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Bruxelas, 16.3.2011

COM(2011) 123 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

PRIMEIRO RELATÓRIO SOBRE A APLICAÇÃO DA DIRECTIVA 2000/9/CE relativa a instalações por cabo para transporte de pessoas

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

PRIMEIRO RELATÓRIO SOBRE A APLICAÇÃO DA DIRECTIVA 2000/9/CE relativa a instalações por cabo para transporte de pessoas

INTRODUÇÃO

A Directiva 2000/9/CE do Parlamento e do Conselho, de 20 de Março de 2000, relativa às instalações por cabo para transporte de pessoas[1] (a seguir designada «a directiva») pretende estabelecer a livre circulação no mercado interno dos componentes de segurança e dos subsistemas das instalações por cabo, assegurando simultaneamente um nível de segurança uniforme e elevado.

A directiva entrou em vigor a 3 de Maio de 2004 e é plenamente aplicável desde essa data nos países membros do Espaço Económico Europeu (EEE), ou seja, no conjunto dos Estados-Membros da União Europeia e na Islândia, no Liechtenstein e na Noruega.

O presente relatório descreve os factos marcantes que ocorreram durante a aplicação da directiva. É apresentado pela Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho, de acordo com o disposto no artigo 21.º da directiva.

Nele são expostos os resultados da consulta efectuada pelos serviços da Comissão junto das autoridades nacionais competentes e de todos os intervenientes na aplicação da directiva. A consulta, que decorreu durante o ano de 2010, consistiu num questionário sobre os diferentes aspectos da aplicação da directiva.

DIRECTIVA 2000/9/CE: ELEMENTOS ESSENCIAIS E ASPECTOS ESPECÍFICOS

A Directiva baseia-se nos artigos 47.º, 55.º e 95.º do TCE (actualmente, artigos 53.º, 62.º e 114.º do TFUE).

Norteia-se pelos princípios da nova abordagem, segundo os quais, a harmonização se limita aos requisitos essenciais de segurança, de saúde das pessoas, de protecção do ambiente e de protecção dos consumidores. Só podem ser colocados no mercado produtos que respondem aos requisitos essenciais previstos pela directiva.

O respeito pelas normas harmonizadas, cujas referências foram publicadas no Jornal Oficial da União Europeia e que foram transpostas para as normas nacionais, dá lugar a uma presunção de conformidade com os requisitos essenciais previstos pela directiva. No entanto, a aplicação das normas harmonizadas não é obrigatória e os fabricantes podem, também optar por outras soluções técnicas, desde que a conformidade com os requisitos essenciais previstos pela directiva esteja garantida.

A directiva inspira-se em princípios gerais, mas apresenta também alguns aspectos específicos ligados às características das instalações por cabo. Efectivamente, as instalações por cabo são, exceptuando as mais pequenas, produtos únicos, adaptados às condições locais, constituindo, além disso, de maneira indissociável, infra-estruturas fixas e máquinas móveis.

Consequentemente, a directiva baseia-se na distinção entre componentes de segurança, subsistemas e instalações, e prevê regimes diferentes, por um lado, para os componentes de segurança e os subsistemas e, por outro, para as instalações. Os componentes de segurança e os subsistemas estão sujeitos às regras da livre circulação de bens, estando sujeitos à avaliação e à declaração de conformidade, ao passo que as instalações fixas permanecem na esfera de competência dos Estados-Membros, carecendo de uma autorização de construção e depois de uma autorização de colocação em serviço emitidas pelas autoridades públicas competentes.

Esta distinção entre componentes de segurança, subsistemas e instalações reflecte, pois, a especificidade das instalações por cabo face aos outros produtos da indústria mecânica. Esta distinção também preside à escolha do legislador de adoptar para as instalações por cabo um acto legislativo concebido especificamente para o sector, distinto do acervo relativo à harmonização europeia dos produtos da indústria mecânica e, em particular, da Directiva2006/42/CE relativa às máquinas[2].

O MERCADO DAS INSTALAÇÕES POR CABO

As instalações por cabo constituem um meio de transporte geralmente público, pelo que a sua segurança assume uma importância capital, tanto para as pessoas transportadas como para os trabalhadores afectos à sua colocação em serviço e manutenção.

Importa também sublinhar que, em especial nas regiões montanhosas, as instalações por cabo são normalmente utilizadas para fins turísticos e a sua exploração assume também um interesse económico fundamental.

O mercado das instalações por cabo caracteriza-se por uma grande especialização do sector industrial. Depende de compradores profissionais que escolhem o construtor de um elevador de esquis na sequência de uma abertura à concorrência por meio de concursos, públicos ou privados.

A indústria europeia ocupa, por tradição, uma posição proeminente no mercado das instalações por cabo, não só no território da União Europeia, mas também para lá das suas fronteiras. Em resultado sobretudo das concentrações dos últimos anos, emergiram dois grandes grupos industriais europeus, que têm uma presença muito forte no mercado europeu e mundial. No entanto, não são muito numerosas as pequenas e médias empresas que operam no sector.

Ao unificar os procedimentos de avaliação da conformidade dos componentes de segurança e dos subsistemas, e ao promover o estabelecimento de normas harmonizadas à escala europeia, a directiva permitiu alcançar economias de escala, graças à normalização dos produtos.

Porém, a adopção da directiva permitiu sobretudo melhorar o posicionamento e a visibilidade do sector industrial em questão, revelando-se um instrumento positivo mesmo fora da União Europeia.

APLICAÇÃO DA DIRECTIVA 2000/9/CE

De uma maneira geral, a transposição a nível nacional da directiva não encontrou problemas particulares, não tendo sido instaurado nenhum processo de infracção contra os Estados-Membros.

A Comissão preparou, com a assistência de um perito e, de consulta com as partes interessadas do sector, um guia da aplicação da directiva. Este guia, publicado em 2006, foi concebido com a finalidade de prestar uma ajuda em matéria de interpretação a todos os intervenientes na aplicação da directiva[3].

Definições e âmbito de aplicação (artigo 1.º)

As instalações abrangidas pela directiva são os funiculares, os teleféricos, as telecabinas, as telecadeiras e os telesquis. A directiva é aplicável às instalações construídas e colocadas em serviço a partir de 3 Maio de 2004, assim como aos subsistemas e componentes de segurança colocados no mercado a partir dessa data.

No que concerne às modificações das instalações existentes, isto é, das instalações construídas e colocadas em serviço antes de 3 de Maio de 2004, a directiva prevê que só as modificações para as quais seja necessária a concessão de uma nova autorização de colocação em serviço devem preencher os requisitos essenciais, ficando as demais modificações de fora do âmbito de aplicação da directiva. A este respeito, importa observar que a aplicação da directiva no que diz respeito às modificações das instalações existentes nem sempre foi simples, porque, em função das diferentes regulamentações dos Estados-Membros, por vezes é difícil identificar as modificações para as quais é requerida uma nova autorização de colocação em serviço .

O artigo 1.º, n.º 6, exclui do âmbito de aplicação da directiva, entre outros, os ascensores na acepção da Directiva 95/16/CE[4], os carros eléctricos de tipo tradicional, as ferrovias de cremalheira e as instalações montadas em parques de diversões. Os primeiros anos de aplicação da directiva mostraram que é conveniente definir melhor o seu âmbito de aplicação relativamente à Directiva 95/16/CE, relativa aos ascensores, em particular, no que se refere aos ascensores inclinados. Ao mesmo tempo, a linha de demarcação entre as instalações nos parques de diversões, destinadas a ser utilizadas como divertimento, e as instalações por cabo, utilizadas como meio de transporte de pessoas e, enquanto tais, abrangidas pela directiva, nem sempre é muito clara.

Requisitos essenciais e normas harmonizadas (artigos 2.º e 3.º e anexo II)

A aplicação e o respeito dos requisitos essenciais previstos pela directiva permitiu assegurar um nível de segurança muito elevado das instalações por cabo em todos os Estados-Membros. A este respeito, pode observar-se que a adopção da directiva contribuiu sobretudo para elevar o nível de segurança das instalações por cabo nos Estados-Membros que não tinham tradição neste domínio.

Ademais, a adopção da directiva deu um impulso à conclusão do processo de normalização a nível europeu. Com efeito, em 2000, a Comissão conferiu ao CEN[5] e ao CENELEC[6] o mandato de normalização M300 no domínio das instalações por cabo para o transporte de pessoas. O programa de normalização foi concluído pelo comité técnico do CEN competente para as instalações por cabo durante o período de 2000-2005. Existem actualmente vinte e três normas harmonizadas no domínio das instalações por cabo. As referências a estas normas são publicadas regularmente no Jornal Oficial da União Europeia [7] e a lista está disponível no sítio da DG Empresas e Indústria[8].

Nestes primeiros anos de aplicação da directiva, só foi suscitada uma objecção formal por um Estado-Membro, nos termos do procedimento previsto pelo artigo 2.º, n.º 7, da directiva, em relação a uma norma harmonizada. Tendo em conta o parecer do comité consultivo permanente da directiva e do comité permanente da Directiva 98/34/CE[9], a objecção formal não teve acolhimento devido ao facto de não haver nenhum elemento que demonstrasse que a norma harmonizada em questão não satisfazia os requisitos essenciais previstos pela directiva e, por conseguinte, a referência à norma harmonizada foi mantida na lista das normas publicada no Jornal Oficial da União Europeia [10].

No âmbito do mandato de normalização conferido pela Comissão, o comité técnico do CEN competente para as instalações por cabo lançou recentemente um primeiro processo de revisão das normas harmonizadas existentes, com vista a proceder às modificações e actualizações eventualmente necessárias.

Análise de segurança e relatório de segurança (artigo 4.º e anexo III)

A directiva estabelece que todos os projectos de instalação devem ser objecto de uma análise de segurança, que deve ter em conta a totalidade dos aspectos relacionados com a segurança do sistema e do meio envolvente nas fases de concepção e colocação em serviço, assim como permitir identificar os riscos susceptíveis de ocorrer durante o funcionamento.

Essa análise de segurança dá lugar à elaboração de um relatório de segurança, que deve indicar as medidas previstas para fazer face aos eventuais riscos, bem como incluir a lista dos componentes de segurança e dos subsistemas .

A análise de segurança é um conceito inovador introduzido na directiva, que se revelou um elemento fundamental da sua aplicação. Importa, no entanto, sublinhar que a directiva apenas prevê que a análise de segurança seja efectuada a pedido do dono da obra ou do seu mandatário. Portanto, não se indica quem deve fazer essa análise, mas unicamente por conta de quem ela é feita. Na mesma ordem de ideias, no que respeita ao método a seguir na preparação da análise de segurança, a directiva precisa unicamente que deve ser um método reconhecido e que possa ter em conta a evolução da técnica, a complexidade da instalação e os modos de exploração previstos. A este respeito, importa observar que esta formulação bastante genérica tem estado na origem de dificuldades de interpretação relacionadas com a aplicação da directiva .

Componentes de segurança, subsistemas e instalações (artigo 1.º e anexo I)

Como referido anteriormente, a directiva baseia-se na distinção entre componentes de segurança, subsistemas e instalações.

No que se refere aos componentes de segurança, a directiva define-os como qualquer elemento, grupo de elementos, subconjunto ou conjunto completo e qualquer dispositivo incorporado na instalação, para garantia da segurança, e identificado na análise de segurança.

As instalações representam um sistema completo implantado no local, que compreende a infra-estrutura e os subsistemas. A infra-estrutura é concebida especialmente para cada instalação e tem em conta, entre outros aspectos, o traçado da linha, as estruturas de suporte das linhas, as estações e as fundações. No que se refere aos subsistemas, a directiva não contém uma definição propriamente dita, mas uma enumeração: entre os elementos enumerados, estão, por exemplo, os cabos e as fixações dos cabos, os sistemas de accionamento e de travagem, os veículos, os dispositivos mecânicos, electrotécnicos e de salvamento.

A directiva prevê que os componentes de segurança e os subsistemas gozem da livre circulação no mercado interno, sendo, para esse efeito submetidos a um processo de avaliação e de declaração da conformidade; ao passo que as instalações permanecem na esfera de competência dos Estados-Membros e, para esse feito, cada Estado-Membro define os procedimentos de autorização para a construção e a colocação em serviço das instalações implantadas no respectivo território .

Clareza e coerência na identificação dos componente de segurança, dos subsistemas e das instalações são elementos essenciais para uma aplicação correcta da directiva. Porém, na aplicação da directiva, a linha de demarcação, principalmente entre os componentes de segurança e subsistemas, por um lado, e entre os subsistemas e a infra-estrutura, por outro, nem sempre se revelou muito nítida.

Avaliação e declaração da conformidade dos componentes de segurança (artigo 7.º e anexos IV e V)

Antes de serem colocados no mercado, os componentes de segurança devem ser submetidos pelo fabricante ou pelo seu mandatário estabelecido na União Europeia, a um procedimento de avaliação da conformidade.

O procedimento de avaliação da conformidade previsto pela directiva para os componentes de segurança faz referência a diferentes módulos, que são objecto da Decisão 93/465/CEE[11] . Trata-se do módulo B ( exame «CE de tipo» ), em conjugação com o módulo D ( garantia da qualidade de produção ) ou com o módulo F ( verificação dos produtos ); do módulo H, ( garantia da qualidade total ) e, por último, do Módulo G ( verificação por unidade ). Os diferentes módulos podem ser escolhidos pelo fabricante ou pelo seu mandatário e remetem sempre para organismos terceiros, os organismos notificados. Uma vez concluído o procedimento de avaliação da conformidade, o fabricante ou o seu mandatário apõe a marcação CE de conformidade e emite a declaração CE de conformidade.

A aplicação da directiva mostrou que a escolha dos módulos aplicáveis para a avaliação da conformidade dos componentes de segurança é completamente pertinente. A condição imposta pela directiva de que a avaliação da conformidade deve necessariamente ser realizada por um organismo notificado revelou-se apropriada, não tendo surgido qualquer problema específico relacionado com a aplicação dos diferentes módulos.

Avaliação e declaração da conformidade dos subsistemas (artigo 10.º e anexos VI e VII)

Antes de serem colocados no mercado, os subsistemas devem também ser submetidos pelo fabricante, ou pelo seu mandatário estabelecido na União Europeia, a um procedimento de avaliação da conformidade.

Porém, o procedimento de avaliação da conformidade previsto pela directiva para os subsistemas não faz referência a módulos específicos, ao contrário do processo de avaliação previsto para os componentes de segurança.

Com efeito, a directiva prevê para os subsistemas um procedimento de exame CE, levado a cabo, a pedido do fabricante ou do seu mandatário, pelo organismo notificado que o fabricante, ou o seu mandatário, escolher para esse efeito . Uma vez concluído este procedimento, o fabricante ou o seu mandatário emite a declaração CE de conformidade, não sendo, pois, necessário apor a marcação CE.

A este respeito, importa sublinhar que a ausência de módulos no processo de exame CE dos subsistemas tem, por vezes, dado azo a interpretações e a práticas heterogéneas.

Medidas de salvaguarda (artigos 14.º a 15.º)

A directiva regula o procedimento de salvaguarda a seguir no caso de um Estado-Membro verificar que um componente de segurança, um subsistema, ou mesmo uma instalação pode pôr em risco a segurança das pessoas e, eventualmente, a segurança dos bens. Este procedimento, cuja utilidade não é posta em causa, nunca foi aplicado nos primeiros anos de aplicação da directiva.

Organismos notificados (artigo 16.º e anexo VIII)

Vários Estados-Membros notificaram a Comissão e os demais Estados-Membros dos organismos responsáveis pela execução, nos termos da directiva, do procedimento de avaliação da conformidade dos componentes de segurança e dos subsistemas[12].

É fundamental que os critérios previstos pela directiva para a avaliação dos organismos a notificar sejam aplicados pelas autoridades nacionais dos diferentes Estados-Membros de uma forma rigorosa e coerente.

No tocante à coordenação dos organismos notificados na acepção da directiva, foi constituído, e iniciou os seus trabalhos em 2004, o grupo sectorial dos organismos notificados para as instalações por cabo. A criação do grupo prosseguia o duplo objectivo de instaurar uma cooperação entre os organismos notificados do sector e de propiciar assim uma harmonização dos procedimentos de avaliação da conformidade levados a efeito nos termos da directiva.

O grupo sectorial dos organismos notificados para as instalações por cabo adoptou até ao presente cinco recomendações de uso ( Recommendations for use - RfU)[13].

A cooperação em vigor desde 2004 entre os organismos notificados do sector foi positiva, embora pudesse ter-se mostrado mais eficaz. Com efeito, a harmonização dos procedimentos de avaliação da conformidade ainda não está concluída e, no que concerne às RfU adoptadas, estas são pouco numerosas e incidem essencialmente em questões formais e administrativas, mas não forçosamente técnicas.

Comité (artigo 17.°)

A directiva prevê que a Comissão seja assistida por um comité consultivo permanente, composto por representantes das autoridades dos Estados-Membros e presidido por um representante da Comissão.

Ao longo destes primeiros anos de aplicação da directiva, o comité reuniu-se em princípio uma vez por ano, não tendo sido chamado a adoptar verdadeiras medidas de execução da directiva por votação formal. Ao invés, debruçou-se sobre questões de interpretação relacionadas com a aplicação da directiva e com a sua transposição a nível nacional, favorecendo, por esta via, a cooperação e o diálogo entre as autoridades nacionais competentes.

Neste contexto, revelou-se deveras útil a presença nas reuniões, com estatuto de observadores, das partes interessadas do sector (OITAF[14], IARM[15], FIANET[16],) e dos demais intervenientes na aplicação da directiva (o comité técnico do CEN competente para as instalações por cabo e o grupo sectorial dos organismos notificados para as instalações por cabo).

Vigilância do mercado e Grupo ADCO (cooperação administrativa)

A vigilância do mercado é um princípio essencial da «nova abordagem» e é da competência dos Estados-Membros. Com efeito, na sequência da adopção da directiva, cabe às autoridades nacionais a responsabilidade pela vigilância do mercado no sector das instalações por cabo, a fim de assegurar que os produtos colocados no mercado respeitam os requisitos essenciais previstos pela directiva.

No intuito de reforçar a vigilância do mercado, também é necessário instaurar uma cooperação administrativa entre as autoridades nacionais responsáveis pela vigilância do mercado. Para este efeito, foi criado pela directiva, em 2008, o Grupo ADCO ( Administrative Cooperation ).

Desde a sua criação, o Grupo ADCO reuniu-se em concomitância com as reuniões do comité. Constitui um fórum de discussão, no qual as autoridades nacionais responsáveis pela vigilância do mercado no sector das instalações por cabo têm a possibilidade de trocar informações e de compartilhar boas práticas. Presentemente, a actividade do grupo mostra-se muito promissora na perspectiva da instauração de uma cooperação eficaz e transparente entre as autoridades nacionais competentes.

A inovação

O artigo 11.º n.º 3, da directiva prevê que, no caso de componentes de segurança ou subsistemas inovadores, um Estado-Membro possa subordinar a construção e a colocação em serviço de instalações a condições específicas: o Estado-Membro em questão informa imediatamente a Comissão, que submete imediatamente a questão ao comité.

Nestes primeiros anos de aplicação da directiva, este procedimento nunca foi aplicado. Por conseguinte, ainda está por verificar se esta disposição pode, efectivamente, representar uma mais-valia, em comparação com os processos de avaliação e de certificação previstos pela directiva.

CONCLUSÕES E PERSPECTIVAS

Graças à adopção e aplicação da directiva, foi alcançado o objectivo de estabelecer um mercado interno para os componentes de segurança e os subsistemas das instalações por cabo, assegurando simultaneamente um nível de segurança uniforme e elevado nos Estados-Membros.

Ao mesmo tempo, a aplicação da directiva revelou alguns problemas específicos. A Comissão examinará estes aspectos e as soluções específicas com vista a uma revisão da directiva e aproveitará essa oportunidade para alinhar a directiva pelo conteúdo da Decisão 768/2008/CE[17], adoptada no âmbito do «novo enquadramento jurídico» para a legislação da «nova abordagem».

[1] JO L 106 de 3.5.2000, p. 21.

[2] Directiva 2006/42/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de Maio de 2006, relativa às máquinas e que altera a Directiva 95/16/CE (reformulação) ( JO L 157 de 9.6.2006, p. 24 ) - A Directiva 2006/42/CE revogou directiva precedente, a Directiva 98/37/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de Junho de 1998, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros relativas às máquinas (JO L 207 de 23.7.1998, p. 1).

[3] O guia foi publicado em inglês, francês e alemão. Está também disponível em suporte electrónico em inglês, francês, alemão e italiano no sítio da DG Empresas e Indústria: http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/mechanical/documents/guidance/cableways/index_en.htm

[4] Directiva 95/16/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de Junho de 1995, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes aos ascensores (JO L 213 de 7.9.1995, p.1).

[5] Comité Europeu de Normalização

[6] Comité Europeu de Normalização Electrotécnica

[7] As referências mais recentes das normas harmonizadas no domínio das instalações por cabo foram publicadas no Jornal Oficial C n.º 51 de 4.3.2009, p. 9.

[8] http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/mechanical/documents/standardization/cableways/index_en.htm

[9] Directiva 98/34/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de Junho de 1998, relativa a um procedimento de informação no domínio das normas e regulamentações técnicas e das regras relativas aos serviços da sociedade da informação (JO L 204 de 21.7.1998, p. 37). Directiva alterada pela Directiva 98/48/CE (JO L 217 de 5.8.1998, p.18).

[10] Decisão da Comissão, de 26 de Novembro de 2008, relativa à não retirada do número de referência da norma EN 12929-2:2004 «Requisitos de segurança das instalações por cabo para transporte de pessoas — Requisitos gerais — Parte 2: Requisitos adicionais para teleféricos «bicabo» do tipo «vai e vem» sem freio no veículo publicada no Jornal Oficial da União Europeia nos termos da Directiva 2000/9/CE do Parlamento Europeu e do Conselho – [C(2008)7289 final]

[11] Decisão 93/465/CEE do Conselho, de 22 de Julho de 1993, relativa aos módulos referentes às diversas fases dos procedimentos de avaliação da conformidade e às regras de aposição e de utilização da marcação «CE» de conformidade, destinados a ser utilizados nas directivas de harmonização técnica (JO L 220 de 30.8.1993, p. 23) - A Decisão 93/465/CEE foi revogada pela Decisão 768/2008/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de Julho de 2008 (ver nota de rodapé n.º 17).

[12] A lista actualizada dos organismos notificados está disponível na página Internet da DG Empresas e Indústria: http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/mechanical/documents/legislation/cableways/notified-bodies/index_en.htm

[13] O texto das RfUs está publicado no sítio da DG Empresas e Indústria: http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/mechanical/documents/legislation/cableways/notified-bodies/index_en.htm

[14] Organizzazione Internazionale Trasporti a Fune (Organização internacional dos transportes por cabo), que agrupa todas as partes interessadas do sector das instalações por cabo (fabricantes, operadores e autoridades nacionais)

[15] International Association of Ropeway Manufacturers (Associação internacional dos fabricantes de instalações por cabo)

[16] Fédération Internationale des Associations Nationales d'Exploitants de Téléphériques, funiculaires et autres installations de transport par câbles pour voyageurs (Federação internacional das associações de operadores de teleféricos, funiculares e outras instalações por cabo para transporte de pessoas)

[17] Decisão n.º 768/2008/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 Julho de 2008, relativa a um quadro comum para a comercialização de produtos, e que revoga a Decisão 93/465/CEE do Conselho (JO L 218 de 13.8.2008, p. 82).