Relatório especial n.o 23/2000

sobre a determinação do valor aduaneiro das mercadorias importadas (avaliação aduaneira), acompanhado das respostas da Comissão

(Apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2001/C 84/01)

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

SÍNTESE

A avaliação aduaneira é um procedimento aplicado para determinar o valor das mercadorias importadas e calcular em seguida os direitos aduaneiros ad valorem correspondentes. Este procedimento visa fornecer uma base equitativa, uniforme e neutra para a avaliação das mercadorias importadas.

Ao nível comunitário, a avaliação aduaneira é importante por duas razões. Primeiramente, os direitos aduaneiros constituem uma fonte importante de rendimento para a Comunidade Europeia, sendo o seu montante de cerca de 11706 milhões de euros em 1999, ou seja 13,5 % do total dos recursos próprios da Comunidade. Em segundo lugar, a avaliação aduaneira permite que os Estados-Membros disponham de uma base de cálculo das taxas nacionais (incluindo o Imposto sobre o Valor Acrescentado e os impostos sobre o consumo) a aplicar sobre as mercadorias importadas.

Em princípio, a Comunidade deverá funcionar como uma verdadeira união aduaneira no que se refere a todas as trocas comerciais e as autoridades aduaneiras dos Estados-Membros deverão aplicar um tratamento uniforme às mercadorias importadas. Uma aplicação coerente das regras relativas à avaliação aduaneira contribuiria de modo significativo para garantir o bom funcionamento da união aduaneira.

A presente auditoria permitiu identificar um determinado número de problemas que os Estados-Membros e a Comissão enfrentaram, os primeiros ao procurarem trabalhar de modo uniforme no interior de uma união aduaneira, e a segunda ao assegurar a supervisão e o acompanhamento das diferentes autoridades constituintes da união aduaneira.

Esta falta de uniformidade é prejudicial aos interesses financeiros da Comunidade Europeia.

A Comissão e os Estados-Membros necessitam de tomar medidas legislativas e administrativas adequadas para solucionar as seguintes lacunas:

- ausência de normas de controlo e de métodos de trabalho comuns;

- ausência de tratamento uniforme para os operadores que actuam em vários Estados-Membros;

- ausência de disposições no direito comunitário que permitam a aplicação de decisões relativas ao valor aduaneiro à escala da Comunidade;

- ausência de uma base de dados que contenha decisões, de natureza vinculativa, relativas ao valor aduaneiro.

A Comissão deverá reforçar as suas actividades de controlo e de acompanhamento, de modo a que possa contribuir mais eficazmente para garantir a igualdade de tratamento dos operadores comunitários, uma vez que o Comité do Valor Aduaneiro não está em condições de o fazer.

Devem tomar-se medidas para que o intercâmbio de informações sobre as questões relativas à avaliação seja sistemático, entre a Comissão e os Estados-Membros bem como entre os Estados-Membros entre si.

INTRODUÇÃO

1. A avaliação aduaneira é um procedimento aplicado para determinar o valor das mercadorias importadas sempre que os direitos aduaneiros correspondentes são calculados ad valorem, o que acontece, segundo as estimativas do Tribunal, em cerca de 95 % dos direitos na importação pagos na Comunidade Europeia.

2. A avaliação aduaneira na Comunidade Europeia pode ser principalmente afectada por dois tipos de problemas: ausência de uniformidade na aplicação das regras comunitárias pelas administrações aduaneiras nacionais e irregularidades(1). O presente relatório apenas trata dos problemas relacionados com a ausência de uniformidade. As consequências financeiras deste tipo de problema não foram quantificadas. O principal obstáculo a qualquer tentativa de quantificação é o facto de a escolha de um ponto de referência, que corresponda às boas práticas administrativas, ser arbitrário.

3. As regras de cálculo do valor aduaneiro são fixadas no acordo sobre avaliação aduaneira da Organização Mundial do Comércio (OMC) relativo à aplicação do artigo VII do Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio (GATT) de 1994. Este acordo fixa os princípios gerais para um sistema internacional de avaliação aduaneira.

4. Antigo membro do GATT, organização que foi substituída pela OMC, a Comunidade Europeia aprovou o acordo inicial do GATT sobre avaliação aduaneira(2), que faz agora parte integrante do Código Aduaneiro Comunitário e das suas disposições de aplicação(3). No âmbito do acordo sobre avaliação aduaneira, a Organização Mundial das Alfândegas actua como consultor técnico do Comité do Valor Aduaneiro da OMC. A Organização Mundial das Alfândegas apresenta as suas conclusões sobre a interpretação do acordo da OMC sobre avaliação aduaneira e, se bem que estas não tenham força de lei, fornecem orientações persuasivas sobre o modo como o acordo sobre avaliação aduaneira deve ser aplicado em circunstâncias específicas, descritas numa síntese de conclusões.

5. A Comissão e as autoridades aduaneiras dos Estados-Membros representados no Comité do Código Aduaneiro têm um papel importante no desenvolvimento do acordo sobre a avaliação aduaneira no seio da OMC e da Organização Mundial das Alfândegas e contribuíram para a elaboração da síntese de conclusões desta organização. Paralelamente, examinam também os problemas de avaliação aduaneira que se colocam ao nível comunitário.

6. A ideia central deste sistema é que o valor aduaneiro das mercadorias importadas deve ser calculado na base do seu valor real, ou mais simplesmente do preço efectivamente pago ou a pagar pelas mercadorias em causa. O sistema visa fornecer uma base justa, uniforme e neutra para a avaliação aduaneira das mercadorias importadas.

7. Ao nível comunitário, a avaliação aduaneira é importante por duas razões. Primeiramente, os direitos aduaneiros constituem uma fonte importante de rendimento para a Comunidade Europeia, tendo o seu montante atingido cerca de 11706 milhões de euros em 1999, ou seja 13,5 % do total dos recursos próprios. Em segundo lugar, a avaliação aduaneira permite que os Estados-Membros disponham de uma base de cálculo das taxas nacionais (incluindo o Imposto sobre o Valor Acrescentado e os impostos sobre o consumo) a aplicar às mercadorias importadas.

8. Em princípio, a Comunidade deverá funcionar como uma verdadeira união aduaneira no que se refere ao conjunto das trocas de mercadorias e as autoridades aduaneiras dos Estados-Membros deverão aplicar um tratamento uniforme às mercadorias importadas, contribuindo assim para o bom funcionamento do mercado único. Uma aplicação coerente das regras relativas à avaliação aduaneira contribuiria de modo significativo para garantir o bom funcionamento da união aduaneira.

AUDITORIA DO TRIBUNAL

Âmbito da auditoria

9. A auditoria teve lugar na Comissão e em todos os Estados-Membros excepto nos três que aderiram à União em 1 de Janeiro de 1995 (Áustria, Finlândia e Suécia). Foram igualmente efectuadas algumas inspecções na Organização Mundial do Comércio e na Organização Mundial das Alfândegas.

10. A auditoria incluiu uma análise documental no Comité do Valor Aduaneiro da Comissão, um exame de dossiers de auditoria elaborados pelas autoridades aduaneiras nacionais em matéria de avaliação aduaneira, de decisões escritas relativas ao valor aduaneiro, de decisões decorrentes de recursos interpostos em tribunal e de declarações aduaneiras propriamente ditas. Os dossiers e a documentação examinados referiam-se a mais de 200 empresas e grupos empresariais em que se aplicavam os procedimentos de avaliação aduaneira.

11. A fim de seleccionar a sua amostra, o Tribunal baseou-se numa lista pré-estabelecida das 50 maiores empresas comerciais do mundo, combinada com listas, obtidas em cada Estado-Membro visitado, das 50 maiores empresas comerciais em termos de direitos aduaneiros apurados.

Objectivos da auditoria

12. O objectivo geral da auditoria consistia em avaliar a exactidão e a coerência da avaliação aduaneira de mercadorias importadas na União Europeia. A auditoria procurava determinar:

a) Como tinham sido incorporadas na legislação comunitária as regras internacionais relativas à avaliação aduaneira;

b) Que medidas tinham a Comissão ou os Estados-Membros tomado para garantir a aplicação correcta das regras comunitárias relativas à avaliação aduaneira e que procedimentos de controlo tinham as autoridades aduaneiras dos Estados-Membros aplicado para actuar em conformidade com a regulamentação comunitária;

c) Em que medida a regulamentação comunitária era aplicada de modo uniforme no que se refere às importações, em especial as efectuadas por empresas que exercem actividade em mais do que um Estado-Membro.

INCORPORAÇÃO DAS REGRAS INTERNACIONAIS RELATIVAS À AVALIAÇÃO ADUANEIRA NO DIREITO COMUNITÁRIO

13. A fim de poder apreciar o modo como o acordo sobre avaliação aduaneira da OMC foi incorporado no direito aduaneiro, fez-se uma comparação entre o acordo em causa e o texto do direito comunitário que lhe corresponde.

14. O acordo sobre avaliação aduaneira da OMC é um texto único e coerente. Na regulamentação comunitária, foi dividido em dois textos de estatuto jurídico diferente. Um determinado número de artigos do acordo foi incorporado no Código Aduaneiro Comunitário (regulamento do Conselho). Os outros artigos foram integrados nas disposições de aplicação (regulamento da Comissão). Finalmente, as notas explicativas relativas a cada artigo do acordo foram incorporadas nos anexos das disposições de aplicação, sem ter em conta o facto de uma parte dos artigos a que as notas se referem ter sido integrada no Código Aduaneiro ou nas disposições de aplicação.

15. A Comissão justifica a atribuição de um estatuto jurídico diferente, em direito comunitário, a várias partes do mesmo texto jurídico pelo facto de ter sido decidido, no momento da adopção do Código Aduaneiro Comunitário, que o objectivo a atingir era a transparência total da regulamentação aduaneira comunitária. Apesar da sua importância, as regras relativas à avaliação aduaneira representavam apenas um capítulo num total de mais de 25 que constituem o Código Aduaneiro Comunitário. Apesar desta fragmentação do texto, o Tribunal constata com satisfação que o acordo sobre avaliação aduaneira da OMC foi devidamente incorporado no direito comunitário.

APLICAÇÃO CORRECTA DAS REGRAS COMUNITÁRIAS RELATIVAS À AVALIAÇÃO ADUANEIRA

Acção da Comissão

16. Em matéria de avaliação aduaneira, a Comissão assegura três responsabilidades principais.

17. A primeira consiste em participar, na qualidade de representante da Comunidade Europeia, nos trabalhos dos comités da OMC e da Organização Mundial das Alfândegas sobre avaliação aduaneira. O objectivo de uma parte importante destes trabalhos consiste em garantir que a Comunidade e os Estados-Membros adoptem uma metodologia comum em matéria de avaliação aduaneira nas suas relações com os principais parceiros comerciais da Comunidade.

18. A segunda refere-se às autoridades aduaneiras dos Estados-Membros. Neste caso, a Comissão deve obter a garantia de que os Estados-Membros aplicam as regras relativas à avaliação aduaneira de modo uniforme. Para o efeito, a Comissão aconselha as autoridades aduaneiras dos Estados-Membros e encoraja-as a desenvolver uma metodologia comum, nomeadamente ao adoptar uma regulamentação relativa às disposições de aplicação, ao identificar a melhor prática e ao assegurar que as autoridades aduaneiras dispõem das informações jurídicas correctas e de uma estrutura de apoio fiável.

19. A terceira responsabilidade refere-se à protecção dos interesses financeiros da Comunidade. O Tribunal considera que a Comissão deve procurar obter a garantia de que o montante dos direitos aduaneiros (recursos próprios) apurados é correcto, verificando como os Estados-Membros aplicaram as regras relativas à avaliação aduaneira(4). Para o efeito, são necessárias inspecções nos Estados-Membros que, seguramente, cobrem determinados aspectos da avaliação aduaneira.

20. No caso dos recursos próprios, a Comissão considera igualmente que um dos objectivos da sua missão de controlo é assegurar condições iguais nos Estados-Membros a fim de garantir uma uniformidade de tratamento aos operadores económicos.

21. Aparte estas inspecções, o único meio que a Comissão tem de verificar em que medida os Estados-Membros aplicam as regras relativas à avaliação aduaneira é através dos trabalhos do Comité do Código Aduaneiro (secção "Valor Aduaneiro")(5) e dos casos que lhe são apresentados, normalmente pelos Estados-Membros.

22. É principalmente por intermédio deste comité que a Comissão assume as duas primeiras das três responsabilidades anteriormente mencionadas.

Trabalhos do Comité do Código Aduaneiro (secção "Valor Aduaneiro")

23. A Comissão (DG TAXUD - Fiscalidade e União Aduaneira) fornece um apoio administrativo ao Comité do Código Aduaneiro (secção "Valor Aduaneiro"), a seguir designado por Comité de Avaliação, cujo presidente é também disponibilizado por essa direcção. Este comité é constituído por representantes de todos os Estados-Membros e reúne-se seis a oito vezes por ano para examinar questões relativas ao valor aduaneiro. Deve dar um parecer sobre as propostas de regulamentação e pode discutir qualquer outra questão relativa ao valor aduaneiro. O Tribunal analisou os trabalhos efectuados pelo Comité do Valor Aduaneiro desde 1990.

24. As questões tratadas no seio da Organização Mundial das Alfândegas e da OMC fazem parte dos pontos importantes inscritos na agenda das reuniões do Comité do Valor Aduaneiro. Este examina os problemas levantados na perspectiva das reuniões futuras do Comité Técnico de Determinação do Valor Aduaneiro da Organização Mundial das Alfândegas, a fim de garantir a adopção de uma posição comum pela Comunidade.

25. A elaboração de uma colectânea de textos sobre o valor aduaneiro constituiu uma parte importante dos trabalhos realizados em 1997(6). Se bem que este documento não tenha qualquer valor jurídico, está à disposição de todas as partes interessadas e foi utilizado como documento de referência em matéria de valor aduaneiro quer no interior da união aduaneira (pelas autoridades aduaneiras dos Estados-Membros) quer no exterior.

26. A Comissão apoia-se no Comité do Valor Aduaneiro para tentar alcançar o seu objectivo que consiste em garantir que as regras de avaliação sejam aplicadas correctamente e de um modo uniforme mas não tem poderes para forçar os Estados-Membros a interpretar de uma determinada forma a regulamentação aplicável em matéria de avaliação aduaneira. A Comissão considera que a sua acção consiste em encorajar todas as formas de convergência das práticas existentes nas administrações representadas no Comité do Valor Aduaneiro. Deve empenhar-se na discussão, persuasão e encorajamento de modo a conseguir que o mesmo problema seja tratado de maneira idêntica em todos os Estados-Membros. O Comité do Valor Aduaneiro constitui uma plataforma que permite aos Estados-Membros definir uma abordagem comum em casos semelhantes; contudo, com 15 autoridades aduaneiras diferentes, a obtenção de um consenso é inevitavelmente um processo lento. O Comité do Valor Aduaneiro é frequentemente confrontado com questões de pormenor e desacordos entre os representantes dos Estados-Membros.

27. Um exemplo que ilustra bem os atrasos que podem produzir-se é o de uma empresa submetida a uma decisão comunitária, sobre o valor aduaneiro, relativa ao pagamento de direitos de exploração (royalties), que expirava no final de 1996. A fixação dos direitos para os dois anos seguintes, que implicava uma duplicação do aumento (acréscimo do valor), só deu lugar a um acordo no final de 1999; relativamente a 1999 e 2000, o procedimento foi acordado em Junho de 2000. Algumas autoridades aduaneiras tinham pedido a constituição de garantias para cobrir eventuais pagamentos de direitos suplementares. Outras não o tinham feito. Em Janeiro de 2000, as diferentes autoridades aduaneiras não tinham ainda cobrado qualquer direito suplementar. Em 1997, a empresa em causa pagou mais de 43 milhões de euros de direitos aduaneiros apenas em oito Estados-Membros. O Tribunal calcula em mais de 4 milhões de euros os direitos em atraso que devem ainda ser cobrados relativamente a esse ano.

28. A eficácia do Comité do Valor Aduaneiro poderia melhorar com uma melhor coordenação dos trabalhos dos representantes dos Estados-Membros. Por exemplo, um Estado-Membro que tenha experiência relativamente a um aspecto particular da avaliação aduaneira poderia ser designado como primeiro responsável pelo exame e resolução dos problemas relativos a esse aspecto e o Comité do Valor Aduaneiro só teria que aprovar as suas conclusões.

29. Muitas das questões complexas no domínio do valor aduaneiro não são apresentadas ao Comité do Valor Aduaneiro. Além disso, este comité é uma estrutura demasiado pesada, por intermédio da qual a Comissão não pode atingir os seus objectivos. De qualquer modo, a Comissão não tem a autoridade necessária para impor os resultados dos trabalhos do comité.

Procedimentos básicos de controlo aplicados pelas autoridades aduaneiras nacionais

30. Nos termos da legislação comunitária(7), os Estados-Membros devem criar um sistema de controlos aduaneiros adequado. A aplicação das regras do Código Aduaneiro Comunitário relativas à avaliação aduaneira em casos particulares depende da competência e da responsabilidade das autoridades aduaneiras nacionais.

31. A regulamentação comunitária refere igualmente que, em caso de dúvida sobre o valor de uma operação, a autoridade aduaneira em causa tem o direito de verificar o valor aduaneiro e de solicitar ao declarante que forneça mais informações que comprovem o valor declarado(8).

32. A avaliação aduaneira é considerada como fazendo parte integrante dos procedimentos normais de desalfandegamento, o que quer dizer que nesta fase se deverá proceder a um controlo documental de uma amostra de operações seleccionadas com base numa análise de risco. Todas as autoridades dos Estados-Membros reconhecem que isso é insuficiente e a maioria efectuou controlos na importação após desalfandegamento com base na auditoria. O Tribunal regista o facto e reconhece com agrado que a maioria dos Estados-Membros recorre cada vez mais aos controlos na importação após desalfandegamento(9).

33. Contudo, as autoridades nacionais organizam diferentemente os seus trabalhos de controlo do valor aduaneiro das mercadorias importadas, após desalfandegamento. Por exemplo, algumas autoridades aduaneiras recorrem a peritos de contabilidade para os assistir nesta tarefa (Bélgica, Alemanha, Países Baixos e Reino Unido), ao passo que, pelo contrário, os funcionários das alfândegas de um Estado-Membro (Grécia) não dispõem legalmente de qualquer direito de controlo excepto em casos de fraude. Em função da complexidade do caso e dos métodos de trabalho utilizados, as inspecções de auditoria podem tomar diversas formas, variando entre uma inspecção que dura algumas horas e uma auditoria de várias semanas ou mesmo vários anos.

34. A Comissão reconhece que a instauração de métodos de trabalho comuns é essencial para a união aduaneira; neste aspecto, as decisões que adoptam os programas "Alfândega 2000"(10) e "Fiscalis"(11) revelam o compromisso tomado de modo a garantir que os métodos de trabalho são de alto nível e baseados nas melhoras práticas.

35. O Tribunal verificou(12) que, apesar do seu compromisso, a Comissão não dispunha de qualquer meio concreto que lhe permitisse garantir que todas as administrações nacionais utilizam os instrumentos considerados como bem adaptados ao controlo do valor aduaneiro.

36. Numa união aduaneira desprovida de uma autoridade única identificável, torna-se difícil para as autoridades aduaneiras nacionais a aplicação de métodos de trabalho idênticos. As responsabilidades e os poderes de acesso das autoridades nacionais diferem. Algumas só recentemente criaram unidades especializadas de controlo na importação após desalfandegamento. Outras provavelmente não alterarão os seus métodos de trabalho estabelecidos e considerados satisfatórios, que assentam principalmente em verificações efectuadas no momento da importação ou num equilíbrio entre estas verificações e os controlos na importação após desalfandegamento.

37. Como consequência da falta de métodos de trabalho comuns, as diferentes autoridades aduaneiras têm dúvidas em adoptar decisões que elas não aprovaram, impedindo assim o desenvolvimento da união aduaneira. Mesmo quando as autoridades aduaneiras nacionais aceitam trabalhar em conjunto, a multiplicidade das suas abordagens determina atrasos excessivos na adopção de decisões aceites por unanimidade.

ASPECTOS PARTICULARES DA APLICAÇÃO DA REGULAMENTAÇÃO COMUNITÁRIA EM MATÉRIA DE AVALIAÇÃO ADUANEIRA

38. Na sua forma mais simples, a avaliação aduaneira, que é utilizada para a grande maioria das importações, baseia-se na troca comercial entre o importador e o fornecedor. Contudo, a situação complica-se sempre que se devem tomar em consideração outros factores(13), tais como:

- a influência que poderia ter a existência de uma relação entre o importador e o fornecedor;

- os diferentes elementos que podem ter que ser acrescentados para determinar o valor aduaneiro (por exemplo, os bens e serviços fornecidos pelo comprador, os direitos de exploração e os direitos de licença).

39. Para verificar se o procedimento comunitário de avaliação aduaneira é aplicado de modo uniforme nesta matéria, o Tribunal concentrou a sua auditoria nas importações efectuadas por empresas que exercem actividade em vários Estados-Membros.

Decisões sobre o valor aduaneiro

Papel das organizações internacionais e da Comissão

40. Foi adoptado um conjunto significativo de pareceres e de conclusões relativas ao valor aduaneiro, tanto ao nível da Organização Mundial das Alfândegas(14) como do Comité do Valor Aduaneiro(15). Considerados no seu conjunto, estes actos tratam de maneira relativamente completa as questões relativas ao valor aduaneiro.

41. Em determinados casos específicos (por exemplo nos custos relativos aos direitos de exploração, à investigação e ao desenvolvimento, ao equipamento, etc.) este conjunto de decisões pode constituir um elemento útil, ao limitar o risco de uma aplicação não uniforme das regras relativas à avaliação aduaneira nos Estados-Membros. Contudo, se se tomar como termo de referência a Comunidade, que funciona como uma administração única, os resultados continuam a ser insatisfatórios. A dívida aduaneira de um operador depende em última instância das autoridades aduaneiras em causa que, em matéria de avaliação aduaneira, não são obrigadas a aceitar as decisões ou pareceres formulados por qualquer outra autoridade.

42. A Comissão não adopta nem emite qualquer decisão sobre o valor aduaneiro relativamente a um operador em especial. Em 1975, um acontecimento importante marcou a história da união aduaneira, quando uma proposta da Comissão(16), que previa que lhe fossem atribuídas competências neste domínio, foi rejeitada pelo Conselho ao adoptar uma nova regulamentação aplicável em matéria de valor aduaneiro(17). A Comissão propunha que lhe fosse concedido poder por delegação para fixar, em casos individuais, os valores ou o montante dos ajustamentos a fim de evitar diferenças na determinação do valor aduaneiro.

43. Apesar das restrições legais, a Comissão obteve, ao longo dos anos, o acordo das administrações nacionais para adoptar decisões uniformes sobre o valor aduaneiro para alguns operadores em particular, embora o seu número esteja a diminuir.

Decisões sobre o valor aduaneiro adoptadas pelas autoridades dos Estados-Membros

44. Sempre que as autoridades aduaneiras dos Estados-Membros aceitam uma declaração aduaneira, tomam implicitamente uma decisão sobre o valor aduaneiro que servirá de base à fixação dos direitos. Contudo, uma "decisão sobre o valor aduaneiro", como é geralmente entendida pelos operadores comerciais e pelas autoridades aduaneiras, é uma decisão escrita dirigida a um importador relativa ao valor aduaneiro das mercadorias importadas. Uma decisão deste tipo pode aplicar-se a posteriores importações de mercadorias idênticas efectuadas em condições semelhantes pelo mesmo importador, podendo o seu período de validade ser determinado ou não.

45. Este tipo de decisão escrita é necessário, por exemplo, quando o montante da factura/do valor da operação é majorado para chegar ao valor aduaneiro correcto. Uma majoração deste tipo, expressa em percentagem, é corrente quando há outros elementos passíveis de direitos aduaneiros, por exemplo prémios anuais de seguro, pagamentos de direitos de exploração ou de despesas de investigação e desenvolvimento.

46. O Tribunal verificou que o número de decisões escritas e as circunstâncias em que são adoptadas e comunicadas variam de modo notável. Por exemplo, as autoridades aduaneiras belgas dirigem sempre ao operador uma decisão escrita sobre o valor aduaneiro após uma inspecção de auditoria. Esta decisão é válida cinco anos e, desde que as circunstâncias não se alterem, é obrigatória. As autoridades aduaneiras dos Países Baixos aplicam um procedimento semelhante. Alguns Estados-Membros só adoptam tais decisões quando são necessários ajustamentos específicos (França, Irlanda, Portugal e Reino Unido). Outros raramente recorrem a essas decisões (Dinamarca, Espanha, Itália e Luxemburgo). Na Alemanha, a decisão sobre o valor aduaneiro não existe como documento escrito distinto. Contudo, o relatório pormenorizado entregue ao importador após uma auditoria conterá em princípio todos os elementos de uma decisão sobre o valor aduaneiro.

47. Por outro lado, as autoridades aduaneiras dos Estados-Membros procedem de diferentes formas ao pôr as informações relativas às decisões sobre o valor aduaneiro à disposição das outras partes interessadas dos seus serviços aduaneiros. Na Bélgica e nos Países Baixos, as autoridades aduaneiras dispõem de colectâneas nacionais de decisões sobre o valor aduaneiro classificadas por operador, acompanhadas de notas de controlo. Estas colectâneas constituem uma base de dados de que se servem os funcionários das alfândegas como guias para tratar outros casos semelhantes. Nenhum outro Estado-Membro dispõe deste tipo de documentos. As autoridades aduaneiras de alguns Estados-Membros fazem circular decisões sobre o valor aduaneiro no interior da sua própria administração; outras informam apenas o importador e a estância aduaneira em causa, ou seja exclusivamente os que devem estar ao corrente. Todas estas decisões se referem a operadores individuais.

Limites das decisões sobre o valor aduaneiro

48. O facto de uma decisão sobre o valor aduaneiro ser legalmente obrigatória num Estado-Membro e não o ser em todos os outros coloca problemas no conjunto dos operadores.

49. O Tribunal verificou que os Estados-Membros não conseguiram chegar a uma mesma conclusão em relação às decisões sobre o valor aduaneiro aplicáveis no âmbito de importações idênticas efectuadas pelas mesmas empresas em diferentes partes do território aduaneiro da União.

50. Num caso, uma empresa comercial importante tentara obter desde 1992 decisões comunitárias sobre o valor aduaneiro. A Comissão aconselhou a empresa a dirigir-se separadamente a cada Estado-Membro. O Tribunal examinou as bases de avaliação utilizadas em oito Estados-Membros. Todas divergiam mais ou menos, se bem que a relação entre a empresa-mãe e os seus distribuidores europeus fosse idêntica em todos os Estados-Membros.

51. Um outro caso referia-se a uma empresa que operava em todos os Estados-Membros e à evolução da análise do seu dossier no Comité do Valor Aduaneiro. Em 1996, foi exigido um único controlo para satisfazer as autoridades da união aduaneira no que se refere à boa aplicação das disposições relativas à avaliação aduaneira. Este caso deu lugar a uma discussão sobre a possibilidade de realizar controlos conjuntos ou multinacionais relativos a outras empresas candidatas, mas no final os membros do Comité do Valor Aduaneiro limitaram a sua acção a uma troca de informações sobre as propostas de inspecções de auditoria. Em 1999, o problema particular desta empresa pôde ser resolvido, trabalhando cada Estado-Membro independentemente dos outros.

52. A falta de decisões comunitárias vinculativas em matéria de valor aduaneiro é um dos problemas que resulta do facto de a união aduaneira não ter uma administração aduaneira única. Os Estados-Membros deverão estabelecer métodos de trabalho uniformes aplicando normas comuns de auditoria, como um passo para o intercâmbio e a aceitação de decisões obrigatórias sobre o valor aduaneiro. Para poder tratar de modo rigoroso empresas com sucursais em vários Estados-Membros, é necessário um exame completo dos registos financeiros e dos documentos relativos à produção. A aceitação de resultados baseados na auditoria requer de cada um, pelo menos na fase inicial, uma abordagem participativa baseada em acções comuns e controlos conjuntos. A longo prazo, a solução para a união aduaneira consiste em instaurar um sistema de decisões obrigatórias em matéria de valor aduaneiro, para as quais não existe actualmente qualquer fundamento em direito comunitário.

53. O Tribunal considera que, a curto prazo, a Comunidade - como união aduaneira que é - tem necessidade de uma colectânea de decisões relativas aos diferentes operadores. A criação de uma base de dados comunitária das decisões sobre o valor aduaneiro, que cobriria pelo menos os 50 maiores importadores de mercadorias passíveis de direitos aduaneiros na Comunidade, permitiria em certa medida resolver este problema e garantir que, no que se refere à avaliação, importações idênticas efectuadas em circunstâncias semelhantes seriam tratadas de modo uniforme pelos Estados-Membros.

54. O sistema actual não é eficaz e não permite garantir a igualdade de tratamento a todos os operadores económicos. Grandes multinacionais aproveitaram a oportunidade oferecida pelos Estados-Membros aplicando o tratamento mais favorável em matéria de avaliação, tendo procedido a deslocações das suas operações de importação em conformidade. Este exemplo (como o caso mencionado no ponto 58) ilustra como a falta de decisões comunitárias obrigatórias em matéria de valor aduaneiro pode ter uma incidência no montante de recursos próprios cobrados.

Tratamento dos direitos de exploração (royalties) e dos direitos de licença

55. Os direitos de exploração e os direitos de licença podem ser incluídos no preço facturado das mercadorias importadas ou aparecer em separado na factura como aditamento ao preço de base. Podem também ser calculados anualmente, como uma percentagem do valor total das vendas de mercadorias importadas. Uma grande parte das decisões sobre o valor aduaneiro examinadas anteriormente refere-se ao pagamento de direitos de exploração. O processo que permite determinar correctamente o valor aduaneiro aplicável aos direitos de exploração, direitos de licença e outros pagamentos relativos às mercadorias importadas é complexo(18). A regulamentação não consegue acompanhar a evolução das técnicas comerciais e financeiras, que são constantemente ajustadas para poder fazer face aos problemas que acabam de ser levantados.

56. A única forma de as autoridades aduaneiras obterem as informações necessárias para proceder ao tratamento dos direitos é controlar as contas relativas ao importador. A maioria das autoridades aduaneiras procede já desta forma. Contudo, um trabalho deste tipo requer competências específicas e um bom conhecimento dos princípios contabilísticos, das informações e da auditoria financeiras. Estes trabalhos seriam facilitados se houvesse:

a) Um maior intercâmbio de informações relativas às decisões sobre o valor aduaneiro;

b) Um acordo numa base legal para a execução de auditorias conjuntas multinacionais.

57. A Comissão empenhou-se muito no sentido de assegurar uma aplicação uniforme das regras. Apesar de tudo, o Tribunal detectou vários casos de tratamento aparentemente diferente entre os Estados-Membros. Considerando a diversidade actual dos métodos de controlo dentro da união aduaneira, este facto não surpreende.

58. Num caso, a autoridade aduaneira do Estado-Membro onde a empresa em causa estava sediada considerou que se podiam aplicar três categorias de operações diferentes para efeitos de avaliação aduaneira. Todas eram legais e em certos casos os direitos de exploração e outros pagamentos podiam ser incluídos na avaliação aduaneira. Se a análise desta autoridade aduaneira estiver correcta, é muito provável que as avaliações aduaneiras examinadas pelo Tribunal, referentes às importações efectuadas pela empresa em seis dos sete Estados-Membros em causa, sejam incorrectas. Em 1997, essa empresa pagou mais de 43 milhões de euros de direitos aduaneiros nestes sete Estados-Membros. As majorações relativas aos direitos de exploração variavam entre 0 % e 10 % do valor das mercadorias importadas).

59. Nenhum dos Estados-Membros discutiu este caso no Comité do Valor Aduaneiro. A nível comunitário, a Comissão considera actualmente que o reembolso a posteriori de direitos só seria normalmente possível nos casos em que as administrações competentes não tivessem comunicado qualquer decisão à empresa em causa. O reembolso de direitos parece portanto impossível após a importação, mesmo quando foram tomadas decisões erradas.

60. Num outro caso, a maioria das mercadorias importadas na Comunidade por uma empresa passavam por um centro de distribuição num único Estado-Membro. As autoridades aduaneiras deste último decidiram que nenhum dos direitos de exploração pagos por essa empresa fazia parte do valor aduaneiro. O Tribunal verificou que em cinco Estados-Membros aos quais o importador tinha anteriormente importado mercadorias, as autoridades aduaneiras tinham cobrado direitos pelo menos sobre uma parte dos direitos de exploração e dos outros pagamentos suplementares efectuados pelo importador.

61. Neste caso, alguns Estados-Membros tinham trocado informações entre si. Contudo, mesmo tendo em conta as diferentes soluções e os longos prazos implicados, as autoridades dos Estados-Membros tinham manifestamente dificuldades em admitir que as questões relativas ao valor aduaneiro eram, no fundo, as mesmas. A empresa pagou mais de 33 milhões de euros de direitos aduaneiros em 1998. Se bem que tenha fixado como objectivo garantir a todos os operadores uma igualdade de tratamento nos Estados-Membros (ver ponto 20), a Comissão não examinou o processo de avaliação aduaneira aplicado nesta empresa.

Cláusula relativa às vendas sucessivas(19)

62. No caso de vendas sucessivas, o preço resultante de uma venda anterior pode ser utilizado como "valor transaccional" e servir de base para a avaliação aduaneira. Isso só é válido se o declarante puder justificar em pormenor as condições da venda e fornecer elementos comprovativos que confirmem que, no momento em que a venda se efectuou, as mercadorias se destinavam à exportação para a Comunidade. Os importadores, geralmente multinacionais, recorrem a este procedimento para que o valor aduaneiro das mercadorias que importam seja menor. A cláusula relativa às vendas sucessivas está em conformidade com as orientações da política comercial adoptadas pela Comissão após negociações com o Conselho(20).

63. A Comissão e as autoridades aduaneiras dos Estados-Membros esforçaram-se contudo por limitar os efeitos dessa cláusula na avaliação das mercadorias, uma vez que a sua aplicação determina uma diminuição dos recursos próprios.

64. O Tribunal não conseguiu determinar exactamente em que medida os importadores utilizam ou procuram utilizar a cláusula relativa às vendas sucessivas. Isso tem nomeadamente a ver com o facto de que, para aplicar essa cláusula, contrariamente ao que está previsto para algumas outras disposições aduaneiras, um importador não é obrigado por lei a ter uma licença ou autorização prévia. Contudo, o Tribunal verificou que, na prática, algumas autoridades aduaneiras impõem uma determinada forma de aprovação prévia, mesmo apesar de esta prática não ter fundamento em direito comunitário. Como em outros aspectos da avaliação aduaneira, o Tribunal verificou que as autoridades aduaneiras permitem a aplicação desta disposição ou consultam-se mutuamente a níveis diferentes. O Tribunal demonstrou que alguns importadores utilizam a cláusula relativa às vendas sucessivas num ou mais Estados-Membros mas não em outros e chamou a atenção da Comissão para alguns exemplos de incoerências graves.

65. Como os procedimentos aduaneiros evoluem para uma simplificação das formalidades administrativas de desalfandegamento, o Tribunal considera essencial instaurar um sistema de notificação prévia em caso de utilização da cláusula sobre vendas sucessivas e solicitar às autoridades dos Estados-Membros que mantenham os registos das empresas que recorrem regularmente a essa cláusula ou dos casos em que a sua aplicação tiver sido recusada. O arquivo desses ficheiros permitirá um intercâmbio de informações entre as autoridades aduaneiras dos Estados-Membros.

Relação entre preços de transferência e valores transaccionais

66. O Código Aduaneiro contém disposições nos termos das quais as vendas entre empresas coligadas (preços de transferência) devem ser tomadas em consideração ao determinar o valor aduaneiro(21).

67. Os preços de transferência aceites como valor aduaneiro pelo Código Aduaneiro não o são necessariamente pelas autoridades aduaneiras nacionais para fins de tributação das empresas.

68. O Tribunal detectou casos em que as estâncias aduaneiras, quando do exame dos valores transaccionais, entraram em conflito com os serviços fiscais das empresas em causa, especialmente das multinacionais instaladas no Extremo Oriente. A nível nacional, o fisco preocupa-se com o problema da sobreavaliação, cujo objectivo é evitar taxas de imposto elevadas sobre os lucros das empresas; em matéria de avaliação aduaneira, o problema que se coloca é exactamente inverso, ou seja a subavaliação.

69. No âmbito da legislação comunitária actual, o valor aduaneiro e o valor fiscal nacional não têm que coincidir necessariamente. O primeiro deve ser determinado com base nos critérios da regulamentação aduaneira comunitária e não tendo em vista os que se referem ao imposto sobre lucros.

70. A tomada em consideração dos preços de transferência para avaliação das mercadorias é um elemento essencial para a correcta avaliação e cobrança das receitas. Os critérios e metodologia diferentes deverão ser harmonizados. Uma abordagem verdadeiramente uniforme no que se refere à tributação comunitária das importações e à tributação nacional dos lucros das empresas passa necessariamente por uma harmonização dos diferentes critérios e metodologias aplicados.

Garantias dos fabricantes

71. Os fabricantes dão muitas vezes uma garantia em relação aos seus produtos. Nesse caso, o comprador será compensado se se revelar mais tarde que as mercadorias não estão em conformidade com a especificação do contrato de venda. A garantia do fabricante serve para indemnizar o importador pelas mercadorias que apresentarem defeitos imputáveis ao processo de produção. O Código Aduaneiro Comunitário prevê a possibilidade de rejeitar as mercadorias e obter o reembolso dos direitos aduaneiros pagos na exportação. Permite igualmente reexportar temporariamente mercadorias com defeito de fabrico ao abrigo do regime do aperfeiçoamento passivo e reimportá-las com isenção total de direitos, na condição de terem sido reparadas gratuitamente. O Código Aduaneiro faz uma distinção entre as mercadorias que não estão em conformidade com as especificações do contrato e as mercadorias com defeito(22).

72. O tratamento das garantias concedidas pelos construtores de automóveis aos carros importados é um exemplo perfeito de uma área em que as autoridades aduaneiras dos Estados-Membros interpretam de modo diferente a legislação comunitária.

73. No seu relatório anual relativo ao exercício de 1990(23), o Tribunal chamou a atenção da Comissão para a prática das autoridades aduaneiras alemãs que consiste em conceder reduções de valor sobre as importações de veículos automóveis tendo em conta custos de reparação cobertos por acordos de garantia. O Tribunal considerou que estas reduções não se inseriam no âmbito da legislação comunitária em vigor nessa época. Dez anos mais tarde, as autoridades aduaneiras alemãs aplicam ainda reduções de valor da mesma natureza. O Tribunal continua a considerar que este procedimento não está em conformidade com as disposições da legislação comunitária.

74. Em situações semelhantes, outros Estados-Membros procedem diferentemente. As autoridades aduaneiras de três Estados-Membros (Itália, Países Baixos e Reino Unido) recusaram-se a aceitar queixas semelhantes apresentadas por importadores de veículos automóveis. O facto de as autoridades aduaneiras dos Estados-Membros adoptarem abordagens diferentes relativamente a esta questão poderá ser um dos elementos que está na origem do desvio de tráfico no interior da Comunidade.

75. Esta situação mostra claramente a ausência de coesão no seio da união aduaneira, que pode ter determinado perdas ao nível dos recursos próprios. Sem prejuízo de uma eventual revisão final da regulamentação, o facto é que há mais de 10 anos que existe uma prática de abatimentos sem que a Comissão a tenha alguma vez posto em causa.

Despesas de transporte

76. O acordo da OMC sobre avaliação aduaneira permite que os membros tomem medidas para incluir no valor aduaneiro, ou dele excluir, no todo ou em parte, as despesas de transporte e os outros custos com ele relacionados(24). A Comunidade Europeia e a maioria dos membros da OMC incluem o custo do transporte até ao porto ou local de importação. Deste modo, as despesas de transporte das mercadorias importadas até ao ponto de entrada no território aduaneiro da Comunidade fazem parte dos elementos acrescentados ao preço pago pelas mercadorias quando da determinação do valor aduaneiro.

77. O local da travessia da fronteira do território aduaneiro da União é menos claramente definido no caso do transporte aéreo do que no do transporte rodoviário ou marítimo. A Comissão considera que se trata do ponto, em pleno voo, em que uma fronteira comunitária é atravessada. A este respeito, calculou a parte dos custos de frete aéreo a incluir no valor aduaneiro para as ligações entre cerca de 230 aeroportos (ou grupos de aeroportos) não comunitários e cerca de 60 aeroportos comunitários; no total, estão cobertos cerca de 14000 itinerários(25). Surgem algumas dificuldades pelo facto de, por vezes, os corredores aéreos passarem por cima de territórios comunitários muito afastados do continente europeu: por exemplo, algumas mercadorias que chegam a França (Paris) provenientes do Brasil (São Paulo) são consideradas como introduzidas no território da União uma vez que o avião que as transporta sobrevoa os Açores.

78. O cálculo efectuado pela Comissão relativamente ao transporte aéreo é contestável não só devido ao seu carácter aproximativo mas também devido à sua complexidade. Este sistema representa uma enorme carga de trabalho administrativo e revela-se muito complexo para muitos importadores. O Tribunal considera que nem todos os modos de transporte são tratados nos mesmos termos e admite que as modalidades de avaliação das despesas de transporte aéreo possam determinar uma redução injustificada dos direitos aduaneiros devidos à Comunidade.

Intercâmbio de informações entre as administrações aduaneiras dos Estados-Membros

79. Em vários Estados-Membros visitados durante a auditoria, o Tribunal encontrou poucas provas de contactos entre as diferentes administrações aduaneiras. Contudo, existem algumas excepções notáveis, como os acordos bilaterais de cooperação (Espanha e Portugal) e as trocas espontâneas de informações sobre um determinado número de auditorias de empresas.

80. Uma grande parte das informações obtidas pelas autoridades aduaneiras para adoptar uma decisão sobre o valor aduaneiro provém do operador em causa. Dado que os operadores procurarão provavelmente comunicar voluntariamente apenas as informações que lhes forem favoráveis, é importante que as autoridades aduaneiras troquem informações sobre as empresas que exercem actividade em vários Estados-Membros.

81. Até ao momento não foi inteiramente tratada a situação específica de um importador sediado num Estado-Membro mas com mercadorias em livre prática num outro. Para evitar ter que abrir um escritório no porto de entrada, o importador recorre aos serviços de um representante fiscal que possa fazer a declaração aduaneira. Contudo, todos os trabalhos de auditoria deveriam ser efectuados no Estado-Membro onde o importador está sediado. O Tribunal encontrou poucos elementos que provem que as administrações aduaneiras dos Estados-Membros examinam actualmente esta questão, mesmo apesar de, em alguns casos, existirem informações. Por exemplo, em dois Estados-Membros, as autoridades aduaneiras verificaram, ao analisar algumas declarações de valor, que um número significativo de declarações era apresentado por operadores sediados em outros Estados-Membros (Bélgica e Luxemburgo). Esta informação elementar não foi transmitida aos Estados-Membros onde os importadores operavam, à excepção de alguns casos de irregularidades.

82. Durante a auditoria na Dinamarca, o Tribunal detectou um caso em que houvera troca de informações sobre os representantes fiscais. Tratava-se do caso de um agente fiscal que representava 63 operadores diferentes. O que era apenas ao princípio uma inspecção de rotina que implicava dois outros Estados-Membros tornou-se finalmente num caso que implicava 10 Estados-Membros. Se bem que o assunto ainda não esteja encerrado, as estâncias aduaneiras dinamarquesas consideram que serão cobrados entre 2,5 e 3 milhões de euros de direitos aduaneiros.

CONCLUSÃO

83. A auditoria do Tribunal mostrou que os Estados-Membros tinham alguma dificuldade em adoptar uma abordagem uniforme e que a Comissão tinha igualmente dificuldade de dirigir e controlar as diferentes autoridades que compõem a união aduaneira.

84. A Comissão deve tomar novas medidas se quiser garantir condições comerciais equivalentes nos Estados-Membros. Até ao momento, as acções empreendidas no domínio da avaliação aduaneira não foram suficientes. Os resultados da auditoria são nitidamente reveladores, em especial no que se refere ao tratamento aplicado às empresas com actividade comercial em vários Estados-Membros. A Comunidade tem ainda que providenciar no sentido de atingir o grau de harmonização das diferentes abordagens em matéria de avaliação aduaneira que a criação da união aduaneira pressupunha.

85. A Comissão deve criar as condições para desempenhar verdadeiramente uma função de controlo. A Comissão considera que a sua acção consiste em contribuir, por meio das suas inspecções, para a igualdade de tratamento dos operadores no interior da Comunidade. Segundo o Tribunal, a Comissão deve reforçar este aspecto do seu papel de inspecção. O recurso ao Comité do Valor Aduaneiro como principal instrumento de controlo já não é uma solução viável (ver pontos 16-29).

86. A Comissão e os Estados-Membros devem tomar medidas adequadas, quer legislativas quer de gestão, para superar as seguintes lacunas:

- ausência de normas de controlo e de métodos de trabalho comuns (ver pontos 30-37);

- desigualdade de tratamento dos operadores que exercem actividade em vários Estados-Membros (ver pontos 55-61);

- ausência, em direito comunitário, de disposições que permitam a adopção de decisões comunitárias relativas ao valor aduaneiro (ver pontos 48-52);

- ausência de uma base de dados que contenha decisões, de natureza vinculativa, relativas ao valor aduaneiro (ver ponto 53);

- ausência de notificações prévias e de ficheiros sobre o recurso à cláusula relativa às vendas sucessivas (ver pontos 62-65).

87. A Comissão deve tomar medidas urgentes para resolver a questão das garantias concedidas pelos fabricantes (ver pontos 71-75).

88. É importante rever o modo como as alfândegas tratam o problema das despesas de transporte aéreo (ver pontos 76-78).

89. A Comissão e os Estados-Membros devem encorajar o intercâmbio de informação sobre as questões relativas ao valor aduaneiro (ver pontos 79-82).

90. O presente relatório sublinha igualmente o facto de que, em caso de "preço de transferência", o valor transaccional tomado em consideração para o cálculo dos direitos aduaneiros pode ser inferior ao valor utilizado para calcular o montante dos impostos directos nacionais (ver pontos 66-70).

91. Como conclusão final, o Tribunal insiste no facto de a Comunidade só poder funcionar como uma verdadeira união aduaneira se as autoridades aduaneiras dos Estados-Membros tratarem de modo uniforme as mercadorias importadas.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 14 de Dezembro de 2000.

Pelo Tribunal de Contas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) Em matéria de irregularidades, a Comissão publicou um relatório de síntese das comunicações dos Estados-Membros sobre a sua actividade de controlo [COM(2000) 107 de 29 de Fevereiro de 2000]. Este relatório indica que em 1998 o montante total de irregularidades aduaneiras relativas à colocação de mercadorias em livre prática identificadas na União Europeia era de 306860262 euros, dos quais 52682753 euros se referiam a irregularidades relativas à avaliação aduaneira, 28265530 euros a importações não declaradas, 64327823 euros a erros na classificação pautal, 29774574 euros à origem das mercadorias, 1412380 euros à quantidade e 130397205 euros a irregularidades não especificadas.

(2) Decisão 80/271/CEE do Conselho, de 10 de Dezembro de 1979, relativa à conclusão dos acordos multilaterais resultantes das negociações comerciais de 1973 a 1979 (JO L 71 de 17.3.1980, p. 1).

(3) Respectivamente: Regulamento (CEE) n.o 2913/92 do Conselho, de 12 de Outubro de 1992, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário (JO L 302 de 19.10.1992, p. 1); Regulamento (CEE) n.o 2454/93 da Comissão, de 2 de Julho de 1993, que fixa determinadas disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.o 2913/92 do Conselho, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário (JO L 253 de 11.10.1993, p. 1).

(4) Artigo 18.o do Regulamento (CE, Euratom) n.o 1150/2000 do Conselho, de 22 de Maio de 2000 (JO L 130 de 31.5.2000).

(5) Artigo 246.o e n.o 2 do artigo 247.o do Regulamento (CEE) n.o 2913/92 do Conselho, de 12 de Outubro de 1992, e documento XXI/2011/94, relativo às regras de execução, adoptado em 7 de Abril de 1997.

(6) XXI/1229/96 - Colectânea de textos sobre o valor aduaneiro, elaborada pela secção "Valor Aduaneiro" do Comité do Código Aduaneiro.

(7) Artigo 8.o da Decisão 94/728/CE e artigo 18.o do Regulamento (CE, Euratom) n.o 1150/2000 do Conselho, de 22 de Maio de 2000.

(8) Anexo 23 e artigo 181.oA do Regulamento (CEE) n.o 2454/93 da Comissão, de 2 de Julho de 1993.

(9) Esta tendência aumentou de modo significativo desde a última auditoria do Tribunal relativa aos controlos na importação após desalfandegamento (ver relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1993, capítulo 1, pontos 1.3-1.38, JO C 327 de 24.11.1994).

(10) JO L 13 de 19.1.2000.

(11) JO L 206 de 23.7.1998, p. 43.

(12) Por exemplo no caso da adopção de normas comuns de auditoria, a conclusão formulada na sequência do seminário Mattheus sobre a avaliação aduaneira, organizado em Madrid em Julho de 1998, era de que a apresentação de uma abordagem específica de auditoria por um Estado-Membro poderia servir de base para a elaboração de uma abordagem comum em todos os Estados-Membros. Contudo, até à data, isso não se traduziu por qualquer acção concreta.

(13) Artigo 32.o do Regulamento (CEE) n.o 2913/92 do Conselho.

(14) Colectânea dos instrumentos de avaliação aduaneira da Organização Mundial das Alfândegas (pareceres consultivos, comentários, notas explicativas e estudos de casos).

(15) Colectânea comunitária de textos relativos à avaliação aduaneira.

(16) JO L 127 de 5.12.1972.

(17) Regulamento (CEE) n.o 338/75 do Conselho, de 10 de Fevereiro de 1975 (JO L 39 de 13.2.1975, p. 5) que altera o Regulamento (CEE) n.o 803/68 (antigo texto de base relativo ao valor aduaneiro) (JO L 148 de 28.6.1968, p. 6).

(18) N.o 1 do artigo 32.o do Regulamento (CEE) n.o 2913/92 do Conselho, de 12 de Outubro de 1992, artigos 157.o a 162.o do Regulamento (CEE) n.o 2454/93 da Comissão, de 2 de Julho de 1993, e conclusão n.o 24 da Colectânea de textos sobre o valor aduaneiro.

(19) Artigo 147.o do Regulamento (CEE) n.o 2454/93 da Comissão.

(20) Comité designado pelo Conselho nos termos do artigo 133.o do Tratado CE.

(21) N.o 2 do artigo 29.o do Regulamento (CEE) n.o 2913/92 do Conselho, de 12 de Outubro de 1992.

(22) Artigos 155.o e 238.o do Regulamento (CEE) n.o 2913/92 do Conselho e documento XXI/1038/97 da Comissão.

(23) Relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1990, capítulo 2, ponto 2.52, alínea a) (JO C 324 de 13.12.1991).

(24) N.o 2 do artigo 8.o do Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio de 1994.

(25) Anexo 25 do Regulamento (CEE) n.o 2454/93 da Comissão.

Respostas da Comissão

SÍNTESE

Se bem que o procedimento de avaliação aduaneira pretenda fornecer uma base equitativa, uniforme e neutra para a avaliação das mercadorias importadas, as regras adoptadas em 1980 atribuem maior importância aos aspectos relacionados com a política comercial.

O objectivo segundo o qual a Comunidade deveria funcionar, no que se refere a todas as trocas comerciais, como uma verdadeira união aduaneira, aplicando um tratamento uniforme a todas as mercadorias importadas apenas poderá ser plenamente realizado se essa união aduaneira funcionar com base numa administração aduaneira única, o que não é o caso.

A Comissão concorda em que uma falta de uniformidade a nível da aplicação das regras poderá prejudicar os interesses financeiros da Comunidade Europeia nos casos em que uma autoridade aduaneira não respeitar as práticas estabelecidas ou as normas de interpretação relativas às regras em vigor.

No que respeita às medidas legislativas e administrativas propostas pelo Tribunal de Contas:

- No quadro da Decisão n° 210/97/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, a Comissão, dentro dos limites dos meios ao seu dispor, apoia e encoraja o desenvolvimento de regras de controlo e de métodos de trabalho comuns;

- Com base na sua acção legislativa e administrativa, o Comité do Código Aduaneiro da Comissão envidará esforços tendo em vista remediar a ausência - sempre que a mesma tenha sido devidamente estabelecida - de um tratamento uniforme dos operadores que desenvolvem as suas actividades em diversos Estados-Membros;

- A Comissão considera que a melhor forma para definir abordagens ("decisões") válidas em toda a Comunidade a nível da gestão dos casos individuais consiste em obter o acordo de todas as autoridades nacionais implicadas quanto ao tratamento do caso em questão;

- A Comissão não considera que uma "base de dados de decisões, de natureza vinculativa, relativas ao valor aduaneiro" represente um importante acréscimo, em matéria de valor acrescentado, no quadro do funcionamento do Comité do Código Aduaneiro. Para além disso, os custos decorrentes da sua manutenção e funcionamento excederiam os recursos da Comissão.

No que respeita ao papel susceptível de ser desempenhado pelo Comité do Código Aduaneiro tendo em vista garantir a igualdade de tratamento dos operadores, a Comissão considera que, dentro dos limites das condições relativas ao seu funcionamento, este comité poderá fornecer (e fornece já, de facto) uma contribuição preciosa para a aplicação coerente das regras relativas ao valor aduaneiro.

A Comissão recorre a uma série de instrumentos para controlar a aplicação uniforme das regras comunitárias, contribuindo assim para garantir a igualdade de tratamento dos operadores económicos. As inspecções no local constituem um desses instrumentos. No entanto, dada a escassez de recursos disponíveis e a grande diversidade de tópicos possíveis, a Comissão recorre a técnicas de análise dos riscos que lhe permitem afectar os seus recursos aos sectores que apresentam um risco mais elevado em termos de recursos próprios. O valor aduaneiro está e continuará a estar incluído neste processo de selecção. No decurso dos últimos anos, um quarto dos relatórios de inspecção da Comissão incidiram sobre questões relacionadas com o valor aduaneiro.

A Comissão continuará a promover o intercâmbio de informações com os Estados-Membros e entre estes últimos.

INTRODUÇÃO

1-2. A Comissão partilha do ponto de vista do Tribunal de Contas no que respeita às dificuldades de que se reveste a escolha de um ponto de referência que corresponda às boas práticas administrativas ou à interpretação exacta. Parece, com efeito, não existir um sistema geral que permita quantificar as consequências financeiras negativas decorrentes de irregularidades cometidas a nível da aplicação dessas regras. Por outras palavras, se diversas administrações aduaneiras não aplicam as regras da mesma forma, não é necessariamente o valor aduaneiro relativo ao montante de direitos mais elevado que deve ser considerado como o mais correcto.

A Comissão interpreta a noção de irregularidade como incluindo igualmente o conceito de fraude.

5. Os problemas de avaliação aduaneira que se colocam a nível comunitário representam, com efeito, o aspecto mais importantes das actividades do Comité do Código Aduaneiro. É igualmente da sua responsabilidade a coordenação das questões de avaliação no âmbito da OMC e da OMA.

6. A explicação do "sistema" de avaliação aduaneira fornecida neste ponto necessita de ser mais desenvolvida. Com efeito, o conceito básico de "valor real das mercadorias importadas" consta do artigo VII do GATT (1947 e 1994). Até 1980, a legislação comunitária teve por base a "definição de Bruxelas" de 1950(1), segundo a qual o "valor real" correspondia ao "preço normal" das mercadorias importadas.

O Acordo GATT referido no ponto 4 substituiu esta definição pela de "valor transaccional", alterando assim, profundamente, a filosofia subjacente, que passou em grande medida a ser dominada por considerações de política comercial (incluindo a facilitação do comércio).

Não é por conseguinte de estranhar que a mudança de abordagem concretizada no quadro do GATT tenha igualmente tido repercussões a nível administrativo. A introdução da noção de "valor transaccional" teve o efeito (provavelmente previsto) de inverter o "equilíbrio de poder" entre os operadores e as administrações aduaneiras neste domínio. Deixa de incumbir ao declarante provar que o preço pago corresponde ao "preço normal", partindo-se do princípio que o preço citado pelo declarante é o preço correcto, excepto se for contestado pelas autoridades aduaneiras.

Estas considerações de base podem ser ignoradas sempre que estiverem em causa questões relativas à aplicação da avaliação aduaneira em geral.

8. A Comissão partilha do parecer do Tribunal de Contas. No entanto, a aplicação incoerente das regras apenas poderá constituir um motivo de preocupação se provocar graves distorções da concorrência ou se tiver consequências a nível financeiro.

APLICAÇÃO CORRECTA DAS REGRAS COMUNITÁRIAS RELATIVAS À AVALIAÇÃO ADUANEIRA

Acção da Comissão

19. No quadro da actual legislação comunitária, que prevê a realização de controlos orientados para a verificação da conformidade das transacções, a Comissão não pode, em todos os casos, garantir que o montante dos direitos aduaneiros (recursos próprios) apurados seja correcto. No entanto, apesar da enorme quantidade de transacções e do limitado número de inspecções efectuadas, a Comissão pode, graças a um sistema de controlo específico, dar uma indicação aproximativa sobre a situação dos Estados-Membros no que respeita à aplicação da legislação comunitária.

Trabalhos do Comité do Código Aduaneiro (secção "Valor Aduaneiro")

23-26. Uma vez que, tal como o Tribunal refere no ponto 30, a aplicação das regras relativas à avaliação aduaneira aos casos individuais é da competência e da responsabilidade das administrações aduaneiras dos Estados-Membros, o papel da Comissão deverá consistir em procurar limitar o mais possível o número de casos em que se verifique uma aplicação divergente ou incorrecta, adoptando regras ou orientações comuns no âmbito do Comité do Código Aduaneiro (CCA).

Esta estratégia não é, de modo algum, facilitada pela natureza específica das regras de base em matéria de avaliação aduaneira. Essas regras baseiam-se, em grande medida, em conceitos simples mas pouco precisos, que o legislador da OMC procurou clarificar, nomeadamente graças à definição de uma série de sub-conceitos, sem todavia reduzir significativamente a margem de apreciação das autoridades aduaneiras.

Pode referir-se, a título de exemplo, a regra segundo a qual o valor transaccional deve ser considerado "aceitável" nos casos em que for calculado por partes coligadas, desde que essa coligação não tenha influenciadoo preço. Segundo as notas interpretativas do GATT - o artigo141.o do regulamento de aplicação do regulamento que institui o CCA faz referência ao anexo 23 desse regulamento - fica demonstrado que a coligação não influenciou o preço se o mesmo tiver sido calculado de forma compatível com as práticas regrais de fixação dos preços no ramo de produção em questão ou se for suficiente para cobrir, para além dos custos, uma margem de lucro representativa do lucro global realizado pela empresa (notas interpretativas, ponto 3, segundo parágrafo, do artigo 29.o).

O declarante, por seu turno, considera-se que o valor transaccional está muito próximo de outros valores de referência. Para que tal, é necessário ter em conta uma série de elementos, tal como previsto no ponto 4, segundo parágrafo do artigo 29.o das notas interpretativas. Estas últimas indicam, a título de conclusão, que uma vez que esses elementos podem variar de caso para caso, é impossível aplicar, em todos os casos, uma regra uniforme, tal como uma percentagem fixa. Uma pequena diferença de valor pode, por exemplo, ser inaceitável num caso relativo a um certo tipo de mercadorias, enquanto uma diferença importante pode ser aceitável num caso relativo a outro tipo de mercadorias.

Uma vez que os esclarecimentos susceptíveis de serem fornecidos pelas regras são limitados, nos "casos limite" incumbem exclusivamente à autoridade competente todas as decisões relativas à interpretação das regras. As autoridades aduaneiras competentes podem mesmo no interior de um mesmo Estado-Membro, optar por interpretações diferentes de uma mesma regra. Apenas será possível garantir uma coerência total a nível da aplicação das regras se se confiar a uma única autoridade a responsabilidade pela tomada de decisões ou, se a decisão competir a diversas autoridades, se as mesmas adoptarem uma metodologia comum.

A conclusão a tirar do que precede é que, uma vez que a gestão dos casos individuais é da competência das administrações aduaneiras nacionais, o Comité do Código Aduaneiro não constitui a estrutura adequada para que essa gestão seja efectuada a nível comunitário. O Comité apenas poderá, nas condições difíceis já constatadas pelo Tribunal de Contas, servir de plataforma para permitir aos Estados-Membros definirem abordagens comuns sobre um certo número de questões.

A Comissão observa, para além disso, que as inspecções dos recursos próprios tradicionais têm igualmente por objectivo verificar se os Estados-Membros aplicam o mesmo tratamento a problemas idênticos dentro do respeito da legislação comunitária em vigor.

27. No caso em apreço, o comité procedeu a um reexame geral do acordo existente, tendo introduzido um sistema de avaliação da empresa uniforme, a nível comunitário, e coordenado pelo comité. Por outro lado, diversas administrações decidiram efectuar as suas próprias investigações a nível nacional a fim de garantirem a protecção dos recursos próprios. No decurso dessas investigações, as autoridades nacionais depararam com dificuldades a nível da obtenção de informações e dados resultantes das auditorias, o que obrigou as delegações representadas junto do comité a adiarem, por diversas vezes, a aprovação do acordo revisto. Em finais de 1998 chegou-se a acordo quanto a uma nova metodologia de avaliação, que foi todavia contestada pela empresa. Em 1999 foi concluído um novo acordo (aplicado retrospectivamente a partir de 1997), com base numa proposta da Comissão.

No que respeita à cobrança dos recursos próprios, a Comissão está a dar seguimento às questões mencionadas pelo Tribunal de Contas e tenciona cobrar os juros em atraso o mais rapidamente possível.

28. A abordagem do "primeiro responsável", cujos resultados não podem obviamente ser impostos às outras administrações, já foi experimentada pelo Comité do Código Aduaneiro, no seu reexame, actualmente em curso, de casos específicos salientados pelo Tribunal (ver pontos 58-61). A experiência demonstrou, todavia, que as administrações manifestam frequentemente grande relutância em renunciarem à sua autonomia em matéria de tomada de decisões, sob pretexto de presumíveis problemas de protecção do segredo profissional e da ausência de uma base jurídica. Por conseguinte, esta abordagem apenas poderá fornecer soluções numa base muito selectiva, tendo-se verificado que a sua dinâmica e as vantagens dela decorrentes são facilmente anuladas sempre que é apresentado um recurso contra as acções do "primeiro responsável".

29. No quadro das regras do Comité Aduaneiro no que respeita ao Comité do Valor Aduaneiro, a Comissão não dispõe de poderes necessários para solicitar às administrações dos Estados-Membros que lhe prestem contas quanto ao tratamento aplicado a um determinado operador. O Comité do Código Aduaneiro tenta estabelecer regras, orientações ou outras conclusões sem examinar os casos individuais.

Procedimentos básicos de controlo aplicados pelas autoridades aduaneiras nacionais

31. O artigo181.oA das disposições de aplicação do Código Aduaneiro Comunitário, aplicável desde 1995, foi introduzido na sequência de um acordo concluído a nível do GATT durante o Uruguay Round, a fim de corresponder às expectativas dos países em vias de desenvolvimento. As administrações dos Estados-Membros nem sempre estão completamente de acordo quanto ao grau de facilitação do comércio considerado mais adequado.

34-35. Os seminários oferecem aos funcionários nacionais e da Comissão que neles participam a oportunidade de retirarem ensinamentos recíprocos. Muito embora apenas os Estados-Membros sejam competentes para alterarem as suas práticas de trabalho, em reuniões anteriores o Comité do Código Aduaneiro adoptou disposições tendo em vista um acompanhamento adequado dos resultados dos seminários.

36-37. Os controlos efectuados pelos Estados-Membros após as importações são especialmente adequados para o controlo do valor aduaneiro. A aceitação recíproca das decisões não implica necessariamente uma maior coerência quanto à natureza das decisões adoptadas. Para garantir essa coerência seria necessário que algumas das decisões não fossem aceites e outras fossem amplamente divulgadas. O facto de uma determinada decisão ter sido adoptada mais cedo não lhe atribui uma legitimidade suficiente para que seja vinculativa para os outros responsáveis pela tomada de decisões

No quadro do programa "Alfândegas 2002" (exercícios de controlo e grupos de projectos) a Comissão continua a agrupar os recursos funcionais pertinentes das administrações dos Estados-Membros a fim de identificar e desenvolver melhores métodos de trabalho, bem como práticas comuns.

ASPECTOS PARTICULARES DA APLICAÇÃO DA REGULAMENTAÇÃO COMUNITÁRIA EM MATÉRIA DE AVALIAÇÃO ADUANEIRA

Decisões sobre o valor aduaneiro

Papel das organizações internacionais e da Comissão

41-43. A Comissão promoveu e facilitou, sempre que tal lhe foi solicitado pelos operadores, a adopção de acordos administrativos sobre o tratamento comum de aspectos específicos do processo de avaliação aduaneira.

No entanto, a responsabilidade pela aplicação das regras sobre o valor aduaneiro nos casos específicos incumbe às administrações dos Estados-Membros.

Uma vez que não existe qualquer relação hierárquica entre as administrações aduaneiras dos Estados-Membros, não é possível forçá-las a adoptarem, mutuamente, os respectivos pareceres ou decisões.

Decisões sobre o valor aduaneiro adoptadas pelas autoridades dos Estados-Membros

44-47. No âmbito das relações entre as administrações aduaneiras e os operadores, o Código reconhece as decisões, que consistem na comunicação do montante dos direitos contabilizados (n.o 1 do artigo 221.o) relativamente ao processo normal de introdução em livre prática. O valor aduaneiro constitui um dos factores que determinam o montante dos direitos. A possibilidade de esse factor de avaliação passar, ele próprio, a ser objecto de decisões separadas depende das práticas administrativas seguidas pelos diferentes Estados-Membros.

O interesse dos operadores em obterem garantias jurídicas em matéria de valor aduaneiro poderá ser satisfeito graças a "decisões", informações escritas, relatórios de auditoria, declarações ou outros actos que constituam actividades administrativas auto-vinculativas. Estas acções auto-vinculativas podem, no entanto, ter repercussões a nível dos interesses financeiros da Comunidade. Segundo o princípio da confiança legítima, mesmo as práticas administrativas não conformes com a aplicação correcta das regras podem, em certas condições, ser toleradas. No ponto 58, o Tribunal aludiu a uma situação deste tipo. A forma que assume a prática administrativa de natureza auto-vinculativa não é especialmente importante. O que importa, para efeitos de uma aplicação coerente das regras sobre o valor aduaneiro nos diversos Estados-Membros é que, em casos idênticos, as margens discricionárias em matéria de aplicação das regras sejam interpretadas da mesma forma.

Limites das decisões sobre o valor aduaneiro

48. Com excepção de alguns casos em que lhe foi explicitamente solicitado que promovesse acordos administrativos do tipo referido no ponto 27, a Comissão não dispõe de elementos de prova que revelem um grande interesse, por parte da comunidade comercial, em poder recorrer a tais "decisões vinculativas".

O efeito vinculativo nem sempre garantiria uma interpretação correcta das regras a nível comunitário. Teria, pelo contrário, um efeito multiplicador negativo no caso de "decisões" incorrectas. De uma forma geral, a "legitimidade", nos outros Estados-Membros, de uma decisão vinculativa, deveria decorrer da confiança mútua gerada pelo facto de essa "decisão" ter por base uma abordagem comum previamente acordada. No entanto, após a adopção de uma tal abordagem pelas administrações dos Estados-Membros, poder-se-ia considerar que a adopção de uma "decisão vinculativa" constituiria uma tautologia.

50. A Comissão aconselhou a obtenção de decisões distintas num caso em que tratava de saber se as vendas efectuadas entre uma empresa dos Estados Unidos e a sua filial suíça poderiam ser aceites como base para a determinação do valor aduaneiro. Na altura, a Comissão considerou ser necessário um reexame das disposições sobre "vendas sucessivas" (o debate apenas teve início um ano mais tarde) e que um acordo a nível comunitário prejudicaria os resultados do reexame em questão (ver igualmente pontos 62-64).

51-52. A realização de operações de auditoria únicas com a participação das administrações de alguns ou de todos os Estados-Membros sempre foi recomendada, como a solução ideal, a todas as delegações do Comité do Código Aduaneiro. A Comissão concorda com o parecer (52) segundo o qual a aceitação dos resultados de uma auditoria exige uma abordagem de participação recíproca, baseada em auditorias realizadas conjuntamente. O intercâmbio de programas de controlo entre Estados-Membros, sugerido pela Comissão, constituiu um primeiro passo nessa direcção. A aceitação, por parte de um Estado-Membro, dos resultados de uma auditoria na qual não participou, constituiria uma fase mais avançada em termos de partilha dos resultados, mais ou menos equivalente ao que o Tribunal designa como "decisões vinculativas".

53-54. Segundo a Comissão, não se trata, essencialmente, de um problema de falta de comunicação.

A fim de garantir uma aplicação coerente nos diversos Estados-Membros, as questões relativas ao valor aduaneiro devem ser examinadas em conjunto, devendo as administrações envolvidas em casos individuais importantes chegar a acordo quanto à adopção de abordagens coerentes. O Comité do Código Aduaneiro representa uma importante plataforma para a procura de soluções para os casos mais importantes. Verifica-se, no entanto, um problema de ordem quantitativa. É necessário ter em conta que cada um dos 50 principais importadores, para os Estados-Membros, de mercadorias sujeitas a direitos, pode dispor de uma vasta gama de produtos obtidos com base em acordos comerciais diversos. O caso referido no ponto 27 ilustra a diversidade de circunstâncias que se podem apresentar. No caso em questão, as filiais nacionais importavam produtos intermédios no quadro de quatro tipos de acordos comerciais possíveis em alguns Estados-Membros, enquanto noutros, as respectivas filiais nacionais apenas importavam mercadorias acabadas, com uma gama de possibilidades mais limitada.

Apenas será possível garantir uma aplicação coerente das regras sobre valor aduaneiro em casos individuais se as decisões forem apoiadas pelas administrações aduaneiras interessadas, que terão de chegar a acordo entre si. Neste contexto, o Comité do Código Aduaneiro poderá, dentro dos limites que determinam o seu funcionamento, efectuar um contributo precioso.

No quadro do funcionamento desse comité, uma base de dados sobre decisões em matéria de valor aduaneiro não seria de grande utilidade e as despesas decorrentes da sua criação e contínua actualização em função de uma situação comercial em rápida evolução estariam para além dos recursos ao dispor da Comissão.

Tratamento dos direitos de exploração (royalties) e dos direitos de licença

55. A Comissão confirma a situação descrita pelo Tribunal no que respeita às dificuldades da regulamentação em acompanhar os constantes ajustamentos das práticas comerciais sugeridos pelos consultores financeiros.

56. No que respeita às auditorias multinacionais conjuntas, alguns Estados-Membros exprimiram reservas quanto à confidencialidade e salvaguarda do segredo comercial e solicitaram a criação de uma base jurídica adicional a nível da legislação comunitária. A Comissão considera que o artigo 10.o do Tratado constitui uma base jurídica suficiente.

57. Os esforços envidados pela Comissão têm por objectivo assistir as administrações nacionais a nível da criação de uma infra-estrutura adequada tendo em vista a aplicação uniforme das regras comunitárias, a fim de evitar possíveis erros. No entanto, nem a infra-estrutura mais perfeita poderá evitar a ocorrência de erros ocasionais.

58-59. A Comissão só obteve uma perspectiva geral desta situação na Primavera de 2000. As informações foram divulgadas junto das diversas administrações e, em Maio de 2000, foram definidas as primeiras orientações com vista a garantir uma aplicação coerente das regras a nível comunitário. Os debates prosseguirão com base num relatório mais pormenorizado apresentado por um Estado-Membro.

60-61. No caso em apreço, as divergências em termos de avaliação são menores do que no caso referido no ponto 58. A Comissão recebeu as primeiras informações sobre este caso graças às conclusões do Tribunal, tendo verificado que a prática seguida por um dos Estados-Membros divergia da abordagem comum. O Estado-Membro em questão foi convidado a justificar a sua abordagem e a sua resposta, recentemente recebida, será examinada no âmbito do Comité do Código Aduaneiro.

Cláusula relativa às vendas sucessivas

62-64. As vendas sucessivas são cobertas pelas disposições gerais do acordo sobre valor aduaneiro: "O preço efectivamente pago ou a pagar pelas mercadorias quando são vendidas para exportação com destino ao país de importação". Por iniciativa da Comissão teve início, em 1994, um importante debate político, na sequência do qual o artigo 147.o das disposições de aplicação do Código Aduaneiro Comunitário foi alterado. Com base no texto adoptado em 1995, os importadores que utilizem vendas anteriores devem demonstrar que as mesmas foram efectuadas tendo em vista uma exportação para o território aduaneiro da Comunidade.

Segundo o Tribunal, este ónus de prova não é suficiente, devendo a aceitação de uma venda precedente ser sujeita a notificação. A Comissão não crê que, no quadro da actual legislação aduaneira, seja possível impor esse requisito numa situação idêntica. De qualquer forma, em conformidade com o acordo sobre valor aduaneiro, não existe qualquer justificação para atribuir um carácter distinto à situação de "vendas anteriores".

A Comissão recorda que as autoridades aduaneiras de alguns Estados-Membros não "impõem" tais notificações.

Esta prática explica-se pelo interesse dos importadores em obter garantias jurídicas, uma vez que, caso contrário, se arriscam a que um preço declarado seja rejeitado como valor transaccional para a totalidade do período de referência. A fim de evitar este tipo de surpresas, em certos casos os operadores preferem receber, da parte das autoridades aduaneiras, informações (decisões) que confirmem a futura aceitação do preço fixado aquando de uma venda precedente. Verificam-se situações análogas de insegurança no sector das preferências pautais, sem que no entanto tal justifique a apresentação de autorizações prévias tendo em vista a concessão da preferência em questão.

Relação entre preços de transferência e valores transaccionais

66-70. O problema geral da definição de critérios em matéria de preços de transferência foi já referido no ponto 26. O desafio colocado pelos preços de transferência no que respeita ao valor aduaneiro consiste em evitar uma subavaliação sistemática das mercadorias importadas. Os operadores que adoptam este tipo de estratégia aceitam simultaneamente as suas eventuais consequências negativas, ou seja, o apuramento de margens de lucro mais elevadas para efeitos de determinação dos impostos directos. Pode igualmente ser adoptada a estratégia oposta, que consiste em sobreavaliar as mercadorias a fim de atenuar os efeitos dos impostos directos. Este tipo de situação não é, no entanto, abrangida pelas regras sobre valor aduaneiro no que respeita às vendas entre partes coligadas previstas no n.o 2 do artigo 29.o das disposições de aplicação do Código Aduaneiro Comunitário. Nesse sentido, a "sobreavaliação" não constitui um problema a nível do valor aduaneiro, uma vez que o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias decidiu já, no processo 65/79 (acórdão de 24 de Abril de 1980) que a determinação do valor para efeitos aduaneiros em conformidade com as regras comunitárias nessa matéria não pode ter por efeito obrigar as administrações fiscais e financeiras dos Estados-Membros a aceitarem essa avaliação para fins diversos da aplicação da Pauta Aduaneira Comum.

Garantias dos fabricantes

71-75. A Comissão examinou a questão numa base factual mas deparou com dificuldades a nível da definição de uma posição clara, na ausência de argumentos convincentes no que respeita às regras sobre valor aduaneiro, incluindo decisões ou jurisprudência sobre a matéria, mesmo a nível internacional. A codificação da legislação aduaneira levou a Comissão a examinar a questão num contexto mais vasto, abandonando uma abordagem limitada ao sector do valor aduaneiro. Nessa base, a Comissão considera que a prática em questão é conforme à legislação aduaneira comunitária.

A posição da Comunidade no que respeita às reparações efectuadas ao abrigo de uma garantia foi definida, no que respeita aos seus aspectos aduaneiros, a nível do próprio Código, no artigo 152.o Este artigo prevê que as garantias sejam plenamente utilizadas para a reparação gratuita de mercadorias fora da Comunidade, com isenção total de direitos no momento da reimportação.

Em termos de coerência da ordem jurídica, constituiria uma contradição fundamental relativamente a esta abordagem se se considerasse que as regras sobre o valor aduaneiro penalizassem as mesmas operações económicas efectuadas no interior da Comunidade sem isenção de direitos. Esta consideração reforça o ponto de vista segundo o qual, na situação contratual, o valor declarado das mercadorias inicialmente importadas, se for aceitável sob outros pontos de vista, deve incluir um elemento de preço correspondente ao potencial custo das operações susceptíveis de serem efectuadas, ao abrigo da garantia, no país de importação. Neste contexto, as despesas relevantes relativas às reparações efectuadas podem dar origem a um ajustamento do valor declarado, sob a forma de um reembolso dos direitos.

Se se considerar que se deu assim uma resposta satisfatória à questão da legalidade, a Comissão esforçou-se, desde 1997, por harmonizar, através de regulamentos de aplicação, as práticas divergentes existentes na Comunidade. Na ausência de uma maioria qualificada no seio do Comité do Código Aduaneiro em favor de um texto jurídico que confirme a posição acima apresentada, foi efectuado um estudo de caso, que está prestes a ser concluído.

Despesas de transporte

76-78. As diferentes abordagens relativas ao tratamento das despesas de transporte marítimo e aéreo colocam, sob uma perspectiva formal, a questão da igualdade de tratamento. O valor aduaneiro de mercadorias transportadas de Nova Iorque a Hamburgo por via marítima inclui a totalidade dos custos desta operação de transporte, enquanto as mercadorias transportadas entre estas duas cidades por via aérea apenas devem suportar uma parte do custo dessa operação (fixado em 68 % do custo). Estas percentagens baseiam-se numa prática há muito estabelecida, tendo em conta, em cada caso, a rota aérea mais directa, excepto se uma rota menos directa atravessar a fronteira comunitária num ponto mais próximo do aeroporto de partida(2). Antes da adesão de Portugal à Comunidade, a percentagem na rota acima referida era de 80 %.

Muito embora se possa argumentar que existe uma discriminação formal entre os dois modos de transporte, também é verdade que o custo total do transporte por via marítima de um automóvel, por exemplo, entre Nova Iorque e Hamburgo continua a ser bastante inferior aos 68 % dos custos que deveria suportar o mesmo produto em caso de transporte por via aérea.

A Comissão não vê qualquer forma de alterar a situação sem entrar em contradição com o acordo sobre valor aduaneiro ou sem tornar o sistema mais complexo do que é actualmente.

Intercâmbio de informações entre as administrações aduaneiras dos Estados-Membros

79-82. Dentro dos limites dos meios ao seu dispor, a Comissão encoraja o intercâmbio de informações entre as administrações aduaneiras dos Estados-Membros.

CONCLUSÃO

83-84. As dificuldades encontradas resultam, em grande medida, do carácter específico das regras de avaliação, que podem incluir margens de apreciação consideráveis, em especial quando surgem práticas comerciais diferentes e inovadoras.

Para além das suas próprias competências no domínio dos recursos próprios [Regulamento (CE) n° 1150/2000 do Conselho], a Comissão pode recorrer ao Comité do Código Aduaneiro enquanto plataforma de coordenação sempre que as administrações nacionais submetam casos importantes à sua apreciação.

85. A Comissão salienta a importância de garantir uma situação de igualdade para todos os operadores. Este objectivo está em plena sintonia com o outro objectivo subjacente às suas actividades de controlo, ou seja, a protecção dos interesses económicos da União. A Comissão continua a procurar definir métodos que lhe permitam aumentar a eficácia das suas acções.

86. - A Comissão participa também, juntamente com os Estados-Membros, no desenvolvimento de regras comuns em matéria de controlos. Na sequência desta colaboração voluntária, foram obtidos diversos modelos de controlos estruturados, que deverão contribuir para melhorar os métodos de trabalho.

As normas de controlo e os métodos de trabalho comuns constituem um domínio em que as actividades da Comissão no quadro do Comité do Código Aduaneiro são regidas pelas disposições da Decisão n.o 210/97/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, e nomeadamente pelos seus artigos 5.o e 9.o Segundo estas disposições, a Comissão pode "apoiar" as acções dos Estados-Membros e "encorajar" o desenvolvimento coordenado, por parte destes últimos, de novos métodos de trabalho.

- Tomando como base a sua acção em matéria legislativa e administrativa, o Comité do Código Aduaneiro envida e envidará todos os esforços com vista a remediar os casos em que se verifiquem desigualdades a nível de tratamento dos operadores que desenvolvem actividades em diversos Estados-Membros.

O carácter específico das regras em matéria de avaliação, bem como a complexidade e a variedade das situações comerciais a apreciar exigem, em muitos casos (mesmo se apenas forem tomadas em consideração as empresas que desenvolvem as suas actividades em diversos Estados-Membros) uma adaptação permanente das anteriores avaliações aduaneiras em função das modificações das práticas comerciais.

- A Comissão considera que, só com o acordo de todas as autoridades nacionais envolvidas será possível adoptar, a nível da gestão de casos individuais, "decisões vinculativas sobre valor aduaneiro válidas em toda a Comunidade".

O Comité do Código Aduaneiro pode contribuir, de forma significativa, para garantir a coerência a nível da aplicação. Não pode no entanto ocupar-se se não de uma parte dos casos importantes que lhe são submetidos.

- A criação, a manutenção e a exploração operacional de uma base de dados sobre decisões em matéria de valor aduaneiro não teriam grande utilidade no contexto do funcionamento do Comité do Código Aduaneiro e os custos delas decorrentes excederiam os recursos ao dispor da Comissão.

- No que respeita às "vendas sucessivas", a Comissão considera que não é conveniente afastar-se do princípio dos controlos a posteriori das operações de importação, uma vez que se trata de um elemento essencial da política de facilitação do comércio.

A introdução da notificação prévia enquanto requisito em termos de procedimento implicaria, logicamente, o seu alargamento a outros domínios "críticos" tais como o benefício do regime de origem preferencial e complicaria consideravelmente os sistemas de procedimento.

Para além disso, os documentos justificativos das vendas sucessivas nos casos individuais fazem parte dos documentos a conservar pelas administrações em conformidade com as regras aplicáveis.

87. A Comissão resolveu a questão das garantias concedidas pelos fabricantes graças a um acordo sobre as linhas de orientação com base num estudo de caso.

88. A Comissão prosseguirá com o exame de soluções alternativas no que respeita à questão das despesas de transporte aéreo.

89. A Comissão continuará a encorajar o intercâmbio de informações, entre os Estados-Membros, sobre as questões relativas à avaliação aduaneira.

91. A Comissão envidará todos os esforços, dentro dos limites dos meios à sua disposição, para garantir que as autoridades dos Estados-Membros apliquem um tratamento uniforme a todas as importações de mercadorias.

(1) Convenção sobre o Valor Aduaneiro das Mercadorias, assinada em Bruxelas em 15 de Dezembro de 1950.

(2) Como exemplo anterior desta abordagem, ver os considerandos do Regulamento (CEE) n° 1033/77 da Comissão (JO L 127 de 23.5.1977).