Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho: Protecção dos passageiros dos transportes aéreos na União Europeia"

(2001/C 155/02)

Em 26 de Junho de 2000, a Comissão Europeia decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a comunicação supramencionada.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção de Transportes, Energia, Infra-estruturas e Sociedade da Informação, que emitiu parecer em 6 de Março de 2001. Foi relator A.-M. von Schwerin.

Na 380.a reunião plenária de 28 e 29 de Março de 2001 (sessão de 28 de Março), o Comité Económico e Social adoptou, por unanimidade, o seguinte parecer.

1. Introdução

Com a presente comunicação, a Comissão pretende defender os interesses dos passageiros dos transportes aéreos na União Europeia.

Por um lado, a Comissão iniciou uma campanha para esclarecer os passageiros sobre os direitos já criados pela legislação comunitária. Por outro lado, a Comissão pretende adoptar disposições legislativas que defendam melhor os interesses dos passageiros de transportes aéreos. Pretende também promover compromissos voluntários por parte das companhias aéreas, possibilitar uma comparação dos serviços das mesmas e reforçar a representação dos passageiros.

2. Síntese do documento da Comissão

2.1. A Comissão tenciona adoptar disposições legislativas com os seguintes objectivos:

- possibilitar que os passageiros vítimas de atrasos prossigam as suas viagens em boas condições, conferindo-lhes direito ao reembolso do bilhete ou a voos alternativos no momento mais oportuno;

- criar novos direitos para os passageiros em caso de sobre-reservas (denied boarding - recusa de embarque), estabelecendo requisitos mínimos aplicáveis aos contratos de viagens aéreas;

- proporcionar aos passageiros a informação de que necessitam para fazer uma escolha fundamentada entre companhias aéreas.

2.2. A Comissão quer promover a preparação e a adopção de compromissos voluntários por parte das companhias aéreas europeias.

2.2.1. Na opinião da Comissão, as companhias aéreas devem comprometer-se voluntariamente para melhorar o mais possível a qualidade dos seus serviços.

2.2.2. As companhias aéreas devem prestar assistência adequada aos passageiros vítimas de atrasos.

2.2.3. As companhias aéreas devem comprometer-se a introduzir procedimentos simples de apresentação de queixas e mecanismos de resolução extrajudicial de litígios.

2.3. A Comissão quer também promover compromissos voluntários por parte dos aeroportos, no sentido de definirem normas de qualidade para os seus serviços e considerarem determinadas normas de projecto para os terminais. A Comissão incentivará ainda fortemente o envolvimento de todas as partes interessadas e a coordenação, quando as responsabilidades das companhias aéreas e dos aeroportos se sobrepuserem.

2.4. A Comissão quer também tomar a iniciativa nos seguintes domínios:

- Pretende debater a melhor forma de reforçar a representação dos passageiros, em conjunto com os Estados-Membros e as organizações de defesa dos interesses dos passageiros (associações de consumidores).

- Tenciona analisar os efeitos exercidos no mercado pelo sistema de vendas e reservas via Internet e a sua conformidade com as regras da concorrência e com o código de conduta aplicável aos sistemas informatizados de reserva.

- Pretende estudar os efeitos exercidos na concorrência pela partilha de códigos, no contexto de procedimentos individuais de concorrência, e pela coordenação de tarifas em interlining, na sua análise da isenção por categorias aplicável ao interlining.

- Pretende avaliar o impacto das condições a bordo (condições de cabina) na saúde dos passageiros, criando grupos de peritos para escrutinarem a investigação existente e extraírem conclusões sobre os riscos sanitários.

3. Observações do Comité

3.1. O Comité congratula-se com a intenção da Comissão de melhorar a protecção dos passageiros dos transportes aéreos na União Europeia e concorda com a Comissão em que é necessário encontrar o equilíbrio correcto entre a legislação comunitária e os compromissos voluntários das companhias aéreas e dos aeroportos. É de opinião de que se deve fixar juridicamente um padrão mínimo necessário de direitos imprescindíveis dos passageiros dos transportes aéreos, o qual seria completado pelos acordos voluntários das transportadoras aéreas e dos aeroportos. Contudo, do ponto de vista do Comité, os acordos voluntários das companhias aéreas deverão ser apresentados até Maio de 2001. Nesta medida, o Comité associa-se à pretensão do Conselho Europeu(1). Caso os acordos voluntários das companhias aéreas e dos aeroportos não regulamentem de forma suficiente os direitos dos consumidores, o Comité defende que se adoptem medidas inteiramente legislativas. Se os direitos contratuais dos passageiros estiverem sujeitos às condições de transporte da companhia aérea, esta tem de informar os passageiros de forma completa sobre os seus direitos.

3.2. A ausência da proposta "cadeia de contratos" entre aeroportos, companhias aéreas e outros prestadores de serviços constitui um dos problemas centrais dos transportes aéreos. Normalmente, uma empresa é responsável por um serviço defeituoso de uma empresa subcontratada ou de um fornecedor, pois pode escolhê-los de acordo com critérios próprios. O mesmo não se passa nos transportes aéreos. Um companhia aérea não tem qualquer influência sobre os aeroportos, enquanto fornecedores de pistas de descolagem e de aterragem, nem sobre o controlo do tráfego aéreo. Na opinião do Comité seria injusto tornar as transportadoras aéreas responsáveis pelas carências desses serviços. No que se refere em particular ao controlo do tráfego aéreo, insta-se com a Comissão para que elabore - e aplique - propostas adequadas para melhorar a presente situação.

3.3. Actualmente, existe já, em outras disposições legislativas, toda uma série de regras que protegem os passageiros dos transportes aéreos de possíveis abusos [Directiva 93/13/CEE relativa às cláusulas abusivas nos contratos celebrados com os consumidores(2)]. A aplicação destas disposições de protecção não compete à Comissão, mas recai no âmbito das competências dos tribunais comuns e, em última instância, do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias. Se se analisar os casos problemáticos avançados pela Comissão, pode-se concluir que muitos podem ser tratados com recurso à Directiva 93/13/CEE. Todavia, há que promover, tanto quanto possível, uma transparência em matéria de direitos dos consumidores e de preços. Os direitos dos consumidores em casos de sobre-reserva (denied boarding) e cancelamentos de voos têm de ser melhorados. O Comité remete para o seu parecer sobre a Directiva 93/13/CEE(3).

3.4. A consideração segundo a qual uma eventual legislação de nível comunitário não poderá afectar a competitividade internacional das transportadoras merece pleno apoio. A segurança dos transportes aéreos deve, todavia, ter sempre a máxima prioridade, devendo assegurar-se uma protecção adequada dos passageiros.

3.5. As reservas e as emissões de bilhetes são possíveis com 365 dias de antecedência. Caso exista apenas um declaração de intenções sem compromisso da parte do eventual passageiro, o Comité não considera descabido que a companhia aérea aumente a tarifa. No entanto, a partir do momento em que exista um contrato obrigatório entre o passageiro e a companhia aérea, ou caso o bilhete já tenha sido pago, a transportadora não deve, na opinião do Comité, proceder a qualquer aumento de preço.

3.6. Tal como a própria Comissão indica, as companhias aéreas estão obrigadas, nos termos do Código SIR (Sistema Informatizado de Reserva), a informar os passageiros sobre a transportadora que efectivamente realiza o voo. No entanto, caso exista uma lacuna regulamentar, o Comité é a favor da adopção de medidas legislativas.

3.7. A questão do contrato que se aplica no caso das partilhas de código encontra-se normalmente estipulada nas condições de transporte da companhia aérea responsável. No entanto, com base nas normas vigentes aplicáveis no âmbito do direito dos contratos, a transportadora adjudicante é também responsável, em qualquer caso, eventualmente em conjunto com a transportadora que efectivamente opera o voo. Deste modo, o passageiro tem já, pois, uma entidade bem identificada (a transportadora adjudicante), mas frequentemente até mesmo duas, a que poderá pedir responsabilidades. Por uma questão de certeza jurídica, o Comité considera, porém, necessária uma auto-regulação ou a adopção de medidas legislativas sobre a responsabilidade no caso de voos em partilha de códigos.

3.8. O Comité apoia uma transmissibilidade geral dos bilhetes de avião. Neste contexto, há que garantir que as condições para as tarifas especiais não se processam sistematicamente através de marcações vazias, que seriam depois transmitidas aos passageiros que fizessem a marcação mais tarde. Acresce que esta prática poderia levar a um aumento da taxa dita "no-show", pois as agências não serão capazes de escoar todos os bilhetes de avião adquiridos a título cautelar. Isto poderia prejudicar os passageiros que se encontram numa lista de espera para um determinado voo. Neste contexto, o Comité congratula-se com as novas condições de transporte da IATA (período de validade de um bilhete, franquia de bagagem, reembolsos, responsabilidade por danos).

3.9. A norma de utilização de cupões numa sequência determinada é parte integrante do produto e do preço. Deste modo, é possível ter em conta as diversas condições de mercado e as zonas monetárias. Os voos com escala, mais demorados, podem ser tornados mais atraentes em relação aos serviços directos (non-stop) mediante uma redução dos preços. A renúncia a esta regra faria com que uma empresa perdesse o controlo sobre a fixação dos preços. Tal é igualmente válido para o caso de uso inverso dos cupões de ida e volta. Acresce que isto é também garantido pelas condições gerais de transporte da IATA.

3.10. O Comité apoia plenamente a exigência de normas universais para o transporte de deficientes em toda a cadeia de transporte. Segundo o Comité, é importante que a universalidade seja também garantida em viagens internacionais. Estas normas deveriam ser integradas no quadro de uma convergência das condições de política dos transportes no Atlântico Norte.

3.11. O Comité apoia a intenção da Comissão de melhorar os direitos dos deficientes e de lhes prestar, por exemplo, assistência gratuita nos percursos de e para o avião, ou até suportar estes custos. O Comité acolhe favoravelmente uma regulamentação uniforme e transparente das restrições por razões de segurança no transporte de deficientes.

3.12. No que se refere à informação aos passageiros proposta pela Comissão, o Comité é de opinião que estes devem receber a máxima informação possível.

3.13. No que se refere à obrigação de respeitar determinados limites temporais de entrega das bagagens, é necessário diferenciar quem é que presta este serviço. Por um lado são por vezes os aeroportos, que são responsáveis sobretudo pela infra-estrutura, mas por vezes compete também às companhias aéreas. Insta-se, portanto, com a Comissão para que estabeleça com os verdadeiros responsáveis pela entrega das bagagens um acordo voluntário que opere uma melhoria neste sector. No atinente à exigência de limites mais elevados na responsabilidade pelas bagagens há que contrapor que o Protocolo de Montreal trará soluções nesta matéria. Na perspectiva da previsível ratificação da Convenção de Montreal, o Comité considera que seria útil, no interesse dos consumidores, uma obrigação voluntária para aplicar desde já esse acordo.

3.14. O Comité congratula-se com o facto de o Conselho Internacional dos Aeroportos (Airports Council International) estar a elaborar normas para os aeroportos europeus. Contudo, tal como relativamente a todos os outros operadores de transportes, não se pode esperar de forma realista que estas normas sejam respeitadas em períodos de pico, como por exemplo no início das férias. As normas de projecto para aeroportos, como o tempo de trânsito, as distâncias a percorrer a pé, etc., são, aliás, condicionadas pelas particularidades locais e não podem ser fixadas arbitrariamente. Não se pode aumentar as capacidades conforme se quer. O Comité considera que seria apropriado que cada aeroporto indicasse os serviços voluntários que pode prestar.

3.15. O Comité é de opinião de que não se pode comparar os inconvenientes que os passageiros sofrem com os atrasos com a recusa de embarque ou os cancelamentos de voos. Por princípio, os atrasos ligeiros não deveriam dar direito a compensações. Em contraste, vale a pena considerar uma redução do preço do voo nos casos em que se possa provar a culpa da companhia aérea por um grande atraso. Nos casos de sobre-reservas, o passageiro que não efectuou a sua viagem deve, pelo contrário, ser indemnizado. É absolutamente necessária uma assistência ao passageiro durante o tempo de espera, devendo esta ser imposta às companhias aéreas. O direito a um reembolso do preço do bilhete deve ser limitado aos casos em que o transporte não se efectuou.

3.16. O Comité concorda com a Comissão em que, em caso de atrasos, é difícil imputar os custos ao responsável. No entanto, segundo o princípio do "causador-pagador", sendo possível demonstrar quem é o responsável pelo atraso deveria ser possível exigir-lhe uma indemnização por danos e prejuízos. No entanto, nos transportes aéreos, quando se têm de tomar decisões operacionais as questões relativas à segurança devem ser sempre prioritárias.

3.17. A unificação pretendida pela Comissão para a assistência aos passageiros deveria ser juridicamente garantida através de normas mínimas. O Comité considera que a Comissão deveria, porém, aspirar a um elevado nível de assistência aos passageiros e instar com os aeroportos e as companhias aéreas para contribuírem com melhorias neste sector também através de acordos voluntários.

3.18. Os relatórios sobre o consumo contribuirão para aumentar a transparência da qualidade dos serviços das transportadoras aéreas e dos aeroportos. Como exemplo refere-se os EUA, que são um mercado homogéneo. Na UE, pelo contrário, a comparabilidade do mercado é muito menor. Portanto, só se podem comparar os serviços das transportadoras aéreas e dos aeroportos que sejam comparáveis e pertençam à esfera de responsabilidades dos próprios. A Comissão deveria garantir um procedimento justo se pretende aumentar a transparência da qualidade dos serviços e oferecer aos passageiros a máxima informação possível.

3.19. Não parece ser muito útil ter de indicar a proporção dos bilhetes com os preços mais baixos. Para além das tarifas económicas normais, há toda uma série de preços especiais válidos para determinadas temporadas. Em cada rota, a proporção dos bilhetes mais baratos é diferente e variável, pois trata-se de um instrumento de gestão das vendas para aproveitamento das capacidades restantes. É difícil aplicar de forma efectiva a transparência de preços desejada, porque estes alteram-se praticamente todos os dias. Não obstante, o Comité considera que, apesar destes problemas, os passageiros devem receber da forma mais simples - e também transparente - a máxima informação possível.

3.20. O Comité apoia o procedimento de resolução de litígios proposto pela Comissão, desde que se encontre um mecanismo que seja praticável.

3.21. Um requisito indispensável para qualquer representação dos passageiros é a sua legitimidade, ou seja a representação dos consumidores tem de ser significativa. Falta até ao momento uma proposta adequada neste sentido. Por esta razão, as associações dos consumidores deveriam participar no processo para se encontrar um mecanismo adequado de representação dos passageiros.

4. Observações finais

4.1. O Comité apoia a intenção da Comissão de proteger melhor os interesses dos passageiros dos transportes aéreos.

4.2. É de opinião de que se deve fixar juridicamente um padrão mínimo necessário de direitos imprescindíveis dos passageiros dos transportes aéreos, o qual seria completado pelos acordos voluntários das transportadoras e dos aeroportos. Contudo, os acordos voluntários das transportadoras aéreas deverão ser apresentados até Maio de 2001. Caso os acordos voluntários com as companhias aéreas e os aeroportos não regulamentem de forma suficiente os direitos dos consumidores, o Comité defende uma solução inteiramente pela via legislativa.

4.3. Tanto a auto-regulação como a adopção de medidas legislativas deverão contribuir para uma maior transparência dos direitos dos consumidores e dos preços. Os direitos dos consumidores em casos de sobre-reserva (denied boarding - recusa de embarque) têm de ser melhorados.

4.4. O Comité apoia uma transmissibilidade geral dos bilhetes de avião. Neste contexto, há que garantir que as condições para as tarifas especiais não se processam através de marcações vazias, que seriam depois transmitidas aos passageiros que fizessem a marcação mais tarde. O Comité congratula-se, aliás, com as novas condições de transporte da IATA (período de validade de um bilhete, franquia de bagagem, reembolsos, responsabilidade por danos).

4.5. O Comité apoia a intenção da Comissão de melhorar os direitos dos deficientes e de lhes prestar, por exemplo, assistência gratuita nos percursos de e para o avião, ou suportar os respectivos custos.

4.6. Na opinião do Comité, a Comissão deveria garantir um procedimento justo e comparar serviços comparáveis nos relatórios sobre o consumo que pretende instaurar, os quais contribuirão para aumentar a transparência da qualidade dos serviços das transportadoras aéreas e dos aeroportos.

4.7. O Comité apoia o procedimento de resolução de litígios proposto pela Comissão, desde que se encontre um mecanismo que seja praticável.

4.8. O Comité considera útil a integração das associações de consumidores no processo para constituir uma representação dos passageiros significativa.

4.9. Deste modo, na opinião do Comité, seriam acautelados tanto os objectivos da Comissão como os interesses dos consumidores, dos trabalhadores e dos empregadores europeus.

Bruxelas, 28 de Março de 2001.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) Resolução do Conselho, de 2 de Outubro de 2000, relativa aos direitos dos passageiros dos transportes aéreos (JO C 293 de 14.10.2000, p. 1).

(2) Directiva 93/13/CEE do Conselho, de 5 de Abril de 1993, relativa às cláusulas abusivas nos contratos celebrados com os consumidores (JO L 95 de 21.4.1993, p. 29).

(3) Parecer do Comité Económico e Social sobre a proposta de directiva do Conselho relativa às cláusulas abusivas nos contratos celebrados com os consumidores (JO L 159 de 17.6.1991, p. 34).