PT    PT  
 COMISSÃO EUROPEIA 
Bruxelas, 15.11.2011 
SEC(2011) 1365 final 
  
DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO 
RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO 
 
que acompanha os documentos 
  
Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho 
que cria, para o período de 2014 a 2020, o Programa Justiça 
 
Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho 
que cria, para o período de 2014 a 2020,  o Programa Direitos e Cidadania 
{COM(2011) 758 final} 
{COM(2011) 759 final} 
{SEC(2011) 1364 final} 
 
 
PT 2   PT Durante as perspectivas financeiras de 2007-2013, o financiamento no domínio da justiça, dos 
direitos e da cidadania é asse gurado por seis programas: Justiça Civil (JCIV),  Justiça Penal 
(JPEN), Direitos Fundamentais e Cidadania (FRC),  Daphne III (DAP) e  Informação e 
Prevenção em matéria de Droga (PIPD), bem como pelas secções  «Luta contra a 
discriminação e diversidade» e «Igualdade entre homens e mulheres» do Programa 
Comunitário para o Emprego e a Solidariedade Social (PROGRESS).  
1. QUESTÕES PROCESSUAIS E CONSULTA DAS PARTES INTERESSADAS  
No âmbito da preparação das pr opostas para 2014-2020, realizaram-se avaliações 
intercalares  dos programas actuais. Os resultados da s avaliações dos programas JCIV, JPEN, 
FRC, DAP e PIPD já foram publicados. O programa PROGRESS foi avaliado nos seus 
relatórios anuais de desempenho. Estas observa ções foram complementadas pelos resultados 
provisórios da avaliação intercalar do programa. 
Entre 20 de Abril e 20 de Junho de 2011, realizou-se uma consulta pública às partes 
interessadas  sobre o futuro do financiamento no do mínio da justiça, dos direitos e da 
igualdade. Apresentaram o seu contributo 187 interessados  (37 particulares e 150 
organizações). De modo geral, as resposta s reconheceram o valor acrescentado da UE em 
todos os domínios do financiamento e defenderam a necessidade de simplificação da gestão e 
dos procedimentos. A maioria das medidas propostas foi classificada positivamente, 
verificando-se consenso relativamente aos tipos de actividades e mecanismos de execução propostos. Entre 4 de Abril e 27 de Maio de 2011, foi realizada uma consulta pública sobre 
um eventual instrumento sucessor do programa PROGRESS. 
A consulta promovida pelo grupo director da avaliação de impacto , com a participação do 
SJ, SG, BUDG, EMPL, HOME, SANCO, COMM, EAC, COMP e MARKT, foi lançada em 
20 de Maio de 2011, incluiu duas reuniões e ac ompanhou as fases finais da preparação da 
avaliação de impacto. 
2. O
 ACTUAL SISTEMA DE FINANCIAMENTO  
Durante as actuais perspectivas financei ras de 2007-2013, estão a ser executados seis 
programas de financiamento co m o objectivo de apoiar as po líticas da UE no domínio da 
justiça, dos direitos e da igualdade, com um orçamento  total relativamente reduzido  de 
791 milhões de EUR  para a globalidade do período. Es tes programas são executados 
mediante uma gestão centralizada directa, atra vés de programação anual e de três tipos de 
acções: projectos transnacionais (subvençõe s de acção), apoio a ONG (subvenções de 
funcionamento) e iniciativas da  Comissão. Estes programas são: 
• O Programa Justiça Civil  (JCIV) – 109,5 milhões de EUR (2007-2013); 
• O Programa Justiça Penal (JPEN) – 199,3 milhões de EUR (2007-2013); 
• O Programa Direitos Fundamentais e Cidadania  (FRC) – 97,25 milhões de EUR 
(2007-2013);  
• O Programa Daphne III (DAP) – 121,43 milhões de EUR (2007-2013); 
 
PT 3   PT • O Programa Informação e Prevenção em matéria de Droga (PIPD) – 22,35 milhões de 
EUR (2007-2013); 
• As secções «Luta contra a discriminação e diversidade»  e «Igualdade entre homens e 
mulheres»  do Programa PROGRESS  – 241,52 milhões de EUR (2007-2013), que 
constituem 35 % da totalidade do orçamento do programa PROGRESS.  
3. DEFINIÇÃO DOS PROBLEMAS  
Tal como confirmado pelo Programa de Estocolmo, o desenvolvimento de um  espaço de 
liberdade, segurança e justiça  continua a ser uma prioridade para a União Europeia . 
Embora se tenham registado progre ssos significativos neste domínio, a Europa ainda se 
debate com desafios , que deverão ser enfrentados de uma forma abrangente.  
Desafios políticos 
A cooperação judiciária em  matéria civil e penal  ainda é insuficiente. O acesso à justiça 
deve tornar-se uma realidade, é necessário aplicar os direitos dos consumidores e as 
diferenças entre Estados-Membros no âmbito do direito dos contratos têm de ser reduzidas. No domínio do direito penal, a aplicação dos in strumentos existentes deve ser melhorada, 
enquanto o tratamento de qualida de às vítimas é considerado prioritário. No domínio da 
justiça penal, a prevenção da criminalidade associada à droga  exige uma abordagem de 
longo prazo, integrada e multidisciplinar, a nível da UE.  
Os direitos conferidos pela cidadania europeia encontram-se, agora, firmemente ancorados 
no direito primário e consideravelmente dese nvolvidos no direito secundário da UE. Contudo, 
os cidadãos da UE ainda se deparam com difi culdades no seu exercíci o. Os cidadãos da UE 
consideram que a falta de informação const itui um dos maiores obst áculos aos movimentos 
pendulares transfronteiriços e ao exer cício do direito de livre circulação. 
O interesse e as expectativas quanto à aplicação da Carta dos Direitos Fundamentais  da 
União Europeia são elevados. Porém, existe um  mal-entendido frequente sobre o objectivo da 
Carta e as situações a que é ou não aplicável. Esta falta de conhecime nto é particularmente 
evidente no domínio específico dos direitos das crianças .  
Apesar dos notáveis avanços no sentido da igualdade entre homens e mulheres , continuam 
a existir desigualdades  significativas a níve l mundial e da UE. A violência contra as 
mulheres  continua a ser uma das piores expressões dessa desigualdade.  
A discriminação  na UE é vivida regularmente por uma parcela considerável da população. E, 
no entanto, os europeus não conhecem suficiente mente os direitos que lhes assistem caso 
sejam vítimas de discriminação ou assédio. 
A UE tornou-se parte na Convenção da ONU sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência . 
Contudo, as pessoas com deficiência ainda não podem beneficiar plenamente dos direitos e 
das liberdades fundamentais consagradas na Convenção.  
Função do financiamento  
A função do financiamento é apoiar a actividad e legislativa e política da UE. Os problemas 
específicos a resolver pe lo financiamento são: 
 
PT 4   PT – conhecimento insuficiente do acervo e das políticas da UE por parte dos beneficiários dos 
direitos neles previstos;  
– conhecimento insuficiente do acervo e das polít icas da UE por parte dos profissionais, o que 
resulta na aplicação incoerente e insufici ente da legislação e das políticas da UE; 
– insuficiência da cooperação e do intercâmbio de  informações a nível transnacional e falta de 
confiança mútua entre autoridades, nom eadamente as autoridades judiciais; 
– necessidade de informações, factos, investigaçã o e boas práticas concretas sobre a situação e 
as necessidades no terreno, com vista à sua in tegração na elaboração da legislação e das 
políticas da UE. 
Consequentemente, o financiamento deve inci dir em domínios em que pode produzir um 
valor acrescentado evidente:  
• Deve melhorar a eficácia da legislação  através do apoio à: 
• informação e sensibilização do público;  
• formação e habilitação de profissionais do direito e outros. 
• O financiamento tem um papel fundamental na promoção da cooperação a nível 
transnacional , através : 
• do reforço das redes;  
• da cooperação transfronteiriça em matéria de aplicação. 
• Adicionalmente, o financiamento apoia:  
• a investigação, a análise e outras actividades de apoio,  com vista a disponibilizar ao 
legislador informações claras e pormenorizad as sobre os problemas e sobre a situação 
no terreno. 
Pertinência, eficácia e eficiência  das actividades de financiamento 
De acordo com a Comunicação da  Comissão intitulada «Um Orçamento para a Europa 2020», 
o orçamento deve ser reactivo e facilmente adaptável aos desenvolvimentos políticos em 
curso, ou seja, tem de garantir flexibilidade , o que actualmente é dificultado pela abordagem 
fragmentada  imposta pela existência de seis pr ogramas diferentes. Este enquadramento 
resulta também em sobreposições , que contrariam a necessidade de maior incidência nas 
prioridades políticas  identificadas para os seis programas.  
As avaliações intercalares confirmaram a eficácia  geral dos programas, mas também 
identificaram problemas, como a dispersão de fundos  (saupoudrage ) por um grande número 
de projectos de pequena esca la, com impacto e dimensão europeia limitados. Apesar de o 
financiamento ser afectado a vá rios projectos, não existe uma distribuição geográfica 
equilibrada  entre as organizações que recebe m financiamento. Segundo as avaliações 
intercalares, dever-se-ia fazer mais para melhorar a divulgação e a utilização dos resultados 
e das realizações  das actividades financiadas. A mel horia da divulgação é inseparável da 
melhoria da avaliação e do acompanhamento .  
 
PT 5   PT As avaliações intercalares e a consu lta pública sublinharam, em termos de eficiência , os 
procedimentos complexos e burocráticos com que os candidatos se defrontam . Do ponto 
de vista administrativo, a multiplicidade de procedimentos para os vários programas impõe um pesado ónus administrativo à Comissão . A multiplicidade de procedimentos e o elevado 
ónus administrativo contribuem para a maior duração dos procedimentos .  
4. D
IREITO DE ACTUAÇÃO DA UE 
O direito de actuação da UE decorre de artigos do TFUE:  
No Título V:  
• Cooperação judiciária em ma téria civil (artigo 81.º, n.os 1 e 2, TFUE); 
• Cooperação judiciária em matéria penal (artigo 82.º, n.º 1, TFUE); 
• Prevenção da criminalidade (artigo 84.º TFUE). 
Fora do Título V: 
• Não discriminação (artigo 19.º, n.º 2, TFUE); 
• Cidadania europeia (art igo 21.º, n.º 2, TFUE); 
• Mercado interno (artigo 114.º TFUE); 
• Saúde pública (artigo 168.º TFUE); 
• Defesa do consumidor (artigo 169.º TFUE); 
• Cooperação administrativa (artigo 197.º TFUE). 
Princípio da subsidiariedade 
A acção à escala da UE tem vantagens evidentes em comparação com a acção isolada dos 
Estados-Membros, sobretudo na promoção da co operação transnacional, das oportunidades de 
criação de redes e da confiança mútua. Além  disso, assegura a interpretação e aplicação 
coerentes dos instrumentos legislativos da UE em todos os Estados-Membros, produzindo 
economias de escala.  
5. OBJECTIVO (S) 
Objectivo geral:  
• Prestar apoio direccionado, ef ectivo e eficiente ao desenvolvimento de um espaço 
europeu da justiça, com respeito pelos direitos e pela igualdade. 
Objectivos específicos e operacionais: 
 
PT 6   PT • Assegurar que o âmbito de aplicação  dos programas é adequado para apoiar as 
políticas no domínio da justiça, dos dire itos e da igualdade e para seguir a sua 
evolução: 
Assegurar flexibilidade na af ectação de fundos; reduzir as sobreposições e a fragmentação.  
• Concentrar o financiamento em áreas de  actuação específicas que tenham valor 
acrescentado evidente e respondam às  prioridades políticas anuais: 
Melhorar o conhecimento e a sensibilização do público relativamente à legislação e às 
políticas da UE; apoiar a aplicação da legisl ação e das políticas da UE nos Estados-Membros; 
promover a cooperação transnacional; promove r o intercâmbio de informações e de boas 
práticas; melhorar o conhecimento e a compr eensão da legislação da UE com vista a 
assegurar a definição de polít icas baseadas em factos. 
• Melhorar a eficácia  e a orientação dos programas para a obtenção de resultados:  
Prevenir a dispersão de fundos; assegurar um âmbito geográfico mais alargado; melhorar a 
divulgação e utilização dos resultados; me lhorar o acompanhamento e avaliação dos 
programas.  
• Melhorar a eficiência  dos programas:  
Simplificar e reduzir a duração dos procedimen tos aplicáveis aos beneficiários e reduzir o 
ónus administrativo para a Comissão.  
6. OPÇÕES  
Opção O – cenário de base 
O cenário de base consiste em manter os programas existentes na sua forma actual. 
Opção A – 6 programas – Statu quo  e melhorias a nível da gestão 
Ao manter 6 programas semelhantes aos exis tentes, seria possível resolver alguns dos 
problemas identificados, mas não todos, por meio  da racionalização dos  objectivos nos actos 
jurídicos e da introdução da harmonização na gestão dos programas. 
Opção B – 2 programas  
Esta opção, além de adoptar todas as medidas pr evistas pela opção A, te ria por objectivo obter 
melhorias adicionais através da redução de se is programas para dois: um Programa Justiça 
(fundindo os actuais programas JCIV, JPEN e PIPD) e um Programa Di reitos e Cidadania 
(fundindo os actuais FRC, DAP e as duas secções do programa PROGRESS). Com esta 
fusão, os procedimentos só precisariam de ser executados duas vezes (em vez de seis) e esta 
simplificação teria efeitos posi tivos consideráveis relativamente a todos os problemas 
identificados em matéria de âmbito  de aplicação, efi cácia e eficiência. 
Opção C – 1 programa  
 
PT 7   PT Com esta opção, apenas um programa seria ex ecutado, no domínio da justiça ou no domínio 
dos direitos e cidadania. Esta opção assegurar ia as vantagens da opção B para o domínio 
contemplado, mas o financiamento do out ro domínio cessaria por completo. 
Opções rejeitadas 
Rejeita-se a passagem da ge stão centralizada para a gestão partilhada,  devido à reduzida 
percentagem do orçamento da UE afectada a este domínio e ao ónus administrativo 
desproporcionadamente elevado que daí resultaria. 
Uma alteração moderada da gestão centraliz ada directa consistiri a na introdução dos 
objectivos que contribuem para a promoção das políticas em matéria de justiça, direitos e 
igualdade nos objectivos de outros progr amas de financ iamento da UE . Esta opção é 
rejeitada, dado que provocaria a fragmentação generalizada dos objectivos e a consequente 
redução da eficácia.  
A suspensão do financiamento  no domínio da justiça, dos direitos e da igualdade é também 
uma opção rejeitada, uma vez que o financiamento constitui um instrumento de apoio essencial para o desenvolviment o e a execução das políticas da UE e para a prestação de 
informações e sensibilização num domínio em rápida evolução. 
7. A
VALIAÇÃO DE IMPACTO  
Opção 0 – cenário de base 
O impacto desta opção reflectiria a situação actual. Os programas continuariam a registar uma 
boa execução geral, mas as suas deficiências nã o permitiriam atingir todo o potencial que têm.  
Opção A – 6 programas – Statu quo  e melhorias ao nível da gestão 
A concentração do financiamento em áreas de actuação concretas facilitaria o cumprimento 
das prioridades de financiamento e a melhoria da gestão colocaria em prática medidas para 
aumentar a eficácia dos programas. Adicionalmen te, a gestão racionalizada resolveria alguns 
dos problemas relacionados com o âmbito de ap licação (ou seja, as sobreposições) e com a 
eficiência (ou seja, a necessidade  de procedimentos mais simple s para os candidatos). Porém, 
estas melhorias seriam limitadas, dado que não se resolveria a questão da multiplicidade de programas, que é a verdadeira causa de muitos dos problemas.  
Opção B – 2 programas  
A fusão dos programas seria uma medida mais  eficaz para garantir  que as prioridades 
políticas são respeitadas de fo rma suficiente e para obter fl exibilidade na afectação de fundos. 
A redução dos programas significaria tamb ém menor fragmentação e menos casos de 
sobreposição.  
Em termos de eficiência, a fusão dos progr amas reduziria o número de procedimentos 
necessários. A redução e a racionalização do s procedimentos resultariam numa maior 
simplificação para os candidato s, num menor ónus administrativo e, consequentemente, em 
procedimentos mais simples, em comparação com a opção A.  
 
PT 8   PT A simplificação e o aumento da eficiência dos programas teriam um impacto positivo 
importante sobre a sua eficácia. Todas as medi das da opção A seriam aplicáveis e teriam 
maior impacto, na medida em que os recursos humanos adicionais seriam afectados a estas 
tarefas.  
Opção C – 1 programa  
A execução de um único programa seria vantajos a em termos de simplificação, uniformização 
dos procedimentos e flexibilidade. Contudo, não se ria possível respeitar, de forma suficiente, 
as prioridades políticas e as necessidades da área política na sua globalidade, mas apenas da área seleccionada para o financiamento. No do mínio financiado, o programa seria tão eficaz 
como na opção B, mas a eficácia geral do fina nciamento seria posta em causa pelo facto de 
não poder abarcar o domínio não contemplado.  
8. O
PÇÃO PREFERIDA  
A opção preferida é a execução de dois programas  que abrangem a globalidade do âmbito 
de aplicação dos programas de financiamento actuais  (opção B ). Esta opção abarca todas 
as vantagens possíveis e não implica desvanta gens em comparação com o cenário de base. 
Pelo contrário, a opção A é rejeitada, dado que apenas apresenta melhorias limitadas, não resolvendo totalmente as verdadeiras causas do s problemas; a opção C, apesar de oferecer as 
melhores vantagens de gestão, permite apenas  a cobertura parcial das áreas políticas.  
9. A
COMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO  
As obrigações de acompanhamento e de avaliação, os relatórios periódic os e as avaliações 
intercalares ex post  são incluídos nos actos ju rídicos dos programas. A gestão baseada nos 
resultados  e a medição do desempenho  são promovidas com base nos indicadores de 
desempenho.