GLOSSÁRIO

Caminho crítico :

As práticas comuns aplicadas na gestão de projetos incluem a elaboração de planos pormenorizados de projetos, identificando todas as tarefas necessárias para atingir os objetivos do projeto dentro do calendário estabelecido, bem como as inter-relações entre essas tarefas.

Nesses planos, o caminho crítico abrange as tarefas cuja execução é suscetível de influenciar o calendário geral de execução do projeto.

Central nuclear : Central que utiliza materiais nucleares cindíveis como combustível.

Instalações e tecnologias de gestão de resíduos radioativos : As instalações e tecnologias de gestão de resíduos radioativos incluem o equipamento, competências técnicas e instalações necessários para recolher, acondicionar, processar, transportar, armazenar e (sempre que possível) eliminar resíduos radioativos.

Materiais resultantes do processo de desmantelamento :

Do desmantelamento de uma central nuclear resultam diferentes materiais, sendo possível distinguir as grandes categorias seguintes:

Materiais não contaminados com valor comercial

Normalmente, inserem-se nesta categoria equipamento tecnológico específico e combustível ou matérias-primas como o ferro ou o aço.

Resíduos convencionais

Sob reserva da verificação da ausência de contaminação radioativa, são eliminados pelas estações e instalações convencionais de tratamento de resíduos.

Resíduos radioativos

Esta categoria abrange todos os materiais afetados pela contaminação radioativa. São subdivididos em função do nível de radioatividade (muito fraca, fraca, média ou elevada) e do seu estado (líquido, sólido ou gasoso). Cada categoria de resíduos necessita de ser eliminada através de fluxos de resíduos radioativos específicos.

Combustível nuclear

Quer seja novo (não utilizado) ou irradiado (utilizado), o combustível nuclear acumula a maior parte da radioatividade de uma central nuclear. Necessita de ser reprocessado em instalações especializadas.

Plano de desmantelamento : O plano de desmantelamento é o principal documento que serve de base a todo o processo de desmantelamento. Contém as informações que descrevem o conceito de desmantelamento proposto pela central nuclear. Normalmente, é elaborado antes de a instalação deixar de funcionar em definitivo e exige a aprovação da autoridade reguladora.

Princípio do poluidor-pagador :

O "princípio do poluidor-pagador" foi instituído em 1992 pela Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente e o Desenvolvimento, que estabeleceu que "as autoridades nacionais deverão esforçar-se por promover a internacionalização dos custos ambientais e a utilização de instrumentos económicos, tendo em conta que, em princípio, o poluidor deverá suportar o custo da poluição, com o devido respeito pelo interesse público e sem distorcer o comércio e o investimento internacionais".

Este princípio faz parte do quadro jurídico da UE (ver n.o 2 do artigo 191.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia).

Reatores nucleares não modernizáveis abrangidos pelos programas auditados :

Na sequência de um estudo realizado pela Comissão em 1993 [COM(93) 635 final], foram considerados insuficientemente seguros e não modernizáveis dois tipos específicos de reatores nucleares, o RBMK e o VVER 440/230:

"RBMK" é o acrónimo de Reaktor Bolschoi Moschnosti Kanalnij (reator de alta potência de tipo canal). Foi um reator deste tipo que sofreu um acidente nuclear na central de Chernobyl;

"VVER" é o acrónimo de Vodo-Vodyanoi Energetichesky Reaktor (reator nuclear de água pressurizada).

Teste de resistência : Reavaliação orientada das margens de segurança das centrais nucleares em funcionamento na UE em caso de eventos extremos que coloquem em risco as funções de segurança da central e possam originar um acidente grave.

SÍNTESE

I. No quadro das respetivas negociações de adesão à UE e com vista a um acréscimo da segurança nuclear, a Bulgária, a Lituânia e a Eslováquia comprometeram-se a proceder ao encerramento antecipado e ao posterior desmantelamento de oito reatores nucleares não modernizáveis. Reconhecendo o excecional peso social, económico e financeiro destes compromissos, a União Europeia decidiu conceder uma contribuição financeira aos três países em causa.

II. A auditoria do Tribunal teve como objetivo principal avaliar a eficácia do contributo dos programas financiados pela UE (1999-2010) para o desmantelamento dos reatores nucleares e a atenuação das consequências do seu encerramento antecipado.

III. O Tribunal concluiu que:

a) em resultado de um quadro político pouco rigoroso, os programas não beneficiam de uma avaliação de necessidades exaustiva, nem de uma definição de prioridades, de objetivos específicos e dos resultados a alcançar. As responsabilidades são dispersas, nomeadamente no que diz respeito ao acompanhamento e à realização dos objetivos dos programas em geral. A supervisão da Comissão centra-se na execução orçamental e na implementação do projeto;

b) não existe uma avaliação exaustiva dos progressos realizados no processo de desmantelamento e de atenuação das consequências. Foram detectados atrasos e derrapagens de custos em projetos de infraestruturas importantes;

c) embora os reatores fossem desativados entre 2002 e 2009, os programas ainda não provocaram as mudanças organizacionais necessárias para transformar os operadores em organizações responsáveis pelo desmantelamento eficazes;

d) os recursos financeiros atualmente disponíveis (que incluem uma contribuição da UE de 2,85 mil milhões de euros até 2013) serão insuficientes e o défice de financiamento é significativo (cerca de 2,5 mil milhões de euros).

IV. O Tribunal recomenda que:

a) a Comissão crie as condições para uma utilização eficaz, eficiente e económica dos fundos da UE. Deverá estabelecer uma avaliação pormenorizada das necessidades que mostre os progressos dos programas até à data, as ações que continuam por realizar e um plano de financiamento global que identifique as fontes de financiamento. Antes de se realizarem mais despesas, a Comissão deve analisar os recursos disponíveis e os benefícios previstos, o que, por sua vez, deve conduzir a uma adaptação dos objetivos em função do orçamento disponibilizado e à definição de indicadores de desempenho pertinentes que, posteriormente, permitam efectuar um acompanhamento e elaborar relatórios conforme as necessidades.

b) caso a UE decida, como propõe a Comissão, prestar mais assistência financeira no próximo quadro financeiro plurianual, este apoio deverá depender de uma avaliação ex ante do valor acrescentado daí decorrente para a UE, que identifique as ações específicas a financiar através do orçamento da UE e tenha em conta outros mecanismos de financiamento, como os fundos estruturais.

INTRODUÇÃO

CONTEXTO

1. O desmantelamento é a etapa final do ciclo de vida de uma central nuclear, cuja vida útil é, normalmente, de 30-40 anos, indo até aos 60 anos no caso das instalações mais recentes (ver anexo I). O desmantelamento abrange as atividades preparatórias anteriores ao encerramento final (como a elaboração de um plano de desmantelamento, a preparação da documentação de licenciamento e projetos de infraestruturas para tratamento de resíduos), bem como todas as ações subsequentes ao encerramento dos reatores, como a remoção de elementos de combustível irradiado, a descontaminação, a desmontagem e/ou a demolição das instalações nucleares, a eliminação dos materiais e resíduos radioativos remanescentes e a recuperação ambiental do local contaminado. O processo de desmantelamento termina quando a instalação deixa de estar sujeita a controlos regulamentares e restrições radiológicas.

2. O processo de desmantelamento produz grandes volumes de materiais, cuja eliminação sob a forma de resíduos acarreta custos ambientais e financeiros muito significativos [1]. Por essa razão, recomenda-se que, com base no princípio do "poluidor-pagador" e seguindo as práticas internacionalmente aceites, no momento em que uma instalação nuclear seja definitivamente encerrada, os respetivos operadores devem assegurar a disponibilidade de recursos financeiros adequados para realizar um desmantelamento seguro. Esses recursos devem procurar cobrir todos os aspetos do desmantelamento, desde o desmantelamento técnico da instalação até à gestão dos resíduos. Se, durante a execução, o projeto de desmantelamento acabar por ultrapassar a estimativa de custos aprovada, o operador deve suportar as despesas adicionais [2].

3. No caso de um encerramento antecipado, os países enfrentam consequências acrescidas de natureza social, económica e financeira, derivadas, sobretudo, da queda da produção e venda de eletricidade previstas, bem como da necessidade de financiar fontes alternativas.

4. O desmantelamento dos reatores nucleares é uma questão que vai assumir uma importância crescente nos próximos anos. Na Europa, existe um número crescente de centrais nucleares em vias de desmantelamento ou que serão desmanteladas a curto/ /médio prazo. No final de junho de 2011, existiam 220 reatores nucleares na União Europeia. Como mostra o gráfico 1, 77 desses reatores tinham sido encerrados e a maioria deles encontrava-se em fase de desmantelamento. De igual modo, cerca de um terço dos 143 reatores em funcionamento em 14 Estados-Membros da UE terá de ser encerrado até 2025 [3]. Por último, é possível que, na sequência dos "testes de resistência" a realizar nos reatores nucleares até ao fim de 2011, os Estados-Membros e os operadores nucleares tenham de proceder ao encerramento antecipado de mais centrais [4].

GRÁFICO 1

REATORES NUCLEARES EXISTENTES NA UE EM JUNHO DE 2011

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Fonte: International Atomic Energy Agency’s Power Reator Information System

(Sistema de informação sobre os reatores de potência da Agência Internacional da Energia Atómica).

ASSISTÊNCIA FINANCEIRA DA UE DE APOIO AO DESMANTELAMENTO DE CENTRAIS NUCLEARES NA BULGÁRIA, LITUÂNIA E ESLOVÁQUIA

5. O acidente de Chernobyl, em 1986, e o seu impacto transfronteiriço evidenciaram a importância global da segurança nuclear. Este acontecimento causou grandes preocupações no que respeita ao funcionamento de reatores nucleares não modernizáveis na Europa Central e Oriental. Assim, para aumentar a segurança nuclear, a comunidade internacional, e a União Europeia em particular, decidiram, a partir do início da década de 1990, conceder diversas formas de assistência financeira a vários países [5].

6. No quadro das negociações de adesão à União Europeia, a Bulgária, a Lituânia e a Eslováquia comprometeram-se a proceder ao encerramento antecipado e ao posterior desmantelamento de oito reatores (ver gráfico 2).

GRÁFICO 2

CENTRAIS NUCLEARES SUJEITAS A ENCERRAMENTO ANTECIPADO

Fonte: Tribunal de Contas Europeu, com base no International Atomic Energy Agency’s Power Reator Information System (Sistema de informação sobre os reatores de potência da Agência Internacional da Energia Atómica) e na documentação técnica recolhida durante a auditoria.

Central nuclear | Reator (e tipo) | Início da exploração comercial | Data de encerramento teórica (segundo o projeto) | Data de encerramento efetiva (prevista no acordo) | Conclusão do desmantelamento (previsão atual) |

Kozloduy (Bulgária) | Unidade 1 (VVER 440 / 230) | 1974 | 2004 | 2002 | 2035 |

Unidade 2 (VVER 440 / 230) | 1975 | 2005 | 2002 | 2035 |

Unidade 3 (VVER 440 / 230) | 1981 | 2011 | 2006 | 2035 |

Unidade 4 (VVER 440 / 230) | 1982 | 2011 | 2006 | 2035 |

Ignalina (Lituânia) | Unidade 1 (RBMK 1500) | 1984 | 2013 | 2004 | 2029 |

Unidade 2 (RBMK 1500) | 1987 | 2017 | 2009 | 2029 |

Bohunice V1 (Eslováquia) | Unidade 1 (VVER 440 / 230) | 1980 | 2008 | 2006 | 2025 |

Unidade 2 (VVER 440 / 230) | 1981 | 2010 | 2008 | 2025 |

7. A UE reconheceu que, dada a perda significativa de capacidade de produção, esse compromisso constituía um fardo excecional para os países em causa. Assim, a fim de os ajudar a cumpri-lo, a UE decidiu conceder-lhes uma contribuição financeira, com o duplo objetivo de:

a) apoiar os esforços dos países beneficiários com vista ao desmantelamento dos reatores nucleares encerrados ("medidas de desmantelamento");

b) contribuir para atenuar as consequências do encerramento antecipado ("medidas de atenuação").

8. O regime de financiamento apresentado pela Comissão não beneficiou de uma avaliação ex-ante exaustiva [6]. Estava previsto o financiamento ser disponibilizado sob a forma de uma dotação geral, com base nas necessidades de pagamento reais e na capacidade de absorção dos países beneficiários. Os programas foram concebidos para apoiar prioridades definidas em termos gerais: o desmantelamento, a reabilitação ambiental, a modernização e substituição por instalações de produção convencionais e outras medidas subsequentes susceptíveis de contribuir para a modernização da produção, transmissão e distribuição de energia, bem como para assegurar o abastecimento energético e melhorar a eficiência energética. Não foram definidos o custo total e a importância relativa destas prioridades, nem a respetiva participação da UE e os seus prazos de intervenção. Foram estipulados limites máximos para o financiamento disponível para cada quadro financeiro [7].

UTILIZAÇÃO E GESTÃO DA ASSISTÊNCIA FINANCEIRA DA UE

9. Tal como mostra o gráfico 3, o montante total do financiamento da UE para o período de 1999-2013 ascende a 2850 milhões de euros. Em 31 de dezembro de 2010, a Comissão tinha autorizado mais de 70% (ou seja, 2066 milhões de euros) da contribuição financeira da UE. Os pagamentos a adjudicatários cifravam-se em 1030 milhões de euros, correspondendo a quase metade dos montantes autorizados [8]. Deste valor, cerca de 60% e 40% destinaram-se a medidas de desmantelamento e atenuação, respetivamente. O anexo II apresenta uma síntese dos fluxos financeiros dos programas.

10. De acordo com as disposições aplicáveis [9], a Comissão delegou a gestão da maioria (83%) da assistência financeira da UE aos programas nacionais no Banco Europeu de Reconstrução e Desenvolvimento (BERD), que, desde o início da década de 1990, tem gerido projetos relativos à segurança nuclear e ao desmantelamento de instalações. Para este fim, a UE criou, em 2001, juntamente com alguns países europeus, três fundos internacionais de apoio ao desmantelamento [10]. Foi celebrado um acordo-quadro entre os países beneficiários, o BERD e os doadores de fundos (ver nota de rodapé 10).

GRÁFICO 3

REPARTIÇÃO DO APOIO DA UE POR PROGRAMA

Fonte: Bases jurídicas e contabilidade da Comissão.

Programa | Contribuição da UE (milhões de euros) | Percentagem do total |

Kozloduy | 870 | 30,5% |

Ignalina | 1367 | 48,0% |

Bohunice | 613 | 21,5% |

Total | 2850 | 100 % |

11. No âmbito dos regulamentos do Conselho, incumbe ao BERD gerir os fundos públicos afetados aos programas de desmantelamento de centrais nucleares e acompanhar a gestão financeira destes programas de forma a optimizar a utilização dos dinheiros públicos. Além disso, o BERD deve executar as tarefas orçamentais que lhe são confiadas pela Comissão em conformidade com os requisitos do Regulamento Financeiro [11].

12. Além disso, no caso da Lituânia, a Comissão delegou parte da assistência numa estrutura paralela, a Agência Central de Gestão de Projetos [12] (Central Project Management Agency - CPMA), após ter considerado que o país tinha uma estrutura de execução nacional adequada. As responsabilidades de gestão da agência são semelhantes às do BERD.

13. Os três países beneficiários apresentam projetos para receber assistência em consulta com o BERD ou a CPMA. No caso dos três fundos de apoio, as assembleias de doadores (onde a Comissão está representada) aprovam os projetos. No caso do canal da CPMA, a Comissão aprova diretamente os projetos. Em 2007, foi criado um comité de gestão dos Estados-Membros para auxiliar a Comissão na execução dos programas de ajuda. A contribuição pode ir até 100% dos custos dos projetos. Espera-se, contudo, que sejam envidados todos os esforços no sentido de continuar a prática do co-financiamento estabelecida no âmbito da assistência de pré-adesão [13].

14. Normalmente, os projetos são executados por adjudicatários externos sob a responsabilidade dos beneficiários da assistência [14]. As autoridades nacionais competentes, o BERD ou a CPMA acompanham a execução dos projetos. Com base nos seus relatórios, as assembleias de doadores e a Comissão, respetivamente, supervisionam essa execução.

15. A responsabilidade final pela utilização dos fundos da UE, que são geridos pela Direcção-Geral da Energia, incumbe à Comissão.

AMBITO E MÉTODO DA AUDITORIA

16. A auditoria do Tribunal incidiu sobre a execução de três programas de desmantelamento desde 1999 até ao final de 2010. Teve como objetivo principal avaliar a eficácia dos programas de desmantelamento nuclear financiados pela UE, tendo em conta o duplo objetivo dos mesmos (ver ponto 7). A auditoria propôs dar resposta a três perguntas:

a) as ações dos programas de desmantelamento foram concebidas em função das necessidades identificadas e, até à data, foram executadas como previsto?

b) as ações dos programas de atenuação das consequências do encerramento antecipado dos reatores foram concebidas em função das necessidades identificadas e, até à data, foram executadas como previsto?

c) os mecanismos de prestação de contas e governação permitiram garantir uma utilização eficaz dos fundos da UE?

17. Os trabalhos de auditoria incluíram:

uma apreciação dos documentos preparatórios e legislativos relacionados com os programas e uma análise das informações técnicas e financeiras pertinentes;

entrevistas junto da Comissão, do BERD, da CPMA, dos ministérios competentes dos países beneficiários e das centrais nucleares;

a análise das normas internacionais e dos casos de melhores práticas, nomeadamente do processo de desmantelamento da central nuclear de Greifswald [15];

a consulta de peritos no domínio dos projetos de desmantelamento;

o exame do âmbito e da calendarização dos 149 projetos da atual carteira, tendo em conta as necessidades identificadas e os objetivos gerais dos programas;

a avaliação dos resultados de uma amostra discricionária de 22 projetos (16 de "desmantelamento" e 6 de "atenuação"), incluindo a realização de visitas nos três países beneficiários [16].

OBSERVAÇÕES

PROGRESSOS ALCANÇADOS NO DESMANTELAMENTO DOS REATORES

18. Como se refere no ponto 6, a concretização do objetivo de melhoria da segurança nuclear implicaria o encerramento antecipado dos oito reatores não modernizáveis e o seu posterior desmantelamento. Respeitando o seu compromisso, a Bulgária, a Lituânia e a Eslováquia encerraram esses reatores. Relativamente ao desmantelamento, foram já alcançadas metas importantes, mas as principais etapas do processo estão ainda por realizar.

A IDENTIFICAÇÃO DAS ATIVIDADES DE DESMANTELAMENTO ESTÁ AINDA A DECORRER

19. O planeamento e a gestão pormenorizados de todas as atividades a realizar no âmbito do processo de desmantelamento são essenciais para o seu êxito. As normas internacionais prevêem que, antes da fase de execução das atividades de desmantelamento, é necessário elaborar um plano de desmantelamento que estabeleça como o projeto será gerido. O plano deve basear-se numa estratégia de desmantelamento e identificar as ações a realizar posteriormente, desde o encerramento dos reatores até à armazenagem ou à eliminação final dos resíduos [17].

20. O gráfico 4 apresenta um resumo da avaliação dos documentos de planeamento do desmantelamento das três centrais. Foram detectadas várias insuficiências:

a) é necessário efectuar uma classificação e quantificação dos resíduos a tratar que sirva de base à identificação adequada das atividades de desmantelamento. No caso da central de Bohunice V1, foi concluído um inventário dos resíduos em julho de 2010. Porém, no caso das centrais de Ignalina e Kozloduy, os inventários dos resíduos radioativos não estavam completos, pois as quantidades concretas de cada tipo de material radioativo a processar ainda não eram conhecidas (a caraterização radiológica das centrais não estava concluída). Os documentos de planeamento utilizados pelos operadores das centrais baseavam-se ainda em dados provisórios sobre os resíduos radioativos;

b) os planos de desmantelamento devem incluir planos de gestão dos resíduos radioativos que identifiquem as atividades específicas, as instalações e as tecnologias necessárias para proceder ao desmantelamento, acondicionamento, transporte, armazenagem e eliminação final de todos os tipos de resíduos, em especial dos materiais mais perigosos (cubas de reatores, circuitos de refrigeração primários, outros componentes ativados de grande volume e resíduos altamente radioativos). Mesmo no único caso em que o inventário estava concluído (Bohunice V1), este ainda não foi integrado num plano de desmantelamento pormenorizado, definindo pormenorizadamente de que forma os resíduos identificados serão tratados e eliminados ao longo do processo de desmantelamento. O plano atual incide apenas na primeira fase de desmantelamento, que abrange quase exclusivamente materiais não radioativos;

c) os planos de desmantelamento devem incluir estimativas do custo total do processo de desmantelamento no seu conjunto e ser atualizados com a frequência necessária para garantir a validade das mesmas. Porém, as estimativas constantes dos planos de desmantelamento disponíveis no final de 2010 não estão completas, pois não apresentam informações exatas sobre as quantidades de cada tipo de resíduo radioativo a tratar e/ou as instalações e tecnologias necessárias para o efeito. Além disso, estes planos não abrangem os processos de desmantelamento das centrais na totalidade;

d) para se poder acompanhar adequadamente o processo de desmantelamento, deverá existir uma ligação entre cada um dos projetos, as atividades previstas nos planos de desmantelamento e os seus custos estimados. Nenhum dos três programas cumpre esta norma.

GRÁFICO 4

AVALIAÇÃO DOS PLANOS DE DESMANTELAMENTO

Pergunta de auditoria | AVALIAÇÃO DO TRIBUNAL |

PROGRAMA DE KOZLODUY | PROGRAMA DE IGNALINA | PROGRAMA DE BOHUNICE V1 |

Foi elaborado um inventário completo dos resíduos? | Não | Não | Sim |

Foram definidos planos de gestão de resíduos? | Parcialmente | Parcialmente | Parcialmente |

Os custos do desmantelamento foram adequadamente estimados? | Parcialmente | Parcialmente | Parcialmente |

Foram criados mecanismos satisfatórios para acompanhar a execução dos planos de desmantelamento? | Não | Não | Não |

OS GRANDES PROJETOS DE INFRAESTRUTURAS REGISTAM ATRASOS E DERRAPAGENS DE CUSTOS

21. Em 31 de dezembro de 2010, os programas tinham lançado 101 projetos que contribuíram para o desmantelamento dos oito reatores. O valor total desses projetos, quase exclusivamente financiados pela UE, era de 1125 milhões de euros. O gráfico 5 apresenta uma síntese dos projetos de desmantelamento financiados pelos programas auditados.

22. Uma análise dos projetos de infraestruturas visitados no local (ver anexo III) revela atrasos e derrapagens de custos. Mais exatamente, alguns projetos essenciais incluídos no caminho crítico do processo de desmantelamento estão atrasados, por exemplo, as instalações de gestão do combustível irradiado e dos resíduos radioativos (ou seja, instalações de armazenagem de combustível irradiado e instalações para tratamento, armazenagem e eliminação final dos resíduos radioativos).

GRÁFICO 5

SÍNTESE DOS PROJETOS DE DESMANTELAMENTO POR PROGRAMA E CANAL DE FINANCIAMENTO

Fonte: Tribunal de Contas Europeu com base nas informações prestadas pelo BERD e pela CPMA.

Programa | Canal de financiamento | Número de projetos | Valor total do projeto (milhões de euros) | Total da ajuda da UE (milhões de euros) |

Kozloduy | KIDSF | 30 | 334,1 | 318,4 |

Ignalina | IIDSF CPMA | 17 21 | 421,9 146,9 | 390,7 135,3 |

Bohunice V1 | BIDSF | 33 | 222,2 | 203,7 |

| Total | 101 | 1125,1 | 1048,1 |

O DÉFICE DE FINANCIAMENTO É SIGNIFICATIVO

23. Em março de 2011, os Estados-Membros beneficiários atualizaram as suas estimativas de custos das operações de desmantelamento para 5,3 mil milhões de euros [18]. A comparação com os fundos atualmente disponíveis para o desmantelamento, a nível nacional e do programa, aponta para um défice de aproximadamente 2,5 mil milhões de euros (ver gráfico 6).

24. A Eslováquia comprometeu-se a cobrir as necessidades financeiras do desmantelamento [19], tendo criado um mecanismo de financiamento específico (um imposto sobre o transporte de energia eléctrica) para reduzir o défice de financiamento. A Lituânia e a Bulgária não criaram nenhum mecanismo equivalente. A ausência de dispositivos de financiamento suficientes coloca em risco a conclusão dos processos de desmantelamento.

PROGRESSOS ALCANÇADOS NA ATENUAÇÃO DOS EFEITOS DO ENCERRAMENTO DAS CENTRAIS

AVALIAÇÃO INADEQUADA DAS NECESSIDADES EM MATÉRIA DE ATENUAÇÃO

25. Segundo os princípios da boa gestão financeira, em qualquer programa de despesas, constitui uma boa prática definir os objetivos com base numa avaliação das necessidades [20]. Esta implica uma avaliação, de acordo com as normas internacionais, das consequências do encerramento antecipado (por exemplo, perda de energia eléctrica ou da segurança do abastecimento). Ao conceber as possíveis medidas a tomar, deve comparar-se o custo das mesmas com o seu efeito de atenuação [21]. O nível de atenuação alcançado pelos projetos financiados deve ser avaliado para determinar se os objetivos da atenuação podem considerar-se realizados.

CAIXA 1

ATRASOS E DERRAPAGENS DE CUSTOS

Na Bulgária, na central de Kozloduy, foi escolhida uma tecnologia experimental de fusão por plasma sem uma demonstração adequada da sua eficácia e não tendo devidamente em conta os respetivos custos de conceção e construção (aproximadamente 30 milhões de euros, em comparação com um quinto desse valor para as tecnologias tradicionais).

Na Lituânia, à data da visita de auditoria, os grandes projetos de infraestruturas, que constituem uma condição prévia para o desmantelamento da central nuclear de Ignalina, tinham um atraso significativo em relação às datas de conclusão inicialmente previstas nos contratos. Estavam em causa, nomeadamente, a instalação de armazenagem provisória do combustível irradiado (atraso superior a 32 meses), a instalação de recolha de resíduos sólidos (44 meses) e a instalação de tratamento e armazenagem de resíduos sólidos para a gestão dos resíduos radioativos de vida curta e longa de fraca e média atividade (34 meses). O custo total do projeto da instalação de armazenagem provisória de combustível irradiado aumentou 22 milhões de euros (15,6%).

Na Eslováquia, a armazenagem provisória dos resíduos radioativos da central de Bohunice, que inicialmente deveria estar operacional em 2010, encontrava-se ainda, à data da auditoria, na fase de adjudicação de contratos. Por essa razão, a disponibilidade de zonas de armazenagem-tampão foi considerada um potencial problema. A instalação para controlo das emissões dos materiais provenientes do desmantelamento foi adiada por mais de um ano. Até esta se encontrar operacional, não será possível libertar materiais da central nuclear de Bohunice V1.

GRÁFICO 6

DÉFICE DE FINANCIAMENTO DO DESMANTELAMENTO

Fonte: Planos e informações relativos ao desmantelamento facultados durante a reunião do Comité do Programa de Assistência ao Desmantelamento Nuclear, de março de 2011.

| Estimativas dos planos de desmantelamento (milhões de euros) | Última estimativa de custos (milhões de euros) | Fundos disponíveis (todas as fontes) (milhões de euros) | Défice de financiamento (milhões de euros) |

Central de Kozloduy Unidades 1 a 4 | 1118 | 1243 | 664 | 579 |

Central de lgnalina Unidades 1 e 2 | 2019 | 2930 | 1450 | 1480 |

Bohunice V1 Unidades 1 e 2 | 950 | 1146 | 720 | 426 |

TOTAL | 4087 | 5319 | 2834 | 2485 |

26. O gráfico 7 resume o resultado da análise do Tribunal às avaliações das necessidades subjacentes aos planos estratégicos definidos para os programas auditados. Apenas no âmbito do programa da central de Kozloduy foi inicialmente levada a cabo uma avaliação das necessidades conducente a uma estratégia de atenuação concreta. Contudo, esta avaliação das necessidades está desatualizada, tendo deixado de ser pertinente. Consequentemente, qualquer projeto que se enquadre na estratégia nacional no domínio da energia é, por definição, considerado uma consequência do encerramento das centrais.

27. O BERD efectuou uma estimativa do impacto potencial dos projetos programados apenas no caso da central de Kozloduy. No que se refere às realizações efetivas das medidas de atenuação e à sua contribuição para os objetivos do programa, nem as entidades responsáveis pela execução (BERD, CPMA) nem a Comissão as avaliaram.

GRÁFICO 7

AVALIAÇÃO DOS PLANOS DE ATENUAÇÃO

Pergunta de auditoria | AVALIAÇÃO DO TRIBUNAL |

PROGRAMA DE KOZLODUY | PROGRAMA DE IGNALINA | PROGRAMA DE BOHUNICE |

Foi efetuada uma avaliação das necessidades a nível do programa? | Sim | Não | Não |

Foi avaliada a atenuação alcançada pelos programas? | Parcialmente | Não | Não |

CAIXA 2

RELAÇÃO TÉNUE ENTRE AS ATIVIDADES DE ATENUAÇÃO E O ENCERRAMENTO ANTECIPADO DOS REATORES

Na Bulgária, o programa financiou melhorias da eficiência energética em edifícios públicos (escolas, hospitais, edifícios ministeriais, teatros). A relação com o encerramento das unidades 1 a 4 de Kozloduy reside no facto de que a modernização do abastecimento energético irá compensar uma pequena parte da perda de produção, desde que os padrões de consumo se mantenham.

Na Lituânia, o programa atribuiu uma contribuição para o mecanismo de renovação de edifícios plurifamiliares da Agência de Habitação e Ordenamento Urbano, criada para melhorar a eficiência energética de 24000 edifícios residenciais. O programa Ignalina apoiou um terço dos cerca de 570 projetos efetivamente lançados no âmbito desta medida. A relação com o encerramento da central nuclear de Ignalina consiste em que a modernização energética irá reduzir o consumo e, assim, compensar parte da perda de produção. Em setembro de 2009, o referido mecanismo foi extinto e substituído por um instrumento de engenharia financeira financiado pelos fundos estruturais.

Na Eslováquia, a modernização da rede de distribuição de 220 kV foi financiada pelo programa com a justificação de que a central de Bohunice V1 era o seu principal fornecedor de energia. No entanto, a rede já estava obsoleta na altura em que o encerramento foi decidido, pelo que, mesmo que a central continuasse em funcionamento, seria necessário modernizá-la. A modernização beneficiou sobretudo os outros fornecedores da rede de distribuição (por exemplo, outras centrais nucleares).

FINANCIAMENTO DE UMA GRANDE VARIEDADE DE ATIVIDADES DE ATENUAÇÃO

28. Os programas apoiaram diversas medidas destinadas a atenuar os efeitos da perda de produção de eletricidade decorrente do encerramento antecipado das centrais nucleares. Em 31 de dezembro de 2010, os programas tinham lançado 48 projetos visando contribuir para a atenuação do encerramento antecipado das três centrais. O valor total destes projetos era de 1,34 mil milhões de euros. A UE financiou mais de metade deste montante. O gráfico 8 apresenta uma síntese dos projetos de atenuação financiados pelos três programas auditados.

29. As visitas no local confirmaram que os projetos estavam em sintonia com as prioridades gerais dos programas e tinham contribuído para atenuar os efeitos do encerramento antecipado dos oito reatores nucleares (ver anexo IV). Contudo, o grau de atenuação alcançado não é conhecido. Além disso, nem sempre foi possível estabelecer uma relação direta com o encerramento antecipado dos reatores e não se conseguiu demonstrar uma definição de prioridades a nível das atividades de atenuação (ver caixa 2). Num contexto em que os recursos já são insuficientes, este facto coloca em risco a realização dos objetivos dos programas e atrasa a conclusão do processo de desmantelamento.

GRÁFICO 8

SÍNTESE DOS PROJETOS DE ATENUAÇÃO POR PROGRAMA E CANAL DE FINANCIAMENTO

Fonte: Tribunal de Contas Europeu, com base nas informações facultadas pelo BERD e pela CPMA.

Programa | Canal de financiamento | Número de projetos | Valor total dos projetos (milhões de euros) | Total da ajuda da UE (milhões de euros) |

Kozloduy | KIDSF | 28 | 454,8 | 241,8 |

Ignalina | IIDSF CPMA | 3 10 | 475,5 36,1 | 260,4 36,1 |

Bohunice V1 | BIDSF | 7 | 376,8 | 190,4 |

| Total | 48 | 1343,2 | 728,8 |

ORGANIZAÇÃO DA GESTÃO E PRESTAÇÃO DE CONTAS PELOS PROGRAMAS

PRESTAÇÃO DE CONTAS INSUFICIENTE PELOS RESULTADOS DOS PROGRAMAS

30. Uma gestão eficaz exige a definição de responsabilidades claras pela utilização dos recursos dos programas e pela realização dos seus objetivos. Independentemente da modalidade de gestão adoptada, a Comissão deve estar em condições de exercer a sua responsabilidade final pela execução dos programas e prestar contas pela utilização dos fundos [22].

31. A gestão dos programas efectua-se a vários níveis. Mais especificamente, as responsabilidades pela criação dos programas cabem à Comissão, ao BERD, à CPMA, à assembleia de doadores dos fundos internacionais de apoio ao desmantelamento, aos operadores das centrais nucleares e aos Estados-Membros envolvidos. A Comissão não assegurou que as prioridades gerais definidas nos Tratados de Adesão e nos regulamentos do Conselho posteriores (ver ponto 8) se traduzissem num conjunto coerente de metas e indicadores pormenorizados.

32. Nenhuma das entidades mencionadas definiu um sistema para acompanhar e avaliar os progressos registados ao nível da realização dos objetivos gerais dos programas, do desmantelamento dos oito reatores e da atenuação dos efeitos do seu encerramento. Deste modo, foi difícil, a todos os níveis, acompanhar as realizações dos programas e elaborar os relatórios correspondentes.

33. Em julho de 2011, a Comissão apresentou relatórios sobre os programas de desmantelamento para a Lituânia, a Eslováquia e a Bulgária, em particular no que se refere à sua gestão, às despesas incorridas e aos progressos dos projetos principais [23]. Algumas informações sobre a evolução dos três programas de desmantelamento foram igualmente fornecidas em apoio das decisões anuais da Comissão em matéria de financiamento e nos dois relatórios gerais elaborados pela Comissão, em 2004 e 2007, sobre a utilização dos recursos financeiros destinados ao desmantelamento de centrais nucleares nos 27 Estados-Membros [24].

34. O relatório de 2011 constitui a sua primeira avaliação consolidada da utilização dos recursos financeiros destinados à Bulgária, à Lituânia e à Eslováquia e da evolução dos programas. Porém, não dá uma informação clara sobre a concretização dos objetivos globais em matéria de desmantelamento e atenuação. Antes da publicação deste relatório, a única fonte disponível a este respeito era uma avaliação intercalar publicada em 2007 [25], que excluía o Programa de Kozloduy com o argumento de que derivava de uma base jurídica diferente.

35. A falta de informações suficientes, aliada ao número de níveis de gestão, levou a uma dispersão das responsabilidades. Não era claro quem detinha a responsabilidade global pela execução dos programas, nem, em particular, se os fundos da UE estavam a ter o efeito pretendido. A supervisão da Comissão centrou-se na execução orçamental das dotações financeiras e na execução dos projetos, em detrimento do grau de realização dos objetivos dos programas no seu conjunto.

36. A medição insuficiente dos progressos tendentes à realização dos objetivos dos programas e o acompanhamento inadequado da utilização eficaz dos recursos significam que ninguém é responsabilizado pelo desempenho global dos programas.

MUDANÇAS ORGANIZACIONAIS INCOMPLETAS

37. O êxito do processo de desmantelamento na obtenção dos resultados pretendidos, dentro dos prazos previstos e com um custo razoável, depende da capacidade de adaptação à evolução das necessidades. Significa, sobretudo, conseguir que as centrais nucleares efectuem uma transição sem problemas para deixarem de ser uma organização de funcionamento e se converterem numa organização de desmantelamento [26]. Para este fim, uma estrutura de gestão interna deve:

estabelecer prioridades para a afetação dos recursos disponíveis;

coordenar e acompanhar todas as atividades até a conclusão do processo de desmantelamento;

dirigir as equipas de desmantelamento para garantir a segurança e a boa relação custo-eficácia do projeto.

38. Uma parte significativa das despesas dos programas (26%) foi afetada à promoção do planeamento e da execução do processo de desmantelamento, nomeadamente para:

cobrir totalmente os custos dos serviços de consultoria especializados em operações de desmantelamento incorporados nas organizações dos operadores das centrais, no valor de 125 milhões de euros;

financiar custos de pessoal no valor de 147 milhões de euros, correspondentes a cerca de 1500 funcionários nas três centrais.

Estes custos acrescem aos custos operacionais do BERD (16,8 milhões de euros) e da CPMA (1,5 milhões de euros).

39. Os reatores foram desativados entre 2002 e 2009. No entanto, os programas ainda não desencadearam as mudanças organizacionais necessárias para converter os operadores em organizações de desmantelamento eficazes. Verifica-se, em particular, que:

as organizações ou serviços de desmantelamento têm uma influência limitada na definição de prioridades e na posterior afetação dos recursos disponíveis;

devido à ausência de instrumentos de planeamento e de acompanhamento adequados, não lhes é possível avaliar os progressos alcançados na execução dos planos de desmantelamento;

os departamentos responsáveis continuam muito dependentes do trabalho dos consultores externos, mesmo para executar tarefas meramente administrativas.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

40. A assistência financeira da UE para apoiar as medidas de desmantelamento e atenuação tomadas na Bulgária, na Lituânia e na Eslováquia ajudou estes Estados-Membros a respeitar o seu compromisso de procederem ao encerramento antecipado de oito reatores nucleares. Atualmente, os reatores encontram-se encerrados e com o combustível parcialmente retirado, foram efectuadas as principais obras preparatórias e as obras de desmantelamento já começaram. No entanto, após mais de dez anos de assistência da UE, os progressos têm sido lentos, pois muitos projetos envolvem ainda ações preparatórias. Além disso, a situação é pouco clara quanto às necessidades que estão ainda por suprir devido ao encerramento antecipado das centrais, pois não existe nenhuma avaliação exaustiva das necessidades.

41. Em resultado de um quadro político pouco rigoroso, os programas não beneficiam de uma avaliação exaustiva das necessidades, nem de uma definição de prioridades, de objetivos específicos e dos resultados a alcançar. Os dados básicos dos inventários para a gestão de resíduos radioativos (e as suas caraterísticas) não existem ou não foram ainda utilizados para elaborar planos pormenorizados de desmantelamento. As tecnologias e instalações necessárias para processar e armazenar resíduos radioativos ainda não foram totalmente concebidas. As responsabilidades são dispersas. A supervisão da Comissão centra-se na execução dos projetos e na execução orçamental, em detrimento da realização dos objetivos dos programas no seu conjunto.

42. Embora se desconheça o custo total da conclusão dos programas, existe claramente um défice de financiamento significativo, o que coloca em risco a conclusão das operações de desmantelamento.

RECOMENDAÇÃO

ORIENTAR A DIMENSÃO DO APOIO DA UE PARA OS RESULTADOS

a) A Comissão deverá criar as condições para uma utilização eficaz, eficiente e económica dos fundos da UE. Para este efeito:

deverá estabelecer uma avaliação pormenorizada das necessidades que mostre os progressos dos programas até à data, as ações que continuam por realizar e um plano de financiamento geral que identifique as fontes de financiamento dos diferentes intervenientes;

antes de realizar mais despesas, a Comissão deverá analisar os recursos disponíveis e os benefícios previstos, o que, por sua vez, deverá conduzir a um alinhamento dos objetivos com o orçamento disponibilizado e à definição de indicadores de desempenho eficazes, que posteriormente possam ser acompanhados e comunicados quando necessário relativamente à execução dos programas em geral.

b) Caso a UE decida, como propõe a Comissão, aumentar a assistência financeira no próximo quadro financeiro plurianual, este apoio deve ser baseado numa avaliação ex ante do valor acrescentado para a UE dessa intervenção, identificando as ações específicas a financiar através do orçamento da UE e tendo em conta outros mecanismos de financiamento, como os fundos estruturais, e as condições para os pagamentos da UE.

O presente relatório foi adoptado pela Câmara II, presidida por Harald NOACK, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 26 de outubro de 2011.

Pelo Tribunal de Contas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Segundo a Comissão, o montante necessário para reabilitar o local de implantação de uma central nuclear ronda os 10 a 15% do custo de investimento inicial por reator a desmantelar [ver COM(2004) 719 final de 26 de outubro de 2004 — Relatório sobre a utilização dos recursos financeiros destinados ao desmantelamento das centrais nucleares de potência].

[2] Ver n.os 3, 4 e 13 da Recomendação 2006/851/Euratom da Comissão, de 24 de outubro de 2006, sobre a gestão dos recursos financeiros para o desmantelamento de instalações nucleares e a gestão do combustível irradiado e dos resíduos radioativos (JO L 330 de 28.11.2006, p. 31). Em julho de 2003, uma declaração interinstitucional do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão destacou a necessidade de recursos financeiros adequados para as actividades de desmantelamento e gestão de resíduos (ver JO L 176 de 15.7.2003, p. 56). Ver também Documento Técnico n.o 1476 da Agência Internacional da Energia Atómica (AIEA) sobre os aspectos financeiros do desmantelamento (http://www-pub.iaea.org/MTCD/publications/PDF/te_1476_web.pdf).

[3] Ver COM(2007) 794 final de 12 de dezembro de 2007, p. 10 — Segundo relatório sobre a utilização dos recursos financeiros destinados ao desmantelamento de instalações nucleares, a utilização do combustível irradiado e dos resíduos radioativos.

[4] Na sequência do incidente ocorrido, em março de 2011, na central nuclear de Fukushima Daiichi, o Conselho Europeu decidiu que a segurança de todas as centrais nucleares da UE deve ser reapreciada, com base numa avaliação exaustiva e transparente dos riscos e da segurança ("testes de resistência"). O Conselho Europeu avaliará os primeiros resultados no final de 2011, com base num relatório elaborado pela Comissão (ver Conclusões da Presidência, 24 e 25 de março de 2011, n.o 31).

[5] Os principais instrumentos de financiamento da UE foram os programas Tacis (que presta assistência técnica aos Estados parceiros da Europa Oriental e da Ásia Central) e Phare (que financia a cooperação financeira e técnica com os países candidatos da Europa Central e Oriental), a título dos quais foi concedida assistência a vários países (Bulgária, República Checa, Hungria, Lituânia, Roménia, Eslováquia, Eslovénia, Arménia, Cazaquistão, Rússia e Ucrânia). O Tribunal analisou a utilização destes fundos no seu Relatório Especial n.o 25/98 (JO C 35 de 9.2.1999, p. 1).

[6] A legislação da UE estipula que a mobilização dos recursos da UE seja antecedida de uma avaliação para garantir que os benefícios resultantes sejam proporcionais aos recursos aplicados (ver Regulamento (CE, Euratom, CECA) n.o 2333/95 do Conselho, de 18 de setembro de 1995, que altera o Regulamento Financeiro, de 21 de dezembro de 1977, aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO L 240 de 7.10.1995, p. 1); ver também o n.o 4 do artigo 27.o do Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 do Conselho, de 25 de junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO L 248 de 16.9.2002, p. 1).

[7] No seu documento "Um orçamento para a Europa 2020", parte I, COM(2011) 500 final, de 29 de junho de 2011, a Comissão propõe a continuação do apoio financeiro da UE ao desmantelamento no período 2014-2020 (rubrica "Crescimento inteligente e inclusivo").

[8] A Comissão afecta dotações aos acordos específicos celebrados com os organismos intermediários (ou, em certos casos, com os beneficiários) através de autorizações individuais. Nesta base, os pagamentos são posteriormente autorizados aos organismos intermediários, que depois afectam estes recursos a projectos e contratos específicos. Finalmente, os organismos intermediários disponibilizam os recursos aos adjudicatários.

[9] O Regulamento n.o 1605/2002 (ver artigos 53.o a 57.o) prevê que, em determinadas condições, a Comissão pode delegar as suas tarefas de execução. Além disso, os Tratados de Adesão e os regulamentos aplicáveis do Conselho prevêem especificamente a possibilidade de a Comissão o fazer.

[10] A UE é o principal doador dos três fundos internacionais de apoio ao desmantelamento (96% do total). Outros doadores europeus (Bélgica, Dinamarca, Alemanha, Irlanda, Grécia, Espanha, França, Luxemburgo, Países Baixos, Áustria, Polónia, Finlândia, Suécia, Reino Unido, Noruega e Suíça) contribuíram com 60 milhões de euros. Desde 2004, a UE é o único doador.

[11] Ver Regulamento n.o 647/2010 do Conselho, de 13 de julho de 2010 (Bulgária), Regulamento n.o 1990/2006 do Conselho, de 21 de dezembro de 2006 (Lituânia) e Regulamento n.o 549/2007 do Conselho, de 14 de maio de 2007 (Eslováquia). O BERD gere os fundos da UE segundo a modalidade de execução orçamental de "gestão conjunta", que prevê a delegação de funções de gestão em organizações internacionais. Esta delegação está sujeita à aplicação de normas em matéria de contabilidade, auditoria, controlo interno e adjudicação de contratos, que ofereçam garantias equivalentes às normas internacionalmente aceites (artigo 53.o-D do Regulamento n.o 1605/2002).

[12] A CPMA gere os fundos da UE segundo a modalidade de execução orçamental de "gestão centralizada indirecta", que envolve a delegação, pela Comissão, de tarefas selecionadas numa agência nacional. Esta delegação está sujeita à aplicação de normas que, em matéria de contabilidade, auditoria, controlo interno e adjudicação de contratos, ofereçam garantias equivalentes às normas internacionalmente aceites (artigos 53.o-A e 54.o a 57.o do Regulamento n.o 1605/2002). A CPMA gere 332 milhões de euros, ou seja, 16% do total do apoio afectado aos três países até ao final de 2010.

[13] Os regulamentos do Conselho aprovados em 2006, 2007 e 2010 prevêem esta possibilidade (ver nota de rodapé 11).

[14] Os principais beneficiários da assistência dada aos projectos de desmantelamento são os operadores das centrais e os principais beneficiários dos projectos de atenuação são entidades públicas ou empresas privadas.

[15] O desmantelamento da central de Greifswald (Alemanha) é tido por diversas organizações internacionais (Agência Internacional da Energia Atómica, Agência da Energia Nuclear e Comissão Europeia) como uma das melhores práticas.

[16] Os procedimentos de adjudicação de contratos públicos foram sujeitos a um exame limitado, com base nos procedimentos dos próprios organismos de execução. Os contratos financiados através dos fundos internacionais de apoio ao desmantelamento geridos pelo BERD são postos a concurso público pelos beneficiários da assistência. As empresas são selecionadas de acordo com as regras de adjudicação do BERD, que acompanha o processo na qualidade de entidade administradora dos fundos. A CPMA realiza os concursos públicos em conformidade com as regras nacionais de adjudicação de contratos públicos.

[17] Isto inclui o plano de gestão das instalações, as funções e responsabilidades das organizações envolvidas, as medidas de segurança e de proteção contra a radiação, a garantia de qualidade, um plano de gestão de resíduos, os requisitos relativos à documentação e à manutenção de registos, uma avaliação da segurança e do ambiente e dos respetivos critérios, medidas de fiscalização durante a fase de execução, as medidas de proteção física necessárias e quaisquer outros requisitos estabelecidos pela entidade reguladora (ver Safety requirements No WS-R-5, Decommissioning of facilities using radioative material da AIEA, Viena, 2006 e o documento técnico n.o 1394 "Planning, managing and organizing the decommissioning of nuclear facilities: lessons learned" Viena, maio de 2004).

[18] Contributos para a reunião do Comité do Programa de Assistência ao Desmantelamento Nuclear de 16 de março de 2011.

[19] COM(2004) 624 final de 29.9.2004, p. 3.

[20] Nota de rodapé 9.

[21] Ver Recomendação 2006/851/Euratom da Comissão.

[22] O Tratado prevê que a Comissão execute o orçamento da UE sob a sua própria responsabilidade (n.o 1 do artigo 17.o do TUE e artigo 317.o do TFUE). Desde 1990 que a legislação da UE estabelece como requisito a quantificação dos objetivos e o acompanhamento da sua realização [ver Regulamento (Euratom, CECA, CEE) n.o 610/90 do Conselho, de 13 de março de 1990, que altera o Regulamento Financeiro de 21 de dezembro de 1977 aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias]. O conceito foi posteriormente desenvolvido, em 2002, com a introdução da norma relativa aos objetivos SMART (específicos, mensuráveis, realizáveis, pertinentes e datados) (ver n.o 3 do artigo 27.o do Regulamento n.o 1605/2002).

[23] Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a utilização dos recursos financeiros atribuídos em 2004-2009 à Lituânia, à Eslováquia e à Bulgária em apoio ao desmantelamento de centrais nucleares encerradas antecipadamente ao abrigo dos Atos de Adesão [COM(2011) 432].

[24] COM(2004) 719 e COM(2007) 794. Atualmente, está a ser elaborado um terceiro relatório.

[25] Avaliação intercalar da assistência ao desmantelamento na Lituânia e na Eslováquia concedida no âmbito dos protocolos ao Tratado de Adesão, Relatório Final, setembro de 2007. A conclusão geral é que o programa da UE de assistência ao desmantelamento nos países em causa é "bastante heterogéneo". Sobressai uma ideia-chave: a assistência da UE ao desmantelamento não assenta numa estratégia coerente.

[26] Ver AIEA, Organization and management for decommissioning of large nuclear facilities, Technical reports series No. 399, Viena, 2000; Planning, managing and organizing the decommissioning of nuclear facilities: lessons learned, IAEA-TECDOC-1394, Viena, maio de 2004; Decommissioning of facilities using radioative material, Safety requirements No WS-R-5, Viena, 2006.

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ANEXO I

CICLO DE VIDA DE UMA CENTRAL NUCLEAR

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Fonte: Tribunal de Contas Europeu, com base nas orientações gerais publicadas pela Agência Internacional da Energia Atómica e pela Agência de Energia Nuclear.

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ANEXO II

SÍNTESE DOS FLUXOS FINANCEIROS

Programa de Kozloduy (Bulgária)

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Programa de Ignalina (Lituânia)

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Programa de Bohunice V-1 (Eslováquia)

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ANEXO III

AVALIAÇÃO DE 16 PROJETOS DE DESMANTELAMENTO

Central nuclear | Projeto | Avaliação do Tribunal |

Bohunice | Projeto auditado 1 Unidade de Gestão do Projeto — Serviços de consultoria para apoiar a Unidade de Gestão do Projeto da central nuclear de Bohunice V1, com vista a uma realização segura e a uma boa relação custo/eficácia das atividades de apoio ao desmantelamento financiadas pelo fundo BIDSF no período de 2003-2011, bem como à continuação do desenvolvimento sistemático de uma reserva de projetos de desmantelamento da central nuclear de Bohunice V1, dando especial atenção ao período de 2007-2013. | O consultor da Unidade de Gestão do Projeto desempenhou um papel fundamental na conceção e execução do processo de desmantelamento, mas registaram-se progressos insuficientes na formulação e execução da estratégia de desmantelamento. Existem também insuficiências ao nível da estrutura organizacional. |

Projeto auditado 2 Abastecimento fiável de calor e vapor e reconstrução do sistema da caldeira auxiliar em Bohunice: modificação dos sistemas auxiliares de vapor para garantir o abastecimento de apoio à central nuclear de Bohunice V2 (a central em funcionamento), Bohunice A1 (uma central distinta em fase de desmantelamento) e ao combustível irradiado e às instalações de tratamento de resíduos radioativos após o encerramento de Bohunice V1. | O projeto cumpriu plenamente os seus objetivos. Porém, este projeto não apresenta uma ligação clara com o processo de desmantelamento, estando mais intimamente relacionado com o funcionamento da central nuclear de Bohunice V2 do que com o encerramento de Bohunice V1. |

Projeto auditado 3 Contentores de armazenagem de combustível irradiado: fornecimento de 26 contentores compactos para armazenagem de combustível nuclear irradiado e prestação de serviços de produção, transporte, verificação e aceitação dos mesmos. | A auditoria confirma a plena realização dos objetivos do projeto, de acordo com o calendário e o orçamento respetivos. Contudo, importa referir que os contentores adquiridos não serão utilizados para os combustíveis nucleares irradiados já removidos das unidades da central de Bohunice V1, pelo que não eram necessários para fazer avançar o desmantelamento da central. |

Projeto auditado 4 Estudo de viabilidade sobre o alargamento do centro nacional de armazenagem de Mochovce. | Existe um atraso significativo neste projeto, pelo facto de a central nuclear de Bohunice V1 não ter facultado as informações necessárias para a execução do estudo. Vários fatores podem limitar a possível utilização do estudo de viabilidade. |

Projeto auditado 5 Execução do programa de desmantelamento utilizando os recursos humanos disponíveis na central nuclear de Bohunice V1: financiamento do pessoal envolvido na preparação e execução das atividades de desmantelamento para preservar a experiência e os conhecimentos dos funcionários da central. | O financiamento do pessoal que contribuiu para a execução das tarefas de pré-desmantelamento não gerou uma mudança organizacional capaz de garantir: uma distinção clara dos funcionários que contribuem para a transição para uma organização de desmantelamento;um acompanhamento centralizado e adequado das atividades pré-desmantelamento. |

Ignalina | Projeto auditado 6 (IIDSF) Armazenagem provisória de conjuntos de combustível irradiado das unidades 1 e 2 da central nuclear de Ignalina: conceção e construção de uma instalação de armazenagem provisória para combustível irradiado destinada a 19000 conjuntos de combustível nuclear irradiado que permanecem nas unidades 1 e 2 para serem armazenados em contentores (concebidos e fabricados no âmbito do projeto). | Registam-se atrasos significativos na execução do projeto que, até todos os conjuntos de combustível irradiado serem colocados nos contentores, terão um impacto importante na segurança nuclear e nos custos operacionais da central (custos de manutenção suplementares). |

Projeto auditado 7 (IIDSF) Instalações de gestão e armazenagem de resíduos sólidos: conceção, apoio ao licenciamento, aquisição, construção e entrada em serviço de novas instalações de gestão e armazenagem de resíduos sólidos a construir na central nuclear de Ignalina. | Verificam-se atrasos significativos na execução do projeto (o subprojeto B2, instalação de gestão de resíduos sólidos, registou um atraso de 44 meses e o subprojeto B3/4, instalação de tratamento e armazenagem de resíduos sólidos, teve um atraso de 34 meses). Estes atrasos afetam sobremaneira a execução global do programa de desmantelamento, uma vez que os circuitos de gestão de resíduos são necessários numa fase inicial para permitir a execução dos primeiros projetos de desmantelamento e descontaminação e deverão dar origem a um financiamento adicional do fundo IIDSF para concluir o programa. |

Projeto auditado 8 (IIDSF) Fontes de calor e vapor fiáveis para a central nuclear de Ignalina e a cidade de Visaginas: reabilitação/substituição e ampliação da caldeira auxiliar temporária geradora de vapor e calor, que estava obsoleta, a fim de garantir, após o encerramento da unidade 2, a continuação de um abastecimento fiável de calor e vapor à central nuclear de Ignalina durante o seu desmantelamento, bem como ao sistema de aquecimento urbano da cidade de Visaginas. | O projeto cumpriu os seus objetivos iniciais em termos de tipologia, calendário e orçamento, bem como em termos de contribuição para a execução do processo de desmantelamento. O projeto era necessário, em primeiro lugar, devido à obsolescência dos sistemas existentes. O envolvimento neste projeto da Unidade de Gestão do Projeto de Desmantelamento não foi necessário, pois a construção não estava diretamente ligada a questões em matéria de desmantelamento nuclear. |

Projeto auditado 9 (IIDSF) Engenharia, planeamento e licenciamento das atividades de desmantelamento e descontaminação e ferramentas para o desmantelamento e descontaminação do edifício da turbina da unidade 1 da central nuclear de Ignalina: preparação da documentação principal relativa à engenharia, ao planeamento e ao licenciamento, necessária para obter autorização para executar as atividades de desmantelamento e descontaminação do edifício da turbina da unidade 1 da central nuclear de Ignalina, e identificação e aquisição das ferramentas necessárias para executar estas atividades. | A externalização das atividades deste projeto não se baseou numa avaliação adequada da existência, entre os funcionários da central, das competências e capacidades técnicas necessárias, nem foi tida em consideração a relação custo-eficácia da externalização. |

Projeto auditado 10 (IIDSF) Apoio à Unidade de Gestão do Projeto: apoio nos domínios da gestão e da engenharia à Unidade de Gestão do Projeto do Serviço de Desmantelamento na central nuclear de Ignalina. | O consultor da Unidade de Gestão do Projeto contribuiu de forma importante para a evolução do projeto de desmantelamento. No entanto, foram identificadas várias insuficiências: o âmbito do trabalho de consultoria contribui para aumentar o seu custo (execução de tarefas gerais de gestão e administração do projeto, em vez de uma maior focalização em conhecimentos técnicos específicos no domínio do desmantelamento nuclear);desenvolvimento insuficiente da estrutura organizacional da central nuclear de Ignalina. |

Projeto auditado 11 (CPMA) Infraestruturas no local da central nuclear de Ignalina: preparação do local e desenvolvimento de infraestruturas (saneamento, abastecimento de eletricidade, aquecimento e água, telecomunicações) em apoio da execução dos principais projetos de desmantelamento. | No geral, este projeto teve uma execução satisfatória. No entanto, os atrasos significativos na execução dos projetos de desmantelamento principais (e, em especial, no subprojeto B3/4 relativo à instalação de tratamento e armazenagem de resíduos sólidos; ver projeto auditado 7) afetaram a execução dos subprojetos relacionados com as infraestruturas a implantar no local. |

Projeto auditado 12 (CPMA) Aterro para resíduos radioativos de muito fraca atividade: conceção, construção e licenciamento de um aterro sanitário para resíduos radioativos sólidos de vida curta e muito fraca atividade. | Convém assinalar que: o âmbito deste projeto não inclui todas as fases necessárias para a armazenagem de resíduos radioativos no aterro, apenas as da conceção do aterro e da construção da zona de armazenagem tampão, destinados ao agrupamento e à armazenagem temporária e em segurança dos resíduos radioativos entre as campanhas de eliminação;o projeto acumulou atrasos significativos no processo de licenciamento da construção. |

Kozloduy | Projeto auditado 13 — Unidade de Gestão do Projeto Serviços de consultoria: consultoria de apoio à central nuclear de Kozloduy na execução das atividades de apoio ao desmantelamento das unidades 1 a 4. | Embora o consultor da Unidade de Gestão do Projeto tenha tido um papel importante na alteração da estratégia de desmantelamento, verificam-se várias insuficiências na gestão deste projeto: atrasos;estimativas dos custos do desmantelamento sem fiabilidade suficiente;identificação insuficiente das atividades de desmantelamento a executar;ausência de inventários dos resíduos radioativos;boa parte do trabalho de consultoria incidiu sobre a administração do projeto, em vez de se centrar nos aspetos técnicos da execução do processo de desmantelamento. |

Projeto auditado 14 Instalação de armazenagem a seco de combustível irradiado: conceção e construção de uma instalação de armazenagem a seco de combustível irradiado para armazenar conjuntos de combustível irradiado em contentores. | Verifica-se um atraso e uma derrapagem orçamental significativos neste projeto: a conclusão da instalação de armazenagem a seco de combustível irradiado está atrasada 2,5 anos;as alterações aos requisitos iniciais deram origem a aumentos de preços e uma alteração do preço-base do contrato, causando uma derrapagem orçamental de 19% até ao momento. |

Projeto auditado 15 Instalação de tratamento e acondicionamento de resíduos sólidos com um fator elevado de redução do volume: conceção, construção e entrada em serviço de uma instalação de fusão por plasma para obter um fator elevado de redução do volume de resíduos radioativos de fraca e média atividade. | Este projeto apresenta um grande risco de derrapagem de custos. Foi escolhida uma tecnologia experimental sem: uma demonstração adequada da sua eficácia;se considerar devidamente os custos operacionais da instalação. |

Projeto auditado 16 Recursos humanos: promoção da utilização eficiente dos recursos humanos disponíveis nas unidades 1 a 4 da central nuclear de Kozloduy com vista à execução da estratégia de desmantelamento atualizada, mantendo no local o pessoal com experiência e garantindo uma transição dinâmica da fase de funcionamento para a de desmantelamento. | O financiamento do pessoal que contribuiu para a execução das tarefas de pré-desmantelamento não gerou uma mudança organizacional que garanta: uma distinção clara do pessoal que contribuiu para a transição para uma organização de desmantelamento;um acompanhamento centralizado e adequado das atividades de pré-desmantelamento. |

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ANEXO IV

AVALIAÇÃO DE SEIS PROJETOS DE ATENUAÇÃO

Central nuclear | Projeto | Avaliação do Tribunal |

Bohunice | Projeto auditado 1 Reconstrução da subestação de Križovany: abastecimento seguro e fiável do sistema nacional de transporte de eletricidade após o encerramento definitivo da central nuclear de Bohunice V1, através da reconstrução de uma subestação de 400 kV em Križovany, incluindo o fornecimento de equipamento, instalação, realização de testes e entrada em serviço, bem como os serviços técnicos e de engenharia associados, durante o período de 2004-2009. | A auditoria confirmou que as obras de reconstrução previstas ficaram efetivamente concluídas segundo o prazo e o orçamento definidos. No entanto, é ténue a relação entre este projeto e o encerramento da central de Bohunice V1. |

Ignalina | Projeto auditado 2 (IIDSF) Modernização da central lituana e construção da turbina a gás de ciclo combinado: reforço da eficiência ambiental e energética e da fiabilidade da central lituana de 1800 MWe, de modo a prolongar a sua vida útil e aumentar a segurança do abastecimento e a estabilidade dos preços da eletricidade na Lituânia. | A auditoria confirmou que o projeto atingiu os seus resultados, embora com uma redução do respetivo âmbito (dimuição do número de unidades modernizadas da central lituana). Verifica-se que acontecimentos posteriores vieram alterar os fatores estratégicos iniciais considerados para os projetos de atenuação. Assim, em lugar de substituir a capacidade de produção, como estava inicialmente previsto, a central lituana irá funcionar apenas como reserva de capacidade de produção. |

Projeto auditado 3 (CPMA) Instalação de subestações de aquecimento urbano nas zonas residenciais 1, 2 e 3 de Visaginas: transformação do sistema de aquecimento urbano da cidade de Visaginas de "tipo aberto" para "tipo fechado", a fim de melhorar a sua eficiência e a segurança do abastecimento de aquecimento após o encerramento definitivo da central nuclear de Ignalina. | A auditoria observou atrasos significativos na execução deste projeto. Mais especificamente, a segunda fase, relativa às zonas residenciais 2 e 3 de Visaginas, acumulou um atraso de quase 18 meses face ao plano de execução, o que levou a CPMA a considerar concluir o projeto no seu estado atual. |

Projeto auditado 4 (CPMA) Contribuição para o mecanismo da Agência de Habitação e Ordenamento Urbano para apoiar a modernização da eficiência energética de edifícios residenciais. | As visitas no local confirmaram os resultados positivos comunicados pela agência: os projetos co-financiados resultaram em economias de energia térmica entre 30% e 60% face ao consumo inicial. Contudo, a limitada contribuição da UE afetada ao sistema, através do canal da CPMA inserido no mecanismo geral (180 blocos plurifamiliares relativamente a uma população-alvo de 24000 edifícios residenciais), reduziu a importância destes resultados positivos. |

Kozloduy | Projeto auditado 5 Linha de Crédito para a Eficiência Energética e as Energia Renováveis da Bulgária: estabelecimento de uma linha de crédito destinada a financiar empresas do setor privado com projetos de eficiência energética industrial e pequenos projetos de energias renováveis. | A linha de crédito registou resultados que correspondem aos objetivos definidos, contribuindo para a atenuação dos efeitos do acordado encerramento antecipado das unidades 1 a 4 da central nuclear de Kozloduy. No entanto, não é inteiramente justificada a necessidade de afetar mais verbas do fundo KIDSF à linha de crédito, visto que os subprojetos financiados demonstram ter viabilidade económica e existem outros programas europeus que visam objetivos semelhantes. As autoridades públicas competentes da Bulgária não participam na gestão da linha de crédito. A externalização integral da gestão do projeto limita a coordenação das medidas tomadas no âmbito da linha de crédito com as medidas aplicadas no âmbito de outros programas nacionais ou europeus. |

Projeto auditado 6 Medidas de eficiência energética do lado da procura em edifícios públicos: modernização da eficiência energética de edifícios públicos (hospitais, escolas e outros). | O projeto produziu resultados que contribuem para atenuar as consequências do encerramento antecipado dos reatores 1 a 4 da central nuclear de Kozloduy. No entanto, a existência de outros programas nacionais e europeus visando os mesmos objetivos põe em causa a necessidade de afetar verbas do fundo KIDSF à melhoria da eficiência energética em edifícios públicos. |

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