Parecer do Comité Económico e Social sobre "O contributo do CES para as orientações gerais da Política Económica dos Estados-Membros e da Comunidade para o ano de 2002"

(2002/C 125/12)

Em 29 de Novembro de 2001, o Comité Económico e Social decidiu, nos termos do artigo 23.o do Regimento, elaborar um parecer sobre: "O contributo do CES para as orientações gerais da política económica dos Estados-Membros e da Comunidade para o ano de 2002".

A Secção da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social, incumbida da preparação dos trabalhos correspondentes, emitiu parecer em 25 de Fevereiro de 2002 (relatora: U. Konitzer).

Na 389.a reunião plenária de 20 e 21 de Março de 2002 (sessão de 20 de Março), o Comité Económico e Social adoptou por unanimidade o seguinte parecer.

1. O objectivo do presente parecer do CES

Este parecer visa:

- contribuir para a elaboração das orientações gerais da política económica para 2002 pela Comissão e o Conselho,

- prestar um contributo ao debate público sobre a coordenação e o conteúdo da política económica ao nível comunitário e

- estimular um debate interno objectivo nas organizações e grupos sócio-económicos representados no CES.

2. Os actuais métodos de coordenação da política económica e a necessidade de evolução e racionalização neste domínio

2.1. A filosofia do Tratado de Maastricht

O capítulo de política económica do Tratado (artigos 98.o a 104.o) atribui a responsabilidade da política económica, essencialmente, aos Estados-Membros. Contudo, a política económica é encarada como uma oportunidade de interesse comum. As políticas nacionais devem ser coordenadas de modo a contribuir para a realização dos objectivos da Comunidade no sentido do artigo 2.o(1). "As grandes Orientações das Políticas Económicas dos Estados-Membros e da Comunidade" são o principal documento político-económico da Comunidade. Trata-se de uma recomendação do Conselho (de carácter não vinculativo), elaborada com base numa recomendação da Comissão e numa decisão do Conselho Europeu. O Conselho informa o Parlamento Europeu da sua recomendação. A transposição das orientações gerais é supervisionada através de um processo inter-governamental. Em caso de infracção, pode seguir-se uma nova recomendação ao Estado-Membro em questão, que (como sanção) poderá ser tornada pública. Sugestões de conteúdo para a política económica - para além do princípio de uma economia de mercado aberto onde imperam a livre concorrência e o incentivo à utilização eficiente dos recursos - podem encontrar-se, no capítulo político-económico do Tratado, exclusivamente nas disposições relativas à política orçamental. Estas disposições(2) pretendem garantir que as políticas orçamentais, que permanecem responsabilidade nacional, não prejudiquem a política monetária orientada pela estabilidade de preços e centralizada no SEBC. O pacto de estabilidade e crescimento complementa e reforça estas disposições no âmbito da UEM.

2.2. Os procedimentos e o conteúdo previstos pelo Tratado foram complementados e desenvolvidos de diferentes maneiras:

- Em Amsterdão, acrescentou-se ao Tratado um título "Emprego", que reproduz o procedimento comunitário na área das linhas directrizes para o emprego; o procedimento comunitário na área das orientações gerais da política económica já não está indicado no Tratado de Amsterdão (proposta da Comissão que o Conselho só pode alterar por unanimidade, mas que tem de ser decidida por maioria qualificada).

- Em seguida, surgiram os chamados "processos":

- o processo de Luxemburgo para a política do mercado de trabalho,

- o processo de Cardiff para a política estrutural (no sector dos mercados de bens e factores) e

- o processo de Colónia para o diálogo macroeconómico entre os responsáveis das políticas monetária, orçamental e salarial com vista ao aperfeiçoamento da combinação de políticas macroeconómicas na UEM.

- Estes processos foram complementados através da definição de objectivos do Conselho Europeu da Lisboa nos sectores do crescimento, progresso técnico e pleno emprego.

- Para além disso, desenvolveu-se um complexo processo de consultas, medidas sobre pareceres não obrigatórios do Parlamento, da UEM, dos parceiros sociais, bem como tentativas por parte da Comissão e do Parlamento de estimular um debate público sobre questões da política económica europeia: cooperação entre os institutos de investigação económica, Fórum Económico de Bruxelas.

- No que respeita aos representantes governamentais, o papel dos Comités (Comité económico e financeiro, Comité da política económica e Comité do emprego) ganhou muita importância; em parte, esta importância foi conseguida em detrimento do papel da Comissão enquanto representante do interesse da Comunidade; surgiu também a impressão de rivalidade, falta de transparência e problemas na constituição dos Comités.

- Ao nível do Conselho, constituiu-se, de modo informal, o Eurogrupo, que se encarrega da coordenação da política económica e do desenvolvimento da combinação de políticas na UEM, mas que não possui poder de decisão contratual.

2.3. Avaliação da abordagem da política económica geral no âmbito do Tratado

2.3.1. Perante a introdução da nova moeda, o euro, e a convocação de uma convenção constitucional para a União Europeia, mas também na perspectiva iminente do alargamento da Comunidade, coloca-se a questão de saber se o método de elaboração e de supervisão da transposição das orientações gerais da política económica correspondeu às expectativas e se está apto a responder aos desafios do futuro.

2.3.2. Dentro dos aspectos positivos, deve referir-se que as condições de estabilidade para a realização bem sucedida da União Económica e Monetária foram alcançadas e que o cumprimento das regras orçamentais e políticas do Tratado e do pacto de estabilidade e crescimento ajuda a evitar os efeitos negativos (spillovers) na política financeira dos países parceiros e na política monetária comum da União Monetária. Também a política salarial e de rendimentos, não mencionada no Tratado, dos signatários das convenções colectivas adaptou-se melhor às exigências de estabilidade da União Monetária do que muitos esperavam. Daqui resultou uma combinação de políticas para a União Monetária que - apesar da actual recessão conjuntural, essencialmente definida por factores externos - foi mais favorável ao crescimento e ao emprego do que teria sido possível sem a União Monetária.

2.3.3. Contudo, importa também referir uma série de factores negativos. Em alguns Estados-Membros importantes, a consolidação orçamental em tempos de conjuntura favorável não foi suficientemente desenvolvida de modo a que, em período de conjuntura mais fraca, se pudesse retirar o máximo partido dos estabilizadores automáticos ou praticar uma política anti-cíclica activa. Para além disso, em muitos países, os investimentos públicos e também as verbas destinadas à formação ou à aquisição de capital humano ressentiram-se da consolidação orçamental, prejudicando não só a procura interna, na altura, como também ameaçando ser a base para dificuldades futuras no processo de crescimento e de retorno ao pleno emprego. De um modo geral, ainda não se conseguiu desenvolver, na Comunidade e na União Monetária, um conceito consensual de política macroeconómica contínua que realize uma combinação das políticas monetária, orçamental e salarial, que evite, tanto quanto possível, factores internos e externos de aumento da inflação e impeça as recessões conjunturais, de forma a permitir - em sintonia com a evolução da produtividade - uma evolução da procura macroeconómica o mais contínua possível. Só neste contexto - de elevada rentabilidade macroeconómica - é que o investimento pode evoluir o suficiente para concretizar o elevado potencial de crescimento e emprego da Comunidade, de acordo com os objectivos do artigo 2.o do Tratado e do Conselho Europeu de Lisboa.

2.4. Sugestões do CES para aperfeiçoamento

2.4.1. Desde a concretização da União Monetária, os dados fundamentais da política económica e a combinação de políticas macroeconómicas são, muito mais do que anteriormente, geridos a nível europeu. Mesmo neste plano, a política económica é entendida como coisa pública. No entanto, a evolução pragmática da abordagem de Maastricht parece complicada, pouco eficaz e não transparente; mas torna claro o alcance da necessidade de intervenção. A perspectiva do alargamento da Comunidade reforça esta necessidade de intervenção. A decisão tomada em Laeken de convocar uma Convenção sobre a evolução da Comunidade poderia permitir alcançar, ao cabo de um debate minucioso, o aperfeiçoamento das disposições do Tratado.

2.4.2. Em harmonia com a elaboração da recomendação da Comissão para as orientações gerais da política económica 2002 e tendo em vista a preparação da convenção, o Comité Económico e Social formula as seguintes sugestões:

a. Para incentivar a transparência, a Comissão deveria, em sintonia com as orientações gerais da política económica para 2002, apresentar um sumário sistemático de todos os processos e consultas ligados à elaboração das orientações gerais e à supervisão da sua aplicação. Tal sumário parece igualmente necessário em ordem à eficácia e à simplificação dos processos.

b. O debate sobre a comunicação da Comissão de 7 de Fevereiro de 2001 sobre o "reforço da coordenação das políticas económicas na zona euro"(3) deveria ser aprofundado (compare-se também com o parecer do CES sobre coordenação da política económica na UEM(4) e com o relatório do Parlamento redigido por Pervenche Bérès(5)).

c. Deveria, em especial, examinar-se que melhorias se poderia introduzir na coordenação da política económica através de legislação secundária adoptada com base no n.o 5 do artigo 99.o

d. Em relação aos trabalhos da Convenção, deveria igualmente verificar-se que alterações ao Tratado, no capítulo da política económica, se afiguram razoáveis. Parece ser particularmente interessante examinar os seguintes pontos: melhor articulação da esfera de interesse da Comunidade, restabelecendo o direito de proposta da Comissão na elaboração das orientações gerais das políticas económicas (n.o 2 do artigo 99.o); inclusão do Parlamento, do CES e dos parceiros sociais nos processos; definição mais clara do papel e da composição dos Comités, maior sintonia entre os Comités e entre as diferentes formações do Conselho; consolidação do Eurogrupo no Tratado; algumas sugestões de conteúdo simples na área da combinação de políticas macroeconómicas e das políticas estruturais.

3. A situação económica, as perspectivas e os desafios para a política económica

3.1. O papel do CES

O CES deveria tomar a iniciativa nas áreas que lhe parecem particularmente importantes ou para as quais tem competência especial. De todo o modo, não compete ao CES elaborar as orientações gerais da política económica no lugar da Comissão e do Conselho.

Para as orientações gerais para 2002, quer o CES restringir-se a quatro grupos de problemas:

- a avaliação da situação económica e das perspectivas,

- contributos para adaptação e o aperfeiçoamento da combinação de políticas macroeconómicas,

- sugestões para alguns problemas estruturais importantes:

- o desenvolvimento a médio prazo dos investimentos privados e públicos como condição para o crescimento e o retorno ao pleno emprego,

- o envelhecimento da população e os desafios, com ele relacionados, a longo prazo para a política económica.

3.2. A avaliação da situação económica e as perspectivas

Na verdade, os erros de prognóstico são inevitáveis; contudo, impõe-se reflectir sobre:

(a) como se pode melhorar a qualidade da análise e

(b) como se pode, com mais rapidez, retirar conclusões de carácter político-económico perante uma situação e uma perspectiva económicas em mutação.

3.2.1. Em relação ao ponto (a), a Comissão deveria assegurar-se de que os recursos à disposição são, de facto, suficientes para os trabalhos de análise e de prognóstico e de que se estabelece um diálogo intensivo e transparente com o Banco Central, os Estados-Membros, as organizações internacionais (como a OCDE e o FMI) e, sobretudo, com os institutos de investigação económica. Deveria reforçar-se o debate-público sobre a situação económica, perspectivas e a adequada combinação de políticas na UEM. Tal é também de grande importância para as reflexões, em matéria de política de rendimentos, dos signatários das convenções colectivas, cujas decisões determinam em grande parte a combinação de políticas na UEM.

3.2.2. Em relação ao ponto (b), não parece ser necessário alterar a periodicidade dos prognósticos (2 vezes por ano); todavia seria desejável, por exemplo, um relatório trimestral sobre a evolução da situação económica. A informação mais pormenorizada sobre a evolução da situação económica a curto prazo não deveria, contudo, conduzir a um ajustamento da política orçamental. Em circunstâncias normais, a política orçamental deve reger-se por critérios a médio prazo, devendo deixar espaço de manobra suficiente para a actuação dos estabilizadores automáticos. O défice estrutural deveria recuar de acordo com o pacto de estabilidade e crescimento, enquanto a alteração do défice conjuntural deveria provocar um efeito de estabilizador conjuntural. A política monetária pode reagir de forma mais sensível à alteração da situação económica global, tendo de se ter em conta o efeito retardador dos instrumentos político-monetários. No processo, agora em curso, de aprendizagem da política macroeconómica na UEM europeia, deve analisar-se melhor e, na medida do possível, tomar em conta as experiências de gestão macroeconómica bem sucedida, sobretudo através da política monetária norte-americana nos anos 90. Para além desta questão da combinação de políticas para a União Monetária, há naturalmente que ter também em conta a situação económica específica dos diversos Estados-Membros. Esta é sobretudo uma tarefa dos actores políticos e económicos dos países em questão, respeitando a todas as áreas da política económica.

3.2.3. A situação actual (Janeiro de 2002) caracteriza-se por uma estagnação, num contexto de reduzida procura interna, ligeiro aumento do desemprego e falta de confiança dos consumidores e empresários. De qualquer modo, a combinação de políticas, perante a expectativa da descida da inflação, abrandou claramente e factores importantes, como por exemplo a rentabilidade macroeconómica interna e a competitividade externa, mantêm-se relativamente favoráveis. Visto que também fora da Comunidade se espera uma retomada para 2003, o retorno às vias do crescimento de 3 % ao ano parece, de acordo com o CES, plausível, mas unicamente num contexto de ambição e esforço políticos. Este crescimento apoiar-se-ia no aumento da procura interna e externa; as capacidades de produção necessárias estariam, em grande medida, disponíveis.

3.3. Contributos para a adaptação e o aperfeiçoamento da combinação de políticas macroeconómicas

Na situação actual, cabe à política macroeconómica apoiar a recuperação esperada e torná-la num processo de crescimento sustentável e duradouro, que possibilite a concretização dos objectivos de emprego e produtividade traçados em Lisboa.

No parecer de Novembro de 2001(6), o CES já referiu como se deveria processar, na União Monetária, a conjugação da política orçamental dos governos nacionais, da política salarial dos parceiros sociais e da política monetária do BCE, de forma a alcançar-se, em estabilidade, uma combinação de políticas o mais favorável possível ao crescimento e ao emprego. Na União Monetária, esta é uma matéria de interesse comunitário. A Comissão, enquanto representante do interesse da Comunidade, deveria, nas orientações gerais da política económica para 2002 - respeitando a autonomia dos agentes individuais ou grupos de agentes -, estabelecer de modo concreto quais os contributos que os agentes individuais deveriam prestar para as perspectivas a curto e médio prazo. De modo geral, quanto melhor as políticas orçamental e salarial considerarem as condições de estabilidade e de crescimento a curto e médio prazo, mais apoio a política monetária - na observância do respectivo objectivo de estabilidade - pode dar à política económica global na procura do crescimento e do emprego; a política monetária deveria utilizar a margem de manobra assim conseguida de modo eficiente ao abrigo do n.o 1, segundo período, do artigo 105.o

A relação entre, por um lado, a combinação de políticas macroeconómicas da União Monetária e, por outro, a recuperação conjuntural, bem como o processo de crescimento a longo prazo necessário para a concretização dos objectivos de Lisboa é um tema por excelência para o diálogo macro-económico (processo de Colónia). A Comissão, enquanto representante do interesse da Comunidade, deveria apresentar ao diálogo macro-económico um documento de reflexão sobre esta questão. Neste caso, o CES está disposto a prestar um contributo substancial.

3.4. Sugestões do CES para alguns problemas estruturais importantes

3.4.1. O desenvolvimento a médio prazo dos investimentos privados e públicos enquanto condição para o crescimento e o retorno ao pleno emprego

Para que os objectivos de produtividade e emprego do Conselho Europeu de Lisboa se realizem, será necessário um forte crescimento do PIB (superior a 3 % ao ano), que se mantenha durante um longo período (+- 10 anos) e que ultrapasse claramente a tendência da produtividade (tendência média dos últimos anos da CE: quase 2 % ao ano). Um tal crescimento só é possível se a taxa de investimento global subir, gradualmente, vários pontos percentuais do PIB (por exemplo de cerca de 21 ou 22 % para cerca de 25 ou 26 % - nos EUA, nos anos 90, a taxa de investimento subiu cerca de 4 pontos percentuais do PIB).

Os investimentos empresariais aí englobados criam a capacidade produtiva e os postos de trabalho necessários ao crescimento não inflacionista, incorporam o progresso técnico no processo económico (produtividade), representando simultaneamente um importante factor de procura para o crescimento sustentável. Seria útil estimar as ordens de grandeza necessárias para o conjunto da UE, para a União Monetária e para os Estados-Membros num "benchmarking macro-estrutural". Todavia, mais importante ainda seria identificar os principais factores que determinam um tal aumento do investimento no domínio da evolução da procura e da rentabilidade, bem como na concretização de um equilíbrio saudável entre a poupança e o investimento, e especificar as implicações destes na evolução dos orçamentos públicos, na evolução dos salários e na balança de transacções e discutir, no diálogo macro-económico, com os agentes da combinação de políticas.

Os investimentos públicos(7) englobados na quota de investimento global ressentiram-se da consolidação orçamental (média da CE em 1970: 4,2 %; 1980: 3,2 %; 2001: 2,3 % do PIB); para garantir, de futuro, um crescimento sem tensão (sobretudo no sector das infra-estruturas), é necessário um certo aumento da taxa de investimento público (segundo a experiência, por exemplo na ordem de grandeza da desejada taxa de crescimento de 3 %). Visto que a consolidação orçamental no processo de crescimento ainda tem de prosseguir durante algum tempo, faria todo o sentido estabelecer, nos programas de estabilidade nacionais plurianuais, os respectivos valores de referência. Também no caso dos investimentos imateriais na área da formação se poderia optar por um procedimento similar.

3.4.2. O envelhecimento da população e os desafios a longo prazo daí advindos para a política económica

Os desafios a longo prazo para a política económica resultantes do envelhecimento da população deveriam ser, adequadamente, tomados em consideração nas orientações gerais da política económica para 2002. Nos últimos tempos, o CES já se pronunciou várias vezes sobre esta matéria(8), de forma que parece escusado voltar a debatê-la ponto por ponto neste parecer. Além disso, o Presidente da Comissão, R. Prodi(9), pediu ao Comité a elaboração de um parecer exploratório analisando em profundidade a questão da reforma dos sistemas de pensões. No entanto, deve realçar-se o facto de que um aumento da taxa de emprego, como previsto na estratégia de Lisboa, compensaria amplamente o aumento da taxa de população envelhecida durante os próximos 20 anos. Tal vem reforçar a importância, para o equilíbrio do sistema de pensões, de pôr em prática a estratégia de Lisboa, ainda que não resolva o problema a longo prazo do envelhecimento da população nos próximos 50 anos.

4. Conclusão

A elaboração das orientações gerais da política económica para 2002 surge numa altura em que a Convenção da Comunidade se reúne e em que a passagem para o euro se concluiu com êxito.

O êxito da União Monetária e o - até agora - fracasso da Comunidade em tirar proveito do seu enorme potencial de emprego e de crescimento representam um desequilíbrio que obriga a uma nova reflexão de base sobre os procedimentos e o conteúdo da política económica. De igual modo, também o iminente alargamento da Comunidade torna urgente repensar os procedimentos de coordenação político-económica. É com base neste diagnóstico que o presente parecer do CES apresenta as primeiras sugestões relacionadas com os procedimentos de coordenação bem como com o conteúdo da política económica.

Bruxelas, 20 de Março de 2002.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) Este artigo inclui, entre outros, os objectivos do crescimento e do emprego.

(2) São proibidos quaisquer financiamentos monetários de défices públicos, acesso privilegiado do Estado aos mercados de capitais, responsabilidade pelas dívidas de outros Estados ou entidades públicas; prevenção de excesso de défice público (artigos 101.o e 104.o do Tratado).

(3) COM(2001) 82 final.

(4) JO C 139 de 11.5.2001, p. 60.

(5) A5-0307/2001.

(6) JO C 48 de 21.2.2002 "Mudança das condições-quadro económicas internacionais: novos desafios económicos para a UE" (ECO/086), pp. 4, 5 e 6.

(7) As questões estatísticas, resultantes da elaboração de investimentos públicos na parceria público-privada, deveriam ser apresentadas.

(8) JO C 48 de 21.2.2002; JO C 36 de 8.2.2002; JO C 14 de 16.1.2001.

(9) Carta de 10 de Janeiro de 2002.