RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU RELATIVO ÀS BONIFICAÇÕES DAS TAXAS DE JUROS

ÍNDICE

AS BONIFICAÇÕES DE JUROS

1. INTRODUÇÃO : O PEDIDO DO CONSELHO À COMISSÃO

2. PARTE I : a PROBLEMÁTICA DAS subVENÇÕES de juros. EfeItOs positiVOS e nEgatiVOS

2.1. As razões das intervenções públicas

2.2. As bonificações de juros : efeitos positivos

2.3. As bonificações de juros : efeitos negativos

3. PARTE II : As lições da expEriêncIA

3.1. As acções a nível internacional

3.1.1. Actividade de concessão de empréstimos bonificados do Banco Mundial

3.1.2. A experiência do Conselho da Europa

3.2. Os Estados-Membros : acções com bonificações de juros

3.3. As acções comunitárias com bonificação de juros

3.3.1. Uma tentativa de classificação

3.3.2. Os programas comunitários

4. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

ANNEXES: COMMISSION WORKING PAPER ON INTEREST-RATE SUBSIDIES

5. Annex I: INTEREST- RATE SUBSIDIES: COMMUNITY Programmes

5.1. Summary table of programmes

5.2. ECSC subsidised loans (Article 56: industrial conversion)

5.3. Trans-European Networks (TENs)

5.4. Interest-rate subsidies to help certain Member States to participate in the European Monetary System

5.5. Edinburgh facility (SMEs)

5.6. Subsidised loans in the ACP countries

5.7. Interest-rate subsidies linked to EIB loans in the Mediterranean

5.8. ERDF Programme

5.9. EAGGF Programme

5.10. Interest-rate subsidies in the central and eastern European countries - Phare budget

5.11. Exceptional aid for the regions of Italy devastated by the earthquake of 1980

5.12. Exceptional aid to the regions of Greece devastated by the earthquake of 1981

5.13. Exceptional aid for the reconstruction of Kalamata (Greece)

5.14. Aid for the reconstruction of Madeira after the cyclone in 1993

5.15. The Special Support Programme for Peace and Reconciliation in Northern Ireland and the Border Counties

5.16. Interest-rate subsidies under the Financial Mechanism of the European Economic Area

5.17. Interest-rate subsidies for projects in the western Balkans

6. ANNEX II: ANALYSIS OF OPERATIONAL ASPECTS

6.1. Management and control

6.2. Visibility

6.3. Evaluation of Community programmes

6.3.1. Reconstruction programmes

6.3.2. Other programmes

6.4. Compliance with the competition rules

6.5. Final remarks

7. Annex III: INTEREST-RATE SUBSIDIES: ExpErience IN MEMBER STATES

7.1. Italy

7.2. France

7.3. Germany

7.4. Spain

7.5. Sweden

7.6. United Kingdom

8. ANNEX IV: The use of subsidies in the context of EU policies with special reference to soft loans: theoretical considerations

8.1. Introduction

8.2. On the use of subsidies in general

8.3. On the equivalence of different forms of subsidy

8.4. On the suitability of different instruments for one and the same objective

8.5. On the implementation of soft loans

8.6. Conclusion

9. ANNEX V: Macroeconomic Effects of an Interest-Rate Subsidy fOr Firms in the EU

9.1. Introduction

9.2. Assumptions

9.3. Simulation results

AS BONIFICAÇÕES DE JUROS

1. INTRODUÇÃO : O PEDIDO DO CONSELHO À COMISSÃO

Na sequência do Relatório Especial n°3/99 do Tribunal de Contas (JO n° C 217 de 29/07/1999) relativo à «gestão e controlo das bonificações de juros pelos serviços da Comissão », o Conselho da UE suscitou (doc. n° 6224/100 rev.1) « a questão geral de saber se o recurso às bonificações de juros ainda se justificava actualmente, tendo em conta, em especial, o custo das medidas de controlo eficazes e a existência de outros instrumentos financeiros, como as garantias de empréstimos ». Nestas condições, o Conselho solicitou à Comissão que apresentasse logo que possível « um relatório completo sobre a utilidade geral das bonificações de juros em termos de custos e de eficácia económica, ponderando todos os factores pertinentes ».

O presente relatório, elaborado na sequência de inúmeros contactos com o BEI, as autoridades nacionais e os diferentes serviços da Comissão responsáveis por acções comunitárias em que se recorre a subvenções de juros, inclui duas partes : i) uma Comunicação da Comissão e ii) um documento de trabalho dos Serviços da Comissão a título de anexo.

Na Comunicação da Comissão, a questão é estudada numa perspectiva global e são identificadas orientações de carácter geral sobre a utilização no futuro das bonificações das taxas de juro.

A segunda parte, que corresponde ao documento dos serviços da Comissão, apresenta um carácter mais empírico. Descreve os aspectos operacionais da aplicação do instrumento e a experiência dos programas de bonificações de juros no interior da União Europeia, tenta proceder a uma avaliação de tais programas e, por último, aborda a questão da determinação do instrumento financeiro mais adequado em função do objectivo a atingir.

2. PARTE I : a PROBLEMÁTICA DAS subVENÇÕES de juros. EfeItOs positiVOS e nEgatiVOS

2.1. As razões das intervenções públicas

As bonificações de juros consistem, antes de mais, em transferências de recursos a favor de pessoas singulares ou colectivas. Como qualquer transferência, justificam-se, em geral, pelo interesse público, quer a título de solidariedade (por exemplo, para apoiar a política de habitação), quer como instrumento de política industrial ou sectorial (por exemplo, para promover os investimentos em infra-estruturas ou em I&D, para fomentar as exportações, etc.), quer ainda os dois aspectos em simultâneo (por exemplo, como apoio à política regional). De notar que se os beneficiários são empresas, as subvenções de juros são consideradas auxílios estatais, abrangidos pelo nº 1 do artigo 87º do Tratado.

Deve assinalar-se que as distorções provocadas por qualquer intervenção pública podem ser justificadas (distorções positivas).

Sob reserva das regras em matéria de controlo dos auxílios, a intervenção dos poderes públicos pode ser considerada justificada quando :

a) O mercado é incapaz de financiar actividades ou projectos pouco rentáveis que os poderes públicos consideram necessários para o bem-estar dos cidadãos. Exemplos: RT, I&D, Agricultura, Ambiente, etc. Este grupo inclui igualmente as acções a favor das regiões desfavorecidas e das empresas em dificuldade.

b) É necessário enfrentar choques externos súbitos ; é o caso das intervenções a favor dos países/regiões afectadas por catástrofes naturais, etc. ou das externalidades negativas.

Se estes princípios justificam as intervenções dos poderes públicos, nada dizem quanto à forma que devem assumir estas intervenções : subvenções de juros, subvenções, garantias, empréstimos, participações de capital ou uma combinação destes elementos? Ora, estes instrumentos são diferentes tanto em termos de natureza como dos efeitos que produzem; são também diferentes em termos de custos : a nível orçamental, de gestão e de controlo. Devido a estas especificidades, a escolha do instrumento ou forma de intervenção das autoridades deve ser feita em função dos objectivos prosseguidos e das circunstâncias concretas, mesmo se muito frequentemente se recorre em simultâneo a diversos instrumentos.

ESpEcificiDADEs dOs instrumentos de APOIO aOS investimentos

* Subvenções directas : // Objectivo : projectos de interesse público em geral

* Bonificações de juros : // Objectivo : melhorar a rendibilidade dos projectos reduzindo o custo do financiamento

Exemplo : infra-estruturas

* Garantias de empréstimos : // Objectivo : acesso ao crédito para projectos de elevado risco.

Exemplo : PME em fase de criação ou desenvolvimento

* Participações de capital : // Objectivo: partilha dos riscos e flexibilidade da remuneração do capital

Exemplo : PME inovadoras

* Benefícios fiscais : // Objectivo: aumentar as perspectivas de lucros

Exemplo : artesanato, pequenas e médias empresas, regiões com atraso de desenvolvimento

De qualquer forma, aquando destas intervenções, é imperativo preencher certas condições em matéria de controlo, transparência e eficácia em relação aos objectivos. Tal comporta uma série de obrigações para os poderes públicos que implicam custos administrativos suplementares e que é necessário ter em consideração no momento da decisão. É necessário saber, com efeito, que o acompanhamento das operações é longo, uma vez que se mantém durante todo o período de duração do empréstimo.

2.2. As bonificações de juros : efeitos positivos

Ø As bonificações de juros têm como efeito directo uma redução do custo de financiamento; indirectamente, têm efeitos favoráveis sobre a procura de crédito, sobre o investimento e, a prazo, sobre o emprego. Devido à sua especificidade, constituem o instrumento «ad hoc» para as acções dos poderes públicos que têm por objectivo reduzir os custos, tornar o financiamento mais suportável e, por conseguinte, colmatar uma rendibilidade reduzida. Só têm uma influência indirecta no risco do projecto, efeito para o qual existem outros instrumentos mais apropriados, como as garantias ou o capital de risco.

Ø Dado que as bonificações de juros são associadas a empréstimos, apresentam como vantagem, em relação a outras formas de intervenção, o rigor de gestão ou de disciplina inerente a qualquer empréstimo bancário. Nesta óptica, o risco de abuso ou de desvio dos fundos públicos é, em princípio, menor que para as subvenções ou outras formas de auxílio.

Ø As bonificações de juros têm um efeito de impulso financeiro não negligenciável; a título de exemplo, os 92,3 milhões de euros de subvenções do "Mecanismo PME" estão associados a quase mil milhões de créditos ao investimento. Do ponto de vista orçamental, trata-se portanto de um instrumento relativamente económico, não apenas porque uma contribuição limitada de fundos permite mobilizar financiamentos importantes, mas também porque as autorizações orçamentais podem ser escalonadas por um período relativamente longo.

Ø Uma das características das subvenções consiste no facto de a pessoa que as concede conhecer, à partida e com exactidão, o custo da sua intervenção, o que nem sempre acontece com outros instrumentos, como as garantias ou as tomadas de participação.

Ø Apesar de as subvenções de juros serem um instrumento de política microeconómica muito diferente dos instrumentos de política macroeconómica, tais como as « taxas de juro » ( política monetária), tanto num caso como noutro os seus efeitos seguem a mesma trajectória: a baixa do custo do crédito exerce um efeito positivo na actividade económica, nomeadamente a nível do investimento e, depois, do emprego.

Ø Recorrendo ao modelo « Quest », estimámos o impacto, sobre o investimento e o emprego, de uma política de subvenções de juros generalizada a todas as empresas (o modelo não permitia proceder a esta estimativa econométrica unicamente no sector das PME.). O resultado (ver Anexo V « Ensaio de simulação econométrica ») é claro: uma subvenção de juros em termos reais de 0,5 % reduz o custo do capital de 7% no termo do período e aumenta o investimento industrial de 5%.

Ø Estas estimativas são suficientemente sólidas para responder à crítica ( « prémio caído do céu » de que o investidor recebe as subvenções, mas que a sua decisão de investir é tomada independentemente da medida.

Ø O instrumento é utilizado para diversos objectivos: projectos ambientais, de infra-estruturas, de política social, etc. Para este tipo de acções, não pudemos estabelecer estimativas quantitativas quanto à sua eficácia; subsistem, no entanto, poucas dúvidas sobre o efeito favorável das bonificações de juros sobre estes investimentos : basta com efeito considerar o peso dos encargos financeiros nos « business plans » destes projectos.

2.3. As bonificações de juros : efeitos negativos

Os efeitos indesejáveis deste instrumento de intervenção são conhecidos.

Ø Como todo o instrumento público, pode conduzir, do ponto de vista macroeconómico, a uma afectação de recursos ineficaz, se definirmos eficácia financeira como afectação dos recursos aos investimentos com a taxa de rendimento esperada mais elevada . Por sua vez, este aspecto pode ter, como consequência, a realização de projectos menos rentáveis ou o lançamento de actividades que o mercado não teria financiado.

Ø Além disso, são de recear por vezes outras distorções da concorrência mais específicas : do lado da procura, porque não é feita uma publicidade suficiente de certas medidas junto dos interessados ou porque a complexidade das condições impostas dificulta a compreensão do dispositivo por parte dos beneficiários; do lado da oferta, porque certas instituições financeiras reservam o instrumento para os seus melhores clientes ou porque os poderes públicos confiam o instrumento a um intermediário privilegiado com exclusão dos concorrentes.

Ø Do ponto de vista operacional, este instrumento comporta igualmente armadilhas que, apesar de caracterizarem também outros instrumentos similares, podem surgir aqui com maior intensidade:

a) A transmissão integral da redução de juros aos beneficiários finais não apresenta uma visibilidade e transparência suficientes e, por vezes, não se encontra mesmo garantida;

b) O controlo « público » destas subvenções, condição indispensável para este tipo de despesas na medida que se trata de fundos públicos, nem sempre é fácil. Revela-se por vezes mesmo difícil verificar a observância de todas as condições necessárias à concessão das subvenções; podem ocorrer abusos.

c) Além disso, estes controlos, bem como a gestão do programa, aumentam os custos administrativos de forma não negligenciável. Estima-se, por exemplo, que os controlos documentais « a posteriori » da regularidade das operações junto dos intermediários financeiros não podem abranger mais de 25/30 projectos por dia. Relativamente a certos programas, estimou-se que o custo global da gestão era da ordem de 7% / 8% do montante dos créditos atribuídos para as bonificações de juros.

Ø Lembremos que o interesse das bonificações de juros diminuiu consideravelmente para os empresários desde a redução das taxas de juros na Europa. Isto, apesar de a mesma subvenção em percentagem continuar a representar uma parte importante dos encargos com juros.

Ø Deve acrescentar-se, para terminar, que estes efeitos positivos e negativos das subvenções de juros não são exclusivos deste instrumento, caracterizando igualmente outros instrumentos.

3. PARTE II : As lições da expEriêncIA

O instrumento « bonificações de juros » é utilizado normalmente tanto a nível A) mundial (pelas instituições financeiras multilaterais) como a nível B) nacional (pelos EM) e a nível C) comunitário (pela UE). Neste relatório, os níveis A) e B) serão analisados de forma sucinta e unicamente a título ilustrativo.

3.1. As acções a nível internacional

Limitaremos a nossa análise a dois casos : as iniciativas do Banco Mundial (BM) e as do Conselho da Europa.

3.1.1. Actividade de concessão de empréstimos bonificados do Banco Mundial

A maior parte da actividade de concessão de empréstimos do BM aos Estados signatários é assegurada pelo BIRD (Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento) em condições de mercado, isto é, sem bonificação de juros. Um segundo grupo de empréstimos do BM é constituído pelos empréstimos destinados directamente ao financiamento de projectos, através da Sociedade Financeira Internacional (SFI). Esta oferece linhas de crédito (sem subvenções de juros) aos intermediários financeiros locais em relação a 5 eixos prioritários : infra-estruturas, PME, reforço das estruturas financeiras, tecnologias da informação e necessidades sociais (educação e saúde).

São concedidos empréstimos com subvenções de juros a favor dos Estados mais pobres no quadro do Programa IDA (International Development Association), gerido pelo BIRD. O financiamento é assegurado por contribuições dos Estados membros mais ricos no âmbito de um programa actualizado de três em três anos. Estes recursos, bem como os reembolsos de empréstimos anteriores, permitem conceder aos Estados mais endividados empréstimos a taxa 0 (+0,75% de encargos), com um duração de 30/40 anos, dos quais dez correspondem ao período de carência ( [1]).

[1] Por ocasião do primeiro choque petrolífero de 1975, o BM inaugurou um terceiro serviço, intermediário relativamente aos dois anteriores, financiado por contribuições dos países da OCDE e da OPEP, a fim de conceder empréstimos bonificados aos países membros em dificuldade na sequência do aumento das taxas de juro. A experiência foi de curta duração (1976-1977) devido a reticências demonstradas pelos doadores em disponibilizarem os recursos necessários.

Avaliação

Durante o exercício de 2000 (que termina em 30 de Junho), o BM concedeu empréstimos num montante de 15,3 mil milhões de dólares, dos quais 10,9 mil milhões em condições comerciais e 4,4 mil milhões de empréstimos bonificados (ou seja, 29% do total). No ano precedente, a actividade do BM foi muito mais intensa (29 mil milhões de dólares no total), devido às implicações da crise asiática. A apreciação da instituição sobre a sua actividade de ajuda aos países mais pobres depende do rigor da gestão financeira do Estado beneficiário. Segundo o BM, nos Estados que respeitam os equilíbrios fundamentais e o comércio livre, 1 dólar de ajuda pode triplicar o seu impacto graças à confiança induzida pela ajuda nos investidores privados. Em média, no entanto, considera-se que 1 dólar de ajuda implica 1,5 dólares de investimentos. Estas estimativas referem-se ao conjunto das ajudas (independentemente da forma que assumem) concedidas por esta instituição, e não somente às subvenções de juros.

3.1.2. A experiência do Conselho da Europa

As actividades de concessão de empréstimos do Conselho da Europa são assumidas pelo seu « Fundo de Desenvolvimento Social » que intervém estatutariamente em duas situações bem precisas: i) ajuda aos trabalhadores migrantes (habitação, equipamentos sanitários, instrução, etc.) ; ii) reconstrução de zonas sinistradas em caso de catástrofes naturais. A este título, o Fundo interveio no passado em iniciativas similares às da Comissão nas zonas sinistradas da Grécia e de Itália. A sua intervenção é menor do que a do Banco Mundial, da ordem de 2 mil milhões por ano, relativamente a 30 - 40 projectos.

A acção de concessão de empréstimos do Fundo caracteriza-se por uma concentração das iniciativas em regiões em que as necessidades são importantes (actualmente os PECO), através de um financiamento no mercado internacional nas divisas que apresentem as melhores condições no momento (triplo A), o que cria um diferencial de taxa importante em relação ao mercado local, ao qual poderá ainda vir a acrescer uma bonificação de juros de 1,5 % a 3 %, segundo as circunstâncias.

Avaliação

A eficácia desta acção deve ser apreciada em função do mandato social atribuído ao Fundo de Desenvolvimento. Os Estados signatários da Carta atribuem importância às suas intervenções; os objectivos claros e de fácil controlo asseguram visibilidade política e carácter atractivo a estes empréstimos. A intervenção do Fundo constitui um sinal que permite reforçar a política conduzida pelo país beneficiário, o que facilita o afluxo de capitais privados provenientes do exterior.

3.2. Os Estados-Membros : acções com bonificações de juros

Ø Um grande número de Estados-Membros utiliza as subvenções de juros como instrumento para prosseguir os mais diversos objectivos : pode tratar-se de regimes gerais de apoio ao investimento produtivo para PME, artesãos, etc., mas também por vezes de acções pontuais (promoção das exportações e da inovação, ajuda a jovens empresários, etc.) ou de carácter social (política de habitação).

Estes regimes de bonificações de juros são por vezes co-financiados pelos programas comunitários dos Fundos Estruturais (FEDER, FEOGA), tendo em vista promover a coesão económica e social. As autoridades públicas responsáveis pela execução dos programas plurianuais de desenvolvimento das regiões elegíveis podem gerir elas próprias as medidas de bonificação de juros, concedendo os auxílios aos beneficiários finais, ou confiar a gestão destas medidas a instituições financeiras numa base contratual.

O Anexo n° III descreve as acções dos governos de Itália, França, Reino Unido, Espanha, Alemanha e Suécia (por razões de ordem prática tivemos que limitar o número de casos estudados). No que se refere aos outros Estados-Membros (Finlândia, Portugal, etc.), o recurso às bonificações de juros é igualmente generalizado.

Para ilustrar as ordens de grandeza desta actividade nos Estados-Membros, podem referir-se alguns exemplos :

- em Itália, no período 1995-1999, o volume de empréstimos bonificados foi da ordem de 0,7 mil milhões de euros por ano ;

- na Alemanha, em 1999, o Fundo especial ERP (que centraliza a gestão das bonificações de juros concedidas pelo Estado) interveio relativamente a um montante de empréstimos de 6 mil milhões de euros que permitiram a realização de investimentos nas PME no montante de 15 mil milhões de euros;

- em França, o regime das bonificações aplica-se em média a um volume de empréstimos de 1,5 mil milhões de euros por ano e custa ao Estado cerca de 250 milhões de euros em termos de bonificações ;

- em Espanha, as bonificações de juros geridas pelo ICO a título dos programas do FEDER, para as PME durante o período 1994-1999 atingiram 194,6 milhões de euros relativamente a um volume de empréstimos de 3,3 mil milhões de euros e induziram investimentos de cerca de 6,1 mil milhões de euros;

- no Reino Unido, o SBLS (Small Business Loan Scheme) reservado às PME subvencionou um volume de empréstimos de 70 milhões de euros;

- na Suécia, país em que as bonificações são largamente utilizadas no domínio da política da habitação, as contribuições do Estado atingiram apenas 80 milhões de euros em 1999, o que traduz uma diminuição drástica, na sequência de uma reforma de 1993 e da baixa das taxas de juro .

Ø Os principais factos que ressaltam dos nossos inquéritos - que se referem principalmente ao sector empresarial - são os seguintes :

a) Os objectivos prosseguidos através da política de subvenções de juros são em geral bem determinados (aquisição de equipamento, instalação de novas empresas, etc.). A redução do custo de financiamento facilitou os investimentos produtivos e reforçou, consequentemente, a capacidade produtiva e a competitividade, nomeadamente, nas regiões assistidas. A eficácia das acções nacionais, bem como das acções comunitárias administradas pelos Estados-Membros, é geralmente considerada satisfatória.

Por outro lado, os EM criaram um enquadramento administrativo e operacional para garantir a transparência da acção. As medidas são anunciadas nos meios de comunicação social a fim de informar todos os potenciais destinatários. É conveniente notar, em especial, que o monopólio da gestão, e mesmo da distribuição, das bonificações de juros por intermediários financeiros privilegiados, está a ser progressivamente substituído por um sistema de concorrência cada vez mais generalizado.

b) A política dos Estados-Membros em matéria de subvenções de juros varia, uma vez que tentam encontrar a forma mais económica de realizar os seus objectivos. Alguns deles estão a reestruturar os seus produtos de subvenção de taxas de juro no sentido de os adaptarem à evolução do panorama empresarial (França), outros têm pacotes de condições de empréstimos (Suécia), outros recorrem raramente às subvenções de taxas de juro (Reino Unido) e outros ainda continuam a utilizá-las na prossecução de objectivos de política próprios (Alemanha, Finlândia. Espanha, etc.).

3.3. As acções comunitárias com bonificação de juros

O Anexo I apresenta uma descrição sintética das intervenções ou programas da UE que utilizam o instrumento das subvenções de juros, bem como da importância dos meios mobilizados.

Contrariamente às acções dos Estados-Membros co-financiadas por programas comunitários do FEDER e do FEOGA, as acções comunitárias são directamente executadas pela Comissão que confia frequentemente a sua gestão ao BEI com base num contrato.

3.3.1. Uma tentativa de classificação

Para efeitos da presente análise, estas intervenções podem ser classificadas em dois grupos (ver também o quadro apresentado infra):

a) Intervenções que têm por objectivo sanar as deficiências do mercado, podendo o objectivo concreto ser de natureza :

i) macroeconómica - Tal como o « Mecanismo de Edimburgo », uma acção a favor das PME sem distinção, com o objectivo de criar emprego;

ii) mesoeconómica - Trata-se, por um lado, de acções a favor de sectores como o ambiente (MEDA) ou as infra-estruturas (Redes Transeuropeias), cujos projectos se caracterizam por um interesse público evidente e por perspectivas de rendibilidade financeira insuficiente. Por outro lado, as intervenções nos sectores em reconversão (CECA) e nas regiões em atraso, em que se interpenetram objectivos sociais e de desenvolvimento, integram igualmente este grupo, bem como as subvenções associadas a « soft loans » a favor dos PVD.

iii) microeconómica - É o caso das acções comunitárias a favor das empresas de inovação e das novas empresas, em que o risco empresarial é considerado excessivo pelos investidores.

b) Intervenções decididas para fazer face a choques externos de carácter bastante imprevisível; neste grupo, podemos distinguir:

i) as que têm um objectivo social ou de solidariedade; exemplo, as operações a favor das regiões devastadas por catástrofes naturais: foi o caso das acções a favor da Madeira, Kalamata e Sul de Itália, autorizadas pelo Conselho, respectivamente, no montante de 15,9 milhões, de 100 milhões e de mil milhões de euros de empréstimos, com uma bonificação de 3% paga ao BEI ou directamente às autoridades regionais, como no caso da Madeira;

ii) as que têm um objectivo macroeconómico; exemplo: antigo « Mecanismo Sistema Monetário Europeu », a favor dos países confrontados com dificuldades externas para permanecer no SME, na sequência, por exemplo, de um acentuado aumento do preço do petróleo ou de um ataque dos mercados cambiais contra a divisa. Este tipo de acção foi executado uma única vez (em relação à Itália e à Irlanda conjuntamente), tendo entretanto o Mecanismo sido abolido.

No total, a importância dos recursos orçamentais da UE afectados a este instrumento não é negligenciável: cerca de 3 mil milhões de euros. Tendo em conta o facto de a taxa de subvenção ser da ordem de 3%, este número dá uma ideia do volume dos empréstimos associados (efeito de alavanca). O Anexo nº I apresenta os valores correspondentes a estas subvenções por instrumento . É conveniente recordar, nesta descrição sintética, que a maior parte destas subvenções foram transmitidas e geridas pelo BEI, que concedeu igualmente os empréstimos correspondentes.

Programas comunitários que integram bonificações de juros

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

3.3.2. Os programas comunitários

Não é fácil proceder à avaliação da eficácia deste instrumento nos diferentes programas referidos anteriormente (descritos no Anexo n° I); os montantes reduzidos, a dificuldade de calcular com fiabilidade os custos de gestão e de controlo, por vezes a ausência de objectivos quantificáveis, os efeitos induzidos das intervenções, etc. tornam frágil qualquer estimativa quantitativa da eficácia.

De uma forma geral, no entanto, os critérios de análise da primeira parte permitem afirmar que as subvenções de juros se revelam um instrumento de intervenção especialmente adequado quando :

- a acção se destina principalmente a colmatar uma insuficiência de rendibilidade do projecto e não a reduzir o risco;

- o objectivo da acção é bem determinado, o que reduz os efeitos negativos acima descritos e aumenta a sua eficácia;

- o controlo e a avaliação ex-post dos programas são possíveis e razoavelmente assegurados, o mesmo acontecendo com a transparência (transmissão integral das subvenções de juros aos destinatários finais).

Seguindo esta linha de raciocínio, podemos afirmar o seguinte:

a) No que se refere às intervenções comunitárias do grupo 3.3.1 («acções de solidariedade»), as subvenções de juros parecem apropriadas, na medida em que, por um lado, estas acções têm um alvo muito bem determinado e destinam-se a investimentos - nomeadamente em infra-estruturas - de reduzida rendibilidade; por outro lado, os efeitos negativos (discriminação, distorção da concorrência, etc.) são negligenciáveis( [2]). Em certos casos, o problema do controlo mantém-se todavia devido ao alongamento da cadeia de intervenientes e do elevado número de beneficiários.

[2] Deve, no entanto, observar-se que tendo um objectivo de solidariedade, estas acções comunitárias não devem ser apreciadas unicamente em função de um cálculo puramente económico.

Pode utilizar-se o mesmo raciocínio para os casos de empréstimos em condições favoráveis concedidos aos operadores públicos e privados dos países ACP, sobretudo quando se trata de financiar projectos concretos. Estas condições favoráveis assumem frequentemente, nestes casos, a forma de um envelope financeiro separado destinado a financiar uma assistência técnica específica ligada ao investimento em questão ou de uma dedução da taxa no sentido de reduzir o serviço da dívida. As condições favoráveis concedidas ultrapassam portanto uma simples redução automática da taxa e contribuem para realizar objectivos de desenvolvimento.

b) As subvenções de juros a favor das infra-estruturas de transportes (à excepção das telecomunicações e de certos sectores da energia) e de projectos ambientais revelam-se particularmente bem adaptadas, nomeadamente quando se trate de projectos em que o interesse comunitário se vem juntar ao interesse nacional (missing links). Com efeito, trata-se, por um lado, de projectos concretos com insuficiente rendibilidade mas de grande utilidade pública e, por outro, o controlo dos fundos públicos é relativamente fácil. Além disso, os efeitos negativos de distorção da concorrência são não só muito limitados, como muitas vezes a realização destes grandes trabalhos constitui um factor importante para que os operadores económicos participem plenamente no mercado interno.

c) No caso das empresas que trabalham em concorrência, a forma de administrar as bonificações de juros varia consoante se situam nas regiões que podem beneficiar dos Fundos Estruturais ou não. As primeiras foram já abordadas no ponto 3.2. a propósito das bonificações administradas pelos Estados-Membros.

Nas outras regiões, deve estabelecer-se uma distinção entre as PME em fase de criação e as PME que necessitam de novos investimentos numa perspectiva de expansão. Em relação às primeiras, nomeadamente as situadas em sectores em crescimento, o problema reside não tanto na falta de rendibilidade mas sobretudo no elevado risco de falência devido ao estado incipiente de tais empresas (early stage); muitas vezes o acesso ao crédito está-lhes vedado, independentemente da taxa de juro que estejam dispostas a pagar [3]. Mas, em contrapartida, as taxas de rendibilidade das empresas que conseguem ultrapassar esta fase e que se encontram em sectores de crescimento são frequentemente muito elevadas. É portanto evidente, nestas circunstâncias, que os empréstimos bonificados não constituem, neste caso, um instrumento adequado, na medida em que, para além da rigidez da amortização do empréstimo, a probabilidade de estas subvenções serem redundantes é considerável. Neste caso, revela-se mais adequado recorrer a outros instrumentos, como por exemplo as garantias ou os capitais de risco (apesar de estes instrumentos também terem as sua limitações), ou ainda a medidas horizontais, como as reformas fiscais e a simplificação dos procedimentos administrativos.

[3] As PME recentemente criadas têm que proceder a investimentos avultados na produção, distribuição e marketing e não têm lucros durante os primeiros anos. O ponto de equilíbrio pode demorar cinco anos ou mais a ser atingido. Os bancos são relutantes em conceder financiamento em tais circunstâncias.

d) A concessão de bonificações de juros às PME de forma generalizada, por exemplo o « Mecanismo de Edimburgo », levanta muitas questões. Se abstrairmos o facto de o objectivo do programa (criação de emprego) ter sido atingido com um custo orçamental muito reduzido [4], a primeira observação prende-se com a dimensão do programa; uma vez que estas intervenções beneficiam de créditos muito reduzidos afectam apenas um número limitado de empresas e a finalidade macroeconómica pretendida (redução do desemprego) continua a escapar ao alcance do instrumento. Verifica-se, portanto, uma certa inadequação entre o objectivo prosseguido e o instrumento utilizado.

[4] A subvenção média para cada posto de trabalho criado foi apenas de 1716 euros o que é extremamente rentável. Relatório da Comissão COM(2000) 376

Do ponto de vista operacional, tendo em conta que o circuito financeiro pelo qual transita o apoio público é necessariamente muito longo, a transparência não é assegurada por completo, mesmo se tal acontece também com outros programas.

4. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

Ø O instrumento da bonificação de juros foi largamente utilizado nos programas comunitários com objectivos diversos :

- políticos : catástrofes naturais nos países da União a título de solidariedade; empréstimos bonificados nos PECO (preparação para o alargamento) ; países dos Balcãs (estabilidade da zona) ou países ACP (presença da União), etc.

- económicos : problemas estruturais, disparidades regionais ; limitações do mercado, apoio às PME, lançamento de projectos de infra-estruturas; instrumentos anticíclicos : desemprego, etc.

Ø A principal conclusão deste relatório é de que não é possível afirmar de forma peremptória que as « bonificações de juros » constituem um instrumento eficaz, na medida em que tal depende da natureza dos objectivos prosseguidos pela acção e da forma como as subvenções são geridas ou utilizadas [5], bem como da possibilidade de exercer um controlo rigoroso e, finalmente, da cadeia de distribuição das bonificações e da qualidade dos intermediários.

[5] Os regimes de subvenção de juros diferem de forma considerável, por exemplo entre as RT e o MEDA ou outros programas RELEX ; no primeiro caso, as subvenções são pagas e geridas pela Comissão de acordo com os seus próprios critérios de controlo, sendo os últimos tratados pelo BEI de acordo com modalidades diferentes.

A análise efectuada no Relatório permitiu, no entanto, identificar um certo número de tendências de fundo sobre os méritos e sobre as limitações do instrumento. Com todas as reservas inerentes à simplificação, apresentamos seguidamente um resumo :

Vantagens :

- Reduzido custo orçamental [6]

[6] No entanto, quando a escolha do instrumento financeiro cabe aos Estados-Membros para a execução de certos programas comunitários (ex : FEOGA), a experiência revelou que esta escolha não era neutra do ponto de vista financeiro e, nomeadamente, que esta escolha não era de natureza a minimizar os custos orçamentais para a Comunidade.

- Efeito de alavanca (multiplicador)

- Adicionalidade

- Ligação a um suporte generalizado e bem conhecido (empréstimos bancários)

- Símbolo da solidariedade comunitária

Desvantagens :

- Risco de afectação ineficaz de recursos

- Rigidez administrativa

- Custo de gestão não negligenciável

- controlo e a transparência nem sempre são assegurados

- Risco de discriminação

- Visibilidade reduzida

Ø A questão da gestão e do controlo assume importância fundamental. Uma vez que as subvenções de juros estão ligadas a empréstimos, na maior parte dos casos, a gestão global é assegurada pelo BEI no quadro de uma convenção assinada com a Comissão. Tendo em conta o número e a natureza dos beneficiários (PME, etc.), outras instituições financeiras nacionais intervêm também na cadeia de distribuição das bonificações, o que torna necessariamente complexo o acompanhamento e o controlo dos programas. Mas parece difícil escapar a esta limitação.

O aspecto relativo às despesas de administração merece igualmente alguns comentários. Estes custos, como é evidente, não são negligenciáveis no que se refere aos programas de bonificações de juros como acontece aliás com quaisquer outros programas destinados a milhares ou mesmo dezenas de milhares de beneficiários de dimensão reduzida. No entanto, a natureza comercial dos intermediários, bem como a concorrência entre instituições bancárias favorecem o processo de redução destes custos. Além disso, nalguns casos, o montante recebido pelos intermediários deve ser considerado inadequado em relação aos custos incorridos, especialmente no caso de intermediários que estabelecem procedimentos para lidar com subsídios de pequeno montante [7].

[7] Por exemplo, na execução do "Mecanismo PME", o BEI, os agentes nacionais e os intermediários suportaram uma carga administrativa não negligenciavel. Em muitos casos, os intermediários instituíram novos procedimentos internos para aplicar o regime e produziram material de publicidade a expensas próprias. Os intermediários foram remunerados a uma taxa correspondente a 1% das subvenções pagas (Quinto relatório sobre o Mecanismo PME).

Por último, a limitação dos custos de administração deve ser ponderada pela vantagem que constitui a utilização de uma vasta rede bancária que permite a execução, em prazos razoáveis, das iniciativas comunitárias.

Ø A questão de apreciar qual o instrumento financeiro que se revela mais adequado em função do objectivo prosseguido é abordada de forma pormenorizada no relatório [8]. Um resumo desta análise permite concluir que as bonificações de juros se revelam apropriadas para fazer face a graves limitações do sector financeiro e também para apoiar projectos de reduzida rendibilidade situados em zonas de protecção especial (PVD, regiões assistidas, etc.). As bonificações revelam-se também apropriadas quando o projecto produz efeitos positivos indirectos (externalidades) que não é possível reflectir no preço de utilização do serviço (ex: ambiente, ligações de transportes, etc.) e para fazer face aos choques externos (catástrofes naturais, etc.).

[8] Ver Documento de Trabalho dos Serviços da Comissão, Anexo : IV "Theoretical considerations".

Ø A comparação entre instrumentos também não permite tirar conclusões gerais inequívocas.

As bonificações de juros e as subvenções directas (pagas de uma só vez) são quase idênticas [9]. As subvenções (bonificação actualizada paga de uma só vez descontada no momento da concessão do empréstimo) destinam-se também a reduzir o custo do capital obtido. Mas, contrariamente ao que acontece com a subvenção, o beneficiário de uma bonificação continua sujeito à disciplina que lhe é importa pelo acompanhamento bancário durante todo o período de reembolso do empréstimo. Este controlo não se sobrepõe ao exercido pelo organismo público que concede a subvenção, apresentando relativamente a este um carácter complementar. Em contrapartida, os dons são mais simples de gerir e mais transparentes [10], mas o impacto no orçamento comunitário é mais desfavorável (concentra-se no primeiro ano).

[9] Verificam-se, no entanto, consequências diferenciadas no "cash-flow" do beneficiário.

[10] O financiamento das RT constitui um exemplo, mesmo se nesta categoria de projectos, existem também excepções a favor das subvenções de juros (ver ponto 5.3 no Anexo I).

Os instrumentos de tipo garantia são mais adequados que as bonificações quando o sistema financeiro revela relutância devido ao elevado risco do projecto (risk aversion), nos casos de informação assimétrica ou quando a reduzida dimensão do projecto não justifica os custos de avaliação do risco da operação. Nestes casos, a garantia permite às PME terem acesso ao crédito através de uma diversificação do risco entre um grande número de devedores. No entanto, em certos casos, as garantias podem ser prejudiciais aos princípios de boa gestão (mesmo se esta possibilidade pode ser atenuada através de um acompanhamento e controlo atento do projecto).

Quanto ao capital de risco, trata-se de um instrumento mais flexível que os empréstimos bancários (não existe a rigidez do pagamento dos juros) e muito adequado em termos de partilha do risco, nomeadamente nas fases mais precoces (arranque, "early stage", etc.) das empresas com forte potencial de crescimento. As vantagens evidentes do instrumento são atenuadas pelo número muito limitado de empresas que potencialmente podem utilizar o instrumento e devido ao facto de a saída do investidor institucional (venture capitaliste) não estar assegurada (mercado bolsista fragmentado e modesto e entraves regulamentares [11]).

[11] Ver Plano de Acção em matéria de capital de risco COM (2000) 658 final.

É evidente que certas vantagens e certos inconvenientes das bonificações de juros caracterizam igualmente outros instrumentos financeiros.

Ø Devem estar preenchidas certas condições para que o instrumento das bonificações de juros mantenha a sua eficácia :

- A estrita observância da legislação em matéria de auxílios estatais a fim de limitar eventuais efeitos colaterais não desejados.

- Uma verdadeira concorrência entre os organismos financeiros intermediários pode reduzir parcialmente o custo de gestão. Por outro lado, a ausência de uma real concorrência entre os intermediários pode provocar distorções nos mercados financeiros e comprometer a passagem da bonificação ao beneficiário final. Neste caso, o instrumento da bonificação de juros deve ser evitado.

- Uma melhor orientação para os objectivos/destinatários deve constituir um aspecto prioritário da acção (a distribuição das bonificações de juros às empresas em geral é alvo de críticas, salvo quando se trata de regiões, sectores ou projectos mais específicos). Além disso, a acção deve ter uma duração limitada.

- Os programas devem dispor de um orçamento que permita obter um impacto visível e amortizar os custos de execução.

- Os controlos públicos devem constituir uma exigência expressa nos contratos, mas será necessário evitar as duplicações. O custo do controlo não deverá ultrapassar os respectivos benefícios. No caso de intermediários financeiros, não existe uma forma viável de assegurar em que medida as bonificações de juros são efectivamente transferidas para o beneficiário final e em que medida beneficiam o intermediário. Não se trata de uma questão de abuso que possa ser resolvida através de um aumento das operações de controlo, mas de um aspecto inerente à natureza das subvenções de juros e ao facto de as condições aplicáveis aos empréstimos individuais não poderem ser regulamentadas pela Comissão.

- As subvenções de juros devem ser acompanhadas de disposições simples e claras. Devem evitar-se condições de realização ou de quantificação complexas.

- A execução dos programas deve apresentar valor acrescentado em relação às acções nacionais (subsidiariedade).

- Os aspectos do acompanhamento e da avaliação devem ser reforçados. Os programas devem ser sujeitos a uma avaliação ex ante, a uma avaliação intercalar e a uma avaliação ex post.

Ø Actualmente, a redução das taxas de juro [12], bem como o aparecimento de outros instrumentos de engenharia financeira provocaram uma diminuição da importância relativa das bonificações de juros [13]. É portanto conveniente promover a utilização de instrumentos complementares ou alternativos. Por outro lado, uma combinação de diversos instrumentos pode apresentar vantagens relativamente à utilização de um único instrumento financeiro. A parceria (co-financiamentos, etc.) entre o sector público e o sector privado deveria igualmente ser reforçada. No entanto, deve sublinhar-se que o instrumento das bonificações de juros está ligado à utilização de empréstimos bancários que foi, e continua a ser, a principal fonte de financiamento dos investimentos produtivos (é bem conhecido que a maior parte das PME se encontra subcapitalizada e depende em grande medida de recursos bancários).

[12] No entanto, uma redução das taxas nominais não significa necessariamente uma redução das taxas reais na mesma proporção.

[13] É importante reconhecer que as subvenções de juros estão a perder importância no âmbito das condições gerais dos empréstimos. Para os empresários e empresas em fase de arranque, é muito mais importante obter financiamento a longo prazo (até 20 anos) e um período de carência que limitam os custos do capital na fase inicial (até 3 anos). Para que os bancos comerciais que canalizam empréstimos promocionais e quase-capital para um empresário, os elementos de partilha do risco associado ao arranque nesses regimes de empréstimo constituem um factor relevante para reduzir a sua exposição ao risco. Actualmente, o acesso a financiamento a longo prazo a um custo razoável, e não apenas a subvenções de juros, tornam os regimes atractivos para os empresários e empresas em fase de arranque em todos os sectores da economia.

Ø Para poder apreciar de forma completa o instrumento, é igualmente necessário ter em consideração a opinião de todos os intervenientes, nomeadamente dos agentes intermediários nacionais e dos beneficiários finais.

Entre os intermediários financeiros, que são os elementos essenciais da cadeia de distribuição, a opinião sobre as bonificações de juros é maioritariamente positiva pelas seguintes razões :

* O efeito directo e a simplicidade do instrumento. Os bancos atribuem efectivamente as bonificações às empresas a quem concedem crédito. Trata-se de um meio mais eficaz e mais directo que a linha de garantia, que exige um procedimento mais complexo e mais aleatório.

* A delegação temporária e revogável com controlo a posteriori que permite às redes bancárias assumir em condições ideais uma parte do custo da distribuição. O valor acrescentado reside na diluição e na transformação do custo no âmbito de uma relação financeira e comercial global.

No que se refere ao beneficiário final, é bem conhecido que o empréstimo bancário (e, portanto, a bonificação de juros) é preferível a uma aquisição de participação por accionistas externos devido à perda parcial do controlo sobre a gestão que o capital de risco implica. No entanto, para um certo número de empresas, muito limitado em termos de percentagem do total da UE, outras formas de engenharia financeira revelam-se igualmente atractivas. À medida que vão evoluindo, as PME poderão recorrer a opções de financiamento mais sofisticadas em detrimento dos empréstimos.

Ø Pelas razões acima expostas, as bonificações de juros desempenharam um papel importante no passado. De um modo geral e perspectivadas no seu contexto histórico, pode considerar-se que os aspectos positivos das bonificações compensaram as suas desvantagens. O seu eventual abandono não se pode justificar pelos resultados obtidos (os objectivos fixados foram globalmente atingidos) mas sobretudo pela emergência de um novo enquadramento financeiro.

Neste contexto e no que se refere às empresas inovadoras sujeitas a riscos elevados, afigura-se oportuno reorientar os instrumentos financeiros a favor dos sistemas de garantia ou de capital de risco a fim de colmatar as limitações do mercado em relação a estas categorias de empresas sobretudo na fase de arranque.

Noutros casos, um abandono das bonificações de juros a favor de outros instrumentos deveria ser objecto de uma reflexão aprofundada [14]. É sobretudo o caso dos programas dirigidos para zonas em que os mercados financeiros não são ainda suficientemente desenvolvidos (PVD, PECO) ou para certas regiões desfavorecidas da UE ou ainda a favor de certas categorias de projectos (ambiente, RT, etc.) que originam externalidades.

[14] Por exemplo, as intervenções em capital de risco atingem um número muito limitado de empresas. Apenas 3000 novas empresas foram financiadas por capital de risco na UE em 1999, enquanto o número de PME financiadas através de recursos bancários se elevou a cerca de 1,5 milhões no mesmo ano.

ANNEXES: COMMISSION WORKING PAPER ON INTEREST-RATE SUBSIDIES

5. Annex I: INTEREST- RATE SUBSIDIES: COMMUNITY Programmes

5.1. Summary table of programmes

Programme // Objective

Market failures: //

ECSC conversion (Art. 56) // Employment and access to credit for SMEs

Trans-European Networks (TENs) // Transport infrastructure

Edinburgh facility (SMEs) // Employment and access to credit

Development cooperation (ACP) // Infrastructures and access to credit for SMEs

Economic development (MEDA and Slovenia) // Environment and transport infrastructure

Economic and social cohesion (ERDF, EAGGF) // Access to credit for SMEs

Phare programme (CEECs) // Access to credit and privatisation

External shocks: //

Natural disasters (Italy, Greece, Kalamata, Madeira) // Reconstruction and restoration of productive capacity

European Monetary System // Infrastructures

Peace and reconciliation in Ireland // Access to credit for SMEs and infrastructures

Reduction in disparities (EEA) // Access to credit for SMEs and infrastructure

Reconstruction in the Balkans (FYROM and Bosnia) // Restoration of productive activity

5.2. ECSC subsidised loans (Article 56: industrial conversion)

A. Description

The purpose of subsidised conversion loans (Article 56 of the ECSC Treaty) is to assist in the economic conversion of regions affected by the decline of the coal and steel industries, by making a financial contribution to job-creating investment. The first loans were disbursed in 1961.

Amount of subsidies

Initial subsidies granted between 1993 and 1997

1993 EUR37 693 920 for 20 911 jobs created

1994 EUR26 275 492 for 13 213 jobs created

1995 EUR21 614 248 for 11 138 jobs created

1996 EUR13 732 288 for 7 249 jobs created

1997 EUR22 948 045 for 11 482 jobs created

Total : EUR122 263 993 for 63 993 jobs created

Since the ECSC Treaty will expire in July 2002, the last loan instalments were disbursed in May 1997, so that they can be repaid in May 2002, before the expiry of the Treaty.

Beneficiary industries/firms

Any firms located in an ECSC area, but particularly SMEs.

All industries are eligible, except those on a negative list, such as:

- the retail trade where the vendor does not process goods;

- hospitals;

- educational establishments;

- the steel industry, etc.

Criteria for granting interest-rate subsidies

- Investment

The amount invested must be at least twice the ECSC loan.

- Jobs

Jobs must be created not later than three years after disbursement of the loan (assessment date).

They must be maintained for at least the following two years.

B. Operational aspects

Management

The initial amount of the interest-rate subsidy is calculated on the basis of the number of jobs to be created and the loan amount requested.

The subsidy is paid in three equal instalments, on the following due dates:

1. First instalment: one year after disbursement of the loan.

2. Second instalment: three years and six months after disbursement of the loan, following verification of the business report demonstrating that the objectives of carrying through the investment and creating jobs (social clause) have been achieved.

3. Third instalment: five years after disbursement of the loan, following verification of the business report demonstrating that the jobs created have been maintained.

Control and procedures

Project control is decided on as part of the annual missions schedule laid down by DG ECFIN's Financial Operations Unit 01 (Budget and Financial Aspects).

Depending on the case, the unit member is accompanied by members of other units or institutions, such as:

- the European Court of Auditors;

- the European Commission's Financial Control Directorate-General (DG Audit);

- DG ECFIN's Evaluation and Internal Audit Unit;

- DG ECFIN's Project Management Unit.

Visits are made in the presence of an agent of the financial intermediary concerned by the projects to be checked.

Control is carried out on the basis of official documents or declarations, such as:

- monthly returns of social security contributions;

- wages book;

- annual balance sheets confirmed by the auditors' report, etc.

C. Evaluation

A report exists for the period 1981-90, and a new study is planned for the period 1991-2000. In answer to questions put to it on several occasions by the Court of Auditors and the European Parliament, the Commission has provided general replies on the effectiveness of the actions carried out.

The real impact on job creation of interest-rate subsidies paid by the Commission under Article 56 of the ECSC Treaty can be measured quantitatively as follows:

- the ECSC disbursed 15 000 loans and sub-loans in the period between 1982 and 1997, most of which were granted to small and medium-sized enterprises;

- these loans helped to create about 285 000 new jobs at a budgetary cost of ECU 490 million.

The ECSC has never claimed that these loans and interest-rate subsidies alone were responsible for creating these 285 000 new jobs; rather, they formed part of a package of measures at European, national and local level which stimulated job-creating investments.

According to information received from banks acting as the Commission's financial intermediaries and from beneficiary enterprises, the loans and interest-rate subsidies received under Article 56 of the ECSC Treaty for job creation have, in fact, played an important role in the investment decisions of the enterprises concerned.

5.3. Trans-European Networks (TENs)

A. Description

From 1995-99, legal basis: Council Regulation (EC) No 2236/95 of 18 September 1995 laying down general rules for the granting of Community financial aid in the field of trans-European networks.

From 2000, legal basis: European Parliament and Council Regulation (EC) No 1655/1999 of 19 July 1999 amending Regulation (EC) No 2236/95 laying down general rules for the granting of Community financial aid in the field of trans-European networks.

Amount of interest-rate subsidies committed in the last five budget years (EURm, approximate):

1995: 25

1996: 18

1997: 37

1998: 20

1999: 71.

Ø Objectives

Interest-rate subsidies are intended to assist in the launch of transport infrastructure projects, mainly by reducing the financial burden on implementing authorities in the pre-operational phase. They reduce the interest costs, or financing costs in general, of a loan. Some large TEN projects have been funded primarily by loans from public financing bodies (e.g. EIB, National Debt Offices, etc.) or from the international banking system.

Ø Criteria for granting interest-rate subsidies

To ensure agreement on the administrative procedures to be followed in the use of interest-rate subsidies, criteria were laid down by the Commission departments responsible for transport, subjected to inter-departmental consultation and agreed by the TEN Financial Assistance Committee in 1997.

Regulation (EC) No 2236/95 stipulated in Article 4(1)(b) that Community aid for projects may take the form of subsidies of the interest on loans granted by the European Investment Bank or other public or private financial bodies. In addition, a declaration attached to the minutes of the Council meeting at which this Regulation was adopted gave some further indication of the proposed use of this form of support; the Commission declared that the amount of interest-rate subsidy from the Community budget allocated to a project in a given year should always represent a fraction of the volume of interest payments actually borne by that project during the year in question.

The rules for interest-rate support for TENs proposed by the Commission in 1997 made a distinction between different types of promoter; in particular, between single-purpose authorities, on the one hand, and multi-purpose authorities, on the other.

Single-purpose authorities:

In the case of single-purpose authorities, all expenditure is effectively aimed at meeting the objectives of the project which the Commission seeks to support. It therefore seemed unnecessary and unjustifiable to demand that each individual loan taken out by the authority should be assigned to a physical objective. In such cases, loans are generally raised to meet overall liquidity needs and not to pay for individual actions at any event. Loans are swapped in some cases according to the conditions on international currency markets.

In such cases, the following rules apply:

- interest-rate subsidies not to exceed five years, this being the general rule laid down in Article 4(1)(b) of Regulation (EC) No 2236/95 (although loan repayment itself may need to be monitored over a longer period, depending on circumstances), and to be below actual accumulated interest expenditure in each eligible period;

- interest-rate subsidies only for amounts of over ECU 1 million per year (for cost-effectiveness reasons);

- support can be granted to either newly negotiated or existing loans;

- interest-rate subsidies would be paid after receipt of invoices showing that interest had been paid, and progress reports showing the achievement of physical milestones, and related payments, as set out in the relevant Commission decision and application form;

- interest-rate subsidies will be paid direct to the beneficiary, where possible;

- overall support under the Regulation will be below 10% of the total expenditure on the project during the entire period of support (i.e. within the spirit of the TENs Financial Regulation limits on the financing of construction). (This may give the Commission the flexibility to pay interest-rate subsidies of over 10% of expenditure for specific years, e.g. during the launch period, when financial costs may be especially high. This form of "accelerated" payment will in a way mirror the normal advance payment of 40% for direct grants.)

Multi-purpose authorities:

In the case of multi-purpose authorities, the above individual points still apply but it cannot be said in these cases that any loan is eligible for interest-rate support. Clearly, the loan or loans supported by the Commission must be earmarked for the specific projects (i.e. track sections, equipment installations, etc.) which it wishes to support. In practice, this specific link is more likely to exist when the loan has been taken out from an institution like the EIB, which itself demands regular reports on the achievement of physical objectives.

B. Operational aspects

Ø Control

Essentially, the two key principles of control are the same as those applying for traditional direct grant projects, i.e. (i) measuring physical progress and (ii) checking the eligibility of expenditure and verifying the correctness of accounts.

For both types of project authority (see above), the Commission needs to ensure as a condition of payment that proof of loan agreements and obligations, and the actual repayment of financial costs, is accompanied by satisfactory physical and expenditure progress on launching or continuing the project (according to the stage in its evolution). Payment of initial tranches of interest-rate support and of the final tranche is contingent on progress towards and achievement of the objectives respectively. Payments to contractors should be verified and audited.

Lack of physical progress, or failure to launch, will mean that interest-rate subsidy payments should be withheld by the Commission, as would be the case with payment tranches in a direct grant scenario.

Finally, the amount paid should be flexible, although linked to physical progress, and will not exceed 95% of the amount of the interest-rate subsidy specified in the decision so as to allow for an amount to be held back pending accounting controls and assessment of the achievement of physical objectives set out in the decision.

Ø Visibility

The exact nature of this concept is hard to define. TEN projects supported by interest-rate subsidies are essentially subject to the same general rules regarding physical progress as direct grant projects and hence to associated requirements (e.g. for publicity to be given through signboards, etc. showing the role of the European Union). Part of the purpose of control is to ensure visible progress in this sense.

C. Evaluation

As part of the mid-term evaluation of the TEN-T budget interventions, which the Commission departments responsible for transport commissioned and which was delivered by outside experts in 1999, the efficiency of interest-rate subsidies ("interest rebates") as a financial instrument was discussed. An extract from the evaluator's report follows:

"The instrument of interest rebates is seen as the second best solution and generally of more value with high and volatile interest rates. Nowadays nominal interest rates are lower and in some Member States some transport operators (such as railways) can receive high grants from their governments and interest-free loans making the instrument of interest rebates even less attractive.

In addition the duration of the interest rate subsidy is not always compatible with the loans and project duration. The present limit of five years is considered as a serious constraint for the development of this instrument.

However Member States do not reject the possibility of applying for interest rate rebates in the future in the light of PPP approaches. Therefore, the Commission should better explain and spread more information on the reasons and advantages for project promoters to apply for this instrument. More information on the existing TEN-T projects benefiting from interest rebates should be provided to other Member States.

Three projects have applied for this instrument to date : the Øresund fixed link, the Belgian HST, and Malpensa Airport. In these three cases, the choice of this form of intervention was suggested by the Commission and the three projects received loans from the European Investment Bank.

* Interest rebates function well for the Øresund connection but have otherwise not been applied in Sweden. This type of support has been discussed as a possibility for the third runway at Arlanda airport. The civil aviation administration did, however, not consider them as a feasible solution as loans for the runway will have to be raised by the national civil aviation administration proper, and not by the airport, which organisationally is only a division within the administration.

* Interest rebates helped to complete the financial plan of the Belgian HST project and launch the construction phase. As the Belgian Railways had to borrow the funds needed to build the HST, the financial return of the project was highly influenced by the interest charges. This instrument appeared to be the most adequate one in this particular case and at that particular moment in time. It allowed Belgian Railways to be provided with EU aid that was not directly linked to the stretches of routes for which the Belgian requests were originally made.

* The Malpensa 2000 project is an example of a project for which this kind of support can be well suited. It was the Commission itself who suggested this solution, believing that it was the most appropriate one for this project.

Some Member States suggested that the interest rate form of aid should be allocated to the promoter as a lump sum rather than be related to a specific loan. Railway companies do not always borrow money for a specific project, but loans are arranged to finance their global investment programmes. If the interest rate subsidy form of aid is granted provided that it is linked to a specific and well-defined loan scheme, then it can perturb its financial management or impose increased auditing procedures."

There are also advantages to interest-rate subsidies for TENs : they are good for private or semi-private project authorities which have to face high financial costs in the years before their project starts to yield revenue from tolls, etc. (this was certainly the case for the Øresund fixed-link project).

5.4. Interest-rate subsidies to help certain Member States to participate in the European Monetary System

A. Description

At the end of December 1978 the Council adopted Regulation (EEC) No 3181/78 relating to the European Monetary System (EMS). Previously, the Council had recognised the need to support the less prosperous Member States in their efforts to participate in the EMS. Support was to take the form of assistance in carrying out infrastructure programmes and projects financed by the EIB and by the recently established NCI (Decision 78/870/EEC of October 1978).

The Regulation implementing this support was adopted in August 1979 (Regulation (EEC) No 1736/79); it granted a 3% interest subsidy for loans relating to Commission-approved programmes of up to one billion units of account a year for a period of five years. It was also agreed that the discounted value of the subsidies to be entered in the general budget of the Community should not exceed 200 million units of account a year for a period of five years. At the same time, the Council designated Ireland and Italy as the Member States which were eligible for these subsidies. The implicit subsidy for them was: 200 million units of account in 1979, 197 million in 1980, 193 million in 1981, 210 million in 1982 and 200 million in 1983.

In accordance with the above-mentioned Regulations, eligibility depends on the execution of major infrastructure projects in Italy and Ireland that meet EIB and NCI operational criteria and are capable of anchoring these countries' economies more firmly in the European Monetary System. By financing individual projects of undisputed public utility, the aim was therefore to pursue an overall (macroeconomic) objective in parallel with other instruments with the same purpose. It will be remembered that at the time the oil crisis had destabilised the industrialised countries' balances of payments and exchange rates and Community solidarity had been mobilised on behalf of the weakest countries, i.e. Italy and Ireland, in the form of Community borrowings (Article 108 of the Treaty). The interest-rate subsidies for infrastructure projects thus reinforced measures to restore external equilibrium.

B. Operational aspects

The subsidies were managed by the EIB, which both selected the projects and disbursed the aid.

In view of the relatively large subsidy amounts decided by the Council, the EIB kept very large-scale projects separate from those it usually managed so that they could be monitored more easily. In some cases it selected tranches of programmes which had been started before or were to be completed after the eligible period (1979-83) because of the scale of the projects and the economic importance of the tranches in question.

The subsidies were paid to the project promoters only for the five-year period laid down by the Council. Each half year, the EIB presented the Commission with a refund application calculated on the basis of the subsidised amounts, updated at the beginning of each half year. Italy thus received aid totalling ECU 669 million in respect of a loan volume of ECU 3 336 million; the subsidies for Ireland totalled ECU 331 million in respect of a loan volume of ECU 1 470 million. Control was exercised by the EIB and the Commission, in cooperation with the central banks of the two countries concerned.

C. Evaluation

During its investigations, the Court of Auditors noted delays in the execution of the projects and increases in costs as compared with the original estimates. These overspends were covered by other sources of finance such as the ERDF and state aid.

These criticisms, relatively minor by comparison with the objectives, did not prevent the Court from acknowledging that the objectives had been attained. It stated that these projects had contributed to the development of the water supply and drainage infrastructure in Ireland in the context of the expansion of industrial, agricultural, tourist and urban activity. The Court's assessment of the extension of an aqueduct in Italy was more qualified because of the delays caused by the 1980 earthquake but it did not call into question the key importance of the work for the economy of the Mezzogiorno.

5.5. Edinburgh facility (SMEs)

Council Decision 94/217/EC of 19 April 1994

A. Description

Ø Description

The purpose of this programme was to help enterprises, in particular SMEs, to create jobs. It was decided on in the early 1990s, a period of severe recession, fairly high unemployment and interest rates, and deep pessimism on the part of various economic actors.

The programme is managed by the EIB on behalf of the Commission. In each Member State the EIB dealt with a national agent that coordinated the network of financial intermediaries which selected the individual projects.

The interest subsidy related to interest on a five-year loan financing a job-creating investment project. The financial intermediaries carried out the financial analysis of the credit provided by the EIB. The subsidy was based on the number of jobs created.

The SME facility is a temporary "one shot" facility which, at the request of the Council, had to be introduced very rapidly. The operational part, which began in 1995, was completed in 1997.

Ø Amount of subsidies

- Total amount of interest subsidies granted by the Council: ECU 100 million

The subsidy was tied to EIB loans of ECU 1 000 million to SMEs in the Community. On 8 June 1998 the amount distributed in interest subsidies totalled ECU 92 321 473.

At the end of 1997 subsidies paid totalled ECU 92.3 million. This amount corresponds to a 2% per year interest-rate reduction for a maximum of five years, which is equivalent overall to 10% of the loan amount, or an average of ECU 3 000 per job created.

Ø Beneficiaries

- SMEs, in particular those with no more than 250 employees and a turnover not exceeding ECU 20 million or assets not exceeding ECU 10 million;

- virtually all sectors of activity (some countries introduced exceptions);

- all Member States;

- The loans could not be combined with other subsidised loans granted by the EIB under other agreements or with ECSC-subsidised loans.

Ø Criteria for granting interest-rate subsidies

In its application for subsidies, the SME had to state the amount of financing required from the EIB, the capital cost of the investment and the number of jobs it planned to create; only jobs created after 28 April 1994 were eligible.

In order to qualify for a definite subsidy payment, the beneficiary had to submit a sworn statement concerning the actual net increase in the number of jobs and declaring that the additional jobs had been in existence for more than six consecutive months prior to the date of the declaration. If the number of jobs actually created was smaller, the proposed subsidies were reduced accordingly.

B. Operational aspects

Ø Management

The EIB shared out the facility among the national agents and its network of intermediary banks.

- The interest subsidy is generally paid in a single instalment (lump sum). In Germany it was used to reduce the last repayment of the borrowing.

- In its report the Court of Auditors criticised the fact that the rules were less clear in some countries than in others.

Ø Control

The national agents verified each beneficiary's entitlement to its respective subsidy on the basis of the declarations made by the intermediaries and beneficiaries. As well as the usual monitoring of its global loans, the EIB also made spot checks on the documentary evidence presented in support of the requests for subsidy payments. In 1996, 1997 and 1998 the EIB monitored the procedures applied by agents in eleven countries

In its Report No 6/2000 the Court of Auditors criticised the fact that the Commission did not monitor this facility in detail, despite the cooperation agreement.

Ø Community visibility

- The financial intermediaries' documentation generally referred to Community aid, at least that of the EIB; this aspect was criticised by the Court of Auditors in its report.

Ø Accounting

- The accounting and presentation of the accounts were criticised by the Court of Auditors and the Commission has undertaken to improve them.

C. Evaluation of the action

* Four reports have already been presented to the European Parliament, the last on 2 December 1997 (COM (1997) 645 final).

* The fifth report was being drafted at the same time as this report. It contains statistical tables and is more complete than the previous ones.

5.6. Subsidised loans in the ACP countries

A. Description

Successive European Development Funds have supported the action of the EIB and of local banks by granting general interest-rate subsidies in order to reduce the very high level of interest rates and to provide access to credit for small commercial and craft firms in the countries which are signatories to the Lomé Convention. Since the pressing need for finance is, however, very extensive, subsidies have also been allocated for infrastructure and sewerage works.

During the life of the most recent Conventions, the WTO expressed reservations about this general practice and about the risk of distorting competition in relation to neighbouring countries not eligible for EDF loans. It has so far been possible to circumvent this obstacle by granting loans to public enterprises at market rates, with the State receiving the interest-rate subsidy under a contract signed with the enterprise concerned.

Nevertheless, in the spirit of openness which will guide future international conventions, it has appeared essential to review the system as a whole in order to boost direct aid while reducing indirect aid tied to a loan spread over time. The new ACP-EC Partnership Agreement signed at Cotonou on 23 June 2000, which will replace the Lomé Convention, contains a new financial mechanism - the Investment Facility (IF) - that will make it possible to finance essentially private-sector investment. Like the risk capital funds under the old Convention, this Facility will be managed by the EIB. The main changes introduced by this Facility as compared with the former risk capital funds can be summarised as follows: unlike the risk capital funds, the Facility will function as a revolving fund, thus offering ACP countries a degree of security as to the finance available for private-sector development in the short, medium and long term. In addition, the operations financed by the Facility (essentially in the form of risk capital and loans) will be financed on conditions based on those of the local financial market. However, the agreement provides that interest-rate subsidies could be granted for certain specific operations, namely for:

(1) infrastructure projects in the least-advanced countries or in countries in a post-conflict situation that are essential for private-sector development. In these cases, the interest rate will be reduced by 3 percentage points, and

(2) projects involving restructuring operations in connection with privatisation or projects entailing substantial and clearly demonstrable social or environmental advantages. In these cases, loans may carry interest-rate subsidies the amount and form of which will be decided on the basis of the special features of the project and thus on a case-by-case basis, in line with predefined criteria. For this type of operation, the interest-rate reduction will not exceed 3 percentage points and will therefore be calculated on a case-by-case basis in line with the criteria jointly laid down by the EIB, the Commission and the Member States.

In all cases, the final interest rate on the loan will be no less than 50% of the reference rate, in order to avoid situations in which the final rate would be close to 0% or even negative.

The specific criteria for granting interest-rate subsidies will form part of the Facility's policy guidelines to be laid down jointly by the EIB and the Commission and submitted to the Investment Facility Committee, which will include representatives of the Member States.

The interest-rate subsidy will be financed by the EDF's long-term development resources. The funds necessary will not exceed 5% of the total amount allocated to finance investment by the Investment Facility and by the EIB out of its own resources, i.e. some EUR200 million.

B. Operational aspects

The EIB is currently managing the equivalent of 20.7% of the budget allocations of the 8th EDF, comprising EUR1 658 million in own resources (11.34% of the resources of the Convention) and EUR1 370 million in risk capital and interest-rate subsidies (19.36% of the Fund). As regards operations, the EIB has so far signed over 660 operations in the ACP countries, 190 out of its own resources and 470 out of EDF funds.

The activity of the new Investment Facility will be more targeted than in the past as far as interest-rate subsidies are concerned, but without the automatic aspect which existed in the past; it will still be possible for concessionary loans to be granted in some cases and on the basis of predefined criteria (see above).

The financial allocation for the Facility will be EUR2.2 billion for the First Financial Protocol (2000-05), which will be used to finance investment. To this will be added a further EUR200 million or so to finance interest-rate subsidies for projects financed both by the Facility and by the EIB out of its own resources.

C. Evaluation

It is fairly difficult to make a general evaluation of the impact of subsidies in the context of operations with 72 different ACP countries. Nevertheless, the purpose of the major changes concerning the Investment Facility is to correct the shortcomings of the past and to take into account the more open direction of international trade (WTO rules).

* The new Facility will have to take care not to generate distortions on local capital markets or to undermine local financial institutions. Instead, the financial resources provided should enable these institutions to mobilise other sources of finance.

* The Facility must not disrupt or conflict with national and regional financial and monetary policies or with policies advocated by international institutions.

* Unlike the public sector in the heavily indebted ACP countries, the private sector does not seem to consider the subsidy to be a determining factor in investment decisions, unlike other criteria, viz. provision of medium- and long-term financial resources, rapid disbursement, loans in local currency, etc.

* Concessionary loans may, however, be beneficial in the cases mentioned above since they encourage economic development and support investors in situations where the political and economic risks are particularly high.

5.7. Interest-rate subsidies linked to EIB loans in the Mediterranean

A. Description

Ø Protocols

From 1978 to 1992 EIB loans formed part of the cycle of five-year financial protocols that constituted an overall legal framework for financial and technical cooperation between the European Community and each Mediterranean country and territory; each protocol fixed a financial allocation indicating the origin of credits and the nature of the finance.

The beneficiary countries were then able to use the budget funds to subsidise all EIB loans by up to two percentage points, whatever the sector (infrastructure, water, industry, etc. ). The total amount of budget commitments for these interest-rate subsidies was EUR214 million

Ø Environmental protection: from 1992

In 1992, under the Renewed Mediterranean Policy, the EIB was instructed to implement a specific financing programme for projects to protect the environment; the corresponding Financial Regulation (outside the protocol) provided for an interest subsidy of three percentage points on these projects.

Subsequently, the Barcelona Declaration, adopted on 28 November 1995 at the Euro-Mediterranean Conference of Foreign Ministers, established the Euro-Mediterranean partnership, a joint initiative of the 15 members of the EU and 12 Mediterranean partners. The Council Regulation of 23 July 1996 laid down the financial and technical measures (MEDA) to accompany the reform of economic and social structures of the Mediterranean partners. It provides for a 3% interest-rate subsidy on EIB loans in the field of the environment.

In accordance with these provisions, interest-rate subsidies totalling EUR255 million were granted from 1992 to 1999 to 11 Mediterranean countries and territories and mobilised for 37 different projects. These projects concerned the treatment of waste water in order to reduce pollution in coastal rivers and in the Mediterranean, the reduction of industrial pollution and the treatment of solid waste.

Ø Financial and technical cooperation with the Palestinian territories

The July 1994 Regulation laying down the provisions for this cooperation was amended in December 1998, by providing in particular for the possibility of subsidising the loans granted by the EIB to these territories at the rate of three percentage points. Two subsidies totalling EUR8.6 million were decided in 1999. These subsidies are not restricted to the environment but cover the priority economic and social areas specified in the 1994 Regulation.

B. Operational aspects

Ø Area of intervention

The areas of intervention, which were extended under the protocol system, were restricted to the environment from 1992; the environment has therefore become the main eligibility criterion for the budget grant in the form of interest-rate subsidy, with the exception of the EIB loans granted to the Palestinian territories.

Ø Management

The EIB selects and prepares projects, draws up the financing proposal and then seeks both the opinion of the "Article 14 Committee" (MEDA), consisting of the representatives of the Member States, and the Commission's opinion. On the basis of this consultation, the EIB asks the Commission to take a decision to fund the granting of an interest-rate subsidy. Following an internal consultation process, the Commission submits to the MED Committee a draft decision authorising or, where appropriate, refusing the funding. The Commission decision is forwarded to the EIB; if the decision is favourable, the EIB may grant the subsidised loan.

The EIB and the Commission jointly see to the financial management of interest-rate subsidies on the basis of a management agreement signed between them.

No problem of repayment of EIB loans by the Mediterranean partners has been indicated.

In its Report 1/98 on the management of the protocols, the Court of Auditors referred to dormant commitments or commitments in excess of the needs of the operations concerned; the Commission replied that it had introduced a regular information system and that it had reexamined the dormant commitments as part of a periodic review.

C. Evaluation

Ø MEDA evaluations carried out in 1998 and 1999

In November 1998 the evaluation by external consultants of certain aspects of EU development aid for the Mediterranean region showed that coordination between the EIB and the Commission was working well and was the subject of regular consultations but that it could be improved by incorporating the EIB activities linked to the granting of budget funds into the national indicative programmes at an earlier stage.

In February 1999 the evaluation of the MEDA provisions carried out under Article 15(6) of the MEDA Regulation recommended that the procedure for deciding interest-rate subsidies should be simplified, alone the lines of the other operations managed by the Commission.

Ø Proposal for amending the MEDA Regulation

In its recent proposal to amend the MEDA Regulation (COM (1999) 494 final), the Commission stressed the need to streamline coordination with the EIB, i.e. in the preparation of strategies and at the programming stage; as far as interest-rate subsidies specifically are concerned, the Commission has followed the recommendation made in the evaluation and has proposed lightening the decision-making procedure by providing that, as interest-rate subsidies would be covered by approved national financing plans, they would not need to be submitted separately to the MED Committee; the "Article 14 Committee" approval procedure would require no modification.

The subsidy rate applied to each payment would be equal to half the interest rate relating to the payment in question, but in no case higher than the nominal rate of 3%.

The Commission proposal maintains the area in which interest-rate subsidies would apply, i.e. the environment; given the scarcity of water resources, the growing degradation of natural resources and the dense urbanisation of the region, the environment will become an even more important issue for all the countries bordering on the Mediterranean. Interest-rate subsidies constitute an incentive mechanism which has effectively enabled the Mediterranean partners to embark on specific environmental action programmes; the exception for the Palestinian territories is justified by the very special situation there in the context of the peace process.

Ø Evaluation of EIB activities in connection with the financing of the Community budget

An evaluation of the financial assistance to the Mediterranean countries managed by the EIB on behalf of the EC was launched at the beginning of this year; it covers the interest-rate subsidy and risk capital mechanisms. It will review the period 1979-99 and contain an analysis of the performance and impact of interest-rate subsidies and of the mechanisms and procedures; it will conclude by addressing recommendations to the Commission and the EIB. The results of this evaluation are expected shortly.

5.8. ERDF Programme

A. Description

Interest-rate subsidies part-financed by the Structural Funds, essentially the European Regional Development Fund, are managed not by the Commission but by the national and regional authorities in Member States charged with implementing multiannual regional development programmes within specific eligible areas.

B. Operational aspects

- SMEs in the less-developed areas of the EU face particular problems in terms of the cost of credit: although base interest rates charged by financial institutions are uniform and set nationally, a margin of additional interest is charged by banks to reflect the risks of a particular lending operation, these being higher for SMEs than for larger enterprises and often higher still for SMEs located in the less-developed regions.

- Applications for loans are vetted and granted in the normal manner by lending institutions, which agree the terms of the financing with the SME. The interest-rate subsidy is covered by a separate agreement and is paid to the SME during the term of the loan by the lending institution. The total financial cost to the SME is therefore the commercial interest rate paid to the lending institution, minus the interest-rate subsidy received from the managing authority under a regional development programme measure (such as a global grant) part-financed by the Commission.

C. Evaluation

In regional development terms, the interest cost of the finance required for an investment is reduced, enabling SMEs to invest and thereby to increase their production capacity and competitiveness. The subsidy is covered by a separate agreement from the loan agreement, thus ensuring a swift decision by the lending institution and reducing the administrative burden on the SME.

Interest-rate subsidies available under the Structural Funds are considered to be on an equal footing in terms of effectiveness with the several other forms of grant applied by the Funds. A number of lessons arising out of experience with interest-rate subsidies during the previous programming period are now being put into practice in the Commission's guidelines for the period 2000-06, in particular the need for an initial diagnosis of SME requirements, the need for prior consultation with intermediaries on the design of such schemes so as to avoid an unnecessary administrative burden on the banks and their information systems, and the fact that the targeting of interest-rate subsidies on particular SME sectors has generally enhanced their impact.

Article 29(4) [15] of the new Council Regulation laying down general provisions on the Structural Funds [16] explicitly encourages managing authorities to use forms of finance other than direct assistance, including interest-rate subsidies, by permitting an additional 10% for the maximum rate of contribution, in accordance with Article 28(3).

[15] Article 29 (4) (a) and (b) (iii).

[16] Council Regulation (EC) No 1260/1999 of 21 June 1999.

5.9. EAGGF Programme

A. Description of the action

- Amount of subsidies (statistics for the last five years):

Since the Agriculture Directorate-General does not grant interest-rate subsidies directly but only refunds the subsidies granted by the Member States for agricultural structures (see also the answers to point B below) and since Member States often combine different forms of investment aid (capital grants, interest-rate subsidies, guarantees for loans contracted, etc.) for the same aid scheme, the EAGGF Guidance Section does not possess any analytical statistics relating to the form of aid which it has helped to finance.

Nevertheless, by way of an example to indicate an order of magnitude, France declared for 1999 alone an amount of EUR244 million in interest-rate subsidies incurred in 1998, while each year the EAGGF Guidance Section refunds Member States' expenditure at variable rates set by the rules (25% to 60%) on the basis of various parameters such as the type of aid scheme, the status of the beneficiary or its location.

- Objectives

Interest-rate subsidies have so far been granted mainly in connection with the implementation of Objective 5a of the reform of the Structural Funds, namely the granting of official aid for investments made in agricultural holdings, and setting-up aid to young farmers (Articles 7, 10 and 11 of Regulation (EC) No 950/97).

The system of interest-rate subsidies has been extended for the new programming period 2000-06 (see Article 28(3) of Regulation (EC) No 1260/99 or Article 8(2) of Regulation (EC) No 1257/99).

- Criteria for granting subsidies

Numerous criteria and restrictive conditions have been laid down by Council Regulation (EC) No 950/97 in connection, for instance, with the economic conditions of the agricultural holding, the status of the farmer (practising farming as his main occupation, occupational skill, etc.) or with the type of production (no aid for surplus production).

B. Operational aspects

- Management: procedures for payment of subsidies

Within the fields of intervention of the EAGGF Guidance Section, it is up to the Member States to opt for the financial instrument they deem appropriate (interest-rate subsidies, grants, etc. or a combination of these instruments) in order to implement the aid scheme provided for in a multiannual programme of assistance decided on by the Commission.

Official aid is co-financed by the EAGGF Guidance Section and the Member States. The Community rules or the programme fix the rate of Community financial intervention. Payment by the EAGGF Guidance Section is made on the basis of a system of advances, followed by refund of the annual expenditure which each Member State declares to the EAGGF and which it has already financed in advance (system in force until 1999) or in the form of down payments/intermediate payments/payment of programme balance (system in force from 2000).

When Member States are responsible for choosing the financial instrument for implementing certain Community programmes, experience has shown that this choice has not been neutral from a financial point of view and in particular that it has been unlikely to minimise budget costs for the Community.

If there was genuine competitive bidding between financial bodies, the cost of managing these aid schemes could be partially reduced, but it should be remembered that the Commission disagrees with most of the Member States on the question of applying the public procurement Directives to financial services.

- Control: who is responsible and what are the procedures?

Under Council Regulation (EC) No 1260/99 (for instance, Article 38(1)), Member States take responsibility in the first instance for the financial control of programmes. The Commission, as part of its responsibility for the implementation of the general budget of the European Communities, ensures that Member States have smoothly functioning management and control systems so that Community funds are efficiently and correctly used (Article 38(2)).

The staff of the EAGGF Guidance Section regularly carry out on-the-spot checks, including sample checks, in the Member States.

- Visibility

As stated above, it is not up to the Commission to opt for any particular financial instrument to implement its programmes within the spheres of intervention of the EAGGF Guidance Section since this is a matter for the Member States (subsidiarity principle). Consequently, the question of desirability of choosing the system of interest-rate subsidies as such does not arise when it is a matter of implementing rules laid down by the Council.

C. Evaluation

- Do evaluation reports exist?

Evaluations are obligatory under the rules, but they chiefly cover the operational content of the programmes. However, there is as yet no properly targeted evaluation in terms of the type of financial instrument (e.g. the system of interest-rate subsidies).

Nevertheless, this lack of evaluation does not mean that there is no visibility as regards the system of interest-rate subsidies in this area. On the contrary, the on-the-spot checks we have carried out in the Member States have sometimes prompted hefty criticism of the economy of such a system for the Community budget, and in particular its cost effectiveness. The risk is that the Member States, in their subsidy statement, charge part of the cost of administering the scheme to the EAGGF Guidance Section by taking advantage of the reference rates, which diverge significantly from market interest rates.

5.10. Interest-rate subsidies in the central and eastern European countries - Phare budget

A. Description

Ø Historically, Community funds have provided two types of interest-rate subsidies for the central and eastern European countries: Slovenia benefited from the continuation of EIB subsidised loans to the former Yugoslavia, and the Phare programme has provided interest-rate subsidies for loans to SMEs in the applicant countries.

Ø From September 1993 to 1997 Slovenia benefited from a financial protocol with an EIB allocation of EUR150 million accompanied by interest-rate subsidies from the Community budget of EUR20 million for transport projects in the public interest.

An amount of EUR47 million was spent on repairing the main rail network in 1993; two loans totalling EUR41 million were signed in 1994.

A loan of EUR32 million was granted in 1995 in support of the existing motorway project, with a further EUR30 million being released in 1996 for the continuation of the project.

Subsequently, Slovenia reverted to the ordinary law applicable to the applicant countries, with pre-accession EIB loans which no longer included interest-rate subsidies but some of which enjoyed the Community budget guarantee. To a very large extent, these loans were made in the telecommunications sector.

B. Management

Ø Under financing provided by the Phare programme, interest-rate subsidies have been granted for loans to SMEs. These operations were carried out mainly in the early- or mid-1990s. Since inflation was high at the time, the beneficiary countries co-financed these operations (at very low rates) with banks which were to lend at the market rate. Of the total amount of the loan, the final beneficiary thus received a loan at a very advantageous rate. Once the operation had been carried out, it repaid both its bank and the State which had obtained the Phare funds and thus had funds available for allocation elsewhere.

Micro-loans were also granted at preferential rates to small firms under the Phare programme. They were often distributed by non-bank institutions.

C. Evaluation

According to various sources, these operations do not seem to have worked to the total satisfaction of the various players involved. There were repayment defaults. This can perhaps be explained in part by the difficulties that persisted while these operations were being carried out. It was also often difficult to find partners to disburse the loans. These operations were frequently organised in parallel with grants of guarantees, e.g. in the Czech Republic and Poland; the least encouraging experience was in Bulgaria.

The conclusions which can today be drawn from the provision of interest-rate subsidies for loans to SMEs are the following:

Ø The banking environment, coupled with the level of inflation, the weak involvement of the beneficiary States and the absence of specific policy objectives, adversely affected policy implementation, with it being impossible to obtain convincing results in several countries.

Ø However, relatively satisfactory results were obtained in Hungary because of the greater maturity of the banking system, the attitude of SMEs, and support of the Finance Ministry (possibility of co-financing, existence of an agency for SMEs) and of SME associations (which were members of the agency's board of management).

Ø A satisfactory rate of disbursement through the banking system depends less on the level of subsidy to the SME and more on other factors. The most important factors would appear to be the margin that can be earned by the bank compared to alternatives (e.g. using deposits), whether the risk is shared with or borne entirely by the bank, and who is responsible for exchange-risk losses. [17]

[17] Final synthesis report of the evaluation of Phare-financed programmes in support of SMEs (February 2000; pp. 46-48)

Ø See point 5.16 above for the FYROM and for Bosnia and Herzegovina.

5.11. Exceptional aid for the regions of Italy devastated by the earthquake of 1980

A. Description (Council Decision 81/19 of 20 January 1981)

The purpose of this action was to finance investments for the reconstruction of the means of production and the economic and social infrastructure in the areas affected by the earthquake of November 1980 which hit the Italian regions of Campania and Basilicata.

The Commission was empowered to contract loans in order to provide finance under the New Community Instrument (NCI). The amount of such loans could not exceed a principal equivalent to ECU 1 billion, subject to deduction of any operations of the same nature carried out by the EIB from its own resources.

Amount of the interest-rate subsidies

The budget of ECU 1 billion in loans authorised by the Council was covered up to an amount of ECU 613 million by NCI loans and up to an amount of ECU 353 million out of EIB own resources. In both cases, the loans carried an interest-rate subsidy of 3% per annum for a maximum of twelve years. The total amount in subsidies charged to the Community budget in respect of the NCI and EIB loans was ECU 240 million.

Objectives

To remedy the damage caused by the earthquake quickly and effectively by financing the investments required for the reconstruction of the means of production and the economic and social infrastructure.

Beneficiaries

Contractors of loans granted under the Council Decision on the basis of projects presented by the Italian authorities.

B. Operational aspects

Management

The Council had decided that the programme would be managed by the EIB on behalf of the Commission. An agreement was signed between the Italian Treasury, the Commission and the EIB on the procedures to be followed. Under this agreement, the loans we