Parecer do Comité das Regiões sobre a «Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões: "A política de Coesão e o Ambiente"»

(97/C 34/05)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Tendo em conta a comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões: «A política de Coesão e o Ambiente» (COM(95) 509 final);

Tendo em conta a decisão da Comissão Europeia de 17 de Janeiro de 1996 de consultar o Comité das Regiões sobre este assunto;

Tendo em conta a sua decisão, de 17 de Janeiro de 1996, de atribuir a preparação deste parecer à Comissão 5 «Ordenamento do Território, Ambiente e Energia» em colaboração com as Comissões 1, 2 e 8;

Tendo em conta o projecto de parecer adoptado pela Comissão 5 em 27 de Junho de 1996 (relator: C. Paleologos, co-relator: M. Lafay) (CdR 134/96 rev. 2),

adoptou na 14ª reunião plenária de 18 e 19 de Setembro de 1996 (sessão de 19 de Setembro), o seguinte parecer por unanimidade.

1. Introdução

O projecto de comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões intitulada «A Política de Coesão e o Ambiente» analisa o desenvolvimento das relações entre as políticas de coesão e do ambiente e descreve as opções existentes para conseguir uma maior sinergia entre estas políticas na realização dos programas dos fundos estruturais e na aplicação do Fundo de Coesão.

A comunicação em questão apoia-se na política comunitária em matéria de ambiente que tem como base:

- o Acto Único Europeu e Tratado da União Europeia (disposições do artigo 2º e nº 2 do artigo 130º-R);

- o Programa da Comunidade Europeia em matéria de ambiente, «Em direcção a um desenvolvimento sustentável»;

- os Regulamentos dos fundos estruturais revistos de 1993;

- os Regulamentos do Fundo de Coesão.

2. Observações na generalidade

2.1. Uma análise retrospectiva da situação em matéria de preocupações ambientais, revela uma melhoria significativa, que se espelha tanto nos regulamentos e acções dos fundos estruturais e de outros instrumentos financeiros como nos documentos de programação dos novos quadros comunitários de apoio (1994-1999) acordados com os Estados-Membros.

2.2. O Comité das Regiões é de opinião que tanto a protecção e o melhoramento do ambiente como a redução das disparidades entre as situações ambientais das diferentes regiões constituem condições prévias essenciais para o êxito da política de coesão.

2.3. Além disso, o CR está persuadido de que o desenvolvimento sustentável constitui actualmente a única via possível a seguir, mas que o progresso nessa via é dificultado pela existência de acentuadas desigualdades entre as regiões. Pelo termo desenvolvimento sustentável, entende-se um modelo de desenvolvimento que tem em conta e valoriza as características morfológicas, culturais e ambientais próprias de cada região, bem como a composição da sua actividade produtiva, o seu património histórico, os seus recursos físicos e o seu potencial humano.

2.4. A comunicação da Comissão assinala as lacunas nas práticas seguidas até ao momento e declara a intenção de tomar medidas nesse sentido. O CR considera, todavia, que, para dar eficácia à política da União Europeia no domínio do ambiente, se torna necessário uma especificação e a assunção de compromissos concretos na prática.

2.5. O número de acções no domínio do ambiente financiados pelos fundos estruturais continua a ser, de um modo geral, reduzido. O CR interroga-se sobre a questão de saber se os fundos globais consagrados ao ambiente são suficientes para atenuar as disparidades regionais. A protecção do ambiente e a coesão económica e social estão directamente associadas à transferência de recursos para as regiões desfavorecidas.

O CR associa-se ao Parlamento Europeu que, na sua Resolução A4-0126/95, inquiriu de até que ponto os recursos financeiros atribuídos pelo Fundo de Coesão são suficientes para auxiliar os Estados-Membros beneficiários a satisfazerem os critérios de convergência.

2.6. Para uma avaliação mais completa dos resultados da política até ao presente, seria necessária uma avaliação dos dados relativos às acções ambientais no quadro das iniciativas comunitárias e outras intervenções comunitárias (nomeadamente o instrumento financeiro LIFE) e ainda dos dados relativos a acções com repercussões indirectamente benéficas sobre o ambiente.

2.7. Considera o CR que a Comissão deve prestar atenção à necessidade de garantir que todos os Estados-Membros cumpram as disposições da política comunitária em matéria de ambiente, mesmo a nível de financiamentos ao abrigo dos fundos estruturais e do fundo de Coesão.

Tal como já sublinhado pelo CR num parecer anterior (), é inaceitável a existência de disparidades regionais em termos de protecção do ambiente. O respeito do princípio da subsidiariedade não deverá, em caso algum, dar origem a interpretações que prejudiquem a acção comunitária em matéria de ambiente.

Sublinha ainda o Comité das Regiões que a regulamentação sobre ambiente deve ser concebida como a regulamentação do mínimo exigível, a fim de que os Estados-Membros e as regiões possam fixar normas mais estritas que as constantes da regulamentação comunitária, caso as particularidades locais o reclamem.

2.8. Dado que muitas das decisões importantes relativas ao ambiente são tomadas a nível local, e atentas as obrigações decorrentes do artigo 4º do Regulamento-Quadro dos Fundos Estruturais () o CR defende que o poder local deve ser considerado como terceiro parceiro que, juntamente com os governos e a União Europeia, participa na concepção e execução da política de coesão e do ambiente.

Infelizmente, na comunicação não é feita qualquer referência a um processo para reforçar a participação das autoridades locais e regionais na tomada de tais decisões.

2.9. O CR considera que para que a política de coesão seja coroada de êxito, é necessário que a política em matéria de ambiente e a política estrutural sejam especificamente concebida de modo a travar a contínua degradação ambiental em especial nas regiões mais desfavorecidas.

3. Observações na especialidade

3.1. Desenvolvimento Regional e Ambiente

3.1.1. Observa-se que algumas grandes obras de infra-estruturas de transportes que se integram nas redes transeuropeias devem ser acompanhadas por uma avaliação o mais precisa possível dos impactes externos nocivos tanto do ponto de vista ambiental como socioeconómico. Tais obras são susceptíveis de provocar uma tensão e diversificação acentuadas do tecido económico das regiões em causa, que serão acompanhadas por alterações dos padrões de emprego e dos padrões demográficos e por efeitos secundários sobre o ambiente.

3.1.2. Uma vez que o ambiente constitui um factor de importância primordial para o desenvolvimento regional, como se explica na comunicação da Comissão, devem ser especialmente incentivadas as iniciativas locais em matéria de desenvolvimento e emprego. Todavia, importa assegurar que em tais iniciativas a dimensão ambiental seja tomada em consideração.

3.1.3. A gestão dos recursos naturais constitui efectivamente uma questão importante que requer a definição de princípios orientadores para a política da União. Os diversos Estados-Membros e regiões são confrontados com condições ambientais específicas que restringem as possibilidades de desenvolvimento e impõem uma abordagem particular em termos de gestão dos recursos naturais.

3.1.4. Na verdade, o sector do ambiente pode proporcionar a criação de novos postos de trabalho. No que diz respeito a esta questão, deve prestar-se especial atenção às iniciativas locais de desenvolvimento e emprego. A comunicação da Comissão sobre uma «Estratégia europeia de fomento das iniciativas locais de desenvolvimento e emprego», para além de apresentar diversos exemplos de potencialidades de criação de empregos no sector do ambiente identifica as obstáculos com que estas iniciativas são confrontadas e sugere o modo como poderão ser apoiadas.

3.1.5. O CR considera que os representantes dos trabalhadores, isto é, as uniões sindicais e os sindicatos, bem como os representantes das organizações de empregadores e das empresas deverão ser informados das possibilidades de criação de emprego proporcionadas pelo sector do ambiente, por forma a reforçar a acção comum.

3.1.6. Deve assinalar-se que alguns tipos de postos de trabalho no sector do ambiente, como, por exemplo, os que se prendem com os serviços de controlo do ambiente, não geram proventos imediatos. Torna-se assim manifesto que os poderes locais, por si só, não poderão arcar com os custos de criação de novos postos de trabalho neste domínio.

3.2. A política de coesão como um meio de promover o desenvolvimento sustentável

3.2.1. O melhoramento da situação dos serviços administrativos e de gestão nas regiões mais desfavorecidos de modo a permitir-lhe fazer face aos problemas ambientais é uma questão que se reveste de grande importância. É particularmente importante o melhoramento dos serviços administrativos que se traduziria num reforço do controlo dos investimentos tanto no sector privado como público.

3.2.2. É um facto que as dotações dos Fundos Estruturais aumentaram, tendo também aumentado as dotações e os investimentos na área do ambiente. No entanto, a percentagem das dotações dos Fundos Estruturais destinadas aos investimentos directos no ambiente apresenta um aumento insignificante. Do mesmo modo, nenhum dos cinco objectivos fixados no Livro Verde relativo às iniciativas comunitárias faz especificamente referência ao ambiente apesar da dimensão ambiental estar horizontalmente relacionada com tais iniciativas.

3.2.3. É importante que as acções e medidas susceptíveis de exercer um efeito indirecto sobre o ambiente sejam objecto de análises pertinentes destinadas a avaliar o impacte das intervenções operadas pelos fundos. A ausência de tais elementos inviabiliza quer a avaliação da política comunitária em matéria de ambiente quer o controlo da sua aplicação.

3.2.4. A avaliação ambiental dos programas desenvolvidos até ao momento não tem sido satisfatória o mesmo se verificando com os indicadores ambientais e os métodos aplicados para a quantificação da poluição ambiental. Além disso, na avaliação não se seguem procedimentos e condições uniformes e específicos na fase de execução e na avaliação a posteriori. As entidades competentes em matéria de ambiente deveriam prestar contributo decisivo a este processo mas até ao momento o seu papel e os seus recursos continuam a ser insignificantes.

3.2.5. Num parecer anterior, o CR manifestou a sua posição sobre uma alteração da Directiva 85/337/CEE do Conselho () relativa à avaliação do impacte ambiental. A adopção de critérios de avaliação da contribuição do investimento para um desenvolvimento económico, ambiental e cultural sustentável não só reforçará a política de coesão como virá apoiar os comités de acompanhamento na selecção dos projectos.

3.3. Perspectivas futuras

3.3.1. Para o Fundo de Coesão foi fixada como meta uma repartição dos recursos de 50-50 % entre os projectos no sector dos transportes e os projectos no sector do ambiente.

A Comissão declara que para atingir este objectivo seria necessário adoptar uma abordagem flexível que tivesse em conta as características específicas de cada caso, sem contudo assumir qualquer compromisso quanto ao prazo e ao grau em que se atingiria o equilíbrio nas intervenções do Fundo. Pelo contrário, da comunicação da Comissão ressalta a possibilidade de virem a ser financiadas obras no sector dos transportes a partir do sector do ambiente, na medida em que, como se refere, a sua realização venha a dar resposta a um problema ambiental.

3.3.2. A comunicação da Comissão refere, no que diz respeito aos projectos-piloto no sector do ambiente, que serão consideradas outras possibilidades no âmbito do artigo 10º do Regulamento do Feder, do artigo 6º do Regulamento do FSE, do artigo 8º do Regulamento do FEOGA e do artigo 4º do regulamento do IFOP.

No entanto, se analisarmos, por exemplo, o orçamento afectado ao artigo 10º do regulamento do Feder verificamos que nenhuma das quatro rubricas seleccionadas para o período 1995-1999 diz respeito ao desenvolvimento sustentável.

A abordagem horizontal do desenvolvimento sustentável (segundo a qual em todas as acções se devem atender ao melhoramento do ambiente e a utilização racional dos recursos) não invalida a importância de introduzir as questões específicas do desenvolvimento sustentável nas rubricas orçamentais relativas a estes artigos.

O estabelecimento de prioridades no apoio comunitário por meio dos fundos estruturais constitui um instrumento eficaz para a promoção dos investimentos no sector do ambiente.

3.3.3. O acompanhamento e a avaliação (ex-ante e ex-post) dos programas reveste-se de grande importância para o desenvolvimento sustentável e a política de coesão. A partir da avaliação da qualidade ambiental dos programas concretos, tornar-se-ia possível detectar as suas consequências ambientais negativas antes que a respectiva execução tivesse atingido um ponto de não retorno.

A necessária cooperação entre os Estado-Membros e as regiões tendo em vista melhorar os objectivos ambientais e a avaliação dos impactes ambientais deverá tomar em consideração as condições específicas a cada Estado-Membro e região.

Uma lacuna importante que se constata em diversas regiões é a ausência de informações relativas ao ambiente. Se se desconhecer o «ponto de partida» ambiental, torna-se muito difícil fixar objectivos ambientais. A nível regional, a Comissão deveria apoiar a recolha e o registo de dados relativos ao controlo das condições ambientais.

A ausência de métodos comuns de avaliação ambiental tanto a nível dos programas regionais como sectoriais que são financiados pelos fundos estruturais gera um grave problema tanto na fase de selecção como na de avaliação.

Tendo em vista o reforço da capacidade dos serviços administrativos que tratam de questões do ambiente, poderiam ser organizados ciclos de seminários destinados aos quadros das entidades competentes em matéria de ambiente, bem como programas específicos destinados a reforçar as redes de intercâmbio de experiências e métodos de avaliação ambiental.

3.3.4. O CR já manifestou a opinião de que é imperativo completar a Directiva 85/331/CEE tendo em vista a sua aplicação uniforme e de modo a promover a sua integração sem entraves nos processos administrativos, harmonizá-la com as outras duas directivas que estabelecem disposições aplicáveis a projectos semelhantes, ter em conta a necessidade de definir requisitos específicos no que diz respeito ao nível de protecção e a limitação da aplicação da directiva aos projectos com impactes ambientais significativos.

3.3.5. Os critérios que regulam actualmente o financiamento pelos fundos estruturais exigem dos programas que se encontrem directamente relacionados com o crescimento económico, e muitas vezes dificultam a prossecução dos objectivos ambientais fixados nos documentos desses mesmos programas.

A ausência de indicadores quantitativos para o desenvolvimento sustentável constitui um obstáculo adicional à formulação de critérios objectivos de admissão e selecção de projectos.

3.3.6. As organizações não governamentais poderão contribuir significativamente quer para a avaliação dos objectivos ambientais, quer para o fornecimento de dados relativos à situação do ambiente. No entanto, a participação destas organizações nos procedimentos dos fundos comunitários a nível regional e local varia consideravelmente de Estado-Membro para Estado-Membro.

4. Conclusões

4.1. O CR partilha da opinião que a dimensão ambiental deverá ser reforçada na elaboração do orçamento.

4.2. No que diz respeito aos fundos estruturais e ao Fundo de Coesão, o CR é de opinião que deverá ser conferida prioridade à criação e transferência do saber-fazer ambiental e ao melhoramento das estruturas administrativas de programação e selecção, controlo e avaliação de programas.

O CR considera que a protecção do ambiente deverá constituir uma opção política. Todavia, a avaliação económica dos recursos naturais e dos impactes ambientais facilitará a compreensão das ligações entre o crescimento económico e a qualidade do ambiente.

4.3. O CR considera que as autoridades locais e regionais devem estar representadas nos processos de tomada de decisão e na gestão dos programas financiados pelos fundos estruturais e pelo Fundo de Coesão.

4.4. O CR insta a Comissão a intensificar os seus esforços para apoiar as políticas nacionais de promoção das iniciativas locais de desenvolvimento e de emprego no sector do ambiente recorrendo sobretudo aos fundos estruturais e a outras políticas que possam complementá-los, de acordo com a comunicação COM(95) 273 da Comissão.

O CR sublinha que os poderes locais deverão ser reforçados por forma a que possam arcar com os custos decorrentes da criação de novos postos de trabalho no sector do ambiente, especialmente quando desses postos de trabalho não se esperem proventos imediatos.

4.5. O CR considera que os problemas provocados por condições climáticas desfavoráveis e pela degradação e carência de recursos naturais, tais como a erosão dos solos, a destruição de florestas, as cheias, as secas, etc., devem ser abordados tanto em termos de prevenção como de reparação por meio de sistemas de gestão globais a que a Comunidade deverá conferir prioridade.

4.6. O CR concorda com a proporção de 50 %-50 % fixada para repartição dos recursos entre os projectos no sector dos transportes e os projectos no sector do ambiente e convida a Comissão a incluir na comunicação:

- um prazo para a Comissão atingir o objectivo;

- ou uma obrigação suficientemente forte que garanta uma repartição de 50 %-50 % dos recursos entre projectos no planeamento do Fundo de Coesão. Se o número de propostas de projectos no sector do ambiente não for suficiente, os recursos correspondentes do fundo deverão ser congelados e acrescidos aos consagrados a projectos naquele sector para o período imediatamente subsequente.

O CR considera que é conveniente proceder de imediato à coordenação entre os fundos estruturais e o Fundo de Coesão no que diz respeito à avaliação e monitorização ambiental e aos critérios de elegibilidade de modo a que a política em matéria de ambiente seja não só coerente como credível.

O CR insta a Comissão a reforçar o estabelecimento de métodos de avaliação ambiental tanto a nível dos programas regionais como sectoriais que são financiados pelos fundos estruturais.

4.7. O CR entende que importa acompanhar o processo de melhoramento da situação das administrações públicas, especialmente quando está em questão a utilização de fundos comunitários ou a aplicação da legislação comunitária.

4.8. O CR considera que o lançamento de programas-piloto e o intercâmbio das melhores práticas em matéria de desenvolvimento sustentável reforçarão a eficiência dos diversos serviços administrativos locais no tocante à prossecução de um desenvolvimento sustentável.

Devem prever-se rubricas específicas relativas ao desenvolvimento sustentável nos orçamentos do artigo 10º do Regulamento do Feder, do artigo 6º do Regulamento do FSE, do artigo 8º do Regulamento do FEOGA e do artigo 4º do regulamento do IFOP.

O CR está convicto de que deverá ser conferida ênfase particular ao incentivo de medidas inovadoras no domínio da reabilitação do ambiente e da luta contra a poluição.

Importa desenvolver projectos e programas-piloto que dêem execução tanto à «Agenda 21» como aos objectivos do «Quinto programa de acção», em especial o envolvimento do poder local e regional e dos organismos ambientais locais que trabalham em parceria com as empresas e as ONG.

4.9. O CR preconiza que, para facilitar a fixação de prioridades para o apoio comunitário, na revisão actualmente em curso dos fundos estruturais seja incluído no nº 1 do artigo 13º do regulamento-quadro o critério:

«- contributo da actividade para a promoção do desenvolvimento sustentável».

4.10. O CR apoia os esforços a envidar pela Comissão para identificar nos documentos de programação os projectos susceptíveis de exercerem efeitos indirectos positivos sobre o ambiente.

O CR insta a Comissão a apoiar, a nível regional, a recolha e o registo de dados relativos ao controlo das condições ambientais.

O CR considera que a análise crítica dos documentos existentes relativos aos programas deverá igualmente procurar identificar medidas correctivas durante a aplicação dos programas destinadas a melhorar a qualidade do ambiente.

4.11. O CR considera que Comissão, em cooperação com os Estados-Membros, deverá esforçar-se por reforçar o papel e a valorização das autoridades competentes pelo ambiente.

Poderiam ser organizados ciclos de seminários destinados aos quadros das entidades competentes em matéria de ambiente, integrados nas obrigações de planeamento de cada Estado-Membro e dirigidos por peritos seleccionados pela Comissão.

O CR insta ainda a Comissão a prever, no próximo futuro, programas especiais destinados a reforçar as redes de intercâmbio de experiências e métodos de avaliação ambiental entre as entidades competentes em matéria de ambiente dos Estados-Membros.

4.12. O CR considera que incumbe à Comissão, em cooperação com os Estados-Membros e as regiões, estabelecer os critérios de elegibilidade e de selecção e definir um sistema de indicadores de impactes ambientais e de índices quantitativos de desenvolvimento sustentável.

O CR considera que é necessário proceder à revisão dos critérios que regulam actualmente o financiamento pelos fundos estruturais de modo a garantir que a política estrutural se encontre em condições de apoiar todo o leque de medidas necessárias para a promoção do desenvolvimento sustentável. Tais critérios deverão ir além da estrita avaliação de custos-benefícios económicos e abranger a recolha de informações ambientais, medidas de reabilitação, planos de protecção da natureza, etc.

O CR considera que, até à próxima revisão dos regulamentos dos fundos, deverão ser assumidos compromissos específicos em relação às medidas que a Comissão tenciona tomar no sentido de levar as autoridades locais e regionais a aplicar critérios de elegibilidade que tenham em conta a qualidade ambiental do projecto e o seu contributo para a promoção do desenvolvimento sustentável.

A assistência técnica aos programas deverá incluir a transferência entre Estados e regiões do saber-fazer existente em matéria de métodos de avaliação ambiental e de desenvolvimento de indicadores de avaliação de impactes ambientais.

4.13. O CR congratula-se com o impulso conferido à participação das organizações não governamentais que se dedicam ao ambiente no quadro de um diálogo e do intercâmbio de informações e experiências regulares.

O CR considera que é necessário definir sem demora o processo a seguir pelas autoridades competentes para a divulgação dos documentos de programação e respectiva aplicação e que essas autoridades se deverão comprometer a respeitá-lo.

A divulgação deverá ter por objectivo informar o público, da forma mais completa possível, sobre as consequências sociais, económicas e ambientais dos programas, por forma a assegurar o diálogo social e a aceitação social.

4.14. O reforço da relevância atribuída a acções no sector do ambiente constitui uma importante condição prévia para o êxito da política de coesão e para a promoção do desenvolvimento sustentável, no quadro dos meios disponíveis.

4.15. Por fim, o CR insta a Comissão a reforçar a cooperação com as autoridades locais e regionais a fim que a avaliação ambiental de todos os programas regionais seja feita de um modo sistemático e suscite o desenvolvimento de métodos comuns para uma melhor coordenação das acções no domínio do ambiente a nível de toda a Comunidade, de acordo dos meios disponíveis.

Bruxelas, 19 de Setembro de 1996.

O Presidente do Comité das Regiões

Pasqual MARAGALL i MIRA

() JO nº C 210 de 14. 8. 1995, p. 78.

() JO nº C 100 de 2. 4. 1996, p. 72.

() JO nº L 175 de 5. 7. 1985, p. 40.