Recomendação de

RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO

relativa ao Programa Nacional de Reformas de 2011 da Eslováquia e à emissão de um Parecer do Conselho sobre o Programa de Estabilidade actualizado da Eslováquia 2011-2014

O CONSELHO DA UNIAO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 121.º, n.º 2, e o artigo 148.º, n.º 4,

Tendo em conta o Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas[1], nomeadamente o artigo 5.º, n.º 3,

Tendo em conta a Recomendação da Comissão Europeia[2],

Tendo em conta as conclusões do Conselho Europeu,

Tendo em conta o parecer do Comité do Emprego,

Após consulta do Comité Económico e Financeiro,

Considerando o seguinte:

(1) Em 26 de Março de 2010, o Conselho Europeu aprovou a proposta da Comissão Europeia no sentido de lançar uma nova estratégia para o emprego e o crescimento, a estratégia «Europa 2020», baseada numa maior coordenação das políticas económicas e que se centrará nos domínios fundamentais em que se impõem medidas para reforçar o potencial da Europa em termos de crescimento sustentável e de competitividade.

(2) O Conselho adoptou, em 13 de Julho de 2010, uma recomendação relativa às orientações gerais para as políticas económicas dos Estados-Membros e da União (de 2010 a 2014) e, em 21 de Outubro de 2010, uma decisão relativa às orientações para as políticas de emprego dos Estados-Membros[3], documentos que, juntos, formam as «orientações integradas». Os Estados-Membros foram convidados a ter essas orientações integradas em conta nas suas políticas nacionais para a economia e o emprego.

(3) Em 12 de Janeiro de 2011, a Comissão adoptou a primeira Análise Anual do Crescimento, assinalando-se assim o início de um novo ciclo de governação económica na UE e o primeiro Semestre Europeu de coordenação ex ante e integrada da política económica, consagrado na estratégia Europa 2020.

(4) Em 25 de Março de 2011, o Conselho Europeu subscreveu as prioridades para o processo de consolidação orçamental e de reforma estrutural (em consonância com as conclusões do Conselho de 15 de Fevereiro e 7 de Março de 2011 e na sequência da Análise Anual do Crescimento levada a efeito pela Comissão). Realçou a necessidade de dar prioridade ao restabelecimento de orçamentos sólidos e da sustentabilidade orçamental, à redução da taxa de desemprego através de reformas do mercado de trabalho e à realização de novos esforços para aumentar o crescimento. Solicitou aos Estados-Membros que traduzissem estas prioridades em medidas concretas, a incluir nos respectivos Programas de Estabilidade ou Convergência e Programas Nacionais de Reforma.

(5) Em 25 de Março de 2011, o Conselho Europeu convidou também os Estados‑Membros que participam no Pacto para o Euro+ a apresentarem os seus compromissos num prazo que permitisse a respectiva inclusão nos seus Programas de Estabilidade ou Convergência e Programas Nacionais de Reformas.

(6) Em 28 de Abril de 2011, a Eslováquia apresentou o seu Programa de Estabilidade actualizado, que abrange o período 2011-2014, e, em 2 de Maio, o seu Programa Nacional de Reformas de 2011. Para ter em conta as interligações, os dois programas foram avaliados simultaneamente.

(7) Dada a sua grande abertura comercial e especialização no fabrico de bens duradouros, a economia eslovaca foi fortemente afectada pelo colapso do comércio mundial e da procura agregada que se seguiu à crise financeira. Em consequência, o PIB registou em 2009 uma contracção de 4,7% e o desemprego aumentou para 12%. Em 2010, principalmente devido à retoma da procura externa, a conjuntura económica melhorou significativamente em termos de crescimento do produto (4,1% de aumento do PIB), mas continuou a deteriorar-se em termos de emprego, com a taxa de desemprego a atingir 14,5%, um dos níveis mais elevados e dos maiores aumentos na UE. Em 2011-2012, o emprego permanecerá bastante abaixo dos níveis anteriores à crise. A crise resultou numa deterioração significativa das finanças públicas e do défice das administrações públicas, que aumentou de 2% do PIB em 2008 para 8% do PIB em 2009-2010. Embora continue a ser relativamente baixo, o rácio entre a dívida pública e o PIB aumentou também 15 pontos percentuais, atingindo 41% do PIB em 2010.

(8) Com base na avaliação do Programa de Estabilidade actualizado nos termos do Regulamento (CE) n.º 1466/97, o Conselho considera que o cenário macroeconómico subjacente ao programa é plausível para o período inicial de dois anos, mas demasiado optimista para a parte final do período de programação. O programa prevê uma redução do défice para um nível inferior a 3% do PIB em 2013, em sintonia com o prazo limite estabelecido pelo Conselho, e para 2,8% do PIB em 2014. Para lá de 2011, o ajustamento terá lugar, em grande medida, pelo lado da despesa. Existem riscos de revisão em baixa das metas orçamentais, principalmente devido à questão da aplicação das medidas propostas. O programa não prevê a realização do Objectivo de Médio Prazo. O cumprimento das metas orçamentais implicaria, para o período 2011-2013, um esforço orçamental médio anual de cerca de 1,4% do PIB.

(9) O défice deverá diminuir substancialmente em 2011, em resultado das medidas de consolidação que são estimadas no Programa de Estabilidade da Eslováquia em cerca de 2,5% do PIB. O ajustamento deverá prosseguir em 2011 e 2013, através de uma redução do défice em cerca de um ponto percentual do PIB por ano. O esforço de consolidação incide principalmente no lado da despesa, através de economias nas despesas com bens e serviços e na massa salarial, que poderão contudo ser difíceis de concretizar numa base sustentável. Em termos globais, o desafio para a Eslováquia é assegurar que a consolidação salvaguarda e permite mesmo aumentar as despesas em rubricas favoráveis ao crescimento, como a educação e as infra-estruturas de transportes. A formação bruta de capital fixo das administrações públicas, que é bastante reduzida e se prevê venha a diminuir ainda mais, causa especial preocupação. Há margem para aumentar as receitas dos impostos menos prejudiciais para o crescimento, como os impostos sobre a propriedade ou os impostos ambientais, bem como para melhorar a eficiência da cobrança de impostos, sobretudo tendo em conta as grandes disparidades a nível do IVA.

(10) Graças à reforma de 2005, que introduziu o planeamento plurianual, a orçamentação por programas e diversas regras orçamentais, a Eslováquia melhorou significativamente o seu quadro orçamental. No entanto, a estrutura actual não impediu uma sucessão de défices das administrações públicas, mesmo em anos de grande crescimento económico. Entre as principais deficiências está o facto de que os objectivos orçamentais para os anos finais da programação podem ser facilmente alterados, o que não contribui para o objectivo de garantir a consolidação orçamental nos próximos anos. A definição de limites máximos para as despesas, como proposto no Programa de Estabilidade actualizado e no Programa Nacional de Reformas, poderia colmatar esta lacuna, desde que seja abrangida a maior parte das despesas das administrações públicas. A actual falta de informação publicada em tempo útil, em particular quanto aos fundos das administrações locais e da segurança social, constitui um obstáculo adicional para o acompanhamento da evolução da situação orçamental durante o ano e para a aplicação prática das regras orçamentais. Por último, a Eslováquia não dispõe de uma instituição independente que possa ser directamente envolvida nos trabalhos de preparação e acompanhamento e nos mecanismos de avaliação do orçamento.

(11) A Eslováquia é um dos Estados-Membros que enfrentam desafios significativos em termos de sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo. Ao longo das próximas décadas, prevê-se um crescimento das despesas ligadas ao envelhecimento da população superior à média da UE. As pensões serão a principal fonte deste aumento, apesar da grande reforma levada a cabo em 2004-2006. A reforma não abordou de forma sistemática o projectado aumento da esperança de vida. No futuro, poderão surgir pressões adicionais ao nível do pilar do sistema de pensões baseado no método de repartição (pay-as-you-go), devido a uma forte componente do mérito para o cálculo de pensões e para o mecanismo de indexação. As alterações do pilar plenamente financiado por capitalização em 2008-2009, nomeadamente a exigência de que os fundos de pensões cubram as perdas incorridas e a supressão da obrigatoriedade de participação das pessoas que entram no mercado de trabalho, comprometeram a sua viabilidade. O Programa Nacional de Reformas e o Programa de Estabilidade prevêem diversas adaptações ao sistema de pensões, que deverão resolver as actuais lacunas.

(12) Outro grande desafio será fazer face a consideráveis aumentos do desemprego e evitar que este se torne estrutural. A taxa de desemprego situa-se actualmente acima dos 14%. A taxa de desemprego de longa duração, 9,2%, continua a ser a mais elevada da UE e coexiste com disparidades regionais acentuadas e com um desfasamento entre a oferta e a procura de qualificações. Embora o mercado de trabalho da Eslováquia funcione em condições relativamente flexíveis, o governo planeia aumentar ainda mais essa flexibilidade através de alterações ao código do trabalho. A taxa de desemprego é particularmente elevada entre os trabalhadores pouco especializados, cuja taxa de emprego se conta entre as mais baixas da UE, o que poderá dever-se a uma carga fiscal relativamente elevada, de 34%, que incide sobre os salários mais baixos (67% do salário médio), reduzindo os incentivos ao recrutamento de trabalhadores pouco especializados. Por outro lado, a aplicação de políticas activas para o mercado de trabalho bem orientadas e concebidas poderá desempenhar um papel fundamental para a reabsorção dos desempregados pelo mercado de trabalho. Actualmente, as despesas e a participação nessas políticas contam-se entre as mais baixas da UE, havendo um acompanhamento e avaliação insuficientes da sua eficácia. O governo previu uma reforma dos serviços do mercado de trabalho e a aplicação de políticas activas a esse nível até ao final do ano.

(13) Dada a importância de uma mão-de-obra suficientemente qualificada para a melhoria da competitividade não baseada nos preços, a Eslováquia apresentou uma ambiciosa meta de aumento da proporção de pessoas que concluem o ensino superior, dos actuais 17,6% para 40% até 2020. Com vista à redução da inadequação das habilitações em relação à procura, a Eslováquia está a reformar o ensino e a educação e formação profissional, como descrito no Programa Nacional de Reformas. Contudo, o nível das entradas no ensino superior continua a ser bastante inferior à média da UE, existindo ainda um problema de qualidade, como sugerem diversos indicadores. O baixo nível de educação das marginalizadas comunidades ciganas constitui um factor importante que contribui para o desemprego de longa duração na Eslováquia. A participação da população activa em acções de aprendizagem ao longo da vida continua a ser muito baixa (2,8%) em comparação com a média da UE, o que parece ter efeitos negativos sobre a empregabilidade e comprometer ainda mais os esforços de redução dos actuais níveis elevados de desemprego.

(14) A necessidade de promover na Eslováquia uma envolvente empresarial mais favorável ao crescimento é reconhecida no Programa Nacional de Reformas, tal como a necessidade de melhorar o desempenho do sistema judicial, a transparência dos contratos públicos e o combate à corrupção, muito embora subsistam riscos relacionados com a aplicação das medidas nesses sectores. No entanto, o problema da fraqueza das instituições públicas não é suficientemente tomado em consideração, havendo margem para reforçar a tomada de decisões políticas baseadas em factos. No âmbito da administração pública, a insuficiente capacidade e a elevada rotação do pessoal tendem a limitar a sua eficácia e transparência, a enfraquecer as suas capacidades analíticas e a dificultar a eficaz absorção dos fundos da UE e uma utilização eficiente dos recursos públicos em geral. Esses factores prejudicam o potencial de crescimento e a competitividade da economia.

(15) A Eslováquia assumiu diversos compromissos no âmbito do Pacto para o Euro+[4]. Esses compromissos referem-se a três domínios do Pacto que são relevantes para a Eslováquia: sustentabilidade das finanças públicas, emprego e competitividade. Do ponto de vista orçamental, a Eslováquia comprometeu-se a aumentar a sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo e a reforçar o quadro orçamental nacional, através da adopção de um novo acto jurídico sobre a responsabilidade orçamental. As medidas a nível do emprego consistem na prevista revisão do código de trabalho, com vista a tornar o mercado de trabalho ainda mais flexível. As medidas para a competitividade incidem na diminuição da carga administrativa, no combate à corrupção, no aumento da transparência dos contratos públicos e do sistema judicial e no aumento da eficácia do sistema fiscal. Os compromissos acima descritos reflectem a agenda de reformas descrita no Programa de Estabilidade e no Programa Nacional de Reformas. Reforçam os projectos de reforma em curso no que respeita à envolvente empresarial e à defesa dos direitos, lançando a importante questão das pensões e da sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo. Esses compromissos foram avaliados e tidos em conta nas recomendações.

(16) A Comissão avaliou o Programa de Estabilidade e o Programa Nacional de Reformas, incluindo os compromissos assumidos no âmbito do Pacto para o Euro+[5]. Tomou em consideração não só a sua relevância para a sustentabilidade da política orçamental e socioeconómica da Eslováquia como também a sua conformidade com as regras e orientações da UE, dada a necessidade de reforçar a governação económica global da União Europeia, facultando um contributo a nível da UE para as futuras decisões nacionais. Nesse quadro, a Comissão considera que existem riscos para o cumprimento das metas orçamentais para além de 2011. O esforço de consolidação deve salvaguardar as despesas em rubricas orçamentais geradoras de crescimento e ser apoiado por medidas de reforço da governação orçamental e da sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo. O esforço adicional a levar a cabo em 2011-12 deve centrar-se no reforço das fontes de crescimento internas, abordando o recente aumento do desemprego, nomeadamente através de uma redução da carga fiscal para os trabalhadores com remunerações mais baixas, de uma reforma das políticas activas para o mercado de trabalho, da resolução da inadequação das competências face à procura, da melhoria da qualidade do ensino e da formação e da envolvente empresarial e do reforço das instituições públicas e da respectiva governação.

(17) À luz desta apreciação, e tomando também em consideração a Recomendação do Conselho de 2 de Dezembro de 2009 ao abrigo do artigo 126.º, n.º 7, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, o Conselho examinou a actualização de 2011 do Programa de Estabilidade da Eslováquia, estando o seu parecer[6] reflectido, em particular, nas recomendações sob 1), 2) e 3) infra, Tendo em conta as conclusões do Conselho Europeu de 25 de Março de 2011, o Conselho apreciou o Programa Nacional de Reformas da Eslováquia,

RECOMENDA que a Eslováquia actue no período 2011-2012 de modo a:

(1) Executar o Orçamento de 2011 conforme previsto e adoptar as medidas específicas de carácter permanente previstas em 2012 e 2013, de modo a reduzir o défice para níveis inferiores a 3% do PIB até 2013. Salvaguardar as despesas que estimulam o crescimento e utilizar a margem disponível para aumentar as receitas, através de um aumento da eficiência na cobrança do IVA.

(2) Reforçar a governação orçamental através da adopção em 2011 e da aplicação, a partir de 2012, de limites máximos plurianuais para as despesas, aplicáveis à administração central e ao sistema de segurança social. Além disso, criar um Conselho Orçamental independente e garantir a publicação atempada dos dados orçamentais a todos os níveis da administração.

(3) Reforçar a sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo através de um novo ajustamento do pilar do sistema de pensões baseado no método de repartição, em particular associando a idade da reforma à esperança de vida, e através da criação de incentivos para assegurar a viabilidade do pilar financiado por capitalização, de modo a progredir na via da sustentabilidade orçamental e, simultaneamente, garantir pensões adequadas.

(4) Tomar medidas para apoiar a procura de mão-de-obra que beneficie os desempregados com baixa qualificação, reduzindo a carga fiscal que incide sobre os trabalhadores com remunerações mais baixas. Além disso, introduzir medidas para aumentar a capacidade administrativa dos serviços públicos de emprego, com vista a melhorar a orientação, concepção e avaliação das políticas activas para o mercado de trabalho, em especial na óptica dos jovens e dos desempregados de longa duração.

(5) Acelerar as reformas previstas dos sistemas de ensino e de educação e formação profissional e adoptar medidas destinadas a melhorar a qualidade do ensino superior e a sua relevância face às necessidades do mercado. Desenvolver um quadro de incentivos, tanto para os indivíduos como para os empregadores, que incentive a participação dos trabalhadores pouco qualificados em sistemas de formação ao longo da vida.

(6) Assegurar a execução das medidas programadas que visam uma aplicação mais eficaz das regras para os contratos públicos, bem como um melhor desempenho e transparência do sistema judicial.

Feito em Bruxelas, em

Pelo Conselho

O Presidente

[1] JO L 209 de 2.8.1997, p. 1.

[2] JO C de […] de […], p. […].

[3] Mantidas para 2011 pela Decisão 2011/308/UE do Conselho, de 19 de Maio de 2011.

[4] Para mais pormenores sobre os compromissos assumidos no âmbito do Pacto para o Euro+, consultar o documento SEC(2011) 733.

[5] Ver o documento SEC(2011) 733.

[6] Previsto no artigo 5.º, n.º 3, do Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho.