COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO sobre o funcionamento e as perspectivas do quadro comunitário para o transporte de passageiros em autocarro: acesso aos mercados dos transportes internacionais e de cabotagem, segurança e direitos dos passageiros [SEC(2004) 1020] (Texto relevante para efeitos do EEE)

A. INTRODUCÇÃO

A comunicação apresenta uma análise do funcionamento da regulamentação comunitária relativa ao acesso aos mercados internacionais e de cabotagem de passageiros. Decorre duma obrigação estabelecida no Regulamento nº 684/92 [1], alterado pelo Regulamento n° 11/98 [2] relativo aos transportes internacionais de passageiros e pelo Regulamento n° 12/98 [3] relativo aos transportes de cabotagem de passageiros. Estes regulamentos prevêem que a Comissão apresente um relatório sobre a aplicação das regras comunitárias relativas ao acesso aos mercados dos transportes de passageiros e sobre a incidência dos transportes de cabotagem no mercado dos transportes nacionais.

[1] JO L 74 de 20.3.1992, p.1

[2] JO L 4 de 8.1.1998, p. 1

[3] JO L 4 de 8.1.1998, p. 10

Em anexo à comunicação, figura um documento de trabalho dos serviços da Comissão. Para além dos elementos da comunicação ao Parlamento Europeu e ao Conselho, este documento apresenta uma síntese das questões de interpretação ou dos casos de aplicação da legislação comunitária que foram apresentados no decurso dos últimos anos à Comissão pelos Estados-Membros, empresas de transporte ou associações representativas dos transportadores. Apresenta igualmente determinados elementos económicos do mercado dos transportes rodoviários de passageiros. Este documento dos serviços da Comissão destina-se em especial aos operadores económicos interessados e às autoridades nacionais e deverá contribuir para garantir uma aplicação uniforme das regras comunitárias relativas ao acesso aos mercados.

O documento de trabalho dos serviços da Comissão aborda igualmente dois outros temas que, embora estejam fora do âmbito de aplicação dos Regulamentos n°s 684/92 e 12/98, são importantes no quadro do desenvolvimento dos transportes rodoviários de passageiros: a segurança dos veículos e os direitos dos passageiros. Na verdade, sendo certo que a existência de regras comunitárias relativas ao acesso aos mercados é essencial, o desenvolvimento do sector dos transportes rodoviários de passageiros depende igualmente do nível de segurança oferecido aos clientes. Assim, o documento dá conta dos progressos tecnológicos que deram origem a veículos mais seguros, mas dá conta igualmente das lacunas existentes neste domínio que deverão, se for o caso, ser objecto de novas iniciativas por parte da Comissão. Quanto aos direitos dos passageiros, a garantia de serviços de transportes eficientes e de qualidade é essencial para facilitar a integração, melhorar o bem-estar dos cidadãos e auxiliá-los a fazerem valer efectivamente os seus direitos. Consequentemente, é necessária uma reflexão aprofundada sobre estas questões. Os direitos dos passageiros constituirão certamente uma das prioridades da acção comunitária nos próximos anos.

B. RELATÓRIO SOBRE O FUNCIONAMENTO DO QUADRO COMUNITÁRIO

1. Transportes internacionais de passageiros

Licença comunitária

De um modo geral e tendo em conta as informações de que a Comissão dispõe, o Regulamento n° 684/92, alterado pelo Regulamento n° 11/98, não deu origem a problemas significativos de aplicação ou de interpretação por parte dos operadores de transporte de passageiros e das autoridades nacionais competentes. O objectivo do Regulamento n° 11/98 era justamente adaptar e simplificar o Regulamento n° 684/92, que constituiu a primeira iniciativa legislativa comunitária para abrir o mercado dos transportes internacionais de passageiros. Face à experiência dos últimos anos, pode considerar-se que o Regulamento n° 11/98 permitiu realizar estes objectivos.

Concretamente, a licença comunitária permitiu facilitar os controlos efectuados fora do Estado-Membro em que está estabelecido o transportador e, consequentemente, melhorar as condições de acesso ao mercado dos transportes internacionais. Foram apresentadas à Comissão várias queixas ligadas à aplicação de sanções pelas autoridades nacionais de controlo quando da verificação dos documentos a bordo do veículo. A posição tomada pelos serviços da Comissão nestes casos, cuja essência se apresenta no documento anexo, deverá contribuir para garantir uma aplicação correcta da legislação nesta matéria. Dado o papel essencial desta licença comunitária no funcionamento do mercado dos transportes de passageiros e, consequentemente, a importância de uma utilização deste documento que esteja em conformidade com a regulamentação comunitária, a Comissão convida todas as partes interessadas a apresentarem comentários sobre a questão seguinte:

Questão n° 1

As precisões fornecidas pela Comissão (no quadro do documento de trabalho dos serviços da Comissão) para a interpretação e aplicação das disposições relativas à licença comunitária são suficientes? Respondem às preocupações das autoridades que emitem as licenças comunitárias e as cópias certificadas conformes, dos agentes de controlo e das empresas de transporte?

Autorização dos serviços regulares

O procedimento de autorização previsto para os serviços regulares internacionais e determinados serviços regulares especializados constitui uma excepção importante ao princípio geral de abertura do mercado dos transportes. Independentemente de se tratar de transportes rodoviários, ferroviários, marítimos ou aéreos, de transportes de mercadorias ou de passageiros, a Comunidade Europeia procurou desenvolver um mercado cada vez mais liberalizado, mantendo simultaneamente normas de qualidade elevadas para os serviços e a segurança. Assim, convém prever uma nova etapa - intermédia ou definitiva - para um mercado mais aberto dos serviços regulares internacionais. Devem ser considerados três cenários:

- 1º cenário: limitação dos casos de recusa da autorização

O Regulamento n° 11/98 já permitira reduzir o âmbito dos motivos de recusa das autorizações para os serviços regulares internacionais. A autorização passa a ser obrigatoriamente concedida caso não possa ser invocado qualquer dos motivos de recusa previstos no regulamento. Deveria ainda ser dado um passo suplementar com a redução, tanto quanto possível, dos casos de recusa previstos actualmente no nº 4 do artigo 7º do Regulamento nº 684/92. A Comissão tinha já proposto em 1996 [4] a supressão do motivo de recusa segundo o qual o serviço regular por autocarro afectaria seriamente a viabilidade de um serviço ferroviário equivalente. Embora esta proposta não tenha sido mantida quando da adopção do Regulamento nº 11/98, aquela supressão continua a justificar-se plenamente do ponto de vista do princípio da livre concorrência entre os diferentes meios de transporte. Note-se, entretanto, que, de acordo com as informações de que a Comissão dispõe, nunca foi recusada uma autorização por este motivo.

[4] COM (96) 190 final

Convém igualmente prever uma flexibilização das regras previstas no nº 4, alíneas d) e e), do artigo 7º, para incentivar o desenvolvimento de novos serviços de transporte regulares em determinados trajectos internacionais. De facto, as disposições nacionais podem traduzir-se no fecho puro e simples de determinados mercados, impedindo praticamente a entrada de novos operadores de transporte.

- 2º cenário : limitação dos casos de recusa e autorização tácita

O nº 3 do artigo 7º prevê que a autoridade emissora tomará uma decisão sobre o pedido de autorização no prazo de quatro meses a contar da data de apresentação do pedido pelo transportador. Na prática, verifica-se que este prazo não é, em muitos casos, respeitado, o que não é aceitável para as empresas de transporte que apresentaram o pedido de autorização.

Assim, para além de uma limitação dos casos de recusa de um pedido de autorização (ver 1º cenário), é igualmente necessário prever um procedimento de autorização tácita. Deste modo, caso a autoridade emissora não tenha tomado uma decisão no prazo previsto no nº 3 do artigo 7º, considerar-se-á que a autorização foi concedida; consequentemente, a empresa poderá iniciar a exploração do serviço que tem em vista no dia seguinte ao termo do referido prazo.

- 3º cenário : supressão do processo de autorização

Neste último cenário, os serviços regulares internacionais serão inteiramente liberalizados, tal como se fez com os serviços ocasionais. Qualquer empresa estabelecida num país da Comunidade Europeia poderá explorar um novo serviço regular internacional, quer este seja ou não já explorado por uma ou várias outras empresas de transporte. Aplicar-se-á o princípio da livre concorrência.

No entanto, esta liberalização total dos serviços regulares internacionais não impediria um processo de informação das autoridades nacionais competentes, que poderiam assim verificar se a empresa que tem em vista uma nova linha regular responde aos requisitos da regulamentação comunitária relativa ao acesso à profissão de transportador de passageiros ou às regras relativas à segurança rodoviária. O Estado-Membro em que está estabelecido o transportador teria um papel de controlo essencial no quadro deste novo mercado liberalizado. A retirada ou a não-renovação da licença comunitária (ou a retirada das cópias certificadas conformes com o original da licença comunitária) deve ser utilizada, mais do que actualmente, como uma sanção para incitar os transportadores a respeitarem mais estritamente a regulamentação. Um controlo adequado das obrigações dos transportadores com eventuais sanções a nível da licença comunitária substituirá o controlo que é actualmente realizado a nível do processo de autorização dos serviços regulares.

Deverá ainda prever-se um documento de controlo que substituirá a autorização prevista no Regulamento n° 684/92. Por último, convém garantir que esta liberalização se realizará no respeito dos serviços públicos e das concessões que existam no quadro de ligações transfronteiras.

A Comissão convida todas as partes interessadas - operadores de transportes, associações de transportadores, autoridades nacionais - a apresentarem os seus comentários sobre os três cenários seguintes:

Questão n° 2

O processo de pedido e concessão de autorizações para os serviços regulares internacionais e determinados serviços regulares especializados, previsto no Regulamento n° 684/92, alterado pelo Regulamento n° 11/98, justifica-se e é equilibrado tendo em conta o objectivo geral de liberalização dos serviços de transporte no mercado interno ?

Qual deve ser o grau de liberalização destes serviços?

a. 1º cenário: limitar os casos de recusa de autorização previstos no nº 4 do artigo 7º da Regulamento n° 684/92, alterado pelo Regulamento n° 11/98. Que casos de recusa devem ser alterados ou mesmo suprimidos?

b. 2º cenário: limitar os casos de recusa de autorização e prever uma autorização tácita pela autoridade emissora em caso de ausência de decisão no termo dos quatro meses seguintes à data de apresentação do pedido pelo transportador.

c. 3º cenário: prever uma liberalização completa dos serviços regulares internacionais e dos serviços regulares especializados ainda sujeitos a autorização, tal como no caso dos serviços ocasionais. Neste caso, que formalidades e documentos devem ser estabelecidos em substituição dos previstos no processo de autorização actual?

Com base nas observações e sugestões que sejam formuladas nesta matéria, a Comissão estudará a adopção de uma proposta - no final de 2004 ou no início de 2005 - com vista a alterar as condições de exploração dos serviços regulares internacionais previstas nos Regulamentos nºs 684/92 e 11/98.

2. Transportes de cabotagem de passageiros

O Regulamento n° 12/98 relativo ao transporte de cabotagem de passageiros não suscitou problemas de interpretação ou de aplicação. Concretamente, não foi comunicada pelos Estados-Membros qualquer infracção respeitante à característica essencial da cabotagem, ou seja, que as prestações de serviço só podem ser efectuadas temporariamente no Estado-Membro de acolhimento. A duração média dos serviços ocasionais é muito curta, entre 1 e 5 dias, no Estado-Membro de acolhimento. O número de serviços regulares de cabotagem de passageiros é extremamente reduzido. Por outro lado, os serviços regulares especializados de cabotagem são quase inexistentes.

No que respeita à incidência dos transportes de cabotagem no mercado dos transportes nacionais, conclui-se da análise que:

- O impacto da cabotagem nos mercados nacionais dos Estados-Membros é insignificante e constitui uma categoria residual. Os operadores concentram, pois, as suas actividades no mercado nacional.

- As operações de cabotagem são efectuadas principalmente nos Estados-Membros fronteiriços.

- A fraca penetração das operações de não-residentes no mercado dos serviços ocasionais dos outros Estados-Membros pode explicar-se, nomeadamente, pelo facto de a cabotagem ter de manter-se como uma prestação de serviços temporária. Quando uma empresa de transporte de passageiros pretende realmente entrar num outro mercado, deve idealmente poder fornecer serviços de modo contínuo, com um certo grau de permanência. O meio mais indicado de o fazer consiste em estabelecer-se no Estado-Membro ou adquirir uma empresa nesse Estado-Membro.

Consequentemente, não se justifica qualquer alteração às disposições do Regulamento n° 12/98.

3. Segurança rodoviária e direitos dos passageiros

Em termos de segurança rodoviária, deve registar-se que a legislação comunitária permitiu, a par dos progressos tecnológicos, uma evolução para veículos cada vez mais seguros. Esta evolução é essencial para o sector dos transportes em autocarro. Na verdade, sendo certo que a existência de regras comunitárias relativas ao acesso ao mercado é essencial, o desenvolvimento do sector dos transportes rodoviários de passageiros depende igualmente da qualidade do serviço oferecido aos clientes, sendo a segurança dos autocarros um critério cada vez mais importante para estes. Nesse sentido, convém examinar a oportunidade e a exequibilidade de um sistema de certificação de transportadores que, para além das medidas de segurança mínimas determinadas pelas legislações comunitária e nacional, obedeça a normas particularmente exigentes em matéria de segurança rodoviária.

Por fim, o sector dos transportes em autocarro deve garantir serviços eficientes e de qualidade: melhoria do conforto dos passageiros, direito a informações sobre tarifas, cláusulas contratuais, tratamento das reclamações, mecanismos de resolução de litígios, veículos mais bem adaptados ao transporte de pessoas com mobilidade reduzida, etc. Deste modo, deve levar-se a cabo uma reflexão sobre todas as questões ligadas aos direitos dos passageiros no sector dos transportes em autocarro. A Comissão convida todas as partes interessadas, em especial os operadores de transporte e as associações de consumidores, a apresentarem observações ou sugestões nesta matéria.

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As partes interessadas podem enviar as suas observações ou sugestões sobre o presente relatório, antes de 15 de Outubro de 2004, para o seguinte endereço:

Endereço postal Comissão Europeia

Direcção-Geral da Energia e dos Transportes

Isabelle Kardacz

B-1049 Bruxelas

Fax : Isabelle Kardacz

+ 32 (2) 295.21.65

e-mail isabelle.kardacz@cec.eu.int