COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 13.05.1998 
COM(1998) 316 final 
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO 
PASSAR DAS DIRECTRIZES À ACÇÃO: OS PLANOS DE 
ACÇÃO NACIONAIS DE EMPREGO 

PASSAR DAS DIRECTRIZES À ACÇÃO: OS PLANOS DE 
ACÇÃO NACIONAIS DE EMPREGO 
Comunicação da Comissão 
I. O PROCESSO DEFINIDO NO LUXEMBURGO: RUMO A UMA ESTRATÉGIA 
EUROPEIA DE EMPREGO MAIS EFICAZ E DIRECCIONADA 
No seguimento da decisão tomada na Cimeira de Amesterdão de tornar certas disposições 
do novo Tratado em matéria de emprego imediatamente efectivas e no seguimento da 
Cimeira do Emprego, realizada no Luxemburgo em Novembro de 1997, o Conselho 
adoptou, em 15 de Dezembro de 1997, as primeiras Directrizes para o Emprego em 1998. 
No final de Janeiro foi acordada uma estrutura comum para os planos de acção nacionais 
e os Estados-Membros concordaram em apresentar os seus planos até meados de Abril. 
No intuito de apoiar os Estados-Membros nos trabalhos de preparação foi realizada uma 
série de reuniões de trabalho entre a Comissão e as autoridades nacionais nos 15 
Estados-Membros, entre Janeiro e Março do corrente ano. 
A presente comunicação tem como objectivo analisar os compromissos assumidos pelos 
Estados-Membros nos seus planos de acção nacionais e determinar se esses compromissos 
estão em consonância com o teor e os objectivos das Directrizes para o Emprego em 
1998. Pretende-se igualmente que a presente comunicação constitua a base de um debate 
sobre os progressos conseguidos, a realizar na Cimeira de Cardiff. 
Após a Cimeira de Cardiff, está previsto debater a situação do emprego na Comunidade, 
bem como os ensinamentos que podem ser retirados do exercício em curso, no Conselho 
Europeu de Viena, em Dezembro de 1998. Nesta ocasião será igualmente possível avaliar, 
com base nas informações fornecidas pelos Estados-Membros, se estes puseram em 
prática os compromissos assumidos traduzindo os seus planos em acções concretas, se 
essas acções se adequam aos seus problemas e necessidades e, por conseguinte, se foram 
feitos progressos reais e reconhecíveis no sentido de atingir os objectivos das directrizes. 
II. OS PLANOS DE ACÇÃO NACIONAIS (PAN) PARA 1998: AVALIAÇÃO GLOBAL 
O facto de os 15 Estados-Membros terem conseguido elaborar, adoptar e transmitir os 
seus planos de acção nacionais até ao final de Abril, apesar de disporem apenas de quatro 
meses, deve ser considerado um êxito político importante. 
Uma resposta positiva encorajadora... 
As respostas dos Estados-Membros, tal como se encontram definidas nos PAN, 
demonstram que existe agora um empenhamento comum em conseguir progressos no 
domínio do emprego. O novo impulso às políticas de emprego gerado pelo processo do 
Luxemburgo foi acolhido favoravelmente em todos os Estados-Membros e a aplicação do 
processo está em curso, o que testemunha um empenhamento comum na aplicação mais 
transparente e política dos objectivos da política de emprego acordados conjuntamente. 
/\€i 
Este progresso pode ser descrito tanto em termos de processo como de conteúdo. No que 
respeita ao processo, são evidentes os seguintes aspectos: 
> Observa-se uma evolução no sentido de abordagens programáticas abrangentes 
e plurianuais. Todos os Estados-Membros realizaram uma auto-avaliação 
abrangente, e nalguns casos crítica, como no Reino Unido e nos Países Baixos, dos 
problemas, necessidades e políticas actuais dos respectivos mercados de trabalho. 
Todos adaptaram amplamente as 19 directrizes às condições nacionais específicas e 
iniciaram programas plurianuais para as abordar. 
> Os Estados-Membros adoptaram uma estratégia de inclusão. A preparação dos 
planos de acção nacionais implicou a colaboração dos principais intervenientes a nível 
nacional e, em certos casos, regional, bem como dos parceiros sociais, de acordo com 
as situações nacionais específicas. As reuniões de trabalho da Comissão com as 
autoridades nacionais contaram com a participação de representantes de todos os 
Ministérios competentes, de outros organismos interessados e, por vezes, de 
representantes dos parceiros sociais. No Reino Unido, em Portugal, na Áustria e na 
Irlanda as consultas aos parceiros sociais conduziram à inclusão de textos acordados 
com os parceiros sociais pertinentes. 
y Os PAN contêm uma abordagem mais transparente das políticas, aberta à 
opinião pública. Os PAN foram adoptados oficialmente pelo Governo de cada 
Estado-Membro e, em muitos casos, foram debatidos nos parlamentos nacionais, o 
que reforça a sua importância política. Os PAN estão abertos à opinião pública 
nacional e também à opinião dos outros Estados-Membros, o que aumenta o grau de 
responsabilidade política em relação aos compromissos neles assumidos. 
y Os PAN assentam nos fundamentos existentes em matéria de políticas de 
emprego. Embora sejam inovadores em muitos aspectos, os planos assentam, como é 
natural, no conjunto de medidas e políticas do mercado de trabalho já em vigor desde 
há algum tempo. O novo impulso político reflecte-se em termos de cobertura, pela 
inclusão de problemas e domínios políticos até agora não abordados, de intensidade, 
pelo alargamento das medidas e regimes que mostram ser eficazes, e de parceria, 
através da participação mais estreita e mais activa dos parceiros sociais e de outros 
intervenientes na estratégia adoptada. 
A Comissão considera que o principal critério para determinar a pertinência de uma 
iniciativa política não é a data da sua entrada em vigor, mas sim saber se tem êxito na 
consecução dos objectivos definidos nas Directrizes para o Emprego. É, pois, 
necessário encontrar um equilíbrio adequado entre a manutenção de políticas "bem 
sucedidas' e a introdução de medidas "inovadoras" no âmbito de um processo 
contínuo. A experiência mostra que para se conseguirem progressos em matéria de 
desemprego é necessário manter uma estratégia coerente ao longo de vários anos. 
Exemplos disto são os Países Baixos, a Irlanda, a Dinamarca e, mais recentemente, a 
Espanha e a Finlândia. 
Em termos de conteúdo, podem distinguir-se os seguintes elementos positivos: 
y Todos os Estados-Membros declaram o seu empenhamento político numa 
política de emprego activa. Muitos Estados-Membros declaram a sua intenção de 
iniciar, ou prosseguir, reformas destinadas a tornar o trabalho mais atractivo e 
garantir que seja compensador aceitar um posto de trabalho. As medidas visam 
principalmente melhorar os incentivos, desenvolver os níveis de competências e 
proporcionar oportunidades de emprego. Uma abordagem abrangente é considerada 
essencial em qualquer estratégia que analise as causas do desemprego e não só as 
suas consequências. Alguns Estados-Membros estão a realizar uma revisão 
aprofundada dos regimes fiscais e de segurança social no intuito de garantir que o seu 
impacto seja favorável ao emprego e promova o espírito empresarial, a criação de 
postos de trabalho e a participação activa na vida laboral (Reino Unido, Espanha, 
Dinamarca, França, Bélgica). 
y A necessidade de uma maior dimensão local na política de emprego é 
claramente reconhecida. Os Estados-Membros reconhecem que o incremento da 
descentralização e da autonomia a nível local é essencial, embora mantendo um 
enquadramento político nacional comum. Nalguns casos (Espanha, Itália), as 
reformas avançam no sentido de uma maior responsabilização das autoridades 
regionais e locais, bem como dos parceiros sociais, em matéria de prestação de 
serviços adaptados às necessidades dos desempregados e das empresas. Estas 
reformas baseiam-se nas experiências positivas em países onde a política do mercado 
de trabalho é desde há longa data delegada para o plano regional e local (Áustria, 
Alemanha, Bélgica, Dinamarca, Finlândia e Suécia). Além disso, alguns PAN (Itália, 
Grécia, Portugal) mencionam os pactos territoriais como instrumentos para associar 
todos os intervenientes a nível local. 
y A necessidade de desenvolver e modernizar os serviços públicos de emprego e de 
adaptar as suas capacidades e recursos aos novos desafios foi objecto de uma 
atenção renovada. Os PAN confirmam que os serviços públicos de emprego são 
vistos como um instrumento chave para a aplicação de uma estratégia activa e 
preventiva. Embora sejam referidos principalmente em relação ao pilar da 
empregabilidade, os serviços públicos de emprego podem desempenhar um papel 
importante (frequentemente em parceria com outros intervenientes) na aplicação das 
medidas no âmbito dos outros três pilares. Todavia, os PAN nem sempre são 
explícitos no que respeita às medidas concretas previstas para reforçar os serviços 
públicos de emprego. Em muitos Estados-Membros, tal implicará uma revisão global 
dos procedimentos de trabalho, dos recursos orçamentais e de pessoal e a gestão dos 
seus serviços públicos de emprego. Alguns PAN indicam a intenção de atribuir 
maiores recursos aos serviços públicos de emprego (Alemanha, Finlândia, França, 
Portugal, Espanha). 
y Todos os Estados-Membros reconhecem a importância de melhorar os níveis de 
conhecimentos e de competências. Muitos dos PAN especificam domínios de 
conhecimentos e competências que são considerados extremamente importantes para 
reforçar a empregabilidade e a adaptabilidade. São de referir, por exemplo, as 
competências básicas de literacia e capacidade de cálculo, competências no domínio 
das TIC e o conhecimento de línguas estrangeiras. A um nível mais geral, na sua 
maior parte os planos destacam a necessidade de reforçar a ligação entre a educação, 
a formação e o mundo laboral. Neste contexto, considera-se que a aprendizagem e os 
sistemas de estágio desempenham um papel importante. 
y Um dos maiores êxitos consiste no reforço da participação dos parceiros sociais. 
Os PAN ofereceram aos parceiros sociais a oportunidade de contribuir para as 
políticas de emprego. Os parceiros sociais demonstraram, de um modo geral, uma 
vontade clara de respeitar o espírito das directrizes e, nalguns países, 
comprometeram-se a encetar negociações sobre temas específicos. Também não deve 
ser subestimado o facto de o processo dos PAN ter sido utilizado para permitir aos 
parceiros sociais enriquecer o seu diálogo nos países e nos domínios onde este tem 
sido pouco activo. 
... mas existem também algumas insuficiências 
A análise dos PAN revelou igualmente a existência de várias insuficiências, o que já era de 
esperar num processo que se encontra ainda nas suas fases iniciais. Não obstante, essas 
insuficiências devem ser solucionadas se quisermos dar um novo impulso ao processo 
definido no Luxemburgo. São de referir os seguintes aspectos: 
y Os planos centram-se principalmente nos dois primeiros pilares, 
"empregabilidade" e "espírito empresarial". Isto pode ser um reflexo das 
prioridades nacionais específicas, mas também do facto de o pilar da 
"empregabilidade" conter os três objectivos operacionais de nível europeu que 
exigem uma avaliação mais circunstanciada. Além disso, reflecte o facto de que os 
pilares "adaptabilidade" e "igualdade de oportunidades" exigem uma ampla 
participação dos parceiros sociais e de outros intervenientes, ou um conjunto de 
políticas de acompanhamento cujo desenvolvimento será mais demorado. No entanto, 
as Directrizes para o Emprego baseiam-se numa abordagem integrada: não é possível 
responder ao desafio do emprego de uma forma sustentada se os quatro pilares não 
forem abordados de forma integrada e apoiando-se reciprocamente. 
y Nalguns domínios os planos são vagos ou consistem unicamente numa lista de 
iniciativas. A falta de informações circunstanciadas torna difícil avaliar se o conjunto 
de medidas assenta numa estratégia integrada. Da mesma forma, nem sempre é fácil 
obter uma indicação clara de prioridades entre as medidas ou identificar quais são as 
medidas aplicadas para obter efeitos imediatos e quais as medidas destinadas a obter 
efeitos a médio prazo. Além do mais, existe um risco real de que uma 
superabundância de medidas não permita atingir a "massa crítica" necessária, e existe 
igualmente o risco de uma dispersão dos esforços. 
y Verifica-se uma falta de informação e de clareza sobre todas as implicações em 
termos de recursos e implicações orçamentais. Esta informação permitiria avaliar 
os custos orçamentais e os efeitos sobre o emprego, a fim de determinar se cada 
medida se mostrará eficaz na prática e deverá ser conservada. Os PAN também não 
permitem avaliar se a actual conjuntura económica favorável na União está a ser 
aproveitada para efectuar uma reorientação real e sustentada das despesas públicas no 
domínio do emprego a favor de medidas de activação, compatíveis com o 
prosseguimento da consolidação fiscal. Isto seria compreensível na medida em que os 
actuais planos foram elaborados depois de os orçamentos nacionais para 1998 terem 
sido adoptados. 
-4 
> Foi difícil encontrar um equilíbrio entre a reinserção dos excluídos e a 
prevenção do desemprego de longa duração. A maior parte das medidas incluídas 
nos planos de acção tendem a centrar-se nas pessoas que já se encontram em situação 
de desemprego de longa duração, em detrimento das que correm o risco de entrar 
nesse grupo. Dado que em alguns países o número de desempregados de longa 
duração é muito mais elevado do que noutros, existe igualmente uma diferença de 
abordagem quanto à forma de reduzir os elevados níveis de desemprego. Embora 
sejam necessárias, e bem-vindas, medidas destinadas a conseguir uma rápida 
diminuição do número de desempregados, se as políticas se basearem unicamente 
nessas medidas corre-se o risco de perpetuar o problema. 
y Na maior parte dos PAN, a ligação entre o FSE e as diferentes políticas e 
programas não está suficientemente desenvolvida. Em termos gerais, a 
contribuição global do FSE é reconhecida. Não obstante, a maior parte dos 
Estados-Membros não apresenta uma discriminação sistemática, tanto em termos 
quantitativos como em termos qualitativos, das intervenções apoiadas pelo FSE no 
âmbito de cada um dos pilares, embora países como a França, a Itália, a Grécia, a 
Irlanda e a Finlândia forneçam algumas informações a este respeito. Se essa ligação 
for definida de forma mais explícita será possível melhorar a eficácia das ajudas do 
FSE. 
y A falta de indicadores adequados para as políticas nacionais de emprego 
constitui um dos aspectos menos satisfatórios dos PAN. A maior parte dos planos 
ficaram aquém do que se esperava em termos de definição de objectivos políticos 
quantificados ou exactos e de indicadores estatísticos que permitam fundamentar a 
avaliação dos progressos e dos resultados. Em muitos casos, os indicadores de 
emprego são definidos em termos vagos, ou apenas mencionados, ou ainda 
inexistentes. Isto afecta, por exemplo, a identificação de grupos-alvo para cada 
medida, de indicadores potenciais para a avaliação do esforço político (em termos de 
recursos financeiros, pessoal e apoio técnico), ou de pontos de referência para a 
comparação dos resultados das políticas. Estas insuficiências são particularmente 
inconvenientes no caso dos três objectivos operacionais de nível europeu. 
III. Os PLANOS DE ACÇÃO NACIONAIS PARA 1998: PERSPECTIVA TEMÁTICA 
A União Europeia está a regressar a um período de crescimento económico sólido e 
sustentado. Nos PAN os Estados-Membros comprometeram-se não só a prosseguir a 
estratégia macroeconómica definida nas Grandes Orientações da Política Económica, mas 
também a tomar outras medidas efectivas para melhorar o funcionamento dos mercados 
de bens, serviços, capitais e trabalho. Além do mais, os Estados-Membros reafirmam que 
as reformas estruturais e os objectivos políticos definidos nos planos são necessários para 
o êxito da estratégia económica global e que as Grandes Orientações da Política 
Económica e as Directrizes para o Emprego são coerentes e se apoiam mutuamente. 
Embora os países tenham preocupações comuns, os PAN apresentam respostas políticas 
divergentes, que reflectem as diferenças da situação económica actual e das estruturas 
nacionais do mercado de trabalho, bem como as especificidades desses mercados de 
trabalho. No entanto, a actual conjuntura de crescimento económico influenciou o tom 
optimista dos planos e intensificou as expectativas no que respeita ao crescimento do 
-5-
emprego, o que, por seu turno, explica a prioridade dada a medidas orientadas para a 
oferta de mão-de-obra. Os Estados-Membros diferem nos seus pontos de partida para a 
aplicação das políticas: alguns países consideram necessário iniciar grandes reformas 
nalguns domínios, ao passo que outros se limitam a aperfeiçoar as suas políticas para 
melhorar a eficiência. 
A análise preliminar dos PAN permite constatar que os PAN apresentados pela França e 
pela Espanha são os que mais se aproximam dos padrões de transparência e articulação 
exigidos no corrente exercício em termos de identificação do problema, quantificação dos 
esforços, atribuição de recursos e especificação das prioridades, designadamente no que 
respeita aos objectivos operacionais de nível europeu. Os PAN de Estados-Membros 
como o Luxemburgo, a Irlanda, a Finlândia, a Bélgica e o Reino Unido, embora menos 
quantificados, reflectem igualmente um esforço de especificidade considerável. 
Os resultados principais da análise dos PAN são os seguintes: 
III. 1. Empregabilidade 
• aplicação de uma abordagem preventiva com vista a reduzir significativamente a 
entrada de jovens e adultos desempregados numa situação de desemprego de longa 
duração (directrizes 1 e 2); 
• substituir a dependência da segurança social pelo trabalho e formação, designadamente 
através de uma política de mercado de trabalho mais activa (directriz 3); 
• desenvolver a parceria como quadro para a formação profissional e a aprendizagem ao 
longo da vida (directrizes 4 e 5); 
• facilitar a transição da escola para a vida activa (directrizes 6 e 7). 
=> Embora todos os Estados-Membros tenham aprovado os principais objectivos 
políticos no âmbito deste pilar, apresentando um conjunto de acções mais ou 
menos coerente para os alcançar, existem diferenças no que respeita ao grau de 
empenhamento em introduzir mudanças na política interna a fim de atingir, em 
particular, os três objectivos operacionais de nível europeu. Em termos gerais, a 
maior parte dos PAN foram elaborados como documentos que formulam orientações 
políticas gerais e não como instrumentos operacionais. Não há informações suficientes 
sobre diversos aspectos fundamentais, como prazos, recursos, indicadores de 
acompanhai .»snto e articulação entre medidas existentes e projectadas. Torna-se, assim, 
difícil determinar em que medida os objectivos políticos podem ser atingidos dentro do 
período de cinco anos acordado. Embora os progressos sejam substanciais em 
comparação com os "programas plurianuais" elaborados no âmbito do processo de 
Essen, é necessário aprofundar os PAN enquanto instrumentos operacionais, no intuito 
de reforçar a credibilidade e eficácia de todo o processo. 
=>Há ainda progressos a fazer em termos de prevenção do desemprego de longa 
duração para cumprir as directrizes. A maior parte dos Estados-Membros 
manifestaram o seu empenhamento, particularmente através das duas primeiras 
directrizes, numa abordagem preventiva europeia comum. Isto implica fazer frente, 
durante um período de cinco anos, ao problema das pessoas que correm o risco de 
passar ao desemprego de longa duração, através de uma articulação de políticas 
concebidas por forma a evitar que os candidatos a emprego tenham de esperar até se 
encontrarem bloqueados numa situação de "desqualificação" e exclusão. Uma 
abordagem preventiva desta natureza permitirá obter, a médio prazo, uma redução 
mais sustentável e rentável das taxas de desemprego do que as medidas de reintegração 
das pessoas já excluídas. Quatro Estados-Membros (França, Espanha, Luxemburgo, 
Reino Unido) anunciaram uma reorientação clara das suas políticas nesta direcção, 
fundamentada em objectivos quantificados e numa descrição das medidas, ao passo que 
cinco outros (Irlanda, Finlândia, Bélgica, Alemanha, Países Baixos), embora seguindo a 
mesma via, apresentaram objectivos menos quantificados. Os países onde 
tradicionalmente se privilegia uma abordagem preventiva (Dinamarca, Suécia) reiteram 
o seu apoio ao objectivo político global, mas não mencionam medidas para atingir 
metas futuras. E de notar que a Suécia se dirige para objectivos mais rigorosos do que 
os objectivos operacionais de nível europeu. Além disso, embora vários países 
anunciem medidas específicas para os candidatos a emprego à data (ou imediatamente 
após) em que se completam seis meses de desemprego no caso dos jovens e doze 
meses no caso dos adultos, estas medidas não atingem ainda os padrões estabelecidos 
nas Directrizes do Emprego. 
=;> A elaboração de um Plano de Acção Individual constitui para um grande número 
de Estados-Membros o ponto de partida de uma estratégia preventiva para o 
mercado de trabalho. Como um primeiro passo para evitar as novas entradas no 
desemprego de longa duração, vários países transformaram o plano de acção individual 
na pedra angular da sua estratégia de prevenção. Isto representa uma reorientação no 
sentido de uma gestão individualizada dos casos, uma abordagem adaptada às 
necessidades individuais, que permite a identificação precoce das pessoas em situação 
de risco e também um acesso ao emprego mais sustentável, uma vez que tal abordagem 
pode basear-se tanto nas necessidades dos indivíduos como nas do mercado de 
trabalho. Uma abordagem desta natureza pode também evitar que se utilizem recursos 
limitados para os desempregados que poderão encontrar emprego por si próprios. Os 
planos de acção individuais são necessários, mas não são suficientes. É também 
fundamental reforçar os serviços públicos de emprego e identificar as medidas 
concretas susceptíveis de ter um impacto mensurável ao nível da reintegração dos 
desempregados candidatos a emprego. Este aspecto nem sempre foi coberto de forma 
adequada. 
=> Verifica-se um amplo consenso entre os Estados-Membros quanto à necessidade 
de reforçar as políticas activas, mas não são suficientemente especificados os 
esforços exigidos para atingir o objectivo de nível europeu. Todos os 
Estados-Membros aprovam o objectivo de reforçar a formação e outras medidas 
activas para os desempregados, a fim de lhes proporcionar as competências e os 
incentivos necessários para regressar ao emprego. No entanto, muitos 
Estados-Membros não determinaram a sua situação de partida em relação ao objectivo 
europeu de 20%, nem realizaram uma avaliação do esforço político necessário para 
atingir este nível. Seis Estados-Membros (Áustria, França, Finlândia, Luxemburgo, 
Espanha e Portugal) estabelecem metas em consonância com o objectivo de atingir 
pelo menos 20% de participantes em medidas activas e de formação. Cinco países 
(Dinamarca, Finlândia, Alemanha, Suécia e Reino Unido) declaram que já atingiram 
esse objectivo. Outros ainda comunicam a sua intenção de aumentar substancialmente 
o número de participantes em medidas activas. Todavia, em certos casos é necessário 
definir com maior precisão o tipo de medidas a incluir e a popúlação-alvo, a fim de 
garantir a coerência das abordagens entre os Estados-Membros. 
=> Passar das políticas passivas para políticas activas implica igualmente uma 
revisão aprofundada dos regimes fiscais e de segurança social. Os PAN reflectem o 
reconhecimento dos Estados-Membros de que as medidas de apoio aos rendimentos 
não bastam para resolver o problema do desemprego e da exclusão social. A 
necessidade de proporcionar aos desempregados incentivos e oportunidades que lhes 
permitam melhorar a sua empregabilidade é reiterada. Todavia, a maior parte dos PAN 
mostram também como é difícil, por motivos políticos e económicos, conseguir uma 
substituição significativa de políticas passivas por políticas activas em termos de 
despesas públicas. Os progressos neste sentido foram muito lentos e são claramente 
necessários esforços adicionais. Muitos PAN mostram igualmente preocupação quanto 
aos níveis de dependência da assistência social e anunciam esforços que visam fazer 
passar os beneficiários de assistência social da inactividade para o emprego, de acordo 
com as suas capacidades, e garantir que os trabalhadores mais velhos mantenham uma 
relação com o emprego antes de atingirem a idade de reforma legal. Além disso, é 
necessário garantir uma melhor coordenação entre a aplicação das medidas activas e os 
regimes de segurança social, por forma a proporcionar a um maior número de 
beneficiários de prestações melhores incentivos para regressarem ao trabalho ou 
participarem em formação. 
=> Melhorar os sistemas de formação e de educação e proporcionar competências 
adaptadas às necessidades do mercado de trabalho constituem os meios mais 
eficazes de prevenção do desemprego. Os PAN revelam uma preocupação comum 
quanto à qualidade da educação geral e da formação profissional, que são vistas como 
um factor decisivo para garantir o acesso dos jovens ao mundo do trabalho. Na sua 
maior parte, os Estados-Membros descrevem reformas em curso destinadas a melhorar 
a qualidade e/ou aumentar a capacidade dos sistemas nacionais de formação e de 
ensino. Esta preocupação geral reflecte-se igualmente na ênfase colocada no aumento 
do nível global de qualificações educativas ao abordar o problema do abandono 
prematuro, embora a definição deste grupo-alvo tenda a variar em função das 
circunstâncias nacionais. 
III.2. Espírito empresarial 
reduzir os encargos gerais e administrativos das empresas (directriz 8); 
promover o desenvolvimento da actividade independente (directriz 9); 
promover a criação de emprego na economia social e a nível local (directriz 10); 
reduzir a carga fiscal sobre o trabalho (directriz 11); 
estudar formas de reduzir a taxa de IVA nalguns sectores com uma elevada 
componente de mão-de-obra (directriz 12). 
=>A inclusão de objectivos políticos relacionados com o desenvolvimento de um 
ambiente favorável às empresas é vista como um passo positivo em direcção a 
uma interacção mais estreita com as políticas de emprego e do mercado de 
trabalho. Os PAN apresentam uma grande diversidade de medidas políticas já 
aplicadas ou previstas, algumas das quais estão em consonância com as sugestões feitas 
pela Comissão na recente comunicação "Estimular o espírito empresarial na Europa"1. 
Parecem existir oportunidades para uma útil troca de experiências sobre algumas das 
medidas mais inovadoras. Podem referir-se, neste contexto, as propostas relativas à 
criação de um formulário único de registo (Finlândia), o procedimento acelerado de 
registo de novas empresas (França), a introdução de cursos de actividade empresarial 
nos programas de ensino (Dinamarca), os incentivos fiscais à contratação do primeiro 
trabalhador (Espanha, Bélgica) e os "Business Angels" (Áustria, Alemanha). , Para 
alguns Estados-Membros, a melhoria das condições para o crescimento do emprego 
implica um ambiente favorável à concorrência efectiva, o acesso ao capital de risco, 
transformações estruturais e a liberalização dos mercados de bens e serviços, ao passo 
que outros sublinham a importância de promover os sectores industriais de alta 
tecnologia, orientados para o futuro, como as tecnologias da informação ou as 
indústrias ecológicas, sectores nos quais as potencialidades de criação de empregos 
permanecem amplamente inexploradas. 
^>Os Estados-Membros reconhecem cada vez mais o potencial de criação de 
emprego na economia social e nas actividades locais, bem como a importância de 
novas actividades que respondem a necessidades sociais ainda não satisfeitas. 
Muitos Estados-Membros comunicaram o seu empenhamento em desenvolver acções 
nestes domínios, mas apenas alguns fornecem exemplos concretos e pertinentes de 
medidas e projectos-piloto. E de referir, neste contexto, o programa francês de criação 
de empregos para os jovens. A contribuição da economia social, na maior parte dos 
PAN, tende a centrar-se na reintegração de grupos desfavorecidos, mas o seu papel na 
criação de empregos e no apoio à criação de novas formas de serviços não é 
devidamente valorizado. O papel específico das cooperativas e das mutualidades é 
reconhecido nos PAN da Bélgica, Espanha, Itália, Finlândia, Suécia e Alemanha. 
Nalguns casos, o sector público é chamado a desempenhar um papel directamente 
activo, noutros é prestado um apoio mais indirecto através de incentivos fiscais e 
administrativos. Importa envidar esforços para demonstrar as possibilidades de 
emprego sustentável na economia social e para estimular a criação de empregos que 
respondam às novas necessidades. 
>Os Estados-Membros optaram, na sua maior parte, por não definir objectivos 
Fiscais, mas nalguns estão em curso importantes reformas fiscais. Salvo algumas 
excepções (Países Baixos, Dinamarca, Irlanda), os Estados-Membros não 
estabeleceram objectivos concretos para reduzir a carga fiscal total, nem para reduzir a 
pressão fiscal sobre o trabalho. O facto de as decisões orçamentais para 1998 já terem 
sido tomadas quando os PAN foram elaborados, a actual política de consolidação 
orçamental e a dificuldade de encontrar fontes alternativas estáveis para o 
financiamento dos regimes de segurança social explicam a aparente falta de ambição 
COM (98) 222. 
neste domínio. No entanto, nos últimos anos vários Estados-Membros tomaram 
medidas significativas para a redução dos custos não salariais do trabalho, 
particularmente para os trabalhadores com baixo rendimento. A diminuição dos custos 
não salariais do trabalho no extremo inferior do leque salarial pode incentivar de forma 
significativa a criação de emprego, principalmente nos sectores de baixa produtividade. 
Além disso, alguns Estados-Membros efectuaram reformas fiscais mediante a redução 
das taxas marginais dos impostos sobre o rendimento e a introdução de créditos fiscais, 
medidas que devem ter um efeito positivo ao eliminar os desincentivos à aceitação de 
empregos pouco remunerados, evitando assim as "armadilhas da pobreza". 
III.3. Adaptabilidade 
os parceiros sociais são convidados a negociar acordos tendentes a modernizar a 
organização do trabalho. Esses acordos podem incidir sobre diversos modelos do 
tempo de trabalho e de formas de trabalho. Nesses acordos a flexibilidade e a 
segurança devem estar equilibradas (directriz 13); 
para responder à crescente diversidade das formas de emprego, os Estados-Membros 
procurarão introduzir tipos de contratos mais adaptáveis, embora garantindo níveis de 
segurança adequados (directriz 14); 
os Estados-Membros incentivarão o desenvolvimento da formação na empresa e do 
investimento em recursos humanos (directriz 15). 
Os parceiros sociais terão de assumir as suas responsabilidades no que respeita 
ao apoio das Directrizes para o Emprego. Isto pressupõe uma abordagem global que 
abranja todos os elementos necessários da adaptabilidade: modernização do quadro 
legislativo, actualização das convenções colectivas e da negociação colectiva, novas 
formas de organização do trabalho e gestão do tempo de trabalho. As limitações de 
tempo, associadas ao carácter extenso da adaptabilidade, contribuíram para que este 
pilar não fosse suficientemente desenvolvido na maior parte das contribuições. São 
raros os acordos formais (a nível nacional) sobre o conjunto de questões da 
adaptabilidade. Não obstante, apesar da brevidade do tempo disponível para a 
preparação dos planos, foram tomadas algumas iniciativas. No Luxemburgo, os 
parceiros participaram directamente na elaboração do PAN. Noutros pajses, como a 
Bélgica e Portugal, foi dado um novo impulso que poderá produzir os seus frutos em 
negociações subsequentes. 
•A dinâmica da elaboração dos PAN conduziu a uma sensibilização para a 
necessidade de uma abordagem global e integrada de modo a adaptar a 
reorganização às transformações estruturais. No entanto, os PAN não definem com 
clareza medidas concretas de apoio a novas formas de organização do trabalho. Foram 
identificadas algumas iniciativas: em Portugal, na Irlanda, na Áustria e no Reino Unido 
os parceiros sociais assinaram declarações conjuntas sobre a modernização da 
organização do trabalho. A modernização do quadro contratual, designadamente para 
o trabalho a tempo parcial, está a progredir mas o impacto de formas de trabalho 
totalmente novas, como o teletrabalho, está ainda a ser analisado. 
-10 
-X>ÁS abordagens em matéria de reorganização do tempo de trabalho reflectem as 
diferenças no que respeita aos papéis do Estado e dos parceiros sociais. Para 
alguns Estados-Membros (França, Itália, Bélgica, Luxemburgo), a modernização da 
organização do trabalho está associada a políticas do mercado de trabalho mais vastas 
que abrangem a redução/redistribuição do tempo de trabalho, a aprendizagem ao longo 
da vida e o regime de segurança social. Nestes países foi fomentada uma abordagem 
integrada da reforma legislativa, deixando frequentemente aos parceiros sociais a 
responsabilidade pela negociação de aspectos da sua aplicação. Outros países (Irlanda, 
Reino Unido) consideram que o papel do Estado consiste em definir padrões mínimos 
equitativos, competindo aos próprios parceiros sociais negociar as modalidades 
flexíveis de trabalho. Para os países com uma tradição sólida de negociação tripartida 
(Dinamarca, Finlândia, Áustria, Países Baixos, Suécia), os diversos aspectos da 
adaptabilidade estão a ser negociados através dos organismos já estabelecidos. 
=>A formação é geralmente considerada uma força poderosa para a adaptação à 
transformação. Na maior parte dos planos são definidas políticas que associam a 
educação, a formação, a tributação e a reforma legal, com o objectivo de melhorar as 
competências da mão-de-obra. Existem em todos os Estados-Membros incentivos 
fiscais à formação, quer a nível individual quer a nível da empresa. Nalguns casos 
(Reino Unido, Irlanda, Dinamarca, França), são anunciadas novas medidas específicas 
e direccionadas para promover o investimento na formação. De um modo geral, a 
contribuição do FSE (Objectivo 4 e ADAPT) para a promoção da adaptabilidade não 
foi reconhecida. 
III.4. Igualdade de oportunidades 
• reduzir a desigualdade entre as taxas de emprego e de desemprego de homens e 
mulheres (directriz 16); 
• conciliar a vida profissional e a vida familiar (directriz 17); 
• facilitar a reintegração no mercado de trabalho (directriz 18); 
• facilitar a inserção dos deficientes na vida activa (directriz 19). 
=>A preparação dos PAN fomentou uma sensibilização para a importância das 
políticas de igualdade de oportunidades, tanto no que respeita ao género como à 
deficiência. Todos os Estados-Membros abordaram esta questão nos respectivos PAN 
e tencionam tomar novas medidas ou apresentaram já propostas relativas a novas 
medidas políticas. Verificaram-se avanços concretos, principalmente no domínio do 
acolhimento de crianças, que contribuirão para atingir o objectivo geral de crescimento 
do emprego ao aumentar a oferta de mão-de-obra. 
=> O conteúdo dos PAN em matéria de igualdade entre homens e mulheres parece 
ser modesto e pouco circunstanciado. O reforço da igualdade de oportunidades é 
ainda uma componente relativamente nova da Estratégia Europeia de Emprego. Esta é 
provavelmente uma das razões pelas quais em muitos planos de acção nacionais as 
políticas em matéria de igualdade estão menos desenvolvidas do que outros domínios 
II 
políticos. Isto reflecte-se no número relativamente reduzido de novas medidas 
propostas, na escassez da dotação orçamental (quando é mencionada) e no número 
limitado de objectivos quantitativos previstos. Sem objectivos concretos e 
quantificados torna-se difícil avaliar as iniciativas políticas tomadas no âmbito dos 
PAN. A coerência interna dos PAN poderia igualmente ser melhorada pela integração 
do objectivo de igualdade de oportunidades nos outros pilares (mainstreaming). 
Embora um número crescente de Estados-Membros mencione este conceito (Grécia, 
França, Itália, Espanha, Áustria, Reino Unido, Suécia), há ainda poucos sinais da sua 
aplicação concreta. 
Proporcionar maiores oportunidades às pessoas com deficiência constitui agora 
uma componente plena da estratégia do emprego. Os Estados-Membros estão 
firmemente empenhados em aumentar o número de pessoas com deficiência que obtêm 
emprego, e as acções políticas mostram interesse pela integração desta questão nas 
restantes políticas, principalmente nas políticas de empregabilidade. Alguns 
Estados-Membros chamam a atenção para os problemas específicos da integração no 
mercado de trabalho de outros grupos desfavorecidos, como as minorias étnicas. 
IV. DE CARDIFF A VIENA : PLANEAR O CAMINHO A SEGUIR 
Esta primeira análise dos PAN revelou muitos aspectos positivos e alguns negativos. 
Revelou igualmente a necessidade de prosseguir os trabalhos tendo em vista a 
consolidação do processo do Luxemburgo. 
A presente comunicação constituirá uma base para o debate na Cimeira de Cardiff e as 
conclusões da Cimeira representarão um novo impulso aos trabalhos já em curso nos 
Estados-Membros, e com os parceiros sociais, para pôr em prática as acções previstas nos 
PAN. 
O Relatório Conjunto do Emprego, elaborado pela Comissão e pelo Conselho, 
desempenhará um papel fundamental no processo de acompanhamento ao nível da União. 
A Comissão iniciou já os trabalhos de preparação do referido relatório, que será 
apresentado em Outubro. De Julho a Setembro, a Comissão organizará discussões 
bilaterais com cada Estado-Membro no intuito de debater aprofundadamente as medidas e 
os procedimentos de aplicação e reunir informações circunstanciadas sobre os progressos 
das diversas políticas, a definição de indicadores e os prazos previstos, bem como sobre a 
atribuição de recursos financeiros e técnicos. 
Estes debates nroporcionarão o quadro para a análise das medidas tomadas pelos 
Estados-Membros para aplicarem os seus planos de acção, constituindo igualmente uma 
oportunidade de fornecer as informações que faltavam sobre as medidas previstas e 
identificar as medidas inovadoras e as melhores práticas no âmbito de cada pilar que sejam 
mais promissoras para o desenvolvimento futuro da Estratégia Europeia de Emprego. 
Tendo em vista os referidos debates com os Estados-Membros, a experiência adquirida 
até ao momento será útil para resolver algumas das deficiências identificadas no actual 
conjunto de Directrizes para o Emprego. 
12-
A actual estrutura de quatro pilares mostrou ser um quadro valioso e abrangente, dentro 
do qual a Estratégia Europeia de Emprego pode evoluir e ser desenvolvida. Todavia, 
durante a preparação dos respectivos planos de acção nacionais, vários Estados-Membros 
identificaram uma série de questões políticas que na sua opinião devem ser abordadas para 
atingir os objectivos das respectivas estratégias de emprego, mas que até ao momento não 
foram suficientemente cobertas: 
- reforçar a passagem da segurança social para o emprego; os Estados-Membros 
comprometeram-se a reformar os regimes fiscais e de segurança social para incentivar 
o espírito empresarial, a criação de empregos e a participação activa no mundo do 
trabalho e para evitar a exclusão social; esta reorientação deve ser acompanhada por 
uma melhoria dos sistemas de ensino e formação e dos serviços de emprego; 
- a integração da igualdade de oportunidades na evolução futura da estratégia do 
emprego, por exemplo no que respeita à assistência a crianças e outros familiares a 
cargo. Além disso, a dimensão da igualdade de oportunidades não aborda 
explicitamente certas áreas de discriminação no mercado de trabalho, principalmente 
por motivos raciais ou de origem étnica; 
- a melhoria das possibilidades de emprego das pessoas com deficiência, como elemento 
fundamental para a luta contra o desemprego de longa duração e apesar dos esforços 
consideráveis desenvolvidos pelos Estados-Membros neste domínio; 
- reforço da dimensão local da estratégia do emprego; os Estados-Membros devem 
integrar as iniciativas locais e as novas fontes de trabalho na economia social numa 
estratégia de desenvolvimento global e promover estratégias de desenvolvimento 
integradas e sustentáveis a nível local por intervenientes locais; 
- abordar o desafio que o envelhecimento representa para a política do mercado de 
trabalho, a fim de encontrar soluções para as pressões associadas à reforma antecipada 
e à ocorrência de estrangulamentos na oferta de mão-de-obra, bem como garantir a 
sustentabilidade dos regimes de pensão e de seguro de doença. 
Assim, no contexto do actual quadro de quatro pilares, a Comissão, em colaboração com 
os Estados-Membros, realizará os trabalhos preparatórios que servirão de base ao 
desenvolvimento futuro das políticas, a fim de permitir que as Directrizes para o Emprego 
apreendam em maior medida a diversidade dos desafios que os Estados-Membros 
enfrentam. 
Por outro lado, o prosseguimento do processo do Luxemburgo só será bem sucedido se 
forem tomadas sem demora medidas decisivas nos domínios seguidamente referidos, que 
implicam o empenhamento conjunto e a colaboração dos Estados-Membros, da Comissão, 
dos parceiros sociais e dos outros intervenientes: 
Traduzir os compromissos políticos em compromissos orçamentais. A aplicação dos 
PAN exigirá compromissos em dotações orçamentais e de recursos humanos, reformas de 
instituições e serviços e uma maior eficácia na oferta de ensino e formação. Isto coloca 
um desafio fundamental à reestruturação das despesas públicas no domínio da política de 
emprego tendo em vista a adopção de medidas activas e preventivas. A actual conjuntura 
económica favorável constitui um desafio e uma oportunidade. Os Estados-Membros 
-13-
devem analisar se, e de que forma, as actuais perspectivas económicas favoráveis 
permitirão, dentro dos limites da consolida9ão orçamental, uma reorientação decisiva de 
recursos para as acções que permitam atingir os objectivos das Directrizes para o 
Emprego, em consonância com as conclusões da Cimeira de Florença de 1996. Dado que 
os PAN foram elaborados, na sua maior parte, depois de os orçamentos nacionais para 
1998 terem sido adoptados, espera-se que os Estados-Membros assegurem uma melhor 
integração dos compromissos assumidos nos PAN nos respectivos orçamentos nacionais 
para 1999. Nos casos em que os planos apresentem insuficiências em termos de 
orientação, objectivos e prazos, os governos devem aproveitar a oportunidade oferecida 
pelo próximo processo orçamental para tornar os PAN mais operacionais e concretos. 
Encorajar os parceiros sociais a reforçar, aplicar e avaliar o impacto das suas 
contribuições. Apesar da sua vontade de responder às Directrizes, e apesar da sua 
contribuição positiva na preparação de muitos PAN, a participação dos parceiros sociais 
deve ser reforçada, tanto a nível nacional como a nível europeu, e o seu impacto sobre o 
emprego deve ser devidamente avaliado. Embora tenham já sido celebrados alguns 
acordos, por exemplo em matéria de oportunidades de emprego para os jovens e outros 
grupos-alvo, é ainda necessário realizar negociações em domínios como a flexibilidade do 
trabalho, a organização do trabalho e o tempo de trabalho. Os parceiros sociais, a nível 
nacional e europeu, têm uma grande responsabilidade, como invocado nas Directrizes, e 
devem intensificar os seus esforços no sentido de contribuir para a modernização do 
quadro contratual e institucional tendo em vista conciliar a. flexibilidade e a segurança, 
estabelecer sistemas de aprendizagem ao longo da vida e promover novas formas de 
organização do trabalho e padrões de emprego, como os sistemas de rotação profissional. 
No âmbito de uma abordagem de tal forma abrangente, os parceiros sociais devem, pois, 
contribuir de forma independente e pró-activa para a estratégia de emprego. 
Melhor integração do Fundo Social Europeu nas políticas gerais do mercado de 
trabalho. O Fundo Social Europeu desempenha um papel importante no apoio às 
políticas nacionais do mercado de trabalho e representa de 1-2% a mais de metade dos 
gastos totais com as políticas de emprego. O papel do FSE pode ser especialmente 
importante em países onde as regiões têm competências específicas na aplicação das 
políticas (Alemanha, Itália) e nos países beneficiários do Fundo de Coesão (Espanha, 
Portugal, Irlanda e Grécia). Apenas alguns PAN (França, Grécia, Irlanda, Itália, Finlândia) 
fornecem informações sobre a discriminação das intervenções subvencionadas pelo FSE 
no âmbito de cada directriz, o seu impacto na prevenção do desemprego juvenil e do 
desemprego a longo prazo ou o seu papel no apoio à política do mercado de trabalho. 
Para além do impacto quantitativo, na maior parte dos Estados-Membros a experiência do 
FSE tem sido decisiva para o desenvolvimento de certas políticas e abordagens. E de 
referir, neste contexto, a abordagem dos "percursos" de integração no mercado de 
trabalho, a criação de novos serviços de orientação, a prestação de serviços de assistência 
e a promoção do desenvolvimento local. Os Estados-Membros devem, pois, descrever de 
uma forma mais sistemática e exacta o papel do FSE no âmbito dos planos de acção 
nacionais. O Fundo Social pode apoiar as medidas inovadoras e a aplicação das políticas 
relativas a cada um dos quatros pilares. O reforço da estratégia de prevenção do 
desemprego de longa duração nos programas do FSE constituirá uma questão central. 
E urgente desenvolver indicadores de emprego comparáveis. Se não existirem 
indicadores precisos e comparáveis, a verificação dos progressos a nível nacional torna-se 
-14-
difícil e corre-se o risco de a análise multilateral perder grande parte da sua força e do seu 
impacto político. E, assim, necessário definir de comum acordo um conjunto de 
indicadores básicos dos resultados em termos de emprego e principalmente de indicadores 
de políticas relacionados com os três objectivos operacionais de nível europeu. Esses 
indicadores devem constituir uma primeira base para determinar se os Estados-Membros 
aplicam os respectivos PAN em conformidade com as Directrizes. No que respeita aos 
indicadores de políticas que medem os esforços necessários para atingir os resultados 
esperados em termos de emprego, é necessária transparência e um entendimento comum 
dos indicadores e metodologias nacionais para assegurar a identificação adequada dos 
pontos de partida e das tendências. O desenvolvimento de um conjunto completo de tais 
indicadores comparáveis é mais ambicioso e será o resultado de um processo a médio 
prazo. No que respeita à avaliação do esforço político já foram iniciados debates 
preparatórios e a Comissão instou as autoridades nacionais a aumentar os seus esforços 
tendo em vista a realização do trabalho técnico conjunto necessário. 
Para concluir, importa reconhecer que os planos de acção nacionais representam um 
avanço significativo no processo do Luxemburgo e que os Estados-Membros devem 
agora passar à fase de aplicação. É importante consolidar os progressos já conseguidos 
e, no respeito do princípio da subsidiariedade, importa igualmente manter o ímpeto 
político para fazer avançar a estratégia de emprego e os objectivos nacionais definidos nos 
PAN. Isto não será fácil e os resultados não serão imediatos em todos os domínios. A 
Comissão insta os Estados-Membros a definir com maior clareza e exactidão as suas 
intenções, a efectuar as reorientações políticas anunciadas e a colmatar eventuais lacunas 
que ainda existam nos seus planos. A Comissão está empenhada em prosseguir os seus 
esforços tendo em vista apoiar e facilitar este processo. 
15-
ISSN 0257-9553 
COM(98) 316 final 
DOCUMENTOS 
PT 04 01 05 10 
N.° de catálogo : CB-C0-98-325-PT-C 
ISBN 92-78-36323-5 
Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias 
L-2985 Luxemburgo