modelo europeu comum de certificado de segurança e de requerimento, em conformidade com o artigo 10.º da Directiva 2004/49/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, e à validade dos certificados de segurança emitidos ao abrigo da Directiva 2001/14/CE do Parlamento Europeu e do Conselho[9].

Na pendência da elaboração de outros diplomas legislativos, foram adoptados, respectivamente, em 24 de Abril de 2009[10] e 5 de Junho de 2009[11], métodos de segurança comuns para a avaliação dos riscos e a avaliação do cumprimento dos objectivos de segurança.

2.5. Certificação da segurança

A directiva relativa à segurança ferroviária introduziu a obrigação de as empresas ferroviárias e os gestores de infra-estruturas obterem um certificado ou uma autorização de segurança. Os certificados e as autorizações de segurança são constituídos por duas partes. A parte A confirma a aceitação do sistema de gestão da segurança do gestor da empresa ou da infra-estrutura ferroviária, enquanto a parte B é específica da rede em causa.

Em 31 de Março de 2009, a base de dados pública de certificados de segurança, gerida pela Agência, continha 277 certificados válidos do tipo A, emitidos, na sua maioria, em 2007 e 2008.

Com base numa avaliação dos procedimentos de certificação da segurança nos Estados-Membros, a Agência apresentará, em 2010, informações complementares sobre o estatuto de certificação da segurança e proporá uma estratégia tendo em vista a migração para um certificado de segurança comunitário único.

2.6. Relatórios de segurança

Nos termos do artigo 18.º da directiva relativa à segurança ferroviária, as autoridades nacionais de segurança devem publicar relatórios anuais com informações sobre a situação em matéria de segurança ferroviária. A Agência utilizará estes relatórios para acompanhar de forma contínua a evolução da segurança ferroviária na UE (ver o relatório bienal da ERA7).

Os dados preliminares confirmam que, em termos gerais, os caminhos-de-ferro são muito seguros para os utilizadores da UE, registando menos de 100 vítimas mortais/ano, contra cerca de 40 000 nas estradas. Além disso, os progressos em matéria de segurança ferroviária nos Estados-Membros podem considerar-se muito positivos, tendo o número de vítimas mortais baixado de cerca de 400 em 1970 para apenas 58 em 2006.

[pic]

Estes dados, juntamente com as análises complementares efectuadas país por país, demonstram também que a abertura do mercado e a separação de funções podem realizar-se sem efeitos negativos na segurança.

Todavia, os dados em causa mostram uma elevada participação de terceiros nos acidentes ferroviários mortais. Trata-se, na sua maioria, de pessoas sem autorização e utilizadores de passagens de nível; totalizam, anualmente, cerca de 1 500 vítimas mortais. Os suicídios constituem outra componente específica dos acidentes ferroviários; não são referidos como acidentes e são raramente objecto de comunicados de imprensa. Em 2006, registaram-se cerca de 2 300 suicídios, o que representa mais de 60% do total de vítimas mortais.

3. PROGRESSOS NO SENTIDO DA INTEROPERABILIDADE

3.1. Aplicação das directivas relativas à interoperabilidade

Todos os Estados-Membros notificaram as medidas nacionais de aplicação das directivas relativas à interoperabilidade, designadamente a Directiva 96/48/CE (alta velocidade), a Directiva 2001/16/CE (rede convencional) e a Directiva 2004/50/CE (harmonização de ambas as directivas atrás referidas e alargamento do âmbito de aplicação).

As directivas relativas à interoperabilidade ferroviária prevêem um volume elevado de legislação derivada. Além das especificações técnicas de interoperabilidade (ETI, ver 3.2), a Comissão adoptou a Decisão 2007/756/CE, que adopta especificações comuns do registo nacional de material circulante[12]. As directivas prevêem outros registos (por exemplo, registo de infra-estruturas e registo de material circulante), que se encontram em elaboração pela Agência.

3.2. ETI: situação actual

As ETI são especificações técnicas que aplicam aos subsistemas e aos componentes da interoperabilidade os requisitos essenciais definidos pelas directivas nesta matéria.

No domínio da alta velocidade, foi adoptada, desde 2002, uma série de ETI que abrangem todos os subsistemas pertinentes, tendo sido revistas várias ETI em 2008. Encontra-se em anexo uma lista de todas as ETI e das decisões que as alteram6.

A Comissão adoptou também várias ETI aplicáveis à rede ferroviária convencional, que abrangem as aplicações telemáticas para o transporte de mercadorias (TAF), as emissões sonoras, o controlo-comando e sinalização (CCS), os vagões de mercadorias, a exploração e gestão do tráfego (OPE). Existem, além disso, duas ETI transversais, aplicáveis à rede de alta velocidade e à rede convencional, que se referem à segurança nos túneis ferroviários e às pessoas com mobilidade reduzida. Todas estas ETI foram elaboradas pela Associação Europeia para a Interoperabilidade Ferroviária (AEIF), designada como organismo representativo comum definido na Directiva 96/48/CE.

Desde 2006, a Agência Ferroviária Europeia elabora a série restante de ETI para a rede ferroviária convencional, que abrangem as infra-estruturas, a energia, o material circulante (locomotivas, unidades múltiplas, carruagens) e as aplicações telemáticas para os passageiros (TAP). Prevê-se que estas ETI sejam adoptadas em 2010.

O quadro jurídico necessita, contudo, de ser aperfeiçoado, nomeadamente para corrigir erros e encerrar as questões em aberto nas ETI, bem como para alargar o âmbito geográfico destas (ver 3.5).

Por este motivo, a Agência trabalha actualmente na revisão das ETI «Vagões de mercadorias», OPE e CCS, aplicáveis à rede convencional. Prevê-se que as ETI revistas sejam adoptadas em 2010. Quanto às restantes ETI, encontra-se em curso um processo de gestão da mudança.

3.3. Análise das derrogações

Em determinadas condições estabelecidas nas directivas relativas à interoperabilidade, é possível conceder derrogações à aplicação das ETI. Entre a adopção das primeiras ETI, em 2002, e a entrada em vigor da Directiva 2008/57/CE, em 19 de Julho de 2008, a Comissão recebeu 43 pedidos de derrogação de 9 Estados-Membros. A lista completa das derrogações encontra-se em anexo6.

As derrogações dizem respeito à quase totalidade das ETI em vigor. O maior número de pedidos de derrogação recebidos referiram-se às ETI «Emissões sonoras» (18 pedidos), «Vagões de mercadorias» (11), «Energia-alta velocidade» (6), «CCS-alta velocidade» (5) e «Infra-estruturas de alta velocidade» (5).

A maioria dos pedidos de derrogação (34) baseou-se no artigo 7.º, alínea a), de ambas as directivas, que prevê derrogações à aplicação das ETI no caso de subsistemas novos, renovados ou adaptados que se encontrem numa fase avançada de desenvolvimento aquando da publicação da ETI. Dada a sua natureza específica, as derrogações deste tipo apenas podem ser concedidas pouco tempo após a publicação da ETI, pelo que o número de novas derrogações deverá baixar de modo significativo nos próximos anos, na sequência da adopção de todas as ETI.

Em termos globais, o número razoável e o tipo de derrogações indicam que a aplicação das ETI pode considerar-se um sucesso.

3.4. Interoperabilidade no terreno

Na análise dos progressos tendo em vista a interoperabilidade das redes ferroviárias europeias, o número de certificados de conformidade de subsistemas emitidos pelos organismos notificados proporciona uma indicação do modo de aplicação das ETI. Dado que as ETI respeitantes à rede convencional não se encontram ainda finalizadas, os dados que se apresentam referem-se à rede de alta velocidade. O diagrama que se segue mostra o número de certificados emitidos e solicitados até Julho de 2007 (fonte: NB Rail):

[pic]

Estes dados indicam uma actividade significativa na certificação dos vários subsistemas que contribuem para a interoperabilidade dos caminhos-de-ferro europeus.

A introdução de ERTMS na rede europeia interoperável constitui outro importante indicador dos progressos tendo em vista a interoperabilidade. No final de 2008, encontravam-se em serviço comercial em vários países europeus cerca de 2 000 quilómetros de linhas, nomeadamente de alta velocidade, equipadas com ERTMS.

As dificuldades associadas à definição de uma única norma técnica comum compatível foram superadas em 2008, com a assinatura de um memorando de entendimento entre a Comissão Europeia e o sector ferroviário.

Os contratos assinados recentemente e os planos nacionais de implantação apresentados pelos Estados-Membros apontam para um aumento exponencial nos próximos anos: 11 500 quilómetros estarão em serviço no final de 2012 e 23 000 quilómetros no final de 2015.

Em 22 de Julho de 2009 foi adoptado um plano estratégico europeu de implantação[13] vinculativo, tendo em vista a implantação rápida e coordenada do sistema. O plano destina-se, especificamente, a equipar, até 2015, um primeiro projecto de rede (incluindo ligações fundamentais como Roterdão–Génova, Munique–Verona, Antuérpia–Basileia, Valência–Lyon–Budapeste, Dresden–Budapeste–Constanţa e Berlim–Terespol). Em 2020, os principais nós europeus para o tráfego de mercadorias serão ligados pelo ERTMS, proporcionando assim novas oportunidades comerciais aos operadores ferroviários de mercadorias.

Ambas as análises mostram que a interoperabilidade do sistema ferroviário europeu aumenta progressivamente.

3.5. Obstáculos à interoperabilidade

O desenvolvimento dos caminhos-de-ferro foi gerido a nível nacional durante mais de um século, com base em requisitos nacionais em vez de uma abordagem europeia comum. Por esse facto, o transporte ferroviário internacional na Europa é ainda complexo e dispendioso em termos operacionais. Esta segmentação obsta ainda à realização do espaço ferroviário europeu, embora tenha sido investido um volume considerável de recursos financeiros, políticos e humanos para a integração dos sistemas ferroviários.

O tempo de vida útil dos activos ferroviários é longo, variando de 30-40 anos, no caso do material circulante, a um século, no caso da infra-estrutura. Deste modo, a viabilidade da harmonização técnica na migração para um sistema ferroviário interoperável depende essencialmente da aplicação dos requisitos de interoperabilidade aos subsistemas novos, renovados e adaptados. Este procedimento é moroso, pelo que apenas são de prever progressos a médio ou longo prazo. Em alguns casos, como o do ERTMS, só é possível colher os benefícios da interoperabilidade se o sistema for implantado de uma forma coordenada na totalidade de um corredor. Nesses casos, é necessário beneficiar troços existentes antes do fim de vida útil do subsistema.

Outro obstáculo à interoperabilidade consiste na subsistência de práticas nacionais diversas, apesar de ter já sido iniciada a harmonização a nível europeu. Este facto pode dever-se ao quadro jurídico europeu incompleto ou a lacunas que permitam interpretações divergentes. Embora o quadro jurídico aplicável à rede de alta velocidade se encontre já finalizado, está ainda a ser elaborado o quadro aplicável à rede convencional, não tendo as ETI «Infra-estrutura», «Subsistemas energéticos», «Unidades de tracção» e «Carruagens» sido concluídas e adoptadas. Este obstáculo será superado em 2010.

Neste contexto, a existência de «pontos em aberto» nas ETI pode conduzir a lacunas na interoperabilidade, atendendo à aplicação, nas interfaces, de requisitos nacionais diversos. No final de 2008, registavam-se mais de 100 pontos em aberto nas ETI em vigor. Uma possível solução para este problema consiste no encerramento dos pontos em aberto aquando da revisão das ETI.

Além disso, as ETI em vigor abrangem apenas alguns aspectos do sistema ferroviário, uma vez que o âmbito de ambas as Directivas «Interoperabilidade» se limita às redes ferroviárias transeuropeias, definidas na Decisão 1692/96/CE[14]. A Directiva 2004/50/CE prevê um alargamento progressivo do âmbito à totalidade da rede e dos veículos, quando forem adoptadas novas ETI e revistas as vigentes. Tendo em vista a aplicação proporcional desta disposição, a Comissão, em 2007, conferiu mandato à Agência para analisar a viabilidade do alargamento do âmbito geográfico das ETI recém-revistas. Prevê-se que esta análise seja concluída em 2009.

Outro obstáculo potencial reside na integração de um subsistema no sistema ferroviário aquando do procedimento de colocação em serviço especificado nas directivas «Interoperabilidade». Para a autoridade nacional de segurança poder autorizar a colocação em serviço, deve provar-se a compatibilidade do subsistema com a totalidade do sistema ferroviário. As ETI não proporcionam todos os requisitos necessários para tal avaliação. Existe o risco de a introdução dos procedimentos operacionais específicos conduzir a uma redução da interoperabilidade. Este aspecto da «integração» foi melhorado na nova directiva «Interoperabilidade» e será também abrangido pelo regulamento da Comissão relativo à análise de risco dos métodos de segurança comuns, que deverá ser adoptado no primeiro semestre de 2009.

4. CONCLUSÕES

Os progressos efectuados em virtude do quadro regulamentar da Comunidade nos domínios da segurança ferroviária e da interoperabilidade devem incentivar o reforço do mercado interno no sector ferroviário, contribuir para o surgimento de novas empresas, a redução dos custos de acesso e, por fim, a competitividade do caminho-de-ferro relativamente aos outros modos de transporte.

As análises apresentadas no presente relatório revelam, na actualidade, resultados variáveis.

Quanto à segurança ferroviária, as estatísticas indicam que o sistema ferroviário da Comunidade é seguro e que as alterações em matéria de organização decorrentes do quadro comunitário não só não tiveram impacto negativo na segurança como deverão aumentar os níveis de segurança a curto e médio prazo.

Na perspectiva do acesso ao mercado, os requisitos de segurança impõem ainda obstáculos consideráveis, decorrentes, em especial, do custo e da morosidade dos procedimentos utilizados a nível nacional, da sua disparidade através da Europa e da escassez de transparência e previsibilidade. Prevêem-se progressos substanciais neste domínio, devidos, por um lado, à harmonização dos certificados de segurança das empresas ferroviárias e à adopção de métodos comuns de segurança e, por outro, à aceitação mútua das normas nacionais ao autorizar a colocação em serviço de veículos ferroviários.

O êxito destas actividades dependerá de duas condições:

- O pleno estabelecimento dos organismos recém-criados, em especial as autoridades nacionais de segurança, que deverão funcionar com níveis idênticos de competência e eficiência, condição necessária ao desenvolvimento de uma confiança mútua. Por conseguinte, a Comissão continuará a verificar a transposição correcta da legislação comunitária relativa às novas estruturas e aos novos instrumentos.

- O papel fundamental da Agência Ferroviária Europeia na harmonização gradual das normas e dos procedimentos de segurança, bem como na substituição progressiva destes por métodos comuns. No futuro, este papel pode evoluir no sentido de complementar ou suplementar as actividades das autoridades nacionais de segurança em matéria de certificação e autorização.

No que diz respeito à rede RTE-T, a legislação derivada sobre interoperabilidade deverá estar concluída em 2010. Trata-se de uma verdadeira prioridade para a Comissão, dado não ser possível alcançar uma verdadeira interoperabilidade sem as ETI relativas a todos os subsistemas. Outra prioridade da Comissão consiste em gerir a transição do anterior regime (em cujo contexto o Regulamento RIV constituía o principal acordo do sector em matéria de normas aplicáveis ao tráfego nacional e internacional) para o novo regime criado pelas ETI e os registos de infra-estruturas e material circulante.

O número crescente de certificados de conformidade emitidos para subsistemas e o número limitado de derrogações indicam que, em termos globais, as ETI vigentes estão a ser aplicadas com êxito. Este facto sublinha a importância dos organismos notificados e o seu papel no reforço da competência e da confiança mútua. Contudo, os pontos que permanecem em aberto nas ETI e o âmbito geográfico limitado das mesmas podem dificultar a integração futura do sistema ferroviário europeu, dado constituírem obstáculos à interoperabilidade. É, pois, essencial encerrar os pontos em aberto e alargar o âmbito das ETI num prazo razoável.

Os progressos no sentido da interoperabilidade são morosos. Atendendo ao longo tempo de vida útil das infra-estruturas ferroviárias e do material circulante, bem como à necessidade de manter os custos de investimento no sector a níveis aceitáveis, não é possível efectuar alterações radicais para adoptar soluções harmonizadas. Por este facto, a Comissão pretende concentrar os seus esforços na aplicação das especificações técnicas que proporcionem benefícios significativos a curto e médio prazo, nomeadamente as ETI CCS, TAF, TAP e OPE.

Na perspectiva das revisões futuras das ETI, será também necessário conceder maior atenção aos princípios elaborados no contexto da estratégia de simplificação do quadro regulamentar e garantir a importância, a eficácia e a proporcionalidade da legislação no domínio ferroviário. Ponderar-se-á, por exemplo, uma utilização mais ampla das normas europeias voluntárias. O presente relatório proporcionou à Comissão uma oportunidade para evidenciar estes aspectos. A Comissão continuará a acompanhar a aplicação prática do quadro jurídico no domínio da segurança ferroviária e da interoperabilidade, garantindo a adopção de toda a legislação derivada (nomeadamente as ETI relativas à rede convencional e aos métodos de segurança comuns), bem como a transposição das novas directivas. Posteriormente, a Comissão prevê elaborar uma Comunicação de análise das suas políticas no domínio da interoperabilidade e da segurança do sistema ferroviário da Comunidade.

[1] Relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu - Relatório sobre os progressos realizados no período de 2000-2005 no que se refere à aplicação das Directivas “Interoperabilidade” (COM(2006) 660 final).

[2] Directiva 2004/49/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de Abril de 2004, relativa à segurança dos caminhos-de-ferro da Comunidade (JO L 220 de 21.6.2004, p. 16).

[3] Directiva 96/48/CE do Conselho, de 23 de Julho de 1996, relativa à interoperabilidade do sistema ferroviário transeuropeu de alta velocidade (JO L 235 de 17.9.1996, p. 6).

[4] Directiva 2001/16/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de Março de 2001, relativa à interoperabilidade do sistema ferroviário transeuropeu convencional (JO L 110 de 20.4.2001, p. 1).

[5] http://ec.europa.eu/transport/rail/studies/doc/2007_interoperability_safety.pdf.

[6] Documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha o Relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre os progressos realizados no período de 2000-2005 no que se refere à aplicação das Directivas “Interoperabilidade” (SEC(2009) XXX).

[7] http://www.era.europa.eu/core/Safety/Documents/our%20products/ERA%20biennial%20reports/Web-ERA_Rapport_final_2008-09-01.pdf.

[8] Directiva 2008/57/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de Junho de 2008, relativa à interoperabilidade do sistema ferroviário na Comunidade (JO L 191 de 18.7.2008, p. 1).

Directiva 2008/110/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de Dezembro de 2008, que altera a Directiva 2004/49/CE relativa à segurança dos caminhos-de-ferro da Comunidade (JO L 345 de 23.12.2008, p. 62).

[9] JO L 153 de 14.6.2007, p. 9.

[10] JO L 108 de 29.4.2009, p. 4–19.

[11] JO L 150 de 13.6.2009, p. 11–19.

[12] JO L 305 de 23.11.2007, p. 30.

[13] JO L 194 de 25 de Julho de 2009.

[14] JO L 228 de 9.9.1996, p. 1.