RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

sobre a exequibilidade de uma rede de agências de notação de risco de menor dimensão

1. Introdução

Aa agências de notação de risco de crédito (ANR) desempenham um importante papel nos mercados de capitais dos dias de hoje, para o acesso da economia mundial ao capital e ao financiamento a longo prazo. Na medida em que reflete a opinião da agência de notação, numa data específica, sobre a qualidade creditícia de um determinado Estado, sociedade, valor mobiliário ou obrigação, a notação de risco constitui um dado importante para os investidores e outros participantes no mercado, influenciando as suas decisões estratégicas. O papel desempenhado pelas agências de notação de risco durante a recente crise financeira mostra a sua importância nos mercados financeiros globais, em que as notações afetam os mercados de muitas formas, influenciando nomeadamente o acesso dos emitentes ao capital, a estrutura das transações e a capacidade dos administradores fiduciários ou outros agentes para efetuarem determinados investimentos. Esta questão é ainda mais importante no caso do investimento a longo prazo, já que as ANR influenciam o modo como as poupanças são canalizadas para as necessidades desse tipo de investimento[1].

Têm vindo a surgir na Europa uma série de ANR de dimensão significativamente menor (o seu número aumentou ainda mais após a introdução da legislação europeia relativa a essas agências, em 2009[2]), claramente orientadas para determinados setores de atividade (p. ex.: o setor dos seguros), segmentos do mercado financeiro (p. ex.: as obrigações emitidas por entidades municipais) ou áreas geográficas, dando assim resposta às necessidades específicas dos mercados.

O quadro regulamentar estabelecido pelo Regulamento ANR na UE exige o registo, autorização e controlo dessas agências pela Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados (ESMA). Impõe-lhes também rigorosas regras de independência, como condição prévia para a prestação de serviços de notação. O respeito desse regime regulamentar tem funcionado como garantia de qualidade dos seus serviços no mercado e, deste modo, contribuiu para que se tornassem, com o tempo, em importantes intervenientes no mercado. No entanto, e apesar do seu bom potencial de crescimento, estes novos intervenientes no mercado continuam até aqui a ser frequentemente limitados em termos de dimensão e orientação geográfica.

1.1. Objetivo do relatório

A melhoria das condições para uma concorrência efetiva no mercado concentrado das agências de notação de risco, por forma a estabelecer as condições prévias para a emergência e o desenvolvimento de novos operadores, constitui um objetivo fundamental da política da Comissão Europeia neste domínio.

Esse objetivo está também plenamente consagrado nos esforços desenvolvidos a nível internacional (G20, Conselho de Estabilidade Financeira (CEF) e Organização Internacional das Comissões de Valores Mobiliários (IOSCO)), tendo em vista aumentar a transparência e reforçar a concorrência no mercado das agências de notação de risco de crédito[3].

A Comissão Europeia incluiu ainda, na sua mais recente proposta de alteração do Regulamento ANR (entretanto adotada e entrada em vigor[4], resultando no designado «Regulamento ANR III») medidas adicionais com o objetivo de reforçar ainda mais a concorrência. Nos termos do artigo 39.º-B, n.º 3, «A Comissão apresenta ao Parlamento Europeu e ao Conselho, até 31 de dezembro de 2013, um relatório relativo à exequibilidade de criar uma rede de agências de notação de risco de menor dimensão destinada a aumentar a concorrência no mercado. O relatório deve avaliar o apoio financeiro e não financeiro à criação dessa rede, tendo em consideração o potencial conflito de interesses resultante de um tal financiamento público. À luz das conclusões desse relatório e de acordo com o parecer técnico da ESMA, a Comissão pode reavaliar o disposto no artigo 8.º-D[5]» do regulamento ANR[6].

O objetivo global do estabelecimento de uma rede desse tipo será reforçar as ANR de menor dimensão, facilitando o respetivo crescimento de modo a que possam ser intervenientes mais competitivos no mercado.

A secção 2 do relatório identifica e analisa a viabilidade de todas as opções estratégicas através das quais essa rede poderia ser estabelecida de modo a cumprir os objetivos acima estipulados. A análise abrange os aspetos operacionais e financeiros desse estabelecimento.

A secção 3 apresenta algumas conclusões com base nas constatações da secção 2 e propõe medidas, tanto a curto como a médio/longo prazo, para a realização do objetivo geral.

1.2. Consulta das partes interessadas

No processo de análise da exequibilidade de uma rede de agências de notação de risco de menor dimensão, a Comissão desenvolveu um processo exaustivo de consulta das partes interessadas, a fim de analisar as questões que preocupam as ANR de menor dimensão.

Em janeiro de 2013, teve lugar uma primeira reunião sobre o tema com os membros da Associação Europeia de Agências de Notação de Risco (EACRA), uma associação de agências de notação de risco de menor dimensão, para tentar avaliar melhor a disponibilidade das partes interessadas para criarem uma rede de agências de notação de risco de menor dimensão. A questão da criação de uma rede de agências de notação de risco de menor dimensão foi igualmente discutida em reuniões com representantes individuais de ANR de menor dimensão.

Além disso, em 2 de julho de 2013, a Comissão organizou uma mesa redonda com as ANR de menor dimensão a fim de obter opiniões pormenorizadas sobre a exequibilidade de uma rede de ANR de menor dimensão, que contou com a participação de representantes de 13 ANR, da EACRA, de um representante da ESMA e do Comité Económico e Social Europeu[7]. A mesa redonda permitiu um frutuoso debate com os participantes sobre a evolução do mercado e as tendências ao nível das ANR de menor dimensão relevantes para efeitos do relatório da Comissão. A Comissão recebeu também reações muito úteis através de contributos por escrito, antes e depois da realização da referida mesa redonda.

Além disso, a Comissão solicitou e recebeu aconselhamento técnico sobre o relatório por parte da ESMA, que contribuiu de forma importante para a elaboração do presente relatório[8].

1.3. Definição da noção de ANR de menor dimensão para efeitos do presente relatório

Em conformidade com o Regulamento ANR, o presente relatório avalia a exequibilidade de uma rede de «agências de notação de risco de menor dimensão».

O Regulamento ANR inclui uma série de limiares, em termos de volume de negócios, número de trabalhadores e parte de mercado, nas disposições que visam aumentar a concorrência no mercado das ANR de menor dimensão (a seguir descritos de forma mais detalhada). No entanto, não inclui uma definição da noção de «agências de notação de risco de menor dimensão».

Para efeitos do presente relatório e com base na análise do mercado apresentada pela ESMA no respetivo parecer técnico, 19 das 22 ANR registadas e 2 ANR certificadas (ver em anexo a lista completa das agências de notação de risco registadas e certificadas) são considerados «agências de notação de risco de menor dimensão». Esta avaliação considera a importante distinção entre ANR de «maior» e «menor» dimensão em função dos seguintes fatores: número de empregados, âmbito das atividades (tipos de notações emitidas), estrutura de grupo e volume de negócios.

2. Exequibilidade de uma rede de agências de notação de risco de menor dimensão

A avaliação de impacto que acompanhava o Regulamento ANR III apresentava uma primeira análise do potencial impacto da criação de uma rede de ANR de menor dimensão sobre a concorrência no mercado das ANR. Concluía, com base numa consulta das partes interessadas, que existe algum apoio para a criação de uma tal rede. Com base neste trabalho e no âmbito da preparação do presente relatório, a Comissão Europeia avaliou o valor acrescentado da criação dessa rede, bem como as diferentes opções possíveis no que respeita ao tipo de rede que poderá servir melhor os objetivos pretendidos e ser exequível.

Tendo em conta essas considerações, foram contemplados dois tipos possíveis de rede, em função do âmbito e da natureza da cooperação proposta. As vantagens e desvantagens de cada opção são apresentadas em seguida, juntamente com reflexões sobre a logística da respetiva execução.

2.1. Uma rede integrada

Uma rede integrada teria um âmbito de aplicação mais alargado e exigiria um nível mais aprofundado de colaboração. A Comissão avaliou, com a contribuição de representantes das ANR de menor dimensão, uma série de possíveis áreas que poderiam ser cobertas.

Essa avaliação resultou na identificação das seguintes questões como áreas nas quais a existência de uma rede integrada poderia representar um valor acrescentado: desenvolvimento de uma plataforma de dados comum para a informação utilizada na elaboração das notações, conceção e utilização de metodologias comuns, partilha de conhecimentos especializados e das melhores práticas em relação a uma vasta gama de tópicos, como os controlos internos, a formação dos investidores, a comunicação, as metodologias ou o cumprimento das disposições legais.

No entanto, as reações recebidas por parte das ANR de menor dimensão não foram conclusivas no que respeita à eventual criação de uma tal rede. Durante a mesa redonda organizada pela Comissão, só uma minoria dos participantes se exprimiram a favor de uma rede integrada, tal como acima descrita e apresentada numa primeira fase pela Comissão para debate.

A análise da opção de uma rede integrada mostrou também que existem diversos obstáculos que se colocam às ANR de menor dimensão para a criação de uma rede de cooperação aprofundada. Antes de mais, essas agências apresentam muitas vezes modelos de negócio e objetivos muito distintos, o que torna difícil a integração de um tão grande número de intervenientes. Além disso, funcionam em diferentes nichos de mercado e aplicam diferentes metodologias e estratégias, em termos de âmbito geográfico. Assim, seria difícil conseguir criar uma rede adequada às necessidades de todos. As ANR de menor dimensão que operam num ambiente concorrencial consideraram também que seria difícil participarem numa rede com os seus concorrentes na mesma área mesma geográfica e/ou nicho de mercado. Por conseguinte, as partes interessadas indicaram que as redes (mesmo que compostas por um número limitado de ANR de menor dimensão) deveriam surgir em resposta às forças de mercado e não ser formalmente criadas pela Comissão Europeia.

Por outro lado, o estabelecimento de uma rede integrada desse tipo, nesta fase, pode ser considerado um grande investimento, sem resultados claramente visíveis. Neste momento, não parece existir uma justificação clara e viável para a criação de redes de ANR que possam funcionar como entidades distintas no mercado. A introdução de um regime especial para as redes, que permitisse aos participantes um registo junto da ESMA na qualidade de ANR, com uma nova marca, mantendo concomitantemente as marcas comerciais de cada entidade, poderia facilitar o processo. O atual regime regulamentar permite que se estabeleçam redes, mas apenas sob uma mesma marca. Um regime especial desse tipo poderia facilitar o estabelecimento de redes ad hoc por várias ANR, que partilhariam os seus recursos para emitir notações para uma determinada categoria de notações ou zona geográfica.

Por último, existe o risco de que uma rede integrada desse tipo conduzir a um aumento dos comportamentos anti concorrenciais. Isso seria contrário ao objetivo da União Europeia que consiste em aumentar a diversidade no setor das agências de notação. Além disso, o direito da concorrência da UE teria, de qualquer forma, de ser respeitado. O âmbito das informações e o modo como seriam trocadas teriam de respeitar plenamente o artigo 101.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE)[9].

A criação de uma rede totalmente integrada de ANR de menor dimensão do tipo aqui discutido exigiria um financiamento extensivo e o correspondente acompanhamento dos projetos pela Comissão Europeia, antes de «ter pernas para andar». Dependendo do âmbito da rede, o financiamento necessário, com base na participação de 15 ANR, foi estimado na ordem dos 900 000 a 1 950 000 EUR por ano[10].

Se fosse decidido prosseguir esta iniciativa, poderia inserir-se num dos dois programas que integram o quadro financeiro plurianual para 2014-2020. Mais especificamente, os programas «Horizonte 2020» ou «COSME» poderiam cobrir uma eventual iniciativa. Uma condição prévia para o correto funcionamento dos projetos seria um forte compromisso das partes interessadas do setor, que deveriam ajudar a redigir o pedido a apresentar a um desses programas da UE, definindo claramente o âmbito e a conceção do projeto. A concessão desse financiamento dependerá de uma avaliação positiva do pedido por parte dos serviços competentes da Comissão, de acordo com os requisitos jurídicos aplicáveis a tais pedidos. Um eventual projeto a financiar pela UE implicaria igualmente um acompanhamento de perto pela Comissão Europeia, tanto no que respeita à apresentação do pedido de financiamento como à sua posterior implementação. A Comissão teve também de avaliar, no presente relatório, o potencial conflito de interesses resultante de um eventual apoio financeiro e não financeiro, para cada opção estratégica. No entanto, e no que respeita a esta opção, a análise não cobriu essa avaliação, tendo em conta que a opção foi rejeitada devido aos diversos obstáculos de monta identificados e aos problemas que suscitou em matéria de concorrência, ligados ao tipo de informações que poderiam vir a ser objeto de intercâmbio. Só foi efetuada essa análise para a opção privilegiada.

2.2. Uma rede de cooperação

A criação de uma rede de cooperação foi considerada como alternativa a uma rede integrada tal como acima descrita. Implicaria uma forma de cooperação menos aprofundada. Poderia assumir a forma de um fórum para as ANR de menor dimensão, o que permitiria que fosse criada uma estrutura para um intercâmbio e cooperação regulares entre essas ANR.

A análise pretendia demonstrar em que medida esse fórum poderá constituir uma plataforma para fazer avançar as questões de interesse para as ANR de menor dimensão, bem como para o intercâmbio de informações e das melhores práticas, especificamente sobre as eventuais dificuldades na aplicação do Regulamento ANR III e sobre as questões comuns de importância estratégica. Foi também efetuada uma avaliação no que se refere à contribuição que um fórum desse tipo poderia dar para a redução dos entraves à entrada no mercado e a um maior crescimento das ANR de menor dimensão, como descrito na secção 3, ao contribuir para a avaliação do impacto das medidas adotadas ao abrigo do ANR III, e para a identificação de meios/instrumentos adicionais a aplicar neste domínio. Foi igualmente ponderada a questão de saber se uma rede de cooperação poderia ser útil para encontrar novas formas de facilitar a divulgação de informações por parte dos emitentes junto das ANR, a fim de facilitar a emissão de notações de risco não solicitadas para as sociedades emitentes, nomeadamente as de menor dimensão. O trabalho da rede poderia incluir também debates em torno da eliminação dos entraves ao crescimento transfronteiras das ANR de menor dimensão no que se refere aos países exteriores à UE.

A Comissão poderia participar nos trabalhos da rede, por exemplo estabelecendo as respetivas ordens de trabalhos e presidindo às reuniões. Desta forma, a rede de cooperação poderia também funcionar como espaço para um diálogo regulamentar entre as ANR de menor dimensão e a Comissão Europeia. Esse diálogo permitiria à Comissão obter reações sobre os potenciais problemas com que as ANR de menor dimensão se possam confrontar e seria essencial para a elaboração, pela Comissão, dos futuros relatórios a apresentar no âmbito do acompanhamento do Regulamento ANR III. Mais especificamente, o Regulamento ANR III exige que a Comissão avalie a exigência de utilização de uma ANR de menor dimensão quando o processo envolver mais de uma ANR, segundo o princípio de «cumprir ou explicar», a extensão da regra da rotatividade a outros instrumentos e a necessidade de iniciativas suplementares para promover a concorrência no mercado das notações[11].

No contexto dos trabalhos com vista à eventual criação de uma rede, foi também conduzida uma reflexão sobre as formas de aprofundar ou alargar progressivamente o âmbito e a natureza da cooperação. Tal permitiria à rede evoluir ao longo do tempo, em função das necessidades. A este respeito, a rede poderia ter por objetivo identificar os potenciais obstáculos a um maior desenvolvimento da cooperação entre as ANR de menor dimensão e apresentar propostas para os ultrapassar. No entanto, e tal como foi referido acima, o direito da concorrência da UE teria de ser plenamente respeitado em todas as circunstâncias.

As reações recebidas durante os debates com as ANR de menor dimensão mostram que, embora não pareçam ser inteiramente contrárias à ideia de uma rede de cooperação, estas estão principalmente interessadas em manter um diálogo regulamentar regular com a Comissão para discutir uma regulamentação proporcionada e que tenha em conta as suas especificidades.

No que respeita às modalidades práticas das reuniões, a rede poderia trabalhar sob a forma de um plenário, estabelecendo grupos de trabalho que analisariam tópicos individuais e apresentariam subsequentemente um relatório sobre o tema a essa mesma reunião plenária.

O apoio financeiro necessário para a criação da rede de cooperação seria limitado à organização das reuniões. A Comissão poderia assegurar um apoio organizativo e logístico ao fórum.

3. Conclusões e próximas etapas

A análise da viabilidade das opções para a criação de uma rede de ANR de menor dimensão identificou diversos obstáculos de mercado para a criação de uma rede integrada, bem como alguns obstáculos que limitam o potencial âmbito de uma rede de cooperação. Por outro lado, a consulta das partes interessadas revelou que não há apoio e vontade de compromisso entre os representantes do setor para estabelecer, nas atuais condições, qualquer forma de rede de ANR de menor dimensão. As ANR de menor dimensão expressaram, isso sim, a necessidade de um diálogo estruturado ou de um fórum com a participação da Comissão Europeia para debater a situação e a regulamentação do mercado das ANR e, em particular, os problemas que as afetam. Assim, embora o estabelecimento de uma rede de cooperação com um intercâmbio limitado de informações possa afigurar-se viável, não parece corresponder inteiramente às necessidades identificadas pelas ANR de menor dimensão.

Acresce ainda que, como também foi indicado no relatório, a entrada em vigor do Regulamento ANR III introduziu já um conjunto de medidas que visam promover a competitividade e apoiar o crescimento das ANR de menor dimensão no mercado das notações de risco. No entanto, algumas dessas medidas exigem a adoção de legislação delegada e de execução, que deverá ser elaborada pelas autoridades europeias de supervisão e adotada pela Comissão. Esse processo está atualmente em curso. Ao mesmo tempo, e no que respeita às medidas que passaram a ser aplicáveis a partir da data de entrada em vigor do Regulamento ANR, em 20 de junho de 2013, o período decorrido ainda não é suficiente para permitir a avaliação do seu efeito em termos de concorrência.

O impacto dessas medidas deverá ser avaliado para se poder avaliar adequadamente o estabelecimento de qualquer forma de cooperação entre as ANR de menor dimensão e propor as respetivas opções estratégicas. A partir do momento em que se puder analisar o impacto das medidas em causa e, por conseguinte, as atuais necessidades das ANR de menor dimensão, poderá então ponderar-se se a criação de uma rede continua a ser uma opção viável e, em caso afirmativo, essa análise poderá servir de base para determinar o seu tipo e âmbito de aplicação, tendo em conta as questões do âmbito do direito da concorrência. Ao mesmo tempo, o estabelecimento de um diálogo regulamentar com o setor poderá contribuir para facilitar este processo.

Tendo em conta o que precede, o presente relatório propõe uma avaliação passo a passo da necessidade da criação de uma rede a médio/longo prazo.

3.1 Opções estratégicas a curto prazo

A Comissão propõe, em alternativa à criação de uma rede, o estabelecimento de um diálogo regulamentar, que será a solução mais proporcionada a curto prazo. A análise do mercado e os pontos de vista das partes interessadas mostraram que existe uma necessidade identificada pelas ANR de menor dimensão, na fase atual, de que seja criada essa forma de intercâmbio sobre a situação do mercado em que operam e, em especial, sobre as questões que afetam mais profundamente os intervenientes no mercado de menor dimensão. Este diálogo poderá consistir num acompanhamento periódico da evolução do mercado das notações de risco e permitirá uma discussão sobre as questões regulamentares relacionadas com o Regulamento ANR.

Tal diálogo regulamentar poderia assumir a forma de um ou mais eventos por ano, durante os quais as partes interessadas teriam a oportunidade de expressar os seus pontos de vista sobre a situação do mercado e discutir com a Comissão Europeia as questões regulamentares que afetam particularmente as ANR de menor dimensão, como descrito na secção relativa à opção por uma rede de cooperação.

3.2 Opções estratégicas a médio/longo prazo

Depois de refletirem sobre os resultados dos trabalhos de diálogo regulamentar e de avaliarem os efeitos das medidas adotadas ao abrigo do Regulamento ANR III, os serviços da Comissão avaliarão, numa fase ulterior, o valor acrescentado de uma rede de ANR de menor dimensão e, caso isso seja considerado viável, definirão as medidas a tomar para criar um quadro regulamentar que permita um funcionamento eficaz das redes em questão.

[1] Ver também o Livro Verde sobre o financiamento a longo prazo da economia europeia, COM(2013) 150 final, http://ec.europa.eu/internal_market/finances/financing-growth/long-term/index_en.htm

[2] Regulamento (CE) n.º 1060/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de setembro de 2009, relativo às agências de notação de risco (JO L 302 de 17.11.2009, p. 1), a seguir designado Regulamento ANR

[3] No seguimento do comunicado emitido pelo G20 após a sua reunião de 4-5 de novembro de 2012, que encorajava a IOSCO a continuar a trabalhar no sentido de «aumentar a transparência e a concorrência entre as agências de notação de risco», a IOSCO apresentou em abril de 2013 ao G20 um relatório sobre esse tema, em que explanava também os trabalhos que tem em curso (disponível em: http://www.iosco.org/library/briefing_notes/pdf/IOSCOBN01-13.pdf). A IOSCO lançou ainda, a partir de dezembro de 2004, um processo de revisão do código de conduta das agências de notação de risco (disponível em: http://www.iosco.org/library/pubdocs/pdf/IOSCOPD180.pdf) que deverá estar concluído até ao verão de 2014, com o objetivo de refletir sobre essas questões. Em agosto de 2013, o Conselho de Estabilidade Financeira (FSB) apresentou ao G20 um relatório sobre os progressos realizados em relação às agências de notação de risco de crédito, que abrange igualmente o trabalho realizado pela IOSCO neste domínio.

[4] Regulamento (UE) n.º 462/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2013, que altera o Regulamento (CE) n.º 1060/2009 relativo às agências de notação de risco, JO L 146 de 31.5.2013, p. 1.

[5] O artigo 8.º-D do Regulamento ANR estabelece em relação à utilização de múltiplas ANR que:

«1. Caso um emitente ou um terceiro com ele relacionado tencione contratar pelo menos duas agências de notação de risco para a notação da mesma emissão ou entidade, deve ponderar a possibilidade de contratar pelo menos uma agência de notação de risco cuja quota de mercado total não seja superior a 10% e que possa ser avaliada pelo emitente ou terceiro com ele relacionado como capaz de notar a emissão ou entidade em questão, desde que, de acordo com a lista da ESMA a que se refere o n.º 2, haja uma agência de notação de risco disponível para a notação de risco da emissão ou entidade em questão. Se o emitente ou o terceiro com ele relacionado não contratar pelo menos uma agência de notação de risco cuja quota de mercado total não seja superior a 10%, tal facto deve ser documentado.

2. A fim de facilitar a avaliação do emitente ou de terceiro com ele relacionado referida no n.º 1, a ESMA publica anualmente no seu sítio web uma lista das agências de notação de risco registadas, indicando a sua quota de mercado total e os tipos de notação de risco emitidos por cada uma, que pode ser utilizada pelo emitente como ponto de partida para a sua avaliação.

3. Para efeitos do presente artigo, a quota de mercado total é calculada com base no volume de negócios anual proveniente das atividades de notação de risco e serviços complementares, a nível do grupo».

[6] Artigo 39.º-B, n.º 3, do Regulamento ANR

[7] As minutas da mesa redonda estão disponíveis em: http://ec.europa.eu/internal_market/rating-agencies/docs/130702_minutes_en.pdf

[8] ESMA, «Technical Advice on the feasibility of a network of small and medium-sized CRAs», 21 de novembro de 2013, disponível em: http://www.esma.europa.eu/system/files/2013-1703_technical_advice_on_the_feasibility_of_a_network_of_small_and_medium-sized_cras_0.pdf

[9] Ver também as orientações sobre a aplicação do artigo 101.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia aos acordos de cooperação horizontal, JO C 11 de 14.1.2011, pp. 1-72, a partir do ponto 55.

[10] Avaliação de impacto que acompanha a proposta legislativa ANR III, anexo X, p. 161

[11] Artigo 39.º, n.os 4 e 5