Relatório Especial O apoio financeiro da UE 
dá uma resposta 
adequada às necessidades 
dos microempresários?PT 2015  n.º 08
TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU

TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU  
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1615 Luxemburgo  
LUXEMBURGO
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PDF ISBN 978-92-872-2544-3 ISSN 1977-5822 doi:10.2865/16124 QJ-AB-15-008-PT-N
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O apoio financeiro da UE  
dá uma resposta  
adequada às necessidades  
dos microempresários?
(apresentado nos termos do n.º 287, segundo parágrafo,  
do artigo 4.º do TFUE)Relatório EspecialPT 2015  n.º 08
02
 Equipa de auditoria
Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados 
e de conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas 
tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou 
à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.
A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria II — presidida pelo membro do TCE Henri 
Grethen — especializada nos domínios de despesa das políticas estruturais, transportes e energia. A auditoria foi 
efetuada sob a responsabilidade do membro do TCE Iliana Ivanova, com a colaboração de Tony Murphy, chefe de 
gabinete; Mihail Stefanov, assessor de gabinete; Emmanuel Rauch, chefe de unidade; Dennis Wernerus, chefe de equipa; 
Romuald Kayibanda, chefe de equipa; Piotr Senator, auditor, e Christian Wieser, auditor.
Da esquerda para a direita: C. Wieser, R. Kayibanda, E. Rauch, I. Ivanova, T. Murphy, 
D. Wernerus, P . Senator, M. Stefanov.

03
 Índice
Pontos
 Siglas e acrónimos
 Glossário  
I – VI Síntese
1 – 16 Introdução
17 – 18 Âmbito e método da auditoria
19 – 63 Observações
19 – 37 Programação e conceção do apoio da UE a microempresários
21 – 30 Falta de sistemas específicos de avaliação das necessidades e de gestão adequada dos riscos no âmbito  
do apoio do FSE a microempresários
31 – 33 As disposições de criação do IMEP são de um modo geral satisfatórias
34 – 36 A maioria dos instrumentos financeiros do FSE não conseguiu captar financiamento privado 
37 Os instrumentos financeiros do IMEP atraíram algum financiamento privado 
38 – 54 Sistemas de comunicação de informações e de acompanhamento do desempenho
41 – 44 Informação limitada sobre o acesso e as taxas de sobrevivência dos PO do FSE
45 – 47 Informação mais completa sobre o acesso e as taxas de sobrevivência nos projetos do IMEP
48 – 54 Metade dos microempresários que tiveram acesso ao apoio encontrava se anteriormente desempregada
55 – 63 Informação sobre os custos de execução do apoio da UE a microempresários
56 – 58 Informação incompleta sobre os custos administrativos de execução dos PO do FSE
59 – 63 Variações nos custos cobrados relativamente aos instrumentos financeiros do FSE
64 – 72 Conclusões e recomendações
 Respostas da Comissão
04
 Siglas e acrónimos
BEI: Banco Europeu de Investimento ou Grupo do Banco Europeu de Investimento quando o BEI e o FEI são 
mencionados conjuntamente
CGAP : Grupo Consultivo de Ajuda aos Mais Pobres
EaSI : Programa da União Europeia para o Emprego e a Inovação Social
FEDER : Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional
FEI: Fundo Europeu de Investimento
FSE : Fundo Social Europeu
IMEP : Instrumento de Microfinanciamento Europeu « Progress»
PME : Pequenas e médias empresas
PO: Programa operacional
RNB : Rendimento nacional bruto
UE: União Europeia
05
 Glossário
Acesso : O acesso consiste na medida em que os projetos chegam ao grupo‑alvo pretendido (por exemplo, 
microempresários).
Autoridade de gestão : Autoridade pública nacional, regional ou local (ou qualquer outro organismo público ou 
privado) designada pelo Estado‑Membro para gerir um programa operacional. Esta gestão inclui, em especial, 
a seleção de projetos a financiar, o acompanhamento da forma como os projetos são executados e a prestação de 
informações à Comissão, tanto no que se refere aos aspetos financeiros como aos resultados alcançados.
Carteira em risco : O valor de todos os empréstimos por liquidar com uma ou mais prestações do capital em dívida 
em atraso durante um período superior a um determinado número de dias (geralmente 30 dias).
Código Europeu de Conduta em matéria de Prestação de Microcrédito : Conjunto de orientações 
e recomendações de boas práticas para prestadores de microcrédito, publicado pela Comissão em dezembro 
de 2011.
EaSI : O programa da União Europeia para o Emprego e a Inovação Social (EaSI) é um instrumento de financiamento 
a nível da UE destinado a promover um elevado nível de emprego de qualidade e sustentável, garantir uma 
proteção social adequada e decente, combater a exclusão social e a pobreza, e melhorar as condições de trabalho.
O EaSi é gerido diretamente pela Comissão Europeia. Reúne o IMEP e dois outros programas da UE geridos 
separadamente entre 2007 e 2013. 
Efeito de alavanca : No âmbito dos instrumentos financeiros financiados a partir do orçamento da UE e de 
fundos públicos nacionais, a alavancagem é calculada com base no montante de financiamento em euros 
(público e privado) efetivamente disponibilizado para apoio financeiros aos beneficiários finais, por cada euro de 
financiamento público (fundos da UE e fundos públicos nacionais).
Efeito de renovação : Verifica‑se quando os fundos mobilizados para um instrumento financeiro são reutilizados 
pelo menos uma vez (através da utilização de empréstimos ou garantias).
Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) : O Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional 
(FEDER) destina‑se a reforçar a coesão económica e social na União Europeia, corrigindo os principais desequilíbrios 
regionais na União Europeia, através de apoio financeiro para a criação de infraestruturas e de investimentos 
produtivos criadores de emprego, essencialmente destinado às empresas.
Fundo Europeu de Investimento : O FEI é um prestador especializado em financiamento de risco a pequenas 
e médias empresas (PME) em toda a Europa. Faz parte do grupo BEI e os seus acionistas são o Banco Europeu 
de Investimento (BEI), a Comissão Europeia e uma vasta gama de instituições financeiras e bancárias públicas 
e privadas.
Fundo Social Europeu (FSE) : O Fundo Social Europeu (FSE) destina‑se a reforçar a coesão económica e social na 
União Europeia, através da melhoria do emprego e das oportunidades de emprego (essencialmente através de 
medidas de formação), da promoção de um elevado nível de emprego e de mais e melhores empregos.
Grupo Consultivo de Ajuda aos Mais Pobres (CGAP) : O Grupo Consultivo de Ajuda aos Mais Pobres (CGAP) é um 
centro político e de investigação apoiado por cerca de 30 agências de desenvolvimento e fundações privadas, 
dedicado a promover o acesso financeiro aos mais pobres do mundo. Tem sede no Banco Mundial.
06 Glossário
Instrumento de Microfinanciamento Europeu « Progress » (IMEP) : O Instrumento de Microfinanciamento 
Europeu « Progress » (IMEP) é executado em nome da Comissão pelo Fundo Europeu de Investimento (FEI) para as 
garantias de microcrédito e para os empréstimos a bancos e outros intermediários financeiros.
Relativamente aos últimos, o BEI também é investidor no IMEP .
Instrumento financeiro sobredimensionado : Um instrumento financeiro é considerado sobredimensionado 
quando a sua dotação global excede de forma significativa o financiamento necessário para cobrir as necessidades 
efetivas da população‑alvo (ou seja, os microempresários, no contexto da presente auditoria).
Instrumentos financeiros : A designação instrumentos financeiros é um termo genérico utilizado para contratos 
que conferem ao seu detentor um direito relativo ao devedor. A UE concede apoio a três tipos de instrumentos 
financeiros possíveis: instrumentos de capital próprio, para empréstimo e de garantia. Os instrumentos de capital 
próprio e para empréstimo são contratos entre um investidor e uma entidade participada ou entre um mutuante 
e um mutuário. As garantias são contratos nos quais o fiador garante os direitos de um investidor ou mutuante.
Liquidação : A liquidação é um processo que envolve a venda de todos os ativos do fundo, o pagamento aos 
credores, a distribuição de quaisquer ativos remanescentes pelos proprietários e a dissolução do fundo. Em termos 
essenciais, a liquidação deve ser entendida como o pagamento do fundo que executa um instrumento financeiro.
Microcrédito : A Comissão define microcrédito como um empréstimo a microempresários até 25 000 euros [ver 
documento de trabalho da Comissão, «Microcrédito a pequenas empresas europeias», SEC(2004) 1156].
Microempresa : Tal como especificado na recomendação 2003/361 da Comissão, uma microempresa define‑se 
como uma empresa que emprega menos de 10 pessoas e cujo volume de negócios anual e/ou balanço total anual 
não excede dois milhões de euros.
Microempresário : Para efeitos do presente relatório, entende‑se por microempresários os trabalhadores por conta 
própria, assim como as microempresas (ou seja, registadas como pessoa coletiva).
Microfinanciamento : Para efeitos do presente relatório, o microfinanciamento é definido como empréstimos 
a microempresários e garantias a bancos e outros intermediários financeiros que concedem esses empréstimos.
Pequenas e médias empresas : As pequenas e médias empresas (PME) são empresas com menos de 
250 empregados e um volume de negócios anual não superior a 50 milhões de euros e/ou um balanço anual cujo 
total não excede 43 milhões de euros. Na categoria das PME, uma pequena empresa define‑se como uma empresa 
que emprega menos de 50 pessoas e cujo volume de negócios anual ou balanço total anual não excede 10 milhões 
de euros.
Política de saída : A política de saída consiste numa política/estratégia de liquidação de participações por um 
instrumento financeiro, de acordo com um plano destinado a obter o máximo retorno.
Programa operacional (PO) : Um programa operacional define as prioridades e os objetivos específicos de um 
Estado‑Membro, assim como a forma como o financiamento (cofinanciamento da UE, cofinanciamento público 
nacional e cofinanciamento privado) será utilizado durante um determinado período (geralmente sete anos) para 
financiar os projetos. Estes projetos devem contribuir para a realização de um determinado número de objetivos, 
especificados ao nível dos eixos prioritários do PO. Existem programas operacionais para cada um dos fundos no 
domínio da coesão (ou seja, FEDER e FSE). Os PO são elaborados pelo Estado‑Membros e têm de ser aprovados pela 
Comissão, antes de poder ser efetuado qualquer pagamento com o orçamento da UE. Os PO só podem ser alterados 
durante o período abrangido mediante acordo de ambas as partes.
Taxa de sobrevivência : A taxa de sobrevivência é um indicador do sucesso do apoio financeiro 
a microempresários. É calculada através da divisão do número de entidades apoiadas e que continuam em atividade 
no final de um determinado período («o período de retrospeção») pelo número total de entidades apoiadas.
07
 Síntese
I
Os microempresários confrontam‑se atualmente com 
problemas no acesso ao mercado de crédito conven ‑
cional, o que prejudica a criação de novas microem ‑
presas e de empregos por conta própria. O apoio 
da UE tem por objetivo dar resposta, na medida do 
possível, à falta de financiamento existente, através da 
concessão de subvenções a microempresas (no âmbito 
do FSE) ou facilitando o acesso aos empréstimos atra ‑
vés de instrumentos financeiros destinados aos presta ‑
dores de microcrédito, designadamente empréstimos 
e garantias.
II
O apoio da UE é prestado essencialmente através de 
dois instrumentos: o Fundo Social Europeu (FSE) e o 
Instrumento de Microfinanciamento Europeu « Pro -
gress » (IMEP). O FSE inclui medidas executadas essen ‑
cialmente através de subvenções e de instrumentos 
financeiros (empréstimos ou garantias), incluídos 
nos programas operacionais preparados pelos Esta ‑
dos‑Membros e aprovados pela Comissão. Por sua vez, 
o IMEP é executado em nome da Comissão pelo Fundo 
Europeu de Investimento.
III
O Tribunal examinou se a programação e a conceção 
do apoio da UE davam resposta às necessidades reais 
dos microempresários e se estavam em vigor sistemas 
sólidos de informação sobre o desempenho. O Tri ‑
bunal examinou igualmente se existia informação 
disponível suficiente sobre os custos de execução dos 
diferentes mecanismos de financiamento da UE para 
apoio a microempresários.
IV
O Tribunal conclui que, no que se refere ao apoio 
financeiro do FSE a microempresários, existem insu ‑
ficiências na programação e na conceção do apoio 
e que falta informação suficiente e fiável de acompa ‑
nhamento do desempenho. Além disso, a Comissão 
e os Estados‑Membros não dispõem de informação 
suficiente sobre os custos administrativos para cada 
Estado‑Membro e para cada mecanismo de financia ‑
mento (ou seja, subvenções ou instrumentos financei ‑
ros, tais como empréstimos ou garantias).V
Em termos gerais, o Tribunal considera que estas 
questões podem ter um impacto negativo na eficácia 
do apoio financeiro da UE destinado a dar resposta às 
necessidades dos microempresários.
VI
Para dar resposta às questões identificadas no pre ‑
sente relatório, o Tribunal recomenda que:
a) durante o período de programação de 2014‑2020, 
os Estados‑Membros procedam, de forma con ‑
sistente, a avaliações das necessidades durante 
a conceção dos instrumentos de financiamento 
e a elaboração de programas operacionais que 
incluam apoio financeiro da UE a microempre ‑
sários. Estas avaliações permitiriam igualmente 
atribuir o nível de financiamento adequado aos 
mecanismos de financiamento alternativos, ou 
seja, subvenções ou instrumentos financeiros (em ‑
préstimos ou garantias). A Comissão deve fornecer 
orientações nesta matéria;
b) a Comissão condicione a utilização dos instrumen ‑
tos financeiros do FSE pelos Estados‑Membros não 
só ao cumprimento dos requisitos regulamentares 
mas também à existência de um sistema sólido de 
gestão de riscos, para evitar o sobredimensiona ‑
mento dos fundos;
c) para melhorar o acesso, a Comissão e os Es ‑
tados‑Membros concebam medidas de apoio 
financeiro do FSE a microempresários e definam 
critérios de elegibilidade visando desempregados 
e pessoas vulneráveis que se encontrem numa 
posição de desvantagem em termos de acesso ao 
mercado de crédito convencional;
d) durante o período de programação de 2014‑2020, 
a Comissão realize uma análise comparativa dos 
custos de execução das subvenções do FSE, dos 
instrumentos financeiros do FSE e dos instrumen ‑
tos financeiros do EaSI, tendo em vista a defini ‑
ção dos seus níveis efetivos. Esta avaliação deve 
permitir a identificação de «boas práticas» sobre 
a forma como as subvenções, os empréstimos 
e as garantias de montante reduzido podem ser 
desembolsadas a um custo razoável.
08
 Introdução
01 
Os microempresários sofrem muitas 
vezes de falta de acesso ao mercado 
de crédito convencional. Com efeito, 
a procura total de microfinanciamento 
nos Estados‑Membros da UE, estimada 
em mais de 12 mil milhões de euros em 
20121, excede os empréstimos conce ‑
didos por bancos e outras instituições 
financeiras. O apoio financeiro da UE 
a microempresários procura dar res ‑
posta, na medida do possível, à falta 
de financiamento com que os mesmos 
se confrontam.
02 
Ao oferecer a possibilidade de cria ‑
ção ou de desenvolvimento de novas 
empresas, o apoio financeiro aos 
microempresários tem igualmente por 
objetivos mitigar a exclusão e aumen ‑
tar o emprego, especialmente entre 
pessoas anteriormente desemprega ‑
das. A UE contribui, por conseguinte, 
para a realização dos objetivos da 
estratégia «Europa 2020», designada ‑
mente para um crescimento inteligen ‑
te, sustentável e inclusivo, através do 
aumento do emprego, da produtivida ‑
de e da coesão social.
03 
A Comissão define microfinancia ‑
mento como o apoio financeiro até 
25 000 euros que, no âmbito do IMEP , 
pode ser concedido a microempre ‑
sários. O aumento do acesso e da 
disponibilidade é garantido através de 
instrumentos financeiros, sob a forma 
de empréstimos ou garantias. No con ‑
texto da presente auditoria, as subven ‑
ções concedidas para criação ou de ‑
senvolvimento de novas empresas que 
respeitam este limiar de 25 000 euros 
também são consideradas apoio finan ‑
ceiro a microempresários.Apoio da UE 
a microempresários 
através do FSE e do IMEP
04 
Durante o período de programação de 
2007‑2013, o apoio financeiro da UE 
a microempresários foi essencialmente 
concedido através do Fundo Social 
Europeu e, entre 2010 e 2013, através 
do Instrumento de Microfinanciamen ‑
to Europeu « Progress » (IMEP).
05 
Outros instrumentos da UE concedem 
microfinanciamento a microempresas, 
tais como os instrumentos financei ‑
ros para as PME ao abrigo dos PO do 
FEDER (3 136 milhões de euros no pe ‑
ríodo de programação de 2007‑20132) 
e do Mecanismo de Garantia a favor 
das PME no âmbito do Programa para 
a Competitividade e a Inovação (PCI) 
gerido pelo FEI em nome da Comissão 
(550 milhões de euros3 durante o pe ‑
ríodo de programação de 2007‑2013). 
Estes outros instrumentos não são 
abrangidos pela presente auditoria, 
uma vez que não fazem parte do orça ‑
mento da UE (empréstimos BEI) ou não 
são especificamente orientados para 
os microempresários.
06 
A caixa 1  apresenta exemplos de pro ‑
jetos examinados pelo Tribunal.1 Comissão Europeia, 
«Evaluation of the JASMINE 
Technical Assistance Pilot 
Phase» , ICF GHK em nome da 
DG Política Regional e Urbana, 
14 de novembro de 2013, 
p.20‑22.
2 Fonte : Resumo das 
informações sobre os 
progressos registados no 
financiamento e na execução 
dos instrumentos de 
engenharia financeira 
prestadas pelas autoridades 
de gestão nos termos da 
alínea j) do n.º 2 do artigo 67.º 
do Regulamento (CE) 
n.º 1083/2006 do Conselho, de 
11 de julho de 2006, que 
estabelece disposições gerais 
sobre o Fundo Europeu de 
Desenvolvimento Regional, 
o Fundo Social Europeu e o 
Fundo de Coesão, e que 
revoga o Regulamento (CE) 
n.º 1260/1999 (JO L 210 de 
31.7.2006, p. 25), período de 
programação de 2007‑2013, 
setembro de 2014, Comissão 
Europeia, situação em 
31.12.2013, p. 26.
3 Fonte : Valores relativos 
à contribuição financeira de 
2007‑2013, FEI, novembro 
de 2011 ( http://www.eif.org/
news_centre/publications/
corporate_brochure/
fei_brochure_new/files/
assets/seo/page14.html ).
09 Introdução
Fundo Social Europeu
07 
O FSE tem por objetivo facilitar o em ‑
prego de trabalhadores (incluindo 
por conta própria), aumentar a sua 
mobilidade geográfica e profissional, 
e facilitar a sua adaptação às mutações 
industriais e à evolução dos sistemas 
de produção4. Durante o período de 
programação de 2007‑2013, a Comis ‑
são defendeu que o FSE deveria apoiar 
medidas que melhorassem a inclusão 
financeira e social das pessoas desfa ‑
vorecidas, e garantissem o acesso ao 
emprego5.
08 
O apoio a microempresários financia ‑
do pelo FSE inclui medidas executadas 
através de subvenções e de instrumen ‑
tos financeiros e está definido nos PO 
elaborados pelos Estados‑Membros 
e aprovados pela Comissão.09 
Durante o período de programação 
de 2007‑2013, os Estados‑Membros 
criaram 117 PO do FSE, 96 dos quais 
financiaram medidas classificadas no 
âmbito do código «apoio ao emprego 
independente e à criação de empre ‑
sas»6, num montante total de 2,4 mil 
milhões de euros, essencialmente 
através de subvenções. No entanto, 
não existe informação disponível sobre 
qual o montante deste financiamento 
que foi atribuído a microempresá ‑
rios. Por outro lado, os instrumentos 
financeiros do FSE que concedem 
apoio a microempresários tinham uma 
dotação de 680 milhões de euros no 
final de 20137.4 Artigo 162.º do Tratado sobre 
o Funcionamento da UE.
5 Recomendação 2008/867/CE 
da Comissão, de 3 de outubro 
de 2008, sobre a inclusão ativa 
das pessoas excluídas do 
mercado de trabalho (JO L 307 
de 18.11.2008, p. 11); 
SEC(2010) 1564 final de 
16 de dezembro de 2010, «Lista 
das principais iniciativas».
6 Esta estimativa baseia‑se 
numa análise das despesas 
baseada em 86 códigos 
especificados pela Comissão 
para efeitos de prestação de 
informações pelos 
Estados‑Membros, nos termos 
do anexo II do Regulamento 
(CE) n.º 1828/2006 da 
Comissão, de 8 de dezembro 
de 2006 que prevê as normas 
de execução do Regulamento 
(CE) n.º 1083/2006 que 
estabelece disposições gerais 
sobre o Fundo Europeu de 
Desenvolvimento Regional, 
o Fundo Social Europeu e o 
Fundo de Coesão e do 
Regulamento (CE) 
n.º 1080/2006 do Parlamento 
Europeu e do Conselho 
relativo ao Fundo Europeu de 
Desenvolvimento Regional 
(JO L 371 de 27.12.2006, p. 1) 
e em especial as despesas 
realizadas ao abrigo do 
código 68, «apoio ao emprego 
independente e à criação de 
empresas».
7 Os 680 milhões de euros de 
apoio disponibilizado através 
do microcrédito encontram‑se 
parcial mas não 
exclusivamente incluídos na Que tipo de microempresários beneficiou do apoio da UE?
Numa pequena cidade da região de Opole (Polónia), um microempresário recebeu uma subvenção  de 
40 000 zlótis (cerca de 9 500 euros) no âmbito de um projeto do FSE para a ajudar a criar um parque infantil 
interior e uma loja de roupa.
Na Baviera (Alemanha), um microempresário beneficiou de um microcrédito de 7 000 euros para financiar 
uma nova instalação sonora, a fim de atrair mais clientes para o seu bar junto a um lago. O  empréstimo  foi 
concedido por um intermediário financeiro, com o apoio do FSE.
Na ilha de Creta (Grécia) um microempresário recorreu a uma linha de financiamento do fundo de maneio no 
montante de 5 000 euros para ampliar o seu quiosque urbano. Este microcrédito foi concedido por um banco 
local com uma garantia  d o  I M EP.Caixa 1
10 Introdução
despesa de 2,4 mil milhões de 
euros do FSE para apoio 
à criação de emprego 
independente.
8 Decisão n.º 283/2010/UE do 
Parlamento Europeu e do 
Conselho de 25 de março 
de 2010 que estabelece um 
Instrumento de 
Microfinanciamento Europeu 
«Progress » para o Emprego e a 
Inclusão Social (JO L 87 de 
7.4.2010, p. 1).
9 SEC(2009) 907 de 2 de julho 
de 2009.
10 Bélgica, Bulgária, Dinamarca, 
Irlanda, Grécia, Espanha, 
França, Croácia, Itália, Chipre, 
Lituânia, Países Baixos, Áustria, 
Polónia, Portugal, Roménia, 
Eslovénia, Eslováquia, Suécia 
e Reino Unido.
11 COM(2014) 639 final de 
20 de outubro de 2014, 
«Implementation of the 
European Progress Microfinance 
Facility – 2013 » (Execução do 
Instrumento de 
Microfinanciamento Europeu 
«Progress»  – 2013).
12 Regulamento (UE) 
n.º 1296/2013 do Parlamento 
Europeu e do Conselho, de 
11 de dezembro de 2013, que 
cria um Programa da União 
Europeia para o Emprego e a 
Inovação Social («EaSI») e que 
altera a Decisão n.º 283/2010/  
/UE que estabelece um 
Instrumento de 
Microfinanciamento Europeu 
«Progress » para o Emprego e a 
Inclusão Social (JO L 347 de 
20.12.2013, p. 238).Instrumento de Microfinan ‑
ciamento Europeu « Progress »
10 
O IMEP tem por objetivo aumentar 
o acesso ao microfinanciamento a pes ‑
soas, designadamente desemprega ‑
dos, bem como outras pessoas vulne ‑
ráveis que se encontram em posição 
de desvantagem em termos de acesso 
ao mercado de crédito convencional8, 
e a microempresas. É executado em 
nome da Comissão pelo Fundo Euro ‑
peu de Investimento (FEI), que age na 
qualidade de gestor de fundos relati ‑
vamente aos instrumentos financiados 
e como entidade responsável pela 
execução relativamente às garantias.
11 
A decisão do Parlamento Europeu e do 
Conselho de criação do IMPE ba ‑
seou‑se numa avaliação ex ante  realiza ‑
da pela Comissão. Neste documento 
a Comissão concluiu que, além dos 
instrumentos já existentes ao nível da 
UE, era necessário criar um instrumen ‑
to de microfinanciamento no âmbito 
do orçamento da UE9.
12 
No período de 2010‑2013, o IMEP teve 
uma dotação de 203 milhões de euros 
(103 milhões de euros do orçamento 
da UE e 100 milhões de euros do BEI): 
25 milhões de euros (12% do total) des ‑
tinavam‑se a garantias e 178 milhões 
de euros (88%) ao financiamento de 
empréstimos. Os instrumentos finan ‑
ceiros do IMEP não prestam assistência 
financeira direta aos microempresá ‑
rios, prestando apoio a intermediários 
através de empréstimos e/ou garantias.13 
O FEI seleciona bancos ou outros in ‑
termediários financeiros interessados 
na concessão de apoio a microem ‑
presários, em condições tão próximas 
quanto possível das condições de 
mercado. Estes intermediários conce ‑
dem empréstimos a beneficiários finais 
elegíveis com condições preferenciais, 
quando comparadas com as existentes 
no mercado para mutuários de um 
risco de crédito semelhante.
14 
Em 30 de junho de 2014 tinham sido 
selecionados 55 bancos ou outros 
intermediários financeiros10 e tinham 
sido concedidos mais de 23 000 mi ‑
croempréstimos a microempresários 
num montante de 208 milhões  
de euros11.
15 
Relativamente ao período de progra ‑
mação de 2014‑2020, uma das três ver ‑
tentes do Programa da União Europeia 
para o Emprego e a Inovação Social 
(«EaSI)12 irá substituir progressivamen ‑
te o IMEP .
16 
O gráfico 1  mostra de que forma 
o apoio da UE a microempresários 
é concedido através de subvenções  
do FSE, dos instrumentos financeiros  
do FSE e do IMEP .
11 Introdução Gráfico 1Apoio da UE a microempresários através de subvenções do FSE, dos instrumentos 
financeiros do FSE e do IMEP (esquematizado)
Fonte:  TCE.Microempresários
Beneﬁciários ﬁnaisOrçamentos nacionais Orçamento da UE Orçamento do BEI
Programas Operacionais do Fundo Social Europeu 
(PO FSE) executados pela Comissão e pelas Autoridades de Gestão 
dos Estados-Membros
         
Subvenções Instrumentos ﬁnanceiros Instrumentos ﬁnanceiros
Intermediários ﬁnanceiros 
(incluindo bancos) Intermediários ﬁnanceiros
(incluindo bancos)Gestores de projetoFSE IMEP
Instrumento de Microﬁnanciamento Europeu
«Progress» IMEP executado em nome
da Comissão pelo FEIpara garantias para empréstimos
12
 Âmbito e método 
da auditoria
13 Os projetos foram examinados 
ao nível da autoridade de 
gestão ou do organismo 
intermédio (no caso das 
subvenções) ou do 
intermediário financeiro (no 
caso dos instrumentos 
financeiros).
14 Alemanha (cinco projetos), 
Grécia (seis projetos), Itália 
(quatro projetos), Polónia (oito 
projetos) e Roménia (quatro 
projetos).
15 Bélgica, Bulgária, República 
Checa, Estónia, Espanha, 
França, Letónia, Lituânia, 
Malta, Portugal, Eslovénia, 
Eslováquia, Finlândia e Reino 
Unido.
16 Foram obtidas respostas de 
16 autoridade de gestão de 
14 Estados‑Membros, 
relativamente a 19 PO.17 
Na presente auditoria, o Tribunal 
avaliou se as necessidades dos mi ‑
croempresários tinham sido satisfeitas 
através do apoio financeiro do Fundo 
Social Europeu (FSE) e do Instrumen ‑
to de Microfinanciamento Europeu 
«Progress » (IMEP). O Tribunal exami ‑
nou, em especial, se:
 ‑ a programação e a conceção 
do apoio da UE davam respos ‑
ta às necessidades reais dos 
microempresários;
 ‑ estavam em vigor sistemas 
sólidos de informação sobre 
o desempenho;
 ‑ existia informação suficiente dis ‑
ponível sobre os custos de execu ‑
ção dos diferentes mecanismos de 
financiamento da UE para apoio 
a microempresários.
18 
Os resultados da auditoria 
basearam‑se:
 ‑ no exame de documentos a nível 
da Comissão e dos Estados‑Mem ‑
bros (para o FSE) e do FEI (para 
o IMEP);
 ‑ no exame de uma amostra de 
27 projetos13 de apoio financeiro 
a microempresários: para seis PO 
do FSE — 14 subvenções e seis ins ‑
trumentos financeiros (três fundos 
para empréstimo e três fundos de 
garantia) e sete instrumentos finan ‑
ceiros IMEP (dois instrumentos de 
concessão de empréstimos e cinco 
instrumentos de concessão de ga ‑
rantias). Estes projetos, que repre ‑
sentam uma dotação aproximada 
de 1,6 mil milhões de euros (1,2 mil 
milhões de euros desembolsados), 
foram executados em cinco Esta ‑
dos‑Membros14 (Alemanha, Grécia, 
Itália, Polónia e Roménia) e foram 
parcial ou totalmente concluídos 
até ao final de 2013 (ver quadro 1 ); ‑ em entrevistas com peritos na 
matéria;
 ‑ na análise dos ficheiros dos 
clientes (beneficiários de subven ‑
ções e mutuários) ao nível dos 
bancos e outros intermediários 
financeiros;
 ‑ num inquérito junto de 18 outras 
autoridades de gestão em 14 Esta ‑
dos‑Membros15 responsáveis por 
22 PO do FSE com despesas no 
domínio do emprego por conta 
própria e da criação de empresas. 
A taxa de resposta ao inquérito foi 
de 89%16 e permitiu recolher infor ‑
mações sobre a sua experiência 
em matéria de medidas de apoio 
financeiro a microempresários. 
O Tribunal analisou as respostas de 
11 autoridades de gestão em 10 Es ‑
tados‑Membros que declararam 
que os seus PO incluíam medidas 
para microempresários.
13 Âmbito e método da auditoria Quadro 1Financiamento público utilizado (até ao final de 2013) para apoiar o acesso  
dos microempresários ao financiamento nos projetos examinados pelo Tribunal 
(em milhões de euros)
Estado‑MembroFSE IMEP
Total
Subvenções Garantias Empréstimos Garantias Empréstimos
Alemanha 665,8 100,0 765,8
Grécia 368,9 0,8 369,7
Itália 9,1 13,9 9,5 32,5
Polónia 21,0 11,6 7,9 40,5
Roménia 1,7 6,2 18,9 26,8
Total 1 066,5 13,9 121,1 14,9 18,9 1 235,3
Fonte:  Análise do TCE, dezembro de 2013.
14
 Observações
17 Bulgária, República Checa, 
Estónia, França (Continental 
e Martinica), Letónia, Lituânia, 
Portugal (Madeira), Eslovénia, 
Eslováquia e Finlândia.Programação e conceção 
do apoio da UE 
a microempresários
19 
A conceção de instrumentos de finan ‑
ciamento para a concretização de um 
determinado objetivo político é uma 
tarefa exigente. É importante, neste 
contexto, garantir que a natureza e o 
tipo de apoio (subvenções ou instru ‑
mentos financeiros), assim como os 
montantes disponíveis dão resposta 
às necessidades reais dos potenciais 
beneficiários.
20 
Nesse sentido, o Tribunal examinou se:
 ‑ relativamente ao FSE, foram reali ‑
zadas avaliações das necessidades 
para determinar o nível global e o 
tipo de medidas de apoio a propor 
aos microempresários; no que se 
refere aos instrumentos finan ‑
ceiros, estavam em vigor estraté ‑
gias de investimento adequadas 
e procedimentos de gestão de 
riscos para evitar o sobre ou subdi ‑
mensionamento dos fundos, e se 
tinham sido definidas disposições 
em matéria de política de saída e/  
/ou liquidação;
 ‑ estava em vigor um sistema sólido 
de gestão de riscos para os instru ‑
mentos financeiros financiados ao 
abrigo do IMEP e, em especial, se 
foi realizada a avaliação da carteira 
de risco exigida;
 ‑ os instrumentos financeiros 
financiados pelo FSE ou pelo IMEP 
foram bem‑sucedidos na captação 
de financiamento privado adicio ‑
nal, através do cálculo do rácio de 
alavancagem alcançado.Falta de sistemas espe ‑
cíficos de avaliação das 
necessidades e de gestão 
adequada dos riscos no 
âmbito do apoio do FSE 
a microempresários
As autoridades de gestão 
não deram uma resposta 
específica às necessidades 
dos microempresários na fase 
de conceção dos programas 
operacionais  
do FSE examinados
21 
A auditoria do Tribunal demonstrou 
que as autoridades de gestão do FSE 
responsáveis pelos PO examinados não 
realizaram uma avaliação das necessi ‑
dades específicas dos microempresá ‑
rios antes de atribuírem os fundos e de 
definirem a forma mais adequada de 
utilização desses fundos.
22 
Nas respostas ao inquérito do Tri ‑
bunal, 11 autoridades de gestão em 
10 Estados‑Membros17 afirmaram que 
os seus PO do FSE incluíam medidas 
de apoio a microempresários. A aná ‑
lise do Tribunal indicou, no entanto, 
que nenhuma dessas 11 autoridades 
de gestão avaliara as necessidades 
específicas dos microempresários, 
antes da aprovação do PO. O mesmo 
sucedeu com todos os PO em cinco 
Estados‑Membros nos quais o Tribunal 
avaliara projetos específicos. O Tribu ‑
nal observa que, durante o período de 
programação de 2007‑2013, não existia 
um requisito regulamentar que obri ‑
gasse os Estados‑Membros a realizar 
avaliações de necessidades.
15 Observações
19 Artigo 43.º do Regulamento 
(CE) n.º 1828/2006  
da Comissão.23 
A caixa 2  apresenta um exemplo, 
fora da amostra auditada, no qual foi 
realizada uma avaliação rigorosa das 
necessidades para definir a necessida ‑
de das medidas de apoio destinadas 
a microempresários.
Inexistência de estratégias de 
investimento em três dos seis 
instrumentos financeiros  
do FSE examinados
24 
De um modo geral, os instrumentos 
financeiros do FSE recebem uma 
contribuição do PO para a sua dotação, 
quando a sua estrutura legal é criada. 
Estes fundos são posteriormente uti ‑
lizados no apoio a projetos no âmbito 
do PO (ou seja, concessão de emprésti ‑
mos e garantias a beneficiários finais). 
Nos termos dos requisitos regulamen ‑
tares dos instrumentos financeiros do FSE, deve ser desenvolvida uma 
estratégia de investimento para cada 
fundo. No que se refere aos instrumen ‑
tos financeiros do FSE, a estratégia 
de investimento19 também inclui uma 
análise da potencial população‑alvo, 
tendo em vista evitar um sobre ou sub ‑
dimensionamento da dotação  
do fundo.Exemplo de um estudo que define a necessidade de uma medida de apoio 
específica destinada a microempresários
No Land  alemão de Brandeburgo foi realizado um estudo em 2006 para determinar as necessidades especí ‑
ficas das novas empresas18 e, em especial, a adequação dos serviços financeiros prestados pelos bancos aos 
microempresários.
Este estudo baseou‑se numa avaliação qualitativa e quantitativa da oferta e da procura de microfinanciamen ‑
to nesta região.
Constatou que i) em relação aos bancos tradicionais, a prestação de serviços financeiros a microempresários 
não era atraente, especialmente no caso de pequenos empréstimos até 10 000 euros, e ii) as iniciativas exis ‑
tentes de apoio financeiro (por exemplo, empréstimos subsidiados pelo Estado) não ofereciam alternativas 
adequadas aos microempresários.
18 Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ , anteriormente GTZ) GmbH, « Microfinance in Europe — Regional Case Studies from 
France, Germany and Greece » (Microfinanciamento na Europa — Estudos de casos regionais em França, na Alemanha e na Grécia) p. 13‑15 (um 
relatório cofinanciado pelo FSE).Caixa 2
16 Observações
20 Artigo 4.1.6 da nota de 
orientação sobre os 
instrumentos de engenharia 
financeira, no âmbito do 
artigo 44.º do Regulamento 
(CE) n.º 1083/2006, COCOF_10 ‑
0014 ‑04‑EN, 21 de fevereiro 
de 2011.25 
O Tribunal constatou que em três 
dos seis instrumentos financeiros do 
FSE auditados, na Polónia e em Itália 
(Calábria), não tinha sido desenvol ‑
vida uma estratégia de investimento 
(ver  quadro 2 ).
Sistemas inadequados de 
gestão de riscos em cinco dos 
seis instrumentos financeiros 
do FSE examinados
26 
Além de uma avaliação inicial das 
necessidades, os gestores de fundo 
também devem instituir procedimen ‑
tos adequados de gestão de riscos. 
Estes procedimentos devem incluir, em 
especial, a análise da carteira em risco 
do instrumento financeiro para avaliar 
se a dotação do fundo é adequada e, em particular, determinar se as poten ‑
ciais perdas relativas aos empréstimos 
e garantias podem ser cobertas. Nos 
termos das orientações da Comissão20 
aos Estados‑Membros para o período 
de programação de 2007‑2013, a reali ‑
zação desta análise equivale a respei ‑
tar os princípios da boa  
gestão financeira.Quadro 2Existência de uma estratégia de investimento, sistemas de gestão dos riscos e políticas 
de saída/liquidação nos instrumentos financeiros do FSE auditados
Instrumentos financeiros do FSE 
auditados (Estado ‑Membro)Estratégia de investimento Sistemas de gestão dos riscos 
(análise PAR)Disposições em matéria de 
política de saída/liquidação
Instrumento financeiro A  
(Alemanha) Sim Não Sim
Instrumento financeiro B  
(Itália)Não Não Não
Instrumento financeiro C  
(Itália)Não Não Não
Instrumento financeiro D  
(Itália)Sim Não Não
Instrumento financeiro E  
(Polónia)Sim Sim Sim
Instrumento financeiro F  
(Polónia)Não Não Sim
Fonte:  Análise do TCE (2014).
17 Observações
21 N.º 2 do artigo 43.º do 
Regulamento (CE) 
n.º 1828/2006 da Comissão.
23 N.º 2 do artigo 43.º do 
Regulamento (CE) 
n.º 1828/2006 da Comissão.27 
O Tribunal constatou que apenas foi 
realizada uma análise da carteira em 
risco num instrumento financeiro do 
FSE dos seis examinados pelo Tribunal 
(ver quadro 2 ). No caso de Itália, o Tri ‑
bunal considera que os três instrumen ‑
tos financeiros do FSE auditados estão 
significativamente sobredimensiona ‑
dos (ver caixa 3 ).28 
Nos termos do regulamento, as dota ‑
ções não utilizadas de instrumentos 
financeiros devem ser devolvidas ao 
orçamento da UE no momento do 
encerramento21.
Insuficiências relativas às 
disposições em matéria de 
política de saída e de liquidação 
nos instrumentos financeiros 
do FSE
29 
O Tribunal também examinou se as au ‑
toridades de gestão tinham instituído 
disposições em matéria de política de 
saída e/ou de liquidação, em confor ‑
midade com as regras aplicáveis23 aos 
instrumentos financeiros do FSE. O ob ‑
jetivo destas políticas e disposições 
é assegurar uma liquidação correta do 
fundo no momento do encerramento.30 
O Tribunal constatou que não estavam 
em vigor disposições em matéria de 
política de saída e/ou de liquidação em 
três dos seis instrumentos financeiros 
do FSE examinados (dois na Campânia 
e um na Calábria).Exemplo de instrumentos financeiros do FSE sobredimensionados
No final de 2013, o desembolso aos microempresários representava 9,5% da dotação total do fundo para em ‑
préstimos na Campânia (criado em dezembro de 2009), sendo de 0% e 26,7% nos dois fundos de garantia na 
Calábria (criados em setembro e novembro de 2012).
Para respeitar a regra sobre a elegibilidade das despesas, o apoio deveria ser pago até 31 de dezembro 
de 201522. Não é provável que os fundos remanescentes sejam disponibilizados aos microempresários até ao 
final de 2015.
22 O final do período de elegibilidade, tal como definido no Regulamento n.º 1083/2006, encontra‑se atualmente em discussão.Caixa 3
18 Observações
24 É possível obter um rácio de 
alavancagem inferior a 1,0 
quando uma parte da dotação 
é utilizada para honorários  
de gestão.As disposições de criação do 
IMEP são de um modo geral 
satisfatórias
31 
As disposições de criação dos ins ‑
trumentos financeiros do IMEP são 
diferentes das dos instrumentos 
financeiros instituídos no âmbito do 
FSE. Os intermediários financeiros do 
IMEP (tais como bancos) têm de apre ‑
sentar um pedido ao FEI para obter 
financiamento para os seus instrumen ‑
tos financeiros. Se os intermediários 
financeiros não receberem pedidos de 
empréstimos ou garantias, simples ‑
mente não solicitam o financiamento 
do FEI. Não é, por conseguinte, ne ‑
cessária uma avaliação específica das 
necessidades regionais.
32 
Além disso, de acordo com as regras 
do IMEP , cada intermediário financeiro 
é sujeito a um processo de conformi ‑
dade normalizado, realizado pelo FSE, 
que inclui uma avaliação dos siste ‑
mas de gestão de riscos, incluindo os 
procedimentos relativos à carteira em 
risco. A carteira e a respetiva taxa de 
incumprimento são subsequentemen ‑
te acompanhadas pelo intermediário 
financeiros e periodicamente comu ‑
nicadas ao FEI. As regras específicas 
destas disposições de acompanhamen ‑
to e de comunicação de informações 
constituem parte integrante  
do contrato entre o FEI e o intermediá ‑
rio financeiro.
33 
O Tribunal constatou que as análises 
da carteira em risco exigidas foram 
realizadas nos sete instrumentos finan ‑
ceiros do IMEP examinados. Apesar de 
as atividades de microfinanciamento 
serem, por definição, de elevado risco, 
a análise do Tribunal revelou que 
a carteira em risco de um fundo para 
empréstimo na Roménia era pouco 
elevada quando comparada com fun ‑
dos semelhantes. O fundo, operacional desde março de 2012, tinha um risco 
de incumprimento de 0,3% para a sua 
carteira e não apresentava nenhuma 
anulação de dívida em 30 de setembro 
de 2013.
A maioria dos instrumentos 
financeiros do FSE  
não conseguiu captar  
financiamento privado
34 
Uma das vantagens da utilização de 
instrumentos financeiros em compara ‑
ção com as subvenções é o seu poten ‑
cial para atrair financiamento privado, 
além do financiamento público (dos 
orçamentos da UE e nacionais). Esta 
possibilidade também é designada 
por efeito de alavanca, medido como 
o rácio entre o financiamento total e o 
financiamento público. Um rácio de 
alavancagem superior a 1 indica que 
foi captado financiamento privado. 
O Tribunal examinou se os instrumen ‑
tos financeiros utilizados ao abrigo do 
FSE e do IMEP para apoio a microem ‑
presários foram bem‑sucedidos na 
mobilização de financiamento privado, 
além do financiamento público.
35 
A análise do Tribunal revelou que 
apenas um dos seis instrumentos 
financeiros do FSE auditados atraiu 
financiamento privado adicional, com 
um rácio de alavancagem de 1,2 para 
um fundo de garantia em Itália (Calá ‑
bria). Em quatro dos seis instrumentos 
não se registou qualquer efeito de 
alavanca, uma vez que o rácio de ala ‑
vancagem foi igual ou inferior a um24. 
Relativamente ao último, um outro 
fundo de garantia em Itália (Calábria), 
a autoridade de gestão não foi capaz 
de prestar informações sobre o rácio 
de alavancagem.
19 Observações
36 
No que se refere aos objetivos quanti ‑
tativos, o Tribunal observa que a defi ‑
nição de uma meta para o rácio de ala ‑
vancagem não constituía um requisito 
regulamentar durante o período de 
programação de 2007‑2013. Constata, 
no entanto, que na fase de criação do 
fundo apenas foram definidos rácios 
de alavancagem superiores a 1,0 em 
dois fundos de garantia italianos (rácio 
de 1,25 a alcançar no encerramento 
dos fundos em 2015). Em todos os 
outros casos, não existia informação 
disponível ou a determinação do rácio 
de alavancagem não previa a captação 
de qualquer financiamento privado.Os instrumentos financei ‑
ros do IMEP atraíram algum 
financiamento privado
37 
O Tribunal constatou que os sete 
instrumentos financeiros do IMEP 
executados no momento da auditoria 
tinham atraído financiamento privado 
adicional (ver quadro 3 ). No que se 
refere às garantias, um dos sete ins ‑
trumentos obteve exatamente o rácio 
de alavancagem previsto, que não foi 
obtido em dois outros. Em dois outros 
casos não é provável que as metas 
iniciais sejam alcançadas, uma vez que 
a diferença entre o rácio atual e o rácio 
previsto é demasiado grande para que 
possa ser ultrapassada na data previs ‑
ta, em meados de 2015. Nos dois casos 
de carteira de microcrédito, não foram 
definidos rácios. De acordo com a Co ‑
missão, será realizada uma avaliação 
final da realização dos rácios de ala ‑
vancagem previstos para todo o IMEP 
após o seu encerramento, o que não 
sucederá antes de 2020.Quadro 3Efeito de alavancagem dos instrumentos financeiros do IMEP examinados
Entidade 
(Estado‑Membro)Descrição do projetoRácio de alavancagem
Data limiteFinanciamento privado 
(milhões de euros )Meta Efetivo (31.12.2013)
Entidade 1 (Grécia)Garantia da carteira  
de microcrédito7, 47 1,33 18.12.2014 0,3
Entidade  2 (Roménia) Carteira de microcrédito Não especificado 1,25120.3.2014 2,4
Entidade  3 (Roménia) Carteira de microcrédito Não especificado 1,18 16.5.2013 1,7
Entidade  4 (Roménia)Garantia da carteira  
de microcrédito8,33 1,38 29.12.2013 2,4
Entidade  5 (Polónia)Garantia da carteira  
de microcrédito9,13 9,13 30.3.2013 55,2
Entidade  6 (Polónia)Garantia da carteira  
de microcrédito6,67 1,33 27.6. 2015 0,3
Entidade  7 (Polónia)Garantia da carteira  
de microcrédito7, 5 8 1,33 27.6. 2015 0,1
1 A data efetiva de alavancagem é 30.9.2013.
Fonte:  Análise do TCE baseada nos dados do FEI (2013).
20 Observações
25 N.º 2 do artigo 20.º do 
Regulamento (CE) 
n.º 1828/2006 da Comissão.
26 Código europeu de boa 
conduta para a concessão de 
microcrédito; CGAP , The Smart 
Campaign  («Campanha 
Inteligente» do Centro para 
a Inclusão Financeira) 
e normas universais para 
a gestão do desempenho 
social (Grupo de Trabalho para 
o Desempenho Social).Sistemas de comunicação 
de informações e de 
acompanhamento do 
desempenho
38 
O Tribunal avaliou em primeiro lugar 
a relevância do sistema de comunica ‑
ção de informações sobre o desem ‑
penho criado pelos Estados‑Membros 
e pelo IMEP e, em segundo lugar, se 
os projetos incluídos na amostra eram 
suscetíveis de terem prestado apoio 
aos microempresários, em especial, 
aos que se encontravam anteriormente 
desempregados. O Tribunal observa 
que, durante o período de programa ‑
ção de 2007‑2013, o acompanhamento 
do FSE foi realizado ao nível do eixo 
prioritário e não do projeto25.
39 
O objetivo final do apoio financeiro 
da UE a microempresários é criar ou 
desenvolver empresas e empregos 
sustentáveis e evitar ou eliminar o de ‑
semprego. Por conseguinte, o Tribunal 
avaliou se as seguintes informações 
foram transmitidas pelo FSE ou pelo 
IMEP , uma vez que estes indicadores 
de desempenho também são reco ‑
mendados pela Comissão no seu 
Código Europeu de Boa Conduta e por 
organizações de peritos no domínio do 
microfinanciamento26:
 ‑ informações sobre o perfil social 
dos beneficiários do apoio finan ‑
ceiro a microempresários (por 
exemplo habilitações académicas, 
idade, localização ou pertença 
a grupos vulneráveis específicos 
tais como desempregados, por ‑
tadores de deficiência, minorias 
étnicas ou migrantes);
 ‑ informações sobre a taxa de 
sobrevivência das microempresas 
após um determinado período 
subsequente ao fim do apoio (por 
exemplo, dois anos).40 
Esta avaliação foi feita com base no 
exame dos projetos no local, nas res ‑
postas ao inquérito do Tribunal, e num 
exame dos relatórios anuais de execu ‑
ção apresentados pelas autoridades 
de gestão à Comissão relativamente 
aos 17 PO do FSE abrangidos pela 
auditoria.
Informação limitada sobre 
o acesso e as taxas de sobre ‑
vivência dos PO do FSE
41 
A análise do Tribunal revelou que:
 ‑ em 11 dos 17 (65%) programas 
operacionais do FSE examinados, 
não estavam disponíveis informa ‑
ções indicando se os beneficiários 
do apoio financeiro a microem ‑
presários pertenciam a um grupo 
vulnerável. No que se refere aos 
outros seis programas, as informa ‑
ções são consideradas parcialmen ‑
te disponíveis, uma vez que apenas 
foram prestadas em relação aos 
projetos que se destinavam es ‑
pecificamente a desempregados. 
Além disso, relativamente aos PO 
do FSE auditados, as informações 
sobre o perfil dos beneficiários 
não foram objeto de um acompa ‑
nhamento sistemático;
 ‑ existiam informações sobre as 
taxas de sobrevivência para três 
(situados na Alemanha, na Bulgária 
e na Finlândia) dos 17 PO do FSE 
(18%). Devido à inexistência de da ‑
dos de desempenho fiáveis e sóli ‑
dos sobre a taxa de sobrevivência, 
não é possível avaliar a sustenta ‑
bilidade dos projetos relativos aos 
restantes 14 PO.
21 Observações
27 Artigo 8.° da Decisão 
n.º 283/2010/UE.42 
Esta análise é corroborada pelo exame 
dos relatórios anuais de execução dos 
PO apresentados pelas autoridades 
de gestão à Comissão, que contêm 
muito pouca ou nenhuma informação 
relativa ao apoio prestado pela UE 
a microempresários.
43 
Em virtude destas limitações dos da ‑
dos comunicados pelos Estados‑Mem ‑
bros, a Comissão não pode agregar 
informações coerentes, significativas 
e fiáveis para acompanhar as reali ‑
zações obtidas pelo apoio do FSE 
a microempresários, especialmente em 
termos de inclusão.
44 
Por conseguinte, o Tribunal considera 
que a falta de informações suficientes 
e fiáveis sobre o desempenho torna 
impossível chegar a uma conclusão 
geral sobre a medida em que os 
principais objetivos do apoio financei ‑
ro do FSE a microempresários foram 
alcançados.Informação mais completa 
sobre o acesso e as taxas de 
sobrevivência nos projetos 
do IMEP
45 
Nos sete projetos do IMEP abrangi ‑
dos pela auditoria do Tribunal, foram 
fornecidas informações sobre o acesso 
aos microempresários em todos os 
casos. Na maioria das situações, as 
informações do IMEP também incluíam 
dados sobre o perfil dos beneficiários 
do apoio financeiro a microempre ‑
sários (tais como o sexo, as habilita ‑
ções académicas, a idade e a região). 
No entanto, só estavam disponíveis 
informações sobre a anterior situação 
laboral dos beneficiários finais num 
dos sete instrumentos financeiros do 
IMEP examinados (na Grécia).
46 
No que se refere às taxas de sobre ‑
vivência, três projetos do IMEP apre ‑
sentaram uma taxa de sobrevivência 
de 100% e um projeto uma taxa média 
de sobrevivência de 70%. Relativa ‑
mente aos três outros projetos do 
IMEP , o estado de execução ainda não 
permite a realização desse cálculo.
47 
Em termos gerais, o Tribunal constatou 
que a comunicação de informações 
relativas aos sete projetos examina ‑
dos27 estava em conformidade com 
os requisitos previstos na Decisão do 
IMEP e prestava melhores informa ‑
ções do que as disponíveis para os 
instrumentos financeiros no âmbito da 
gestão partilhada.
22 Observações
28 Recomendação da Comissão 
2003/361/CE de 
6 de maio de 2003, relativa 
à definição de micro, 
pequenas e médias empresas 
(JO L 124 de 20.5.2003, p. 36).Metade dos microempresá ‑
rios que tiveram acesso ao 
apoio encontrava‑se ante ‑
riormente desempregada
48 
O Tribunal avaliou em que medida os 
projetos incluídos na amostra pode ‑
riam ter apoiado os microempresários 
e, em especial, os desempregados. 
Esta avaliação foi feita, em primei ‑
ro lugar, verificando se o montante 
médio do apoio era consentâneo com 
as necessidades dos microempresários 
e, em segundo lugar, examinando os 
perfis dos beneficiários de subvenções 
ou de instrumentos financeiros.Apoio financeiro médio  
da UE consentâneo  
com as necessidades  
dos microempresários
49 
O Tribunal constatou que o mon ‑
tante médio do apoio foi inferior ou 
ligeiramente superior ao limite de 
25 000 euros recomendado28 pela UE 
nos 20 projetos do FSE examinados, 
com exceção de um. Os sete proje ‑
tos do IMEP examinados respeitaram 
o limite vinculativo de 25 000 euros 
definido pela base jurídica do IMEP 
(ver gráfico 2 ). De acordo com a Co ‑
missão, em 30 de setembro de 2014,o 
montante médio de um empréstimo 
do IMEP era de 9 825 euros para garan ‑
tias e de 6 717 euros para instrumentos 
de empréstimo.Gráfico 2Apoio financeiro médio concedido pela UE a microempresários por projeto tendo em 
conta os limiares selecionados
Fonte:  Análise do TCE (2013) com base nos dados fornecidos pelas autoridades de gestão (2013) e pelo Banco Mundial (2012).
90
80
70
60
50
40
3020
10
-
Alemanha Itália Grécia Polónia Roménia«Risco de pobreza» CGAP
Microﬁnanciamento UE
Projetos FSE
Projetos IEMPem milhares de euros
23 Observações
29 O limiar CGAP consiste no RNB 
per capita  expresso em dólares 
norte‑americanos, 
multiplicado por 2,5.50 
O Tribunal observa que o limite de 
25 000 euros aplicável a cada um 
dos 28 Estados‑Membros não tem 
em conta as diferenças consideráveis 
existentes em termos de rendimento 
e riqueza entre estes. Por conseguinte, 
o Tribunal verificou se no apoio pres ‑
tado foi utilizado um limiar pondera ‑
do do RNB, que tenha em conta em 
que medida a população em risco de 
pobreza teve acesso ao mesmo («Risco 
de pobreza» CGAP29). Esta análise 
adicional revelou que os 27 projetos 
examinados se encontravam abaixo do 
limiar do CGAP .
51 
Esta situação indica que o montante 
das medidas individuais de apoio 
financeiro pode ser considerado con ‑
sentâneo com as necessidades de um 
microempresário.
Nem todos os projetos da 
amostra foram direcionados 
para os desempregados
52 
O Tribunal também examinou os perfis 
dos beneficiários das subvenções (ao 
nível das autoridades de gestão) e os 
perfis dos clientes que obtiveram 
apoio financeiro através dos instru ‑
mentos financeiros do FSE ou do IMEP 
(ao nível dos gestores do fundo) para 
avaliar em que medida os microempre ‑
sários que se encontravam anterior ‑
mente desempregados tinham  
sido visados.53 
Os microempresários que se encontra ‑
vam anteriormente desempregados 
foram visados em 11 dos 20 (55%) pro ‑
jetos do FSE examinados. Este dado in ‑
clui nove projetos (45%) exclusivamen ‑
te destinados a desempregados [cinco 
na Grécia, dois na Polónia, um em Itália 
(Campânia) e um na Alemanha].
54 
Relativamente ao IMPE, um dos sete 
projetos examinados foi especifica ‑
mente direcionado para beneficiários 
finais que tinham estado anterior ‑
mente desempregados. No entanto, 
de acordo com a Comissão, todos os 
dados agregados do IMEP no final de 
setembro de 2014 indicam que 58% 
dos trabalhadores por conta própria ao 
abrigo do IMEP se encontravam ante ‑
riormente desempregados e que mais 
de 60% das microempresas apoiadas 
pelo IMEP estavam em fase de arran ‑
que, o que corresponde a um elevado 
acesso de microempresários anterior ‑
mente desempregados.
24 Observações
30 Bélgica, República Checa, 
Itália, Malta, Polónia, Finlândia 
e Reino Unido.
31 Direção‑Geral do Emprego, 
dos Assuntos Sociais e da 
Inclusão, Relatório Anual de 
Atividades relativo ao 
exercício de 2013, p. 61 ( http://
ec.europa.eu/atwork/
synthesis/aar/doc/empl_
aar_2013.pdf )Informação sobre os 
custos de execução  
do apoio da UE 
a microempresários
55 
No que se refere aos custos de exe ‑
cução do apoio da UE a microempre ‑
sários, existem dois elementos a ter 
em conta: os custos administrativos 
públicos e os custos cobrados pelos 
instrumentos financeiros. O Tribunal 
avaliou, a este respeito, se a Comissão 
e os Estados‑Membros dispõem de in ‑
formação suficiente sobre estes custos.
Informação incompleta sobre 
os custos administrativos de 
execução dos PO do FSE
56 
Em 2011, a Comissão estimou que os 
custos administrativos de execução 
dos PO representavam 3,2% do finan ‑
ciamento total do FEDER/FC e do FSE 
para o período de programação de 
2007‑2013. Este valor inclui o custo de 
controlo estimado em 0,9% relativo às 
atividades de verificação, de certifi ‑
cação e de auditoria realizadas pelas 
autoridades nacionais. Esta estimativa 
baseia‑se nos números comunicados 
por alguns Estados‑Membros30 relati ‑
vamente aos primeiros anos do perío ‑
do de programação de 2007‑2013, para 
os PO do FEDER/FC e do FSE.57 
Com base neste cálculo31, a Dire ‑
ção‑Geral do Emprego, dos Assuntos 
Sociais e da Inclusão estimou, no seu 
Relatório Anual de Atividades relativo 
ao exercício de 2013, que os custos ao 
nível dos Estados‑Membros correspon ‑
deriam a cerca de 4,8% do orçamento 
do FSE para o período de programação 
de 2007 ‑2013 (incluindo as autoridades 
de gestão, de certificação e de audito ‑
ria). Esta estimativa baseia‑se nos cus ‑
tos médios dos Estados‑Membros, que 
variaram entre 2% e 13%. Além disso, 
os custos administrativos anuais totais 
incorridos pela Comissão ascenderam 
a aproximadamente 0,2% da dotação 
total. Os custos administrativos totais 
estimados para a gestão e o controlo 
do FSE são de cerca de 5% do orça ‑
mento anual total. A  caixa 4  apresenta 
os principais componentes dos custos 
administrativos.
58 
Para concluir, o Tribunal observa que 
a Comissão não dispõe de qualquer 
informação comparativa sobre os 
custos administrativos para cada Esta ‑
do‑Membro e para cada mecanismo 
de financiamento (ou seja, subvenções 
ou instrumentos financeiros, tais como 
empréstimos ou garantias). Além disso, 
os dados disponíveis apenas foram 
atualizados em relação aos instrumen ‑
tos financeiros. No que se refere aos 
PO do FSE examinados pelo Tribunal 
em cinco Estados‑Membros, não exis ‑
tiam informações sobre o custo real da 
administração ao nível das diferentes 
autoridades de gestão.
25 Observações
32 Nos termos do artigo 43.º do 
Regulamento (CE) 
n.º 1828/2006, os custos de 
gestão relativos aos 
instrumentos financeiros do 
FSE estão limitados a um 
máximo de 4% da dotação 
média anual total do fundo, 
a menos que o gestor do 
fundo tenha sido selecionado 
com base num concurso 
público, o que foi o caso de 
um fundo na Alemanha.Variações nos custos cobra ‑
dos relativamente aos instru ‑
mentos financeiros do FSE
59 
Custos elevados resultam em menos 
financiamento disponível para os 
microempresários e podem colocar 
em risco a sustentabilidade do fundo, 
especialmente no caso de fundos de 
microfinanciamento de montante 
reduzido. Os custos mais comuns co ‑
brados pelos instrumentos financeiros 
são os custos de gestão, que podem 
incluir diferentes subcomponentes 
(por exemplo custos com pessoal, 
publicidade, comercialização, viagens 
e consultadoria).60 
A análise do Tribunal revela que os 
custos de gestão de cinco dos seis ins ‑
trumentos financeiros do FSE examina ‑
dos variaram entre 2,3% e 4,2%32. Por 
último, um fundo de garantia em Itália 
(Calábria) não conseguiu prestar as 
informações solicitadas pelo Tribunal 
relativamente aos seus custos  
de gestão.Principais componentes dos custos administrativos públicos dos PO do FSE
No que se refere aos Estados‑Membros, os custos administrativos incluem os custos relacionados com a ges ‑
tão, o controlo, o acompanhamento e a avaliação dos programas operacionais efetuados pelas autoridades 
nacionais. Esses custos podem incluir remuneração do pessoal, custos operacionais, despesas de viagem 
e de formação. Para garantir que o país beneficia efetivamente do apoio prestado, os custos administrativos 
também podem abranger os custos relativos às atividades de informação e de comunicação sobre possibilida ‑
des de financiamento pelos PO do FSE ou os custos decorrentes do reforço da capacidade administrativa dos 
beneficiários (por exemplo, através de formação).
No caso dos instrumentos financeiros, uma parte da atividade administrativa é realizada pelo gestor do fundo 
(por exemplo, seleção dos beneficiários finais), o que resulta em custos administrativos inferiores ao nível dos 
Estados‑Membros. Nestas atividades, os custos de gestão são diretamente cobrados aos PO pelos gestores  
do fundo.
Ao nível da Comissão, os custos administrativos estão relacionados com os custos de elaboração do quadro 
regulamentar do FSE, de gestão financeira, de controlo, de auditoria, de coordenação técnica com os Esta ‑
dos‑Membros e das atividades de avaliação e de informação.
Estes custos administrativos não incluem os custos suportados pelos beneficiários do apoio financeiro da UE.Caixa 4
26 Observações
61 
O Tribunal observa que, na sua amos ‑
tra, em dois instrumentos financeiros 
do FSE em Itália (Calábria) foi cobrado 
um custo adicional ao PO, além do 
custo de gestão, nomeadamente o pa ‑
gamento de juros dos empréstimos 
garantidos (ver caixa 5 ). Em resultado, 
o custo de execução de um dos dois 
instrumentos financeiros aumentou 
para 7,8%, o que representa aproxima ‑
damente 4 milhões de euros por ano.62 
A estrutura dos custos imputados ao 
orçamento da UE para os instrumentos 
financeiros do FSE divergiu consoante 
os diferentes subcomponentes. Apesar 
de o Tribunal reconhecer que podem 
existir razões válidas para tais diferen ‑
ças, a Comissão não tem uma pers ‑
petiva global da base de cálculo dos 
custos de gestão e de execução dos 
instrumentos financeiros do FSE, nem 
se os mesmos se justificam.
63 
Por outro lado, no que se refere ao 
IMEP (instrumentos combinados para 
empréstimo e garantia) a Comissão es ‑
tima que o custo médio anual a pagar 
pelo orçamento da UE seja, no máxi ‑
mo, de 0,5% a 0,7% da dotação.
Custos elevados cobrados por um instrumento financeiro na Calábria
Na Calábria, os custos de gestão cobrados por um fundo de garantia de microcrédito comunicados à Comis ‑
são correspondiam a 2,23% da dotação total, o que significa que se encontravam formalmente abaixo do 
limite regulamentar de 4%.
No entanto, as autoridades de gestão acordaram com os bancos locais uma estrutura de custos de gestão que 
previa que o FSE pagasse os juros relativos ao microcrédito em nome dos mutuários. Somando aos custos de 
gestão os pagamentos de juros de 5,6% dos empréstimos garantidos, os custos totais imputados ao PO são su ‑
periores a 7,8%. Além disso, os mesmos bancos privados que recebiam os pagamentos de juros recebiam simul ‑
taneamente juros relativos aos fundos depositados provenientes do FSE e que funcionavam como garantias.Caixa 5
27
 Conclusões 
e recomendações
64 
O Tribunal conclui que, no que se 
refere ao apoio financeiro do FSE a mi ‑
croempresários, existem insuficiências 
na programação e na conceção do 
apoio e que falta informação sufi ‑
ciente e fiável sobre o desempenho. 
Além disso, a Comissão e os Esta ‑
dos‑Membros não dispõem de qual ‑
quer informação comparativa sobre os 
custos administrativos para cada Esta ‑
do‑Membro e para cada mecanismo 
de financiamento (ou seja, subvenções 
ou instrumentos financeiros, tais como 
empréstimos ou garantias).
65 
Em termos gerais, o Tribunal consi ‑
dera que estas questões podem ter 
um impacto negativo na eficácia do 
apoio financeiro da UE destinado 
a dar resposta às necessidades dos 
microempresários.
Insuficiências na 
programação e na conceção 
do apoio financeiro da UE 
a microempresários
66 
De um modo geral, os Estados‑Mem ‑
bros não avaliaram de forma adequa ‑
da as necessidades específicas dos 
microempresários ao conceber os PO 
do FSE. No período de programação 
de 2007‑2013, não existia a obrigação 
regulamentar de dar resposta a neces ‑
sidades específicas dos microempresá ‑
rios. Durante o período abrangido pela 
auditoria, as subvenções foram, de lon ‑
ge, o mecanismo de apoio do FSE mais 
utilizado para os microempresários.67 
O apoio financeiro concedido pela UE 
a microempresários no âmbito do FSE 
foi, de um modo geral, prestado sem 
qualquer análise fundamentada das 
necessidades. Em alguns dos instru ‑
mentos financeiros do FSE examina ‑
dos, a falta de estratégias de investi ‑
mento, a par de sistemas inadequados 
de gestão de riscos, resultaram em 
dotações sobredimensionadas dos 
fundos. O Tribunal constatou igual ‑
mente que metade dos instrumentos 
financeiros do FSE examinados não 
continha disposições em matéria de 
política de saída e de liquidação, ape ‑
sar de tal estar previsto nos regula ‑
mentos aplicáveis nesta matéria.
68 
O instrumento financeiro da Comissão, 
o IMEP , inclui disposições consideradas 
geralmente satisfatórias no que se 
refere aos sistemas de gestão de riscos. 
O IMEP conseguiu atrair algum finan ‑
ciamento privado adicional, o que não 
sucedeu com os instrumentos financei ‑
ros do FSE. No entanto, os montantes 
das dotações do orçamento da UE atri ‑
buídas ao IMEP (quando comparados 
com os instrumentos financeiros do 
FSE) foram, até ao momento, limitados.
Recomendação 1
Relativamente ao período de progra ‑
mação de 2014‑2020, os Estados‑Mem ‑
bros devem proceder, de forma con ‑
sistente, a avaliações das necessidades 
durante a conceção dos instrumentos 
de financiamento e a elaboração de 
programas operacionais que incluam 
apoio financeiro da UE a microempre ‑
sários. Estas avaliações permitiriam 
igualmente atribuir o nível de finan ‑
ciamento adequado aos mecanismos 
de financiamento alternativos, ou seja, 
subvenções ou instrumentos finan ‑
ceiros (empréstimos ou garantias). 
A Comissão deve fornecer orientações 
nesta matéria.
28 Conclusões e recomendações
Recomendação 2
A Comissão deve condicionar a utiliza ‑
ção dos instrumentos financeiros do 
FSE pelos Estados‑Membros não só ao 
cumprimento dos requisitos regula ‑
mentares mas também à existência de 
um sistema sólido de gestão de riscos, 
para evitar o sobredimensionamento 
dos fundos.
Falta de informações 
suficientes e fiáveis sobre 
o acompanhamento  
do desempenho
69 
Os sistemas de comunicação de infor ‑
mações sobre o desempenho do IMEP 
forneceram informações mais comple ‑
tas do que os do FSE, que foram consi ‑
derados desadequados. Com base nos 
dados fornecidos pelos Estados‑Mem ‑
bros, a Comissão não pode agregar da ‑
dos coerentes, significativos e fiáveis 
(por exemplo, taxas de sobrevivência 
e de acesso dos microempresários) 
para acompanhar as realizações do 
apoio de microfinanciamento con ‑
cedido pelo FSE a microempresários. 
O Tribunal considera que esta situação 
torna impossível formular uma conclu ‑
são geral sobre a eficácia do apoio do 
FSE a microempresários.
70 
Com base na amostra examinada, as 
subvenções do FSE, os instrumentos 
financeiros do FSE e o IMEP prestaram 
apoio financeiro a microempresários. 
O acesso por parte dos microempresá ‑
rios que se encontravam anteriormen ‑
te desempregados foi alcançado em 
cerca de metade dos projetos.Recomendação 3
Para melhorar o acesso no futuro, a Co ‑
missão e os Estados‑Membros devem 
conceber medidas de apoio financeiro 
do FSE a microempresários e definir 
critérios de elegibilidade visando 
desempregados e pessoas vulneráveis 
que se encontrem numa posição de 
desvantagem em termos de acesso ao 
mercado de crédito convencional.
Informação insuficiente 
sobre os custos de execução 
das subvenções do FSE e dos 
instrumentos financeiros
71 
No que se refere aos PO do FSE 
examinados, as autoridades de ges ‑
tão não dispunham de informações 
sobre os custos administrativos reais. 
A Comissão e os Estados‑Membros 
não dispõem de qualquer informação 
comparativa sobre os custos adminis ‑
trativos por Estado‑Membro ou por 
mecanismo de financiamento (ou seja, 
subvenções ou instrumentos financei ‑
ros, tais como empréstimos ou garan ‑
tias). Esta situação impede‑os de deter ‑
minar a forma mais eficiente de prestar 
o apoio da UE a microempresários com 
a melhor relação custo‑eficácia.
72 
Relativamente aos instrumentos 
financeiros examinados, o Tribunal 
constatou diferentes estruturas de 
custos e variações nas taxas percen ‑
tuais dos custos de gestão imputados 
ao orçamento da UE. A Comissão não 
tem uma perspetiva global da base de 
cálculo dos custos de execução dos 
instrumentos financeiros do FSE, não 
podendo, por conseguinte, avaliar se 
as diferenças de custo entre os instru ‑
mentos se justificam.
29 Conclusões e recomendações
Recomendação 4
Durante o período de programação  
de 2014‑2020, a Comissão deve realizar 
uma análise comparativa dos custos de 
execução das subvenções do FSE, dos 
instrumentos financeiros do FSE e dos 
instrumentos financeiros do EaSI, ten ‑
do em vista a definição dos seus níveis 
efetivos. Esta avaliação deve permitir 
a identificação de «boas práticas» so ‑
bre a forma como as subvenções,  
os empréstimos e as garantias de 
montante reduzido podem ser desem ‑
bolsadas a um custo razoável.
O presente relatório foi adotado pela Câmara II, presidida por Henri GRETHEN, 
membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 10 de junho 
de 2015.
 Pelo Tribunal de Contas
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente

30
VI d)
A Comissão não aceita esta recomendação.
Por um lado, a Comissão considera que a análise 
exigirá o isolamento dos custos de gestão de uma 
subvenção ou de um instrumento financeiro supor ‑
tados pela autoridade de gestão. Além disso, a com ‑
paração de custos e honorários entre as subvenções 
e os instrumentos financeiros do FSE e entre o FSE 
e os instrumentos financeiros do IMEP seria difícil 
(por exemplo, os custos dos instrumentos financeiros 
do FSE incluem as comissões bancárias, mas não os 
custos para as autoridades de gestão e os organismos 
intermédios); também a estrutura de custos dos ins ‑
trumentos financeiros IMEP é diferente da do FSE, uma 
vez que as autoridades de gestão não intervêm).
Por outro lado, a análise pode não atingir o objetivo 
de definir boas práticas para o novo período de pro ‑
gramação, uma vez que o quadro regulamentar prevê 
novas regras para os custos e as taxas de gestão que 
são baseadas no desempenho e incluem limiares (ver 
Regulamento Delegado n.º 480/2014).
Introdução
09
Durante o período de programação 2007 ‑2013, não 
era obrigatória a comunicação de informações pelas 
autoridades de gestão à Comissão a nível do projeto 
sobre o grupo‑alvo dos microempresários.Síntese
VI a)
A Comissão aceita a recomendação.
No que se refere ao período de programação 2014 ‑ 
‑2020, o quadro regulamentar garantirá que cada um 
dos instrumentos financeiros tenha por base uma ava ‑
liação ex ante  que tenha identificado falhas de mer ‑
cado ou situações subótimas de investimento, bem 
como necessidades de investimento. Os requisitos 
da avaliação ex ante  estão igualmente previstos para 
a continuação dos instrumentos financeiros criados no 
anterior período de programação.
Ao aprovar os programas operacionais, a Comissão 
garantiu o alinhamento pelas prioridades estratégicas, 
a identificação/cumprimento das condições ex ante  e a 
avaliação da justificação da modalidade  
de apoio proposta.
A Comissão compromete‑se igualmente a dar parecer 
sobre a avaliação ex ante  e a fornecer orientações para 
a execução dos instrumentos financeiros.
Já forneceu orientações e a metodologia prática para 
a elaboração da avaliação ex ante  obrigatória para 
o novo período de programação.
VI b)
A Comissão aceita esta recomendação, que foi tida 
em conta no âmbito do novo quadro regulamentar 
FSE, que exige avaliações ex ante  para os instrumentos 
financeiros.
VI c)
A Comissão aceita esta recomendação.
O novo quadro regulamentar permitirá a identificação 
dos principais grupos‑alvo do instrumento de microfi ‑
nanciamento para cada mercado em causa, devendo 
ser realizada através de avaliações ex ante .Respostas  
da Comissão
Respostas da Comissão 31
27
Ver resposta comum aos pontos 21 e 22.
No âmbito do período de programação 2014 ‑2020, 
realizar uma avaliação ex ante  é um pré‑requisito e as 
regras de pagamento preveem a certificação do paga ‑
mento faseada. Tal contribuirá para otimizar a dimen ‑
são dos instrumentos financeiros.
Caixa 3
No que diz respeito à Campânia, tal como identificado 
pelo Tribunal, o sobredimensionamento deveu‑se 
à utilização excessiva de um instrumento em detri ‑
mento dos outros, que permaneceram subutilizados. 
O subsequente convite à apresentação de propostas 
foi alterado a fim de ter em conta esta questão. No 
final de maio de 2015, o pagamento aos microempre ‑
sários tinha atingido 37,4% da dotação total do fundo.
33
A Comissão considera que ainda é demasiado cedo 
para avaliar a carteira em risco, uma vez que a carteira 
IMEP é recente e o primeiro ciclo de reembolsos ainda 
não foi concluído.
Resposta comum aos pontos 35 e 36
O efeito de alavanca não constituía um requisito 
legal para o período de programação 2007 ‑2013. No 
entanto, foi incluído no quadro jurídico do período 
2014 ‑20201.
No entanto, mesmo sem alavancar fundos privados 
adicionais, os instrumentos financeiros financiados 
pelo FSE podem ter um efeito multiplicador graças 
à sua natureza renovável.
1 Trigésimo quarto considerando, o artigo 37.º, n.º 2, alínea c), 
e o artigo 46.º, n.º 2, alínea h), do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.Observações
Resposta comum aos pontos 21 e 22
Para os instrumentos financeiros em regime de gestão 
partilhada, o Regulamento n.º 1303/2013 que estabe ‑
lece disposições comuns (RDC) introduz no período 
de programação 2014 ‑2020 a obrigatoriedade da 
avaliação ex ante  que deve abranger, nomeadamente, 
a justificação da modalidade de apoio proposta.
Resposta comum aos pontos 24 e 25
No quadro da gestão partilhada e em conformidade 
com o princípio da subsidiariedade, é da responsa ‑
bilidade das autoridades nacionais assegurar que as 
diferentes operações são executadas de acordo com 
as disposições jurídicas aplicáveis.
A Comissão reconhece o facto de a estratégia de 
investimento não ter sido desenvolvida para a criação 
de três dos seis instrumentos financeiros.
Esta questão, surgida no período de programação 
2007 ‑2013, decorre provavelmente da falta de certeza 
do Regulamento Geral n.º 1828/2006, que foi alterado 
várias vezes em 2010 e 2011 no que diz respeito a ins ‑
trumentos financeiros.
26
Durante o período de programação 2007 ‑2013, este 
requisito resultou da referida nota COCOF. Ultrapassa 
a competência das autoridades de gestão e é da res ‑
ponsabilidade do gestor do fundo, em conformidade 
com os princípios da boa gestão financeira.
Para o período de programação 2014 ‑2020, estes 
requisitos são claramente previstos no artigo 37.º, n.º 2, 
do RDC, que determina a obrigação de realizar uma 
avaliação ex ante .
Respostas da Comissão 32
45
De acordo com as regras do Instrumento de Micro ‑
financiamento Europeu «Progress», os dados sobre 
a anterior situação laboral foram recolhidos em 
relação a pessoas singulares, mas não a microempre ‑
sas. Esta questão foi tida em conta na conceção dos 
instrumentos financeiros do EaSI.
Resposta comum aos pontos 52 a 54
A Comissão observa que os instrumentos de micro ‑
financiamento objeto de auditoria se destinam 
a realizar os objetivos das partes dos programas 
operacionais do FSE e do Instrumento de Microfinan ‑
ciamento Europeu «Progress», no âmbito dos quais 
são aplicados, que podem ir além da integração dos 
desempregados.
Em conformidade com a decisão IMEP , os grupos‑alvo 
são definidos como indivíduos, em especial de grupos 
vulneráveis, e microempresas.
Ao cooperar com as instituições de microfinancia ‑
mento não bancárias, sempre que existentes no 
respetivo mercado, é garantida uma boa participação 
dos micromutuários que se encontram em posição 
de desvantagem em relação ao mercado de crédito 
convencional. O modelo empresarial das instituições 
de microfinanciamento não bancárias baseia‑se na 
situação existente, em que as pessoas vulneráveis 
estão em posição de desvantagem no que se refere ao 
acesso ao mercado de crédito convencional, porque 
são consideradas pelos bancos tradicionais como mais 
onerosas e/ou com um grau de risco mais elevado.
58
A Comissão considera que seria desproporcionada ‑
mente oneroso fornecer estas informações em compa ‑
ração com os resultados esperados. Em especial, seria 
necessário isolar os custos de gestão de uma subven ‑
ção ou de um instrumento financeiro suportados pela 
autoridade de gestão. Além disso, a comparação de 
custos e honorários entre subvenções e instrumentos 
financeiros do FSE seria difícil (por exemplo, os custos 
dos instrumentos financeiros do FSE incluem as comis ‑
sões bancárias, mas não os custos para as autoridades 
de gestão e os organismos intermédios).37
No que diz respeito ao efeito de alavanca visado, 
a Comissão pretende salientar que o facto de algumas 
das operações não atingirem o efeito de alavanca 
esperado não constitui uma questão de desempenho, 
mas trata‑se de uma realidade comercial aceitável 
para o mercado imaturo da microfinança e para o ins ‑
trumento, que tenta chegar não só aos intermediários 
com melhores resultados, mas também aos que se 
estabeleceram recentemente, bem como aos grupos 
vulneráveis visados. A fim de maximizar a utilização 
do orçamento da UE disponível, nos acordos de garan ‑
tia que não atingem o efeito de alavanca pretendido, 
o FEI adapta em conformidade os respetivos mon ‑
tantes máximos e reutiliza os montantes máximos 
desbloqueados para novas operações. Além disso, os 
intermediários são obrigados a pagar honorários por 
não atingirem os volumes de carteira acordados.
Resposta comum aos pontos 41 a 44
O acompanhamento do FSE como tal é feito a nível 
dos eixos prioritários e não a nível do projeto. Os 
indicadores de realizações e de resultados foram ela ‑
borados a nível do eixo prioritário, em conformidade 
com os seus objetivos. Serão introduzidas melhorias 
o período de programação 2014‑2020, uma vez que 
os indicadores de realizações e de resultados são 
estabelecidos ao nível da prioridade de investimento, 
refletindo os objetivos específicos dessa prioridade  
de investimento.
No que diz respeito à apresentação de relatórios sobre 
taxa de sobrevivência, uma vez que não constitui um 
requisito do regulamento, não se pode esperar que  
tal aconteça.
Além disso, a Comissão não considera a taxa de 
sobrevivência, em si mesma, um critério pertinente 
para avaliar o êxito do instrumento de microfinancia ‑
mento. Por exemplo, se uma pessoa desempregada 
procurou criar a sua própria empresa e, em seguida, 
foi à falência, adquiriu mesmo assim uma experiên ‑
cia profissional e competências de gestão, graças às 
quais a pessoa poderá mais tarde encontrar emprego. 
O resultado da intervenção deve, por conseguinte, ser 
considerado positivo.
A taxa de sobrevivência de microempresários objeto 
de apoio poderia, por exemplo, ser complementada 
com uma avaliação da situação no mercado de traba ‑
lho do destinatário final algum tempo após a conclu ‑
são da ação.
Respostas da Comissão 33
Conclusões e recomendações
Resposta comum aos pontos 64 e 65
A Comissão considera que seria desproporcionada ‑
mente oneroso recolher estas informações. Além 
disso, a comparação de custos e honorários entre 
as subvenções e os instrumentos financeiros do FSE 
e entre os Estados‑Membros seria difícil.
Além disso, os custos administrativos, enquanto 
tal, não devem ser o principal critério para escolher 
o mecanismo de financiamento mais adequado.
67
Ver respostas da Comissão aos pontos 21, 22 e 27.
68
O IMEP (Instrumento de Microfinanciamento Europeu 
«Progress») é uma iniciativa piloto desde 2010. Foram 
afetados recursos orçamentais suplementares ao pro ‑
grama que lhe sucedeu no âmbito do programa EaSI.
Recomendação 1
A Comissão aceita a recomendação.
No que se refere ao período de programação 2014 ‑ 
‑2020, o quadro regulamentar garantirá que cada um 
dos instrumentos financeiros tem por base uma avalia ‑
ção ex ante  que tenha identificado falhas de mer ‑
cado ou situações subótimas de investimento, bem 
como necessidades de investimento. Os requisitos 
da avaliação ex ante  estão igualmente previstos para 
a continuação dos instrumentos financeiros criados no 
anterior período de programação.
Ao aprovar os programas operacionais, a Comissão 
garantiu o alinhamento pelas prioridades estratégicas, 
a identificação/cumprimento das condições ex ante   
e a avaliação da justificação da modalidade  
de apoio proposta.59
As despesas de gestão de ações de microcrédito são, 
por definição, mais elevadas do que para a conces ‑
são normal de empréstimos devido à população ‑
‑alvo específica, ao reduzido montante e ao elevado 
número de empréstimos concedidos pelas instituições 
de microfinanciamento.
62
No quadro da gestão partilhada e em conformidade 
com o princípio da subsidiariedade, é da responsa ‑
bilidade das autoridades nacionais assegurar que as 
diferentes operações são executadas de acordo com 
as disposições jurídicas aplicáveis.
Desde 2011, existe a obrigação de os Estados‑Mem ‑
bros fornecerem dados no quadro do relatório anual 
de execução sobre os custos e honorários de ges ‑
tão relacionados com a aplicação de instrumentos 
financeiros.
Estes dados estão disponíveis para as instituições e o 
público no «Resumo das informações sobre os pro ‑
gressos registados no financiamento e na execução 
dos instrumentos de engenharia financeira prestadas 
pelas autoridades de gestão», que é publicado anual ‑
mente em dezembro.
É igualmente de salientar que o gestor do fundo 
é identificado através de um procedimento de contra ‑
tos públicos, enquanto o nível dos custos e honorários 
de gestão é fixado pelo mercado.
No que diz respeito ao  cálculo dos custos, tal como 
sucedeu relativamente ao período de programação 
2007 ‑2013, o quadro jurídico de 2014 ‑2020 inclui uma 
limitação dos custos e dos honorários de gestão. Além 
disso, uma componente de desempenho é agora um 
elemento obrigatório dos referidos honorários2.
A Comissão estabeleceu no Regulamento Delegado 
n.º 480/2014 os critérios para determinar os custos 
e as taxas dos instrumentos financeiros com base no 
desempenho e fixou os limiares para os custos e os 
honorários de gestão com base nas boas práticas  
de mercado.
2 Ver artigo 42.º, n.º 5, do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.
Respostas da Comissão 34
Resposta comum aos pontos 71 e 72
Relativamente aos instrumentos financeiros FSE, 
desde 2011 que existe a obrigação de os Esta ‑
dos‑Membros facultarem dados no quadro do relató ‑
rio anual de execução sobre os custos e honorários de 
gestão relacionados com a aplicação de instrumentos 
financeiros.
Para o período de programação 2014 ‑2020, a Comis ‑
são estabeleceu no Regulamento Delegado 
n.º 480/2014 os critérios para determinar os custos 
e as taxas dos instrumentos financeiros com base no 
desempenho e fixou os limiares para os custos e as 
taxas de gestão com base nas boas práticas  
de mercado.
Recomendação 4
A Comissão não aceita esta recomendação.
Por um lado, a Comissão considera que a análise 
exigirá o isolamento dos custos de gestão de uma 
subvenção ou de um instrumento financeiro supor ‑
tados pela autoridade de gestão. Além disso, a com ‑
paração de custos e honorários entre as subvenções 
e os instrumentos financeiros do FSE e entre o FSE 
e os instrumentos financeiros do IMEP seria difícil 
(por exemplo, os custos dos instrumentos financeiros 
do FSE incluem as comissões bancárias, mas não os 
custos para as autoridades de gestão e os organismos 
intermédios); também a estrutura de custos dos ins ‑
trumentos financeiros IMEP é diferente da do FSE, uma 
vez que as autoridades de gestão não intervêm).
Por outro lado, a análise pode não atingir o objetivo 
de definir boas práticas para o novo período de pro ‑
gramação, uma vez que o quadro regulamentar prevê 
novas regras para os custos e as taxas de gestão que 
são baseadas no desempenho e incluem limiares (ver 
Regulamento Delegado n.º 480/2014).A Comissão compromete‑se igualmente a dar parecer 
sobre a avaliação ex ante  e a fornecer orientações para 
a execução dos instrumentos financeiros.
Já forneceu orientações e a metodologia prática para 
a elaboração da avaliação ex ante  obrigatória para 
o novo período de programação.
Recomendação 2
A Comissão aceita esta recomendação, que foi tida 
em conta no âmbito do novo quadro regulamentar do 
FSE, que exige avaliações ex ante  para os instrumentos 
financeiros.
69
O IMEP não parece afetado por informações de con ‑
trolo insuficientes e pouco fiáveis para acompanhar 
o desempenho.
Para o período de programação 2014 ‑2020, a Comis ‑
são verifica que, para além da taxa de sobrevivência, 
indicadores específicos do FSE como o número de 
microempresas apoiadas e a situação laboral dos par ‑
ticipantes após a entrada e saída, contribuem igual ‑
mente para avaliar a eficácia do apoio do FSE  
aos microempresários.
Recomendação 3
A Comissão aceita esta recomendação.
O novo quadro regulamentar permitirá a identificação 
dos principais grupos‑alvo do instrumento de microfi ‑
nanciamento para cada mercado em causa, devendo 
ser realizada através de avaliações ex ante .
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Os microempresários em toda a UE confrontam -se 
atualmente com problemas no acesso ao mercado de 
crédito convencional. Tendo em vista melhorar esta situação, 
a UE presta apoio financeiro através de subvenções 
e instrumentos financeiros.
No presente relatório, o  Tribunal examinou se 
a programação e a conceção do apoio financeiro da UE 
davam resposta às necessidades reais dos microempresários 
e se estavam em vigor sistemas sólidos de informação sobre 
o desempenho. O  Tribunal examinou igualmente se existia 
informação disponível suficiente sobre os custos de 
execução dos diferentes mecanismos de financiamento da 
UE para apoio a  microempresários.
TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU