EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

1. CONTEXTO DA PROPOSTA

A presente proposta situa‑se no contexto de todos os instrumentos financeiros propostos para as perspectivas financeiras 2014-2020, tal como referidas na Comunicação «Um orçamento para a Europa 2020»[1]. Esta comunicação estabelece o quadro orçamental para os instrumentos da acção externa da UE ao abrigo da rubrica 4 (Europa global), incluindo o Instrumento de Assistência de Pré‑Adesão (IPA). Nesta base, a Comissão apresenta um projecto de regulamento que define o quadro legislativo para o novo IPA, juntamente com uma avaliação do impacto orçamental de cenários alternativos para o instrumento.

O artigo 49.º do Tratado da União Europeia estabelece que qualquer Estado europeu que respeite os valores da UE referidos no artigo 2.° do Tratado e esteja empenhado em promovê‑los pode apresentar um pedido de adesão à União.

Nos últimos 50 anos, a União Europeia prosseguiu, simultaneamente, a integração e o alargamento, tendo passado de 6 para 27 Estados-Membros e de uma população inferior a 200 milhões de habitantes para mais de 500 milhões de habitantes. Um reexame[2] efectuado cinco anos após o quinto alargamento da UE em 2004 permitiu concluir que os últimos alargamentos tinham trazido uma maior prosperidade a todos os cidadãos da UE e fortalecido a Europa como interveniente na economia mundial, que os quadros institucional e jurídico e as políticas comuns da UE tinham desempenhado um papel vital para garantir esse sucesso, que os empresários e os cidadãos tinham claramente beneficiado do alargamento e que a UE alargada estava melhor preparada para enfrentar os desafios actuais e futuros.

A justificação para prosseguir o alargamento da UE foi recordada, muito recentemente, nas conclusões do Conselho, de 14 de Dezembro de 2010: «O alargamento reforça a paz, a democracia e a estabilidade na Europa, serve os interesses estratégicos da UE e ajuda a UE a realizar melhor os seus objectivos políticos em domínios importantes que são fundamentais para a recuperação económica e o crescimento sustentável». As conclusões do Conselho reiteraram que, com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, a UE pode ao mesmo tempo prosseguir o seu programa de alargamento e continuar a avançar para uma integração aprofundada.

Actualmente, a UE está em negociações com 5 países candidatos[3] e 4 países potencialmente candidatos[4]. Até 2014, prevê‑se que só a Croácia possa vir a tornar‑se um Estado‑Membro. Os indicadores socioeconómicos dos países revelam que, à excepção da Islândia, os países do alargamento se encontram ainda muito abaixo da média da UE e até a um nível inferior ao dos Estados‑Membros mais fracos. Este baixo nível de desenvolvimento socioeconómico exige investimentos importantes para alinhar estes países pelas normas da UE, permitir‑lhes assumir as obrigações decorrentes da adesão e enfrentar as pressões da concorrência no mercado único. Além disso, é necessário que estes países se preparem para enfrentar desafios globais como as alterações climáticas e se alinhem pelos esforços da UE na abordagem desta questão complexa. A Estratégia «Europa 2020» para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo menciona entre os seus cinco grandes objectivos as medidas de luta contra as alterações climáticas e os objectivos em matéria de energias renováveis. A União Europeia apoia plenamente o modelo de crescimento com baixo teor de carbono, que tenciona projectar a nível externo, nomeadamente no quadro do processo de alargamento.

Além disso, os países dos Balcãs Ocidentais são Estados ainda relativamente jovens que se formaram após a desintegração da antiga Jugoslávia. É ainda necessário reforçar a estabilidade política, a aplicação integral dos princípios da democracia, do respeito pelos direitos humanos e a boa governação, todos eles valores fundamentais da UE.

Estes países não podem suportar por si só todos os esforços e custos decorrentes do cumprimento dos critérios para a adesão à UE. Na sua maioria não têm capacidade para financiar sozinhos as reformas institucionais e os investimentos públicos necessários para estabilizar as suas sociedades e economias nem para se colocar na via de um desenvolvimento sustentável.

A assistência técnica e financeira aos países do alargamento é actualmente prestada através do Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (IPA)[5]. Este instrumento chegará ao seu termo no final de 2013. Tendo em vista futuras adesões, a UE deve continuar a oferecer aos países candidatos e aos países potencialmente candidatos assistência técnica e financeira para ultrapassarem as suas dificuldades e se desenvolverem de modo sustentável.

O novo Instrumento de Assistência de Pré-Adesão deverá continuar a produzir resultados no âmbito da política de alargamento, que constitui uma das grandes prioridades da acção externa da UE, contribuindo assim para promover a estabilidade, a segurança e a prosperidade na Europa. Para o efeito, o novo instrumento deverá prosseguir o objectivo estratégico geral de apoiar os países candidatos e os países potencialmente candidatos nos seus preparativos para a adesão à UE e no alinhamento progressivo das suas instituições e economias pelas normas e políticas da União Europeia, de acordo com as suas necessidades específicas e em função das respectivas agendas de alargamento. Ao fazê-lo, deverá reforçar‑se a coerência entre a assistência financeira e os progressos globais efectuados na execução da estratégia de pré-adesão.

Além disso, a futura assistência de pré-adesão tem de ser ainda mais estratégica, eficaz e melhor orientada para objectivos específicos do que até à data, com o objectivo de obter resultados mais sustentáveis para melhorar o grau de preparação destes países para a adesão. O novo instrumento deve operar de modo mais flexível e angariar mais fundos de outros doadores ou do sector privado através da utilização de instrumentos financeiros inovadores, ao mesmo tempo que prossegue a simplificação e a redução dos encargos administrativos ligados à gestão da assistência financeira.

Coerência com outras políticas

O processo de alargamento alarga as políticas internas da UE aos países beneficiários. Contribui, nomeadamente, para a expansão do mercado interno, do espaço europeu de justiça e liberdade e das redes transeuropeias de energia e transportes, o reforço das oportunidades de emprego, o desenvolvimento de competências, a educação e a inclusão social, a redução da pobreza, a protecção do ambiente e a redução da poluição atmosférica e da água transfronteiras, o alinhamento com a Política Agrícola Comum e a Política Comum das Pescas, os esforços no sentido de diversificar as fontes de energia[6], utilizar eficazmente os recursos, melhorar a capacidade de resistência às catástrofes e a prevenção e gestão dos riscos, bem como para atingir uma abordagem mais integrada e estratégica no domínio das políticas marítimas, da excelência científica e da agenda digital. Além disso, a convergência com a legislação e a política climática da UE trará benefícios significativos aos países beneficiários graças ao desenvolvimento de tecnologias de baixo teor de carbono e de postos de trabalho mais compatíveis com o ambiente numa região altamente vulnerável ao impacto das alterações climáticas.

Através dos seus Acordos de Estabilização e de Associação e de outros acordos com os países candidatos e os países potencialmente candidatos, a UE incentiva activamente os países do alargamento a estabelecerem regimes de concorrência. A futura assistência de pré-adesão será também consagrada ao reforço das capacidades de investigação e de inovação, bem como as tecnologias da informação e das comunicações (TIC), o que, por sua vez, irá facilitar a realização da União da Inovação, bem como apoiar os outros objectivos na base da Estratégia «Europa 2020» e a conformidade com as normas e requisitos técnicos da UE em muitos outros domínios (como, por exemplo, a saúde pública, a segurança alimentar, a luta contra as alterações climáticas e o ambiente, incluindo a biodiversidade e os ecossistemas).

Tornar a Europa um lugar mais seguro é uma das grandes prioridades da agenda da UE, tal como definidas no Programa de Estocolmo. Uma orientação estratégica melhorada da assistência financeira de pré-adesão contribuirá para apoiar os países do alargamento na prevenção e luta contra a criminalidade organizada e a corrupção, bem como para reforçar as suas capacidades de aplicação da legislação, de gestão das fronteiras e de controlo das migrações.

O alargamento confere maior peso à UE e reforça a sua voz nas instâncias internacionais. Com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, a UE dispõe agora dos meios para reforçar a sua influência na cena mundial. O papel da UE na adopção de Resolução da Assembleia‑Geral das Nações Unidas sobre o Kosovo constitui um exemplo deste potencial. O quinto alargamento deu um novo impulso às relações da UE com os seus vizinhos de Leste e do Sul, tendo-a levado a procurar implementar iniciativas nas regiões do mar Báltico e do mar Negro. O processo de adesão com os países dos Balcãs Ocidentais e a Turquia reforçou ainda mais o interesse que a UE confere às regiões do mar Mediterrâneo e do mar Negro e à bacia do Danúbio, bem como a influência que aí pode exercer. Na condição de o papel desempenhado pela Turquia na sua própria região se exercer em complemento do processo de adesão e em coordenação com a UE, pode permitir às duas partes ter mais influência na cena internacional, nomeadamente no Médio Oriente e no Sul do Cáucaso. Ao agir em concertação, a UE e a Turquia podem reforçar a segurança energética, encontrar soluções para conflitos regionais e impedir o aparecimento de divisões de carácter étnico ou religioso e melhorar a cooperação sobre questões marítimas, em especial no mar Negro. A Islândia e a União Europeia, por seu lado, podem desempenhar em conjunto um papel importante na resolução de problemas nos domínios energético, ambiental, das alterações climáticas, marítimo e da segurança que se colocam no Árctico.

2. RESULTADOS DAS CONSULTAS ÀS PARTES INTERESSADAS E DAS AVALIAÇÕES DE IMPACTO

Consulta das partes interessadas sobre a futura assistência de pré-adesão

A proposta para o novo Instrumento de Assistência de Pré-Adesão baseia‑se em consultas alargadas com as partes interessadas, que tiveram início na conferência intitulada «IPA: resultados sustentáveis e impacto» organizada pela Comissão, em Bruxelas, em 6 e 7 de Dezembro de 2010. Este evento foi seguido de uma série de consultas às partes interessadas durante a primeira parte de 2011, contribuindo para uma avaliação ex ante em preparação do futuro Instrumento de Assistência de Pré-Adesão. Estas consultas incluíram:

· Um inquérito em linha, que obteve 338 respostas de representantes dos Estados‑Membros, administrações públicas e partes interessadas do sector privado dos países candidatos e dos países potencialmente candidatos que beneficiam da assistência do IPA, pessoal da Comissão, doadores e instituições financeiras internacionais, outras organizações internacionais, organizações não governamentais (ONG), investigadores, peritos e grupos de interesses.

· Uma série de grupos de interesses, em especial: um grupo de trabalho de alto nível; quatro grupos mistos que incluem funcionários da Comissão e partes interessadas externas; três grupos de interesses especiais sobre a assistência do IPA à cooperação transfronteiras, ao desenvolvimento regional, ao desenvolvimento dos recursos humanos e ao desenvolvimento rural; duas reuniões com representantes dos Estados‑Membros no comité técnico que apoia a Comissão na execução da assistência de pré-adesão; e uma reunião com as autoridades dos Balcãs Ocidentais sobre as opções para uma futura cooperação transfronteiriça nas fronteiras internas dos Balcãs Ocidentais.

· Consultas com as seguintes entidades: diferentes funcionários da Comissão que trabalham na sede e nas delegações da UE nos países beneficiários; estruturas que prestam assistência técnica ou apoio estratégico aos países beneficiários; serviços dos coordenadores nacionais do IPA nos países beneficiários; doadores multilaterais e bilaterais; organizações internacionais e regionais (agências das Nações Unidas, Conselho de Cooperação Regional, OSCE, etc.); e ONG (Iniciativa Europeia para a Estabilidade, Grupo de Crise Internacional, Fundação da Sociedade Aberta, etc.) a nível da UE.

· Uma reunião de trabalho organizada pela Comissão em cooperação com a Presidência húngara da UE, em Zagreb, em 10 e 11 de Maio, durante a qual os resultados preliminares da consulta foram apresentados e debatidos com todas as partes interessadas no IPA.

A análise das posições expressas na consulta das partes interessadas revelou apoio a favor das seguintes medidas:

– Prosseguir o instrumento com níveis semelhantes de recursos, abrangendo tanto o desenvolvimento institucional como o desenvolvimento socioeconómico;

– Adaptar a assistência às necessidades e características de cada país;

– Reforçar a abordagem sectorial com um processo de planeamento mais coerente e a mais longo prazo, que tenha por resultado um instrumento estratégico que coordene os doadores e oriente o investimento do sector privado;

– Introduzir o planeamento plurianual a fim de cobrir o período de vigência do próximo quadro financeiro plurianual, com uma revisão intercalar, e continuar a desenvolver a programação plurianual também para as acções de assistência à transição e de reforço institucional, juntamente com uma maior participação dos beneficiários na programação, conduzida por autoridades nacionais mais fortes encarregadas da coordenação do IPA;

– Recompensar o bom desempenho com base na absorção e na realização dos objectivos estratégicos; aplicar as condições de forma mais rigorosa e sistemática a nível de país, estratégia sectorial e projecto;

– Fazer com que o acesso aos vários tipos de assistência deixe de estar sujeito ao estatuto de país candidato/país potencialmente candidato, mas dependa da vontade de implementação, combinada com uma abordagem gradual com vista a descentralizar a gestão da assistência;

– Reexaminar a actual estrutura por componentes, incluindo uma melhor coordenação entre os domínios de intervenção;

– Prosseguir a cooperação com as instituições financeiras internacionais e angariar fundos das IFI e de outros doadores;

– Adoptar uma abordagem a três níveis do acompanhamento e da avaliação, que avalie os progressos relativamente ao seguinte: i) via para a adesão; ii) estratégias nacionais e iii) obtenção de resultados a nível dos programas, sectores e medidas.

Consultas internas sobre a futura assistência de pré-adesão

Na Comissão, os preparativos para o novo IPA após 2013 envolveram amplos debates nos quatro serviços implicados na gestão da assistência, e entre estes, a saber, as seguintes Direcções-Gerais: Alargamento; Política Regional; Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão; e Agricultura e Desenvolvimento Rural; e ainda com as delegações da UE ou o Gabinete de Ligação na Islândia, nos Balcãs Ocidentais e na Turquia.

Consulta pública sobre todos os instrumentos de acção externa

O futuro da assistência de pré-adesão foi igualmente objecto de uma consulta pública mais vasta sobre o futuro financiamento da acção externa da UE que a Comissão organizou entre 26 de Novembro de 2010 e 31 de Janeiro de 2011. A consulta baseou‑se num questionário em linha acompanhado por um documento de base «Que financiamento para a acção externa da UE após 2013?» elaborado pelos serviços competentes da Comissão e do SEAE. As 220 contribuições recebidas reflectem a dimensão e a diversidade das estruturas e os pontos de vista da comunidade implicada na acção externa.

Das respostas que cobriam mais especificamente a ajuda ao desenvolvimento, destacam‑se as seguintes pela sua relevância para a assistência de pré-adesão:

· A maioria dos inquiridos confirmou que a intervenção da UE proporciona um valor acrescentado significativo nos principais domínios de intervenção apoiados pelos instrumentos financeiros para a acção externa[7]. O valor acrescentado introduzido pela UE foi mencionado por muitos inquiridos como constituindo o principal motor para o futuro: a UE deveria explorar a vantagem comparativa ligada à sua presença na cena mundial, às suas vastas competências técnicas, à sua natureza supranacional, ao seu papel de facilitador da coordenação e às economias de escala.

· Quase todos os inquiridos apoiaram uma abordagem mais diferenciada, adaptada à situação dos países beneficiários, com base em critérios sólidos e numa recolha de dados eficiente, como meio de aumentar o impacto dos instrumentos financeiros da UE.

· Em matéria de simplificação dos instrumentos, no que diz respeito ao equilíbrio entre os instrumentos geográficos e temáticos, os pareceres divergem no que respeita à revisão dos programas temáticos da UE e à sua eventual redução. Uma maioria significativa de inquiridos era a favor de uma maior flexibilidade geográfica dos instrumentos da UE como meio de dar resposta aos desafios que se colocam a nível inter-regional.

Recurso a competências especializadas

A DG Alargamento encomendou dois estudos a peritos, a fim de avaliar a lógica de intervenção e retirar ensinamentos do actual programa IPA (meta-avaliação do IPA), bem como preparar uma avaliação ex ante da futura assistência de pré-adesão após 2013. Os dois estudos podem ser consultados no sítio Web da DG Alargamento, no seguinte endereço: http://ec.europa.eu/enlargement/how-does-it-work/financial-assistance/phare/evaluation/interim_en.htm

Avaliação de impacto

No âmbito da elaboração da proposta relativa ao novo Instrumento de Pré-Adesão, a Comissão procedeu a uma avaliação de impacto tendo em conta as seguintes opções:

Opção 1 – «Manter o status quo».

Opção 2 - «Alterar o regulamento em vigor», com as seguintes alternativas:

– Subopção 2.1 - «Limitar o âmbito de aplicação e manter as modalidades de aplicação», incidindo nas alterações de carácter jurídico e institucional necessárias para cumprir os critérios de adesão, sem afectar quaisquer fundos significativos ao co‑financiamento dos investimentos públicos para o desenvolvimento socioeconómico.

– Subopção 2.2 - «Manter a estrutura por componentes e reforçar a concentração nos investimentos» a fim de aumentar o impacto socioeconómico nos países beneficiários e acelerar a sua preparação para a gestão dos fundos estruturais, de coesão e de desenvolvimento rural.

– Subopção 2.3 - «Manter o âmbito de aplicação e adaptar as modalidades de execução», abrangendo tanto o cumprimento dos critérios de adesão como o apoio ao desenvolvimento socioeconómico. Além disso, ajustar aspectos do actual quadro do IPA e as modalidades de execução.

Opção 3 - «Criar um novo instrumento». Esta opção não foi analisada em pormenor.

O impacto económico das várias opções foi avaliado em relação à probabilidade de as opções: i) atrasarem ou acelerarem o alargamento e, por conseguinte, o impacto económico positivo da expansão do mercado interno; ii) manterem ou reduzirem os custos para a UE e os Estados-Membros em termos de medidas de segurança e riscos, controlos nas fronteiras e imigração ilegal; iii) limitarem ou aumentarem as possibilidades de uma melhor integração económica, através, por exemplo, de uma maior integração nas redes transeuropeias; iv) afectarem positiva ou negativamente a confiança dos doadores e investidores nos países beneficiários.

O impacto social das várias opções foi avaliado em termos do efeito provável na pobreza e na exclusão nos países do alargamento associado aos progressos para a adesão e à criação de condições para um melhor desempenho económico e medidas políticas susceptíveis de abordar estas questões. Foram também considerados os efeitos prováveis do risco de os direitos em matéria de justiça e Estado de direito serem prejudicados nos países beneficiários em consequência de atrasos e dos riscos ligados à adesão.

O impacto ambiental das opções foi avaliado em função da probabilidade de os custos ambientais aumentarem se o alargamento for adiado ou comprometido por serem aplicadas normas menos exigentes em matéria de ambiente, com o intuito de obter vantagens competitivas nos países beneficiários, e/ou devido a atrasos ocorridos na execução dos investimentos dispendiosos necessários para o alinhamento pelo acervo da UE neste domínio.

Considerou‑se que era provável que a opção 2.1 tivesse um impacto negativo sobre todos os aspectos. Esperava‑se que as opções 2.2 e 2.3 tivessem um impacto positivo em comparação com a opção 1, com resultados diferentes para os diversos aspectos. Considerou‑se que era provável que a melhoria das modalidades de prestação da assistência no âmbito da Opção 2.3, ao favorecer a concentração, a eficiência, a eficácia, o incentivo e o impacto da assistência, tivesse um impacto globalmente mais positivo do que o resultante do aumento dos investimentos no desenvolvimento socioeconómico preconizado pela opção 2.2.

3. ELEMENTOS JURÍDICOS DA PROPOSTA

A política de alargamento assenta no artigo 21.° do Tratado da União Europeia, que estabelece que «a acção da União na cena internacional assenta nos princípios que presidiram à sua criação, desenvolvimento e alargamento, e que é seu objectivo promover em todo o mundo: democracia, Estado de direito, universalidade e indivisibilidade dos direitos do Homem e das liberdades fundamentais, respeito pela dignidade humana, princípios da igualdade e solidariedade e respeito pelos princípios da Carta das Nações Unidas e do direito internacional».

A base jurídica da assistência financeira de pré-adesão é o artigo 212.°, n.º 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.

A proposta de um novo Instrumento de Assistência de Pré-Adesão está em conformidade com os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade enumerados no artigo 5.° do Tratado da União Europeia.

Em termos de subsidiariedade, a acção realizada a nível da UE tem um valor acrescentado crucial, relacionado com um certo número de factores:

– Os sucessivos alargamentos da União Europeia são, pela sua própria natureza, uma tarefa comum que pode ser prosseguida unicamente a nível da UE. Só os Estados‑Membros, agindo em conjunto, podem tomar uma decisão quanto aos pedidos de adesão dos novos candidatos. A assistência de pré-adesão prestada através do orçamento da UE foi concebida para ajudar os países candidatos e os países potencialmente candidatos a prepararem-se para a sua futura adesão: o IPA é criado para dar aos países a possibilidade de «treinarem» a sua capacidade para cumprir as obrigações decorrentes da adesão antes desta se concretizar (como criar instituições para a gestão dos fundos da UE após a adesão e/ou adoptar o acervo e as normas da UE). Nenhum outro instrumento multilateral ou bilateral pode fornecer um tal conjunto abrangente de ferramentas, e, em qualquer caso, só a UE pode definir o tipo de assistência que é necessária para preparar a adopção do acervo.

– Com 27 Estados-Membros deliberando no âmbito de políticas e estratégias comuns, só a UE reúne a massa crítica para responder aos desafios globais. A acção dos diversos Estados-Membros pode ser limitada e fragmentada, sendo os projectos muitas vezes demasiado pequenos para fazerem uma diferença sustentável no terreno. A racionalização do trabalho dos Estados-Membros por intermédio da UE permite uma melhor coordenação e torna mais eficaz a acção da União Europeia.

– Nos últimos anos, os Estados-Membros da UE têm vindo a reduzir o nível da sua assistência bilateral aos países candidatos e aos países potencialmente candidatos, reconhecendo a maior eficácia da acção coordenada a nível da UE. Cerca de metade da assistência financeira global da UE destinada aos países do alargamento em 2009 proveio do orçamento da UE. As organizações de doadores multilaterais têm vindo, na sua maioria, a eliminar progressivamente o seu apoio e as que ainda subsistem adaptaram os seus programas em função das prioridades da UE. Trabalhar com a UE é também mais económico. Os custos administrativos são inferiores aos custos administrativos médios dos principais doadores de ajuda bilateral.

– A assistência de pré-adesão constitui um investimento no futuro da UE, contribuindo para a estabilidade e a prosperidade dos países vizinhos e garantindo a capacidade efectiva dos países candidatos para aplicarem o acervo após a adesão, nomeadamente para gerirem os fundos estruturais, de coesão, de desenvolvimento agrícola e rural, marítimos e das pescas e as políticas da União. A assistência técnica e financeira acelera o processo de preparação e cria incentivos para a necessária transformação da sociedade, do sistema jurídico e da economia. Esta assistência contribui para a realização dos objectivos das políticas internas da UE, cria oportunidades para as empresas europeias e proporciona uma rendibilidade tangível do investimento. Sem o envolvimento intensivo e a parceria mais estreita consubstanciados na assistência de pré-adesão, a UE teria certamente de incorrer em maiores despesas na luta contra a imigração ilegal, garantindo a segurança das fronteiras externas da UE, no aprovisionamento de energia e na importação de produtos alimentares que cumprem as normas de segurança e de higiene para os seus cidadãos, bem como na luta contra as alterações climáticas e a poluição.

Em conformidade com o princípio da proporcionalidade, o regulamento proposto não excede o necessário para alcançar os seus objectivos.

4. IMPLICAÇÕES ORÇAMENTAIS

Na sua Comunicação «Um orçamento para a Europa 2020», de Junho de 2011, a Comissão Europeia propôs a afectação do montante de 14 110 100 000 EUR (preços correntes) ao novo Instrumento de Assistência de Pré‑Adesão para o período de 2014 a 2020.

O impacto financeiro estimado da proposta é apresentado na Ficha Financeira Legislativa em anexo à presente proposta. As autorizações orçamentais anuais indicativas* são apresentadas no quadro seguinte.

Instrumento de Assistência de Pré‑Adesão || 2014 || 2015 || 2016 || 2017 || 2018 || 2019 || 2020 || 2014-2020

1898,0 || 1935,9 || 1974,6 || 2014,1 || 2054,4 || 2095,5 || 2137,4 || 14110,1

*Preços correntes, em milhões de euros

A fim de assegurar a sua previsibilidade, o financiamento das actividades do ensino superior em países terceiros, no contexto do programa «Erasmus para todos» será disponibilizado, em conformidade com os objectivos da acção externa da UE, através de duas dotações plurianuais que cubram, respectivamente, os primeiros 4 anos e os restantes 3 anos. Este financiamento reflectir‑se‑á nos documentos de estratégia indicativos plurianuais do IPA, de acordo com as necessidades e as prioridades dos países em causa. As dotações podem ser revistas caso ocorram circunstâncias imprevistas ou mudanças políticas importantes, em consonância com as prioridades da UE em matéria de política externa. As disposições do Regulamento (UE) n.º [...] do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece o programa «Erasmus para todos»[8] serão aplicáveis à utilização desses fundos.

A assistência financeira à comunidade cipriota turca continuará a ser concedida até se efectuar o ajustamento previsto no artigo 11.°, segundo parágrafo, do Regulamento do Conselho que estabelece o quadro financeiro plurianual para o período 2014-2020. Esse apoio financeiro continuará a ser regido pelas disposições do Regulamento (CE) n.° 389/2006, de 27 de Fevereiro de 2006, que estabelece um instrumento de apoio financeiro para a promoção do desenvolvimento económico da comunidade cipriota turca. As necessidades financeiras para o apoio à comunidade cipriota turca serão cobertas pela dotação global afectada ao Instrumento de Assistência de Pré-Adesão.

5. ELEMENTOS FACULTATIVOS

Simplificação

Uma prioridade da Comissão neste novo regulamento, tal como noutros programas no âmbito do Quadro Financeiro Plurianual (QFP), é a simplificação do ambiente regulamentar e a facilitação da assistência da União aos países e regiões beneficiários, às organizações da sociedade civil, às PME, etc.

A presente proposta prossegue a simplificação, essencialmente através da racionalização da estrutura por componentes em torno dos principais domínios de intervenção. Este facto traduz-se na simplificação do quadro legislativo para o instrumento e nas futuras regras de execução com a racionalização das disposições. Paralelamente à racionalização da estrutura por componentes, o acesso indiferenciado à assistência em cada domínio de intervenção significa que os países beneficiários deixam de ser identificados separadamente na base jurídica do instrumento. Consequentemente, já não é necessário passar por um procedimento pesado para reflectir a mudança de estatuto de um beneficiário, sendo deste modo reduzido o desfasamento entre as decisões políticas em matéria de assistência financeira e a aplicação no terreno. Do mesmo modo, caso um novo país se torne candidato potencial à adesão à UE, os requisitos processuais para incluir esse país entre os beneficiários da assistência serão consideravelmente simplificados.

Os diferentes serviços da Comissão continuarão a ser responsáveis pela gestão e execução da assistência nos diversos domínios de intervenção. No entanto, a coordenação, a comunicação e a execução no terreno serão melhoradas através da simplificação de alguns aspectos, nomeadamente um acompanhamento conjunto mais estreito dos progressos realizados a nível da execução nos países beneficiários, a redução do número dos processos de acreditação e a delegação de competências em matéria de gestão. Uma maior coerência da acção por parte Comissão deverá também reduzir substancialmente os custos e encargos de coordenação suportados pelos países beneficiários com os diferentes canais de comunicação e os procedimentos utilizados pela Comissão.

A proposta prevê também que as decisões estratégicas sobre a afectação da ajuda sejam efectuadas através de documentos de estratégia nacionais e plurinacionais globais que abranjam todo o período de vigência do novo quadro financeiro (2014-2020) e sejam objecto de uma revisão intercalar, substituindo o actual sistema de documentos de planeamento indicativo de três anos renováveis, revistos anualmente. Esta medida irá reduzir para todas as partes interessadas envolvidas a carga administrativa relacionada com a avaliação anual de cada documento e as eventuais revisões daí decorrentes. Do mesmo modo, menos procedimentos administrativos para todos e uma prestação mais rápida da assistência resultarão também da introdução da programação plurianual para a ajuda à transição e ao reforço das capacidades.

Uma maior simplificação deverá igualmente resultar da introdução de uma abordagem sectorial para a afectação de assistência a esses sectores, sempre que estejam reunidas as condições pertinentes. Além de favorecer uma maior eficácia e impacto da assistência, esta abordagem poderá traduzir-se num menor número de projectos/contratos, levando assim à redução dos encargos administrativos relacionados com a gestão dos projectos/contratos. Se as condições o permitirem, a abordagem sectorial poderá igualmente implicar a utilização do apoio orçamental, com a consequente redução dos encargos administrativos relativos ao apoio aos projectos.

Serão estabelecidas disposições pormenorizadas em matéria de procedimentos de acompanhamento e acreditação comuns em normas de execução separadas. Essas normas devem prosseguir a simplificação da cooperação transfronteiriça entre países candidatos e países potencialmente candidatos através de uma maior harmonização da programação e da execução com os fundos estruturais.

Os procedimentos flexíveis e simplificados na execução do novo regulamento tornarão possível para a UE adoptar medidas de execução e prestar assistência mais rapidamente. Além disso, a revisão do Regulamento Financeiro, e em particular a disposição especial relativa às acções externas, contribuirá para facilitar a participação das organizações da sociedade civil e das pequenas empresas nos programas de financiamento, por exemplo, através da simplificação das regras, redução dos custos de participação e aceleração dos processos de adjudicação. Na aplicação do presente regulamento, a Comissão utilizará os procedimentos simplificados previstos no novo Regulamento Financeiro.

Explicação pormenorizada das disposições específicas da proposta

Em geral, a presente proposta e as futuras normas de execução prevêem as seguintes revisões da concepção do instrumento e das suas modalidades de execução (para além da simplificação já referida):

1. A prestação da assistência será mais coerente, estratégica e orientada para os resultados, graças às seguintes medidas:

· Abordar os domínios de intervenção através de documentos de estratégia nacionais globais plurianuais (e multibeneficiários) que reflictam as prioridades da estratégia de alargamento e abranjam, para cada domínio de intervenção, todas as acções necessárias em matéria de reforço institucional, o respeito do acervo e os investimentos. O âmbito de aplicação basear‑se‑á numa avaliação das necessidades e deverá ser adaptado ao contexto do país.

· Reforçar o (co‑)financiamento das estratégias sectoriais acordadas, contribuindo para os objectivos estratégicos em detrimento dos projectos individuais, privilegiando assim a parte de assistência financiada através do apoio a nível sectorial (nomeadamente apoio ao orçamento sectorial para os domínios de intervenção seleccionados com base em condições efectivamente visadas) em vez dos projectos integralmente subvencionados. Não obstante, o apoio a favor do cumprimento do acervo continuará a existir graças ao apoio a projectos ou a outras modalidades de aplicação, como as facilidades que lhe são especificamente destinadas, quando não estiverem previstas estratégias sectoriais globais.

· Uma programação plurianual mais sistemática também para os objectivos estratégicos prosseguidos pela transição e pelo reforço institucional (por exemplo, reforma da administração pública, reforma dos sistemas judiciários, etc.) em apoio à implementação efectiva das estratégias sectoriais relacionadas e, em última análise, à realização dos objectivos associados;

· Sujeitar mais directamente a assistência financeira à condição de uma melhor governação e maior apropriação por parte dos países beneficiários. Serão introduzidos elementos de flexibilidade para fazer face às novas necessidades e incentivar um melhor desempenho.

2. A prestação da assistência tornar‑se‑á mais flexível e adaptada às necessidades graças às seguintes medidas:

· Permitir um acesso indiferenciado à assistência (independentemente do estatuto de país candidato ou candidato potencial), embora com um âmbito de aplicação ou intensidade diferentes em função das necessidades e das capacidades técnicas e administrativas. As necessidades dos países beneficiários serão o ponto de partida para determinar os domínios sectoriais/de intervenção para assistência.

· Prever uma abordagem mais progressiva e faseada da gestão da ajuda financeira, segundo a qual a gestão pela Comissão ou pelo país beneficiário, com ou sem a realização de controlos ex ante pela Comissão, será efectuada em função do estatuto/perspectivas de adesão, domínio sectorial/de intervenção da assistência, capacidades administrativas, técnicas e de gestão. A criação de estruturas e procedimentos de gestão que reflictam os que deverão estar em vigor após a adesão continuará a ser o objectivo nos sectores relevantes em preparação da adesão.

· Ligar os progressos nas diferentes fases de gestão às prioridades políticas, o que se traduziu nos relatórios de progresso, na realização dos objectivos de negociação e nos resultados obtidos na aplicação dos Acordos de Associação.

· Aumentar a flexibilidade entre as prioridades com vista a uma prestação da assistência mais orientada para os resultados, que permita a transferência de dotações entre domínios de intervenção, com a possibilidade de transferir fundos de um ano para outro, sempre que tal seja permitido pelo novo Regulamento Financeiro.

3. A utilização da assistência tornar‑se‑á mais eficiente e eficaz graças às seguintes medidas:

· Continuar a identificar e a utilizar instrumentos financeiros inovadores, capazes de atrair mais fundos privados e examinar a possibilidade de explorar sinergias com instrumentos financeiros inovadores desenvolvidos para as políticas internas, com base numa abordagem coordenada e em regras coordenadas para que esses instrumentos possam utilizar o orçamento da UE.

· Também no quadro da orientação para um maior apoio a nível sectorial, reforçar a cooperação com outros doadores, instituições financeiras internacionais e outras instituições financeiras a nível estratégico, chegando‑se a acordo sobre as prioridades estratégicas e uma repartição mais clara do trabalho.

· Continuar a apoiar programas/projectos regionais com valor acrescentado, incentivando a partilha de conhecimentos e experiências, a harmonização de políticas, o acordo sobre prioridades comuns e o reforço da confiança mútua. Os programas regionais têm também potencialidades para aumentar a eficácia das políticas, por exemplo, nos domínios dos transportes, energia, ambiente, alterações climáticas, estatísticas, luta contra a criminalidade organizada e migração.

· Simplificar as regras aplicáveis à adjudicação de contratos de assistência no âmbito da geminação, introduzir mecanismos que assegurem a adequação dos peritos recrutados e ter também a possibilidade de retirar fundos de uma facilidade criada para dar resposta às necessidades à medida que estas vão surgindo.

Actos delegados

Considerando que as decisões estratégicas discricionárias sobre o estatuto de país candidato devem ser tomadas a outro nível, propõe-se que as alterações à lista dos países beneficiários constante do anexo à proposta de regulamento para reflectir essas decisões, sejam adoptadas através de um acto delegado, em conformidade com o artigo 290.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, dado que essas alterações não afectarão realmente qualquer elemento essencial do regulamento.

É igualmente proposto que se confira à Comissão poderes delegados para adoptar regras pormenorizadas que estabeleçam condições uniformes para a aplicação da proposta de regulamento, em especial no que se refere às estruturas e procedimentos de gestão. Tais regras são necessárias para complementar as regras e os procedimentos comuns relativos à aplicação dos instrumentos da União para a acção externa estabelecidos pelo Regulamento de execução comum. Essas regras devem ter em conta os ensinamentos retirados da gestão e da execução da assistência de pré-adesão anterior e ser adaptadas em função da evolução da situação nos países beneficiários.

2011/0404 (COD)

Proposta de

REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO

relativo ao Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (IPA II)

O PARLAMENTO EUROPEU E O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 212.º, n.º 2,

Tendo em conta a proposta da Comissão Europeia,

Após transmissão do projecto de acto legislativo aos parlamentos nacionais,

Tendo em conta o parecer do Comité Económico e Social Europeu[9],

Tendo em conta o parecer do Comité das Regiões[10],

Deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário,

Considerando o seguinte:

(1) Na Comunicação «Um orçamento para a Europa 2020»[11] da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, a Comissão estabelece o quadro orçamental para os instrumentos da acção externa da União, incluindo o Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (IPA).

(2) Dado que o Regulamento (CE) n.º 1085/2006 do Conselho, de 17 de Julho de 2006, que institui um Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (IPA)[12], chega ao seu termo em 31 de Dezembro de 2013, e a fim de aumentar a eficácia da acção externa da União, deverá ser mantido um quadro para o planeamento e a prestação da assistência externa durante o período 2014-2020. A política de alargamento da União deve continuar a ser apoiada por um instrumento financeiro específico. Por conseguinte, o Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (IPA) deve ser renovado.

(3) O artigo 49.º do Tratado da União Europeia estabelece que qualquer Estado europeu que adopte os valores do respeito pela dignidade humana, da liberdade, da democracia, da igualdade, do Estado de direito e do respeito pelos direitos humanos pode pedir para se tornar membro da União.

(4) Um Estado europeu que se tenha candidatado à adesão à União só se pode tornar membro quando tiver confirmado que satisfaz os critérios de adesão acordados no Conselho Europeu de Copenhaga em Junho de 1993 e desde que a adesão não ultrapasse a capacidade da União para integrar o novo membro. Estes critérios dizem respeito à estabilidade de instituições que garantem a democracia, o Estado de direito, o respeito pelos direitos humanos e o respeito e a protecção das minorias, bem como o desenvolvimento da economia, que deve ser suficiente para suportar a pressão da concorrência no mercado interno e ainda à capacidade do candidato para assumir não só os direitos mas também as obrigações que lhe incumbem por força dos Tratados.

(5) O processo de adesão assenta em critérios objectivos e na aplicação do princípio da igualdade de tratamento de todos os países candidatos. Os progressos realizados na via da adesão dependem da capacidade dos países candidatos para realizar as reformas necessárias com vista ao alinhamento dos seus sistemas políticos, institucionais, jurídicos, administrativos e económicos pelas regras, normas, políticas e práticas da União.

(6) O Conselho Europeu concedeu o estatuto de país candidato à Islândia, ao Montenegro, à antiga República jugoslava da Macedónia e à Turquia. Confirmou a perspectiva europeia para a Albânia, a Bósnia e Herzegovina, a Sérvia, bem como para o Kosovo[13], que são considerados candidatos potenciais.

(7) A assistência financeira ao abrigo do presente regulamento deve ser concedida aos países candidatos e aos países potencialmente candidatos (os «países beneficiários») enumerados no anexo do presente regulamento, independentemente do seu estatuto.

(8) A assistência ao abrigo do presente regulamento deve ser fornecida em conformidade com o quadro da política de alargamento definido pela União para cada país beneficiário e reflectida no pacote anual «Alargamento» da Comissão, que inclui os relatórios de acompanhamento e a estratégia de alargamento, nos Acordos de Estabilização e Associação e nas Parcerias Europeias ou nas Parcerias para a Adesão. A assistência deve concentrar-se, essencialmente, num número limitado de domínios de intervenção que ajudarão os países beneficiários a reforçar as suas instituições democráticas e o Estado de Direito, a proceder a reformas do sistema judiciário e da administração pública, a respeitar os direitos fundamentais e a promover a igualdade de género e a não discriminação. Deve também reforçar o seu desenvolvimento económico e social, contribuindo para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo, em consonância com a estratégia «Europa 2020», e alinhar‑se progressivamente pelos critérios de Copenhaga. A coerência entre a assistência financeira e os progressos globais efectuados na execução da estratégia de pré-adesão dever ser reforçada.

(9) Os países candidatos e os países potencialmente candidatos têm de estar melhor preparados para enfrentar os desafios globais, como o desenvolvimento sustentável e as alterações climáticas, e alinhar‑se pelos esforços da União para abordar estas questões. A assistência prestada pela União ao abrigo do presente regulamento deverá contribuir também para a realização do objectivo de aumentar em, pelo menos, 20 % a percentagem do orçamento da União consagrada às questões climáticas.

(10) A Comissão e os Estados-Membros devem assegurar o cumprimento, a coerência e a complementaridade das suas intervenções, nomeadamente através de consultas regulares e do intercâmbio frequente de informações nas diversas fases do ciclo da ajuda.

(11) A fim de garantir a coerência entre o processo de adesão e a assistência técnica e financeira prestada ao abrigo do presente regulamento e de atingir os objectivos da agenda de adesão, a Comissão deverá estabelecer um quadro estratégico comum para a utilização do Instrumento de Pré‑Adesão. Este quadro deverá definir, nomeadamente, a lista das principais acções susceptíveis de beneficiar de apoio ao abrigo do presente regulamento e os critérios para a atribuição dos fundos. O quadro estratégico comum deverá constituir o quadro de referência para os documentos de estratégia nacionais e plurinacionais.

(12) Os objectivos da assistência devem ser definidos nos documentos de estratégia indicativos nacionais e plurinacionais elaborados pela Comissão para o período de vigência do quadro financeiro plurianual da União, em parceria com os países beneficiários, com base nas suas necessidades específicas e na agenda de alargamento. Os documentos de estratégia deverão estabelecer os domínios de intervenção para assistência e, sem prejuízo das prerrogativas da autoridade orçamental, proceder à repartição indicativa dos fundos por domínio de intervenção, discriminados por ano, incluindo uma estimativa das despesas relativas à luta contra as alterações climáticas. Deve prever‑se suficiente flexibilidade para fazer face às novas necessidades e incentivar a melhoria do desempenho. Os documentos de estratégia deverão assegurar a coerência e a compatibilidade com os esforços dos países beneficiários, tal como reflectidos nos seus orçamentos nacionais, e ter em conta o apoio prestado por outros doadores. A fim de ter em conta a evolução da situação interna e externa, deve proceder‑se à revisão dos documentos de estratégia indicativos plurianuais consoante as necessidades.

(13) É do interesse da União apoiar os países beneficiários nos esforços desenvolvidos para reformar os seus sistemas, com vista ao alinhamento pelos sistemas da União. Dado que os objectivos do presente regulamento não podem ser atingidos satisfatoriamente pelos Estados‑Membros, podendo, em contrapartida, ser mais facilmente alcançados a nível da União, esta última pode tomar medidas em conformidade com o princípio da subsidiariedade consagrado no artigo 5.º do Tratado da União Europeia. Em conformidade com o princípio da proporcionalidade consagrado no mesmo artigo, o presente regulamento não vai além do necessário para realizar este objectivo.

(14) Para que o presente regulamento possa reflectir rapidamente o resultado das decisões políticas tomadas pelo Conselho, o poder de adoptar actos em conformidade com o artigo 290.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia deve ser delegado à Comissão para a actualização da lista dos países beneficiários constante do anexo ao presente regulamento.

(15) Embora o Regulamento (UE) n.º …/… do Parlamento Europeu e do Conselho, de ….[14], (a seguir designado «Regulamento de execução comum») estabeleça regras e procedimentos comuns para a implementação dos instrumentos da União para a acção externa, deveria também ser conferida à Comissão uma delegação de poderes para adoptar regras mais pormenorizadas que estabeleçam condições uniformes para a aplicação do presente regulamento, em especial no que diz respeito às estruturas e procedimentos de gestão. Essas regras devem ter em conta os ensinamentos retirados da gestão e da execução da assistência de pré-adesão anterior e ser adaptadas em função da evolução da situação nos países beneficiários.

(16) No que diz respeito a estes actos delegados, é de especial importância que a Comissão proceda às consultas adequadas durante os trabalhos preparatórios, nomeadamente a nível dos peritos. Durante a fase de preparação e de elaboração dos actos delegados, a Comissão deve assegurar ainda a transmissão simultânea, oportuna e adequada dos documentos pertinentes ao Parlamento Europeu e ao Conselho.

(17) A assistência deve continuar a utilizar as estruturas e os instrumentos que tenham demonstrado a sua utilidade para o processo de pré-adesão. A transição da gestão directa dos fundos de pré‑adesão pelos serviços da Comissão para uma gestão descentralizada delegada nos países beneficiários deve ser progressiva e em função das capacidades de cada um desses países.

(18) As competências de execução relacionadas com o quadro estratégico comum do IPA e os documentos de estratégia devem ser exercidos em conformidade com as disposições do Regulamento (UE) n.° 182/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece as regras e os princípios gerais relativos aos mecanismos de controlo pelos Estados‑Membros do exercício das competências de execução pela Comissão[15]. Tendo em conta a natureza desses actos de execução e, em especial, o seu carácter de orientação estratégica ou as suas implicações financeiras, o processo de exame deve, em princípio, ser utilizado para a sua adopção, excepto no que se refere às medidas de execução técnicas de baixo valor financeiro.

(19) Os comités criados ao abrigo do presente regulamento deverão também ser competentes para os actos relativos à aplicação do anterior Instrumento de Assistência de Pré‑Adesão, bem como para a implementação da assistência financeira destinada à comunidade cipriota turca.

(20) Caso um país beneficiário viole os princípios em que se funda a União Europeia, não respeite os compromissos constantes dos acordos relevantes celebrados com a União ou não realize progressos suficientes no que se refere ao respeito dos critérios de adesão, o Conselho, sob proposta da Comissão, deve poder tomar as medidas adequadas para rectificar a situação.

(21) Tendo em conta os objectivos e o âmbito da assistência prestada ao abrigo do presente regulamento, o Comité Económico e Social Europeu e o Comité das Regiões devem ser consultados antes da sua adopção,

ADOPTARAM O PRESENTE REGULAMENTO:

TÍTULO I DISPOSIÇÕES GERAIS

Artigo 1.° Objectivo geral

O Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (a seguir designado «IPA») tem por objectivo ajudar os países candidatos e os países potencialmente candidatos («países beneficiários») enumerados no anexo a executarem as reformas políticas, institucionais, jurídicas, administrativas, sociais e económicas necessárias, a fim de permitir a sua aproximação dos valores da União e ajudar o seu alinhamento progressivo pelas regras, normas, políticas e práticas da União, com vista à adesão à União.

Artigo 2.° Objectivos específicos

1. A assistência ao abrigo do presente regulamento deve prosseguir os seguintes objectivos específicos de acordo com as necessidades de cada um dos países beneficiários e em função das respectivas agendas de alargamento:

(a) Apoio às reformas políticas, nomeadamente:

i) reforço das instituições democráticas e do Estado de direito, incluindo a sua aplicação;

ii) promoção e protecção dos direitos humanos e das liberdades fundamentais, reforço do respeito dos direitos das minorias, promoção da igualdade de género, não discriminação e liberdade de imprensa, bem como promoção das boas relações de vizinhança;

iii) luta contra a corrupção e a criminalidade organizada;

iv) reforma da administração pública e boa governação;

v) desenvolvimento da sociedade civil e do diálogo social;

vi) reconciliação, consolidação da paz e reforço da confiança.

(b) Apoio ao desenvolvimento económico, social e territorial com vista a um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo, nomeadamente através das seguintes medidas:

i) cumprimento das normas da União em matéria de economia e de governação económica;

ii) reformas económicas necessárias para fazer face à pressão da concorrência e às forças de mercado no interior da União, ao mesmo tempo que são prosseguidos objectivos económicos, sociais e ambientais;

iii) promoção do emprego e desenvolvimento do capital humano;

iv) inclusão social e económica, em especial das minorias e dos grupos vulneráveis;

v) desenvolvimento do capital físico, melhoria das ligações com as redes da União e com as redes regionais.

(c) Reforço da capacidade dos países beneficiários para assumirem as obrigações decorrentes da adesão, através do apoio ao alinhamento progressivo e da adopção, implementação e aplicação do acervo comunitário para gerirem os fundos estruturais, de coesão e de desenvolvimento agrícola e rural, bem como as políticas da União.

(d) Integração regional e cooperação territorial com a participação dos países beneficiários, dos Estados-Membros e, sempre que adequado, de países terceiros no âmbito da aplicação do Regulamento (UE) n.º […] que institui um Instrumento Europeu de Vizinhança[16].

2. Os progressos efectuados no sentido da realização dos objectivos específicos enunciados no n.° 1 devem ser avaliados através de indicadores que incluam, nomeadamente:

– Os progressos no domínio da democracia, do Estado de direito, do respeito dos direitos humanos e das liberdades fundamentais, do sistema judiciário e do nível de capacidade administrativa;

– A evolução das reformas económicas, a solidez e eficácia das estratégias de desenvolvimento social e económico, os progressos no sentido de um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo, designadamente através de investimentos públicos apoiados pelo IPA;

– O corpo legislativo alinhado pelo acervo, os progressos a nível das reformas institucionais ligadas à União, nomeadamente a transição para a gestão descentralizada da assistência prestada ao abrigo do presente regulamento;

– A pertinência das iniciativas de cooperação regional e territorial e a evolução dos fluxos comerciais.

Os indicadores devem ser utilizados para efeitos de acompanhamento, avaliação e revisão do desempenho, conforme adequado.

Artigo 3.° Domínios de intervenção

1. A assistência ao abrigo do presente regulamento incide principalmente nos seguintes domínios de intervenção:

(a) Processo de transição com vista à adesão à União e reforço das capacidades;

(b) Desenvolvimento regional;

(c) Emprego, políticas sociais e desenvolvimento dos recursos humanos;

(d) Desenvolvimento agrícola e rural;

(e) Cooperação regional e territorial.

2. A assistência prestada no âmbito dos domínios de intervenção referidos no n.º 1 deve apoiar os países beneficiários na consecução dos objectivos gerais e específicos estabelecidos nos artigos 1.° e 2.°.

3. A assistência prestada no âmbito dos domínios de intervenção referidos no n.° 1, alíneas b) a d), pode incluir, nomeadamente, o financiamento do tipo de acções previstas no Regulamento (UE) n.º xxxx/201x do Parlamento Europeu e do Conselho, de dd/mm/aaaa, relativo às disposições específicas respeitantes ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e ao objectivo «Investimento para o crescimento e emprego»[17], no Regulamento (UE) n.º xxxx/201x do Parlamento Europeu e do Conselho, de dd/mm/aaaa, relativo ao Fundo de Coesão[18], no Regulamento (UE) n.º xxxx/201x do Parlamento Europeu e do Conselho, de dd/mm/aaaa, relativo ao Fundo Social Europeu[19], no Regulamento (UE) n.º xxxx/201x do Parlamento Europeu e do Conselho, de dd/mm/YYYY, relativo às disposições específicas respeitantes ao apoio do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional para o objectivo «Cooperação territorial europeia»[20], e no Regulamento (UE) n.º xxxx/201x do Parlamento Europeu e do Conselho, de dd/mm/aaaa, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER)[21].

4. A assistência prestada ao abrigo do domínio de intervenção referido no n.° 1, alínea e), pode, em especial, financiar as acções plurinacionais ou horizontais, bem como as acções de cooperação transfronteiriça, transnacional e inter-regional.

Artigo 4.° Cumprimento, coerência e complementaridade

1. A assistência financeira ao abrigo do presente regulamento é compatível com as políticas da União. Deve estar em conformidade com os acordos concluídos pela União com os países beneficiários e respeitar os compromissos decorrentes dos acordos multilaterais de que a União é parte.

2. A Comissão, os Estados-Membros e o Banco Europeu de Investimento asseguram a coerência entre a assistência prestada ao abrigo do presente regulamento e outro tipo de assistência concedida pela União, pelos Estados-Membros e pelo Banco Europeu de Investimento.

3. A Comissão e os Estados-Membros asseguram a coordenação dos respectivos programas de assistência, de modo a aumentarem a eficácia e a eficiência da concessão da assistência e evitarem o duplo financiamento, de acordo com os princípios estabelecidos para o reforço da coordenação operacional no domínio da ajuda externa e tendo em vista a harmonização das políticas e dos procedimentos. Essa coordenação requer a realização de consultas regulares e o intercâmbio frequente de informações ao longo das diferentes fases do ciclo da ajuda, nomeadamente no terreno, e constitui um elemento determinante dos processos de programação dos Estados-Membros e da União.

4. A fim de aumentar a eficácia e a eficiência na prestação da assistência e evitar o duplo financiamento, a Comissão, em ligação com os Estados-Membros, tomará as medidas necessárias para assegurar uma melhor coordenação e complementaridade com as organizações e as entidades multilaterais e regionais, como as instituições financeiras internacionais, as agências, os fundos e os programas das Nações Unidas e os doadores que não pertencem à União.

5. Aquando da preparação, execução e acompanhamento da assistência ao abrigo do presente regulamento, a Comissão age, em princípio, em parceria com os países beneficiários. Essa parceria deve igualmente associar, sempre que adequado, as autoridades nacionais, regionais e locais competentes, os parceiros económicos e sociais, a sociedade civil e os intervenientes não estatais.

TÍTULO II Planeamento estratégico

Artigo 5.° Quadro estratégico comum do IPA

1. A Comissão cria um quadro estratégico comum para o Instrumento de Assistência de Pré-Adesão. O quadro estratégico comum do IPA deve traduzir as prioridades políticas da política de alargamento em acções essenciais que possam beneficiar de assistência ao abrigo do presente regulamento.

2. O quadro estratégico comum do IPA inclui, nomeadamente:

(a) Os critérios a utilizar para a afectação dos fundos aos países beneficiários, bem como as acções de cooperação territorial e plurinacional;

(b) Os tipos de acções que podem ser financiadas pelo IPA;

(c) As orientações comuns para a gestão e a execução do IPA.

3. A Comissão aprova o quadro estratégico comum do IPA e suas eventuais revisões, em conformidade com o procedimento de exame referido no artigo 15.°, n.° 3, do Regulamento de execução comum.

Artigo 6.° Documentos de estratégia

1. A assistência ao abrigo do presente regulamento é prestada com base em documentos de estratégia indicativos nacionais ou plurinacionais (a seguir designados «documentos de estratégia»), elaborados para o período de vigência do quadro financeiro plurianual da União pela Comissão, em parceria com o país ou os países beneficiários em causa.

2. Os documentos de estratégia definem a combinação adequada dos domínios de intervenção referidos no artigo 3.° que beneficiarão de assistência financeira ao abrigo do presente regulamento, de modo a reflectir as necessidades e prioridades, em conformidade com os objectivos enunciados no artigo 2.º, o quadro estratégico comum do IPA referido no artigo 5.° e as estratégias nacionais, conforme adequado.

3. Os documentos de estratégia irão estabelecer a repartição indicativa dos fundos da União por domínio de intervenção, conforme aplicável, discriminados por ano, em conformidade com os critérios definidos no quadro estratégico comum do IPA referido no artigo 5.°. A repartição indicativa dos fundos deve tomar devidamente em conta as necessidades, a capacidade de absorção e a capacidade administrativa dos países beneficiários. Deve também permitir abordar as necessidades emergentes e incluir incentivos para melhorar o desempenho dos países beneficiários no que diz respeito aos objectivos fixados nas estratégias indicativas plurianuais.

4. Os documentos de estratégia serão objecto de um exame intercalar e, se necessário, revistos. Podem ser revistos a qualquer momento, por iniciativa da Comissão.

5. A Comissão adopta os documentos de estratégia e as suas eventuais revisões, em conformidade com o procedimento de exame referido no artigo 15.°, n.° 3, do Regulamento de execução comum.

TÍTULO III EXECUÇÃO

Artigo 7.° Quadro geral

A ajuda da União ao abrigo do presente regulamento será executada através de programas e medidas, tal como referido nos artigos 2.° e 3.° do Regulamento de execução comum, e em conformidade com as regras específicas que estabelecem condições uniformes para a aplicação do presente regulamento, em especial no que diz respeito às estruturas e procedimentos de gestão, que a Comissão adoptará, em conformidade com os artigos 10.º e 11.º do presente regulamento. A execução deve, em geral, assumir a forma de programas anuais ou plurianuais, nacionais ou plurinacionais, estabelecidos em conformidade com os documentos de estratégia referidos no artigo 6.º e elaborados pelos países beneficiários e/ou pela Comissão, consoante o caso.

Artigo 8.° Acordos‑quadro e acordos complementares

1. A Comissão e os países beneficiários devem concluir acordos-quadro para a execução da assistência.

2. Se necessário, a Comissão e os países beneficiários, ou as respectivas autoridades de execução, poderão concluir acordos complementares para a execução da assistência.

Artigo 9.° Disposições comuns a outros instrumentos

1. Em casos devidamente justificados, e a fim de assegurar a coerência e a eficácia do financiamento da União ou de promover a cooperação regional, a Comissão poderá decidir alargar a elegibilidade dos programas e medidas referidos no artigo 7.º a países, territórios e regiões que, de outra forma, não seriam elegíveis para financiamento em conformidade com o artigo 1.º, sempre que o programa ou medida a executar seja de natureza global, regional ou transfronteiriça.

2. O Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional contribuirá para os programas ou para as medidas estabelecidos ao abrigo do presente regulamento para a cooperação transfronteiriça entre os países beneficiários e os Estados-Membros. O montante da contribuição do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional é determinado em conformidade com o disposto no artigo 4.° do Regulamento (UE) n.° … do Parlamento Europeu e do Conselho, de …, relativo às disposições específicas para o apoio do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional ao objectivo «Cooperação territorial europeia». As disposições do presente regulamento são aplicáveis à utilização desta contribuição.

3. Se for caso disso, o IPA pode contribuir para os programas ou medidas de cooperação transnacional e inter-regional que são estabelecidos e aplicados de acordo com as disposições do Regulamento (UE) n.° … [relativo às disposições específicas para o apoio do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional ao objectivo «Cooperação territorial europeia»] e em que participam países beneficiários do IPA.

4. Se for caso disso, o IPA pode contribuir para os programas ou medidas de cooperação transfronteiriça que sejam estabelecidos e aplicados em conformidade com o Regulamento (UE) n.º … do Parlamento Europeu e do Conselho, de …, que cria um Instrumento Europeu de Vizinhança e em que participam países beneficiários do IPA.

TÍTULO IV DISPOSIÇÕES FINAIS

Artigo 10.° Delegação de poderes à Comissão

A Comissão tem competência para adoptar actos delegados, em conformidade com o disposto no artigo 11.º, a fim de poder alterar o anexo do presente regulamento e completar o Regulamento de execução comum com regras específicas que estabeleçam condições uniformes para a aplicação do presente regulamento.

Artigo 11.º Exercício dos poderes delegados à Comissão

1. O poder conferido à Comissão para adoptar actos delegados está sujeito às condições estabelecidas no presente artigo.

2. A delegação de poderes é atribuída à Comissão para o período de vigência do presente regulamento.

3. A delegação de poderes pode ser revogada a qualquer momento pelo Parlamento Europeu ou pelo Conselho. A decisão de revogação põe termo à delegação de poderes especificada nessa decisão. Produz efeitos no dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia ou numa data posterior nela indicada. A decisão de revogação não afecta a validade dos actos delegados já em vigor.

4. Logo que adoptar um acto delegado, a Comissão informará simultaneamente do facto o Parlamento Europeu e o Conselho.

5. Um acto delegado só entra em vigor se não for formulada qualquer objecção pelo Parlamento Europeu ou pelo Conselho no prazo de 2 meses a contar da data de notificação desse acto, ou se, antes do termo desse prazo, tanto o Parlamento Europeu como o Conselho informarem a Comissão de que não têm objecções. Esse prazo pode ser prorrogado por 2 meses por iniciativa do Parlamento Europeu ou do Conselho.

Artigo 12.° Comité

1. A Comissão é assistida pelo Comité IPA. Esse comité é um comité na acepção do Regulamento (UE) n.° 182/2011.

2. No que diz respeito aos programas relativos aos domínios de intervenção referidos no artigo 3.°, alíneas b) e c), e executados indirectamente pelos países beneficiários, a Comissão é assistida pelo Comité de Coordenação dos Fundos referido no artigo 143.º do Regulamento (UE) n.º […] do Parlamento Europeu e do Conselho, de …, que estabelece disposições comuns para o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu, o Fundo de Coesão, o Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e o Fundo Europeu para os Assuntos Marítimos e as Pescas abrangidos pelo quadro estratégico comum, que estabelece disposições gerais para o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão e que revoga o Regulamento (CE) n.° 1083/2006[22]. No que diz respeito aos programas relativos ao domínio de intervenção referido no artigo 3.º, alínea d), e executados indirectamente pelos países beneficiários, a Comissão é assistida pelo Comité do Desenvolvimento Rural, referido no artigo 91.° do Regulamento (UE) n.º [….] do Parlamento Europeu e do Conselho, de …, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER)[23]. Nesses casos, o Comité IPA deve ser informado, sem demora, do parecer emitido pelo (s) outro (s) comité (s).

3. Os comités referidos nos n.os 1 e 2 são competentes em relação aos actos jurídicos e aos compromissos assumidos ao abrigo do Regulamento (CE) n.º 1085/2006 do Conselho, de 17 de Julho de 2006, que institui um Instrumento de Assistência de Pré‑Adesão[24]. Além disso, o Comité IPA é igualmente competente no que diz respeito à aplicação do artigo 3.° do Regulamento (CE) n.° 389/2006 do Conselho, de 27 de Fevereiro de 2006, que estabelece um instrumento de apoio financeiro para a promoção do desenvolvimento económico da comunidade cipriota turca e que altera o Regulamento (CE) n.º 2667/2000 relativo à Agência Europeia de Reconstrução[25].

Artigo 13.° Suspensão da assistência da União

Sem prejuízo das disposições relativas à suspensão da assistência nos acordos de parceria e cooperação com os países e regiões parceiros, sempre que um país beneficiário não respeitar os princípios da democracia, Estado de direito, direitos humanos, direitos das minorias e liberdades fundamentais ou os compromissos constantes dos acordos relevantes concluídos com a União, ou ainda se os progressos efectuados no cumprimento dos critérios de adesão forem insuficientes, a União convida o país beneficiário para a realização de consultas a fim de encontrar uma solução que seja aceitável por ambas as partes, excepto nos casos de especial urgência. Quando as consultas com o país beneficiário não conduzirem a uma solução aceitável por ambas as partes, se as consultas forem recusadas ou nos casos de especial urgência, o Conselho pode tomar as medidas adequadas em conformidade com o disposto no artigo 215.°, n.° 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, podendo estas incluir a suspensão total ou parcial da assistência da União. O Parlamento Europeu é plena e imediatamente informado sobre as decisões tomadas a este respeito.

Artigo 14.° Montante de referência financeira

1. O montante de referência financeira para a execução do presente regulamento durante o período de 2014 a 2020 é de 14 110 100 000 EUR (preços correntes). Uma percentagem máxima de 3 % do montante de referência financeira será afectada a programas de cooperação transfronteiriça entre os países beneficiários e os Estados‑Membros da UE.

2. As dotações anuais são autorizadas pela autoridade orçamental, nos limites do quadro financeiro plurianual da União.

3. Tal como referido no artigo 13.°, n.° 2 do Regulamento «Erasmus para todos», a fim de promover a dimensão internacional do ensino superior, um montante indicativo de 1 812 100 000 EUR proveniente dos diferentes instrumentos para a acção externa (Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento, Instrumento Europeu de Vizinhança, Instrumento de Assistência de Pré-Adesão, Instrumento de Parceria e Fundo Europeu de Desenvolvimento) será afectado a acções de mobilidade para fins de aprendizagem de e para países terceiros e à cooperação e ao diálogo político com as autoridades/instituições/organizações desses países. As disposições do Regulamento «Erasmus para todos» são aplicáveis à utilização desses fundos.

O financiamento será assegurado através de apenas 2 dotações plurianuais, que abrangem, respectivamente, os primeiros 4 anos e os restantes 3 anos. Este financiamento reflectir‑se‑á na programação indicativa plurianual destes instrumentos, em conformidade com as necessidades e as prioridades identificadas dos países em causa. As dotações podem ser revistas caso ocorram circunstâncias imprevistas ou mudanças políticas importantes, em consonância com as prioridades da UE em matéria de política externa.

Artigo 15.° Entrada em vigor

O presente regulamento entra em vigor no terceiro dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia.

O presente regulamento é aplicável a partir de 1 de Janeiro de 2014.

O presente regulamento é obrigatório em todos os seus elementos e directamente aplicável em todos os Estados-Membros.

Feito em Bruxelas, em

Pelo Parlamento Europeu Pelo Conselho

O Presidente O Presidente

ANEXO

– Albânia

– República da Bósnia e Herzegovina

– Islândia

– Kosovo*

– Montenegro

– Sérvia

– Turquia

– Antiga República jugoslava da Macedónia

*De acordo com a Resolução n.° 1244/1999 do Conselho de Segurança das Nações Unidas.

FICHA FINANCEIRA LEGISLATIVA PARA AS PROPOSTAS

1. CONTEXTO DA PROPOSTA/INICIATIVA

1.1. Denominação da proposta /iniciativa

1.2. Domínio(s) de intervenção abrangido(s) segundo a estrutura ABM/ABB

1.3. Natureza da proposta/iniciativa

1.4. Objectivo(s)

1.5. Justificação da proposta/iniciativa

1.6. Duração da acção e do seu impacto financeiro

1.7. Modalidade(s) de gestão prevista(s)

2. MEDIDAS DE GESTÃO

2.1. Disposições em matéria de acompanhamento e prestação de informações

2.2. Sistema de gestão e de controlo

2.3. Medidas de prevenção de fraudes e irregularidades

3. IMPACTO FINANCEIRO ESTIMADO DA PROPOSTA/INICIATIVA

3.1. Rubrica(s) do quadro financeiro plurianual e rubrica(s) orçamental(is) das despesas envolvida(s)

3.2. Impacto estimado nas despesas

3.2.1. Síntese do impacto estimado nas despesas

3.2.2. Impacto estimado nas dotações operacionais

3.2.3. Impacto estimado nas dotações de natureza administrativa

3.2.4. Compatibilidade com o actual quadro financeiro plurianual

3.2.5. Participação de terceiros no financiamento

3.3. Impacto estimado nas receitas

FICHA FINANCEIRA LEGISLATIVA PARA AS PROPOSTAS

1. CONTEXTO DA PROPOSTA/INICIATIVA 1.1. Denominação da proposta /iniciativa

Instrumento de Assistência de Pré-adesão (IPA)

1.2. Domínio(s) de intervenção abrangido(s) segundo a estrutura ABM/ABB[26]

Alargamento

1.3. Natureza da proposta/iniciativa

x A proposta/iniciativa refere-se a uma nova acção

¨ A proposta/iniciativa refere-se a uma nova acção na sequência de um projecto‑piloto/acção preparatória[27]

¨ A proposta/iniciativa refere-se à prorrogação de uma acção existente

¨ A proposta/iniciativa refere-se a uma acção reorientada para uma nova acção

1.4. Objectivos 1.4.1. Objectivo(s) estratégico(s) plurianual(is) da Comissão visado(s) pela proposta/iniciativa

A política de alargamento tem por objectivo geral a aplicação do artigo 49.° do Tratado da União Europeia, que oferece uma perspectiva europeia a todos os países europeus que respeitam os valores fundamentais da UE e se comprometem a promovê-los.

A política de alargamento promove a estabilidade, a segurança e a prosperidade na Europa e aumenta o peso da UE na cena internacional.

A política de alargamento contribui para consolidar a democracia e o Estado de direito na Europa. Reforça as oportunidades económicas e aumenta o peso da UE na abordagem dos desafios mundiais, como as alterações climáticas, a competitividade e a regulamentação e supervisão dos mercados financeiros, e contribui para mobilizar os esforços comuns para atingir os objectivos da estratégia «Europa 2020». O processo de adesão constitui um poderoso incentivo ao empreendimento das reformas políticas e económicas.

Uma integração mais estreita no quadro do processo de alargamento permite também que a UE atinja os seus objectivos num certo número de domínios essenciais para as reformas sociais e económicas com vista a um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo, nomeadamente a energia, os transportes, a protecção do ambiente, a resistência às catástrofes e os esforços para fazer face às alterações climáticas. As novas candidaturas à adesão constituem uma prova da força de atracção exercida pela UE e confirmam o seu papel na promoção da estabilidade, da segurança e da prosperidade.

A política de alargamento da UE prevê um processo gerido com discernimento no quadro do qual os países candidatos ou potencialmente candidatos se aproximam da União em função do ritmo das suas reformas políticas e económicas, bem como da sua capacidade para assumir as obrigações decorrentes da adesão, em conformidade com os critérios de Copenhaga. Nos Balcãs Ocidentais, a cooperação regional continua a ser fundamental e constitui um dos pilares do Processo de Estabilização e de Associação.

Uma vez que o Conselho tenha decidido iniciar negociações de adesão com um país candidato, os progressos do país no cumprimento das normas europeias irão reflectir‑se nos capítulos do acervo abertos e encerrados.

Nestes últimos cinco anos, a UE alargada demonstrou a sua capacidade de colaborar para fazer face aos desafios importantes com que se confronta. Durante este período, os progressos realizados pelos países do alargamento nas suas reformas permitiram-lhes atravessar as sucessivas etapas no processo de adesão.

O processo de alargamento da UE está a avançar a um ritmo que é, em larga medida, determinado pela capacidade de os países candidatos assumirem as obrigações decorrentes da adesão. Para tal, são necessárias reformas sustentáveis que sejam credíveis e convincentes, a nível legislativo e institucional. À medida que estes países forem cumprindo os critérios fixados, e nomeadamente os respeitantes à democracia, ao Estado de direito e aos direitos e liberdades fundamentais, a UE comprometer-se-á a colaborar com eles para que avancem para as fases seguintes do processo.

É proposto um único instrumento integrado de pré-adesão para desempenhar o papel de pilar financeiro da estratégia de alargamento, que englobe todas as dimensões das políticas internas e das questões temáticas.

O objectivo consistirá em garantir que os países candidatos e potencialmente candidatos estejam plenamente preparados para a adesão. Será dada ênfase à boa governação, à capacidade administrativa, ao desenvolvimento socioeconómico, à cooperação regional, à adopção e aplicação do acervo e à preparação para a gestão das políticas internas após a adesão. Esta política será implementada através de programas nacionais/multibeneficiários acordados com os beneficiários e reflectirá também os fundos estruturais, o Fundo de Coesão e o Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER), nomeadamente a sua reorientação em matéria de fornecimento de bens públicos.

Além disso, os instrumentos políticos e financeiros relacionados com situações de crise (Assistência Macrofinanceira, Instrumento de Estabilidade) continuarão a poder ser utilizados nos países do alargamento, se necessário.

1.4.2. Objectivo(s) específico(s) e actividade(s) ABM/ABB em causa

Objectivo específico n.°

(a) Apoio às reformas políticas;

(b) Apoio ao desenvolvimento económico, social e territorial, bem como às reformas nestes domínios, com vista a um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo;

(c) Aumento da capacidade dos países beneficiários para assumirem as obrigações decorrentes da adesão através do apoio a um alinhamento progressivo pelo acervo comunitário, à sua adopção, implementação e aplicação, incluindo a preparação para a execução e a gestão dos fundos estruturais, de coesão, de desenvolvimento agrícola e rural da UE;

(d) Integração regional e cooperação territorial.

Actividade(s) ABM/ABB em causa

04 06 Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (IPA) — Desenvolvimento dos recursos humanos

05 05 Medidas de pré-adesão no domínio da agricultura e do desenvolvimento rural

13 05 Operações de pré-adesão relacionadas com as políticas estruturais

22 02 Processo e estratégia de alargamento

22 04 02 Programas de informação e de comunicação para países terceiros

1.4.3. Resultados e impacto esperados

Especificar os efeitos que a proposta/iniciativa poderá ter nos beneficiários/na população visada

O novo Instrumento de Assistência de Pré-Adesão continuará a produzir resultados no âmbito da política de alargamento, o que constitui uma das grandes prioridades da acção externa da UE, contribuindo assim para promover a estabilidade, a segurança e a prosperidade na Europa. Para o efeito, o novo instrumento prosseguirá o objectivo de política geral de apoiar os países candidatos e os países potencialmente candidatos nos seus preparativos com vista à adesão à UE e no alinhamento progressivo dos seus sistemas/economias nacionais pelas normas e políticas da União Europeia, de acordo com as suas necessidades específicas e em função da sua agenda de alargamento.

Em termos de impacto e resultados a alcançar, o novo instrumento deverá abordar: i) o défice/desafios de desenvolvimento nos países beneficiários, ii) a capacidade limitada para os enfrentar a partir dos seus recursos próprios e com as capacidades administrativas e/ou as instituições públicas insuficientes dos países beneficiários e iii) a redução das disparidades entre os países beneficiários, através da adopção das seguintes medidas:

i) melhor funcionamento das instituições democráticas, nomeadamente para assegurar o respeito do Estado de direito e dos direitos humanos e a inclusão das minorias; luta contra a corrupção e a criminalidade organizada; reforma e modernização da administração pública;

ii) normas da UE na economia e governação económica; reforço da capacidade de concorrência para fazer face às forças de mercado na União; aumento das taxas de emprego, recursos humanos cada vez mais qualificados e redução das disparidades sociais; maior capacidade de investigação e inovação;

iii) alinhamento progressivo das disposições legislativas pelo acervo da UE, respectiva adopção e aplicação; reforço da capacidade para implementar e gerir os fundos estruturais e de desenvolvimento agrícola e rural da UE; maior participação em determinados programas e agências da UE.

iv) maior integração económica na região, nomeadamente através das infra-estruturas de energia e de transportes transfronteiriças, relações de boa vizinhança mais estreitas e reforçadas entre os países beneficiários e com a UE.

Os progressos para atingir estes objectivos específicos contribuirão também para a implementação de quadros estratégicos da UE mais vastos, como a estratégia «Europa 2020», o pacote da UE em matéria de clima e de energia e a União da Inovação.

1.4.4. Indicadores de resultados e de impacto

Especificar os indicadores que permitem acompanhar a execução da proposta/iniciativa

Os progressos na realização dos objectivos específicos do novo instrumento podem ser avaliados através de três grandes macro-indicadores:

· Progressos alcançados para cumprir os critérios de referência para a adesão (capítulos abertos/encerrados) ou resultados positivos na aplicação dos Acordos de Associação, tal como reflectido, nomeadamente, pelos relatórios de acompanhamento positivos, índices compilados por organizações internacionais reputadas para domínios como a eficácia do Governo, a estabilidade política e a ausência de violência, e o Estado de direito;

· Evolução socioeconómica, avaliada por indicadores de impacto, como por exemplo: o Índice de Desenvolvimento Humano do PNUD, como indicador geral de prosperidade; taxas de desemprego; fluxos de investimento directo estrangeiro; saldos da balança comercial;

· Cooperação e integração regionais, quantificadas por índices que reflectem as percepções sobre o nível (tendência) de segurança e estabilidade; interacções políticas, económicas e culturais.

Os objectivos e etapas relevantes relacionados com estes macro-indicadores podem incluir, nomeadamente: recepção do pedido de adesão à UE, adopção pela Comissão de um parecer favorável sobre o pedido de adesão ou a recomendação de concessão do estatuto de país candidato, recomendações para a abertura de negociações de adesão, abertura ou encerramento provisório de capítulos de negociação, encerramento global das negociações de adesão, grau de conformidade com os critérios de Copenhaga, data de entrada em vigor dos acordos de liberalização de vistos e readmissão, delegação de competências em matéria de gestão da assistência IPA, dispensa de controlos ex ante relativos à gestão da assistência IPA, entrada em vigor de um acordo aduaneiro e comercial e eliminação de obstáculos/entraves técnicos ao comércio, participação em iniciativas regionais, resolução de questões bilaterais, progressos realizados em matéria de integração das redes transeuropeias.

A nível operacional, é possível avaliar os progressos realizados em relação a objectivos operacionais correspondentes aos objectivos específicos i) a iv) identificados para o futuro Instrumento de Pré‑Adesão. Os objectivos operacionais consistem nomeadamente em:

(a) melhorar a percepção da democracia e do sistema judiciário e no que diz respeito aos direitos humanos e à não discriminação; reduzir o número de processos pendentes no tribunal e o número de infracções aos direitos fundamentais; reforçar as capacidades dos serviços de aplicação da lei e, de modo geral, a capacidade administrativa; reduzir a taxa de rotação de pessoal.

(b) criar estratégias de desenvolvimento social e económico sólidas e eficazes; melhorar as competências e os níveis de qualificação e reforçar os serviços do mercado de trabalho; apoiar os investimentos públicos; estabelecer estruturas de gestão para os fundos estruturais, de coesão e de desenvolvimento rural da UE após a adesão, obtenção de acreditação e delegação de competências de gestão;

(c) melhorar o quadro legislativo; alinhar a legislação pelo acervo, criar e reforçar as instituições e as estruturas dos serviços de aplicação da lei; aderir e aprofundar a participação nos programas da UE.

(d) incentivar uma cooperação mais estreita.

Os objectivos operacionais terão de ser adaptados em função da situação de cada beneficiário e serão fixados nos documentos de programação consoante os desafios identificados.

A avaliação ex ante também salientou a necessidade de proporcionar orientações pormenorizadas e de reforçar as capacidades nos países beneficiários a fim de recolher sistematicamente os dados necessários para avaliar os progressos a nível operacional. Os alargamentos anteriores fizeram com que fosse dada uma maior prioridade ao acompanhamento e avaliação a nível dos programas e à elaboração de políticas «com base em dados factuais» nos novos Estados-Membros. As mudanças no sentido da afectação de recursos com base no desempenho e na satisfação das condições e das necessidades deverá também promover uma tendência semelhante nos países candidatos e nos países potencialmente candidatos.

No que diz respeito à integração da acção climática, será aplicado um sistema de acompanhamento a fim de determinar se os programas promovem acções contra as alterações climáticas ou a eficiência energética, de forma a que a UE esteja em condições de definir claramente em que medida as suas despesas se reportam a estas questões. Serão estabelecidos parâmetros de referência claros, regras de acompanhamento e comunicação de informações. O acompanhamento das despesas relativas ao clima será efectuado com base na metodologia da OCDE («marcadores do Rio»). Em conformidade com o compromisso geral da Comissão no que diz respeito à integração, o marcador CAD da OCDE será igualmente aplicado para acompanhar os progressos na integração da biodiversidade e da desertificação.

O acompanhamento e as avaliações futuros terão de ter em conta os resultados, variando o impacto com os países beneficiários, dadas as suas diferenças, as suas necessidades e as fases diversas no percurso para a adesão. Dado que o instrumento continuará a funcionar paralelamente ao processo de negociação política e a outras intervenções com impacto na adesão, será difícil identificar os progressos que dele resultam exclusivamente, excepto a nível das actividades específicas. Muitos dos «resultados» do futuro programa – como os progressos na realização dos critérios políticos para a adesão – serão pela sua natureza difíceis de avaliar: em certa medida os objectivos do instrumento podem ser alcançados através do estatuto conferido ao beneficiário tanto através dos resultados como das intervenções financeiras da UE.

1.5. Justificação da proposta/iniciativa 1.5.1. Necessidade(s) a satisfazer a curto ou a longo prazo

Os beneficiários da assistência são os países candidatos e os países potencialmente candidatos à adesão à UE dos Balcãs Ocidentais, a Islândia e a Turquia.

Em 1999, a CE expôs a sua visão para as relações entre a UE e os Balcãs Ocidentais, passando da sua abordagem regional anterior para um novo instrumento, o Processo de Estabilização e de Associação (PEA). Para além de pretender assegurar a estabilidade política e económica e a cooperação regional, o PEA incorporou gradualmente instrumentos do alargamento, a fim de aproximar os países da região dos valores e normas da UE.

O Conselho Europeu de Santa Maria da Feira, de Junho de 2000, reconheceu que os países dos Balcãs Ocidentais que participam no Processo de Estabilização e de Associação eram «candidatos potenciais» à adesão à UE. A perspectiva europeia destes países foi novamente confirmada pelo Conselho Europeu de Salónica, em Junho de 2003, que adoptou a «Agenda de Salónica para os Balcãs Ocidentais». Esta Agenda continua a ser a pedra angular da política da UE para a região. Na reunião ministerial UE‑Balcãs Ocidentais, realizada em Sarajevo, em 2 de Junho de 2010, a UE reiterou o seu compromisso em relação às perspectivas europeias dos Balcãs Ocidentais, tendo salientado que o futuro destes países é na UE.

Dos países inicialmente abrangidos pelo PEA, a Croácia, a antiga República jugoslava da Macedónia e mais recentemente o Montenegro obtiveram o estatuto de candidato, enquanto a Albânia, a Bósnia e Herzegovina, o Kosovo[28] e a Sérvia são candidatos potenciais. Entre os outros países a que foi dada a perspectiva de adesão à UE contam‑se a Turquia, que já apresentou um pedido de adesão em 1987 e obteve o estatuto de candidato em 1999, e a Islândia que já apresentou um pedido de adesão em 2009 e obteve o estatuto de candidato em 2010.

Os três requisitos fundamentais para a adesão são estabelecidos nas conclusões do Conselho Europeu de Copenhaga em 1993 (os denominados «critérios de Copenhaga»), a saber:

i) instituições estáveis que garantam a democracia, o Estado de direito, os direitos humanos e o respeito pelas minorias e sua protecção;

ii) uma economia de mercado em funcionamento, e capacidade para responder à pressão da concorrência e às forças de mercado dentro da União; assim como

iii) a capacidade dos candidatos para assumirem as obrigações dela decorrentes, incluindo a adesão aos objectivos de união política, económica e monetária.

Do mesmo modo, o Conselho Europeu de Madrid, em Dezembro de 1995, referiu a necessidade «de criar as condições para uma integração progressiva e harmoniosa destes Estados, nomeadamente graças ao desenvolvimento da economia de mercado, à adaptação das suas estruturas administrativas e à criação de um enquadramento económico e monetário estável.»

Os membros potenciais têm de satisfazer os critérios de Copenhaga antes de as negociações poderem começar. O alinhamento dos beneficiários pelos critérios de adesão exige esforços consideráveis em termos de investimentos públicos e de acesso a conhecimentos e competências aprofundados. O apoio da UE destina‑se a ajudar os candidatos a cumprir esses critérios.

1.5.2. Valor acrescentado da intervenção da UE

A política de alargamento faz parte da acção externa e contribui para o cumprimento dos objectivos comuns em termos de desafios globais, resposta global e liderança global.

Os sucessivos alargamentos da União Europeia são, pela sua própria natureza, uma tarefa comum que pode ser prosseguida unicamente a nível da UE. Só os Estados-Membros agindo em conjunto podem decidir sobre os pedidos de adesão dos novos candidatos. A assistência de pré-adesão prestada através do orçamento da UE destina‑se a ajudar os países candidatos/países potencialmente candidatos a prepararem-se para a sua futura adesão: o IPA é criado para dar aos países a possibilidade de «treinarem» as obrigações decorrentes da adesão antes da sua concretização (como criar instituições para a gestão de fundos da UE após a adesão e/ou adoptar o acervo e as normas da UE). Nenhum outro instrumento multilateral ou bilateral pode fornecer um tal conjunto abrangente de ferramentas, e, em qualquer dos casos, só a UE pode definir o tipo de assistência necessária para preparar a adopção do acervo.

A assistência de pré-adesão é um investimento para o futuro da UE, favorecendo a estabilidade e a prosperidade dos países vizinhos e garantindo a capacidade efectiva de os países candidatos aplicarem o acervo após a adesão. A assistência técnica e financeira acelera o processo de preparação e cria incentivos para a necessária transformação da sociedade, dos sistemas jurídicos e da economia. Esta assistência contribui para a realização dos objectivos das políticas internas da UE, cria oportunidades para as empresas europeias e conduz a uma rendibilidade tangível do investimento. Sem o envolvimento intensivo e uma parceria mais estreita consubstanciados na assistência de pré‑adesão, a UE teria certamente de despender mais na luta contra a imigração ilegal, na segurança das suas fronteiras externas, na garantia do aprovisionamento de energia, na importação de produtos alimentares que cumprem as normas de segurança e de higiene para os seus cidadãos, na luta contra as alterações climáticas e a poluição, no combate aos efeitos transfronteiriços das catástrofes e na solidariedade para com os países com baixo nível de resistência às catástrofes.

Nos últimos anos, os Estados-Membros da UE têm vindo a reduzir o nível da sua assistência bilateral aos países candidatos e aos países potencialmente candidatos, reconhecendo a maior eficácia da acção coordenada a nível da UE. Cerca de metade da assistência financeira global da UE destinada aos países do alargamento em 2009 proveio do orçamento da UE. As organizações de doadores multilaterais têm suprimido em grande medida o seu apoio e as que ainda subsistem adaptaram os seus programas às prioridades da UE. É de notar que, dados os seus objectivos específicos e o impacto no desenvolvimento, se considera que a assistência de pré-adesão é também ajuda pública ao desenvolvimento (APD) da UE.

1.5.3. Principais ensinamentos retirados de experiências análogas

Uma meta‑avaliação intercalar do IPA, concluída em Fevereiro de 2011, e centrada, essencialmente, no quadro estratégico do IPA (DPIP) e na programação (principalmente as componentes assistência técnica e desenvolvimento institucional), considerou que a intervenção era lógica e avaliou os resultados (reais ou esperados) da assistência, nomeadamente no que diz respeito à sua relevância, eficiência, eficácia, impacto e sustentabilidade.

No que diz respeito à lógica de intervenção (isto é, ao modo como a assistência está prevista e programada), a avaliação concluiu que os documentos de planeamento indicativos plurianuais (DPIP) são documentos de programação fundamentais que proporcionam uma orientação e concentração essenciais para o processo de programação, sendo claramente mais adaptados do que os documentos de programação equivalentes para os programas de assistência de pré-adesão anteriores. Esta avaliação concluiu também que a qualidade dos objectivos e indicadores dos DPIP e dos documentos de programação tinha melhorado ao longo do tempo. Não obstante, recomendou‑se que fossem introduzidas novas melhorias.

A avaliação considerou que o IPA tinha produzido resultados fiáveis e significativos. Verificou‑se uma maior eficácia nos domínios relacionados com o acervo, ao passo que algumas áreas horizontais, como a reforma da administração pública, pareciam constituir um desafio especial. As necessidades financeiras dos países beneficiários, em especial a nível de infra-estruturas, excederam claramente o financiamento do IPA disponível (e de outros doadores). Por conseguinte, um desafio fundamental para o futuro consistiu em utilizar os fundos do IPA de forma eficiente e continuar a desempenhar um papel de alavanca relativamente à mobilização de outras fontes de financiamento. Verificou‑se também que, em geral, os projectos se orientaram bem para os requisitos da adesão à UE, mas que a concentração na assistência ao desenvolvimento institucional num número mais limitado de sectores prioritários podia aumentar a eficácia e o impacto. A avaliação verificou que os mecanismos para a coordenação dos doadores e a harmonização da assistência estavam bem estabelecidos e que um factor determinante em termos da obtenção de impacto e sustentabilidade consistia na apropriação do programa de reformas pelos países beneficiários e na capacidade da sua administração, que tem de ser reforçada.

A avaliação concluiu que a adopção de uma abordagem plurianual sectorial (ABS)[29] para o planeamento e a programação deverá facilitar a definição de prioridades e a sequenciação da assistência, a coordenação entre doadores e a apropriação pelos países beneficiários.

Em Maio de 2011, foi concluída uma avaliação intercalar em duas fases dos primeiros oito programas de cooperação transfronteiriça no âmbito do IPA no interior das fronteiras dos Balcãs Ocidentais. A avaliação concluiu que as partes interessadas consideram que a melhoria das relações de boa vizinhança é consequência do programa, que é fundamental para a cooperação futura e que as condições eram propícias a um reforço da cooperação. A avaliação recomendava o reforço da análise socioeconómica, a actualização da base estatística, uma melhor explicação dos critérios utilizados e um maior alinhamento no que se refere aos domínios estatísticos. Recomendava igualmente a racionalização e a simplificação do processo de candidatura e do procedimento de avaliação.

As avaliações ex ante dos programas operacionais para o desenvolvimento regional, rural e dos recursos humanos foram realizadas para apoiar e racionalizar o processo de programação. As recomendações para reforçar a análise subjacente à orientação dos programas, bem como para melhorar os resultados e os indicadores de impacto, eram comuns a todos os programas. As avaliações intercalares estão em curso.

Uma avaliação ex ante dos instrumentos financeiros de pré-adesão após 2013 concluiu que há fortes razões para prosseguir a assistência financeira a nível da UE em apoio ao processo de alargamento. A necessidade de garantir continuidade com o actual instrumento tornou‑se clara, dado que as estruturas e os sistemas necessários para gerir a assistência da UE estão já criados. Contudo, tendo em conta as diferenças entre os países beneficiários (em termos socioeconómicos, no que diz respeito ao desenvolvimento das suas instituições e da sua administração pública e às suas perspectivas de adesão), a consulta recomendava uma abordagem mais personalizada, normas de execução simplificadas, uma maior flexibilidade e uma orientação estratégica reforçada na afectação da assistência, bem como um recurso mais sistemático à programação plurianual.

1.5.4. Coerência e eventual sinergia com outros instrumentos relevantes

A proposta mantém um instrumento específico e integrado de assistência de pré-adesão como pilar financeiro da estratégia de alargamento que abrange todos os aspectos das políticas internas e das questões temáticas. Tal deve-se ao facto de a política de alargamento ter, sobretudo, por objectivo ajudar os parceiros a adoptarem gradualmente o acervo e de as relações da UE com os países candidatos e os países potencialmente candidatos abarcarem praticamente todas as questões temáticas (prosperidade, segurança, comércio, direitos humanos, etc.). Por razões de coerência, eficiência, eficácia e impacto, as políticas internas e as questões temáticas deverão, pois, ser integradas em estratégias nacionais coerentes e realizadas através de programas nacionais, multibeneficiários ou transfronteiriços acordados com os países beneficiários. Em consonância com a agenda política da UE relativa à coerência das políticas para o desenvolvimento, o facto de o IPA abranger todas as políticas internas permite ter mais em conta o impacto externo das políticas internas nos países em fase de pré‑adesão, nos casos em que se trata dos objectivos de desenvolvimento da UE. Isto é importante, nomeadamente em domínios como o comércio, a luta contra as alterações climáticas, a migração ou a energia.

Todavia, sempre que a natureza da acção o justificar (acção com alcance técnico, global por oposição a uma concentração basicamente na adesão), sempre que os valores europeus fundamentais (como o respeito dos direitos humanos) não forem respeitados por um país beneficiário, ou se um instrumento de política interna tiver uma dimensão externa especialmente importante, poderão intervir na região de alargamento outros instrumentos (por exemplo, o Instrumento Europeu para a Democracia e os Direitos Humanos, o Instrumento para a Cooperação no domínio da Segurança Nuclear, o Instrumento de Estabilidade e a Assistência Macrofinanceira, a Facilidade «Interligar a Europa», etc.).

1.6. Duração da acção e do seu impacto financeiro

x Proposta/iniciativa de duração limitada

x Proposta/iniciativa válida a partir de 1/1/2014

x Impacto financeiro no período compreendido entre 1/1/2014 e 31/12/2020

¨ Proposta/iniciativa de duração ilimitada

– Aplicação com um período de arranqu