Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a "Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu - Produtividade: a chave para a competitividade das economias e das empresas europeias"

(COM(2002) 262 final)

(2003/C 85/22)

Em 24 de Maio de 2002, a Comissão Europeia decidiu, em conformidade com o artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a comunicação supramencionada.

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, a Secção Especializada de Mercado Único, Produção e Consumo adoptou parecer em 27 de Novembro de 2002. Foram relatores P. Morgan e U. Sirkeinen. O co-relator foi E. Ehnmark.

Na 395.a reunião plenária de 11 e 12 de Dezembro de 2002 (sessão de 11 de Dezembro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou por 71 votos a favor e 1 voto contra, com 7 abstenções o seguinte parecer.

1. Síntese

1.1. A comunicação da Comissão(1), que passa em revista a evolução delineada na estratégia de Lisboa, demonstra que o aumento da produtividade na UE tem sido fraco e que está a diminuir em relação ao dos Estados Unidos. O CESE reconhece que, para que a UE possa vir a ser a região mais competitiva do mundo, deverá atingir ganhos de produtividade comparáveis aos dos Estados Unidos durante vários anos. Esta comunicação é bem-vinda, pois coloca o objectivo da produtividade numa perspectiva mais vasta e relaciona-o com o repto específico do desenvolvimento sustentável.

1.2. Avaliar e explicar a produtividade e as questões com ela relacionadas não é uma ciência exacta e está recheada de incertezas. Em particular, a produtividade é influenciada por inúmeros factores, e a sua relação com o aumento da produtividade pode ser complexa. A estratégia de Lisboa reconhece muitos factores importantes, mas o CESE pretende alargar o debate a outras questões importantes que afectam a produtividade.

1.3. O CESE definiu algumas acções fundamentais para o aumento da produtividade na UE. Sublinha que elas deverão ser desenvolvidas tendo em vista o máximo de ganhos de produtividade, mas tendo igualmente em conta os três pilares do desenvolvimento sustentável, bem como o património social e cultural da Europa. As acções em causa dividem-se em cinco grandes categorias:

- I& D e inovação;

- introdução de novas tecnologias, em particular as TIC (Tecnologias da Informação e Comunicação);

- desenvolvimento dos recursos humanos;

- gestão e organização do local de trabalho; e

- questões relacionadas com o mercado.

1.4. A produtividade e o aumento da produtividade são sobretudo resultado das decisões tomadas por cada uma das empresas e da sua evolução. Esta actividade deveria ser incentivada e encorajada por todos os meios e a todos os níveis possíveis - individual, empresarial, local, nacional e comunitário. Em particular, uma competitividade saudável do mercado é condição necessária para um bom aumento da produtividade.

1.5. O CESE dirige algumas recomendações aos responsáveis políticos da UE e aos parceiros sociais. A principal etapa a ultrapassar na via de um aumento da produtividade na UE é a aplicação plena da estratégia de Lisboa. Recomenda ainda:

- à Comissão, que desenvolva a análise descrita na Comunicação e passe em revista a evolução da produtividade no quadro do acompanhamento anual de Lisboa;

- à Comissão, que examine com urgência o impacto do alargamento sobre a produtividade da UE e estabeleça métodos de difusão das boas práticas em matéria de produtividade;

- aos Estados-Membros, que desenvolvam o processo do Luxemburgo a favor de políticas activas para o mercado do trabalho;

- aos parceiros sociais dos níveis relevantes que desenvolvam políticas e contemplem medidas que permitam estimular a produtividade e dêem seguimento às iniciativas relativas à educação e à formação;

- às instituições da UE, que considerem que os esforços de simplificação da legislação são essenciais para a melhoria da produtividade.

1.6. Dada a importância da produtividade para a competitividade, o crescimento económico, o emprego e o desenvolvimento sustentável em geral, o CESE dedicar-lhe-á uma atenção especial no âmbito dos seus trabalhos futuros, o que implicará a organização, de dois em dois anos, de uma conferência, para avaliar os progressos da estratégia de Lisboa, incluindo do ponto de vista da produtividade.

2. O papel da produtividade na perspectiva da estratégia de Lisboa

2.1. A estratégia de Lisboa fixou um objectivo muito ambicioso para o desenvolvimento económico, industrial, social e ambiental da União Europeia. O propósito fundamental de fazer da União a região mais competitiva do mundo teve um grande impacto na opinião pública. No entanto, decorridos que são já dois anos, é manifestamente evidente que o processo não está a progredir tão bem quanto se esperava. Em vários domínios, as acções necessárias para a consecução do objectivo de Lisboa estão longe de terem sido suficientemente desenvolvidas e aplicadas.

2.2. Os objectivos de Lisboa são definidos em termos relativos em comparação com a competitividade de outros países do mundo. Isto significa que a evolução da situação nos outros países terá uma influência na avaliação das acções que devem ser empreendidas para fazer da União a região mais competitiva do mundo em 2010.

2.3. Ser competitivo pressupõe, em particular, ser produtivo, mas competitividade e produtividade são questões diferentes. Se a produtividade está claramente definida, a competitividade, pelo contrário, é um conceito mais lato e susceptível de diferentes interpretações. A competitividade pode ser vista como uma combinação de custos competitivos, obtidos através do aumento da produtividade, e de factores competitivos não ligados aos custos. O aumento da produtividade é determinado por um aumento da produção a partir de uma determinada quota de trabalho, capital e outros recursos. Conforme afirma a Comissão, o crescimento económico depende da acumulação do capital humano e físico, do aumento da mão-de-obra activa e da eficiência com que estes factores são utilizados.

2.4. A questão da produtividade tem vindo a adquirir cada vez mais importância desde a década de 90, em virtude da evolução surpreendentemente forte da produtividade nos Estados Unidos. No espaço de uma década, a economia americana parece ter conseguido melhorar a taxa de aumento da produtividade, enquanto que na União Europeia o aumento da produtividade, que já era inferior, tem vindo a diminuir desde 1995. As estatísticas recentes divulgadas em Novembro de 2002 indicam que a produtividade por hora nos Estados Unidos tem aumentado mesmo durante a actual recessão económica. Isto indica que a UE tem de atingir taxas de crescimento equivalentes e, se possível, superiores, para poder ser "a região mais competitiva do mundo" no final da presente década. Estamos efectivamente perante um grande desafio.

2.5. Além disso, o problema da União não é só registar actualmente um fraco aumento da produtividade, mas também uma quantidade insuficiente de horas de trabalho realizado. Tendo em vista o desenvolvimento demográfico problemático da UE, há uma necessidade ainda mais premente de um forte aumento da produtividade capaz de sustentar o crescimento económico e uma protecção social duradoura.

2.6. Por outro lado, a questão da produtividade não pode nem deve ser vista unicamente do ponto de vista do seu contributo para o crescimento económico e a competitividade global. A Comissão Europeia acabou de apresentar uma comunicação sobre a produtividade e defende vigorosamente que os ganhos de produtividade têm de ser considerados num contexto mais geral. Estes ganhos contribuem essencialmente para o desenvolvimento de uma sociedade europeia caracterizada por um elevado crescimento económico, protecção social sustentável para todos e um alto nível de inclusão social e de protecção do ambiente.

2.7. Merece elogio a vontade da Comissão de chamar a atenção para a questão fundamental da produtividade, inserindo-a num contexto mais vasto. O facto de faltarem recomendações mais precisas na comunicação não atenua em nada esta apreciação.

2.8. A estratégia de Lisboa não abordou especificamente as questões de produtividade; elas faziam parte integrante do contexto global da competitividade. Todavia, a estratégia inclui a maioria dos factores que determinam o aumento da produtividade e respectivas acções estratégicas.

2.9. A plena aplicação da estratégia de Lisboa é uma condição essencial para um aumento suficiente e sustentável da produtividade, o crescimento económico e a criação de mais e melhores empregos.

3. Medir a produtividade - uma arte com muitas incertezas

3.1. Foram realizados alguns estudos científicos sobre o modo de medir a produtividade. A produtividade é o rendimento económico calculado em função de vários factores de produção: trabalho, capital e outros recursos. Os Estados Unidos obtêm resultados nitidamente superiores em matéria de produtividade do trabalho e do capital. Em contrapartida, no que diz respeito ao indicador essencial do desenvolvimento sustentável, à ecoprodutividade ou à produtividade dos recursos, a UE pode ultrapassar os Estados Unidos.

3.2. O crescimento da produtividade pode ser medido por trabalhador - como faz a Comissão Europeia - ou por hora, como nas estatísticas dos Estados Unidos. Os resultados são muito variáveis em função do método escolhido. Os Estados Unidos têm um avanço ainda maior em relação às economias da UE em termos de PIB por pessoa empregada devido aos níveis muito mais elevados de horas prestadas anualmente pelos seus trabalhadores (ver o inquérito estatístico do Congresso dos Sindicatos para o período 1997-2002). Medir a produtividade com base num único factor de produção, geralmente o trabalho, ao nível de um sector económico específico ou de uma empresa dá informações muito limitadas que carecem de uma correcta interpretação. De qualquer modo, é fundamental dispormos de dados fiáveis.

3.3. Além disso, o cálculo do PIB não tem em conta a eventual deterioração dos recursos naturais nem a poluição, excepto quando a reparação dos danos acarreta um aumento dos custos. Alguns países, tal como a Finlândia, incluem na contabilidade nacional a utilização dos recursos naturais em termos quantitativos. Não existe qualquer método aprovado ao nível internacional que permita esta medição em termos qualitativos.

3.4. Em particular, a avaliação da produtividade dos serviços, tanto públicos como privados, coloca problemas. A Comissão tem razão em aludir a esta questão. Trata-se de uma questão muito importante devido ao papel cada vez maior que os serviços desempenham nas nossas economias. Além disso, deveria ser dada uma atenção muito maior à questão da eficiência do sector público em geral.

3.5. Os métodos habituais para medir a produtividade não permitem que se defina de modo claro a influência que os diferentes factores subjacentes exercem sobre o crescimento da produtividade. São inúmeros os factores e a sua relação com o crescimento da produtividade pode ser complicada, não podendo ser explicada em termos simples, ainda que alvo de um estudo aprofundado.

3.6. Nos Estados Unidos, os estudos sobre a produtividade concentram-se especialmente nos factores que explicam os ganhos muito rápidos verificados durante a segunda metade da década de 90. Algumas características significativas parecem ser geralmente reconhecidas. Uma delas, talvez em si mesma a mais importante, é a introdução em massa das tecnologias de informação e comunicação associada à formação, também ela em massa, da mão-de-obra para a utilização das respectivas aplicações. Alguns observadores aventaram que o "factor TIC" podia justificar mais do que um quarto dos ganhos de produtividade registados nos Estados Unidos(2).

3.7. Outros factores de importância fundamental são a introdução de outras tecnologias de ponta em sentido mais geral, a disponibilidade de capitais de risco, o forte apoio ao espírito empresarial e às inovações, as boas técnicas de gestão e, mais uma vez em sentido geral, o desenvolvimento dos recursos humanos.

4. Factores essenciais de produtividade na perspectiva da UE

4.1. A produtividade é influenciada por numerosos factores de importância variável. Neste parecer, apenas podem ser abordados alguns deles, os considerados mais importantes.

4.2. Os aumentos de produtividade dependem das decisões e das medidas práticas adoptadas nas empresas e noutros locais de trabalho. Nada pode substituí-las. As políticas públicas podem aumentar o potencial e criar um quadro favorável ao crescimento da produtividade. Estas políticas e decisões competem a vários níveis de poder: em parte à União, em parte aos Estados-Membros ou regiões e, por vezes, aos parceiros sociais. Muitas delas estão incluídas na estratégia de Lisboa. As restrições orçamentais nacionais podem influenciar o potencial de apoio das políticas nacionais ao crescimento da produtividade, como, por exemplo, o financiamento da I& D.

4.3. A comunicação da Comissão sobre produtividade concentra-se num número limitado de factores, especialmente nas TIC, na inovação e no espírito empresarial, no desenvolvimento dos recursos humanos, e até certo ponto, na I& D. Esta abordagem é lógica, mas significa que o debate corre o risco de ser demasiado limitado.

4.4. Questões como o nível dos investimentos, a organização no local de trabalho, as políticas de participação, a criação de ambientes de trabalho que estimulem a inovação, novas formas de cooperação entre as universidades e as empresas, novas formas de disponibilizar capitais de risco devem fazer parte de uma abordagem mais geral em defesa do crescimento da produtividade na União Europeia.

4.5. O CESE recomenda que nas iniciativas que visam a concepção de políticas tendentes a uma melhoria do crescimento da produtividade na União Europeia sejam incluídos factores como os que foram atrás referidos.

5. Reforçar a produtividade na UE

5.1. As considerações que se seguem são uma tentativa de formulação de algumas políticas fundamentais para o crescimento da produtividade. O Comité sublinha que estas acções têm de ser desenvolvidas tendo em vista o máximo de ganhos de produtividade, mas tendo igualmente em conta os três pilares do desenvolvimento sustentável, bem como o património social e cultural da zona da UE. Por outro lado, o crescimento da produtividade contribui igualmente, directa e indirectamente, para a realização do desenvolvimento sustentável.

5.2. As acções dividem-se em cinco grandes categorias: I& D e inovação; introdução de novas tecnologias, em particular as TIC; desenvolvimento dos recursos humanos; gestão e organização do local de trabalho; e questões relacionadas com o mercado. Estas categorias estão estreitamente relacionadas entre si.

5.3. I& D e inovação

5.3.1. Conceber políticas de I& D a longo prazo em colaboração com as empresas e o sector público e apoiar ao mesmo tempo o desenvolvimento de aplicações de base. Os conhecimentos dos investigadores podem contribuir para a concepção de políticas e actividades eficazes com vista a uma melhoria da produtividade.

5.3.2. É possível obter bons resultados ligando estreitamente a investigação às necessidades práticas. Um exemplo disto é o programa de produtividade finlandês, que inclui 13 projectos elaborados em colaboração com as empresas, o sector público e os investigadores. Estes projectos comportam o desenvolvimento de instrumentos práticos para os projectos de desenvolvimento da produtividade, designadamente métodos de análise, indicadores, material didáctico e modelos salariais.

5.3.3. Criar no local de trabalho um clima propício à inovação: existe, no mundo do trabalho, um grande potencial de inovação quotidiana baseado em melhorias permanentes e na participação activa dos trabalhadores. São necessárias inovações na própria vida activa.

5.3.4. Não é fácil criar centros de excelência, mas, quando se consegue, eles atraem pessoal qualificado e empresários do sector da alta tecnologia, formando-se assim um círculo virtuoso de inovação e de produtividade. Acresce que a UE deveria contemplar a criação de programas de incentivo na mira de atrair mão-de-obra altamente qualificada de outros países, por exemplo mediante programas de intercâmbio.

5.3.5. A Comissão tomou nota da decisão do Conselho de recomendar um grande aumento dos recursos destinados à I& D, em particular no sector privado. O CESE congratula-se com esta decisão e faz tenção de insistir no papel que os governos dos Estados-Membros devem assumir na realização deste compromisso importante a longo prazo, mesmo em períodos de restrições orçamentais. Ademais, o CESE gostaria de frisar que o programa-quadro de I& D tem que estar estreitamente relacionado com o desenvolvimento de novas tecnologias competitivas.

5.3.6. As actuais políticas de formação de novos investigadores parecem estar totalmente desadaptadas às necessidades que decorrerão da estratégia global de Lisboa. Impõem-se novas iniciativas que garantam a participação dos investigadores, tanto no sector público como no privado.

5.4. Introdução de novas tecnologias

5.4.1. Estimular a introdução de tecnologias de ponta na produção, tanto no sector público como no privado. Segundo a Comissão e várias outras fontes, as novas tecnologias, em particular as TIC, têm um grande potencial de melhoria da produtividade em todos os sectores. É importante examinar esta questão em profundidade.

5.4.2. A introdução de novas tecnologias implica geralmente a adaptação das competências profissionais e uma reorganização do trabalho. Por vezes são suprimidos postos de trabalho, ao mesmo tempo que são criados novos noutros sectores da economia. A aceitação desta evolução pelos trabalhadores e a capacidade de adaptação são questões que deverão ser abordadas pelas políticas a longo prazo. Estas questões abrangem, nomeadamente, a participação dos trabalhadores, redes de segurança, formação em exercício e políticas activas de mercado de trabalho.

5.4.3. Aplicar plenamente a iniciativa e-Europa, incluindo as acções destinadas a desenvolver a banda larga, o e-governo, a segurança e as infra-estruturas de telecomunicações.

5.4.4. Por vezes, as pequenas e médias empresas têm dificuldade em financiar a introdução de novas tecnologias. Deve ser fornecida consultoria apropriada e, se necessário, apoio que facilite o recurso a métodos de financiamento inovadores.

5.5. Desenvolvimento dos recursos humanos

5.5.1. O desenvolvimento dos recursos humanos constitui um dos factores fundamentais de qualquer política de produtividade e comporta uma série de acções:

5.5.2. Educação e formação em matéria de TIC

- Oferecer amplas oportunidades de educação e formação ao longo de toda a vida, explorando designadamente a possibilidade de utilizar incentivos fiscais, por exemplo, as isenções fiscais sobre a poupança, destinadas a uma futura formação.

- Facultar formação complementar aos adultos que não dispõem de educação nem de formação inicial adequadas.

- Apoiar uma participação mais activa das universidades/escolas superiores e dos institutos técnicos em acções de aperfeiçoamento profissional avançado dos trabalhadores assalariados.

5.5.3. Criar oportunidades de formação orientada para a carreira empresarial para os estudantes do ensino superior e do ensino secundário superior.

5.6. Gestão e organização do local de trabalho

5.6.1. O principal desafio com que se confronta a direcção das empresas e de outras organizações que ambicionam melhorar a sua produtividade consiste em garantir a adaptabilidade da organização e do local de trabalho.

5.6.2. Estimular os ganhos de produtividade no local de trabalho recorrendo a vários métodos disponíveis, nomeadamente os acordos de produtividade concluídos entre os empregadores e os empregados.

5.6.3. Estudar o impacto no local de trabalho de uma política mais orientada para a produtividade e desenvolver, se necessário, instrumentos para neutralizar os efeitos negativos.

5.6.4. Os acordos tripartidos podem desempenhar um papel importante, especialmente no domínio da educação e da investigação. Os governos terão que envidar esforços para criar sistemas de apoio, por exemplo, em matéria de incentivos fiscais e outros.

5.6.5. Desenvolver oportunidades de formação qualificada no domínio da gestão das políticas de produtividade, destinadas em particular aos gestores das PME.

5.7. Questões relacionadas com o mercado

5.7.1. Criar mercados de trabalho que funcionem bem, sem obstáculos à mobilidade dos trabalhadores. Uma questão vital neste contexto é a melhoria das actuais disposições sobre reconhecimento das qualificações profissionais em todos os países da UE.

5.7.2. Com base na realidade dos Estados Unidos e noutras experiências, muitas pessoas consideram que um mercado de trabalho flexível é um elemento importante para melhorar o crescimento da produtividade. Outros sublinham que a segurança do emprego não só está conforme com o modelo social europeu, mas também reforça a produtividade ao favorecer a acumulação dos conhecimentos nas empresas.

5.7.3. O apoio público ao nível nacional e comunitário deveria ser aceitável quando as forças do mercado não dão incentivos suficientes. É o caso das actividades de I& D e do financiamento de riscos. É necessário definir formas eficazes de financiamento de riscos para empresas em fase de arranque e PME. O financiamento público deveria ser fornecido, de preferência, juntamente com ou através de fontes de financiamento privadas que disponham dos necessários conhecimentos e competências.

5.7.4. Uma competitividade saudável do mercado constitui o quadro necessário para um bom aumento da produtividade. Pesa sobre a Comissão uma grande responsabilidade na promoção e manutenção de políticas de concorrência eficazes na UE.

5.7.5. Incentivar o estabelecimento de redes entre empresas. As experiências de muitas regiões, por exemplo a Itália do Norte, mostram que a especialização e o estabelecimento de redes podem representar uma considerável força produtiva.

5.7.6. Deveria ser estudada a possibilidade de aumentar a produtividade no sector dos serviços, quer privado quer público, e deveriam ser desenvolvidas políticas adequadas. Segundo a estratégia de Lisboa, é fundamental completar o mercado interno dos serviços. A introdução de elementos de concorrência na prestação de serviços públicos aumentaria a sua produtividade, mas deve ser salvaguardada a igualdade de acesso, a qualidade, a disponibilidade e a acessibilidade dos serviços.

6. Recomendações políticas para a União

6.1. Não é difícil resumir os factores essenciais de um reforço da produtividade na UE. Alguns destes factores já estão incluídos na estratégia de Lisboa. O verdadeiro problema consiste em gerar efeitos de sinergia e em manter um elevado nível de crescimento da produtividade. As empresas e os seus assalariados desempenham os papéis principais e podem ser apoiados pelas políticas públicas. O CESE dirige as seguintes recomendações aos responsáveis oficiais da UE e aos parceiros sociais dos níveis pertinentes.

6.2. O CESE sublinha que a etapa mais importante na perspectiva de um crescimento melhorado da produtividade na UE é a aplicação plena da estratégia de Lisboa.

6.3. O CESE recomenda à Comissão Europeia que, baseando-se na presente comunicação e nas observações que esta venha a suscitar, desenvolva mais a sua metodologia de análise, aferição do desempenho e notificação da evolução da produtividade, na mira de estimular acções tendentes a favorecer o aumento da produtividade. Deveria ser igualmente alargado o seu âmbito de aplicação, por forma a incluir uma análise da eficiência do sector público.

6.4. O CESE propõe que a Comissão realize ou apoie a realização de ulteriores estudos sobre os diferentes factores e mecanismos responsáveis pelo aumento da produtividade. Em particular, carecem de mais atenção as questões que se prendem com a ecoprodutividade e o papel das TIC, bem como outros aspectos qualitativos da produtividade. Além disso, o problema de incluir os custos da deterioração dos recursos naturais e da poluição nas contas públicas nacionais e no PIB exige o desenvolvimento da investigação e da metodologia.

6.5. O CESE recomenda que se integrem as questões de produtividade e de desenvolvimento sustentável no acompanhamento anual da estratégia global de Lisboa.

6.6. O CESE emitiu mensagens claras e pormenorizadas sobre a simplificação da legislação comunitária. Para aumentar a produtividade em todos os sectores da economia são necessários mais esforços de simplificação e uma boa governação.

6.7. O CESE solicita à Comissão que analise urgentemente o impacto do alargamento sobre o futuro aumento da produtividade na UE. A evolução da produtividade nos países candidatos constitui um desafio, mas também parece proporcionar consideráveis ganhos potenciais. No momento da adesão, o nível de produtividade da UE diminuirá, mas o seu potencial de crescimento registará um considerável aumento. Um dos pontos críticos é o calendário da eventual inclusão dos novos Estados-Membros na UEM.

6.8. O CESE propõe que a Comissão conceba um método eficiente de recolha e difusão de informações sobre as boas/melhores práticas políticas tendo em vista o aumento da produtividade.

6.9. O CESE considera que é importante continuar a desenvolver o processo do Luxemburgo para as políticas activas do mercado do trabalho.

6.10. O CESE reconhece que os parceiros sociais aos níveis local e nacional têm um importante papel a desempenhar na planificação, aplicação e apoio geral das políticas de desenvolvimento da produtividade.

6.11. O CESE recomenda que os parceiros sociais considerem várias formas de consensos ou de acordos como estímulo à produtividade. O CESE tomou nota do programa de trabalho adoptado no quadro do diálogo social e congratula-se com a oportunidade que isto representa para os parceiros sociais de sublinhar igualmente as questões que se prendem com o aumento da produtividade e as suas implicações para as sociedades europeias.

6.12. O CESE frisa a importância de dar um seguimento concreto ao parecer comum dos parceiros sociais ao nível europeu sobre a questão da formação dos trabalhadores ao longo de toda a vida.

6.13. O CESE compromete-se a:

- dar atenção especial à evolução em matéria de produtividade quando emitir o seu parecer sobre o acompanhamento da estratégia de Lisboa na cimeira da Primavera;

- organizar de dois em dois anos uma conferência sobre a estratégia de Lisboa; e

- se necessário, elaborar pareceres de iniciativa sobre produtividade.

Bruxelas, 11 de Dezembro de 2002.

O Presidente

do Comité Económico e Social Europeu

Roger Briesch

(1) COM(2002) 262 final.

(2) Relatório económico do Presidente dos EUA, Janeiro de 2001.