COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 7.3.2016 COM(2016) 114 final RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO sobre a aplicação do Código de Conduta das Estatísticas Europeias e a coordenação no âmbito do Sistema Estatístico Europeu



1.Introdução O Código de Conduta das Estatísticas Europeias foi aprovado pelo Comité do Programa Estatístico em 2005 e alterado em 2011 pelo Comité do Sistema Estatístico Europeu (CSEE), na sequência da adoção do Regulamento (CE) n.º 223/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho relativo às Estatísticas Europeias. Em 2005, foi lançada uma autoavaliação com base nos princípios do Código, seguida, em 2006-2008, de avaliações interpares nos Estados-Membros, nos países da Associação Europeia de Comércio Livre (EFTA) e no Eurostat. Estas avaliações analisaram o enquadramento institucional e as práticas de divulgação dos institutos de estatística (princípios 1 a 6 e 15). O relatório de 2008 da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho conclui que «o pleno cumprimento do código continua a ser um desafio praticamente para todos os institutos de estatística nacionais e para o Eurostat» apesar de «elevados níveis de cumprimento globais» serem «complementados pelo dinamismo das melhorias introduzidas». O relatório previa uma nova ronda de avaliações interpares «... no prazo dos próximos cinco anos, em função do parecer do Conselho Consultivo Europeu para a Governação Estatística, em particular tendo em consideração custos e benefícios». O Tribunal Europeu de Contas, no seu Relatório Especial n.º 12//2012 sobre formas de melhorar o processo de elaboração de estatísticas europeias fiáveis e credíveis, recomendou também uma nova ronda de avaliações interpares. Por conseguinte, no final de 2013, foi lançada uma nova ronda de avaliações interpares nos 28 Estados-Membros, nos quatro países do EFTA e no Eurostat, no prazo de cinco anos previsto no relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho. O seu objetivo era essencialmente melhorar a eficácia e a credibilidade do Sistema Estatístico Europeu (SEE), aumentar a sua capacidade de produzir estatísticas europeias, tranquilizar as partes interessadas tanto no que respeita à qualidade dessas estatísticas como à fiabilidade do SEE e dar aos produtores de estatísticas uma ideia dos progressos realizados até à data. A presente ronda de avaliações interpares é, em muitos aspetos, diferente da anterior. Em primeiro lugar, os 15 princípios do Código e a função de coordenação dos institutos nacionais de estatística (INE) no quadro dos respetivos sistemas estatísticos foram submetidos a um reexame de contornos semelhantes aos de uma auditoria. Em segundo lugar, as avaliações centraram-se em aspetos que é ainda necessário melhorar. Em terceiro lugar, para além dos INE, várias outras autoridades nacionais responsáveis pela produção de estatísticas europeias foram alvo de avaliações, ainda que menos aprofundadas. Em quarto lugar, as avaliações foram efetuadas por peritos independentes, sendo o Eurostat avaliado pelo Conselho Consultivo Europeu para a Governação Estatística. Os relatórios consubstanciam os pontos de vista e as conclusões dos avaliadores e formulam recomendações para melhorar certos aspetos. Os países em causa e o Eurostat responderam a estas recomendações com a conceção de medidas a ser aplicadas em conformidade. 2.Principais conclusões e recomendações Resumo dos pontos fortes e recomendações Os relatórios de avaliação interpares destacam um certo número de pontos fortes que se enumeram de seguida. Os relatórios sublinham a forte base jurídica que está na base da independência profissional, da imparcialidade e da objetividade das autoridades estatísticas, as quais são inquestionáveis e amplamente reconhecidas. A coordenação com as outras autoridades nacionais é também considerada um ponto forte para um certo número de INE, tal como o é o seu mandato claro para a recolha de dados. Um pessoal altamente qualificado, motivado e dedicado contribui para o elevado nível de credibilidade e confiança nos INE. Não obstante, novos cortes nos recursos humanos e financeiros, combinados com medidas adicionais de otimização de custos, podem comprometer a sua capacidade de responder a desafios futuros. Os pontos fortes observaram-se a nível dos sistemas, das ferramentas, dos métodos e da interação com os utilizadores. No entanto, os relatórios indicam a necessidade de melhorar as estruturas administrativas e operacionais, por exemplo, mediante a introdução de auditorias de qualidade e de equipas ou gestores de qualidade específicos. Os pontos fortes dos INE residem igualmente nas bases jurídicas claras que permitem obter acesso a dados administrativos e reforçar a cooperação com os detentores desses dados. Os relatórios recomendam, porém, um maior envolvimento dos INE na conceção e no desenvolvimento de métodos e ferramentas para as bases de dados administrativos. Registaram-se progressos significativos no sentido de limitar o número de pré-publicações de dados estatísticos e regulamentar o seu acesso privilegiado (sujeito a embargo). Quando se trata de divulgação, a disponibilidade de ferramentas modernas, de técnicas de visualização e de dados recolhidos na Internet e nas redes sociais constitui uma vantagem adicional. Além disso, os relatórios mencionam iniciativas como análises internas de qualidade, especificações técnicas obrigatórias para as apresentações dos dados, sistemas integrados de gestão das relações com os clientes, barómetros relativos aos encargos de resposta e redes de intercâmbio de experiências. A participação ativa dos membros do SEE na cena estatística internacional é considerada como uma mais-valia para todo o sistema. As avaliações interpares resultaram em 707 recomendações, ou seja uma média de 21 por país/Eurostat. O quadro 1 infra apresenta uma síntese das recomendações que implicam medidas para impor o cumprimento das regras ou, nos casos em que essas foram já cumpridas, melhorar a sua aplicação. Embora não seja oportuno estabelecer comparações com a anterior ronda de avaliações interpares devido às diferenças no âmbito de aplicação e na metodologia utilizada, há que sublinhar que só 9 % (65) das recomendações dizem respeito a um não cumprimento do código. A maioria incide na imparcialidade e na divulgação (22) e na independência profissional (20). Estes números devem, no entanto, ser interpretados com cautela, uma vez que as recomendações abrangem um conjunto vasto de aspetos de importância variável, que vão desde alterações à legislação estatística vigente à colocação de um logótipo num sítio Web ou em publicações. Quadro 1: Recomendações dos avaliadores Princípios e indicadores Total de recomendações Melhorar a aplicação do Código Assegurar o cumprimento do Código Total 707 642 65 1 Governação e aspetos jurídicos: coordenação 216 194 22 1.1 Governação e aspetos jurídicos 95 73 22 1.1.1 Independência profissional 88 68 20 1.1.2 Mandato para a recolha de dados 4 3 1 1.1.3 Aspetos jurídicos da confidencialidade 3 2 1 1.2 Coordenação 121 121 0 2 Adequação de recursos e relação custo-eficácia 103 99 4 2.1 Recursos 42 38 4 2.2 Formação 14 14 0 2.3 Relação custo-eficácia 47 47 0 3 Qualidade e metodologia 168 158 10 3.1 Compromisso com a qualidade 64 59 5 3.2 Metodologia e proteção da confidencialidade 46 43 3 3.3 Qualidade dos produtos e interação com os utilizadores 58 56 2 4. Redução dos encargos e dados administrativos 68 61 7 4.1 Redução dos encargos 22 22 0 4.2 Dados administrativos 46 39 7 5 Imparcialidade e divulgação 152 130 22 5.1 Imparcialidade 36 22 14 5.2 Divulgação: acessibilidade e clareza 85 78 7 5.3 Divulgação de microdados 31 30 1 A apresentação das conclusões foi estruturada em função de grupos de aspetos a corrigir que foram identificados pelos avaliadores com base na estrutura do Código, embora os grupos não sejam idênticos aos que são aí utilizados. Os relatórios incluem também os pontos de vista dos INE e do Eurostat, nos casos em que divergem dos expressos pelos avaliadores. Em resposta às recomendações, os INE e o Eurostat conceberam medidas para corrigir os aspetos identificados, que são publicadas separadamente.

2.1 Governação e aspetos jurídicos; coordenação A presente secção analisa a independência das autoridades estatísticas e abrange as seguintes questões específicas: nomeação e exoneração dos chefes das autoridades estatísticas; aspetos relacionados com programas de trabalho; o mandato para recolha de dados; os aspetos jurídicos da confidencialidade; e a função coordenadora dos INE. 2.1.1 Governação e aspetos jurídicos, incluindo os aspetos jurídicos e processuais da confidencialidade Os relatórios das avaliações interpares destacaram duas questões fundamentais relativas à governação, a saber, a necessidade de rever a legislação estatística a fim de assegurar uma maior independência profissional em relação à nomeação e à exoneração dos chefes das autoridades estatísticas, bem como a necessidade de reforçar a consulta das partes interessadas. É possível que sejam necessárias alterações legislativas ou institucionais para que se possa pôr em prática muitas das recomendações nesta área. Como tal, a aplicação destas recomendações cabe às autoridades nacionais e não aos INE. Nos seus relatórios, os avaliadores centraram-se especialmente na independência dos chefes das autoridades estatísticas. A recente alteração do Regulamento (CE) n.º 223/2009 salientou ainda mais a necessidade de independência, obrigando os Estados-Membros a adaptarem as respetivas práticas e procedimentos em conformidade com o novo enquadramento jurídico europeu. Assim, para que o SEE possa respeitar integralmente o princípio 1, não há necessidade de adotar medidas adicionais. Em especial, os procedimentos têm de ser alterados de forma a que: i) a nomeação dos chefes das autoridades estatísticas se faça com base na competência profissional e em processos de seleção abertos; ii) existam critérios claramente definidos para a sua exoneração, a aplicar rigorosamente; iii) caiba exclusivamente aos chefes das autoridades estatísticas a responsabilidade de decidir sobre processos e métodos estatísticos, assim como sobre o conteúdo e o calendário das publicações estatísticas. Os resultados da mais recente ronda de avaliações interpares contrastam com os de 2006-2008, em que se considerou que o princípio da independência profissional tinha sido cabalmente cumprido. Tal fica a dever-se: i) a diferenças na metodologia utilizada para a realização das avaliações interpares; ii) à inclusão, nas avaliações, de outras autoridades nacionais; e iii) a alterações que tornam mais rigorosos os requisitos relacionados com a independência dos chefes das autoridades estatísticas. De um modo geral, as autoridades estatísticas integram a administração nacional. Para alcançar a plena independência, tal como definida no Código, é, pois, essencial assegurar que uma eventual supervisão ministerial, ou de outra natureza, tem um caráter meramente administrativo e não tem repercussões na política adotada. A alternativa é tornar os institutos de estatística totalmente independentes. Em geral, no que diz respeito à obrigação de estabelecer e adotar programas de trabalho anuais e plurianuais, considerou-se que os membros do SEE cumpriram o código, tendo sido identificado apenas um caso de incumprimento. Os contributos dos utilizadores são importantes para assegurar que as estatísticas são produzidas de forma eficiente e satisfazem as necessidades desses utilizadores. Devem ser criados comités consultivos dotados de recursos adequados, ou, no caso de já existirem, devem ser clarificadas as suas funções. Desta forma, os INE poderão tomar decisões informadas sobre os trabalhos em curso e futuros. Os princípios 2 e 5, que dizem respeito, respetivamente, à recolha de dados e aos aspetos jurídicos da confidencialidade, estão a ser cumpridos. É, no entanto, possível melhorar a situação, através da instituição de mais salvaguardas para assegurar que os dados estatísticos confidenciais não são utilizados para fins administrativos. 2.1.2 Coordenação no âmbito do sistema estatístico A coordenação no âmbito do sistema estatístico não é abrangida pelo Código. Foi, no entanto, incluída no exercício com o fim de avaliar o nível de coordenação que os INE asseguram no quadro dos respetivos sistemas estatísticos nacionais e, por conseguinte, poder continuar a reforçar o sistema estatístico europeu. A maioria das recomendações neste domínio diz respeito a medidas que poderiam ser adotadas para reforçar o papel de coordenação dos INE em geral. Para que seja possível uma coordenação eficaz, e caso tal não tenha ainda sido feito, há que clarificar o conceito de estatísticas oficiais e designar os produtores destas estatísticas. A coordenação deve assentar numa base jurídica clara, nomeadamente no que diz respeito às disposições institucionais que lhe estão associadas. Há igualmente que assegurar os recursos humanos e financeiros necessários e celebrar acordos escritos com outras autoridades nacionais, a fim de contribuir para a aplicação desta legislação na prática. A coordenação deve ser organizada com base nos objetivos comuns e nos programas estatísticos anuais que se aplicam a todos os organismos no interior do sistema estatístico nacional (SEN). Devem ser publicados relatórios sobre a aplicação destes programas nacionais de estatísticas. É ainda necessário envidar esforços suplementares para garantir a qualidade das estatísticas europeias elaboradas por outras autoridades nacionais. Nos termos do Regulamento (CE) n.º 223/2009, na sua versão alterada, os INE são responsáveis pela coordenação do controlo da qualidade a nível nacional. Além disso, devem fornecer orientações, normas e modelos de processos operacionais a todo o sistema estatístico nacional e assumir-se como ponto de contacto único da Comissão no que respeita às estatísticas europeias. 2.2 Adequação de recursos e relação custo-eficácia A adequação dos recursos humanos e financeiros é uma questão importante no âmbito do SEE, tendo já sido identificado como tal no relatório da Comissão de 2008. Este aspeto coloca em sério risco o futuro do SEE. Apesar da constante escassez de recursos, o SEE tem conseguido, através de reformas e medidas para melhorar a sua eficácia, fazer face ao aumento da procura de dados estatísticos. Os avaliadores sublinham, no entanto, que muitos INE funcionam sob pressão, muitas vezes em detrimento de melhorias metodológicas necessárias? e das exigências estatísticas nacionais (ver igualmente o ponto 2.3.1 infra). A fim de garantir a possibilidade de continuar a produzir estatísticas europeias fiáveis, os avaliadores insistem em que sejam garantidos os necessários recursos humanos e financeiros aos INE, uma vez que, sem esses recursos, lhes será difícil satisfazer novos requisitos estatísticos europeus sem comprometer a qualidade. Confrontados com estes condicionalismos, muitos INE têm dificuldades em atrair e manter pessoal altamente qualificado. Ainda que a situação possa variar de país para país, a recomendação geral vai no sentido de continuar a otimizar a utilização de recursos humanos, através de planos de formação adequados, da transferência de competências, da mobilidade interna, da partilha de conhecimentos, de um reforço da formação das outras autoridades nacionais e do intercâmbio de pessoal no âmbito dos sistemas estatísticos nacionais. A relação custo-eficácia está estreitamente ligada à utilização eficaz dos recursos (princípio 10). Embora não tenham sido detetados casos de incumprimento, é possível melhorar a relação custo-eficácia global de várias formas através, nomeadamente: i) da adoção de um modelo de processos operacionais para fins estatísticos, como o Generic Statistical Business Process Model; ii) da utilização de instrumentos de tratamento de dados; iii) da melhoria da utilização de dados administrativos; e iv) da possível transferência de competências das outras autoridades nacionais, em especial as de pequena dimensão, para o INE. Estão atualmente em curso várias iniciativas no âmbito do SEE que visam um melhor equilíbrio entre os desafios que se colocam cada vez mais às estatísticas europeias e os recursos disponíveis. Estas iniciativas deverão contribuir para melhorar o cumprimento dos princípios 3 e 10. Os seus objetivos específicos são os seguintes: simplificar a legislação europeia, dar prioridade às necessidades estatísticas no programa estatístico europeu, desenvolver metodologias para disponibilizar ferramentas e instrumentos comuns e garantir uma revisão regular dos requisitos estatísticos europeus, através de um reforço da função coordenadora do Eurostat. 2.3 Qualidade e metodologia As estatísticas europeias têm de assentar num elevado nível de qualidade, numa metodologia sólida e em procedimentos estatísticos apropriados (princípios 4, 7 e 8).

2.3.1 Compromisso com a qualidade De um modo geral, o SEE deverá investir mais em sistemas globais de gestão da qualidade, desde ferramentas e diretrizes de qualidade e documentação sistemática dos processos estatísticos, a procedimentos normalizados de garantia de qualidade e auditorias de qualidade regulares. Os relatórios das avaliações interpares apontam também a necessidade de criar unidades específicas de qualidade e metodologia, dotadas de pessoal devidamente qualificado em número suficiente. Os relatórios destacam o risco que representa a difícil situação em termos de recursos humanos para a qualidade e a fiabilidade futuras das estatísticas europeias, nomeadamente tendo em conta as suas potenciais consequências para o trabalho sistemático sobre a qualidade. Como tal, devem ser previstos, na dotação global, recursos adequados aos trabalhos desenvolvidos em prol da qualidade (ver também ponto 2.2). 2.3.2 Metodologia e proteção da confidencialidade O SEE cumpre, em larga medida, os princípios do código relacionados com a metodologia, sendo apenas formulada uma recomendação sobre este aspeto (num total de 32). Os relatórios, contudo, recomendam a melhoria da metodologia utilizada para a elaboração, a atualização e a aplicação de orientações normalizadas sobre questões como os ensaios de questionários, o tratamento de erros de amostragem e de erros não relacionados com a amostragem, as regras de edição, imputação e validação, o ajustamento sazonal e a estratégia utilizada para as estimativas e as revisões. É também necessária uma cooperação mais estreita com a comunidade científica no que respeita ao trabalho metodológico. Os relatórios de avaliação interpares salientaram uma série de questões relativas à proteção da confidencialidade, principalmente no que respeita a melhorias possíveis das técnicas de proteção, mas a observância das regras foi globalmente satisfatória nesta área. As principais questões a abordar neste contexto consistem no estabelecimento dos procedimentos necessários para monitorizar a utilização dos microdados e na instituição de salvaguardas adicionais para assegurar que os dados estatísticos confidenciais não são utilizados para fins administrativos. 2.3.3 Qualidade dos produtos e interação com os utilizadores O SEE respeita o código nos domínios da qualidade dos produtos e da interação com os utilizadores. As únicas duas recomendações (de um total de 58) em que se considerou não ter sido alcançado o cumprimento dizem respeito à política de revisões e aos calendários das publicações estatísticas. Os avaliadores recomendam, em particular, a monitorização e a melhoria da atualidade e da pontualidade das publicações estatísticas, bem como a elaboração de calendários de publicação fáceis de consultar e regularmente atualizados. As recomendações apelam ainda a um maior empenho em dar resposta às necessidades dos utilizadores. Devem ser tomadas medidas para sensibilizar os utilizadores e estabelecer relações mais abertas com os meios de comunicação social. 2.4. Redução dos encargos e dados administrativos Os aspetos identificados pelos avaliadores dizem, em grande parte, respeito à persistência de obstáculos ao acesso e à utilização de dados administrativos, bem como à forma de assegurar que os institutos nacionais de estatística são informados e envolvidos numa fase inicial do processo, quando as fontes de dados administrativas são criadas, alteradas ou suprimidas (indicadores 2.2, 8.1, 8.7 a 8.9). Embora a maior parte dos INE tenha acesso a dados administrativos em virtude de disposições legais ou outras, na prática, esse acesso pode ser-lhes concedido com alguma reticência. Os problemas ligados ao acesso a registos administrativos têm um impacto significativo na carga sobre os respondentes (princípio 9). Mais de 15 % das recomendações relativas ao acesso a registos administrativos dizem respeito ao cumprimento do Código. Qualquer abordagem estratégica desta questão deverá, por conseguinte, abranger as disposições jurídicas ou administrativas, incluindo os acordos escritos celebrados com os detentores dos dados administrativos, para permitir aos INE pleno acesso a todos os dados administrativos de que necessitam para produzirem estatísticas europeias, incluindo registos fiscais. De um modo geral, deve ser promovida uma mudança de mentalidade, de modo a que a compilação de estatísticas oficiais seja considerada como um dos objetivos dos registos administrativos. As autoridades estatísticas devem ter a possibilidade de influenciar as decisões relativas a diferentes aspetos dos dados administrativos, em especial: os conceitos utilizados, o seu âmbito, os processos de recolha, os critérios usados para determinar a sua adequação para fins estatísticos e a sua conceção. Os avaliadores recomendam também outras medidas destinadas a reduzir a carga sobre os respondentes, sem comprometer as necessidades do utilizador. Entre estas incluem-se a partilha de dados, a identificação do potencial estatístico de novas fontes de dados, em especial de grandes volumes de dados, e a medição, a monitorização e a elaboração regulares de relatórios relativos à carga sobre os respondentes. 2.5 Imparcialidade e divulgação Apesar de os dados serem disponibilizados na Internet e de a comunidade de investigadores ter acesso a microdados em conformidade com Código (princípio 15 e indicador 5.6), o facto de ser concedido acesso prévio a publicações a utilizadores privilegiados, por exemplo aos ministros da área a que os dados se referem (indicador 6.7), continua a ser uma questão problemática em alguns países. Os relatórios recomendam que o direito de acesso prévio a publicações seja rigorosamente regulamentado e concedido apenas a título excecional. Em tais casos, a situação deve ser acompanhada de perto e devem ser tornadas públicas informações sobre os direitos concedidos. Para tal, devem ser disponibilizados atempadamente calendários anuais abrangendo todas as publicações estatísticas e revisões importantes que tenham datas fixas. Eventuais alterações e atrasos devem ser explicados. Os avaliadores recomendam, em especial, uma melhoria das técnicas e dos canais de divulgação. Preconizam a publicação de análises mais aprofundadas e específicas, ferramentas modernas de visualização e divulgação, atualização ou remodelação de páginas Web e a melhoria da cobertura e da atualidade dos dados. Os sítios Web nacionais devem ter mais conteúdos em inglês, a fim de os tornar mais acessíveis a outros utilizadores do SEE. Os SEN têm de fazer mais para garantir a imparcialidade da divulgação das estatísticas. A questão mais premente que se coloca é garantir que todas as estatísticas oficiais e europeias são divulgadas através de um portal Internet único ou através da criação de ligações aos sítios Web dos INE, a fim de permitir aos utilizadores uma imagem global das estatísticas oficiais. Por último, a rede de centros seguros e equipamentos de acesso remoto deve ser ainda mais alargada e os equipamentos devem ser melhorados para proporcionar um melhor acesso a microdados para fins de investigação. 2.6 Pontos de vista divergentes As avaliações seguiram uma metodologia do tipo auditoria e, como tal, os relatórios incluem também os pontos de vista das autoridades estatísticas sempre que diferem das conclusões e das recomendações dos avaliadores. Tal como indicado no quadro 2 infra, foram registados 39 casos em que os pontos de vista das autoridades estatísticas divergem significativamente dos dos avaliadores. Regra geral, quando há diferenças de pontos de vista, não foi proposta nenhuma medida. Em relação ao total de recomendações (707), o número de aspetos sobre os quais as opiniões divergem continua a ser limitado. Isto significa que as avaliações interpares foram bem sucedidas na identificação dos aspetos que é necessário melhorar.