PT COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS Bruxelas, 13.11.2008 SEC(2008) 2865 DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO Documento de acompanhamento da



PROPOSTA DE REFORMULAÇÃO DA

DIRECTIVA RELATIVA AO DESEMPENHO ENERGÉTICO DOS EDIFÍCIOS (2002/91/CE)





RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO {COM(2008) 780 final}

{SEC(2008) 2864} RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO O sector dos edifícios na UE e os objectivos políticos comunitários O consumo de energia nos edifícios residenciais e comerciais representa uma grande parte (aproximadamente 40%) do consumo final total de energia e das emissões de CO2 da UE. As actividades no sector dos edifícios representam uma parte considerável da economia da UE, respectivamente cerca de 9% do PIB e 7-8% do emprego na União Europeia. Existe um importante potencial de economia de energia em boas condições de rentabilidade económica que pode conduzir a benefícios económicos, sociais e ambientais consideráveis. Por este motivo, o sector dos edifícios na UE pode desempenhar um papel essencial para alcançar os objectivos políticos comunitários em matéria de crescimento, energia e clima, contribuindo ao mesmo tempo para melhorar o nível de conforto e reduzir a factura energética para os cidadãos. A eficiência energética dos edifícios é também um elemento importante de iniciativas mais amplas para alcançar os objectivos da UE em matéria de energia e alterações climáticas, descritos na Comunicação da Comissão Uma política energética para a Europa. Acção legislativa da UE De entre os instrumentos comunitários fundamentais actualmente existentes, a Directiva “Desempenho Energético dos Edifícios” (EPBD) é o principal instrumento que prevê uma abordagem holística para a utilização eficiente da energia no sector dos edifícios. Abrange as necessidades de energia para aquecimento, fornecimento de água quente, ar condicionado, ventilação e iluminação. Combina num único texto jurídico vários instrumentos regulamentares (como os requisitos de desempenho energético) e em matéria de informação (como os certificados e inspecções): –Os Estados-Membros devem estabelecer requisitos mínimos de desempenho energético para os novos edifícios e os grandes edifícios existentes que sejam sujeitos a grandes obras de renovação. –Os Estados-Membros devem introduzir um sistema de certificados de desempenho energético que forneçam informações sobre a qualidade energética de um edifício e sobre os aspectos que é possível melhorar. Tais certificados são válidos por 10 anos e devem ser apresentados aos potenciais compradores/inquilinos. –Os Estados-Membros devem estabelecer um sistema de inspecção regular dos sistemas de aquecimento e de ar condicionado de médias e grandes dimensões a fim de monitorizar e optimizar o seu desempenho energético. Em alternativa, podem organizar campanhas de promoção se provarem que estas têm efeito equivalente ao da inspecção dos sistemas de aquecimento. A directiva não define níveis concretos a respeitar à escala da UE mas exige dos EstadosMembros o estabelecimento dos mecanismos para pôr em prática as suas disposições. Os EstadosMembros devem também desenvolver a sua própria metodologia ou utilizar as normas europeias existentes para o cálculo do desempenho energético dos edifícios e assegurar um número suficiente de peritos qualificados para efectuar as certificações e inspecções. Até agora, a principal contribuição da EPBD consistiu em colocar o tema do desempenho energético dos edifícios nas agendas políticas, em integrá-lo nas normas de construção e em chamar para ele a atenção dos cidadãos. A sua aplicação tem sido um desafio para muitos EstadosMembros, mas 22 deles declararam ter já procedido à sua transposição integral (actualmente em avaliação). Quanto aos custos da aplicação, vários Estados-Membros declararam custos moderados mas melhorias significativas impulsionadas pela directiva a nível da economia de energia no sector dos edifícios. Necessidade de novas actividades

Apesar das acções já realizadas no sector dos edifícios, está ainda por explorar um grande potencial de economia de energia em condições economicamente rentáveis. Isto deve-se à complexidade do sector e às deficiências do mercado (nomeadamente, preços da energia que não internalizam completamente os factores externos, problemas entre senhorios e inquilinos, informação deficiente e lentidão na absorção de tecnologias novas e inovadoras) mas também às limitações inerentes à redacção da actual directiva e ao fraco nível de ambição na sua aplicação. As possíveis vias alternativas para fazer face aos desafios são as seguintes: –Revogação da EPBD e sua substituição por instrumentos políticos menos vinculativos. Seriam, para isso, necessárias acções dinamizadoras e ambiciosas, implicando custos muito elevados para todos os Estados-Membros. –Manutenção do statu quo legislativo, prosseguindo e melhorando a aplicação das actuais medidas. Neste caso, não se realizaria o potencial exterior à directiva, mas também não se tiraria partido do seu pleno potencial. –Uma acção comunitária de criação de instrumentos complementares e de melhoria dos instrumentos estabelecidos pela actual EPBD. Destas três alternativas, a maior contribuição para alcançar os objectivos políticos da UE é a que pode ser dada pela revisão da EPBD. Para tal, podem ser introduzidas alterações nas actuais disposições que manteriam os seus princípios e essência mas melhorariam de forma significativa a sua eficiência. Seria assim facilitada a transposição e a compreensão das alterações propostas. Ao mesmo tempo, tirar-se-ia maior partido do potencial e dos benefícios associados. É de importância crucial continuar a aplicar a directiva. A solução seria, contudo, uma combinação de instrumentos políticos, pelo que outras medidas não regulamentares, embora insuficientes em si mesmas, são necessárias para completar a aplicação da directiva. Devem ser reforçados os incentivos financeiros e fiscais, a informação, a formação de peritos e a adopção de iniciativas voluntárias. Os instrumentos legislativos não vinculativos já contidos na actual EPBD devem continuar a ser desenvolvidos. Legitimidade da UE para realizar estas actividades As alterações climáticas, a segurança do aprovisionamento energético e a protecção do ambiente são desafios que exigem uma acção coordenada a nível da UE. A eficiência energética fornece parte da solução a estes problemas e os instrumentos já adoptados neste domínio a nível da UE são o reflexo da necessidade de acção comunitária. O sector dos edifícios é responsável por cerca de metade das emissões de CO2 não abrangidas pelo regime de comércio de licenças de emissão e tem um considerável potencial de redução do CO2 a custos negativos ou baixos. As características específicas do sector dos edifícios limitam o ritmo de aumento da sua eficiência energética, e os produtos de construção, os aparelhos e os serviços relativos aos edifícios são um elemento importante do mercado interno da UE. Além disso, com a maior mobilidade das pessoas e o número das empresas que operam em toda a UE, a harmonização das medidas entre os Estados-Membros faria diminuir para estas os encargos administrativos. Por esse motivo, os objectivos de eficiência energética não poderiam ser alcançados em grau suficiente pelos Estados-Membros actuando isoladamente, sendo necessária a acção a nível comunitário para facilitar e apoiar a adopção de actividades a nível nacional. Os principais elementos da actual EPBD foram discutidos do ponto de vista dos princípios da subsidiariedade e proporcionalidade quando da sua adopção em 2002 e a adequação desta abordagem foi também demonstrada na prática. Opções para uma melhor EPBD A avaliação de impacto concluiu ser possível melhorar vários aspectos da actual EPBD. Estes dizem respeito, por um lado, à revisão de algumas frases de formulação ambígua e, por outro, aos grandes pilares da actual directiva. Para cada pilar, foram analisadas várias opções tendo em vista os seus impactos social, económico e ambiental, bem como as implicações para a subsidiariedade e a proporcionalidade. Foi utilizada para esta análise uma ampla fonte de dados e informações: dados de base fornecidos pelo modelo PRIMES e pelas projecções da DG TREN, dados fornecidos pelo modelo BEAM da Ecofys, mais de 35 estudos, os conhecimentos resultantes da aplicação da actual EPBD e contribuições dos Estados-Membros e partes interessadas. As opções discutidas incluem uma combinação de instrumentos políticos e ainda medidas alternativas não regulamentares, como medidas em matéria de informação e outras de carácter não vinculativo. Foram identificadas cinco áreas de acção principais: Clarificação e simplificação É de importância crucial continuar a aplicar a EPBD. Neste domínio, são duas as principais acções: i) clarificação e simplificação do texto e ii) escolha da forma jurídica adequada: reformulação ou alteração. A: Limiar de 1000 m2 para os edifícios existentes quando sujeitos a grandes obras de renovação As disposições da actual EPBD prevêem que só os edifícios existentes de mais de 1000 m2 sujeitos a grandes obras de renovação (de custo superior a 25% do valor do edifício, excluindo o valor do terreno, ou em que é renovada mais de 25% da envolvente do edifício) devem cumprir certos requisitos de desempenho energético, o que significa que apenas cerca de 29% do sector dos edifícios da UE são abrangidos pelo âmbito desta disposição. O melhor momento para introduzir medidas de eficiência energética é, obviamente, na fase em que um edifício é sujeito a grandes obras de renovação (aproximadamente a intervalos de 25-40 anos). Deste modo, o investimento necessário não é elevado e, graças às economias de energia, é recuperado durante a vigência das medidas. Foram analisadas três opções para o possível alargamento do âmbito da EPBD:

Opção A1: Redução do limiar para 500 m² Opção A2: Redução do limiar para 200 m² Opção A3: Supressão do limiar de 1000 m² Seja qual for a opção escolhida, os Estados-Membros continuariam a ser responsáveis pelo estabelecimento dos requisitos individuais de desempenho energético e seria mantida a definição de “grandes obras de renovação”. A análise indicou que a opção A3 é a mais vantajosa. B: Certificados de desempenho energético Os certificados, que já são obrigatórios no âmbito da actual directiva, podem ser um poderoso instrumento para criar um mercado impulsionado pela procura de edifícios com elevado desempenho energético, já que permitem aos agentes económicos estimar os custos em função do consumo de energia e da eficiência energética. Contudo, na prática, alguns dos certificados emitidos não são de qualidade satisfatória ou não são transmitidos sistematicamente no momento da transacção imobiliária. O seu impacto real fica assim significativamente limitado. Opção B1: Requisitos de qualidade e de conformidade dos certificados. Propõe-se que se exija a verificação aleatória da qualidade dos certificados e da conformidade com as normas energéticas dos edifícios, a efectuar pelas autoridades públicas ou por instituições acreditadas. Ficaria assim assegurada a boa qualidade e a fiabilidade das informações contidas nos certificados. Espera-se que esta medida dê origem a um aumento da taxa de renovação e, assim, a maiores economias de energia. Opção B2: Estabelecimento de um prazo para a aplicação das recomendações relativas à rentabilidade económica que acompanham o certificado. Este requisito permitiria elevadas economias mas criaria também encargos financeiros consideráveis para os cidadãos e as empresas da UE, já que neste caso as medidas poderiam não estar associadas a “grandes obras”. Por esse motivo, não pode ser justificado a nível da UE. Opção B3: Obrigatoriedade de incluir os certificados na publicidade imobiliária e/ou na documentação relativa às transacções imobiliárias. Seriam incluídas na publicidade destinada às transacções imobiliárias informações sobre o desempenho energético dos edifícios (à semelhança da indicação das emissões de CO2 para os veículos automóveis novos) e para cada transacção deveria ser apresentado o certificado. Opção B4: Obrigação de combinar os certificados com outros mecanismos de incentivo ou desincentivo. Sugere-se que as melhorias alcançadas em matéria de eficiência energética de um edifício em resultado de incentivos financeiros sejam demonstradas ou justificadas com o certificado. Os proprietários/inquilinos seriam assim ajudados a tomar decisões com conhecimento de causa sobre a rentabilidade económica dos seus investimentos e ter-se-ia uma prova de que o financiamento conduziu de facto a economias de energia. Contudo, este requisito não seria conforme com o princípio de subsidiariedade e pode obrigar a alterar o fundamento jurídico da directiva. A análise revelou que as opções B1 e B3 poderiam dar uma contribuição significativa para realizar os objectivos da política comunitária neste domínio. A opção B4 poderia também ser desenvolvida fora do âmbito da directiva. C: Inspecção dos sistemas de aquecimento e de ar condicionado Estes sistemas têm um potencial muito elevado de economia de energia, podendo atingir 4060% do seu consumo total de energia. Actualmente, a EPBD exige inspecções regulares quando é excedido um dado limiar, mas é muito imprecisa quanto aos resultados. Além disso, a qualidade das inspecções nem sempre é satisfatória. Calcula-se, pois, que a actual directiva possa permitir economizar apenas 10% de energia neste domínio até 2020. Existe margem considerável para realizar maiores economias. Opção C1: Exigência de um “relatório de inspecção” dos sistemas de aquecimento e de ar condicionado. Propõe-se que seja elaborado por um perito independente e entregue ao proprietário do edifício um “relatório de inspecção” que inclua a classificação do sistema de aquecimento/refrigeração em termos de eficiência energética e recomendações para melhorar o sistema. Esse relatório representaria um progresso importante em relação aos actuais requisitos e ajudaria os consumidores a identificar possibilidades consideráveis de realizar economias de energia em condições economicamente rentáveis. Opção C2: Introdução de requisitos de conformidade. Esta opção propõe que sejam introduzidas verificações aleatórias, com diferentes graus de pormenor, dos relatórios de inspecção. Seria assim possível assegurar que as inspecções fossem efectuadas regularmente e tivessem uma qualidade satisfatória. A análise indicou que, em conjunto, as opções C1 e C2 são as mais vantajosas. D: Requisitos de desempenho energético Cabe actualmente aos Estados-Membros determinar os requisitos individuais de desempenho energético e os seus níveis de ambição. Estes variam muito em toda a UE, mesmo em zonas climáticas semelhantes, e muitos Estados-Membros não atingiram ainda os níveis óptimos de rentabilidade. É difícil fazer comparações transfronteiras devido aos diferentes métodos de cálculo e à variedade dos parâmetros utilizados. Por este motivo, a criação de mais incentivos a nível comunitário poderia conduzir a economias adicionais de energia. Opção D1: Estabelecimento de requisitos de desempenho energético à escala da UE. Segundo esta opção, seriam propostos níveis específicos de desempenho energético. Seria assim possível explorar uma grande parte do potencial de economia de energia, facilitar o trabalho das empresas que desenvolvem actividades transfronteiras e apoiar o mercado interno de materiais e aparelhos de construção. No entanto, a determinação destes níveis seria uma tarefa altamente exigente e contestada, implicando um nível muito elevado de regulamentação comunitária.