Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre "O papel da sociedade civil na política europeia de desenvolvimento"

(2003/C 234/16)

Em 17 de Janeiro de 2002, o Comité Económico e Social Europeu decidiu elaborar, nos termos do n.o 2 do artigo 29.o do Regimento, um parecer sobre "O papel da sociedade civil na política europeia de desenvolvimento".

A Secção Especializada de Relações Externas, incumbida de preparar os correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 3 de Junho de 2003, com base no relatório introdutório da relatora, Susanna Florio.

Na 401.a reunião plenária de 16 e 17 de Julho de 2003 (sessão de 16 de Julho), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 63 votos a favor e 4 abstenções, o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. O presente parecer pretende ser um contributo para o debate sobre o papel da sociedade civil nas relações internacionais e, em particular, na política de desenvolvimento da União Europeia que, nos últimos anos, tem vindo a ganhar importância crescente. Esta questão assume particular relevância à luz dos acontecimentos internacionais mais recentes, como a guerra no Iraque, e do papel fundamental que a União Europeia deveria desempenhar na região em matéria de reconstrução e de criação de uma sociedade verdadeiramente democrática.

1.2. Neste contexto, se, por um lado, a sociedade civil tem vindo a interessar-se cada vez mais pelas políticas de desenvolvimento e pelos equilíbrios internacionais, por outro lado está em curso um processo de reconhecimento por parte dos organismos internacionais, que começam a considerar os intervenientes não estatais como actores fundamentais na definição dos programas e das políticas de desenvolvimento.

1.3. A consciência de uma interdependência económica crescente e a constatação de que os equilíbrios internacionais se baseiam numa clivagem cada vez mais evidente entre Norte e Sul, levou amplos sectores da sociedade civil - os intervenientes não estatais (INE) - a interessarem-se mais pelas temáticas ligadas ao desenvolvimento e a quererem assumir um papel mais activo no debate sobre as desigualdades sociais, económicas e culturais. Este processo de participação, lançado nos anos 80, intensificou-se na década seguinte, quando o novo cenário político internacional e o fim da ordem bipolar eliminaram, de facto, diversos obstáculos a uma expressão mais ampla e a uma participação cada vez maior dos intervenientes não institucionais.

2. As políticas de desenvolvimento da União Europeia: bases jurídicas e evolução dos princípios fundamentais

2.1. A política de desenvolvimento da União Europeia radica no Tratado de Roma de 1957, no qual se afirmava que os Estados-Membros da Comunidade estavam empenhados em manter relações de solidariedade com "as colónias e os territórios ultramarinos" e em contribuir para o seu desenvolvimento. Na década seguinte, quando a maior parte desses territórios conquistou a independência, as suas relações com a Comunidade foram reguladas pelas Convenções de Yaoundé (1963 e 1969). Só nos anos 70, e sobretudo depois da adesão do Reino Unido à Comunidade, a política de desenvolvimento começou a adquirir maior complexidade. Remontam àqueles anos a Convenção de Lomé e o novo relacionamento com alguns países da África do Norte, Ásia e América Latina.

2.2. Em 1993, foi o Tratado de Maastricht sobre a União Europeia e, em particular, os seus artigos 177.o a 181.o, que conferiu bases jurídicas específicas à política de desenvolvimento europeia. O Tratado define como objectivos desta política o desenvolvimento económico e social sustentável dos países em desenvolvimento, a integração progressiva destes países na economia mundial e o combate à pobreza. O Tratado põe também a ênfase nos princípios de liberdade, democracia e respeito dos direitos humanos e das liberdades fundamentais, que foram posteriormente reafirmados no Tratado de Amesterdão (1999) e na Carta Europeia dos Direitos Fundamentais de Nice (2000).

2.3. Hoje, a União Europeia e os seus Estados-Membros concedem 55 % da ajuda oficial aos países em desenvolvimento. Isto dá uma ideia da importância das políticas que a União pode prosseguir nesta área e do seu impacto num desenvolvimento realmente equitativo e sustentável. O principal objectivo é o combate à pobreza, com base no princípio de um desenvolvimento humano e social equitativo, sustentável e participativo.

2.4. A União Europeia surge, pois, na cena internacional como sujeito activo na difusão de políticas de desenvolvimento caracterizadas pelo respeito das diferentes culturas e orientadas para o estabelecimento de relações de parceria com os países terceiros, colocando-os em pé de igualdade, apesar dos diferentes níveis de desenvolvimento.

2.5. No que respeita às políticas da UE neste domínio, o Acordo de Cotonu, assinado em Junho de 2000, representa um ponto de viragem fundamental. Neste acordo realça-se, com efeito, a ligação entre diálogo social, diálogo civil, ajuda ao desenvolvimento e apoio ao comércio. Pela primeira vez, o diálogo entre instituições e intervenientes não estatais torna-se uma obrigação vinculativa. O Estado e a sociedade civil desempenham, assim, um papel complementar na acção tendente ao reforço do impacto dos programas de desenvolvimento.

2.6. O Acordo de Cotonu insere-se num quadro de mudança geral da política de desenvolvimento da UE. Já em Novembro de 2000, a Declaração Conjunta do Conselho e da Comissão relativa à Política de Desenvolvimento da UE encorajava uma participação o mais abrangente possível de todos os sectores da sociedade, a fim de criar as condições necessárias para uma maior equidade e para a própria consolidação dos sistemas democráticos nos países em desenvolvimento. Em 2001, o Livro Branco sobre a Governança Europeia(1) sublinhou, por seu turno, a importância da sociedade civil e do diálogo com intervenientes estatais e não estatais de países terceiros para a definição das políticas com uma dimensão internacional.

3. A nova abordagem participativa da política de desenvolvimento

3.1. A política de desenvolvimento da UE orienta-se, pois, para uma abordagem participativa que reconhece a sociedade civil como novo actor nas relações internacionais, pelo menos no que respeita às políticas específicas neste âmbito, confere amplo espaço a todas as realidades sociais presentes no território e, sobretudo, promove a sua participação nas diversas fases de definição e aplicação das estratégias nacionais. Nesta nova óptica, a sociedade civil deveria não só beneficiar de uma maior integração e participação nos processos de decisão como assumir parte da responsabilidade pelo processo de desenvolvimento no seu conjunto.

3.2. Reconhece-se, assim, a dimensão política do desenvolvimento, para a qual é indispensável o contributo, em pé de igualdade, dos sectores público e privado, da sociedade civil e dos agentes económicos e sociais, que devem ser integrados no processo. Só uma colaboração estreita entre todas estas realidades sociais pode assegurar políticas de desenvolvimento coerentes e aumentar o impacto da ajuda.

3.3. A participação e o diálogo com os intervenientes não estatais tem também um valor acrescentado muito elevado. Com efeito, uma vez que o conceito de desenvolvimento já não é encarado apenas no sentido puramente económico, englobando também uma dimensão político-social, a participação da sociedade civil torna-se um elemento essencial que contribui para a criação ou consolidação dos sistemas democráticos, para além de assumir um importante papel na prevenção e resolução de conflitos. É também esta a orientação da Comunicação da Comissão sobre "Interligação entre Ajuda de Emergência, Reabilitação e Desenvolvimento"(2), na qual se afirma que, para responder eficazmente a situações de crise, é indispensável a coordenação entre todas as partes envolvidas, incluindo, para além das ONG e das organizações internacionais, as associações da sociedade civil.

3.4. Mais recentemente, nas Conclusões do 5.o Seminário Regional dos Meios Económicos e Sociais dos países ACP, realizado em Yaoundé, de 21 a 23 de Maio de 2003, foi também sublinhado o papel-chave da sociedade civil na prevenção dos conflitos e das tensões sociais, tendo em conta o número, ainda elevado, de golpes de estado e de guerras civis nos países em desenvolvimento.

4. Rumo à aplicação da abordagem participativa

4.1. A Comunicação da Comissão sobre "Participação de intervenientes não estatais na política de desenvolvimento"(3) expõe a acção específica da UE com vista à aplicação da abordagem participativa na política de desenvolvimento. De uma maneira geral, têm sido desenvolvidos esforços e energias consideráveis nesse sentido, ainda que a aplicação plena de tal abordagem pareça ainda muito longínqua. Isto deve-se, em parte, à formulação pouco clara - ou mesmo à inexistência - de regras e procedimentos, e, em parte, a dificuldades óbvias inerentes à aplicação das profundas reformas que se tornam necessárias.

4.2. Do ponto de vista formal, a participação da sociedade civil em todas as fases do processo de definição e aplicação da política de desenvolvimento apenas está prevista no Acordo de Cotonu. Nos termos deste acordo, os intervenientes não estatais devem ser informados e consultados sobre as políticas de cooperação, ter acesso a recursos financeiros para apoio aos processos de desenvolvimento local, participar na execução de projectos e programas nas zonas ou sectores que lhes dizem respeito e, por último, receber assistência e apoio no âmbito do reforço das suas capacidades. Neste sentido, afigura-se particularmente importante a participação dos INE na formulação das estratégias de desenvolvimento por país. A este respeito, recorda-se que, por ocasião do Fórum das Organizações da Sociedade Civil dos Países ACP, organizado pelo CESE em Dezembro de 2002, muitos foram os testemunhos de graves carências em matéria de informação e de participação precisamente em relação aos programas de cooperação.

4.3. Neste âmbito, reveste-se de particular importância o processo de Barcelona que, em Novembro de 1995, lançou a parceria euromediterrânica (Euromed), com os seguintes objectivos:

- definir um espaço comum de paz e de estabilidade;

- estabelecer uma zona comum de prosperidade;

- desenvolver os recursos humanos e promover a compreensão entre as diversas culturas e os intercâmbios entre as sociedades civis.

O programa, que é financiado sobretudo com verbas do Programa MEDA, encontra-se em plena execução.

4.4. Ao invés, os demais acordos, programas ou linhas de financiamento específicas não prevêem ainda qualquer obrigação de consulta ou de participação dos intervenientes não estatais de países terceiros, ainda que a Comissão tenha efectivamente efectuado consultas a diversas realidades da sociedade civil de maneira mais ou menos informal.

4.5. São vários os exemplos que ilustram o que precede. Aquando da programação da "Iniciativa Europeia para a Defesa dos Direitos do Homem", após consulta das ONG especializadas na defesa dos direitos do Homem dos países da UE, foram realizadas missões in loco e estabelecidos contactos com as ONG locais, ainda que só após a aprovação do documento de programação. No âmbito da ajuda humanitária, o ECHO não financia directamente os INE de países terceiros mas, enquanto parceiros locais, considera-os indispensáveis para a identificação das necessidades ao nível local. No que respeita à América Latina, a União Europeia levou a efeito um diálogo institucional com o Grupo do Rio, bem como, a nível sub-regional, com o Grupo de São José, o México, os países do Mercosul e a Comunidade Andina. No quadro da ALA, o último regulamento incluiu no âmbito da cooperação humanitária diversos intervenientes não estatais, tendo sobretudo recomendado o desenvolvimento de relações entre os parceiros ALA e a UE, particularmente no que respeita aos intervenientes não estatais.

4.6. Da Comunicação da Comissão ressalta, pois, que já se presta grande atenção à sociedade civil na atribuição dos fundos para o desenvolvimento de projectos, mas que esta não participa ainda plenamente na definição das políticas. Os INE de países terceiros são essencialmente considerados como parceiros ou destinatários indirectos dos fundos, e não como protagonistas e responsáveis pela definição das políticas de desenvolvimento.

4.7. Em 2001, a Comissão lançou um processo de descentralização da gestão dos projectos para as suas delegações, de maneira a transferir para estas instâncias recursos e responsabilidades, precisamente na perspectiva da aplicação de uma abordagem mais participativa.

4.8. A Comissão vai lançar diversas iniciativas para uma verdadeira participação dos intervenientes não estatais, nomeadamente através de um maior apoio ao desenvolvimento ou reforço das suas capacidades. Por outro lado, em 1976 a Comissão criou uma rubrica orçamental (B7-6000) destinada a promover a participação da sociedade civil europeia no diálogo sobre a política de desenvolvimento e, em 1992, foi criada a rubrica orçamental B7-6002, especificamente destinada a acções de reforço das capacidades e de mobilização de intervenientes descentralizados nos países em desenvolvimento.

5. Obstáculos e problemas

5.1. Como vimos, a Comissão espera, de uma maneira geral, que os INE sejam convidados a participar em todas as fases do processo de desenvolvimento, desde a definição da estratégia de desenvolvimento nacional até à preparação da estratégia de resposta nacional, bem como no diálogo político - uma vez definidos os sectores de intervenção - e, por último, no processo de implementação e no processo de avaliação.

5.2. A estratégia de aplicação efectiva da abordagem participativa depara, porém, com diversos obstáculos:

- a enorme resistência da maior parte dos governos nacionais dos países terceiros ao diálogo com os intervenientes não estatais; as reais possibilidades de os INE influírem na definição dos programas e das estratégias de desenvolvimento continuam a ser diminutas, mesmo nos casos em que tal está previsto;

- o elevado grau de centralização administrativa existente naqueles países que, não favorecendo a participação dos intervenientes não estatais em geral, tende a marginalizar as realidades locais periféricas, sobretudo as rurais, que são as de mais difícil acesso e também, não raro, as mais pobres;

- a inexistência de regras e normas precisas que disciplinem uma verdadeira participação dos INE;

- o nível insuficiente de organização, em muitos casos, da sociedade civil dos países terceiros; o principal problema é, com frequência, o desenvolvimento das potencialidades dos próprios agentes que deveriam participar no processo;

- o acesso ao financiamento está estreitamente ligado à difusão e acesso à informação; com efeito, os INE dos países terceiros lamentam que, não raro, não exista qualquer sistema de difusão da informação;

- os procedimentos previstos para a concessão de financiamento são, na maior parte dos casos, demasiado dispendiosos e complicados, o que é frequentemente salientado pelos próprios INE.

6. Papel do Comité Económico e Social Europeu

6.1. No contexto que acabamos de descrever, o Comité Económico e Social Europeu desempenha um papel-chave de intermediário e de promotor da sociedade civil organizada, reconhecido no Tratado de Roma de 1957 e recentemente sublinhado no próprio Tratado de Nice.

6.2. Em consequência de quanto se afirma no Tratado de Nice, foi assinado, em 2001, um Protocolo de Cooperação entre o Comité e a Comissão Europeia, que visa reforçar as relações entre as duas instituições. O Protocolo, que reconhece que o Comité é uma instância privilegiada de diálogo entre as instituições europeias e a sociedade civil, incentiva especificamente, no seu artigo 14.o, este papel de intermediário activo também em relação à sociedade civil organizada dos países terceiros.

6.3. Importa, em todo o caso, sublinhar que o Comité está há longo tempo empenhado nesta via. Foram já empreendidas diversas acções, nalguns casos previstas nos próprios actos oficiais da União Europeia, destinadas a promover o diálogo com as diversas componentes da sociedade civil dos países terceiros: seminários regionais, cimeiras dos Conselhos Económicos e Sociais, grupos de estudo, comités de acompanhamento. Recorde-se, por exemplo, as iniciativas empreendidas no âmbito do Fórum da Sociedade Civil dos Países ACP, dos encontros e consultas entre agentes económicos e sociais dos países europeus e dos países ACP (especificamente reconhecidos no Protocolo do Acordo de Cotonu), do diálogo euromediterrânico, da Mesa Redonda Índia-UE e, por último, no quadro das relações com os países candidatos das fronteiras orientais da União.

7. Propostas e recomendações

7.1. O Comité preza a acção da Comissão que visa a aplicação plena da abordagem participativa, dado que a sociedade civil desempenha um papel fundamental nos processos de desenvolvimento, seja como destinatária, seja, sobretudo, como artífice de tais processos.

7.2. Congratulando-se embora com a perspectiva adoptada pela Comissão, o CESE espera que, a curto ou médio prazo, se chegue a um acordo comum que defina as modalidades e os instrumentos de participação dos intervenientes não estatais, tendo em vista a instauração de um sistema de regulamentação e legitimação do diálogo. É ainda necessário que este diálogo tenha como ponto de partida a definição de objectivos precisos, modelos e valores comuns a promover.

7.3. Justamente para facilitar o diálogo com os INE e a sua participação, seria necessário elaborar um inventário com base em sistemas de selecção mais amplos e mais claros, de forma a ter em conta não apenas as estruturas há muito existentes ao nível local, mas também as de formação mais recente, dado que, aparentemente, oferecem valor acrescentado em termos de uma maior independência relativamente aos governos locais. Esta necessidade é sentida e foi salientada pelos próprios delegados ao Seminário Regional de Yaoundé, que reclamam a definição de critérios claros de elegibilidade aplicáveis a nível nacional e local, de forma a incluir todos os interesses da sociedade civil sem excepção.

7.4. É necessário que o processo de descentralização para as delegações, iniciado pela Comissão e cuja conclusão está prevista para 2003, inclua mecanismos que permitam verdadeiros intercâmbios com os intervenientes não estatais dos países terceiros. Assim, as delegações deveriam passar a ser elos fundamentais e verdadeiras instâncias de diálogo entre a sociedade civil, os governos nacionais e as instituições europeias. Por outro lado, e graças a um melhor conhecimento da realidade local, deveriam contribuir para a definição de formas de optimização da utilização dos recursos financeiros e apoiar os INE com vista a uma utilização transparente dos fundos europeus. A este respeito, refira-se que, nas Conclusões do 5.o Seminário Regional dos Meios Económicos e Sociais dos países ACP, realizado em Yaoundé, de 21 a 23 de Maio de 2003, se solicita expressamente a nomeação de um funcionário responsável pelas relações com os intervenientes não estatais em todas as delegações da Comissão, o que, de resto, é já uma realidade em algumas delas.

7.5. Do ponto de vista do reforço das capacidades dos INE dos países terceiros, o Comité reconhece o papel fundamental que os INE dos países da UE podem desempenhar, mas espera que estes não se substituam automaticamente às realidades locais. Se, efectivamente, parece essencial, por um lado, valorizar o papel dos INE europeus para a transferência de know-how, para o desenvolvimento das capacidades dos INE dos países terceiros e para levar a cabo uma acção eficaz no terreno, importa, por outro lado, evitar o risco de que os INE europeus, que são, efectivamente, os que mais facilmente podem ter acesso ao financiamento, se substituam aos dos países terceiros. Assim, recomenda-se que se promovam todas as iniciativas que possam evitar tal desequilíbrio.

7.6. O Comité congratula-se com o facto de a Comissão considerar instrumentos essenciais para o reforço das capacidades dos INE dos países terceiros a informação (informação de carácter geral ou especificamente destinada aos diversos sectores da sociedade civil), a criação ou reforço de redes e a aplicação das novas tecnologias, mas espera que não se descure a importância de acções de formação específicas.

7.7. Os INE dos países terceiros lamentam que o acesso ao financiamento seja muito problemático, mesmo quando existem estruturas consolidadas que cumprem os requisitos de representatividade, transparência e democracia.

7.8. Nestas condições, o CESE considera que é importante estabelecer um fluxo de informação constante e capilar e criar os mecanismos necessários para assegurar a sua difusão. Com efeito, para garantir que os programas de desenvolvimento produzam resultados concretos, é indispensável uma participação tão ampla quanto possível das organizações representativas da sociedade civil.

7.9. Nesta mesma óptica, o Comité espera que, no respeito das regras de democracia e de transparência, se simplifiquem os procedimentos de acesso aos fundos europeus e, sobretudo, que se reduzam os custos de apresentação dos correspondentes pedidos. A terminologia utilizada nos documentos oficiais é, não raro, de carácter excessivamente técnico e a documentação requerida demasiado dispendiosa.

7.10. No que toca à utilização de fundos para a política de desenvolvimento, o Comité espera que sejam também reforçados os instrumentos de combate à corrupção, o que deveria continuar a ser um dos critérios fundamentais para a concessão de fundos.

7.11. Para que a abordagem participativa seja efectivamente aplicada, o Comité propõe ainda a instauração de um sistema de acompanhamento da efectiva participação dos intervenientes não estatais - do ponto de vista qualitativo e quantitativo - nos processos de definição e avaliação das políticas de desenvolvimento nos países que beneficiam dos fundos europeus. Neste contexto, considera que importa examinar e reforçar as estratégias adoptadas pelo próprio Comité no que respeita às avaliações de impacto. Os intervenientes não estatais, reunidos em Yaoundé, solicitaram expressamente, nas Conclusões do Seminário, que as instituições ACP-UE, incluídos o Conselho de Ministros, a Assembleia Parlamentar Paritária e a Comissão Europeia, tenham em conta o referido acompanhamento nas suas avaliações. Com efeito, a questão da participação dos INE nos processos de desenvolvimento não se esgota no acesso aos financiamentos, e só tem sentido se lhes for assegurado um papel político activo.

7.12. Pelo mesmo motivo, o Comité reputa importante que as iniciativas dos intervenientes não estatais, como o Fórum das Associações de Empresários ou os Comités Sindicais no âmbito do Euromed e das relações UE-Mercosul, ou outras iniciativas similares que possam vir a ser lançadas, contem com o apoio da Comissão, não só para promover o reforço e a coordenação dos agentes económicos e sociais, mas também para garantir a sua efectiva participação no diálogo político e nas negociações dos acordos bilaterais a nível regional.

7.13. O Comité salienta ainda que se verificam, com frequência, incoerências e contradições entre as políticas da União Europeia e as dos diversos Estados-Membros. Considera, por isso, necessária uma acção da União Europeia no sentido de definir critérios gerais iguais para todos os Estados, a fim de aumentar a própria eficácia das políticas.

7.14. O Comité considera que importa igualmente salientar que a plena aplicação da abordagem participativa não pode deixar de ter em conta o objectivo da igualdade entre homens e mulheres. Neste sentido, sublinha a importância do reforço do papel das mulheres nas políticas de cooperação e da afirmação dos seus direitos nos processos de desenvolvimento. O Comité solicita que se promovam iniciativas com o objectivo específico da igualdade entre homens e mulheres e que as mulheres possam beneficiar de programas de formação ad hoc. Espera ainda que sejam empreendidas e valorizadas acções positivas que assegurem a plena participação dos grupos de interesses femininos nas políticas de desenvolvimento.

7.15. Do mesmo modo, seria útil que, como sugerido noutros pareceres, o Banco Mundial, o Fundo Monetário Internacional e a Organização Internacional do Trabalho contribuíssem, juntamente com as demais instituições europeias, para o reforço e valorização dos parceiros sociais e das organizações da sociedade civil nos países em desenvolvimento.

7.16. O Comité lamenta que apenas uma percentagem mínima dos fundos (cerca de 20 %) seja directamente destinada aos INE dos países em desenvolvimento, o que é contrário à abordagem participativa recentemente adoptada como método de reforço das políticas de desenvolvimento.

Bruxelas, 16 de Julho de 2003.

O Presidente

do Comité Económico e Social Europeu

Roger Briesch

(1) COM(2001) 428 final.

(2) COM(2001) 153 final.

(3) COM(2002) 598 final.