Relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre a aplicação do Regulamento (CE) n.º 2679/98

ÍNDICE

1. Introdução

2. Enquadramento Geral

2.1. Contexto e objectivos

2.2. Disposições previstas pelo regulamento

2.3. Obrigações enumeradas na resolução

3. Aplicação do regulamento e da resolução

3.1. Pela Comissão

3.2. Pelo Tribunal de Justiça

3.3. Pelos Estados-Membros

4. Aplicação do regulamento

4.1. Casos de aplicação

4.2. Conclusões

5. Apreciação

5.1. Lacunas do regulamento

5.2. Percepção da acção da Comissão

6. Desafios e pistas de reflexão para melhorar o regulamento

6.1. Importância do desafio político

6.2. Limites da intervenção da Comissão e dos Estados-Membros 12

6.3. Conclusões: três pistas de reflexão possíveis 14

6.3.1. A manutenção do status quo 14

6.3.2. Uma abordagem mais dinâmica na aplicação do regulamento e no respeito pela resolução 14

6.3.3. Uma alteração do regulamento para alargar e melhorar o seu âmbito de aplicação 15

ANEXOS

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

sobre a aplicação do Regulamento (CE) n.º 2679/98

(Documento considerado de interesse para a EEE)

1. Introdução

Dois anos após a entrada em vigor do Regulamento (CE) n.º 2679/98 do Conselho, de 7 de Dezembro de 1998, sobre o funcionamento do mercado interno em relação à livre circulação de mercadorias entre os Estados-Membros (em seguida, denominado «o regulamento») [1], é chegado o momento de fazer um balanço da sua aplicação à luz da experiência adquirida.

[1] JO L 337 de 12.12.1998, p. 8

A Comissão responde assim ao convite que o Conselho e os representantes dos governos dos Estados-Membros, reunidos no seio do Conselho, lhe haviam formulado na respectiva resolução adoptada no mesmo dia da adopção do Regulamento (CE) n.º 2679/98 (em seguida, denominada «a resolução») [2].

[2] JO L 337 de 12.12.1998, p. 10

2. Enquadramento Geral

2.1. Contexto e objectivos

*O Conselho Europeu de Amsterdão, de 16 e 17 de Junho de 1997, constatou os limites do processo por incumprimento previsto pelo artigo 226.º do Tratado CE em caso de entraves graves à livre circulação das mercadorias que necessitem de uma correcção urgente. Insistiu na importância fundamental de pôr em prática procedimentos ad hoc capazes de responder de maneira rápida e eficaz aos atentados à livre circulação de mercadorias, subsequentes aos ditos entraves. O Conselho Europeu solicitou, pois, à Comissão que examinasse os meios de garantir de forma eficaz a livre circulação de mercadorias, incluindo a possibilidade de impor sanções aos Estados-Membros.

*Em resposta a este mandato, a Comissão apresentou, a 18 de Novembro de 1997, ao Conselho e ao Parlamento Europeu uma proposta de regulamento que previa a aplicação de um mecanismo específico de intervenção rápida da Comissão [3]. De acordo com este mecanismo, a Comissão teria solicitado, mediante uma decisão dirigida ao Estado-Membro em causa, que adoptasse as medidas necessárias para pôr termo a um entrave, manifesto e caracterizado, à livre circulação de mercadorias, na acepção dos artigos 28.º a 30.º do Tratado CE. Os particulares poderiam assim ter invocado rapidamente a decisão junto dos tribunais nacionais e obter, no âmbito das vias e dos meios de recurso nacionais, medidas cautelares, acompanhadas de sanções pecuniárias ou multas, para impedir uma extensão ou um agravamento do entrave, a supressão da violação alegada e, sendo caso disso, a reparação do prejuízo sofrido.

[3] Proposta de regulamento (CE) do Conselho que institui um mecanismo de intervenção da Comissão para a eliminação de certos entraves ao comércio. COM (97) 619 final - 97/0330 (CNS), JO C 10 de 15.1.1998, p. 14.

*Esta proposta não foi aprovada pelo Conselho [4] que privilegiou uma solução de compromisso em duas vertentes:

[4] Cf. parecer do serviço jurídico do Conselho de 4 de Fevereiro de 1998, 5731/98 JUR 53.

-um regulamento [5] articulado em torno de três eixos: um mecanismo de alerta rápido em caso de entrave ou risco de entrave, a obrigação de os Estados-Membros adoptarem as medidas necessárias e proporcionadas para assegurar a livre circulação de mercadorias e uma acção da Comissão obrigando, por meio de notificação, o Estado-Membro a adoptar tais medidas, bem como

[5] Anexo do 9348/98 MI 66.

-uma resolução [6] reafirmando a obrigação de os Estados-Membros responderem rapidamente a qualquer iniciativa da Comissão e indemnizarem os particulares lesados.

[6] Anexo II do 8902/98.

*O Parlamento Europeu lançou alguns debates sobre o âmbito de aplicação do regulamento, o seu valor acrescentado e as respectivas incidências sobre o direito de greve. Propôs três alterações [7], tendo uma delas sido aprovada pelo Conselho [8].

[7] 12752/98 PE-RE 76.

[8] Uma alteração na redacção do n.º 5 do artigo 5.º do regulamento.

*No momento em que decorriam as discussões no Conselho e no Parlamento, o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias (em seguida, denominado «o Tribunal») proferiu um acórdão relativo aos entraves à livre circulação de mercadorias [9]. Neste acórdão, o Tribunal considerou que um Estado-Membro falta às obrigações que lhe incumbem por força do artigo 28.º do Tratado CE, em articulação com o artigo 10.º do mesmo tratado, «quando as medidas que adopta para fazer face às acções de particulares que causam obstáculos à livre circulação de certos produtos [...] não são manifestamente suficientes, tendo em conta a frequência e a gravidade dos incidentes em causa, para garantir a liberdade das trocas comerciais intracomunitárias de produtos [...] no seu território, impedindo e dissuadindo eficazmente os autores das infracções em causa de as cometer e de as repetir» [10].

[9] Acórdão do Tribunal de 9 de Dezembro de 1997, Comissão/ França. (C-265/95, Colectânea de Jurisprudência 1997 página I-6959), em seguida referido como «morangos».

[10] Cf. Sumário do acórdão.

*Mais recentemente, foi apresentada ao tribunal uma questão prejudicial no âmbito de um litígio nacional relativo a um pedido de indemnização pelos prejuízos sofridos na sequência do bloqueio de uma auto-estrada por uma manifestação autorizada pelas autoridades de um Estado-Membro [11].

[11] Processo C-112/00, Eugen Schmidberger, Int. Transporte/ Áustria.

2.2. Disposições previstas pelo regulamento

*O artigo 1.º do regulamento define os entraves à livre circulação de mercadorias que fundamentam a sua aplicação. Esses entraves devem ser susceptíveis de constituir uma violação dos artigos 28.º a 30.º do Tratado CE [12], provocar uma perturbação séria à livre circulação de mercadorias, causar um prejuízo grave às pessoas afectadas e exigir uma acção imediata, a fim de evitar a continuação, o aumento ou o agravamento da perturbação ou do prejuízo em questão. É indiferente o facto de estes entraves resultarem da acção de um Estado-Membro ou da sua inacção, sendo esta definida de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça supracitada.

[12] Por conseguinte, o regulamento só é aplicável às trocas comerciais intracomunitárias e não aos entraves às trocas comerciais de produtos entre Estados-Membros e Estados terceiros, que dependem dos acordos internacionais aplicáveis (nomeadamente, de acordos de parceria, GATT).

*O artigo 2º do regulamento especifica, todavia, que este não afecta o exercício dos direitos fundamentais, em particular o direito à greve.

*O mecanismo de alerta é definido no artigo 3.º do regulamento. Deve ser posto em prática tanto em caso de entrave como quando existe um risco de entrave e pressupõe um envio pelos Estados-Membros de informação à Comissão, que esta repercutirá para o conjunto dos Estados-Membros.

*O artigo 4.º do regulamento impõe aos Estados-Membros que tomem, em caso de se verificar um entrave, todas as medidas necessárias e proporcionadas de forma a assegurar a livre circulação de mercadorias entre Estados-Membros nos seus territórios e que informem a Comissão desse facto.

*Sempre que se verificar um entrave, a Comissão deve, por força do artigo 5º do regulamento, enviar uma notificação ao Estado-Membro em causa, explicando-lhe as razões da sua acção e solicitando-lhe que tome as medidas necessárias e proporcionadas para o suprimir. Esta notificação pode ser publicada no JO e transmitida a qualquer parte interessada que o solicite.

2.3. Obrigações enumeradas na resolução

*Os Estados-Membros comprometeram-se a assegurar a livre circulação de mercadorias e a reagir rapidamente aos entraves definidos no regulamento, a informar os seus agentes económicos sobre essas perturbações, a garantir a existência de procedimentos rápidos e eficazes de indemnização das pessoas lesadas por tais entraves e a tomar as medidas necessárias para debater estas questões no seio do Conselho, quando as circunstâncias o justifiquem.

*O Conselho e os Estados-Membros tomaram nota dos prazos estritos aplicáveis aos processos por incumprimento relativos aos casos que recaem sob o âmbito de aplicação do regulamento e do facto de que o prazo fixado pela Comissão para apresentação de observações pode ser limitado a 5 dias úteis, tal como o prazo para a resposta a um parecer fundamentado.

*O Conselho convidou o Tribunal de Justiça a acelerar os processos relacionados com o regulamento em causa e indicou a sua disponibilidade para examinar rapidamente e abertamente as propostas de alteração do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça para esse efeito.

3. aplicação do regulamento e da resolução

3.1. Pela Comissão

*Por razões de rapidez de actuação, o tratamento dos casos abrangidos pelo do âmbito de aplicação do regulamento foi centralizado por uma direcção-geral da Comissão [13]. Esta direcção-geral assegura a coordenação da aplicação do regulamento com os outros serviços associados da Comissão (agricultura, pesca, empresas, transportes, serviço jurídico, emprego e assuntos sociais).

[13] Direcção-Geral do Mercado Interno.

*Em Abril de 1999, a Comissão convidou os Estados-Membros a designar pontos de contacto para que a rede assim criada [14] assegure a rápida circulação das informações transmitidas por intermédio do mecanismo de alerta instaurado pelo regulamento. A Comissão exprimiu igualmente o desejo de que essa informações lhe sejam transmitidas por fax ou por via electrónica, a fim de evitar o envio de correspondência que possa chegar à Comissão no momento em que o entrave em questão já tenha desaparecido. Tal desejo recebeu uma resposta favorável por parte dos Estados-Membros. O mesmo sucede com os pedidos de informação enviados pelos serviços da Comissão aos pontos de contacto dos Estados-Membros.

[14] Cf. Anexo 1.

*As informações trocadas entre a Comissão e os Estados-Membros no âmbito do mecanismo de alerta foram transmitidas ao conjunto dos Estados-Membros e divulgadas no interior da Comissão, inicialmente por fax e, a partir do ano 2000, por intermédio de uma lista de distribuição electrónica.

*A Comissão esforçou-se por procurar uma interpretação comum das disposições do regulamento no conjunto dos Estados-Membros. Para este efeito, aquando de uma reunião com os Estados-Membros [15], foi-lhes fornecido um documento de trabalho sobre a experiência adquirida no âmbito de aplicação do regulamento, bem como um questionário sobre diferentes aspectos relativos à aplicação do regulamento.

[15] Reunião dos presidentes das reuniões «Pacote Mercado Interno», que teve lugar em Bruxelas em 13 de Abril de 2000.

*Tratando-se de uma notificação prevista pelo artigo 5.º do regulamento, a Comissão constatou que se trata de um acto que tem de ser adoptado pelo Colégio. Em princípio, o regulamento interno da Comissão [16] não contraria uma adopção rápida deste acto. Se a prática, inexistente de momento, demonstrasse o contrário, conviria examinar uma adaptação das regras internas da Comissão, informando o Conselho, em conformidade com o que está previsto no ponto 5 da resolução.

[16] JO L 308 de 8.12.2000, p. 26.

3.2. Pelo Tribunal de Justiça

*Em 4 de Julho de 2000, o Tribunal apresentou ao Conselho um projecto de alterações do seu regulamento de processo [17]que tem como objecto, entre outros aspectos, a implementação de um procedimento acelerado para os recursos apresentados ao Tribunal. O Tribunal reconhece que este procedimento acelerado é aplicável, nomeadamente, aos litígios relativos à aplicação do regulamento para os quais se impõe uma decisão rápida sobre a existência de um entrave à livre circulação de mercadorias num Estado-Membro. De acordo com o Tribunal, a aceleração do procedimento é, segundo a disposição proposta, obtida dando mais importância à fase oral do processo que se torna obrigatória e limitando o procedimento escrito a uma única troca de memorandos entre partes.

[17] http://europa.eu.int/cj/fr/txts/propositions/txt5a.pdf

*Com a aprovação unânime do Concelho, concedida em 16 de Novembro de 2000, as alterações ao Regulamento de Processo foram adoptadas pelo Tribunal em 28 de Novembro de 2000 [18].

[18] JO L 322 de 19.12.2000, p. 1.

3.3. Pelos Estados-Membros

*A Cooperação dos Estados-Membros com a Comissão foi muito relativa no que diz respeito à criação e ao estabelecimento da rede de pontos de contacto, bem como à resposta ao questionário sobre a procura de uma interpretação comum a dar ao regulamento.

*O processo de designação de pontos de contacto foi longo e certos Estados-Membros (Bélgica e Irlanda) nunca o puseram em prática. Além disso, uma vez que um ponto de contacto designado cesse as respectivas funções, os Estados-Membros não nomeiam imediatamente um seu substituto.

*O questionário supramencionado nunca obteve resposta por parte de vários Estados-Membros (Áustria, Dinamarca, Finlândia, França, Grécia, Itália, Luxemburgo e Países Baixos).

*Os Estados-Membros também não comunicaram à Comissão as modalidades de concretização dos compromissos assumidos na resolução. Em particular, de acordo com os dados de que a Comissão dispõe, o conteúdo das informações trocadas no âmbito do mecanismo de alerta só com grande dificuldade chegou até aos agentes económicos e estes últimos consideram os processos de indemnização, quando existem, longos e complicados [19].

[19] Posição comum da Union International du Transport Routier (Federação Internacional dos Transportes Rodoviários), UNICE, e do Conseil Européen des Armateurs (Conselho Europeu dos Armadores) transmitida à Comissão em 1 de Dezembro de 2000.

*Contudo, o Conselho «Transportes» de 20 de Setembro de 2000 confirmou «a necessidade de, em caso de entrave à circulação num Estado-Membro, dispor de um mecanismo eficaz com vista a uma informação imediata das empresas, do público, da Comissão e dos outros Estados-Membros, e de medidas especiais susceptíveis de sanar tais situações, tendo em conta o dispositivo existente desde 1998».

4. aplicação do regulamento

4.1. Casos de aplicação

*O regulamento foi aplicado por quatro vezes em 1999 e 18 vezes em 2000 [20]Aquando da sua aplicação a estes casos, só foi utilizado o mecanismo de alerta rápido, não se tendo nunca considerado necessária uma notificação da Comissão ao abrigo do artigo 5.º do regulamento, dada a curta duração dos incidentes visados.

[20] Cf. lista em anexo.

*A maior parte dos casos de aplicação tinham como objecto bloqueios rodoviários em diversos Estados-Membros. Abstraindo um pedido de informações dirigido ao conjunto dos Estados-Membros por ocasião da jornada de acção das transportadoras rodoviárias europeias, em 5 de Outubro de 1999, o mecanismo de alerta foi desencadeado para bloqueios rodoviários nos seguintes Estados-Membros: Bélgica e França (por três vezes, relativamente a cada um destes Estados-Membros), Áustria, Espanha, Itália, Luxemburgo, Países Baixos e Suécia. Os bloqueios portuários também exigiram uma tal intervenção por quatro vezes (Espanha, França, Grécia e Irlanda). Além disso, restrições ao tráfego aéreo foram objecto de pedidos de informação dirigidos a França e Itália.

*A estes casos, é necessário acrescentar dois casos mais pontuais relativos à intercepção e à destruição de cargas de camiões espanhóis em França e em Portugal. Por último, a Bélgica solicitou à Comissão a aplicação do regulamento por altura das restrições sofridas pelos produtos belgas em certos Estados-Membros aquando da crise da dioxina em 1999.

4.2. Conclusões

*Só a Áustria, a Bélgica, a Espanha e o Luxemburgo comunicaram à Comissão, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º do regulamento, as informações que detinham a propósito de um entrave ou de um risco de entrave; nenhuma informação foi transmitida na maior parte dos casos. O desconhecimento desta disposição por parte dos Estados-Membros é ainda mais preocupante porque estas informações eram frequentemente conhecidas publicamente alguns dias antes da concretização dos entraves [21].

[21] Por exemplo, os anúncios de bloqueio de estradas, aquando dos protestos contra a jornada de 35 horas ou contra o aumento de preços do petróleo.

*Nos casos em que estas informações foram transmitidas à Comissão, chegaram geralmente demasiado tarde para que se justificasse ainda a sua intervenção, pois, entretanto, o entrave em causa desaparecera. As únicas excepções a esta tendência foram as informações enviadas pela Áustria, a propósito do bloqueio da auto-estrada de Brenner, em Junho de 2000, e pelo Luxemburgo, por ocasião do bloqueio das fronteiras à data da realização do Conselho «Transportes», em Setembro de 2000.

*As informações transmitidas pelos Estados-Membros à Comissão ao abrigo da alínea a) do n.º 1 e do n.º 2 do artigo 3.º do regulamento colocaram a questão da confidencialidade dos dados que nelas poderiam figurar, em particular quando reflectem queixas de agentes económicos identificáveis. Com efeito, a Comissão deve transmitir essas informações aos outros Estados-Membros.

*Após a análise desta questão, em conjunto com os pontos de contacto dos Estados-Membros em causa, constatou-se que o papel dos serviços da Comissão se limitara ao de uma correia de transmissão sem intervenção no conteúdo das informações transmitidas pelo Estado-Membro em causa, que continua a ser plenamente responsável pelas consequências da tomada de conhecimento de dados confidenciais. Os Estados-Membros aprovaram esta constatação aquando da reunião de 13 de Abril de 2000. A Comissão limitou-se, pois, a retransmitir as informações na sua versão original.

*Os prazos fixados aos Estados-Membros pela Comissão para responder aos seus pedidos de informação variaram em função de cada caso em concreto. Na maior parte dos casos, era de 48 horas. O prazo foi fixado em 24 horas, em caso de gravidade ou de uma urgência em particular.

*As respostas aos pedidos de informações só raramente chegaram nos prazos prescritos. Os atrasos eram da ordem de algumas horas até vários dias. Foi necessário enviar novos pedidos em dois casos (uma vez para a Itália e outra para a França). O incumprimento mais grave produziu-se aquando do caso relativo à jornada de acção das transportadoras rodoviárias em Outubro de 1999: apenas sete Estados-Membros (Alemanha, Áustria, Espanha, Finlândia, Luxemburgo, Países Baixos e Suécia) responderam ao pedido de informações dirigido ao conjunto dos Estados-Membros.

*No tocante ao conteúdo da informação, é forçoso constatar que a qualidade das respostas chegadas à Comissão varia consideravelmente de Estado-Membro para Estado-Membro e de caso a caso. Com efeito, se certos Estados-Membros transmitem informações muito detalhadas e as renovam em função da evolução da situação visada pelo pedido de informações, outros limitaram-se a responder de forma muito lacónica e sucinta. Nesses casos, foi necessário enviar pedidos de informações complementares (França e Itália).

*A Comissão assegurou, graças à implantação de um sistema de distribuição electrónico, uma transmissão rápida das informações trocadas no âmbito do mecanismo de alerta. Todavia, a Comissão nunca chegou a ser informada do seguimento dado a essa transmissão pelos Estados-Membros.

*A Comissão constatou que, na maioria dos casos, os Estados-Membros não decidiram adoptar, em caso de entrave, medidas para restabelecer o mais rapidamente possível a livre circulação de mercadorias no seu território, por forma a evitar o risco de que a perturbação ou prejuízo em questão continuasse, aumentasse ou se agravasse e que pudesse verificar-se uma ruptura das trocas comerciais e das relações contratuais que lhes estão subjacentes [22]. Negociaram a supressão do próprio entrave num âmbito mais global [23], sem assegurar, simultaneamente, a livre circulação de mercadorias no respectivo território.

[22] Cf. considerando 8 do regulamento.

[23] É conveniente fazer notar que certas medidas adoptadas poderiam revelar-se contrárias às regras do Tratado, nomeadamente no tocante aos auxílios estatais.

5. Apreciação

5.1. Lacunas do regulamento

*Tratando-se da obrigação de transmissão de informações dos Estados-Membros, não está prevista pelo regulamento qualquer sanção quando um Estado-Membro que possua informações relativamente a um entrave não toma a iniciativa de as comunicar à Comissão ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º do regulamento, quer em caso de ameaça de entrave, quer aquando da sua ocorrência e/ou continuação. Do mesmo modo, não está prevista qualquer sanção em caso de ausência de resposta a um pedido de informações da Comissão, ao abrigo do n.º 2 do artigo 3.º do regulamento, ou a uma notificação por força do artigo 5.º do regulamento. Por fim, quando um Estado-Membro adopta as medidas necessárias para assegurar a livre circulação de mercadorias, mas não informa a Comissão ao abrigo do n.º 2 do artigo 4.º do regulamento, este último não prevê qualquer sanção para tal ausência de informação.

*De uma forma geral, o controlo do respeito dos Estados-Membros pelas suas obrigações, tanto no tocante à informação da Comissão como no tocante à adopção das medidas necessárias e proporcionadas para assegurar a livre circulação de mercadorias em caso de entrave, deveria ser garantido, no mínimo, no âmbito do regulamento. Na situação actual, conforme o entrave esteja para ocorrer, ocorra, ou tenha ocorrido e conforme o tipo de obrigação que incumbe ao Estado-Membro, aplicar-se-á quer o artigo 5.º do regulamento quer o artigo 226.º do Tratado CE. Porém, o âmbito de aplicação do artigo 5.º do regulamento é actualmente demasiado limitado, dado que só é aplicável quando o entrave está a ocorrer.

*A definição do âmbito de aplicação do regulamento, tal como estabelecida no artigo 1.º, é abstracta e presta-se a interpretações divergentes. Além disso, o regulamento não especifica o tipo e a natureza das medidas necessárias e proporcionadas que o Estado-Membro deve adoptar para assegurar a livre circulação de mercadorias em caso de entrave. Esta questão reveste-se de uma importância fundamental, pois é suposto a Comissão apreciar a proporcionalidade de tais medidas, tendo em conta dois elementos: a escolha das medidas a adoptar pertence aos Estados-Membros [24] e a Comissão deve verificar se o Estado-Membro adopta todas as medidas necessárias e proporcionadas.

[24] Cf. considerando 6 do regulamento.

*O regulamento não soluciona eficazmente a questão dos recursos rápidos e eficazes para a indemnização dos agentes económicos, sendo esta regulamentada pelo direito nacional dos Estados-Membros num espírito de respeito pelo direito comunitário, bem como dos compromissos inscritos na resolução.

5.2. Percepção da acção da Comissão

*A Comissão esteve sempre na mira dos Estados-Membros e do Parlamento Europeu quando surgiram entraves na acepção do regulamento. Com efeito, as questões parlamentares [25] e as cartas dirigidas à Comissão têm vindo a exigir desta instituição uma actuação mais firme. No âmbito desta corrente de opiniões, delineiam-se três tendências:

[25] P-0153/00, P-0168/00, P-0331/00, P-0347/00, P-0370/00, P-0413/00, P-2422/00.

-A primeira limita-se a solicitar uma aplicação mais estrita do regulamento no seu estado actual (envio rápido de notificações, desencadear do procedimento do ex-artigo 226.º do Tratado CE por falta de cooperação dos Estados-Membros, etc.).

-A segunda parece ignorar que a Comissão dispõe apenas de meios de actuação limitados e propõe, por vezes de forma demagógica, que esta instituição intervenha nos locais em que se verificam os entraves, imponha sanções aos Estados em que os bloqueios se produzem e reclame ela própria indemnizações.

-A terceira preconiza que a Comissão deveria dispor de mais poderes na sequência de uma alteração do regulamento.

*Em oposição à corrente supramencionada, há quem considere que, pelo simples envio de um pedido de informações no âmbito do mecanismo de alerta, a Comissão se imiscui demasiado na existência e no exercício do direito de greve reconhecido pelos Estados-Membros. Disso são testemunho, nomeadamente, as questões colocadas por certos deputados europeus [26].

[26] H-0708/99, P-3079/00, H-0877/00

*A Comissão é também alvo de críticas dos particulares afectados pelos entraves. Com efeito, os Estados-Membros não instituíram procedimentos eficazes de indemnização, como se tinham comprometido a fazer na resolução. Esta indemnização está, pois, sujeita ao direito comum, o qual requer que se faça prova da existência de um entrave e de um prejuízo causado por este último, o que é difícil de estabelecer. É por esse motivo que os particulares e as empresas lesados se continuam a dirigir à Comissão a este respeito.

6. Desafios e pistas de reflexão para melhorar o regulamento

6.1. Importância do desafio político

As empresas e os cidadãos europeus não cessam de apreciar as vantagens do mercado interno, ocupando este um papel central na estratégia geral da União Europeia que visa promover a competitividade, o crescimento económico e o emprego.

Todavia, como o Conselho e os Estados-Membros lembraram na resolução, «os entraves graves à livre circulação de mercadorias impõem custos económicos significativos aos particulares e prejudicam os métodos modernos de distribuição e produção, notando igualmente que esses entraves suscitam fortes dúvidas quanto à credibilidade do Mercado Único, cujo bom funcionamento se tornou cada vez mais importante na perspectiva da União Económica e Monetária e do alargamento».

A intervenção comunitária relativamente a estes entraves reveste-se, pois, de importância fundamental e requer um máximo de cooperação entre a Comissão e os Estados-Membros.

6.2. Limites da intervenção da Comissão e dos Estados-Membros

A experiência adquirida com a aplicação do regulamento demonstrou os seus limites. Com efeito, trata-se de um instrumento gerado, sem dúvida, por uma vontade política, mas que os Estados-Membros não concretizaram dotando esse texto de meios de intervenção eficazes.

*É forçoso constatar que a Comissão não dispõe dos meios necessários para eliminar, ela própria, os entraves. Esta tarefa é da competência dos Estados-Membros, aos quais incumbe, sob o controlo da Comissão e do Tribunal de Justiça, a escolha das medidas mais adequadas a cada caso em análise. Neste contexto, as considerações relativas à manutenção da ordem pública e da salvaguarda da segurança interna, bem como ao exercício dos direitos fundamentais [27] desempenham um papel primordial.

[27] A Comissão salienta, a este propósito, a adopção da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, cujo artigo 28.º reconhece o direito de os trabalhadores e os empregadores recorrerem, em conformidade com o direito comunitário e com as legislações nacionais, a acções colectivas para a defesa dos seus interesses, incluindo a greve.

*Quando um entrave se produz, o regulamento só confere à Comissão, além do pedido de informações ao abrigo do artigo 3.º, a possibilidade de enviar uma notificação ao abrigo do artigo 5.º e de a publicar no Jornal Oficial das Comunidades Europeias. Quando o entrave em causa foi de curta duração e terminou, esta possibilidade nem chega a poder ser considerada.

*Tanto num caso como no outro, se o Estado-Membro em questão não tiver adoptado as medidas necessárias e proporcionadas para assegurar a livre circulação de mercadorias enquanto o entrave ocorria, a Comissão pode instaurar um processo por incumprimento contra ele. Contudo, tal processo encontra o seu fundamento directamente no artigo 226.º do Tratado, e não no regulamento. A Comissão pode também instaurar processos por incumprimento, com base nesse artigo, contra os Estados-Membros que não respeitem as suas obrigações de informação da Comissão, em conformidade com diferentes disposições do regulamento.

No entanto, a experiência revelou que a instauração de um processo por incumprimento das obrigações decorrentes do regulamento (obrigações de informação e de resposta aos pedidos da Comissão, e obrigações de adopção de medidas para assegurar a livre circulação de mercadorias) se debate com dificuldades sempre que os factos geradores de um entrave já não se verificam. Essas dificuldades nascem de incertezas jurídicas quanto à jurisprudência do Tribunal. Na verdade, por um lado, no que se refere aos comportamentos activos dos Estados-Membros, o Tribunal considerou que um recurso por incumprimento não é admissível quando os efeitos produzidos pelo incumprimento cessaram e já não existe diferendo entre a Comissão e o Estado-Membro em causa [28]. Por outro lado, no que se refere a omissão ou inacção por parte dos Estados-Membros, o Tribunal declarou a existência de incumprimentos relativos a factos ultrapassados, mesmo quando o Estado-Membro tinha melhorado a situação posteriormente, já que as medidas que este devia tomar não tinham sido tomadas em tempo útil [29].

[28] Cf. acórdão do Tribunal de Justiça de 31 de Março de 1992, Comissão/Itália (C-362/90, Colect. p. I-2353).

[29] Cf., em especial, o acórdão de 1 de Fevereiro de 2001, Comissão/França (C-333/99, ainda não publicado na Colectânea).

De qualquer forma, o resultado final destes processos não poderá nunca ir além de um acórdão do Tribunal que constate o incumprimento passado do Estado em causa, acórdão esse em que o proferimento da sentença levará sempre algum tempo, mesmo se os processos apresentados à Comissão e ao Tribunal de Justiça se tornaram sensivelmente mais céleres.

*A Comissão não está igualmente em condições de exigir que os prejuízos incorridos por particulares, em caso de entrave, sejam indemnizados. Uma tal reparação constitui, sob determinadas condições, a consequência lógica de um incumprimento das disposições do direito comunitário, mesmo que esse incumprimento não tenha sido declarado pelo Tribunal. Porém, os procedimentos aplicáveis para exigir tal reparação são regidos pelo direito nacional dos Estados-Membros. Estes últimos comprometeram-se, nos casos que recaem sob o âmbito de aplicação do regulamento, a adoptar procedimentos rápidos e eficazes, bem como a informar os agentes económicos. Contudo, estes últimos queixam-se pelo facto de tais procedimentos serem demasiado longos e complicados e pelo facto de a compensação se limitar aos agentes económicos bloqueados no próprio território do Estado-Membro em causa e não abranger aqueles que, em consequência do entrave, não puderam sequer entrar nesse território [30]. Além do mais, quando os agentes económicos são confrontados com entraves repetidos de curta duração, preferem não se envolver em processos longos, uma vez que os prejuízos incorridos em cada caso concreto não são inultrapassáveis (embora, relativamente ao conjunto de tais entraves, o possam ser).

[30] O Tribunal deveria debruçar-se sobre questões relacionadas com as modalidades processuais de exigência da responsabilidade no caso pendente Eugen Schmidberger supracitado.

*Em face desta situação, o envio pela Comissão de uma notificação ao Estado-Membro em causa e a respectiva publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias podem revelar-se úteis para os agentes económicos no âmbito das acções por eles interpostas junto das jurisdições nacionais, sem, no entanto, resolverem directamente os seus problemas.

6.3. Conclusões: três pistas de reflexão possíveis

6.3.1. A manutenção do status quo

Os agentes económicos reconhecem que o sistema de intercâmbio de informações, tal como se encontra definido pelo regulamento e pela resolução, tem funcionado, em termos absolutos, bastante bem durante estes dois anos. No entanto, uma dúvida paira sobre a eficácia real deste dois instrumentos jurídicos na prevenção e eliminação dos entraves. A única constatação que pode fazer-se é a da existência de entraves de curta duração.

A Comissão considera que o enquadramento jurídico existente requer uma cooperação verdadeira dos Estados-Membros a diversos níveis:

-uma informação em tempo útil dos riscos de entrave,

-respostas circunstanciadas e o mais atempadas aos pedidos de informação da Comissão, e

-a adopção, caso a caso, de medidas de fundo para restabelecer, o mais rapidamente possível, a livre circulação de mercadorias no seu território, por forma a evitar o risco de que a perturbação ou o prejuízo em questão continue, aumente ou se agrave e que possa verificar-se uma ruptura das trocas comerciais e das relações contratuais que lhes estão subjacentes.

A Comissão considera que o melhoramento desta cooperação compete directamente aos Estados-Membros.

6.3.2. Uma abordagem mais dinâmica na aplicação do regulamento e no respeito pela resolução

Sem que seja necessário alterar o quadro jurídico existente, a Comissão poderia lançar as iniciativas seguintes:

*Adopção de um vade-mecum destinado aos Estados-Membros e aos agentes económicos, que explicitaria e especificaria as obrigações definidas pelo regulamento.

*Implantação de um sistema ad hoc de informação regular do Conselho e do Parlamento Europeu sobre o desenrolar de cada caso de aplicação do regulamento.

*Utilização de estruturas existentes a nível comunitário, como os comités de diálogo social [31], para informar os parceiros sociais sobre os casos de aplicação do regulamento.

[31] Cf. Decisão 98/500/CE da Comissão, de 20 de Maio de 1998, relativa à criação de Comités de diálogo sectorial para promover o diálogo entre os parceiros sociais a nível europeu (JO L 225 de 12.8.1998, p. 27).

*Sensibilização dos meios de comunicação social e dos agentes económicos, graças à criação de um site específico na Internet.

*A fim de preservar o efeito útil do regulamento, instauração de processos por incumprimento com base no artigo 226.º do Tratado CE contra os Estados-Membros que violem uma das disposições do regulamento [32].

[32] A saber, o desrespeito pela obrigação de informação, bem como a ausência de adopção de medidas de enquadramento necessárias para assegurar a livre circulação de mercadorias.

6.3.3. Uma alteração do regulamento para alargar e melhorar o seu âmbito de aplicação

Tendo em conta a regra de unanimidade que preside a qualquer alteração do regulamento, é necessário um consenso político alargado, a fim de dotar a Comunidade de meios eficazes e à medida das ambições dos Estados-Membros para eliminar eficazmente entraves graves à livre circulação de mercadorias. A Comissão tem a intenção de examinar certos desenvolvimentos da situação que possam conduzir a uma alteração do regulamento, a fim de melhorar o respectivo funcionamento:

*Uma eliminação de qualquer ambiguidade na definição dos entraves que requerem uma rápida intervenção nos termos do regulamento.

*Uma enumeração exemplificativa das medidas de enquadramento necessárias e proporcionadas para restabelecer o mais rapidamente possível a livre circulação de mercadorias no território dos Estados-Membros, por forma a evitar o risco de que a perturbação ou o prejuízo em questão continue, aumente ou se agrave e que possa verificar-se uma ruptura das trocas comerciais e das relações contratuais que lhes estão subjacentes.

*Um alargamento do âmbito de aplicação do artigo 5.º do regulamento a casos que não se encontrem actualmente abrangidos e, nomeadamente, aos casos de desrespeito pela obrigação de informação que incumbe aos Estados-Membros afectados por um entrave.

*A introdução de um procedimento acelerado para interpor um processo junto do Tribunal de Justiça, em caso de ausência de resposta do Estado-Membro em causa a uma notificação ao abrigo do artigo 5.º do regulamento, na linha do que a Comissão preconizara na sua proposta [33].

[33] Cf. nota de rodapé n.º 3.

*A inserção de uma disposição que venha requerer aos Estados-Membros que adoptem vias e meios de recurso rápidos e eficazes para a indemnização das pessoas lesadas por um entrave, ao abrigo do regulamento.

* * *

A Comissão convida o Conselho e o Parlamento Europeu a tomarem conhecimento do presente relatório.

ANEXO 1

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

* Na ausência de indicação de um ponto de contacto, a troca de correspondência far-se-á com o presidente da reunião "pacote".

** Na ausência de indicação de um ponto de contacto específico, a correspondência será enviada ao número central da representação permanente.

ANEXO 2

1999/I Bloqueio de certos eixos rodoviários na Bélgica em consequência de acções das transportadoras rodoviárias (4 de Junho de 1999) A Comissão, informada pelo Estado-Membro em causa, solicitou informações complementares. A resposta indicou o fim do bloqueio.

1999/II Bloqueio de certos eixos rodoviários na Bélgica em consequência de acções de agricultores no âmbito da crise da dioxina (10 de Junho de 1999) Como no caso precedente.

1999/III Obstáculos à transferência e comercialização dos produtos belgas noutros Estados-Membros aquando da crise da dioxina. A Comissão, informada pela Bélgica, não solicitou informações aos outros Estados-Membros ao abrigo do regulamento e limitou-se a transmitir a preocupação das autoridades belgas aos pontos de contacto. A razão para tal residia no facto de este caso constituir já há um mês objecto de uma análise com base em diversas queixas ao abrigo do artigo 28.º do Tratado CE.

1999/IV Jornada de acção das transportadoras rodoviárias europeias em 5 de Outubro de 1999 A Comissão, por iniciativa própria, solicitou informações a todos os Estados-Membros. Recebeu poucas respostas (FIN, L, Ö, SE, E, D e NL), mais ou menos circunstanciadas, que indicavam o fim desta acção.

2000/I Bloqueio, a partir de 10 de Janeiro de 2000, das estradas francesas em consequência do movimento do patronato do sector dos transportes rodoviários contra o dia de trabalho de 35 horas A Comissão, por iniciativa própria, solicitou informações. Recebeu uma resposta parcial. O bloqueio tinha, entretanto, terminado.

2000/II Bloqueio, a partir de 31 Janeiro 2000, das estradas francesas em consequência do movimento dos sindicatos do sector dos transportes rodoviários a propósito do dia de trabalho de 35 horas A Comissão, por iniciativa própria, solicitou informações. Na sequência de uma resposta insatisfatória, solicitou informações complementares. Quando a resposta a este último pedido chegou à Comissão, e quando esta planeava o envio de uma notificação, os bloqueios tinham sido desmantelados.

2000/III Bloqueio da auto-estrada de Brenner, na Áustria, organizada por uma ONG (23 e 24 de Junho de 2000) A Comissão, informada pelo Estado-Membro em causa, solicitou informações complementares. A resposta foi julgada satisfatória.

2000/IV Piquetes organizados pelas transportadoras rodoviárias italianas nas fronteiras alpinas no âmbito de uma greve que se realizou em Junho de 2000 A Comissão, por iniciativa própria, solicitou informações. Na ausência de uma resposta, reenviou um novo pedido. A resposta chegou tardiamente e, entretanto, os bloqueios tinham terminado.

2000/V Incidentes em Portugal, onde camiões espanhóis tinham sido atacados em Matosinhos, em 23 de Junho de 2000. A Comissão, informada pela Espanha, solicitou informações complementares às autoridades portuguesas. A resposta, considerada satisfatória, era reveladora do carácter pontual dos incidentes e das medidas concretas adoptadas com vista a evitar a sua repetição.

2000/VI Greve dos controladores aéreos franceses em 26 de Junho de 2000 A Comissão, por iniciativa própria, solicitou informações. Recebeu uma resposta satisfatória com informações acerca do respeito pelos serviços mínimos.

2000/VII Bloqueio do porto de Castledown na Irlanda (14-16 de Julho de 2000) A Comissão não pediu informações visto que os bloqueios ocorreram muito antes de a Comissão ter sido informada por um dos Estados-Membros. Lembrou, contudo, às autoridades irlandesas a sua obrigação de informação no futuro.

2000/VIII Greve dos controladores aéreos italianos em 27 de Julho de 2000 Como no caso 2000/VI.

2000/IX Bloqueio dos portos pelos pescadores franceses em protesto contra o aumento de preços do petróleo (Agosto de 2000) A Comissão, por iniciativa própria, solicitou informações. A resposta esteve longe de ser satisfatória, mas o conflito terminou rapidamente.

2000/X Intercepção na fronteira francesa de camiões espanhóis transportando alho (Agosto de 2000) A Comissão, por iniciativa própria, solicitou informações. A resposta chegou tardiamente, mas os incidentes tinham ocorrido pontualmente ao longo de um só dia.

2000/XI Bloqueios generalizados em França em protesto contra o aumento de preços do petróleo (Agosto - Setembro de 2000) A Comissão, por iniciativa própria, solicitou informações. A resposta esteve longe de ser satisfatória, mas o conflito terminou no momento em que o envio de uma notificação estava previsto.

2000/XII Bloqueios generalizados na Bélgica em protesto contra o aumento de preços do petróleo (Setembro de 2000) A Comissão, por iniciativa própria, solicitou informações. Foi obtida uma resposta satisfatória, após um segundo pedido de informações.

2000/XIII Bloqueios generalizados nos Países Baixos em protesto contra o aumento de preços do petróleo (Setembro de 2000) A Comissão, por iniciativa própria, solicitou informações. O problema estava resolvido na altura em que chegou a resposta.

2000/XIV Bloqueios generalizados na Suécia em protesto contra o aumento de preços do petróleo (Setembro de 2000) A Comissão, por iniciativa própria, solicitou informações. A resposta esteve longe de ser satisfatória, mas o conflito terminou rapidamente.

2000/XV Bloqueios generalizados em Espanha em protesto contra o aumento de preços do petróleo (Outubro de 2000) Como no caso precedente.

2000/XVI Bloqueio das fronteiras no Luxemburgo no momento em que se realizava uma reunião do Conselho «Transportes» (Outubro de 2000) A Comissão, informada pelo Estado-Membro em causa, considerou que não era necessário fazer intervir o regulamento.

2000/ XVII Bloqueio do porto de Patras, na Grécia, em protesto contra o aumento de preços do petróleo (Outubro de 2000) A Comissão, por iniciativa própria, solicitou informações. Resposta indicando a ausência de bloqueio efectivo.

2000/ XVIII Bloqueios portuários pelos pescadores espanhóis em protesto contra o aumento de preços do petróleo (Outubro de 2000) A Comissão, por iniciativa própria, solicitou informações. A uma resposta muito circunstanciada seguiram-se informações complementares.