PT    PT PT 
PT    PT  COMISSÃO EUROPEIA 
Bruxelas, 27.1.2011 
COM(2011) 15 final 
  
LIVRO VERDE 
sobre a modernização da política de contratos públicos da UE 
Para um mercado dos contratos públicos mais eficiente na Europa 
PT 2   PT ÍNDICE 
1. Regras em matéria de concursos públicos ................................................................... 6 
1.1. Actividades de aquisição.............................................................................................. 6 1.2. Contratos públicos........................................................................................................ 7 
1.3. Adquirentes públicos.................................................................................................. 11 2. Melhorar o conjunto de in strumentos à disposição das entidades adjudicantes ........ 13 
2.1. Modernizar os procedimentos.................................................................................... 14 2.2. Instrumentos específicos para as enti dades adjudicantes de pequena dimensão ....... 20 
2.3. Cooperação entre organismos do sector  público (cooperação público-público) ....... 22 
2.4. Instrumentos adequados para agregaçã o da procura/contratação conjunta................ 25 
2.5. Resposta às preocupações manifestadas  em matéria de execução contratual............ 26 
3. Um acesso mais fácil ao mercado do s contratos públicos na Europa........................ 29 
3.1. Acesso melhorado para as PME e para  as empresas em fase de arranque................. 30 
3.2. Garantir uma concorrência leal e efectiva.................................................................. 32 3.3. Contratação pública nos casos em que não ex iste concorrência/direitos exclusivos. 36 
4. Utilização estratégica dos contratos púb licos para responder aos novos desafios..... 37 
4.1. «Como comprar» para atingir os obje ctivos da estratégia Europa 2020.................... 38 
4.2. «Que comprar» para apoiar os objectivos  políticos da estratégia Europa 2020 ........ 45 
4.3. Inovação .................................................................................................................. ... 48 
4.4. Serviços sociais .......................................................................................................... 51 
5. Garantir procedimentos sólidos.................................................................................. 53 5.1. Prevenir os conflitos de interesses ............................................................................. 53 5.2. Luta contra o favorecimento e a corrupção................................................................ 54 5.3. Exclusão dos concorrentes «duvidosos».................................................................... 56 5.4. Evitar a concessão de va ntagens injustificadas.......................................................... 58 
6. Acesso dos fornecedores de países ter ceiros ao mercado da União Europeia ........... 58 
PT 3   PT LIVRO VERDE 
sobre a modernização da política de contratos públicos da UE 
Para um mercado dos contratos públicos mais eficiente na Europa 
A estratégia Europa 2020 para um crescime nto inteligente, sustentável e inclusivo1 apresenta 
uma visão da economia social de mercado da Un ião Europeia para a próxima década, assente 
em três prioridades que se reforçam mutu amente: desenvolver uma economia baseada no 
conhecimento e na inovação, promover uma economia hipocarbónica, que utilize eficazmente os recursos e seja competitiv a, e fomentar uma economia com níveis elevados de emprego e 
que assegure a coesão social e territorial. 
Os contratos públicos, que desempenham um pa pel essencial na estratégia Europa 2020, são 
um dos instrumentos de mercado a utili zar para alcançar estes objectivos. Mais 
especificamente, a estratégia Europa 2020 convi da a utilizar os contratos públicos para: 
° melhorar as condições-quadro para a inovação empresarial, utilizando plenamente as 
políticas de estímulo à procura
2,  
° apoiar a transição para uma economia hipocarbónica e que utili za eficazmente os 
recursos, nomeadamente promovendo um maior r ecurso aos contratos púb licos ecológicos, e  
° melhorar o ambiente empresarial, especialmente para as PME inovadoras. 
A estratégia Europa 2020 subli nha ainda que a política de cont ratos públicos deve assegurar 
uma utilização o mais eficiente possível dos fundos públicos e que é necessário manter os 
mercados da contratação abertos em toda a UE. Num contexto de  grandes restrições 
orçamentais e dificuldades económicas em muitos Estados-Membros da UE é especialmente importante optimizar os resultados dos contrato s públicos através de procedimentos eficazes. 
Perante estes desafios, é mais do que nunca ne cessário um mercado europeu dos contratos 
públicos operacional e eficaz, que possa contribu ir para atingir estes ambiciosos objectivos.  
Muitas partes interessadas prec onizam a revisão do sistema de contratos públicos da UE, a 
fim de aumentar a sua eficiência e eficácia. Por conseguinte, no Acto para o Mercado Único
3, 
a Comissão anunciou que iria efectuar consulta s alargadas tendo em vista a apresentação de 
propostas legislativas o mais tardar no iníc io de 2012, com o objectivo de simplificar e 
actualizar a legislação europeia aplicável aos co ntratos públicos, a fim de tornar os processos 
de adjudicação mais flexíveis e permitir uma melhor utilização deste tipo de contratos para 
apoiar outras políticas. 
                                                 
1 Ver Comunicação da Comissão de 3 de  Março de 2010 - COM(2010) 2020. 
2 A Comunicação da Comissão «União da Inov ação» - SEC(2010) 1161 - uma das iniciativas 
emblemáticas da estratégia Europa 2020, que inci de na utilização estratégica dos contratos públicos 
para promover a investigação e a inovação, também  foca esta questão. Os Estados-Membros são 
convidados a reservar parte dos seus orçamentos para contratos no domínio da investigação e da 
inovação e informados de que a Comissão estabel ecerá linhas de orientação e mecanismos de apoio 
para as entidades adjudicantes. 
3 Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu,  ao Conselho, ao Comité Económico e Social 
Europeu e ao Comité das Regiões: Um acto para o mercado único – Para uma economia social de 
mercado altamente competitiva, COM(2010) 608, de 27.10.2010. 
PT 4   PT A geração actual de directivas sobre cont ratos públicos, nomeadamente as Directivas 
2004/17/CE4 e 2004/18/CE5, é o último passo de uma longa caminhada que teve início em 
1971 com a adopção da Directiva 71/305/CEE6. Ao garantir procedimentos transparentes e 
não discriminatórios, estas directivas têm por objectivo principal garantir que os operadores 
económicos tirem pleno proveito das liberda des fundamentais no domínio dos contratos 
públicos. As actuais directivas mencionam ta mbém um conjunto de objectivos relacionados 
com a integração de outras políticas, nomeadamente a protecção do ambiente e as normas sociais
7 ou a luta contra a corrupção8. 
Dado o papel fundamental dos c ontratos públicos para enfren tar os actuais desafios, os 
instrumentos e métodos existentes devem ser modernizados, de modo a poder dar resposta à 
evolução do contexto político, social e econó mico. Haverá também que realizar vários 
objectivos complementares. 
O primeiro consiste em aumentar a eficiênc ia da despesa pública, incluindo a procura dos 
melhores resultados possíveis em termos de contratação (melhor relação qualidade-preço). 
Para alcançar este objectivo, é vital conseguir a maior concorrê ncia possível no que respeita 
aos contratos públicos adjudicados no mercado interno. Deve ser dada aos proponentes a 
oportunidade de concorrer em igualdade de condi ções e devem ser evitadas as distorções da 
concorrência. Simultaneamente, é essencial aumentar a eficiência dos processos de 
adjudicação: a aplicação de processos modernos , com medidas de simplificação orientadas, 
que satisfaçam as necessidades específicas da s entidades adjudicantes de pequena dimensão, 
poderá ajudar as entidades adjudicantes do se ctor público a obter os melhores resultados 
possíveis em matéria de contratos públicos, co m o menor grau de investimento possível em 
termos de tempo e de dinheiros públicos. A adopção de procedimentos mais eficazes 
beneficiará todos os operador es económicos e facilitará a participação das PME e das 
empresas concorrentes transfronteiras. De fact o, a participação transfronteiras nos processos 
de adjudicação de contratos públicos  da UE continua a ser reduzida9. A comparação com o 
sector privado, onde o comércio transfronteiras é muito maior, mostra que existe ainda um 
                                                 
4 Directiva 2004/17/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Março de 2004, relativa à 
coordenação dos processos de adjudi cação de contratos nos sectores da água, da energia, dos transportes 
e dos serviços postais (JO L 134 de 30.4.2004, p. 1), com a última redacção que lhe foi dada pelo 
Regulamento (CE) n.º 1177/2009 da Comissão, de 30 de Novembro de 2009, que altera as Directivas 2004/17/CE, 2004/18/CE e 2009/81/CE do Parlamento Europeu e do Conselho no respeitante aos seus 
limiares de aplicação no contexto dos processos de adjudicação de co ntratos (JO L 314 de 1.12.2009, p. 
64). 
5 Directiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Março de 2004, relativa à 
coordenação dos processos de adjudicação dos contrato s de empreitada de obras públicas, dos contratos 
públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços (JO L 134 de 30.4.2004, p. 114), com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.º 1177/2009 da Co missão. O texto seguinte 
tem por base as disposições da Directiva 2004/18/CE ; contudo, salvo indicação em contrário, pode ser 
interpretado como remetendo - mutatis mutandis  – para as disposições correspondentes da Directiva 
2004/17/CE. Por «entidade adjudicante» pode, por conseguinte, entender-se os organismos cujos 
contratos públicos estão abrangidos pelas Directivas 2004/18/CE e 2004/17/CE. 
6 Directiva 71/305/CEE, de 26 de Julho de 1971, re lativa à coordenação dos processos de adjudicação de 
empreitadas de obras públicas (JO L 185 de 16.8.1971, p. 5). 
7 Ver considerandos 5 e 46 da Directiva 2004/18/CE e considerandos 12 e 55 da Directiva 2004/17/CE. 
8 Ver considerando 43 da Directiva 2004/18/CE e o correspondente considerando 40 da Directiva 
2004/17/CE. 
9 De acordo com estudos recentes, apenas 1,6% dos contratos públicos são adjudicados a operadores de 
outros Estados-Membros. A participação transfronteira s indirecta – através de filiais ou de parceiros 
empresariais situados no Estado-Membro da entidade adjudicante - é mais frequente. No entanto a taxa 
de adjudicação indirecta tr ansfronteiras permanece rela tivamente baixa (11%). 
PT 5   PT potencial considerável a explorar. O objec tivo de melhores contratos públicos é 
essencialmente abordado nas partes 2 (melhorar o conjunto de instrumentos à disposição das 
entidades adjudicantes) e 3 (acesso mais fácil ao mercado dos contratos públicos na Europa), 
do presente Livro Verde. 
Outro objectivo complementar é permitir que as entidades adjudicantes utilizem melhor os 
contratos públicos para apoi ar objectivos sociais comuns, incluindo a protecção do ambiente, 
uma maior eficiência quer a níve l de recursos quer energético e a luta contra as alterações 
climáticas, a promoção da inovação e da integraçã o social e a garantia das melhores condições 
possíveis para prestação de serviços públic os de elevada qualidad e. Este objectivo pode 
também contribuir para alcança r a primeira meta de uma maio r eficiência da  despesa pública 
a longo prazo, por exemplo, substituindo o critério do preço inic ial mais baixo pe lo critério do 
custo mais baixo ao longo do ciclo de vida10. As questões que se prendem com este objectivo 
são tratadas na parte 4 do presente Livro Verde (utilização estratégica dos contratos públicos). 
Além disso, poderá ser examinada a possibilidade de reforçar a le gislação da UE aplicável aos 
contratos públicos, de modo a abordar quest ões importantes ainda não suficientemente 
exploradas como a prevenção e a luta contra a corrupção e o favorecimento (parte 5), a par da 
questão de saber como poderá ser melhorado o acesso das empresas eu ropeias aos mercados 
dos países terceiros (parte 6). Além disso, a revisão do quadro jurídico permitirá também analisar a necessidade de aperfeiçoar determin adas noções de base e conceitos, a fim de 
garantir uma melhor segurança ju rídica às autoridades e às empresas contratantes (parte 1). 
Neste contexto, a revisão pode oferecer a oportunidade de refo rçar a convergência entre as 
regras da UE em matéria de contra tos públicos e de auxílios estatais. 
O Livro Verde expõe um conjunto de ideias s obre a melhor forma de alcançar os vários 
objectivos. No entanto, é convenien te ter consciência de que poderã o surgir conflitos entre os 
diferentes objectivos (por ex emplo, simplificar procedimentos versus  ter outros objectivos 
políticos em conta). Estes diferentes objectivos traduzem-se por vezes em opções políticas, 
que podem apontar para diferentes direcções e que numa fase ulterior exigirão uma escolha 
fundamentada.  
Além disso, o âmbito das possíveis alterações  legislativas não é ilimitado. Estas alterações 
têm de ser coerentes com os compromissos assu midos pela UE a níve l internacional podendo 
obrigar à abertura de negociações adequadas com todos os parceiros interessados quanto a 
eventuais pedidos de indemnização. Estes comp romissos, conforme definidos no acordo 
multilateral
11 e em sete acordos bilaterais12 podem, por conseguinte, vir a limitar o âmbito dos 
eventuais ajustamentos legislativos. Trata-se , nomeadamente, dos limiares de aplicação da 
regulamentação da UE em matéri a de contratos públicos, das definições de «actividades de 
aquisição» e de «adquirentes públicos» e de certas questões processuais como o 
estabelecimento de especificações té cnicas e a fixação de prazos.  
                                                 
10 Os investimentos rentáveis na eficiência energética, que não são realizados devido ao facto de haver 
uma gestão separada do investimento e da despesa operacional no quadro de processos orçamentais 
diferentes, constituem um caso típico. 
11 Para consultar o Acordo sobre Contratos Públicos celebrado com a OMC: 
 http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/international_en.htm .  
12 Para mais informações sobre os acordos bilaterais, consultar: http://ec.europa.eu/trade/creating-
opportunities/bilateral-relations/ . 
PT 6   PT Este processo de consulta não aborda a questão das concessões, que já foi objecto de um 
exercício de consulta e de avaliação de im pacto separado. A Comissão pretende propor 
legislação para garantir uma maio r segurança jurídica às autoridades locais e regionais e aos 
agentes económicos em toda a Europa e facilitar o desenvolvimento de parcerias 
público-privado. As questões ligadas à contrata ção pública electrónica são abordadas noutro 
Livro Verde, publicado em 18 de Outubro de 201013.  
Paralelamente ao presente Livro Verde, a Co missão está a efectuar um a avaliação exaustiva 
do impacto e da relação custo-eficácia da polít ica de contratos públicos  da UE. A avaliação 
reunirá provas, baseadas no mercado, sobre o f uncionamento da actual legislação em matéria 
de contratos públicos, de modo a fornecer dados em píricos sobre os aspectos que precisam de 
ser melhorados. Os resultados desta nova i nvestigação serão publicados no Verão de 2011. 
Juntamente com os resultados da avaliação, as  contribuições das partes interessadas no 
presente Livro Verde servirão para alimentar a reflexão sobre a futura revisão das regras 
aplicáveis aos contratos públicos da UE, que  culminará com uma proposta de reforma 
legislativa.  
1. REGRAS EM MATÉRIA DE CONCURSOS PÚBLICOS  
Quando gastam dinheiros públicos, os adqui rentes públicos têm de ponderar incentivos 
diferentes dos gestores de uma empresa privada,  que assumem o risco de ter prejuízos e, em 
última análise, de falência, e são directamen te controlados pelas forças do mercado.  
Por estes motivos, a regulamentação aplicável  prevê procedimentos específicos para a 
adjudicação de contratos públicos, de modo a perm itir que os processos de aquisição do sector 
público sejam conduzidos da forma mais racional , transparente e equitativa possível. Estão 
previstas medidas de salvaguarda para compensa r a eventual falta de disciplina comercial nas 
aquisições do sector público, assim como para evitar tratamentos de favorecimento 
dispendiosos em favor de operadore s económicos nacionais ou locais. 
Assim, a regulamentação europeia em matéria de contratação pública aplica-se a todos os 
contratos públicos com potencial interesse pa ra os operadores que exercem a sua actividade 
no mercado interno garantindo a igualdade de acesso e uma concorrência equitativa em matéria de concursos públicos no mercado europeu. 
1.1. Actividades de aquisição 
Basicamente, o objectivo das regras  para os contrato s públicos é regular as actividades de 
aquisição das entidades adjudicant es. No entanto, as directivas da UE relativa s aos contratos 
públicos não limitam explicitamente o seu âmbito de aplicação às aquisições que abrangem as 
necessidades específicas da entidade adjudicante
14. Esta questão suscitou um debate sobre a 
necessidade de aplicação das directivas nos cas os em que as autoridades públicas celebram 
acordos que incluem obrigações juridicamente vinc ulativas para fins não relacionados com as 
suas próprias necessidades de aquisição.  
                                                 
13 Livro Verde relativo ao alargamento da utili zação da contratação púb lica electrónica na UE, 
SEC(2010) 1214, de 18.10.2010. 
14 Ver Acórdão de 18.11.2004 no Processo C-126/03, Comissão/Alemanha, ponto 18. 
PT 7   PT Esta situação verifica-se, por exemplo, nos casos em que o acordo de subvenção para 
concessão de um auxílio inclui uma obrigação juridicamente vinculativa de o beneficiário 
prestar determinados serviços. Essas obrigações são normalment e previstas para garantir a 
utilização adequada dos fundos públicos; o objectivo não é satisfazer as necessidades da 
autoridade pública qu e concede o auxílio. 
As autoridades dos Estados-Membros e outras pa rtes interessadas queixaram-se da falta de 
segurança jurídica no que diz respeito ao âmbito da regulamentação aplicável aos contratos públicos nestes casos e solicitaram que fosse esclarecido o objectivo dessas regras. Na sua 
jurisprudência mais recente, o Tribunal considerou que o conceito de contrato público impõe que as obras, fornecimentos ou serviços objecto do contrato sejam executados no interesse 
económico directo  da entidade adjudicante
15.  
Pergunta: 
1. Considera que o âmbito de aplicação das dire ctivas sobre contratos públicos se deve 
limitar às actividades de aquisição? Essa  limitação deve simp lesmente utilizar o 
critério de interesse económico directo defendido pelo Tribunal ou deve prever 
condições e conceitos ad icionais/alternativos? 
1.2. Contratos públicos 
A actual classificação dos contratos públicos – contratos de empreitada de obras públicas, 
contratos de fornecimento e contrato s de serviços – resulta, em pa rte, da evolução histórica. A 
necessidade de classificar os contratos públicos numa destas categorias, logo na fase inicial, 
pode levantar problemas, nomeadamente no caso dos contratos de aquisição de aplicações 
informáticas que, conforme os casos, poderão se r considerados contratos de fornecimento ou 
contratos de serviços. A Directiva 2004/18/CE in clui regras específicas  para os contratos 
mistos, as quais foram aprofundadas pela jurisprudência. No parecer do Tribunal, quando um contrato contém elementos de diferentes tipos, para determinar as regras aplicáveis é necessário identificar o obj ecto principal do contrato. 
Alguns destes problemas poderiam ser evitados com a simplificação da estrutura actual. 
Poder-se-ia, por exemplo, prever apenas dois tipos de contratos públicos, como acontece no 
sistema do Acordo sobre Contratos Públicos, que distingue apenas entre contratos de 
fornecimentos e de serviços, com as empreitada s de obras a serem consideradas um tipo de 
serviço («contrato de serviços de construção») . Também se poderá estudar a possibilidade de 
utilizar um conceito unifor mizado de contrato público e de  diferenciar de acordo com o 
objecto do contrato apenas quando tal for estritamente necessário (por exemplo, nas disposições relativas aos limiares). 
Pergunta: 
2. Considera adequada a actual estrutura do âmbito de aplicação material, com a 
subdivisão em contratos de empreitada de obras, fornecimentos e serviços? Em caso 
negativo, que estrutur a alternativa propõe? 
                                                 
15 Acórdãos de 25.3.2010 no Processo C-451/08, Helmut Müller GmbH , pontos 47-54, e de 15.7.2010, 
Comissão/Alemanha, ponto 75.  
PT 8   PT Independentemente da sua eventual reestrutur ação, poderá ser necessário rever e simplificar 
as actuais definições dos vá rios tipos de contratos. 
Tal aplica-se, em especial, à definição de «e mpreitadas de obras públicas» constante do artigo 
1.º, n.º 2, alínea b), da Directiv a 2004/18/CE, que inclui três c ondições alternativas complexas 
e parcialmente sobrepostas. O conceito de cont rato de empreitada de  obras públicas inclui 
quer a execução de uma obra, quer o projecto e a execução da mesma, conforme definido no 
artigo 1.º, n.º 2, alínea  b), da directiva, quer ainda «a realização, por qualquer meio, de uma 
obra que satisfaça as necessidades especificadas pela entidade adjudicante». A última condição foi aditada para garantir que a defi nição inclui os casos em que as obras são 
executadas, não pela empresa contratante, mas por terceiros agindo por conta desta. 
Poderá ser estudada a possibilidade de simplificar a definição, substituindo a estrutura actual 
por um conjunto de requisitos muito mais simple s e claros, que abranjam todos os tipos de 
actividades de construção, independentement e da sua natureza e finalidade, incluindo as 
actividades relacionadas com a execução de trabalhos específicos, eventualmente por terceiros.  
Pergunta: 
3. Considera que a definição de «contrato de empreitada de obras» deve ser revista e 
simplificada? Em caso afirmativo, propõe que  se omita a referência a uma lista 
específica anexa à directiva? Quais seri am os elementos da definição que propõe? 
Serviços de tipo «A» e «B» 
No que se refere aos contratos de serviços, a questão do âmbito de aplicação é ainda mais 
importante.  
As directivas em vigor estabelecem uma di stinção entre os denominados serviços «A»16 e 
serviços «B»17. Enquanto os serviços «A» estão abrangidos por todos os procedimentos 
constantes das directivas, as adjudicações de c ontratos de serviços «B» apenas têm de cumprir 
as disposições em matéria de es pecificações técnicas e as rela tivas ao envio de um anúncio 
com os resultados do processo de adjudicação18. No entanto, de acordo com a jurisprudência 
do Tribunal de Justiça da UE, caso os contrato s em questão tenham interesse transfronteiras19, 
as entidades adjudicantes que celebram contra tos de serviços «B» têm de respeitar as 
principais normas do direito primário da UE, em  especial os princípios da não discriminação, 
da igualdade de tratamento e da transparência.  Significa isto que são obrigadas a garantir um 
nível suficiente de publicidade, de modo a pe rmitir que operadores económicos interessados 
de outros Estados-Membros possam manifestar o seu interesse no contrato. 
Inicialmente, a intenção  do legislador era limitar, por um  período transitó rio, a aplicação 
integral da directiva a dete rminados contratos de prestação de serviços específicos 
considerados como apresentando um potencial de crescimento do comércio transfronteiras20. 
                                                 
16 Serviços enumerados no anexo II A da Directiva 2004/18/CE ou no anexo XVII A da Directiva 
2004/17/CE. 
17 Serviços enumerados no anexo II B da Directiva 2004/18/CE ou no anexo XVII B da Directiva 
2004/17/CE. 
18 Ver artigos 20.° e 21.° da Dir ectiva 2004/18/CE e artigos 31.º e 32.º da Directiva 2004/17/CE. 
19 Ver Acórdão de 13.11.2007 no Processo C-507/03, Comissão/Irlanda, pontos 24-31. 
20 Ver considerando 19 da Directiva 2004/18/CE. 
PT 9   PT Importa ter em mente que, dado o ca rácter aberto da lista de se rviços «B» (ver categoria 27, 
«Outros serviços»), a aplicação integral das dir ectivas ao sector dos serviços é, de facto, a 
excepção, enquanto que a regra é o tratamento como serviços «B». 
Colocam-se algumas dúvidas sobre se esta situação  continua a ser adequada à luz da evolução 
do mercado interno no plano económico e jurídic o. No caso de alguns serviços explicitamente 
mencionados na lista de serviços «B» como, por exemplo, os serviços de transporte de água, 
os serviços hoteleiros, os serviços de colocaç ão e de fornecimento de pessoal ou os serviços 
de segurança, parece efectivamente difícil admitir que apresentam um menor interesse transfronteiras do que os serviços co nstantes da lista de serviços «A». 
Além disso, a distinção entre serviços «A» e serviços «B» é uma fonte de problemas e de 
possíveis erros na aplicação da regulamentaçã o. Tal como na classificação dos contratos, 
registam-se problemas ligados às situações de  classificação incerta e aos contratos mistos
21. 
Além disso, esta distinção não existe na maior parte dos sistemas dos parceiros comerciais. O 
actual quadro jurídico torna assim mais difí cil ainda obter dos parceiros comerciais 
compromissos adicionais em termos de acesso  ao mercado, dado a UE não oferecer condições 
de reciprocidade, especialmente no caso dos se rviços que passaram a ser relevantes para o 
mercado interno e para o comércio transfronteiras.  
A solução mais consequente seria eliminar a di stinção entre os actuais serviços «A» e «B» e 
aplicar um regime uniformizado a todos os contratos de serviço22. Esta opção apresenta a 
vantagem de simplificar as regras em vigor . Se a consulta em curso apontar para a 
necessidade de simplificar o regime geral, essa simplificação poderá também facilitar a 
abolição do actual regime especi al para os serviços «B».  
Perguntas: 
4. Considera necessário rever a distin ção entre serviços «A» e «B»? 
5. Considera que as directivas relativas aos contratos públicos se devem aplicar a todos 
os serviços, eventualmente com base nu m regime geral mais flexível? Em caso 
negativo, indique o(s) serviço(s) que de ve(m) continuar a ser objecto do regime 
actualmente aplicável aos serviços «B» e justifique. 
Limiares  
Actualmente, algumas partes interessadas cons ideram que os limiares fixados nas directivas 
são demasiado baixos, pelo que pedem o se u aumento argumentando que apresentam um 
interesse transfronteiras demasiado limitado para  justificar os encargos administrativos do 
processo de adjudicação de contratos de va lor relativamente baixo actualmente abrangidos 
pelas directivas.  
Contudo, o aumento dos limiares isentaria um maior número de contratos do cumprimento do 
requisito da publicação de um anúncio à escala da UE, o que reduziria as oportunidades de 
negócio para as empresas em toda a Europa.  
                                                 
21 Ver artigo 22.º da Directiva 2004/18/CE. 
22 No caso dos serviços sociais, ver secção 4.4 infra. 
PT 10   PT De qualquer modo, convém referir que todos os compromissos internacionais assumidos pela 
União Europeia incluem limiares fixados exacta mente no mesmo valor que nas directivas em 
vigor, com excepção dos denomina dos serviços «B» (e, em espe cial, os serviços sociais)23. 
Estes limiares determinam oportunidades de acesso ao mercado, constituindo um dos 
elementos mais importantes de todos estes aco rdos. Qualquer aumento dos limiares aplicáveis 
na UE implicaria automaticamente um au mento correspondente em  todos os acordos 
celebrados pela UE (ou seja, não apenas no Acordo sobre Contratos Públicos, mas também em todos os outros acordos internacionais). Por seu turno, esta situ ação poderia conduzir a 
pedidos de indemnização por parte dos nosso s parceiros, que poderiam atingir valores 
bastante significativos.  
Pergunta: 
6. Preconizaria um aumento dos limiares para  aplicação das dire ctivas da UE, não 
obstante tal implicar, no plano internacional, as consequê ncias descritas acima?  
Exclusões 
A secção da Directiva 2004/18/CE24 respeitante aos «contrato s excluídos» é bastante 
heterogénea: algumas exclusões baseiam-se em excepções/limitações do âmbito do Tratado 
(artigo 14.°) ou em considerações ligadas à coerência com a ordem jurídica internacional 
(artigo 15.º) ou com outras discip linas jurídicas (artigo 16.°, a líneas c) e e)), enquanto que 
outras decorrem de opções políticas  (artigo 16.º, alíneas  a), b), d) e f) e artigo 17.º). Esta 
situação dificulta a adopção de uma abordagem global quando da avaliação da necessidade de 
uma eventual revisão dessas disposições. Em qu alquer caso, a revisão destas exclusões deve 
ser feita à luz dos compromissos internacionais assumidos pela União Europeia, que actualmente reflectem as excepções e derrogações  incluídas nas directiv as. Nesta perspectiva, 
a introdução de qualquer nova exclusão constitu iria seguramente um mo tivo de preocupação. 
Os compromissos assumidos internacionalmente deixam, contudo, margem para actualizar ou esclarecer o teor e a composição das exclusões. Poderá também ser considerada a hipótese de 
eliminar as exclusões que, em termos jurídi cos, políticos ou económicos, tenham deixado de 
ser necessárias. 
Perguntas: 
7. Considera adequadas as actuais disposiç ões sobre contratos excluídos? Considera 
que a secção pertinente deve ser reestruturada ou que é necessário aclarar 
determinadas exclusões?  
8. Considera necessário eliminar, reexaminar  ou actualizar algumas exclusões? Em 
caso afirmativo, quais? Apre sente a sua proposta.  
 
                                                 
23 No caso dos serviços sociais, ver secção 4.4 infra. 
24 Artigos 12.º a 18.ºda Directiva 2004/18/CE. 
PT 11   PT 1.3. Adquirentes públicos 
Contratação por entidades pe rtencentes à esfera do Estado 
A Directiva 2004/18/CE aplica-se aos contratos adjudicados pelo  Estado (incluindo todas as 
suas repartições), autoridades locais ou regionais e or ganismos de direit o público, bem como 
associações constituídas por uma ou mais dessas entidades25.  
Embora os conceitos de «Estado» e de «autorid ades locais e regionais» sejam relativamente 
simples, a noção de «organismos de direito  público» é mais complexa. É suposto abranger 
entidades juridicamente indepe ndentes que mantêm relações estreitas com o Estado e actuam 
fundamentalmente como entidades públicas. A título de exemplo, incluem os organismos 
públicos de radiodifusão, as unive rsidades, as caixas de previdência e as empresas municipais. 
A definição dada pela Direct iva 2004/18/CE foi objecto de um a série de acórdãos do Tribunal 
de Justiça. À luz desta jurisprudência, os re quisitos a preencher resumem-se como segue: 
(1) Ter por objectivo específico a satisfação de necessidades de interesse geral com 
carácter não industr ial ou comercial; 
(2) Ter personalidade jurídica própria (a o abrigo do direito público ou privado); 
(3) Depender estreitamente, para o seu financ iamento, gestão ou supervisão, do Estado, 
autoridades locais ou regionais ou outro s organismos de di reito público - ver 
condições exactas no artigo 1.º, n. º 9, segundo parágrafo, alínea c).  
A correcta aplicação desses elementos exige uma análise pormenorizada, caso a caso, tendo 
em conta factores como o nível de concorrência  existente no mercado e a questão de saber se 
o organismo tem fins lucrativos e assume os  prejuízos e riscos associados à actividade 
exercida.  
Pergunta: 
9. Considera adequada a abordagem actualmen te adoptada na definição de entidade 
adjudicante do sector público? Em par ticular, considera que o conceito de 
«organismo de direito público» deve se r esclarecido e actualizado à luz da 
jurisprudência do Tribunal de Justiça? Em  caso afirmativo, que tipo de actualização 
consideraria adequada? 
Serviços públicos 
No âmbito do actual regime de contratação púb lica, uma directiva es pecial (a Directiva 
2004/17/CE) regula os contratos pú blicos nos sectores da água, da energia, dos transportes e 
dos serviços postais. Estes sectores apresentam  determinadas características comuns: trata-se 
de indústrias de rede, ou seja, que implicam a u tilização de uma rede física ou «virtual» (por 
exemplo, condutas, redes de electricidade, infra-es truturas postais, linha s férreas, etc.) ou que 
exploram zonas geográficas, normalmente em regime  de exclusividade, para instalar terminais 
ou realizar a prospecção e eventual extracção de minerais (petróleo, gás, carvão, etc.).  
                                                 
25 Quanto às entidades a que se aplica a Directiva 2004/17/CE, ver ponto 7. 
PT 12   PT Outra das características destes sectores é que as actividades em causa não só são exercidas 
pelas autoridades públicas, mas também – e com especial incidência nalguns 
Estados-Membros – por empresas comerciais, independentemente de serem empresas públicas ou privadas, que operam com base em  direitos especiais ou exclusivos. Uma das 
razões principais para a introdução das regras  aplicáveis a estes sectores em matéria de 
contratos públicos foi a nature za fechada dos mercados em que os operadores exercem a sua 
actividade, atendendo aos direito s especiais ou exclusivos concedidos pelos Estados-Membros 
em termos de oferta, disponibilização ou explor ação de redes para a prestação do serviço em 
causa. Atendendo a que as autoridades nacion ais podem influenciar o comportamento dessas 
entidades de várias formas, incluindo a concessã o (ou não) de direitos especiais ou exclusivos 
ou a participação no seu capital e representação nos respectivos órgãos de administração, 
gestão ou fiscalização, considerou-se que er a necessário alargar a regras aplicáveis à 
contratação pública às empresas (comerciais) pú blicas ou privadas que prestam serviços de 
utilidade pública.  
Por outras palavras, na ausência de pressão concorrencial sufici ente, considerou-se que, para 
garantir a transparência e a nã o discriminação nos processos de contratação tendo em vista o 
exercício das actividades em causa, era necessária a disciplina posta em prática com a aplicação das regras processuais da Directiva «Serviços públicos». Na ausência de regras 
específicas, temia-se que as decisões de contra tação pelos operadores de serviços de utilidade 
pública pudessem ser afectadas por práticas de  favorecimento, preferência local ou outros 
factores.  
Desde então, muitos destes sectores foram lib eralizados quer a nível da UE quer nacional 
(nomeadamente os sectores da electricidade  e do gás, a prospecção e exploração de 
hidrocarbonetos, os serviços postais, etc.). No entanto, a experiência mostra que a 
«liberalização», isto é, o processo que visa ga rantir o livre acesso à actividade em causa, não 
conduz necessária e automaticamente a um grau elevado de concorrência, pois os «operadores 
históricos» mantêm frequentemente quotas de mercado muito impo rtantes e, nalguns 
Estados-Membros, a presença de empresas públi cas pode também distorcer o funcionamento 
dos mercados. 
A actual directiva inclui uma disposição (a rtigo 30.°) que autoriza a Comissão a isentar 
determinados contratos do seu âmbito de ap licação, nomeadamente quando a concorrência 
(nos mercados sem restrições de acesso) é de tal ordem que a pressão concorrencial garantirá 
a transparência e a não discriminação necessárias  na adjudicação de co ntratos para exercer 
esse tipo de actividade. Até à data, a Comissão adoptou dezasseis decisões  desse tipo relativas 
a nove Estados-Membros diferentes. Um dos pedi dos foi retirado. Os sectores em causa foram 
os sectores da energia eléctrica (produção e ve nda), o sector do gás (venda), os sectores do 
petróleo e gás (natural), bem como divers as partes do sector dos serviços postais 
(nomeadamente serviços de logístic a, de encomendas e financeiros).  
Um último aspecto a ter em conta é que cada vez mais entidades privadas adquirem o direito a 
exercer essas actividades na sequência da part icipação em processos abertos e transparentes, 
pelo que não beneficiam de direitos especi ais ou exclusivos na acepção da directiva. 
De notar também que o âmbito de aplicaç ão da Directiva «Serviços públicos» ficou 
consagrado no plano internacional, quer no qua dro do Acordo sobre Contratos Públicos quer 
dos acordos bilaterais. A introdução de eventu ais restrições ao âmbito de aplicação poderá 
conduzir a uma alteração dos compromissos inte rnacionais assumidos pela UE e dar lugar a 
pedidos de indemnização. 
PT 13   PT Perguntas: 
10. Considera que, no caso destes sectores, continua a ser necessário dispor de 
regulamentação da UE em matéria de  contratos públicos? Justifique. 
10.1. Em caso afirmativo, considera que certos sectores actualmente abrangidos devem 
passar a ser excluídos ou, inversamente, que estas disposições devem também 
abranger outros sectores? Espe cifique quais os sectores que devem ser abrangidos e 
justifique. 
11. Actualmente, o âmbito de aplicação da dire ctiva é definido com base nas actividades 
exercidas pelas entidades em causa, no seu estatuto jurídico (direito público ou 
privado) e, no caso das entidades privadas, na  existência ou não de direitos especiais 
ou exclusivos. Considera que estes crité rios são pertinentes ou que devem ser 
utilizados outros? Justifique.  
12. Os fins lucrativos ou a ética comercial das empresas privadas  podem considerar-se 
suficientes para garantir a celebração de contratos públicos object ivos e equitativos 
por essas entidades (mesmo que operem com base em direitos especiais ou 
exclusivos)? 
13. A disposição actualmente incluída no arti go 30.° da directiva constitui um meio 
eficaz de adaptar o âmbito de aplicação da directiva à evolução dos padrões de 
regulamentação e de concorrência nos me rcados relevantes (a nível nacional e 
sectorial)?  
2. MELHORAR O CONJUNTO DE INSTRUMENTOS À DISPOSIÇÃO DAS ENTIDADES 
ADJUDICANTES  
As entidades adjudicantes lamentam, por vezes, que os instrumentos regulamentares previstos 
na legislação da UE não estejam totalmente adaptados às suas necessidades de aquisição. Em especial, alegam que são necessários procedim entos mais racionais e/ou mais flexíveis. 
Defendem ainda que, nalguns casos, não é po ssível aplicar toda a regulamentação (em 
especial no caso dos contrato s públicos celebrados  por entidades adjudicantes de muito 
pequena dimensão) e que existem situações (certas formas de c ooperação entre organismos do 
sector público) que deveriam estar totalmente excluídas do seu âmbito de aplicação. Existem 
também outras áreas das aqui sições públicas em que os instrumentos previstos na 
regulamentação da UE relativa aos contratos públicos podem nã o ser suficientes (contratos 
conjuntos, problemas específicos verifica dos após a adjudicação do contrato).  
Estas questões são abordadas na secção ab aixo. É evidente, partindo das reacções dos 
operadores económicos, que a regulamentação da UE  deve incluir requisitos de base, a fim de 
garantir condições equitativas ao nível eu ropeu, enquanto que algumas regras mais 
pormenorizadas das actuais directivas poderão ser revistas. Importa contudo salientar que a 
possibilidade de reduzir as regras da UE co mporta certos limites. Muitos dos requisitos 
processuais decorrem directamente do Acordo sobre Contratos Públicos e dos acordos 
bilaterais assinados pela UE, nomeadamen te os prazos de aplicação dos diversos 
procedimentos, as condições para se recorrer a um procedimento por negociação sem publicação de aviso de concurso ou a public ação de um anúncio de adjudicação. Não é 
possível eliminar nem alterar estes requi sitos sem uma renegociação das obrigações 
PT 14   PT internacionais da UE. Convém ainda ter em cont a que a regulamentação da UE é completada 
por um muito vasto conjunto de regras a ní vel nacional ou regional. A regulamentação 
revogada ao nível da UE poderá vir a ser substituída a outros níveis, criando assim um risco de mais legislação nacional divergente e, eventualmente, de sobre-regulamentação
26 a nível 
nacional. A eventual revisão das regras proc essuais deverá também compaginar-se com o 
objectivo de assegurar a maior coerência possí vel entre o direito dos contratos públicos e 
outros domínios do direito da UE, nomeadamente o controlo dos auxílios estatais. 
Perguntas:  
14. Considera adequado o actual grau de pormenor da regulamentação da UE em matéria 
de contratos públicos? Em caso negativo, considera a regulamentação demasiado 
pormenorizada ou não suficientemente pormenorizada?  
2.1. Modernizar os procedimentos 
Um dos principais temas do debate público é a qu estão de saber se os procedimentos previstos 
nas directivas ainda são plenamente adequados às necessidades das entidades adjudicantes e 
dos operadores económicos ou se devem ser alte rados, e, em caso afirmativo, de que forma - 
em especial para reduzir a complexida de e a carga administrativa, garantindo 
simultaneamente uma concorrência leal e resu ltados optimizados em termos de contratação 
pública. 
Procedimentos gerais  
As directivas actuais prevêem uma vasta gama de  instrumentos e de procedimentos. Ambas as 
Directivas (2004/17/CE e 2004/18/CE) oferecem às  entidades adjudicantes a possibilidade de 
escolher livremente entre o concurso público27 e o concurso limitado28. A situação é 
ligeiramente diferente no caso do procedimento por negociação com publicação prévia29 de 
um anúncio de concurso. A Directiva «Ser viços públicos» prevê uma maior flexibilidade30, 
pelo que os serviços de utilidade pública pod em optar livremente por adjudicar os seus 
contratos através de procedimentos por negoc iação, desde que tenham publicado um convite à 
apresentação de propostas. Por outro lado, de acordo com a Directiva 2004/18/CE, os 
                                                 
26 A noção de «sobre-regulamentação» (« Gold-plating ») remete para a legislação nacional, a qual 
acrescenta regras ou requisitos complementares às normas impostas pela regulamentação da UE. 
27 No caso dos concursos públicos, as autoridades e entidades adjudicantes publicam um anúncio de 
concurso com base no qual todas as partes interessadas podem apresentar as suas propostas. Entre os 
proponentes que preenchem os critérios de selecção  qualitativa, a autoridade adjudicante escolhe a 
proposta que melhor satisfaz os cr itérios de adjudicação indicados no anúncio de concurso (preço mais 
baixo ou proposta economicamente mais vantajosa). Este tipo de processo representa cerca de 3/4 dos 
processos abrangidos pelo âmbito de aplicação das directivas. 
28 No caso dos concursos limitados, todos os operadores económicos podem responder ao anúncio de 
concurso e manifestar o seu interesse em participar , mas apenas alguns candidatos, escolhidos com base 
nos critérios indicados no anúncio de concurso, são convidados a apresentar propostas.  
29 No caso do procedimento por negociação, as au toridades e entidades adjudicantes consultam os 
operadores económicos da sua escolha e negoceiam co m um ou vários de entre eles as condições do 
contrato a celebrar. No caso do concurso público e do concurso limitado não é possível negociar os 
termos da proposta. 
30 A maior flexibilidade prevista na Directiva «Servi ços públicos» deve-se ao facto de se aplicar não 
apenas às autoridades públicas, mas também às socied ades comerciais, sejam elas empresas públicas ou 
privadas, que operam com base em direitos especiais ou exclusivos. Assim, os seus procedimentos 
visam aproximar-se das práticas comerciais, preservando contudo um mínimo de transparência e de 
igualdade de tratamento. 
PT 15   PT procedimentos por negociação com publicação prévia de um anúncio de concurso só podem 
ser utilizados nos casos específicos enumera dos no artigo 30.°. Em ambas as directivas a 
utilização de procedimentos por negociaçã o sem publicação prévia de um anúncio de 
concurso está limitada a casos excepcionais, que são exaustivamente enumerados31 e 
interpretados restritivamente. 
No sector dos serviços, as entidades adjudi cantes podem também lançar concursos para 
trabalhos de concepção32. Em 2004, foram introduzidas várias opções e instrumentos 
processuais específicos nas directivas , designadamente o diálogo concorrencial33, os sistemas 
de aquisição dinâmicos34 e os leilões electrónicos35. A maior flexibilidade processual 
introduzida em 2004 inclui a possibilidade de centralizar os contratos públicos recorrendo a 
uma central de compras36 ou à celebração de acordos-quadro37. Por outro lado, no contexto da 
crise financeira, a Comissão considerou just ificada a utilização de um procedimento 
acelerado38 para executar grandes projectos de investimento público, em 2009 e 2010. 
Esta variedade crescente de opções processuais deve agora ser analisada para apurar se os 
procedimentos previstos na actual directiva continuam a constituir a melhor panóplia de 
instrumentos possível para gara ntir a eficácia dos contratos públicos, tendo nomeadamente em 
conta a importância crescente das parcerias pú blico-privado. Quer a concepção dos vários 
tipos de procedimentos enquanto tais, quer as dife rentes exigências impo stas pelas directivas 
nas várias etapas do processo39 devem ser analisadas em profundidade quanto à sua eficácia 
para garantir resultados optimizados em te rmos de contratação pública, com o mínimo 
possível de encargos administrativos40. 
                                                 
31 Artigo 31.º da Directiva 2004/18/CE e artigo 40.º, n.º 3, da Directiva 2004/17/CE. 
32 Os concursos para trabalhos de concepção são pr ocedimentos que permitem à autoridade ou entidade 
adjudicante adquirir um plano ou pr ojecto seleccionado por um júri após abertura de um concurso, por 
exemplo um concurso de ideias para um projecto de centro comunitário num bairro abrangido por um 
programa de requalificação urbana . Os concursos para trabalhos de concepção podem também ser 
utilizados noutros domínios, por exemplo para obter planos para uma eventual estrutura futura de uma rede de comunicações entre administrações a diferentes níveis. 
33 No âmbito deste procedimento para os contratos particularmente complexos, as condições contratuais 
detalhadas podem ser fixadas através de um processo de diálogo entre a autoridade adjudicante e os candidatos; artigo 29.º da Directiva 2004/18/CE (apenas consta da Directiva 2004/18/CE). De acordo 
com dados estatísticos recentes, o diálogo concorrenc ial foi utilizado em menos de 0,4% dos processos. 
34 Artigo 33.º da Directiva 2004/18/CE. 
35 Artigo 54.º da Directiva 2004/18/CE. 
36 Artigo 11.º da Directiva 2004/18/CE. 
37 Neste contexto, só foi introduzida mais flexibilidade na Directiva 2004/18/CE (ver artigo 32.º), pois as 
disposições já constantes (e diferentes) da Directiva «Serviços públicos» (artigo 14.°) foram 
consideradas satisfatórias no cont exto específico dos contratos de serviços de interesse público. 
38 Este procedimento está previsto no artigo 38.º, n.º 8, da Directiva 2004/18/CE, nos casos em que a 
urgência torna impraticáveis os prazos normais. Ver Comunicado de imprensa IP/08/2040, de 19 de 
Dezembro de 2008. 
39 Por exemplo, regras relativas à publicação de an úncios, ao teor da documentação do concurso, aos 
prazos, aos documentos comprovati vos do cumprimento dos critérios de selecção, à documentação e à 
comunicação com os proponentes. 
40 Como é evidente, as tecnologias de informação e de comunicação actualizadas apresentam um potencial 
considerável ao aumentarem a eficácia dos procedimen tos para todas as partes e ajudarem a reduzir a 
burocracia, nomeadamente quando se trata de recolher e apresentar ce rtificados. Este aspecto do debate 
sobre a modernização não é contudo ab ordado no presente Livro Verde,  sendo objecto de uma consulta 
separada, o Livro Verde relativo ao  alargamento da utilização da cont ratação pública el ectrónica na UE, 
SEC(2010) 1214 de 18.10.2010. 
PT 16   PT Perguntas: 
15. Considera que os procedimentos estabeleci dos nas actuais directivas permitem às 
entidades adjudicantes obter os melhores  resultados possíveis em matéria de 
contratos públicos? Em caso negativo, de  que forma poderão os procedimentos ser 
melhorados para reduzir os encargos administ rativos/baixar os custos de transacção e 
os prazos de execução dos processos, ga rantindo simultaneamente às entidades 
adjudicantes a melhor relação qualidade/preço? 
16. Em seu entender, existem outros tipos de pr ocedimentos não previs tos nas directivas 
em vigor que poderiam melhorar a rela ção custo/eficácia dos processos de 
adjudicação dos contratos públicos?  
17. Considera que os procedimentos e instrumentos previstos na directiva para satisfazer 
necessidades específicas e facilitar a participação do sector privado nos 
investimentos públicos, através das parceria s público-privado ( por exemplo, sistema 
de aquisição dinâmico, diálogo concorrencia l, leilões electrónicos e concursos para 
trabalhos de concepção) devem manter a su a forma actual, ser alterados (em caso 
afirmativo, de que forma) ou abolidos?  
18. À luz da experiência adquirida em 2009 e 2010 com a utilização do procedimento 
acelerado, preconizaria uma generalização dessa  possibilidade de redução dos prazos 
em determinadas circunstâncias? Em sua opinião, tal seria possível sem comprometer 
a qualidade das propostas? 
Mais negociação 
As partes interessadas apontam com frequê ncia para a necessidade de uma maior 
flexibilização dos processos de adjudicação , sugerindo nomeadamente que as entidades 
adjudicantes deveriam ter a possibilidade de negociar as condições do contrato com os 
potenciais concorrentes.  
O Acordo sobre Contratos Públicos autoriza a negociação desde que essa possibilidade seja 
comunicada no anúncio de concurso. A legisla ção geral da UE em matéria de contratos 
públicos poderá, por conseguinte,  considerar essa hipótese, de sde que sejam respeitados os 
princípios da não discriminação e da equidade  processual. Esta medida poderá, de facto, 
oferecer às entidades adjudicantes mais flexibilidade para obter resultados mais adequados às 
suas necessidades. 
Esta opção deve ser exaustivamente discutida com todas as partes interessadas, entidades 
adjudicantes e operadores económicos. As eventu ais vantagens da maior flexibilidade e da 
simplificação potencial devem ser ponderadas à lu z dos riscos acrescido s de favorecimento e, 
de uma forma geral, de tomada de decisões  demasiado subjectivas decorrente do maior poder 
discricionário de que as en tidades adjudicantes gozarão no âmbito do procedimento por 
negociação. Por seu lado, este grau de subjec tividade tornará mais difícil mostrar que o 
contrato que daí resulta não envolve auxílios estatais. Além disso, a maior margem de 
manobra concedida às entidades adjudicantes só da rá resultados úteis se  estas dispuserem da 
especialização técnica, conh ecimento do mercado e competênci as necessárias para negociar 
um bom acordo com os fornecedores.  
PT 17   PT Finalmente, é necessário analisar cuidadosamen te em que casos faz sentido negociar (tipo e 
dimensão dos contratos). As partes interessada s afirmam com frequência que a negociação é 
particularmente adequada para adjudicar c ontratos mais pequenos. Por outro lado, poderá 
também ser útil – ou melhor – para projecto s em larga escala, nomeadamente através de 
parcerias público-privado. Tendo em conta a co mplexidade dos contratos ligados a esses 
projectos, poderá verificar-se uma necessidade  acrescida de procedimentos particularmente 
flexíveis e de uma grande margem para negociaç ão, além de mais competências técnicas por 
parte da entidade adjudicante para conduzir as negociações. 
Perguntas: 
19. Concorda com a possibilidade de maior negociação nos processos de adjudicação de 
contratos públicos e/ou de generalização do recurso ao procedimento por negociação 
com publicação prévia de anúncio de concurso?  
20. Neste último caso, considera que essa possibilidade deve se r oferecida para todos os 
tipos de contratos/todos os  tipos de entidades adjudicantes ou apenas em certas 
condições?  
21. Partilha da opinião de que uma utilização generalizada do procedimento por 
negociação poderá implicar certos riscos de  abuso/discriminação? Além das medidas 
de salvaguarda já previstas nas directiv as no caso do procedimento por negociação, 
serão necessárias medidas de salvaguarda adicionais em matéria de transparência e 
de não discriminação, de modo a compensa r a maior margem discricionária? Em 
caso afirmativo, quais? 
Bens e serviços comerciais 
O Acordo sobre Contratos Públicos prevê algumas regras especiais para os bens e serviços 
geralmente vendidos ou postos à venda nos mer cados comerciais e habitualmente adquiridos 
por adquirentes não governamentais para fins  não governamentais. Considera-se que esses 
bens e serviços comerciais estão disponíveis  no mercado sob uma forma normalizada, pelo 
que a sua contratação é simplificada pelo fact o de o preço, a qualidade e as condições de 
venda estarem largamente estabelecidas nos me rcados. Poderá justificar-se a introdução de 
procedimentos simplificados para a aquisição desses bens e serviços (por exemplo, procedimentos simplificados com prazos mais curtos). 
Pergunta: 
22. Considera conveniente prever procedimentos simplificados para a aquisição de bens 
e serviços comerciais? Em caso afirma tivo, que tipo de simplificação propõe? 
Selecção e adjudicação  
Nos termos das actuais directivas, a selecção da proposta vencedora deve ser realizada em 
duas fases. Durante a fase de selecção, a entida de adjudicante avalia a capacidade e aptidão 
dos operadores económicos. Essa av aliação assenta em critérios de  exclusão e em critérios de 
capacidade económica e financeira, capacidade pr ofissional e conhecimentos e competências 
técnicas. Na fase de adjudicação, a entidade adjudicante examina as propostas e escolhe a 
melhor. A selecção assenta em critérios objec tivos relacionados com a qualidade dos produtos 
e serviços propostos.  
PT 18   PT De acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça41, as entidades adjudicantes são 
obrigadas a estabelecer uma distinção clara entre os critérios de selecção e os critérios de 
adjudicação. A decisão de adjudicação do contrato deve assentar exclusivamente nos critérios ligados aos produtos e serviços oferecidos. As considerações relacion adas com a capacidade 
do proponente para executar o cont rato, tais como a experiência,  os recursos humanos e os 
equipamentos, não são autorizadas.  
O Acordo sobre Contratos Públicos também es tabelece uma distinção entre o processo de 
selecção e a decisão de adjudi cação do contrato. Todavia, esta  distinção é menos rigorosa do 
que na jurisprudência citada anteriormente, uma vez que o Acordo sobre Contratos Públicos 
não proíbe explicitamente a tomada em consider ação, na fase de adjudicação, de critérios não 
ligados aos bens e serviços oferecidos permitin do, por conseguinte, que sejam tidos em conta 
critérios relacionados com a empresa concorrente. 
Por vezes, as entidades adjudicantes queixam-se dos encargos administrativos decorrentes da 
necessidade de verificar primeiro os critérios de selecção aplicáveis a todos os candidatos e 
empresas concorrentes antes de analisar os critérios de adjudicação. Alegam que, por vezes, 
se pudessem começar por examinar os critérios  de adjudicação, o processo poderia avançar 
mais rapidamente, já que os critérios de sel ecção só necessitariam de ser analisados no caso 
do proponente seleccionado.  
Neste particular, poderá justific ar-se reconsiderar a organização  e a sequência da análise dos 
critérios de selecção e de adjudicação no âmb ito do quadro processual. O Tribunal de Justiça 
da UE, na sua jurisprudência mais recente, aponta neste sentido ao declarar que, embora as directivas em matéria de contratos públicos «n ão excluam, teoricamente, que a verificação da 
aptidão dos proponentes e a adjudicação do contra to possam ser simultâneas, não deixa de ser 
verdade que essas duas operaçõ es são distintas e que se regem por regras diferentes»
42. 
Significa isto que o que importa não é tanto a sequência das etapas processuais, mas a 
separação, em princípio, entre critérios de selecção e critéri os de adjudicação. 
Contudo, a pertinência desta questão deve ser cuidadosamente analisada. Só é possível 
conceber uma redução efectiva da carga administ rativa em determinadas circunstâncias. Só 
faz sentido analisar os critérios de selecção após  os critérios de adjudicação se os critérios de 
adjudicação puderem ser avaliados de forma fácil e rápida para todas as propostas. Poderá ser 
esse o caso, em especial, aquando das adjudicaçõ es de contratos de compra de bens de uso 
corrente ao mais baixo preço. Além di sso, no caso dos concursos limitados ou dos 
procedimentos por negociação, em que os candi datos convidados a apresentar propostas ou a 
negociar são normalmente seleccionados com base em critérios de selecção qualitativa, assim 
como em caso de utilização de sistemas de qualificação, esta abor dagem seria difícil de 
aplicar.  
Algumas partes interessadas apresentam propostas de maio r alcance, que poderão pôr em 
causa a separação, em princípio, entre critér ios de selecção e critérios de adjudicação. 
Argumentam que a possibilidade de ter em cont a, como critérios de adjudicação, critérios 
relacionados com o proponente, nomeadamente a sua experiência e qu alificações, poderá 
contribuir para melhorar os resultados dos contratos. 
                                                 
41 Ver Acórdãos de 20.9.1988 no Processo 31/87, Beentjes , pontos 15-19, de 24.1.2008 no Processo 
C-532/06, Lianakis , ponto 30, e de 12.11.2009 no Processo C-199/07, Comissão/Grécia, pontos 51 a 55. 
42 Ver Acórdãos Lianakis , n.º 27, e Comissão/Grécia, n.º 51. 
PT 19   PT Contudo, há que ter presente que essa possibilid ade implicaria uma alteração significativa do 
sistema processual estabelecido nas directivas  sobre contratos públicos. A distinção entre 
critérios de selecção e critér ios de adjudicação garante a imparcialidade e objectividade da 
comparação das propostas. Ao permitir a inclus ão de critérios relacionados com o proponente, 
tais como a sua experiência e qualificações, enquanto critérios de adjudicação, poder-se-ia 
comprometer a comparabilidade dos factores a ter em conta e, em última instância, violar o 
princípio da igualdade de tratamento. A confia nça depositada nos critérios relacionados com 
as empresas concorrentes pode por conseguinte conduzir a distorções da  concorrência. Assim, 
as propostas neste sentido só devem ser consid eradas, se for caso disso, num número limitado 
de casos, nomeadamente certos tipos específicos de contratos, em que as qualificações e os 
curriculum vitae  do pessoal são particularmente relevantes.  
De qualquer modo, as alterações que incidam no princípio da separaçã o entre critérios de 
selecção e critérios de adjudicação terão de se r examinadas de forma muito cuidada. Poderá 
ser necessário prever medidas de salvaguarda suplementares para assegurar a imparcialidade e a objectividade dos processos.  
Perguntas: 
23. Concorda com uma abordagem mais flexív el no que respeita à organização e à 
sequência da análise dos critérios de sel ecção e de adjudicação enquanto parte do 
processo de adjudicação? Em caso afir mativo, considera possível examinar os 
critérios de adjudicação ante s dos critérios de selecção? 
24. Considera que, nalguns casos especiais,  se justifica permitir às entidades 
adjudicantes ter em conta, na fase de  adjudicação, critérios  relacionados com o 
próprio proponente? Na afirmativa, em que casos e que medidas de salvaguarda 
adicionais seriam necessárias para gara ntir a imparcialidade e a objectividade da 
decisão de adjudicação nesse tipo de sistema? 
Ter em conta anteriores desempenhos  
As partes interessadas apontam também para o fa cto de que as actuais directivas não prevêem 
instrumentos adequados para permitir ter em conta anteriores experiências da entidade adjudicante relativamente ao desempenho do s concorrentes. É certo que a tomada em 
consideração dessa experiência pode dar indicações preciosas sobre a qualidade do proponente e o seu trabalho futuro. Contudo, esta  possibilidade implica um risco óbvio de 
discriminação entre proponentes. Por consegui nte, seria necessário adoptar medidas de 
salvaguarda adequadas para garantir a ig ualdade de tratamento dos proponentes, a 
transparência e um processo equitativo. 
Pergunta: 
25. Considera que a directiva deve permitir explicitamente que seja tida em conta a 
experiência anterior com um ou mais proponentes? Em caso afirmativo, que medidas 
seriam necessárias para evita r práticas discriminatórias? 
Instrumentos específicos para os serviços públicos 
Os instrumentos processuais da Directiva «S erviços públicos» diferem substancialmente dos 
da Directiva 2004/18/CE em vários aspectos. Um dos aspectos é que se caracterizam por uma 
PT 20   PT maior flexibilidade processual para as entidades adjudicantes. Além de se poder optar 
livremente por um procedimento por negociação com abertura de concurso, os operadores de serviços públicos têm também à sua disposição dois instrumentos específicos para organizar 
concursos, ou seja, os sistemas de qualificação
43 e os anúncios periódicos indicativos44. 
Nos termos da actual Directiva «Serviços públicos», é possível utilizar os anúncios relativos à 
existência de um sistema de qualificação como me io de abertura de concurso para contratos 
de qualquer tipo de obras, fornecimentos ou se rviços a adquirir duran te o período de validade 
do sistema de qualificação, independentemen te do número de processos de adjudicação 
lançados com este objectivo. Caso se opte por um  anúncio relativo à existência de um sistema 
de qualificação como meio de abertura de co ncurso, os contratos específicos em causa só 
poderão ser adjudicados através de concursos limitados ou de procedimentos por negociação, 
em que os participantes são esco lhidos entre os participantes já  qualificados – e apenas entre 
esses, em conformidade com as disposições aplicáveis ao sistema em causa. Os sistemas de qualificação podem revelar-se um instrumento út il no caso dos contratos públicos relativos a 
obras, fornecimentos ou serviços tecnicamente exigentes
45, que implicam um longo processo 
de qualificação dos operadores económicos46, sendo vantajoso para toda s as partes utilizar o 
mesmo processo de qualificação para todo um c onjunto de processos de adjudicação, em vez 
de ter de repetir o processo de qualificação para cada concurso.  
Os anúncios periódicos indicativos podem ser uti lizados como meio de abertura de concurso 
no que respeita a contra tos relativos a quaisquer tipos de ob ras, fornecimentos ou serviços a 
celebrar ao longo de um período de doze meses, independentemente do número de processos 
de adjudicação lançados para o efeito. Se o me io escolhido para abertu ra do concurso for um 
anúncio periódico indicativo, o contrato específico em causa não poderá ser adjudicado por 
meio de procedimentos abertos, devendo apenas sê-lo por meio de concursos limitados ou de procedimentos por negociação, nos quais os participantes são esco lhidos entre os operadores - 
e apenas entre esses - que te nham manifestado o seu intere sse em resposta ao anúncio 
periódico indicativo. Os anúncio s periódicos indicativos são, com frequência, usados como 
meio de abertura de concursos no que respeita  a aquisições repetitivas  de bens, serviços ou 
obras uniformes e similares, podendo, por conseguint e, tornar mais fácil a gestão corrente dos 
operadores de serviços públicos. 
Pergunta: 
26. Considera necessário adoptar regras específi cas para os contrato s celebrados pelos 
operadores de serviços públicos? As diferent es regras aplicáveis aos operadores de 
serviços públicos e empresas públicas reconhecem adequadamente o carácter 
específico dos contratos de serviços públicos?  
2.2. Instrumentos específicos para as enti dades adjudicantes de pequena dimensão 
As pequenas entidades adjudicantes, em esp ecial, queixam-se frequentemente de que a 
aplicação integral do regime de regras processu ais e das medidas de salvaguarda aplicáveis à 
adjudicação dos seus contratos relativame nte pequenos requer um tempo e um esforço 
desproporcionados. No caso dos pequenos contrato s de valor inferior aos limiares previstos 
                                                 
43 Ver, nomeadamente, o artigo 53.º.  
44 Ver artigo 42.º, n.º 3. 
45 Por exemplo, material circulante ferroviário, condutas de gás sob alta pressão, etc. 
46 Nalguns casos, superior a seis meses. 
PT 21   PT nas directivas, queixam-se igualmente da incer teza jurídica no que respeita à necessidade de 
cumprimento ou não dos requisitos decorren tes do direito primário. Abaixo indicam-se 
algumas formas de resolver estas duas questões. 
Um quadro processual mais leve para as entidade s adjudicantes locais e regionais em caso 
de adjudicação de contratos acim a dos limiares das directivas 
Poderá ser conveniente estabele cer um quadro processual mais  simples para as entidades 
adjudicantes locais e regionais, de modo a permitir a plena utilização da flexibilidade 
oferecida às autoridades subcentrais e aos operadores de serviços públicos no âmbito do 
Acordo sobre Contratos Públicos, sem comprome ter a necessidade de transparência. As 
actuais directivas só prevêem essa flexibilid ade no caso dos operadores de serviços públicos, 
não abrangendo as entidades adjudicantes loca is e regionais. A adopção de um sistema 
diferenciado deste tipo daria ma is liberdade às autoridades locais em termos de contratação, 
reduzindo a carga administrativa precisamente naquelas áreas em que esta poderá ser 
desproporcionada. Por outro lado, a criação de diferentes níve is de requisitos processuais 
poderá aumentar a complexidade do quadro jurídi co geral e tornar difícil a transposição e 
aplicação prática, nomeadamente no que respeita à aplicação da regulamentação relativa aos 
auxílios estatais47. 
Um elemento desse quadro pr ocessual mais simples poderá consistir em requisitos de 
publicação menos rigorosos: no âmbito do Acor do sobre Contratos Públicos, uma entidade 
adjudicante subcentral pode adjudicar um c ontrato sem publicação de um anúncio de 
concurso desde que tenha manifestado essa in tenção e publicado informações específicas num 
anúncio periódico indicativo ou num anúncio relativo à existência de um sistema de 
qualificação48. Esta possibilidade poderia reduzir consideravelmente a carga administrativa 
das entidades adjudicantes. Um eventual inconv eniente será um menor grau de acesso dos 
operadores económicos aos contrato s, o que, no caso dos contratos específicos, se traduziria 
em menos concorrência.  
Outra opção seria permitir uma utilização generalizada do procedimento por negociação com 
publicação prévia de um anúncio de concurso. A possibilidade de auto rizar negociações em 
geral já foi abordada acima (secção 2.1). A pe rtinência desta possibilidade especificamente 
para as entidades adjudicantes locais e regionais  deverá ser cuidadosamente analisada. Poderá 
representar uma boa forma de adap tar os contratos, de modo a te r em conta as preocupações e 
necessidades específicas destas entidades. Po r outro lado, não é garantido que as pequenas 
entidades adjudicantes disponham sempre do pode r negocial e das competências técnicas 
indispensáveis para poderem conduzir as ne gociações em pé de igualdade com os 
proponentes. 
Perguntas: 
27. Considera que o regime de contratação púb lica é totalmente adequado ou que não se 
adequa às necessidades das entidades adj udicantes de menor dimensão? Justifique. 
                                                 
47 A regulamentação relativa aos auxílios estatais inci de na compensação concedida e não na dimensão da 
entidade adjudicante. Uma eventual revisão no sentido de um quadro processual menos pesado será sem 
prejuízo da aplicação da regulament ação relativa aos auxílios estatais. 
48 Para mais informações sobre es tes instrumentos, ver secção 2.1. 
PT 22   PT 28. Em caso afirmativo, preconizaria um regime  de contratação si mplificado para os 
contratos de pequeno montante  adjudicados pelas autorida des locais e regionais? Em 
sua opinião, quais devem ser as caracter ísticas de um regime simplificado?  
Mais segurança jurídica para as adjudicações de  contratos abaixo dos limiares estabelecidos 
pelas directivas 
Muitos dos contratos adjudicados por pequenas entidades adjudicantes locais e regionais 
apresentam valores inferiores aos limiares prev istos nas directivas. No entanto, de acordo com 
a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a adju dicação desses contratos tem de respeitar os 
princípios básicos do dire ito comunitário, nomeadamen te a não discriminação e a 
transparência, caso apresentem um interesse transfronteiras. A Comissão transmitiu a sua posição sobre as exigências da jurisprudência do Tribunal na sua Comunicação interpretativa 
sobre o direito comunitário aplicável à adj udicação de contratos não abrangidos, ou apenas 
parcialmente, pelas directivas comunitá rias relativas aos contratos públicos
49.  
Contudo, muitas entidades adjudicantes alegam  que os esclarecimentos dados nesta 
comunicação podem nem sempre ser suficientes na prática, especialmente quando se trata de determinar se existe ou não um interesse transf ronteiras. A questão de saber se, nalguns casos 
específicos, é ou não necessário cumprir as normas no domínio dos pr incípios básicos, 
dificulta o processo, especialmente para as pequenas entidades adjudicantes. A importância desta questão decorre também das medidas tomadas pelos Estados-Membros neste domínio no contexto da crise financeira.  
Ainda que os contratos abaixo dos limiares não devam muito provavelmente ser abrangidos 
por uma futura proposta legislativa, poder-se -á considerar a formulação de orientações 
complementares para ajudar as entidades adjudi cantes na avaliação da existência ou não de 
um determinado interesse transfronteiras em casos específicos. 
Pergunta: 
29. Considera que a jurisprudência do Tribunal de Justiça, conforme apresentada na 
comunicação interpretativa da Comissão, of erece segurança jurídica suficiente em 
caso de adjudicação de contratos abaixo dos  limiares fixados nas directivas? Ou 
considera necessário formular orientações adicionais, por exemplo, indicações sobre 
o eventual interesse transfronteiras ou qua lquer outra iniciativa da UE? Em que 
aspectos considera tal medi da relevante ou necessária? 
2.3. Cooperação entre organismos do sect or público (cooperação público-público) 
Outro tema que tem sido objecto de controvérsia nas últimas décadas é a questão de saber se, 
e em que medida, as regras em matéria de c ontratos públicos se deve m aplicar aos contratos 
celebrados entre auto ridades públicas.  
O princípio da conco rrência leal e aberta impede a exclusão automática dos contratos 
celebrados entre autoridades públ icas do âmbito de aplicação das directivas da UE nesta 
                                                 
49 Comunicação interpretativa da Comissão sobre o direito comunitário apli cável à adjudicação de 
contratos não abrangidos, ou apenas parcialmente, pela s directivas comunitárias  relativas aos contratos 
públicos (JO C 179 de 1.8.2006, p. 2). Ver também a decisão do Tribunal de Justiça de 20 de Maio de 
2010 no Processo T-258/06, Alemanha/Comissão. 
PT 23   PT matéria. No entanto, é verdade que a apli cação destas regras não é adequada para 
determinadas formas de cooperação entre autori dades públicas e, por conseguinte, o Tribunal 
de Justiça considera que não se  trata de contratos públicos.  
No essencial, é necessário estabelecer uma distinção entre os acordos celebrados entre 
entidades adjudicantes para cumprimento da  sua missão e no exercício do seu direito à 
auto-organização, por um lado, e as actividades de contratação que deveriam beneficiar da 
livre concorrência entre operadores económicos , por outro. O Tribunal de Justiça da UE 
distinguiu, nomeadamente, dois cenários em  matéria de cooperação público-público não 
abrangidos pelas directivas da UE relativas aos contratos públicos.  
«Cooperação interna»: os contratos adjudicados  a uma entidade de capitais públicos não são 
considerados contratos públicos se as entidad es adjudicantes exercerem sobre essa entidade 
um controlo análogo ao que exer cem sobre os seus próprios se rviços e a entidade desenvolver 
o essencial da sua actividade com as entidades adjudicantes50. Várias entidades adjudicantes 
podem utilizar uma única entidade interna, conjuntamente controlada (cooperação vertical/institucionalizada). Toda via, esta jurisprudência do Tribunal de Justiça deixa uma 
série de questões em aberto, designadamente a questão de saber o que se entende exactamente 
por «controlo análogo» ou a adjudicação de c ontratos pelas entidades controladas à(s) 
entidade(s)-mãe(s) ou a uma entidade-irmã a níve l interno (ou seja, a uma entidade controlada 
pela mesma entidade-mãe). 
«Cooperação horizontal»: num acórdão mais recente
51, o Tribunal de Jus tiça declarou que a 
utilização de entidades inte rnas conjuntamente controladas não era a única forma de 
cooperação público-público e que essa cooperação se pode mant er a um nível estritamente 
contratual (cooperação horizontal/não-institutio nalizada). Este tipo de mecanismo não está 
abrangido pela regulamentação da UE no dom ínio da contratação pública, em caso de 
exercício conjunto, exclusivamente por entidade s públicas, de uma actividade pública, com os 
seus próprios recursos, objectivos  comuns e direitos e obrigações mútuos que vão para além 
da prestação de um serviço contra remuneração, na prossecução de objectivos de interesse 
público. 
Além destas duas formas de cooperação, há que referir outro processo, que não diz respeito à 
«cooperação» em sentido estrito entre vári as entidades adjudicantes, mas antes à 
transferência, de uma entidade para a outra, de competências para exercer uma actividade 
pública. Essa transferência de competências não está abrangida pelo âmbito de aplicação das directivas da UE relativas aos contratos públic os se a responsabilidade pela realização do 
serviço enquanto tal for integralmente transfer ida (em vez de se limitar apenas a confiar a 
execução efectiva do serviço a outra entidade). 
A evolução da jurisprudência do Tribunal de Justiça deu origem a um retrato complexo das 
excepções possíveis em caso de cooperação púb lico-público, e a experiência mostrou que as 
entidades adjudicantes nem sempre têm uma visã o clara quanto à questão de saber se, e em 
que condições, as suas relações são abrangidas pelo âmbito de aplicação do direito da UE em 
matéria de contratos públicos. Para dar resposta a esta necessidade de esclarecimento a curto 
prazo, os serviços da Comissão formularão orient ações sobre a interpret ação da jurisprudência 
num documento de trabalho dos serviços da Comissão que será publicado em 2011.  
                                                
 
50 Ver, por exemplo, Processos C-107/98, Teckal ; C-324/07, Coditel  e C-573/07, Sea. 
51 Processo C-480/06, Comissão/Alemanha. 
PT 24   PT O principal problema que se leva nta é, contudo, a questão de sa ber se, e de que forma, esta 
matéria deverá ser tratada por meio de disposiç ões legislativas, que incluam, em especial, uma 
definição clara dos vários tipos cooperação não abrangidos pelo âmbito de aplicação das directivas da UE relativas aos contratos públicos. 
Poderá ser útil verificar se haverá margem pa ra um conceito com determinados critérios 
comuns para os tipos de cooperação público-públ ico que não seriam abrangidos. Este conceito 
deve ser definido de modo a efectuar uma distin ção clara entre, por um lado, as modernas 
formas de organização do fornecimento (conjunto) de serviços públicos por entidades adjudicantes unicamente regidas por consideraç ões de interesse público (i.e. não abrangidas 
pelas regras aplicáveis aos c ontratos públicos) e, por outr o, a simples compra e venda 
(actividades comerciais) de bens e serviços no mercado (abrangidas pela regulamentação). É 
necessário efectuar uma análise cuidada da form a como esta distinção pode ser aplicada na 
prática, tendo também em c onta as declarações do Tribunal de Justiça nos seus acórdãos 
recentes. Os aspectos discutidos a seguir parece m particularmente importantes neste contexto.  
Em primeiro lugar, resulta claramente da jurisprudência do Tribunal de Justiça
52 que a 
cooperação público-público não abrangida pelo âm bito de aplicação da regulamentação da UE 
no domínio dos contratos públicos deve continua r a ser inteiramente pú blica. A participação 
de capitais privados numa das entidades envolvidas na cooperação impede, por conseguinte, que a cooperação enquanto tal seja abrangida pela regulamentação ap licável aos contratos 
públicos.  
Outro elemento que se afigura importante é o critério da «orientação limitada para o 
mercado» das entidades em causa, questão r ecentemente desenvolvida pelo Tribunal de 
Justiça da UE
53. Se as entidades em causa estiverem orientadas para o mercado, exercem a sua 
actividade em concorrência directa com os operadores privados que desempenham a mesma 
actividade económica (ou similar) e utilizam os mesmos instrumentos. A cooperação isenta do 
cumprimento das regras aplicáveis aos contra tos públicos e que visa  a realização de um 
serviço público não deve, em princípio, incluir essas entidades. Os fornecedores internos 
orientados para o mercado podem também suscitar  preocupações em term os de concorrência e 
de auxílios estatais. 
Por último, é necessário ter em conta o tipo de  relação entre as entidades envolvidas na 
cooperação. No caso da cooperação institucionalizad a, é a existência de um controlo interno 
(conjunto) que permite isentar do âmbito de aplicação mesmo um acordo que normalmente 
seria abrangido pelo regime aplicável aos cont ratos públicos. Na ausência desse controlo e 
para estabelecer a distinção entre uma coope ração não-institucionalizada e um contrato 
público normal, parece importante que o primeiro  envolva direitos e obrigações mútuos, que 
vão para além «do desempenho de uma função  contra remuneração», e que o objectivo 
principal da cooperação não se ja de natureza comercial. 
Perguntas: 
                                                 
52 Processo C-26/03, Stadt Halle . 
53 Processo C-573/07, ponto 73. O disposto no Acórdã o C-480/07 aponta na mesma direcção: «desde que 
a realização desta cooperação seja regida unicamen te por considerações e exigências próprias à 
prossecução de objectivos de interesse público e que o princípio da igualdade de tratamento dos 
interessados […] seja garantido». 
PT 25   PT 30. Em face do exposto, considera útil estabelece r disposições legislativas a nível da UE 
sobre o âmbito de aplicação e os critér ios aplicáveis à cooperação público-público?  
31. Considera que deve ser desenvolvido um conceito com determinados critérios 
comuns no que respeita a formas de c ooperação público-público? Em sua opinião, 
quais seriam os elementos mais  importantes desse conceito? 
32. Ou considera mais útil adoptar regras especí ficas para os vários tipos de cooperação, 
de acordo com a jurisprudência do Tribuna l de Justiça da UE (por exemplo, 
cooperação interna e horizontal)? Em cas o afirmativo, justifique e indique quais 
deveriam ser essas regras. 
33. Considera que a regulamentação da UE deve também abranger as transferências de 
competências? Justifique. 
2.4. Instrumentos adequados para agregação da procura/contratação conjunta 
Uma das áreas em que as partes interessadas fr equentemente lamentam aquilo que consideram 
uma insuficiência dos instrumentos existentes ao nível da UE é a questão da agregação da 
procura/coordenação de contratos púb licos entre entidades adjudicantes.  
As partes em favor da agregação da procura r ealçam os efeitos positivos consideráveis para os 
fornecedores e para as entidades adjudicantes,  nomeadamente as economias de escala, os 
custos de produção mais baixos, em benefício das empresas e dos contribuintes europeus, o 
maior poder de compra das autoridades públicas e a possibilidade de ag regar conhecimentos e 
competências e de partilhar os custos e riscos associados aos contratos. A partilha de custos e de riscos, entre outros, também facilitaria a contratação estratégica de novos produtos e 
serviços inovadores, incentivando assi m a criação de novos produtos e mercados
54. 
A cooperação transfronteiras entre entidades ad judicantes de diferentes Estados-Membros 
poderia, nomeadamente, contribuir para uma ma ior integração dos mercados de contratos 
públicos, fomentando a desfragmentação dos mer cados europeus para além das fronteiras 
nacionais e criando uma base industrial viável, internacionalmente competitiva, à escala 
europeia.  
As directivas em vigor já prevêem um conjunto de instrumentos para agregação da procura, 
incluindo as centrais de compras55. Existem outros instrumentos, não especificamente 
concebidos para agregar a procura, mas que po dem ser utilizados com esta finalidade, por 
exemplo, a possibilidade de cele brar contratos-quadro em que participam várias entidades 
adjudicantes. As entidades ad judicantes podem evidentemente coordenar também as suas 
actividades de contratação, partilhando simplesm ente as suas experiências ou coordenando 
certas fases do processo de adjudicação. 
Contudo, é necessário reflectir sobre os apel os reiterados no sentido de serem criados 
instrumentos mais específicos a nível da UE  para agregar a procura, em particular a 
celebração de contratos públicos conjuntos tran sfronteiras. Tais instrumentos e mecanismos 
                                                 
54 É por essa razão que a iniciativa emblemática «U nião da Inovação» - SEC(2010) 1161 - que visa 
relançar as políticas da investigação e inovação na Europa, enquanto parte da estratégia Europa 2020, 
apela também à adopção de uma iniciativa da UE no domínio dos contratos públicos conjuntos.  
55 Ver artigo 1.º, n.º 10, da Directiva 2004/18/CE. 
PT 26   PT teriam de alcançar o justo equilíbrio entre permitir uma maior agregação da procura em 
sectores estratégicos sem restringir a concorrê ncia nos mercados dos contratos públicos (em 
especial, em detrimento das PME), i. e. dividindo os contratos em lotes. 
No que se refere aos contratos públicos conj untos transfronteiras, poderá ser necessário 
abordar questões jurídicas adicionais, nomeadamente identificar a legislação nacional aplicável ao processo de adjudicação e ao co ntrato, a capacidade das entidades adjudicantes 
para utilizar uma legislação nacional difere nte da sua, decidir sobre os organismos 
competentes e a regulamentação aplicável em caso de revisão das decisões de adjudicação, etc. 
Perguntas: 
34. Como regra geral, preconiza uma maior agregação da procura/mais contratos 
públicos conjuntos? Em sua opinião, quais são as vantagens e/ ou os inconvenientes 
desta medida?  
35. Considera que existem obstáculos à agrega ção da procura/celebração de contratos 
conjuntos, em termos de eficiência? Cons idera que os instrumentos previstos nas 
directivas para agregar a procura (centrais de compra s, contratos-quadro) são 
eficazes e suficientes? Em caso negativo, de  que forma deveriam ser alterados? Em 
sua opinião, que outros instrumentos ou disposições poderão ser necessários? 
36. Considera que o reforço da agregação da  procura/contratos públicos conjuntos 
poderá implicar certos riscos em termos de restrições da concorrência e de 
dificuldades de acesso aos contratos públicos por parte das PME? Em caso 
afirmativo, de que forma poderão os eventuais riscos ser mitigados?  
37. Considera que a contratação pública conjunta  é mais adequada para alguns produtos 
específicos do que para outros? Em caso afirmativo, especifique em que áreas e 
justifique.  
38. Os contratos públicos conjuntos transfrontei ras levantam problemas específicos (por 
exemplo, no que respeita à legislação ap licável e aos procedimentos de revisão)? 
Concretamente, em sua opinião, a legisl ação do seu país deve permitir que uma 
entidade adjudicante seja  objecto de um procedimento de revisão noutro 
Estado-Membro? 
2.5. Resposta às preocupações manifestadas em matéria de execução contratual  
Além de exigir a transparência prévia no que respeita às cláusulas de execução do contrato 
(indicação no anúncio do concurso ou no caderno de encargos), as directivas em vigor não 
regulam a execução dos contratos. No entanto,  alguns dos problemas verificados durante a 
fase de execução de um contrato podem ter consequências graves do ponto de vista do 
princípio da não discriminação entre empresas concorrentes e da solidez das aquisições do sector público em geral. Coloca- se a questão de sabe r se as regras da UE devem prever 
instrumentos regulamentares específicos que permitam às entidades adjudicantes lidar com 
estes problemas de forma mais eficaz. 
PT 27   PT Alterações substanciais 
Uma questão particularmente complexa é o pr oblema dos ulteriores desenvolvimentos com 
impacto no próprio contrato ou na sua execução. 
De acordo com a jurisprudência do Tribunal de Ju stiça da UE, a alteração das disposições de 
um contrato público em vigor obriga a lançar um novo processo de adjudicação do contrato em causa, caso apresentem características signific ativamente diferentes do contrato inicial
56.  
O Tribunal de Justiça deu já algumas indicações sobre os casos em que as alterações devem 
ser consideradas substanciais. É nomeadamente esse o caso quando se introduzem condições 
susceptíveis de permitir a participação ou a qu alificação de outros proponentes, de alargar 
consideravelmente o âmbito do contrato ou de alterar o seu equilíbrio económico57. No 
entanto, as entidades adjudicantes indica ram que a jurisprudência não parece ser 
suficientemente clara relativamente a determin ados tipos de alterações, quando se trata de 
determinar a necessidade de novo processo de concurso.  
A presente consulta procura estabelecer se será necessário introduzir um esclarecimento 
jurídico à escala da UE para es tabelecer em que condiçõ es as alterações ao contrato obrigam a 
lançar novo processo de concurso. Esse escl arecimento pode também abordar as eventuais 
consequências dessas alterações (por exemplo, prever um processo de adjudicação mais simples para levar o contra to alterado a concurso)
58.  
Perguntas:  
39. Devem as directivas relativas  aos contratos públicos regular  a questão das alterações 
substanciais introduzidas num contrato enqua nto este ainda esteja em vigor? Em caso 
afirmativo, que elementos de esclarecimento proporia?  
40. Caso seja necessário lançar um novo concur so público na sequência da alteração de 
uma ou mais condições essencia is, justificar-se-ia  a aplicação de um procedimento 
mais flexível? De que tipo? 
Alterações ligadas à empresa cont ratante e rescisão de contratos 
As alterações relacionadas com a empresa c ontratante seleccionada levantam igualmente 
questões complexas. De acordo com a jurisp rudência do Tribunal de Justiça da UE, a 
substituição do contratante a que a entidade adjudicante havia inicialmente adjudicado o 
contrato por um novo parceiro contratual cons titui uma alteração substancial, obrigando por 
conseguinte a novo processo de adjudicação, a menos que essa substituição esteja prevista nos termos do contrato inicial, por exemplo através de uma disposição que preveja a 
subcontratação. Esta regra não se aplica, todavia, aos casos em que um contrato é transferido 
para outro contratante pert encente ao mesmo grupo, como parte de uma reorganização 
                                                
 
56 Ver Acórdãos de 5.10.2000 no Processo C-337/98, Comissão/França, pontos 44 e 46; de 19.6.2008 no 
Processo C-454/06, pressetext Nachrichtenagentur , pontos 34-37; e de 13.4.2010 no Processo C-91/08, 
Wall AG , ponto 37. 
57 Ver Acórdão pressetext Nachrichtenagentur , pontos 35-37. 
58 O artigo 31.º, n.º 4, da Directiva 2004/18/CE, prevê já uma solução para algumas alterações específicas 
ao permitir utilizar o procedimen to por negociação sem publicação prév ia de um anúncio de concurso 
em caso de execução de obras ou serviços co mplementares, sob determinadas circunstâncias. 
PT 28   PT interna59. Por outro lado, em situações excepcionai s, a mudança de subcontratante pode ser 
considerada uma alteração substancial do contra to, ainda que tal possi bilidade conste dos 
termos do contrato60. 
De acordo com a experiência das partes inte ressadas, além da substituição da empresa 
contratante por outra entidade jurídica, também  as mudanças no seu estatuto podem ter um 
impacto significativo no equilíbr io contratual ou na  boa execução do contrato (por exemplo, 
incidentes com impacto na capacidade de ex ecução do contrato, de signadamente falência, 
saída de peritos essenciais para a empresa, etc.).  
Mais uma vez, coloca-se a questão de saber se é necessário criar instrumentos a nível da UE 
para ajudar as entidades adjudicantes a reso lver estas questões de forma adequada, por 
exemplo concedendo a essas entidades o direito a rescindir o contrato em  caso de alterações 
substanciais relacionadas co m a empresa contratante e/ou a lançar um novo procedimento 
simplificado para substituição do ante rior contratante neste tipo de casos61. 
Esta possibilidade explícita de as entidades  adjudicantes rescindi rem o contrato poderá 
igualmente ser necessária nos casos em que o Tribunal de Justiça da UE declara que 
determinado contrato foi adjudicado em violação das regras da UE em matéria de contratação 
pública. Embora os Estados-Membros sejam obri gados a pôr termo aos contratos adjudicados 
em violação das regras da UE62, algumas legislações nacionais não prevêem o direito de 
rescisão desses contratos, o que não só complic a o processo como pode impedir, de facto, as 
entidades adjudicantes de tomarem as medidas adequadas para dar cumprimento aos acórdãos do Tribunal de Justiça da UE nos processos por infracção.  
Perguntas: 
41. Considera que o estabelecimento de regras  da UE para regular a introdução de 
alterações no contexto da execução de c ontratos traria algum valor acrescentado? Em 
caso afirmativo, qual seria o valor acrescenta do da regulamentação a nível da UE? 
Em especial, deve a regulamentação da UE prever a obrigação explícita ou conceder 
às entidades adjudicantes o direito de, em certas circunstâncias, mudarem de 
fornecedor/rescindirem o cont rato? Em caso afir mativo, em que casos? Deverá a UE 
igualmente estabelecer procedimentos específicos sobre a forma como o novo 
fornecedor deve/pode ser seleccionado?  
42. Concorda que as directivas da UE relativa s aos contratos públic os devem obrigar os 
Estados-Membros a, na sua legislação nacion al, prever o direito a rescindir contratos 
adjudicados em violação da regulament ação aplicável aos contratos públicos? 
De uma forma mais geral, a regulamentação n acional aplicável à execução dos contratos é 
muito pormenorizada em muitos Estados-Membros , podendo constituir um a fonte de encargos 
administrativos (por exemplo, regras sobre ex ecução de garantias, condições de entrega, 
prazos, alterações de preço, etc.). A quantidade de normas nacionais neste domínio poderia 
                                                 
59 Acórdão pressetext Nachrichtenagentur , ponto 40. 
60 Ver Acórdão Wall AG , ponto 39. 
61 Esse procedimento poderia igualmente propor soluções intermédias, nomeadamente a possibilidade de 
mandatar o segundo melhor classificado no processo de concurso inicial ou de reabrir o concurso apenas para os proponentes que tivessem participado no concurso inicial, desde que o processo inicial 
não fosse muito antigo. 
62 Ver Processo C-503/04, Comissão/Alemanha. 
PT 29   PT eventualmente ser reduzida com a introdução de normas comuns sobre determinados aspectos 
à escala da UE. 
Pergunta:  
43. Considera que certos aspectos da execução contratual devem ser regulamentados a 
nível da UE? Em caso afirmativo, justifique. 
Subcontratação 
A legislação em vigor apenas contém regras muito limitadas no que respeita à subcontratação. 
O artigo 25.° da Directiva 2004/18/CE esta belece que as entidades adjudicantes podem 
obrigar o proponente a dar indicaç ões sobre a sua intenção de subcontratar terceiros. No 
entanto, de acordo com a juri sprudência do Tribunal de Jus tiça, um proponente tem, em 
princípio, o direito de recorrer a empresas subc ontratantes para executar o contrato, ainda que 
tal signifique que o mesmo será executado, no  todo ou em parte, por subcontratantes. A 
subcontratação de partes essenciais do contra to só pode ser restringi da ou proibida se a 
entidade adjudicante não tiver condições para ve rificar a capacidade t écnica e financeira dos 
subcontratantes. 
Algumas partes interessadas preconizam a imposi ção de restrições adicionais em matéria de 
subcontratação, a fim de permitir às entidades adjudicantes exercer uma maior influência sobre a execução do contrato. Defendem, por exem plo, a possibilidade de excluir totalmente a 
subcontratação ou, pelo menos no que respeita a part es essenciais do contrato, de a restringir a 
determinada percentagem do contrato ou de c onceder à entidade adjudicante o direito de 
recusar os subcontra tantes propostos. 
Pergunta: 
44. Considera que devem ser dadas às entidades adjudicantes maiores possibilidades de 
exercer a sua influência sobre a subcont ratação pelo proponente seleccionado? Em 
caso afirmativo, quais seriam os instrumentos que propõe? 
3. UM ACESSO MAIS FÁCIL AO MERCADO DOS CONTRATOS PÚBLICOS NA EUROPA  
Um dos principais objectivos da legislação da UE aplicável aos contratos públicos é permitir 
aos operadores económicos participar efectivam ente nos concursos púb licos lançados noutros 
Estados-Membros. Muitos foram os avanços ne sta área desde a introdução das primeiras 
directivas sobre contratos públicos, nos anos 70. No entanto, parece que continua a haver 
margem para introduzir melhoramentos, de modo a criar um verdadeiro mercado dos contratos públicos na Europa, plenamente acessí vel a todas as empresas europeias. Significa 
isto, nomeadamente, um acesso mais fácil para as PME e, em geral, mercados de contratos públicos mais competitivos. 
Pergunta: 
45. Considera que as actuais directivas perm item aos operadores económicos beneficiar 
plenamente das oportunidades oferecidas  pelos contratos públicos no mercado 
interno? Em caso negativo, quais são as disposições que não estão devidamente 
adaptadas às necessidades dos operadores económicos e porquê?  
PT 30   PT 3.1. Acesso melhorado para as PME e para as empresas em fase de arranque  
O objectivo das directivas da UE no domínio da contratação pública é abrir o mercado dos 
contratos públicos a todos os operadores econó micos, independentemente da sua dimensão. 
Contudo, é necessário prestar especial atenção à questão do acesso das pequenas e médias 
empresas (PME) a esses mercados63.  
As PME são consideradas a espinha dorsal da economia da UE e apresentam um enorme 
potencial de criação de emprego, crescime nto e inovação. Facilitar-lhes o acesso aos 
mercados dos contratos públicos pode ajudar a de sbloquear esse potencial  de crescimento e de 
inovação, além de ter um impacto positiv o na economia europeia. Acresce que, ao 
participarem activamente nas aquisições públic as, as PME permitem às entidades adjudicantes 
alargar consideravelmente a sua base de fornecedores potenciais, com consequências positivas em termos de maior participação nos concurso s públicos e como contra ponto aos operadores 
que ocupam uma posição dominante no mercado.  
Para que os contratos públicos, independentem ente da sua dimensão, sejam tão acessíveis 
quanto possível às PME, a Comissão publicou, em 2008, o «Código Europeu de Boas Práticas 
para facilitar o acesso das PME aos contratos públicos»
64. Este código chama a atenção e 
identifica um conjunto de práticas no quadro regulamentar da UE que optimizam a participação das PME nos concursos e gara ntem iguais oportunidades a este grupo de 
empresas concorrentes. 
Um estudo recente, encomendado pela Comissão Europeia
65, mostra que, de 2006 a 2008, de 
entre as empresas a quem foram adjudicados contratos públicos acima dos limiares da UE , a 
percentagem de PME se situou entre os 58% e os 61% (UE-27). No que se refere ao valor 
total estimado dos contratos celebrados, as  PME representam 31% a 38% dos contratos 
públicos, enquanto que a sua quota global na ec onomia, calculada em função do seu volume 
de negócios agregado, é de 52%.  
Neste contexto, valerá a pena analisar se será  necessário adoptar medida s legislativas a nível 
da UE para garantir que as en tidades adjudicantes tirem pleno proveito do potencial das PME, 
em termos económicos e de inovação, nos seus processos de aquisição.  
Reduzir a carga administrativa na fase de selecção 
De acordo com os pequenos e médios operadores económicos, os maiores obstáculos à 
participação das PME nos concursos públicos surgem  na fase de selecção. Em primeiro lugar, 
prendem-se com a documentação a fornecer. O gra nde número de certificados frequentemente 
exigidos na fase de selecção implica uma carga administrativa que pode ser difícil de suportar 
para as PME, especialmente num contexto tr ansnacional, quando esses certificados têm ainda 
de ser traduzidos. Por outro lado, os próprio s critérios de selecç ão são, com frequência, 
fixados num patamar tão elevado (por exemplo, requisitos em termos de volume de negócios 
                                                 
63 Ver também, o pedido formulado pelo Parlamento Europeu, no seu relatório sobre os novos 
desenvolvimentos nos contratos públicos, para que a Comissão envide esforços no sentido de facilitar o 
acesso das PME aos mercados dos contratos públicos (2009/2175(INI) .  
64 Documento de trabalho dos serviços da Comissão SEC(2008) 2193. 
65 Avaliação do acesso das PME aos mercados dos co ntratos públicos na UE (actualização de 2009), 
elaborada em Setembro de 2010, encomendada pela  Direcção-Geral das Empresas e da Indústria ao 
Consultor GHK.  
PT 31   PT ou número de contratos de referência exigidos) que são praticamente impossíveis de satisfazer 
pelas PME. 
No que respeita à primeira questão (documentação comprovativa do preenchimento dos 
critérios de selecção), a solução habitualment e proposta consiste em, como regra geral, 
autorizar as empresas a, numa primeira fase, apresentar apenas um resumo das informações 
relevantes para efeitos de selecção e/ ou juntar declarações dos próprios sobre o 
preenchimento dos critérios de selecção. Em princípio, apenas o proponente seleccionado ou 
os proponentes admitidos à fase de adjudicação devem ser convidados a apresentar a documentação de apoio definitiva (certificados).  Contudo, seria dada à entidade adjudicante a 
possibilidade de requerer documentos a qualquer momento, durante ou após o processo de 
adjudicação, de modo a prevenir a fraude . Esta medida permitiria reduzir a carga 
administrativa, nomeadamente para as pequenas e médias empresas, sem pôr em causa as garantias de uma escolha acertada.  
Quanto à segunda questão (critérios de selecção  excessivamente exigentes), a regulamentação 
da UE poderia passar a incluir um limite máxi mo para determinados requisitos de selecção 
qualitativa, nomeadamente no que respeita à situação financeira. Assim se evitará que as 
entidades adjudicantes estabeleçam critérios de  selecção demasiado exigentes (por exemplo, 
em relação ao volume de negócios), que conduziriam inevitavelmente à exclusão das PME. Este tipo de medida complementaria a obrigação já existente de aplicar critérios de selecção 
proporcionados. Além disso, re stringiria a liberdade das entidades adjudicantes para 
determinar as normas que consideram necessá rias para garantir a correcta execução do 
contrato. 
Outras sugestões 
Por vezes, as partes interessadas sugerem tamb ém a introdução de medidas de discriminação 
positiva para as PME, designadamente a fixação prévia de quotas reservadas exclusivamente 
às PME em matéria de contratos públicos. Ao  contrário de alguns dos nossos parceiros 
comerciais que introduziram medidas deste tipo, a UE não é favorável à reserva de mercados 
para empresas específicas. Além disso, estas medidas violariam o princípio da igualdade de 
tratamento dos proponentes, um pilar fundament al do regime de contratação pública da UE 
ancorado na jurisprudência do Tribunal de Ju stiça e nas liberdades previstas no Tratado.  
No entanto, a adopção de medidas administrativas internas para encorajar as entidades 
adjudicantes a envidarem esforços no sentid o de melhorar o acesso das PME aos seus 
contratos públicos poderá cons tituir uma solução viável. P oderão, por exemplo, ser fixados 
objectivos em termos de quotas para as PME no total dos cont ratos públicos. Este tipo de 
sistema não implicaria a reserva de contratos específicos  para as PME, apenas incentivaria as 
entidades adjudicantes a utilizar da melhor fo rma possível os instrumentos disponíveis, de 
modo a facilitar a participação das PME nos concursos públicos. 
Outra opção seria permitir que as entidad es adjudicantes obrigassem o proponente 
seleccionado a subcontratar a terceiros determ inada percentagem do valor do contrato. Esta 
obrigação já está prevista na Directiva 2004/18 /CE, no caso das concessões de obras públicas 
(artigo 60. °) e da Directiva 2009/81/CE, no caso dos  contratos públicos no domínio da defesa 
e da segurança (artigo 21.º).  
Perguntas: 
PT 32   PT 46. Considera a regulamentação e as políticas da UE em matéria de contratos públicos 
suficientemente favoráveis às PME? Ou considera antes que devem ser revistas 
certas disposições da directiva ou introduzid as medidas adicionais para favorecer a 
participação das PME nos concursos púb licos? Justifique a sua escolha.  
47. Considera necessário tornar algumas das medidas constantes do Código de Boas 
Práticas obrigatórias para as entidades adjudicantes, nomeadamente a subdivisão em 
lotes (sob certas condições)? 
48. Considera que as regras aplicáveis à selecção das empresas concorrentes implicam 
uma carga administrativa desproporcionada para as PME? Em caso afirmativo, de 
que forma poderiam estas regras ser simplif icadas sem pôr em causa as garantias de 
transparência, não discriminação e alta  qualidade de execução dos contratos? 
49. Seria favorável a uma solução que apenas ex igisse a apresentação e a verificação da 
documentação comprovativa dos candidatos da  lista restrita/empresa concorrente 
seleccionada?  
50. Considera as declarações do interessado uma forma adequada de reduzir a carga 
administrativa no que respeita à documentação comprovativa do preenchimento dos 
critérios de selecção ou estas não são suficientemente fiáveis para substituírem os 
certificados? Em que casos poderão as decl arações do próprio interessado ser úteis 
(nomeadamente no que se refere a factos da esfera da própria empresa) e em que 
casos não o serão?  
51. Considera a imposição de requisitos excessi vamente rígidos em termos de volume de 
negócios, para comprovar a capacidade fi nanceira, problemática para as PME? 
Considera que a legislação da UE deve es tabelecer um rácio máximo para assegurar 
a proporcionalidade dos critérios de sele cção (por exemplo, o volume de negócios 
máximo exigido não poderia exceder um determinado múltiplo do valor do 
contrato)? Preconiza outros instrumentos para garantir  critérios de selecção 
proporcionados ao valor e objecto do contrato? 
52. Quais são as vantagens e desvantagens  de ser dada aos Estados-Membros a 
possibilidade de autorizarem ou exigirem que  as respectivas enti dades adjudicantes 
obriguem o proponente seleccionado a subc ontratar determinada parte do contrato 
principal a terceiros? 
3.2. Garantir uma concorrência leal e efectiva  
As entidades adjudicantes do sector público re alizam com frequência compras em mercados 
com estruturas anticoncorrenciais66. Nesses mercados, o objectivo das regras em matéria de 
contratos públicos - concretamente, uma conco rrência aberta e efectiva - pode ser difícil de 
                                                 
66 O mercado da eliminação de resíduos é, em muitos Estados-Membros, dominado por um ou dois 
grandes operadores. O sector da construção, pelo menos no que respeita aos grandes projectos de infra-
estruturas, é oligopolístico e propíc io à cartelização. Outros exemplos são os fornecimentos no domínio 
das tecnologias de informação, o mercado da elect ricidade em certos Esta dos-Membros, conforme 
demonstrado pelas decisões nos termos do artigo 30.° relativas ao mercado da electricidade da 
República Checa, Espanha e Itália, e ao mer cado de certos serviços postais em alguns 
Estados-Membros, conforme demonstrado pelas decisões nos termos do artigo 30.° relativas ao sector 
postal na Suécia, Finlândia e Áustria. 
PT 33   PT atingir se apenas forem aplicadas as regras pr ocessuais previstas nas di rectivas em vigor. As 
decisões de contratação pública tomadas sem te r em conta as estruturas de mercado, mesmo 
que cumpram plenamente as normas das direct ivas, implicam o risco de consolidação ou 
mesmo de agravamento das estruturas anticonc orrenciais. Tal verifica-se, em especial, no 
caso dos contratos de valores elevados e em s ectores em que as auto ridades públicas são os 
principais clientes e a procura privada não é suficiente para compensar o impacto das 
aquisições do sector público no mercado.  
Os contratos públicos intelige ntes, que visam maximizar a c oncorrência nesses mercados, 
obrigariam em primeiro lugar as entidades ad judicantes a conhecer a estrutura dos mercados 
em questão. Além disso, seriam forçadas a adaptar as suas estratégias de adjudicação de contratos (estrutura dos contratos e opções pr ocessuais) em conformidade. Por exemplo, as 
entidades adjudicantes devem evitar a abertura de  concursos para contratos que só possam ser 
executados por uma única empresa ou por um pequeno número de operadores no mercado, 
uma vez que tal consolidaria as estruturas olig opolistas e tornaria praticamente impossível a 
entrada de novos operadores. No pior dos cenár ios, a entidade adjudicante pode ser obrigada a 
contratar um fornecedor em posição  dominante, que ditará os te rmos do contrato e os preços. 
O modelo adequado de contrato depende, obviamen te, da estrutura do mercado em causa. Se 
as empresas mais pequenas que concorrem no me rcado forem capazes de fornecer o serviço 
ou produto em questão em menor escala, a re dução do volume ou da duração dos contratos 
pode constituir uma forma eficaz de maximizar a concorrência. Uma concorrência eficaz pode 
também passar pela divisão dos contratos em lotes, eventualmente conjugada com um número 
máximo de lotes a adjudicar a uma única empresa concorrente. Caso não existam 
concorrentes suficientes entre as empresas de menor dimensão, uma forma alternativa de 
garantir uma concorrência eficaz pode consis tir em agrupar várias aquisições num único 
contrato, a fim de incentivar os potenciais concorrentes de outros Estados-Membros.  
Outros instrumentos muitas vezes preconizados co mo formas úteis de salvaguardar a eficácia 
da concorrência nos mercados dos contratos públicos poderiam ser adoptados a nível da UE 
como opções facultativas para os Estados-M embros ou para as entidades adjudicantes. 
Conforme atrás referido, de um modo geral, qua nto menos exigentes os critérios de selecção, 
maior o número de propostas válidas
67. Os contratos desfavoráveis impostos pelos 
fornecedores que detêm uma posição dominante no mercado podem ser evitados pela definição prévia de um preço limite, acima do qual o contrato não pode rá ser adjudicado, ou 
pela possibilidade de anular o procedimento no caso de apenas passarem à fase de selecção 
a(s) proposta(s) de uma única empresa concorrente.  
De uma forma geral, sempre que possível, deve também ser considerada a adopção de 
medidas para facilitar a partic ipação das empresas concorrent es de outros Estados-Membros. 
Conforme já foi sublinhado, existe um consideráv el potencial não explor ado para aumentar as 
trocas comerciais intra-europeias no sector  dos contratos públicos, de modo a criar um 
verdadeiro mercado dos contratos públicos na Europa. Esta medida permitiria simultaneamente multiplicar as oportunidades de negócio das empresas europeias e aumentar 
a base de fornecedores potenciais à disposiç ão das entidades adjudicantes. As medidas 
destinadas a facilitar a partic ipação transfronteiras poderão in cluir um melhor reconhecimento 
mútuo dos certificados (ou mesmo a criação de um sistema comum de pr é-selecção à escala 
                                                
 
67 Com requisitos menos rigorosos quan to ao volume de negócios, fac ilita-se a participação das empresas 
mais pequenas, com requisitos menos rigorosos quanto à experiência anterior, favorece-se a entrada de 
novas empresas no mercado, etc. 
PT 34   PT europeia). Algumas partes interessadas suge rem mesmo que, no caso de certos contratos de 
valor elevado, poderá ser útil redigir os cadernos de encar gos numa segunda língua ou aceitar 
propostas noutras línguas. Além disso, poderia também ser considerada a possibilidade de 
utilizar um sistema de tradução automática – pe lo menos para informação prévia – nalgumas 
fases do processo de consulta. 
Todas as medidas destinadas a reforçar a conc orrência nos mercados dos contratos públicos 
pressupõem que as entidades adjudicantes tê m um bom conhecimento dos mercados onde 
realizam as suas aquisições (por exemplo, me diante a realização, previamente à adjudicação 
do contrato, de estudos sobre a estrutura e as características  do mercado-alvo). Estas (ou 
outras) medidas de salvaguarda implicam um esforço adicional da parte das autoridades 
adjudicantes, o que provavelmente apenas se ju stificará no caso dos grandes contratos, com 
considerável impacto potencial na estrutura de mercado.  
Perguntas: 
53. Considera que os contratos públicos podem te r um impacto importante nas estruturas 
de mercado e que as entidades adjudicante s devem, sempre que possível, procurar 
ajustar as suas estratégias em matéria de contratos públicos, de modo a evitar as 
estruturas de merca do anticoncorrenciais? 
54. Considera que a regulamentação  e a política da UE em maté ria de contratos públicos 
devem prever instrumentos (opcionais) para fomentar essas estratégias de 
contratação favoráveis à concorrê ncia? Em caso afirmativo, quais? 
55. Neste contexto, considera que são também necessários instrumentos ou iniciativas 
mais específicos para incentivar a particip ação de concorrentes  de outros Estados-
Membros? Em caso afirmativo, quais? 
56. Considera necessário melhorar o reconh ecimento mútuo dos ce rtificados? Seria 
favorável à criação de um sistema de  pré-selecção à escala europeia?  
57. Como abordaria a questão das barreiras linguísticas? Considera que as entidades 
adjudicantes devem ser obrigadas a redigir os  cadernos de encargos  para contratos de 
valor elevado numa segunda língua ou a aceitar propostas noutras línguas? 
58. A nível da regulamentação sobre contrato s públicos, que instrumentos poderão ser 
adoptados para evitar o aparecimento de  fornecedores que detenham uma posição 
dominante? De que forma poderão as entidad es adjudicantes ser melhor protegidas 
face ao poder dos fornecedores que  detêm uma posição dominante?  
Prevenir os comportamentos anti-concorrenciais 
Outra questão conexa é o problema dos comporta mentos anticoncorrenciais nos mercados dos 
contratos públicos. Estes mercados pare cem ser particularmente permeáveis aos 
comportamentos colusórios dos participantes (fraude, partilha de mercado, etc.)68, entre outros 
                                                 
68 Ver também o extenso trabalho da OCDE nesta matéria, nomeadamente as orientações no domínio da 
luta contra a fraude nos contratos públicos:  
 http://www.oecd.org/document/29/0,3343 ,en_2649_40381615_42230813_1_1_1_1,00.html. 
PT 35   PT factores, devido à estabilidade e previsibi lidade da procura pública. Alguns analistas 
consideram ainda que, na prática, a transp arência do processo c onduz à cartelização.  
Apesar de o número de violações  do direito da concorrência no âmbito de processos de 
adjudicação de contratos públicos estar longe de ser marginal69, a actual regulamentação da 
UE em matéria de contratos públicos não ab orda especificamente esta questão. Até ao 
momento, tem prevalecido a ideia de que o pr oblema poderá ser eficazmente atacado com 
base nas normas actuais, nomeadamente formul ando orientações para os agentes envolvidos 
nos contratos públicos sobre as formas de prevenir ou detectar  comportamentos colusórios.  
No entanto, é necessário lançar um debate sobr e a questão de saber se tais orientações são 
suficientes para lutar eficazmente contra a co lusão nos mercados dos contratos públicos ou se 
será conveniente criar instrumentos legislativos  específicos, nomeadamente o estabelecimento 
de regras de exclusão mais estritas em caso de fraude, a possibilidade de não divulgar determinado tipo de informação e a utilização obrigatória do procedimento por negociação 
nos sectores onde a probabilidade de cartelização é elevada, a utilização  de certificados que 
garantam a independência das propostas, a obrigação de as entidades adjudicantes consultarem as autoridades da concorrência  em caso de comportamento suspeito na 
apresentação de propostas, etc.  
A experiência mostra também que poderá ser útil  tornar certos instrumentos que apresentam 
um maior risco de utilização abusiva para co lusão mais «à prova de colusão». A título de 
exemplo, a subcontratação de certas partes de um contrato é uma fórmula geralmente usada 
pelas empresas concorrentes seleccionadas para recompensarem os membros do cartel por 
terem respeitado o acordo de cartelização. Um a forma possível de resolver o problema 
poderia consistir em proibir, so b certas condições, a subcontr atação das empresas que também 
tenham participado no processo de concurso
70.  
É claro que a adopção de medidas de salvagua rda adicionais contra os comportamentos 
anti-concorrenciais pode contri buir para manter uma conco rrência sã nos mercados dos 
contratos públicos. Uma vez mais, esta vantag em deve ser criteriosamente ponderada face à 
carga administrativa adicional que essas regras implicam para a entidade adjudicante e para as 
empresas. 
Pergunta:  
59. Considera que a regulamentação da UE em  matéria de contratos públicos deve 
incluir medidas de salvaguarda mais rigor osas contra os comportamentos anti-
concorrenciais nos processos de concurso ? Em caso afirmativo, quais seriam esses 
novos instrumentos/novas disposições?  
                                                 
69 Para mais informações sobre alguns cartéis «famosos» nos mercados dos contratos públicos, ver, por 
exemplo, o caso das «senhas de almoço», em Itália , ou dos «liceus da Ile- de-France», em França.  
70 A participação dos proponentes, só pode contudo ser restringida, dado o risco de colusão, sob condições 
relativamente estritas (Ver Acórdão do Tribunal de Justiça de 19 de Maio de 2009 no Processo 
C-538/07, Assitur (agrupamentos temporários de empresas).  
PT 36   PT 3.3. Contratação pública nos casos em que não existe concorrência/direitos 
exclusivos 
Na prática, as entidades adjudicantes são co m frequência obrigadas  a contratar com um 
operador económico específico, uma vez que a empresa detém direitos exclusivos para a 
produção dos bens ou a prestação dos serviç os em causa. Nesses casos, está excluída a 
possibilidade de concorrência normal nos contrato s. É por esta razão que as directivas sobre 
contratos públicos permitem utilizar o procedim ento por negociação sem publicação prévia de 
um anúncio de concurso, «quando, por motivos técnicos, artísticos ou atinentes à protecção de direitos de exclusividade, o contrato só possa ser execut ado por um operador económico 
determinado»
71. 
Na verdade, dado existir um direito exclusivo, o convite à apresentação de propostas é uma 
mera formalidade, sem qualquer efeito prático.  Porém, é inegável que o acesso ao contrato 
público em questão foi bloqueado pela concessã o prévia do direito exclusivo, eliminando 
qualquer possibilidade de concorrênc ia antes mesmo de se dar início  ao processo de concurso.  
A questão de saber de que forma foi concedido o direito exclusivo e, nomeadamente, se houve 
concorrência leal na fase de concessão dos direitos exclusivos (que determina a posterior 
decisão de contratação), não consta das actuais directivas sobre contratos públicos no que se 
respeita aos contratos celebr ados com operadores privados. 
A questão só é abordada no qua dro da cooperação público-públic o, em que os contratos de 
serviço público entre entidades ad judicantes são excluídos do âmbito  de aplicação da directiva 
caso sejam adjudicados com base num direito ex clusivo – desde que e sse direito exclusivo 
seja compatível com os princípios do Tratado72.  
Esta disposição específica deixará provavelmen te de ser necessária quando for encontrada 
uma solução global para as questões relacionadas com a cooperação público-público. No entanto, para assegurar uma concorrência efec tiva nos mercados dos contratos públicos, deve 
ser considerada a possibilidade de generalizar a ideia subjacente a este princípio. Este 
princípio só permitiria a adjudicação de contra tos sem processo de concurso com base em 
direitos exclusivos se esses di reitos exclusivos tiverem sido objecto de um concurso público. 
Perguntas: 
60. Em sua opinião, a atribuição de direitos exclusivos pode prejudicar a concorrência 
leal nos mercados dos contratos públicos? 
61. Em caso afirmativo, que instrumentos propõe para mitigar esses riscos/assegurar 
condições de concorrência equitativas? Considera que a regulamentação da UE em 
matéria de contratos públicos deve permitir a adjudicação de contratos sem processo 
de concurso com base em direitos exclus ivos, apenas nos casos em que o direito 
exclusivo em causa tenha sido concedido no âmbito de um processo de concurso 
transparente? 
                                                 
71 Artigo 31.º, n.º 1, alínea b), da Directiva 2004/18/CE. 
72 Artigo 18.º da Directiva 2004/18/CE. 
PT 37   PT 4. UTILIZAÇÃO ESTRATÉGICA DOS CONTRATOS PÚBLICOS PARA RESPONDER AOS 
NOVOS DESAFIOS  
As autoridades públicas podem dar um grande cont ributo para a consecução  dos objectivos da 
estratégia Europa 202073, utilizando o seu poder de aquisição para contratar bens e serviços 
com valor acrescentado para a sociedade em term os de promoção da inovação, respeito pelo 
ambiente e luta contra as alterações climá ticas, redução do consumo energético, melhoria do 
emprego, da saúde pública74 e das condições sociais, assim como da igualdade, 
incrementando simultaneamente o nível de inclusão dos grupos desfavorecidos75. A grande 
procura, por parte das autoridades públicas, de bens e serviços mais «ecológicos», com baixas 
emissões de carbono, mais inovadores e socialment e responsáveis, poderá também orientar as 
tendências em termos de produção e de consum o nos próximos anos. Naturalmente, enfrentar 
os desafios sociais não signif ica reduzir a eficácia dos c ontratos públicos. Atendendo às 
questões políticas que se colo cam no domínio dos contratos públicos, as medidas devem ser 
adoptadas de modo a evitar criar novos encargos administrativos desproporcionados para as 
entidades adjudicantes ou falsear a concorrê ncia nos mercados dos contratos públicos. 
Para alcançar os objectivos políticos da es tratégia Europa 2020, os contratos públicos podem 
ser usados de duas formas:  
° dando às entidades adjudicantes os meio s necessários para ter em conta esses 
objectivos, de acordo com as regras processu ais aplicáveis aos contratos públicos («como 
comprar»);  
° impondo requisitos obrigatórios às entidade s adjudicantes ou prev er incentivos para 
orientar as suas decisões sobre os bens  e serviços a contratar («que comprar»). 
As directivas sobre contratos públicos prevêe m um quadro comum para as aquisições no 
sector público, estabelecendo regras proce ssuais sobre «como comprar», mas dando total 
liberdade às entidades adjudi cantes para, na sua decisão de  base sobre o «que comprar», 
definirem as características das obras, produt os ou serviços que melhor respondem às suas 
necessidades e as condições mais adequadas ao s objectivos políticos a atingir (desde que 
sejam transparentes e não discriminatórias).  
A legislação da UE aplicável aos contratos públicos permite igualmente conceder incentivos 
de harmonia com os objectivos da estratégia Europa 2020 ou impor às entidades adjudicantes obrigações sobre o «que comprar », tanto a nível europeu como nacional, de modo a assegurar 
que as estratégias de contratação pública sejam coerentes com os objectivos políticos globais.  
Nos últimos anos, foi lançado um conjunto de iniciativas políticas específicas, tanto a nível 
europeu como nacional, para incentivar a ut ilização dos contratos públicos em apoio aos 
objectivos políticos já referidos , com destaque para os trabal hos em curso no domínio da 
                                                
 
73 Ver Comunicação da Comissão de 3 de  Março de 2010 - COM(2010) 2020. 
74 Ver conclusões do Conselho, de 13 de Setembro de 2010, sobre as lições retiradas da pandemia de 
A/H1N1. 
75 Esta reflexão está, nomeadamente, em conformidade com o disposto no artigo 9.º do TFUE, que insta a 
União a ter em conta a promoção de um nível eleva do de emprego, a garantia de uma protecção social 
adequada e a luta cont ra a exclusão social. 
PT 38   PT promoção dos contratos públicos ecológicos (CPE)76, para a inclusão das considerações 
sociais nos contratos públicos77 e para a inovação78.  
Há mais de uma década que os Estados-Membros recorrem, nomeadamente, aos contratos 
públicos ecológicos. Muitos deles adoptaram Pl anos de Acção Nacionais nesta matéria, 
incluindo objectivos, voluntários ou obrigatórios, e medidas especificas para promover e 
implementar os CPE. A UE desenvolveu os critérios aplicáveis aos CPE de 18 grupos de 
produtos e serviços79. Os trabalhos prosseguem nesta área.  
A secção abaixo aborda a questão de saber se se rá ou não necessário intr oduzir alterações na 
regulamentação da UE aplicável ao s contratos públicos para gara ntir a coerência e pertinência 
das várias medidas adoptadas, ou passíveis de  serem adoptadas, a nível nacional e da UE. 
4.1. «Como comprar» para atingir os obj ectivos da estratégia Europa 2020 
As questões que se prendem com a protecção do am biente, a inclusão social ou a promoção da 
inovação podem ter relevância em fases difere ntes do processo de adjudicação, conforme a 
sua natureza. As várias questões levantadas por  estes objectivos políticos não podem ser todas 
tidas em conta em todas em fases. Esta secção aborda a questão da forma como cada um dos 
diferentes objectivos políticos  poderá ser tido em conta nas di versas etapas do processo de 
adjudicação.  
Definir o objecto do contrato e as especificações técnicas 
De acordo com a regulamentação aplicável aos c ontratos públicos actualmente em vigor na 
UE, as entidades adjudicantes devem fornecer uma descrição clara e não discriminatória do 
objecto do contrato e definir especificações t écnicas que não podem ter por efeito favorecer 
certas empresas.  
Os requisitos em matéria de processos e métodos  de produção devem estar ligados ao fabrico 
do produto e contribuir para as su as características, sem serem necessariamente visíveis. Nos 
termos da regulamentação actualmente em vigor, não é possível impor requisitos processuais 
                                                 
76 Ver Comunicação da Comissão « Contratos públicos para um ambiente melhor » - COM(2008) 400 – 
que fixa metas para a utilização dos contratos públicos ecológicos nos Estados-Membros e lançou o 
processo de definição a nível europeu de critérios comuns voluntários no domínio dos «contratos 
ecológicos». Ver também « Manual de Contratos Públicos Ecológicos (Comprar ecológico )» 
http://ec.europa.eu/environment/gpp/guideline_en.htm. 
77 Ver Guia « Buying social – A Guide to Taking Account of Social Considerations in Public 
Procurement » – SEC(2010) 1258.   
78 Na sequência da Comunicação «União da Inovaçã o» (compromisso n.º 17 ), a Comissão Europeia 
acompanha actualmente a realização de um estudo (que  teve início em Novembro de 2010 e ficará 
concluído em Novembro de 2011),  com o objectivo de desenvolver um novo mecanismo de apoio para 
os contratos públicos no domíni o da inovação. A Comissão formular á orientações e estabelecerá um 
mecanismo de apoio (financeiro) para ajudar as entid ades adjudicantes a executar esses processos de 
concurso de forma não discriminatória e aberta, congregar a procura, redigir cadernos de encargos comuns e promover o acesso das PME. No que respe ita aos contratos pré-comerciais, ver Comunicação 
da Comissão « Contratos pré-comerciais: promover a inovação para garantir serviços públicos 
sustentáveis de alta qualidade na Europa » - COM(2007) 799.  
79 Ver Comunicação da Comissão « Contratos públicos para um ambiente melhor » - COM(2008) 400 – a 
qual fixa metas para a utilização dos contratos púb licos ecológicos nos Esta dos-Membros e lançou o 
processo de definição a nível europeu de critérios comuns voluntários no domínio dos «contratos 
ecológicos». Ver também «Manual de Contratos Públicos Ecológicos (Comprar ecológico)» 
http://ec.europa.eu/environment/gpp/guideline_en.htm. 
PT 39   PT e métodos de produção não relacionados co m o fabrico do produto ou que não estejam 
reflectidos nas características do produto.  
Nalguns casos, as autoridades públicas e as  partes interessadas al egam que, por razões 
ambientais e relacionadas com a saúde, certos produtos têm de ou devem necessariamente ser 
adquiridos localmente. Neste contexto, impor ta salientar que, se derem lugar a uma 
discriminação injustificada, directa ou indirect a, entre fornecedores, esses requisitos violam a 
legislação da UE. Só podem justificar-se a título excepcional, em caso de necessidades legítimas e objectivas, não relacionadas com considerações de natureza exclusivamente económica, que só possam ser satisfeitas por produtos de determinada região.  
Perguntas: 
62. Considera que as regras em matéria de especificações técnicas permitem introduzir 
um nível suficiente de considerações re lacionadas com outros objectivos políticos? 
63. Partilha do ponto de vista de que a possibilidade de defini r especificações técnicas 
em termos de desempenho ou de requisitos funcionais poderá ajudar as entidades 
adjudicantes a alcançar melhor os seus objectivos políticos do que se estas forem 
definidas em termos de requisitos técnicos  detalhados estritos? Em caso afirmativo, 
considera que os requisitos de desempe nho ou funcionais devem passar a ser de 
cumprimento obrigatório sob certas condições? 
64. A título de exemplo, considera que as entidades adjudicantes utilizam 
suficientemente as possibilidades oferecid as ao abrigo do artigo 23.° da Directiva 
2004/18/CE no que respeita aos critérios de acessibilidade80, para as pessoas com 
deficiência, ou de concepção, para todos os utilizadores? Em caso negativo, o que 
deverá ser feito? 
65. Considera que alguns dos procedimentos previstos nas directivas em vigor81 (diálogo 
concorrencial, concursos para trabalhos de concepção) são especialmente adequados 
para ter em conta as políticas ambientais, so ciais e em matéria de acessibilidades e de 
inovação?  
66. Que alterações devem ser introduzidas  nos procedimentos estabelecidos nas 
directivas actualmente em vigor para te r o mais possível em conta os objectivos 
políticos supra, garanti ndo simultaneamente o respeito pelos princípios da 
não discriminação e da transparência e assegurando condições de concorrência 
equitativas entre as empresas europeias? A utilização de tecnol ogias da informação e 
da comunicação inovadoras pode contribuir especificamente para as entidades 
adjudicantes atingirem os objecti vos da estratégia Europa 2020? 
67. Considera que há casos em que se justif ica restringir o mercado aos fornecedores 
locais ou regionais por razões  objectivas e legítimas não baseadas em considerações 
puramente económicas? 
                                                 
80 Por acessibilidade, entende-se, neste contexto, a acessibilidade pa ra as pessoas com limitações 
funcionais (com deficiência). 
81 No que respeita à caracterização dos processos, ver secção 2.1. 
PT 40   PT 68. Considera que se for permitido utilizar o processo de negociação com publicação 
prévia como um procedimento normalizado se estará a contribuir para melhor ter em 
conta considerações de ordem política, co mo as questões do ambiente, sociais, 
ligadas à inovação, etc.? Ou considera antes que o risco de discriminação e de 
restrições da concorrência é demasiado elevado? 
Exigir critérios de selecção mais pertinentes 
Aquando da avaliação da capacidade dos candida tos para executar o c ontrato, as entidades 
adjudicantes devem ter em conta a sua experiên cia e competências espe cíficas no que respeita 
aos aspectos sociais ou ambientais pe rtinentes para o objecto do contrato. 
Pergunta: 
69. Pode dar exemplos úteis de competências t écnicas ou de outros critérios de selecção 
para promover a realização de objectivos como a protecção do ambiente, a promoção 
da inclusão social, a melhoria  das acessibilidades para as pessoas com deficiência e o 
reforço da inovação? 
Utilizar critérios de adjudicação mais adequados 
Para garantir uma concorrência efectiva en tre operadores económicos  e evitar decisões 
arbitrárias por parte das administrações públi cas, a regulamentação da UE em vigor relativa 
aos contratos públicos exige que os critérios de adjudicação estejam ligados ao objecto do 
contrato, não confiram à entidade adjudicant e uma liberdade de escolha ilimitada e sejam 
expressamente mencionados na documentação do concurso.  
As entidades adjudicantes têm total liberdade pa ra decidir sobre o peso  relativo de cada um 
dos critérios utilizados para identificar a proposta economicamente mais vantajosa. Tal 
permite-lhes fazer valer na avaliação a im portância que pretendem dar aos critérios 
ambientais ou sociais por comparação com outros critérios, incluindo o preço.  
No caso dos bens e serviços normais, em muitos casos, já é possível exigir, ao nível dos 
cadernos de encargos ou das condições de execução dos contratos, o cumprimento de normas 
estritas em termos ambientais ou sociais, ad judicando ao mesmo tempo o contrato com base 
no critério do preço mais baixo. Desta forma, as entidades adjudicante s podem obter produtos 
e serviços conformes com normas exigentes ao melhor preço.  
Contudo, a utilização de cr itérios ligados ao ambiente, eficiê ncia energética, acessibilidade ou 
inovação na fase de adjudicação, e não apenas a nível das especificações técnicas ou das 
condições de execução do contrato, tem a vantagem  de incentivar as empresas a apresentarem 
propostas que vão para além do nível fixado no s cadernos de encargos e, assim, promover a 
entrada de produtos inovadores no mercado. A aplicação destes critérios poderá também 
revelar-se útil na fase de adjudicação, em caso de dúvidas quanto aos produtos ou serviços 
disponíveis no mercado.  
Perguntas: 
70. O critério da proposta economicamente mais  vantajosa parece se r o mais adequado 
para alcançar outros objectivos políticos. C onsidera que, para melhor ter em conta 
PT 41   PT esses objectivos políticos, será útil alterar as regras em vigor (para determinados 
tipos de contratos/alguns s ectores específicos/em determinadas circunstâncias): 
70.1.1.  para eliminar o critério único do preço mais baixo; 
70.1.2.  para limitar a utilização do critério do pr eço ou o peso que as entidades adjudicantes 
podem atribuir-lhe; 
70.1.3.  para introduzir uma terceira possibilidade  de critério de adjudicação, a acrescentar 
aos critérios do preço mais baixo e da pr oposta economicamente mais vantajosa? Em 
caso afirmativo, que critério altern ativo proporia, de modo a permitir 
simultaneamente realizar mais eficazmente  outros objectivos políticos e garantir 
condições equitativas e uma concorrênc ia leal entre empresas europeias? 
71. Em qualquer caso, considera que a pontuação atribuída aos critérios ambientais, 
sociais ou relacionados com a inovação deve, por exemplo, ser limitada a 
determinado máximo, de modo que esses crité rios não passem a ser mais importantes 
que os critérios de desempe nho ou os ligados ao custo? 
72. Considera que a possibilidade de incluir crit érios ambientais ou sociais na fase de 
adjudicação é compreendida e utilizada? Em sua opinião, essa possibilidade deve ser 
melhor especificada na directiva?  
73. Em sua opinião, deve ser obrigatório ter em conta os custos ao longo do ciclo de vida 
para determinação da proposta economicamente mais vantajosa, especialmente no 
caso dos grandes projectos? Em caso afir mativo, considera necessário/adequado que 
os serviços da Comissão desenvolvam um a metodologia para efectuar a estimativa 
desses custos?  
Impor cláusulas de execução específicas ao contrato  
De acordo com a regulamentação da UE em vi gor no domínio dos contratos públicos, as 
cláusulas de execução dos contratos devem estar relacionadas com as tarefas necessárias para 
a produção e o fornecimento dos produtos ou serviços contratados. Essas condições de 
execução do contrato podem ter em conta out ras considerações políticas, nomeadamente 
questões sociais e ambientais82. Estas últimas podem, por exemplo, consistir em exigir a 
compensação das emissões produzidas em caso de aquisições específicas com uma pegada carbónica significativa. Alguns Estados-Membros , quando contratam serviços de táxi ou 
outros serviços de transportes, exigem a utilização de veículos das classes mais eficientes para a sua prestação. As cláusulas de execução cont ratual podem também ser usadas para estimular 
a inovação durante a fase de execução do contrato, o que pode designadamente passar pela 
concessão de incentivos ao desenvolvimento continuado dos produtos ou serviços durante 
essa execução. 
Nesta fase, as entidades adjudicantes podem impor ao proponent e seleccionado certas 
obrigações relacionadas com a consecução de di ferentes objectivos ambientais ou sociais e 
que não podiam estar reflectidas nas fases anteriores do processo de adjudicação. 
Perguntas: 
                                                 
82 Ver artigo 26.º da Directiva 2004/18/CE.  
PT 42   PT 74. Considera a fase de definição das cláu sulas de execução do contrato a fase do 
processo mais adequada para incluir cons iderações de ordem social relacionadas com 
o emprego e as condições de trabalho das pessoas envolvidas? Em caso negativo, 
qual seria a melhor solução alternativa? 
75. Em sua opinião, que tipo de cláusulas de execução seria particularmente adequado 
para ter em conta considerações de or dem social, ambiental e de eficiência 
energética? 
76. Considera que determinadas cláusulas gerais  de execução dos contratos, em especial 
as relacionadas com o emprego e as condições de trabalho  das pessoas envolvidas na 
execução do contrato, devem ser definidas a nível da UE?  
Verificação dos requisitos 
Aquando do estabelecimento das especificações técnicas e da definição dos critérios de 
selecção/adjudicação ou da introdução de cláu sulas de execução no contrato, as entidades 
adjudicantes podem definir requisitos ambien tais ou sociais. Nesse caso, normalmente, 
elaboram uma lista das informações (certificação/documentação e ou compromisso específico) que devem ser fornecidas pelos can didatos ou proponentes para fazer prova da sua 
capacidade para cumprirem esses requisitos no plano ambiental ou social. De acordo com as actuais regras, podem ser usados como meios de  prova sistemas de certificação específicos 
(nomeadamente sistemas de certificação flores tal, certificados sociais, etc.), devendo 
igualmente ser aceites meios equivalentes. Um  dos problemas que geralmente se colocam a 
nível dos contratos públicos é o problema da  verificação destes requisitos na cadeia de 
abastecimento, que assume particular importânc ia nos casos em que uma parte dessa cadeia 
de abastecimento se encontra localizada num país terceiro. 
Aquando da análise das manifestaçõ es de interesse e das proposta s, as entidades  adjudicantes 
verificam se a informação e a documentação fornecida pelos candidatos ou proponentes obedece aos requisitos. Na falta dos dados soli citados, ou se a informação facultada não for 
considerada satisfatória, os  candidatos ou proponentes se rão excluídos do processo. 
Perguntas: 
77. Considera que o quadro da UE actualmente aplicável aos contra tos públicos deve 
prever soluções específicas para a questão da verificação dos re quisitos na cadeia de 
abastecimento? Em caso afirmativo, que solu ções proporia para tratar esta questão? 
78. Qual a melhor forma de ajudar as entidades adjudicantes a verificar os requisitos? O 
estabelecimento de sistemas de avaliação da conformidade e documentos 
«normalizados», assim como a atribuição de  rótulos, facilitariam a tarefa? Ao 
adoptar esta estratégia, o que deve ser feito para reduzir a correspondente carga 
administrativa? 
Ligação ao objecto/ execução do contrato 
Conforme já foi indicado, no actual quadro jurídi co da UE em matéria de contratos públicos, a 
ligação ao objecto do contrato é condição fundamental a ter em conta quando são introduzidas 
considerações relacionadas com outras polític as no processo de contratação pública. Tal 
verifica-se ao longo das várias fases do processo  de contratação e relativamente a diferentes 
PT 43   PT aspectos (especificações técnicas, critérios de selecção, critérios de adjudicação). Caso sejam 
definidas cláusulas de execução do contrato, é obrigatório estabelecer uma ligação com a 
execução das tarefas necessárias para a produç ão/fornecimento dos bens/serviços levados a 
concurso.  
Ao reduzir o grau de exigência neste contexto , as administrações públicas poderão ir mais 
longe na prossecução dos objectivos polític os da estratégia Europa 2020, por via da 
contratação pública. Assim, as entidades adj udicantes poderão influenciar o comportamento 
das empresas, independentemente do produt o ou serviço adquiri do, incentivando, 
nomeadamente, uma maior responsabilidade ambiental ou uma maior atenção à responsabilidade social. Esta medida poderá cons tituir um poderoso instrumento de apoio aos 
objectivos políticos da estratégia Europa 2020. 
Contudo, ao considerar essa possi bilidade é necessário avaliar cuidadosamente as soluções de 
compromisso com outras considerações políticas . A ligação ao objecto do contrato garante 
que a aquisição em si mesma permanece um elemento central de um processo em que é utilizado o dinheiro dos contri buintes. Trata-se de uma importante garantia de que as 
entidades adjudicantes irão obter a melhor ofer ta possível, utilizando eficientemente os 
dinheiros públicos. Conforme explicado aci ma, este objectivo também é colocado em 
destaque na estratégia Europa 2020, que sublin ha que a política de contratação pública deve 
garantir uma utilização o mais eficaz possível dos dinheiros públicos. Ao mesmo tempo, esta 
garantia da realização de comp ras ao melhor preço assegura alguma coerência entre a política 
de contratação pública da UE e as regras no domínio dos auxílios estatais, ao acautelar que os operadores económicos não beneficiem de qual quer vantagem económica indevida com os 
contratos públicos que lhes são adjudicados. A perda da ligação ao objecto do contrato poderá, por conseguinte, criar um risco de distan ciamento entre a aplicação das regras da UE 
sobre contratos públicos e a aplicação das regras sobr e auxílios estatais e, em última análise, ir 
contra o objectivo de uma maior converg ência entre estas diferentes regras. 
A ligação ao objecto pode também ajudar a evitar que alguns operadores económicos de 
determinados países possam eventualmente ser favorecidos em detrimento dos operadores de 
outros Estados-Membros. Embora esta questão a ssuma especial relevância no caso de alguns 
tipos de considerações (por exemplo, determin ados requisitos sociais) , já que podem radicar 
em realidades nacionais, regionais ou me smo locais, o mesmo acontece com as outras 
considerações políticas, nomeadamente as quest ões ambientais. Por exemplo, no caso do 
fornecimento de bens, a exigência de os ed ifícios de escritórios dos proponentes serem 
exclusivamente aquecidos por energia solar poderá favorecer as empresas dos 
Estados-Membros com condições meteorológicas específicas fa voráveis à tecnologia solar.
 
A ligação entre as considerações políticas e o obj ecto do contrato visa igualmente oferecer às 
empresas segurança e previsibilidade. Na ausência dessa ligação (assim como de requisitos harmonizados ao nível da UE), os operadores económicos poderiam ser chamados a satisfazer 
requisitos diferentes (no que respeita à percentagem de mulheres, ao número de 
desempregados recrutados, às estruturas de acolhimento de  crianças oferecidas aos 
trabalhadores, às medidas em matéria de ge stão do ambiente e de resíduos, aos rótulos 
ecológicos, etc.) conforme o cont rato ou a entidade adjudicante.  
Os diferentes requisitos impostos pelas enti dades adjudicantes podem ser particularmente 
difíceis de cumprir para as PME, que poderão não dispor dos recursos económicos e humanos 
necessários para, caso a cas o, satisfazer um vasto leque  de requisitos sociais. 
PT 44   PT Finalmente, os requisitos não ligados ao produt o ou serviço adquirido podem ser contrários ao 
objectivo de fomentar a inovação definido na estratégia Europa 2020, uma vez que a 
concorrência entre empresas deixaria de assentar no desenvolvime nto do melhor produto ou 
serviço (eventualmente inovador), passa ndo a depender da política empresarial. 
Perguntas: 
79. Algumas partes interessadas preconizam uma menor rigidez ou mesmo a eliminação 
da condição de que os requi sitos impostos pela entidade  adjudicante devem estar 
ligados ao objecto do contrato (o que permitiria, por exemplo, exigir que os 
proponentes executem políticas de emprego que assegurem a igualdade de género ou 
políticas gerais de utilização de quotas para determinadas categorias de pessoas, 
nomeadamente os desempregados, as pessoas  com deficiência, etc.). Concorda com 
esta sugestão? Em sua opinião, quais pode rão ser as vantagens/desvantagens da 
eliminação/perda da ligação ao objecto do contrato? 
80. Se a ligação ao objecto passar a ser mais flexível, que mecanismos de correcção 
deverão eventualmente ser criados para re duzir os riscos de discriminação e de 
restrição considerável da concorrência? 
81. Acredita que as PME podem vir a ter pr oblemas se forem aplicados requisitos 
diferentes? Em caso afirmativo, como de verá esta questão ser tratada?  
82. Caso considere que a ligação ao objecto deve  ser mais flexível ou eliminada, em que 
fase do processo de contratação de ve essa ligação ser estabelecida? 
82.1. Considera que, na definição das especificações  técnicas, se justifica a flexibilização 
do requisito que obriga a que as especificaçõ es relativas aos processos e métodos de 
produção estejam ligadas às caracterís ticas do produto, de modo a englobar 
elementos não reflectidos nas característi cas do mesmo (por exemplo, no caso da 
aquisição de café, exigir que o fornecedor pague um suplemento aos produtores para 
ser investido em actividades de promo ção do desenvolvimento socioeconómico das 
comunidades locais)?  
82.2. Considera que a legislação da UE aplicável  aos contratos públicos deve autorizar as 
entidades adjudicantes a aplicar critérios de selecção baseados em características das 
empresas não ligadas ao objecto do contrato  (por exemplo, exigir  que os proponentes 
executem políticas de emprego que garant em a igualdade de género ou políticas 
gerais de utilização de  quotas para determinadas categorias de pessoas, 
nomeadamente os desempregados, as pessoas com deficiência, etc.)? 
82.3. Considera que a ligação ao objecto do contra to deve ser menos estreita ou eliminada 
na fase de adjudicação, de modo a ter em conta outras considerações políticas (por 
exemplo, atribuir pontos adicionais aos proponentes que contratam desempregados 
ou pessoas com deficiência)? 
82.3.1.  Partilha a preocupação de que os critérios de adjudi cação, que não o preço mais 
baixo/a proposta economicamente mais vantaj osa/não ligados ao obj ecto do contrato, 
possam resultar em divergências entre a ap licação da regulamentação da UE sobre 
contratos públicos e a regulamentação sobre auxílios estatais, na medida em que os 
contratos adjudicados com base noutros crit érios que não os de natureza económica 
podem implicar a concessão de auxílios es tatais, potencialmente problemáticos nos 
PT 45   PT termos da regulamentação da UE neste domínio? Em caso afirmativo, como poderá o 
problema ser resolvido? 
82.4. Considera que a legislação da UE aplicável  aos contratos públicos deve autorizar as 
entidades adjudicantes a impor cláusulas de execução não exclusivamente 
relacionadas com o fornecimento dos bens e serviços em questão (por exemplo 
obrigar a empresa contratante a criar estrutur as de acolhimento de crianças para os 
seus empregados ou a afectar um determin ado montante da remuneração a projectos 
sociais)? 
4.2. «Que comprar» para apoiar os objecti vos políticos da estratégia Europa 2020  
Outra forma de alcançar os objectivos da polí tica de contratos públic os pode consistir em 
impor às entidades adjudicantes obrigações sobre o «que comprar», por exemplo definindo 
requisitos ou critérios de cumprimento obrigatór io no que respeita às  características dos 
produtos ou serviços a fornecer (nomeadamente níveis máximos de utilização de energia, de recursos ou de substâncias perigosas para o am biente ou níveis mínimos de reciclagem) ou, 
em alternativa, a fixação de objectivos ( por exemplo, 60% dos contratos de aquisição 
celebrados pelo sector público devem ser ecológicos)
83. 
A legislação sectorial es pecífica recentemente adoptada a nível da UE: 
• Introduziu a obrigação de as entidades adjudi cantes exigirem, a nível dos seus contratos 
públicos, determinado nível de eficiência energética84; 
• Introduziu a obrigação de as entidades adjudicante s terem em conta o consumo energético 
ou outros impactos ambientais nas suas decisões de contratação85; 
• Exortou o sector público a desempenhar um papel exemplar no domínio da eficiência 
energética, adoptando um número mínimo de me didas favoráveis à eficiência energética na 
sua contratação86 e promovendo os edifícios públicos efic ientes em termos de recursos (por 
exemplo, edifícios com um nível baixo ou nulo de consumo de energia primária87). 
• Convidou as entidades adjudicantes a procur ar adquirir apenas produtos pertencentes à 
classe de maior eficiência energética88. 
Na sua recente Comunicação «Energia 2020 – Es tratégia para uma energia competitiva, 
sustentável e segura»89, a Comissão declara que todos os c ontratos públicos relativos a obras, 
                                                 
83 Por exemplo, no domínio dos contratos públicos ecológicos, alguns Estados-Membros, nomeadamente 
os Países Baixos, a Finlândia, a Eslovénia, a Áustria e a Bélgica, fixaram objectivos nacionais 
ambiciosos nesta matéria. 
84 Regulamento (CE) n.º 106/2008, JO L 39 de 13.2.2008 (Regulamento Energy Star ). 
85 Directiva 2009/33/CE, relativa à promoção de veículos de transporte rodoviário não poluentes e 
energeticamente eficientes. 
86 Directiva 2006/32/CE, relativa à eficiência na utili zação final de energia e aos serviços energéticos. 
87 Directiva 2009/28/CE, relativa à promoção da utili zação de energia proveniente  de fontes renováveis 
(JO L 140 de 5.6.2009, p. 16), e Directiva 2010/31/UE, relativa ao desempenho energético dos edifícios 
(JO L 153 de 18.6.2010, p. 13).  
88 Directiva 2010/30/UE, relativa à indicação do consumo de energia e de outros recursos por parte dos 
produtos relacionados com a energia, por meio de rotulagem e out ras indicações uniformes relativas aos 
produtos (JO L 153 de 18.6.2010, p. 6). 
89 COM(2010) 639 final de 10.11.2010. 
PT 46   PT serviços ou fornecimentos devem utilizar cr itérios em matéria de energia (relativos à 
eficiência, energias renováveis e ligação em rede inteligente). 
No caso dos produtos, poderá ser igualmente uti lizado de forma mais alargada um método de 
conversão como o desenvolvido para a Directiva «Veículos não poluentes»90. De facto, a 
obrigação de incluir na decisão de compra o custo do consumo de ener gia gerado durante todo 
o ciclo de vida dos produtos e serviços (conf orme já é exigido para os veículos) poderá 
garantir custos globais menos elevados. Es ta medida obrigaria, contudo, a definir uma 
metodologia global que pudesse ser aplic ada a todos os grupos de produtos. 
De uma forma mais geral, foi de fendida a introdução de requis itos obrigatórios nas regras da 
UE sobre contratos públicos através de legisl ação baseada em actos delegados, como forma 
adicional de promover a inovação e outros object ivos políticos constantes da estratégia 
Europa 202091. 
No que respeita à inclusão social, a nova Es tratégia Europeia para a Deficiência 2010-202092 
refere que a Comissão analisará as vantagens de  adoptar medidas regulam entares para garantir 
a acessibilidade de produtos e serviços, inclui ndo medidas destinadas a fomentar a utilização 
dos contratos públicos. 
A imposição deste tipo de obrig ações poderá constituir um in strumento muito eficaz para 
alcançar os objectivos políticos da estratég ia Europa 2020, ao promover a aceitação pelo 
mercado de bens e serviços de elevado valor pa ra a sociedade. Além disso, a centralização das 
decisões sobre estratégias de compra pode rá evitar a fragmentação das políticas de 
contratação e aumentar a previsibilidade, com benefícios para os operadores económicos. Por 
exemplo, no domínio dos contratos públicos ec ológicos, a adopção pelos Estados-Membros 
de abordagens divergentes ne sta matéria pode criar problem as para os fornecedores, 
especialmente PME, que são obrigados a ad aptar-se a diferentes enquadramentos em 
diferentes países, o que dificulta o desenvol vimento e a comercialização dos produtos e 
serviços ecológicos. 
Por outro lado, foram manifestadas algumas preo cupações no que se refere à imposição de 
obrigações sobre o «que comprar».  
Um importante aspecto a ter em conta é o ri sco de a introdução dessas obrigações poder 
conduzir a discriminações ou rest ringir a concorrência nos mer cados dos contratos públicos, 
resultando eventualmente num menor número de  propostas e em preços mais altos, o que 
poderá ser problemático em período de crise económica e de restrições orçamentais em 
muitos Estados-Membros. Para reduzir este risc o, as condições e critérios impostos devem ser 
objectivos e não discriminatórios, só sendo uti lizados caso não exista, à escala da UE, um 
mercado suficientemente desenvolvido para asse gurar uma concorrência efectiva. Além disso, 
deverá ser tido em conta que alguns requisitos no sentido de uma maior protecção ambiental 
(por exemplo, no domínio da eficiência energética) poderão conduzir, a médio ou longo 
prazo, a poupanças em termos económicos. 
                                                 
90 Para apoiar o cumprimento da obrigação decorrente de sta directiva, no sentido de  ter em conta os custos 
do ciclo de vida, a Comissão criou um portal dos veículos não poluentes, que fornece toda a informação 
necessária para calcular o custo ao longo da vida útil nos termos da directiva: 
http://www.cleanvehicle.eu/ ; http://ec.europa.eu/transport/urban/v ehicles/directive/directive_en.htm. 
91 Relatório apresentado por Mario Monti ao Presidente da Comissão Europeia, de 9 de Maio de 2010, 
«Uma nova estratégia para o mercado único», ponto 3.4, p. 78.  
92 COM(2010) 636. 
PT 47   PT Alguns tipos de obrigações podem ter um maior impacto na concorrência nos mercados dos 
contratos públicos do que outros. 
– As especificações técnicas em  termos de requisitos de dese mpenho são susceptíveis de ter 
um efeito menos limitador na concorrê ncia do que os cadernos de encargos 
pormenorizados, com as características técnicas dos produtos  a contratar.  
– As prescrições obrigatórias em termos de carac terísticas técnicas dos  produtos a contratar 
podem reduzir consideravelmente as possibilid ades de escolha e a concorrência nos 
mercados dos contratos públicos ou mesmo eliminá-las por completo, enquanto que as 
disposições de cumprimento obrigatório rela tivamente à decisão sobre os critérios de 
adjudicação a ter em conta (eficiência energé tica, estimativa do custo ao longo do ciclo de 
vida, acessibilidade) terão provavelmente meno s efeitos restritivos na concorrência nos 
mercados dos contratos públicos.  
Outra consequência da decisão de impor às entidades adjudicantes obrigações sobre o «que 
comprar» é que reduz a sua margem de manobr a nos processos de adjudicação. Esta medida 
poderá afectar a sua capacidade de  aquisição de bens e serviços  perfeitamente adaptados para 
responder às suas necessidades específicas. Este  risco poderá ser mitigado se a obrigação for 
imposta a um nível adequado. 
As partes interessadas alegam ainda que as obrigações impostas a nível central sobre o «que 
comprar» gerariam uma carga administrativa ad icional para as entidades adjudicantes e para 
os operadores económicos, designadamente um au mento da carga de trabalho para verificar o 
preenchimento dos requisitos. Com qualificações adicionais e formação adequada, assim como com instrumentos específicos
93, poder-se-á ajudar as entidades adjudicantes a responder 
eficazmente a essa carga de trabalho. Além disso, a adopção de re quisitos harmonizados a 
nível da UE, nomeadamente a obrigação de comprar produtos rotulados que apresentem as classificações mais elevadas em termos de de sempenho, permitirá eliminar a necessidade de 
as entidades adjudicantes terem conhecimentos técn icos específicos para elaborar cadernos de 
encargos, o que, nalguns casos, simplificará a tare fa de ter esses critérios em conta a nível 
local, regional e nacional. 
Uma solução de menor alcance passaria pela concessão de incentivos à aquisição de certos 
tipos de bens ou serviços sem carácter obrig atório. Esses incentivos  poderão consistir na 
concessão de vantagens financeiras às entidades adjudicantes que celebrem contratos de fornecimento de produtos e serviços respeita dores do ambiente, socialmente inclusivos ou 
inovadores ou que adoptem mecanismos de inter câmbio de boas práticas entre si ou noutros 
mecanismos de apoio às entidades adjudicante s que pretendam atingir os objectivos da 
estratégia Europa 2020 por via da su a política de contratos públicos. 
Perguntas: 
83. Considera que a imposição de obrigações a nível da UE sobre o «que comprar» é 
uma boa forma de alcançar outros objectivos políticos? Quais seriam as principais 
vantagens e desvantagens desta abordagem?  Em que grupos específicos de produtos 
ou serviços ou em que políticas específica s seria útil impor obrigações sobre o «que 
comprar»? Justifique a sua escolha. Dê exemplos de práticas adoptadas pelos 
                                                 
93 Como o já mencionado portal dos veículos não poluentes. 
PT 48   PT Estados-Membros em matéria de contrato s públicos que possam ser reproduzidas a 
nível da UE. 
84. Considera que a imposição de obrigações adicionais sobre o «que comprar» deve 
ficar consagrada em legislação específica,  à escala da UE (no domínio do ambiente, 
energético, social, das acessibilidades, etc.), ou na legislação de carácter geral da UE 
aplicável aos contratos públicos? 
85. Em sua opinião, devem ser impostas a nível nacional obrigações sobre o «que 
comprar»? Considera que essas obrigações  nacionais podem conduzir a uma eventual 
fragmentação do mercado interno? Em cas o afirmativo, qual será a forma mais 
adequada de reduzir esse risco? 
86. Considera que as obrigações impostas às entidades adjudicantes sobre o «que 
comprar» devem estabelecer obrigações em termos de grau de utilização (por 
exemplo, dos CPE), das características dos  bens/serviços/obras a adquirir ou de 
critérios específicos a ter conta en tre muitos elementos da proposta?  
86.1. De que margem de manobra devem as entidad es adjudicantes dispor para as suas 
decisões de compra?  
86.2. Considera que os requisitos ob rigatórios apenas devem es tabelecer níveis mínimos e 
dar às entidades adjudicantes a possibilidade de definir requisitos mais ambiciosos? 
87. Qual é, em sua opinião, o instrume nto mais adequado para lidar com o 
desenvolvimento tecnológico em termos de tecnologias mais avançadas (por 
exemplo, encarregar uma entidade de mon itorizar a tecnologia desenvolvida até à 
fase mais avançada, pedir às entidades adjudicantes que tenham em conta a 
tecnologia mais avançada como um dos cr itérios de adjudicaçã o, ou quaisquer outros 
meios)? 
88. A introdução de critérios ou objectivos de  cumprimento obrigatório sobre o «que 
comprar» não deve conduzir à eliminação da concorrência nos mercados dos 
contratos públicos. De que forma pode o objectivo da não eliminação da 
concorrência ser tido em conta na de finição desses critérios ou objectivos?  
89. Considera que a imposição de obrigaçõ es sobre o «que comprar» conduzirá ao 
aumento da carga burocrática, especialmente para as pequenas empresas? Em caso 
afirmativo, de que forma poderá esse risc o ser mitigado? Que tipo de medidas de 
execução e/ou de orientações devem acompanhar essas obrigações? 
90. Caso não seja favorável à introdução de  obrigações sobre o «que comprar», que 
outros instrumentos (por exemplo, reco mendações ou outros incentivos) considera 
adequados?  
4.3. Inovação 
A Europa dispõe de um enorme e desaproveitad o potencial para foment ar a inovação através 
dos contratos públicos e, simultaneamente, in centivar a concorrência transfronteiras, 
promover uma economia hipocarbónica e obter a melhor relação qualidade-preço para as 
entidades públicas. A celebração de contratos públicos de fornecimento de produtos e serviços 
PT 49   PT inovadores é crucial para aumentar a qualidad e e a eficiência dos serviços públicos num 
período de restrições orçamentais.  
As actuais directivas da UE relativas aos c ontratos públicos adoptam uma abordagem flexível 
que autoriza as entidades  adjudicantes a lançarem  concursos orientados para a inovação, o que 
pode incentivar a indústria a enco ntrar novas soluções avançadas. 
No caso dos concursos para trabalhos de concepção94, as entidades adjudicantes podem 
contratar planos ou projectos em domínios  como a arquitectura, a engenharia ou o 
processamento de dados: no quadro deste tipo de procedimentos, os participantes são convidados a apresentar projectos fora do âmb ito restrito do caderno de encargos, tendo, por 
conseguinte, toda a liberdade  para apresentar propostas in ovadoras, que podem ser usadas 
num processo de adjudicação ulterior. 
No que respeita aos contratos particularme nte complexos, caso as entidades adjudicantes 
considerem que o recurso ao concurso públ ico ou ao concurso limitado não permitirá a 
adjudicação do contrato, a dir ectiva prevê outro procedimento, o diálogo concorrencial
95. No 
quadro deste procedimento, as entidades ad judicantes podem iniciar um diálogo com os 
candidatos para identificar e definir os me ios que melhor permitem satisfazer as suas 
necessidades. Os participante s são convidados a apresentar propostas e soluções, que são 
discutidas com as entidades adjudicantes.  
O objectivo da actual regulamentação da UE sobr e contratos públicos é proteger as soluções 
inovadoras, mesmo que não se enquadrem nos direitos de propriedade  intelectual. As 
entidades adjudicantes não podem comunicar aos outros participan tes as soluções 
apresentadas e outras informações confidenciais sem o acordo da empresa concorrente96. 
Não obstante, foi levantada a questão da «util ização selectiva» dos direitos de propriedade 
intelectual, ou das soluções inovadoras elas pr óprias, particularmente no que diz respeito ao 
diálogo concorrencial: se um part icipante divulgar as características específicas da sua 
solução, estas podem passar a ser do conhecimento dos outros ca ndidatos. Embora as regras 
actuais obriguem a salvaguardar a confidencialidade das informações, a entidade adjudicante 
fica dividida entre a obrigação de proteger essa s informações confidenciais e a necessidade de 
divulgar parte dessas mesmas informações para id entificar as soluções mais adequadas às suas 
necessidades. As entidades adjudicantes podem ser tentadas a pressiona r os proponentes para 
que aceitem a divulgação. Além disso, o facto de  a melhor solução (a seleccionada pela 
entidade adjudicante) se r inevitavelmente dada a conhece r a todos os participantes que 
entretanto são convidados a apresentar propos tas nela baseadas, pode desincentivar os 
concorrentes que tenham apresentado soluções altamente inovadoras, dado não lhes ser dada 
qualquer garantia de virem a ser «recompen sados», através da efectiva adjudicação do 
contrato, por terem apresentado essa solução. 
Aquando da preparação do aviso de concurso, as  entidades adjudicantes podem igualmente 
decidir autorizar os  proponentes a apresentar variantes.  Nesse caso, é possível apresentar 
                                                 
94 Ver artigos 66.º a 74.º da Directiva 2004/18/CE. 
95 Ver o artigo 29.º e o considerando 31 da Directiva 2004/18/CE. O diálogo concorrencial não está 
previsto na Directiva 2004/17/CE. Contudo, nada impede uma entidade adjudicante que tenha optado 
por um processo de negociação com concurso prévio  de, nos cadernos de encargos, estabelecer que, no 
que se respeita ao diálogo concorrencial, o processo obedece ao disposto na Directiva 2004/18/CE. 
96 Artigo 29.º, n.º 3, da Directiva 2004/18/CE. Esta garantia é mais uma das regras acrescentadas à 
cláusula de confidencialidade consta nte do artigo 6.° da directiva.  
PT 50   PT propostas de bens ou de serviç os que não correspondam aos identificados pela entidade 
adjudicante, mas que cumprem os requisitos técnicos mínimo s constantes dos cadernos de 
encargos. A possibilidade de apre sentar propostas que se desvia m das especificações técnicas 
inicialmente estabelecidas pelas entidades ad judicantes incentiva os operadores económicos a 
propor serviços ou produtos mais inovadores, o que poderá estimular a investigação em novas 
tecnologias e permitir aos utilizadores tirar proveito do progresso técnico.  
Outra importante forma de estimular a inovação é as entidades adjudicantes requererem o 
desenvolvimento de produtos ou de serviços ai nda não disponíveis no mercado. De acordo 
com o actual quadro jurídico, esta medida pode ser executada através dos denominados 
«contratos pré-comerciais»97, que consistem na contratação de serviços de investigação e 
desenvolvimento para en contrar novas soluções98 na perspectiva da ev entual aquisição do 
produto ou serviço final por via de um pro cesso de adjudicação de um contrato público 
normal, numa fase ulterior. Esta abordagem pe rmite às administrações públicas partilhar com 
os fornecedores os riscos e benefícios dos projectos, protótipos e ensaios de uma quantidade limitada de novos produtos e serviços, sem envolver fundos públicos.  
Os contratos pré-comerciais podem ajudar as entidades adjudicantes a introduzir melhorias 
radicais na qualidade e eficiência dos serviç os públicos, ao criarem mercados pioneiros e 
incentivarem ao desenvolvimento de novas so luções inovadoras que podem responder aos 
desafios do sector público, em áreas onde ainda  não existem no mercado produtos e serviços 
prontos para utilização. 
Apesar das várias possibilidades de incrementar a inovação por via dos contratos públicos, as 
partes interessadas lamentam que apenas uma quantidade ínfima destes contratos vise a inovação. Tal deve-se a um conjunto de factor es, nomeadamente a concessão de incentivos 
errados, que favorecem as soluções de baixo risc o, a falta de conhecimentos e de capacidades 
no que respeita à correcta execu ção dos contratos públicos na área das novas tecnologias e da 
inovação, a falta de ligação entr e contratos públicos e objectiv os políticos e a ausência de 
abordagem estratégica. Assim, para dar resposta a uma necessidade de orientação 
identificada, é conveniente lançar um debate sobre a forma como a aplicação da regulamentação sobre contratos públicos e eventuais medidas futuras podem ajudar as 
entidades adjudicantes a fomentar a inovação. Deve  ser dada especial atenção aos indicadores 
de desempenho, pois representam um papel crucia l na avaliação dos efeitos da contratação 
pública em termos de inovação, melhoria de resultados e realização de objectivos.  
Perguntas: 
91. Considera que é necessário promover e con ceder mais incentivos à inovação através 
dos contratos públicos? Que incentivos/medid as poderiam ser criados para apoiar e 
acelerar a adopção de medidas inovadoras pelos organismos do sector público?  
92. Considera que o diálogo concorrencial of erece protecção suficiente a nível de 
direitos de propriedade intelectual e de soluções inovadoras, nomeadamente dando 
                                                 
97 Para mais orientações, consultar a comunicação e o documento de trabalho dos serviços da Comissão 
«Contratos pré-comerciais: promover a inovação para ga rantir serviços públicos sustentáveis de alta 
qualidade na Europa», COM(2007) 799 final e SEC(2007) 1668. Para mais informações sobre os 
últimos desenvolvimentos e novidades sobre contratos pré-comerciais, consultar o sítio Internet seguinte: http://cordis.europa.eu/fp7/ict/pcp/home_en.html
. 
98 Contratos públicos não abrangidos pelas directivas da UE nesta matéria. nos termos do artigo 16.º, 
alínea f), da Directiva 2004/18/CE. 
PT 51   PT garantias de que os proponentes não são pr ivados dos benefícios das suas ideias 
inovadoras?  
93. Considera que seria mais fácil alcan çar o objectivo do reforço da inovação 
protegendo as soluções or iginais com outros procedimentos? Em caso afirmativo, 
quais seriam os procedimentos mais adequados? 
94. Em sua opinião, o conceito de contrato pr é-comercial, em que estão envolvidas as 
entidades adjudicantes que contratam serviç os de I&D, para desenvolver produtos 
ainda não disponíveis no mercado, serve para incentivar a inovação? Considera 
necessário uma maior partilha das boas pr áticas e/ou uma avaliação comparativa das 
práticas de contratação I&D utilizadas  nos Estados-Membros  para facilitar a 
utilização mais alargada dos contrato s pré-comerciais? Que outros meios, não 
explicitamente incluídos no actual quadro ju rídico, poderão as en tidades adjudicantes 
utilizar para solicitar o desenvolvimen to de produtos ou serviços ainda não 
disponíveis no mercado? De que forma poderã o as entidades adjudicantes incentivar 
especificamente as PME a participarem nos contratos pré-comerciais? 
95. É necessário adoptar medidas adicionais para promover a capacidade de inovação 
das PME? Em caso afirmativo, de que tipo? 
96. No que respeita ao nível de desempe nho, que tipo de medidas preconizaria para 
calcular os progressos e os impactos dos contratos públicos i novadores? Que dados 
seriam necessários para avaliar o desemp enho e como poderão ser recolhidos sem 
criar encargos adicionais para as entidad es adjudicantes e/ou para os operadores 
económicos? 
4.4. Serviços sociais 
Os serviços sociais são enumerados no anexo II B da Directiva 2004/18/CE. Por conseguinte, 
conforme exposto acima, os contratos de serviç os sociais de montante  superior aos limiares 
fixados nas directivas da UE relativas aos contratos públicos estão sujeitos apenas a 
determinadas disposições específicas dessas me smas directivas (especificações técnicas e 
publicação dos resultados do processo de adjudi cação) e aos princípios básicos do direito da 
UE, como a não discriminação e a transparência99. Conforme mencionado acima, caso 
apresentem um interesse transfr onteiras, os contratos de montan te inferior aos limiares apenas 
devem obedecer aos princípios de base do direito da UE, como a não discriminação e a 
transparência.  
Por conseguinte, quando da externalização de serviços sociais por meio de um contrato 
público de prestação de serviços , as autoridades públicas dis põem já de uma considerável 
margem de manobra no que respeita aos pr ocedimentos a aplicar. Além disso, podem 
introduzir requisitos no que diz respeito, em especial, à qualidade, exaustividade e 
continuidade do serviço em causa, assim como no que respeita ao envolvimento e à 
                                                 
99 Os serviços sociais constam dos serviços enumerados no anexo II B da Directiva 2004/18/CE, a que 
apenas se aplica um número limitado de disposições da  referida directiva (para estabelecer a distinção 
entre os serviços referidos no anexo II A e os serviços referidos no anexo II B, ver artigos 20.º e 21.º da 
mesma directiva). 
PT 52   PT participação dos utentes na prestação e na av aliação do serviço ou à garantia de que, quando 
prestam serviços, os fornecedores têm conhecimento do contexto local100. 
No entanto, algumas partes interessadas alegam que será necessário adaptar as regras actuais 
para ter em conta, de uma forma mais adequada , as especificidades dos serviços sociais. No 
caso destes serviços, foram nomeadamente la nçados apelos no sentido de serem fixados 
limiares mais elevados. Importa sa lientar que, no que re speita aos serviços sociais, o aumento 
dos limiares aplicáveis não daria lugar a restrições em termos de âmbito de aplicação nem a 
pedidos de indemnização ao abrigo do Acordo sobr e Contratos Públicos e de outros acordos 
internacionais, atendendo a que os serviços B não são abrangidos por esses instrumentos.  
Perguntas: 
97. Considera que a legislação da UE aplicável  aos contratos públicos deve ter melhor 
em conta as características específicas dos  serviços sociais? Em caso afirmativo, de 
que forma? 
97.1. Considera que, para aumentar a qualidade, há aspectos dos cont ratos de serviços 
sociais que devem ser mais regulament ados a nível da UE? Em especial: 
97.1.1.  Devem as directivas proibi r o critério do preço mais baixo para adjudicação de 
contratos/limitar a utili zação do critério do preço/limitar o peso atribuído pelas 
entidades adjudicantes ao critério do preço/introduzir uma terceira possibilidade de 
critério de adjudicação para além do preço  mais baixo e da proposta economicamente 
mais vantajosa? 
97.1.2.  Devem as directivas admitir a possibilidade de reservar os contratos de serviços 
sociais às organizações sem fins lucrativos/d eve este tipo de organizações beneficiar 
de outros privilégios no contexto da adjudi cação de contratos de serviços sociais? 
97.1.3.  Ao flexibilizar os critérios de adjudicação ou reservar contratos para certos tipos de 
organizações poder-se-á comprometer a cap acidade dos processos de adjudicação 
para garantir que os serviços sejam adqui ridos «ao menor custo para a comunidade» 
e, assim, criar o risco de esses contratos envolverem auxílios estatais. Partilha esta 
preocupação? 
97.2. Considera antes que há outros aspectos dos contratos de serviços sociais que devem 
ser menos regulamentados (por exemplo, limia res mais elevados, aplicação de regras 
de minimis  para este tipo de serviços)? O que justificaria este tratamento especial dos 
serviços sociais? 
                                                 
100 As orientações específicas sobre a aplicação das re gras em matéria de contratos públicos no domínio 
dos serviços sociais de interesse geral, tendo em c onta a grande margem de manobra de que dispõem as 
autoridades públicas neste domínio, constam do documento da Comissão «Guide relatif à l'application 
aux services d'intérêt économique général, et en par ticulier aux services sociaux d'intérêt général, des 
règles de l'Union européenne en matière d'aides d'Ét at, de "marchés publics" et de "marché intérieur"» 
(SEC(2010) 1545), que actualiza o documento de trabalho dos serviços da Comissão contendo as perguntas frequentes sobre as regras em matéria de contratos públicos aplicáveis aos serviços sociais de 
interesse geral («Frequently asked questions concerni ng the application of public procurement rules to 
social services of general interest»), SEC(2007) 1514 . 
PT 53   PT 5. GARANTIR PROCEDIMENTOS SÓLIDOS  
Os riscos financeiros em causa e a interacção estreita entre os sect ores público e privado 
tornam os contratos públicos um domínio de risco para práticas em presariais anti-éticas, 
nomeadamente conflitos de interesses, favor ecimento e corrupção. Pela mesma ordem de 
ideias, o Programa de Estocolmo101 aponta os contratos públicos como um domínio que 
merece especial atenção no contexto  da luta contra a corrupção.  
Além de prevenirem as práticas empresariais anti-éticas no domínio dos  contratos públicos, a 
fim de assegurar uma concorrência leal em co ndições de igualdade e garantir a utilização 
eficiente do dinheiro dos contribuintes, a adopção de mecanismos eficazes pode também 
contribuir fortemente para o sucesso das medidas de luta global contra os crimes económicos. 
Os requisitos definidos nas dir ectivas no que respeita à transp arência do processo, de modo a 
garantir a igualdade de tratamento de todas as  empresas concorrentes, reduzem já os riscos 
decorrentes das práticas empres ariais anti-éticas. Contudo, as actuais directivas no domínio 
dos contratos públicos não incluem regras mais es pecíficas para prevenir e reprimir os casos 
de conflitos de interesses, além de incluírem poucas regras específicas para aplicar sanções em caso de práticas de favorecimento e de corrupção. Estas questões são mais 
especificamente abordadas na legislação naci onal, mas o nível de garantias específicas 
oferecido pelas legislações nacionais varia cons ideravelmente de um Estado-Membro para o 
outro.  
Ao reforçar as garantias processu ais contra as práticas empresaria is anti-éticas ao nível da UE, 
poder-se-á melhorar o nível geral de protecção contra tais pr áticas, aumentar a equidade 
global dos procedimentos e tornar os processos de concurso menos permeáveis à fraude e à 
corrupção. No entanto, essas garantias adiciona is poderão, com frequência, implicar encargos 
administrativos adicionais para as entidades ad judicantes e para as empresas, pelo que o seu 
valor acrescentado em termos de luta contra as  práticas empresariais anti-éticas deve ser 
cuidadosamente ponderado face a um eventual  impacto negativo no objectivo geral de 
simplificação administrativa.  
5.1. Prevenir os conflitos de interesses 
A noção de conflito de interesses caracteriza uma situação em que as pessoas que participam 
na decisão de adjudicação do contrato têm obr igações profissionais ou pessoais ou interesses 
pessoais ou financeiros que as podem impedir de cumprir os seus deveres de forma equitativa 
e imparcial, ou em que uma pessoa está em posi ção de influenciar o pr ocesso de tomada de 
decisão da entidade adjudicante para promover os seus próprios inte resses. Este tipo de 
conflito de interesses não conduz necessariamen te a actos de corrupção, mas pode originar 
comportamentos corruptos. A identificação e resolução dos conflitos de interesses é, por conseguinte, importante para a prevenção da fraude. Importa sublinhar que um conflito de interesses constitui objectivamente e em  si mesmo uma irre gularidade grave, 
independentemente das intenções das pa rtes em causa e da sua boa ou má-fé
102. 
                                                 
101 Documento do Conselho n.º 170 24/09, adoptado pelo Conselho Eu ropeu de 10/11 de Dezembro de 
2009. 
102 Ver Acórdão de 15 de Junho de 1999 no Processo T-277/97, Ismeri Europa Srl /Tribunal de Contas , 
ponto 123, sobre a aplicação das regras em matéria de contratos públicos pelas instituições da UE. 
PT 54   PT Deverá ser lançado um debate sobre a necessidade  de estabelecer regras de base a nível da 
UE, nomeadamente uma definição comum das situações de conflitos de interesses inaceitáveis, assim como medidas de salvaguard a para prevenir ou reso lver essas situações
103. 
Estas medidas de salvaguarda poderão incluir a necessidade de apresentar declarações de 
inexistência de conflito de interesses, bem como um certo nível de transparência e de responsabilização dos funcionários responsávei s pela adjudicação dos contratos face à sua 
situação pessoal, no pleno cumprimento, natura lmente, das regras e normas sobre protecção 
de dados. As regras da UE poderão, por exem plo, obrigar a divulgar os nomes dos membros 
do comité de avaliação a um organismo de c ontrolo ou introduzir um requisito que obriga a 
entidade adjudicante a verificar, quando da criação do referido comité, que não existem 
conflitos de interesses.  
Perguntas: 
98. Seria favorável à introdução de uma definição UE de conflito de interesses em 
matéria de contratos públicos? Que actividades/situações de risco potencial devem 
ser abrangidas (relações pessoais, interesses das empresas, nomeadamente 
participações no capital, incompatibilidad es com actividades externas, etc.)? 
99. Considera que, para prevenir, identificar  e resolver eficazmente situações de 
conflitos de interesses, será necessário estabelecer medidas de salvaguarda a nível da 
UE? Em caso afirmativo, que tipo de medi das de salvaguarda considera úteis? 
5.2. Luta contra o favorecimento e a corrupção  
Os mercados dos contratos públicos, com especi al destaque para os projectos de grandes 
obras, são com frequência considerados um objectivo rentável para potenciais actos de 
corrupção. Importa igualmente salientar qu e é a integridade do processo que fica 
comprometida, não apenas em caso de corrupçã o, mas também e de uma forma mais geral, 
sempre que exista favorecimento, ainda que não se  trate de actos de corrupção (por exemplo, 
favorecimento do candidato local). Os cenários de corrupção mais comuns susceptíveis de 
ocorrer nos processos de adjudi cação de contratos públicos são as chamadas «comissões» (ou 
seja, o pagamento de subornos para recompensar o funcionário que influe nciou o processo de 
adjudicação), a falsificação de documentação  do concurso para favorecer determinado 
concorrente ou o recurso a empresas de fachada /intermediários para en cobrir as actividades 
ilegais do funcionário corrupto. 
As regras em matéria de contratos púb licos em vigor num grande número de 
Estados-Membros contêm mecanismos especificam ente concebidos para prevenir e lutar 
contra a corrupção e o favorecimento. Tal como no caso dos conflitos de interesses, deverá ser analisada a possibilidade de integrar na legisl ação da UE em matéria de contratos públicos 
algumas medidas de salvaguarda específicas, na condição de não serem criados encargos 
administrativos desproporcionados. No entanto, é preciso ter em conta, não só a corrupção é 
uma questão altamente sensível para os Esta dos-Membros, mas também que os problemas 
concretos e soluções possíveis neste domínio dependem das cultu ras – fortemente divergentes 
                                                
 
103 Ver, a título de exemplo, as regras relativas aos contratos públicos celebrados pelas instituições da UE 
(artigo 52.º do Regulamento n.º 1605/2002 do Conselho, que institui o Regulamento financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias) e jurisprudência pertinente, designadamente 
os Acórdãos de 9 de Julho de 2002 no Processo T-21/01, Zavvos/Comissão , e de 17 de Março de 2005 
no Processo T-160/0, AFCon Management Consultants /Comissão. 
PT 55   PT – no plano administrativo e empresarial nacional. Por conseguinte, poderá ser difícil encontrar 
uma solução única a pôr em prática a nível da UE. 
Com frequência, propõe-se combater a co rrupção no sector dos contratos públicos 
aumentando o nível de transparên cia no que diz respeito, em esp ecial, às decisões tomadas no 
decurso do processo pelos funcionários responsávei s. Esta medida permitiria aos candidatos e, 
eventualmente, ao público em geral, escrutinar as decisões dos funcionários públicos e, por 
conseguinte, actuar como um instrumento eficaz de luta contra a corrupção. Essa transparência acrescida poderia, nomeadamente, se r introduzida no que respeita à abertura das 
propostas ou à publicação obrigatória dos relatórios que documentam o processo de adjudicação. Os encargos administrativos adiciona is decorrentes desta medida seriam bastante 
limitados, uma vez que as entidades adjudicantes são já obrigadas a elaborar esses documentos
104. De igual modo, a publicação da informação relativa aos contratos celebrados 
(expurgada das informações comercialmente sensíveis) poderá conduzir a um melhor 
escrutínio democrático das decisões de adjudicação.  
Poderá igualmente estudar-se a possibilida de de criar instrumentos específicos, 
nomeadamente uma linha telefónica gratuita ou sist emas de notificação da fraude baseados na 
Internet para incentivar os participantes ou outras pessoas a prestar informações acerca de quaisquer infracções ou irregularidades. O anúncio de concurso, o sítio Web da entidade adjudicante e outros meios de publicação poderão incluir referências a e sse sistema, através 
do qual a entidade adjudicante ou a autoridade de supervisão poderão receber informações 
provenientes de fontes anónimas ou identificadas. 
É conveniente promover o recurso a práticas , nomeadamente baseadas nos instrumentos 
existentes, que permitam uma gest ão satisfatória e transparente de todo o processo. Neste 
contexto, apesar das limitações conhecidas
105, poderá ser útil elaborar li stas de indicadores de 
alerta para as entidades adjudicantes. A prom oção de regras claras  no que respeita aos 
requisitos em matéria de apresentação de rela tórios e de protecção dos informadores poderá 
contribuir para a adopção de práticas de  comunicação mais eficazes. A utilização de 
monitores externos (nomeadamente peritos governamentais, ONG, etc.) poderá acrescentar 
valor aos instrumentos de controlo inter no na avaliação do desempenho das empresas 
contratantes e na detecção e co municação de casos suspeitos. 
Além disso, pode igualmente ser considerada a hi pótese de utilizar os actuais mecanismos de 
avaliação para monitorizar a conformidade com os instrumentos internacionais relevantes, 
incluindo as disposições sobre corrup ção a nível de contratos públicos106. 
Por último, ao limitar a liberdade de apreciação das autoridades adjudicantes nalguns 
domínios (por exemplo, restringindo o seu pode r em matéria de anulação de processos), 
poder-se-á impedir a execução de decisões não object ivamente justificadas e, por conseguinte, 
o favorecimento. No entanto, essas medidas nã o deverão prejudicar a margem de manobra 
necessária para as entidades adjudicantes pode rem adquirir produtos e serviços adaptados às 
suas necessidades específicas. 
Perguntas: 
                                                 
104 Artigo 43.º da Directiva 2004/18/CE. 
105 World Bank Policy Research Paper , n.º 5243, de 29 de Março de 2010. 
106 Nomeadamente a Convenção da OCDE sobre a luta co ntra a corrupção de agentes públicos estrangeiros 
nas transacções comerciais internacionais e a Co nvenção das Nações Unidas contra a corrupção. 
PT 56   PT 100. Considera que os mercados dos contrato s públicos estão expostos ao risco de 
corrupção e de favorecimento? Considera que  será necessário a UE adoptar medidas 
neste domínio, ou que tal deverá ser deix ado ao critério dos Estados-Membros? 
101. Em sua opinião, quais são os riscos críticos  para a integridade de cada uma das fases 
do processo de contratação pública (definição do object o, preparação do concurso, 
fase de selecção, fase de adjudi cação, resultados do contrato)?  
102. Qual dos riscos identificados deve, em sua opinião, ser objecto de regras mais 
específicas/adicionais a nível das directivas  da UE sobre contratos públicos e de que 
forma (regras/medidas de salvaguarda)?  
103. Que instrumentos adicionais poderão ser in cluídos nas directivas  para resolver o 
problema do crime organizado no sector dos contratos públicos? Seria favorável, por 
exemplo, à criação de um controlo ex-ante  em matéria de subcontratação? 
5.3. Exclusão dos concorrentes «duvidosos» 
A exclusão dos concorrentes culpados de actos de corrupção e, de uma forma geral, de falta 
profissional («interdição») cons titui uma arma poderosa para reprimir – e também, em certa 
medida, prevenir – os comportamentos empres ariais anti-éticos. O artigo 45.º da Directiva 
2004/18/CE prevê já a obrigação de exclusão do s concorrentes condenados por determinados 
crimes (nomeadamente actos de corrupção), assim como a possibilidade de excluir concorrentes por uma série de ou tras práticas empresar iais anti-éticas (incluindo a «falta grave 
em matéria profissional»).  
No entanto, dado o número de questões em aber to relacionadas com o âmbito de aplicação, a 
interpretação, a transposição e a aplicação prática desta disposição, os Estados-Membros e as 
entidades adjudicantes apelam a um maior esclarecimento das disposições.  
É necessário analisar, em especial, a questão de  saber se a exclusão com base no artigo 45.º 
será adequada, suficientemente clara (nomeadamen te a exclusão devido a «falta em matéria 
profissional») e exaustiva, ou se devem ser incluídos outros motivos de exclusão. As 
entidades adjudicantes parecem igualmente confr ontar-se com dificuldades práticas em obter 
todas as informações pertinentes sobre a si tuação pessoal dos proponentes e candidatos 
estabelecidos noutros Estados-Membros, bem como  sobre a sua elegibilidade nos termos da 
legislação nacional.  
Além disso, o âmbito de aplicação da legisl ação nacional no que respeita aos motivos de 
exclusão terá provavelmente de ser esclarec ido. Se forem autorizados a introduzir outros 
motivos de exclusão na respectiva legislação, os Estados-Membros poderão combater mais 
eficazmente os problemas específicos colo cados pelos comportamentos empresariais 
anti-éticos ligados ao contexto nacional. Por out ro lado, a definição de motivos específicos de 
exclusão, no plano nacional, implica sempre o risco de discriminação dos concorrentes 
estrangeiros e poderá compromete r o princípio da igualdade de  condições a nível europeu.  
Uma questão importante a que as actuais directiv as da UE relativas aos contratos públicos não 
dão resposta são as denominadas medidas de «limpeza automática», ou seja, as medidas tomadas pelo operador económico interessado para  corrigir uma situação negativa que afecta 
a sua elegibilidade. A eficácia destas medidas depende do grau de aceitação pelos Estados-Membros. A questão das medidas de «limpeza automática» deriva da necessidade de 
PT 57   PT procurar o equilíbrio entre a aplicação dos critérios  de exclusão e o respeito dos princípios da 
proporcionalidade e da igualdade de tratamen to. A consideração de medidas de «limpeza 
automática» pode ajudar as en tidades adjudicantes a realizar  um objectivo e uma avaliação 
mais exaustiva da situação pessoal do candida to ou concorrente, a fim de decidir da sua 
exclusão de um processo de adjudicação. 
O artigo 45.° autoriza os Estados-Membros a te r em conta medidas de «limpeza automática», 
desde que tais medidas demonstrem que as  dúvidas suscitadas quanto à honorabilidade 
profissional, solvabilidade e fiabilidade do candidato ou proponente foram esclarecidas. 
Apesar de as medidas adoptadas pelo operador  económico para resolv er uma situação de 
exclusão serem tidas em conta pelas entidades  adjudicantes de certo s Estados-Membros, não 
existem normas uniformes sobre o sistema de «limpeza automática». 
Além disso, coloca-se a questão de saber se a UE deverá impor explicitamente sanções em 
caso de atentado contra a transparência e a imparcialidade do processo de adjudicação (por exemplo, candidatos ou concorrentes que te ntam aceder a informações confidenciais ou 
influenciar indevidamente a activ idade da entidade adjudicante  - fases de selecção e de 
adjudicação). Essas sanções poderão consistir, designadamente, na recusa da candidatura ou proposta, desde que a decisão seja devidamente fundamentada. 
Algumas formas graves de comportamento ilícito, tais como a corrupção ou os conflitos de 
interesses deliberadamente não declarados, deve rão igualmente ser obje cto de sanções mais 
pesadas, por exemplo, sanções penais. Os Estados -Membros são já obrigados a prever sanções 
penais em caso de actos de corrupção por part e dos seus funcionários. O interesse de prever 
normas mínimas em matéria de sanções deverá ser avaliado à luz da gravidade do crime e dos 
princípios da necessidade, subsidiariedade e proporcionalidade
107. 
Perguntas: 
104. Considera que o artigo 45.° da Directiv a 2004/18/CE, relativo à exclusão dos 
concorrentes, constitui um instrumento útil para aplicar sanções em caso de 
comportamentos empresariais anti-éti cos? Que melhorias e/ou mecanismos 
alternativos proporia? 
105. De que forma se poderá reforçar a colabo ração entre autoridade s adjudicantes para 
obter informações sobre a situação pe ssoal dos candidatos e proponentes?  
106. Considera que a questão das «medidas  de limpeza automática» deve ser 
expressamente tratada no artigo 45.º ou qu e só deverá ser regulamentada a nível 
nacional? 
107. Considera a decisão fundamentada de recu sa de uma proposta ou candidatura uma 
sanção adequada para reforçar o respeito  do princípio da igua ldade de tratamento? 
108. À luz do Tratado de Lisboa, considera que, em  determinadas circunstâncias, como os 
casos de corrupção ou de conflitos de  interesses não decl arados, devem ser 
estabelecidas normas mínimas em matéria de sanções penais à escala da UE? 
                                                 
107 Ver Processo C-440/05, Comissão/Conselho , ponto 66, sobre a competência funcional da UE em 
matéria penal. 
PT 58   PT 5.4. Evitar a concessão de vantagens injustificadas  
Por último, pode dar-se o caso de, na ausência de  qualquer situação de conflito de interesses 
ou de práticas empresariais anti-éticas, a imparc ialidade do processo poder ser posta em risco 
devido ao facto de alguns conc orrentes se encontrarem numa  situação de vantagem. Por 
exemplo, a participação do candidato ou pr oponente nos trabalhos preparatórios de 
desenvolvimento do serviço a c ontratar (investigação e/ou pr ojecto) poderá conferir-lhe 
vantagens consideráveis em termos de informaç ão privilegiada e, consequentemente, suscitar 
dúvidas quanto à observância do princí pio da igualdade de tratamento108.  
Neste caso, coloca-se a questão de saber em que medida poderão essas vantagens ser 
compensadas sem discriminar o concorrente em questão. A simples exclusão dos concorrentes que tenham participado na preparação do pr ojecto será provave lmente uma reacção 
desproporcionada, eventualmente impossível de adoptar na prática, nomeadamente se houver 
um número reduzido de concorrentes qualificad os no mercado posto a concurso. Uma medida 
compensatória significativa poderá consistir, por  exemplo, na obrigação de comunicar a todos 
os concorrentes a informação privilegiada que  o concorrente em vantagem possa ter obtido 
por já ter estado previament e associado ao projecto.  
Outra questão ainda mais delicada é o probl ema das vantagens naturais dos operadores 
históricos, que são ainda mais difíceis de iden tificar claramente e de compensar. Também 
neste caso, a divulgação obrigatória de determin adas informações privilegiadas pode ser uma 
solução adequada para atenuar os riscos de discriminação, desde que as informações 
comercialmente sensíveis sejam adequadamente protegidas. 
Perguntas: 
109. Devem ser definidas regras específicas a nível da UE para responder à questão das 
vantagens detidas por certos concorrentes, devido à sua anterior participação no 
projecto que é objecto do convite à apresentação de propostas? Que medidas de 
salvaguarda proporia? 
110. Considera que a questão das vantagens eventualmente detidas pelo operador 
histórico deve ser abordada a nível da UE e, em caso afirmativo, de que modo? 
6. ACESSO DOS FORNECEDORES DE PAÍSES TERCEIROS AO MERCADO DA UNIÃO 
EUROPEIA  
Os compromissos internacionais assumidos pela  UE no domínio dos contratos públicos estão 
reflectidos em várias disposiçõe s constantes das directivas.  
O considerando 7 da Directiva 2004/18/CE e o considerando 14 da Directiva 2004/17/CE 
remetem expressamente para a Decisão 94/ 800/CE do Conselho, que aprovou o Acordo sobre 
Contratos Públicos da OMC. « O regime aplicável aos proponentes e aos produtos dos países 
terceiros signatários é o definido pelo acordo .» Além disso, as condições associadas ao 
Acordo sobre Contratos Públicos estão reflec tidas no artigo 5.º da Directiva 2004/18/CE e no 
artigo 12.º da Directiva 2004/17/ CE. Os operadores económico s originários dos países 
signatários do Acordo sobre Contratos Públicos devem, por conseguinte, beneficiar do mesmo 
                                                 
108 Ver Processos apensos C-21/03 e C-34/03, Fabricom . 
PT 59   PT tratamento que os operadores económicos euro peus, nas condições definidas no acordo, em 
especial no apêndice 1, que inclui todos os compromissos assumidos pela UE ao abrigo do 
acordo.  
Além disso, no que respeita às áreas em que a UE não assumiu compromissos internacionais, 
o artigo 58.º da Directiva 2004/17/CE introduz um a preferência comunitária para a aquisição 
de bens e o artigo 59.º da mesma directiva prev ê a possibilidade de restringir o acesso ao 
mercado dos contratos de serviços públicos da UE. 
Recentemente, muitas partes interessadas obs ervaram que o mercado dos contratos públicos 
da União Europeia está mais aberto do que os mercados dos contratos públicos dos nossos 
parceiros internacionais. Em consequência, as empresas da UE nem sempre concorrem em pé 
de igualdade com as empresas estrangeiras. Acre sce que esta situação tem um efeito negativo 
sobre a posição negocial da UE nas negociações  internacionais que visam melhorar o acesso 
ao mercado. Nestas circunstâncias, é necessário re flectir sobre a política da UE em matéria de 
contratos públicos relativamente aos países terceiros, bem como sobre a utilização das 
disposições acima referidas e os eventuais melhoramentos. 
Esta questão prende-se com o debate em curs o sobre as formas possíveis de reforçar a 
influência da UE nas negoci ações internacionais, de modo a assegurar um acesso mais 
equilibrado e recíproco aos mercados de contratos públicos, quer a nível da UE quer 
internacionalmente. A Comissão está presentement e envolvida na realização de uma avaliação 
de impacto que examina as várias opções polít icas possíveis, com base na aplicação dos 
compromissos internacionais, nomeadamente o Acordo sobre Contratos Públicos, bem como 
na relação com os países terceiros com os quais  a UE não celebrou aind a este tipo de acordo.  
Perguntas: 
111. Qual é a sua experiência e/ou opinião qua nto aos mecanismos previstos nos artigos 
58.º e 59.º da Directiva 2004/17/CE?  
111.1.  Devem estas disposições ser aperfeiçoadas? Em caso afirmativo, de que forma? Será 
adequado alargar o âmbito de aplicação dest as disposições para além dos contratos 
de serviços públicos? 
112. Que outros mecanismos proporia para obter condições de maior simetria no acesso 
aos mercados dos contratos públicos? 
*** 
O presente Livro Verde abor da as questões que a Comissã o considera como aspectos 
importantes da futura reforma da política da UE no domínio dos contratos públicos. Haverá 
seguramente outras matérias pe rtinentes que não foram aqui abordadas. Além disso, será 
interessante saber quais dos tema s tratados acima as partes interessadas consideram mais 
pertinentes, assim como os as pectos que parecem me nos importantes na perspectiva de uma 
revisão futura. Por conseguinte,  convidam-se todas as partes interessadas a responder às 
questões colocadas a seguir: 
Perguntas: 
113. Existem outras matérias que, em sua opinião, devam ser tidas em conta numa futura 
reforma das directivas da UE relativa s aos contratos públic os? Quais são essas 
PT 60   PT matérias? Em sua opinião, que problemas  devem ser abordados e quais são as 
soluções possíveis para esses mesmos problemas? 
114. É favor indicar as várias questões levantad as no presente Livro Verde, e outras que 
considere pertinentes, de acordo com a su a ordem de importância. Se tivesse que 
escolher três questões prioritárias a tratar em primeiro lugar, quais seriam? Justifique 
a sua escolha. 
*** 
A Comissão convida todas as partes interessadas a enviar os seus contributos até 18 de Abril 
de 2011, de preferência por corr eio electrónico e em formato Word  para o seguinte endereço: 
MARKT-CONSULT-PP-REFORM@ec.europa.eu . 
Esses contributos não têm necessariamente de  abranger todas as qu estões levantadas no 
presente documento. Podem limitar-se às ques tões que lhe interessam particularmente. 
Indique claramente as questões a que as  suas contribuições dizem respeito. 
Os contributos recebidos, juntamente com a iden tidade dos seus autore s, serão publicados na 
Internet, salvo oposição à publicação dos dados pessoais por motivos de que tal publicação 
poderia prejudicar interesses legítimos. Nesse ca so, os contributos podem ser publicados sob 
anonimato. Caso não seja apresentada qualque r justificação, esses contributos não serão 
publicados e a opinião expressa não será, em princípio, tida em conta.