Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Proposta de directiva do Conselho relativa a normas mínimas em matéria de concessão de protecção temporária no caso de afluxo maciço de pessoas deslocadas e a medidas tendentes a assegurar uma repartição equilibrada do esforço assumido pelos Estados-Membros ao acolherem estas pessoas e suportarem as consequências decorrentes desse acolhimento"

(2001/C 155/06)

Em 25 de Julho de 2001, o Conselho decidiu, em conformidade com o artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

A Secção de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 7 de Março de 2001, sendo relatora G. Cassina.

Na 380.a reunião plenária (sessão de 28 de Março de 2001), o Comité Económico e Social adoptou com 101 votos a favor, nenhum contra e 1 abstenção o seguinte parecer.

1. Introdução e conteúdo da proposta

1.1. Em 24 de Maio de 2000, a Comissão adoptou a proposta objecto do presente parecer de acordo com as disposições do Tratado(1) e no âmbito do mandato que lhe foi conferido pelo Conselho de Tampere. A necessidade de um instrumento de gestão dos afluxos maciços de pessoas deslocadas de países terceiros foi evidenciada, nos últimos anos, pela chegada de elevado número de pessoas deslocadas da Bósnia e do Kosovo. Todavia, a proposta de directiva, enquadrando-se na aplicação do Tratado, pretende ir além de uma contingência histórica e visa dotar a UE, a par de outros instrumentos já propostos e/ou adoptados, de uma política orgânica de vistos, de asilo e de imigração.

1.2. A proposta define um instrumento temporário e excepcional para a gestão dos afluxos maciços de pessoas deslocadas de países terceiros que não possam regressar ao país de origem sem porem em risco a sua vida, a sua liberdade ou a sua dignidade e é constituída por um corpo de normas mínimas materiais e processuais e por medidas tendentes a assegurar uma repartição equilibrada do esforço assumido pelos Estados-Membros ao acolherem as pessoas deslocadas e suportarem as consequências decorrentes desse acolhimento.

1.3. Os objectivos fundamentais do instrumento proposto são os seguintes:

- assegurar um nível mínimo comum nos processos e nos comportamentos dos Estados-Membros no que concerne à gestão do fenómeno de afluxos maciços de pessoas deslocadas, evitando o risco de distorções na escolha espontânea do país de acolhimento;

- garantir a tais pessoas um tratamento humano, uma assistência e uma protecção que lhes permitam restabelecer-se dos traumatismos sofridos, inserindo-se provisoriamente no contexto social, cultural e humano do Estado ou Estados de acolhimento em condições de igualdade relativamente aos refugiados;

- preparar as pessoas em questão para o regresso aos países de origem;

- impedir que os sistemas de asilo dos Estados-Membros sejam sobrecarregados por excesso de pedidos;

- apoiar de forma solidária os esforços de acolhimento dos Estados-Membros, por um lado através de recursos financeiros provenientes do Fundo Europeu para os Refugiados (que prevê, nomeadamente, medidas financeiras de urgência em caso de afluxo maciço) e, por outro lado, através de uma repartição voluntária e consensual das pessoas deslocadas entre os Estados-Membros;

- conferir organicidade e eficácia às medidas anteriormente propostas e só parcialmente aplicadas;

- clarificar a relação entre a protecção temporária e as matérias cobertas pela Convenção de Genebra, salvaguardando a integridade desta última e introduzindo formas de consulta e de cooperação com o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR).

1.4. A proposta define os principais conceitos utilizados no texto: "Pessoas deslocadas provenientes de países terceiros que não possam regressar ao seu país de origem", "Refugiados", "Menores não acompanhados", "Autorizações de residência", "Afluxo maciço".

1.5. A decisão que instaura a protecção temporária é adoptada pelo Conselho, por maioria qualificada, sob proposta da Comissão (que examinará os pedidos dos Estados-Membros) e determina, em relação às pessoas deslocadas a que se refere, a aplicação da protecção temporária em todos os Estados-Membros. A decisão do Conselho deve incluir:

- a descrição dos grupos específicos de pessoas às quais se aplica o procedimento;

- a data de aplicação da protecção temporária;

- as declarações dos Estados-Membros relativas à sua capacidade de acolhimento em termos numéricos ou gerais ou as razões da incapacidade para acolherem pessoas deslocadas; um Estado-Membro poderá sempre indicar posteriormente uma eventual capacidade de acolhimento adicional através de uma comunicação ao Conselho e à Comissão.

1.5.1. Ao adoptar a decisão, o Conselho examinará a situação e a amplitude do afluxo, a oportunidade de desencadear a protecção temporária, tendo em conta as possibilidades de ajuda de emergência e de acções no local ou a sua insuficiência, e as informações comunicadas pelos Estados-Membros, pela Comissão, pelo ACNUR e por outras organizações competentes. O Parlamento Europeu é informado da decisão do Conselho.

1.5.2. Será posto termo à protecção temporária quando for atingida a duração máxima estabelecida (1 ano, prorrogável por períodos de seis meses até um máximo de dois anos) ou a qualquer momento, mediante adopção de uma decisão do Conselho por maioria qualificada, se a situação no país de origem permitir, de forma duradoura, um regresso seguro e em condições dignas, no respeito do artigo 33.o da Convenção de Genebra. O Parlamento Europeu é igualmente informado desta decisão.

1.6. A protecção temporária não obsta ao reconhecimento do estatuto de refugiado ao abrigo da Convenção de Genebra. A pessoa deslocada beneficiária de protecção temporária poderá sempre requerer o estatuto de refugiado até ao termo da protecção temporária de que goza.

1.7. Obrigações dos Estados-Membros para com os beneficiários de protecção temporária:

- conceder autorização de residência e facilidades para a obtenção dos vistos (gratuitos);

- emitir um documento na ou nas línguas do país de origem, nos termos do qual sejam claramente indicadas as disposições relativas à protecção temporária;

- autorizar o exercício de uma actividade assalariada ou independente nas mesmas condições que os refugiados;

- prever que os beneficiários de um regime de protecção temporária tenham acesso a alojamento adequado e recebam todo o apoio necessário quando não disponham de recursos suficientes (prestações sociais, meios de subsistência e cuidados médicos);

- prestar apoio suficiente, de natureza médica ou outra, às pessoas com necessidades específicas, tais como os menores não acompanhados ou as vítimas de violência ou tortura física ou moral;

- autorizar que os menores de idade tenham acesso ao sistema educativo em condições idênticas às dos nacionais dos Estados-Membros e que os adultos tenham acesso à formação, ao aperfeiçoamento e à reciclagem profissional.

1.7.1. É autorizada (até dois meses antes do termo da protecção temporária e mediante verificação prévia do acordo dos familiares em questão) a reunião com o cônjuge ou com a pessoa com quem o reagrupante mantém uma união de facto duradoura (se o Estado-Membro de acolhimento conferir às uniões de facto efeitos equiparáveis aos do casamento), com os filhos dependentes (sem distinção entre filhos nascidos do casamento, fora do casamento ou adoptados), desde que não sejam casados, e com outros membros da família, se forem dependentes do reagrupante, tiverem sido vítimas de traumatismos graves ou carecerem de tratamentos médicos especiais.

1.7.1.1. A falta de prova documental sobre os vínculos familiares não deve ser considerada, em si mesma, como um obstáculo à reunião, bastando a verificação de laços prévios e estáveis. Se os membros de uma mesma família se encontrarem em Estados-Membros diferentes, é autorizada a manutenção da unidade da família no Estado-Membro de acolhimento da sua escolha.

1.7.2. Os menores não acompanhados devem poder beneficiar de representação por um tutor designado nos termos da lei ou por uma organização responsável pela assistência ou de qualquer outro tipo de representação adequada. Serão tomadas providências no sentido de os colocar junto de familiares adultos, de uma família de acolhimento ou em centros de acolhimento com instalações especiais para menores e, eventualmente, junto das pessoas que os tenham tomado a cargo aquando da fuga (deverá verificar-se o consentimento do menor e dos adultos em questão).

1.7.3. Os Estados-Membros são obrigados a respeitar o princípio de não discriminação.

1.7.4. Os beneficiários de protecção temporária podem ter acesso ao processo de determinação do estatuto de refugiado a qualquer momento antes do termo da protecção temporária. Os Estados-Membros podem prever que o estatuto de requerente de asilo não pode ser cumulado com o benefício da protecção temporária durante a fase de exame do pedido. A recusa de concessão do estatuto de refugiado não prejudica o benefício da protecção temporária.

1.7.5. Terminada a protecção temporária, aplica-se o direito comum vigente em matéria de protecção, entrada e estadia de cidadãos de países terceiros. Os Estados-Membros examinarão as razões humanitárias imperiosas que possam tornar impossível o repatriamento. Deverá dar-se particular atenção às pessoas que, no termo da protecção temporária, continuem a necessitar de cuidados médicos e psicológicos que não possam ser interrompidos, e também aos menores, a fim de poderem concluir o período escolar em curso. É facilitado o regresso voluntário. Os Estados-Membros velarão por que a decisão de regresso voluntário seja tomada com conhecimento de causa.

1.7.6. Os Estados-Membros nomearão um ponto de contacto tendo em vista a cooperação administrativa e transmitirão regularmente e logo que possível os dados relativos ao número de pessoas abrangidas.

1.7.7. Podem ser excluídas do benefício do regime de protecção temporária pessoas consideradas perigosas para a segurança nacional ou relativamente às quais existam razões para pensar que cometeram crimes de guerra ou contra a humanidade ou se se tiver verificado que as cláusulas de exclusão previstas na Convenção de Genebra são aplicáveis. Estas medidas de exclusão devem ser proporcionadas e permitir o acesso a vias de recurso judicial.

1.7.8. Os Estados-Membros determinarão o regime de sanções aplicável às violações das disposições nacionais adoptadas nos termos da directiva. As sanções previstas devem ser efectivas, proporcionadas e dissuasórias.

1.7.9. Nos dois anos subsequentes à transposição da directiva pelos Estados-Membros, a Comissão apresentará um relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho. Posteriormente, será elaborado um relatório quinquenalmente.

2. Observações

2.1. O CES acolhe a proposta muito favoravelmente e felicita a Comissão pelo texto, o qual, ainda que bastante denso (como evidenciado pela extensa síntese contida no capítulo anterior) prevê uma harmonização mínima, simples e transparente de procedimentos e comportamentos, inspirando-se no respeito elementar de valores e de direitos humanos fundamentais e proporcionando um quadro adequado para a solidariedade entre os Estados-Membros. É indispensável, a breve trecho, um instrumento de gestão temporária e excepcional de eventuais afluxos maciços de pessoas deslocadas que defina uma plataforma de acção comum aos Estados-Membros em matéria de protecção temporária, como salientado pelo Conselho de Tampere. O CES espera que o Conselho aprove o texto proposto com celeridade e sem alterações substanciais.

2.2. O CES salienta que as contingências históricas que levaram ao afluxo maciço de pessoas para os Estados-Membros parecerem ter melhorado sensivelmente e que os esforços envidados para estabilizar a situação económica, social e política nos Balcãs, nomeadamente com a ajuda da UE e dos Estados-Membros, estão, aparentemente, a produzir bons resultados. Todavia, não é possível excluir a possibilidade de se repetirem acontecimentos análogos aos vividos na segunda metade dos anos 90. É particularmente indispensável que se disponha de um instrumento como o proposto para a eventualidade de se verificarem acontecimentos dessa natureza, mesmo em zonas mais afastadas do território da UE. O dispositivo em apreço não é, com efeito, uma "directiva Balcãs", mas sim um instrumento geográfica e historicamente neutro a utilizar quando necessário.

2.3. O CES regista e compreende o facto de a presente proposta de directiva limitar o seu âmbito de aplicação às pessoas deslocadas na sequência de acontecimentos políticos, mas sugere a oportunidade de estudar uma directiva que preveja mecanismos de protecção e de acolhimento temporários também para pessoas deslocadas na sequência de calamidades naturais.

2.4. O CES considera positivo que o afluxo maciço seja declarado verificado por decisão do Conselho, dado que só se pode esperar uma eficácia e uma operacionalidade reais através de uma responsabilidade colectiva assumida em sede do Conselho. Isto é tanto mais importante quanto os acontecimentos deste tipo ocorrem de forma súbita e dramática. É, pois, indispensável que a decisão em questão seja ponderada mas adoptada em prazos muito curtos, por exemplo, num máximo de 3 meses a contar da proposta da Comissão. A maioria qualificada é, por consequência, a forma de votação apropriada, já que a alternativa (voto por unanimidade) poderia levar a longas negociações entre Estados, podendo acabar por verificar-se o veto de um só Estado.

2.5. O CES salienta e aprova o carácter "minimalista" da directiva proposta, ou seja, o facto de a mesma definir apenas o essencial do que deve ser harmonizado no que respeita aos procedimentos, comportamentos e critérios de gestão dos afluxos maciços de pessoas deslocadas, concedendo aos Estados-Membros ampla flexibilidade na aplicação concreta de medidas apropriadas.

2.6. Muito apraz ao CES que a directiva proposta estabeleça uma distinção clara entre a política de protecção temporária e a política de asilo, concedendo embora às pessoas que beneficiam de protecção temporária uma possibilidade clara de acesso ao processo de reconhecimento do estatuto de refugiado. Esta "passarela", a que se pode ter acesso o mais tardar no termo da protecção temporária, é oportuna porque dá aos interessados a possibilidade de reflectirem tranquilamente e com conhecimento de causa antes de tomarem uma decisão, permitindo assim que os sistemas de asilo dos Estados-Membros e o futuro sistema de asilo comunitário não sucumbam perante um número imprevisto e maciço de pedidos. Com efeito, as pessoas deslocadas são amiúde levadas a solicitar o estatuto de refugiado por não disporem de alternativa clara, ainda que tal não corresponda às suas expectativas nem às suas necessidades conjunturais. Nestes casos, quando é concedido o estatuto de refugiado verificam-se, em seguida, rigorismos e dificuldades administrativas e práticas para um eventual regresso a curto prazo se as condições gerais do país ou da zona de origem se alterarem no bom sentido.

2.7. Importa que seja imposta aos Estados-Membros a obrigação de emitirem um documento na ou nas línguas oficiais do país de origem em que estejam claramente enunciadas as disposições que regem a protecção temporária. O CES nota todavia que, amiúde, as pessoas em causa, ao regressarem, podem ter outras dificuldades de natureza linguística, por exemplo, se apenas falarem línguas ou dialectos regionais. Os Estados-Membros deveriam ter em conta esta eventualidade e tomar disposições no sentido de oferecerem a todos a oportunidade de bem compreenderem os seus direitos e deveres, para assim poderem encaminhar prontamente as pessoas deslocadas para uma integração consciente e responsável.

2.8. Muito se regozija o CES com a atenção dedicada aos "menores não acompanhados", fenómeno que se verifica cada vez com mais frequência e tem consequências dramáticas em situações de emergência, seja pelas suas causas, seja pelos riscos que os menores correm, tanto no momento da fuga como após terem atingido, muitas vezes em condições rocambolescas, o território da UE. É particularmente importante que os Estados-Membros assegurem que os menores deslocados que se encontram sob a responsabilidade de pessoas singulares, sobretudo no que se refere à aplicação do n.o 3 do artigo 14.o, não caiam em redes de tráfico e exploração.

2.9. É também particularmente importante que a directiva, apesar de constituir um instrumento temporário, implique a obrigação de promover a integração, ainda que limitada no tempo, das pessoas deslocadas. O acesso ao trabalho, à educação e à formação são úteis para quem beneficia de protecção temporária por permitirem que as pessoas deslocadas satisfaçam, pelo menos em parte, as suas necessidades e adquiram formação, familiarizando-se com os contextos sociais e culturais dos Estados-Membros e ultrapassando mais facilmente os traumatismos que sofreram. Para que o acesso seja efectivo, é indispensável promover a aprendizagem da língua do país de acolhimento, disponibilizando todos os instrumentos e estruturas necessários. A integração representa, também para a UE, um investimento em recursos humanos que produz uma rede de contactos e de sensibilidades entre as pessoas. Uma vez regressadas aos países de origem, as pessoas que beneficiaram de protecção temporária podem passar a ser desmultiplicadores de conhecimentos e potenciais pontos de referência nas relações entre as sociedades dos países da UE e as dos países de origem. É também uma forma de a directiva dar o seu contributo, parcial mas directo e substancial, para a política de paz, de segurança e de relações internacionais da UE. As normas relativas ao reagrupamento familiar neste contexto de integração temporária afiguram-se justas e prudentes.

2.10. Apraz ao CES que a directiva inclua disposições que regulam o repatriamento, estabelecendo condições mínimas claras e de grande alcance.

2.11. No que se refere à solidariedade concreta entre os Estados-Membros, o CES, acolhendo favoravelmente a ligação com o Fundo Europeu para os Refugiados, apraz-se particularmente com o facto de a repartição das pessoas deslocadas entre os Estados-Membros se basear num mecanismo muito simples de disponibilidade declarada e de transparência que a todos atribui responsabilidades para com pessoas em situação de grande necessidade mas, por outro lado, respeita plenamente as exigências subjectivas dos Estados-Membros e tem em conta o consentimento das pessoas interessadas. O modelo de salvo-conduto para a transferência de um Estado-Membro para outro, que consta do Anexo à proposta, é um exemplo de transparência e de simplicidade burocrática que conviria ter igualmente presente noutras situações.

2.12. O CES considera que a directiva deveria estabelecer a obrigação, e não apenas a faculdade, de os Estados-Membros assegurarem o acesso dos menores beneficiários de protecção temporária ao sistema educativo, sendo naturalmente necessário fornecer aos menores em questão os instrumentos linguísticos para poderem integrar-se nos sistemas educativos.

2.13. O CES manifesta perplexidade face ao período de vigência da protecção temporária (1 ano prorrogável até 2 anos) e considera que teria sido talvez mais apropriado estabelecer uma possibilidade excepcional, em casos particulares, de prorrogar por pouco tempo o prazo previsto. Tendo em conta que as pessoas deslocadas são provenientes de zonas em situação de guerra ou conflito ou de países com regimes que põem em risco a sua vida, a sua integridade pessoal ou a sua dignidade, é extremamente difícil que tais situações mudem em curto espaço de tempo, de forma a permitirem o regresso "em condições de segurança e de dignidade", como referido no n.o 1 do artigo 21.o da proposta em apreço. O CES salienta, contudo, que o termo da protecção temporária implica a aplicação do direito comum vigente nos diversos países (em matéria de protecção, entrada e estadia de estrangeiros) e convida os Estados-Membros a examinarem com a maior atenção e responsabilidade a passagem do regime jurídico comum para o regime jurídico nacional, sobretudo quando as condições e as infra-estruturas no país ou região de origem não forem ainda suficientemente estáveis e seguras para acolher as pessoas em questão. O prolongamento da protecção (ou a instauração de outro regime de protecção ou de estadia legal) escorado nas normas nacionais deverá ser sempre possível nestes casos.

2.14. O CES espera que a gestão de afluxos maciços de pessoas se processe com todas as sinergias necessárias e que, portanto, para além da cooperação, através de consultas regulares com o ACNUR e as demais organizações internacionais competentes, os Estados-Membros tomem disposições para que os parceiros sociais e as ONG, a nível nacional e territorial, sejam devidamente responsabilizados e envolvidos no processo. Isto é particularmente importante no que respeita ao acesso das pessoas deslocadas à actividade laboral, à formação e à educação, mas também à organização do seu acolhimento em instalações adequadas e à identificação das suas necessidades específicas, sobretudo de natureza sanitária. A experiência mostra, com efeito, que a gestão das crises que já vivemos tirou grande proveito da acção e da competência de tais entidades que, nalguns casos ocorridos no passado, assumiram inteiramente o ónus do acolhimento e preencheram eficazmente as lacunas administrativas e legislativas dos Estados-Membros.

2.14.1. O CES solicita a todos os Estados-Membros que programem previamente, nomeadamente com a cooperação das entidades referidas no ponto anterior, uma infra-estrutura de emergência que possa ser activada, no momento oportuno, para a gestão de afluxos maciços, particularmente no que diz respeito a:

- rede de intérpretes prontos a intervir a partir das primeiras chegadas;

- transparência e simplificação adequadas dos procedimentos administrativos a aplicar;

- disponibilidade de estruturas habitacionais;

- assistência sanitária e psicológica e orientação-acompanhamento;

- acesso à educação e à formação;

- acompanhamento da integração.

Bruxelas, 28 de Março de 2001.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) A base jurídica é, fundamentalmente, o artigo 63.o, n.o 2, alíneas a) e b) do Tratado.