COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS 
COM(90) 572 final 
Bruxelas, 31 de Janeiro de 1991 
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO 
AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU E AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL 
A UNIÃO APUANEIRA 
NO CONTEXTO PQ GRANDE MERCADO 

ERÛLfifiû 
A realização do mercado Interno torna necessária a conclusão da união 
aduaneira e a adopção das medidas necessárias para lhe assegurar uma 
gestão homogénea. A supressão de qualquer intervenção por parte dos 
serviços aduaneiros no comércio intracomunitário reforça a necessidade da 
presente adaptação. Aproximando-se o prazo previsto e tendo em conta um 
ambiente internacional em mutação, as tarefas que caberão á união 
aduaneira, estrutura em que assenta o comércio entre a Comunidade e os 
países terceiros, devem, assim, ser redefinidas neste contexto 
comunitário reforçado. 
Para esse efeito, a Comissão preparou a presente comunicação cujo texto, 
após apresentar uma reflexão sobre a natureza da união aduaneira, 
fundamento da Comunidade, e uma descrição precisa das tarefas dela 
decorrentes, evidencia a necessidade absoluta do seu funcionamento 
eficaz, homogéneo e coerente. 
Esta evolução pressupõe um salto qualitativo tanto no plano normativo 
como no pI ano fune IonaI. 
Assim, no plano normativo é necessário, nomeadamente: 
adoptar um código aduaneiro comunitário, de modo a conferir a 
unidade de concepção necessária á legislação aduaneira que deve ser 
completada, aperfeiçoada e simplificada-, 
adaptar a legislação aduaneira em função da supressão das fronteiras 
Internas; 
aper feI coar os mecanIsmos aduane Iros das po1111 cas comuns ; 
elaborar, gradualmente, um direito das sanções; 
melhorar os mecanismos de decisão. 
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No plano funcional, deverão ser adaptadas as estruturas administrativas 
a fim de se assegurar uma melhor gestão da união aduaneira. Essas 
adaptações dizem respeito, nomeadamente, á definição das missões, á 
organização dos serviços, á formação dos agentes, aos métodos de trabalho 
e aos meios humanos e materials a utilizar. 
Além disso, o desenvolvimento da cooperação entre as diversas 
administrações responsáveis constitui uma das condições essenciais para o 
bom funcionamento da união aduaneira. 
Por último, deverá ser reforçado o diálogo com os meios económicos, uma 
vez que a união aduaneira foi criada essencialmente no seu Interesse. 
S U M A R 10 
INTRODUÇÃO 
I. ÂMBITO INSTITUCIONAL E ECONÓMICO DA UNlXO ADUANEIRA 
A. A dimensão da união aduaneira na Comunidade 
1) Po 111 i cas comuns 
- polItica comercial 
- politica agrícola e a politica da pesca 
- politica de desenvolvimento 
- politica do ambiente 
- fiscalização dos produtos sensíveis 
2) Uma interpretação comum das regras aplicáveis 
B. A união aduaneira no contexto Internacional 
C. A união aduaneira e o mercado interno 
11 .A UNlXO ADUANEIRA NO CONTEXTO DO GRANDE MERCADO 
A. Aspecto interno da união aduaneira 
B. Aspecto externo da união aduaneira 
1) Aspectos normativos 
- Conso11 dação da Ieg I s Iação aduane Ira 
- Aperfeiçoamento dos mecanismos aduaneiros das 
po1111 cas comuns 
- Instauração dum direito das sanções 
- Me IhorI a dos mecanIsmos de dec I são 
2) Aspectos funcionais 
- Organização 
- Adaptação dos métodos de trabalho 
- Adaptação dos meios 
- Formação 
- Desenvolvimento da cooperação administrativa 
- Financiamento 
- Relações com os meios económicos 
CONCLUSÃO 
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INTRODUÇÃO 
A realização do mercado Interno, em 1993, constituirá um novo desafio 
para a união aduaneira. Os serviços aduaneiros deixarão de Intervir nas 
fronteiras Intracomunitárias, mas continuarão a desempenhar o seu papel 
tradicional no que se refere ao comércio externo. Em compensação, e dado 
que a noção de comércio externo fica desprovida de sentido em termos 
nacionais e adquire todo o seu significado em termos comunitários, esse 
papel exercer-se-á, consequentemente, na fronteira externa da comunidade. 
Esta situação reforçará a necessidade de uma acção homogénea nessa 
fronteira. 
A união aduaneira inscreve-se num enquadramento mundial que não pode ser 
Ignorado. No piano externo, devem ser considerados a evolução da economia 
a titulo geral, a constituição de agrupamentos regionais de grande 
envergadura (cf. a negociação em curso com os países membros da AECL de 
um espaço económico europeu, o acordo de comércio livre entre os E.U.A. e 
o Canadá), sem esquecer as transformações em curso no continente europeu. 
Por conseguinte, importa analisar correctamente o que de facto é a união 
aduaneira em que assenta a Comunidade, antes de considerar os 
desenvolvimentos previstos tanto no plano normativo como no funcional, de 
molde a preservar a especificidade da Comunidade. A coerência e a 
homogeneidade a alcançar pela união aduaneira terão igualmente 
Importância fora da Comunidade, peio que importa criar as condições 
óptimas para um mercado aberto á economia mundial. 
I. ÂMBITO INSTITUCIONAL E ECONÓMICO DA UNIÃO ADUANEIRA 
No seu artigo 9o., o Tratado de Roma estabelece que Na Comunidade 
assenta numa união aduaneira que abrange a totalidade do comércio de 
mercadorias e implica a proibição, entre os Estados-membros, de 
direitos aduaneiros de Importação e de exportação e de quaisquer 
encargos de efeito equivalente, bem como a adopção de uma pauta 
aduaneira comum nas suas relações com países terceiros". 
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0 GATT, por seu turno, estabelece no seu artigo XXIV uma diferença 
entre as zonas de comércio livre e as uniões aduaneiras na medida em 
que nas primeiras os países membros suprimem os direitos entre si 
conservando a pauta nacional respectiva em relação a países 
terceiros, ao passo que nas segundas os países membros, embora 
suprimindo igualmente os direitos entre si, adoptam uma pauta comum 
em relação ao exterior. 
Estas definições não podem ser interpretadas de forma estrita para 
descrever o que é actualmente a união aduaneira no âmbito 
comunitário. 0 conceito de união aduaneira comunitária não se limita 
a uma simples união pautal. 0 que é verdade hoje, sê-lo-á ainda mais 
no amanhã e a conclusão do mercado Interno, bem como a abolição das 
fronteiras Internas, exigem, do ponto de vista qualitativo, uma 
análise diferente da adoptada até á data. 
A. A dimensão da união aduaneira na Comunidade 
Aquando da realização da união pautal em 1968, depressa se verificou 
que não era possível ficar-se limitado unicamente aos aspectos 
pautais, se se quisesse eliminar qualquer causa de distorção de 
tratamento ou de desvio de tráfego. A obrigação de assegurar a 
lealdade do comércio e de colocar a totalidade dos operadores 
económlcos da ComunIdade em cond i ções de concor rêncI a IdêntI cas, 
tornaram necessária a aplicação de uma legislação aduaneira homogénea 
e estrita que foi reforçada pela necessidade de garantir a cobrança 
correcta e uniforme dos recursos próprios provenientes das taxas 
aduaneiras e dos direitos niveladores agrícolas, que representam um 
terço das receitas do orçamento comunitário. 
Ora, devido ao facto de a união aduaneira não ter sido concluída, 
tiveram que se prever mecanismos aduaneiros em diversas 
regulamentações especificas relativas, designadamente, à politica 
agrícola comum ou á politica comercial comum. Dada a inexistência de 
um plano de conjunto, ver Ificaram-se disparidades no plano da técnica 
aduaneira. 
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Deste modo, a livre circulação das mercadorias, que constitui uma das 
quatro grandes liberdades reconhecidas pelo Tratado, exige uma maior 
coerência da união aduaneira. Além disso, a experiência demonstrou 
que, para além da técnica e dos procedimentos, a união aduaneira 
requer Igualmente um elevado grau de homogeneidade em domínios em que 
a intervenção dos serviços aduaneiros é determinante. Tal é o caso 
das politicas comuns ainda por completar e cuja correcta aplicação 
está dependente da existência de um instrumento aduaneiro que 
contenha regras precisas e aplicadas de forma uniforme. 
Do mesmo modo, a união aduaneira não constitui um simples instrumento 
de politica orçamental, mas sim, antes de mais, uma das traves 
mestras da construção da Comunidade no plano económico. 
D Politicas comuns 
No domínio comunitário, as politicas comuns incidem 
essencialmente nos seguintes sectores: 
Politica comercial: 
A Comunidade tem vindo a exercer um papel cada vez mais 
significativo na matéria, atendendo à evolução do comércio 
internacional e â necessidade dos Estados-membros criarem, e, em 
seguida, reforçarem, a sua solidariedade neste domínio. Só uma 
resposta a nível comunitário permitiria enfrentar de modo eficaz 
os problemas entretanto levantados. A execução de medidas de 
politica comercial ou o recurso aos instrumentos de defesa contra 
as práticas comerciais ilícitas (nomeadamente medidas 
antl-dumping) e de embargo (- cf. regulamento adoptado para o 
Iraque e o Koweït (D) assenta substancialmente na técnica 
aduaneira da qual essa politica é inseparável. A correcta 
aplicação do sistema de preferências generalizadas basela-se 
igualmente nesses princípios. 
(1) Regulamento (CEE) nû 2340/90 - JO na L 213 de 2.8.1990, p. 1. 
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Tal é Igualmente válido para os regimes aduaneiros económicos 
(aperfeiçoamento activo, etc.), para os contigentes e para as 
suspensões pautais. De igual modo, a eliminação das fronteiras 
físicas entre os Estados-membros Implica aa abolição das 
restrições quantitativas nacionais ainda existentes. 
Politica agrícola e politica das pescas 
Nos sectores em que existe uma organização comum dos mercados, os 
mecanismos Internos têm necessariamente como complemento medidas 
que regulam de modo uniforme o comércio internacional dos 
produtos em causa. Deste modo, a politica agrícola comum 
Integrou, nas suas regulamentações, disposições de carácter 
aduaneiro. 
Politica de desenvolvimento: 
A união aduaneira reveste-se igualmente de uma grande importância 
neste domínio, a partir do momento em que se trata de permitir o 
acesso ao mercado comunitário com taxas preferenciais, e até 
mesmo com Isenção de direitos, de produtos originários de países 
em desenvolvimento. Esta politica de ajuda ao desenvolvimento 
económico baseia-se, em matéria de trocas comerciais, na 
elaboração de regras de origem especiais, especificas a este tipo 
de relações (Convenção de Lomé, politica mediterrânica, etc.). 
Com efeito, trata-se de, através dessas regras, quer incentivar 
as produções locais com vista a assegurar uma percentagem mínima 
de receitas provenientes das exportações, quer desenvolver nos 
países em causa uma indústria transformadora, de molde a 
integrá-los de modo duradouro e viável no comércio mundial. 
PolItlca do ambiente: 
Por definição, este domínio não conhece fronteiras visto dizer 
respeito à totalidade do planeta. Tanto no âmbito de 
regulamentações Internacionais como de forma autónoma, foram 
adoptadas pela Comunidade medidas cuja aplicação assenta em 
grande parte numa intervenção aduaneira. A titulo 
exemplificativo, podem citar-se: 
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a protecção de determinadas espécies da flora e da fauna 
ameaçadas de extinção; 
- a fiscalização dos transportes internacionais de produtos 
perigosos ou de resíduos tóxicos ou radioactivos, em relação 
aos quais, tendo em conta a supressão dos controlos nas 
fronteiras Internas, se deve poder assegurar níveis de 
controlo Idênticos em todos os pontos da fronteira externa da 
ComunIdade; 
- no domínio da saúde pública e da defesa dos consumidores, as 
medidas adoptadas para ter em conta as consequências da 
catástrofe de Chernobll na qualidade dos produtos alimentares. 
FiscalIzacão de certos produtos sensíveis: 
Este domínio, que Incide nomeadamente sobre as mercadorias 
estratégicas, armas e produtos de alta tecnologia, depende na 
maioria dos casos da cooperação politica. 
A recente evolução verificada com a adopção pelo Conselho de um 
regulamento relativo â exportação de produtos que podem servir 
para o fabrico de armas qulmlcas(1) demonstra que, para além 
das oposições manifestadas no passado quanto â transferência de 
competências para as Instituições comunitárias, a comunhão de 
interesses e a necessidade forçam por vezes a agir. Ora, em tal 
caso, o controlo dessas restrições ou proibições assenta mais uma 
vez na união aduaneira. 
2) Uma Interpretação comum daa regras aplicáveis: 
A Comissão deve, designadamente, assegurar a correcta aplicação 
do direito comunitário, sob o controlo do Tribunal de Justiça das 
Comunidades Europeias, que elaborou uma Jurisprudência Importante 
no domínio das trocas comerciais. A quantidade e a diversidade 
dos acórdãos proferidos não podem deixar de impressionar e a sua 
aplicação exige uma autodisciplina por parte dos Estados-membros 
para os respeitar. 
(1) Regulamento (CEE) na 428/89 do Conselho, de 20 de Fevereiro de 1989, 
relativo ás exportações de determinados produtos químicos (JO no. L 50 
de 22.2.1989, p. 1). Jo 
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Este papel fundamental exercido pelo Tribunal permitiu um 
funcionamento harmonioso da união aduaneira que, caso este não 
existisse, teria continuado a ser uma construção desequilibrada e 
marcadamente teórica. 
B. A união aduaneira no contexto internacional 
Entre os agrupamentos comerciais que existem à escala mundial, a 
Comunidade ó a única entidade a ter previsto uma transferência de 
soberania para instituições Integralmente criadas para o efeito de 
que a união aduaneira é um bom exemplo. 
Esta união aduaneira deve ainda progredir pois continua incompleta. 
Isso não Impede, obviamente, a continuação e mesmo o desenvolvimento 
de formas concretas de cooperação com países ou grupos de países 
terceiros. A realização de um espaço económico europeu com os países 
membros da AECL vai ao encontro de tal desenvolvimento. A evolução da 
situação na Europa de Leste leva também a procurar formas adaptadas 
de cooperação, a fim de Incentivar as trocas comerciais com estes 
pai ses e reforçar as suas estruturas económicas. 
c. A união aduaneira e o mercado Interno 
A supressão das fronteiras internas constitui um dos objectivos 
centrais da realização do grande mercado. 
As funções actualmente exercidas pelos funcionários aduaneiros, tanto 
nas fronteiras internas, como nas fronteiras externas, são 
V 
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múltiplas, Indo da cobrança de direitos e Imposições â aplicação de 
regulamentações multo diversas (estatísticas, transportes, 
fiscalidade, etc.). Um grande número dessas regulamentações está 
presentemente a ser objecto de harmonização com vista á livre 
circulação efectiva na Comunidade. 
A união aduaneira assentará, então, exclusivamente nas fronteiras 
externas e o seu papel tornar-se-á ainda mais fundamental, porquanto 
será essencial assegurar, em todo o grande mercado, a aplicação 
homogénea da legislação comunitária. 
A utilização Indispensável do Instrumento Informático e teiemático 
contribuirá para facilitar a realização deste objectivo. 
II. A UNIÀO ADUANEIRA NO CONTEXTO DO GRANDE MERCADO 
A união aduaneira tem duas dimensões, uma Interna e outra externa. 
A. Asiificifl interno da união aduaneira; a supressão das fronteiras 
'"ternas 
Este é, a priori, um dos aspectos mais evidentes tanto para os 
cidadãos europeus que se desloquem de um Estado-membro para outro, 
como para os operadores económicos que efectuem transacções 
Intracomunitárias. 
0 Livro Branco da Comissão fez a distinção entre fronteiras físicas, 
técnicas e fiscais, e a realização de uma livre circulação efectiva 
das mercadorias na Comunidade dependerá destes três elementos. Com 
efeito: 
a abolição das fronteiras físicas é necessária mas não suficiente 
para que haja a supressão das fronteiras internas, 
a supressão das fronteiras técnicas, ao pór termo ás 
especificidades nacionais, é indispensável â realização das 
economias de escala que se pretendem obter com o grande mercado, 
a 
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a supressão das fronteiras fiscais Implica a eliminação dos 
controlos e formalidades relacionados com a travessia dessas 
fronteiras Internas. 
0 grande mercado Interno exige a abolição dessas três "fronteiras" e 
de todos os controlos e formalidades com elas relacionados. 
Em termos práticos, as condições de circulação Intracomunitária das 
mercadorias serão comparáveis ás que actualmente existem no plano 
nacional, sem documentos ou procedimentos de tipo aduaneiro. 
É verdade que existem situações em que será Impossível evitar que se 
recorra a um procedimento administrativo para abranger a circulação 
de mercadorias comunitárias entre Estados-membros, como, por exemplo, 
em relação ás mercadorias sujeitas ao controlo da respectiva 
utilização final, aos produtos agrícolas que tenham sido objecto de 
pedidos de restituições e ás mercadorias expedidas de um Estado-
membro para outro via um pais terceiro (geralmente um pais da AECL). 
Do mesmo modo, as mercadorias não comunitárias continuarão a circular 
ao abrigo de um procedimento aduaneiro de trânsito. Mas estas 
situações e procedimentos existem no interior de todos os Estados e 
de todo o mercado interno; na Comunidade de 1993, não darão origem a 
formalidades nas fronteiras internas dado que estas terão 
desaparecido. 
B. Aspecto externo da união aduaneira 
0 relatório Cecchini sobre o custo da Não Europa salientou, entre 
outras coisas, a Incidência administrativa da falta de transparência 
dos processo aduaneiros que falseiam a concorrência. É Inconcebível 
que num mercado único os operadores económicos estejam sujeitos a 
obrigações que diferem de um Estado-membro para outro. Além dos 
efeitos perturbadores Inerentes a este tipo de situação (riscos de 
desvio de tráfego, de aplicação de cláusulas de salvaguarda), esta 
traduz sobretudo o facto de não serem tomados em conta os Interesses 
e as preocupações dos operadores económicos. 
A homogeneidade indispensável resultante destas considerações 
exprlme-se simultaneamente em termos normativos e em termos 
funcionais. 
/? 
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1) Aaoectoa normativos 
a) Consolidação da legislação aduaneira 
A consolidação desta legislação toma, designadamente as seguintes 
formas : 
O código aduaneiro comunitário 
A transformação das directivas em regulamentos constitui um 
progresso no sentido de uma aplicação mais satisfatória do 
direito aduaneiro comunitário. Mas a dispersão deste direito por 
múltiplos textos não contribui para a transparência nem é um 
factor de simplicidade. 
Somente uma codificação desta regulamentação incluindo as normas 
de execução e as Instruções comuns, permitirá ultrapassar estas 
d IfI cu Idades. 
Esta obra de codificação deve Igualmente servir para simplificar 
a regulamentação. Os textos adoptados até á data, designadamente 
na medida em que, baseados nos artigos 100o. ou 235o. do Tratado, 
requeriam a unanimidade, consagravam por vezes algumas práticas 
ou derrogações nacionais. 
Doravante, todas as decisões serão tomadas por maioria 
qualificada com base nos artigos 28o., 100o. A e 113o., em aplicação 
do Acto Único europeu. 
Os procedimentos simplificados 
0 recurso aos procedimentos simplificados deverá revestIr-se de 
uma maior homogeneidade do que aquela que existe actualmente e 
estender-se ao conjunto dos Estados-membros. A fim de assegurar a 
necessária convergência, deverão ser definidos procedimentos-tipo 
a nível comunitário com uma maior precisão do que a actual e em 
beneficio de todos os operadores económicos da Comunidade, a fim 
de evitar desvios de tráfego e facilitar as trocas comerciais. 
M 
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A gestão das regulamentações 
A este nível, determinados elementos deverão ser 
"comunitarIzados" para assegurar a Igualdade de tratamento de 
todos os operadores económicos e um funcionamento óptimo das 
legislações de carácter comunitário. 
Assim, a gestão dos contingentes pautais deve ser assegurada pela 
Comissão, de acordo, aliás, com a Jurisprudência do Tribunal de 
Justiça. Embora se trate de um quadro Jurídico distinto, esta 
obrigação é Igualmente extensiva aos produtos CECA em livre 
prática e, se for caso disso, numa preocupação de eficácia, aos 
produtos CECA em regime de Importação directa. 
A informatização 
Não é possível proceder à gestão das regulamentações tal como 
acaba de ser descrita sem a informatização adequada. A 
utilização da informática constitui, aliás, um factor de 
homogeneidade das regulamentações. Dado que as formalidades 
aduaneiras são indissociáveis da documentação comercial, importa 
Incentivar acções que integrem mais adequadamente os mecanismos e 
as necessidades especificas das empresas. Não é concebível 
desenvolver ou manter uma informática administrativa 
Independentemente da Informática dos operadores económicos. Além 
da mudança de métodos de trabalho (desenvolvimento dos sistemas 
de auditoria), é conveniente agir de modo a que, através de 
Iniciativas de carácter normativo a empreender no plano 
Internacional, sejam aplicados padrões comuns em matéria de 
intercâmbio de dados e de transmissão de mensagens electrónicas. 
Tal permitirá Integrar plenamente esta evolução não somente na 
aplicação, como também na concepção, da legislação aduaneira. 
A' 
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A assistência administrativa mútua 
A Comunidade deverá proceder, numa base convencional, no plano 
externo do domínio aduaneiro, â conclusão de acordos de 
assistência administrativa mútua com países terceiros, para 
assegurar a boa aplicação da legislação aduaneira e detecção de 
eventuais Irregularidades. Estes acordos são uma necessidade 
tendo em conta a complexidade dos circuitos económicos e 
financeiros, bem como o desenvolvimento das trocas 
Internacionais. 
As cláusulas de cooperação administrativa que existem actualmente 
no âmbito dos acordos de comércio livre, da Convenção de Lomé, do 
Sistema de Preferências Generalizadas ou do Acordo Multlfibras, 
apenas Incidem sobre categorias de mercadorias bem delimitadas. 
Assim, essas cláusulas abrangem apenas parte das necessidades da 
Comunidade que, no contexto actual, deve poder cooperar enquanto 
tal, numa base reciproca, com os seus principais parceiros 
comerciais. 
As acções de facilitação 
A abolição das fronteiras internas da Comunidade não terá como 
efeito que esta se feche sobre si mesma. Neste contexto, devem 
ser definidas linhas de acção para facilitar o comércio entre a 
Comunidade e os seus parceiros, devendo, em especial, prosseguir-
se a negociação de acordos nesse sentido nomeadamente com países 
limítrofes da Comunidade. 0 comércio livre será desse modo 
facilitado, para beneficio de todos. 
b) Aperfeiçoamento dos mecanismos aduaneiros das politicas comuns 
Para além das legislações referidas, é Igualmente indispensável 
harmonizar as regulamentações decorrentes das politicas comuns 
cuja execução assenta numa intervenção aduaneira. Verlflca-se 
pois que as duas noções de mercado interno e de união aduaneira 
são Indissociáveis, porquanto uma vez abolida toda e qualquer 
"fronteira" Interna, deixará de ser viável a utilização das 
<(t 
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fronteiras internas para entravar a comercialização de um produto 
a partir do momento em que tenha sido Importado em qualquer parte 
do território comunitário. 0 mesmo tipo de raciocínio é, aliás, 
válido para a exportação. 
c) Instauração progressiva duma politica coordenada das sanções 
A este respeito levantam-se duas questões: por um lado, é 
conveniente garantir a igualdade de tratamento dos cidadãos face 
à acção das administrações no âmbito das irregularidades 
constatadas; por outro lado, convém, igualmente, evitar os 
desvios de tráfego que poderão resultar de uma harmonização 
Insuficiente das disposições aplicáveis aos transgressores. 
Esta questão não diz apenas respeito à cobrança correcta dos 
direitos aduaneiros, recursos próprios da Comunidade, mas também, 
em especial, à necessidade de garantir aos operadores económicos 
da Comunidade as condições de uma concorrência sã e leal com a 
qual estão no seu direito de poder contar. 
Como fim de clarificar a situação nesta matéria e dal retirar as 
eventuais consequências, a Comissão acaba de encetar um estudo 
com vista à harmonização das sanções das infracções ao direito 
aduaneiro comunitário. 
d) Melhoria dos mecanismos de decisão 
Nas relações com os países terceiros, nomeadamente nas convenções 
internacionais, a regra tende a ser a da inserção de uma cláusula 
de união aduaneira que facilite a posição e a especificidade da 
Comunidade perante o exterior. 0 bloco solidário que a Comunidade 
representa neste contexto reforça, além disso, a sua capacidade 
de negociação, em beneficio igualmente dos Estados-membros. Até 
muito recentemente, este procedimento estava, no entanto, 
limitado por uma rigidez interna da Comunidade, nomeadamente pela 
obrigação da observância da regra da unanimidade para adopção de 
uma posição comum a exprimir nas instâncias internacionais. A 
evolução da Jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades 
Europeias, concretizada mais recentemente pelo acórdão 275/87, 
permitiu que no domínio dos acordos internacionais de carácter 
aduaneiro fosse atribuído um peso substancial ao artigo 113o. do 
Tratado que requer exclusivamente a maioria qualificada. 
I* 
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A entrada em vigor do Acto Único contribuiu para melhorar a 
situação nesta matéria, uma vez que em todos os casos em que o 
artigo 100o A, e igualmente o artigo 28o, estiverem em jogo, 
aplicar-se-á esta mesma regra da maioria qualificada, o que 
simplifica e acelera consideravelmente o processo de decisão. 
Em contrapartida, no respeitante â gestão dos actos adoptados 
pelo Conselho, não nos resta senão lamentar o facto de o recurso 
ao procedimento do Comité Consultivo, preconizado pelo Acto 
Único, não fazer ainda parte dos hábitos do Conselho. Quanto 
mais tempo se deixar passar, maior será a necessidade para a 
Comunidade, ou melhor, para os operadores económicos e os utentes 
dos serviços públicos, de decisões rápidas dado que Influenciam a 
sua actividade diária. 
2) Aspectos funcionais 
Para o efeito, devem ser analisados vários aspectos, nomeadamente: 
a) Organização 
A realização do mercado interno conduzirá a profundas mutações 
das administrações aduaneiras. Dada a parte crescente das 
disposições regulamentares adoptadas pela Comunidade, a questão 
mais frequentemente colocada é a da distribuição das tarefas 
entre as administrações nacionais e os serviços da Comissão. 
É indispensável a aplicação do principio de subs I darledade 
segundo o qual a autonomia de decisão ao nível local ou 
descentralizado deve apenas ser limitada na medida em que o 
Interesse comum e a necessidade de homogeneidade o exigirem. 
Deste modo, é necessário apreciar em cada tipo de situação a 
abordagem que, em termos comunitários, se revelar como a mais 
adequada para o bom funcionamento da união aduaneira. 
A União Aduaneira fundamentar-se-á exclusivamente nas trocas 
comerciais com os países terceiros, de que resultará uma 
redistribuição dos efectivos das administrações aduaneiras dos 
Estados-membros que lhes deverá permitir um melhor desempenho das 
respectivas funções em prol da união aduaneira. 
ã 
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Neste âmbito, a experiência que os Interessados têm do comércio 
Internacional, bem como a sua longa prática do trabalho em comum, 
constituem trunfos que a Comunidade deve aproveitar para a 
realização dos seus objectivos. 
No domínio da cooperação administrativa e da luta contra a 
fraude, a complementaridade deve constituir a regra, devendo 
igualmente existir uma autêntica parceria entre as administrações 
nacionais, bem como entre estas e a Comissão. 
Não é já uma Justaposição de territórios nacionais que é 
necessário administrar, mas uma união aduaneira sem fronteiras 
internas baseada na interdependência dos que a compõem. Neste 
momento, convém acelerar a reflexão sobre as adaptações 
necessárias dos serviços aduaneiros, a fim de assegurar uma 
gestão eficaz da união aduaneira no contexto do grande mercado. 
Para tal, poderia constituir uma base de trabalho útil o estudo 
. sobre esta matéria recentemente confiado pela Comissão ao 
Instituto Europeu de Administração Pública de Maastricht, no 
seguimento de uma Iniciativa do Parlamento Europeu. 
Sem aguardar a criação de uma tal estrutura comunitária 
poder-se-ia, no entanto, imaginar, enquanto símbolo do carácter 
unitário dessa união aduaneira, que os funcionários das 
alfândegas dos Estados-membros, que exercem actividades em 
uniforme, ostentem um sinal de Identificação comum. 
b) Adaptação dos métodos de trabalho 
0 bom funcionamento de uma união aduaneira deve respeitar um 
equilíbrio justo entre a simplificação do comércio internacional 
e a luta contra a fraude. 
/* 
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O aumento do volume das trocas comerciais, a parte crescente 
ocupada pela burótlca e o Intercâmbio de dados electrónicos, bem 
como a evolução geral do contexto em que se realizam as trocas 
comerciais, implicam a utilização plena por parte da 
administração da união aduaneira das possibilidades oferecidas 
pela tecnologia numa preocupação de eficácia e em especial dispor 
de verdadeiras redes telemáticas. 
Ora a necessidade de respeitar o referido equilíbrio passa por 
uma redefinição dos métodos de trabalho. 
A extensão dos procedimentos simplificados atrás evocada 
conduzirá IPSO facto as autoridades aduaneiras que ainda não o 
tenham feito de modo satisfatório a aproxlmarem-se das empresas e 
a estarem verdadeiramente ao serviço do comércio externo da 
ComunIdade. 
Deste modo, os controlos devem tornar-se mais homogéneos e 
selectivos do que actualmente. Tal não significa que o grau de 
protecção global contra a fraude deva ser alterado, mas que, com 
base numa análise mais cientifica, se definam em comum, e se 
avaliem periodicamente, critérios de selecção para efeitos de 
controlo, nomeadamente para serem aplicados a nivel dos sistemas 
Informáticos nacionais. A Comunidade é como uma cadeia cujo elo 
mais fraco determinará forçosamente o seu grau de protecção 
contra a fraude. Assim, a actividade dos serviços deverá ser 
orientada para melhor integrar os aspectos económicos, fiscais e 
financeiros do comércio, o que implicará que se recorra cada vez 
mais ao controlo a posteriori da escrita das empresas ou á 
auditoria dos sistemas informáticos. Esta maior capacidade de 
selecção das intervenções aduaneiras permitirá acelerar a 
libertação das mercadorias sob controlo aduaneiro, permitindo 
simultaneamente aos funcionários envolvidos exercer um controlo 
eficaz. Ainda neste contexto, uma formação adequada deveria 
capacitá-los para tomar em consideração, no tocante a esses 
controlos, a dimensão económica das suas funções. 
ÏSZ 
- 16 -
o Adaptação dos meios 
Esta adaptação passa pelo recurso â tecnologia da Informação, 
tanto no respeitante á aplicação dos procedimentos de 
desalfandegamento (que, logo desde o estádio da sua concepção 
devem integrar a dimensão informática), como em relação â gestão 
das regulamentações ou à aplicação de sistemas de comunicação e 
de transferência de dados. 
Quanto aos procedimentos, e no tráfego com os países terceiros, a 
utilização de procedimentos automatizados de declarações de 
Importação deverá abranger não só os desalfandegamentos 
correntes, como também os procedimentos simplificados. 
Nas trocas comerciais Intracomunitárias, em que os movimentos de 
mercadorias serão tão livres como no Interior de um mercado 
nacional, importará, no entanto, desenvolver sistemas que 
permitam o controlo do movimento das mercadorias que não estejam 
em livre prática ou que sejam expedidas de um para outro 
Estado-membro sujeitas a qualquer disposição de ordem 
administrât Iva. 
Para além destas questões relacionadas com os procedimentos 
aduaneiros, os sistemas de informação que se tornavam necessários 
para a gestão directa de determinadas regulamentações pela 
Comissão (cf. contingentes e classificações pautais) deverão ser 
aperfeiçoados, alargados e tornados mais acessíveis ás 
administrações dos Estados-membros e aos operadores. Tal implica 
o desenvolvimento de novas infra-estruturas tanto nos Estados-
membros como na Comissão. 
Este desenvolvimento deve fazer parte de uma melhoria geral dos 
sistemas de comunicação. Actualmente, existem Já certos sistemas 
comunitários desenvolvidos no âmbito do programa CADDIA 
(Cooperação na Automatização da Documentação e dos Dados para a 
Importação, a Exportação e a Agricultura) a explorar as 
possibilidades oferecidas pela telemática. É nomeadamente o caso 
do sistema SCENT (System of Customs Enforcement Network) que, no 
domínio da luta contra a fraude, onde a rápida circulação das 
Informações representa um factor essencial, interliga os serviços 
centrais competentes nos Estados-membros e os que executam 
funções operacionais na Comissão. Esses sistemas actuais foram, 
ii 
- 17 -
todavia, desenvolvidos sem que houvesse uma visão global baseada 
numa Infra-estrutura sólida em matéria de telecomunicações e de 
transferência de dados. Doravante, o conjunto desses sistemas 
deve reger-se por uma maior homogeneidade. Tal é o objectivo 
perseguido, nomeadamente no âmbito dos trabalhos em curso sobre 
as redes transeuropeias e em relação aos aspectos de pesquisa, no 
âmbito do programa especifico "Desenvolvimento de Sistemas Telemá-
ticos de interesse geral" do programa-quadro de R&D 1990-1994. 
Coloca-se Igualmente neste contexto a questão fundamental das 
normas e da concepção dos sistemas. Com efeito, os meios 
comerciais adaptaram-se rapidamente á evolução tecnológica e 
Informatizaram os seus sistemas a nível Internacional. A união 
aduaneira deve ter em conta esse elemento para evitar deparar-se 
com uma situação de facto consumado de desequilíbrio entre a 
esfera comercial e a administrativa. Tal terá como consequência 
que as administrações aduaneiras deixarão de poder estabelecer 
unilateralmente os seus critérios, visto ser primordial que os 
diversos sistemas possam comunicar entre si. A norma EDI FACT 
(Echange de Données Informatisées pour les Administrations, le 
Commerce et le Transport), adoptada pela ISO, deverá ser 
Introduzida no domínio aduaneiro. Proceder-se-á à elaboração de 
projectos com vista a permitir a transição dos sistemas actuais 
para as novas normas até ao final de 1992. 
d) Formação 
A realização do mercado interno implica uma nova definição do 
papel que Incumbe aos funcionários aduaneiros da Comunidade para 
assegurar o bom funcionamento da união aduaneira, necessitando, 
para o efeito, da aplicação de uma verdadeira politica coordenada 
de formação destes últimos. 
As acções empreendidas pelas administrações em causa não serão 
por si só suficientes para a realização dos objectivos previstos. 
Se se afigura Indispensável a criação progressiva de uma escola 
aduaneira comunitária, é necessário que no Imediato sejam 
reforçados e coordenados os esforços nacionais através de acções 
comuns com vista a uma maior consciencialização dos funcionários 
aduaneiros da dimensão cada vez mais comunitária das suas funções 
e da necessidade de uma estreita colaboração entre si, mesmo que 
continuem a pertencer aos quadros da respectiva administração 
nacional. 
- 18 -
Este programa de formação, denominado "Programa Mattheus" e 
Iniciado pela Comissão em 1989, está a ser objecto de uma 
acção-piloto a nível comunitário e abrange simultaneamente: 
- os técnicos de formação que exercem actualmente nas escolas 
nacionais das alfândegas, 
- os funcionários nacionais responsáveis pela execução de 
medidas de que depende o bom funcionamento da união aduaneira 
e 
- o intercâmbio de funcionários. 
A Comissão, com base na experiência adquirida durante esta 
primeira fase, apresentará ao Conselho um projecto de decisão que 
fixa, a mais longo prazo, uma verdadeira politica de formação na 
matéria. Esta politica deverá Incluir acções a realizar ao nivel 
comunitário e outras ao nível nacional e mesmo ao nível local, 
devendo conferir um lugar de destaque ao estudo das línguas, â 
aprendizagem da Informática e ás técnicas de controlo. 
Esta acção terá igualmente um papel catalisador ao contribuir 
para que os Interessados se consciencializem de que, embora 
permanecendo ao serviço da respectiva administração nacional, se 
tornarão cada vez mais agentes comunitários. 
No âmbito do programa que será proposto pela Comissão ao 
Conselho, será conveniente desenvolver um programa de intercâmbio 
de funcionários entre as administrações, bem como entre estas e a 
Com Issão. 
Será Igualmente necessária a prossecução de acções de formação em 
beneficio dos meios económicos a que dizem respeito as operações 
de comércio Internacional, e em beneficio de certos funcionários 
provenientes de países terceiros que estejam associados aos 
mecanismos aduaneiros comunitários. 
Por último, deverão ser intensificados os programas de formação e 
de cooperação com os países terceiros, designadamente no âmbito 
dos acordos europeus com os países da Europa Central e Oriental. 
2% 
-/5 
e) Desenvolvimento da cooperação administrativa 
A transferência dos controlos das fronteiras Intracomunitárias 
para a fronteira externa da Comunidade requer a confiança mútua 
entre as administrações nacionais. 
Quanto mais a Integração da Comunidade for uma realidade, maior 
será a dependência do bom funcionamento da união aduaneira, e, 
assim, do mercado interno, de uma colaboração estreita entre as 
administrações nacionais, bem como entre estas e a Comissão. Esta 
estreita cooperação deve Incidir tanto sobre a luta contra a 
fraude e as Irregularidades, como sobre a correcta aplicação da 
regulamentação. 
No plano de distribuição das funções, deve apticar-se o principio 
da subsidiariedade. Concretamente, a Investigação dos casos de 
fraude e os Inquéritos incumbirão prioritariamente aos Estados-
membros, devendo os serviços da Comissão agir a titulo 
complementar mediante a coordenação dos casos que se revestem de 
dimensão ou de Interesse comunitário, dando um impulso constante 
e contribuindo com todo o apoio pontual e operacional 
eventualmente desejável. Trata-se, pois, de trabalhar sobretudo 
em conjunto diariamente através de contactos directos e 
personalizados com vista ao interesse comum, bem como de 
desenvolver um reflexo comunitário junto dos funcionários em 
causa. 
Esta necessidade torna Igualmente oportuno que se consigam num 
futuro próximo melhorias com vista, nomeadamente, a permitir: 
- banalizar o funcionamento da assistência mútua através de uma 
maior flexibilidade dos procedimentos internos necessários 
para a sua execução; 
interconectar os ficheiros desenvolvidos em matéria de luta 
contra a fraude aduaneira, se bem que observando obviamente a 
protecção necessária dos dados pessoais; 
- renunciar, na medida do possível, às derrogações da obrigação 
de assistência entre Estados-membros. 
H, 
- 20 -
Por último, para além da fraude e das Irregularidades, existe um 
outro domínio em que a cooperação se deve exercer: o do 
acompanhamento da aplicação da regulamentação comunitária e da 
Investigação de lacunas eventuais. A fim de sublinhar a 
complementaridade das relações Estados-membros/Comissão, um corpo 
de inspecção comunitário que agrupe funcionários da Comissão e 
dos Estados-membros poderia ser encarregado de assegurar 
pontualmente a aplicação das disposições aduaneiras comunitárias. 
Baseado nessa fórmula mista Comlssão/Estados-membros, a criação 
deste corpo de inspecção constituiria um complemento útil ás 
disposições adoptadas pelo Conselho em matéria de controlo dos 
recursos próprios (Regulamento (CEE) no. 1552/89 de 29 de Maio de 
1989), na medida em que, abrangendo mais do que considerações de 
ordem orçamental, Incidiria Igualmente no aspecto económico da 
união aduaneira. 
f) 0 financiamento destas mutações 
0s aspectos focados terão incidência em matéria de custos. Devem 
ser criadas o mais rapidamente possível novas Infra-estruturas, 
nomeadamente na área da Informatização das estâncias aduaneiras, 
com vista a alcançar o grau de homogeneidade desejável nas 
fronteiras externas comunitárias. 
Ora, nem todos os Estados-membros dispõem de meios comparáveis, 
mesmo em termos relativos. Além disso, não partem do mesmo nivel 
em termos de Infra-estruturas. 
Com efeito, alguns Estados-membros que têm um tráfego Importante, 
são dotados de uma infra-estrutura aduaneira concentrada em 
algumas grandes estâncias. Por outro lado, outros, nomeadamente 
por razões de ordem geográfica, devem assegurar o funcionamento 
de um grande número de pontos de desalfandegamento e a protecção 
da fronteira cuja vigilância é, por vezes, especialmente difícil. 
25 
- 21 -
Além disso, levanta-se a questão do financiamento, como, por 
exemplo, para a aquisição de aparelhos de detecção mais modernos, 
para alguns Estados-membros que, com a abolição das fronteiras 
internas da Comunidade, e tendo em conta a sua situação 
geográfica, terão uma maior responsabilidade em matéria de 
importações Ilícitas de droga. Com efeito, esses países 
contribuem para assegurar a protecção de toda a Comunidade. 
g) As relações com oa meios económicos 
A união aduaneira está ao serviço dos cidadãos e das empresas. 
A Importância das mutações em curso na Comunidade, bem como a 
necessidade de ter mais em conta os Imperativos dos operadores 
económicos, tornam indispensável uma intensificação das relações 
entre estes últimos e as autoridades competentes. 
Neste contexto, devem ser reforçadas as possibilidades de acesso 
directo aos serviços em questão por parte dos utentes. Os 
operadores económicos devem poder dispor directamente, num prazo 
compatível com o exercício da sua actividade e com a segurança 
Jurídica satisfatória, de todas as Informações de que necessitam, 
a fim de poderem efectuar as formalidades exigidas caso o 
desejem, ou fazer valer os seus direitos caso se considerem 
lesados. 
0 actual Comité Consultivo em matéria aduaneira, que constitui um 
foro de diálogo entre os representantes dos diversos meios 
profissionais e os serviços da Comissão, deveria ser redefinido 
quanto ao seu objecto, estrutura e organização. 
CONCLUSÃO 
A fim de garantir o bom funcionamento do mercado interno e, em 
particular, de permitir que a abolição das fronteiras internas produza 
inteiramente os seus efeitos, a Comunidade deve dotar-se de instrumentos 
coerentes de politica aduaneira, que sejam postos em prática de forma 
homogénea na fronteira externa comum. 
Com efeito, a realização, em 1992, do grande mercado único da Comunidade 
não é concebível sem uma união aduaneira estruturada, homogénea e dotada 
de meios adequados para enfrentar os novos desafios. Manter e mesmo 
k 
/I 
reforçar o elevado grau de exigência que esta requer constitui também um 
elemento Importante para garantir, neste novo contexto, uma aplicação 
óptima das diversas politicas comuns que, no todo ou em parte, nela se 
baseiam, bem como um desenvolvimento harmonioso do comércio com os países 
terceiros, em beneficio do crescimento e da competitividade da economia 
europeia. 
AI ém d i sso, a un i ão aduane i ra surge, no âmb i to comun i tár io, como um 
conceito ambicioso que vai muito além das definições dadas até ao 
momento. 
A sua realização deve garantir a igualdade de tratamento dos operadores 
económicos na Comunidade, conferindo ao mercado Interno um efeito 
estabilizador. Esta facto Implica que, Independentemente da adopção das 
disposições de fundo necessárias para a realização do mercado Interno, se 
empreendam ou se prossigam acções de acompanhamento, conforme o caso, a 
fim de: 
completar a legislação aduaneira, nomeadamente através da adopção de 
um código aduaneiro comunitário, e simplificá-la; 
adaptar a legislação aduaneira, tomando em consideração as 
consequências da supressão das fronteiras Internas; 
favorecer o desenvolvimento e a utilização da informática e da 
telemática a nivel comunitário; 
aplicar, gradualmente, uma politica coordenada em matéria de sanções; 
desenvolver uma politica coordenada de formação e de intercâmbio dos 
funcionários aduaneiros. 
reforçar a cooperação administrativa; 
repensar a organização administrativa e os métodos de trabalho dos 
serviços envolvidos, e 
reforçar o diálogo com os meios económicos. 
if 
Estas acções Integram-se no programa de trabalho da Comissão, quer se 
trate de medidas necessárias à garantia do funcionamento efectivo do 
mercado único (adaptação das disposições ligadas à supressão das 
fronteiras interiores), da gestão da legislação comunitária relativamente 
à qual a Comissaão está disposta a aceitar novas tarefas (management, 
cooperação administrativa, redes infIrmatIzadas, ...) ou das acções 
relativas à protecção dos finanças comunitárias (simplificação da 
regulamentação, direito das sanções, cooperação reforçada entre os 
Estados-membros, ....). Relativamente a certos elementos, a Comissão já 
enviou propostas ao Conselho (código aduaneiro, adaptação da 
regulamentação aduaneira à supressão das fronteiras interiores, programa 
Matthaeus para a formação profissional), encontrando-se outros em curso 
de realização no âmbito duma acção continua (informática, cooperação 
administrativa). As outras acções projectadas serão desencadeadas 
gradualmente a partir de 1992. 
Tal ó o essencial do programa de acção especifico que a Comissão pretende 
seguir a fim de permitir o bom funcionamento da união aduaneira no 
contexto do mercado interno. Além disso, a Comissão iniciará uma reflexão 
sobre o financiamento da adaptação das estruturas administrativas que se 
Impõe aos Estados-membros no âmbito do grande mercado e que se realizará 
em beneficio de toda a Comunidade. 
H 
ISSN 0257-9553 
COM(90) 572 final 
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PT 02 
N.° de catálogo : CB-CO-90-663-PT-C 
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PREÇO DE VENDA ale 30 páginas: 3,50 ECU cada 10 páginas a mais: 1,25 ECU 
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L-2985 Luxemburgo 
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