Recomendação de

RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO

relativa ao Programa Nacional de Reformas de 2011 da Bulgária e à emissão de um Parecer do Conselho sobre o Programa de Convergência actualizado da Bulgária 2011-2014

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente os artigos 121.°, n.º 2, e 148.º, n.º 4,

Tendo em conta o Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas[1], nomeadamente o artigo 9.º, n.º 3,

Tendo em conta a recomendação da Comissão Europeia[2],

Tendo em conta as conclusões do Conselho Europeu,

Tendo em conta o parecer do Comité do Emprego,

Após consulta do Comité Económico e Financeiro,

Considerando o seguinte:

(1) Em 26 de Março de 2010, o Conselho Europeu aprovou a proposta da Comissão Europeia de lançar uma nova estratégia para o emprego e o crescimento, «Europa 2020», baseada numa maior coordenação das políticas económicas, a qual se centrará nos domínios fundamentais em que se impõem medidas para reforçar o potencial da Europa em termos de crescimento sustentável e de competitividade.

(2) Em 13 de Julho de 2010, o Conselho adoptou uma recomendação relativa às orientações gerais para as políticas económicas dos Estados-Membros e da União (de 2010 a 2014) e em 21 de Outubro de 2010 adoptou uma decisão relativa às orientações para as políticas de emprego dos Estados-Membros[3], documentos que, juntos, formam as «orientações integradas». Os Estados-Membros foram convidados a terem em conta as orientações integradas para as respectivas políticas económica e de emprego.

(3) Em 12 de Janeiro de 2011, a Comissão adoptou a primeira Análise Anual do Crescimento, assinalando-se assim o início de um novo ciclo de governação económica na UE e o primeiro Semestre Europeu de coordenação ex ante e integrada da política económica, consagrados na estratégia Europa 2020.

(4) Em 25 de Março de 2011, o Conselho Europeu subscreveu as prioridades para o processo de consolidação orçamental e de reformas estruturais (em consonância com as conclusões do Conselho de 15 de Fevereiro e 7 de Março de 2011 e na sequência da Análise Anual do Crescimento levada a efeito pela Comissão). O Conselho Europeu realçou a necessidade de dar prioridade ao restabelecimento de orçamentos sólidos e da sustentabilidade orçamental, à redução da taxa de desemprego através de reformas do mercado de trabalho e à realização de novos esforços para aumentar o crescimento. Solicitou aos Estados-Membros que traduzissem estas prioridades em medidas concretas, a incluir nos respectivos Programas de Estabilidade e Convergência e nos Programas Nacionais de Reformas.

(5) Em 25 de Março de 2011, o Conselho Europeu convidou também os Estados‑Membros que participam no Pacto para o Euro + a apresentarem os seus compromissos a tempo de serem incluídos nos respectivos programas de estabilidade e convergência e nos programas nacionais de reformas.

(6) Em 15 de Abril de 2011, a Bulgária apresentou o seu Programa de Convergência actualizado de 2011, que abrange o período 2011-2014, e o seu Programa Nacional de Reformas de 2011. Para ter em conta as interligações, os dois programas foram avaliados simultaneamente.

(7) A crise económica interrompeu um período de forte crescimento, alimentado por importantes afluxos de investimento estrangeiro directo e pela expansão do crédito. Após uma queda acumulada de 7,1 %, do pico ao mínimo, o PIB voltou a crescer no segundo trimestre de 2010, daí resultando um crescimento real nulo do PIB no conjunto do ano de 2010. Os principais factores de crescimento foram a forte aceleração das exportações e a reconstituição de existências. O saldo das administrações públicas passou de um excedente, antes da crise, para um défice de 4,7 % do PIB em 2009 e de 3,3 % do PIB em 2010. Embora a produção e o emprego nas indústrias exportadoras tenham aumentado, o abrandamento da actividade nos sectores imobiliário e da construção, assim como na venda a retalho, limitaram a recuperação durante o ano transacto. A queda da produção reflectiu-se ao nível do emprego, tendo sido perdidos cerca de 358 000 postos de trabalho desde o pico registado em 2008. Em consequência disso, em 2010 o desemprego subiu vários pontos percentuais, até 10,2 %, não se prevendo que, no médio prazo, a taxa de emprego volte a atingir o nível anterior à crise.

(8) Com base na avaliação do Programa de Convergência actualizado, nos termos do Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho, o Conselho é de parecer que o cenário macroeconómico subjacente às projecções orçamentais se baseia em projecções de crescimento mais optimistas do que as previsões dos serviços da Comissão. Após um ajustamento orçamental considerável e imediato, estrutural, de mais de 2 pontos percentuais em 2010, o esforço orçamental em 2011 é bastante inferior ao ajustamento recomendado de, pelo menos, 0,75 % do PIB. Não obstante, o Programa de Convergência actualizado prevê uma correcção do défice excessivo das administrações públicas em 2011 em conformidade com a recomendação do Conselho e reduções suplementares posteriormente. A actualização não é, porém, suficientemente elucidativa sobre as medidas orçamentais planeadas para alcançar os objectivos orçamentais de 2012-2014. O objectivo de médio prazo, revisto em baixa, de um défice estrutural correspondente a 0,6 % do PIB, previsto para 2014, é até mais ambicioso do que o mínimo exigido. Reflecte os objectivos do Pacto de Estabilidade e Crescimento e está previsto que seja alcançado até ao final do período de programação (2014). Contudo, a média anual do esforço orçamental estrutural previsto no período 2012-2014, após a correcção planeada do défice excessivo em 2011, está bem abaixo do mínimo anual de melhoria estrutural de 0,5 % do PIB recomendado. Tendo em conta a melhoria gradual das perspectivas económicas, o programa deve visar um avanço mais rápido para a consecução do objectivo de médio prazo. Quando avaliado por comparação com uma estimativa prudente de crescimento potencial do produto a médio prazo, o aumento projectado das despesas orçamentais em 2012-2013 afigura-se optimista, pondo em risco a situação orçamental estrutural a médio prazo.

(9) A correcção do défice excessivo, como previsto, até finais de 2011 irá ajudar a reconquistar a confiança e reforçar a credibilidade das políticas governamentais. A médio prazo, é importante cumprir o objectivo de um pequeno défice estrutural de 0,6 % do PIB, para garantir que a política orçamental sustente o regime monetário do país. Todavia, a consolidação orçamental é dificultada por ineficiências no sector público, que poderão redundar numa pressão considerável sobre as despesas. É também de prever que as receitas orçamentais sejam estruturalmente inferiores às dos anos de expansão anteriores à crise. São, portanto, necessárias reformas ambiciosas em matéria de finanças públicas, para efectuar o ajustamento orçamental que se impõe e contribuir para assegurar o financiamento das reformas estruturais necessárias, incluindo o co-financiamento dos projectos apoiados pela UE.

(10) A execução orçamental da Bulgária foi relativamente positiva no contexto económico favorável anterior à crise. Os objectivos orçamentais foram plenamente satisfeitos e foram acumuladas folgas orçamentais significativas. Em 2009, sob os efeitos da crise económica, o orçamento foi deficitário pela primeira vez em muitos anos e foram violadas as regras de manter o orçamento equilibrado ou excedentário e as despesas públicas abaixo de 40 % do PIB. Esta situação foi parcialmente devida a deficiências ao nível do planeamento e controlo das despesas. Reflectiu ainda o facto de as receitas excepcionais resultantes do dinamismo económico anterior à crise terem sido utilizadas para financiar aumentos relativamente elevados de despesas ad hoc e cortes nas taxas da segurança social. Para resolver estes problemas, as autoridades tomaram várias medidas tendentes a melhorar o controlo das despesas e os sistemas de fiscalização e de informação, incluindo a adopção de um vasto pacote legislativo, o reforço das regras orçamentais e o quadro orçamental a médio prazo. Espera-se que as medidas tomadas venham melhorar a disciplina orçamental e a previsibilidade das políticas, reduzir a instabilidade macroeconómica e assegurar uma política orçamental menos pró-cíclica.

(11) Nos anos de crescimento anteriores à crise assistiu-se a uma contracção considerável do mercado de trabalho e a um crescimento pronunciado dos salários, acima dos aumentos de produtividade. O crescimento salarial atingiu o seu máximo no quarto trimestre de 2007, com uma taxa anual próxima de 20 %. No seguimento da contracção económica, o aumento dos salários começou a desacelerar, embora se tenha mantido relativamente elevado – próximo dos 10 % em 2010 – para os trabalhadores com contratos de trabalho (que representam cerca de 65 % da população activa). O alinhamento do crescimento salarial com o aumento de produtividade facilitará a reestruturação interna da economia num sentido favorável a sectores produtivos e orientados para a exportação.

(12) A insuficiência de políticas activas de mercado de trabalho adequadamente direccionadas e adaptadas, assim como a ineficácia e o sub-financiamento dos serviços públicos de emprego, constituem parte das barreiras à participação no mercado de trabalho. Não só a qualidade dos serviços públicos de activação, de assistência na procura de emprego e de reconversão profissional é fraca, como as verbas públicas que lhe são consagradas são diminutas. A cobertura das políticas activas de mercado de trabalho também é reduzida, participando em medidas de activação apenas 12 % dos candidatos a emprego. O lançamento de mais programas de emprego regionais e de programas de formação em larga escala subvencionados pelos fundos estruturais europeus terá efeitos positivos a curto prazo. A fraca capacidade de acompanhamento da execução dos programas e de avaliação dos resultados destes dificulta, porém, a concepção das políticas. Como refere um relatório recente encomendado pelo serviço público de emprego («Avaliação do efeito líquido das políticas activas de mercado de trabalho na Bulgária»), serviços de melhor qualidade e mais individualizados e uma melhor rede de serviços de emprego ajudariam mais eficazmente os desempregados a encontrar um emprego.

(13) A crise económica continua a ter efeitos negativos no mercado de trabalho. A taxa de desemprego aumentou de 5,4 % em 2008 para 10,2 % em 2010, tendo atingido 23,2 % entre os jovens (15-24 anos) em 2010. A crise afectou especialmente as pessoas com níveis de competências baixos (incluindo uma grande parte da minoria romni), que representam quase 70 % dos desempregados. A proporção de pessoas em situação de desemprego de longa duração (46 % em 2010) é mais elevada do que a média da UE (40 % em 2010), correndo-se o risco de que se torne estrutural. A taxa de actividade dos jovens tem sido sistematicamente inferior a dois terços da média da UE (2009: 29,5 %; UE: 43,8 %). Em 2009, a taxa de emprego dos jovens foi de 24,8 % (UE: 35,2 %). A Bulgária tem também a maior percentagem de jovens que não estudam nem trabalham (19,5 % das pessoas com idade entre os 15 e os 24 anos). Um dos principais obstáculos à participação dos jovens no mercado de trabalho é a falta de oportunidades de combinação de ensino e trabalho, em especial mediante estágios ou períodos de aprendizagem na área de estudos respectiva, que facilitem a transição para o mercado do trabalho.

(14) Embora o nível de escolaridade na Bulgária esteja acima da média, o número de incompetentes em leitura, escrita e cálculo aritmético excede 40 %. Esta situação revela que é possível aumentar a qualidade do sistema de ensino, para que este se adeqúe melhor às necessidades do mercado de trabalho. A fim de consolidar os resultados positivos da recente reforma de descentralização escolar, espera-se que a futura lei do ensino pré-escolar e escolar traga várias soluções que possam ser ainda aperfeiçoadas, nomeadamente em matéria de autonomia financeira, de taxas de participação pré‑escolar, de avaliação externa e de responsabilização A taxa de abandono escolar (14,7 % em 2009) está próxima da média da UE, mas é especialmente elevada na população romni (na qual foi estimada em 43 % em 2008). As taxas de conclusão do nível terciário de ensino (27,9 % em 2009) são inferiores à média da UE (32,2 %). A Bulgária tem atrasado muito a sua reforma do ensino superior. A nova lei do ensino superior, apresentada em 2010 e mais tarde retirada, deverá constituir um elemento útil para efectuar as reformas necessárias.

(15) A reforma do sistema de pensões decidida em 2010 não está ligada à esperança de vida nem à situação do serviço de saúde e de cuidados paliativos. A reforma será efectuada entre 2011 e 2026. Como, na sua maior parte, as medidas serão postas em prática na segunda metade do período, poderá pôr-se em risco o êxito da reforma e a sustentabilidade do primeiro pilar do sistema de pensões.

(16) Os índices de pobreza na Bulgária são superiores à média da UE (41,9 % da população sofre de graves privações materiais, comparativamente a 8,1 % na UE). Cerca de 66 % dos idosos correm o risco de pobreza, taxa consideravelmente mais elevada do que a média da UE. Há sinais de deterioração das condições de vida nos últimos dois anos. Dada a situação demográfica, em larga medida só com políticas adequadas para os trabalhadores menos jovens e para as pessoas desfavorecidas, assim como com transferências sociais apropriadas, será possível atingir os objectivos de redução da pobreza consagrados no Programa Nacional de Reformas. Este anuncia a elaboração de uma estratégia operacional para a integração dos romá (cerca de 10 % da população), que concentrará num plano global único as soluções adoptadas para eliminar as múltiplas barreiras com que aqueles se defrontam nos domínios do emprego, da educação, da saúde e da habitação.

(17) A baixa eficiência dos serviços públicos continua a ser um obstáculo ao crescimento. Apesar da racionalização recente, a reforma das administrações públicas não se ocupou da melhoria da qualidade do pessoal nem das funções essenciais. A taxa de implantação da banda larga fixa na Bulgária é muito baixa (14,9 %) – a segunda mais baixa da UE –, o que também limita o acesso aos serviços prestados por via electrónica.

(18) Nos concursos públicos, a taxa de irregularidades verificada atinge 60 % e é ainda mais elevada para os grandes projectos de infra-estruturas públicas, casos em que as autoridades têm obrigações de controlo ex ante. A capacidade do serviço de inspecção das Finanças foi substancialmente reduzida e, em resultado disso, em 2009 apenas 12 % dos concursos públicos foram sujeitos a acções de controlo ex post desses serviços.

(19) A intensidade energética da economia búlgara é das mais elevadas da UE. Um exemplo importante a esse nível é o do aquecimento doméstico, concentrando-se o essencial do problema nos edifícios de apartamentos com manutenção deficiente. As alterações recentes das regras de elegibilidade vieram possibilitar o recurso aos fundos estruturais da UE para apoiar investimentos em eficiência energética. Poucos foram os investimentos realizados e as receitas dos impostos sobre a energia e os transportes diminuíram relativamente ao PIB e também em relação aos impostos sobre o trabalho, que excedem consideravelmente a média da UE. O acesso ao mercado da energia está dificultado pela falta de concorrência e pela opacidade dos mecanismos de fixação dos preços.

(20) A Bulgária assumiu uma série de compromissos no âmbito do Pacto para o Euro +[4]. Os compromissos assumidos em termos orçamentais indicam que a sustentabilidade das finanças públicas será apoiada por medidas de reforma do sistema de pensões, por medidas destinadas a assegurar que as remunerações do sector público estão subordinadas ao desempenho, através do congelamento das pensões e dos salários até 2013, e pelo reforço do quadro orçamental nacional através da adopção de um pacto de estabilidade financeira com regras orçamentais quantitativas de carácter vinculativo. No que respeita à promoção do emprego, serão tomadas medidas destinadas a reduzir o trabalho não-declarado e a aumentar a participação no mercado de trabalho. No domínio da competitividade, as medidas visam reduzir o peso administrativo e reforçar a administração pública em linha, melhorar o acesso ao ensino e aumentar a qualidade do sistema educativo. Os compromissos acima referidos dizem respeito a três dos quatro domínios do pacto, deixando de fora o sector financeiro. Dão continuidade à agenda mais ampla de reformas delineada no Programa Nacional de Reformas e no Programa de Convergência e intensificam os projectos de reforma em curso nas áreas da governação orçamental, da administração pública e do ensino. Os compromissos assumidos no âmbito do Pacto para o Euro + foram avaliados e tidos em conta nas recomendações formuladas.

(21) A Comissão avaliou o Programa de Convergência e o Programa Nacional de Reformas, bem como os compromissos assumidos no âmbito do Pacto para o Euro +[5]. Tomou em consideração, não só a importância desses programas e compromissos para a sustentabilidade da política socioeconómica e orçamental da Bulgária, mas também a observância, pelos mesmos, das normas e orientações da UE, dada a necessidade de consolidar a governação económica global da União Europeia através de contributos desta para as futuras decisões nacionais. A Comissão considera que, após o ajustamento orçamental imediato e considerável em 2010, os planos de consolidação orçamental para 2011 devem ser executados conforme previsto e o défice deve ser reduzido para um nível inferior ao valor de referência de 3 %, em conformidade com a recomendação do Conselho. A actualização não fornece elementos suficientes sobre as medidas orçamentais planeadas para alcançar os objectivos orçamentais para 2012‑2014 e poderia ter sido assegurada uma consecução mais acelerada do objectivo estabelecido a médio prazo. O reforço do quadro orçamental nacional irá consolidar a disciplina orçamental e conferir previsibilidade e credibilidade à política governamental no médio prazo. Por outro lado, devem ser tomadas medidas de reforço da competitividade, de apoio às pessoas na procura de emprego, de protecção dos grupos mais vulneráveis, que enfrentam uma multiplicidade de obstáculos, de melhoria das capacidades da administração pública e das entidades reguladoras, de aumento da eficiência na utilização dos recursos e com vista à criação de mais oportunidades de investimento e de crescimento.

(22) À luz desta apreciação, tomando também em consideração a recomendação do Conselho ao abrigo do artigo 126.º, n.º 7, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, de 2 de Junho de 2010, o Conselho examinou a actualização de 2011 do Programa de Convergência da Bulgária e o seu parecer[6] traduz-se, em especial, nas recomendações (1) e (2) infra. Tendo em conta as conclusões do Conselho Europeu de 25 de Março de 2011, o Conselho apreciou o Programa Nacional de Reformas da Bulgária,

RECOMENDA que a República Checa actue no período 2011-2012 de modo a:

(1) Prosseguir a execução orçamental necessária para corrigir o défice excessivo em 2011. Especificar as medidas subjacentes à estratégia orçamental para 2012-2014 e tirar partido da retoma económica em curso para acelerar o processo de ajustamento orçamental com vista à consecução do objectivo orçamental de médio prazo, em primeiro lugar mantendo o crescimento das despesas em consonância com o crescimento potencial a médio prazo, mas aumentando a proporção das despesas públicas dinamizadoras de crescimento.

(2) Tomar medidas para melhorar a previsibilidade do planeamento e da execução orçamentais, nomeadamente mediante o reforço da governação orçamental. Para tal, conceber e instituir regras orçamentais vinculativas e um quadro orçamental a médio prazo bem definido, que garanta a transparência a todos os níveis do Estado. Tomar medidas tendentes a que a informação orçamental seja contabilizada por exercício.

(3) Tomar medidas destinadas a acelerar a reforma actual do sistema de pensões e intensificar as medidas destinadas a manter os trabalhadores menos jovens mais tempo no activo.

(4) Promover, em consulta com os parceiros sociais e de acordo com as práticas nacionais, políticas destinadas a garantir que o crescimento dos salários reflecte melhor a evolução da produtividade e salvaguarda a competitividade.

(5) Tomar medidas de combate à pobreza e de inclusão social, com especial atenção aos grupos vulneráveis, que enfrentam uma multiplicidade de obstáculos, designadamente: desenvolver o mercado dos prestadores privados de serviços de emprego; modernizar os serviços públicos de emprego, de modo a reforçar a capacidade de pôr em correspondência perfis de competências e procura no mercado de trabalho; dar especial apoio aos jovens com poucas competências. Acelerar a reforma educativa mediante a adopção, até meados de 2012, da lei do ensino pré‑escolar e escolar e de uma nova lei do ensino superior.

(6) Intensificar os esforços tendentes a reforçar as capacidades administrativas ao nível das autoridades reguladoras e das funções essenciais do Estado, a fim de que os serviços públicos sejam mais eficazes na resposta às necessidades dos cidadãos e das empresas; introduzir medidas de fiscalização dos concursos públicos, com base em avaliações de risco, e reforçar a capacidade das autoridades de impedirem irregularidades e de sancionarem as irregularidades cometidas, a fim de melhorar a qualidade e a rentabilidade na utilização de dinheiros públicos.

(7) Abolir as barreiras à entrada, os convénios de garantia de lucros e o controlo dos preços e assegurar a plena independência da autoridade reguladora nacional do sector da energia, de modo a aumentar a concorrência nos mercados da electricidade e do gás. Introduzir incentivos à melhoria da eficiência energética dos edifícios.

Feito em

Pelo Conselho

O Presidente

[1] JO L 209 de 2.8.1997, p. 1.

[2] JO C de […] de […], p. […].

[3] Mantidas para 2011 pela Decisão 2011/308/UE do Conselho, de 19 de Maio de 2011.

[4] Para mais elementos sobre os compromissos assumidos no âmbito do Pacto para o Euro +, o documento SEC(2011) 711.

[5] SEC(2011) 711.

[6] Previsto no artigo 9.º, n.º 3, do Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho.