Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece normas e procedimentos harmonizados para a segurança das operações de carga e descarga de navios graneleiros"

(2001/C 14/08)

Em 23 de Junho de 2000, o Conselho decidiu, em conformidade com o artigo 80.o, n.o 2 do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

A Secção de Transportes, Energia, Infra-Estruturas e Sociedade da Informação, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 28 de Setembro de 2000. Foi relatora A. Bredima-Savopoulou.

Na sua 376.a reunião plenária de 19 de Outubro de 2000, o Comité adoptou por unanimidade o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. Mais de 45000 graneleiros operam a nível mundial e transportam 30 % das mercadorias encaminhadas por mar em todo o mundo (mercadoria sólida a granel) em complexas condições de mercado e com intensas exigências de funcionamento. Os graneleiros devem ser movimentados com cuidado tanto nos portos como no mar. Tensões ou avarias acidentais produzidas durante a carga e descarga podem provocar falhas estruturais catastróficas com inaceitáveis perdas de vidas.

1.2. Nos últimos anos, é cada vez maior a preocupação com o número de graneleiros perdidos no mar e a correspondente perda de vidas. De acordo com estatísticas recentes, no período de 1990-1998 perderam-se 131 graneleiros e 731 vidas(1). A investigação indicou que a tensão excessiva devida a carga e descarga incorrectas e os elevados índices de carregamento efectuado sem controlo tinham contribuído para a ruína estrutural no casco que conduzira ao naufrágio dos navios. Os efeitos das operações de movimentação da carga sólida a granel são muitas vezes invisíveis mas podem tornar-se perigosos, especialmente quando a embarcação oferece resistência às forças dinâmicas da acção das ondas ao deslocar-se.

1.3. A segurança dos navios graneleiros é uma das mais importantes questões que a Organização Marítima Internacional (IMO) enfrenta e, por isso, foram por ela recentemente aprovadas medidas de segurança abrangendo os aspectos estruturais e operacionais de tais navios. O Código de Conduta para a Segurança das Operações de Carga e de Descarga de Graneleiros (Código BLU) é uma dessas medidas. O propósito do Código é ajudar os responsáveis pela segurança da carga e descarga de navios graneleiros a desempenharem as suas funções e reforçar a segurança dos graneleiros.

1.4. Foi pedido ao CES parecer sobre uma proposta de directiva apresentada pela Comissão que define normas e procedimentos harmonizados para a segurança das operações de carga e descarga de navios graneleiros.

2. A proposta da Comissão

2.1. Na Comunicação "Uma política comum de segurança marítima" (1993) a Comissão salientava o problema do naufrágio de navios graneleiros e instava a uma acção prioritária para reforçar a segurança deste tipo vulnerável de navio.

2.2. A avaliação das causas das perdas de graneleiros efectuada pela INTERCARGO refere que o súbito desaparecimento de navios, cuja causa não pôde ser identificada, suscitou a questão de saber se poderiam ter estado na origem de alguns dos problemas operações incorrectas de movimentação de cargas. Além disso, os resultados de um estudo especial da Comissão Europeia apontaram claramente para a necessidade de melhorar os processos de cooperação e comunicação entre graneleiros e terminais de movimentação de cargas sólidas a granel nos portos europeus e sugeriram que os terminais deviam operar em conformidade com uma política de garantia da qualidade.

2.3. A Comissão entende que deve ser dada especial atenção aos aspectos de segurança operacional, relacionados com a interface navio-porto, que afectam a segurança dos navios graneleiros. Por outro lado, estando a movimentação de carga intrinsecamente relacionada com a segurança dos navios, se nos portos a aplicação dos procedimentos não for uniforme pode haver distorções da concorrência.

2.4. O objectivo da proposta de directiva é conferir maior protecção à segurança dos graneleiros que demandam terminais da UE para carregar ou descarregar graneis sólidos. A proposta estabelece requisitos de aptidão para graneleiros e terminais, a responsabilidade dos comandantes e dos representantes de terminais, procedimentos entre graneleiros e terminais e o papel das autoridades competentes.

2.5. A proposta visa instituir na UE um quadro jurídico para a aplicação harmonizada das disposições pertinentes do Código de Conduta para a Segurança das Operações de Carga e Descarga de Graneleiros (Código BLU), aprovado pela OMI, em Dezembro de 1997, através da Resolução A.862(20). As disposições vinculativas propostas baseiam-se nos capítulos fundamentais do Código BLU pois não era necessário incluir na proposta todas as disposições do Código.

3. Observações na generalidade

3.1. O CES, no parecer sobre a "Comunicação da Comissão: Uma política comum de segurança marítima(2)", subscreveu a opinião de que "a política comunitária dos transportes marítimos deve garantir a competitividade dos serviços de transporte e assegurar que estes se efectuem com um nível mínimo de risco para as tripulações, passageiros, mercadorias e navios, o ambiente marinho e as actividades costeiras". A proposta está de acordo com esta abordagem e, de facto, alarga o âmbito do Programa de Acção da Política Comum de Segurança Marítima a uma importante área de segurança operacional onde a observância e a harmonização são escassas.

3.2. O CES afirmou também naquele parecer(3) que "em última instância, caberá, todavia, aos armadores, operadores, marítimos, seguradores, fretadores, Estados de registo, sociedades de classificação e Estados de porto promover esforços para (...) a definição de uma fórmula que resulte em mares mais limpos e seguros". Na mesma linha, a Carta do Sector Marítimo, assinada no Fórum do Mar (Amesterdão, 22 de Junho de 1999) por 24 organizações do sector marítimo - incluindo as duas organizações portuárias (ESPO(4) e FEPORT(5)) -, afirma expressamente que cada elo da cadeia de responsabilidade no sector do transporte marítimo, seja no mar ou em terra, deve fazer das questões de segurança parte integrante da sua actividade.

3.3. São cerca de 100 os portos ou terminais comerciais onde, na União Europeia, os graneleiros que transportam mercadoria sólida carregam ou descarregam. Os operadores portuários e de terminais e, o que é importante, os fretadores que também podem ter terminais, necessitam de ser persuadidos da perigosidade das suas práticas de movimentação de carga. Durante demasiado tempo, portos e terminais usaram práticas de movimentação de cargas decorrentes da necessidade de carregar e descarregar até ao máximo permitido pela sua maquinaria. Nos portos de carga há uma pressão constante sobre os navios para carregar cada vez mais rapidamente. Na portos de descarga é normal em muitos cais utilizar baldes de mandíbulas muito pesados ou martelos pneumáticos para acondicionar a carga e grandes máquinas de terraplanagem com lâminas de aço. A este respeito, investigação da IACS(6) mostra que a inadequada movimentação de cargas pesadas de elevada densidade durante a carga e a descarga pode provocar tensão excessiva e ruína estrutural nos porões e anteparas bem como avarias nas protecções anti-corrosão dos porões de carga, o que, com o tempo, pode reduzir, ou pôr em risco, as margens de segurança estrutural quando o navio enfrenta mau tempo.

3.3.1. Muitos graneleiros, pressionados por considerações de ordem comercial a não fazerem desvios nem reduzirem a velocidade para chegarem ao porto na data prevista, se perderam ou sofreram avarias estruturais em zonas de condições climáticas adversas.

3.3.2. O comandante e a tripulação são responsáveis pela manutenção do estado do seu navio durante a sua operação normal. No entanto, em muitos casos, a salvaguarda da segurança do barco e da deles próprios pode subordinar-se às pressões económicas, como o comprova a operação de navios não conformes com as normas. Além disso, a exigente carga de trabalho assim como a variedade de tarefas imposta aos comandantes e suas tripulações nos portos dão origem à fadiga, prejudicando, pois, a segurança da operação dos navios.

3.3.3. Para o Comité, as pressões económicas exercidas sobre os navios e as tripulações não podem erodir as pertinentes margens de segurança.

3.4. Os oficiais do navio têm a obrigação de tentar impedir os danos no seu navio. Contudo, em muitos casos é difícil determinar, antes da descarga estar completa, que danos estruturais foram causados e mais difícil ainda preveni-los. É também bastante difícil provar que o terminal é o culpado depois de o navio largar o cais após ter sido completada a descarga. Para uma identificação atempada de potenciais problemas, a OMI, com a resolução A.866 (20), estabeleceu orientações para as tripulações dos navios e pessoal dos terminais no que diz respeito às principais partes dos graneleiros atreitas a ruína ou corrosão. As orientações recomendam que os operadores do terminal e os próprios membros da tripulação do navio inspeccionem regularmente os porões de carga, as tampas das escotilhas de carga e os tanques de lastro para detectar avarias e anomalias. Insiste também em que, do ponto de vista da segurança, é desejável que as inspecções realizadas aos porões pelos tripulantes ou operadores de terminal sejam correctamente efectuadas antes de todas as cargas e depois das descargas, embora tenham de ser tidas em conta limitações práticas.

3.5. O CES observou que embora o Código BLU não seja vinculativo, determinadas partes do Código foram incorporadas na regra V1/7 da Convenção SOLAS que entrou em vigor em 1 de Julho de 1998 e, por isso, se tornou obrigatória a partir dessa data. Essa regulamentação procura especificamente resolver a interrelação entre o navio e os terminais de carga e descarga de graneleiros. Considera-se que tornar as principais disposições das resoluções da OMI obrigatórias mediante legislação comunitária e introduzir medidas complementares pertinentes, tais como a instalação pelos terminais de sistemas de gestão da qualidade, é a maneira mais adequada e eficaz de reforçar a segurança dos graneleiros.

3.6. O CES congratula-se com a proposta, há muito esperada, e apoia o seu principal objectivo: aplicar na UE, de forma harmonizada, os principais princípios e disposições das resoluções OMI sobre a segurança dos navios que transportam graneis sólidos e a carga e descarga em segurança de tais navios, em especial os cinco princípios fundamentais do dispositivo da Resolução A.862(20) da OMI. O CES entende, também, que a proposta deveria incluir as partes pertinentes da Resolução A.866(20) da OMI. O instrumento jurídico proposto, a directiva, permitirá aos Estados-Membros maior flexibilidade na aplicação do princípio da subsidiariedade.

4. Observações na especialidade

4.1. Artigo 2.o - Âmbito

O CES partilha do entendimento da Comissão de que não prevendo o Código BLU qualquer limite de dimensão para terminais ou navios graneleiros, se deve evitar, no seu âmbito, um sistema duplo de segurança baseado em critérios dimensionais, que excluiria certas classes de graneleiros ou de terminais do âmbito de aplicação da directiva.

4.2. Artigo 3.o - Definições

O CES chama a atenção para o facto de a definição de "representante do terminal" dever ser formulada de modo a exigir que o terminal designe um representante para cada navio. Desde que seja viável, o representante do terminal, homólogo da "pessoa designada" nos termos do Código ISM(7), deveria ser fixado e a pessoa assim designada deveria ter responsabilidade geral por que o terminal cumpra as obrigações previstas no anexo VI.

4.3. Artigo 5.o - Requisitos de aptidão dos terminais

O artigo 5.o introduz uma parte indispensável do dispositivo que garante o equilíbrio de responsabilidade entre os navios e os terminais na realização de operações em segurança. O requisito de que os terminais desenvolvam, apliquem e mantenham um sistema de gestão de qualidade, nos termos da norma ISO 9001: 2000, deve ser visto como a contrapartida da obrigação dos navios e companhias operarem nos termos do Código ISM. Estimam-se em apenas 20 % os terminais com um sistema de gestão da qualidade. Além disso, alguns terminais oeste-europeus estão em mau estado comparados com terminais dos países menos desenvolvidos. O CES saúda a Comissão pela sua posição e objectivo de que se apliquem aos graneleiros e aos terminais níveis semelhantes de responsabilidade quanto aos princípios de segurança e de gestão da qualidade aprovados internacionalmente.

4.4. Artigo 6.o - Responsabilidade dos comandantes e dos representantes dos terminais

O Código BLU e a proposta de directiva definem com bastante clareza as responsabilidades próprias do comandante e do representante do terminal. A responsabilidade geral do comandante deveria ser definida reconhecendo o seu papel primeiro em matérias relacionadas com a segurança do seu navio e a prevalência da sua opinião em caso de divergência em matérias relativas à interface navio-terminal e não pela imputação de responsabilidade mesmo por práticas, acções ou omissões do terminal.

4.5. Artigo 9.o - Reparação de avarias ocorridas durante a carga ou a descarga

O Código BLU prevê que em caso de avaria do navio ocorrida durante a carga e descarga a medida a tomar, a decisão sobre a necessidade ou não de reparação imediata, deve satisfazer a administração ou uma organização por ela reconhecida e a autoridade apropriada do Estado do porto. Prevê também que, se for considerada necessária a reparação imediata, esta deverá ser realizada de modo a satisfazer o comandante, antes do navio largar do porto. Na proposta de directiva a decisão será tomada pela autoridade de controlo do Estado do porto, que deve ter em conta o parecer de uma organização reconhecida (aparentemente diferente da organização reconhecida pela administração). Seria apropriado clarificar que a opção de recorrer a uma organização diferente se deve limitar apenas aos casos de barcos certificados por organizações não reconhecidas pela UE.

4.6. Artigo 10.o - Fiscalização e relatórios

O CES entende que o âmbito de fiscalização deveria ser alargado para incluir a verificação e o acompanhamento do desenvolvimento, aplicação e manutenção pelos terminais do sistema de gestão de qualidade exigido pelo n.o 4 do artigo 5.o.

4.7. Anexos V e VI - Obrigações do comandante e do representante do terminal antes e durante as operações de carga ou descarga

As obrigações do comandante e do representante do terminal devem também incluir o requisito, sempre que e onde for viável, de inspeccionar os porões bem antes de todas as cargas e depois de todas as descargas para detectar avarias e anomalias.

5. Conclusões

5.1. O CES considera que a aplicação da proposta de directiva reforçará a segurança dos graneleiros nos portos de UE, poderá dar um sinal forte do empenho dos Estados-Membros em apoiar medidas decididas a nível internacional e reduzirá o risco de distorção da concorrência entre terminais.

5.2. O CES apoia os objectivos propostos que respondem às legítimas preocupações do sector naval. A segurança dos navios graneleiros foi adequadamente regulamentada e existem mecanismos para aplicar e fazer cumprir a legislação comunitária e internacional em vigor. A acção complementar a ser introduzida pela directiva proporcionará um adequado equilíbrio entre os interesses dos navios e dos terminais, equilíbrio que deve ser mantido se se pretende melhorar a segurança.

Bruxelas, 19 de Outubro de 2000.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) Intercargo, Bulk Carrier Casualty Report, 1998.

(2) JO C 34 de 2.2.1994, p. 47.

(3) JO C 34 de 2.2.1994, p. 47.

(4) Organização de Portos Marítimos da Comunidade Europeia - ESPO (European Sea Ports Organization).

(5) Federação dos operadores portuários da Comunidade Europeia, FEPORT (Federation of European Port Operators).

(6) IACS - Associação Internacional das Sociedades de Classificação.

(7) Código ISM - Código Internacional de Gestão de Segurança.