INTRODUÇÃO

O artigo 10.º do anexo XI do Regulamento do Conselho que fixa o Estatuto dos Funcionários da União Europeia constitui uma cláusula de excepção sujeita a determinadas condições jurídicas. Para invocar esta cláusula, o que conduziria a um processo legislativo nos termos do artigo 336.º do TFUE, impõe-se uma análise do preenchimento de tais condições jurídicas. Se estas não forem preenchidas, a invocação da cláusula pode ser contestada junto do Tribunal de Justiça por todas as pessoas singulares e instituições em causa ou, simplesmente, pelas partes possivelmente afectadas, o que, em caso de decisão a seu favor, obrigaria à inclusão no orçamento da UE do pagamento de juros de mora nos locais de afectação com adaptação positiva das remunerações ou das pensões.

Importa salientar que o não preenchimento das condições para a invocação do artigo 10.º (em conjugação com o artigo 336.º do TFUE) não impede a aplicação directa do artigo 336.º com o objectivo de alterar o Estatuto dos Funcionários desde que considerado politicamente adequado.

Como explicado no relatório sobre a cláusula de excepção apresentado em Julho de 2011, esta cláusula estabelece uma série de condições que devem ser satisfeitas antes de se tomar qualquer medida:

- a deterioração deve ser simultaneamente grave e súbita;

- deve afectar a situação económica e social a nível da União;

- deve ser avaliada à luz dos dados objectivos fornecidos pela Comissão;

- a deterioração deve ser tal que o método não permitiria tê-la adequadamente em conta, devido à sua natureza excepcional em termos de rapidez e de magnitude. De facto, o Tribunal de Justiça considerou, em primeiro lugar, que a cláusula de excepção apenas pode ser aplicada « numa situação extraordinária » (ponto 74 do acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça no processo C-40/10) e, em segundo lugar, que «permite ter em conta consequências de uma deterioração da situação económica e social simultaneamente grave e súbita quando, em aplicação do ‘método normal’, as remunerações dos funcionários não sejam ajustadas com suficiente rapidez » (ponto 75).

No âmbito da adaptação anual de 2010, o Conselho solicitou à Comissão que apresentasse, com base na cláusula de excepção, propostas adequadas a tempo de o Parlamento Europeu e o Conselho as analisarem antes do final de 2011. O relatório preliminar da Comissão sobre a cláusula de excepção foi informalmente apresentado ao grupo de trabalho do Conselho em 30 de Junho de 2011 e o relatório foi formalmente adoptado pela Comissão em 13 de Julho de 2011, em conformidade com o prazo imposto pelo Conselho.

O relatório da Comissão sobre a cláusula de excepção de 13 de Julho de 2011 recorreu a um vasto conjunto de indicadores económicos e sociais para determinar a necessidade de aplicação da cláusula em 2011 e baseou-se nas previsões económicas europeias da Primavera de 2011 publicadas pela DG ECFIN em 13 de Maio de 2011. O relatório concluiu não ter ocorrido uma deterioração grave e súbita da situação económica e social da União durante o período de referência compreendido entre 1 de Julho de 2010 e a primeira quinzena de Maio de 2011.

Para dar resposta ao pedido do Conselho de 4 de Novembro de 2011, o presente documento toma em consideração os desenvolvimentos mais recentes na União Europeia desde as previsões económicas europeias da Primavera até à actualidade.

As previsões publicadas pela DG ECFIN em 10 de Novembro de 2011 indicam uma tendência menos optimista para 2011 do que as previsões relativas à Primavera, tento em termos de indicadores económicos como sociais. A recuperação económica estagnou e as perspectivas para a economia europeia agravaram-se. A crise de confiança e a intensificação da turbulência dos mercados financeiros estão a afectar o investimento e o consumo, enquanto as urgentes medidas de consolidação orçamental afectam a procura interna e a desaceleração do crescimento mundial está a entravar as exportações. Nos últimos dois anos, a recuperação económica esteve associada a um lento crescimento do emprego.

No entanto, apesar de os indicadores a curto prazo apontarem para um abrandamento contínuo da actividade económica na UE, os resultados globais a nível de crescimento no ano em curso ainda são relativamente fortes, graças a um bom arranque no primeiro trimestre, pelo que se espera um crescimento do PIB na ordem dos 1,6%.

Apesar das perspectivas de forte abrandamento, as condições económicas e sociais não podem ser consideradas extraordinárias no que se refere ao método, o que justificaria a aplicação de medidas para além do mesmo. De facto, este quadro pessimista também afectou as remunerações do sector público nos países da União Europeia, sobretudo devido à necessidade de consolidação financeira nos Estados-Membros, sendo esperado um aumento modesto das remunerações dos funcionários públicos comparativamente com os aumentos dos trabalhadores do total da economia durante este ano (3%). A perda de poder de compra dos funcionários nacionais das administrações centrais até Julho de 2011, calculada com base no método, também se aplica aos funcionários da UE e resultará num corte de 1,8% nas remunerações reais em todos os locais de afectação da função pública da UE. O agravamento das perspectivas económicas não se traduziu em circunstâncias segundo as quais o «método normal» não poderia ser aplicado nem reflectir as decisões tomadas pelos Estados-Membros em relação aos funcionários nacionais.

O crescimento económico na UE deverá estagnar no último trimestre de 2011, esperando-se um crescimento económico muito reduzido em 2012. Se a situação económica continuar a agravar-se e desencadear acções dos Estados-Membros a nível nacional que não possam ser cobertas com suficiente rapidez pela normal aplicação do método, a Comissão, em conformidade com o princípio da leal cooperação salientado pelo Tribunal de Justiça, irá propor a invocação da cláusula de excepção a fim de tomar em devida consideração as medidas a nível nacional e reduzir o desfasamento entre a entrada em vigor dessas medidas e a próxima adaptação anual dentro de um ano.

A Comissão relembra que as medidas de austeridade e as reformas que foram recomendadas, previstas ou adoptadas nos Estados-Membros estão reflectidas no seu projecto de proposta de revisão do Estatuto dos Funcionários, directamente baseado no artigo 336.º do TFUE, que permitiria uma poupança substancial de mais de mil milhões de euros durante o próximo Quadro Financeiro Plurianual e de mais de mil milhões de euros por ano a longo prazo.

Previsões Económicas Europeias do Outono de 2011

A UE registou um crescimento económico em 2010 e 2011

A recessão terminou no Outono de 2009 e criou as condições para uma recuperação económica em 2010. No total, em 2010, o PIB aumentou 2,0% na UE e 1,9% na área do euro[1]

As previsões económicas europeias do Outono de 2011 demonstram que os indicadores a curto prazo apontam para um abrandamento contínuo da actividade económica na UE, confirmando, no entanto, que a economia da UE irá continuar a crescer em 2011 devido a um bom arranque no primeiro trimestre. Dada a revisão em baixa das previsões económicas da Primavera de 2011 (crescimento de 1,6% na área do euro e de 1,8% na UE), a Europa deverá acompanhar a tendência de crescimento económico, atingindo 1,5% (área do euro) e 1,6% (UE) em 2011. Para o último trimestre de 2011, prevê-se uma estagnação do crescimento do PIB, enquanto o crescimento económico apenas deverá mostrar sinais de modesta recuperação no fim de 2012.

Contudo, o abrandamento da recuperação económica em 2011 não é comparável à turbulência que afectou a União Europeia em 2008 e 2009, altura em que o crescimento económico baixou, passando de 3,2% em 2007 para 0,3% em 2008, e rapidamente atingiu o valor negativo de -4,2% em 2009.

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A situação do mercado de trabalho mantém-se estável em 2010 e 2011

As previsões económicas europeias do Outono de 2011 mostram que o volume de emprego começou a subir lentamente no fim de 2010, a par da estabilização do aumento do número de horas de trabalho. A resposta tardia do emprego à recuperação económica surgiu em resposta à retenção de mão-de-obra excedentária durante a recessão, sendo acompanhada de uma importante recuperação da produtividade do trabalho. Não obstante a retoma do crescimento económico na UE, a criação de emprego foi insuficiente para reflectir uma redução substancial da taxa de desemprego. Tanto na área do euro como na UE, a taxa de desemprego em 2010 e 2011 apresentou apenas ligeiras flutuações.

Apesar de ligeiramente revista em alta, a taxa de desemprego na UE deverá permanecer estável em 2011, mantendo a percentagem de 9,7% registada em 2010, de acordo com as previsões de Outono (ver figura abaixo). Estes números estão em conformidade com as previsões de Primavera, segundo as quais a taxa de desemprego na UE iria diminuir ligeiramente em 2011 e atingir um valor de 9,5%.

Neste contexto, é importante referir que a taxa de emprego deverá manter-se positiva na UE em 2011 (0,4%), após dois anos de queda (-1,8% em 2009 e -0,5% em 2010).

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As remunerações dos trabalhadores do sector privado e do total da economia registaram um aumento em 2010 e 2011

A Comissão considera que pode ser útil comparar a situação dos trabalhadores do sector público com o total da economia na UE. Para este efeito, podemos considerar a remuneração dos trabalhadores, que mede o total dos custos salariais de todos os trabalhadores, definidos como os salários brutos, incluindo as horas extraordinárias e prémios, juntamente com as prestações recebidas em espécie e as contribuições sociais patronais[2], tanto no sector público (sector «administrações públicas»[3]) como no total da economia.

As previsões económicas europeias do Outono de 2011 apontam para um aumento anual das remunerações dos trabalhadores no total da economia correspondente a 2-3% nos próximos anos.

Nos anos anteriores, as remunerações destes trabalhadores aumentaram 5,2% em 2007 e 4,4% em 2008, mas desceram 0,3% em 2009, em plena turbulência dos mercados financeiros, enquanto o PIB baixou em 4,2%. Para 2011, espera-se um aumento de 3,0% nas remunerações dos trabalhadores no total da economia, valor superior ao previsto na Primavera (2,4%).

O aumento anual das remunerações dos funcionários do sector público desceu de 3,4% em 2009 para 1,2% em 2010. De acordo com as previsões de Outono, esta tendência deverá manter-se em 2011 (0,6%). Em termos reais, as remunerações dos trabalhadores do sector público deverão corresponder a -2,2%, em consonância com a perda do poder de compra dos funcionários públicos nacionais, calculada com base no método (-1,8%) e aplicável à função pública da UE.

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As finanças públicas são motivo de preocupação

Em 2011, as finanças públicas passaram de uma situação de estabilização para um processo de consolidação. Após uma diminuição, passando de 6,9% em 2009 para 6,6% em 2010, o défice do sector das administrações públicas na UE deverá continuar a descer. A previsão dos resultados do défice orçamental em 2011 aponta agora para 4,7% do PIB na UE e 4,1% na área do euro. As novas medidas de consolidação, previstas, mas ainda não adoptadas, não foram tidas em conta nas previsões de Outono.

As intervenções onerosas dos Estados-Membros tiveram um impacto significativo nas finanças públicas, embora a origem da dívida pública na maioria dos Estados-Membros seja bastante anterior à última crise. No total, a dívida pública atingiu 80,3% do PIB em 2010 na UE, devendo manter-se ao mesmo nível em 2011 (82,5% do PIB), de acordo com as previsões de Outono (ver figura abaixo). Os valores da dívida pública mantiveram-se inalterados em relação aos indicados nas previsões de Primavera (82,3% do PIB em 2011).

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De um modo geral, a questão das finanças públicas continua a ser motivo de preocupação para a UE e, sobretudo, para a área do euro. Esta preocupação verifica-se, pelo menos, desde 2007, ano em que foram introduzidas medidas de ajustamento das finanças públicas. Embora estas medidas tenham resultado numa melhoria gradual do saldo do sector das administrações públicas, os recentes desenvolvimentos demonstraram que o principal desafio reside no impacto do aumento da dívida sobre a sustentabilidade das finanças públicas e na sua repercussão nos mercados da dívida soberana. A desaceleração do crescimento económico levou a uma deterioração dos orçamentos e desviou a atenção para a sustentabilidade das finanças públicas. Este é o principal motivo para o congelamento dos salários ou para os reduzidos aumentos salariais previstos para o sector público da União Europeia.

No entanto, para os funcionários públicos, as consequências da turbulência nas finanças públicas devem continuar a fazer-se sentir durante muito tempo nos Estados-Membros, dada a necessidade de efectuar cortes orçamentais significativos nos próximos anos. Estes terão, sem dúvida, impacto directo nas remunerações dos funcionários da UE que, com base na aplicação do método, irão acompanhar as alterações salariais aplicáveis aos funcionários públicos nacionais.

A inflação permanece sob controlo

A inflação aferida pelo IHPC acelerou no primeiro semestre de 2011, impulsionada sobretudo pela repercussão dos elevados preços dos produtos energéticos e dos produtos alimentares. Considerando que os preços das matérias-primas atingiram o valor máximo no primeiro semestre de 2011 e que os preços dos futuros do petróleo apontam para uma descida gradual no futuro, a inflação deverá descer gradualmente, atingindo um valor inferior a 2% em 2012. No que se refere às pressões sobre os preços, a manutenção dos hiatos do produto, que deverão aumentar ligeiramente na maioria dos Estados-Membros em 2012, continuarão a travar a inflação, enquanto o aumento dos salários deverá ser muito moderado tendo em conta a elevada taxa de desemprego.

De acordo com as previsões de Outono (em consonância com as previsões de Primavera), o IHPC deverá aumentar para 3,0% em 2011.

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Os indicadores das expectativas registaram uma descida

Estes indicadores são extremamente voláteis. De facto, depois de em Março de 2009 terem atingido o valor mais baixo desde 1990 (66,9), em Abril de 2010 os indicadores das expectativas económicas[4] ultrapassaram o seu valor médio no período 1990-2010 (por definição, 100). O seu pico foi atingido em Março de 2011 (107,4), mas as descidas têm sido significativas nos últimos meses (93,8 em Outubro de 2011), ainda assim bastante acima dos valores mais baixos registados em 2009.

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CONCLUSÕES

De acordo com a cláusula de exclusão prevista no artigo 10.º do anexo XI do Estatuto dos Funcionários, a Comissão deve verificar se existe uma deterioração grave e súbita da situação económica e social da União, avaliada à luz de dados objectivos.

Por outro lado, em conformidade com o acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça no processo C-40/10, a Comissão deve avaliar se os referidos dados relativos à situação económica e social devem ser qualificados como « uma situação extraordinária» «quando, em aplicação do método normal, as remunerações dos funcionários não sejam ajustadas com suficiente rapidez».

Conforme avaliado pela Comissão no seu relatório de 13 de Julho de 2011, «deterioração» é um termo utilizado para descrever o agravamento da situação económica e social. A ocorrência de uma deterioração «grave» da situação económica e social deve ser determinada em função da amplitude e duração dos impactos económicos e sociais identificados . A verificação de uma «súbita» deterioração da situação económica e social deve ter em conta a rapidez e a previsibilidade dos impactos económicos e sociais. Neste contexto, é particularmente importante a distinção entre as flutuações normais da conjuntura económica e as ocasionadas por acontecimentos externos.

As previsões publicadas pela DG ECFIN em 10 de Novembro de 2011 indicam uma tendência de agravamento para 2011 em relação às previsões de Primavera, tanto no que se refere aos indicadores económicos como sociais, demonstrando que a economia europeia está a atravessar um período de turbulência.

No entanto, apesar de os indicadores a curto prazo apontarem para um abrandamento corrente da actividade económica na UE, os resultados globais a nível de crescimento no ano em curso ainda são relativamente fortes. Prevê-se, nomeadamente, uma tendência de crescimento do PIB em 2011 em cerca de 1,6%, à semelhança dos níveis de 2010 (2,0%). A título comparativo, o PIB tinha registado uma descida de 4,2% em 2009. A estagnação prevista para o último trimestre de 2011 não deverá prolongar-se, esperando-se um aumento modesto do PIB no primeiro trimestre de 2012.

Para além disso, a taxa de desemprego mantém-se estável em 2011, ao mesmo nível de 2010 (9,7%), sendo de esperar um crescimento positivo do emprego pela primeira vez em 2011 (0,4%), após dois anos de descida (-1,8% em 2009 e -0,5% em 2010).

As remunerações no total da economia deverão manter-se elevadas em 2011 (3,0%), enquanto o sector público apresenta valores muito mais baixos (0,6%), em consonância com a perda de poder de compra da função pública da UE, cujo cálculo é efectuado com base no método (-1,8% em 2011).

O défice do sector das administrações públicas na UE deverá continuar a descer, passando de 7% em 2009 e 2010 para 4,7% em 2011, segundo as previsões de Primavera e Outono. A consolidação orçamental deverá acompanhar a tendência de descida dos défices públicos, embora a dívida pública da UE continue a ser motivo de preocupação para a economia da UE pelo menos desde 2007.

Embora as previsões de Outono de 2011 descrevam um contexto económico e social claramente menos favorável do que o das previsões de Primavera, decorre dos critérios definidos no artigo 10.º do anexo XI do Estatuto dos Funcionários, de acordo com a interpretação do Tribunal de Justiça, que a UE não enfrenta uma situação extraordinária no que se refere ao método , como definido pelo Tribunal, em que pela aplicação do «método normal» as remunerações dos funcionários da UE não seriam ajustadas com suficiente rapidez para ter em conta as medidas tomadas pelos Estados-Membros em relação aos funcionários públicos nacionais. Por outro lado, apesar do aumento relativamente significativo das remunerações dos trabalhadores no total da economia, o aumento das remunerações dos trabalhadores da administração pública deverá ser modesto, o que se reflectirá na aplicação do método.

No que se refere à projecção das remunerações dos trabalhadores da administração pública, este parâmetro é devidamente reflectido na aplicação do método em 2011. Os funcionários públicos deverão perder 2,2% do seu poder de compra, em consonância com os valores fornecidos pelos Estados-Membros em relação aos funcionários das administrações públicas nacionais (1,8% de perda de poder de compra). Com base no método, esta perda de poder de compra seria aplicada à função pública da UE em todos os locais de afectação e as suas remunerações reais sofreriam um corte correspondente à mesma percentagem.

A perda de poder de compra dos funcionários públicos nacionais e da UE reflecte a situação económica e social actual, a qual não justifica quaisquer medidas para além dessa perda. Por conseguinte, a Comissão não pode invocar a cláusula de excepção sem infringir o artigo 10.º do anexo XI do Estatuto dos Funcionários e a jurisprudência do Tribunal de Justiça.

Tal não exclui, no entanto, a possibilidade de adopção de reformas estruturais da função pública europeia, em aplicação directa do artigo 336.º do TFUE. A Comissão remete, pois, para o seu projecto de proposta de revisão do Estatuto dos Funcionários, que propõe, entre outras medidas, uma redução de 5% do pessoal de todas as instituições e agências, um aumento do horário de trabalho obrigatório dos funcionários públicos da UE para 40 horas semanais sem ajustamentos salariais compensatórios, o aumento da idade de reforma para os 65 anos, importantes restrições às regras de reforma antecipada e às regras relativas às carreiras, tais como a redução das remunerações para determinadas funções. Estas propostas estão em conformidade com medidas adoptadas ou discutidas para os funcionários públicos nacionais e permitiriam obter poupanças de mais de mil milhões de euros durante o próximo Quadro Financeiro Plurianual e muito superiores a esse valor após 2020.

Mais especificamente, com vista a responder à recente turbulência dos mercados financeiros e à constante preocupação de poupança nas administrações nacionais e de cortes nos orçamentos nacionais, a Comissão decidiu propor um aumento adicional da sobretaxa de solidariedade até 6%. Se adoptado pelos co-legisladores, este aumento adicional teria impacto nas remunerações dos funcionários públicos da UE até ao fim do período de aplicação do método revisto proposto relativo à adaptação das remunerações e das pensões em 2022.

A Comissão irá apresentar formalmente esta proposta em Dezembro de 2011, assim que forem concluídas as consultas formais obrigatórias com o Comité do Estatuto.

Por último, a Comissão relembra que o crescimento económico na UE deverá estagnar no último trimestre de 2011, esperando-se um crescimento económico muito reduzido em 2012. Se a situação económica continuar a agravar-se e desencadear acções dos Estados-Membros a nível nacional que não possam ser abrangidas com suficiente rapidez pela normal aplicação do método, a Comissão, em conformidade com o princípio da leal cooperação salientado pelo Tribunal de Justiça, invocará a cláusula de excepção a fim de tomar em devida consideração as medidas a nível nacional e reduzir o desfasamento entre a entrada em vigor dessas medidas e a próxima adaptação anual.

[1] Os números relativos ao passado podem apresentar ligeiras alterações devido às revisões periódicas realizadas pelo Eurostat.

[2] Consequentemente, reflecte a evolução da taxa de emprego e as mudanças na política de protecção social, bem como os níveis salariais.

[3] Ao longo da presente secção, por «sector público» entende-se o sector das administrações públicas. Este sector inclui as unidades institucionais que correspondem a produtores não mercantis cuja produção se destina ao consumo individual e colectivo e que são financiadas por pagamentos obrigatórios feitos por unidades pertencentes a outros sectores e/ou todas as unidades institucionais cuja função principal é a redistribuição do rendimento e da riqueza nacional. Entre as unidades institucionais incluem-se as entidades da administração pública, algumas instituições sem fins lucrativos e fundos de pensões autónomos. O sector das administrações públicas divide-se em quatro subsectores: administração central, administração regional, administração local e fundos de segurança social.

[4] Através de inquéritos às empresas e aos consumidores, são apresentadas mensalmente as opiniões e expectativas relativas a diversos aspectos da actividade económica nos vários sectores da economia: indústria, serviços, construção e comércio retalhista, bem como dos consumidores. São produzidos «indicadores de confiança» para cada um dos cinco sectores abrangidos pelos inquéritos, que reflectem a percepção global e as expectativas de cada sector num índice unidimensional. Para se poder acompanhar a conjuntura económica global, tem sido calculado desde 1985 um indicador das expectativas económicas (IEE/ESI) mais amplo, com a soma ponderada desses cinco indicadores.