[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 15.11.2005

COM(2005) 568 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

Relatório sobre os progressos realizados na criação do mercado interno do gás e da electricidade{SEC(2005)1448}

A. CONTEXTO E PRINCIPAIS CONCLUSÕES

A Europa procura neste momento os meios para relançar o seu desempenho económico e aumentar o seu nível de crescimento e competitividade. Para isso, é essencial um serviço fiável de gás e electricidade a preços aceitáveis, devendo as empresas e os agregados domésticos poder beneficiar de um aprovisionamento de energia eficiente. Este é um elemento central da estratégia de Lisboa para a Europa.

Para atingir esse objectivo, a União Europeia decidiu alinhar o sector da energia pelos sectores competitivos da sua economia, introduzindo gradualmente a concorrência. Com base nas segundas directivas relativas à electricidade e ao gás[1], a UE dispõe agora de uma oportunidade única para criar o maior mercado concorrencial integrado da electricidade e do gás do mundo. A UE não pode permitir-se perder a oportunidade de fazer desse mercado um êxito. Isto mesmo foi recentemente sublinhado pelo Conselho Europeu na cimeira de Hampton Court.

Decorreu um ano desde a data em que as novas directivas deviam ter sido transpostas pelos Estados-Membros, faltando agora um ano e meio para a abertura total dos mercados à concorrência. O presente relatório avalia a situação actual e identifica os domínios em que devem ser introduzidas melhorias.

A principal conclusão do presente relatório é que, apesar de o período inicial de abertura dos mercados da energia ter sido, no geral, um êxito até ao momento, tendo os preços da electricidade, por exemplo, baixado em termos reais em relação a 1997 não obstante as recentes subidas do preço do petróleo, do gás e do carvão, há mais a fazer para garantir que as empresas e os cidadãos colham todos os benefícios da abertura do mercado. Esta avaliação é partilhada pelos reguladores do sector energético e pela maioria das partes interessadas consultadas durante a preparação deste relatório.

O problema persistente mais importante é a falta de integração entre os mercados nacionais. Indicadores fundamentais nesta matéria são a inexistência de uma convergência de preços em toda a UE e o baixo nível de comércio transfronteiras. Tal deve-se, em geral, à existência de barreiras à entrada, à utilização inadequada da infra-estrutura existente e – no caso da electricidade – à insuficiente interconexão entre muitos Estados-Membros, o que origina situações de congestionamento. Além disso, muitos mercados nacionais apresentam um elevado grau de concentração de empresas, o que dificulta o desenvolvimento de uma concorrência efectiva. O mercado do gás continua a sofrer de uma falta de liquidez da capacidade quer no gás quer no transporte. Neste contexto, os efeitos dos contratos de gás de longo prazo terão de ser tidos em conta, quer em termos de concorrência quer pelo facto de tais contratos poderem ser necessários como base de financiamento da nova e importante infra-estrutura do gás[2]. Outro indicador da falta de concorrência real é o facto de a mudança de fornecedor por parte dos clientes continuar a ser limitada na maioria dos Estados-Membros e a escolha de um novo fornecedor de outro Estado-Membro continuar a ser a excepção.

Assim, o presente relatório mostra que, em termos económicos, com muito poucas excepções, os mercados da electricidade e do gás na UE mantêm um âmbito nacional. A concorrência transfronteiras ainda não se desenvolveu suficientemente para exercer uma influência restritiva totalmente eficaz no poder económico das companhias em cada mercado nacional. Esta questão precisa de ser abordada com determinação pela Comissão, os Estados-Membros, os reguladores e o sector. A principal acção necessária no imediato é a aplicação plena, completa e efectiva das segundas directivas do gás e da electricidade. O facto de a maioria dos Estados-Membros apenas ter transposto as novas directivas com atraso e de alguns ainda não as terem sequer transposto é particularmente prejudicial. A Comissão continuará a insistir no seu cumprimento, se necessário movendo processos de infracção. Os Estados-Membros devem, designadamente, ter em atenção, na aplicação das directivas na prática, que devem garantir o respeito do seu espírito e não apenas da sua letra. As directivas oferecem um conjunto mínimo comum de princípios e medidas aplicáveis a todos os Estados-Membros. No entanto, podem vir a ser necessárias medidas adicionais em certos domínios, para ter em conta as características específicas de alguns países e garantir que cada um dos mercados se integre verdadeiramente com os dos seus vizinhos. O desenvolvimento do espaço Nordpool fornece exemplos nessa matéria. Alguns Estados-Membros já tomaram algumas dessas medidas activas adicionais, nomeadamente reforçando as medidas mínimas de separação previstas nas directivas, reforçando o poder e a independência dos reguladores, libertando a capacidade de interconexão existente e construindo nova capacidade e tomando medidas para promover a liquidez nos mercados do gás.

Todos os Estados-Membros devem, por conseguinte, ponderar atentamente o modo como aplicarão as directivas, para que rapidamente se instalem mercados mais vastos, mais abertos e mais concorrenciais. Tal significa, concretamente, para além da garantia de que funcionem na prática as exigências das directivas no que respeita ao acesso à rede efectivo e não-discriminatório, à separação e à regulação efectiva, a adopção de uma abordagem activa quanto à garantia da existência de uma capacidade de interconexão adequada e disponível. Os Estados-Membros devem igualmente garantir que qualquer regulação de preços não funcione como factor de exclusão da concorrência. Simultaneamente, a Comissão e os reguladores nacionais intensificarão os seus esforços no âmbito da regulamentação do gás e da electricidade para resolver uma série de questões técnicas, como os mecanismos de comércio transfronteiras, a equilibração, etc.

Consequentemenete, é demasiado cedo para decidir se são ou não necessárias medidas legislativas adicionais a nível comunitário, como as sugeridas por alguns inquiridos nos inquéritos que a Comissão efectuou aquando da preparação do presente relatório: por exemplo, mais separação ou a atribuição de mais poderes aos reguladores. Em primeiro lugar, há que ver os resultados da aplicação das segundas directivas na prática. Para além de acompanhar de perto a conformidade legal formal com as directivas, a Comissão irá, por conseguinte, efectuar, em relação a cada país, avaliações detalhadas da eficácia na prática das medidas legislativas e reguladoras, inclusive das medidas nacionais específicas adicionais. Dessas avaliações resultará um novo relatório, a apresentar até ao final de 2006, e, se necessário, a apresentação, em 2007, de propostas para corrigir problemas subsistentes.

Para além destas medidas, é necessária uma série de outras acções de apoio. A introdução da concorrência tenderá a exercer pressão sobre os preços no sentido da sua redução. Em si mesma, a descida dos preços da energia não encoraja nem um consumo cauteloso, nem o investimento na eficiência energética, outro domínio em que a UE necessita de progredir, como sublinhado recentemente pela Comissão no seu Livro Verde da Eficiência Energética[3]. Em resposta a este dilema, em Dezembro de 2003, a Comissão propôs uma directiva sobre a eficiência na utilização final da energia e os serviços energéticos, destinada a fornecer um enquadramento para o desenvolvimento de um verdadeiro mercado da eficiência energética.

Além disso, a parte crescente da electricidade produzida a partir de fontes renováveis (“electricidade renovável”) deve ser integrada no mercado interno da electricidade, quer tecnicamente, através da oferta de uma capacidade de rede suficiente, quer comercialmente. A União Europeia estabeleceu o objectivo de 21% de electricidade renovável em 2010[4]. Os Estados-Membros têm apoiado o desenvolvimento da electricidade renovável através de planos específicos. Num relatório da Comissão, apresentado em separado, será analisado o impacto desses planos no funcionamento do mercado interno. Há que continuar a acompanhar a situação e encorajar as melhores práticas, já que a parte da electricidade renovável tem de aumentar para se atingir o objectivo de 21%.

Por último, no que respeita à política em matéria de alterações climáticas, em Janeiro de 2005 passou a ser aplicável um novo instrumento – o regime comunitário de comércio de emissões. Desde então tem-se verificado, por várias razões complexas, um aumento acentuado do preço das licenças. A Comissão continuará a acompanhar muito atentamente os desenvolvimentos no novo mercado ainda não totalmente estabilizado das licenças, examinará, no relatório previsto para meados de 2006 sobre o regime de comércio de emissões, o seu funcionamento e, se necessário, proporá alterações para assegurar o correcto funcionamento do mercado.

O presente relatório e as medidas subsequentes fazem parte de uma estratégia coerente da Comissão para garantir o funcionamento efectivo do mercado interno da energia. O relatório, aliás, está estreitamente relacionado com o inquérito feito à política de concorrência no sector, cujos resultados também estão previstos para 2006.

B. SITUAÇÃO ACTUAL DO MERCADO INTERNO – DESENVOLVIMENTOS NOS PRINCIPAIS DOMÍNIOS E LACUNAS SUBSISTENTES

1. Aplicação das novas directivas

A maioria dos Estados-Membros não respeitou o prazo de 1 de Julho de 2004 para a transposição das novas directivas da electricidade e do gás. Na maioria deles, a legislação que transpõe as directivas está em vigor há menos de um ano e, em alguns, as directivas ainda nem sequer foram transpostas[5].

Estes atrasos contrariam o compromisso assumido pelo Conselho Europeu de completar rapidamente o mercado interno da energia. Em consequência, haverá uma série de medidas estruturais que entrarão em vigor mais tarde do que o previsto nas directivas. Particularmente importantes nesta matéria são as regras sobre a supervisão regulamentar e as disposições sobre separação.

2. Integração do mercado

Convém lembrar que o objectivo da abertura do mercado não é fazer uma justaposição de 25 mercados nacionais, mas sim criar um mercado único da electricidade e do gás. Trata-se de uma tarefa que envolve os seus desafios, sendo que a integração de todos os mercados nacionais não acontecerá de um dia para o outro. Neste momento, o grau de integração do mercado continua a ser insuficiente. Esta conclusão é induzida de dois indicadores principais, a saber:

- as diferenças de preços significativas prevalecentes no mercado interno;

- o baixo nível de comércio transfronteiriço.

Quando o comércio é facil num mercado integrado, a concorrência daí resultante à escala da UE mantém os preços muito próximos nos diversos países, ou, pelo menos, entre Estados-Membros ou regiões adjacentes. Não é esse ainda o caso com a electricidade e o gás[6]. As diferenças de preços da electricidade para os clientes industriais na UE, por exemplo, são, nalguns casos, superiores a 100%. Por outro lado, os níveis de preços no mercado grossista começaram a convergir nalguns países vizinhos. Embora estes primeiros passos sejam prometedores, o desenvolvimento de mercados regionais como passo intermédio antes da integração final a nível da UE está ainda na sua infância, com excepção do mercado grossista nórdico da electricidade, já relativamente bem desenvolvido.

O comércio transfronteiriço aumenta a pressão concorrencial sobre os preços. No mercado interno da energia, o comércio está presentemente subdesenvolvido. Em 2004, por exemplo, os fluxos transfronteiriços de electricidade representaram 10,7 % do consumo total[7], o que corresponde apenas a um aumento de cerca de 2 pontos percentuais em relação a 2000 (8-9%). Embora as actividades ligadas às trocas comerciais não se reflictam necessariamente nem totalmente nos fluxos, é de esperar que os fluxos aumentem com o aumento significativo do comércio.

Do mesmo modo, nos processos de concentração no âmbito do direito comunitário da concorrência, não tem geralmente sido possível definir o “mercado relevante” como mercado que ultrapassa a dimensão nacional.

No caso da electricidade, a falta de integração do mercado deve-se, em grande medida, ao facto de a capacidade de interconexão disponível para o mercado entre muitos Estados-Membros ser ainda largamente insuficiente para permitir a devida integração dos mercados nacionais e a pressão concorrencial das importações. O congestionamento é frequente em muitas fronteiras dentro da UE. Convém recordar que, já em 2002, o Conselho Europeu, reunido em Barcelona, adoptou o objectivo de todos os Estados-Membros disporem de uma capacidade de interconexão equivalente a, pelo menos, 10% do seu consumo nacional, objectivo ainda não atingido. O gráfico que se segue ilustra a correlação entre a falta de interconexões de electricidade e as diferenças de preços no mercado interno[8].

[pic]

Os pontos de estrangulamento que persistem na infra-estrutura de electricidade devem ser eliminados. Há que instaurar um quadro regulamentar estável que conduza ao investimento. Os reguladores desempenham um papel fundamental nesta matéria. Os operadores de redes de transporte efectivamente separadas têm de demonstrar a sua independência e cumprir o seu papel de facilitadores do mercado investindo nas conexões em falta, ainda que isso aumente a concorrência no respectivo ramo de aprovisionamento.

Outra questão igualmente importante é planear os procedimentos. Nesta matéria, os Estados-Membros têm de encontrar um equilíbrio razoável, no interesse geral de garantir um aprovisionamento de energia concorrencial e seguro para os cidadãos europeus. É igualmente necessário ser-se inovador e desenvolver soluções menos susceptíveis de afectar os interesses da população local, como a integração das linhas eléctricas nos novos túneis ferroviários.

A construção da infra-estrutura prioritária de electricidade e gás tem sido apoiada pelo programa RT-Energia (RT-E). Dada a persistente falta de infra-estrutura, é importante reforçar o programa RT-E. A Comissão propôs um aumento significativo do orçamento do programa no âmbito das novas perspectivas financeiras (2007-2013).

Os benefícios integrais da existência de uma infra-estrutura física suficiente apenas se farão sentir se a capacidade for disponibilizada aos participantes no mercado em condições não discriminatórias. Tal não acontece, porém, frequentemente, havendo ainda muito que melhorar nesta matéria[9].

Uma das questões importantes tem sido a reserva de capacidade a favor dos contratos históricos de longo prazo. Num acórdão recente[10] sobre um processo relativo à reserva de capacidade no sector da electricidade, o Tribunal de Justiça Europeu, sem pôr em causa os contratos de longo prazo enquanto tal, declarou incompatível com o princípio da não discriminação um regime ao abrigo do qual é dada prioridade per se aos contratos históricos em relação a outros pedidos de capacidade de interconexão. À luz deste acórdão, a legalidade da prática actual de reserva de capacidade quer para a electricidade quer para o gás deve ser reavaliada pelos reguladores e os operadores de redes de transporte, que deverão consultar, para esse efeito, as companhias beneficiárias de reservas. A Comissão insistirá na obrigatoriedade de a atribuição de capacidade respeitar o direito comunitário e publicará a sua opinião sobre as consequências do acórdão do Tribunal.

3. Concentração e consolidação do sector

Na ausência de uma concorrência transfronteiriça bem desenvolvida, a estrutura do sector nos mercados nacionais requer atenção especial. A abertura do mercado começou em muitos Estados-Membros a partir de uma estrutura de mercado monopolista ou, pelo menos, oligopolista. A introdução da concorrência a nível da UE visava pôr fim a essa situação, expondo as companhias à concorrência comunitária. Na maioria dos mercados, tal não foi ainda conseguido. A concentração em muitos mercados continua a ser elevada e as empresas têm vindo a consolidar-se mais desde o início da abertura do mercado.

No caso do gás, há ainda falta de liquidez no mercado, em grande medida devido ao acesso limitado de novos intervenientes à oferta de gás, assim como à limitada margem para fazer circular o gás na rede europeia.

O número de novos intervenientes reais no mercado diminuiu recentemente e, por exemplo, apenas uma parte muito reduzida de novos projectos de produção de electricidade foi encomendada por operadores não históricos.

Um dos indicadores do grau de concorrência nos mercados nacionais é a parte total do mercado dos três maiores produtores (para a electricidade) e fornecedores do mercado grossista (para o gás) (ver gráfico seguinte)[11].

[pic]

O gráfico que se segue mostra o volume de negócios das maiores companhias do sector da energia na UE.

[pic]

Além dos elevados níveis de concentração nos mercados nacionais, observa-se um número crescente de aquisições transfronteiras. Em certos mercados da electricidade, parece igualmente haver tendência para uma integração vertical crescente entre as actividades de produção e de aprovisionamento, o que poderá conduzir a uma redução da liquidez nos mercados grossistas em causa, agravando os riscos associados à concentração. Acrescente-se que tem havido tentativas de concentração por parte das companhias históricas de gás e electricidade. Tais concentrações podem dissuadir os concorrentes de construir novas centrais alimentadas a gás. A Comissão está a acompanhar atentamente a evolução da situação e – na medida do possível – aplica estritamente as suas regras em matéria de concentrações[12]. Nos seus processos de concorrência, a Comissão dá particular atenção às soluções que facilitem a abertura e a integração do mercado. No âmbito do inquérito em curso ao sector, lançado em Junho de 2005, a Comissão está a investigar com maior detalhe a concentração e a consolidação das empresas.

A aplicação rigorosa das regras de concorrência, incluindo o controlo das concentrações, é necessária, tanto ao nível nacional como ao nível comunitário. Além disso, os Estados-Membros deverão pensar em adoptar políticas activas destinadas a estimular a concorrência, como programas devidamente concebidos para a “libertação” de capacidade eléctrica e a “libertação” de gás.

Os Estados-Membros devem reforçar a vigilância dos mercados da electricidade complexos, que apresentam riscos elevados de manipulação devido à concentração do mercado. Devem ser postas em vigor regras adequadas sobre transparência e impostas obrigações de revelação de informações importantes, como a capacidade de produção disponível. É inaceitável uma situação em que apenas os operadores históricos dispõem das informações necessárias para a realização de operações comerciais eficazes no mercado.

É necessário trazer para a UE gás de novas fontes, para estimular a concorrência e reforçar a segurança do aprovisionamento. As recentes decisões tomadas pelos investidores, apoiadas pelos reguladores nacionais e a Comissão Europeia, de lançarem uma série de novos projectos de terminais de gás natural liquefeito (GNL) na UE representam um progresso assinalável nesta matéria.

4. Reacção dos clientes

O número de clientes que mudam de fornecedor constitui um indicador natural da eficácia da concorrência. Se forem poucos os consumidores a mudar, há provavelmente um problema com o funcionamento do mercado, ainda que não se devam ignorar os benefícios decorrentes da possibilidade de renegociar com o fornecedor histórico.

Embora a percentagem de grandes consumidores de electricidade que optam por um novo fornecedor continue a aumentar, os consumidores de gás e as pequenas empresas clientes e os agregados domésticos, nos Estados-Membros em que lhes é dado o direito de escolha, continuam relutantes em exercê-lo[13]. Muitos factores contribuem para isso. Muitas vezes, os consumidores não dispõem de ofertas concorrentes, ou as ofertas são demasiado similares para constituírem uma verdadeira escolha. A existência de posições dominantes e uma separação insuficiente, em especial a nível da distribuição, parecem desencorajar a mudança de fornecedor, que, muitas vezes, ainda é considerada arriscada[14].

Os gráficos seguintes demonstram as diferenças de desempenho nos diversos Estados-Membros em relação a este indicador.

Electricidade

[pic]

Gás

[pic]

Os clientes devem ter uma possibilidade real de escolha do fornecedor. Os Estados-Membros e os reguladores nacionais têm de garantir a existência de regras adequadas sobre informações e transparência e de procedimentos simples para a mudança, de modo a darem a necessária confiança aos clientes.

5. Tendências a nível dos preços

Há que dar atenção particular às tendências dos preços da electricidade e do gás no mercado interno da energia[15]. Certas empresas grandes consumidoras de energia manifestaram-se preocupadas com a subida dos preços, que, nalguns Estados-Membros, foi particularmente acentuada. Essa foi uma das razões pelas quais a Comissão decidiu, em Junho de 2005, lançar um inquérito ao sector da electricidade e do gás, para verificar se há restrições ou distorções da concorrência dentro do mercado comum. Caso o inquérito confirme a inexistência de uma real concorrência, a Comissão não hesitará em tomar as medidas correctivas adequadas.

Convém, no entanto, notar que, apesar dos recentes aumentos de preços, os preços da electricidade baixaram em termos reais nos últimos 10 anos. Note-se também que os preços de outros combustíveis igualmente importantes para certas indústrias, como o gás e o petróleo, registaram, nos últimos três anos, um aumento mais significativio do que os preços da electricidade. No entanto, é claramente necessário tomar novas medidas para garantir que todos os possíveis benefícios da abertura do mercado revertam para os cidadãos.

6. Independência dos operadores de redes

A separação (desagragação) efectiva da exploração das redes em relação às partes concorrenciais da actividade é essencial para garantir a sua exploração independente e o acesso não discriminatório às redes para todos os participantes no mercado.

De momento, as regras reforçadas em matéria de separação estabelecidas pelas novas directivas ainda não produziram os seus plenos efeitos na prática. Em muitos casos, o processo de separação ainda não foi finalizado pelos operadores de redes[16], em parte devido à transposição tardia das directivas pela maioria dos Estados-Membros. Isto é válido, nomeadamente, para o transporte de gás e também, de um modo geral, para os operadores de redes de distribuição. Por outro lado, no que respeita aos operadores de redes de transporte (ORT), é cada vez maior o número de Estados-Membros a ir mais longe que as directivas, tendo avançado para a separação da propriedade. Neste momento, em cerca de metade dos Estados-Membros, a propriedade da rede de transporte de electricidade e/ou gás foi separada, como ilustra o quadro que se segue[17].

[pic]

No que respeita à distribuição, ao aplicar as disposições das directivas referentes à separação, a maioria dos Estados-Membros utilizou integralmente todas as derrogações possíveis, isentando os pequenos distribuidores da separação quer no plano jurídico quer funcional e adiando a separação jurídica no que respeita aos grandes distribuidores para Julho de 2007. Além disso, no geral, a legislação nacional de transposição adoptada pelos Estados-Membros não ultrapassa as exigências mínimas das directivas. Esta aplicação muito pouco ambiciosa no plano nacional das disposições sobre separação contidas nas directivas não produziu ainda o efeito desejado “no terreno”[18].

Quanto ao acesso às redes, os participantes no mercado continuam a queixar-se dos elevados custos envolvidos[19]. No caso do gás, não tem havido um quadro claro para as condições de acesso às redes, em especial no que respeita às transacções entre as zonas de actividade dos ORT. A aplicação, a partir de Julho de 2006, do novo regulamento sobre o acesso às redes de gás melhorará a situação, dado que passará a existir esse tipo de quadro.

7. Regulação efectiva pelas autoridades reguladoras

Após a designação de uma autoridade reguladora na Alemanha em Julho de 2005, todos os Estados-Membros dispõem agora de autoridades reguladoras. A experiência com o trabalho das autoridades reguladoras é, no geral, positiva; com o tempo, tais autoridades ganharam experiência e força.

Por força das novas directivas da electricidade e do gás, os reguladores dispõem agora de um conjunto mínimo de poderes em cada Estado-Membro. No entanto, as possibilidades de as autoridades reguladoras específicas de determinados sectores tomarem decisões e de as fazerem cumprir variam de Estado-Membro para Estado-Membro[20]. Além disso, alguns Estados-Membros instituíram vários reguladores, aos níveis nacional e regional, e, nalguns casos, os poderes estão repartidos entre o regulador específico do sector, a autoridade da concorrência e o ministério. A Comissão continuará a estar particularmente atenta aos níveis de poderes e independência de todos os reguladores no contexto do desenvolvimento de mercados concorrenciais.

As decisões tomadas pelos reguladores nacionais têm impacto no funcionamento do mercado europeu em geral. Por conseguinte, os reguladores devem possuir uma visão europeia e deve ser encorajada a cooperação e a coordenação entre eles. O Conselho de Reguladores Europeus da Energia (CEER) já contribuiu para a realização de progressos significativos neste matéria e continua a fazê-lo. Além disso, em Dezembro de 2003, a Comissão criou o Grupo de Reguladores Europeus da Electricidade e do Gás (ERGEG). Durante os seus dois primeiros anos de existência, o grupo deu importantes contribuições, como por exemplo em questões de transacções transfronteiras de electricidade e de armazenamento de gás.

Acrescente-se que os fóruns europeus de regulação da electricidade e do gás (conhecidos por “Fórum de Florença” e “Fórum de Madrid”), que oferecem uma plataforma de discussão para todas as partes interessadas, têm feito um excelente trabalho no desenvolvimento de soluções inovadoras para questões-chave, como foi recentemente o caso de um acordo voluntário sobre as condições de acesso ao armazenamento de gás.

Deste modo, o CEER, o Grupo de Reguladores Europeus e os Fóruns de Florença e Madrid contribuíram significativamente para o desenvolvimento do mercado interno, na linha da política da Comissão de promover a co-regulação e uma melhor regulamentação.

A legislação nacional deve atribuir aos reguladores responsabilidades suficientes e claras, assim como um nível de independência adequado, para poderem cumprir as suas tarefas. A coordenação e a cooperação entre os reguladores nacionais devem ser intensificadas.

8. Serviço prestado aos utilizadores/consumidores e consideração do serviço público

O objectivo das directivas da electricidade e do gás – manter e melhorar a situação dos clientes – está a ser atingido. Os inquéritos aos consumidores concluíram que o nível de satisfação com a qualidade dos serviços de electricidade e gás fornecidos é, no geral, bom[21] Os receios de que a introdução da concorrência conduzisse ao declínio dos níveis de serviço ou a problemas na oferta do serviço universal revelaram-se infundados.

A Comissão abordará igualmente o tema dos clientes vulneráveis. Estes clientes devem, nomeadamente, beneficiar de regimes especiais, se tal for necessário para garantir a sua protecção.

Além disso, a Comissão manter-se-á vigilante, em particular no que respeita às consequências sociais e laborais da reestruturação das companhias do sector da energia, ao efeito dos preços concorrenciais da energia no emprego nas empresas grandes consumidoras de energia e à protecção dos consumidores contra as práticas de venda desleais. A satisfação dos clientes deve ser monitorizada regularmente para detectar deficiências no mercado, e os Estados-Membros e os reguladores devem continuar a dar resposta às questões que são importantes para os consumidores.

A Comissão tenciona propor uma “Carta dos direitos dos clientes de electricidade e gás”, que deverá estar adoptada antes da abertura total do mercado em toda a UE, em Julho de 2007.

C. SEGURANÇA DO APROVISIONAMENTO

Ainda que as companhias de electricidade tenham reduzido a capacidade excedentária disponível em resposta à introdução da concorrência no sector, a adequação da electricidade na União Europeia tem vindo a desenvolver-se satisfatoriamente desde a abertura do mercado. Colheram-se ensinamentos das dificuldades causadas pela onda de calor do Verão de 2003. E, apesar de, no Verão de 2005, se ter mais uma vez assistido a um pico de procura nalguns países da Europa do sul, tal não causou problemas de maior no abastecimento de electricidade[22]. O Parlamento e o Conselho adoptarão dentro em breve uma directiva sobre a segurança do aprovisionamento e o desenvolvimento da infra-estrutura de electricidade. Nos termos desta directiva, que deve ser transposta até ao final de 2007, os Estados-Membros criarão um quadro regulamentar fiável que conduzirá a novos investimentos quer na produção eléctrica quer em infra-estrutura.

No que respeita às fontes de energia primárias, a União Europeia está fortemente dependente das importações. O Livro Verde de 2000 da Comissão sobre a segurança do aprovisionamento[23] pôs em evidência a fragilidade estrutural do aprovisionamento energético da UE e alertou para o aumento da dependência das importações. A situação é particularmente preocupante no que respeita ao gás. No caso da electricidade, a UE poderá continuar a recorrer, em parte, a fontes internas, incluindo as renováveis, e a combustíveis para os quais existe um mercado mundial diversificado (carvão e urânio). Relativamente ao gás, a globalização do mercado e, consequentemente, a diversificação das importações, será mais difícil de conseguir. Neste momento, quase todo o gás importado para a UE provém de três países apenas - Rússia, Noruega e Argélia. Com o declínio das reservas próprias de gás e o aumento significativo previsto do consumo de gás a nível mundial, haverá que ultrapassar a actual forte dependência em relação a um pequeno número de países fornecedores, nomeadamente maximizando a utilização de todos os recursos energéticos internos, por exemplo, através de uma maior recuperação de petróleo do Mar do Norte, nomeadamente através da fixação do carbono.

Apesar de a Europa, em muitos aspectos, se encontrar numa posição favorável, já que cerca de 80% das reservas mundiais de gás natural estão ao alcance da UE por transporte económico, o acesso a novas fontes de gás exige normalmente a construção de uma nova infra-estrutura de transporte, novos gasodutos ou novas instalações de gás natural liquefeito (GNL). Nesta matéria, a UE deverá concentrar-se mais na dimensão estratégica das suas relações no domínio da energia com os países terceiros, em particular os fornecedores, e no modo como o aprofundamento dessas relações pode contribuir para o funcionamento dos seus próprios mercados da energia. As recentes decisões dos investidores de lançarem uma série de novos projectos de terminais de GNL na UE representam um progresso nesta matéria. A esses, devem seguir-se outros projectos de gasodutos e instalações de GNL e deve ser intensificado o diálogo com os países produtores de gás. As importações de GNL de novas regiões produtoras já estão a tornar-se numa alternativa concorrencial em alguns casos.

Dada a perspectiva de uma forte procura de gás e a resultante aceleração da corrida às fontes de gás de todo o mundo, em particular no mercado mundial emergente do GNL, o mercado do gás da UE tem de manter-se atraente. Tem de funcionar correctamente, dispor de um quadro regulamentar fiável e estável e permitir que o gás circule livremente em toda a UE, oferecendo aos fornecedores e investidores oportunidades de negócio através da sua abertura.

A directiva relativa à segurança do aprovisionamento de gás[24] estabelece um grupo de coordenação para o gás, que representa todos os Estados-Membros, e prevê normas obrigatórias em matéria de segurança do aprovisionamento, tendo em vista garantir a segurança do aprovisionamento num mercado concorrencial.

A produção por centrais nucleares representa mais de um terço da produção de electricidade na UE. A quantidade total de energia nuclear produzida nunca foi tão elevada como em 2004. Alguns Estados-Membros (entre os quais a França e a Finlândia) decidiram aumentar o investimento em energia nuclear, a qual, convém frisar, não emite CO2 e desempenha um papel importante na segurança do aprovisionamento na UE. A Comissão propôs um quadro para a UE-25 relativo à questão da segurança das centrais nucleares e da gestão dos resíduos nucleares. É importante que os Estados-Membros adoptem esse quadro, tencionem ou não utilizar energia nuclear.

D. CONCLUSÕES

Com a adopção das segundas directivas da electricidade e do gás, o quadro de base para o desenvolvimento de um verdadeiro mercado interno está instaurado. Cabe agora aos Estados-Membros aplicar efectivamente as directivas e fazer com que o mercado funcione na prática. Haverá que fazê-lo no espírito do objectivo das directivas, que é criar um mercado interno da energia que funcione, no interesse dos cidadãos da União Europeia.

O presente relatório expõe as razões pelas quais esse objectivo está ainda muito longe de ser atingido.

Alguns Estados-Membros tomaram medidas adicionais em função das circunstâncias nacionais ou regionais para melhorarem o funcionamento do mercado, como a separação da propriedade das redes de transporte[25], programas de “libertação” de gás[26], alienação das companhias dominantes[27] ou criação de um mercado grossista regional[28]. No entanto, os Estados-Membros tendem, em geral, a adoptar uma abordagem minimalista na aplicação das directivas[29]. Esta reticência é prejudicial. Os Estados-Membros devem tomar eles próprios a iniciativa de identificar e resolver os problemas dos mercados da electricidade e do gás no contexto das directivas.

Tendo em conta que, em muitos Estados-Membros, a legislação que transpõe as directivas apenas foi adoptada recentemente e que os resultados do inquérito ao sector não se encontram ainda disponíveis, a Comissão não retira ainda, no presente relatório, conclusões definitivas sobre a necessidade de medidas adicionais a nível europeu. Os Estados-Membros e os reguladores nacionais têm agora um papel crucial a desempenhar no que respeita ao funcionamento do mercado na prática.

Neste contexto, a Comissão:

- acompanhará de perto a aplicação das novas regras nos Estados-Membros, insistirá no seu cumprimento e, nos próximos meses, dará início a processos de infracção nos casos de não cumprimento;

- efectuará, em relação a cada país, avaliações detalhadas da eficácia, na prática, das medidas legislativas e reguladoras, incluindo as medidas nacionais adicionais, nos meses que se seguem. A Comissão assegurará os meios necessários para executar essa tarefa de um modo completo e eficiente. Essa avaliação permitirá à Comissão retirar conclusões sobre as eventuais medidas adicionais que serão necessárias quer ao nível dos Estados-Membros quer ao nível comunitário. Até ao final de 2006, será apresentado um relatório sobre os resultados desse exercício e, eventualmente, se necessário, serão apresentadas propostas em 2007;

- utilizará os instrumentos previstos pelos Regulamentos “Electricidade” e “Gás” para adoptar medidas de aplicação em domínios cruciais, tendo em vista incentivar uma maior integração do mercado. A Comissão adoptará dentro em breve, por exemplo, novas orientações sobre a gestão dos congestionamentos no sector da electricidade, que irão facilitar o comércio transfronteiras através de métodos mais eficientes de gestão dos congestionamentos. Nos domínios em que os instrumentos existentes não permitem a adopção de regras harmonizadas vinculativas a nível da UE, a Comissão pedirá aos reguladores nacionais que desenvolvam, no âmbito do Grupo de Reguladores Europeus da Electricidade e do Gás, abordagens harmonizadas para questões regulamentares fundamentais, como a da equilibração;

- continuará a exercer pressão sobre os Estados-Membros e os reguladores, para que os investimentos na infra-estrutura de transporte aumentem, permitindo resolver o problema do congestionamento transfronteiriço nas redes de electricidade;

- completará o seu inquérito à concorrência no sector e dele retirará as respectivas conclusões operacionais.

[1] Directivas 2003/54/CE e 2003/55/CE que estabelecem regras comuns para os mercados internos da electricidade e do gás respectivamente.

[2] Para mais pormenores, ver documento de trabalho dos serviços da Comissão, anexos técnicos (Technical Annexes (TA)) à presente comunicação, secção 5.

[3] “Fazer mais com menos” – Livro Verde sobre a Eficiência Energética, COM(2005) 265.

[4] Ver o objectivo previsto na Directiva 2001/77/CE relativa à promoção da electricidade produzida a partir de fontes de energia renováveis no mercado interno da electricidade e nos actos de adesão dos novos Estados-Membros.

[5] TA, secção 1.

[6] TA, secção 4.

[7] Fluxos entre os Estados membros da UCTE (Union for the Co-ordination of Transmission of Electricity).

[8] TA, secção 5.

[9] TA, secção 6

[10] Processo C-17/03

[11] TA, secções 4 e 5.

[12] Cf. Processos de concentração 3440 EDP/ENI/GDP. A decisão de proibição foi confirmada pelo Tribunal de Primeira Instância no processo T-87/05 de 21 de Setembro de 2005

[13] TA, secção 3.

[14] TA, secções 3 e 7.

[15] TA, secções 4 e 5.

[16] TA, secção 7.

[17] A directiva exige que os ORT sejam jurídica e funcionalmente separados. Os Estados-Membros em que os operadores de redes de transporte estão separados em termos de propriedade decidiram ir mais longe do que o exigido pela directiva para garantirem o acesso não discriminatório de terceiros. Os Estados-Membros com células negras na coluna relativa ao gás dispõem de uma derrogação às disposições sobre separação.

[18] TA, secção 7.

[19] TA, secção 7.

[20] TA, secção 8.

[21] EUROBARÓMETRO, Prices and quality of services of general interest, Setembro de 2005.

[22] TA, secção 10.

[23] Livro Verde “Para uma estratégia europeia de segurança do aprovisionamento energético”, COM (2000) 769

[24] Directiva 2004/67/CE relativa a medidas destinadas a garantir a segurança do aprovisionamento em gás natural

[25] Ver quadro da página 11

[26] Caso da Alemanha, da Itália, da França, da Áustria e da Espanha.

[27] Por exemplo, em Itália.

[28] Por exemplo, o Nordpool.

[29] TA, Executive Summary (resumo).

mais de €60

€

50

-

€60

€

40

-

€50

€

30

-

€40

menos de €30

Conexões em falta

Em construção/terminada

Em estudo

Nova conexão sem progresso

Sem índice de preços

Preço médio à vista (ou equivalente)

Jul 2004

–

Jun 2005

Scottish Power

Centrica

Electrabel

Endesa

EDF

GDF

EON

Vattenfall

10,07

49,13

42,14

46,93

18,06

18,47

36,49

12,15

12,59

26,90

RWE

Enel

Electricidade

Gás

Outros

Volume de negócios

€bn – mil milhões

12,59

Transporte de electricidade

Transporte de gás

Áustria

jurídica

jurídica

Bélgica

jurídica

jurídica

Dinamarca

propriedade

propriedade

Finlândia

propriedade

França

jurídica

jurídica

Alemanha

jurídica

Jurídica em parte

Grécia

jurídica

Irlanda

jurídica

Separação não implementada

Itália

propriedade

jurídica

Luxemburgo

jurídica

Separação não implementada

Países Baixos

propeiedade

propriedade

Portugal

jurídica

Espanha

propriedade

jurídica

Suécia

propriedade

propriedade

Reino Unido

propriedade

propriedade

Noruega

propriedade

Estónia

jurídica

Separação não implementada

Letónia

juridica

Separação não implementada

Lituânia

propriedade

Separação não implementada

Polónia

jurídica

Separação não implementada

República Checa

propriedade

Separação não implementada

Eslováquia

jurídica

Separação não implementada

Hungria

propriedade

jurídica

Eslovénia

propriedade

Separação não implementada

Chipre

Malta