COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 26.2.2020 SWD(2020) 521 final DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO Relatório relativo a Portugal de 2020 que acompanha o documento COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO EUROPEU, AO CONSELHO, AO BANCO CENTRAL EUROPEU E AO EUROGRUPO Semestre Europeu de 2020: avaliação dos progressos realizados em matéria de reformas estruturais, prevenção e correção dos desequilíbrios macroeconómicos, e resultados das apreciações aprofundadas efetuadas no âmbito do Regulamento (UE) n.º 1176/2011 {COM(2020) 150 final}



ÍNDICE SÍNTESE 1.SITUAÇÃO ECONÓMICA E PERSPETIVAS*9 2.PROGRESSOS REALIZADOS NA APLICAÇÃO DAS RECOMENDAÇÕES DIRIGIDAS A PORTUGAL 3.SÍNTESE DAS PRINCIPAIS CONCLUSÕES DA APRECIAÇÃO APROFUNDADA NO ÂMBITO DO PDM 3.1.INTRODUÇÃO 3.2.DESEQUILÍBRIOS E RESPETIVA GRAVIDADE 3.3.EVOLUÇÃO, PERSPETIVAS E RESPOSTAS ESTRATÉGICAS 3.4.AVALIAÇÃO GLOBAL 4.PRIORIDADES EM MATÉRIA DE REFORMAS 4.1.FINANÇAS PÚBLICAS E FISCALIDADE * 4.2.SETOR FINANCEIRO* 4.3.MERCADO DE TRABALHO, EDUCAÇÃO E POLÍTICAS SOCIAIS * 4.4. COMPETITIVIDADE, REFORMAS E INVESTIMENTO * 4.5.SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL ANEXO A: QUADRO RECAPITULATIVO ANEXO B: ANÁLISE DA COMISSÃO SOBRE A SUSTENTABILIDADE DA DÍVIDA E RISCOS ORÇAMENTAIS ANEXO C: QUADROS DOS INDICADORES NORMALIZADOS ANEXO D: ORIENTAÇÕES EM MATÉRIA DE INVESTIMENTO NO ÂMBITO DO FUNDO PARA UMA TRANSIÇÃO JUSTA (2021-2027) PARA PORTUGAL

ANEXO E: PROGRESSOS EM DIREÇÃO AOS OBJETIVOS DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL (ODS) Referências LISTA DE QUADROS Quadro 1.1:Principais indicadores económicos e financeiros16 Quadro 2.1:Avaliação da aplicação das recomendações dirigidas a Portugal em 2019 (*) Quadro 3.1:Análise de sensibilidade: saldo da balança corrente e posição líquida de investimento internacional Quadro 3.2:Matriz de avaliação do PDM Quadro 4.2.1:Indicadores de estabilidade financeira Quadro C.1:Indicadores do mercado financeiro Quadro C.2:Principais indicadores do painel de indicadores sociais Quadro C.3:Indicadores da educação e do mercado de trabalho Quadro C.4:Indicadores de inclusão social e saúde Quadro C.5:Indicadores de desempenho do mercado dos produtos e indicadores da política nesse domínio Quadro C.6:Crescimento Verde Quadro E.1:Indicadores dos progressos de Portugal em direção aos objetivos de desenvolvimento sustentável (ODS) LISTA DE GrÁFICOS Gráfico 1.1: Contributos para o crescimento real do PIB 9

Gráfico 1.2: PIB per capita em PPC 9 Gráfico 1.3: Crescimento das remunerações nominais: real e estimado com base nos parâmetros económicos fundamentais 11 Gráfico 1.4: Balança comercial de bens Gráfico 1.5: Balança corrente e posição líquida de investimento internacional Gráfico 1.6: Rendibilidade dos capitais próprios (%), bancos nacionais Gráfico 2.1: Nível de implementação das recomendações específicas por país (REP) de 2011-2019 Gráfico 4.1.1: Projeções da dívida pública com o cenário de base e com cenários alternativos para o crescimento do PIB e as taxas de juro Gráfico 4.1.2: Projeções da dívida pública com o cenário de base e com cenários alternativos para o crescimento do PIB e as taxas de juro 33 Gráfico 4.1.3: Despesas públicas por função em 2017 35 Gráfico 4.1.4: Investimento público entre 2001 e 2018 Gráfico 4.1.5: Receitas fiscais por função económica em 2018 Gráfico 4.1.6: Tempo necessário para declarar e pagar impostos na área do euro (2018) Gráfico 4.2.1: Desapareceu o hiato de financiamento Gráfico 4.2.2: Os empréstimos não produtivos estão a crescer, mas o volume de empréstimos em termos brutos está ainda a diminuir Gráfico 4.2.3: Os novos empréstimos hipotecários quadruplicaram, os novos empréstimos ao consumo duplicaram, os novos empréstimos às empresa continuam a diminuir Gráfico 4.2.4: Preços da habitação (novas habitações) sobem cada vez mais rapidamente, à medida que a poupança deixa praticamente de ser remunerada Gráfico 4.2.5: Diferencial de avaliação com base no preço/rendimento, no preço/renda e na avaliação pelo modelo baseado nos parâmetros fundamentais Gráfico 4.3.1: Taxa de desemprego e mão de obra adicional potencial Gráfico 4.3.2: Variação anual da taxa de emprego dos trabalhadores pouco qualificados e com qualificações médias (idades entre 20 e 64 anos) desde o primeiro trimestre de 2009 Gráfico 4.3.3: Taxa de risco de pobreza ou exclusão social e respetivos componentes

Gráfico 4.4.1: Produtividade total dos fatores Gráfico 4.4.2: Evolução do investimento líquido Gráfico 4.4.3: Produtividade do trabalho a nível agregado e a nível setorial Gráfico 4.4.4: Variação da população total nas regiões NUT3, 2011-2018 (variação em %) Grráfico 4.5.1: Emissões de gases com efeito de estufa em Portugal, por setor LISTA DE CAIXAS Caixa 2.1: Os fundos e programas da UE devem contribuir para enfrentar os desafios estruturais e promover o crescimento e a competitividade em Portugal Caixa 4.3.1: Acompanhamento do desempenho sob a perspetiva do Pilar Europeu dos Direitos Sociais Caixa 4.3.2: Envelhcimento demográico 49 Caixa 4.4.1: Desafios em matéria de investimento e reformas em Portugal 63 SÍNTESE Um desempenho económico positivo e um esforço no plano político têm ajudado Portugal a dar resposta a alguns dos desafios com que se defronta (). A expansão económica permitiu reduzir consideravelmente o desemprego. Embora Portugal tenha igualmente progredido no que toca à redução dos desequilíbrios macroeconómicos relacionados com o endividamento público e privado, estes continuam a situar-se em níveis elevados. No que diz respeito aos outros desequilíbrios verificaram-se poucos progressos, em especial no que toca à produtividade e a posição líquida de investimento internacional. Para resolver estes problemas, Portugal está a adotar medidas no domínio da educação, das competências, da inovação, do ambiente empresarial e da eficiência do sistema judicial. O desempenho económico de Portugal continua a ser favorável. A economia portuguesa continua a crescer mais rapidamente do que a média da UE, estimada em 2 % em 2019, embora a sua taxa de crescimento tenha diminuído um pouco. A taxa de emprego situa-se acima do objetivo da estratégia Europa 2020 e o desemprego baixou para o nível mais baixo dos últimos 17 anos. Tanto o desemprego de longa duração como o desemprego dos jovens continuaram a diminuir, sendo todavia superiores à média da UE. A debilidade da procura externa afeta negativamente as exportações, mas a procura interna continua a crescer de forma constante, suportada pelo consumo privado e pelo investimento. Apesar de as empresas se depararem com expectativas económicas mais fracas, especialmente no setor industrial, o reforço da utilização dos fundos da UE deverá apoiar o crescimento e o investimento. Portugal continua a corrigir os seus desequilíbrios macroeconómicos. Embora os progressos sejam regulares a nível da maioria dos desequilíbrios, a redução dos passivos externos abrandou substancialmente desde 2018. Os rácios da dívida do setor privado e do setor público estão a melhorar e as perspetivas afiguram-se favoráveis. Registaram-se igualmente progressos significativos na redução do volume de empréstimos não produtivos, embora se partisse de um nível elevado. Após dois anos de crescimento fraco, a produtividade do trabalho aumentou mais substancialmente em 2019, mas a diferença em relação aos Estados-Membros mais avançados continua a ser significativa. As finanças públicas beneficiaram de uma procura interna resiliente e de condições de financiamento favoráveis. Receitas cíclicas mais elevadas, associadas a uma redução dos encargos com juros e um investimento público contido, traduziram-se na melhoria dos saldos orçamentais global e estrutural. Por outro lado, prevê-se que o saldo primário estrutural das contas públicas se deteriore ligeiramente ao longo do período das previsões da Comissão. Prevê-se que o rácio da dívida pública em relação ao PIB continue a diminuir de forma constante, embora seja provável que continue a ser muito sensível a qualquer agravamento das condições económicas e financeiras de Portugal. Portugal enfrenta importantes défices de investimento. Conseguir a neutralidade carbónica da economia até 2050 exige um investimento significativo nos setores da energia e dos transportes. Prevê-se que as alterações climáticas tornem as catástrofes naturais mais frequentes e extremas. O investimento na prevenção de riscos e na adaptação às alterações climáticas e atenuação dos seus efeitos é, por conseguinte, essencial para alcançar um crescimento sustentável. O investimento em infraestruturas de transporte, em especial na rede ferroviária e nos portos, contribuiria para tornar Portugal mais competitivo em comparação com outros países. O baixo investimento em investigação e inovação prejudica a especialização produtiva de Portugal. A parte das despesas de investigação e desenvolvimento em percentagem do PIB continua abaixo da média da UE, o que está a travar as perspetivas de Portugal de aumento da parte do valor acrescentado na economia. Portugal registou progressos limitados na aplicação das recomendações que lhe foram dirigidas em 2019. Registaram-se alguns progressos nos seguintes domínios:

·Adotar medidas destinadas a reduzir a segmentação do mercado de trabalho. ·Melhorar o nível de competências da população, em especial a sua literacia digital, tornando nomeadamente a educação dos adultos mais adequada às necessidades do mercado de trabalho. ·Aumentar o número de diplomados do ensino superior, em especial no domínio das ciências e das tecnologias da informação. ·Focalizar a política económica relacionada com o investimento na transição energética e para uma economia hipocarbónica, e no alargamento das interconexões energéticas, tendo em conta as disparidades regionais. ·Permitir uma execução mais rápida das garantias associadas a empréstimos não produtivos, aumentando a eficiência dos processos de insolvência e de recuperação. ·Aumentar a eficácia dos tribunais administrativos e fiscais, em especial através da redução da duração dos processos. Registaram-se progressos limitados nos seguintes domínios: ·Melhorar a qualidade das finanças públicas, dando prioridade às despesas que promovem o crescimento económico, e reforçando simultaneamente o controlo geral das despesas, a eficiência em termos de custos e uma orçamentação adequada, com especial incidência na redução duradoura dos pagamentos em atraso nos hospitais. ·Melhorar a sustentabilidade financeira das empresas públicas, assegurando simultaneamente um controlo mais atempado, transparente e abrangente. ·Melhorar a eficácia e a adequação da rede de proteção social. ·Focalizar a política económica relacionada com o investimento na investigação e inovação, e nas infraestruturas ferroviárias e portuárias.

·Reduzir a carga administrativa e regulamentar que pesa sobre as empresas, principalmente através da redução dos obstáculos setoriais ao licenciamento. Não se registaram nenhuns progressos no seguinte domínio: ·Elaborar um roteiro para reduzir as restrições nas profissões altamente regulamentadas. Portugal está a conseguir bons resultados na maioria dos aspetos do Pilar Europeu dos Direitos Sociais. O seu desempenho é superior à média a nível da disparidade entre homens e mulheres no emprego, das desigualdades de rendimento e das taxas de emprego, desemprego e desemprego de longa duração. No entanto, a percentagem de estudantes que abandonam precocemente o ensino ou a formação constitui um problema importante, tal como o baixo nível de competências digitais. As alterações introduzidas no sistema de proteção social não melhoraram o contributo das transferências sociais para a redução da pobreza. No que diz respeito aos progressos para a consecução dos objetivos nacionais no âmbito da estratégia Europa 2020, Portugal está perto de cumprir a sua meta em matéria de energias renováveis e mantém-se em linha com os objetivos de eficiência energética. No entanto, subsistem alguns desafios nestes domínios. Portugal deverá cumprir os seus objetivos de redução das emissões nos setores conhecidos como setores de «partilha de esforços» (transportes, edifícios, agricultura e resíduos), com uma margem de 25 pontos percentuais. A taxa de emprego permanece ligeiramente acima do objetivo de 75 %. A redução da pobreza revela uma tendência positiva, ultrapassando em 175 % o objetivo inicial de 200 000 pessoas. Registaram-se progressos adicionais em 2018 a nível da redução da taxa de abandono escolar (abandono escolar precoce), mas este continua a ser superior à meta de 10%. O cumprimento dos objetivos em matéria de investimento em investigação e desenvolvimento e de conclusão do ensino superior continua a ser difícil. Os progressos na consecução dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) são díspares nos diferentes domínios ( ). Registaram-se progressos satisfatórios relativamente ao ODS 8 «Trabalho digno e crescimento económico», graças à melhoria do PIB real per capita, ao aumento do emprego e à redução do número de pessoas empregadas que estão, ainda assim, em risco de pobreza. Em contrapartida, o ODS 13 «Ação climática» requer um acompanhamento de perto. Embora o Governo tenha estabelecido uma agenda ambiciosa em matéria de clima e energia, incluindo um objetivo de neutralidade carbónica até 2050, os indicadores conexos deterioraram-se nos últimos anos. Isto verifica-se, em especial, a nível das emissões totais de gases com efeito de estufa e do consumo de energia. A plena implementação dos planos estratégicos do Governo garantiria progressos em relação ao ODS 13. As principais conclusões da apreciação aprofundada contida no presente relatório e os desafios estratégicos que lhes estão associados são os seguintes: ·Os desequilíbrios externos estão atualmente a corrigir-se mais lentamente e prevê-se um novo abrandamento do processo de correção. Isto parece dever-se, em grande medida, a um aumento das importações de bens de equipamento relacionados com o investimento. Se esta tendência se mantiver, a poupança interna terá de aumentar concomitantemente, para ser possível prosseguir a correção dos desequilíbrios externos a um ritmo satisfatório. A importância das exportações está a aumentar de forma constante, tendo a sua parte no PIB aumentado de 27,3 %, em 2009, para 43,5 % em 2018. Além disso, os passivos não ligados a dívida estão a aumentar a sua proporção nos desequilíbrios externos. ·A dívida pública de Portugal continua a diminuir regularmente, partindo de um nível elevado. Depois de ter descido para 122,2 % do PIB em 2018, estima-se que o rácio da dívida pública relativamente ao PIB tenha diminuído para 119,2 % em 2019, e o saldo orçamental global se tenha aproximado gradualmente do equilíbrio. Prevê-se que o rácio da dívida pública relativamente ao PIB continue a diminuir em 2020 e 2021, embora a menor ritmo. Portugal desenvolveu esforços para reduzir as despesas com juros, alargar o prazo médio de vencimento da dívida e reduzir os picos anuais no perfil de amortização da dívida, Uma estratégia de consolidação mais favorável ao crescimento e a realização de progressos a nível das reformas poderiam contribuir para melhorar ainda mais a sustentabilidade orçamental de Portugal. Há margem para melhorar o controlo geral das despesas, a eficiência em termos de custos e a orçamentação. Essas medidas poderiam contribuir para retardar a acumulação de pagamentos em atraso no setor hospitalar e tornar as empresas públicas e o sistema de pensões mais sustentáveis, criando assim margem de manobra para melhorar a qualidade das finanças públicas. ·A dívida privada está a diminuir a um ritmo suficientemente rápido. O rácio da dívida, que passou de 210 % para 155 % do PIB, está agora muito mais próximo do limiar nominal indicativo de 133 %. No entanto, este desvio é ainda acentuado se avaliado em termos de indicadores específicos do país. O setor empresarial está a desendividar-se um pouco mais rapidamente do que os agregados familiares, embora esse diferencial se tenha estreitado desde o início de 2019. ·Os bancos portugueses continuaram a melhorar a qualidade dos seus ativos, na sequência de novas vendas de empréstimos não produtivos. Todavia, o seu rácio de empréstimos não produtivos continua a ser elevado em comparação com os seus pares europeus, tornando-os vulneráveis a choques adversos. Estão em curso esforços para eliminar os obstáculos que subsistem, nos quadros jurídico e judicial, à resolução dos empréstimos não produtivos. Além disso, os bancos, embora os seus rácios de fundos próprios e de rendibilidade tenham registado uma ligeira melhoria nos últimos anos, continuam a enfrentar dificuldades, num contexto de estagnação do crescimento da concessão de crédito e de baixas taxas de juro. ·A baixa produtividade afeta negativamente a convergência de rendimentos em Portugal. Embora a economia esteja a crescer mais rapidamente do que a média da UE, a produtividade do trabalho tem registado escassas melhorias. Esta situação está a prejudicar o potencial de crescimento de Portugal e a manter os rendimentos baixos em comparação com a média da UE. Outras questões estruturais fundamentais analisadas no presente relatório, que indiciam desafios específicos para a economia portuguesa, são as seguintes: ·Estão em curso reformas para combater a segmentação do mercado de trabalho e promover a negociação coletiva. Para fazer face à percentagem persistentemente elevada de trabalhadores com contratos temporários, um acordo tripartido conduziu a uma série de alterações do Código do Trabalho e do Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social. Esta reforma procura igualmente melhorar a negociação coletiva através da redução da individualização das relações laborais e através de critérios mais rigorosos para pôr termo ou alterar os acordos coletivos. A capacidade da autoridade laboral para combater o falso trabalho por conta própria é também significativamente reforçada. ·A situação em termos de pobreza e desigualdade continuou a melhorar, apesar de a proteção social ser fraca e de os preços da habitação terem subido. Em 2018, a percentagem de pessoas em risco de pobreza e de exclusão social diminuiu para 21,6 % e a desigualdade de rendimentos encontra-se agora próxima da média da UE. No entanto, as transferências sociais têm um impacto limitado na pobreza e o aumento dos preços da habitação está a agravar as pressões financeiras sobre os mais vulneráveis. Em 2018, as transferências sociais (excluindo pensões) reduziram a percentagem de pessoas em risco de pobreza em 23,8 %, significativamente abaixo da média da UE (34 %). Portugal está a tomar medidas para resolver o problema da acessibilidade dos preços da habitação, que está a tornar-se rapidamente um novo desafio a nível social.

·As tendências demográficas em Portugal estão a exercer pressão sobre o emprego, a educação e formação, o bem-estar social e os sistemas de saúde e prestação de cuidados. Até 2070, a população portuguesa em idade ativa deverá diminuir cerca de 40 %, e a população total 24 %, o que exigirá investimentos consideráveis em educação, formação e cuidados de saúde. Tendo em conta a baixa taxa de fertilidade de Portugal, as medidas de apoio familiar devem ser melhoradas, a fim de alcançar um melhor equilíbrio entre a vida profissional e a vida privada, e de aumentar a cobertura da educação e acolhimento na primeira infância. Uma população envelhecida requererá igualmente mais cuidados de longa duração, pelo que o estatuto jurídico para os prestadores de cuidados informais, recentemente aprovado, constitui uma medida positiva. Será também essencial ter em conta as especificidades e necessidades de cada região, para se dar resposta a uma procura crescente de serviços de saúde. ·O sistema de ensino português está a melhorar gradualmente, mas persistem alguns desafios. As taxas de abandono precoce do ensino e formação e do ensino superior melhoraram acentuadamente na última década. Em geral, os níveis de competências também melhoraram. Contudo, uma grande parte dos adultos não concluiu o ensino secundário, a taxa de reprovações continua a ser elevada, as competências digitais são geralmente demasiado fracas e a infraestrutura escolar carece de modernização. Os licenciados em tecnologias da informação e comunicação representam uma percentagem demasiado baixa em relação ao total. A população docente está a envelhecer e os professores carecem de estabilidade no emprego. ·Portugal adotou medidas significativas a nível do ensino e formação profissionais e da educação de adultos, mas é possível fazer melhor em termos de controlo e acompanhamento. Os mecanismos de garantia da qualidade no ensino e formação profissionais foram melhorados. No entanto, os indicadores do Quadro de Referência Europeu de Garantia da Qualidade não são sistematicamente utilizados para controlar o sistema. O Ministério da Educação está atualmente a avaliar um programa nacional de alfabetização de adultos. A obtenção e o acompanhamento dos dados seriam úteis para assegurar que o ensino profissional e a educação de adultos são adequados às necessidades do mercado de trabalho e eficazes. A participação no programa emblemático Qualifica, concebido para fazer face ao baixo nível de competências da população adulta, continua a aumentar. No entanto, ainda não existem dados pormenorizados sobre a formação e a empregabilidade, o que torna difícil avaliar a sua eficácia. ·Estão a ser tomadas medidas para reduzir a carga administrativa e a eficiência judicial está a melhorar. Subsistem, contudo, desafios nos mercados dos produtos e serviços. O programa SIMPLEX + centra-se fortemente nas iniciativas em matéria de administração pública online. Continuam a existir obstáculos setoriais associados ao licenciamento, nomeadamente em alguns serviços empresariais profissionais e no setor dos transportes, incluindo a rede ferroviária e os portos. Embora o sistema judicial esteja a tornar-se mais eficiente, persistem alguns desafios, nomeadamente o número de processos em atraso e o tempo necessário para chegar a uma decisão final no âmbito de processos individuais, que continuam a ser consideráveis. As autoridades continuam a aplicar medidas destinadas a melhorar a situação. A concorrência no quadro dos contratos públicos aumentou. No entanto, as deficiências a nível da coordenação, da governação, do planeamento e da monitorização continuam a prejudicar a sua eficiência e a limitar a concorrência. Portugal tem uma agenda ambiciosa no que diz respeito à adaptação às alterações climáticas e à atenuação dos seus efeitos, mas enfrenta dificuldades a nível da sua implementação. Apesar dos progressos significativos verificados com o aumento da quota das energias renováveis no cabaz energético, a economia portuguesa continua a ser mais intensiva em termos de emissões de gases com efeito de estufa do que a média da UE. Além disso, Portugal enfrenta dificuldades para travar a tendência ascendente do consumo de energia. A proposta da Comissão relativa a um Mecanismo para uma Transição Justa no âmbito do próximo quadro financeiro plurianual para o período 2021-2027 inclui um Fundo para uma Transição Justa, um regime para uma transição justa ao abrigo do InvestEU, e um novo mecanismo de empréstimo do setor público com a participação do Banco Europeu de Investimento. Este Mecanismo tem por objetivo assegurar que a transição para a neutralidade climática da UE se faz de forma equitativa, ajudando as regiões mais afetadas em Portugal a fazer face ao impacto social e económico. As principais prioridades para efeitos de apoio pelo Fundo para uma Transição Justa encontram-se definidas no anexo D, com base na análise dos desafios que se colocam a nível de transição descritos no presente relatório. 1. SITUAÇÃO ECONÓMICA E PERSPETIVAS* Crescimento do PIB O desempenho económico de Portugal continua a ser favorável, embora o crescimento tenha registado um ligeiro abrandamento. As projeções a curto prazo beneficiaram de revisões significativas de dados estatísticos, elevando o crescimento do PIB para 3,5 % em 2017 e 2,4 % em 2018 (anteriormente calculados em 2,8 % e 2,1 %, respetivamente). A contração da procura externa provocou uma nova moderação em 2019, devido à redução das exportações líquidas, enquanto a procura interna continuou a ser resiliente. O crescimento á atualmente estimado em 2,0 % para 2019 e continua a superar a projeção para a média da UE. Tendo em conta os recentes relatórios sobre o comércio de retalho e a produção, bem como as expectativas em matéria de procura externa, prevê-se que o crescimento económico continue a abrandar, para se situar em 1,7 % em 2020 e 2021. Gráfico 1.1:Contributos para o crescimento real do PIB: Fonte: Eurostat Em resultado de uma retoma substancial do investimento, a procura interna manteve um forte contributo para o crescimento em 2019. Prevê-se que tanto o consumo privado como o investimento continuem a contribuir de forma significativa para o crescimento em 2020-21, embora a um ritmo mais lento. A antevista moderação do consumo privado prende-se com o recente abrandamento da criação de emprego. Entretanto, o investimento defronta-se com uma deterioração das expectativas económicas, em especial no setor industrial, mas será apoiado pelos fundos da UE durante o período das previsões. Do lado da oferta, prevê-se que o forte desempenho dos serviços e da construção continue a compensar o fraco desempenho industrial. O crescimento potencial passa a ser superior à média da área do euro. O forte desempenho económico de Portugal nos últimos anos tem um impacto positivo no crescimento potencial estimado. Com 1,8 % em 2019 e 1,9 % em 2020, encontra-se a um nível superior à média da UE, o que constitui uma melhoria significativa em relação ao nível historicamente baixo de -1,2 % registado em 2012. No entanto, tal não se traduziu numa convergência de rendimentos com os Estados-Membros mais avançados, uma vez que o rendimento per capita de Portugal medido em termos de paridades de poder de compra relativamente à média da UE continua a ser de cerca de 77 %. Esta tendência diverge significativamente da de outras economias em fase de recuperação. Com efeito, o rendimento médio per capita medido em termos de paridades de poder de compra dos dez países que aderiram à UE em 2004 já se encontra ao nível do de Portugal, tendo recuperado um diferencial de cerca de 17 pontos percentuais em 15 anos (gráfico 1.2). Gráfico 1.2:PIB per capita em PPC Fonte: Comissão Europeia

*CEE-10 refere-se aos dez Estados-Membros da Europa Central e Oriental que aderiram à UE em 2004. Disparidades regionais Embora a coesão interna de Portugal se tenha reforçado, o principal motivo que o explica foi o abrandamento do crescimento do PIB na região mais rica da capital. As disparidades regionais em Portugal começaram a diminuir por volta de 2010 e têm estado sempre numa trajetória descendente desde então. No entanto, uma parte importante desta regressão deve-se mais à contração mais acentuada na região do capital do que ao crescimento nas regiões menos desenvolvidas. Em 2017, o PIB per capita na área metropolitana de Lisboa correspondia exatamente à média da UE (100 %, menos 16 pontos percentuais do que em 2010), ao passo que - com exceção do Algarve (83 %) - era inferior a 75 % em todas as outras regiões. Ao nível sub-regional, as diferenças no PIB per capita variavam, em 2016, entre 109 % (no Alentejo Litoral ) e 51 % (no Alto Tâmega). A competitividade varia em Portugal de região para região, seguindo de perto a produção económica, o PIB per capita, a produtividade e os níveis de inovação. Numa perspetiva europeia, as regiões portuguesas carecem de competitividade. No Índice de Competitividade Regional (ICR) de 2019, a área metropolitana de Lisboa é a região portuguesa mais competitiva, classificada em 141º lugar entre as 282 regiões. Todas as outras regiões de Portugal estão classificadas entre o 212º e o 267º lugar. Em comparação com outras regiões da UE com características semelhantes, as regiões de Lisboa, do Centro, do Norte e do Alentejo apresentam um desempenho semelhante na maioria das vertentes da competitividade, e algumas das suas infraestruturas são mesmo classificadas como excelentes. No entanto, a Madeira, os Açores e, em especial, o Algarve, têm um desempenho insuficiente a muitos níveis. Inflação A inflação abrandou, passando de 1,2 % em 2018 para 0,3 % em 2019. Esta descida traduz um declínio significativo dos preços da energia, incluindo várias componentes regulamentares dos preços da eletricidade e do gás, bem como a baixa dos preços de outros serviços administrativos, como os transportes públicos e as telecomunicações. Além disso, a inflação subjacente tem sido contida por um contínuo declínio dos preços dos bens industriais e uma descida dos preços do alojamento em relação ao ano anterior. Prevê-se que a inflação aumente ligeiramente nos próximos anos, ficando a inflação subjacente ligeiramente acima da taxa nominal. No entanto, a taxa de crescimento dos preços da habitação manteve-se elevada, situando-se em 10,1 % (variação homóloga) no segundo trimestre de 2019 (ver secção 4.2). Mercado de Trabalho

O desemprego continua a diminuir. Foi estimado em 6,3 % em 2019 (contra 7,0 % em 2018) e prevê-se que diminua ainda para 5,9 % em 2020 e 5,6 % em 2021, de acordo com as previsões da Comissão do outono de 2019. A folga do mercado de trabalho deverá, entretanto, diminuir em consequência, acelerando-se ligeiramente o crescimento dos salários, também sob o efeito do descongelamento das progressões na carreira no setor público. Estas expectativas foram reforçadas pelos relatórios relativos aos salários em 2019, apontando para uma taxa de crescimento de cerca de 3 % (contra 2,5 % em 2018). Prevê-se que a produtividade laboral portuguesa tenha melhorado ligeiramente em 2019, após dois anos de declínio; por seu turno os custos unitários do trabalho deverão continuar a aumentar a uma taxa moderada de cerca de 2 %. O crescimento dos salários é moderado, mas tem vindo a acelerar nos últimos anos, à medida que diminuía a folga do mercado de trabalho. O crescimento da remuneração nominal por trabalhador tornou-se positivo em 2015, aumentando para 2,3 % em 2017 e 2,5 % em 2018. Prevê-se que o crescimento da remuneração se aproxime dos 3 % em 2019 e nos dois anos seguintes (previsões da Comissão Europeia do outono de 2019). Registou-se um crescimento positivo dos salários reais, decorrido um ano após os salários nominais terem começado a crescer. A remuneração real por trabalhador cresceu 1,2 % em 2018, prevendo-se que cresça 2,7 % em 2019. Gráfico 1.3:Crescimento das remunerações nominais: real e estimado com base nos parâmetros económicos fundamentais Fonte: Eurostat, Comissão Europeia Os recentes fluxos migratórios reforçam a oferta de mão de obra. A população em idade ativa manteve-se globalmente estável em 2019. Apesar do envelhecimento da população e da sua taxa de renovação natural, que é ligeiramente negativa, a oferta de mão de obra foi reforçada por um fluxo migratório líquido positivo, que representa cerca de 0,2 % da população total. Os fluxos migratórios começaram a aumentar desde 2017, mas o seu impacto positivo só recentemente se tornou mais visível. Este facto é igualmente confirmado por dados nacionais recentes que revelam um aumento do número de residentes estrangeiros registados em Portugal. O número atingiu 477 472 no final de 2018, o que representa um aumento de 14,6 % relativamente a 2017, uma taxa de crescimento significativamente mais elevada do que em anos anteriores. Uma proporção substancial das pessoas registadas provém de países de língua portuguesa, pelo que a sua integração no mercado de trabalho deverá ser relativamente fácil. No entanto, os dados atualmente disponíveis não fornecem uma imagem clara do impacto da migração na estrutura das competências da força de trabalho. Evolução no domínio social As condições sociais em Portugal melhoraram substancialmente nos últimos anos, mas alguns indicadores situam-se ainda aquém da média da UE. A desigualdade de rendimentos continua a diminuir e situa-se atualmente perto da média da UE. A percentagem de pessoas em risco de pobreza ou exclusão social continuou também a diminuir ( ), passando de 23,3 %, em 2017, para 21,6 % em 2018, tornando-se este indicador pela primeira vez ligeiramente inferior à média da UE (21,9 %). No entanto, o risco de pobreza com que se deparam os idosos continua a ser preocupante. A desigualdade de oportunidades na educação também continua a ser elevada. Em Portugal, as transferências sociais têm um impacto comparativamente reduzido sobre a pobreza (ver secção 4.3). A desigualdade de rendimentos tem vindo a diminuir nos últimos anos, sendo agora próxima da média da UE. Em 2018, o rácio entre o rendimento auferido pelos 20 % mais ricos, na distribuição de rendimentos, e os 20 % mais pobres diminuiu, de 5,7 para 5,2, a partir de um pico de 6,2 em 2014; situa-se agora próximo da média da UE (5,2). Por outro lado, o coeficiente de Gini ( ) diminuiu, passando de 33,5 em 2017 para 32,1 em 2018, situando-se agora abaixo dos níveis anteriores à crise, embora acima da média da UE (30,9). A recente melhoria deveu-se principalmente a um aumento do peso relativo do rendimento auferido pela extremidade inferior da distribuição de rendimentos (possivelmente relacionado com a melhoria das condições do mercado de trabalho), ao impacto dos recentes aumentos do salário mínimo sobre os rendimentos mais baixos e à melhoria da adequação de algumas prestações. Posição e competitividade externas A balança corrente continuou a deteriorar-se em 2019. Na sequência de uma diminuição do excedente, de 1,0 % do PIB em 2017 para 0,1 % em 2018 (em termos de contas nacionais), a balança corrente deverá registar um défice de 0,4 % do PIB em 2019, valor próximo do défice explicado pelos dados económicos fundamentais. Em 2019, e pelo segundo ano consecutivo, as importações cresceram muito mais rapidamente do que as exportações. Esta tendência deverá perdurar ao longo do período de previsão, provocando uma deterioração significativa do saldo externo do país. Esta situação resulta de um défice comercial significativo e crescente no comércio de bens. Os fluxos líquidos a nível dos rendimentos primário e secundário deverão beneficiar da descida dos pagamentos de juros a credores estrangeiros e da subida das receitas provenientes dos fundos estruturais da UE. Prevê-se que o comércio de serviços mantenha um excedente estável de cerca de 8 % do PIB ao longo de todo o período de previsão, beneficiando de um crescimento constante do turismo. Apesar do previsto agravamento do défice da balança corrente, prevê-se ainda que as exportações cresçam mais rapidamente do que o PIB. No entanto, os ganhos em quotas de mercado alcançados nos últimos anos irão provavelmente diminuir significativamente. O investimento excede a poupança. As reduções recentes e previstas dos saldos da balança corrente prendem-se com a retoma do investimento interno, que ultrapassou ligeiramente o crescimento da poupança interna. O crescimento do investimento acelerou depois de 2016, essencialmente sob o efeito de uma expansão da construção. Embora o diferencial entre a poupança e o investimento em 2018 tenha diminuído para apenas 0,2 % do PIB, prevê-se que se agrave de novo em 2019-2021, atingindo -1 % do PIB no final do período considerado. Assim, nas projeções atuais o aumento previsto da poupança será insuficiente para permitir simultaneamente um forte crescimento do investimento e uma dinâmica satisfatória de correção dos acentuados desequilíbrios externos. A deterioração da balança comercial está estreitamente ligada à importação de bens de investimento. A discriminação do comércio entre bens de investimento, bens de consumo e bens intermédios revela que a deterioração verificada em 2018, e, em especial, em 2019, se deveu em grande medida ao aumento das importações de bens de investimento, que contribuirá para melhorar o potencial de crescimento e exportação do país a longo prazo. Por outro lado, o comércio de bens de consumo melhorou, passando de um défice de 1,8 % do PIB em 2017 para 1,5 % em 2018 e 1,1 % em 2019, de acordo com os dados da balança de pagamentos e as estimativas para 2019. O défice nas trocas comerciais de bens de equipamento aumentou, passando de 1,7 % do PIB para 4,7 % no mesmo período, o que excede a magnitude da deterioração global do saldo da balança comercial. Gráfico 1.4:Balança comercial de bens Fonte: Eurostat O turismo continua a apoiar o saldo externo. Apesar de um certo abrandamento em 2018 e 2019, as entradas líquidas provenientes do turismo estrangeiro continuam a constituir um importante contributo para as exportações portuguesas. Medido pelas receitas de viagens na balança de pagamentos, o turismo estrangeiro representou cerca de 8 % do PIB em 2018 e quase 19 % do total das exportações de bens e serviços do país. As receitas líquidas de viagens representaram um excedente de 6 % do PIB em 2018 e estima-se que esse peso relativo tenha aumentado ligeiramente em 2019. Tanto em 2018 como em 2019, o turismo cresceu mais rapidamente do que o PIB, embora a sua taxa de crescimento tenha abrandado significativamente em comparação com os anos anteriores. Em finais de 2017, o crescimento do turismo beneficiou também da evolução da situação em alguns destinos turísticos concorrentes. Estes fatores desvaneceram, porém, em 2018 e 2019, evidenciando a exposição do setor aos riscos externos. No entanto, prevê-se que o crescimento registado em 2018-2019 possa ser mantido a médio prazo, com o contributo das tendências globais do turismo e da projetada expansão do setor aeronáutico. O ritmo de redução dos passivos externos está a abrandar. O volume da posição líquida de investimento internacional (PLII) melhorou, passando do valor revisto de -109,9 % do PIB, no final de 2017, para -105,6 % no final de 2018 e para -101,5 % até setembro de 2019. No entanto, continua a ser um dos mais negativos da UE e ultrapassa significativamente o limiar nominal de -35 % no painel de avaliação do procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos (PDM), assim como o limiar específico do país de -48 %. Além disso, o ritmo de ajustamento deverá diminuir, uma vez que se prevê que a balança corrente continue a deteriorar-se, em resultado da robustez da procura interna e das perspetivas mais fracas a nível do comércio mundial. As estimativas acima referidas sobre o saldo da balança corrente mostram que este será ainda melhor do que o défice estimado necessário para estabilizar a PLII (-4,1 % do PIB), sendo todavia significativamente inferior ao excedente estimado necessário para atingir o limiar específico do país em termos de PLII (2,2 % do PIB) num horizonte de 10 anos. Gráfico 1.5:Balança corrente e posição líquida de investimento internacional Fonte: Eurostat O perfil de risco da PLII está a melhorar. A estrutura da PLII mostra que os riscos relacionados com o tipo e a duração dos passivos estão a diminuir, embora uma grande parte da PLII (cerca de 60 %) seja composta por dívida transacionável. Por um lado, traduz a redução do prémio de risco da dívida pública, que representa quase 60 % da PLII. A estrutura da dívida pública beneficiou de uma gestão ativa que resultou num aumento da duração média e numa suavização do perfil de amortização, bem como da constante melhoria da notação de crédito de Portugal e dos spreads das obrigações do Tesouro. Por outro lado, a componente do investimento direto estrangeiro (IDE) da PLII aumentou, passando de 36,8 % da PLII, no final de 2017, para 38,1 % no final de 2018 e 39,2 % no final de junho de 2019. Isto significa que a maior parte dos passivos externos no setor privado são gerados por instrumentos não passíveis de incumprimento. Globalmente, a PLII com exclusão dos instrumentos não passíveis de incumprimento representava -57,1 % do PIB no final de 2018. Embora tenha melhorado a partir de um nível mínimo de -82,1 % no final de 2012, continua a ser um dos valores mais baixos de todos os países da UE. Os custos unitários do trabalho continuam a aumentar. No entanto, a pressão sobre a competitividade dos custos continua a ser ligeira, uma vez que os custos unitários do trabalho continuam a evoluir, em geral, em consonância com os dos parceiros comerciais, devido à prossecução de uma evolução modesta dos salários. No que diz respeito aos indicadores da competitividade não baseados nos custos e à produtividade total dos fatores, Portugal continuou a ganhar quotas de mercado ao longo dos últimos anos, embora a um ritmo decrescente. A quota de mercado das exportações em termos de volume aumentou 0,4 % em 2018. Embora o seu crescimento tenha abrandado (relativamente aos 2,8 % registados no ano anterior), verifica-se uma melhoria sustentada desde 2010. Em termos nominais, a quota das exportações no comércio mundial aumentou 2,3 % em 2018, o que representa um abrandamento em relação aos 3,2 % registados em 2017. Considerando um período de cinco anos, o crescimento acumulado da quota de mercado estima-se em 9,4 %. No entanto, a percentagem de produtos de alta tecnologia no total das exportações diminuiu para 4,0 % em 2018 (contra 4,5 % em 2017). Embora este rácio tenha melhorado, considerando um prazo mais longo, foi o mais baixo da UE em 2018, o que indica uma debilidade estrutural da economia, decorrente da especialização em setores de baixo valor acrescentado (ver capítulo 4.4). Setor financeiro Os bancos portugueses continuaram a registar progressos significativos na redução dos empréstimos não produtivos, através de vendas, abatimentos ao ativo e resoluções. Todos os principais bancos participam atualmente de modo ativo no mercado secundário. No entanto, o rácio de empréstimos não produtivos continuou a ser o terceiro mais elevado da área do euro. Apesar das reformas anteriores, a eficiência do sistema jurídico continua a ser motivo de preocupação, uma vez que a incapacidade dos credores para gerir eficientemente as garantias tem influência sobre os preços que os investidores estão dispostos a pagar por dívidas em imparidade. Os bancos continuam a ser rentáveis e os rácios de fundos próprios são superiores aos requisitos regulamentares, mas um reforço das margens de reserva tornaria os bancos mais resilientes relativamente a uma deterioração da conjuntura macroeconómica ou a um aumento dos prémios de risco. A recente introdução de limites macroprudenciais para o rácio empréstimo/valor da garantia e para o rácio serviço da dívida/rendimento parecem ter contribuído para uma melhoria dos critérios de concessão de crédito (ver secções 3 e 4.2). Gráfico 1.6:Rendibilidade dos capitais próprios (%), bancos nacionais Fonte: Banco Central Europeu

Endividamento privado O endividamento privado continuou a diminuir. A dívida privada consolidada passou de 162,2 % do PIB, no final de 2017, para 155,4 % no final de 2018. Os dados mais recentes relativos a 2019, disponíveis apenas em termos não consolidados, apontam para um ritmo de declínio semelhante; o volume da dívida é geralmente estável em termos absolutos, tendo-se o rácio da dívida reduzido sob o efeito do crescimento do PIB nominal. Em termos absolutos, o nível da dívida deverá aumentar ligeiramente a médio prazo, essencialmente em resultado da concessão de empréstimos às famílias, dos quais os empréstimos ao consumo continuam a registar um ritmo de crescimento significativo. Por outro lado, o crescimento económico deverá assegurar que o endividamento do setor privado aumente a um ritmo globalmente adequado. O setor empresarial está a desendividar-se um pouco mais rapidamente do que o setor das famílias, embora esse diferencial se tenha reduzido desde o início de 2019. Os rácios da dívida continuam a registar uma tendência decrescente na maior parte dos setores de atividade. A discriminação dos dados por dimensão das empresas devedoras revela uma dinâmica semelhante para as pequenas, médias e grandes empresas. A estabilidade do volume da dívida das empresas mostra que o grande aumento do investimento ocorrido até setembro de 2019 foi, em grande medida, financiado pelos lucros das empresas e por outras fontes que não de dívida, muito provavelmente ligadas a investimentos diretos estrangeiros. No entanto, os rácios da dívida permanecem acima do limiar prudencial e do limiar baseado nos parâmetros económicos fundamentais específicos de Portugal. No que diz respeito aos agregados familiares, o rácio da dívida diminuiu de 69,2 % do PIB, no final de 2017, para 66,6 % no final de 2018, sendo que o limiar prudencial e o limiar baseado nos parâmetros económicos se estimam ambos em 38 %. No que diz respeito às empresas, o rácio da dívida diminuiu de 93,0 % do PIB para 88,9 %, sendo o limiar prudencial e o limiar baseado nos parâmetros económicos estimados, respetivamente, em 57 % e 65 %. Finanças públicas As finanças públicas continuam a beneficiar de uma procura interna resiliente e de condições de financiamento favoráveis. De acordo com as últimas previsões da Comissão, o défice público nominal deverá ter diminuído de 0,4 % do PIB em 2018 para um défice reduzido de 0,1 % do PIB em 2019, graças a receitas cíclicas, à diminuição das despesas com juros e a um investimento público inferior ao orçamentado ( ). O saldo nominal líquido de medidas pontuais ( ) registou uma melhoria, passando de um excedente de 0,2 % do PIB, em 2018, para um excedente de 0,4 % do PIB em 2019. Prevê-se que o saldo estrutural tenha melhorado cerca de 0,1 % do PIB em 2019, traduzindo essencialmente a diminuição das despesas com juros, passando para um défice de 0,5 % do PIB, enquanto o saldo primário estrutural se deverá manter globalmente estável, num excedente de cerca de 2,6 % do PIB no último ano. De acordo com as últimas previsões da Comissão, o saldo estrutural deverá aproximar-se gradualmente do equilíbrio em 2020 e 2021. As previsões apontam para uma melhoria do saldo nominal das administrações públicas, passando para um pequeno excedente de 0,1 % do PIB em 2020. Por seu turno, o saldo nominal líquido de medidas pontuais deverá melhorar ligeiramente, para um excedente de 0,5 % do PIB em 2020. Devido a novas poupanças nas despesas com juros, o saldo estrutural deverá melhorar 0,2 % do PIB em 2020. Para 2021, de acordo com as últimas previsões da Comissão, o saldo nominal deverá passar a registar um excedente de 0,7 % do PIB, beneficiando de um importante impacto positivo pontual ( ), devendo o saldo estrutural manter-se sensivelmente inalterado. Os riscos que impendem sobre as perspetivas orçamentais são de revisão em baixa e relacionam-se com fatores de incerteza quanto às perspetivas macroeconómicas e ao potencial impacto, em termos de agravamento do défice, de medidas adicionais de apoio ao setor bancário. Prevê-se que o rácio dívida pública/PIB continue a diminuir gradualmente, embora a ritmo mais lento. Após ter descido 3,8 pontos percentuais, passando para 122,2 % em 2018 (de acordo com as últimas previsões da Comissão), o rácio dívida pública/PIB deverá continuar a diminuir para atingir 119,2 % em 2019, 116,7 % em 2020 e 113,7 % em 2021, devido principalmente à persistência de excedentes orçamentais primários e de diferenciais favoráveis entre taxas de crescimento e taxas de juro. Embora a previsão de um ritmo mais lento de diminuição do rácio da dívida, inferior a 3 pontos percentuais em 2019 e 2020, se deva principalmente a ajustamentos stock-fluxo mais acentuados, a ligeira aceleração em 2021 traduz essencialmente a previsão de um excedente primário mais elevado, em resultado de receitas pontuais. Portugal está a realizar progressos em direção aos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS). Os domínios em que os progressos são mais evidentes referem-se ao ODS 1 «Erradicação da pobreza», sendo visível uma melhoria no desempenho de todos os indicadores associados durante os últimos cinco anos. A situação é relativamente semelhante no que diz respeito ao ODS 16 «Paz, justiça e instituições eficazes» e no ODS 9 «Indústria, inovação e infraestruturas». Apesar desta melhoria de desempenho, os níveis atuais de alguns destes indicadores são significativamente inferiores à média da UE, em especial no que toca às necessidades básicas em termos de habitação (ODS 1), à perceção da independência do sistema judicial (ODS 16) e à despesa em I&D (ODS 9). Os objetivos que registam progressos comparativamente mais modestos incluem o ODS 13 «Ação climática», tendo Portugal registado uma recente tendência de deterioração a nível dos indicadores deste objetivo no que diz respeito às emissões de gases com efeito de estufa (GEE) e ao consumo primário e final de energia. Estes dois indicadores explicam igualmente o progresso mais fraco a nível do ODS 7, «Energias limpas e acessíveis», que acresce ao recente aumento da dependência do país relativamente às importações de energia. Quadro 1.1: Principais indicadores económicos e financeiros (1) Posição líquida de investimento internacional, excluindo o investimento direto e carteiras de ações;

2) Grupos bancários e bancos autónomos nacionais, filiais sob controlo estrangeiro da UE e de países terceiros e sucursais sob controlo estrangeiro da UE e de países terceiros;

3) O indicador impostos/PIB inclui as contribuições sociais imputadas e, por conseguinte, difere do indicador impostos/PIB utilizado na secção sobre tributação;

4) Definido como o imposto sobre o rendimento proveniente das remunerações salariais brutas, mais as contribuições para a segurança social do trabalhador, menos as prestações pecuniárias universais, em percentagem das remunerações salariais brutas. Fonte: Dados do Eurostat e do BCE de 4.2.2020, se disponíveis; previsões da Comissão Europeia (previsões do inverno de 2020 relativas ao PIB real e ao IHPC; previsões ad hoc de 2019 para os indicadores orçamentais; previsões do outono de 2019 para outros dados) 2. PROGRESSOS REALIZADOS NA APLICAÇÃO DAS RECOMENDAÇÕES DIRIGIDAS A PORTUGAL Desde o início do Semestre Europeu, em 2011, 69 % de todas as recomendações específicas dirigidas a Portugal registaram, pelo menos, «alguns progressos» ( ). 31 % destas recomendações registaram «progressos limitados» ou «nenhuns progressos» (ver gráfico 2.1). A maioria dos progressos verificou-se a nível das recomendações dirigidas a Portugal no domínio das políticas sociais, da educação e do mercado de trabalho, do setor financeiro e do sistema judicial. Os progressos a nível dos desafios associados a questões orçamentais-estruturais e a certos aspetos do ambiente empresarial foram mais limitados. São necessários mais esforços para responder eficazmente a estes desafios. Gráfico 2.1:Nível de implementação das recomendações específicas por país (REP) de 2011-2019 Fonte: Comissão Europeia Portugal realizou progressos limitados para dar resposta aos desafios relacionados com a política e a governação orçamental. Verificam-se atrasos na aplicação da Lei de Enquadramento Orçamental de 2015, em especial nos domínios da orçamentação a médio prazo e baseada em programas (associada à subparte da Recomendação n.º 1 relativa à melhoria da qualidade das finanças públicas, dando prioridade às despesas favoráveis ao crescimento) e da contabilidade de exercício (associada à subparte da Recomendação n.º 1 relativa ao reforço do controlo geral das despesas, à eficiência em termos de custos e à orçamentação adequada). A revisão das despesas públicas, da base para o topo, atualmente em curso, gerou ganhos globalmente modestos em termos de eficiência. Apesar dos esforços para melhorar a eficiência no setor da saúde, o volume de pagamentos em atraso no setor hospitalar continua a ser um problema. Embora tenham sido envidados esforços para melhorar a sustentabilidade financeira das empresas públicas, o objetivo de alcançar uma situação financeira globalmente equilibrada tem sido repetidamente adiado, não sendo provável que tenha sido atingido em 2019. Embora as reformas anteriores tenham melhorado a sua sustentabilidade no longo prazo, os recentes aumentos diretos das despesas com pensões e o envelhecimento demográfico estão a exercer uma pressão crescente sobre o sistema de pensões. Registaram-se progressos no sentido de melhorar o cumprimento das obrigações fiscais e tornar a cobrança de impostos mais eficiente, embora seja ainda possível tornar o sistema fiscal mais favorável à atividade empresarial. Verificam-se alguns progressos no combate à persistente parcela de emprego temporário. Na sequência do acordo tripartido de 2018 entraram em vigor, em outubro de 2019, novas medidas destinadas a combater a segmentação do mercado de trabalho. Além disso, foram igualmente realizados progressos no sentido de melhorar a eficiência das políticas ativas do mercado de trabalho que têm por objetivo fomentar o emprego permanente, promover a negociação coletiva e reforçar a capacidade da autoridade laboral, de modo particular no que diz respeito à erradicação do falso trabalho por conta própria. A melhoria do nível de competências da população registou alguns progressos. Graças a uma maior participação no programa Qualifica e a uma vasta gama de iniciativas através do programa INCoDe.2030, estão a ser feitos alguns progressos para melhorar os baixos níveis de competências da população. No entanto, são necessárias informações mais pormenorizadas, bem como uma expansão dos projetos, para amplificar o impacto destas medidas. Além disso, o Governo português anunciou que irá brevemente apresentar um programa nacional de alfabetização de adultos, concebido para melhorar os níveis de literacia em setores pouco qualificados da população. Registaram-se alguns progressos no aumento do número de diplomados do ensino superior. O Governo adotou várias medidas para facilitar o acesso ao ensino superior e aumentar o número de matrículas (ver secção 4.3.3). Em 2017/2018, as inscrições de estudantes num primeiro curso universitário foram quase 8 % mais elevadas do que em 2016/2017 (Conselho Nacional da Educação, 2019). O número de estudantes universitários está também a aumentar nas áreas das ciências e tecnologias da informação, embora constituam ainda uma pequena percentagem do total. Em 2018, os licenciados em tecnologias da informação e comunicação representaram 2,2 % do número total de licenciados, enquanto os licenciados em ciências, matemática e informática representaram 6,8 % do total. Portugal realizou progressos limitados no sentido de melhorar a eficácia e a adequação da rede de segurança social. A capacidade de redução da pobreza das transferências sociais (excluindo as pensões), bem como a sua adequação, continuam a ser comparativamente baixas em Portugal (). O novo Governo anunciou várias medidas a adotar nos próximos anos para dar resposta a esta recomendação. Registaram-se progressos limitados no sentido de focalizar a política económica relacionada com o investimento na investigação e inovação. A implementação da estratégia Portugal 2020 está bem encaminhada e em 2019 foi efetuada uma reprogramação com o objetivo de afetar financiamento adicional ao investimento em inovação. No entanto, são necessários mais investimentos e esforços políticos, em especial para promover a interação entre os intervenientes em I&D e as empresas, bem como para fomentar uma economia próspera baseada na inovação.

Registaram-se progressos limitados no sentido de focalizar a política económica relacionada com o investimento nos transportes. Registaram-se progressos limitados no que diz respeito aos projetos do Mecanismo Interligar a Europa no âmbito do programa Ferrovia 2020. Registaram-se igualmente progressos limitados no que diz respeito às infraestruturas portuárias, encontrando-se ainda os projetos fundamentais de investimento em Sines (Terminal Vasco da Gama) e no Barreiro nas fases iniciais ou preparatórias do processo de concurso público. Portugal realizou alguns progressos em matéria de política de investimento associada à transição energética e para uma economia hipocarbónica. Estão a ser tomadas medidas para aumentar a utilização de energias renováveis. Além disso, um novo quadro regulamentar que diz respeito ao autoconsumo e às comunidades de energias renováveis deverá contribuir para descentralizar o fornecimento de energia. Os progressos foram limitados no que diz respeito ao consumo de energia primária, que tem vindo a aumentar nos últimos três anos. O Governo anunciou a sua intenção de adotar uma série de medidas, como a sensibilização para a regulamentação em matéria de eficiência energética na indústria, nos edifícios e nos transportes, bem como a revisão dessa regulamentação. No que diz respeito às interconexões, Portugal tem participado ativamente nos fóruns regionais destinados a melhorar a conectividade energética da Península Ibérica, mas a nova interconexão elétrica entre Portugal (Minho) e Espanha (Galiza) continua incompleta. O peso relativo dos empréstimos não produtivos tem diminuído continuamente, em resultado das estratégias implementadas nos últimos anos pelas autoridades e pelos bancos afetados. Desde julho de 2019, os mutuantes portugueses têm a possibilidade de recorrer a um regime especial que lhes permite transferir carteiras de empréstimos, em bloco, para outras instituições financeiras, o que deverá permitir um processo mais rápido e menos oneroso de venda de empréstimos não produtivos. No entanto, subsistem problemas relacionados com a morosidade dos processos. O enquadramento legislativo e judicial está a dificultar fortemente os processos de recuperação e as perspetivas de execução eficiente das garantias por parte dos mutuantes. Quanto maior a duração média dos processos de recuperação e a incerteza quanto a essa recuperação menor será o valor atribuído pelo mercado aos ativos não produtivos. Embora a carga administrativa global suportada pelas empresas esteja a ser atenuada, foram limitados os progressos realizados em matéria de redução da carga específica de certos setores no que toca ao licenciamento. Nos últimos anos, diversas medidas, introduzidas principalmente no âmbito do programa SIMPLEX+, conduziram a melhorias a nível do ambiente empresarial. Em 2019, foram lançadas novas iniciativas em matéria de ambiente empresarial, através dos programas SIMPLEX+ e Capitalizar. No entanto, os progressos no sentido de reduzir a carga específica de certos setores no que toca ao licenciamento foram limitados. As reformas raramente substituem os controlos ex ante por controlos ex post. Podem mesmo assentar em declarações de responsabilidade para substituir os numerosos sistemas de autorização existentes. Persistem longos prazos processuais para as decisões e mesmo uma ausência de aprovação tácita. Portugal está a envidar esforços, com a ajuda do Programa de Apoio às Reformas Estruturais, para melhorar a avaliação do impacto regulamentar, em especial com o objetivo de introduzir a análise custo-benefício e de implementar um sistema de consulta eficaz. Não se registaram nenhuns progressos na redução das restrições regulamentares para as profissões altamente regulamentadas, que continuam a estar protegidas da concorrência. Não foram implementadas, nem mesmo anunciadas, quaisquer reformas para reduzir as restrições regulamentares às profissões altamente regulamentadas. Isto apesar das repetidas recomendações da Comissão e das recomendações formuladas pela OCDE e pela autoridade portuguesa da concorrência. Portugal realizou alguns progressos no sentido de melhorar a eficiência dos tribunais fiscais e administrativos. Os processos perante os tribunais fiscais e administrativos continuam a contar-se entre os mais longos da UE. Continuam a ser aplicadas medidas destinadas a introduzir novas melhorias, incluindo a criação de equipas de reação rápida para tratar de processos em atraso e a criação de secções especializadas, tanto em questões administrativas como fiscais. Portugal registou progressos limitados na aplicação das recomendações que lhe foram dirigidas em 2019. Registaram-se progressos limitados no que diz respeito à vertente orçamental-estrutural da Recomendação n.º 1, continuando o Governo a fazer face ao problema do controlo das despesas, da sua eficiência em termos de custos e da sua orçamentação adequada. No entanto, os pagamentos em atraso dos hospitais começaram novamente a aumentar a um ritmo regular. Os progressos para melhorar a sustentabilidade financeira das empresas públicas que têm dificuldades para chegar a uma situação financeira equilibrada também foram limitados. Registaram-se alguns progressos no que se refere à Recomendação n.º 2, tendo Portugal adotado medidas para combater a segmentação do mercado de trabalho. Registaram-se igualmente alguns progressos em matéria de competências e ensino, graças a novas medidas estratégicas para aumentar a taxa de escolarização no ensino superior e graças à implementação de programas como os programas Qualifica e INCoDe.2030. Todavia, realizaram-se progressos limitados no sentido de melhorar a eficácia e a adequação da rede de segurança social. No que se refere à Recomendação n.º 3, registaram-se alguns progressos a nível da política de investimento no domínio da transição energética, embora tenham sido realizados progressos limitados a nível das políticas nos domínios da investigação e inovação e das infraestruturas ferroviárias e portuárias. No que diz respeito ao ambiente empresarial (Recomendação n.º 4), registaram-se alguns progressos no que diz respeito ao aumento da eficiência dos processos de insolvência e recuperação, bem como à redução da carga administrativa. Porém, os progressos no sentido de reduzir os obstáculos ao licenciamento em certos setores específicos foram limitados. Não se registaram nenhuns progressos no sentido de eliminar as restrições regulamentares nos serviços profissionais, que continuam a estar muito protegidos da concorrência. A pedido de um Estado-Membro, a Comissão pode prestar aconselhamento específico através do Programa de Apoio às Reformas Estruturais, a fim de contribuir para a conceção e implementação de reformas favoráveis ao crescimento. Desde 2017, 20 projetos beneficiaram desse apoio em Portugal. Em 2019, foram implementados diversos projetos. A título de exemplo, a Comissão apoiou as autoridades portuguesas na implementação da Lei de Enquadramento Orçamental e na melhoria do desempenho do plano estratégico para o setor do abastecimento de água e saneamento - PENSAAR 2020. Prosseguiu em 2019 o apoio à conceção do plano nacional para a alfabetização de adultos. Tiveram também início os trabalhos com vista a desenvolver a capacidade de avaliar o impacto das reformas estruturais e do investimento previsto sobre a economia circular, a fim de promover a utilização eficiente dos recursos. Quadro 2.1:Avaliação da aplicação das recomendações dirigidas a Portugal em 2019 (*) (Continuação na página seguinte) Quadro (continuação) Fonte: Comissão Europeia (*) A avaliação da Recomendação n.º 3 não tem em conta a contribuição dos fundos da política de coesão da UE para 2021-2027. O quadro regulamentar subjacente à programação dos fundos da política de coesão da UE para 2021-2027 ainda não foi adotado pelos colegisladores, na pendência nomeadamente de acordo sobre o quadro financeiro plurianual. Caixa 2.1: Os fundos e programas da UE devem contribuir para enfrentar os desafios estruturais e promover o crescimento e a competitividade em Portugal. Portugal é um dos países que mais beneficia do apoio da UE. A sua dotação financeira a partir dos fundos da política de coesão da UE ( I ), no âmbito do atual quadro financeiro plurianual, ascende a 27,6 mil milhões de EUR, o que equivale a cerca de 2,0 % do PIB anual de Portugal. Até ao final de 2019, Portugal tinha atribuído a projetos específicos cerca de 28,6 mil milhões de EUR (mais do que o montante total previsto) e gastou 13,0 mil milhões de EUR ( II ), apresentando um nível de execução bastante acima da média. Ao mesmo tempo que proporciona um desenvolvimento mais harmonioso através da redução das disparidades económicas, sociais e territoriais, o financiamento da política de coesão da UE apoia significativamente a mutação estrutural. Em Portugal, os programas no âmbito da política de coesão afetaram 6,7 mil milhões de EUR ao crescimento inteligente, 4,9 mil milhões de EUR ao crescimento sustentável e aos transportes e 9 mil milhões de EUR ao crescimento inclusivo. Em 2019, na sequência de uma análise de desempenho ( III ), foram disponibilizados 1,4 mil milhões de EUR a Portugal no âmbito de prioridades de execução. A política de coesão da UE está a contribuir para transformar a economia portuguesa, promovendo o crescimento e o emprego. Em 2019, o investimento impulsionado pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional já tinha concedido apoio a cerca de 14 500 empresas, o que, por sua vez, permitiu criar diretamente mais de 16 900 postos de trabalho. O Fundo apoiou igualmente investimentos destinados a reduzir o consumo de energia nos edifícios públicos em 335 milhões de KWh/ano e aumentar a capacidade de gestão de resíduos para tratar mais 333 000 toneladas/ano. Do mesmo modo, a política de coesão apoiou projetos que contribuem para a redução das emissões de gases com efeito de estufa em mais de 97 000 toneladas/ano de equivalente CO2. Os fundos também financiaram a modernização das escolas, beneficiando mais de 34 000 alunos, e melhoraram os serviços de saúde para 3,6 milhões de pessoas. Além disso, o Fundo Social Europeu (FSE) apoiou 28 000 trabalhadores e 6 000 PME através de programas de formação no local de trabalho, ajudou 550 000 desempregados e 400 000 trabalhadores com módulos de formação de curta duração, apoiou a integração de 84 000 jovens no mercado de trabalho e contribuiu para a redução do abandono escolar precoce, prestando apoio a mais de 36 000 estudantes e 55 000 professores e outros profissionais da educação, e ajudou a contratar mais de 200 psicólogos para melhorar a qualidade do ensino. 174 000 estudantes participaram em cursos de ensino e formação profissional apoiados pelo FSE, reforçando assim o seu conjunto de competências e a sua empregabilidade. Os fundos agrícolas e das pescas e outros programas da UE também contribuem para dar resposta às necessidades de investimento. Incluindo o cofinanciamento nacional, o Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural disponibiliza 5 mil milhões de EUR e o Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas disponibiliza 502 milhões de EUR. Portugal beneficia igualmente de outros programas da UE, como o Mecanismo Interligar a Europa, que afetou 715 milhões de EUR de financiamento da UE a projetos específicos no domínio das redes de transportes estratégicas, e o Horizonte 2020, que afetou 771 milhões de EUR. O financiamento da UE ajuda a mobilizar montantes significativos de investimento privado. Até ao final de 2018, os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento ( IV ), por si só, mobilizaram 3,4 % de capital adicional, tendo afetado cerca de 992 milhões de EUR sob a forma de empréstimos, garantias e participações de capital ( V ). Os fundos da UE já investem montantes substanciais em ações em sintonia com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável. Em Portugal, os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento apoiam 13 dos 17 ODS e um montante máximo de 94 % das despesas no seu âmbito contribui para a consecução destes objetivos. 3. SÍNTESE DAS PRINCIPAIS CONCLUSÕES DA APRECIAÇÃO APROFUNDADA NO ÂMBITO DO PDM 3.1. INTRODUÇÃO O Relatório sobre o Mecanismo de Alerta de 2020 concluiu que deveria ser realizada uma nova apreciação aprofundada para Portugal com vista a avaliar a persistência ou a correção dos desequilíbrios (Comissão Europeia, 2019a). Na primavera de 2019, considerou-se que Portugal registava desequilíbrios macroeconómicos (Comissão Europeia, 2019 a). Os desequilíbrios identificados diziam respeito, nomeadamente, aos grandes volumes de passivos externos líquidos, bem como de dívida pública e privada, e a uma elevada parcela de empréstimos não produtivos, num contexto de fraco crescimento da produtividade. O presente capítulo resume as conclusões das análises efetuadas no contexto da apreciação aprofundada do PDM que consta de várias secções do presente relatório ( ) ( ). 3.2. DESEQUILÍBRIOS E RESPETIVA GRAVIDADE A posição líquida de investimento internacional de Portugal continua a ser uma das mais negativas da UE. Desde o final de 2018, a PLII situa-se em -105,6 % do PIB, ultrapassando significativamente os valores estimados dos limiares prudenciais e dos limiares baseados nos parâmetros económicos fundamentais, (-48 % e -25 %, respetivamente). De referir, no entanto, que a estrutura da PLII revela uma melhoria do perfil de risco, sendo que os instrumentos não passíveis de incumprimento representam 54,1 % da PLII. Cerca de 60 % da PLII provém da dívida pública, cuja estrutura, perspetivas e desempenho no mercado têm vindo a melhorar nos últimos anos. Os restantes passivos (privados) são, na sua maioria, compostos por investimento direto estrangeiro.

A dívida privada continua a constituir um problema, apesar dos grandes ajustamentos verificados. A dívida privada consolidada estima-se em 155,4 % do PIB no final de 2018. Em comparação com o pico registado em 2012, este rácio está agora muito mais próximo do limiar nominal indicativo de 133 %. Todavia, este desvio pode considerar-se ainda acentuado, se aferido pelos indicadores específicos do país. Os rácios de dívida das empresas e das famílias são respetivamente de 88,9 % e 66,6 %. Ambos os valores são significativamente superiores aos valores de referência prudenciais e baseados nos parâmetros económicos fundamentais estimados para Portugal ( ). No que diz respeito às empresas, estes valores de referência estimam-se em 57 % e 65 %, respetivamente; no que toca às famílias, estimam-se ambos em 38 %. O legado de empréstimos não produtivos continua a constituir uma debilidade importante na estrutura da dívida, particularmente no setor empresarial. No que diz respeito aos agregados familiares, o elevado nível de endividamento é também acompanhado de uma taxa de poupança relativamente baixa. A dívida pública é bastante superior ao respetivo valor de referência, mas os riscos diminuíram. Prevê-se que o rácio dívida pública/PIB se tenha situado em cerca do dobro do valor de referência (60 %) em 2019, pelo que os riscos ainda persistem. No entanto, vários fatores levaram a dívida pública para um nível mais sustentável. Trata-se nomeadamente de um desempenho e perspetivas orçamentais mais favoráveis, bem como de uma série de melhorias de notação que resultam em condições de financiamento mais favoráveis. Além disso, uma gestão ativa da dívida permitiu alongar o seu prazo médio de vencimento e suavizar o seu perfil de reembolso, enquanto a carga global de juros diminuiu. A recente evolução do mercado mostra também que as remunerações da dívida soberana portuguesa têm sido menos vulneráveis aos choques externos, tendo os spreads continuado a diminuir. A baixa produtividade dificulta a convergência de rendimentos em Portugal. Embora a economia portuguesa tenha crescido acima da média da UE em 2017 e 2018, o atraso do país a nível da produtividade do trabalho, face à média da UE, manteve-se globalmente inalterado. Como consequência, o diferencial de rendimento do país face à média da UE mantém-se também estável, em cerca de 23 %, medido em termos de paridades de poder de compra per capita. Este diferencial decorre de um nível baixo, embora a melhorar, de competências laborais e de acumulação de capital. A produtividade parece igualmente ser refreada pela especialização em setores de baixo valor acrescentado e pela grande parcela de pequenas empresas. A quota portuguesa de produtos de alta tecnologia nas exportações foi a mais baixa da UE em 2018, indiciando as referidas restrições estruturais à produtividade. Os preços da habitação excedem a média de longo prazo, mas os riscos estão contidos. Os preços da habitação mantiveram um elevado ritmo de crescimento em 2018 e no primeiro semestre de 2019. Os cálculos relativos a 2018 mostram que os preços já eram superiores à média de longo prazo e que o diferencial de valor aumentou para 13,9 %. No entanto, o diferencial preço/rendimento foi apenas ligeiramente positivo (1,9 %). Os problemas de acessibilidade da habitação levantam outros riscos em algumas regiões, embora estes sejam parcialmente atenuados pelo facto de, em Portugal, existir uma elevada taxa de propriedade imobiliária. Os riscos decorrentes da sobrevalorização imobiliária são também compensados pelo facto de o financiamento não assentar em dívida, uma vez que o volume de empréstimos hipotecários em relação ao PIB continua a registar uma tendência decrescente. Além disso, as autoridades introduziram medidas macroprudenciais centradas nos mutuários, com vista a melhorar os critérios de concessão de crédito. De um modo geral, o aumento dos preços da habitação é visto como uma correção dos níveis de avaliação anteriormente baixos. Atualmente não é considerado um desequilíbrio, mas merece ser acompanhado de perto. 3.3. EVOLUÇÃO, PERSPETIVAS E RESPOSTAS ESTRATÉGICAS Quadro 3.1:Análise de sensibilidade: saldo da balança corrente e posição líquida de investimento internacional Fonte: cálculos da Comissão Europeia Prevê-se que o ajustamento externo abrande substancialmente. Embora a PLII tenha melhorado, partindo do seu valor mais baixo (-123,8 % do PIB) no final de 2014, para -105,6 % no final de 2018 e -101,5 % até setembro de 2019, as atuais projeções sobre os fluxos externos apontam para um abrandamento substancial do ritmo de ajustamento. A balança corrente passou de um excedente de 1,0 % do PIB, em 2017, para 0,1 % em 2018 (em termos de contas nacionais). Os fluxos continuaram a deteriorar-se em 2019, devendo a balança corrente registar um défice de 0,4 % para a totalidade do ano, défice este que deverá aumentar para 1,0 % do PIB até 2021. Este valor é bastante inferior ao valor do saldo corrente necessário para atingir o objetivo prudencial para a PLII ao longo de um período de 10 anos, embora seja ainda significativamente melhor do que o valor necessário para estabilizar a PLII. De um modo geral, as atuais projeções sobre o impacto combinado das contas correntes e das contas de capital sugerem que a PLII deverá permanecer globalmente estável em termos absolutos até 2021, mas o rácio relativamente ao PIB deverá continuar a beneficiar do crescimento económico esperado, diminuindo cerca de três pontos percentuais por ano. Por conseguinte, prevê-se que a PLII apenas atinja o limiar prudencial estimado (-48 %) num horizonte de cerca de 15 anos (ver quadro 3.1). Como nota positiva, há que referir que a repartição estrutural da balança corrente mostra que a deterioração a que atualmente se assiste se deve essencialmente aos bens de investimento. No entanto, a poupança interna está a crescer a um ritmo mais lento, o que irá impedir a correção dos desequilíbrios externos de progredir a ritmo satisfatório. Esforços políticos a diversos níveis tentam corrigir os desequilíbrios. Entre estes contam-se um programa para reforçar a sustentabilidade do sistema de saúde, medidas destinadas a promover a redução dos empréstimos não produtivos e uma resolução mais rápida dos processos de insolvência e restruturação, bem como melhorias a nível do ambiente empresarial. Estas últimas incluem medidas que têm por objetivo reduzir a carga administrativa e melhorar a eficiência do sistema judicial. O ambiente empresarial continua a padecer de diversas deficiências, nomeadamente relacionadas com restrições regulamentares nos serviços profissionais, bem como restrições setoriais no que toca às atividades sujeitas a licenciamento. A dívida do setor privado está a diminuir regularmente. Após atingir um pico de 210,6 % do PIB no final de 2012, o rácio da dívida privada consolidada em relação ao PIB caiu para 162,2 % no final de 2017 e 155,4 % no final de 2018. Isto significa que foram corrigidos quase três quartos do desvio em relação ao limiar indicativo de 133 %. As perspetivas são igualmente favoráveis, uma vez que os dados de 2019 confirmam que o processo de desalavancagem prossegue, devido essencialmente ao impacto positivo do crescimento económico no denominador. De um modo geral, o ritmo de ajustamento afigura-se adequado, embora o diferencial em relação aos limiares específicos do país continue a ser significativo. O setor empresarial está a desendividar-se um pouco mais rapidamente do que os agregados familiares, embora esse diferencial se tenha estreitado desde o início de 2019. A qualidade dos ativos dos bancos melhorou, na sequência de novas vendas e reestruturações de carteiras de empréstimos não produtivos. O rácio de empréstimos não produtivos baixou de um pico de 17,9 %, no primeiro semestre de 2016, para 9,4 % no final de 2018; e para 7,7 % no final de setembro de 2019. Os seis bancos com rácios de empréstimos não produtivos mais elevados participam ativamente no mercado secundário. A redução dos empréstimos não produtivos foi conseguida com base em vendas, abatimentos ao ativo e reestruturações de empréstimos. A dívida pública está a diminuir, partindo de um nível elevado. Depois de ter descido para 122,2 % do PIB no final de 2018, o rácio dívida pública/PIB deverá diminuir para 119,2 % do PIB no final de 2019 (). Para o futuro, prevê-se que este rácio continue a diminuir cerca de 3 pontos percentuais por ano, para atingir 113,7 % do PIB no final de 2021, em resultado de excedentes primários regulares e de diferenças favoráveis nas taxas de juro. Portugal desenvolveu continuamente esforços para reduzir as despesas com juros, alargar o prazo médio de vencimento da dívida e reduzir os picos anuais no perfil de amortização da dívida. Além disso, os empréstimos de assistência financeira junto do Fundo Monetário Internacional foram integralmente reembolsados até ao final de 2018. Portugal também efetuou, em outubro de 2019, um primeiro reembolso antecipado de 2 mil milhões de EUR de empréstimos de assistência financeira ao Fundo Europeu de Estabilidade Financeira, que apenas eram devidos em 2025. Há que referir, no entanto, que uma estratégia de consolidação orçamental mais favorável ao crescimento poderia ter contribuído para reforçar ainda mais a sustentabilidade orçamental portuguesa. Para esse efeito, poderiam ter sido implementadas reformas a nível orçamental‑estrutural para melhorar a qualidade e a composição das finanças públicas, contendo simultaneamente as pressões crescentes sobre o lado da despesa do orçamento do Estado. A produtividade do trabalho melhorou marginalmente em 2018. A produtividade do trabalho em Portugal melhorou apenas marginalmente em 2018, prolongando o período de crescimento lento que se verifica desde 2013. Prevê-se uma melhoria mais significativa para o período 2019-2021, em consonância com a retoma já registada no primeiro semestre de 2019. No entanto, a recente dinâmica da produtividade não foi suficiente para estimular a convergência do rendimento do país para a média da UE e os ganhos de produtividade previstos não são suficientes para inverter a esperada deterioração do saldo externo do país. Por conseguinte, os esforços políticos para estimular a produtividade, em especial a nível das qualificações da mão de obra, são importantes para melhorar a competitividade e o potencial de crescimento do país e acelerar o ritmo do reequilíbrio externo. 3.4. AVALIAÇÃO GLOBAL Portugal continua a corrigir os desequilíbrios, mas o processo de ajustamento externo está a abrandar. O processo de correção dos desequilíbrios macroeconómicos está a avançar a um ritmo regular, exceção feita a um certo abrandamento no setor externo. Os rácios da dívida tanto no setor privado como no setor público evidenciam uma tendência decrescente e as perspetivas afiguram-se favoráveis. Registaram-se igualmente progressos significativos na redução do volume de empréstimos não produtivos, embora se partisse de um nível elevado. Por outro lado, o ritmo de redução dos passivos externos diminuiu substancialmente desde 2018, principalmente devido à deterioração do comércio de bens. Como nota positiva, deve referir-se que este revés é totalmente imputável à procura de bens de investimento, que poderá ter um impacto positivo na produtividade e no potencial de crescimento do país no futuro. Com efeito, as projeções atuais apontam para uma certo recrudescimento da produtividade do trabalho em 2019-2021, após um período de cinco anos de fraco desempenho. Os progressos a nível de políticas são díspares consoante as áreas. Embora estejam em vigor medidas para resolver o problema dos pagamentos em atraso no setor hospitalar, a sustentabilidade da dívida exige um reforço da consolidação orçamental e medidas estruturais favoráveis ao crescimento. A simplificação administrativa e a eficiência do sistema judicial têm progredido, na sequência de várias iniciativas, ao passo que as medidas de reforma registam algum atraso no que toca à eliminação dos obstáculos à concorrência nos serviços profissionais. Quadro 3.2:Matriz de avaliação do PDM ( Continuação na página seguinte ) Quadro (continuação) Fonte: Comissão Europeia 4. PRIORIDADES EM MATÉRIA DE REFORMAS 4.1.FINANÇAS PÚBLICAS E FISCALIDADE *

4.1.1.ANÁLISE DA SUSTENTABILIDADE DA DÍVIDA E RISCOS ORÇAMENTAIS * O rácio dívida pública/PIB deverá continuar a diminuir de forma regular, partindo de um nível elevado. Após um período em que se manteve acima dos 130 % (entre 2013 e 2016), o rácio dívida pública/PIB em Portugal registou uma primeira diminuição substancial, de 5,4 pontos percentuais, passando para 126,0 % em 2017; seguiu-se uma nova diminuição de 3,8 pontos percentuais, chegando a 122,2 % em 2018. De acordo com as últimas previsões da Comissão (), o rácio dívida pública/PIB de Portugal deverá continuar a diminuir, embora a um ritmo mais gradual, próximo de 3 pontos percentuais ao ano, passando de 119,2 % em 2019 para 113,4 % em 2021. A trajetória sempre descendente projetada para o rácio dívida pública/PIB de Portugal reflete o impacto sobre a redução da dívida que resulta de excedentes primários sólidos e de diferenciais favoráveis entre a taxa de crescimento e as taxas de juro em termos nominais, em virtude dos quais os efeitos combinados da prossecução de um crescimento real do PIB e da inflação compensam o elevado (embora gradualmente decrescente) peso dos juros sobre o nível elevado da dívida. Apesar do seu elevado rácio dívida pública/PIB, não se prevê que Portugal enfrente riscos significativos de sustentabilidade orçamental a curto prazo. O indicador S0 (que avalia os riscos para a sustentabilidade orçamental no curto prazo, decorrentes das vertentes orçamental, macrofinanceira ou da competitividade da economia) situa-se aquém do seu limiar crítico (Comissão Europeia, 2020 a). Em especial, os subíndices da competitividade fiscal e financeira têm valores abaixo dos seus limiares críticos. Isto é corroborado pelos spreads mais baixos dos swaps de risco de incumprimento e pela melhoria gradual das notações de risco ao longo de 2019, que permite incluir os títulos de dívida soberana portuguesa em carteiras de grandes investidores institucionais em virtude da notação de risco de grau «investimento» atribuída pelas quatro agências de notação relevantes. Todavia, as projeções indicam que Portugal deverá enfrentar elevados riscos de sustentabilidade orçamental no médio prazo. A avaliação dos riscos de sustentabilidade orçamental a médio prazo reflete uma conclusão geral baseada no indicador S1 e na análise da sustentabilidade da dívida portuguesa. Em primeiro lugar, o indicador S1 (que avalia os riscos de sustentabilidade orçamental no médio prazo) situa-se apenas ligeiramente abaixo do seu limiar crítico superior, indicando assim riscos médios, mas quase elevados, de sustentabilidade orçamental no médio prazo. Concretamente, sugere que seria necessária uma melhoria acumulada adicional do saldo primário estrutural equivalente a 2,1 % do PIB ao longo de 5 anos, relativamente ao cenário de base da Comissão de políticas inalteradas (baseado nas previsões ad hoc de dezembro de 2019), para reduzir o rácio dívida pública/PIB para o valor de referência do Tratado (60 %) até 2034. Este valor, relativamente elevado, do indicador S1, explica-se essencialmente pela distância do rácio dívida pública/PIB relativamente ao valor de referência do Tratado (60%). Em segundo lugar, embora o cenário de base da Comissão (políticas inalteradas) implique riscos médios de sustentabilidade orçamental no médio prazo, a análise da sustentabilidade da dívida efetuada pela Comissão (ainda baseada nas previsões do outono de 2019) aponta para riscos elevados em termos gerais, com base em cenários alternativos plausíveis que preveem rácios dívida pública/PIB superiores a 90 % em 2030. Gráfico 4.1.1:Projeções da dívida pública com o cenário de base e com cenários alternativos para o crescimento do PIB e as taxas de juro Fonte: Comissão Europeia A análise da sustentabilidade da dívida efetuada pela Comissão confirma que a dívida pública será muito sensível a qualquer eventual deterioração das condições económicas e financeiras em Portugal. Numa análise da sustentabilidade da dívida que inclui ainda as previsões da Comissão do outono de 2019 e outros pressupostos técnicos (ver anexo B) ( ) para o médio prazo, o rácio dívida pública/PIB deverá continuar a diminuir a um ritmo decrescente, próximo de 3 pontos percentuais por ano, para atingir cerca de 90 % em 2030, continuando assim a manter-se significativamente acima do valor de referência de 60 % previsto no Tratado. Concretamente, no cenário de base da Comissão (pressuposto de políticas inalteradas), o rácio dívida pública/PIB só atravessaria o limiar de 100 % em 2026. A prevista diminuição gradual do rácio dívida pública/PIB português depende de forma crucial de excedentes primários contínuos e de diferenciais favoráveis entre a taxa de crescimento e as taxas de juro em termos nominais nos últimos anos da projeção. Embora, de acordo com cenários alternativos plausíveis que incluem possíveis taxas de crescimento nominal do PIB aquém das previsões ou aumentos das taxas de juro, o rácio dívida pública/PIB continuasse a seguir uma trajetória descendente estável, o ritmo da redução da dívida ficaria significativamente comprometido, pelo que o rácio dívida pública/PIB tardaria muito mais a passar a fasquia dos 100 % (ver gráfico 4.1.1). De modo geral, o atual elevado rácio dívida pública/PIB constitui um legado duradouro que reduz a margem de manobra da política orçamental para fazer face a eventuais agravamentos das condições económicas e de financiamento de Portugal e para atenuar as inerentes flutuações do ciclo económico. Continua a ser fundamental uma estratégia de consolidação orçamental favorável ao crescimento, para salvaguardar a sustentabilidade orçamental de Portugal. Se o ajustamento estrutural português fosse plenamente conforme com o Pacto de Estabilidade e Crescimento, nomeadamente através da plena adesão ao seu objetivo orçamental de médio prazo que consiste numa situação orçamental equilibrada em termos estruturais, o rácio dívida pública/PIB seria inferior ao limiar de 90 % e ao cenário de base da Comissão (pressuposto de políticas inalteradas) em 2030 (ver Gráfico 4.1.2). Inversamente, caso o saldo primário estrutural de Portugal voltasse à sua tendência histórica (isto é, convergisse gradualmente para a sua média dos últimos 15 anos, ou seja, um défice primário estrutural de 0,5 % do PIB), o rácio dívida pública/PIB estabilizar-se-ia em cerca de 105 %, ou seja, 15 pontos percentuais acima do cenário de base da Comissão (pressuposto de políticas inalteradas). Além disso, prevê-se que os custos decorrentes do envelhecimento demográfico, que contribuem para agravar a dívida, refreiem a velocidade de redução da dívida para cerca de 3 pontos percentuais até 2030. As atuais condições favoráveis a nível económico e de financiamento de que Portugal beneficia constituem uma oportunidade para implementar uma estratégia de consolidação orçamental favorável ao crescimento e aplicar reformas a nível orçamental-estrutural suscetíveis de contribuir para acelerar a redução do seu rácio dívida pública/PIB e reforçar a sua resiliência a eventuais deteriorações a nível económico, de financiamento e de evolução demográfica.. Graph 4.1.2:Projeções da dívida pública com o cenário de base e com cenários alternativos para o crescimento do PIB e as taxas de juro Fonte: Comissão Europeia 4.1.2.Questões orçamentais-estruturais, incluindo pensões e setor da saúde* Certas medidas recentes implicaram aumentos diretos das despesas com pensões. Em primeiro lugar, desde 2017 as pensões mais baixas foram aumentadas repetidamente acima da referência para a indexação regular das pensões associada à inflação e ao crescimento real do PIB, conduzindo a despesas superiores, em cerca de 0,1 % do PIB, em cada ano. Em segundo lugar, desde 2017 as possibilidades de reforma antecipada foram sucessivamente alargadas. Concretamente, foi lançado um novo regime flexível de reforma antecipada em outubro de 2019 ( ), que isentava do fator de sustentabilidade aplicável os cidadãos que, aos 60 anos de idade, haviam pago contribuições sociais durante pelo menos 40 anos, mantendo simultaneamente uma penalização proporcional aos meses em falta até à idade legal de reforma. Estima-se que esta medida tenha aumentado ainda mais as despesas em 2019, em cerca de 0,1 % do PIB. Existe o risco de a melhoria verificada no saldo do sistema de pensões ter sido de natureza cíclica. Por um lado, as despesas com pensões continuaram a aumentar em 2019 (em cerca de 0,5 % do PIB, variação anual homóloga, numa base de caixa), refletindo sobretudo a subjacente tendência ascendente decorrente do envelhecimento demográfico e o impacto das medidas acima referidas. Por outro lado, as condições do mercado de trabalho, atualmente favoráveis, continuaram a traduzir-se em receitas significativamente mais elevadas provenientes das contribuições sociais e numa redução das despesas com subsídios de desemprego. O saldo da segurança social em 2019 também beneficiou de outros impactos positivos decorrentes de medidas de prevenção de fraudes e erros, de alterações do regime contributivo dos trabalhadores independentes e de transferências do Estado, parcialmente relacionadas com as receitas afetadas provenientes do imposto sobre o valor acrescentado (IVA), do imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas (IRC) ( ) e do Adicional ao Imposto Municipal sobre Imóveis. Tendo em conta os efeitos nocivos (para o saldo da segurança social) das medidas recentemente adotadas, e a crescente pressão exercida pelo envelhecimento demográfico, conjugados com uma ausência de medidas compensatórias com efeito de melhoria do saldo, existe o risco de que a melhoria conseguida a nível do saldo da segurança social tenha sido meramente cíclica, o que significaria que a sustentabilidade global do sistema de pensões não foi reforçada numa perspetiva de longo prazo. A sustentabilidade financeira do sistema de saúde continua a ser motivo de preocupação. O sistema de saúde registou continuamente défices ao longo de 2019 (de cerca de 0,3 % do PIB no final do ano, numa base de caixa), em consequência de aumentos da massa salarial (incluindo a compensação por horas extraordinárias) e das despesas com medicamentos e outros bens e serviços de saúde (incluindo meios complementares de diagnóstico e de utilização terapêutica, bem como material para consumo clínico). Isto apesar de algumas melhorias na relação custo-eficácia e da implementação gradual de um novo programa para melhorar a sustentabilidade do sistema de saúde (ver adiante). Numa perspetiva de futuro, o saldo das contas do sistema de saúde deverá ser prejudicado pela prevista supressão das taxas moderadoras para os cuidados primários. Por outro lado, as autoridades esperam que esta medida constitua um incentivo à utilização de cuidados primários e desencoraje o recurso às urgências, onde as taxas moderadoras permanecerão se não houver prescrição médica. Se tal se verificar, o impacto nocivo desta medida para o saldo poderá ser compensado, em certa medida, por uma melhoria da relação custo-eficácia global do sistema de saúde (ver secção 4.3.2 para o possível impacto sobre a acessibilidade dos cuidados de saúde). Além disso, o défice de investimento no sistema de saúde continua a ser substancial, tendo em vista a construção programada de novos hospitais, o reforço dos cuidados de saúde primários e a modernização dos equipamentos médicos (Observatório Europeu de Políticas e Sistemas de Saúde, 2018). O aproveitamento da margem de manobra existente para otimizar os ganhos de eficiência poderá ser decisivo para assegurar a sustentabilidade a longo prazo do sistema de saúde e para financiar melhorias sustentadas no acesso aos cuidados de saúde. Continuou a melhorar a relação custo-eficácia no sistema de saúde. O sistema de saúde de Portugal parece ter uma relação valor-custo relativamente boa, conseguindo-se bons resultados para o nível comparativamente modesto, embora crescente, das despesas que são canalizadas para o sistema. O sistema tem um desempenho particularmente bom em determinadas áreas, com um número relativamente inferior de camas de hospital (3,4 por 1 000 habitantes em Portugal, contra uma média de 5,1 para a UE) e um maior desenvolvimento da cirurgia ambulatória (Comissão Europeia, 2019b). No entanto, a duração média de hospitalização é superior à média da UE ( ). Existe todavia margem para continuar a melhorar a relação custo-eficácia, nomeadamente através de um maior recurso à aquisição centralizada e à utilização de biossimilares e genéricos. Foram tomadas iniciativas para melhorar a utilização de biossimilares e genéricos, sempre que adequado, produzindo poupanças significativas que podem ainda ser aumentadas. Um grupo de trabalho conjunto dos Ministérios das Finanças e da Saúde, criado em 2018, está a trabalhar numa série de medidas destinadas a melhorar a relação custo-eficácia global, nomeadamente através da redução dos pagamentos em atraso no setor hospitalar (ver mais adiante), da avaliação e da reforma da contratação pública centralizada, da revisão das margens das farmácias e da avaliação do modelo de cuidados primários. O impacto destas propostas dependerá do grau com que forem efetivamente implementadas. A rápida implementação do novo programa poderá melhorar a sustentabilidade financeira do sistema de saúde. Em regra, um elevado volume de pagamentos em atraso nos hospitais tem um impacto negativo sobre as relações da cadeia de abastecimento, acabando por reduzir as possibilidades de poupança de custos. Portugal tem um historial muito arraigado de acumulação durante o ano de pagamentos em atraso no setor hospitalar, que é apenas parcialmente contido através de importantes medidas de regularização ad hoc com especial incidência nos últimos meses de cada ano. Não obstante essas medidas de regularização ad hoc, conducentes a uma diminuição visível dos pagamentos em atraso no setor hospitalar em dezembro de 2018, os pagamentos em atraso no setor hospitalar voltaram a aumentar de forma constante entre julho e novembro de 2019 (atingindo um nível próximo de 0,4 % do PIB), antes de uma nova regularização pontual de dimensão importante em dezembro (esse nível passou para 0,1 % do PIB). Iniciou-se em 2019, sob a liderança do grupo de trabalho conjunto acima referido, a implementação de um novo programa especificamente destinado a melhorar a sustentabilidade global do sistema de saúde e a combater as causas profundas dos pagamentos em atraso nos hospitais, persistentemente elevados. Este programa deverá introduzir um novo modelo de governo para os hospitais públicos, com aumentos substanciais da autonomia de contratação e dos orçamentos anuais, combinados com um reforço da supervisão conjunta pelos dois ministérios. Em junho de 2019, foi criada uma estrutura formal para avaliar a gestão dos hospitais públicos, em conformidade com os objetivos do programa. Embora um pequeno número de hospitais deva começar a funcionar com base em novos planos de atividade, beneficiando assim de uma maior autonomia, a maioria dos planos de atividade dos hospitais ainda não foram acordados. Embora o novo programa pareça estar a progredir gradualmente na direção certa, será necessária uma aplicação célere e eficaz para atenuar de forma mais rápida e duradoura as pressões conducentes à acumulação de pagamentos em atraso no setor hospitalar. 4.1.3.ENQUADRAMENTO ORÇAMENTAL E EMPRESAS PÚBLICAS * Existe margem para otimizar a qualidade das finanças públicas, dando prioridade às despesas favoráveis ao crescimento e ao ambiente. Em Portugal, menos de 20 % da despesa pública total é canalizada para categorias com efeitos positivos diretos no crescimento económico a longo prazo (Comissão Europeia, 2019a). Em Portugal, as despesas que fomentam o crescimento económico no longo prazo (que incluem a educação, os transportes, a proteção do ambiente e a I&D) representaram apenas 7,7 % do PIB em 2017 (sensivelmente o mesmo que na UE). De assinalar que as despesas de Portugal em matéria de proteção do ambiente, que poderiam ajudar a cumprir os objetivos ambientais e climáticos, foram ligeiramente inferiores ao valor de referência da UE (0,6 % do PIB em 2017, contra 0,8 % para a UE). Por um lado, Portugal parece ter canalizado significativamente mais recursos para outras despesas (que incluem os serviços públicos gerais) em comparação com o valor de referência da UE (14,3 % do PIB em 2017, contra 11,9 % no conjunto da UE). Por outro lado, as despesas sociais de Portugal (que incluem despesas de proteção social e saúde) foram inferiores ao valor de referência da UE (23,7 % do PIB em 2017, contra 26,1 % para a UE no seu conjunto. Gráfico 4.1.3:Despesas públicas por função em 2017 Fonte: Comissão Europeia O investimento público foi deficiente durante um longo período. Depois da primeira década de 2000, onde manteve níveis muito elevados, o investimento público de Portugal viu-se acentuadamente reduzido durante a crise, caindo para baixo da média da área do euro (gráfico 4.1.4). Ao longo do período pós-programa, o investimento público manteve-se numa média de 1,9 % do PIB no período 2015-2018, abaixo dos planos governamentais e da média da UE (2,8 %) (gráfico 4.1.4). Para o futuro, embora se preveja que o investimento público se mantenha na trajetória gradualmente ascendente iniciada em 2017, após o seu nível mais baixo registado em 2016, prevê-se que persistam importantes défices de investimento durante o período abrangido pelas previsões da Comissão, em comparação com os níveis de referência da UE e os níveis anteriores à crise. Por um lado, a correção do investimento público relativamente aos níveis muito elevados anteriores à crise poderá traduzir um maior enfoque em projetos de elevada qualidade, excluindo os projetos com taxas de retorno baixas ou negativas. Por outro lado, um período prolongado de níveis de investimento público persistentemente deficientes poderá comprometer o stock de capital público. Há que destacar ainda que o investimento público em Portugal tem sido inferior ao consumo de capital fixo público desde 2012, o que se traduz num investimento público líquido persistentemente negativo e numa potencial erosão do stock de capital público. Uma ênfase clara no investimento de elevada qualidade seria útil para apoiar a eficácia dos serviços públicos e maximizar o cariz favorável ao crescimento das finanças públicas (ver secção 4.4.1.). Gráfico 4.1.4: