Introdução

O Mercado Único Digital (MUD) é uma das 10 prioridades políticas da Comissão Europeia. A estratégia para o MUD visa abrir oportunidades digitais para as pessoas e as empresas num mercado de mais de 500 milhões de consumidores na UE. A realização do Mercado Único Digital pode contribuir com 415 mil milhões de euros por ano para a economia da Europa, criar emprego e transformar os nossos serviços públicos. Nos 18 meses subsequentes à adoção da estratégia para o MUD, a Comissão Europeia concretizou as propostas anunciadas. No quadro da avaliação intercalar da estratégia, atualizou a sua análise e concentrou-se na próxima série de desafios. As tecnologias digitais estão a transformar o nosso mundo e a ter um impacto importante nos sistemas de tributação. Contribuem para reforçar a sua gestão, oferecendo soluções para reduzir os encargos administrativos, facilitar a colaboração entre as autoridades fiscais e combater a evasão fiscal. No entanto, transformam os modelos empresariais, com os ativos incorpóreos a desempenharem um papel cada vez mais importante, exercendo pressão sobre o sistema fiscal europeu.

O Mercado Único Digital da UE requer um quadro fiscal moderno e estável para que a economia digital estimule a inovação, combata a fragmentação do mercado e permita a todos os intervenientes aproveitar a nova dinâmica de mercado em condições equitativas e equilibradas. É essencial assegurar a segurança fiscal para o investimento das empresas e prevenir novas lacunas fiscais que começam a surgir no Mercado Único.

No domínio da fiscalidade, os decisores políticos têm dificuldade em encontrar soluções que permitiriam assegurar uma fiscalidade equitativa e eficaz à medida que a transformação digital da economia acelera. Existem insuficiências nas regras fiscais internacionais, uma vez que foram inicialmente concebidas para empresas «físicas», tendo-se tornado agora obsoletas. A regulamentação fiscal em vigor já não se enquadra nos padrões modernos em que as empresas dependem em larga medida de ativos intangíveis, dados e automatização difíceis de avaliar que facilitam o comércio em linha transfronteiras sem presença física. Estas questões não se limitam à economia digital e têm um impacto potencial em todas as áreas de negócios. Consequentemente, algumas empresas estão presentes nalguns países em que oferecem serviços aos consumidores e celebram contratos com os mesmos, tirando todo o partido das infraestruturas e das instituições do Estado de direito disponíveis, embora não sejam consideradas presentes para efeitos fiscais. Esta posição de parasitismo faz pender as condições de concorrência a seu favor, em comparação com as empresas estabelecidas.

Em consequência, o crescente desafio de garantir que a economia digital é tributada equitativamente ainda não foi resolvido de forma adequada, sobretudo devido a uma falta de consenso internacional e à natureza multidimensional do desafio. Esta é uma situação insustentável num mundo cada vez mais globalizado e interligado digitalmente, em que cada vez mais atividades se deslocam para o espaço digital. A incapacidade para resolver estas situações conduzirá a mais oportunidades de elisão fiscal, menores receitas fiscais para os orçamentos públicos, impacto na equidade social, nomeadamente através da erosão dos orçamentos sociais, e irá destabilizar as condições de concorrência equitativas para as empresas. Tal coloca em risco a competitividade da UE, uma fiscalidade equitativa e a sustentabilidade dos orçamentos dos Estados-Membros. Como sublinhou o Presidente da Comissão, Jean-Claude Juncker, no seu discurso de 2017 sobre o Estado da União, a Comissão apela à equidade fiscal para a indústria digital. No ECOFIN informal de Taline, a Presidência, apoiada por um grande número de Estados-Membros, instou a Comissão a explorar opções e propor soluções eficazes, com vista a alcançar um acordo sobre o caminho a seguir pela UE até ao final do ano.

Desde o início do seu mandato, a atual Comissão tomou medidas para garantir o princípio de que todas as empresas que operam na UE devem pagar os seus impostos no país onde os lucros e o valor são gerados. Este princípio é essencial para uma fiscalidade equitativa e eficaz no Mercado Único, e apenas pode ser executado através de medidas comuns e coordenadas. As abordagens nacionais divergentes na UE podem fragmentar o Mercado Único, aumentar a incerteza fiscal, desestabilizar a igualdade das condições de concorrência e originar novas lacunas relativas a práticas fiscais abusivas. Como já identificado no relatório da Comissão de maio de 2014, o enquadramento fiscal internacional precisa de ser reformado, de forma a que efetivamente abranja o valor criado devido aos novos modelos empresariais — infelizmente, até agora, tem-se revelado difícil chegar a acordo sobre as soluções a nível global, como resulta do relatório da OCDE de outubro de 2015. Chegou a altura de agir. A Comissão pretende uma ambiciosa agenda da UE sobre o assunto e uma abordagem comum da UE para garantir que a economia digital é tributada de forma eficaz e de uma forma que garanta a equidade e apoie o crescimento.

Esta nova agenda complementará os progressos significativos já realizados no que diz respeito à melhoria do enquadramento fiscal das empresas nos últimos anos, tanto a nível da UE como a nível internacional. Na UE, os Estados-Membros chegaram a acordo quanto a uma série de novas regras ambiciosas para lutar contra o planeamento fiscal agressivo e aumentar a transparência fiscal, e têm intensificado a sua posição internacional sobre a boa governação fiscal através da estratégia externa relativa à tributação eficaz. No domínio do controlo dos auxílios estatais, a Comissão procedeu a um inquérito geral sobre as práticas dos Estados-Membros em matéria de acordos fiscais prévios e está a investigar acordos fiscais prévios e regimes que concedem um tratamento fiscal preferencial a algumas empresas. A Comissão ordenou a recuperação de auxílios em vários casos. No domínio do imposto sobre o valor acrescentado (IVA), a Comissão está também a abordar frontalmente os desafios colocados pela economia digital com a sua proposta sobre o comércio eletrónico. Estão a avançar as negociações sobre a matéria coletável comum consolidada do imposto sobre as sociedades (MCCCIS), que foram relançadas pela Comissão em 2016. Uma vez adotada, a MCCCIS proporcionará um quadro competitivo, equitativo e sólido para a tributação das empresas no Mercado Único.

As empresas estão agora mais digitalizadas do que nunca

Estamos a agir num mundo sem fronteiras e globalizado. O aumento do consumo é acompanhado de uma intensificação do comércio e do aumento do volume das trocas comerciais. Ao mesmo tempo, o comércio torna-se mais internacional. O crescimento da economia digital está a conduzir a uma revolução na vida quotidiana e nos modelos empresariais, cujos efeitos se fazem sentir não só nos modelos tradicionais em matéria de economia, de política, de governação, de execução e de empresas, mas também na administração fiscal e aduaneira.

A digitalização tem atuado como facilitador/acelerador do comércio transfronteiras. A evolução dos modelos empresariais implica que as empresas funcionem de modo fundamentalmente diferente atualmente do que na altura em que a regulamentação fiscal e aduaneira internacional foi concebida — por exemplo, não é necessária a presença física para vender bens e serviços num mercado, o que significa que pode ser difícil determinar a base tributável na jurisdição desse mercado ou a origem das mercadorias para fins aduaneiros. Com um clique no computador, é possível encomendar em todo o mundo. Isto traduz-se na abertura de novos mercados, numa diminuição geral dos preços e no aparecimento de novas oportunidades. Está a perturbar os modelos empresariais existentes e as plataformas em linha estão a reagir mais eficazmente à procura. É importante que isto não só resulte num aumento do comércio, mas também numa fragmentação do comércio, com o envolvimento de novas partes que nem sempre estão familiarizadas com as obrigações aduaneiras e fiscais, ou talvez possam estruturar as suas atividades de forma a contornar estas obrigações.

A digitalização transforma a natureza das trocas, esbatendo as fronteiras entre bens e serviços, transformando produtos para a sua representação digital, como os livros eletrónicos ou utilizando o mínimo de materiais possível, graças à impressão 3D. A economia está a tornar-se cada vez mais digitalizada, pelo que os modelos empresariais existentes terão de se adaptar a esta nova realidade, à medida que surgem novos modelos empresariais. As principais características destes novos modelos empresariais são a capacidade de realizar atividades à distância, a volatilidade do mercado (o facto de se ganhar e perder rapidamente quotas de mercado), a tendência para situações de monopólio ou oligopólio, e para efeitos de rede, para citar apenas alguns exemplos.

A digitalização da economia global está a decorrer a um ritmo acelerado e em grande escala, invadindo quase todos os domínios da sociedade. Perto de um terço do crescimento do total da produção industrial na Europa já constitui um resultado da utilização de tecnologias digitais. Em 2006, apenas uma empresa especializada nas tecnologias estava entre as 20 maiores, representando apenas 7 % da capitalização bolsista. Em 2017, nove das 20 maiores empresas em termos de capitalização bolsista eram empresas especializadas nas tecnologias, representando 54 % do total das 20 maiores capitalizações bolsistas. Entre 2008 e 2016, as receitas obtidas pelos cinco principais retalhistas do comércio eletrónico aumentaram, em média, 32 % por ano. Durante o mesmo período, as receitas em todo o setor retalhista da UE aumentaram, em média, 1 % por ano. Novos progressos ocorrerão rapidamente devido a uma nova geração de tecnologias da informação, como a Internet das coisas, a inteligência artificial, a robótica e a realidade virtual. As soluções digitais são cada vez mais utilizadas e abrem novas oportunidades para os cidadãos, as empresas, os investidores e as administrações públicas. É essencial que as empresas da UE aproveitem estas oportunidades para se manterem competitivas, e que as empresas em fase de arranque da UE sejam capazes de crescer rapidamente, recorrendo à plena utilização da computação em nuvem, às soluções de megadados, à robótica e à banda larga de alta velocidade. O desafio da Europa no futuro consiste em aproveitar rapidamente todas estas oportunidades digitais para assegurar a competitividade da Europa e, ao mesmo tempo, garantir uma tributação equitativa.

A digitalização afeta todas as empresas, mas em graus variáveis. Um desafio para a política fiscal é a diversidade dos modelos empresariais possíveis graças à tecnologia e à exploração de grandes quantidades de dados. Os consumidores têm a possibilidade de comprar bens e serviços em qualquer lugar no mundo através da Internet, em vez da loja tradicional. As novas gerações de consumidores preferem adquirir de forma instantânea. As plataformas digitais com um número reduzido de ativos ligam a capacidade não utilizada e a procura, e facilitam enormes montantes de transações colaborativas, que, segundo as previsões deveriam aumentar 35 % por ano durante a próxima década . Empresas de todos os tipos extraem agora muito do seu valor de ativos intangíveis, informações e dados. Não existe uma característica única que defina as novas formas de fazer negócios no espaço digital e os diferentes aspetos são muitas vezes combinados numa única empresa. Esta diversidade requer um trabalho de delimitação do âmbito dos vários tipos de atividades e serviços digitais que devem ser abrangidos por qualquer solução potencial. A seguir encontra-se uma lista não exaustiva destinada a salientar as novas formas de fazer negócios na economia digital, que deram origem às questões sobre «Onde tributar?» bem como «O que tributar?» Estes novos paradigmas exigem novas medidas.

Exemplos de novas formas de fazer negócios ·Modelo retalhista em linha, em que as plataformas em linha vendem bens ou ligam compradores e vendedores em contrapartida de uma transação ou taxa de colocação ou de uma comissão. Os exemplos deste tipo de empresas incluem a Amazon, a Zalando e a Alibaba. ·Modelo de comunicação social, em que os proprietários da rede dependem das receitas de publicidade através da entrega de mensagens publicitárias direcionadas para os consumidores. Exemplos deste tipo de empresas incluem o Facebook, o Xing e a Qzone. ·Modelo de assinatura, em que as plataformas cobram uma taxa de assinatura para um acesso contínuo a serviços digitais (por exemplo, música ou vídeos). Exemplos deste tipo de empresas incluem a Netflix, a Spotify, e a iQiyi.] ·Modelo de plataforma colaborativa, em que as plataformas digitais fazem a ligação entre a capacidade não utilizada e a procura, utilizam mecanismos de divisas reputadas para apoiar o consumo e permitir às pessoas partilhar o «acesso» aos ativos em vez de os possuir na íntegra. As plataformas cobram uma taxa fixa ou variável sobre cada transação. Exemplos deste tipo de empresas incluem a Airbnb, a Blablacar e a Didi Chuxing.

A UE necessita de um quadro fiscal moderno para aproveitar as oportunidades digitais e, ao mesmo tempo, assegurar uma tributação fiscal equitativa. A existência de condições de concorrência equitativas é uma condição prévia para todas as empresas inovarem, desenvolverem e crescerem para níveis mais elevados de produtividade, emprego e prosperidade. No entanto, o nível de digitalização da indústria varia consoante os setores, especialmente entre os domínios de alta tecnologia e outros mais tradicionais, assim como entre Estados-Membros e regiões. Verificam-se também grandes disparidades entre grandes empresas e PME. Em média, os modelos de negócio digitais nacionais estão sujeitos a uma taxa de imposto efetiva de apenas 8,5 %, taxa duas vezes menos elevada do que a aplicada aos modelos empresariais tradicionais (ver gráfico infra). Tal deve-se, principalmente, às características dos modelos empresariais digitais, que dependem em grande medida de ativos intangíveis e beneficiam de incentivos fiscais. As empresas digitais transfronteiras beneficiam igualmente de uma reduzida carga fiscal, mesmo sem ter em conta o planeamento fiscal transfronteiras agressivo que pode reduzir a carga fiscal efetiva para zero.

Fonte: Digital Tax Index, (2017), PWC e ZEW.