ANEXO

Recomendações detalhadas para um projeto de acordo interinstitucional sobre medidas relativas à fiscalização e a procedimentos de acompanhamento sobre a situação da democracia, do Estado de direito e dos direitos fundamentais nos Estados-Membros e nas instituições da UE

PROJETO DE ACORDO INTERINSTITUCIONAL

PACTO DA UNIÃO EUROPEIA PARA A DEMOCRACIA, O ESTADO DE DIREITO E OS DIREITOS FUNDAMENTAIS

O Parlamento Europeu, o Conselho da União Europeia e a Comissão Europeia:

Tendo em conta o preâmbulo do Tratado da União Europeia (TUE), nomeadamente o segundo, o quarto, o quinto e o sétimo considerandos,

Tendo em conta, nomeadamente, o artigo 2.o, o artigo 3.o, n.o 1, o artigo 3.o, n.o 3, segundo parágrafo, e os artigos 6.o, 7.o e 11.o do TUE,

Tendo em conta os artigos do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) relativos ao respeito, à promoção e à proteção da democracia, do Estado de direito e dos direitos fundamentais na União, nomeadamente os artigos 70.o, 258.o, 259.o, 260.o, 263.o e 265.o,

Tendo em conta o artigo 4.o, n.o 3, e o artigo 5.o do TUE, o artigo 295.o do TFUE, bem como o Protocolo n.o 1 relativo ao papel dos parlamentos nacionais na União Europeia e o Protocolo n.o 2 relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, anexos ao TUE e ao TFUE,

Tendo em conta a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a «Carta»),

Tendo em conta a Carta Social Europeia do Conselho da Europa, nomeadamente o artigo E sobre a não discriminação,

Tendo em conta os critérios de Copenhaga, e o corpo de normas da União que um país candidato deve cumprir se pretende aderir à União (o «acervo»), nomeadamente os capítulos 23 e 24,

Tendo em conta a Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (CEDH), a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, as convenções, recomendações, resoluções e os relatórios da Assembleia Parlamentar, do Comité de Ministros, do Comissário para os Direitos Humanos e da Comissão de Veneza do Conselho da Europa,

Tendo em conta a lista de verificação em matéria de respeito pelo Estado de direito, aprovada pela Comissão de Veneza, na sua 160.a reunião plenária, em 18 de março de 2016,

Tendo em conta o «Memorando de Entendimento entre o Conselho da Europa e a União Europeia», de 23 de maio de 2007,

Tendo em conta a Convenção-Quadro para a Proteção das Minorias Nacionais do Conselho da Europa,

Tendo em conta a Carta Europeia das Línguas Regionais ou Minoritárias do Conselho da Europa;

Tendo em conta a Declaração Universal dos Direitos do Homem.

Tendo em conta os tratados das Nações Unidas sobre a proteção dos direitos humanos e das liberdades fundamentais, bem como a jurisprudência dos organismos instituídos pelos tratados das Nações Unidas,

Tendo em conta as publicações da Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia (FRA), nomeadamente a proposta de um Sistema de Informação Europeu sobre Direitos Fundamentais (EFRIS) referida no documento da FRA intitulado «Fundamental rights in the future of the European Union's Justice and Home Affairs» (Os direitos fundamentais no futuro da justiça e assuntos internos da União Europeia), de 31 de dezembro de 2013,

Tendo em conta a abordagem das Nações Unidas em matéria de assistência ao Estado de direito, de abril de 2008,

Tendo em conta os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável das Nações Unidas, nomeadamente o Objetivo 16,

Tendo em conta o vigésimo quinto relatório semestral da COSAC: «Developments in European Union Procedures and Practices Relevant to Parliamentary Scrutiny» (Evolução nos procedimentos e práticas na União Europeia pertinentes em termos de controlo parlamentar), de 18 de maio de 2016,

Tendo em conta a carta de 6 de março de 2013 dos Ministros dos Negócios Estrangeiros da Alemanha, Dinamarca, Finlândia e Países Baixos ao Presidente da Comissão,

Tendo em conta o parecer da FRA, de 8 de abril de 2016, sobre o desenvolvimento de uma ferramenta integrada de indicadores objetivos dos direitos fundamentais, capaz de avaliar a conformidade com os valores partilhados referidos no artigo 2.o do TUE, com base em fontes de informação existentes,

Tendo em conta a nota da Presidência italiana intitulada «Assegurar o respeito pelo Estado de direito na União Europeia», de 15 de novembro de 2014,

Tendo em conta as conclusões do Conselho e dos Estados-Membros, reunidos no Conselho de 16 de dezembro de 2014, sobre a garantia do respeito pelo Estado de direito,

Tendo em conta as orientações do Conselho sobre os passos metodológicos a seguir para averiguar a compatibilidade dos direitos fundamentais nas instâncias preparatórias do Conselho, de 19 de dezembro de 2014,

Tendo em conta o primeiro e segundo diálogos do Conselho sobre o Estado de direito durante a Presidência do Luxemburgo e da Holanda, em 17 de novembro de 2015 e 24 de maio de 2016,

Tendo em conta o atual mecanismo de fiscalização e os instrumentos de avaliação periódica da Comissão, incluindo o Mecanismo de Cooperação e Verificação, o Painel de Avaliação da Justiça, os relatórios anticorrupção e o Observatório do Pluralismo dos Meios de Comunicação Social,

Tendo em conta a Comunicação da Comissão, de 19 de outubro de 2010, intitulada «Estratégia para a aplicação efetiva da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia»;

Tendo em conta o documento de trabalho dos serviços da Comissão, de 6 de maio de 2011, intitulado «Orientações operacionais relativas à tomada em consideração dos direitos fundamentais nas avaliações de impacto da Comissão»,

Tendo em conta a Comunicação da Comissão, de 19 de março de 2014, intitulada «Um novo quadro da UE para reforçar o Estado de direito»,

Tendo em conta o Colóquio Anual da Comissão sobre Direitos Fundamentais,

Tendo em conta o Acordo Interinstitucional «Legislar melhor», de 13 de abril de 2016,

Tendo em conta a Resolução do Parlamento Europeu, de 27 de fevereiro de 2014, sobre a situação dos direitos fundamentais na União Europeia (2012) (1),

Tendo em conta a Resolução do Parlamento Europeu, de 8 de setembro de 2015, sobre a situação dos direitos fundamentais na União Europeia (2013-2014) (2),

(1) Considerando a necessidade de criação de um mecanismo para a democracia, o Estado de direito e os direitos fundamentais, que seja objetivo, imparcial, fundamentado e aplicado de forma equitativa e justa a todos os Estados-Membros, bem como às instituições da União, e que inclua uma vertente preventiva e uma vertente corretiva.

(2) Considerando que o objetivo primário do referido mecanismo deve ser a prevenção de violações e do incumprimento em matéria de democracia, Estado de direito e direitos fundamentais, providenciando, ao mesmo tempo os mecanismos necessários para tornar operacionais na prática a vertente preventiva e a vertente corretiva do artigo 7.o do TUE, bem como os restantes instrumentos previstos nos Tratados.

(3) Considerando que a criação desnecessária de novas estruturas ou a duplicação devem ser evitadas e que se deve dar preferência à integração e incorporação dos instrumentos existentes.

(4) Considerando que a elaboração de definições, normas e critérios de referência relacionados com a democracia, o Estado de direito e os direitos fundamentais não é uma decisão pontual, mas sim um processo permanente e interativo, baseado num amplo debate e consulta públicos, bem como no reexame regular e na partilha das melhores práticas.

(5) Considerando que só um mecanismo amplamente apoiado pelos cidadãos da União e que lhes permita apropriarem-se do processo pode ser eficiente.

(6) Considerando que os Estados-Membros são responsáveis em primeira instância pela defesa das normas comuns, mas que, caso não o façam, a União tem um dever de intervenção para proteger o seu núcleo constitucional e assegurar que os valores consagrados no artigo 2.o do TUE e na Carta estejam garantidos a todos os cidadãos e residentes no território da União.

(7) Considerando que é importante que todos os níveis de governo trabalhem em estreita colaboração com base nas suas competências e responsabilidades para identificar eventuais ameaças sistémicas ao Estado de Direito numa fase precoce e para melhorar a proteção do Estado de direito.

(8) Considerando que existem vários instrumentos para fazer face ao risco de violação grave dos valores da União, mas que é necessário desenvolver critérios de referência claros e objetivos para que esses instrumentos sejam suficientemente fortes e dissuasores para evitar violações do Estado de Direito e dos direitos fundamentais; que a União não dispõe de qualquer mecanismo vinculativo para fiscalizar regularmente o respeito pelos seus valores e direitos fundamentais por parte dos Estados-Membros e das instituições da União.

(9) Considerando que, nos termos do artigo 295.o do TFUE, o presente acordo interinstitucional apenas estabelece as modalidades para a promoção da cooperação entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão e, em conformidade com o artigo 13.o, n.o 2, do TUE, as referidas instituições agem dentro dos limites das competências que lhes são conferidas pelos Tratados, de acordo com os procedimentos, condições e finalidades que estes estabelecem; que o presente acordo interinstitucional se aplica sem prejuízo das prerrogativas do Tribunal de Justiça quanto à interpretação autêntica do Direito da União,

ACORDARAM NO SEGUINTE

Artigo 1.o

Os valores nucleares e os princípios fundadores da União, nomeadamente a democracia, o Estado de direito e os direitos fundamentais, devem ser respeitados em todo o território da União através de um Pacto da União para a Democracia, o Estado de Direito e os Direitos Fundamentais (Pacto DED da UE), que prevê a definição, elaboração, fiscalização e execução dos referidos valores e princípios e que se deve aplicar tanto aos Estados-Membros como às instituições da União;

Artigo 2.o

O Pacto DED da UE deve ser composto por:

— Um relatório anual sobre a democracia, o Estado de direito e os direitos fundamentais (Relatório Europeu DED), com recomendações específicas por país, que tenha em conta os relatórios da Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia (FRA), do Conselho da Europa e de outras autoridades pertinentes neste domínio,

— Um debate anual interparlamentar com base no Relatório Europeu DED,

— Modalidades para a correção de eventuais riscos e violações, conforme previsto nos Tratados, incluindo a ativação das vertentes preventiva ou corretiva do artigo 7.o do TUE,

— Um ciclo político sobre democracia, Estado de direito e direitos fundamentais, no quadro das instituições da União (ciclo político DED).

Artigo 3.o

O Pacto DED da UE deve ser ampliado, de modo a integrar o quadro do Estado de direito da Comissão e o diálogo sobre o Estado de direito do Conselho num único instrumento da União.

Artigo 4.o

O Relatório Europeu DED relativo à situação da democracia, do Estado de direito e dos direitos fundamentais nos Estados-Membros deve ser elaborado pela Comissão, após consultar o painel de peritos independentes (Painel de Peritos DED) referido no artigo 8.o. A Comissão deve transmitir o Relatório Europeu DED ao Parlamento Europeu, ao Conselho e aos parlamentos nacionais. O relatório Europeu DED deve ser colocado à disposição do público.

O Relatório Europeu DED deve incluir uma parte geral e recomendações específicas por país.

Se a Comissão não adotar em tempo útil o Relatório Europeu DED, incluindo as recomendações específicas por país, a comissão competente do Parlamento Europeu pode convidar formalmente a Comissão a apresentar explicações sobre o atraso e a proceder sem demora à sua adoção, a fim de evitar atrasos suplementares.

Artigo 5.o

O Relatório Europeu DED deve integrar e complementar os instrumentos existentes, nomeadamente o Painel de Avaliação da Justiça, o Observatório do Pluralismo dos Meios de Comunicação Social, o relatório anticorrupção e os procedimentos para a avaliação pelos pares baseados no artigo 70.o TFUE, bem como substituir o Mecanismo de Cooperação e de Verificação para a Bulgária e a Roménia.

Artigo 6.o

O Relatório Europeu DED deve ser elaborado com recurso a uma variedade de fontes e aos instrumentos existentes em matéria de avaliação, comunicação de informações e fiscalização das atividades dos Estados-Membros, incluindo:

— Contributos das autoridades dos Estados-Membros relativas ao respeito pela democracia, pelo Estado de direito e pelos direitos fundamentais,

— A FRA, nomeadamente o Sistema EFRIS,

— Outras agências especializadas da União, nomeadamente a Autoridade Europeia para a Proteção de Dados (AEPD), o Instituto Europeu para a Igualdade de Género (EIGE), a Fundação Europeia para a Melhoria das Condições de Vida e de Trabalho (Eurofound), e o Eurostat,

— Peritos, académicos, organizações da sociedade civil, associações profissionais e setoriais de, por exemplo, juízes, advogados e jornalistas,

— Índices e critérios de referência existentes desenvolvidos por organizações internacionais e ONG,

— O Conselho da Europa, nomeadamente a Comissão de Veneza, o Grupo de Estados contra a Corrupção (GRECO), o Congresso dos Poderes Locais e Regionais do Conselho da Europa e a Comissão Europeia para a Eficiência da Justiça (CEPEJ),

— Organizações internacionais como as Nações Unidas, a Organização para a Segurança e a Cooperação na Europa (OSCE) e a Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos (OCDE),

— A jurisprudência do Tribunal de Justiça e do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem e de outros tribunais, órgãos jurisdicionais e órgãos criados por tratados, a nível internacional,

— Todas as resoluções ou outros contributos pertinentes do Parlamento Europeu, incluindo o seu relatório anual sobre a situação dos direitos humanos na União,

— Contributos das instituições da União.

Todos os contributos das fontes referidas no presente artigo, bem como o projeto de Relatório Europeu DED preparado pelo Painel de Peritos DED, incluindo as recomendações específicas por país, devem ser colocados à disposição do público no sítio Web da Comissão.

Artigo 7.o

O Relatório Europeu DED deve ser apresentado num formato harmonizado, acompanhado de recomendações específicas por país e elaborado centrando-se especificamente nos seguintes aspetos:

— A separação de poderes,

— A natureza imparcial do Estado,

— A reversibilidade das decisões políticas após as eleições,

— A existência de um equilíbrio de poderes institucionais que garantam que a imparcialidade do Estado não seja posta em causa,

— A perenidade do Estado e das instituições, assente na imutabilidade da constituição,

— A liberdade e o pluralismo dos meios de comunicação social,

— A liberdade de expressão e a liberdade de reunião,

— A promoção do espaço cívico e de mecanismos eficazes de diálogo civil,

— O direito à participação democrática ativa e passiva em eleições e a democracia participativa,

— A integridade e a ausência de corrupção,

— A transparência e prestação de contas,

— A legalidade,

— A segurança jurídica,

— A prevenção do abuso ou desvio de poder,

— A igualdade perante a lei e a não discriminação,

— O acesso à justiça: independência e imparcialidade, julgamento equitativo, justiça constitucional (quando aplicável) e a independência das profissões jurídicas,

— Os desafios específicos para o Estado de direito: corrupção, conflito de interesses, recolha de dados pessoais e vigilância,

— Título I a VI da Carta,

— A CEDH e os respetivos protocolos.

Artigo 8.o

A avaliação do estado da democracia, do Estado de direito e dos direitos fundamentais nos Estados-Membros e a elaboração de projetos de recomendações específicas por país devem ser efetuadas por um painel representativo de peritos independentes (Painel de Peritos DED), com base numa análise quantitativa e qualitativa dos dados e informações disponíveis.

8.1. O Painel de Peritos DED deve ser composto pelos seguintes membros: — Um perito independente designado pelo parlamento nacional de cada Estado-Membro; devem ser juízes qualificados do tribunal constitucional ou do supremo tribunal de justiça, que não se encontrem atualmente no serviço ativo; — Dez outros peritos independentes nomeados pelo Parlamento Europeu, por uma maioria de dois terços, escolhidos de uma lista de peritos designados pelas entidades seguintes: i) Federação Europeia das Academias de Ciências (All European Academies — ALLEA); ii) Rede Europeia de Instituições Nacionais para os Direitos Humanos (ENNHRI)); iii) Conselho da Europa, incluindo a Comissão de Veneza, o GRECO e o Comissário para os Direitos Humanos do Conselho da Europa; iv) CEPEJ e Conselho das Ordens de Advogados da União Europeia (CCBE); v) ONU, OSCE e OCDE.

8.2. O Painel de Peritos DED deve eleger o seu presidente de entre os respetivos membros.

8.3. Com vista a promover a elaboração do projeto de Relatório Europeu DED e dos projetos de recomendação por país, a Comissão deve facultar um secretariado ao Painel de Peritos DED, permitindo que aquele funcione de forma eficiente, nomeadamente mediante a recolha de dados e de fontes de informação, que serão objeto de análise e avaliação, e a disponibilização de apoio administrativo durante o processo de redação.

Artigo 9.o

O Painel de Peritos DED deve avaliar cada um dos Estados-Membros relativamente aos aspetos referidos no artigo 7.o e identificar eventuais riscos e violações. Esta avaliação deve ser realizada de maneira anónima e independente por cada um dos membros do painel, a fim de salvaguardar a independência do Painel de Peritos DED e a objetividade do Relatório Europeu DED. Os membros do Painel de Peritos DED poderão, no entanto, consultar-se mutuamente para debater sobre os métodos e as normas acordados.

Os métodos de avaliação devem ser revistos anualmente pelo Painel de Peritos DED e, se necessário, reelaborados, aperfeiçoados, complementados e alterados, por comum acordo entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão, após consulta dos parlamentos nacionais, dos peritos e da sociedade civil.

Artigo 10.o

A adoção do Relatório Europeu DED pela Comissão deve dar início ao debate interparlamentar e ao debate no Conselho, os quais devem analisar as conclusões do Relatório Europeu DED e as recomendações específicas por país, de acordo com os seguintes passos:

— O Parlamento Europeu deve organizar um debate interparlamentar com base no Relatório Europeu DED, e aprovar uma resolução; esse debate parlamentar deve ser organizado de molde a fixar critérios de referência e objetivos a atingir, bem como a proporcionar os meios necessários para avaliar as alterações ocorridas de ano para ano no âmbito do atual consenso da União em matéria de democracia, Estado de direito e direitos fundamentais; os procedimentos pertinentes devem ser acelerados, com vista à criação de tais meios, os quais não só permitirão a fiscalização imediata e eficaz da evolução anual, como garantirão também o respeito pelos compromissos assumidos por todas as partes pertinentes.

— O debate interparlamentar anual deve ser parte integrante de um quadro de diálogo plurianual estruturado entre o Parlamento Europeu, o Conselho, a Comissão e os parlamentos nacionais, e envolver também a sociedade civil, a FRA e o Conselho da Europa.

— O Conselho deve realizar um debate anual, partindo do Diálogo sobre o Estado de Direito, com base no Relatório Europeu DED, e adotar conclusões do Conselho, convidando os parlamentos nacionais a apresentarem uma resposta ao Relatório Europeu DED, propostas ou reformas.

— Com base no Relatório Europeu DED, a Comissão pode decidir iniciar uma ação por «incumprimento sistémico», ao abrigo do artigo 2.o do TUE e do artigo 258.o do TFUE, reunindo vários casos de incumprimento.

— Com base no Relatório Europeu DED, após consultar o Parlamento Europeu e o Conselho, a Comissão pode decidir apresentar uma proposta para uma avaliação da aplicação pelos Estados-Membros das políticas da União em matéria de liberdade, segurança e justiça, nos termos do artigo 70.o do TFUE.

10.1. Com base no Relatório Europeu DED, se um Estado-Membro respeitar todos os aspetos referidos no artigo 7.o, não terão de ser tomadas outras medidas.

10.2. Com base no Relatório Europeu DED, se um Estado-Membro não respeitar um ou vários aspetos referidos no artigo 7.o, a Comissão deverá iniciar sem demora um diálogo com esse Estado-Membro, tendo em conta as recomendações específicas por país. 10.2.1. Se as recomendações específicas por país relativas a um Estado-Membro incluírem uma avaliação do painel de peritos de que existe um risco manifesto de violação grave dos valores mencionados no artigo 2.o do TUE e de que existem motivos suficientes para invocar o artigo 7.o, n.o 1, do TUE, o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão devem debater a questão sem demora e tomar uma decisão fundamentada, que será tornada pública.

10.3. Com base no Relatório Europeu DED, se as recomendações específicas por país relativas a um Estado-Membro incluírem uma avaliação do painel de peritos segundo a qual existe uma violação grave e persistente — ou seja, a aumentar ou permanecendo inalterada durante um período de, pelo menos, dois anos — dos valores mencionados no artigo 2.o do TUE e de que existem motivos suficientes para invocar o artigo 7.o, n.o 2, do TUE, o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão devem debater a questão sem demora e cada instituição deve tomar uma decisão fundamentada, que será tornada pública.

Artigo 11.o

Os direitos fundamentais devem ser incluídos como parte da avaliação do impacto de todas as propostas legislativas apresentadas pela Comissão, em conformidade com o artigo 25.o do Acordo Interinstitucional «Legislar Melhor».

O Painel de Peritos DED, referido no artigo 8.o, deve avaliar o respeito pela democracia, pelo Estado de direito e pelos direitos fundamentais, por parte do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão.

Artigo 12.o

Deve ser criado um grupo de trabalho interinstitucional para a avaliação do impacto («grupo de trabalho»), a fim de melhorar a cooperação interinstitucional em matéria de avaliação do impacto e de criar uma cultura de respeito pelos direitos fundamentais e pelo Estado de direito. O grupo de trabalho deve, numa fase precoce, consultar peritos nacionais, a fim de melhor prever os desafios à aplicação nos Estados-Membros, bem como contribuir para superar as interpretações e os entendimentos divergentes das diferentes instituições da União, no que diz respeito à incidência dos direitos fundamentais e do Estado de direito nos atos jurídicos da União. O grupo de trabalho deve basear-se nas orientações do Conselho sobre a metodologia a seguir para verificar a compatibilidade em relação aos direitos fundamentais nas instâncias preparatórias do Conselho, na Estratégia para a aplicação efetiva da Carta dos Direitos Fundamentais pela União Europeia da Comissão, nas Orientações operacionais da Comissão relativas à tomada em consideração dos direitos fundamentais nas avaliações de impacto da Comissão, no instrumento n.o 24 da caixa de ferramentas para Legislar Melhor e no artigo 38.o do Regimento do Parlamento Europeu, a fim de garantir o respeito e a promoção da democracia, do Estado de direito e dos direitos fundamentais.

Artigo 13.o

Os seguintes relatórios anuais do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão relativos à execução e ao respeito pelo Estado de direito e pelos direitos fundamentais por parte das instituições da União devem ser apresentados paralelamente ao ciclo político DED do Relatório Europeu DED:

— Relatório anual sobre a aplicação da Carta;

— Relatório anual sobre a aplicação do Direito da União;

— Relatório anual sobre a aplicação do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho (3).

Artigo 14.o

O presente acordo entra em vigor…