Avaliação da Agência da União Europeia para a Formação Policial com base no artigo 32.º do Regulamento (UE) 2015/2219 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2015 sobre a Agência da União Europeia para a Formação Policial (CEPOL) e que substitui e revoga a Decisão 2005/681/JAI do Conselho

A Agência da União Europeia para a Formação Policial (CEPOL) é uma agência da União Europeia dedicada à formação de agentes das autoridades com funções policiais, com sede em Budapeste, na Hungria. Desempenha um papel crucial destinado a assegurar que os agentes das autoridades com funções policiais na Europa dispõem dos meios necessários para proteger os direitos humanos, prevenir e combater a criminalidade grave e o terrorismo e manter a ordem pública, com vista a criar uma cultura comum de aplicação da lei na UE. Foi criada em 2000 como Academia Europeia de Polícia e tornou-se uma agência em 2005. O seu atual mandato legal entrou em vigor em 1 de julho de 2016 e resulta do Regulamento (UE) 2015/2219 sobre a Agência da União Europeia para a Formação Policial («Regulamento CEPOL»). Nos termos do artigo 3.º do regulamento, o mandato da CEPOL inclui o apoio, o desenvolvimento, a realização e a coordenação da formação para agentes das autoridades com funções policiais.

Esta avaliação tem dois objetivos principais: 1) avaliar a eficácia, a eficiência, a pertinência, a coerência e o valor acrescentado europeu da CEPOL e das suas práticas de trabalho desde 2015; e 2) descrever os ensinamentos retirados e elaborar recomendações para responder melhor aos desafios colocados pelo ambiente em constante mudança, tendo em conta os recursos financeiros e humanos atualmente autorizados para a CEPOL. A avaliação abrange as atividades da CEPOL no período de 2015 a 2020 com todos os Estados-Membros da UE (exceto a Dinamarca), os países terceiros com os quais a CEPOL tem acordos de trabalho, acordos de cooperação e acordos similares, bem como organizações internacionais e agências da UE.

O presente relatório será apresentado ao Parlamento Europeu e ao Conselho, bem como ao Conselho de Administração da Agência. O documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha o presente relatório apresenta uma análise pormenorizada dos resultados da avaliação externa.

2.PRINCIPAIS CONSTATAÇÕES DA AVALIAÇÃO

No que diz respeito à eficácia, a avaliação concluiu que os principais documentos de programação da CEPOL têm em conta e refletem os objetivos da sua base jurídica e as prioridades estabelecidas na Agenda Europeia para a Segurança de 2015. Este facto é confirmado pelas partes interessadas que, na sua esmagadora maioria, consideraram que as ações e atividades da CEPOL no período de 2015 a 2020 refletiram devidamente os objetivos estabelecidos no seu mandato. A CEPOL está empenhada em cumprir o seu mandato no que se refere ao policiamento transfronteiriço e europeu e investe os seus recursos em conformidade, com resultados significativos.

Além disso, a introdução da metodologia de avaliação estratégica das necessidades de formação da UE, desenvolvida para identificar lacunas em termos de conhecimentos, aptidões e competências e necessidades de formação, melhorou consideravelmente a hierarquização das necessidades de formação. A metodologia identifica prioridades de formação e visa coordenar as atividades de formação disponíveis, a fim de evitar sobreposições e duplicações, indicando simultaneamente as tendências emergentes em matéria de aplicação da lei. No entanto, a avaliação salientou que a oferta de formação de formadores da CEPOL, uma atividade que permite aos formadores aplicar métodos modernos de implementação e técnicas de aprendizagem mista para assegurar uma formação policial de qualidade num ambiente multicultural, é comparativamente menor do que a oferta de outras agências da Justiça e Assuntos Internos da UE, pelo que importa ponderar a sua expansão.

A avaliação concluiu que, dada a dimensão relativamente pequena da CEPOL (96 membros do pessoal em 2020) e o seu orçamento anual (10,6 milhões de EUR em 2020), não se pode esperar que a CEPOL chegue diretamente a uma percentagem significativa do público-alvo através de atividades de formação residenciais. Está subjacente ao Regulamento CEPOL que a Agência deve aumentar a amplitude do seu público-alvo através de um efeito de cascata, multiplicando o alcance em resultado da formação de formadores e da transferência de conhecimentos entre pares. Na sua forma atual, a utilização em cascata depende fortemente das ações dos Estados-Membros e não é acompanhada de forma coerente pela CEPOL. Além disso, a utilização da abordagem de formação de formadores pela CEPOL é limitada, tendo sido realizadas apenas cinco sessões em 2019 e duas em 2020 antes da pandemia. O investimento da CEPOL na atualização e na expansão da sua oferta de formação em linha surgiu como uma estratégia positiva para alargar o seu alcance, que se tornou fundamental no contexto da pandemia de COVID-19.

Os participantes selecionados para a formação residencial da CEPOL nem sempre têm um perfil adequado em termos de nível de especialização e de antiguidade. Os gestores de atividades da CEPOL têm o poder de vetar e recusar as candidaturas dos participantes, mas a avaliação considera que tal poder raramente é utilizado, uma vez que é prática corrente aceitar o primeiro candidato apresentado pelos Estados-Membros, independentemente do seu perfil. Trata-se de uma questão conhecida, que é frequentemente debatida entre as unidades nacionais CEPOL nas suas reuniões regulares. No entanto, as partes interessadas informaram que os gestores de atividades da CEPOL estão agora a analisar mais atentamente as candidaturas dos participantes.

No que se refere à eficiência, a avaliação concluiu que os benefícios decorrentes da participação nas atividades da CEPOL compensavam os custos para os Estados-Membros e que os recursos da CEPOL eram bem geridos. A avaliação concluiu igualmente que existiam algumas ineficiências relacionadas com o processo de decisão do Conselho de Administração, os processos de planeamento da CEPOL e os procedimentos de controlo. A estrutura interna da CEPOL parece funcionar de forma eficiente, embora a rotação de pessoal da CEPOL possa ter afetado a eficiência global da Agência durante o período de 2015 a 2020. A CEPOL funciona agora segundo um modelo institucional híbrido, que combina a abordagem tradicional baseada em subvenções, atribuídas através de concursos temáticos entre os parceiros em contratos-quadro elegíveis, e o «novo» método do centro de conhecimento da CEPOL, constituído por um grupo de peritos especializados num tema. Este método misto destina-se a racionalizar e simplificar a gestão das subvenções e foi aplicado após o Conselho de Administração ter rejeitado a supressão total do sistema de subvenções. A CEPOL foi, de um modo geral, capaz de absorver o financiamento que recebeu da UE.

O ciclo anual de desenvolvimento das atividades de formação da CEPOL é considerado demasiado curto, pondo em risco a qualidade. Antes do desenvolvimento da formação pela CEPOL, o Conselho de Administração deve tomar decisões sobre os temas, devem ser elaboradas orientações e os parceiros em contratos-quadro devem submeter-se a procedimentos de seleção. Algumas partes interessadas afirmaram que, uma vez concluídos estes processos, sobra pouco tempo para desenvolver conteúdos de qualidade, uma vez que o ciclo anual terminou. Consequentemente, os parceiros em contratos-quadro que não disponham de soluções de formação «prontas a utilizar» que possam ser disponibilizadas durante este período de tempo limitado são desencorajados de se candidatarem à organização de um curso. Por conseguinte, verifica-se uma diminuição contínua do número de candidaturas a subvenções dos parceiros em contratos-quadro.

As atividades de formação que foram subcontratadas a parceiros em contratos-quadro da CEPOL para desenvolvimento e execução estão menos expostas ao mecanismo de garantia de qualidade da CEPOL. Como tal, as atividades de formação apresentam uma qualidade variável. A CEPOL dispõe de um mecanismo de garantia da qualidade para controlar as suas atividades de formação desde o desenvolvimento até à execução, que foi considerado eficaz para garantir conteúdos e formadores de elevada qualidade quando a CEPOL é responsável tanto pelo desenvolvimento como pela prestação de formação. As atividades de formação subcontratadas a parceiros em contratos-quadro, embora ainda sejam valorizadas pelos participantes, apresentam por vezes uma qualidade variável, dado que nem sempre foram sistematicamente verificadas pelo mecanismo de garantia de qualidade da CEPOL.

A Academia da Cibercriminalidade da CEPOL é considerada um passo importante da Agência para dar resposta às necessidades emergentes, mas deve ser melhorada. A criação da Academia da Cibercriminalidade da CEPOL suscitou reações díspares das partes interessadas. Embora abrangendo um tema muito importante e em que a procura é elevada, foram levantadas questões sobre a sua missão real, a sua dimensão limitada e a capacidade de atrair peritos com conhecimentos e competências relevantes para ministrarem formações. As atividades realizadas através da Academia da Cibercriminalidade foram também negativamente afetadas pela pandemia de COVID-19, uma vez que não foi possível realizar as atividades residenciais no local com recurso a instalações especializadas. De um modo mais geral, algumas partes interessadas dos Estados-Membros e da UE criticaram a oferta de formação da CEPOL em matéria de cibercriminalidade, questionando a qualidade, a coerência e a amplitude da formação ministrada.

A avaliação concluiu que, embora exista uma boa relação entre o diretor executivo da CEPOL e o Conselho de Administração, as reuniões do Conselho de Administração são prejudicadas pelo baixo nível de participação de alguns membros e pela ênfase desproporcionada nas questões administrativas. Além disso, surgiram algumas questões de representação relacionadas com o Conselho de Administração da CEPOL (nomeadamente, uma participação reduzida de vários Estados-Membros; desequilíbrios de género; ausência de funcionários aduaneiros ou guardas de fronteira; os níveis de antiguidade dos representantes variam). As reuniões do Conselho de Administração contam com a participação de um grande número de delegados por Estado-Membro, nem sempre representando adequadamente todo o espetro dos organismos responsáveis pela aplicação da lei e os seus contributos. Várias partes interessadas observaram que, embora a maior parte das decisões do Conselho de Administração estejam relacionadas com o conteúdo e a estratégia, a ordem de trabalhos das reuniões do Conselho de Administração apresenta inúmeros pontos administrativos, que deixam uma margem relativamente reduzida para o debate estratégico.

O número de efetivos da CEPOL aumentou de forma constante no período de 2015 para 2020 (de 45 para 96). Contudo, a avaliação revelou que a transferência da CEPOL do Reino Unido para a Hungria e o subsequente coeficiente de correção salarial aplicado a Budapeste parecem desempenhar um papel fundamental na dificuldade da CEPOL em atrair e manter pessoal. No entanto, não se trata de uma queixa isolada entre as agências descentralizadas. A rotação do pessoal resultou numa mudança na cultura institucional e dificultou a atração de pessoal devidamente qualificado.

Confirmou-se que os objetivos da CEPOL são relevantes para as necessidades e os desafios da UE definidos por documentos estratégicos fundamentais e que a oferta de formação da CEPOL é pertinente para as necessidades dos Estados-Membros da UE. A avaliação revelou que os objetivos da CEPOL dão sequência ou estão alinhados com elementos fundamentais incluídos no Programa de Estocolmo, na Agenda Europeia para a Segurança e no Programa Europeu de Formação Policial. Os participantes na formação nos 27 Estados-Membros da UE também indicaram que, no período de 2015 a 2020, a oferta de formação da CEPOL respondeu adequadamente às necessidades e às expectativas dos seus países. A relevância dos objetivos e das atividades de formação da CEPOL é atribuída: 1) ao alinhamento dos programas de trabalho anuais da CEPOL com a Agenda Europeia para a Segurança (como acima referido); 2) à introdução da avaliação estratégica das necessidades de formação UE, que permitiu à CEPOL associar as prioridades de formação às necessidades dos seus grupos‑alvo; e 3) à integração das prioridades da Plataforma Multidisciplinar Europeia contra as Ameaças Criminosas nas suas atividades de formação residenciais e em linha. Além disso, as atividades da CEPOL são amplamente reconhecidas como forma de reforçar a confiança e facilitar o desenvolvimento da cooperação entre os serviços responsáveis pela aplicação da lei. Com efeito, a introdução da avaliação estratégica das necessidades de formação e das avaliações das necessidades de formação operacional da UE constituiu um importante passo em frente para assegurar um maior alinhamento dos temas e atividades da formação com as necessidades das partes interessadas. No entanto, registaram-se conclusões díspares quanto à capacidade da CEPOL para adaptar a sua oferta de formação à evolução científica, tecnológica e sociopolítica.

O mandato e as atividades da CEPOL parecem ser coerentes e complementares com outros intervenientes relevantes a nível da UE. De um modo geral, as partes interessadas de outras agências da Justiça e Assuntos Internos manifestaram uma opinião positiva sobre a sua relação com a CEPOL. No entanto, o grau de coordenação é inconstante, variando consoante a agência e o nível de colaboração da CEPOL com as agências JAI e as instituições da UE. Há, pois, alguma margem para melhorias; por conseguinte, a CEPOL poderá adaptar a sua abordagem de trabalho para maximizar potenciais sinergias. A Matriz de Formação JAI, uma folha de cálculo que deveria ser preenchida manualmente pelas agências para assegurar uma coordenação estruturada, foi abandonada em 2019 por motivos relacionados principalmente com a falta de conhecimento e de utilização do instrumento entre as agências JAI. No entanto, a Matriz de Formação JAI não foi substituída por outra metodologia estruturada; em vez disso, a CEPOL assegura a coordenação através de uma abordagem entre pares, nomeadamente através da interação nas reuniões da rede de agências Justiça e Assuntos Internos e/ou da participação em projetos específicos, o que não garante a plena concretização de sinergias.

A avaliação concluiu que, no que diz respeito ao valor acrescentado da UE, todos os grupos de partes interessadas consultados consideraram que a CEPOL proporciona efetivamente valor acrescentado no que diz respeito à formação em domínios específicos da criminalidade em comparação com o que é oferecido a nível nacional. Os objetivos e as atribuições da CEPOL contribuíram para melhorar a capacidade dos Estados-Membros para formar os seus agentes das autoridades com funções policiais em comparação com o que poderiam ter feito a nível nacional. Alguns agentes consultados afirmaram que a CEPOL disponibilizava uma formação útil sobre instrumentos e ferramentas a nível da UE e transmitia conhecimentos sobre a dimensão europeia das ferramentas transfronteiras, tais como o intercâmbio transfronteiras de provas eletrónicas e a cooperação policial internacional, que raramente eram abrangidas pela formação nacional. Indiretamente, essa formação permitia também que as atividades da CEPOL fossem amplamente reconhecidas como forma de reforçar a confiança e facilitar o desenvolvimento da cooperação entre os serviços responsáveis pela aplicação da lei. A maioria das partes interessadas consultadas concordou que as atividades da CEPOL no seu conjunto contribuem para aumentar a confiança mútua entre as organizações responsáveis pela aplicação da lei. Além disso, as partes interessadas confirmaram que as atividades da CEPOL promoveram um aumento do número de oportunidades de cooperação e da qualidade da cooperação entre os serviços nacionais responsáveis pela aplicação da lei a nível da UE, bem como, em menor medida, numa base bilateral e regional. A maioria dos participantes na formação concorda que as atividades de formação da CEPOL proporcionam oportunidades concretas para estabelecer um trabalho em rede com os seus homólogos europeus e que a CEPOL acrescenta um valor único ao desenvolvimento de uma cooperação que não teria sido alcançado com recursos nacionais. Este resultado é atribuído, em especial, ao programa de intercâmbio e às atividades residenciais da CEPOL. A avaliação concluiu que o trabalho da CEPOL em países terceiros é altamente valorizado pelas partes interessadas informadas, embora algumas partes interessadas no âmbito da governação da CEPOL não tenham conhecimento dessas atividades. Em cumprimento do seu mandato, a CEPOL alargou o seu apoio à política externa da UE reforçando a capacidade de aplicação da lei nos países parceiros da vizinhança da UE. Os projetos de reforço das capacidades da CEPOL em países terceiros contribuem efetivamente para melhorar a estabilidade na vizinhança da UE e reforçar a confiança com os países vizinhos. Embora a formação em países terceiros seja um mercado competitivo, a CEPOL é elogiada pelo seu empenho em disponibilizar formação que responda às necessidades dos países terceiros parceiros. De acordo com o seu mandato, a CEPOL gere fundos específicos de assistência externa da União para cumprir os seus objetivos em países terceiros.

3.ENSINAMENTOS RETIRADOS E RECOMENDAÇÕES

A avaliação salienta a importância de a CEPOL racionalizar as suas atividades de modo a centrar-se nas principais prioridades no âmbito da Plataforma Multidisciplinar Europeia contra as Ameaças Criminosas, da Estratégia para a União da Segurança e das recentes estratégias de segurança interna, permanecendo simultaneamente aberta à avaliação e à tomada em consideração dos pedidos de formação específicos dos Estados-Membros neste contexto. A este respeito, a CEPOL deverá reforçar a sua cooperação com outras agências em geral e com a Europol em particular, para maximizar as sinergias o mais amplamente possível. Neste contexto, a CEPOL aceitou assumir a liderança na coordenação do objetivo estratégico horizontal comum de «reforço das capacidades através da formação, do trabalho em rede e da inovação» durante o próximo ciclo 2022-2025 da Plataforma Multidisciplinar Europeia contra as Ameaças Criminosas. Do mesmo modo, a CEPOL deverá reforçar o seu papel de coordenação, nomeadamente no quadro do seu contributo para a execução de todas as estratégias de segurança interna, incluindo a Agenda de Luta contra o Terrorismo, adotada em dezembro de 2020, e as estratégias da UE em matéria de criminalidade organizada e de tráfico, adotadas no início de 2021.

Neste contexto, é fundamental que a CEPOL desempenhe um papel central na coordenação da formação policial entre todas as diferentes partes interessadas, nomeadamente as outras agências JAI. Em vez de concorrer com outras partes interessadas da formação da UE, a CEPOL deve procurar tornar-se a plataforma por excelência da UE para a formação policial. Embora, por si só, não possa responder a todas as necessidades de formação, a Agência tem um papel único no levantamento e no acompanhamento do conjunto de ofertas de formação policial existentes disponibilizadas por todas as agências JAI e por outras partes interessadas e funciona como um portal para os profissionais responsáveis pela aplicação da lei que procuram oportunidades de formação adequadas a nível da UE.

Ao mesmo tempo, é igualmente importante que os representantes dos Estados-Membros reforcem ainda mais a coordenação nos seus países, a fim de recolher opiniões e dar resposta às necessidades de todas as autoridades policiais. Em especial, a avaliação salientou a importância do papel do Conselho de Administração da CEPOL, enquanto organismo que deve refletir e transmitir todos os contributos e solicitações para além do mundo académico, nomeadamente do nível operacional nos seus Estados-Membros, a integrar nas decisões estratégicas do Conselho de Administração. Neste contexto, deve também ser prestada atenção à representação de género no Conselho de Administração, tal como salientado também pelo Parlamento Europeu, que — no contexto do processo de quitação de 2019 — instou a CEPOL a assegurar o equilíbrio entre homens e mulheres na nomeação dos seus membros.