PT Jornal Oficial da União Europeia C 173/15

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre «A eficácia das medidas de financiamento do FSE e do FEAD nos esforços da sociedade civil para combater a pobreza e a exclusão social no quadro da Estratégia Europa 2020»

(parecer de iniciativa)

(2017/C 173/03)

Relator: Krzysztof BALON

Decisão da plenária 21.1.2016 Base jurídica Artigo 29.o, n.o 2, do Regimento Parecer de iniciativa Competência Secção Especializada de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania Adoção em secção 3.2.2017 Adoção em plenária 22.2.2017 Reunião plenária n.o 523 Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções) 171/1/2

1. Conclusões e recomendações

1.1. O CESE, atendendo ao facto de que a pobreza e a exclusão social favorecem as tendências populistas em muitos Estados-Membros da UE, congratula-se com as conclusões do Conselho Europeu, de 16 de junho de 2016, sobre o «Combate à pobreza e à exclusão social: Uma abordagem integrada» (1) e defende a criação, no quadro das próximas perspetivas financeiras, de um fundo europeu integrado para combater a pobreza e a exclusão social, baseado na experiência adquirida até à data com a aplicação do Fundo de Auxílio Europeu às Pessoas mais Carenciadas (FEAD) e do Fundo Social Europeu (FSE).

1.2. Tendo em conta a diversidade de problemas e grupos-alvo nos Estados-Membros individuais, incluindo as diferentes formas de migração, a aplicação de um fundo desse tipo deve aproveitar plenamente a experiência e a capacidade das organizações da sociedade civil, conferindo-lhes um papel preponderante no planeamento, aplicação, monitorização e avaliação dos programas. O fundo também deve contribuir para reforçar as capacidades das redes de organizações da sociedade civil, com uma ênfase especial nas organizações que prestam assistência.

1.3. O CESE estima que a monitorização pela Comissão Europeia da utilização do FSE na luta contra a pobreza e a exclusão social e da utilização do FEAD para fomentar medidas de integração nos Estados-Membros, no quadro das perspetivas financeiras atuais, deveria ser mais eficaz. A monitorização deve associar estreitamente as organizações da sociedade civil e as pessoas afetadas pela pobreza e a exclusão social.

1.4. O CESE tem para si que a cooperação entre os órgãos nacionais que gerem os fundos e as organizações parceiras é extremamente importante (2). Estas organizações dão um contributo técnico e organizativo significativo, representando um valor acrescentado genuíno para a aplicação do FSE e do FEAD. Neste contexto, o CESE propõe que a Comissão Europeia considere clarificar melhor os requisitos mínimos que as autoridades dos Estados-Membros deverão cumprir no âmbito de uma parceria, bem como prever sanções em caso de aplicação inadequada.

1.5. O CESE insta a Comissão Europeia a ponderar a pertinência de exigir aos Estados-Membros que recorram à assistência técnica no quadro do FEAD e do FSE, tendo também em vista o desenvolvimento das capacidades das organizações da sociedade civil envolvidas no combate à pobreza e à exclusão social. Defende, além disso, o reforço das capacidades técnicas e organizativas das redes europeias de organizações que combatem a pobreza e a exclusão social.

1.6. O CESE solicita aos Estados-Membros que façam maior uso da possibilidade de atribuir subvenções globais, reafetar subvenções e, quando possível, tratar equitativamente as prestações em espécie e as contribuições financeiras. Cabe também examinar a possibilidade de a Comissão Europeia impor, no quadro dos programas operacionais, a obrigação de afetar uma grande parte dos recursos a projetos com orçamentos mais reduzidos. Tal permitiria apoiar as organizações e os grupos de autoajuda ativos ao nível local.

1.7. O CESE apoiará de forma sistemática as atividades das organizações da sociedade civil e a sua cooperação com as autoridades e as instituições públicas em prol da luta contra a pobreza e a exclusão social. Ao mesmo tempo, manifesta vontade de criar um pequeno grupo eventual, composto por membros do CESE e plataformas pertinentes da sociedade civil a nível europeu, que, mesmo no âmbito do atual quadro financeiro, contribua para uma melhor coordenação das ações do FSE e do FEAD e para o debate sobre os princípios básicos de um futuro fundo europeu integrado para combater a pobreza e a exclusão social. Neste contexto, considera essencial a cooperação com o Comité das Regiões.

2. Introdução

2.1. O objetivo n.o 1 da Agenda 2030 da ONU para o Desenvolvimento Sustentável (3) é erradicar a pobreza em todas as suas formas e em todos os lugares. O combate à pobreza e à exclusão social é também uma das prioridades da Estratégia Europa 2020. No entanto, as instituições europeias e alguns Estados-Membros continuam a insistir nas suas políticas de austeridade, apesar de a falta de melhorias rápidas e visíveis na situação dos cidadãos da UE afetados pela pobreza e pela exclusão social ser, aparentemente, uma das razões principais para o menor apoio público à integração europeia nos Estados-Membros. Os instrumentos financeiros da UE de combate à pobreza e à exclusão social — o Fundo de Auxílio Europeu às Pessoas mais Carenciadas (FEAD) e a atribuição de pelo menos 20 % dos recursos do Fundo Social Europeu (FSE) à promoção da inserção social — devem ser aplicados em todos os Estados-Membros de forma eficaz, mas sem substituir uma política integrada e abrangente de combate à pobreza e à exclusão social.

2.2. No quadro da Estratégia Europa 2020, a União Europeia impôs-se o objetivo de, até 2020, reduzir em pelo menos vinte milhões o número de pessoas em risco ou em situação de pobreza ou de exclusão social. Todavia, segundo dados relativos a 2014 (4), 24,4 % da população da UE — cerca de 122 milhões de pessoas — estava em risco de pobreza ou de exclusão social (comparado com 24,2 % em 2011 e 23,4 % em 2010). Uma análise dos diferentes indicadores comparativos revela que todos eles aumentaram em relação a 2008: o risco de pobreza após as transferências sociais (de 16,6 % para 17,2 %), a privação material grave (de 8,5 % para 8,9 %) e as pessoas com menos de 60 anos que vivem em agregados familiares com uma taxa muito baixa de atividade profissional (de 9,1 % para 11,1 %). Ao mesmo tempo, como afirmou o Conselho da União Europeia, «[a]s crescentes divergências entre Estados-Membros e dentro deles revelam a importância das medidas que têm vindo a ser tomadas em toda a União» (5).

2.3. O combate à pobreza e à exclusão social é um dos principais domínios de cooperação entre as organizações da sociedade civil, incluindo associações, fundações e cooperativas sociais, bem como sindicatos e organizações patronais, e as autoridades e instituições públicas dos Estados-Membros. A fim de eliminar (ou reduzir substancialmente) a pobreza e a exclusão social, é necessário proporcionar diversas formas de assistência material e imaterial através de organizações sem fins lucrativos (incluindo serviços sociais), criar, também no quadro do diálogo social, condições favoráveis à integração no mercado de trabalho e fornecer fundos adequados ao nível dos Estados-Membros e da UE. O CESE considera que só se poderá alcançar este objetivo da Estratégia Europa 2020 no quadro de uma União Europeia que seja encarada como uma comunidade da sociedade civil europeia, dos Estados-Membros e das instituições europeias.

2.4. Tendo especialmente em conta o fenómeno crescente dos trabalhadores pobres e as tendências demográficas, a consecução dos objetivos da Estratégia Europa 2020 no contexto da luta contra a pobreza e a exclusão social só pode ser garantida mediante a aplicação de medidas destinadas a combater as causas, e não apenas os sintomas, da pobreza e da exclusão social, no contexto mais amplo das políticas económica, fiscal, monetária e relativa à família.

2.5. Por conseguinte, embora a questão do apoio aos mais carenciados já tenha sido objeto de debate no CESE (6) em numerosas ocasiões, o Comité, após consulta das partes interessadas e da Comissão Europeia, elaborou o presente parecer com conclusões e recomendações específicas decorrentes da experiência adquirida até à data com a aplicação do FEAD e do FSE ao combate à pobreza e à exclusão social.

3. O FEAD e o FSE como instrumentos de combate à pobreza e à exclusão social

3.1. O Fundo de Auxílio Europeu às Pessoas mais Carenciadas (FEAD), ao contrário dos anteriores programas de ajuda alimentar, faz parte da política de coesão. O fundo contribui para a «realização do objetivo específico de atenuação das formas mais graves de pobreza através da prestação de assistência não financeira às pessoas mais carenciadas, da concessão de alimentos e/ou de assistência material de base e da realização de atividades de inclusão social vocacionadas para a integração social de pessoas nessas condições» (7).

3.2. O Fundo Social Europeu visa promover níveis elevados de emprego e postos de trabalho de alta qualidade, incentivar um nível elevado de educação e de formação para todos, combater a pobreza, reforçar a inclusão social, incentivar a igualdade de género, a não discriminação e a igualdade de oportunidades.

3.3. As medidas financiadas pelo FEAD deverão ser complementares às medidas financiadas pelo FSE. Enquanto o FEAD se destina essencialmente a apoiar as pessoas em situação de extrema privação material, bem como a promover a ativação social básica das pessoas afetadas pela exclusão social a longo prazo, as medidas financiadas pelo FSE visam, nomeadamente, facilitar uma maior integração profissional e social dessas pessoas. O FEAD pretende, portanto, tornar possível dar os primeiros passos no sentido de ultrapassar a pobreza e a exclusão social, gerando perspetivas de emprego ou de participação noutras atividades no âmbito da política do mercado de trabalho. O financiamento atribuído à aplicação destas medidas é, no entanto, insuficiente para satisfazer as necessidades reais.

3.4. Todos os Estados-Membros se comprometeram a garantir a coerência entre o apoio com recursos do FSE e dos demais fundos estruturais e de investimento e as políticas e prioridades pertinentes da UE, incluindo a aplicação do princípio da parceria em conformidade com o código de conduta europeu sobre parcerias (8).

4. Aplicação prática do FEAD e do FSE até à data no combate à pobreza e à exclusão social no período de programação 2014-2020

4.1. Tanto os comentários recebidos das organizações da sociedade civil como as informações e os dados estatísticos à disposição do público assinalam uma série de problemas graves na aplicação do FEAD e do FSE no domínio em questão. Esses problemas, que ocorrem em alguns Estados-Membros, com níveis de gravidade diferentes, incluem o seguinte:

4.1.1. Atrasos na ativação dos mecanismos de apoio do FEAD e informações insuficientes para o público em geral e grupos-alvo sobre os objetivos do fundo e as oportunidades para recorrer às medidas do programa.

4.1.2. No tocante à redução da pobreza e da exclusão social, a ineficácia de afetar 20 % dos recursos do Fundo Social Europeu, bem como o favorecimento de projetos de integração no mercado de trabalho e, por outro lado, a omissão quanto à disponibilidade e à acessibilidade dos serviços sociais para os grupos marginalizados (9). Embora, até 2016, 25,6 % dos recursos do FSE tenham sido afetados aos objetivos supra (10), não há mudanças concretas na abordagem das medidas do FSE.

4.1.3. Os Estados-Membros não estão a tirar partido suficiente da possibilidade de oferecer aos beneficiários do FEAD os serviços de proximidade de integração social e profissional financiados pelo FSE.

4.1.4. A aplicação inadequada do princípio da parceria, no espírito do código de conduta europeu sobre parcerias, no caso do FSE, e a ausência de um instrumento equivalente para o FEAD, para além das falhas ao nível da consultação pública e da delegação da tomada de decisões fundamentais em instituições públicas sem consulta da sociedade civil. Além disso, a aplicação insuficiente do princípio da parceria compromete a transparência na utilização dos fundos e aumenta, por isso, o risco de corrupção e de abusos (11).

4.1.5. Os Estados-Membros estabelecem requisitos administrativos e formais para o FEAD e o FSE demasiado rigorosos e desnecessários para a aplicação correta das regras da UE. Esses requisitos, muitas vezes baseados nos mecanismos operacionais das administrações públicas de âmbito social, não têm em conta as características específicas dos grupos-alvo (por exemplo, os sem-abrigo, para quem muitas vezes é impossível uma identificação e registo formais) nem os métodos de trabalho das organizações da sociedade civil; em alguns Estados-Membros, estas organizações são alvo de sanções administrativas e financeiras desproporcionadas em relação à gravidade das infrações.

4.1.6. A fraca coordenação entre os fundos estruturais e as estratégias nacionais, a ausência de seguimento dos programas lançados ao abrigo dos fundos com recursos do orçamento nacional e a inexistência de uma abordagem a longo prazo do financiamento dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento, que podem afetar seriamente a consecução eficaz dos objetivos dos fundos nos Estados-Membros (12). Outros problemas incluem a definição inadequada ou pouco clara dos indicadores, impedindo a consecução dos objetivos a longo prazo das medidas.

4.1.7. A falta de mecanismos para melhorar e apoiar o reforço das capacidades das organizações da sociedade civil, incluindo a ausência de parcerias estáveis (e, no caso do FEAD, de acreditação) e de financiamento prévio para atividades ou de recursos para assistência técnica com vista a reforçar as capacidades das organizações.

4.2. Um estudo realizado pelas redes nacionais de organizações ativas no combate à pobreza (13) mostra que o nível da sua participação na elaboração de programas operacionais é, salvo algumas exceções, muito reduzido. A voz das organizações humanitárias não recebe a devida atenção nos comités de acompanhamento.

4.3. No entanto, dado que o FEAD — ao contrário do FSE — é um instrumento novo, há que destacar também os aspetos positivos da sua aplicação até à data. Assim, já em 2014, oito Estados-Membros tinham lançado programas operacionais no âmbito do FEAD (e outros quinze em 2015). Calcula-se que, só em 2014, 10,9 milhões de pessoas tenham beneficiado de programas financiados pelo FEAD (14). Além disso, a introdução do FEAD e o requisito de afetar 20 % dos recursos do FSE ao combate à pobreza e à exclusão social conduziram a uma maior cooperação entre a Comissão Europeia e os Estados-Membros e a uma melhor coordenação das atividades dos diferentes órgãos que lutam contra a pobreza e a exclusão social. A combinação da assistência financeira e das medidas de acompanhamento no quadro do FEAD, na maioria dos Estados-Membros, cria as condições para uma maior inserção social dos anteriores beneficiários de programas de ajuda alimentar.

4.4. Neste contexto, o CESE congratula-se com a criação pela Comissão Europeia de uma plataforma da Rede FEAD, que promove o intercâmbio de experiências, a criação de redes e a divulgação de boas práticas. Considera, porém, que, juntamente com as principais organizações de cúpula ativas nos Estados-Membros no domínio do FEAD, o CESE deve participar num diálogo estruturado com a Comissão Europeia.

5. Recomendações para a aplicação do FEAD e do FSE no combate à pobreza e à exclusão social

5.1. O CESE defende a criação, no quadro das próximas perspetivas financeiras, de um fundo europeu integrado para combater a pobreza e a exclusão social, baseado na experiência adquirida até à data com a aplicação do FEAD e do FSE. Este instrumento deve ter em conta a diversidade de problemas e grupos-alvo nos Estados-Membros individuais, nomeadamente aspetos relacionados com as diferentes formas de migração. Na aplicação de um fundo deste tipo, há que aproveitar, mais do que antes, a experiência e a capacidade das organizações da sociedade civil, conferindo-lhes competências em matéria de planeamento, aplicação, monitorização e avaliação dos programas; o fundo também deve contribuir para reforçar as capacidades das redes de organizações da sociedade civil, com uma ênfase especial nas organizações que prestam assistência. A integração dos fundos não deve prejudicar a dotação financeira nem o compromisso social da UE em relação aos objetivos por eles perseguidos.

5.2. O CESE entende que a monitorização pela Comissão Europeia da utilização do FSE na luta contra a pobreza e a exclusão social e do FEAD para fomentar medidas de integração nos Estados-Membros deveria ser mais eficaz. Em particular, a monitorização deveria avaliar os progressos em termos de inserção social — e não apenas a aplicação dos indicadores quantitativos estabelecidos — e associar estreitamente as organizações da sociedade civil e as pessoas afetadas pela pobreza e a exclusão social. Estas questões também devem constituir um elemento importante da avaliação intercalar.

5.3. O CESE propõe que a Comissão Europeia considere clarificar melhor os requisitos mínimos que as autoridades dos Estados-Membros deverão cumprir no âmbito de uma parceria com organizações da sociedade civil, bem como prever sanções em caso de aplicação inadequada (15).

5.4. O CESE insta a Comissão Europeia a ponderar a pertinência de exigir aos Estados-Membros que, recorrendo à assistência técnica no quadro do FEAD e do FSE, estabeleçam sistemas de fomento eficazes para reforçar as capacidades técnicas e organizativas das organizações da sociedade civil envolvidas no combate à pobreza e à exclusão social (16).

5.5. O CESE tem para si que a cooperação profissional entre os órgãos nacionais que gerem os fundos e as organizações parceiras — incluindo organizações da sociedade civil, regiões, municípios e outras administrações locais –, baseada em princípios claros e acordos transparentes, é extremamente importante. Estas organizações dão um contributo técnico e organizativo, representando um valor acrescentado genuíno para a aplicação do FSE e do FEAD. As autoridades de gestão devem consultar as organizações parceiras de forma mais eficaz, a fim de aperfeiçoar os programas operacionais, e também encorajar e apoiar a cooperação, a consulta e o intercâmbio de experiências (17).

5.6. Na medida em que os acordos de parceria e os programas operacionais resultam de negociações entre a Comissão Europeia e as autoridades nacionais, a Comissão poderia, no futuro, ser mais exigente quando da aprovação desses acordos e programas e requerer que sejam melhorados caso não respeitem plenamente o princípio da parceria (18).

5.7. O CESE solicita aos Estados-Membros que façam maior uso da possibilidade de atribuir subvenções globais, reafetar as subvenções e, quando possível, tratar equitativamente as prestações em espécie e as contribuições financeiras. Cabe também examinar a possibilidade de a Comissão Europeia impor, no quadro dos programas operacionais, a obrigação de afetar uma grande parte dos recursos a projetos com orçamentos mais reduzidos (19). Tal permitiria apoiar projetos, organizações e grupos de autoajuda de menor envergadura, da base para o topo, e facilitar o estabelecimento de parcerias ao nível local.

5.8. O CESE considera que os beneficiários diretos das medidas de apoio também podem e devem contribuir para reforçar a sua eficácia. As organizações humanitárias devem desenvolver instrumentos de avaliação adequados e, se possível, recrutar voluntários de entre os beneficiários diretos.

5.9. Para além disso, o CESE defende o reforço das capacidades técnicas e organizativas das redes europeias de organizações que combatem a pobreza e a exclusão social.

Bruxelas, 22 de fevereiro de 2017. O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Georges DASSIS

(1) http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10434-2016-INIT/pt/pdf

(2) De acordo com o Regulamento FEAD [Regulamento (UE) n.o 223/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho de 11 de março de 2014], «organizações parceiras» são organismos públicos e/ou organizações sem fins lucrativos que distribuem alimentos e/ou assistência material de base cujas operações tenham sido selecionadas pela autoridade de gestão. O Regulamento FSE [Regulamento (UE) n.o 1304/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho de 17 de dezembro de 2013] refere os parceiros sociais, as organizações não governamentais e outras organizações.

(3) http://www.unric.org/pt/objetivos-de-desenvolvimento-sustentavel/

(4) Eurostat — Comunicado de imprensa n.o 181/2015 de 16.10.2015.

(5) http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10434-2016-INIT/pt/pdf

(6) Pareceres do CESE: JO C 133 de 14.4.2016, p. 9, JO C 170 de 5.6.2014, p. 23.

(7) Regulamento (UE) n.o 223/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de março de 2014, relativo ao Fundo de Auxílio Europeu às Pessoas mais Carenciadas. Segundo o regulamento, cabe aos Estados-Membros estabelecer a definição de «pessoas mais carenciadas».

(8) O código de conduta europeu sobre parcerias não se aplica ao FEAD por assentar numa base jurídica diferente.

(9) http://www.eapn.eu/barometer-report-eapns-monitoring-the-implementation-of-the-20-of-the-european-social-funds-for-the-fight-against-poverty/

(10) http://ec.europa.eu/contracts_grants/pdf/esif/invest-progr-investing-job-growth-report_en.pdf

(11) Ver o parecer do CESE, JO C 487 de 28.12.2016, p. 1.

(12) «Harnessing cohesion policy to tackle social exclusion, in-depth analysis» [Aproveitar a política de coesão para combater a exclusão social, uma análise aprofundada], Serviço de Estudos do Parlamento Europeu, 2016, http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2016/583785/EPRS_IDA%282016%29583785_EN.pdf

(13) http://www.eapn.eu/barometer-report-eapns-monitoring-the-implementation-of-the-20-of-the-european-social-funds-for-the-fight-against-poverty/

(14) COM(2016) 435 final.

(15) Ver parecer do CESE: JO C 487 de 28.12.2016, p. 1.

(16) Ver parecer do CESE: JO C 487 de 28.12.2016, p. 1.

(17) Ver as conclusões do Conselho Europeu, de 16 de junho de 2016, sobre o «Combate à pobreza e à exclusão social: Uma abordagem integrada», ponto 15.

(18) «Harnessing cohesion policy to tackle social exclusion, in-depth analysis» [Aproveitar a política de coesão para combater a exclusão social, uma análise aprofundada], Serviço de Estudos do Parlamento Europeu, maio de 2016: http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2016/583785/EPRS_IDA%282016%29583785_EN.pdf

(19) Por exemplo, até 50 000 EUR.