PT Jornal Oficial da União Europeia C 21/2

COMUNICAÇÃO INTERPRETATIVA DA COMISSÃO

sobre o carácter temporário da cabotagem rodoviária no transporte de mercadorias

(2005/C 21/02)

(Texto relevante para efeitos do EEE)

O objectivo da presente comunicação interpretativa é principalmente estudar e clarificar a noção de «a título temporário» que consta dos regulamentos comunitários sobre os transportes de cabotagem. Se o Regulamento n.o 12/98 relativo ao transporte de cabotagem de passageiros não levantou problemas de interpretação nem de aplicação, o mesmo não sucede com o Regulamento n.o 3118/93 (1)relativo ao transporte de cabotagem de mercadorias. A presente comunicação trata, por conseguinte, da cabotagem de mercadorias.

O capítulo 1 define a noção da cabotagem e descreve o problema. O capítulo 2 apresenta resumidamente a situação actual da cabotagem na Comunidade, descrevendo os aspectos económicos e jurídicos destas operações de transporte bem como os problemas encontrados nomeadamente a nível dos controlos efectuados pelos Estados-Membros. O capítulo 3 propõe orientações jurídicas estabelecidas com base na jurisprudência do Tribunal de Justiça, não deixando de ter em conta as regulamentações nacionais aplicadas neste domínio pelos Estados-Membros. Seguem-se as conclusões no capítulo 4.

A presente Comunicação deve entender-se sem prejuízo da jurisprudência do Tribunal de Justiça e do Tribunal de Primeira Instância quanto à interpretação do Tratado bem como do Regulamento n.o 3118/93 em matéria de cabotagem.

1. INTRODUÇÃO

1.1. A cabotagem

Com base no n.o 1, alínea b), do artigo 71.o do Tratado CE, os regulamentos comunitários (2) definem a cabotagem do seguinte modo: qualquer transportador rodoviário de mercadorias por conta de outrem que seja titular da licença comunitária fica autorizado a efectuar, a título temporário e sem restrições quantitativas, transportes nacionais rodoviários de mercadorias por conta de outrem noutro Estado-membro sem aí dispor de uma sede ou de outro estabelecimento.

Uma das duas características essenciais do transporte de cabotagem é, por conseguinte, o facto de esta prestação de serviços só poder ser efectuada a título temporário.

1.2. O problema

Foi a pedido dos Estados-Membros da União Europeia que a Comissão se debruçou sobre os problemas levantados pelo transporte de cabotagem. Com efeito, o facto de não haver uma definição do conceito de «a título temporário» na regulamentação comunitária coloca problemas há algum tempo. Cria incerteza a nível dos operadores do sector dos transportes quanto ao alcance exacto das operações de cabotagem. Além disso, embora o Tratado de Adesão preveja períodos transitórios no que respeita à cabotagem para a maior parte dos novos Estados-Membros, o alargamento provocou nos transportadores rodoviários uma reacção de medo que levou as autoridades nacionais a reagir e a pedir à Comissão que interprete a noção de carácter temporário da cabotagem.

Por último, vários Estados-Membros assinalaram a dificuldade de controlar as operações de cabotagem e, mais particularmente, o período de referência. Alguns Estados-Membros fixaram o período de tempo para além do qual os transportadores devem regressar ao seu país de origem. Por vezes, também formalizaram critérios a fim de determinar se uma prestação de serviços ou um conjunto de prestações de serviços realizadas por um transportador num Estado-Membro diferente daquele em que este está estabelecido respondem ao critério de carácter temporário.

2. OS ASPECTOS JURÍDICOS E ECONÓMICOS DA CABOTAGEM

2.1. Os aspectos económicos

Embora as prestações de cabotagem realizadas pelos transportadores registados em todos os Estados-Membros se tenham elevado a quase 11 mil milhões de toneladas- quilómetros em 2002, o que corresponde a uma progressão impressionante de 25,3 % em relação a 2000, a parte da cabotagem no total das prestações de transporte rodoviário mantém-se, contudo, muito baixa: a nível da UE-14 (UE excepto a Grécia), a cabotagem representa apenas 0,8 % do conjunto das actividades de transporte (nacional e internacional) em 2002. É necessário, no entanto, salientar que embora este valor de 0,8 % pareça pouco elevado em termos absolutos, o problema da cabotagem é cada vez mais perceptível e tornou-se uma preocupação devido ao alargamento.

Segundo os dados EUROSTAT (3), para os transportadores dos Estados-Membros pequenos, com mercados nacionais limitados ou situados próximo de mercados de transporte estrangeiros, a cabotagem pode, todavia, revestir uma importância considerável: em 2002, representou respectivamente 22 %, 4 % e 3 % do conjunto das actividades de transporte rodoviário realizadas pelos transportadores luxemburgueses, belgas e irlandeses. Em valor absoluto, os transportadores do Benelux continuam a ser os mais activos no mercado da cabotagem, na medida em que 55 % das prestações totais de cabotagem em 2002 foram efectuadas exclusivamente por estes três países. Os transportadores alemães, que detêm uma parte de mercado de cerca de 15 %, são igualmente muito activos.

A França e a Alemanha são os dois Estados-Membros preferidos para efectuar transporte de cabotagem, representando 31 % e 28 % da cabotagem total. O Reino Unido, com 13 % do total, é o terceiro país preferido para a cabotagem. Os países situados na periferia da UE têm partes nitidamente inferiores a 1 %.

2.2. Os aspectos jurídicos

2.2.1. O quadro jurídico — Regulamento n.o 3118/93

O artigo 1.o do Regulamento (CEE) n.o 3118/93 do Conselho estipula que qualquer transportador rodoviário de mercadorias por conta de outrem que seja titular da licença comunitária prevista no Regulamento (CEE) n.o 881/92 fica autorizado, nas condições fixadas pelo presente regulamento, a efectuar, a título temporário, transportes nacionais rodoviários de mercadorias por conta de outrem noutro Estado-Membro sem aí dispor de uma sede ou de outro estabelecimento.

A noção de «a título temporário» procede textualmente do terceiro parágrafo do artigo 50.o do Tratado CE sobre a livre prestação de serviços. Nem a Comissão, nem o Conselho julgaram necessário precisar esta noção aquando da adopção dos regulamentos. É evidente que é necessário distinguir claramente uma actividade abrangida pela livre prestação de serviços, porque é exercida a título temporário, de uma actividade abrangida pelo direito de estabelecimento, quando é exercida a título permanente. Das disposições do Tratado sobre a livre prestação de serviços e sobre o direito de estabelecimento decorre que um operador económico deve respeitar uma destas duas liberdades fundamentais do direito comunitário, isto é, a sua actividade ou constitui uma prestação de serviços ou está abrangida pelo direito de estabelecimento; uma começa onde a outra acaba. Consequentemente, uma regulamentação nacional que limite o exercício da prestação de um serviço de uma forma ou de outra obriga o operador a estabelecer-se no termo do período máximo e, por conseguinte, restringe o direito fundamental da livre prestação de serviços.

Na prática, verifica-se que não é fácil indicar claramente a partir de que momento uma actividade deixa de ser temporária e se torna permanente. Esta indicação é, no entanto, necessária porque os operadores económicos têm o direito de conhecer o alcance real das suas possibilidades de efectuar operações de cabotagem e os Estados-Membros têm o direito de proteger os seus mercados contra prestadores de serviços que, sob a aparência de uma actividade temporária, exercem na realidade uma actividade permanente sem respeitar as regras do Estado de acolhimento relativas ao estabelecimento.

2.2.2. A jurisprudência do Tribunal de Justiça

Até à data, o Tribunal de Justiça da União Europeia não deu nenhuma interpretação do carácter «temporário» das prestações de transporte. No entanto, definiu critérios para o carácter temporário da prestação de serviços.

Três acórdãos podem ser úteis para esta reflexão.

O acórdão Gebhardt (4)

Neste processo, o Consiglio Nazionale Forense (Itália) dirigiu ao Tribunal de Justiça um pedido com vista a obter uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação da Directiva 77/249/CEE tendente a facilitar o exercício efectivo da livre prestação de serviços pelos advogados. O Consiglio Nazionale Forense convidou nomeadamente o Tribunal a pronunciar-se sobre os critérios — baseados na duração ou na frequência das prestações fornecidas pelo advogado que actua no âmbito do regime definido pela referida directiva — a aplicar para apreciar o carácter temporário ou não dessa actividade.

De acordo com o Tribunal, a noção de estabelecimento na acepção do Tratado é, portanto, uma noção muito ampla, que implica a possibilidade de um nacional comunitário participar, de modo estável e contínuo, na vida económica de um Estado-Membro diferente do seu Estado de origem e dela tirar benefício, favorecendo assim a interpenetração económica e social no interior na Comunidade no domínio das actividades não assalariadas (v., neste sentido, o acórdão de 21 de Junho de 1974, Reyners, 2/74, Colect., p. 325, n. 21). Em contrapartida, e na hipótese de o prestador de um serviço se deslocar para outro Estado-Membro, as disposições do capítulo relativo aos serviços e, designadamente, o artigo 60.o, terceiro parágrafo, do Tratado, prevêem que esse prestador aí exercerá a sua actividade a título temporário.

Pronunciando-se sobre as questões que lhe foram submetidas, o Tribunal declarou:

1) O carácter temporário da prestação de serviços, previsto pelo artigo 60.o, terceiro parágrafo, do Tratado CE, deve ser apreciado em função da sua duração, frequência, periodicidade e continuidade.

2) O prestador de serviços, na acepção do Tratado, pode dotar-se, no Estado-Membro de acolhimento, da infra-estrutura necessária para os efeitos da realização da sua prestação.

3) Um nacional de um Estado-Membro que, de modo estável e contínuo, exerce uma actividade profissional noutro Estado-Membro, onde, a partir de um domicílio profissional, se dirige, entre outros, aos nacionais desse Estado, está abrangido pelas disposições do capítulo relativo ao direito de estabelecimento e não pelas do capítulo relativo aos serviços.

É necessário insistir no facto de que o critério da duração por si só não é suficiente para determinar se a prestação ou prestações de serviços são efectuadas num Estado-Membro a título temporário. Tal como salientou o advogado-geral nas suas conclusões, o carácter temporário das actividades em causa deve ser apreciado não só em função da duração da prestação, mas também em função da sua frequência, periodicidade ou continuidade.

O acórdão Schnitzer (5)

Neste processo, em que se tratava da prestação de serviços artesanais de estucagem, o Tribunal reiterou a argumentação do acórdão Gebhardt declarando que «nenhuma disposição do Tratado permite determinar, de maneira abstracta, a duração ou a frequência a partir da qual o fornecimento de um serviço ou de um certo tipo de serviço noutro Estado-Membro deixa de poder ser considerado uma prestação de serviços na acepção do Tratado.»

Acrescentou que «o simples facto de um operador económico estabelecido num Estado-Membro fornecer serviços idênticos ou semelhantes de forma mais ou menos frequente ou regular noutro Estado-Membro sem aí dispor de uma infra-estrutura que lhe permita exercer de forma estável e contínua uma actividade profissional nesse Estado-Membro e, a partir dessa infra-estrutura, oferecer os seus serviços, entre outros, aos nacionais deste, não basta para considerar que esse operador está estabelecido no referido Estado-Membro».

Daí resulta que nem a periodicidade ou frequência, nem a continuidade de uma actividade podem ser utilizadas como o único critério para estabelecer se essa actividade está abrangida pelas disposições relativas à livre prestação de serviços ou pelas disposições em matéria de direito de estabelecimento.

Acórdão Andreas Hoves (6)

Trata-se de um processo que deve determinar se uma empresa de transportes com sede no Luxemburgo e que efectua transportes de cabotagem na Alemanha deve pagar neste Estado o imposto sobre veículos automóveis relativo aos veículos pesados matriculados no Luxemburgo.

Nas suas conclusões, o advogado-geral salientou que «o transporte de cabotagem tem, por definição, um carácter temporário, ao exigir que o transportador não tenha no Estado-Membro de acolhimento a sua sede ou um estabelecimento. A cabotagem é, pela sua própria natureza, uma actividade limitada no tempo, por se tratar de prestações de serviços desprovidas do elemento de permanência que caracteriza a posse de uma sede.»

O Tribunal precisou que o carácter temporário das actividades em causa deve ser apreciado não só em função da duração da prestação, mas também em função da sua frequência, periodicidade ou continuidade.

O critério temporal está, por conseguinte, intimamente ligado ao critério da inexistência de sede e de estabelecimento no Estado de acolhimento.

2.2.3. As regulamentações nacionais

A Comissão convocou uma reunião de peritos nacionais em Dezembro de 2003 para examinar as dificuldades que surgiram nos últimos anos relativamente à aplicação do carácter «temporário» inerente às operações de cabotagem. Essa reunião permitiu fazer o levantamento das práticas nacionais existentes que demonstram a necessidade de uma abordagem comum.

O Reino Unido adoptou, em 1 de Dezembro de 2002, uma interpretação da noção de «temporário» que estipula que o transportador deve poder provar que o veículo saiu do país pelo menos uma vez por mês.

A Grécia adoptou, por circular datada de 8.12.1998, um limite de tempo para as operações de cabotagem dos outros Estados-Membros fixado num máximo de dois meses por ano (com base no período de validade das antigas autorizações de cabotagem). Na sequência de uma intervenção dos serviços da Comissão, esta circular foi substituída por uma outra datada de 19.4.2000. Esta circular já não prevê um limite de tempo, mas introduz uma interpretação da noção de «temporário» para os camiões registados num outro Estado-Membro da UE e que circulam no território grego:

— As actividades de uma empresa de transportes devem ser exclusivamente temporárias e em caso algum revestir um carácter permanente, frequente, regular, ou contínuo;

— O facto de os veículos de uma empresa que pratica a cabotagem não saírem nunca do território do Estado-Membro de acolhimento constitui uma infracção ao Regulamento (CE) n.o 3118/93;

— As actividades devem ser efectuadas exclusivamente a título ocasional, com intervalos significativos e não frequentes;

— O transportador deve estar em condições de provar que o veículo saiu do território do Estado-Membro de acolhimento num momento determinado, e pelo menos uma vez por mês.

Estes critérios poderão orientar os controlos para determinar, caso a caso, se as actividades são autorizadas pelo Regulamento (CE) n.o 3118/93.

A França instaurou, por circular de 22 de Janeiro de 2002, uma limitação da cabotagem que prevê que «qualquer veículo que permanece mais de uma semana sem interrupção em cabotagem no território nacional deve ser considerado em infracção». O Conselho de Estado francês pronunciou-se, em processo urgente, pela suspensão da aplicação desta circular e, posteriormente, pela sua anulação, considerando que a circular impugnada, que estabelece disposições imperativas de carácter geral, definiu regras novas relativas à cabotagem, para a fixação das quais o ministro dos transportes não era competente.

A Comissão interveio junto das autoridades francesas para denunciar esta limitação abusiva que seguidamente foi suprimida por um acórdão do Conselho de Estado.

A Itália limitou recentemente, por decreto ministerial de 29 de Abril de 2004, os transportes de cabotagem efectuados por empresas comunitárias em Itália a um período de 15 dias por mês e a cinco dias consecutivos no máximo. Além disso, o decreto ministerial obriga os transportadores a terem a bordo do veículo uma caderneta de verbetes descritivos do serviço de transportes nacionais de cabotagem que deve ser emitida, de acordo com o decreto do director-geral de 31 de Maio de 2004, pelo Ministério dos Transportes italiano.

3. ELEMENTOS DE APRECIAÇÃO DO CARÁCTER TEMPORÁRIO DA CABOTAGEM

Decorre do acima exposto que, para definir o carácter temporário das operações de cabotagem, é necessário tomar em consideração e ter em conta todos os elementos e circunstâncias relacionados uma operação determinada.

3.1.1. Os quatro critérios (duração, frequência, periodicidade e continuidade)

Embora não sendo os únicos elementos determinantes, os quatro critérios de apreciação do carácter temporário das operações de cabotagem estabelecidos pelo Tribunal de Justiça constituem uma boa base de análise. Estes critérios não podem ser aplicados de forma automática. Devem servir de referência para os controlos, mas não eximem as autoridades nacionais de efectuar uma análise das circunstâncias particulares de cada situação.

A duração representa o espaço de tempos (semanas, meses) durante o qual um operador efectua uma ou várias operações de cabotagem no território de um Estado-Membro diferente do Estado-Membro de estabelecimento do transportador. A duração está fortemente ligada à frequência que fixa o número de operações de cabotagem efectuadas por mês ou por ano. Concretamente, o carácter temporário das prestações de serviços deve avaliar-se diferentemente quando um transportador efectua operações de cabotagem durante dois períodos (critério da frequência das prestações) de 20 dias (critério da duração de cada prestação) durante um mesmo ano ou quando efectua operações de cabotagem durante 12 períodos de 20 dias durante o mesmo ano.

Os serviços da Comissão consideraram de forma negativa uma circular adoptada pelas autoridades francesas que limita as operações de cabotagem a uma semana. Para além do período muito curto fixado pela França, os serviços da Comissão denunciaram o carácter automático da aplicação deste critério temporal.

O Regulamento n.o 3118/93 previa uma liberalização progressiva dos transportes de cabotagem até 1 de Julho de 1998. Durante um período de quatro anos e meio, cada Estado-Membro dispunha de um contingente de autorizações com uma duração de dois meses. Uma autorização de cabotagem podia ser transformada em duas autorizações de curta duração, válidas por um mês. Cada autorização só era válida para um único período de um ou de dois meses.

Para responder aos problemas descritos no ponto 2.1, poderia aceitar-se uma duração de um a dois meses para além da qual as operações de cabotagem num mesmo território deixariam de ser permitidas, desde que esta regra fosse aplicada pelos Estados-Membros caso a caso.

Mesmo que não possa ser aplicado de forma estrita, automática e isolada, este limite constituirá pelo menos uma referência útil. Para além deste período, o veículo deveria normalmente regressar ao país de registo. A Comissão examinará, em todo o caso, as medidas tomadas pelos Estados-Membros, referindo-se aos quatro critérios definidos pelo Tribunal de Justiça.

A noção de periodicidade não deve ser confundida com a de frequência. A periodicidade indica a regularidade das operações de cabotagem, ou seja, se a cabotagem é efectuada ocasional ou regularmente. A este nível, é necessário ter em conta, por exemplo, o tipo de relações — regulares – ou ocasionais — com os clientes estabelecidos no Estado onde são realizadas as operações de cabotagem.

Por último, a continuidade significa que, num dado período, um transportador só efectua operações de cabotagem. O elemento essencial é a permanência ou a constância das operações.

3.1.2. Outros factores a considerar

Ressalta igualmente do acórdão Gebhardt que convém avaliar todos os elementos relacionados com a prestação de serviços. A análise das condições de utilização do veículo é certamente útil – por exemplo, o número de dias de presença do camião no território de um Estado-Membro. Devem igualmente ser tidos em conta outros factores associados ao exercício da actividade de cabotagem, por exemplo, a questão de saber quem organiza as operações de transporte e onde se situa o centro de operações. O número de camiões utilizados por um operador também tem relevância.

Assim, poderia imaginar-se uma situação em que uma empresa de transportes dispõe de dois camiões e um só motorista. O camião n.o 1 sai do território do Estado em que se efectua a cabotagem após 20 dias e só regressa a esse mesmo território depois de decorridos 20 dias. Durante o período em que o camião n.o 1 já não está no território do Estado onde se efectua a cabotagem, é o camião n.o 2 da empresa que efectua (com o mesmo motorista) operações de cabotagem durante 20 dias. A conclusão é evidente: esta empresa unipessoal efectua claramente actividades permanentes no território deste Estado, enquanto a análise exclusiva da utilização dos dois camiões teria conduzido a uma conclusão diferente.

Resulta destas considerações que é muito difícil fixar um ou vários critérios que, aplicados de modo automático, permitam concluir que uma operação ou conjunto de operações se realiza ou não a título temporário num Estado-Membro. No acórdão Gebhard, o próprio Tribunal se absteve de fixar critérios que se aplicassem de forma geral e automática.

A este respeito, é necessário notar que uma pessoa ou uma empresa pode apresentar uma queixa à Comissão Europeia se considerar que a regulamentação de um Estado-Membro limita a livre prestação de serviços de modo contrário ao Tratado ou ao Regulamento n.o 3118/93.

4. CONCLUSÃO

A evolução económica e as análises jurídicas relativas às operações de cabotagem rodoviária demonstram que é indispensável uma interpretação do carácter temporário destas operações, nomeadamente para evitar a proliferação de regras e práticas instauradas pelos Estados-Membros. A Comissão propõe, assim, a interpretação seguinte:

Os critérios de apreciação de uma operação de cabotagem temporária devem responder à definição fixada pelo Tribunal de Justiça: a duração, a frequência, a continuidade e a periodicidade da prestação de serviços. Em todo o caso, cada situação concreta deverá ser analisada individualmente com base nestes critérios.

A Comissão avaliará, por conseguinte, os casos concretos com base nos critérios fixados pelo Tribunal com uma tolerância para um limite nacional fixado no tempo de um a dois meses no máximo.

Em todo o caso, considera-se que a actividade de um transportador não estabelecido no Estado de acolhimento no território deste Estado não é autorizada pelo Regulamento n.o 3118/93, se:

— a actividade é permanente, exercida continuamente ou de maneira regular; ou

— a actividade é efectuada sistematicamente e não só de acordo com as circunstâncias; ou

— o veículo do transportador não estabelecido não sai nunca do território do Estado de acolhimento.

(1) Regulamento (CEE) n.o 3118/93 do Conselho, de 25 de Outubro de 1993, que fixa as condições de admissão de transportadores não residentes aos transportes nacionais rodoviários de mercadorias num Estado-Membro (JO L 279, 12.11.93, p.1)

(2) O Regulamento n.o 3118/93 diz respeito à cabotagem rodoviária no transporte de mercadorias; a cabotagem nos transportes de passageiros rege-se pelo Regulamento n.o 12/98

(3) «Tendências dos transportes rodoviários de mercadorias 1990-2002», Eurostat, Luxemburgo, 2004

(4) Acórdão de 30 de Novembro de 1995, Gebhard, C-55/94, Col. p. I-4165

(5) Acórdão de 11 de Dezembro de 2003, Bruno Schnitzer, C-215/01

(6) Acórdão de 2 de Julho de 2002, Andreas Hoves Internationaler Transport Service Sarl, C-115/00