[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 28.4.2009

COM(2009) 201 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU E AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU

Promover a boa governação em questões fiscais

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU E AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU

Promover a boa governação em questões fiscais

ÍNDICE

1. Introdução 4

2. Elementos de boa governação na área fiscal 5

2.1. A actual cooperação fiscal na UE 5

2.2. Debates internacionais relativos à cooperação fiscal 7

3. política internacional da UE no domínio da boa governação na área fiscal 8

3.1. Compromissos ao nível comunitário 8

3.2. Acções em curso 8

4. Como reforçar o princípio da boa governação na área fiscal na UE e ao nível internacional 10

5. Conclusão 14

1. INTRODUÇÃO

No actual contexto de crise financeira e económica, os orçamentos e os sistemas fiscais nacionais sofrem uma ameaça crescente, pelo que a necessidade de cooperação fiscal e de normas comuns ao nível internacional (ou seja, de «boa governação na área fiscal») é um assunto recorrente dos debates internacionais.

A globalização, ou a cada vez mais acentuada integração económica dos mercados, impulsionada pela rapidez da evolução tecnológica e pela liberalização das políticas, oferece importantes oportunidades ao nível mundial. São muitos os países que retiram dividendos significativos deste fenómeno. Para a UE, estima-se que está na origem de, pelo menos, um quinto dos rendimentos da Europa desde a segunda guerra mundial[1]. No entanto, a globalização também apresenta desvantagens sociais e económicas. Alguns países podem, por exemplo, tornar-se mais vulneráveis às perturbações económicas, como actualmente se pode constatar, bem como à fraude e evasão fiscais. Num mundo onde o dinheiro circula livremente, os «paraísos fiscais», bem como os centros financeiros internacionais insuficientemente regulados que recusam aceitar os princípios de transparência e de intercâmbio de informações, podem facilitar ou mesmo incentivar a fraude e a evasão fiscais, o que prejudica a soberania fiscal de outros países e fragiliza as suas receitas. Segundo uma estimativa da OCDE realizada no final de 2008, os vários paraísos fiscais ao nível mundial atraíram entre 5 e 7 bilhões de dólares[2] de activos, embora o grau de sigilo relativo a estas contas torne difícil determinar com exactidão os montantes localizados em cada uma destas jurisdições. Num momento em que os orçamentos nacionais e, por consequência, as políticas sociais ou de outra natureza estão sujeitas a grandes tensões, este é um problema extremamente grave.

Rejeitar a globalização e fechar os mercados devido a estes efeitos negativos seria contraproducente. Assim, do ponto de vista da UE, uma opção viável consiste em gerir melhor os efeitos da globalização através da celebração de acordos com países terceiros, numa base geográfica o mais ampla possível, relativos a normas comuns e a cooperação, nomeadamente em questões fiscais. Os sistemas fiscais justos e eficazes não só desempenham um papel essencial para garantir a equidade das relações económicas, do comércio e do investimento, como, além disso, constituem a base financeira de todas as despesas públicas. Isto reflecte-se como boa governação na área fiscal, que não é apenas um meio essencial para combater a fraude e a evasão fiscais transfronteiras, mas pode igualmente reforçar a luta contra o branqueamento de capitais, a corrupção e o financiamento do terrorismo. Existe um cada vez maior consenso a nível global sobre a necessidade de uma permanente coordenação da resposta a este problema através de iniciativas complementares nas áreas da regulamentação financeira e da fiscalidade.

Os países do G20, no seu plano de acção de Novembro de 2008, concordaram em trabalhar na aplicação internacional de regras de transparência em questões financeiras e de cooperação administrativa na área fiscal. No documento que apresentaram na reunião do Conselho Europeu de Dezembro de 2008[3], os Ministros das Finanças da UE apelaram à continuação da luta contra os riscos financeiros ilícitos decorrentes da falta de cooperação de certas jurisdições e contra os paraísos fiscais. Na contribuição para a reunião dos Ministros e dos Governadores dos Bancos Centrais do G20, de 14 de Março de 2009, os Ministros das Finanças da UE sublinharam a «necessidade de se proteger o sistema financeiro contra jurisdições pouco transparentes, não cooperantes e dotadas de legislação pouco rigorosa, nomeadamente os centros off-shore ), solicitaram a instituição de um «conjunto de sanções» e sublinharam a necessidade de intensificar as «acções destinadas a alcançar uma boa governação internacional na área fiscal (transparência, intercâmbio de informações e concorrência leal em matéria fiscal)». O Conselho Europeu de 19 e 20 de Março confirmou esta linha de acção. Na cimeira do G20 de Londres (2 de Abril de 2009), os lideres comprometeram-se a «tomar medidas contra as jurisdições não cooperantes, incluindo os paraísos fiscais» e manifestaram-se «prontos a aplicar sanções para proteger as (suas) finanças públicas e os (seus) sistemas financeiros», declarando que «a era do sigilo bancário tinha terminado». Nas vésperas da reunião do G20, muitas jurisdições reagiram, expressando a sua vontade em aplicarem as normas internacionais em matéria de transparência e de intercâmbio de informações a partir desse momento[4].

A presente comunicação visa recensear a contribuição concreta da UE para a boa governação na área da fiscalidade directa, tendo em atenção os seguintes aspectos:

- como pode ser melhorada a governação na UE;

- os instrumentos especiais de que a Comunidade Europeia e os Estados-Membros da UE dispõem para promover a boa governação ao nível internacional, e

- as possibilidades de uma acção dos Estados-Membros da UE mais coordenada, para apoiar, simplificar e complementar as medidas adoptadas por outras instâncias internacionais como a OCDE e a ONU.

2. ELEMENTOS DE BOA GOVERNAÇÃO NA ÁREA FISCAL

2.1. A actual cooperação fiscal na UE

Os ministros das Finanças da UE, reunidos no Conselho (ECOFIN), em 14 de Maio de 2008, consideraram os princípios da transparência, do intercâmbio de informações e da concorrência fiscal leal como os elementos que definem a boa governação na área fiscal.

No mercado interno vigoram normas comuns, nomeadamente no âmbito do direito das sociedades e da fiscalidade, concebidas para permitir que as empresas e os particulares tirem o máximo partido da abertura das fronteiras. Estas normas estão a produzir efeitos positivos, em especial ao nível da redução de custos de conformidade e do incentivo ao investimento transfronteiras. No entanto, a crescente integração das economias no mercado interno também é responsável pela criação de novos desafios. Por exemplo, a abertura das fronteiras é susceptível de provocar uma pressão ao nível dos sistemas fiscais e pode tornar mais difícil a cobrança de um nível de receitas adequado para financiar as despesas públicas.

O direito comunitário permite aos Estados-Membros uma grande liberdade para conceberem os seus sistemas de fiscalidade directa, de modo a poderem adaptá-los aos objectivos e imperativos políticos nacionais. Contudo, na última década, os Estados-Membros, ao acordarem vários mecanismos para combater o problema da erosão da matéria colectável e da distorção da repartição do investimento, reconheceram que as medidas nacionais e bilaterais apenas podem resolver parcialmente os problemas de erosão fiscal e que a cooperação comunitária é vital. Os Estados-Membros decidiram várias medidas destinadas a promover a uma melhor governação em matéria fiscal na UE:

- Cooperação administrativa, nomeadamente através do intercâmbio de informações - A Directiva relativa à assistência mútua[5] prevê o intercâmbio de informações em matéria de tributação directa entre as autoridades fiscais. A Directiva relativa à cobrança de créditos fiscais[6] estabelece um regime em que um Estado-Membro pode solicitar a assistência de outro em matéria de cobrança de créditos respeitantes a impostos, direitos e quotizações. A Directiva relativa à tributação dos rendimentos da poupança[7] permite a troca automática de informações entre as administrações fiscais, embora abranja exclusivamente os rendimentos da poupança sob a forma de juros pagos a pessoas singulares e permita que três Estados-Membros apliquem, transitoriamente, a retenção de imposto na fonte.

- Concorrência fiscal prejudicial - Os instrumentos jurídicos em matéria cooperação administrativa são complementados por um acordo político entre os Estados-Membros que tem por objectivo combater a concorrência fiscal prejudicial na área da fiscalidade das empresas através de um procedimento de revisão inter pares . O «código de conduta relativo à fiscalidade das empresas»[8] define as medidas fiscais prejudiciais como medidas (incluindo as práticas administrativas) que afectam ou podem afectar de forma significativa a localização da actividade empresarial na Comunidade e que estabelecem um nível de tributação significativamente inferior ao que, regra geral, é aplicado no Estado-Membro em causa. Nos termos deste código, cujos destinatários são os Estados-Membros e os seus territórios dependentes ou associados, foram avaliadas mais de 400 medidas relativas à fiscalidade das empresas, tendo 100 delas sido revogadas ou alteradas, por terem sido consideradas prejudiciais.

- Auxílios estatais - Além disso, a política de auxílios estatais da UE em matéria fiscal[9] contribuiu para eliminar as distorções da concorrência decorrentes de regimes específicos no âmbito da fiscalidade das empresas introduzidos por cada Estado-Membro.

- Transparência - Estas iniciativas fiscais são complementadas por disposições legislativas e regulamentares aplicáveis às empresas e que asseguram a transparência empresarial e financeira.

2.2. Debates internacionais relativos à cooperação fiscal

O trabalho da UE para a melhoria da cooperação fiscal reflecte muitos dos princípios que implicitamente, desde há vários anos, têm regido a acção da OCDE contra a concorrência fiscal prejudicial. O trabalho da OCDE tem duas vertentes:

- Por um lado, pretende recensear, com vista ao seu desmantelamento, os regimes fiscais preferenciais dos seus 30 países membros, com base em critérios similares (embora com um âmbito de aplicação mais limitado) aos previstos pelo código de conduta da UE relativo à fiscalidade das empresas.

- Por outro, alargou o seu trabalho a países não membros, incluindo alguns «paraísos fiscais»[10], tendo obtido o compromisso político de 35 destas jurisdições quanto a uma cooperação leal com os membros da OCDE sobre transparência e intercâmbio de informações em questões fiscais. Prevendo-se que na reunião do G20 de 2 de Abril de 2009 seria redigida uma lista das jurisdições em que não tivessem sido alcançados progressos suficientes na aplicação das normas fiscais internacionais desenvolvidas pela OCDE e amplamente aceites, diversas jurisdições, nomeadamente a Suíça, a Áustria, a Bélgica, o Luxemburgo, Hong-Kong, Macau, Singapura, Chile, Andorra, Liechtenstein e o Mónaco, comprometeram-se recentemente a também cumprir as referidas normas. Estes compromissos referem-se essencialmente ao respeito das normas internacionais da OCDE, que requerem o intercâmbio de informações, a pedido, em todos as questões fiscais relacionadas com a administração e com a aplicação da legislação fiscal nacional, independentemente de requisitos de interesse nacional ou de sigilo bancário para fins fiscais na jurisdição em causa. As normas da OCDE prevêem igualmente medidas de salvaguarda extensivas para proteger a confidencialidade do intercâmbio de informações. Na sequência da cimeira do G20, a OCDE apresentou um relatório sobre a aplicação das normas fiscais internacionais pelas jurisdições que são objecto de um acompanhamento pelo Fórum Mundial da OCDE.

A Comissão congratula-se com os importantes compromissos recentemente assumidos e aguarda com interesse a sua aplicação. Proporá uma acção coordenada dos Estados-Membros, a fim de garantir um acompanhamento adequado quando tal seja do interesse da UE. A «Declaração de Doha para o financiamento do desenvolvimento»[11], adoptada no âmbito da Conferência Internacional de Acompanhamento sobre o Financiamento do Desenvolvimento, organizada pelas Nações Unidas para examinar a aplicação do Consenso de Monterrey, consagra compromissos firmes em matéria de reforma fiscal e defende que sejam empregues esforços no sentido de aumentar as receitas fiscais através de sistemas fiscais modernizados, de uma cobrança de impostos mais eficaz, do alargamento da matéria colectável e do combate eficaz contra a evasão fiscal.

3. POLÍTICA INTERNACIONAL DA UE NO DOMÍNIO DA BOA GOVERNAÇÃO NA ÁREA FISCAL

3.1. Compromissos ao nível comunitário

A política da UE no domínio da boa governação na área fiscal evoluiu ao longo dos anos com base numa série de iniciativas da Comissão[12], que permitiram a adopção de conclusões nesta matéria pelos Ministros das Finanças da UE, no Conselho (ECOFIN) de 14 de Maio de 2008. O Conselho ECOFIN reconheceu a necessidade de promover, numa base geográfica tão ampla quanto possível, os princípios de boa governação na área fiscal. Por esta razão, solicitou que fosse incluída uma disposição sobre a boa governação na área fiscal nos acordos pertinentes celebrados pela Comunidade e pelos seus Estados-Membros com países terceiros ou grupos de países terceiros. O objectivo desta medida não é lutar contra paraísos fiscais enquanto tais, mas chegar a acordo com o maior número possível de países terceiros sobre princípios comuns em matéria de cooperação e de transparência.

Por outro lado, na sua contribuição para o Conselho Europeu de Dezembro de 2008[13], o Conselho ECOFIN conferiu um impulso adicional a esta medida ao comprometer-se, em conformidade com o trabalho realizado a nível internacional em várias instâncias, a prosseguir a luta contra os riscos financeiros ilícitos com origem em jurisdições não cooperantes e contra os paraísos fiscais.

3.2. Acções em curso

A UE adoptou uma série de acções em diferentes áreas a fim de garantir a adesão dos países terceiros aos princípios de boa governação ou a outros princípios conexos.

Tributação dos rendimentos da poupança - Em alguns países terceiros[14] e em territórios dependentes ou associados dos Estados-Membros, alguns dos quais foram já identificados pela OCDE como paraísos fiscais, são aplicadas medidas fiscais similares ou equivalentes às consagradas na Directiva comunitária relativa à tributação dos rendimentos da poupança. Além disso, tendo em vista a aplicação de disposições equivalentes às previstas pela Directiva relativa à tributação dos rendimentos da poupança, a Comissão, com base num mandato do Conselho ECOFIN, conduziu negociações exploratórias com Hong-Kong, Macau e Singapura, que ainda não deram lugar à abertura de quaisquer negociações formais.

Código de conduta - Ao adoptarem o código de conduta relativo à fiscalidade das empresas, os Estados-Membros da UE comprometeram-se a garantir, por um lado, que os princípios relativos à abolição da concorrência fiscal prejudicial fossem aplicados igualmente em territórios dependentes ou associados dos Estados-Membros e, por outro, a promover estes princípios junto dos países terceiros. Este último aspecto faz parte do programa de trabalho de 2009 a 2010 do grupo «código de conduta» da UE.

EEE e Suíça - A UE mantém relações estreitas com os países do Espaço Económico Europeu (EEE) (Islândia, Liechtenstein e Noruega) e com a Suíça. A legislação da UE relativa ao mercado interno aplica-se directamente aos países do EEE, ao passo que as normas equivalentes às normas comunitárias em matéria de auxílios estatais são consagradas pelo Acordo EEE e aplicadas pelo Órgão de Fiscalização da EFTA. Normas similares são aplicáveis à Suíça nos termos do acordo de comércio livre celebrado entre a UE e a Suíça em 1972. Deste modo, limitam-se os regimes fiscais geradores de distorções nestes países, tendo a Comissão, aliás, denunciado recentemente alguns regimes suíços de tributação de empresas que prevêem a concessão de benefícios que a Comissão considera auxílios estatais. O Conselho ECOFIN instou o Liechtenstein a intensificar a sua cooperação fiscal com a UE em matéria judiciária e administrativa e na luta contra a fraude. Além disso, estão em curso negociações sobre um novo acordo antifraude entre a UE e o Liechtenstein, que inclui a questão do intercâmbio de informações no âmbito da fiscalidade directa. O recente compromisso do Liechtenstein em respeitar as normas da OCDE em matéria de intercâmbio de informações e de transparência deveria conferir novo ímpeto a estas negociações.

Política Europeia de Vizinhança - Alguns planos de acção celebrados com os países abrangidos por esta política incluem referências gerais à cooperação em matéria fiscal. Muitos deles mencionam especificamente os princípios da transparência, o intercâmbio de informações e o código de conduta relativo à fiscalidade das empresas. Os planos de acção são instrumentos de cooperação económica e política entre a UE e os países parceiros que aprofundam os compromissos e objectivos estabelecidos nos acordos de parceria e de cooperação.

Política de alargamento - A política de alargamento exige que os países candidatos e potenciais candidatos procedam à transposição gradual da legislação comunitária nas suas ordens jurídicas nacionais, designadamente no âmbito da fiscalidade. Aquando da sua adesão à UE, os países candidatos são instados a aplicar plenamente a totalidade do acervo legislativo da UE. A este respeito, a boa governação é uma das áreas a que a estratégia de alargamento está particularmente atenta desde uma fase inicial do processo de pré-adesão.

Aplicação das conclusões do Conselho de Maio de 2008 - A Comissão encetou negociações com alguns países terceiros a respeito de uma disposição sobre a boa governação na área fiscal, conforme acordado pelo Conselho ECOFIN nas suas conclusões de Maio de 2008. Os resultados deste processo, que acaba de começar, estão previstos para breve. A Comissão congratula-se com a reacção positiva de alguns países terceiros. Contudo, deve ser igualmente considerado o caso das jurisdições que, até à data, se têm oposto a esta ideia.

Política de cooperação para o desenvolvimento - A Comissão prestou um apoio adicional aos países em vias de desenvolvimento dispostos a aderir aos princípios da boa governação, nomeadamente na área fiscal. O mecanismo de governação da Política Europeia de Vizinhança e de Parceria, baseado nos artigos 2.°, n.º 1, e 7.° do Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria (IEVP), prevê um financiamento suplementar, para além das dotações nacionais, para os países parceiros que se considere terem alcançado maiores progressos na consecução dos objectivos relativos à governação estabelecidos nos seus programas de reforma, conforme definidos nos seus planos de acção PEV (que consagram compromissos, tanto de carácter geral como específico, em matéria de reformas no âmbito da governação). O 10.º Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED), que abrange o período de 2008 a 2013, prevê igualmente uma medida de incentivo no âmbito da iniciativa de governação, através da qual a UE oferece financiamento suplementar para apoiar o diálogo e as reformas em matéria de governação, nomeadamente na área fiscal. Os países elegíveis para a ajuda ao desenvolvimento que, após avaliação baseada na elaboração de um perfil de governação, assumem compromissos (circunstanciados no plano de acção de governação) podem receber uma dotação suplementar em função do teor do seu compromisso. Alguns países das Caraíbas e do Pacífico já assumiram compromissos desse tipo[15], ao passo que outros, até à data, recusaram esta via ou ainda não decidiram optar por ela[16]. Alguns países e territórios ultramarinos (PTU), em relação aos quais os Estados-Membros têm responsabilidades assumiram compromissos com a OCDE em matéria de transparência e de intercâmbio de informações[17].

4. COMO REFORÇAR O PRINCÍPIO DA BOA GOVERNAÇÃO NA ÁREA FISCAL NA UE E AO NÍVEL INTERNACIONAL

A promoção da boa governação na área fiscal requer a conjugação de uma melhor governação nesta área na UE e de acções destinadas aos países terceiros . A boa governação na área fiscal na UE propulsionará os esforços dos Estados-Membros no combate à fraude fiscal. Ao mesmo tempo, serão reforçados os argumentos que visam convencer as outras jurisdições a estabelecerem uma cooperação administrativa eficaz e efectiva com a UE. De qualquer maneira, em nome do princípio da igualdade tratamento, um Estado-Membro deve prestar a outro Estado-Membro um nível de cooperação idêntico ao que aceitou em relação a um país terceiro.

A Comissão está convicta de que as seguintes acções são necessárias :

Iniciativas internas em curso

A Comissão insta o Conselho a adoptar o mais rapidamente possível as propostas da Comissão descritas nas alíneas i), ii) e iii), e a conferir a prioridade adequada à acção proposta na alínea iv).

i) Em Fevereiro de 2009, a Comissão apresentou uma proposta[18] para substituir a directiva actualmente em vigor em matéria de assistência mútua. Esta proposta, além de prever novos instrumentos práticos para intensificar a cooperação administrativa (organização, formulários, modelos e canais comuns), introduz dois novos elementos importantes que a Comissão considera indispensáveis para reforçar a acção da UE a nível internacional contra a fraude e a evasão fiscais. Em primeiro lugar, estabelece uma cláusula de nação mais favorecida, nos termos da qual os Estados-Membros seriam obrigados a prestar a outro Estado-Membro o nível de cooperação que aceitaram em relação a um país terceiro. Em segundo, e de maior importância, a proposta proíbe que os Estados-Membros invoquem o sigilo bancário para não residentes como fundamento da recusa de fornecerem informações relativas a um contribuinte ao seu Estado-Membro de residência.

ii) A par da proposta relativa à assistência mútua, a Comissão apresentou outra proposta[19] para substituir a directiva em vigor relativa à cobrança de créditos fiscais. Esta proposta visa aumentar a eficácia da assistência, reforçando a capacidade de cobrança dos impostos não pagos pelas administrações fiscais, contribuindo, assim, para a luta contra a fraude fiscal.

iii) Em 2008, a Comissão apresentou uma proposta que tinha por objectivo alterar a Directiva relativa à tributação da poupança[20], alargando o âmbito de aplicação desta directiva a alguns pagamentos de juros a residentes da UE efectuados através de estruturas intermediárias isentas de imposto estabelecidas em países que não são membros da UE. Nesta proposta são igualmente feitas outras sugestões para melhorar as medidas sobre tributação da poupança. A rápida adopção de todas as alterações permitiria garantir um sistema mais eficaz. A Comissão insta o Conselho a chegar rapidamente a um acordo político sobre as alterações que devem ser introduzidas na directiva. Tal assegurará que a aplicação destas melhorias ao funcionamento das medidas relativas à poupança possa ser proposta o mais rapidamente possível às outras jurisdições que já aplicam estas medidas ou medidas equivalentes.

iv) Deveria prosseguir-se o trabalho de congelamento e de desmantelamento das medidas fiscais prejudiciais para as empresas nos Estados-Membros da UE, nos termos do código conduta relativo à fiscalidade das empresas.

Acordos da UE com países terceiros

v) O Conselho deve conferir à questão da boa governação na área fiscal a prioridade política adequada . As negociações relativas à introdução de disposições sobre a boa governação na área fiscal em acordos gerais celebrados com países terceiros podem ser melhoradas através das seguintes medidas: a boa governação na área fiscal deve ser referida o mais cedo possível no processo de negociações, por exemplo nas directrizes de negociação do Conselho à Comissão, ao mesmo tempo que é considerada a natureza específica do acordo.

vi) Sempre que se saiba de antemão que o debate sobre os princípios de boa governação na área fiscal será controverso ou quando os referidos princípios possam não ser compreendidos, a UE e os países terceiros deveriam abordar a questão, no âmbito de um diálogo político, antes de iniciarem negociações comerciais, para as facilitar.

vii) O Conselho deve reconhecer à Comissão suficiente margem de manobra na negociação dos termos dos acordos, para que possa encontrar soluções adaptadas ao caso concreto de cada país, preservando, simultaneamente, os elementos substanciais e os objectivos da boa governação.

viii) Estes acordos deveriam prever, se necessário, disposições semelhantes às aplicáveis na UE em matéria de auxílios estatais . Desta forma se poderia melhorar a concorrência leal entre os Estados-Membros e os países terceiros no âmbito da fiscalidade das empresas. Tal permitiria, por exemplo, tornar possível a luta contra as práticas responsáveis por distorções e prejudiciais para os orçamentos das empresas dos Estados-Membros da UE e que não são necessariamente abrangidas pelas regras da OMC.

ix) Poderiam ser considerados acordos antifraude específicos na área fiscal, que previssem, se necessário, disposições em matéria de transparência e de intercâmbio de informações para fins fiscais a nível comunitário para acelerar o processo de aplicação dos compromissos assumidos por certas jurisdições com vista a uma maior transparência e ao intercâmbio de informações.

x) A Directiva relativa à tributação dos rendimentos da poupança consagra um mecanismo especial que permite a três Estados-Membros tributar os titulares de contas estrangeiras residentes na União Europeia através de retenção na fonte, em vez de proceder ao intercâmbio de informações com outros países. O Liechtenstein, a Suíça, o Mónaco, Andorra e São Marinho celebraram com a UE acordos em matéria de tributação da poupança que prevêem igualmente a retenção de um imposto na fonte, em vez do intercâmbio de informações. A directiva em apreço prevê que, a longo prazo, todos os Estados-Membros da UE procederão ao intercâmbio de automático de informações segundo modalidades que dependem da adopção, pelos países terceiros supramencionados, das normas estabelecidas em 2002 pela OCDE em matéria de intercâmbio de informações. É importante incentivar o recurso a uma maior utilização do intercâmbio de informações pelos países terceiros em questão, para que sejam cumpridos os objectivos gerais da directiva. Dos compromissos assumidos recentemente pelos quatro países[21] que restam dos cinco países supracitados com vista à aplicação das normas da OCDE em matéria de transparência e de intercâmbio de informações resulta que chegou o momento de avaliar se o período transitório deve terminar, o que acarretaria a passagem para o intercâmbio automático de informações em relação a todos os Estados-Membros.

Além disso, é clara a necessidade de prosseguir as discussões com outros países terceiros, nomeadamente Singapura, Hong Kong e Macau, à luz do novo consenso que se desenha em matéria de transparência e de intercâmbio de informações, a fim de estudar com estas jurisdições a aplicação de medidas adequadas equivalentes às consagradas na Directiva relativa à tributação da poupança.

xi) No que diz respeito ao código de conduta relativo à fiscalidade das empresas, a Comissão considera que o grupo do Conselho deveria desenvolver uma política coerente de acção coordenada destinada aos países terceiros que exercem práticas prejudiciais em matéria de fiscalidade das empresas, mediante a adopção de uma estratégia comum relativamente à aplicação de medidas anti-abuso. Este assunto deveria constituir uma prioridade da aplicação do programa de trabalho do referido grupo, adoptado pelos Ministros das Finanças da UE em Dezembro de 2008.

Incentivos relativos à cooperação para o desenvolvimento

xii) Haveria toda a conveniência em apurar se existe uma coerência entre, por um lado, o apoio financeiro da UE e a facilidade de acesso aos seus mercados de que beneficiam determinados países e, por outro, o nível de cooperação destes países no âmbito dos princípios de boa governação na área fiscal .

xiii) A Comissão considera que os esforços envidados a nível comunitário para promover a boa governação na área fiscal nos países terceiros elegíveis para a ajuda ao desenvolvimento deveriam ser intensificados através das seguintes acções:

- Acompanhamento, através de avaliações intercalares dos programas de ajuda, da situação em matéria de boa governação, para que, sempre que necessário, possam ser adoptadas medidas adequadas; mais especificamente, no contexto da avaliação intercalar do 10.º FED; avaliação da execução dos compromissos assumidos por alguns países em favor da boa governação na área fiscal; eventual reafectação de fundos em benefício dos países que cumpram os seus compromissos de forma satisfatória e, ao invés, eventual cancelamento dos fundos afectados a países que não tenham cumprido os seus compromissos.

- Fornecimento da assistência técnica necessária para ajudar os países a cumprir os seus compromissos em matéria de boa governação na área fiscal, o que pode passar pela concepção de um sistema fiscal, para os países que o solicitarem, que lhes permita utilizar mais eficazmente os seus recursos disponíveis.

- Proposta de inclusão de uma disposição específica em matéria de boa governação na área fiscal aquando da revisão do acordo de Cotonu.

xiv) A Comissão pretende igualmente considerar a viabilidade de introduzir um critério adicional para avaliar a elegibilidade para a concessão de fundos no âmbito dos instrumentos comunitários de ajuda externa actualmente em vigor, critério esse que estaria dependente da aplicação dos princípios de boa governação na área fiscal por países terceiros. Além disso, poderia reflectir-se sobre a eventual concessão de uma dotação adicional às jurisdições cooperantes no âmbito das próximas Perspectivas Financeiras, destinada, por exemplo, a assistência técnica ou ao destacamento de peritos.

xv) A UE é um doador importante. Para a Comissão, é essencial garantir a coerência política em relação aos países terceiros para o desenvolvimento dos princípios de boa governação na área fiscal. Por conseguinte, os Estados-Membros da UE devem adoptar medidas semelhantes às expostas supra no âmbito dos respectivos programas de ajudas bilaterais. A coordenação da UE ao nível de cada país deve ser reforçada para garantir a máxima sinergia. A UE apela aos outros doadores para que incrementem a coerência das suas políticas e defende que, entre os doadores, seja adoptada uma estratégia mais coordenada a este respeito.

Coordenação internacional no âmbito da política fiscal

xvi) Haveria toda a conveniência em apurar também qual o grau de coerência entre os princípios de boa governação na área fiscal e as políticas fiscais dos próprios Estados-Membros, incluindo os tratados fiscais bilaterais celebrados com países terceiros. Seria importante garantir que, através destes tratados fiscais bilaterais, os Estados-Membros não criam novas oportunidades para elidir o fisco nos outros Estados-Membros ou para contornar o disposto nas directivas da UE Paralelamente, a consagração de obrigações em matéria de boa governação em acordos celebrados entre a UE e os países terceiros reforça o poder de negociação dos Estados-Membros nas suas negociações bilaterais com esses países.

xvii) Os Estados-Membros deveriam igualmente estabelecer uma estratégia mais harmonizada em relação aos países terceiros em função da eventual adesão destes aos princípios de boa governação na área fiscal. Por exemplo, um país terceiro que aplicasse os referidos princípios poderia ser retirado das «listas negras nacionais» dos Estados-Membros, deixando as suas práticas fiscais de estar sujeitas a medidas de anti-abuso. Ao invés, as jurisdições que não aplicam de maneira satisfatória os aspectos essenciais em matéria de boa governação na área fiscal aplicados pelos Estados-Membros da UE poderiam ser objecto de contramedidas coordenadas. Por exemplo, os líderes do G20 acordaram em desenvolver um conjunto de contramedidas eficazes, a definir posteriormente[22]. A Comissão considera que o conteúdo e a eventual utilização do referido conjunto de medidas devem ser debatidos com os Estados-Membros, a fim de serem tidas em conta as regras e práticas específicas aplicadas na UE.

xxiii) A Comissão considera que uma melhor coordenação das posições dos Estados-Membros da UE nos debates da OCDE, no G20 e na ONU, no que diz respeito à boa governação internacional na área fiscal, é imprescindível para assegurar uma maior pressão nas negociações com países não cooperantes.

5. CONCLUSÃO

A União Europeia e os seus Estados-Membros enfrentam grandes desafios para fazerem face à actual crise económica e financeira. A crise agudizou as preocupações sobre a sustentabilidade dos sistemas fiscais no contexto da globalização. A promoção da boa governação na área fiscal numa base geográfica tão ampla quanto possível é hoje reconhecida como a resposta mais adequada a estas preocupações, dado procurar estabelecer um equilíbrio entre a soberania fiscal de cada país e a legítima protecção das receitas fiscais.

Por conseguinte, a UE e os seus parceiros têm actualmente o maior interesse em fomentar a cooperação fiscal e a adopção de normas comuns numa base geográfica tão ampla quanto possível. Chegou o momento de os Estados-Membros e os países terceiros cooperarem, incentivarem e apoiarem um movimento nascente rumo a uma maior aceitação das normas internacionais em matéria de cooperação fiscal.

A presente comunicação pretende lançar uma reflexão sobre uma série de medidas para promover a boa governação na área fiscal; estas medidas implicam acções a desenvolver tanto ao nível interno como externo da UE, bem como ao nível de cada Estado-Membro. Na opinião da Comissão:

- se for melhorada a governação na área fiscal na UE, tal permitirá, por um lado, benefícios ao nível dos Estados-Membros e, por outro, carrear argumentos para convencer mais facilmente as outras jurisdições a estabelecerem uma cooperação administrativa eficaz e efectiva com a UE. Por esta razão, os Estados-Membros deveriam adoptar o mais rapidamente possível as propostas apresentadas pela Comissão sobre as directivas relativas à cooperação administrativa, à assistência mútua em matéria de cobrança de créditos respeitantes a impostos e à tributação dos rendimentos da poupança, bem como continuar a dar a prioridade adequada ao desmantelamento dos regimes fiscais prejudiciais no domínio da fiscalidade das empresas.

- Uma maior coerência e coordenação das políticas ao nível comunitário contribuirá para promover a boa governação na área fiscal numa base geográfica tão ampla quanto possível, tendo como objectivo garantir que o aprofundamento das relações económicas entre a UE e as suas jurisdições parceiras seja acompanhado de um acordo sobre os princípios da boa governação na área fiscal, seguido, caso necessário, de acordos de cooperação em matéria fiscal. A UE deveria igualmente procurar uma abordagem mais coordenada a nível mundial entre doadores no que respeita à coerência de políticas.

- Tendo em consideração o pleno respeito pelo princípio da subsidiariedade, deve ser assegurada uma maior coerência entre as posições individuais dos Estados-Membros nas instâncias internacionais em matéria fiscal e os princípios de boa governação acordados, como os consagrados nas convenções fiscais bilaterais com os países terceiros e nas instâncias internacionais. Tal requer um maior a grau de coordenação a nível comunitário, a fim de garantir que a dinâmica rumo a uma cooperação mais aberta e mais construtiva em matéria fiscal possa prosseguir a um nível global.

A Comissão pretende manter um diálogo construtivo com todas as partes interessadas sobre os princípios e a aplicação prática das medidas expostas na presente comunicação e, em 2010, reapreciará a situação e apresentará um relatório.

A Comissão considera que o impulso gerado pelos líderes do G20 em prol de uma cooperação internacional em matéria fiscal deve ser prosseguido, declarando-se pronta a apoiar os Estados-Membros a tomar as medidas adequadas no contexto da política em matéria de boa governação na área fiscal.

A Comissão insta o Conselho a adoptar estas orientações políticas e a tomar medidas que garantam a sua célere aplicação.

[1] «Globalisation: Trends, Issues and Macro Implications for the EU», Economic Paper , n.º 254 da DG ECFIN (Bruxelas: Comissão Europeia, 2006).

[2] Observações de Angel Gurría, Secretário-Geral da OCDE, na Conferência sobre a luta contra a evasão e a fraude fiscais internacionais, realizada em Paris (França), em 21 de Outubro de 2008.

[3] Documento do Conselho n.º 16095/1/08 REV 1.

[4] http://www.oecd.org/dataoecd/38/14/42497950.pdf

[5] Directiva 77/799/CEE do Conselho, de 19 de Dezembro de 1977, com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 2004/56/CE do Conselho, de 21 de Abril de 2004.

[6] Directiva 2008/55/CE do Conselho, de 26 de Maio de 2008.

[7] Directiva 2003/48/CE do Conselho de 3 de Junho de 2003

[8] http://ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/company_tax/harmful_tax_practices/index_en.htm#code_conduct

[9] i) Comunicação da Comissão 98/C 384/03, Jornal Oficial C384 de 10.12.1998 p. 3; ii) «Relatório sobre a implementação da Comunicação da Comissão sobre a aplicação das regras relativas aos auxílios estatais às medidas que respeitam à fiscalidade directa das empresas», C(2004) 434 de 9.2.2004.

[10] No relatório «Harmful tax competition: an emerging global issue», de 1998, a OCDE enumera quatro factores fundamentais para determinar se uma jurisdição é um paraíso fiscal - i) ausência de tributação ou cobrança apenas de impostos nominais; ii) falta de transparência; iii) vigência de disposições legislativas ou de práticas administrativas que impedem o intercâmbio eficaz de informações para fins fiscais com outros governos sobre contribuintes que beneficiem da ausência de tributação ou da tributação nominal; iv) não se exige que a actividade seja real.

[11] Declaração de Doha, de 29 de Novembro a 2 de Dezembro, 2008.

[12] Comunicações sobre a prevenção e combate da criminalidade financeira e das práticas irregulares das empresas (COM(2004)611), sobre os países das Caraíbas (COM(2006)86), sobre as Ilhas do Pacífico (COM(2006)248), sobre Hong-Kong e Macau (COM(2006)648), sobre governação e desenvolvimento (COM(2006)421) e sobre a competitividade da UE (COM(2006)567).

[13] Documento do Conselho n.º 16095/1/08 REV 1.

[14] Suíça, Liechtenstein, São Marinho, Mónaco e Andorra.

[15]http://ec.europa.eu/development/geographical/methodologies/strategypapers10_en.cfm

[16] Antígua e Barbuda, as Bahamas e a Libéria não assumiram qualquer compromisso em matéria fiscal no âmbito do 10.º Fundo Europeu de Desenvolvimento.

[17] Ver nota de rodapé n.º 10.

[18] COM (2009) 29, de 2 de Fevereiro de 2009.

[19] COM (2009) 28, de 2 de Fevereiro de 2009.

[20] COM (2008) 727, de 13 de Novembro de 2008.

[21] O compromisso de São Marinho foi assumido em 2000.

[22] http://www.londonsummit.gov.uk/resources/en/PDF/annex-strengthening-fin-sysm