RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO LEGISLAR MELHOR 2000 (em conformidade com o artigo 9º do Protocolo do Tratado CE relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade)

ÍNDICE

1. Uma legislação adaptada e eficaz

1.1. O princípio da subsidiariedade

1.1.1. Uma acção de envergadura para cumprir os objectivos do Tratado

1.1.2. Uma acção mais eficaz ao nível comunitário

1.1.3. Uma acção transnacional

1.2. Proporcionalidade

1.3. A sociedade civil: um parceiro indispensável

1.4. Adaptação da acção comunitária

2. Uma legislação de qualidade

2.1. Consolidação, codificação e reformulação

2.2. A qualidade de redacção

2.3. A simplificação

ANEXO

A motivação dos actos

I. Remediar as carências e promover soluções positivas

II. A motivação da subsidiariedade: as fórmulas adoptadas

III. A subsidiariedade: um desafio internacional

Introdução

Ao apresentar este relatório para 2000, a Comissão pretende salientar a aplicação do princípio da subsidiariedade, que foi nitidamente reforçada em relação ao ano anterior por duas razões:

* por um lado, o esforço objectivo da Comissão em explorar todas as pistas da subsidiariedade;

* por outro, as reflexões apresentadas por alguns Estados-Membros e pelo Parlamento Europeu sobre os relatórios de 1998 e 1999.

No plano normativo, o artigo 5º do Tratado CE é doravante completado por um protocolo em matéria de subsidiariedade e de proporcionalidade. A adopção em breve de uma Carta de Direitos Fundamentais sobre o respeito das diferenças, exige uma atenção cada vez maior quanto à subsidiariedade. O conjunto destas disposições, acompanhado dos acordos interinstitucionais em vigor, permitiram que estas iniciativas fossem afinadas no sentido de ser cumprido o referido princípio. Por outro lado, tal como recorda o Parlamento Europeu na sua resolução sobre o relatório Legislar Melhor 1994, 95 e 96, o princípio da subsidiariedade é uma norma jurídica coercitiva que não obsta ao exercício legítimo das competências da União.

O relatório Legislar Melhor 2000 confere um lugar predominante à análise da aplicação prática deste princípio, inclusive através dos exemplos de fórmulas de motivação contidas em propostas legislativas, sem esquecer, contudo, o princípio da proporcionalidade, a qualidade dos textos legislativos, bem como a sua codificação e a sua simplificação, que se consideram indispensáveis para a obtenção de um sistema normativo que possa ser mais facilmente compreendido pelos operadores.

A necessidade de se conseguir uma utilização equilibrada deste princípio também é salientada por vários Estados-Membros, pelo Parlamento Europeu no debate relativo aos relatórios Melhor Legislar 1998 e 99, pelo Comité das Regiões e pelo CES, bem como pela própria Comissão nos seus documentos referentes ao alargamento. Alargamento este que reforça a necessidade de uma aplicação estrita do princípio da subsidiariedade, face a uma sociedade ainda mais diferenciada do que a actual e ao desenvolvimento de políticas novas com o objectivo de favorecer a integração de novos membros.

Além disso, em determinados sectores em relação aos quais o Tratado de Amsterdão introduz novas responsabilidades (por exemplo, em matéria de criação de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça e nos domínios social e de não discriminação) é necessário exercer uma "subsidiariedade activa", que permitirá alcançar os novos objectivos do Tratado. Noutros sectores, a Comissão procura uma maior cooperação com os Estados-Membros, os poderes locais e regionais e a sociedade civil, que permita a utilização partilhada dos instrumentos comunitários e nacionais com a fim de atingir um objectivo comum.

Por outro lado, nos domínios em que a Comunidade exerce uma competência particularmente importante por força da intensidade exigida pela sua acção, por exemplo, em relação a certos aspectos da liberdade de circulação e da política de concorrência, a Comissão, utilizando procedimentos bastante inovadores, tem-se esforçado por garantir que as suas iniciativas não sejam desproporcionadas em relação às exigências do Tratado e à capacidade crescente que os seus parceiros públicos e privados têm, eles próprios, no alcance dos objectivos da União.

Um outro aspecto da subsidiariedade manifestou-se recentemente: diz respeito à posição da União e dos Estados-Membros nas relações internacionais. Existem tarefas que só podem ser efectuadas num quadro mais amplo do que o da União .

Naturalmente, uma aplicação eficaz do princípio da subsidiariedade não pode nunca significar um dado definitivamente adquirido; as mutações da sociedade, as estruturas institucionais dos Estados, do ambiente internacional, os progressos da tecnologia determinam uma actualização permanente da acção da União. A preparação das propostas legislativas através das Comunicações e dos livros verdes e brancos, permite consultar de maneira contínua a sociedade civil e as instituições em todos os níveis no que diz respeito à oportunidade, ao nível e conteúdo dessas mesmas propostas em conformidade com as disposições do Protocolo relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade. A reflexão relativa ao governo, que vai além da questão da subsidiariedade, também constitui uma ocasião para a Comissão propor um debate sereno e perspectivar a aplicação do conjunto dos princípios abordados no presente relatório. O mesmo deverá acontecer em relação às outras instituições e Estados-Membros na respectiva acção de promoção da iniciativa comunitária.

1. Uma legislação adaptada e eficaz

1.1. O princípio da subsidiariedade

Os novos desafios com que a nossa sociedade é confrontada implicam mutações contínuas dos modelos em vigor e introduzem novos limites a atingir para uma conformação em relação ao ambiente global.

De onde decorrem consequências no que diz respeito à sociedade civil, empresas e, sem dúvida, sistemas legislativos, tanto ao nível comunitário como nacional, regional e local.

A evolução dos modelos e das práticas implica, em determinados domínios, um sistema regulamentar que possa legislar através da fixação dos objectivos e das principais linhas orientadoras, indicando o nível mais adequado para a adopção das outras regras.

1.1.1. Uma acção de envergadura para cumprir os objectivos do Tratado

O Protocolo relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade ao Tratado de Amsterdão sublinha o carácter dinâmico do conceito de subsidiariedade: por um lado, permite limitar ou por termo à acção quando esta deixe de se justificar, por outro, permite alargar a acção da Comunidade dentro dos limites das suas competências.

O Tratado de Amsterdão lançou novos objectivos em determinados domínios, objectivos estes que respondem às alterações da nossa sociedade. Com a finalidade de contribuir para que esses objectivos sejam alcançados, a Comissão efectuou grandes esforços legislativos, no âmbito das suas competências, para regulamentar estes novos domínios ou tornar a sua actividade mais eficiente.

É o caso dos objectivos relativos à política do ambiente e à política de protecção da saúde. Em relação a este último caso, as acções ao nível comunitário visam realizar estratégias e orientações com a finalidade de alcançar o mesmo nível de segurança e de saúde pública [1], em todo o território da União Europeia.

[1] Comunicação da Comissão a sobre a estratégia da Comunidade Europeia em matéria de saúde COM (2000), adoptada em Maio, 2000, Livro Branco sobre a segurança dos alimentos COM (99) 719, de 12.01.2000.

Além disso, foram propostos dois actos no domínio social, com o objectivo de serem aplicadas as novas competências introduzidas pelo novo artigo 13º do Tratado CE. O primeiro em matéria de igualdade de tratamento das pessoas sem distinção da raça nem da origem étnica e o segundo sobre a criação de um quadro geral em favor da igualdade de tratamento em matéria de emprego e de trabalho [2]

[2] Directiva 2000/43/CE do Conselho, de 29 de Junho de 2000, Proposta de Directiva do Conselho COM(1999) 565 de 25 de Novembro de 1999.

Uma acção legislativa particularmente importante relaciona-se com a realização de um "espaço de liberdade, segurança e justiça" previsto pelo Tratado de Amsterdão e incentivada pelas conclusões do Conselho Europeu de Tampere de 15 e 16 de Outubro de 1999.

Para este efeito, a Comissão, que tem neste domínio um direito de iniciativa partilhado com os Estados-Membros [3], elaborou uma proposta de Comunicação ao Conselho e ao Parlamento Europeu que contém um quadro de controlo [4] referente ao exame dos progressos realizados com o propósito de criação de um espaço de "liberdade, segurança e justiça" na União Europeia.

[3] Sempre que as iniciativas legislativas dos Estados-Membros tenham por base o Título IV do Tratado CE,são-lhes aplicáveis os princípios da subsidiariedade, da proporcionalidade e da boa qualidade da legislação do mesmo modo que às propostas apresentadas pela Comissão. A Comissão aprofundará a sua reflexão sobre este assunto nos seus futuros relatórios anuais.

[4] COM (2000) 167.

No ano em curso, os actos legislativos propostos pela Comissão dizem respeito a 4 propostas de directivas e de regulamentos [5].

[5] Proposta de Regulamento do Conselho que fixa a lista dos países terceiros cujos nacionais estão sujeitos à obrigação de visto para transporem as fronteiras externas e a lista dos países terceiros cujos nacionais estão isentos dessa obrigação COM (2000) 27 de 26.01.2000 ; Proposta de Directiva do Conselho relativa a normas mínimas em matéria de concessão de protecção temporária no caso de afluxo maciço de pessoas deslocadas e a medidas tendentes a assegurar uma repartição equilibrada do esforço assumido pelos Estados-Membros ao acolherem estas pessoas e suportarem as consequências decorrentes desse acolhimento COM (2000) 303 de 24.5.2000 ; Proposta de Regulamento do Conselho que prorroga o programa de incentivo ou de intercâmbio destinado aos profissionais da justiça no domínio do direito civil COM (2000) 516 de 6.09.2000 ; Proposta de Directiva do Conselho relativa a normas mínimas aplicáveis ao procedimento da concessão e retirada do estatuto de refugiados nos Estados-Membros (asilo) COM (2000) 578 de 20.09.2000.

As principais acções visam, nomeadamente, regulamentar os aspectos relativos ao direito de asilo a fim de se permitir o estabelecimento de um regime comum de asilo europeu. Esta problemática está relacionada com os aspectos da regulamentação do processo de concessão ou retirada do estatuto de refugiado nos Estados-Membros. Além disso, os recentes acontecimentos em alguns países próximos do território da União Europeia determinaram a necessidade de tomar medidas relativas aos aspectos referentes à garantia e concessão da protecção temporária em caso de afluxo maciço de pessoas.

1.1.2. Uma acção mais eficaz ao nível comunitário

O Protocolo sublinha a importância de uma acção, que será mais eficaz devido aos seus efeitos se realizada a nível comunitário.

É neste contexto que se inscrevem as acções legislativas iniciadas no presente ano no domínio social.

A importância que o Tratado de Amsterdão confere à política de emprego e a necessidade de prosseguir as acções neste contexto da Estratégia Europeia para o Emprego, expressa no Conselho Europeu de Lisboa, devem traduzir-se no método aberto de coordenação, bem como em acções operacionais ao nível europeu no domínio da política social.

Este domínio é caracterizado por uma evolução contínua a fim de tentar adaptar o mercado de emprego à realidade económica e social. Contudo, mesmo na aplicação das orientações do Conselho, é necessário ter em conta as constantes alterações que ocorrem na sociedade e as diferentes modalidades através das quais aquelas alterações se expressam nos diversos contextos nacionais, regionais e locais.

A este propósito foi constatada a necessidade de uma regulamentação-quadro ao nível comunitário com o objectivo de facilitar e garantir o tratamento igualitário no acesso ao trabalho e às condições de trabalho a fim de reforçar a coesão económica e social, estruturar as novas formas de organização do trabalho e o tempo de trabalho de determinadas categorias - como no caso do pessoal móvel [6]. No caso da organização do tempo de trabalho do pessoal móvel da aviação civil, a directiva recentemente adoptada resulta do artigo 139º do Tratado CE que, no âmbito do diálogo entre parceiros sociais ao nível comunitário, permite a aplicação dos acordos colectivos através de um acto do Conselho. Neste mesmo domínio deve ser assinalado o acto legislativo adoptado relativo a determinados aspectos da organização do tempo de trabalho, a fim de abranger os sectores e actividades excluídos pela legislação anterior législation précédente [7].

[6] Proposta de Directiva do Conselho - COM (2000) 382.

[7] Directiva 2000: 34/CE do PE e Conselho, de 22 de Junho de 2000, que altera a Directiva 93/104/CE, base jurídica: artigo 137º.

O que foi referido supra exprime o valor acrescentado de uma acção realizada ao nível comunitário, que não poderia ser eficazmente prosseguida ao nível dos Estados-Membros.

Além disso, é neste contexto que se inscreve a realização do princípio da igualdade de tratamento entre homens e mulheres no que diz respeito ao emprego, formação profissional e condições de trabalho [8].

[8] Proposta de Directiva do PE e Conselho, que altera a Directiva 76/207/CEE, COM (2000) 334 de 7 de Junho de 2000, base jurídica :artigo 141º, nº3.

Esta actividade legislativa partilhada, apesar de decorrer dos objectivos estabelecidos pelo Tratado, explica-se, neste período, tendo em consideração a ausência de progressos na celebração de acordos colectivos nos domínios mencionados.

As novas iniciativas da Comissão [9] no domínio da política de investigação pretendem apoiar os interesses comunitários na investigação, facilitando a coordenação dos esforços realizados pelos Estados-Membros no mesmo domínio para alcançar objectivos comuns.

[9] COM(2000) 6 de 18.01.00 " Towards a European Research Area " ; COM(2000)612 de 4.10.00.

1.1.3. Uma acção transnacional

O Protocolo menciona a importância de se tomar em consideração os objectivos gerais que dizem respeito a uma acção transnacional

Nos casos das acções que se pressupõe produzirem um impacto em todo o território da UE, uma acção ao nível comunitário é, sem dúvida, a mais adequada no sentido de assegurar uma concordância entre os sistemas nacionais e de favorecer a cooperação eficaz entre os Estados-Membros.

É nesta lógica que se inscrevem os actos que regem as políticas da energia e dos transportes.

A aplicação destas políticas (redes transeuropeias de transporte e de energia) necessita uma acção da Comunidade no sentido de garantir a coordenação entre as diferentes acções nacionais com o objectivo de completar o mercado interno e facilitar a interconexão e a interoperabilidade no domínio dos transportes. No que diz respeito à energia, a cooperação ao nível comunitário é muito importante em relação ao aspecto da segurança de abastecimento e para a transparência do mercado.

Uma adequação entre a definição de um quadro organizacional, regulamentar e as medidas de aplicação é representada pela proposta da Comissão relativa ao desenvolvimento de um sistema integrado de navegação por satélite denominado GALILEO [10]. Neste contexto, a definição de um quadro regulamentar, bem como a análise das condições necessárias à realização prática e ao sistema de financiamento elaborado em cooperação com a indústria reveste uma importância estratégica para a Comunidade.

[10] Acção proposta em 1999 "Galileo - Envolvimento da Europa numa nova geração de serviços de navegação por satélite", COM (1999) 54. Durante o ano 2000, a Comissão iniciou uma fase de definição do projecto Galileo.

A Comissão lançou uma reflexão no Livro Branco sobre a Política Comum dos Transportes, que pretende distinguir as acções que decorrem da competência da Comunidade, como nos casos, a título de exemplo, da harmonização técnica, das redes transeuropeias e da legislação social, da segurança rodoviária e as acções relevantes em termos de política urbana, ordenamento do território, por exemplo, que se enquadram, antes, na competência dos Estados-Membros.

* Proposta de alteração da Decisão n° 1692/96 sobre a revisão das orientações para o desenvolvimento da rede transeuropeia de transportes [11],

[11] COM (1999) 277.

* Proposta de alteração da Decisão n° 1254/96/CE sobre a revisão das orientações respeitantes às redes transeuropeias no sector da energia [12],

[12] 1047/97/CE, JO L 151 de 11.6.1997 e 1741/99/CE, JO L 207 de 6.8.1999.

De qualquer forma, no caso de uma acção transnacional, o modelo regulamentar utilizado na proposta de directiva-quadro [13], que visa determinar um quadro legislativo para as redes e serviços referentes às comunicações elecrónicas, prevê que seja facilitada a flexibilidade necessária para alcançar os objectivos comuns ao nível dos diferentes Estados-Membros.

[13] Proposta de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho relativa a um quadro regulamentar para a política do espectro de radiofrequências na Comunidade Europeia, COM (2000) 407.

1.2. Proporcionalidade

Embora nos textos e na lógica o princípio da proporcionalidade esteja estreitamente ligado ao princípio da subsidiariedade, dele deve ser distinguido. Trata-se, tanto num domínio de competência exclusiva (logo, por definição, em relação ao qual não se tem de fazer um exame específico de subsidiariedade) como num domínio de competência concorrencial, de garantir que as normas não imponham às autoridades nacionais, regionais ou locais ou à sociedade civil constrangimentos ilógicos, supérfluos ou excessivos em relação ao objectivo a atingir. Um corolário imediato disto respeita à eficácia da legislação: qualquer legislação ineficaz - devido ao excesso de pormenores ou ao carácter obsoleto excessivamente rápido das suas disposições - impõe, por definição, constrangimentos inúteis à sociedade. É claro que cabe à Comissão propor as medidas necessárias para completar os esforços dos Estados com vista a realizar os objectivos do Tratado A Comissão efectuou um esforço particular no domínio do mercado interno. A Comissão utilizou nas suas propostas métodos tais como o reconhecimento recíproco das normas emanadas das autoridades dos Estados-Membros ou a definição de objectivos, deixando a terceiros a determinação das modalidades para os alcançar. A Comissão está actualmente a aprofundar esta reflexão com base em dois pontos fundamentais que visam garantir que os objectivos fixados serão respeitados na sua qualidade de objectivos políticos e jurídicos: a capacidade de acção das autoridades nacionais e regionais e da sociedade civil para atingir os objectivos fixados por uma disposição comunitária e a compatibilidade ou mesmo a conformidade destes objectivos com as práticas nacionais ou sectoriais. De acordo com uma mesma lógica, também deve ser aplicado o princípio da precaução, que consiste em o legislador estabelecer um equilíbrio entre a liberdade e os direitos das pessoas, dos sectores de actividade e das organizações, por um lado, e a necessidade de reduzir os riscos de efeitos adversos para o ambiente, a saúde humana e animal e a fitossanidade, por outro [14].

[14] Comunicação da Comissão relativa ao princípio da precaução, COM (2000) 001, de 2.2.2000.

A seguir são apresentados dois exemplos que permitem verificar determinados aspectos da aplicação do princípio da proporcionalidade.

Durante a sua reunião extraordinária em Tampere em 1999, o Conselho Europeu convidou a Comissão a apresentar o mais depressa possível algumas propostas para aplicação do artigo 13º do Tratado CE sobre a luta contra o racismo e a xenofobia como contribuição para este objectivo.

É neste contexto que se inscreve a proposta de directiva [15] que estabelece um quadro geral de igualdade de tratamento no emprego e na actividade profissional. Os próprios Estados-Membros adoptaram uma diversidade de medidas, entre as quais leis destinadas a afirmar o direito das pessoas à não discriminação. Alguns Estados-Membros também incluíram nas suas constituições disposições relativas à não-discriminação. Nestas condições, a directiva proposta e já adoptada pelo legislador irá contribuir para estabelecer protecções contra a discriminação racial para os cidadãos em toda a União, mas limitar-se-à a reforçar e a completar as protecções actualmente em vigor nos Estados-Membros e a apoiar os esforços destes últimos.

[15] Proposta de Directiva do Conselho, COM (1999) 565, de 25.11.1999.

No caso da política da concorrência, a proposta de regulamento relativo à aplicação das regras de concorrência, parte do princípio de que as autoridades nacionais da concorrência aplicarão os artigos 81º e 82º do Tratado CE em conformidade com as regras de processo em vigor nos respectivos países. Desta forma, para a realização da reforma não pareceu ser necessário iniciar uma harmonização integral das regras de processo nacionais. Ao nível comunitário, prevê-se a regulamentação de um número limitado de aspectos que tenham incidência directa sobre o bom funcionamento do sistema proposto (cf. o ponto 1.4).

1.3. A sociedade civil: um parceiro indispensável

A "sociedade civil", bem como o mundo das empresas, são confrontados com as alterações impostas por um ambiente global que exige novas estratégias e mecanismos cada vez mais eficientes, bem como uma maior informação.

Uma sociedade que evolui introduz novos equilíbrios sociais que merecem a atenção dos legisladores ao nível comunitário e nacional.

Isto é reflectido na Agenda Social proposta pela Comissão em Junho de 2000, que não pretende a harmonização das políticas, mas um compromisso em relação aos objectivos europeus e um reforço da coordenação das políticas sociais. A Agenda Social estabelece um quadro político no qual podem participar activamente todas as partes (as instituições comunitárias, as autoridades nacionais, regionais e locais dos Estados-Membros, os parceiros sociais e as ONGs), desde que respeitem a diversidade dos sistemas e das políticas dos Estados-Membros. Nestes casos, a Comissão considera importante lançar iniciativas que visem facilitar a interacção entre o nível comunitário e os níveis regionais e locais.

Apesar de o princípio da igualdade entre os homens e mulheres representar um dos pilares dos valores fundamentais da União Europeia, a nova configuração social impõe uma nova abordagem da promoção da igualdade dos sexos através de uma estratégia-quadro que abranja todas as políticas comunitárias [16]. Com a finalidade de atingir este objectivo nos próximos cinco anos, a Comunidade considera a necessidade de reforço da cooperação com os Estados-Membros, mas, sobretudo, com os parceiros sociais e as ONG. A contribuição deste tipo de representantes da sociedade civil europeia é fundamental para a criação de estratégias eficazes tanto ao nível nacional como comunitário .

[16] Comunicação da Comissão COM (2000) 335 "Rumo a uma estratégia - quadro da Comunidade para a igualdade entre homens e mulheres (2001-2005)".

O funcionamento dos mercados exige novas formas de regulamentação tendo em conta as evoluções rápidas e as lógicas dinâmicas decorrentes da aplicação das novas tecnologias.

O Conselho Europeu de Lisboa sublinhou a importância e a necessidade de apoiar os mercados através do estabelecimento de um ambiente favorável às empresas e da criação de sistemas administrativos melhor adaptados às necessidades destes agentes do mercado.

As reformas estruturais do mercado, sublinhadas nas conclusões do Conselho Europeu de Lisboa, conduzem a uma reflexão sobre a legislação europeia em matéria de mercados, quer para tomar medidas ao nível europeu, quer, se tal for necessário, para favorecer decisões nacionais ou regionais para atingir os mesmos objectivos.

Por um lado, o papel da simplificação da legislação [17] é muito útil para este fim tanto ao nível europeu como ao nível nacional, dado que as empresas são disciplinadas através de vários níveis de decisão; por outro, é necessária uma análise sobre uma nova abordagem regulamentar.

[17] Ver capítulo 2.3.

Com a finalidade de produzir actos legislativos que respondam às necessidades reais dos utilizadores, esta análise pretende identificar os objectivos gerais a atingir e, através das evoluções progressivas, testar o impacto desses mesmos objectivos.

Além disso, as empresas poderão desempenhar um papel na definição dos aspectos técnicos, dos padrões e das previsões das soluções técnicas mais adequadas, nomeadamente, requerendo às Instituições que adaptem as regras às alterações dos mercados decorrentes das novas tecnologias.

A Comunidade, ao apoiar a competitividade da economia europeia nos mercados mundiais, assume como objectivo a contribuição para um nível elevado de protecção e de confiança dos consumidores e de qualidade dos serviços de interesse geral [18]. Os serviços de interesse geral desempenham um papel importante na realização destes objectivos. O novo artigo 16º do Tratado CE, reconhece explicitamente o papel que desempenham os serviços de interesse económico geral na promoção da coesão económica, social e territorial. A importância destas disposições foi sublinhada pelo Conselho Europeu de Lisboa. A Comunidade, ao prosseguir estes objectivos, toma em consideração a liberdade dos Estados-Membros em definir o que constitui um serviço de interesse geral e um exame atento dos papéis adequados dos diferentes níveis geográficos de governo na regulamentação de tais serviços.

[18] COM (2000) 580 - Os serviços de interesse geral na Europa.

É importante referir a reflexão já citada sobre a Política Comum dos Transportes, e sobre a do ambiente, em que a Comissão considera a possibilidade de propor um maior recurso a acordos voluntários, nomeadamente, para o desenvolvimento de veículos limpos.

Do mesmo modo, no domínio do ambiente algumas propostas pretendem alcançar os objectivos ambientais da União Europeia através de um apelo a uma maior responsabilização dos agentes económicos. O que permitirá definir melhor, tal como é referido na proposta de directiva relativa aos resíduos de equipamentos eléctricos e electrónicos [19], os principais objectivos neste domínio.

[19] Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa aos resíduos de equipamentos eléctricos e electrónicos, COM (2000) 347.

A proposta de Directiva relativa à avaliação e gestão do ruído ambiente [20] prevê uma estreita colaboração entre todos os agentes ao nível dos Estados-Membros e das autoridades regionais e locais. A proposta de directiva identifica os principais objectivos no que diz respeito às medidas a tomar; os poderes nacionais, regionais e locais são chamados a desenvolver os métodos e as abordagens mais adequadas para a realização desses mesmos objectivos.

[20] Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à avaliação e gestão do ruído ambiente, COM (2000)468/1.

1.4. Adaptação da acção comunitária

Tendo em conta a finalidade de tornar a legislação comunitária mais adaptada e eficaz, é importante sublinhar uma nova abordagem geral da Comissão aplicada, a título de exemplo, aos artigos 81º e 82º do Tratado CE.

Deve ser referido que num domínio que, só por si, não é "legislativo", a execução das regras decorrentes da competência exclusiva da Comunidade que se situem ao nível comunitário pode ser atribuída às autoridades e aos órgãos jurisdicionais dos Estados-Membros. O que acontece no que se refere à aplicação dos artigos 81º e 82º do Tratado CE, relativos aos acordos, associações e práticas concertadas susceptíveis de restringir a concorrência e aos abusos de posição dominante. Estas disposições, que datam de 1962, são caracterizadas pelo poder exclusivo da Comissão em isentar os acordos restritivos da concorrência da proibição de princípio estabelecida pelas referidas disposições. Disposições essas que estavam bem adaptadas a uma Comunidade com seis Estados-Membros caracterizada por uma "cultura da concorrência" pouco desenvolvida. Todavia, esta já não é a situação nos dias de hoje tendo em conta a profunda alteração do contexto: os 15 Estados-Membros criaram autoridades nacionais de concorrência responsáveis pela elaboração de um direito nacional de concorrência, muitas vezes baseado no direito comunitário da concorrência; o desenvolvimento da prática decisória da Comissão e da jurisprudência do Tribunal de Justiça precisou bastante as condições de concessão das isenções. Estes factores levaram a Comissão a considerar uma nova abordagem na aplicação dos artigos 81º e 82º do Tratado CE. A necessidade de uma profunda alteração será ainda maior numa futura União alargada, onde a Comissão terá ainda mais dificuldades em garantir, só por si, o cumprimento destas regras de concorrência no conjunto do território da União. Com vista a uma protecção mais eficaz da concorrência, a proposta de Regulamento do Conselho neste domínio prevê uma nova abordagem, de acordo com a qual a totalidade do artigo 81º do Tratado CE pode ser aplicado tanto pela Comissão como pelas autoridades de concorrência e os órgãos jurisdicionais dos Estados-Membros. Deste modo, esta proposta tende a criar as condições de concorrência homogéneas na Comunidade, procurando também assegurar que as medidas serão tomadas aos níveis mais adequados. [21]

[21] Proposta de Regulamento do Conselho relativo à execução das regras de concorrência aplicadas às empresas, previstas nos artigos 81º e 82º do Tratado e que altera os Regulamentos (CEE) nº 1017/68, (CEE) n° 2988/74, (CEE) n° 4056/86 e (CEE) n° 3975/87.

2. Uma legislação de qualidade

2.1. Consolidação, codificação e reformulação

A aplicação dos princípios de subsidiariedade e da proporcionalidade permite oferecer aos cidadãos da União Europeia uma legislação de qualidade que visa a transparência e a clareza

Para este efeito, a Comissão adoptou no presente ano 5 propostas de codificação a fim de substituir 78 actos legislativos e propôs 5 que deverão substituir 43 actos legislativos.

A Comissão apresentou, em 2000, 3 propostas de reformulação destinadas a alterar 15 actos legislativos.

A consolidação documental do direito comunitário continua a ser objecto de trabalhos importantes: o que, neste ano, permitiu colocar à disposição do público nos sítios EURlex e Celex cerca de 1000 actos consolidados em todas as versões linguísticas.

Propostas de codificação adoptadas

* Directiva 2000/13/CE, de 20.3.2000, relativa à rotulagem e apresentação dos géneros alimentícios

* Directiva 2000/29/CE, de 8.5.2000, relativa aos organismos prejudiciais aos vegetais

* Directiva 2000/12/CE, de 20.3.2000, relativa às instituições de crédito

* Regulamento (CE, Euratom) N° 1150/2000, de 22.5.2000, sobre os recursos próprios

* Directiva sobre os agentes biológicos que codifica a Directiva 90/679CEE

Propostas de codificação apresentadas

* Directiva relativa à aproximação das legislações respeitantes à manutenção dos direitos dos trabalhadores em caso de transferência de empresas - COM (2000) 259

* Directiva relativa ao nível mínimo de formação dos marítimos - COM (2000) 313

* Directiva relativa à admissão de valores mobiliários à cotação oficial de uma bolsa de valores e à informação a publicar sobre esses valores

* Directiva que institui um código comunitário relativo a medicamentos para uso humano

* Directiva que institui um código comunitário relativo a medicamentos veterinários

Propostas de reformulação apresentadas

* Directiva relativa aos seguros de vida - COM (2000) 398

* Directiva relativa a medidas comunitárias de luta contra a peste suína clássica

* Directiva relativa à coordenação dos processos de adjudicação de fornecimentos públicos, de prestação de serviços públicos e de empreitadas de obras públicas, COM (2000) 275

2.2. A qualidade de redacção

Os esforços para tornar a legislação mais clara, mais simples e mais acessível mantêm a sua importância na agenda política, tanto ao nível comunitário como ao nível dos Estados-Membros, na sua qualidade de principais legisladores. A Comissão continua a incentivar e encorajar as trocas de opiniões e o diálogo com os Estados-Membros e as outras instituições. Um grupo de trabalho interinstitucional que reúne os membros dos serviços jurídicos das Instituições reuniu-se de forma regular ao longo de 1999 a fim de debater a qualidade de redacção.

Na sequência da adopção, em 1998, do acordo interinstitucional sobre as directrizes comuns em matéria de qualidade de redacção na legislação comunitária, as instituições organizaram-se para dar um seguimento operacional ao acordo, tendo colaborado na elaboração de um guia prático comum dirigido aos redactores dos textos legislativos, que foi concluído pelos três serviços jurídicos em 16 de Março de 2000.

A Comissão, por seu lado, tomou medidas a fim de traduzir factualmente as outras obrigações que decorrem da parte final do acordo, nomeadamente, no domínio da formação e do controlo ex ante da qualidade dos textos.

Acordo publicado no JOC 73 de 17.3.99. Este acordo faz referência à declaração n° 39 relativa à qualidade de redacção da legislação comunitária, anexada à Acta Final do Tratado de Amsterdão.

2.3. A simplificação

A Comissão prossegue o processo de simplificação da legislação comunitária iniciado há já vários anos.

A iniciativa SLIM (Simplificar a legislação do Mercado Interno) continua a ser um dos exemplos mais visíveis e ambiciosos neste contexto. A Comissão intensificou os seus esforços com vista a melhorar a qualidade e reduzir a quantidade de regulamentação. Para este efeito, a Comissão aprovou uma Comunicação ao Conselho e ao Parlamento Europeu que visa uma melhoria da eficácia desta iniciativa.

COM (2000) 104 de 28.2.2000, Comunicação da Comissão do Conselho e ao PE "Revisão da SLIM: Simplificação da legislação do mercado interno".

* A experiência obtida nas 3 primeiras fases da SLIM demonstrou que os objectivos fundamentais da iniciativa estabelecidos em 1996, no sentido de identificar os meios que permitem a simplificação da legislação relativa ao mercado único, foram cumpridos. Com o objectivo de tornar este instrumento mais eficiente e eficaz, parece ser necessário reformular os objectivos da SLIM, precisando a acepção do conceito "simplificação" e da sua interpretação.

* Os domínios legislativos a analisar são actualmente determinados com base em propostas emanadas dos Estados-Membros, Parlamento Europeu, Comité Económico e Social, organizações profissionais ou comerciais e Comissão.

Na presente fase, não existe nenhum critério estabelecido para seleccionar os domínios legislativos a analisar nem regras estritas para que sejam assumidos sectores particulares. Tal comporta o risco de serem "esquecidos" determinados domínios em relação aos quais é necessária uma simplificação. " A idade" da legislação a simplificar também constitui um factor a tomar em consideração. As disposições legislativas submetidas às equipas SLIM têm geralmente, pelo menos, 5 anos e os textos de base existem muitas vezes há 10 ou 20 anos.

No âmbito da revisão em curso, a Comissão reconhece a necessidade de melhorar o processo de selecção e convida os diferentes agentes a enviar propostas de medidas. Por outro lado, a Comissão irá debater a escolha dos domínios a analisar com os Estados-Membros. Serão acordados com o Parlamento Europeu mecanismos de consulta adequados.

* A Comissão propõe-se aumentar a transparência e reforçar as interacções com os comités sectoriais relevantes e o proposto sub-comité consultivo para o mercado interno, que será convocado no início e no final de cada fase.

* A transparência é fundamental nesta iniciativa; para este efeito, as SLIM devem ser objecto de relatórios exaustivos e regulares.

* A Comissão publicará todos os anos um documento de trabalho que se concentrará exclusivamente no acompanhamento dos relatórios SLIM, dará conta do estado de avanço das propostas legislativas e sublinhará os eventuais atrasos.

A iniciativa SLIM desempenha um papel bastante importante na simplificação da actividade legislativa no que diz respeito à política das empresas. A título de exemplo deste esforço e da necessidade de aplicar as sinergias entre este instrumento e a produtividade legislativa da Comissão, podem citar-se a análise do acervo da política de empresas durante os próximos cinco anos, tal como foi indicado na recente Comunicação da Comissão que introduz o programa plurianual (2001-2005) para as empresas.

No âmbito de uma melhoria legislativa, também deve ser recordado o espírito do " Business Impact Assesment " que a Comissão continua a realizar.

COM (2000) 256 de 11.5.2000 "Os desafios da política empresarial numa economia assente no conhecimento".

Esta abordagem é particularmente importante, já que traduz a mensagem do Conselho Europeu de Lisboa que estabeleceu para a UE um novo objectivo estratégico para a próxima década: desenvolver na Europa uma economia assente no conhecimento. Tal significa, do ponto de vista operacional, criar um ambiente competitivo e dinâmico para as empresas europeias no qual estas poderão constituir-se, crescer, inovar e aceder facilmente aos mercados.

Para atingir estes objectivos é necessário, sem dúvida, simplificar as regulamentações actuais e futuras sem, no entanto, obstruir à prossecução dos objectivos políticos de carácter geral.

Um período de cinco anos representa um intervalo ambicioso mas realista no sentido de ser avaliado o acervo com base na experiência prática.

Um outro exemplo de esforços que a Comissão prossegue no âmbito da simplificação e modernização é representado pelos trabalhos referentes ao Regulamento relativo à coordenação dos sistemas de segurança social, iniciados em 1998.

Regulamento 1408/71, COM (1998) 779 de 21 de Dezembro de 1998.

A preocupação de tornar a legislação comunitária flexível e de a melhorar é constante em vários domínios [22]. As propostas de directivas do Parlamento Europeu e do Conselho que alteram a Directiva 79/267/CEE e a Directiva 73/239/CEE, respectivamente, visam a simplificação e a actualização sensível das regras em vigor aplicáveis à exigência de margem de solvência das empresas de seguros de vida e de seguros não vida.

[22] A Comissão propôs reformas em diferentes sectores agrícolas com o objectivo de provocara diminuição dos regulamentos em vigor e, ao mesmo tempo, introduzir alterações que visam simplificar as responsabilidades administrativas dos produtores e a gestão das autoridades nacionais.

Além disso, os esforços traduzem-se em acções no domínio da participação dos países candidatos em programas e agências comunitárias. Uma decisão-quadro, que poderá ser apresentada durante o ano em curso, evitará o estabelecimento de um grande número de propostas de decisão individuais para cada programa comunitário.

Foram igualmente adoptadas iniciativas legislativas sobre o trânsito comunitário da regulamentação financeira comunitária;

* Proposta de Regulamento do Conselho que reformula o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias, COM (2000) 461.

* Projecto de Decisão da Comissão Mista CE-EFTA " Trânsito comum ", que altera a convenção de 20 de Maio de 1987 relative a um regime de trânsito comum

* Projecto de Decisão da Comissão Mista CE-EFTA "simplificação das formalidades no comércio de mercadorias", que altera a convenção relativa à simplificação das formalidades no comércio de mercadorias (SAD)

ANEXO

A motivação dos actos

"Em relação a toda e qualquer proposta de texto legislativo comunitário, os motivos que a fundamentam são objecto de uma declaração que a pretende justificar através da demonstração da sua conformidade aos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade: as razões que permitem concluir que o objectivo comunitário pode ser melhor alcançado ao nível comunitário devem basear-se em indicadores qualitativos e, sempre que tal for possível, quantitativos".

I. Remediar as carências e promover soluções positivas

A Comissão justifica a acção ao nível comunitário através de dois critérios, que são complementares:

1. A ausência de uma acção ao nível europeu pode ter efeitos negativos no que diz respeito à eficácia dos instrumentos considerados pelos Estados-Membros ou/e ser contrário às exigências do Tratado.

2. "Uma acção realizada ao nível comunitário apresenta vantagens evidentes, devido à sua dimensão ou aos seus efeitos, relativamente a uma acção ao nível dos Estados-Membros."

No que diz respeito ao primeiro critério, três exemplos podem clarificar a forma como é aplicado:

1) Na proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à restrição do uso de determinadas substâncias perigosas em equipamentos eléctricos e electrónicos (COM (2000) 347), a Comissão sublinha que:

* "diferentes políticas nacionais de gestão dos REEE prejudicam a eficácia das políticas nacionais de reciclagem, dada a probabilidade de se verificarem movimentos transfronteiriços de REEE para sistemas de gestão de resíduos menos dispendiosos.

* Diferentes aplicações nacionais do princípio da responsabilidade do produtor levam a disparidades substanciais nos encargos financeiros impostos aos operadores económicos.

* Requisitos nacionais divergentes no que diz respeito à eliminação progressiva de substâncias específicas poderão ter implicações no comércio de equipamentos eléctricos e electrónicos."

2) Na proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece normas e procedimentos harmonizados para a segurança das operações de carga e descarga de navios graneleiros (COM (2000) 179), a Comissão expõe as várias consequências negativas da ausência de um quadro comunitário harmonizado:

* "O custo de não se intervir seria que o índice de perdas deste tipo de navios e das suas tripulações continuaria inaceitavelmente elevado.

* Além disso, se não forem estabelecidos critérios harmonizados na Comunidade relativos à aptidão dos graneleiros para carregar ou descarregar graneis sólidos, não é possível excluir o risco de o tráfego de graneleiros envelhecidos e que não cumprem as normas se desviar para a Europa, evitando as zonas onde são aplicadas políticas estritas de segurança.

* Da mesma forma, a não intervenção pode implicar o risco da distorção da concorrência entre terminais devido à aplicação de níveis diferentes de segurança nas operações de movimentação de carga.

* Além disso, não ajudaria a ultrapassar os problemas com que actualmente se confrontam os graneleiros nos terminais que não acordam nem respeitam planos de carga ou descarga estabelecidos para assegurar que e estrutura do navio não é submetida a esforços excessivos ou danificada durante as operações de movimentação da carga."

3) Na proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes às instituições de realização de planos de pensões profissionais (COM (2000) 507), a Comissão explica, avançando também indicadores quantitativos, os efeitos lamentáveis gerados pelo facto de as actividades das instituições de realização de planos de pensões profissionais (IRPPP) não serem objecto de nenhuma regulamentação específica no plano comunitário:

" Não existe qualquer consenso na Comunidade sobre a forma como as instituições de realização de planos de pensões podem tirar partido do mercado único e do euro para optimizar os seus investimentos nos mercados financeiros. As regras a serem por elas respeitadas divergem muito consoante os Estados-Membros. Não é de excluir a possibilidade de algumas destas regras transcenderem o necessário para assegurar a solidez prudencial das IRPPP. Se assim for, tal poderia comprometer a aplicação do princípio da livre circulação de capitais e prejudicar as remunerações obtidas por estas instituições. No período compreendido entre 1984 e 1998, a remuneração média anual em termos reais dos investimentos realizados pelas IRPPP cifrou-se em torno dos 6 % nos Estados-Membros com regras quantitativas e estritas em matéria de investimento, sendo superior a 10 % nos Estados-Membros dotados de regras que conferem uma maior liberdade aos gestores das referidas instituições. Uma remuneração mais baixa implica prestações de reforma de montante mais reduzido ou contribuições mais elevadas, o que aumenta os custos indirectos do factor trabalho, da mesma forma que o custo de financiamento dos sistemas de pensões. A política de investimento no domínio das pensões complementares depende do produto e das obrigações contratuais que recaem sobre o prestador das pensões de reforma. Dado limitarem as oportunidades em matéria de diversificação dos activos, as regras demasiado restritivas podem também tornar mais complexa a gestão do risco e reduzir o grau de segurança das carteiras de investimento. A imposição de restrições excessivas em matéria de acções, que se caracterizam normalmente por uma menor volatilidade a longo prazo do que as obrigações do Estado devido ao facto de estarem ligadas ao crescimento económico e ao aumento da produtividade, pode ter um impacto negativo neste contexto. Revela-se, por conseguinte, crucial que seja alcançado um acordo em matéria de regras de investimento que sejam mais consentâneas com o mercado de capitais mais alargado e mais líquido que advirá da união económica e monetária." [...] Além disso, "na ausência de uma coordenação adequada a nível comunitário, as IRPPP são as únicas instituições financeiras de relevo que não podem prestar os seus serviços no Estado-Membro que não seja o da sua origem nas mesmas condições que os bancos, as empresas de seguros e as empresas de investimento. Foi calculado que, para uma empresa pan-europeia, o custo de instituição de planos de pensões profissionais distintos em cada Estado-Membro se cifra em cerca de 40 milhões de euros por ano";

Os dois critérios mencionados supra são complementares, sendo esta a razão pela qual nas mesmas propostas a Comissão sublinha que, ao aplicar a acção ao nível comunitário, também haverá vantagens (segundo critério). Em particular:

(1) Na proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à restrição do uso de determinadas substâncias perigosas em equipamentos eléctricos e electrónicos (COM (2000) 347final), a Comissão sublinha que uma acção ao nível comunitário neste domínio permitirá a reciclagem de vários componentes REEE seja economicamente viável. Com efeito, "para várias componentes dos REEE, a reciclagem só é economicamente viável caso sejam processadas grandes quantidades de resíduos. À luz do princípio das economias de escala, apenas algumas instalações centralizadas na Europa deveriam processar estes resíduos."

(2) Na proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece normas e procedimentos harmonizados para a segurança das operações de carga e descarga de navios graneleiros (COM (2000) 179 final), a Comissão sublinha que a realização de um quadro comunitário harmonizado obrigatório pode "evitar operações incorrectas de movimentação de carga, que podem comprometer a segurança estrutural destes navios e, eventualmente, contribuir para a perda destes navios e da vida dos seus tripulantes. Os princípios e procedimentos apropriados para aumentar a segurança da carga e descarga dos graneleiros [já] foram acordados a nível internacional. Contudo, dado que esses princípios e procedimentos não são de natureza vinculativa, a sua aplicação na Comunidade só pode ser assegurada através da criação de um quadro comunitário harmonizado e de carácter obrigatório."

(3) Na proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes às instituições de realização de planos de pensões profissionais (COM(2000) 507 final).

II. A motivação da subsidiariedade: as fórmulas adoptadas

Ao justificar a necessidade de uma acção ao nível comunitário, a Comissão, tanto nos considerandos como na exposição de motivos do acto apresentado, utiliza principalmente duas fórmulas. Uma que pode ser definida como "descritiva" e a outra "analítica", que justifica a subsidiariedade através de um questionário: trata-se de uma grelha que contém vários pontos com origem na preparação do acordo interinstitucional de 1993.

A título de exemplo, apresentam-se as duas propostas seguintes que utilizam respectivamente, uma a fórmula descritiva e outra a fórmula analítica:

1. Proposta de Directiva do Conselho relativa a normas mínimas em matéria de concessão de protecção temporária no caso de afluxo maciço de pessoas deslocadas e a medidas tendentes a assegurar uma repartição equilibrada do esforço assumido pelos Estados-Membros ao acolherem estas pessoas e suportarem as consequências decorrentes desse acolhimento (COM (2000) 303):

" Subsidiariedade e a Proporcionalidade: justificação e valor acrescentado

A inserção no Tratado que institui a Comunidade Europeia do novo Título IV relativo às políticas de visto, de asilo, de imigração e outras políticas relacionadas com a livre circulação de pessoas, revela a vontade, por parte das Altas Partes Contratantes, de atribuir competências à Comunidade Europeia nestes domínios. Contudo, a Comunidade Europeia não tem competência exclusiva nestes domínios e, por conseguinte, mesmo com a vontade política de realizar uma política comum em matéria de asilo e de imigração, a mesma deve intervir em conformidade com o artigo 5º do TCE, ou seja, se e na medida em que os objectivos da acção prevista não possam ser suficientemente realizados pelos Estados-Membros, e possam pois, devido à dimensão ou aos efeitos dessa acção, ser melhor alcançados a nível comunitário. A proposta de directiva responde a estes critérios.

Subsidiariedade

A realização de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça compreende a adopção de medidas relativas ao asilo, bem como aos refugiados e pessoas deslocadas. O objectivo específico desta iniciativa consiste em estabelecer normas mínimas em matéria de concessão de protecção temporária no caso de afluxo maciço de pessoas deslocadas e contribuir para assegurar uma repartição equilibrada do esforço assumido pelos Estados-Membros ao acolherem estas pessoas e suportarem as consequências decorrentes desse acolhimento. Estas normas e medidas devem poder ser aplicadas segundo mecanismos e princípios mínimos em todos os Estados-Membros. Com efeito, a situação quanto à concessão da protecção temporária varia consoante os Estados-Membros. A adopção de normas mínimas a nível comunitário deve ser realizada através de uma acção como a actualmente proposta. Mediante a adopção de normas mínimas poder-se-á igualmente limitar a possibilidade de o país de destino ser escolhido pelos nacionais de países terceiros unicamente com base no carácter mais favorável das condições que aí poderão beneficiar. Além disso, só a nível europeu se pode organizar a solidariedade.

Por último, se continuar a faltar a regulamentação europeia sobre protecção temporária, tal terá certamente efeitos negativos sobre a eficácia de outros instrumentos previstos em matéria de asilo.

Proporcionalidade

A forma de acção comunitária deve ser a mais simples, de modo a que o objectivo da proposta e a sua aplicação eficaz sejam realizados. Neste espírito, o instrumento jurídico escolhido é a directiva, que permite estabelecer normas mínimas, deixando aos Estados-Membros seus destinatários a escolha da forma e dos meios mais adequados para as realizar no âmbito do seu quadro jurídico e contexto nacional. Além disso, a proposta de directiva não pretende introduzir normas relativas, por exemplo, à interpretação da convenção de Genebra, à protecção subsidiária ou a outros aspectos do direito de residência dos estrangeiros, que serão objecto de outras propostas, concentrando-se num corpo de normas mínimas e estritamente necessárias à coerência da acção.

2. Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à acção dos Estados-Membros em matéria de obrigações de serviço público e adjudicação de contratos de serviço público no sector do transporte de passageiros por via férrea, estrada e via navegável interior (COM (2000) 7):

" Justificação de uma acção a nível comunitário

1) Quais os objectivos da medida proposta em relação às obrigações da Comunidade-

A proposta tem por objectivo reforçar a segurança jurídica no que respeita à aplicação das regras comunitárias relativas à concessão de direitos exclusivos e de auxílios estatais, no contexto da emergência do mercado único de fornecimento de serviços de transporte público de passageiros.

Esse objectivo será assegurado pelo estabelecimento de regras claras que garante uma proporcionalidade dos direitos exclusivos, nomeadamente em termos da sua duração e da metodologia para a sua concessão e a proporcionalidade na atribuição de compensações financeiras aos operadores pelo cumprimento dos requisitos de serviço público definidos pelas autoridades (obrigações de serviço público, nos termos do artigo 73º do Tratado).

Simultaneamente, a proposta irá promover a eficiência e a eficácia dos transportes públicos. Este sector tem um importante papel a desempenhar na realização dos objectivos comunitários no que respeita ao aquecimento global, à redução das emissões de dióxido de carbono, à redução da poluição, ao apoio ao crescimento económico da Comunidade e ao combate à exclusão social. Estes objectivos não poderão ser realizados se se mantiver a actual tendência para o aumento da utilização dos automóveis e o declínio da utilização dos transportes públicos. Esta continuará a diminuir, a menos que se consiga uma melhoria significativa da eficiência dos transportes públicos e da atractividade dos serviços que oferecem.

2) Reside unicamente na Comunidade ou é partilhada com os Estados-Membros a competência para a acção planeada-

A competência para a acção é simultaneamente partilhada (nº 1, alínea d), do artigo 71º do Tratado) e exclusiva (artigo 89º do Tratado).

3) Qual a dimensão comunitária do problema (por exemplo, quantos Estados-Membros são afectados e que solução se tem adoptado até agora)-

O regulamento diz respeito a todos os Estados-Membros.

Para evitar distorções da concorrência é necessário melhorar e harmonizar as regras de intervenção das autoridades para assegurar o cumprimento de requisitos de serviço público quando essa intervenção tenha impacto na concorrência, nomeadamente generalizando em todos os Estados-Membros processos de apelo à concorrência coerentes e não discriminatórios para a atribuição de contratos de serviço público e de direitos exclusivos.

Actualmente, as práticas vigentes nos Estados-Membros são muito divergentes e, particularmente no que respeita aos direitos exclusivos, a dimensão comunitária não tem sido considerada.

4) Qual a solução mais eficaz tendo em conta os meios de que dispõe a Comunidade e os Estados-Membros-

Dada a necessidade de criar segurança jurídica nas situações em que operadores originários de um Estado-Membro se estabelecem noutro Estado-Membro e atentam entrar no mercado dos transportes públicos, a solução mais eficaz é a acção a nível comunitário.

Para esse efeito, a proposta estabelece regras comuns:

- - para contratos entre autoridades e operadores;

- - para a compensação dos operadores pelo cumprimento de requisitos de serviço público;

- - para a atribuição de direitos exclusivos;

- - para a introdução e gestão da concorrência;

- - relativas à transparência.

5) Qual o valor acrescentado da medida proposta pela Comunidade e qual seria o custo da não se intervir-

Dado que o seu objectivo é estabelecer regras comuns aplicáveis a todos os Estados-Membros, a medida só poderá ser implementada por meio de legislação comunitária e não a nível dos Estados-Membros individualmente.

O regulamento irá promover o fornecimento de serviços de transporte público eficientes e atraentes e permitir que os Estados-Membros possam instituir a nível nacional sistemas reguladores específicos compatíveis com normas comuns de transparência e não-discriminação e estabelecidas por um quadro comunitário claro. Irá também eliminar as restrições à intervenção dos Estados-Membros impostas pelo Regulamento (CEE) 1191/69 e que estão desactualizadas.

A situação presente caracteriza-se pela falta de um quadro comum de regras comunitárias; esta situação poderá levar à ruptura do sistema de regulação dos transportes públicos em um ou vários Estados-Membros em resultado de acórdãos desfavoráveis.

6) De que meios de acção dispõe a Comunidade (recomendação, apoio financeiro, regulamento, reconhecimento mútuo, etc.)-

A proposta tem por base, inter alia, o artigo 89º do Tratado, que apenas dá a Comunidade a possibilidade de intervir por meio de um regulamento.

Nem o apoio financeiro nem o reconhecimento mútuo seriam instrumentos adequados para se definir normas mínimas aplicáveis em toda a Comunidade.

7) É necessária uma regulamentação uniforme ou é suficiente uma directiva que estabeleça objectivos gerais, deixando aos Estados-Membros as medidas de execução-

Para se atingirem os objectivos da proposta, os princípios de transparência e da não-discriminação que a mesma visa promover precisam de ser incorporados em cada um dos quadros regulamentares nacionais de forma clara, precisa e compatível. À Comunidade não resta outra solução que adoptar um regulamento (ver ponto 6), sendo este instrumento o mais adequado para o efeito. Em qualquer caso, a proposta define como os referidos princípios deverão ser aplicados aos diferentes mecanismos reguladores sem determinar a priori a que mecanismos deverão recorrer as autoridades dos Estados-Membros em cada caso particular."

III. A subsidiariedade: um desafio internacional

A globalização impõe à União que reflicta também sobre a possibilidade de determinados problemas ultrapassarem as fronteiras da União e imporem uma acção ao nível internacional; esta exige uma estrita coordenação entre a União e os Estados-Membros em relação às directivas definidas em comum. A título de exemplo, a Comissão propôs as duas motivações seguintes que traduzem esta abordagem:

1. Proposta de Decisão do Parlamento Europeu e do Conselho relativa a um quadro regulamentar para a política do espectro de radiofrequências na Comunidade Europeia (COM(2000) 407) :

"Actualmente, a harmonização da utilização do espectro de radiofrequências é obtida, a nível mundial, na União Internacional das Telecomunicações (UIT - 189 países membros) e nas suas conferências mundiais de radiocomunicações (CMR) e, a nível europeu, na CEPT [23] (43 países membros). Tendo em conta a mundialização dos mercados de radiocomunicações, a harmonização ao mais alto nível possível deve permitir economias de escala (ou seja, menores custos dos equipamentos) e a disponibilidade pan-europeia e mundial dos serviços (ou seja, itinerância internacional), dado que a actividade de harmonização ultrapassará as fronteiras da Comunidade. [...]Assim, é necessário que a Comunidade seja adequadamente representada nas actividades de todas as organizações e conferências internacionais relevantes relacionadas com a gestão do espectro de radiofrequências, como na União Internacional de Telecomunicações (UIT) e suas conferências mundiais de radiocomunicações [24]. Nas negociações internacionais, os Estados-Membros e a Comunidade devem desenvolver uma acção comum e cooperar estreitamente durante todo o processo de negociação, de modo a salvaguardar a unidade da representação internacional da Comunidade."

[23] Conferência Europeia das Administrações Postais e de Telecomunicações.

[24] A Comissão deu conta das questões comunitárias em jogo nas CMR nos documentos COM (1997) 304, COM(1998) 298 e COM(2000) 86.

2. Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho - Luta contra as minas terrestres antipessoal: reforço da contribuição da União Europeia - Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à acção na luta contra as minas terrestres antipessoal (COM (2000) 111).

"Reforço da coordenação e da complementaridade a nível internacional: a multiplicidade dos instrumentos financeiros actualmente utilizados em favor da luta contra as minas coloca problemas específicos em termos de coordenação, de coerência e de transparência. É necessário intensificar a coordenação internacional, racionalizar os procedimentos e reforçar a coerência das acções comunitárias. A acção mais eficaz e coordenada por parte dos principais financiadores da luta contra as minas, tanto a nível mundial como em cada um dos países afectados será apoiada pela rubrica orçamental especifica reforçada, em conformidade com os requisitos da Convenção sobre a Proibição da Utilização, Armazenagem, Produção e Transferências de Minas Antipessoal e sobre a sua Destruição. Tal como no passado, a União Europeia apoia o desenvolvimento do serviço de acção em matéria de luta contra as minas das Nações Unidas (UNMAS), que coordenará as informações e os dados necessários para ajudar os financiadores a promover o desenvolvimento dos programas das Nações Unidas, em consulta com os financiadores e com outras partes interessadas. A Comissão e os Estados-Membros da União Europeia desempenharam importante papel no âmbito do grupo de apoio às operações de luta contra as minas (MASG), e mantêm igualmente uma relação estreita com a UNMAS."