Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu relativa a uma política da Comunidade em matéria de imigração"

(2001/C 260/19)

Em 1 de Fevereiro de 2001, a Comissão decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a comunicação supramencionada.

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, a Secção de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania, emitiu parecer em 20 de Junho de 2001, tendo sido relator L.M. Pariza Castaños e co-relator M. Mengozzi.

Na 383.a reunião plenária de 11 e 12 de Julho de 2001 (sessão de 12 de Julho), o Comité Económico e Social adoptou por 61 votos a favor, 2 votos contra e 16 abstenções, o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. Para abordar correctamente a questão da imigração, é necessário recordar algumas observações essenciais:

1.1.1. Emigrar é um direito fundamental reconhecido na Declaração Universal dos Direitos Humanos da ONU de 1948(1).

1.1.2. A emigração é por vezes uma aventura que as pessoas empreendem livremente para concretizarem os seus próprios projectos de vida: profissionais, familiares, económicos, etc. Muitas das vezes, porém, é uma necessidade imposta por condições de vida inaceitáveis e falta de perspectivas favoráveis.

1.1.3. Por conseguinte, os responsáveis dos poderes públicos têm o dever de viabilizar o exercício desse direito, promovendo o consenso entre a população que deve acolher os imigrantes e gerindo os fluxos migratórios de forma responsável.

1.1.4. A História, especialmente a dos últimos 250 anos, demonstra que os processos migratórios não deixam de ocorrer apesar da hostilidade, por vezes sangrenta, daqueles que, convencidos de estarem a defender o seu bem-estar e identidade, repudiam a integração com outras pessoas, mesmo quando, por diversas razões, amiúde económicas, ela se afigura útil ou até necessária.

1.2. Daí que, em muitos países da União Europeia seja necessário um vasto e profundo trabalho político e pedagógico por parte das forças políticas, económicas, sociais e religiosas para aumentar a consciência pública do direito à imigração. É evidente que os imigrantes, para além dos direitos, têm igualmente o incontestável dever de respeitar as leis escritas dos países nos quais ambicionam viver, encontrar trabalho e formar família.

1.3. A política comunitária de imigração tem em conta tanto a imigração por razões humanitárias (refugiados, pessoas que gozam temporariamente de protecção, etc.) como a imigração por razões de reagrupamento familiar, como ainda a imigração económica ou laboral. A comunicação da Comissão a que se refere o presente parecer centra-se na imigração económica e laboral, se bem que nalgumas passagens se faça igualmente referência às outras causas de imigração.

1.4. A imigração por razões humanitárias tem o seu próprio processo de desenvolvimento normativo à escala comunitária, concretizado em medidas já adoptadas, como a criação do Fundo Europeu para os Refugiados(2), ou noutras, em fase de adopção, como sejam a directiva relativa à concessão de protecção temporária(3), a directiva relativa a normas mínimas aplicáveis ao procedimento de concessão e retirada do estatuto de refugiado(4) e a comunicação sobre um procedimento comum de asilo(5).

1.5. O reagrupamento familiar também tem o seu próprio desenvolvimento legislativo, concretizado na directiva relativa ao direito ao reagrupamento familiar, que já só está pendente da aprovação definitiva do Conselho(6).

1.6. Parece-nos acertado que a comunicação sobre a política comunitária de imigração se centre na imigração laboral, sem, contudo, perder de vista a existência de outras formas de imigração. Consequentemente, também o presente parecer focará sobretudo a imigração económica e laboral.

1.7. A comunicação da Comissão vem lançar os alicerces para o desenvolvimento de uma política comunitária de imigração - a qual não podia ter existido antes, já que não era da competência comunitária até à entrada em vigor do Tratado de Amesterdão - e procede simultaneamente a uma revisão global das políticas de imigração realizadas pelos Estados da União Europeia nos últimos 30 anos. Essa nova abordagem da política comunitária da imigração é necessária e urgente. O presente parecer considera a Comunicação da Comissão globalmente positiva, mas propõe-se explicitar alguns aspectos concretos.

2. Síntese da comunicação da Comissão

2.1. A Comissão indica os motivos que tornam necessária uma nova abordagem em matéria de imigração. O elemento central é o novo contexto económico e demográfico da União Europeia. Por um lado, a cada dia que passa, o mercado de trabalho evidencia mais a importância da imigração laboral para colmatar a falta de mão-de-obra, e, por outro, as perspectivas demográficas indicam que a imigração, não sendo uma panaceia para os problemas causados pelo envelhecimento da população europeia, é certamente um factor capaz de intervir positivamente para os minorar.

2.2. A Comissão salienta que a falta de mão-de-obra não se faz apenas sentir nos empregos com elevados requisitos de qualificação, como são os do sector das novas tecnologias, mas também naqueles que poucas ou nenhumas qualificações requerem.

2.3. A comunicação assinala que, nos últimos 30 anos, as políticas de imigração dos Estados-Membros partiram do pressuposto de que a Europa não precisava de imigração económica e laboral, pelo que a entrada legal dos imigrantes foi bastante dificultada. Paralelamente, verificou-se, porém, uma procura real da mão-de-obra por parte de certos sectores económicos, o que levou a que os fluxos da imigração fossem canalizados por vias irregulares, alimentando o tráfico de seres humanos e a exploração dos trabalhadores sem documentos.

2.4. A proposta central da comunicação consiste em reconhecer a necessidade da imigração económica e laboral e em voltar a abrir os canais adequados para que ela se processe pelas vias legais. Essa será a melhor maneira de obter uma imigração controlada e de conferir maior eficácia ao combate à imigração ilegal e à exploração dos imigrantes.

2.5. A Comissão insere as suas propostas no quadro das decisões adoptadas no Conselho Europeu de Tampere, as quais falam de colaboração com os países de origem, de avançar para um sistema europeu comum de asilo, de dar um tratamento justo aos nacionais dos países terceiros e de desenvolver a gestão comum dos fluxos migratórios.

2.6. A colaboração com os países de origem repercutir-se-á positivamente no seu desenvolvimento económico e político. A política europeia de imigração resultará em benefício mútuo do país de origem e do de acolhimento, pelo que haverá que mitigar os efeitos negativos que as migrações produzem nos países de origem, especialmente os que implicam custos com a formação de profissionais que depois exercem a sua profissão fora do país. A Comissão assinala também a necessidade de incrementar a mobilidade dos migrantes entre o país de origem e o de acolhimento, a fim de promover as suas actividades e de aumentar a sua contribuição económica para o país de origem.

2.7. Para a abertura de novos instrumentos jurídicos por onde possa processar-se a imigração económica e laboral, a Comissão propõe que os Estados-Membros adoptem uma nova abordagem baseada no reconhecimento do valor desta imigração e dos benefícios de uma política mais aberta que ponha cobro às orientações restritivas ora dominantes.

2.8. O mecanismo que propõe para estabelecer os limites anuais de admissão da imigração laboral consiste na elaboração, por parte de cada Estado, de previsões periódicas das suas necessidades de mão-de-obra, e na cooperação e na troca de informações sobre essas previsões à escala comunitária. A Comissão considera inadequada a fixação de quotas anuais, pela pouca flexibilidade que permitem. Para levar a efeito semelhante sistema flexível de admissão, os Estados-Membros deverão elaborar relatórios, quer sobre a imigração registada quer sobre a que se propõem admitir, os quais servirão para a cooperação entre todos os Estados da União. É com base em tais relatórios que o Conselho deverá aprovar a política global de admissão da União Europeia. Em todo este processo há, aliás, que contar com a colaboração dos parceiros sociais.

2.9. Os procedimentos de admissão também precisarão de ser harmonizados e terão de ser claros e simples para permitir a entrada legal dos imigrantes por motivos laborais. Entre os procedimentos a adoptar, a Comissão sugere que se considere a utilidade do visto de entrada para procura de emprego.

2.10. A Comissão pronuncia-se claramente a favor de que as pessoas admitidas gozem de direitos equiparáveis aos dos cidadãos europeus e assinala que tais direitos devem aumentar consoante as autorizações de residência passem a ser de maior duração. Para tal, propõe a instituição de uma autorização de residência de longa duração e de uma autorização permanente de trabalho para as pessoas que tenham residido num país da União durante um certo número de anos, ainda a determinar. Considera o conceito de cidadania civil uma proposta a desenvolver para que os nacionais dos Estados-Membros e os residentes de longa duração possam ser equiparados na condição de cidadãos.

2.11. A comunicação é categórica ao afirmar que a política de imigração tem de ser complementada com amplas medidas destinadas a promover a integração social das pessoas imigradas. Propõe, a esse respeito, que se afectem os recursos a tal necessários e que se desenvolvam programas específicos de integração à escala nacional, regional e local. Os programas de integração deverão contar com a participação das autoridades nacionais, regionais e locais, os parceiros sociais e as demais organizações da sociedade civil.

2.12. A integração requer, como a Comissão reconhece, que a sociedade de acolhimento seja maioritariamente a seu favor. Ora isso depende do discurso dos responsáveis políticos e dos meios de comunicação social, na sua função de formadores da opinião pública.

3. Observações na generalidade

3.1. O ponto de partida para a concepção da nova política comunitária em matéria de imigração deve ser o claro reconhecimento do direito das pessoas à emigração. Os Estados europeus e as instituições comunitárias podem e devem regular os fluxos migratórios, estabelecendo critérios e procedimentos para canalizar esses fluxos de forma controlada. Tal implica estabelecer regras para a admissão de trabalhadores migrantes, e, desse modo, gerir de forma responsável o direito à emigração. Todos os poderes públicos, mas também as forças sociais e os meios de comunicação devem combater a visão negativa vigente do chamado "migrante económico", que não é considerado uma pessoa a exercer o seu direito à emigração porque esse modo de ver tende para o racismo e a xenofobia.

3.2. Imigração e mercado de trabalho

3.2.1. É muito importante que a Comissão afirme que a União Europeia apresenta não só um défice de trabalhadores qualificados, mas também de não qualificados. Os Estados-Membros mostram-se favoráveis à entrada de trabalhadores migrantes muito qualificados, especialmente no sector das novas tecnologias, onde se reconhece existir um défice de mão-de-obra, mas não dão o devido valor ao contributo económico e social que a imigração de trabalhadores pouco especializados significa.

3.2.2. As políticas restritivas da imigração laboral seguidas pelos Estados-Membros nas últimas décadas têm sido acompanhadas de um aumento da procura de mão-de-obra migrante pouco qualificada por parte de certos sectores económicos (agricultura, serviços domésticos, hotelaria, construção civil, certas indústrias, serviços de carga e descarga e outros), procura que foi em grande medida coberta com os trabalhadores migrantes que foram entrando irregularmente na UE. A comunicação da Comissão deve reconhecer mais claramente este aspecto e indicar os factores que levaram a que a imigração de mão-de-obra pouco qualificada se tenha passado a efectuar por vias irregulares. Resumem-se a duas as principais causas da imigração laboral: por um lado, a falta de expectativas de muitas pessoas nos seus países, e, por outro, a existência de oferta de trabalho para trabalhadores migrantes nos países de destino. No entanto, ao se criar essa oferta de trabalho e ao permanecerem vedados os caminhos da imigração legal, está a favorecer-se a imigração irregular.

3.2.3. A imigração, tanto a de trabalhadores muito qualificados como a de pouco qualificados, incluindo a dos que se encontram em situação irregular, está a ter efeitos positivos que cumpre ressaltar:

3.2.3.1. A fase actual de crescimento económico pode ser prolongada graças às remessas dos imigrantes. Além disso, em muitas regiões e em diversos sectores, as empresas precisam de mão-de-obra que não encontram no mercado de trabalho.

3.2.3.2. A presença dos imigrantes tem permitido, entre outros aspectos positivos, a preservação de algumas produções, para as quais já não se encontra mão-de-obra local, e, por conseguinte, a vitalidade económica e social de algumas zonas do território da União.

3.2.3.3. O futuro da segurança social depende em larga medida do desenvolvimento da economia, do emprego e da evolução demográfica(7), e o contributo da imigração legal pode ser benéfico para todos estes factores.

3.2.4. O factor mais importante de atracção da imigração não comunitária foi a existência de um mercado de trabalho para ela. No entanto, o que é notório é ter existido um mercado laboral específico para os imigrantes irregulares. Algumas empresas basearam a sua competitividade nos baixos salários pagos aos seus trabalhadores, tirando partido da situação irregular e indefesa em que estes se encontram.

3.2.5. As empresas estão na sua grande maioria interessadas em respeitar a legalidade na contratação dos trabalhadores. A existência de uma minoria de empregadores que não respeitam as leis distorce as regras da concorrência e lesa os legítimos interesses da maioria das empresas que cumprem as leis e os acordos colectivos de trabalho, que pagam os impostos e as contribuições sociais a seu cargo. O emprego de imigrantes irregulares em condições de exploração também prejudica os demais trabalhadores, cujas condições laborais se deterioram. Também o Estado e o seu sistema social ficam a perder com a redução das receitas fiscais e das contribuições para a Segurança Social.

3.3. Imigração legal

3.3.1. Uma nova política de imigração que se proponha proceder a uma canalização legal da entrada dos imigrantes tem de incidir em duas vertentes: a primeira é combater a economia subterrânea que oferece trabalho aos imigrantes em situação irregular e a segunda é rever os mecanismos estabelecidos para que a entrada legal seja doravante mais acessível.

3.3.2. A luta contra essa economia paralela que lucra com a imigração clandestina requer medidas legais e acordos sociais concretos. Há que atingir um objectivo concreto, a saber: que a mensagem que os imigrantes já estabelecidos na UE transmitem aos que estão a pensar vir seja que se não entrarem legalmente, dificilmente encontrarão trabalho. Se se conseguir que esta mensagem passe, ter-se-á instituído um bom mecanismo regulador do fluxo da imigração. O intercâmbio de informação entre os imigrantes que residem na UE e outras pessoas do seu país de origem é um factor que influi nos fluxos migratórios porque os primeiros conhecem os mecanismos mais adequados à entrada legal na União Europeia e transmitem uma opinião favorável à entrada legal e desfavorável aos canais irregulares.

3.3.3. Muitos países europeus desenvolveram, nestes últimos anos, novos mecanismos penais para perseguir as organizações criminosas que se dedicam ao tráfico de imigrantes, mas não foi feito o mesmo esforço para sancionar penalmente a minoria de empresários que os exploram. A comunicação da Comissão deve incitar a que assim se proceda.

3.3.4. Cumpre também intensificar a perseguição das redes de tráfico ilegal de imigrantes. Estas redes têm-se alargado nos últimos anos, tendo chegado a dominar um tráfico mundial que representa rendimentos na ordem dos 13 mil milhões de dólares por ano(8). A luta contra essas organizações ainda é insuficiente e descoordenada. Será necessário que os Estados, que ainda o não tenham feito, introduzam nos seus códigos penais o delito de associação ilegal dedicada ao tráfego de seres humanos.

3.3.5. No que se refere aos mecanismos legais existentes para a entrada da imigração laboral, a comunicação é clara na sua proposta de abrir instrumentos jurídicos de entrada. Não obstante, importaria definir melhor quais deverão ser os novos mecanismos. Parece claro que, no que toca à imigração laboral, a entrada pode basicamente processar-se de duas maneiras: a primeira quando, no país de origem, se dispõe já de uma proposta de emprego (num Estado da UE), e a segunda obtendo uma autorização legal para vir procurar emprego. A primeira é a única que actualmente existe nos Estados da União, ao passo que a segunda só está contemplada na legislação italiana. Convém, pois, impulsar este segundo procedimento para a emigração legal.

3.3.6. A experiência parece demonstrar que a exigência de que o imigrante laboral só entra se tiver previamente obtido uma proposta de emprego empurra inevitavelmente para os canais irregulares grande parte dos imigrantes. Tal deve-se ao facto de muitos empregadores só contratarem as pessoas que tenham podido entrevistar previamente, e, por isso, há muito empregos a que o imigrante só poderá ter acesso após ter transposto as nossas fronteiras. O visto de entrada para procura de emprego é, pois, a opção mais acertada para resolver este problema, pelo que deve ser mais claramente defendida pela Comissão.

3.3.7. Há que aceitar a existência de vários procedimentos para a entrada legal de imigrantes. Há particularmente que ter em conta o "projecto migratório" do próprio imigrante, que pode consistir em montar um negócio, procurar emprego, melhorar as suas habilitações, etc. Esse projecto deve ser bem acolhido pelas autoridades de controlo da imigração(9).

3.4. Imigração e políticas de emprego

3.4.1. O desemprego na União Europeia provém de anos de crescimento económico, de políticas macro-económicas, de reformas estruturais e de políticas activas de criação de emprego. Não existem quaisquer dados que permitam supor que uma nova política de imigração prejudicará a redução da taxa de desemprego. A realidade indica-nos o contrário: a imigração fará impulsionar o crescimento económico e, nessa medida, também a criação de emprego.

3.4.2. Esta nova política de imigração deve ser integrada na Estratégia Europeia para o Emprego e em caso algum pode ser um elemento que neutralize a tensão política ou as decisões que, no âmbito das políticas de emprego, são adoptadas a nível comunitário e nacional. Há que reforçar as acções - de formação, por exemplo - tendentes a melhorar a empregabilidade das pessoas à procura de emprego, bem como as políticas de igualdade de oportunidades.

3.4.3. Os Planos de Acção Nacionais para o emprego (PAN) devem conter critérios úteis para a gestão dos fluxos migratórios. Nos PAN haverá que levar em conta, com a necessária flexibilidade, as previsões da imigração, a fim de assegurar o bom funcionamento do mercado de trabalho.

3.4.4. As Orientações para o Emprego, elaboradas anualmente com base em quatro pilares (empregabilidade, espírito empresarial, adaptação, igualdade de oportunidades), devem incorporar a nova política de imigração.

3.4.5. As Orientações promoverão a melhoria da qualidade dos postos de trabalho, tanto para os nacionais dos Estados-Membros como para os imigrantes.

3.4.6. Esta nova abordagem da política de imigração exige um papel mais activo dos parceiros sociais, que devem ser consultados e participar na definição dos objectivos em matéria de fluxos migratórios. Os poderes públicos serão assistidos pelos parceiros sociais na luta contra todo o tipo de exploração dos imigrantes irregulares. De igual modo, no âmbito da sua autonomia colectiva e nas relações de trabalho, os parceiros sociais devem promover a integração social dos imigrantes e combater qualquer tipo de discriminação.

3.5. Imigração irregular

3.5.1. Enquanto se avança na canalização legal do fluxo da imigração, não se pode deixar de reconhecer a realidade actual, causada por décadas de políticas restritivas. Referimo-nos ao considerável número de imigrantes em situação irregular nos Estados da União. É, pois, desejável prever medidas tendentes a regularizar a sua situação, medidas que poderão ser vantajosas não só para eles, mas também para todo o mercado de trabalho e para o próprio Estado-providência, por poderem fazer emergir inteiros sectores da economia subterrânea.

3.5.2. A comunicação da Comissão refere a existência de processos de regularização nalguns países, mas, no nosso entender, devia não só adoptar uma posição claramente a favor dela, como propor também fórmulas flexíveis de a pôr em prática. A Comissão deveria promover estudos e investigações sobre o impacto social e económico que tiveram os processos de regularização já ocorridos, tanto na sociedade de acolhimento como na população imigrada. Todos os estudos parecem indicar que os processos de regularização estão a ter um efeito positivo na integração social, mas também nas receitas fiscais, nas contribuições para a Segurança Social e no funcionamento do mercado de trabalho.

3.5.3. A regularização gradual das pessoas em situação irregular deve ser parte integrante de um processo que inclua a abertura de canais para a imigração legal e a intensificação da luta contra as organizações criminosas que se dedicam ao tráfico de seres humanos. É necessário explicar à opinião pública que, prevista nestes moldes, a regularização não acarretará um aumento da imigração irregular, mas, pelo contrário, a reduzirá substancialmente.

4. Observações na especialidade

4.1. Colaboração com os países de origem

4.1.1. A comunicação da Comissão mostra correctamente que as migrações também trarão benefícios para os países de origem. A fuga de cérebros é indubitavelmente a vertente mais negativa da emigração, uma vez que o investimento na formação realizado por um país não reverte a seu favor. No entanto, devemos ser mais explícitos: os Estados europeus que acolhem imigrantes devem efectuar importantes investimentos em programas de cooperação e desenvolvimento nos países de origem, incluindo actividades de formação e de investigação. Até à data, as ajudas à formação e à educação constituem tão-só uma pequena parte da cooperação para o desenvolvimento, pelo que urge incrementá-las. O mesmo se aplica aos programas de intercâmbio de estudantes e investigadores.

4.1.2. O apoio ao desenvolvimento económico e humano dos países de origem deverá ser muito maior do que o actual. Deverá centrar-se no fomento do desenvolvimento endógeno de qualidade e, muito em especial, no desenvolvimento dos recursos humanos.

4.1.3. No mesmo ponto 2.1, a comunicação prevê o aumento da mobilidade dos imigrantes, entre o país de destino e o de origem, para que eles possam constituir um factor de desenvolvimento para o segundo. Haveria que tornar este conceito de mobilidade mais abrangente, de forma a passar a constituir um dos aspectos-chave da regulação dos fluxos migratórios. Toda a pessoa que tenha obtido autorização de residência num Estado da União não deve perder o seu direito de residência mesmo que permaneça longos períodos fora desse Estado (e não apenas no caso de ausências esporádicas, como a comunicação assinala).

4.1.4. Quando falamos de mobilidade, não nos referimos apenas aos imigrantes que dispõem de autorização de residência permanente, mas também àqueles se deslocam ao país de destino meramente por temporadas de trabalho. Essas pessoas deverão poder regressar ao seu país com a certeza de poderem voltar para novo período de trabalho sazonal, se assim lhes aprouver.

4.1.5. Há que referir a necessidade de prestar apoio político e institucional ao retorno voluntário dos imigrantes aos países de origem, para que contribua mais ainda para o desenvolvimento desses países. Trata-se concretamente de apoiar projectos de trabalho ou de estabelecimento através de ajudas económicas ou de acções de formação.

4.2. Tratamento equitativo dos nacionais de países terceiros

4.2.1. A comunicação da Comissão defende que os imigrantes devem usufruir de direitos "análogos" aos dos cidadãos dos Estados-Membros. O Comité pensa que se deverá falar dos mesmos direitos, embora tendo em conta as características jurídicas de cada situação específica, que pode variar entre imigrante irregular, residente legal com autorização temporária de trabalho, residente de longa duração, etc.

4.2.2. Os direitos a reconhecer aos imigrantes que se encontram na União Europeia devem corresponder, no mínimo, aos reconhecidos na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, que reza que todas as pessoas têm direitos básicos, como sejam, entre outros: o direito à vida em família; o direito à liberdade de pensamento, de consciência e de religião; o direito à liberdade de reunião e de associação; o direito à educação; o direito à liberdade profissional e ao trabalho; o direito à não discriminação; direitos laborais e à segurança social; o direito ao recurso efectivo a um tribunal e a assistência jurídica gratuita.

4.2.3. Os imigrantes que se encontram em situação irregular não foram considerados na Comunicação da comissão como pessoas a quem sejam garantidos direitos. O objectivo último é que estas pessoas, que vivem entre nós, passem a usufruir dos direitos humanos fundamentais estabelecidos nos tratados internacionais comuns dos Estados-Membros e na Convenção Europeia dos Direitos Humanos e das Liberdades Fundamentais, bem como dos direitos sociais de que gozam os cidadãos dos Estados-Membros, como sejam o direito a cuidados de saúde, o direito dos menores à educação e respectivas ajudas sociais.

4.2.4. Os imigrantes com autorização temporária de residência devem usufruir dos mesmos direitos laborais e sociais que os cidadãos do Estado em que residam. De notar que a Comissão preconiza, com toda a justiça, que se melhore o seu estatuto jurídico e o das respectivas famílias.

4.2.5. Os imigrantes que residam há mais de cinco anos num Estado-Membro devem poder obter a autorização de residência permanente, a qual deve incluir o direito à livre circulação na UE nas mesmas condições que os cidadãos comunitários e o direito de voto em eleições municipais e europeias como o de que usufruem os cidadãos comunitários que residem noutro Estado do qual não são nacionais.

4.2.6. A Comissão defende o repatriamento forçado para garantir a integridade da política de imigração europeia. Pensamos que não se deveria falar de repatriamento sem falar de dois outros elementos: primeiro, que se considerem possíveis causas humanitárias antes de proceder a qualquer repatriamento; segundo, que, antes do repatriamento, se esgotem as possibilidades de regularização que a legislação ofereça em cada caso. Por outro lado, haverá sempre que tentar a repatriação voluntária. Uma abordagem integral do retorno voluntário requer um conjunto de actuações e ajudas que o tornem atraente para os interessados.

4.3. Gestão dos fluxos migratórios

4.3.1. A gestão dos fluxos migratórios, apresentada no ponto 2.4 da comunicação, deve ser feita tanto nos países de destino (no nosso caso, os Estados da União Europeia) como nos de origem. A comunicação destaca a necessidade de um intenso diálogo com os países de origem, mas, na nossa opinião, cumpre abordar também o papel da representação consular dos Estados da UE em tais países. Nos próprios consulados, dever-se-iam melhorar os serviços específicos de imigração, habilitando-os a atender a pedidos de imigração - tanto aos por motivos laborais como aos por razões de reagrupamento familiar -, a proceder à necessária tramitação administrativa, a canalizar as ofertas de emprego, a estabelecer mecanismos de colaboração com os assistentes sociais, etc. Esses serviços também poderiam gerir campanhas de informação adequadas e realizar um importante trabalho preparatório que se afigura indispensável para lograr canalizar a imigração para as vias legais.

4.3.2. O papel dos consulados nas questões de imigração deve ser transparente, impedindo à partida qualquer actuação arbitrária na concessão dos vistos de entrada (não apenas para fins de trabalho). Os serviços nacionais de emprego dos países de origem devem informar os requerentes de emprego sobre as ofertas que surjam e facilitar-lhes o acesso aos gabinetes de apoio à imigração. Daí resultaria maior transparência dos procedimentos.

4.3.3. Nesta actividade poderá ser muito adequado utilizar um sistema de informação semelhante ao EURES, gerido pelos parceiros sociais e pelas ONG e dispondo de informação sobre as oportunidades de emprego e respectivas condições.

4.3.4. A regularização dos imigrantes sem documentos deve ser encarada como parte da nova abordagem a adoptar em matéria de imigração. Se a comunicação fala de facilitar a imigração e da conveniência de o fazer para bem da nossa economia e do nosso equilíbrio demográfico futuro, devemos começar por centrar a atenção nos imigrantes sem documentos que já vivem na UE. No ponto 3.2 da comunicação insiste-se em combater o trabalho ilegal e a exploração dos imigrantes, tarefa que seria facilitada com a regularização dos imigrantes sem documentos. A próxima legislação comunitária deve ser explícita quanto a esta exigência, que mereceria, aliás, que lhe fosse sido dedicado um parágrafo próprio na sequência do ponto 3.2, destinado a reconhecer o vínculo existente entre políticas restritivas, imigração irregular e emprego. A Comissão deverá adoptar iniciativas que contribuam de forma flexível para a regularização dessas pessoas.

4.3.5. A regularização não tem de passar por processos extraordinários (ou amnistias), mas pode fazer-se progressivamente com base em condições como a relação laboral, os vínculos familiares, a existência de um enraizamento na sociedade, razões humanitárias, etc. O importante é abrir vias para a regularização dos imigrantes clandestinos, da mesma forma que na comunicação se prevê a abertura de canais para a admissão legal de novos imigrantes.

4.3.6. São precisas medidas legislativas e fiscais e negociações contratuais para coadjuvar a emersão, também ela gradual, das empresas da chamada economia subterrânea. Os empresários que insistissem em explorar os imigrantes pelo trabalho clandestino e que não fizessem uso de contratos de legalização deveriam ser devidamente punidos. Mas tais medidas devem ser complementadas com um tratamento positivo dos imigrantes vítimas de exploração, para lograr a sua regularização. Desta forma, os próprios trabalhadores poderão estar interessados em denunciar as situações de exploração de que são vítimas.

4.3.6.1. A perseguição do trabalho ilegal e a exploração dos imigrantes irregulares precisa da colaboração dos parceiros sociais. Para tal, as associações de empregadores e os sindicatos de trabalhadores a todos os níveis têm uma função importantíssima a desempenhar em colaboração com as autoridades laborais e, eventualmente, judiciais. Há que adoptar medidas positivas para fazer emergir o trabalho subterrâneo, como, por exemplo, incentivos aos empresários e às empresas para legalizarem os seus trabalhadores.

4.3.7. No ponto 3.4.1 da comunicação propõe-se um mecanismo para determinar o fluxo de imigração admissível em cada Estado-Membro, baseado em previsões periódicas e objectivos indicativos. Este ponto refere a inviabilidade das quotas ou contingentes anuais. Na nossa opinião, não são de rejeitar as quotas anuais nacionais, se bem que deva defender-se a flexibilidade na sua previsão e aplicação. O sistema de quotas pode ser associado ao de visto de procura de emprego e ao "projecto migratório", com o qual se pretende dar resposta a uma certa procura de mão-de-obra do mercado de trabalho em sectores em que não é possível fazer previsões exactas. Dessa forma, cada Estado deveria fixar com antecedência o número de autorizações de admissão para procura emprego que concederia por ano, embora esse número pudesse ser modificado com base em análises e previsões periódicas, efectuadas com a participação dos parceiros sociais. Em relação ao sistema de quotas, o Comité Económico e Social pretende sublinhar que a admissão de cidadãos de países terceiros no mercado laboral terá de ser absolutamente distinta da admissão por razões humanitárias ou de reagrupamento familiar. Nestes dois últimos casos não é aceitável qualquer limitação por quotas.

4.3.8. O visto para pessoas à procura de emprego ou com um "projecto migratório", referido no ponto 3.4.2 da comunicação, deveria ser claramente defendido, como já exposto nas observações na generalidade do presente parecer. Duvida-se que a "prova de necessidades económicas" mencionada nesse ponto da comunicação se possa aplicar aos trabalhos com poucos requisitos de qualificação, pelo que é necessário prever outra possibilidade de entrada legal para permitir o acesso a esse tipo de trabalho.

4.4. Integração social

4.4.1. A necessidade de programas específicos, à escala nacional, regional e local, para a integração social dos imigrantes, referida no ponto 3.5 da comunicação, parece-nos muito acertada, se bem que se devesse insistir no facto de as políticas de integração social terem de receber um forte impulso, acompanhado da afectação dos necessários recursos, uma vez que o que foi feito até à data se revela claramente insuficiente. Os programas de integração social dos Estados-Membros e/ou da UE terão de se basear em objectivos claramente definidos que permitam avaliar os resultados e comparar os esforços dos Estados-Membros.

4.4.2. A integração deve ser entendida como inclusão da população imigrada no sistema comum de direitos e obrigações estabelecidos pelos sistemas democráticos dos Estados-Membros, no devido respeito das convicções próprias de cada um.

4.4.3. O acesso ao trabalho e a alojamento por parte das pessoas imigradas deve fazer-se em condições de igualdade de oportunidades. Um importante objectivo nesta área é que essas pessoas tenham rápido acesso aos postos de trabalho para que estão qualificadas. Haverá que instaurar políticas activas para combater situações - como as que actualmente acontecem - de prolongada permanência em empregos sem grandes requisitos de qualificações por parte de pessoas habilitadas para outros mais exigentes.

4.4.4. A educação é fundamental para construir a convivência cívica entre todas as pessoas e para a integração social da população imigrada e desempenha sem dúvida um papel essencial na prevenção e no combate do racismo e da xenofobia.

4.4.5. No combate a todas as formas de discriminação social é necessário o empenho das forças políticas, dos parceiros sociais e dos meios de comunicação social. Mas não bastam debates e declarações positivas por parte dos dirigentes políticos mais eminentes - é preciso um programa de acção empenhado e concreto, que implique as forças políticas, o sistema educativo e os meios de comunicação social e que seja capaz de transmitir a informação e os valores necessários.

4.4.6. A sensibilização da opinião pública para a equiparação de direitos e para a integração social da população imigrada é um repto importante para as sociedades europeias. A Comunicação deve, pois, evidenciar a necessidade de se envidarem significativos esforços nesse sentido em todos os Estados-Membros.

4.4.7. A participação dos imigrantes na vida pública é um aspecto importante da sua integração, pelo que o direito de voto o é também. Recordemos, a propósito, uma antiga recomendação da Comissão, que pouca atenção mereceu e que só foi transposta para as legislações de escassos Estados-Membros. Seria interessante que a Comissão efectuasse um balanço e uma avaliação dos efeitos do exercício do direito de voto a nível local onde tenha sido experimentado.

4.4.8. A proposta de cidadania civil que a Comissão apresenta para os nacionais de países terceiros parece-nos positiva, mas consideramos que deveria haver um parecer expressamente favorável à concessão da cidadania europeia aos residentes de longa duração. Essa concessão ficaria dependente da necessária alteração do Tratado da União.

4.5. Opinião pública

4.5.1. Lograr obter da opinião pública uma posição favorável a uma política de imigração mais aberta, como a que agora se propõe, não será tarefa fácil, e, no entanto, é urgente desenvolver um vasto trabalho nesse sentido.

4.5.2. Importa divulgar ao máximo a informação sobre a situação do emprego e os benefícios da imigração para o desenvolvimento da economia e para a criação de emprego e contrariar ideias que levem a crer que os imigrantes tiram postos de trabalho aos nacionais.

4.5.3. As tendências demográficas que a comunicação dá a conhecer devem ser objecto de maior divulgação junto da opinião pública.

4.5.4. A população europeia deve ser melhor informada sobre os efeitos nefastos do trabalho negro ou irregular e sobre as vantagens que a legalização de todas as situações de irregularidade trará para o Estado-providência.

4.5.5. As instituições públicas, tanto europeias como nacionais, terão de reforçar diligências e recursos na área da sensibilização social, promover a integração social e combater o racismo e a xenofobia.

Bruxelas, 12 de Julho de 2001.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) Artigo 13.o da Declaração Universal dos Direitos Humanos: 1 - Toda a pessoa tem o direito de livremente circular e escolher a sua residência no interior de um Estado. 2 - Toda a pessoa tem o direito de abandonar o país em que se encontra, incluindo o seu, e o direito de regressar ao seu país.

(2) Ver a propósito o parecer do Comité Económico e Social in: JO C 168 de 16.6.2000.

(3) Ver a propósito o parecer do Comité Económico e Social in: JO C 155 de 29.6.2001.

(4) Ver a propósito o parecer do Comité Económico e Social in: JO C 193 de 10.7.2001.

(5) Ver a propósito o parecer do Comité Económico e Social sobre a "Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu: Em direcção a um procedimento comum de asilo e a um estatuto uniforme, válido na União, para os beneficiários de asilo" - COM(2000) 755 final.

(6) Ver a propósito o parecer do Comité Económico e Social in: JO C 204 de 18.7.2000.

(7) Relatório de Informação do Comité Económico e Social sobre a "Situação e perspectivas demográficas da União Europeia".

(8) Conferência das Nações Unidas contra o crime organizado transnacional. Palermo, 12-15 de Dezembro de 2000.

(9) Anexo do Relatório de Informação do Comité Económico e Social.