PT Jornal Oficial da União Europeia C 29/1

RELATÓRIO ESPECIAL N.o 6/2004

sobre a aplicação do regime de identificação e registo de bovinos (RIRB) na União Europeia, acompanhado das respostas da Comissão

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo do artigo 248.o do Tratado CE)

(2005/C 29/01)

ÍNDICE

I-IX SÍNTESE

1-6 INTRODUÇÃO

1-3 Contexto geral

4-6 Auditoria do Tribunal

7-26 GÉNESE E EVOLUÇÃO DO REGIME

7-10 Importância do sector bovino

11-17 Historial e justificação da criação do regime de identificação e registo dos bovinos

18-26 O que é o regime de identificação e registo dos bovinos?

27-32 FUNÇÕES E OBRIGAÇÕES DOS DIFERENTES INTERVENIENTES NO RIRB DEFINIDAS PELA REGULAMENTAÇÃO

27 O Conselho e o Parlamento Europeu

28 A Comissão

29-31 Os Estados-Membros

32 Os diferentes detentores de bovinos

33-46 CONSTATAÇÕES RELATIVAS À CONCEPÇÃO DO REGIME AO NÍVEL COMUNITÁRIO

33-34 Introdução

35-37 A regulamentação não prevê intercâmbios entre bases de dados

38-39 A regulamentação comunitária não é suficientemente precisa

40-41 A Comissão não está mandatada para aprovar as modalidades de execução das bases de dados nacionais

42-46 Os regulamentos da Comissão em matéria de controlos no local e de sanções podem ser melhorados

47-77 CONSTATAÇÕES RELATIVAS À GESTÃO DO REGIME AO NÍVEL COMUNITÁRIO

47-54 Ausência de regras específicas referentes à gestão das bases de dados nacionais

55-64 Ausência de critérios de reconhecimento do carácter plenamente operacional das bases de dados

65-71 Supervisão exercida pela Comissão

72-77 Incoerências da gestão dos prémios

72-74 Prémios relativos aos bovinos que são objecto de controlos no âmbito do sistema integrado de gestão e controlo

75-77 Medidas de apoio excepcionais do mercado da carne de bovino na sequência da crise da BSE

78-91 RESULTADOS DAS VERIFICAÇÕES EFECTUADAS PELO TRIBUNAL NOS ESTADOS-MEMBROS VISITADOS

92-99 CONCLUSÃO E RECOMENDAÇÕES

Respostas da Comissão

SÍNTESE

I. A identificação e o registo dos bovinos constituem os elementos de base que permitem identificar a carne de bovino e fazem parte das condições a respeitar para poder beneficiar dos diferentes prémios pagos por bovinos, cujo montante se elevou a mais de 7 000 milhões de euros em 2002 e a mais de 8 000 milhões de euros em 2004.

II. A auditoria tem como principal objectivo avaliar o regime de identificação e registo dos bovinos (RIRB) ao nível da Comissão (concepção, controlo da execução e acompanhamento) e dos Estados-Membros (sistema operacional que garanta o acompanhamento efectivo dos animais desde o seu nascimento até ao abate e que permita comprovar o pagamento correcto de todas as ajudas directas). A auditoria foi realizada nos quatro Estados-Membros com o maior número de efectivos bovinos (Alemanha, França, Itália e Reino Unido).

III. O regime de identificação inclui os seguintes quatro elementos: as marcas auriculares, os passaportes, os registos das explorações e as bases de dados informatizadas incluindo a totalidade dos bovinos. Estas bases de dados constituem um dos elementos do regime e deviam estar operacionais o mais tardar em 31 de Dezembro de 1999.

IV. O regime de identificação e registo de bovinos (RIRB), posto em prática nos quatro Estados-Membros mais de dois anos após a data limite de 31 de Dezembro de 1999, apresenta ainda determinadas deficiências. Assim, não é efectuado o controlo dos passaportes dos animais comercializados entre os Estados-Membros, não há um intercâmbio de informações entre as bases de dados nacionais, as bases de dados são alimentadas tardiamente e o grau de fiabilidade das informações que constam das bases é muitas vezes considerado insuficiente. A principal constatação reside no facto de o regime de identificação e registo dos bovinos, tal como está concebido, não permitir garantir a rastreabilidade dos movimentos intracomunitários ou extracomunitários dos bovinos. Porém, esses movimentos representam aproximadamente 3 milhões de cabeças por ano (cerca de 4 % dos efectivos).

V. O quadro geral do regime é definido pelo Parlamento e pelo Conselho. A Comissão tem a seu cargo as medidas de aplicação de determinadas componentes do regime e a responsabilidade pela aplicação do regime compete aos Estados-Membros. A regulamentação não prevê qualquer procedimento de intercâmbio de dados entre os Estados-Membros acerca dos movimentos de animais, o que na prática compromete esse intercâmbio, uma vez que o formato dos dados varia consoante os Estados-Membros. Todas as tentativas de reconciliação de informações provenientes de bases de dados diferentes fracassaram. Os Estados-Membros interpretaram de forma diferente certos aspectos da regulamentação comunitária, tanto em matéria de prazos para aplicação das marcas auriculares ou de notificação, como no que se refere à própria noção de detentor de bovinos ou ainda em matéria de restituição dos passaportes dos animais. As medidas de aplicação relativas às bases de dados e ao seu controlo não são da competência da Comissão, o que explica em parte as diferenças constatadas entre os vários Estados-Membros.

VI. Os dispositivos existentes em matéria de controlo e de sanções não se adaptam aos detentores de bovinos, tais como negociantes de gado, centros de agrupamento ou matadouros. Além disso, algumas informações das bases de dados, como os atrasos nas notificações ou as taxas de colocação de novas marcas auriculares, não são utilizadas pelos Estados-Membros como instrumentos de controlo. As práticas de controlo são também muito diferentes consoante os Estados-Membros.

VII. No que se refere ao controlo da execução e ao acompanhamento do RIRB, a Comissão adoptou uma interpretação restritiva das suas funções, não assegurando qualquer orientação da execução das bases de dados. Não foram estabelecidas regras de gestão uniformes, nem definidos indicadores de qualidade do funcionamento das bases de dados. Os procedimentos de reconhecimento do carácter operacional das bases de dados não são satisfatórios e a Comissão limitou-se muitas vezes a constatar a existência técnica das bases de dados, sem avaliar o seu funcionamento propriamente dito com base em regras de gestão precisas ou em indicadores de qualidade predefinidos.

VIII. A Comissão deveria dispor de meios suficientes para poder assegurar verdadeiramente a orientação do regime, nomeadamente definindo regras de gestão uniformes, indicadores de qualidade, bem como um formato de intercâmbio de dados entre as bases de dados nacionais. Este intercâmbio entre Estados-Membros, ou até com países terceiros, deveria ser organizado para controlo dos fluxos intracomunitários e extracomunitários.

IX. Seria igualmente conveniente comparar os controlos administrativos em vigor nos diferentes Estados-Membros e definir os controlos cruzados a efectuar entre as bases de dados do RIRB e do SIGC antes do pagamento dos diferentes prémios. Seria ainda útil rever o dispositivo de controlo no local, incluindo os mecanismos de sanções, prevendo abordagens específicas consoante as categorias de detentores de bovinos, bem como impor uma abordagem totalmente integrada com o SIGC.

INTRODUÇÃO

Contexto geral

1. O regulamento específico aplicável à identificação e ao registo de bovinos (1) estabelece, por um lado, um regime de identificação e registo de bovinos (RIRB) na fase da produção e institui, por outro, um regime de rotulagem comunitário específico do sector da carne de bovino. Estes dois regimes são interdependentes. Com efeito, a rastreabilidade dos bovinos graças ao regime de identificação e registo constitui uma condição prévia para garantir a segurança da cadeia alimentar graças ao regime de rotulagem. A existência de um regime eficaz de identificação e registo de bovinos era justificada por razões de natureza veterinária e sanitária, bem como pelas exigências em matéria de gestão de certos regimes comunitários de prémios «animais».

2. O presente relatório incide sobre o regime de identificação e registo de bovinos, não abordando a fase de rotulagem dos produtos comercializados. O RIRB inclui marcas auriculares para identificação individual dos animais, passaportes para os animais, registos individuais mantidos em cada exploração e bases de dados informatizadas criadas pelos Estados-Membros. As bases de dados informatizadas, que deviam ter sido instaladas por todos os Estados-Membros até 31 de Dezembro de 1999, constituem um elemento importante do regime. Estas bases de dados devem incluir todas as informações sobre todos os movimentos da totalidade dos bovinos desde o nascimento até ao abate.

3. Tendo sido criadas inicialmente para fins veterinários (2), as bases de dados informatizadas relativas aos bovinos são igualmente utilizadas pelos gestores de prémios para os controlos administrativos a realizar no âmbito do sistema integrado de gestão e de controlo (SIGC) (3). Assim, o regime de identificação e registo de bovinos (RIRB), em particular as bases de dados informatizadas relativas aos bovinos, constitui igualmente uma componente importante do sistema integrado de gestão e de controlo utilizado para a gestão eficaz e o controlo dos prémios aos bovinos (4).

Auditoria do Tribunal

4. O Tribunal analisou por diversas vezes a identificação e o registo dos bovinos (5). As observações efectuadas durante as suas auditoras anteriores confirmam que o regime de identificação e registo de bovinos (RIRB) constitui uma componente essencial de um conjunto de sistemas de controlo e que existem deficiências em matéria de aprovação, gestão e conteúdo das bases de dados de identificação e registo de bovinos.

5. A auditoria tinha como objectivo examinar a concepção do RIRB aplicado ao nível da União Europeia (ver pontos 33-46) e analisar o controlo e o acompanhamento efectuados pela Comissão para garantir a correcta aplicação do regime de identificação e registo nos diferentes Estados-Membros (ver pontos 47-77). A auditoria pretendia igualmente verificar se tinha sido criado um regime eficaz de identificação e registo de bovinos e avaliar se a regulamentação que rege o RIRB, tanto ao nível dos princípios como ao nível das modalidades de aplicação, permitia alcançar os objectivos estabelecidos.

6. A auditoria avaliou igualmente o nível de desenvolvimento do RIRB em quatro Estados-Membros, a saber: Alemanha (Baviera e Saxónia), França, Itália e Reino Unido (Grã-Bretanha) (ver pontos 78-91). O objectivo consistia em examinar a aplicação do RIRB, verificando se o regime proposto assegura a rastreabilidade dos bovinos ao nível europeu, permitindo assim seguir todos os movimentos dos bovinos desde o nascimento ou importação de um país terceiro até ao seu abate ou exportação fora da União Europeia. Os quatro Estados-Membros visitados possuíam, em 2002, 64 % dos efectivos bovinos da UE e receberam cerca de 59 % dos prémios relativos aos bovinos. A auditoria teve igualmente em conta os trabalhos da Comissão, em particular os relatórios de controlos efectuados nos Estados-Membros.

GÉNESE E EVOLUÇÃO DO REGIME

Importância do sector bovino

7. Segundo um recenseamento efectuado pelo Eurostat, em Maio/Junho de 2002 a União Europeia tinha 81,1 milhões de cabeças de bovinos (6). A França, com 20,5 milhões de cabeças possuía mais de um quarto dos efectivos europeus, seguida pela Alemanha e pelo Reino Unido com 14,0 e 10,4 milhões de cabeças, ou seja 17,3 % e 12,8 % respectivamente dos efectivos europeus. Os efectivos bovinos representavam mais de 7,2 milhões de cabeças em Itália e na Irlanda (8,9 %) e mais de 6 milhões de cabeças em Espanha (ver ilustração 1).

8. Os movimentos intracomunitários são relativamente importantes, enquanto que as trocas com os países terceiros são mais reduzidas. Em 2001, cerca de 3 milhões de bovinos foram objecto de trocas intracomunitárias ou extracomunitárias, o que representa aproximadamente 4 % dos efectivos europeus (ver ilustrações 2 e 3). De acordo com as informações disponíveis, o número de animais saídos foi muito elevado em França (1,4 milhões de bovinos) e na Alemanha (0,5 milhão de bovinos). Estes dois Estados-Membros representam mais de 75 % das saídas com destino aos outros países comunitários. Em contrapartida, no caso da Finlândia, Reino Unido, Portugal e Grécia, o número de animais saídos representa menos de 25 bovinos. Verifica-se o mesmo fenómeno ao nível das entradas, já que a Itália (1,3 milhões de bovinos), a Espanha (0,5 milhão), os Países Baixos (0,4 milhão) e a França (0,2 milhão) registaram 93 % das entradas provenientes dos outros Estados-Membros. Os outros 11 Estados-Membros registaram menos de 7 % das entradas intracomunitárias. As variações observadas ao nível dos fluxos de bovinos reflectem as características específicas do sector da carne de bovino nos diferentes Estados-Membros. Assim, a França é reputada pelo número de explorações bovinas especializadas na produção de jovens bovinos que são vendidos a outros Estados-Membros para serem engordados, especialmente em Itália, país deficitário em carne de bovino.

9. As despesas orçamentais da organização comum de mercado da carne de bovino, que têm verificado uma progressão constante, elevaram-se em 1999 a 4 600 milhões de euros, ou seja 11,5 % do total das despesas da agricultura, e em 2002 a 7 100 milhões de euros, ou seja 16,4 % dessas despesas. Para 2004, o orçamento prevê um total de 8 100 milhões de euros, ou seja 17,2 % do total das despesas da agricultura (ver quadro 1). Este crescimento rápido das despesas durante os últimos anos resulta do aumento das ajudas directas e da criação de novas ajudas, como o prémio ao abate. Quadro 1 Despesas a favor da carne de bovino em 1999-2004 (milhões de euros) Rubrica orçamental Categoria de despesas Decisão 1999 Despesas 2000 Despesas 2001 Despesas 2002 Despesas 2003 Orçamento 2004 Orçamento B1-210 Restituições à exportação para a carne de bovino 594,9 661,3 362,6 386,7 534,0 396,0 B1-211 Intervenções sob a forma de armazenagem de carne de bovino -36,6 -82,7 325,8 104,1 -1,0 -33,0 Ajudas directas B1-2120 Prémios por vaca em aleitamento 1 594,7 1 565,9 1 705,3 1 888,3 2 060,0 2 060,0 B1-2121 Prémios complementares à vaca em aleitamento 63,3 62,5 71,6 70,9 97,0 97,0 B1-2122 Prémios especiais aos bovinos machos 1 297,3 1 299,3 1 530,0 1 748,4 1 967,0 1 959,0 B1-2123 Prémios à dessazonalização 23,7 2,6 0,0 0,0 0,0 0,0 B1-2124 Prémios ao abate 493,7 1 024,8 1 710,0 1 750,0 B1-2125 Prémios à extensificação 714,2 715,5 913,8 942,6 1 018,0 1 020,0 B1-2128 Pagamentos suplementares 147,8 295,3 483,0 483,0 Subtotal 3 693,2 3 645,8 4 862,2 5 970,3 7 335,0 7 369,0 Ajudas directas ligadas à BSE B1-2124 Prémios à transformação de jovens vitelos machos 76,1 8,4 0,0 0,0 0,0 0,0 B1-2126 Medidas excepcionais de apoio 218,7 292,5 245,6 242,4 344,0 327,0 B1-2127 Programa de abate obrigatório 11,4 20,9 54,8 68,3 100,0 100,0 B1-2128 Prémios ao abate precoce de vitelos 35,6 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 B1-2129 Outras intervenções 0,0 1,6 212,4 329,4 100,0 10,0 Subtotal 341,8 323,4 512,8 640,1 544,0 437,0 B1-219 Outras -14,7 -8,3 -9,4 -29,3 -8,0 -8,0 B1-21 Total carne de bovino 4 578,6 4 539,5 6 054,0 7 071,9 8 404,0 8 161,0 Ajudas directas em percentagem do total das despesas relativas à carne de bovino 80,7 % 80,3 % 80,3 % 84,4 % 87,3 % 90,3 % B1 Total das despesas agrícolas (com excepção da reserva monetária) 39 540,8 40 466,7 42 083,3 43 214,3 44 780,5 44 761,4 Despesas relativas à carne de bovino em percentagem do total das despesas relativas à agricultura 11,6 % 11,2 % 14,4 % 16,4 % 18,8 % 18,2 % Fonte: 1999-2002: Relatórios financeiros sobre as despesas do FEOGA-Garantia; 2003:Orçamento; 2004: Anteprojecto de orçamento.

10. As despesas ligadas às ajudas directas passaram de 3 700 milhões de euros em 1999 para 6 000 milhões de euros em 2002, ou seja respectivamente 80,7 % e 84,4 % do total das despesas da carne de bovino. O orçamento de 2004 prevê um novo aumento das ajudas directas até ao montante de 7 300 milhões de euros, ou seja 90,2 % do total das despesas da carne de bovino. O quadro 2 apresenta a repartição das ajudas directas pelos diferentes Estados-Membros para 2002, enquanto que o quadro 3 apresenta a repartição pelos Estados-Membros das ajudas directas ligadas à BSE para 2002. Quadro 2 Ajudas directas pagas por bovinos em 2002 repartidas por Estado-Membro (milhões de euros) Rubrica orçamental Categoria de despesas B DK D EL E F IRL I L NL A P FIN S UK UE/15 B1-2120 Prémios por vaca em aleitamento 70,5 19,5 105,4 27,9 251,4 670,2 218,0 94,3 3,3 9,3 54,8 50,1 5,0 24,9 283,7 1 888,3 B1-2121 Prémios complementares à vaca em aleitamento 19,4 0,0 0,0 0,0 28,7 1,8 0,0 6,8 0,0 0,0 0,1 6,6 0,3 0,0 7,2 70,9 B1-2122 Prémios especiais aos bovinos machos 43,3 38,2 312,5 27,2 130,4 343,3 251,7 74,4 3,6 18,3 52,9 31,9 36,6 41,5 342,6 1 748,4 B1-2124 Prémios ao abate 34,1 31,0 195,2 6,0 95,6 218,4 93,5 79,4 3,7 66,4 32,4 17,0 17,7 22,6 111,8 1 024,8 B1-2125 Prémios à extensificação 3,1 6,2 52,6 20,1 153,7 240,1 144,5 15,1 1,0 1,2 43,5 30,2 17,7 29,0 184,6 942,6 B1-2128 Pagamentos suplementares 26,1 7,9 55,8 2,1 21,0 60,2 20,2 23,8 0,0 16,7 7,9 3,9 4,1 5,5 40,1 295,3 Total 196,5 102,8 721,5 83,3 680,8 1 534,0 727,9 293,8 11,6 111,9 191,6 139,7 81,4 123,5 970,0 5 970,3 Em percentagem das despesas de um Estado-Membro 3,3 % 1,7 % 12,1 % 1,4 % 11,4 % 25,7 % 12,2 % 4,9 % 0,2 % 1,9 % 3,2 % 2,3 % 1,4 % 2,1 % 16,2 % 100,0 % Fonte: Documento da Comissão de 11.12.2002 — Despesas do FEOGA-Garantia de 16.10.2001 a 15.10.2002 (AGRI/72/2002).

Percentagem das ajudas directas recebidas pela Alemanha, França, Itália e Reino Unido 58,9 %

Quadro 3 Ajudas directas ligadas à BSE pagas por bovinos em 2002 e repartidas por Estado-Membro (milhões de euros) Rubrica orçamental Categoria de despesas B DK D EL E F IRL I L NL A P FIN S UK UE/15 B1-2126 Medidas excepcionais de apoio 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 242,4 242,4 B1-2127 Programa de abate obrigatório 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 38,3 29,4 0,0 0,0 0,0 0,0 0,6 0,0 0,0 0,0 68,3 B1-2129 Outras intervenções 6,9 1,7 46,6 1,1 23,3 165,1 80,9 0,0 3,4 -2,3 0,3 2,4 0,0 0,0 0,0 329,4 Total 6,9 1,7 46,6 1,1 23,3 203,4 110,3 0,0 3,4 -2,3 0,3 3,0 0,0 0,0 242,4 640,1 Em percentagem das despesas de um Estado-Membro 1,1 % 0,3 % 7,3 % 0,2 % 3,6 % 31,8 % 17,2 % 0,0 % 0,5 % -0,4 % 0,0 % 0,5 % 0,0 % 0,0 % 37,9 % 100,0 % Fonte: Documento da Comissão de 11.12.2002 — Despesas do FEOGA-Garantia de 16.10.2001 a 15.10.2002 (AGRI/72/2002).

Percentagem das ajudas directas ligadas à BSE recebidas pela Alemanha, França, Itália e Reino Unido 76,9 %

Historial e justificação da criação do regime de identificação e registo dos bovinos

11. Alguns Estados-Membros instalaram regimes de identificação e registo de bovinos muito antes de 1992 por iniciativa própria. Estes regimes nacionais não garantiam a unicidade dos números de identificação, pelo que vários animais do mesmo Estado-Membro podiam ter o mesmo número de identificação. Inicialmente, estes regimes nacionais de identificação destinavam-se principalmente a dar resposta a preocupações de natureza veterinária, não contemplando especificamente objectivos de rastreabilidade.

12. Em 1992, a reforma da Política Agrícola Comum (PAC) aumentou sensivelmente as ajudas directas existentes, como o prémio especial aos bovinos machos e o prémio por vaca em aleitamento, tendo introduzido novas ajudas, como o prémio de dessazonalização (7) ou o prémio por extensificação (8). Nessa altura foi criado um novo regime de identificação e registo dos bovinos, a fim de possibilitar um controlo mais eficaz das despesas orçamentais e para evitar o pagamento indevido de prémios.

13. Assim, a reforma de 1992 previa a criação simultânea de um RIRB obrigatório (9) e do sistema integrado de gestão e controlo (SIGC), exigindo a realização de controlos cruzados (10) entre essas bases de dados para validação dos pagamentos directos efectuados. O RIRB deveria ter ficado operacional em 1 de Outubro de 1993 e as bases de dados do SIGC em 1 de Janeiro de 1997. A maior parte dos Estados-Membros não respeitou nenhum destes dois prazos.

14. Os problemas sanitários, nomeadamente a primeira crise de BSE em 1996, levaram o Conselho a rever as disposições aplicáveis em matéria de identificação e registo de bovinos, insistindo na possibilidade de identificar o rastro dos bovinos desde o nascimento até ao matadouro e, posteriormente, desde o matadouro até ao distribuidor. Por esse motivo, em 1997, o Conselho decidiu reforçar as disposições regulamentares e substituir a directiva por um regulamento (11) que previa três fases principais para alcançar o objectivo fixado. A partir de 1 de Janeiro de 1998, todos os bovinos nascidos, importados ou destinados a trocas intracomunitárias tiveram de ser identificados e registados. A partir de 31 de Dezembro de 1999, as bases de dados informatizadas plenamente operacionais deviam possibilitar identificar os bovinos desde o nascimento até ao abate ou morte. Finalmente, em 1 de Janeiro de 2000, tornou-se obrigatória a aplicação de um regime de rotulagem da carne de bovino.

15. Devido às dificuldades encontradas pelo Conselho e pelo Parlamento para definirem as normas de rotulagem e em consequência dos condicionalismos de ordem prática assinalados pelos distribuidores, a data limite de 1 de Janeiro de 2000, fixada para a aplicação de um regime de rotulagem obrigatória da carne de bovino, foi prorrogada até 1 de Janeiro de 2002 (12).

16. A introdução de novos prémios (prémio ao abate e pagamentos suplementares (13) no âmbito da reforma da Agenda 2000 levou a que as vacas leiteiras fossem elegíveis para uma ou várias ajudas directas. Em conformidade com a nova regulamentação de mercado, só os animais identificados e registados podem beneficiar dos pagamentos directos previstos (14).

17. Além disso, a identificação e o registo dos bovinos, bem como a rastreabilidade daí resultante, dizem respeito a todas as despesas relativas à carne de bovino (15), incluindo as despesas de armazenagem pública ou as restituições à exportação. Com efeito, a armazenagem pública ou as restituições só podem ser concedidas relativamente a carne de bovino e a produtos à base de carne de bovino que estejam rotulados de uma forma que permita estabelecer a relação com a identificação inicial do animal (16).

O que é o regime de identificação e registo dos bovinos?

18. Os principais elementos do regime são as marcas auriculares para identificação individual dos animais, os passaportes dos animais, os registos individuais mantidos em cada exploração e as bases de dados informatizadas criadas em cada Estado-Membro.

19. Todos os animais de uma exploração nascidos após 31 de Dezembro de 1997, ou destinados a trocas intracomunitárias após essa data, são identificados por uma marca aprovada pela autoridade competente colocada em cada orelha. As duas marcas auriculares têm o mesmo código de identificação única, que permite identificar cada animal individualmente, bem como a exploração onde este nasceu (ver fotografia 1).

20. As informações de base (17) constam dos passaportes, dos registos e das bases de dados informatizadas.

21. A partir de 1 de Janeiro de 1998, em relação a cada animal que deva ser identificado, a autoridade competente do Estado-Membro emite um passaporte nos 14 dias que se seguem à comunicação do nascimento ou, no caso de animais importados de países terceiros, nos 14 dias seguintes à comunicação da nova identificação. Sempre que um animal se desloque deve ser acompanhado do seu passaporte. Além de informações de base o passaporte fornece igualmente outras informações (18) (ver fotografia 2).

22. Todos os detentores de animais, com excepção dos transportadores, devem manter um registo actualizado (19).

23. As bases de dados informatizadas dos bovinos deveriam estar operacionais em todos os Estados-Membros em 31 de Dezembro de 1999, devendo incluir várias informações relativas aos animais e às exporações. Em relação a cada animal as bases de dados indicam o código de identificação, a data de nascimento, o sexo, a raça ou uma informação sobre a pelagem do animal, bem como o código de identificação da mãe (ou, no caso de um animal importado de um país terceiro, o número de identificação atribuído à entrada, que está relacionado com o número de identificação de origem), o número de identificação da exploração de nascimento, os números de identificação de todas as explorações que detiveram o animal, bem como as datas de todas as deslocações. As bases de dados indicam igualmente a data da morte ou do abate. No que se refere às explorações, as bases de dados indicam o nome e a morada do detentor, bem como um número de identificação que inclua, além do código do país, um código que não exceda doze caracteres.

24. As bases de dados devem permitir saber os números de identificação de todos os bovinos existentes numa exploração em qualquer momento, bem como a totalidade das deslocações de todos os bovinos desde o nascimento ou, no caso dos animais importados de países terceiros, desde a exploração de entrada (20) no Estado-Membro.

25. Para garantir a correcta execução do RIRB, a autoridade competente de cada Estado-Membro deve efectuar um número mínimo de controlos no local (21), a fim de controlar a identificação do conjunto dos animais da exploração. Estes controlos incluem um controlo físico para verificação das marcas auriculares, um controlo documental para garantir que o registo é devidamente preenchido e verificar a existência de documentos comprovativos das entradas e saídas, bem como um controlo relativo à obrigação de notificar todos os movimentos ao gestor da base de dados (nascimentos, mortes, compras, vendas, empréstimos). Os criadores a controlar são seleccionados após a realização de análises de riscos. A regulamentação aplicável estipula sanções proporcionais à gravidade das infracções constatadas (22). Na caixa 1 são resumidas as sanções a aplicar em função das infracções observadas. Se os requisitos aplicáveis em matéria de identificação e de registo não forem integralmente satisfeitos em relação a determinados animais, será imposta uma limitação aos movimentos desses animais, até que os requisitos sejam integralmente respeitados.Se o número de animais relativamente aos quais não sejam satisfeitos os requisitos de identificação e de registo exceder 20 %, serão impostas limitações às movimentações a todos os animais presentes na exploração.A falta de notificação de movimentos, de nascimentos ou de mortes dá igualmente origem a limitações aos movimentos de animais para ou a partir da exploração em questão.Se um ou vários animais não satisfizerem nenhuma des disposições aplicáveis em matéria de identificação e de registo, será imposta uma limitação aos movimentos de todos os animais para ou a partir da exploração em causa.Se o detentor de um animal não puder provar a identificação do animal no prazo de dois dias úteis, este deve ser imediatamente destruído sob a supervisão das autoridades veterinárias, sem que haja lugar à atribuição de qualquer compensação.

26. Os Estados-Membros que disponham de uma base de dados informatizada que a Comissão considere plenamente operacional podem estabelecer que o passaporte apenas deva ser emitido em relação aos movimentos de bovinos no Estado-Membro; nesse caso, apenas os bovinos destinados às trocas comerciais intracomunitárias devem dispor de um passaporte que contenha informações provenientes da base de dados informatizada (23). Os Estados-Membros podem igualmente reduzir o nível dos controlos no local de 10 % para 5 % (24), caso disponham de uma base de dados plenamente operacional que lhes permita efectuar controlos cruzados eficazes.

FUNÇÕES E OBRIGAÇÕES DOS DIFERENTES INTERVENIENTES NO RIRB DEFINIDAS PELA REGULAMENTAÇÃO

O Conselho e o Parlamento Europeu

27. Em matéria de protecção da saúde pública (25), o Conselho e o Parlamento Europeu adoptam os regulamentos de base após proposta da Comissão. No que se refere às questões agrícolas, o Conselho aprova os regulamentos ou as directivas propostos pela Comissão, após consulta ao Parlamento Europeu.

A Comissão

28. O Regulamento de base (CE) n.o 1760/2000 prevê (26) que a Comissão seja assistida por um comité de gestão composto por representantes dos Estados-Membros [Comité do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (27)] para adoptar as medidas necessárias à aplicação do RIRB, em particular as disposições relativas às marcas auriculares, ao passaporte, ao registo, aos controlos mínimos a realizar, à aplicação de sanções administrativas e às disposições transitórias. Além disso, o regulamento de base (28) especifica igualmente que os peritos da Comissão conjuntamente com as autoridades competentes devem, por um lado, verificar que os Estados-Membros cumprem as disposições regulamentares e, por outro, efectuam controlos no local para verificarem que os controlos são realizados de acordo com a regulamentação em vigor. Neste âmbito, a Comissão é assistida pelo Comité Permanente da Cadeia Alimentar e da Saúde Animal (29). Sempre que considere que o resultado dos controlos o justifica, a Comissão examina a situação no seio desse comité e pode adoptar as decisões necessárias. Está igualmente previsto que a Comissão acompanhe a evolução da situação, podendo, se for caso disso, alterar ou revogar as decisões.

Os Estados-Membros

29. Compete a cada Estado-Membro aplicar um regime de identificação e registo de bovinos em conformidade com as disposições regulamentares. Os Estados-Membros definem e gerem as marcas auriculares; definem igualmente o formato dos registos das explorações e emitem os passaportes dos bovinos.

30. Para efeitos de actualização da sua base de dados nacional, os Estados-Membros definem os procedimentos de declaração dos movimentos dos bovinos. Estes procedimentos são quer manuais (formulários de notificação) quer automatizados (transferência de ficheiros, ligações internet, etc.).

31. Os Estados-Membros devem igualmente efectuar controlos junto dos detentores de bovinos e elaborar um relatório anual sobre os resultados dos controlos, que deve ser apresentado à Comissão.

Os diferentes detentores de bovinos

32. É detentor de bovinos qualquer pessoa singular ou colectiva responsável pelos animais, a título permanente ou provisório, incluindo durante o transporte ou no mercado. Todos os detentores, com excepção dos transportadores, assinalam à autoridade competente todas as entradas e saídas, bem como todos os nascimentos e mortes. Os detentores mantêm igualmente um registo actualizado, preenchem os passaportes e colocam as marcas auriculares aquando do nascimento e, em caso de perda das mesmas, efectuam uma nova colocação dessas marcas (30).

CONSTATAÇÕES RELATIVAS À CONCEPÇÃO DO REGIME AO NÍVEL COMUNITÁRIO

Introdução

33. É necessário que a regulamentação adoptada em matéria de identificação e registo dos bovinos seja adequada aos objectivos que se pretendem alcançar. Se o objectivo é poder acompanhar todas as deslocações de bovinos no território da União Europeia, então a regulamentação deve estar adaptada a esse objectivo.

34. A regulamentação de base relativa à identificação e registo de bovinos é geral e confere aos Estados-Membros a responsabilidade pela aplicação do regime de identificação e registo de bovinos no seu território. A Comissão adoptou medidas de aplicação respeitantes às marcas auriculares, aos passaportes, aos registos, aos controlos (31) e às sanções (32), mas não em relação às bases de dados informatizadas.

A regulamentação não prevê intercâmbios entre bases de dados

35. A regulamentação comunitária prevê as medidas necessárias aos controlos veterinários e zootécnicos. O Regulamento (CE) n.o 1760/2000 estipula que os Estados-Membros devem tomar as medidas necessárias para que as bases de dados informatizadas nacionais fiquem plenamente operacionais o mais rapidamente possível. Tendo consciência do que estava em jogo e de que o pretendido acompanhamento dos animais implicava a criação de um procedimento transparente de intercâmbio de dados entre os Estados-Membros ao nível das informações sobre os animais e as respectivas deslocações, a Comissão redigiu uma proposta nesse sentido. O Conselho não deu seguimento a esta proposta. A regulamentação adoptada em Julho de 2000 não prevê o intercâmbio de dados entre as diferentes bases de dados nacionais, mas apenas procedimentos de assistência mútua entre os Estados-Membros. O sistema ANIMO permite que os Estados-Membros comuniquem entre si informações sobre os lotes de animais que são objecto de trocas comerciais. No entanto, o sistema não permite obter informações sobre a identificação dos animais que constituem os lotes. Como consequência, não há uma comunicação sistemática entre os Estados-Membros de informações relativas à situação sanitária dos animais que são objecto de trocas comerciais ou quanto à sua elegibilidade para efeitos dos prémios.

36. De qualquer forma, o intercâmbio de informações entre as diferentes bases de dados nacionais fica comprometido, logo à partida, pelo facto de os formatos dos dados não serem iguais nos vários Estados-Membros. Na falta de um mecanismo de intercâmbio de dados entre bases de dados, é possível efectuar o acompanhamento dos movimentos dos bovinos através do controlo da devolução dos passaportes dos animais comercializados. No entanto, este mecanismo de devolução dos passaportes não funciona (ver alínea c) do ponto 38).

37. Actualmente, a Comissão não dispõe de nenhuma descrição pormenorizada do acompanhamento da totalidade dos movimentos de bovinos, nem de nenhum estudo que analise o seu funcionamento no âmbito do RIRB. Não dispondo de um mecanismo de intercâmbio de dados entre as bases nacionais, a Comissão não pode garantir que o regime permite, pelo menos teoricamente, acompanhar de forma eficaz todos os movimentos de bovinos no território comunitário.

A regulamentação comunitária não é suficientemente precisa

38. A regulamentação em vigor apresenta determinadas imprecisões ou incoerências, que dão origem a tratamentos diferenciados consoante os Estados-Membros ou até a erros. a) Inadequação das obrigações em matéria de registo dos detentores de animais Todos os detentores de bovinos, com excepção dos transportadores, devem manter um registo actualizado, com formato manual ou informático, que inclua menções obrigatórias. As modalidades de preenchimento do registo não se adaptam às características das actividades dos diferentes detentores de animais. As características próprias de certas categorias de detentores, como os negociantes de gado, os centros de agrupamento ou os matadouros deverão poder ser tidas em conta (33). Assim, devido ao grande número de movimentos, um negociante de gado ou um gestor de um centro de agrupamento não podem registar todas as informações relativas à identificação individual de todos os animais num registo clássico. As práticas profissionais desses detentores não são compatíveis com as actuais exigências em matéria de preenchimento de um registo. Ao nível dos matadouros, verificam-se limitações similares. b) A noção de detentor de bovinos é interpretada de forma diferente A legislação definiu o detentor como qualquer pessoa singular ou colectiva responsável pelos animais, a título permanente ou provisório, nomeadamente durante o transporte ou no mercado. Esta definição lata destina-se a incluir todas as categorias de operadores que têm a seu cargo os bovinos desde o seu nascimento ou entrada na União Europeia até à sua morte ou saída da União Europeia. Por vezes, os Estados-Membros adoptaram uma interpretação diferente da noção de detentor. A França integrou os centros de agrupamento de animais e de eliminação de carcaças no regime de identificação e registo de bovinos, contrariamente ao que sucede nos três outros Estados-Membros visitados. c) Os passaportes dos animais mortos ou dos animais que se deslocam para um outro Estado-Membro e para os quais é emitido um novo passaporte, nem sempre são anulados Nos Estados-Membros visitados, o passaporte é utilizado para a totalidade dos movimentos dos bovinos. A regulamentação prevê que, em caso de morte de um animal, o passaporte seja restituído pelo detentor à autoridade competente o mais tardar sete dias após a morte do animal. Se este for enviado ao matadouro, o gestor do matadouro é responsável pela restituição do passaporte à autoridade competente. Os mecanismos de devolução dos passaportes não existem ou não são eficazes. Não foram definidas modalidades de execução pormenorizadas relativamente à devolução dos passaportes e ao controlo dessa devolução. Além disso, não foi criado nenhum procedimento de anulação desses passaportes. Os passaportes que não sejam anulados poderão ser utilizados de novo indevidamente, uma vez que não existe uma troca sistemática de informações entre os Estados-Membros e devido à indefinição da regulamentação, tanto ao nível dos procedimentos como dos controlos e das eventuais sanções. No que se refere aos bovinos provenientes de outros Estados-Membros, não está previsto qualquer procedimento de informação acerca dos bovinos integrados nas bases de dados nacionais se o passaporte não for emitido de novo nos Estados-Membros de destino. Aliás, se o passaporte for emitido de novo, os procedimentos de devolução do antigo passaporte ao Estado-Membro de origem não existem ou são ineficazes. d) Nem sempre é fácil estabelecer a relação com o país ou a exploração de origem. Em relação aos animais provenientes de países terceiros, o regime em vigor baseia-se na identificação dos bovinos efectuada na primeira exploração de destino e, por conseguinte, numa «mudança de nacionalidade» à entrada, o que nem sempre permite estabelecer a relação com o país ou a exploração de origem.

39. As opções previstas pela regulamentação comunitária complicam desnecessariamente o regime: a) Movimentos no interior de um Estado-Membro com ou sem passaporte Os Estados-Membros que disponham de uma base de dados informatizada, que a Comissão tenha considerado plenamente operacional o mais tardar em 31 de Dezembro de 1999, podem decidir se os passaportes são necessários para os movimentos internos no Estado-Membro ou não. Nos Estados-Membros visitados, o Tribunal verificou que os testes efectuados antes da emissão do passaporte de um animal, embora de qualidade variável, permitem filtrar as informações introduzidas nas bases de dados e, desta forma, aumentar o seu grau de fiabilidade. A regulamentação (34) permite que os Estados-Membros optem pela supressão dos passaportes nos movimentos internos. Nesse caso, convém garantir que os controlos efectuados permitem assegurar um grau de fiabilidade suficiente dos dados constantes das bases de dados. b) O tamanho dos números de identificação dos bovinos é variável (2 letras que identificam o Estado-Membro seguidas de 12 algarismos no máximo) No que se refere às trocas comerciais de animais, a ausência de códigos normalizados para as marcas auriculares cria problemas de gestão em determinados Estados-Membros. A França, por exemplo, que utiliza apenas 10 algarismos, cria números virtuais para poder integrar na base de dados os animais provenientes de outros Estados-Membros. Uma normalização mais rigorosa dos números de identificação permitiria o registo automático dos movimentos de bovinos entre Estados-Membros. A utilização de códigos de identificação compatíveis ou normalizados possibilitaria um registo eficiente e preciso dos dados.

A Comissão não está mandatada para aprovar as modalidades de execução das bases de dados nacionais

40. Contrariamente ao que foi previsto para os outros elementos do regime (marcas auriculares, passaportes, registos, controlos no local, sanções administrativas e medidas transitórias), a Comissão não é competente (35) para adoptar as disposições de aplicação relativas à criação e ao controlo das diferentes bases de dados nacionais (36) (ver ponto 28). Esta grave deficiência do regime permite compreender as diferenças verificadas nos Estados-Membros visitados, dado que cada Estado-Membro criou a sua própria base de dados, que funciona segundo critérios livremente estabelecidos por cada um deles (ver quadro 4). Quadro 4 Síntese das constatações efectuadas pelo Tribunal de Contas por ocasião dos controlos realizados no primeiro semestre de 2002 (37) Satisfatório Suficiente Insuficiente Fonte: Tribunal de Contas. Estados-Membros Marcas auriculares Registos das explorações Passaportes Bases de dados informatizadas Formato das marcas auriculares Unicidade das marcas auriculares e marcação de todos os bovinos Qualidade das marcas auriculares Formato de registo que inclua a totalidade das informações exigidas Registos utilizados pelos criadores de gado Registos utilizados pelos matadouros, grossistas e negociantes de gado Formato dos passaportes Fiabilidade dos passaportes Acompanhamento dos passaportes de bovinos comercializados entre Estados-Membros Qualidade das informações constantes das notificações de movimentos para controlo dos fluxos Tratamento das notificações dos movimentos Mecanismo de detecção das anomalias relativas aos movimentos Gestão das anomalias relativas aos movimentos Sincronização das bases de dados locais com a base nacional Gestão das trocas comerciais intra-comunitárias Qualidade das informações constantes das bases de dados Alemanha França Itália Reino Unido (Grã-Bretanha) não avaliado

Estados-Membros Nível de participação dos diferentes detentores Controlos no local Criadores de gado Negociantes de gado e grossistas Matadouros Taxa de controlo Método de selecção Aplicação de sanções Alemanha - Baviera Alemanha - Saxónia França Itália Reino Unido (Grã-Bretanha)

41. O regulamento de base (38) só reconhece competência à Comissão para determinar se as bases de dados são plenamente operacionais (39). Este reconhecimento permite que os Estados-Membros suprimam a utilização dos passaportes nos movimentos de bovinos no território nacional (ver ponto 39). No entanto, a regulamentação comunitária não define as condições deste reconhecimento por parte da Comissão. Este vazio jurídico explica a profunda evolução da gestão deste procedimento de reconhecimento por parte da Comissão (ver pontos 55-62).

Os regulamentos da Comissão em matéria de controlos no local e de sanções podem ser melhorados

42. A regulamentação aplicável ao RIRB define um dispositivo de controlo no local, bem como um sistema de sanções específicas. Os controlos no local destinam-se a verificar se a aplicação e o funcionamento de todos os elementos do RIRB são satisfatórios. A regulamentação comunitária prevê sanções financeiras indirectas para os detentores de bovinos unicamente em caso de infracções graves, para as quais está previsto o abate do animal sem qualquer tipo de indemnização. Em relação a todos os outros casos, apenas são impostas limitações aos movimentos dos bovinos. Estas limitações dos movimentos impossibilitam a compra ou a venda dos bovinos, o que pode perturbar grandemente a actividade económica do proprietário da exploração em causa. As sanções comunitárias previstas pelos regulamentos são aplicadas de forma diferente nos quatro Estados-Membros visitados.

43. As constatações efectuadas nos quatro Estados-Membros visitados revelam que, à data da auditoria, o dispositivo de controlo no local e o mecanismo de sanções funcionavam de forma desigual. Na caixa 2 são apresentados alguns exemplos de funcionamentos considerados insatisfatórios. Em Itália, os controlos de identificação eram efectuados pelos veterinários em simultâneo com os controlos sanitários. Durante estes controlos, os aspectos sanitários tinham prioridade sobre os aspectos técnicos e administrativos próprios da identificação. Os relatórios de controlo não referiam quaisquer informações específicas do controlo de identificação. Devido ao reduzido número de infracções assinaladas, o número de sanções era igualmente muito reduzido.Na Alemanha não existia um procedimento de acompanhamento de anomalias. Os relatórios de controlo não eram suficientemente pormenorizados.Na Grã-Bretanha, os responsáveis pelos controlos não utilizavam listas de anomalias relativas aos movimentos para orientar melhor os seus controlos.Em França, as inspecções efectuadas nos matadouros ou nos centros de agrupamento não davam origem à elaboração de um relatório de controlo de identificação. Em relação ao número de anomalias detectadas, o número de sanções era bastante reduzido.

44. O dispositivo de controlo, incluindo a análise de riscos, o mecanismo de sanções e as estatísticas de controlo, adaptava-se bem ao controlo dos criadores de gado antes da criação das bases de dados nacionais. No entanto, este dispositivo não está devidamente orientado para as necessidades de controlo dos outros detentores, como os negociantes de gado, os mercados, os centros de agrupamento e os matadouros (ver caixa 3). O dispositivo clássico de controlo no local visa controlar os animais existentes na exploração, verificar a sua identificação, garantir que o registo é devidamente mantido e comprovar a conformidade dos passaportes. Este controlo destina-se igualmente a verificar os movimentos nos últimos 12 meses. Este dispositivo adapta-se bem aos criadores de gado. Os dispositivos clássicos de controlo eram difíceis de aplicar quando era necessário efectuar um controlo de identificação num matadouro, num negociante de gado ou num centro de recolha, devido ao grande número de animais e à quantidade de movimentos registados por esses diferentes detentores.

45. Além disso, este dispositivo de controlo não foi adaptado para ter em conta as informações disponíveis após a criação das bases de dados, bem como a possibilidade de realizar controlos no local mais eficazes utilizando as listas de anomalias detectadas pelas bases de dados, como os registos em duplicado, os atrasos de notificação, as taxas de substituição de marcas auriculares, etc. Finalmente, o teor dos controlos no local não está definido. Em Itália, a taxa de controlo no local ultrapassa os 20 %, porque os controlos sanitários obrigatórios de profilaxia são sistematicamente contabilizados como controlos de identificação. Estes controlos não abordam de forma sistemática a totalidade dos aspectos técnicos ou administrativos ligados à identificação.

46. A regulamentação comunitária autoriza que os controlos no local do RIRB possam ser efectuados conjuntamente com outras inspecções, nomeadamente as que são efectuadas no âmbito do SIGC. Do ponto de vista dos criadores de gado, estes dois regulamentos são muito semelhantes. A existência de dois regulamentos específicos que apresentam algumas diferenças dá origem a problemas de interpretação e de logística no terreno (ver caixa 4). Os agricultores não efectuavam forçosamente uma distinção entre os controlos de identificação e os controlos relativos aos prémios. Assim, a verificação dos prazos de notificação ou dos stocks de marcas auriculares era efectuada no âmbito dos controlos de identificação, mas estes elementos não eram objecto de controlo no âmbito dos controlos relativos ao SIGC.As anomalias detectadas em matéria de identificação não eram sistematicamente indicadas nos relatórios referentes aos controlos relativos aos prémios, embora o fossem no que se refere aos controlos de identificação.

CONSTATAÇÕES RELATIVAS À GESTÃO DO REGIME AO NÍVEL COMUNITÁRIO

Ausência de regras específicas referentes à gestão das bases de dados nacionais

47. Uma vez que nenhuma regra especifica o modo de gestão das bases de dados, estas revestem um carácter muito diferente consoante os Estados-Membros. Não foi prevista qualquer orientação da Comissão durante a fase de instalação das bases de dados nos Estados-Membros. Cada Estado-Membro desenvolveu a sua própria base de dados, tendo suportado uma parte importante dos custos de concepção e de desenvolvimento (40) (o Reino Unido desenvolveu dois regimes independentes, ver ponto 62). As bases de dados não foram desenvolvidas segundo um esquema comum de funcionamento aprovado ao nível europeu e os procedimentos de tratamento dos dados não foram harmonizados.

48. Mais precisamente, a situação caracteriza-se pela ausência de definição das noções de base e de regras de gestão uniformes, bem como pela falta de um formato de intercâmbio de dados e de indicadores de qualidade.

49. Estas noções de base incluem, por exemplo, as informações mínimas que devem ser prestadas pelos detentores nas notificações dos movimentos ou a determinação exaustiva dos detentores de bovinos. Em certos casos, os detentores intermédios não efectuam qualquer notificação, pelo que a rastreabilidade dos animais em questão não é total.

50. A ausência de regras de gestão uniformes significa que os testes de plausibilidade são diferentes de uma base de dados para outra e que as anomalias relativas aos movimentos não abrangem as mesmas realidades. Por conseguinte, a fiabilidade das informações que constam das bases de dados é muito variável. A caixa 5 ilustra a situação heterogénea verificada em 2002 nos Estados-Membros. Para controlar as informações que constam das bases de dados, os Estados-Membros definiram anomalias que são detectadas automaticamente pelo regime. Nos quatro Estados-Membros visitados, os tipos de anomalias de movimentos definidos eram cinco em Itália, embora fossem 55 na Alemanha, oito na Grã-Bretanha e 35 em França.Alguns exemplos de anomalias de movimento são: saídas da exploração que não foram objecto de qualquer registo de entrada por parte de outro detentor (agricultor, negociante de gado, matadouro, etc.), data de saída da exploração posterior à data de entrada na exploração seguinte, diferenças entre a data de saída registada por um detentor e a data de entrada registada pelo detentor seguinte. Este último exemplo, pode ser indício da falta de registo de um movimento intermédio e, por conseguinte, de uma perda da rastreabilidade durante um movimento.As regras de gestão relativas ao mesmo tipo de anomalia variavam muito consoante os Estados-Membros. Assim, quando um detentor não declarava a «entrada» de um animal cuja «saída» tinha sido declarada por um outro detentor, o regime alemão gerava uma anomalia se o intervalo fosse de dois dias, o regime françês gerava uma anomalia para um intervalo de 30 dias, enquanto que os regimes italiano e britânico não previam este tipo de anomalia. Por conseguinte, para estas duas bases de dados, não existia um sistema automático de controlo dos animais «perdidos».Em 1 de Janeiro de 2002, a base de dados italiana incluía 2 305 076 animais «perdidos». Estes animais tinham sido notificados por um detentor como tendo «saído» vivos, mas não tinham sido objecto de qualquer notificação de entrada por parte de outro detentor. As causas desta situação devem procurar-se, quer ao nível da ausência de notificação ou de erros na sua realização, quer ao nível dos erros de introdução de dados ou de outros erros informáticos. Na Grã-Bretanha, o mesmo tipo de situação levou as autoridades a criarem o «long dead programme», que permitiu eliminar as anomalias relacionadas com animais considerados mortos.Finalmente, quando um animal estava registado por dois detentores em simultâneo, os regimes alemão e britânico geravam uma anomalia desde o primeiro dia de sobreposição, enquanto que o regime françês gerava uma anomalia caso a sobreposição fosse de 15 dias e o regime italiano não previa esta anomalia.

51. Os Estados-Membros definiram poucos indicadores de qualidade das bases de dados nacionais. Não foi criado qualquer limiar de anomalias adequado. Além disso, os painéis de avaliação ou não existiam ou estavam ainda em fase de desenvolvimento.

52. A ausência de definição de um formato de intercâmbio de dados compatível entre as bases de dados nacionais impede o acompanhamento integral dos bovinos que se deslocam de um Estado-Membro para outro.

53. O cumprimento dos prazos de notificação é essencial para uma rastreabilidade eficiente em tempo real. Os Estados-Membros não são obrigados a analisar esses dados, nem a comunicá-los à Comissão. A análise das informações comunicadas ao Tribunal revelou grandes disparidades dos prazos de notificação, ao nível do tipo de movimentos e dos Estados-Membros (ver ilustração 4).

54. Durante a fase de criação das bases de dados, a Comissão não prestou assistência nem aconselhamento aos Estados-Membros que o solicitaram. Assim, na fase de concepção do regime, a Grã-Bretanha solicitou a assistência da Comissão, tendo esta sido recusada.

Ausência de critérios de reconhecimento do carácter plenamente operacional das bases de dados

55. A Comissão emite um juízo (41) sobre o carácter plenamente operacional das bases de dados nacionais antes de um Estado-Membro prescindir dos passaportes para os movimentos dos bovinos no seu território nacional (ver ponto 26). Para efectuar este reconhecimento do carácter plenamente operacional das bases de dados, a Comissão baseia-se na análise das respostas dadas pelos Estados-Membros a um questionário e numa visita no local de dois dias, realizada nos Estados-Membros que a solicitem. A visita tem como objectivo a apresentação do funcionamento da base de dados. Posteriormente, a Comissão publica a decisão de reconhecimento do carácter plenamente operacional da base de dados nacional. Na caixa 6, são apresentados alguns exemplos de condições que constam das decisões de reconhecimento do carácter operacional das bases de dados tomadas pela Comissão. A Comissão introduziu muitas vezes condições que devem ser respeitadas pelo Estado-Membro, para que a sua base de dados seja inteiramente fiável. No caso do reconhecimento da base de dados luxemburguesa, a Comissão assinalou duas deficiências, nomeadamente que a autoridade competente não podia corrigir rapidamente os erros ou as lacunas e que o prazo de notificação dos movimentos, nascimentos e mortes era superior a sete dias.A Comissão referiu estas mesmas deficiências em relação à Dinamarca. Além disso, a autenticação dos passaportes não era assegurada e o regime dos prémios não era notificado.Relativamente à Bélgica, nem todos os tipos de movimentos eram registados na base de dados e a autoridade competente não podia corrigir rapidamente os erros ou as lacunas.Nos Países Baixos a autoridade competente não podia corrigir rapidamente os erros ou as lacunas, o prazo da notificação dos movimentos, nascimentos e mortes era superior a sete dias e as disposições do Regulamento (CE) n.o 2630/97 não eram aplicadas correctamente.No caso da Áustria, nem todos os movimentos de animais eram registados, os erros eram corrigidos tardiamente e a legislação nacional em matéria de prazos de notificação dos movimentos não era respeitada.Quanto à Suécia, nem os abates nem os movimentos para os centros de eliminação de carcaças eram notificados. Os erros eram corrigidos tardiamente e nem todas as disposições aplicáveis em matéria da nova identificação de bovinos em caso de perda das marcas auriculares eram respeitadas. Os prazos de notificação dos movimentos também não eram cumpridos.Na Irlanda do Norte, as autoridades foram convidadas a tomar as medidas necessárias para melhorar a fiabilidade do registo dos dados e para melhorar os procedimentos ligados à substituição das marcas auriculares, nomeadamente os prazos de distribuição e a rastreabilidade. Deviam igualmente melhorar o procedimento de autenticação e de validação dos passaportes.Em França, as autoridades foram convidadas a reduzir para sete dias o prazo de notificação dos movimentos, dos nascimentos e das mortes, bem como a registar todos os movimentos de animais e a corrigir rapidamente qualquer erro ou lacuna detectados durante os controlos no local.

56. As condições constantes das decisões da Comissão que reconhecem o carácter plenamente operacional das bases de dados, bem como as constatações efectuadas pelo Serviço Alimentar e Veterinário e pela Direcção-Geral da Agricultura em matéria de identificação e registo dos bovinos, não garantiam que o regime em vigor permitia verificar as condições exigidas pela regulamentação em matéria de prazos de notificação, de ausência de notificação ou ainda de sanções.

57. A decisão de reconhecimento do carácter operacional de uma base de dados destinava-se apenas a afirmar que essa base estava plenamente operacional do ponto de vista técnico. Segundo a Comissão, esse reconhecimento limita-se unicamente à validação da concepção do regime criado por um Estado-Membro. Aliás, a Comissão não avaliou o funcionamento propriamente dito com base em regras de gestão precisas ou em indicadores de qualidade previamente definidos. Porém, o funcionamento prático e a fiabilidade final da base de dados dependem dos detentores, que a devem alimentar de forma exaustiva e assegurar a sua rápida actualização.

58. Além disso, todas as decisões de reconhecimento do carácter operacional incluem condições suspensivas ligadas ao compromisso formal por parte dos Estados-Membros em questão de porem em prática, antes da data de início do reconhecimento oficial, um certo número de medidas de melhoria do funcionamento das bases de dados. A partir de 2001, a Comissão começou a efectuar um acompanhamento sistemático da aplicação efectiva das recomendações formuladas.

59. Desde 2001 o Serviço Alimentar e Veterinário realizou várias missões de controlo no âmbito da rastreabilidade, cujos resultados são tidos em conta na avaliação da concepção e do funcionamento das bases de dados. Embora esta medida tenha sido adoptada, o mesmo não sucedia durante as primeiras avaliações do carácter operacional das bases de dados. Estes controlos aprofundados servem, assim, de base à avaliação do carácter operacional das bases de dados. Desta forma, a Comissão atribui uma maior importância ao procedimento de reconhecimento das bases de dados e ao papel que ela própria pode desempenhar nessa matéria.

60. No início de 2004, as bases de dados de nove Estados-Membros e a da Irlanda do Norte foram reconhecidas pela Comissão nas datas indicadas no quadro 5. Quadro 5 Datas das decisões de reconhecimento por parte da Comissão do carácter plenamente operacional das bases de dados Estado-Membro (ou região) Decisão Data da decisão Data efectiva do reconhecimento Finlândia 1999/317/CE 28 de Abril de 1999 1 de Maio de 1999 Luxemburgo 1999/375/CE 19 de Maio de 1999 1 de Agosto de 1999 Dinamarca 1999/376/CE 19 de Maio de 1999 1 de Outubro de 1999 Bélgica 1999/377/CE 19 de Maio de 1999 1 de Julho de 1999 Países Baixos 1999/546/CE 13 de Julho de 1999 1 de Outubro de 1999 Áustria 1999/571/CE 28 de Julho de 1999 1 de Outubro de 1999 Suécia 1999/693/CE 5 de Outubro de 1999 1 de Novembro de 1999 Reino Unido (Irlanda do Norte) 1999/696/CE 11 de Outubro de 1999 1 de Novembro de 1999 França 2001/399/CE 7 de Maio de 2001 2 de Setembro de 2001 Alemanha 2002/67/CE 28 de Janeiro de 2002 Não indicada

61. No início de 2004, não tinham ainda sido reconhecidas as bases de dados de seis Estados-Membros. Trata-se da Grécia, de Espanha, da Irlanda, da Itália, de Portugal e do Reino Unido (Grã-Bretanha). A situação é apresentada pormenorizadamente na caixa 7. No caso de Portugal, os serviços da Comissão mantêm suspenso o projecto de decisão de reconhecimento desde a data da sua visita realizada em 19 de Outubro de 2000, devido às deficiências constatadas no local pelos inspectores da DG SANCO.As autoridades espanholas enviaram o questionário à Comissão em 24 de Julho de 2001, tendo afirmado estar prontas para receber a visita da Comissão para reconhecimento oficial da base de dados. No entanto, pretenderam que a data adoptada para reconhecimento efectivo fosse a data de envio do questionário à Comissão. Desde 2002 que a taxa de controlo no local foi reduzida para 5 %.A Comissão visitou a Grã-Bretanha em 20 e 21 de Novembro de 2001. Fora elaborado um projecto de decisão que propunha a data de 1 de Abril de 2002 como data de entrada em vigor. No entanto, também neste caso, os serviços da Comissão mantêm suspensa a decisão desde essa data, devido às deficiências constatadas no local.Numa carta de 23 de Janeiro de 2002, as autoridades irlandesas informavam simplesmente a Comissão de que a sua base de dados estava plenamente operacional e que, por esse motivo, reduziam a taxa de controlos no local de 10 % para 5 %.No que se refere à Itália, a Comissão recebeu em 28 de Fevereiro de 2002 o questionário normalizado preenchido. As autoridades italianas afirmavam estar prontas para receber a visita da Comissão para o reconhecimento oficial da base de dados.Numa carta de 24 de Julho de 2001, as autoridades gregas comunicaram à Comissão o plano de instalação da base de dados, cuja entrada em funcionamento estava prevista para Junho de 2002.

62. Em relação a determinados Estados-Membros (Portugal e Reino Unido), os serviços da Comissão mantêm suspenso o projecto de decisão de reconhecimento. Estes atrasos do processo de decisão prejudicam os Estados-Membros em questão. Além disso, dois Estados-Membros (Espanha e Irlanda) utilizaram as vantagens do reconhecimento, na ausência de qualquer decisão formal da comissão, reduzindo a sua taxa de controlo de 10 % para 5 %.

63. O Reino Unido aplicou duas bases de dados separadas, a saber uma na Grã-Bretanha e outra na Irlanda do Norte (42). Estas duas bases de dados não são compatíveis, como se pode ver pelo insucesso dos trabalhos de reconciliação dos movimentos de bovinos entre as duas bases de dados, que foram realizados pela autoridade competente a pedido do Tribunal. Os dados disponíveis não permitiam efectuar o acompanhamento dos animais comercializados entre a Irlanda do Norte e a Grã-Bretanha. Além disso, os veterinários utilizavam uma outra base de dados, o que não está conforme com os objectivos da regulamentação (43).

64. A Comissão reconheceu a base de dados da Irlanda do Norte como estando plenamente operacional a partir de 1 de Novembro de 1999. A criação no Reino Unido de duas bases de dados separadas e o reconhecimento individual de uma delas pela Comissão não estão em conformidade com a regulamentação comunitária. A incompatibilidade das duas bases de dados não permite que estas sejam equiparadas, em termos funcionais, a uma base única.

Supervisão exercida pela Comissão

65. Até 1999, a Direcção-Geral da Agricultura era competente em matéria de identificação e de registo. A partir dessa data, essas competências foram transferidas para a Direcção-Geral da Saúde e Protecção dos Consumidores (44). No entanto, o controlo e o pagamento dos prémios «animais» são da competência da Direcção-Geral da Agricultura (SIGC). Desde 1999 que os prémios «animais» só podem ser pagos relativamente aos bovinos identificados e registados correctamente a nível do RIRB (45). Assim, as duas direcções-gerais são forçadas a garantir a supervisão do RIRB. A regulamentação relativa ao SIGC, como a que é aplicável ao RIRB, permite que os Estados-Membros reduzam a taxa mínima de controlos no local de 10 % para 5 % sempre que se encontre em funcionamento, há pelo menos um ano, uma base de dados nacional plenamente operacional, que permita proceder a verificações cruzadas e eficazes no âmbito do SIGC (46).

66. A Direcção-Geral da Saúde e da Protecção dos Consumidores é responsável pelo procedimento de reconhecimento do carácter plenamente operacional das bases de dados nacionais (ver pontos 55-62) e do acompanhamento da estatística dos controlos no local relativos ao RIRB que os Estados-Membros devem elaborar (ver ponto 46).

67. O Serviço Alimentar e Veterinário (SAV), que faz parte da Direcção-Geral da Saúde e da Protecção dos Consumidores, procede ao acompanhamento normal do RIRB. No início de 2002, o Serviço Alimentar e Veterinário iniciou uma série de missões nos Estados-Membros para avaliar a realização dos controlos relativos à rastreabilidade da carne de bovino e dos produtos à base de carne de bovino. Durante estas missões, é analisada a totalidade da cadeia desde o local onde os animais são criados até aos locais de venda. Os relatórios que apresentam as observações e as recomendações são objecto de um procedimento contraditório com os Estados-Membros e o relatório final é publicado no sítio internet da Comissão. No âmbito destes trabalhos, o Serviço Alimentar e Veterinário visita os quinze Estados-Membros durante um período de 12 meses.

68. A Direcção-Geral da Agricultura intervém ao nível dos Estados-Membros no âmbito do apuramento das contas. Para esse efeito, deve avaliar a fiabilidade das informações constantes das bases de dados dos bovinos e os procedimentos de intercâmbio de informações entre os serviços de controlo nacionais, após os controlos no local realizados no âmbito do RIRB. As constatações efectuadas pela Direcção-Geral da Agricultura durante as missões relativas ao apuramento das contas podem assinalar dificuldades na realização dos controlos cruzados entre os dados provenientes dos pedidos de pagamento de prémio e os dados constantes das bases de dados do RIRB, bem como atrasos na notificação dos movimentos, uma manutenção não satisfatória dos registos das explorações ou deficiências relativas ao sistema de validação dos passaportes. Podem igualmente ser detectadas negligências na organização dos controlos de identificação, como a ausência de controlos de detentores que não aqueles que apresentam os pedidos de pagamento de prémio ou a falta de comunicação dos resultados dos controlos entre os serviços responsáveis pela gestão dos prémios e os serviços responsáveis pela identificação.

69. A coordenação dos trabalhos dos diferentes intervenientes da Comissão nos Estados-Membros tem melhorado ao longo dos anos. No entanto, uma vez que não existem indicadores de qualidade quantificados que sejam utilizados por todos os intervenientes, estes não dispõem de instrumentos para avaliar se as bases de dados nacionais são aceitáveis ou não.

70. As estatísticas dos controlos no local relativos ao RIRB elaboradas pelos Estados-Membros, além de apresentarem as deficiências indicadas nos pontos 44 e 92, não são analisadas nem utilizadas como instrumento de orientação pela Comissão (ver quadro 6). Quadro 6 Resultados dos controlos no local realizados relativamente ao exercício de 2000 no âmbito do regime de identificação e registo de bovinos Descritivo Decisão DK D EL E F IRL I L NL A P FIN S UK GB Irlanda do Norte Número total de explorações registadas 50 666 35 667 249 966 211 490 334 008 138 263 234 257 1 882 - 105 943 93 684 31 540 35 671 108 658 31 533 Número total de explorações controladas 9 595 2 097 19 181 18 960 22 854 26 997 61 465 276 3 068 12 647 7 649 1 594 3 409 7 500 1 138 % 19 % 6 % 8 % 9 % 7 % 20 % 26 % 15 % - 12 % 8 % 5 % 10 % 7 % 4 % Número total de bovinos registados no início do período 3 010 799 1 977 581 11 139 070 6 833 668 21 000 000 7 569 735 - 201 859 - 2 154 667 1 202 200 1 065 932 1 732 839 6 896 759 1 664 169 Número total de bovinos controlados 757 990 179 238 1 178 221 783 925 1 587 594 996 917 1 928 147 46 402 337 480 480 377 110 699 80 897 233 251 608 202 29 083 % 25 % 9 % 11 % 11 % 8 % 13 % - 23 % - 22 % 9 % 8 % 13 % 9 % 2 % Número de infracções verificadas 530 9 583 10 800 28 088 292 370 2 183 8 737 130 - - 16 229 2 121 14 124 51 314 3 390 Sanções impostas 220 37 - 331 393 - 873 10 - 677 9 90 34 683 - % 42 % 0 % - 1 % 0 % 10 % 8 % - 4 % 0 % 1 % 68 % - Número de animais destruídos 7 - - - 93 - - 4 - - 59 - - 48 - % (em relação aos animais controlados) 0,001 % - - - 0,006 % - - 0,009 % - - 0,053 % - - 0,008 % - NB 1: O período de referência não é o mesmo para todos os Estados-Membros. NB 2: Os dados relativos às «sanções impostas» não permitem efectuar um tratamento comparativo dos Estados-Membros, uma vez que não há uniformidade das informações enviadas; certos Estados-Membros indicam o número de sanções impostas (B, I), enquanto que outros indicam o número de explorações e de animais que foram objecto de sanções (F, L, P, FIN, UK-GB), ou apenas o número de explorações que foram objecto de sanções (DK), o número de bovinos que foram objecto de sanções (S) e finalmente um Estado-Membro indica o número de casos que deram origem a procedimentos jurídicos (E). NB 3: A Grécia ainda não aplicou o sistema integrado de gestão e de controlo. Por conseguinte, não estão disponíveis quaisquer estatísticas. Fonte: Relatórios anuais previstos pelo Regulamento (CE) n.o 2630/97 da Comissão.

71. Os dois regulamentos que dizem respeito ao RIRB propõem sanções. A regulamentação sobre o RIRB, bem como outras disposições veterinárias, não prevêem qualquer sanção financeira em caso de incumprimento das regras em vigor. Pelo contrário, o regulamento que rege o SIGC propõe sanções financeiras em caso de incumprimento das regras. Assim, os trabalhos da Direcção-Geral da Agricultura podem dar origem a correcções financeiras (47) em caso de anomalias graves no âmbito da identificação assinaladas durante os controlos. Os regimes de sanção são diferentes e não existe qualquer ligação entre estes dois regimes.

Incoerências da gestão dos prémios

Prémios relativos aos bovinos que são objecto de controlos no âmbito do sistema integrado de gestão e controlo

72. A regulamentação sobre o sistema integrado de gestão e controlo (SIGC) prevê que os Estados-Membros realizem controlos administrativos que permitam garantir o respeito pelas condições de elegibilidade para atribuição das ajudas e dos prémios. Estes controlos administrativos incluem nomeadamente controlos cruzados com a base de dados dos bovinos. Assim, o SIGC utiliza as bases de dados informatizadas dos bovinos (a componente central do RIRB) para validar os pedidos de pagamento de prémios (48).

73. A Comissão zela para que todos os Estados-Membros apliquem os referidos controlos administrativos, que devem incluir a verificação de todas as condições de elegibilidade com as bases de dados do RIRB. O nível de controlo das condições de elegibilidade verificado nos quatro Estados-Membros visitados é muito heterogéneo.

74. A Comissão definiu de forma precisa os controlos administrativos, repartindo-os entre controlos-chave e controlos auxiliares a efectuar no âmbito dos prémios relativos aos bovinos. Não especificou quais as anomalias em matéria de identificação que devem ser tidas em consideração e se estas devem implicar ou não uma suspensão dos pagamentos. A caixa 8 apresenta uma síntese das anomalias relativas aos movimentos. Exemplos de anomalias relativas aos movimentos: saída da exploração não seguida de um registo de entrada por parte de um outro detentor (agricultor, negociante de gado, matadouro, etc.), data de saída posterior à data de entrada na exploração seguinte, diferenças entre a data de saída registada por um detentor e a data de entrada registada pelo detentor seguinte (possível movimento intermédio não registado e perda da rastreabilidade).

Medidas de apoio excepcionais do mercado da carne de bovino na sequência da crise da BSE

75. Durante a crise da BSE de 1996, a Comissão criou um regulamento que previa o abate e a destruição dos bovinos com mais de 30 meses, que se aplicava exclusivamente ao Reino Unido (49). Em 2000, durante a segunda crise, a Comissão adoptou novas medidas, que se aplicavam aos outros Estados-Membros. Neste novo regulamento, a Comissão previa que, para poderem beneficiar dos pagamentos concedidos em caso de abate e destruição de bovinos, os animais deviam ser identificados e estar registados em conformidade com as disposições aplicáveis ao regulamento sobre o RIRB (50).

76. O regulamento aplicável ao Reino Unido não foi alterado de forma a introduzir esta condição. Desta forma, não era necessário que os animais fossem identificados e registados em conformidade com o regulamento relativo ao RIRB para poderem beneficiar dos pagamentos concedidos em caso de abate e de destruição de bovinos. Esta diferença de tratamento entre Estados-Membros constitui uma incoerência da regulamentação. Com efeito, o RIRB foi aplicado na UE na sequência da crise da BSE. O Reino Unido, o principal Estado-Membro afectado pela doença, era o único que não era juridicamente obrigado a efectuar um controlo cruzado com a base de dados nacional e que beneficiava de pagamentos relativos a animais não identificados e abatidos para serem destruídos.

77. A Comissão apresentou como justificação para esta diferença de tratamento o objectivo do regulamento de 1996, que visava retirar do mercado vacas antigas não sujeitas às obrigações de identificação e cuja idade só pôde ser determinada através de um exame da dentição. Esta argumentação, que hoje em dia já não é pertinente, justificava-se na medida em que a imposição de condições de identificação para os animais com mais idade teria aumentado o risco de abates clandestinos.

RESULTADOS DAS VERIFICAÇÕES EFECTUADAS PELO TRIBUNAL NOS ESTADOS-MEMBROS VISITADOS

78. No primeiro semestre de 2002, ou seja mais de vinte e quatro meses após a data fixada para aplicação de um regime de identificação e registo eficiente (31 de Dezembro de 1999), a situação verificada nos quatro Estados-Membros visitados apresentava deficiências. Alguns Estados-Membros estavam ainda a desenvolver o seu regime próprio à data da auditoria e, na totalidade dos Estados-Membros visitados, estava prevista a introdução de melhorias. Embora, entretanto, algumas constatações do Tribunal tenham deixado de ser pertinentes, outras deficiências identificadas são objecto de recomendações (ver pontos 92-99) e devem ainda ser corrigidas. O quadro 4 ilustra a situação observada em 2002 para os quatro Estados-Membros visitados no que se refere a cinco aspectos, a saber, as marcas auriculares, os registos das explorações, os passaportes, as bases de dados informatizadas e o nível de participação no regime dos diferentes detentores.

Marcas auriculares

79. A regulamentação prevê que as quantidades de marcas auriculares distribuídas aos agricultores cubram as necessidades para um período máximo de um ano. Nos Estados-Membros visitados as marcas auriculares nem sempre se limitavam a estas quantidades. De uma maneira geral, o formato das marcas auriculares corresponde às exigências dos regulamentos (ver fotografia 1).

80. Na Alemanha, em França e na Itália, as autoridades nacionais não tinham avaliado a qualidade das marcas auriculares utilizando indicadores como a taxa de perda de marcas auriculares ou a frequência da substituição dessas marcas. Também não examinaram os procedimentos de adjudicação de contratos. Em contrapartida, na Grã-Bretanha, onde foram aprovadas marcas auriculares provenientes de 12 produtores diferentes, existem dados estatísticos («Ear Tag Allocation System», que revelam que 10,8 % do total das marcas auriculares foram substituídos ao fim de quatro anos. Esta taxa de substituição variava grandemente em função dos fornecedores, podendo mesmo atingir 23 %.

Registos de exploração

81. Os registos de exploração nem sempre tinham o formato exigido pela regulamentação. Em todos os Estados-Membros visitados, o registo utilizado pelos matadouros, pelos grossistas e pelos negociantes de gado não incluía o conjunto das informações exigidas pela regulamentação (ver caixa 9). Em França, a entidade competente não aprovara um registo específico para todas as categorias de detentores, em conformidade com o n.o 3 do artigo 7.o do Regulamento (CE) n.o 1760/2000. O formato do registo aprovado para as explorações de criação de gado não previa o registo contínuo dos movimentos do gado, não permitindo assim conhecer directamente o número de bovinos existentes na exploração.Em Itália, existiam simultaneamente dois modelos diferentes de registos de estábulo. Nenhum destes modelos previa o registo contínuo dos movimentos dos bovinos e não fora aprovado nenhum registo para os matadouros.Na Grã-Bretanha, os negociantes de gado, os gestores de mercados e os matadouros nem sempre mantinham um registo no formato aprovado pela autoridade competente.

Passaportes

82. O formato dos passaportes variava muito consoante os Estados-Membros, uma vez que cada Estado-Membro criou o seu próprio regime. Os passaportes não eram comparáveis entre si e era difícil, para um criador de um outro Estado-Membro, interpretar a lógica de apresentação dos diferentes passaportes (ver fotografia 2). Nos Estados-Membros visitados, o acompanhamento dos passaportes dos animais que eram comercializados entre Estados-Membros era insuficiente (ver caixa 10). Em Itália, o regime não garantia a fiabilidade dos passaportes. Com efeito, em determinadas regiões, coexistiam diferentes modelos de passaportes, verificando-se que continuavam a circular passaportes manuscritos em simultâneo com passaportes impressos. Em certos casos, os passaportes de vitelos importados de países terceiros e identificados na exploração de introdução no país não incluíam qualquer indicação relativa à sua proveniência. As autoridades italianas optaram por não emitir um novo passaporte para os animais provenientes de outros Estados-Membros, mas a informação contida nos códigos de barras dos passaportes dos animais comercializados não era sistematicamente explorada, pelo facto de esses códigos de barras não serem normalizados. Os passaportes dos animais abatidos não eram sistematicamente restituídos à autoridade competente. Alguns matadouros enviavam os passaportes à sede da base de dados nacional, outros enviavam-nos às unidades locais, enquanto que outros os conservavam durante vários anos. Não foi efectuado qualquer controlo cruzado entre os passaportes dos animais abatidos e as informações relativas aos abates comunicadas pelos matadouros às bases de dados.Na Baviera e na Saxónia não existiam procedimentos de acompanhamento da devolução dos passaportes após o abate dos bovinos. Os passaportes não eram sistematicamente restituídos à «Regionalstelle» do «Land». Além disso, os matadouros não preenchiam os passaportes de todos os bovinos abatidos. Em caso de reemissão de um passaporte, não existia qualquer procedimento para garantir que a mesma era justificada.Em França, as autoridades emitem um novo passaporte para os animais provenientes de outros Estados-Membros. Os passaportes dos animais comercializados provenientes de um outro Estado-Membro não eram restituídos ao Estado-Membro de origem. Esses passaportes ficavam guardados, quer no Ministério da Agricultura quer junto das autoridades locais, a aguardar uma eventual restituição ao Estado-Membro de origem. Não existia um procedimento de registo dos mesmos, nem um sistema de anulação.

Bases de dados informatizadas e qualidade dos dados

83. A regulamentação estipula que os detentores devem assinalar às bases de dados todos os movimento de e para a exploração, sem especificar qual o tipo de informação a comunicar. Por este motivo, as informações prestadas nas notificações dos movimentos nem sempre estavam completas. Assim, as informações recolhidas pelas autoridades francesas sobre o destino dos bovinos eram muito limitadas. Os detentores deviam apenas indicar um de dois motivos de saída («abate» ou «criação»), não dando qualquer informação sobre o destino real dos bovinos (mercado francês ou outros países). Por conseguinte, as bases de dados não forneciam qualquer informação sobre os movimentos intracomunitários ou extracomunitários dos animais. Em Itália, os centros de agrupamento não notificavam sistematicamente os movimentos. Além disso, verificaram-se atrasos importantes no tratamento das notificações. Em 2000 e 2001, mais de 95 % de notificações de todo o tipo foram registadas na base de dados fora do prazo regulamentar.

84. O mecanismo de detecção das anomalias de movimentos e a gestão dessas anomalias eram muito diferentes nos Estados-Membros visitados (ver caixa 11). Na Alemanha, foi realizada uma série de 600 testes de controlo a priori para garantir uma qualidade óptima dos dados introduzidos na base de dados, tendo igualmente sido efectuados outros testes a posteriori. Além disso, as autoridades alemãs definiram um indicador da qualidade dos dados introduzidos na base. Este indicador fornecia uma percentagem dos animais com anomalias em relação ao número total dos movimentos.Em Itália, ao nível das notificações de entrada efectuadas em 2001, verificou-se que 515 967 notificações não indicavam a origem do movimento (21 % do total). Em 1 de Janeiro de 2002, existiam notificações de saída relativas a 2 305 076 animais sem indicação do destino. Em Março de 2002, a base de dados apresentava 743 079 casos de duplicações ao nível das marcas auriculares.Na Grã-Bretanha verificaram-se atrasos na notificação de movimentos. Um determinado número de movimentos de saída não foi seguido de movimentos de entrada, o que significava que os animais em questão estavam «perdidos». Além disso, certas anomalias foram corrigidas através de um procedimento automático que gerava o movimento em falta (1 915 000 movimentos de «correcção» quantificados em Abril de 2002).Em França, os centros de agrupamento e os negociantes de gado só eram obrigados a notificar os movimentos após uma estadia dos bovinos superior a 30 dias. Por sua vez, os matadouros não eram obrigados a notificar os movimentos.

85. Em França e em Itália, as bases locais não estavam sincronizadas com a base nacional. Em França, a base nacional era alimentada por 43 bases locais. Verificaram-se diferenças quantitativas e qualitativas entre os dados constantes da base nacional e das bases locais no que se refere a 75 % das explorações visitadas. Em Itália, nem todas as 198 bases locais tinham acesso directo à base nacional. Além disso, os matadouros não estavam ligados a esta última. Em todas as explorações visitadas foram constatadas diferenças entre os dados provenientes das diferentes bases.

86. A qualidade das informações que constam das bases de dados foi considerada suficiente na Alemanha e insuficiente nos três outros Estados-Membros. Foram definidos poucos indicadores de qualidade dos dados introduzidos nas bases de dados e as fontes externas não eram utilizadas para validar a qualidade dos mesmos.

Notificações efectuadas pelos diferentes detentores

87. No que se refere às notificações, o nível de participação dos diferentes detentores foi considerado satisfatório para os criadores de gado. No entanto, a rastreabilidade só é total se todos os detentores, mesmo os temporários como os negociantes de gado, os grossistas e os gestores dos centros de agrupamento, efectuarem as notificações de entrada e de saída.

88. Em França, os matadouros não estavam integrados no regime. No entanto, os matadouros constituem o elo entre a identificação propriamente dita e a rotulagem da carne de bovino. Nesse âmbito, constituem um elemento fundamental para a obtenção de uma rastreabilidade total.

Informações sobre os fluxos de bovinos

89. A base de dados da França, país responsável por mais de 50 % das exportações intracomunitárias, não fornecia qualquer informação sobre os movimentos com Estados-Membros. No que se refere aos outros Estados-Membros, as informações provenientes das bases de dados informatizadas relativas aos movimentos intracomunitários revelam diferenças substanciais entre as saídas declaradas pelo Estado-Membro de origem e as entradas declaradas pelo Estado-Membro de destino (ver quadro 7). A caixa 12 apresenta exemplos de anomalias e de incoerências verificadas entre as bases de dados nacionais. Quadro 7 Comparação dos movimentos intracomunitários ao nível das bases de dados nacionais MOVIMENTOS EM 2000 Provenientes de Com destino a Alemanha França Itália Reino Unido (Grã-Bretanha e Irlanda do Norte) Alemanha Base de dados do país de destino n.d. 18 255 52 Base de dados alemã 51 432 79 691 23 Diferença n.d. 61 436 29 França Base de dados do país de destino 16 642 401 894 202 Base de dados francesa n.d. n.d. n.d. Diferença n.d. n.d. n.d. Itália Base de dados do país de destino 1 126 n.d. 5 Base de dados italiana 0 174 160 Diferença 1 126 n.d. 155 Reino Unido (Grã-Bretanha e Irlanda do Norte) Base de dados do país de destino 0 n.d. 160 Bases de dados do Reino Unido (Grã-Bretanha e Irlanda do Norte) 0 0 0 Diferença 0 n.d. 160 n.d.: dados não disponíveis. Fonte: Bases de dados nacionais.

MOVIMENTOS EM 2001 Provenientes de Com destino a Alemanha França Itália Reino Unido (Grã-Bretanha e Irlanda do Norte) Alemanha Base de dados do país de destino n.d. 22 687 1 122 Base de dados alemã 62 809 114 820 163 Diferença n.d. 92 133 959 França Base de dados do país de destino 8 847 367 769 159 Base de dados francesa n.d. n.d. n.d. Diferença n.d. n.d. n.d. Itália Base de dados do país de destino 73 n.d. 37 Base de dados italiana 0 353 0 Diferença 73 n.d. 37 Reino Unido (Grã-Bretanha e Irlanda do Norte) Base de dados do país de destino 0 n.d. 82 Bases de dados do Reino Unido (Grã-Bretanha e Irlanda do Norte) 0 0 0 Diferença 0 n.d. 82 n.d.: dados não disponíveis. Fonte: Bases de dados nacionais. Para 2001, a base de dados italiana indicava apenas 22 687 animais provenientes da Alemanha contra 114 820 animais comunicados como tendo saído com destino à Itália na base de dados alemã. Para 2000, os valores são de 18 255 e 79 691 respectivamente. Além disso, a base de dados italiana não indicava qualquer saída com destino à Alemanha, enquanto que a base de dados alemã registava entradas provenientes de Itália (1 126 bovinos em 2000 e 73 bovinos em 2001).Em 2000, a base de dados alemã indicava apenas a saída de 23 animais com destino ao Reino Unido, enquanto que as bases de dados do Reino Unido referiam 52 animais. Em 2001, a base de dados alemã indicava a saída de 163 animais com destino ao Reino Unido, contra 1 122 registados nas bases de dados do Reino Unido.Embora as bases de dados do Reino Unido não indicassem qualquer movimento de saída, a base de dados italiana registava as entradas de 160 bovinos em 2000 e de 82 bovinos em 2001. Normalmente esses movimentos estariam proibidos.São de assinalar outras incoerências ao nível das saídas de Itália com destino ao Reino Unido. Em 2000, foi declarada a saída de 160 animais de Itália com destino ao Reino Unido, embora as bases de dados do Reino Unido refiram apenas 5 casos. Em 2001, verifica-se a situação inversa, uma vez que a base de dados italiana não refere qualquer saída com destino ao Reino Unido, embora estejam registadas 37 entradas.

90. No que se refere às trocas comerciais efectuadas com os países terceiros em 2000 e 2001, verificam-se igualmente diferenças importantes (ver quadro 8) entre os dados do Eurostat e os dados constantes das bases de dados nacionais. As investigações efectuadas pelo Tribunal revelam que não há qualquer coerência entre os dados provenientes destas duas fontes. Não foi possível obter uma imagem fiel dos fluxos de animais entre os Estados-Membros e os países terceiros. Quadro 8 Comparação dos dados relativos às importações de países terceiros IMPORTAÇÕES EM 2000 Alemanha França Itália Reino Unido Segundo o Eurostat 118 780 25 330 632 432 Segundo as bases de dados nacionais 33 583 n.d. 170 184 1 127 Diferença 85 197 n.d. 160 448 - 695 % 254 % n.d. 94 % -62 % n.d.: dados não disponíveis. Fonte: Eurostat e bases de dados nacionais.

IMPORTAÇÕES EM 2001 Alemanha França Itália Reino Unido Segundo o Eurostat 74 730 8 310 739 49 Segundo as bases de dados nacionais 21 637 n.d. 128 515 65 Diferença 53 093 n.d. 182 224 -16 % 245 % n.d. 142 % -25 % n.d.: dados não disponíveis. Fonte: Eurostat e bases de dados nacionais.

Controlos no local

91. Os controlos no local efectuados pelos Estados-Membros (ver quadro 6) foram objecto da seguinte avaliação. Na Alemanha, os controlos no local foram organizados ao nível dos «Länder». Na Baviera, verificou-se que não foi respeitada a taxa mínima de 10 % para os controlos, o método de selecção dos beneficiários a controlar não se baseou numa análise de riscos anual, não foram aplicadas as sanções previstas pelos regulamentos e os resultados dos controlos no local não foram sistematicamente comunicados aos gestores dos prémios. Em França e na Grã-Bretanha não foi respeitada a taxa mínima de 10 % para os controlos no local. Em Itália, a qualidade dos controlos, a formalização dos resultados desses controlos, a aplicação das sanções, bem como a comunicação dos resultados aos gestores dos prémios, põem em causa a fiabilidade dos controlos no local.

CONCLUSÃO E RECOMENDAÇÕES

92. Se se considerar que a regulamentação aplicável em matéria de identificação e registo de bovinos tem como objectivo garantir a rastreabilidade da totalidade dos movimentos dos bovinos no território da União Europeia, o dispositivo regulamentar criado apresenta lacunas ao nível da concepção (ver pontos 33-46). Assim, a regulamentação comunitária não prevê um procedimento de acompanhamento dos movimentos dos bovinos entre Estados-Membros, se bem que se verifique que cerca de 3 % a 4 % dos bovinos mudam de Estado-Membro todos os anos. — O dispositivo regulamentar deverá organizar o intercâmbio de informações sistemático entre os bancos de dados dos Estados-Membros, para que seja possível identificar os movimentos intracomunitários de bovinos de acordo com as necessidades da regulamentação comunitária (ver pontos 35-37).

93. A regulamentação em vigor apresenta imprecisões ou incoerências que dão origem a tratamentos diferenciados consoante os Estados-Membros (ver ponto 38). Além disso, a existência de opções em matéria de aplicação da regulamentação complica o regime (ver ponto 39). — Todos os detentores de bovinos deverão estar integrados no RIRB (ver ponto 32). As notificações deverão respeitar regras precisas e idênticas em todos os Estados-Membros. A manutenção do registo deverá ser adaptada às actividades dos diferentes detentores, tendo em conta os progressos tecnológicos (leitura óptica dos códigos de barras, internet, etc.). Deverão ser criados procedimentos de controlo e de restituição dos passaportes ao organismo emissor. Além disso, os números de identificação deverão ser mais compatíveis (ver pontos 38-39).

94. As bases de dados criadas nos Estados-Membros apresentam um elevado grau de heterogeneidade que impede a sua interconexão (ver pontos 40-41). — Se o objectivo é permitir uma interacção fiável das bases de dados nacionais, a Comissão deverá ter competência para adoptar modalidades comuns que permitam uma interconexão das bases de dados dos Estados-Membros (ver pontos 40-41).

95. Cada Estado-Membro adoptou as suas próprias regras de gestão do RIRB. Foram definidos poucos indicadores de qualidade (ver pontos 86-90). — A Comissão deverá ter competência para definir, no âmbito dos procedimentos existentes ou alterados, critérios precisos de funcionamento das bases de dados nacionais (regras de gestão comum, indicadores de qualidade, definição de um formato de intercâmbio de dados entre bases de dados nacionais, etc.) (ver pontos 86-90).

96. A regulamentação prevê, sem definir as respectivas modalidades, que a Comissão avalie se as bases de dados têm um carácter plenamente operacional. Este reconhecimento tem como objectivo autorizar os Estados-Membros a prescindirem dos passaportes para os movimentos de bovinos no território nacional de um Estado-Membro e a reduzirem as taxas dos controlos relativos aos prémios «animais» de 10 % para 5 %. Esta justificação reduz o âmbito do reconhecimento do carácter operacional das bases de dados (ver pontos 55-64). — Se o objectivo é dispor de bases de dados operacionais, convém reforçar o procedimento de reconhecimento das bases de dados, redefinindo o seu objectivo e precisando os critérios a respeitar, tanto ao nível da concepção como do funcionamento, para autorizar a Comissão a efectuar este reconhecimento e a renová-lo periodicamente (ver pontos 55-65). Assim, a Comissão deverá ser responsável pela orientação do regime de identificação e registo dos bovinos (ver pontos 38-40 e 47) e verificar regularmente o carácter plenamente operacional das bases de dados (ver pontos 55-59, 65-69 e 71), criando um procedimento coerente de controlo do funcionamento do RIRB nos Estados-Membros, que inclua a certificação anual da qualidade das informações constantes das bases de dados nacionais (ver pontos 37 e 69).

97. Os controlos no local a efectuar pelos Estados-Membros não são adaptados a todas as categorias de detentores de bovinos. No que se refere aos criadores, os controlos de «identificação» e os controlos relativos ao SIGC não são sistematicamente integrados. Assim, os controlos múltiplos não aproveitam os potenciais efeitos de sinergia (ver pontos 42-46). Na ausência de regras precisas e harmonizadas para todos os Estados-Membros, (pontos 72-74) as anomalias de identificação têm consequências financeiras diferentes sobre os prémios pagos nos vários Estados-Membros. — Uma análise comparativa dos controlos administrativos em vigor nos vários Estados-Membros deverá permitir definir controlos que abranjam a totalidade das condições de elegibilidade para os prémios, bem como os controlos cruzados a realizar, antes do pagamento dos prémios, entre as bases de dados do RIRB e do SIGC (ver pontos 72-74). Além disso, convém rever o dispositivo de controlo no local (incluindo os mecanismos de sanção), definir medidas específicas por categoria de detentor de bovinos e impor, em especial no que se refere aos criadores de gado, uma abordagem totalmente integrada com o SIGC, devendo os aspectos exclusivamente sanitários ser cobertos pela regulamentação veterinária (ver pontos 43-46 e ponto 71).

98. As disposições regulamentares em vigor no Reino Unido não obrigam a que os animais sejam identificados e registados em conformidade com o regulamento aplicável ao RIRB para poderem beneficiar dos pagamentos concedidos em caso de abate e de destruição de bovinos com mais de 30 meses. — A regulamentação deverá ser alterada para, de futuro, garantir a igualdade de tratamento entre o Reino Unido e os outros Estados-Membros no âmbito das medidas de apoio excepcional relativas à BSE (ver pontos 75-77).

99. A auditoria do Tribunal, realizada em 2002 ao nível das instâncias comunitárias e em quatro Estados-Membros, revelou que o objectivo de criar um regime eficaz de identificação e registo de bovinos na fase da produção não foi inteiramente alcançado. A rastreabilidade de todos os bovinos que circulam no território comunitário não foi totalmente garantida. Por conseguinte, o regime específico de rotulagem comunitário teve de ser articulado com um regime que apresentava já deficiências, repercutindo assim as lacunas em matéria de rastreabilidade já existentes anteriormente (ver pontos 78-91).

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 7 e 8 de Julho de 2004. Pelo Tribunal de Contas Juan Manuel FABRA VALLÉS Presidente

(1) Regulamento (CE) n.o 1760/2000 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de Julho de 2000, que estabelece um regime de identificação e registo de bovinos e relativo à rotulagem da carne de bovino e dos produtos à base de carne de bovino, e que revoga o Regulamento (CE) n.o 820/97 do Conselho (JO L 204 de 11.8.2000, p. 1).

(2) Nos considerandos do Regulamento (CE) n.o 820/97 do Conselho, de 21 de Abril de 1997, que estabelece um regime de identificação e registo de bovinos e relativo à rotulagem da carne de bovino e dos produtos à base de bovino, é mencionado «Considerando que, nos termos do n.o 1, alínea c), do artigo 3.o da Directiva 90/425/CEE do Conselho, de 26 de Junho de 1990, relativa aos controlos veterinários e zootécnicos aplicáveis ao comércio intracomunitário de certos animais vivos e produtos, na perspectiva da realização do mercado interno, os animais destinados ao comércio intracomunitário devem ser identificados segundo as exigências da regulamentação comunitária e ser registados de forma a permitir conhecer a exploração, o centro ou o organismo de origem ou de passagem» (JO L 117 de 7.5.1997, p. 1).

(3) Regulamento (CE) n.o 820/97 de 21 de Abril de 1997«Considerando que a gestão de certos regimes de ajudas comunitários no domínio da agricultura exige a identificação individual de certos tipos de gado, que os sistemas de identificação e registo devem, pois, permitir a aplicação do controlo dessas medidas; considerando que é necessário assegurar o intercâmbio rápido e eficaz de informações entre os Estados-Membros para a aplicação correcta do presente regulamento».

(4) Artigo 16.o do Regulamento (CE) n.o 2419/2001 da Comissão, de 11 de Dezembro de 2001, que estabelece as normas de execução do sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias (JO L 327 de 12.12.2001, p. 11).

(5) Relatório Especial n.o 4/2001 sobre a aplicação do Sistema Integrado de Gestão e de Controlo (JO C 214 de 31.7.2001) e o Relatório Especial n.o 14/2001 sobre o seguimento dado ao Relatório Especial do Tribunal n.o 19/98 relativo à BSE (JO C 224 de 9.8.2001).

(6) Eurostat, «Statistiques en bref», Agriculture et pêche, Thème 5 - 10/2001, inquérito de Novembro/Dezembro de 2000 sobre os efectivos bovinos.

(7) O prémio de dessazonalização têm como objectivo incentivar o abate de bois fora do período anual de retirada dos animais das pastagens. Este prémio pretende evitar que um número demasiado elevado de bois seja abatido durante o mesmo período, o que poderia comprometer a estabilidade do mercado e provocar uma descida dos preços.

(8) O prémio à extensificação visa evitar tipos excessivamente intensivos de produção, condicionando a atribuição dos prémios à produção de carne de bovino ao respeito de um factor máximo de densidade dos animais na exploração.

(9) Directiva 92/102/CEE do Conselho, de 27 de Novembro de 1992, relativa à identificação e ao registo de animais (JO L 355 de 5.12.1992, p. 32).

(10) Regulamento (CEE) n.o 3508/92 do Conselho (JO L 355 de 5.12.1992, p. 1).

(11) Regulamento (CE) n.o 820/97 do Conselho, de 21 de Abril de 1997, que estabelece um regime de identificação e registo de bovinos e relativo à rotulagem da carne de bovino e dos produtos à base de carne de bovino (JO L 117 de 7.5.1997, p. 1).

(12) O regulamento de 1997 foi substituído pelo Regulamento (CE) n.o 1760/2000.

(13) Trata-se dos pagamentos suplementares a cargo do orçamento comunitário que os Estados-Membros podem decidir conceder aos produtores de carne de bovino e que são calculados por cabeça e/ou em função da superfície, de acordo com critérios objectivos como as estruturas e as condições de produção.

(14) Artigo 21.o do Regulamento (CE) n.o 1254/1999 do Conselho, de 17 de Maio de 1999, que estabelece a organização comum de mercado no sector da carne de bovino (JO L 160 de 26.6.1999, p. 21).

(15) As despesas no sector do desenvolvimento rural relacionadas com as cabeças de bovinos são igualmente abrangidas por este regime. O mesmo sucede com as despesas relacionadas com os abates efectuados na sequência da crise da febre aftosa.

(16) N.o 1 do artigo 13.o do Regulamento (CE) n.o 1760/2000.

(17) Trata-se do código de identificação do animal, da data de nascimento, do sexo e da raça ou de uma informação sobre a pelagem do animal.

(18) O código de identificação da mãe (ou, no caso de um animal importado de um país terceiro, o número de identificação atribuído à entrada que está relacionado com o número de identificação de origem), o número de identificação da exploração de nascimento, os números de identificação de todas as explorações nas quais o animal esteve e as datas de cada movimento, a assinatura dos vários detentores, a indicação da autoridade que emitiu o passaporte, a data de emissão do passaporte e, no caso dos bovinos machos, as informações relativas à situação do animal no que se refere aos prémios.

(19) Além das informações de base comuns aos vários suportes, o registo indica igualmente as datas de chegada, de partida ou de mo