Relatório da Comissão 29.º Relatório anual sobre o controlo da aplicação do direito da UE (2011)

Introdução

A União Europeia não pode alcançar os seus objetivos políticos se os Estados-Membros não aplicarem eficazmente o direito da UE no terreno. As responsabilidades respetivas da Comissão e dos Estados-Membros estão claramente definidas nos Tratados. Os Estados‑Membros são responsáveis pela correta aplicação do acervo[1] e são obrigados a transpor as diretivas correta e atempadamente. A Comissão tem a responsabilidade de controlar os esforços dos Estados-Membros e assegurar o cumprimento do direito da UE, incluindo o recurso a procedimentos jurídicos formais.

A fim de assegurar a efetiva aplicação das políticas, antes de recorrer aos procedimentos formais por infração a Comissão colabora com os Estados-Membros na procura de soluções eficazes e satisfatórias para os problemas e as queixas dos cidadãos, das empresas, das ONG e das outras partes interessadas relacionados com a aplicação da legislação da UE.

Quando as tentativas de resolução não são bem-sucedidas, a Comissão pode dar início a procedimentos formais por infração (nos termos do artigo 258. ° do TFUE[2]). Estes procedimentos tanto podem dizer respeito à transposição tardia ou incorreta das diretivas como à má aplicação da legislação.

O presente relatório analisa os resultados no que respeita aos principais aspetos da aplicação do direito da UE e fornece uma panorâmica das questões estratégicas. Os resultados e desafios em matéria de aplicação do direito da UE por setor e por Estado-Membro são analisados no documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha o presente relatório.

1. Transposição de diretivas 1.1. Panorâmica do trabalho de transposição em 2011

Em 2011, os Estados-Membros tinham um maior número de diretivas para transpor do que em 2010 (ou seja, 131 contra 111 em 2010).

Houve um aumento significativo da transposição tardia em 2011 comparativamente ao ano anterior. A Comissão iniciou 1185 procedimentos por infração por transposição tardia em 2011 contra 855 em 2010 e 531 em 2009. No final de 2011, foram iniciados 763 procedimentos por transposição tardia, o que representa um aumento de 60 % em relação ao final de 2010. O controlo da transposição tardia é uma prioridade da Comissão[3] e esta propõe coimas ao abrigo do regime especial de sanções estabelecido pelo artigo 260.º, n.º 3, do TFUE contra os Estados-Membros que não transpõem as diretivas em tempo útil (mais informações no ponto 1.2 abaixo).

O gráfico abaixo apresenta os principais dados[4] relativos aos procedimentos por infração por transposição tardia iniciados pela Comissão em 2011:

O quadro abaixo apresenta os procedimentos por transposição tardia por Estado-Membro[5]:

Os três setores em que se registou o maior número de procedimentos por infração por transposição tardia em 2011 foram os transportes (240 procedimentos), o mercado interno e os serviços (198) e a saúde e os consumidores (164).

Muitos destes casos envolveram um grande número de Estados-Membros. Por exemplo, a Comissão iniciou procedimentos contra 23 Estados-Membros por transposição tardia da Diretiva relativa à promoção de veículos de transporte rodoviário não poluentes e energeticamente eficientes[6]. Do mesmo modo, 22 Estados-Membros foram alvo de procedimentos por infração por transposição tardia da Diretiva relativa à gestão da segurança da infraestrutura rodoviária[7], 23 no âmbito da Diretiva relativa aos contratos públicos no setor da defesa e da segurança[8] e igual número no que respeita à Diretiva OICVM[9]. Foram iniciados procedimentos por infração por transposição tardia contra 12 Estados-Membros relativamente à autorização de colocação no mercado de medicamentos[10].

1.2. Recursos para o Tribunal de Justiça ao abrigo dos artigos 258.º / 260.º, n.º 3, do TFUE

Nos termos do artigo 260.º, n.º 3, do TFUE, quando instaurar um procedimento por infração por transposição tardia no Tribunal de Justiça ao abrigo do artigo 258.º do TFUE, a Comissão pode impor sanções pecuniárias sem ter de esperar por um primeiro acórdão.

O objetivo desta inovação do Tratado de Lisboa é incentivar mais os Estados-Membros a transporem as diretivas nos prazos fixados pelo legislador e, desse modo, garantir que a legislação da União é eficazmente aplicada.

A Comissão submeteu a primeira infração por transposição tardia ao Tribunal no final de 2011, solicitando a imposição de sanções pecuniárias ao abrigo do artigo 260.º, n.º 3, do TFUE[11]. Em 2011, cinco Estados-Membros foram objeto de nove decisões deste tipo: Áustria (1 caso), Alemanha (3), Grécia (1), Itália (1) e Polónia (3). A sanção pecuniária diária proposta variou entre 44 876,16 EUR e 215 409,60 EUR (não foi solicitado o pagamento de uma quantia fixa).

Os perfis de infração dos Estados-Membros que figuram no documento de trabalho dos serviços da Comissão contêm dados mais precisos sobre estes casos.

2. Transposição incorreta e má aplicação do direito da ue

Embora a Comissão, enquanto guardiã do Tratado, efetue as suas próprias investigações para detetar infrações ao direito da UE (ponto 2.1.2), os cidadãos, as empresas e as organizações de partes interessadas podem dar um contributo importante para esta missão de controlo, comunicando os incumprimentos em matéria de transposição e/ou de aplicação do direito da UE pelas autoridades dos Estados-Membros (ver queixas no ponto 2.1.1). Uma vez detetados, os problemas são objeto de discussões bilaterais entre a Comissão e o Estado-Membro em causa, a fim de se encontrar uma solução na medida do possível, utilizando, para o efeito, a plataforma «EU Pilot».

2.1. Deteção de problemas e soluções informais 2.1.1. Queixas

As queixas são apresentadas por cidadãos, empresas, ONG e outras organizações. São tratadas em consonância com a Comunicação da Comissão sobre a gestão das relações com o autor da denúncia em matéria de aplicação do direito da União[12], que fixa um prazo de 12 meses, a contar da data do registo da queixa, para o encerramento de um procedimento ou o início de um procedimento formal. O quadro abaixo apresenta os principais dados[13] sobre as queixas dos cidadãos em 2011:

3115 novas queixas – Os três Estados-Membros que foram objeto do maior número de queixas foram a Itália (386), a Espanha (306) e a Alemanha (263). Os cidadãos, as empresas e as organizações comunicaram irregularidades em especial no domínio do ambiente, do mercado interno e dos serviços e da justiça (604, 530 e 434 queixas, respetivamente).

3078 queixas tratadas – após uma primeira avaliação de mais de três mil queixas em 2011, a Comissão encetou discussões bilaterais com o Estado-Membro em causa no que respeita a 619 queixas, a fim de se certificar se as regras da UE tinham sido violadas[14]. As queixas que deram lugar a discussões bilaterais diziam respeito, na maioria dos casos, ao ambiente, ao mercado interno e aos serviços, bem como à fiscalidade e à união aduaneira (respetivamente 149, 101 e 87 casos na fase anterior ao procedimento por infração). As discussões bilaterais com os Estados-Membros têm lugar no quadro do «EU Pilot» (ver ponto 2.1.3).

As petições apresentadas pelos cidadãos ao Parlamento Europeu continuaram a apontar lacunas na forma como os Estados-Membros aplicam o direito da UE. As questões relacionadas com o ambiente, o emprego, a justiça e os direitos fundamentais, a política regional, bem como com a saúde e os consumidores mereceram particular atenção do Parlamento Europeu. O documento de trabalho dos serviços da Comissão (Parte II) fornece dados mais precisos sobre as petições.

2.1.2. Procedimentos por iniciativa própria

As averiguações da Comissão revelam igualmente potenciais infrações ao direito da UE. Tal como se verifica com as queixas, a Comissão inicia, em primeiro lugar, discussões bilaterais com o Estado-Membro em causa a fim de encontrar rapidamente uma solução. Em 2011, foram iniciadas 1271 investigações. O ambiente, os transportes, a fiscalidade e a união aduaneira foram os três setores em que se detetou o maior número de casos de infrações potenciais (376, 178 e 177 novos procedimentos, respetivamente). Os Estados-Membros mais afetados foram a Itália, a Espanha e a Polónia (125, 113 e 81 novos procedimentos, respetivamente).

A Comissão iniciou diretamente alguns procedimentos formais por infração, sem passar pelo «EU Pilot», enviando uma carta de notificação formal ao abrigo do artigo 258.º do TFUE. Estes casos excecionais incluíram:

· As ações de 20 Estados-Membros no âmbito da OIV (Organização Internacional da Vinha e do Vinho);

· O acordo bilateral entre a Itália e a China que isenta os titulares de passaportes diplomáticos da obrigação de visto.

2.1.3. Parceria com os Estados-Membros: «EU Pilot»

O «EU Pilot» é uma iniciativa da Comissão que visa responder a perguntas e encontrar soluções para os problemas relacionados com a aplicação do direito da UE. Este sistema funciona através de uma base de dados em linha e de um instrumento de comunicação. O «EU Pilot» dá a possibilidade de resolver os problemas antes de se iniciar o procedimento formal por infração. Dado que os processos devem, em princípio, ser tratados no prazo de 20 semanas, o diálogo no âmbito do «EU Pilot» facilita a rápida resolução dos problemas.

A participação dos Estados-Membros na base de dado «EU Pilot» tem sido feita de forma gradual. No final de 2011, já participavam no «EU Pilot» 25 Estados-Membros e estavam bastante adiantados os preparativos com os restantes dois[15]. O gráfico abaixo apresenta os principais dados relativos ao «EU Pilot»[16] em 2011:

1201 novos processos em 2011 – 510 queixas confirmadas pela Comissão e 691 novos procedimentos por iniciativa própria.

700 processos encerrados em 2011 – dos 700 processos «EU Pilot» em 2011, a Comissão encerrou 508 na sequência de uma resposta satisfatória do Estado-Membro. A taxa de resolução para os Estados-Membros é assim de 72,5 % (uma diminuição de 8,5 % relativamente à taxa de 81 % de 2010)[17].

1096 processos pendentes – No final de 2011, a maioria dos processos «EU Pilot» dizia respeito a Itália (371), Espanha (365) e Alemanha (193). Em termos de setores envolvidos, o ambiente surge em primeiro lugar com 335 procedimentos abertos, seguido do mercado interno e serviços (129) e da fiscalidade e união aduaneira (117).

A Comissão encerrou 183 processos «EU Pilot» no ano passado em consequência da abertura de procedimentos formais por infração. Os resultados negativos dos procedimentos no âmbito do «EU Pilot» fizeram-se sobretudo sentir no domínio do ambiente (49), da fiscalidade e união aduaneira (24) e dos transportes (21 recusas). A Itália, a Polónia e a Espanha registaram o número mais elevado deste tipo de transferências para procedimentos por infração (21, 15 e 14 procedimentos, respetivamente).

O último relatório de avaliação sobre o «EU Pilot»[18] fornece informações mais pormenorizadas.

2.2. Procedimentos por infração

Se um Estado-Membro não resolver a alegada violação do direito da UE, a Comissão inicia procedimentos por infração ao abrigo do artigo 258.º [19] do TFUE e pode submeter a questão ao Tribunal de Justiça da União Europeia (o «Tribunal»).

No final de 2011, tinham sido iniciados 1775 procedimentos por infração[20]. O número de procedimentos por infração abertos tem vindo a diminuir de ano para ano - 2100 em 2010 e cerca de 2900 em 2009. Os quadros abaixo apresentam uma repartição das infrações por Estado-Membro e por setor:

As discussões entre o Estado-Membro e a Comissão continuam durante o procedimento formal de investigação, a fim de adaptar a legislação nacional à legislação da UE. As estatísticas confirmam que os Estados-Membros envidam grandes esforços para regularizar as suas infrações sem processo judicial[21]. Em 2011:

· a Comissão encerrou 203 procedimentos por infração após o envio da carta de notificação formal;

· 167 casos foram resolvidos após parecer fundamentado enviado ao Estado-Membro; e

· 29 procedimentos por infração foram encerrados (ou retirados do Tribunal) depois de a Comissão ter decidido submeter o caso ao Tribunal de Justiça.

No total, foram encerrados 399 procedimentos porque o Estado-Membro demonstrou que o direito da UE estava a ser respeitado. Em 2011, o Tribunal proferiu 62 acórdãos ao abrigo do artigo 258.º do TFUE, 53 dos quais (85 %) favoráveis à Comissão.

Em regra geral, os Estados-Membros tomam as medidas necessárias para dar cumprimento aos acórdãos do Tribunal em tempo útil. No entanto, no final de 2011, a Comissão teve de dar seguimento a 77 procedimentos por infração ao abrigo do artigo 260.º, n.º 2, do TFUE, por incumprimento por parte dos Estados-Membros dos acórdãos do Tribunal. A maioria destes procedimentos dizia respeito à Grécia (13), Itália (12) e Espanha (8). Cerca de metade dos procedimentos por infração ao abrigo do artigo 260.º, n.º 2, do TFUE diziam respeito ao ambiente (36), alguns ao mercado interno e serviços (10) e os restantes aos transportes (8).

No final de 2011, destes 77 procedimentos por infração, 11 já tinham sido submetidos à apreciação do Tribunal pela segunda vez. No ano passado, o Tribunal apenas proferiu dois acórdãos ao abrigo do artigo 260.º, n.º 2, do TFUE: contra a Grécia[22] e a Itália[23]. Em princípio, um acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça ao abrigo do artigo 260.º, n.º 2, do TFUE condena o Estado-Membro incumpridor ao pagamento de uma quantia fixa e/ou de uma sanção pecuniária diária. Este deve pagar a quantia fixa imediatamente e pagar a sanção diária até ao cumprimento integral do primeiro acórdão do Tribunal.

3. Infrações cometidas durante o ciclo de elaboração das políticas 3.1. Dados sobre as infrações - um incentivo para agir

Os dados sobre o desempenho dos Estados-Membros em matéria de aplicação da legislação integram o ciclo de elaboração das políticas. A frequência elevada das infrações remete para eventuais problemas de aplicação que exigem ser solucionados (por exemplo, alterar as regras vigentes, clarificar a interpretação da legislação em vigor ou mesmo elaborar nova legislação). Algumas das iniciativas estratégicas previstas no Programa de Trabalho da Comissão para 2011 foram concebidas especificamente para dar resposta a problemas de aplicação.

· A nova proposta legislativa relativa ao destacamento de trabalhadores destinada a melhorar a «execução e aplicação prática da Diretiva 96/71/CE relativa ao destacamento de trabalhadores»[24];

· A proposta para um novo quadro jurídico no domínio do congelamento e confisco do produto do crime reconhece que devido à falta de clareza do quadro jurídico da UE existente «várias disposições não foram transpostas ou não foram corretamente aplicadas na legislação nacional»[25];

· A iniciativa de alterar as Diretivas relativas aos requisitos de fundos próprios (CRD IV) justifica-se porque «numerosas opções e prerrogativas nacionais nas anteriores CRD impediram a aplicação coerente dos requisitos de fundos próprios em toda a Europa …»[26].

3.2. Melhor preparação e planificação da execução

Perceber os desafios da transposição e aplicação da legislação é essencial nas fases iniciais de conceção das políticas (por exemplo, na fase da avaliação de impacto). A fim de poder avaliar da solidez de uma proposta legislativa, a Comissão precisa de ter uma ideia, numa fase inicial, de como poderá a legislação em causa ser aplicada nos Estados-Membros.

O facto de se ponderar os eventuais problemas relacionados com a aplicação na fase da avaliação de impacto facilita o avanço do trabalho sobre a aplicação a jusante. A Comissão pode ajudar as autoridades nacionais competentes a garantir a correta transposição e aplicação das regras da UE, identificando os principais riscos para uma aplicação correta e atempada de novos atos legislativos (ou alterados) e recomendando medidas para atenuar estes riscos nos planos de aplicação.

A Comissão elaborou uma série de planos de aplicação para iniciativas estratégicas em 2011. Estes incluíam o abuso de informação privilegiada e manipulação de mercado (abuso de mercado)[27], a resolução alternativa de litígios de consumo[28], alterações à Diretiva 2006/43/CE, relativa à revisão legal das contas anuais e consolidadas[29], e a matéria coletável comum consolidada do imposto sobre as sociedades[30].

Outras formas de apoio aos Estados-Membros são, por exemplo, os contactos bilaterais entre as administrações nacionais e a Comissão, a convocação de grupos de peritos e a publicação de diretrizes, manuais, notas interpretativas e documentos de trabalho.

3.3. Intercâmbio de informações – Para uma melhor base de conhecimentos

Para os objetivos da «legislação inteligente» é essencial que os cidadãos e as empresas compreendam como é aplicada a legislação da UE nos Estados-Membros. Em 2011, foi encontrada uma solução para um diferendo de longa data entre as instituições da UE neste capítulo. O diferendo em causa dizia respeito à forma como os Estados-Membros devem explicar de que modo transpõem as diretivas para a sua ordem jurídica (ver ponto sobre os «quadros de correspondência» nos anteriores relatórios anuais sobre o controlo da aplicação do direito da UE).

A solução acordada entre as instituições da UE figura nas declarações políticas conjuntas e produziu efeitos a partir de 1 de novembro de 2011[31]. De acordo com estas declarações, a Comissão pode solicitar, caso a caso e apresentando uma justificação, que os Estados-Membros lhe forneçam «documentos explicativos». Se os Estados-Membros considerarem útil, estes documentos podem também assumir a forma de um quadro de correspondência. Os documentos explicativos devem justificar a relação entre as regras de transposição nacionais e as disposições específicas de uma determinada diretiva. No preâmbulo de cada diretiva figurará um considerando mencionando a vontade política dos Estados-Membros de apresentarem à Comissão um ou mais documentos explicativos.

A primeira avaliação para verificar se estas declarações atingiram os seus objetivos será efetuada até 1 de novembro de 2013.

4. Conclusões

A correta aplicação do direito da UE continua a levantar problemas nos Estados-Membros, sobretudo nas fases iniciais da aplicação, e a transposição é um aspeto cada mais problemático. As infrações por transposição tardia aumentaram de forma constante nos últimos três anos, o que é preocupante. Não obstante, quando a Comissão inicia um procedimento por infração, as medidas nacionais são, em geral, rapidamente notificadas.

Os mecanismos de resolução dos problemas funcionam bem. Em 2011, aderiram ao «EU Pilot» mais 7 Estados-Membros, elevando o número total de participantes para 25. O diálogo para a resolução de problemas no âmbito do «EU Pilot» permitiu resolver em tempo útil quase dois terços das potenciais infrações em 2011.

O número de procedimentos formais por infração iniciados continuou a diminuir, o mesmo acontecendo com o número de casos submetidos ao Tribunal. Esta tendência reflete, em parte, o êxito do «EU Pilot» e os importantes esforços dos Estados-Membros para alinhar a respetiva legislação ou práticas com o direito da UE quando é iniciado um procedimento.

A Comissão, na sua qualidade de guardiã dos Tratados, continuará a controlar ativamente a aplicação do direito da UE. Sendo a aplicação um elemento essencial para uma correta e eficaz elaboração das políticas a nível da UE e parte integrante da agenda para a legislação inteligente da Comissão, os dados relativos aos resultados observados em matéria de infrações também se integram de forma mais sistemática no ciclo de elaboração das políticas, em especial nas avaliações.

[1] No final de 2011, o acervo da UE elevava-se a 8862 regulamentos (cerca de 8400 em 2010) e 1885 diretivas (cerca de 2000 em 2010), para além do direito primário (os Tratados).

[2] Note-se que é igualmente possível iniciar procedimentos por infração ao abrigo de outras disposições do direito da UE, por exemplo o artigo 106.° do TFUE conjugado com os artigos 101.° e 102.° do TFUE.

[3] Comunicação da Comissão intitulada «Uma Europa de resultados - Aplicação do direito comunitário», COM(2007)502 final, p. 9.

[4] Da soma dos PTT abertos em 2010 e dos novos PTT em 2011 (470 + 1185 = 1655), deduz-se o número de PTT encerrados (1655-893 = 763).

[5] O quadro que se segue indica o número de procedimentos por infração por transposição tardia abertos à data de 31 de dezembro de 2011, independentemente do ano em que foi iniciado o procedimento. Em contrapartida, a secção «transposição das diretivas» nas páginas do Anexo I consagradas aos Estados-Membros mostra o número de novos procedimentos por infração por transposição tardia iniciados contra os Estados-Membros em 2011.

[6] Diretiva 2009/33/CE relativa à promoção de veículos de transporte rodoviário não poluentes e energeticamente eficientes.

[7] Diretiva 2008/96/CE relativa à gestão da segurança da infraestrutura rodoviária.

[8] Diretiva 2009/81/CE relativa à coordenação dos processos de adjudicação de determinados contratos de empreitada, contratos de fornecimento e contratos de serviços por autoridades ou entidades adjudicantes nos domínios da defesa e da segurança.

[9] Diretiva 2009/65/CE que coordena as disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes a alguns organismos de investimento coletivo em valores mobiliários (OICVM)

[10] Diretiva 2009/53/CE que altera [diretivas anteriores] no que diz respeito à alteração dos termos das autorizações de introdução no mercado de medicamentos.

[11] A Comunicação da Comissão relativa à aplicação do artigo 260.º, n.º 3, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia contém orientações precisas sobre a forma como a Comissão aplica este artigo.

[12] COM(2002)141 final; esta comunicação foi substituída pela COM(2012)154 em 2 de abril de 2012.

[13] Da soma das queixas abertas em 2010 e das novas queixas em 2011 (2197 + 3115 = 5312), deduz-se o número de queixas tratadas (5312-3078 = 2234).

[14] As restantes queixas não tiveram seguimento quer porque a legislação da UE não tinha sido violada quer porque a Comissão não tinha competência ou a correspondência não preenchia as condições necessárias para poder ser qualificada como queixa. Note-se ainda que, em casos urgentes e excecionais, a Comissão pode decidir enviar uma carta de notificação formal (artigo 258.º do TFUE) ao Estado-Membro, sem discussão bilateral prévia.

[15] A Bélgica, a Polónia, a Letónia e a Roménia aderiram ao «EU Pilot» em janeiro de 2011, seguidos de Chipre em março. Depois da adesão da França e da Grécia em setembro de 2011, só o Luxemburgo e Malta permaneciam fora do sistema no final de 2011.

[16] Da soma dos processos «EU Pilot» abertos em 2010 e dos novos processos «EU Pilot» em 2011 (1384 + 1201 = 2585), deduz-se o número de processos tratados (2585-804 = 1781).

[17] 28.º Relatório Anual sobre o controlo da aplicação do direito da UE (2010).

[18] Segundo Relatório de avaliação do «EU Pilot», publicado em 21 de dezembro de 2011.

[19] Ou ao abrigo de outras disposições do TFUE, ver nota 2 supra.

[20] Incluem-se todos os processos em que o Estado-Membro tiver recebido pelo menos uma carta de notificação formal da Comissão, nos termos do artigo 258.º do TFUE.

[21] Os dados que se seguem foram calculados com base nos procedimentos resultantes de queixas e nos procedimentos por iniciativa própria e não incluem os dados relativos às infrações por transposição tardia, que são abordados no ponto 1 supra.

[22] Comissão Europeia /Grécia C-407/09 (quantia fixa no valor de 3 000 000,00 EUR).

[23] Comissão Europeia /Itália C-496/09 (quantia fixa no valor de 30 000 000,00 EUR).

[24] Roteiro e Proposta de diretiva respeitante à execução da Diretiva 96/71/CE relativa ao destacamento de trabalhadores.

[25] Roteiro e Proposta de diretiva sobre o congelamento e o confisco do produto do crime.

[26] Roteiro e propostas (1, 2) para alterar a Diretiva relativa aos requisitos de fundos próprios (CRD IV) 2006/48/CE e 2006/49/CE.

[27] COM(2011) 651 final.

[28] COM(2011) 793 final.

[29] COM(2011) 778.

[30] COM(2011) 121/4.

[31] Declarações políticas conjuntas sobre os documentos explicativos de 28 de setembro de 2011 (JO C 369 de 17.12.2011, p. 14–14OJ C 369, 17.12.2011, p. 14–14) e de 27 de outubro de 2011 (JO C 369 de 17.12.2011, p. 15–15).