PT Jornal Oficial da União Europeia C 228/62

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera as Directivas 2006/48/CE e 2006/49/CE no que diz respeito aos bancos em relação de grupo com instituições centrais, a determinados elementos relativos aos fundos próprios, a grandes riscos, a disposições relativas à supervisão e à gestão de crises

COM(2008) 602 final — 2008/0191 (COD)

2009/C 228/10

Em 22 de Outubro de 2008, em conformidade com o artigo 47.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, o Conselho decidiu consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

«Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera as Directivas 2006/48/CE e 2006/49/CE no que diz respeito aos bancos em relação de grupo com instituições centrais, a determinados elementos relativos aos fundos próprios, a grandes riscos, a disposições relativas à supervisão e à gestão de crises»

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada do Mercado Único, Produção e Consumo, que emitiu parecer em 11 de Março de 2009, com base no projecto apresentado pelo relator Umberto BURANI.

Na 452.a reunião plenária de 24 e 25 de Março de 2009 (sessão de 24 de Março), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 179 votos a favor, 4 votos contra e 3 abstenções, o seguinte parecer:

1. Síntese e conclusões

1.1 O Comité aprova a iniciativa da Comissão, que está em consonância com os seus esforços de constante modernização das medidas destinadas a melhorar e actualizar o quadro normativo do Acordo de Basileia. Concorda também, em linhas gerais, com as disposições de aplicação propostas, sob reserva de algumas observações sobre aspectos específicos que não afectam o quadro geral.

1.2 Os instrumentos de capital híbrido, que apresentam características mistas de capital próprio e de títulos de dívida, estão actualmente sujeitos a regras nacionais que deveriam ser harmonizadas tendo em vista estabelecer condições de concorrência razoavelmente equitativas no âmbito internacional. A Comissão não dá uma definição precisa destes instrumentos devido à sua diversidade e constante evolução, mas fixa os princípios de base para a sua elegibilidade: o prazo de vencimento inicial não deve ser inferior a 30 anos e devem ser totalmente pagos e concebidos de modo a absorverem a totalidade das perdas. Além disso, não se devem desenvolver excessivamente em relação ao capital próprio. Cabe às autoridades nacionais a responsabilidade de intervirem para travar crescimentos anormais.

1.3 Quanto aos clientes interligados, foi introduzida a noção de risco decorrente das dificuldades de uma empresa da qual uma outra está dependente financeiramente e foram simplificados, harmonizados e reestruturados os requisitos de notificação. No atinente aos grandes riscos, a inovação mais significativa tem a ver com a introdução de um limite único de 25 %, que se aplica também aos depósitos interbancários. O CESE considera que esta última disposição, inspirada provavelmente no «cenário de catástrofe» dos últimos tempos, deve ser revista, atendendo à função importante destes depósitos no que toca à regulação da liquidez e ao seu risco que, em tempos normais, é relativamente inferior ao de outros tipos de exposições.

1.4 A proposta introduz uma disposição que prevê que os emitentes, intermediários e gestores que tenham participado directamente na negociação, estruturação e redacção do acordo original que criou as obrigações mantenham um interesse económico substancial nunca inferior a 5 %. Esta regra parece ter sido inspirada pela péssima experiência das obrigações de dívida colaterizada americanas, que, no entanto, têm características e origens diferentes das titularizações normais. O CESE interroga-se sobre o impacto desta nova disposição na liquidez dos mercados.

1.5 É concedida aos Estados-Membros a faculdade de excluírem do cálculo das exposições os riscos intra-grupo quando as contrapartes estão estabelecidas no mesmo Estado-Membro. O Comité está ciente das razões de ordem jurídica que impedem que a norma seja aplicada a contrapartes estabelecidas em outros Estados-Membros, mas considera que, em condições normais, a não inclusão das contrapartes estrangeiras prejudicaria a avaliação global dos riscos da empresa em causa. Uma solução razoável consistiria em estender a isenção a todo o grupo com base em avaliações realizadas caso a caso, sem prejuízo de suspender esta faculdade se surgirem sinais de dificuldades.

1.6 Relativamente à disposição supra, mas com carácter genérico, o Comité pronuncia-se mais uma vez contra a possibilidade dada aos Estados-Membros de adoptarem ou não certas disposições, o que lesa o princípio da harmonização e a igualdade das condições de concorrência.

1.7 No entender do CESE deverá ser dada particular atenção ao risco potencial decorrente da utilização de linhas de crédito ainda não utilizadas em cartas de crédito: um risco que rapidamente se poderá tornar relevante em períodos de restrição do crédito ao consumo e hipotecário.

1.8 No tocante às disposições de supervisão, a proposta de directiva introduz novas regras destinadas a aumentar a eficácia dos controlos: em primeiro lugar, é tida em conta a «sucursal sistematicamente relevante», que será sujeita a supervisão no país de acolhimento quando for considerada em situação de dificuldade e mediante acordo prévio com as autoridades dos países interessados. O CESE subscreve estas disposições, mas realça a necessidade de prever medidas em caso de acontecimentos súbitos e imprevistos.

1.9 Por último, nota com especial agrado a criação dos colégios de autoridades de supervisão, instituídos pela autoridade de supervisão incumbida da consolidação e dos quais fazem parte as autoridades dos países onde estão estabelecidas as empresas de um determinado grupo. Uma tal iniciativa não pode deixar de melhorar a eficácia do controlo dos grupos e a celeridade na adopção de medidas adequadas quando for necessário.

2. Introdução

2.1 A crise dos mercados financeiros levou a Comissão a acelerar o processo em curso para reforçar e, se necessário, modificar as disposições respeitantes à estrutura dos requisitos para os fundos próprios das instituições financeiras, adoptadas no âmbito do Acordo “Basileia II” através das Directivas 2006/48/CE e 2006/49/CE. Há que referir que as reflexões sobre as novas disposições já tinham surgido quando a crise se manifestou; estava previsto proceder a uma reforma estruturada dos mercados após a publicação de um Livro Branco em Junho de 2009. A proposta em apreço prevê normas destinadas a: — rever a posição dos Estados-Membros que concederam derrogações ao abrigo do artigo 3.o da anterior directiva no tocante a derrogações dos requisitos prudenciais para as redes bancárias, alargando esta possibilidade a outros Estados-Membros; são incluídas nas derrogações as redes bancárias com activos superiores a 311 mil milhões de euros, representando mais de 5 milhões de membros (cooperativas, bancos em relação de grupo com instituições centrais); — estabelecer princípios e regras que não tenham ainda sido fixados através de normas comunitárias, principalmente os respeitantes aos instrumentos de capital híbrido; — clarificar o quadro de supervisão para a gestão de crises e criar colégios de supervisão.

2.2 A proposta de directiva foi precedida de consulta na Internet às partes interessadas. O texto foi redigido tendo em conta as indicações recebidas, mas sem prejuízo, evidentemente, dos princípios de base que haviam dado origem à consulta: — as exposições interbancárias não estão isentas de riscos, devendo, por isso, estar sujeitas a limites; — a titularização dos créditos deve implicar que se mantenha a quota de risco das entidades cedentes e dos «patrocinadores» (intermediários) em relação às posições de risco titularizadas. Deve, além disso, ser imposta a obrigação de uma medida demonstrável de diligência devida e rigor no modelo económico “gerar para distribuir” («originate to distribute»); — devem ser criados para todos os bancos transfronteiras “colégios” de autoridades de supervisão com a obrigação de os participantes chegarem a acordo sobre um mecanismo de mediação através do Comité das Autoridades Europeias de Supervisão Bancária.

2.3 O CESE aprecia o espírito que anima estas recomendações e concorda com a orientação geral das propostas formuladas pela Comissão: os acontecimentos a que se assistiu, mas, sobretudo, alguns factos e as fraudes cometidas abalaram a confiança do público no sistema financeiro no seu conjunto e obrigaram à adopção de medidas adequadas. Importa, todavia, que as regras prudenciais não sejam de tal modo severas que penalizem os operadores e seus clientes para além do necessário. Como o demonstrou a actual crise, as regras prudenciais, ao assegurarem a estabilidade e a solidez dos mercados, desempenham também uma função de grande valor social.

3. Capital híbrido

3.1 Os instrumentos de capital híbrido (híbridos) apresentam características tanto de capital próprio (acções) como de títulos de dívida (obrigações); oferecem um rendimento mais elevado do que estas últimas, mas, ao contrário das acções, não conferem direito de voto ou têm associados direitos de voto limitados.

3.1.1 Na falta de legislação europeia, a elegibilidade dos instrumentos de capital híbrido está sujeita a critérios nacionais divergentes, daí resultando condições de concorrência desiguais e a possibilidade de «arbitragens regulamentares» por parte dos bancos transnacionais. A Comissão abstém-se de dar uma definição precisa dos instrumentos de capital híbrido por considerar que se correria o risco de a inovação a tornar rapidamente obsoleta ou incompleta, preferindo, em contrapartida, enunciar os princípios de base para a sua elegibilidade.

3.1.2 Em geral, os instrumentos elegíveis para fundos próprios de base («fundos próprios de nível 1») são todos aqueles que absorvem completamente as perdas. Nesta definição estão abrangidos os instrumentos de capital híbrido, os quais, para além dos requisitos já descritos, devem estar permanentemente disponíveis e estar profundamente subordinados durante a liquidação. Estas condições, já estabelecidas pelo G10 em 1998, não foram transpostas para a legislação europeia.

3.1.3 Posteriormente foram aditadas condições precisas estabelecendo que os instrumentos de capital híbrido não devem ter prazo ou, quando muito, terão uma maturidade original superior a 30 anos. Absorvem as perdas em condições normais e representam os créditos mais subordinados em caso de liquidação, ajudando, assim, as instituições a prosseguir a actividade normal sem impedir a recapitalização. O CESE concorda com as medidas que a Comissão tenciona adoptar.

3.2 A proposta da Comissão inclui ainda limites quantitativos para os instrumentos de capital híbrido, que não se devem desenvolver excessivamente em detrimento do capital social ou dos fundos próprios no caso de instituições que não sejam por acções. As autoridades de supervisão podem suspender estes limites em situações de emergência.

3.2.1 Os bancos sem accionistas, como os bancos cooperativos, estão abrangidos por disposições particulares: os certificados dos membros, qualificados como «os instrumentos mais subordinados» são considerados como híbridos convertíveis desde que tenham sido totalmente pagos.

3.3 As medidas novas que sejam adoptadas respeitantes aos híbridos, tanto qualitativas como quantitativas, podem influenciar as estratégias futuras do sector financeiro. Mas, mudanças radicais num curto período de tempo poderiam perturbar os mercados. A Comissão propõe que a directiva preveja um período transitório de 30 anos, prazo esse que o CESE considera adequado em função da actual situação e da sua presumível evolução a curto/médio prazo, mas que poderá tornar-se perigoso a longo prazo. Não parecem existir, no entanto, alternativas viáveis.

4. Grandes riscos

4.1 A regulamentação sobre os grandes riscos data de 1992, não tendo sofrido qualquer alteração desde então. Os acontecimentos recentes realçaram a necessidade de novas regras. A proposta da Comissão tem em maior consideração o grau de risco de certas exposições e pretende, ao mesmo tempo, reduzir os custos com a recolha de dados, aumentar a transparência e criar condições de concorrência mais equitativas.

4.2 É alterado o conceito de clientes interligados. Até à data, concentrava-se no risco que uma empresa poderia correr devido aos problemas financeiros de uma outra empresa. A experiência tem demonstrado que duas ou mais empresas podem estar em risco devido aos problemas da empresa da qual dependem financeiramente.

4.3 Foram também simplificados e harmonizados os onerosos e complicados requisitos de notificação, que estão na origem dos custos elevados e das complicações com que o sector se confronta. A alteração mais evidente reside na notificação consolidada das 20 maiores posições de risco quando calculadas segundo o método IRB. Os diversos limites aplicáveis foram reduzidos a um único – 25 %.

4.4 As numerosas isenções em vigor, muitas vezes difíceis de interpretar, foram, em grande parte, suprimidas. Mantêm-se em vigor as que não parecem representar um risco elevado. A lista é, no entanto, ainda bastante longa, mas, em geral, parece responder a critérios de prudência cuidadosamente ponderados.

4.5 O CESE concorda, em termos genéricos, com a regulamentação proposta. Tece, porém, algumas reservas sobre aspectos importantes: 4.5.1 O n.o 1 do artigo 111.o, referido no ponto 4.3 supra, prevê um limite único de 25 % e aplica-se também aos depósitos interbancários. Compreende-se perfeitamente a razão de ser desta norma: assistiu-se, quase de um dia para o outro, ao desmoronamento de instituições bancárias, mesmo de algumas que aparentemente se contavam entre as mais sólidas. Mas as regras, que deveriam prudentemente ser concebidas em função dos casos piores, não devem chegar ao ponto de se inspirarem num «cenário de catástrofe». A fixação de um limite de risco demasiado baixo, como parece ser o caso para os depósitos bancários, restringe a liquidez permanentemente e, sobretudo, nos momentos de tensão dos mercados. Convirá rever esta norma, estabelecendo um limite mais elevado para os créditos interbancários a curto prazo, tanto mais que o limite de 25 % se aplicará sem ter em conta os prazos. Os créditos interbancários a curto prazo podem funcionar, sobretudo no período actual, como factor de regulação da liquidez do mercado. Além disso, comportam, de um modo geral, menos riscos do que outros tipos de exposições. Os recentes acontecimentos resultantes de uma situação excepcional não comprometem este princípio, mas situações excepcionais exigem medidas excepcionais, ao passo que situações normais devem ser objecto de disposições «normais». 4.5.2 O n.o 4 do artigo 113.o confere aos Estados-Membros a faculdade de concederem isenções à aplicação do n.o1 do artigo 111.o. O CESE, respeitando a linha adoptada em casos semelhantes, manifesta a sua total oposição a qualquer medida susceptível de comprometer a igualdade das condições de concorrência. A faculdade, mais do que a obrigação, de conceder ou não isenções constitui um travão à harmonização. O CESE está ciente, como qualquer cidadão, de que a concessão da faculdade de agir ou não em vez da imposição de obrigações é um pragmatismo necessário na presença de opiniões divergentes. Considera, no entanto, que as disposições em qualquer directiva deveriam ser claramente apresentadas sob a forma de obrigações ou de proibições, deixando, pois, ao debate parlamentar e ao Conselho a possibilidade de as transformar em opções. Os debates permitiriam aos parceiros sociais conhecer, em nome da transparência, as razões a favor ou contra uma determinada medida. 4.5.3 Esta isenção aplicar-se-ia aos riscos assumidos por uma instituição sobre a sua empresa-mãe ou sobre outras empresas do grupo na condição de as contrapartes estarem estabelecidas no mesmo Estado-Membro (n.o7, alínea d), do artigo 80.o). Esta restrição prejudica os grupos multinacionais sem, contudo, aumentar a segurança dos mercados. Os riscos intra-grupo com gestão centralizada assumidos por entidades sujeitas a uma única supervisão consolidada deveriam ser incluídos nas isenções. Esta solução é, porém, contrariada pelo facto de as legislações nacionais sobre liquidez e falências proibirem a transferência de recursos de uma entidade para outra em caso de situações críticas ou de pré-falência. Para além disso, o objectivo da directiva é avaliar o risco global do grupo, abstraindo das medidas concebidas para enfrentar eventuais situações de emergência. 4.5.4 Uma solução razoável consistiria em conceder isenção aos riscos assumidos sobre a empresa-mãe ou outras empresas do grupo estabelecidas em outros Estados-Membros, mediante autorização caso a caso, desde que a solidez do grupo no seu conjunto não suscite preocupações a curto prazo. A autorização poderia ser suspensa com efeito imediato quando, no entender das autoridades de supervisão, a empresa ou o grupo desse sinais de dificuldades.

4.6 Merecem atenção particular as «posições em risco decorrentes de linhas de crédito não utilizadas classificadas como elementos extrapatrimoniais de baixo risco» (artigo 113.o). O montante global dos limites de despesas das cartas de crédito é elevado, em particular, para determinados tipos de instituições. Em períodos de restrição de crédito a margem não utilizada pode rapidamente reduzir-se. O CESE considera que o risco potencial resultante da parte não utilizada das linhas de crédito deveria ser objecto de uma avaliação atenta e prudente.

5. Titularização

5.1 O novo artigo 122.o-A impõe aos emitentes, intermediários e gestores que assumam o compromisso com a instituição de crédito investidora, não envolvida no acordo original que criou as obrigações, de manter um interesse económico substancial nunca inferior a 5 %.

5.2 A norma inspirou-se evidentemente na experiência desastrosa americana com as obrigações de dívida colaterizada e, como tal, pareceria justificar-se. Importa, contudo, notar que o sucedido não se deve tanto à insolvência dos emitentes, mas à péssima qualidade dos créditos hipotecários em que assentavam essas obrigações, que uma autoridade americana havia qualificado como resultado de empréstimos hipotecários duvidosos e de regulamentação laxista («sloppy morthage-lending and lax regulation»): um caso isolado, ainda que de alcance mundial, como os factos o demonstraram. Mas o que aconteceu com as obrigações de dívida colaterizada não pode ser generalizado a toda ou quase toda a técnica de titularização, instrumento que contribui para assegurar a liquidez do mercado.

5.2.1 A introdução do risco de crédito ligado à titularização restringe significativamente o funcionamento das instituições de crédito. O CESE recomenda que o alcance de tal medida seja cuidadosamente analisado.

6. Disposições de supervisão

6.1 A crise que assolou os mercados financeiros mundiais pôs em evidência a necessidade de rever as estruturas e os métodos de fiscalização, de modo a torná-los aptos a prevenir crises sistémicas e a permitir reagir em situações de emergência.

6.2 As normas que regem o intercâmbio de informação e a cooperação foram revistas: o artigo 42.o-A introduziu a noção de «sucursal sistematicamente relevante», reconhecendo, em casos particulares, a prevalência do interesse do país de acolhimento sobre o princípio do país de origem. O CESE manifesta plena concordância com esta perspectiva de importância fundamental.

6.3 Essencialmente, as novas regras prevêem que as autoridades do país de acolhimento possam pedir às autoridades do país de origem ou às entidades de supervisão consolidada, quando for o caso, que a sucursal estabelecida no seu território seja declarada «relevante» se dispuser de uma quota de mercado superior a 2 % ou, em todo o caso, se a sua presença no mercado nacional for significativa. O pedido deve conter uma espécie de «avaliação de impacto» de uma possível suspensão ou encerramento das operações nos sistemas de pagamento, de compensação e de liquidação, bem como das consequências dessas medidas no mercado nacional.

6.4 O procedimento para a declaração de «relevância» prevê prazos técnicos de uma certa duração. Seria útil, no entanto, estabelecer regras a aplicar nos casos de verdadeira emergência (artigo 130.o) que permitam a adopção de medidas urgentes. Os colégios das autoridades de supervisão de uma nova instituição (artigo 131.o-A – ver ponto 6.5) e, em todo o caso, o Comité das Autoridades Europeias de Supervisão Bancária, já existente, deveriam autorizar procedimentos simplificados acompanhados das necessárias garantias.

6.5 Particularmente útil é a criação (artigo 131.o-A) dos colégios de autoridades de supervisão, instituídos pela autoridade de supervisão incumbida da consolidação e dos quais fazem parte as autoridades dos Estados-Membros interessados. As suas funções visam essencialmente garantir um controlo constante e eficaz dos grupos transnacionais (e, espera-se, a adopção de medidas oportunas em situações de emergência) através do intercâmbio de informações e a definição conjunta dos métodos de supervisão adequados. O CESE congratula-se com esta decisão e com as normas de controlo propostas, em sintonia com os programas mais eficazes anteriormente anunciados, bem como com os desejos do Fórum para os Serviços Financeiros.