PT Jornal Oficial da União Europeia C 246/22

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao controlo das somas em dinheiro líquido que entram ou saem da União Europeia e que revoga o Regulamento (CE) n.o 1889/2005»

[COM(2016) 825 final — 2016/0413 (COD)]

(2017/C 246/04)

Relator: Javier DOZ ORRIT Correlator: Mihai IVAȘCU

Consulta Parlamento Europeu, 19.1.2017 Conselho da União Europeia, 19.1.2017 Base jurídica Artigos 114.o e 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia Competência Secção Especializada da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social Adoção em secção 6.4.2017 Adoção em plenária 27.4.2017 Reunião plenária n.o 525 Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções) 154/4/4

1. Conclusões e recomendações

1.1. O CESE considera que a luta contra o terrorismo e o seu financiamento, bem como os esforços para combater o branqueamento de capitais e outras formas conexas de criminalidade económica, devem ser prioridades permanentes das políticas da UE.

1.2. O CESE manifesta o seu apoio às medidas estabelecidas na proposta da Comissão, que revoga o anterior regulamento de 2005, para ajustar o quadro regulamentar à situação atual e dar resposta às deficiências identificadas em vários estudos sobre a sua aplicação.

1.3. O CESE considera que o alargamento do âmbito dos controlos e das competências das autoridades para que possam proceder a verificações e confiscar bens sempre que exista um indício razoável de atividades ilícitas facilitará a deteção de um maior número de casos fraudulentos e a recolha de mais informações.

1.4. Na opinião do CESE, é necessário melhorar a cooperação, tanto entre as autoridades competentes como entre os Estados-Membros, a fim de potenciar ao máximo a aplicação do novo regulamento. O CESE solicita a todos os Estados-Membros que coloquem à disposição da Europol as suas bases de dados de luta contra o terrorismo. A Comissão deve também incentivar medidas de cooperação que permitam a todos os Estados-Membros dispor dos meios necessários para controlar eficazmente os diversos tipos de dinheiro líquido e os seus modos de transporte.

1.5. O CESE propõe à Comissão que, na sequência de um estudo e de vastas consultas, elabore um plano para reduzir a utilização de dinheiro em numerário na UE. A este respeito, há que colocar a questão de saber se o limiar de 10 000 euros para a declaração obrigatória é adequado.

1.6. O CESE entende que a Comissão deveria ir mais longe, definindo as sanções em caso de incumprimento da obrigação de declaração. As sanções devem ser harmonizadas entre os Estados-Membros e comunicadas à Comissão de forma coerente, a fim de evitar lacunas que beneficiem os prevaricadores.

1.7. O CESE reitera as suas preocupações, expressas anteriormente no parecer ECO/408 (1), relativamente a uma série de fatores que podem limitar em grande medida a eficácia do regulamento. A questão principal é que os paraísos fiscais, onde tem lugar a parte mais significativa do branqueamento de capitais — e cujos fluxos de dinheiro líquido com a UE, em particular, devem ser controlados –, não figuram na lista de países e regiões considerados pela Comissão, na sua proposta de regulamento de 14 de julho de 2016, como apresentando um risco elevado.

1.8. A investigação dos fluxos de dinheiro líquido de origem criminosa está ligada a outras infrações, nomeadamente de ordem fiscal. O CESE propõe, por conseguinte, que as autoridades fiscais tenham igualmente acesso a informações coligidas no decurso dos controlos dos fluxos de dinheiro líquido.

1.9. O CESE considera que, a partir do momento em que o novo regulamento seja adotado, a definição de «dinheiro líquido» deve abranger outros «produtos de elevada liquidez» para além do ouro.

1.10. Embora reconheça o valor social dos cartões pré-pagos em toda a UE, o CESE chama a atenção para o perigo de criminosos e terroristas continuarem a utilizar esses instrumentos para financiar, de forma dissimulada, as suas atividades.

1.11. Perante o aumento da quantidade de dados recolhidos e trocados entre as autoridades, o CESE recomenda que se reforce a proteção desses dados e que se explore a possibilidade de aplicar sanções administrativas e penais mais graves para os funcionários públicos e outras pessoas que os utilizem de forma imprópria ou ilícita.

1.12. O problema assume uma escala internacional e, como tal, as instituições da UE devem também participar plenamente no trabalho das organizações internacionais ativas neste domínio.

1.13. O CESE acolhe favoravelmente a retirada de circulação das notas de 500 euros a partir de 2018, cuja utilização para pagamentos em dinheiro no âmbito do tráfico ilícito se encontra amplamente documentada, precisamente devido à facilidade de transportar e conservar grandes quantidades de dinheiro num espaço reduzido.

1.14. O CESE recorda à Comissão que a proteção dos cidadãos europeus deve continuar a ser uma prioridade máxima, independentemente dos custos e esforços.

2. Contexto e proposta da Comissão

2.1. Em conformidade com o plano de ação (2) para reforçar a luta contra o financiamento do terrorismo, a Comissão propõe um novo regulamento relativo ao controlo das somas em dinheiro líquido que entram na UE a partir de países terceiros ou que saem para esses países, que revoga o regulamento de 2005 (3) atualmente em vigor.

2.2. Em maio de 2015, a UE adotou o quarto pacote relativo à luta contra o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo, constituído por diversas iniciativas, nomeadamente pela quarta diretiva relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo (DBC 4) e pelo regulamento relativo às informações que acompanham as transferências de fundos (4), que se encontram atualmente em fase de transposição. O CESE pronunciou-se sobre o pacote legislativo no seu parecer sobre a «Luta contra o branqueamento de capitais» (5).

2.3. Em fevereiro de 2016, a Comissão publicou o seu plano de ação para reforçar a luta contra o financiamento do terrorismo (6), a ser aplicado em duas fases legislativas. Na primeira (julho de 2016), a Comissão elaborou duas propostas de diretiva — a DBC 5, que altera determinados aspetos da DBC 4, e a diretiva relativa ao acesso às informações antibranqueamento de capitais por parte das autoridades fiscais (7) — e o regulamento delegado (8) com vista a identificar os países terceiros de risco elevado (paraísos fiscais), como complemento das DBC 4 e 5 (9). O CESE adotou pareceres sobre a DBC 5 e o regulamento, bem como um parecer sobre a segunda diretiva (10).

2.4. Na segunda fase (dezembro de 2016), para além da proposta de regulamento a que se refere o presente parecer, a Comissão apresentou uma proposta de diretiva relativa à luta contra o branqueamento de capitais através do direito penal (11) e uma proposta de regulamento relativo ao reconhecimento mútuo das decisões de congelamento e de confisco de bens de origem criminosa (12).

2.5. O regulamento de 2005 complementa as disposições da diretiva relativa ao branqueamento de capitais (DBC), introduzindo controlos para as remessas de dinheiro líquido de valor igual ou superior a 10 000 euros. A atual proposta da Comissão (13) visa: preencher as lacunas na legislação atual de acordo com as investigações realizadas pelas autoridades policiais, judiciais e aduaneiras; desenvolver e complementar a DBC 4 (14) e a DBC 5 (15), a fim de combater o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo; adaptar a legislação da UE, alinhando-a com as normas e recomendações internacionais, em especial a recomendação n.o 32 do GAFI (Grupo de Ação Financeira sobre o Branqueamento de Capitais).

2.6. A proposta em apreço aborda as imperfeições na cobertura dos movimentos transfronteiras de dinheiro líquido, as dificuldades no intercâmbio de informações entre as autoridades, a impossibilidade de reter montantes abaixo do limiar (inferiores a 10 000 euros), a definição imperfeita de «dinheiro líquido», as divergências das sanções em caso de não declaração aplicadas pelos Estados-Membros e os diferentes níveis de execução.

2.7. O novo regulamento proposto, que se destina a substituir a atual legislação, alarga e aperfeiçoa a definição de dinheiro líquido, fazendo uma divisão em quatro categorias: moeda, meios de pagamento ao portador (cheques bancários, cheques de viagem, livranças e ordens de pagamento), produtos utilizados como reservas de valor de elevada liquidez (moedas e barras de ouro) e cartões pré-pagos.

2.8. A proposta estabelece uma obrigação de declarar as somas em dinheiro líquido não acompanhado, ou seja, enviado por remessa postal, correio rápido ou frete, de valor igual ou superior a 10 000 euros. Alguns Estados-Membros também efetuam controlos dos movimentos de dinheiro líquido dentro da UE.

2.9. Confere às autoridades competentes os poderes para realizar controlos das remessas de dinheiro líquido de valor inferior a 10 000 euros, bem como para notificar e investigar sempre que existam sérios indícios de atividade criminosa.

2.10. Autoriza a retenção de fundos nos casos em que as remessas de dinheiro líquido não declaradas atinjam um valor igual ou superior a 10 000 euros ou em que as remessas de qualquer valor revelem indícios de atividade criminosa.

2.11. Melhora o intercâmbio de informações ao exigir uma comunicação ativa com as unidades de informação financeira (UIF); atualmente, só se exige das autoridades competentes que disponibilizem a informação. Caso existam indícios de participação criminosa, as informações sobre operações irregulares devem ser também colocadas à disposição das autoridades competentes dos outros Estados-Membros e da Comissão. As informações podem também ser comunicadas a países terceiros, sob reserva do cumprimento de determinados requisitos.

2.12. Promove a aplicação de sanções em todos os Estados-Membros no caso de incumprimento da obrigação de declaração, como complemento das sanções legais por atividade criminosa. As sanções aplicadas em cada Estado-Membro devem ser comunicadas à Comissão.

3. Observações na generalidade

3.1. O CESE saúda os esforços contínuos da Comissão na luta mundial contra o branqueamento de capitais e o terrorismo. Apoia igualmente as alterações agora propostas com vista a melhorar a legislação em vigor.

3.2. A Comissão e as outras instituições da UE devem envidar esforços para assegurar que a população europeia está plenamente consciente da sua vontade de combater o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo, recorrendo a todos os instrumentos jurídicos necessários, aos serviços de informação, às forças policiais e à ação judicial. O conhecimento de que os esforços das instituições a este respeito decorrem em cooperação com todos os Estados-Membros reforçará a sua credibilidade e legitimidade. Embora nem todos possam ser publicados, são já utilizados alguns indicadores em matéria de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo.

3.3. O Comité insta a UE e os Estados-Membros a promoverem uma cooperação contínua a nível internacional na luta contra o terrorismo, o branqueamento de capitais e os crimes graves que lhes estão associados. Todas as instituições da UE devem empenhar-se em assegurar que as medidas propostas pela Comissão são também adotadas a nível internacional, o que deverá contribuir para aumentar a sua eficácia.

3.4. A proposta de um novo regulamento visa combater os fluxos ilegais de dinheiro líquido entre a UE e países terceiros. Para que tenha êxito, a Comissão Europeia tem de cooperar com os Estados-Membros, a fim de garantir que as suas autoridades competentes dispõem dos recursos humanos e técnicos mais eficazes, bem como de quaisquer outros recursos necessários (por exemplo, cães pisteiros treinados).

3.5. Os regimes de financiamento do terrorismo podem ser muito diversos, quer através do abuso de empresas legais ou organizações legítimas sem fins lucrativos para atividades criminosas, quer da utilização abusiva do sistema de comércio internacional. As organizações terroristas desenvolvem continuamente os seus métodos de financiamento, a fim de contornar as disposições legislativas existentes, tornando-se claramente necessário atualizar permanentemente o quadro jurídico. As diferenças de legislação entre os Estados-Membros são geralmente exploradas por criminosos e terroristas, que escolhem os países onde a legislação é menos rigorosa para realizar as suas transações financeiras.

3.6. Na sequência da evolução da Agenda Europeia para a Segurança (16), da resposta aos ataques terroristas ocorridos na Europa e no resto do mundo e do interesse público nas operações de branqueamento de capitais, fraude fiscal e elisão fiscal através de paraísos fiscais, a Comissão Europeia adotou um grande número de iniciativas legislativas nos últimos dois anos.

3.7. De acordo com o relatório do GAFI (17), o dinheiro líquido é amplamente utilizado no âmbito da criminalidade económica e continua a ser o mais importante recurso para o financiamento do terrorismo. Embora seja difícil estimar o volume de dinheiro «branqueado», o relatório do GAFI fala de centenas de milhares de milhões a um bilião de dólares americanos por ano.

3.8. Uma análise da eficácia do atual regulamento revelou que o número de remessas em dinheiro líquido que entram e saem da UE continua a ser elevado. No entanto, o número de controlos das somas em dinheiro líquido é limitado (100 000 por ano no conjunto de todos os Estados-Membros) e varia de país para país, como varia também consideravelmente o número de casos suspeitos investigados. Apenas nove países participaram na consulta mais recente sobre o tema, e os dados relativos ao número de casos e de investigações eram díspares e limitados.

3.9. As lacunas no atual regulamento permitem o envio de dinheiro líquido em remessas postais, por correio rápido ou por frete sem que esteja sujeito a controlos específicos suficientes. Em diversas ocasiões, as autoridades competentes não dispunham dos instrumentos necessários para realizar controlos adequados.

3.10. Alargar o âmbito dos controlos e conferir às autoridades competentes os poderes para proceder a verificações e confiscar bens em caso de suspeita de atividade criminosa, mesmo abaixo do limiar de 10 000 euros, permitirá detetar um maior número de casos fraudulentos e recolher mais informações. Atualmente, as informações obtidas não são utilizadas como deveriam: são disponibilizadas de forma passiva em certos Estados-Membros e não existem medidas em vigor para garantir o seu processamento correto. É necessário reforçar a comunicação entre as autoridades competentes: entre as autoridades aduaneiras, na sua maior parte encarregadas da realização dos controlos, e as UIF responsáveis pela receção e análise das informações; entre as UIF e as autoridades fiscais e judiciais; entre as autoridades competentes dos Estados-Membros e as dos países terceiros, em especial os que são responsáveis pelo aumento dos fluxos ilegais de dinheiro líquido que entram e saem da UE, como é o caso dos paraísos fiscais.

3.11. As sanções aplicadas ao abrigo do regulamento atual pelo incumprimento da obrigação de declarar as somas em dinheiro líquido não estão harmonizadas, e as análises efetuadas parecem indicar que não têm o efeito dissuasor que se pretende. O novo regulamento impõe aos Estados-Membros a obrigação de aplicar sanções em caso de incumprimento da obrigação de declaração, independentemente da suspeita de atividade criminosa ou da ligação desse dinheiro a investigações sobre outros crimes ou infrações; tais sanções devem ser obrigatoriamente comunicadas à Comissão. O CESE propõe que se estabeleça um procedimento de comunicação comum para todos os Estados-Membros. No entanto, cada Estado-Membro é livre de determinar as suas próprias sanções. As sanções previstas no artigo 13.o devem ser harmonizadas, a fim de não criar janelas de oportunidade para os criminosos que operam através de determinados países.

3.12. A aplicação do regulamento e das medidas contra o branqueamento de capitais supramencionadas aumentará significativamente a quantidade de dados pessoais recolhidos, armazenados e disponibilizados aos órgãos e autoridades competentes em matéria de luta contra o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo. Para preservar os direitos fundamentais dos indivíduos, nomeadamente no que se refere à proteção dos dados pessoais, é importante avaliar a necessidade de aplicar novos mecanismos de proteção, sempre que necessário, e promover sanções penais mais pesadas para os funcionários públicos e outras pessoas que utilizem as informações de forma ilícita.

3.13. Os canais e procedimentos utilizados para o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo, incluindo as remessas ilegais em dinheiro líquido, levaram a Comissão, muito justamente, a adotar medidas legislativas que abrangem os dois tipos de crime. Ambos estão relacionados com outros crimes de magnitude semelhante ou superior. É essencial uma estreita coordenação, através dos mecanismos adequados, entre todas as autoridades e organismos nacionais em causa e os Estados-Membros para assegurar a execução eficaz do regulamento e das restantes medidas legislativas pertinentes. Há que referir que a cooperação entre as diversas autoridades e instituições dos Estados-Membros — policiais, de informação, judiciais, aduaneiras e fiscais — está longe de ser ideal. O CESE está particularmente preocupado com a falta de cooperação entre as forças policiais nacionais e a Europol, sendo exemplo disso o facto de a maioria dos Estados-Membros não ter colocado as suas bases de dados de luta contra o terrorismo à disposição da agência policial europeia. Por conseguinte, o CESE exorta as autoridades da UE e os Estados-Membros a porem termo a esta situação.

3.14. Outro importante obstáculo à aplicação eficaz do regulamento e das demais disposições legislativas pertinentes na luta contra o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo é a ausência de uma verdadeira vontade política para erradicar os paraísos fiscais. A maior prova disso é a lista de «países terceiros de risco elevado que apresentam deficiências estratégicas», apresentada no anexo do Regulamento (UE) 2016/1675, que complementa a DBC 4 e a DBC 5. Nenhum dos paraísos fiscais associados à maioria das transações ilegais, nomeadamente os movimentos de dinheiro líquido abrangidos pela proposta de regulamento, consta da lista. O CESE vê-se forçado a reiterar o apelo formulado no parecer ECO/408: a Comissão deve propor uma nova lista de paraísos fiscais, transformando-a numa única lista dos países terceiros e territórios que não cooperam na ação judicial contra os crimes financeiros e o financiamento do terrorismo.

4. Observações na especialidade

4.1. O financiamento do terrorismo tem uma clara componente globalizada, o que significa que as operações terroristas num país são, muitas vezes, financiadas por atividades criminosas em curso noutro país. Cumpre realizar controlos das somas em dinheiro líquido e alterações legislativas profundas, a fim de bloquear os movimentos de dinheiro líquido, rastrear e limitar as operações financeiras, bem como facultar informações importantes sobre os terroristas e os seus financiadores. Tendo perfeita consciência da dimensão externa do financiamento do terrorismo, o CESE recomenda a plena participação de todas as instituições da UE em todas as organizações internacionais pertinentes, onde estas estejam representadas, de forma que possam ser aplicadas medidas semelhantes em todo o mundo.

4.2. As remessas em dinheiro líquido continuam a ser o principal canal de operação dos branqueadores de capitais e outros criminosos financeiros (18). O CESE recomenda à Comissão que, após efetuar um estudo exaustivo, consultar todas as partes interessadas e estabelecer uma estreita relação de trabalho com os Estados-Membros, o BCE e os bancos centrais nacionais, elabore um plano para reduzir a utilização de dinheiro em numerário na UE. A supressão das notas de 500 euros é um passo na direção certa. No âmbito desse estudo, há que colocar a questão de saber se o limiar de 10 000 euros para a declaração obrigatória é adequado.

4.3. O CESE insta a Comissão Europeia a intensificar os seus esforços para que a Convenção de Varsóvia (19) seja ratificada em toda a UE de forma coerente. Até à data, apenas 17 Estados-Membros a ratificaram, embora tenha sido assinada por 26.

4.4. O CESE reconhece que o regulamento proposto poderá trazer melhorias significativas para os instrumentos utilizados na luta contra o financiamento do terrorismo, tendo simultaneamente um impacto mínimo nas pequenas e médias empresas europeias.

4.5. Considera que o desenvolvimento de políticas de cooperação financeira com os países vizinhos e com os países de origem dos fluxos migratórios para a UE particularmente volumosos é essencial para facilitar a transparência das transações financeiras e custos baixos. Os obstáculos e o elevado custo associados à transferência de dinheiro de e para esses países incentivam a utilização de remessas em dinheiro líquido e as transações opacas e, consequentemente, o recurso a estes métodos para fins criminosos.

4.6. Como ficou comprovado nos recentes ataques em solo europeu, os cartões pré-pagos têm sido utilizados por terroristas, por exemplo, para pagar quartos de hotel (atentados de Paris, 13 de novembro de 2015). Embora o valor social destes instrumentos seja evidente, na medida em que permitem às pessoas vulneráveis ou excluídas efetuar pagamentos tanto em linha como fora de linha, o CESE chama a atenção para a ameaça de uma maior utilização de tais instrumentos por criminosos ou terroristas.

4.7. O transporte ilegal de dinheiro líquido está relacionado com outros tipos de transgressão: infrações fiscais, branqueamento de capitais e financiamento do terrorismo. A proposta de regulamento da Comissão não permite a troca regular de dados da declaração de dinheiro líquido para efeitos fiscais. O CESE considera que as ações judiciais contra estas transgressões devem ser abrangentes. Em particular, entende que esta troca de dados deve ser permitida, dada a ligação evidente que existe entre a fraude fiscal e o branqueamento de capitais, que em muitos casos implicam a circulação de dinheiro líquido.

4.8. Apesar de o artigo 2.o, n.o 2, e o artigo 14.o da proposta de regulamento conferirem à Comissão o poder de adotar atos delegados a fim de alterar o anexo, nomeadamente a secção que especifica quais os «produtos utilizados como reservas de valor de elevada liquidez» que são considerados formas de dinheiro líquido, o CESE entende não haver motivo algum para limitar esta categoria, desde o início, apenas ao ouro. Outros produtos particularmente valiosos, como metais preciosos ou pedras preciosas (em bruto ou lapidadas), podem ser incluídos na primeira lista a aprovar pelo Parlamento e pelo Conselho.

4.9. O CESE reitera que a garantia da segurança dos nossos cidadãos deve continuar a ser uma das principais preocupações da UE e dos Estados-Membros, independentemente dos esforços necessários.

Bruxelas, 27 de abril de 2017. O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Georges DASSIS

(1) JO C 34 de 2.2.2017, p. 121.

(2) COM(2016) 50 final.

(3) Regulamento (UE) n.o 1889/2005 do Parlamento Europeu e do Conselho (JO L 309 de 25.11.2005, p. 9).

(4) Diretiva (UE) 2015/849 do Parlamento Europeu e do Conselho (JO L 141 de 5.6.2015, p. 73), e Regulamento (UE) 2015/847 do Parlamento Europeu e do Conselho (JO L 141 de 5.6.2015, p. 1).

(5) JO C 271 de 19.9.2013, p. 31.

(6) COM(2016) 50 final.

(7) COM(2016) 450 final — 2016/0208 (COD) e COM(2016) 452 final — 2016/0209 (COD).

(8) Regulamento Delegado (UE) 2016/1675 (JO L 254 de 20.9.2016, p. 1).

(9) JO C 34 de 2.2.2017, p. 121.

(10) JO C 34 de 2.2.2017, p. 127.

(11) COM(2016) 826 — 2016/0414 (COD).

(12) COM(2016) 819 — 2016/0412 (COD).

(13) COM(2016) 825 final — 2016/0413 (COD).

(14) Diretiva (UE) 2015/849 (JO L 141 de 5.6.2015, p. 73).

(15) Proposta de DBC 5.

(16) COM(2015) 185 final.

(17) Relatório do GAFI: «Money Laundering: Through the Physical Transportation of Cash» [Branqueamento de capitais: O transporte físico de dinheiro líquido] (2015).

(18) «Why is cash still king? A strategic report on the use of cash by criminal groups as a facilitator for money laundering» [Por que é que o dinheiro ainda é rei? — Um relatório estratégico sobre a utilização de dinheiro líquido por grupos criminosos como meio facilitador do branqueamento de capitais], Grupo de Informação Financeira, Europol, 2015.

(19) Convenção do Conselho da Europa relativa ao branqueamento, deteção, apreensão e perda dos produtos do crime e ao financiamento do terrorismo, 2005.