PT Jornal Oficial da União Europeia C 424/46

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Proposta de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à criação e ao funcionamento de uma reserva de estabilização do mercado para o regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa, da União Europeia, e que altera a Diretiva 2003/87/CE

COM(2014) 20 final — 2014/0011 (COD)

2014/C 424/07

Relator: Antonello Pezzini

Em 6 e 13 de fevereiro e em 22 de janeiro de 2014, o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão Europeia, respetivamente, decidiram, nos termos dos artigos 192.o e 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

Proposta de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à criação e ao funcionamento de uma reserva de estabilização do mercado para o regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa, da União Europeia, e que altera a Diretiva 2003/87/CE

COM(2014) 20 final.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente, que emitiu parecer em 22 de maio de 2014. .

Na 499.a reunião plenária de 4 e 5 de junho de 2014 (sessão de 4 de junho), o Comité Económico e Social Europeu adotou, por 167 votos a favor, 2 votos contra e 10 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1 O Comité considera que o regime de comércio de licenças de emissão da União Europeia (RCLE-UE) é um instrumento fundamental da política climática e energética da União para a redução das emissões industriais da UE, e, consequentemente, apela a uma verdadeira reforma direcionada para a realização dos objetivos da UE em matéria de clima para 2020 e 2030, salvaguardando ao mesmo tempo a competitividade industrial europeia e evitando a fuga de investimento.

1.2 O CESE apoia a proposta de criar uma reserva para a estabilidade do mercado de comércio de licenças de emissão (CLE) no início do próximo período de comércio de licenças, em 2021, como medida possível para combater a volatilidade dos preços do RCLE-UE no período após 2020.

1.3 O Comité sublinha que o Conselho Europeu de 21 de março de 2014 apelou, em especial, à adoção de medidas para a compensação total dos custos diretos e indiretos decorrentes das políticas da UE em matéria de clima para os setores expostos à concorrência mundial enquanto não for concluído um acordo internacional abrangente sobre o clima que estabeleça condições equitativas, a nível mundial, para a indústria europeia.

1.4 O CESE solicita que estas medidas incluam: — mecanismos de ajustamento automáticos predefinidos com capacidade de resiliência a choques graves sem margem ou interferências discricionárias; — a transparência, a previsibilidade e a simplicidade do regime; — custos de transição baixos; — perspetivas de investimento previsíveis; — segurança de objetivos estáveis a longo prazo; — utilização das receitas da venda em leilão de licenças para apoiar as empresas na transição para uma economia hipocarbónica e para o desenvolvimento e aplicação de tecnologias limpas; — medidas adequadas de apoio inovador para os setores transformadores com elevado consumo de energia; — mais clareza estratégica a nível europeu e a nível mundial.

1.5 Segundo o Comité, o RCLE duplica outras políticas europeias e nacionais em matéria de ambiente, clima, energia e desenvolvimento industrial, que deveriam ser mais bem coordenadas entre si, de forma a obter resultados positivos, pelo que o CESE insta a que a revisão do regime seja encarada de forma mais integrada com a restante legislação que diz respeito às emissões de gases com efeito de estufa e aos custos da energia para utilização industrial.

1.6 O CESE tem para si que o RCLE-UE deve ser reforçado, não só como instrumento de otimização dos custos e de promoção da eficiência energética em todos os setores, mas também como uma ferramenta de sensibilização do público, para: — privilegiar bens e serviços com baixas emissões de carbono; — apoiar o investimento em infraestruturas; — promover a formação e o reforço das capacidades nos principais setores, com vista ao renascimento do valor económico da indústria transformadora europeia.

1.7 O Comité salienta que a indústria sempre se empenhou num processo contínuo de inovação, a fim de reduzir o consumo de energia e aumentar a eficiência energética, mas é evidente que as distorções de mercado de licenças de emissão, com excessivas reduções do preço do carbono, são suscetíveis de dificultar o reforço da inovação científica e tecnológica sustentável.

1.8 Para o CESE, o papel do RCLE-UE a partir de 2020-2030 deve ser não só facilitar a redução das emissões de carbono de uma forma economicamente eficiente, para as instalações e os setores abrangidos, através do investimento em tecnologias com baixo teor de carbono, a utilização de fontes de energia renováveis e de medidas de eficiência energética, mas também promover o acesso a compensações internacionais para limitar as emissões no mercado global do carbono, tendo também em vista o acordo mundial sobre o clima de 2015, de acordo com os objetivos de desenvolvimento sustentável, incluídos na Agenda pós-2015, relativos às abordagens integradas com vista ao desenvolvimento, à igualdade, aos direitos humanos e à plena obtenção da sustentabilidade ambiental.

1.9 O Comité considera que deve haver uma estreita ligação entre a proposta de revisão do RCLE a partir de 2021, como parte integrante do novo quadro relativo ao clima e à energia para 2030, e a utilização do programa Horizonte 2020 e a coordenação dos programas nacionais, para acelerar o relançamento da inovação tecnológica sustentável, a fim de manter a competitividade da indústria na Europa, incentivando novas e melhores instalações industriais.

1.10 O CESE está convicto da necessidade de tornar o mercado do carbono mais estável, flexível e aberto a todos os seus principais parceiros a nível mundial e, por conseguinte, convida a Comissão, o Parlamento e o Conselho a estabelecer um quadro bem detalhado e coordenado sobre as medidas a tomar, a fim de atingir o objetivo de uma indústria transformadora competitiva e sustentável.

1.11 O CESE sublinha que as políticas de redução das emissões de carbono podem criar mais emprego e ter um efeito positivo na redução das emissões e na qualidade do ar, e solicita que estes fatores sejam invocados nas negociações internacionais.

2. Introdução

2.1 O regime de comércio de licenças de emissão da União Europeia (RCLE-UE) deve ser um instrumento fundamental para reduzir as emissões energéticas da UE. Para ser eficiente em termos de custos, deve seguir uma lógica de mercado, capaz de estimular o preço do carbono, mas também de influenciar de forma positiva o investimento em tecnologias hipocarbónicas, o desenvolvimento das energias renováveis e simultaneamente aumentar a eficiência energética, com vista a uma economia transformadora competitiva e coerente com os objetivos da sustentabilidade, partilhados e subscritos por todos os principais parceiros mundiais.

2.2 O RCLE prevê atualmente que às empresas sujeitas à obrigação de redução das emissões sejam atribuídos créditos equivalentes às toneladas de CO2 que podem emitir. Essa atribuição tem diminuído de ano para ano (- 1,74 %). Até 2021, essa percentagem deverá passar para 2,2 %.

2.3 O RCLE-UE tem, desde o seu lançamento, um preço de referência de carbono a nível da UE que orienta diariamente as decisões operacionais e estratégicas de investimento, para reduzir as emissões em todos os setores da economia europeia, que são responsáveis por cerca de metade das emissões de gases com efeito de estufa (GEE) da UE.

2.4 No entanto, na sequência da grave crise económica e do subsequente abrandamento, o regime deu origem a um desequilíbrio estrutural entre a oferta e a procura de licenças de emissão, resultando num excedente de cerca de 2 mil milhões de licenças. Este desequilíbrio parece estar destinado a durar mais uma década.

2.5 Os excedentes de mercado conduziram a uma queda brusca dos preços no RCLE-UE, passando de cerca de 30 euros/tonelada de CO2 para 13,09 euros/tonelada em 2010 e para 11,45 euros/tonelada em 2011, o que levou a um preço mundial do carbono de cerca de 5,82 euros/tonelada em 2012.

2.6 Em muitos países europeus foram criadas diversas iniciativas, como os certificados brancos e os certificados verdes, em Itália, com o objetivo de reduzir as emissões de carbono através da poupança e da eficiência (certificados brancos), ou ainda mediante a substituição dos hidrocarbonetos como energia primária por fontes renováveis (certificados verdes) (1).

2.7 A indústria está igualmente empenhada num processo contínuo de inovação, a fim de reduzir o consumo de energia e aumentar a eficiência energética. No entanto, é evidente que, com um excesso de reduções do preço do carbono, seria mais difícil reforçar a inovação científica e tecnológica sustentável.

2.8 De acordo com as regras atuais do RCLE, a oferta de licenças de emissão colocadas em leilão é fixada durante uma série de anos, não podendo ser feitas quaisquer alterações em resposta às grandes oscilações da procura de licenças. Deste modo, dão-se desequilíbrios duradouros, com repercussões negativas para a inovação e o investimento em novas tecnologias hipocarbónicas.

2.9 Em dezembro de 2013, o Parlamento Europeu e o Conselho debateram as alterações ao mecanismo do RCLE e decidiram conceder à Comissão a possibilidade de adiar (em circunstâncias excecionais e a fim de assegurar o bom funcionamento do mercado até à adoção de medidas estruturais de longo prazo), uma única vez, a venda de um número máximo 900 milhões de licenças de emissão, definindo um novo prazo em 2020, em vez do período de três anos 2014-2016.

2.10 Apesar destes progressos, a curto prazo, a UE ainda está longe de ter resolvido o problema dos excedentes a longo prazo.

2.11 De acordo com a Comissão, a constituição de uma reserva de estabilidade do mercado — operacional a partir de 2021, ou seja, na fase 4 — é a opção que permitiria integrar as regras existentes, a fim de assegurar um maior equilíbrio do mercado, com um preço do carbono mais fortemente orientado para as reduções das emissões a médio e longo prazo e com expectativas estáveis, de modo a incentivar investimentos hipocarbónicos, em benefício de empresas que continuem a funcionar em condições de forte intensidade energética.

2.12 A reserva deve permitir resolver o excedente de licenças de emissão que se tem vindo a verificar nos últimos anos e melhorar a sua capacidade de resiliência a choques graves, ajustando automaticamente a oferta de licenças de emissão a leiloar.

2.13 A constituição de uma tal reserva — talvez melhor do que o adiamento recentemente aprovado, com a decisão de vender em leilão licenças de emissão no valor de 900 milhões de euros em 2019-2020 — é apoiada por um vasto leque de partes interessadas. Ao abrigo da legislação proposta, a reserva deverá funcionar integralmente segundo regras predefinidas, que não devem deixar qualquer margem discricionária à Comissão ou aos Estados-Membros para a sua execução.

3. Síntese das propostas da Comissão

3.1 A Comissão propõe a criação de uma reserva para a estabilidade do mercado no início do próximo período de comércio de licenças, em 2021. A reserva — para além do adiamento recentemente acordado da venda em leilão de licenças de emissão no valor de 900 milhões de quotas em 2019-2020 — deverá ser capaz de: — resolver o excedente de licenças de emissão que surgiu nos últimos anos; — melhorar a resiliência do regime aos choques graves; — criar mecanismos de ajustamento automático das licenças de emissão a leiloar.

3.2 Ao abrigo da legislação proposta, estes mecanismos de ajustamento automático predefinidos não deixariam qualquer margem discricionária à Comissão ou aos Estados-Membros para a sua execução.

3.3 A proposta relativa ao regime de CLE a partir de 2021 é parte integrante do novo quadro proposto pela Comissão em matéria de alterações climáticas e energia para 2030 — objeto de outro parecer do CESE –, que compreende vários elementos, incluindo redução das emissões de gases com efeito de estufa (GEE) em 40 % em relação aos níveis de 1990; objetivos vinculativos, a nível da UE, a fim de aumentar a quota-parte das energias renováveis para pelo menos 27 %; políticas mais ambiciosas em matéria de eficiência energética; um novo sistema de governação; e um conjunto de novos indicadores destinados a garantir a competitividade e a segurança do sistema de energia.

4. Observações na generalidade

4.1 O CESE sempre foi «favorável ao aumento do recurso às vendas de quotas em leilão. Esta opção está em conformidade com o princípio do poluidor-pagador, evita lucros aleatórios, proporciona incentivos e gera fundos para investir em instalações e em produtos com baixos níveis de carbono, favorecendo a inovação (2).»

4.2 O CESE considera essencial manter um RCLE forte, como pedra angular da política climática e energética da UE, cuja aplicação não leve ao declínio da indústria transformadora e afugente o investimento. Isto é possível através de um sistema revisto de gestão do mercado do carbono que funcione enquanto instrumento eficaz para reduzir as emissões da indústria e dos outros setores afetados, mas também graças ao investimento em tecnologias inovadoras, com baixas emissões de carbono, competitivas a nível mundial.

4.3 As medidas em vigor para proteger a indústria no âmbito do RCLE-UE serão, em grande medida, eliminadas até 2021 e a atribuição a título gratuito será completamente eliminada em 2027. Em 2030, um novo objetivo de redução das emissões de CO2 para os setores abrangidos pelo RCLE-UE poderia incluir encargos suplementares para as indústrias da UE.

4.4 Enquanto não for concluído um acordo internacional geral sobre alterações climáticas que estabeleça condições equitativas a nível mundial para a indústria, o RCLE-UE terá de ser revisto para garantir a compensação total dos custos diretos e indiretos da redução das emissões de carbono, decorrentes das políticas da UE em matéria de clima para os setores expostos à concorrência mundial Esta abordagem está em conformidade com as conclusões do Conselho Europeu de 21 de março de 2014, que apelam ao desenvolvimento, para o período de 2020-2030, de medidas destinadas a evitar as eventuais perdas de carbono e a preconizar a segurança do planeamento a longo prazo para o investimento industrial, a fim de garantir a competitividade das indústrias europeias com utilização intensiva de energia.

4.5 O CESE, pronunciando-se sobre o Roteiro para uma economia hipocarbónica em 2050 (3), recomendou que a Comissão apresentasse «um novo pacote de medidas global para incentivar os novos e avultados investimentos necessários para cumprir essas novas metas», que «deveria prever um regime de comércio de licenças de emissão mais severo, como instrumento de otimização dos custos para nortear as decisões de investimento, bem como outras medidas destinadas a promover a eficiência energética em todos os setores; sensibilizar os consumidores e incentivá-los a utilizarem o seu poder de compra para privilegiar os bens e os serviços hipocarbónicos; apoiar o investimento nas infraestruturas que serão necessárias; promover a formação e o reforço das capacidades nos setores mais relevantes.»

4.6 No entender do CESE, as estratégias e as políticas da UE em matéria de ambiente, clima, energia e desenvolvimento industrial devem ser mais bem coordenadas entre si para alcançar sinergias positivas. Considerar como «custos do carbono» apenas o valor da quota-parte de CO2 no mercado das licenças de emissão, não tendo em conta os custos associados a outros instrumentos, como o incentivo às energias renováveis ou as políticas de eficiência energética, poderia revelar-se redutor e incompleto e causar distorções na avaliação (4).

4.7 O CESE concorda com as conclusões do Conselho Europeu da primavera de 2014 a respeito das necessidades da indústria em todos os domínios, desde a energia à concorrência, ao comércio e à formação e, em especial, subscreve o princípio de que a competitividade industrial «deve ser vista em articulação com uma política climática e energética europeia coerente, nomeadamente com o objetivo de resolver a questão dos elevados custos da energia, em particular para as indústrias com utilização intensiva de energia».

4.8 O RCLE deve proporcionar um quadro jurídico comum para o setor da energia e nos setores com utilização intensiva de energia, enfrentando a perda de competitividade com medidas de acompanhamento para a fuga de carbono e acelerando a consecução de melhorias nos setores não abrangidos pelo RCLE-UE, que representam mais de metade das atuais emissões de CO2 na UE, em especial em setores com um elevado potencial de eficiência energética, como o da construção e o dos transportes.

4.9 O CESE recomenda energicamente que a reforma do RCLE seja acompanhado de medidas fortes para estimular a recuperação económica através de investimentos em domínios com um potencial elevado, tais como as infraestruturas, a economia verde e os setores industriais estratégicos, como a investigação e a inovação, em especial no setor da indústria transformadora e das pequenas e médias empresas.

4.10 O CESE defende, com convicção, que o RCLE poderá ser um instrumento eficaz para alcançar a redução das emissões de gases com efeito de estufa de um modo economicamente sustentável, na medida em que está em condições de assegurar uma maior estabilidade, limitando as medidas discricionárias e assegurando flexibilidade, de acordo com regras previamente definidas, com base nos critérios da transparência, da previsibilidade e da simplificação, a fim de permitir a integração das expectativas dos ajustamentos da oferta no comportamento dos participantes no mercado.

4.11 Para que o RCLE seja eficaz, importa: — limitar os custos de transição; — apresentar perspetivas de investimento previsíveis; — garantir objetivos estáveis a longo prazo; — garantir a utilização das receitas da venda em leilão das licenças de emissão para apoiar (5) as empresas na transição para a uma economia hipocarbónica e para o desenvolvimento e a aplicação de tecnologias limpas.

4.12 O papel do RCLE-UE a partir de 2020-2030 deverá consistir em facilitar a redução do carbono de uma forma economicamente eficiente para as instalações e os setores abrangidos, quer através do investimento em tecnologias hipocarbónicas, quer através da utilização de fontes de energia renováveis, e mediante a assunção de compromissos fortes para a eficiência energética.

4.13 O preço de mercado das licenças de emissão no âmbito do RCLE deve continuar a ser um ponto de referência para os investimentos, com vista a reduzir as emissões.

4.14 No futuro RCLE importa manter o acesso a compensações internacionais, na medida em que fornecem meios credíveis para limitar as emissões de forma eficiente, usufruindo das oportunidades de criação de um mercado mundial do carbono.

4.15 O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) deve ser mantido, melhorado e alargado e, da mesma forma, devem ser devidamente apoiadas as ligações entre o RCLE europeu e os novos regimes que estão a surgir noutras regiões do mundo.

4.16 O CESE considera essencial que sejam feitos todos os esforços a nível da UE com vista à criação de um verdadeiro e adequado mercado internacional do carbono, alargando os mecanismos eficazes do comércio de licenças de emissão a todos os intervenientes de relevo a nível mundial.

4.17 Deverão ser rapidamente desenvolvidos e disponibilizados novos mecanismos para a utilização voluntária pelos governos, em função das suas exigências a nível nacional. Estes mecanismos deverão ser concebidos de modo a evitar, na medida do possível, a distorção da concorrência entre as regiões no que respeita aos bens comercializados a nível mundial.

4.18 Com efeito, o RCLE duplica outras políticas europeias e nacionais, tais como as políticas de incentivo a fontes de energia renováveis ou de eficiência energética, resultando em distorções do mercado e ineficiências. A revisão do regime deverá ser vista, por conseguinte, de forma mais integrada com a restante legislação em matéria de emissões de gases com efeito de estufa e com base nos custos da energia para fins industriais.

4.19 As escolhas unilaterais podem exacerbar os encargos do CO2 (principalmente os custos da energia) para as empresas e comprometer a competitividade da indústria transformadora estratégica, sem obter progressos concretos do ponto de vista do clima; a este respeito, estudos recentes demonstraram (6) que as reduções de emissões alcançadas na UE são mais do que compensadas pelo aumento das emissões «incorporadas» nos produtos importados para a UE.

4.20 Na opinião do CESE, embora seja extremamente importante chegar a um acordo global sobre as alterações climáticas em 2015, que inclua os principais países responsáveis pelas emissões, importa também, através da utilização do Horizonte 2020 e da coordenação do investimento nacional, continuar no caminho da inovação tecnológica, a fim de preservar a competitividade da indústria transformadora na Europa, incentivando novas e melhores instalações industriais.

4.20.1 Para alcançar este objetivo, é necessário delinear um quadro bem detalhado e coordenado sobre as ações a empreender com o objetivo de garantir um sistema industrial sustentável e competitivo a nível mundial. Por conseguinte, o Comité insta a Comissão, o Parlamento e o Conselho a delinearem este quadro em consonância com os objetivos de desenvolvimento sustentável estabelecidos do Milénio da agenda pós-2015 da ONU.

4.21 O Comité reafirma a necessidade de «retirar ilações da vulnerabilidade do Regime de Comércio de Licenças de Emissão (RCLE) face às forças económicas mundiais. É óbvio que uma política em matéria de alterações climáticas acordada a nível mundial (ou o fracasso da mesma) determinará o futuro do RCLE e será decisiva para o resultado dos debates em 2015, sendo que a realização das medidas corretivas radicais previstas no RCLE pressupõe a existência de mais clareza política a nível mundial (7)».

4.22 O CESE sublinha que na avaliação de impacto relativa ao quadro de 2030 se regista que «se as receitas dos leilões forem recicladas e a fixação dos preços do carbono for alargada a todos os setores, as políticas de descarbonização poderão gerar um aumento» do emprego (8), bem como efeitos positivos importantes sobre a redução das emissões e a qualidade do ar, e, por conseguinte, solicita que estes fatores sejam invocados nas negociações internacionais.

Bruxelas, 4 de junho de 2014 O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Henri MALOSSE

(1) Em conformidade com a Diretiva 2006/32/CE, que prevê a compilação dos planos de ação nacional de eficiência energética para todos os Estados-Membros, com o objetivo de reduzir os consumos e desenvolver fontes de energia renováveis.

(2) JO C 27 de 3.2. 2009, p. 66.

(3) OJ C 376 de 22.12.2011, p. 110.

(4) JO C 226 de 16.7.2014, p.1.

(5) Cf. «Comparative Study of Different Measures Funded through the Use of Economic Environmental Instruments» [Estudo comparativo das diferentes medidas financiadas por instrumentos económicos ligados ao ambiente] (CESE 2012).

(6) Glen P. Peters, Jan C. Minx, Christopher L. Weber e Ottmar Edenhofer [2010] «Growth in Emission Transfers via International Trade from 1990 to 2008», PNAS; A. Brinkley, S. Less, «Carbon Omissions», Policy Exchange, research note [2010].

(7) JO C 341 de 21.11.2013, p. 82.

(8) Cfr. SWD (2014) 18 final. Síntese da Avaliação de Impacto, 22.1.2014.