COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 10.09.1997 
COM(97)453 final 
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO 
AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU, 
AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL 
E AO COMITÉ DAS REGIÕES 
RELATIVA ÀS 
PARCERIAS SECTOR PÚBLICO/SECTOR PRIVADO 
NO CONTEXTO DOS PROJECTOS DA REDE TRANSEUROPEIA DE 
TRANSPORTES 

COMUNICAÇÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU, AO 
COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL E AO COMITÉ DAS REGIÕES 
RELATIVA ÀS 
PARCERIAS SECTOR PÚBLICO/SECTOR PRIVADO 
NO CONTEXTO DOS PROJECTOS DA REDE TRANSEUROPEIA DE 
TRANSPORTES 
1. Introdução 
2. Recomendações de acção dirigidas às instituições comunitárias 
2.1 Contratos públicos 
2.2 Política da concorrência 
2.3 Desenvolvimento dos instrumentos financeiros 
2.4 Formas pró-activas de prestar apoio a nível da UE 
2.5 Benefícios de rede, benefícios a nível transeuropeu e base de dados PPP 
3. Outras recomendações do grupo de alto nível 
4. A aplicação da abordagem das ppp: 
projectos possíveis 
5. Conclusões 
-7*L 
COMUNICAÇÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU, AO 
COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL E AO COMITÉ DAS REGIÕES 
RELATIVA ÀS 
PARCERIAS SECTOR PÚBLICO/SECTOR PRIVADO 
NO CONTEXTO DOS PROJECTOS DA REDE TRANSEUROPEIA DE 
TRANSPORTES 
1. INTRODUÇÃO 
1. O Grupo de Alto Nível sobre o financiamento de projectos da rede transeuropeia de 
transportes através de parcerias sector público/sector privado foi criado por iniciativa 
do Comissário Kinnock com o acordo do Conselho de Transportes, em Setembro de 
1996. O Grupo reúne representantes do conjunto dos interlocutores do sector 
privado com interesses na criação da infra-estrutura dos transportes bem como 
representantes do sector público nomeados pelos respectivos Ministros dos 
Transportes , o BEI e o FEL O Grupo apresentou o relatório em Maio e o 
Comissário Kinnock apresentou-o1 ao Conselho de Transportes de Junho. 
2. O objectivo do Grupo de Alto Nível era ver de que forma as parcerias sector 
público/sector privado (PPP) podem contribuir para acelerar a implementação da rede 
transeuropeia de transportes. O Grupo concluiu que as PPP têm um papel crucial a 
desempenhar a este respeito. 
3. A Comissão associa-se plenamente às recomendações do Grupo. Tendo em conta as 
restrições nas finanças públicas, urge desenvolver parcerias reais entre o sector 
público e o sector privado para acelerar a implementação da RTE através da 
disponibilização de recursos financeiros complementares e da melhoria da relação 
custo-eficácia por forma a desenvolver projectos mais próximos da viabilidade 
financeira. Isto significa que serão necessários menos subsídios públicos. 
4. A presente Comunicação descreve o seguimento que a Comissão tenciona dar às 
recomendações que a envolvem directamente e apresenta um determinado número de 
projectos inicialmente identificados pela Comissão aos quais seria adequado aplicar a 
abordagem de PPP definida pelo Grupo de Alto Nível com vista à aceleração do 
respectivo desenvolvimento. 
5. As redes transeuropeias representam um elemento essencial, a par com o Mercado 
Único, para garantir a competitividade e o crescimento a longo prazo da UE e, 
consequentemente, o emprego. É por este motivo que as propostas que constam da 
presente Comunicação serão importantes para o desenvolvimento de uma estratégia 
europeia para o emprego, identificada como uma prioridade urgente para a União. 
Relatório final do Grupo de Alto-Nível sobre o financiamento de projectos da rede transeuropeia de 
transportes através de parcerias sector público/sector privado (VII/321/97). 
2. RECOMENDAÇÕES DE ACÇÃO DIRIGIDAS ÀS 
INSTITUIÇÕES COMUNITÁRIAS 
Nesta secção, a Comissão dá a sua resposta às recomendações de acção que lhe são 
dirigidas pelo Grupo de Alto Nível. As recomendações propriamente ditas são 
apresentadas a negro e em itálico. 
2.1. Contratos públicos 
É necessário clarificar a aplicação da legislação comunitária relativa a contratos 
públicos, especialmente as directivas relativas a obras públicas e a serviços de utilidade 
pública, A Comissão deveria elaborar orientações específicas que esclarecessem 
melhor os procedimentos a aplicar a contratos públicos para a adjudicação de 
contratos de infra-estruturas de transporte. 
De acordo com a legislação comunitária relativa a contratos públicos pode ser necessário 
aplicar os procedimentos de adjudicação a todas as fases de desenvolvimento do projecto 
em função da abordagem defendida pelas autoridades públicas relativamente ao 
envolvimento do sector privado. Esses procedimentos podem aplicar-se a contratos de 
prestação de serviços de pouca monta como os de realização de estudos de viabilidade 
técnica ou de preparação das previsões de tráfego bem como a contratos de concessão de 
maior vulto para construção, financiamento e/ou exploração de um projecto de infra-
estrutura. 
Foram examinadas as preocupações do sector privado bem como pontos específicos da 
regulamentação da UE relativa à adjudicação de contratos por forma a privilegiar um 
quadro regulamentar assente na flexibilidade, publicidade, negociação e nos concursos 
públicos. As conclusões do Grupo de Alto Nível estão a ser integradas como uma 
contribuição da maior importância no processo de consultas no âmbito do Livro Verde 
relativo a contratos públicos. 
A Comissão tenciona apresentar em breve uma Comunicação sobre contratos públicos 
que constituirá o enquadramento para as orientações sobre a aplicação da legislação 
relativa a contratos públicos aos projectos de infra-estrutura e que abrangerá os seguintes 
aspectos: 
* Relações existentes entre a directiva relativa a obras públicas (93/37/CEE) e a 
directiva relativa a serviços de utilidade pública (93/38/CEEÏ 
Existem duas directivas potencialmente relevantes para projectos de infra-estrutura de 
grande envergadura - a directiva relativa às obras públicas e a directiva relativa a serviços 
de utilidade pública que contêm disposições diferentes relativas aos procedimentos de 
adjudicação. As orientações vão esclarecer qual a directiva aplicável. Na maioria dos 
casos, devido à natureza da entidade adjudicante (autoridade pública que não exerce uma 
das actividades relevantes previstas no n°2 do artigo 2o da Directiva 93/38/CEE), aplica-se 
o regime da directiva relativa a obras públicas. Por conseguinte, o concessionário tem a 
faculdade de adjudicar os seus contratos de obras públicas a empresas que se tenham 
agrupado para concorrer ao contrato de concessão, ou a empresas a estas associadas, de 
acordo com o disposto no n°4 do artigo 3 o da referida directiva. Para além disto, no caso 
de a regulamentação aplicável ser a Directiva 93/37, esta excepção também se aplica aos 
fornecimentos necessários à execução das obras correspondentes ao projecto original, 
visto que esses fornecimentos podem considerar-se incluídos na totalidade das obras (por 
analogia com o n°5 do artigo 6o da Directiva 93/37). 
No sector dos serviços de utilidade pública, ao qual se aplica a Directiva 93/38/CEE, a 
entidade contratante goza de uma flexibilidade considerável na escolha do procedimento 
de adjudicação de contratos. Assim, a entidade contratante tem sempre a possibilidade de 
optar por um processo de adjudicação por negociação, desde que tenha sido aberto um 
concurso, o que lhe permite negociar com os potenciais contratantes durante a fase da 
adjudicação do contrato (veja-se o n° 1 do artigo 20° da Directiva 93/38/CEE). Para além 
disto, é possível celebrar aquilo que se designa por "acordos-quadro" para estabelecer 
uma relação a longo prazo entre uma entidade contratante e os seus parceiros (n°5 do 
artigo Io da Directiva 93/38/CEE). 
* Outros aspectos contratuais das PPP 
Convém recordar que o actual regime comunitário de adjudicação de contratos só abrange 
as fases anteriores à adjudicação do contrato. Por conseguinte, alguns dos aspectos mais 
importantes da vigência de um contrato de PPP, no entender dos participantes do sector 
privado, continuam a depender de regras não harmonizadas a nível comunitário, mesmo 
no domínio dos contratos públicos (compensação para todos os candidatos, pagamentos e 
equilíbrio financeiro, cadernos de encargos...). Assim sendo, estes aspectos regem-se 
exclusivamente pela legislação nacional pertinente e pelas regras comunitárias de 
concorrência. 
* Diálogo técnico e fase de concepção de uma PPP 
Outro aspecto de relevo que preocupa o sector privado é a boa organização das fases 
preliminares de concepção e planeamento por forma a reconciliar o diálogo técnico com a 
protecção dos direitos de propriedade intelectual dos candidatos. 
A Comissão considera que o diálogo técnico é possível desde que não impeça a 
concorrência entre potenciais contratantes (veja-se o n° 2 do artigo 4o da Directiva 
93/38/CEE: "As entidades adjudicantes providenciarão para que não haja qualquer 
discriminação entre fornecedores, empreiteiros ou prestadores de serviços" e o n°4 do 
artigo 6o do Agreement on Government Procurement2). Se o diálogo técnico com um 
potencial contratante estiver na origem da não abertura de concurso ou da utilização de 
cadernos de encargos discriminatórios, este facto será considerado pela Comissão uma 
presumível infracção. Nos outros casos, será necessário proceder a um exame dos factos 
concretos. 
As inovações técnicas da autoria do sector privado com vista ao desenvolvimento do 
projecto e à igualdade de tratamento durante a fase de concepção podem ser protegidas 
pela legislação europeia relativa a patentes e modelos actualmente em vigor combinada 
com a inclusão de cláusulas adequadas nos documentos de adjudicação, mas não podem 
ser garantidas numa relação de diálogo técnico que é, pela sua própria natureza, uma 
relação informal. 
'Entities shall not seek or accept, in a manner wich would have the effect of precluding competition, 
advice which may be used in the preparation of specification for a specific procurement from a firm 
that may have a commercial interest in the procurement" 
Para melhorar o procedimento de adjudicação reflectindo as preocupações do sector 
privado nos documentos de adjudicação, o Grupo recomendou o recurso à fórmula de 
"concurso para realização de trabalhos de concepção" com pagamentos directos pelas 
ideias do sector privado numa fase inicial do projecto de PPP (veja-se o artigo 13° da 
Directiva 92/50/CEE e o artigo 23° da Directiva 93/38/CEE). Uma abordagem desta 
natureza deverá promover a participação de potenciais candidatos, uma vez que se lhes 
ofereceria a possibilidade de recuperar pelo menos parte dos custos da concepção do 
projecto permitindo também a selecção das melhores ideias em pé de igualdade. 
Com base no "concurso para realização de trabalhos de concepção", a autoridade 
responsável pelo projecto poderá tomar uma decisão relativa à configuração geral do 
mesmo podendo, por conseguinte, preparar a fase de adjudicação da concessão com base 
num projecto realista mas ambicioso e oferecer documentos de candidatura aos 
concessionários interessados numa segunda fase de selecção de propostas de 
construção/exploração. 
2.2. Política da concorrência 
A aplicação da legislação comunitária da concorrência tem causado alguma confusão 
e incerteza entre os potenciais parceiros das PPP. O Grupo recomendou que fossem 
desenvolvidas as orientações existentes sobre a aplicação da legislação que constam do 
relatório da Comissão ao Conselho Europeu de Madrid (COM(95)571, Dezembro de 
1995, Anexo II) com o objectivo de tornar mais clara a sua aplicação. 
•Direitos de acesso e reserva de capacidade 
Uma Comunicação separada3 relativa à clarificação das orientações existentes para os 
novos projectos de infra-estruturas ferroviárias será apresentada em simultâneo à presente 
comunicação. 
Esta Comunicação sobre a concorrência procura, em especial, esclarecer as condições em 
que é possível aplicar as regras de concorrência à reserva de capacidade e tenta reconciliar 
a dificuldade de maximizar a viabilidade financeira dos projectos de infra-estruturas 
ferroviárias garantindo, simultaneamente, a liberdade de acesso à infra-estrutura em 
condições não discriminatórias. 
Devido à complexidade e especificidade deste tipo de projectos, apesar das orientações 
esclarecerem a aplicação das regras de concorrência, cada caso deve ser individualmente 
analisado. Por conseguinte e especialmente no que toca às regras em apreço, é 
aconselhável a discussão e consulta dos serviços relevantes da Comissão desde o início do 
projecto. 
Para promover uma discussão alargada e obter mais informações e pareceres sobre as 
várias questões pertinentes, os agentes interessados, quer do sector público, quer do 
sector privado, são instados a entrar em contacto com os serviços competentes da 
Comissão na fase mais incipiente possível do desenvolvimento do projecto. 
3 Clarificação das recomendações da Comissão em matéria de aplicação das regras da concorrência aos 
novos projectos de infra-estruturas COM(97).... 
* Auxílios estatais 
A construção de uma infra-estrutura de transporte financiada pelo sector público 
corresponde a uma medida geral de política económica e desde que a infra-estrutura esteja 
aberta a potenciais concorrentes, nos termos da legislação comunitária4, não recai no 
âmbito de aplicação das regras relativas aos auxílios estatais. Quando a infra-estrutura é 
financiada pelo Estado em parceria com o sector privado o projecto pode ter que ser 
considerado sob o prisma dessas mesmas regras. No entanto, nesses casos, o apoio 
público pode ser compatível com as regras relativas aos auxílios estatais. Uma das 
melhores maneiras de garantir esta compatibilidade é através da abertura de um concurso 
destinado a todos os concorrentes reais ou potenciais, em condições não discriminatórias, 
garantindo desta forma que o apoio público corresponde ao mínimo necessário para a 
realização do projecto. Mais uma vez, atendendo às especificidades dos projectos, é 
aconselhável que se estabeleçam contactos com os serviços relevantes da Comissão desde 
a fase inicial do projecto para garantir a sua compatibilidade com a legislação comunitária. 
2.3 Desenvolvimento dos instrumentos financeiros 
O Grupo de Alto Nível RTE recomendou o recurso a empréstimos estruturalmente 
subordinados e empréstimos para a fase inicial de exploração como forma de suportar 
os riscos causados pela incerteza relativa à geração de fluxos de tesouraria na fase 
inicial de exploração. O Grupo de Alto Nível recomendou que fossem dados passos no 
sentido da promoção da disponibilidade de-fundos próprios e, principalmente, de 
fundos equiparáveis para projectos de infra-estrutura na Europa. 
•Empréstimos estruturalmente subordinados e empréstimos para a fase inicial de 
exploração 
O grupo verificou que muitos projectos de infra-estrutura de transporte de grande 
envergadura são rentáveis a longo prazo, mas padecem de um reduzido nível de fluxos de 
tesouraria durante o período imediatamente posterior à sua finalização, dificultando a 
criação de pacotes financeiros para projectos que se destinam a ser implementados com 
um apoio financeiro limitado do sector público. Durante a fase inicial de exploração de um 
projecto, num momento em que o montante da dívida e as obrigações de serviço da dívida 
são mais elevados, o rendimento gerado pelo projecto encontra-se a seu nível mais baixo, 
estando o promotor exposto a um elevado grau de incerteza. Os empréstimos 
estruturalmente subordinados e os empréstimos para a fase inicial de exploração foram 
identificados como os instrumentos mais adequados para ultrapassar essas dificuldades. A 
Comissão verifica que, para além do possível desenvolvimento destes instrumentos no 
sector privado, o seu desenvolvimento poderia ter lugar no âmbito das instituições 
financeiras comunitárias com o apoio dos recursos comunitários, se necessário e 
apropriado. 
4 Em alguns casos podem levantar-sc questões relativas à concorrência intermodal. A Comissão considera 
que a melhor forma de tratar estas questões é através de um quadro comunitário relativo à imposição 
de taxas pela utilização das infra-estruturas sobre o qual tenciona elaborar um Livro Branco no 
próximo ano. 
Os empréstimos estruturalmente subordinados são empréstimos que gozam da 
mesma prioridade que as dívidas comuns contraídas junto da banca, mas com 
prazos de vencimento alargados (20 a 30 anos) e períodos de carência que 
permitem o adiamento da amortização até ao momento em que a dívida à banca 
comercial tenha sido substancialmente coberta. Este instrumento complementar de 
empréstimo aliviaria o onús da amortização da dívida diluindo-a num período de 
tempo mais longo. 
Os empréstimos para a fase inicial de exploração são empréstimos não 
amortizáveis ou créditos renováveis que cobrem o período inicial de exploração de 
um projecto. Estes empréstimos podem ser convertidos em empréstimo a prazo 
para venda a bancos comerciais nos mercados secundários de crédito assim que o 
projecto atinja a estabilidade financeira. Um instrumento de crédito deste tipo teria 
assim a vantagem adicional de permitir a reciclagem rápida dos recursos públicos. 
Além disso, a venda posterior destes empréstimos ajudaria a criar um mercado 
secundário de crédito para RTE no sector dos transportes, contribuindo para atrair 
novos bancos comerciais a conceder empréstimos para projectos de transporte. 
A Comissão regista o facto de os empréstimos estruturalmente subordinados já serem 
concedidos pelo BEI, em cooperação com o FEI, a uma escala limitada. A Comissão 
convida o BEI e o FEI, em cooperação directa com a banca comercial de crédito, a 
aumentar o volume de operações dessa natureza e a desenvolver os empréstimos para a 
fase inicial de exploração. 
O Conselho Europeu de Amesterdão instou o BEI a intensificar a política de empréstimos 
a muito longo prazo no sector das redes de infra-estruturas de grande envergadura, 
principalmente para os projectos prioritários de Essen. A Comissão congratula-se com as 
recomendações do Grupo de Alto Nível e sugere que, em determinados casos, seja 
considerada a possibilidade de abandono da exigência de garantias integrais na cobertura 
destes empréstimos RTE. O orçamento RTE-Transportes, se necessário e apropriado, 
pode ser utilizado como instrumento de apoio, através da oferta da bonificação das taxas 
de juro e de contribuições para prémios de garantias de empréstimos. 
*A dívida subordinada e os fundos próprios 
O Grupo registou o facto de, na Europa, os instrumentos de dívida subordinada ou 
financiamento intermédio para o investimento em infra-estruturas serem limitados, não 
podendo os projectos de infra-estrutura beneficiar da capacidade de financiamento que 
poderia ser proporcionado por investidores institucionais como por exemplo, as 
seguradoras. A Comissão reconhece que uma estrutura financeira equilibrada, que englobe 
os fundos próprios e a dívida subordinada, é essencial para conseguir o financiamento de 
projectos de infra-estrutura de grande envergadura através do crédito bancário. Até agora, 
a disponibilidade destes fundos tem sido muito limitada na Comunidade, o que parece 
constituir um fracasso do mercado de financiamento das infra-estruturas. 
O financiamento intermédio, isto é, a dívida subordinada ou instrumentos 
equiparáveis a fundos próprios de um projecto, permite absorver o risco, sendo 
prioritário relativamente aos fundos próprios, mas subordinado à dívida bancária, e 
oferece uma protecção suplementar contra o risco inerente aos fundos próprios, 
contribuindo por isso para a concessão de crédito bancário aos projectos. Num 
número considerável de projectos de infra-estrutura, a dívida subordinada poderia 
ser o elemento catalisador necessário para conseguir obter o financiamento do 
projecto. 
Os fundos próprios correspondem ao capital que os accionistas estão dispostos a 
arriscar num projecto. São a pedra de toque de um pacote financeiro, permitindo a 
concessão de crédito bancário uma vez que é sobre esse capital que repousa 
qualquer financiamento da dívida. A oferta de fundos próprios é, por conseguinte, 
essencial para o êxito de uma parceria sector público/sector privado. 
Pode argumentar-se que, com o decurso do tempo, esses instrumentos financeiros serão 
desenvolvidos à medida que aumenta o número de projectos a financiar. Na prática, no 
entanto, a falta desses instrumentos está a dificultar o desenvolvimento atempado dos 
projectos de RTE. Assim, a Comissão considera que se justifica a realização de acções 
que estimulem a disponibilização desses instrumentos financeiros. A Comissão, em 
consulta com o BEI e o FEI, tenciona examinar a criação de um fundo intermédio 
destinado às RTE. Este fundo deveria desempenhar um papel de catalisador, encorajando 
a participação dos investidores institucionais no financiamento das RTE à medida que o 
mercado ganhasse confiança na viabilidade dos projectos. Tratar-se-ia de uma parceria 
sector público/sector privado de duração limitada e os investidores institucionais 
contribuiriam com a maior parte do capital. Qualquer envolvimento da Comunidade 
respeitaria os limites máximos actuais da perspectiva financeira. A Comissão já encetou 
um diálogo exploratório com os mercados financeiros sobre a criação de um fundo 
intermédio sob a forma de PPP. 
2.4. Formas pró-activas de prestar apoio a nível da UE 
Devem ser analisadas formas inovadoras de prestar apoio público a projectos de PPP 
no âmbito da RTE /.../. A Comissão deverá empreender iniciativas [...] com o apoio 
técnico do BEI e do FEI, afim de garantir uma utilização óptima e coordenada dos 
recursos públicos provenientes do orçamento das RTE e das instituições financeiras da 
Comunidade. Tais iniciativas necessitariam obviamente do apoio dos 
Estados-membros. 
A Comissão associa-se a esta recomendação, mas chama a atenção para o seguinte: o 
desempenho de um papel mais pró-activo por parte da Comissão, em cooperação com o 
BEI e o FEI, implica um respeito absoluto pelo facto de a responsabilidade pelo 
desenvolvimento das infra-estruturas incumbir, em primeira instância, aos 
Estados-membros. Assim sendo, qualquer acção nesta matéria só pode ser considerada 
com o inteiro apoio dos Estados-membros em causa. A Comissão considera que uma 
acção mais pró-activa da sua parte pode ser útil para: 
1) incentivar o envolvimento do sector privado no início da fase da concepção do 
projecto, contribuindo desta forma, especialmente em projectos transnacionais, para a 
aproximação dos participantes principais e para a manutenção do ritmo do 
desenvolvimento do projecto, 
2) garantir que a panóplia de instrumentos financeiros comunitários seja utilizada 
com a coordenação que melhor se adapte ao apoio a prestar a cada projecto 
individualmente considerado. Isto permitiria optimizar o impacto dos instrumentos 
financeiros comunitários. O conjunto de instrumentos disponíveis poderia ser melhor 
8 
combinado, por exemplo, com uma maior utilização de algumas formas de apoio 
comunitário, como o financiamento do prémio das garantias FEI. 
Uma abordagem desta natureza só se pode aplicar a casos concretos, o que implica a 
identificação de projectos específicos por parte de cada Estado-membro em conjunto com 
a Comissão. Deverá ser garantido um empenhamento firme por parte do(s) Estado(s)-
membro(s) envolvido(s) na análise de um projecto na perspectiva PPP. A fase de 
desenvolvimento do projecto bem como o facto de o envolvimento do sector privado já 
ter sido demonstrado ou estar previsto constituem factores irrelevantes. 
Um dos problemas identificados no desenvolvimento das RTE é o progresso 
relativamente lento de alguns dos projectos adoptados em Essen. Esses 14 projectos 
foram incluídos numa lista de "projectos específicos" que consta de um anexo das 
orientações comunitárias para as RTE adoptadas pelo Parlamento Europeu e pelo 
Conselho em 23 de Julho de 19965. Estes projectos mereceram a atenção do Conselho 
Europeu de Cannes em Junho de 1995 e mais recentemente do Conselho Europeu de 
Amesterdão que instou o BEI a intensificar a sua política de empréstimos de longo prazo 
para as redes de infra-estrutura e, em especial, para os "projectos prioritários adoptados 
em Essen". Estes projectos parecem por isso constituir o ponto de partida natural para a 
identificação dos projectos que melhor se adaptam à constituição de PPP, especialmente 
daqueles que se encontram numa fase em que a intervenção do sector privado seja viável, 
apesar de não ser ainda necessário o envolvimento deste sector. No entanto, a abordagem 
das PPP também é adaptada a um leque bastante alargado de projectos de infra-estrutura 
da RTE, alguns dos quais de natureza relativamente modesta, podendo ajudar a libertar 
recursos do sector público que podem assim ser afectados aos projectos mais carenciados. 
A forma exacta do envolvimento da Comissão depende das especificidades dos casos 
individualmente considerados. Uma possibilidade seria a Comissão organizar, em conjunto 
com os Estados-membros, concursos de concepção de projectos destinados ao sector 
privado relativamente a projectos ainda em fase incipiente de desenvolvimento. Outra 
possibilidade seria aproximar os participantes principais para facilitar a tomada de 
decisões. Esta possibilidade permitiria ainda que fossem utilizados todos os instrumentos 
financeiros da Comunidade na concepção do pacote financeiro. Neste contexto, seria 
muito útil associar o BEI e o FEI às discussões. 
Desta forma, todas as questões e obstáculos poderiam beneficiar de um tratamento 
concreto e realista, sendo casuisticamente identificada e analisada a necessidade de 
qualquer acção comunitária específica. 
Quanto à rubrica orçamental RTE-Transportes, o Regulamento n° 223Ó/956 estatui, no 
n°3, segundo travessão, do artigo 6o (critérios de selecção dos projectos), que a decisão 
de conceder assistência comunitária também deve ter em conta "...o efeito de estímulo que 
a intervenção comunitária terá nos financiamentos públicos e privados". A consideração 
da participação de capital privado num projecto como um dos elementos a levar em linha 
de conta no apoio financeiro já é um facto adquirido. 
5 Decisão n° 1692/96/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Julho de 1996, sobre as 
orientações comunitárias para o desenvolvimento da rede transeuropeia de transportes. 
6 Regulamento (CE) n° 2236/95 do Conselho, de 18 de Setembro de 1995, que determina as regras gerais 
para a concesão de apoio financeiro comunitário no domínio das redes transeuropeias. 
A Comissão tenciona utilizar plenamente o potencial oferecido por esta disposição e está 
pronta a tomar as devidas providências para garantir que os projectos nos quais se está a 
explorar ou a desenvolver uma PPP recebam o apoio financeiro apropriado através da 
rubrica orçamental RTE-Transportes bem como através de outras fontes, se for caso 
disso. Para tal, será necessário respeitar os procedimentos existentes, incluindo a 
apresentação do projecto das medidas de apoio financeiro ao Comité de Assistência 
Financeira RTE. De acordo com o disposto no segundo parágrafo do art°129°-D do 
Tratado da União Europeia: "...projectos de interesse comum que digam respeito ao 
território de um Estado-membro exigem a aprovação desse Estado-membro". 
A participação de um número suficiente de candidatos de boa-fé nas fases de adjudicação 
(incluindo os eventuais "concursos para a concepção de projectos") é essencial para 
rentabilizar os capitais investidos. No entanto, os custos substanciais inerentes à 
preparação das propostas para projectos de infra-estrutura de grande envergadura 
constituem um obstáculo de monta a uma maior participação. A Comissão tenciona 
analisar a possibilidade de conceder apoio financeiro aos candidatos pré-seleccionados, 
nestes casos específicos através da rubrica orçamental RTE-Transportes. Esse apoio teria, 
obviamente, que.estar sujeito a critérios estritos de qualidade. 
A Comissão vai considerar a oportunidade de uma futura proposta de alteração do 
Regulamento n° 2236/95, de acordo com o art019°, incluir disposições que permitam 
alargar as possibilidades de apoio aos projectos de PPP através da rubrica orçamental 
RTE-Transportes. 
2.5. Benefícios de rede, benefícios a nível transeuropeu e base de dados PPP 
O grupo recomendou que os benefícios a nível transeuropeu e os benefícios de rede 
fossem tidos em conta na avaliação dos projectos. A Comissão, juntamente com os 
Estados-membros, deve garantir a disponibilização, no mais breve prazo, dos dados 
adequados e das metodologias apropriadas. Uma base de dados de âmbito europeu de 
projectos de PPP pode constituir uma ajuda preciosa para todas as partes envolvidas 
no desenvolvimento da infra-estrutura, permitindo aos agentes do sector público e do 
sector privado beneficiar das experiências passadas de regimes de PPP, melhorar a 
concepção dos projectos futuros e reduzir os custos. A Comissão deverá explorar as 
possibilidades de apoiar a criação de uma base de dados dessa natureza, procurando 
apoiá-la activamente. 
Os benefícios a nível transeuropeu e os benefícios de rede bem como o impacto 
correspondente no ambiente e segurança são frequentemente significativos na avaliação da 
justificação socioeconómica dos projectos, podendo influenciar as decisões relativas à 
respectiva concretização e às fontes de financiamento. (Na avaliação dos projectos de 
RTE, os benefícios financeiros e socioeconómicos da rede devem, obviamente, ser 
comparados com os efeitos da rede transeuropeia a nível do ambiente e da segurança). 
A avaliação dos efeitos de rede associados aos projectos de RTE facilitaria a 
implementação de projectos através de uma distribuição equilibrada de custos, benefícios 
e riscos entre os parceiros públicos e privados das redes transeuropeias. 
A avaliação da rentabilidade financeira e socioeconómica e dos efeitos ambientais depende 
em larga medida da existência de estatísticas de tráfego fiáveis. As autoridades públicas 
10 
devem pôr à disposição de todas as partes interessadas dados pormenorizados e fiáveis 
relativos ao tráfego. A Comunidade deve analisar a viabilidade ua harmorJ^âção das 
metodologias de recolha e tratamento de dados. A Comissão, em cooperação co:.n os 
Estados-membros, tenciona assim alargar a sua investigação no sentido de desenvolver 
metodologias comuns, integrando-as, se for caso disso, no quadro do programa estatístico 
da Comumdade para 1998-2002. 
Ao fornecer uma discriminação e análise das experiências de PPP obtidas até à data, uma 
base de dados PPP permitiria a todas as partes envolvidas no desenvolvimento da 
infra-estrutura de transportes ter acesso às metodologias e às estruturas financeiras, 
administrativas e legais utilizadas noutros projectos de infra-estruturas que tenham 
envolvido a constituição de uma PPP. A Comissão vai explorar as possibilidades de 
criação de uma base de dados PPP de âmbito europeu. 
11 
3. OUTRAS RECOMENDAÇÕES DO GRUPO DE ALTO NÍVEL 
O Grupo apresentou toda uma série de outras recomendações de acção por parte dos 
Estados-membros e/ou do sector privado. Estas recomendações decorrem da conclusão 
geral a que o Grupo chegou de que os métodos de PPP exponenciam as capacidades 
empreendedoras, de gestão e de financiamento do sector privado, constituindo, assim, a 
forma mais rentável de desenvolvimento da infra-estrutura da RTE. A Comissão tem os 
seguintes comentários a fazer relativamente a essas outras recomendações: 
3.1. A colaboração entre o sector público e o sector privado deverá iniciar-se tão 
cedo quanto possível no ciclo de vida de cada projecto específico. 
As discussões pormenorizadas no âmbito dos subgrupos do Grupo de Alto Nível 
provaram que os melhores resultados obtidos com um projecto considerado globalmente 
se haviam registado quando a contribuição do sector privado havia intervindo na fase de 
concepção e noutras fases de desenvolvimento do projecto anteriores à fase de construção 
e de financiamento. No entanto, em muitos projectos em curso, o envolvimento de sector 
privado só foi considerado na fase de construção, motivo pelo qual esses projectos não 
terão beneficiado da flexibilidade de ajustamento da sua concepção em função das 
limitações financeiras. 
3.2. O sector público deve definir claramente os objectivos de um projecto desde 
o seu início. 
Para promover o empenhamento do sector privado num projecto, é essencial que o 
próprio sector público assuma compromissos em relação aos objectivos a prosseguir com 
o desenvolvimento do projecto. Caso contrário, pode não ser possível rentabilizar 
planamente a PPP, comprometendo a viabilidade financeira do projecto. 
3.3 A melhor abordagem consiste frequentemente na criação de empresas 
ad-hoc... Os Estados-membros devem eliminar quaisquer barreiras ainda existentes 
à criação de organizações desse tipo. 
Tal como consta do relatório, estas empresas de projecto fornecem um enquadramento 
estável no âmbito do qual os vários parceiros podem estabelecer relações de trabalho com 
base na confiança mútua. São essencialmente os projectos transnacionais que beneficiam 
do apoio de dois ou mais Governos nacionais que mais tiram proveito da criação de uma 
estrutura que seja a única responsável pelos aspectos técnicos, económicos e comerciais 
do projecto na sua globalidade. A Comissão recomenda a criação de um Agrupamento 
Europeu de Interesse Económico (AEIE) que deve contar com a participação do sector 
privado e que será a empresa de projecto na sua fase inicial de desenvolvimento. A 
Comissão espera assistir brevemente à adopção do estatuto da sociedade europeia, dadas 
as novas possibilidades oferecidas pelo grupo de trabalho Davignon e o procedimento 
acelerado que está previsto no Plano de Acção para o Mercado Interno que mereceu a 
aprovação do Conselho Europeu em Amesterdão. Nos projectos transnacionais, será 
necessário poder contar com uma Comissão InterGovernamental específica. A 
identificação de um único ponto de contacto entre os promotores do projecto e as 
autoridades públicas permitirá racionalizar o desenvolvimento do projecto. 
12 
3.4. Os riscos decorrentes de uma política desenvolvida -a nível do sector público 
devem por ele ser suportados, justificando-se o desenvolvimento de abordagens 
comuns para a sua definição e atenuação... [o sector público e o sector privado] 
devem, em princípio, suportar os riscos que melhor conseguem controlar e cujo 
controlo mais lhes interessa. 
Os projectos de infra-estrutura de grandes dimensões como a maioria dos programas de 
RTE, requerem um empenhamento significativo do sector público, principalmente nas 
primeiras fases de desenvolvimento. A falta desse empenhamento, na melhor das 
hipóteses, aumentará significativamente os custos do projecto. É compreensível que cada 
sector tenha interesse em que seja o outro a suportar a maior percentagem possível de 
riscos, porque os riscos representam custos. Mas uma PPP é uma parceria, tendo as duas 
partes interesse em minimizar os riscos. O sector com melhores condições para minimizar 
os riscos ë aquele que se encontra mais apto a controlá-los. Assim, o risco das mudanças 
políticas é suportado pelo sector público, ao passo que o risco inerente ao tráfego será da 
responsabilidade do sector privado. Uma melhor repartição do risco permitirá alcançar 
melhores resultados do investimento feito e uma gestão de projectos mais eficiente, além 
de conceder uma indicação do montante de apoio que os projectos vão requerer da 
rubrica orçamental RTE-Transportes. 
3.5. As considerações de protecção ambiental devem ser tratadas 
estrategicamente...na fase mais incipiente possível durante o processo de 
planeamento do projecto. 
A Comissão insta os Estados-membros a transpor a legislação comunitária relevante. Se 
os projectos actualmente em consideração não forem avaliados de acordo com esta 
legislação serão, provavelmente, sujeitos a atrasos e a incertezas numa fase posterior, mais 
crítica. A Comissão também já está a realizar o trabalho necessário para desenvolver 
métodos apropriados para proceder à avaliação ambiental estratégica de toda a RTE de 
transportes e à avaliação do impacto ambiental dos seus corredores, tal como as 
Orientações Comunitárias o exigem. Isto permitirá uma melhor integração das 
considerações ambientais nas fases preliminares do desenvolvimento da rede. 
3.6. As PPP devem ser previstas para um determinado número de projectos 
prioritários[e outros]...por forma a libertar os- recursos do sector público para 
utilização noutros projectos[das RTE]. 
É óbvio que quando o sector privado contribui com conhecimentos e recursos que de 
outra forma seriam disponibilizados pelo sector público, esses recursos públicos podem 
ser aplicados noutros projectos. Por conseguinte, mais projectos poderão ser 
desenvolvidos com o apoio necessário do sector público. 
13 
4. A APLICAÇÃO DA ABORDAGEM DAS PPP: 
PROJECTOS POSSÍVEIS 
Após ter considerado as recomendações que lhe são directamente dirigidas, a Comissão 
fez uma primeira tentativa de identificação de alguns projectos conhecidos de RTE 
adequados à aplicação da abordagem das PPP. Desta forma, a Comissão dá uma resposta 
à recomendação do relatório relativa às acções de acompanhamento. O objectivo expresso 
não é elaborar uma nova lista de projectos prioritários, mas sim identificar PPP potenciais 
entre as prioridades existentes. 
Os projectos definidos no Anexo que se junta ao presente documento foram identificados 
com base nas informações já apresentadas pelos Estados-membros ou obtida em 
discussões em que a Comissão já participou. Os critérios de selecção já aplicados e a 
aplicar são os seguintes: 
a) deve tratar-se de projectos ou partes de projectos economicamente viáveis 
abrangidos pelo regime reconhecido das RTE; 
b) o Estado-membro em causa deve comprometer-se firme e expressamente a 
utilizar a abordagem das PPP; 
c) deve poder prever-se desde o início um fluxo de rendimentos; 
d) o projecto deve constituir uma fase ou parte essencial de um projecto já 
existente ou localizar-se num eixo transnacional. 
É necessário referir que isto se trata de uma tentativa preliminar de identificação de 
projectos. Com base na aprovação dos Estados-membros, estes e outros projectos 
possíveis serão discutidos e acordados num processo contínuo de discussões com a 
Comissão. Os projectos identificados enquadram-se em dois grupos: os que se encontram 
numa fase muito incipiente de desenvolvimento e os que estão mais avançados. Esses 
projectos constam do Anexo I. Quanto a estes projectos, pretende-se que a Comissão, em 
conjunto com o BEI e o FEI, faça um esforço especial para ajudar os Estados-membros a 
chegar a um acordo sobre as estruturas e o financiamento das PPP o mais rapidamente 
possível. 
14 
5. CONCLUSÕES 
O Grupo de Alto Nível concordou que as parcerias do sector público/sector privado 
representam um instrumento essencial de desenvolvimento das redes transeuropeias de 
transportes previstas pelo Tratado de Maastricht. A Comissão já apresentou ao Conselho 
um relatório sobre o progresso registado, que não foi tão significativo como previsto, até 
no que se refere aos projectos prioritários identificados. Por conseguinte, a Comissão está 
a acompanhar com carácter urgente, as acções que lhe foram recomendadas pelo Grupo 
de Alto Nível, por forma a facilitar a criação de mais PPP nos projectos de RTE. 
A Comissão convida as outras instituições a associarem-se às recomendações do Grupo 
de Alto Nível e a apoiarem o desenvolvimento de PPP para acelerar a implementação dos 
projectos de RTE dos transportes. A Comissão convida, em especial, os 
Estados-membros a identificarem urgentemente projectos específicos no contexto dos 
quais se adequaria a abordagem de PPP. 
Com base nas opiniões dos Estados-membros e respeitando inteiramente as prioridades 
existentes definidas nas orientações para o desenvolvimento da RTE dos transportes, a 
Comissão identificou um determinado número de projectos ou de partes de projectos em 
que a abordagem de PPP parece apropriada. Estes projectos e outros que possam vir a ser 
subsequentemente identificados serão objecto de um esforço especial por parte da 
Comissão e das outras instituições para facilitar a criação atempada de estruturas de PPP, 
tendo o sector privado um papel essencial a desempenhar no desenvolvimento dessas 
estruturas. A abordagem específica vai depender das circunstâncias que envolvem cada 
caso individualmente considerado. 
A Comissão convida ainda as outras instituições comunitárias a registar que a 
Comissão: 
(1) tenciona rever as orientações relativas à aplicação da legislação comunitária 
relativa aos concursos públicos às concessões para a infra-estrutura dos 
transportes; 
(2) reviu as orientações existentes relativas à aplicação da legislação comunitária em 
matéria de concorrência com o objectivo de as clarificar - já foi dirigida ao 
Conselho uma comunicação separada a este respeito; 
(3) já deu início a discussões com o BEI e o FEI sobre o desenvolvimento possível de 
empréstimos estruturalmente subordinados e empréstimos para a fase inicial de 
exploração; 
(4) está a proceder à consulta dos potenciais investidores do sector privado, 
conjuntamente com o BEI e o FEI, sobre a criação de um fundo intermédio 
dirigido às RTE; 
(5) tenciona examinar, juntamente com o BEI e o FEI, as possíveis formas inovadoras 
e pró-activas de prestar apoio aos projectos de RTE; 
15 
(6) tenciona considerar as metodologias possíveis para avaliar os benefícios dos 
projectos a nível europeu (incluindo na perspectiva da estratégia ambiental), com o 
objectivo de as utilizar para avaliar o nível de financiamento das RTE, e explorar 
as possibilidades de criação de uma base de dados de âmbito europeu relativa às 
PPP no contexto dos projectos de infra-estrutura de transportes; 
Os Estados-membros são instados a fazer esforços sérios para implementar as 
recomendações que implicam acções da sua iniciativa. Por conseguinte, a Comissão 
espera que os Estados-membros: 
(1) procurem envolver o sector privado na fase mais incipiente possível do 
desenvolvimento do projecto de infra-estrutura; 
(2) tomem iniciativas para eliminar quaisquer barreiras à criação de empresas de 
projecto ad-hoc, principalmente no sector dos transportes ferroviários; 
(3) avancem com a reforma do respectivo sector ferroviário em conformidade com o 
previsto no Livro Branco da Comissão; 
(4) estabeleçam laços de cooperação o mais estreitos possível com o sector privado 
para desenvolver novos instrumentos financeiros adequados ao financiamento de 
projectos de infra-estrutura, bem como os instrumentos dessa natureza já 
existentes; 
(5) integrem as considerações ambientais na fase mais incipiente possível dos seus 
processos de planeamento. 
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ANEXO 
Projectos identificados até agora para eventual aplicação de uma abordagem de PPP: 
Comboio de alta velocidade do Sul: o subgrupo II propôs o troço 
Madrid-Barcelona para uma possível PPP, associando o sector privado ao 
investimento na superstrutura e às fases de exploração e o troço Figueras-
Perpignan, relativamente ao qual já existe um acordo formal entre os Governos 
francês e espanhol no sentido de desenvolver o troço através de uma concessão; 
Troço dos Países Baixos do PBKAL, relativamente ao qual as autoridades 
relevantes procedem a uma análise preliminar por forma a estabelecer a 
possibilidade de um regime de PPP durante a sua fase de exploração. 
O projecto do túnel de Brenner, em que se prevê a criação de uma parceria sector 
publico/sector privado para a secção de base do túnel (uma concessão para 
construção e exploração) e em que um AEDS vai ser criado a breve trecho para 
assumir a responsabilidade pela parte técnica de planeamento do projecto e pela 
análise jurídica e financeira em preparação de PPP. 
O novo aeroporto de Berlim, em que se exploram as possibilidades de criação de 
um pacote legal e financeiro ad-hoc. 
O projecto do túnel Semmering (parte do eixo de Pontebbana, que liga a Austria à 
Itália), em que o processo de adjudicação para uma concessão BOOT está 
actualmente em curso. 
A ligação ferroviária Pireu-Atenas. 
Os Estados-membros são convidados a apresentar outros projectos aos quais seja 
apropriado aplicar uma abordagem de PPP e a Comissão, em conjunto com o BEI, 
também está a considerar a que outros projectos essa abordagem pode ser aplicada. 
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ISSN 0257-9553 
COM(97) 453 final 
DOCUMENTOS 
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N. ° de catálogo : CB-CO-97-470-PT-C 
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