COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO Ambiente da Europa: Que orientações para o futuro- Avaliação Global do Programa Comunitário de Política e Acção relacionado com o Ambiente e o Desenvolvimento Sustentável, "Para um Desenvolvimento Sustentável"

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO

Ambiente da Europa: Que orientações para o futuro- Avaliação Global do Programa Comunitário de Política e Acção relacionado com o Ambiente e o Desenvolvimento Sustentável, "Para um Desenvolvimento Sustentável"

Prefácio

O Quinto Programa de Acção em matéria de Ambiente foi elaborado como a principal resposta da Comunidade à Cimeira da Terra, realizada no Rio de Janeiro em 1992, a qual apelava a que a comunidade internacional desenvolvesse novas políticas, de acordo com as propostas da Agenda 21, para conduzir a nossa sociedade em direcção a um padrão de desenvolvimento sustentável. O Programa propunha-se iniciar este processo na Comunidade, identificando objectivos que exigiam a adopção de medidas a nível comunitário, nacional e local. O reconhecimento de que a legislação ambiental, não é, só por si, suficiente para melhorar o ambiente era um dos seus pressupostos essenciais. Os desenvolvimentos em áreas que geram pressões ambientais, como os transportes, a energia ou a agricultura ultrapassam frequentemente os benefícios das novas disposições regulamentares. Por conseguinte, para além do reforço da política ambiental, é necessário que as actividades económicas tenham mais em conta os objectivos ambientais. Isto exige um compromisso por parte dos actores sociais e dos cidadãos, bem como dos Estados-Membros e das autoridades regionais e locais. Uma gama mais ampla de instrumentos deverá fornecer informações, incentivos e apoio com vista a influenciar as decisões que afectam o ambiente. Para concentrar a acção, o Quinto Programa identificou vários temas e objectivos ambientais prioritários até ao ano 2000, e indicou cinco sectores-chave com um impacto importante no ambiente a que deve ser dada uma atenção especial em termos de integração das considerações ambientais.

Agora, que o período abrangido pelo Quinto Programa de Acção se aproxima do fim, a Comissão apresenta uma avaliação global sobre a aplicação e o êxito deste programa, em resposta a um pedido formulado pelo Conselho e o Parlamento Europeu. [1] Fá-lo também com a intenção de lançar um debate com as outras Instituições, os principais intervenientes e os cidadãos, a respeito das prioridades de um Sexto Programa a apresentar em 2000.

[1] Artigo 1º da Decisão nº 2179/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 24 de Setembro de 1998 relativa à revisão do programa da Comunidade Europeia de política e acção em matéria de ambiente e desenvolvimento sustentável «Em direcção a um desenvolvimento sustentável».

Os principais resultados da presente Avaliação Global

A presente avaliação global mostra que a Comunidade realizou progressos na criação de instrumentos novos e melhores para proteger o ambiente e garantir a segurança e a qualidade de vida dos cidadãos europeus. Isto inclui o melhor direccionamento das medidas através de estudos científicos e económicos e do diálogo com os intervenientes, bem como novos instrumentos de mercado e financeiros. As políticas comunitárias ocasionaram, por exemplo, uma redução da poluição atmosférica transfronteiras, a melhoria da qualidade da água e a eliminação gradual das substâncias que empobrecem a camada de ozono, e permitirão outras melhorias nos próximos anos. Ao mesmo tempo, a aplicação do direito ambiental comunitário nos Estados-Membros não é tão boa como deveria ser e a Comissão terá de continuar a exercer as suas competências neste aspecto.

Todavia, não obstante algumas melhorias, o estado do ambiente em geral continua a causar preocupações e prevê-se que as pressões ambientais continuem a aumentar mais ainda em algumas áreas, como é realçado no recente relatório da Agência Europeia do Ambiente sobre o estado do ambiente.

Embora o Quinto Programa tenha aumentado a sensibilização para a necessidade de os intervenientes, os cidadãos e os responsáveis políticos de outros sectores se empenharem activamente na realização dos objectivos ambientais, houve menos progressos, em geral, no que diz respeito à alteração das tendências económicas e sociais prejudiciais para o ambiente. O empenho dos outros sectores e dos Estados-Membros em relação ao Programa é parcial e os padrões de produção e de consumo existentes nos nossos países impedem-nos de alcançar um ambiente limpo e seguro e de proteger os recursos naturais mundiais. As perspectivas apontam para que as novas normas ambientais não consigam acompanhar a procura crescente, por exemplo, de transportes, bens de consumo ou turismo. As perspectivas são particularmente sombrias no que se refere à alterações climáticas, se as tendências nos principais sectores de consumo de energia não puderem ser invertidas. Simultaneamente, é cada vez mais evidente que os danos causados ao ambiente têm custos para a sociedade no seu conjunto e, reciprocamente, que as medidas ambientais podem produzir benefícios sob a forma de crescimento económico, emprego e competitividade.

Na última década, a par da globalização da economia, a natureza internacional dos problemas ambientais tornou-se evidente. A UE assumiu a liderança na busca de uma acção internacional comum, por exemplo na redução das emissões de gases com efeito de estufa, no combate à destruição da camada de ozono ou na protecção da biodiversidade do Planeta.

O caminho para o futuro

O futuro da política ambiental tem, portanto, de ser visto neste contexto mais amplo, em que os objectivos ambientais, sociais e económicos são prosseguidos de um modo coordenado e mutuamente compatível. O desenvolvimento sustentável, presentemente incluído entre os objectivos inscritos no Tratado da União Europeia, deve visar o bem-estar das gerações actuais e futuras, tanto na Europa como no resto do mundo, em termos prosperidade económica, justiça social e segurança, padrões ambientais elevados e a gestão correcta da nossa base de recursos naturais. O Quinto Programa de Acção em matéria de Ambiente indicou pela primeira vez o caminho para uma abordagem política baseada neste conceito. Os seus princípios continuam a ser válidos, mas a análise feita na presente Comunicação indica que têm de ser mais plenamente postos em prática.

Um Sexto Programa de Acção em matéria de Ambiente deverá, em primeiro lugar, abordar as insuficiências na aplicação do Quinto Programa, bem como as novas questões que emergiram desde então. Com base na sua análise, a presente avaliação global sugere várias orientações para a futura política ambiental, a fim de fornecer uma base para o debate. O Sexto Programa também terá de ser visto no contexto mais amplo de uma União Europeia alargada, tendo em conta os problemas específicos dos países candidatos. A plena aplicação do acervo comunitário em matéria de ambiente continua a ser outra prioridade urgente.

Contudo, sem uma integração reforçada das considerações ambientais nos sectores económicos, a fim de procurar actuar na origem dos problemas ambientais, e sem um envolvimento e empenho mais fortes dos cidadãos e dos principais intervenientes, o nosso desenvolvimento continuará a ser ambientalmente insustentável, de um modo geral, apesar das novas medidas ambientais. O actual impulso no sentido da integração, na sequência dos mandatos do Conselho de Cardiff e dos Conselhos Europeus subsequentes necessita, assim, de ser mantido e traduzido em decisões concretas, devendo ser criados novos instrumentos para promover a integração. Uma melhor informação e o envolvimento dos cidadãos nas decisões ambientais, assim como uma maior responsabilidade pelas acções susceptíveis de prejudicar o ambiente, deverão ser prosseguidos como outros objectivos prioritários. A aplicação efectiva do princípio do poluidor-pagador e a internalização total dos custos ambientais através da sua imputação aos poluidores continuam a constituir um processo crucial. O Sexto Programa de Acção em matéria de Ambiente deverá ser um dos pilares de uma estratégia comunitária global de desenvolvimento sustentável, abordando os objectivos ambientais, económicos e sociais de um modo que lhes permita reforçarem-se reciprocamente.

Serão bem-vindos os pareceres e as contribuições para o debate sobre o Sexto Programa da Acção.

É favor enviá-los para o seguinte endereço:

Comissão Europeia, DG Ambiente (B1 - 6 EAP), 200 rue de la Loi, B-1049 Bruxelas, até 14 de Abril de 2000

ou por correio electrónico para: new-env-prg@cec.eu.int,

ou através do sítio Web da DG Ambiente para:

http://europa.eu.int/comm/dg11/newprg/index.htm (que, em finais de 1999, passará a ser o seguinte: http://europa.eu.int/comm/environment/newprg/index.htm).

Introdução

O Quinto Programa de Acção em matéria de Ambiente foi elaborado em paralelo com a Conferência do Rio de 1992 e o lançamento da Agenda 21, tendo constituído o primeiro compromisso da Comunidade no sentido do desenvolvimento sustentável. O Programa pode ser considerado em termos dos seguintes cinco objectivos:

(1) estratégias para sete temas ambientais prioritários (alterações climáticas, acidificação, biodiversidade, recursos hídricos, ambiente urbano, zonas costeiras e resíduos) e para a gestão dos riscos e acidentes;

(2) sectores-alvo onde os requisitos ambientais deveriam ser integrados (indústria, energia, transportes, agricultura e turismo);

(3) alargamento da gama de instrumentos;

(4) informação, transparência na abordagem e desenvolvimento do conceito de responsabilidade partilhada;

(5) a dimensão internacional, reflectindo os problemas mundiais e a Conferência do Rio.

Foram fixadas algumas metas ambientais [2] mas, de um modo geral, havia falta de metas quantificáveis e de mecanismos de monitorização. A Comissão, na sua revisão do Plano, em 1996, confirmou estas prioridades e propôs uma nova prioridade relativa à aplicação das medidas existentes.

[2] Ver Documento de trabalho da Comissão (referência) "Desenvolvimentos essenciais na execução do Quinto Programa de Acção em matéria de Ambiente". Este documento inclui os principais objectivos e metas estabelecidos no Quinto Programa e sua revisão, dados do relatório da Agência Europeia do Ambiente sobre o estado do ambiente e exemplos da legislação ambiental e das acções da União Europeia.

Em 1998, o Parlamento Europeu e o Conselho adoptaram uma Decisão sobre a revisão do Quinto Programa de Acção em matéria de Ambiente. Nela se reiterava o compromisso da Comunidade com a abordagem e estratégia gerais do Programa e se apelava à realização de maiores esforços na sua aplicação. A Decisão também obrigava a Comissão a apresentar uma avaliação global sobre a aplicação do Programa, conferindo especial atenção a quaisquer revisões e actualizações dos objectivos e das prioridades que possam revelar-se necessárias, acompanhada, se for caso disso, de propostas adequadas relativamente aos objectivos prioritários e às medidas que serão necessários para além do ano 2000. A presente Comunicação é o primeiro passo na resposta da Comissão a este pedido. A ela se seguirá uma proposta de Sexto Programa de Acção em matéria de Ambiente, no próximo ano. Para além de avaliar o êxito do Quinto Programa, a Comunicação pretende lançar um debate sobre a abordagem geral da nossa política em matéria de ambiente e desenvolvimento sustentável, tendo em vista a elaboração do novo programa.

O recente estudo "Eurobarómetro" das opiniões e atitudes dos cidadãos europeus mostra que a degradação do ambiente é para eles uma grande preocupação, a par da violência, da pobreza, da saúde e do desemprego. A percentagem de cidadãos que sentem a necessidade de medidas urgentes é de 70%. Este resultado corrobora a análise feita no presente relatório de que são necessários mais esforços para obter um ambiente limpo e seguro, que assegure uma qualidade de vida elevada e a gestão sustentável dos nossos recursos globais.

2. Avaliação global do Quinto Programa

O programa apresentava uma visão ambiciosa de desenvolvimento sustentável, conducente à sua incorporação no Tratado de Amesterdão e ao processo de integração, que foi destacado pelo Conselho Europeu de Cardiff, em 1998. Contudo, os progressos concretos em direcção a um desenvolvimento sustentável têm sido bastante limitados, principalmente porque os Estados-Membros e outros intervenientes não declararam abertamente o seu compromisso nesse sentido, além de ter havido pouca apropriação do conceito por parte dos outros sectores do programa. Todavia, o Quinto Programa estimulou a adopção de medidas comunitárias que produziram melhorias ambientais.

3. Análise das sete prioridades ambientais e da gestão dos riscos

De um modo geral, a falta de metas, indicadores e mecanismos de monitorização dificultam a realização de uma análise completa. Também é evidente que será necessário algum tempo para que muitas das acções iniciadas pelo Quinto Programa produzam resultados. Mesmo assim, com base na ampla análise do estado e das perspectivas do ambiente realizada pela Agência Europeia do Ambiente, é possível identificar as principais tendências que estão a emergir e as forças motrizes que as impelem. O recente relatório da Agência Europeia do Ambiente, "O Ambiente da União Europeia na Viragem do Século", mostra que a qualidade do ambiente europeu melhorou em algumas áreas, nomeadamente na eliminação gradual das substâncias que empobrecem a camada de ozono, na acidificação, na poluição atmosférica transfronteiras e na qualidade da água. Faz notar, contudo, que subsistem problemas sérios e que, depois do ano 2000, o ambiente enfrenta vários desafios importantes e, por vezes, novos. Esta situação exige uma reflexão sobre as novas medidas que deverão ser tomadas a nível comunitário nos próximos anos. Neste contexto, a presente Comunicação identifica várias novas possibilidades de intervenção, a fim de fornecer uma base para o debate, sem ser necessariamente exaustiva nem formular juízos prematuros em relação a futuras propostas da Comissão.

3.1. Alterações climáticas

Situação e tendências:

Existe um amplo consenso quanto à necessidade de se adoptarem medidas urgentes no que diz respeito às alterações climáticas. Esta é possivelmente o problema ambiental mais grave que enfrentamos, com consequências ecológicas, sanitárias e económicas de grande alcance (por exemplo, inundação das zonas de fraca elevação devido à subida do nível do mar, alterações nos padrões climáticos com implicações para a agricultura, ocorrências meteorológicas extremas). As estimativas indicam que é necessária, no mínimo, uma redução de 35% das emissões de CO2 até 2010 para que os aumentos da temperatura a longo prazo não ultrapassem os 1,5° em 2100. O Protocolo de Quioto compromete a Comunidade a diminuir em 8% as suas emissões de gases com efeito de estufa entre 1990 e 2008/2012. No entanto, se não forem tomadas novas medidas para reduzir as emissões, este objectivo não será atingido. Embora as emissões tenham diminuído no Reino Unido e na Alemanha, entre 1990 e 1996, este facto deveu-se a mudanças estruturais isoladas, sendo as tendências profundas para um aumento das emissões de C02.

Medidas tomadas

Embora tenham sido acordadas várias medidas comunitárias destinadas a promover a eficiência e a conservação de energia e as fontes renováveis de energia (designadamente, os programas ALTENER e SAVE), estas receberam menos financiamento do que tinha sido inicialmente proposto e têm tido pouco impacto, em comparação com a escala do problema. Não foram alcançados progressos com a proposta de directiva que introduz um imposto sobre as emissões de CO2 ou a proposta alterada de um imposto sobre os produtos energéticos.

O recente acordo voluntário alcançado com a indústria automóvel europeia deverá contribuir para restringir as emissões de CO2 dos veículos a motor, na próxima década.

As tendências em sectores como a indústria indicam uma crescente adopção de tecnologias eficientes em termos energéticos, prevendo-se uma diminuição de 15% nas emissões industriais de CO2 até 2010. As projecções relativas aos transportes, todavia, indicam a continuação de um forte crescimento das emissões, que é susceptível de prejudicar o cumprimento das metas de Quioto.

Possíveis orientações para o futuro

Os Estados-Membros ainda têm de apresentar planos convincentes para o cumprimento dos seus objectivos individuais, acordados no âmbito da estratégia comunitária para cumprir o compromisso de Quioto. Será necessário ter em consideração o desenvolvimento e a aplicação de novas medidas de redução das emissões, incluindo através da integração dos objectivos climáticos nas outras políticas.

O desenvolvimento de um sistema de comércio de licenças de emissão no interior da UE poderá ser aconselhável para promover medidas economicamente eficientes de redução das emissões.

3.2. Acidificação e qualidade do ar

Situação e tendências:

No período do Quinto Programa verificaram-se melhorias na redução da acidificação e dos níveis de alguns poluentes atmosféricos, em especial do SO2 e do chumbo. Os níveis de NO2 e de partículas em suspensão permanecem elevados e os níveis de ozono troposférico continuam a ser regularmente ultrapassados nas grandes cidades e seus arredores, durante o Verão.

As melhorias registadas resultam, em grande medida, de uma diminuição lenta das emissões na última década. Em 1995, as emissões de SO2, NOxx e COV não-metano desceram cerca de 39%, 9% e 12%, respectivamente, em relação aos níveis de 1990. Prevêem-se novas melhorias substanciais em termos de qualidade do ar e de redução da deposição ácida no período até 2010.

A importância das emissões de NOxx e COV provenientes dos transportes, que eram predominantes no passado, começou a diminuir a partir de 1990. Assim, em 1999, prevê-se que as emissões de COV não-metano e de óxidos de azoto tenham diminuído mais de 20%, em relação aos níveis de 1990, e que em 2010 essa diminuição atinja os 70-80%, apesar do crescimento contínuo do tráfego.

Medidas tomadas

A Directiva-quadro no domínio da Qualidade do Ar, aprovada em 1996, oferece uma base para tentar resolver os problemas de qualidade do ar remanescentes. Uma primeira directiva derivada, que define os valores-limite para o SO2, o NO2, as partículas e o chumbo, foi adoptada em Abril de 1999. Estão presentemente em discussão no Conselho e no Parlamento propostas sobre o CO, o benzeno e o ozono.

Entre as medidas adoptadas até à data para reduzir as emissões incluem-se as directivas relativas às emissões dos veículos e à qualidade dos combustíveis, no âmbito do exercício Auto Oil I, as directivas relativas às emissões de solventes originárias da indústria, às emissões de enxofre do fuelóleo pesado e a Directiva relativa à prevenção e controlo integrados da poluição (IPPC) respeitante às emissões industriais. A aplicação destas medidas permitirá a continuação do melhoramento progressivo da qualidade do ar na próxima década. É, no entanto, provável que as partículas em suspensão continuem a constituir um problema em grande parte da União e que se continuem a verificar frequentes ultrapassagens das normas de qualidade do ar da OMS em relação ao ozono.

Uma proposta de fixação de valores-limite de emissão nacionais em relação a 1990, que reduziria em pelo menos 50% a deposição ácida em todas as regiões da Comunidade, reduzindo simultaneamente a exposição ao ozono, e uma proposta de revisão da Directiva relativa às grandes instalações de combustão, encontram-se actualmente em discussão no Parlamento Europeu e no Conselho. A aplicação desta estratégia conjunta de combate à acidificação e ao ozono será uma das prioridades do próximo período. A estratégia também reduzirá as emissões de amoníaco e, logo, a eutrofização do solo.

Possíveis orientações para o futuro

No próximo período, será dada prioridade à aplicação das medidas já aprovadas e às que se encontram presentemente em discussão. A complexidade das questões relativas à qualidade do ar e a variedade de fontes poluentes leva a que tenha de ser desenvolvida uma estratégia mais integrada para rever as normas de qualidade do ar e assegurar que elas são cumpridas da forma economicamente mais eficiente.

Os principais desafios que subsistem parecem ser os de dar cumprimento às normas relativas às partículas em suspensão em muitas grandes cidades e assegurar a coerência entre os objectivos comunitários respeitantes ao ozono, à acidificação e à eutrofização dos solos e as emissões dos poluentes envolvidos, bem como o de desenvolver medidas economicamente eficientes que permitam a obtenção de novas melhorias, incluindo a utilização de instrumentos flexíveis. Estas áreas políticas exigirão uma análise mais aprofundada.

3.3. Protecção da natureza e biodiversidade

Situação e tendências:

A natureza e a biodiversidade da Comunidade continuam a estar ameaçadas devido à perda de terrenos a favor da urbanização e da construção de estradas e à intensificação contínua da agricultura. As ameaças também provêm da marginalização ou do abandono das actividades agrícolas, da poluição e da introdução de espécies não autóctones.

Medidas tomadas

As atenções, durante o período do Quinto Programa, concentraram-se principalmente na aplicação das directivas "Aves" e "Habitats", já aprovadas, fornecendo a segunda destas directivas o enquadramento para a criação da rede Natura 2000. A aplicação da directiva deverá assegurar a protecção dos melhores habitats naturais que ainda restam na Europa. Embora se tenham verificado progressos na maioria dos Estados-Membros no que respeita à identificação das zonas de interesse, esta está muito atrasada em relação aos prazos inicialmente acordados. A protecção a longo prazo das referidas zonas exige a adopção de regimes de gestão e ainda são necessários esforços consideráveis para o seu estabelecimento e aplicação.

A adopção da Estratégia Comunitária de Biodiversidade, em 1998, foi importante no reconhecimento da necessidade de que as outras áreas políticas sejam sensíveis às questões relativas à biodiversidade. Esta estratégia prevê planos de acção em matéria de biodiversidade em várias áreas políticas fundamentais.

A política agrícola é particularmente importante para a natureza e a biodiversidade. As medidas agro-ambientais introduzidas na reforma da PAC em 1992 e o alargamento das medidas benéficas para o ambiente incluídas na reforma de 1999 da política agrícola comum (PAC) oferecem e continuarão a oferecer, no futuro, a possibilidade de esta política contribuir positivamente para a protecção da natureza, tanto no âmbito da rede Natura 2000 como nas zonas rurais em geral.

Possíveis orientações para o futuro

Futuramente, será dada prioridade à plena aplicação das directivas "Aves" e "Habitats" e à obtenção de progressos significativos com a integração das considerações relativas à biodiversidade nas demais políticas. A elaboração de planos de acção ambiciosos ao abrigo da estratégia de biodiversidade deverá ser um elemento importante desta abordagem.

A plena exploração a nível nacional das oportunidades criadas pelo novo regime da PAC e pelos Fundos Estruturais será importante. A fim de assegurar a preservação de paisagens de grande valor natural, é desejável a continuação da actividade agrícola nas zonas em risco de marginalização ou de abandono e a crescente adopção de práticas agrícolas mais compatíveis com a defesa e a melhoria do ambiente.

3.4. Recursos hídricos

Situação e tendências:

No período do Quinto Programa registaram-se melhorias na qualidade da água devido aos avanços na aplicação da Directiva relativa ao tratamento das águas residuais urbanas (1991). Verificou-se, em especial, uma diminuição significativa do número de rios seriamente poluídos, em virtude das reduções das descargas de fontes pontuais, por exemplo, de fósforo, revelando as emissões reduções de 30 a 60%, normalmente, desde meados da década de 80. As descargas de matéria orgânica diminuíram 50 a 80% nos últimos 15 anos.

Contudo, as concentrações de nitratos nos rios da União Europeia mostraram poucas alterações desde os anos 80. As concentrações máximas admissíveis de nitratos nas águas subterrâneas, fixadas pela UE, são frequentemente excedidas. Este facto está a contribuir para a eutrofização das águas costeiras. O contributo dos nitratos provenientes da agricultura continua a ser elevado, devido à deficiente aplicação da Directiva "Nitratos". As concentrações nas águas subterrâneas de alguns pesticidas também ultrapassam frequentemente as concentrações máximas admissíveis definidas pela União.

A utilização e a repartição da água continuam igualmente a constituir um problema, geralmente imputável a uma tarifação inadequada que, muitas vezes, se traduz na concessão de subvenções a determinados utilizadores.

Medidas tomadas

As principais realizações no Quinto Programa em relação à gestão dos recursos hídricos foram as seguintes:

a) a aprovação da Directiva relativa à prevenção e controlo integrados da poluição (IPPC) em 1996, que proporciona um quadro mais amplo para o controlo das emissões poluentes de todos os tipos a partir das grandes instalações industriais.

b) a proposta, actualmente em discussão no Conselho e no Parlamento, de uma Directiva-quadro no domínio da política da água. Esta directiva procura obter uma boa situação para todos os recursos hídricos, águas subterrâneas e superficiais, dentro de um determinado prazo, e aplicar uma abordagem de planeamento integrada à protecção de todas as águas, tanto em termos de quantidade como de qualidade. Ela reúne elementos de uma série de medidas isoladas com base numa abordagem combinada de controlos de emissão e objectivos de qualidade. Visa também uma redução dos poluentes, apresentando uma lista das substâncias prioritárias. A medida é complementada por uma série de directivas já existentes, destinadas a controlar fontes específicas de substâncias poluentes - a Directiva relativa ao tratamento das águas residuais urbanas, a Directiva IPPC -, ou a estabelecer limites para substâncias específicas, designadamente a Directiva "Nitratos". Será necessário assegurar níveis sustentáveis de captação e utilização da água, através do desenvolvimento de uma série de instrumentos, como a tarifação da água.

Possíveis orientações para o futuro

A aprovação desta proposta fornecerá a base para a obtenção de melhorias substanciais, no futuro, em todo o tipo de problemas de qualidade da água que continuam a afectar a Comunidade.

Agora, a prioridade é a sua implementação. Esta impõe às autoridades nacionais, regionais ou locais dos Estados-Membros a responsabilidade de tomarem as medidas necessárias para assegurar a execução das políticas.

3.5. Ambiente urbano

Situação e tendências:

Cerca de 70% da nossa população vive nas zonas urbanas, que ocupam aproximadamente 25% do território da UE. Isto significa, inevitavelmente, que as populações urbanas enfrentam uma concentração de problemas ambientais e que as decisões das autoridades e dos habitantes das cidades constituem importantes forças motrizes geradoras de pressões ambientais. Este facto pode ser ilustrado pelas seguintes tendências:

· 32% da nossa população estão expostos a níveis elevados de ruído do tráfego;

· A poluição atmosférica continua a ser uma fonte significativa de problemas de saúde e os valores-limite da OMS são frequentemente ultrapassados;

· Prevê-se que a população das zonas urbanas aumente mais de 4% entre 1995 e 2010, ao mesmo tempo que prossegue a expansão das zonas construídas.

· Os resíduos urbanos aumentaram em volume;

· As faltas de água sazonais são comuns nas cidades do Sul da Europa;

· O consumo de energia pelos transportes e pela indústria aumentou constantemente ao longo dos últimos 20 anos e prevêem-se novos aumentos.

Medidas tomadas

O Quinto Programa de Acção reconheceu que, para além dos efeitos indirectos da legislação ambiental específica, o papel da política comunitária nesta área é incentivar as autoridades locais a tratarem dos problemas e dar-lhes apoio nos esforços da promoção de um desenvolvimento sustentável. Contudo, não foram definidos quaisquer metas específicas ou mecanismos de monitorização. A Campanha Cidades Europeias Sustentáveis foi estabelecida em 1994 para apoiar as autoridades locais e tem vindo a funcionar de forma construtiva desde então. Em 1998, a Comissão publicou a Comunicação "Desenvolvimento urbano sustentável na União Europeia - um Quadro de Acção". A adopção desta Comunicação, que inclui compromissos concretos por parte da Comissão Europeia, constitui um progresso importante para uma abordagem mais integrada e estratégica às questões urbanas.

Possíveis orientações para o futuro

A Comissão está actualmente a implementar a Comunicação e poderá continuar a apoiar e facilitar, em especial, as iniciativas e actividades de sensibilização relativas à sustentabilidade a nível local e à Agenda 21.

3.6. Zonas costeiras

Muitas zonas costeiras são densamente povoadas e encontram-se sujeitas a uma pressão intensa do desenvolvimento urbano, da indústria, dos transportes e do turismo. Estas actividades também causam grande impacto na qualidade do ambiente marinho. Simultaneamente, as zonas costeiras contêm uma parte importante do património natural e cultural da Europa.

A Comunidade lançou um Programa de Demonstração da Gestão Integrada das Zonas Costeiras destinado a mostrar formas de abordagem dos problemas que afectam essas zonas. A questão é saber como este programa deverá ser continuado.

Continua a ser urgente tomar medidas nesta área, uma vez que 85% das costas estão em risco devido a diferentes pressões sendo, em especial, afectadas pela crescente urbanização.

3.7. Resíduos

Situação e tendências:

Os problemas de resíduos na UE continuam a crescer mais depressa, em virtude dos padrões de consumo, do que a aplicação das medidas para os controlar e prevenir.

As medidas de prevenção dos resíduos não estabilizaram a sua produção nem a sua perigosidade. De acordo com os relatórios da OCDE, os resíduos sólidos urbanos produzidos na Europa ascenderam a 1,305 milhões de toneladas em 1995, ou seja, 420 kg/ano por pessoa. A média per capita comunitária é de 370 kg/ano.

A reciclagem de determinadas fracções de resíduos tem tido êxito em vários Estados-Membros da UE. Na UE + Noruega, a reciclagem de papel e cartão aumentou de 40% em 1990 para 49% em 1996. A reciclagem do vidro aumentou de 43% em 1990 para 55% em 1996.

Todavia, a reciclagem de vidro e papel não aumentou suficientemente depressa para reduzir a produção global destes tipos de resíduos, de modo que a eliminação total de vidro, por exemplo, aumentou 12%. Além disso, a quantidade de resíduos de plástico aumentou consideravelmente (cerca de 4% ao ano), mas não houve um aumento correspondente da reciclagem de plástico.

Os resíduos totais, incinerados ou depositados em aterro, aumentaram. O depósito em aterro continua a ser o método de tratamento mais comum, apesar dos progressos em matéria de aproveitamento e reciclagem. 66% dos resíduos sólidos urbanos foram depositados em aterro em 1995, relativamente a 65% em 1990.

Medidas tomadas

No período do Quinto Programa, a aplicação da Directiva relativa às embalagens e resíduos de embalagem contribuiu para que se fizessem progressos na reciclagem deste tipo de resíduos, mas é evidente que ainda falta fazer progressos na sua prevenção. A adopção da Directiva "Aterro", quando implementada, contribuirá quer para reduzir o impacto ambiental do depósito em aterro, quer para incentivar a prevenção dos resíduos e as opções de reciclagem.

A Comissão também adiantou o trabalho relativo aos tipos de resíduos prioritários, procurando aplicar os princípios de prevenção, reciclagem de materiais e responsabilidade do produtor, que são reconhecidos como abordagens prioritárias na estratégia comunitária de gestão dos resíduos. Os progressos têm sido, porém, mais lentos do que se previa, especialmente devido à oposição dos fabricantes dos produtos aos regimes de responsabilidade do produtor. A proposta sobre os veículos em fim de vida deverá ser adoptada no ano 2000.

Possíveis orientações para o futuro

No futuro, terá de ser dada prioridade à promoção de uma política dos produtos activa, a fim de fabricar produtos recicláveis desde a sua fase de concepção, além de prevenir mais eficazmente a produção de resíduos. Continuarão a ser necessárias medidas específicas relativas aos principais tipos de resíduos (por exemplo, bens duradouros, resíduos biodegradáveis, resíduos de embalagens, resíduos perigosos, como é o caso das pilhas). A aplicação e a execução a nível local das estratégias de gestão dos resíduos continuarão a ser prioritárias, bem como a redução dos riscos envolvidos, nomeadamente a toxicidade dos materiais a eliminar.

3.8. Gestão de riscos: acidentes industriais

Situação e tendências:

Entre 1984 e 1999 foram notificados mais de 300 acidentes. Em 1997, foram notificados 37 acidentes industriais graves na UE, o total anual mais elevado desde que há registo. Como aspecto mais positivo temos que, apesar de alguns incidentes como o do Sea Empress, os derrames de petróleo dos navios petroleiros estão a diminuir.

Medidas tomadas

No período do Quinto Programa de Acção, a Directiva "Seveso II" foi concluída, exigindo aos operadores industriais que demonstrassem ter tomado todas as precauções contra os acidentes graves. Como parte da Directiva, foram introduzidas as bases de dados MARS e SPIRS, para apoiar o processo de tomada de decisões relacionadas com a gestão dos riscos.

Possíveis orientações para o futuro

No futuro, a plena aplicação da Directiva Seveso II continua a ser um desafio. Contudo, esta legislação só é aplicável a estabelecimentos de alto risco. A nossa sociedade e o ambiente como um todo são sensíveis à ameaça de acidentes e, a longo prazo, seria desejável uma abordagem integrada visando assegurar a protecção das pessoas, do ambiente e dos bens patrimoniais, incluindo o património cultural.

3.9. Gestão de riscos: segurança nuclear e protecção contra as radiações

Situação e tendências:

O sector nuclear é responsável por cerca de 34% da produção de energia eléctrica na UE. Em geral, o risco de acidentes nucleares diminuiu, mas subsistem as preocupações com a segurança de alguns reactores na Europa Central e Oriental e na antiga União Soviética.

A saúde humana ocupa o centro da abordagem integrada em que se baseia a protecção das radiações. As normas da UE são regularmente actualizadas de acordo com os progressos científicos.

Medidas tomadas

No período do Quinto Programa, foi aprovada legislação sobre as normas de segurança para a protecção da saúde contra a radiação ionizante e a circulação de substâncias radioactivas. Os actos mais importantes dizem respeito a uma revisão da Directiva que fixa as normas de segurança de base relativas à protecção sanitária da população e dos trabalhadores contra os perigos resultantes das radiações ionizantes e a revisão da Directiva relativa à protecção da saúde das pessoas contra os perigos resultantes de radiações ionizantes em exposições radiológicas médicas. Além disso, foram adoptados vários regulamentos relativos às condições referentes à contaminação radioactiva que regem as importações de produtos agrícolas originários de países terceiros para a UE na sequência do acidente na central nuclear de Chernobyl. Foi adoptado um regulamento relativo às disposições administrativas para o transporte de substâncias radioactivas, bem como uma Directiva relativa às disposições administrativas para a transferência de resíduos radioactivos. Foram ainda publicados vários guias técnicos, comunicações e recomendações sobre a aplicação da legislação.

Possíveis orientações para o futuro

A Comunidade não tem competência em matéria de segurança das instalações nucleares, mas apoia a cooperação entre Estados-Membros. As instalações nucleares envelhecidas, os efeitos económicos da liberalização do sector da electricidade e um número sempre crescente de projectos de desactivação exigem que esta cooperação seja intensificada. A questão não resolvida do armazenamento a longo prazo ou da eliminação dos resíduos com elevado nível de radioactividade exigirá uma atenção especial constante.

Na Europa Central e Oriental e nos Novos Estados Independentes, deve dar-se prioridade ao incentivo à introdução de melhorias nos regimes de segurança. A cooperação com a antiga União Soviética, especialmente com o Noroeste da Rússia, é essencial para ajudar a resolver os graves problemas ambientais decorrentes de antigas práticas deficientes de gestão do combustível nuclear usado e dos resíduos radioactivos.

3.10. Gestão de riscos: protecção civil e emergências ambientais

Os desastres naturais, como os terramotos ou os desabamentos de terras, podem ter efeitos em grande escala, tanto em termos de perdas humanas como de impacto económico. A Agência Europeia do Ambiente cita estudos que sugerem que as perdas económicas devidas às inundações e aos desabamentos de terras, no período de 1990-96, foram 400% superiores às da década anterior.

A actividade humana, como a utilização inadequada dos solos, que provoca inundações e desabamentos de terras, está a aumentar os riscos e a tornar as pessoas mais vulneráveis aos desastres naturais. O papel da Comunidade na preparação para tais ocorrências é em grande medida secundária em relação à dos Estados-Membros. Contudo, a Comunidade apoia a cooperação entre organismos nacionais em matéria de protecção civil e poluição marinha.

No futuro, deve ser dada prioridade, nesta área, à aplicação da base jurídica para a protecção civil, recentemente adoptada, a fim de permitir um planeamento e uma gestão a longo prazo.

4. Preocupações emergentes

Desde a adopção do Quinto Programa de Acção em matéria de Ambiente, determinadas questões tornaram-se mais urgentes e surgiram novos problemas que, na altura, receberam menos atenção, mas agora constituem motivo de preocupação para os cidadãos ou foram identificados entre os que exigem uma acção especial, tendo em conta o estado do ambiente. A Comunidade deve ponderar se deve ou não responder a estas preocupações e o modo como deve fazê-lo.

4.1. Produtos químicos

Não obstante as medidas de controlo terem tido um certo êxito na redução de algumas emissões e concentrações de poluentes orgânicos persistentes e metais pesados, ainda não se conhece suficientemente o impacto potencial, na natureza e na saúde humana, de cerca de 75% dos produtos químicos presentes no mercado em grandes volumes. Simultaneamente, está previsto que a indústria química aumente a sua produção de forma significativa nos próximos anos.

A Comissão tenciona apresentar uma estratégia para acelerar o sistema de análise das quantidades crescentes de produtos químicos e examinar se, e de que modo, será possível controlar os volumes e a toxicidade desses produtos, em especial nos casos em que existem efeitos nocivos reconhecidos.

4.2. Organismos Geneticamente Modificados (OGM)

A tecnologia OGM tem potencialidades para trazer um benefício significativo à nossa sociedade. Contudo, tem havido uma preocupação crescente nos últimos anos a respeito do impacto desta nova tecnologia tanto sobre o ambiente como sobre a saúde humana.

O controlo da libertação deliberada, quer experimental quer comercial, de OGM está abrangido por legislação que prevê um sistema comum de aprovação para o conjunto da UE. Já estão em curso preparativos para reforçar a legislação, em resposta às preocupações dos cidadãos. Este reforço preverá uma monitorização mais substancial dos potenciais impactos.

4.3. Solo

A degradação e a perda de solos, em especial através da erosão, contaminação e impermeabilização (edifícios, estradas, etc.), bem como as alterações na sua estrutura são preocupantemente elevadas. A perda de solo em consequência das actividades humanas é cerca de 10 a 50 vezes mais elevada do que a causada pela erosão natural.

É necessário identificar a relação entre as políticas e a intervenção comunitárias e os problemas do solo, para permitir que se tome uma decisão sobre o desenvolvimento de uma abordagem coerente a nível da Comunidade. É igualmente necessário integrar os objectivos de gestão do solo, em especial os objectivos da Convenção das Nações Unidas de Combate à Desertificação, nas nossas políticas.

4.4. Uma utilização e uma gestão eficientes dos recursos

É necessário utilizar e gerir os recursos naturais de forma mais eficiente, tanto para conservar os recursos não renováveis como para reduzir a quantidade de resíduos produzidos. O conceito de "factor dez" exprime o objectivo, a longo prazo, de reduzir para um décimo a utilização absoluta de recursos nos países industrializados e de realizar a sua distribuição mais equitativa pelas diversas regiões do mundo. Deverá a Comunidade adoptar esta meta como foco de orientação política nesta área- De que modo poderá a UE promover padrões de produção e consumo mais eficientes do ponto de vista ecológico, reduzir a utilização de matérias-primas, o consumo de energia e as emissões, mantendo simultaneamente os níveis de produtos e serviços-

Neste contexto, uma política dos produtos integrada deverá abordar o ciclo de vida de produção e consumo na sua totalidade e ser baseada numa combinação de diferentes instrumentos - tais como a rotulagem e o design ecológico, as ligações ao sistema comunitário de ecogestão e auditoria (EMAS), a introdução de normas ecológicas nos contratos públicos e nos produtos e impostos relacionados com estes últimos dirigidos, deste modo, a toda a cadeia do produto, incluindo as fases de produção, utilização, distribuição, consumo e resíduos. Uma política dos produtos integrada deverá oferecer um enquadramento que incorpore todos os intervenientes relevantes no desenvolvimento de uma estratégia específica numa determinada área de produtos.

5. Melhoramento e aplicação da legislação ambiental

5.1. Aperfeiçoamento da legislação

No âmbito do Quinto Programa, houve um reforço da legislação em diversas áreas-chave, como foi o caso, por exemplo, da Directiva-quadro no domínio da qualidade do ar, a Directiva relativa à prevenção e controlo integrados da poluição (IPPC) e a Directiva "Habitats".

A forma como as propostas legislativas são desenvolvidas também melhorou. Em primeiro lugar, com uma análise melhor das questões ambientais e das implicações económicas e em termos de custo-benefício. Esta análise tem-nos ajudado a identificar os custos sociais dos danos ambientais e a assegurar que despendemos o tempo e os recursos adequados na busca de uma solução para os problemas ambientais. Ao mesmo tempo, melhorámos a eficiência económica das nossas políticas. Várias iniciativas recentes (a estratégia de combate à acidificação, o programa Auto-Oil e a actual fixação de valores-limite nacionais para as emissões de determinados poluentes atmosféricos) foram sujeitas a esse processo. Serão necessários novos esforços em áreas como os resíduos e os recursos hídricos, bem como no reforço dos aspectos metodológicos e relativos aos dados e na tradução dos resultados da I&D em políticas. As áreas de incerteza deverão ser adequadamente identificadas e devem ser tomadas medidas para remediar a falta de dados. A análise das propostas ambientais também deve identificar o "vencedor" e o "vencido" da iniciativa em questão.

Em segundo lugar, as propostas legislativas visam obter, presentemente, uma melhor consulta e envolvimento dos intervenientes. Iniciativas como a Directiva-quadro no domínio da política da água, a Directiva IPPC e o Programa "Auto-Oil" mostram que é possível e positivo envolver os actores e os sectores relevantes na busca de soluções para os problemas ambientais. O Programa Auto-Oil, em especial, identificou importantes acções, em que todos serão beneficiados, necessárias a nível nacional e local para melhorar a qualidade do ar em cooperação com as indústrias em causa.

Em terceiro lugar, a Comunidade tem vindo a responder cada vez mais ao apelo para que haja maior subsidiariedade, através da elaboração de mais directivas-quadro que estabelecem objectivos, mas dão aos Estados-Membros flexibilidade para aplicarem as medidas de acordo com as suas necessidades. Na fase de aplicação, porém, será importante assegurar que esta flexibilidade não é utilizada de formas que prejudiquem a consecução dos objectivos estabelecidos.

5.2. Aplicação e execução

No âmbito do Quinto Programa de Acção, tem sido dada uma maior atenção à aplicação e execução da legislação ambiental. A Comunicação sobre o estado de aplicação, publicada pela Comissão em 1996, mostrou, todavia, que a aplicação do direito comunitário no domínio do ambiente era frequentemente insatisfatória. Em 1998, a Comissão registou cerca de 600 suspeitas de violação da legislação ambiental comunitária, com base nas queixas apresentadas pelo público, nas perguntas e petições parlamentares e nos casos detectados pela própria Comissão. Dos 123 casos que foram objecto de uma acção no Tribunal de Justiça em 1998, 49 diziam respeito ao ambiente.

As principais razões para a situação insatisfatória que se vive actualmente radicam na complexidade jurídica e técnica da legislação e na dificuldade em equilibrar os interesses de todos os intervenientes. Em alguns casos, a legislação ambiental diz respeito a interesses gerais que nem sempre incluem interesses privados específicos. Há também falta de pessoal qualificado e de recursos para a complexa função de inspecção e execução da lei a nível nacional e local. Por último, faltam as sanções dissuasórias, eficazes e proporcionais, nos Estados-Membros, quando as medidas não são adequadamente aplicadas.

Têm sido feitos esforços no sentido de assegurar o envolvimento de todos os actores e sectores relevantes no processo legislativo, incluindo a rede IMPEL de inspectores de direito ambiental. A Comissão propôs que fossem elaborados critérios mínimos a nível comunitário para a realização das tarefas de inspecção ambiental por parte das autoridades dos Estados-Membros.

Ao considerarmos as políticas futuras, temos de recordar-nos que o primeiro passo para melhorar o ambiente, no terreno, é a plena aplicação daquilo que já foi adoptado. Esta aplicação exigirá esforços redobrados. A implementação do acervo comunitário exigirá esforços ainda maiores dos países candidatos ao alargamento da União Europeia. A realização dos objectivos das medidas já adoptadas continua a ser, por conseguinte, uma das tarefas de qualquer estratégia ambiental futura, sendo necessário um firme compromisso nesse sentido por parte de todos os Estados-Membros (actuais e futuros). Isto é não menos essencial para a credibilidade da política ambiental da Comunidade como um todo.

A Comissão, pelo seu lado, irá continuar a exercer as suas competências no que respeita a assegurar a aplicação correcta e oportuna do direito comunitário e a melhorar as informações fornecidas ao público sobre as políticas comunitárias e a sua execução, através, designadamente, do relatório anual sobre o acompanhamento da aplicação do direito comunitário e do inquérito anual sobre a aplicação e o cumprimento do direito ambiental comunitário. A eficácia da política do ambiente deve ser avaliada com regularidade, tomando-se medidas correctivas, em caso de necessidade. Isto exige um sistema de monitorização eficiente para assegurar que a legislação é correctamente aplicada, sendo para isso necessário rever e reforçar a Directiva "Relatórios" (91/692).

6. Progressos no alargamento da gama de instrumentos

6.1. Instrumentos de mercado

O alargamento da gama de instrumentos políticos destinados a alcançar os nossos objectivos ambientais era um dos pilares principais do Quinto Programa. Nos instrumentos de mercado incluem-se os impostos, as taxas, os subsídios de incentivo ambiental, os sistemas de depósito reembolsáveis, os sistemas de comércio de autorizações, os regimes de eco-rotulagem e os acordos ambientais, etc.. O seu objectivo é encorajar os produtores e os consumidores, através dos preços e de sinais informativos no mercado, a adoptarem práticas ou fazerem escolhas que tenham em conta o custo ambiental da produção e do consumo de bens. A importante questão de ordem prática que se coloca é identificar quando tais instrumentos poderão ser mais eficiente e eficazes do que outros tipos de medidas políticas ou, alternativamente, quando poderão ser um complemento eficaz para outros instrumentos.

Os impostos ambientais, por exemplo, constituirão muitas vezes a forma mais eficaz de aplicar o princípio do poluidor-pagador através da internalização directa dos custos ambientais.

A nível dos Estados-Membros, os últimos cinco anos assistiram à aplicação de muitas medidas novas, embora uns Estados-Membros sejam claramente mais activos do que outros. Mais importante ainda, existem indícios crescentes de que estas medidas produzem efectivamente os efeitos desejados (por exemplo, a ligação entre a diminuição das emissões de chumbo e a introdução de uma diferenciação fiscal entre a gasolina com chumbo e sem chumbo).

A nível comunitário, muitas das directivas emitidas pela Comissão prevêem o recurso a incentivos fiscais para estimular uma aplicação precoce (por exemplo, os relativos às emissões dos veículos e à qualidade do combustível). Contudo, a adopção de medidas à escala comunitária, designadamente um imposto sobre o CO2 ou um imposto sobre os produtos energéticos, foi, pelo contrário, decepcionante. A estrutura institucional (necessidade de unanimidade no Conselho ECOFIN) impediu que se efectuassem quaisquer progressos reais.

A introdução do sistema comunitário de rotulagem ecológica, juntamente com o Programa de Assistência à Gestão e Auditoria Ecológica (Eco-Management and Audit Scheme - EMAS), também foram iniciativas novas destinadas a influenciar o comportamento dos produtores e dos consumidores através de mecanismos de mercado. A aceitação do EMAS pela indústria transformadora da UE tem sido animadora e, embora seja difícil quantificá-la em termos precisos, contribuiu quase certamente para reduzir as emissões e os riscos ambientais. O Regulamento EMAS está actualmente a ser revisto e alargado a outros sectores de actividade, tais como o sector dos serviços e o da venda a retalho.

6.2. Instrumentos financeiros

A partir de 1993, as acções para promover a coesão económica e social ao abrigo dos Fundos Estruturais têm tido uma ligação mais forte ao ambiente, incluindo a introdução da avaliação estratégica do impacto ambiental dos programas. No período de 1993-99 foram consagrados mais fundos aos investimentos ambientais. O Fundo de Coesão tem concedido uma percentagem crescente do seu montante total a projectos de carácter ambiental (equivalente a 49,1%).

O Programa LIFE, o único totalmente dedicado ao ambiente, produziu muitos exemplos de tecnologias inovadoras, boas práticas e integração aos níveis locais.

Os bancos de desenvolvimento começaram a incorporar critérios ambientais nas suas operações de concessão de empréstimos. Contudo, os progressos em matéria de oferta de produtos financeiros "verdes" por parte dos bancos e companhias de seguros privados, de economia doméstica "verde" ou de uma maior avaliação dos riscos ambientais continuam a ser bastante limitados.

Os subsídios podem ter impactos significativos no ambiente, tanto positivos como negativos. Mesmo não sendo criados com a intenção deliberada de prejudicar o ambiente, são frequentemente introduzidos sem ter em conta as respectivas consequências ambientais. Por exemplo, estima-se que, se os subsídios energéticos fossem suprimidos na OCDE, as emissões de gases com efeitos de estufa nos países membros desta organização sofreriam uma redução de 13% até 2005, relativamente aos valores de 1990.

Por outro lado, fizeram-se alguns progressos, nomeadamente na reforma da Política Agrícola Comum, no âmbito da Agenda 2000. Houve uma substituição dos subsídios aos produtos pelo apoio aos rendimentos, que está, em parte, ligado à adopção de práticas agrícolas não prejudiciais para o ambiente. Além disso, os programas agro-ambientais pagam subsídios aos agricultores que prestam serviços ambientais.

De um modo geral, a experiência dos últimos anos mostra que existem potencialidades para dirigir financiamentos, directa e indirectamente, para os benefícios ambientais. Mas há que fazer mais progressos, em especial para que os subsídios energéticos e de transportes assegurem a plena integração dos critérios ambientais nos critérios de financiamento comunitários (designadamente no que diz respeito aos Fundos Estruturais).

6.3. Investigação e desenvolvimento

A investigação e desenvolvimento, através de sucessivos programas-quadro comunitários, oferece a possibilidade de abordar as dimensões quer científicas e tecnológicas, quer socioeconómicas do ambiente.

O 5º Programa-Quadro abrange temas como a gestão e a qualidade da água, a alteração global, o clima e a biodiversidade, ecossistemas marinhos, a cidade do futuro, investigação de tecnologias genéricas relativas aos perigos naturais e à observação da Terra. Consagra ainda mais de 2 mil milhões de euros à investigação ambiental em colaboração ao abrigo do programa "Energia, Ambiente e Desenvolvimento Sustentável", no período de 1999-2002.

Os resultados da investigação fornecem informações operacionais para a tomada de decisões e para o desenvolvimento da política de ambiente. Os programas de investigação da Comunidade possuem o benefício adicional de promoverem o envolvimento dos cientistas nas questões ambientais. Através das muitas redes constituídas em projectos de investigação transnacionais, ajudam a construir consensos entre os cientistas que alimentam o processo de tomada de decisões a nível nacional, europeu e internacional.

6.4. Instrumentos de ordenamento do território

Embora o ordenamento do território seja principalmente da responsabilidade dos Estados-Membros, há várias iniciativas fundamentais a nível da UE que permitem desenvolver uma abordagem mais integrada. É o caso do Plano de Desenvolvimento do Espaço Comunitário, que se destina a promover a cooperação entre Estados-Membros na busca de um desenvolvimento sustentável através de uma utilização espacial mais equilibrada do território da União. Esta nova geração de instrumentos de ordenamento do território pode auxiliar a cooperação entre Estados-Membros e entre as regiões e as autoridades locais, fornecendo um quadro de referência para questões como o desenvolvimento urbano e rural e a gestão de zonas sensíveis ou para sectores como o da política de transportes.

7. Questões internacionais

Cerca de um terço da política ambiental comunitária tem por objectivo aplicar compromissos internacionais juridicamente vinculativos. A UE desempenha um papel importante à mesa das negociações e no incitamento à aplicação dos acordos relativos a problemas mundiais (p.ex. camada de ozono, alterações climáticas, biodiversidade), regionais (acidificação, resíduos e água) e a todos os problemas relacionados com produtos perigosos, designadamente os produtos químicos e as substâncias radioactivas. A actividade de investigação, apoiada ao abrigo dos 4º e 5º Programas-Quadro, proporciona um auxílio importante a estas acções internacionais. A UE também tem contribuído para desenvolver muitos dos processos internacionais que proporcionam orientações aos governos quanto à forma como devem desenvolver a sua política ambiental. Nestes processos incluem-se o prosseguimento activo da Declaração do Rio e da Agenda 21 e o apoio a actividades através do Programa das Nações Unidas para o Ambiente.

Contudo, a UE poderia ter maior visibilidade e utilizar de forma mais sistemática todo o seu peso económico e político, além de reforçar a coerência entre as diversas políticas. O comércio continua a ser uma área preocupante a nível da qual são necessários progressos para conciliar o objectivo do crescimento do comércio e os objectivos de defesa do ambiente. Esta é a abordagem geral já adoptada pela Comunidade tendo em vista a próxima ronda de negociações da OMC. A alterações climáticas é um problema mundial que só pode ser resolvido através de esforços concertados a nível internacional. A UE deve manter a sua liderança nas negociações internacionais ao longo dos próximos anos.

8. Progresso global em direcção a um desenvolvimento sustentável

O Quinto Programa de Acção em matéria de Ambiente pretendia iniciar o trajecto da Comunidade rumo ao desenvolvimento sustentável. Tal como esta avaliação global confirma, porém, muitas tendências ambientais não são sustentáveis e a qualidade de vida dos cidadãos continua a ser afectada, apesar dos progressos efectuados na legislação ambiental e (embora em menor grau) no alargamento da gama de instrumentos. Por um lado, o crescimento económico, a melhoria das comunicações e dos transportes contribuem para uma melhor qualidade de vida. Por outro, no entanto, o crescimento e o carácter das actividades humanas, expressos através de um consumo crescente de bens e serviços, implicam igualmente uma utilização acrescida dos recursos naturais e um aumento das pressões sobre o ambiente. A política de ambiente tem tido algum êxito no combate aos efeitos destas pressões, no que toca, por exemplo, a incentivar a utilização de combustíveis menos poluentes ou a reduzir e prevenir as descargas de efluentes industriais nos rios, na atmosfera e, finalmente, no mar. Todavia, de acordo com as previsões actuais, não será capaz de acompanhar, ou de ter em conta, a crescente procura agregada de transportes rodoviários, electricidade, construção de habitações e de estradas, etc.. O crescimento nestas áreas ultrapassa, pura e simplesmente, as melhorias alcançadas pelos avanços tecnológicos e por controlos ambientais mais rigorosos. A análise das causas dos problemas ambientais confirma as áreas de especial preocupação realçadas pelo Quinto Programa: transportes rodoviários, produção e utilização de energia, turismo, produção e consumo de bens e agricultura intensiva.

Há várias questões que destacam especialmente a necessidade de abordar o ambiente em conjunto com as dimensões económicas e sociais.

Alterações climáticas

O cenário traçado caso não sejam tomadas novas medidas prevê que a União Europeia não irá conseguir cumprir o compromisso, assumido em Quioto, de reduzir as emissões de gases com efeito de estufa em 8%, até 2008-2012, e que, na realidade, aumentará as suas emissões nos próximos anos. O problema está a ser agravado pelo facto de as metas de Quioto serem apenas um primeiro passo para a consecução do objectivo fundamental de estabilizar a concentração dos ditos gases.

Tendo isto em conta, as tendências actuais, por exemplo, no sector dos transportes não estão claramente de acordo com os compromissos comunitários em matéria de alterações climáticas. Em relação aos transportes, que são responsáveis por aproximadamente um quarto das emissões totais de CO2, a Comissão previu um aumento no CO2 de quase 40% entre 1990 e 2010 nas condições actuais. [3] A existência de automóveis mais eficientes em termos de consumo de combustíveis, em resultado da estratégia comunitária para reduzir as emissões de CO2 dos automóveis, não será suficiente para superar o efeito do crescimento do tráfego.

[3] Comunicação sobre transportes e CO2 - Desenvolvimento de uma abordagem comunitária, COM(1998) 204 final.

Com excepção da indústria, sector onde se prevê que as emissões de CO2 irão diminuir 15% entre 1990 e 2010, não se prevê que qualquer sector contribua verdadeiramente para o cumprimento da meta de Quioto, se não forem tomadas outras medidas, uma vez que as emissões se mantêm estáveis.

Para além de se centrar em medidas promissoras de redução das diversas emissões, uma estratégia de prevenção da alterações climáticas tem, por conseguinte, de integrar as considerações relativas à alterações climáticas nas decisões de uma grande variedade de outros sectores para além da energia e dos transportes, especialmente a indústria, a agricultura e o sector doméstico. É necessário alcançar uma maior eficiência energética, um maior uso das fontes de energia renováveis e, por último, uma diminuição da procura de energia e transportes. Isto só poderá ser feito num quadro que ultrapasse em muito a política de ambiente e mude os padrões de desenvolvimento social, tendo em conta os impactos ambientais, económicos e sociais. Simultaneamente, os custos potenciais da alterações climáticas para a nossa economia são enormes e as acções visando melhorar a eficiência energética da nossa sociedade produzirão benefícios económicos imediatos em termos de redução do desperdício e de progresso tecnológico.

Globalização e aumento da pressão sobre recursos naturais limitados

A globalização oferece oportunidades de aplicação de melhores normas ambientais em todo o mundo mas, ao mesmo tempo, é susceptível de aumentar o consumo de recursos. O aumento do comércio e os níveis de riqueza mais elevados dos países em desenvolvimento deverão levar a uma melhoria das normas ambientais desses países, à medida que as classes médias urbanas emergentes façam aumentar a sensibilização e a exigência de um desenvolvimento sustentável e de melhor ambiente. A transferência mais rápida de informações entre países e a transferência de tecnologias melhores e menos poluentes deverão reduzir as pressões sobre o ambiente.

Como aspectos negativos, temos que o aumento dos níveis de comércio é susceptível de impor uma maior pressão sobre o ambiente, em virtude da maior escala dos transportes e da crescente procura de matérias-primas e bens mais baratos fornecidos pelos países em desenvolvimento, à medida que os obstáculos ao comércio vão sendo eliminados. Prevê-se que o consumo final pela sociedade no seu conjunto aumente 50% até 2010, à medida que os elevados padrões de consumo ocidentais se estendem a amplos sectores da população mundial. O crescimento da população e as previsões do aumento do PIB per capita (mais 40% entre 1990 e 2010 e mais 140% em 2050) também poderão ter impacto sobre as emissões mundiais de CO2 que, segundo as estimativas, irão triplicar até 2050.

Esta situação aumenta a necessidade de os países desenvolvidos reduzirem a utilização de recursos para níveis mais sustentáveis, a fim de permitir que o mundo em desenvolvimento usufrua de uma parte justa dos recursos globais.

Saúde e qualidade de vida dos cidadãos

Embora a qualidade ambiental tenha registado avanços, o estado do ambiente da Europa continua a afectar a saúde pública e a qualidade de vida dos cidadãos. A poluição atmosférica está associada a hospitalizações e óbitos suplementares que ocorrem na UE todos os anos. A exposição ao ruído perturba o sono, afecta o desenvolvimento cognitivo das crianças e pode conduzir a doenças psicossomáticas. A Comissão estimou que os custos externos da poluição atmosférica e do ruído do tráfego ascendem a 0,6% do PIB [4]. Estes efeitos privam os europeus do ambiente seguro e limpo que eles merecem. Além disso, representam um custo económico para a sociedade, sob a forma de cuidados de saúde e redução da produtividade. A crise da BSE é um exemplo dos custos sociais potenciais das práticas agrícolas insustentáveis.

[4] Livro Verde da Comissão "Para uma formação correcta e eficiente dos preços dos transportes", COM(95) 691 final.

Os custos económicos externos, causados por uma falta de controlos ambientais e por padrões insustentáveis de produção e de consumo, demonstram a ineficiência de uma via de desenvolvimento insustentável e o modo como afecta os cidadãos europeus. Estes custos põem em evidência a necessidade de uma estratégia global que reúna as dimensões ambiental, económica e social e a promoção do princípio do poluidor-pagador, sempre que possível.

As alterações climáticas, as expectativas legítimas dos países em desenvolvimento de obterem uma parte justa dos recursos limitados existentes no mundo e os custos do "não-ambiente" para os cidadãos e para a sociedade exigem, todos eles, que a UE enverede por uma via de desenvolvimento mais sustentável ambientalmente, sem deixar de satisfazer as nossas aspirações económicas e sociais. Ilustram a necessidade de abordar os problemas ambientais através de mudanças em diferentes sectores económicos e os benefícios económicos e sociais mais gerais que resultariam dessa abordagem mais ampla. As tendências postas em evidência na presente Comunicação mostram, contudo, que não estamos no bom caminho para assegurar um desenvolvimento sustentável. É de esperar que as novas medidas de política ambiental no âmbito do Sexto Programa de Acção em matéria de Ambiente consigam trazer algum remédio aos problemas ambientais. Contudo, dadas as tendências sociais subjacentes às pressões ambientais, a existência de mais legislação ambiental não será só por si suficiente.

9. Desenvolver as realizações do Quinto Programa

A presente avaliação global do Quinto Programa de Acção em matéria de Ambiente confirma que a Comunidade progrediu no desenvolvimento da sua política ambiental e que está a produzir melhorias ambientais em determinadas áreas. Os progressos no sentido da sustentabilidade têm sido claramente limitados e o Quinto Programa não atingiu os seus objectivos. Embora exista uma sensibilização cada vez maior para a importância da integração dos objectivos ambientais nas outras políticas, muitas vezes em resposta à busca de formas mais flexíveis e economicamente eficientes de alcançar soluções, esta abordagem e a nova gama de instrumentos em que assenta, ainda está insuficientemente desenvolvida em muitos sectores. As tendências profundas existentes em muitos sectores económicos e a sua constante ligação aos impactos ambientais é razão para preocupações.

Neste contexto, a Comissão considera que os principais princípios do Quinto Programa continuam a ser válidos e que deveremos desenvolvê-los com novas acções. O ponto de partida para fazer progredir a política comunitária de protecção e melhoria do ambiente é a necessidade de aprender com os êxitos e de solucionar as insuficiências na execução do Quinto Programa. Para além da aplicação e, quando necessário, do reforço das medidas existentes, bem como do desenvolvimento de novas medidas para abordar os problemas emergentes no âmbito do Sexto Programa de Acção, o reforço da integração das considerações ambientais nas outras políticas e o envolvimento mais forte dos cidadãos e dos intervenientes no processo, tendo em vista o seu empenho e responsabilidade, são as chaves para o desenvolvimento sustentável.

Essencialmente, aquilo que temos de alcançar é uma dissociação entre os impactos negativos no ambiente e no consumo de recursos naturais, por um lado, e o crescimento económico, por outro. A dissociação implica que o crescimento económico se faça mantendo, ao mesmo tempo, o ambiente intacto mediante uma utilização mais eficiente dos recursos e a imposição de normas ambientais mais exigentes. Ao aumentarmos a ecoeficiência dos nossos padrões de produção e consumo, reduziremos a marca da nossa sociedade neste planeta, salvaguardando desse modo as aspirações dos países em desenvolvimento e as gerações presentes e futuras.

9.1. Integração - Abordagem das implicações ambientais das políticas sectoriais

O Quinto Programa de Acção reconheceu o papel fundamental dos sectores económicos como motores da mudança ambiental. Em Junho de 1998, o Conselho Europeu deu um novo impulso ao processo de integração do ambiente nos outros sectores ao exigir que as diferentes formações do Conselho apresentassem relatórios sobre a integração ambiental e elaborassem estratégias ambientais. Os relatórios e estratégias elaborados por seis formações do Conselho serão analisados pelo Conselho Europeu de Helsínquia em finais de 1999. Estes elementos são considerados essenciais para a obtenção de uma abordagem mais estruturada às contribuições sectoriais para a solução dos problemas ambientais. O documento de trabalho elaborado pela Comissão para a cimeira de Helsínquia contribui para esta análise e sugere novas acções no futuro. São também passos em frente num processo contínuo que exige

· um forte empenhamento político no sentido da integração;

· um reforço das disposições institucionais;

· uma gestão correcta da qualidade geral do processo.

Mais especificamente, a probabilidade de que as estratégias de integração tenham êxito aumenta, se elas incluírem

· Objectivos, tanto quanto possível quantificados, e medidas;

· Componentes europeus, nacionais, regionais e locais;

· Indicadores para monitorizar os progressos e avaliar a eficácia das políticas.

A integração é um processo que visa compreender melhor as ligações e os diferentes interesses e cedências mútuas envolvidos na busca de um consenso entre os actores. Constitui, portanto, um desafio de modernização das administrações, uma vez que implica uma cultura e práticas de gestão novas e abertas, mais diálogo e transparência. Vários instrumentos e competências promovem essa nova cultura:

· A investigação e o desenvolvimento, por intermédio do 5º Programa-Quadro, e a exploração dos resultados dos programas anteriores, podem contribuir para um aumento do conhecimento. A investigação pode fornecer aos decisores políticos informações sobre os impactos das actividades socioeconómicas no ambiente e sobre as melhores alternativas para a adaptação das políticas.

· A avaliação ambiental estratégica (AAE) é um instrumento que visa assegurar a colocação de informações relevantes e oportunas à disposição dos responsáveis políticos, a informação e consulta dos intervenientes e do público em geral no processo de tomada de decisões, e que assegura a qualidade desse processo a todos os níveis.

· A análise económica ajuda a compreender os custos ambientais ocultos das acções e a identificar as opções mais eficientes em termos de custos para alcançar os diversos objectivos.

· Os indicadores, tanto sob a forma de indicadores ambientais correntes que medem as pressões ambientais como sob a forma de indicadores da integração em cada um dos sectores, ajudam os responsáveis políticos fornecendo-lhes informações factuais que mostram as tendências ao longo do tempo. Estes indicadores visam proporcionar uma base informativa para a adopção de decisões políticas mais integradas, dentro de cada sector e transversalmente aos diversos sectores, assegurando a cobertura das principais preocupações ambientais por uma política coordenada.

· Instrumentos como o EMAS, uma vez alargados a todos os sectores económicos e às autoridades públicas, irão constituir um incentivo para a adaptação das estruturas e gestão administrativas.

A Agenda 2000 foi um passo positivo que mostra de que modo os objectivos ambientais, económicos e sociais podem ser postos em prática no âmbito da agricultura, do alargamento e da política regional. Caberá agora aos Estados-Membros aproveitarem as oportunidades oferecidas pela Agenda 2000.

A Comunidade terá de levar mais longe os seus esforços de integração do ambiente nas decisões em todas as áreas políticas e a nível europeu, dos Estados-Membros, regional e local, para que possa cumprir os seus objectivos ambientais e estar à altura das expectativas dos cidadãos.

9.2. Envolvimento dos cidadãos e dos intervenientes

Um importante elemento do Quinto Programa, que acentua a integração e o trabalho em parceria com os sectores económicos, era o conceito de responsabilidade partilhada. A integração não resultará sem que os intervenientes se apropriem do conceito e os cidadãos sejam capacitados a participar graças a uma informação adequada. Embora a preocupação dos cidadãos europeus com a degradação do ambiente seja grande, muitas pessoas têm uma perspectiva restrita daquilo que podem fazer para proteger o ambiente e poucas confiam na informação que é dada ao público e na eficiência da política de administração pública. A apropriação insuficiente por parte dos intervenientes é uma das causas do reduzido êxito do Quinto Programa de Acção.

A Comunidade já se dotou com instrumentos que estabelecem incentivos para que os intervenientes assumam as suas responsabilidades. Entre estes, contam-se o sistema de eco-auditoria (EMAS), a rotulagem ecológica, os acordos ambientais segundo um conjunto de critérios claro, o instrumento LIFE e o apoio a actividades destinadas a promover o intercâmbio de experiências e melhores práticas (p.ex. a Campanha "Cidades e aglomerações a favor de um desenvolvimento sustentável"). Tem de realizar-se um esforço para assegurar que estes instrumentos são plenamente utilizados. Um sistema de responsabilidade pelos danos ambientais completará esta gama de instrumentos e promoverá um nível mais elevado de responsabilidade. Um regime de responsabilidade ambiental ajudará a garantir que os poluidores pagam pelos danos ambientais que causam. Contribuirá também para uma melhor aplicação do princípio de precaução e para a prevenção dos problemas ambientais. A inclusão dos custos ambientais das actividades humanas e económicas nos preços de mercado, através de instrumentos fiscais e de outros instrumentos económicos, seria um passo crucial em frente.

A experiência demonstra-nos que, quando os cidadãos agem, as políticas começam a mudar para melhor. Se quisermos mudar os comportamentos, os cidadãos devem ser convenientemente informados e responsabilizados.

A informação tem de ser reconhecida mais do que alguma vez o foi até hoje como um instrumento que habilita os cidadãos a fazerem escolhas acertadas, correspondentes ao seu elevado nível geral de preocupação com o ambiente. O fornecimento de informações actualizadas sobre o estado do ambiente e as opções comportamentais alternativas deve ser um componente essencial das políticas futuras.

Um melhor acesso à informação, a participação dos cidadãos no processo político e o acesso à justiça em questões ambientais proporcionarão aos cidadãos um interesse acrescido no seu ambiente e promoverão uma política de ambiente correcta. O Tratado de Amesterdão (artigo 255º) concede aos cidadãos o direito de acesso aos documentos das Instituições Comunitárias. Este direito tem agora de ser transposto para os regulamentos internos das Instituições até Maio de 2001. A Convenção de Aarhus (Convenção da Comissão Económica para a Europa das Nações Unidas sobre o Acesso à Informação, a Participação do Público na Tomada de Decisões e o Acesso à Justiça em Questões Ambientais), de 1998, desempenhará, uma vez ratificada, um papel importante na "democratização" da gestão ambiental. Este facto, por seu turno, conduzirá a um debate mais informado e aberto entre todos os intervenientes sobre as possíveis soluções para os problemas ambientais. Finalmente, os indicadores que medem a eficácia das políticas e o progresso realizado são um instrumento prático para assegurar a transparência e uma análise crítica do público.

De um modo semelhante, a educação e a formação em matéria de ambiente deverão ser mais apoiadas através de programas comunitários como o Programa Sócrates e o Programa Leonardo da Vinci.

10. Conclusões: do Ambiente para o Desenvolvimento sustentável, as etapas seguintes

A avaliação do Quinto Programa de Acção mostra que fizemos progressos no tocante à legislação ambiental, mas que os êxitos em relação à integração do ambiente nas demais áreas políticas foram bastante modestos. A abordagem geral do programa continua a ser válida, no entanto, e constitui o ponto de partida das políticas futuras. Os principais desafios que enfrentamos prendem-se com padrões insustentáveis de consumo e de produção, que:

· Destroem gradualmente a qualidade do ambiente;

· Suscitam preocupações de saúde e segurança;

· Desperdiçam recursos;

· Dão origem a condições climáticas novas e potencialmente prejudiciais.

Actualmente, a União está longe de alcançar o seu objectivo geral de desenvolvimento sustentável, tal como se encontra expresso no Tratado de Amesterdão. A tarefa que agora enfrentamos é saber como podemos dar substância a este compromisso. Na essência, ele exige que alteremos a forma como definimos os objectivos económicos, sociais e ambientais, para que se tornem complementares e contribuam conjuntamente para a sustentabilidade. Os progressos dependerão não só das acções a nível comunitário, mas também, e em grande medida, da disposição que os Estados-Membros demonstrarem para assumirem as suas responsabilidades.

Uma abordagem estratégica ao desenvolvimento sustentável poderá ser constituída por um conjunto de princípios orientadores, secundados por planos de acção que abordem os diversos aspectos económicos, sociais e ambientais. Um dos pilares da estratégia deverá ser o Sexto Plano de Acção em matéria de Ambiente, onde se tratarão as principais prioridades ambientais, juntamente com as estratégias dos principais sectores económicos, e se apresentarão as medidas políticas ambientais que são essenciais para a sustentabilidade. O novo programa fixará os objectivos gerais que terão de ser traduzidos em metas quantificáveis para orientar o desenvolvimento das medidas ambientais e das estratégias nos sectores económicos. As prioridades ambientais para o Sexto Programa de Acção têm de ser vistas no contexto mais amplo de uma UE alargada e um dos desafios que a União terá de enfrentar será o de desenvolver uma estratégia ambiental para o processo de alargamento.

Um vasto debate, envolvendo todos os interesses, constituirá um elemento essencial da preparação do Sexto Programa. O presente documento pretende oferecer uma plataforma para esse debate sobre a abordagem global e as prioridades a incluir no novo programa.