GLOSSÁRIO

Autorização : obrigação orçamental e jurídica, por exemplo uma decisão de financiamento ou um contrato.

Eurostat : serviço de estatística da União Europeia que é também uma Direção-Geral da Comissão Europeia.

Fundo Europeu de Regresso (FR) : o Fundo Europeu de Regresso visa incentivar a cooperação entre os Estados da UE e entre estes e os países de regresso.

Fundo Europeu para a Integração (FEI) : o Fundo Europeu para a Integração de Nacionais de Países Terceiros apoia iniciativas nacionais e da UE destinadas a facilitar a integração nas sociedades europeias de imigrantes provenientes de Estados que não pertencem à União.

Fundo Europeu para os Refugiados (FER) : o Fundo Europeu para os Refugiados apoia os esforços realizados pelos Estados-Membros da UE para acolher refugiados e pessoas deslocadas e assegurar-lhes o acesso a procedimentos de asilo coerentes, justos e eficazes.

Fundo para as Fronteiras Externas (FFE) : o Fundo para as Fronteiras Externas institui a solidariedade financeira, mediante o apoio aos países que suportam encargos financeiros elevados para aplicar as normas comuns em matéria de controlo das fronteiras externas da UE.

Fundo Social Europeu (FSE) : um dos Fundos Estruturais da UE, concebido para reduzir as discrepâncias em matéria de prosperidade e nível de vida entre os Estados-Membros e as regiões da UE.

Nacionais de países terceiros (NPT) : cidadãos de países exteriores à União Europeia (cidadãos de países terceiros).

Objetivos SMART : os objetivos são considerados SMART se forem específicos, mensuráveis, realizáveis, pertinentes e datados (specific, measurable, achievable, relevant and timely).

Programa Anual (PA) : programa de trabalho de um Estado-Membro que permite a execução do programa plurianual.

Programa SOLID : programa geral "Solidariedade e gestão dos fluxos migratórios" para o período de 2007-2013, constituído por quatro fundos (FEI, FER, FFE e FR).

Programa-Quadro de Investigação : principal instrumento da UE para o financiamento da investigação na Europa, o Sétimo Programa-Quadro de Investigação e Desenvolvimento Tecnológico abrange o período 2007-2013.

Proteção subsidiária : têm direito à proteção subsidiária os requerentes que, não sendo elegíveis para o estatuto de refugiado, não possam regressar ao seu país de origem devido à existência de risco real de sofrer ofensa grave (tortura ou tratamento desumano ou degradante, pena de morte ou execução, ameaça grave e individual contra a vida ou a integridade física, resultante de violência indiscriminada).

Refugiado : nacional de um país terceiro que, receando com razão ser perseguido em virtude da sua raça, religião, nacionalidade, convicções políticas ou pertença a determinado grupo social, se encontre fora do país de que é nacional e não possa ou não queira voltar a esse país, ou o apátrida que, estando fora do país em que tinha a sua residência habitual, pelas mesmas razões que as acima mencionadas, não possa ou, em virtude do referido receio, a ele não queira voltar.

Requerente de asilo : pessoa que apresenta um pedido para beneficiar do estatuto de refugiado ou de proteção subsidiária.

Sistema de gestão e de controlo : conjunto de procedimentos e disposições práticas adotado por um Estado-Membro para a execução dos fundos SOLID.

SÍNTESE

I. O programa SOLID da UE apoia ações com vista a promover a integração dos nacionais de países terceiros nos Estados-Membros da União e a reforçar a solidariedade mediante a partilha dos encargos financeiros decorrentes da gestão das fronteiras externas comuns e da execução de políticas comuns em matéria de asilo e imigração.

II. A auditoria do Tribunal teve por objetivo avaliar se o Fundo Europeu para a Integração e o Fundo Europeu para os Refugiados, componentes do programa SOLID, contribuem de forma eficaz para a integração dos nacionais de países terceiros. Estes fundos são executados pela Comissão e pelos Estados-Membros na modalidade de gestão partilhada.

III. O Tribunal constatou a impossibilidade de a Comissão ou os Estados-Membros avaliarem o contributo dos fundos SOLID para a integração, já que os Estados-Membros auditados não definiram metas ou indicadores adequados para os seus programas anuais. O relatório intercalar da Comissão, sobre os resultados obtidos e sobre os aspetos qualitativos e quantitativos da execução, que se baseia nos relatórios dos Estados-Membros, não fornecia informações suficientes que permitissem avaliar ou orientar os fundos. Ao nível dos projetos individuais, a amostra auditada pelo Tribunal revelou resultados positivos, que não podem, contudo, ser relacionados com êxitos ao nível do programa, sobretudo devido à baixa taxa de execução dos programas anuais nacionais de 2007 e 2008. Os programas mais recentes ainda não estão encerrados.

IV. A eficácia dos fundos foi prejudicada pela conceção do programa SOLID, que é fragmentada, pesada e mal coordenada com outros fundos da UE. As autoridades e os beneficiários sentiram dificuldades em repartir os financiamentos entre os grupos-alvo com necessidades semelhantes. Esta situação, aliada à combinação de vários fundos e à programação anual, acrescida de uma extensa cadeia de controlos realizados por três autoridades, traduziu-se numa sobrecarga administrativa desproporcionada em relação ao volume das dotações envolvidas. A falta de suficiente coerência e complementaridade com outros fundos da UE conduz a sobreposições, a oportunidades de sinergias perdidas e a um risco de duplo financiamento.

V. A maioria das autoridades responsáveis desempenha as suas principais funções, apesar dos problemas inerentes à conceção e à escassez de recursos humanos. No entanto, o programa SOLID sofreu atrasos desde o início, com a adoção tardia da legislação. Em consequência destes atrasos, os programas foram apresentados tardiamente, as normas de execução e as orientações só ficaram disponíveis quando a execução dos programas estava já bastante avançada e ocorreram mal-entendidos relativamente às funções de cada uma das três autoridades.

VI. Continuam a registar-se atrasos que afetam a apresentação dos programas e relatórios por parte dos Estados-Membros, bem como o exame e a aprovação por parte da Comissão. Além disso, a Comissão não detetou, com a antecedência necessária, as insuficiências relativas à instauração dos sistemas de gestão e de controlo dos Estados-Membros, subsistindo falhas graves que continuam a afetar as autoridades de certificação e de auditoria de um Estado-Membro.

VII. O Tribunal recomenda que:

a) o legislador simplifique as disposições de programação, por intermédio de programas nacionais únicos que abranjam todo o período;

b) ao instituírem sistemas de gestão e de controlo, a Comissão e os Estados-Membros ponderem devidamente a proporcionalidade das exigências com o montante das dotações envolvidas e o impacto nos recursos e se baseiem na experiência anterior adquirida com fundos semelhantes;

c) a Comissão efetue uma análise exaustiva das necessidades em matéria de integração, independentemente de os migrantes serem nacionais da UE ou de um país terceiro. Com base nesta análise, seja concebida uma estrutura adequada do(s) fundo(s), que ponha termo à distinção da população-alvo em função da nacionalidade e que seja orientada para as necessidades dos beneficiários finais. A obrigação de financiar prioritariamente os nacionais de países terceiros permitiria garantir que estes recebem a necessária atenção particular;

d) a Comissão conceda mais importância à obtenção de informações concretas, por parte dos Estados-Membros, respeitantes à garantia de coerência e complementaridade entre os fundos da UE;

e) a Comissão e os Estados-Membros estabeleçam um sistema de indicadores comuns obrigatórios e os Estados-Membros definam metas em termos de valor para os programas nacionais;

f) antes do início do novo programa, a Comissão garanta que as suas principais orientações estão prontas com antecedência e que os Estados-Membros tenham instituído sistemas de gestão e de controlo adequados.

INTRODUÇÃO

1. A integração dos nacionais de países terceiros [1] constitui uma das prioridades da agenda política dos Estados-Membros e, ao longo da última década, a UE aumentou substancialmente as suas atividades neste domínio. Apesar de não existir uma definição formal para a UE, os "Princípios Básicos Comuns para a política de integração dos imigrantes" definem a integração como um "processo dinâmico e bidirecional de adaptação mútua de todos os imigrantes e residentes nos Estados-Membros" que assenta no "respeito pelos valores fundamentais da União Europeia" [2]. Os Princípios Básicos Comuns mencionam vários elementos considerados essenciais à integração: o emprego, o conhecimento da língua e da cultura da sociedade de acolhimento, a educação, o acesso equitativo a bens e serviços, bem como a participação política.

2. A política de integração evoluiu enquanto parte da política de imigração, que, estando no cerne da soberania nacional, continuou, durante muito tempo, a ser maioritariamente da competência individual de cada Estado-Membro. Com a entrada em vigor do Tratado de Amesterdão, em 1999, a União Europeia [3] adquiriu competências em matéria de imigração, tendo-se comprometido a desenvolver "um espaço de liberdade, segurança e justiça". O Conselho Europeu de Tampere, em 1999, concluiu que a UE "tem de garantir um tratamento equitativo dos nacionais de países terceiros que residem legalmente no território dos seus Estados-Membros", apelando a uma "política de integração mais determinada" a fim de assegurar aos nacionais de países terceiros direitos e obrigações comparáveis aos dos cidadãos da UE.

3. Embora a política de integração continue a ser da competência nacional, os Estados-Membros reconhecem que a "incapacidade de um Estado-Membro para desenvolver e implementar com sucesso uma política de integração pode ter implicações negativas, de diferentes modos, para outros Estados-Membros e para a União Europeia" [4]. Por outro lado, uma integração bem-sucedida é considerada primordial para a coesão económica e social na UE e para a plena concretização do potencial positivo da migração na consolidação de uma economia competitiva e sustentável [5].

4. De uma forma geral, a UE contribui de três formas para a definição de um "enquadramento europeu coerente em matéria de integração de nacionais de países terceiros" [6]. Em primeiro lugar, elabora o quadro legislativo/normativo mediante a adoção de instrumentos juridicamente vinculativos e não vinculativos neste domínio [7]. Em segundo lugar, facilita o intercâmbio de boas práticas entre os Estados-Membros por meio de redes e manuais [8]. Em terceiro lugar, a UE apoia a integração através de instrumentos financeiros, mais concretamente o programa geral "Solidariedade e gestão dos fluxos migratórios" para o período de 2007-2013 (programa SOLID, ver quadro).

QUADRO

FUNDOS DO PROGRAMA SOLID, 2007-2013

Nota: A soma dos valores individuais pode não corresponder ao total devido aos arredondamentos.

Fonte: Comissão Europeia.

Instrumento financeiro | Execução | Fundos da UE (milhões de euros) |

Fundo Europeu para a Integração (FEI) | 2007-2013 | 830 |

Fundo Europeu para os Refugiados (FER) | 2008-2013 | 623 |

Fundo para as Fronteiras Externas (FFE) | 2007-2013 | 1908 |

Fundo Europeu de Regresso (FR) | 2008-2013 | 681 |

Total | | 4043 |

5. O programa SOLID visa a melhoria da gestão dos fluxos migratórios ao nível da União Europeia, bem como o reforço da solidariedade entre Estados-Membros. O programa permite partilhar os encargos financeiros decorrentes da gestão integrada das fronteiras externas comuns e da execução de políticas comuns em matéria de asilo e imigração. É constituído por quatro fundos: o Fundo para as Fronteiras Externas, o Fundo Europeu de Regresso, o Fundo Europeu para os Refugiados e o Fundo Europeu para a Integração de Nacionais de Países Terceiros. O gráfico 1 apresenta as autorizações do FEI para 2010, por Estado-Membro.

GRÁFICO 1

AUTORIZAÇÕES DO FEI PARA 2010, POR ESTADO-MEMBRO

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Fonte: Cálculo das afetações do FEI, 2010.

QUEM BENEFICIA DO APOIO DO FEI E DO FER?

6. Dos quatro fundos do programa, dois dizem respeito à integração. O Fundo Europeu para a Integração (FEI) apoia os Estados-Membros no sentido de facilitar a integração social, cívica e cultural dos nacionais de países terceiros nas sociedades europeias (ver caixa 1) [9]. Nos termos da sua base jurídica, o fundo deverá incidir principalmente na integração dos nacionais de países terceiros recém-chegados.

7. O Fundo Europeu para os Refugiados (FER) visa apoiar as políticas de asilo e encorajar os esforços realizados pelos Estados-Membros para acolher refugiados e pessoas deslocadas, incluindo medidas de integração (ver caixa 2) [10].

8. O FEI e o FER financiam 50% dos custos elegíveis dos projetos e até um máximo de 75% em casos específicos, sendo o remanescente coberto por fontes de financiamento nacionais.

Projeto do FEI destinado aos nacionais de países terceiros, executado pelo Poradna pro integraci (Centro de aconselhamento para a integração), República Checa

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© Poradna pro integraci.

CAIXA 1

OBJETIVOS DO FUNDO EUROPEU PARA A INTEGRAÇÃO (ARTIGO 3.o DA DECISÃO FEI)

O FEI pode apoiar:

a) o desenvolvimento e a aplicação de procedimentos de admissão que apoiem o processo de integração;

b) o desenvolvimento e a aplicação do processo de integração dos nacionais de países terceiros recém-chegados;

c) o reforço da capacidade dos Estados-Membros para definir, aplicar, acompanhar e avaliar as políticas e medidas de integração dos nacionais de países terceiros;

d) o intercâmbio de informações e de boas práticas e a cooperação, no interior de cada Estado-Membro e entre Estados-Membros diferentes.

CAIXA 2

AÇÕES DE INTEGRAÇÃO ELEGÍVEIS AO ABRIGO DO FUNDO EUROPEU PARA OS REFUGIADOS (ARTIGO 3.o DA DECISÃO FER)

O FER pode apoiar, entre outras, ações relativas à integração das pessoas referidas no artigo 6.o (refugiados, pessoas que beneficiem de proteção subsidiária, requerentes de asilo), cuja permanência no Estado-Membro em causa tenha um caráter duradouro e estável.

Estas ações incluem:

a) aconselhamento e assistência em áreas tais como o alojamento, os meios de subsistência, a integração no mercado de trabalho e os cuidados médicos, psicológicos e sociais;

b) ações que facilitem a adaptação dessas pessoas à sociedade do Estado-Membro no plano sociocultural e a partilha dos valores consagrados na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia;

c) ações de incentivo à participação duradoura e sustentável dessas pessoas na vida cívica e cultural;

d) medidas relativas à educação, à formação profissional e ao reconhecimento das qualificações e diplomas;

e) ações destinadas a promover a autocapacitação e a autossuficiência;

f) ações que fomentem um contacto genuíno e um diálogo construtivo com a sociedade de acolhimento;

g) medidas de apoio à aquisição de competências, inclusive no domínio da formação linguística;

h) ações que promovam a igualdade de acesso e de oportunidades no âmbito da relação com as instituições públicas.

9. O Fundo Europeu para a Integração visa a integração dos nacionais de países terceiros, ou seja, de cidadãos de Estados que não pertencem à União. Em 2010, residiam no território da UE 32,5 milhões de cidadãos não nacionais (ou seja, pessoas que não eram da nacionalidade do país de residência), o que representava 6,5% da população total da UE. Dessas pessoas (ver gráfico 2), 20,2 milhões eram nacionais de países terceiros, potencialmente elegíveis para o FEI ou o FER, e 12,3 milhões eram cidadãos da UE que residiam num Estado-Membro diferente daquele de que possuíam nacionalidade [11]. Os cidadãos da UE não são elegíveis para apoio do FEI ou do FER, mas podem constituir o objeto de outros fundos da UE, como o FSE.

GRÁFICO 2

RESIDENTES ESTRANGEIROS NA UNIÃO EUROPEIA EM 2010

Nota: Os dados referentes aos refugiados e aos requerentes de asilo são de 2009. A soma dos valores individuais pode não corresponder ao total devido aos arredondamentos.

Fonte: Eurostat, ACNUR.

População total da UE 501 milhões | Cidadãos estrangeiros residentes nos Estados-Membros da UE — 32,5 milhões |

Nacionais de países terceiros — 20,2 milhões | Cidadãos da UE a residir num Estado-Membro diferente 12,3 milhões |

Grupo-alvo do FEI Migrantes económicos, estudantes e investigadores Migrantes em contexto familiar 18,6 milhões | Grupo-alvo do FER Refugiados, proteção subsidiária e temporária 1,4 milhões Requerentes de asilo 0,3 milhões |

10. A distribuição dos nacionais de países terceiros varia entre os diferentes Estados-Membros, como se observa no gráfico 3.

11. Os nacionais de países terceiros ou os apátridas que tenham apresentado um pedido de asilo (requerentes de asilo) ou a quem tenha sido concedido estatuto de refugiado ou proteção subsidiária ficam excluídos do apoio do FEI, integrando, porém, o grupo-alvo do Fundo Europeu para os Refugiados [12]. Em 2010, registaram-se 258940 pedidos de asilo na UE [13].

GRÁFICO 3

NÚMERO DE NACIONAIS DE PAÍSES TERCEIROS EM PERCENTAGEM DA POPULAÇÃO NACIONAL E VALORES ABSOLUTOS, EM 2010

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Fonte: Eurostat e cálculo das afetações do FEI realizado pela DG Assuntos Internos.

FUNÇÕES E RESPONSABILIDADES

12. As disposições em matéria de gestão e de controlo são as mesmas para os quatro fundos SOLID, sendo executadas na modalidade de gestão partilhada. Em conformidade com este princípio, a realização (operacional e financeira) das ações financiadas é da responsabilidade dos Estados-Membros, ao passo que a Comissão mantém globalmente a responsabilidade pela execução orçamental. Para cada fundo, a Comissão adota orientações estratégicas que estabelecem o quadro de programação da UE. Cada Estado-Membro participante elabora um programa plurianual que aplica essas orientações estratégicas no contexto das suas necessidades específicas.

13. O programa plurianual é executado por programas anuais. Ambos devem ser aprovados pela Comissão. Após a conclusão de cada programa anual, os Estados-Membros apresentam relatórios finais.

14. Cabe igualmente à Comissão assegurar que os Estados-Membros instituíram sistemas de gestão e de controlo adequados, que os projetos financiados recebem as devidas informações, publicidade e acompanhamento e que as ações são coerentes e complementares com outras políticas e iniciativas pertinentes da União.

15. A execução realizada pelos Estados-Membros é acompanhada pela Comissão através de controlos documentais às descrições dos sistemas de gestão e de controlo, da receção dos relatórios sobre os progressos realizados e finais e de visitas de auditoria e de acompanhamento nos Estados-Membros.

16. Ao nível dos Estados-Membros, o sistema de gestão e de controlo (ver gráfico 5) envolve:

a) a autoridade responsável, que tem a seu cargo a gestão e execução do programa plurianual. Cabe-lhe especificamente apresentar à Comissão os programas plurianuais e anuais, selecionar as operações e verificar a elegibilidade das despesas declaradas pelos beneficiários finais [14];

b) a autoridade de auditoria realiza auditorias a fim de verificar o bom funcionamento dos sistemas de gestão e de controlo [15];

c) a autoridade de certificação certifica que as despesas declaradas são conformes com as regras aplicáveis [16].

ÂMBITO E MÉTODO DA AUDITORIA

17. O objetivo global e a principal questão de auditoria consistiam em avaliar se o programa SOLID, por intermédio do FEI e do FER, contribui de forma eficaz para a integração dos nacionais de países terceiros. A principal questão de auditoria foi dividida nas seguintes subquestões:

a) os resultados dos fundos SOLID são sustentados por um acompanhamento e uma avaliação eficazes do programa?

b) a conceção dos fundos contribuiu para a execução eficaz dos mesmos?

c) os sistemas de execução das medidas de integração no âmbito do programa SOLID são bem geridos?

18. A auditoria centrou-se nos sistemas de gestão e de controlo da Comissão e dos Estados-Membros para o FEI e para o FER no âmbito do programa "Solidariedade e gestão dos fluxos migratórios" para 2007-2013. A avaliação dos resultados baseia-se principalmente nos programas anuais já encerrados no início da auditoria (programas anuais de 2007 e 2008). A auditoria não efetuou uma avaliação direta à eficácia das medidas de integração nos Estados-Membros.

19. A auditoria teve por base:

a) uma análise da documentação sobre a elaboração, execução e avaliação dos fundos SOLID na Comissão e entrevistas a funcionários da DG Assuntos Internos e, para fins informativos, da DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão;

b) a auditoria de elementos selecionados do sistema de gestão e de controlo do FEI e do FER em cinco Estados-Membros (República Checa, Alemanha, Luxemburgo, Portugal e Reino Unido), incluindo entrevistas com as autoridades responsáveis, de auditoria e de certificação. A seleção desses Estados-Membros assentou no número e na proporção dos nacionais de países terceiros, na repartição das autorizações do FEI e na elaboração de legislação em matéria de integração de acordo com as medições do MIPEX [17];

c) a realização de visitas no local nos Estados-Membros selecionados a 22 projetos concluídos dos programas anuais de 2007 (FEI), 2008 e 2009 (FER e FEI), com base numa amostra discricionária (não estatística) (ver anexo);

d) um exame das propostas legislativas da Comissão sobre o Fundo para o Asilo e a Migração e das disposições gerais correspondentes para o período de 2014-2020.

OBSERVAÇÕES

OS VÁRIOS PROJETOS FORAM BEM-SUCEDIDOS, MAS NÃO FOI POSSÍVEL MEDIR O CONTRIBUTO GLOBAL DOS FUNDOS PARA A INTEGRAÇÃO DOS NACIONAIS DE PAÍSES TERCEIROS

20. Não é possível medir o contributo global dos fundos para a integração dos nacionais de países terceiros para além dos resultados obtidos ao nível dos projetos, uma vez que não existe um sistema adequado de acompanhamento e avaliação nos Estados-Membros auditados nem na Comissão. A falta de indicadores mensuráveis ou de metas quantificadas nos documentos de programação impossibilitaram a medição dos resultados. As insuficiências do relatório intercalar sobre os resultados obtidos e sobre os aspetos qualitativos e quantitativos da execução do fundo [18] limitaram a utilidade deste para a avaliação da eficácia dos fundos. As taxas de execução dos programas em 2007 e 2008 foram baixas. Não obstante, os projetos auditados contribuíram claramente para a integração dos nacionais de países terceiros.

21. Relativamente a cinco Estados-Membros (ver ponto 19), o Tribunal examinou os programas plurianuais respeitantes ao FEI e ao FER, os programas anuais relativos a 2007, 2008 e 2011, bem como os relatórios finais relativos aos programas anuais encerrados. Foram visitados e auditados no local 22 projetos concluídos nesses países (ver anexo).

22. No sentido de avaliar o sucesso das ações de integração empreendidas ao abrigo dos fundos SOLID, o Tribunal analisou se os programas anuais incluíam objetivos SMART apoiados em indicadores mensuráveis. Procurou averiguar em que medida os vários projetos e os programas anuais contribuíram para os programas plurianuais e se os relatórios ao nível dos projetos e dos programas foram elaborados em função dos indicadores e objetivos definidos.

23. A fim de apoiar uma orientação eficaz do programa, os Estados-Membros devem apresentar relatórios de avaliação, que a Comissão utiliza para compilar um relatório intercalar, a transmitir ao Parlamento Europeu e ao Conselho, sobre os resultados obtidos e sobre os aspetos qualitativos e quantitativos da execução dos fundos.

Projeto do FEI executado pela Association de Soutien aux Travailleurs Immigrés (ASTI) (Associação de Apoio aos Trabalhadores Imigrantes), Luxemburgo

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© Comissão Europeia.

OS ESTADOS-MEMBROS AUDITADOS NÃO DEFINIRAM METAS E INDICADORES SUFICIENTEMENTE QUANTIFICADOS...

24. Apesar de os Estados-Membros serem obrigados a preencher uma secção dos programas anuais (PA) intitulada "Resultados quantificáveis", apenas foram definidas metas mensuráveis em cerca de metade das ações analisadas nos PA dos cinco Estados-Membros. Esta situação não foi detetada nem corrigida pela Comissão (ver pontos 67-69). Além disso, a maioria das metas definidas apenas dizia respeito ao número de projetos ou de participantes, em vez de medir igualmente aspetos mais específicos dos projetos, como a taxa de êxito na obtenção de qualificações.

25. O Tribunal reconhece que a integração constitui um conceito de difícil medição, especialmente quando se tenta avaliar o impacto de instrumentos específicos. No entanto, a Comissão demonstrou [19] que é possível definir indicadores relativos às realizações e aos efeitos das ações financiadas. A caixa 3 apresenta exemplos de indicadores utilizados pelos Estados-Membros auditados.

CAIXA 3

EXEMPLOS DE INDICADORES UTILIZADOS NOS PROGRAMAS AUDITADOS

Exemplo positivo 1: Indicador de realização mensurável com meta em termos de valor e referência à situação atual

Objetivo da medida: elaboração e organização de atividades pedagógicas orientadas para os nacionais de países terceiros (cursos de línguas, cursos de educação cívica, etc.).

Indicador de realização: número e categorias dos nacionais de países terceiros participantes.

Meta: participação de 300 nacionais de países terceiros (total para 2007-2013).

Situação de referência: cursos anteriores inexistentes.

Exemplo positivo 2: Indicadores de efeitos mensuráveis relativos à medida acima descrita

Indicador de efeito:

- número de nacionais de países terceiros satisfeitos com as atividades;

- número de nacionais de países terceiros que concluíram com êxito as atividades.

Exemplo negativo: Dois indicadores de realização que não estão definidos de forma clara, podem sobrepor-se e, por conseguinte, não são mensuráveis

Objetivo da medida: criação de pontos de encontro entre imigrantes e a sociedade de acolhimento (intercâmbios culturais, atividades de sensibilização).

Indicador de realização: número e tipo de discussões/assuntos discutidos classificados como "assuntos mais superficiais" comparativamente a "assuntos mais pessoais".

Indicador de realização: número de participantes e respetiva classificação: "pais e crianças" e "jovens e crianças".

26. Nos relatórios finais, os Estados-Membros auditados incluíram frequentemente realizações quantificáveis. Porém, apenas num pequeno número de casos tinham definido metas que serviram de base para a avaliação do êxito. Mesmo no caso dos projetos avaliados como satisfatórios nesses relatórios finais, estes nem sempre davam uma imagem completa dos progressos registados no sentido da concretização dos objetivos dos programas anuais e plurianuais.

27. As insuficiências descritas que afetam a programação e a elaboração de relatórios a nível nacional não permitem efetuar uma avaliação clara dos resultados. Nem os Estados-Membros nem a Comissão conseguem apreciar a eficácia dos fundos para a concretização dos seus objetivos. Apenas ao nível dos projetos é possível estabelecer a obtenção de resultados e, ainda assim, apenas nos casos em que se definiram metas e indicadores claros.

...E O RELATÓRIO INTERCALAR DA COMISSÃO RELATIVO AO FEI APENAS REVELOU INFORMAÇÕES LIMITADAS

28. Nos termos da legislação aplicável, a Comissão deveria apresentar o relatório intercalar ao Parlamento Europeu e ao Conselho até 31 de dezembro de 2010 [20]. Contudo, este só foi apresentado em 5 de dezembro de 2011, quase um ano mais tarde, devido à apresentação tardia ou incompleta dos relatórios finais dos Estados-Membros relativos aos programas anuais e ao calendário irrealista definido na legislação.

29. O relatório intercalar não contém resultados quantitativos dos programas, excetuando o número de projetos financiados em cada Estado-Membro e o número de Estados-Membros que financiaram projetos para cada prioridade. O quadro incluído no relatório que, à luz do título, pretende indicar os tipos de operações efetivamente financiadas apresenta várias insuficiências:

a) baseia-se unicamente em planos e não na execução efetiva,

b) não incluiu qualquer indicação dos montantes gastos e

c) contém imprecisões específicas (por exemplo, o Tribunal observou, durante a sua auditoria, um projeto destinado a preparar pessoas para emigrar para a Alemanha, mas o quadro não regista qualquer ação deste tipo).

30. A falta de resultados quantificados adequados no relatório intercalar deve-se, pelo menos em parte, à ausência de indicadores comuns obrigatórios que possibilitariam a comparação dos resultados entre os Estados-Membros. Tendo em vista a preparação da próxima avaliação ex post, a Comissão procura, atualmente, resolver a falta de dados comparáveis solicitando aos Estados-Membros que forneçam informações relativamente aos indicadores básicos comuns. No entanto, uma vez que estes indicadores não foram definidos antecipadamente nem recolhidos durante a execução, a validade e utilidade da avaliação assumem um caráter limitado e o processo de compilação dos dados torna-se ineficaz. Na sua proposta para o período de 2014-2020, a Comissão sugeriu a elaboração, desde o início do programa, de um conjunto de indicadores comuns obrigatórios.

31. O relatório intercalar disponibiliza exemplos de projetos que ilustram os tipos de atividades efetuadas, sem, no entanto, indicar a sua representatividade em termos de frequência ou valor.

32. Não obstante os Estados-Membros terem, em princípio, definido os seus próprios programas em conformidade com necessidades e objetivos identificados, dois Estados-Membros (Países Baixos e Polónia) declararam [21] que os seus programas não eram pertinentes. A Polónia explicou que os programas eram demasiado restritos e os Países Baixos comunicaram que a dotação do Fundo representava uma percentagem relativamente pequena do orçamento nacional afetado à integração, não tendo acrescentado um valor real às estratégias nacionais. Esta declaração não foi contestada nem constituiu objeto de análise crítica no relatório da Comissão.

33. Estas insuficiências detetadas no relatório intercalar demonstram que este tem uma contribuição muito limitada para a avaliação dos resultados ou a orientação dos fundos.

A BAIXA TAXA DE EXECUÇÃO NOS DOIS PRIMEIROS ANOS REDUZ A POTENCIAL EFICÁCIA DOS FUNDOS...

34. O gráfico 4 demonstra que a taxa de execução orçamental [22] do FEI nos Estados-Membros relativa aos exercícios de 2007 e 2008 (os únicos cujos programas estavam encerrados à data da auditoria) era, em termos gerais, baixa, apesar de, entre 2007 e 2008, a taxa de execução total em todos os Estados-Membros ter aumentado de 66% para 77% no segundo ano. Os dados evidenciam uma grande variação entre os Estados-Membros, oscilando, em 2007, entre 15% (República Checa) e 100% (França). Embora a maioria dos Estados-Membros com taxas de execução muito baixas em 2007 tenha melhorado em 2008, apenas um superou a marca dos 50%. A tendência global foi de melhoria, excetuando sete países que revelaram uma diminuição na execução de 2007 para 2008. Em junho de 2012, a Comissão ainda não tinha recebido os pedidos de pagamento dos Estados-Membros relativos a seis PA (um PA de 2007, o de Malta, e cinco PA de 2008, os da Grécia, de Espanha, de Malta, dos Países Baixos e do Reino Unido). Esses pedidos deveriam ter sido apresentados até 30 de setembro de 2010 (no caso dos PA de 2007) e 31 de março de 2011 (no caso dos PA de 2008).

35. Os fatores que contribuíram para essa baixa taxa de utilização são apresentados nas observações formuladas nos pontos 42 a 75. Em consequência da subexecução dos planos inscritos no orçamento dos programas anuais, as realizações e os impactos previstos correm o risco de não serem alcançados.

GRÁFICO 4

EXECUÇÃO ORÇAMENTAL DO FEI

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Fonte: Comissão Europeia e cálculos do Tribunal.

...PORÉM, OS PROJETOS AUDITADOS PRODUZIRAM RESULTADOS POSITIVOS, PELO QUE OS ESTADOS-MEMBROS CONSIDERARAM OS FUNDOS ÚTEIS PARA A INTEGRAÇÃO

36. Em função da ausência de metas e indicadores quantificados e das insuficiências que afetam o relatório intercalar, apenas foi possível ao Tribunal procurar provas da eficácia do FER e do FEI através da visita aos projetos.

37. O Tribunal considerou que 18 dos 22 projetos auditados no local alcançaram resultados que contribuíram de forma positiva para a integração dos nacionais de países terceiros, na medida em que faziam parte das estratégias dos Estados-Membros (ver caixa 4).

CAIXA 4

EXEMPLOS DE PROJETOS QUE PRODUZIRAM RESULTADOS POSITIVOS

No Luxemburgo, o FEI apoiou o projeto "Partenariats pour l’intégration interculturelle: mise en place de services d’information et d’orientation" ("Parcerias para a integração intercultural: criação de serviços de informação e de orientação"). O projeto foi realizado pela Associação de Apoio aos Trabalhadores Imigrantes (Association de Soutien aux Travailleurs Immigrés — ASTI), tendo por objetivo melhorar a integração dos nacionais de países terceiros, proporcionando-lhes igualdade de acesso às informações sobre os direitos e as obrigações dos cidadãos. Entre as atividades realizadas, contam-se a instituição de uma parceria com diversas associações, o desenvolvimento de um sítio Internet (www.bienvenue.lu) e um serviço de interpretação. O cofinanciamento do FEI foi de 50% (112 000 euros), ao abrigo do Programa Anual de 2009.

Na Alemanha, o FER apoiou o projeto "…und drin bist Du? Flüchtlinge als Teil der Gesellschaft - auf dem Weg in ein selbstbestimmtes Leben" ("...Faz parte? Os refugiados enquanto parte integrante da sociedade — Rumo à autodeterminação"). O projeto trianual, executado pela Cáritas da Arquidiocese de Berlim (Caritasverband für das Erzbistum Berlin e.V.), contou, no seu primeiro ano, com o apoio de 42509 euros ao abrigo do Programa Anual de 2009 do FER (com uma taxa de cofinanciamento de 50%). O objetivo era melhorar as condições de acolhimento dos requerentes de asilo/refugiados e reforçar os serviços e as estruturas na parte oriental de Brandeburgo. Ao todo, participaram 683 pessoas nas atividades ligadas ao projeto, que incluíam cursos de alemão e ações de formação profissional sobre interculturalidade.

38. Dos quatro projetos auditados que não concretizaram os seus objetivos, dois foram encerrados após uma revisão em baixa dos objetivos a alcançar. Por outro lado, um projeto potencialmente útil e inovador não teve êxito, em parte devido às metas e à metodologia irrealistas adotadas pela autoridade responsável na candidatura (ver caixa 5).

39. No entanto, não existe uma relação direta entre o êxito dos projetos individuais e o êxito global, devido à definição desadequada de metas ao nível do programa, à falta de resultados quantificados associados e à baixa execução orçamental.

40. Segundo o relatório intercalar da Comissão, a maioria dos Estados-Membros considera que o FEI gera "valor acrescentado", apesar das dificuldades sentidas na sua execução. Nos Estados-Membros cujo quadro de política de integração é menos desenvolvido, o fundo permitiu a conceção de um quadro de integração exaustivo. Em alguns Estados-Membros, o fundo supriu as lacunas existentes nos recursos nacionais ou proporcionou a oportunidade de alargar o apoio a grupos-alvo específicos. Além disso, o relatório intercalar permitiu constatar um aumento da cooperação entre as autoridades a nível nacional e entre os diferentes Estados-Membros.

CAIXA 5

EXEMPLO DE UM PROJETO QUE NÃO TEVE ÊXITO

No Reino Unido, o FER apoiou um projeto que não foi bem-sucedido. O serviço de bombeiros e salvamento de Merseyside (Merseyside Fire and Rescue Service — MFRS) apresentou a candidatura de um projeto inovador com vista a lutar contra os elevados riscos de incêndio a que a população refugiada está exposta, através de controlos às residências (800 habitações), de estágios no serviço de bombeiros, do desenvolvimento de um sítio Internet, de folhetos informativos em mais de 30 línguas e de ações pedagógicas junto dos senhorios. O primeiro ano do projeto previa o apoio de uma subvenção do FER no montante de 21325 euros. A autoridade responsável falhou em várias etapas de controlo. A meta dos 800 controlos às residências revelou-se irrealista, na medida em que a população refugiada visada era bem menor do que se previra e o MFRS não conseguiu obter os endereços da população-alvo. A autoridade responsável apenas começou a rever os pressupostos e as metas irrealistas do projeto após ter sido concedido o financiamento. De igual modo, as visitas planeadas de acompanhamento do projeto não decorreram dentro dos prazos previstos. Além disso, e contrariando as orientações da Comissão nesta matéria, a autoridade responsável solicitou que o MFRS recolhesse provas respeitantes ao estatuto dos refugiados, pelo que a população-alvo se mostrou ainda mais relutante em aceitar os controlos do MFRS. Em consequência, apenas foram financiados 60 controlos às residências, tendo o projeto sido abandonado findo o primeiro ano.

41. Os resultados da avaliação mencionados anteriormente são apoiados, pelo menos em parte, por provas recolhidas durante a auditoria do Tribunal. Os Estados-Membros auditados referiram que os fundos lhes permitiram empreender ações de integração novas ou adicionais.

A EFICÁCIA DO CONTRIBUTO DOS FUNDOS PARA A INTEGRAÇÃO É PROVAVELMENTE LIMITADA, UMA VEZ QUE...

42. A secção anterior mostra que não é possível medir a eficácia dos fundos até à data. As duas secções que se seguem explicam que o potencial de eficácia dos fundos é limitado, em resultado das insuficiências na conceção e execução. Assim, é pouco provável que os fundos sejam plenamente eficazes no seu contributo para a integração dos nacionais de países terceiros.

43. O Tribunal avaliou se o enquadramento jurídico e administrativo dos fundos SOLID permitia uma gestão eficaz com um nível razoável de administração e controlo. Analisou se as necessidades dos Estados-Membros em matéria de integração tinham sido assinaladas através de uma avaliação de impacto e de um processo de consulta satisfatórios. A auditoria procurou verificar se existia uma abordagem coerente e coordenada com outros instrumentos da União.

Projeto do FEI executado pela Türkische Gemeinde in Deutschland e.V. (TGD) (Comunidade turca na Alemanha)

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© Vorintegrationsprojekt Türkische Gemeinde in Deutschland e.V.

...A REPARTIÇÃO DAS MEDIDAS DE INTEGRAÇÃO ENTRE O FER E O FEI SUSCITA DIFICULDADES DE ORDEM PRÁTICA

44. Em quatro dos cinco Estados-Membros visitados, a autoridade responsável (ver caixa 6) e os beneficiários finais enfrentaram dificuldades de ordem prática para separar os grupos-alvo do FER e do FEI, em especial no tocante às "medidas de integração", porque:

determinadas atividades seriam normalmente orientadas em conjunto para os grupos-alvo do FER e do FEI, uma vez que têm necessidades semelhantes, como por exemplo os cursos de línguas ou as atividades interculturais;

os encargos administrativos associados à afetação dos custos aos diferentes fundos (FER e FEI) para a mesma atividade (por exemplo, um curso de línguas) demovem as autoridades dos Estados-Membros e os beneficiários finais de conceberem atividades que deem uma resposta eficiente às suas necessidades.

A PROGRAMAÇÃO ANUAL ORIGINA UMA SOBRECARGA ADMINISTRATIVA...

45. Os quatro fundos SOLID dispõem de um sistema anual de programação e elaboração de relatórios pelos Estados-Membros. Por conseguinte, anualmente a Comissão recebe cerca de 100 programas anuais relativos aos quatro fundos SOLID com vista ao seu exame e aprovação. Além disso, os Estados-Membros devem apresentar um relatório final sobre cada programa anual encerrado, que a Comissão deve validar. Este processo gera pouco ou nenhum valor acrescentado, colocando um fardo administrativo excessivo tanto nas autoridades dos Estados-Membros como na Comissão. O impacto de um sistema desta natureza não foi devidamente ponderado na elaboração do programa SOLID.

CAIXA 6

DISTINÇÃO ENTRE O FEI E O FER

A autoridade responsável do Reino Unido considera que a obrigação de separar categorias diferentes de migrantes entra em direta contradição com as noções de integração, de valorização da diversidade e de coesão da comunidade, criando confusão e sendo excessivamente complexa em termos de administração e gestão dos projetos, na medida em que os custos devem ser separados e afetados. Deveria ser possível constituir um "grupo misto", incluindo cidadãos da UE, dado que incentivaria a apresentação de propostas de projetos mais participativos e inovadores, passíveis de produzirem efeitos mais eficazes em matéria de integração.

A autoridade responsável da República Checa considerou artificial a separação entre o FER e o FEI em determinados casos, principalmente em relação aos centros regionais de integração financiados ao abrigo do FEI. Estes centros poderiam prestar auxílio e formação quer aos nacionais de países terceiros quer a requerentes de asilo ou refugiados. Segundo a autoridade responsável, as suas atividades têm de ser duplicadas, o que é particularmente ineficiente quando os grupos-alvo são pequenos.

46. Atualmente, os Estados-Membros e a Comissão advogam o recurso exclusivo a programas plurianuais. Por outro lado, a Comissão realçou o facto de alguns Estados-Membros terem retirado do ciclo de programação anual conclusões que não estavam previstas, como a ideia de que a duração dos projetos não poderia ultrapassar a de um programa anual.

47. Em conformidade com as conclusões da presente auditoria e com os resultados de uma consulta pública, a Comissão propõe alterar o sistema para o período de 2014-2020, passando a aplicar-se um programa nacional único para cada fundo, que abranja o período financeiro na íntegra. Desta forma, existiriam menos de 60 programas no âmbito do Fundo para o Asilo e a Migração e do Fundo para a Segurança Interna em todo o período.

...E EXISTEM DISPOSIÇÕES DE FINANCIAMENTO EXTREMAMENTE COMPLEXAS

48. Após gastarem 60% do pré-financiamento inicial, os Estados-Membros podem candidatar-se a um segundo pagamento. Porém, a legislação não foi redigida com clareza, dando origem a confusão entre os Estados-Membros. Os procedimentos subjacentes à candidatura e obtenção do segundo pagamento são complexos, dissuadindo as autoridades responsáveis de se candidatarem. Estas relutâncias resultaram, por sua vez, em atrasos nos pagamentos realizados pelas autoridades responsáveis e, por conseguinte, em problemas de tesouraria para os beneficiários finais.

A CONCEÇÃO DOS FUNDOS INTRODUZIU UMA LONGA CADEIA DE CONTROLOS E ALGUNS ESTADOS-MEMBROS CONTRIBUÍRAM AINDA MAIS PARA OS ENCARGOS ADMINISTRATIVOS...

49. As verificações efetuadas pelas três autoridades (autoridade responsável, de certificação e de auditoria) duplicaram-se em vez de se complementarem. Apesar de qualquer sistema de financiamento necessitar de verificações e balanços, a configuração do programa SOLID baseia-se no modelo aplicável aos Fundos Estruturais [23], suscitando um peso desproporcionado, tendo em conta o valor relativamente baixo dos montantes envolvidos (ver ponto 54). O atual sistema absorve os recursos nacionais e da Comissão.

50. Embora as autoridades dos Estados-Membros auditados pelo Tribunal tenham denunciado os encargos desnecessários impostos pela estrutura administrativa à gestão dos fundos, dois dos cinco Estados-Membros auditados agravaram a situação ao realizarem níveis de controlos desproporcionadamente elevados junto dos beneficiários. No Reino Unido, a autoridade responsável definiu um sistema de acompanhamento rigoroso, com a inclusão de elementos que fomentam a boa execução dos projetos (ver caixa 8). No entanto, instaurou simultaneamente controlos adicionais, designadamente a apresentação de relatórios mensais, verificações completas (100%) pela autoridade responsável, auditorias ex post por parte da autoridade de auditoria e exigências excessivas para os beneficiários dos projetos em termos de comprovação da elegibilidade dos participantes (ver caixa 5). Na Alemanha, devido, em parte, à ausência de um sistema adequado de gestão de dados, a autoridade de certificação teve de compilar as informações respeitantes a cada projeto mediante uma avaliação de todos os relatórios finais, antes de poder realizar uma seleção para posteriores controlos.

51. As insuficiências como a falta de indicadores, o caráter anual dos programas e a hierarquia entre as autoridades dos Estados-Membros (ver ponto 70) poderiam ter sido evitadas, caso a experiência adquirida com a gestão dos Fundos Estruturais tivesse sido melhor levada em consideração na conceção do FEI e do FER. Nem os Estados-Membros auditados nem a Comissão tiraram partido da sua experiência anterior com os Fundos Estruturais.

...E A FALTA DE SUFICIENTE COERÊNCIA E COMPLEMENTARIDADE COM OUTROS FUNDOS DA UE CONDUZIU A SOBREPOSIÇÕES E AO DESPERDÍCIO DE SINERGIAS

52. Para a elaboração da sua proposta legislativa, a Comissão realizou apenas uma avaliação ex ante [24] de âmbito limitado e uma consulta das partes interessadas relativamente às necessidades em matéria de integração na UE. Não foi elaborada uma estratégia global sobre a forma de dar resposta a essas necessidades, pelo que se perderam oportunidades para reforçar a qualidade da proposta [25].

53. Além do programa SOLID, existem outros instrumentos da União que apoiam ações semelhantes suscetíveis de contribuir para a integração dos nacionais de países terceiros. Estes instrumentos incluem:

a) o Fundo Social Europeu (FSE) — visa prevenir e combater o desemprego, além de desenvolver os recursos humanos e a inserção social no mercado de trabalho. Financia programas relativos à integração dos migrantes, independentemente da sua nacionalidade, nomeadamente "para aumentar a participação dos migrantes no emprego e assim reforçar a sua inserção social";

b) programas da DG Educação e Cultura — as atividades ao abrigo do Programa Cultura 2007-2013 e do Programa Cidadania 2007-2013 podem incluir projetos respeitantes ao diálogo intercultural, à cidadania ativa, etc. Uma das prioridades do Programa de Aprendizagem ao Longo da Vida 2007-2013 é promover a inserção social e a igualdade de géneros no ensino e na formação, designadamente a inserção de migrantes e ciganos;

c) Programas-Quadro de Investigação — têm sido utilizados para financiar a investigação de questões relativas aos migrantes, mediante o desenvolvimento de novos conhecimentos, instrumentos, indicadores e bases de dados no intuito de apoiar a política europeia em matéria de migração, mais concretamente no que respeita ao mercado de trabalho, à proteção social, à coesão social e à luta contra diferentes formas de discriminação.

54. Nos seus trabalhos preparatórios, a Comissão não levou em consideração os programas da DG Educação e Cultura nem os Programas-Quadro de Investigação. Apesar de, na avaliação ex ante, a Comissão ter considerado que o FSE incluía ações pertinentes, continua por apurar a extensão total da sua sobreposição com o FEI. Não se encontram disponíveis dados específicos que permitam aferir até que ponto o FSE apoia a integração dos nacionais de países terceiros. Segundo as estimativas da Comissão, para o período de 2007-2013, 1,17 mil milhões de euros do orçamento do FSE estão afetados ao aumento da participação dos migrantes no emprego [26]. O FSE financia igualmente medidas de inserção social suscetíveis de apoiar a integração dos migrantes, pelo que, pelo menos parte dos 9,98 mil milhões de euros inscritos no orçamento para esse efeito se revela pertinente para a integração dos nacionais de países terceiros [27]. A Comissão não assinalou esta situação na sua avaliação ex ante relativa aos programas SOLID ou ao período de 2014-2020. O financiamento do FSE afetado às questões referentes à integração é, por conseguinte, muito superior ao montante combinado do FEI (830 milhões de euros para 2007-2013) e do FER (623 milhões de euros para 2008-2013).

55. A Comissão pretendia que o FEI complementasse o FSE, apoiando ações que não poderiam ser financiadas por este último [28]. Os nacionais de países terceiros não dispõem dos mesmos direitos legais que os cidadãos da UE, facto que foi apresentado como justificação para o tratamento distinto ao abrigo dos vários fundos. Não obstante, a auditoria revelou que a maioria das medidas do FEI, se não todas, poderia ser financiada ao abrigo do FSE. A separação entre o FSE e o FEI acarreta encargos burocráticos adicionais para as autoridades dos Estados-Membros e os beneficiários finais, em especial pelo facto de estes fundos terem estruturas administrativas (ver gráfico 5) e exigências distintas.

56. Os problemas de conceção do FEI são agravados pelo funcionamento restrito dos sistemas instaurados para assegurar a coerência e a complementaridade. No decorrer do processo de adoção dos programas do FSE e do FEI, a Comissão não atribuiu o devido relevo à complementaridade entre os dois fundos. Embora a coordenação entre a DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão e a DG Assuntos Internos tenha melhorado nos últimos anos, em três dos cinco Estados-Membros auditados o mecanismo de coordenação obrigatório [29] entre o FEI e o FSE não estava instaurado, era inadequado ou apenas tinha sido criado recentemente, embora os Estados-Membros declarassem ter observado esta exigência desde o início. A Comissão não detetou esse problema na sua avaliação do sistema de gestão e de controlo do FEI.

57. Em resultado da falta de coerência na conceção e execução, verificam-se sobreposições significativas entre o FEI e o FSE, tendo este último apoiado a integração dos nacionais de países terceiros com montantes substancialmente superiores. Estas sobreposições acarretam custos adicionais (por exemplo, despesas relativas ao pessoal), bem como o desperdício de potenciais sinergias (ver caixa 7).

58. Ainda que a nova proposta para 2014-2020 inclua os cidadãos da UE de origem migrante (pessoas com, pelo menos, um progenitor que seja nacional de um país terceiro) no grupo-alvo objeto de medidas de integração locais e regionais, não resolve o problema subjacente da sobreposição com o FSE.

59. Sem uma vertente específica no FSE ou um fundo para a integração distinto assente nas bases jurídicas do FSE e do FEI, não é possível dar uma resposta exaustiva às necessidades em matéria de integração.

CAIXA 7

CENTROS DE ATENDIMENTO TELEFÓNICO PORTUGUESES E COMPARAÇÃO DOS FINANCIAMENTOS DO FEI E DO FSE EFETUADA PELO ACIDI

Em Portugal, apenas duas organizações podem candidatar-se ao financiamento do FEI: o Alto Comissariado para a Imigração e Diálogo Intercultural (ACIDI) e o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF). De entre as duas organizações, o ACIDI, organismo público tutelado pelo Ministério da Administração Interna, é o mais importante, sendo responsável pela integração dos imigrantes e das minorias em Portugal. Durante a visita no local efetuada pelo Tribunal, os representantes afirmaram que os financiamentos do FSE e do FEI para a integração se sobrepõem. Relativamente ao período de 2008-2011, receberam cerca de 18,2 milhões de euros do FSE e 7,4 milhões de euros do FEI [30]. As atividades discriminadas no Programa Operacional do FSE podiam igualmente ser financiadas pelo FEI. Um exemplo constatado pelo Tribunal consistia no financiamento de dois centros semelhantes de atendimento telefónico multilingue. O Centro Nacional de Apoio ao Imigrante (CNAI), sob a égide do ACIDI, alberga uma linha de atendimento telefónico (financiada pelo FSE) destinada aos nacionais de países terceiros. Quando o SEF apresentou a candidatura para uma linha de atendimento dedicada à prestação de informações específicas aos nacionais de países terceiros, o projeto do ACIDI não foi tido em conta e o número de chamadas para o centro diminuiu após a abertura da linha do SEF.

Corre-se um risco acrescido de não existir uma abordagem coerente e de ocorrerem duplos financiamentos, pelo facto de as organizações dedicadas aos migrantes poderem candidatar-se tanto ao FSE como a subprojetos do ACIDI.

AS AUTORIDADES RESPONSÁVEIS EMPENHAM-SE FORTEMENTE, MAS OS ATRASOS A TODOS OS NÍVEIS E AS INSUFICIÊNCIAS NO SISTEMA DE GESTÃO E DE CONTROLO PODEM REDUZIR AINDA MAIS A EFICÁCIA DOS PROGRAMAS

60. O programa é executado na modalidade de gestão partilhada, pelo que as responsabilidades respeitantes ao cumprimento dos princípios da boa gestão financeira recaem tanto sobre a Comissão como sobre os Estados-Membros.

61. O Tribunal analisou, na Comissão e nos Estados-Membros, determinados aspetos dos sistemas que têm uma importância direta para a eficácia dos fundos.

OS ATRASOS NA ADOÇÃO DA LEGISLAÇÃO E NO DESEMPENHO DE TAREFAS ESSENCIAIS NA COMISSÃO E NOS ESTADOS-MEMBROS...

62. A Decisão do Conselho e do Parlamento Europeu que cria o FER para o período de 2008-2013 e a Decisão do Conselho que cria o FEI para o período de 2007-2013 foram adotadas apenas em 23 de maio de 2007 e em 25 de junho de 2007, respetivamente. As Decisões da Comissão que estabelecem as normas de execução apenas foram adotadas em 19 de dezembro de 2007 e em 5 de março de 2008. Em princípio, os programas anuais devem ser apresentados pelos Estados-Membros até 1 de novembro do ano n-1, antes do arranque do programa. Devido à adoção tardia da legislação, foram concedidas derrogações para permitir a apresentação posterior dos PA relativos a 2007 e 2008 [31]. A Comissão deve comunicar aos Estados-Membros se pode aprovar o PA, no prazo de um mês a contar da apresentação deste, e tomar as decisões de financiamento até 1 de março do ano em causa.

63. Os auditores avaliaram o processo de apresentação dos PA de cinco Estados-Membros relativamente a 2007 [32], 2008 e 2011. Dos 25 PA relativos ao FEI e ao FER analisados, apenas três foram apresentados pelos Estados-Membros dentro do prazo. Os atrasos por parte dos Estados-Membros foram justificados pela forte carga de trabalho suportada pelas suas autoridades responsáveis, pelas mudanças políticas e consequentes reestruturações internas e, de acordo com a Comissão, pela elaboração de programas excessivamente complexos.

64. Além disso, em qualquer dos casos analisados, a Comissão não comunicou aos Estados-Membros, no prazo de um mês, se os PA podiam ser aprovados, nem tomou as decisões de financiamento dentro do prazo estipulado pela legislação. Os atrasos foram mais graves no caso dos PA relativos a 2007 e 2008, dado que a adoção das decisões de financiamento relativas ao programa do FEI de 2007 excedeu em sete meses o período previsto na legislação. Em relação aos PA de 2011, o atraso foi, em média, de dois meses para o FEI e de um mês para o FER.

...CONDUZIRAM A QUE A COMISSÃO ELABORASSE TARDIAMENTE AS ORIENTAÇÕES PARA OS ESTADOS-MEMBROS

65. A Comissão elaborou um vasto leque de orientações, englobando questões como a elegibilidade das despesas e diversos aspetos dos sistemas de gestão e de controlo dos Estados-Membros. Na maioria dos domínios, essas orientações foram abrangentes e úteis para os Estados-Membros. Além disso, os Estados-Membros auditados declararam que a Comissão respondeu de forma eficaz às questões colocadas.

66. Todavia, verificou-se uma demora na elaboração de determinadas orientações importantes, devida, em parte, à adoção tardia da legislação, incluindo as normas de execução (ver ponto 62) e o "manual de elegibilidade" mais pormenorizado, publicado, pela primeira vez, em julho de 2008. Tendo em conta que foi ainda necessário esperar pela adoção das decisões de financiamento, os Estados-Membros que puderam afetar financiamento nacional para arrancar os projetos atempadamente não puderam comunicar as regras de elegibilidade acordadas aos beneficiários finais. Outros Estados-Membros viram-se forçados a adiar o arranque dos seus programas. Ambas as situações contribuíram para as baixas taxas de execução dos fundos nos primeiros anos do programa (ver ponto 35).

A COMISSÃO NÃO DETETOU INSUFICIÊNCIAS NOS SISTEMAS DE ACOMPANHAMENTO DOS ESTADOS-MEMBROS

67. Antes do arranque do programa, os Estados-Membros deveriam fornecer descrições dos seus sistemas de gestão e de controlo à Comissão para aprovação. Posteriormente, a Comissão acompanharia esta situação através de visitas aos Estados-Membros para verificar os sistemas. O Tribunal analisou o exame da Comissão aos sistemas de gestão e de controlo, relativamente aos sistemas de acompanhamento dos projetos e dos programas, comparando-os com os sistemas que auditou nos Estados-Membros.

68. A Comissão utilizou uma lista de verificação baseada em pontuações na sua avaliação dos sistemas de gestão e de controlo. Para os cinco Estados-Membros auditados pelo Tribunal, a Comissão aprovou os sistemas de gestão e de controlo e, em particular, atribuiu a pontuação máxima aos quatro critérios relativos ao acompanhamento dos projetos e programas.

69. A lista de verificação da Comissão não incluiu questões destinadas a verificar se existiam sistemas para recolher e agregar os principais indicadores operacionais e financeiros. Em três dos cinco Estados-Membros auditados, o Tribunal constatou que os sistemas de acompanhamento eram inadequados, principalmente devido à inexistência de sistemas adequados de recolha de dados sobre os indicadores e as metas ou a um número insuficiente de visitas de acompanhamento dos projetos. Esta situação manteve-se no segundo semestre de 2011 apesar das visitas realizadas pela Comissão, que não detetou esta insuficiência, em parte porque alguns elementos cruciais não estavam incluídos na lista de verificação. Esta lacuna foi agravada pelo facto de a Comissão ter aceitado descrições que se resumiam às intenções dos Estados-Membros transpostas da legislação. Não existindo sistemas de acompanhamento devidamente funcionais, não é possível avaliar e orientar a execução do programa para 2007-2013.

PERSISTÊNCIA DE INSUFICIÊNCIAS E DEFICIÊNCIAS NAS AUTORIDADES DE CERTIFICAÇÃO E DE AUDITORIA

70. À semelhança dos Fundos Estruturais, o programa SOLID dispõe de uma estrutura de três níveis que inclui uma autoridade responsável (ou de gestão), bem como autoridades de auditoria e de certificação. A diferença reside no facto de, na estrutura do programa SOLID, a autoridade de certificação se encontrar no topo do modelo de garantia (ver gráfico 5), confiando nos trabalhos da autoridade de auditoria, ao contrário do que sucede no âmbito dos Fundos Estruturais há muito estabelecidos. Esta inversão deu origem a mal-entendidos nos Estados-Membros em relação às funções e obrigações respetivas das autoridades de certificação e de auditoria. A Comissão não detetou esta situação na sua avaliação do sistema de acompanhamento e de controlo, tendo fornecido orientações apenas em outubro de 2010 [33]. Na Alemanha, a ausência de uma relação clara entre as três autoridades contribuiu para atrasos de vários meses na elaboração dos relatórios relativos aos programas anuais de 2007 e de 2008, dando origem a pagamentos tardios aos beneficiários finais.

71. A auditoria do Tribunal permitiu constatar a existência de insuficiências graves nos trabalhos das autoridades de certificação e de auditoria em Portugal. A legislação estipula que a autoridade de auditoria deve controlar uma amostra de pelo menos 10% das despesas totais elegíveis para cada programa anual. A autoridade responsável portuguesa externaliza auditorias a um gabinete privado, que são utilizadas como controlo de primeiro nível das declarações de custos dos projetos. Contrariamente à legislação, a autoridade de auditoria utiliza os relatórios dessas auditorias para preencher o requisito de 10%. Embora a autoridade de auditoria realize igualmente as suas próprias auditorias aos projetos no local, estas não cobrem todos os programas anuais e representam menos de 10% dos custos elegíveis.

72. O Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) foi designado como autoridade de certificação em Portugal. Na auditoria no âmbito da declaração de fiabilidade de 2009, o Tribunal detetou insuficiências graves na certificação realizada pelo SEF ao antecessor do FER III (o FER II). Em 2011, a autoridade de certificação continuava a não cumprir as suas responsabilidades, tanto em termos da qualidade do trabalho desenvolvido como de atrasos na conclusão da certificação. A autoridade responsável estava já atrasada na apresentação dos relatórios sobre a execução dos programas finais e, à data da auditoria, a autoridade de certificação tinha agravado a situação ao não emitir as certificações referentes aos relatórios de 2008 relativos ao FEI e ao FER, ou ao relatório sobre os progressos realizados de 2009 relativo ao FEI. Além disso, o tempo despendido no local foi determinado de forma precipitada, revelando-se insuficiente para conduzir corretamente os trabalhos necessários à certificação. Não foi possível fornecer provas dos trabalhos realizados. Contudo, os métodos de amostragem descritos durante a auditoria do Tribunal apresentavam falhas, não sendo suscetíveis de produzir resultados fiáveis. A própria autoridade de auditoria emitiu uma opinião com reservas sobre os trabalhos da autoridade de certificação. Enquanto persistir esta situação, não se cumprem as obrigações dos fundos em matéria de controlo, o que aumenta os riscos colocados à boa gestão financeira e suscita problemas de tesouraria ao nível dos beneficiários.

GRÁFICO 5

MODELOS DE GARANTIA DOS FUNDOS

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EM GERAL, AS AUTORIDADES RESPONSÁVEIS DESEMPENHAM AS SUAS FUNÇÕES PRINCIPAIS, APESAR DAS LIMITAÇÕES DE CONCEÇÃO E EXECUÇÃO

73. As autoridades responsáveis enfrentaram dificuldades nas fases iniciais do programa, devido às pressões de tempo resultantes dos atrasos na adoção da legislação (ver ponto 62). Continuam a ser prejudicadas pelas exigências onerosas em matéria de programação e de elaboração de relatórios, que, em três dos cinco Estados-Membros auditados, foram agravadas pela escassez de recursos humanos. Na Alemanha, durante os anos iniciais do programa, não era possível efetuar verificações dos projetos dentro do prazo, em função da falta de pessoal da autoridade responsável, situação que estava resolvida à data da auditoria do Tribunal. Na República Checa, devido à falta de recursos, não foram elaborados os relatórios intercalares, nem realizados os pedidos de pagamentos intermédios, nem foi ainda elaborado um guia para os beneficiários finais. Em Portugal, o apoio no local a beneficiários finais foi reduzido devido à escassez de recursos humanos na autoridade responsável.

74. As autoridades responsáveis auditadas pelo Tribunal revelaram elevados níveis de compromisso, desempenhando de modo satisfatório a maioria das tarefas essenciais à gestão dos fundos. Registaram-se exemplos de boas práticas que contribuem fortemente para a eficácia dos fundos, incluindo as visitas prévias aos beneficiários finais realizadas no Reino Unido (ver caixa 8) e as melhorias verificadas na Alemanha e no Luxemburgo relativamente à instituição de sistemas de recolha de indicadores relativos aos projetos.

CAIXA 8

VISITAS PRÉVIAS POR PARTE DA AUTORIDADE RESPONSÁVEL DO REINO UNIDO

A autoridade responsável do Reino Unido prevê, desde maio de 2010, "visitas de garantia prévia" no âmbito da gestão e do acompanhamento dos projetos. Estas visitas fornecem um nível adicional de apoio e orientação aos "seminários de garantia prévia" destinados a vários beneficiários. As visitas são realizadas por funcionários da autoridade responsável nas instalações dos beneficiários dos projetos selecionados para financiamento do FEI ou do FER. Decorrem antes da assinatura da convenção de subvenção e da execução das ações, tendo por objetivo informar os beneficiários sobre os aspetos práticos do funcionamento do projeto, verificar se dispõem dos sistemas necessários a uma execução bem-sucedida e compreender melhor as expectativas e a elegibilidade do financiamento. As visitas centram-se nas prestações esperadas do projeto, a fim de controlar se os objetivos e as atividades são realistas e exequíveis, bem como assegurar que o necessário acompanhamento e a recolha de dados serão realizados ao longo do projeto..

75. As orientações por escrito em matéria de elegibilidade dos custos disponibilizadas aos beneficiários finais foram insuficientes em três dos cinco Estados-Membros [34]. A Comissão tinha fornecido um manual sobre a elegibilidade com recomendações sobre a utilização adequada, deixando implícito que as autoridades responsáveis deveriam acompanhá-lo de explicações e orientações adicionais. Contudo, estes Estados-Membros interpretaram o aviso da Comissão como uma indicação para em circunstância alguma transmitir o manual aos beneficiários, não tendo fornecido orientações alternativas por escrito.

Projeto alojamento do setor de arrendamento privado, do FER, executado pelo Housing Associations’ Charitable Trust (HACT), Reino Unido

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© HACT.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

76. A auditoria do Tribunal avaliou se o FEI e o FER, componentes do programa SOLID, contribuem de forma eficaz para a integração dos nacionais de países terceiros. A auditoria permitiu concluir que não foi possível aferir o êxito dos programas anuais devido à ausência de um sistema adequado de acompanhamento e avaliação. Ainda assim, a maioria dos projetos individuais auditados produziu resultados positivos, tendo os Estados-Membros considerado, de um modo geral, que os fundos geram valor acrescentado.

77. A eficácia dos fundos foi prejudicada por uma conceção fragmentada, uma complementaridade insuficiente com outros fundos da UE, em especial o FSE, bem como por atrasos sucessivos e determinadas insuficiências nos sistemas de gestão e de controlo. Por conseguinte, é pouco provável que os fundos sejam plenamente eficazes.

78. As conclusões e recomendações que se seguem incidem, em primeiro lugar, sobre os resultados disponíveis relativamente ao contributo dos fundos para a integração, a sua conceção e execução. Muitas das constatações poderiam ser igualmente válidas para os restantes fundos SOLID, uma vez que as disposições em matéria de gestão e de controlo são semelhantes.

A EFICÁCIA DO FEI E DO FER NÃO PÔDE SER AFERIDA

79. A Comissão e os Estados-Membros não estão em condições de avaliar a eficácia global dos fundos no apoio à integração dos nacionais de países terceiros, uma vez que os Estados-Membros não instauraram sistemas de acompanhamento e de avaliação eficazes destinados a informar sobre a concretização dos programas. Embora a Comissão tivesse fornecido orientações pormenorizadas sobre os indicadores, quatro dos cinco Estados-Membros auditados revelaram insuficiências significativas relativamente à inclusão de objetivos SMART nos programas, à criação de sistemas informáticos adequados para a recolha de dados e/ou à elaboração de relatórios sobre a realização dos objetivos. Por conseguinte, a sua capacidade para acompanhar e orientar os programas foi prejudicada. A Comissão não conseguiu detetar nem colmatar estas insuficiências.

80. O valor informativo do relatório intercalar da Comissão relativo ao FEI foi debilitado pela falta de dados comparáveis e pela sua publicação tardia. A análise que efetua aos resultados do FEI para as partes interessadas é extremamente limitada. Tendo em vista a preparação para a próxima avaliação ex post, a Comissão procura, atualmente, resolver a falta de dados comparáveis solicitando aos Estados-Membros que forneçam informações relativamente aos indicadores básicos comuns. No entanto, uma vez que estes indicadores não foram definidos antecipadamente nem recolhidos durante a execução, as potenciais validade e utilidade da avaliação são reduzidas e o processo torna-se ineficaz.

RECOMENDAÇÃO N.o 1

A Comissão deverá definir um conjunto mínimo de indicadores comuns obrigatórios para os Estados-Membros utilizarem ao aferirem as realizações e os efeitos dos seus programas, baseando-se nas disposições apresentadas na proposta da Comissão para 2014-2020.

RECOMENDAÇÃO N.o 2

Antes da aprovação dos programas, a Comissão deverá exigir aos Estados-Membros que definam indicadores SMART e instituam sistemas informáticos destinados a recolher dados desde o início.

RECOMENDAÇÃO N.o 3

Os Estados-Membros deverão, sempre que possível, definir metas em termos de valor relativas aos objetivos, a fim de poder aferir a concretização dos programas.

RECOMENDAÇÃO N.o 4

A Comissão e os Estados-Membros deverão proceder ao intercâmbio de boas práticas em matéria de acompanhamento e avaliação.

OS PROJETOS AUDITADOS CONTRIBUEM EM GRANDE MEDIDA PARA A INTEGRAÇÃO, MAS NÃO SE UTILIZA A TOTALIDADE DOS FUNDOS DISPONÍVEIS

81. A quase totalidade dos projetos auditados alcançou resultados que contribuíram para a integração dos nacionais de países terceiros no contexto das estratégias definidas pelos Estados-Membros para o efeito. Quase todos os Estados-Membros da UE observaram, no relatório intercalar sobre o FEI, que os fundos geraram valor acrescentado.

82. A taxa de execução orçamental do FEI nos Estados-Membros relativa aos PA de 2007 e 2008 foi, em termos gerais, baixa, apesar de se verificarem grandes variações entre os Estados-Membros. Embora a taxa de execução total do fundo tenha aumentado de 66% (2007) para 77% (2008), este continuou a revelar uma subutilização considerável em vários Estados-Membros.

RECOMENDAÇÃO N.o 5

Os Estados-Membros deverão tomar medidas para garantir a plena execução dos programas. Poderão fazê-lo mediante o alargamento do âmbito dos programas nacionais, da liberalização das regras nacionais a fim de assegurar a disponibilidade do financiamento para todas as organizações que estejam em condições de contribuir para a estratégia de integração, ou mediante atividades de informação e publicidade mais vastas.

A CONCEÇÃO FRAGMENTADA DOS FUNDOS SUSCITA ENCARGOS ADMINISTRATIVOS DESPROPORCIONADOS E EXCESSIVOS PARA OS BENEFICIÁRIOS FINAIS, OS ESTADOS-MEMBROS E A COMISSÃO

83. As exigências em matéria de gestão e de controlo, em especial o sistema de programas anuais, as disposições relativas ao segundo pagamento de pré-financiamento e a estrutura assente nas três autoridades impuseram um encargo desproporcionado aos Estados-Membros, aos beneficiários finais e à Comissão. Este encargo foi aumentado, em determinados Estados-Membros, pela legislação nacional e pela criação de obrigações adicionais, o que demove os beneficiários finais e absorve os recursos nacionais e da Comissão.

84. A programação anual impôs elevadas exigências aos recursos da Comissão, contribuindo para atrasos nos seus trabalhos, e não foi devidamente ponderada pela Comissão ou pelos legisladores na fase de planeamento.

85. A experiência adquirida com a gestão dos fundos estruturais em matéria de programação, de disposições relativas aos pagamentos e de sistemas de acompanhamento não foi aplicada pela Comissão ou pelos Estados-Membros auditados para retirar ensinamentos e antever os problemas.

RECOMENDAÇÃO N.o 6

A legislação deverá introduzir um sistema de programas nacionais únicos que abranjam todo o período de programação financeira, em detrimento das atuais disposições de programação anuais, em conformidade com a proposta da Comissão para 2014-2020.

RECOMENDAÇÃO N.o 7

A legislação deverá simplificar as disposições da Comissão relativas aos pagamentos, em conformidade com a sua proposta para 2014-2020.

RECOMENDAÇÃO N.o 8

Antes de introduzirem novas exigências em matéria de gestão e de controlo, e ao instituírem os respetivos sistemas, a Comissão e os Estados-Membros deverão ponderar devidamente a proporcionalidade e o impacto nos recursos, bem como ter em consideração a experiência adquirida com a gestão de programas semelhantes.

A COERÊNCIA E COMPLEMENTARIDADE COM OUTROS FUNDOS DA UE NÃO ESTÃO SUFICIENTEMENTE GARANTIDAS

86. Não foi efetuada uma análise exaustiva das necessidades em matéria de integração na UE, pelo que não existiu uma estratégia global sobre a forma de lhes dar resposta. Além disso, nos seus trabalhos preparatórios, a Comissão não identificou instrumentos da União, já existente ou planeados, importantes para o apoio a ações semelhantes.

87. O FEI e o FER (vertente relativa à integração) foram elaborados como instrumentos distintos do existente FSE, que já visava a integração dos nacionais de países terceiros e dos cidadãos da UE. Embora a Comissão tenha envidado alguns esforços, tanto na fase de conceção como na de execução, para garantir a coerência e complementaridade com o FSE, estes revelaram-se ineficazes. Os Estados-Membros auditados não cumprem sequer as exigências mínimas relativas à coordenação com o FSE. Por conseguinte, verificam-se sobreposições consideráveis entre o FEI e o FSE, estando este último a apoiar a integração dos nacionais de países terceiros com montantes significativamente superiores. Além de um risco acrescido de duplo financiamento, as sobreposições acarretam custos adicionais (por exemplo, despesas relativas ao pessoal), bem como o desperdício de potenciais sinergias.

RECOMENDAÇÃO N.o 9

A Comissão deverá efetuar uma análise exaustiva das necessidades em matéria de integração, independentemente de os migrantes serem nacionais da UE ou de um país terceiro.

RECOMENDAÇÃO N.o 10

Com base nessa análise, deverá ser concebida uma estrutura adequada do(s) fundo(s), que ponha termo à distinção da população-alvo em função da nacionalidade e seja orientada para as necessidades dos beneficiários finais. A obrigação de financiar prioritariamente os nacionais de países terceiros permitiria garantir que estes recebem a necessária atenção particular.

RECOMENDAÇÃO N.o 11

A Comissão deverá conceder mais importância à obtenção de informações concretas sobre os sistemas dos Estados-Membros para garantir a coerência e complementaridade entre os fundos da UE.

OS ATRASOS SUCESSIVOS PREJUDICAM A EXECUÇÃO TANTO AO NÍVEL DOS ESTADOS-MEMBROS COMO DA COMISSÃO

88. A adoção tardia da base jurídica atrasou a execução, nomeadamente dos programas anuais relativos a 2007 e 2008, e contribuiu para uma baixa taxa de execução. A falta de exigências claras desde o arranque dos programas aumenta o risco de financiamento de atividades inelegíveis.

89. Os Estados-Membros auditados registaram atrasos na apresentação dos seus programas anuais, à semelhança da Comissão na adoção das respetivas decisões de financiamento. Nos Estados-Membros que não se encontravam preparados para autorizar financiamentos antes da adoção dos programas, o arranque dos projetos sofreu atrasos e o período de execução foi encurtado.

90. Os Estados-Membros e a Comissão continuam a registar atrasos na apresentação e aprovação dos programas e relatórios, principalmente devido aos encargos administrativos.

Projeto do FER executado pelo Conselho Português para os Refugiados (CPR)

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© Conselho Português para os Refugiados (CPR).

RECOMENDAÇÃO N.o 12

Utilizando os ensinamentos retirados do período de programação de 2007-2013, a legislação deverá estar pronta para o início do novo período de programação (2014-2020).

ATRASOS NA CRIAÇÃO DE ESTRUTURAS DE GESTÃO E DE CONTROLO EFICAZES NOS ESTADOS-MEMBROS

91. A Comissão elaborou um leque abrangente de orientações para as autoridades dos Estados-Membros sobre aspetos importantes do sistema de gestão e de controlo. No entanto, não foram fornecidas com a antecedência necessária, limitando a perceção das exigências por parte dos Estados-Membros. Os serviços da Comissão responderam, em geral, com eficácia às perguntas específicascolocadas pelos Estados-Membros sobre esses aspetos.

92. Na maioria dos Estados-Membros auditados, os sistemas de gestão e de controlo não estavam prontos desde o início. As verificações da Comissão efetuadas às descrições dos sistemas de gestão e de controlo não revelaram esta lacuna. As autoridades responsáveis gerem corretamente os programas nos Estados-Membros em causa, não obstante as dificuldades iniciais e os escassos recursos humanos.

93. Num Estado-Membro, tanto a autoridade de certificação como a de auditoria continuam a não desempenhar as suas funções, colocando em risco a boa gestão financeira do programa SOLID.

RECOMENDAÇÃO N.o 13

A Comissão deverá assegurar que as orientações fundamentais estejam à disposição dos Estados-Membros no início do período de programação.

RECOMENDAÇÃO N.o 14

A Comissão deverá assegurar que os sistemas de gestão e de controlo estejam prontos no início do programa, através de verificações adequadas que exijam uma descrição prática da forma como a base jurídica é aplicada num Estado-Membro.

RECOMENDAÇÃO N.o 15

Os Estados-Membros deverão afetar às autoridades os recursos humanos necessários ao cumprimento das suas obrigações jurídicas.

O presente relatório foi adoptado pela Câmara IV, presidida por Louis GALEA, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 13 de novembro de 2012.

Pelo Tribunal de Contas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Cidadãos nacionais de países exteriores à União Europeia (cidadãos de países terceiros).

[2] Princípios Básicos Comuns para a política de integração dos imigrantes na União Europeia, adotados pelo Conselho e pelos representantes dos Governos dos Estados-Membros em 19 de novembro de 2004.

[3] À época, a "Comunidade Europeia".

[4] Considerando 4 das conclusões do Conselho que estabelecem os Princípios Básicos Comuns para a política de integração dos imigrantes.

[5] Programa de Estocolmo de 2009, Agenda Comum de 2011, conclusões do Conselho sobre a Agenda Comum de 2011, estratégia "Europa 2020".

[6] COM(2005) 389 final de 1 de setembro de 2005 — Agenda Comum para a Integração — Enquadramento para a integração de nacionais de países terceiros na União Europeia.

[7] Os Princípios Básicos Comuns assumem a forma de orientações não vinculativas.

[8] Por exemplo, os pontos de contacto nacionais sobre integração, o Fórum Europeu de Integração e os Manuais sobre Integração.

[9] Decisão 2007/435/CE do Conselho, de 25 de junho de 2007, que cria o Fundo Europeu para a Integração de Nacionais de Países Terceiros para o período de 2007 a 2013 no âmbito do programa geral "Solidariedade e gestão dos fluxos migratórios" ("Decisão FEI") (JO L 168 de 28.6.2007, p. 18). Decisão 2008/457/CE da Comissão, de 5 de março de 2008, que estabelece normas de execução da Decisão 2007/435/CE do Conselho (JO L 167 de 27.6.2008, p. 69).

[10] Decisão n.o 573/2007/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de maio de 2007, que cria o Fundo Europeu para os Refugiados para o período de 2008 a 2013 no âmbito do programa geral "Solidariedade e gestão dos fluxos migratórios" e que revoga a Decisão 2004/904/CE do Conselho ("Decisão FER") (JO L 144 de 6.6.2007, p. 1). Decisão 2008/22/CE da Comissão, de 19 de dezembro de 2007, que estabelece normas de execução da Decisão n.o 573/2007/CE (JO L 7 de 10.1.2008, p. 1).

[11] Eurostat, Statistics in Focus (Estatísticas em Foco) 34/2011.

[12] O grupo-alvo do FER abrange igualmente as "reinstalações" (pessoas transferidas de um país terceiro para um Estado- -Membro da UE).

[13] Eurostat, Statistics in Focus (Estatísticas em Foco) 48/2011.

[14] No caso do FEI, as responsabilidades são estipuladas no artigo 25.o da Decisão 2007/435/CE.

[15] No caso do FEI, as responsabilidades são estipuladas no artigo 28.o da Decisão 2007/435/CE.

[16] No caso do FEI, as responsabilidades são estipuladas no artigo 27.o da Decisão 2007/435/CE.

[17] O Índice das Políticas de Integração dos Migrantes (MIPEX — Migrant Integration Policy Index) mede a elaboração da legislação com vista a integrar os migrantes nos Estados-Membros da UE e países terceiros selecionados.

[18] O n.o 3, alínea b), do artigo 48.o da Decisão do Conselho que cria o FEI refere-se ao "relatório intercalar sobre os resultados obtidos e sobre os aspetos qualitativos e quantitativos da execução do Fundo" que deve ser apresentado pela Comissão, em seguida designado por "relatório intercalar".

[19] Documento SOLID/2007/27, apresentado ao Comité SOLID.

[20] Artigo 48.o da Decisão 2007/435/CE.

[21] Secção 7.5 do relatório intercalar.

[22] Taxas calculadas com base nos montantes declarados pelos Estados-Membros.

[23] Parecer n.o 7/2011 do Tribunal de Contas (JO C 47 de 17.2.2012, p. 1).

[24] Uma avaliação ex ante engloba um exame às condições para o lançamento de um programa ou a criação de uma instituição.

[25] A proposta relativa ao FEI centrou-se unicamente nos nacionais de países terceiros em situação legal, uma vez que se baseou na legislação em matéria de política de imigração.

[26] Comissão Europeia, DG Assuntos Internos (2011): Avaliação do impacto sobre o Quadro Financeiro Plurianual (QFP) no domínio dos Assuntos Internos (Impact assessment study on the Multi-annual Financial Framework (MFF) in the area of Home Affairs). Estudo realizado pela consultora GHK.

[27] The European Social Fund: migrants and minorities (Fundo Social Europeu: migrantes e minorias), 2010 (http://ec.europa.eu/esf).

[28] COM(2005) 123 final de 6 de abril de 2005 — Proposta de Decisão do Conselho que cria o Fundo Europeu para a Integração dos nacionais de países terceiros para o período de 2007 a 2013 no âmbito do programa geral "Solidariedade e gestão dos fluxos migratórios".

[29] Considerando 12 da Decisão 2007/435/CE.

[30] Fonte: Listas de projetos do FSE publicadas no sítio Internet do programa respetivo do FSE, informações relativas aos projetos do FEI disponibilizadas pela autoridade responsável.

[31] Artigo 51.o da Decisão 2007/435/CE.

[32] O FER III teve início em 2008.

[33] Documento SOLID 2010/15/REV.

[34] República Checa, Alemanha e Portugal.

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ANEXO

PROJETOS AUDITADOS

País | Beneficiário final | Nome do projeto | Programa anual |

República Checa | Správa uprchlických zařízení MV | Zřízení a provoz Center na podporu integrace cizinců I. Criação e funcionamento de centros de apoio à integração de estrangeiros. O objetivo do projeto era criar centros de apoio à integração de estrangeiros em situação legal em Plzeň e Pardubice. Os centros devem prestar aconselhamento social e jurídico, organizar cursos e servir de plataforma para as partes interessadas pertinentes. | FEI 2007 |

Výzkumný ústav práce a sociálních věcí | Metodika hodnocení monitorovacích nástrojů integračního procesu cizinců z třetích zemí v ČR - 1. Fáze Metodologia de avaliação dos instrumentos de acompanhamento do processo de integração dos nacionais de países terceiros na República Checa — Fase 1. O projeto visava fornecer uma metodologia e um conjunto de indicadores-chave para acompanhar a integração dos NPT. | FEI 2008 |

Občanské sdružení Berkat | Pracovní poradenství v komunitním centru InBáze Consultoria em matéria de emprego no centro comunitário InBáze. O objetivo do projeto era fornecer aos requerentes de asilo orientações e reconversão profissionais. | FER 2008 |

Poradna pro integraci, občanské sdružení | Adaptace azylantů v novém domově Adaptação dos refugiados à sua nova casa. As atividades do projeto incluíam a prestação de informações essenciais, de aconselhamento social e jurídico e de assistência pessoal aos refugiados. | FER 2008 |

Alemanha | Türkische Gemeinde in Deutschland e.V. (TGD) | Initiative für Einwanderung und Integration Iniciativa para a imigração e a integração. O projeto proporcionava aconselhamento, atividades de informação e cursos de alemão elementar aos nacionais de países terceiros que vão instalar-se na Alemanha por motivos de reagrupamento familiar. As atividades decorrem na Turquia. | FEI 2007 |

Diakonisches Werk der Evangelischen Kirche in Deutschland e.V. | Mitten im Leben - Diakonie in der Einwanderungsgesellschaft No meio da vida — A diaconia na sociedade imigrante. O projeto apoiava a "abertura intercultural" dos serviços sociais da diaconia. As atividades incluíam seminários com pessoal da associação de regiões diferentes, conferências, etc. | FEI 2007 |

OASE Berlin | Junge Flüchtlinge in Berlin Jovens refugiados em Berlim. Atividades de qualificação, orientação e lazer destinadas a refugiados menores não acompanhados. | FER 2008 |

Caritasverband für das Erzbistum Berlin e.V. | "…und drin bist Du?" Flüchtlinge als Teil der Gesellschaft - auf dem Weg in ein selbstbestimmtes Leben "Faz parte?" Os refugiados enquanto parte integrante da sociedade — Rumo à autodeterminação. O projeto visava a melhoria das condições de acolhimento, destinando-se diretamente aos requerentes de asilo/ /refugiados e aos serviços/estruturas na parte oriental de Brandeburgo. | FER 2008 |

Luxemburgo | Association de Soutien aux Travailleurs Immigrés (ASTI asbl) | Partenariats pour l'intégration interculturelle: mise en place de services d'information et d'orientation Parcerias para a integração intercultural: instituição de serviços de informação e de orientação. O projeto abrangia serviços de informação e orientação destinados aos imigrantes, atividades com a sociedade de acolhimento e serviços de interpretação. | FEI 2008 |

Fondation Caritas Luxembourg | Partages: faisons connaissance! Partilhas: vamos conhecer-nos! O projeto visava organizar encontros entre os imigrantes e a sociedade de acolhimento a fim de reforçar as relações. | FEI 2008 |

Comité de liaison des associations d’étrangers (CLAE) | Échanges d'expériences et de bonnes pratiques relatives aux mesures d'intégration des ressortissants des pays tiers et participation de ces ressortissants à la définition et à la mise en œuvre de politiques d’intégration / A Citoyenneté Égale Intercâmbio de experiências e boas práticas em matéria de integração dos nacionais de países terceiros e da sua participação na definição e execução de políticas de integração/ /Cidadania equitativa. As atividades do projeto incluíam a pesquisa de associações de imigrantes e o estabelecimento de contactos com as mesmas. | FEI 2008 |

Association de Soutien aux Travailleurs Immigrés (ASTI asbl) | Participation et Formation pour le Vivre Ensemble Participação e educação para viver em comunidade. O projeto visava a melhoria da inserção dos requerentes de asilo na sociedade luxemburguesa através de cursos de línguas e da obtenção de qualificações, bem como a realização de atividades e sessões de informação. | FER 2008 |

Fondation Caritas Luxembourg | Form'actif O projeto destinava-se aos jovens requerentes de asilo e refugiados, visando aumentar as suas possibilidades de integração através do aperfeiçoamento das competências linguísticas, das qualificações profissionais e do conhecimento da cultura e do estilo de vida luxemburgueses. | FER 2008 |

Comité de liaison des associations d’étrangers (CLAE) | Encadrement social et d’activités de loisirs dans centres d’hébergement Assistência social e atividades de lazer nos centros de acolhimento. O projeto incluía a organização de atividades socioculturais e de cursos nos centros de acolhimento de refugiados. | FER 2008 |

Portugal | Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) | Centro de contacto multilingue com gestão automática e integrada do agendamento O projeto incluía a aquisição e instalação de equipamento de voz sobre Protocolo Internet (VOIP), a organização de formações e a manutenção de um centro de atendimento telefónico. | FEI 2007 |

Alto Comissariado para a Imigração e Diálogo Intercultural, I.P. (ACIDI) | Projetos municipais para a promoção da interculturalidade O projeto apoiava atividades das autoridades municipais e da sociedade civil com vista a fomentar a integração local dos migrantes. | FEI 2008 |

Conselho Português de Refugiados (CPR) | Acolhimento de refugiados e interação com a comunidade local O projeto apoiava o acolhimento inicial e a integração dos requerentes de asilo, refugiados reinstalados e menores não acompanhados por meio do centro de acolhimento. | FER 2008 |

Conselho Português de Refugiados (CPR) | Formar e informar para o asilo e refugiados O projeto visava sensibilizar e informar a sociedade de acolhimento relativamente a questões referentes aos refugiados, através de, entre outras atividades, uma formação em formato de e-learning e de uma série de conferências apresentadas a estudantes e professores. | FER 2008 |

Reino Unido | Slough Borough Council | Migration Works A migração funciona. O projeto tinha por objetivo elaborar um modelo de apoio aos NPT, com oportunidades de aprendizagem e de criação de redes. | FEI 2007 |

Bradford College | Bradford welcomes new arrivals Bradford acolhe os recém-chegados. O projeto tinha por objetivo organizar cursos intensivos em inglês sobre vários assuntos no intuito de ajudar à integração dos NPT, por exemplo, a aprendizagem de línguas. | FEI 2008 |

The Housing Associations' Charitable Trust (HACT) | Refugee Community Housing and Employment Project Projeto de emprego para os refugiados em associações de alojamento social. O projeto apoiava os refugiados por meio da organização de formações e estágios, além de incentivar parcerias entre o serviço local de integração e o emprego dos refugiados, as associações de alojamento, as autoridades locais e as organizações das comunidades locais para refugiados. | FER 2008 |

Merseyside Fire and Rescue Service | Fire awareness, accommodation and integration for refugees Sensibilização para a prevenção de incêndios, alojamento e integração dos refugiados. O projeto incluía verificações às residências, o desenvolvimento de um sítio Internet, folhetos informativos e ações pedagógicas junto dos senhorios sobre questões de segurança contra incêndios e práticas seguras de trabalho. | FER 2009 |

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