[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 18.10.2007

COM(2007) 616 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO

Comunicação relativa a uma política portuária europeia {SEC(2007)1339}{SEC(2007)1340}

I. INTRODUÇÃO

Ao longo de 100.000 km de litoral europeu, existe um rosário de mais de 1.200 portos comerciais, com centenas de outros marginando os 36.000 km das nossas vias de navegação interior. Constituem pontos fulcrais de transferência modal e têm importância vital para 90% do comércio internacional da Europa. Sustentando a nossa política geral de transportes[1], movimentam 40% do total de toneladas-quilómetros no comércio intracomunitário. São fundamentais para a coesão da Europa, através de serviços regulares de passageiros e ferries. O desenvolvimento do sector dos cruzeiros tem transformado alguns destes portos em centros focais de turismo para cidades e regiões inteiras. São essenciais para o desenvolvimento do transporte marítimo de curta distância e, em muitos casos, do tráfego fluvial, dois modos de transporte económicos e que podem substituir modos menos sustentáveis em longas distâncias. Os portos são uma fonte directa e indirecta de mais de meio milhão de postos de trabalho e asseguram o dinamismo e o desenvolvimento de regiões inteiras, incluindo as mais periféricas, em consonância com a Estratégia de Lisboa.

A presente comunicação, que tem por objecto um sistema portuário comunitário eficaz, com capacidade para enfrentar as futuras necessidades da UE em matéria de transportes, estabelece um plano de acção para a Comissão Europeia. Vem na sequência de uma ampla consulta às partes interessadas em 2006-2007, que incluiu seis workshops , duas grandes conferências e encontros com peritos dos Estados-Membros.

A presente comunicação sobre os portos complementa e vem no seguimento da comunicação relativa a uma política marítima integrada[2], recentemente adoptada, que aborda de forma conjunta todas as políticas e actividades relacionadas com o mar, como meio de promover o crescimento económico e o emprego de modo sustentável.

1.1. Contexto económico

Em 2005, transitaram pelos portos europeus mais de 3 mil milhões de toneladas, metade das quais correspondeu ao tráfego de granéis, que aumenta ao mesmo ritmo da nossa dependência dos produtos energéticos minerais e, em particular, do gás natural liquefeito. Um tráfego «ro-ro» florescente representou 14% do total, o transporte de carga geral menos de 10% e o tráfego de contentores, em forte crescimento, aproximadamente um terço.

Mais significativamente, o número total de movimentos de contentores (cheios e vazios) em 2005 foi de 250 milhões em todo o mundo, com mais de um quarto na Europa. Os peritos prevêem para 2010 um aumento de 50%, metade do qual corresponderá a transporte directo de contentores cheios, cerca de 20% a contentores vazios, reflectindo a assimetria dos fluxos, e o restante com um ou mais transbordos em portos intermédios. Os navios que servem linhas directas, de porte cada vez maior, descarregam em portos de trânsito de águas profundas, a partir dos quais, numa ou mais etapas com navios menores, é assegurada a distribuição através de pequenos portos, até ao destinatário final. Esta tendência tem de ser incentivada, pois permite uma maior utilização do modo marítimo, uma maior diversificação dos pontos de descarga e um alívio do congestionamento nos transportes terrestres.

É porém fundamental assinalar que 30% do movimento registado em 2005 na Europa ocorreu nos portos de Roterdão, Antuérpia e Hamburgo. Por outro lado, o volume movimentado pelos 9 maiores portos do Mediterrâneo não ultrapassa 20% do total. Prevê-se que as estatísticas de 2006 e 2007 confirmem esta distribuição do comércio e do tráfego do e para o interior. Os custos e encargos prevalecentes nos diversos modos de transporte, juntamente com a oferta de infra-estruturas de transporte adequadas, explicam em grande medida o actual padrão dos fluxos de comércio e transporte na Europa.

1.2. Desafios para o sistema portuário europeu

Os portos enfrentam os seguintes desafios:

- Uma procura de transportes internacionais, ampliada pelo baixo custo destes e a crescer mais rapidamente do que a economia; é interessante notar que as perspectivas aliciantes dos portos atraem hoje investidores de todas as origens.

- Uma evolução tecnológica a grande escala, marcada pelo desenvolvimento do transporte em contentor e por uma exploração mais eficaz, rápida, segura e ecológica dos portos, mas para a qual é necessário, da parte dos nossos portos e das cidades que os albergam, um esforço decisivo de adaptação no que respeita a aquisição e gestão de terrenos, tecnologia e questões sociais. Ao mesmo tempo, o necessário recurso às tecnologias da informação, da navegação e das telecomunicações requer adaptação e formação, para que possam continuar a abrir-se perspectivas de aumento da produtividade e do emprego.

- O compromisso de reduzir os gases com efeito de estufa e os actuais problemas de qualidade do ar exige um decréscimo das emissões nocivas e dos efeitos de congestionamento rodoviário de cada tonelada-quilómetro transportada e a diversificação modal, com opção pelo modo ferroviário, pelo modo fluvial e pelo modo marítimo. Avançar-se-á deste modo para uma melhor distribuição geográfica do transporte terrestre e uma melhor utilização das capacidades portuárias existentes.

- A urgência de estabelecer um diálogo contínuo sobre o desempenho e o desenvolvimento dos portos, entre as partes interessadas e a nível da cidade, da região e, se necessário, num âmbito mais alargado. O diálogo é fundamental, visto poder assegurar aceitação social e eficiência, melhorar a imagem dos portos e conseguir um melhor ordenamento do espaço para funções urbanas, recreativas ou turísticas; uma abordagem baseada no diálogo com as partes interessadas pode contribuir para a sustentabilidade da actividade portuária, assim como para melhores oportunidades e condições de emprego.

- Por último, mas não menos importante, a necessidade de conciliar o desenvolvimento e a gestão dos portos com a transparência, a concorrência e, em geral, o acervo de regras comunitárias.

II. PROBLEMAS E SOLUÇÕES

1. DESEMPENHO DOS PORTOS E LIGAÇÕES COM O INTERIOR

Globalmente, os maiores portos europeus podem ser considerados eficientes em termos económicos; a sua envolvente marítima e a sua abertura, a organização de escalas e as acostagens (principal fonte de receita) são normalmente dignas de louvor; todavia, há ainda estrangulamentos em muitos portos, como o desfasamento das capacidades de armazenagem e de carga/descarga, o carácter insatisfatório da configuração dos terminais e da produção por área unitária de capacidade instalada, a ineficiência de itinerários e acessos por mar ou por terra, os longos tempos de espera, a insuficiente segurança para camiões, comboios e batelões, o carácter insatisfatório das condições de trabalho e da produção e o não despiciendo excesso de trâmites administrativos, que redunda num encarecimento em termos de tempo e dinheiro.

Por conseguinte, não basta ter uma boa localização na costa ou na margem de um rio ou canal nem fornecer serviços fiáveis a preços razoáveis. Na vertente terrestre, têm importância fundamental para a capacidade e o futuro de um porto ligações fiáveis e sustentáveis com o interior. Neste domínio, são necessárias e possíveis melhorias significativas.

Em síntese, as opções primordiais para enfrentar a crescente procura de capacidade portuária devem ser as seguintes:

- Aumentar as taxas de eficiência e produtividade, em termos de produção ou de movimento por hectare de terminal existente e ao longo das rotas de acesso. Muitos problemas seriam certamente resolvidos com novo equipamento portuário e melhor coordenação da presença de camiões, comboios e batelões nos terminais, juntamente com uma gestão integrada da cadeia de transporte do mar para o interior, pelo menos através do porto. Sistemas e programas informáticos de gestão das operações e da carga contribuirão para facilitar as interfaces entre modos e operadores e aumentar a produção.

- Estudar rotas de transporte alternativas como meio para uma utilização mais intensiva dos portos existentes – alguns dos quais laboram abaixo dos níveis de capacidade – e aproximá-los dos utentes. O mercado demonstra que a exploração de ligações intracomunitárias diárias e rápidas, por transporte marítimo de curta distância ou por feeder , é uma opção sustentável para muitos portos.

Estas perspectivas de expansão dos portos devem ser adequadamente avaliadas antes de se pensar em novos projectos infraestruturais. Portanto, os projectos têm de ser discutidos com todas as partes interessadas e em seguida planeados e executados com base num amplo consenso. O consenso será mais fácil de alcançar se os planos directores dos portos forem regularmente actualizados após uma consulta alargada e a todos os níveis. A construção de novas instalações portuárias de vulto ou a ampliação substancial de instalações existentes deve basear-se essencialmente numa avaliação económica sólida do efeito que o projecto previsto terá nos fluxos de transporte. Obter-se-á deste modo uma distribuição mais racional do tráfego pela Europa. Ainda que, obviamente, não possa ser “imposta” por meio de regulamentação, essa melhor distribuição responderia certamente às actuais inquietações quanto à sustentabilidade dos transportes.

Na presente fase, a Comissão tenciona deixar a questão ao critério das autoridades regionais e nacionais e ao mercado.

Pela sua parte, a Comissão tenciona avaliar a situação e as necessidades das ligações dos portos com o interior, bem como o seu impacto numa rede equilibrada de fluxos de tráfego, por ocasião da revisão intercalar da rede transeuropeia de transportes em 2010 [3].

2. EXPANDIR A CAPACIDADE RESPEITANDO O AMBIENTE

2.1. Construção de novas instalações ou beneficiação das existentes

Terminadas as avaliações atrás referidas, concluir-se-á eventualmente que é necessário um reforço da capacidade, mediante beneficiação, ampliação ou construção, para que o transporte marítimo e fluvial possa intensificar-se. Esta necessidade surge quando:

- Os portos exigem simultaneamente instalações adequadas e boas ligações com o interior. Por razões históricas, os portos e o respectivo equipamento não foram projectados nem construídos para receber os modernos navios de todos os tipos de carga, sobretudo contentores, quanto mais o actual volume de tráfego.

- Foi identificada uma nova transferência modal sustentável, do modo rodoviário para o modo fluvial ou marítimo, como uma auto-estrada do mar.

- É necessária uma infra-estrutura portuária adequada para proporcionar maior segurança no aprovisionamento de energia e aumentar a competitividade daqueles sectores[4], que podem também constituir alternativas à infra-estrutura tradicional de aprovisionamento.

- Por razões ambientais e de segurança, é necessário reestruturar a zona portuária da cidade e/ou retirar do centro urbano a actividade portuária e o correspondente tráfego do e para o interior. A cidade poderá então planear uma melhor utilização de zonas particularmente adequadas para os cidadãos, o transporte de passageiros, os cruzeiros turísticos e as actividades culturais, residenciais ou outras de carácter económico.

Nesses casos, os poderes públicos terão então de ponderar as opções de desenvolvimento que melhor servirão o interesse público, tendo em conta a legislação comunitária em matéria de protecção ambiental, como as Directivas Habitats[5], Aves[6], Água (directiva-quadro)[7] e Resíduos[8].

Os portos são simultaneamente portas estratégicas para o abastecimento de bens e energia (p. ex., GNL[9]) e pólos económicos fundamentais. Exigem investimentos dos sectores público e privado, que requerem um grau razoável de certeza jurídica.

A incerteza jurídica foi apontada pelas partes interessadas principalmente em relação às Directivas Aves e Habitats. A Comissão está ciente das dificuldades que poderão surgir com a aplicação destas directivas a respeito de infraestruturas portuárias.

A Comissão publicou já diversos documentos de orientação para apoiar os Estados-Membros na aplicação das directivas relativas ao ambiente e os cidadãos e partes interessadas na sua interpretação. A Comissão vai publicar directrizes sobre a aplicação da legislação comunitária em matéria de ambiente ao desenvolvimento portuário[10].

2.2. Assegurar instalações de resíduos adequadas

A Directiva 2000/59/CE, relativa aos meios portuários de recepção de resíduos, tem por objectivo reduzir as descargas no mar de resíduos gerados em navios e de resíduos da carga. A sua aplicação efectiva pelos Estados-Membros está ainda por concretizar.

Com base na avaliação dos relatórios dos Estados-Membros sobre a aplicação da directiva, das avaliações efectuadas desde a sua entrada em vigor e dos resultados das visitas de controlo da Agência Europeia da Segurança Marítima (AESM), a Comissão consultará as partes interessadas quanto aos meios para melhorar o actual mecanismo da directiva e a sua aplicação harmonizada e apresentará uma proposta adequada.

2.3. Boa gestão de massas de água e sedimentos

Em conjunto com outras partes interessadas, os portos localizados nas margens de rios ou estuários devem ser activamente envolvidos nas consultas sobre a gestão de bacias hidrográficas, nomeadamente no contexto da elaboração dos planos de gestão das bacias, exigidos pela Directiva-Quadro da Água (2000/60/CE). O mesmo se aplica aos portos marítimos a respeito da qualidade das águas costeiras, dos movimentos de sedimentos ao longo do litoral e da utilização das frentes marítimas, por exemplo no contexto de uma gestão integrada do litoral. Identicamente, a necessidade de prevenir a poluição do solo deve ser um tema permanente, em particular quando se procede a beneficiações ou à construção de novas estruturas a montante ou no próprio porto.

2.4. Redução das emissões para a atmosfera

A qualidade do ar é motivo de preocupação na maioria dos grandes portos. Para um crescimento sustentável, é essencial reduzir significativamente a poluição atmosférica com origem nos navios e nos transportes entre o porto e o interior. O Conselho aprovou uma redução de pelo menos 20% dos gases com efeito de estufa até 2020, o que implica igualmente uma redução das emissões de CO2 dos navios. As medidas tendentes à consecução destes objectivos devem ter em conta a evolução a nível internacional. A OMI comprometeu-se a estabelecer limites de emissão mais restritivos em 2008. A Comissão apoiará activamente os esforços internacionais para diminuir as emissões de gases com efeito de estufa geradas pelos navios e, na ausência de progressos nesses esforços, estudará opções possíveis para medidas comunitárias.

Está em estudo pela Comissão a solução de ser o porto a fornecer electricidade aos navios acostados[11]. Importa estudá-la, em primeiro lugar, para os serviços regulares – ferries, navios de transporte marítimo de curta distância ou navios das auto-estradas do mar. A Comissão tenciona apresentar propostas para reduzir os níveis de poluição atmosférica causada pelos navios nos portos, nomeadamente suprimindo as desvantagens fiscais associadas ao fornecimento de electricidade a partir da rede terrestre.

A Comissão está empenhada em reduzir a poluição atmosférica e as emissões de gases com efeito de estufa causadas pelos navios e vai contribuir para o estabelecimento de medidas destinadas a reduzir estas emissões nos portos, inclusive mediante incentivos apropriados.

3. MODERNIZAÇÃO

São já (ou serão em breve) obrigatórios novos sistemas de segurança e protecção do transporte marítimo, como o SafeSeaNet, o AIS (identificação automática) e o LRIT (Identificação e Seguimento de Navios a Longa Distância), que, associados a telecomunicações modernas, melhorarão consideravelmente a relação navio-terra. A questão não é indiferente para os portos e respectivas administrações. Actualmente, é possível acompanhar o trajecto e a aproximação dos navios, progressos com os quais deverão beneficiar tanto os portos como o sector marítimo em geral[12].

3.1. Simplificação de procedimentos para o transporte marítimo de curta distância

A legislação comunitária sujeita à fiscalização aduaneira o transporte marítimo entre Estados-Membros, porquanto os portos de origem e de destino localizados em território da UE fazem parte da fronteira exterior à qual confluem mercadorias de países terceiros e mercadorias desalfandegadas pela Comunidade. Portanto, quando o navio transporta mercadorias desalfandegadas pela Comunidade, também há fiscalização, embora se apliquem formalidades simplificadas se as mercadorias forem exclusivamente deste tipo.

Em tais casos, importa que os procedimentos administrativos sejam tão simples e aligeirados quanto possível. Desta forma, não só se reduzem os atrasos, a incerteza das tabelas de movimento marítimo e os custos e se melhora a confiança no transporte marítimo de curta distância, como se criam novas oportunidades para os portos e se propicia a criação de auto-estradas do mar.

A Comissão propôs a criação de um quadro sem papel para as alfândegas e o comércio, incluindo um balcão único para o fornecimento de dados. Os modernos meios de localização e seguimento serão fundamentais para a viabilização desta opção[13].

A comparar com outros modos de transporte, o transporte marírimo continua em desvantagem. Um navio que se desloca entre dois portos da UE está sujeito a procedimentos mais complexos e morosos do que um camião, porque não existe ainda um verdadeiro mercado interno do transporte marítimo na Europa. A fim de desbloquear o pleno potencial do sector marítimo europeu, esta desvantagem do transporte marítimo face aos outros modos tem de ser eliminada, mediante a simplificação das formalidades administrativas e aduaneiras aplicáveis aos serviços marítimos intracomunitários.

Conforme anunciou na sua comunicação sobre uma política marítima integrada para a União Europeia[14] e na revisão intercalar do Livro Branco sobre os Transportes[15], a Comissão vai apresentar em 2008 uma proposta legislativa para a criação de um espaço europeu de transporte marítimo sem barreiras.

A Comissão propôs a criação de um quadro sem papel para as alfândegas e o comércio, incluindo um balcão único para a entrega de dados.

Conforme anunciou na sua comunicação sobre uma política marítima integrada para a União Europeia e na revisão intercalar do Livro Branco sobre os Transportes, a Comissão vai apresentar em 2008 uma proposta legislativa para a criação de um espaço europeu de transporte marítimo sem barreiras.

3.2. Desenvolvimento de uma abordagem marítima electrónica ( e-maritime )

Além do transporte marítimo de curta distância, também o tratamento administrativo dos navios precisa de ser melhorado. É necessário instalar balcões únicos a partir do ponto em que as administrações possam coordenar o despacho de documentos e controlos. Através do melhoramento das comunicações navio-terra, de contactos com o anterior porto de escala e de programas informáticos de logística portuária envolvendo partes interessadas públicas e privadas, poderão ser desenvolvidos sistemas portuários integrados, que beneficiarão o desembaraço das mercadorias e o planeamento da transferência para o transporte terrestre, reduzirão as pressões sobre o espaço portuário e serão ferramentas essenciais para os marítimos, os navios, os serviços portuários e o planeamento.

A Comissão tenciona publicar em 2009 um documento de orientação política sobre a iniciativa “e-maritime”, directamente relacionada com as iniciativas “e-freight” e “e-Customs” (alfândegas electrónicas, em curso) e que beneficiará plenamente das modernas tecnologias da informação e das comunicações (TIC).

3.3. Melhorar o desempenho

As inovações tecnológicas relacionadas com o equipamento portuário, como os guindastes empilhadores automáticos, os pórticos sobre carris, os terminais automatizados de contentores e as gruas gémeas e de eixo duplo, terão também um papel importante no aumento da eficiência dos portos europeus.

Os programas-quadro de investigação da UE, com destaque para o 7.º, apoiam trabalhos relevantes de investigação e inovação sobre infra-estruturas e operações portuárias.

A cooperação entre portos, sobretudo próximos, é extremamente valiosa, pois pode conduzir, entre outros efeitos, à especialização em tipos de carga ou de navio e à organização e congregação ( pooling ) de meios e equipamento de transporte do e para o interior. Em muitos casos, conduzirá seguramente a um aumento da produção.

Refira-se, por último, que a eficiência das cadeias de transporte e dos seus centros de concentração ( hubs ), como os portos, é fundamental para uma boa prestação logística. Existem já indicadores para transporte combinado ferroviário, aéreo e marítimo de curta distância. Não existe ainda, porém, nenhum sistema de indicadores comum a todos os modos.

A Comissão tenciona preparar com as partes interessadas, até ao final de 2009, uma série de indicadores genéricos europeus que permitam uma maior especificação a nível local.

4. IGUALDADE DE CONDIÇÕES – CLAREZA PARA INVESTIDORES, OPERADORES E UTENTES

4.1. Papel das autoridades portuárias

Os sistemas de gestão portuária variam consideravelmente por toda a Comunidade. Em alguns Estados-Membros, os portos são geridos por entidades privadas proprietárias dos terrenos portuários (ou que chamam a si direitos semelhantes aos de propriedade). Estes portos são empresas inteiramente privadas. Nos restantes casos – uma grande maioria na Europa continental –, os portos são geridos por entidades ou empresas públicas, que podemos designar por “autoridades portuárias” (independentemente da designação que tiverem segundo a legislação nacional) e que beneficiam cada vez mais de um elevado grau de autonomia na tomada de decisões operacionais, bem como de autonomia financeira em relação às autoridades públicas. Por outro lado, enquanto algumas autoridades portuárias prestam serviços de movimentação de carga e/ou serviços técnico-náuticos, outras concentram-se na gestão e no desenvolvimento. A Comissão não tenciona intervir para harmonizar este cenário heterogéneo. Na verdade, é ao nível nacional/local que melhor se pode estruturar a gestão portuária. Ainda assim, a Comissão reconhece que as importantes funções das autoridades portuárias podem ser mais bem executadas se elas dispuserem de um grau suficiente de autonomia. No que em particular respeita à autonomia financeira, a Comissão recorda que se trata de um requisito prévio para possibilitar uma afectação eficiente dos investimentos e, em última instância, permitir o desenvolvimento dos portos.

4.2. Financiamento público – transparência

Embora não se possa dizer que há concorrência entre os portos em todos os casos, a concorrência entre alguns deles e a concorrência interna podem ser significativas e tornar necessário estabelecer condições de equidade. A este respeito, uma das questões que têm de ser tratadas é o financiamento público dos portos. A Comissão vai definir um quadro jurídico geral, conforme vêm requerendo desde há algum tempo as partes interessadas. A clareza no financiamento será também um incentivo para investir nos portos.

Em 2008, a Comissão vai adoptar orientações para os auxílios estatais aos portos.

Por outro lado, a informação relativa aos fundos que os poderes públicos disponibilizam aos portos deve ser transparente. Esta obrigação existe já, por força da Directiva 2006/111/CE, mas apenas em relação aos portos cujo volume de negócios anual supere 40 milhões de euros. Dado que muitos portos – alguns importantíssimos para os respectivos Estados-Membros e, inquestionavelmente, para os transportes europeus em geral – se situam abaixo deste patamar, ele não deve continuar a ser aplicado ao sector portuário.

A Comissão planeia tomar medidas no sentido de tornar as disposições da Directiva 2006/111/CE relativas à transparência extensivas a todos os portos comerciais, independentemente do seu volume de negócios anual, revelando deste modo uma imagem completa dos fluxos financeiros dos poderes públicos dos Estados-Membros para os portos.

4.3. Concessões portuárias

Na maioria dos casos, o acesso aos terrenos portuários é uma condição prévia para o fornecimento de serviços de movimentação de carga. Estes serviços podem ter por base diversos regimes jurídicos. Podem ser directamente prestados pelas autoridades portuárias ou por terceiros, como os concessionários. Não há, de momento, legislação comunitária derivada sobre concessões de serviços no sector dos portos ou de outras instalações terminais[16]. Na sua comunicação interpretativa de 2000 sobre as concessões[17], a Comissão frisou que “isto não significa, porém, que as concessões escapem às regras e aos princípios do Tratado”.

Foi, em particular, assinalado pela jurisprudência pertinente do Tribunal de Justiça que, quando os Estados-Membros fazem concessões de serviços não abrangidas pela directiva relativa aos contratos públicos, os poderes públicos estão vinculados por uma obrigação de transparência, que implica a publicidade adequada da iniciativa, um procedimento justo e não-discriminatório e a possibilidade da sua revisão. Esta obrigação de transparência consiste em garantir, em benefício de todos os potenciais concorrentes, um grau de publicidade adequado para garantir a abertura da concessão à concorrência, bem como o controlo da imparcialidade dos processos de selecção[18].

A Comissão considera que a obrigação supra se aplica quando as autoridades dos Estados-Membros decidem adjudicar a uma entidade terceira uma parcela de terreno portuário para a prestação de serviços de movimentação de carga. A obrigação de transparência não impede as autoridades portuárias de estabelecerem critérios de selecção que reflictam a estratégia comercial e a política de desenvolvimento do porto sobre as quais se baseará a concessão. Acresce que, numa comunicação interpretativa, a Comissão declarou que a obrigação de transparência directamente derivada do Tratado CE apenas se aplica às adjudicações de contratos que tenham uma relação suficientemente estreita com o funcionamento do mercado interno e que o Tribunal de Justiça considerou que, em determinados casos, “devido a circunstâncias especiais, tais como um interesse económico muito reduzido”, a adjudicação de um contrato pode não apresentar qualquer interesse para operadores económicos localizados em outros Estados-Membros[19].

A duração da concessão, conforme foi assinalado na mencionada comunicação sobre as concessões, deve ser fixada de forma a não restringir ou limitar a livre concorrência para lá do necessário à garantia de amortização dos investimentos e a uma remuneração razoável dos capitais investidos, mantendo, ao mesmo tempo, para o concessionário, um risco inerente à exploração[20]. Deve ainda salientar-se que, quando uma concessão chega ao termo, a sua renovação equivale a uma nova concessão e, portanto, estará coberta pelos princípios atrás indicados[21].

A Comissão considera que as disposições que possam ser introduzidas nos acordos relativos a concessões com o objectivo de assegurar a observância das condições de concessão do contrato e proteger os legítimos interesses dos portos e das comunidades locais, nomeadamente em relação à qualidade geral e ao nível geral de desempenho dos serviços portuários, são aceitáveis, desde que não infrinjam as regras do Tratado nem o direito comunitário.

É necessária uma clarificação sobre os direitos dos trabalhadores em caso de transferência de actividade na sequência de um processo de selecção.

Se uma empresa tomar a seu cargo certas actividades previamente executadas por outra, na sequência da atribuição de uma concessão ou de um contrato público, pode aplicar-se a Directiva 2001/23/CE[22], [23]. Na verdade, para ocorrer uma “transferência” na acepção desta directiva, devem ser preenchidas duas condições: a) a entidade patronal mudou; b) a entidade transferida mantém a sua identidade. A manutenção da identidade é caracterizada simultaneamente pela continuação das anteriores actividades por parte da nova entidade patronal e pela continuidade da força de trabalho e dos padrões de gestão e organização. Estes são, todavia, meros factores numa avaliação global que deve ser feita, pelo que não podem ser ponderados isoladamente[24]. Se estas condições se verificarem aquando de um procedimento de adjudicação ou privatização de serviços portuários, a Directiva 2001/23/CE é aplicável.

4.4. Serviços técnico-náuticos

Os serviços técnico-náuticos consistem na pilotagem, no reboque e nas acostagens. Não raro, estão também associados à segurança portuária, um nexo muito mais forte no caso da pilotagem e do reboque do que no das acostagens. Trata-se de actividades que podem ser exercidas pela administração pública ou constituir serviços de interesse económico geral.

Perante o exposto, importa recordar que, segundo o n.º 2 do artigo 86.º do Tratado, as empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral ficam submetidas ao disposto no Tratado, designadamente às regras de concorrência e do mercado interno, na medida em que a aplicação destas regras não constitua obstáculo ao cumprimento, de direito ou de facto, da missão particular que lhes foi confiada. Neste contexto, de acordo com o princípio da proporcionalidade, os meios utilizados para realizar a missão de interesse geral só podem limitar as liberdades do mercado interno na medida necessária para garantir a realização efectiva da missão[25].

No estádio actual do direito e da jurisprudência comunitários, o princípio da liberdade de estabelecimento, consagrado no Tratado, aplica-se aos serviços técnico-náuticos. Os monopólios legais sobre os serviços técnico-náuticos são susceptíveis de prejudicar esta liberdade, podendo, em tais casos, justificar-se apenas na medida em que sejam necessários e proporcionados para a prestação do serviço em questão. Impõe-se então um procedimento transparente para a selecção do operador. Este requisito é cumprido se ao procedimento de selecção for dada publicidade adequada, à escala europeia, e se a imparcialidade do procedimento puder ser controlada. Não devem ser concedidos direitos exclusivos por períodos excessivos, sem prejuízo da necessidade de assegurar uma remuneração razoável do capital investido, ao mesmo tempo que se mantém um risco inerente na prestação do serviço. No que toca particularmente à pilotagem, a Comissão considera que, salvaguardando a segurança, a concessão de dispensas da pilotagem obrigatória a favor de utentes frequentes deve ser autorizada, pois reduziria os custos do transporte marítimo e torná-lo-ia mais atractivo, com destaque para o de curta distância. Na apreciação destes condicionalismos, a inovação tecnológica deve ser tida em conta. A este respeito, a pilotagem à distância pode tornar-se uma valiosa opção de futuro, a aprofundar no âmbito do e-maritime .

Importa igualmente abordar o serviço de acostagens, a cuja livre prestação o Tribunal de Justiça declarou que se podem justificar restrições[26]. Note-se contudo que, mesmo neste caso, as restrições à prestação nem sempre são indispensáveis. Se a livre prestação do serviço de acostagens não for susceptível de prejudicar o padrão do serviço universal – como pode ocorrer, por exemplo, em grandes portos com vários terminais –, deve ser assegurado o livre acesso a esta actividade[27].

4.5. Serviços de movimentação de carga

Os serviços de movimentação de carga evoluíram consideravelmente durante os últimos anos, passando a basear-se na utilização de tecnologias avançadas e empregando hoje muito menos mão-de-obra. A sua função evoluiu igualmente, em paralelo com a dos portos, que se tornaram portas de acesso na cadeia logística e não apenas pontos de partida e chegada para o comércio marítimo. Processam-se segundo dispositivos bastante variáveis ao longo da Comunidade e até no interior de um mesmo Estado-Membro. É frequente os trabalhadores portuários serem directamente empregados por operadores de terminais, enquanto em alguns portos são contratados por intermédio de pools , entidades encarregadas de recrutar e formar os trabalhadores.

Tal como no caso geral dos serviços de movimentação de carga, os dispositivos dos pools podem diferir acentuadamente de um Estado-Membro para outro. Além disso, podem basear-se em regulamentação nacional ou local ou reger-se inteiramente por práticas locais. As regras do Tratado em matéria de liberdade de estabelecimento e de prestação de serviços aplicam-se integralmente às actividades executadas pelos pools .

Os pools fornecem normalmente uma sólida formação aos trabalhadores e são um instrumento eficaz para as entidades patronais. No entanto, os referidos dispositivos não devem ser utilizados para impedir indivíduos ou empresas com a devida qualificação de prestarem serviços de movimentação de carga nem para impor às entidades patronais mão-de-obra de que já não necessitam, porquanto desta forma poderiam ser infringidas, em determinadas circunstâncias, as regras do Tratado relativas ao mercado interno e, em particular, o artigo 43.º, relativo à liberdade de estabelecimento, e o artigo 49.º, relativo à liberdade de prestação de serviços.

4.6. Taxas portuárias

Para utilizarem os portos, os armadores têm de pagar diversas taxas, algumas pela própria utilização do porto, outras pelos serviços prestados por operadores de terminais, pilotos, operadores de rebocadores, amarradores, etc. Fariam sentido sistemas de facturação únicos, que simplificariam as operações dos utentes. Somente as taxas cobradas pela utilização da infra-estrutura geral do porto (“taxas portuárias”) serão sucintamente abordadas a seguir.

As taxas portuárias e as eventuais taxas acessórias são hoje, na maior parte dos casos, publicamente disponibilizadas, designadamente na Internet, o que é do interesse dos próprios portos. O problema é que, embora disponibilizadas, essas taxas são por vezes pouco claras para os clientes e muito difíceis de calcular na prática. A Comissão insiste na necessidade de maior clareza das diversas componentes das taxas portuárias, assim como maior transparência na sua relação com os custos. Importa rejeitar critérios obsoletos de tarificação que discriminem os navios utilizados no transporte marítimo de curta distância, o mesmo se aplicando a todos os serviços que lhes são prestados.

A Comissão vai ajudar a divulgar as melhores práticas em matéria de transparência das As taxas portuárias.

As taxas portuárias podem também ser um instrumento de política para estimular a utilização de navios menos poluidores, conforme já prevê a Directiva 2000/59/CE. A Comissão é a favor dessa abordagem sustentável.

4.7. Concorrência com países terceiros

A concorrência de portos de países terceiros é uma preocupação expressa por alguns portos europeus, com especial acuidade no caso de portos comunitários próximos de outros que o não são, e também em relação aos hubs . Disposições menos rigorosas em matéria ambiental e social, dumping fiscal, financiamento público para as ligações ao interior, discriminação nas taxas de utilização destas ligações, são causas possíveis de falseamento da concorrência, pondo também em risco a continuidade das actividades de alto mar em diversos locais da União Europeia. O diálogo permanente entre a UE e a Rússia em matéria de transportes é um exemplo de fórum que permite abordar estas questões. Os acordos bilaterais de comércio marítimo, como os celebrados com a China e outros países, são outro exemplo de abordagem activa destas questões. A cooperação com esses países vizinhos deve ser encorajada e orientada pela necessidade de estabelecer condições de concorrência harmoniosas.

A Comissão vai fazer um inventário dos problemas encontrados, com vista a abordá-los, quando necessário, nas relações externas da Comunidade.

5. ESTABELECER UM DIÁLOGO ESTRUTURADO ENTRE PORTOS E CIDADES

A relação entre as cidades e os seus portos continua a ser de interdependência, devendo reger-se por visão estratégica e planeamento a longo prazo. Importa, pois, tanto ao porto como à cidade, reforçar a sua associação. Promover a imagem dos portos europeus e proporcionar melhor acesso público a eles são assuntos a deixar essencialmente aos próprios portos, regiões e Estados-Membros. A Comissão vai, porém, avaliar como cooperar com essas autoridades e partes interessadas e aumentar a cooperação entre elas, a fim de melhorar a imagem dos portos e a sua integração nas “suas” cidades, o que poderá ser feito ao nível do ordenamento urbano – por exemplo, em termos de oferta de transportes colectivos – mas também mediante a organização de festividades, jornadas de portas abertas ou actividades similares. Temos de tentar reconciliar a actividade portuária com a cultura, o turismo associado ao mar e o desenvolvimento urbano em geral. É também necessário preservar a identidade marítima da Europa, uma área na qual os portos podem desempenhar papel não despiciendo, pois servem há séculos como pontos fulcrais, não só para os transportes mas também para o encontro de diferentes civilizações. Este processo deverá igualmente ajudar a integrar melhor os portos nas cidades e na vida citadina.

Na sua comunicação relativa à política marítima integrada, a Comissão propôs a instituição de um Dia Europeu do Mar, que dará origem a uma semana de eventos destinados a melhorar a visibilidade e a imagem do sector marítimo. Pretende também propor uma Jornada de Portas Abertas dos Portos Europeus durante essa semana, a qual proporcionará ao público oportunidade de avaliar e compreender melhor o trabalho da comunidade portuária.

A Comissão analisará possíveis fontes de financiamento para fomentar uma melhor integração dos portos com as cidades, no âmbito das dotações existentes.

Há dois domínios específicos, associados à relação entre os portos e as cidades, que têm importância especial na perspectiva da Comunidade: o ambiente e a segurança.

De facto, uma das razões pelas quais os portos são frequentemente criticados pelas comunidades locais é o seu impacto no congestionamento e no ambiente. Foi já indicado atrás que o possível aumento do congestionamento nas zonas vizinhas dos portos deve ser devidamente avaliado aquando do planeamento de projectos portuários e que os portos e o sector marítimo se devem esforçar no sentido de reduzir a poluição causada pelos navios nos portos.

No que toca à segurança, a protecção contra o terrorismo e a criminalidade tornou as zonas portuárias muito menos acessíveis do que há alguns anos, desse modo reduzindo as possibilidades de contacto estreito dos cidadãos com o dia-a-dia dos portos.

No contexto do trabalho em curso sobre a segurança do transporte marítimo e dos portos, a Comissão pondera avaliar o impacto das medidas de segurança e dar orientações quanto à forma de conciliar o imperativo de medidas firmes com um grau justo de abertura e acessibilidade às zonas portuárias. A revisão da legislação relativa à segurança do transporte marítimo e dos portos proporcionará uma oportunidade de avaliar os requisitos de acesso aos portos e estudar a preparação de um modelo europeu de cartão de acesso polivalente.

6. TRABALHO PORTUÁRIO

6.1. Diálogo

Nos portos europeus existem diferentes sistemas de estiva. A Comissão considera que o diálogo entre os diversos agentes poderá contribuir significativamente para um melhor entendimento entre as partes interessadas e para uma boa gestão da mudança. Neste contexto, o diálogo entre os parceiros sociais pode desempenhar um papel especialmente influente no sentido de aumentar e melhorar o emprego no sector portuário. A Comissão saúda todas as iniciativas tendentes a encetar ou promover o diálogo a diversos níveis entre as partes interessadas, incluindo as iniciativas que oferecem modelos de “boas práticas”, já empreendidas por alguns portos a nível local. São exemplo os recentes acordos entre todas as partes interessadas, nos portos de Dunquerque e La Valletta. A Comissão vai também estimular um diálogo social estruturado a nível europeu.

A Comissão apoiará a criação de um comité europeu de diálogo social no sector portuário, na acepção da sua Decisão 98/500/CE [28] .

Se for criado um comité desse tipo, a Comissão promoverá um contributo activo dos parceiros sociais para a gestão da mudança, a modernização e o aumento e melhoria do emprego.

6.2. Formação

Não existem actualmente regras comunitárias específicas para a formação dos trabalhadores portuários. A Comissão reconhece que esta formação adquiriu importância primordial para a segurança e a eficiência das operações portuárias. Os equipamentos portuários tornaram-se ferramentas tecnologicamente avançadas e, não raro, complexas. Consequentemente, o trabalho portuário evoluiu e, conforme demonstrou o processo de consulta, é necessário instituir uma série de requisitos comuns a nível comunitário para a formação dos trabalhadores. Deste modo, favorecer-se-á igualmente a mobilidade dos trabalhadores portuários europeus por meio do reconhecimento mútuo das suas qualificações.

A nível comunitário, a Directiva 89/391/CEE [29] (directiva-“quadro”) estabelece medidas relativas à formação dos trabalhadores em matéria de segurança e saúde, que se aplicam plenamente ao trabalho portuário. A este respeito, a directiva atribui à entidade patronal a responsabilidade de assegurar a cada trabalhador uma formação adequada em matéria de protecção da segurança e da saúde.

A Comissão vai propor um quadro para a formação dos trabalhadores em diversos domínios da actividade portuária, com reconhecimento mútuo.

6.3. Saúde e segurança no trabalho

A nível da União Europeia, as regras gerais para a protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho são definidas na supramencionada directiva-“quadro”, já complementada por 19 directivas que abrangem sectores e riscos específicos, as quais, na sua maioria, têm pertinência para o trabalho portuário. Para a melhoria das condições de trabalho, é fundamental respeitar e aplicar integralmente estas regras.

Refira-se ainda que, em Fevereiro de 2007, a Comissão adoptou uma comunicação [30] que, nomeadamente, incentivava uma cultura de prevenção dos riscos no trabalho, a qual foi apoiada por uma resolução do Conselho [31] . Tal como qualquer outro ambiente de trabalho, os portos são abrangidos por esta comunicação.

Deve notar-se que ainda se regista nos portos um número considerável de acidentes de trabalho, inclusivamente mortais [32].

A Comissão vai acompanhar de perto a aplicação aos portos das regras comunitárias de protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho .

Observará também estreitamente a recolha adequada de estatísticas relativas a acidentes, segundo as metodologias EEAT [33] e EODS[34] estabelecidas pelo EUROSTAT[35] .

III. CONCLUSÃO

Integrada no âmbito dos transportes marítimos europeus, a presente comunicação cria um quadro e preconiza uma série de acções, incluindo um diálogo alargado e interpretações que clarifiquem as regras comunitárias pertinentes. Permitirá concentrar os esforços, para que os portos europeus possam enfrentar os desafios de amanhã, atrair novos investimentos e contribuir plenamente para a co-modalidade. A Comissão convida todas as partes interessadas, públicas e privadas, a apoiarem esta abordagem e espera que o diálogo prossiga, em prol de um desenvolvimento o mais harmonioso possível dos portos da União Europeia.

[1] COM(2006) 314.

[2] COM(2007) 575.

[3] Artigo 19.º do Regulamento (CE) n.º 680/2007.

[4] COM(2007) 1.

[5] Directiva 92/43/CEE.

[6] Directiva 79/409/CEE.

[7] Directiva 2000/60/CE.

[8] Directiva 99/31/CE.

[9] COM(2006) 846 e SEC(2007) 1283.

[10] Cf. COM (2007) 575 e SEC(2007) 1278.

[11] Cf. COM(2007) 575.

[12] Cf. http://www.marnis.org.

[13] COM(2005) 608.

[14] COM(2007) 575.

[15] COM(2006) 314.

[16] Artigo 18.º da Directiva 2004/17/CE e artigo 17.º da Directiva 2004/18/CE.

[17] Comunicação interpretativa da Comissão sobre as concessões em direito comunitário (JO C 121 de 29.4.2000, p. 2).

[18] Acórdão do Tribunal de 7 de Dezembro de 2000 no processo C-324/98, Telaustria, n.os 60 e 62, e Acórdão do Tribunal de Justiça de 13 de Outubro de 2005 no processo C-458/03, Parking Brixen, n.º 49.

[19] Comunicação interpretativa da Comissão sobre o direito comunitário aplicável à adjudicação de contratos não abrangidos, ou apenas parcialmente, pelas directivas comunitárias relativas aos contratos públicos, JO C 179 de 1.8.2006, p. 2.

[20] Cf. comunicação sobre as concessões (2000/C 121/02), ponto 3.1.3.

[21] Cf. 2000/C 121/02, ponto 2.4.

[22] Directiva 2001/23/CE do Conselho.

[23] COM(2001) 566, ponto 3.2.1.2.

[24] Deve também recordar-se que, num caso de mudança de adjudicatário, o Tribunal de Justiça sentenciou que o facto de os activos corpóreos recebidos pelo novo adjudicatário não pertencerem ao seu predecessor, tendo sim sido fornecidos pelo adjudicante, não constitui um obstáculo à existência de uma transferência de empresa na acepção da directiva (Acórdão do Tribunal. Abler, Processo C-340/01 Colectânea I-14023).

[25] Comunicação da Comissão – Serviços de interesse geral na Europa, JO C 017 de 19.1.2001, p. 4, n.º 23.

[26] Acórdão do Tribunal – Corsica Ferries – Processo C-266/96.

[27] Acórdão do Tribunal – Paul Corbeau – Processo C-320/91, n.os 18 e 19.

[28] Decisão 98/500/CE da Comissão.

[29] Directiva 89/391/CEE do Conselho, artigo 12.º.

[30] COM(2007) 62.

[31] Resolução do Conselho 2007/C 145/01.

[32] Três acidentes mortais nos seis meses que durou o processo de consulta.

[33] EEAT: “Estatísticas Europeias de Acidentes de Trabalho”.

[34] EODS: “Estatísticas Europeias de Doenças Profissionais”.

[35] Cf. COM(2007) 46.