1. Síntese 1.1. Âmbito e antecedentes

A União Europeia e outras potências mundiais acordaram[1] que o aquecimento geral do planeta não deve exceder em mais de 2 ˚C as temperaturas verificadas antes da revolução industrial. Este objetivo a longo prazo exige que, até 2050, as emissões de gases com efeito de estufa à escala mundial diminuam pelo menos 50% em relação aos níveis de 1990.

A curto prazo, a União Europeia comprometeu-se a reduzir as suas emissões de gases com efeito de estufa em 20% – e, se houver condições, em 30% – até 2020, tomando como referência os níveis de 1990[2]. O Parlamento Europeu e o Conselho acordaram que todos os setores deveriam contribuir para a consecução do objetivo[3]. O setor LULUCF (uso do solo, reafetação do solo e silvicultura) não faz ainda parte do objetivo. A presente avaliação de impacto visa avaliar de que modo o setor poderá contribuir.

Na União Europeia, as emissões de gases com efeito de estufa provêm principalmente da produção de energia e de outras fontes antropogénicas. Algumas emissões são compensadas pela absorção (remoção) do carbono da atmosfera através da fotossíntese, seguida da sua armazenagem na vegetação, nos solos e em produtos de madeira abatida. Várias práticas de uso do solo e de gestão silvícola e agrícola, juntamente com a utilização de produtos de madeira abatida de longa vida, podem limitar as emissões e intensificar as absorções. Essas práticas são abrangidas pelo setor LULUCF[4].

1.2. Definição do problema

Há boas razões para se contabilizarem as emissões e absorções do setor LULUCF, designadamente:

· assegurar a coerência da política da UE, porquanto a contabilização seria consistente com a estratégia Europa 2020 e asseguraria o contributo de todos os setores para o combate às alterações climáticas. Esta questão é importante para o papel da UE na promoção de igualdade de condições para as empresas e de uma distribuição justa dos esforços;

· melhorar a integridade ambiental dos compromissos da UE relativos às alterações climáticas, assegurando o registo das emissões e absorções em todos os setores. Neste momento, as emissões da biomassa utilizada para produzir energia não estão incluídas nas regras contabilísticas aplicáveis ao setor da energia ou a outros setores que produzem energia de biomassa;

· melhorar a eficiência económica da política da UE relativa ao clima no prosseguimento de objetivos mais ambiciosos, ao permitir o contributo de todos os setores.

A inclusão do setor LULUCF exige que se atenda ao seu perfil específico e às diferentes circunstâncias dos Estados-Membros. São necessárias regras contabilísticas que distingam as emissões e absorções antropogénicas das não-antropogénicas. A reversibilidade das emissões e absorções pode ser causada por perturbações naturais – como incêndios, temporais, secas, pragas, etc. – mas também resultar de decisões de gestão, como, por exemplo, o corte ou o plantio de árvores. Por conseguinte, a contabilidade deve poder refletir inversões. Acresce que a monitorização e comunicação de emissões e absorções é um processo complexo, que requer um sistema consistente. Por último, as emissões e absorções nas florestas variam acentuadamente de ano para ano, podendo representar uma parte muito significativa do total anual dos Estados-Membros.

1.3. Como evoluiria o problema num cenário sem alterações?

Num cenário de ausência de medidas[5], prevê-se que o sumidouro (isto é, o excesso das absorções sobre as emissões) no setor LULUCF diminua na UE até 2020. Prevê-se que, em 2020, esse excesso diminua, na globalidade, 10% em relação ao período 2005-2009. A diminuição deverá ser muito acentuada na gestão florestal. O plantio de «novas» florestas (florestação) compensará em parte o problema. As emissões e absorções com origem em atividades agrícolas como a gestão de solos agrícolas e a gestão de pastagens deverão manter-se sensivelmente estáveis ou até melhorar. Há o risco de as tendências negativas e as emissões serem ignoradas, a menos que o LULUCF seja integrado na política da UE relativa ao clima.

A capacidade prevista para o sumidouro afetaria crescentemente a coerência das políticas e a eficiência económica. Não ter em conta a diminuição das absorções líquidas resultante da ausência de medidas implicaria um risco de utilização excessiva de recursos para medidas de atenuação que contam para outros objetivos, criando desse modo desigualdade de condições entre diferentes opções de atenuação. Além disso, as perdas de eficiência económica poderão aumentar com o tempo, dado que serão necessárias medidas adicionais significativas em todos os setores para cumprir os objetivos de longo prazo relativos ao clima.

1.4. Objetivos

O objetivo geral é assegurar o contributo do setor LULUCF para os compromissos da UE relativos às alterações climáticas. Os seguintes objetivos operacionais abordam a definição do problema:

· A monitorização e a comunicação pelos Estados-Membros devem cumprir o Guia de Boas Práticas (GBP) publicado pelo Painel Intergovernamental para as Alterações Climáticas (IPCC), para assegurar a transparência, a exaustividade, a consistência, a comparabilidade e a exatidão das estimativas;

· As regras contabilísticas devem:

· ser extensivas, de modo a incluir todas as emissões e absorções e todas as principais atividades LULUCF (florestação, reflorestação, desflorestação, gestão florestal, gestão de solos agrícolas e gestão de pastagens);

· refletir a não-permanência das emissões e absorções;

· dar incentivos à atenuação dos efeitos das alterações climáticas;

· o contexto estratégico para a integração do LULUCF deve ser tal que a capacidade dos Estados-Membros para cumprirem os objetivos de redução dos gases com efeito de estufa não seja posta em risco devido à variabilidade interanual das emissões e absorções ou a perturbações naturais significativas.

1.5. Opções

As medidas de contabilização no setor LULUCF devem ser tomadas a dois níveis.

Em primeiro lugar, é necessário definir opções para o contexto estratégico no qual o setor deve ser contabilizado, porquanto existe já legislação da UE relativa ao compromisso de, em 2020, as emissões de gases com efeito de estufa terem sido reduzidas em 20%. Uma opção «ausência de regulamentação/ausência de medidas da UE» (opção 1) não é realista, visto que a União Europeia é Parte no Protocolo de Quioto e qualquer compromisso assumido nesse contexto teria de ser partilhado entre os Estados-Membros e exigiria uma abordagem comum. Portanto, «nada fazer» traduzir-se-ia meramente por protelar medidas até se alcançar um acordo internacional. A opção 2 implica criar para o LULUCF um quadro jurídico separado dos quadros estabelecidos na Decisão Partilha de Esforços e no Regime de Comércio de Licenças de Emissão da UE. Esta opção foi subdividida entre uma sem objetivos (opção 2.I) e uma com objetivos (opção 2.II). A opção 3 implica incluir o LULUCF no quadro jurídico da Decisão Partilha de Esforços. A opção de utilizar o Regime de Comércio de Licenças de Emissão da UE foi rejeitada numa fase precoce.

Em segundo lugar, foram elaboradas opções para avaliar o modo de conseguir uma contabilização, uma monitorização e uma comunicação consistentes. Para a contabilização, foram examinadas as seguintes opções:

a) As mesmas regras contabilísticas que para o primeiro período de compromisso do Protocolo de Quioto, incluindo contabilização voluntária nas atividades agrícolas, mas com contabilização obrigatória em todas as atividades silvícolas.

b) Regras contabilísticas correspondentes ao resultado previsto das negociações da CQNUAC relativas a um segundo período de compromisso para o Protocolo de Quioto, incluindo contabilização obrigatória em todas as atividades silvícolas e contabilização voluntária nas atividades agrícolas.

c) Regras contabilísticas correspondentes ao resultado previsto das negociações da CQNUAC, mas com melhoramentos conseguidos pela imposição de uma contabilização obrigatória quer nas atividades silvícolas quer nas agrícolas.

Foi também delineada uma abordagem em três etapas para conseguir monitorização e comunicação consistentes. A primeira etapa implicaria conseguir a comunicação completa das emissões e absorções das várias atividades utilizando pelo menos metodologias simples. A segunda etapa implicaria aumentar a exatidão dos dados comunicados utilizando métodos mais complexos. Por último, procurar-se-ia a comparabilidade dos dados dos Estados-Membros, para harmonizar a monitorização, a comunicação e a nomenclatura correlata. As subopções relativas à contabilização, à monitorização e à comunicação são as mesmas para as opções 2 e 3 gerais, mas os seus impactos diferem, consoante o contexto estratégico.

1.6. Impacto

A análise indica que duas das opções estratégicas gerais cumpririam o objetivo de ter todos os setores a contribuir para o compromisso geral da UE de redução dos gases com efeito de estufa; nomeadamente, o LULUCF seria incluído nesse compromisso no âmbito de um quadro jurídico separado (opção 2) ou no âmbito da Decisão Partilha de Esforços (opção 3). Os impactos ambiental, económico e social das opções diferem grandemente em função das regras contabilísticas aplicadas, conforme indica o quadro 1.

Quadro 1. Síntese do principal impacto para a UE

Tipo de impacto || Opção 1: || Opção 2.I || Opção 2.II || Opção 3:

|| Ausência de ação por parte da UE || Inserir o LULUCF num quadro separado (sem objetivo) || Inserir o LULUCF num quadro separado (objetivo) || Inserir o LULUCF na Decisão Partilha de Esforços

Opção contabilística || – || (a) || (b) || (c) || (a) || (b) || (c) || (a) || (b) || (c)

Ambiental || || || || || || || || || ||

Efeito líquido na atenuação a nível de toda a economia, a acrescentar ao cenário de referência (MtCO2 por ano) || Zero (protelado) || 0 || 0 || 0 || -7 || -5 || -5 || 80 || 13 || 39

Potencial contributo para o objetivo da UE de redução das emissões, incluindo o cenário de referência (MtCO2 por ano) || Zero (protelado) || -79 || -10 a -86 || -36 a -106 || -86 || -15 a -91 || -41 a -111 || 0 || 0 || 0

Potencial contributo para o objetivo da UE de redução das emissões (em % das emissões totais de gases com efeito de estufa em 1990) || Zero (protelado) || -1,4 || -0,2 a -1,5 || -0,6 a -1,9 || -1,6 || -0,3 a -1,6 || -0,7 a -2/0 || 0 || 0 || 0

Económico || || || || || || || || || ||

Custo da atenuação || Zero (protelado) || 0 || 0 || 0 || 40 || 27 || 27 || -166 || -55 || -156

Custo de monitorização e comunicação melhoradas (milhões de €) || Zero (protelado) || 0,35 || 0,65 || 1,35 || 0,35 || 0,65 || 1,35 || 0,35 || 0,65 || 1,35

Social || || || || || || || || || ||

Efeito no emprego || Zero (protelado) || 0 || 0 || 0 || Pequeno (neutro ou positivo) || Pequeno (neutro ou positivo)

Nota: A opção 2.II baseia-se num objetivo de -5,4 MtCO2 de créditos contabilizados, o que equivale a um preço do carbono de € 5 por tCO2 para as opções contabilísticas b) e c), conforme assumido para a opção 3, mas a um preço do carbono de € 12 por tCO2 para a opção contabilística a), devido ao desconto da gestão florestal. Os valores negativos indicam absorções líquidas (e os positivos emissões líquidas). Fonte: Os cálculos baseiam-se em Böttcher et al. (2011) e atualização do CCI (2011b), refletindo a revisão feita pela CQNUAC. No caso da opção 2.I (b), são dadas duas estimativas para o contributo do objetivo da UE de reduzir as emissões: uma baseia-se em projeções por modelo, a outra em projeções por modelo mais projeções nacionais.

Em termos de impacto ambiental, as medidas destinadas a aumentar as absorções e a reduzir as emissões na silvicultura e na agricultura deveriam, idealmente, ser consideradas a longo prazo, pois podem ser necessárias décadas até medidas como a florestação terem efeito significativo. No entanto, os compromissos correntes da UE relativos às alterações climáticas estendem-se apenas até 2020 e constituem um marco importante. Até onde o contributo poderia ir para além do que se espera com os esforços em curso (ou seja, o cenário de referência) depende do contexto estratégico no qual se fará a contabilização do LULUCF. Prevê-se que, nas opções 2.I e 3, as medidas adicionais sejam limitadas e, na opção 2.II, sejam mais amplas. Todavia, a estimativa não capta plenamente o potencial de atenuação na agricultura nem inclui os benefícios obtidos com a substituição de materiais. No toacnte ao impacto económico, a opção contabilística a) geraria custos mais elevados na opção 2.II se houvesse objetivos, pois apenas uma fração dos esforços de atenuação conta realmente. Pelo contrário, gera também elevados créditos no cenário de referência, o que conduz a poupanças de custos com a opção 3, onde não é exigida atenuação adicional ao LULUCF, mas os créditos podem ser utilizados para substituir as reduções de emissões no âmbito da Decisão Partilha de Esforços. Os custos são nulos para todas as opções contabilísticas da opção 2.I, onde não são estabelecidos objetivos, e da opção 1, onde não é feita contabilização. Os impactos sociais são limitados, estimando-se os efeitos no emprego como ténues (neutros ou positivos). Há, porém, alguns efeitos de distribuição entre os Estados-Membros nas opções 2.II e 3.

1.7. Comparação das opções 1.7.1. Escolha do contexto estratégico correto

O objetivo de limitar o impacto da elevada variabilidade interanual das emissões e absorções e da sua inerente reversibilidade sobre o cumprimento coloca uma grande dificuldade à inclusão do setor LULUCF nos atuais quadros jurídicos relativos aos objetivos de redução da UE. A Decisão Partilha de Esforços (opção 3) baseia-se no cumprimento anual e exige que os Estados-Membros diminuam as emissões (ou limitem o seu crescimento) segundo uma trajetória linear. Contudo, o cumprimento anual com uma trajetória linear seria difícil de concretizar, devido às variações das emissões líquidas entre Estados-Membros e às frequentes e significativas repetições do cálculo dos dados comunicados. Em muitos casos, a margem de flexibilidade da Decisão Partilha de Esforços seria grandemente excedida. Além disso, o longo prazo de muitas das medidas no âmbito LULUCF implica que a contabilização anual seja menos pertinente do que noutros setores, pelo que uma trajetória linear com as reduções exigidas para as emissões em cada ano não terá, em geral, grande significado. A opção 2 teria em conta estas questões, ao assumir uma média das emissões e absorções durante o período de compromisso, desse modo cumprindo o objetivo em relação à variabilidade interanual. À opção 3 está associado o risco de que a inclusão do setor LULUCF reduza os esforços acordados para os setores já integrados nos compromissos existentes e, desse modo, reduza efetivamente o compromisso da UE. A opção 2 evitaria esse risco.

1.7.2. Assegurar uma contabilização consistente

O quadro 2 sintetiza a avaliação do cumprimento dos objetivos pelas várias opções contabilísticas. No que respeita à criação de igualdade de condições entre diferentes opções de atenuação, a atividade mais importante é a gestão florestal. O quadro 1 indica que a opção contabilística a) gera créditos substanciais, um grande «bálsamo» (gratuito), porquanto se incluem absorções que ocorreriam sem qualquer alteração nas decisões de gestão. Quaisquer esforços de atenuação serão descontados em 85%. A atenuação tornar-se-á assim mais onerosa, limitando os incentivos à tomada de medidas adicionais. Esta opção levaria também a substanciais decréscimos nas absorções líquidas e acréscimos nas emissões líquidas, sem impactos económicos reais. Por último, não asseguraria que a não-permanência fosse refletida na contabilidade, porque não abrangeria as emissões e absorções relacionadas com atividades agrícolas e abrangeria apenas uma fração das relacionadas com gestão florestal.

Quadro 2. Desempenho das várias opções contabilísticas

Objetivos || Grau de cumprimento dos objetivos pelas várias opções contabilísticas

Opção contabilística a) Pequenas alterações || Opção contabilística b) Resultado provável nas negociações da CQNUAC || Opção contabilística c) CQNUAC+

Criar igualdade de condições entre diferentes opções de atenuação || X || ● || ●●

Assegurar cobertura extensiva das emissões e absorções || ● || ● || ●●

Assegurar que a não-permanência é refletida na contabilidade || X || ● || ●●

Impedir que grandes perturbações naturais afetem negativamente o risco de incumprimento por parte dos Estados-Membros || ● || ●● || ●●

Legenda: X Opção não aborda objetivo ou aborda-o insuficientemente; ● Opção aborda objetivo parcialmente; ●● Opção aborda objetivo suficientemente

As opções contabilísticas b) e c) permitem uma alteração no sumidouro, devido à saturação natural e às políticas vigentes, sem gerar débitos ou créditos. Fazem-no para descartar as alterações nas emissões e remoções não antropogénicas. Todavia, exigem a contabilização integral de quaisquer desvios em relação ao «nível de referência», o que quer dizer que, no cenário de referência, todas as opções e utilizações conducentes a redução – sequestração, utilização adicional de biomassa para produção de energia (por exemplo, para alcançar os objetivos da Diretiva Energia de Fontes Renováveis) ou substituição de materiais – enfrentarão o mesmo custo de oportunidade. Assegurar-se-á deste modo igualdade de condições entre as várias opções de atenuação.

Em termos de assegurar a cobertura extensiva das emissões e absorções e que a não-permanência é refletida na contabilidade, somente a opção contabilística c) exige que os Estados-Membros contabilizem obrigatoriamente as emissões e absorções tanto na agricultura como na silvicultura. As opções contabilísticas a) e b) tornam voluntária a contabilização na agricultura, o que pode pôr em risco a credibilidade do compromisso da UE. Ampliar o âmbito da contabilidade reforçaria a coerência entre os Estados-Membros. É importante que todos os setores em todos os Estados-Membros contribuam para a consecução dos objetivos da estratégia «Europa 2020», a fim de garantir igualdade de condições para as empresas e os Estados-Membros e uma distribuição justa dos esforços e garantir um tratamento da agricultura, da silvicultura e da indústria no mercado interno da UE. A longo prazo, um sistema contabilístico mais inclusivo conduziria igualmente a aumentar a eficiência em termos de custos na consecução de um determinado objetivo geral.

No que respeita a reduzir o impacto das perturbações naturais no risco de incumprimento, as opções contabilísticas b) e c) incluiriam regras contabilísticas para as grandes perturbações naturais, desse modo limitando o risco de incumprimento dos objetivos de redução dos gases com efeito de estufa se, em resultado de tais perturbações, ocorrerem emissões que estão fora do controlo dos Estados-Membros. O impacto na contabilidade geral da UE seria desprezável, mas proporcionar-se-iam as necessárias salvaguardas para os Estados-Membros mais afetados.

1.7.3. Melhorar a monitorização e a comunicação

A presente avaliação de impacto delineia uma abordagem em três etapas com vista a assegurar que a monitorização e a comunicação cumprem o Guia de Boas Práticas do IPCC. Uma primeira etapa implicaria conseguir a comunicação completa utilizando pelo menos metodologias simples. Uma segunda etapa implicaria aumentar a exatidão dos dados comunicados utilizando métodos mais complexos. Preveem-se progressos durante o primeiro período de compromisso do Protocolo de Quioto, mas os esforços terão de prosseguir durante o período 2013-20. Por último, a comparabilidade dos dados entre os Estados-Membros pode ser melhorada, harmonizando a monitorização, a comunicação e a nomenclatura correlata.

As etapas supramencionadas fariam parte da proposta da Comissão no sentido de uma decisão revista relativa ao mecanismo de vigilância ou monitorização.

1.8. Conclusão

O acordo internacional relativo a regras contabilísticas revistas para o setor LULUCF no segundo período de compromisso do Protocolo de Quioto só foi alcançado durante a 17.ª Conferência das Partes (COP17), realizada em Durban em dezembro de 2011[6].

Há agora boas razões para incluir o setor LULUCF nos compromissos da UE de redução das emissões de gases com efeito de estufa, nomeadamente melhorar a coerência, a integridade ambiental e a eficiência económica das políticas. Mas é necessário que as características especiais do LULUCF e as diferentes circunstâncias nos Estados-Membros sejam tidas em conta. Importa, pois, assegurar a consistência das regras contabilísticas, da monitorização e da comunicação.

A opção contabilística c) implica a contabilização obrigatória das emissões e absorções tanto nas atividades silvícolas como nas agrícolas e atribui igual peso às medidas de atenuação, quer sejam tomadas nos setores da silvicultura, da agricultura, da indústria ou da energia, o que é conducente à eficiência em termos de custos e assegurará igualdade de condições tanto para os Estados-Membros como para os vários setores do mercado interno da UE. Esta opção proporcionará também um quadro de incentivos para medidas de atenuação por parte dos agricultores, silvicultores e agentes industriais, assegurando a visibilidade e o registo correto de tais medidas. Uma ampla cobertura das emissões e absorções garantirá igualmente que o sistema contabilístico reflete as potenciais reversões.

A monitorização e a comunicação têm de ser melhoradas, em apoio ao quadro contabilístico e aos indicadores dos progressos na agricultura e na silvicultura. A Comissão propõe-se conseguir isto por meio de um quadro separado, nomeadamente revendo a decisão relativa ao mecanismo de monitorização/vigilância. Por razões de comparabilidade e custo-eficácia, os instrumentos de monitorização à escala da União, como LUCAS e CORINE, deveriam igualmente ser mais bem aproveitados.

Para dar fortes incentivos, os resultados das medidas tomadas pelos diversos setores devem contar para os compromissos da UE de redução das emissões de gases com efeito de estufa. Mas tal só será possível se for criado o contexto estratégico correto para o setor LULUCF. A grande variabilidade das emissões e absorções nas florestas significa que os objetivos de redução anual das emissões aplicáveis a outros setores são inadequados. Os longos períodos de tempo necessários para as medidas de atenuação surtirem efeito colocam também o setor LULUCF à parte da maioria dos outros. Os resultados da presente avaliação de impacto sugerem que a melhor opção seria um quadro jurídico separado para o setor LULUCF.

A União Europeia comprometeu-se já a reduzir as emissões de gases com efeito de estufa em 20% até 2020 (tomando como referência os níveis de 1990), mediante esforços noutros setores. Antes de o nível de ambição ser aumentado acima de 20%, é necessário reunir as condições adequadas. Por conseguinte, o setor LULUCF só deveria ser formalmente incluído nos compromissos quando a UE decidir aumentar este nível de ambição (opção 2.I). Não significa isto que devamos suspender as medidas de atenuação. Poderiam ser preparados planos de ação nacionais com uma estratégia e uma previsão para o setor LULUCF. Esta seria uma etapa intermédia no sentido da plena inclusão do setor nas políticas vigentes.

[1] Decisão 1/CP.16 da Conferência das Partes na CQNUAC («Acordos de Cancún»).

[2] Conclusões da Presidência do Conselho Europeu de Bruxelas de 8 e 9 de março de 2007, aplicadas por meio da Decisão n.º 406/2009/CE e da Diretiva 2009/29/CE.

[3] Diretiva 2009/406/CE e Diretiva 2009/29/CE.

[4] Outros gases com efeito de estufa resultantes de atividades agrícolas, como, por exemplo, o metano e o óxido nitroso emitidos pelos animais ruminantes e pelos fertilizantes, não contam para a esfera LULUCF, que trata primordialmente de emissões e absorções de carbono na vegetação e no solo. As emissões de outros gases além do CO2 são incluídas num inventário «agrícola» separado.

[5] Neste contexto, o «cenário de ausência de medidas» pressupõe que os Estados-Membros atingirão os seus objetivos de 20% de redução, incluindo os relativos às energias renováveis.

[6] Decisão -/CMP.7 da Conferência das Partes enquanto Reunião das Partes no Protocolo de Quioto.