COMISSÃO EUROPEIA 
Bruxelas, 15.12.2011 
SEC(2011) 1490 final 
  
DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO 
RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO  
que acompanha o documento 
RECOMENDAÇÃO DA COMISSÃO  
relativa a medidas para evitar a dupla tributação das sucessões 
{C(2011) 8819 final} 
{SEC(2011) 1488 final} {SEC(2011) 1489 final} 
 
 
PT   PT RESUMO 
A presente avaliação de impacto foi elaborada pa ra analisar problemas de discriminação e de 
dupla tributação em matéria de sucessões no me rcado interno e para determinar a melhor 
solução com base na qual a Comissão irá apresentar uma proposta.  
Um número cada vez maior de cidadãos da UE vão para o estrangeiro, dentro do próprio 
mercado interno, para procurar trabalho, contra ir casamento ou usufruir da sua reforma, 
deixando a família no seu país de origem. Outros cidadãos compram bens imobiliários e investem em activos no estrangeiro. Nestas circ unstâncias, o relevo da questão da tributação 
das sucessões incidente sobre as hera nças transfronteiras é exponencial.  
Definição do problema 
Nas situações transfronteiras, os cidadãos e as  empresas da UE podem ter de enfrentar dois 
tipos de problemas em matéria de tributação das sucessões. Desde logo, podem ser vítimas de discriminação fiscal. Além disso, pode acontece r que uma mesma herança seja tributada por 
vários Estados-Membros sem desagravamento da dupla tributação, ou beneficiando apenas de 
um desagravamento parcial.  
Este problema pode conduzir a níve is globais de tributação sens ivelmente mais elevados do 
que os aplicáveis em situaçõ es puramente internas num ou noutro dos Estados-Membros. Um 
aumento da pressão fiscal pode afectar negativam ente o valor de uma sucessão e criar grandes 
dificuldades aos cidadãos e às empresas que pret endem usufruir dos direitos de se deslocarem 
e de exercerem a sua actividade livremente além das sua fronteiras no interior do mercado interno.  
Os problemas podem resultar não só da legislaçã o fiscal dos Estados-Membros, mas ainda da 
legislação em matéria de sucessões ou de uma co mbinação destes dois tipos de disposições. 
No que diz respeito ao problema da discrimi nação, quando os indivíduos herdam bens ou 
outros activos além das suas fronteiras, podem ser sujeitos a normas de tributação das sucessões menos favoráveis do que se o imposto  sobre as sucessões fosse aplicável sem 
existir o elemento transfronteiras.  
Quanto ao problema da dupla ou mesmo múltipla  tributação, esta situação pode ocorrer, 
essencialmente, devido às diferenças da s normas dos Estados-Membros que definem a 
incidência pessoal e o tipo de imposto que  deve ser aplicado. Além disso, esta dupla 
tributação não pode, em muitos casos, ser desa gravada; por um lado, os mecanismos de 
desagravamento nacionais não são exaustivos e, por outro, os Estados-Membros celebraram 
poucas convenções bilaterais neste domínio, nã o tendo mostrado a intenção de negociar outras 
nos últimos anos.  
No que diz respeito à quantificação do problema,  os impactos não são significativos ao nível 
macroeconómico. As receitas dos Estados-Mem bros provenientes do imposto sobre as 
sucessões nacionais e transfront eiras representaram em conjunt o menos de 0,5 % do total das 
receitas fiscais dos Estados-Membros da UE, o que significa que a pa rte relativa aos casos 
transfronteiras é muito inferior àquela per centagem. No entanto, a nível microeconómico, 
tanto a discriminação como a dupla tributaçã o, quando ocorrem, podem ter um significativo 
impacto sobre as pessoas afectadas devido à elevada tributação que podem provocar. Este 
 
PT   PT risco existe, muito embora seja de assinalar uma tendência para a baixa do nível geral de 
tributação em matéria de sucessões. 
Todos os cidadãos, as empresas e outras entid ades da UE sujeitas a impostos sobre as 
sucessões são potencialmente afectados por estas questões. Considerando o crescimento 
verificado na UE em termos de migração e de propriedade transfronteiras de activos, é de 
esperar a multiplicação do número de queixas e de acções apresentadas ao Tribunal de Justiça 
sobre aspectos discriminatórios das disposiçõe s fiscais dos Estados-Membros em matéria de 
sucessões, bem como o aumento dos  casos de dupla tributação.  
Análise da subsidiariedade 
É de toda a conveniência que a Comissão, tendo em conta a responsabilidade de garantir o 
bom funcionamento do mercado in terno e a promoção do interess e geral da União, examine e 
tome medidas quando não puderem ser encontra das soluções a nível nacional para os 
problemas fiscais transfronteiras.  
Actualmente, na UE não vigoram normas harm onizadas em matéria de imposto sobre as 
sucessões. Na ausência de tais normas, a tr ibutação das sucessões é da competência dos 
Estados-Membros. No entanto, no exercício dest a competência, os Estados Membros devem 
respeitar as liberdades fundamentais cons agradas no direito da UE não podendo, por 
conseguinte, fazer discriminações com base  na nacionalidade ou aplicar restrições 
injustificadas a estas liberdades.  Em vários processos recentes, o Tribunal de Justiça reiterou a 
aplicação destes princípios à tributação da s sucessões. Contudo, o Tribunal de Justiça 
defendeu igualmente que os Estados-Membros não são obrigados a eliminar a dupla tributação resultante do exercício paralelo  dos seus direitos de tributação.  
Atendendo ao aumento recentemente registado do nú mero de processos judiciais, de queixas, 
de pedidos de informação e de respostas às consultas públicas sobre esta matéria, a Comissão deve analisar que tipo de acção poderia complementar e apoiar processos por infracção em curso e, ao mesmo tempo, propor soluções ad equadas para a dupla tributação das sucessões 
transfronteiras. 
Objectivos 
O objectivo geral desta iniciativa é permitir que os cidadãos possam exercer o seu direito de 
circular e de operar livremente dentro do me rcado interno sem serem desencorajados por 
obstáculos relativos à fiscalidade das sucessões transfronteiras. Para o efeito, a iniciativa 
pretende: 
promover a eliminação da discriminação no domínio da tributação das sucessões; e 
reduzir a dupla tributação das sucessões na UE, nomeadamente para evitar uma carga fiscal  excessivamente elevad a ou, mesmo, taxas de 
tributação globais confiscatórias. 
Opções políticas 
Opções políticas A para fazer face à discriminação fiscal relativa às sucessões transfronteiras
  
Opção Política A1 – Manter a situação actual  
 
PT   PT Opção Política A2 – Publicação de princípios relativo s a sistemas de impostos sobre as 
sucessões não discriminatórios: No âmbito desta opção, poderia ser publicado um 
documento de trabalho que reunisse os princí pios que decorrem da ju risprudência no âmbito 
da tributação das sucessões pa ra reger a concepção de sist emas de impostos sobre as 
sucessões. Tal permitiria uma maior sensibilização dos cidadãos da UE em relação às regras 
que os Estados-Membros devem respeitar na tributação das sucessões transfronteiras. O 
documento poderia igualmente apoiar os Estado s-Membros a aproximar as suas disposições 
fiscais da legislação da UE.  
Opção Política: A3 - Regras obrigatórias de supressão dos aspectos discriminatórios da 
legislação dos Estados-Membros em ma téria de tributação de sucessões:  No âmbito desta 
opção, a Comissão proporia que os princípios consagrados na ju risprudência europeia sobre 
esta matéria fossem adoptados como normas vinculativas a nível da UE.  
Opções políticas B: fazer face à dupla tributaç ão no âmbito das sucessões transfronteiras que 
não é objecto de desagravamento  
Opção Política B1 – Manter a situação actual 
Opção Política B2 – Recomendação da Comissão relativa a disposições nacionais 
(unilaterais) destinadas a evitar a dupla tributação das sucessões . A Comissão poderia 
identificar elementos para uma interacção mais  coerente das normas fiscais nacionais, a fim 
de eliminar a dupla tributação de uma forma global, e, nesta base, convidar os Estados-Membros a introduzir alte rações às suas legislações. 
Opção B3 - Recomendação da Comissão relativa  à eliminação da dupla tributação através 
de acordos bilaterais entre os Estados-M embros para evitar a dupla tributação das 
sucessões . A Comissão poderia recome ndar aos Estados-Membros que completassem a sua 
rede de convenções bilaterais relativas à tr ibutação das sucessões com base no modelo de 
convenção da OCDE de 1982 nesta matéria ( Opção Política B3.a ) ou noutro modelo, como 
um modelo de convenção da UE ( Opção Política B3.b ), ou incluir disposições relativas ao 
imposto sobre as sucessões no âmbito de aplica ção das convenções bila terais actualmente em 
vigor relativas ao impos to sobre o rendimento ( Opção Política B3.c ). A primeira subopção 
(B3.a) foi considerada menos apropriada desde o início, uma vez que o modelo da OCDE não 
tendo sido alterado para poder colmatar as lacuna s identificadas, não permitia resolver todos 
os problemas eficazmente. Outra razão que jus tifica o facto de o actua l modelo poder não ser 
um ponto de partida ideal é o facto de a OCDE perspectivar actualmente a sua actualização.  
Opção Política B4 –Normas vinculativas relativas a acordos bilaterais: Adopção em 
conformidade com o direito da UE de a)  uma base única para a determinação da 
responsabilidade fiscal em rela ções bilaterais, por exemplo, a localização de activos ou da 
residência do falecido, ou b) regras mínim as comuns para as co nvenções bilaterais.  Apesar 
de ter sido sugerida por al gumas partes interessadas,  a redacção destas regras implicaria 
esforços desproporcionados, pois a sua adopção  teria de ser feita por unanimidade. Além 
disso, esta opção não permitiria resolver o problema enquanto os Estados-Membros não 
estiverem dispostos a celebrar acordos bilaterais  em matéria de imposto sobre as sucessões.  
 
PT   PT Opção Política B5 – Convenção para evitar a dupla tribut ação multilateral à escala da UE.  
Como sugerido por alguns comentadores e in teressados, os Estados-Membros poderiam 
celebrar uma convenção multilatera l para evitar a dupla tributação  dos bens imobiliários e das 
sucessões. No entanto, esta opção foi considerada menos apropriada desde o início, uma vez que é pouco provável que os Estados-Membr os pudessem chegar a acordo sobre uma 
convenção deste tipo, tendo em conta o fracasso de  uma anterior tentativa para chegar a uma 
solução deste género em relação ao imposto  sobre o rendimento. Além disso, se fosse 
proposta pela Comissão, uma tal convenção teri a de assumir a forma de uma directiva, 
integrando a Opção Política B.6.   
Opção Política B6 - legi slação vinculativa da UE . Um instrumento vinculativo a nível da 
UE, sob a forma de uma directiva, poderia pr ever i) uma base harmonizada única para a 
tributação, por exemplo, tributando apenas no local em que os activos ou o falecido estão situados ( Opção Política B6.a ); ii) uma combinação de definições comuns e de uma base 
harmonizada ( Opção Política B6.b ); iii) a supressão apenas da  dupla tributação através de 
uma disposição vinculativa de desagravamento  combinada com um mecanismo de resolução 
de litígios vinculativo, sem qua lquer alteração nos Estados-Membros das normas em matéria 
de tributação das sucessões ( Opção Política B6.c ); iv) uma combinação dos elementos das 
opções políticas B6.a, b e c, ou seja, uma base única harmonizad a, definições comuns e um 
mecanismo de resolução de litígios vinculativo ( Opção Política B6.d ). A primeira subopção 
(B6.a) foi considerada inadequada como tal, por representar uma solução ineficaz se não fosse combinada com definições comuns, como por ex emplo activos, e com regras aplicáveis em 
caso de dupla residência/conexão, como proposto noutra subopção (B.6.b). 
Avaliação dos impactos mais significativos 
Os seguintes impactos foram analisados: 
Liberdades fundamentais Custos para os contribuintes e as administrações fiscais 
Impacto social 
Impacto económico No que se refere ao impacto económico e social , a análise centra-se em especial nas pessoas 
em causa, uma vez que a nível macroeconómico é pouco provável que o impacto da adopção 
de soluções para enfrentar os problemas de tributação das sucessões transfronteiras seja 
significativo, tendo em conta a baixa percen tagem que representa o imposto sobre as 
sucessões nas receitas totais dos Estados-Membros. 
Considerando possíveis soluções para o prob lema da discriminação fiscal das sucessões 
transfronteiras (Opções Políticas  A), tanto a publicação de um conjunto de princípios como as 
regras obrigatórias serviriam para promover em maior medida o respeito das liberdades 
fundamentais e, no caso das regras obrigatórias,  conduziriam a um elevado grau de segurança 
jurídica, que poderia reduzir a necessidade de acções judiciais. Pelas razões apresentadas, 
ambas as soluções permitiriam igualmente reduzir  os custos, tanto para os contribuintes como 
para as administrações fiscais. No que diz re speito ao impacto social e económico, tanto uma 
como outra opção contribuiriam para aumentar  a confiança relativa às implicações da 
circulação transfronteira s e no mercado interno. 
 
PT   PT No que diz respeito às opções políticas que visam evitar a dupla tributação das sucessões 
(Opções Políticas B), a opção que se traduz por  não adoptar qualquer acção significaria que a 
dupla tributação continuaria a verificar-se,  dificultando o exercício das liberdades 
fundamentais. A ausência do mecanismo de desagravamento pode revelar-se pesada em determinados casos . No que se refere ao impact o social, a falta de solu ções globais reflecte-se 
com mais probabilidade nas cl asses médias, dado que, por um lado, as pessoas com um nível 
económico mais elevado recorrem com mais facilidade a consultores em matéria de 
planeamento fiscal e por outro, os mais pobres não são tão susceptíveis de receberem heranças 
transfronteiras. Actualmente, o impacto económic o desta dupla tributação não parece afectar 
uma percentagem significativa de cidadãos, ma s pode repercutir-se de modo particularmente 
pesado na esfera daqueles que exerçam o se u direito a participar em actividades 
transfronteiras.  
Tanto a opção por uma recomendação da Comissão relativa a medidas a tomar pelos 
Estados-Membros sobre mecanismos nacionais de desagravamento (Opção Política B.2) 
como a celebração de acordos bilaterais en tre os Estados-Membros para evitar a dupla 
tributação (Opção Política B.3) poderiam contribu ir para reduzir o número de casos em que as 
sucessões transfronteiras são objecto de dupl a tributação. Estas me didas facilitariam o 
exercício das liberdades fundame ntais. Alargar o nível disponível de desagravamento da 
dupla tributação em matéria de sucessões trans fronteiras poderia conduzir a uma redução dos 
custos para os contribuintes e, com o te mpo, beneficiar o número cada vez maior de 
contribuintes que fazem uso do seu direito de pa rticipar em actividades transfronteiras.  
Normas da UE vinculativas que obrigassem os Estados-Membros a conceber os seus sistemas 
fiscais de forma a evitar o risco de dupla trib utação ou que os compelissem a desagravar a 
dupla tributação, poderiam conferir uma maior se gurança na produção dos efeitos do que as 
opções anteriores.  
Comparação das opções 
A fim de avaliar as opções destinadas a elimin ar a discriminação (Opções Políticas A), foram 
utilizados os se guintes critérios: 
Incentivo:  incentivo para os Estados-Membros modifi carem as suas normas discriminatórias  
Eficácia : na prossecução do objectivo de aplicação da legislação da UE e numa maior 
segurança no que diz respeito aos tip os de disposições discriminatórias 
Proporcionalidade:  limitação das medidas da UE ao  necessário para a prossecução do 
objectivo 
Eficiência :  medida em que os objectivos visados podem ser atingidos para um determinado 
nível de recursos ou a menor custo 
Flexibilidade: facilidade de ajustamento à evolução da jurisprudência e da legislação nacional 
Os quadros seguintes apresentam uma compar ação da notação das opções políticas como 
negativa, neutra ou positiva. 
 
PT   PT Comparação das opções de política A  
Critérios 
 A1 - status 
quo Publicação 
de um 
conjunto 
de 
princípios  A3 - 
legislação  
Incentivo para modificar a legislação 
Eficácia Proporcionalidade Eficiência Flexibilidade 0 
0 
+ 
- 
n/d 
 + 
+ + + + + 
+ 
0 0 0 
Conclusão:  A opção preferida é a opção política A.2 , uma vez que, através do apoio a 
processos por infracção da Comissão, permitiria dar resposta aos problemas actuais de discriminação fiscal de forma eficient e, flexível e em termos de custos. 
A fim de avaliar as opções políticas para re duzir a dupla tributação (Opções Políticas B), 
foram utilizados os seguintes critérios: 
Eficácia : na prossecução do objectivo de reduzir a dupla tributação e de  assegurar certeza 
jurídica a este respeito 
Proporcionalidade:  limitação das medidas da UE ao  necessário para a prossecução do 
objectivo 
Eficiência , em especial, facilidade de aplicação : medida em que os objectivos podem ser 
alcançados para um determinado nível de re cursos ou ao menor custo, nomeadamente no 
que respeita à facilidade de aplicação 
Flexibilidade:  em termos de âmbito de aplicação e f acilidade de adaptação para reflectir as 
mudanças ao nível da legislação e das práticas 
 
PT   PT Comparação das opções políticas B  
Critérios  B1 
status 
quo B2 
melhoria do 
desagravamento 
fiscal unilateral B3.b  
Convenções 
relativas à 
tributação 
das 
sucessões 
baseadas no 
modelo da 
UE B3.c 
Convenções 
relativas ao 
imposto 
sobre o 
rendimento 
incluindo 
disposições 
em matéria 
de 
sucessões B6.b  
Base e 
definições 
comuns 
vinculativa
s B6.c 
Desagrava-
mento e 
resolução 
de litígios 
obrigatótios B6.d  
B6.b 
+ 
B6.c 
Eficácia 
Proporcionalidade Eficiência/facilida-
de de aplicação 
Flexibilidade - 
0 0 
n/d + 
+ 
++ 
++ + 
+ 
-- 
- + 
+ 
-- 
- ++ 
- - - - 
- - ++ 
- - 
- 
 ++ 
- - - - 
- - 
Conclusão:  A opção preferida é a Opção Política B.2 , pois permite evitar a dupla tributação 
de maneira eficaz e bem proporcionada. As out ras opções seriam muito menos eficazes em 
termos de custos e mais demoradas, have ndo dúvidas quanto à sua vi abilidade política. A 
opção B.6.c pode ser considerada posteriormente, se à luz da revisão da aplicação da opção 
B.2 tal for necessário. A preferência pela opção  B.2 em relação à B3.b e B3.c, dizendo ambas 
respeito a acções bilaterais  dos Estados-Membros, também se baseia no facto de, 
aparentemente, os Estados-Membros não darem prioridade à celebração ou revisão das convenções para evitar a dupla tributação em matéria de sucessões. 
A opção preferida 
A opção preferida combina as Opções Políticas A.2 e B.2, podendo ser resumida da seguinte 
forma:  
Os princípios consagrados pela jurisprudênc ia no domínio dos impostos sobre as sucessões 
que devem reger a concepção dos sistemas de tributação das sucessões poderiam ser reunidos através da publicação de um documento único. A ideia seria sensibilizar os cidadãos da UE 
para as normas que os Estados-Membros de vem respeitar ao tributar as sucessões 
transfronteiras. O documento poderia igualmen te ajudar os Estados-Membros a alinhar o 
imposto sobre as sucessões em conformida de com a legislação da UE, por exemplo, 
descrevendo os tipos de normas que o Tribuna l considerou constituírem uma violação das 
liberdades fundamentais.  
Além disso, a Comissão poderia adoptar uma recomendação (ao abrigo do artigo 292. ° do 
TFUE) que identificasse os elem entos para eliminar a dupla tributação de um modo geral, sem 
ter de impor aos Estados-Membros a alteração  das suas disposições de tributação das 
sucessões. Poderia ainda sugerir que, partindo  dessa base, os Estados-Membros fizessem 
 
PT   PT alterações aos seus mecanismos de desagrav amento no âmbito da dupla tributação. O 
objectivo final poderia ser o de garantir que a carga fiscal global sobre uma sucessão 
transfronteiras não fosse mais elevada do que a que incide uma situação interna, fazendo para 
isso apelo a um melhor funcionamento dos m ecanismos unilaterais de desagravamento já 
existentes.  
Acompanhamento e avaliação 
A Comissão poderia elaborar relatórios de avaliação periódicos que focassem os dados 
referentes à migração transfronteiras, a propr iedade de activos transfronteiras (incluindo 
activos financeiros e bens imóveis), as taxas nacionais de imposto sobre as sucessões e as 
alterações introduzidas no dire ito interno dos Estados-Membros para eliminar a discriminação 
e reduzir a dupla tributação, a evolução das convenções bilaterais e os processos submetidos ao Tribunal nesta matéria. 
Naturalmente, o direito de a Comissão apresent ar uma proposta legislativa no futuro se o 
considerar adequado não é afectado.