REVISÃO ANUAL

dos relatórios anuais de atividades de crédito à exportação dos Estados‑Membros, em conformidade com o ponto 3 do anexo I do Regulamento (UE) n.º 1233/2011

1. Introdução:

O Regulamento (UE) n.º 1233/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de novembro de 2011, sobre a aplicação de certas diretrizes para créditos à exportação que beneficiam de apoio oficial e que revoga as Decisões 2001/76/CE e 2001/77/CE do Conselho[1] prevê, no anexo I, que os Estados‑Membros apresentem um relatório anual de atividades à Comissão, a fim de reforçar a transparência ao nível da União. Com base nessas informações, a Comissão elabora uma revisão anual destinada ao Parlamento Europeu.

A presente revisão anual abrange o ano civil de 2012. No que diz respeito ao âmbito deste exercício, ele abrange as atividades de crédito à exportação na aceção do Regulamento (UE) n.º 1233/2011, isto é, as transações a «médio e longo prazo», com um prazo de reembolso de dois ou mais anos. Esta revisão não abrange transações de crédito à exportação a curto prazo[2] nem atividades realizadas por algumas Agências de Crédito à Exportação (ACE) fora do domínio do crédito à exportação (como os seguros de investimentos). É igualmente de notar que, no caso de alguns Estados‑Membros, a função de agência de crédito à exportação é desempenhada por uma empresa de seguros que opera ao abrigo de um mandato público. Nesses casos, a gestão do programa público de crédito à exportação é estritamente separada das atividades do setor privado (as quais não são, obviamente, objeto da presente revisão).

2. Relatórios anuais de atividades recebidos em relação ao ano civil de 2012:

Foram recebidos relatórios anuais de atividades dos seguintes Estados‑Membros: Áustria, Bélgica, Bulgária, República Checa, Dinamarca, Finlândia, França, Alemanha, Hungria, Itália, Luxemburgo, Países Baixos, Polónia, Portugal, Roménia, Eslovénia, República Eslovaca, Espanha, Suécia e Reino Unido.

No ano de referência, Chipre, a Estónia, a Grécia, a Irlanda, a Letónia, a Lituânia e Malta não tiveram programas ativos de crédito à exportação, na aceção do Regulamento (CE) n.º 1233/2011.

A Croácia aderiu à União Europeia em 1 de julho de 2013.

Tal como no exercício anterior, os Estados‑Membros utilizaram um modelo semelhante para a apresentação dos seus relatórios (sob a forma de «lista de controlo»). Embora alguns Estados‑Membros tenham optado por ligar os seus relatórios anuais de atividades com os relatórios anuais a nível nacional publicados durante o mesmo período, outros optaram por descrever exaustivamente as suas atividades diretamente no modelo de relatório.

3. Análise dos relatórios anuais de atividades:

A) informações gerais e financeiras:

O quadro regulamentar aplicável [Regulamento (UE) n.º 1233/2011] incide sobre as regras aplicáveis às transações e aos programas de crédito à exportação, mas deixa inteiramente ao critério de cada Estado‑Membro a decisão sobre a realização de um programa de crédito à exportação e, em caso afirmativo, sobre a forma de organizar a respetiva Agência de Crédito à Exportação (ACE).

Em alguns Estados‑Membros, a ACE é um serviço ou organismo do Estado. Noutros, uma companhia de seguros desempenha essa função ao abrigo de um mandato público e sob controlo governamental. Não é invulgar que os Estados‑Membros com diferentes categorias de apoio ao crédito à exportação tenham mais de uma ACE (por exemplo, uma agência que concede apoio oficial sob a forma de garantia, ou de uma «garantia pura» de tipo seguro e outra que presta apoio do tipo taxa de juro). Em comparação com o ano de referência anterior, a situação não sofreu alterações de fundo: em 2012, 20 Estados‑Membros da UE tinham programas de crédito à exportação, na aceção do Regulamento (UE) n.º 1233/2011, sendo esses programas geridos por um total de 27 diferentes agências e serviços do Estado. No caso da ACE italiana SACE, a sua propriedade passou do Ministério da Economia e das Finanças para a Cassa Depositi e Prestiti (CDP). A CDP é agora também a acionista maioritária da SIMEST, outra ACE italiana. Tanto a SACE como a SIMEST continuam o seu mandato de crédito à exportação ao abrigo da nova estrutura de propriedade.

Conforme já mencionado na última revisão anual, a categoria mais comum de apoio ao crédito à exportação prestado pelas ACE costumava ser de «garantia pura» (ou seja, a transação de exportação em questão é efetivamente financiada por um crédito de um banco comercial, em relação ao qual a ACE constitui uma garantia ou uma cobertura de tipo seguro), embora alguns Estados‑Membros também já tenham concedido um «apoio financeiro oficial» (por exemplo, regimes de apoio às taxas de juro). Em consequência da crise financeira mundial de 2008‑09 e da crise na zona euro nos últimos anos, tornou‑se cada vez mais difícil obter liquidez suficiente dos bancos comerciais. Este problema tem sido muito debatido nos meios do crédito à exportação internacionais (por exemplo, a nível da OCDE). Nem todos os Estados‑Membros da UE são afetados da mesma forma, mas muitos desenvolveram novos instrumentos, durante os últimos anos, para atenuar estes problemas. Durante o ano de referência de 2012, a Espanha – além dos seus regimes tradicionais de garantia pura e de apoio às taxas de juro – iniciou um programa de financiamento direto[3]. O Reino Unido desenvolveu um regime de concessão de empréstimos diretos durante o período de referência, que se tornou operacional em setembro de 2013. Uma outra solução pode ser dada por instrumentos como o «reforço da garantia» (Garantie Rehaussée) introduzido pela França (este instrumento abrange especificamente as instituições de refinanciamento de um banco que forneça um crédito à exportação em situação de falta de pagamento). A Bélgica criou a «garantia de financiamento da exportação» (que permite igualmente a emissão de garantias em benefício de terceiros, investidores, que refinanciem créditos à exportação).

As secções II e IV do modelo de relatório utilizado para os relatórios anuais de atividades contêm informações pormenorizadas, que também se encontram nos relatórios anuais gerais a que vários Estados‑Membros se referem de forma explícita.

Os relatórios anuais de atividades fornecem informações financeiras pertinentes sobre os programas de crédito à exportação em 2012. Contudo, há que salientar que, nos termos do Regulamento (UE) n.º 1233/2011, estes relatórios são elaborados em conformidade com o respetivo quadro legislativo nacional do Estado‑Membro. Esta situação tem como resultado algumas diferenças na apresentação. Assim sendo, a Comissão não tem observações específicas a fazer sobre os aspetos financeiros dos relatórios anuais de atividades[4].

Os relatórios anuais de atividades de quatro Estados‑Membros (República Checa, Finlândia, República Eslovaca e Reino Unido) mencionam passivos contingentes em referência ao anexo I, ponto 1/última frase, do Regulamento (UE) n.º 1233/2011[5].

b) Tratamento dos «riscos ambientais suscetíveis de acarretar outros riscos importantes»:

Do anexo I, ponto 2, do Regulamento (UE) n.º 1233/2011 consta o seguinte: «No relatório anual de atividades, os Estados‑Membros devem descrever a forma como os riscos ambientais suscetíveis de acarretar outros riscos relevantes são tidos em conta nas atividades de crédito à exportação que beneficiam de apoio oficial das suas ACE.»

Todos os Estados‑Membros referem explicitamente esta disposição nos respetivos relatórios anuais de atividades. Todos declaram que verificam se os pedidos de crédito à exportação abrangem igualmente o ponto de vista ambiental. No que diz respeito ao anexo I, ponto 2, (que só menciona explicitamente os riscos ambientais), alguns Estados‑Membros[6] também referem explicitamente os impactos sociais, alguns os direitos humanos[7], as normas fundamentais de direito do trabalho[8], as normas anticorrupção[9] e o impacto geral sobre o desenvolvimento[10]. A Finlândia atualizou recentemente a sua política em matéria de análise de projetos e fornece uma explicação circunstanciada nessa secção do relatório anual de atividades.

Os processos de avaliação ambiental dão normalmente origem a uma decisão de recusa ou de apoio efetivo ao crédito à exportação[11]. Muitos Estados‑Membros fazem referência aos procedimentos constantes da Recomendação da OCDE sobre abordagens comuns em matéria de créditos à exportação que beneficiam de apoio oficial e o dever de diligência ambiental e social («abordagens comuns»)[12].

c) Conformidade das ACE com os objetivos e as obrigações da União:

No anexo I, ponto 3, solicita‑se à Comissão que avalie, na sua revisão anual, o «cumprimento dos objetivos e das obrigações da União por parte das ACE».

i) cumprimento das obrigações ao abrigo do direito internacional e do direito em matéria de concorrência da UE:

Não houve litígios a nível da OMC que envolvessem programas europeus de crédito à exportação.

Em 2012, a Comissão Europeia não recebeu queixas relativas a eventuais infrações ao direito da UE relacionadas com agências de crédito à exportação.

ii) cumprimento dos objetivos da União:

O Tratado da União Europeia (TUE) enumera os objetivos gerais da União no artigo 3.º e os princípios e objetivos da ação externa da União no artigo 21.º

No que diz respeito à política comercial comum da UE, faz‑se referência aos princípios e objetivos da ação externa da União no artigo 206.º e no artigo 207.º, n.º 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, que estabelecem o seguinte:

«Artigo 206.º

Com a instituição de uma união aduaneira nos termos dos artigos 28.º a 32.º, a União contribui, no interesse comum, para o desenvolvimento harmonioso do comércio mundial, para a supressão progressiva das restrições às trocas internacionais e aos investimentos estrangeiros diretos e para a redução das barreiras alfandegárias e de outro tipo.

Artigo 207.º

A política comercial comum assenta em princípios uniformes, designadamente no que diz respeito às modificações pautais, à celebração de acordos pautais e comerciais sobre comércio de mercadorias e serviços, e aos aspetos comerciais da propriedade intelectual, ao investimento estrangeiro direto, à uniformização das medidas de liberalização, à política de exportação, bem como às medidas de defesa comercial, tais como as medidas a tomar em caso de dumping e de subsídios. A política comercial comum é conduzida de acordo com os princípios e objetivos da ação externa da União.»

Nenhum destes artigos menciona especificamente os créditos à exportação. Estas disposições são de natureza geral e a medida em que podem ser traduzidas em obrigações e regras diretamente pertinentes para a atividade das agências estatais especializadas em domínios bastante técnicos, como a concessão de créditos à exportação, depende das disposições específicas.

Na opinião da Comissão, estas disposições do Tratado podem, no entanto, servir de enquadramento para avaliar as políticas aplicadas às transações de crédito à exportação.

A informação refletida nos relatórios anuais de atividades mostra que os Estados‑Membros têm, em geral, políticas em matéria de crédito à exportação e de ambiente[13], medidas anticorrupção e práticas de empréstimo sustentáveis em relação aos países de baixo rendimento. As três recomendações aplicáveis da OCDE[14] (Recomendação da OCDE sobre a corrupção e os créditos à exportação que beneficiam do apoio público, a Recomendação sobre abordagens comuns em matéria de créditos à exportação que beneficiam de apoio oficial e o dever de diligência ambiental e social e os Princípios e diretrizes que favorecem práticas de financiamento sustentável nos créditos à exportação públicos concedidos a países com baixo rendimento) desempenham um papel importante – mas não exclusivo. Mesmo os Estados‑Membros que não são membros da OCDE as aplicam ou têm, em princípio, a intenção de o fazer. Muitos Estados‑Membros afirmam nos seus relatórios que, por exemplo, as «Abordagens Comuns» são aplicadas para além do âmbito de aplicação definido pela OCDE ou que as respetivas legislações ou práticas nacionais são, em substância, mais ambiciosas do que as recomendações da OCDE[15]. Em vários casos, foram desenvolvidos instrumentos aplicáveis pelas próprias ACE em questão (por exemplo, uma política de responsabilidade social das empresas – RSE – ou um código de ética)[16].

Os direitos humanos desempenham um papel importante nas políticas de crédito à exportação de muitos Estados‑Membros. O novo enfoque nos direitos humanos, expresso na nova versão das «Abordagens Comuns» adotadas pela OCDE em 2012, é, de uma maneira geral, apreciado. Vários Estados‑Membros comunicaram que apoiam ativamente o trabalho da OCDE sobre a aplicação prática desta nova dimensão dos direitos humanos ou das Abordagens Comuns[17] ou salientam que aplicam considerações relativas aos direitos humanos independentemente do âmbito das Abordagens Comuns[18].

As políticas dos Estados‑Membros relacionadas com as atividades de crédito à exportação não se limitam aos quatro domínios de intervenção já referidos, mas incluem igualmente a transparência (políticas de abertura e confidencialidade), o diálogo com a sociedade civil, o contributo para o desenvolvimento sustentável, a responsabilidade social das empresas (quer sob a forma de uma política de RSE para as próprias ACE, quer pela promoção de esforços dos exportadores neste domínio) e a promoção do respeito pelas orientações da OCDE por parte das empresas multinacionais, assim como pelas normas fundamentais de direito do trabalho, tal como expresso nos principais instrumentos da OIT.

Em resumo, a Comissão toma nota de que todos os Estados‑Membros definiram políticas para acompanhar a gestão dos seus programas de crédito à exportação que estão em conformidade com os objetivos da UE. As recomendações políticas desenvolvidas no âmbito da OCDE — a única organização internacional que desenvolveu regras especializadas relativas aos créditos à exportação – são comummente utilizadas, mas as atividades conexas dos Estados‑Membros vão claramente mais além.

Por exemplo, o relatório anual de atividades da Finlândia menciona, entre os seus princípios ambientais, «o apoio à evolução internacional no sentido de um conjunto comum de regras em matéria de ambiente para as ACE, a fim de garantir a igualdade de oportunidades no domínio da concorrência, a este respeito, para os exportadores de diferentes países». Do ponto de vista da Comissão, esta posição tem grande mérito em si mesma, e não só no domínio do ambiente: a concorrência internacional entre os exportadores deve incidir na qualidade e no preço dos produtos ou serviços em questão, e não nas condições do pacote de financiamento do crédito à exportação, nem na substância das políticas aplicadas aos créditos à exportação.

De um modo geral, seria igualmente aconselhável utilizar o trabalho das instituições de controlo internacionais (designadamente, a ONU) como orientação no desenvolvimento de novas políticas.

É difícil definir um parâmetro de referência preciso para medir a «conformidade» no quadro do Direito da UE. Pelo exposto antes, a Comissão considera existir uma clara vontade geral por parte dos Estados‑Membros de adotarem políticas aplicáveis aos seus programas de crédito à exportação cujos objetivos estejam em conformidade com o teor geral dos artigos 3.º e 21.º do TUE. No entender da Comissão, trata‑se nomeadamente dos seguintes objetivos: estabelecimento «de um mercado interno» (artigo 3.º, n.º 3) – como antes mencionado, todos os programas de crédito à exportação têm de ser compatíveis com a legislação aplicável), e — a nível internacional – manter e promover o «comércio livre e equitativo» (artigo 3.º, n.º 5), «consolidar e apoiar os direitos do Homem» [artigo 21.º, n.º 2, alínea b)], «incentivar a integração de todos os países na economia mundial» (artigo 21.º, n.º 2, alínea e)) e «contribuir para o desenvolvimento de medidas internacionais para preservar e melhorar a qualidade do ambiente e a gestão sustentável dos recursos naturais à escala mundial, a fim de assegurar um desenvolvimento sustentável» (artigo 21.º, n.º 2, alínea f)).

A Comissão tomou nota da resolução adotada em julho de 2013 pelo Parlamento Europeu sobre o primeiro exercício de apresentação de relatórios ao abrigo do Regulamento (UE) n.º 1233/2011. Obviamente, teria sido muito difícil aplicar retroativamente a substância desta resolução para o exercício de apresentação de relatórios de 2012 (o prazo para apresentação dos relatórios anuais de atividades pelos Estados‑Membros era o fim de julho de 2013). Entretanto, a Comissão chamou a atenção dos Estados‑Membros para esta resolução, tendo em vista os exercícios futuros.

[1] JO L 326 de 8.12.2011, p. 45.

[2] A essas transações aplica‑se a Comunicação da Comissão aos Estados‑Membros nos termos do artigo 93.º, n.º 1, do Tratado CE, que aplica os artigos 92.º e 93.º do Tratado ao seguro de crédito à exportação a curto prazo.

[3] A «concessão de empréstimos diretos» é uma categoria de crédito à exportação em que o financiamento é concedido diretamente pela ACE e não por um banco comercial.

[4] Nos termos do anexo I, ponto 1, o presente processo de elaboração de relatórios é levado a cabo sem prejuízo das prerrogativas das instituições dos Estados‑Membros que têm a seu cargo a supervisão dos programas nacionais de crédito à exportação.

[5] As suas declarações em referência a essa frase do regulamento («Caso possam surgir passivos contingentes em resultado de atividades de crédito à exportação que beneficiam de apoio oficial, tais atividades devem constar do relatório anual de atividades») são as seguintes: República Checa: «Garantias bancárias emitidas 2 168 milhões CZK (aprox. 86,2 milhões EUR) comunicadas no total de contas de ordem». Finlândia: «A. Garantias de Crédito à Exportação – o Estado finlandês cobre o défice eventual. B. Financiamento do Crédito à Exportação – o Estado finlandês cobre o défice e garante o financiamento. C. Sistema de Compensação de Juros – responsabilidade do Estado finlandês». República Eslovaca: «Garantias bancárias emitidas no valor de um milhão de euros comunicadas no total de contas de ordem (1.1.2012: 90,39 milhões EUR e 31.12.2012: 47,69 milhões EUR»; Reino Unido: (remete para o respetivo relatório e contas anuais, que contém, na p. 140, toda uma secção com informações sobre passivos contingentes para os exercícios terminados em 31 de março de 2012 e em 31 de março de 2013) e indica o total para 31 de março de 2013 como «17,60 mil milhões GBP – antes de resseguro – e 12,20 mil milhões GBP – líquido de resseguros».

[6] Por exemplo, a Bélgica, a República Checa, a Dinamarca, a França, a Alemanha, os Países Baixos, a Roménia, a República Eslovaca, a Eslovénia e a Suécia.

[7] A Suécia e a Finlândia.

[8] A Finlândia e os Países Baixos.

[9] Por exemplo, a Dinamarca, a Finlândia, os Países Baixos e a Suécia.

[10] A Bélgica, a Finlândia e a Alemanha.

[11] O apoio pode estar relacionado com determinadas condições, normalmente destinadas à aplicação das medidas de atenuação dos riscos e à conformidade com as normas. Esse apoio condicional exige que o resultado da avaliação global do impacto do projeto seja considerado «aceitável». Os relatórios da Bélgica, da Dinamarca, da Hungria, de Itália, do Luxemburgo, da Polónia, de Portugal, da Roménia, da Eslovénia e de Espanha fazem referência explícita à cobertura condicional. O conceito está igualmente refletido na Recomendação da OCDE sobre abordagens comuns em matéria de créditos à exportação que beneficiam de apoio oficial e o dever de diligência ambiental e social.

[12] Por exemplo, a Itália, os Países Baixos, o Luxemburgo, a Polónia, Portugal, a República Eslovaca, a Eslovénia, a Espanha e o Reino Unido.

[13] Em relação às políticas ambientais, ver o ponto 3, alínea b), supra.

[14] Segundo a OCDE, «as recomendações não são juridicamente vinculativas, mas a prática reconhece‑lhes grande força moral, uma vez que representam a vontade política dos Estados‑Membros, havendo uma expectativa de que os países envidem todos os esforços para aplicar plenamente uma recomendação. Assim, os países que não pretendem aplicar uma recomendação normalmente abstêm‑se quando esta é adotada.»

[15] Por exemplo, a Áustria, a Bélgica, a Bulgária, a Dinamarca, a Finlândia, a França e a Alemanha. Os Países Baixos e a Suécia.

[16] Por exemplo, a Dinamarca, a Itália, o Luxemburgo, a Eslovénia e a Suécia.

[17] Por exemplo, a Itália.

[18] Por exemplo, a Áustria, a Bélgica, a Dinamarca, a Alemanha, a Itália, os Países Baixos e a Suécia. Além do exame geral das transações, a Suécia aplica ainda um sistema de avaliações suplementares das transações que apresentam riscos inerentes a nível dos direitos laborais e humanos e das transações em países ou setores de elevado risco.