COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 23.5.2022 COM(2022) 228 final RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO sobre o funcionamento das Autoridades Europeias de Supervisão (AES)













1.INTRODUÇÃO As três Autoridades Europeias de Supervisão (AES) – a Autoridade Bancária Europeia (EBA), a Autoridade Europeia dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma (EIOPA) e a Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados (ESMA) – foram criadas em 2011, em resposta à crise financeira mundial que eclodiu em 2008, para ajudar a corrigir as deficiências na supervisão reveladas pela crise financeira e restabelecer a plena confiança nos mercados financeiros da UE. Mais de dez anos após a sua criação, as AES têm agora um historial muito convincente nestes domínios. Constituem elementos essenciais da configuração do mercado único de capitais e serviços financeiros, contribuindo para a aplicação da legislação da UE neste domínio e coordenando o trabalho dos supervisores nacionais. Assumiram igualmente, com êxito, novas funções nos quadros de recuperação e resolução. A recente crise da COVID-19 demonstrou que o Sistema Europeu de Supervisão Financeira está a funcionar bem, e o trabalho das AES tem constituído uma parte importante desta realização. Também no atual contexto geopolítico, com a guerra iniciada pela Rússia contra a Ucrânia, as AES desempenham um papel importante, nomeadamente na aplicação de sanções pelos operadores do mercado financeiro da UE. Além disso, as AES acompanham o impacto nas instituições financeiras da UE e seguem de perto a evolução dos mercados financeiros, nomeadamente no que diz respeito aos mercados dos produtos energéticos, dos produtos alimentares e dos derivados de mercadorias. Durante a última década, as atividades das AES centraram-se na elaboração de um conjunto único de regras para os serviços financeiros e na promoção da convergência no domínio da supervisão. Registaram-se excelentes progressos nestes domínios, mas continua a ser necessário envidar esforços contínuos e devidamente orientados para promover uma verdadeira União dos Mercados de Capitais. Um sistema financeiro com múltiplos centros em toda a UE aumenta a necessidade de um conjunto único de regras reforçadas e de uma maior convergência em matéria de supervisão. Neste contexto, em 24 de setembro de 2020 a Comissão publicou o seu Plano de Ação para a União dos Mercados de Capitais. Neste plano de ação, a Comissão comprometeu-se a: i) trabalhar no sentido de criar um conjunto único de regras reforçadas, avaliando a necessidade de uma maior harmonização das regras da UE; e a ii) fazer um balanço do que já foi alcançado em matéria de convergência no domínio da supervisão. Além disso, o artigo 81.º dos três Regulamentos AES exige que a Comissão proceda a uma revisão dos regulamentos em causa. Esta revisão tem de assumir a forma de um relatório geral publicado sobre a experiência adquirida com o funcionamento das AES e com os procedimentos estabelecidos nos Regulamentos AES. Para além do requisito geral de revisão do desempenho das três AES, os Regulamentos ESMA e EBA contêm cláusulas de revisão específicas. As alterações dos Regulamentos AES entraram em vigor em 1 de janeiro de 2020 (a seguir designadas por «revisão das AES de 2019»). Estas alterações incidiram sobre os instrumentos de convergência e as disposições em matéria de governação existentes. As alterações acrescentaram igualmente a atribuição de novos mandatos de supervisão direta à ESMA. A primeira revisão que se seguiu a estas alterações centra-se, em especial, na questão de saber se – e em que medida – estas alterações beneficiaram a supervisão financeira da UE. Para elaborar o presente relatório, a Comissão deu início a um amplo processo de consulta. Realizou uma consulta específica que obteve 107 respostas, tendo igualmente solicitado às AES que apresentassem as suas reações. Organizou igualmente um evento público e realizou várias reuniões com as partes interessadas. A Comissão publicou uma síntese das respostas recebidas que apresenta um resumo pormenorizado das respostas recebidas durante esta consulta. Em termos gerais, os inquiridos na consulta fizeram uma avaliação positiva do impacto das AES sobre: i) a estabilidade financeira; ii) o funcionamento do mercado interno; iii) a qualidade e coerência da supervisão; iv) o reforço da coordenação internacional no domínio da supervisão; v) a proteção dos consumidores e dos investidores; vi) o financiamento sustentável; e vii) o financiamento digital. Muitos inquiridos observaram que ainda era demasiado cedo para: i) avaliar plenamente as alterações acordadas em 2019 e que só entraram em vigor no início de 2020; e ii) ponderar novas alterações, tendo em conta o curto período decorrido desde a aplicação das últimas alterações. Além disso, os inquiridos salientaram as circunstâncias extraordinárias causadas pela COVID-19 que ocuparam a atenção das AES, em especial durante grande parte de 2020. Apesar destas reservas, a maioria dos inquiridos ainda conseguiu apresentar uma avaliação. De um modo geral, as reações às alterações introduzidas pela revisão das AES foram claramente positivas, embora alguns inquiridos tenham considerado que eram necessárias mais alterações. As respostas revelaram igualmente que as opiniões divergentes manifestadas na revisão das AES de 2019 ainda persistiam. A grande maioria dos inquiridos concorda que as AES reagiram de forma adequada durante a crise da COVID-19 e que os atuais poderes das AES se revelaram amplamente suficientes. De acordo com as reações recebidas, a coordenação das AES parece funcionar de forma satisfatória. No entanto, algumas partes interessadas consideram que o papel de coordenação das AES não foi plenamente utilizado.

O presente relatório resume as conclusões da consulta e de outros contactos com as partes interessadas. Centra-se nos principais domínios objeto de revisão: i) convergência no domínio da supervisão; ii) governação; iii) supervisão direta; e v) financiamento. Inclui igualmente uma secção sobre o conjunto único de regras, tal como anunciado no Plano de ação de 2020 da Comissão para a União dos Mercados de Capitais. 2.CONVERGÊNCIA NO DOMÍNIO DA SUPERVISÃO Contexto e conclusões A revisão das AES de 2019 introduziu uma série de alterações destinadas a reforçar a convergência no domínio da supervisão. Em especial, a revisão das AES introduziu: i) um processo reforçado de avaliação entre pares; ii) prioridades estratégicas da União em matéria de supervisão; e iii) um guia de supervisão da UE. Introduziu igualmente regras explícitas para enquadrar os instrumentos já utilizados pelas AES, como cartas de não intervenção; grupos de coordenação; e perguntas e respostas (P&R). Na consulta específica, os inquiridos das autoridades públicas e do setor financeiro classificaram muito positivamente o contributo das AES para a promoção de uma cultura comum de supervisão e de práticas coerentes em matéria de supervisão. A maioria dos inquiridos expressou opiniões razoavelmente positivas sobre as alterações recentes, mas argumentou que ainda era demasiado cedo para avaliar o pleno efeito destas alterações nos resultados da convergência. Afirmaram que era necessário mais tempo para formar uma opinião sobre se as alterações seriam suficientes para alcançar a convergência no domínio da supervisão. A maioria dos inquiridos não considerou necessário alterar ou acrescentar um instrumento ao conjunto de ferramentas das AES para alcançar a convergência no domínio da supervisão. Estes inquiridos observaram que as AES não utilizaram plenamente os instrumentos de que dispõem. Além disso, alguns inquiridos salientaram a eficácia dos instrumentos informais de convergência no domínio da supervisão desenvolvidos pelas AES, como as ações comuns de supervisão da ESMA. No entanto, os inquiridos reconheceram igualmente a necessidade de envidar mais esforços para alcançar o objetivo da convergência no domínio da supervisão. Consideraram que as especificidades dos mercados locais e os diferentes enquadramentos jurídicos (por exemplo, no direito civil, comercial e das sociedades) constituíam os principais obstáculos a uma maior convergência no domínio da supervisão. As sanções foram mencionadas como o domínio em que há mais margem para melhorias no que se refere à convergência (por exemplo, as autoridades nacionais competentes devem impor sanções semelhantes se houver violações semelhantes da legislação da UE). Muitos inquiridos observaram que o novo processo de perguntas e respostas se tornou mais lento e menos eficiente. Os inquiridos invocaram duas razões para este problema. Em primeiro lugar, afirmaram ser difícil distinguir quais as questões que exigem uma interpretação do direito da União e que, por conseguinte, necessitam de ser respondidas pela Comissão. Em segundo lugar, afirmaram que o processo se tornou mais lento porque a Comissão necessitava de adotar formalmente uma decisão sobre esta categoria de questões. Do mesmo modo, muitos inquiridos observaram que as condições para o novo mecanismo de cartas de não intervenção, introduzido pela revisão das AES de 2019, dificultavam muito a utilização deste mecanismo. Observaram que, devido à natureza não vinculativa das cartas de não intervenção, os participantes no mercado não podem depender delas, uma vez que não há qualquer garantia de que as autoridades nacionais competentes lhes deem seguimento de forma harmonizada. Em vez disso, alguns inquiridos afirmaram que as AES devem poder tomar uma decisão que obrigue as autoridades competentes a não aplicarem – ou a não fazerem cumprir – uma disposição do direito da União em determinadas circunstâncias. No entanto, os inquiridos reconheceram que, nos casos em que as condições das cartas de não intervenção não foram cumpridas, foram alcançados resultados semelhantes com outros instrumentos, como as declarações de não priorização, que convidam as autoridades nacionais competentes a não dar prioridade a ações no que se refere a um determinado requisito. Avaliação da Comissão

As AES contribuíram de forma importante para a melhoria da convergência no domínio da supervisão através da utilização do seu conjunto de ferramentas. As orientações, recomendações e P&R revelaram-se particularmente eficazes na definição do conjunto único de regras para os serviços e mercados financeiros («conjunto único de regras»), alcançando assim resultados convergentes no domínio da supervisão. Nos últimos tempos, as AES começaram, e bem, a desviar a sua atenção do desenvolvimento do conjunto único de regras para a realização da convergência na sua aplicação e supervisão. A Comissão congratula-se com a maior ênfase dada pelas AES ao cumprimento das regras. A abordagem baseada no risco para alcançar a convergência no domínio da supervisão – através da qual as AES escolhem os temas em que o trabalho de convergência se deve centrar nos próximos 1-2 anos – é igualmente bem-vinda. De um modo geral, os instrumentos à disposição das AES, tal como melhorados pela revisão das AES de 2019, parecem ser adequados à sua finalidade. Apesar da natureza recente das alterações que começaram a ser aplicadas em 2020, já é possível observar um certo impacto positivo neste domínio. Por exemplo, o novo processo de avaliação entre pares revelou-se um instrumento de investigação ad hoc eficaz durante a sua primeira utilização no processo Wirecard. No entanto, a Comissão considera que, para além do caso acima referido, podem ter existido outros casos em que se justificaria uma avaliação ad hoc entre pares. Além disso, uma vez que as avaliações entre pares exigem muitos recursos, as AES devem avaliar cuidadosamente quais os temas que mais merecem uma avaliação entre pares. Por exemplo, poderiam basear a sua decisão numa avaliação inicial dos casos em que o impacto negativo da divergência no domínio da supervisão é maior. A Comissão concorda que os instrumentos informais desenvolvidos pelas AES podem promover de forma útil a convergência. Um exemplo disso pode ser observado nas ações comuns de supervisão utilizadas pela ESMA. Estes são úteis para proporcionar transparência e criar uma cultura comum de supervisão. Podem igualmente ser eficazes para obter uma visão holística das práticas do setor e da supervisão destas práticas em toda a UE. Na medida em que essas deficiências se tornem evidentes quando esses instrumentos informais são utilizados, tais conclusões devem, idealmente, levar as autoridades nacionais de supervisão a intervir e a tomar medidas. No entanto, há também margem para melhorias. Em primeiro lugar, alguns dos instrumentos disponíveis podem não estar a ser plenamente utilizados para resolver as discrepâncias no domínio da supervisão. Por exemplo, o procedimento em caso de violação do direito da União tem sido muito raramente utilizado – conforme salientado em duas auditorias recentes do Tribunal de Contas Europeu (TCE). Além disso, os instrumentos devem ser utilizados de forma generalizada. Por exemplo, e tal como assinalado pelas partes interessadas, seria desejável uma maior convergência no que se refere à execução em geral e, mais especificamente, às sanções. No entanto, os inquiridos na consulta reconhecem que existem certos limites em relação ao que é possível alcançar neste domínio devido: i) a uma harmonização limitada no domínio das sanções; e ii) aos diferentes sistemas jurídicos dos Estados-Membros. Tendo em conta as reações recebidas através da consulta, segundo as quais é necessário mais tempo para avaliar plenamente o impacto das recentes alterações, a Comissão não proporá agora alterações dos Regulamentos AES para reforçar a convergência no domínio da supervisão. Em vez disso, a Comissão continua a incentivar as AES a fazerem uma boa utilização dos instrumentos existentes. Além disso, a Comissão ponderará a introdução de melhorias específicas destinadas a promover a convergência no domínio da supervisão na legislação setorial, com o intuito de corrigir deficiências específicas que a Comissão identificou ou pode identificar em determinados domínios dos mercados financeiros. Para o efeito, a Comissão propôs recentemente alterações específicas, nomeadamente: -a proposta de revisão da Diretiva Solvência II, que propõe reforçar o papel da EIOPA em casos transfronteiriços complexos em que as autoridades de supervisão envolvidas não conseguem alcançar uma opinião comum numa plataforma de colaboração, -a proposta de revisão da DGFIA, que propõe que a ESMA seja incumbida de realizar avaliações entre pares e de analisar notificações de acordos de delegação substanciais, de modo a que as autoridades de supervisão tenham uma melhor panorâmica das práticas de mercado, -a estratégia para os dados de supervisão, que visa melhorar a coerência e a interoperabilidade do sistema de comunicação de informações para efeitos de supervisão na UE (o que facilitará igualmente a coordenação entre as autoridades de supervisão e contribuirá para a convergência no domínio da supervisão), -a proposta de alteração da Diretiva Requisitos de Fundos Próprios (CRD VI), que harmoniza os poderes de sanção e introduz instrumentos de execução (por exemplo, sanções pecuniárias compulsórias) à disposição das autoridades europeias de supervisão.

Para resolver problemas específicos, a Comissão continuará igualmente a propor alterações específicas nas próximas revisões da legislação setorial, se necessário. No que diz respeito ao processo de perguntas e respostas, o poder de emitir interpretações (não vinculativas) do direito da União cabe à Comissão, enquanto guardiã dos Tratados, e não às AES. No entanto, a Comissão regista as reações das partes interessadas e continuará a tentar simplificar o processo de perguntas e respostas na prática, juntamente com as AES. A Comissão observa igualmente que, embora as perguntas e respostas sejam, frequentemente, um instrumento útil para clarificar aspetos da legislação, por vezes são utilizadas pelas partes interessadas para obter orientações para as suas próprias situações muito específicas, não sendo necessariamente de interesse geral. Embora esteja ciente das preocupações manifestadas pelas partes interessadas, a Comissão considera que é necessário mais tempo para avaliar a eficácia da nova disposição relativa às cartas de não intervenção (e os casos de utilização potencial desta disposição) antes de ponderar a necessidade de um ajustamento. Dito isto, algumas partes interessadas parecem querer alargar o âmbito de aplicação e o efeito desta disposição, o que poderia entrar em conflito com os princípios gerais do direito da União. Neste contexto, a Comissão propôs recentemente formas de assegurar que disposições específicas do direito da União não são aplicáveis em determinadas circunstâncias, como é o caso da proposta de alteração do Regulamento Mercados de Instrumentos Financeiros (MiFIR), procurando assim obter, caso a caso, alguma flexibilidade do quadro pretendido por essas partes interessadas. De um modo mais geral, a Comissão convida as AES a avaliarem outras melhorias que possam ser aplicadas a curto prazo e que não exijam qualquer alteração do quadro legislativo. Para o efeito, as partes interessadas apresentaram uma série de ideias na consulta. A Comissão considera que as sugestões a seguir apresentadas merecem, em especial, uma reflexão mais aprofundada. -A transparência sobre a forma como as regras são aplicadas em toda a UE poderia ser reforçada. Por exemplo, as AES poderiam criar uma ferramenta em linha que permitiria a todas as partes interessadas comunicar casos de incoerências no domínio da supervisão. -A tónica na execução poderia ser reforçada nos instrumentos de convergência no domínio da supervisão, a fim de promover a aplicação coerente das medidas de execução, incluindo sanções. Um objetivo semelhante poderia ser alcançado assegurando que as AES recolham dados exaustivos sobre processos de execução em toda a UE. -A possibilidade de realizar avaliações ad hoc entre pares das autoridades competentes em caso de eventos com implicações importantes no domínio da supervisão poderia ser utilizada com maior frequência enquanto instrumento ex post. Além disso, uma maior concentração em questões de supervisão urgentes ou imprevistas poderia contribuir para uma utilização mais eficiente das avaliações entre pares, uma vez que estas exigem muitos recursos. -Cada uma das AES desenvolveu os seus próprios instrumentos informais de convergência no domínio da supervisão de forma diferente das outras AES. Tal deve-se aos diferentes quadros regulamentares em que as AES operam. A Comissão concorda com as partes interessadas quanto ao facto de estes instrumentos se terem revelado muito eficazes e convida as AES a continuarem a utilizar estes instrumentos informais. No entanto, as AES poderão igualmente explorar em que medida os instrumentos informais desenvolvidos por outras AES poderiam ser incorporados de forma útil no seu próprio conjunto de instrumentos de convergência no domínio da supervisão. -Um debate mais sistemático dos casos de supervisão entre as autoridades nacionais competentes poderia ser útil para promover resultados convergentes no domínio da supervisão em situações comparáveis. A Comissão convida as AES a elaborarem critérios sobre a forma de selecionar casos de supervisão pertinentes para tais intercâmbios. As AES poderiam reforçar o valor destes debates através da criação de um conjunto desses casos disponível para consulta pelas autoridades nacionais competentes. 3.GOVERNAÇÃO, ORGANISMOS CONJUNTOS, PARTICIPAÇÃO DAS PARTES INTERESSADAS E INDEPENDÊNCIA DA SUPERVISÃO

Contexto e conclusões a)Governação das AES Na última revisão das AES, a Comissão propôs alterações profundas no que se refere à governação das AES, com o objetivo de as tornar mais independentes das autoridades nacionais competentes relativamente a determinadas funções. O principal argumento para essas propostas foi o de que a utilização de alguns dos instrumentos das AES poderia ser aumentada colocando determinadas decisões nas mãos de um organismo com um grau de independência em relação às autoridades a que esses instrumentos se aplicavam. Esta abordagem foi objeto de intensos debates no processo legislativo. O texto finalmente adotado pelos colegisladores ficou aquém da ambição inicial da Comissão. Não obstante, foram introduzidas melhorias em domínios específicos (isto é, no que se refere à violação do direito da União, aos conflitos de interesses e ao papel dos presidentes). Na consulta, a grande maioria das autoridades públicas salientou que as AES são organizações dirigidas pelos respetivos membros, em que as decisões são tomadas por representantes nacionais no Conselho de Supervisores enquanto principal órgão de decisão. A maioria dos inquiridos do setor considerou que os atuais mecanismos de governação das AES permitiam a estas garantir a objetividade, a independência e a eficiência no seu trabalho/tomada de decisões. No entanto, algumas partes interessadas (algumas autoridades públicas, alguns representantes do setor, personalidades académicas e ONG) apoiaram mecanismos de governação mais independentes das autoridades nacionais de supervisão. Estas partes interessadas consideraram que as alterações limitadas introduzidas pela revisão das AES de 2019 eram insuficientes para ultrapassar situações em que as decisões são tomadas por representantes das autoridades nacionais competentes, que podem ser mais motivados por interesses nacionais do que por interesses europeus. As partes interessadas consideraram que as últimas alterações ao nível da governação tinham melhorado os processos de decisão das AES. Alguns inquiridos observaram que as alterações introduzidas pela revisão das AES de 2019: i) tornaram a tomada de decisões mais rápida; ii) atenuaram o risco de conflitos de interesses; e iii) proporcionaram maior imparcialidade e transparência. No que se refere às modalidades de votação, continuam a existir opiniões divergentes. Tal é claramente ilustrado por uma voz do setor público de um Estado-Membro de menor dimensão que solicita que sejam tomadas mais decisões com base no princípio «um membro com direito de voto, um voto», enquanto outro inquirido do setor público de um Estado-Membro com um grande mercado financeiro sugeriu o reforço da influência dos Estados-Membros mais afetados por decisões individuais da AES. Alguns inquiridos sugeriram que se alargasse o direito de voto de um presidente da ESA a todos os tipos de decisões (atualmente, o presidente não pode votar em matéria de decisões tomadas por maioria qualificada). Foram também manifestadas opiniões divergentes quanto à questão de saber se o requisito da dupla maioria para os votos na EBA (que exige maiorias simples das autoridades nacionais competentes que participam e não participam na União Bancária) deve ser mantido inalterado. Por um lado, os inquiridos consideraram que o requisito da dupla maioria resultou numa sobrecarga injustificada dos Estados-Membros que não participam no Mecanismo Único de Supervisão, que aumentaria ainda mais com a adesão de novos Estados-Membros à União Bancária. Por outro lado, as autoridades públicas (e não apenas as dos Estados-Membros que não participam na União Bancária): i) salientaram a importância do requisito da dupla maioria para a coesão europeia; e ii) consideraram que este requisito constitui uma garantia de uma representação equilibrada e proporcionada dos Estados-Membros, tanto dentro como fora da União Bancária. Alguns inquiridos lembraram igualmente a necessidade de uma alteração específica da governação da EBA, a fim de assegurar uma separação mais coerente entre as suas funções de resolução e prudenciais. Vários inquiridos solicitaram igualmente alterações da governação da ESMA em caso de supervisão direta. Estes inquiridos sugeriram que, em vez de submeter todas as questões à deliberação do Conselho de Supervisores, a ESMA deveria: i) confiar estas decisões a um conselho de administração independente ou a um comité semelhante ao Comité de Supervisão das Contrapartes Centrais (CCP); ou ii) recorrer mais aos poderes delegados para libertar o Conselho de Supervisores das decisões correntes em matéria de supervisão. Para além das reações recebidas através da consulta, pode ser útil recorrer a outras fontes para avaliar a governação das AES. Uma dessas fontes é o relatório especial do Tribunal de Contas Europeu sobre os esforços da UE para combater o branqueamento de capitais. No relatório em causa, o TCE considerou que, apesar de o Regulamento EBA revisto prever algumas alterações do procedimento em caso de violação do direito da União, subsistiam lacunas fundamentais em matéria de governação da EBA. Do mesmo modo, no seu recente relatório especial sobre fundos de investimento, o TCE considera que a ESMA enfrenta dificuldades na utilização eficaz dos seus instrumentos. Entre estas dificuldades incluem-se a própria estrutura de governação da ESMA e a sua dependência da cooperação das autoridades nacionais competentes. b)Organismos conjuntos

Todos os inquiridos consideraram os dois organismos conjuntos das AES (nomeadamente a Câmara de Recurso e o Comité Conjunto) mecanismos eficazes, de um modo geral, para assegurar pontos de vista coerentes e a cooperação intersetorial. No entanto, algumas partes interessadas observaram que o Comité Conjunto não é utilizado ao máximo possível nos casos em que as AES dispõem de um mandato comum (por exemplo, o novo mandato das AES para promover a independência da supervisão). Alguns inquiridos afirmaram que a tomada de decisões do Comité Conjunto era demasiado complexa, uma vez que estas decisões têm de ser aprovadas pelos conselhos de administração das três AES. c)Participação das partes interessadas As partes interessadas foram igualmente consultadas sobre a sua interação com as AES e sobre a forma como as AES tinham conseguido assegurar a participação das partes interessadas. A maioria das autoridades públicas e alguns inquiridos do setor consideraram que o atual quadro funciona bem e que as partes interessadas são suficientemente consultadas. A maioria dos inquiridos do setor salientou que as AES devem intensificar a sua interação e o seu diálogo com este e adotar uma abordagem mais aberta e pragmática. Por último, vários representantes do setor levantaram a questão de os prazos serem demasiado curtos para se pronunciarem quando as AES realizam consultas. d)Independência da supervisão A revisão das AES de 2019 atribuiu uma nova responsabilidade às AES: promover e monitorizar a independência das autoridades nacionais de supervisão. As AES publicaram recentemente os seus primeiros relatórios individuais sobre a independência da supervisão das autoridades competentes nos seus setores. Na consulta, a maioria dos inquiridos reagiu positivamente a esta nova responsabilidade das AES no sentido de promover a independência da supervisão. As autoridades públicas observaram que esta nova responsabilidade permitiria a realização de uma avaliação especializada por uma entidade que conheça as funções desempenhadas pelas autoridades nacionais competentes. Estas autoridades públicas afirmaram igualmente que: i) a independência era uma condição prévia para o desenvolvimento de uma supervisão eficaz; ii) a nova responsabilidade poderia melhorar a harmonização no domínio da independência da supervisão; e iii) as AES poderiam fornecer informações úteis ao comparar o estado da independência da supervisão em toda a Europa. Alguns inquiridos do setor financeiro argumentaram que a independência das autoridades nacionais de supervisão é fundamental para garantir a legitimidade e a credibilidade do processo de supervisão. Um instituto de investigação observou que a independência das autoridades nacionais de supervisão deve ser regulada de forma uniforme em toda a Europa, através da introdução de alterações na legislação financeira pertinente. Avaliação da Comissão A Comissão concorda que as alterações apresentadas na revisão das AES de 2019 constituem um passo na direção certa e devem ter um impacto global positivo na governação das AES. No entanto, apesar destas alterações, a Comissão continua a acreditar que o sistema de governação das AES, em que as decisões são tomadas pelas 27 autoridades nacionais de supervisão, pode ainda dar demasiada importância aos interesses nacionais e, ocasionalmente, produzir resultados insuficientes. Além disso, por vezes, este sistema de governação dificulta a utilização, pelas AES, dos instrumentos de convergência à sua disposição da forma mais adequada. Este ponto de vista é corroborado pelas conclusões do TCE e apoiado pelas respostas à consulta, em especial do meio académico, de grupos de consumidores e de um número limitado de partes interessadas do setor e de autoridades públicas. Dito isto, a Comissão considera que não decorreu tempo suficiente desde que as últimas alterações começaram a ser aplicadas na prática para determinar se se justificam novas alterações. As reações recebidas através da consulta mostraram claramente que, atualmente, as partes interessadas não apoiam, de um modo geral, novas alterações legislativas. Por conseguinte, a Comissão abster-se-á de propor novas alterações nesta fase. No entanto, a Comissão acompanhará de perto este domínio fundamental e ponderará a adoção de novas medidas. Com base nas sugestões da consulta, a Comissão ponderará igualmente a necessidade de uma alteração específica da governação da EBA, a fim de assegurar uma separação mais coerente entre as suas funções de resolução e prudenciais. Além disso, a Comissão ponderará a introdução de normas em matéria de independência em futuras revisões da legislação setorial. Neste sentido, a Comissão já propôs disposições operacionais sobre o princípio da independência das autoridades competentes no pacote bancário adotado em outubro de 2021. Além disso, algumas melhorias sugeridas pelas partes interessadas na consulta podem ser implementadas de forma bastante rápida pelas AES. A Comissão convida as AES a refletirem sobre as sugestões a seguir apresentadas.

-As AES devem melhorar a transparência no que respeita ao calendário e ao conteúdo das decisões do Conselho de Supervisores, publicando a parte das suas ordens de trabalhos relativa aos pontos regulamentares. No que diz respeito às questões regulamentares, poderia ser publicado, de seis em seis meses, um calendário provisório de planeamento para que as partes interessadas pudessem antecipar as consultas. -Se tal não for ainda o caso, as AES poderiam aumentar ainda mais a sua interação com as partes interessadas, participando mais num diálogo contínuo com as partes interessadas, para além do que já acontece com os grupos de partes interessadas. -No interesse de uma maior eficiência, convida-se a ESMA a ponderar a possibilidade de delegar nos comités ou no presidente as decisões correntes em matéria de supervisão relativas a entidades sob a sua supervisão direta. -Existe um número crescente de funções e temas intersetoriais que têm de ser tratados pelas AES, o que tornou o Comité Conjunto cada vez mais importante. Tendo em conta estes desenvolvimentos, as AES são convidadas a refletir sobre as alterações desejáveis que poderiam, no futuro, ser introduzidas no quadro a fim de assegurar recursos suficientes e melhorar o processo de decisão. A Comissão convida as AES a prestarem este aconselhamento à Comissão até ao final de 2023. -As AES são incentivadas a realizar novos progressos na sua nova função de monitorização e promoção da independência da supervisão através do desenvolvimento dos princípios da independência (isto é, a independência operacional, financeira e pessoal, bem como a responsabilização e a transparência) e da elaboração de critérios intersetoriais aplicáveis à independência da supervisão na UE. As AES poderiam então avaliar em que medida os critérios são cumpridos, indo assim além das autoavaliações das autoridades competentes realizadas até à data. 4.SUPERVISÃO DIRETA Contexto e conclusões A revisão das AES de 2019 conferiu à ESMA responsabilidades em matéria de supervisão direta nos seguintes domínios: i) índices de referência críticos da UE e administradores de índices de referência de países terceiros; e ii) prestadores de serviços de comunicação de dados. Estes poderes alargados de supervisão direta são aplicáveis desde 1 de janeiro de 2022. Desde janeiro de 2020, foi igualmente atribuído à ESMA um novo leque de responsabilidades em matéria de supervisão ao abrigo do quadro do EMIR 2.2 (Regulamento Infraestrutura do Mercado Europeu - EMIR) no que diz respeito às CCP de países terceiros. Em outubro de 2020, o Parlamento Europeu solicitou à Comissão que ponderasse a possibilidade de conceder gradualmente mais poderes de supervisão direta à ESMA, nomeadamente a supervisão direta de determinados segmentos de mercado, como: i) as CCP da UE; ii) as centrais de valores mobiliários; e iii) o ponto de acesso único europeu. Na consulta, a maioria dos inquiridos avaliou de forma razoavelmente positiva os poderes de supervisão da ESMA e o desempenho da ESMA na supervisão das agências de notação de risco e dos repositórios de transações. No entanto, os inquiridos salientaram igualmente que havia alguma margem para melhorias, principalmente em matéria de comunicação e transparência. Por exemplo, os inquiridos sugeriram a necessidade de: i) uma interação mais estreita entre a ESMA, as autoridades nacionais competentes e os repositórios de transações; e ii) reuniões bilaterais mais regulares entre o supervisor e a entidade supervisionada.

No que se refere ao futuro âmbito dos poderes de supervisão direta, a maioria dos inquiridos não considerou necessária uma maior centralização dos poderes de supervisão nas AES, pelo menos não atualmente. Estes inquiridos argumentaram que: i) a maioria dos operadores no mercado de capitais deve continuar a ser supervisionada pelas autoridades nacionais competentes, dada a sua maior proximidade e conhecimento local; ii) as AES foram criadas como organizações dirigidas pelos respetivos membros com o objetivo de melhorar a convergência no domínio da supervisão entre as autoridades nacionais competentes; e iii) os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade significam que não é necessário centralizar ainda mais os poderes. No entanto, outros inquiridos, tanto das autoridades públicas como do setor, consideraram que a supervisão direta deveria ser ponderada em segmentos específicos dos mercados de capitais em que traria valor acrescentado. Entre os segmentos em que a supervisão direta deve ser ponderada incluem-se, nomeadamente: -as agências de notação ambiental, social e de governação (ASG), os fornecedores de dados ASG e os prestadores de serviços relacionados com a sustentabilidade, -as infraestruturas de mercado pan-europeias, como as CCP da UE. Várias autoridades públicas consideraram que a decisão de conferir poderes de supervisão direta às AES deve basear-se em elementos comprovativos e num conjunto de critérios claros. Avaliação da Comissão Em consonância com o Plano de ação para a União dos Mercados de Capitais, a Comissão ponderará a possibilidade de propor uma supervisão direta pelas AES se houver elementos que apontem para o facto de a estrutura de supervisão ser inadequada para o nível desejado de integração do mercado. A Comissão avaliará cuidadosamente esta questão aquando da revisão da legislação setorial pertinente. Neste sentido, a Comissão já incluiu, em três propostas legislativas recentes que estão a ser negociadas (MiCA, DORA e a proposta relativa às obrigações verdes da UE), mandatos de supervisão direta a conferir à EBA e à ESMA e responsabilidades em matéria de fiscalização a atribuir às três AES. A Comissão está igualmente a estudar formas de fazer face ao risco para a estabilidade financeira colocado pela dependência excessiva das CCP sediadas no Reino Unido. Tenciona apresentar, este ano, medidas para tornar as CCP sediadas na UE mais atrativas, nomeadamente através da revisão do sistema de supervisão das CCP da UE. Neste contexto, a Comissão lançou recentemente uma consulta específica sobre a revisão do quadro de compensação central na UE. Além disso, a Comissão ponderará a possibilidade de estabelecer diferentes «modos» de supervisão direta como uma possível via a seguir no domínio da supervisão direta. Um desses modos poderia ser o modelo «de tipo radial», no qual as autoridades nacionais competentes continuam a desempenhar um papel significativo e a utilizar os seus conhecimentos das especificidades nacionais dos mercados e dos sistemas jurídicos em benefício de uma autoridade central de supervisão. É o que já acontece no modelo utilizado pelo Mecanismo Único de Supervisão ou na proposta de Regulamento que cria a Autoridade para o Combate ao Branqueamento de Capitais e ao Financiamento do Terrorismo. 5.O CONJUNTO ÚNICO DE REGRAS E O FUNCIONAMENTO DAS AES

Contexto e conclusões Um «conjunto único de regras reforçadas» refere-se a regras mais abrangentes e, se for caso disso, mais pormenorizadas a diferentes níveis da legislação e das orientações da UE. No que diz respeito a elementos essenciais, tal implica mais regras da UE estabelecidas no nível 1, nomeadamente regulamentos e diretivas. No que diz respeito a elementos não essenciais, tal implica mais regras da UE estabelecidas em atos delegados ou de execução no nível 2. Podem igualmente ser fornecidas orientações e esclarecimentos adicionais em orientações ou P&R emitidas pelas AES no nível 3. Além disso, em vez de diretivas, é possível obter uma maior harmonização através de regulamentos diretamente aplicáveis no nível 1 no que se refere à futura legislação setorial ou à legislação em vigor objeto de revisão. Os regulamentos poderiam ser uma escolha melhor do que as diretivas neste caso, uma vez que, de um modo geral, as diretivas deixam aos Estados-Membros a escolha da forma de transpor a diretiva para o direito nacional. Uma maior harmonização poderia igualmente ser aplicada através de diferentes graus de harmonização de regulamentos ou diretivas; ou permitindo um menor número de derrogações das regras harmonizadas. O compromisso entre o nível 1 e o nível 2 está também relacionado com a questão mais vasta de como alcançar a rapidez, a adaptabilidade e a qualidade da legislação, que é particularmente relevante para os setores em rápida transformação. a)Reforçar a harmonização dos atos legislativos A consulta não revelou um forte apoio das partes interessadas a uma futura harmonização mais aprofundada da legislação setorial de nível 1, não obstante algum apoio a uma maior harmonização das regras relativas à prestação de serviços transfronteiras. b)Facilitar a aplicação da legislação harmonizada através de atos delegados ou de execução Nos últimos anos, houve casos na legislação relativa aos serviços financeiros em que os participantes no mercado e as autoridades de supervisão eram obrigados a começar a aplicar atos legislativos num momento em que alguns dos atos delegados e de execução respetivos, incluindo as normas técnicas de regulamentação ou as normas técnicas de execução, ainda não tinham sido adotados. Muitas partes interessadas chamaram a atenção para o facto de, em determinados casos, esta questão poder constituir uma grande preocupação. Avaliação da Comissão a)Reforçar a harmonização dos atos legislativos As partes interessadas não manifestaram o seu apoio a uma maior harmonização sob a forma de mais regras da UE ou de regras mais pormenorizadas da UE no nível 1 ou no nível 2. Por conseguinte, a Comissão não tenciona rever a atual legislação da UE em matéria de serviços financeiros apenas com vista à introdução de regras mais pormenorizadas no nível 1, nem à supressão de disposições que permitam uma margem discricionária nacional. No entanto, ao rever ou propor legislação, a Comissão avaliará o impacto da eventual introdução de regras mais pormenorizadas e da limitação do grau de discricionariedade nacional na legislação setorial de nível 1. No caso das diretivas, tal incluirá igualmente a avaliação do impacto de uma opção de conversão de uma diretiva num regulamento. No que diz respeito à necessidade de assegurar que a legislação da UE continue a ser preparada para o futuro e possa facilmente adaptar-se à aceleração da evolução tecnológica e do mercado, é importante que os colegisladores estabeleçam, sempre que possível e adequado, princípios gerais no nível 1 e regras mais pormenorizadas no nível 2. Tal permitiria reagir mais rapidamente à rápida evolução do mercado. b)Facilitar a aplicação da legislação harmonizada através de atos delegados ou de execução

Os atos legislativos de nível 1 contêm todos os elementos essenciais da legislação que rege um determinado domínio ou setor, uma vez que apenas os elementos não essenciais podem ser delegados na regulamentação administrativa pela Comissão. Por conseguinte, em princípio, é possível aplicar qualquer ato legislativo, mesmo na ausência dos respetivos atos de nível 2. No entanto, o simples respeito dos princípios enunciados no ato legislativo não produz necessariamente todos os resultados que a legislação foi concebida para alcançar. Tal é especialmente o caso dos requisitos de comunicação de informações em que, na ausência de atos de execução que prevejam modelos, a comunicação em formato livre compromete a coerência e a comparabilidade. Nestas situações, a comunicação de informações em formato livre pode igualmente complicar a interpretação dos dados pelos supervisores e investidores antes de os atos de execução correspondentes estarem disponíveis. Esta questão resulta da tensão entre os dois fenómenos a seguir apresentados. O primeiro fenómeno é o facto de a elaboração de atos de nível 2, pela sua própria natureza, demorar algum tempo. Em alguns casos, as AES demoram um tempo considerável a elaborar, por exemplo, projetos de normas técnicas de regulamentação e normas técnicas de execução, dada a sua natureza complexa e técnica. As AES consultam igualmente amplamente as partes interessadas e passam por processos internos de adoção. Depois disso, as AES e a Comissão realizam intercâmbios técnicos que podem igualmente demorar algum tempo antes de o procedimento de adoção ser efetivamente iniciado. Por último, na sequência da adoção pela Comissão, determinados atos de nível 2, como os atos delegados da Comissão e as normas técnicas de regulamentação, estão sujeitos ao controlo dos colegisladores, que pode prolongar-se por vários meses. No entanto, a Comissão não pode acelerar o processo solicitando às AES que comecem a trabalhar em atos de nível 2 antes de a legislação de nível 1 ter sido adotada, uma vez que, nessa altura, as necessárias habilitações ainda não estão concluídas. O segundo fenómeno é o facto de os colegisladores, uma vez alcançado um acordo sobre os princípios-quadro, poderem estar inclinados a prever uma breve entrada em vigor do ato de nível 1, a fim de alcançar rapidamente os resultados das políticas pretendidos, tornando muito difícil a conclusão dos atos de nível 2 até à mesma data. A Comissão e as AES já estão a atenuar os encargos que recaem sobre os participantes no mercado através de um elevado grau de transparência quando elaboram pareceres técnicos e normas técnicas. Esta transparência permite que os participantes no mercado iniciem os seus preparativos com base em projetos. No entanto, os projetos não têm valor jurídico e é possível que as normas técnicas (ou outros atos de nível 2) sejam posteriormente alteradas pela Comissão, na sequência de pedidos dos colegisladores no processo de controlo. Quando estas alterações são de natureza material, a Comissão é obrigada a enviar os projetos de normas técnicas às ESA para efeitos de nova redação. Por conseguinte, há limites no que se refere à questão de saber até que ponto as partes interessadas podem tirar partido de projetos de normas técnicas publicados anteriormente, em que mesmo pequenas alterações podem exigir a adaptação das partes interessadas. A Comissão reconhece que determinadas disposições de atos legislativos podem ser difíceis de aplicar antes da promulgação de atos delegados ou de execução. Trabalhará no sentido de sensibilizar para este problema, tanto com os colegisladores como com as AES. A Comissão recorda que algumas destas dificuldades tiveram de ser resolvidas no passado através de alterações dos principais atos legislativos em questão com o intuito de atrasar a aplicação. Além disso, a Comissão continuará a procurar, se for caso disso, orientações prévias informais das AES sobre o calendário provável dos atos de nível 2 previstos, com vista a integrar estas informações no processo legislativo, sempre que tal seja benéfico. 6.FINANCIAMENTO Contexto e conclusões Os orçamentos das AES baseiam-se numa contribuição de 60 % das autoridades nacionais competentes e numa contribuição de 40 % do orçamento da UE. No que se refere à ESMA, esta distribuição é ligeiramente diferente, uma vez que as entidades diretamente supervisionadas pela ESMA também pagam taxas de supervisão a esta agência. As propostas da Comissão incluídas na revisão das AES de 2019 no sentido de proceder à alteração do sistema de financiamento não foram apoiadas pelos colegisladores, pelo que as regras de financiamento se mantiveram inalteradas. Na consulta, a grande maioria dos inquiridos considerou que as disposições em matéria de financiamento são adequadas e permitem que as AES obtenham recursos suficientes para o desempenho das suas funções. As autoridades públicas argumentaram que a atual repartição 40/60 nas contribuições para o financiamento é adequada. Afirmaram que, uma vez que o trabalho das AES está mais relacionado com uma função pública, era justo e adequado que o financiamento se baseasse principalmente em contribuições públicas. Algumas autoridades públicas, principalmente de países de pequena dimensão, consideraram que a parte do financiamento a partir do orçamento da UE poderia ser aumentada.

Os inquiridos do setor financeiro observaram que o atual modelo de financiamento é adequado, uma vez que: i) As funções de natureza regulamentar devem ser financiadas pelo orçamento da UE; e ii) as funções em matéria de convergência no domínio da supervisão devem ser financiadas pelas autoridades nacionais competentes, uma vez que estas beneficiam diretamente do trabalho de convergência e que o principal responsável pela supervisão é o Estado. Os inquiridos do setor financeiro argumentaram ainda que o atual modelo de financiamento habilita o Parlamento Europeu a exercer controlo orçamental sobre as AES relativamente à parte do seu orçamento financiada pelo orçamento geral da UE, garantindo assim que as AES possam ser responsabilizadas. Apesar da avaliação globalmente positiva, foram identificadas algumas questões no que se refere às taxas cobradas às entidades supervisionadas para cobrir os custos dos mandatos de supervisão direta da ESMA. Uma autoridade pública argumentou que um aumento do financiamento dos mandatos de supervisão direta deveria provir da UE e não de um aumento das taxas cobradas às entidades supervisionadas. Na consulta, a ESMA suscitou a questão da falta de flexibilidade do sistema de taxas, o que a impede de reafetar recursos com base nos riscos identificados. Além disso, relativamente a algumas funções de supervisão direta, o número de entidades supervisionadas é reduzido ou é provável que seja pequeno. Tal pode resultar num nível elevado de taxas para as entidades de pequena dimensão, uma vez que a legislação setorial exige que as taxas cubram todos os custos incorridos com as atividades de supervisão relativas a essas entidades. Avaliação da Comissão Em consonância com as reações recebidas, a Comissão não tenciona propor alterações legislativas para alterar o atual quadro jurídico para o financiamento das AES. Para resolver a questão das taxas de supervisão e assegurar que as taxas continuam a ser razoáveis em relação às receitas das entidades supervisionadas, a Comissão convida a ESMA a explorar as diferentes opções disponíveis no âmbito do atual quadro jurídico. Poderão ser ponderadas alterações específicas da legislação setorial, se todas as medidas não legislativas possíveis para resolver a questão se revelarem insuficientes. 7.PROTEÇÃO DOS CONSUMIDORES Contexto e conclusões O reforço da proteção dos clientes e dos consumidores é uma parte importante do mandato das AES. A revisão das AES de 2019 aumentou as atribuições das AES e melhorou os seus instrumentos neste domínio. Por exemplo, a revisão confiou à ESMA: i) a coordenação das atividades de tipo cliente-mistério; ii) o desenvolvimento de indicadores de risco a nível do retalho; iii) a observação, análise e comunicação das tendências dos consumidores; e iv) o alargamento dos inquéritos, nos termos do artigo 22.º, n.º 4, dos Regulamentos AES, a potenciais ameaças à proteção dos consumidores ou investidores. Na consulta pública, a maioria das partes interessadas considerou que as AES contribuíram de forma positiva para a salvaguarda da proteção dos consumidores e dos investidores. Algumas partes interessadas salientaram que as questões relativas aos consumidores são frequentemente locais. Tal significa que uma boa colaboração entre as autoridades nacionais competentes e as AES é de importância fundamental. Na opinião da maioria dos inquiridos, as AES proporcionam valor acrescentado, identificando as questões relacionadas com os consumidores em toda a UE e partilhando boas práticas entre as autoridades nacionais competentes. Além disso, a maioria dos inquiridos salientou que as AES desempenham um importante papel de coordenação no mercado interno para a prestação de serviços transfronteiras. Neste contexto, algumas autoridades públicas solicitaram poderes de coordenação mais eficazes para a supervisão dos serviços transfronteiras, a fim de reduzir o risco de prejuízo para os consumidores. Avaliação da Comissão

A Comissão considera que, atualmente, não se justifica a introdução de alterações legislativas nos regulamentos de base das AES no domínio da proteção dos consumidores. No entanto, a Comissão analisará cuidadosamente o atual quadro jurídico no decurso das revisões em curso da legislação setorial e proporá alterações adequadas para colmatar as lacunas identificadas em matéria de proteção dos consumidores. Neste sentido, a alteração relativa às plataformas de colaboração incluída na revisão da Diretiva Solvência II, proposta em 22 de setembro de 2021: i) permitiria que a EIOPA desempenhasse um papel reforçado no tratamento dos aspetos prudenciais em casos transfronteiriços complexos; e ii) aumentaria os poderes da EIOPA para reduzir os riscos para a proteção dos consumidores quando os produtos de seguros são disponibilizados além-fronteiras. A futura estratégia de investimento de retalho constituirá mais uma oportunidade para novas melhorias legislativas no interesse da proteção dos consumidores. As AES são igualmente convidadas a continuar a utilizar todos os instrumentos disponíveis para alcançar os seus objetivos em matéria de proteção dos consumidores e dos investidores. Entre estes instrumentos incluem-se relatórios sobre as tendências dos consumidores, mapas térmicos em matéria de supervisão, avaliações entre pares e advertências/análises dos relatórios de autoavaliação do risco e da solvência no setor dos seguros e das pensões. 8.RISCO SISTÉMICO Contexto e conclusões Em resposta à crise financeira mundial, as AES, juntamente com o Comité Europeu do Risco Sistémico (CERS), foram mandatadas para contribuir para a supervisão macroprudencial do sistema financeiro da UE e para prevenir e atenuar o risco sistémico, uma vez que o colegislador considerou importante que os mecanismos de supervisão na UE não se centrassem apenas nas empresas individuais, mas também assegurassem a estabilidade do sistema financeiro no seu conjunto. A maioria dos inquiridos na consulta pública afirmou que a atual arquitetura da supervisão financeira pelas AES e pelo CERS melhorou a cooperação e a coordenação das funções de risco sistémico entre as autoridades competentes. Em especial, as partes interessadas identificaram a colaboração entre as AES e o CERS em matéria de testes de esforço como um exemplo de boas práticas. Embora o processo global de testes de esforço seja bem coordenado pelas AES, vários inquiridos solicitaram que o processo fosse ainda mais simplificado. Apresentaram este pedido porque o nível de pormenor dos relatórios dos testes de esforço é exigente para as autoridades nacionais competentes e as entidades supervisionadas devido ao processo de garantia da qualidade. Por conseguinte, algumas partes interessadas sugeriram uma abordagem mais baseada nos riscos em relação à garantia da qualidade dos testes de esforço. Além disso, algumas partes interessadas do setor manifestaram igualmente preocupações quanto à publicação dos resultados dos testes de esforço, os quais implicam alguns riscos de perturbação do mercado se o público em geral não perceber plenamente todas as componentes do resultado do exercício. Avaliação da Comissão Atualmente, a Comissão não considera necessário proceder a alterações legislativas neste domínio, mas convida as AES e o CERS a simplificarem ainda mais o processo de testes de esforço. A Comissão regista igualmente o valor acrescentado de assegurar um elevado grau de transparência dos resultados dos testes de esforço, incluindo a publicação de resultados individuais no setor dos seguros. Além disso, as AES, o CERS e as autoridades competentes são encorajados a: i) continuarem a reforçar a sua cooperação em questões relacionadas com o risco sistémico em todas as partes do setor financeiro; e a ii) intensificarem os seus esforços com o intuito de desenvolver indicadores comuns de risco sistémico, tendo em conta as interações entre os setores que supervisionam. 9.CONCLUSÃO