Parecer do Comité Económico e Social sobre o «Livro Branco sobre os sectores e actividades excluídos da directiva relativa ao tempo de trabalho»

(98/C 157/18)

Em 17 de Julho de 1997, a Comissão decidiu, ao abrigo do artigo 198º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre o «Livro Branco sobre os sectores e actividades excluídos da directiva relativa ao tempo de trabalho».

A Secção de Assuntos Sociais, Família, Educação e Cultura, incumbida da preparação dos trabalhos do Comité sobre esta matéria, emitiu parecer em 12 de Março de 1998 (relator: J. Konz).

Na 353ª reunião plenária de 25 e 26 de Março de 1998 (sessão de 26 de Março), o Comité Económico e Social aprovou por 101 votos a favor, 6 votos contra e 7 abstenções o parecer que se segue.

1. Introdução

1.1. O presente Livro Branco tem por objectivo procurar os meios mais eficazes para garantir a protecção da saúde e da segurança, em função do tempo de trabalho, para os trabalhadores actualmente excluídos da directiva 93/104/CE do Conselho, relativa a determinados aspectos da organização do tempo de trabalho. À luz de análises e avaliações sectoriais e a pedido do Parlamento Europeu, a Comissão considera que existe um problema por resolver, isto é, que em todos os sectores e em todas as actividades excluídos há trabalhadores que não beneficiam de qualquer protecção contra uma duração excessiva do trabalho, nem da garantia de descanso suficiente. Além do mais, a ausência de medidas adequadas poderia levar a distorções da concorrência no mercado interno e entre diferentes modos de transporte. Podem considerar-se quatro abordagens gerais ao problema:

1) abordagem não-vinculativa;

2) abordagem puramente sectorial;

3) abordagem diferenciada;

4) abordagem puramente horizontal.

Sob reserva do exame dos comentários formulados sobre o presente Livro Branco, a Comissão propõe que se proceda com base na opção nº 3, isto é, que se adopte uma abordagem diferenciada. Esta opção consiste em estabelecer uma distinção entre as actividades susceptíveis de serem cobertas pela Directiva 93/104/CE do Conselho relativa ao tempo de trabalho e as que necessitam de medidas específicas.

Tratar-se-ia de:

- tornar as disposições da citada directiva integralmente extensivas a todos os trabalhadores «não-móveis». Proceder-se-ia a um ajustamento apropriado das derrogações existentes, atendendo à necessidade de continuidade de serviço e a outras contingências de funcionamento;

- tornar extensivas a todos os trabalhadores «móveis» ou com «outras actividades no mar» as disposições da citada directiva relativas:

às quatro semanas de férias anuais remuneradas;

aos exames de saúde para os trabalhadores nocturnos;

à garantia de períodos de descanso adequados;

aos períodos máximos anuais de trabalho;

- para cada sector ou actividade, adoptar ou modificar legislação específica em matéria de tempo de trabalho e de períodos de descanso dos trabalhadores «móveis» ou com «outras actividades no mar».

Relativamente às disposições sectoriais, a Comissão espera que seja possível os parceiros sociais chegarem a um acordo.

1.2. A Directiva 93/104/CE relativa a alguns aspectos da organização do tempo de trabalho foi adoptada pelo Conselho apenas em 23 de Novembro de 1993, enquanto que a proposta da Comissão () era já de 20 de Setembro de 1990. O acordo no Conselho «Assuntos Sociais» apenas foi alcançado após muitas tergiversações políticas que chegaram até ao «opting out» condicional da Grã-Bretanha no que se refere à duração semanal do trabalho, à extensão generalizada a todos os quadros dirigentes das derrogações demasiado extensas constantes do artigo 17º e à exclusão do âmbito de aplicação de muitos sectores e actividades.

1.3. Por último, em 12 de Novembro de 1996 um acórdão do Tribunal de Justiça Europeu rejeitava um recurso da Grã-Bretanha contra o Conselho, afirmando que a Directiva 93/104/CE não ultrapassava o que era necessário para se alcançar o objectivo de protecção da saúde e da segurança dos trabalhadores. A Directiva 93/104/CE tem, por conseguinte, força de lei em todos os Estados-Membros e deveria ter sido transposta para o direito nacional até 23 de Novembro de 1996.

1.4. A referida directiva baseia-se no artigo 118º-A do Tratado que institui a Comunidade Europeia, nos termos do qual os Estados-Membros «empenham-se em promover a melhoria, nomeadamente das condições de trabalho, para protegerem a segurança e a saúde dos trabalhadores...». Nos considerandos 4 e 5, a directiva retoma, pois, os parágrafos-chave 7, 8 e 19 da «Carta Comunitária dos Direitos Sociais Fundamentais dos Trabalhadores» () e o princípio segundo o qual «a melhoria da segurança, da higiene e da saúde dos trabalhadores, durante o trabalho, constitui um objectivo que não pode ser subordinado a considerações de carácter puramente económico».

1.5. Para o bom funcionamento do mercado interno, é indispensável a introdução de normas mínimas em matéria de protecção da saúde e da segurança dos trabalhadores.

2. Observações gerais

2.1. Em 18 de Dezembro de 1990, o Comité Económico e Social (CES) adoptou, por larga maioria, um parecer () sobre a referida proposta de directiva () que, naquela altura, não continha as exclusões que agora estão na origem no Livro Branco em análise.

Então, o Comité aprovou as propostas da Comissão, embora pretendendo reforçá-las ao referir-se, por várias vezes, às normas da OIT (Organização Internacional do Trabalho - Genebra) sobre esta matéria. Não foi preconizada a exclusão de qualquer sector ou actividade, dado que a citada proposta de directiva apenas pretendia regulamentar aspectos limitados da organização do tempo de trabalho e as possibilidades de derrogação, embora sujeitas a algumas normas, encontravam-se já no próprio texto.

Nessa altura, o CES era de opinião que a citada proposta de directiva:

- não restringiria a flexibilidade do tempo de trabalho e dos horários de funcionamento das instalações;

- não reduziria o tempo de trabalho total;

- não alvejava a harmonização do trabalho por turnos nem do trabalho nocturno em toda a Comunidade.

2.2. Três anos mais tarde, porém, o Conselho considerou que não era oportuno seguir a Comissão e o CES. Decidiu, por sua própria iniciativa, excluir muitos sectores e actividades do âmbito de aplicação da directiva, o que, para o mundo do trabalho, era tanto mais incompreensível quanto a proposta de directiva previa muitas disposições para uma aplicação flexível dos princípios que enunciava a situações específicas. Assim, era permitido derrogar todas as principais disposições, com excepção das férias remuneradas, num amplo leque de circunstâncias, nomeadamente «para as actividades caracterizadas por um afastamento entre o local de trabalho e o local de residência do trabalhador ou por um afastamento entre diferentes locais de trabalho do trabalhador».

2.3. Quanto ao CES, tinha notado que a decisão do Conselho baseava estas exclusões na natureza específica de algumas actividades sem que a necessidade de protecção social dos trabalhadores em causa fosse contestada. O 16º considerando da directiva adoptada reflecte bem esse estado de alma e a vontade política de solucionar o problema de outra forma, nos seguintes termos:

«considerando que, dada a natureza específica do trabalho, pode ser necessário tomar medidas separadas no que respeita à organização do tempo de trabalho em determinados sectores ou actividades excluídos do âmbito de aplicação da presente directiva».

2.4. O CES tomou também conhecimento da declaração da Comissão, feita no próprio dia da adopção da directiva e nos seguintes termos:

«a Comissão reserva-se o direito de apresentar, num prazo conveniente, propostas apropriadas aos sectores e actividades excluídos, tendo em conta as particularidades de cada um desses sectores e de cada uma dessas actividades».

2.5. O CES seguiu depois, com interesse, as diferentes iniciativas da Comissão e do Parlamento Europeu. Este último, por exemplo, exprimiu-se da seguinte forma aquando do debate sobre o programa de acção 1995-2000. da Comissão, relativo à política comum de transportes:

«... considera necessário que sejam apresentadas propostas legislativas sobre o tempo de trabalho nos transportes, nomeadamente nos sectores onde os parceiros sociais não consigam chegar a acordo».

2.6. Com base neste estado de coisas, o CES partilha das constatações da Comissão no Livro Branco em análise:

- nenhuma razão objectiva justifica a exclusão total de qualquer sector;

- não existe nenhum motivo para tratar os trabalhadores «não-móveis» de forma diferente dos outros trabalhadores já abrangidos pela directiva;

- a fim de garantir uma protecção mínima da saúde e da segurança, os princípios-base da directiva devem ser aplicados a todos os trabalhadores;

- os trabalhadores devem ser protegidos de forma adequada contra os efeitos adversos causados por uma organização irregular do trabalho e pelo trabalho prestado durante a noite;

- os acordos entre os parceiros sociais constituem a melhor solução.

3. Observações sectoriais

3.1. Transportes

3.1.1. O CES está de acordo com a Comissão quando esta declara abertamente que, em 1993, muitos trabalhadores, nomeadamente os «não-móveis» dos sectores dos transportes rodoviários e ferroviários, de navegação interna, marítimos e aéreos, foram excluídos sem qualquer razão objectiva e que esses mesmos trabalhadores devem ser integrados na Directiva 93/104/CE.

Efectivamente, trata-se de pessoal que exerce actividades equivalentes às de outras indústrias actualmente integradas na directiva. Este ponto é extremamente importante, pois esses trabalhadores constituem a grande maioria dos excluídos.

3.1.2. Neste contexto, o CES lamenta que o Livro Branco da Comissão, publicado quatro anos após a exclusão destes trabalhadores, não seja acompanhado de uma proposta de directiva ad hoc.

3.1.3. Relativamente aos trabalhadores «móveis» do sector dos transportes terrestres, o CES não pode deixar de constatar que a falta de uma directiva já condicionou mudanças importantes nos diversos modos de transporte e que o atraso em legislar, por diferentes razões, deteriorou consideravelmente uma situação muitas vezes conflituosa. Se uma tal directiva tivesse sido aprovada em tempo devido, esta evolução negativa poderia ter sido evitada ou, pelo menos, despoletada.

3.1.4. O CES está convicto de que, no sector dos transportes rodoviários, é necessário resolver rapidamente os problemas pendentes. Isto para evitar o aumento das distorções da concorrência neste modo de transporte e entre os diferentes modos de transporte e a rápida degradação das condições de trabalho dos condutores assalariados rodoviários por conta de outrém, que são cerca de 1,2 milhões no transporte de passageiros e 2,1 milhões no de mercadorias.

É grande o risco desta situação malsã vir a ser a causa de importantes conflitos sociais e de um «dumping» social inaceitável no transporte rodoviário de mercadorias, sector vital para a economia europeia.

A Comunidade Europeia deve, pois, proteger-se contra a concorrência desleal decorrente do «dumping» social praticado pelas empresas de transporte rodoviário de países terceiros com um baixo nível social.

É necessário ainda assinalar, neste contexto, que a directiva 93/104/CE já se aplica automaticamente ao transporte rodoviário por conta própria (essencialmente produtos químicos, petrolíferos e agro-alimentares, construção e comércio por grosso e a retalho). Neste sector, trabalham entre 3 e 3,5 milhões de motoristas remunerados.

O CES chama a atenção para a existência de uma regulamentação comunitária - também aplicável aos trabalhadores independentes -, o Regulamento (CEE) nº 3820/85, que estabelece os tempos máximos de viagem e de descanso sem, no entanto, regulamentar o tempo de trabalho na sua globalidade.

3.1.5. O CES congratula-se com o facto de, no sector dos transportes ferroviários, os parceiros sociais terem chegado a um acordo, em 18 de Novembro de 1996, no âmbito do «Comité Paritário dos Caminhos-de-Ferro».

Esse acordo podia perfeitamente servir de modelo aos outros sectores e à Comissão para as necessárias propostas de directiva do Conselho.

3.1.6. O CES congratula-se ainda mais com o acordo a que também chegaram os parceiros sociais do sector de transportes marítimos, no âmbito do respectivo «Comité Paritário», o qual deverá ser finalizado proximamente.

Juntamente com a Comissão, o CES espera que os Estados-Membros ratifiquem, a breve trecho, a Convenção OIT nº 180 (1996) sobre os horários de trabalho dos transportes marítimos, adoptada pela Organização Internacional do Trabalho em Genebra, em Outubro de 1996.

De acordo com uma declaração recente do Conselho «Transportes», existe uma plataforma política para uma rápida ratificação, o que constitui uma condição prévia para os parceiros sociais neste sector aberto à concorrência mundial.

3.1.7. Mas o CES manifesta o seu desagrado por não ter sido ainda alcançado um acordo entre os parceiros sociais dos transportes fluviais e lacustres no âmbito do «Comité Paritário da Navegação Interna», devido ao facto de alguns empregadores argumentarem não terem mandato para o concluir.

3.1.8. O CES aguarda com impaciência a conclusão de um acordo nos transportes aéreos, sector em que falta apenas estabelecer a «Flying Time Limitation» por um grupo de trabalho eventual.

3.2. Pesca marítima

3.2.1. O CES reconhece de bom grado que, no domínio da pesca marítima, as condições e a natureza do trabalho efectuado são muito específicas e heterogéneas, nomeadamente devido ao tipo e aos métodos de pesca, ao tamanho dos navios e ao elevado número de trabalhadores independentes. No entanto, o CES sublinha que o facto de não se ter tratado a tempo o problema do horário de trabalho neste sector em fase de mudança pode ter implicações graves ao nível da aplicação dos programas comunitários de pesca marítima, cuja importância todos conhecem.

3.2.2. O CES é, pois, de opinião que aquele sector, cujo número de mortes e acidentes durante o trabalho é o mais importante de todas as indústrias, deve ser coberto, mais ainda do que os outros sectores, por um regime de protecção adequado em matéria de saúde e de segurança dos trabalhadores, visto estar bem estabelecido o nexo entre cansaço e acidente. Este princípio não pode ser posto em causa nem por práticas antigas cujo interesse merece ser analisado, nem por razões económicas, conforme o refere claramente o acórdão do Tribunal Europeu de Justiça ().

3.2.3. Por isso, o CES incentiva os parceiros sociais a regressarem à mesa das negociações para alcançarem um acordo no âmbito do respectivo «Comité Paritário».

Se não for possível alcançar esse acordo, as partes envolvidas deverão apresentar as suas propostas à Comissão para que esta, com base nos princípios gerais consignados na Directiva 93/104/CE, possa propor ao Conselho um texto que reflicta uma visão industrial do sector.

3.3. Outras actividades no mar

3.3.1. Examinado o Livro Branco, o CES expressa a sua preocupação por não ver nenhuma proposta que exprima os interesses recíprocos dos parceiros sociais implicados neste sector. Tal situação é devida, segundo parece, ao facto de uma das partes se recusar a tornar públicas as suas aspirações. O CES recomenda que a Comissão crie um «grupo paritário eventual», cuja missão será definir o que deverá ser a legislação sobre o tempo de trabalho neste domínio.

3.3.2. Segundo o CES, esse «grupo paritário eventual» deverá basear-se, especialmente, nas legislações, nas convenções colectivas e nos acordos existentes na grande maioria dos países onde existem actividades «offshore».

Dado que este tipo de actividade pode conhecer novos desenvolvimentos no futuro, é da maior importância, no entender do CES, que o sector disponha de legislação apropriada.

3.4. Médicos em formação

3.4.1. O CES declara com veemência que não existe qualquer motivo válido para excluir os médicos em formação inicial ou de especialização, visto a) não serem trabalhadores «móveis» e b) exercerem as mesmas práticas que os seus colegas assalariados «não em formação», que são, por definição, abrangidos pelo âmbito de aplicação da Directiva 93/104/CE do Conselho.

A este propósito, o CES lamenta que o Livro Branco da Comissão não seja acompanhado de uma proposta de directiva ad hoc.

3.4.2. O CES assinala que as grandes diferenças existentes neste sector muito especial (inclusive no mesmo país) põem em perigo, a curto e a médio prazo, não apenas a saúde física e psíquica do pessoal considerado mas também, em consequência de períodos excessivos de trabalho ou de um descanso insuficiente, a qualidade dos tratamentos dispensados a toda a comunidade pelos quais esse mesmo pessoal é responsável.

3.4.3. Se a Comissão considera que o problema do «serviço de vela» (ver ponto 66 do Livro Branco) dos médicos em formação deve ser regulado ao nível nacional, o CES, por seu turno, considera ser seu dever recordar à Comissão que os períodos específicos de prevenção (serviços de vela e de emergência), naturalmente muito diferentes, devem ser limitados dentro do respeito pelos princípios gerais, nomeadamente os relativos aos períodos de descanso consecutivos plasmados na Directiva 93/104/CE do Conselho.

Importa tomar desde já disposições preventivas nos hospitais incriminados para evitar a deterioração da qualidade dos cuidados de saúde prestados aos doentes.

4. Conclusões

4.1. O CES apoia a adopção, pela Comissão, de uma abordagem pragmática que garanta, ao nível comunitário, a protecção da saúde e da segurança, no que diz respeito ao tempo de trabalho, dos trabalhadores dos sectores e actividades actualmente excluídos da Directiva 93/104/CE do Conselho relativa a alguns aspectos da organização do tempo de trabalho.

4.2. O CES também é favorável à Opção nº 3, que preconiza uma abordagem diferenciada em três pontos:

1) tornar as disposições da Directiva 93/104/CE integralmente extensivas a todos os trabalhadores «não-móveis»;

2) tornar extensivas a todos os trabalhadores «móveis» (incluindo os pescadores marítimos) ou com «outras actividades no mar» as disposições da directiva relativas:

- às 4 semanas de férias anuais remuneradas;

- aos exames de saúde dos trabalhadores nocturnos;

- à garantia de um período de descanso adequado;

- aos períodos máximos anuais de trabalho;

3) para cada sector ou actividade, adoptar legislação específica em matéria de tempo de trabalho e de períodos de descanso dos trabalhadores «móveis» e, mutatis mutandis, dos trabalhadores da «pesca marítima» ou com «outras actividades no mar».

4.3. Tal como a Comissão, o CES continua a esperar que, nos sectores dos transportes e da pesca marítima, os parceiros sociais cheguem a acordo. Para tanto, o CES exorta a Comissão a persistir na sua diligência de responsabilizar os parceiros sociais, precisando que as novas regulamentações a aplicar:

- terão o carácter vinculativo de uma directiva;

- serão aplicadas a todos os trabalhadores abrangidos;

- não constituirão uma justificação válida para fazer regredir as actuais condições de trabalho (ver nº 3 do artigo 18º da Directiva 93/104/CE);

- retomarão as disposições da Directiva 93/104/CE relativas às derrogações possíveis e necessárias;

- respeitarão o princípio da subsidiariedade, pelo que as citadas derrogações poderão ser negociadas, à luz desse mesmo princípio, nas instâncias e pelas vias utilizadas anteriormente pelos diferentes Estados-Membros;

- entrarão em vigor simultaneamente, a fim de evitar uma concorrência intermodal ruinosa resultante da aplicação de normas diferentes em matéria de protecção da saúde e da segurança dos trabalhadores;

- realçarão as vantagens de que a população em geral beneficiará, já que, como é sabido, a fadiga resultante de horários de trabalho excessivos constitui um risco real e directo para o bem-estar e a segurança de outrém.

4.4. Os acordos alcançados pelos parceiros sociais, no âmbito dos respectivos «comités paritários», sobre a aplicação aos seus sectores dos pontos enumerados na alínea 2) do ponto 4.2, devem obviamente ser integrados na legislação sectorial prevista na alínea 3) do mesmo ponto.

4.5. O CES preconiza, por último, um prazo razoavelmente curto para a conclusão das negociações entre os parceiros sociais. Tendo em conta os resultados das citadas negociações, caberá então à Comissão apresentar sem demora ao Conselho propostas concretas que garantam uma protecção eficaz, em função do tempo de trabalho, da saúde e da segurança dos trabalhadores dos sectores e actividades excluídos, preservando uma flexibilidade suficiente que dê às empresas uma margem de manobra adequada.

O CES faz questão de insistir nas suas prerrogativas em matéria de consulta sobre este tema.

Bruxelas, 26 de Março de 1998.

O Presidente do Comité Económico e Social

Tom JENKINS

() COM(90) 317 final - SYN 295 - JO C 254 de 9.10.1990.

() Conselho Europeu de Estrasburgo, de 9.12.1989.

() JO C 60 de 8.3.1991, p. 26.

() JO C 254 de 9.10.1990.

() Acórdão de 12.11.1996 sobre o recurso interposto pela Grã-Bretanha contra o Conselho.