COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO E AO COMIÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU sobre a avaliação das regulamentações nacionais em matéria de acesso a determinadas profissões /* COM/2013/0676 final */





1. Introdução As economias europeias estão a sofrer as consequências da crise financeira e do seu impacto sobre as finanças públicas. Em todo o Mercado Único, os diferentes governos nacionais estão a ponderar a forma de estimular a criação de emprego e de restabelecer o crescimento económico. Na sua Comunicação de junho de 2012[1] sobre a aplicação da Diretiva Serviços, a Comissão sublinhava a importância, neste contexto, de garantir que o quadro regulamentar aplicável aos serviços profissionais continua a ser consentâneo com os objetivos a que se propõe. A Diretiva Qualificações profissionais revista, sobre a qual o Conselho, o Parlamento Europeu e a Comissão chegaram a acordo político em junho de 2013, aborda estas questões e apela a uma nova estratégia, solicitando a cada Estado-Membro que efetue, de modo ativo, uma análise e uma modernização das respetivas regulamentações em matéria de qualificações que regem o acesso às profissões ou títulos profissionais[2]. A presente comunicação traça um plano de trabalho com vista à realização dessa revisão. Ao melhorar o acesso às profissões, em especial através de um ambiente regulamentar mais flexível e transparente nos Estados-Membros, facilita-se a mobilidade dos profissionais qualificados no mercado interno e a prestação transfronteiras de serviços profissionais. Produz-se também um impacto positivo sobre a situação do emprego, reforçando o crescimento económico, sobretudo tendo em conta que os serviços profissionais, por si só, representam cerca de 9 % do PIB da União. Esta análise das profissões regulamentadas deve constituir uma prioridade, se se pretende reforçar o potencial de crescimento e consolidar a trajetória para a recuperação económica. A Comissão insta por conseguinte os Estados-Membros a não aguardarem a entrada em vigor formal da Diretiva Qualificações Profissionais revista (finais de 2013), começando desde já a analisar, a nível nacional, os requisitos em matéria de qualificações que são impostos para as profissões regulamentadas, bem como o âmbito das atividades reservadas. O Pacto para o Crescimento e o Emprego aprovado pelo Conselho Europeu em junho de 2012 apelava à implementação da Comunicação da Comissão, nomeadamente através de um exame interpares rigoroso das restrições nacionais e de uma ação rápida para remover os obstáculos injustificados. Na mesma linha, o Parlamento Europeu convidou a Comissão a identificar os domínios em que os Estados-Membros estão a bloquear esse acesso de modo desproporcionado[3]. A estratégia global para combater o desemprego dos jovens, acordada pelo Conselho Europeu em 28 de junho de 2013, sublinhava igualmente a necessidade de tomar medidas com vista a oferecer aos jovens perspetivas de emprego. A fim de garantir que todos os Estados-Membros avançam em direção a um mesmo objetivo, a presente comunicação estabelece um quadro de ação que prevê que os Estados-Membros apresentem um primeiro conjunto de planos de ação nacionais até abril de 2015. Não se pretende com este exercício obter um «modelo uniforme ». Estes planos de ação devem basear-se numa análise aprofundada e casuística das barreiras que entravam o acesso às diferentes profissões, bem como dos possíveis mecanismos de regulamentação alternativos. Esta foi uma das conclusões de uma sessão de trabalho realizada com os ministérios nacionais e as organizações profissionais, em 17 de junho de 2013. Uma extensa avaliação mútua, que será levada a cabo nos próximos dois anos, deverá dar origem a mudanças tangíveis em cada Estado-Membro. No decurso desse período, a Comissão começará a identificar os êxitos e lacunas observados neste domínio, nos relatórios anuais sobre a integração do mercado único de novembro de 2014 e 2015. A Comissão dirigiu recomendações específicas por país, sobre esta questão, a vários Estados-Membros. O processo de avaliação mútua descrito na presente comunicação representa um exercício distinto e não afeta os compromissos assumidos no contexto do Semestre Europeu. A fim de proporcionar um panorama completo dos obstáculos que afetam o acesso às profissões regulamentadas e o seu exercício, é publicado em paralelo um relatório respeitante aos resultados da avaliação interpares sobre os requisitos em termos de forma jurídica, participação acionista e tarifário, realizada em conformidade com a Diretiva Serviços, uma nova ação que foi anunciada na Comunicação de junho de 2012. 2. Por que motivo é importante analisar todas as profissões? Em vários Estados-Membros (como a Espanha, a Polónia, Portugal e a Eslovénia), estão a ser feitas reformas em grande escala a nível das profissões regulamentadas, e tanto a Comissão como outras organizações internacionais tem feito apelos no sentido de se efetuar esse tipo de análise das regulamentações nacionais. A OCDE, que concebeu indicadores que permitem medir a restritividade regulamentar de determinados Estados-Membros para um conjunto específico de profissões e setores, sublinhou o efeito distorçor dessas regulamentações[4]. O presente capítulo analisa os principais argumentos que justificam a presença de barreiras regulamentares à entrada no mercado, os benefícios esperados com a abertura do acesso às profissões atualmente regulamentadas e os motivos pelos quais é importante analisar todos os obstáculos que entravam o acesso a determinadas profissões. 2.1 A regulamentação do acesso às profissões pode trazer certos benefícios 2.1.1 Ajudar o consumidor a avaliar a qualidade de um serviço Os consumidores podem ter dificuldade em avaliar o nível de qualificação dos prestadores de serviços, essencial para a prestação de serviços de elevada qualidade. Esta assimetria de informação impede os consumidores de efetuarem escolhas informadas quanto aos prestadores de serviços. Para fazer face ao risco de eventuais deficiências do mercado, a existência de disposições regulamentares que especifiquem os conhecimentos e competências técnicos de que devem dispor os profissionais presentes no mercado[5], poderia proporcionar aos consumidores a segurança de que carecem. 2.1.2 Apoiar o bom funcionamento da economia de um Estado-Membro Proteger os consumidores e o interesse público Determinadas profissões podem ser objeto de regulamentação por motivos de saúde e de segurança, para evitar acidentes causados por práticas irregulares ou produtos defeituosos. Por exemplo, para a maioria das profissões da saúde, são exigidas qualificações adequadas, incluindo estágios. Existem também serviços que são considerados bens públicos, em virtude constituírem um valor acrescentado para a sociedade em geral; poderão ter de ser regulamentados para assegurar que o seu fornecimento e a sua qualidade são adequados. Efeitos externos sobre terceiros Certos serviços profissionais são suscetíveis de afetar terceiros. A regulamentação pode assegurar que os prestadores de serviços têm devidamente em conta o impacto das suas atividades, sobre outras partes para além das que lhes contrataram esse serviço. Por exemplo, as contas de uma empresa podem necessitar de uma revisão legal no interesse da comunidade dos investidores - que devem poder confiar nessas contas - e não apenas no interesse da empresa que paga ao auditor. 2.2 Benefícios decorrentes da abertura do acesso às profissões 2.2.1 Proporcionar ao consumidor uma escolha mais alargada a melhores preços Melhores preços As restrições ao acesso a uma profissão limitam o número de profissionais autorizados a prestar esse serviço. Em consequência, o número de profissionais disponíveis não é ditado pelo mercado, o que poderá tornar-se problemático em caso de variações da procura do mesmo serviço, e originar proveitos económicos para os prestadores estabelecidos, conduzindo a preços mais elevados com prejuízo para o resto da economia e dos consumidores, sobretudo se a procura desses serviços for rígida[6]. Alargar o leque de escolha do consumidor A existência de barreiras regulamentares excessivas para o acesso a determinadas profissões pode criar distorções no mercado e provocar um agravamento dos preços, suscetível de desencorajar os consumidores que não estão preparados para pagar nestes termos, ou que não podem permitir-se fazê-lo. Existem muitas vezes formas de regulamentação menos onerosas que asseguram também uma boa qualidade dos serviços e podem conduzir a melhores preços. Consequentemente, o leque de escolha dos consumidores seria alargado e as desigualdades sociais entre consumidores reduzidos[7]. 2.2.2 Fomentar a competitividade nacional e o emprego Aumentar a competitividade Os profissionais não se limitam a oferecer serviços aos consumidores finais. Os serviços profissionais constituem um consumo intermédio para muitos setores; por conseguinte, os efeitos multiplicadores podem ter um impacto económico significativo para o resto da economia. Ao reduzir as barreiras regulamentares à entrada pode conseguir-se uma maior concorrência entre um número mais elevado de profissionais, o que pode igualmente constituir um incentivo acrescido à prestação de serviços inovadores e de elevada qualidade, bem como à revisão contínua dos custos operacionais. Um maior número de prestadores de serviços pode também aumentar os níveis de inovação, através da intensificação da concorrência. A modernização das disposições regulamentares pode encorajar os profissionais a oferecerem os respetivos serviços em outros Estados-Membros, potenciando assim as oportunidades de mercado para as empresas da UE, a concorrência e a escolha dos consumidores. Melhorar a situação em termos de emprego A regulamentação pode ter um impacto negativo sobre a criação de emprego, ao segmentar os mercados de trabalho e ao dificultar o ajustamento da oferta de mão-de-obra às mudanças verificadas nas preferências dos consumidores[8]. Em consequência, não é possível resolver devidamente o problema da escassez de mão-de-obra em certas profissões, uma vez que a mobilidade no interior das profissões e entre elas é entravada pela regulamentação. A redução ou supressão das barreiras à entrada poderia facilitar o acesso dos jovens ao mercado de trabalho nacional e, ao mesmo tempo, permitir a mobilidade dos profissionais de outros Estados-Membros. 2.3 Considerar os impactos económicos da regulamentação A análise das profissões regulamentadas constitui uma boa oportunidade para cada Estado-Membro avaliar as vantagens da sua regulamentação nacional e ponderá-las face aos custos económicos subjacentes. Este tipo de análise já é feito a nível da investigação académica, em que a tónica é colocada não tanto no número de entraves mas essencialmente no impacto da regulamentação profissional sobre certos indicadores-chave: a qualidade de um serviço, os salários dos profissionais em causa, os preços para os consumidores e o impacto global sobre o emprego. Diversos destes estudos[9] concluem que não é possível demonstrar qualquer correlação entre a regulamentação e a qualidade de um serviço. Uma possível explicação, avançada pelos investigadores, é a dificuldade com que se defrontam os grupos de baixos rendimentos para ter acesso a serviços de profissões regulamentadas, em virtude dos honorários elevados, o que os obriga a recorrer a soluções do tipo «faça você mesmo». Além disso, em muitas profissões não é evidente de que modo se deve medir a qualidade. Outros estudos[10] sugerem que os salários médios são significativamente mais elevados para os profissionais que trabalham num setor regulamentado do que para os profissionais que trabalham num setor não regulamentado e que a introdução de regulamentação aumenta os rendimentos dos profissionais. Existe por isso o risco de esses aumentos serem repercutidos nos preços, em prejuízo da população que utiliza esses serviços. As investigações levadas a cabo nos EUA - onde as regulamentações são diferentes de um Estado para outro - permitem efetuar uma comparação do impacto da regulamentação entre Estados-Membros com e sem regulamentação. Por exemplo, pode constatar-se, nos EUA, que, em relação a certas profissões, o crescimento do emprego foi 20 % mais elevado nos Estados onde não existe regulamentação[11]. Estudos realizados na Alemanha[12] levaram também a concluir que a regulamentação das profissões pode ter um impacto negativo sobre a mobilidade dos profissionais entre postos de trabalho, na medida em que impede os profissionais de reagirem rapidamente às oportunidades que surgem no mercado de trabalho. 2.4 Permitir aos profissionais tirarem partido do Mercado Único Os participantes no mercado que pretendam oferecer serviços profissionais além-fronteiras ou encontrar um emprego noutro Estado-Membro deparam-se com um número considerável de barreiras regulamentares relacionadas com o exercício das profissões. O termo «profissão regulamentada», tal como definido na Diretiva Qualificações Profissionais[13], abrange não apenas atividades profissionais, mas também títulos, cujo acesso está subordinado à posse de qualificações específicas através das regulamentações nacionais. Na União, o número de profissões regulamentadas[14] varia entre os Estados-Membros, indo de um número inferior a 50 a um número superior a 400 por país[15]. O número médio por Estado-Membro estima-se atualmente em 157. O maior número de profissões regulamentadas regista-se no setor da saúde (mais de 40 % da totalidade das profissões regulamentadas na UE), seguido pelo setor da educação, dos serviços empresariais, da construção, do comércio e dos transportes. As grandes disparidades que existem entre os Estados-Membros constituem um entrave para os profissionais que pretendem trabalhar no estrangeiro ou oferecer os seus serviços além-fronteiras. Uma regulamentação moderna e flexível para o acesso às profissões facilitaria a livre circulação dos profissionais e contribuiria para resolver os problemas do desemprego e da escassez de mão-de-obra nas diferentes zonas da União. Tornaria igualmente mais fácil que as empresas geridas por profissionais oferecessem os seus serviços em toda a União, tirando partido de potenciais economias de escala e de âmbito através de um mercado mais vasto, sem terem de se conformar com múltiplas barreiras regulamentares nacionais, o que por seu turno levaria a uma afetação mais eficiente dos recursos. 2.5 Necessidade de uma transparência total e de uma análise sólida Tendo em conta o que antecede, os Estados-Membros têm muitas razões para examinar cuidadosamente os efeitos dos potenciais obstáculos à atividade comercial nos serviços profissionais em todo o Mercado Único, mas também para procurar entender melhor o papel das profissões regulamentadas na sua economia nacional. A avaliação interpares realizada no contexto da Diretiva Serviços, sobre os requisitos aplicáveis em termos de forma jurídica, participação acionista e tarifário, identificou os obstáculos ao exercício de certas atividades profissionais e as dificuldades com que se defrontam os profissionais que pretendem estabelecer-se em outro Estado-Membro. Alguns destes requisitos tornam a criação de filiais impossível na prática. Embora alguns Estados-Membros tenham alterado as suas regulamentações nesta matéria, ao implementar a Diretiva Serviços, a avaliação interpares revelou que muitos Estados-Membros não tinham efetuado uma análise rigorosa da proporcionalidade dos regulamentos em vigor. A próxima avaliação mútua constitui uma oportunidade para cada Estado-Membro empreender uma avaliação rigorosa dos obstáculos que limitam o acesso a certas atividades profissionais. Um primeiro passo indispensável neste sentido consiste em ter-se uma total transparência relativamente às profissões regulamentadas em cada Estado-Membro. Os Estados-Membros deverão então começar a analisar todas as restrições à entrada que tenham identificado e a ponderar a necessidade e a proporcionalidade dessas mesmas restrições, tendo em devida consideração os benefícios que trazem para a sociedade e o impacto económico que produzem. Há que ter nomeadamente em consideração o impacto dessas disposições regulamentares sobre a qualidade, o nível dos preços e o emprego. Paralelamente, e para apoiar o trabalho empreendido pelos Estados-Membros, a Comissão tenciona lançar um estudo económico no primeiro semestre de 2014, incluindo estudos comparativos de casos específicos a fim de avaliar mais pormenorizadamente os benefícios da regulamentação das profissões, da sua não-regulamentação ou da opção por abordagens regulamentares diferentes. 3. De que modo irá a Comissão realizar a avaliação mútua? A Comissão convida os Estados-Membros a darem início à avaliação mútua o mais rapidamente possível. Os Estados-Membros que já começaram o exercício da análise das suas profissões regulamentadas no contexto do Semestre Europeu e do Memorando de Entendimento não devem ser isentos deste exercício, devendo basear os seus trabalhos no que já foi conseguido em termos de redução das restrições ao acesso a determinadas profissões. É necessária uma análise profissão a profissão para se avaliar as disposições regulamentares que limitam o acesso às profissões. As reformas em curso na Polónia, em Portugal e na Eslovénia estão a ser feitas segundo esta abordagem. A sessão de trabalho que teve lugar em 17 de junho de 2013 veio confirmou igualmente a necessidade de ter em conta as especificidades de cada profissão, com base nas suas características próprias. No entanto, os Estados-Membros não deverão trabalhar isoladamente para apresentar o resultado final da sua avaliação interna. Pelo contrário, afigura-se crucial que os Estados-Membros possam comparar os seus sistemas, o mais cedo possível, antes de cada um adotar uma posição final. 3.1 Âmbito O artigo 59.º da Diretiva Qualificações Profissionais revista especifica três critérios para a análise dos requisitos em matéria de acesso às profissões, que podem resumir-se do seguinte modo: ­ Compatibilidade com o princípio da não- discriminação em razão da nacionalidade ou local de residência: os Estados-Membros devem garantir que os profissionais podem ter acesso às profissões regulamentadas sem serem cidadãos nacionais ou sem terem de residir no seu território nacional. ­ Justificação: a regulamentação deve justificar-se por uma razão imperiosa de interesse geral. ­ Proporcionalidade: a proporcionalidade das medidas nacionais deve ser analisada com referência à sua adequação para assegurar os objetivos visados. As medidas não devem também exceder o necessário para atingir aqueles objetivos. 3.2 Avaliar a justificação da regulamentação Relativamente a cada profissão regulamentada, os Estados-Membros devem identificar o motivo específico de interesse geral que justifica um determinado enquadramento regulamentar, e verificar se essa justificação continua a ser válida. 3.2.1 Múltiplos níveis de regulamentação Ao debater a necessidade de regulamentação, os Estados-Membros serão convidados a analisar as salvaguardas existentes oferecidas através de outro tipo de regulamentação, ex ante ou ex post, aplicável aos serviços prestados por cada profissão, por exemplo, procedimentos de autorização, conformidade com normas técnicas e de segurança e mecanismos de inspeção. A regulamentação do acesso a uma determinada profissão por meio de uma qualificação específica só deve ser mantida caso aquelas salvaguardas não sejam suficientes. Caso contrário, pode haver um risco de duplicação ou de sobrecarga burocrática para os destinatários dos serviços. Pela mesma razão, devem ser igualmente tomadas em consideração as disposições regulamentares ligadas ao exercício de atividades profissionais, nomeadamente as examinadas no contexto da avaliação interpares realizada em conformidade com a Diretiva Serviços, a saber, os requisitos em termos de forma jurídica e de participação acionista. Os Estados-Membros deverão ter em conta o efeito acumulado de todas as restrições impostas à mesma profissão, incluindo, sempre que adequado, a participação obrigatória em associações profissionais. Poderia fazer sentido, em certos casos, manter um requisito de qualificação, sob condição de eliminar ou rever de modo significativo os outros tipos de restrições. 3.2.2 Salvaguardas proporcionadas pelos sistemas de ensino ou pelos empregadores Em muitos Estados-Membros, têm sido desenvolvidos programas de formação, incluindo períodos de aprendizagem, sob o controlo do Estado, para preparar os indivíduos para o exercício de atividades em determinadas profissões[16] que podem ser não regulamentadas. Os títulos emitidos servem de garantia de qualidade para os empregadores quando o acesso à profissão enquanto tal não está regulamentado e quando não se trata de uma atividade reservada. Outro fator importante a ter em conta é o modo de exercício da profissão: regulamentar uma profissão que é essencialmente exercida por profissionais por conta própria poderá eventualmente ser considerado como uma garantia necessária. A situação é diferente quando a profissão é principalmente exercida por profissionais empregues por empresas privadas ou entidades públicas, caso em que os empregadores têm um papel a desempenhar no controlo da competência do pessoal recrutado e são responsáveis em caso de acidentes ou queixas. Estes dois elementos - formação específica e exercício da profissão por conta de outrem - devem ser tidos em conta ao ponderar a necessidade da regulamentação. Explicam, por exemplo, o motivo pelo qual a profissão de engenheiro não está regulamentada em França, onde 95 % dos engenheiros são empregados em empresas ou na administração pública e onde o recrutamento se faz sobretudo em função do prestígio das escolas de engenharia. 3.2.3 Regulamentações regionais As regulamentações regionais sobre as qualificações devem ser sujeitas ao mesmo teste de necessidade que as regulamentações estabelecidas a nível federal de um país. Levanta-se, porém, uma questão adicional. O reconhecimento mútuo das qualificações entre regiões do mesmo Estado-Membro deve ser efetivo, a fim de assegurar que os profissionais do país ou do estrangeiro podem exercer a sua atividade em todo o território nacional. Tal como previsto no artigo 10.º, n.º 4, da Diretiva Serviços, qualquer autorização deve, em princípio, abranger todo o território de um Estado-Membro. Em Espanha, por exemplo, estás prestes a ser introduzida uma importante reforma para resolver estes problemas. 3.3 Avaliar a proporcionalidade da regulamentação Sempre que exista uma razão imperiosa de interesse geral que justifique a regulamentação do acesso a uma profissão, os Estados-Membros são igualmente convidados a examinar a forma e o nível dessa regulamentação, com vista a eliminar restrições ou barreiras injustificadas. 3.3.1 Âmbito e número de atividades reservadas A análise deve ter em consideração o nível da qualificação exigida em relação à complexidade das tarefas reservadas à profissão. Em alguns casos, será eventualmente possível rever o enquadramento regulamentar sem comprometer o objetivo pretendido, por exemplo reduzindo o âmbito das atividades reservadas, abrindo a outras profissões regulamentadas o acesso a algumas das atividades reservadas ou optando por abordagens menos restritivas. Se, por exemplo, os profissionais provenientes do estrangeiro solicitam o acesso a uma parte, e não à totalidade, das atividades reservadas, tal pode ser um indicador do facto de a regulamentação em vigor continuar ou não a comportar um elemento de proporcionalidade. 3.3.2 Impacto sobre os destinatários dos serviços e sobre o mercado A análise da proporcionalidade deve igualmente ter em conta o impacto da regulamentação das profissões sobre os utilizadores dos seus serviços. Por exemplo, em princípio a proteção dos consumidores poderá ser utilizada para justificar o facto de uma profissão ser regulamentada, a fim de reduzir os riscos associados às atividades profissionais. No entanto, considerações de ordem económica, como os preços, os salários, a competitividade e o emprego (ver secção 2.2 e 2.3) devem igualmente ser tidas em conta em cada Estado-Membro e objeto de debate entre Estados-Membros. 3.3.3 Comparar modelos alternativos Os Estados-Membros utilizam diferentes formas de regulamentação das atividades profissionais. A abordagem mais comum consiste em reservar o direito de exercer determinadas atividades aos profissionais qualificados, através de legislação ou regulamentação nacionais. Outros tipos de abordagem são por exemplo a proteção de títulos profissionais ou os regimes de certificação obrigatórios ou mesmo voluntários (ver Anexo I). Os Estados-Membros que utilizam esses regimes são convidados a apresentar relatórios por escrito sobre a forma como os regimes de certificação obrigatórios e voluntários funcionam na prática. Em particular, devem referir-se à utilização da acreditação nos termos do Regulamento (CE) n.º 765/2008 como controlo da autoridade pública desses regimes de certificação - tanto no setor voluntário como obrigatório - que conduz ao reconhecimento dos certificados acreditados. A avaliação mútua deve constituir uma oportunidade para os Estados-Membros que não regulamentam profissões nos setores em causa fornecerem informações sobre quaisquer mecanismos alternativos que asseguram o respeito de uma razão imperiosa de interesse geral. Tal deverá permitir um diálogo entre os Estados-Membros que utilizam abordagens diferentes, em que deve ser examinado impacto de todos os tipos de restrições, formais e informais, ao acesso a determinadas atividades profissionais. 4. Plano de trabalho O processo, ilustrado no fluxograma incluído no Anexo II, deverá ter início em novembro de 2013. Convida-se cada Estado-Membro a, em primeiro lugar, efetuar um levantamento de todas as profissões nele regulamentadas, e a realizar seguidamente uma análise da justificação para cada profissão regulamentada a nível nacional. O próximo passo crucial deverá consistir em comparar os resultados numa avaliação mútua alargada entre todos os Estados-Membros, o mais rapidamente possível. A Comissão elaborará regularmente relatórios sobre os progressos efetuados pelos Estados-Membros a nível da avaliação mútua. As primeiras medidas com vista à revisão das restrições à entrada para o exercício de determinadas atividades profissionais devem ser propostas pelos Estados-Membros já em abril de 2015. A avaliação mútua deverá ser agrupada em setores, a fim de ter em conta o contexto económico (concorrência, preços, emprego, escassez de mão de obra e qualidade dos serviços). Para facilitar os trabalhos, a análise e a avaliação mútua deverão ser divididas em duas fases, com calendários distintos, cada um deles correspondendo a um grupo de setores diferente. O primeiro grupo deverá incluir todas as profissões regulamentadas nos setores económicos em que a modernização do quadro regulamentar é suscetível de contribuir de forma significativa para o crescimento e o emprego: serviços empresariais, construção, indústria transformadora, setor imobiliário, transportes, comércio por grosso e a retalho. O segundo grupo deverá abranger os restantes setores (educação, espetáculos, serviços de saúde e serviços sociais, serviços de rede com exceção dos transportes, administração pública, turismo, outros serviços/atividades). Simultaneamente, a Comissão lançará um estudo, no primeiro semestre de 2014 (ver ponto 2.5). A Comissão continuará também a envolver as partes interessadas e a consultar os representantes das profissões através da realização de sessões de trabalho anuais, como o fez em junho de 2013. Uma vez efetuada a avaliação mútua para cada grupo, os Estados-Membros serão convidados a apresentar planos de ação nacionais, que podem incluir ações já em curso. Para cada profissão regulamentada, deverão definir as medidas mais adequadas, incluindo as seguintes opções: ­ Manter a atual regulamentação para o acesso à profissão, indicando se foram retirados ou revistos outros tipos de disposições regulamentares aplicáveis ao exercício da profissão; ­ Alterar a regulamentação existente, por exemplo através de uma revisão dos requisitos de qualificação, como seja reduzindo a duração do programa de formação ou estágio, ou reduzindo o âmbito das atividades reservadas, por exemplo reservando apenas as atividades associadas a competências específicas e/ou riscos mais elevados; ­ Substituir a atual forma de regulamentação por outro sistema suscetível de assegurar a qualidade dos serviços, por exemplo, a proteção do título ou um regime de certificação voluntário supervisionado pelas autoridades do Estado; ou ­ Revogar a regulamentação em vigor. Caso os Estados-Membros recebam pedidos de nova regulamentação diretamente dos representantes das profissões, os planos de ação devem conter igualmente critérios claros e transparentes para a análise desses pedidos. A fim de facilitar o processo, a Comissão propõe um procedimento em três fases, com calendários precisos, sendo fornecido atempadamente um feedback aos Estados-Membros em cada fase. 4.1 Primeira fase: levantamento das profissões em cada Estado-Membro A partir de novembro de 2013, os Estados-Membros devem verificar as informações já disponíveis na base de dados da Comissão para as profissões regulamentadas e fornecer todos os dados adicionais necessários, nomeadamente sobre a proteção dos títulos e sobre as atividades profissionais sujeitas a certificação obrigatória. Relativamente a esses casos, sempre que a certificação obrigatória decorra de uma diretiva da UE (por exemplo, no domínio dos transportes rodoviários), os Estados-Membros devem especificar à Comissão qual o instrumento da UE a que se refere. Para cada profissão regulamentada, os Estados-Membros devem ainda fornecer uma descrição das atividades reservadas. A Base de Dados das Profissões Regulamentadas deverá estar concluída até fevereiro de 2014. Em março de 2014, a Comissão tenciona publicar um Mapa Europeu das Profissões Regulamentadas. 4.2 Segunda fase (novembro de 2013 - abril de 2015): análise, avaliação e planos de ação nacionais para o primeiro grupo de setores Entre novembro de 2013 e maio de 2014, os Estados-Membros devem realizar uma análise pormenorizada das profissões incluídas no primeiro grupo. A partir de junho de 2014, a Comissão organizará reuniões para permitir aos Estados-Membros partilharem os resultados das respetivas análises nacionais. Todos os Estados-Membros terão a possibilidade de apresentar as suas observações sobre a evolução dos trabalhos e as primeiras conclusões dos outros Estados-Membros. Os Estados-Membros serão convidados a tomar conhecimento das conclusões da Comissão, que serão apresentadas no seu Relatório Anual sobre a integração do Mercado Único (juntamente com um relatório de avaliação mais pormenorizado) em novembro de 2014. O processo de análise e avaliação mútua deverá permitir a cada Estado-Membro elaborar relatórios iniciais sobre as profissões incluídas no primeiro grupo até abril de 2015, indicando as medidas que adotaram ou tencionam adotar. As conclusões destes relatórios devem ser articuladas com os programas nacionais de reformas (PNR) a ser elaborados ao mesmo tempo, também no contexto do Semestre Europeu. Estas conclusões poderão igualmente ser tidas em conta na preparação das recomendações específicas por país de 2015. 4.3 Terceira fase (junho de 2014 - janeiro de 2016): análise, avaliação e planos de ação nacionais para o segundo grupo de setores Deverá ser seguido o mesmo processo que para o primeiro grupo. A Comissão apresentará conclusões pormenorizadas no seu Relatório Anual sobre a integração do Mercado Único, bem como um relatório de avaliação mais pormenorizado em novembro de 2015. Os Estados-Membros deverão apresentar um segundo relatório até janeiro de 2016, indicando as medidas que adotaram ou tencionam adotar. As conclusões relativas a estes setores poderão igualmente ser tidas em conta para efeitos do Semestre Europeu de 2016. Em junho de 2015 e março de 2016, a Comissão proporá eventuais medidas de correção, em função dos planos de ação recebidos dos Estados-Membros em junho de 2015 e em janeiro de 2016. Estas ações podem incluir, nomeadamente, o lançamento de processos por infração caso continuem a existir requisitos nacionais discriminatórios ou desproporcionados. 5. Conclusão A transparência e a avaliação mútua das profissões regulamentadas deverão ter como resultado uma modernização dos enquadramentos nacionais que limitam o acesso a determinadas profissões. Esses resultados deverão constituir um incentivo à mobilidade dos profissionais dentro do Mercado Único, contribuir para a criação de novos postos de trabalho nos setores profissionais em causa, potenciar a competitividade desses setores e dos setores a eles ligados e abrir oportunidades de crescimento. A Comissão conta com o pleno empenho dos Estados-Membros neste exercício, que deverão afetar-lhe os recursos suficientes para proceder à análise e avaliação mútua das regulamentações nacionais. A Comissão está ciente do importante trabalho a realizar ao nível nacional e está disposta a prestar a sua assistência sempre que possível. ANEXO I Diferentes abordagens para a regulamentação de atividades profissionais 1. Profissões regulamentadas associadas a atividades reservadas A abordagem mais comum consiste em reservar o direito de exercer determinadas atividades aos profissionais qualificados, através de legislação ou regulamentação nacionais. Segundo esta abordagem, os próprios Estados-Membros definem um conjunto de atividades profissionais relativamente às quais consideram ser necessária uma qualificação específica. Por exemplo, as atividades relacionadas com a conceção de edifícios são reservadas exclusivamente aos arquitetos, em muitos Estados-Membros. Os requisitos de qualificação e o âmbito das atividades reservadas são geralmente controlados por uma autoridade pública a nível nacional ou regional. Em alguns casos, este poder é delegado a organismos profissionais (ordens, câmaras, colégios) que têm funções organizacionais e disciplinares e são responsáveis pela elaboração e aplicação de um código deontológico. Para ultrapassar os eventuais obstáculos criados pelas regulamentações nacionais, foi implementado no interior da UE um sistema de reconhecimento mútuo das qualificações profissionais. A Diretiva 2005/36/CE aplica-se aos profissionais qualificados num Estado-Membro (independentemente de a profissão ser ou não regulamentada nesse país) que pretendem estabelecer-se ou prestar serviços noutro Estado-Membro onde essa profissão é regulamentada. 2. Atividades profissionais regulamentadas através de certificação obrigatória O acesso a atividades profissionais que exigem conhecimentos específicos de regras ou processos técnicos pode ser sujeito a certificação obrigatória a nível nacional. Em alguns casos, esta obrigação decorre da legislação da UE. A principal diferença entre esta abordagem e as reservas de atividade acima descritas é que o requisito de qualificação não está exclusivamente associado a uma profissão enquanto tal. Um conjunto limitado de atividades técnicas específicas depende da posse de um certificado, que pode ser adquirido por membros de diferentes profissões. Um exemplo deste caso é a legislação da UE no domínio dos gases fluorados[17]. Prevê a certificação obrigatória para as empresas e o pessoal que trabalham com equipamentos fixos de refrigeração, ar condicionado e bombas de calor. Uma legislação semelhante foi também adotada a nível da UE para determinadas categorias de maquinistas de comboios[18] e para certas categorias de condutores profissionais que exercem atividades de transporte rodoviário[19]. Em todos estes casos, a legislação da UE define os requisitos mínimos de formação. Por vezes, define as condições e os procedimentos para o reconhecimento de certificados emitidos noutros Estados-Membros. Além disso, se estes regimes de certificação se baseiam na acreditação em conformidade com o Regulamento (CE) n.º 765/2008, os outros Estados-Membros são obrigados a reconhecer esses certificados. Todavia, se não for esse o caso, ou se as condições exatas para o reconhecimento não forem objeto de especificação, a Diretiva 2005/36/CE prevê o enquadramento necessário para o reconhecimento. 3. Títulos profissionais protegidos Uma outra abordagem consiste em regulamentar o acesso aos títulos profissionais. Neste caso, é exigida uma qualificação específica para utilizar um título profissional, mas a atividade ligada à profissão não é reservada aos detentores desse título: qualquer pessoa pode exercer as atividades, na condição de não utilizar o título. Por exemplo, o título profissional de «ingenieur» é protegida por lei na Alemanha e apenas pode ser obtido com base num diploma universitário em engenharia ou ciências naturais. Alguns organismos profissionais têm a competência exclusiva, concedida pelas autoridades públicas, para atribuir títulos profissionais (por exemplo, organismos profissionais «incorporated by charter» no Reino Unido). Um título profissional protegido constitui um sinal, para os consumidores e empregadores, de que o titular preenche os requisitos de qualificação específicos, deixando-os no entanto livres de contratar profissionais que não detenham o título. 4. Regimes de certificação voluntária Os regimes de certificação voluntária são frequentemente utilizados para as profissões não regulamentadas por lei. Os seus principais objetivos consistem em comprovar capacidade profissional, garantir a qualidade dos serviços e informar os consumidores, na ausência de regulamentação. O artigo 26.º da Diretiva Serviços[20] promove o desenvolvimento de regimes de certificação e de símbolos de qualidade que permitam avaliar a competência dos prestadores de serviços e assegurar uma elevada qualidade dos serviços. Alguns regimes de certificação são concebidos por organismos de regulamentação designados pelas autoridades estatais (por exemplo, o Hairdressing Council no Reino Unido). A gestão deste tipo de regimes de certificação pode todavia acarretar custos importantes para as partes interessadas. Verifica-se uma tendência crescente, entre as associações profissionais, no sentido de desenvolverem os seus próprios regimes de certificação e, em alguns casos, de condicionar a adesão de novos membros a uma certificação prévia. Em Itália, foi adotada em 2012 uma nova lei relativa à organização das profissões não regulamentadas, introduzindo a possibilidade de constituir associações profissionais e promover a autocertificação voluntária dos profissionais que exercem atividades não regulamentadas. A autocertificação é feita com base em normas técnicas nacionais que definem as competências exigidas para o exercício da profissão. Estas práticas visam melhorar a transparência das atividades profissionais na perspetiva dos consumidores e ajudá-los a escolher entre diferentes prestadores de serviços. No entanto, se estes regimes de certificação não se baseiam na acreditação em conformidade com o Regulamento (CE) n.º 765/2008, não há qualquer controlo da sua qualidade ou funcionamento. Além disso, podem, na prática, criar obstáculos ao acesso às atividades profissionais. Podem, por exemplo, favorecer o desenvolvimento de associações profissionais dominantes, conduzindo ao isolamento dos novos profissionais provenientes de outros países: embora o acesso às atividades profissionais não seja limitado por lei, a certificação tornar-se necessária no mercado; além disso, na ausência de regulamentação estatal, o sistema de reconhecimento previsto na Diretiva 2005/36/CE não seria aplicável. ANEXO II [1] Comunicação relativa à aplicação da Diretiva Serviços, intitulada «Uma parceria para um novo crescimento no setor dos serviços 2012-2015» (ver: http://ec.europa.eu/internal_market/services/docs/services-dir/implementation/report/COM_2012_261_pt.pdf) [2] Artigo 59.° da Diretiva Qualificações Profissionais revista (consultar http://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/201309/20130902ATT70679/20130902ATT70679EN.pdf) [3] Recomendação de 14 de Junho de 2012 [4] Ver para 2003, 2008 (e em 2013) no seguinte endereço: http://www.oecd.org/eco/reform/indicatorsofregulatoryconditionsintheprofessionalservices.htm [5] Law e Kim (2005) «Specialization and Regulation: The Rise of Professionals and the Emergence of Occupational Licensing Regulation» [6] Friedman (1962) «Capitalism and Freedom», Shapiro (1986) «Investment, Moral Hazard and Occupational Licensing», Stigler (1971) «The Theory of Economic Regulation» [7] Friedman (1962), ver nota 6, Kleiner (2006) «Licensing Occupations: Ensuring Quality or Restricting Competition?» [8] Mortensen e Pissarides (1994) «Job Creation and Job Destruction in the Theory of Unemployment» [9] Carroll e Gaston (1981) «A Note on the Quality of Legal Services: Peer Review and Disciplinary Service», Maurizi (1980) «The impact of regulation on quality: The case of California contractors», Kugler e Sauer (2005) «Doctors Without Borders? Relicensing Requirements and Negative Selection in the Market for Physicians» [10] Kleiner e Krueger (2013) «Analyzing the Extent and Influence of Occupational Licensing on the Labor Market [11] Kleiner (2006), ver nota n.º 7 [12] Plantl e Spitz-Oener (2009), «How does Entry Regulation Influence Entry to Self-Employment and Occupational Mobility?» [13] Ver artigo 3.º, n.º 1, alínea a), da Diretiva 2005/36/CE. [14] Base de dados das profissões regulamentadas mantida pela Comissão com base nas informações prestadas pelos Estados-Membros. A base de dados contém a lista das profissões regulamentadas abrangidas pela Diretiva 2005/36/CE. (sítio Web: http://ec.europa.eu/internal_market/qualifications/regprof/index.cfm?fuseaction=home.home [15] O número de profissões regulamentadas pelos Estados-Membros deve ser considerado com prudência. A forma como os Estados-Membros enumeram atualmente as suas profissões regulamentadas na base de dados das profissões regulamentadas pode variar (certos Estados-Membros podem notificar uma única profissão que abrange um vasto leque de atividades/especialidades diferentes, enquanto outros Estados-Membros podem notificar várias profissões) [16] Designados «formação regulamentada» na Diretiva Qualificações Profissionais. [17] Regulamento n.º 842/2006; Regulamento n.º 303/2008 da Comisssão [18] Diretiva 2007/59/CE [19] Diretiva 2003/59/CE [20] Diretiva 2006/123/CE