PT Jornal Oficial da União Europeia C 18/80

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece normas mínimas relativas às condições a preencher por nacionais de países terceiros ou apátridas para poderem beneficiar de protecção internacional e relativas ao conteúdo da protecção concedida»

(reformulação)

[COM(2009) 551 final/2 — 2009/0164 (COD)]

2011/C 18/14

Relator: Cristian PÎRVULESCU

Em 26 de Novembro de 2009, o Conselho da União Europeia decidiu, em conformidade com o artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre:

Proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece normas mínimas relativas às condições a preencher por nacionais de países terceiros ou apátridas para poderem beneficiar de protecção internacional e relativas ao conteúdo da protecção concedida (reformulação)

COM(2009) 551 final/2 — 2009/0164 (COD).

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania que emitiu parecer em 23 de Março de 2010.

Na 462.a reunião plenária de 28 e 29 de Abril de 2010 (sessão de 28 de Abril), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 136 votos a favor, com 2 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões

1.1 O CESE subscreve os objectivos definidos pela Comissão para o Sistema Europeu Comum de Asilo (SECA). Contudo, chama a atenção para o facto de que há uma disparidade entre os objectivos definidos ao nível europeu e as práticas nacionais, um domínio que poderá vir a sofrer mais com a crise económica e os efeitos sociais e políticos daí advenientes.

1.2 O Comité considera que a revisão da directiva pode contribuir para a criação de uma base legislativa e institucional muito mais adaptada, susceptível de assegurar um nível elevado e coerente de apoio a quem requer protecção internacional.

1.3 O Comité nota, contudo, que, também no caso desta política europeia, se corre o risco de os valores serem esvaziados de conteúdo por excesso de retórica e de declarações de boas intenções. Assim, na segunda fase de aplicação desta política, quando o sistema decisório seguir o procedimento de co-decisão, importa velar pela existência de condições legislativas que permitam aos requerentes de asilo ter um verdadeiro acesso ao mercado de trabalho e aos programas de formação.

1.4 O Comité chama a atenção para o princípio de reconhecimento do papel que cabe à sociedade civil em geral e, em particular, às ONG especializadas no domínio do asilo e no que diz respeito aos refugiados, e solicita que lhes seja concedido acesso ilimitado a todos os procedimentos e locais pertinentes para as suas actividades. Todavia, chama a atenção para o facto de que estas organizações não podem assumir o papel nem a responsabilidade que os governos detêm neste domínio.

1.5 O Comité constata, com preocupação, que as práticas nacionais e as práticas da UE no domínio da expulsão de pessoas que se encontrem, eventualmente, em situação de necessitarem de protecção internacional não são suficientemente transparentes para poderem ser legitimadas aos olhos dos respectivos cidadãos e da comunidade internacional.

1.6 O Comité considera que as diversas dificuldades financeiras resultantes da crise económica não devem conduzir a uma redução do nível e da qualidade da protecção concedida aos beneficiários.

1.7 O Comité subscreve o objectivo que consiste em aperfeiçoar o conteúdo da protecção internacional, nomeadamente através do reconhecimento das qualificações e da melhoria do acesso à formação profissional, ao emprego, à integração e ao alojamento.

2. Introdução

2.1 A criação do Sistema Europeu Comum de Asilo (SECA) no âmbito do espaço de liberdade, segurança e justiça assenta no compromisso de aplicar eficazmente a Convenção de Genebra relativa ao Estatuto dos Refugiados (1951), bem como nos valores que definem os direitos humanos, partilhados pelos Estados-Membros. Segundo as Conclusões do Conselho Europeu de Tampere, e, em seguida, do Programa da Haia, a criação do SECA constitui o instrumento mais importante para o estabelecimento de um procedimento comum de asilo e de um regime uniforme de protecção em todos os Estados-Membros da UE.

2.2 No período entre 1999 e 2006, foram realizados progressos importantes, entre os quais é de destacar a adopção de quatro instrumentos que constituem o acervo actual. A Directiva 2004/83/CE do Conselho (Directiva Qualificação) estabelece os critérios comuns de identificação das pessoas que podem solicitar protecção internacional, assegurando em todos os Estados-Membros um nível mínimo de benefícios de que podem usufruir. Através do Programa da Haia e do Programa de Estocolmo, a Comissão Europeia empenhou-se em avaliar os progressos alcançados durante a primeira fase e a apresentar ao Conselho e ao Parlamento Europeu um conjunto de medidas até finais de 2010.

2.3 Desde 2002 que o Comité Económico e Social Europeu está envolvido no processo de elaboração e aplicação de um sistema europeu comum de asilo, tendo já emitido numerosos pareceres sobre este assunto, nomeadamente o parecer sobre a directiva agora objecto de reformulação (1), o parecer sobre o Livro Verde sobre o Futuro Sistema Europeu Comum de Asilo (2) e o parecer sobre o plano de acção em matéria de asilo (3).

2.4 No seu plano de acção em matéria de asilo (4), adoptado em 17 de Julho de 2008, a Comissão Europeia propôs finalizar a segunda fase do SECA através de normas de protecção de melhor qualidade e mais harmonizadas nos Estados-Membros da UE. A adopção pelo Conselho do Pacto Europeu sobre a Imigração e o Asilo, em 17 de Outubro de 2008, veio mais uma vez confirmar o apoio a esta política e aos objectivos nela formulados.

2.5 Este Plano prevê a revisão da Directiva Qualificação por forma a fazer parte de um pacote mais alargado de medidas, que inclui a revisão dos Regulamentos Dublim e EURODAC e da Directiva relativa às condições de acolhimento (5), bem como a adopção, em 19 de Fevereiro de 2009, da proposta relativa à criação de um Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo (6). As medidas incluem ainda o reforço da dimensão externa do asilo, nomeadamente através de um programa da UE para restabelecer e desenvolver programas regionais de protecção.

2.6 Uma revisão da directiva pode contribuir para a criação de uma base legislativa e institucional, susceptível de assegurar um nível elevado e coerente de apoio a quem requer protecção internacional. Durante a segunda fase, o processo decisório terá lugar no quadro do procedimento de co-decisão, em conformidade com o artigo 294.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, que prevê a votação no Conselho por maioria qualificada e a participação do Parlamento europeu na qualidade de co-legislador.

2.7 A revisão da directiva impõe-se dadas as ambiguidades na sua formulação inicial, as quais são consideradas pelos Estados-Membros como uma das causas principais das disfuncionalidades actuais, de entre as quais se pode referir as diferenças entre as taxas de aceitação dos requerimentos e o elevado número de decisões contestadas.

2.8 A revisão da directiva permitirá alinhar o seu conteúdo com as decisões do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem e do Tribunal de Justiça da União Europeia, que constituem uma base pertinente para clarificar a formulação do acervo e o conjunto dos procedimentos de concessão de protecção internacional.

2.9 A reformulação é necessária, pois a directiva trata de uma componente importante do mecanismo de concessão de protecção internacional. As normas dela constantes são um complemento de outras partes do acervo e, em particular, da Directiva Procedimentos de Asilo. A revisão da directiva, associada a outras medidas de apoio institucional e financeiro, pode representar um progresso significativo no sentido do estabelecimento de um sistema europeu comum de asilo operacional e eficaz.

2.10 O Comité, na qualidade de representante da sociedade civil europeia organizada, acolheu com satisfação os esforços realizados para consultar a sociedade civil e os peritos ao longo do processo de elaboração da política de asilo, destacando neste contexto a consulta efectuada no âmbito da redacção do Livro Verde apresentado pela Comissão Europeia em Junho de 2007 (7) e da preparação dos estudos sobre a aplicação da directiva (nomeadamente o Relatório Odysseus), bem como do relatório externo sobre o êxito da política de asilo (8).

2.11 O Comité reconhece a importância das colectividades territoriais para o sucesso da política de asilo, nomeadamente no que diz respeito à integração dos beneficiários de protecção internacional. Neste sentido, o CESE exprime o desejo de que o Comité das Regiões participe também nas consultas sobre a política de asilo.

2.12 O Comité manifesta extrema preocupação quanto às práticas dos Governos dos Estados-Membros e da Agência FRONTEX em matéria de expulsão de pessoas que necessitam de protecção internacional (9). Estas operações, que ocorrem cada vez mais frequentemente e vão adquirindo uma dimensão cada vez mais ampla, devem ser efectuadas em condições de total transparência e responsabilidade (10). O Comité recomenda que haja uma cooperação entre a Agência FRONTEX e o Gabinete Europeu de Apoio ao Asilo a fim de evitar violações dos direitos humanos. A expulsão de pessoas para países/zonas em que a sua segurança possa estar em risco é uma clara violação do chamado princípio de non-refoulement (não-reenvio para o país de proveniência). O Comité insta à elaboração urgente de um relatório sobre a actividade da FRONTEX e à definição das modalidades através das quais esta agência, conjuntamente com as autoridades nacionais, gere as expulsões. O Comité chama a atenção para o facto de que um reforço da FRONTEX sem que sejam estipulados procedimentos que permitam assegurar o respeito pelos direitos humanos constitui um perigo para o sistema europeu comum de asilo e para a credibilidade da União Europeia e dos Estados-Membros.

2.13 O Comité considera que o bom funcionamento do SECA implica a aplicação do princípio da solidariedade entre os Estados-Membros. Alguns deles, em particular devido à sua situação geográfica, estão sujeitos a uma pressão maior do que outros. O SECA só funcionará se estes Estados-Membros receberem apoio de outros Estados-Membros e das agências especializadas da UE.

3. Observações na generalidade

3.1 O CESE acolhe favoravelmente a proposta de revisão da directiva, cujo conteúdo reflecte anteriores recomendações feitas pelo Comité, em particular no que diz respeito ao tratamento de quem solicita protecção e à clarificação do estatuto das pessoas susceptíveis de beneficiar de protecção internacional. No entanto, muito há ainda a fazer para se criar um sistema europeu comum de asilo operacional. Isto só será possível se o sistema estiver bem alicerçado num conjunto de valores e princípios comuns que coloque a dignidade e a segurança dos seres humanos no âmago da acção da UE e dos Estados-Membros. A construção deste espaço peca igualmente pela falta de instrumentos e de recursos passíveis de assegurar um procedimento transparente e eficiente de concessão de protecção internacional, reforçado através de políticas e programas de integração dos beneficiários na sociedade e na economia dos Estados-Membros.

3.2 Persiste uma diferença significativa entre, por um lado, o nível da legislação europeia e, por outro, a legislação e as práticas nacionais (11). A harmonização não tem de ser feita com base no menor denominador comum em matéria de protecção. Devido à existência de disparidades acentuadas entre as práticas nacionais, que explicam as diferenças nas taxas de aceitação e no nível de decisões contestadas e de movimentos secundários, o princípio implícito da solidariedade entre os Estados-Membros não é aplicado.

3.3 O CESE tem reiteradamente promovido uma série de princípios pelos quais os Estados-Membros e as instituições da União (12) devem pautar a sua actuação: o princípio de non-refoulement (não-reenvio para o país de proveniência), segundo o qual nenhum refugiado pode ser expulso para um país em que a sua vida ou liberdade possam estar em risco; o princípio da confidencialidade das informações contidas em cada pedido de asilo; e a garantia de não-detenção de um requerente de asilo pelo mero facto de solicitar o estatuto de asilo.

3.4 No seu parecer sobre o Livro Verde sobre o futuro Sistema Europeu Comum de Asilo (13), o Comité, seguindo estes princípios, elaborou recomendações específicas no sentido de melhorar o tratamento a que estão sujeitas as pessoas que procuram obter protecção internacional. Assim, as instituições da UE e nacionais têm de cooperar para assegurar que as pessoas que necessitam de protecção internacional possam entrar em qualquer altura no território da UE e que os pedidos sejam submetidos a uma apreciação séria e individual. O Comité recomendou igualmente a eliminação da lista de países considerados seguros ou a criação de um Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo (GEAA).

3.5 Para além da classificação de um conjunto de valores e princípios pelos quais se deve reger a actuação no domínio do asilo, o Comité recomenda empenho para se atingir objectivos específicos que, na prática, resultem numa melhoria substancial do tratamento concedido aos requerentes e beneficiários de protecção internacional. O Comité recomenda a identificação de um conjunto de indicadores-chave que permita monitorizar e avaliar os progressos na consecução desses objectivos.

3.6 O CESE é favorável à criação de um sistema europeu de análise e avaliação dos riscos de segurança de indivíduos e grupos em países terceiros por intermédio do GEAA. Actualmente, há vários sistemas de avaliação dos riscos ou da violência política, desenvolvidos por autoridades nacionais, ONG, universidades e centros de investigação (14).

3.7 Recomenda-se, quando necessário, envolver na recolha de informações o Serviço Europeu para a Acção Externa e os representantes diplomáticos dos Estados-Membros, mas também as organizações internacionais e as ONG que têm acesso e operam em países terceiros. Este sistema de análise e avaliação servirá de referencial às autoridades nacionais para o processamento rápido e eficiente dos pedidos de protecção internacional. O sistema criará uma base comum de avaliação que permitirá a identificação em tempo real dos riscos.

4. Observações na especialidade

4.1 A Comissão, ao apresentar os elementos jurídicos da sua proposta de directiva, recomenda uma série de definições destinadas a assegurar normas de protecção mais estritas e a prosseguir o processo de harmonização das normas existentes. Neste sentido, o Comité propõe algumas precisões e desenvolvimentos para a determinação de práticas coerentes com o conjunto de princípios e valores assumidos pela UE.

4.2 Agentes da protecção. O Comité não concorda com o alargamento de definição de «agentes da protecção» e lamenta que entidades não estatais, como as ONG e as organizações internacionais, tenham sido inicialmente incluídas na lista dos agentes da protecção. Mesmo que estas entidades (organizações internacionais e ONG) possam ter vontade e, até, capacidade para protegerem os cidadãos de um país, não é a elas que incumbe a responsabilidade última de o fazer. As organizações internacionais são responsáveis perante os Estados-Membros, nomeadamente perante as ONG, os seus membros e financiadores. A única protecção válida e funcional a médio e longo prazos é a do Estado, responsável perante os seus próprios cidadãos, naturalmente os mais interessados na sua viabilidade e estabilidade. Ainda que os agentes da protecção possam prestar serviços úteis, alguns deles indispensáveis a curto prazo, sobretudo quando se trata da resolução de problemas humanitários, a responsabilidade pela garantia da protecção das pessoas num território não pode, nem mesmo parcialmente, ser-lhes imputada. A existência destes agentes não pode servir como justificação para a recusa de protecção internacional.

4.3 Protecção interna. O facto de haver uma protecção no interior de um país não é suficiente para garantir a segurança dos potenciais requerentes de protecção internacional. Em alguns casos, apenas uma pequena parte do território é segura e as pessoas que se encontram em situações de risco têm poucas probabilidades de se deslocarem para essas zonas. Além disso, observam-se situações em que há lutas pelo controlo de algumas zonas, o que não deixa claro a quem compete assegurar a ordem e a segurança. Posto isto, é importante haver uma qualificação importante. A protecção no interior de um país é válida apenas quando a maior parte do território se encontra sob o controlo de uma autoridade central capaz e disposta a assegurar a ordem interna, um nível mínimo de serviços públicos e uma protecção adequada dos direitos e da segurança dos indivíduos.

4.4 Nexo de causalidade. Importa sobretudo prever um nexo de causalidade para situações em que as perseguições são efectuadas por agentes não governamentais. Nos casos em que há identificação da existência de uma perseguição e falta de protecção governamental, os pedidos de protecção internacional podem ser justificados. A interpretação deste nexo deverá ser extensiva e cuidadosamente considerada sempre que um governo, implícita ou explicitamente, se recuse a proteger os seus cidadãos.

4.5 Pertença a um grupo social. O Comité acolhe favoravelmente a inclusão do critério do género na definição dos grupos sociais potencialmente em risco, entendendo ser uma medida positiva. A interpretação da Convenção de Genebra deverá igualmente ser feita de uma perspectiva transversal que permita compreender melhor as situações em que as mulheres estão sujeitas a riscos típicos. Chama ainda a atenção para o facto de a orientação sexual ser uma causa de perseguições. Há sociedades em que a segurança e o bem-estar das pessoas dependem do género. O Comité encoraja a participação das organizações e das instituições especializadas neste domínio nas consultas sobre a política de asilo, para se obter uma imagem mais completa dos riscos associados ao género. O Comité recomenda ainda que a problemática do género seja reconhecida nas actividades do GEAA, devendo, para o efeito, ser criadas estruturas especializadas.

4.6 Cessação do estatuto de refugiado. O Comité é favorável à alteração proposta que vai de encontro aos princípios e valores pelos quais se rege a política de asilo. O estatuto de pessoas sob protecção internacional só pode cessar quando o regresso ao local de origem deixa de representar um risco para os beneficiários desse direito.

4.7 Diferença em relação ao conteúdo dos dois estatutos de protecção. O Comité observa com agrado a evolução no sentido da unificação dos dois estatutos de protecção. Conforme já o fez em anteriores ocasiões, o Comité apoia esta evolução que permitirá futuramente assegurar uma protecção mais completa das pessoas em situação de risco, proporcionando-lhes uma melhor integração nos Estados-Membros da UE. A unificação destes dois estatutos de protecção não deve, directa ou indirectamente, traduzir-se numa redução do nível de protecção e da qualidade do teor dos mesmos.

4.8 Conteúdo da protecção. O conteúdo da protecção é um ponto sensível da política de asilo. As diferenças existentes entre os Estados-Membros são mais importantes do que no caso dos procedimentos de concessão de protecção internacional propriamente dita. É imprescindível que a Comissão, no âmbito do desenvolvimento da política de asilo, disponibilize os recursos necessários a uma análise específica das políticas e programas nacionais neste domínio. Na ausência de medidas proactivas, a concessão de protecção internacional fica destituída de substância, resultando na discriminação implícita dos beneficiários deste estatuto. O Comité recomenda envolver os sindicatos e as associações patronais na elaboração e na aplicação da política de asilo ao nível nacional.

4.9 O Comité regozija-se por terem sido incluídas disposições em matéria de reconhecimento/equivalência de diplomas e qualificações e previstas medidas para promover o acesso dos beneficiários de protecção internacional a programas de formação profissional. Trata-se de passos importantes no sentido não só da integração destas pessoas na economia e na sociedade, mas também da melhoria da qualidade de vida. Importa estimular o acesso ao mercado de trabalho através de medidas activas para combater a discriminação e estimular os agentes económicos.

4.10 Membros da família. O Comité acolhe favoravelmente a clarificação da definição de membros da família que, a seu ver, permitirá uma avaliação mais exacta e uniforme dos requerentes de protecção internacional em todos os Estados-Membros da UE.

4.11 O Comité congratula-se com a utilização do critério do interesse dos menores na avaliação da concessão de protecção internacional.

Bruxelas, 28 de Abril de 2010 O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Mario SEPI

(1) JO C 221 de 17.9.2002, p. 43.

(2) JO C 204 de 9.8.2008, p. 77.

(3) JO C 218 de 11.9.2009, p. 78.

(4) COM(2008) 360 final.

(5) COM(2008) 815 final; COM(2008) 820 final; COM(2008) 825 final.

(6) COM(2009) 66 final.

(7) COM(2007) 301.

(8) GHK, Impact assessment studies on The future development of measures on the qualification and status of third country nationals or stateless persons as persons in need of international protection and on the content of the protection granted, based on Council Directive 2004/83/EC and The future development of measures on procedures in MS for granting and withdrawing refugee status, based on Council Directive 2005/85/EC, Multiple framework service contract JLS/2006/A1/004 [GHK, estudos de avaliação do impacto sobre a elaboração futura de medidas relativas às condições a preencher e ao estatuto dos nacionais de países terceiros ou apátridas, enquanto pessoas que necessitam de protecção internacional, bem como relativas ao conteúdo da protecção concedida, com base na Directiva 2004/83/CE do Conselho, e sobre a futura elaboração de medidas relativas a procedimentos nos Estados-Membros visando conceder e retirar o estatuto de refugiado, com base na Directiva 2005/85/CE do Conselho, Contrato-quadro de prestação de serviços múltiplos, JLS/2006/A1/004].

(9) Ver o relatório da organização Human Rights Watch (HRW) intitulado Pushed Back, Pushed Around Italy's Forced Return of Boat Migrants and Asylum Seekers, Libya's Mistreatment of Migrants and Asylum Seekers [Reenvio forçado dos imigrantes e requerentes de asilo que chegam à Itália vindos por barco e imigrantes e requerentes de asilo maltratados na Líbia] HRW 2009.

(10) O Comité congratula-se com a intenção da Comissão Europeia de conferir maior transparência aos procedimentos neste domínio.

(11) COM(2009) 551 final – SEC(2009) 1374), pp. 14-16.

(12) JO C 193 de 10.7.2001, p. 77-83.

(13) JO C 204 de 9.8.2008, p. 77-84.

(14) São vários os sistemas de avaliação que podem ser referidos: o Índice de Estados Fracassados (Failed States Index) - Fundo para a Paz http://www.fundforpeace.org/web/index.php?option=com_content&task=view&id=229&Itemid=366; Minorities at Risk [Riscos para as minorias]: http://www.cidcm.umd.edu/mar/about.asp; Conflict and Peace [Conflito e Paz]: http://www.cidcm.umd.edu/pc/; Global Report, The Center for Systemic Peace (CSP): http://www.systemicpeace.org/; Human Security Report: http://www.humansecurityreport.info/index.php?option=content&task=view&id=28&Itemid=63.