Relatório Especial Assistência financeira 
prestada a países 
em dificuldadesPT 2015  n.º 18
TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU

TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxemburgo  
LUXEMBURGO
Tel. +352 4398-1
Correio eletrónico: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Encontram-se mais informações sobre a União Europeia na Internet, via servidor Europa (http://europa.eu)
Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2015
Print ISBN 978-92-872-3197-0 ISSN 1831-0982 doi:10.2865/906928 QJ-AB-15-016-PT-C
PDF ISBN 978-92-872-3198-7 ISSN 1977-5822 doi:10.2865/2076 QJ-AB-15-016-PT-N
EPUB ISBN 978-92-872-3167-3 ISSN 1977-5822 doi:10.2865/18912 QJ-AB-15-016-PT-E
© União Europeia, 2015
Reprodução autorizada mediante indicação da fonte
Printed in Luxembourg
Assistência financeira 
prestada a países 
em dificuldades
(apresentado nos termos do n.º 4, segundo parágrafo, 
do artigo 287.º do TFUE)Relatório EspecialPT 2015  n.º 18
02
 Equipa de auditoria
Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados e de 
conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de 
auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformida -
de, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.
A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria IV — presidida pelo membro do TCE Milan  
Martin Cvikl — especializada na auditoria das receitas, investigação e políticas internas e instituições e organismos da 
União Europeia. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do membro do TCE Baudilio Tomé Muguruza, com a co -
laboração de Daniel Costa de Magalhães, chefe de gabinete; Ignacio García de Parada, assessor de gabinete; Zacharias 
Kolias, diretor; Josef Jindra, chefe de equipa; bem como de Giuseppe Diana, Marco Fians, Daniela Hristova, Didier Lebrun, 
Ioanna Metaxopoulou, Adrian Savin e Kristian Sniter, auditores.
Da esquerda para a direita : D. Lebrun, I. García de Parada, K. Sniter, J. Jindra, G. Diana, 
B. Tomé Muguruza, A. Savin, D. Hristova, Z. Kolias, M. Fians, D. Costa de Magalhães.
03
 Índice
Pontos
 Abreviaturas e acrónimos
I - XIX Síntese
1 - 26 Introdução
1 - 7 A crise da dívida soberana nos Estados-Membros da União Europeia
8 - 18 Conceção e execução
8 - 10 Conceção do programa
11 - 15 Condições
16 - 18 Execução
19 - 26 Recursos financeiros
19 - 23 Financiamento dos programas
24 - 26 Financiamento nos mercados
27 - 32 Método de auditoria
33 - 47 Parte I — A Comissão não estava preparada para uma crise desta amplitude
33 - 44 A Comissão subestimou o alcance dos desequilíbrios orçamentais no período que antecedeu 
a crise
35 - 40 A Comissão estimou uma maior robustez dos orçamentos públicos em relação à situação real
41 - 44 As avaliações subestimaram os potenciais riscos orçamentais
45 - 47 Consequentemente, a Comissão não estava preparada para a gestão dos programas
04 Índice
48 - 114 Parte II — Os processos eram geralmente deficientes
50 - 96 Os processos da Comissão nem sempre incorporaram as verificações e comprovações suficientes
52 - 54 A Comissão foi, regra geral, minuciosa na obtenção das informações necessárias para fins 
de acompanhamento
55 - 70 As previsões dos programas contemplam a realização de controlos alargados da coerência na conceção 
dos mesmos, mas com muitas ressalvas que não são verificadas
71 - 75 Os aspetos dos programas têm bases geralmente sólidas, mas faltavam às vezes registos importantes
76 - 79 A Comissão desviou-se ocasionalmente das decisões do Conselho
80 - 92 Os países não foram tratados da mesma forma
93 - 96 Insuficiências na gestão dos programas devido a controlos deficientes
97 - 107 Os documentos dos programas melhoraram ao longo do tempo, mas continuavam a apresentar 
lacunas
97 - 99 Melhorias na qualidade dos documentos dos programas
100 - 107 Insuficiências no acompanhamento e nos relatórios relativamente ao cumprimento
108 - 114 A cooperação com os demais parceiros foi apenas informal
115 -136 Parte III — Os empréstimos cobriram as necessidades de financiamento, ainda que 
as circunstâncias iniciais dificultassem a aplicação sistemática de boas práticas
117 - 122 As emissões de obrigações alcançaram um bom nível de subscrição
117 - 118 Custo da dívida consentâneo com os níveis homólogos
119 - 122 Os níveis de preço nas emissões foram, por vezes, superiores às orientações iniciais dos bancos
123 - 136 As circunstâncias iniciais dificultaram a aplicação sistemática de boas práticas
137 - 178 Parte IV — Os programas cumpriram os seus objetivos
138 - 143 Não foi necessário aumentar o financiamento global
138 - 141 Os pacotes de financiamento revelaram-se suficientes, tendo, quando muito, sido escassos 
em dois Estados-Membros
142 - 143 Determinados Estados-Membros beneficiaram de termos financeiros mais vantajosos do que previsto 
na conceção inicial
05 Índice
144 - 154 As metas do défice atualizadas foram, na sua maioria, cumpridas de forma sustentável, 
mas  nem  sempre tal sucedeu
144 - 148 Com algumas exceções, as metas anuais do défice revistas foram cumpridas
149 - 152 Todos os países melhoram a sua situação orçamental, mas em graus variáveis
153 - 154 Os países recorreram a medidas extraordinárias
155 - 164 O grau de cumprimento das condições foi elevado
155 - 158 Os Estados-Membros acabariam por cumprir pelo menos 80% das condições
159 - 164 Os programas desencadearam reformas, mas, em certos casos, não surtiram os efeitos desejados
165 - 178 Até que ponto os países aumentaram a sua competitividade?
165 - 172 Registaram-se ganhos de competitividade, mas em graus variáveis
173 - 174 A desvalorização interna resultou por intermédio do ajustamento dos salários dos trabalhadores 
recém-contratados
175 - 178 Os empréstimos em moeda estrangeira continuavam a ser um desafio
179 - 204 Conclusões e recomendações
179 - 180 Supervisão antes da crise
181 - 192 Processos de gestão dos programas
193 - 194 Operações de contração de empréstimos
195 - 204 Realizações dos programas
 Anexo I  — Razões que motivaram os pedidos de assistência
 Anexo II  — Mecanismos de concessão de empréstimos aos cinco países
 Anexo III — Metodologia da auditoria
 Respostas da Comissão
06
 Abreviaturas e acrónimos
BCE : Banco Central Europeu
CEF : Comité Económico e Financeiro
Conselho : Conselho da União Europeia, o texto utiliza este termo como referência para qualquer órgão de decisão 
dos Estados-Membros
EMTN : Eurotítulos a médio prazo
FEEF : Fundo Europeu de Estabilidade Financeira
GTE : Grupo de Trabalho do Eurogrupo
ME: Memorando de Entendimento
MEEF : Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira
SEC : Sistema Europeu de Contas
07
 Síntese
I
Há sete anos, a Europa enfrentava uma crise financeira 
que se transformaria numa crise da dívida soberana. 
A crise da dívida soberana foi uma consequência de 
muitos fatores, nomeadamente uma supervisão ban -
cária deficiente, políticas orçamentais inadequadas 
e as dificuldades sentidas pelas instituições financeiras 
de grande dimensão (bem como os custos resultantes 
dos resgates suportados pelas populações). A crise 
atravessou os Estados-Membros da União Europeia 
(UE) em duas fases, afetando inicialmente os países 
não integrados na área do euro em 2008-2009 e alas -
trando-se mais tarde pela própria área do euro. Ao 
todo, oito Estados-Membros da UE viram-se forçados 
a procurar assistência macrofinanceira.
II
Contudo, esta turbulência foi bem anulada? O pre -
sente relatório analisa a gestão, por parte da Comis -
são, da assistência financeira prestada a cinco Esta -
dos-Membros (Hungria, Letónia, Roménia, Irlanda 
e Portugal).
Alguns sinais de alerta passaram despercebidos
III
Cumpre lembrar que já existia antes da crise um 
quadro orientado para o acompanhamento dos orça -
mentos dos Estados-Membros. Competia à Comissão 
alertar o Conselho para os crescentes desequilíbrios 
orçamentais. A Comissão não estava preparada para 
os primeiros pedidos de assistência financeira.IV
O Tribunal concluiu que a Comissão estimou uma 
maior robustez dos orçamentos públicos em relação 
à situação que viriam a revelar. Uma importante insu -
ficiência nas avaliações da Comissão anteriores a 2009 
foi a falta de prestação de informações sobre a acumu -
lação de passivos contingentes do setor público que, 
não raras vezes, se tornaram passivos reais durante 
a crise. A Comissão também não prestou a atenção 
suficiente à relação entre os fluxos financeiros estran -
geiros de grande dimensão, a saúde financeira dos 
bancos e, em última análise, das finanças públicas.
V
As reformas ao Pacto de Estabilidade e Crescimento 
em 2011, 2013 e 2014 procuraram dar resposta às 
insuficiências do período anterior à crise, introduzindo 
uma maior supervisão macroeconómica. No entanto, 
em 2008, a Comissão não estava preparada para gerir 
a assistência financeira quando os países começaram 
a apresentar os seus pedidos.
Estar à altura do desafio
Tentar recuperar o atraso
VI
A Comissão logrou, todavia, assumir as suas novas 
funções de gestão dos programas, que incluíam con -
versações com as autoridades nacionais, a preparação 
das previsões dos programas e das estimativas dos 
défices de financiamento, bem como a identificação 
das reformas necessárias. Atendendo às restrições de 
tempo numa primeira fase e à reduzida experiência na 
matéria, tratou-se de um feito.
Síntese 08
VII
A Comissão foi, regra geral, minuciosa na obten -
ção das informações de que necessitava. De forma 
crescente, reuniu os seus conhecimentos internos 
e empreendeu esforços junto de um amplo leque de 
intervenientes nos países que pediram ajuda.
Instrumentos complexos
VIII
A elaboração de previsões macroeconómicas e do 
défice não era uma atividade nova. A Comissão 
recorreu a uma ferramenta de previsão já existente 
e deveras complexa, baseada em folhas de cálculo. 
O controlo da qualidade limitou-se essencialmente 
à reconciliação das várias partes das previsões, não 
tendo a gestão procurado obter esclarecimentos 
quanto ao raciocínio subjacente aos pressupostos das 
previsões. Foi muito difícil avaliar a razoabilidade de 
pressupostos fundamentais, como os multiplicadores 
orçamentais, não só em eventuais revisões subse -
quentes, mas também, por parte da gestão, durante 
a efetiva elaboração das previsões.
Problemas relacionados com a inexperiência
IX
Os programas de assistência estavam solidamente 
alicerçados, atendendo às políticas prevalecentes ao 
nível da UE e aos conhecimentos económicos nessa 
altura. No entanto, a falta de documentação consti -
tuía uma insuficiência comum nos procedimentos da 
Comissão, que não estavam concebidos de modo que 
permitissem recuar no tempo para avaliar as decisões 
tomadas. Não foi possível validar algumas das infor -
mações essenciais facultadas ao Conselho, tais como 
as estimativas iniciais do défice de financiamento 
em determinados programas.X
Esta lacuna pode, em parte, explicar-se pelo con -
texto de crise, pela pressão de tempo numa primeira 
fase e pela novidade da gestão de programas para 
a Comissão. A disponibilidade dos registos melhorou 
ao longo do tempo, mas até os programas mais recen -
tes tinham alguns documentos essenciais em falta.
XI
A maioria das condições previstas nos memorandos 
de entendimento foi justificada remetendo especifica -
mente para a decisão do Conselho. Porém, as condições 
nem sempre incidiram suficientemente nas condições 
gerais de política económica estipuladas pelo Conselho.
Abordagens diferentes
XII
O Tribunal encontrou diversos exemplos de países 
que não foram tratados da mesma forma num cenário 
comparável. As condições da assistência foram geridas 
de forma diferente em cada programa. Em alguns pro -
gramas, foram globalmente menos rigorosas, o que 
facilitou o seu cumprimento. Comparando países com 
fragilidades estruturais semelhantes, concluiu-se que 
as reformas exigidas nem sempre foram proporcionais 
aos problemas enfrentados ou que esses países segui -
ram percursos muito diferentes. Algumas das metas 
do défice dos países, mas não todas, foram objeto de 
uma redução superior àquilo que a respetiva situação 
económica, em princípio, justificaria.
Controlo de qualidade limitado
XIII
Entre outros motivos, as insuficiências referidas resulta -
vam do facto de a conceção e o acompanhamento dos 
programas estar, em grande parte, nas mãos das equipas 
dos programas da Comissão. Antes de chegarem ao Con -
selho ou à Comissão, os principais documentos resultan -
tes do trabalho de uma equipa eram objeto de revisão, 
o que, no entanto, se revelou insuficiente em vários 
aspetos. Os cálculos subjacentes não foram revistos por 
um técnico exterior à equipa, o trabalho dos especialistas 
não foi examinado em pormenor e o processo de revisão 
não foi bem documentado.
Síntese 09
Margem para a introdução de melhorias
XIV
Como aspeto positivo, os documentos dos programas, 
que constituem a base das decisões adotadas pela 
Comissão ou pelo Conselho, melhoraram significativa -
mente desde o primeiro pedido de assistência finan -
ceira. Para isso contribuíram a afetação de mais pessoal 
à gestão dos programas, o aumento da experiência 
adquirida e uma melhor preparação. Contudo, até 
os documentos dos programas mais recentes careciam 
de algumas informações essenciais.
XV
Para efeitos de acompanhamento, a Comissão utilizou 
metas do défice com base na contabilidade de exercício. 
Este processo garante a coerência com o procedimento 
relativo aos défices excessivos, mas implica igualmente 
que, ao ser tomada uma decisão sobre a continuação 
de um programa, a Comissão não pode informar com 
segurança se um Estado-Membro beneficiário cumpriu 
a meta do défice, uma vez que o défice com base na 
contabilidade de exercício só pode ser apurado após um 
determinado período de tempo. A forma de elaborar 
relatórios sobre o cumprimento das condições não foi 
sistemática. Foram utilizados muitos termos diferentes 
para dar conta das situações de incumprimento, o que 
gerou confusão. Algumas condições não foram incluídas 
nos relatórios e, por outro lado, um pequeno número 
de condições foi dado como cumprido, quando tal não 
correspondia à realidade.
Os programas cumpriram os seus objetivos
XVI
As metas do défice revistas foram cumpridas, salvo 
algumas exceções. À medida que a atividade económica 
retraiu em 2009, os países tomaram consciência das per -
das de receita que, inclusivamente, anularam os ganhos 
gerados pelas novas medidas de receitas. As reformas 
fiscalmente neutras ou de compensação fiscal geraram 
custos fiscais adicionais no curto prazo, tendo alguns 
países adotado medidas fiscais suplementares para 
compensar o decréscimo dos rácios de receita fiscal em 
relação ao PIB. Os défices estruturais melhoraram, mas 
com ritmos variáveis. Parte do ajustamento orçamental 
foi efetuada de forma não duradoura. Os países recorre -
ram a medidas extraordinárias para cumprirem as metas.XVII
Os Estados-Membros cumpriram a maioria das con -
dições estabelecidas nos respetivos programas, 
apesar de alguns atrasos provocados essencialmente 
por fatores que escapam ao controlo da Comissão. 
No entanto, a Comissão estipulou, por vezes, prazos 
irrealistas para reformas de grande amplitude. Um ele -
vado nível de cumprimento não significa que todas as 
condições importantes tenham sido cumpridas. Além 
disso, constatou-se que os Estados-Membros tendiam 
a adiar para a fase final da vigência do programa 
o cumprimento das condições importantes.
XVIII
Os programas lograram dar origem a reformas. 
Os países prosseguiram, em grande parte, com as 
reformas desencadeadas pelas condições dos pro -
gramas. As inversões eram raras à data da auditoria. 
Foram compensadas por reformas alternativas, cujo 
impacto potencial não tinha, regra geral, uma dimen -
são equivalente.
XIX
Em quatro dos cinco países, o ajustamento das transa -
ções correntes foi mais rápido do que previsto, o que 
pode explicar-se, em grande parte, pela melhoria ines -
perada na balança de rendimentos e, em menor grau, 
pela melhoria inesperada na balança comercial.
Síntese 10
Recomendações da auditoria
a) A Comissão deve estabelecer um quadro aplicá -
vel a toda a instituição para permitir uma rápida 
mobilização dos seus recursos humanos e conhe -
cimentos especializados caso surja a necessidade 
de um programa de assistência financeira. A Co -
missão deve igualmente desenvolver procedimen -
tos no contexto dos regulamentos do chamado 
«Two  Pack».
b) O processo de elaboração de previsões 
deve  ser objeto de controlos de qualidade 
mais  sistemáticos.
c) Com vista a assegurar que os fatores subjacentes 
às decisões relativas aos programas são interna -
mente transparentes, a Comissão deve reforçar 
a manutenção de registos, à qual deverá prestar 
atenção nos exames da qualidade.
d) A Comissão deve assegurar procedimentos 
adequados de revisão da qualidade da gestão 
de programas e do conteúdo dos documentos 
dos  programas.
e) Para fins de acompanhamento orçamental, a Co -
missão deve incluir, nos memorandos de entendi -
mento, variáveis que pode recolher com desfasa -
mentos temporais curtos.
f) A Comissão deve distinguir as condições em 
função da sua relevância e centrar-se nas reformas 
verdadeiramente importantes.
g) Em eventuais futuros programas, a Comissão deve 
tentar formalizar a cooperação interinstitucional 
com os outros parceiros nos programas.
h) O processo de gestão da dívida deve ser 
mais  transparente.
i) A Comissão deve analisar de forma mais apro -
fundada os principais aspetos do ajustamento 
dos  países.
11
 Introdução
A crise da dívida soberana 
nos Estados-Membros 
da  União Europeia
01 
A crise financeira que atingiu a Europa 
em 2008 deu origem à crise europeia 
da dívida soberana. A crise da dívida 
soberana teve muitas causas, nomea -
damente uma supervisão bancária 
deficiente, políticas orçamentais 
inadequadas e as dificuldades sentidas 
pelas instituições financeiras de gran -
de dimensão (cujos custos dos respe -
tivos resgates foram suportados pelas 
populações). Os efeitos da crise ainda 
se fazem sentir à data de publicação 
do presente relatório, com os conse -
quentes programas de empréstimos 
a ascender a centenas de milhares de 
milhões, o que implica pesadas res -
ponsabilidades de gestão para todas 
as partes implicadas.
02 
A crise afetou os Estados-Membros da 
UE em duas fases. Inicialmente, o efei -
to de contágio da crise financeira atin -
giu, através do crédito externo e de 
circuitos comerciais, alguns Estados-
Membros não integrados na área do 
euro. O aumento acentuado nas saídas 
de capital externo e a diminuição nas 
exportações revelaram os desequilí -
brios externos significativos de alguns 
países, três dos quais (Hungria, Letónia 
e Roménia) solicitaram assistência 
financeira mediante o mecanismo de 
apoio da UE à balança de pagamen -
tos1, ao Fundo Monetário Internacional 
(FMI)2 e a outras fontes3.03 
A segunda fase da crise respeitou 
aos Estados-Membros da área do 
euro. Apesar de a união monetária ter 
previsto alguma reserva de liquidez, 
as agências de notação começaram, 
em 2009, a baixar as notações das obri -
gações soberanas de vários Estados-
Membros. As taxas de juro do mercado 
da dívida soberana registaram um 
forte aumento em alguns países4, mas 
diminuíram noutros5. Em resultado 
da redução do financiamento privado 
e da escalada dos custos associados 
aos empréstimos, os governos da 
Irlanda e de Portugal, entre outros6, so-
licitaram assistência financeira externa.
04 
Esta assistência financeira visava 
ajudar os países a saldarem ou finan -
ciarem a sua dívida na data de venci -
mento ou os seus défices. Previa uma 
reserva para facilitar a execução  dos 
programas de ajustamento necessá -
rios em cada país para responder aos 
problemas subjacentes. Em termos 
gerais, os mecanismos deram resposta 
à necessidade de salvaguardar a esta -
bilidade da área do euro ou da UE no 
seu todo, de limitar o risco de contágio 
e de evitar um choque súbito para 
as economias dos Estados-Membros 
beneficiários. Os objetivos de cada 
programa diferiam em questões de 
pormenor, mas as finalidades globais 
da assistência financeira consistiam em 
devolver aos Estados-Membros uma 
boa saúde macroeconómica ou finan -
ceira e restaurar a sua capacidade de 
cumprir as respetivas obrigações rela -
tivas ao setor público (área do euro) ou 
à balança de pagamentos (fora da área 
do euro). O  gráfico 1  apresenta um 
cronograma da assistência financeira 
prestada aos cinco Estados-Membros 
abrangidos pela auditoria em apreço.1 Com base no artigo 143.º 
do Tratado sobre 
o Funcionamento da União 
Europeia.
2 A Polónia obteve acesso 
a recursos do FMI em maio 
de 2009, através de uma linha 
de crédito flexível, mas não 
pediu a ajuda da UE.
3 Em função de cada programa, 
outras fontes de 
financiamento seriam 
facultadas pelo Banco 
Mundial, o Banco Europeu de 
Reconstrução 
e Desenvolvimento, o Banco 
Europeu de Investimento, 
a República Checa, 
a Dinamarca, a Finlândia, 
a Polónia, a Noruega 
e a Suécia.
4 Irlanda, Grécia, Espanha, Itália 
e Portugal.
5 Alemanha e França.
6 Dentro da área do euro, 
também a Grécia, Espanha 
e Chipre pediram assistência 
financeira.
12 Introdução
05 
Uma vez que a crise seguiu um curso 
diferente em cada país, a assistência 
foi solicitada por razões diferentes. 
O anexo I  apresenta uma síntese des -
sas razões.
06 
Foi criado um conjunto de instrumentos 
jurídicos para a prestação de assistência 
financeira. Os Estados-Membros não 
integrados na área do euro podiam 
recorrer ao mecanismo de apoio à balan -
ça de pagamentos existente. A Irlanda 
e Portugal receberam apoio através dos 
recém-criados Mecanismo Europeu de 
Estabilização Financeira (MEEF) e do 
Fundo Europeu de Estabilidade Financei -
ra (FEEF). Apenas o mecanismo de apoio 
à balança de pagamentos e o MEEF foram estabelecidos enquanto instru -
mentos da UE com base no Tratado 
sobre o Funcionamento da União Eu -
ropeia, dado que o FEEF é um veículo 
intergovernamental fora do âmbito da 
UE. O  anexo II  apresenta uma síntese 
da base jurídica dos três instrumentos. 
Os cinco países receberam igualmente 
assistência financeira do FMI.
07 
A assistência a países não integrados 
na área do euro foi gerida pela Comis -
são e pelo FMI. O Banco Central Euro -
peu (BCE) – terceiro membro da troica 
de credores – foi chamado a participar 
na gestão da assistência financeira 
à Irlanda e a Portugal. Para efeitos do 
presente texto, estas instituições são 
designadas «os parceiros».Gráfico 1Cronograma da assistência financeira
Nota: A data de início de cada programa é a data de assinatura do memorando de entendimento entre o Estado-Membro e a Comissão.
Fonte: TCE.Área
do euroFora da
área do euro2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
HU (nov./uni00A02008 – nov./uni00A02010)
LV (jan./uni00A02009 – jan./uni00A02012)
RO (jun./uni00A02009 – jun./uni00A02011) RO 2 (jun./uni00A02011 – mar./uni00A02013)
IE (dez./uni00A02010 – dez./uni00A02013)
PT (mai./uni00A02011 – mai./uni00A02014)
13 Introdução
Conceção e execução
Conceção do programa
08 
Os pedidos de assistência financeira 
da UE são realizados por iniciativa das 
autoridades dos Estados-Membros. 
Podem ser apresentados à Comissão 
e ao Comité Económico e Financeiro 
(CEF)7 juntamente com uma proposta 
de programa de ajustamento econó -
mico8. O pessoal da Comissão9 ela-
bora as previsões macroeconómicas 
subjacentes a cada programa e conduz 
as negociações com as autoridades 
nacionais. O mandato dessas nego -
ciações é definido previamente numa 
nota de orientação10. Posteriormente, 
a Comissão estabelece um contacto in -
formal com os restantes intervenientes 
(FMI, CEF e, no caso dos países da área 
do euro, BCE), com vista a obter uma 
posição coordenada sobre as condi -
ções do programa que acompanharão 
a assistência financeira (ver ponto 11).
09 
A visita de negociação11 ao país em 
causa resulta num conjunto de docu -
mentos essenciais:
a) uma proposta de decisão do Con -
selho sobre a assistência financei -
ra, que estipula as condições gerais 
de política económica inerentes 
à assistência e as condições 
financeiras gerais do empréstimo 
(pacote financeiro, modalidades 
aplicáveis às parcelas e prazo de 
vencimento médio)12;b) uma nota explicativa da referida 
proposta, que apresenta a avalia -
ção, realizada pela Comissão, do 
programa de ajustamento econó -
mico previsto do Estado-Membro. 
A avaliação tem por base previsões 
internas da Comissão, modelos 
financeiros e macroeconómicos, 
dados do Eurostat e informações 
obtidas na visita de negociação;
c) um memorando de entendimento, 
que representa um compromisso 
mais pormenorizado por parte do 
Estado-Membro e é, por norma, 
assinado pelas autoridades desse 
Estado-Membro e pela Comissão. 
O memorando de entendimento 
estabelece condições económicas 
precisas para o desembolso de 
cada parcela e define os requisitos 
de elaboração de relatórios aplicá -
veis ao Estado-Membro;
d) um acordo de empréstimo, com os 
pormenores técnicos e jurídicos do 
empréstimo (tais como o cálculo 
do prazo de vencimento médio, as 
taxas de juro e as modalidades de 
desembolso e reembolso)13.7 O CEF foi constituído a fim de 
promover a coordenação das 
políticas económicas 
e financeiras entre os 
Estados-Membros. É composto 
por altos funcionários das 
administrações nacionais e dos 
bancos centrais, do BCE 
e da  Comissão.
8 N.º 2 do artigo 3.º do 
Regulamento (CE) n.º 332/2002 
do Conselho, de 18 de fevereiro 
de 2002, que estabelece um 
mecanismo de apoio financeiro 
a médio prazo às balanças de 
pagamentos dos Estados-
Membros (JO L 53 de 23.2.2002, 
p. 1) e n.º 1 do artigo 3.º 
do Regulamento (UE) 
n.º 407/2010 do Conselho, 
de 11 de maio de 2010, que cria 
um mecanismo europeu de 
estabilização financeira 
(JO L 118 de 12.5.2010, p. 1). 
O programa de ajustamento 
económico consiste num 
conjunto de políticas de 
ajustamento que o país em 
causa pretende aplicar, no 
sentido de responder aos 
problemas subjacentes e de 
restabelecer a sua capacidade 
macroeconómica e financeira.
9 A equipa afeta ao programa, 
o chefe da unidade responsável 
pelo país sujeito ao programa, 
o diretor do programa e o 
diretor responsável pelo país 
sujeito ao programa.
10 A nota de orientação analisa 
a situação financeira 
e macroeconómica do 
Estado-Membro em causa e o 
potencial impacto sobre a sua 
economia das medidas 
eventualmente propostas. 
Define igualmente o quadro 
das negociações com esse 
Estado-Membro. O comissário 
competente aprova a nota de 
orientação após receber as 
observações dos presidentes 
do Comité Económico 
e Financeiro e do Grupo de 
Trabalho do Eurogrupo.
11 As visitas são levadas a cabo 
por altos funcionários da 
Comissão e do FMI, bem como 
do BCE no caso dos países da 
área do euro. Geralmente, 
prolongam-se por duas 
a três  semanas.
12 Cada desembolso da 
assistência financeira pode ter 
um prazo de vencimento 
diferente. A média ponderada 
dessas maturidades não pode 
exceder o prazo de vencimento 
médio fixado na decisão 
do Conselho.
14 Introdução
10 
Uma vez que o FMI e a UE14 são compe -
tentes para adotarem as suas próprias 
decisões de concessão de emprésti -
mos, são preparados dois conjuntos 
separados de documentos relativos 
aos programas, um por cada uma das 
duas instituições. Na UE, a decisão 
final relativa à prestação de assistência 
financeira cabe ao Conselho.
Condições
11 
As condições dos programas vinculam 
explicitamente a aprovação ou conti -
nuação do financiamento à realização 
de uma série de medidas, as quais são, 
por norma, importantes para os obje -
tivos dos programas. As condições dos 
programas podem igualmente incluir 
metas relativas a dados essenciais que 
farão soar alarmes caso as políticas 
tomem uma direção errada (por exem -
plo, a meta da inflação)15.
12 
As condições são quantitativas (por 
ex., a limitação do défice orçamen -
tal) ou estruturais (por exemplo, uma 
aplicação mais rigorosa do direito da 
concorrência). Também as suas fun -
ções pretendidas diferem:
a) corrigir desequilíbrios funda -
mentais (por exemplo, reduzindo 
o défice orçamental);
b) evitar a repetição de desequilí -
brios no futuro (por exemplo, com 
a adoção de leis em matéria de 
responsabilidade orçamental);
c) aferir a dimensão dos desequilí -
brios (por exemplo, mediante uma 
avaliação exaustiva das parcerias 
público-privadas).13 
As condições fixadas assentam efeti -
vamente no programa de ajustamento 
económico do Estado-Membro em 
causa e na análise realizada pelos par -
ceiros. Assim, cada programa inclui um 
diferente leque de condições, que inci -
dem na consolidação orçamental, em 
reformas estruturais destinadas a esti -
mular o crescimento económico e/ou 
em reformas do setor financeiro ou no 
apoio a este último (ver  quadro 1 ).
14 
Todos os programas de assistência 
visaram a consolidação orçamental 
através da adoção de políticas orça -
mentais destinadas a reduzir os défices 
públicos e a tornar a dívida sustentá -
vel. Além desse objetivo primordial, 
a consolidação orçamental é impor -
tante no contexto dos programas pois, 
entre outros efeitos, pode:
a) facilitar o ajustamento interno 
através de vários canais (como uma 
redução direta na procura agrega -
da ou o impacto dos vencimentos 
do setor público e do emprego 
nos custos do trabalho no setor 
privado)16;
b) facilitar o ajustamento externo 
através da redução do défice ex -
cessivo das transações correntes;
c) ajudar a combater a inflação ao 
intervir nos preços por intermédio 
de uma série de canais (como o seu 
impacto na procura agregada ou 
na procura de moeda);
d) libertar recursos para outros seto -
res se existirem restrições financei -
ras na economia;
e) promover a confiança — sob 
condições específicas — no seio 
da economia, produzindo, deste 
modo, um efeito expansionista17.13 É igualmente assinado um 
contrato de empréstimo para 
cada parcela.
14 Ao financiamento concedido 
pelo MEEF à Irlanda e a 
Portugal somou-se 
o financiamento pelo FEEF, 
tendo sido aplicadas 
condições económicas 
idênticas a ambas as fontes 
de empréstimo.
15 Moon, S. and Bulíř, A., Do 
IMF-Supported Programs Help 
Make Fiscal Adjustment More 
Durable?  (os programas 
apoiados pelo FMI contribuem 
para tornar o ajustamento 
orçamental mais duradouro), 
documento de trabalho 
do FMI, 2003.
16 Hernandéz de Cos, Pablo 
e Moral-Benito, Enrique, The 
Role of Public wages in Fiscal 
Consolidation Process (o papel 
dos salários da função pública 
no processo de consolidação 
orçamental), Workshop 
“Government wage bill: 
determinants, interactions and 
effects” (Massa salarial do setor 
público: determinantes, 
interações e efeitos), 
organizado pela Direção-Geral 
dos Assuntos Económicos 
e Financeiros, 2014.
17 Daniel, J., Davis, J., Fouad, M. 
e Van Rijckeghem, C., “Fiscal 
Adjustment for Stability and 
Growth”  (ajustamento 
orçamental em prol da 
estabilidade e do 
crescimento), série de 
brochuras n.º 55, Fundo 
Monetário Internacional, 2006.
15 Introdução
15 
O papel das condições estruturais 
consiste principalmente em aplicar 
reformas estruturais com o objetivo 
de reforçar a sustentabilidade a longo 
prazo dos ajustamentos macroeconó -
micos. As condições do setor financei -
ro visam a estabilização deste setor, 
que desempenha frequentemente um 
papel crucial no início de um progra -
ma, em que, regra geral, ocorre uma 
restruturação do setor bancário.Execução
16 
A Comissão deve verificar, a intervalos 
regulares, se a política económica do 
Estado-Membro beneficiário cumpre 
o respetivo programa de ajustamento 
e as condições desse programa. Essas 
condições são acompanhadas pela 
Comissão18 em coordenação com o FMI. 
Para o efeito, os Estados-Membros be -
neficiários apresentam periodicamente 
relatórios sobre os progressos alcança -
dos na execução dos programas19 e os 
parceiros realizam visitas de acompa -
nhamento. A Comissão e o FMI elabo -
ram cada um o seu próprio relatório de 
avaliação após a respetiva visita.Quadro 1Incidência das condições dos programas
ProgramaConsolidação 
orçamentalReformas estruturais Setor financeiro
Hungria Sim Sem reformas significativas — Reforço da regulação e supervisão
Letónia Sim— Ambiente empresarial
— Políticas ativas do mercado de trabalho
— Gestão dos fundos da UE— Reforço da regulação e supervisão
—  Planos de resolução ou de consolidação dos 
bancos
Roménia I Sim— Ambiente empresarial
— Gestão dos fundos da UE— Reforço da regulação e supervisão
Roménia II Sim— Reformas do mercado de trabalho
— Competitividade na economiaSem reformas significativas
Irlanda Sim— Reformas do mercado de trabalho
— Competitividade na economia— Desalavancagem
— Reforço da regulação e supervisão
—  Planos de resolução ou de consolidação dos 
bancos
Portugal Sim- Reformas do mercado de trabalho
-  Competitividade dentro e fora da esfera económica
— Educação
— Setor da saúde
— Ambiente empresarial
— Reformas judiciais
— Mercado da habitação— Desalavancagem
— Reforço da regulação e supervisão
—  Planos de resolução ou de consolidação dos 
bancos
Fonte: TCE, com base nas decisões aplicáveis do Conselho e nos documentos iniciais dos programas.
18 No caso do MEEF, o BCE 
participa igualmente nesse 
acompanhamento.
19 Por norma, os memorandos 
de entendimento incluem um 
anexo com os indicadores 
e dados que os países devem 
fornecer periodicamente.
16 Introdução
17 
Com base nessa avaliação e após con -
sulta do CEF, a Comissão decide se as 
parcelas suplementares devem ser liber -
tadas e se determinadas condições do 
programa devem ser modificadas e/ou 
acrescentadas, a fim de responder a cir -
cunstâncias imprevistas, tais como uma 
alteração no cenário macroeconómico, 
revisões significativas dos dados ou 
fatores políticos ou institucionais no Es -
tado-Membro em causa. O memorando 
de entendimento inicial pode ser revisto 
para tomar em consideração essas novas 
circunstâncias e zelar pela execução do 
programa de ajustamento.
18 
Se a consequente revisão acarretar al -
terações significativas das condições20, 
a decisão do Conselho deverá ser 
igualmente alterada. O procedimento 
de alteração da decisão do Conselho 
é muito semelhante ao processo de 
negociação inicial (ver pontos 8 a 10)21.
Recursos financeiros
Financiamento 
dos  programas
19 
O montante emprestado ao abrigo de 
cada programa de assistência cobre 
o «défice de financiamento» do Esta -
do-Membro – as suas necessidades 
financeiras até estar em condições 
de financiar as suas contas públicas 
(dívida na data de vencimento e novos 
défices) ou a sua posição económica 
externa (balança de pagamentos) em 
condições normais.20 
O financiamento externo das econo -
mias da área do euro é realizado no 
quadro do Eurosistema22. Os défices de 
financiamento dos países da área do 
euro limitam-se, por conseguinte, às 
necessidades das suas administrações 
públicas. Fora da área do euro, o défice 
de financiamento inclui todas as ne -
cessidades de financiamento externo 
constantes da balança de pagamentos 
do país em causa.
21 
Durante a negociação de um progra -
ma, os parceiros estimam o défice de 
financiamento por meio de projeções 
macroeconómicas e orçamentais e de 
um conjunto de pressupostos, nomea -
damente as taxas de refinanciamento 
da dívida23. O nível final do financia -
mento do programa baseia-se nessa 
estimativa, porém, é igualmente ne -
gociado entre os parceiros e o Estado-
Membro. Seguidamente, cada credor 
assume uma parte do financiamento 
do programa24. Podem igualmente ser 
equacionadas as fontes de financia -
mento interno do Estado-Membro.
22 
Uma síntese dos elementos essenciais 
do financiamento dos programas, 
a parte relativa de cada credor prin -
cipal e os montantes de assistência 
financeira desembolsados estão dispo -
níveis no gráfico 2 .20 Por exemplo, se forem 
alteradas as metas do défice.
21 A Comissão realizou 
36 revisões formais dos seis 
programas auditados. 
Em 16 dessas revisões, 
seguiu-se uma alteração 
da respetiva decisão 
do Conselho.
22 O Eurosistema é o sistema 
bancário central da área do 
euro. É constituído pelo banco 
central europeu e pelos 
bancos centrais nacionais.
23 Uma dívida pública esteja 
prestes a vencer deve ser 
“refinanciada” sob a forma de 
uma nova dívida que cobrirá 
o reembolso da dívida 
anterior. O refinanciamento 
acarreta o risco de a dívida ter 
uma taxa de juro mais elevada, 
aumentando, assim, a despesa 
com os juros, ou de o país 
a quem se destina 
o empréstimo não conseguir 
obter verbas suficientes para 
cobrir na íntegra o reembolso 
da dívida anterior.
24 Ainda que o quadro jurídico 
permita que somente a UE 
conceda empréstimos, na 
prática recente, a assistência 
tem sido geralmente prestada 
em cooperação com o FMI 
e com outras instituições 
internacionais ou países.
17 Introdução Gráfico 2Financiamento dos programas
Fonte: TCE, dados fornecidos pela Comissão Europeia e pelo FMI.
…em percentagem do PIB de cada país
19% 40% 17% 43% 46%Hungria
20 mil/uni00A0milhõesLetónia
7,5 mil/uni00A0milhõesRoménia
20 mil/uni00A0milhões 
+ 5,4 mil/uni00A0milhões1Irlanda
67,5 mil/uni00A0milhõesPortugal
78 mil/uni00A0milhões
33%
6,5 mil/uni00A0milhões41%
3,1 mil/uni00A0milhões25%
5 mil/uni00A0milhões33% (60% com o FEEF)
22,5 (40,2) mil/uni00A0milhões33% (67%)
26 (52) mil/uni00A0milhõesFinanciamento autorizado pela União EuropeiaFinanciamento global dos programas em euros
94%
65%
100%
92%85%
72%
92%
100%
97%100%
100%
97%Desembolsos
em percentagem do /f_inanciamento autorizado 
Portugal Irlanda Roménia Letónia Hungria
Apoio à balança de pagamentos / MEEF FEEF FMI Outros credores
1 Assistência a título preventivo. Não incluída noutros grá/f_icos. 
18 Introdução
23 
Os cinco Estados-Membros utilizaram 
95% dos fundos autorizados pela União 
Europeia e já tinham reembolsado 13% 
desse montante em 31 de março de 2015 
(ver gráfico 3 ).Gráfico 3Assistência financeira: montantes desembolsados e reembolsos pendentes
Fonte: TCE, dados fornecidos pela Comissão Europeia.
63/uni00A0mil/uni00A0milhões de euros
60/uni00A0mil/uni00A0milhões de euros5,0 3,5
23,9 23,9
2,9 0,7
22,5 22,5
5,5 1,5Roménia
Portugal
Letónia
Irlanda
Hungria70%
100%
24%
100%
27%
1    Dados relativos a 31/uni00A0de março de/uni00A02015.Montantes obtidos
a crédito e desembolsadosAssistência a ser prestada 
pela União Europeia Reembolsos 
pendentes
por país1Desembolso
por país
Total em dívida
52/uni00A0mil/uni00A0milhões de euros
19 Introdução
Financiamento nos mercados
24 
No sentido de cumprir a sua parte da 
assistência financeira total, a União 
Europeia contraiu empréstimos nos 
mercados de capitais e emprestou 
os fundos aos Estados-Membros em 
dificuldade nos mesmos termos (ou 
seja, mesmo montante, mesmo cupão 
e mesmo prazo de vencimento). No fi -
nal de 2014, a UE tinha procedido a um 
total de 22 emissões de obrigações 
com um valor nominal de 60,1 mil mi -
lhões de euros. A Comissão geriu os 
empréstimos em nome da UE.
25 
Por norma, os empréstimos assumem 
a forma de eurotítulos a médio prazo 
(Euro Medium-Term Notes , EMTN), os 
quais são emitidos nos mercados de 
capitais e cotados na bolsa do Luxem -
burgo. Os EMTN podem ser integral -
mente reembolsados no prazo de ven -
cimento e vencem juros anuais fixos 
ao longo do seu período de vigência. 
Os investidores europeus representam 
cerca de 80% do conjunto dos investi -
dores em EMTN.
26 
O serviço de dívida dos EMTN compete 
obrigatoriamente à União Europeia, 
que deve garantir a execução atempa -
da de todos os pagamentos caso o Es -
tado-Membro devedor não reembolse 
o capital e/ou os juros em dívida.
20
 Método de auditoria
27 
A auditoria avaliou se a Comissão geriu 
os programas de assistência financei -
ra de forma adequada, incidindo nas 
subquestões que se seguem:
i) O aumento dos riscos orçamentais 
foi detetado atempadamente?
ii) Os processos foram concebidos de 
forma satisfatória para contribuir 
plenamente para as decisões rela -
tivas aos programas?
iii) A Comissão contraiu empréstimos às 
melhores taxas possíveis e de  acor -
do com as boas práticas de emissão 
de dívida?
iv) Os programas de assistência financeira 
cumpriram os seus principais objetivos?
28 
A auditoria abrangeu a gestão, por 
parte da Comissão, da assistência 
financeira prestada ao abrigo do 
mecanismo de apoio à balança de 
pagamentos e do MEEF, para a qual 
a Comissão contraiu empréstimos nos 
mercados de capitais com recurso 
ao orçamento da UE como garantia. 
A auditoria englobou a assistência fi -
nanceira concedida à Hungria, Letónia, 
Roménia (dois primeiros programas), 
Irlanda e Portugal, centrando-se no 
papel da Comissão nesses programas. 
Analisou-se ainda a cooperação da 
Comissão com os seus parceiros (BCE 
e FMI), mas estes não foram auditados.29 
Não foram auditadas as decisões to -
madas no plano político da UE, tendo 
o âmbito da auditoria sido restringido 
em vários aspetos. Assim, não foi toma -
do em consideração o cenário contra -
factual da ausência de assistência finan -
ceira ou a exequibilidade de resolver as 
crises por outros meios (por exemplo, 
uma mutualização da dívida soberana). 
Também não foi avaliada a sustenta -
bilidade da dívida ou a probabilidade 
de reembolso dos empréstimos. Além 
disso, não se avaliou se o Conselho 
optou pelas metas do défice ou pelas 
condições estruturais mais adequadas 
para resolver a crise. A auditoria da coo -
peração da Comissão com os restantes 
parceiros não aferiu se a participação 
destes últimos se justificava.
30 
Os critérios de auditoria foram obtidos 
a partir das seguintes fontes:
i) requisitos regulamentares (regu -
lamentos do Conselho, decisões 
do Conselho, memorandos de 
entendimento entre a Comissão 
e os Estados-Membros);
ii) regras e procedimentos internos 
da Comissão (normas de controlo 
interno e orientações);
iii) boas práticas de gestão e critérios de 
avaliação resultantes das avaliações 
dos programas do FMI, avaliações 
ex post  do apoio prestado pela UE 
à balança de pagamentos de países 
terceiros, relatórios anteriores do 
Tribunal sobre a assistência macrofi -
nanceira, orientações e outras publi -
cações de institutos independentes 
e grupos de reflexão, bem como 
pesquisas académicas;
iv) boas práticas sugeridas numa série de 
orientações sobre gestão da dívida 
pública, relações entre investidores 
e transparência na emissão de dívida.
21 Método de auditoria
31 
O anexo III  faculta mais pormenores 
da metodologia da auditoria.
32 
As provas de auditoria foram recolhi -
das com base:
i) num exame pormenorizado da 
documentação respeitante aos 
programas de assistência financeira 
da UE (documentos dos programas, 
análises internas da Comissão, previ -
sões em folhas de cálculo, avaliações 
e estudos de outras organizações);
ii) em entrevistas com funcionários da 
Direção-Geral dos Assuntos Econó -
micos e Financeiros da Comissão;
iii) em entrevistas com funcionários 
das autoridades nacionais, desig -
nadamente dos ministérios das 
finanças, bancos centrais, unidades 
de coordenação dos programas 
e ministérios do setor;
iv) numa análise sob a forma de gre -
lha de avaliação das condições dos 
programas25, a fim de as classificar 
de acordo com as características 
e o grau de cumprimento;
v) entrevistas com funcionários 
do FMI e do BCE.25 A amostra incluiu 
360 condições individuais.
22
 Parte I —  A Comissão não estava 
preparada para uma crise desta amplitude
A Comissão subestimou 
o alcance dos 
desequilíbrios 
orçamentais no período 
que antecedeu a crise
33 
Indiscutivelmente, uma das atividades 
mais importantes da Comissão no do -
mínio dos assuntos económicos e finan -
ceiros consiste em alertar o Conselho 
para o aumento dos desequilíbrios 
orçamentais nos Estados-Membros. 
Antes da crise, existia já um quadro 
de supervisão orientado para o acom -
panhamento da situação orçamental 
nos Estados-Membros26.
34 
Embora os objetivos macroeconó -
micos dos programas de assistência 
financeira não se resumissem ao 
ajustamento orçamental, nos cinco 
programas, o apoio orçamental27 veio 
a revelar-se um elemento fundamental 
da utilização da assistência. Coloca-se 
assim a questão de saber se o aumento 
dos riscos orçamentais foi deteta -
do e assinalado a tempo ao abrigo 
dos procedimentos de vigilância.
A Comissão estimou 
uma maior robustez 
dos  orçamentos públicos 
em  relação à situação real
35 
Existem dois tipos principais de indica -
dores orçamentais. O primeiro é cons -
tituído pelo saldo orçamental efetivo, 
isto é, a diferença entre as receitas e as 
despesas públicas. No entanto, este 
saldo é sensível a fatores temporários, 
tais como o crescimento económico, 
os preços dos ativos e as medidas orçamentais extraordinárias. O se -
gundo engloba outros indicadores 
orçamentais (por exemplo, o saldo 
corrigido das variações cíclicas, o saldo 
estrutural) que visam corrigir esses 
fatores temporários e, deste modo, 
fornecer uma visão mais rigorosa da 
situação orçamental subjacente de um 
país. Estes indicadores não podem ser 
diretamente observados, sendo antes 
o resultado de cálculos complexos.
36 
Durante o período anterior à crise, 
os saldos orçamentais efetivos eram, 
regra geral, corretamente estimados 
até ao final do exercício correspon -
dente. Contudo, nas suas previsões 
dos défices, a Comissão não predisse 
o surgimento de elevados défices 
orçamentais em 2008 na Irlanda, 
Letónia, Portugal e Roménia. A título 
de exemplo, referindo-se à Irlanda em 
março de 2008, a Comissão declarava 
que os riscos associados às projeções 
orçamentais são globalmente neutros 
em 200828. Porém, no final de 2008, 
o saldo orçamental efetivo foi inferior 
à previsão em 7,2 pontos percentuais 
do PIB.
37 
Nos cálculos que realizou dos saldos 
corrigidos das variações cíclicas en -
tre 2005 e 2008, a Comissão sobresti -
mou sistematicamente a robustez das 
finanças públicas dos países29. Este 
erro foi principalmente causado pelas 
alterações nas estimativas das taxas de 
crescimento potencial do PIB. Os cinco 
países estavam a atravessar uma fase 
de expansão económica, mas a Comis -
são fez inicialmente uma estimativa da 
dimensão do sobreaquecimento que, 
atendendo à perceção atual dos factos, 
se revelou modesta.26 Tratava-se da «vertente 
preventiva» do Pacto de 
Estabilidade e Crescimento 
criado pelo Regulamento (CE) 
n.º 1466/97 do Conselho, 
de 7 de julho de 1997, relativo 
ao reforço da supervisão das 
situações orçamentais e à 
supervisão e coordenação das 
políticas económicas 
(JO L 209 de 2.8.1997, p. 1). 
A última reformulação do 
quadro de supervisão foi 
efetuada em 2005 por meio 
do Regulamento (CE) 
n.º 1055/2005 do Conselho, 
que altera o Regulamento (CE) 
n.º 1466/97 
(JO L 174 de 7.7.2005, p. 1).
27 O financiamento dos défices 
orçamentais correntes e o 
reembolso da dívida pública.
28 Comissão Europeia, Ireland — 
Macro fiscal assessment — an 
analysis of the December 
2007 update of the stability 
programme , (Irlanda — 
avaliação macro-orçamen-
tal — uma análise da 
atualização de dezembro 
de 2007 do programa de 
estabilidade), p. 36.
29 Basta comparar a primeira 
estimativa realizada após 
o final do exercício (ou seja, 
a previsão da primavera) com 
uma estimativa recente 
(outubro de 2013).
23
Parte I — A Comissão não estava preparada para uma 
crise desta amplitude
38 
A estimativa da dimensão do sobreaque -
cimento (a amplitude de um diferencial 
positivo do produto30) era consentânea 
com o forte aumento nos indicadores 
da capacidade de produção total da 
economia. Todavia, este aumento foi 
gerado pelas fortes expansões do setor 
imobiliário, sabendo-se que os investi -
mentos nesse ramo não surtem o mes -
mo efeito de incremento do potencial 
da economia que outros investimentos 
mais produtivos.
39 
A Comissão centrou-se na avaliação do 
diferencial do produto na economia 
real, sem ter em conta os desequilí -
brios setoriais existentes, por exemplo, 
nos setores financeiro e da construção. 
Todavia, a crise deixou patente que 
não basta acompanhar a evolução da 
inflação e do produto para garantir 
a estabilidade macroeconómica e sal -
dos orçamentais sustentáveis. Desde 
aí, o quadro de supervisão foi subs -
tancialmente revisto, a fim de atender 
melhor aos riscos macroeconómicos 
e do setor financeiro.
40 
Após o surgimento da crise, a Comissão 
observou algumas expansões setoriais, 
designadamente no setor da construção 
na Irlanda, Letónia e Roménia e no crédi -
to privado no conjunto dos cinco países. 
No entanto, o algoritmo utilizado para 
calcular o diferencial do produto não 
abrangia desequilíbrios deste género.As avaliações subestimaram os 
potenciais riscos orçamentais
41 
O Pacto de Estabilidade e Crescimen -
to exige aos Estados-Membros que 
comuniquem as recentes evoluções 
e previsões orçamentais nos seus pro -
gramas de estabilidade e de conver -
gência. Esses programas são avaliados 
pela Comissão, que verifica a razoabili -
dade da previsão das trajetórias do PIB 
e do orçamento público.
42 
Uma falha importante nas avaliações 
da Comissão anteriores a 2009 foi 
a falta de prestação de informações 
sobre a acumulação de passivos con -
tingentes do setor público31. Os riscos 
orçamentais relativos à estabilidade 
financeira, às empresas estatais ou 
a outras garantias públicas (por exem -
plo, as parcerias público-privadas, PPP) 
não eram assinalados.
43 
A vigilância efetuada pela Comissão 
não permitiu avaliar adequadamente 
as implicações das grandes entradas 
de capitais estrangeiros, especialmen -
te sob a forma de dívida, que fomen -
tavam a expansão da construção e da 
procura e eram suscetíveis de afetar 
o setor bancário numa fase de reces -
são posterior. A Comissão não pers -
petivou esta relação antes de analisar 
os pedidos de assistência financeira 
dos Estados-Membros.30 Um diferencial positivo do 
produto corresponde ao 
montante do produto efetivo 
de uma economia que excede 
o seu produto potencial.
31 Por exemplo, os passivos de 
longo prazo das pensões da 
função pública ou as 
despesas orçamentais 
significativas no futuro que 
resultem da necessidade de 
adotar medidas em caso de 
resgate. Com exceção dos 
passivos respeitantes às 
pensões da função pública, 
a Comissão não comunicou 
informações sobre outros 
passivos contingentes.
24
Parte I — A Comissão não estava preparada para uma 
crise desta amplitude
44 
As análises da Comissão também não 
aferiram a sensibilidade dos saldos 
orçamentais perante uma subida 
abrupta das taxas de juro aplicadas 
à dívida pública, ou perante choques 
igualmente bruscos no crescimento 
económico ou nas taxas de câmbio. No 
entanto, estes riscos tinham igualmen -
te sido apontados ou salientados em 
vários documentos de investigação 
publicados antes da crise32.
Consequentemente, 
a Comissão não estava 
preparada para a gestão 
dos programas
45 
Antes de 2008, o mecanismo de apoio 
à balança de pagamentos tinha sido 
utilizado pela última vez em 199333. 
Em 2008, as eventuais experiências ad -
quiridas na primeira metade da década 
de 1990 tinham-se perdido. Por con -
seguinte, a prestação de assistência 
financeira a países foi, na prática, uma 
nova atividade para a Comissão.
46 
Tendo subestimado os desequilíbrios 
orçamentais e as suas implicações para 
os Estados-Membros, a Comissão não 
estava preparada para assumir a ges -
tão dos programas. Concretamente, 
os programas iniciais tiveram de ser 
definidos sob uma extrema pressão de 
tempo. Veja-se o exemplo da proposta 
relativa ao primeiro programa (Hun -
gria), que teve de ser elaborada no 
espaço de apenas alguns dias. Interna -
mente, a Comissão dispunha de uma 
experiência muito escassa no tocante 
à conceção e gestão de programas de 
assistência financeira, não tendo sido 
possível adquirir essa experiência num 
período tão curto.47 
Durante a fase inicial, a Comissão 
contou com a ajuda de equipas do FMI 
para preparar determinadas partes da 
análise dos programas. As práticas uti -
lizadas pela Comissão foram igualmen -
te desenvolvidas com base nas do FMI 
(ver ponto 109).32 Ver, por exemplo, o artigo 
«Fiscal Policies and Financial 
Markets» (políticas 
orçamentais e mercados 
financeiros), no ECB Monthly 
Bulletin 02/2006  (boletim 
mensal do BCE de 02/2006), 
p. 71.
33 Decisão 93/67/CEE do 
Conselho, de 18 de janeiro 
de 1993, relativa à concessão 
de um empréstimo 
comunitário a favor da 
República Italiana 
(JO L 22 de 30.1.1993, p. 121).
25
 Parte II —  Os processos eram 
geralmente deficientes
48 
Os regulamentos confiam à Comissão 
Europeia a gestão operacional da assis -
tência financeira. Grande parte dessa 
função consiste em tomar decisões 
fundamentais quanto aos programas, 
no que se refere à concessão inicial 
de assistência e, em cada avaliação, 
à continuação dos programas. A to -
mada de decisões exige uma série 
de etapas e uma coordenação com 
o Conselho e com os demais parceiros 
(ver  gráfico 4 ).
49 
A auditoria dividiu a análise dos pro -
cessos de gestão dos programas em 
três partes:
i) Processos seguidos na Comissão, 
em especial na Direção-Geral dos 
Assuntos Económicos e Finan -
ceiros — a Comissão manteve 
o controlo do desenvolvimento 
dos  programas?
ii) Processos de prestação de infor -
mações ao Conselho e ao comis -
sário competente — o Conselho 
e o  comissário competente recebe -
ram documentos de boa qualidade 
sobre os programas?
iii) Processo de interação com os res -
tantes parceiros — a interação com 
os restantes parceiros funcionou?
26
Parte II — Os processos eram geralmente deficientesGráfico 4Decisões relativas aos programas
Negociação
do programa1ª
avaliação2ª
avaliação[...]ª
avaliação
Que decisões são tomadas?
Decisão da Comissão Decisão
do Conselho/one.superior
Montante global e prazo
de vencimentoMetas do dé/f_iceDomínios gerais das reformasestruturaisBCronograma de um programa
Por norma, adotada pelo vice-presidente em nome da Comissão 
1 No caso dos programas irlandês e português, os respetivos parâmetros gerais foram estabelecidos pelo Conselho
e pelo conselho de administração do FEEF, ou seja, o Eurogrupo. Os processos decisórios do FEEF e da UE são separados. A
Nem todas as decisões são necessárias 
em cada avaliação. Por exemplo,se não forem necessárias alterações nos parâmetros gerais da assistência, a decisão do Conselho não tem de ser alterada. 
a estabelecer num memorandode entendimento assinado pelo Estado-Membro e pela Comissão EuropeiaDecisões/uni00A0sobre
a continuação do programaDecisões/uni00A0sobre
a continuação do programaDecisões/uni00A0sobre
a prestação de assistência
Realização do 
pagamentoElaboração de 
uma agenda de 
reformas 
pormenorizadaDe/f_inição dos 
parâmetros 
gerais do 
programa
Cada decisão 
consiste em três 
ações separadas
27
Parte II — Os processos eram geralmente deficientesGráfico 4
Fonte: TCE.Sequência de etapas C
+
+
231
Domínios de auditoria
1. Tramitação na Direção-Geral dos 
Assuntos Económicos e Financeiros
2. Informações facultadas ao Conselho
e ao comissário responsável
3. Interação com os demais parceiros
2 CEF – Comité Económico e Financeiro
GTE – Grupo de Trabalho do Eurogrupo
ME – Memorando de entendimentoConsulta do Comité Económico e Financeiro
e do Grupo de Trabalho do Eurogrupo 
Se for solicitado pelo Estado-MembroO pagamento só é realizado se o Estado-Membro 
tiver assinado um novo MEDocumentos dos programas
PagamentoDecisão
da ComissãoAssinatura
do MEDecisão do 
ConselhoDecisão do Colégio 
de ComissáriosRevisão interna pela ComissãoCaso haja um novo 
programa ou caso 
sejam alteradas as 
condições do 
ConselhoCaso sejam necessárias 
alterações na agenda de 
reformas
Projeto de 
decisão do 
ConselhoProjeto
de MENota explicativa 
ou relatório de 
avaliaçãoPosição
do Conselho
Realizada juntamente com 
equipas do FMI e do BCEDe/f_ine o mandato da 
equipa de negociação
Visita de 
negociação
ou de avaliaçãoNota de 
orientação
Demais parceiros
Interação com os demais parceiros para ajustar as posições
e alcançar um acordo comumPresidências do CEF e do GTE Comissário 
mandato
de negociaçãoatualização doDeclaração por parte do Conselho ou do Eurogrupo 
em caso de novo programa ou alteração importante
Exame pelo CEF e pelo GTE2
Indicações das presidências do CEF e do GTEEm função da importância, pode assumir diversas formas:
28
Parte II — Os processos eram geralmente deficientes
Os processos da Comissão 
nem sempre incorporaram 
as verificações 
e comprovações suficientes
50 
Os processos da Comissão devem assegu -
rar — mediante verificações e comprova -
ções suficientes — que a conceção inicial 
do programa e as eventuais atualizações 
preenchem os seguintes critérios:
i) exaustividade — devem ser tidas 
em conta informações pertinentes, 
quer em relação ao Estado-Membro 
em causa quer resultantes de traba -
lhos de investigação económica;
ii) coerência — os diferentes ele -
mentos do programa devem ser 
coerentes entre si, reduzindo ao 
mínimo os conflitos entre os dife -
rentes objetivos desse programa;
iii) documentação — devem ser con -
servados os devidos registos do 
raciocínio subjacente às decisões 
tomadas quanto aos vários ele -
mentos do programa34;
iv) conformidade — os memorandos 
de entendimento devem observar 
as decisões do Conselho;
v) equidade — visto que as condições 
dos programas são, na sua maio -
ria, elaboradas pelas «equipas dos 
programas» da Comissão, os países 
devem ser tratados uniformemente 
pelas diversas equipas, aplicando-se 
condições semelhantes em circuns -
tâncias semelhantes35.
51 
O trabalho das equipas dos pro -
gramas deve ser verificado e posto 
em  causa para garantir que cumprem 
estes  critérios.A Comissão foi, regra geral, 
minuciosa na obtenção das 
informações necessárias para 
fins de acompanhamento
A Comissão não só se 
apoiou largamente nos seus 
conhecimentos internos 
como manteve um contacto 
com diversos intervenientes 
nos  Estados-Membros
52 
A Comissão apoiou-se nos conhe -
cimentos internos disponíveis na 
Direção-Geral dos Assuntos Económi -
cos e Financeiros. Ao longo do tempo, 
passou a consultar cada vez mais espe -
cialistas de outras direções-gerais, que 
contribuíram de forma limitada para 
os programas iniciais, essencialmente 
através de consultas entre os diversos 
departamentos («interserviços»). A sua 
participação foi mais ampla nos dois 
programas da área do euro. O recur -
so a uma experiência mais alargada 
permitiu uma análise mais profunda 
dos problemas dos países, sobretudo 
no domínio das reformas estruturais. 
De resto, a política de recursos huma -
nos da Comissão impediu um maior 
recurso a especialistas externos para 
domínios específicos bem definidos, 
uma prática corrente no FMI.34 Normas de controlo interno 
n.os 8 e 11 da Comissão.
35 Vários estudos confirmam que 
este risco é real. Por exemplo, 
Hakan Gunaydin preparou 
uma síntese de estudos 
académicos pertinentes 
acerca do cumprimento das 
condições do FMI intitulado 
Compliance with the IMF 
conditions: Selection Bias and 
Conditions on Social Policy  para 
a reunião anual de 2014 sobre 
a economia política das 
organizações internacionais. 
O Gabinete de Avaliação 
Independente do FMI deu 
igualmente conta de uma falta 
de equidade que observou 
nas suas avaliações. Para mais 
informações, consultar 
Recurring Issues from a Decade 
of Evaluation Lessons for the 
IMF (questões recorrentes 
numa década de avaliação, 
ensinamentos para o FMI), 
Gabinete de Avaliação 
Independente, 2014.
29
Parte II — Os processos eram geralmente deficientes
53 
As visitas periódicas efetuadas pela 
Comissão e os demais parceiros aos 
países constituíram a principal opor -
tunidade de obter as informações 
necessárias para o acompanhamento. 
Durante as suas visitas de negociação 
e avaliação, a Comissão consultou 
vários ministérios, outros serviços pú -
blicos e as principais instituições inde -
pendentes (como os bancos centrais, 
os conselhos orçamentais e as institui -
ções superiores de controlo). Reuniu-
se igualmente com outros organismos, 
incluindo associações patronais, sin -
dicatos e partidos da oposição. Além 
disso, manteve um representante resi -
dente em três dos cinco países36. Todas 
estas medidas permitiram à Comissão 
manter-se informada e determinar as 
reformas a integrar nos programas.
A Comissão recolheu um vasto 
conjunto de informações
54 
A par das informações obtidas nas 
visitas aos países, cada memorando 
de entendimento especificava os 
relatórios de acompanhamento que 
o país em causa devia apresentar 
à Comissão. As informações a recolher 
para a elaboração desses relatórios 
eram deveras genéricas e respeitavam 
a muitos domínios. A Comissão solici -
tou informações de acompanhamento 
semelhantes em todos os programas. 
Ainda assim, em alguns casos, certas 
informações essenciais não foram exi -
gidas ou foram recolhidas apenas em 
quantidade limitada.As previsões dos programas 
contemplam a realização 
de controlos alargados 
da  coerência na conceção 
dos  mesmos, mas com 
muitas ressalvas que 
não  são  verificadas
55 
É essencial efetuar previsões ade -
quadas para garantir a coerência 
dos programas. Contudo, é pouco 
provável que as previsões sejam 
sempre 100% exatas, pois abrangem 
muitos aspetos imponderáveis que 
não podem ser projetados de forma 
precisa. Em vez de incidir na exatidão 
das previsões, a auditoria aferiu a qua -
lidade dos processos e ferramentas de 
elaboração de previsões que a Comis -
são aplica no âmbito dos programas. 
Na prática, a Comissão realiza duas 
previsões distintas mas estreitamente 
ligadas (ver  gráfico 5 ):
i) uma previsão do programa (que 
contém previsões macroeconómi -
cas e do défice);
ii) uma estimativa do défice 
de financiamento.36 Letónia, Irlanda e Portugal.
30
Parte II — Os processos eram geralmente deficientesGráfico 5Ligações entre a previsão do programa e a estimativa do défice de financiamento
Fonte: TCE.Transações correntes
Legenda:Se integrar
a previsãoCobertura de todas as necessidades de /f_inanciamento da economia Apenas para países fora da área do euro
Necessidades de tesouraria 
decorrentes do resgate do 
setor /f_inanceiroDespesa extraordinária 
decorrente do resgate do 
setor /f_inanceiroDé/f_ice público de 
contabilidade de caixaDé/f_ice público de 
contabilidade de 
exercícioReembolsos líquidos de
toda a dívida soberanaReembolsos 
líquidos
da dívida soberana 
externaOutras transações da balança de pagamentosLigada através de várias 
identidades contabilísticasEstimativa do dé/f_ice de 
/f_inanciamento externoPrevisão macroeconómica
Relação entre duas variáveis intimamente ligadas
Nota: Estão apresentadas apenas as principais relações.Identidade contabilísticaEstimativa do dé/f_ice de 
/f_inanciamento do setor 
públicoPrevisão do dé/f_icePrevisão do programa Estimativa do dé/f_ice /f_inanceiro 
31
Parte II — Os processos eram geralmente deficientes
É difícil avaliar a elaboração 
de  previsões dos programas
56 
A elaboração de previsões pode 
recorrer a vários métodos, desde uma 
simples apreciação até modelos de es -
timativa calibrados ou econométricos 
de grande escala, constituídos por um 
grande número de equações e identi -
dades comportamentais.
57 
A ferramenta da Comissão para a elabo -
ração de previsões dos programas e do 
défice consiste num conjunto de iden -
tidades essencialmente contabilísticas, 
no intuito de garantir que as previsões 
dos agregados macroeconómicos ou 
orçamentais são consentâneas com as 
previsões das suas componentes. As 
componentes são geradas fora da ferra -
menta de previsão, utilizando aprecia -
ções ou, ocasionalmente, uma combina -
ção de outras ferramentas quantitativas. 
A Comissão não aplica um modelo de 
previsão teórico ou empírico.As folhas de cálculo das previsões 
são uma ferramenta complexa que 
dificulta o controlo da qualidade
58 
As previsões resultantes de cada ava -
liação eram geralmente preparadas em 
múltiplos ficheiros de folha de cálculo. 
Durante a auditoria, foram encontra -
das dificuldades para avaliar os fichei -
ros pertinentes, uma vez que o con -
junto de folhas de cálculo constituía 
uma coleção de dados37 extremamente 
larga e pesada, com lacunas no tocan -
te à transparência e à rastreabilidade. 
Além disso, devido à extrema pressão 
com que as decisões foram tomadas, 
o armazenamento de todo o material 
utilizado nas previsões de uma forma 
sistemática e facilmente acessível não 
constituiu uma prioridade.
59 
Os ficheiros de folhas de cálculo agre -
gavam informações geradas fora do 
âmbito da ferramenta. Por norma, os 
dados provinham de diversas fontes 
e as previsões dependiam das aprecia -
ções realizadas pelos vários analistas, 
tanto na Comissão como junto dos 
restantes parceiros e das autoridades 
nacionais (ver  gráfico 6 ). A heteroge -
neidade dos dados e a utilização de 
um leque de apreciações são caracte -
rísticas normais da elaboração de pre -
visões, havendo boas razões para ter 
em conta diversos dados e apreciações 
neste processo. No entanto, existem 
alguns riscos, nomeadamente o de 
que as implicações de eventuais novos 
pressupostos não sejam corretamente 
refletidas em todas as previsões ou de 
que os novos pressupostos não sejam 
bem fundamentados.37 Cada previsão é elaborada em 
dois, três ou quatro ficheiros 
principais, que contêm 
dezenas de folhas de cálculo. 
Estes ficheiros principais estão 
ligados entre si com múltiplas 
fórmulas e retiram dados 
e projeções de outros 
ficheiros, que nem sempre 
estão salvaguardados no 
mesmo local. Esta situação 
aumenta em grande medida 
o risco de que se utilizem 
projeções ou dados 
incoerentes quando 
é atualizada uma previsão, 
o que, no quadro de um 
programa, pode acontecer 
diariamente. Os pressupostos 
estão espalhados pelas 
diferentes folhas de cálculo 
dos ficheiros principais, sendo 
muito difícil obter uma visão 
global do raciocínio aplicado. 
Além disso, os analistas 
responsáveis pelas previsões 
recorrem a modelos auxiliares, 
que são exteriores às folhas 
de cálculo.
32
Parte II — Os processos eram geralmente deficientes
60 
Para gerir esses riscos, realizou-se 
o controlo de qualidade dos resultados 
das previsões em diversas fases do 
processo previsional. Alguns controlos 
da coerência38 são integrados na folha 
de cálculo. Os analistas responsáveis 
pelas vertentes orçamental e macroe -
conómica da previsão, respetivamente, 
analisaram entre si os seus resultados 
e, sempre que necessário, recorreram 
a apreciações adicionais para assegu -
rar a coerência das estimativas39.61 
No entanto, o controlo da qualidade 
do trabalho dos analistas assumiu 
essencialmente a forma de reconcilia -
ções, sem que se verificasse o processo 
de elaboração de previsões da equi -
pa do programa. O método assente 
em folhas de cálculo e a escassez de 
documentação dificultaram a avalia -
ção da razoabilidade dos pressupostos 
e parâmetros implícitos utilizados 
nas previsões. As conversações entre 
os parceiros foram a única fase de 
controlo em que a razoabilidade dos 
pressupostos e parâmetros implícitos 
foi verificada.Gráfico 6Sinopse das previsões macroeconómicas e do défice
Fonte: TCE.
Ministério das Finanças
Serviço de estatísticaDados orçamentais históricos
Eurostat
Serviço de estatísticaDados macroeconómicos históricos
Apreciações sobre
a projeção do 
orçamentoNovas medidas 
orçamentais
Ministério das FinançasEfeitos
macroeconómicos
no orçamentoEfeitos
macroeconómicos
do orçamento
Apreciações
sobre as macrovariáveisPrevisão do dé/f_icePrevisão
macroeconómica
38 Por exemplo, os controlos 
da identidade contabilística 
ou da razoabilidade com base 
em rácios.
39 No outono de 2013, 
a Comissão introduziu uma 
nova ferramenta de deteção 
automática de incoerências 
numéricas e económicas que, 
porém, não foi utilizada nas 
previsões dos programas.
33
Parte II — Os processos eram geralmente deficientes
62 
A análise das folhas de previsão 
revelou igualmente a presença de 
erros e incoerências, que os controlos 
da coerência não tinham detetado 
(ver  caixa 1 ).
Dificuldades na avaliação 
da razoabilidade dos multiplicadores 
orçamentais
63 
As variáveis orçamentais foram inseri -
das nas folhas de cálculo sob a forma 
de volume previsto das receitas ou 
das despesas, que era aumentado ou 
reduzido pelo rendimento orçamental 
líquido de todas as novas medidas 
orçamentais durante o exercício. 
O impacto das novas medidas na 
economia e os efeitos de repercus -
são no orçamento público não foram 
explicitamente referidos ou registados 
nas folhas de cálculo. Em vez disso, os 
valores previstos do rendimento orça -
mental adicional já tinham em conta 
os efeitos de repercussão.64 
As previsões do rendimento orçamental 
líquido tiveram por base as previsões 
das autoridades nacionais, que as 
calcularam internamente no contexto 
dos seus procedimentos de planificação. 
Essas autoridades procederam, em con -
junto com os funcionários dos parceiros, 
ao exame das suas estimativas, que po -
diam ser seguidamente revistas antes de 
serem formalmente aceites e incluídas 
nas previsões dos programas.Exemplos de erros e incoerências nas previsões
i) o montante do IVA cobrado no consumo privado não estava harmonizado entre as receitas públicas e os paga -
mentos do setor privado, o que deu origem a uma diferença de 0,7% no PIB durante um exercício;
ii) devido aos ajustamentos manuais das fórmulas, o montante dos impostos diretos sobre o trabalho não estava 
harmonizado entre o Estado e as famílias. A diferença excedeu 0,5% do PIB;
iii) uma medida fiscal aplicável a partir do segundo semestre foi integrada na previsão a título de um exercício 
completo. A projeção correspondente relativa ao défice foi utilizada no documento do programa que sustentou 
a decisão de autorizar o pagamento de uma parcela da ajuda e comunicada ao CEF em junho de 2009;
iv) o impacto dos preços imobiliários não foi coerentemente refletido nas projeções do mesmo índice de preços 
utilizado em diferentes previsões do mesmo exercício.Caixa 1
34
Parte II — Os processos eram geralmente deficientes
65 
O impacto das diferentes medidas orça -
mentais na economia real foi contabili -
zado implicitamente e fora do âmbito 
das folhas de cálculo, por intermédio de 
vários procedimentos heterogéneos. As 
folhas de cálculo utilizadas não permi -
tiam rastrear a fonte de determinados 
pressupostos, nem as suas justificações. 
Os próprios gabinetes nacionais não 
conheciam verdadeiramente os modelos 
aplicados pelas autoridades nacionais 
para estimar os parâmetros utilizados 
na avaliação do impacto das diferentes 
medidas orçamentais na economia. 
Verificava-se uma falta de transparência 
e de conhecimento relativamente ao 
valor implícito dos multiplicadores orça -
mentais40. A Comissão apenas procedeu 
a uma estimativa dos multiplicadores 
implícitos em 2013.
66 
As únicas verificações dos rendimen -
tos líquidos foram efetuadas mediante 
uma apreciação subjetiva da razoabi -
lidade por parte dos funcionários dos 
parceiros. Apesar de este método ter 
grandes probabilidades de detetar 
eventuais sobrestimativas ou subesti -
mativas, não é tão propício à identifi -
cação de erros relativamente peque -
nos que, somados, poderão, ainda 
assim, ter uma dimensão considerável.
67 
As equipas dos programas conserva -
ram registos de algumas informações, 
mas em graus variáveis, visto que esta 
tarefa não era uma obrigação formal. 
Por conseguinte, a auditoria não pôde 
identificar e analisar os pressupostos 
e valores paramétricos utilizados. Caso 
uma previsão viesse a revelar-se errada 
(por exemplo, se subestimasse o efeito 
negativo no PIB de uma redução na 
despesa pública), era impossível ou 
extremamente difícil detetar a fonte 
do erro.As estimativas do défice 
de financiamento estavam 
incompletas e eram inexatas
68 
A estimativa do défice de financia -
mento tem uma importância crucial 
na fase de negociação, pois é nesse 
período que o montante da assistência 
financeira é estipulado, mantendo-
se, por norma, inalterado. No caso de 
surgirem novas necessidades de finan -
ciamento durante o programa, têm 
de ser supridas no quadro do pacote 
financeiro global. Ao contrário da ela -
boração das previsões dos programas, 
a estimativa do défice de financiamen -
to constituía uma nova atividade para 
a Comissão.
69 
Nos países da área do euro, o défice 
de financiamento corresponde apenas 
às necessidades do seu setor público. 
Fora da área do euro, a assistência 
financeira deve cobrir todas as ne -
cessidades de financiamento externo 
constantes da balança de pagamentos 
do país em causa. Para justificar as 
suas decisões de prestar assistência, 
a Comissão forneceu sistematicamente 
ao Conselho a sua estimativa inicial do 
défice de financiamento. Os cálculos 
subjacentes eram elaborados em fo -
lhas de cálculo. Todavia, a escassez de 
documentação restringia fortemente 
as possibilidades de revisão. Quando 
solicitada a fornecer documentação, 
a Comissão apenas conseguiu apresen -
tar documentos provisórios41, que dife -
riam das versões finais transmitidas ao 
Conselho, não podia facultar informa -
ções sobre elementos importantes da 
estimativa42 ou não podia transmitir 
ficheiros de base43.40 O multiplicador orçamental 
mede a dimensão do impacto 
das diferentes medidas 
de consolidação orçamental 
com base nas principais 
variáveis macroeconómicas 
(consumo, produção) 
e orçamentais (défice).
41 Programas letão e romeno.
42 Programa irlandês.
43 Programas húngaro 
e português.
35
Parte II — Os processos eram geralmente deficientes
70 
A auditoria dos documentos pro -
visórios revelou erros de previsão 
significativos, tais como a dupla 
contabilização de algumas variáveis, 
a utilização de montantes incorretos 
nas reservas cambiais ou pressupostos 
de uma grandeza irrealista das taxas 
de refinanciamento da dívida. Os erros 
nas folhas de cálculo foram, em alguns 
casos, substanciais44 e não tinham 
sido detetados nas revisões internas. 
A descoberta dos erros não teria ne -
cessariamente levado a um aumento 
do montante da assistência financeira, 
dado que esse aumento depende da 
vontade dos credores e da sua capaci -
dade para emprestar, mas poderia ter 
resultado num conjunto diferente de 
políticas destinadas a cobrir o défice 
de financiamento.
Os aspetos dos programas 
têm bases geralmente 
sólidas, mas faltavam às 
vezes registos importantes
Os aspetos dos programas 
apoiaram-se em análises
71 
Na maioria dos casos, a Comissão pôde 
basear-se numa coleção de análises, 
assente em prioridades políticas da UE 
e em dados atuais, a qual foi utilizada 
na definição das condições dos pro -
gramas. De modo geral, o alcance das 
análises aprofundou-se ao longo do 
tempo, principalmente graças a uma 
maior experiência e ao maior número 
de funcionários da Comissão afetados 
à gestão de programas.Impossibilidade de localizar 
determinados registos essenciais
72 
A manutenção de registos é uma parte 
importante de qualquer processo. São 
várias as normas de controlo interno 
da Comissão que fazem referência 
a boas práticas nesta matéria45. Uma 
manutenção de registos cuidadosa 
pode melhorar o controlo interno 
de uma organização, ao ajudar a de -
monstrar os motivos para a adoção de 
determinadas decisões. Os registos são 
essenciais para o acompanhamento e a 
avaliação, bem como um pré-requisito 
da boa prestação de contas.
73 
Tendo em conta que os programas 
de assistência foram inesperados, os 
procedimentos ainda estavam a ser 
aperfeiçoados e formalizados após 
o início das primeiras operações. As 
operações foram igualmente dificul -
tadas pelas restrições de tempo, por 
um ambiente macroeconómico incerto 
e pela complexidade da gestão dos 
programas. Como tal, houve a preo -
cupação de privilegiar procedimentos 
operacionais sólidos, em detrimento 
de uma boa manutenção de registos.
74 
Em certos casos, as informações 
utilizadas para sustentar a tomada de 
decisões estavam perdidas à data da 
auditoria ou a recolha das mesmas era 
uma tarefa colossal. Algumas ativida -
des cruciais não tinham sido de todo 
documentadas. Os manuais de pro -
cedimentos, que, geralmente, alicer -
çam qualquer processo, não estavam 
suficientemente elaborados. A  caixa 2  
ilustra os obstáculos encontrados du -
rante a auditoria46.44 Na avaliação do défice de 
financiamento romeno, os 
empréstimos intragrupo das 
empresas foram 
contabilizados ao mesmo 
tempo como investimentos 
diretos estrangeiros e como 
novos fluxos de dívida na 
rubrica outros investimentos. 
Essa dupla contabilização 
originou uma projeção de 
necessidades de 
financiamento inferior ao 
devido em 1,8 mil milhões de 
euros. Além disso, o montante 
inicial de reservas cambiais 
utilizado na projeção inicial 
difere em 0,7 mil milhões de 
euros do valor comunicado 
atualmente para a situação no 
final de 2008 pelo banco 
central da Roménia. No 
programa letão, a Comissão 
projetou que, no primeiro ano, 
tanto o setor empresarial 
como o setor bancário 
poderiam obter mais 
financiamento a médio 
e longo prazo do que aquele 
que precisavam de amortizar. 
Este pressuposto da folha de 
cálculo era não só improvável, 
dadas as fortes pressões 
financeiras, mas estava 
igualmente em contradição 
com as informações 
fornecidas na nota explicativa.
45 Por exemplo, a norma de 
controlo interno n.º 8 exige 
que os principais processos 
e procedimentos da DG sejam 
adequadamente 
documentados, 
designadamente os que estão 
associados a riscos 
significativos, e a norma 
n.º 11 refere que devem ser 
criados processos 
e procedimentos adequados 
para assegurar que a gestão 
documental da DG é eficiente 
(sobretudo no que se refere 
à recuperação de informações 
adequadas).
46 O problema na obtenção de 
informações pertinentes não 
foi um exclusivo da presente 
auditoria. O Tribunal de Contas 
português deu conta de 
restrições da mesma ordem 
no seu relatório sobre 
o acompanhamento da 
assistência financeira 
a Portugal (Relatório de 
Auditoria n.º 28/2013-2.ª S., 
Acompanhamento dos 
mecanismos de assistência 
financeira a Portugal, 
dezembro de 2013).
36
Parte II — Os processos eram geralmente deficientes
75 
É natural que estejam em falta re -
gistos relativos à fase de arranque, 
em 2008 e no início de 2009, que 
apresentava todas as características 
de uma situação de gestão de crise. 
Ao longo do tempo, a manutenção de 
registos melhorou claramente. Ainda 
assim, alguns dos exemplos de regis -
tos em falta referidos dizem respeito 
a anos mais recentes.A Comissão desviou-se 
ocasionalmente das decisões 
do Conselho
Casos de incumprimento 
das  decisões do Conselho
76 
A presente auditoria examinou a coe -
rência entre os memorandos de 
entendimento e as correspondentes 
decisões do Conselho, tendo consta -
tado que a maioria das condições foi 
justificada remetendo para as deci -
sões. Todavia, em algumas situações, 
as condições desviaram-se do disposto 
nas decisões do Conselho ou o respeti -
vo memorando de entendimento não 
tinha sido oportunamente atualizado 
(ver  caixa 3 ).Exemplos de dificuldades na obtenção de informações essenciais
Foram utilizadas mensagens de correio eletrónico para a comunicação ascendente de informações sobre os 
progressos de uma visita e para obter a aprovação de eventuais desvios do mandato de negociação. Este meio 
foi igualmente importante na comunicação entre parceiros e com as autoridades nacionais. Todavia, estes 
registos fundamentais não estavam, geralmente, disponíveis, dado que as mensagens tinham sido perdidas 
ou não podiam ser recuperadas.
Os dados ou os documentos apresentados pelas autoridades nacionais durante o programa não foram conser -
vados pela Comissão ou não puderam ser consultados na íntegra devido aos inúmeros recursos necessários 
para os reunir.
Algumas folhas de cálculo com projeções macroeconómicas do programa da Roménia não foram disponibili -
zadas durante a auditoria.
As folhas de cálculo com os cálculos finais do défice de financiamento tinham-se extraviado ou não tinham 
sido recolhidas junto do FMI. Em certos casos, foi impossível obter os cálculos subjacentes a determinados 
montantes essenciais.
O acompanhamento orçamental pelos funcionários da Comissão não foi de todo documentado ou foram 
transmitidas apenas folhas de cálculo muito básicas para sustentar a análise efetuada pela Comissão à execu -
ção orçamental.Caixa 2
37
Parte II — Os processos eram geralmente deficientes
As condições não foram 
suficientemente direcionadas
77 
O objetivo das condições num memo -
rando de entendimento consiste em 
definir um roteiro operacional com 
vista a garantir um cumprimento satis -
fatório das condições gerais de política 
económica estipuladas pelo Conselho.
78 
Na maioria das condições, a ligação 
à política económica geral era relativa -
mente clara, uma vez que exigiam mu -
danças nessas políticas ou, por outro 
lado, constituíam um trampolim para 
a realização de reformas importantes. 
Porém, a gestão47 não pôs suficiente -
mente em causa as propostas formu -
ladas, no sentido de aferir se todas as 
condições eram, de facto, necessárias 
para a consecução dos objetivos gerais 
de política económica.79 
Os programas incluíam condições 
cuja importância era pouco signifi -
cativa, atendendo aos objetivos do 
programa, ou cujos efeitos potenciais 
seriam produzidos muito depois de 
este ter terminado. Condições como 
a implantação de sistemas informáti -
cos específicos, a atribuição de verbas 
orçamentais a uma entidade pública 
de pequena dimensão, a formação de 
funcionários públicos ou a investiga -
ção e o desenvolvimento tinham uma 
ligação muito remota, ou nenhuma, 
com os objetivos do programa.Exemplos de incumprimento das regras
Uma visita informal à Roménia, em agosto de 2009, revelou a incapacidade desse Estado-Membro para cum -
prir as metas iniciais do défice. A Comissão e as autoridades romenas concordaram, portanto, em flexibilizar 
significativamente as metas. Esta revisão foi comunicada por nota ao CEF em agosto de 2009. Contudo, nem 
a decisão do Conselho nem o memorando de entendimento foram objeto das correspondentes alterações. As 
metas seriam finalmente atualizadas no memorando de entendimento em fevereiro de 2010. A base jurídi -
ca — a decisão do Conselho — foi atualizada ainda mais tarde, em março de 2010. No entanto, a Comissão 
adiou a realização de um pagamento em novembro de 2009, em virtude de o orçamento da Roménia não ter 
cumprido a meta atualizada.
Na Letónia, embora as decisões do Conselho não tenham englobado reformas do sistema de pensões, o me -
morando de entendimento incluiu condições específicas em relação ao segundo pilar desse sistema.
Na Irlanda, apesar de as decisões do Conselho não terem mencionado condições específicas aplicáveis 
à supervisão bancária e às vendas de património do Estado e privatizações, essas condições constavam do 
memorando de entendimento.Caixa 3
47 Quadros superiores 
na Comissão, a par do 
vice-presidente que assinou 
o memorando de 
entendimento em nome 
da Comissão.
38
Parte II — Os processos eram geralmente deficientes
Os países não foram tratados 
da mesma forma
80 
Após analisar diversos aspetos da 
gestão dos programas por parte da 
Comissão, a auditoria detetou vários 
exemplos de incoerência nos métodos 
aplicados em diferentes países, a qual 
era difícil justificar com circunstâncias 
nacionais específicas.Diferenças na gestão 
das  condições por parte 
da  Comissão
81 
A Comissão geriu de forma diferente 
as condições de cada programa de as -
sistência financeira. Em alguns progra -
mas, as condições representaram um 
conjunto de requisitos relativamente 
estável, ao passo que em outros, 
sofreram alterações substanciais 
em  cada revisão. Ver uma síntese geral 
no quadro 2 .Quadro 2Vários modelos aplicados pela Comissão na gestão das condições
Hungria Letónia Roménia I Irlanda Portugal
De que modo foram estabelecidas as condições?
Distinção entre tipos 
diferentes de condiçõesNãoNão, mas indicação da 
importância num dos 
relatórios de avaliaçãoAções anteriores 
e outras condiçõesCondições permanentes 
e outras condiçõesNão
De que modo foram acompanhadas as condições?
Como foi acompanhado 
o cumprimento?De forma combinada1 Essencialmente por 
condiçãoPor domínio Por domínio Por condição
De que modo foram atualizadas as condições?
Como foram modificadas 
as condições?As condições exis -
tentes continuaram 
a vigorar; as adendas 
incluíram apenas 
novas condiçõesCada adenda substituiu 
a versão anteriorAs condições existentes 
continuaram a  vigorar; 
as adendas incluíram 
apenas novas condiçõesCada adenda substituiu 
a versão anteriorCada adenda substituiu 
a versão  anterior
Continuação 
das condições2Condições parcial -
mente estáveis ao 
longo do tempo
Condições geralmen -
te inalteradasAlterações frequentes 
das condições
Alteração das condi -
ções mesmo em fases 
prematuras
Dificuldade para seguir 
o rasto das condições 
no tempoCondições sempre 
válidas e  inalteradas, 
salvo quando tornadas 
obsoletas em virtude 
de novas condiçõesDe forma combinada
Estabilidade de algumas 
condições, alterações 
frequentes de outrasCondições estáveis ao longo 
do tempo
Condições válidas e  inalteradas 
até ao seu cumprimento integral
1 Em algumas avaliações, a Comissão deu conta do grau de cumprimento por condição e, noutras, apenas por domínio.
2 Ver explicações adicionais no anexo III .
Fonte: TCE.
39
Parte II — Os processos eram geralmente deficientes
82 
Alguns desses modelos tiveram 
implicações negativas na gestão dos 
programas. Mais concretamente, as al -
terações frequentes das condições em 
alguns programas48 tornaram muito 
mais difícil o controlo do desempenho 
do respetivo país. Em certos casos, as 
reformas diluíram-se progressivamen -
te, à medida que as condições foram 
substituídas por outras menos exigen -
tes ou desapareceram completamente 
dos memorandos antes de serem 
cumpridas na íntegra (ver  caixa 4 ).83 
As condições visavam igualmente 
produzir diferentes efeitos estruturais, 
podendo variar entre a publicação ou 
a preparação de uma estratégia ou pla -
no específico e alterações legislativas 
a adotar pelos parlamentos nacionais, 
as quais respeitavam a aspetos impor -
tantes da economia49. As condições do 
primeiro tipo não produziriam, por si, 
alterações económicas substanciais, 
embora pudessem constituir passos 
preparatórios para reformas mais signi -
ficativas, mas as segundas implicariam 
provavelmente alterações duradouras 
na economia.
Exemplos de reformas diluídas com o passar do tempo
O memorando de entendimento inicial do programa letão exigia o estabelecimento de um sistema único de 
planificação e gestão dos recursos humanos para as instituições da administração pública. Esta condição não 
foi observada e não foi reproduzida nas alterações subsequentes. Ao invés, foi substituída por uma série de 
outras condições, cujo objetivo geral era a preparação de uma estratégia para a administração pública, uma 
condição mais fácil de cumprir.
O programa português incluía uma condição que exigia — até ao final de 2011 — a preparação de uma plano 
de ação para reformar o sistema de prestações de desemprego, reduzindo a duração máxima do subsídio de 
desemprego dos novos desempregados para não mais do que 18 meses. Após a reforma, a duração máxima 
do subsídio de desemprego foi encurtada de 38 para 26 meses, ultrapassando, portanto, o limite de 18 meses 
inicialmente acordado com as autoridades portuguesas.Caixa 448 Nomeadamente na Letónia, 
mas também na Irlanda e em 
domínios específicos 
de outros programas.
49 Outros exemplos incluem 
alterações significativas do 
panorama institucional, tais 
como a criação de um 
conselho orçamental, 
a reorganização da 
administração local ou 
a privatização. Ver  anexo III .
40
Parte II — Os processos eram geralmente deficientes
84 
Foram detetadas diferenças conside -
ráveis entre as condições no que toca 
aos níveis de exigência. Por norma, as 
condições dos programas de apoio 
à balança de pagamentos exigiam 
a adoção de determinadas alterações 
legislativas. Ao invés, era frequente os 
programas da área do euro preverem 
apenas o primeiro tipo de condições, 
sendo a sua adoção em sede parla -
mentar raramente exigida. Por conse -
guinte, as decisões relativas às parcelas 
tinham somente por base as medidas 
preparatórias e não a efetiva aplicação 
de reformas (ver  caixa 5 ).
85 
Outra diferença reside no número de 
condições, que aumentou ao longo do 
tempo. A Hungria teve de satisfazer 
menos de 60 condições individuais, 
ao passo que foram impostas cerca 
de 400 a Portugal. Essa considerável 
variação não refletia apenas a necessi -
dade de mais reformas em determina -
dos países. Constataram-se situações 
em que o contrário se verificava, nas 
quais países que careciam de reformas 
num determinado domínio tiveram de 
cumprir menos condições que países 
com melhor desempenho50. Além dis -
so, as condições impunham reformas 
de características muito diferentes, 
não obstante os países se encontrarem 
em situações semelhantes51.As metas dos programas 
não foram revistas 
de  forma  coerente
86 
As revisões das metas do défice fazem 
naturalmente parte dos programas de 
assistência. Não são automaticamente 
um sinal de execução deficiente por 
parte das autoridades nacionais, pois 
podem igualmente ser motivadas 
por alterações objetivas na situação 
económica com impacto, negativo 
ou positivo, no orçamento público.
Exemplo de uma condição relacionada apenas com medidas preparatórias
O programa irlandês exigia ao governo que adotasse um diploma legislativo destinado a fortalecer a regu -
lamentação financeira, alargando os poderes de supervisão e execução do banco central52. As autoridades 
irlandeses cumpriram esta condição com um atraso pouco significativo de um mês, quando o Ministério das 
Finanças publicou o projeto de lei. Contudo, seriam necessários mais dois anos para a sua promulgação. Não 
havia condições ligadas à promulgação, que não era, portanto, necessária para a libertação das parcelas.
52 Designado por Central Bank (Supervision and Enforcement) Bill  nas condições fixadas posteriormente.Caixa 550 Por exemplo, no domínio 
da insolvência das pessoas 
singulares e coletivas.
51 Por exemplo, no domínio 
dos fundos estruturais.
41
Parte II — Os processos eram geralmente deficientes
87 
As metas do défice foram revistas em 
quatro dos seis programas (ver  qua-
dro 3 ). As explicações nos registos da 
Comissão para as revisões em baixa 
indicavam sempre uma queda (sig -
nificativa) da atividade económica, 
como foi o caso da Hungria, Roménia, 
Letónia e Portugal.88 
Dependendo do país, uma mudança 
das perspetivas económicas pode ter 
consequências diferentes para a revi -
são das metas do défice. No quadro da 
sua supervisão orçamental, a Comissão 
procede ao cálculo de saldos orçamen -
tais cíclicos53. A estimativa do saldo or -
çamental cíclico é revista sempre que 
as perspetivas económicas se alteram. 
Desta forma, as alterações em tempo 
real na estimativa do saldo cíclico 
devem aproximar-se das alterações nas 
metas do défice impostas pela evolu -
ção do contexto económico54.Quadro 3Revisões das metas do défice em termos do SEC
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
HUME_0 (nov. 2008) - 3,4% - 2,6%
ME_1 (mar. 2009) - 2,9%
MU_2 (jun. 2009) - 3,9% - 3,8% - 3,0%
LVME_0 (jan.  2009) - 5,3% - 5,0% - 3,0%
ME_1 (jul. 2009) - 10,0% - 8,5% - 6,0% - 3,0%
ME_5 (dez. 2011) - 4,5% - 2,5%
RO IME_0 (jun. 2009) - 5,1% - 4,1% - 3,0%
ME_1 (fev.  2010) - 7, 8 % - 6,4% N/A - 3,0%
ME_2 (jul. 2010) - 7 ,3% N/A - 3,0%
ME_3 (jan. 2011) - 5,0% - 3,0%
RO II ME_0 (jun. 2011) - 5,0% - 3,0%
IE ME_0 (dez. 2010) - 10,6% - 8,6% - 7, 5%
PTME_0 (mai. 2011) - 5,9% - 4,5% - 3,0%
ME_5 (out. 2012) - 5,0% - 4,5% - 2,5%
ME_7 (jun. 2013) - 5,5% - 4,0%
Nota: N/A — não definida .
Fonte: Comissão Europeia.53 O saldo orçamental pode 
dividir-se em duas 
componentes, uma cíclica 
e outra não cíclica. 
A componente cíclica atende 
ao efeito das flutuações nas 
receitas e despesas fiscais 
decorrentes do ciclo 
económico.
54 Pressupondo uma ausência de 
erros significativos nas 
previsões do PIB potencial, 
o qual é utilizado como 
variável de entrada no cálculo 
do saldo cíclico.
42
Parte II — Os processos eram geralmente deficientes
89 
Nos casos em que o saldo orçamen -
tal cíclico não foi objeto de revisão 
significativa durante o programa, não 
foi necessário rever as metas do défice. 
Foi o caso da Irlanda. No entanto, 
a auditoria concluiu que nem todas as 
revisões das metas foram coerentes 
com as revisões dos saldos cíclicos. 
A título de exemplo, a meta do défice 
para 2009 na Hungria foi objeto de 
uma redução inferior ao valor sugerido 
pela revisão do saldo cíclico, ao passo 
que a meta para 2012 em Portugal foi 
reduzida apesar de o saldo cíclico ter 
melhorado e de as perspetivas econó -
micas permanecerem idênticas.
90 
Durante a auditoria, a Comissão 
indicou que existia a possibilidade de 
fatores fora do controlo do governo 
ocasionarem uma revisão das metas, 
tais como uma composição alterada do 
crescimento ou quedas das receitas. 
Contudo, nem os documentos dos pro -
gramas nem a metodologia interna da 
Comissão demonstram a aplicação de 
um método sistemático para analisar 
esses fatores alheios quando a Comis -
são examinou a exequibilidade das 
metas do défice em cada avaliação.
91 
Outra diferença reside no tratamento 
das medidas de apoio ao setor ban -
cário com impacto nos défices. As 
metas do défice fixadas nos programas 
português e irlandês não incorporaram 
essas medidas, que, pelo contrário, 
foram incluídas nas metas do progra -
ma letão.92 
A atenção prestada à dimensão social 
diferiu igualmente entre os documen -
tos dos programas. Por exemplo, no 
programa português, os aumentos nos 
impostos foram aplicados de forma pro -
gressiva, tendo os grupos com menores 
rendimentos mantido os seus níveis de 
rendimento e o salário mínimo e as re -
formas mais baixas permanecido inalte -
rados55. Esta abordagem contrasta com 
o corte universal de 25% nos salários 
dos funcionários públicos previsto no 
programa romeno, cujos documentos 
não referiram a forma como essa medi -
da afetaria os escalões remuneratórios 
mais baixos. De igual modo, o resultado 
da combinação de uma redução no 
imposto fixo sobre o rendimento das 
pessoas singulares e de um aumento 
no IVA, que seria suscetível de transferir 
a carga da consolidação orçamental 
para as camadas mais vulneráveis da 
sociedade, não foi equacionado nos do -
cumentos iniciais do programa relativo 
à Letónia.
Insuficiências na gestão 
dos programas devido 
a controlos  deficientes
93 
Apesar de as decisões relativas a um 
programa serem, em última instância, 
uma competência do Conselho e/ou da 
Comissão, são os representantes da Co -
missão que negoceiam com as autorida -
des nacionais e conduzem as avaliações 
do programa. O mandato de negociação 
é definido na nota de orientação. Durante 
uma visita, os representantes da Comissão 
mantêm a gestão a par das conversações, 
por norma, uma vez por dia, e reque -
rem a aprovação de eventuais desvios 
do referido mandato. Após a visita, os 
representantes da Comissão elaboram 
os documentos do programa (decisão do 
Conselho, memorando de entendimento 
e nota explicativa), que serão objeto de 
revisão e constituirão a base das decisões 
da Comissão e do Conselho.55 Comissão Europeia, The 
Economic Adjustment 
Programme for Portugal  
(programa de ajustamento 
económico de Portugal), 
European Economy — 
Occasional Papers 79 , 2011,  
p. 16.
43
Parte II — Os processos eram geralmente deficientes
94 
A preparação da nota de orientação 
e dos documentos do programa é um 
processo em que se recorre a espe -
cialistas e no qual as apreciações por 
parte dos analistas responsáveis pelas 
previsões e de uma série de especialis -
tas em políticas de várias direções-ge -
rais desempenham um papel essencial. 
Os documentos são revistos pelo di -
retor-geral adjunto e pelos chefes das 
unidades horizontais que participaram 
na sua preparação. O primeiro centra-
se na coerência global dos documen -
tos e os últimos são responsáveis por 
garantir a coerência das contribuições 
realizadas nos respetivos domínios 
com as políticas da UE.
95 
Foram constatadas diversas insuficiên -
cias nesse processo de revisão:
i) nenhum técnico exterior à equi -
pa do programa revê os cálculos 
e projeções subjacentes por formar 
a verificar a coerência da projeção 
macroeconómica com a estimativa 
do défice de financiamento ou 
com o impacto macroeconómico 
das condições do programa;
ii) em diversos aspetos, o trabalho 
dos representantes da Comissão 
não foi suficientemente avaliado, 
tendo-se questionado muito pou -
co as previsões dos especialistas 
(ver ponto 61), as estimativas do 
défice de financiamento (ver pon -
tos 69 e 70) e a escolha das condi -
ções do programa (ver ponto 79);
iii) o controlo interno da qualidade ge -
ralmente não estava documentado.96 
O FMI definiu igualmente um processo 
de revisão interna das principais carac -
terísticas da conceção dos programas 
e respetivas atualizações. Em certos 
aspetos, assemelha-se ao processo de 
revisão interna da Comissão, mas há 
três principais diferenças:
i) o FMI dispõe de um departamento 
de revisão específico, que fornece 
informação à gestão;
ii) os funcionários do FMI que parti -
cipam no processo de revisão são 
mais numerosos;
iii) o processo do FMI é documentado.
Os documentos 
dos  programas 
melhoraram ao longo do 
tempo, mas continuavam 
a apresentar lacunas
Melhorias na qualidade dos 
documentos dos programas
97 
Registaram-se diferenças vincadas 
entre os programas quanto ao alcance 
analítico dos seus documentos. Muitas 
dessas diferenças deveram-se à melho -
ria da capacidade analítica da Comis -
são. Nos três primeiros programas, os 
respetivos documentos facultavam 
informações limitadas sobre determi -
nados aspetos, incluindo a composição 
do ajustamento orçamental, a análise 
das derrapagens caso as metas do 
défice não fossem cumpridas e os 
impactos sociais. A análise realizada 
nos dois conjuntos mais recentes de 
documentos dos programas (Irlanda 
e Portugal) melhorou significativamen -
te (ver  caixa 6 ) e revelou, em muitos 
aspetos, grande exaustividade.
44
Parte II — Os processos eram geralmente deficientes
98 
Em determinados casos, constatou-
se a omissão de informação essencial 
dos documentos dos programas. Por 
exemplo, a Comissão nem sempre 
comunicou os principais pressupos -
tos subjacentes ao cálculo do défice 
de financiamento:
i) no programa húngaro, a Comis -
são não comunicou pormeno -
res para sustentar a estimativa 
de 20 mil milhões de euros a con -
ceder à Hungria durante a vigência 
do programa;
ii) no programa irlandês, o cálculo do 
défice de financiamento que figu -
rava nos documentos iniciais do 
programa indicava um défice acu -
mulado com base na contabilidade 
de exercício e nas normas SEC 
de 44 mil milhões de euros ao lon -
go da vigência do programa. No 
entanto, o défice de tesouraria pre -
visto, incluindo notas promissórias, 
que foi utilizado no cálculo das 
necessidades de financiamento, 
ascendia a 58 mil milhões de euros. 
No documento não se explicavam 
os principais motivos dessa dife -
rença considerável de 14,1 mil mi -
lhões de euros (21% do défice de 
financiamento inicial).99 
A Comissão realizou alguns testes 
básicos de sensibilidade, a fim de aferir 
o impacto nas necessidades globais de 
financiamento da alteração de um ou 
mais parâmetros. Embora pudessem 
ter facultado informações valiosas so -
bre o risco de eventuais efeitos negati -
vos, os resultados não foram revelados 
nos documentos dos programas.
Insuficiências 
no  acompanhamento 
e nos  relatórios relativamente 
ao  cumprimento
100  
Durante cada programa, a Comissão 
deve verificar se a política econó -
mica do Estado-Membro em causa 
é consentânea com as condições 
fixadas pelo Conselho. Para o efeito, 
verificava-se, na prática, se o Estado-
Membro estava a dar cumprimento às 
condições constantes do memorando 
de entendimento.Exemplo de análise melhorada nos documentos dos programas
Os documentos iniciais respeitantes aos programas de apoio à balança de pagamentos caracterizaram, em 
traços gerais, a consolidação orçamental como uma atividade principalmente assente na despesa. No entan -
to, as medidas orçamentais necessárias apresentavam pormenores fragmentados (Hungria), não tinham sido 
de todo identificadas (Roménia) ou, quando identificadas, não foram acompanhadas de uma estimativa do 
contributo que produziriam (Letónia). Em relação a estes três países, a Comissão melhorou posteriormente 
o grau de pormenor dos documentos dos programas, enumerando e quantificando as medidas acordadas 
para realizar as metas do défice. Aliás, nos restantes programas (Irlanda e Portugal), foi norma existir um grau 
de pormenor ainda mais significativo.Caixa 6
45
Parte II — Os processos eram geralmente deficientes
Falta de fiabilidade das  metas 
globais do défice para acompanhar 
a execução orçamental
101  
A consolidação orçamental era um 
elemento essencial de cada um dos 
cinco programas, sendo o desempenho 
orçamental uma preocupação funda -
mental durante as conversações com as 
autoridades nacionais e por ocasião da 
adoção de decisões sobre os programas. 
Por norma, as metas do défice eram 
definidas como um défice expresso em 
percentagem do PIB, em conformidade 
com o SEC. A escolha do défice SEC para 
principal alicerce da política orçamen -
tal foi motivada pelos compromissos 
assumidos ao abrigo do procedimento 
relativo aos défices excessivos56.
102  
O défice SEC não pode ser acompanha -
do diretamente durante o exercício57. 
Como tal, o controlo do cumprimento 
das metas globais assentou essen -
cialmente numa estimativa do défice. 
Todavia, o recurso a estas estimativas 
implica o risco de a Comissão ser 
incapaz de comunicar com segurança 
ao Conselho que a política orçamental 
de um país cumpre o programa de 
ajustamento. Em diversas ocasiões, as 
estimativas da Comissão revelaram-se 
incorretas. A título de exemplo:
i) a notificação da primavera 
de 2009 indicava que o défice da 
Hungria estava dentro da meta do 
défice para 2008 prevista no pro -
grama. No entanto, a notificação 
do outono de 2009 reviu o défice, 
fixando-o em 3,8% do PIB, ou seja, 
acima da meta do défice58;ii) em janeiro de 2010, a Roménia 
dava conta de um défice de tesou -
raria de 7,3% do PIB em relação 
a 2009, em linha com a meta do 
FMI, enquanto a Comissão apre -
sentava uma estimativa provisória 
do défice SEC em linha com a meta 
e declarava que o programa estava 
a evoluir normalmente. Contudo, 
em maio de 2010, a Comissão reviu 
o défice SEC e fixou-o em 8,3%. No 
outono de 2011, o défice revisto foi 
de 9%;
iii) em janeiro de 2013, a Comissão calcu -
lou provisoriamente que o défice SEC 
da Irlanda para 2012 era de 8,2%, 
revendo-o depois para 7,7% em 
abril e para 8,2% no outono de 2013. 
No entanto, a última revisão de -
veu-se sobretudo à reclassificação 
de receitas  extraordinárias.
103  
Outra dificuldade foi gerada pela 
exclusão das medidas de apoio ao 
setor bancário da definição das metas 
nos programas da área do euro. Uma 
meta orçamental definida desta forma 
deveria constituir, em princípio, um 
alicerce muito melhor para a política 
orçamental, uma vez que as medidas de 
apoio ao setor bancário são elementos 
pontuais de dimensão considerável que 
fogem ao controlo direto dos governos. 
No entanto, no caso da Irlanda, a Co -
missão excluiu apenas as transferências 
de capital que eram concedidas aos 
bancos e que aumentavam o défice, 
permitindo a inclusão das receitas rela -
tivas às medidas de apoio ao setor ban -
cário. Este tipo de meta proporciona 
um sinal e uma medição menos claros 
do desempenho orçamental. Por exem -
plo, se todas as operações relativas ao 
setor bancário tivessem sido excluídas, 
o défice orçamental de 2012 teria mais 
um ponto percentual.56 O procedimento relativo aos 
défices excessivos é o 
procedimento por fases da UE 
destinado a corrigir os défices 
excessivos (superiores a 3% 
do PIB) ou níveis de dívida 
excessivos (acima de 60% 
do PIB).
57 Os dados trimestrais das 
contas públicas dos 
Estados-Membros com base 
nas definições do SEC são 
publicados com um 
desfasamento temporal 
de 90 dias. Além disso, 
é necessário, para estimar 
o défice de acordo com o SEC, 
partir de pressupostos 
relativos a futuras decisões 
sobre o tratamento estatístico 
de determinadas operações 
importantes.
58 Segundo a Comissão, a revisão 
do défice de 2008 refletiu as 
alterações relacionadas com 
a absorção dos fundos da UE, 
dado que alguns projetos não 
tinham recebido o cofinancia-
mento previsto para substituir 
o pré-financiamento a partir 
do orçamento.
46
Parte II — Os processos eram geralmente deficientes
Falta de uma comunicação 
sistemática de informações 
sobre o cumprimento 
das  condições
104  
A Comissão comunicou sistemati -
camente informações sobre o cum -
primento das condições estruturais 
apenas no caso de Portugal e, par -
cialmente, da Hungria, da Letónia 
e da  Irlanda.
105  
Raramente foi comunicado um in -
cumprimento. A Comissão apenas 
assinalou claramente como «não 
observadas» um pequeno número de 
condições (4% no programa portu -
guês), apesar de quase metade do 
conjunto das condições não ter sido 
cumprida oportunamente. Foram uti -
lizados muitos termos diferentes para 
transmitir essa informação59, o que 
gerou confusão.
106  
Relativamente a cerca de 30 condições 
(8% da amostra), não foi comunicado 
nenhum estado de cumprimento ou as 
condições estavam prescritas de uma 
forma tão vaga que era impossível 
controlar eficazmente o seu cumpri -
mento (ver exemplos na caixa 7 )60.107  
O cumprimento de algumas condições 
comunicado mediante relatório não 
pôde ser verificado, por exemplo:
i) no programa irlandês (após 
a avaliação do outono de 2012), 
a Comissão estava ainda a con -
certar com as autoridades irlan -
desas, a fim de assegurar que os 
elementos do quadro orçamental 
plurianual eram suficientemente 
vinculativos e transparentes para 
constituírem um alicerce político 
credível61 no período pós-progra -
ma. Ainda assim, a Comissão deu 
conta de que esta condição tinha 
sido integralmente cumprida;
ii) em Portugal, a condição que 
exigia que o governo nacional 
elaborasse relatórios mensais 
sobre a execução orçamental foi 
progressivamente alargada a todas 
as empresas estatais e parcerias 
público-privadas nos níveis de ad -
ministração nacional, regional e lo -
cal. Esta condição foi considerada 
preenchida após ter sido instituída 
a elaboração de relatórios específi -
cos ao nível regional, não obstante 
o requisito de elaboração de rela -
tórios sobre o orçamento consoli -
dado não ter sido cumprido.59 Por exemplo: amplamente 
cumprida, globalmente 
cumprida, parcialmente, em 
curso, parcialmente 
observada, não observada.
60 Estão excluídas as condições 
que requerem um 
cumprimento permanente 
em cada avaliação.
61 Um alicerce da política 
orçamental serve de estrutura 
para a tomada de decisões por 
parte dos governos quanto 
à dimensão adequada do 
défice orçamental, atendendo 
ao estado da economia e a um 
determinado objetivo de 
médio ou longo prazo em 
matéria de finanças públicas.
47
Parte II — Os processos eram geralmente deficientes
A cooperação com 
os  demais parceiros foi 
apenas informal
108  
A assistência financeira da UE foi presta -
da em conjunto com assistência financei -
ra do FMI em todos os programas. Cada 
instituição adotou decisões de financia -
mento independentes, de acordo com 
os seus próprios estatutos e procedi -
mentos internos. No caso dos programas 
irlandês e português, o BCE participou 
igualmente na gestão dos programas.
109  
A cooperação com o FMI ajudou 
a Comissão a aprender como gerir os 
programas. Constataram-se vários 
exemplos de práticas do FMI adota -
das pela Comissão após o início dos 
programas, por exemplo, uma maior 
pormenorização nas folhas de cálculo 
das previsões ou o recurso a um re -
presentante residente nos programas 
mais recentes. Além do mais, as equi -
pas dos programas da Comissão foram 
alargadas, equivalendo-se ao tamanho 
das equipas do FMI.110  
A base jurídica permitiu às três insti -
tuições decidir da forma de organizar 
a cooperação. Em todos os programas, 
as respetivas equipas estabeleceram 
disposições de cooperação infor -
mal. A variedade dos conhecimentos 
especializados e da experiência do 
pessoal da três instituições possibilitou 
a realização de avaliações mais exaus -
tivas, reduzindo assim o risco de erros 
e omissões na conceção dos progra -
mas e respetivas atualizações.Exemplos de condições cujo cumprimento nunca foi comunicado
Redução do número de prioridades públicas na investigação e no desenvolvimento, por forma a conceder 
mais recursos aos domínios de investigação mais relevantes (Letónia).
Reforço da capacidade da autoridade de gestão dos fundos estruturais e do Fundo de Coesão para controlar 
e decidir da aplicação de recursos da UE (Roménia).
Adoção, pelo governo, de legislação a fim de reduzir significativamente o número de impostos e de pagamen -
tos assimilados a impostos (Roménia).
Até julho de 2012, elaboração, pelo governo, de um plano de consolidação para reorganizar e reduzir signifi -
cativamente o número de municípios (308); Execução deste plano pelo governo e entada em vigor das altera -
ções a partir das eleições autárquicas seguintes (Portugal).
Criação de secções especiais nas jurisdições competentes em matéria fiscal (Portugal).Caixa 7
48
Parte II — Os processos eram geralmente deficientes
111 
As instituições não tomaram disposi -
ções formais relativamente à coope -
ração entre si sobre aspetos como os 
que se seguem:
i) intercâmbio de informação — que 
informações (por exemplo, manda -
tos de negociação, outros docu -
mentos dos programas, cálculos 
subjacentes62, informação reco -
lhida no Estado-Membro) devem 
ser partilhadas com os restantes 
parceiros? De que forma deve ser 
tratada a informação recebida 
depois da  data-limite?
ii) confidencialidade — de que forma 
devem ser tratados os documentos 
facultados originalmente a outra 
instituição? Como se deve proceder 
quando uma instituição tem acesso 
a informações confidenciais não 
disponíveis aos demais parceiros63 
e que podem afetar a conceção glo -
bal do programa e a análise interna?
iii) determinação do titular dos traba -
lhos comuns — alguns documen -
tos eletrónicos foram elaborados 
conjuntamente pelos três parceiros 
(por ex., as projeções macroeco -
nómicas, os cálculos do défice de 
financiamento), mas não foram 
totalmente partilhados entre 
as instituições;
iv) mecanismos destinados a resolver 
as divergências quanto às decisões 
de financiamento ou a outros parâ -
metros essenciais dos programas.A função consultiva do BCE 
foi  muito genérica
112  
No âmbito da gestão dos programas, 
o Regulamento MEEF64 estabelece 
uma relação de consulta entre o BCE 
e a Comissão:
i) «estas condições [gerais de política 
económica] são definidas pela Co -
missão, em processo de consulta 
com o BCE»65;
ii) «A Comissão reexamina, em pro -
cesso de consulta com o BCE […], 
as condições gerais de política 
económica […]»66.
113  
O pessoal do BCE prestou aconselha -
mento sobre questões pertinentes 
para a estabilidade financeira e para 
o correto funcionamento dos mer -
cados monetários. Os tópicos em 
causa abrangiam a sustentabilidade 
da dívida e o ritmo da consolidação 
orçamental67, que o BCE considerava 
pré-requisitos importantes em ambas 
as vertentes da sua função consultiva.62 Nos programas de apoio 
à balança de pagamentos, as 
folhas de cálculo subjacentes 
às estimativas do défice de 
financiamento foram 
preparadas pelo FMI e, 
segundo a Comissão, não 
foram colocadas à disposição 
dos seus funcionários.
63 Por exemplo, informação 
sobre os mercados financeiros 
nas avaliações do setor 
financeiro por parte do FMI, 
informação recolhida pela 
Direção-Geral da 
Concorrência, dados bancários 
do BCE.
64 Regulamento (UE) n.º 407/2010 
do Conselho.
65 N.º 3, alínea b), do artigo 3.º
66 N.º 6 do artigo 3.º
67 Por exemplo, o BCE defendeu 
a manutenção das metas do 
défice no programa português.
49
Parte II — Os processos eram geralmente deficientes
114  
No entanto, a prestação de aconse -
lhamento não significava que o BCE 
fornecesse aos restantes parceiros 
a análise que subjazia à sua posição 
nas conversações sobre cada progra -
ma. Aliás, o BCE não transmitiu à Co -
missão as suas deliberações internas 
sobre a partilha dos encargos pelos 
detentores de dívida prioritária na 
restruturação dos bancos irlandeses. 
Tendo em conta que o montante do 
financiamento pelo Eurosistema ascen -
dia a perto de 100% do PIB irlandês, 
a continuação desse financiamento68 
foi essencial para o êxito do programa. 
Os restantes parceiros da troica não 
aceitaram uma partilha de encargos 
pelos detentores de dívida prioritária. 
Porém, a avaliação ex post  do progra -
ma irlandês pelo FMI sugere que exis -
tiam ações políticas alternativas para 
conter os riscos de uma maior partilha 
de encargos69, as quais, no entanto, 
não foram adotadas.68 A disponibilização de liquidez 
em euros às suas contrapartes 
ou a suspensão ou objeção 
à disponibilização dessa 
liquidez fazem parte das 
atribuições do Eurosistema de 
acordo com o Tratado, que 
prevê ainda que o Eurosistema 
é totalmente independente 
e alheio ao trabalho das outras 
duas instituições.
69 Ireland — Ex-post evaluation of 
exceptional access under 
the 2010 extended arrangement  
(Irlanda — avaliação ex post  do 
acesso excecional no âmbito 
do mecanismo alargado 
de 2010), Relatório do FMI por 
país n.º 15/20, janeiro de 2015, 
pontos 4852.
50
 Parte III —  Os empréstimos cobriram 
as necessidades de financiamento, ainda 
que as circunstâncias iniciais dificultassem 
a aplicação sistemática de boas práticas
115  
A Comissão Europeia geriu todos os 
empréstimos em nome da UE relacio -
nados com a prestação de assistência 
macrofinanceira. No final de 2014, 
a UE tinha emitido, ao todo, 22 obri -
gações com um valor nominal total 
de 60,1 mil milhões de euros, dos 
quais 8 mil milhões já tinham sido 
reembolsados em 31 de março de 2015.
116  
Para fins de avaliação da gestão da 
dívida por parte da Comissão, a pre -
sente auditoria:
i) analisou o resultado das emissões 
em termos de subscrições de in -
vestidores e de custo da dívida;
ii) confrontou os procedimentos da 
Comissão com as boas práticas 
sobre gestão da dívida pública, 
relações entre investidores e trans -
parência na emissão de dívida.As emissões de  obrigações 
alcançaram um bom nível 
de subscrição
Custo da dívida consentâneo 
com os níveis homólogos
117  
O preço de uma emissão70 depende 
tanto da natureza da obrigação como 
da situação do mercado no momento 
em que é transacionada. A Comissão 
conseguiu obter os fundos necessários 
para financiar a contribuição da UE 
para a assistência financeira. Todas as 
emissões de obrigações atraíram uma 
procura suficiente nos mercados de ca -
pitais para serem inteiramente subscri -
tas. O rácio de cobertura de propostas 
(montante das propostas em relação 
ao montante total emitido) variou 
de 1,2 a mais de 4,271 (ver  gráfico 7 ).Gráfico 7Rácio de cobertura de propostas nas emissões de obrigações da União Europeia
Fonte: Comissão Europeia.3a, 12-20085a, 2-20095, 5a, 3-20097a, 7-2009 9a, 3-2010 7a, 9-2010 5a, 1-201110a, 9-2011 26a, 4-2012 10a, 5-2012 15a, 7-2012 10a, 3-20144
3
2
1
02,32,2
1,22,53,1
2,04,2
1,5 1,52,9
1,62,170 O preço define o custo 
da dívida.
71 Com base numa amostra 
de 12 emissões de obrigações.
51
Parte III — Os empréstimos cobriram as necessidades de 
financiamento, ainda que as circunstâncias iniciais difi -
cultassem a aplicação sistemática de boas práticas
118  
As emissões foram, desde o início, 
lançadas oportunamente72. O custo 
final da dívida foi consentâneo com 
os níveis de mercado e homólogos 
(ver  gráfico 8 ). Gradualmente, os 
diferenciais das taxas de juro sem risco 
prevalecentes diminuíram e, princi -
palmente nas emissões de mais longo 
prazo realizadas em 2011 e 2012, a UE 
pôde, em muitas ocasiões, obter um 
custo da dívida menor do que o Fundo 
Europeu de Estabilidade Financeira, 
o seu único homólogo com emissões 
similares de longo prazo.
Os níveis de preço nas 
emissões foram, por vezes, 
superiores às orientações 
iniciais dos bancos
119  
A Comissão recorreu a operações 
sindicadas para emitir as obrigações. 
Selecionou bancos-pilotos — bancos 
ativos à escala internacional — para 
subscrever cada emissão. O papel 
desses bancos-pilotos era contactar 
diretamente os investidores e aconse -
lhar a Comissão, enquanto emissora da 
obrigação, sobre o momento oportuno 
e o preço de cada emissão. Compra -
riam cada emissão e vendê-la-iam aos 
investidores, tendo-se comprometido 
a adquirir qualquer parte da emissão 
que não fosse assim transacionada.
120  
A vantagem da sindicação é o facto 
de, por intermédio dos pedidos de 
propostas, permitir a identificação dos 
níveis de preço otimizados. O emissor 
pode igualmente tirar partido das 
extensas redes de clientes dos ban -
cos quando emite uma obrigação. 
O emissor pode fornecer pormeno -
res — regra geral, com uma semana 
de antecedência — sobre o prazo de 
vencimento e a dimensão de uma 
futura emissão, solicitando, por norma, informações quantitativas e qualitati -
vas mediante um questionário. Por seu 
lado, os bancos respondem com orien -
tações sobre a forma como, no seu 
entendimento, deve ser fixado o preço 
do instrumento sugerido com base nas 
condições de mercado existentes.
121  
As boas práticas73 recomendam que 
o processamento administrativo 
mantenha os ficheiros relativos aos 
empréstimos que contêm correspon -
dência com intermediários financeiros, 
incluindo os pedidos de propostas 
com as orientações dos bancos em 
matéria de preço. Na maioria das 
emissões iniciais, não houve pedidos 
de propostas, os quais só ocorreriam 
a partir de 2011.
122  
A auditoria examinou os ficheiros de 
três obrigações emitidas em 201274. Em 
duas emissões, o nível de preços efe -
tivo foi superior ao nível consensual -
mente indicado pelos bancos-pilotos 
nas suas respostas iniciais aos pedidos 
de propostas. Num caso, a diferença 
foi de 11 pontos de base (0,11%) e, 
noutro, de 5 pontos de base (0,05%)75. 
Em ambos, a procura dos investidores 
foi elevada, com rácios de cobertura 
de propostas superiores a 2 e a 1,6 
(respetivamente).72 Por exemplo, o primeiro 
desembolso à Hungria foi 
realizado um mês após 
a decisão do Conselho 
(Decisão 2009/102/CE do 
Conselho, de 4 de novembro 
de 2008, que concede 
assistência financeira 
comunitária a médio prazo 
à Hungria (JO L 37 de 6.2.2009, 
p. 5) de prestar assistência 
financeira.
73 Manual de procedimento 
interno da Comissão para as 
atividades de concessão de 
empréstimos; normas de 
controlo interno n.os 8 
e 11 da Comissão.
74 A UE emitiu seis obrigações 
em 2012.
75 Estas operações traduzem-se 
num custo suplementar da 
dívida por ano de 
aproximadamente 3 milhões 
e 1 milhão de euros, 
respetivamente.
52
Parte III — Os empréstimos cobriram as necessidades de 
financiamento, ainda que as circunstâncias iniciais difi -
cultassem a aplicação sistemática de boas práticasGráfico 8Custo final da dívida semelhante aos níveis de mercado e homólogos
Fonte: TCE, dados fornecidos pela Bloomberg; consultar no anexo III  a metodologia aplicada.Emissões a 7/uni00A0anos
4%
3%
2%
1%
2009 2010 2011 2010 2011 20124%
3%
2%
1%
Emissões a 20/uni00A0anos ou maisEmissões a 5/uni00A0anos Emissões a 10/uni00A0anos
* Emissões a 9/uni00A0anos
* Emissões a 15/uni00A0anos
Legenda: 
Taxa de juro
A distância foi igualmente semelhante à distância obtida 
pelos emissores homólogos. A distância do rendimento das emissões das obrigações da UE em relação às taxas de juro sem risco prevalecentes num dado prazo de vencimento diminuíram ao longo do tempo.
Taxa no nível /guillemotleft.capmid-swap/guillemotright.cap de um dado prazo de vencimentoEmissões por parte dos emissores homólogosEmissões por parte da UE
* Emissões por parte da UE ou dos emissores homólogos 
com um prazo de vencimento similar mas diferente do prazo 
relativo à curva da taxa de permuta
53
Parte III — Os empréstimos cobriram as necessidades de 
financiamento, ainda que as circunstâncias iniciais difi -
cultassem a aplicação sistemática de boas práticas
As circunstâncias iniciais 
dificultaram a aplicação 
sistemática de boas práticas
123  
Foram detetadas lacunas no processo 
de gestão da dívida nos primeiros anos 
(ver gráfico 9 ). A falta de documen -
tação e outras lacunas não teve um 
impacto demonstrável no resultado 
dos empréstimos.
124  
É prática aceite76 a formulação de 
orientações por escrito que abranjam 
a organização de um gabinete de ges -
tão da dívida, a distribuição de funções 
e responsabilidades, a fixação de limi -
tes máximos de dívida, o tipo de dívida 
a emitir e as regras aplicáveis à docu -
mentação do processo de emissão.
125  
Em muitos casos, a estrutura organi -
zacional dos gabinetes de gestão de 
dívidas modernos segue os padrões 
das instituições financeiras do setor 
privado, tais como os bancos e os de -
partamentos financeiros das grandes 
empresas77. Seguindo este princípio, 
o gabinete seria dividido em pelo me -
nos duas unidades principais:
i) a unidade operacional ( front offi -
ce) – globalmente responsável por 
executar operações nos mercados 
financeiros, incluindo a gestão 
de leilões e de outros tipos de 
contração de empréstimos, bem 
como todas as outras operações 
de financiamento;
ii) a unidade de processamento admi -
nistrativo ( back office ) — responsável 
por gerir a liquidação das operações 
e conservar registos financeiros.126  
Adicionalmente, algumas funções 
essenciais, nomeadamente a gestão 
dos riscos, poderiam incumbir a uma 
unidade intermédio distinta.
127  
Os recursos humanos limitados78, a par 
da urgência de recolher fundos79 em 
mercados financeiros com tensões, difi -
cultaram a aplicação de boas práticas de 
gestão da dívida nos primeiros anos.
Pré-emissão
128  
O manual de procedimentos de gestão 
de dívida foi elaborado aquando das 
primeiras emissões, mas era pouco 
claro em alguns pontos e, noutros, 
carecia de orientação sobre elementos 
importantes do processo. Melhorou 
progressivamente através de várias 
atualizações, cujo valor se refletiu na 
qualidade da documentação relativa 
às emissões de obrigações a partir 
de 2012.
129  
No período de 2008-2012, devido 
às restrições de tempo, a Comissão 
aplicou um procedimento extraordi -
nário de seleção dos bancos-pilotos. 
Estes foram mandatados diretamente, 
o que deixou uma pista de auditoria 
de documentos limitada em relação ao 
processo de seleção, nomeadamente 
os pedidos de propostas ou as cartas 
de justificação. Não foram realizados 
pedidos de propostas antes de 2011, 
quando a documentação do proces -
so de seleção se tornou mais precisa 
e abrangente.76 Revised Guidelines for Public 
Debt Management  
(orientações revistas sobre 
a gestão da dívida pública), 
FMI-Banco Mundial, FMI, 2014, 
p. 56.
77 Debt Management and 
Government Securities Markets 
in the 21st Century  (gestão da 
dívida e mercados de títulos 
de dívida soberana), OCDE, 
2002.
78 À data da emissão da primeira 
obrigação, em dezembro 
de 2008, a unidade 
responsável pela contração 
e concessão de empréstimos 
contava com quatro 
funcionários. No pico das 
emissões, no início de 2011, 
a unidade era constituída por 
somente oito funcionários.
79 Recomendação de decisão do 
Conselho que concede 
assistência mútua 
à Hungria — Proposta de 
decisão do Conselho que 
concede assistência financeira 
comunitária a médio prazo 
à Hungria [COM(2008)  716 
final, de 30 de outubro de 
2008, ponto 6].
54
Parte III — Os empréstimos cobriram as necessidades de 
financiamento, ainda que as circunstâncias iniciais difi -
cultassem a aplicação sistemática de boas práticasGráfico 9Lacunas na gestão da dívida nos primeiros anos
Fonte: TCE.
1Pré-emissão 2Estrutura
da emissão3Comercializaçãoe aplicação/f_inanceira4Liquidezpósemissãodo mercado
Acompanhamento do mercado
secundário Liquidez do mercado secundárioComercialização a potenciaisinvestidoresFixação do preçoEmissão e atribuição
Identi/f_icação das necessidades/f_inanceirasAnálise dos mercados da dívidaDe/f_inição do método de aplicação/f_inanceiraSeleção dos principais intervenientesManual de procedimentos 
mehorou ao longo do tempo
Ponto 128Não foram tomadas precauções 
contra a divulgação de material não público ou informação privilegiada
Ponto 130
Ausência de provas do acompanhamento do mercado secundário
Consequência: grande amplitude 
dos diferenciais de compra e venda operados por alguns bancos-pilotos no mercado secundário
Pontos 135-136
Seleção não concorrencial dos bancos-pilotos 
Ponto 129  Falta de clareza das regras de atribuição
Pontos 131-133
Seleção dos bancos-pilotos não devidamente documentada
Ponto 129Identi/f_icação das condições
das obrigações: dimensão, vencimento, cupão, disposições de amortização, etc.
55
Parte III — Os empréstimos cobriram as necessidades de 
financiamento, ainda que as circunstâncias iniciais difi -
cultassem a aplicação sistemática de boas práticas
Execução em mercado
130  
Não foram encontradas cláusulas nos 
acordos entre a Comissão e os bancos-
pilotos que tratam da questão sensível 
da pré-sondagem (ver  caixa 8 ). Não se 
obtiveram provas de que a Comissão 
tenha tomado precauções relativamente 
à divulgação de informações não públi -
cas, nem existia uma pista de auditoria 
para aferir se os bancos-pilotos tinham 
previamente informado determinados 
investidores durante cada emissão 
ou se permitiram subsequentemente 
que negociassem ou participassem 
na transação.131  
Um aspeto importante de qualquer 
emissão de uma nova obrigação é a forma 
como a obrigação é dividida pelos investi -
dores que a subscrevem. Um dos principais 
benefícios da sindicação em relação ao 
leilão prende-se com o facto de o emissor 
controlar totalmente a base de investi -
dores, podendo, por exemplo, escolher 
a forma como os títulos são atribuídos. As 
boas práticas determinam que as regras de 
atribuição devem ser claras e transparentes 
e ser divulgadas de antemão. A atribui -
ção justa e transparente de uma emissão 
é igualmente útil para conservar uma base 
de investidores diversificada.
Pré-sondagem e «wall-crossing»
A pré-sondagem é uma técnica aplicada pelos intermediários bancários dos mercados primários de títulos de 
dívida para medir a procura dos investidores. Trata-se de uma prática comercial bastante comum80, especial -
mente nos mercados voláteis, dado que pode ajudar os bancos-pilotos e os emissores a colherem impressões 
iniciais sobre uma futura emissão, ainda antes do seu anúncio público. Estas impressões são frequentemente 
obtidas com a divulgação de informações gerais apenas. Todavia, é provável que, em outros casos, sejam pres -
tadas informações mais específicas (que poderão incluir material não público ou informação privilegiada) aos 
participantes no mercado; por conseguinte, mantém-se o risco de abuso de mercado.
Quando se juntam terceiros à cadeia de informação, as boas práticas aconselham um nível reforçado de ma -
nutenção de registos e a utilização de procedimentos formais por escrito. Sempre que for divulgado material 
não público ou informação privilegiada (um processo designado por «wall-crossing»81), os bancos-pilotos de -
verão informar os seus clientes de eventuais restrições aplicáveis nos termos da legislação e regulamentação 
em matéria de posse das informações em causa.
80 Primary Market Handbook, XIII.  Pre-Sounding, Book building and Allocations  (Manual dos mercados primários, XIII. Pré-sondagens, registos de 
ordens e atribuições), Associação Internacional de Mercados de Capitais, 2014. Ver igualmente o documento da Autoridade Europeia dos Valores 
Mobiliários e dos Mercados (ESMA) Discussion Paper — ESMA’s policy orientations on possible implementing measures under the Market Abuse 
Regulation  (documento de reflexão sobre as orientações políticas da ESMA relativas a possíveis medidas de execução ao abrigo do Regulamento 
«Abuso de Mercado»), 2013.
81 O processo de «wall-crossing» designa o ato pelo um a pessoa se torna «privilegiada» por lhe ser dado acesso a informações privilegiadas.Caixa 8
56
Parte III — Os empréstimos cobriram as necessidades de 
financiamento, ainda que as circunstâncias iniciais difi -
cultassem a aplicação sistemática de boas práticas
132  
A Comissão referiu ter desempenhado um 
papel ativo na atribuição de cada emissão. 
De acordo com a Comissão, a atribuição 
baseou-se nos seguintes critérios:
i) categoria do investidor enquanto 
parâmetro de qualidade (tipo de 
investidor: «dinheiro real» vs. espe -
culação, etc.);
ii) qualidade de cada ordem (por 
exemplo, oportunidade da nova 
oferta ou experiência anterior com 
o investidor);
iii) distribuição geográfica.
133  
Uma análise dos quadros de atribuição 
disponíveis82 revelou que, para mon -
tantes muito reduzidos, a atribuição 
era de 100%, havendo, por outro lado, 
pouca coerência no grau de satisfa -
ção das ordens de maior dimensão. 
Além disso, as principais ordens foram 
executadas por entidades financeiras 
específicas (por ex., grandes socieda -
des de investimento) em nome dos 
investidores. Quando a atribuição 
final é efetuada, as sociedades de 
investimento atribuem as obrigações 
aos investidores. Não foram encontra -
das provas de que a Comissão tenha 
concordado com a atribuição final 
da obrigação.
Pós-emissão
134  
Uma nova obrigação que seja definida 
como líquida no mercado secundário 
pode, desta forma, ser vendida rapi -
damente. Compete tanto ao emissor 
como ao banco-piloto assegurar a exis -
tência de liquidez suficiente no mer -
cado secundário para qualquer nova 
emissão. A Comissão e os bancos-pi -
lotos devem chegar a acordo sobre os 
compromissos relativos aos mercados secundários nas cartas de mandato 
para cada emissão. Além disso, os 
bancos-pilotos participantes deverão 
manter um diferencial de compra 
e venda (diferença entre o preço de 
compra e de venda) similarmente bai -
xo, pelo menos durante os primeiros 
dias do mercado secundário.
135  
Durante a auditoria, a Comissão referiu 
que examinava a liquidez das obri -
gações da UE trimestralmente e que 
existe um procedimento de exame 
mais formal desde 2012. No entanto, 
não foram encontradas provas nos 
ficheiros relativos aos empréstimos de 
que a Comissão verificasse a liquidez 
no mercado secundário antes de 2012.
136  
Uma análise dos preços de compra 
e venda demonstrou que, durante os 
primeiros 30 dias de cada emissão, 
o diferencial de compra e venda no fe -
cho de cada sessão diária era relativa -
mente baixo. No entanto, constatou-se 
que o diferencial de compra e venda 
relativo a cada obrigação varia signifi -
cativamente consoante os corretores, 
tendo, por exemplo, variado entre 7 
e 30 pontos de base numa das emis -
sões de obrigações83. Esta variação foi 
inclusivamente observada em relação 
a corretores que participavam na 
qualidade de bancos-pilotos em múl -
tiplas emissões da UE e que, portanto, 
estavam na obrigação de respeitar 
determinados compromissos quanto 
aos mercados secundários.82 Estava disponível informação 
sobre os arquivos de ordens 
e as atribuições finais para 
apenas 7 das 12 emissões de 
obrigações da amostra.
83 Obrigação de cupão de 3,25% 
com vencimento em 4 de abril 
de 2018.
57
 Parte IV —  Os programas cumpriram 
os seus objetivos
137  
As finalidades globais da assistência 
financeira consistiam em devolver 
aos Estados-Membros uma boa saúde 
macroeconómica ou financeira e res -
taurar a sua capacidade de cumprir as 
respetivas obrigações relativas ao setor 
público (área do euro) ou à balança 
de pagamentos (fora da área do euro). 
A assistência financeira previa uma re -
serva no sentido de facilitar a execução  
dos programas de ajustamento neces -
sários em cada país para responder 
aos problemas subjacentes. A análise 
efetuada às realizações dos programas 
foi estruturada em quatro vertentes:
i) análise da forma como o financia -
mento global foi utilizado e dos 
fatores que o tornaram suficiente;
ii) cumprimento das metas do dé -
fice e execução do ajustamento 
orçamental;
iii) cumprimento das condições e apli -
cação de reformas estruturais;
iv) alterações na competitividade 
dos países.
Não foi necessário 
aumentar o 
financiamento global
Os pacotes de financiamento 
revelaram-se suficientes, 
tendo, quando muito, 
sido escassos em dois 
Estados-Membros
138  
O défice de financiamento não evoluiu 
de acordo com o previsto em nenhum 
país. Contudo, a conceção dos progra -
mas foi suficientemente robusta para 
permitir a compensação de discrepân -
cias significativas no âmbito de um 
programa, de modo que o financia -
mento permanecesse confinado aos 
pacotes iniciais (ver  gráfico 10 ).139  
Verificaram-se, no entanto, algumas 
diferenças no nível de conforto pro -
porcionado pela assistência financeira. 
Os programas iniciais, concebidos 
após o colapso do Lehman Brothers, 
abrangiam uma margem de segurança 
substancial. De igual modo, o progra -
ma irlandês incluiu uma considerável 
reserva para imprevistos de 25 mil mi -
lhões de euros, no quadro do regime 
de apoio ao setor bancário. No cômpu -
to geral, a Irlanda, Hungria e Letónia 
beneficiaram do facto de terem neces -
sidades de financiamento reduzidas, 
o que lhes permitiu:
i) reduzir a dependência dos seus 
recursos próprios (Irlanda);
ii) superar as projeções iniciais de 
reservas cambiais (Hungria);
iii) reduzir o financiamento dos pro -
gramas (Letónia e Hungria);
iv) reembolsar (ou equacionar reem -
bolsar) os empréstimos do FMI 
mais onerosos antes da sua data 
de vencimento (Hungria, Letónia 
e Irlanda).
58
Parte IV — Os programas cumpriram os seus objetivosGráfico 10De que modo foram aplicadas as verbas?
Programas de apoio à balança de pagamentos
Legenda:
Aumento nas reservas internacionais Balança de capitais e ﬁnanceiraTransações correntes Déﬁce de ﬁnanciamento Outros
1 Dados respeitantes ao primeiro programa romeno.Hungria
ο Contrariando a previsão, os bancos estrangeiros 
aumentaram a exposição às suas ﬁliais no auge da 
crise e não se materializaram as absorções dos derivados de divisas estrangeiras. Como tal, não foi necessário ﬁnanciamento para equilibrar a balança de capitais e ﬁnanceira. Pelo contrário, tornou-se uma fonte de ﬁnanciamento.
Letónia
ο A correção das transações correntes foi muito mais rápida do que 
previsto inicialmente, tornando-se uma fonte de ﬁnanciamento.No entanto, foi parcialmente contrabalançada pelas necessidadesde ﬁnanciamento adicionais decorrentes da balança de capitaise ﬁnanceira.
ο Dos 4,7 mil milhões de euros disponibilizados para assistência 
ﬁnanceira, 3,2 mil milhões foram utilizados para ﬁnanciar os déﬁces orçamentais em curso e os reembolsos da dívida pública. O resgate do setor ﬁnanceiro foi menos oneroso do que previsto.
Roménia1
ο A correção das transações correntes foi mais 
rápida do que previsto.  No entanto, foi parcialmente contrabalançada pela redução do ﬁnanciamento realizado por meio da balança de capitais e ﬁnanceira.2,81 3,7 7,5
4,7 1,7 6,2 0,5Necessidades Financiamento
Valores
previstos
Valores
reais
5,5 25,3 20,0 10,8
5,5 16,3 18,2 4,9Financiamento Necessidades
Valores
previstos
Valores
reais3,3 10,7 3,1 2,4
12,0 2,619,5
14,2 1Necessidades Financiamento
Valores
previstos
Valores
reais
59
Parte IV — Os programas cumpriram os seus objetivosFigure 10Programas da área do euro
Legenda:
Financiamento nos mercados
Recursos própriosDéﬁce de ﬁnanciamento
Dívida na data de vencimento
Necessidades do setor ﬁnanceiroDéﬁce de tesouraria Outros
Fonte:  TCE, dados comunicados nos documentos dos programas, 
estatísticas compiladas pelas autoridades nacionais.Comparação entre as necessidades e o ﬁnanciamento previstos e reais no setor público.
59 524035
18
38
68 68
4932
18913
12
83
22 27151136
78 76
47
93
12Valores previstos Valores reais Valores previstos Valores reaisNecessidades
NecessidadesFinansiering
FinansieringIrlanda Portugal
20
540
38
Outras necessidades públicas de 
tesouraria para o ﬁnanciamento de empresas estatais, contribuições parao MEE, regularização de pagamentos em atraso, etc.
60
Parte IV — Os programas cumpriram os seus objetivos
140  
Em contrapartida, Portugal viu serem-
-lhe impostos requisitos de financia -
mento muito superiores às estimativas 
iniciais, com as fontes de financiamen -
to a escassearem durante a execução 
do programa. No sentido de cumprir 
estes requisitos adicionais, Portugal 
teve de financiar-se nos mercados. 
A flexibilização monetária na área do 
euro durante a segunda metade do 
programa ajudou Portugal a regressar 
com êxito aos mercados financeiros84.
141  
A assistência financeira à Roménia foi 
suficiente para cobrir as necessidades 
da balança de pagamentos do país, 
mas o financiamento do setor público 
romeno revelou-se escasso durante 
o programa. As necessidades de finan -
ciamento adicionais do Estado foram 
parcialmente cobertas pelo apoio 
indireto do banco central.
Determinados Estados-  
-Membros beneficiaram 
de termos financeiros mais 
vantajosos do que previsto 
na conceção inicial
142  
Portugal e Irlanda beneficiaram de 
taxas de juro reduzidas e de prazos de 
vencimento mais alargados nos em -
préstimos da UE85. O principal objetivo 
era melhorar as suas perspetivas de 
refinanciamento a longo prazo86, mas 
esta mudança engendrou igualmente 
uma diminuição dos encargos finan -
ceiros associados ao pagamento de 
juros ao longo da vigência do pro -
grama. Estima-se que tanto a Irlanda 
como Portugal conseguiram, durante 
a vigência do programa, uma poupan -
ça de 2,2 mil milhões de euros cada.143  
A Irlanda e a Roménia beneficiaram 
igualmente das políticas favoráveis 
dos respetivos bancos centrais:
i) o banco central da Irlanda concor -
dou em proceder à permuta de 
notas promissórias não negociáveis 
emitidas pelo Anglo Irish Bank  por 
obrigações soberanas irlandesas 
com prazos de vencimento mais 
alargados87, evitando que a Irlanda 
tivesse de se refinanciar no merca -
do para obter os 3,1 mil milhões de 
euros devidos em 2013. Este banco 
central vai igualmente reduzir os 
requisitos de financiamento do país 
no período de 2014-2023 (30 mil mi -
lhões de euros no total) e o défice 
(em média, 0,7% do PIB)88;
ii) em novembro de 2009, o banco 
central da Roménia decidiu reduzir 
o requisito de reservas cambiais 
de 30% para 25% (no seguimento 
de uma anterior redução que parti -
ra dos 35% em agosto), o que per -
mitiu libertar cerca de 1,3 mil mi -
lhões de euros em empréstimos 
bancários para o financiamento do 
Estado. A decisão foi publicamen -
te justificada pelo adiamento do 
desembolso das frações de 2009 
do FMI e da UE89.84 A flexibilização monetária teve 
igualmente um impacto 
positivo no financiamento 
do Estado irlandês.
85 O planeamento inicial dos 
empréstimos ao abrigo do 
MEEF previa uma duração 
média de 7,5 anos, com 
margens de juro 
de 2,925% para a Irlanda 
e de 2,15% para Portugal. Em 
outubro de 2011, as margens 
de juro foram suprimidas e o 
prazo de vencimento médio 
foi aumentado para 19,5 anos 
em junho de 2013. 
Os empréstimos ao abrigo 
do FEEF foram igualmente 
alargados e, do mesmo modo, 
as margens de juro 
de 2,47% para a Irlanda 
e de 2,08% para Portugal 
foram suprimidas.
86 Com esta medida, as receitas 
previstas do orçamento da UE 
registaram igualmente uma 
diminuição de 2,2 mil milhões 
de euros no total durante 
a vigência da programa.
87 No seu Relatório Anual 
de 2013, o BCE considerava 
o seguinte: «A liquidação da 
instituição Irish Bank 
Resolution Corporation suscita 
preocupações graves ao nível 
do financiamento monetário. 
Estas preocupações poderão 
ser algo mitigadas pela 
estratégia de saneamento do 
Banc Ceannais na hÉireann / 
Central Bank of Ireland».
88 Economic Adjustment 
Programme for Ireland – 
Winter 2012 Review  (programa 
de ajustamento económico da 
Irlanda — avaliação do inverno 
de 2012), European Economy — 
Occasional Papers 131 , 
Comissão Europeia, 2013.
89 Comunicado de imprensa do 
Conselho de Administração do 
Banco Nacional da Roménia 
de 16 de novembro de 2009.
61
Parte IV — Os programas cumpriram os seus objetivos
As metas do défice 
atualizadas foram, na sua 
maioria, cumpridas de 
forma sustentável, mas 
nem sempre tal sucedeu
Com algumas exceções, 
as metas anuais do défice 
revistas foram cumpridas
144  
O cumprimento das metas revistas foi 
geralmente adequado, excetuando 
o programa húngaro e alguns anos 
dos programas português e romeno 
(ver  quadro 4 ).145  
Contudo, as metas não alcançadas 
não significavam necessariamente 
um insucesso da execução. Tomando 
como exemplo o programa húngaro, 
as metas não alcançadas em 2008 
e 2009 podem explicar-se pelas revi -
sões estatísticas do défice orçamental. 
Por outro lado, todos os programas de 
apoio à balança de pagamentos foram 
bem-sucedidos, na medida em que os 
Estados-Membros conseguiram sair 
do procedimento relativo aos défices 
excessivos em 2012.Quadro 4Cumprimento das metas atualizadas
% do PIB 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Hungriameta – 3,4% – 3,9% – 3,8%
real1– 3,7% – 4,6% – 4,3% 4,3% – 2,1% – 2,2%
Letóniameta – 10,0% – 8,5% – 4,5%
real1– 4,4% – 9,2% – 8,2% – 3,5% – 1,3% – 1,0%
Roménia Imeta – 7, 8 % – 7 ,3%
real1– 5,7% – 9,0% – 6,8%
Roménia IImeta – 5,0% – 3,0%
real1– 5,5% – 3,0% – 2,3%
Irlandameta – 10,6% – 8,6% – 7, 5%
real2– 8,9% – 8,2% – 7, 2 %
défice nominal1– 7, 4% – 13,7% – 30,6% – 13,1% – 8,2% – 7, 2 %
Portugalmeta – 5,9% – 5,0% – 5,5%
real2– 4,4% – 6,0% – 4,5%
défice nominal1– 3,6% – 10,2% – 9,8% – 4,3% – 6,4% – 4,9%
Nota:  o incumprimento de uma meta do défice está em negrito. Os dados fora da vigência do programa estão apresentados em cinzento.
Fonte:  Comissão Europeia
1  Capacidade ou necessidade líquida de financiamento da administração pública no procedimento relativo aos défices excessivos na  prima -
vera de 2014.
2 Défice real comunicado pela Comissão e em conformidade com a definição do programa (ver ponto 91).
62
Parte IV — Os programas cumpriram os seus objetivos
146  
Com vista a atingir as metas do 
défice, cada programa incluía uma 
combinação específica de despesas 
e receitas. A consolidação incidia no 
lado da despesa nos programas de 
apoio à balança de pagamentos, sendo 
distribuída de modo mais uniforme 
nos programas do MEEF. A composição 
das receitas e das despesas realizadas 
corresponde geralmente aos planos 
iniciais – com exceção da Hungria, que 
não alcançou a consolidação prevista 
das despesas.
147  
A erosão das bases tributárias, princi -
palmente em 2009, na sequência da 
forte recessão económica, varreu, em 
muitos casos, os ganhos de rendimen -
to gerados por novas medidas fiscais 
importantes. Por exemplo, em 2009, 
a Letónia aplicou medidas indiretas de 
consolidação fiscal com um impacto 
estimado de 2,5% do PIB. Em 2013, 
a Comissão entendeu que essas me -
didas foram totalmente contrabalan -
çadas por uma queda da elasticidade 
a curto prazo. De igual modo, a re -
forma fiscalmente neutra aplicada na 
Hungria em meados de 2009 causou 
uma derrapagem do défice avaliada 
em 0,7% do PIB em 2010.
148  
Com metas do défice inalteradas, uma 
diminuição do rácio impostos/PIB pode 
incitar as autoridades fiscais a combater 
a redução das receitas fiscais através 
da instauração de medidas que não as 
acordadas nas negociações dos progra -
mas. Na Roménia, por exemplo, foram 
realizadas 97 alterações ao Código Fiscal 
entre 2009 e 2013, às quais foi dado 
cumprimento através de 51 atos legis -
lativos. A frequência destas alterações 
gerou um  clima económico instável 
tanto para as empresas como para os 
cidadãos.Todos os países melhoram 
a sua situação orçamental, 
mas em graus variáveis
149  
Tendo em conta que os programas 
resultaram de uma perda do acesso aos 
mercados, a restauração da sustentabili -
dade orçamental era indiscutivelmente 
o objetivo mais importante. A melhoria 
do equilíbrio estrutural de um país du -
rante o programa90 indicaria a realização 
de progressos no sentido de orçamentos 
públicos mais sustentáveis. A Comissão 
calculou e publicou dados relativos aos 
equilíbrios estruturais91.
150  
O equilíbrio estrutural melhorou nos 
cinco países, numa taxa anual média 
que variou entre 0,7% do PIB potencial 
na Hungria e 1,9% em Portugal. Três 
fatores podem explicar as diferentes 
taxas de evolução:
i) a situação orçamental inicial — 
quanto maior o défice estrutural ini -
cial, maior o ritmo de  consolidação;
ii) o nível inicial de dívida pública — 
quanto maior a dívida inicial, maior 
o ritmo de consolidação;
iii) as diferenças nas recomendações 
formuladas ao abrigo do procedi -
mento relativo aos défices excessi -
vos no que respeita à necessidade 
de esforço orçamental — quanto 
maior o esforço recomendado, 
maior o ritmo de consolidação.90 Tendo em consideração as 
datas-limites dos dados 
estatísticos dos governos, 
foram pressupostas as 
seguintes vigências dos 
programas: Hungria, 
2009-2010; Letónia, 2009-2011; 
Roménia, 2009-2012; Irlanda 
e Portugal, 2011-2013.
91 Com base nos dados 
da previsão da primavera 
de 2014, obtidos de acordo 
com o SEC 95.
63
Parte IV — Os programas cumpriram os seus objetivos
151  
O défice estrutural inicial foi indicativo 
do ritmo de consolidação orçamental 
em todos os Estados-Membros be -
neficiários, com exceção da Irlanda. 
A Hungria tinha o défice estrutural mais 
baixo no início do programa e registou 
a consolidação mais lenta; Portugal, com 
o défice estrutural mais elevado, apre -
sentou o ritmo de consolidação mais 
célere. Já a Irlanda representa um caso 
atípico nesta análise. Partindo, em 2010, 
de um cenário semelhante ao de Portu -
gal, mostrou um ritmo de consolidação 
estrutural (excluindo as medidas ban -
cárias e outras medidas extraordinárias) 
quase duas vezes mais lento92.
152  
Não se verificou uma relação entre o ní -
vel inicial de dívida pública e o esforço 
orçamental médio realizado. Por exem -
plo, a dívida pública da Roménia era 
a menos significativa dos cinco Estados-
Membros, mas o seu esforço orçamen -
tal médio foi relativamente elevado. 
A Irlanda e Portugal registaram esforços 
médios muito diferentes, apesar de uma 
dívida pública inicial semelhante.
Os países recorreram 
a medidas extraordinárias
153  
As medidas orçamentais temporárias 
não conduzem a uma melhoria dura -
doura do défice subjacente. Podem ser 
aplicadas tanto no lado das receitas 
como no lado das despesas. Ao longo 
dos programas, diversos Estados-Mem -
bros tiveram de recorrer a medidas de 
receitas extraordinárias para poderem 
cumprir as suas metas do défice:i) em 2010 e 2011, Portugal nacionali -
zou os fundos de pensões privados 
quer da Portugal Telecom (melho -
ria do défice de 1,7% do PIB) quer 
do setor bancário (4% do PIB)93;
ii) também em Portugal, o programa 
de regularização extraordinária 
de dívidas ao fisco e à segurança 
social instituído em 2013 acarre -
tou uma melhoria temporária do 
défice (0,8% do PIB);
iii) em 2012, a Roménia corrigiu o seu 
défice excessivo não ultrapassando 
o limite de 3%. Todavia, a ven -
da extraordinária de licenças de 
telecomunicações permitiu um 
contributo total de 0,5% do PIB;
iv) na Irlanda, as medidas bancárias 
produziram um aumento tempo -
rário das receitas (por exemplo, as 
comissões da garantia prolongada 
a favor dos bancos nacionais ou os 
dividendos do banco central pro -
venientes dos regimes de financia -
mento extraordinários).
154  
De acordo com a Comissão, as medidas 
extraordinárias eram indispensáveis 
para enfrentar as pressões a curto pra -
zo, mas, a fim de cumprir as metas de 
forma sustentável, as medidas tempo -
rárias tiveram de ser substituídas por 
medidas permanentes.92 Esta discrepância também 
não se explica pelas 
diferenças nas alterações do 
equilíbrio estrutural antes do 
programa. As estimativas da 
Comissão indicam que 
a consolidação orçamental 
começou nos dois países 
em 2010 com um esforço de 
consolidação semelhante.
93 Em consequência desta 
operação, Portugal assumiu os 
futuros compromissos das 
pensões. Embora este passivo 
não seja reconhecido como 
dívida pública segundo 
o quadro estatístico, tem um 
impacto negativo na 
sustentabilidade da mesma. 
Por esse motivo, a medida 
apenas pareceu melhorar 
a situação do país em relação 
à dívida.
64
Parte IV — Os programas cumpriram os seus objetivos
O grau de cumprimento 
das condições foi elevado
Os Estados-Membros 
acabaram por cumprir pelo 
menos 80% das condições
155  
Os relatórios de acompanhamento da 
Comissão demonstram que os Esta -
dos-Membros respeitaram os prazos 
definidos nos memorandos de enten -
dimento, com graus de sucesso variá -
veis. Portugal e a Letónia cumpriram 
menos de metade das condições do 
respetivo programa no devido prazo, 
ao passo que a Hungria cumpriu quase 
três quartos. Na Irlanda e em Portugal, 
registaram-se igualmente diferenças 
significativas no grau de cumprimen -
to atempado entre os programas da 
UE e do FMI. Ainda que alguns países 
pudessem não respeitar um prazo 
original, cumpriam-no geralmente pas -
sado algum tempo.
156  
A Comissão não comunicou no devido 
prazo o estado de cumprimento de 
cerca de 30 condições (ver ponto 106).
157  
Os atrasos no cumprimento das condi -
ções devem-se principalmente a motivos 
fora do controlo da Comissão: processos 
legislativos morosos, falta de aplicação 
pelas autoridades nacionais das reformas 
acordadas, problemas jurídicos não con -
siderados inicialmente, resistência social, 
etc. No entanto, o calendário inicial era, por 
vezes, irrealista, atendendo à dimensão da 
reforma (por ex., a reforma da função pú -
blica), à necessidade de uma cooperação 
intensiva por parte dos governos locais ou 
regionais ou à exigência de novos e com -
plexos recursos informáticos.158  
As condições com um conteúdo es -
trutural elevado eram tão suscetíveis 
de serem cumpridas no prazo original 
como as condições com um menor con -
teúdo estrutural94. Verificou-se que as 
primeiras tendiam a apresentar melho -
res resultados quando eram cumpridas 
na fase final do programa. Esta situação 
demonstra que, inicialmente, as avalia -
ções da Comissão não «pressionavam» 
os países a cumprirem atempadamente 
as condições mais importantes; ainda as -
sim, posteriormente, a tónica dominante 
mudar-se-ia em parte para as reformas 
mais importantes.
Os programas 
desencadearam reformas, 
mas, em certos casos, não 
surtiram os efeitos desejados
159  
A medição do desempenho de uma 
política requer o estabelecimento 
de um nexo de causalidade entre 
essa política e os efeitos observados. 
A título de exemplo, o impacto das 
reformas destinadas a melhorar as 
políticas ativas do mercado de traba -
lho pode sofrer atrasos num mercado 
de trabalho fraco. A análise no âmbito 
da auditoria foi, além disso, dificulta -
da pelo facto de ter decorrido muito 
pouco tempo desde o final de alguns 
dos programas. Por último, as condi -
ções representavam frequentemente 
um simples subconjunto de medidas 
políticas aplicadas durante a vigência 
do programa.94 Para efeitos da auditoria, 
a importância das condições 
foi determinada em função 
do seu conteúdo estrutural: 
elevado, médio ou baixo. 
Ver anexo III .
65
Parte IV — Os programas cumpriram os seus objetivos
160  
Considera-se que uma condição foi 
eficaz se:
i) as reformas não forem invertidas 
após o final do programa e tiverem 
sido ativamente prosseguidas pelo 
Estado-Membro em causa;
ii) os indicadores ou avaliações disponí -
veis das políticas apontarem para uma 
clara melhoria no respetivo domínio;
iii) tiver surtido os efeitos desejados.
161  
A principal preocupação (a inversão 
das reformas após o programa) reve -
lou-se infundada. À data da auditoria, 
essas inversões eram poucos nume -
rosas e diziam sobretudo respeito aos 
cortes nos salários da função pública 
(Hungria, Roménia) e às reformas do 
mercado de trabalho (Irlanda e Por -
tugal). Porém, esta constatação não 
obsta a que haja outras inversões no futuro. Estas inversões foram 
compensadas por reformas alternati -
vas, cujo impacto potencial não tinha, 
regra geral, uma dimensão equiva -
lente. Foi, por exemplo, o caso das 
medidas compensatórias para a repo -
sição do salário mínimo no nível inicial 
na Irlanda, bem como das medidas 
compensatórias para as medidas de -
claradas inconstitucionais em Portugal 
(ver  caixa 9 ).
162  
A vigência dos programas foi dema -
siado curta para a aplicação integral 
de algumas reformas complexas antes 
da sua conclusão. Além das inversões 
já referidas, os países prosseguiram 
com reformas complexas após o final 
dos  programas.
Diluição progressiva e inversão das reformas do mercado de trabalho em Portugal
As reformas do mercado de trabalho mais significativas foram empreendidas em Portugal. Durante o pro -
grama, Portugal aplicou efetivamente reformas que reduziram o nível de proteção do emprego. Todavia, 
esta melhoria não teve a importância suficiente em comparação com o contexto internacional. Já no início 
do programa a conceção das reformas não foi suficientemente ambiciosa quando comparada com os países 
homólogos. Citando um exemplo particular, Portugal foi instado a elaborar uma proposta a fim de ajustar as 
indemnizações por despedimento à média da UE e não à média do conjunto de países que são seus concor -
rentes no comércio internacional. Posteriormente, ao longo do programa, seriam adotadas as reformas menos 
ambiciosas. Por exemplo, as indemnizações por despedimento correspondem agora a 12 dias por ano de 
trabalho, ou seja, o nível máximo do intervalo inicial de 8 a 12 dias por ano de trabalho.
A agenda de reformas foi, por outro lado, diluída pelo facto de algumas reformas das regras de despedimento 
terem sido objeto de impugnação favorável junto do Tribunal Constitucional. Como resposta, Portugal adotou 
medidas compensatórias para as medidas declaradas inconstitucionais, mas a Comissão não entendeu que as 
mesmas pudessem surtir efeitos semelhantes às originais. As condições do programa não previam medidas 
compensatórias com um impacto potencial equivalente na flexibilidade do mercado de trabalho. Após o final 
do programa, algumas reformas do mercado de trabalho já aplicadas foram facilmente invertidas por meio de 
decisões administrativas do governo. Estas decisões foram objeto de críticas negativas por parte da Comissão 
nos relatórios de supervisão pós-programa.Caixa 9
66
Parte IV — Os programas cumpriram os seus objetivos
163  
Verificou-se95 que havia melhorias con -
cretas quando os programas visavam 
reformas nos domínios específicos 
das políticas ativas do mercado de 
trabalho, reformas do mercado de 
trabalho ou o ambiente empresarial. 
Em determinados domínios, os pro -
gramas ajudaram a promover novas 
reformas (por ex., a responsabilidade 
orçamental), ao passo que, noutros, 
incentivaram a aceleração da execução 
dos planos nacionais existentes (por 
exemplo, o ambiente empresarial).
164  
Apesar de terem sido cumpridas, 
várias condições não surtiram os 
efeitos desejados. A título de exemplo, 
a poupança orçamental realizada não 
teve o alcance pretendido durante 
a vigência do programa e o quadro 
de responsabilidade orçamental não 
proporcionou um alicerce suficiente -
mente vinculativo à política orçamen -
tal (ver  caixa 10 ).
Situações em que o cumprimento não surtiu os efeitos desejados
 οNa Hungria, o pacote de apoio ao setor bancário foi pouco utilizado, dado que, na sua configuração final, 
não tinha atrativos para os bancos.
 οEm conformidade com as condições do programa, a Hungria incluiu na sua legislação orçamental cortes 
nas despesas da administração local, mas não foi realizada uma poupança substancial.
 οA Roménia cumpriu a condição de adotar uma lei-quadro relativa aos salários da função pública, mas as 
tabelas de compensação, um dos elementos essenciais dessa reforma, não foram aplicadas devido à falta 
de verbas orçamentais.
 οA Irlanda e a Roménia adotaram um novo quadro de responsabilidade orçamental durante o programa. 
Contudo, em ambos os casos, a Comissão comunicou diversas lacunas na execução. Acima de tudo, os qua -
dros não mantiveram de forma eficaz a política orçamental dos governos em consonância com as metas de 
médio prazo.
 οO número de efetivos no setor público português foi reduzido, em conformidade com os objetivos inter -
médios do programa; no entanto, uma parte não especificada desta redução foi alcançada graças à refor -
ma antecipada de funcionários públicos, pelo que o seu impacto orçamental foi limitado.Caixa 1095 Foram analisados os progressos 
alcançados pelos cinco países 
em três domínios: reformas do 
mercado de trabalho, ambiente 
empresarial e responsabilidade 
orçamental. Para o efeito, 
tiveram-se por base indicadores 
da regulamentação 
internacional, indicadores de 
recursos e avaliações por parte 
da Comissão, do FMI e de outras 
instituições internacionais.
67
Parte IV — Os programas cumpriram os seus objetivos
Até que ponto os países 
aumentaram a sua 
competitividade?
Registaram-se ganhos 
de  competitividade, 
mas  em  graus variáveis
165  
Um dos principais objetivos subja -
centes aos programas consistia em 
restaurar os saldos externos através 
do reforço da competitividade eco -
nómica. As balanças de transações 
correntes e balanças comerciais 
fornecem as medidas mais amplas 
dessa  competitividade96.166  
Todos os programas obtiveram um 
ajustamento da balança de transações 
correntes, que, em quatro dos cinco 
países abrangidos, foi mais rápido do 
que previsto. Apenas o ajustamento 
irlandês seguiu globalmente a previ -
são do programa.
167  
O fator comum que explica o ajus -
tamento mais rápido da balança de 
transações correntes é a melhoria 
inesperada que se deu na balança de 
rendimentos97. Também na Irlanda, 
a evolução da balança de transações 
correntes em consonância com a previ -
são pode atribuir-se a um desempenho 
com resultados superiores ao previs -
to da balança de rendimentos, que 
compensou um fraco desempenho da 
balança comercial (ver  gráfico 11 ).Gráfico 11Possíveis razões para o rápido ajustamento da balança de transações correntes
Nota:  O gráfico apresenta as diferenças acumuladas (em pontos percentuais do PIB) entre o resultado real e o nível de referência, ou seja, a pro -
jeção inicial. Os cálculos referem-se aos seguintes períodos dos programas: 2009-2011 para a Hungria e a Roménia, 2009-2013 para a Letónia 
e 2011-2015 para a Irlanda e Portugal.
Fonte: TCE, com base nos dados da Comissão Europeia.-40-30-20-10010203040
HungriaLetónia
Roménia
IrlandaPortugalDéﬁce das transferêncas correntes líquidas
Déﬁce da balança de rendimentos
Déﬁce da balança comercial
Déﬁce da balança de transações correntesPercentagem do PIB de forma
acumulada ao longo da vigência do programa96 A competitividade de um país 
é um conceito complexo 
e multifacetado. Optou-se por 
dar ênfase a esses dois 
indicadores, porquanto faziam 
parte das projeções dos 
programas de todos os países 
abrangidos. Deste modo, foi 
possível avaliar as razões pelas 
quais a competitividade não 
teve, em certos casos, 
a evolução esperada.
97 A balança de rendimentos 
regista os fluxos financeiros 
entre residentes e não 
residentes referentes aos 
rendimentos do trabalho, bem 
como aos investimentos 
diretos, em títulos e outros 
investimentos. Abrange 
igualmente os pagamentos 
ente Estado e não residentes 
respeitantes a impostos 
e subsídios relativos 
a produtos e produção.
68
Parte IV — Os programas cumpriram os seus objetivos
168  
A balança comercial (exportações/  
/importações) reflete de forma mais fiel 
os efeitos das alterações na competiti -
vidade de um país do que a balança de 
transações correntes. A balança comer -
cial evoluiu em sintonia com as previ -
sões dos programas em Portugal e na 
Roménia. Teve um desempenho melhor 
do que previsto na Letónia (uma média 
de 2% por ano). Contudo, ficou aquém 
da previsão na Hungria (2,8% por ano) 
e na Irlanda (5,1% por ano).
169  
Uma série de variáveis pode determi -
nar as flutuações nas duas vertentes 
da balança comercial, entre as quais, 
os choques externos (que afetam as 
exportações), uma tendência impre -
vista do PIB (que afeta as importações) 
e oscilações imprevistas na competiti -
vidade (que afetam ambas).
170  
Na Letónia e na Roménia, os ganhos 
de competitividade98 foram considerá -
veis e explicam o facto de as balanças 
comerciais terem vindo a superar as 
previsões iniciais desde 2010. Os gan -
hos também são visíveis no aumento 
da parte desses dois países nas expor -
tações globais.
171  
Os três restantes países obtiveram 
ganhos de competitividade inferiores 
ao previsto, com a sua parte nas expor -
tações globais a decrescer desde 2008. 
As exportações da Hungria e de 
Portugal ficaram aquém das previsões 
iniciais, mas as exportações irlandesas 
superaram a previsão99.172  
Em Portugal e na Hungria, o ajustamen -
to da balança comercial correspondeu 
aproximadamente às projeções, mas 
esse ajustamento apenas foi alcançado 
porque tanto as exportações como as 
importações foram inferiores ao nível 
inicialmente previsto. Cerca de 80% des -
ta contração inesperada nas importa -
ções pode explicar-se pelo fraco desem -
penho do PIB. Ainda assim, são visíveis 
ganhos de competitividade nesses dois 
países, designadamente no rácio das ex -
portações em relação ao PIB, que subiu 
em comparação com o período anterior 
ao programa.
A desvalorização interna 
resultou por intermédio 
do ajustamento dos 
salários dos trabalhadores 
recém-contratados
173  
A desvalorização interna foi um elemen -
to essencial da estratégia macroeco -
nómica em três países (Letónia, Irlanda 
e Portugal). Trata-se de um conjunto 
de políticas concebidas para restaurar 
a competitividade internacional, princi -
palmente através da redução dos preços 
e dos custos do trabalho100. É expectável 
que os cortes salariais e de pessoal no 
setor público sejam seguidos de redu -
ções salariais no setor privado, uma vez 
que os ajustamentos no setor público 
libertam recursos, aumentando a oferta 
de mão de obra para o setor privado 
e fazendo regredir os níveis salariais da 
economia no seu todo. Uma procura 
agregada reduzida deverá contribuir 
para um ajustamento dos preços e das 
remunerações na economia. Na ausência 
de uma moeda nacional, a desvalori -
zação interna assume-se como uma 
estratégia determinante para o ajusta -
mento dos níveis de preços dentro de 
uma união monetária.98 De acordo com vários 
indicadores macroeconómicos 
de competitividade, tais como 
a taxa de câmbio efetiva real, os 
custos unitários do trabalho reais 
e a produtividade do trabalho, 
bem como por indicadores 
compostos como o índice de 
competitividade global.
99 O principal motivo desta 
diferença prende-se com 
o facto de uma grande parte 
do total das exportações 
irlandesas -se dirigir para fora 
da área do euro. Desta forma, 
a Irlanda tirou partido da 
desvalorização do euro em 
relação ao dólar dos Estados 
Unidos, algo que não fazia 
parte da previsão inicial do 
programa. A desvalorização 
do euro aumentou igualmente 
o valor das importações na 
Irlanda. O conteúdo 
importado das exportações da 
Irlanda (ou seja, a proporção 
de exportações produzidas 
com recurso a importações de 
bens e serviços intermédios) 
é elevado, rondando os 50%.
100 A Comissão define 
a desvalorização interna como 
um leque de políticas 
destinadas a reduzir os preços 
internos, quer influenciando 
os preços relativos das 
exportações-importações, 
quer diminuindo os custos de 
produção interna, 
promovendo, desta forma, 
uma depreciação da taxa de 
câmbio real. Fonte: Comissão 
Europeia, Quarterly Report on 
the Euro Area  (relatório 
trimestral sobre a área do 
euro), Volume 10 n.º 3 (2011), 
Comissão Europeia, p. 22.
69
Parte IV — Os programas cumpriram os seus objetivos
174  
Na Letónia, a desvalorização interna 
resultou ao afetar os vencimentos dos 
trabalhadores recém-contratados, ao 
passo que os vencimentos dos traba -
lhadores já pertencentes aos quadros 
praticamente não diminuíram. Uma 
parte do ajustamento salarial ocorreu 
graças ao ajustamento dos salários 
não declarados, mas com repercussões 
limitadas (ver  caixa 11 ).
Impacto da desvalorização interna nos níveis de remuneração na Letónia
A desvalorização interna era encarada como um pilar fundamental do ajustamento letão. Um dos motivos 
para prever um resultado positivo da desvalorização interna era a convicção de que o mercado de trabalho 
é particularmente flexível. Na prática, a redução observada nas remunerações do setor privado foi relativa -
mente baixa101. Ainda que o crescimento salarial tenha abrandado de forma muito acentuada nos setores 
público e privado à medida que a crise emergiu durante o ano de 2008, passando para valores negativos 
em 2009102, tanto a dimensão como a duração do crescimento salarial negativo foram muito inferiores no se -
tor privado. O maior decréscimo em termos homólogos dos salários no setor privado foi de 6,6% (em outubro 
de 2009), ao passo que, no setor público, ascendeu a pouco mais de 26% (em novembro de 2009). A dinâmica 
salarial agregada não reflete o processo subjacente de ajustamento nem admite, como explicação, a hipótese 
de ter ocorrido parcialmente na esfera dos salários não declarados («por baixo da mesa»).
A análise de dados salariais individuais103 demonstra que os vencimentos dos trabalhadores contratados durante 
a recessão eram significativamente inferiores aos vencimentos dos trabalhadores já pertencentes aos quadros, 
que praticamente não diminuíram. Esta conclusão é coerente com os indícios encontrados em estudos pertinen -
tes, os quais sugerem que os salários no momento da contratação são mais cíclicos que os salários do pessoal já 
pertencente aos quadros, proporcionando um instrumento de redução de custos. As supressões de postos de 
trabalho e o aumento da percentagem de trabalho a tempo parcial foram igualmente influentes.
O inquérito retrospetivo dos empregadores evidenciam que a «verdadeira» diminuição dos custos salariais se 
situou entre 6% e 11% em 20082009, tendo praticamente estagnado (inferior a 2%) em 2009-2010. Por conse -
guinte, a diminuição foi maior do que indicado nas estatísticas oficiais (crescimento de 1,3% em 2009 e dimi -
nuição de 2,9% em 2010), o que indicia que os salários no setor privado reagiram à recessão, ainda que essa 
reação não tivesse sido suficiente para impedir uma queda significativa e prolongada do emprego.
Fonte: TCE, com base num estudo de Andrejs Semjonovs, Alf Vanags e Anna Zasova intitulado « What happened to wages in Latvia’s «internal de -
valuation’? » (o que aconteceu aos salários na «desvalorização interna» da Letónia?), Centro Internacional Báltico de Estudos de Política Económica.
101 É no setor privado, e em especial no setor dos bens transacionáveis, que a evolução salarial determina a competitividade.
102 Em março de 2009 no setor público e em julho do mesmo ano no setor privado.
103 Registos tornados anónimos da Segurança Social letã.Caixa 11
70
Parte IV — Os programas cumpriram os seus objetivos
Os empréstimos em moeda 
estrangeira continuavam 
a ser um desafio
175  
Um denominador comum dos três 
países abrangidos pelo mecanismo de 
apoio da UE à balança de pagamentos 
era o elevado rácio de empréstimos 
em moeda estrangeira em relação ao 
total de empréstimos em dívida.
176  
Durante a crise, os bancos centrais não 
puderam deixar desvalorizar a moeda 
nacional para recuperar a competitivi -
dade externa. Existia o receio de a des -
valorização poder limitar a capacidade 
de as entidades financiadas cumprirem 
o seu serviço de dívida em moeda 
estrangeira, afetando, assim, a esta -
bilidade do sistema financeiro, o que 
anularia os benefícios económicos 
dessa estratégia104. Mercê do elevado 
nível de contração de empréstimos em 
moeda estrangeira, os referidos países 
tenderam igualmente a perder mais re -
servas internacionais durante a crise105.
177  
Apesar de estas questões terem forte -
mente afetado as opções políticas dis -
poníveis, a assistência financeira da UE 
não impôs condições às autoridades 
nacionais para a gestão dos emprésti -
mos internos em moeda estrangeira.
178  
Durante os programas, o valor total 
dos empréstimos em moeda estran -
geira continuou a suscitar preocupa -
ções106. No setor privado da Roménia, 
este tipo de empréstimos ultrapassou 
os empréstimos na moeda nacional. 
A proporção de empréstimos em 
moeda estrangeira começou a re -
gredir em 2012 na Hungria, mas só 
em 2014 na Roménia.104 Esta dificuldade foi igualmente 
classificada pelo Comité Europeu 
do Risco Sistémico, na sua 
Recomendação 2011/1, como 
o risco de «[b]loqueio dos canais 
de transmissão da política 
monetária», decorrente de uma 
elevada quantidade de 
empréstimos nacionais em 
moeda estrangeira.
105 Recomendação 2011/1 
do Comité Europeu do 
Risco Sistémico.
106 Por exemplo, no final de junho 
de 2013, o banco central 
húngaro considerou que 
a exposição das famílias e das 
PME às taxas de câmbio era 
muito elevada.
71
 Conclusões 
e recomendações
Supervisão antes da crise
179  
Antes da crise, existia já um quadro da 
UE orientado para o acompanhamento 
dos orçamentos públicos nos Estados-  
-Membros. Competia à Comissão aler -
tar o Conselho para os crescentes de -
sequilíbrios orçamentais. A Comissão 
não estava preparada para os primei -
ros pedidos de assistência financeira.
180  
A Comissão não logrou cumprir a sua 
missão de avaliar os desequilíbrios or -
çamentais no período que antecedeu 
a crise, quando estimou uma maior 
robustez dos orçamentos públicos em 
relação à situação que viriam a reve -
lar. Uma das principais insuficiências 
nas avaliações da Comissão anteriores 
a 2009 foi a falta de prestação de infor -
mações sobre a acumulação de passi -
vos contingentes do setor público, que 
frequentemente se tornaram passivos 
reais durante a crise. A Comissão tam -
bém não prestou a atenção suficiente 
à relação entre os fluxos financeiros 
estrangeiros de grande dimensão, 
a saúde financeira dos bancos e, em 
última análise, das finanças públicas. 
Estas falhas de supervisão denotavam 
que a Comissão não estava preparada 
para assumir a gestão dos programas 
quando chegaram os primeiros pedi -
dos de assistência financeira (ver pon -
tos 35 a 47).Processos de gestão 
dos  programas
181  
A Comissão logrou, todavia, assumir 
as suas novas funções de gestão dos 
programas, que incluíam conversações 
com as autoridades nacionais, a pre -
paração das previsões dos programas 
e das estimativas dos défices de finan -
ciamento, bem como a identificação 
das reformas necessárias. Atendendo às 
restrições de tempo numa primeira fase 
e à falta de experiência prévia, tratou-se 
de um feito (ver pontos 45 a 50).
182  
A Comissão foi minuciosa na obtenção 
das informações necessárias. De forma 
crescente, reuniu os seus conhecimen -
tos internos e empreendeu esforços 
junto de um amplo leque de interve -
nientes nos países beneficiários. No 
entanto, a Comissão não mobilizou 
em 2008 e 2009 conhecimentos es -
pecializados tão amplos quanto faria 
mais tarde em relação aos programas 
da área do euro, nem pôde recorrer 
facilmente a peritos externos. A políti -
ca de recursos humanos da Comissão 
não estava concebida para gerir um 
projeto europeu com tamanha dimen -
são e importância como a resolução 
da crise da dívida soberana claramente 
representava (ver pontos 52 a 54).
72 Conclusões e recomendações
Recomendação 1
A Comissão deve estabelecer um qua -
dro aplicável a toda a instituição para 
permitir uma rápida mobilização dos 
recursos humanos e conhecimentos 
especializados adequados que este -
jam disponíveis quer nos seus diferen -
tes serviços quer externamente, caso 
surja a necessidade de um programa 
de assistência financeira.
Em relação ao Regulamento (UE) 
n.º 472/2013 do Parlamento Euro -
peu e do Conselho, a Comissão deve 
desenvolver procedimentos para uma 
supervisão e uma gestão reforçadas 
de eventuais novos programas de 
assistência financeira. Os procedimen -
tos devem abranger explicitamente 
o cenário no qual essas atividades 
serão exclusivamente efetuadas pelas 
instituições da União Europeia.
183  
A elaboração de previsões macroe -
conómicas e do défice não era uma 
atividade nova. A Comissão recorreu 
a uma ferramenta de previsão já 
existente e deveras complexa, baseada 
em folhas de cálculo. O controlo da 
qualidade limitou-se essencialmente 
à reconciliação das várias partes das 
previsões, não tendo a gestão procu -
rado obter esclarecimentos quanto ao 
raciocínio subjacente aos pressupostos 
das previsões. Foi muito difícil ava -
liar a razoabilidade de pressupostos 
fundamentais, como os multiplicado -
res orçamentais, não só em eventuais 
revisões subsequentes, mas também, 
por parte da gestão, durante a efetiva 
elaboração das previsões (ver pon -
tos 55 a 70).Recomendação 2
As equipas dos programas devem ser 
obrigadas a registar sistematicamente 
os principais pressupostos formulados 
e o trabalho realizado ao prepararem 
as previsões. A Comissão deve criar 
instrumentos que facilitem a docu -
mentação, tais como um registo auto -
mático das modificações introduzidas 
pelos analistas.
Os procedimentos de controlo de 
qualidade devem incorporar mais 
controlos dos principais pressupostos 
e parâmetros subjacentes escolhidos 
pelos gabinetes nacionais. Pode utili -
zar-se, por exemplo, uma previsão de 
referência com base em modelos no 
exame da qualidade, a fim de assinalar 
os domínios em que a previsão com 
base em apreciações diverge conside -
ravelmente da previsão com base em 
modelos. Seriam, assim, possíveis con -
trolos de qualidade mais orientados.
184  
A maioria dos programas estava so -
lidamente alicerçada nas prioridades 
políticas da UE e nos conhecimentos 
económicos então disponíveis. No en -
tanto, os procedimentos da Comissão 
eram geralmente afetados por uma 
falta sistemática de conservação dos 
registos. Os procedimentos não se des -
tinavam a uma avaliação retrospetiva 
do processo decisório, o que, em parte, 
pode explicar-se pelo contexto de 
crise, pelas restrições de tempo numa 
primeira fase e pela novidade que este 
tipo de gestão de programas consti -
tuía para a Comissão. A disponibili -
dade dos registos melhorou ao longo 
do tempo, mas até os programas mais 
recentes tinham alguns documentos 
essenciais em falta (ver pontos 71 a 75).
73 Conclusões e recomendações
Recomendação 3
Para assegurar que os fatores subjacen -
tes às decisões relativas aos programas 
sejam internamente transparentes:
a) o pessoal afeto à gestão de pro -
gramas deve conservar todos os 
registos necessários em relação 
às características da conceção dos 
programas, à seleção das condi -
ções e ao acompanhamento por 
parte da Comissão da execução 
dos programas;
b) os diretores dos programas devem 
ser obrigados a documentar as 
principais decisões relativas aos 
programas num registo de deci -
sões, para que possam ser facil -
mente localizadas.
185  
A maioria das condições previstas nos 
memorandos de entendimento foi 
justificada remetendo especificamente 
para a decisão do Conselho. Porém, 
as condições não incidiram suficiente -
mente nas condições gerais de política 
económica estipuladas pelo Conselho 
(ver pontos 76 a 79).
186  
As condições da assistência foram 
geridas de forma diferente em cada 
programa. Em alguns programas, 
foram globalmente menos rigorosas, 
o que facilitou o seu cumprimento. 
Comparando países com fragilidades 
estruturais semelhantes, concluiu-se 
que as reformas exigidas nem sempre 
foram proporcionais aos problemas 
enfrentados ou que esses países segui -
ram percursos muito diferentes. Algu -
mas das metas do défice dos países, 
mas não todas, foram objeto de uma 
redução superior àquilo que a respeti -
va situação económica, em princípio, 
justificaria (ver pontos 80a 91).187  
O risco de os diferentes países serem 
tratados de forma incoerente ou de 
lhes serem exigidas reformas des -
necessárias continua a constituir um 
desafio no processo de gestão dos 
programas. O facto de a natureza 
dos programas estar ligada à crise 
dificultou a formulação de orienta -
ções pormenorizadas, no sentido de 
restringir a margem de manobra das 
equipas dos programas e das autorida -
des nacionais no tocante à preparação 
e negociação de documentos como 
as decisões do Conselho ou os memo -
randos de entendimento. Qualquer 
solução deverá, portanto, assentar 
num reforço da supervisão do trabalho 
desenvolvido pelo pessoal da Comis -
são e ser acompanhada de melhorias 
do processo de revisão.
188  
O trabalho do pessoal da Comissão 
resulta num conjunto de documentos 
dos programas, que proporcionam 
a base das decisões da Comissão (ou 
do comissário em seu nome) ou do 
Conselho. Tanto os documentos dos 
programas como as análises subjacen -
tes melhoraram significativamente 
desde finais de 2008. Contudo, até 
os documentos dos programas mais 
recentes careciam de algumas infor -
mações essenciais (ver pontos 97 a 99).
74 Conclusões e recomendações
189  
Um ponto comum a todos os domínios 
da gestão de programas é a depen -
dência de apreciações de peritos em 
matérias específicas. Os principais do -
cumentos resultantes das análises dos 
peritos foram objeto de revisão, o que, 
no entanto, foi insuficiente em vários 
aspetos. Os cálculos subjacentes não 
foram revistos por um técnico exterior 
à equipa do programa, o trabalho não 
foi examinado e o próprio controlo da 
qualidade também não foi devidamen -
te documentado (ver pontos 93 a 96).
Recomendação 4
A Comissão deve garantir que existem 
os procedimentos adequados para 
a revisão da gestão de programas 
e do conteúdo dos documentos dos 
programas, tomando em consideração 
os recursos disponíveis. A revisão hori -
zontal deve funcionar enquanto exame 
pelos pares do trabalho realizado pelas 
equipas dos programas. Deve prestar 
especial atenção a aspetos horizontais 
como o tratamento semelhante dos 
países e retransmitir as informações 
à gestão.190  
A Comissão é responsável por acom -
panhar a execução dos programas. 
A principal lacuna nesta matéria 
respeita ao acompanhamento da 
execução orçamental. As metas do 
défice de cada programa foram fixadas 
com base no défice SEC. Este proces -
so garante uma plena coerência com 
o procedimento relativo aos défices 
excessivos, mas implica igualmente 
que, ao ser tomada uma decisão sobre 
a continuação de um programa, os 
dados comunicados pela Comissão re -
lativamente ao cumprimento das me -
tas do défice apresentem não só uma 
insegurança quanto à sua medição, 
mas também uma insegurança quanto 
à previsão (ver pontos 100 a 103).
Recomendação 5
Para fins de acompanhamento or -
çamental, a Comissão deve incluir, 
nos memorandos de entendimento, 
variáveis que pode recolher com desfa -
samentos temporais curtos, tais como 
um saldo de tesouraria trimestral e/ou 
uma meta de regularização de dívidas.
75 Conclusões e recomendações
191  
A forma de elaborar relatórios sobre 
o cumprimento das condições foi pou -
co sistemática. Foram utilizados muitos 
termos diferentes para dar conta das 
situações de incumprimento, o que 
gerou confusão. Algumas condições 
não foram incluídas nos relatórios e, 
por outro lado, um pequeno número 
de condições foi dado como cumprido, 
o que não correspondia à realidade 
(ver pontos 104 a 107). Uma revisão 
interna eficaz (ver recomendação 4) 
deverá reduzir o risco de erros desta 
natureza. Contudo, a auditoria aponta 
para outras insuficiências na forma 
como as condições foram utilizadas. 
Foram libertadas parcelas apesar de 
o grau de cumprimento dentro do 
prazo ter variado significativamente 
entre os países (ver ponto 200). Os 
programas previram condições que 
não tinham capacidade para garantir 
a efetiva aplicação das reformas ou 
não tinham real importância para 
a resolução da crise e o reembolso 
dos empréstimos.
Recomendação 6
A Comissão deve clarificar o papel das 
condições dos programas:
a) os documentos dos programas de -
vem definir a importância relativa 
das condições enquanto pré-requi -
sitos para a libertação de parcelas;
b) as condições devem privilegiar 
reformas com um impacto eleva -
do e sustentável. Caso as parcelas 
sejam condicionadas a medidas 
preparatórias, o memorando de 
entendimento deve inscrever con -
dições que garantam a subsequen -
te adoção de reformas;c) as condições devem ser utilizadas 
com moderação e referir-se cla -
ramente às reformas que sejam 
essenciais para a resolução da crise 
ou o reembolso da assistência. 
As equipas dos programas devem 
ser obrigadas a justificar a necessi -
dade de toda e qualquer condição. 
A seleção das condições deve ser 
objeto de revisão interna;
d) as condições devem ser definidas 
de uma forma que permita acom -
panhar o seu cumprimento com 
segurança. Sempre que forem 
fixadas condições, as equipas 
dos programas deverão procurar 
identificar os dados que possam 
ser posteriormente utilizados para 
avaliar os resultados das medidas 
dos programas.
192  
Todas as equipas dos programas esta -
beleceram uma cooperação informal 
eficaz com o FMI e o BCE. A ausência 
de disposições de cooperação formal 
deveu-se ao calendário, que se espe -
rava mais breve, e, possivelmente às 
preferências das instituições (ver pon -
tos 108 a 114).
Recomendação 7
Quando a Comissão tem de cooperar 
com os restantes parceiros dos progra -
mas, deve procurar formalizar a coope -
ração interinstitucional. Os termos de 
referência devem especificar mecanis -
mos aplicáveis à partilha de informação, 
à gestão de informação confidencial e à 
resolução das divergências de opinião.
76 Conclusões e recomendações
Operações de contração 
de empréstimos
193  
A emissão de dívida por parte da Co -
missão foi um êxito, uma vez que todas 
as emissões de obrigações atraíram 
uma procura suficiente nos mercados 
de capitais para serem inteiramente 
subscritas. A Comissão procedeu atem -
padamente à emissão das obrigações. 
O custo final da dívida foi consentâneo 
com os níveis de mercado e homó -
logos. No que se refere ao processo 
na prática, os níveis de preços foram, 
em alguns casos, superiores ao nível 
inicialmente indicado pelos bancos-pi -
lotos (ver pontos 115 a 122).
194  
Nos primeiros anos registaram-se al -
gumas lacunas no processo de gestão 
da dívida. Estas omissões podem ser 
parcialmente explicadas pelo escasso 
número de funcionários da Comissão 
afetados a esta atividade. As lacunas 
não tiveram um impacto demonstrá -
vel no resultado dos empréstimos. 
As referidas lacunas foram, em grande 
parte, colmatadas nas emissões de 
obrigações mais recentes, pelo que 
a recomendação diz respeito às insufi -
ciências que foram consideradas ainda 
não resolvidas durante a auditoria 
(ver pontos 123 a 136).
Recomendação 8
No que respeita ao processo de gestão 
da dívida, a Comissão deve:
a) tornar a forma como as emissões 
são atribuídas mais transparente;
b) conservar registos sistemáticos 
de todas as suas principais dili -
gências relativas a emissões com 
os bancos-pilotos;c) insistir na assunção de compromis -
sos por parte dos bancos-pilotos 
durante as fases de pré-emissão 
e pós-emissão;
d) efetuar análises prospetivas regula -
res, com vista a determinar as carac -
terísticas de cada emissão e avaliar 
a liquidez do mercado secundário.
Realizações dos 
programas
195  
A análise das realizações deve ser 
objeto de estudos económicos mais 
profundos, no sentido de compreen -
der melhor a forma como os países 
responderam à necessidade de 
ajustamento e como o impacto desse 
ajustamento poderá ser repartido de 
modo mais equitativo no futuro.
Utilização da assistência 
financeira
196  
O nível global do financiamento da 
assistência manteve-se dentro do pre -
visto nos cinco países. Contudo, verifi -
caram-se algumas diferenças no nível 
de conforto. Os programas iniciais e o 
programa irlandês continham uma 
margem de segurança substancial, 
o que permitiu aos países em causa 
reembolsar os empréstimos do FMI 
mais onerosos antes da sua data de 
vencimento, reduzir o financiamento 
dos programas ou a dependência dos 
seus recursos próprios, ou ainda su -
perar as respetivas metas de reservas 
cambiais (ver pontos 138 a 139).
77 Conclusões e recomendações
197  
Em contrapartida, Portugal viu se -
rem-lhe impostos requisitos de 
financiamento muito superiores às 
estimativas iniciais, com as fontes de 
financiamento a escassearem durante 
a execução do programa. No sentido 
de cumprir os seus requisitos, Portugal 
teve de financiar-se nos mercados. 
A assistência financeira à Roménia foi 
suficiente para cobrir as necessidades 
da balança de pagamentos do país, 
mas o financiamento do setor público 
romeno revelou-se mais problemático 
(ver pontos 140 a 143).
Ajustamento orçamental
198  
Com algumas exceções, as metas 
do défice revistas foram cumpridas. 
A composição efetiva da consolidação 
orçamental correspondeu geralmente 
aos planos iniciais, mas a erosão das 
bases tributárias varreu os ganhos 
de rendimento gerados por novas 
medidas fiscais importantes, adotadas 
em 2009 (ver pontos 144a 148).
199  
O défice estrutural de cada país 
melhorou, mas com ritmos variáveis, 
principalmente porque os pontos de 
partida eram diferentes. Uma parte 
da consolidação orçamental não teve 
resultados duradouros, dado que os 
Estados-Membros recorreram a medi -
das extraordinárias para cumprirem as 
suas metas (ver pontos 149 a 154).Condições estruturais
200  
O grau de cumprimento por parte dos 
Estados-Membros dos prazos fixados 
nos memorandos de entendimento 
variou. As situações de atrasos no 
cumprimento deveram-se sobretudo 
a razões fora do controlo da Comissão. 
O calendário inicial era, por vezes, 
demasiado ambicioso atendendo 
à dimensão da reforma. Ainda que 
alguns países pudessem não respei -
tar um prazo original, cumpriam-no 
geralmente passado algum tempo 
(ver pontos 155a 157).
201  
As condições importantes eram tão 
suscetíveis de serem cumpridas no 
prazo original como as condições de 
menor importância. No final de um 
programa, a taxa de cumprimento 
com as condições mais importantes 
tendia a ser mais elevada, o que indica 
que a tónica dominante da Comissão 
mudar-se-ia em parte para as refor -
mas mais necessárias à medida que 
se aproximava o final dos programas 
(ver ponto 158).
202  
As condições dos programas desen -
cadearam eficazmente reformas, que, 
na maior parte, prosseguiram após 
a conclusão dos programas, sendo 
raras as inversões à data da auditoria. 
Havia melhorias concretas quando 
os programas visavam reformas em 
determinados domínios específicos. 
Em certos casos, a UE ajudou a promo -
ver novas reformas, ao passo que, em 
outros, os programas de assistência 
incentivaram a aceleração da execução 
dos planos nacionais existentes. No 
entanto, o cumprimento de algumas 
condições ainda não produziu os efei -
tos perspetivados com a sua inclusão 
nos programas (ver pontos 159 a 164).
78 Conclusões e recomendações
Realizações macroeconómicas
203  
Além de procurarem consolidar as 
contas públicas e estabilizar o setor 
financeiro, os programas tinham por 
objetivo restaurar os saldos externos 
através do reforço da competitividade 
económica. Em quatro dos cinco países 
auditados, o ajustamento das transa -
ções correntes foi mais rápido do que 
previsto, o que pode atribuir-se, em 
boa parte, a uma melhoria inespera -
da na balança de rendimentos e, em 
menor grau, a uma melhoria igualmen -
te inesperada na balança comercial. 
As importações foram inferiores ao 
que era esperado, sobretudo devido 
a uma queda do PIB. Nos casos em que 
as exportações ficaram igualmente 
aquém do previsto, os fatores externos 
(sobretudo uma queda do PIB dos par -
ceiros comerciais) foram a causa mais 
frequente (ver pontos 165 a 172).204  
A desvalorização interna foi um ele -
mento essencial da estratégia macroe -
conómica em três países, nos quais foi 
criado um conjunto de políticas para 
restaurar a competitividade internacio -
nal, incidindo principalmente na redu -
ção dos custos do trabalho. Na prática, 
o ajustamento salarial foi aplicado 
à contratação de novos trabalhadores 
durante a recessão, mas os vencimen -
tos dos trabalhadores já pertencentes 
aos quadros praticamente não dimi -
nuíram (ver pontos 173 a 174).
Recomendação 9
A Comissão deve compreender melhor 
a forma como os países se ajustaram, 
a fim de conferir uma maior atenção aos 
ensinamentos extraídos dos programas. 
As questões que podem ser objeto de 
um exame mais aprofundado incluem:
a) o impacto das medidas de recupe -
ração da competitividade, entre as 
quais a desvalorização interna;
b) as repercussões sociais e a partilha 
dos encargos de um programa 
de ajustamento;
c) a ordem sequencial das medidas 
de ajustamento.
O presente relatório foi adotado pela Câmara IV, presidida por Milan Martin CVIKL, 
membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 11 de novembro 
de 2015.
 Pelo Tribunal de Contas
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente

79
 Anexos
Razões que motivaram os pedidos de assistência
Cada situação de crise foi classificada em função das categorias sugeridas em publicações académicas1.
País Tipo de crise Principais razões que motivaram o pedido de assistência pelo governo
HungriaCrise da balança 
de pagamentosO colapso do Lehman Brothers provocou uma evolução negativa do sentimento dos investidores no início de outu -
bro de 2008. Daí resultaram uma venda dos títulos de dívida soberana, um leilão de obrigações malsucedido e uma 
acentuada desvalorização da moeda. As perturbações nos mercados cambiais deram origem a pressões de liquidez 
nos bancos, que enfrentavam dificuldades para refinanciar as operações de permuta de moeda.
A Hungria pediu ajuda financeira devido à preocupação com a possibilidade de o pânico crescente desestabilizar os 
mecanismos de mercado, a ponto de ocorrer uma súbita quebra na capacidade de financiamento externo desse país.
Fonte: documentos da Comissão relativos ao programa inicial (2008), avaliação ex post  da situação na Hungria 
pelo FMI (2011).
LetóniaCrise da balança 
de pagamentos
Crise bancáriaDurante os três meses anteriores ao pedido de assistência, registou-se um decréscimo de 10% nos depósitos, liderado 
por uma corrida aos balcões do banco Parex, que se viu confrontado com graves problemas de liquidez depois de ter 
perdido mais de um quarto dos seus depósitos. No mesmo período, as reservas oficiais diminuíram quase 20%, mercê 
da venda pelo banco central de moeda estrangeira para defender a paridade da moeda. Em novembro, o governo 
decidiu intervir e nacionalizar o Parex e, já em dezembro, impôs restrições aos levantamentos de depósitos do Parex.
De acordo com o primeiro ministro, a Letónia precisava de assistência financeira por três motivos: para gerir a situação 
do Parex, financiar o défice orçamental e estabilizar o mercado financeiro.
As crescentes preocupações com o sistema financeiro e a dívida externa da Letónia resultaram nas crises da balança 
de pagamentos e do setor bancário.
Fonte: Pedido de assistência da Letónia ao FMI (2009); Aslund, A e Dombrovskis, V, How Latvia Came Through 
The Financial Crisis  (de que forma a Letónia superou a crise financeira), Instituto Peterson de Economia Internacional, 
2011; Blanchard, O, Griffiths, M e Gruss, B, Boom, Bust, Recovery: Forensics of the Latvia Crisis  (expansão, recessão, 
recuperação: exame científico da crise letã), versão final da comunicação a apresentar no Fall 2013 Brookings Panel 
on Economic Activity  (Painel de outono de 2013 do Instituto Brookings sobre atividade económica), 2013.
RoméniaCrise da balança 
de pagamentosCom o início da crise financeira mundial de 2008, os mercados financeiros nacionais e o sistema bancário regis -
taram fortes tensões. O acesso a financiamento externo era limitado, levando as taxas de juro a atingir um pico. 
O abrandamento dos fluxos de capital provocou uma grande depreciação de mais de 15% da taxa de câmbio, 
deteriorando a qualidade dos ativos e agravando a fragilidade dos balanços dos bancos.
O banco central interveio para estabilizar o leu romeno. A notação de risco da Roménia baixou para uma classifi -
cação inferior ao nível de recomendação de investimento, o que fez subir tanto o prémio de risco como os custos 
dos empréstimos. A  remuneração das obrigações soberanas saltou para  9%.
Num contexto de forte aumento da aversão ao risco, de acréscimo das pressões sobre a taxa de câmbio e de acesso 
cada vez mais limitado ao mercado das obrigações para o financiamento público, as autoridades romenas apresen -
taram um pedido de assistência financeira em março de 2009.
Fonte : Romania: Request for Stand-By Arrangement  (Roménia: pedido de acordo de stand-by ), FMI, 2009; I MF 
Ex-post evaluation Romania (avaliação ex post  da situação na Roménia pelo FMI), FMI, 2012; Overall assessment of 
the two balance-of-payments assistance programmes for Romania  (avaliação global dos dois programas de apoio 
à balança de pagamentos da Roménia), European Economy — Occasional Papers 156 , Comissão Europeia, 2013.Anexo I
80 Anexos
País Tipo de crise Principais razões que motivaram o pedido de assistência pelo governo
Irlanda Crise bancáriaA partir de finais de 2007 , a confiança dos investidores no setor imobiliário da Irlanda dissipou-se entre as preocu -
pações com o excesso de oferta e uma bolha especulativa. A Irlanda viu-se assim confrontada com dois problemas: 
uma redução acentuada das receitas cíclicas no setor da construção e a súbita ocorrência de grandes perdas 
no sistema bancário nacional.
Entre 2008 e 2010, o país adotou medidas de fundo para consolidar o seu setor bancário. Concedeu garantias 
estatais aos passivos dos bancos nacionais. Injetou no setor bancário capitais num montante superior a 20% do seu 
PIB. A agência irlandesa de gestão de ativos ( National Asset Management Agency ) assumiu os ativos fundiários 
e de promoção imobiliária dos bancos em dificuldade.
Contudo, as obrigações do Estado com o setor financeiro fizeram os diferenciais das obrigações soberanas subir 
para máximos históricos e reduziram significativamente o acesso do país aos mercados.
Fonte: Ireland: Letter of Intent  (Irlanda: carta de intenções), 2010; I reland: Request for an Extended Arrangement  
(Irlanda: pedido de acordo alargado), FMI, 2010; Comissão Europeia, 2011.
PortugalCrise da dívida 
soberanaO período que antecedeu o pedido de assistência financeira foi marcado por uma evolução desfavorável das finanças 
públicas e por um agravamento das perspetivas económicas. Houve, assim, uma quebra de confiança e surgiram 
pressões de mercado crescentes sobre a dívida portuguesa, acentuadas pelos desenvolvimentos negativos nos  mer -
cados de obrigações soberanas da área do euro.
Perante um acesso limitado aos mercados, o governo passou cada vez mais a recorrer a emissões de títulos de dívida 
com prazos mais curtos e a outros tipos de financiamento (tais como aplicações privadas, emissões sindicadas e um 
considerável financiamento a curto prazo proveniente de bancos nacionais). No início de maio de 2011, o diferencial 
da dívida portuguesa a 10 anos em relação aos títulos de dívida pública alemã («Bunds») aumentou para 650 pontos 
de base.
Devido às consecutivas descidas da notação das suas obrigações soberanas por parte das agências de notação, Portu -
gal deixou de poder refinanciar-se a taxas compatíveis com a sustentabilidade orçamental a longo prazo.
Fonte: The Economic Adjustment Programme for Portugal  (programa de ajustamento económico de Portugal», Euro -
pean Economy – Occasional Papers 79 , Comissão Europeia, 2011; Portugal: Request for Arrangement Under the Extended 
Fund Facility  (Portugal: pedido de acordo no âmbito do mecanismo de financiamento reforçado), FMI, 2011.
1 Claessens e Kose (2013); Laeven e Valencia (2012); Kaminsky e Reinhart (1999).Anexo I
81 Anexos
Mecanismos de concessão de empréstimos aos cinco países
Apoio à  Balança de Pagamentos Mecanismo Europeu de Estabilização 
Financeira (MEEF)Fundo Europeu de Estabilidade 
Financeira (FEEF)
Forma institucional Mecanismo da EU Mecanismo da UEEmpresa privada detida pelos países 
da área do euro
Estrutura 
do capitalGarantido pelo orçamento da UE Garantido pelo orçamento da UE Garantias dos países da área do euro
Capacidade de  em-
préstimo em euros50 mil milhões 60 mil milhões 440  mil milhões
Instrumentos Empréstimos, linhas de crédito Empréstimos, linhas de créditoEmpréstimos, compra de obrigações 
nos mercados primário e  secundário
Duração Mecanismo permanente Mecanismo temporário Mecanismo temporário
Principais órgãos 
de decisãoConselho, deliberando por maioria qualificada mediante proposta 
da Comissão EuropeiaConselho de administração do FEEF 
(ou seja, membros do Eurogrupo)
Base jurídica 
do financiamentoArtigo 143.º do TFUE Artigo 122.º do TFUE Decisão intergovernamental
Fonte: TCE.
O quadro não inclui os dois restantes mecanismos (empréstimos intergovernamentais à Grécia e Mecanismo Europeu 
de Estabilidade,MEE) criados no sentido de prestar assistência financeira aos países da área do euro.Anexo II
82 Anexos
Metodologia da auditoria
Definição dos critérios de auditoria
1. As boas práticas de gestão e os critérios de avaliação resultaram das avaliações dos programas do FMI, 
avaliações ex post  do apoio prestado pela União Europeia à balança de pagamentos de países terceiros, 
relatórios anteriores do Tribunal sobre a assistência macrofinanceira, orientações e outras publicações 
de institutos independentes e grupos de reflexão, bem como pesquisas académicas. O  quadro 1  apresenta 
os mais importantes documentos de base.
Quadro 1 — Principais fontes dos critérios de auditoria
FMI e Gabinete de Avaliação Independente do FMI
IMF Guidelines on Conditionality  (diretrizes do FMI sobre condicionalidade), 2002; Principles Underlying the Guidelines on Conditionality  (princípios subjacentes 
às diretrizes sobre condicionalidade), 2006; 2011 Review of Conditionality  (revisão de  2011 da condicionalidade), 2012
Fiscal adjustment in IMFSupported Programs  (ajustamento orçamental nos programas apoiados pelo FMI), 2003
Evaluation report: The IMF and Recent Capital Account Crises: Indonesia, Korea, Brazil  (relatório de avaliação: o FMI e as recentes crises das balanças de capitais: 
Indonésia, Coreia do Sul, Brasil), 2003
Evaluation report: Structural Conditionality in IMF-Supported Programs  (relatório de avaliação: a condicionalidade estrutural nos programas apoiados pelo 
FMI), 2007
Structural Conditionality in IMF-supported programs: Background documents  (condicionalidade estrutural nos programas apoiados pelo FMI: documentos de 
apoio), 2007
Mauro, P ., Chipping away at Public Debt  (agravamento progressivo da dívida pública), FMI, 2011
Comissão Europeia
Guidelines on the Programming, Design & Management of General Budget Support  (diretrizes relativas à programação, à conceção e à gestão do apoio orça -
mental geral), 2007
Final Report: Metaevaluation of MacroFinancial Assistance Operations (20042008)  (relatório final: meta-avaliação das operações de assistência macrofinancei -
ra), 2009
Guidelines for the ex post evaluation of MacroFinancial Assistance and Balance of Payments Operations  (diretrizes relativas à avaliação ex post  da assistência 
macrofinanceira e das operações de apoio à balança de pagamentos), 2010
Evaluation of Directorate-General for Economic and Financial Affairs’ fiscal surveillance activities  (avaliação das atividades de supervisão orçamental da Direção-
Geral dos Assuntos Económicos e Financeiros), 2010
Tribunal de Contas Europeu
Relatório Especial n.º 5/2001 sobre os fundos de contrapartida dos apoios ao ajustamento estrutural afetados a ajudas orçamentais (sétimo e oitavo FED)
Relatório Especial n.º 2/2005 sobre o apoio orçamental do FED aos países ACP: gestão efetuada pela Comissão da vertente «reforma das finanças públicas»
Relatório Especial n.º 11/2010 sobre a Gestão, por parte da Comissão, do Apoio Orçamental Geral nos países ACP , da América Latina e da ÁsiaAnexo III
83 Anexos
2. No sentido de determinar boas práticas nos domínios da gestão da dívida pública, das relações entre 
investidores  e da transparência na emissão de dívida, recorreu-se aos trabalhos e às diretrizes pertinentes 
das  seguintes organizações:
a) FMI e Banco Mundial, nomeadamente as diversas versões das diretrizes sobre a gestão da dívida públi -
ca (2001, 2003, 2007 e 2014) e a utilização de sindicações (2010 e 2013);
b) Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos, nomeadamente a análise transnacio -
nal dos procedimentos de emissão de dívida soberana (2009);
c) Banco de Pagamentos Internacionais;
d) associações do setor privados, tais como a Associação Internacional de Mercados de Capitais, a Asso -
ciação dos Mercados Financeiros Europeus e o Instituto de Finanças Internacionais.
Análise das condições estruturais
3. A análise das condições estruturais foi baseada em amostras (ver  quadro 2 ). Os domínios foram seleciona -
dos após uma avaliação da sua importância relativa para cada programa.
Quadro 2 — Apresentação das amostras
Hungria Letónia Roménia Irlanda Portugal
Número de condições analisadas 44 56 67 59 135
Cobertura aproximada (estimativa por extrapolação 
da amostra)73 %138 % 39 % 15 % 34 %
Cobertura temática
Gestão das finanças públicas (por exemplo, responsabilidade 
orçamental, adjudicação de contratos públicos)x x x x x
Reforma do Estado e/ou dos salários da função pública x x x x
Pensões x x x x
Fundos Estruturais x x x
Empresas estatais, privatização, parcerias público-privadas x x x
Ambiente empresarial x x
Mercado de trabalho (fixação dos salários, políticas ativas 
do mercado de trabalho, apoios aos desempregados)x x x x
Setor financeiro (rácios de adequação dos fundos próprios, 
supervisão bancária)x x x
1 Estes 73% representam o conjunto das condições estruturais. Os restantes 27% eram apenas condições de natureza orçamental.
Fonte: TCE.Anexo III
84 Anexos
4. As condições similares que figuram nas diferentes versões dos memorandos de entendimento foram 
agrupadas, a fim de evitar repetições desnecessárias. A proporção de condições agrupadas em relação ao 
número de condições mencionadas nos diferentes memorandos de entendimento foi utilizada para medir 
a persistência das condições.
5. As condições agrupadas foram classificadas em três categorias de conteúdo estrutural:
i) conteúdo estrutural baixo: esta categoria abrange as condições que não produziriam, por si só, alterações 
económicas substanciais. Porém, podem servir de medidas preparatórias para reformas mais significativas. 
Contam-se como exemplos: i) as atividades pontuais de análise, entre as quais as avaliações únicas; ii) a ela -
boração e a publicação de planos ou estratégias; e iii) a continuação de determinada atividade;
ii) conteúdo estrutural médio: esta categoria abrange as condições que podem surtir um efeito significa -
tivo imediato no comportamento de alguns grupos de agentes económicos (por exemplo, funcionários 
públicos, empresas, consumidores, empregados e titulares de licenças). Todavia, para que estes efei -
tos perdurem, são necessárias medidas adicionais de acompanhamento. Esta categoria inclui quatro 
tipos de condições. O primeiro engloba as condições que requerem que o governo empreenda ações 
suscetíveis de terem um efeito imediato. Estas condições podem até produzir efeitos macroeconómi -
cos extremamente significativos (por exemplo, se o governo decidir reduzir o salário mínimo), mas são 
facilmente reversíveis. O segundo tipo engloba as condições que requerem que o governo execute 
repetidamente uma atividade específica (por exemplo, um acompanhamento orçamental regular). 
O terceiro tipo engloba as que requerem a aplicação de várias medidas administrativas, como a reor -
ganização da administração central, ou de medidas que assegurem a aplicação da legislação existente. 
Por fim, o quarto tipo engloba todas as medidas extraordinárias;
iii) conteúdo estrutural elevado: esta categoria abrange as condições que produziriam alterações dura -
douras na economia por si só. Estas condições podem ter efeitos muito amplos e significativos, mas os 
efeitos podem igualmente concentrar-se num pequeno número de agentes económicos. As condições 
características desta categoria requerem a introdução de alterações legislativas por parte do parlamen -
to nacional. Esta categoria inclui igualmente alterações significativas no panorama institucional, tais 
como a criação de um conselho orçamental, a reorganização da administração local e a privatização1.
6. A avaliação do cumprimento teve em conta o prazo original e o estado de execução à data da auditoria, 
tendo geralmente por base os relatórios de acompanhamento disponíveis. Os seguintes tipos de condição 
não foram considerados na análise do cumprimento:
i) condições vagas — ou seja, condições que não permitiam a sua classificação adequada no tocante ao 
conteúdo estrutural;
ii) condições permanentes — ou seja, condições que exigem a realização trimestral de certas atividades;
iii) condições sem prazos claros.
1 A nacionalização e o apoio ao setor bancário não estão incluídos nesta categoria.Anexo III
85 Anexos
7. Para ter em conta as situações em que era impossível obter um grau de cumprimento, todos os testes 
estatísticos foram sempre realizados pelo menos duas vezes: i) com base nos registos de dados, excluindo 
aqueles em que o grau de cumprimento não pôde ser obtido; e ii) com base em todos os registos de dados, 
tratando os valores em falta como incumprimentos.
Custo da dívida
8. No que se refere à fixação do preço dos empréstimos, as taxas de permuta de ativos foram utilizadas 
enquanto indicador daquilo que os mercados consideravam ser a remuneração sem risco prevalecente de 
um dado prazo de vencimento no momento da emissão. A média das taxas oferecidas e propostas pelas 
permutas (ou seja, o nível «mid-swap») serviu de referência para o rendimento das emissões obtido pela 
UE e pelos emissores homólogos2. Os dados foram obtidos junto da Bloomberg ou, quando indisponíveis, 
calculados como a diferença entre o rendimento das emissões e o nível «mid-swap» na data de anúncio.
2 Banco Europeu de Investimento, Fundo Europeu de Estabilidade Financeira, Kreditanstalt für Wiederaufbau  (banco para a reconstrução alemão).Anexo III
86
a conservação do sentimento de apropriação sobre 
o programa de reforma. Sem um sentimento de apro -
priação, a probabilidade de um programa ter sucesso 
é substancialmente reduzida.
Ao comparar os programas, é igualmente importante 
tomar em consideração as diferentes circunstâncias 
subjacentes dos países beneficiários e respetivas limi -
tações políticas, administrativas e institucionais, assim 
como a sua evolução ao longo do tempo. Os países 
podem ter fragilidades estruturais aparentemente 
semelhantes, mas que, no entanto, devem ser aborda -
das através de diferentes conjuntos de políticas. A fle -
xibilidade que permite ajustar e adaptar os programas 
às necessidades e limitações de cada país é essencial 
para o seu êxito. A qualidade de um programa não 
pode ser avaliada com base na análise comparativa 
do número de condições estruturais.
A Comissão conseguiu avanços consideráveis durante 
os programas em apreço na presente auditoria 
e desde a sua conclusão, incluindo a mobilização de 
competências especializadas e de recursos financeiros 
adicionais, bem como o reforço dos mecanismos de 
assistência financeira e governação económica da 
UE. A Comissão tenciona basear-se nestas alterações 
e concretizar novas melhorias, tal como estabelecido 
na sua resposta às recomendações da auditoria.
III
Já se encontrava em vigor um quadro de supervisão 
orçamental bem definido no período anterior à crise. 
A amplitude e natureza da crise financeira global de 
2007-2008 foram sem precedentes. Tal determinou 
a materialização abrupta e desordenada de desequilí -
brios em vários países da União Europeia.
A crise demonstrou que o quadro de supervisão ante -
rior à mesma não era inteiramente adequado para 
identificar o risco nas posições orçamentais subjacen -
tes em tempos de crise económica sem precedentes. 
Salientou igualmente o grau de repercussões entre 
países e a necessidade de adotar uma abordagem 
mais ampla de vigilância no setor bancário e da 
macroeconomia. Não obstante, a reação dos merca -
dos financeiros, que foi crucial no quadro da acelera -
ção da crise, consistiu num efeito novo e particular -
mente difícil de prever. No momento em que os países 
solicitaram assistência, estava a ser acompanhada 
uma situação de deterioração e a Comissão estava em 
estreito contacto com as autoridades nacionais. Cabe 
ao Estado-Membro beneficiário, e não à Comissão, Síntese
I
A Comissão congratula-se com a presente audito -
ria de desempenho do Tribunal de Contas Europeu 
relativa aos programas apoiados pelo mecanismo de 
apoio à balança de pagamentos (BP) e pela assistência 
financeira do Mecanismo Europeu de Estabilização 
Financeira (MEEF). Estes programas alcançaram os 
seus principais objetivos económicos, que consistiam 
no regresso dos países aos mercados financeiros, na 
consecução da sustentabilidade das finanças públicas 
e no restabelecimento do crescimento, conduzindo 
a uma diminuição do desemprego.
O impacto e a evolução da crise foram sem preceden -
tes, tanto na Europa como no mundo. Era muito difícil 
prever antecipadamente todas as consequências da 
rápida correção dos desequilíbrios. Em tais condições 
de crise, as funções típicas de relações económicas 
perdem a sua capacidade para descrever adequada -
mente as inter-relações entre uma série de variáveis 
económicas. A Comissão, e a UE, tiveram de agir com 
urgência face ao grau de incerteza muito elevado e aos 
riscos sistémicos da dívida soberana e de liquidez que 
puseram em causa a estabilidade do sistema financeiro 
no seu conjunto e a solvência das dívidas soberanas.
No início da crise, estava já em vigor um quadro de 
supervisão multilateral, que demonstrou ser inade -
quado. Embora a Comissão tivesse uma experiência 
limitada no tipo e na amplitude da intervenção neces -
sária, rapidamente desenvolveu um conjunto de ferra -
mentas com vista à resolução de crises. Os programas 
de assistência financeira da BP para os Estados-Mem -
bros da UE foram postos em prática de forma urgente 
e em condições difíceis. Os programas do MEEF 
confrontaram-se com a mesma urgência devido ao 
risco mais elevado de repercussões em outros países 
da área do euro e à dificuldade acrescida de serem 
financiados através de instrumentos financeiros recen -
temente criados. A Comissão viu-se confrontada com 
fortes limitações em termos de recursos humanos 
e um processo de aprendizagem difícil. Os  programas 
consistiam em instrumentos complexos de resposta 
a situações de crise imprevisíveis.
O contributo dos países beneficiários foi fundamental 
para a conceção e evolução do programa. Este reflete 
não só as diferentes circunstâncias como também as 
diferentes preferências políticas dos países beneficiá -
rios e constitui o fator mais importante para assegurar Respostas  
da Comissão
Respostas da Comissão 87
Importa salientar que a elaboração de previsões não 
é uma ciência exata. As previsões da Comissão têm 
um historial positivo de precisão.
O quadro de governação económica da UE anterior 
à crise centrou-se essencialmente na política orça -
mental, deixando o acompanhamento do risco finan -
ceiro, nomeadamente, à responsabilidade dos bancos 
centrais e das autoridades de supervisão nacionais. 
Em  consequência da ausência de uma estrutura euro -
peia integrada regulamentar e de supervisão para as 
instituições financeiras, não houve uma identificação 
sistemática dos principais riscos. Desde a crise, têm-se 
observado progressos consideráveis na correção das 
fragilidades institucionais e de governação. O quadro 
de supervisão foi revisto e estabeleceram-se contactos 
estreitos entre a Comissão e o recém-criado Comité 
Europeu do Risco Sistémico (ESRB) e a Autoridade 
Europeia de Supervisão (ESA).
Contudo, o facto de que, em consequência da natu -
reza e magnitude sem precedentes da crise financeira, 
os governos tomaram medidas de apoio ao setor 
financeiro, que, por vezes, tiveram um impacto subs -
tancial sobre as finanças públicas, não poderia ter sido 
facilmente previsto antecipadamente.
V
O quadro de supervisão macroeconómica é um 
processo complementar que não integra o Pacto de 
Estabilidade e Crescimento (PEC). O PEC é constituído 
por um conjunto de atos jurídicos e políticos relacio -
nados com a supervisão orçamental. No início da crise, 
o PEC tinha dez anos e apenas tinha sido revisto em 
2005, por forma a conferir um papel mais relevante 
à orientação orçamental subjacente. A Comissão está 
empenhada em aprender com as fragilidades que se 
tornaram evidentes, tendo procedido a novas revisões 
em 2011, 2013 e 2014.
Estabelecer uma ligação entre o PEC e a preparação da 
Comissão para administrar os programas não toma em 
consideração o facto de que tanto as reformas do PEC 
como a introdução da supervisão macroeconómica 
serviram para corrigir as deficiências dos mecanismos 
de supervisão. Tal permite que os desequilíbrios sejam 
identificados a tempo de serem tomadas as decisões 
políticas necessárias para tornar os países mais bem 
preparados para enfrentar a crise. A gestão da assis -
tência financeira é um ponto distinto da identificação 
de riscos.solicitar um programa de assistência financeira. Além 
disso, o quadro de supervisão normal não implica um 
papel mais limitado para a Comissão, relativamente ao 
desenvolvido ao abrigo das condições do programa, 
em termos de acompanhamento das decisões políti -
cas económicas e orçamentais nacionais e de formula -
ção de recomendações políticas.
A resposta à crise foi imediata e global. Incluiu um 
novo reforço da governação económica global da UE 
com um sistema integrado das autoridades europeias 
de supervisão financeira (ESRB, EBA, ESMA, EIOPA) 
e uma estrutura regulamentar para as instituições 
financeiras (ou seja, a União Bancária). Foram também 
introduzidos os pacotes de seis e de dois atos legisla -
tivos («Six Pack» e «Two Pack»), com vista à resolução 
das deficiências em matéria de vigilância reveladas 
pela crise. Mais especificamente, o «Six Pack» incluía 
o procedimento relativo aos desequilíbrios macroeco -
nómicos, tornando o acompanhamento dos dese -
quilíbrios macroeconómicos e financeiros uma parte 
essencial da supervisão económica da UE.
O facto de as ações da Comissão não terem sido 
empreendidas no vazio, mas sim estruturadas por 
complexos contextos institucionais, não é devidamente 
tomado em consideração na avaliação do desempenho 
da Comissão. O papel do FMI e, para os países da área 
do euro, do BCE na preparação e acompanhamento 
dos programas é desvalorizado. O papel do Conselho, 
enquanto principal organismo de tomada de decisões, 
também não recebe o devido destaque.
IV
Os resultados orçamentais e macroeconómicos de 
2008, de um modo geral, diferiram consideravelmente 
das projeções iniciais contidas nas previsões de um 
grande número de instituições, incluindo a Comissão. 
Tal está relacionado com a correção abrupta de dese -
quilíbrios e a natureza sem precedentes da crise, que 
é hoje geralmente aceite como tendo sido um evento 
extremo, ou seja, um resultado muito improvável na 
distribuição de resultados possíveis. Além disso, as 
previsões baseiam-se sempre nas informações dispo -
níveis em determinado momento; por conseguinte, 
as revisões de dados e desenvolvimentos ulteriores, 
naturalmente, são suscetíveis de alterar a situação 
e as  perspetivas.
Respostas da Comissão 88
IX
A Comissão gostaria de sublinhar a importância de 
estabelecer uma distinção entre o fornecimento das 
informações necessárias que permitam a tomada de 
uma decisão ponderada no momento e a possibilidade 
de recuperação posterior dos registos completos.
Na fase inicial dos programas, a Comissão estava 
sujeita a uma enorme pressão de tempo e precisava 
de estabelecer procedimentos de gestão de crises 
sólidos e eficazes. A Comissão reconhece que existiam 
deficiências na gestão de documentos na fase inicial 
dos processos dos programas e que houve um pro -
cesso de aprendizagem prática.
A Comissão apresentou ao Tribunal um volume subs -
tancial de informações, incluindo folhas de cálculo, 
relativas aos dados e pressupostos utilizados nos 
cálculos iniciais do défice financeiro. Foram fornecidos 
documentos de referência relativos a todos os países 
participantes no programa em causa.
X
A Comissão não concorda que os documentos dos 
programas mais recentes careciam de informações 
essenciais. Os documentos programáticos relativos 
a Portugal e à Irlanda estavam muito completos.
XI
A Comissão não concorda que existiam condições 
nos memorandos de entendimento que não incidiam 
sobre as condições gerais de política económica esti -
puladas pelo Conselho.
Estas condições são de caráter «geral» e não se des -
tinam a fornecer uma lista exaustiva de condicionali -
dade. A sua realização, especialmente no que res -
peita a questões estruturais, requer, com frequência, 
o estabelecimento de um vasto conjunto de medidas 
no memorando de entendimento, de modo a reforçar 
a posição subjacente de uma economia.
Além disso, os memorandos de entendimento são 
o resultado das negociações com as autoridades polí -
ticas do Estado-Membro em causa, cujo contributo 
é crucial para o êxito do programa.VIII
O relatório salienta, com toda a pertinência, a uti -
lização de várias folhas de cálculo e os problemas 
iniciais com a documentação. Os instrumentos 
de previsão da Comissão não são mais complexos 
do que  o necessário.
A previsão de uma economia não é um exercício passí -
vel de ser realizado utilizando uma simples aplicação. 
As previsões da Comissão abrangem um vasto con -
junto de variáveis. Tal resulta necessariamente num 
amplo e complexo conjunto de dados que os funcio -
nários responsáveis por país têm de tratar aquando da 
elaboração de uma previsão. A utilização das folhas de 
cálculo exige conhecimentos especializados e aprecia -
ção profissional. O método de previsão da Comissão 
está em consonância com a prática de outras organi -
zações que elaboram previsões económicas.
A Comissão não concorda com a declaração do Tribu -
nal relacionada com a dificuldade em avaliar os pres -
supostos das previsões. Os pressupostos subjacentes 
às previsões são descritos no documento de posição 
produzido no início de cada exercício de previsão. Os 
pressupostos são atualizados antes da subsequente 
armazenagem das previsões e publicados em cada 
previsão. São realizadas várias reuniões durante a pre -
paração das previsões regulares da Comissão onde se 
reúnem os funcionários responsáveis por país, peritos 
de unidades horizontais e dirigentes. A discussão dos 
pressupostos subjacentes às previsões é um elemento 
fundamental dessas reuniões. Além disso, as unidades 
horizontais verificam de forma sistemática a coerência 
matemática e económica das previsões preparadas 
pelos funcionários responsáveis por país.
Em especial, a Comissão explicou, cuidadosamente, 
a sua avaliação dos multiplicadores orçamentais 
subjacentes à previsão (ver, por exemplo, a caixa I.5 na 
página 41 das previsões do outono de 2012). Em 2013, 
a DG ECFIN procedeu a um exercício de avaliação do 
multiplicador orçamental implícito. Os multiplicadores 
situam-se dentro do intervalo encontrado na literatura 
empírica e teórica.
Respostas da Comissão 89
XIII
No âmbito da Comissão, os cálculos subjacentes às 
decisões relativas a cada programa são revistos por 
funcionários exteriores à equipa principal do pro -
grama, incluindo quadros superiores e os chefes das 
unidades horizontais. Os relatórios de revisão foram 
objeto de procedimentos de consulta junto das dire -
ções-gerais pertinentes.
Além disso, a Comissão trabalhou em estreita coopera -
ção com o FMI e o BCE no que se refere aos programas 
do MEEF. Os projetos dos documentos dos programas 
foram sistematicamente trocados e comparados entre 
instituições parceiras, as quais se encontravam a traba -
lhar ativamente com as autoridades nacionais.
Por último, os resultados da negociação foram comu -
nicados em pormenor ao CEF e ao GTE, proporcio -
nando transparência sobre o resultado.
XIV
Ver a resposta da Comissão ao ponto X.
XV
A utilização de metas do défice com base na conta -
bilidade de exercício é apoiada pelo quadro jurídico 
subjacente à supervisão económica da UE e assegura 
a coerência entre países. Todos os Estados-Membros 
da UE, incluindo aqueles ao abrigo de um programa 
de ajustamento económico, estão sujeitos às regras 
orçamentais comuns da UE. Em conformidade com 
o Protocolo 12 do Tratado sobre o Funcionamento da 
União Europeia, que estabelece os valores de referên -
cia para o procedimento relativo aos défices exces -
sivos, o défice é medido de acordo com o Sistema 
Europeu de Contas (SEC), que se baseia na contabi -
lidade de exercício. Por conseguinte, a utilização de 
dados das contas nacionais para definir objetivos orça -
mentais e para efeitos de acompanhamento parece 
justificar-se num contexto europeu comum.
Do ponto de vista conceptual, o princípio da contabi -
lidade de exercício introduzido pelo SEC 95 consistiu 
numa inovação fundamental, motivada na altura pelas 
deficiências da contabilidade de caixa. Uma destas 
deficiências prende-se com o facto de a contabilidade 
de caixa ser mais suscetível de manipulação e apre -
sentar uma situação económica menos fiável.Marcas diferentes
A Comissão considerou pertinente cada programa 
refletir as condições económicas específicas de cada 
país e respetivos contextos institucionais, circunstân -
cias e preferências.
XII
Embora a Comissão concorde que o risco de tratar 
diferentes países de forma incoerente ou de solici -
tar reformas desnecessárias permanece um desafio 
para o processo de gestão do programa, entende 
que a gestão dos programas de modo específico por 
país foi adequada e necessária. Esta flexibilidade era 
desejável, tendo em conta o conjunto diversificado de 
condições económicas, políticas e administrativas nos 
diferentes países e o importante papel do país benefi -
ciário na conceção e evolução do programa. Os países 
podem ter fragilidades estruturais aparentemente 
semelhantes, mas que, no entanto, devem ser aborda -
das através de diferentes conjuntos de políticas.
O contributo dos países beneficiários para a conce -
ção e evolução do programa, que reflete não só as 
diferentes circunstâncias como também as diferentes 
preferências políticas, constitui o fator mais impor -
tante para assegurar a conservação do sentimento 
de apropriação sobre o programa de reforma.
A Comissão admite que há margem para melhorias 
ao nível da coerência com que foram categorizadas 
as condições.
Na opinião da Comissão, o conceito de «conteúdo 
estrutural» utilizado pelo Tribunal não constitui um 
sistema de medição significativo para analisar medi -
das políticas e retirar conclusões sobre a sua impor -
tância. Também é um facto que a condicionalidade 
evolui ao longo da vigência de um programa. Uma 
reforma estrutural passível de ser considerada pelo Tri -
bunal como de «elevado conteúdo» pode exigir várias 
medidas preliminares de «baixo conteúdo» a fim de 
ser avaliada e preparada corretamente. A flexibilização 
dos objetivos em matéria de défice dependia de se os 
objetivos inicialmente previstos se mantinham ade -
quados. Tal foi feito com base numa análise cuidadosa, 
tendo em conta vários desenvolvimentos específicos 
por país e não apenas o crescimento do PIB.
Respostas da Comissão 90
XVII
Os prazos apertados para a execução de reformas 
podem, por vezes, ser caracterizados como irrealistas 
ex post , mas foram fixados de modo ambicioso com 
vista a incentivar uma ação mais célere.
A Comissão não concorda que a aplicação das condi -
ções mais importantes tenha sido deixada para a parte 
final dos programas. As condições de crise e o ímpeto 
político para a reforma significaram que as reformas 
importantes e difíceis se concentraram no início 
do programa.
Recomendações
A Comissão aceita a recomendação a).
A Comissão melhorou a sua mobilização de recursos 
especializados ao longo dos anos da crise. Conseguiu 
mobilizar mais recursos especializados no quadro dos 
programas da área do euro, que tiveram início posterior 
aos programas fora da área do euro. Recentemente, foi 
criado o Serviço de Apoio à Reforma Estrutural (SARE) 
no âmbito da Comissão. A Comissão analisará a forma 
como alguns princípios fundamentais para a rápida 
mobilização dos recursos especializados necessários 
poderiam ser reforçados através de um quadro à escala 
da instituição, sempre que adequado.
A Comissão tomará em consideração a necessidade de 
criar procedimentos para a gestão e supervisão refor -
çadas de eventuais novos programas de assistência 
financeira para os países da área do euro, no contexto 
do «Two Pack».
A Comissão aceita a recomendação b), embora 
saliente a necessidade de assegurar que a atividade 
de registo não cria encargos desproporcionados aos 
analistas que elaboram as previsões, especialmente 
no contexto de um programa.
A Comissão já melhorou os procedimentos e a gestão 
de documentos desde que os primeiros programas 
foram postos em prática. Irá procurar melhorar ainda 
mais a execução da sua política de gestão de docu -
mentos e de controlo da qualidade.Não obstante, a definição dos objetivos em conformi -
dade com o SEC não impede a Comissão de recorrer 
a outras fontes de informação e dados disponíveis 
aquando do seu acompanhamento, se for caso disso. 
Tal pode incluir dados orçamentais baseados na 
contabilidade de caixa, especialmente dada a sua 
rápida disponibilidade em comparação com os dados 
de contabilidade de exercício. Os dados com base na 
contabilidade de caixa devem ser interpretados tendo 
em conta as suas diferentes bases conceptuais.
De um modo geral, a utilização adequada de mais 
fontes de dados com diferentes bases conceptuais 
e disponibilidade só pode ajudar a melhorar o acom -
panhamento dos objetivos do programa e a apoiar 
a tomada de decisões, se for caso disso.
XVI
Os programas estabelecem trajetórias de ajustamento 
orçamental compatíveis com os requisitos do PEC, 
tomando em consideração as condições específicas 
de cada país e os objetivos do programa. Contudo, 
embora os programas tenham em conta os fatores 
adequados aquando da conceção do ritmo da melho -
ria estrutural, os resultados podem ser afetados por 
um conjunto mais vasto de fatores relativos à conjun -
tura externa. Estes incluem circunstâncias excecionais 
(por exemplo, recessões mais profundas do que ini -
cialmente previsto), as taxas de inflação, a composição 
do crescimento, o sentimento do mercado que afeta 
os custos de empréstimos, bem como as revisões de 
dados ex post .
Por conseguinte, é necessária uma flexibilidade de 
adaptação às novas condições. Tal é igualmente 
reconhecido nos termos do quadro de supervisão 
orçamental da UE.
É possível que não se consigam evitar medidas 
extraordinárias em determinadas situações (decisões 
dos tribunais, operações de regaste dos bancos), mas 
a sua classificação enquanto tal garante o reconheci -
mento do seu caráter temporário. Estas não constam 
do saldo estrutural precisamente para evitar que os 
governos recorram a tais medidas de forma excessiva. 
Além disso, é natural que os saldos estruturais de dife -
rentes países se alterem a diferentes ritmos.
Respostas da Comissão 91
A Comissão aceita parcialmente a recomendação 
g). Já estabeleceu diretrizes para a cooperação com 
o FMI e o BCE e está a tomar outras medidas com vista 
a facilitar a cooperação interinstitucional durante os 
programas. Porém, a Comissão considera que a clari -
ficação desta cooperação será suficiente para evitar 
a formalização, que torna o processo de tomada de 
decisões oneroso, especialmente tendo em conta as 
pressões de tempo envolvidas. Deve manter-se a flexi -
bilidade na resolução de divergências de opinião, uma 
vez que a codificação formal do processo de resolução 
de litígios seria difícil e de pouco valor.
A Comissão aceita a recomendação h). Considera que 
o processo de gestão da dívida sempre foi transpa -
rente e que a documentação foi melhorando ao longo 
do tempo.
A Comissão aceita a recomendação i). Irá procurar 
melhorar ainda mais a sua compreensão do processo 
de ajustamento ao abrigo dos programas, através da 
atual série de avaliações abrangentes ex post , e retirar 
ensinamentos do mesmo. As avaliações abrangem 
todos os aspetos da adaptação económica no âmbito 
dos programas, incluindo as três sugestões apresenta -
das pelo Tribunal. Já foi publicada uma avaliação ex post 
do programa de ajustamento económico da Irlanda.A Comissão aceita a recomendação c).
A Comissão já melhorou o sistema de registos desde 
o início dos programas. Concentrar-se-á em garantir 
que os novos procedimentos são integralmente exe -
cutados, sem comprometer a capacidade das equipas 
de programas para cumprir os prazos apertados.
A Comissão analisará formas de assegurar o registo 
das decisões importantes sem retardar o processo 
de tomada de decisões, em conformidade com a sua 
política de gestão de documentos e de controlo 
da qualidade.
A Comissão aceita a recomendação d).
A Comissão aceita a recomendação e). Procurará incluir 
variáveis adicionais que possam ser recolhidas num 
curto espaço de tempo, tais como um saldo de tesou -
raria trimestral e/ou uma meta de regularização de dívi -
das, nos memorandos de entendimento, para ajudar no 
acompanhamento dos objetivos orçamentais.
A Comissão aceita a recomendação f). A Comissão 
salienta que o mais importante é que existe um 
conjunto de reformas coerente e integrado com vista 
a responder aos principais desafios económicos. No 
âmbito desse programa, poderá, com frequência, ser 
necessário escolher qual o pacote de reformas mais 
adequado. Por conseguinte, as condições não devem 
ser consideradas isoladamente. A escolha das condi -
ções é uma questão para ser negociada com o país 
beneficiário. Deve apoiar a capacidade dos países para 
definir a agenda para os seus programas. Este é um 
requisito prévio para que os países se apropriem do 
processo de reformas, que constitui um fator determi -
nante do êxito do programa.
Respostas da Comissão 92
36
Tal como debatido com mais pormenor na resposta 
da Comissão ao ponto IV, o analista que elabora as 
previsões não consegue prever com antecedência as 
decisões políticas específicas por país. Os resultados 
efetivos também podem ser afetados pelas revisões 
de dados ex post . Por conseguinte, tal deve ser tomado 
em consideração aquando da comparação entre pre -
visões e resultados.
No caso da Irlanda, o défice orçamental previsto era 
coerente com o cenário macroeconómico central, 
incluindo no que respeita ao crescimento económico, 
constante da previsão da Comissão da primavera de 
2008 para a Irlanda. A discrepância entre o défice 
previsto e os resultados deve-se, em grande medida, 
às revisões das previsões do PIB e de outras variáveis 
macroeconómicas essenciais com impacto sobre 
o orçamento das administrações públicas. O cenário 
central da previsão da Comissão da primavera de 2008 
não previu o acentuado abrandamento da economia, 
que acabou por se concretizar no segundo semestre 
desse ano. A Comissão não estava sozinha: as institui -
ções nacionais e internacionais, bem como os analistas 
do setor privado, não previram a gravidade da reces -
são observada na Irlanda em 2008.
37
O saldo estrutural é um indicador central para a super -
visão da política desde a reforma do PEC de 2005. 
Embora seja um indicador totalmente pertinente para 
a vigilância da política orçamental, a Comissão admite 
que não é um indicador inteiramente preciso e que, 
por esse motivo, o interpreta com a devida precaução.
A estimativa do saldo estrutural é conceptualmente 
afetada pelo mesmo grau de incerteza que rodeia 
a previsão de outras variáveis macroeconómicas. Esta 
é uma característica inerente, não se deve à fragili -
dade de um método em comparação com outro.Parte II
34
Tal como referido na resposta da Comissão ao ponto 
III, a crise demonstrou que o quadro de supervisão 
vigente não era inteiramente adequado para identifi -
car os riscos subjacentes nas posições orçamentais de 
alguns Estados-Membros em tempos de crise econó -
mica sem precedentes.
O principal objetivo da assistência financeira foi conceder 
financiamento aos países beneficiários para que pudes -
sem tomar as medidas necessárias para restabelecer, de 
forma gradual, a confiança nos mercados financeiros. 
É evidente que, para os países que necessitavam de 
assistência devido à sua incapacidade para financiar os 
respetivos défices nos mercados financeiros, a assistência 
financeira seria utilizada para apoio orçamental.
A Comissão reconhece que, no período anterior à crise, 
era difícil detetar o aumento do risco de desequilíbrios 
orçamentais, que rapidamente se agravaram devido 
à materialização inesperada de graves desequilíbrios 
macrofinanceiros. Não obstante, em alguns casos con -
cretos, tais como o da Irlanda e de Espanha, a Comissão 
indicou nos seus documentos oficiais que, devido aos 
riscos financeiros e macroeconómicos, os países em 
causa deveriam registar um excedente orçamental.
A necessidade de lançar os programas nos Estados-
Membros foi igualmente determinada pelo caráter 
imprevisível da crise, bem como pela sua duração 
e magnitude sem precedentes.
35
Embora os rácios da dívida e do défice sejam variáveis 
observáveis, o saldo estrutural não o é. Por definição, 
baseia-se no cálculo do diferencial do produto, uma 
variável não observável. No entanto, o cálculo do 
produto potencial, do qual deriva o diferencial do 
produto, segue uma metodologia comummente acor -
dada com o Conselho (doravante designada «meto -
dologia da UE comummente acordada»). Esta é bas -
tante complexa, mas assegura um quadro coerente 
em  todos os países.
Respostas da Comissão 93
Desde 2013 que o saldo estrutural dos Estados-Mem -
bros objeto do procedimento relativo aos défices 
excessivos tem vindo a ser corrigido, com vista a con -
trolar os erros de previsão relativamente ao produto 
potencial e às receitas inesperadas/quebras nas recei -
tas. A metodologia utilizada para avaliar a eficácia das 
ações no âmbito do procedimento aplicável por défice 
excessivo, aprovada pelo Conselho em junho de 2014, 
inclui também um segundo indicador do esforço 
orçamental baseado no rendimento das medidas indi -
viduais tomadas desde a recomendação do procedi -
mento aplicável por défice excessivo. A fim de avaliar 
a conformidade, é utilizada uma análise qualitativa 
cuidadosa com base nestes dois indicadores.
No que diz respeito à componente preventiva do 
PEC, foi introduzida uma base de referência para as 
despesas como parte do «Six Pack», no final de 2011. 
Tal funciona como um segundo indicador (juntamente 
com o saldo estrutural) para avaliar a conformidade 
com o ajustamento exigido no sentido do OMP . É reali -
zada uma apreciação global destes dois indicadores, 
de modo a avaliar a conformidade com as regras.
Estes indicadores são certamente complexos e basea -
dos em variáveis não observáveis. Contudo, quando se 
trata de determinar o esforço orçamental executado 
por um Estado-Membro e de formular recomenda -
ções para o futuro, indicadores como o saldo estrutu -
ral são preferíveis em detrimento dos simples rácios 
da dívida ou do défice, uma vez que estes últimos têm 
muito mais probabilidade de serem pró-cíclicos.
Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto IV.
38
A Comissão reconhece que a metodologia da UE 
comummente acordada não corrigiu inteiramente 
o impacto da expansão imobiliária que se observou 
durante esse período (ver os casos da Roménia e da 
Irlanda), que por sua vez resultou em fortes aumentos 
do stock de capital. Não obstante, o stock de capital, 
que pode ser considerado como um indicador da 
capacidade global de uma economia, não é atenuado 
na metodologia da UE comummente acordada. Con -
sequentemente, não corrigiu os desvios cíclicos (isto é, 
os diferenciais de capital) desencadeados pela bolha 
especulativa. Além disso, o investimento na habitação 
não tem o mesmo efeito sobre o potencial de uma 
economia que a formação bruta de capital fixo pelas 
empresas. Em consequência, a expansão imobiliária 
exagerou a capacidade de produção global.O cálculo do saldo estrutural, por definição, depende 
do cálculo do produto potencial, dos diferenciais do 
produto, dos saldos globais e do impacto das medidas 
extraordinárias. O cálculo do produto potencial segue 
uma metodologia da UE comummente acordada. 
É regularmente discutido e melhorado (sempre que se 
considere necessário) no âmbito do grupo de trabalho 
sobre o diferencial do produto, que pertence ao Comité 
de Política Económica (CPE). Este método assegura 
a coerência entre países em termos de qualidade e soli -
dez das estimativas, por oposição ao método à la carte .
A abordagem comummente acordada utilizada a nível 
da UE para calcular o produto potencial e o diferencial 
do produto não constitui um método estatístico puro. 
Baseia-se num número significativo de variáveis que 
determinam o lado da oferta potencial de um país. 
As estimativas do diferencial do produto incluem, como 
informação essencial, as previsões de todas as variáveis 
macroeconómicas pertinentes. Tanto os diferenciais do 
produto como os saldos globais se revelaram mais volá -
teis do que em períodos anteriores, afetando o saldo 
estrutural. Tal reflete a excecionalidade da situação 
e a natureza de qualquer exercício de previsão.
Além disso, as previsões de pequenas economias 
abertas (a maioria dos Estados-Membros participantes 
no programa corresponde a este tipo de economia) 
são geralmente mais voláteis, uma vez que estão 
expostas a um número maior de choques, sendo 
o impacto destes também mais forte.
Em diversos casos, nas suas avaliações até 2008, 
a Comissão salientou os riscos relacionados com 
a incerteza no que respeita à posição cíclica. Por 
exemplo, na sua recomendação de parecer do Con -
selho sobre o Programa de Estabilidade irlandês de 
2006-2009, a Comissão afirmou que « Em qualquer 
caso, será prudente prever uma margem de manobra 
que permita fazer face a uma eventual inversão do atual 
padrão de crescimento, impulsionado pelo dinamismo 
do setor imobiliário ».
Por conseguinte, a Comissão tem plena consciência 
das fragilidades do indicador do saldo estrutural, 
tomando isso em consideração na sua avaliação. 
O quadro de supervisão orçamental também tem sido 
objeto de constantes melhorias, por forma a basear-
se num conjunto abrangente de ferramentas e não 
apenas no saldo estrutural.
Respostas da Comissão 94
42
A situação do acompanhamento dos passivos contin -
gentes do setor público melhorou significativamente 
desde 2009.
O quadro de supervisão foi revisto e estabeleceram-se 
contactos estreitos entre a Comissão e o recém-criado 
Comité Europeu do Risco Sistémico (ESRB) e a Autori -
dade Europeia de Supervisão (ESA).
O «Six Pack» introduziu igualmente o procedimento 
relativo aos desequilíbrios macroeconómicos, tor -
nando o acompanhamento dos desequilíbrios econó -
micos, incluindo os setoriais, uma parte essencial da 
supervisão económica da UE.
Em 2015, pela primeira vez, a Comissão elaborou séries 
relativas aos passivos contingentes do setor público 
comparáveis entre os Estados-Membros.
43
Em 2008, a Comissão sublinhou a necessidade de 
alargar a vigilância, a fim de corrigir os desequilíbrios 
macroeconómicos, para além da supervisão orçamen -
tal. (Para mais pormenores, ver as páginas 247-248 da 
publicação EMU@10: sucessos e desafios após 10 anos 
de União Económica e Monetária ).
As alterações institucionais e legislativas relevantes 
e os progressos importantes alcançados desde 2011 
incluem a criação do Comité Europeu do Risco Sisté -
mico (ESRB) e das Autoridades Europeias de Supervi -
são (EBA, EIOPA e ESMA) e a aprovação do «Six Pack» 
e do «Two Pack» (ver a resposta da Comissão ao ponto 
39 para mais pormenores).
Mais especificamente, o «Six Pack» introduziu o pro -
cedimento relativo aos desequilíbrios macroeconó -
micos. Tal tornou nomeadamente a supervisão dos 
desequilíbrios financeiros (ou seja, o fluxo líquido de 
crédito privado da posição de investimento interna -
cional, a dívida privada e os passivos do setor finan -
ceiro), uma parte essencial da supervisão económica 
da União Europeia.Está a ser desenvolvido trabalho com vista a garantir 
que a metodologia da UE comummente acordada 
toma a influência das variáveis do setor financeiro 
em maior consideração no futuro. Nomeadamente, 
foi organizado pela Comissão, em 28 de setembro 
de 2015, um seminário no qual se discutiram com as 
partes interessadas dos Estados-Membros e insti -
tuições internacionais várias opções para melhorar 
a metodologia da UE comummente acordada. Este 
tipo de trabalho deve ser desenvolvido com a parti -
cipação dos Estados-Membros no Comité de Política 
Económica. Mais especificamente, sob os auspícios do 
grupo de trabalho sobre o crescimento do produto, 
cujo mandato tem como principal objetivo garantir 
a transparência e a solidez dos indicadores do produto 
potencial e do diferencial do produto, bem como 
o ajustamento cíclico dos saldos orçamentais no 
âmbito do Pacto de Estabilidade e Crescimento.
Apesar dos problemas associados a este método que 
surgiram no período anterior à crise, é geralmente 
aceite que a atual metodologia tem sido útil desde 
2009, em relação à metodologia equivalente da OCDE 
e a outras metodologias, tais como o filtro HP .
39
Os desequilíbrios setoriais não foram tidos em conta 
no cálculo do produto potencial. No entanto, é impor -
tante sublinhar que: i) atualmente não estão disponí -
veis cálculos do diferencial do produto a nível setorial; 
e ii) as estimativas setoriais dificultariam ainda mais 
um processo de cálculo já de si complicado.
No que se refere aos preços do mercado imobiliário, 
a metodologia da UE comummente acordada não 
corrigiu totalmente o impacto da expansão imobiliá -
ria que surgiu durante esse período. Ver igualmente 
a resposta da Comissão ao ponto 38.
40
A existência de desequilíbrios setoriais e de riscos 
associados à expansão imobiliária não foi ignorada na 
avaliação da Comissão. Por exemplo, no caso da Irlanda, 
os riscos relacionados com a expansão imobiliária já 
haviam sido salientados na avaliação da Comissão 
à atualização de 2005 do Programa de Estabilidade.
Respostas da Comissão 95
que o FMI. Noutras áreas, por exemplo em matéria de 
supervisão bancária, o FMI tinha, inicialmente, pessoal 
com mais experiência.
Parte II
Os programas assentavam em bases sólidas, mas cons -
tataram-se deficiências ao nível do sistema de registo.
48
A Comissão está mandatada para analisar a situação 
económica e financeira e ajudar a preparar as decisões 
do programa. Para este efeito, a Comissão assegurou 
uma estreita coordenação com outros parceiros do 
programa e forneceu documentos programáticos 
detalhados aos decisores políticos pertinentes.
Os processos da Comissão nem sempre 
incorporaram verificações e balanços 
suficientes
A Comissão considera que os seus processos sempre 
incorporaram verificações e balanços suficientes.
50 alínea v)
Os países associados ao programa devem ser tratados 
de forma coerente quando visam problemas seme -
lhantes. Esta foi uma das principais preocupações ao 
longo dos programas.
O contributo dos países beneficiários para a conceção 
e evolução do programa constitui o fator mais impor -
tante para assegurar que estes conservam o senti -
mento de apropriação sobre o programa de reforma. 
Tal deve ser plenamente tomado em consideração.
Além disso, ao avaliar se os países se encontram numa 
situação semelhante (ou comparável) em determi -
nado domínio, é importante não só observar uma 
avaliação estática do seu desempenho nesse domínio 
político, como também considerar a sua capacidade 
para introduzir alterações significativas. De igual 
modo, um «conjunto similar de condições» deve ser 
interpretado em função do teor geral dos requisitos 
e não do número de condições.44
A sensibilidade aos vários choques estava incluída na 
atividade de supervisão da Comissão. As previsões 
regulares da Comissão fornecem pressupostos especí -
ficos relativos às taxas de câmbio e de juro, subjacen -
tes às projeções económicas e orçamentais de cada 
Estado-Membro e do conjunto da UE. Os principais 
desenvolvimentos e canais de impacto relativos às 
variáveis económicas e orçamentais estão explicados 
nos capítulos horizontais das previsões publicadas, 
embora esses dados possam ser omitidos dos comen -
tários às previsões para cada Estado-Membro.
A avaliação da Comissão aos Programas de Estabili -
dade e Convergência (PEC) para todos os países incluía 
normalmente uma secção específica sobre a avaliação 
dos riscos, cujo objetivo consistia em debater a plau -
sibilidade das previsões orçamentais do programa 
mediante a análise de vários fatores de risco. Foi 
incluído conteúdo semelhante nas avaliações dos PEC 
anteriores a 2007, na rubrica «análise de sensibilidade» 
ou «avaliação de riscos». Para mais informações, con -
sulte as avaliações dos PEC:
http://ec.europa.eu/economy_finance/econo -
mic_governance/sgp/convergence/programmes/
index_en.htm
46
Tendo em conta as características sem precedentes da 
crise, era necessário preparar uma resposta adequada 
e eficaz o mais rapidamente possível. Tal implicava, 
especialmente para os programas iniciais, como o da 
Hungria, a necessidade de trabalhar com rigorosos 
condicionalismos temporais.
A Comissão tinha alguma experiência interna que 
adquiriu com a aplicação da assistência macrofinan -
ceira a países terceiros (incluindo alguns países dos 
Balcãs Ocidentais, após a crise do Kosovo). Estava fami -
liarizada com o processo de negociação e acompanha -
mento da aplicação de memorandos de entendimento 
que incluíam condições de reformas estruturais, bem 
como a macrocondicionalidade relativamente à qual 
o FMI se encontrava na linha da frente. Estava igual -
mente familiarizada com a obtenção de empréstimos 
dos fundos necessários nos mercados e com a sua con -
cessão a países terceiros. Estas competências permiti -
ram à Comissão apresentar uma proposta num prazo 
muito curto. Em alguns aspetos, por exemplo no que 
respeita à supervisão orçamental, a Comissão tinha 
um conhecimento mais aprofundado sobre o país do 
Respostas da Comissão 96
As folhas de cálculo de previsão são 
uma ferramenta complexa, que torna 
o controlo da qualidade problemático
Fazer uma previsão é, por definição, complexo e a 
Comissão colocou em prática um sistema para garan -
tir o controlo de qualidade adequado.
58
A previsão de uma economia não é um exercício passí -
vel de ser realizado utilizando uma simples aplicação. 
As previsões da Comissão abrangem um vasto con -
junto de variáveis. Tal resulta necessariamente num 
amplo e complexo conjunto de dados que os funcio -
nários responsáveis por país têm de tratar aquando da 
elaboração de uma previsão. A utilização das folhas de 
cálculo exige conhecimentos especializados e aprecia -
ção profissional. O método de previsão da Comissão 
está em consonância com a prática de outras organi -
zações que elaboram previsões económicas.
59
A previsão utiliza dados históricos compilados e vali -
dados pelo Eurostat, sempre que disponíveis. Apenas 
os dados não disponíveis internamente na Comissão 
são extraídos de outras fontes (normalmente de ban -
cos centrais e serviços de estatística). No que respeita 
a dados históricos, não há envolvimento da aprecia -
ção do analista que elabora as previsões. Por defini -
ção, a única fonte de dados de previsão é o analista 
(ou  seja, o funcionário responsável pelo país).
A Comissão considera que os exemplos fornecidos 
pelo Tribunal não comprovam a existência de riscos. 
Pelo contrário, o processo de derivação dos pres -
supostos externos das previsões é claro e está bem 
documentado (por exemplo, na caixa técnica contida 
em cada publicação de previsões). Estes pressupostos 
externos são derivados de forma centralizada e apli -
cados por todos os analistas. Também existe um vasto 
conjunto de orientações escritas para os funcionários 
sobre como identificar e avaliar as medidas orçamen -
tais (no contexto da aplicação do pressuposto de  polí -
ticas inalteradas).
Resposta comum da Comissão 
aos pontos 60 e 61
As verificações da coerência numérica e econó -
mica das previsões ultrapassam o que está descrito 
no relatório.52
A Comissão recolhe um vasto conjunto de informa -
ções provenientes de diferentes fontes (incluindo 
exteriores à Comissão). Por conseguinte, as avaliações 
basearam-se em relatórios internos e documentação 
em matéria de supervisão, em quaisquer publicações 
externas relevantes divulgadas publicamente (relató -
rios de instituições académicas, administrações públi -
cas, grupos de reflexão, partes interessadas e outras 
instituições independentes), bem como numa ampla 
consulta das partes interessadas.
54
A Comissão solicitou informações essenciais, quando 
necessário. Foram selecionados dados com base na 
sua importância para a execução do programa, tendo 
em conta as necessidades específicas do país e do 
programa e, ao mesmo tempo, tendo o cuidado de 
não sobrecarregar as administrações nacionais com 
obrigações de prestação de informações.
57
Os controlos da coerência numérica  das previsões 
incluem, por exemplo, verificações da coerência das 
previsões do comércio internacional. Além disso, 
a coerência económica  das previsões é verificada 
a vários níveis, incluindo nas reuniões relativas a previ -
sões referidas na resposta da Comissão ao ponto VIII.
Trata-se de uma decisão consciente da Comissão 
basear as previsões na apreciação dos economistas 
que são peritos nos países relativamente aos quais 
produzem previsões. Outras instituições internacio -
nais seguem abordagens semelhantes. De um modo 
geral, não há indicações na literatura conexa que indi -
quem que as previsões com base em modelos sejam 
sistematicamente melhores do que as previsões com 
base em peritos. Mesmo em circunstâncias normais, as 
relações estruturais não se mantêm estáveis ao longo 
do tempo, sendo necessária a apreciação de peritos 
por forma a adaptar as relações do modelo deriva -
das de estimativas econométricas às especificidades 
das condições económicas prevalecentes. Por outro 
lado, as previsões com base na apreciação de peritos 
certamente têm um desempenho melhor do que 
os modelos de previsão durante crises económicas 
e financeiras.
Respostas da Comissão 97
Caixa 1 iii)
A Comissão não concorda com esta avaliação. O Tribu -
nal menciona um erro num documento (previsão de 
junho de 2009), que se tratava de um trabalho em curso 
e não final. Na subsequente previsão final (setembro de 
2009), a medida foi corretamente integrada.
Caixa 1 iv)
A Comissão não concorda com a apreciação do Tri -
bunal no que respeita às incoerências na previsão de 
índices de preços para a Letónia. O Tribunal alega que 
o aumento do imposto sobre o valor acrescentado, 
em 2009, não foi plenamente repercutido na previsão 
dos preços no consumidor. Esta conclusão omite uma 
grande variedade de outros fatores que também são 
suscetíveis de afetar os preços no consumidor. Em 2009 
e 2010, o índice de preços no consumidor acabou por 
ser significativamente inferior ao previsto pela Comis -
são, o que sugere que o impacto do aumento dos 
impostos não foi subestimado.
De igual modo, os dados revelam ainda que a diferença 
real entre o índice de preços no consumidor e os preços 
no consumo privado foi maior do que o que a Comissão 
havia previsto. Os elementos abrangidos pelos dois índi -
ces são diferentes. A principal diferença é a cobertura 
das rendas imputadas no consumo privado. Por conse -
guinte, a queda brusca dos preços da habitação e das 
rendas durante a crise teve um impacto maior sobre os 
preços no consumo privado do que no índice de preços 
no consumidor. Este exemplo salienta a forma como as 
relações económicas diferem em tempos de crise grave.
65
Os funcionários responsáveis por país fazem a sua 
própria avaliação do impacto das medidas orçamentais. 
Por conseguinte, é irrelevante se têm conhecimento 
dos métodos utilizados na avaliação das autoridades 
nacionais.
A Comissão também não está de acordo com a última 
frase (relativa aos multiplicadores orçamentais implíci -
tos). Sabe-se mais sobre os multiplicadores orçamentais 
(implícitos) do que o que o relatório sugere. Em 2013, 
a DG ECFIN procedeu a um exercício de avaliação do 
multiplicador orçamental implícito. As previsões econó -
micas da primavera e do outono de 2012 também incluí -
ram caixas específicas que tratavam dos multiplicadores 
orçamentais. Os multiplicadores situam-se dentro do 
intervalo indicado na literatura empírica e teórica.62
A Comissão não está de acordo com os exemplos apre -
sentados na caixa 1 (ver comentários pormenorizados). 
A Comissão não considera que estes exemplos apontem 
para um problema geral.
Caixa 1 i)
A Comissão não concorda com esta avaliação relacio -
nada com o IVA na Roménia. O ficheiro da previsão esta -
belece a possibilidade de prever pormenorizadamente 
os outros impostos sobre a produção por setor (famílias, 
administrações públicas e empresas). A Comissão não 
previu taxas de crescimento para essas variáveis porme -
norizadas e desativou as células pertinentes. Por conse -
guinte, as fórmulas ainda presentes nas células desati -
vadas mantiveram os valores para os anos da previsão 
a um nível constante. A discrepância de 3,8 mil milhões 
de RON resulta de uma comparação entre as células não 
utilizadas e a previsão das receitas públicas decorrentes 
dos impostos sobre a produção e importações.
Caixa 1 ii)
A Comissão não concorda com esta avaliação. Embora 
a «remuneração dos funcionários públicos» não fosse 
uma linha de previsão separada, era possível encontrar 
uma variável alternativa semelhante num elemento 
separado, o que tornou a projeção dos salários da fun -
ção pública explícita no ficheiro.
No período abrangido pela auditoria do Tribunal (2008-
2010), a falta de dados atualizados sobre as famílias e as 
empresas (um desfasamento de dois anos) inutilizou -
-os para a previsão das economias voláteis, pequenas 
e abertas. Por conseguinte, também não foi possível 
utilizar esses dados para a projeção de outros setores 
(em relação aos quais estavam disponíveis dados mais 
recentes e fiáveis) ou para efeitos de verificação da coe -
rência com todos os dados da economia. Desse modo, 
as projeções relativas às famílias e empresas nunca 
foram publicadas, tendo surgido apenas como rubri -
cas para memória na folha de cálculo da previsão, sem 
qualquer impacto sobre outras variáveis. Com efeito, 
a imprecisão matemática detetada pelos auditores 
refere-se apenas à discriminação dos agregados familia -
res e das empresas que foram intencionalmente excluí -
dos do exercício de previsão para a Letónia, devido aos 
problemas de qualidade de dados supramencionados.
Na opinião da Comissão, a decisão de excluir os dados 
tardios da análise reflete um ponto positivo do processo 
de previsão, em vez de uma fragilidade.
Respostas da Comissão 98
aos dados e pressupostos utilizados nos cálculos iniciais 
do défice de financiamento. Foram fornecidos docu -
mentos de referência relativos a todos os países partici -
pantes no programa em causa.
A Comissão reconhece que existiram deficiências na 
gestão de documentos na fase inicial dos processos 
dos programas. É certo que, no que respeita à Hungria, 
a documentação pertinente para o défice de financia -
mento inicial não está disponível.
Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto IX.
70
A Comissão considera que não houve nenhum erro 
significativo nos cálculos do défice de financiamento. 
No caso da Roménia, houve um erro no que se refere 
à dupla contagem dos empréstimos intragrupo 
das  sociedades.
A Comissão contesta a existência de outros erros, nos 
quais o Tribunal baseou a sua avaliação. A Comissão 
não considera que estes exemplos apontem para um 
problema geral.
A Comissão gostaria de sublinhar que a estimativa das 
necessidades de financiamento ao longo da vigência 
de um programa implica uma série de cálculos e pres -
supostos que estão sujeitos a um elevado grau de 
incerteza e que só podem ser quantificados de forma 
fiável dentro de certos limites. A vontade e a capaci -
dade dos mutuantes para providenciar financiamento 
também restringe a dotação financeira, e a conceção do 
programa deve respeitar esta restrição.
Não é realista esperar que as estimativas estejam absolu -
tamente corretas. O importante é que, na prática, quais -
quer imprecisões menores não devem ter consequências 
negativas para o êxito dos programas. Em retrospetiva, 
as projeções demonstraram ser precisas, uma vez que 
em nenhum dos casos em apreço a dotação financeira 
revelou ser inadequada e necessitou de ser revista.
Os alegados erros nos cálculos do défice de financia -
mento não afetaram o conteúdo político dos programas.
Impossibilidade de localizar 
determinados registos essenciais
O sistema de registos melhorou claramente ao longo 
do tempo e algumas decisões são tomadas por meio 
de procedimentos não escritos.As simulações do modelo QUEST foram realizadas 
durante as fases críticas de alguns programas (na sua 
maioria, na fase de negociação) por forma a servirem 
de base para os cenários de referência e de políticas. As 
medidas orçamentais específicas do programa portu -
guês foram avaliadas com base na versão específica do 
país do modelo QUEST. As informações pertinentes, 
incluindo os multiplicadores específicos por medida, 
foram partilhadas com o Tribunal.
66
A Comissão não concorda com esta avaliação. A conje -
tura de que pequenos erros passaram despercebidos 
e que tal deu origem a erros cumulativos significativos 
é puramente especulativa.
67
A Comissão reconhece que há uma falta de documenta -
ção exaustiva, em especial na fase inicial dos programas.
Em 2013, foi levado a cabo um exercício de decomposi -
ção parcial de erros de previsão. Está em preparação um 
exercício mais abrangente no contexto de uma nova 
avaliação da precisão das previsões. Além disso, durante 
vários exercícios de previsão, os funcionários responsá -
veis por país decompuseram a revisão do saldo orça -
mental das administrações públicas e do crescimento 
real do PIB em comparação com o exercício anterior de 
previsões. As decomposições das alterações na previsão 
do saldo das administrações públicas encontram-se nos 
relatórios de revisão do programa.
As estimativas do défice de 
financiamento estavam incompletas 
e imprecisas
Uma parte da documentação relativa às estimativas 
do défice de financiamento que estava disponível 
no momento da auditoria estava incompleta. Porém, 
o título não reflete adequadamente o facto de as defi -
ciências se prenderem essencialmente com a documen -
tação e não com a estimativa.
69
A Comissão não concorda com a declaração generali -
zada do Tribunal sobre a disponibilidade de estimativas 
do défice de financiamento.
A Comissão apresentou ao Tribunal um volume substan -
cial de informações, incluindo folhas de cálculo, relativas 
Respostas da Comissão 99
efetuou revisões trimestrais ao abrigo do acordo de 
stand-by . No âmbito do programa conjunto da UE e do 
FMI, a Comissão participou plenamente em todas as 
missões trimestrais. No entanto, as condições do memo -
rando de entendimento/memorando de entendimento 
suplementar só podem ser atualizadas após uma missão 
de análise formal da Comissão. Durante uma missão de 
análise informal, apenas a carta de intenções/ Memo -
rando de Políticas Económicas e Financeiras é atuali -
zado com base no acordo entre o pessoal da Comissão 
e os outros parceiros do programa.
Caixa 3 — Terceiro parágrafo
No caso da Irlanda, a venda de ativos e as privatiza -
ções não foram incluídas na decisão de execução do 
Conselho. O programa irlandês não incluía as con -
dições formais de privatização de um determinado 
número de empresas públicas ou de um determinado 
volume de ativos. Na Irlanda, o número de empresas 
estatais é muito limitado. Não obstante, ao longo do 
programa, as autoridades acordaram identificar um 
número de ativos que poderiam ser privatizados. 
Além disso, acordaram que, no caso de as autoridades 
irlandesas decidirem privatizar, metade das receitas 
seria investida em medidas de promoção do cresci -
mento. No decurso do programa, não houve registo 
de receitas decorrentes de privatizações.
As condições não foram 
suficientemente direcionadas
A Comissão considera que as condições foram sufi -
cientemente direcionadas.
78
A Comissão não concorda que a gestão não pôs em 
causa as propostas o suficiente por forma a determinar 
se todas as condições eram realmente necessárias para 
a prossecução dos objetivos da política económica geral. 
A resposta da Comissão ao ponto 79 aborda a ligação 
entre a reforma e os objetivos de política económica.
79
Todas as reformas estavam estreitamente associadas 
aos objetivos do programa e devem ser analisadas 
no contexto de um conjunto mais amplo de reformas 
políticas com vista à melhoria da situação orçamental, 
da eficiência da administração pública ou do contexto 
empresarial. Ver igualmente a resposta da Comissão 
ao ponto XII.Caixa 2 — Segundo parágrafo
As autoridades portuguesas criaram uma base de dados 
em linha com as medidas do programa executadas, 
à qual não foi concedido acesso ao Tribunal. É por este 
motivo que foi difícil para a Comissão fornecer facil -
mente todos os documentos necessários.
No caso da Hungria, a Comissão explicou ao Tribunal 
que a aprovação dos decretos e leis tem normalmente 
sido acompanhada e verificada com base no repositório 
jurídico fiável em linha do Parlamento e no jornal oficial 
húngaro (acesso gratuito). Este é o principal motivo por 
que a Comissão não arquiva de forma sistemática cópias 
em papel dos atos jurídicos aprovados.
Caixa 2 — Quinto parágrafo
O processo de previsão utiliza um conjunto normalizado 
de ficheiros Excel. Baseia-se igualmente num processo 
claro de documentação, em controlos de qualidade 
e revisões feitas por unidades horizontais, na discussão 
com os peritos dos Estados-Membros e nas consultas 
internas. Os ficheiros Excel normalizados, que incluem 
uma folha orçamental, são também usados pelos fun -
cionários responsáveis por país para acompanhar a evo -
lução entre os anos de emissão das previsões. Os funcio -
nários responsáveis por país, nomeadamente aqueles 
que trabalham nos países participantes no programa, 
utilizam ainda ferramentas adicionais para o acompa -
nhamento das variáveis orçamentais. Estas dependem 
da conceção do programa, das especificidades do país 
e do nível de pormenor dos dados disponíveis.
75
A Comissão não concorda que os documentos mais 
recentes do programa careciam de informações essen -
ciais. Os documentos programáticos relativos a Portugal 
e à Irlanda estavam muito completos.
Caixa 3
A Comissão não concorda que tenham existido «exem -
plos de incumprimento das regras». Em conformidade 
com a resposta da Comissão ao ponto XI, as condições 
gerais de política económica estabelecidas pelo Conse -
lho são de caráter «geral» e não se destinam a fornecer 
uma lista exaustiva de condicionalidade.
Caixa 3 — Primeiro parágrafo
No caso da Roménia, a Comissão realizou avaliações 
formais semestrais no âmbito da BP , ao passo que o FMI 
Respostas da Comissão 100
uma obrigação de «elaboração» ou de «aprovação» de 
legislação. Tal reflete o facto de, em alguns casos, os 
governos nacionais que solicitam assistência financeira 
não sentirem que seja adequado assumir compromis -
sos que limitem os seus parlamentos, tendo em conta 
o princípio da separação de poderes.
Tal como referido na resposta da Comissão ao ponto 
XII, o contributo dos países beneficiários na conceção 
e evolução dos programas reflete as diferentes circuns -
tâncias, bem como as diferentes preferências políticas. 
Ambos constituem importantes fatores para assegurar 
a conservação do sentimento de apropriação sobre 
o programa de reforma.
Caixa 5
Embora esta reforma do quadro de supervisão na 
Irlanda tenha sido muito importante, tendo em conta 
as deficiências observadas no período que antecedeu 
a crise, outras reformas mais cruciais para o êxito do 
programa foram tratadas pelo Oireachtas em primeiro 
lugar, durante uma agenda legislativa muito ocupada 
pela componente do setor financeiro do programa. 
Foi igualmente importante dedicar algum tempo para 
calibrar de forma adequada os poderes de supervi -
são reforçados a conferir à CBI através da Lei relativa 
à supervisão e aplicação por parte do Banco Central. 
Esta lei foi promulgada em 2013, fornecendo amplos 
poderes de investigação para a recolha de informações 
e inspeções no local, a emissão de regulamentos e a 
tomada de medidas corretivas e de execução em res -
posta às violações da regulamentação, bem como para 
solicitar a avaliação das contas financeiras dos bancos 
por auditores independentes.
85
No caso de Portugal, o número de condições era 
proporcional aos problemas estruturais com que o país 
se deparava.
Além disso, os países não se encontravam em circuns -
tâncias semelhantes no que diz respeito a problemas 
estruturais. Tal justifica a variação da componente estru -
tural dos programas.
O conjunto final de condições tem pouco significado. 
Uma reforma estrutural de «elevado conteúdo» pode 
exigir várias medidas preliminares de «baixo conteúdo» 
a fim de ser avaliada e preparada corretamente.80
Embora a Comissão concorde que o risco de tratar 
diferentes países de forma incoerente ou de solicitar 
reformas desnecessárias permanece um desafio para 
o processo de gestão do programa, entende que 
a gestão dos programas de modo específico por país foi 
adequada e necessária. Esta flexibilidade é desejável, 
tendo em conta o conjunto diversificado de condições 
económicas, políticas e administrativas nos diferentes 
países. Os países podem ter fragilidades estruturais 
aparentemente semelhantes, mas que, no entanto, 
devem ser abordadas através de diferentes conjuntos 
de políticas.
Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto XII.
81
A revisão ou atualização de certas condições políticas deve 
ser vista como uma resposta fundamentada à evolução 
das circunstâncias ao longo de um programa. O memo -
rando de entendimento inicial não pode ser um contrato 
completo, que estabelece todo o tipo de contingências que 
possam surgir durante a execução do programa. Os memo -
randos de entendimento são documentos dinâmicos que 
precisam de ser adaptados de forma flexível aos novos 
desafios económicos ou de execução.
82
Foi adequado e necessário que os programas fossem 
geridos de forma específica por país. Esta flexibilidade 
é desejável, tendo em conta o conjunto diversificado 
de condições económicas, políticas e administrativas 
nos diferentes países. Ver igualmente as respostas da 
Comissão ao ponto XII e à caixa 4.
Caixa 4 — Segundo parágrafo
A redução da duração dos subsídios de desemprego 
visava reduzir o risco de perdurar situações de desem -
prego e foi um passo na direção certa, ainda que tenha 
ficado aquém do exigido pelas condicionalidades do 
programa. Foi analisada como parte de um conjunto 
mais amplo de reformas. A manutenção da abertura do 
diálogo social foi considerada um fator importante na 
concretização de um pacote de reformas forte.
84
A Comissão concorda que a definição das condições 
do memorando de entendimento diferia entre pro -
gramas, no que diz respeito à eventual inclusão de 
Respostas da Comissão 101
igualmente tomadas medidas de consolidação adicio -
nais, que representaram um desvio claro no sentido de 
melhorar a sustentabilidade a longo prazo das finanças 
públicas. A revisão implicou uma orientação menos 
pró-cíclica da política orçamental para 2009, contri -
buindo para evitar uma espiral descendente viciosa 
na economia.
Em Portugal, o objetivo orçamental foi revisto duas vezes, 
na quinta e sétima análises. Em ambos os casos, os obje -
tivos foram revistos na sequência de uma deterioração 
substancial inesperada das perspetivas económicas, bem 
como de um crescimento menos gerador de receitas 
fiscais do que o esperado. Esta questão é discutida nos 
relatórios de conformidade das duas análises (secções II 
e III). Além disso, ambas as revisões foram precedidas de 
acórdãos do Tribunal Constitucional, que provocaram 
défices orçamentais substanciais. Estes fatores não esta -
vam totalmente sob o controlo do Governo.
90
O PEC permite que a trajetória de ajustamento orça -
mental seja reformulada em determinadas circunstân -
cias. Em conformidade com o artigo 3.º, n.º 5, do Regu -
lamento (CE) n.º 1467/97, devem ser tomadas medidas 
eficazes, sendo que podem ocorrer acontecimentos 
económicos adversos e imprevistos com um impacto 
desfavorável significativo nas finanças públicas.
Uma vez que não existe um algoritmo previamente 
definido para a redefinição de objetivos orçamentais, 
a situação é avaliada caso a caso. Quando tal se justifi -
que, a trajetória orçamental pode ser reelaborada, em 
conformidade com a legislação e com base em fatores 
específicos. Sempre que vários fatores afetaram negati -
vamente as metas do défice, ou quando estas não foram 
cumpridas, tal foi devidamente explicado nos docu -
mentos programáticos específicos do país, tais como as 
revisões do programa ou notas destinadas ao CEF.
92
A falta de referência a questões específicas nos docu -
mentos do programa não implica que estas não tenham 
sido consideradas. Por exemplo, no caso do programa 
romeno, a estrutura particular dos salários na fun -
ção pública romena foi especificamente considerada 
aquando do planeamento do corte dos salários.Além disso, tal como referido na resposta da Comissão 
ao ponto 50, ao avaliar se os países se encontram numa 
situação semelhante em determinada área, é impor -
tante não só olhar para uma avaliação estática do seu 
desempenho nesse domínio político, como também 
considerar a sua capacidade para introduzir alterações 
significativas. Um «conjunto similar de condições» deve 
ser interpretado em função do teor geral dos requisitos 
e não em termos do número de condições.
88
A Comissão calcula e publica o saldo corrigido das 
variações cíclicas, bem como o saldo estrutural e outras 
variáveis em cada ano de previsão. Se as condições 
económicas (ou a previsão destas) se alterarem, tal 
é suscetível de afetar o saldo cíclico. Contudo, podem 
ocorrer alterações nas perspetivas económicas com 
implicações para a posição orçamental sem alterações 
no saldo cíclico, por exemplo através de alterações nas 
previsões de inflação.
Por outro lado, quando ocorrem alterações na posição 
orçamental cíclica (ou na previsão desta) de um ano de 
previsão para outro, isso não implica automaticamente 
uma revisão dos objetivos em matéria de défice ao 
abrigo do procedimento aplicável por défice excessivo 
ou no âmbito do programa. As revisões dos objetivos 
podem estar relacionadas com outros fatores para além 
das novas perspetivas para o ciclo económico, tais como 
a composição do crescimento, as quebras nas receitas/
receitas inesperadas, as alterações no crescimento 
potencial ou outros fatores fora do controlo do governo. 
Estes diferentes elementos são devidamente tomados 
em consideração pela Comissão aquando da sua deci -
são relativa à revisão dos objetivos.
89
As revisões do saldo corrigido das variações cíclicas 
não se traduzem automaticamente, nem deverão, em 
revisões (semelhantes) dos objetivos, em conformidade 
com a resposta da Comissão ao ponto 88. Por conse -
guinte, não deve ser estabelecida uma ligação direta 
entre as alterações nos saldos cíclicos projetados e a 
necessidade de rever os objetivos.
No caso da Hungria, a revisão da trajetória de ajusta -
mento orçamental acordada em maio de 2009, que 
prorrogou o prazo para a correção do défice excessivo 
por um período excecional de dois anos, de 2009 para 
2011, foi também parcialmente justificada por uma 
recessão mais acentuada do que o esperado. Foram 
Respostas da Comissão 102
Caixa 6
A Comissão não concorda que, no caso da Roménia, 
não tenham sido identificadas medidas desse tipo. As 
medidas do orçamento retificativo para 2009, apro -
vado em 28 de abril de 2009 pelo Parlamento romeno, 
não foram incluídas como condições no memorando 
de entendimento devido ao desfasamento tempo -
ral entre a missão e a assinatura do memorando. 
O memorando de entendimento, assinado em 23 de 
junho de 2009, prevê a redução gradual do défice 
entre 2009 e 2010: « o ajustamento será orientado do 
lado da despesa, através de cortes nos salários da função 
pública, nas despesas com bens e serviços, nas subven -
ções a entidades públicas e nas despesas de capital com 
determinadas categorias, como veículos e material de 
escritório. Será dada prioridade aos projetos de inves -
timento cofinanciados por fundos da UE ». A Decisão 
2009/459/CE do Conselho, de 6 de maio de 2009, que 
concede assistência financeira comunitária a médio 
prazo à Roménia, inclui estas medidas no artigo 3.º, 
n.º 5, alíneas c) a g).
No caso da Hungria, todas as medidas de consolida -
ção orçamental contidas nas Leis relativas ao orça -
mento de 2009 e 2010 com impacto positivo verificá -
vel no défice foram incorporadas no memorando de 
entendimento inicial ou nos subsequentes memoran -
dos de entendimento revistos.
98
A Comissão forneceu vários ficheiros que continham 
dados subjacentes utilizados para calcular os qua -
dros relativos ao défice de financiamento que foram 
publicados pela Comissão. Por vezes, os pressupostos 
subjacentes ao cálculo do défice de financiamento 
foram apresentados de forma bastante sucinta, pelo 
que não é possível reproduzir o cálculo com base 
nessas informações apenas.
Num caso (Hungria), o défice de financiamento foi 
calculado apenas pelo FMI e a Comissão reconhece 
que não foi capaz de fornecer uma cópia dos cálcu -
los subjacentes. A Comissão foi aumentando a sua 
capacidade para calcular os défices de financiamento 
à medida que a crise foi evoluindo.Insuficiências na gestão dos programas 
devido a controlos deficientes
A Comissão não concorda que os controlos tenham 
sido deficientes. Considera que a gestão do programa 
foi adequada.
95 i)
A Comissão não concorda que ninguém fora da 
equipa do programa analise os cálculos subjacentes 
e as projeções. Os debates e os factos foram veri -
ficados junto do FMI (e do BCE, para os países do 
programa do MEEF) e a linha hierárquica da DG ECFIN 
analisou as previsões e a coerência global.
95 ii)
O trabalho dos representantes da Comissão foi 
avaliado por superiores hierárquicos, ainda que com 
rigorosos condicionalismos temporais. Ver igualmente 
as respostas da Comissão aos pontos 61, 69, 70 e 79.
As estimativas do défice de financiamento, que ditam 
a dimensão da dotação financeira do programa, cons -
tituem uma questão importante, que é acompanhada 
de perto pelos Estados-Membros da área do euro/UE.
95 iii)
Ver a resposta da Comissão aos pontos IX e X. 
A Comissão concorda que existiram deficiências na 
gestão de documentos na fase inicial dos processos 
dos programas. A Comissão estava sujeita a uma 
enorme pressão de tempo e precisava de estabelecer 
procedimentos de gestão de crises sólidos e eficazes. 
As circunstâncias criadas pela crise não permitiram 
uma conservação exaustiva de registos.
Respostas da Comissão 103
No entanto, foram incluídas as projeções para o défice 
baseado na contabilidade de caixa do Tesouro no 
«programa de ajustamento económico da Irlanda» 
e subsequentes documentos do programa.
Existem sempre diferenças entre as estimativas 
baseadas na contabilidade de exercício e as estimativas 
baseadas na contabilidade de caixa. Não obstante, não 
era necessário explicar os desvios entre as estimativas 
baseadas na contabilidade de exercício e as estimati -
vas baseadas na contabilidade de caixa, uma vez que 
as últimas constituíam os indicadores mais relevantes 
para efeitos do programa, tanto mais que são os indi -
cadores exigidos para o procedimento aplicável por 
défice excessivo e para a supervisão orçamental da UE.
99
A Comissão concorda parcialmente com a apreciação 
do Tribunal. A Comissão executou testes de sensibili -
dade exaustivos, mas manteve-os confidenciais a fim 
de não provocar cenários adversos. Tratavam-se de 
informações de elevada sensibilidade e poderia não 
ser adequado divulgá-las num contexto de mercados 
financeiros muito voláteis.
No caso específico da Irlanda, a sensibilidade relativa 
às taxas de câmbio e de juro foi sempre considerada 
nas projeções económicas e orçamentais. As «retroa -
ções perniciosas entre as crises de crescimento, 
orçamentais e financeiras» estavam bem compreendi -
das quando o programa de assistência financeira para 
a Irlanda foi concebido (ver o documento ocasional 
n.º 76). O objetivo do programa do FMI-UE era quebrar 
estas retroações, incluindo através da remoção do 
choque da taxa de juro sobre as finanças públicas por 
meio de assistência financeira externa e, desse modo, 
proporcionar uma certeza para o setor privado (redu -
zindo as margens).
100
Se as «condições fixadas pelo Conselho» se referem 
às condições de política acordadas no âmbito do pro -
grama, então tal foi claramente feito pela Comissão. 
Se as «condições fixadas pelo Conselho» se referem 
às orientações políticas emitidas pelo Conselho no 
âmbito dos quadros regulares de supervisão econó -
mica da UE, a Comissão também respeitou as disposi -
ções jurídicas vigentes.98 i)
A dimensão do programa da Hungria baseou-se 
inteiramente nos cálculos do FMI. Com a súbita eclosão 
da crise na Hungria, que foi o primeiro país a solicitar 
assistência, a capacidade de a equipa do programa 
se basear na experiência do FMI foi considerada uma 
vantagem importante. Porém, os números foram anali -
sados pelos Estados-Membros da UE antes de se definir 
a dotação financeira.
98 ii)
No caso da Irlanda, o Tribunal faz a comparação entre 
dois indicadores diferentes para as finanças públicas: 
o défice baseado na contabilidade de exercício do 
SEC e o défice baseado na contabilidade de caixa do 
Tesouro. Embora ambos reflitam o estado das finan -
ças públicas, pode haver diferenças significativas na 
sua dimensão e composição. A conciliação dos dois 
indicadores exige um conhecimento profundo sobre 
as contas das finanças públicas ao abrigo de ambos 
os sistemas. Esta é geralmente feita pelas autoridades 
estatísticas durante a notificação semestral ao Eurostat 
do procedimento aplicável por défice excessivo.
Para o período de previsão, os pressupostos são apli -
cados para as transações financeiras importantes que 
venham a ser registadas pelas autoridades nacionais no 
saldo do Tesouro, que é diferente do défice baseado na 
contabilidade de exercício do SEC. Entre essas transações 
importantes estavam os reembolsos das notas pro -
missórias, que representavam cerca de 9,3 mil milhões 
de EUR do défice. Além disso, a Agência de Gestão 
do Tesouro Nacional costumava incluir as reservas de 
contingência adicionais para além dos cálculos das 
necessidades de financiamento de base do Tesouro, ao 
passo que essas reservas foram excluídas das estimativas 
do SEC relativas ao défice e à dívida. Numa altura de 
extrema sensibilidade do mercado, a ausência dos dados 
específicos deveu-se à falta de vontade das autoridades 
irlandesas e dos parceiros do programa em divulgar os 
planos específicos para os empréstimos obtidos. Outros 
elementos que explicam a diferença estão relacionados 
com o facto de existirem algumas divergências nas esti -
mativas do défice orçamental das diferentes instituições. 
A estimativa mais prudente foi incluída nos cálculos das 
necessidades de financiamento.
Os documentos do programa incluem os principais 
elementos das previsões orçamentais e os cálculos 
das necessidades de financiamento; mencionam ainda 
algumas diferenças entre os dois numa nota de rodapé.
Respostas da Comissão 104
103
Os países com programas também têm de cumprir as 
regras do procedimento aplicável por défice excessivo, 
que estabelece um quadro de objetivos orçamentais. 
Estes objetivos orçamentais devem ser determinados 
em conformidade com a definição do SEC.
Uma vez que as operações de resgate dos bancos 
poderiam ter um impacto considerável mas difícil de 
prever sobre os resultados orçamentais, essas ope -
rações foram excluídas dos objetivos orçamentais 
do programa.
No caso da Irlanda, a Comissão foi clara quanto 
à definição do défice subjacente, que deveria ser, e foi, 
coerente com o sistema de contas nacionais. Por con -
seguinte, a definição do objetivo orçamental excluiu 
o impacto do apoio direto aos bancos.
A Comissão calculou o défice subjacente da seguinte 
forma: défice nominal menos as transferências de 
capital com efeito de aumento do défice a favor de 
bancos como parte das medidas de resgate do setor 
financeiro. O montante das medidas de apoio ao setor 
financeiro está incluído no «Quadro suplementar para 
a crise financeira» publicado pelo Eurostat, na rubrica 
«Injeções de capital registadas como aumento do 
défice (transferência de capital)». Todavia, por vezes 
esta rubrica inclui também as transferências de capital 
que não sejam tratadas como medidas de apoio 
financeiro para efeitos do procedimento aplicável 
por défice excessivo. Nomeadamente, os recibos dos 
pagamentos de dividendos do Anglo Irish Bank sob 
a forma de ações ordinárias foram tratados como 
transferências de capital.
104
No caso da Irlanda, foi apresentado um quadro 
relativo ao «Acompanhamento do programa» como 
anexo do memorando de entendimento ao longo da 
vigência do programa. Este descreveu ao pormenor 
o estado de conformidade com os vários requisitos. 
O nível de pormenor contido no quadro aumentou ao 
longo do programa.
No caso da Roménia, os progressos ao nível das refor -
mas estruturais foram apresentados por tema, em vez 
de condição por condição. A Comissão concorda que 
tal poderia tornar mais difícil para o leitor a análise 
completa do estado de conformidade.101
Ver a resposta da Comissão ao ponto XV.
A escolha do défice em conformidade com o SEC 
não é apenas motivada pelo procedimento aplicável 
por défice excessivo. Talvez seja bom complementar 
a observação do Tribunal com uma explicação sobre 
o mérito das contas nacionais e do défice de acordo 
com o SEC em relação aos dados de tesouraria no 
contexto da supervisão orçamental. Trabalhar com um 
saldo de tesouraria apenas aumentaria a incerteza, 
em vez de a reduzir, uma vez que tal abriria caminho 
para que os governos jogassem com o calendário de 
pagamentos de certas transações, a fim de atingir os 
objetivos em matéria de défice.
102
A existência da possibilidade de revisões estatísticas 
não deve servir de argumento para mudar para os 
objetivos orçamentais de fluxos de caixa. Um regime 
de fluxos de caixa implicaria outros tipos de incertezas 
com repercussões negativas ainda maiores para a fia -
bilidade da condicionalidade orçamental .
Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto XV.
102 i)
A declaração relativa à Hungria está factualmente cor -
reta e refere-se a uma revisão estatística ex post  (ver 
resposta da Comissão ao ponto 90).
102 ii)
A declaração relativa à Roménia está factualmente 
correta e refere-se a uma revisão de dados ex post  vali -
dada pelo Eurostat, fora do controlo do analista que 
elabora as previsões. Além disso, a nota do CEF, de 23 
de agosto de 2010, sobre a missão de 26 de julho a 5 
de agosto, contém uma caixa na página 13 que explica 
a disparidade entre défice de tesouraria e o défice cal -
culado de acordo com o SEC95 no caso da Roménia.
102 iii)
A revisão da Irlanda deveu-se a uma reclassificação (tal 
como validado pelo Eurostat) das receitas da venda 
de licenças de telefones móveis entre 2012 e 2013, 
que não se encontra sob o controlo do analista que 
elabora as previsões.
Respostas da Comissão 105
Caixa 7 — Quarto parágrafo
A condição relativa à reorganização da administração 
local no programa português não se prendia apenas 
com as autarquias. A condição do memorando de 
entendimento inicial declarava «Reorganização da 
administração local. Existem atualmente 308 conce -
lhos e 4 259 freguesias. Até julho de 2012, o Governo irá 
desenvolver um plano de consolidação para reorganizar 
e reduzir significativamente o número de tais entidades» .
O cumprimento desta condição foi comunicado em vários 
documentos de revisão do programa. Os condicionalismos 
políticos nesta matéria evoluíram ao longo do tempo, 
tomando em consideração a forte oposição política. 
O número de freguesias foi reduzido para 2 882 após 
a realização das eleições autárquicas de setembro de 2013. 
Embora não tenha havido qualquer redução no número de 
concelhos, entrou em vigor uma nova disposição jurídica 
para a criação de comunidades intermunicipais.
107 i)
O exemplo fornecido em relação à Irlanda indica que as 
condições do quadro orçamental plurianual foram con -
sideradas totalmente cumpridas. Contudo, a Comissão 
manifestou, repetidamente, nas suas revisões trimes -
trais a sua preocupação relativamente a elementos 
específicos do quadro. Levantou, novamente, a questão 
no contexto do Semestre Europeu de 2014.
107 ii)
Tendo em conta o elevado grau de autonomia das duas 
regiões e os 308 concelhos em Portugal, a Comissão 
teve de aceitar que a apresentação consolidada de 
relatórios períodicos sobre as empresas públicas e as 
parcerias público-privadas regionais e locais não era 
viável e exigiria uma quantidade desproporcionada de 
recursos administrativos.
109
A Comissão concorda que trabalhar com o FMI ajudou 
a gerir os programas, permitindo-lhe adquirir expe -
riência na gestão de crises. No entanto, a Comissão 
não concorda que as práticas assinaladas pelo Tribunal 
foram apenas introduzidas no decurso dos programas. 
As folhas de cálculo das previsões da Comissão eram já 
mais pormenorizadas do que as do FMI. As equipas da 
Comissão para as missões do programa tenderam a ser 
maiores do que as do FMI desde o início, devido à partici -
pação de outras direções-gerais para além da DG ECFIN.105
A Comissão divulgou até que ponto tinham sido 
cumpridas as condições. De um modo geral, «não 
observada» foi apenas utilizado em circunstâncias em 
que se tornou claro que a condição não seria respei -
tada em breve. Os prazos eram, com frequência, muito 
ambiciosos com vista a incentivar uma ação mais 
rápida. Para as situações em que se iniciaram ações 
de reforma, um termo intermédio entre «observada» 
e «não observada» parecia mais adequado.
No caso específico da Irlanda, foi apresentado um 
quadro relativo ao «Acompanhamento do programa» 
em anexo, que descrevia ao pormenor o estado de 
conformidade com os vários requisitos. Estes foram 
descritos como «observado» ou «não observado».
106
Em muitos casos, os resultados pormenorizados do 
acompanhamento foram descritos no texto principal 
do relatório de revisão e não no quadro de acom -
panhamento em si. Tal foi particularmente o caso 
das condições «em curso» ou «atrasadas». Além 
disso, à medida que os programas foram avançando, 
algumas condições e o acompanhamento fundiram-
se com outras condições ou foram transferidos para 
diferentes partes dos programas.
Caixa 7 — Segundo parágrafo
Os progressos no que se refere ao reforço da capaci -
dade administrativa e outras medidas para aumentar 
a absorção dos fundos da UE na Roménia estão regista -
dos em relatórios de missão. Ver, por exemplo, o ponto 
37 na página 17 da nota do CEF, de 23 de agosto de 
2010, sobre a missão de 26 de julho a 5 de agosto.
Caixa 7 — Terceiro parágrafo
A Comissão concorda que o progresso desta medida 
específica na Roménia não foi comunicado. Tal deveu-
se ao facto de a atenção ter sido desviada para a melho -
ria da cobrança de impostos e a redução da fraude 
e evasão fiscal, com a assistência técnica prestada pelo 
FMI e missões da DG TAXUD da Comissão (ver ponto 27 
na página 14 da nota do CEF, de 23 de agosto de 2010, 
sobre a missão de 26 de julho a 5 de agosto).
Respostas da Comissão 106
Parte III
Os níveis de preço nas emissões 
foram, por vezes, superiores ao que 
se  justificava
Estas diferenças são inerentes ao processo de emissão 
de obrigações.
121
Embora tenham sido enviados «pedidos de apresen -
tações/propostas» aos bancos a partir de 2011 (ou 
seja, para todas as operações do MEEF), até 2010 as 
propostas foram recolhidas junto dos bancos através 
de reuniões e teleconferências e documentadas nas 
«notas de seleção dos bancos». Estas foram produzi -
das a partir da primeira operação da balança de paga -
mentos relacionada com a crise em dezembro de  2008 
e colocadas à disposição do Tribunal.
122
O Tribunal averiguou se o nível de preços na data de 
transação se justificava simplesmente pela compara -
ção com as orientações iniciais de preço dos bancos 
nas suas propostas, sem ter em devida consideração 
a evolução do mercado entre estas duas datas. Os 
dois casos referidos pelo Tribunal dizem respeito a um 
único «pedido de propostas». Houve um período de 
14 e 23 dias, respetivamente, entre as orientações ini -
ciais de preço e as datas de transação. Os desvios em 
relação às orientações iniciais de preço são inerentes 
ao processo em geral e em especial no caso de um 
intervalo tão longo como este.
Esta observação deve ser analisada tendo em conta 
a observação do Tribunal no ponto 118 que diz que «o 
custo final da dívida foi consentâneo com os níveis de 
mercado e homólogos».
123
A Comissão observa que as deficiências detetadas 
referem-se apenas ao período até 2010 e limitavam-se 
às questões de documentação. Estas não tinham que 
ver com o processo de gestão da dívida em si.111
Os acordos informais funcionaram bem. O intercâm -
bio de informações foi muito exaustivo e não há 
provas de a ausência de acordos mais formais ter sido 
um problema.
111 iv)
As instituições têm procedimentos de tomada de deci -
são diferentes e afigura-se irrealista formalizar ex ante  
uma resolução de divergências que pudesse, de facto, 
facilitar a resolução de potenciais divergências.
114
Na Irlanda, o BCE, na qualidade de instituição inde -
pendente preocupada com a política monetária, não 
forneceu informações internas à Comissão. Tal inclui 
informações sobre ou relacionadas com as suas deli -
berações internas em matéria de partilha de encargos. 
Em consequência do estatuto de independência do 
BCE, a Comissão não está em condições de exigir 
essa informação ao BCE. Uma vez que o montante de 
financiamento do BCE foi quase o equivalente ao PIB 
anual irlandês, o financiamento continuado do BCE foi 
essencial para o êxito do programa. Por conseguinte, 
a Comissão, assim como o FMI, aceitaram tal condição. 
Os desenvolvimentos registados entretanto justifica -
ram a opção de não resgatar os titulares de obrigações 
prioritárias. A dívida irlandesa é claramente sustentá -
vel, os diferenciais dos CDS estão ao nível da França, 
Bélgica e Eslováquia, a notação de crédito da Irlanda 
foi aumentada e os bancos irlandeses reembolsaram 
a maior parte do financiamento do BCE.
Além disso, a decisão de não resgatar os titulares de 
obrigações prioritárias deve ser considerada no seu 
contexto. Existia uma garantia global para os depósi -
tos por parte das autoridades irlandesas. Os benefícios 
de tal ação também devem ser ponderados em fun -
ção dos custos em termos das repercussões noutros 
bancos e dos riscos de litígio.
Respostas da Comissão 107
129
A Comissão sublinha que a escolha dos bancos-pilotos 
foi sempre realizada em conformidade com os pro -
cedimentos em vigor e devidamente documentada. 
Inicialmente, esta era baseada em «notas de sele -
ção dos bancos», tendo o processo se tornado mais 
formalizado a partir de janeiro de 2011 com base num 
procedimento de «pedido de proposta».
130
A Comissão considera que respeitou as regras e regu -
lamentos existentes e a prática do mercado nesta 
matéria. Além disso, os bancos estão sujeitos a regula -
mentação nacional dos valores mobiliários, incluindo 
regras relativas à prevenção do abuso de informação 
privilegiada, que proporcionam garantias adicionais.
Além disso, o artigo 6.º, n.º 2, alínea a), do Regula -
mento (UE) n.º 596/2014 do Parlamento Europeu e do 
Conselho, de 16 de abril de 2014, relativo ao abuso de 
mercado (JO L 173 de 12.6.2014, p. 1), que será aplicá -
vel aos emitentes a partir de 3 de julho de 2016, exclui 
expressamente as operações, as ordens ou as condu -
tas da União.
133
A estratégia de atribuição é discutida, previamente, 
com os bancos-pilotos de gestão e é aplicada uma 
abordagem-tipo, em conformidade com a prática do 
mercado. A atribuição é feita em estreita cooperação 
com o consórcio e todos os pedidos são tornados 
transparentes para a Comissão, que detém o controlo 
total sobre o processo e que dá o seu acordo sobre 
a atribuição final. Todos os quadros de atribuição 
estão disponíveis na Comissão.
134
Foi introduzido um «compromisso de mercado secun -
dário» formal como uma característica normal da carta 
do mandato da UE para o MEEF, ou seja, a partir de 
janeiro de 2011.
135
Embora a Comissão tenha formalmente verificado 
a liquidez do mercado secundário desde 2012, 
importa notar que não é prática comum os emitentes 
verificarem a liquidez do mercado secundário.A Comissão reconhece que existiam algumas defi -
ciências na documentação do processo relativo aos 
empréstimos nos anos iniciais, mas que o processo foi 
adequadamente gerido e não teve qualquer impacto 
sobre os resultados.
A Comissão considera que, nos primeiros anos, a sele -
ção dos bancos-pilotos foi concorrencial, apesar de 
não ter sido devidamente documentada. No que diz 
respeito a precauções relativamente à divulgação de 
material não público ou de informação privilegiada, 
a Comissão cumpre os regulamentos e normas em 
vigor e as práticas do mercado aquando da realiza -
ção de operações de financiamento. Além disso, os 
bancos envolvidos em operações de financiamento 
estão sujeitos a regulamentação nacional dos valores 
mobiliários, incluindo regras relativas à prevenção do 
abuso de informação privilegiada, que proporcionam 
garantias adicionais à Comissão.
A estratégia de atribuição é discutida, previamente, 
com os bancos-pilotos de gestão e é aplicada uma 
abordagem-tipo, em conformidade com a prática do 
mercado. Por conseguinte, as regras de atribuição são 
inteiramente claras para todas as partes envolvidas. 
A atribuição final é decidida pela Comissão.
O acompanhamento das atividades do mercado 
secundário foi formalizado pela Comissão em 2012.
O nível dos diferenciais de compra e venda depende 
de vários parâmetros diferentes.
127
A Comissão teve de executar operações de contração 
de empréstimos em circunstâncias excecionalmente 
difíceis. No entanto, geriu com êxito as emissões de 
dívida, em conformidade com as práticas do mercado.
128
Embora a Comissão reconheça que o manual de pro -
cedimentos foi atualizado ao longo do tempo, o pro -
cesso foi claramente documentado desde o início em 
notas separadas. A Comissão salienta que se verifica 
a melhoria da qualidade da documentação desde 
janeiro de 2011. Aquando da elaboração do relatório 
do Tribunal, já estava em vigor há mais de quatro anos 
e era utilizado em todas as operações do MEEF, o que 
representa a maioria das operações, tanto em número 
como em valor.
Respostas da Comissão 108
140
Importa salientar que Portugal não utilizou plena -
mente toda a assistência financeira disponível ao 
abrigo do programa e que terminou o programa com 
uma reserva de tesouraria substancial.
A flexibilização das condições monetárias também 
é válida para o programa irlandês.
141
Durante o programa, os desembolsos do FMI foram 
normalmente atribuídos ao banco central para que 
pudesse constituir reservas em divisas estrangeiras, 
embora os desembolsos da CE tenham sido atribuídos 
ao Ministério das Finanças com vista a financiar o orça -
mento. Em 2010, foram atribuídos alguns desembolsos 
do FMI ao Ministério das Finanças para o orçamento. 
O motivo prendeu-se com o facto de o défice orça -
mental ter sido mais elevado do que inicialmente 
previsto devido ao crescimento inferior e às derra -
pagens das políticas, ainda que as reservas do banco 
central estivessem a um nível adequado. Contudo, não 
é possível inferir que o banco central indiretamente 
cobriu algumas das necessidades adicionais de finan -
ciamento do Governo. Este conseguiu assegurar o ser -
viço e o refinanciamento de todas as suas obrigações 
de dívida durante a execução do programa. Natural -
mente, a política monetária, que é uma competência 
exclusiva do banco central independente, afeta igual -
mente as condições de financiamento no mercado 
interno. Não obstante, tal não deve ser considerado 
apoio indireto.
146
A declaração relativa à Hungria não toma em conside -
ração o aumento da absorção dos fundos da UE.
147
É importante separar, do ponto de vista conceptual, 
o impacto crescente das receitas das novas medidas da 
redução das receitas devido a quebras na atividade eco -
nómica. O impacto real de uma reforma fiscal não pode 
ser apreciado em função do desempenho global das 
receitas de uma economia. É necessária uma estimativa 
da situação contrafactual na ausência de uma reforma.136
O facto de os diferenciais de compra e venda variarem 
entre bancos é normal, especialmente tendo em conta 
o número de participantes no mercado.
138
O défice de financiamento calculado no início do 
programa não é um plano. Representa uma estimativa 
das necessidades de financiamento a serem satisfeitas 
durante a execução do programa, com uma reserva — 
em alguns casos explícita — que reflete a incerteza 
inerente a estas estimativas. A reserva serve para 
assegurar que há financiamento suficiente caso os 
resultados sejam piores do que o esperado e para 
inspirar confiança aos investidores e apoiar o processo 
de recuperação económica.
139
As margens de segurança incluídas nos programas ini -
ciais, concebidas na sequência do colapso do Lehman 
Brothers, refletem a escala da perceção da incerteza 
no momento e a necessidade de garantir que a dota -
ção financeira é suficiente. As necessidades do setor 
bancário são particularmente difíceis de prever, pelo 
que é necessária uma reserva de contingência subs -
tancial para países como a Irlanda, com dificuldades 
consideráveis no setor bancário. A dotação financeira 
precisava de ser suficientemente grande para ter em 
conta esta incerteza e para assegurar aos mercados 
que todas as necessidades estavam cobertas. Por con -
seguinte, é de esperar que as necessidades de finan -
ciamento sejam inferiores à dotação financeira, salvo 
no caso de uma eventual evolução desfavorável.
139 iv)
O reembolso dos empréstimos do FMI antes da 
respetiva data de vencimento está relacionado com 
o êxito dos países — e, por extensão, dos progra -
mas — em conseguirem aceder aos mercados a taxas 
suficientemente reduzidas para tornarem o reembolso 
antecipado política e financeiramente vantajoso. Esta -
belecer uma ligação entre o reembolso antecipado 
e a redução das necessidades de financiamento exige 
uma série de pressupostos que podem ou não verifi -
car-se. Além disso, tal como indicado, o financiamento 
do programa incluía margens de segurança como um 
sinal para os mercados, que foram determinantes para 
o êxito dos programas.
Respostas da Comissão 109
Enquanto economia de rendimento médio fora da área 
do euro, a Roménia é mais vulnerável ao seu nível de 
dívida pública do que os países da área do euro com 
rendimentos mais elevados. Aquando da aprovação do 
programa, as taxas de juro sobre a dívida pública da 
Roménia aumentaram 300 pontos de base, o que revela 
dúvidas da parte dos mercados financeiros internacio -
nais sobre a posição financeira soberana do país.
153
Embora as medidas orçamentais temporárias não repre -
sentem uma alteração permanente do saldo orçamental 
subjacente, podem ter um impacto permanente sobre 
o nível da dívida e, desse modo, melhorar ou deteriorar 
a sua sustentabilidade a longo prazo.
Nem todas as medidas temporárias executadas durante 
a vigência do programa foram introduzidas com vista 
a alcançar os objetivos em matéria de défice. Em alguns 
casos, as medidas temporárias ou extraordinárias eram 
necessárias (tais como as medidas de apoio aos bancos) 
ou estavam fora do controlo do Governo (como, por 
exemplo, as decisões dos tribunais). As medidas tempo -
rárias acabaram por ter de ser substituídas por medidas 
estruturais, por forma a garantir que os objetivos conti -
nuam a ser cumpridos.
O quadro de supervisão orçamental da UE faz uma 
distinção importante entre o saldo orçamental global 
(que inclui medidas extraordinárias) e o saldo estrutural, 
que mede o esforço orçamental permanente (excluindo 
medidas extraordinárias). Este é o motivo por que 
é recomendado aos países com um défice excessivo que 
o corrijam em termos nominais (isto é, reduzir o défice 
abaixo do limiar de 3% do PIB estabelecido no Tratado), 
assim como um esforço estrutural específico coerente 
com a consecução do objetivo nominal.
Por conseguinte, a mera existência de medidas 
extraordinárias e temporárias não é automaticamente 
contraditória com uma correção sustentável do défice 
excessivo.
153 i)
Importa acrescentar que Portugal se confrontou igual -
mente com medidas extraordinárias de aumento da 
despesa, equivalentes a 2,8% do PIB em 2010 e 0,6% 
do PIB em 2011.148
Nem todos os atos legislativos referidos introduziram 
alterações que afetam o rácio impostos/PIB e nem 
todos estão relacionados com os condicionalismos 
do programa da balança de pagamentos. Os motivos 
para a sua introdução eram complexos.
Resposta comum da Comissão 
aos pontos 150 e 151
A variação do saldo estrutural é afetada não só pelos 
objetivos estabelecidos e pelas escolhas políticas 
feitas para alcançá-los, mas também por um conjunto 
mais vasto de fatores fora do controlo do Governo 
relativos ao contexto exterior. Estes incluem as taxas 
de inflação, a composição do crescimento, o senti -
mento do mercado que afeta os custos de emprés -
timos, bem como as revisões de dados ex post . Além 
disso, foram tidas em conta considerações específi -
cas por país, para além das relações descritas infra, 
aquando da fixação dos objetivos. Por conseguinte, as 
relações entre as variáveis mencionadas nos pontos 
150 e 151 são de natureza complexa. Consequente -
mente, a análise comparativa entre países com base 
nestas relações pode não ser reveladora no que res -
peita aos desafios enfrentados antes do programa ou 
aos resultados subsequentes.
Embora, de um modo geral, uma posição orçamental 
de partida mais frágil justifique um ritmo de consoli -
dação mais acelerado, este fator não deve ser con -
siderado isoladamente de outros fatores, por vezes 
específicos por país, que afetam os desequilíbrios 
orçamentais e que deveriam ser corrigidos. Note-se 
também que o período de tempo concedido pelo 
Conselho para a correção do défice excessivo (com 
o subjacente esforço estrutural recomendado) pode 
não coincidir com o período de programação.
152
O esforço orçamental estabelecido nos programas foi 
determinado com base numa vasta panóplia de fato -
res. O nível inicial da dívida foi tomado em considera -
ção, mas foram igualmente importantes outros fatores 
específicos de cada país.
Respostas da Comissão 110
160 iii)
No caso de determinadas reformas, o efeito desejado 
apenas se concretiza a mais longo prazo, após o final 
do programa.
161
A referência ao caso húngaro no que respeita à reversão 
das reformas (cortes salariais do setor público) parece 
ser inadequada, uma vez que a medida de poupança 
mais significativa neste domínio (supressão do 13.º mês 
de salário) permanece intacta. As reversões explíci -
tas observaram-se nas áreas dos abonos de família 
e da  governação orçamental.
164
Ver a resposta da Comissão à caixa 10.
Caixa 10 — Primeiro parágrafo
Na Hungria, a falta de interesse do setor bancário foi 
igualmente explicado pelo sucesso final dos esforços de 
coordenação com os bancos-mãe da Europa Ocidental, 
o que não se podia conhecer no momento do lança -
mento do programa e da conceção do pacote de apoio 
aos bancos. Mais especificamente, os maiores bancos 
comerciais estrangeiros assumiram um compromisso 
em como manteriam a sua exposição global à Hungria, 
em primeiro lugar numa base bilateral com o banco 
central e, posteriormente, no quadro multilateral da 
Iniciativa Europeia para a Coordenação Bancária. Esta 
ação combinada contribuiu para reforçar a estabilidade 
financeira e a confiança dos investidores, incluindo 
numa perspetiva regional mais ampla.
Caixa 10 — Quinto parágrafo
O emprego no setor público em Portugal diminuiu 
cerca de 10% entre 2011 e 2014, mais do que a redução 
anual de 2% exigida pelo memorando de entendi -
mento. Tendo em conta que os funcionários públicos 
não podem ser despedidos, uma parte substancial da 
redução foi conseguida ao não substituir os trabalha -
dores que saíram. A reforma antecipada constituiu uma 
parte específica da redução do pessoal. Acabou por ser 
significativa, mas tal não implica que o impacto orça -
mental tenha sido limitado. Além disso, o Governo intro -
duziu outras medidas por forma a reduzir o número de 
funcionários, tais como o regime de despedimento por 
mútuo acordo. Como resultado global das reduções dos 
níveis de pessoal e dos salários, a massa salarial pública 
foi reduzida em cerca de 17% entre 2010 e 2014.153 iii)
O procedimento aplicável por défice excessivo para 
a Roménia foi revogado em junho de 2013, com base 
nos dados de 2012. Uma condição importante para 
a revogação de qualquer procedimento aplicável por 
défice excessivo é a sustentabilidade da correção, 
ou seja, o défice deve manter-se credível abaixo do 
limiar de 3% do PIB durante a vigência da previsão 
pertinente da Comissão. Em contrapartida, a previsão 
baseia-se nas medidas anunciadas de forma credível 
pelo Governo e especificadas em pormenor suficiente.
153 iv)
A principal motivação para a garantia de responsabi -
lidade na Irlanda não era como uma medida geradora 
de receitas.
155
A Comissão considera que não faz sentido comparar 
os dados do FMI e da Comissão relativos ao cumpri -
mento das condições no final do programa, uma vez 
que as duas instituições avaliam-nos em função de 
parâmetros de referência diferentes.
Alguns prazos eram inicialmente muito ambiciosos 
com vista a incentivar a execução de ações, tendo sido 
posteriormente ajustados à medida que o programa 
foi evoluindo.
158
Na opinião da Comissão, o conceito de «conteúdo 
estrutural» utilizado pelo Tribunal não constitui um 
sistema de medição significativo para analisar medi -
das políticas e retirar conclusões sobre a sua impor -
tância. As condições que exigem mais etapas intermé -
dias (e, por conseguinte, são classificadas pelo Tribunal 
como de «baixo conteúdo estrutural») podem ser, pelo 
menos, tão importantes como as condições que são 
mais simples de aplicar.
A classificação utilizada em relação ao conteúdo estru -
tural das condições não reflete a essência e a impor -
tância de condições específicas. Muitas das reformas 
estruturais mais críticas exigem etapas intermédias, 
tais como as revisões ou consultas (classificadas como 
de «baixo conteúdo estrutural»), antes de a reforma 
ser executada e entrar em vigor. Por conseguinte, 
a classificação utilizada pelo Tribunal de «elevado con -
teúdo estrutural» não é sinónima de «importante».
Respostas da Comissão 111
Resposta comum da Comissão 
aos pontos 176, 177 e 178
Na Hungria, o endividamento em moeda estrangeira 
dos agregados familiares (predominantemente em 
francos suíços) não foi uma questão política particular -
mente premente durante o período de programação 
(ou seja, até ao primeiro trimestre de 2010).
Os empréstimos internos em moeda estrangeira não 
constituíam uma preocupação nos programas da 
área do euro ou na Letónia, que tinha como objetivo 
estratégico constante do programa manter a paridade 
da sua moeda em relação ao euro.
Na Roménia, foram incluídas condições para limitar 
a concessão de empréstimos em moeda estrangeira, 
por meio de regulamentos orientados e acompa -
nhados de perto no setor financeiro. Manteve-se um 
diálogo permanente com o Banco Nacional. Para 
resolver as vulnerabilidades associadas à concessão de 
empréstimos em moeda estrangeira, o Banco Nacio -
nal da Roménia aprovou medidas destinadas a desin -
centivar a contração de empréstimos não cobertos 
em moeda estrangeira pelos consumidores em 2011. 
Algumas destas medidas também foram alargadas, 
posteriormente, às pequenas e médias empresas não 
cobertas, em conformidade com as recomendações 
do ESRB (Comité Europeu do Risco Sistémico). Além 
disso, como parte das condições do programa, no 
âmbito da «Prima Casa» [Primeira Casa], o Governo 
romeno deixou de fornecer garantias estatais para 
empréstimos hipotecários denominados em moeda 
estrangeira, em agosto de 2013.165
Os programas da área do euro concentraram-se no 
restabelecimento da estabilidade orçamental e finan -
ceira, assim como no reforço da competitividade, atra -
vés da resolução de deficiências estruturais. A recu -
peração do equilíbrio externo constituiu uma parte 
implícita das condições para os programas da área do 
euro, mas não a preocupação-chave.
A balança corrente e a balança comercial não devem 
ser utilizadas como indicadores de competitividade 
por si só, uma vez que os saldos externos podem ser 
acionados por alterações estruturais e fatores cíclicos. 
Tal sugere que parte da melhoria pode acontecer 
quando as condições cíclicas melhorarem. Apreciar 
exclusivamente a balança corrente/comercial sem 
analisar as condicionantes subjacentes não permite 
identificar melhorias na competitividade.
167
Enquanto Estado-Membro da área do euro, a Irlanda 
não constava de um programa de apoio à balança 
de pagamentos. Como tal, o  défice de financiamento 
externo  não foi central para o programa, tal como 
aconteceu nos Estados-Membros não pertencentes 
à área do euro. Importa salientar que a Irlanda man -
teve, de forma sistemática, um excedente comercial 
importante, com uma volatilidade considerável. Neste 
contexto, a apresentação de dados cumulativos sobre 
os erros de previsão pode ser enganosa. Além disso, 
a balança comercial melhorou ligeiramente entre 2011 
e 2014, contribuindo positivamente para o reequilíbrio 
da balança corrente. A previsão do saldo das contas 
externas irlandês é consideravelmente complicada pela 
atividade das grandes empresas multinacionais que 
dominam o setor de bens transacionáveis da Irlanda.
A Comissão considera que não podem ser retirados 
ensinamentos do gráfico 11.
168
É discutível se a «balança comercial reflete de forma 
mais fiel os efeitos das alterações na competitividade 
de um país» do que a balança corrente.
Respostas da Comissão 112
Recomendação 2
A Comissão aceita a recomendação 2, embora saliente 
a necessidade de assegurar que a atividade de registo 
não cria encargos desproporcionados aos analistas, 
especialmente no contexto de um programa e tendo 
em conta as limitações em matéria de recursos.
A Comissão já melhorou os procedimentos e a gestão 
de documentos desde que os primeiros programas 
foram postos em prática. Irá procurar melhorar ainda 
mais a execução da sua política de gestão de docu -
mentos e de controlo da qualidade.
A Comissão está a desenvolver um modelo de pre -
visão piloto, inicialmente para a área do euro no seu 
conjunto, com módulos específicos por país. O obje -
tivo não é substituir as atuais previsões baseadas na 
apreciação de peritos, mas analisar como tal pode ser 
utilizado pela Comissão para realizar controlos de qua -
lidade que complementem as suas previsões baseadas 
na apreciação de peritos. No entanto, a Comissão 
observa que é pouco provável que um modelo seja 
particularmente útil em situações em que ocorrem 
acontecimentos económicos anormais.
184
Ver a resposta da Comissão aos pontos IX e X.
Recomendação 3 a)
A Comissão aceita a recomendação 3, alínea a).
A Comissão já melhorou o sistema de registos desde 
o início dos programas. Concentrar-se-á em garantir 
que os novos procedimentos são integralmente exe -
cutados em conformidade com a política de gestão 
de documentos da Comissão, sem comprometer 
a capacidade das equipas de programa para cumprir 
os prazos apertados.
Recomendação 3 b)
A Comissão aceita a recomendação 3, alínea b), 
e analisará formas de melhorar o registo das decisões 
importantes em conformidade com a política de ges -
tão de documentos sem atrasar o processo de tomada 
de decisões.Conclusões e recomendações
179
Ver a resposta da Comissão ao ponto III.
180
Ver a resposta da Comissão ao ponto IV.
182
A Comissão aumentou a sua capacidade para mobili -
zar competências após 2009, no âmbito dos progra -
mas da área do euro, e conseguiu obter o parecer de 
peritos externos.
Recomendação 1
A Comissão aceita a recomendação 1.
A Comissão melhorou a sua mobilização de compe -
tências ao longo dos anos da crise, tal como eviden -
ciado pelo facto de ter sido capaz de mobilizar mais 
competências no quadro dos programas da área do 
euro, que foram lançados depois dos programas não 
relativos à área do euro. Recentemente, foi criado 
o Serviço de Apoio à Reforma Estrutural (SARE) no 
âmbito da Comissão. A Comissão analisará a forma 
como alguns princípios fundamentais para a rápida 
mobilização dos recursos especializados necessá -
rios poderiam ser reforçados através de um quadro 
à escala da instituição, sempre que adequado.
A Comissão tomará em consideração, se necessário, 
a necessidade de desenvolver procedimentos para 
a gestão e supervisão reforçada de eventuais novos 
programas de assistência financeira para os países 
da área do euro.
183
Ver a resposta da Comissão ao ponto VIII.
Era muito difícil avaliar ex post a plausibilidade dos 
principais pressupostos nas revisões subsequentes.
Respostas da Comissão 113
Recomendação 5
A Comissão aceita a recomendação 5. Tem como 
objetivo incluir variáveis adicionais nos memoran -
dos de entendimento que possam ser recolhidas 
num curto espaço de tempo, tais como um saldo 
de tesouraria trimestral e/ou uma meta de regulari -
zação de  dívidas, para ajudar no acompanhamento 
dos  objetivos orçamentais.
191
Ver a resposta da Comissão aos pontos XV e 104-107.
Foram libertadas parcelas com base numa avaliação 
aprofundada sobre se os países tinham cumprido as 
condições aplicáveis. Os atrasos no cumprimento foram 
avaliados caso a caso. Além disso, as condições que 
«não tinham real importância para a resolução da crise 
e o reembolso dos empréstimos» podem ser adequa -
das, na medida em que apoiam o crescimento e redu -
zem o risco de os empréstimos não serem reembolsa -
dos por força de circunstâncias imprevistas. A auditoria 
não indica a inclusão de reformas irrelevantes.
Recomendação 6 a)
A Comissão aceita a recomendação 6, alínea a).
Recomendação 6 b)
A Comissão aceita a recomendação 6, alínea b), mas 
salienta que, em alguns casos, garantir a aprovação 
das reformas não faria sentido até que as medidas pre -
paratórias tivessem identificado a escala da questão 
a tratar ou as possíveis respostas.
Recomendação 6 c)
A Comissão aceita parcialmente a recomendação 6, 
alínea c). A Comissão não aceita a obrigação de as 
equipas do programa justificarem a necessidade de 
cada condição, devido ao papel crucial do país bene -
ficiário na definição da sua própria visão para o pro -
grama de reforma.185
Ver a resposta da Comissão ao ponto XI.
186
Ver a resposta da Comissão ao ponto XII.
187
Ver a resposta da Comissão ao ponto XII.
188
Ver a resposta da Comissão ao ponto XIV.
189
Ver a resposta da Comissão ao ponto XIII.
Os documentos fundamentais resultantes da análise 
dos peritos foram revistos por funcionários externos 
à equipa principal do programa, incluindo quadros 
superiores e chefes das unidades horizontais. Os rela -
tórios de revisão foram objeto de procedimentos de 
consulta junto das direções-gerais pertinentes. Foram 
efetuados intercâmbios e comparações de projetos de 
documentos com as instituições parceiras e os resulta -
dos da negociação foram comunicados em pormenor 
ao CEF e ao GTE.
Recomendação 4
A Comissão aceita a recomendação 4. A Comissão 
irá melhorar os procedimentos de revisão da ges -
tão do programa e o conteúdo dos documentos do 
programa, dentro dos condicionalismos de recursos 
existentes e sem causar atrasos indevidos.
190
A resposta da Comissão ao ponto XV descreve os 
motivos por que são utilizados dados conformes com 
o princípio de contabilidade de exercício.
Respostas da Comissão 114
193
O Tribunal averiguou se o nível de preços na data de 
transação se justificava simplesmente pela compara -
ção com as orientações iniciais de preço dos bancos 
nas suas propostas, sem ter em devida consideração 
a evolução do mercado entre a data das orientações 
iniciais de preços e a data de emissão. Os desvios em 
relação às orientações iniciais de preço são inerentes 
ao processo em geral e em especial no caso de um 
intervalo longo.
194
A Comissão considera que não se registaram lacunas 
no processo de gestão da dívida, apenas na documen -
tação sobre as transações iniciais.
Recomendação 8 a)
A Comissão aceita a recomendação 8, alínea a).
A recomendação já foi executada. A atribuição é feita 
em estreita cooperação com o consórcio e todos os 
pedidos são tornados transparentes para a Comissão, 
que detém o controlo total sobre o processo.
Recomendação 8 b)
A Comissão aceita a recomendação 8, alínea b).
A recomendação já foi executada. Desde janeiro de 
2011 que os processos de envio dos «pedidos de 
propostas», de receção das propostas dos bancos e de 
mandato dos bancos-pilotos são bem documentados.
Recomendação 8 c)
A Comissão aceita a recomendação 8, alínea c).
A recomendação já foi executada. Os gestores-piloto 
aceitam formalmente a «assunção de compromissos» 
no caso de a carteira de encomendas não atingir 
a dimensão-alvo (pré-emissão), bem como os «com -
promissos de mercado secundário» para providenciar 
um mercado secundário ativo (pós-emissão).A Comissão salienta que o mais importante é que 
exista um conjunto de reformas coerente e integrado 
com vista a responder aos principais desafios eco -
nómicos. No âmbito desse programa, poderá, com 
frequência, ser necessário escolher qual o pacote de 
reformas mais adequado. Por conseguinte, as con -
dições não devem ser consideradas isoladamente. 
A Comissão observa também que as reformas que 
aumentem o crescimento a médio prazo são igual -
mente importantes para a melhoria da posição 
orçamental e a redução do risco de não reembolso 
da assistência financeira. A assistência disponibilizada 
pela UE tem, frequentemente, um prazo muito longo, 
tornando o forte crescimento um fator importante no 
apoio à capacidade de um país para reembolsar os 
seus empréstimos.
Por último, a escolha das condições é uma questão 
para ser negociada com o país beneficiário. Deve 
apoiar a capacidade dos países para definir as prio -
ridades dos seus programas. Este é um requisito 
prévio para que os países se apropriem do processo 
de reformas, que constitui um fator determinante do 
êxito do programa. A condicionalidade é verificada 
pela gestão, bem como a nível político.
Recomendação 6 d)
A Comissão aceita a recomendação 6, alínea d). Procu -
rará responder em dados mensuráveis, tanto quanto 
possível, no que se refere às condições estabelecidas. 
Contudo, sublinha que o impacto das condições não 
é mensurável de forma igual, uma vez que alguns 
resultados são de natureza qualitativa, em vez de 
natureza quantitativa, e nem todas as condições têm 
dados imediatamente disponíveis para avaliação.
Recomendação 7
A Comissão aceita parcialmente a recomendação 7. Já 
estabeleceu diretrizes para a cooperação com o FMI 
e o BCE e está a tomar outras medidas com vista a faci -
litar a cooperação interinstitucional durante os progra -
mas. Porém, a Comissão considera que a clarificação 
desta cooperação será suficiente para evitar a forma -
lização, que torna o processo de tomada de decisões 
oneroso, especialmente tendo em conta as pressões 
de tempo envolvidas. Deve ser mantida a flexibilidade 
na resolução de divergências de opinião, uma vez que 
a codificação formal de um processo de resolução de 
litígios seria difícil e de pouco valor.
Respostas da Comissão 115
200
Ver a resposta da Comissão ao ponto XVII.
201
A resposta da Comissão ao ponto 158 esclarece por 
que motivo não aplica a métrica do Tribunal para 
classificar as condições estruturais representativa da 
sua importância.
202
O facto de as condições terem sido incluídas no 
programa e não terem obtido resultados observá -
veis dentro do prazo de vigência do mesmo não 
significa que tenham sido um fracasso, ou que os 
seus efeitos eram esperados dentro do período de 
vigência do programa. As reformas estruturais levam 
tempo a materializar-se e, na maioria dos casos, o seu 
impacto só pode ser observado a longo prazo.
203
Ver a resposta da Comissão ao ponto 165.
Recomendação 9
A Comissão aceita a recomendação 9. Irá procurar 
melhorar ainda mais a sua compreensão do processo 
de ajustamento ao abrigo dos programas através da 
atual série de avaliações abrangentes ex post  e a fim 
de retirar ensinamentos do mesmo. As avaliações 
abrangem todos os aspetos do ajustamento econó -
mico realizado no âmbito dos programas, incluindo 
as três sugestões apresentadas pelo Tribunal. Já foi 
publicada uma avaliação ex post  do programa de ajus -
tamento económico da Irlanda.
Recomendação 9 a)
A Comissão aceita a recomendação 9, alínea a).Recomendação 8 d)
A Comissão aceita a recomendação 8, alínea d).
A recomendação já foi executada. Está documentada 
uma avaliação regular dos mercados nos relatórios 
do Comité de Gestão de Tesouraria. É realizada uma 
avaliação mais específica antes de cada emissão de 
obrigações, que é igualmente documentada ex post  
numa nota pós-transação. Além disso, o volume de 
negócios das operações de compra e venda de obri -
gações da UE é providenciado trimestralmente pelos 
bancos e controlado pela Comissão.
195
Ver a resposta da Comissão à recomendação 9
196
Ver a resposta da Comissão ao ponto 139.
197
Importa salientar que Portugal não utilizou plena -
mente toda a assistência financeira disponível ao 
abrigo do programa e que terminou o programa com 
uma reserva de tesouraria substancial.
198
Esta afirmação mistura o impacto das medidas da 
nova política com o impacto orçamental das con -
dições económicas. Ver igualmente a resposta da 
Comissão ao ponto 147.
199
Tal como estabelecido na resposta da Comissão ao 
ponto 150, alínea i), o efeito do ponto de partida do 
ritmo de consolidação não deve ser considerado iso -
ladamente de outros fatores, por vezes específicos do 
país, que afetam os desequilíbrios orçamentais e que 
deveriam ser corrigidos. A resposta da Comissão ao 
ponto 153 explica por que motivo as medidas extraor -
dinárias podem ser necessárias e não podem ser des -
critas como apresentando resultados insustentáveis.
Respostas da Comissão 116
Recomendação 9 b)
A Comissão aceita a recomendação 9, alínea b). Em 
conformidade com as orientações políticas do pre -
sidente Juncker, a Comissão realizou, recentemente, 
uma avaliação ex ante  dos impactos sociais do novo 
ajustamento na Grécia. Será efetuada esta avaliação 
para qualquer novo programa.
Recomendação 9 c)
A Comissão aceita a recomendação 9, alínea c).
COMO OBTER PUBLICAÇÕES DA UNIÃO EUROPEIA
Publicações gratuitas:
  um exemplar:  
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  mais do que um exemplar/cartazes/mapas:  
nas representações da União Europeia (http://ec.europa.eu/represent_pt.htm),  
nas delegações em países fora da UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pt.htm),  
contactando a rede Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pt.htm)  
ou pelo telefone 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito em toda a UE) (*).
(*)  As informações prestadas são gratuitas, tal como a maior parte das chamadas, embora alguns operadores,  
cabinas telefónicas ou hotéis as possam cobrar.
Publicações pagas:
 via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU
Quando a crise financeira de 2008 deu origem à crise 
da dívida soberana na Europa, alguns Estados-Membros 
viram-se forçados a  procurar assistência macrofinanceira. 
No presente relatório analisa-se se a Comissão Europeia 
geriu bem a assistência prestada a cinco países (Hungria, 
Letónia, Roménia, Irlanda e Portugal). O Tribunal constatou 
que a Comissão não estava preparada para a amplitude da 
crise, o que explica em larga medida as  importantes 
insuficiências iniciais nos seus processos de  gestão. Várias 
destas insuficiências continuam a registar-se, pelo que 
a principal mensagem do relatório é que a Comissão deve 
reforçar os seus procedimentos de  gestão da assistência 
financeira.