PT Jornal Oficial da União Europeia C 209/9

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre «As ilhas na UE: da desvantagem estrutural ao território inclusivo»

(parecer exploratório)

(2017/C 209/02)

Relator: Stefano MALLIA

Consulta Parecer exploratório (Presidência maltesa), 16.9.2016 Base jurídica Artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia Competência Secção Especializada da União Económica e Monetária, Coesão Económica e Social Adoção em secção 8.3.2017 Adoção em plenária 29.3.2017 Reunião plenária n.o 524 Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções) 163/1/3

1. Conclusões e recomendações

1.1. A UE deve envidar mais esforços para reconhecer a singularidade dos desafios que as ilhas enfrentam. Estes desafios não podem ser abordados apenas através da política de coesão.

1.2. As ilhas padecem de várias desvantagens estruturais que geram amiúde dificuldades para o exercício das atividades comerciais. O CESE está plenamente convicto de que, no caso das economias insulares, se impõe um grau maior de flexibilidade na execução de decisões em domínios políticos essenciais como o mercado único, a política da concorrência, a política dos transportes, a política de desenvolvimento rural e a política das pescas, bem como de iniciativas e programas da UE de apoio às políticas de educação, formação, juventude e desporto.

1.3. O CESE considera que os critérios utilizados pelo Eurostat para definir uma região insular devem ser reavaliados tendo em vista a utilização de critérios mais adequados (ver pontos 2.4 a 2.6).

1.4. Há que prestar uma atenção particular às pessoas com deficiência e, de um modo geral, a todas as pessoas desfavorecidas, uma vez que os problemas que afetam as ilhas tendem a ter maiores repercussões sobre estas pessoas.

1.5. O CESE considera essencial conceder prioridade, em todos os esforços em prol das ilhas, à acessibilidade dos serviços públicos e à promoção do crescimento sustentável, do pleno emprego, da competitividade e da coesão nas ilhas europeias.

1.6. As ilhas e as regiões insulares proporcionam muitas vezes oportunidades únicas para aplicar soluções de energias limpas. O CESE é favorável a todos os esforços da Comissão Europeia neste sentido e, mais especificamente, apoia a transição das ilhas para soluções de energias 100 % limpas.

1.7. O CESE apoia o pedido do Parlamento Europeu à Comissão para que lance um estudo aprofundado sobre os custos extraordinários suportados pelas ilhas europeias.

1.8. O CESE apela à Comissão e ao Conselho para que considerem todas as regiões ou Estados-Membros insulares como regiões elegíveis para o financiamento de infraestruturas no âmbito da política de coesão após 2020. Por conseguinte, todos os fundos do período de 2014-2020 destinados a fazer face aos condicionalismos específicos com que se deparam as ilhas devem ser sujeitos a uma avaliação ex post da sua eficácia.

1.9. O Comité insta a Comissão a definir um quadro legislativo mais adequado no que respeita à aplicação dos auxílios estatais nas ilhas e nas regiões insulares e nas ilhas constituídas exclusivamente por Estados-Membros insulares.

1.10. O CESE exorta a Comissão a intensificar a coordenação através do Grupo Interserviços sobre Desenvolvimento Territorial e Urbano e a utilizar as avaliações do impacto territorial como instrumento para rever a legislação fundamental e identificar em que casos se podem incluir disposições em matéria de insularidade.

2. A insularidade e a Europa: perspetiva geral

Âmbito

2.1. As ilhas europeias têm mais de 21 milhões de habitantes, o que equivale aproximadamente a 4 % da população total da UE-28. A população de todas as ilhas da UE (excluindo as ilhas que são nações — Grã-Bretanha, Irlanda, Chipre e Malta), equivale ao 11.o país mais populoso da Europa (1). Há uma necessidade urgente de adotar um quadro político integrado para abordar os problemas de coesão económica, social e territorial com que se deparam as ilhas europeias.

2.2. A UE deve reconhecer a singularidade dos desafios enfrentados pelas ilhas. A este respeito, há que envidar esforços, tanto a nível da UE como a nível nacional, para maximizar o potencial das ilhas da UE.

2.3. O presente parecer visa relançar o debate a nível da UE sobre o valor da insularidade nas políticas europeias, centrando-se especificamente na política de coesão após 2020 e promovendo uma abordagem «da base para o topo» assente numa participação mais concreta da sociedade civil e dos parceiros sociais no processo decisório, a fim de estabelecer políticas e programas baseados nas necessidades reais dos cidadãos. A parceria e a governação a vários níveis previstas no Regulamento Disposições Comuns (2) devem ser reforçadas no período pós-2020.

2.3.1. O parecer visa ainda apresentar um conjunto adequado de recomendações políticas que integrem o conceito de «ilhas inclusivas», pondo em prática os princípios da «eficiência» e da «equidade» como pilares da promoção da competitividade e coesão social de todas as ilhas na Europa: — «eficiência»: assegurar que todas as ilhas podem atingir o seu pleno desenvolvimento; — «equidade»: assegurar que todos os cidadãos têm acesso a oportunidades e serviços, independentemente do contexto territorial em que vivem.

Definição de ilhas e de insularidade

2.4. De acordo com a definição do Eurostat (3), uma ilha é todo e qualquer território que cumpra os cinco critérios seguintes: 1) ter uma superfície mínima de um quilómetro quadrado; 2) estar situado a mais de um quilómetro do continente; 3) ter uma população residente permanente de, pelo menos, 50 pessoas; 4) não ter uma ligação física permanente com o continente; 5) não albergar uma capital da UE.

2.5. As ilhas europeias também podem ser agrupadas em função das características geográficas, de acordo com a classificação NUTS (Nomenclatura Comum das Unidades Territoriais Estatísticas) e segundo a sua dimensão.

2.6. Há três dimensões que definem a insularidade: 1) a pequena dimensão, 2) o afastamento e 3) a vulnerabilidade (4).

2.7. A abordagem da UE relativamente às ilhas assumiu maior visibilidade com a adesão à UE de dois pequenos Estados insulares, Chipre e Malta.

2.7.1. Em 2008, o «Livro Verde sobre a Coesão Territorial Europeia» (5) propôs uma definição de coesão territorial como «um fator de conversão da diferença em vantagem, contribuindo, assim, para o desenvolvimento sustentável de toda a UE». Nesta perspetiva, a insularidade pode ser considerada uma vantagem e uma fonte de desenvolvimento potencial.

2.8. A política de coesão da UE para o período de 2014-2020 proporciona uma base para alinhar os programas da UE com as necessidades dos territórios desfavorecidos, como é o caso das ilhas, em especial no âmbito dos principais desafios territoriais identificados no Quadro Estratégico Comum. A fim de preparar a política de coesão após 2020, é necessário analisar em maior medida, a partir de uma perspetiva insular, os novos instrumentos de apoio às estratégias de desenvolvimento territorial integradas que foram introduzidos para o período de 2014-2020, tais como o investimento territorial integrado e o desenvolvimento local de base comunitária.

2.9. Tendo em conta os pareceres do CESE sobre «Problemas específicos das ilhas» e «Ilhas inteligentes» (6), e no seguimento da revisão intercalar da Estratégia Europa 2020 (7), é claro que, no que respeita às ilhas, os fundos da política de coesão não produziram os resultados esperados. É evidente que é necessário repensar esta questão.

2.10. Em janeiro de 2016, na sua resolução sobre a situação especial das ilhas (8), o Parlamento Europeu forneceu uma base para a revisão das políticas da UE em vigor.

3. Principais problemas que afetam as ilhas europeias

3.1. Segundo as conclusões do estudo da ESPON (Rede Europeia de Observação do Desenvolvimento e da Coesão Territoriais) relativo às ilhas europeias (9), antes de analisar os problemas que afetam as ilhas europeias, convém fazer uma breve descrição das suas «Forças, Fraquezas, Oportunidades e Ameaças» para melhor contextualizar os desafios que as ilhas enfrentarão nos próximos anos.

3.1.1. No que respeita às «Forças», a qualidade de vida, a elevada densidade de capital cultural e natural e uma forte identidade cultural representam alavancas concretas que podem ser aproveitadas para criar mais riqueza e emprego nas ilhas.

3.1.2. Quanto às «Fraquezas», a insularidade afeta de forma direta e permanente alguns dos mais importantes parâmetros de atratividade das ilhas, como a acessibilidade, os serviços de interesse público, as redes e os serviços privados, as economias de escala e a organização do mercado.

3.1.3. As «Oportunidades» incluem a procura de qualidade de vida, a qualidade e segurança dos produtos alimentares, o turismo baseado em interesses específicos e os serviços de alojamento. Estes fatores devem ser explorados e transformados em «forças» para contrariar as principais condições adversas da insularidade, relacionadas com a pequena dimensão, o afastamento e a vulnerabilidade.

3.1.4. As «Ameaças» podem ser identificadas em domínios como as alterações climáticas, a globalização, as crises económicas, o aumento dos preços da energia, a escassez de água, a degradação do solo e a extinção de unidades populacionais de peixe.

3.2. Embora os problemas que afetam as ilhas europeias tenham efeitos que variam amplamente de acordo com fatores específicos (10), é possível inseri-los em três grandes grupos: 1) a economia das ilhas; 2) a equidade social; e 3) a preservação do ambiente.

3.3. Economia das ilhas: as ilhas têm um PIB per capita médio inferior ao da UE-28 (11). De um modo geral, o processo de convergência económica é mais lento do que nas outras regiões da UE. Em muitas ilhas, os níveis do PIB e o emprego são sustentados pelo turismo e por um setor público de grande dimensão, o que revela a baixa competitividade da economia.

3.3.1. O custo elevado dos transportes e a falta de ligações a outros territórios constituem um problema grave para os territórios insulares. Este problema deve ser reconhecido e abordado de modo flexível, para que as economias insulares possam sobreviver e prosperar. Embora o quadro jurídico do Regulamento (CEE) n.o 3577/92 permita aos Estados-Membros organizar serviços públicos a fim de garantir ligações regulares com os territórios insulares, importa analisar o impacto real desta medida.

3.3.2. Outro aspeto que afeta negativamente a competitividade da economia de algumas ilhas é o das «economias de monocultura»: determinadas economias insulares especializam-se em apenas um ou em poucos setores económicos (por exemplo, o turismo) ou têm uma atividade económica limitada devido à sua pequena dimensão.

3.3.3. O CESE apoia o apelo do Parlamento Europeu à Comissão para que realize um estudo/análise aprofundado sobre os custos adicionais em que incorrem as ilhas europeias em termos de sistemas de transportes de pessoas e mercadorias, fornecimento de energia e acesso aos mercados, especialmente para as PME.

3.4. Equidade social: durante a última década, a equidade social nas ilhas europeias sofreu profundas alterações devido a um conjunto de fatores internos e externos: transportes, transformações económicas e mudanças em termos de estilos de vida, culturas e aspirações. A crise económica teve uma influência negativa nos fatores de equidade social.

3.4.1. O declínio demográfico afeta as ilhas menos desenvolvidas, que tendem a sofrer mais com o envelhecimento da população.

3.4.2. Em alguns sistemas insulares (por exemplo, as ilhas do Mediterrâneo), a migração de refugiados teve um impacto nos níveis de equidade social. Recentemente, um grande número de migrantes chegou a territórios insulares, excedendo por vezes o número de habitantes locais, não tendo estes, por seu turno, condições para prestar o apoio e assistência necessários. O CESE convida a Comissão a continuar a reforçar as sinergias entre o Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração (FAMI) e os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) e encoraja os Estados-Membros e as regiões a utilizar os FEEI para apoiar políticas de integração eficazes que abranjam a educação, o emprego, a habitação e a não discriminação.

3.4.3. As iniciativas e os programas da UE de apoio às políticas de educação, formação, juventude e desporto, como o Erasmus+, devem ter em conta o isolamento das ilhas, bem como a falta de experiência e de conhecimentos que existe, por vezes, a fim de garantir o financiamento e o funcionamento corretos dos intercâmbios e interações internacionais.

3.4.4. As pessoas com deficiência e, de um modo geral, todas as pessoas desfavorecidas, sofrem mais do que quaisquer outras os efeitos dos problemas acima referidos. O exemplo positivo da política de coesão, que exige que os beneficiários finais tornem os projetos financiados pelos FEEI acessíveis a pessoas desfavorecidas, deve servir de orientação a todas as políticas da UE.

3.5. Preservação do ambiente: as ilhas europeias situam-se muitas vezes em regiões consideradas únicas em termos de biodiversidade.

3.5.1. Esta característica resulta, em parte, da elevada fragmentação dos habitats. Muitas ilhas são consideradas especialmente ricas em biodiversidade terrestre e marinha, o que se traduz, de um modo geral, na presença de áreas protegidas na maior parte das ilhas.

3.5.2. As ilhas europeias têm características naturais únicas. Contudo, os seus ecossistemas são frágeis e muito vulneráveis à pressão exercida pelos seres humanos e a outras pressões externas. Podem também ser caracterizados pela escassez de terras aráveis, pela seca, pela subida do nível do mar e pela erosão do solo.

3.5.3. Todas as ilhas enfrentam problemas, mais ou menos graves, no que respeita à poluição marinha, em particular os perigos da poluição causada pelo plástico, que é endémica nos oceanos (provocada essencialmente por atividades não insulares), assim como no que toca à desertificação e à degradação da paisagem, à escassez de água doce, à dependência de combustíveis fósseis e à gestão dos resíduos e águas residuais.

4. Rumo a «ilhas inclusivas»: o caminho a seguir

4.1. O caminho a seguir para transformar estes desafios é harmonizar e melhorar o equilíbrio entre a sustentabilidade económica, ambiental e social, aplicando uma «abordagem holística» destinada a concretizar os conceitos de «ilhas de qualidade», «ilhas ecológicas» e «ilhas com igualdade de oportunidades».

«Ilhas de qualidade» — Melhorar a competitividade, a prosperidade e a coesão das ilhas europeias

4.2. O CESE considera essencial promover um crescimento sustentável (a nível económico, ambiental e social) e o pleno emprego, a inovação, a competitividade e a coesão das ilhas europeias, através do reforço e da diversificação de determinadas atividades económicas, para fomentar uma solidariedade mútua entre as próprias ilhas e entre as ilhas e o continente.

4.2.1. Apesar das consequências da dimensão e da insularidade, os produtos das ilhas baseados nos recursos e saberes locais podem ser competitivos. Os novos conhecimentos, a inovação e os recursos humanos qualificados são condições essenciais para o êxito desta estratégia, que deve ser «orientada para nichos».

4.3. O CESE está plenamente convicto de que, no caso das economias insulares, se impõe um grau maior de flexibilidade na execução de decisões em domínios políticos essenciais como o mercado único, a política da concorrência, a política dos transportes, a política de desenvolvimento rural e a política das pescas. Não se pode depender exclusivamente da política de coesão para alcançar os objetivos pretendidos.

4.3.1. A prioridade a ter em conta para promover «ilhas de qualidade», considerando os domínios políticos acima referidos, está relacionada com a exploração da «inovação aberta e social» no sentido da criação de novas oportunidades de emprego e empresas, aumentando assim a atratividade das ilhas para os seus habitantes.

«Ilhas ecológicas» — Garantir a sustentabilidade nas ilhas europeias

4.4. É fundamental que os Estados-Membros, através dos FEEI, reforcem o compromisso para com a gestão sustentável e a proteção do ambiente, bem como a valorização do capital territorial das ilhas. É igualmente essencial implementar estratégias destinadas a reduzir a utilização de recursos como a água, o solo e a energia, e a promover a reciclagem dos resíduos produzidos pelas empresas e pela população local.

4.5. O CESE considera que a «economia circular» é uma prioridade para as ilhas europeias. O desenvolvimento de um modelo de economia circular para as ilhas europeias ajudará a proteger as suas economias da exposição a riscos associados ao aprovisionamento de recursos e da volatilidade dos preços dos produtos de base.

4.6. As ilhas e as regiões insulares proporcionam muitas vezes oportunidades únicas para aplicar soluções de energias limpas. A Comissão Europeia reconheceu este facto e comprometeu-se a apoiar o desenvolvimento e a adoção das melhores tecnologias disponíveis nas ilhas e regiões insulares da UE, incluindo o intercâmbio de boas práticas sobre regimes de financiamento e regimes jurídicos e regulamentares (12). O CESE encoraja a Comissão a empreender este esforço com os Estados-Membros e as regiões insulares e oferece todo o seu apoio à aplicação de um quadro jurídico abrangente que apoie a transição das ilhas europeias para soluções energéticas 100 % limpas.

«Ilhas com igualdade de oportunidades» — Garantir a acessibilidade e a conectividade a todos os habitantes

4.7. O CESE apoia a promoção de um desenvolvimento territorial baseado na igualdade de acesso de todos os cidadãos insulares aos serviços de interesse geral, na cooperação entre os sistemas insulares e continentais, numa maior acessibilidade dos serviços, na mobilidade sustentável e na modernização dos meios de transporte e das infraestruturas de comunicação.

4.8. É essencial promover processos de reciclagem profissional e aprendizagem ao longo da vida que tirem pleno partido dos recursos humanos disponíveis a nível local, assegurem condições e oportunidades iguais para as pessoas com deficiência e apoiem o envelhecimento ativo enquanto recurso local estratégico. É também fundamental fomentar uma maior participação dos jovens que vivem nas ilhas em programas da UE que visam promover a mobilidade em cursos de formação e qualificação, como o programa «Erasmus Plus».

4.9. Os desafios que as ilhas da UE terão de enfrentar nos próximos anos exigem, para além de um forte apoio político, uma maior participação da sociedade civil e dos parceiros sociais no processo de elaboração de uma «nova estratégia para as ilhas», bem como um sistema empresarial reforçado graças a medidas destinadas a melhorar a competitividade das PME.

4.9.1. Por este motivo, os intervenientes económicos públicos e privados, os parceiros sociais e os diferentes componentes da sociedade civil organizada devem dispor de conhecimentos especializados em matéria de políticas, programas e oportunidades de financiamento da UE, através de programas de formação específica, de assistência técnica e de um apoio organizacional.

4.10. O CESE salienta que a capacidade digital é um meio essencial para contrabalançar as limitações de conectividade das ilhas europeias. É necessário mais investimento em tecnologias e infraestruturas de informação e comunicação, a fim de garantir uma disponibilidade de serviços públicos suficiente para satisfazer as necessidades de todos os que vivem em territórios insulares.

5. Observações e propostas específicas

5.1. O CESE considera que importa reavaliar a adequação dos critérios utilizados pelo Eurostat para definir as ilhas.

5.2. O Comité congratula-se com o facto de o Quadro Estratégico Comum 2014-2020 (13) exigir que os Estados-Membros tenham em conta as características geográficas ou demográficas e tomem medidas para enfrentar os desafios territoriais específicos de cada região para libertar as suas potencialidades específicas de desenvolvimento, ajudando-as deste modo também a atingir um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo da forma mais eficiente. É necessário um maior esforço neste sentido, a fim de obter resultados mais tangíveis.

5.3. O principal desafio que se coloca no apoio à competitividade e à coesão nas ilhas europeias consiste em aumentar a sua atratividade. De acordo com as conclusões do estudo relativo às ilhas europeias (14), há que ter em conta dois fatores principais aquando do planeamento dos processos de desenvolvimento para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo das ilhas europeias: a atratividade para viver e a atratividade para a atividade económica.

5.4. Tendo em conta a resolução do Parlamento Europeu sobre a situação especial das ilhas e as resoluções da Conferência das Regiões Periféricas Marítimas, o CESE considera que o caminho a seguir para reforçar a atratividade é o seguinte: — considerar as regiões ou as ilhas constituídas exclusivamente por Estados-Membros insulares como regiões menos desenvolvidas no âmbito da política de coesão após 2020; — definir critérios novos e mais adequados para os auxílios estatais; — criar uma unidade «ilhas» na DG Política Regional e Urbana, em conjunto com um programa específico para as ilhas; — incluir disposições em matéria de insularidade em todos os atos legislativos fundamentais da UE (quando adequado).

5.5. O CESE apoia o CR no seu apelo para que a política de coesão e outras políticas da UE forneçam um apoio mais intensivo e direcionado para a reabilitação das cidades e zonas portuárias, incluindo as ilhas, aproveitando simultaneamente as oportunidades criadas pela Agenda Territorial, a Agenda Urbana, a Carta de Leipzig e o Pacto de Amesterdão (15).

5.6. A maior parte do financiamento proveniente da política de coesão concentra-se nas regiões menos desenvolvidas. A classificação das regiões utilizada na política de coesão baseia-se, em grande medida, no PIB regional, que constitui um indicador imperfeito por diversas razões.

5.6.1. Tendo em conta as conclusões do CESE sobre a avaliação intercalar da Estratégia Europa 2020, há que explorar indicadores adicionais para complementar o PIB no método de atribuição dos fundos estruturais. Este cenário deve conduzir a um aumento do financiamento para os territórios insulares. O CESE convida a Comissão a desenvolver outros indicadores além do PIB que tenham em conta a vulnerabilidade económica, social e ambiental das ilhas.

5.6.2. Tendo em consideração a abordagem «para além do PIB», as ilhas europeias poderiam ser classificadas como «regiões menos desenvolvidas». Neste caso, todas as ilhas europeias poderiam recorrer aos fundos de coesão para desenvolver e implementar infraestruturas estratégicas, e também se poderiam aumentar e ajustar os montantes da ajuda a empresas de acordo com o seu nível de atratividade para reforçar a competitividade e a coesão destas zonas.

5.6.3. A Comissão deve estudar o valor acrescentado de um programa de ações inovadoras para as ilhas e procurar identificar e testar soluções inovadoras para o desenvolvimento sustentável das ilhas para o período após 2020.

5.6.4. Tendo em conta as características geomorfológicas e económicas de algumas ilhas europeias (zonas costeiras, interiores e montanhosas), é possível aplicar uma abordagem inovadora para promover a complementaridade entre os FEEI e as sinergias entre as estratégias de apoio ao «crescimento azul» e ao «desenvolvimento rural».

Bruxelas, 29 de março de 2017. O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Georges DASSIS

(1) https://europeansmallislands.com/2017/02/11/the-11th-nation/

(2) Artigo 5.o do Regulamento (UE) n.o 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho de 17 de dezembro de 2013.

(3) Portrait of Islands [Retrato das Ilhas], Comissão Europeia, Eurostat, 1994.

(4) «Insularity and economic development: a survey» [A insularidade e o desenvolvimento económico: um estudo], Manuela Deidda, CRENOS 2014.

(5) Comissão Europeia, COM(2008) 616 final — Bruxelas, 6 de outubro de 2008.

(6) JO C 181 de 21.6.2012, p. 7, JO C 268 de 14.8.2015, p. 8.

http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.ten-opinions&itemCode=40697.

(7) Ver o parecer do CESE sobre o «Estado atual da Estratégia Europa 2020» (JO C 12 de 15.1.2015, p. 105).

(8) Parlamento Europeu — Estrasburgo, 4 de fevereiro de 2016.

(9) The Development of the Islands — European Islands and Cohesion Policy (EUROISLANDS) [O desenvolvimento das ilhas — As ilhas europeias e a política de coesão], Programa ESPON 2013.

(10) A localização geográfica, a proximidade ou afastamento do continente ou de centros económicos, o clima, a atratividade do ponto de vista do turismo, a dimensão da população, as perspetivas para a agricultura e as pescas ou o nível geral de desenvolvimento.

(11) Estatísticas do Eurostat — dados extraídos em março de 2016.

(12) Comunicação da Comissão — Energias limpas para todos os europeus.

(13) Regulamento (UE) n.o 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho de 17 de dezembro de 2013 (Regulamento Disposições Comuns), artigo 10.o e anexo I.

(14) The Development of the Islands — European Islands and Cohesion Policy (EUROISLANDS) [O desenvolvimento das ilhas — As ilhas europeias e a política de coesão], Programa ESPON 2013.

(15) http://cor.europa.eu/en/activities/opinions/Pages/opinions-and-resolutions.aspx