Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a "Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à poluição por navios e à introdução de sanções, incluindo sanções penais, pelo crime de poluição"

(COM(2003) 92 final - 2003/0037 (COD))

(2003/C 220/15)

Em 19 de Março de 2003, o Conselho decidiu, nos termos do n.o 2 do artigo 80.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a proposta supramencionada.

Foi encarregada da preparação dos trabalhos nesta matéria a Secção Especializada de Transportes, Energia, Infra-estruturas e Sociedade da Informação, que emitiu parecer em 5 de Junho de 2003, do qual foi relator E. Chagas e co-relatora A. Bredima-Savopoulou.

Na 400.a reunião plenária de 18 e 19 de Junho de 2003 (sessão de 19 de Junho), o Comité Económico e Social Europeu adoptou por 96 votos a favor, 6 votos contra e 5 abstenções, o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. Como já anunciado na Comunicação sobre o reforço da segurança marítima na sequência do acidente do Prestige(1), a Comissão propõe que se continue a "apertar a rede" do regime aplicável à poluição por navios. A maior parte da poluição por hidrocarbonetos causada por navios a nível mundial resulta de descargas deliberadas. As descargas "operacionais" (ou seja, intencionais) dos navios ainda são prática frequente nas águas costeiras dos Estados-Membros. Perante os graves incidentes ocorridos e a persistência da prática de descargas deliberadas, a Comissão vem propor uma directiva que estabelece que as descargas efectuadas em violação do direito comunitário constituem crime e que devem ser impostas sanções, incluindo penais, às pessoas envolvidas, caso se comprove terem causado ou participado nesse acto com dolo ou negligência grosseira.

1.2. A Comissão considera que a introdução de sanções adequadas aos crimes de poluição marinha é particularmente importante, uma vez que os regimes internacionais de responsabilidade civil aplicáveis aos incidentes de poluição causados por navios pecam por deficiências sérias no que respeita aos seus efeitos dissuasivos, e, em particular, à possibilidade de o poluidor quase sempre limitar a sua responsabilidade. Daí se propor o efeito dissuasivo de sanções penais.

1.3. O Conselho "Transportes" (6 de Dezembro de 2002) congratulou-se com a intenção da Comissão de apresentar esta proposta e o Conselho "Justiça e Assuntos Internos" (19 de Dezembro) concordou em que devia considerar-se a adopção de medidas complementares para reforçar a protecção do meio marinho através do direito penal.

1.4. A Comissão partilha das opiniões dos Estados-Membros sobre a urgência da presente proposta independentemente da aplicação de um regime mais geral de protecção do ambiente através do direito penal.

1.5. O Conselho europeu de 20 e 21 de Março de 2003 apelou a que se adoptasse até ao final de 2003 numa base jurídica adequada um regime de sanções (incluindo penais) por crime de poluição inspirado no recentemente proposto pela Comissão.

2. A proposta da Comissão

2.1. A directiva proposta é composta de duas partes:

a) Por um lado, introduz no direito comunitário regras aplicáveis às descargas poluentes dos navios e regula a aplicação dessas regras. Os agentes poluentes incluem hidrocarbonetos e substâncias líquidas nocivas. Abrange as violações perpetradas por navios nos portos da UE, nas águas territoriais e zonas económicas exclusivas dos Estados-Membros, bem como em alto mar.

b) Por outro lado, estabelece que as infracções às regras para as descargas constituem crime e explica a natureza das penas a aplicar. As sanções podem ser impostas a qualquer pessoa singular ou colectiva (por exemplo, ao proprietário do navio, à sociedade de classificação ou a qualquer outra pessoa envolvida).

2.2. As sanções, penais inclusive, podem traduzir-se em multas, confiscações, interdição do exercício de actividades comerciais, colocação sob vigilância judicial, dissolução por decisão judicial, exclusão do benefício de apoios ou auxílios públicos e penas privativas da liberdade.

3. Observações na generalidade

3.1. O CESE acolhe favoravelmente a nova legislação para prevenir a poluição marinha. O escoamento pelos navios de hidrocarbonetos ou outros poluentes resulta, na prática, de uma série de causas, que vão desde as descargas "operacionais", que desprezam deliberadamente o direito internacional, a derrames acidentais com um grau de culpa relativamente reduzido. A directiva proposta consiste em medidas para reforçar a aplicação nos Estados-Membros da UE das regras estabelecidas ao abrigo do direito internacional, em particular da Convenção Internacional para a Prevenção da Poluição por Navios (MARPOL).

3.1.1. No que toca às causas da poluição por navios, de há muito se reconhece no direito internacional a distinção entre descargas "operacionais" e derrames acidentais. A exposição dos motivos da proposta contém afirmações que fazem crer que as descargas "operacionais" são uma "prática inaceitável". É inquestionável que as descargas que infringem a Convenção MARPOL são inaceitáveis e devem ser punidas quando levadas a cabo ilicitamente. Se se provar que estão a ocorrer impunemente descargas "operacionais" ilícitas, não há qualquer objecção a uma imposição mais efectiva nos Estados-Membros das medidas de execução da MARPOL.

3.2. A Convenção deixa claro que são possíveis as descargas operacionais que cumpram as restrições da MARPOL. A eliminação total dessas descargas revela-se praticamente impossível, a não ser que os governos tomem as medidas necessárias para assegurar que as instalações de recepção estejam de tal modo distribuídas que essas descargas se tornem desnecessárias. A proposta de directiva não trata o problema da falta de instalações de recepção adequadas e da respectiva utilização.

3.2.1. De acordo com a Directiva 2000/59/CE relativa aos meios portuários de recepção de resíduos gerados em navios e de resíduos da carga(2) (art. 13.o), os Estados-Membros devem estabelecer o regime de sanções a aplicar em caso de violação das disposições nacionais adoptadas nos termos da directiva e tomar todas as medidas necessárias para assegurar que tais sanções sejam aplicadas. As sanções previstas neste âmbito devem ser efectivas, proporcionadas e dissuasivas. No entanto, os requisitos impostos pela directiva não entraram ainda plenamente em vigor em alguns Estados-Membros. Esta situação pode constituir um incentivo a que se façam descargas no mar. O CESE constata que a Comissão instaurou processos contra os Estados-Membros que ainda não cumprem a directiva.

3.2.2. Tendo este problema em mente, o Comité insta a Comissão a elaborar uma lista do incumprimento da Directiva 2000/59/CE pelos Estados-Membros e a encorajar estes a aplicá-la rapidamente, dado que o prazo para a sua entrada em vigor expirou em 28 de Dezembro de 2002.

3.2.3. Dado que em muitas descargas ilegais os poluidores nunca são descobertos, torna-se necessário identificar os navios poluidores através de satélites e da instalação de sistemas de identificação automática.

3.3. A proposta de directiva, de harmonia com a MARPOL, não prevê sanções contra descargas resultantes de danos no navio ou no seu equipamento. As sanções previstas aplicam-se apenas às descargas ilegais e só serão impostas se a poluição resultar de conduta dolosa ou com negligência grosseira das partes envolvidas. Reconhece-se, contudo, que há diferentes interpretações de "negligência grosseira" nos Estados-Membros.

3.4. Todos os Estados-Membros da UE ratificaram a MARPOL e estão pois já obrigados a garantir que quaisquer violações desta natureza serão punidas por sanções penais (Regulamentos 9 e 10 do Anexo I, Regulamento 5 do Anexo II e artigos 4.o e 6.o). A directiva permite, no entanto, uma aplicação mais uniforme nos Estados-Membros e a extensão das regras a outras partes envolvidas para além do comandante, que muitas vezes é parte inocente ou involuntária neste tipo de incidente.

3.4.1. A directiva pretende reforçar a aplicação e o cumprimento da MARPOL nos Estados-Membros, mas sem identificar os domínios em que as legislações nacionais são insuficientes a este respeito. No seu parecer sobre o pacote Erika II(3), o CESE sugeriu que a Comissão elaborasse um elenco da legislação nacional relevante nos vários Estados-Membros (conforme às sanções da Convenção MARPOL). O Comité insiste que é da maior urgência realizar um estudo comparativo das legislações nacionais para se obter uma visão mais clara das sanções já aplicáveis na UE.

3.5. A proposta de exercer jurisdição penal no caso de derrames acidentais fora das águas costeiras de um Estado-Membro não está explicitamente formulada no memorando da Comissão. A Convenção UNCLOS impõe limites consideráveis no que respeita à punição da poluição acidental. No entanto, graças à participação de vários países numa rede de informação e cooperação será possível tomar medidas significativas, reforçando assim as disposições da MARPOL.

3.6. A base jurídica da proposta de directiva é o n.o 2 do artigo 80.o do Tratado que estabelece a Comunidade Europeia. O CESE faz notar que o Conselho Europeu exigiu uma "base jurídica adequada" para a proposta de directiva. Parece não ser ainda claro se a directiva proposta deveria ter sido apresentada no âmbito do primeiro ou do terceiro pilar. O Comité recorda que a competência comunitária de aplicar sanções em matéria ambiental ainda está a ser examinada pelo Tribunal de Justiça. O CESE remete para o seu anterior parecer, onde considerou que a Comunidade detinha essa competência. Contudo, como a questão está em juízo, o CESE prefere eximir-se a sugerir uma base jurídica nesta matéria. O Comité toma devida nota da proposta de decisão-quadro do Conselho(4) destinada a reforçar o quadro penal para a repressão da poluição por navios. O Comité apela a que a Comissão simplifique e uniformize a terminologia empregue na proposta em apreço, na proposta de decisão-quadro atrás referida e na proposta de directiva relativa à protecção do ambiente através do direito penal(5) para evitar incoerências.

3.7. Um princípio importante da legislação em matéria de direitos humanos é o de que as medidas que afectam os direitos e as liberdades fundamentais de cada indivíduo devem observar o princípio da proporcionalidade. Isso implica que tais medidas não devem exceder o estritamente necessário para alcançar os objectivos legítimos da legislação em questão (neste caso, a prevenção da poluição). O CESE apela a que o Conselho, o Parlamento e a Comissão garantam que as acções a tomar contra os alegados poluidores sejam acompanhadas de todas as salvaguardas jurídicas para o respeito dos direitos humanos, o direito de defesa, a presunção da inocência do acusado e o direito de recurso.

3.7.1. O CESE reconhece a vulnerabilidade dos tripulantes, chama a atenção para o artigo 292.o da UNCLOS(6) (libertação imediata de embarcações e tripulações) e convida o Conselho e a Comissão a apresentarem propostas para protecção dos comandantes e dos outros membros da tripulação.

3.7.2. O risco de medidas desproporcionadas contra os comandantes e as tripulações torna-se ainda maior devido ao facto de frequentemente serem as únicas pessoas associadas ao navio a encontrar-se fisicamente presentes na jurisdição em questão. As investigações poderão revelar posteriormente que a sua responsabilidade foi mínima.

3.7.3. Os derrames de hidrocarbonetos têm-se devido em boa parte dos casos ao encalhamento perto de portos devido principal ou significativamente à negligência dos pilotos ou das autoridades portuárias. Nestes casos, há o risco de os tripulantes serem processados com zelo excessivo. Em tais condições, torna-se difícil encontrar o equilíbrio justo entre os direitos dos arguidos e as expectativas do público.

3.7.4. Um outro potencial problema prático relacionado com a incriminação dos tripulantes é a escassez a nível mundial de marinheiros qualificados, o que tem levado a esforços continuados por parte de associações nacionais e internacionais de armadores, de uniões de marinheiros, das administrações marítimas e da Comissão Europeia no sentido de atrair novos recrutas para esta profissão. Reportagens nos meios de comunicação sobre a prisão das tripulações na sequência de acidentes causadores de poluição poderão afastar os jovens da profissão e revelar-se, a longo prazo, contraprodutivos para o objectivo de aumentar a segurança marítima.

3.7.5. Há três garantias principais necessárias para assegurar que o direito penal em matéria de poluição marítima não afecta desproporcionadamente os direitos humanos:

a) Em primeiro lugar, há que reconhecer que a imposição de responsabilidade criminal a qualquer indivíduo não é matéria leve e não deve ser desproporcional aos actos puníveis e ao objectivo de combater a poluição.

b) Se for estabelecida responsabilidade criminal, a punição deve ser proporcional à culpabilidade do responsável.

c) Até ao julgamento, deve respeitar-se o direito do arguido à presunção de inocência, assim como o seu direito de liberdade de expressão e de circulação.

3.8. Em caso de "negligência grosseira", o ónus da prova deve ser suficiente; se aplicado sem estas salvaguardas, o apuramento da responsabilidade poderia envolver um nível demasiado elevado de subjectividade, de arbitrariedade e de incerteza. No clima que se segue a um incidente grave desta natureza, um apuramento deste tipo corre o risco de expor o arguido a uma condenação que reflectirá a indignação pública face às consequências do acidente, mas que será desproporcional à sua culpabilidade.

3.9. Importa ainda que a proposta de directiva deixe bem claro que a responsabilidade criminal só pode ser imposta em caso de responsabilidade individual do arguido, seja ele quem for. A responsabilidade criminal por actos ou omissões não deve ser imposta senão aos indivíduos que os cometeram efectivamente (p. ex., em caso de erro de navegação), a não ser que fique provado que os seus actos ou omissões contribuíram para a culpabilidade do arguido.

3.10. Se for imposta responsabilidade criminal, a punição deve ser proporcional ao crime cometido. Um regime punitivo inflexível é pouco credível e não contribui em muito para a prevenção da poluição.

4. Observações na especialidade

4.1. Preâmbulo

O preâmbulo afirma que "as medidas de natureza penal não estão relacionadas com a responsabilidade civil das partes envolvidas". No interesse da clareza jurídica, o CESE propõe que o texto da directiva declare explicitamente que não haverá confusão entre punição e compensação. De outro modo, correr-se-á o risco de embaraços jurídicos que abalariam o regime internacional de responsabilidade civil e compensação.

4.2. Artigo 2.o, n.o 4

A definição de "navio" parece excluir as embarcações de recreio. De acordo com estatísticas recentes, as embarcações de recreio são responsáveis pelo escoamento de mais hidrocarbonetos para o mar do que todas as outras fontes marítimas combinadas(7), excepto em caso de acidente grave. Dado que as embarcações de recreio não são abrangidas pela MARPOL, o CESE recomenda que a Comissão preveja sanções para a poluição provocada por embarcações de recreio num futuro instrumento jurídico.

4.3. Artigo 2.o, n.o 6, e artigo 6.o

A directiva exclui da definição de "pessoa colectiva""Estados ou quaisquer outros organismos públicos no exercício das suas prerrogativas de poder público, bem como organizações internacionais de direito público". Demais, enquanto às sanções, o artigo 6.o prevê-as para pessoas que representam apenas os interesses comerciais privados envolvidos na navegação (o proprietário do navio, o proprietário da carga, a sociedade de classificação). Porém, a experiência na Europa e no resto do mundo demonstra que os danos da poluição podem dever-se principal ou substancialmente aos pilotos, às administrações portuárias e a outras autoridades públicas. O CESE considera que nesses casos devem prever-se expressamente sanções também contra esses indivíduos ou entidades.

4.4. Artigo 6.o, n.o 1

O CESE remete para o seu parecer(8) sobre a proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à constituição de um fundo de compensação de danos causados pela poluição por hidrocarbonetos em águas europeias (Erika II), em que considerou que o termo "actos ou omissões devidos a negligência grosseira" pode não ser suficientemente preciso para ser integrado num dispositivo jurídico comunitário e atentar contra sistemas jurídicos já bem estabelecidos e funcionais, como o sistema MARPOL. Em alguns sistemas jurídicos, o termo "negligência grosseira" suscita dificuldades e a sua tradução nas línguas dos vários Estados-Membros pode implicar significados distintos. No contexto dos derrames de petróleo acidentais, o termo "negligência grosseira" pode constituir um critério insatisfatório de apuramento da responsabilidade criminal. Além disso, a Convenção MARPOL declara expressamente que a descarga no mar não constitui uma violação do direito internacional quando resulta de danos ao navio ou ao seu equipamento. O CESE recomenda que a Comissão reconsidere ambas as questões, a saber:

- o termo "negligência grosseira", com o objectivo de definir um termo mais adequado com o mesmo alcance que o pretendido pela proposta de directiva e susceptível de interpretação e aplicação uniformes nos diferentes Estados-Membros; e

- a pertinência de incluir a poluição acidental no âmbito da directiva.

4.4.1. Artigo 6.o, n.o 5

As sanções propostas têm um alcance assaz longo e deveriam ser revistas à luz do princípio da subsidiariedade.

4.4.2. Artigo 6.o, n.o 6

No que respeita à disposição de que as sanções "não podem ser objecto de seguro", o CESE considera que não há justificação para a aplicação deste ponto e que o mesmo deve ser suprimido. Mais especificamente, deve fazer-se uma distinção entre poluição intencional e poluição acidental. Em caso de poluição intencional, as sanções não podem ser objecto de seguro devido às condições impostas pelas apólices de seguro. Em caso de poluição acidental, as sanções devem poder ser objecto de seguro.

5. Conclusões

5.1. O CESE tem presente os objectivos da proposta de directiva relativa à introdução de sanções pelo crime de poluição.

5.2. Ciente da necessidade de combater os crimes ambientais, o CESE apoia o objectivo principal da proposta, que é garantir a aplicação de sanções adequadas a todos aqueles que tenham causado ou contribuído para um incidente de poluição com dolo ou negligência grosseira.

5.3. O CESE recomenda que a Comissão reconsidere as seguintes questões:

- o termo "negligência grosseira", com o objectivo de encontrar um termo mais adequado com o mesmo alcance que o pretendido pela proposta de directiva e susceptível de interpretação e aplicação uniformes nos diferentes Estados-Membros; e

- a pertinência de incluir a poluição acidental no âmbito da directiva.

5.4. O CESE sublinha firmemente que as sanções não devem ser desproporcionadas. Propõe igualmente que se garanta expressamente, na parte operacional da directiva, que o regime sancionatório não seja confundido com o regime compensatório.

5.5. No que respeita à disposição de que as sanções "não podem ser objecto de seguro", o CESE considera que não há justificação para a aplicação deste ponto e que o mesmo deve ser suprimido. Mais especificamente, deve fazer-se uma distinção entre poluição intencional e poluição acidental. Em caso de poluição intencional, as sanções não podem ser objecto de seguro devido às condições impostas pelas apólices de seguro. Em caso de poluição acidental, as sanções devem poder ser objecto de seguro.

5.6. Há o risco de actuação desproporcionada contra comandantes e tripulantes, por serem, muitas vezes, as únicas pessoas ligadas aos navios que estão fisicamente presentes nas jurisdições intervenientes. Por isso, o CESE apela a que a Comissão apresente propostas sobre o tratamento e a protecção dos comandantes e das tripulações envolvidos em acidentes de navegação tendo em conta o artigo 292.o da UNCLOS (libertação imediata das embarcações das tripulações).

5.7. Para se poder avaliar o âmbito da proposta de directiva, é urgente que a Comissão divulgue: uma lista das sanções previstas pelo direito dos Estados-Membros para a poluição marítima (em conformidade com a Convenção MARPOL) e dados precisos sobre o cumprimento pelos Estados-Membros da Directiva 2000/59/CE relativa aos meios portuários de recepção de resíduos gerados em navios e de resíduos da carga.

Bruxelas, 19 de Junho de 2003.

O Presidente

do Comité Económico e Social Europeu

Roger Briesch

(1) COM(2002) 681 final.

(2) JO L 332 de 28.12.2000, p. 81.

(3) JO C 221 de 7.8.2001, p. 54.

(4) COM(2003) 227 final de 2.5.2003.

(5) Proposta alterada de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à protecção do ambiente através do direito penal (apresentada pela Comissão em conformidade com o disposto no n.o 2 do artigo 250.o do Tratado CE) (JO C 20 de 28.1.2003, p. 284).

(6) United Nations Convention on the Law of the Sea.

(7) Dados do GESAMP (Grupo de Peritos em Avaliação Científica da Poluição Marinha): 68 % de embarcações de recreio, 18 % da navegação em geral e 14 % de acidentes/da lavagem dos tanques de petroleiros/das refinarias costeiras/de acidentes provocados pela guerra/de fugas naturais (2003).

(8) JO C 221 de 7.8.2001, p. 54.