ÍNDICE

1........... A UNIÃO ADUANEIRA DA UE................................................................................. 3

1.1........ Introdução...................................................................................................................... 3

1.2........ O acervo da União Aduaneira: mais de 40 anos de progressos........................................ 5

1.2.1..... Legislação...................................................................................................................... 5

1.2.2..... Objetivos políticos e estratégicos.................................................................................... 6

1.3........ A União Aduaneira em 2012: ao serviço da UE.............................................................. 6

1.3.1..... Serviços prestados às empresas e aos cidadãos.............................................................. 6

1.3.2..... A União Aduaneira em números...................................................................................... 8

1.3.3..... Uma história de sucesso na Europa................................................................................. 9

1.4........ Governação e funcionamento.......................................................................................... 9

1.4.1..... Atividades e processos................................................................................................... 9

1.4.2..... Meios........................................................................................................................... 10

1.4.3..... Governação.................................................................................................................. 11

2........... AVALIAÇÃO DA UNIÃO ADUANEIRA................................................................. 11

2.1........ Pressões externas......................................................................................................... 11

2.2........ Pressões internas.......................................................................................................... 12

3........... UNIÃO ADUANEIRA 2020 – O CAMINHO A SEGUIR......................................... 13

3.1........ Concluir a modernização............................................................................................... 13

3.2........ Análise das lacunas e definição das prioridades............................................................. 14

3.3........ Melhorar a eficiência e a eficácia através da reforma da governação da União Aduaneira 16

4........... CONCLUSÃO............................................................................................................ 18

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO E AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU

sobre o estado da União Aduaneira

1. A UNIÃO ADUANEIRA DA UE

1.1. Introdução

A União Aduaneira (UE) da União Europeia[1] é um dos exemplos mais bem sucedidos de integração e de política europeias. Desde há mais de quatro décadas que tem constituído um alicerce estável para a integração económica e o crescimento na Europa . A sua base jurídica tem provado ser não só sólida como flexível, tanto no que diz respeito à expansão da zona geográfica como em relação ao alcance das suas tarefas. Tem assumido um papel pioneiro no setor público, ao iniciar uma verdadeira modernização tendo em vista a criação de serviços pan-europeus de administração em linha. Nas classificações internacionais, algumas administrações aduaneiras da União encontram-se regularmente no topo da classificação mundial[2].

Contudo, as classificações revelam também que nem todos os desempenhos dos elos da cadeia têm a mesma eficácia. Além disso, embora a legislação a aplicar seja idêntica, o mesmo não pode ser dito dos seus resultados. Surgiram sinais de que a União Aduaneira enfrenta sérios desafios no que diz respeito ao seu funcionamento. Estes desafios traduzem‑se por uma diminuição potencial da eficácia global da União Aduaneira na proteção da UE e na contribuição que lhe pode proporcionar. Além disso, o nível dos recursos necessários e disponíveis indica perdas de eficácia, desperdícios e incoerências. São responsáveis por um nível de serviço desigual e por uma proteção global das fronteiras da UE insuficiente.

A UE dispõe de uma competência exclusiva relativamente à União Aduaneira [3], ao passo que a aplicação da legislação aduaneira cabe prioritariamente aos Estados-Membros[4]. No entanto, alguns dos desafios que a União Aduaneira enfrenta resultam claramente da crescente globalização do comércio, dos modelos comerciais e da logística, bem como da globalização da criminalidade e de outras ameaças. Além disso, embora os benefícios da União Aduaneira sejam partilhados, o custo da sua aplicação não é uniformemente distribuído: por razões históricas, geográficas e ligadas às rotas comerciais, alguns Estados-Membros assumem uma parte desproporcionada dos encargos.

Na realidade, num mundo interdependente como o nosso, os Estados-Membros só por si e de forma isolada do resto da UE deixaram de estar em condições de responder de forma eficaz aos desafios da globalização. As observações gerais acerca da situação na UE[5] descrevem corretamente também os desafios da União Aduaneira e a necessidade de lhes responder: a globalização exige uma maior unidade europeia e esta maior unidade implica uma maior integração e aceitação de «que estamos todos no mesmo barco».

A presente comunicação tem os seguintes objetivos: – Destacar o valor acrescentado e a importância fundamental dos serviços prestados pela União Aduaneira enquanto alicerces do crescimento, da competitividade e da segurança do mercado único e da União Europeia; – Reconhecer que a União Aduaneira enfrenta desafios que requerem uma resposta a nível europeu; – Apresentar uma linha de atuação que possa responder a esses desafios para que, até 2020, se possa construir uma União Aduaneiras mais sólida e mais unida, com um melhor desempenho.

1.2. O acervo da União Aduaneira: mais de 40 anos de progressos

1.2.1. Legislação

Em 1968, a União Aduaneira começou por suprimir os direitos aduaneiros nas fronteiras internas e criar um sistema uniforme de tributação das importações provenientes do exterior da CEE. A pauta aduaneira comum e as regras comuns sobre a origem e o valor aduaneiro inicialmente estabelecidas foram posteriormente completadas por diretivas e regulamentos relativos a diferentes domínios da legislação aduaneira como os procedimentos aduaneiros, as formalidades e os controlos aduaneiros, bem como a dívida aduaneira e garantias aduaneiras. A alteração mais significativa do acervo, no contexto da criação do Mercado Único, em 1993, e que ultrapassa a mera supressão das fronteiras internas ao nível da circulação de mercadorias, foi a codificação dos vários instrumentos legais numa base jurídica única, diretamente aplicável. Embora para os cidadãos, o início da Europa sem fronteiras signifique o desaparecimento das alfândegas, na verdade, este evento sublinhou a grande importância de uma fiscalização aduaneira eficaz na fronteira externa comum.

Os principais textos do acervo da União Aduaneira desde 1993 são, portanto, o código aduaneiro comunitário[6] e a pauta aduaneira comum[7] completos e diretamente aplicáveis, bem como as suas sucessivas alterações. Além disso, uma série de instrumentos legais temáticos, nomeadamente os regulamentos relativos ao controlo da aplicação dos direitos de propriedade intelectual (DPI)[8], aos precursores de drogas[9], aos bens culturais[10], aos controlos das somas em dinheiro líquido[11], à fiscalização do mercado[12] ou os textos legais destinados a proteger os cidadãos e o ambiente[13] constituem uma base jurídica significativa e diretamente aplicável para o controlo da aplicação da legislação nestes domínios pelas autoridades aduaneiras da UE.

1.2.2. Objetivos políticos e estratégicos

Em 2008, a Estratégia para a evolução da União Aduaneira[14] estabeleceu os objetivos estratégicos da União Aduaneira, a saber: 1) proteger a UE e 2) apoiar a competitividade da UE. Esses objetivos continuam a ser válidos presentemente e no futuro. Estes objetivos deveriam ser alcançados de maneira uniforme e eficaz, mediante a aplicação de um controlo eficiente e eficaz e da estreita colaboração entre administrações aduaneiras e entre estas e outras autoridades, empresas[15] e parceiros internacionais.

A cooperação internacional é um elemento estratégico fundamental da política aduaneira da União Europeia. A nível multilateral, por exemplo, no contexto da Organização Mundial das Alfândegas e da Organização Mundial do Comércio, a UE promove o desenvolvimento e a aplicação de normas internacionais, nomeadamente no domínio da segurança, facilitação do comércio e simplificação aduaneira. A nível bilateral, o objetivo da UE é colaborar ativamente com os principais parceiros comerciais, a fim de fazer face aos desafios relacionados com as alfândegas, tal como a facilitação do comércio, as regras de origem, o controlo da aplicação dos direitos de propriedade intelectual, a segurança da cadeia de abastecimento e a luta contra a fraude.

1.3. A União Aduaneira em 2012: ao serviço da UE

1.3.1. Serviços prestados às empresas e aos cidadãos

As alfândegas são a única autoridade pública sobre as quais recai uma responsabilidade total pelo controlo de todas as mercadorias que atravessam as fronteiras externas da UE, as quais, a partir do momento em que são colocadas em livre prática pelas alfândegas em algum ponto da UE, podem circular livremente em todo o seu território aduaneiro. Devido nomeadamente à sua posição única, o papel da União Aduaneira evoluiu consideravelmente e as suas tarefas multiplicaram-se desde 1968. A União Aduaneira da UE tornou-se um importante prestador de serviços, tanto para as empresas como para os cidadãos e, atualmente, contribui para um vasto leque de objetivos operacionais. Embora face à UE e aos Estados-Membros continuem a representar as autoridades responsáveis pela cobrança das receitas, cada vez mais, as alfândegas são chamadas a desempenhar o papel de autoridades de controlo da aplicação da lei, a fim de protegerem a segurança da UE. Tem vindo a desenvolver-se a sua atuação como guardiãs da integridade do mercado interno de mercadorias, bem como na qualidade de autoridades encarregadas de zelar por muitos outros interesses dos governos nas fronteiras externas.

A União Aduaneira, ramo operacional de grande parte das medidas de política comercial da UE, leva a cabo a execução de muitos acordos internacionais relativos aos fluxos comerciais da UE. Além disso, em consequência da eficácia demonstrada para intercetar mercadorias indesejáveis ou que apresentem alguns riscos provenientes de países terceiros, antes de estas serem colocadas no mercado da UE, um número significativo e em expansão de diversas agências governamentais espera que as alfândegas controlem a aplicação das suas políticas na fronteira; esperam ainda que a aplicação das formalidades e dos controlos nas fronteiras externas previstos pela legislação aduaneira permitam igualmente o controlo das exigências impostas noutros diplomas legais[16]. Por conseguinte, as alfândegas desempenham cada vez mais uma função geral de «guardiãs do mercado interno», o que engloba o controlo da aplicação da legislação relativa, por exemplo, à saúde pública, à proteção dos consumidores, ao ambiente e à agricultura. A União Aduaneira contribui também explicitamente para os objetivos de segurança interna[17]. O quadro 1 apresenta a gama de serviços prestados pela União Aduaneira à UE em 2012.

Quadro 1: Serviços prestados pela União Aduaneira da UE em 2012

Serviços prestados aos governos (UE e nacionais) || Serviços prestados aos cidadãos || Serviços prestados às empresas

Cobrança de receitas em nome dos governos nacionais e da UE || Proteção contra o terrorismo e a criminalidade organizada (redução do branqueamento de capitais e segurança da cadeia de abastecimento) || Proteção das condições de concorrência equitativas para as empresas e as mercadorias em situações idênticas em toda a UE

Aplicação das políticas/da legislação em matéria aduaneira e comercial (ao nível terrestre/marítimo/aéreo) || Proteção da saúde (saúde humana e animal; por exemplo drogas, segurança dos produtos, etc.) || Intervenção física e processual a nível dos fluxos comerciais limitada ao estritamente necessário; procedimentos simplificados, ponto de acesso único e balcão único, por exemplo

Execução (parcial) das políticas e da legislação não aduaneiras (por exemplo, no que diz respeito a saúde e a segurança) pelas autoridades aduaneiras || Controlo do respeito do Estado de Direito || Apoio à competitividade das empresas da UE, por exemplo as suspensões pautais

Informações sobre os fluxos e os operadores comerciais em causa para fins políticos (em particular, as estatísticas sobre as trocas de mercadorias) || Proteção dos interesses dos contribuintes da UE || Proteção da propriedade intelectual

|| Aumento da prosperidade económica || Informações e orientações transparentes, rápidas e uniformes relativas aos procedimentos, a medidas comerciais, a modelos e normas, a legislação e a jurisprudência

|| Aplicação da política externa da UE, por exemplo o controlo de embargos comerciais, a não proliferação, etc. ||

|| Proteção do património cultural ||

|| Proteção do ambiente ||

1.3.2. A União Aduaneira em números

Ao prestar os serviços mencionados, os serviços aduaneiros da UE geram 17 % do comércio mundial, ou seja, mais de 2 000 milhões de toneladas de mercadorias por ano[18], com um valor de 3 300 mil milhões de euros entre 2004 e 2010, não obstante o impacto da crise financeira, o valor do comércio externo da UE cresceu quase 50 %[19]. A UE está no centro do comércio mundial e da logística da cadeia de abastecimento, sendo o primeiro parceiro comercial dos Estados Unidos, da China e da Rússia. Mais de 90 % (8,4 mil milhões de toneladas de mercadorias) do comércio é realizado por via marítima, dos quais mais de 20 % são desembarcados na Europa. A UE tem mais de 250 aeroportos internacionais. A fronteira terrestre estende-se por quase 10 000 km e inclui 133 pontos de acesso comerciais, rodoviários e ferroviários. Se forem tidas em consideração todas as fronteiras externas da UE (terrestres, aéreas e marítimas), existem no total mais de 1 000 estâncias aduaneiras de entrada.

Em 2011, as alfândegas situadas na UE tramitaram 36 milhões de declarações de carga prévias à chegada, 140 milhões de declarações de importação, 96 milhões de declarações de exportação e 9 milhões de declarações de trânsito. Estes dados representam um ritmo de tramitação por parte das administrações aduaneiras dos Estados-Membros de uma média de 8,9 declarações por segundo. As referidas administrações cobraram direitos aduaneiros que contribuíram com cerca de 16,6 mil milhões de euros para o orçamento da UE, ou seja, cerca de 13 % do orçamento da UE[20].

1.3.3. Uma história de sucesso na Europa

O sucesso da UE como maior bloco comercial do mundo e maior concorrente a nível global, bem como o aumento dos volumes e a crescente velocidade das trocas comerciais podem claramente ser considerados indicadores do êxito duradouro da União Aduaneira da UE. A UE apoiou o comércio e o crescimento económico, tendo ainda protegido a segurança, a saúde e o ambiente dos 500 milhões de cidadãos da UE. Ao longo destas quatro últimas décadas, a União Aduaneira assumiu as suas funções com êxito, adaptando-se constantemente às novas tarefas, às novas dimensões geográficas e à evolução da situação mundial.

Na última década, a Comissão também lançou com êxito sistemas informáticos interligados e processos que requerem uma colaboração e coordenação em toda a UE. Atualmente, as partes interessadas esperam que as 27 administrações nacionais que partilham esta carga assumam a gestão da União Aduaneira e a aplicação das suas regras como se formassem verdadeiramente uma «entidade única».

1.4. Governação e funcionamento

O funcionamento operacional da União Aduaneira, que se baseia na legislação e política comum já aplicada pelas 27 administrações a nível da UE, é complexo. Evoluiu para um conjunto de atividades e processos, utilizando uma combinação de fatores humanos, técnicos e financeiros da UE e dos Estados-Membros.

1.4.1. Atividades e processos

Em linhas gerais, para executar as suas tarefas conforme definidas pela legislação, é possível sintetizar que os principais processos da União Aduaneira implicam as seguintes atividades:

(1) Gestão do desalfandegamento das mercadorias, incluindo:

· Supervisão da entrada e da saída das mercadorias mediante o tratamento das respetivas declarações prévias à entrada e à saída,

· tratamento das declarações aduaneiras e gestão dos procedimentos aduaneiros,

· aplicação de medidas e de restrições comerciais,

· cálculo e cobrança de direitos aduaneiros, de outros direitos niveladores e gestão das garantias,

· aplicação de outras regras pertinentes;

(2) Controlo, incluindo:

· definição de perfis de risco e aplicação de controlos seletivos,

· controlos documentais e físicos,

· controlos a posteriori,

· realização de inquéritos oficiais,

· auditorias prévias e posteriores dos comerciantes relativamente aos diversos tipos de autorizações;

(3) Controlo da aplicação, incluindo:

· Investigações administrativas/penais e ações judiciais,

· Cominação de sanções;

Os principais processos horizontais que apoiam cada uma das atividades incluem:

(1) Gestão informática, incluindo a gestão e processamento de volumes significativos de dados relativos à atividade comercial e aos operadores comerciais;

(2) Gestão dos operadores comerciais, ou seja, gerir mais de 3 milhões de «clientes» que participam na atividade comercial, o que inclui[21]:

(1) Identificação e registo,

(2) Prestação de informações,

(3) Concessão de várias autorizações;

(3) Gestão dos riscos, incluindo a identificação, a avaliação, a análise e a mitigação de inúmeros tipos e níveis diferentes de riscos associados ao comércio internacional de mercadorias.

1.4.2. Meios

Os principais meios colocados à disposição da União Aduaneira para desempenhar as suas funções, que aplicam estes processos interligados, são acompanhados de regras aplicáveis, (por exemplo, legislação) de orientações e de procedimentos práticos relativos às modalidades de aplicação práticas dessas regras e dotados de recursos para levar a cabo sua execução (humanos, financeiros, informáticos e materiais).

Mesmo uma taxinomia muito superficial desses meios[22] revela que, na realidade, constituem uma associação complexa de acordos internacionais[23], como as regras do GATT, de legislação, de orientações e de recursos da UE (por exemplo, de apoio a infraestruturas e aplicações TI ) e de normas, orientações, processos e recursos nacionais[24]. Embora a legislação aduaneira e as orientações da UE sejam comuns e que, por exemplo, certas bases de dados associadas sejam partilhadas, os meios nacionais e em especial os recursos humanos e financeiros colocados à disposição das diferentes administrações aduaneiras variam consideravelmente entre os Estados-Membros, tal como os processos e os domínios nacionais de infraestruturas e de aplicações de TI.

1.4.3. Governação

A governação da União Aduaneira foi evoluindo ao longo do tempo do ponto de vista orgânico. A estrutura formal das instâncias legislativas inclui o Conselho, o Parlamento Europeu e, no que se refere à aplicação da legislação, um grande número de comités de comitologia. A implementação da União Aduaneira é igualmente apoiada por uma estrutura de coordenação das políticas menos formal, cujo elemento fulcral é o Grupo de Política Aduaneira (GPA), presidido pela Comissão e composto pelos Diretores-Gerais das 27 administrações nacionais; analisa as questões que lhe são apresentadas e emite orientações para o aprofundamento das políticas da União Aduaneira. O GPA serviu de plataforma conjunta para as administrações desde a assinatura do Tratado de Roma (1958). Constitui atualmente o grupo de coordenação geral das políticas de uma vasta gama de grupos diretores, bem como de grupos de projetos e de ações, sendo o funcionamento de muitos destes gerido pela Comissão e financiado ao abrigo do programa «Alfândega 2013»[25].

2. AVALIAÇÃO DA UNIÃO ADUANEIRA

Apesar do êxito dos seus 40 anos de existência, a União Aduaneira teve que enfrentar dificuldades cada vez maiores nestes últimos anos. Em 2005, na sequência de uma comunicação de 2003 sobre um quadro simples e sem papel para as alfândegas[26], a Comissão propôs um pacote legislativo que pretendia modernizar as autoridades aduaneiras da UE, nomeadamente através de uma utilização alargada dos meios eletrónicos de processamento de dados. O pacote, adotado em 2008[27], lançou a plena modernização da legislação e dos procedimentos em matéria aduaneira da UE.

Desde 2010, a Comissão e os Estados-Membros têm levado a cabo a avaliação do funcionamento da União Aduaneira. É evidente que as pressões externas contribuíram para evidenciar a necessidade de uma mudança, mas uma das principais constatações é de que também deverão agora ser revistos certos elementos essenciais do antigo modelo de funcionamento, bem como a forma como os participantes da União Aduaneira trabalham em conjunto e que não tinham sido objeto da reforma.

2.1. Pressões externas

Nas últimas décadas, o contexto externo tem exercido uma pressão crescente sobre o desempenho da União Aduaneira. Fluxos comerciais em crescimento constante, cadeias de abastecimento e modelos de negócio novos e cada vez mais complexos (por exemplo, o comércio eletrónico), bem como novas conceções logísticas e a pressão concorrencial implicam maiores volumes de mercadorias, um ritmo mais rápido e um ambiente com uma complexidade crescente. Os riscos inerentes a cadeias de abastecimento internacionais também aumentaram devido à globalização da criminalidade e do terrorismo. Além disso, a pressão exercida por uma rápida progressão do número de tarefas e de expectativas das partes interessadas tem alargado o leque das atividades aduaneiras e acentuado a necessidade de competências, instrumentos e recursos adicionais. Atualmente, mais de 60 atos legais fundamentam a delegação de tarefas de controlo das autoridades aduaneiras[28]. Por outro lado, os efeitos da crise económica intensificaram a pressão exercida sobre os recursos, nomeadamente a necessidade de fazer cada vez mais com cada vez menos. A crise ocorreu num momento crítico para as administrações aduaneiras: a aplicação de reformas jurídicas significativas implicava um investimento em grandes projetos informáticos numa altura de reduções drásticas ao nível do orçamento e dos recursos.

2.2. Pressões internas

A Comissão e os Estados-Membros reconheceram igualmente que o próprio modelo de funcionamento da União Aduaneira sofre de deficiências intrínsecas. A modernização, que visa um ambiente aduaneiro eletrónico pan-europeu com troca de informações em tempo real entre os 27 Estados-Membros, pressupõe a aplicação de novos processos transeuropeus, mais investimento em TI e novas competências para o pessoal. Esta situação torna ainda mais evidente muitos dos pontos fracos atuais, como os custos que as duplicações de esforços representam em termos de eficiência.

Em 2010, foi lançada uma autoavaliação com o objetivo de identificar os principais problemas internos da União Aduaneira. Um estudo de tipo «autoavaliação»[29] destacou uma série de problemas que é conveniente tratar. Além disso, contribuiu com uma série de ideias que visa suscitar futuras respostas.

Com base nesse estudo, a Comissão identificou, no seu relatório ao Conselho em 2011[30], um conjunto de domínios em que a União Aduaneira deve melhorar o seu modo de funcionamento.

Segundo o relatório da Comissão seria necessário: – Adotar uma abordagem estratégica mais vasta de cooperação com outras agências e outros parceiros internacionais nos domínios da segurança intrínseca e extrínseca, da saúde e do ambiente. – Melhorar e atualizar a governação, tanto em termos de estruturas como de métodos de trabalho, de modo a permitir um melhor estabelecimento de prioridades para as iniciativas e uma utilização mais racional de recursos que escasseiam. – Melhorar a eficiência, a eficácia e a uniformidade e realizar economias de escala, desenvolver a partilha e reunir capacidades e aptidões entre Estados-Membros e entre estes e a Comissão. – Definir uma base para medir e avaliar o desempenho da União Aduaneira, condição sine qua non para a prossecução da evolução da União Aduaneira.

Outras análises aprofundadas foram recentemente realizadas em domínios essenciais, como a gestão dos riscos[31], o respeito dos DPI[32] e os controlos das somas em dinheiro líquido. Além disso, a Comissão lançou em 2012 uma ampla avaliação externa a fim de completar a análise do ponto de vista das partes interessadas.

Os resultados destes estudos deverão proporcionar a base para uma reflexão mais vasta em 2013 sobre as prioridades concretas para a evolução da União Aduaneira.

3. UNIÃO ADUANEIRA 2020 – O CAMINHO A SEGUIR

O objetivo operacional da presente comunicação é definir uma linha de ação para enfrentar os desafios e realizar uma União Aduaneira mais eficiente, mais sólida e mais unida que assegure a mesma elevada qualidade de serviços em toda a UE até 2020. Em resposta ao relatório de 2011 da Comissão, nas suas conclusões de 10 de dezembro de 2012, o Conselho sublinhou que «a União Aduaneira deveria continuar a evoluir, de forma a poder realizar os seus objetivos com vista a apoiar a competitividade da UE, protegendo o ambiente das empresas, facilitando o comércio e oferecendo um serviço de qualidade às partes interessadas»[33].

Para assegurar esta evolução, é da maior urgência concluir a modernização legal e processual. Além disso, os processos essenciais, que consistem em identificar os desafios, foram lançados tendo também consideravelmente avançado a análise das lacunas, algumas delas estando já em vias de serem colmatadas. Por último, os problemas estruturais devem ser expressamente tratados.

Assim, para que a União Aduaneira evolua de uma forma coerente e global, três condições essenciais devem ser preenchidas:

(1) Concluir a modernização iniciada em 2003,

(2) Concluir a análise das lacunas e a identificação das prioridades a tratar, e

(3) Proceder ao reexame e à reforma das estruturas de governação e de gestão da União Aduaneira.

É evidente que a resposta às condições referidas supra deverá ser coerente e planeada, a fim de evitar perturbar as operações diárias de gestão dos fluxos comerciais internacionais da UE.

3.1. Concluir a modernização

Em 2003, foi lançada uma extensa modernização da legislação e dos procedimentos aduaneiros que abrangeu um reforço do papel das alfândegas na segurança das fronteiras externas, a racionalização do quadro jurídico, uma maior normalização das regras aduaneiras e da respetiva execução, a simplificação dos procedimentos aduaneiros e a informatização de todas as declarações e do intercâmbio de dados.

Em 2005, foram alterados os aspetos relativos à proteção e segurança do código aduaneiro comunitário[34], o que constitui o primeiro desenvolvimento importante dessa modernização e desbravou o caminho para a introdução, em 2011, de uma análise sistemática de riscos automática baseada em dados comerciais transmitidos eletronicamente antes da entrada e da saída das mercadorias.

Regra geral, devido às novas oportunidades oferecidas pelo desenvolvimento das TI, atualmente todas as autoridades aduaneiras nacionais permitem que as declarações aduaneiras sejam apresentadas por via eletrónica. Hoje em dia, mais de 90 % de todas as declarações aduaneiras da UE são efetuadas por via eletrónica. A modernização está no bom caminho. As TI proporcionam ganhos de produtividade significativos para a União Aduaneira.

Entre os principais motores de um processo de modernização mais forte e mais coerente, cabe destacar a adoção, em 2008, do Código Aduaneiro Modernizado (CAM), assim como da Decisão relativa a um ambiente sem papel para as alfândegas e o comércio. Contudo, o CAM ainda não é aplicável e foi objeto de uma proposta que visa a sua reformulação[35]. A decisão relativa a um ambiente sem papel também deverá ser revista.

As prioridades mais importantes a fixar nesta evolução são a conclusão e a adoção da legislação pelo Parlamento Europeu e o Conselho, a adoção dos atos correspondentes da Comissão e sua aplicação sem demora pelos Estados-Membros.

3.2. Análise das lacunas e definição das prioridades

Várias análises das lacunas foram recentemente realizadas ou estão em curso, nomeadamente nos domínios da gestão dos riscos e da segurança da cadeia de abastecimento, dos DPI, da fiscalização do mercado, da saúde, da segurança e do ambiente, bem como da gestão de crises.

No que diz respeito ao controlo do respeito dos DPI, a Comissão identificou os desafios a enfrentar e tomou medidas, propondo, em 2011, uma versão revista do regulamento relativo ao controlo do respeito dos direitos de propriedade intelectual a cargo das autoridades aduaneiras[36]. Além disso, em 10 de dezembro de 2012, o Conselho adotou um novo plano de ação para o período de 2013 a 2017 e reforçou a cooperação com os parceiros internacionais, a fim de intensificar a proteção dos DPI ao longo de toda a cadeia de abastecimento.

Nos domínios da saúde, da segurança e do ambiente, observa-se uma clara necessidade de facilitar o controlo pelos serviços aduaneiros da aplicação das leis que impõem proibições e restrições às mercadorias importadas e exportadas. Para assegurar que as exigências dessa legislação sejam compatíveis com os procedimentos e processos aduaneiros, a Comissão publicará um guia de procedimentos normalizados a incorporar na legislação futura. As restrições e proibições serão posteriormente integradas na TARIC e encontra-se em fase de elaboração um projeto de «balcão único» para o desalfandegamento. Estão a ser preparadas outras orientações, formações e instrumentos de reforço das capacidades para ajudar as alfândegas a controlar a aplicação das legislações não fiscais, bem como abordagens comuns relativas aos controlos com base em análises de risco. Além disso, a fim de fomentar a elaboração de políticas e a avaliação dessas legislações, é necessário colmatar as lacunas de conhecimentos sobre os resultados obtidos pelas alfândegas no que diz respeito ao controlo da aplicação das legislações. É de extrema importância desenvolver instrumentos de medida e estatísticas relativas aos resultados dos controlos aduaneiros em domínios como a segurança e a conformidade dos produtos. Todas estas medidas devem fazer parte de uma estratégia para uma ação conjunta da Comissão e dos Estados-Membros destinada a facilitar a tarefa das alfândegas no controlo da aplicação das legislações não fiscais. A Comissão já criou um grupo de peritos, composto por representantes das alfândegas e por autoridades responsáveis pelas legislações não fiscais, que tem por objetivo desenvolver as atividades referidas supra.

Na sequência da deteção de explosivos numa carga aérea («incidente do Iémen») e do relatório do grupo de trabalho de alto nível sobre o reforço da segurança da carga aérea, a Comissão examinou, em estreita colaboração com as diversas partes envolvidas, empresas e vários parceiros internacionais, os meios para reforçar a segurança da cadeia de abastecimento e para contribuir para a elaboração de normas internacionais. Será apresentada uma análise integral das lacunas e das necessidades no domínio da gestão dos riscos e da segurança da cadeia de abastecimento numa comunicação da Comissão sobre a gestão dos riscos e a segurança da cadeia de abastecimento[37]. Além disso, estão a ser desenvolvidos nesta área projetos internacionais e de investigação no âmbito do Programa-Quadro da UE (7.° PQ).

A fim de aumentar a proteção dos interesses financeiros da UE e dos seus Estados-Membros, no futuro, deverão ser tomadas medidas para melhorar a gestão dos riscos e medidas de controlo em matéria aduaneira ao nível da UE[38].

A Comissão constatou igualmente a existência de graves problemas resultantes das diferentes abordagens adotadas em matéria de infrações à legislação aduaneira da UE e de cominação de sanções, que deverão ser tratados numa proposta em 2013. Por outro lado, na sequência do acidente nuclear de Fukushima, foi desenvolvido um plano de ação[39] que visa melhorar a gestão de crises pelas alfândegas. As regras em matéria de suspensões pautais e de quotas serão igualmente revistas no âmbito de um estudo que será lançado em 2013 e que poderá demonstrar a necessidade de proceder à revisão dessas regras.

No que diz respeito à dimensão internacional da União Aduaneira, a cooperação bilateral com os parceiros comerciais e os trabalhos efetuados no âmbito de instâncias multilaterais a fim de criar instrumentos e condições para a segurança da cadeia de abastecimento e a facilitação do comércio devem continuar a figurar entre as prioridades, centrando-se na promoção da simplificação aduaneira, no reconhecimento mútuo dos operadores económicos autorizados e na partilha com os países terceiros de dados sobre a gestão de extremo a extremo da cadeia de abastecimento. As ações destinadas a combater o contrabando de mercadorias ilegais, as infrações aos DPI e a luta contra a fraude continuarão a ter uma grande visibilidade em acordos internacionais, como acordos comerciais bilaterais, sendo da maior importância proceder à modernização das regras de origem previstas nesses acordos.

Entre as prioridades definidas para 2013 cabe destacar: – Uma comunicação da Comissão sobre a gestão dos riscos e a segurança da cadeia de abastecimento. – Uma estratégia para uma ação conjunta da Comissão e dos Estados-Membros destinada a facilitar a tarefa das alfândegas em matéria de controlo da aplicação das legislações não fiscais. – Uma proposta com o objetivo de tratar a questão das diferentes abordagens adotadas em matéria de infrações à legislação aduaneira da UE e de cominação de sanções. – A aplicação de um plano de ação para melhorar a gestão de crises pelas autoridades aduaneiras. – O exame e (consequentemente), eventual revisão das regras em matéria de suspensões pautais e de quotas. – A hierarquização dos instrumentos e das condições relativas à facilitação do comércio, à segurança da cadeia de abastecimento e ao controlo do respeito dos DPI em acordos internacionais bilaterais e multilaterais. – A conclusão das análises das lacunas e da fixação das prioridades, nomeadamente através de medidas de acompanhamento da avaliação da União Aduaneira em 2013.

3.3. Melhorar a eficiência e a eficácia através da reforma da governação da União Aduaneira

O sistema atual, que descentralizada, a nível nacional, a execução e a gestão de um núcleo comum de responsabilidades, funções, assim como de processos e sistemas de TI cada vez mais interdependentes, por várias razões, já atingiu os seus limites em termos de eficácia e de eficiência. Essas razões incluem duplicações, incoerências, problemas de interoperabilidade, bem como inadequação entre os recursos e as necessidades em toda a UE. As recentes experiências de utilização de processos e de TI pan-europeus para aplicar a alteração em matéria de segurança introduzida no código aduaneiro comunitário e de utilização de certas autorizações em toda a UE confirmam a existência desses problemas. Por outro lado, os operadores económicos assinalaram diferenças de tratamento no âmbito da UE e queixaram-se da incerteza e dos custos decorrentes dos vários níveis de serviços, bem como da falta de uniformidade das exigências práticas que têm de cumprir no território da UE.

Como a base jurídica é comum, parece evidente que o que falha é a correspondente execução operacional. É preciso que o sistema de execução e de gestão a nível nacional, que permanece inalterado qualquer alteração desde há muito, dê lugar a uma forma mais estreita de colaboração e de responsabilização conjunta entre as administrações que põem em prática a União Aduaneira. As reformas da legislação e dos métodos de trabalho, bem como a resolução de questões específicas contribuirão para alcançar esse fim. No entanto, na governação da execução da União Aduaneira, cada vez mais complexa e altamente descentralizada, ainda subsiste um problema transversal.

É necessário empreender uma reforma da governação da União Aduaneira, não só para melhorar a eficiência (por exemplo, as economias de escala resultantes da partilha recursos) como a eficácia (por exemplo, a gestão dos riscos com base em informações partilhadas sobre os riscos). Acima de tudo, a reforma da governação deve ter como objetivo assegurar a prestação de um serviço coerente de elevada qualidade em toda a UE.

Para garantir a prestação eficiente e eficaz de um serviço de elevada qualidade em toda a UE, a reforma da governação deverá ser articulada com melhorias nos seguintes aspetos: – Definir objetivos operacionais e de qualidade do serviço para a UE, bem como um sistema comum de acompanhamento; – Reforçar a coordenação operacional e a ação conjunta, sempre que necessário; – Estabelecer um mecanismo para a identificação das necessidades, prioridades e para a transferência/apoio das capacidades, sempre que necessário.

4. CONCLUSÃO

A União Aduaneira da UE proporciona um evidente e incontestável valor acrescentado para a sociedade da UE e para as empresas. Continua a ser um motor fundamental na perceção de receitas para a UE e para os Estados-Membros e, em muitos aspetos, a assumir o papel de guardiã do mercado interno, sendo um apoio indispensável para o bom desenvolvimento dos fluxos comerciais da UE, proporcionando às empresas, aos cidadãos e ao ambiente da UE uma proteção muito útil contra as diversas ameaças decorrentes das trocas internacionais de mercadorias.

Nos últimos anos, a União Aduaneira empreendeu uma grande reforma e uma modernização da legislação, dos procedimentos e dos métodos de trabalho. No entanto, as reformas devem ser aplicadas na íntegra. Além disso, a reforma deve ser alargada às suas estruturas internas, ou seja, à governação do seu funcionamento operacional.

A Comissão convida o Conselho e o Parlamento Europeu a: – Concluir a modernização sem demora; – Encetar um diálogo com as partes interessadas para o estabelecimento de prioridades, tendo em conta os resultados de avaliações recentes e as análises de lacunas, incluindo a avaliação de 2012 da União Aduaneira; – Reformar a governação e os papéis e responsabilidades dos Estados-Membros e da Comissão no que diz respeito à gestão operacional global da União Aduaneira. As próximas etapas deverão incluir um projeto de reforma a apresentar até 2014.

[1] Por «União Aduaneira da UE», a presente comunicação entende a União e o território Aduaneiro da UE, na aceção dos artigos 30.º e seguintes do TFUE, excluindo as uniões aduaneiras da UE com a Turquia, Andorra e São Marinho.

[2] Banco Mundial - Doing Business 2012: Doing Business in a More Transparent World http://www.doingbusiness.org/rankings); Fórum Económico Mundial – Índice Global de Competitividade (http://www.weforum.org/issues/competitiveness-0/gci2012-data-platform/).

[3] Artigo 3.º do TFUE.

[4] Artigo 291.º do TFUE.

[5] Presidente Barroso, SPEECH/12/596, 12.9.2012.

[6] Regulamento (CEE) n.º 2913/92 do Conselho que estabelece o código aduaneiro comunitário.

[7] Regulamento (CEE) nº 2658/87 do Conselho relativo à nomenclatura pautal e estatística e à pauta aduaneira comum.

[8] Regulamento (CE) n.º 1383/2003 do Conselho, relativo à intervenção das autoridades aduaneiras em relação às mercadorias suspeitas de violarem certos direitos de propriedade intelectual e a medidas contra mercadorias que violem esses direitos.

[9] http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/chemicals/documents/specific-chemicals/precursors/

[10] Regulamento do Conselho (CE) n.º 116/2009 relativo à exportação de bens culturais.

[11] Regulamento (CE) n.º 1889/2005 relativo ao controlo das somas em dinheiro líquido que entram ou saem da Comunidade.

[12] Regulamento (CE) n.º 765/2008, que estabelece os requisitos de acreditação e fiscalização do mercado relativos à comercialização de produtos, e que revoga o Regulamento (CEE) n.º 339/93.

[13] Regulamento (CE) n.º 338/97 relativo à proteção de espécies da fauna e da flora selvagens através do controlo do seu comércio

[14] COM(2008) 169 final.

[15] A fim de promover a cooperação com as empresas, a maioria das administrações dos Estados-Membros possui comités nacionais compostos por empresas e alfândegas, bem como um mecanismo de consulta a nível da UE, o Grupo de Contactos Comerciais, que contribui ativamente para os trabalhos preparatórios de grande parte das novas iniciativas.

[16] Por exemplo, o plano plurianual de vigilância do mercado. Para mais pormenores, ver o anexo 2 do documento de trabalho dos serviços da Comissão – Avaliação de impacto de um programa de ação no domínio aduaneiro e no domínio da fiscalidade na União Europeia para o período de 2014 a 2020 (FISCUS) - SEC (2011) 1317 final.

[17] Ver, por exemplo, a comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho, de 22 de novembro de 2010, intitulada «Estratégia de Segurança Interna da UE em Ação: cinco etapas para uma Europa mais segura [COM (2010) 673 final – Não publicado no Jornal Oficial].

[18] Página Web da UE – domínio de intervenção aduaneira

[19] External and intra EU trade, A statistical yearbook, data 1958-2010, p.16

[20] Budget 2011 in figures

[21] Base de dados EORI

[22] Projeto de relatório final, contrato-quadro DIGIT/R2/PO/2009/027 ABC II - estudo de viabilidade sobre a avaliação do estado da União Aduaneira da União Europeia

[23] Muitos acordos e convenções internacionais, como a Convenção de Quioto revista (OMA) estão, de facto, codificados na legislação da UE.

[24] Embora a legislação aduaneira da UE seja comum, subsiste uma margem de regras nacionais.

[25] Decisão n.º 624/2007/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de maio de 2007, que cria um programa de ação no domínio aduaneiro na Comunidade.

[26] COM(2003) 452 final de 24.7.2003.

[27] Regulamento (CE) n.°450/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário (Código Aduaneiro Modernizado), JO L 145 de 4.6.2008, e Decisão n.º 70/2008/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de janeiro de 2008, relativa a um ambiente sem papel para as alfândegas e o comércio, JO L 23 de 23.1.2008, p.21.

[28] Anexo 2 do documento de trabalho dos serviços da Comissão – Avaliação de impacto de um programa de ação no domínio aduaneiro e no domínio da fiscalidade na União Europeia para o período de 2014-2020 (FISCUS) - SEC (2011) 1317 final.

[29] A futura arquitetura empresarial para a União Aduaneira e o modelo de cooperação no domínio da fiscalidade na Europa, TAXUD/R3/VDL D(2010) 433216, Contrato-Quadro DIGIT/R2/PO/2009/027 ABC II

[30] COM(2011) 922

[31] Study on the on possible ways to enhance EU-level capabilities for risk analysis and targeting,, PricewaterhouseCoopers, 31 de maio de 2012.

[32] Documento de trabalho dos serviços da Comissão – Avaliação de impacto do regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao controlo do respeito dos direitos de propriedade intelectual a cargo das autoridades aduaneiras - SEC(2011)597 e SEC(2011)598 e documento de trabalho dos serviços da Comissão - sobre a execução do Plano de Ação Aduaneira da UE de Luta contra as Infrações aos Direitos de Propriedade Intelectual para os anos de 2009 a 2012 – SWD(2012)356

[33] Ref

[34] Regulamento (CE) n.º 648/2005 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de abril de 2005, que altera o Regulamento (CEE) n.º 2913/92 do Conselho que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário

[35] Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece o Código Aduaneiro da União (COM (2012) 64 de 20.2.2012).

[36] Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao controlo do respeito dos direitos de propriedade intelectual a cargo das autoridades aduaneiras - COM (2011) 285

[37] A publicar no início de 2013.

[38] Relatório Especial n.º 1/2010 do Tribunal de Contas: «Os procedimentos aduaneiros simplificados aplicáveis às importações são controlados de forma eficaz?»

[39] TAXUD/B2/061/2011