GLOSSÁRIO

Agricultura biológica : método de produção de alimentos destinado a minimizar o impacto da actividade humana no ambiente. Desde 1991 foram estabelecidos requisitos a nível da União Europeia, nomeadamente para os métodos de produção e de controlo. Rege-se actualmente pelo Regulamento (CE) n.o 834/2007 do Conselho.

Bacia hidrográfica : superfície terrestre a partir da qual todas as águas fluem, através de uma sequência de ribeiros, rios e eventualmente lagos para o mar, desembocando numa única foz, estuário ou delta (artigo 2.o da Directiva 2000/60/CE, que estabelece um quadro de acção comunitária no domínio da política da água).

Estado-Membro : no contexto da presente auditoria, as autoridades responsáveis pela gestão dos pagamentos agro-ambientais. Os Estados-Membros designam uma autoridade de gestão para esse efeito. Nos Estados-Membros regionalizados como a Alemanha, Espanha e Itália, cada região tem um programa separado e uma autoridade de gestão distinta.

Indicadores de impacto : utilizados para avaliar os efeitos socioeconómicos e ambientais a mais longo prazo que se podem observar após determinado período, em matéria de desenvolvimento rural definido a nível dos programas. Os indicadores relevantes para as medidas agro-ambientais são: inversão do declínio da biodiversidade, tendências das populações de aves de terras agrícolas, manutenção do elevado valor natural das terras agrícolas e florestais, melhoria da qualidade da água e contribuição para o combate às alterações climáticas.

Indicadores de realizações : utilizados para avaliar o que foi realizado com uma intervenção — no caso das medidas agro-ambientais, o número de explorações/contratos e a superfície (número de hectares) ou número de animais que beneficiam de apoio ao abrigo da medida.

Indicadores de resultados : utilizados para avaliar as alterações directas provocadas por intervenções realizadas no âmbito de programas — no caso das medidas do eixo 2, incluindo as agro-ambientais, trata-se da superfície (número de hectares) em que a gestão do espaço rural é praticada com êxito e contribui para um objectivo específico (por exemplo, a melhoria da qualidade da água).

Nível de referência : situação através da qual se avalia se os pagamentos agro-ambientais apenas compensam os agricultores por práticas mais exigentes do que as impostas pela regulamentação. Um elemento importante do nível de referência é a "condicionalidade", relativa aos requisitos constantes dos anexos II e III do Regulamento (CE) no 73/2009 no domínio da saúde pública, saúde animal e fitossanidade, do ambiente, do bem-estar dos animais e da manutenção das terras em boas condições agrícolas e ambientais.

Orientações estratégicas comunitárias : prioridades da UE para o desenvolvimento rural no período de programação 2007-2013, adoptadas pelo Conselho (Decisão 2006/144/CE).

PAC : Política agrícola comum.

Pagamentos agro-ambientais : a medida financeira mais importante para a execução da política de desenvolvimento rural da UE, introduzida pela primeira vez na PAC em 1987 com carácter opcional e desde 1992 como medida obrigatória para os Estados-Membros. Rege-se actualmente pelo artigo 39.o do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 do Conselho.

Prática agrícola : método de produção agrícola que pode ter efeitos positivos ou negativos para o ambiente.

Produção integrada : sistema de exploração agrícola sem um conjunto uniforme de requisitos a nível da UE, destinado a utilizar os recursos naturais e a garantir uma exploração sustentável, especialmente através da minimização dos factores poluentes.

Programa de desenvolvimento rural : documento fundamental de programação elaborado por um Estado-Membro e aprovado pela Comissão para o planeamento e execução da política de desenvolvimento rural da UE. Abrange o período de 1 de Janeiro de 2007 a 31 de Dezembro de 2013 e pode incluir até 40 medidas, uma das quais são os pagamentos agro-ambientais.

Quadro comum de acompanhamento e avaliação : método desenvolvido pela Comissão e pelos Estados-Membros destinado a informar sobre a execução financeira, as realizações, os resultados e os impactos dos programas de desenvolvimento rural.

Sistemas agrícolas de elevado valor natural : tipos de actividades e de terras agrícolas com características que as tornam susceptíveis de sustentar níveis elevados de biodiversidade ou espécies e habitats com problemas de conservação.

Submedida agro-ambiental : regime de ajuda utilizado pelos Estados-Membros para efectuar pagamentos agro-ambientais que se caracteriza pelas práticas que os agricultores devem aplicar. Um programa de desenvolvimento rural inclui várias submedidas agro-ambientais, normalmente cerca de dez. São exemplos de submedidas agro-ambientais a extensificação dos sistemas agrícolas, a rotação de culturas e as acções de conservação da biodiversidade.

Superfície física apoiada : superfície agrícola utilizada por agricultores e outros gestores do espaço rural sujeita a compromissos agro-ambientais. Se forem aplicáveis vários compromissos à mesma superfície, a superfície total sujeita aos compromissos apenas pode ser tida em conta uma vez para este indicador.

Zonas da rede Natura 2000 : rede de zonas de protecção da natureza ao nível da UE, estabelecida ao abrigo da Directiva "Habitats" de 1992 (Directiva 92/43/CEE do Conselho).

SÍNTESE

I. As medidas agro-ambientais constituem uma das mais importantes políticas da UE; representam cerca de 2,5 mil milhões de euros de fundos da UE por ano e pretendem dar resposta à crescente procura de serviços ambientais por parte da sociedade. A gestão desta política é partilhada entre a Comissão e os Estados-Membros. Os pagamentos agro-ambientais caracterizam-se por uma ampla diversidade de práticas agrícolas nos Estados-Membros e pelo facto de a participação dos agricultores ser facultativa. Neste contexto, a auditoria do Tribunal avaliou se esta medida de desenvolvimento rural é bem concebida e gerida.

II. O Tribunal constatou que os objectivos definidos pelos Estados-Membros são numerosos e não suficientemente específicos para se poder avaliar se foram ou não alcançados. Embora os programas de desenvolvimento rural refiram as pressões ambientais, estas dificilmente podem ser utilizadas para fornecer uma justificação clara dos pagamentos agro-ambientais. A execução de um quadro comum de acompanhamento e avaliação representa um progresso em termos de sistemas de acompanhamento, tendo sido igualmente identificados casos de boas práticas fora do âmbito deste quadro. No entanto, verificaram-se problemas consideráveis no que se refere à relevância e à fiabilidade da informação de gestão. Em especial, eram muito poucas as informações disponíveis sobre os benefícios ambientais dos pagamentos agro-ambientais.

III. O papel dos agricultores é fundamental para a execução dos pagamentos agro-ambientais, sendo importante que lhes sejam fornecidas orientações adequadas e que os montantes de ajuda lhes dêem o incentivo correcto. Os sistemas utilizados para fornecer orientações aos agricultores foram geralmente bem aplicados. Detectaram-se, contudo, problemas consideráveis em relação aos montantes da ajuda, desde insuficiências no seu cálculo à falta de diferenciação segundo as características específicas das zonas a nível regional ou local.

IV. Os Estados-Membros são obrigados pela legislação da UE a disponibilizar o apoio de acordo com as necessidades específicas. No entanto, a auditoria permitiu verificar que a maioria das despesas dizia respeito a submedidas horizontais, sem a aplicação de procedimentos de selecção. As despesas não estavam fundamentadas por decisões sobre o grau desejável de orientação, com base nos custos em causa. Além disso, as decisões da gestão não eram suficientemente baseadas em provas e os pagamentos não incidiam sobre problemas ambientais específicos.

V. O Tribunal recomenda que:

- a Comissão e os Estados-Membros esclareçam, justifiquem e prestem melhores informações sobre as submedidas agro-ambientais;

- a Comissão avalie mais rigorosamente os elementos fundamentais dos programas de desenvolvimento rural antes de os aprovar;

- relativamente ao próximo período de programação, a Comissão pondere se:

- as despesas agro-ambientais devem ser orientadas de forma mais precisa;

- a taxa de contribuição da UE deve ser mais elevada para as submedidas com um maior potencial ambiental;

- deve haver uma distinção clara entre as submedidas agro-ambientais simples e as mais exigentes;

- os Estados-Membros devem ser mais pró-activos na gestão dos pagamentos agro-ambientais.

INTRODUÇÃO

AGRICULTURA E AMBIENTE: UMA PARCERIA AMBIVALENTE

1. Desde as décadas de 1970 e 1980 têm aumentado as preocupações acerca dos efeitos adversos da agricultura para o ambiente. Trata-se, entre outros problemas, da crescente especialização das explorações agrícolas, da utilização de fertilizantes e pesticidas, do elevado factor de densidade animal e, especialmente nos Estados-Membros meridionais, do alargamento das superfícies de regadio. As garantias de preços dos produtos agrícolas anteriormente oferecidas no âmbito da política agrícola comum incentivaram estas práticas agrícolas intensivas.

2. Em contrapartida, determinados tipos de agricultura extensiva podem preservar o património ambiental do espaço natural. O abandono das explorações extensivas e do seu espaço rural está a tornar-se um problema crescente em algumas regiões da União Europeia (UE), com impactos negativos para a biodiversidade e a diversidade paisagística, o que leva igualmente a um risco mais elevado de incêndios florestais.

APOIO DA UNIÃO EUROPEIA AOS PAGAMENTOS AGRO-AMBIENTAIS

3. Desde 1987, a UE co-financia os pagamentos agro-ambientais dos Estados-Membros, de modo a dar resposta ao duplo desafio de reduzir os efeitos negativos da agricultura intensiva e manter os efeitos positivos da agricultura extensiva. É objectivo destes pagamentos "incentivar ainda mais os agricultores e outros gestores do espaço rural a servir a sociedade no seu conjunto através da introdução ou continuação da aplicação de métodos de produção agrícola compatíveis com a protecção e melhoria do ambiente, da paisagem e das suas características, dos recursos naturais, dos solos e da diversidade genética" [1].

Fundos da União Europeia afectados a pagamentos agro-ambientais no período 2007-2013: 22,2 mil milhões de euros

4. Desde 2000, os pagamentos agro-ambientais fazem parte da política de desenvolvimento rural da UE, executada através de programas de desenvolvimento rural elaborados pelos Estados-Membros para um período de sete anos. Os Estados-Membros devem obrigatoriamente incluir os pagamentos agro-ambientais nos seus programas, tendo-lhes afectado 22,2 mil milhões de euros de fundos da UE no actual período 2007-2013. O gráfico 1 apresenta as dotações por Estado-Membro. A despesa real da União para o exercício de 2009 elevou-se a 2,5 mil milhões de euros, tendo sido de 7,7 mil milhões de euros na primeira metade do período de programação ( 1 de Janeiro de 2007 a 1 de Julho de 2010) [2].

GRÁFICO 1

FUNDOS DA UNIÃO EUROPEIA AFECTADOS A PAGAMENTOS AGRO-AMBIENTAIS (2007-2013) (APROVADOS NO ÂMBITO DE PROGRAMAS DE DESENVOLVIMENTO RURAL ATÉ DEZEMBRO DE 2009)

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Fonte: DG AGRI: Rural Development in the European Union — Statistical and Economic Information, Report 2009, December 2009 (Section 4.1.1 EAFRD — Overview of the Financial Plans).

5. Os pagamentos agro-ambientais são geralmente executados através de contratos entre um organismo público nos Estados-Membros e um beneficiário (agricultor ou gestor do espaço rural). Estes contratos, que normalmente abrangem cinco a sete anos, especificam os compromissos que o beneficiário tem de assumir. Os compromissos abrangem uma vasta gama de práticas agrícolas que se podem agrupar da maneira a seguir apresentada.

Principais grupos de práticas agrícolas a que se aplicam os pagamentos agro-ambientais |

Agricultura biológica (ver glossário) |

Produção integrada (ver glossário) |

Outras formas de extensificação dos sistemas agrícolas: redução dos fertilizantes, redução dos pesticidas e extensificação da produção animal |

Rotação de culturas, manutenção de superfícies retiradas da produção |

Acções destinadas a impedir ou reduzir a erosão dos solos |

Recursos genéticos (raças locais em risco de abandono, plantas ameaçadas de erosão genética) |

Acções de conservação e reforço da biodiversidade |

Manutenção da paisagem, incluindo a conservação das características históricas nas terras agrícolas |

Acções relativas à água (para além da gestão dos nutrientes), tais como faixas de protecção, bordaduras das terras agrícolas, gestão de zonas húmidas. |

6. Um princípio fundamental dos pagamentos agro-ambientais é o facto de a decisão de se candidatar e de celebrar um contrato ser facultativa para os agricultores, o que significa que o nível de pagamentos deve ser suficientemente atractivo em relação aos compromissos a assumir e aos custos associados. A ajuda paga aos beneficiários deve basear-se unicamente nas despesas adicionais e na perda de rendimento resultante dos compromissos agro-ambientais; existe ainda a possibilidade de incluir os custos indirectos.

7. Os pagamentos agro-ambientais não podem compensar os agricultores por práticas que foram tornadas obrigatórias por lei. A situação através da qual se avaliam os compromissos adicionais implica um "nível de base" ou "nível de referência". Os benefícios ambientais esperados para além desse nível podem sofrer variações significativas, dependendo principalmente do grau de exigência das práticas agrícolas em questão. Para mais pormenores, ver gráfico 2.

8. As avaliações das medidas agro-ambientais identificam dois métodos possíveis para a sua execução, referidos como "amplo e superficial" por oposição a "aprofundado e circunscrito", "sistemas de nível inicial" por oposição a "sistemas de nível mais elevado", ou "básico" por oposição a "mais exigente" [3]. Esta distinção baseia-se no conceito de que os dois métodos têm uma lógica fundamentalmente diferente para a execução dos pagamentos agro-ambientais: as zonas em que as submedidas se aplicam são diferentes, tal como são diferentes o número de beneficiários implicados, os custos orçamentais e administrativos incorridos, as normas de gestão aplicáveis e os efeitos esperados. Estas maneiras bem definidas de analisar as submedidas agro-ambientais não aparecem na legislação, deixando às autoridades responsáveis a escolha do método a utilizar, segundo o contexto e a natureza dos problemas. A comunicação da Comissão [4] que lança o debate para o período posterior a 2013 propõe como opção que os pagamentos directos incluam acções agro-ambientais simples e generalizadas.

Foto 1: Exemplo de medidas agro-ambientais em Inglaterra, mostrando, da esquerda para a direita, uma parcela com trigo, uma faixa de cabeceira não tratada e uma faixa semeada com uma "mistura de sementes para aves selvagens".

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© União Europeia, fonte: Tribunal de Contas Europeu.

9. As submedidas agro-ambientais básicas podem constituir um modo de executar os pagamentos agro-ambientais com uma boa relação custo/eficácia quando se torna necessário agir em relação a grandes superfícies. Estas submedidas caracterizam-se por acções simples e generalizadas (manutenção das terras em pousio, coberto vegetal das terras agrícolas) e por um elevado número de beneficiários. Como as exigências feitas aos agricultores são limitadas, os montantes da ajuda são relativamente reduzidos.

GRÁFICO 2

LÓGICA DE INTERVENÇÃO DOS PAGAMENTOS AGRO-AMBIENTAIS

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10. As submedidas mais exigentes podem, pelo contrário, ser adaptadas às circunstâncias locais e requerem tipos mais complexos e exigentes de gestão das explorações. Os Estados-Membros implementam geralmente estes sistemas em zonas geográficas mais limitadas [5], com menor número de beneficiários. Como as exigências feitas aos agricultores são mais substanciais, originando custos mais elevados e/ou perdas de rendimento, os montantes da ajuda são relativamente elevados. Devido ao grau mais elevado dos requisitos, adaptados a zonas específicas, as submedidas mais exigentes são susceptíveis de proporcionar maiores benefícios ambientais por hectare apoiado, embora a um custo mais elevado.

11. A Comissão e os Estados-Membros partilham a gestão dos pagamentos agro-ambientais. A Comissão avalia e aprova os programas de desenvolvimento rural elaborados e apresentados pelos Estados-Membros, que adoptam todas as disposições legislativas, estatutárias e administrativas necessárias para garantir que os fundos são correctamente despendidos. Os agricultores (ou gestores do espaço rural) celebram um contrato com a respectiva entidade gestora do Estado-Membro, sendo responsáveis pela efectiva aplicação das práticas agrícolas em conformidade com os termos desse contrato.

Principais características dos pagamentos agro-ambientais |

Encorajar os agricultores a aplicarem métodos de produção agrícola compatíveis com a protecção do ambiente. |

Constituem uma das mais importantes políticas da UE, responsável por uma despesa anual de cerca de 2,5 mil milhões de euros de fundos da UE. |

São obrigatórios para os Estados-Membros mas facultativos para os agricultores. |

Os compromissos devem exceder um nível de referência. |

Os pagamentos baseiam-se unicamente nas despesas adicionais e na perda de rendimento, com a possibilidade de incluir custos indirectos. São proibidos incentivos. |

As responsabilidades de gestão são partilhadas entre a Comissão e os Estados-Membros. |

ANTERIORES AUDITORIAS DO TRIBUNAL

12. O Tribunal auditou anteriormente os pagamentos agro-ambientais, tendo detectado algumas insuficiências. As principais são referidas no anexo I.

ÂMBITO E MÉTODO DA AUDITORIA

13. O objectivo da presente auditoria consiste em determinar se os regimes agro-ambientais são bem concebidos e geridos. Mais especificamente, a auditoria destina-se a dar resposta às seguintes questões:

- a política agro-ambiental é concebida e acompanhada de modo a produzir benefícios ambientais tangíveis?

- os agricultores são bem apoiados através de orientações adequadas e de montantes de ajuda correctos?

- a gestão da política agro-ambiental toma em conta as necessidades ambientais específicas?

14. O Tribunal estabeleceu critérios de auditoria relativos à concepção, à execução e ao acompanhamento/avaliação dos pagamentos agro-ambientais. Esses critérios foram definidos com base na legislação, em documentos e publicações da Comissão e em estudos científicos (ver anexo II). O Tribunal consultou um painel de peritos no domínio agro-ambiental [6] sobre a validez e a viabilidade destes critérios de auditoria. Identificou igualmente, através de uma análise documental e após consulta do painel de peritos, uma pequena lista de boas práticas [7] consideradas pela literatura científica como sendo especialmente adequadas para contribuir para a melhoria da eficácia das submedidas agro-ambientais. O Tribunal efectuou visitas a Inglaterra, ao Land da Renânia-Palatinado na Alemanha e à região "Centre" em França, onde se podiam observar exemplos de tais práticas.

15. A auditoria iniciou-se com uma análise documental de 203 contratos agro-ambientais seleccionados aleatoriamente das despesas declaradas pelos Estados-Membros à Comissão em relação ao exercício de 2008. A amostra abrangeu 48 programas de desenvolvimento rural em 21 Estados-Membros.

16. O Tribunal seleccionou posteriormente oito programas para testes mais aprofundados. Os Estados-Membros (regiões) seleccionados foram a Espanha (Andaluzia), a Itália (Piemonte), a Alemanha (Berlim e Brandeburgo), a Suécia, a Áustria, a Hungria, a Polónia e a França. Em cada Estado-Membro foram reunidas provas de auditoria relativas a algumas submedidas agro-ambientais, provas que foram examinadas através de entrevistas e da análise de documentos e outros dados. Foram igualmente visitadas algumas explorações agrícolas com vista a analisar a execução dos pagamentos agro-ambientais a nível da exploração com os agricultores e os inspectores responsáveis pelos controlos no local.

OBSERVAÇÕES

A POLÍTICA AGRO-AMBIENTAL É CONCEBIDA E ACOMPANHADA DE MODO A PRODUZIR BENEFÍCIOS AMBIENTAIS TANGÍVEIS?

17. A base jurídica contém vários elementos destinados a garantir que os pagamentos agro-ambientais produzem na realidade benefícios ambientais. Os Estados-Membros devem incluir uma descrição da situação actual do ambiente nos seus programas de desenvolvimento rural, bem como uma descrição e justificação dos vários tipos de compromissos relativos aos pagamentos agro-ambientais, com base no impacto ambiental previsto relativamente às necessidades e prioridades ambientais [8].

18. Os princípios de boa gestão financeira definidos no artigo 27.o do Regulamento Financeiro [9] exigem que os objectivos de políticas sejam específicos, mensuráveis, realizáveis, pertinentes e datados. Cada programa de desenvolvimento rural tem de incluir informações sobre os objectivos verificáveis específicos das medidas, devendo a sua evolução, eficiência e eficácia ser avaliadas em relação a esses objectivos [8].

19. O Tribunal examinou se os objectivos incluídos nos programas de desenvolvimento rural referentes aos pagamentos agro-ambientais eram suficientemente precisos (específicos, mensuráveis e datados) para fornecerem uma base sólida que permita avaliar se foram alcançados. O Tribunal examinou ainda se os programas de desenvolvimento rural forneciam uma base sólida para justificar os pagamentos agro-ambientais em relação às pressões ambientais identificadas. Dado que a disponibilidade de informações de boa qualidade constitui um requisito prévio para determinar se as políticas obtêm os resultados esperados, o Tribunal analisou se os sistemas de acompanhamento produziam dados fiáveis e relevantes para a avaliação dos efeitos ambientais dos pagamentos agro-ambientais.

OS OBJECTIVOS DOS PAGAMENTOS AGRO-AMBIENTAIS NÃO SÃO SUFICIENTEMENTE ESPECÍFICOS PARA AVALIAR A SUA CONCRETIZAÇÃO

OS OBJECTIVOS AGRO-AMBIENTAIS SÃO DETERMINADOS COMO PARTE DO QUADRO GLOBAL DO DESENVOLVIMENTO RURAL

20. O quadro jurídico do desenvolvimento rural em geral, de que os pagamentos agro-ambientais são um dos elementos, é determinado pela legislação de nível superior. O Conselho estabeleceu as prioridades do desenvolvimento rural da UE para o período 2007-2013 nas orientações estratégicas comunitárias (ver glossário). Os pagamentos agro-ambientais, juntamente com outras medidas de desenvolvimento rural, deverão contribuir para três domínios prioritários ao nível da UE: biodiversidade, preservação e desenvolvimento dos sistemas agrícolas e silvícolas de elevado valor natural e das paisagens agrícolas tradicionais, água e alterações climáticas.

21. Os objectivos da UE, definidos pelo Regulamento (CE) n.o 1698/2005, são bastante genéricos, como é habitual na redacção da legislação de nível superior. O regulamento do Conselho define os objectivos da política de desenvolvimento rural para grupos coerentes de medidas (designados por "eixos"). O objectivo do eixo em que se integram os pagamentos agro-ambientais é a melhoria do ambiente e da paisagem rural através do apoio à gestão do espaço rural.

OBJECTIVOS NUMEROSOS E COMPLEXOS

22. Cada Estado-Membro tem de apresentar um plano estratégico nacional que indica as prioridades da acção do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e do Estado-Membro em questão, tendo em conta as orientações estratégicas comunitárias, os objectivos específicos de desenvolvimento rural e os recursos financeiros disponíveis. Os programas de desenvolvimento rural devem garantir que o apoio da UE ao desenvolvimento rural contribui para a concretização de prioridades e de objectivos definidos nas orientações estratégicas comunitárias e nos planos estratégicos nacionais. Devem incluir informações sobre os eixos e as medidas propostas para cada eixo, particularmente os objectivos verificáveis específicos que permitem avaliar a evolução, a eficiência e a eficácia do programa.

A medida agro-ambiental relativa ao programa da Andaluzia inclui um número muito elevado de objectivos, o que torna difícil medir os resultados

23. Os objectivos dos pagamentos agro-ambientais estabelecidos nos vários documentos de programação dão frequentemente origem a um quadro excessivamente complexo. O caso da Andaluzia é um bom exemplo. O plano estratégico nacional prevê 20 objectivos ambientais. O programa de desenvolvimento rural põe em prática esta estrutura descrevendo os pagamentos agro-ambientais numa secção geral que contém oito objectivos, os quais são diferentes dos 20 objectivos previamente estabelecidos ou foram reformulados de uma maneira mais geral.

24. Além disso, o programa de desenvolvimento rural inclui objectivos para cada uma das 15 submedidas agro-ambientais (51 no total), as quais, por sua vez, são parcial ou inteiramente diferentes dos objectivos estabelecidos na parte geral. Tendo em consideração o quadro geral, incluindo a avaliação ambiental estratégica [10] e a avaliação ex ante [11], o número muito elevado de objectivos torna difícil medir os resultados.

25. O Tribunal constatou que os objectivos incluídos nos programas de desenvolvimento rural não eram específicos, mensuráveis e datados. Os Estados-Membros formularam objectivos geralmente em termos não específicos como "reduzir", "proteger", "contribuir para", etc. Quando era possível uma quantificação (por exemplo "reduzir em 20%"), ela não foi feita em muitos casos. A título de exemplo, os objectivos utilizados na Polónia para as submetidas agro-ambientais, como "utilização da terra e protecção da água adequadas" não são verificáveis. Além disso, os objectivos não incluem níveis de base que descrevam qual era a situação antes da execução dos pagamentos agro-ambientais e não existem prazos para a sua concretização. Estas insuficiências, constatadas em todos os Estados-Membros auditados, tornam difícil avaliar se os objectivos foram ou não alcançados.

26. No entanto, também se encontraram bons exemplos de objectivos específicos e mensuráveis. Na Suécia, os objectivos agro-ambientais estão inseridos num conjunto de objectivos nacionais em matéria de qualidade ambiental adoptados pelo Parlamento sueco em 1999. O horizonte temporal para esses objectivos é 2020, mas para a maior parte deles foram estabelecidas metas intermédias relativas à situação em 2010.

27. Constatou-se que os melhores exemplos foram as submedidas "orientadas para os efeitos", cuja execução leva a resultados directamente observáveis no terreno. Na Andaluzia, no Piemonte e em França, essas submedidas referiam-se à protecção de raças em risco de abandono (ver foto 2). As submedidas aplicadas na Renânia-Palatinado e em França, auditadas no contexto das boas práticas, referiam-se à gestão das pastagens (ver caixa 3).

Foto 2: Exemplo de medidas agro-ambientais em França: protecção de uma raça de cavalos ("Ardennais") em risco de abandono.

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© União Europeia, fonte: Tribunal de Contas Europeu.

AS PRESSÕES AMBIENTAIS CITADAS NÃO FORNECEM UMA JUSTIFICAÇÃO CLARA DOS PAGAMENTOS AGRO-AMBIENTAIS

AS PRESSÕES AMBIENTAIS SÃO IDENTIFICADAS NOS PROGRAMAS DE DESENVOLVIMENTO RURAL

28. Todos os programas de desenvolvimento rural auditados identificaram as pressões ambientais existentes, que se referem especialmente à perda de biodiversidade, às ameaças à qualidade da água, à erosão dos solos, à poluição do ar e às alterações climáticas. A identificação destas pressões baseou-se amplamente nas orientações estratégicas comunitárias através das quais o Conselho fixa as prioridades da UE para o período de programação do desenvolvimento rural 2007-2013.

29. Sete dos oito programas de desenvolvimento rural auditados incluem mapas com a localização das pressões ambientais identificadas. Os Estados-Membros forneceram em geral documentos em apoio da sua análise das pressões ambientais (por exemplo, através de dados e estudos). A título de exemplo, o programa de desenvolvimento rural do Piemonte inclui vários mapas que mostram as ameaças existentes para o solo (redução da matéria orgânica, compactação e contaminação dos solos, etc.). A autoridade de gestão forneceu igualmente dados que classificaram cada um dos 1206 municípios da região (e partes específicas destes) segundo o risco de erosão dos solos, repartidos por três classes (menos de três toneladas por hectare e por ano, entre três e 15 toneladas e mais de 15 toneladas).

30. No entanto, em alguns dos programas auditados, as questões ambientais foram descritas de modo genérico, sem estabelecer uma relação clara com as submedidas agro-ambientais. Por exemplo em Espanha, Itália e França, algumas das pressões ambientais identificadas nos programas de desenvolvimento rural não obtiveram resposta através dos pagamentos agro-ambientais. Esses casos não foram explicados nos programas.

AS RELAÇÕES ENTRE O AMBIENTE E AS PRÁTICAS AGRÍCOLAS SÃO NUMEROSAS E DIFÍCEIS DE DETERMINAR COM PRECISÃO

31. Avaliar até que ponto os objectivos agro-ambientais foram alcançados depende da existência de uma relação entre as submedidas agro-ambientais e as pressões ambientais. As submedidas agro-ambientais podem ter um efeito positivo nas várias pressões ambientais (água, solo, ar, biodiversidade, etc.). As pressões ambientais não podem ser claramente agrupadas por prioridades ou classificadas, na medida em que se referem a elementos que são todos eles relevantes, mas de natureza diferente e não comparáveis.

32. Em consequência, os programas de desenvolvimento rural auditados fornecem poucas ou nenhumas informações sobre a importância relativa das pressões ambientais identificadas. Além disso, não indicam as relações específicas com as submedidas agro-ambientais propostas, o que torna difícil avaliar até que ponto as submedidas influenciaram a pressão ambiental específica identificada. Assim, a maioria dos Estados-Membros avalia a concretização dos objectivos agro-ambientais globalmente, agrupando todas as submedidas.

33. Os programas de desenvolvimento rural indicam, portanto, que existem múltiplas relações entre as pressões ambientais e as práticas agrícolas apoiadas no âmbito das medidas agro-ambientais. Nesse sentido, em dois dos oito programas auditados, as relações entre as pressões ambientais e as submedidas agro-ambientais foram classificadas como directas ou indirectas. Por exemplo no Piemonte, uma das submedidas agro-ambientais auditadas (apoio à produção integrada, ver glossário) deveria contribuir para quatro dos cinco objectivos ambientais [12], mas apenas um foi seleccionado como principal objectivo directo (protecção da qualidade da água), o que ajuda a clarificar a contribuição dos pagamentos agro-ambientais para os objectivos ambientais definidos no quadro.

34. Outro exemplo de uma relação directa entre uma submedida agro-ambiental e as pressões identificadas ocorreu na Polónia. Segundo o programa de desenvolvimento rural polaco, a erosão eólica representa uma ameaça para 28% do território. A criação de uma cobertura do solo durante o Inverno é uma prática agrícola que limita a erosão causada, entre outros factores, pelo vento. Esta prática é apoiada pelos pagamentos agro-ambientais incluídos no programa de desenvolvimento rural polaco, como exemplificado na foto 3.

Foto 3: Exemplo de medidas agro-ambientais na Polónia, mostrando, do lado direito, uma superfície sem coberto vegetal, cujo solo está sujeito a erosão eólica, ao passo que o lado esquerdo se encontra coberto por centeio plantado no âmbito de uma submedida agro-ambiental destinada a proteger o solo da erosão.

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© União Europeia, fonte: Tribunal de Contas Europeu.

EXEMPLOS DE PRÁTICAS DESTINADAS A PRODUZIR BENEFÍCIOS AMBIENTAIS TANGÍVEIS

REGRAS CLARAS PARA A AFECTAÇÃO DE RECURSOS

35. Quando se identificam pressões ambientais, a afectação de recursos deve justificar-se em termos da sua relação custo-eficácia para alcançar benefícios ambientais nas zonas em questão. Neste aspecto, a Inglaterra, por exemplo, que o Tribunal visitou para examinar boas práticas, utiliza um método que separa submedidas de nível inicial e de nível mais elevado. Essa separação melhorou a clareza e a visibilidade dos resultados, como se descreve na caixa 1.

36. Três dos Estados-Membros auditados utilizam igualmente dotações orçamentais específicas para diferentes tipos de submedidas. No seu programa de desenvolvimento rural, a Hungria afirma não tencionar despender mais de 35% dos fundos afectados em submedidas cujas realizações ambientais sejam de nível inferior. A Polónia afectou um orçamento específico a duas das nove submedidas no seu programa de desenvolvimento rural. O orçamento afectado a uma delas, relativa à protecção de espécies de aves em perigo e aos habitats naturais nas zonas da rede Natura 2000, representa 19% do orçamento total dos pagamentos agro-ambientais no período 2007-2013. A França afectou 27% do orçamento de 2007-2013 às submedidas descritas na caixa 5.

POUCA ATENÇÃO DADA ÀS POLÍTICAS ALTERNATIVAS AOS PAGAMENTOS AGRO-AMBIENTAIS

37. Os pagamentos agro-ambientais são uma de várias políticas utilizadas para proteger e melhorar o ambiente. Os Estados-Membros podem, por exemplo, utilizar igualmente disposições regulamentares, taxas específicas ou melhor formação e aconselhamento. O recurso a tais políticas alternativas ajudará a demonstrar em que casos o método dos pagamentos agro-ambientais se revela a melhor maneira de dar resposta às pressões identificadas.

CAIXA 1

SUBMEDIDAS DE NÍVEL INICIAL E DE NÍVEL MAIS ELEVADO EM INGLATERRA

Em Inglaterra, as autoridades nacionais identificaram pressões ambientais em diferentes zonas geográficas. Analisaram que tipo de submedida (dividida em sistemas de nível inicial e de nível mais elevado) apresentava a melhor relação custo-eficácia para a concretização dos benefícios ambientais, o que resultou num orçamento para sistemas de nível inicial determinado com base numa meta visando abranger 70% das terras agrícolas com contratos ambientais de nível inicial. O orçamento restante é afectado a sistemas de nível mais elevado, sendo dividido por nove regiões com base nas suas dimensões e características ambientais, bem como nas suas taxas de participação passadas e previstas.

Foram identificadas em cada região "zonas-alvo" às quais se confere prioridade ao abrigo do sistema de nível mais elevado com base em critérios como a relevância para a biodiversidade, a paisagem, a protecção dos recursos naturais (por exemplo erosão), etc. Em cada zona-alvo, os potenciais beneficiários são informados sobre as actividades de gestão do espaço rural adequadas para essa zona, sendo estabelecidos indicadores específicos para verificar os resultados obtidos (ver ponto 51).

38. O Tribunal apenas constatou dois casos (França e Suécia) em que as referidas políticas alternativas foram explicitamente consideradas nos programas de desenvolvimento rural. O programa de desenvolvimento rural sueco explica que as disposições legislativas em vigor constituem uma das mais importantes políticas alternativas para reduzir o impacto negativo da utilização de fertilizantes e de produtos fitossanitários. O programa apresenta uma previsão das perspectivas futuras e considera a reformulação dos pagamentos agro-ambientais à luz das alterações legislativas. O programa francês descreve a sinergia entre as políticas nacionais e da UE e refere-se aos pagamentos agro-ambientais como um dos instrumentos disponíveis (juntamente com a legislação nacional, a política fiscal, etc.) para dar resposta a determinadas questões (biodiversidade, água, etc.).

39. Na Polónia e na Alemanha (Berlim e Brandeburgo), os programas de desenvolvimento rural não explicaram por que razão os pagamentos agro-ambientais constituíam a maneira mais adequada de satisfazer as necessidades ambientais. Por exemplo, a submedida agro-ambiental polaca relativa às faixas de protecção poderia ter sido igualmente executada através da condicionalidade, que faz parte do nível de referência (ver glossário), o que já foi assinalado num anterior relatório do Tribunal [13].

O ACOMPANHAMENTO DAS REALIZAÇÕES DA POLÍTICA AGRO-AMBIENTAL NÃO É FÁCIL

O QUADRO COMUM DE ACOMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO REPRESENTA UM PROGRESSO MAS NÃO PRODUZ DADOS SUFICIENTES, RELEVANTES E FIÁVEIS

40. O quadro comum de acompanhamento e avaliação para os programas de desenvolvimento rural 2007-2013 representa uma melhoria em comparação com a situação anterior a 2007. Entre outros factores, este quadro preconiza um conjunto de indicadores comuns, que os Estados-Membros devem incluir nos seus programas. Os indicadores de realizações e de resultados são comunicados anualmente à Comissão. Esta verifica posteriormente a coerência e a fiabilidade dos indicadores e dos dados comunicados. Com base nessas verificações, a Comissão identificou numerosas insuficiências, principalmente dados não existentes ou incorrectos, falta de coerência entre diferentes quadros e erros nas despesas comunicadas.

41. A auditoria do Tribunal confirmou as insuficiências identificadas pela Comissão e constatou que os dados de vários Estados-Membros não eram fiáveis. Por exemplo na Andaluzia, os indicadores de realizações e de resultados não apresentavam qualquer relação com as despesas agro-ambientais. Em França, o Tribunal constatou várias insuficiências, por exemplo dados em falta nos quadros enviados à Comissão relativos ao exercício de 2008. Além disso, a prática de continuar a incluir dados após os contratos terem expirado leva a uma sobredeclaração dos resultados das despesas da UE. Considera-se que todos os sistemas terminados continuam a produzir os mesmos efeitos até ao final do período de programação [14].

42. O quadro comum de acompanhamento e avaliação inclui indicadores de realizações, de resultados e de impacto. Os Estados-Membros devem enviar à Comissão um relatório anual intercalar sobre a execução do programa, incluindo indicadores de realizações e de resultados. Os dados comunicados pelos oito Estados-Membros auditados no seu relatório intercalar relativo ao exercício de 2009 estão incluídos no anexo III. Os indicadores de impacto avaliam fenómenos gerais que são afectados por numerosos outros factores além do apoio ao programa de desenvolvimento rural [15].

43. O indicador de resultados ("superfície em que a gestão do espaço rural é praticada com êxito") é especialmente insatisfatório. Na prática, é idêntico ao valor comunicado pelos Estados-Membros como o indicador de realizações "superfície com apoio agro-ambiental", o que se deve ao facto de os Estados-Membros não efectuarem uma distinção entre estes dois indicadores e de todas as superfícies com contratos serem consideradas "com êxito". Por esse facto, o acompanhamento dos benefícios ambientais é insuficiente: a auditoria identificou casos em que o contrato agro-ambiental não teve êxito mas foi mesmo assim incluído no indicador de resultados. A secção seguinte fornece sugestões de como melhorar essa situação (ver pontos 48-51).

44. Visto o quadro comum de acompanhamento e avaliação ser um sistema normalizado, o artigo 81.o do Regulamento (CE) no 1698/2005 exige que os Estados-Membros utilizem um número limitado de indicadores adicionais específicos. Apesar de todos os Estados-Membros auditados terem incluído indicadores adicionais nos seus programas, foram constatadas insuficiências em todos eles. As principais insuficiências consistiram no facto de, embora especificados nos programas de desenvolvimento rural, os indicadores adicionais não serem comunicados, se sobreporem a indicadores comuns existentes ou serem insuficientemente específicos ou até inexistentes em relação às pressões ambientais em causa. Como exemplo da insuficiência atrás referida, a Hungria tem algumas submedidas agro-ambientais que dão resposta a questões ambientais específicas como o elevado risco de erosão pela água e pelo vento e a conservação de espécies de aves em perigo. Contudo, não foram estabelecidos indicadores adicionais no programa de desenvolvimento rural para acompanhar os efeitos relevantes.

O QUADRO COMUM DE ACOMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO NÃO ESTÁ ORIENTADO PARA AVALIAR EFEITOS AMBIENTAIS

45. Os benefícios ambientais dos pagamentos agro-ambientais dependem das características da zona em que são efectuados. Existem zonas com problemas ambientais específicos, como as incluídas nos indicadores da situação inicial do quadro [16], e outras zonas sem pressões ambientais gerais. É, portanto, pertinente verificar onde são despendidos os fundos. Apesar dessa necessidade, os Estados-Membros geralmente não verificaram quanto foi despendido nas zonas relevantes. Por exemplo, alguns Estados-Membros indicaram nos seus programas de desenvolvimento rural que a execução das políticas agro-ambientais nas zonas da rede Natura 2000 era uma prioridade. Contudo, não forneceram informações sobre quanto foi efectivamente despendido nessas zonas.

46. Os efeitos ambientais das submedidas agro-ambientais podem variar significativamente, dependendo do nível dos requisitos e do tipo de zona. No entanto, o quadro comum de acompanhamento e avaliação não toma esse factor em conta ao comunicar as realizações e os resultados. Todos os valores são adicionados, independentemente de os efeitos serem limitados ou mais substanciais. Em especial, os valores das submedidas que geralmente produzem efeitos mais limitados, mas numa zona mais vasta, são adicionados aos valores das submedidas que geralmente produzem maiores benefícios ambientais, mas numa zona específica. Daí resulta uma situação em que os dados comunicados são muito influenciados pelas submedidas aplicadas numa zona mais vasta e em que os valores não se revestem de significado quando agregados a nível da UE, como exemplifica a caixa 2.

CAIXA 2

EXEMPLO DE UMA AGREGAÇÃO DE VALORES NÃO SIGNIFICATIVA

Uma das 15 submedidas na região espanhola da Andaluzia apoia a apicultura, visando proteger a biodiversidade e manter a flora e a fauna fora das zonas agrícolas. Trata-se de uma submedida básica, para a qual os beneficiários são financeiramente apoiados com um montante de 21,40 euros/hectare. Em 2008, a Andaluzia comunicou 7,9 milhões de euros de despesas da UE relativas a 1540 contratos executados em 579339 hectares. Esta submedida contribui por si só para mais de 3% do valor total [17]comunicado pela Comissão em relação às medidas agro-ambientais a nível da UE.

A agricultura biológica constitui outra submedida na Andaluzia. Os níveis de ajuda variam, consoante as culturas, entre 123,10 e 600 euros/hectare. A Andaluzia tenciona apoiar 4000 agricultores por ano, o que, com uma dimensão média de exploração de 15 hectares, representará 60000 hectares, correspondentes a 0,3% do valor total da UE.

A nível da UE, os valores de 579339 e 60000 são adicionados, o que não é significativo. Um contrato típico de apicultor representa 250 colmeias e 500 hectares. Para se obter um valor semelhante na agricultura biológica são necessários mais de 33 agricultores cumprindo requisitos extremamente exigentes.

47. A auditoria foi efectuada mais de três anos após o início do período de programação. A Comissão e os Estados-Membros dispunham de muito poucas informações sobre os benefícios ambientais dos pagamentos agro-ambientais no período de 2007-2009. Os Estados-Membros concordaram geralmente com o Tribunal em que o quadro comum de acompanhamento e avaliação não forneceu informações suficientes a este respeito. Alguns Estados-Membros e a Comissão sugeriram que esta questão seria incluída na avaliação dos programas. No entanto, as informações sobre os benefícios ambientais são necessárias tanto para a gestão das submedidas agro-ambientais como para fornecer aos avaliadores uma base sólida.

FORAM CONSTATADOS CASOS DE BOAS PRÁTICAS DE ACOMPANHAMENTO FORA DO ÂMBITO DO QUADRO COMUM DE ACOMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO

48. Nas suas três visitas para verificação de boas práticas, o Tribunal identificou boas práticas de acompanhamento. Todos esses casos diziam respeito a submedidas mais exigentes, em que os benefícios ambientais eram avaliados e comunicados fora do âmbito do quadro comum de acompanhamento e avaliação. A generalização de tais práticas no contexto de um quadro comum de acompanhamento e avaliação pode revelar-se dispendiosa. Contudo, não existem estimativas desses custos e dos benefícios proporcionados.

49. A França aplica uma submedida destinada à protecção da água que é adaptada a zonas geográficas específicas designadas por "bacias hidrográficas" (ver glossário). As explorações agrícolas situadas nessas zonas são avaliadas por um consultor, sendo depois formuladas acções concretas a executar pelos agricultores, integradas nos mecanismos de acompanhamento. Cada projecto inclui um plano de acompanhamento, avaliado pelas autoridades antes do seu início. Os elementos poluentes específicos presentes na água, como o fósforo, são verificados através de análises químicas. O plano de acompanhamento especifica o número e a frequência das análises, os rios a analisar e os organismos responsáveis. Estas disposições possibilitam uma avaliação precisa dos efeitos ambientais da submedida.

50. A região alemã da Renânia-Palatinado introduziu duas submedidas agro-ambientais em 2007 destinadas a manter os prados de elevado valor natural. O efeito esperado é "orientado" para a preservação de algumas plantas e espécies nas pastagens. O acompanhamento destas submedidas é efectuado através de um método normalizado de aquisição de dados (ver caixa 3).

CAIXA 3

EXEMPLO DO ACOMPANHAMENTO DE UMA SUBMEDIDA "ORIENTADA PARA OS EFEITOS"

O requisito básico é a existência documentada de quatro a oito (consoante a submedida) plantas indicadoras numa lista de espécies pré-determinadas. Para além dos requisitos mínimos de gestão, os agricultores têm a liberdade de aplicar as práticas agrícolas que considerem adequadas para alcançar os efeitos desejados. Têm de registar a existência das plantas através de métodos especificados. O número de plantas indicadoras é contado num corredor definido pela diagonal mais longa numa largura de dois metros. O corredor é dividido em três sectores, sendo todas as plantas indicadoras existentes em cada sector registadas separadamente. O método de recolha é exemplificado na foto abaixo.

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Fonte: ©Landesamt für Umwelt, Wasserwirtschaft und Gewerbeaufsicht Rheinland-Pfalz: "PAULa — Vertragsnaturschutz Grünland - Kennarten", Mainz 2008, S. 8.

51. Em Inglaterra, no que se refere às submedidas de nível mais elevado (ver caixa 1), os acordos com os agricultores incluem "indicadores de êxito". A sua finalidade é garantir que o gestor do espaço rural e o consultor do organismo público possam verificar se os efeitos ambientais foram alcançados. Estes indicadores são estabelecidos para cada exploração agrícola e para cada opção de gestão incluída no acordo. Fornecem elementos datados, específicos e quantificados com base nos quais se pode melhorar o desempenho, ajustando as disposições de gestão. São exemplo desses indicadores, no caso das práticas agrícolas ilustradas na foto 1 (manter faixas de cabeceira não tratadas e semear faixas com uma "mistura de sementes para aves selvagens"), o facto de "dever haver entre 5% e 50% de coberto de plantas folhosas incluindo pelo menos três espécies cultiváveis" e de "as parcelas deverem apresentar uma oferta sustentável de sementes durante todo o Inverno até 15 de Fevereiro". As autoridades avaliam anualmente os indicadores de êxito de alguns acordos.

OS AGRICULTORES SÃO DEVIDAMENTE APOIADOS ATRAVÉS DE ORIENTAÇÕES ADEQUADAS E DE MONTANTES DE AJUDA CORRECTOS?

52. Os agricultores devem ter conhecimento das questões ambientais e compreender o que se espera da sua parte e como aplicar os requisitos das submedidas agro-ambientais. Este objectivo poderá ser alcançado prestando apoio aos agricultores. O Tribunal verificou se eram disponibilizadas modalidades de apoio, como acções de formação, aconselhamento e informação, e qual a sua forma, e se a sua eficácia era avaliada e reforçada pela divulgação de boas práticas.

53. As submedidas agro-ambientais são adoptadas pelos agricultores a título voluntário, o que significa que é necessário dar um apoio financeiro adequado para as tornar suficientemente atractivas, evitando ao mesmo tempo uma compensação excessiva. O Tribunal verificou se os montantes das ajudas previstas nos programas foram calculados correctamente, estavam justificados por documentos comprovativos, eram diferenciados consoante as condições locais ou regionais e ainda se dependiam de efeitos ambientais.

OS AGRICULTORES SÃO GERALMENTE BEM APOIADOS ATRAVÉS DE ORIENTAÇÕES ADEQUADAS MAS A DIVULGAÇÃO DE BOAS PRÁTICAS PODE SER MELHORADA

54. O Tribunal verificou, em todos os Estados-Membros visitados, se as redes administrativas existentes eram utilizadas para providenciar orientações, aconselhamento e formação aos beneficiários dos regimes de base. Eram dadas informações gerais através de reuniões, brochuras e sítios Internet. As informações mais pormenorizadas e as orientações podiam também ser divulgadas através de cursos ou de assistência técnica prestados quer por organismos públicos quer por consultores privados. Todos os Estados-Membros visitados utilizaram ou planeavam utilizar outras medidas de desenvolvimento rural para apoiar a aplicação das submedidas agro-ambientais e, na maior parte dos casos, tratou-se de acções de formação e de informação. Na Suécia, quase todas explorações agrícolas que receberam pagamentos agro-ambientais participaram nessas acções de formação.

55. Além disso, na maioria dos Estados-Membros, foram dadas orientações mais específicas aos beneficiários dos regimes de ajuda mais complexos. Tratou-se geralmente de planos ambientais elaborados por consultores que, na sequência de uma visita à exploração agrícola, identificaram a natureza das suas características ambientais (habitats, lagoas, terrenos vulneráveis, etc). Estes planos incluem um guia das opções de gestão mais adequadas. Por exemplo, na Suécia, na Alemanha (Brandeburgo), na Polónia e em França, os planos de conservação da natureza, elaborados numa base pontual, são obrigatórios no que se refere às submedidas relativas à protecção da biodiversidade em zonas específicas.

Reduzida divulgação de boas práticas e de informações aos agricultores

56. A divulgação de boas práticas constitui uma forma de fornecer orientações tanto aos gestores como aos beneficiários. A Comissão pôs em prática estruturas como a Rede Europeia de Desenvolvimento Rural, com o objectivo de recolher, divulgar e consolidar boas práticas de desenvolvimento rural ao nível da UE. No entanto, a sua acção foi limitada no domínio agro-ambiental, dado que as estruturas existentes apenas identificaram um número reduzido de exemplos concretos de boas práticas.

57. A nível dos Estados-Membros, a auditoria revelou que, após a assinatura de um contrato, as autoridades administrativas responsáveis raramente dão informações aos beneficiários sobre os resultados obtidos pelas submedidas agro-ambientais. Foi o que sucedeu apenas para 2% dos 203 contratos da amostra auditados. Essas informações podem contribuir para aumentar o conhecimento e a compreensão, por parte dos agricultores, dos efeitos ambientais das submedidas aplicadas, especialmente nos casos em que estes alteraram as suas práticas.

INSUFICIÊNCIAS NA DEFINIÇÃO DOS MONTANTES DE AJUDA RELATIVOS AOS PAGAMENTOS AGRO-AMBIENTAIS

OS PROCEDIMENTOS ACTUAIS NÃO IMPEDEM OS ERROS E AS INSUFICIÊNCIAS NO CÁLCULO DOS MONTANTES DE AJUDA

58. Nos seus programas, os Estados-Membros têm de indicar a metodologia e os pressupostos agronómicos utilizados nos seus cálculos. No entanto, não são obrigados a fornecer valores pormenorizados nem cálculos das ajudas, que, com efeito, não são sistematicamente indicados nos programas. Estes devem igualmente demonstrar que foram disponibilizados serviços especializados por organismos independentes dos responsáveis pelos cálculos, o que, contudo, não foi sistematicamente efectuado. O programa do Piemonte constitui um bom exemplo deste facto, pois indicava pormenorizadamente os serviços especializados prestados, que incluíam verificar a exactidão dos cálculos e certificar que tinham sido cumpridos os requisitos legais aplicáveis. No âmbito dos seus procedimentos de aprovação de programas, a Comissão verificou os montantes de ajuda. No entanto, essas verificações limitaram-se à "plausibilidade" dos cálculos.

59. Os referidos procedimentos não impediram a ocorrência de erros e de lacunas no cálculo dos montantes de ajuda. Assim, na Andaluzia, no Piemonte e na Suécia verificaram-se simples erros de cálculo que afectaram até 8,5% dos montantes. Não foram tidos em conta nos cálculos factores relevantes, como as reduções de custos resultantes de uma menor utilização de fertilizantes, como é exigido. Finalmente, alguns Estados-Membros utilizaram valores desactualizados para calcular elementos fundamentais do montante de ajuda, como a Polónia que utilizou valores de 2001-2003 relativamente à perda de rendimentos, apesar dos aumentos significativos ocorridos desde então.

60. Os procedimentos actuais também não impedem a realização de pagamentos agro-ambientais para práticas agrícolas já utilizadas pelos beneficiários. Na Andaluzia, no âmbito da submedida agro-ambiental, os apicultores são compensados por documentarem as suas actividades num registo, o que constitui uma duplicação considerável dos requisitos já existentes em matéria de registo. No caso de um projecto visitado, um apicultor recebeu 1770 euros ao abrigo destes requisitos, que, na prática, consistiram em inscrever algumas linhas no seu registo (ver foto 4).

Foto 4: Registo de exploração de um apicultor espanhol visitado pelo Tribunal. O registo dos movimentos das colmeias constitui uma "prática agrícola" compensada pela submedida agro-ambiental da UE.

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61. A insuficiência mais significativa registou-se em França e dizia respeito à submedida básica referente à manutenção de zonas de pastagem para protecção da biodiversidade. Com este fim, deverão ser despendidos cerca de 770 milhões de euros no período de 2007-2013, dos quais foram já despendidos 235 milhões de euros de fundos da UE em 2007-2009. Os cálculos utilizados para justificar os montantes de ajuda basearam-se principalmente numa diminuição dos fertilizantes à base de nitratos. Os parâmetros utilizados no cálculo não correspondem àqueles efectivamente aplicados nas zonas em que a submedida é executada (ver caixa 4). A Comissão não verificou este aspecto quando aprovou o programa francês.

CAIXA 4

CÁLCULO DOS MONTANTES DE AJUDA DISSOCIADO DAS PRÁTICAS AGRÍCOLAS EXISTENTES

Em França, cerca de 90% do montante de ajuda destinado à submedida referente à manutenção das pastagens baseia-se na redução do rendimento resultante de uma diminuição do nível de fertilização das pastagens de 180 kg de nitratos por hectare para 125 kg.

As estimativas de dados provenientes de uma fonte estatística que são utilizados nos cálculos pelas autoridades nacionais revelam que os níveis de fertilização finalmente utilizados são, em média, de aproximadamente 65 kg de nitratos por hectare e, portanto, muito inferiores ao limiar de 125 kg por hectare. Este facto foi igualmente confirmado pelos três agricultores visitados pelo Tribunal, dois dos quais utilizavam, em média, 15 kg de nitratos por hectare e o outro no máximo 60 kg, o que revela que os agricultores recebem uma compensação por práticas que já aplicavam.

As autoridades francesas explicaram que o limiar de 125 kg constitui uma prática de referência considerada favorável para o ambiente, embora exceda os níveis de fertilização realmente aplicados pelos agricultores.

Estas explicações não estão em conformidade com a opinião expressa num documento da Comissão [18]apresentado aos Estados-Membros, que chamava a atenção para o risco de compensar agricultores para quem as obrigações constituem uma prática normal ou de basear os cálculos em valores que não são representativos de uma região específica. Este risco é particularmente evidente se uma ajuda for calculada como média (por exemplo, a nível nacional), sem ter em conta as diferentes estruturas agronómicas e de custos nas regiões.

62. O valor dos parâmetros utilizados para calcular os montantes de ajuda varia com o tempo, levando a que determinadas submedidas, como as que procuram diversificar a rotação das culturas, possam deixar de ser suficientemente atractivas em termos financeiros para os potenciais beneficiários. Foi o que sucedeu, por exemplo, em França, onde uma submedida foi vedada a novos beneficiários em 2008 devido a uma falta de interesse. No entanto, a maioria dos Estados-Membros manteve os montantes de ajuda estáveis ao longo do contrato, para dar alguma segurança aos agricultores e porque os custos da adaptação dos montantes de ajuda às diferentes circunstâncias poderia revelar-se superior ao benefício que os agricultores poderiam obter dessa alteração. Dos 203 contratos examinados pelo Tribunal, só em 10% dos casos existia um sistema de revisão dos preços.

OS MONTANTES DE AJUDA NÃO SÃO SUFICIENTEMENTE DIFERENCIADOS EM FUNÇÃO DAS CONDIÇÕES REGIONAIS OU LOCAIS DOS SÍTIOS

63. As submedidas agro-ambientais podem ser implementadas em zonas com características diferentes (qualidade do solo, pluviosidade, relevo: planícies, montanhas, etc.) que afectam os custos e os rendimentos das explorações agrícolas. O artigo 53.o do Regulamento (CE) n.o 1974/2006 estipula que os Estados-Membros devem garantir que o apoio financeiro às submedidas agro-ambientais seja diferenciado em função das condições regionais ou locais dos sítios e da utilização real das terras, consoante o caso.

64. Se os custos e os rendimentos médios utilizados para calcular os montantes da ajuda agro-ambiental não são suficientemente diferenciados, algumas explorações agrícolas recebem montantes excessivos, o que constitui uma utilização não eficiente dos fundos públicos, enquanto outras recebem montantes insuficientes, o que poderá levar a que a taxa de participação seja demasiado baixa para ter qualquer incidência. A título de exemplo refira-se que os dados relativos a 2006 mostravam que os rendimentos da produção de azeitona na Andaluzia variavam entre 0,48 toneladas/hectare nas zonas de sequeiro e 5,46 toneladas/hectare nas zonas de regadio. Apesar destas diferenças, foi utilizada uma média de 3,5 toneladas/hectare para cálculo da ajuda, não tendo sido efectuada qualquer diferenciação entre zonas de regadio e de sequeiro.

65. O Tribunal constatou casos em que a diferenciação poderia proporcionar benefícios aos agricultores, embora com possíveis custos administrativos extraordinários em quatro Estados-Membros com programas nacionais (França, Polónia, Hungria e Suécia).

66. As autoridades francesas decidiram utilizar as médias nacionais relativas às submedidas básicas descritas na caixa 4, apesar da necessidade de diferenciar os montantes de ajuda em função de zonas de planície, zonas de montanha e zonas desfavorecidas. Se os montantes de ajuda em França tivessem sido diferenciados, os montantes relativos às zonas de planície e às zonas desfavorecidas poderiam ter sido inferiores em 33% e 20% respectivamente, o que representaria cerca de 8 milhões de fundos da UE em 2009. Na Polónia, foi utilizado o mesmo montante relativo a perda de rendimentos para mais de 10 submedidas diferentes, apesar da necessidade de fazer a diferenciação entre, por exemplo, culturas arvenses e pastagens. Os montantes de ajuda também não foram diferenciados em função das diversas regiões, embora as suas características fossem muito diferentes.

TAXA DE PARTICIPAÇÃO NAS MEDIDAS BÁSICAS

67. Em relação às submedidas básicas, a participação dos agricultores deve ser suficientemente elevada para produzir efeitos numa determinada zona. Porém, a maioria dos Estados-Membros não avalia o nível de participação mínimo necessário para garantir que as submedidas produzem os efeitos ambientais esperados, nem se os montantes de ajuda são adequados para atingir esse nível mínimo.

68. Na Polónia, três submedidas básicas, que representavam 75% das despesas em 2008, foram aplicadas em menos de 1% das superfícies agrícolas utilizadas nas regiões visitadas pelo Tribunal. Não existem dados que demonstrem que essa percentagem é suficientemente importante para produzir efeitos ambientais. Apesar da baixa percentagem, os montantes de ajuda relativos a essas submedidas mantiveram-se significativamente inferiores (entre 16% e 44%) aos montantes calculados com base nos custos adicionais e na perda de rendimentos.

69. Em outros casos, os montantes de ajuda foram aumentados mesmo quando a taxa de participação já atingia os objectivos previstos. Na Suécia, por exemplo, verificou-se que o montante de ajuda de uma submedida triplicou, apesar de o objectivo de participação já ter sido alcançado.

A GESTÃO DA POLÍTICA AGRO-AMBIENTAL TEM EM CONTA AS NECESSIDADES AMBIENTAIS ESPECÍFICAS?

70. O n.o 1 do artigo 39.o do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 estipula que os Estados-Membros devem conceder apoio para pagamentos agro-ambientais no conjunto dos respectivos territórios de acordo com as suas necessidades específicas. O conjunto dos programas de desenvolvimento rural auditados indica que as pressões ambientais se fazem sentir mais numas regiões do que em outras.

71. O Tribunal examinou em que medida a ajuda agro-ambiental tem em conta as necessidades ambientais, verificou se os instrumentos de gestão disponíveis como a orientação e selecção geográficas são utilizados e ainda se a gestão foi inovadora e bem fundamentada. Finalmente, verificou também se a gestão dos fundos se concentrou na obtenção de efeitos ambientais.

UTILIZAÇÃO LIMITADA DOS PROCEDIMENTOS DE SELECÇÃO E DE ORIENTAÇÃO

NÃO EXISTE UMA AVALIAÇÃO DO QUE SERIA O NÍVEL CORRECTO DE ORIENTAÇÃO GEOGRÁFICA

72. Para aumentar os efeitos ambientais das submedidas agro-ambientais é fundamental garantir que os fundos são despendidos em função das necessidades e prioridades regionais. Esse objectivo pode ser alcançado definindo critérios de elegibilidade adequados destinados a orientar os fundos para determinadas zonas geográficas, tipos de explorações ou práticas agrícolas.

73. A orientação dos pagamentos agro-ambientais foi uma questão sempre em foco na última década. No seu relatório especial de 2000 sobre "A integração dos objectivos ambientais na PAC", o Tribunal criticou a falta de orientação das ajudas agro-ambientais em função das prioridades ambientais (para mais informações ver anexo I). Desde então, várias avaliações e estudos [19] constataram a necessidade de melhorar a orientação das despesas agro-ambientais em função das necessidades identificadas. Um relatório recente da Rede Europeia de Desenvolvimento Rural [20] referiu a orientação como um dos nove critérios fundamentais para que se consigam produzir efeitos. Na sua comunicação recente "A PAC no horizonte 2020", a Comissão aconselha uma melhor orientação das medidas no âmbito da política de desenvolvimento rural.

74. Um método de orientação válido pode consistir em canalizar as despesas para zonas com problemas ambientais. Para tal podem, por exemplo, definir-se critérios de elegibilidade que restrinjam as despesas a zonas bem definidas nas quais seja necessário alterar as práticas agrícolas ou onde não seria possível manter as práticas agrícolas respeitadoras do ambiente, já existentes, sem o apoio agro-ambiental. Este aspecto é demonstrado pelos gráficos 3-5, que apresentam a distribuição de fundos com e sem orientação geográfica. No gráfico 5 as necessidades locais têm uma melhor resposta. A mesma quantia de dinheiro é utilizada de forma mais eficaz no gráfico 5 comparativamente ao gráfico 4, no qual os fundos são também utilizados em zonas sem problemas ambientais.

75. Os Estados-Membros podem aplicar as submedidas agro-ambientais em grandes zonas e/ou orientá-las em função das circunstâncias locais, consoante as necessidades ambientais constatadas. No geral, a auditoria permitiu verificar que a maioria das despesas incidiu sobre submedidas "horizontais" que foram executadas em todas as zonas do programa de desenvolvimento rural (ver quadro 1). Uma parte destas despesas destina-se à manutenção das actuais práticas agrícolas favoráveis [21], o que está em conformidade com um dos objectivos do quadro jurídico em vigor (ver ponto 3). Actualmente, não há uma obrigatoriedade de orientar as despesas para zonas específicas. Contudo, a orientação geográfica pode igualmente ser um instrumento eficaz, por exemplo, para privilegiar zonas em relação às quais os Estados-Membros já demonstraram que, sem apoio agro-ambiental, irão optar por práticas agrícolas menos respeitadoras do ambiente.

QUADRO 1

DESPESAS AGRO-AMBIENTAIS EXECUTADAS NA ZONA TOTAL DO PROGRAMA

Fonte: Tribunal de Contas Europeu, estimativa das despesas utilizada para as submedidas sem limite geográfico em 2009/2010.

Programa de desenvolvimento rural Estado-Membro / Região | % de despesas efectuadas na zona total do programa |

AT - Áustria | 90 |

DE - Brandeburgo e Berlim | 90 |

ES - Andaluzia | 50 |

FR - França | 90 |

HU - Hungria | 80 [9999] |

IT - Piemonte | 85 |

PL - Polónia | 100 [8888] |

SE - Suécia | 60 |

GRÁFICO 3

CARACTERÍSTICAS DAS ZONAS

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GRÁFICO 4

DISTRIBUIÇÃO DE FUNDOS SEM ORIENTAÇÃO GEOGRÁFICA

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GRÁFICO 5

DISTRIBUIÇÃO DE FUNDOS COM ORIENTAÇÃO GEOGRÁFICA

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Fonte: Adaptação do trabalho de Pierre Dupraz, INRA, França, em particular o "projecto de investigação especificamente orientado SSPE-CT-2003-502070 ferramentas integradas para a concepção e execução de ajudas agro-ambientais".

76. O Tribunal verificou igualmente algumas submedidas orientadas para necessidades locais específicas. Na caixa 5 apresentam-se dois exemplos de orientação geográfica bem sucedida.

77. A orientação, tal como algumas práticas de gestão referidas nos pontos seguintes, impõe custos administrativos suplementares. Seria razoável e desejável que a Comissão tivesse em conta a respectiva relação custo-benefício quando propõe regimes de despesas e que os Estados-Membros fizessem o mesmo quando decidem como executar esses regimes.

78. Porém, a auditoria do Tribunal revelou que os Estados-Membros auditados não tiveram em consideração o grau desejável de orientação com base numa análise dos custos e dos benefícios em causa.

CAIXA 5

EXEMPLOS DE ORIENTAÇÃO GEOGRÁFICA BEM SUCEDIDA

A França orienta as submedidas agro-ambientais para as zonas da rede Natura 2000 ou para zonas afectadas por problemas específicos, principalmente poluição das águas, mas também erosão dos solos. As zonas com problemas ambientais são delimitadas com precisão e apenas essas zonas são elegíveis para as submedidas em questão. Cada projecto inclui actividades de gestão das terras que são determinadas ao nível das parcelas agrícolas segundo as várias opções existentes. A participação ainda é fraca no que se refere às submedidas orientadas para a poluição das águas nas regiões de cultura intensiva porque estas implicam uma mudança das práticas agrícolas, em particular na utilização de produtos fitossanitários.

A Hungria aplica a orientação geográfica para 12 das 22 submedidas incluídas no programa. Para o efeito, concebeu submedidas específicas e atribuiu 25% do orçamento agro-ambiental aos cinco tipos de zonas seguintes:

zonas de elevado valor natural;

zonas afectadas por erosão nas encostas;

solos de areia e de loess expostos à erosão eólica;

zonas de protecção de recursos hídricos vulneráveis e zonas inundáveis;

zonas húmidas.

79. O programa polaco, por exemplo, refere que a situação ambiental relativa a aspectos como o elevado encabeçamento que afecta a qualidade da água, ou a resistência dos diferentes tipos de solo à erosão, etc., é pior numas regiões do que noutras. Em vez da abordagem por zonas aplicada no período 2004-2006, até ao momento a Polónia aplicou submedidas agro-ambientais em todo o território. O abandono da abordagem anterior não foi fundamentado por uma análise custo-benefício. Na Áustria, apenas quatro das 28 submedidas, que representam cerca de 10% das despesas, são orientadas para zonas específicas.

COMO O ORÇAMENTO ERA SUFICIENTE, NÃO FORAM APLICADOS CRITÉRIOS DE SELECÇÃO ESPECÍFICOS

80. Os procedimentos de selecção podem garantir que os projectos seleccionados permitam uma optimização dos recursos. O Regulamento (CE) n.o 1698/2005 estipula que as despesas devem respeitar os critérios de selecção estabelecidos pelo organismo competente e, se for caso disso, os beneficiários podem ser seleccionados com base em concursos segundo critérios de eficiência em termos económicos e ambientais [22]. Em 2008, a Comissão recordou aos Estados-Membros as disposições legais aplicáveis e insistiu em que o objectivo dos critérios de selecção era permitir despender o orçamento nas operações e projectos que mais contribuam para os objectivos da medida. A Comissão verifica sistematicamente se os Estados-Membros de facto definem critérios de selecção no domínio agro-ambiental.

81. O Tribunal constatou determinados casos em que os procedimentos de selecção foram utilizados para excluir contratos que não tinham um valor ambiental suficiente. Por exemplo, a França utiliza um procedimento específico para seleccionar os projectos aplicados no âmbito das submedidas "territoriais", sendo os projectos classificados por um comité específico segundo critérios ambientais, como a sua relevância e localização. No entanto, os procedimentos de selecção foram utilizados apenas num número muito reduzido de casos. Na prática, mais de 90% do orçamento agro-ambiental é executado apenas com base em critérios de elegibilidade. Nenhum dos 203 contratos examinados pelo Tribunal foi seleccionado por concurso.

82. Todos os agricultores que aderem a um determinado regime de ajuda devem preencher os mesmos critérios e requisitos de elegibilidade, que (segundo a Comissão e os Estados-Membros) devem proporcionar os mesmos benefícios ambientais. Desde que os orçamentos sejam suficientes, os fundos são utilizados sem que haja uma avaliação do valor ambiental dos vários pedidos. Na maioria das vezes, o orçamento é suficiente, porque só há escassez de fundos quando o orçamento para todas as medidas do eixo 2 fica esgotado. Só nessa fase é que os critérios de selecção se tornam obrigatórios. Assim, embora cinco Estados-Membros tenham definido critérios de selecção [23], estes não foram aplicados porque, até ao momento, os recursos orçamentais foram suficientes.

83. Os critérios de selecção podem também aplicar-se a objectivos como, por exemplo, o número de beneficiários. Em seis dos oito Estados-Membros auditados, o Tribunal encontrou submedidas nas quais os números reais dos pedidos excediam os objectivos previstos, mas, apesar disso, todos os pedidos foram financiados. Os Estados-Membros aceitaram novos pedidos porque os seus objectivos não foram definidos com uma abordagem suficiente dos problemas ambientais. Seria mais eficiente não aceitar novos pedidos quando os objectivos no domínio ambiental já foram alcançados, libertando assim os recursos financeiros restantes para a realização dos objectivos de outras submedidas agro-ambientais.

A ATRIBUIÇÃO DE FUNDOS NÃO OPTIMIZA A BOA GESTÃO FINANCEIRA

A GESTÃO NÃO É SUFICIENTEMENTE INOVADORA NEM BASEADA EM PROVAS

84. Existem diversos elementos que podiam ser utilizados na gestão das submedidas agro-ambientais para aumentar a boa gestão financeira. Além dos elementos já referidos no presente relatório, esta secção aborda as contribuições diferenciadas da UE, os contratos colectivos e a fundamentação das decisões.

85. A taxa de contribuição da UE para o desenvolvimento rural é estabelecida ao nível dos "eixos" (grupos de medidas coerentes) e depende principalmente do facto de as despesas serem efectuadas em regiões elegíveis ao abrigo do objectivo da convergência ou em outras regiões [24]. A contribuição da UE para as medidas agro-ambientais é assim idêntica à de muitas outras medidas de desenvolvimento rural, com a seguinte excepção. Desde 2009, a contribuição da UE pode (dentro de determinados limites) ser aumentada 10%, no caso das regiões elegíveis ao abrigo do objectivo da convergência, e 20%, no caso das regiões não elegíveis, no que se refere a operações relativas às alterações climáticas, à gestão dos recursos hídricos e à biodiversidade. Excepto esta diferença, a contribuição da UE não depende de factores ambientais ou de outros factores relevantes no domínio agro-ambiental, tais como uma melhor orientação ou uma maior concentração nas prioridades da UE.

86. No âmbito da política agro-ambiental, são propostas submedidas aos agricultores que, a nível individual, tomem a decisão de assinar ou não um contrato. Em certos casos, numa zona geográfica específica, poderá ser necessário reunir um número mínimo de agricultores que assinem um contrato. Poderá tratar-se de manter ou melhorar uma paisagem local típica, de reduzir a poluição numa baía hidrográfica ou de proteger determinadas espécies ou habitats. As despesas ligadas a um pequeno número de contratos podem nesse caso não ser eficazes (ver igualmente o ponto 67). A abordagem colectiva constitui uma forma de garantir que um grupo suficientemente grande de agricultores produz os benefícios ambientais necessários.

87. Porém, a auditoria constatou que essas abordagens raramente são utilizadas. Dos 203 contratos auditados relativos a medidas agro-ambientais, apenas um dizia respeito a um contrato colectivo. A abordagem do programa Leader em matéria de desenvolvimento rural pode também ser utilizada para aplicar uma abordagem colectiva. No entanto, uma auditoria recentemente efectuada pelo Tribunal [25] permitiu constatar que os Estados-Membros geralmente restringem o âmbito do programa Leader e, em alguns casos, excluem mesmo as medidas agro-ambientais.

88. Para determinar se as submedidas agro-ambientais são eficazes é necessário demonstrar uma relação causal clara entre as práticas agrícolas e os efeitos ambientais. Para o efeito podem ser utilizadas parcelas de ensaio, estudos de caso, modelos de impacto quantificado, inquéritos, etc. Essas provas "sólidas" são particularmente importantes no caso das submedidas mais exigentes, uma vez que os seus efeitos dependem dos requisitos específicos das submedidas e das características das zonas onde são aplicadas.

Os benefícios ambientais esperados não foram demonstrados relativamente a 24% dos contratos

89. Porém, a auditoria constatou que apenas numa minoria dos casos foram utilizadas provas quantificadas específicas para conceber e gerir as submedidas agro-ambientais. No caso dos 203 contratos examinados pelo Tribunal, foram utilizados métodos como inquéritos aos beneficiários, modelos, simulações ou estudos de casos em apenas 11%, 14% e 30% dos casos respectivamente. Em 24% dos contratos analisados, os Estados-Membros afirmaram que a relação causal entre as práticas agrícolas e os benefícios ambientais esperados não estava demonstrada. Estes resultados estão em conformidade com um estudo recente [26] que concluiu que mais de metade das submedidas agro-ambientais examinadas se baseavam em modelos de impacto de "senso comum", ou seja em convicções gerais acerca da forma como as práticas agrícolas estão relacionadas com as alterações ambientais, e não em provas documentadas.

90. Em relação a algumas submedidas, o Tribunal encontrou provas de que as práticas agrícolas eram eficazes para obter benefícios ambientais. Isto aplica-se sobretudo ao caso da agricultura biológica, cujos efeitos estão bem documentados [27]. É igualmente o caso das submedidas orientadas para os efeitos (ver ponto 27), cujos benefícios ambientais esperados estão directamente relacionados com as práticas agrícolas aplicadas.

OS PAGAMENTOS NÃO INCIDEM SOBRE PROBLEMAS AMBIENTAIS ESPECÍFICOS

91. Uma forma racional de aplicar a política agro-ambiental consiste em, com base em problemas ambientais claramente identificados, determinar os objectivos necessários relativamente aos níveis de impacto e de participação e, nessa base, determinar os recursos financeiros necessários. A identificação de problemas ambientais implica a existência de uma ameaça ambiental que justifique que as práticas agrícolas sejam mantidas ou alteradas. Se esta lógica não for seguida, não haverá uma ênfase suficiente nos efeitos ambientais. Assim, a auditoria constatou que, em 39% dos 203 contratos examinados, não se registavam pressões ambientais específicas na zona de aplicação do contrato ou que esses problemas não podiam ser identificados pelos Estados-Membros, como se pode ver no quadro 2.

92. Os orçamentos para as medidas agro-ambientais baseiam-se nas taxas de participação anteriores e os objectivos definidos não dependem dos efeitos ambientais a atingir mas dos valores históricos das despesas. Na sua gestão quotidiana, os Estados-Membros utilizam dados sobre os níveis de participação nas submedidas, mas não têm condições para analisar se a participação é adequada para produzir os efeitos ambientais esperados. A participação dos agricultores é facultativa, o que significa que as submedidas que apresentam menos requisitos relativamente aos montantes de ajuda são mais facilmente aplicadas do que as submedidas com mais requisitos. O Piemonte e a França constituem dois exemplos deste facto, dado que apresentaram respectivamente cerca de 75% e 85% das despesas para uma única submedida básica, sem que os seus programas de desenvolvimento rural incluam uma análise suficiente ou uma justificação nesta matéria.

QUADRO 2

PRINCIPAIS PROBLEMAS AMBIENTAIS EXISTENTES NUM RAIO DE 10 KM AO REDOR DA EXPLORAÇÃO RURAL NUMA AMOSTRA DE 203 CONTRATOS

Problema ambiental | % de contratos [7777] |

Não existem problemas ambientais específicos na zona num raio de 10 km ao redor da exploração agrícola que beneficia do contrato ou não é possível identificar os problemas | 39 |

Poluição da água causada pela agricultura | 27 |

Marginalização e abandono das terras | 22 |

Ameaças para biodiversidade vegetal excepcional (em zonas de especial importância ambiental - zonas de elevado valor natural) | 21 |

Degradação do solo (causada pela erosão eólica, perda de matéria orgânica, sobreexploração, compactação, etc.) | 18 |

Ameaças para as populações animais em zonas com biodiversidade normal | 18 |

Ameaças para a biodiversidade animal excepcional (em zonas de especial importância ambiental - zonas de elevado valor natural) | 18 |

Ameaças para comunidades vegetais em zonas de biodiversidade normal | 18 |

Degradação da paisagem | 10 |

Outros | 11 |

93. Em todos os Estados-Membros auditados, o orçamento agro-ambiental fazia parte de um único orçamento para sete anos relativo a todas as medidas do eixo 2. Esta modalidade permite uma maior flexibilidade na gestão dos recursos financeiros disponíveis, mas leva a que não haja uma análise de qual seria o financiamento mais adequado para dar resposta às necessidades ambientais.

94. O Tribunal verificou se os Estados-Membros podiam justificar que os fundos utilizados nos pagamentos agro-ambientais correspondiam às principais pressões ambientais identificadas. Dois dos oito Estados-Membros auditados (Áustria e Suécia) fizeram-no. Contudo, os outros Estados-Membros não puderam fazê-lo, quer porque as informações relevantes não estavam disponíveis ou não tinham sido fornecidas (Polónia, Hungria e Piemonte), quer porque as despesas não correspondiam às principais pressões assinaladas (Andaluzia, Berlim e Brandeburgo, França). Este último caso é apresentado na caixa 6.

CAIXA 6

A AFECTAÇÃO DE FUNDOS PARA OS PAGAMENTOS AGRO-AMBIENTAIS NÃO CORRESPONDE AOS DESAFIOS AMBIENTAIS

O Regulamento (CE) n.o 1974/2006 estipula que cada programa de desenvolvimento rural deve justificar os vários tipos de pagamentos agro-ambientais segundo as necessidades e as prioridades ambientais indicadas no programa. O programa francês define os três principais desafios ambientais: biodiversidade, recursos hídricos (qualidade e quantidades) e alterações climáticas. O orçamento agro-ambiental previsto para a biodiversidade eleva-se a aproximadamente mil milhões de euros, o que representa cerca de três vezes o orçamento agro-ambiental fixado para a qualidade da água. Embora as autoridades francesas considerem que a submedida mais importante do programa, relativa à preservação de pastagens extensivas, também impede as alterações climáticas através da armazenagem de carbono, não é apresentada qualquer despesa agro-ambiental para tratamento das alterações climáticas. O programa não justifica a atribuição de fundos aos principais desafios identificados.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

95. As medidas agro-ambientais constituem um instrumento político complexo destinado a dar resposta a uma vasta gama de questões ambientais relacionadas com a biodiversidade, os solos, a água, o ar e as paisagens naturais nos 27 Estados-Membros. Realizaram-se progressos significativos em pouco mais de 20 anos desde que esta política foi criada. Um grande número de agricultores aplica actualmente práticas mais sustentáveis do que as que utilizaria sem a existência deste regime de apoio e a auditoria do Tribunal constatou vários exemplos de boas práticas em diversas zonas.

96. Apesar disso, o Tribunal verificou também que a política não era concebida nem acompanhada de forma a produzir benefícios ambientais tangíveis. De uma maneira geral, os objectivos eram demasiado vagos para permitir avaliar em que medida tinham sido realizados. Em alguns casos, os pagamentos agro-ambientais não eram claramente justificados pelas pressões ambientais referidas nos programas de desenvolvimento rural. O quadro comum de acompanhamento e avaliação constitui um progresso, mas fornece poucas informações sobre os benefícios ambientais obtidos.

RECOMENDAÇÃO 1

Relativamente a cada submedida agro-ambiental, a Comissão e os Estados-Membros devem garantir que:

- nos programas de desenvolvimento rural se definam objectivos claros, que se enquadrem na hierarquia dos objectivos ambientais;

- os referidos programas justifiquem claramente as submedidas neles incluídas, bem como a relação entre as pressões ambientais e os pagamentos agro-ambientais. Em particular, os programas devem indicar se a relação entre as pressões ambientais e as submedidas é directa ou indirecta e determinar se o apoio agro-ambiental é mais adequado do que as políticas alternativas disponíveis.

Os Estados-Membros devem recolher e comunicar dados relevantes e fiáveis sobre os benefícios ambientais e utilizá-los para efeitos de acompanhamento.

97. O papel dos agricultores é fundamental para o êxito das medidas agro-ambientais e, na ausência de um conhecimento e de incentivos financeiros suficientes, esta política não será devidamente aplicada. A auditoria permitiu constatar que, de uma maneira geral, os agricultores recebiam orientações suficientes, embora a divulgação de boas práticas e as informações sobre os resultados pudessem ser melhoradas. O Tribunal constatou problemas na definição dos montantes de ajuda. Além disso, dado que os montantes de ajuda não são diferenciados em função das condições locais e que as taxas de participação não são tidas em consideração, nem sempre são dados os incentivos adequados.

RECOMENDAÇÃO 2

Antes de aprovar os programas, a Comissão deve garantir que:

- todos os elementos relevantes são incluídos nos cálculos;

- os principais pressupostos e parâmetros utilizados são adequados;

- os níveis de referência correspondem sempre a práticas agrícolas normais nas zonas em que as submedidas agro-ambientais são aplicadas;

- os montantes de ajuda relativos a submedidas destinadas a manter as práticas agrícolas existentes se baseiam em custos realistas;

- os montantes de ajuda são diferenciados nos casos em que tal se justifica.

98. Os Estados-Membros devem disponibilizar o apoio de acordo com as necessidades específicas. Não tinham analisado o grau desejável de orientação para as suas necessidades com base numa análise dos custos e benefícios em questão. Os procedimentos de selecção de projectos que garantam uma optimização dos recursos no domínio ambiental só foram aplicados num número reduzido de casos porque os recursos orçamentais eram suficientes. Outros procedimentos, como as contribuições diferenciadas da UE, as submedidas baseadas em provas e a definição de objectivos quantificados para níveis de participação baseados nos efeitos ambientais exigidos, apenas foram aplicados numa minoria de casos.

RECOMENDAÇÃO 3

A auditoria constatou que a maior parte das despesas agro-ambientais diz respeito a um número limitado de submedidas aplicadas na totalidade das zonas abrangidas pelos programas. Relativamente ao próximo período de programação, a Comissão deverá ponderar:

- se as despesas devem ser orientadas de forma mais precisa para necessidades ambientais específicas;

- se a Comissão e os Estados-Membros devem ser mais pró-activos na sua gestão dos pagamentos agro-ambientais, por exemplo:

exigindo que os Estados-Membros justifiquem melhor os casos cujo objectivo é a manutenção de práticas agrícolas respeitadoras do ambiente,

avaliando os benefícios potenciais resultantes de uma melhor orientação geográfica das despesas agro-ambientais comparativamente aos custos administrativos acrescidos incorridos,

definindo objectivos quantificados para níveis de participação baseados nos efeitos ambientais exigidos e, em seguida, determinando o nível de recursos financeiros necessário,

examinando melhor a utilidade dos planos ambientais das explorações agrícolas, das medidas baseadas nos efeitos, dos concursos públicos e dos contratos colectivos;

- se a taxa de contribuição da UE para as submedidas agro-ambientais deverá ser diferenciada para que as submedidas com maior potencial de obter efeitos ambientais positivos e duradouros recebam uma taxa mais elevada de contribuição da UE.

99. Os montantes consideráveis utilizados em sistemas de nível inicial, contrariamente aos montantes reduzidos dedicados aos sistemas de nível mais elevado, não foram suficientemente justificados nos programas de desenvolvimento rural relativamente aos seus efeitos ambientais. Esta distinção tem sido discutida no âmbito da proposta da Comissão relativa à PAC após 2013, para que acções simples e generalizadas possam fazer parte dos pagamentos directos [28].

RECOMENDAÇÃO 4

Relativamente ao próximo período de programação, a Comissão deverá ponderar se os pagamentos agro-ambientais devem ser divididos entre acções agro-ambientais simples e generalizadas, com uma taxa de ajuda relativamente baixa, e acções mais complexas que beneficiem de uma taxa de ajuda mais elevada e sejam orientadas para zonas prioritárias ao nível da UE. O apoio à agricultura biológica constituiria uma terceira medida.

100. Apesar dos progressos realizados até ao momento, muito resta a fazer para aumentar a eficácia da política agro-ambiental da UE. A concepção da política de desenvolvimento rural da UE poderá ainda ser melhorada, sendo necessárias mais informações sobre os efeitos obtidos. Embora a auditoria tenha constatado boas práticas, as insuficiências verificadas pelo Tribunal impediram uma realização óptima dos principais objectivos das medidas agro-ambientais, nomeadamente a contribuição para as zonas prioritárias ao nível da UE (biodiversidade, água, alterações climáticas) e a melhoria do ambiente e das zonas rurais.

O presente relatório foi adoptado pela câmara I, presidida por Olavi ALA -NISSILÄ, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 24 de Maio de 2011.

Pelo Tribunal de Contas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Considerando 35 do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 do Conselho, de 20 de Setembro de 2005, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (JO L 277 de 21.10.2005, p. 1).

[2] Os montantes de 2,5 e 7,7 mil milhões de euros representam um padrão normal de despesas. À dotação inicial para as medidas agro-ambientais em 2007 (20,2 mil milhões de euros) foram acrescentados 2 mil milhões de euros na sequência da revisão da PAC (no contexto do exame de saúde e do plano de relançamento). Além disso, as despesas em 2007 e 2008 foram relativamente reduzidas, dado os programas ainda se encontrarem em fase de aprovação.

[3] O documento da Comissão "Impact Assessment of rural development programmes in view of post-2006 rural development policy" (Avaliação de impacto dos programas de desenvolvimento rural com vista à política de desenvolvimento rural posterior a 2006) (DG Agricultura, relatório final apresentado pelo EPEC, Novembro de 2004) refere na página 85 que este debate acerca dos conceitos de "circunscrito e aprofundado" ou de "amplo e superficial" se tem revestido de capital importância desde a introdução da política agro-ambiental, sendo ambos os métodos visíveis nos actuais programas agro-ambientais. Esta distinção consta de vários outros relatórios de avaliação da Comissão Europeia a partir de 1998 [avaliação do Regulamento (CEE) n.o 2078/92 (documento DG AGRI VI/7655/98)].

[4] "A PAC no horizonte 2020: Responder aos desafios do futuro em matéria de alimentação, recursos naturais e territoriais", COM(2010) 672 final de 18 de Novembro de 2010.

[5] A agricultura biológica constitui uma excepção, na medida em que é um dos tipos mais exigentes de gestão agrícola e é praticada numa vasta zona geográfica.

[6] O painel era composto por nove peritos: três de institutos de investigação públicos (o Instituto Nacional de Investigação Agronómica francês, o Instituto von Thünen alemão e o Centro de Investigação Teagasc irlandês), dois de universidades (de Copenhaga e de Gloucestershire), dois de organizações europeias (a Agência Europeia do Ambiente e o Centro Comum de Investigação), um de uma ONG ambiental e um de uma organização representativa dos agricultores a nível da UE.

[7] São exemplos dessas práticas as orientações fornecidas aos beneficiários com vista a ajudá-los na execução das submedidas, a concepção e o acompanhamento de submedidas baseadas em efeitos e a orientação das submedidas para as necessidades especificamente identificadas.

[8] Ver em especial o artigo 16.o, alíneas a) e c), e o n.o 1 do artigo 81.o do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 do Conselho, bem como o anexo II do Regulamento (CE) n.o 1974/2006 da Comissão (JO L 368 de 23.12.2006, p. 15).

[9] Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 do Conselho, de 25 de Junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO L 248 de 16.9.2002, p. 1).

[10] A avaliação ambiental estratégica faz parte da avaliação ex ante (ver a nota de rodapé 11) e dá resposta aos requisitos da avaliação ambiental definidos na Directiva 2001/42/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (JO L 197 de 21.7.2001, p. 30) (Directiva "Avaliação ambiental estratégica").

[11] A avaliação ex ante faz parte do procedimento de elaboração de um programa de desenvolvimento rural, sendo seu objectivo optimizar a afectação dos recursos orçamentais e melhorar a qualidade da programação.

[12] Manutenção da biodiversidade e das zonas de elevado valor natural, protecção dos recursos hídricos, redução dos gases com efeito de estufa, manutenção da actividade agrícola em zonas em risco de abandono das terras, protecção do território.

[13] Relatório Especial n.o 8/2008: A condicionalidade é uma política eficaz?, ponto 60 e caixa 3.

[14] Trata-se de uma simplificação adoptada no âmbito do quadro comum de acompanhamento e avaliação. Algumas submedidas produzem benefícios logo que são executadas, ao passo que outras começam a produzir benefícios apenas no final do ciclo de vida dos sistemas. Essa situação levou à adopção de um método único que parte do princípio que os efeitos continuam a fazer-se sentir após os sistemas terem terminado.Porém, isso nem sempre sucede, como por exemplo quando um agricultor subsidiado durante cinco anos para se converter à agricultura biológica volta à agricultura tradicional após o termo do seu contrato.

[15] Os indicadores de impacto são: inversão do declínio da biodiversidade, manutenção do elevado valor natural das terras agrícolas e florestais, melhoria da qualidade da água e contribuição para o combate às alterações climáticas.

[16] O quadro comum de acompanhamento e avaliação inclui os seguintes indicadores da situação inicial relativos a zonas de interesse ambiental específico: elevado valor natural das terras agrícolas e florestais, zonas poluídas por nitratos e pesticidas (zonas sensíveis), zonas em risco de erosão dos solos, zonas desfavorecidas, zonas de agricultura extensiva e zonas da rede Natura 2000.

[17] Superfície física apoiada no âmbito dos pagamentos agro-ambientais (ver glossário).

[18] Comité de Desenvolvimento Rural, documento de trabalho RD 10/07/2006-final, "Os compromissos agro-ambientais e a sua verificação".

[19] Ver por exemplo: (1) o estudo de avaliação, de Novembro de 2004, elaborado no âmbito da avaliação do impacto dos programas de desenvolvimento rural realizada pela Comissão tendo em vista a política de desenvolvimento rural posterior a 2006 (que identificou a melhoria da orientação das medidas agro-ambientais como um dos aspectos fundamentais na melhoria dos resultados da política de desenvolvimento rural a nível dos Estados-Membros e das regiões) e (2) o projecto de investigação sobre "Ferramentas integradas para concepção e execução das ajudas agro-ambientais" que foi financiado entre 2004 e 2006 pelo sexto programa-quadro da UE (que assinalou a orientação como um critério fundamental do desempenho ambiental das medidas agro-ambientais).

[20] Grupo de trabalho temático 3, Bens públicos e intervenção pública, relatório final, Dezembro de 2010.

[21] É o que se verifica, em particular na Áustria, onde as submedidas agro-ambientais foram concebidas principalmente para manter a situação ambiental em todo o país, o que é considerado razoavelmente positivo no programa de desenvolvimento rural. Assim, a Áustria aplica um método preventivo e horizontal em que cerca de 70% dos agricultores participam nas submedidas agro-ambientais, que abrangem 93,5% de toda a superfície agrícola.

[9999] Estimativa baseada nas zonas abrangidas pelas submedidas "zonais".

[8888] Prevê-se um orçamento de aproximadamente 20% para as submedidas orientadas, mas ainda não foi executado.

[22] N.o 4 do artigo 39.o e n.o 2 do artigo 71.o

[23] Dos oito Estados-Membros auditados, só a Polónia não definiu quaisquer procedimentos de selecção, como foi também assinalado pela Comissão. A Áustria e a Suécia definiram alguns elementos de selecção, mas apenas relativamente a uma pequena percentagem do orçamento (7,5% das despesas no caso da Áustria e 12,5% no da Suécia).

[24] O artigo 70.o do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 fixa no domínio agro-ambiental uma contribuição mínima da UE de 20% das despesas públicas e contribuições máximas de 80% nas regiões elegíveis ao abrigo do objectivo da convergência e de 55% nas outras regiões. A contribuição é aumentada para 85% no caso dos programas das regiões ultraperiféricas e das ilhas menores do mar Egeu.

[25] Relatório Especial n.o 5/2010: Aplicação da abordagem Leader ao desenvolvimento rural, pontos 84 e 85.

[26] Primdahl, et al., Current use of impact models for agri-environment schemes and potential for improvements of policy design and assessment, Journal of Environmental Management (2010), doi:10.1016/j.jenvman.2009.12.012.

[27] A avaliação das medidas agro-ambientais realizada em Novembro de 2005 examinou um total de 288 estudos científicos, dos quais uma amostra de aproximadamente 30 estudos era especialmente dedicada à agricultura biológica. A avaliação concluiu que a agricultura biológica tinha efeitos positivos sobre a biodiversidade (aumento da flora e da fauna, diversidade dos habitats) e sobre a poluição atmosférica e das águas através de uma redução dos recursos. As orientações estratégicas comunitárias (ver glossário) consideraram que a agricultura biológica representa uma abordagem global da agricultura sustentável, que melhora o ambiente e a paisagem rural, e recomendaram que a sua contribuição para os objectivos ambientais e de bem-estar dos animais seja consolidada e reforçada.

[7777] Poderá haver mais do que um problema na zona de aplicação do contrato.

[28] Opção 2 da comunicação da Comissão "A PAC no horizonte 2020: Responder aos desafios do futuro em matéria de alimentação, recursos naturais e territoriais".

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ANEXO I

PRINCIPAIS CONSTATAÇÕES APRESENTADAS NOS ANTERIORES RELATÓRIOS DO TRIBUNAL SOBRE AS MEDIDAS AGRO-AMBIENTAIS

O relatório sobre a "Integração dos objectivos ambientais na PAC" [1] apresentava as seguintes constatações: os pagamentos agro-ambientais foram benéficos para o ambiente ao contribuir para a manutenção das práticas agrícolas extensivas, mas não conseguiram incentivar a reconversão da agricultura intensiva lesiva do ambiente em práticas agrícolas respeitadoras do ambiente; a orientação dos fundos da UE em função de prioridades ambientais pré-estabelecidas foi reduzida, o que deu origem a uma optimização dos recursos no domínio ambiental inferior à que deveria ter sido obtida; em alguns casos as taxas de ajuda eram demasiado baixas para incentivar os agricultores a aplicarem técnicas agrícolas respeitadoras do ambiente, enquanto, em outros casos, os agricultores receberam taxas de ajuda que excediam significativamente os seus custos reais; finalmente, a ausência de objectivos quantitativos e de referências ambientais tornou difícil acompanhar os progressos na realização dos objectivos ambientais.

O relatório sobre a "Verificação das despesas agro-ambientais" [2] constatou que a Comissão garantiu apenas parcialmente a possível verificação dos programas de desenvolvimento rural antes de os aprovar e não verificou de forma suficiente o correcto funcionamento dos sistemas de controlo agro-ambiental nos Estados-Membros. As constatações de auditoria nos Estados-Membros dizem respeito à data dos controlos no local e à possibilidade de verificar determinadas submedidas fundamentais. A auditoria concluiu que a verificação das medidas agro-ambientais colocava problemas específicos e raramente permitia obter garantias razoáveis a custos razoáveis. Nesse contexto, recomendou-se que a Comissão, o Conselho e o Parlamento deviam considerar a forma de ter em conta o princípio segundo o qual uma medida que não possa ser verificada de forma adequada não deve ser objecto de pagamentos públicos.

[1] Relatório Especial n.o 14/2000.

[2] Relatório Especial n.o 3/2005.

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ANEXO II

DESCRIÇÃO E INDICAÇÃO DA ORIGEM DOS CRITÉRIOS DE AUDITORIA UTILIZADOS PARA DAR RESPOSTA ÀS QUESTÕES DE AUDITORIA

Questão de auditoria (ver ponto 13) | Critério de auditoria | Explicação do critério de auditoria |

A política agro-ambiental é concebida e acompanhada de modo a produzir benefícios ambientais tangíveis? | 1.As medidas agro-ambientais têm objectivos (SMART) precisos, claramente orientados para benefícios ambientais específicos. | 1.O Regulamento (CE) n.o 1698/2005 estipula que cada programa de desenvolvimento rural deve incluir informações sobre os objectivos específicos verificáveis e que os seus progressos e a sua efic