Parecer do Comité Económico e Social sobre o "10.o Relatório Anual dos Fundos Estruturais - 1998"

(2000/C 268/06)

O Comité Económico e Social decidiu, em 1 de Março de 2000, ao abrigo do n.o 3 do artigo 23.o do Regimento, elaborar um parecer sobre o "10.o Relatório Anual dos Fundos Estruturais - 1998".

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social, emitiu parecer em 6 de Junho de 2000 (Relator: Mengozzi).

Na 374.a reunião plenária de 12 e 13 de Julho de 2000 (sessão de 12 de Julho), o Comité Económico e Social adoptou por 111 votos a favor e 2 abstenções o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. O relatório anual da Comissão sobre a utilização dos fundos estruturais, elaborado ao abrigo do art. 16.o do Regulamento-Quadro dos Fundos Estruturais (CEE) n.o 2052/88, em virtude do qual o referido relatório deve ser apresentado ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões, será objecto, também este ano, de um parecer de iniciativa do CES. Uma possível explicação para o facto de o Comité não ter sido consultado formalmente (como sucedeu em relação ao nono) poderá residir na interpretação restrita do termo "apresentar", que não exigiria consulta explícita.

1.2. O relatório da Comissão contém avaliações e emite juízos de valor, mas também enferma de lacunas, não sendo, por isso, descabido pensar que se pode tecer críticas, fazer observações e sugestões úteis para o futuro, dado o papel conferido pelo Tratado ao Comité em matéria de coesão económica e social e no âmbito do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (artigos 159.o e 162.o do Tratado), bem como o volume de trabalho que o CES realiza nesta área, como o prova o capítulo 7 do relatório, sobre o diálogo interinstitucional, e, mais especialmente, a parte consagrada ao diálogo com o Comité Económico e Social.

2. Conteúdo e estrutura do relatório

2.1. 1998 é o penúltimo ano da actual programação (1994-1999), período durante o qual foram adoptados e aprovados os últimos programas. No final do ano, os programas executados ascendiam a 1104, dos quais 605 a título dos diversos objectivos e 409 a título das iniciativas comunitárias.

2.2. A melhor taxa de execução foi a do Objectivo 1: no final de 1998, 82 % de autorizações tinham sido executadas e 64 % pagas, ao passo que o Objectivo 2 registou uma baixa considerável relativamente a 1997, tanto em autorizações como em pagamentos. Assinale-se, pela importância em termos de política previsional de emprego, a evolução do Objectivo 4 que, não obstante o excelente nível de execução em 1998, não consegue recuperar o atraso acumulado ao longo do período de programação. Por conseguinte, no final do ano em revista, só 68 % das autorizações e 47 % dos pagamentos haviam sido efectuados.

2.2.1. A este propósito, é interessante notar, em contrapartida, que as iniciativas comunitárias em que mais progressos houve foram as ligadas aos programas de reconversão industrial.

2.3. Um capítulo do relatório é consagrado às avaliações intercalares que visam apreciar o nível de execução dos programas em relação às metas iniciais e, se necessário, propor ajustamentos. Estas avaliações descrevem o impacto macroeconómico dos programas no nível do PIB e no emprego.

2.4. As avaliações temáticas e horizontais dizem respeito às PME, à investigação, ao desenvolvimento tecnológico e inovação, à igualdade de oportunidades e à parceria.

2.5. No capítulo sobre o orçamento, onde analisou o grau de execução orçamental, a Comissão faz o levantamento dos problemas e lacunas observados na sequência dos controlos por amostragem efectuados sobre os programas repartidos por Fundos. Os controlos efectuados pela UCLAF revelaram que o número de irregularidades e de fraudes comunicadas pelos Estados-Membros à Comissão está a aumentar, mas o montante global correspondente é ainda inferior ao de 1997. Com efeito, em 1998 houve 407 casos de irregularidades ou de fraude correspondestes a um montante de 42838 milhões de EUR, contra 55,9 milhões de euros em 1997. Importa acrescentar que nem todos os casos solucionados através de medida adoptada nacionalmente são comunicados à Comissão Europeia como dispõe o Art. 5.o do Regimento.

2.6. No que respeita à adicionalidade, a Comissão nota certas reticências dos Estados-Membros em comunicar as informações nos prazos previstos.

2.7. A coordenação com os outros instrumentos financeiros, por um lado, e a compatibilidade e a sinergia com as outras políticas comunitárias, por outro, são objecto de dois capítulos tratados no ponto 3 (Observações).

2.8. No capítulo sobre o diálogo interinstitucional e, mais particularmente, a parte relativa ao Comité Económico e Social, a Comissão refere, em primeiro lugar, a fusão da Secção de Desenvolvimento Regional e da Secção dos Assuntos Económicos numa nova secção, a Secção da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social. Em seguida, menciona certos pareceres do CES, elaborados em 1998, sobre a questão urbana(1), o 8.o Relatório Anual dos Fundos Estruturais(2), os novos programas regionais (1997-1999)(3), os pactos territoriais para o emprego(4), o esquema de desenvolvimento do espaço comunitário(5), a reforma dos Fundos Estruturais(6) e as propostas da Agenda 2000(7).

2.9. 1998 foi o ano da preparação do novo período de programação de 2000 a 2006; em 28 de Março, a Comissão adoptou as propostas relativas aos novos regulamentos dos fundos, ou seja, um regulamento geral e regulamentos simplificados para os fundos. O relatório resume as principais novidades introduzidas após a reforma e os eixos prioritários definidos nas orientações adoptadas pela Comissão para 2000-2006.

2.10. O tema horizontal que a Comissão decidiu aprofundar - o desenvolvimento local - reveste particular interesse para o Comité, que, há vários anos, tem vindo a elaborar uma série de pareceres e relatórios de informação sobre o assunto. A Comissão define o conceito de desenvolvimento local e os termos-chave correspondentes, e explicita o lugar que o desenvolvimento local ocupa na programação dos Fundos.

3. Observações

3.1. O Comité considera úteis as avaliações intercalares que, não raro, e por via de recomendações concretas, permitem imprimir novo rumo aos programas a meio do percurso. Trazem também a lume as dificuldades dos procedimentos financeiros e administrativos, em especial para as acções mais inovadoras, e suscitam sugestões que visam melhorar o sistema de controlo e reforçar os instrumentos da administração pública. Mas sob outros aspectos, como o emprego e a parceria, revelam-se insuficientes.

3.1.1. Não obstante os progressos realizados na recuperação económica das regiões mais desfavorecidas, o problema tende a agravar-se na frente do emprego, de acordo com dados do Sexto Relatório Periódico sobre a Situação Socioeconómica e o Desenvolvimento das Regiões da União Europeia(8). Com efeito, o ponto 1.1.2 do relatório objecto do presente parecer recorda que nas 25 regiões mais seriamente atingidas (das quais 23 pertencem ao Objectivo 1 e uma ao Objectivo 2) a taxa de desemprego aumentou de 20 % para 24 %.

3.1.2. Pela leitura do relatório é extremamente difícil ter-se uma ideia do impacte das acções dos fundos no emprego, que constitui, no entanto, uma das prioridades da política regional. A sua importância é posta em destaque em vários capítulos e as orientações das políticas comunitárias nesta matéria aparecem sintetizadas, particularmente as definidas em 1998. Contudo, o relatório não permite extrair resultados, mesmo gerais e provisórios, dos quatro anos de programação.

3.1.3. As avaliações são certamente difíceis de efectuar, mas as informações constantes do relatório referentes unicamente ao Objectivo 1, tanto as atinentes ao impacte macroeconómico, como as respeitantes ao emprego adicional, bem assim os números e as considerações dispersos pelos diferentes capítulos, deveriam ser agrupados num quadro recapitulativo, ventilados por países ou regiões e por tipo de empresas ou grandes sectores de produção (agricultura, indústria, serviços e administração pública, sector não lucrativo ) e tratados mais exaustivamente.

3.1.4. Por exemplo, teria muito interesse compreender como é que os auxílios (dos mais variados tipos) concedidos a mais de 750000 PME permitiram criar ou manter dois milhões de empregos, conceitos, aliás, muito diferentes em termos de incidência nas estatísticas globais do emprego.

3.1.4.1. O relatório faz um balanço positivo da acção dos fundos no sector das pequenas e médias empresas e frisa que 70 % dos projectos não teriam podido ser realizados sem o apoio dos fundos e salientar a importância das medidas de engenharia financeira. Todavia, não se fica com uma ideia das acções e dos resultados obtidos no sector dos serviços (por exemplo, comércio e turismo), tão decisivos para o emprego.

3.1.5. Ao invés, o Comité compreende que seja impossível avaliar as repercussões sobre o emprego dos 89 pactos territoriais para o emprego - que prevêem a criação de cerca de 55000 postos de trabalho - ainda não completamente concluídos. No entanto, é interessante verificar que os pactos contribuíram para uma reafectação dos Fundos da ordem dos 1609 milhões de EUR, a maior parte dos quais provenientes de contribuições nacionais e locais e do sector privado.

3.2. Em relação à parceria, não são dadas informações quanto à sua difusão, aspecto que para o Comité é importante, mas são aduzidas observações interessantes sobre a sua contribuição positiva e considerações sobre a forma e a estrutura da parceria.

3.2.1. O relatório realça o problema suscitado pelas diversas formas que a parceria pode assumir, o que pode originar problemas, e adverte contra a sugestão dos avaliadores no sentido de ser necessário realizar uma ampla parceria.

3.2.2. O relatório não fornece elementos essenciais, mas o Comité reitera afirmações suas precedentes de que a parceria não pode assumir uma forma demasiado rígida, dado que são grandes as disparidades territoriais e muito diferente a implantação das forças sociais organizadas (por vezes até da mesma organização nas várias regiões). Quanto à vastidão da parceria, é certamente positivo o maior envolvimento possível, desde que cada representante desempenhe uma função e exerça uma responsabilidade bem específicos.

3.3. Ressalvado o domínio das redes transeuropeias, para o qual o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo de Coesão e em parte o Banco Europeu de investimento representam uma das fontes essenciais de subvenções, a leitura do capítulo 5 não nos permite ficar a saber em que consistiu realmente a coordenação com os outros instrumentos financeiros, que deveria realizar-se a nível das estratégias e dos objectivos. É desejável, no entanto, que esta coordenação seja assegurada tanto ao nível nacional como ao nível comunitário.

3.4. De acordo com o relatório, a coordenação com as outras políticas comunitárias desenrolou-se em 1998 de forma satisfatória, especialmente no atinente à protecção do ambiente (cada vez mais integrada em todas as acções), à promoção do espírito empresarial (domínio em que se intensificou a troca de boas práticas entre PME), à área da investigação e desenvolvimento tecnológico, no âmbito da qual alguns programas operacionais foram reorientados para acções de promoção da sociedade da informação.

3.5. Ao invés, as informações relativas à coordenação com a política agrícola comum e as políticas de concorrência e de transparência dos contratos de direito público não são pertinentes, porque não permitem estabelecer claramente se as directivas comunitárias são seguidas e respeitadas.

3.5.1. Além disso, dado que os Fundos intervêm bastante no sector da cultura, seria interessante saber em que estratégia se inserem essas acções, bem como avaliar a relação entre as medidas a favor das regiões periféricas e as políticas externas para regiões próximas da União.

3.5.2. Este capítulo seria mais proveitoso se pronunciasse, com base nas experiências concretizadas graças à intervenção dos Fundos, sobre a compatibilidade das outras políticas comunitárias com o objectivo da coesão económica e social. Por exemplo, na política de investigação e desenvolvimento tecnológico (IDT) de há muito vem sendo evidente a necessidade de mudar as prioridades, promovendo não só a excelência - que recompensa os centros de investigação das regiões mais desenvolvidas - mas, sobretudo, incrementando os investimento no potencial de investigação e no desenvolvimento das regiões desfavorecidas.

3.5.3. Decisivo seria modular a política de concorrência no sentido de um controlo mais severo e mais restritivo das ajudas comunitárias e nacionais e da aplicação das regras nas regiões mais ricas e, em contrapartida, de uma maior flexibilidade nas regiões de Objectivo 1 e 2. Tal modulação poderia contribuir, na verdade, para o reequilíbrio das regiões, desde que não se cinja a uma aplicação abstracta, formal e garantista das regras de mercado, antes aceite integrar os objectivos da coesão económica e social, designadamente no que têm que ver com a concessão de vantagens fiscais, em particular às PME, e as acções destinadas a regular o trabalho não declarado.

3.5.4. A este propósito cabe citar o ponto 37 (terceiro travessão) das Conclusões da Cimeira de Lisboa "... que essas orientações sejam traduzidas em políticas nacionais e regionais, por via da definição de metas específicas e da adopção de medidas, tendo em conta as diferenças nacionais e regionais".

3.6. O tema horizontal escolhido para este relatório - o desenvolvimento local - é amplamente tratado nos vários capítulos, embora a afirmação de que não constitui uma prioridade política a nível comunitário seja desconcertante por duas razões: em primeiro lugar, porque não se compreende qual a sua necessidade (porquê afirmar o que não é) e, em segundo lugar, porque esta afirmação é imediatamente seguida da alusão a dois Conselhos Europeus (Florença e Dublim) que deram especial realce ao desenvolvimento local e aos pactos territoriais.

3.6.1. A Comissão começa por procurar sistematizar o conceito de desenvolvimento local recorrendo a uma definição não rígida. Ora, importa dizer que não se trata de um conceito impreciso, mas flexível e amplo, definível não tanto pelo conteúdo, como pelas modalidades de intervenção e pelas dimensões e características dos territórios abrangidos.

3.6.2. O Comité concorda que este conceito deve ser entendido numa perspectiva inovadora que concita ampla adesão. Trata-se de modalidades de intervenção bem adaptadas para lidar com os problemas do desenvolvimento urbano (Urban), da reconversão industrial (para o Objectivo 2, o impacte das acções voltadas para o desenvolvimento rural representa 15 %) e rural (agroturismo, artesanato, cultura e comunicação, Leader II), e no âmbito de projectos-piloto para as novas jazidas de emprego.

3.6.3. A Comissão afirma ser difícil calcular com precisão bastante a incidência das acções de desenvolvimento local e estima-a à volta de 10 % dos financiamentos. Uma avaliação exacta é, sem dúvida, difícil, e deveria ser feita sobretudo a partir das modalidades de intervenção e não tanto dos objectivos. Na opinião do Comité, importa reforçar as acções para o desenvolvimento local.

4. A reforma dos Fundos Estruturais no horizonte temporal de 2000-2006

4.1. Como já se referiu, 1998 foi também o ano em que a Comissão apresentou as propostas de novos regulamentos dos Fundos Estruturais, aprovados pelo Conselho em Junho de 1999 e vigentes desde o início do ano. Encontramo-nos hoje numa fase crucial da União Europeia. O Tratado de Amesterdão, de 1997, entrou em vigor há apenas um ano e já está na calha uma revisão para resolver os problemas institucionais deixados em aberto. Na primeira década de 2000, a União abrir-se-á gradualmente a 11 novos países, porventura mais. O desenvolvimento do processo de mundialização e da sociedade de informação tem repercussões institucionais, mas também nas empresas e no mercado, algumas delas hoje imprevisíveis.

4.1.1. No final de 1999, o desemprego afectava cerca de 10 % da população activa, ou seja aproximadamente 16,5 milhões de pessoas, a maior parte delas nas regiões em atraso de desenvolvimento. O Tratado de Amesterdão e as conclusões de alguns Conselhos Europeus constituíram um quadro que define as prioridades para os investimentos em matéria de emprego e de acção para o desenvolvimento dos recursos humanos. Os Fundos Estruturais deverão intervir em quatro eixos da estratégia europeia para o emprego (espírito empresarial, aptidão para o emprego, adaptabilidade e igualdade de oportunidades), que constituem o pressuposto do desenvolvimento dos recursos humanos.

4.1.2. É à luz destes desafios que se deve avaliar a nova reforma dos Fundos Estruturais conjuntamente com as outras políticas comunitárias. Tudo isto exigia uma reforma profunda que retirasse lições dos problemas ocorridos nos precedentes períodos de programação e permitisse utilizar eficazmente os recursos, para que as regiões em atraso e em declínio possam inserir-se de forma duradoura na área do desenvolvimento e da modernização das infra-estruturas.

4.1.3. As propostas da Comissão incluem:

- um regulamento geral que abrange todos os princípios fundamentais do desenvolvimento (objectivos prioritários, intervenções dos fundos, métodos de programação e princípios gerais de organização, coordenação entre os fundos e os vários instrumentos financeiros, gestão financeira, avaliação e controlo);

- quatro regulamentos específicos para cada Fundo (FEDER, FEOGA, FSE, IFOP) bastante simplificados, limitando-se a disposições particulares que versam essencialmente sobre os domínios de intervenção correspondentes.

4.1.4. A reforma introduz aspectos inéditos importantes. A abordagem política subjacente à reforma dos Fundos Estruturais obedece a cinco prioridades:

- criação das condições necessárias para um desenvolvimento económico duradouro: crescimento, competitividade e emprego;

- aumento da competitividade e da inovação, incremento da ajuda ao desenvolvimento das PME;

- desenvolvimento dos recursos humanos em prol do emprego;

- desenvolvimento sustentado, protecção e melhoria da qualidade do ambiente;

- igualdade de oportunidades entre homens e mulheres.

4.1.5. A reforma proposta segue três eixos:

- maior concentração das ajudas;

- simplificação e descentralização na concessão dos fundos;

- reforço da eficácia e do controlo.

Para o período de 2000-2006, a proposta prevê descentralizar a gestão dos Fundos Estruturais e definir melhor o papel dos participantes. Neste contexto, a Comissão deverá assumir a responsabilidade da programação estratégica, do cumprimento das prioridades comunitárias, da verificação dos resultados mediante fiscalização, avaliação e controlo, bem como da afectação das verbas, cabendo aos Estados-Membros a execução dos programas e a gestão das intervenções, com base numa parceria mais ampla e mais aprofundada que envolva as associações de todos os interlocutores, em particular os parceiros económicos e sociais, durante todo o processo de intervenção dos Fundos Estruturais.

5. Conclusões

5.1. O Comité manifesta o seu agrado pelos progressos realizados para tornar mais sintético e legível o Relatório Anual sobre os Fundos Estruturais e sintetiza as principais observações formuladas , tendo em vista melhorar o seu conteúdo e torná-lo mais útil no futuro:

- publicação mais atempada do relatório;

- tratamento global e mais aprofundado da problemática do emprego;

- mais informação sobre a parceria;

- referência, ainda que selectiva, sobre compatibilidade das demais políticas comunitárias com o objectivo da coesão económica e social;

- aprofundamento maior das acções de educação e formação, dada a importância que está a adquirir a economia do conhecimento.

Entende também o Comité que se deve dar mais peso às acções de desenvolvimento local.

5.2. O Conselho Europeu de Lisboa de 23 e 24 de Março traça, nas suas Conclusões, uma viragem na direcção do desenvolvimento. Parte da constatação de que "O desemprego estrutural de longa duração e os acentuados desequilíbrios regionais do desemprego continuam ainda a ser um fenómeno endémico nalgumas regiões da União. O sector dos serviços encontra-se subdesenvolvido, particularmente nos domínios das telecomunicações e da Internet. É cada vez mais acentuada a inadequação das qualificações, em especial na tecnologia da informação, em que existe um crescente número de postos de trabalho por preencher. Com a actual melhoria da situação económica, chegou o momento adequado para empreender reformas tanto económicas como sociais, como parte de uma estratégia positiva que combina a competitividade com a coesão social", para se atribuir um novo objectivo estratégico: "tornar-se no espaço económico mais dinâmico e competitivo do mundo baseado no conhecimento e capaz de garantir um crescimento económico sustentável, com mais e melhores empregos, e com maior coesão social".

5.2.1. A consecução deste objectivo implica, de acordo com aquelas Conclusões, "preparar a transição para uma economia e uma sociedade baseadas no conhecimento, através da aplicação de melhores políticas no domínio da sociedade da informação e da I& D. (...) A passagem para uma economia digital e baseada no conhecimento, impulsionada pela existência de novos bens e serviços, constituirá um poderoso motor para o crescimento, a competitividade e a criação de empregos. Além disso, permitirá melhorar a qualidade de vida dos cidadãos e o ambiente. (...) As tecnologias da informação podem ser utilizadas para renovar o desenvolvimento urbano e regional e incentivar tecnologias ecologicamente correctas".

5.3. O Comité insiste nestas afirmações e declara-se convicto de que estas novas orientações estratégicas contribuirão para se tomar consciência da importâncias das novas tecnologias da informação e, em geral, do sistema de PME chamado "nova economia" para o desenvolvimento das regiões europeias mais desfavorecidas. É uma ocasião, que dificilmente se repetirá, mesmo no longo prazo, para colmatar o fosso tecnológico em relação às regiões mais avançadas com uma dotação de capital relativamente modesta e espírito empresarial, sobretudo nas gerações mais jovens - as mais atingidas pelo desemprego. Se esta ocasião for desperdiçada, tonar-se-á verdadeiramente cada vez mais difícil eliminar as disparidades.

5.4. O relatório não indica claramente a importância conferida a esta estratégia - que, mesmo se hoje é relançada politicamente pelo Conselho, não constitui exactamente uma verdadeira novidade - nem os progressos realizados graças aos Fundos Estruturais. As referências à "sociedade da informação" são frequentes, mas genéricas. Seria conveniente que esta questão fosse aprofundada e mais completamente tratada no próximo relatório, dado o papel central que vai assumindo, podendo, eventualmente ser o tema horizontal desse mesmo relatório.

5.5. A consecução deste novo objectivo estratégico exige certamente um esforço extraordinário, sobretudo no campo da educação e da formação profissional, mas também das infra-estruturas de comunicação e da liberalização dos serviços. As mutações ocorridas na economia exigem uma afectação diferente dos recursos que torne mais visível este empenho em relação a todos os sectores. As novas orientações para o período de programação de 2000-2006 terão de ser provavelmente actualizadas, mas, de qualquer forma, a Comissão deverá garantir que este aspecto da questão seja claramente tratado nos novos programas.

Bruxelas, 12 de Julho de 2000.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) JO C 95 de 30.3.1998, p. 89.

(2) JO C 235 de 27.7.1998, p. 34.

(3) JO C 235 de 27.7.1998, p. 34.

(4) JO C 407 de 28.12.1998, p. 66.

(5) JO C 407 de 28.12.1998, p. 85.

(6) JO C 407 de 28.12.1998, p. 272.

(7) JO C 19 de 21.1.1998, p. 111.

(8) SEC(1999) 66 final.