COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 3.9.2021 COM(2021) 532 final 2021/0283(NLE) Proposta de DECISÃO DO CONSELHO relativa à posição a adotar em nome da União Europeia na sétima reunião das partes na Convenção de Aarhus no respeitante aos processos ACCC/C/2008/32 e ACCC/C/2015/128



EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS 1.Objeto da proposta A presente proposta incide na decisão que estabelece a posição a tomar, em nome da União, na sétima reunião das partes na Convenção de Aarhus, sobre a adoção prevista da Decisão VII.8f relativa ao cumprimento das obrigações que incumbem à União Europeia por força da convenção 2.Contexto da proposta 2.1.Convenção de Aarhus A Convenção sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente («Convenção de Aarhus») é um acordo multilateral no domínio do ambiente celebrado sob a égide da Comissão Económica das Nações Unidas para a Europa (UNECE). A Convenção de Aarhus foi aprovada em 17 de fevereiro de 2005 pela Comunidade Europeia, que também apresentou uma declaração quando da sua assinatura. Todos os Estados-Membros são partes no acordo. O Regulamento (CE) n.º 1367/2006 («Regulamento Aarhus») contribui para a aplicação da convenção no que respeita às instituições e aos órgãos da UE. 2.2.Convenção de Aarhus As partes contratantes na Convenção de Aarhus reúnem-se de quatro em quatro anos. Um dos pontos permanentes da ordem de trabalhos diz respeito ao cumprimento das disposições da convenção pelas partes. O cumprimento é avaliado pelo comité de avaliação instituído ao abrigo da convenção, em conformidade com o seu artigo 15.º. As conclusões do comité de avaliação do cumprimento são definitivas. As conclusões do comité são apresentadas para adoção na reunião das partes na Convenção de Aarhus, em conformidade com a regra 37 da Decisão I/7, relativa à avaliação do cumprimento. Se adotadas, adquirem o estatuto de interpretação oficial da Convenção de Aarhus, sendo, por conseguinte, vinculativas para as partes contratantes e para os órgãos da convenção. Em geral, as partes, nas suas reuniões, decidem por consenso. Uma vez esgotados os esforços para reunir consenso, as decisões sobre matéria de fundo são tomadas por maioria de três quartos dos votos das partes presentes e votantes. Se todas as partes estiverem presentes, a UE conta com 27 dos 46 votos. As posições a adotar pela UE são definidas no âmbito do grupo de trabalho do Conselho para as questões ambientais internacionais, previamente à reunião das partes. 2.3.Ato previsto da Convenção de Aarhus A Decisão VII.8f, relativa ao cumprimento da convenção pela União Europeia («ato previsto»), deverá ser adotada na sétima reunião das partes na Convenção de Aarhus, a ter lugar de 18 a 20 de outubro de 2021. O objetivo do ato previsto é determinar se a União Europeia cumpre as disposições da convenção, nomeadamente no respeitante aos processos ACCC/C/2008/32 e ACCC/C/2015/128, e definir as condições necessárias para garantir o cumprimento bem como, se for caso disso, impor obrigações de apresentação de relatórios regulares e exigir à parte em causa a adoção de medidas urgentes para o efeito. 3.Posição a adotar em nome da União No caso do processo ACCC/C/2008/32, interposto pela organização não governamental (ONG) ClientEarth, sobre o acesso à justiça a nível da UE, o comité apresentou as conclusões a 17 de março de 2017. O comité considerou que as regras do Tratado sobre o acesso à justiça nos processos instaurados nos tribunais da UE, segundo a interpretação destes últimos, e os critérios de acesso ao recurso administrativo ao abrigo do Regulamento Aarhus são contrárias ao disposto na convenção. Noutro processo relativo ao cumprimento das disposições da Convenção (processo ACCC/C/2015/128), cujas conclusões foram apresentadas a 17 de março de 2021, o comité constatou o incumprimento do disposto na convenção pela União, dado esta não permitir o acesso dos cidadãos aos processos administrativos e judiciais para contestar decisões sobre medidas de auxílios estatais tomadas pela Comissão Europeia.

Em 14 de outubro de 2020 e em resposta às conclusões do comité no processo ACCC/C/2008/32, a Comissão adotou uma proposta de alteração do Regulamento Aarhus e uma comunicação sobre o acesso à justiça. Tratava-se de responder aos apelos lançados pelo Conselho à Comissão no sentido do agendamento de uma proposta legislativa e do cumprimento dos compromissos assumidos pela Comissão no âmbito da Comunicação relativa ao Pacto Ecológico Europeu. Como resultado final do processo legislativo, foi alcançado um acordo político (trílogo de 12 de julho de 2021), que incidiu sobre todas as questões levantadas pelo comité de avaliação do cumprimento no processo ACCC/C/2008/32. O processo ACCC/C/2015/128 incide nas exceções no domínio dos auxílios estatais ao abrigo do Regulamento Aarhus, que não fazia parte da proposta legislativa da Comissão acima referida. No entanto, no trílogo de 12 de julho de 2021, a Comissão proferiu uma declaração, como parte do compromisso que conduziu à adoção do Regulamento de Aarhus revisto, em que se compromete a avaliar as conclusões retiradas neste processo e a publicar os resultados até finais de 2022. A Comissão declarou ainda que, se necessário, até finais de 2023, apresentará medidas para resolver a questão, à luz das obrigações que incumbem à UE e aos seus Estados-Membros por força da Convenção de Aarhus e tendo em conta as regras do direito da União no domínio dos auxílios estatais. A presente iniciativa diz respeito a um projeto de decisão do Conselho que incide nestes dois processos. Por conseguinte, a UE poderá apresentar uma posição conjunta na reunião das partes a ter lugar de 18 a 20 de outubro de 2021. No que respeita ao processo ACCC/C/2008/32, a UE espera que, na reunião das partes, se acordará em que, uma vez adotadas e em vigor, as medidas da UE garantirão o cumprimento da Convenção de Aarhus. Atendendo a que o projeto de decisão a adotar na reunião das partes foi preparado antes da conclusão formal do processo legislativo relativo ao Regulamento Aarhus, a UE poderá ter de pedir a atualização do projeto de decisão de modo a refletir plenamente este importante progresso ao nível da UE. No que respeita ao processo relacionado com os auxílios estatais, a UE aceitará uma decisão em que toma nota das conclusões, sem as adotar, e voltará a debater o assunto na reunião seguinte das partes, prevista para 2025, apresentando simultaneamente relatórios à convenção, nos prazos estabelecidos na declaração da Comissão. Tendo em conta o que precede, a UE deverá aceitar as conclusões no processo ACCC/C/2008/32 na sétima reunião das partes, sob reserva do disposto nesse projeto de decisão do Conselho. Além disso, a UE deverá tomar nota das conclusões no processo ACCC/C/2015/128 e solicitar o adiamento da adoção dessas conclusões para a oitava reunião das partes. Acresce que é essencial a convenção reconhecer o papel central desempenhado pelos tribunais nacionais da UE, enquanto tribunais comuns de aplicação do direito da União, e confirmar o sistema de decisões prejudiciais, nos termos do artigo 267.º do TFUE, como meio válido de acesso à justiça e de reparação no que respeita às questões ambientais. Tal deverá refletir-se no texto da decisão adotada na reunião das partes. 4.Base jurídica 4.1.Base jurídica processual 4.1.1.Princípios O artigo 218.º, n.º 9, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia («TFUE») prevê a adoção de decisões que definem «as posições a tomar em nome da União numa instância criada por um acordo, quando essa instância for chamada a adotar atos que produzam efeitos jurídicos, com exceção dos atos que completem ou alterem o quadro institucional do acordo». A noção de «atos que produzam efeitos jurídicos» inclui os atos que produzem efeitos jurídicos por força das normas de direito internacional que regulam a instância em questão. Esta noção inclui ainda os instrumentos que não têm efeito vinculativo por força do direito internacional, mas que «tendem a influenciar de forma determinante o conteúdo da regulamentação adotada pelo legislador da União». 4.1.2.Aplicação ao caso em apreço A Convenção de Aarhus é um órgão criado por um acordo sob os auspícios da Comissão Económica das Nações Unidas para a Europa. O ato a adotar na reunião das partes é um ato que produz efeitos jurídicos. O ato previsto será vinculativo por força do direito internacional, em conformidade com o artigo 15.º da Convenção de Aarhus e com as disposições da Decisão I/7, relativa à avaliação do cumprimento, em especial a sua regra 37. Por outro lado, o ato previsto não completa nem altera o quadro institucional do acordo. Por conseguinte, a base jurídica processual da decisão proposta é o artigo 218.º, n.º 9, do TFUE. 4.2.Base jurídica material 4.2.1.Princípios

A base jurídica material para a adoção de uma decisão ao abrigo do artigo 218.º, n.º 9, do TFUE depende essencialmente do objetivo e do conteúdo do ato previsto em relação ao qual é tomada uma posição em nome da União. 4.2.2.Aplicação ao caso em apreço O objetivo principal e o conteúdo dos atos previstos dizem respeito à política ambiental. A base jurídica material da decisão proposta é, por conseguinte, o artigo 192.º, n.º 1. 4.3.Conclusão A base jurídica da decisão proposta é o artigo 192.º, n.º 1, do TFUE, em conjugação com o artigo 218.º, n.º 9, do TFUE. 2021/0283 (NLE) Proposta de DECISÃO DO CONSELHO relativa à posição a adotar em nome da União Europeia na sétima reunião das partes na Convenção de Aarhus no respeitante aos processos ACCC/C/2008/32 e ACCC/C/2015/128 O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA, Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 192.º, n.º 1, em conjugação com o artigo 218.º, n.º 9, Tendo em conta a proposta da Comissão Europeia, Considerando o seguinte: (1)A Convenção de Aarhus sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente («Convenção de Aarhus») foi aprovada a 17 de fevereiro de 2005, em nome da Comunidade Europeia, através da Decisão 2005/370/CE do Conselho. (2)Nos termos do artigo 10.º, n.º 2, da Convenção de Aarhus, nas suas reuniões, as partes contratantes podem adotar decisões relativas ao cumprimento da convenção. (3)Na sétima reunião das partes na Convenção de Aarhus, a ter lugar de 18 a 20 de outubro de 2021, deverá ser adotada a Decisão VII.8f, relativa ao cumprimento das obrigações que incumbem à União Europeia por força da convenção, incluindo as conclusões sobre os processos ACCC/C/2008/32 e ACCC/C/2015/128. (4)É conveniente estabelecer a posição a adotar na Convenção de Aarhus, em nome da União, uma vez que a Decisão VII.8f, relativa ao cumprimento das obrigações que incumbem à União Europeia por força da dita convenção, será vinculativa para a União. (5)A União deu cumprimento às obrigações que lhe incumbem por força da convenção no respeitante às suas instituições e órgãos através do Regulamento (CE) n.º 1367/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de setembro de 2006, relativo à aplicação das disposições da Convenção de Aarhus sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente às instituições e órgãos comunitários («Convenção de Aarhus»). (6)Em conformidade com o artigo 15.º da Convenção de Aarhus, foi criado o comité de avaliação do cumprimento da Convenção de Aarhus («comité»), instância competente para proceder à avaliação do cumprimento, pelas partes, das disposições da convenção. Por sua vez, nos termos da regra 37 da Decisão I/7, relativa à avaliação do cumprimento, as conclusões do comité têm de ser adotadas no âmbito da reunião das partes.

(7)No processo ACCC/C/2008/32, no respeitante ao acesso à justiça ao nível da UE, a União recebeu as conclusões em 17 de março de 2017. No ponto 123 das suas conclusões, o comité considerou que «a parte em causa não deu cumprimento ao disposto no artigo 9.º, n.os 3 e 4, da convenção no respeitante ao acesso dos cidadãos à justiça, pois o Regulamento Aarhus e a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia não dão aplicação nem cumprimento às obrigações que decorrem do disposto naqueles números». (8)Os órgãos da Convenção de Aarhus foram alertados pela declaração apresentada pela UE aquando da assinatura da convenção e reiterada aquando da aprovação da mesma, para o facto de, no contexto institucional e jurídico da Comunidade, «as instituições comunitárias aplicarem a convenção no quadro das regras atuais e futuras sobre o acesso aos documentos, bem como de outras regras pertinentes do direito comunitário no domínio abrangido pela convenção». (9)O procedimento de recurso administrativo previsto no Regulamento Aarhus complementa o sistema geral de fiscalização jurisdicional da União, que permite aos cidadãos solicitar a revisão de atos administrativos por meio de recursos judiciais diretos a nível da União, nomeadamente ao abrigo do artigo 263.º, n.º 4, do TFUE, e, em conformidade com o artigo 267.º do TFUE, por intermédio dos tribunais nacionais, os quais fazem parte integrante do sistema da União previsto nos Tratados. A competência dos órgãos jurisdicionais nacionais para apresentar pedidos de decisão prejudicial ao Tribunal de Justiça da União Europeia nos termos do artigo 267.º do TFUE é essencial neste sistema. Nos termos do artigo 267.º do TFUE, os tribunais nacionais dos Estados-Membros fazem parte integrante do sistema de proteção jurisdicional da UE enquanto tribunais comuns de aplicação do direito da União. (10)Tendo em conta as preocupações manifestadas pelo comité no âmbito do processo ACCC/C/2008/32, a 14 de outubro de 2020, a Comissão apresentou uma proposta legislativa destinada a alterar o Regulamento Aarhus, que foi informalmente acordada pelos colegisladores no trílogo de 12 de julho de 2021. O Regulamento de Aarhus alterado garante agora que o direito da União está de acordo com as disposições da Convenção de Aarhus sobre o acesso à justiça nas questões ligadas ao ambiente, de uma forma compatível com os princípios fundamentais do direito da União e com o seu sistema de fiscalização jurisdicional. (11)A Comissão informou o comité de avaliação do cumprimento do disposto no acordo político a 16 de julho de 2021, forneceu ao comité uma versão consolidada do texto, em 23 de julho de 2021, na sequência da sua adoção no Coreper, e comunicou ao comité de avaliação do cumprimento o resultado final do processo legislativo, incluindo o texto publicado no Jornal Oficial da União Europeia de [xxx de outubro de 2021]. A decisão a adotar na reunião das partes deve, por conseguinte, acolher favoravelmente estas novas medidas e sublinhar que, quando estiverem em vigor, respondem plenamente às conclusões do comité de avaliação do cumprimento no processo ACCC/C/2008/32. (12)No processo ACCC/C/2015/128, nas suas conclusões de 17 de março de 2021, o comité considerou que a UE não cumpria as disposições da convenção por não permitir o acesso dos cidadãos aos processos administrativos e judiciais para contestar decisões sobre medidas de auxílios estatais tomadas pela Comissão Europeia. (13)Ao tomar nota das preocupações e das conclusões do comité no processo ACCC/C/2015/128, a Comissão emitiu uma declaração, como parte do compromisso conducente à adoção do Regulamento Aarhus revisto, em que se compromete a «analisar as implicações das conclusões e avaliar as opções disponíveis. A Comissão concluirá e publicará essa avaliação até finais de 2022. Se for caso disso, até finais de 2023, a Comissão apresentará medidas para resolver a questão, à luz das obrigações que incumbem à UE e aos seus Estados-Membros por força da Convenção de Aarhus e tendo em conta as regras do direito da União aplicáveis aos auxílios estatais». (14)As conclusões nos processos ACCC/C/2008/32 e ACCC/C/2015/128 serão apresentadas na sétima reunião das partes na Convenção de Aarhus, a realizar em outubro de 2021, em Genebra, na Suíça, através do projeto de decisão VII.8f , o que lhes conferirá estatuto de interpretação oficial da referida convenção e, consequentemente, vinculará as partes na convenção e os órgãos desta. (15)No entanto, no que se refere ao processo ACCC/C/2015/128, em conformidade com a declaração acima referida, a União deverá comprometer-se a analisar as implicações das conclusões e a avaliar as opções disponíveis no quadro e de acordo com as especificidades da ordem jurídica da UE. Tal deverá permitir à Comissão completar e publicar a avaliação prevista na declaração e, se for caso disso, apresentar medidas para resolver a questão levantada pelo comité de avaliação do cumprimento, dentro dos prazos indicados na declaração e tendo em conta as especificidades da ordem jurídica da UE no que respeita a auxílios estatais. Por conseguinte, no âmbito da reunião das partes, em vez da adoção das conclusões no processo ACCC/C/2015/128, a União deverá igualmente propor o seu adiamento para a oitava reunião das partes. ADOTOU A PRESENTE DECISÃO: Artigo 1.º A posição a adotar em nome da União na sétima reunião das partes na Convenção de Aarhus no que respeita ao projeto de Decisão VII.8f, relativa ao cumprimento das obrigações que incumbem à União por força da Convenção de Aarhus, no processo ACCC/C/2008/32, consiste na aceitação do referido projeto de decisão e na adoção das conclusões. No entanto, a União deverá garantir que a decisão reflete os seguintes pontos: –A decisão deverá sublinhar o facto de a UE ter tomado todas as medidas necessárias para garantir a conformidade com as conclusões e permitir ao público em causa o acesso à justiça no domínio do ambiente, em conformidade com o artigo 9.º, n.os 3 e 4, da convenção. A decisão deverá também especificar que, logo que as disposições do Regulamento de Aarhus revisto produzam efeitos, a UE deixará de se encontrar numa situação de incumprimento no processo ACCC/C/2008/32. –Se o projeto de decisão reiterar a recusa do procedimento de decisão prejudicial por parte do comité de avaliação do cumprimento, tal deverá ser rejeitado. É essencial a decisão reconhecer o papel central desempenhado pelos tribunais nacionais enquanto tribunais comuns de aplicação do direito da UE e confirmar o sistema de decisões prejudiciais nos termos do artigo 267.º do TFUE como via de recurso válida. Artigo 2.º A posição a adotar em nome da União na sétima reunião das partes na Convenção de Aarhus no que respeita ao projeto de Decisão VII.8f, relativa ao cumprimento das obrigações que incumbem à União por força da Convenção de Aarhus, no processo ACCC/C/2015/128, consiste em tomar nota das preocupações e das conclusões do comité de avaliação do cumprimento. A decisão deve também reiterar o teor da declaração da Comissão, proferida no último trílogo sobre a revisão do Regulamento Aarhus, a 12 de julho de 2021. De acordo com esta declaração: «A Comissão continua empenhada em garantir que a UE cumpre as obrigações internacionais que lhe incumbem no que respeita às questões relacionadas com a Convenção de Aarhus e, nesse contexto, toma nota das preocupações manifestadas e das conclusões adotadas pelo comité de avaliação do cumprimento da Convenção de Aarhus a 17 de março de 2021, no processo ACCC/C/2015/128 relativo aos auxílios estatais. Nas conclusões, a UE é instada a “tomar as medidas legislativas, regulamentares e outras necessárias para garantir a alteração do Regulamento Aarhus ou a adoção de nova legislação da União Europeia, a fim de permitir claramente o acesso dos cidadãos aos processos administrativos e judiciais para contestar decisões sobre medidas de auxílios estatais tomadas pela Comissão Europeia, ao abrigo do artigo 108.º, n.º 2, do TFUE, que sejam contrárias ao direito da UE no domínio do ambiente, em conformidade com o artigo 9.º, n.os 3 e 4, da convenção”. A Comissão está atualmente a analisar as implicações das conclusões e a avaliar as opções disponíveis. A Comissão concluirá e publicará essa avaliação até finais de 2022. Se for caso disso, até finais de 2023, a Comissão apresentará medidas para resolver a questão, à luz das obrigações que incumbem à UE e aos seus Estados-Membros por força da Convenção de Aarhus e tendo em conta as regras do direito da União aplicáveis aos auxílios estatais». Por conseguinte, a União deverá comprometer-se a analisar as implicações das conclusões e a avaliar as opções disponíveis na ordem jurídica da UE e as suas especificidades. Deverá igualmente comprometer-se a completar e publicar essa avaliação até finais de 2022. Acresce que, se for caso disso, até finais de 2023, deverá comprometer-se a apresentar medidas para resolver a questão, à luz das obrigações que incumbem à UE e aos seus Estados-Membros por força da Convenção de Aarhus e tendo em conta as regras do direito da União aplicáveis aos auxílios estatais.