COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 31.5.2016 COM(2016) 318 final RELATÓRIO DA COMISSÃO sobre a adequação dos recursos especializados existentes a nível nacional para o exercício das funções de regulação, conforme previsto no artigo 27.º, n.º 4, da Diretiva 2013/30/UE {SWD(2016) 182 final}



1.Base jurídica e objeto do relatório As operações offshore de petróleo e gás desempenham um importante papel no reforço da produção interna de energia, contribuindo assim para a segurança do aprovisionamento energético da União Europeia. No entanto, estas atividades devem ser exercidas de acordo com as melhores práticas e os mais elevados padrões de segurança. Por esta razão, na sequência da tragédia ocorrida na plataforma Deepwater Horizon, no Golfo do México, a Comissão propôs nova legislação. A Diretiva 2013/30/UE, relativa à segurança das operações offshore de petróleo e gás (a seguir designada por DSO ou por Diretiva) foi adotada em 12 de junho de 2013. Os Estados-Membros deviam pôr em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à DSO até 19 de julho de 2015. A Comissão ainda não concluiu a sua avaliação sobre a questão da saber se a legislação nacional dos Estados-Membros está em total sintonia com a Diretiva relativa à segurança das operações offshore. Além disso, nem todos os Estados-Membros informaram a Comissão sobre a conclusão do processo de transposição da Diretiva. Aplicando os procedimentos em vigor, a Comissão acompanhará este processo a nível bilateral com cada EstadoMembro, de modo a assegurar a transposição plena, o mais rapidamente possível. Para poderem realizar todos os trabalhos visando garantir um elevado nível de segurança das operações offshore de petróleo e gás é fundamental as autoridades disporem de capacidade administrativa e de um quadro de pessoal adequado. Desde julho de 2015, para cumprirem os requisitos estabelecidos na DSO, os EstadosMembros devem, nomeadamente, ter instituído uma autoridade («autoridade competente»), com poderes para desempenhar as funções de regulação que lhes incumbem por força da Diretiva. Os artigos 8.º e 9.º da DSO, juntamente com o seu anexo III, estabelecem as disposições, obrigações, medidas organizativas e procedimentos a aplicar pelas autoridades competentes dos Estados-Membros para desempenharem todas as funções requeridas. Nos termos da Diretiva (artigo 27.º, n.º 4), a Comissão deve apresentar aos EstadosMembros um relatório sobre a adequação dos recursos especializados existentes a nível nacional para o exercício das funções de regulação previstas na Diretiva e, se necessário, incluir propostas no sentido de garantir que todas as autoridades competentes dos Estados-Membros dispõem dos recursos adequados (nomeadamente, orçamento global, pessoal e equipamento) para cumprirem a sua missão. A Comissão trabalhou em estreita cooperação com os Estados-Membros, em 2013 e 2014, especialmente no contexto do Grupo de Autoridades para a zona offshore da UE (EUOAG), com vista a avaliar os recursos disponíveis e planos de reforço da capacidade das autoridades competentes. A Comissão apresentou as suas conclusões aos representantes dos Estados-Membros no EUOAG em junho de 2014, tendo debatido a questão com os delegados daquele grupo no âmbito de um seminário específico. Além disso, também apresentou as suas conclusões na reunião do Grupo da Energia do Conselho, tendo sido convidada pelos EstadosMembros a realizar uma avaliação mais em profundidade da situação nesses mesmos Estados-Membros e, em especial, dos seus planos de reforço da capacidade no contexto da transposição da DSO, a apresentar no âmbito de um relatório exaustivo, por escrito. Desde então, os serviços da Comissão têm mantido conversações com os Estados-Membros numa base bilateral. Correspondendo ao pedido que lhe foi feito pelos Estados-Membros e tendo em conta a obrigação que lhe incumbe por força do artigo 27.º, n.º 4, da DSO, a Comissão apresenta um relatório, juntamente com um documento de trabalho dos serviços da Comissão, sobre os recursos especializados nacionais existentes ao nível das autoridades competentes dos Estados-Membros e a sua adequação para o exercício das funções de regulação previstas na DSO. Para mais informações sobre a metodologia aplicada e os dados utilizados para elaborar o presente relatório, consultar o documento de trabalho dos serviços da Comissão (parte 1). 2.Funções e tipos de conhecimentos especializados necessários para as autoridades competentes cumprirem o disposto na DSO As autoridades competentes dos Estados-Membros devem dispor da capacidade necessária para desempenharem as funções de regulação previstas. Devem dispor de uma organização, incluindo políticas, procedimentos e processos, de um conjunto de competências técnicas e regulamentares (específicas ao setor offshore), e de acordos com as partes interessadas, tendo em vista o bom desempenho das funções de regulação requeridas. No entanto, quando a Comissão procedeu à recolha dos dados necessários à realização desta análise, nem todos os Estados-Membros dispunham de autoridades competentes totalmente operacionais, o que significa a transposição das partes relevantes da DSO.

2.1.Visão de conjunto das funções de regulação, competências e processos característicos Para analisar e determinar o âmbito das funções de regulação, sistemas regulamentares conexos e competências do pessoal na matéria, recorreu-se a uma autoridade competente já existente e a laborar em pleno, a operar num ambiente regulamentar semelhante ao procurado pela DSO. As funções principais são: A avaliação dos relatórios sobre riscos graves (RoMH) e das notificações de projetos de novas instalações (instalações de produção e outras); A avaliação das notificações e das informações sobre operações de sondagem; A avaliação das informações sobre mudanças significativas e a análise periódica completa, de cinco em cinco anos, dos relatórios sobre riscos graves previamente aceites; A supervisão da conformidade das instalações existentes (inspeção, inquérito, controlo do cumprimento). Estas funções e as principais disposições organizativas (sistemas, pessoal) são apresentadas de forma mais detalhada no documento de trabalho dos serviços da Comissão (parte 2), que inclui pormenores técnicos adicionais. 2.2. Interação com as partes interessadas Além disso, nos termos da DSO, os Estados-Membros devem também assegurar que os proprietários, os operadores e as autoridades competentes têm implantados mecanismos de intercâmbio de conhecimentos e de informação com as principais partes interessadas. Este requisito inclui a obrigação de as autoridades competentes elaborarem e reverem as normas e orientações sobre boas práticas, em estreita colaboração com as partes interessadas. 3.Instalações e atividades offshore de petróleo e gás existentes nos Estados-Membros da UE

As necessidades de recursos estão ligadas à dimensão do setor offshore, incluindo o número de instalações e as atividades offshore conexas como, por exemplo, o número de avaliações de relatórios sobre riscos graves e de notificações de operações de sondagem ou o número de inspeções. Mesmo os Estados-Membros que dispõem de uma pequena indústria ou com projetos de desenvolvimento do seu setor offshore devem suportar um mínimo de despesas administrativas gerais. A definição das necessidades de recursos em relação à dimensão da indústria dos Estados-Membros assenta nos resultados de um inquérito realizado em 2014 sobre as instalações existentes e nas estimativas sobre a dimensão/estrutura das indústrias offshore dos Estados-Membros em 2016 realizadas pelo Centro Comum de Investigação da Comissão (ver Documento de Trabalho dos Serviços da Comissão, parte I). Quadro 1: Número de instalações offshore por Estado-Membro da UE em 2014 Os Estados-Membros podem ser divididos em três grupos, de acordo com a dimensão do seu setor offshore, ou seja, o número de instalações offshore. Enquanto o grupo 1 inclui os Estados-Membros com um grande número de instalações de produção de petróleo e gás, o grupo 2 compreende os Estados-Membros com um pequeno número de instalações. Os Estados-Membros do grupo 3 não dispõem de instalações de produção, mas têm projetos no domínio da prospeção: Grupo 1: Croácia, Dinamarca, Itália, Países Baixos e Reino Unido Grupo 2: Bulgária, Alemanha, Grécia, Irlanda, Polónia, Roménia e Espanha Grupo 3: Chipre, França, Malta e Portugal A grande maioria das instalações da UE está atualmente localizada nos cinco EstadosMembros do grupo 1. Além do grande número de instalações existentes nos Estados-Membros, as sondagens de prospeção e as operações de sondagem em poços já existentes constituem uma parte substancial das atividades offshore no setor do petróleo e do gás. Os dados recolhidos baseiam-se nas médias registadas no passado em termos de perfuração de poços de prospeção e outras atividades de sondagem realizadas nos Estados-Membros. É difícil apresentar com precisão este tipo de dados já que as operações de perfuração e de sondagem dependem de variadíssimos fatores e estão sujeitas a mudanças. Por conseguinte, foram estabelecidas várias opções – cenário de base e cenário de elevado nível de atividade offshore – de modo a permitir estimar os recursos necessários a nível de autoridades competentes para o exercício das funções de regulação das atividades de sondagem e de prospeção offshore. Estas estimativas foram comparadas com os recursos existentes e previstos de modo a permitir às autoridades competentes dos Estados-Membros tirar conclusões sobre a adequação dos recursos especializados existentes a nível nacional. Além disso, a análise baseou-se no pressuposto de que as indústrias de petróleo e gás mais antigas e de maior dimensão apresentariam um número de operações de sondagem e de programas de prospeção relativamente estável, enquanto as indústrias novas e emergentes poderiam registar mais variações nestas atividades de prospeção. No caso da opção de base, partiu-se do pressuposto de que o setor offshore se manterá estável, sem alteração do atual nível de atividade (inquérito realizado em julho de 2014), enquanto, no caso de um nível elevado de atividade offshore, se partiu do pressuposto de que se assistiria a um aumento de 20 % da atividade de prospeção dos Estados-Membros que dispõem de um setor de produção de petróleo e gás offshore e a um aumento de 50 % do número de operações de prospeção e sondagem realizadas pelos Estados-Membros com pequenas indústrias ou projetos de desenvolvimento offshore de petróleo e gás.

4.Necessidades de recursos por parte das autoridades competentes a nível da UE para aplicação da DSO A análise das necessidades de recursos especializados por parte das autoridades competentes dos Estados-Membros para o exercício das funções de regulação da atividade offshore assentou numa estimativa base-topo dos recursos que seriam necessários para essas autoridades competentes poderem exercer as suas funções de regulação. No quadro dessas previsões, os Estados-Membros apresentaram uma avaliação qualitativa dos sistemas e procedimentos em vigor, assim como os resultados esperados das avaliações desses sistemas para 2016. Uma parte dos recursos das autoridades competentes foi canalizada para o desenvolvimento desses sistemas e mecanismos regulamentares. A estimativa dos recursos necessários remete para as necessidades futuras dos EstadosMembros, que estão intrinsecamente ligadas às atividades previstas. Para compreender de que forma estas estimativas dependem das atividades, foram novamente considerados os dois cenários utilizados para estimar os níveis futuros de atividade offshore (ver ponto 3). As necessidades de recursos estimadas para cada uma das 5 principais categorias de funções regulamentares são: – A avaliação de documentos sobre riscos graves – A inspeção de instalações – A investigação de incidentes e o desenvolvimento da política regulamentar, – Os processos e procedimentos, e – A formulação de orientações e a elaboração de normas em parceria com as partes interessadas. Essas estimativas assentaram nos dois cenários definidos para as atividades offshore. A comparação dos cenários de 2014 e de 2016 apontou para um aumento significativo das necessidades de recursos decorrente da implementação da Diretiva relativa à segurança offshore. Tal deve-se, em grande medida, aos requisitos aplicáveis à avaliação dos relatórios sobre riscos graves (RoMH) dado que, de julho de 2015 a julho de 2018, as autoridades competentes receberão todos esses relatórios relativos a novas instalações e às instalações existentes. Após este período de 3 anos, as necessidades de recursos para avaliação dos relatórios sobre riscos graves diminuirão substancialmente. Caso, em vez do cenário de base, fosse aplicado o cenário de nível elevado de atividade offshore, as necessidades de recursos seriam superiores. No entanto, considera-se que a opção de base é mais pertinente na atual conjuntura económica. Além disso, o nível elevado de necessidades de recursos para o desenvolvimento de políticas regulamentares (~ 15% das necessidades de recursos totais) e a atualização das orientações e normas (~ 20 %) reflete o volume de trabalho suplementar necessário para desenvolver essas políticas, procedimentos e processos, bem como os mecanismos de interação com todas as partes interessadas associadas às funções de regulação da Diretiva. De acordo com as informações sobre a situação existente e a evolução prevista dos procedimentos e processos regulamentares, assim como dos dispositivos de interação com as partes interessadas, conforme apresentados na secção abaixo, estima-se que as necessidades de recursos para a definição de procedimentos e de dispositivos de regulação deverão também diminuir após os primeiros anos de implementação da DSO. Todavia, estas áreas continuarão ainda a requerer revisões e melhoramentos à medida do desenvolvimento das autoridades competentes.

5.Recursos existentes e previstos ao nível das autoridades competentes dos Estados-Membros da UE A Comissão, com a colaboração das autoridades competentes já operacionais ou com o apoio das administrações responsáveis pela sua constituição, recolheu informações sobre a dimensão e a composição dos recursos especializados existentes e previstos para o futuro ao nível dessas autoridades (2014 e 2016). Os dados coligidos sobre a situação existente e prevista a nível de políticas, processos e procedimentos regulamentares foram comparados com os requisitos estabelecidos nos artigos 8.º e 9.º e no anexo III da DSO. Na análise dos dados, delinearam-se hipóteses quanto às necessidades aproximadas de recursos dos Estados-Membros em conformidade com as disposições da DSO. Quadro 2: Pessoal disponível e previsto por Estado-Membro (equivalente tempo inteiro (ETI) - 2014 e 2016) As informações recolhidas durante o inquérito mostram que os Estados-Membros planeiam aumentar o número de efetivos das autoridades competentes em 2016. Para poderem dispor de todas as competências necessárias ao exercício das funções de regulação, em conformidade com a DSO, preveem ações de formação e desenvolvimento para o pessoal existente, acordos de externalização/consultoria técnica offshore, transferências entre serviços intergovernamentais ou partilha de recursos e recrutamento externo.

5.1.Situação atual e futura das políticas, procedimentos e processos regulamentares As autoridades competentes dos Estados-Membros do grupo 1 têm implantadas políticas, procedimentos e processos regulamentares que não são necessariamente inteiramente conformes com todos os requisitos da DSO. As autoridades competentes do grupo 1 preveem realizar as alterações necessárias até 2016. Alguns Estados-Membros do grupo 1 necessitam de mais desenvolvimentos do que outros.

As políticas, procedimentos e processos que obrigam a um esforço adicional ao nível das autoridades competentes dos Estados-Membros do grupo 1 incluem: A avaliação dos relatórios sobre riscos graves; Os procedimentos de avaliação em caso de notificação de operações de sondagem; As orientações internas nos domínios técnico e regulamentar para o setor offshore; Um sistema de formação ou de garantia de competências para o pessoal da área da regulação do setor offshore. As autoridades competentes dos Estados-Membros do grupo 2 apresentam políticas, procedimentos e processos regulamentares menos desenvolvidos do que as dos Estados-Membros do grupo 1, uma vez que, para a maioria destes Estados-Membros, era a primeira vez que tinham de implementar um sistema de segurança na área dos riscos graves offshore. No entanto, têm vindo a implantar os sistemas necessários para se conformarem com a DSO, o que aumenta a pressão sobre as autoridades competentes dos Estados-Membros do grupo 2 em termos de necessidades de recursos especializados. As autoridades competentes dos Estados-Membros do grupo 3 são as que apresentam atualmente os sistemas de suporte regulamentar offshore menos desenvolvidos. De um modo geral, necessitam de estabelecer algumas políticas, processos e procedimentos regulamentares, mas não ao mesmo nível que os Estados-Membros do grupo 1, dada a dimensão das suas atividades. Em termos gerais, os Estados-Membros do grupo 3 consideram que podem melhorar os seus sistemas de suporte regulamentar de modo a torná-los fiáveis e robustos até 2016. Tal colocará uma pressão adicional significativa sobre os recursos das autoridades competentes. 5.2.Disposições organizativas vigentes e previstas para interação com as partes interessadas Na altura do inquérito, as autoridades competentes dos Estados-Membros do grupo 1 dispunham já de disposições organizativas para interação com as partes interessadas. No entanto, é necessário introduzir melhorias significativas ao nível da interação com os comités para as normas técnicas e outras autoridades competentes. Três dos EstadosMembros parecem cumprir a maioria dos critérios mas nos outros dois casos será necessário envidar esforços suplementares. As autoridades competentes dos Estados-Membros do grupo 2 dispõem de mais disposições organizativas de base para trabalhar com as partes interessadas e estabelecer essas normas, mas de indústrias de menor dimensão. Por conseguinte, embora possam ser em menor escala, esses dispositivos continuam a implicar o envolvimento de uma parte significativa dos recursos das autoridades competentes. Alguns desses EstadosMembros registam uma falta de interação com os sindicatos e representantes dos trabalhadores, assim como com os comités para as normas técnicas, nacionais e internacionais. As autoridades competentes dos Estados-Membros do grupo 3 dispõem de disposições organizativas mais básicas para trabalhar com as partes interessadas e estabelecer normas, mas de indústrias de menor dimensão e menos titulares de licenças, proprietários e operadores a laborar. Verificam-se importantes lacunas, principalmente na interação com os sindicatos e os representantes dos trabalhadores, assim como com os comités para as normas técnicas, nacionais e internacionais. Os Estados-Membros do grupo 3 consideram que disporão das disposições organizativas adequadas em 2016. O estabelecimento destas disposições é suscetível de envolver uma parte significativa dos recursos disponíveis, tendo em conta a dimensão das autoridades competentes. 6.Análise do fosso potencial entre recursos existentes/previstos e recursos necessários de acordo com as estimativas

Foi realizada uma análise do fosso existente entre os recursos necessários, conforme estabelecido no capítulo 4, e os recursos disponíveis (2014) e planos dos Estados-Membros para 2016 (capítulo 5) para cada um dos grupos de Estados-Membros e para a UE no seu conjunto no que respeita ao cenário de base e ao cenário nível elevado de atividade. Relativamente a cada cenário, estimaram-se as competências regulamentares requeridas para as três funções de regulação principais (conforme indicado na parte 1 do documento de trabalho dos serviços da Comissão). A adequação dos recursos especializados de uma autoridade competente de determinado Estado-Membro foi, por conseguinte, calculada subtraindo aos recursos necessários estimados aos recursos atualmente disponíveis (ou planeados). Conforme referido acima, quando da realização do inquérito do JRC, o preço do petróleo era de 115 dólares o barril, tendo entretanto caído para menos de 40 dólares o barril, o que reduzirá de forma significativa o nível de atividade de prospeção offshore. No que se refere às condições económicas atuais, a opção de base é considerada mais adequada para comparar os recursos necessários com os recursos propostos para 2016.



Quadro 3: Competências necessárias estimadas e competências offshore existentes e previstas (FTE) em 2016 - cenário de base Fonte: Bio by Deloitte Grupo 1: As necessidades globais estimadas para as autoridades competentes dos EstadosMembros do grupo 1 em termos de recursos técnicos e regulamentares offshore para 2016 correspondem a cerca de 288 ETI (equivalentes tempo inteiro) e o número total de peritos nas áreas técnica e regulamentar offshore em 2016 aponta para praticamente os mesmos valores. Em média, no período de 2014-2016, o número de efetivos necessários deveria aumentar entre 10 e 20 %. Existem, todavia, lacunas notáveis nas categorias técnicas de mergulho (-17,5 %), condutas (-12,8 %), engenharia mecânica (-10 %), engenharia elétrica (-9 %), engenharia estrutural (-25 %) e arquitetura naval (-60 %). No caso do EUOAG, todos os Estados-Membros assinalaram dificuldades de recrutamento de pessoal técnico qualificado offshore por razões várias, nomeadamente os salários competitivos e a disponibilidade das competências procuradas. Grupo 2:

As necessidades globais estimadas para as autoridades competentes dos EstadosMembros do grupo 2 em termos de recursos técnicos e regulamentares offshore correspondem a cerca de 50 ETI. O número total de peritos nas áreas técnica e regulamentar offshore revelou-se muito positivo, ou seja, mais de 50 ETI, devido aos importantes recursos existentes num dos Estados-Membros deste grupo em todas as especialidades técnicas pertinentes. A maioria dos países apresenta níveis de resposta relativamente elevados para uma única competência. No entanto, com uma só exceção, nenhum dos Estados-Membros dispõe de toda a gama de competências técnicas offshore requeridas. Esta situação é compreensível dado o vasto conjunto de competências técnicas offshore. Na maioria dos casos, contudo, as necessidades apontam para menos de um ETI. Nalguns casos, os Estados-Membros resolveram este problema através da contratação de curta duração de consultores externos. A maior parte dos Estados-Membros informou que estudaria a possibilidade de acordar a partilha de competências com outras autoridades competentes. As áreas mais deficitárias são a área dos especialistas em regulamentação e dos sistemas de gestão da segurança. Estas lacunas poderão ser colmatadas com mais formação e desenvolvimento de capacidades. Quatro dos Estados-Membros do grupo 2 registam problemas de financiamento. Grupo 3 Estes Estados-Membros não dispõem de instalações de produção, razão pela qual as suas atividades offshore incluirão essencialmente planos de perfuração. As necessidades globais estimadas das autoridades competentes dos Estados-Membros do grupo 3 correspondem, em termos de recursos técnicos e regulamentares offshore, a cerca de 16 ETI. De uma forma geral, as autoridades competentes de menor dimensão apresentam lacunas na gama de competências offshore disponíveis na sua organização, ou seja, revelam um défice a nível de engenharia de processos e de especialistas em proteção ambiental, mergulho e outros ramos da engenharia. A maioria das autoridades competentes dos Estados-Membros do grupo 3 indicou a eventual celebração de acordos com outras autoridades competentes de modo a partilhar competências para colmatar essas pequenas lacunas. A estimativa das necessidades de recursos regulamentares não incluía a avaliação dos relatórios sobre riscos de acidentes graves relativos às unidades/instalações móveis de perfuração offshore (MODU) que não estão permanentemente implantadas sob a jurisdição de Estados-Membros. Esta constituiria uma importante necessidade de recursos complementares em caso de programas de perfuração offshore. As necessidades de recursos expostas acima foram calculadas tendo em conta apenas as funções de regulação e os requisitos processuais regulamentares. Reconhece-se a necessidade de recursos adicionais para estabelecer e manter uma organização com capacidade para desempenhar as funções de autoridade competente. As autoridades competentes dos Estados-Membros da UE apresentam diferentes níveis de maturidade e o estudo não incluiu qualquer estimativa sobre o nível de recursos necessários para criar a estrutura organizativa de cada uma das autoridades. É, por conseguinte, expectável, especialmente no caso das novas organizações ou em fase de reestruturação, que sejam necessários recursos adicionais para poderem operar como autoridades competentes. Registam-se limitações de financiamento, que são particularmente sérias em dois Estados-Membros do grupo 3. 7.Conclusões e recomendações De acordo com as informações recebidas dos Estados-Membros e do setor, em primeiro lugar no quadro do EUOAG, o número de operações offshore de petróleo e gás levadas a cabo nalgumas zonas da UE, nomeadamente no Mar do Norte, é suscetível de diminuir devido à substancial descida dos preços do petróleo. A redução do número de operações offshore poderá conduzir à diminuição do volume de trabalho das autoridades competentes e das necessidades de recursos, embora o desmantelamento das instalações exija também conhecimentos específicos. Significa isto que as lacunas identificadas a partir dos resultados do último inquérito poderão ser menos acentuadas do que o previsto. A comparação entre as necessidades estimadas e a situação dos inquiridos aponta para um défice de cerca de 10 % em toda a UE, em 2014. A comparação entre a capacidade administrativa real em 2014 e as necessidades de recursos das autoridades competentes em 2016, um ano após o prazo de implementação (julho de 2015), indica que o défice registado nalgumas especialidades poderá aumentar se não forem tomadas medidas adequadas pelos Estados-Membros. As lacunas detetadas variam de acordo com os EstadosMembros. Os Estados-Membros têm consciência de que será necessário reforçar os recursos e planeiam recrutar e formar pessoal. Se os Estados-Membros recrutarem de acordo com os seus planos, muitas especialidades parecem não revelar lacunas, podendo apenas surgir problemas evidentes nas categorias de mergulho (-21 %), engenharia mecânica (-8 %), resposta a emergências (-14 %) e arquitetura naval (-14 %). No entanto, a disponibilidade de um número suficiente de efetivos e a capacidade de as autoridades competentes atraírem peritos offshore para desempenharem funções de regulação continua a representar um risco para o sucesso da implementação da DSO.