Comunicação da Comissão

Enquadramento dos auxílios estatais à investigação, desenvolvimento e inovação

(2022/C 414/01)

Introdução

1. A fim de impedir as subvenções estatais de falsearem ou ameaçarem falsear a concorrência no mercado interno e de afetarem as trocas comerciais entre Estados-Membros, o artigo 107. o , n. o 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia («Tratado») estabelece o princípio de que os auxílios estatais são proibidos. Contudo, em certos casos, esses auxílios podem ser compatíveis com o mercado interno, com base no artigo 107. o , n. os 2 e 3, do Tratado.

2. O presente enquadramento fornece orientações com base numa apreciação da compatibilidade realizada pela Comissão relativamente aos auxílios destinados a promover a investigação, o desenvolvimento e a inovação («I&D&I») nos termos do artigo 107. o , n. o 3, alínea c), do Tratado. Nos termos do artigo 107. o , n. o 3, alínea c), do Tratado, uma medida de auxílio pode ser declarada compatível com o mercado interno desde que estejam preenchidas duas condições, uma positiva e uma negativa. A condição positiva exige que o auxílio facilite o desenvolvimento de uma atividade económica. A condição negativa exige que o auxílio não afete negativamente as condições das trocas comerciais de maneira que contrarie o interesse comum.

3. Embora seja geralmente aceite que os mercados concorrenciais tendem a produzir resultados eficientes em termos de preços, produto e utilização de recursos, quando se registam deficiências de mercado ( 1 ) , a intervenção do Estado pode ser necessária para facilitar ou incentivar o desenvolvimento de certas atividades económicas que, na ausência do auxílio, não se desenvolveriam ou não se desenvolveriam ao mesmo ritmo ou nas mesmas condições, contribuindo assim para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo. No contexto da I&D&I, podem surgir deficiências de mercado, por exemplo, pelo facto de os operadores do mercado não terem em conta necessariamente ou, pelo menos, espontaneamente os efeitos positivos mais vastos para a economia europeia, considerarem que a obtenção de um resultado económico positivo é demasiado arriscada e, por conseguinte, na ausência de auxílios estatais, se dedicarem a um nível de atividades de I&D&I que é demasiado baixo do ponto de vista da sociedade. De igual modo, na ausência de auxílios estatais, os projetos de I&D&I poderiam sofrer de um acesso insuficiente ao financiamento, devido a informações assimétricas, ou de problemas de coordenação entre empresas.

4. Consequentemente, os auxílios estatais podem ser necessários para incrementar a I&D&I numa situação em que o mercado, por si só, não permite alcançar resultados eficientes, facilitando assim o desenvolvimento de certas atividades económicas. O Enquadramento I&D&I aplica-se a todas as tecnologias ( 2 ) , indústrias e setores, a fim de garantir que as regras não definam antecipadamente quais as vias de investigação que resultariam em novas soluções para produtos, processos e serviços e não distorçam os incentivos dos operadores do mercado para desenvolverem soluções tecnológicas inovadoras, mesmo na presença de riscos elevados. Além disso, o apoio concedido ao abrigo do Enquadramento I&D&I pode também contribuir para uma recuperação sustentável na sequência de graves perturbações económicas e apoiar os esforços para reforçar a resiliência social e económica da União. Por outro lado, os auxílios destinados a apoiar a I&D&I são suscetíveis de produzir efeitos positivos mais amplos do que os benefícios exclusivos para o beneficiário do auxílio.

6. A recente comunicação sobre o EEI identifica a I&I como um motor essencial para impulsionar a recuperação da Europa e acelerar as transições ecológica e digital. A comunicação visa aumentar a eficiência, a excelência e o impacto do sistema europeu de I&I e apoia a inovação. Nesse sentido, a Comissão propôs que os Estados-Membros reafirmassem a meta de 3 % do PIB da UE para investimento em I&D ( 13 ) e a atualizassem para refletir as novas prioridades da UE, incluindo uma nova meta de esforço público equivalente a 1,25 % do PIB da UE, que os Estados-Membros deverão atingir até 2030 sob a coordenação da UE, a fim de mobilizar e incentivar os investimentos privados.

7. De acordo com a Comunicação sobre Construir o futuro digital da Europa e com a Estratégia Europeia para os Dados, é necessário «promover soluções digitais que contribuam para que a Europa prossiga o seu próprio rumo em direção a uma transformação digital ao serviço das pessoas, no respeito dos nossos valores fundamentais».

8. A nova estratégia industrial para a Europa estabelece que a Europa precisa de «investigação e tecnologias (...) e [de um] mercado único forte que derrube barreiras e burocracia.» Reconhece que o «aumento do investimento na investigação, na inovação, na implantação e em infraestruturas modernas contribuirá para o aperfeiçoamento de novos processos de produção e, logo, para a criação de postos de trabalho.»

1. Âmbito de aplicação e definições

1.1. Âmbito de aplicação

9. Os princípios enunciados no presente enquadramento aplicam-se aos auxílios estatais à I&D&I em todos os setores regidos pelo Tratado ( 14 ) . Aplicam-se, portanto, aos setores sujeitos a regras específicas da União em matéria de auxílios estatais, salvo disposição específica em contrário nas referidas regras.

10. O financiamento da União gerido a nível central pelas instituições, agências, empresas comuns ou outros organismos da União que não esteja direta ou indiretamente sob o controlo dos Estados-Membros ( 15 ) não constitui um auxílio estatal. Sempre que tal financiamento da União for combinado com auxílios estatais, apenas os auxílios estatais serão considerados para determinar se os limiares de notificação e as intensidades máximas de auxílio são respeitados ou, no contexto do presente enquadramento, serão submetidos a uma apreciação da compatibilidade.

11. Os auxílios à I&D&I para empresas em dificuldade, tal como definidas para efeitos do presente enquadramento nas Orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação a empresas em dificuldade ( 16 ) , tal como alteradas ou substituídas, estão excluídos do âmbito de aplicação do presente enquadramento.

12. Quando se apreciarem os auxílios à I&D&I concedidos a um beneficiário objeto de uma injunção de recuperação, ainda pendente, na sequência de uma decisão anterior da Comissão que declare um auxílio ilegal e incompatível com o mercado interno, a Comissão terá em conta o montante de auxílio que está ainda por recuperar ( 17 )

1.2. Medidas de auxílio abrangidas pelo enquadramento

13. A Comissão identificou um conjunto de medidas de I&D&I relativamente às quais os auxílios estatais podem, em condições específicas, ser compatíveis com o mercado interno: (a) Auxílios a projetos de I&D, relativamente aos quais a parte do projeto de investigação objeto de auxílio é abrangida pelas categorias de investigação fundamental e investigação aplicada, podendo esta última subdividir-se em investigação industrial e desenvolvimento experimental (18). Esses auxílios visam sobretudo as deficiências de mercado relacionadas com externalidades positivas (difusão de conhecimentos), mas podem também visar deficiências de mercado provocadas por uma informação imperfeita e assimétrica ou (principalmente em projetos de colaboração) uma deficiência na coordenação; (b) Auxílios a estudos de viabilidade relacionados com projetos de I&D, que ajudam a ultrapassar as deficiências de mercado relacionadas com uma informação imperfeita e assimétrica; (c) Auxílios à construção ou modernização de infraestruturas de investigação, que visam essencialmente as deficiências de mercado provenientes de dificuldades de coordenação, mas também de informações imperfeitas e assimétricas. São cada vez mais necessárias infraestruturas de investigação de qualidade elevada para a investigação pioneira, por atraírem talentos a nível mundial e serem essenciais, por exemplo, para tecnologias de informação e comunicação e para tecnologias facilitadoras essenciais (19). Os elevados custos de investimento inicial para a aquisição de instalações e equipamento científicos de ponta utilizados para atividades de investigação em fase inicial, predominantemente pela comunidade científica, tornam muitas vezes impossível encontrar no mercado o financiamento necessário; (d) Auxílios à construção e modernização de infraestruturas de ensaio e experimentação, que visam essencialmente as deficiências do mercado provenientes de informações imperfeitas e assimétricas ou de deficiências na coordenação. A construção ou modernização de uma infraestrutura de ensaio e experimentação de ponta implica elevados custos de investimento inicial, o que, juntamente com uma base de clientes incerta, pode dificultar o acesso ao financiamento. O acesso a infraestruturas de ensaio e experimentação financiadas pelo setor público tem de ser concedido de forma transparente e não discriminatória e em condições de mercado a vários utilizadores. A fim de facilitar o acesso dos utilizadores às infraestruturas de ensaio e experimentação, as suas taxas de utilização podem ser reduzidas em conformidade com outras disposições do presente enquadramento ou do Regulamento (UE) n.o 651/2014 (20) ou do Regulamento de minimis (21); (e) Auxílios a atividades de inovação, que visam sobretudo deficiências de mercado relacionadas com externalidades positivas (difusão de conhecimentos), dificuldades de coordenação e, em menor medida, uma informação assimétrica. No que respeita às pequenas e médias empresas («PME»), podem conceder-se tais auxílios à inovação para a obtenção, validação e defesa de patentes e outros ativos incorpóreos, o destacamento de pessoal altamente qualificado e a aquisição de serviços de consultoria em inovação e de apoio à inovação, por exemplo, os que são fornecidos por organismos de investigação e divulgação de conhecimentos, infraestruturas de investigação, infraestruturas de ensaio e experimentação ou polos de inovação; (f) Auxílios à inovação a nível de processos e à inovação organizacional, que visam sobretudo deficiências de mercado relacionadas com externalidades positivas (difusão de conhecimentos), dificuldades de coordenação e, em menor medida, informação assimétrica. Estas medidas de auxílio podem ser concedidas predominantemente a PME. Os auxílios a grandes empresas só são compatíveis se estas cooperarem de forma efetiva com, pelo menos, uma PME na atividade objeto de auxílio. (g) Auxílios aos polos de inovação, que visam resolver as deficiências de mercado associadas aos problemas de coordenação que impedem o desenvolvimento de tais polos, limitando as interações e os fluxos de conhecimento no âmbito desses polos e entre eles. Os auxílios estatais podem contribuir para resolver este problema, em primeiro lugar, apoiando o investimento em infraestruturas abertas e partilhadas para polos de inovação e, em segundo lugar, apoiando o funcionamento dos polos, de forma a reforçar a colaboração, a criação de redes e a aprendizagem. Os auxílios ao funcionamento para polos terão de ser devidamente justificados pelo Estado-Membro, especialmente quando excederem dez anos. As taxas cobradas pela utilização das instalações dos polos de inovação e pela participação nas atividades destes polos devem corresponder ao preço de mercado ou refletir os seus custos (incluindo uma margem razoável). Para facilitar o acesso às instalações do polo de inovação ou a participação nas atividades do polo de inovação, o acesso pode ser oferecido a preços reduzidos, em conformidade com outras disposições do presente enquadramento ou do Regulamento (UE) n.o 651/2014 (22) ou das regras do Regulamento de minimis (23) aplicáveis aos utilizadores dos serviços prestados pelo polo de inovação.

14. o , n. o 3, do Tratado, com exceção das medidas que preencham as condições previstas no regulamento de isenção por categoria adotado pela Comissão nos termos do artigo 1. o do Regulamento (UE) n. o 2015/1588 do Conselho Os Estados-Membros devem notificar os auxílios à I&D&I nos termos do artigo 108., n.3, do Tratado, com exceção das medidas que preencham as condições previstas no regulamento de isenção por categoria adotado pela Comissão nos termos do artigo 1.do Regulamento (UE) n.2015/1588 do Conselho ( 24 )

15. o , n. o 3, alínea c), do Tratado O presente enquadramento estabelece os critérios de compatibilidade aplicáveis aos regimes de auxílio e a auxílios individuais à I&D&I que estão sujeitos à obrigação de notificação e têm de ser apreciados com base no artigo 107., n.3, alínea c), do Tratado ( 25 )

1.3. Definições

16. Para efeitos do presente enquadramento, entende-se por: (a) «Auxílio ad hoc», um auxílio não concedido com base num regime de auxílio; (b) «Auxílio», qualquer medida que preencha os critérios enunciados no artigo 107.o, n.o 1, do Tratado; (c) «Intensidade de auxílio», o montante bruto de auxílio expresso em percentagem dos custos elegíveis, antes da dedução de impostos ou outros encargos. Sempre que um auxílio for concedido sob uma forma distinta da subvenção, o montante de auxílio será o seu equivalente-subvenção. O valor dos auxílios pagáveis em várias prestações é o seu valor atualizado reportado à data da concessão. A taxa de juro a utilizar para este efeito é a taxa de atualização (26) aplicável à data da concessão. A intensidade de auxílio é calculada para cada beneficiário; (d) «Regime de auxílio», qualquer ato com base no qual, sem que sejam necessárias outras medidas de execução, podem ser concedidos auxílios individuais a empresas nele definidas de forma geral e abstrata e qualquer ato com base no qual podem ser concedidos a uma ou mais empresas auxílios não relacionados com um projeto específico; (e) «Investigação aplicada», a investigação industrial e o desenvolvimento experimental ou qualquer combinação de ambos; (f) «Condições de plena concorrência», situação em que as condições da operação entre as partes contratantes não diferem das que seriam estabelecidas entre empresas independentes e não contêm qualquer elemento de colusão. Considera-se que qualquer operação que resulte de um procedimento aberto, transparente e não discriminatório satisfaz o princípio da plena concorrência (arm's length principle); (g) «Data de concessão do auxílio», a data em que se confere ao beneficiário o direito legal de receber o auxílio, ao abrigo do regime nacional aplicável; (h) «Colaboração efetiva», a colaboração entre, pelo menos, duas partes independentes para troca de conhecimentos ou tecnologia, ou para alcançar um objetivo comum baseado na divisão do trabalho, em que as partes definem conjuntamente o âmbito do projeto de colaboração, contribuem para a sua implementação e partilham os seus riscos e resultados. Uma ou mais partes podem assumir os custos totais do projeto e, assim, eximir outras partes dos seus riscos financeiros. A investigação mediante contrato e a prestação de serviços de investigação não são consideradas formas de colaboração; (i) «Plano de avaliação», um documento que abrange um ou mais regimes de auxílio e que contém, pelo menos, os seguintes aspetos mínimos: os objetivos a avaliar, as questões da avaliação, os indicadores de resultados, o método previsto para efetuar a avaliação, os requisitos em matéria de recolha de dados, a proposta de calendário da avaliação, incluindo a data de apresentação dos relatórios de avaliação intercalar e final, a descrição do organismo independente que irá realizar a avaliação ou os critérios que serão utilizados para a sua seleção e as modalidades que permitam tornar pública a avaliação; (j) «Desenvolvimento exclusivo», a contratação pública de serviços de investigação e desenvolvimento cujos benefícios se destinam exclusivamente à autoridade ou entidade adjudicante para utilização no exercício da sua própria atividade, desde que os remunere inteiramente; (k) «Desenvolvimento experimental», a aquisição, combinação, configuração e utilização de conhecimentos e competências relevantes, de caráter científico, tecnológico, comercial e outros, já existentes, com o objetivo de desenvolver produtos, processos ou serviços novos ou melhorados, incluindo produtos, processos ou serviços digitais, em qualquer área, tecnologia, indústria ou setor (incluindo, mas não exclusivamente, as indústrias e tecnologias digitais, como, por exemplo, a supercomputação, as tecnologias quânticas, as tecnologias de cadeia de blocos, a inteligência artificial, a cibersegurança, os megadados e as tecnologias de computação em nuvem ou de ponta). Tal pode igualmente englobar, por exemplo, atividades que visem a definição conceptual, o planeamento e a documentação sobre novos produtos, processos ou serviços. O desenvolvimento experimental pode incluir a criação de protótipos, a demonstração, a elaboração de projetos-piloto, os testes e a validação de produtos, processos ou serviços novos ou melhorados em ambientes representativos das condições reais de funcionamento, quando o principal objetivo consistir em introduzir novas melhorias técnicas nos produtos, processos ou serviços que não estejam em grande medida estabelecidos. Tal pode incluir o desenvolvimento de um protótipo ou projeto-piloto comercialmente utilizável, que seja necessariamente o produto comercial final e cuja produção seja demasiado onerosa para ser utilizado apenas para efeitos de demonstração e de validação. O desenvolvimento experimental não inclui alterações, de rotina ou periódicas, introduzidas em produtos, linhas de produção, processos de fabrico e serviços existentes e noutras operações em curso, ainda que tais alterações sejam suscetíveis de representar melhorias; (l) «Estudo de viabilidade», a avaliação e análise do potencial de um projeto, com o objetivo de apoiar o processo de tomada de decisões, revelando de forma objetiva e racional os seus pontos fortes e fracos, oportunidades e ameaças, e de identificar os recursos exigidos para a sua realização e, em última instância, as suas perspetivas de êxito; (m) «Titular de todos os direitos», o organismo de investigação, a infraestrutura de investigação ou o comprador público que goza de todos os benefícios económicos dos direitos de propriedade intelectual, mantendo o direito de os utilizar sem restrições, nomeadamente o direito de propriedade e o direito de licenciar. Pode tratar-se igualmente do caso em que o organismo de investigação ou a infraestrutura de investigação (isto é, o comprador público) decide celebrar outros contratos respeitantes a esses direitos, incluindo o de os licenciar a um parceiro com que colabora (isto é, empresas); (n) «Investigação fundamental», o trabalho experimental ou teórico realizado principalmente com o objetivo de adquirir novos conhecimentos sobre os fundamentos subjacentes de fenómenos e factos observáveis, sem ter em vista qualquer aplicação ou utilização comerciais diretas; (o) «Equivalente-subvenção bruto», o montante do auxílio se tivesse sido concedido sob a forma de subvenção, antes da dedução de impostos ou outros encargos; (p) «Pessoal altamente qualificado», o pessoal titular de um diploma universitário e com uma experiência profissional mínima de cinco anos no domínio em causa, que pode igualmente incluir formação ao nível de doutoramento; (q) «Auxílio individual», um auxílio que não seja concedido com base num regime de auxílios ou que seja concedido com base num regime de auxílios, mas que deva ser notificado; (r) «Investigação industrial», a investigação planeada ou a investigação crítica destinada à aquisição de novos conhecimentos e competências para o desenvolvimento de novos produtos, processos ou serviços ou destinada a melhorar significativamente os produtos, processos ou serviços existentes, incluindo produtos, processos ou serviços digitais, em qualquer domínio, tecnologia, indústria ou setor (incluindo, mas não exclusivamente, as indústrias e tecnologias digitais, como a supercomputação, as tecnologias quânticas, as tecnologias em cadeia de blocos, a inteligência artificial, a cibersegurança, os megadados e as tecnologias de computação em nuvem). A investigação industrial inclui a criação de componentes de sistemas complexos, podendo integrar a construção de protótipos num ambiente de laboratório ou num ambiente de interfaces simuladas com sistemas existentes, bem como linhas-piloto, quando necessário para a investigação industrial e, em especial, para a validação de tecnologia genérica; (s) «Serviços de consultoria em inovação», a consultoria, assistência ou formação nos domínios da transferência de conhecimentos, a aquisição, proteção ou exploração de ativos incorpóreos ou a utilização de normas e de regulamentações que as integrem, bem como a consultoria, assistência ou formação para a introdução ou utilização de tecnologias e soluções inovadoras (incluindo tecnologias e soluções digitais); (t) «Polos de inovação», as estruturas ou grupos organizados de partes independentes (tais como empresas em fase de arranque inovadoras, pequenas, médias e grandes empresas, bem como organismos de investigação e de divulgação de conhecimentos, infraestruturas de investigação, infraestruturas de ensaio e experimentação, polos de inovação digital, organizações sem fins lucrativos e outros agentes económicos conexos), destinados a incentivar a atividade inovadora e novas formas de colaboração, por exemplo, através de meios digitais, da partilha e/ou da promoção da partilha de instalações e do intercâmbio de conhecimentos e competências e da contribuição efetiva para a transferência de conhecimentos, a criação de redes, a divulgação da informação e a colaboração entre as empresas e outras organizações do polo (27); (u) «Serviços de apoio à inovação», o fornecimento de escritórios, bancos de dados, serviços de armazenamento de dados em nuvem, bibliotecas, estudos de mercado, laboratórios, etiquetagem de qualidade, ensaios, experimentação e certificação ou outros serviços conexos, incluindo os serviços que são fornecidos por organismos de investigação e divulgação de conhecimentos, infraestruturas de investigação, infraestruturas de ensaio e experimentação ou polos de inovação, tendo em vista o desenvolvimento de produtos, processos ou serviços mais eficazes ou tecnologicamente avançados, incluindo a implementação de tecnologias e soluções digitais inovadoras (incluindo tecnologias e soluções digitais); (v) «Ativos incorpóreos», os ativos sem qualquer materialização física ou financeira, como patentes, licenças, saber-fazer ou outros tipos de propriedade intelectual; (w) «Transferência de conhecimentos», qualquer processo que tenha por objetivo adquirir, recolher e partilhar conhecimentos explícitos e tácitos, incluindo capacidades e competência em atividades económicas e não económicas, como as colaborações a nível da investigação, a consultoria, o licenciamento, o desenvolvimento de produtos derivados, a publicação e a mobilidade de investigadores e de outro pessoal envolvido nessas atividades. Para além dos conhecimentos científicos e tecnológicos, inclui outros tipos de conhecimento, como conhecimentos sobre a utilização de normas e de regulamentações que os integrem e sobre condições de funcionamento da vida real e métodos para inovação organizacional, bem como a gestão de conhecimentos relacionados com a identificação, aquisição, proteção, defesa e exploração de ativos incorpóreos; (x) «Grandes empresas», as empresas não abrangidas pela definição de pequenas e médias empresas; (y) «Sobrecustos líquidos», a diferença entre os valores atuais líquidos esperados do projeto ou atividade objeto de auxílio e um investimento contrafactual viável que o beneficiário teria efetuado na ausência de auxílio; (z) «Inovação organizacional (28)», a aplicação de um novo método de organização a nível da empresa (a nível do grupo no setor industrial pertinente no EEE), em relação à organização do local de trabalho ou às relações externas da empresa, incluindo, por exemplo, com recurso a tecnologias digitais novas ou inovadoras. Excluem-se desta definição as alterações baseadas nos métodos de organização já utilizados na empresa, as alterações na estratégia de gestão, as fusões e aquisições, a cessação da utilização de um processo, a mera substituição ou ampliação do capital, as alterações unicamente decorrentes de variações do preço dos fatores, a produção personalizada, a localização, as alterações sazonais, periódicas e outras alterações cíclicas, bem como o comércio de produtos novos ou significativamente melhorados; (aa) «Custos do pessoal», os custos relacionados com investigadores, técnicos e outro pessoal de apoio, na medida em que trabalhem no projeto ou atividade relevantes; (bb) «Contratação pré-comercial», a contratação pública de serviços de investigação e desenvolvimento em que a autoridade ou entidade adjudicante não reserva todos os resultados e benefícios para utilização exclusiva no exercício da sua própria atividade, mas os partilha com os prestadores em condições de mercado. O contrato, cujo objeto é coberto por uma ou mais categorias de investigação e desenvolvimento definidas no presente enquadramento, tem de ter uma duração limitada e pode incluir o desenvolvimento de protótipos ou de uma quantidade limitada de primeiros produtos ou serviços sob a forma de uma série de testes. A aquisição de produtos ou serviços em quantidades comerciais não deve ser objeto desse mesmo contrato; (cc) «Inovação a nível de processos (29)», a aplicação de um método de produção ou de distribuição novo ou significativamente melhorado (incluindo alterações significativas nas técnicas, equipamentos ou software) a nível da empresa (a nível do grupo no setor industrial pertinente no EEE), incluindo, por exemplo, com recurso a tecnologias digitais novas ou inovadoras. Excluem-se desta definição as alterações ou melhorias de pequena importância, os aumentos da capacidade de produção ou de prestação de serviços através do acréscimo de sistemas de fabrico ou de sistemas logísticos que sejam muito análogos aos já utilizados, a cessação da utilização de um processo, a mera substituição ou a ampliação do capital, as alterações unicamente decorrentes de variações do preço dos fatores, a produção personalizada, a localização, as alterações sazonais, periódicas e outras alterações cíclicas, bem como o comércio de produtos novos e significativamente melhorados; (dd) «Projeto de I&D», uma operação que inclua atividades que abranjam uma ou mais categorias de investigação e desenvolvimento definidas no presente enquadramento e se destine a realizar uma tarefa indivisível de caráter económico, científico ou técnico precisos e com objetivos claramente pré-definidos. Um projeto de I&D pode consistir em diversas tarefas, atividades ou serviços e inclui objetivos claros, atividades a levar a cabo para alcançar esses objetivos (incluindo os custos esperados) e elementos concretos para identificar os resultados dessas atividades, comparando-as com os objetivos relevantes. Se dois ou mais projetos de I&D não forem nitidamente separáveis um do outro e, em especial, se não tiverem probabilidades independentes de êxito tecnológico, serão considerados como um projeto único; (ee) «Adiantamento reembolsável», um empréstimo para um projeto, que seja pago em uma ou mais prestações, e cujas condições de reembolso dependam do resultado do projeto; (ff) «Organismo de investigação e divulgação de conhecimentos» ou «organismo de investigação», uma entidade (tal como universidades ou institutos de investigação, agências de transferência de tecnologia, intermediários de inovação, entidades colaborativas, físicas ou virtuais, orientadas para a investigação), independentemente do seu estatuto jurídico (de direito privado ou de direito público) ou modo de financiamento, cujo objetivo principal consiste em realizar, de modo independente, investigação fundamental, investigação industrial ou desenvolvimento experimental ou divulgar amplamente os resultados dessas atividades através do ensino, de publicações ou da transferência de conhecimentos. Caso tal entidade exerça também atividades económicas, o financiamento, os custos e os rendimentos dessas atividades económicas devem ser contabilizados separadamente. As empresas que puderem exercer uma influência decisiva sobre uma entidade deste tipo, por exemplo na qualidade de acionistas ou membros, não podem beneficiar de qualquer acesso preferencial aos resultados por ela gerados; (gg) «Infraestrutura de investigação», as instalações, os recursos e os serviços conexos utilizados pela comunidade científica para realizar investigação nos domínios respetivos, abrangendo equipamentos científicos ou conjuntos de instrumentos, os recursos baseados no conhecimento, como coleções, arquivos ou informação científica estruturada, as infraestruturas capacitantes baseadas nas tecnologias da informação e comunicação, como GRID, a computação, o software e as comunicações, ou qualquer outra entidade de natureza única, essencial para realizar a investigação. Essas infraestruturas podem ser «unilocais» ou «distribuídas» (rede organizada de recursos) (30); (hh) «Destacamento», a contratação temporária de pessoal por parte de um beneficiário, tendo esse pessoal o direito de regressar à sua entidade empregadora anterior; (ii) «Pequenas e médias empresas» ou «PME», «pequenas empresas» e «médias empresas», as empresas que satisfazem os critérios fixados na Recomendação da Comissão relativa à definição de micro, pequenas e médias empresas (31); (jj) «Início dos trabalhos» ou «início do projeto», o início das atividades de I&D&I ou o primeiro acordo entre o beneficiário e os adjudicantes com vista à realização do projeto, consoante o que acontecer primeiro. Os trabalhos preparatórios, como a obtenção de autorizações e a realização de estudos de viabilidade, não são considerados como início dos trabalhos; (kk) «Ativos corpóreos», os ativos constituídos por terrenos, edifícios e instalações, máquinas e equipamentos; (ll) «Infraestruturas de ensaio e experimentação» (32), as instalações, equipamentos, capacidades e recursos, como bancos de ensaio, linhas-piloto, demonstradores, instalações de ensaio ou laboratórios vivos, e os serviços conexos utilizados predominantemente por empresas, especialmente por PME, que procuram apoio para os ensaios e a experimentação, a fim de desenvolver produtos, processos e serviços novos ou melhorados, e de testar e modernizar a tecnologia, para evoluir através de atividades de investigação industrial e de desenvolvimento experimental. O acesso a infraestruturas de ensaio e experimentação financiadas pelo setor público está aberto a vários utilizadores e tem de ser concedido de forma transparente e não discriminatória e em condições de mercado.

2. Auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado

17. o , n. o 1, do Tratado constitui um auxílio estatal. Embora uma comunicação da Comissão Regra geral, qualquer medida que satisfaça os critérios enunciados no artigo 107., n.1, do Tratado constitui um auxílio estatal. Embora uma comunicação da Comissão ( 33 ) distinta relativa à noção de auxílio estatal clarifique o significado que a Comissão dá à noção de auxílio estatal em geral, na presente secção consideram-se as situações que habitualmente surgem no domínio das atividades de I&D&I, sem prejuízo da interpretação do Tribunal de Justiça da União Europeia.

2.1. Organismos de investigação e divulgação de conhecimentos e infraestruturas de investigação enquanto beneficiários de auxílios estatais

18. o , n. o 1, do Tratado. Segundo a comunicação da Comissão relativa à noção de auxílio estatal, e em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o beneficiário tem de ser considerado uma empresa, mas essa classificação não depende do seu estatuto jurídico, isto é, se é constituída ao abrigo do direito público ou privado, nem do seu caráter económico, ou seja, se visa fins lucrativos ou não. O elemento decisivo para a sua classificação como empresa é, antes, saber se realiza uma atividade económica que consiste em oferecer produtos ou serviços num determinado mercado Os organismos de investigação e divulgação de conhecimentos («organismos de investigação») e as infraestruturas de investigação são beneficiários de auxílios estatais se o seu financiamento público preencher as condições previstas no artigo 107., n.1, do Tratado. Segundo a comunicação da Comissão relativa à noção de auxílio estatal, e em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o beneficiário tem de ser considerado uma empresa, mas essa classificação não depende do seu estatuto jurídico, isto é, se é constituída ao abrigo do direito público ou privado, nem do seu caráter económico, ou seja, se visa fins lucrativos ou não. O elemento decisivo para a sua classificação como empresa é, antes, saber se realiza uma atividade económica que consiste em oferecer produtos ou serviços num determinado mercado ( 34 )

2.1.1. Financiamento público de atividades não económicas

19. Se a mesma entidade realizar atividades tanto de natureza económica como não económica, o financiamento público das atividades não económicas não será abrangido pelo artigo 107. o , n. o 1, do Tratado se os dois tipos de atividades e respetivos custos, financiamento e rendimentos puderem ser claramente separados, de modo que sejam efetivamente evitadas as subvenções cruzadas da atividade económica. As demonstrações financeiras anuais da entidade relevante podem constituir elementos de prova da devida imputação de custos, financiamento e rendimentos.

20. A Comissão considera que as atividades a seguir indicadas têm geralmente caráter não económico: (a) Atividades primárias dos organismos de investigação e infraestruturas de investigação, em particular: (i) a educação, a fim de conseguir recursos humanos com mais e melhores qualificações. Em conformidade com a jurisprudência (35) e a prática decisória da Comissão (36), e tal como explicado na Comunicação relativa à noção de auxílio estatal e na Comunicação SIEG (37), o ensino público organizado no âmbito do sistema nacional de ensino, predominante ou inteiramente financiado pelo Estado e por ele supervisionado, é considerado uma atividade de natureza não económica (38), (ii) as atividades de I&D independentes para melhorar os conhecimentos e a compreensão, incluindo I&D em colaboração quando o organismo ou infraestrutura de investigação se empenha numa colaboração efetiva (39), (iii) a ampla divulgação de resultados da investigação de forma não exclusiva e não discriminatória, por exemplo através do ensino, de bases de dados de acesso livre, publicações ou software públicos; (b) Atividades de transferência de conhecimentos, quando efetuadas pelo organismo ou infraestrutura de investigação (incluindo respetivos departamentos ou filiais) ou em conjunto com aquele, ou por conta de outras entidades semelhantes, e quando todos os lucros provenientes dessas atividades forem reinvestidos nas atividades primárias do organismo ou infraestrutura de investigação. O caráter não económico dessas atividades não é prejudicado pela subcontratação da prestação de serviços correspondentes a terceiros mediante a organização de concursos públicos.

21. inputs (tais como material, equipamento, mão de obra e capital fixo) que as atividades não económicas e se a capacidade anualmente imputada a essas atividades económicas não exceder 20 % da capacidade global anual da entidade relevante. Se um organismo de investigação ou uma infraestrutura de investigação forem utilizados tanto para as atividades económicas como para as atividades não económicas, o financiamento público é abrangido pelas regras em matéria de auxílios estatais apenas na medida em que cobrir os custos relacionados com as atividades económicas ( 40 ) . Se o organismo ou infraestrutura de investigação for utilizado quase exclusivamente para uma atividade não económica, o seu financiamento pode, na sua totalidade ( 41 ) , ficar excluído do âmbito de aplicação das regras em matéria de auxílios estatais, desde que a utilização económica se mantenha meramente acessória, ou seja, corresponda a uma atividade diretamente relacionada com o funcionamento do organismo ou infraestrutura de investigação, ou lhe seja necessária, ou esteja intrinsecamente ligada à sua principal utilização não económica, e tenha um âmbito limitado. Para efeitos do presente enquadramento, a Comissão considerará ser esse o caso se as atividades económicas consumirem exatamente os mesmos(tais como material, equipamento, mão de obra e capital fixo) que as atividades não económicas e se a capacidade anualmente imputada a essas atividades económicas não exceder 20 % da capacidade global anual da entidade relevante.

2.1.2. Financiamento público de atividades económicas dos organismos de investigação e infraestruturas de investigação

22. Sem prejuízo do enunciado no ponto 21, quando se utilizarem os organismos ou as infraestruturas de investigação para realizar atividades económicas, como por exemplo a locação de equipamento ou laboratórios a empresas, a prestação de serviços a empresas ou a realização de investigação mediante contrato, o financiamento público dessas atividades económicas será, regra geral, considerado um auxílio estatal.

23. Todavia, a Comissão não considerará que o organismo ou infraestrutura de investigação é um beneficiário de auxílio estatal se este atuar como mero intermediário, transferindo para os beneficiários finais a totalidade do financiamento público ou qualquer outra vantagem adquirida através desse financiamento. É o que se passa habitualmente nos seguintes casos: (a) Tanto o financiamento público como qualquer vantagem adquirida através do financiamento são quantificáveis e demonstráveis, havendo um mecanismo adequado que assegura que são integralmente transferidos para os beneficiários finais, por exemplo através de uma redução dos preços; e (b) Nenhuma outra vantagem é concedida ao intermediário, porque é selecionado por concurso público ou porque o financiamento público está disponível para todas as entidades que preencham as condições objetivas necessárias, de modo que os clientes, enquanto beneficiários finais, tenham direito a adquirir serviços equivalentes a qualquer intermediário relevante.

24. Se estiverem preenchidas as condições enunciadas no ponto 23, aplicam-se as regras em matéria de auxílios estatais ao nível dos beneficiários finais.

2.2. Auxílios estatais indiretos concedidos a empresas através de organismos e infraestruturas de investigação e de divulgação de conhecimentos financiados por fundos públicos

25. o , n. o 1, do Tratado, em casos de investigação mediante contrato ou de serviços de investigação prestados por um organismo ou infraestrutura de investigação, bem como em casos de colaboração com um organismo ou infraestrutura de investigação, deve basear-se nos princípios gerais em matéria de auxílios estatais. Para o efeito, tal como explicado na Comunicação relativa à noção de auxílio estatal, pode, em especial, ser necessário apreciar se o comportamento do organismo ou da infraestrutura de investigação pode ser imputado ao Estado A resposta à questão de saber se e em que condições as empresas obtêm uma vantagem na aceção do artigo 107., n.1, do Tratado, em casos de investigação mediante contrato ou de serviços de investigação prestados por um organismo ou infraestrutura de investigação, bem como em casos de colaboração com um organismo ou infraestrutura de investigação, deve basear-se nos princípios gerais em matéria de auxílios estatais. Para o efeito, tal como explicado na Comunicação relativa à noção de auxílio estatal, pode, em especial, ser necessário apreciar se o comportamento do organismo ou da infraestrutura de investigação pode ser imputado ao Estado ( 42 )

2.2.1. Investigação por conta de empresas (investigação mediante contrato ou serviços de investigação)

26. Se um organismo ou infraestrutura de investigação for utilizado para realizar investigação mediante contrato ou prestar um serviço de investigação a uma empresa que, habitualmente, especifica as condições do contrato, é proprietária dos resultados das atividades de investigação e assume o risco de fracasso, não será, regra geral, transferido para a empresa qualquer auxílio estatal, se o organismo ou infraestrutura de investigação receber o pagamento de uma remuneração adequada pelos seus serviços, sobretudo se estiver preenchida uma das seguintes condições: (a) O organismo ou infraestrutura de investigação presta o seu serviço de investigação ou realiza uma investigação mediante contrato a preços de mercado (43); ou (b) Se não existir preço de mercado, o organismo ou infraestrutura de investigação presta o seu serviço de investigação ou realiza uma investigação mediante contrato a um preço que: — reflete todos os custos do serviço, incluindo geralmente uma margem estabelecida por referência às margens habitualmente aplicadas pelas empresas ativas no setor do serviço em questão, ou — é o resultado de negociações realizadas em condições de plena concorrência, em que o organismo ou infraestrutura de investigação, na sua capacidade de prestador de serviços, negoceia com o fim de obter o máximo benefício económico no momento em que o contrato é celebrado e cobre, pelo menos, os seus custos marginais.

27. Quando a propriedade ou o direito de acesso aos direitos de propriedade intelectual (DPI) permanecer na posse do organismo ou infraestrutura de investigação, o seu valor de mercado pode ser deduzido do preço pagável pelos serviços em questão.

2.2.2. Colaboração com empresas

28. Considera-se que um projeto é realizado mediante uma colaboração eficaz quando pelo menos dois parceiros independentes prosseguirem um objetivo comum baseado na divisão de trabalho e em conjunto definirem o seu âmbito, participarem na sua conceção, contribuírem para a sua execução e partilharem os riscos com ele relacionados, a nível financeiro, tecnológico, científico e outros, bem como os seus resultados. Uma ou mais partes podem assumir os custos totais do projeto e, assim, eximir outras partes dos seus riscos financeiros. As condições de um projeto de colaboração, em especial no que respeita às contribuições para os seus custos, à partilha de riscos e resultados, à divulgação de resultados, ao acesso e às regras para a afetação de DPI, devem ser acordadas antes do início do projeto ( 44 ) . A investigação mediante contrato e a prestação de serviços de investigação não são consideradas formas de colaboração.

29. Quando os projetos de colaboração forem realizados em conjunto por empresas e por organismos ou infraestruturas de investigação, a Comissão considera que não são concedidos auxílios estatais indiretos às empresas participantes através dessas entidades devido às condições favoráveis da colaboração ( 45 ) , se estiver preenchida uma das seguintes condições: (a) As empresas participantes suportam a totalidade dos custos do projeto; ou (b) Os resultados da colaboração que não dão origem a DPI podem ser amplamente divulgados, e quaisquer DPI resultantes das atividades dos organismos ou infraestruturas de investigação são integralmente afetados a essas entidades; ou (c) Quaisquer DPI resultantes do projeto, bem como os direitos de acesso conexos, são afetados a diferentes parceiros da colaboração de uma forma que reflita adequadamente a sua participação nos trabalhos, as suas contribuições e os respetivos interesses; ou (d) Os organismos ou infraestruturas de investigação recebem uma compensação equivalente ao preço de mercado para os DPI que resultarem das suas atividades e forem atribuídos às empresas participantes ou cujos direitos de acesso forem afetados às empresas participantes. Pode deduzir-se dessa compensação o montante absoluto do valor das contribuições, tanto financeiras como não financeiras, das empresas participantes para os custos das atividades dos organismos ou infraestruturas de investigação que derem origem aos DPI em causa.

30. Para efeitos do disposto no ponto 29, alínea d), a Comissão considerará que a compensação recebida é equivalente ao preço de mercado, se permitir que os organismos ou infraestruturas de investigação em causa gozem da integralidade dos benefícios económicos desses direitos, se estiver preenchida uma das seguintes condições: (a) O montante da compensação foi estabelecido por intermédio de um procedimento de venda competitivo aberto, transparente e não discriminatório; ou (b) Uma avaliação feita por peritos independentes confirma que o montante da compensação é, pelo menos, igual ao preço de mercado; ou (c) O organismo ou infraestrutura de investigação, na qualidade de vendedor, consegue demonstrar que negociou efetivamente a compensação, em condições de plena concorrência, a fim de obter o máximo benefício económico no momento em que o contrato é celebrado, tendo simultaneamente em conta os seus objetivos estatutários; ou (d) Nos casos em que o acordo de colaboração confere à empresa colaborante o direito de primeira recusa quanto aos DPI gerados pelos organismos ou infraestruturas de investigação colaborantes, quando essas entidades exercerem um direito recíproco de solicitar propostas economicamente mais vantajosas de terceiros, de modo que a empresa colaborante tenha de adaptar a sua proposta em conformidade.

31. Se nenhuma das condições mencionadas no ponto 29 estiver preenchida, considerar-se-á o valor integral da contribuição dos organismos ou infraestruturas de investigação para o projeto como uma vantagem para as empresas colaborantes, ao qual se aplicam as regras em matéria de auxílios estatais.

2.3. Contratação pública de serviços de investigação e desenvolvimento

32. Os compradores públicos podem adquirir serviços de investigação e desenvolvimento a empresas, recorrendo a procedimentos de contratação pública pré-comercial e de desenvolvimento exclusivo ( 46 )

33. o , n. o 1, do Tratado às empresas que prestam os serviços relevantes Desde que o concurso público para a contratação pública seja efetuado em conformidade com as diretivas aplicáveis ( 47 ) , a Comissão considerará, regra geral, que não é concedido qualquer auxílio estatal na aceção do artigo 107., n.1, do Tratado às empresas que prestam os serviços relevantes ( 48 )

34. Em todos os casos remanescentes, incluindo no caso de contratação pré-comercial, a Comissão considerará que não são concedidos auxílios estatais às empresas se o preço pago pelos serviços relevantes respeitar integralmente o valor de mercado dos benefícios recebidos pelo comprador público e os riscos assumidos pelos prestadores participantes, em especial se estiverem preenchidas todas as condições a seguir referidas: (a) O procedimento de seleção é aberto, transparente e não discriminatório e baseia-se em critérios objetivos de seleção e adjudicação previamente especificados no procedimento de concurso; (b) As disposições contratuais previstas que descrevem todos os direitos e obrigações das partes, inclusive no tocante aos DPI, são disponibilizadas a todos os proponentes interessados antes do procedimento de concurso; (c) A contratação não confere a nenhum prestador qualquer tratamento preferencial no fornecimento de quantidades comerciais de produtos ou serviços finais a um comprador público do Estado-Membro em causa (49), e (d) Se verificar uma das seguintes condições: — todos os resultados que não dão origem a DPI podem ser amplamente divulgados, por exemplo mediante publicação, ensino ou contribuição para organismos de normalização, de modo a permitir que outras empresas os reproduzam, e todos os DPI são integralmente atribuídos ao comprador público, ou — qualquer prestador de serviços ao qual são atribuídos os resultados que dão origem a DPI deve dar ao comprador público um acesso ilimitado e gratuito a esses resultados, bem como conceder o acesso a terceiros, por exemplo mediante licenças não exclusivas, em condições de mercado.

35. Se não forem respeitadas as condições estabelecidas no ponto 34, os Estados-Membros podem apoiar-se numa apreciação individual dos termos do contrato entre o comprador público e a empresa, sem prejuízo da obrigação geral de notificar o auxílio à I&D&I nos termos do artigo 108. o , n. o 3, do Tratado.

3. Apreciação da compatibilidade dos auxílios à I&D&I

36. Com base no artigo 107. o , n. o 3, alínea c), do Tratado, a Comissão pode considerar compatíveis com o mercado interno os auxílios estatais destinados a facilitar o desenvolvimento de certas atividades económicas na União Europeia, quando esses auxílios não alterarem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum.

37. Na presente secção, a Comissão clarifica o modo como irá aplicar esses princípios de apreciação da compatibilidade e, se for o caso, fixa condições específicas para regimes de auxílios e condições suplementares para auxílios individuais que estão sujeitos à obrigação de notificação ( 50 )

38. A fim de apreciar se os auxílios estatais à I&D&I podem ser considerados compatíveis com o mercado interno, a Comissão determinará se a medida de auxílio facilita o desenvolvimento de uma determinada atividade económica e se altera as condições das trocas comerciais de maneira que contrarie o interesse comum.

39. Para proceder à apreciação referida no ponto 39, a Comissão analisará os seguintes aspetos: a) Primeira condição: o auxílio à I&D&I facilita o desenvolvimento de uma atividade económica (i) identificar a atividade económica (secção 3.1.1) (ii) efeito de incentivo: avaliar se o auxílio altera o comportamento da ou das empresas em causa, de modo a que estas criem novas atividades que não teriam realizado na ausência do auxílio ou que só teriam realizado de uma forma limitada ou diferente, ou noutro local (secção 3.1.2). (iii) o auxílio não viola as disposições e os princípios pertinentes do direito da União (secção 3.1.3) b) Segunda condição: o auxílio à I&D&I não afeta as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum (i) necessidade de intervenção do Estado: a medida de auxílio estatal deve traduzir-se numa melhoria significativa que o mercado, por si só, não pode criar, por exemplo, dar resposta a uma deficiência do mercado ou eliminar um problema de equidade ou coesão, se for o caso (secção 3.2.1). (ii) adequação da medida de auxílio: a medida de auxílio proposta deve ser um instrumento de intervenção adequado para facilitar o desenvolvimento da atividade económica (secção 3.2.2). (iii) proporcionalidade do auxílio (limitação do auxílio ao mínimo necessário): o montante e a intensidade do auxílio devem limitar-se ao mínimo necessário para induzir investimentos ou atividades suplementares pela empresa em causa (secção 3.2.3). (iv) transparência do auxílio: os Estados-Membros, a Comissão, os operadores económicos e o público devem ter facilmente acesso a todos os atos aplicáveis e informações pertinentes sobre a concessão do auxílio em causa (secção 3.2.4). (v) os efeitos negativos indesejados que os auxílios à I&D&I possam ter na concorrência e nas trocas comerciais entre Estados-Membros devem ser minimizados ou evitados (secção 3.2.5). (vi) ponderação dos efeitos positivos e negativos do auxílio (secção 3.2.6)

3.1. Primeira condição: o auxílio à I&D&I facilita o desenvolvimento de uma atividade económica

3.1.1. Identificação da atividade económica apoiada

40. Com base nas informações fornecidas pelo Estado-Membro, a Comissão apreciará qual a atividade económica que será apoiada pela medida notificada.

3.1.2. Efeito de incentivo

3.1.2.1 Condições gerais

41. Os auxílios à I&D&I podem ser considerados compatíveis com o mercado interno se tiverem um efeito de incentivo. A Comissão considera que os auxílios sem efeito de incentivo não facilitam o desenvolvimento de uma atividade económica.

42. Ocorre um efeito de incentivo quando o auxílio alterar o comportamento de uma empresa de tal modo que esta crie novas atividades, que não teria realizado na ausência do auxílio ou que só teria realizado de uma forma limitada ou diferente. Os auxílios não devem, porém, subvencionar os custos de uma atividade que uma empresa iria, de qualquer modo, suportar nem compensar o risco comercial normal de uma atividade económica ( 51 )

43. A Comissão considera que o auxílio não representa um incentivo para o beneficiário sempre que os trabalhos respeitantes à atividade de I&D&I ( 52 ) em questão já tiverem sido iniciados antes de o beneficiário apresentar o pedido de auxílio às autoridades nacionais ( 53 ) . Se os trabalhos se iniciarem antes de o beneficiário apresentar o pedido de auxílio às autoridades nacionais, o projeto não será elegível para auxílio.

44. O pedido de auxílio deve incluir, pelo menos, o nome e a dimensão do requerente, uma descrição do projeto, nomeadamente a sua localização e as datas de início e fim, o montante de apoio público necessário para o realizar e uma lista dos custos elegíveis.

45. Se constituírem um auxílio estatal, a Comissão pode considerar, com base em estudos de avaliação ( 54 ) fornecidos pelos Estados-Membros, que as medidas fiscais têm um efeito de incentivo ao encorajarem as empresas a aumentarem as suas despesas em I&D&I.

3.1.2.2. Condições suplementares aplicáveis aos auxílios individuais

46. Em relação aos auxílios individuais sujeitos a notificação, os Estados-Membros têm de demonstrar à Comissão que os auxílios têm um efeito de incentivo e necessitam, por isso, de fornecer elementos de prova claros de que os auxílios têm um impacto positivo na decisão da empresa de prosseguir atividades de I&D&I que, de outro modo, não teriam sido prosseguidas. Para permitir que a Comissão efetue uma apreciação exaustiva da medida de auxílio em questão, o Estado-Membro em causa tem de fornecer não só informações sobre o projeto objeto de auxílio, mas também, na medida do possível, uma descrição exaustiva do que teria acontecido, ou podia ser razoável esperar que acontecesse, sem o auxílio, isto é, o cenário contrafactual. O cenário contrafactual pode consistir na ausência de um projeto alternativo, se se apoiar em elementos de prova, ou num projeto alternativo claramente definido e suficientemente previsível considerado pelo beneficiário no âmbito da sua tomada de decisão interna, e pode dizer respeito a um projeto alternativo total ou parcialmente realizado fora da União.

47. Na sua análise, a Comissão terá em consideração os seguintes elementos: (a) especificação da mudança pretendida: a mudança de comportamento que se espera resultar do auxílio estatal, ou seja, a questão de saber se o auxílio suscita um novo projeto ou aumenta a dimensão, o âmbito ou o ritmo de um projeto deve ser bem especificada, (b) análise contrafactual: a mudança de comportamento tem de ser identificada mediante uma comparação dos resultados esperados e do nível de atividades visadas com e sem o auxílio. A diferença entre os dois cenários mostra o impacto da medida de auxílio e o seu efeito de incentivo, (c) nível de rendibilidade: é mais provável que o auxílio tenha um efeito de incentivo, se um projeto ou investimento não for, por si só, rendível, para uma empresa, mas gerar importantes benefícios para a sociedade, (d) montante do investimento e calendário dos fluxos de caixa: um elevado volume de investimento inicial, um nível reduzido de fluxos de caixa libertos e o facto de uma parte significativa dos fluxos de caixa só vir a registar-se num futuro muito distante ou de forma muito incerta serão considerados elementos positivos na apreciação do efeito de incentivo, (e) nível de risco envolvido: a avaliação do risco tomará especificamente em conta o caráter irreversível do investimento, a probabilidade de fracasso comercial, o risco de que o projeto venha a ser menos produtivo do que o esperado, o risco de que o projeto venha a prejudicar outras atividades do beneficiário do auxílio e o risco de que os custos do projeto venham a prejudicar a sua viabilidade financeira.

48. Os Estados-Membros são convidados, nomeadamente, a basearem-se em documentos oficiais do conselho de administração, avaliações de riscos, relatórios financeiros, planos de atividades internos das empresas, pareceres de peritos e outros estudos relacionados com o projeto em apreciação. Os documentos que contenham previsões sobre a procura e os custos ou previsões financeiras, bem como os documentos transmitidos a um comité de investimento em que são pormenorizadamente descritos os diversos cenários de investimento, ou ainda os documentos dirigidos às instituições financeiras, poderão ajudar os Estados-Membros a demonstrar o efeito de incentivo.

49. A fim de assegurar que o efeito de incentivo é estabelecido de forma objetiva, a Comissão pode, na sua apreciação, comparar dados específicos da empresa com dados respeitantes ao setor em que o beneficiário do auxílio opera. Os Estados-Membros devem, em especial e sempre que possível, fornecer dados específicos do setor que demonstrem que o cenário contrafactual do beneficiário, o seu nível de rendibilidade exigido e os fluxos de caixa esperados são razoáveis.

50. Nesse contexto, o nível de rendibilidade pode ser avaliado graças a metodologias que sejam comprovadamente utilizadas pela empresa beneficiária ou que constituam prática corrente no setor específico em causa, tais como métodos de avaliação do valor atual líquido (VAL) ( 55 ) do projeto, da taxa interna de retorno (TIR) ( 56 ) ou do retorno médio do capital investido (RMCI).

51. Além disso, no caso do apoio ao investimento para atividades transfronteiras de I&D, infraestruturas de investigação, infraestruturas de ensaio e experimentação e polos de inovação, a Comissão considerará que os investimentos que facilitam a cooperação transfronteiras ou que são financiados por mais do que um Estado-Membro constituem um elemento que pode reforçar o efeito de incentivo do auxílio. Nesses casos, pode haver uma forte presunção de que o auxílio incentiva atividades de I&D&I de maior dimensão ou âmbito, ou de que acelera a sua implementação, ou de que os custos totais do projeto são mais elevados (ver ponto 142 infra ) devido ao aumento das atividades, em comparação com um projeto que se destine apenas a suprir necessidades nacionais.

52. Por conseguinte, o auxílio não será considerado compatível com o mercado interno quando se afigurar que as mesmas atividades podiam ser, e teriam sido, prosseguidas sem o auxílio.

3.1.3 Nenhuma violação do direito da União aplicável

53. Se uma medida de auxílio estatal, as modalidades da sua atribuição, incluindo o seu modo de financiamento quando este fizer parte integrante da medida de auxílio estatal, ou a atividade que financia, implicarem de forma indissociável uma violação do direito da União aplicável, o auxílio não pode ser declarado compatível com o mercado interno ( 57 )

54. o ou 102. o do Tratado que possam dizer respeito ao beneficiário do auxílio e ser relevantes para a sua apreciação ao abrigo do artigo 107. o , n. o 3, do Tratado Ao apreciar a compatibilidade de qualquer auxílio individual com o mercado interno, a Comissão terá em conta, designadamente, todos os processos por infração relativos aos artigos 101.ou 102.do Tratado que possam dizer respeito ao beneficiário do auxílio e ser relevantes para a sua apreciação ao abrigo do artigo 107., n.3, do Tratado ( 58 )

3.2. Segunda condição: O auxílio à I&D&I não afeta as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum

55. Nos termos do artigo 107. o , n. o 3, alínea c), do Tratado, os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas atividades ou regiões económicas podem ser declarados compatíveis, mas apenas «quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum.»

56. A apreciação dos efeitos negativos no mercado interno implica apreciações económicas e sociais complexas. A presente secção estabelece o método de exercício do poder discricionário da Comissão na realização da apreciação ao abrigo da segunda condição da apreciação da compatibilidade a que se refere o ponto 39, alínea b).

57. Pela sua própria natureza, qualquer medida de auxílio gera distorções da concorrência e afeta as trocas comerciais entre Estados-Membros. No entanto, para determinar se os efeitos de distorção do auxílio se limitam ao mínimo necessário, a Comissão verificará se o auxílio é necessário, adequado, proporcionado e transparente.

58. A Comissão apreciará então o efeito de distorção do auxílio à I&D&I em questão sobre a concorrência e as condições das trocas comerciais. Mais especificamente, os auxílios no domínio da I&D&I podem causar distorções do mercado de produtos específicos e efeitos inerentes à localização. A Comissão procederá então à ponderação dos efeitos positivos do auxílio e dos seus efeitos negativos sobre a concorrência e as trocas comerciais. Se os efeitos positivos compensarem os efeitos negativos, a Comissão declarará o auxílio compatível.

3.2.1. Necessidade de intervenção do Estado

59. Uma medida de auxílio estatal deve visar uma situação em que os auxílios são suscetíveis de se traduzirem num desenvolvimento significativo que o mercado, por si só, não pode criar, por exemplo, solucionar uma deficiência do mercado que afete a atividade de I&D&I ou o investimento em questão.

3.2.1.1. Condições gerais

60. Os auxílios estatais podem ser necessários para incrementar a I&D&I numa situação em que o mercado, por si só, não permite alcançar resultados eficientes. A fim de apreciar a eficácia dos auxílios estatais para alcançarem o resultado pretendido, é preciso, em primeiro lugar, identificar o problema a resolver. Os auxílios estatais devem visar situações em que os auxílios são suscetíveis de se traduzirem num desenvolvimento significativo que o mercado, por si só, não pode criar. Os Estados-Membros devem explicar de que forma a medida de auxílio pode atenuar eficazmente as deficiências de mercado identificadas, que impedem a execução da atividade de I&D&I ou do investimento em questão pelo mercado por si só.

61. A I&D&I consiste numa série de atividades, habitualmente exercidas a montante de vários mercados do produto e que exploram as capacidades disponíveis a fim de desenvolver produtos, serviços e processos novos ou melhorados nesses mercados do produto ou em mercados do produto completamente novos, promovendo dessa forma o crescimento da economia, contribuindo para a coesão económica e territorial ou reforçando o interesse geral dos consumidores. Contudo, dadas as capacidades de I&D&I disponíveis, as deficiências de mercado podem constituir um obstáculo à obtenção de uma produção otimizada e conduzir a um resultado ineficiente pelas razões que se seguem: (a) efeitos externos positivos ou difusão de conhecimentos: a I&D&I gera frequentemente benefícios para a sociedade sob a forma de repercussões com efeitos positivos, por exemplo uma difusão de conhecimentos ou oportunidades acrescidas de outros agentes económicos desenvolverem produtos e serviços complementares. Contudo, existem projetos que, se entregues ao mercado, podem apresentar uma taxa de retorno pouco atrativa do ponto de vista do setor privado, embora fossem benéficos para a sociedade, uma vez que as empresas que procuram lucros não podem tirar o melhor partido dos benefícios das suas ações quando decidem o volume de I&D&I que devem realizar. Os auxílios estatais podem, pois, contribuir para a implementação de projetos que produzem benefícios globais a nível societal e económico e que, de outro modo, não teriam sido empreendidos. Todavia, nem todos os benefícios das atividades de I&D&I são externalidades, nem a presença de externalidades, por si só, significa automaticamente que um auxílio estatal é compatível com o mercado interno. Regra geral, os consumidores estão dispostos a pagar pelo benefício direto de produtos e serviços novos, enquanto as empresas podem tirar partido dos benefícios do seu investimento através de outros instrumentos existentes, como os DPI. Nalguns casos, porém, esses meios são imperfeitos e deixam subsistir uma deficiência residual do mercado que pode ser corrigida pelos auxílios estatais. Por exemplo, como se alega frequentemente em relação à investigação fundamental, pode ser difícil excluir o acesso aos resultados de algumas atividades, que poderiam, por consequência, assumir o caráter de bem público. Em contrapartida, alguns conhecimentos mais específicos relacionados com a produção podem, muitas vezes, estar bem protegidos, por exemplo mediante patentes, que permitem ao inventor obter um retorno mais elevado da sua invenção, (b) informação imperfeita e assimétrica: as atividades de I&D&I caracterizam-se por um elevado grau de incerteza. Em determinadas circunstâncias, devido à informação imperfeita e assimétrica, os investidores privados podem mostrar-se relutantes em financiar projetos interessantes e o pessoal altamente qualificado pode desconhecer as possibilidades de recrutamento em empresas inovadoras. Como consequência, a afetação dos recursos humanos e financeiros pode não ser adequada e alguns projetos que podem ser úteis para a sociedade ou a economia podem não se realizar. Em certos casos, a informação imperfeita e assimétrica pode também impedir o acesso ao financiamento. Todavia, a informação imperfeita e a presença de riscos não justificam automaticamente a necessidade de um auxílio estatal. O não financiamento de projetos com menor rendibilidade privada pode muito bem ser um sinal de eficiência do mercado. Por outro lado, o risco faz parte de todas as atividades comerciais e não é, em si, uma deficiência de mercado. No caso de informação assimétrica, o risco pode, contudo, exacerbar os problemas de financiamento, (c) problemas de coordenação e de rede: a capacidade de as empresas coordenarem as suas atividades entre si, ou de interagirem de modo a gerarem I&D&I, pode ser entravada por vários motivos, nomeadamente dificuldades de coordenar um grande número de parceiros na colaboração, se alguns deles tiverem interesses divergentes, problemas na elaboração de contratos e dificuldades em coordenar a colaboração devido, por exemplo, à partilha de informações sensíveis.

3.2.1.2. Condições suplementares aplicáveis aos auxílios individuais

62. Embora certas deficiências de mercado possam prejudicar a I&D&I de uma maneira geral, nem todas as empresas e setores da economia são por elas afetados na mesma medida. Consequentemente, no tocante aos auxílios individuais sujeitos a notificação, os Estados-Membros devem fornecer informações adequadas sobre se o auxílio visa uma deficiência geral do mercado respeitante à I&D&I, ou uma deficiência específica do mercado relativa à I&D&I e que afeta, por exemplo, um determinado setor ou atividade.

63. A Comissão terá em consideração os seguintes elementos: (a) difusão de conhecimentos: nível de divulgação de conhecimentos prevista; especificidade dos conhecimentos criados; disponibilidade de proteção de DPI; grau de complementaridade com outros produtos e serviços, (b) informação imperfeita e assimétrica: nível de risco e complexidade das atividades de I&D&I; necessidade de financiamento externo; características do beneficiário do auxílio no que respeita ao acesso ao financiamento externo, (c) deficiências de coordenação: número de empresas colaborantes; intensidade da colaboração; divergência de interesses entre os parceiros colaborantes; problemas na redação dos contratos; problemas para coordenar a colaboração.

64. Na sua análise de uma alegada deficiência de mercado que impeça as atividades de I&D&I de serem desencadeadas pela medida de auxílio, a Comissão terá, nomeadamente, em conta quaisquer comparações setoriais e outros estudos disponíveis, que devem ser fornecidos pelo Estado-Membro em causa.

65. Ao notificar auxílios ao investimento ou auxílios ao funcionamento de polos, os Estados-Membros devem apresentar informações sobre a especialização, planeada ou esperada, do polo de inovação, do potencial regional existente e da existência de polos com objetivos semelhantes na União. Se for caso disso, os Estados-Membros devem também explicar de que forma o polo pode ter um efeito positivo no progresso tecnológico e na transformação digital da economia da União. Se o polo de inovação apoiado for um Polo de Inovação Digital, a Comissão pode presumir a existência desse efeito positivo. Na sua análise, a Comissão examinará se as colaborações que seriam estimuladas ou incentivadas pelas atividades do polo de inovação podem ter por objetivo, nomeadamente, encurtar o tempo necessário desde a criação de novos conhecimentos até à sua transposição para aplicações inovadoras. Estas podem incluir novos produtos, serviços, processos e soluções, também baseados em tecnologias digitais, ou que ajudem a transformar a economia da União em conformidade, por exemplo, com o Pacto Ecológico e a Comunicação sobre a Europa Digital.

66. Ao notificarem auxílios ao investimento a favor de infraestruturas de ensaio e experimentação, os Estados-Membros devem fornecer informações pormenorizadas e precisas sobre a sua especialização planeada ou prevista, o seu caráter de vanguarda e o papel que as infraestruturas de ensaio e experimentação podem desempenhar para facilitar, a nível regional, nacional ou da União, a transição digital e ecológica da economia da União. Os Estados-Membros devem igualmente dar informações sobre se existem na União infraestruturas de ensaio e experimentação semelhantes, quer sejam ou não financiadas por fundos públicos. Além disso, os Estados-Membros devem fornecer informações sobre o perfil dos utilizadores, tais como a dimensão, o setor e outras informações pertinentes. Na sua apreciação, a Comissão considerará em que medida a capacidade da infraestrutura será afetada aos serviços prestados às PME e, por conseguinte, proporcionará às PME oportunidades para melhorarem a eficiência dos seus próprios processos de produção e a sua capacidade de inovar produtos e modelos empresariais, em especial facilitados pelo acesso às tecnologias digitais.

67. Em relação aos auxílios estatais concedidos a projetos ou atividades que são também financiados pela União, quer direta quer indiretamente (isto é, pela Comissão, suas agências de execução, empresas comuns estabelecidas ao abrigo dos artigos 185. o e 187. o do Tratado ou por quaisquer outras entidades executivas, sempre que o financiamento da União não estiver direta ou indiretamente sob o controlo dos Estados-Membros), a Comissão considerará que foi estabelecida a necessidade de intervenção do Estado.

68. Por outro lado, quando os auxílios estatais forem concedidos a projetos ou atividades que, em relação ao seu conteúdo tecnológico, nível de risco e dimensão, forem semelhantes aos já executados na União em condições de mercado, a Comissão irá, em princípio, pressupor que não existem deficiências de mercado e exigir elementos de prova suplementares bem como uma justificação para a necessidade de intervenção do Estado. Em especial, no caso das infraestruturas de ensaio e experimentação e dos polos de inovação, os Estados-Membros devem demonstrar que o apoio público não conduzirá a uma duplicação dos serviços já oferecidos pelas estruturas existentes que operam na União, o que pode conduzir a capacidades inativas e pôr em causa a viabilidade económica do investimento apoiado.

3.2.2 Adequação da medida de auxílio

69. A medida de auxílio proposta deve ser um instrumento de intervenção adequado para alcançar o objetivo do auxílio, ou seja, não deve existir um instrumento de intervenção nem um instrumento de auxílio mais adequados e que causem menos distorções, que permitam alcançar os mesmos resultados.

3.2.2.1. Adequação em relação a outros instrumentos de intervenção

70. O auxílio estatal não é o único instrumento de intervenção de que os Estados-Membros dispõem para promover as atividades de I&D&I. É importante não esquecer que podem existir outros instrumentos, mais bem colocados, como medidas viradas para a procura que envolvam regulamentação, contratação pública ou normalização, bem como um aumento do financiamento da investigação pública e da educação e medidas fiscais de caráter geral. A adequação de um instrumento de intervenção numa determinada situação está normalmente associada à natureza do problema que carece de resolução. Por exemplo, pode afigurar-se mais adequado reduzir os obstáculos de acesso ao mercado do que conceder auxílios estatais para resolver as dificuldades com que se defronta um novo operador de mercado para aproveitar os resultados da I&D&I. Pode ser mais adequado aumentar o investimento na educação para suprir uma falta de pessoal qualificado do que conceder auxílios estatais.

71. Podem autorizar-se os auxílios à I&D&I, em derrogação à proibição geral de concessão de auxílios estatais, se estes forem necessários para permitir a I&D&I em questão. Um elemento importante a esse respeito consiste, pois, em saber em que medida o auxílio à I&D pode ser considerado um instrumento adequado para incrementar as atividades de I&D, uma vez que é possível que outros instrumentos com um efeito de distorção menos acentuado permitam alcançar os mesmos resultados.

72. Na sua análise da compatibilidade, a Comissão tem especialmente em conta a apreciação do impacto da medida proposta efetuada pelo Estado-Membro em causa. As medidas em relação às quais os Estados-Membros tenham analisado opções de intervenção alternativas e em relação às quais as vantagens inerentes à utilização de um instrumento seletivo tal como os auxílios estatais tenham sido estabelecidas e apresentadas à Comissão são consideradas um instrumento adequado.

73. Em relação aos auxílios estatais concedidos a projetos ou atividades que são também financiadas pela União, quer direta quer indiretamente, isto é, pela Comissão, suas agências de execução, empresas comuns estabelecidas ao abrigo dos artigos 185. o e 187. o do Tratado ou por quaisquer outras entidades executivas, sempre que o financiamento da União não estiver direta ou indiretamente sob o controlo dos Estados-Membros, a Comissão considerará que foi estabelecida a adequação da intervenção do Estado. Os Estados-Membros devem demonstrar que o auxílio estatal ao projeto ou atividade apreciados criará sinergias com qualquer financiamento ou cofinanciamento de programas da União.

3.2.2.2. Adequação dos diversos instrumentos de auxílio

74. Os auxílios estatais à I&D&I podem ser concedidos sob diversas formas. Os Estados-Membros devem, portanto, garantir que os auxílios são concedidos sob a forma suscetível de gerar menores distorções da concorrência e das trocas comerciais. A este respeito, se os auxílios forem concedidos sob uma forma que proporcione uma vantagem pecuniária direta, tais como subvenções diretas, isenções ou reduções de impostos ou de outros encargos obrigatórios, ou a disponibilização de terrenos, produtos ou serviços a preços vantajosos, o Estado-Membro em causa deve incluir uma análise de outras opções e explicar por que razão ou de que modo são menos adequadas outras formas de auxílio que potencialmente criariam menos distorções, tais como os adiantamentos reembolsáveis ou formas de auxílio baseadas em instrumentos de dívida ou de capital próprio, tais como garantias estatais, aquisição de uma participação ou outras contribuições de capital em condições favoráveis.

75. A escolha dos instrumentos de auxílio deve fazer-se com base na deficiência de mercado que procura resolver. Por exemplo, quando a deficiência de mercado subjacente for um problema de acesso ao financiamento externo da dívida devido a informações assimétricas, os Estados-Membros devem, em princípio, recorrer ao auxílio sob a forma de apoio à liquidez, como um empréstimo ou uma garantia, em vez de recorrer a uma subvenção. Quando também for necessário dotar a empresa de um certo grau de partilha de riscos, o instrumento de auxílio privilegiado deve ser, em princípio, um adiantamento reembolsável. Em particular, quando o auxílio for concedido sob uma forma que não a de apoio à liquidez ou de adiantamento reembolsável para atividades próximas do mercado, os Estados-Membros têm de justificar a adequação do instrumento escolhido para resolver a deficiência específica do mercado em questão. Em relação aos regimes de auxílio que executem objetivos e prioridades de programas operacionais, partir-se-á, em princípio, do pressuposto de que o instrumento de financiamento escolhido nesses programas é um instrumento adequado.

3.2.3 Proporcionalidade do auxílio

3.2.3.1. Condições gerais

76. Para que um auxílio à I&D&I seja considerado proporcional, o seu montante deve limitar-se ao mínimo necessário para realizar a atividade objeto de auxílio.

3.2.3.1.1. Intensidades máximas de auxílio

77. A fim de assegurar que o nível do auxílio é proporcional às deficiências de mercado que visava resolver e que impediam as atividades de I&D&I de serem desencadeadas pela medida de auxílio, o auxílio deve ser determinado em relação a um conjunto predefinido de custos elegíveis e limitado a uma certa proporção desses custos elegíveis («intensidade de auxílio»). A intensidade de auxílio deve ser estabelecida em relação a cada beneficiário, incluindo no caso de projetos de cooperação.

78. A fim de garantir a previsibilidade e a igualdade das condições de concorrência, a Comissão aplica intensidades máximas de auxílio à I&D&I, que são estabelecidas com base em três critérios: i) a proximidade entre o auxílio e o mercado, enquanto indicador dos efeitos negativos esperados e da sua necessidade, tendo em conta a potencialidade de receitas mais elevadas que podem esperar-se das atividades objeto de auxílio, ii) a dimensão do beneficiário, enquanto indicador das dificuldades mais graves com que geralmente se defrontam as empresas mais pequenas para financiar um projeto arriscado, e iii) a gravidade da deficiência de mercado, tais como as externalidades esperadas em termos de divulgação de conhecimentos. Por conseguinte, as intensidades de auxílio para as atividades associadas ao desenvolvimento e à inovação devem ser, em geral, inferiores às das atividades de investigação. Estas considerações aplicam-se de forma semelhante à intensidade de auxílio para os auxílios a infraestruturas de ensaio e experimentação que, por definição, prestariam predominantemente serviços às empresas para atividades de I&D mais próximas do mercado.

79. Os custos elegíveis para cada medida de auxílio coberta pelo presente enquadramento constam do anexo I. Quando um projeto de I&D englobar tarefas diferentes, cada tarefa elegível tem de ser abrangida pelas categorias de investigação fundamental, investigação industrial ou investigação experimental ( 59 ) . Ao classificar as diferentes atividades em função da categoria respetiva ( 60 ) , a Comissão tomará como base a sua própria prática, bem como os exemplos e explicações específicos fornecidos no Manual Frascati da OCDE ( 61 )

80. Os custos elegíveis de I&D&I devem ser comprovados pelas provas documentais mais recentes, que têm de ser claras e específicas. As despesas gerais adicionais e outras despesas de funcionamento, incluindo os custos de materiais, fornecimentos e produtos similares, diretamente resultantes do projeto, podem, em alternativa, ser calculadas com base numa abordagem simplificada dos custos, sob a forma de uma taxa fixa máxima 20 %, aplicada ao total dos custos diretos elegíveis do projeto de I&D definidos no anexo I, alíneas a) a d) e alínea g), para projetos de I&D relevantes para a saúde ou relacionados com a saúde. Neste caso, os custos do projeto de I&D utilizados para o cálculo dos custos indiretos são determinados com base nas práticas contabilísticas habituais e incluem apenas os custos elegíveis dos projetos de I&D enumerados no anexo I, alíneas a) a d) e alínea g), para projetos de I&D relevantes para a saúde ou relacionados com a saúde. No que se refere aos projetos cofinanciados ao abrigo do programa Horizonte Europa, os Estados-Membros podem utilizar a metodologia simplificada de determinação dos custos do Horizonte Europa para calcular os custos indiretos dos projetos de I&D.

81. As intensidades máximas de auxílio geralmente aplicáveis a todas as medidas de I&D&I elegíveis constam do anexo II ( 62 ) . Salvo especificação em contrário no enquadramento, todas as intensidades de auxílio aplicáveis às medidas de I&D&I ao abrigo do Regulamento Geral de Isenção por Categoria orientarão a apreciação da Comissão das categorias de medidas sujeitas a notificação.

82. No caso de auxílios estatais concedidos a um projeto realizado em colaboração entre organismos de investigação e empresas, a combinação de apoio público direto e, quando constituam auxílios, as contribuições dos organismos de investigação para esse mesmo projeto não podem exceder as intensidades de auxílio aplicáveis a cada empresa beneficiária.

3.2.3.1.2. Adiantamentos reembolsáveis

83. Se um Estado-Membro conceder um adiantamento reembolsável suscetível de ser considerado um auxílio estatal na aceção do artigo 107. o , n. o 1, do Tratado, são aplicáveis as regras apresentadas na presente secção.

84. Se um Estado-Membro puder demonstrar, com base numa metodologia válida baseada em dados verificáveis suficientes, que é possível calcular o equivalente-subvenção bruto de um adiantamento reembolsável, pode notificar a Comissão de um regime de auxílio e da metodologia associada. Se a Comissão aceitar a metodologia e considerar o regime compatível, o auxílio pode ser concedido com base no equivalente-subvenção bruto do adiantamento reembolsável, até às intensidades de auxílio fixadas no anexo II.

85. Em todos os outros casos, o adiantamento reembolsável é expresso em percentagem dos custos elegíveis e pode ultrapassar em 10 % as intensidades máximas de auxílio aplicáveis, desde que sejam respeitadas as seguintes condições: (a) A medida deve prever que, no caso de o projeto ter um resultado favorável, o adiantamento deve ser reembolsado com juros, calculados com uma taxa não inferior à taxa de atualização resultante da aplicação da Comunicação da Comissão sobre a revisão do método de fixação das taxas de referência e de atualização (63); (b) No caso de um êxito que ultrapasse o resultado definido como favorável, o Estado-Membro em causa deve solicitar pagamentos para além do reembolso do montante do adiantamento, incluindo juros à taxa de atualização aplicável; (c) Em caso de fracasso do projeto, o adiantamento não tem de ser reembolsado na íntegra. Em caso de êxito parcial, o reembolso deve ser proporcional ao nível de êxito conseguido.

86. Para que a Comissão aprecie a medida, esta deve incluir disposições pormenorizadas sobre o reembolso em caso de êxito, que definam claramente o que será considerado um resultado favorável, com base numa hipótese razoável e prudente.

3.2.3.1.3. Medidas fiscais

87. A intensidade de auxílio de uma medida, se constituir um auxílio estatal, pode ser calculada quer com base em projetos individuais quer, a nível de uma empresa, enquanto rácio entre o desagravamento fiscal global e o montante de todos os custos de I&D&I elegíveis incorridos num período que não ultrapasse três exercícios fiscais consecutivos. Neste último caso, a medida fiscal pode aplicar-se sem distinção a todas as atividades elegíveis, mas não pode exceder a intensidade de auxílio aplicável ao desenvolvimento experimental ( 64 )

3.2.3.1.4. Cumulação de auxílios

88. O auxílio pode ser concedido simultaneamente ao abrigo de vários regimes de auxílio ou cumulado com auxílios ad hoc , desde que o montante total do auxílio estatal para uma atividade ou projeto não exceda os limites máximos de auxílio fixados no presente enquadramento. Tal como referido no ponto 10, o financiamento da União gerido pelas instituições, agências, empresas comuns ou outros organismos da União que não esteja direta ou indiretamente sob o controlo dos Estados-Membros não constitui um auxílio estatal e não deve ser tido em conta. Sempre que tal financiamento da União for combinado com auxílios estatais, o montante total do financiamento público concedido em relação aos mesmos custos elegíveis não deve, porém, exceder a taxa de financiamento mais favorável fixada nas regras aplicáveis do direito da União.

89. As infraestruturas de ensaio e experimentação cofinanciadas por financiamento da União, agências, empresas comuns ou outros organismos da União, podem beneficiar de um apoio público de até 100 % dos custos de investimento elegíveis, desde que o montante necessário do financiamento público total (ou seja, auxílios estatais e outras fontes de financiamento público) para o projeto seja demonstrado com base numa avaliação credível do défice de financiamento, a fim de assegurar que o montante total do financiamento público não dá lugar a uma sobrecompensação ( 65 )

90. Quando as despesas elegíveis para beneficiar de auxílios à I&D&I forem também potencialmente elegíveis, no todo ou em parte, para efeitos de auxílios com outros fins, a parte comum ficará submetida ao limite mais favorável ao abrigo das regras aplicáveis.

91. Os auxílios à I&D&I não podem ser cumulados com apoios de minimis relativamente às mesmas despesas elegíveis, se tal resultar numa intensidade de auxílio que exceda as intensidades fixadas no presente enquadramento.

3.2.3.2. Condições suplementares aplicáveis aos auxílios individuais

92. Em relação aos auxílios individuais sujeitos a notificação, não basta a mera conformidade com um conjunto de intensidades máximas de auxílio pré-definidas para assegurar a proporcionalidade.

93. Regra geral, a fim de determinar se os auxílios são proporcionais, a Comissão verificará se o seu montante não excede o mínimo necessário para o projeto objeto de auxílio ser suficientemente rentável, por exemplo permitindo alcançar um DPI correspondente à taxa de referência ou à taxa mínima praticadas no setor ou na empresa. Podem também usar-se para o efeito as taxas de retorno normais exigidas pelo beneficiário noutros projetos de I&D&I, o seu custo de capital como um todo ou os retornos habitualmente observados no setor em causa. Todos os custos e benefícios pertinentes esperados devem ser tidos em conta ao longo de toda a duração do projeto, incluindo os custos e as receitas decorrentes dos resultados das atividades de I&D&I.

94. Quando se demonstrar, por exemplo com documentos internos da empresa, que o beneficiário do auxílio se vê confrontado com uma opção clara entre a realização de um projeto objeto de auxílio e um projeto alternativo sem auxílio, só se considerará que o auxílio se limita ao mínimo necessário se o montante do auxílio não exceder os sobrecustos líquidos decorrentes da implementação das atividades em causa, em comparação com o projeto contrafactual executado na ausência do auxílio. A fim de estabelecer os sobrecustos líquidos, a Comissão comparará o valor atual líquido esperado do investimento no projeto objeto de auxílio com o projeto contrafactual, tendo em conta as probabilidades de ocorrência de diferentes cenários comerciais ( 66 )

95. Quando o auxílio for concedido a projetos de I&D, à construção ou modernização de infraestruturas de investigação ou à construção ou modernização de infraestruturas de ensaio e experimentação e a Comissão conseguir estabelecer, com base na metodologia indicada nos pontos 93 ou 94, que o auxílio se limita estritamente ao mínimo necessário, podem autorizar-se intensidades máximas de auxílio superiores às fixadas no anexo II, até aos níveis estabelecidos no seguinte quadro: Pequena empresa Média empresa Grande empresa Auxílios para projetos de I&D Investigação fundamental 100 % 100 % 100 % Investigação aplicada 80 % 70 % 60 % — na condição de existir uma colaboração eficaz entre empresas (no caso de grandes empresas, colaboração transfronteiriça ou com pelo menos uma PME) ou entre uma empresa e um organismo de investigação; ou — na condição de existir uma vasta divulgação de resultados, ou 90 % 80 % 70 % — na condição de o projeto de I&D ser realizado em regiões assistidas que preencham as condições do artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do Tratado, ou — na condição de o projeto de I&D ser realizado em regiões assistidas que preencham as condições do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do Tratado 90 % ou 85 % 80 % ou 75 % 70 % ou 65 % Auxílios à construção e modernização de infraestruturas de investigação 60 % — na condição de pelo menos dois Estados-Membros concederem financiamento público — para infraestruturas de investigação avaliadas e selecionadas a nível da UE 70 % Auxílios à construção e modernização de infraestruturas de ensaio e experimentação 55 % 45 % 35 % — na condição de pelo menos dois Estados-Membros concederem financiamento público, ou — para as IEE avaliadas e selecionadas a nível da UE (abrangendo os casos do tipo cofinanciamento ou «selo de excelência»), e/ou 65 % 55 % 45 % — na condição de a infraestrutura de ensaio e experimentação prestar serviços predominantemente a PME (afetando pelo menos 80 % da sua capacidade para esse efeito) 70 % (65 +5 ) ou 60 % (55 +5 ) 60 % (55 +5 ) ou 50 % (45 +5 ) 50 % (45 +5 ) ou 40 % (35 +5 )

96. A fim de demonstrar que o auxílio se limita ao mínimo necessário, os Estados-Membros têm de explicar como foi estabelecido o montante de auxílio. Os documentos e cálculos utilizados na análise do efeito de incentivo podem também ser utilizados para apreciar a proporcionalidade do auxílio. Se a necessidade de auxílio identificada estiver sobretudo relacionada com dificuldades em obter financiamento através de um empréstimo no mercado do que com uma falta de rendibilidade, um modo particularmente apropriado de garantir que o auxílio se limita ao mínimo necessário pode ser o de o conceder mediante empréstimo, garantia ou adiantamento reembolsável, e não sob uma forma não reembolsável, como é o caso das subvenções.

97. Sempre que existam vários candidatos potenciais para a realização da atividade objeto de auxílio, é mais provável que o requisito de proporcionalidade seja satisfeito se o auxílio for atribuído com base em critérios transparentes, objetivos e não discriminatórios.

98. A fim de compensar as distorções reais ou potenciais, diretas ou indiretas, das trocas comerciais internacionais, podem ser autorizadas intensidades superiores às geralmente admissíveis no âmbito do presente enquadramento, se, direta ou indiretamente, os concorrentes localizados fora da União tiverem beneficiado nos últimos três anos, ou vierem a beneficiar, de auxílios de intensidade equivalente para projetos semelhantes. Todavia, quando for previsível que ocorram distorções das trocas comerciais internacionais após mais de três anos, nomeadamente dada a natureza específica do setor em questão, o período de referência pode ser alargado em conformidade. Quando possível, o Estado-Membro em causa deve enviar à Comissão informações suficientes que lhe permitam apreciar a situação, em especial a necessidade de tomar em consideração a vantagem concorrencial de que beneficiou um concorrente de um país terceiro. Se a Comissão não dispuser de elementos de prova respeitantes ao auxílio concedido ou proposto, pode também basear a sua decisão em elementos de prova circunstanciais.

99. Ao recolher provas, a Comissão pode utilizar os seus poderes de investigação ( 67 )

3.2.4 Transparência

100. Os Estados-Membros devem publicar no Módulo de Transparência dos auxílios estatais da Comissão Europeia ( 68 ) ou num sítio Web abrangente dedicado aos auxílios estatais, a nível nacional ou regional: (a) O texto integral da decisão de concessão de um auxílio individual ou do regime de auxílios aprovado e das respetivas disposições de execução, ou uma ligação para esse texto; (b) As seguintes informações relativas a cada auxílio individual concedido a título ad hoc ou no âmbito de um regime aprovado com base no presente enquadramento e que exceda 100 000 EUR. — Identidade do beneficiário individual (69) — Nome — Identificador do beneficiário — Tipo de empresa beneficiária no momento da concessão: — PME — Grande empresa — Região em que está situado o beneficiário, ao nível NUTS II ou inferior — Principal setor económico em que o beneficiário exerce as suas atividades, ao nível do grupo da NACE (70) — Elemento de auxílio e, se for diferente, o montante nominal do auxílio, expresso em montante total na moeda nacional (71) — Instrumento de auxílio (72): — Subvenção/bonificação de juros/anulação de dívida — Empréstimo/adiantamentos reembolsáveis/subvenção reembolsável — Garantia — Benefício fiscal ou isenção fiscal — Financiamento de risco — Outros (especificar) — Data de concessão e data de publicação — Objetivo do auxílio — Identidade da(s) autoridade(s) que concede(m) o auxílio — Se for caso disso, nome da entidade mandatada e nomes dos intermediários financeiros selecionados — Referência da medida de auxílio (73)

101. Os Estados-Membros devem organizar os seus sítios Web abrangentes dedicados aos auxílios estatais a que se refere o ponto 100 de forma a permitir um acesso fácil às informações. As informações devem ser publicadas no formato de uma folha de cálculo não proprietária que permita que os dados sejam pesquisados, extraídos e descarregados de forma eficaz e facilmente publicados na Internet, por exemplo em formato CSV ou XML. O público em geral deve ser autorizado a aceder ao sítio Web sem quaisquer restrições, nomeadamente sem necessidade de registo prévio.

102. Para os regimes sob a forma de benefícios fiscais, considera-se que os requisitos estabelecidos no ponto 100, alínea b), estão preenchidos se os Estados-Membros publicarem as informações necessárias sobre os montantes de auxílio individuais nos seguintes intervalos (em milhões de EUR): [0,1-0,5]; [0,5-1]; [1-2]; [2-5]; [5-10]; [10-30]; [30-60]; [60-100]; [100-250]; e [250 e mais].

103. As informações referidas no ponto 100, alínea b), devem ser publicadas no prazo de seis meses a contar da data de concessão do auxílio ou, no que respeita aos auxílios sob a forma de benefícios fiscais, no prazo de um ano a contar da data em que a declaração fiscal é devida ( 74 ) . No caso de auxílios ilegais mas posteriormente considerados compatíveis, os Estados-Membros devem publicar essas informações no prazo de seis meses a contar da data da decisão da Comissão que declara o auxílio compatível. A fim de permitir a aplicação das regras em matéria de auxílios estatais ao abrigo do Tratado, as informações devem estar disponíveis durante, pelo menos, dez anos a contar da data em que o auxílio foi concedido.

104. A Comissão publicará no seu sítio Web as ligações para os sítios Web dedicados aos auxílios estatais referidos no ponto 101.

3.2.5 Verificar que os efeitos negativos específicos do auxílio à I&D&I sobre a concorrência e as condições das trocas comerciais são minimizados ou evitados

3.2.5.1 Considerações gerais

105. A Comissão identificará os mercados afetados pelo auxílio, tendo em conta as informações fornecidas pelo Estado-Membro sobre os mercados dos produtos em causa, ou seja, os mercados afetados pela mudança de comportamento do beneficiário do auxílio. Na medida em que uma determinada atividade de I&D&I inovadora estiver associada a múltiplos mercados dos produtos no futuro, o impacto dos auxílios estatais será considerado no conjunto dos mercados em causa. A Comissão identificará igualmente o mercado geográfico afetado, que corresponde à área em que operam as empresas dos mercados do produto afetados, e em relação ao qual as condições de concorrência são suficientemente homogéneas e podem ser claramente distinguidas das das zonas vizinhas.

106. A Comissão apreciará as distorções da concorrência com base no impacto previsível do auxílio à I&D&I sobre a concorrência entre empresas nos mercados do produto e geográfico em causa ( 75 ) , suscetíveis de serem negativamente afetadas pelo auxílio, tendo em conta as informações fornecidas pelos Estados-Membros sobre os concorrentes e clientes ou consumidores afetados. Ao fazê-lo, se for caso disso, a Comissão pode também identificar as interações concorrenciais (substitutos, complementos, incluindo também os mercados a montante ou a jusante) em que as distorções causadas por uma medida de auxílio são mais suscetíveis de ocorrer.

107. O auxílio permite normalmente ao beneficiário obter uma vantagem concorrencial através, nomeadamente i) da redução dos custos de produção, ii) do aumento da capacidade de produção ou iii) do desenvolvimento de novos produtos. A Comissão considera que os efeitos negativos do auxílio se farão sentir, em primeiro lugar, sobre os concorrentes. Por esse motivo, a Comissão deve concentrar-se, em primeiro lugar, na identificação dos concorrentes reais ou potenciais do beneficiário do auxílio suscetíveis de serem afetados negativamente pelo auxílio.

108. A Comissão identifica duas grandes distorções potenciais da concorrência e das trocas comerciais entre Estados-Membros provocadas pelos auxílios à I&D&I, nomeadamente as distorções do mercado do produto e os efeitos inerentes à localização. Ambos os tipos podem levar a uma afetação ineficiente dos recursos, comprometendo o desempenho económico do mercado interno, e a problemas de distribuição, pelo facto de os auxílios afetarem a distribuição da atividade económica entre as regiões.

109. No que respeita às distorções dos mercados dos produtos, os auxílios estatais à I&D&I podem ter um impacto na concorrência, nos processos de inovação e nos mercados dos produtos nos quais se exploram os resultados das atividades de I&D&I.

3.2.5.1.1. Efeitos sobre os mercados dos produtos

110. Os auxílios estatais à I&D&I podem entravar de três formas a concorrência nos processos de inovação e nos mercados do produto, a saber, ao distorcer o processo concorrencial de entrada e saída, ao distorcer os incentivos dinâmicos ao investimento e ao criar ou manter o poder de mercado.

(a) Distorção dos processos concorrenciais de entrada e saída

111. Os auxílios à I&D&I podem impedir o mecanismo de mercado de recompensar os produtores mais eficientes e de exercer pressão sobre os menos eficientes no sentido de melhorarem, reestruturarem ou abandonarem o mercado. Daí pode advir uma situação em que, devido ao auxílio concedido, alguns concorrentes, que teriam podido permanecer no mercado, são forçados a sair ou a nem sequer entrar no mercado. De igual modo, os auxílios estatais podem impedir que empresas ineficientes saiam do mercado ou inclusive induzi-las a entrar e a ganhar quotas de mercado a concorrentes mais eficientes. Se os auxílios à I&D&I não forem corretamente orientados, podem, portanto, apoiar empresas ineficientes e conduzir a estruturas de mercado em que muitos dos operadores desenvolvem a sua atividade a uma escala significativamente abaixo de um nível eficiente. A longo prazo, uma interferência nos processos concorrenciais de entrada e saída pode asfixiar a inovação e abrandar as melhorias de produtividade em todo o setor.

(b) Distorção de incentivos dinâmicos

112. Os auxílios à I&D&I podem distorcer os incentivos dinâmicos para investir dos concorrentes do beneficiário do auxílio. Sempre que uma empresa receber um auxílio, aumenta, regra geral, a probabilidade de as suas atividades de I&D&I serem bem sucedidas, conduzindo, no futuro, a uma presença acrescida dessa empresa nos mercados de produtos em causa. Essa presença acrescida pode levar os concorrentes a reduzir o âmbito dos seus planos de investimento iniciais (efeito de exclusão).

113. Por outro lado, a presença de auxílios pode fazer com que alguns beneficiários potenciais adotem um comportamento imprud