Parecer do Comité Económico e Social sobre:

- a "Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera as Directivas 96/92/CE e 98/30/CE relativas às regras comuns para os mercados internos da electricidade e do gás natural", e

- a "Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo às condições de acesso à rede para o comércio transfronteiras de electricidade"

(2002/C 36/03)

Em 22 de Maio de 2001, em conformidade com o n.o 2 do artigo 47.o e com os artigos 55.o e 95.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, o Conselho decidiu consultar o Comité Económico e Social sobre as propostas supramencionadas.

A Secção de Transportes, Energia, Infra-estruturas e Sociedade da Informação, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 25 de Setembro de 2001 (relator: B. Hernández Bataller).

Na 385.a reunião plenária de 17 e 18 de Outubro de 2001 (sessão de 17 de Outubro), o Comité Económico e Social aprovou por 84 votos a favor e 9 abstenções o seguinte parecer.

1. Antecedentes

1.1. No plano legislativo, os primeiros progressos para a criação de um mercado interno da electricidade e do gás na União Europeia devem-se às directivas relativas ao trânsito de gás e de electricidade nas grandes redes, adoptadas em 1990 e 1991(1). O Comité Económico e Social pronunciou-se sobre o teor destas directivas em pareceres anteriores, manifestando o seu acordo com certos matizes que se referiam mais particularmente à segurança do aprovisionamento a longo prazo.

1.2. O passo seguinte nesta via foi a aprovação das directivas sobre regras comuns para o mercado interno da electricidade e gás natural, cuja adopção foi alvo de um processo complexo desde os primeiros esboços elaborados pela Comissão. O objectivo destas directivas era abrir os mercados da electricidade e do gás, mediante a introdução gradual da concorrência, o que devia conduzir a um incremento da eficiência do sector energético e da competitividade da economia europeia no seu conjunto.

1.3. O Comité adoptou o correspondente parecer em Janeiro de 1993(2), em que reafirmava o seu apoio às directivas, embora manifestasse já reservas de grande importância. Em concreto, o citado parecer aduzia observações críticas sobre aspectos tão importantes como o esquema e os prazos de introdução do sistema de acesso de terceiros à rede, a segurança do aprovisionamento, a capacidade das redes de interconexão, a harmonização das políticas energéticas dos Estados-Membros e as obrigações de serviço público.

1.4. As directivas sobre regras comuns para o mercado interno da electricidade e do gás natural foram finalmente adoptadas em 1996 e 1998, respectivamente e, desde então, foram sendo incorporadas, não sem algumas dificuldades, na legislação dos Estados-Membros.

2. Justificação das propostas da Comissão

2.1. De acordo com a informação prestada pela Comissão desde a aplicação das Directivas 96/92/CE e 98/30/CE, o grau de abertura dos mercados de gás e de electricidade nos Estados-Membros denotou um nítido aumento, superando amplamente no final de 2000 os objectivos estabelecidos nas directivas. Todavia, o grau de abertura dos mercados difere consideravelmente entre os Estados-Membros (uma forquilha entre 30 % e 100 % para a electricidade e entre 20 % e 100 % para o gás natural) e é provável que essa tendência se acentue no futuro, a não ser que sejam adoptadas medidas correctivas. A Comissão considera que estas diferenças entre Estados-Membros dificultam a realização de um verdadeiro mercado único na Europa.

2.2. Desde o arranque dos processos de liberalização nos diferentes Estados-Membros, registou-se uma queda importante dos preços da electricidade para os grandes consumidores (entre 15 % e 35 %, segundo os dados fornecidos pela Comissão), registando-se maiores reduções de preços nos países que mais tinham avançado no processo de abertura dos seus mercados. No entanto, os consumidores domésticos e as PME não beneficiaram de melhorias tão significativas em termos de preço da electricidade, já que as reduções estão ligadas à possibilidade de mudar facilmente de fornecedor, possibilidade muito limitada para esta categoria de consumidores enquanto o processo de abertura de mercado não estiver completado.

2.3. Os preços do gás natural não tiveram uma evolução tão favorável, devido principalmente às tensões sobre o preço do barril de petróleo, ao qual estão indexados os preços de base do gás natural. No entanto, também neste caso a Comissão relaciona as diferenças de preço médio entre os diferentes países com o grau de abertura dos respectivos mercados.

2.4. A aplicação das directivas teve um considerável efeito no estabelecimento de obrigações de serviço público, que no passado eram cumpridas em grande medida por empresas públicas ou submetidas a um regime concessional público, responsáveis pelo fornecimento de gás e de electricidade. A abertura dos mercados, juntamente com a privatização de muitas destas empresas, obrigou os diferentes Estados-Membros a regulamentar determinados níveis mínimos de serviço público e a estabelecer controlos para verificar o seu cumprimento. No entanto, a Comissão considera que se devem adoptar medidas adicionais para reforçar as disposições vigentes neste domínio.

2.5. Por outro lado, a maioria dos Estados-Membros optou por regulamentar o sistema de acesso de terceiros à rede, definir processos de autorização para a construção de novas capacidades de produção, estabelecer a dissociação completa de actividades dos gestores das redes de transporte e condução e, inclusivamente, a criação de autoridades reguladoras independentes. Neste contexto, a Comissão considera que se podem eliminar alguns dos procedimentos propostos inicialmente - que não tinham sido suficientemente desenvolvidos pelos Estados-Membros - e que haveria que aprofundar a garantia de independência dos gestores das redes.

2.6. As trocas comerciais entre os países são outra consequência do processo de abertura de mercados, que é em si mesmo um indicador de importância primordial sobre o grau de consolidação do mercado interno. A este respeito, o comércio de electricidade equivale actualmente, segundo dados da Comissão, a 8 % do da produção total de electricidade na União Europeia, percentagem inferior à registada noutros sectores e muito inferior ao que se poderia esperar de um mercado integrado na Europa. Para aumentar o comércio internacional de electricidade, a Comissão propõe publicar um regulamento que ordene a nível europeu aspectos concretos que afectam de forma negativa o referido comércio.

2.7. O Conselho Europeu de Lisboa, realizado em Março de 2000, incumbiu a Comissão de propostas que permitam acelerar o processo de liberalização para realizar quanto antes um mercado interno plenamente operacional.

2.8. Por seu lado, o Conselho Europeu de Nice, realizado em Dezembro de 2000, sublinhou na sua "Declaração sobre os serviços de interesse económico geral", que as missões destes serviços devem efectuar-se no respeito das legítimas expectativas dos consumidores e dos cidadãos, que desejam obter preços abordáveis num sistema de preços transparentes e atribuem a máxima importância a um acesso igual a serviços de qualidade indispensáveis à sua inserção económica, territorial e social.

2.9. O Conselho Europeu de Estocolmo, realizado em 23 e 24 de Março de 2001, reiterou a necessidade de abrir os mercados de electricidade e do gás natural, "tendo em conta a exigência de satisfação das necessidades dos utentes e a necessidade de transparência do mercado por via de instrumentos de regulamentação apropriados".

3. A proposta de directiva

3.1. O documento em apreço define as alterações específicas a introduzir em cada directiva. Essas alterações às Directivas 96/92/CE e 98/30/CE, apresentam todavia uma grande similitude e podem ser estruturadas, como se refere exposição de motivos do documento, distinguindo entre elementos quantitativos e propostas qualitativas.

3.2. As propostas quantitativas apresentam um calendário para que todos os clientes de electricidade e gás natural, independentemente da sua dimensão, possam escolher livremente as empresas que os irão fornecer. Assim, no sector eléctrico, todos os clientes não-domésticos teriam esta liberdade de escolha a partir de 1 de Janeiro de 2003, para abrir totalmente o mercado dois anos depois. No sector de gás natural, a data limite de abertura do mercado para os consumidores não domésticos seria adiada para 1 de Janeiro de 2004, embora mantendo-se o objectivo de 1 de Janeiro de 2005 para que a totalidade dos clientes pudessem escolher livremente o seu fornecedor.

3.2.1. Quanto às propostas qualitativas, incidirão principalmente em dois aspectos: o procedimento de acesso por terceiros às redes de gás e de electricidade e a dissociação das actividades das empresas destes sectores.

3.2.2. O procedimento de acesso de terceiros às redes, que é proposto, assenta num sistema de preços publicados e regulamentados, aplicados de forma não-discriminatória a todos os utilizadores da rede de transporte e de distribuição. Este sistema substituiria os outros procedimentos alternativos definidos nas directivas vigentes, que se baseiam num acesso negociado entre a empresa fornecedora e os clientes qualificados ou na existência da figura do comprador único.

3.2.3. As medidas relativas à dissociação de actividades, por seu lado, procuram estabelecer um quadro em que a actividade de cada um dos gestores das redes se desenvolva de forma independente dos interesses comerciais do grupo a que pertence. Para tal, é alargado o princípio de dissociação de actividades, que passaria a abranger todos os gestores das redes, tanto de distribuição como de transporte de electricidade e de transporte de gás, e são estabelecidos critérios que devem reger a actividade dos gestores, para garantir a independência da sua função relativamente ao grupo em que estão integrados. A proposta de directiva fixa um prazo para a efectiva separação das actividades das redes de distribuição, estabelecendo Janeiro de 2003 para a electricidade e um ano mais tarde para o gás natural.

3.3. O documento apresentado aprofunda a definição das obrigações de serviço público e das instituições reguladoras dos sectores da electricidade e do gás e propõe algumas modificações relativamente a determinados procedimentos, entre os quais o referido à construção de novas instalações de geração de electricidade.

3.3.1. A definição das obrigações de serviço público pormenoriza os aspectos que podem ser englobados neste conceito. Assim, nelas seriam claramente incluídos o serviço universal para a electricidade (que implica um fornecimento de qualidade a todos os clientes) e outros aspectos relativos ao fornecimento de gás natural e de electricidade que se referem à protecção dos consumidores domésticos, à coesão económica e social, à protecção do ambiente e à segurança do fornecimento.

3.3.2. A nova directiva propõe a designação de autoridades reguladoras independentes de âmbito nacional, que seriam incumbidas de fixar os preços e as condições de acesso à rede e de estabelecer mecanismos para evitar as distorções de concorrência. Propõe igualmente a criação de um organismo para supervisionar a segurança do abastecimento de electricidade e de gás natural.

3.3.3. Quanto à construção de novas capacidade de produção de electricidade, o novo texto contempla unicamente o procedimento de autorização, que é o adoptado actualmente por todos os Estados-Membros, reservando o de concurso unicamente para os casos em que, com base no sistema de autorização, as capacidades em construção não fossem suficientes para garantir a segurança de aprovisionamento.

3.4. A proposta de directiva prevê a derrogação às disposições das directivas sobre o trânsito de gás e de electricidade(3), com o fim de revogar determinados procedimentos que poderiam induzir em confusão os diferentes agentes que intervêm nestes mercados.

4. A proposta de regulamento

4.1. O texto elaborado pela Comissão propõe medidas que vão numa tripla direcção:

- a definição de mecanismos de compensação para os fluxos de electricidade em trânsito;

- a fixação de princípios harmonizados para as tarifas aplicáveis ao transporte transfronteiriço e

- a atribuição das capacidades de interconexão disponíveis entre redes de transporte nacionais.

4.2. No documento, constata-se que a realidade nestes domínios é variável e que, por isso, as regras do jogo se devem adaptar o mais rapidamente possível à sua evolução, para evitar que um atraso na aprovação de alterações ao quadro estabelecido possa dar lugar a futuras distorções do mercado. Assim, a proposta de regulamento prevê o estabelecimento de uma série de orientações que poderiam ser adoptadas e alteradas sem necessidade de modificar o regulamento. A alteração destas orientações, que deve ser sempre feita conforme aos princípios estabelecidos no regulamento, seria efectuada pela Comissão após consulta de um "Comité de regulamentação", composto por representantes dos Estados-Membros e presidido por um representante da Comissão. Este comité seria instituído nos termos do artigo 5.o (procedimento de regulamentação) da Decisão 1999/468/CE, que fixa as regras de exercício das competências de execução atribuídas à Comissão.

4.3. Em conformidade com este procedimento, a Comissão será incumbida de definir os aspectos fundamentais do regulamento, entre os quais: a atribuição de responsabilidades e o correspondente procedimento relativo ao pagamento de compensações pelos fluxos de electricidade em trânsito; a metodologia a seguir para determinar as quantidades de electricidade afectadas e os custos associados ao seu trânsito; os critérios de harmonização das tarifas aplicadas pelos gestores das redes nacionais; os métodos de atribuição da capacidade de interconexão disponível, incluindo as regras comuns em matéria de segurança e de exploração das redes.

4.4. A Comissão reserva-se igualmente a faculdade de determinar os montantes a pagar como compensação dos fluxos de electricidade em trânsito nas redes transnacionais. Para tal, contará com o apoio de um "Comité consultivo", em conformidade com o procedimento estabelecido no artigo 3.o (Procedimento consultivo) da Decisão 1999/468/CE, que será composto, tal como o Comité de regulamentação, por representantes dos Estados-Membros e presidido pelo representante da Comissão.

4.5. A proposta de regulamento estabelece os princípios fundamentais que devem reger o comércio transfronteiriço de electricidade e inclui um anexo com orientações para a gestão dos congestionamentos e atribuição da capacidade de interconexão entre redes nacionais. No referido anexo estabelecem-se critérios relativos à gestão de congestionamentos e à capacidade excedentária de transmissão, aos contratos a longo prazo, ao fornecimento de informação entre gestores de redes e os procedimentos de leilões explícitos da capacidade disponível. Estas orientações seguem as regras do mercado livre e da não-discriminação e visam, além disso, um aproveitamento óptimo das infra-estruturas existentes.

5. Observações na generalidade

5.1. O Comité Económico e Social deseja sublinhar que as iniciativas propostas se enquadram na estratégia de construção do mercado único europeu, que tem sido reiteradamente apoiada pelo CES, por considerar que, no seu conjunto, contribui para cumprir os princípios do Tratado relativamente à promoção do desenvolvimento económico, ao nível de emprego, à competitividade, à qualidade de vida e à coesão económica e social.

5.2. Por isso, o Comité apoia estas propostas, visto que partilha o interesse da Comissão em avançar na via de um verdadeiro mercado interno da electricidade e do gás natural no âmbito da União Europeia, como meio para conseguir uma maior concorrência entre empresas, que se traduziria em reduções dos preços da energia para as empresas e para os consumidores domésticos, aumentado, assim, a competitividade da economia europeia no seu conjunto e melhorando simultaneamente o nível e a qualidade de vida de toda a população.

5.3. Todavia, tendo em conta as experiências vividas nalguns Estados, dentro e fora da União Europeia, o processo de abertura dos mercados e a própria existência de um mercado interno da electricidade e do gás natural provoca determinadas incertezas e tem efeitos indirectos no domínio social e ou geográfico, que merecem ser alvo de observações específicas. Todas as instituições ligadas a este processo devem cooperar para alcançar o objectivo de um mercado único, minimizando as consequências negativas. Assim, devem ser evidenciados os inconvenientes que se vão encontrando e propor soluções para lhes pôr cobro o mais precocemente possível. O CES espera que todos estes aspectos referidos no presente parecer sejam reflectidos no próximo relatório de avaliação do mercado interno da electricidade e do gás.

5.4. O CES também solicita à Comissão que vigie com atenção o processo de abertura dos mercados para que sejam realmente beneficiados os consumidores domésticos e não se gerem distorções da concorrência, especialmente para que as empresas fornecedoras que anteriormente desfrutavam de uma situação de monopólio, tanto de facto como de jure, nos seus mercados nacionais, não se aproveitem indevidamente da situação, nem provoquem situações de abuso de posição dominante, individual ou colectiva.

5.5. Por outro lado, o CES observa que a proposta de directiva padece de um certo nível de incongruência interna, já que se mantêm sistemas e procedimentos que se suporiam substituídos, não se desenvolvem premissas anunciadas na exposição de motivos, se reiteram relatórios que deveriam ter sido elaborados no momento da aprovação das directivas, ou se faz referência a termos e artigos que deixam de aparecer na nova redacção. Nas observações na especialidade serão formuladas objecções concretas nesta matéria.

6. Observações na especialidade

6.1. Abertura plena dos mercados

6.1.1. O CES aprova inteiramente a proposta da Comissão de estabelecer um calendário o mais curto possível, para que todos os consumidores possam escolher livremente o fornecedor de electricidade e de gás, e até 1 de Janeiro de 2005.

6.1.2. A abertura completa dos mercados de electricidade e de gás permitirá eliminar a coexistência de diferentes regras de jogo nos diversos Estados-Membros, que está a provocar actualmente distorções de concorrência e entrava o estabelecimento do mercado interno.

6.1.3. Com esta medida, serão ainda reduzidos os inconvenientes de que sofrem as PME, que, frequentemente, têm que pagar mais pelo fornecimento de gás e de electricidade que as empresas de maior dimensão, como consequência da maior possibilidade de que desfrutam as grandes empresas de mudar de fornecedor na actual situação de abertura parcial dos mercados.

6.1.4. Nesta óptica, há que adoptar medidas para que esta aceleração do processo de abertura dos mercados não agrave o processo de destruição de emprego que se está a verificar nas empresas dos sectores afectados.

6.2. Salvaguardas para garantir uma oferta suficiente

6.2.1. O Comité deseja manifestar a sua preocupação quanto aos problemas que surgiram em algumas regiões do mundo, como por exemplo na Califórnia, onde se deu início a um processo de liberalização com graves falhas na sua concepção, que conduziu a uma substancial redução da qualidade do serviço fornecido aos utentes, bem como a uma importante subida dos preços finais. Mesmo, partindo do princípio de que se trata de processos diferentes, o processo de abertura do mercado no contexto europeu deve realizar-se aprendendo com os erros alheios e adoptando todas as medidas necessárias para evitar que se criem situações de défice de abastecimento ou tensões artificiais sobre os preços.

6.2.2. Consequentemente, o Comité acolhe com satisfação as medidas que a Comissão propõe para fixar salvaguardas que afastem o perigo destes inconvenientes. A maior parte destas medidas consta do Livro Verde sobre segurança no abastecimento de energia, que foi apoiado pelo CES(4). Neste sentido, a directiva proposta também inclui medidas concretas, como a que confia às entidades reguladoras independentes o encargo de supervisionar o equilíbrio entre a oferta e a procura e a manutenção do sistema de concurso para as centrais eléctricas quando a capacidade geradora necessária não tiver sido atingida, ou ainda a que consiste em confiar aos gestores das redes a responsabilidade pela respectiva manutenção e desenvolvimento.

6.2.3. A existência de uma capacidade de reserva suficiente é vital para o funcionamento do sistema eléctrico. Todavia, esta capacidade excedentária tem um custo que deve ser assumido pelo conjunto do sistema, tanto a nível nacional como, eventualmente, a nível comunitário. A consecução de um verdadeiro mercado interno, em que o comércio internacional de electricidade atinja o volume adequado, permitirá optimizar à escala europeia o nível da capacidade de reserva necessária.

6.3. Dissociação de actividades

6.3.1. O CES considera positivo o aprofundamento, previsto na proposta, da questão da dissociação de actividades das empresas dos sectores da electricidade e do gás, ao incorporar a necessidade de independência dos gestores das redes de distribuição relativamente a outras actividades do grupo empresarial a que pertençam e ao pormenorizar as condições que os gestores das redes devem cumprir para garantir essa independência efectiva.

6.3.2. Todavia, estas medidas devem ser proporcionais ao objectivo que se deseja alcançar e há que evitar que comportem, para os agentes económicos, cargas administrativas excessivas.

6.4. Obrigações de serviço público

6.4.1. O CES deseja manifestar a sua satisfação por a Comissão entender que o aprofundamento do mercado interno é compatível com a consecução dos objectivos de serviço público, tal como o havia assinalado com grande insistência no seu parecer de 1993(5).

6.4.2. Por isso, congratula-se por a proposta apresentada considerar que alcançar certos objectivos de serviço público constitui uma das premissas fundamentais para a Comissão nesta matéria e que há que concretizar as garantias associadas a estes objectivos, isto é, a satisfação dos utentes, a protecção do ambiente e a coesão económica e social, além da obrigação de fornecimento universal de electricidade. Todavia, o Comité desejaria que se definisse como objectivo da directiva o estabelecimento de serviços públicos da electricidade e do gás natural que, garantindo um elevado grau de qualidade e preços competitivos, contribuíssem para melhorar a saúde, a segurança do fornecimento e o bem-estar económico dos cidadãos europeus.

6.4.3. O Comité considera que o cumprimento de objectivos essenciais de serviço público deve incluir a adopção de disposições que garantam um alto nível de protecção dos consumidores domésticos, com medidas especiais para os mais vulneráveis. Para tal, deveriam estabelecer-se medidas sociais para grupos vulneráveis, de forma a que pudessem desfrutar de fornecimento a um preço justo.

6.4.4. Igualmente se devem adoptar requisitos mínimos de contratação e transparência da informação, bem como mecanismos transparentes e exequíveis de resolução de litígios. Por isso, o CES reitera a importância de que os órgãos incumbidos da sua resolução cumpram os critérios da Recomendação 98/257/CE(6) e, se possível, utilizem o "Formulário europeu de reclamação" elaborado pela Comissão. Também seria conveniente que a Comissão, para melhorar a qualidade de vida dos umidores domésticos, tratasse de instaurar, a nível europeu, o conceito de perfis de carga normalizados(7).

6.4.5. Por outro lado, a proposta respeita os progressos introduzidos pelas directivas originais. Nesta lógica, são mantidas as excepções previstas quanto à preferência a conceder à incorporação na rede eléctrica da energia proveniente de fontes renováveis, de resíduos ou de instalações de co-geração. É, no entanto, preciso manter sistemas de ajudas às fontes renováveis, tal como se prevê na actual proposta de directiva sobre a promoção da electricidade gerada a partir de fontes de energia renováveis, que permitam a estas energias concorrer num mercado liberalizado, no sentido indicado pelo Comité, no seu parecer(8).

6.4.6. A manutenção adequada das redes é essencial para garantir a continuidade e a qualidade do serviço, permitindo ao mesmo tempo reduzir as perdas de energia que se registam durante o transporte e a distribuição. O CES considera que o principio básico, contido na proposta de directiva, que consiste em confiar aos gestores das redes a responsabilidade pela sua manutenção, deveria ser definido de forma clara e precisa quando se proceder à transposição da directiva para as legislações nacionais. Para isso, os níveis de investimento deveriam ser tais que os gestores de redes cumprissem todos os requisitos económicos dos consumidores para proporcionar a infra-estrutura necessária para possibilitar alcançar os níveis estabelecidos em matéria de segurança de abastecimento a níveis competitivos.

6.4.7. Coesão territorial e social

6.4.7.1. No atinente à coesão territorial, essencial para a própria existência da União, seria conveniente aprofundar as consequências que pode ter a criação do mercado interno sobre as regiões menos favorecidas, isoladas, insulares e ultraperiféricas.

6.4.7.2. Em algumas destas regiões, devido à respectiva dimensão, é pouco provável que a concorrência possa ter efeitos benéficos para os consumidores domésticos e, por consequência, essas regiões poderão ver-se compelidas à manutenção de preços de energia substancialmente superiores aos praticados nas regiões centrais da Europa, com uma maior densidade de população e, portanto, onde os custos de infraestrutura por unidade de energia fornecida são menores. Isso criaria condições de competitividade extremamente desfavoráveis e uma sensação nos consumidores finais, acostumados desde o início do fornecimento a tarifas praticamente idênticas, de serem penalizados comparativamente a outros no interior de cada Estado-Membro.

6.4.7.3. Para evitar este desequilíbrio, há que estabelecer mecanismos de compensação à escala nacional, baseados em critérios objectivos, sustentáveis e compatíveis com o sistema de ajudas de Estado a nível comunitário. Adicionalmente, como o CES afirmou no seu parecer de 1993 sobre a política energética comunitária, poder-se-iam utilizar os fundos com finalidade estrutural para compensar, numa primeira fase, o maior custo ligado ao desenvolvimento destas infra-estruturas, o que reduziria consideravelmente o nível de compensação necessária durante a vida útil das referidas instalações.

6.4.7.4. A Directiva 96/92/CE já prevê um procedimento para as redes eléctricas isoladas de pequena dimensão, segundo o qual os Estados-Membros podem solicitar determinadas excepções à Directiva, quando demonstrem que surgiram problemas importantes nestas redes. O CES considera que se deveria poder recorrer ao mecanismo de excepção antes da criação de situações de desequilíbrio, após prévia comunicação à Comissão que, em qualquer caso, velará pela conformidade da situação com o direito comunitário.

6.4.7.5. No que respeita ao gás natural, a Directiva 98/30/CE também prevê um procedimento de excepção, ainda que neste caso esteja destinado aos mercados emergentes, cuja definição, é aplicável unicamente aos Estados em que o primeiro fornecimento de gás se tenha efectuado menos de dez anos antes. Há que alargar esta definição, para que inclua as regiões isoladas onde o fornecimento de gás é anterior a tal período.

6.4.7.6. O CES considera que o estabelecimento do mercado interno da electricidade e do gás não deve implicar um obstáculo aos progressos realizados na consecução dos objectivos de coesão económica e social nas regiões menos favorecidas da Comunidade.

6.4.8. Para evitar a existência de divergências entre as disposições legais dos Estados-Membros sobre as matérias que se podem englobar na noção de serviço público para os sectores da electricidade e do gás natural, que falseiem as condições de concorrência e provoquem distorções que devem ser eliminadas, seria conveniente que a Comissão previsse a elaboração de uma regulamentação específica que harmonizasse os direitos dos consumidores (em particular, das empresas) e as obrigações das empresas de distribuição de energia, com vista ao bom funcionamento do mercado interno.

6.4.9. Efeitos no ambiente

6.4.9.1. O ambiente parece ser um dos domínios mais afectados neste processo de abertura de mercado, embora a União Europeia e os Estados-Membros tenham adoptado medidas para reduzir as consequências ambientais da produção e do consumo de energia, entre as quais cabe destacar as destinadas a combater as mudanças climáticas, promovendo o uso das energias renováveis e a eficiência energética.

6.4.9.2. Se a conclusão do mercado interno devesse conduzir a uma redução do preço da electricidade e do gás, seguir-se-ia provavelmente um aumento do consumo. As melhorias em matéria de eficiência do sistema que decorreriam da abertura à concorrência no sector dificilmente poderiam compensar os aumentos de consumo energético, tendo como eventual resultado final um incremento do consumo da energia primaria, o que provocaria um aumento das emissões poluentes e comprometeria a possibilidade de cumprir os compromissos de Quioto.

6.4.9.3. Impõe-se a adopção de medidas urgentes, na linha das que a Comissão está a adoptar com a directiva sobre rendimento energético dos edifícios ou com o programa SAVE, tanto à escala europeia como à escala nacional, para fomentar a utilização eficaz da energia e compensar assim os possíveis aumentos da procura. Uma solução possível seria que parte das economias realizadas no processo de liberalização poderia reverter para o próprio programa SAVE ou para novos programas de gestão da procura, de educação e de formação dos consumidores domésticos, bem como de redução dos processos energéticos, e outra solução possível seria reforçar o programa SAVE ou criar novos programas.

6.4.9.4. O necessário reforço da capacidade de transporte que permitiria aumentar o comércio internacional de electricidade e de gás terá incidências no ambiente que haverá que atenuar, para ultrapassar a crescente oposição dos cidadãos, em particular quando possa atingir lugares de protecção especial do ponto de vista do ambiente.

6.5. Consequências para o emprego nos sectores do gás e da electricidade

6.5.1. O CES deseja manifestar a sua preocupação quanto ao processo de destruição de emprego em curso nos sectores da electricidade e do gás natural, na sequência da liberalização dos mercados e devido à tendência para a subcontratação e a externalização de determinados custos das empresas.

6.5.2. Este facto parece indicar que os custos da abertura à concorrência estão a ser assumidos principalmente pelos trabalhadores das empresas destes sectores, sem que se tenha demonstrado que a criação directa de emprego nas novas actividades relacionadas com a abertura do mercado compense na sua totalidade as perdas registadas nas empresas tradicionais. Para que os trabalhadores do sector possam aceitar o processo de desregulamentação, é preciso dispor de um sistema de segurança social que adopte medidas inovadoras. Também para os trabalhadores que tenham perdido os seus postos de trabalho deveria ser prevista uma situação económica estável. De igual forma, deveriam estabelecer-se sistemas de formação continua no sector e políticas eficientes de bases de dados sobre o mercado de trabalho.

6.5.3. O problema da possível perda de emprego nestes sectores adquire uma tal dimensão que seria aconselhável que fosse tido em consideração ao elaborar os diferentes planos nacionais de emprego. Desta forma poder-se-ia desencadear acções para minimizar as suas consequências, sobretudo se se tiver em conta que boa parte dos empregos perdidos eram ocupados por pessoas com um elevado nível de formação e de qualificação, cuja experiência pode ser aproveitada noutros domínios.

6.5.4. Em qualquer caso, é essencial que os processos de liberalização sejam geridos num quadro de prevenção e, especialmente, aplicando as melhores práticas de informação, consulta, participação e formação dos trabalhadores, para prever uma translação adequada da mão-de-obra excedentária.

6.5.5. O CES solicita à Comissão que actue no sentido de remediar esta situação e que, no âmbito da sua competência, se esforce por desenvolver una estratégia para poder estimular nos processo de abertura de mercados, adopção de medidas comunitárias que tenham como objectivo o desenvolvimento de uma estratégia coordenada para alcançar um alto nível de emprego.

6.6. Exigências para os países candidatos

6.6.1. O Comité manifesta também muitas reservas quanto às repercussões que a liberalização dos mercados da energia terá nos países que num futuro próximo farão parte da União Europeia.

6.6.2. Os sectores da electricidade e do gás natural dos países candidatos caracterizam-se, em geral, por um elevado nível de apoio e de intervenção do poder público e por manter infra-estruturas e métodos de gestão pouco competitivos.

6.6.2.1. A consequência imediata pode ser uma forte redução do emprego nas empresas destes sectores, que provocaria tensões sociais insuportáveis nos países candidatos, especialmente para os que não disponham de um sistema de segurança social semelhante ao existente nos Estados-Membros.

6.6.2.2. Por isso, a União Europeia deve fazer beneficiar estes países das experiências adquiridas nos processos de liberalização em curso na Europa e contribuir financeiramente para ajudar à modernização das empresas. É preciso portanto adequar a abertura destes novos mercados à restruturação dos seus sectores energéticos, de forma a que as empresas dos países candidatos estejam em condições de concorrer em pé de igualdade.

6.7. Entidades reguladoras nacionais

6.7.1. A instituição de entidades reguladoras nacionais em todos os Estados-Membros e a atribuição a estas entidades da faculdade de fixar determinar ou de aprovar os preços para o acesso de terceiros às redes baseia-se na expectativa de uma importante garantia de transparência e de não-discriminação no processo, pelo que o Comité é favorável a essas instâncias, sem prejuízo de aguardar com interesse os resultados do relatório que será apresentado no Conselho Europeu de Barcelona.

6.7.2. A utilidade da existência desta figura é corroborada pelo facto de praticamente todos os países da União Europeia terem criado as suas entidades reguladoras nacionais, que lhes permitem actuar "ex-ante" e em alguns casos, por iniciativa própria, contrariamente a outro tipo de organismos que só actuam uma vez cometida a infracção.

6.7.3. As responsabilidade que a proposta de directiva outorga a estas entidades reguladoras nacionais são suficientemente amplas visto incluírem, além da fixação ou da aprovação dos preços de acesso à rede, a garantia do cumprimento das obrigações de serviço público pelas empresas e a gestão do congestionamento das redes à escala nacional.

6.7.4. No entanto, impunha-se que estas entidades tivessem um funcionamento mais transparente e democrático, fazendo participar no processo decisório os diversos agentes envolvidos dos mercados da electricidade e do gás natural (consumidores, trabalhadores e empresas).

6.7.5. O CES congratula-se com a criação do Conselho Europeu das Entidades Reguladoras de Energia e solicita à Comissão que, no futuro e tendo em consideração a experiência do seu funcionamento, estude a possibilidade de transformar este Conselho numa Agência Europeia, ou entidade similar, com competência em matérias relativas ao transporte internacional de electricidade e de gás natural.

6.8. Consequências para os consumidores e as PME

6.8.1. A criação do mercado interno da energia não beneficiou tanto os consumidores domésticos e as PME como as grandes empresas. Como mencionado anteriormente, esta situação é particularmente significativa no período transitório da abertura gradual de livre acesso ao fornecedor, que prejudica o nível de competitividade das PME.

6.8.2. O CES considera que, para compensar estas diferenças, há que incentivar a criação de organizações de gestão de compra conjunta para as PME e para os consumidores domésticos. Estas organizações podem negociar, em nome de um conjunto de clientes, um contrato-quadro com diferentes fornecedores que evite a estes o trabalho de negociação individual com cada cliente e que permita aos clientes beneficiar de melhores condições de fornecimento.

6.8.3. Nesta ordem de ideias, haverá que estabelecer mecanismos ágeis e transparentes de resolução de conflitos entre as empresas fornecedoras e as empresas clientes.

6.9. Sistemas de acesso à rede

6.9.1. A existência de diferentes procedimentos de acesso às redes nos diversos Estados-Membros pode provocar situações de desequilíbrio em matéria de acesso recíproco de empresas de diferentes países às redes nacionais.

6.9.2. A maior parte dos Estados-Membros adoptou o sistema de acesso regulado mediante tarifas publicadas, já que é o sistema que, na opinião dos Estados-Membros, melhor garante a liberdade de acesso e evita o falseamento da concorrência e ou a possível existência de abuso de posição dominante. A consideração destas tarifas como preços máximos pode contribuir para superar os receios que nesta matéria subsistem em determinados Estados-Membros. Todavia, até agora não se efectuou qualquer avaliação da capacidade de funcionamento dos actuais sistemas ou da concorrência efectiva nos diversos Estados-Membros, pelo que se incumbiu a Comissão de apresentar, na Cimeira de Barcelona, um relatório de avaliação comparativa.

6.9.3. O CES considera que a proposta da Comissão e estabelecer um único sistema de acesso às redes baseado em preços publicados implica fazer progredir a harmonização no sector. No entanto, o Comité é partidário da existência de qualquer sistema de acesso de terceiros às redes, desde que o procedimento seja neutro, transparente, equitativo e não-discriminatório.

6.9.4. Todavia, há que tomar medidas para garantir de maneira efectiva que o acesso à rede se realizará em condições não-discriminatórias. Entre estas medidas, deverá estabelecer-se um prazo de resposta ao pedido de acesso e instaurar mecanismos flexíveis de resolução dos litígios que possam surgir.

6.10. Aspectos relacionados com a concorrência

6.10.1. O processo de estabelecimento do mercado interno supõe, em muitos casos, o desaparecimento de monopólios nacionais e a desregulação dos sectores, para dar lugar a um mercado em que as empresas concorram em igualdade de condições.

6.10.2. Todavia, a procura de novos mercados e de economias de escala nas empresas pode levar a um processo de concentração empresarial, em que irão desaparecendo pequenas empresas, muitas delas de propriedade municipal. Desta forma, o mercado europeu da electricidade e do gás pode ficar controlado por um número reduzido de grandes empresas que, na prática, exerçam a sua actividade nas suas respectivas zonas de influência, distorcendo a concorrência mediante abuso de poder de mercado, individual ou colectivo.

6.10.3. Em situações destas, equivalentes a um funcionamento monopolístico, ainda que se trate de um mercado aberto e desregulamentado, as empresas poderiam ter tendência para maximizar os seus benefícios, à custa de reduções na qualidade do serviço e de aumentos dos preços, o que prejudicaria a competitividade da economia europeia e, em geral, todos os consumidores.

6.10.4. Para evitar esta situação, as autoridades responsáveis pela concorrência, tanto a nível nacional como comunitário, devem ser particularmente cuidadosas em evitar que tanto os processos de concentração empresarial como os que dêem origem a situações de abuso de posição dominante individual e ou colectiva acabem atentando aos princípios de uma economia de mercado aberta e de livre concorrência.

6.11. Observações na especialidade: proposta de regulamento

6.11.1. A proposta de regulamento apresentada pela Comissão pretende dar um impulso ao comércio internacional de electricidade e estabelecer o quadro necessário para a sua regulamentação.

6.11.2. O CES também assume a necessidade de estabelecer medidas para aumentar o comércio internacional de electricidade e considera que a proposta de regulamento em apreço é um bom instrumento para o fazer. Os princípios definidos neste documento são justos e incidem em aspectos do problema que são fundamentais para conseguir um aumento considerável do volume de trocas internacionais de electricidade, se entrarem em vigor ao mesmo tempo que a alteração à directiva. Em caso contrário, poderiam ocorrer graves distorções da concorrência devido às diferenças de abertura dos mercados.

6.11.3. Todavia, recorrer de forma tão extensa às disposições dos artigos 3.o e 5.o da Decisão 1999/468/CE significa conferir à Comissão competências bem mais amplas do que são as suas nesta matéria. A justificação para uma tal delegação reside, possivelmente, na complexidade técnica das decisões a adoptar e na necessidade de adaptar, de maneira efectiva, as regras para as novas situações que poderiam surgir.

6.11.4. O Comité considera que é necessário delegar estas competências na Comissão, considerando também que essa delegação apenas lhe deve conferir a faculdade de modificar as orientações e as regras que previamente tenham sido consignadas no regulamento e aprovadas e não a de as definir à margem do procedimento legislativo.

6.11.5. Neste sentido, o CES solicita à Comissão que a presente proposta de regulamento tenha em conta o princípio de subsidiariedade e justifique em particular que:

- a questão em apreço apresenta aspectos transnacionais que não podem ser regulamentados satisfatoriamente mediante a actuação dos Estados-Membros;

- as actuações dos Estados-Membros, unicamente, ou a ausência de intervenção comunitária entrariam em conflito com as exigências do Tratado (tais como a necessidade de corrigir as distorções de concorrência, evitar restrições encobertas ao comércio ou reforçar a coesão económica e social, etc.), e poderiam prejudicar consideravelmente os interesses dos Estados-Membros;

- a acção comunitária proporcionaria claros benefícios devido à sua escala ou aos seus efeitos, em comparação com a intervenção a nível dos Estados-Membros.

6.11.6. A Comissão deveria ter igualmente em conta que:

- a forma da intervenção comunitária deverá ser o mais simples possível e coerente com a realização satisfatória do objectivo da medida e

- as medidas comunitárias deveriam deixar uma margem de manobra tão ampla quanto possível para que as decisões pudessem ser tomadas a nível nacional, de forma compatível com o duplo objectivo perseguido, isto é, que as medidas cumpram a sua finalidade e que se respeitem as exigências do Tratado.

6.11.7. No entanto, o CES considera positivo o conteúdo da proposta de regulamento no que respeita à criação do comité consultivo e do comité de regulamentação, na medida em que podem contribuir para a plena realização do mercado interno, embora fosse conveniente a apresentação de relatórios periódicos ao Conselho, ao Parlamento e ao Comité Económico e Social.

7. Observações na especialidade sobre a alteração à Directiva 96/92/CE

7.1. Como já anteriormente se referiu, a proposta de directiva estabelece um sistema de acesso de terceiros à rede baseado em preços publicados, que devem ser fixados ou aprovados pela entidade reguladora nacional. Todavia, ao longo do documento emergem dúvidas quanto à exclusividade deste sistema e sobre a sua eventual coexistência com o de "acesso negociado", tal como pode verificar-se no n.o 1 do artigo 20.o, que não foi modificado na proposta apresentada pela Comissão e que estabelece a possibilidade de um "acesso negociado" para autoprodutores e produtores independentes. No n.o 2 deste mesmo artigo, também se inclui uma nova referência, desta vez de ordem geral, à negociação. Haveria que precisar se o objectivo é manter esta modalidade de acesso negociado e, na afirmativa, quais seriam as suas possíveis repercussões quanto a discriminações entre os utentes da rede.

7.2. A redacção do artigo 21.o, que não é modificada no novo texto proposto, também induz em confusão, já que se faz referência em diversas ocasiões aos artigos 17.o e 18.o da Directiva 96/92/CE. Estes dois artigos foram suprimidos no novo texto e referem-se precisamente aos sistemas de acesso à rede, negociado ou baseado na figura do comprador único. Assim, há que modificar a redacção do artigo 21.o, nele consignando as modificações propostas pela Comissão em relação com o sistema de acesso de terceiros às redes.

7.3. Ao longo do texto fazem-se numerosas referências à expressão "cliente admissível", mais precisamente nos artigos 3.o, 16.o, 19.o e 21.o Alguns destes artigos conservam a redacção original, enquanto que em outros se lhes dá uma nova redacção. O texto da Directiva 96/92/CE em vigor remete para os Estados-Membros, no n.o 3 do artigo 19.o, a responsabilidade de publicar anualmente os critérios de definição dos clientes admissíveis. Todavia, este texto desaparece da nova redacção da directiva e, por conseguinte, a noção de "cliente admissível" permanece indefinida.

7.4. O texto apresentado pela Comissão considera necessário que os Estados-Membros garantam que os gestores das redes de transporte e de distribuição respondam aos pedidos de acesso num prazo razoável. No entanto, seria conveniente que na directiva se mencionasse um prazo concreto para evitar possíveis arbitrariedades.

8. Observações na especialidade relativas à alteração à Directiva 98/30/CE

8.1. As instalações de armazenamento de gás natural são a única excepção ao sistema de acesso estabelecido nas duas directivas. Neste caso, além do acesso regulamentado, admite-se o acesso negociado (artigo 15.o). Pode-se concluir que as instalações de armazenamento de gás natural liquefeito (GNL) podem ser objecto de acesso negociado ou não, quando nos termos do artigo 14.o unicamente o procedimento de acesso regulamentado é admitido para as instalações de GNL.

8.2. Tal como acontecia na Directiva 96/92/CE, a noção de "cliente admissível" não está bem definida, devido à modificação do artigo 18.o na nova redacção, no qual se fixavam as exigências mínimas e se confiava aos Estados-Membros o encargo de definir o alcance final da noção.

8.3. Nos termos da directiva, os Estados-Membros não designam os gestores das redes de distribuição de gás natural, ao passo que designam as das redes de distribuição e, inclusivamente, na Directiva 96/92/CE, das redes de transporte e de distribuição de electricidade. Este critério parece indicar que a Comissão pretende assimilar as funções de gestor de rede de distribuição de gás natural à empresa proprietária da mesma. Todavia, os números 4 e 5 do artigo 10.o mencionam expressamente os operadores das redes de distribuição, o que poderia querer dizer que se trata de entidades distintas das empresas de distribuição. Para a coerência dos textos, haveria que estabelecer uma similitude quanto à exploração das redes pelos gestores.

8.4. Existem ao longo do texto algumas referências cruzadas que têm raiz na redacção original da directiva, mas que, com o seu actual conteúdo, carecem de validade ou deveriam ser modificadas. Podem citar-se as referências ao artigo 18.o que figuram no n.o 1 do artigo 20.o e no n.o 1 do artigo 23.o que, com a actual redacção já não fazem sentido, visto que se referem de novo ao alcance da noção de "cliente admissível". De igual forma, nos números 1, 2 e 3 do artigo 26.o incluem-se referências aos números 3, 4 e 6 do artigo 18.o, que desapareceram no novo texto. O artigo 25.o contém igualmente uma referência ao artigo 16.o, que foi suprimido do texto ora proposto.

8.5. A directiva sobre o mercado interno de electricidade estabelece uma medida de salvaguarda para a segurança do abastecimento, ao prever a possibilidade de recorrer ao concurso para a construção de uma nova capacidade de geração de electricidade, quando a prevista a instalar, de acordo com o procedimento de autorização, puder não ser suficiente para satisfazer a procura. Seria conveniente analisar a possibilidade de contemplar um procedimento similar para as instalações de GNL.

Bruxelas, 17 de Outubro de 2001.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) JO C 75 de 26.3.1990.

(2) Parecer do CES sobre a proposta de directiva relativa a normas comuns para o mercado interno de electricidade e a proposta de directiva relativa a normas comuns para o mercado interno do gás natural, de 27.1.1993, JO C 73 de 15.3.1993 e parecer do CES sobre a proposta alterada de directiva relativa a regras comuns para o mercado interno de electricidade e a proposta alterada de directiva relativa a regras comuns para o mercado interno do gás natural, de 28.4.1994, JO C 195 de 18.7.1994.

(3) Directivas 90/547/CEE e 91/286/CEE.

(4) JO C 221 de 7.8.2001, p. 45.

(5) JO C 75 de 26.3.1990.

(6) Recomendação relativa aos princípios aplicáveis aos órgãos responsáveis pela solução extrajudicial dos litígios em matéria de consumo, JO L 115 de 17.4.1998, pp. 31-34.

(7) Segundo a Comissão, com os perfis de carga normalizados podem-se determinar o volume e o calendário de procura de electricidade por parte de um pequeno consumidor. As discrepâncias relativamente ao perfil corrigem-se mediante uma leitura periódica do contador, com o que se suprime a necessidade de uma leitura pormenorizada e onerosa do consumo real, bem como da compensação em função do volume de electricidade contratado.

(8) JO C 367 de 20.12.2000, p. 5.