DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO Resumo da Avaliação de Impacto que acompanha o documento Comunicação Estratégia da UE para a adaptação às alterações climáticas /* SWD/2013/0131 final */





DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO Resumo da Avaliação de Impacto que acompanha o documento Comunicação Estratégia da UE para a adaptação às alterações climáticas 1. Questões processuais e consulta das partes interessadas A Estratégia de Adaptação da UE está incluída no programa de trabalho da Comissão para 2013[1], baseando-se no Livro Branco «Adaptação às alterações climáticas: para um quadro de ação europeu»[2]. A Direção-Geral da Ação Climática elaborou a avaliação de impacto, que beneficiou das recomendações do Comité das Avaliações de Impacto. A preparação do relatório envolveu a consulta do grupo diretor para a adaptação, composto por representantes dos Estados-Membros e das partes interessadas, uma consulta pública em linha e várias sessões de trabalho organizadas com os Estados-Membros e as partes interessadas. Globalmente, as partes interessadas mostraram-se favoráveis a uma ação complementar para a adaptação, promovida pela UE, embora reconhecendo que os impactos das alterações climáticas devem, maioritariamente, ser tratados a nível local. A integração da adaptação nas iniciativas fundamentais da União Europeia é vista por todos como uma prioridade, bem como a prestação do enquadramento adequado, dos instrumentos de informação e dos fundos UE que permitam integrar eficazmente em todos os níveis da governação as questões associadas à adaptação. Alguns Estados-Membros opor-se-iam a um instrumento legislativo da UE para promover a adoção de estratégias de adaptação nacionais. 2. Definição do problema, contexto político e subsidiariedade 2.1. Apresentação Ainda que todas as emissões de gases com efeito de estufa cessassem hoje, continuaríamos a assistir a alterações drásticas no clima. Por conseguinte, não temos alternativa senão enfrentar os inevitáveis impactos climáticos e os seus custos económicos, ambientais e sociais. Uma ação precoce poupará custos mais tarde. Gerir os riscos das alterações climáticas implica associar os esforços de atenuação à adaptação, porquanto os resultados dos esforços de atenuação de hoje determinarão o grau de adaptação necessário no futuro. Ao mesmo tempo, importa prevenir, por meio da atenuação, o surgimento de impactos adversos a níveis que será impossível corrigir por medidas de adaptação. A adaptação às alterações climáticas é uma questão horizontal que afeta, em grau variável, todos os setores económicos, sistemas ambientais e cidadãos. Devido à diversidade da Europa, os impactos das alterações climáticas e as vulnerabilidades variam de região para região e são também muito específicos das condições locais. 2.2. Contexto político O Livro Branco de 2009 sobre a adaptação incluía 33 ações, que, na sua maioria, foram já executadas. São necessários mais esforços para resolver as lacunas de conhecimento e favorecer a integração, reforçando a adaptação nas políticas fundamentais da União Europeia. Até janeiro de 2013, 15 Estados-Membros tinham adotado uma política de adaptação (estratégia e/ou plano). Se bem que constituam indubitavelmente um bom ponto de partida para as medidas de adaptação, é frequente essas estratégias e planos de ação não serem colocados em prática ou serem-no apenas em parte. A proposta apresentada pela Comissão em 2011 para o próximo quadro financeiro plurianual (QFP) 2014-2020 reconhece a integração como a melhor abordagem do QFP para facilitar o necessário contributo para uma economia hipocarbónica e climaticamente resiliente[3]. 2.3. Problemas e valor acrescentado específicos da ação da UE A ação da UE relativa à adaptação pode ser intensificada pelas seguintes vias: A UE pode ajudar a informar as decisões em matéria de adaptação a todos os níveis criando valor acrescentado e economias de escala ao corrigir as lacunas de conhecimento e ao partilhar conhecimentos. A UE pode apoiar as ações de adaptação a nível nacional e/ou regional a fim de abranger todo o seu território. Por último, a UE tem a responsabilidade de integrar a adaptação nas suas próprias políticas e programas financeiros. 3. Objetivos – O objetivo geral da Estratégia de Adaptação da UE é contribuir eficazmente para uma Europa climaticamente mais resiliente (ou seja, mais adaptável às alterações climáticas). É prestada especial atenção às questões e setores transfronteiriços, que são estreitamente integrados a nível da União por meio de políticas comuns. Significa isto cumprir os seguintes objetivos específicos: Tomada de decisões mais informada: a Estratégia de Adaptação da UE deve aprofundar o entendimento da adaptação, melhorar e ampliar a base de conhecimentos e reforçar a divulgação de informações relativas à adaptação. Objetivo operacional 1a: até 2020, as lacunas de conhecimento prioritárias identificadas em 2013 terão sido corrigidas. Objetivo operacional 1b: até 2020, os instrumentos de comunicação permitirão que as informações disponíveis em matéria de adaptação às alterações climáticas sejam mais facilmente acessíveis aos decisores, incluindo Estados-Membros, autoridades locais e empresas. Aumentar a resiliência do território da UE: a Estratégia de Adaptação da UE deve promover a ação no sentido da adaptação ao nível sub-UE, bem como apoiar e facilitar intercâmbios e coordenação. Nesta perspetiva, a Estratégia deve contemplar os impactos climáticos e medidas de adaptação transfronteiriços. Objetivo operacional 2a: até 2017, todos os Estados-Membros terão adotado uma ou mais estratégias de adaptação, complementadas por estratégias de adaptação regionais ou locais, sempre que se justifique. Objetivo operacional 2b: até 2020, as cidades de mais de 150 000 habitantes terão adotado uma estratégia de adaptação. Aumentar a resiliência dos setores vulneráveis fundamentais: a Estratégia de Adaptação da UE deve desenvolver iniciativas para uma integração consistente e abrangente das questões relativas à adaptação às alterações climáticas em setores estreitamente integrados a nível da UE por meio de políticas comuns. Objetivo operacional 3a: até 2020, as questões relativas à adaptação terão sido integradas de um modo consistente e abrangente nas políticas fundamentais da UE. Objetivo operacional 3b: até 2020, os novos grandes investimentos infraestruturais serão à prova do clima. 4. Opções de política As opções de política abrangem uma ampla gama de instrumentos de intervenção potencial, desde as medidas não obrigatórias até à legislação, passando pela intervenção direta. Quadro 1: Lista de opções consideradas para o presente relatório de avaliação de impacto Problema || Motor || Objetivo específico || Objetivo operacional || Opções Facultar informação e orientação || Intervenção direta || Abordagem regulamentar Lacunas de conheci-mento e de acesso à informação || Atividades de investigação não coordenadas || Tomada de decisões mais INFORMADA || Até 2020, as LACUNAS DE CONHECIMENTO prioritárias identificadas em 2013 terão sido corrigidas || 1A: Desenvolver uma avaliação comum da vulnerabili-dade climática na UE || 1B: Desenvolver uma estratégia para as lacunas de conhecimento || Instrumentos para a divulgação de conhecimento incompletos || Até 2020, os INSTRUMENTOS DE COMUNICAÇÃO permitirão que as informações disponíveis em matéria de adaptação às alterações climáticas sejam acessíveis aos decisores || 1C: Melhorar a CLIMATE-ADAPT para além do cenário sem alterações || 1D: Apoiar o intercâmbio entre ciência e política no domínio da adaptação || 1E: Propor a criação obrigatória de plataformas nacionais de informação sobre adaptação Lacunas na ação relativa à adaptação a nível sub-UE || Entraves financeiros, políticos e associados às lacunas de conhecimento Ausência de consideração dos impactos transfronteiriços || Aumentar a resiliência do TERRITÓRIO DA UE || Até 2017, todos os ESTADOS-MEMBROS terão adotado uma estratégia de adaptação || 2A: Orientações para elaborar estratégias de adaptação nacionais || 2B: Utilizar fundos do Life+ para apoiar a preparação de estratégias de adaptação e para projetos-farol relativos à adaptação || 2C: Proposta da Comissão sobre adoção de estratégias de adaptação nacionais. Três subopções: i) sem legislação; ii) legislação mais tarde; iii) legislação já Até 2020, as principais CIDADES e REGIÕES terão adotado uma estratégia de adaptação || 2D: Apoiar entre as cidades da UE a campanha «Tornar as Cidades Resilientes» da UNISDR || 2E: Inclusão da adaptação no Pacto de Autarcas || Lacunas na integração da adaptação em setores fundamen-tais || Integração incompleta e inconsistente Entraves financeiros e de informação a decisões de investimento e empreendimento resilientes || Aumentar a resiliência dos SETORES VULNERÁVEIS fundamentais || Até 2020, é conseguida uma INTEGRAÇÃO abrangente e consistente da adaptação nas políticas da UE || 3A: Orientações para tornar à prova do clima a política de coesão e a política agrícola comum || 3B: Inclusão das prioridades de integração nas políticas da UE e cooperação com as partes interessadas mais importantes || 3C: Estabelecimento de novo calendário para revisão da legislação fundamental da UE no âmbito do exercício de integração Até 2020, os novos grandes investimentos INFRAESTRUTURAIS serão à prova do clima || 3D: Orientações para os promotores de projetos tornarem à prova do clima os investimentos vulneráveis || 3E: Promover a inclusão das questões relativas à adaptação às alterações climáticas nas normas pertinentes de infraestruturas || 3F: Proposta relativa a requisitos obrigatórios de resiliência climática para os projetos de infraestruturas 5. Análise de impactos e comparação de opções 5.1. As opções incluídas no pacote de políticas preferido são apresentadas em itálico. 5.2. Opções para promover uma tomada de decisões mais informada Opção 1A (fazer apenas uma avaliação comum da vulnerabilidade climática): não permitiria beneficiar da riqueza de abordagens e metodologias atualmente disponíveis nem seria adequado a circunstâncias específicas. Opção 1B (adotar uma estratégia para as lacunas de conhecimento): implica trabalhar com as partes interessadas para identificar prioridades de investigação em matéria de adaptação durante os próximos sete anos. Reforçará a geração de conhecimentos, designadamente em relação a necessidades de política expressas aos níveis nacional e setorial. E permite uma melhor racionalização dos fundos existentes. Opção 1C (promover interações entre a Climate-ADAPT e outras bases de dados): contribui para um melhor processo decisório ao assegurar a divulgação de informações, focando especificamente uma melhor gestão de dados e a integração de dados e serviços. São esperados ganhos de eficiência para os utilizadores finais, que poderão beneficiar de um «balcão único» à medida que a Climate-ADAPT se tornar o ponto focal da informação sobre adaptação na Europa. Opção 1D (apoiar o intercâmbio entre ciência e decisores políticos): ajuda a melhorar a divulgação dos conhecimentos. Permite um intercâmbio muito direto entre os Estados-Membros, a Comissão e as partes interessadas, o que pode aumentar a criação de capacidades e contribuir para um melhor entendimento da adaptação. Opção 1E (criação de portais nacionais obrigatórios sobre a adaptação): em comparação com a manutenção da situação atual, teria apenas impactos limitados. 5.3. Opções para a promoção da adaptação a nível sub-UE São esperadas poupanças de custos para cada Estado-Membro se se providenciarem na opção 2A (orientações da UE para as políticas de adaptação) vários instrumentos e fontes de informação sobre todas as questões a abordar na preparação das estratégias de adaptação. As ações de resposta preventiva aumentarão a capacidade de fazer face e reduzirão os custos de danos potenciais. No entanto, as orientações, por si sós, não resolverão todos os entraves a uma adaptação efetiva, como as restrições financeiras que os Estados-Membros ou as autoridades regionais enfrentam no desenvolvimento das estratégias de adaptação. A opção 2B (utilizar o Life+) contribuirá diretamente para medidas adicionais de adaptação, ao facilitar a transferência de experiências entre os Estados-Membros e ao apoiar as estratégias de adaptação. Acresce que esta opção também assegura uma tomada de decisões mais informada, ao identificar e apoiar projetos-farol pertinentes a nível transetorial e transfronteiriço. A eficácia, a eficiência e a coerência das três abordagens sob a opção 2C (proposta da Comissão sobre a adoção de estratégias de adaptação) — sem legislação, legislação mais tarde e legislação já — devem ser consideradas em conjunto com a aplicação da opção 2A (orientações) e da opção 2B (referida no parágrafo anterior). A abordagem «sem legislação» é uma continuação da abordagem apresentada no Livro Branco de 2009. Prevê-se que a sua eficácia adicional seja pequena. A abordagem «legislação mais tarde» dará aos Estados-Membros oportunidade de aproveitarem as orientações e o financiamento do LIFE+ para conceberem as suas estratégias de adaptação, dando ao mesmo tempo impulso político a medidas de adaptação, em especial para acelerar o processo nos Estados-Membros que estão já a tomá-las. O risco é que, nos Estados-Membros inativos em matéria de adaptação, o incentivo político seria insuficiente para tomarem medidas de adaptação neste momento. Combinar uma proposta legislativa neste momento com a adoção das orientações e a disponibilidade de fundos do Life+ poderia aumentar a probabilidade de todos os Estados-Membros elaborarem uma estratégia de adaptação até 2017. Contudo, alguns Estados-Membros exprimiram a sua oposição à utilização de um instrumento legislativo, argumentando que abordagens legislativas seriam prematuras, dado muitos deles estarem já a elaborar programas de trabalho e a aplicar medidas nacionais. A opção 2D (promover a campanha «Tornar as Cidades Resilientes», da UNISDR – Estratégia Internacional da ONU para a Redução de Catástrofes) é considerada menos eficaz para promover atividades de adaptação em todas as cidades da UE do que a opção 2E (inclusão da adaptação no Pacto de Autarcas). Esta última contribuirá para aumentar a resiliência a nível local, procurando sinergias com objetivos de atenuação. A eficácia da iniciativa Pacto de Autarcas foi já estabelecida no tocante aos compromissos de atenuação dos gases com efeito de estufa. 5.4. Opções para a promoção da adaptação em setores fundamentais A opção 3A (orientações para tornar à prova do clima a PAC e a política de coesão) facilitará a integração das questões relativas à adaptação às alterações climáticas em programas e projetos operacionais e de desenvolvimento rural, na linha das propostas da Comissão para o próximo QFP. Ajudará a aumentar a resiliência dos setores vulneráveis fundamentais, como a agricultura, a silvicultura, a energia, os transportes e a construção. Para ser plenamente eficaz, esta abordagem deve ser complementada por esforços quer das autoridades gestoras a nível regional ou local quer da Comissão, em prol da criação de capacidades. A opção 3B (inclusão das prioridades de integração e cooperação com as partes interessadas) ajuda a identificar os domínios e setores em que é necessária mais integração, como a saúde, a energia, os transportes, os seguros, as infraestruturas, as pescas, o comércio, o turismo, a educação e as políticas sociais. Uma cooperação acrescida com os setores financeiro e dos seguros aumentará a sensibilização para a adaptação e ajudará a comunicar informações relativas à adaptação. Poderá ser difícil estabelecer um novo calendário para a revisão de alguma legislação da UE (opção 3C), dada a sua natureza política. Além disso, conforme realça a situação da política da UE no domínio da água, uma ação de caráter voluntário pode evitar a necessidade de a legislação ser revista mais cedo. – A opção 3D (orientações para os promotores de projetos) e a opção 3E (incluir as questões relativas à adaptação nas normas de projeto) são primeiros passos importantes para aumentar a resiliência dos investimentos infraestruturais fundamentais. A integração da adaptação às alterações climáticas nas normas CEN-CENELEC só terá efeitos reais se as normas forem finalmente alteradas para refletir os potenciais impactos das alterações climáticas, o que exigirá tempo e interações com as partes interessadas nos setores afetados pelos impactos. A incerteza inerente à modelização climática e a potencial falta de dados/informações sobre os impactos climáticos em relação a locais de projetos específicos torna a opção 3E (abordagem obrigatória) difícil de aplicar na prática. 6. Discussão A adaptação necessita do contributo de programas de I&D, e necessita dele já, para fazer face aos atuais impactos das alterações climáticas, bem como para planear e tomar decisões a curto e a médio prazo. Esforços adicionais com vista a promover a coordenação para geração e divulgação de conhecimentos (opções 1B e 1D) aumentarão grandemente a eficiência na utilização dos fundos da UE disponibilizados para investigação relativa à adaptação às alterações climáticas. As lacunas de conhecimento serão colmatadas mais depressa e a tomada de decisões será facilitada. Pondo em execução a opção 1C, a Climate-ADAPT tornar-se-á a principal fonte de informação sobre a adaptação na Europa. As decisões relativas à adaptação serão mais firmes, com impacto positivo na resiliência dos sistemas económico, social e ambiental. Proporcionar instrumentos de apoio para desenvolver estratégias de adaptação em todos os Estados-Membros implica que estejam disponíveis os mais básicos instrumentos necessários para elevar a resiliência da Europa, que seja feita uma avaliação mínima de riscos e vulnerabilidades e que sejam planeadas ações de adaptação para a totalidade do território da União. Questões de aceitabilidade dificultariam a seleção de uma proposta legislativa neste momento. Ainda assim, a combinação de orientações (opção 2A) e de oportunidades de financiamento pelo Life+ (opção 2B) pode proporcionar o necessário apoio aos Estados-Membros que desejem agir em matéria de adaptação às alterações climáticas, designadamente os que já começaram a desenvolver os respetivos quadros regulamentares relativos à adaptação. A fase de exame da Estratégia de Adaptação ajudará a decidir se deve ser utilizado um instrumento legislativo para facilitar o cumprimento dos objetivos gerais da Estratégia de Adaptação da UE. A UE apoiará também medidas locais e regionais e facilitará a transferência de experiências e a adoção de soluções inovadoras por meio de projetos de demonstração transfronteiriços e transetoriais, sobretudo nos domínios e setores mais vulneráveis. O papel fulcral que as cidades devem desempenhar na adaptação às alterações climáticas é igualmente realçado, e a UE contribuirá para promover e facilitar a adaptação a nível local (opção 2D). Até 2020, todas as políticas pertinentes da UE que tiverem sido revistas incluirão as questões relativas à adaptação às alterações climáticas e a Comissão cooperará com as partes interessadas mais importantes para garantir que, mesmo sem revisão, as questões relativas à adaptação são integradas (opção 3B). Além disso, os fundos da UE promoverão investimentos climaticamente resilientes, sobretudo nos domínios da agricultura, da energia, dos transportes e da construção (opções 3D e 3E), contribuindo para uma economia sustentável e resiliente na União (opção 3A). As interações com os setores financeiro e dos seguros conduzirão a um funcionamento mais eficiente do mercado, intensificando a capacidade de adaptação das empresas da União Europeia. 7. Acompanhamento e avaliação Está previsto para 2018 um exame da Estratégia de Adaptação da UE, avaliando se serão necessárias medidas adicionais para cumprir os objetivos da Estratégia. [1] COM(2012) 629 final, vol. 2/2 [2] COM(2009) 147 final [3] http://ec.europa.eu/budget/reform/commission-proposals-for-the-multiannual-financial-framework-2014-2020/index_en.htm