Parecer do Comité Económico e Social sobre "A utilização dos transportes colectivos e privados no ambiente urbano e periurbano"

(2000/C 168/02)

Em 21 de Outubro de 1999, Comité Económico e Social decidiu, em conformidade com o n.o 3 do artigo 23.o do Regimento, elaborar um parecer sobre "A utilização dos transportes colectivos e privados no ambiente urbano e periurbano".

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção de Transportes, Energia, Infra-Estruturas e Sociedade da Informação, que adoptou parecer em 6 de Abril de 2000, sendo relator B. Tosch.

Na 372.ª reunião plenária de 27 de Abril 2000, o Comité Económico e Social adoptou por unanimidade o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. O presente parecer surge como resposta às preocupações do Comité com o nível de congestionamento do tráfego, que actualmente afecta, em maior ou menor grau, praticamente todos os meios urbanos e periurbanos, com o grande impacto significativo dos elevados níveis de tráfego, com o padrão relativamente aleatório do uso do automóvel e com a adequação e capacidade de resposta dos serviços públicos. Particularmente preocupantes são:

- o impacto e a proximidade das emissões nas zonas mais densamente povoadas, reduzindo a qualidade do ar tanto para os residentes como para os trabalhadores que a elas se deslocam diariamente;

- o impacto na economia, na medida em que o tempo dos percursos e os congestionamentos provocaram um aumento dos custos de transporte e uma redução da rendibilidade, prejudicando de facto a competitividade;

- o impacto na mobilidade dos indivíduos, na medida em que se constata um alongamento do tempo de acesso aos locais de trabalho, de actividades sociais e de lazer, e uma insuficiente capacidade de resposta dos actuais modos de transporte.

1.2. O Comité considera que o acesso aos serviços de transporte urbano constitui um direito fundamental de todos os indivíduos(1). Quando, por motivos sociais, económicos, ambientais ou outros, se tornar imperioso proceder a restrições, as alternativas deverão ser concebidas tendo em conta a necessidade de melhorar o ambiente urbano e de criar um espaço onde as empresas comerciais possam manter-se e coexistir com a população residente, cuja qualidade de vida deve melhorar visivelmente. De notar que acesso à mobilidade não significa necessariamente mobilidade desenfreada em automóvel.

1.3. O presente parecer do Comité visa, assim, dar expressão às suas preocupações, observações e sugestões que julga dignas de serem levadas em consideração na definição da política e das prioridades orçamentais na área dos transportes, não só em relação aos Estados-Membros como, mais importante ainda, em relação aos países candidatos à adesão.

2. Factores subjacentes à situação actual

2.1. O Comité reconhece a complexidade dos factores que mais influenciaram a actual situação dos transportes e dos fluxos de tráfego nas zonas urbanas e periurbanas, e que são, em primeira linha:

- o aumento do número de proprietários de automóveis e a predilecção pelo uso do automóvel para o transporte pessoal, com vantagens que lhe são reconhecidas;

- a herança de insuficiente investimento em infra-estruturas viárias e em meios de transporte público nalguns Estados-Membros, em certos casos devido a falta de planeamento provisional. Os sistemas logísticos de gestão do transporte de mercadorias e de passageiros deverão ser optimizados em todos os Estados-Membros, de modo a criar verdadeiras alternativas para as futuras exigências da procura;

- um ordenamento do território imbuído do espírito de reabilitação começa lentamente a redefinir os ambientes urbanos, onde até agora prevalecera a mera expansão. É fundamental reconhecer a interdependência entre o ordenamento do território e o planeamento na área dos transportes;

- a crescente riqueza em múltiplos centros urbanos regionais, o que permite estilos de vida com maior leque de escolhas e concomitantes exigências de mobilidade;

- a preocupação com a segurança pessoal nas zonas urbanas, onde o medo é confirmado pelo aumento estatístico da delinquência e por resultados de inquéritos;

- a escassez de espaço disponível, tendo em conta a oferta limitada. Tal torna necessário recorrer a mecanismos de fixação de preços e/ou medidas fiscais para assegurar o equilíbrio entre a utilização, a procura e a oferta do espaço disponível para infra-estruturas rodoviárias e ferroviárias.

2.2. O Comité sente dificuldades em calcular a extensão e definir o carácter do congestionamento viário, como também as consequências e os custos que envolve. Entre as várias avaliações efectuadas por diferentes grupos de interesses, a da Confederação da Indústria Britânica, por exemplo, alega que o custo adicional que o congestionamento do tráfego representa para o empresariado britânico é de 16 mil milhões de libras por ano.

2.3. Importa reconhecer que o congestionamento não se deve exclusivamente à sobrecarga das redes viárias - que, na verdade, só é responsável por um terço dos casos e quase todos em zonas urbanas e periurbanas -, mas também a uma gestão insatisfatória do tráfego, a obras na estrada, acidentes, acontecimentos especiais, condições climatéricas, manifestações, etc.

2.4. O Comité admite que as soluções a adoptar serão únicas para cada aglomerado urbano de cada região e que não existem panaceias. Também por isso, é importante que o diálogo a nível local e regional influencie as decisões. Os pontos que se seguem abordam certas questões que o Comité julga prioritárias e pertinentes, sem as tratarem, contudo, de forma exaustiva.

3. Características do tráfego

3.1. O crescimento global de novos registos de veículos nos Estados-Membros, que conheceu níveis anuais de 6 % entre os anos 60 e 90, desceu actualmente para 4 %, e a Comissão prevê que continue a descer até 1-2 % nos próximos dez anos. Essas descidas não são uniformes, contendo mesmo grandes disparidades. Nos países com crescimento mais acelerado, como a Grécia, a Espanha e a Irlanda, o crescimento anual do número de automóveis de passageiros por 1000 habitantes foi de 12 % nos anos 90. No Reino Unido e na Alemanha, o crescimento do número de automóveis manteve-se na faixa dos 4 a 6 % anuais até 1997 (ver anexo).

3.1.1. A alegação de que a densidade de veículos se aproxima de uma plataforma estável de 500 automóveis por cada 1000 habitantes é pouco convincente. O número de novos registos de veículos teve um crescimento de 250 % nos últimos 30 anos e as previsões da UE apontam para um crescimento global de 30 % até ao ano 2020. Os actuais problemas de congestionamento não deverão agravar-se a ponto de provocarem um bloqueio geral do tráfego, mas manter-se-ão graves, visto que é essencialmente em ambientes urbanos e periurbanos que vivem os europeus.

3.2. De assinalar, porém, que se registam melhorias quer nas normas de segurança dos veículos, quer no desempenho dos motores, com a imposição de limites mais rigorosos às emissões poluentes e de CO2 para os automóveis novos (isto é, 140 mg/km de CO2 até 2008). A redução das emissões poluentes contribuirá progressivamente para uma melhor qualidade do ar nas zonas urbanas, o que não significa, porém, ainda, que se atinjam níveis satisfatórios.

3.3. Por outro lado, factores como o aumento do nível de ruído e o impacto visual de estradas completamente engarrafadas, sobretudo nas zonas periurbanas, continuam a ser incomodativos e pouco atraentes.

3.4. As opções na área dos transportes públicos constituem uma grande preocupação para o Comité. Assim, em vez de servirem a mobilidade interurbana e intra-urbana, tendem, na prática, a operar em itinerários radiais. Só meios de transporte como o minibus e o táxi parecem corresponder à procura, o que explica também a predilecção pelo uso dos automóveis particulares. As possibilidades oferecidas pelos sistemas de navegação - como o sistema global de posicionamento GPS ou o de navegação por satélite Galileo - para melhorar o tempo médio dos trajectos, bem como para assegurar mais espaço de circulação e conceder maior prioridade aos transportes públicos, continuam largamente inexploradas. Mas existem já alguns casos exemplares da utilização destes sistemas em Munique, Turim, Zurique, Viena, Grenoble, Copenhaga e Amesterdão.

4. Ordenamento do território

4.1. O crescimento das cidades deu origem a padrões de percursos bastante mais complexos, com muito mais tráfego entre subúrbios, o que não é característico dos itinerários fixos dos transportes públicos.

4.2. Decisões de conveniência - ou a sua ausência - em matéria de planeamento levaram a que a expansão urbana tivesse gerado e aumentado as necessidades de mobilidade, nomeadamente para acesso a escolas, hospitais, centros de comércio e novos mercados de habitação. A relação entre factores como a concepção, a densidade, o uso combinado dos terrenos, o consumo de energia e a mobilidade não é correctamente entendida. No entanto, a cidade compacta, ou a sua forma urbana, com os seus diferentes subcentros auto-suficientes, contribui para encurtar o tempo dos percursos e para reduzir de forma substancial a utilização dos veículos particulares.

Recomendações

5. Ambiente

O Comité entende:

5.1. que haverá que fazer respeitar normas rigorosas no que respeita à qualidade do ar e aos níveis de ruído nos meios urbanos e abordar quaisquer desvios a essas normas com métodos adequados de aferição;

5.2. que os responsáveis pela gestão dos centros das cidades devem encarar seriamente os transportes e investir neles como factor-chave do êxito. Maior recurso a sistemas de vigilância por redes de televisão de circuito fechado e ao policiamento local ajudará a reforçar a segurança;

5.3. que importa considerar a possibilidade de atribuir um estatuto preferencial e/ou limitar o acesso aos centros das cidades exclusivamente aos transportes públicos e aos veículos de reduzidas emissões poluentes, para cuja selecção será factor decisivo o impacto do consumo de energia e os níveis de emissões durante toda a vida útil.

6. Congestionamento

O Comité considera que a UE deverá procurar influenciar os Estados-Membros para que estes:

6.1. concebam um método uniforme de medição que permita determinar o grau de congestionamento viário urbano e fixem, a nível regional, níveis mínimos de desempenho para os modos de transporte públicos e privados. Associada a essa aspiração, a medição quantitativa dos custos do congestionamento para a economia, dos níveis de mobilidade, da qualidade do ar e do nível de ruído ajudará a consciencializar o público da importância destes factores;

6.2. desenvolvam as actuais iniciativas de boas práticas com vista ao desenvolvimento de ferramentas telemáticas(2) que melhorem a gestão das infra-estruturas rodoviárias e ferroviárias no tráfego intra-urbano e interurbano;

6.3. tentem obter o interesse e o empenho das comunidades locais para incitarem e ajudarem a introduzir mudanças no padrão de deslocações para o emprego e para a escola, a fim de equilibrar o uso dos recursos;

6.4. assegurem o equilíbrio da utilização da via pública por todos os utentes - automóveis ligeiros de passageiros, veículos de fornecimento, autocarros, motociclos, velocípedes e peões -, escalonando-a segundo um horário diurno alargado e optimizando o tempo concedido à circulação dos transportes públicos;

6.5. empreguem sistemas e práticas de fornecimento urbano mais sofisticados e recorram à logística para todos os movimentos de mercadorias;

6.6. utilizem nas rodovias os melhores materiais de construção e de revestimento possíveis e velem pela sua manutenção. Os pavimentos devem incorporar dispositivos "inteligentes", de modo a garantir a sua utilização pelos serviços públicos;

6.7. concebam possibilidades realistas de deslocação para peões e ciclistas em percursos que a tal se prestem;

6.8. adoptem e façam respeitar dispositivos de prioridade, nomeadamente corredores rodoviários reservados a veículos com elevado índice de ocupação e outras medidas de gestão de corredores nas auto-estradas, que podem representar uma alternativa às taxas de utilização impostas aos utentes, na medida em que facilitam a afectação de uma fracção limitada da faixa de rodagem a modalidades de transporte mais eficientes;

6.9. considerem a criação de zonas de estacionamento pago e a imposição de restrições do tempo de estacionamento;

6.10. analisem a possibilidade de criar áreas reservadas à circulação dos transportes públicos e de áreas exclusivamente pedestres nos centros das cidades, sempre que tal se afigure a única solução sustentável.

7. Ordenamento do território

O Comité consideraria positivo que as regiões:

7.1. abordassem seriamente a questão do desenvolvimento e da reabilitação das zonas urbanas e viabilizassem a recuperação de terrenos industriais abandonados, transformando-os em locais atractivos para novos investimento;

7.2. se empenhassem no desenvolvimento dos subcentros e das zonas suburbanas, combinando na justa proporção áreas para habitação, actividades de lazer, pequeno comércio e serviços diversos, a fim de recriarem comunidades urbanas e periurbanas em grande medida auto-suficientes e dotadas das infra-estruturas necessárias para os transportes públicos;

7.3. reflectissem sobre a dimensão dos centros comerciais existentes fora dos aglomerados urbanos, especialmente os situados em zonas verdes e servidos por auto-estradas, que, ao convidarem à utilização do automóvel, por serem mal servidos de autocarros, excluem as pessoas que não têm viatura própria. Esta tendência faz lembrar a expansão dos subúrbios urbanos nos Estados Unidos, com os seus efeitos concomitantes: elevado consumo de energia e utilização dos solos nociva ao ambiente.

8. Modos de transporte ecológicos

O Comité lembra algumas melhorias simples e pouco dispendiosas, ao alcance dos Estados-Membros. Assim, estes deveriam:

8.1. criar vias para ciclistas e melhorar as zonas destinadas aos peões, que deveriam, na medida do possível, ser bem separadas das vias de circulação dos veículos motorizados;

8.2. incutir nas crianças e nos pais o hábito de caminhar, por exemplo, para a escola, sempre que tal seja absolutamente seguro;

8.3. incentivar os empregadores a adoptarem medidas de incentivo e métodos de melhores práticas a fim de incutir nos seus empregados o hábito de compartilhar automóveis ou de usar os transportes públicos e desencorajar o estacionamento nos parques das empresas por viaturas com um único ocupante. Na região da Ile de France, por exemplo, foi adoptado um sistema de cartas laranja subsidiadas pelos empregadores.

9. Transportes públicos

O presente parecer centra-se em iniciativas destinadas a lutar contra o congestionamento do tráfego e a melhorar a mobilidade, pelo que faz as seguintes observações:

9.1. O Comité afirmou em pareceres anteriores(3) - e reafirma neste contexto - que uma melhor qualidade dos transportes públicos é, em si, condição sine qua non da mobilidade.

9.2. Importa considerar seriamente a necessidade de restringir, através de claras medidas regulamentares, o acesso dos automóveis aos centros das cidades, bem como de melhorar as infra-estruturas de estacionamento e de acesso aos transportes públicos - salvaguardadas, porém, excepções para casos especiais. Igualmente importantes são outras formas de intermodalidade, como as soluções "híbridas" e novas formas de propriedade no que respeita ao parque automóvel, como as encontradas na Alemanha e em Edimburgo.

9.3. É necessário criar ligações de transportes públicos (autocarro ou outros) que tenham em conta a grande complexidade dos padrões de deslocação. Os transportes públicos só funcionam eficazmente se estiverem integrados num sistema. Necessária é também a coordenação e cooperação entre operadores e/ou modos de transporte com vista a prestar aos potenciais utentes o serviço de alta qualidade possibilitado pelo automóvel.

9.4. A criação e subsequente vigilância de vias prioritárias e corredores reservados a autocarros na periferia e nos acessos dos aglomerados urbanos conferiria maior fiabilidade e previsibilidade ao desempenho dos transportes públicos e dar-lhes-ia projecção enquanto alternativa de transporte. A concessão de prioridade ao tráfego de passagem nas auto-estradas circulares dos aglomerados urbanos garantiria a optimização do uso das mesmas.

10. Observações finais

10.1. O Comité assinala que o século XXI requer soluções de transportes urbanos que reflictam as opções da sociedade, no que se refere, sobretudo, à mobilidade e à qualidade da vida e do ar, a par de uma indústria sustentável e competitiva. Haverá que garantir uma aplicação selectiva de taxas de utilização de estradas e espaços de estacionamento por viaturas privadas em zonas caracterizadas por congestionamento persistente e/ou elevado grau de degradação ambiental, nas quais condicionalismos de ordem política, financeira ou económica limitem a capacidade das infra-estruturas viárias. Seriam zonas de localização de centros comerciais e residenciais, locais históricos, etc.

10.2. Não deverão ser ignoradas as obrigações universais de prestação de serviços de transporte. As soluções deverão saber distinguir entre a propriedade e a utilização do automóvel, para evitar encarar a sua utilização como algo demoníaco - tendo em conta o seu papel de criador de mobilidade no acesso ao local de trabalho das pessoas com deficiência ou dos residentes em zonas rurais mal servidas de transportes públicos e a experiência social ligada à utilização da viatura privada. Por estes motivos, uma abordagem unicamente baseada em métodos de tarifação não parece ser a opção mais justa ou eficaz.

10.3. O Comité nota ainda que, no caso de adopção da imposição de pagamento pela utilização das infra-estruturas viárias, as receitas em excesso geradas localmente deveriam ser reinvestidas em iniciativas de desenvolvimento dos transportes colectivos nessa mesma zona, devendo essa tarifação resultar em benefício de todos os utentes urbanos e permitir evitar a diluição e desvio das verbas para outros fins. Existem antecedentes no modelo alemão do sistema de transportes ferroviários urbanos "S-Bahn".

10.4. É rotineiro dizer-se que os transportes públicos são desconfortáveis, estão subdesenvolvidos, não têm o necessário desempenho e fracassam na sua função de principais "motores" da mobilidade das pessoas. Para fazer face a esta situação são necessárias medidas tanto no plano da vontade política como sob a forma de parcerias financeiras entre entidades públicas e privadas, de forma a apoiar as infra-estruturas desenvolvidas à escala regional e o investimento em sistemas que, por sua vez, se encaixam em projectos nacionais e comunitários que favorecem de forma coerente transportes compatíveis com a preservação do ambiente. As instituições regionais vocacionadas para a gestão do desenvolvimento socioeconómico deveriam ser os órgãos responsáveis pela gestão. Neste contexto, o Comité partilha a posição da Comissão no que se refere à revisão prevista do Regulamento (CEE) n.o 1191/69 e à introdução de critérios de qualidade para os transportes colectivos. O presente parecer pretende igualmente constituir um documento de base para a próxima actualização da iniciativa "Rede do Cidadão" da Comissão. Haverá que dar atenção particular à situação dos países da Europa Central e Oriental.

10.5. As decisões na área do planeamento regional integrado deverão basear-se numa avaliação criteriosa das disposições e normas de utilização dos transportes públicos durante a vigência dos projectos, incluindo análises dos limites da utilização e das normas a observar.

10.6. O Comité acredita que a investigação neste domínio, tendo em conta o impacto do comércio na Internet, do teletrabalho, das crescentes exigências das viagens de lazer, dos fornecimentos "just-in-time", do desenvolvimento de uma consciência social e de valores ecológicos no domínio dos transportes, em particular dos transportes urbanos, será fundamental para que a UE oriente de forma positiva as suas políticas futuras. Seria impensável aplicar a experiência "antiga" para resolver problemas de financiamento dos transportes no quadro do alargamento. Haverá que identificar e prevenir o risco de uma evolução descontrolada da hiper-mobilidade, como monstro capaz de bloquear os nossos maiores aglomerados urbanos.

Bruxelas, 27 de Abril de 2000.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) Cf. também o parecer do CES sobre "Serviços de interesse geral", JO C 368 de 20.12.1999.

(2) Cf. o parecer dos CES sobre "Aplicações telemáticas para os transportes na Europa", JO C 18 de 22.1.1996.

(3) Cf. o parecer do CES sobre "Desenvolver a rede dos cidadãos - a importância de bons transportes de passageiros locais e regionais e a contribuição da Comissão Europeia para o seu desenvolvimento" (COM(1998) 431 final), JO C 138 de 18.5.1999.

ANEXO

ao parecer do Comité Económico e Social

Grau de motorização

Número de automóveis de passageiros por cada 1000 habitantes

>POSIÇÃO NUMA TABELA>