PT Jornal Oficial da União Europeia C 67/170

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à monitorização, comunicação e verificação das emissões de dióxido de carbono provenientes do transporte marítimo e que altera o Regulamento (UE) n.o 525/2013

[COM(2013) 480 final — 2013/0224 (COD)]

2014/C 67/35

Relator: Stefan BACK

Em 4 de julho e em 16 de julho de 2013, o Parlamento Europeu e o Conselho, respetivamente, decidiram, nos termos dos artigos 192.o, n.o 1, e 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à monitorização, comunicação e verificação das emissões de dióxido de carbono provenientes do transporte marítimo e que altera o Regulamento (UE) n.o 525/2013

COM(2013) 480 final — 2013/0224 (COD).

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente, que emitiu parecer em 1 de outubro de 2013.

Na 493.a reunião plenária de 16 e 17 de outubro de 2013 (sessão de 16 de outubro), o Comité Económico e Social Europeu adotou, por 134 votos a favor, 1 voto contra e 9 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1 O CESE congratula-se com a proposta de regulamento relativo a um sistema de monitorização, comunicação e verificação (sistema MCV) das emissões de CO2 provenientes do transporte marítimo na UE (a proposta) como um primeiro passo para a aplicação das medidas destinadas a reduzir as emissões de CO2 provenientes do transporte marítimo definidas no Livro Branco sobre os Transportes de 2011 (1).

1.2 O CESE aprova o sistema MCV como uma primeira etapa de uma abordagem por fases destinada a obter um acordo na Organização Marítima Internacional (OMI) relativo a medidas obrigatórias para reduzir as emissões de CO2 provenientes do transporte marítimo e assinala com satisfação os resultados de maior eficiência energética e menores emissões que se espera alcançar após a sua aplicação (2).

1.3 O CESE considera que, apesar de a proposta ser insuficiente para atingir estas metas, não deixa de ser suficientemente ambiciosa no que se refere às medidas que podem ser adotadas ao nível nacional ou regional em relação aos países terceiros. O CESE estima que este ponto da proposta é equilibrado.

1.4 O CESE congratula-se com o facto de o balanço dos custos-benefícios da proposta ser favorável para os operadores navais envolvidos. Espera, contudo, que a Comissão monitorize os resultados da aplicação da proposta e tome as iniciativas necessárias se, por exemplo, os custos e os benefícios previstos se revelarem adversos para a competitividade.

1.5 O CESE questiona-se sobre a necessidade e o valor acrescentado das informações operacionais adicionais que vão além do combustível consumido e das emissões, que deverão ser monitorizadas e comunicadas nos termos da proposta, tal como estabelecido no artigo 9.o, alíneas d) a g), artigo 10.o, alíneas g) a j) e anexo II, especialmente na medida em que pelo menos parte destas informações são consideradas sensíveis do ponto de vista comercial pelo setor dos transportes marítimos, e que as opiniões divergem sobre o valor de poder dispor delas de uma forma agregada.

1.6 O CESE chama a atenção para a iniciativa «Cintura Azul» da Comissão que visa aliviar os encargos administrativos do transporte marítimo de curta distância e estima que esta abordagem também deve ser aplicada à proposta em apreço (3).

1.7 O CESE nota que são necessárias medidas suplementares para alcançar os objetivos estabelecidos no Livro Branco e considera extremamente importante que essas medidas sejam tomadas no quadro da OMI, a fim de evitar riscos de conflitos com países terceiros e/ou um impacto negativo na competitividade dos transportes marítimos da UE.

2. Introdução

2.1 As emissões provenientes do transporte marítimo internacional representam atualmente 3 % das emissões de gases com efeito de estufa (GEE) ao nível mundial e 4 % das emissões de GEE ao nível da UE. As previsões indicam uma quota de 5 % das emissões ao nível mundial até 2050 e aumentos consideráveis ao nível da UE, variando os valores entre 51 % e 86 %, dependendo do ano de referência escolhido (2005 e 1990, respetivamente) (4).

2.2 O pacote clima-energia da UE de 2008, a Estratégia Europa 2020 (5) e o Livro Branco sobre os Transportes de 2011 definem objetivos ambiciosos em matéria de redução dos GEE. Os objetivos gerais da UE são uma redução de 20 % em relação aos valores de 1990, subindo para 30 % em caso de um acordo a nível mundial (6). No que se refere ao transporte marítimo internacional, o Livro Branco sobre os Transportes define como objetivo uma redução de 40 % até 2050, comparativamente aos níveis de 2005.

2.3 Não há, porém, uma obrigação jurídica específica para o setor dos transportes marítimos de reduzir as suas emissões de GEE, excetuando o regulamento da OMI relativo ao enxofre, que foi transposto para a legislação europeia através da Diretiva 2012/33/UE. O transporte marítimo internacional é o único setor de transporte não incluído no compromisso da UE de redução das emissões de GEE.

2.4 No entanto, o Conselho Europeu e o Parlamento Europeu declararam ambos que todos os setores deveriam contribuir para a redução das emissões.

2.5 No setor dos transportes, definiram-se metas para a aviação civil, que foi incluída no Regime de Comércio de Licenças de Emissão (RCLE), também aplicável aos voos de e para os aeroportos da UE. A aplicação desta medida foi, porém, temporariamente adiada em relação aos voos não-UE, a fim de facilitar um acordo mundial no quadro da OACI (7).

2.6 No tocante aos transportes marítimos, a UE não definiu objetivos vinculativos na medida em que se considerou ser mais apropriado aguardar por medidas coordenadas a nível mundial pela OMI.

2.7 Não obstante, segundo uma declaração de 2009 do Conselho e do Parlamento, o facto de um acordo internacional no quadro da OMI não ter sido aprovado pela UE ou pelos seus Estados-Membros até 31 de dezembro de 2011 significa que a Comissão deve apresentar propostas para incluir as emissões do transporte marítimo internacional no compromisso de redução assumido pela UE. Entrando em vigor 2013, a sua conceção devia permitir minimizar qualquer impacto negativo na competitividade da UE (8). Estas declarações foram seguidas de uma declaração da Comissão, em outubro de 2012.

2.8 Embora não se tenha alcançado um acordo internacional no quadro da OMI em resposta à declaração de 2009, foram tomadas decisões para melhorar a eficiência energética dos novos navios e apresentadas novas propostas para melhorar a eficiência energética, podendo a monitorização, comunicação e verificação das emissões ser um primeiro passo. Neste contexto, a Comissão estima que o trabalho em curso na OMI poderia conduzir a decisões sobre medidas de mercado para reduzir as emissões. O compromisso de atuar ao nível regional da UE deve, por conseguinte, ser aplicado de forma a apoiar o trabalho prosseguido na OMI. A Comissão manifestou uma forte preferência por uma abordagem mundial liderada pela OMI e continuará a agir nessa perspetiva, apesar dos progressos lentos registados nas ações da OMI nessa matéria. A Comissão vai monitorizar continuamente os avanços e ponderar futuras ações no contexto da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre as Alterações Climáticas (CQNUAC) e da OMI.

2.9 A aplicação de um sistema de monitorização, comunicação e verificação das emissões (MCV) deverá representar o primeiro passo nessa direção. Isso permitiria monitorizar os progressos e promover uma maior eficiência energética ao nível das empresas, o que, por conseguinte, poderia levar à redução dos custos de forma a compensar os custos de gestão do sistema MCV. Pode aprender-se com a experiência dos sistemas que existem nas empresas. Um sistema MCV regional da UE deve ser aplicado em colaboração com a OMI e ser, posteriormente, adaptado a eventuais medidas tomadas pela OMI nesse domínio. Pode também ser uma primeira etapa numa abordagem por fases destinada a incluir as emissões GEE provenientes do transporte marítimo nos compromissos de redução das emissões assumidos ao nível internacional ou da UE através de requisitos de eficiência energética e/ou de medidas de mercado.

3. Proposta da Comissão Europeia

3.1 A Comissão propôs um regulamento que fornece um quadro para um sistema MCV para as emissões de CO2 dos navios com arqueação bruta superior a 5 000 toneladas (GT). O sistema abrange todas as viagens para e entre portos da UE e entre um porto da UE e o primeiro porto de destino fora da UE ou o último porto de partida fora da UE. Aplica-se a todos os navios, independentemente do seu pavilhão, excetuando os navios de guerra, embarcações de um Estado e embarcações de recreio. A proposta estima que o limiar de tonelagem exclui cerca de 40 % da frota mas apenas 10 % do total das emissões de CO2.

3.2 Pelas razões referidas no capítulo 2 supra, o sistema será levado a cabo em estreita colaboração com a OMI e outras organizações internacionais e será possível adaptá-lo a eventuais conceitos desenvolvidos no futuro no quadro da OMI.

3.3 O sistema MCV proposto pela Comissão fornece um quadro para garantir a recolha, por armadores ou operadores, de dados pertinentes para cada navio e cada viagem abrangidos pelo regulamento, incluindo os movimentos no interior dos portos. Está também prevista uma comunicação anual. As comunicações serão aprovadas por verificadores acreditados e os relatórios anuais aprovados serão enviados à Comissão e ao Estado de bandeira. Os relatórios anuais serão publicados e os documentos de conformidade emitidos pelos verificadores deverão ser conservados a bordo dos navios abrangidos pelo sistema. A conformidade será verificada pelo Estado de bandeira e através do sistema de controlo do Estado do porto. Qualquer incumprimento será sancionado, em certos casos pela expulsão de um navio, ou seja, banindo-o dos portos da UE até o problema de conformidade ter sido resolvido.

4. Observações na generalidade

4.1 O CESE assinala os objetivos estratégicos subjacentes à proposta, que são ambiciosos e vão mais longe do que o conteúdo da proposta, visando definir uma base factual para a prossecução das negociações e dos progressos no sentido de medidas que reduzirão significativamente as emissões de CO2 provenientes do transporte marítimo. O CESE congratula-se com estes objetivos estratégicos e mostra-se favorável à abordagem da Comissão que consiste em assumir o controlo da situação relativamente às emissões de CO2 e à sua evolução, de forma credível e transparente, através do sistema de comunicação e verificação que será criado pelo regulamento proposto. Partilha também da opinião de que esta base de conhecimentos poderá contribuir para favorecer o trabalho em curso na OMI com vista a um acordo sobre medidas obrigatórias para reduzir as emissões de CO2 provenientes do transporte marítimo. Neste contexto, o CESE remete igualmente para o seu parecer (9) sobre a «Proposta de regulamento relativo à criação de um mecanismo de monitorização e de comunicação de informações sobre emissões de gases com efeito de estufa e de comunicação a nível nacional e da União de outras informações relevantes no que se refere às alterações climáticas, e que revoga a Decisão n.o 280/2004/CE», entretanto adotado como Regulamento (UE) n.o 525/2013.

4.2 O CESE nota igualmente com satisfação a abordagem parcialmente ascendente seguida pela proposta, em que a informação a coligir ao nível das empresas deverá conduzir a medidas que melhorarão a eficiência energética a esse nível. Essas medidas deverão reduzir o consumo de combustível e as emissões por unidade transportada, a um ritmo de 2 % por ano. Reduzirão igualmente os custos líquidos em cerca de 1,2 mil milhões de euros por ano até 2030, de acordo com a avaliação de impacto que acompanha a proposta, tendo em conta os custos de implantação do sistema MCV, que serão, na sua maior parte, suportados pelo setor dos transportes marítimos.

4.3 O CESE sublinha, porém, a importância de continuar a monitorizar a precisão da avaliação efetuada sobre a relação custo-benefício da proposta para o setor dos transportes marítimos e para a sociedade. Solicita igualmente à Comissão que proponha imediatamente ações corretivas caso se constate que os requisitos impostos com o sistema MCV representam um encargo para o setor, afetando negativamente a sua competitividade.

4.4 O CESE tem dúvidas quanto à proposta de também alargar as obrigações de monitorização e comunicação aos elementos comerciais e operacionais. O CESE acrescenta que a proporcionalidade deste requisito de informação adicional é questionável, pois vai além do objetivo principal da proposta, a saber, coligir informação sobre as emissões de CO2. A sua utilidade foi também questionada pelo setor dos transportes marítimos, podendo a informação em questão ser sensível do ponto de vista comercial. Neste contexto, a imposição de obrigações administrativas adicionais também parece ir contra a vontade de simplificar, caraterística principal da iniciativa «Cintura Azul» da Comissão que visa facilitar o transporte marítimo na UE. Assim, o CESE assinala igualmente que a obrigação de fornecer este tipo de informações seria particularmente pesada para o transporte marítimo de curta distância, que envolve viagens curtas e destinos múltiplos.

4.5 O CESE concorda igualmente com a apreciação de que o nível esperado de redução das emissões em resultado da proposta será ainda bastante insuficiente para atingir as metas definidas para o setor dos transportes marítimos pelo Livro Branco sobre os Transportes de 2011. É premente adotar novas medidas mais eficientes.

4.6 Neste contexto, o CESE remete igualmente para pareceres anteriores (10) sobre a política dos transportes marítimos e os requisitos ambientais, nos quais manteve sempre a posição de acolher com agrado iniciativas em prol do ambiente, mas também defendeu que, dado o caráter mundial do transporte marítimo, essas medidas deviam ser adotadas a nível mundial, no âmbito da OMI.

4.7 Neste contexto, o CESE recorda que a proposta também é aplicável aos navios que arvoram pavilhão de países terceiros. Embora isto não levante problemas no caso das operações de transporte intra-UE, poderão surgir problemas no caso do transporte entre portos da UE e de países terceiros. O CESE considera que isto poderá representar um problema prático e político, e não tanto jurídico, face ao risco potencial de represálias ou complicações resultantes da existência de vários sistemas paralelos deste género. O CESE manifesta a esperança de o sistema proposto se revelar suficientemente atraente para os que são por ele abrangidos e que, ao contrário do regime RCE na aviação civil, os operadores de países terceiros não levantem problemas.

4.8 O CESE partilha da opinião de que as medidas obrigatórias para reduzir as emissões de CO2 que ultrapassem o conteúdo da proposta devem ser aprovadas no quadro da OMI, a fim de aumentar as hipóteses de serem aplicadas com sucesso. Considera igualmente que a regulamentação regional da UE tem maior probabilidade de se deparar com problemas de aplicação, particularmente no que se refere aos países terceiros.

4.9 O CESE assinala que a avaliação de impacto associada à proposta conclui que as medidas de mercado são o tipo de medidas mais eficiente para obter uma redução adequada das emissões de CO2 que permita atingir as metas das emissões para o transporte marítimo, como definidas no Livro Branco sobre os Transportes de 2011.

4.10 O CESE chama igualmente a atenção para o risco de as medidas obrigatórias a nível regional para reduzir as emissões, especialmente as medidas de mercado, terem um impacto negativo na competitividade do setor europeu dos transportes marítimos.

4.11 O Comité acolhe, por isso, com satisfação a obrigação estabelecida na proposta de a Comissão manter um contacto estreito com a OMI e outras organizações internacionais relevantes no tocante à implantação de um sistema MCV europeu para as emissões de CO2 provenientes do transporte marítimo, bem como a disponibilidade da Comissão para adaptar o sistema da UE a um futuro sistema MCV aprovado no âmbito da OMI.

4.12 O CESE encoraja a Comissão e os Estados-Membros a manterem a pressão no seio da OMI em prol de decisões rápidas sobre medidas adequadas, de preferência medidas de mercado, para reduzir as emissões de CO2 provenientes do transporte marítimo.

4.13 O CESE nota que, embora a Comissão confira grande importância a uma solução que envolva a OMI, não exclui medidas regionais ao nível da UE, caso os desenvolvimentos atuais na OMI não obtenham resultados. O CESE congratula-se com o facto de não ter sido definido um limite de tempo para essas medidas regionais e adverte contra a adoção de medidas eventualmente pouco eficazes em termos de redução das emissões, mas que poderão acarretar custos adicionais ao reduzirem a competitividade ou gerarem problemas com os países terceiros, afetando navios que arvorem o seu pavilhão, pelo menos fora das águas da UE.

4.14 O CESE aprova igualmente a ligação estabelecida entre o sistema MCV setorial e o sistema geral de monitorização das emissões GEE estabelecido ao abrigo do Regulamento (UE) n.o 525/2013 (11).

5. Observações na especialidade

5.1 O CESE nota que o conceito escolhido para o sistema MCV coloca a maior parte da responsabilidade pela implantação do sistema nos armadores ou operadores de navios e nos verificadores acreditados, atribuindo aos Estados-Membros, à Comissão e à EMSA essencialmente funções de supervisão e de receção das comunicações de informações. Com isto pretende-se aproveitar a experiência existente ao nível das empresas e reduzir a carga administrativa das instituições da UE.

5.2 O CESE considera que, para melhorar a qualidade da comunicação de informações sobre as emissões, há que reconhecer na comunicação as informações específicas pertinentes, tal como a classe de navegação no gelo de um navio ou a presença de condições de navegação importantes, como a navegação de inverno.

5.3 O CESE tem para si que alguns aspetos do sistema MCV proposto são desnecessariamente complexos e requerem demasiados recursos. É, por exemplo, difícil de entender por que motivo se deverá elaborar um relatório de verificação formal para os relatórios anuais, dado que será emitido um certificado de conformidade para os relatórios aprovados e que os principais elementos desse certificado também serão publicados. O CESE considera que um certificado de conformidade deveria ser suficiente, podendo ser acompanhado de um relatório de verificação fundamentado nos casos em que o certificado de conformidade tenha sido recusado.

5.4 Embora seja certamente útil comunicar também as informações estabelecidas na proposta aos órgãos da Comissão responsáveis pela aplicação do Regulamento (UE) n.o 525/2013 relativo à monitorização e comunicação de informações sobre as emissões GEE, é difícil de perceber por que razão os Estados-Membros deverão enviar um relatório separado à Comissão, adaptado para fins do referido regulamento, quando todas as informações pertinentes poderiam simplesmente ser incluídas num único relatório que seria, em seguida, comunicado a todas as partes interessadas.

5.5 O CESE interroga-se igualmente sobre a razoabilidade da aplicação da sanção de expulsão estipulada no artigo 20.o, n.o 3, da proposta, pois parece-lhe que isso impediria um navio de entrar num porto da UE, incluindo os que arvoram o seu pavilhão. Seria sensato oferecer uma espécie de porto de refúgio, que desse a oportunidade de resolver os problemas de conformidade.

5.6 O CESE pergunta-se igualmente se os prazos para a implantação não serão desnecessariamente longos e se, na realidade, não seria possível reduzir o calendário em um ano. Por exemplo, ainda que esteja previsto a proposta entrar em vigor em 1 de julho de 2015, não é necessário comunicar os planos de monitorização à Comissão antes de 30 de agosto de 2017, ao passo que o processo de monitorização em si não terá início antes de 1 de janeiro de 2018. Isto representa um período de transição de cerca de dois anos e meio, que o CESE considera ser demasiado longo, tendo em conta a necessidade de adotar uma série de atos delegados e atos de execução.

5.7 O CESE estima igualmente que o Fórum Europeu dos Transportes Marítimos Sustentáveis proposto poderá ser um bom ponto de contacto para uma série de perguntas sobre questões de implantação.

5.8 O CESE gostaria também de assinalar alguns pontos técnicos em relação à proposta. O artigo 14.o, n.o 1, menciona tanto «companhia» como «operador do navio», mas, segundo as definições constantes do artigo 3.o, o termo «companhia» abrange tanto o proprietário como o operador. Tanto o artigo 15.o, n.o 5, como o artigo 16.o, n.o 3, delegam poderes na Comissão para adotar atos delegados relativos, entre outros, aos «métodos de acreditação dos verificadores». O CESE propõe suprimir a referência aos «métodos de acreditação» no artigo 15.o, n.o 5, que trata os procedimentos de verificação e mantê-la no artigo 16.o, que versa sobre a acreditação dos verificadores.

5.9 O artigo 23.o estabelece uma ampla delegação de poderes para complementar e alterar o disposto nos anexos I e II através de atos delegados de modo a ter em conta uma série de elementos, incluindo dados científicos, dados pertinentes disponíveis a bordo dos navios, regras internacionais e normas internacionalmente aceites para «identificar os métodos mais precisos e eficientes de monitorização das emissões e melhorar a precisão das informações requeridas». O CESE tem para si que esta delegação de poderes vai muito além das adaptações ao desenvolvimento técnico e parece autorizar mudanças, tais como a identificação de métodos de monitorização, que são essenciais para a proposta. Assim, o CESE considera que uma delegação com esta amplitude poderá ser contrária ao artigo 290.o do TFUE. As mesmas dúvidas se colocam em relação à delegação de poderes constante do artigo 15.o, n.o 3, relativamente aos procedimentos de verificação.

Bruxelas, 16 de outubro de 2013 O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Henri MALOSSE

(1) COM(2011) 144 final, parecer do CESE sobre o «Roteiro do espaço único europeu dos transportes», JO C 24 de 28.1.2012, pp. 146-153, em especial os pontos 1.2, 3.7, 3.8 e 3.11.

(2) COM(2013) 480 final.

(3) COM(2013) 510 final – Cintura Azul, um espaço único para o transporte marítimo.

(4) COM(2013) 479.

(5) COM(2010) 2020.

(6) COM(2013) 479.

(7) Diretiva 2008/101/CE e Decisão 377/2013/UE.

(8) Considerando 2 da Diretiva 406/2009/CE e Considerando 3 da Diretiva 2009/29/CE.

(9) Parecer do CESE sobre o «Teor de enxofre dos combustíveis navais», JO C 68 de 6.3.2012, pp. 70-74.

(10) «Teor de enxofre dos combustíveis navais», JO C 68 de 6.3.2012, pp. 70-74; «Crescimento Azul: Oportunidades para um crescimento marinho e marítimo sustentável», JO C 161 de 6.6.2013, pp. 87-92; «Política comunitária de transporte marítimo no horizonte de 2018», JO C 255 de 22.9.2010, pp. 103-109; «Comércio de licenças de emissão na aviação», JO C 133 de 9.5.2013, pp. 30-32; «Vigilância e comunicação das emissões de gases com efeito de estufa», JO C 181 de 21.6.2012, pp. 169-173; «Uma política marítima integrada para a União Europeia», JO C 211 de 19.8.2008, pp. 31-36; «Tornar o transporte marítimo e o transporte por via navegável interior mais ecológicos», JO C 277 de 17.11.2009, pp. 20-24.

(11) Regulamento (UE) n.o 525/2013 relativo à criação de um mecanismo de monitorização e de comunicação de informações sobre emissões de gases com efeito de estufa e de comunicação a nível nacional e da União de outras informações relevantes no que se refere às alterações climáticas, e que revoga a Decisão n.o 280/2004/CE.