RELATÓRIO DA COMISSÃO sobre a aplicação da cláusula de complemento ("topping-up") - nºs 2 a 5 do artigo 4º da Directiva relativa aos sistemas de garantia de depósitos (94/19/CE)

1. introdução

A Directiva relativa aos sistemas de garantia de depósitos (94/19/CE) estabelece um nível mínimo de harmonização para as garantias de depósitos nos Estados-Membros da UE. O seu objectivo principal consiste em aumentar a estabilidade do sistema bancário e proteger os depositantes.

Os princípios do controlo pelo país de origem e do reconhecimento mútuo constituem as pedras angulares desta directiva, tal como acontece de um modo geral na legislação financeira da UE. A garantia da instituição-mãe é por conseguinte também válida para as sucursais que estabeleceu em outros Estados-Membros, o que significa que uma sucursal de uma instituição de crédito comunitária estabelecida em outro Estado-Membro pode oferecer uma garantia de nível diferente (superior ou inferior) ao previsto na legislação nacional do Estado-Membro de acolhimento.

Em geral, só o nível mínimo estipulado está subordinado à legislação comunitária. Todavia, no domínio da garantia dos depósitos, a directiva vai efectivamente mais longe. No nº 2 do artigo 4º, a directiva prevê que os Estados-Membros de acolhimento que disponham de uma garantia de nível superior ao mínimo exigido devem assegurar que os seus sistemas de garantia possam oferecer um complemento de garantia às sucursais de instituições estrangeiras da UE que o solicitarem. Tal facto permite que uma sucursal estrangeira, que beneficie de uma garantia de nível inferior ao prevalecente no seu país de acolhimento, complemente a garantia de que beneficia no seu país de origem por forma a perfazer o nível e o âmbito vigentes no Estado de acolhimento. Esta disposição é frequentemente designada como cláusula de complemento ("topping-up").

A directiva estabelece que a Comissão deverá apresentar um relatório sobre a aplicação dos nºs 2, 3 e 4, que contêm as disposições respeitantes à cobertura complementar. A Comissão deve também, se adequado, propor alterações a estas disposições. O 13º considerando da directiva fornece outras orientações relativamente aos objectivos desse relatório: prevê que a Comissão se refira à medida em que as sucursais utilizaram esta opção e às dificuldades com que se depararam ao implementa-las. Além disso, não é de excluir que os sistemas do Estado-Membro de origem possam, eles próprios, oferecer essa cobertura complementar, nas condições por eles estabelecidas.

O objectivo do presente relatório consiste em dar resposta ao solicitado na directiva no que se refere à obrigação da Comissão de apresentar informações sobre a aplicação da cláusula de complemento.

2. obrigação de oferecer uma cobertura suplementar

O nº 2 do artigo 4º da Directiva 94/19/CE estabelece o seguinte:

"Sempre que o nível ou o âmbito, incluindo a percentagem, da cobertura oferecida pelo sistema de garantia do Estado-Membro de acolhimento exceder o nível ou o âmbito da cobertura fornecida no Estado-Membro em que a instituição de crédito está autorizada, o Estado-Membro de acolhimento deve assegurar que exista, no seu território, um sistema de garantia de depósitos oficialmente reconhecido a que a sucursal possa aderir voluntariamente a fim de complementar a garantia de que os seus depositantes já beneficiam devido ao facto de ser membro do sistema do Estado-Membro de origem".

Consequentemente, desde que um Estado-Membro tenha uma garantia de depósitos que exceda os requisitos mínimos estabelecidos na directiva, deve assegurar que pode ser oferecida uma garantia suplementar às sucursais estrangeiras que pretendam melhorar a sua cobertura. Os requisitos mínimos são definidos na directiva do seguinte modo:

- os depósitos são garantidos até um montante de 20 000 euros a partir do início de 2000,

- a taxa mínima de cobertura é de 90% do montante dos depósitos - até ao nível de garantia mínimo de 20 000 euros,

- o âmbito mínimo é definido por uma lista de possíveis exclusões, no Anexo I da directiva.

Diversos Estados-Membros aplicam o nível mínimo e a cobertura percentual mínima. Todavia, nenhum desses Estados-Membros limita a sua garantia de depósitos ao âmbito mínimo, utilizando todas as excepções previstas no Anexo I da Directiva. Na prática, por conseguinte, todos os Estados-Membros estão obrigados a oferecer uma garantia de depósitos complementar às sucursais de instituições de outros Estados-Membros. Atendendo aos seus relatórios, todos os Estados-Membros transpuseram formalmente uma disposição para o seu direito nacional que os obriga a oferecer facilidades de complemento de garantia às sucursais estrangeiras que pretendam suplementar a sua cobertura.

3. utilização actual da cláusula de complemento na união europeia

Um acordo de complemento consiste num contrato entre duas partes: uma instituição de crédito com uma sucursal noutro Estado-Membro e um sistema de garantia de depósitos estabelecido no Estado-Membro de acolhimento dessa sucursal. O contrato estipula as condições, acordadas entre as partes, pelas quais o sistema de garantia do país de acolhimento se compromete a fornecer à sucursal estrangeira uma garantia suplementar que complemente a garantia dos depósitos vigente no seu país de origem.

Tal como ilustrado no quadro em anexo ao presente relatório, só os sistemas de garantias de depósitos dinamarquês e britânico concluíram até ao momento acordos de complemento com sucursais do EEE que operam no seu território. Nenhum Estado-Membro efectuou quaisquer pagamentos ao abrigo de acordos de complemento.

A cláusula de complemento consiste numa derrogação ao princípio geral do controlo pelo país de origem. Consequentemente, não é surpreendente o escasso interesse das instituições de crédito em recorrer a esta cláusula. Existem também outras explicações para o pouco interesse em recorrer ao complemento. Uma destas, que foi mencionada por diversos Estados-Membros, consiste no facto de existir actualmente um nível e âmbito mínimos para a garantia de depósito em todos os Estados-Membros, o que significa que as condições das garantias de depósitos têm convergido na UE. Esta situação reduziu a necessidade de cobertura suplementar. Actualmente, a maioria de Estados-Membros dispõe de sistemas obrigatórios de garantia dos depósitos cujo nível se situa entre 20 000 e 25 000 euros. Apenas três Estados-Membros oferecem níveis superiores: a Dinamarca (40 000 euros), a França (70 000 euros) e a Itália (104 000 euros). Além disso, os sistemas voluntários alemães oferecem uma cobertura suplementar. De entre os países do EEE que não são Estados-Membros, a Noruega oferece uma garantia substancialmente mais elevada do que o nível mínimo, ascendendo a 250 000 euros.

O facto de a maior parte da actividade bancária de operações de pequeno montante ser realizada por filiais, autorizadas localmente, de instituições de crédito da UE é igualmente importante. Isto significa que o número de sucursais que exerce actividades bancárias no domínio das operações de pequeno montante noutros Estados-Membros é relativamente baixa, o que contribui para reduzir a necessidade de complementos de garantia.

É igualmente evidente que as instituições de crédito não consideram a garantia muito importante em termos de competitividade. Ou, pelo menos, não suficientemente importante para compensar os custos adicionais que ocasiona. A escassa percepção do público acerca das diferenças entre os sistemas de garantia de depósitos e o facto de o mercado ter-se caracterizado por uma estabilidade financeira foram também mencionados pelos Estados-Membros como factores que explicam porque motivo a competitividade não está em causa. Além disso, argumentou-se que alguns bancos mais importantes apoiam-se na sua reputação para atrair negócios no país de acolhimento e, consequentemente, as suas sucursais não precisam de usar a possibilidade de complemento de garantia para atrair depósitos noutros Estados-Membros. Por fim, num pequeno número de casos, os requisitos de informação adicional do país de acolhimento podem ter reduzido a procura de complemento de garantia.

4. acordos bilaterais entre sistemas de garantia dos depósitos

O anexo II da directiva estabelece que os sistemas de garantia de depósitos dos Estados-Membros de origem e de acolhimento devem concluir um acordo bilateral, sempre que uma sucursal de outro Estado-Membro solicitar a adesão a um complemento de garantia. O objectivo desse acordo consiste em estabelecer normas e procedimentos adequados com vista ao pagamento de indemnizações aos depositantes, uma vez que ambos os sistemas serão responsáveis por esses pagamentos, na eventualidade de uma instituição abrangida pela garantia não ter capacidade para respeitar os seus compromissos perante os depositantes.

Até ao momento, apenas foram celebrados três acordos de complemento entre sistemas de garantias de depósitos. Um destes acordos foi concluído, ainda que não exista qualquer acordo de complemento entre os países. As partes intervenientes nos três acordos existentes são os sistemas de garantia de depósitos da Irlanda e do Reino Unido, da Dinamarca e da Suécia, e do Luxemburgo e da Suécia, respectivamente. Estes acordos têm uma natureza bastante genérica e seguem essencialmente os princípios orientadores previstos na directiva. Estabelecem, por exemplo, certos princípios aplicáveis ao intercâmbio de informações e limitam a responsabilidade de cada sistema, respectivamente, à garantia de depósito de base (país de origem) e à garantia complementar (país de acolhimento).

A importância atribuída à conclusão de acordos bilaterais entre sistemas de garantia de depósitos varia consoante os Estados-Membros. Os mais proactivos defendem que devem ser concluídos acordos entre sistemas quando uma instituição de crédito de um Estado-Membro estabelece uma sucursal noutro Estado-Membro, ainda que esta sucursal não tenha solicitado qualquer acordo de complemento com o sistema do seu país de acolhimento. De acordo com esta opinião, um acordo deste tipo deve estabelecer princípios de cooperação entre os dois sistemas, mesmo numa situação em que a sucursal deveria apenas usar a sua garantia do país de origem para pagamentos a depositantes do país de acolhimento. Todavia, a maioria dos Estados-Membros apoia a actual disposição da directiva nos termos da qual só existe necessidade de estabelecer um acordo bilateral uma vez concluído um acordo de complemento. Estes países defendem que é provável que um acordo deste tipo facilite um pagamento rápido por parte dos sistemas. Por último, há também Estados-Membros que consideram que cada situação de que decorre um pagamento é muito específica e que um acordo bilateral de redigido em termos gerais não contribuirá grandemente para facilitar a gestão de uma crise.

Foi igualmente perguntado aos Estados-Membros se consideram que os princípios orientadores do Anexo II da directiva devem ser revistos. A maioria dos Estados-Membros prefere claramente que a natureza orientadora dos princípios seja mantida. Não vêem a necessidade de integrar os princípios num modelo comunitário de acordo de complemento, porque cada situação de que decorre um pagamento difere substancialmente das restantes, quanto mais não seja em razão das diferenças entre os sistemas de garantia envolvidos. Por outro lado, alguns Estados-Membros mencionam áreas a que os princípios orientadores podem ser alargados, como, por exemplo, esclarecer que é o país de acolhimento que deve tomar a iniciativa de concluir um acordo, especificar se deve ser aplicado o princípio da remuneração bruta ou líquida, especificar as regras e os procedimentos que regem o intercâmbio de informações entre os sistemas, determinar as contribuições a pagar pelas sucursais estrangeiras, bem como determinar o custo imputável a cada fundo. Contudo, uma vez que a procura de complemento de garantia e a experiência destes casos é tão limitada, não se considera prioritária uma revisão profunda dos princípios relativos a acordos bilaterais.

5. condições objectivas

O nº 3 do artigo 4º da Directiva relativa aos sistemas de garantia de depósitos prevê que os Estados-Membros assegurarão que são estabelecidas condições objectivas e genericamente aplicáveis para a adesão das sucursais ao sistema de um Estado-Membro de acolhimento. Até ao momento, os Estados-Membros não referiram qualquer discriminação que as sucursais das suas instituições de crédito tenham sofrido a este propósito.

Pode valer a pena referir que a existência de "condições idênticas" é difícil de verificar, isto pelo facto de em diversos Estados-Membros não terem sido celebrados quaisquer acordos de complemento nem terem sido definidas as modalidades teóricas da sua aplicação. A cláusula de complemento apenas foi transposta para a legislação nacional. As condições específicas não foram definidas, uma vez que ainda não se verificou qualquer pedido de complemento. Diversos Estados-Membros consideram também que não é provável que venham a receber esse pedido, uma vez que tanto o âmbito como o nível do seu sistema de garantia de depósitos nacional corresponde aos requisitos mínimos contidos na directiva.

6. possíveis motivos de preocupação

Em geral, os Estados-Membros consideram o complemento de garantia como uma facilidade que lhes é oferecida pelo país de acolhimento da sua sucursal. O único motivo de preocupação manifestado por alguns Estados-Membros em relação ao complemento de garantia consiste no facto de os requisitos de informações impostos pelo sistema do país de acolhimento poderem, de facto, ter afectado negativamente o interesse pelo complemento de garantia por parte das sucursais estrangeiras. Tais requisitos de informações adicionais foram considerados, não apenas como um peso, mas também como um custo adicional. Mas, uma vez que as informações solicitadas não dizem apenas respeito à sucursal estrangeira, mas também à sua instituição-mãe, suscitam igualmente problemas de confidencialidade.

7. evolução das condições que afectam o complemento das garantias

A cláusula de complemento foi introduzida para tornar possível às sucursais estrangeiras oferecerem uma garantia idêntica à oferecida pelas instituições nacionais no seu mercado de acolhimento. Na altura em que foi introduzida a directiva, a possibilidade de complemento da garantia foi considerada importante por motivos concorrenciais, uma vez que o nível e o âmbito dos sistemas de garantia de depósitos eram então bastante divergentes entre os diferentes países. Desde então, ocorreram várias alterações no mercado, que podem afectar a necessidade e o funcionamento da cláusula de complemento.

Entre as alterações mais importantes que influíram sobre a necessidade de um complemento de garantia contam-se a convergência dos níveis de garantia nos Estados-Membros, o previsto alargamento da UE (que, no período transitório provocará, provavelmente, uma divergência dos níveis de garantia da UE) e o termo da cláusula de não-exportação [1]. O termo da aplicação desta disposição implica que a garantia nacional já não representa necessariamente a melhor garantia dentro de um determinado país. Uma sucursal de outro Estado-Membro pode oferecer condições melhores. Consequentemente, o mecanismo de complemento de garantia deixa de poder ser utilizado como instrumento para conseguir um grau homogéneo de protecção dentro de um determinado Estado-Membro. Só poderá conformar-se às condições da garantia de depósitos nacional estabelecidas por lei.

[1] A cláusula de proibição de exportação refere-se ao nº 1 do artigo 4º da Directiva 94/19/CE, que deixou de produzir efeitos no final de 1999. Ver igualmente o Relatório da Comissão COM(1999)722 sobre a cláusula de não-exportação.

8. serão necessárias garantias suplementares-

O preâmbulo da directiva solicita à Comissão que, sempre que necessário, proponha alterações no que diz respeito à cláusula de complemento. Refere nomeadamente que não deve excluir-se a possibilidade de os próprios sistemas do Estado-Membro de origem serem obrigados a oferecer uma cobertura complementar. A Comissão considera que as opções em jogo mais importantes são as seguintes:

* manter a actual cláusula de complemento, que prevê a subscrição de uma garantia suplementar no país de acolhimento,

* transferir a responsabilidade pelo complemento da garantia para o Estado-Membro de origem,

* revogar a actual cláusula de complemento.

8.1. Manter a actual cláusula que prevê o complemento no país de acolhimento

A actual cláusula de complemento contida na directiva baseia-se na responsabilidade que incumbe ao sistema de garantia do Estado-Membro de acolhimento de oferecer uma garantia suplementar, até ao nível da garantia do país de acolhimento, tal como estabelecida no respectivo direito nacional.

Um argumento geral para se manter esta cláusula de complemento nos próximos anos consiste no facto de a sua existência pode ser especialmente importante durante o processo de alargamento da União Europeia. Após a adesão é possível que alguns dos actuais países candidatos sejam autorizados, durante um período transitório, a oferecer níveis de garantia de depósitos nacionais inferiores aos estabelecidos na directiva. Nesse caso, parece especialmente importante para as instituições de crédito desses países candidatos, que podem estar interessadas em estabelecer sucursais na actual área da UE, terem a possibilidade/obrigação de atingir pelo menos os requisitos mínimos de garantia do país de acolhimento. Um sistema baseado no país de acolhimento parece constituir a única alternativa possível para se prosseguir este objectivo.

É também evidente que, independentemente dos requisitos estabelecidos numa directiva comunitária, continuarão a existir na maior parte dos Estados-Membros sistemas baseados no país de acolhimento, uma vez que às sucursais de países terceiros, interessadas em iniciar a sua actividade em Estados-Membros, é-lhes normalmente exigido que complementem a sua cobertura até atingir o nível nacional. Um sistema baseado no país de acolhimento parece ser a forma lógica de organizar uma cobertura suplementar quando a necessidade de um complemento de garantia se concentra num número reduzido de Estados-Membros de acolhimento. Por último, pode não ter interesse, no actual contexto, realizar uma revisão profunda da cláusula de complemento, implicando eventualmente mais trabalho administrativo do que o que se justificaria, dada a sua utilização actual.

Em contrapartida, a actual cláusula de complemento tem-se tornado cada vez menos eficiente como instrumento concorrencial. Tal como antes se referia, a garantia nacional anteriormente uniforme está agora posta em causa pela coexistência de uma maior variedade de garantias no mesmo país. Um sistema de complemento baseado no país de acolhimento, associado ao nível de garantia nacional, nunca poderá atingir o nível máximo oferecido no mercado mas limitar-se-á a satisfazer o nível estabelecido nos termos das disposições nacionais.

8.2. Transferir a responsabilidade pelo complemento para o Estado-Membro de origem

Uma alternativa à actual abordagem baseada no país de acolhimento, tal como referido no preâmbulo da directiva, consiste em substituí-la por uma garantia suplementar baseada no país de origem.

Um aspecto positivo de um sistema baseado no país de origem consiste no facto de as instituições de crédito não serem obrigadas a transmitir informações confidenciais a um sistema de garantias estrangeiro se solicitarem uma garantia complementar. Um sistema baseado no país de origem significaria que a sua garantia suplementar da sucursal se manteria no mesmo sistema da garantia de base e, assim, este teria já acesso a toda a informação relevante. Esta estrutura poderia, por conseguinte, trazer benefícios económicos e reduzir os potenciais problemas de confidencialidade.

No que se refere aos eventuais argumentos contra um sistema baseado no país de origem, refira-se que esta opção é mais exigente do que a baseada no país de acolhimento para os novos Estados-Membros que queiram estabelecer as suas sucursais no território dos actuais Estados-Membros. Finalmente, o facto de actualmente a procura de cobertura complementar ser limitada põe em causa a necessidade de uma revisão aprofundada da cláusula de complemento. Não é muito certo que um sistema de garantia baseado no país de origem fosse mais atraente do que o actual sistema baseado no país de acolhimento. Efectivamente, a maioria das instituições de crédito parece considerar que não necessita de qualquer seguro de depósitos complementar para as suas sucursais estrangeiras.

8.3. Revogação da cláusula de complemento

A terceira opção consiste em revogar a cláusula de complemento prevista na directiva. Todavia, escusado será dizer que continuaria a subsistir a possibilidade de se constituírem sistemas de garantia de depósitos suplementares a título voluntário.

O pouco interesse manifestado pelas instituições de crédito comunitárias em subscreverem garantias de depósitos complementares pode significar que não é necessário manter na directiva uma cláusula de complemento. Na perspectiva das instituições que pretendessem subscrever uma cobertura complementar, pode defender-se que uma garantia organizada de modo privado, baseada no país de origem, seria suficiente. Efectivamente, suprimir a actual cláusula de complemento constitui a opção que seria mais coerente com os princípios do controlo pelo país de origem e do reconhecimento mútuo, também aplicados em outros domínios do mercado único.

Afigura-se que a desvantagem mais importante da supressão da cláusula de complemento consiste no facto de a cláusula poder ser útil durante o processo de alargamento. Por um lado, as sucursais estrangeiras das instituições de crédito oriundas dos novos Estados-Membros podem pretender dispor da possibilidade de complementar a sua garantia. Pode também ser do interesse dos actuais Estados-Membros assegurar que esta possibilidade exista, especialmente no caso de, durante um período transitório, alguns Estados-Membros novos oferecerem níveis de garantia de depósitos nacionais inferiores ao estabelecido na directiva.

Outra razão para manter o complemento de garantia sob a forma de uma disposição legal consiste no facto de a sua importância poder aumentar consideravelmente em períodos de instabilidade financeira, que façam aumentar a sensibilização do público para as diferenças entre as garantias. Se se verificar uma perturbação a nível financeiro será fundamental que uma garantia bem aceite esteja presente no mercado.

9. Resumo e conclusões

A procura de um complemento de garantia tem sido até agora muito limitada na União. Os Estados-Membros nunca efectuaram pagamentos ao abrigo deste tipo de acordo. Contudo, esta razão não permite concluir que a cláusula de complemento estabelecida na directiva seja inútil e que deva ser suprimida.

A procura de um complemento de garantia pode muito bem alterar-se. Se se verificar uma situação de instabilidade a nível financeiro que venha a desencadear pagamentos ao abrigo de sistemas de garantias de depósitos, a procura de um complemento de garantia pode aumentar.

Afigura-se igualmente que a cláusula de complemento será um instrumento útil durante o período transitório do processo de alargamento da UE. O instrumento do complemento de garantia, que oferece às sucursais a possibilidade de complementarem a sua garantia até ao nível do país de acolhimento, pode pois ser essencial para dar a possibilidade a todos os países candidatos de estabelecerem sucursais na área tradicional da UE, ou seja, mesmo os países que forem autorizados a aplicar, no seu mercado de origem, um nível de garantia inferior ao mínimo da UE durante o período de transição. Neste momento parece portanto prematuro propor a revogação da cláusula de complemento da UE.

No que diz respeito à organização do sistema, os argumentos são claramente a favor da manutenção do actual sistema da responsabilidade do país de acolhimento. Um argumento importante consiste no facto de a disponibilidade de uma garantia complementar nos países de acolhimento facilitar o eventual estabelecimento de sucursais bancárias transfronteiras por parte dos países candidatos durante o período de transição. Além disso, não é razoável propor uma revisão importante da cláusula de complemento, na medida em que não é claro se um sistema baseado no país de origem seria mais interessante para as instituições de crédito do que o sistema actual baseado no país de acolhimento. Com efeito, se as instituições de crédito considerarem mais interessante um sistema baseado no país de origem, nada as impede de organizarem um sistema desse tipo a título voluntário.

ANEXO

Quadro 1: A utilização por parte dos Estados-Membros da cláusula de complemento prevista nos nºs 2 a 5 do artigo 4º da Directiva relativa aos sistemas de garantia de depósitos (94/19/CE) em 31.12.2000

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