Relatório sobre a aplicação do Regulamento (UE) n.º 181/2011 respeitante aos direitos dos passageiros no transporte de autocarro e que altera o Regulamento (CE) n.º 2006/2004

2) acesso ao transporte para pessoas com deficiência ou mobilidade reduzida sem custos adicionais (os transportadores só podem recusar o transporte de passageiros com deficiência se tal for fisicamente impossível, devido à conceção do veículo, da paragem de autocarro ou da infraestrutura do terminal, ou se constituir uma violação dos requisitos de saúde e segurança);

Em princípio, o regulamento aplica-se aos «serviços regulares» (ou seja, aos serviços com uma determinada frequência e um percurso específico, em que os passageiros são tomados e largados em paragens previamente estabelecidas), prestados a categorias não específicas de passageiros, em que o ponto de embarque ou de desembarque esteja situado no território de um Estado-Membro.

A UE adotou legislação em matéria de direitos dos passageiros relativamente a todos os modos de transporte (aéreo, ferroviário, fluvial/marítimo e de autocarro), a fim de garantir aos cidadãos um nível de proteção mínimo quando viajam na Europa e, por conseguinte, facilitar a sua mobilidade e a sua integração social. A existência de um conjunto comum de direitos dos passageiros, garantidos por lei, para os quatro modos de transporte (com disposições tendo em conta as especificidades de cada modo de transporte) contribui igualmente para criar condições equitativas para os operadores em todos os modos de transporte.

Inquéritos realizados em vários EstadosMembros a nível nacional revelam que os passageiros que utilizam este modo de transporte tendem a ser vulneráveis, uma vez que têm frequentemente baixos rendimentos (uma percentagem muito elevada de utilizadores dos autocarros corresponde a estudantes ou pessoas idosas com pensões baixas) ou que vivem em zonas geograficamente isoladas, nas quais o autocarro é o único modo de transporte público. Com frequência, os passageiros não são titulares de uma carta de condução ou não possuem um automóvel, pelo que os serviços de transporte de autocarro são essenciais para que se possam deslocar para o trabalho ou para a escola, visitar familiares e amigos ou desfrutar de atividades de lazer e turismo. Os problemas de acesso ao transporte de autocarro podem entravar seriamente a sua integração na sociedade.

Ao contrário da aviação e do transporte ferroviário, o transporte de autocarro e camioneta consiste, em grande medida, em pequenas e médias empresas, sendo as infraestruturas rodoviárias partilhadas com outros utilizadores. Estas especificidades são tidas em conta em certas disposições incluídas no regulamento.

Em termos de passageiro-quilómetro, o transporte em autocarros e camionetas detém uma quota de 9,2 % de todos os transportes terrestres de passageiros na UE, sendo o modo mais importante de transporte terrestre de passageiros a seguir aos veículos particulares (81,7 %). A liberalização do mercado internacional de autocarros há mais de uma década e a recente liberalização dos mercados internos do transporte de autocarro em vários Estados-Membros (entre os quais a Alemanha e a França) suscitaram um crescimento constante no setor.

Os autocarros constituem um modo de transporte flexível e, em contraste com os comboios e os aviões, permitem facilmente embarcar e desembarcar passageiros em qualquer lugar, com um mínimo de infraestruturas fixas.

O relatório baseia-se nos seguintes elementos: dados sobre a implementação e a aplicação do regulamento, coligidos diretamente pela Comissão; relatórios das autoridades nacionais sobre a aplicação do regulamento; consultas realizadas entre os organismos que representam os passageiros e a indústria a nível europeu; e o estudo aprofundado sobre o transporte de passageiros por autocarro na Europa (Comprehensive Study on Passenger Transport by Coach in Europe), um estudo externo realizado para a Comissão em 2015 e 2016.

Nos termos do artigo 32.º do regulamento, a Comissão apresenta ao Parlamento Europeu e ao Conselho um relatório sobre o funcionamento e os efeitos do regulamento, acompanhado, se necessário, de propostas legislativas que pormenorizam a aplicação das disposições do regulamento, ou que o alteram.

O regulamento exige que os EstadosMembros designem organismos nacionais de aplicação (ONA), responsáveis pela aplicação do regulamento e pelo estabelecimento de sanções efetivas, proporcionadas e dissuasivas na legislação nacional para sancionar os operadores que violem o regulamento. Os EstadosMembros devem também designar os terminais de autocarros em que os passageiros com deficiência ou com mobilidade reduzida podem beneficiar de assistência adequada.

Uma parte significativa do transporte em autocarro ocorre num contexto intracomunitário: os passageiros viajam no quadro da prestação de serviços transfronteiras ou de serviços domésticos fora do seu EstadoMembro. A fim de proteger os interesses destes passageiros, o Regulamento (CE) n.º 2006/2004 prevê um quadro adequado, no âmbito do qual os organismos nacionais de aplicação podem cooperar mutuamente e defender os interesses coletivos dos consumidores num contexto transfronteiras.

Os Estados-Membros podem também conceder isenções da aplicação do regulamento na íntegra para os serviços em que uma parte significativa do serviço (prevendo-se pelo menos uma paragem) é efetuada fora da UE. Estas isenções, que devem também ser concedidas numa base transparente e não discriminatória, expiram em 28 de fevereiro de 2017, o mais tardar, podendo ser reconduzidas uma vez. No total, 13 Estados-Membros (Alemanha, Áustria, Croácia, Eslováquia, Eslovénia, Estónia, Finlândia, Grécia, Hungria, Itália, Letónia, Países Baixos e Reino Unido) aplicam atualmente este tipo de isenções.

Isenções do âmbito de aplicação do regulamento

12) assistência específica, sem custos adicionais, para as pessoas com deficiência ou mobilidade reduzida, tanto nos terminais como a bordo dos autocarros.

11) indemnização até 50 % do preço do bilhete se o transportador não oferecer aos passageiros a possibilidade de optarem pelo reembolso do preço do bilhete ou pelo reencaminhamento em caso de cancelamento ou atraso significativo;

10) assistência adequada em caso de cancelamento ou de atraso significativo (apenas para as viagens com duração superior a três horas);

9) direito ao reembolso integral do preço do bilhete ou ao reencaminhamento em caso de cancelamento ou de um atraso significativo na partida;

Os passageiros que se desloquem em serviços regulares cujo percurso, previsto no quadro do serviço, seja igual ou superior a 250 km beneficiam igualmente dos seguintes direitos adicionais:

5) organismos nacionais de aplicação independentes em todos os EstadosMembros, responsáveis pelo controlo do cumprimento do regulamento e, se for caso disso, pela aplicação de sanções.

Designação dos ONA

Na sua maior parte, os EstadosMembros designaram ONA que eram previamente responsáveis pelos direitos dos passageiros noutros modos de transporte. Os ONA são autoridades de transporte ou autoridades de defesa do consumidor. Alguns Estados-Membros designaram vários ONA: os organismos de defesa dos consumidores são frequentemente responsáveis pelo tratamento de reclamações, enquanto as autoridades de transporte efetuam inspeções, impõem sanções e asseguram a acessibilidade dos veículos e terminais aos passageiros com deficiência. Na sua maioria, os Estados-Membros designaram ONA apenas a nível nacional, mas num pequeno número de Estados-Membros as autoridades regionais também desempenham um papel importante no que se refere à aplicação do regulamento.

Tratamento de reclamações

Os passageiros podem apresentar reclamações ao transportador (o regulamento obriga o transportador a dispor de um mecanismo de tratamento de reclamações) ou ao ONA por alegada infração do regulamento.

O regulamento não indica a ordem cronológica em que as reclamações devem ser apresentadas, mas permite que os Estados-Membros exijam que os passageiros apresentem as suas reclamações ao transportador em primeiro lugar, devendo os ONA funcionar como uma instância de recurso se o passageiro não ficar satisfeito com a resposta dada. No total, foram 20 os Estados-Membros que optaram por esta solução. Oferece a vantagem de os ONA poderem proceder ao tratamento das reclamações com maior eficácia e rapidez, uma vez que têm acesso à correspondência trocada desde o início entre o autor da reclamação e o transportador, o que permite uma visão global do processo do ponto de vista de ambas as partes.

Não existem dados publicamente disponíveis sobre o número de reclamações apresentadas pelos passageiros aos transportadores entre 2013 e 2015. Embora esses dados se afigurem úteis para avaliar o funcionamento do regulamento, os transportadores não são obrigados a recolher dados sobre as reclamações ou a informar os ONA.

É, no entanto, sabido que os ONA trataram um número muito reduzido de reclamações (ver quadro infra). Há várias razões para tal: i) o regulamento é relativamente recente e muitos passageiros podem não estar plenamente cientes dos seus direitos; ii) na maioria dos EstadosMembros, os passageiros devem apresentar primeiro as suas reclamações aos transportadores, que aparentemente resolvem a maior parte das reclamações de forma satisfatória, pelo que as mesmas não são submetidas aos ONA; e iii) nalguns EstadosMembros, apenas os tribunais podem impor uma decisão vinculativa aos operadores, e o lento e oneroso processo de litígio desencoraja os passageiros a defenderem os seus direitos.

Sanções

A legislação nacional da maior parte dos Estados-Membros prevê um sistema de sanções baseado unicamente em coimas, mas alguns ONA podem também retirar a licença a um operador económico que deliberada e sistematicamente viole o regulamento.

Os ONA impuseram muito poucas sanções nos primeiros dois anos desde a data em que o regulamento se tornou aplicável (ver quadro infra). A maioria considerou que os operadores estão dispostos a cumprir e resolvem as reclamações sem que seja necessário impor sanções.

Quadro — Número de reclamações tratadas e sanções impostas pelos ONA

Estado-Membro Número de reclamações tratadas Número de sanções impostas Áustria n/d n/d Bélgica 1 0 Bulgária 9 0 Croácia 0 0 Chipre 0 0 República Checa 132 9 Dinamarca 0 0 Estónia 0 0 Finlândia 12 0 França 21 0 Alemanha 192 0 Grécia n/d n/d Hungria 24 16 Irlanda 4 0 Itália n/d n/d Letónia 0 0 Lituânia 0 0 Luxemburgo n/d n/d Malta 0 0 Países Baixos n/d n/d Polónia n/d n/d Portugal n/d n/d Roménia 0 0 Eslováquia 0 0 Eslovénia 0 0 Espanha 1194 54 Suécia 2 0 Reino Unido 4 0

Outras atividades relativas à aplicação da lei ou de comunicação

O tratamento de reclamações e a penalização dos incumprimentos são apenas dois dos exemplos dados no regulamento de eventuais medidas suscetíveis de serem utilizadas com vista à aplicação dos direitos dos passageiros dos autocarros. Muitos ONA têm desempenhado um papel proativo e tomaram medidas adicionais.

Designação de terminais de autocarros nos quais os passageiros com deficiência e os passageiros com mobilidade reduzida podem beneficiar de assistência

O regulamento exige que os Estados-Membros designem terminais de autocarros dotados de recursos humanos e materiais para prestar assistência adequada aos passageiros com deficiência ou com mobilidade reduzida. A prestação de assistência nos terminais de autocarros é de importância primordial, dado que os passageiros com deficiência ou mobilidade reduzida requerem muitas vezes assistência para embarcar nos autocarros e desembarcar dos mesmos, uma exigência que pode, na maioria dos casos, ser mais facilmente satisfeita nos terminais com um elevado volume de tráfego de passageiros.

A abordagem adotada pelos Estados-Membros varia: alguns dos Estados-Membros maiores e mais densamente povoados designaram apenas um ou um número muito reduzido de terminais, o que não corresponde à dimensão do país ou ao volume de passageiros transportados de autocarro.

Alguns Estados-Membros designaram inicialmente paragens de autocarro sem pessoal e sem instalações adequadas, o que manifestamente não cumpria os requisitos do regulamento, mas anularam essas designações na sequência da intervenção da Comissão.

4. Funcionamento do regulamento e medidas com vista a melhorar a situação