Parecer do Comité Económico e Social sobre a «Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões: Garantir a Segurança e a Confiança nas Comunicações Electrónicas - Contribuição para a Definição de um Quadro Europeu para as Assinaturas Digitais e a Cifragem»

(98/C 157/01)

Em 10 de Outubro de 1997, a Comissão decidiu, nos termos do artigo 198º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a comunicação supramencionada.

A Secção de Indústria, Comércio, Artesanato e Serviços, encarregada de preparar os correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 4 de Março de 1998, sendo relator U. Burani.

Na 353ª reunião plenária de 25 e 26 de Março de 1998 (sessão de 25 de Março), o Comité Económico e Social adoptou com 101 votos a favor, 1 voto contra e 1 abstenção o parecer que se segue.

1. Observações na generalidade

1.1. A comunicação da Comissão constitui uma tentativa bem sucedida de definir um enquadramento para as comunicações electrónicas, uma matéria de conteúdo extremamente técnico e especializado. A compreensão dos aspectos técnicos é necessária aos utilizadores mas sobretudo às autoridades públicas e aos legisladores.

1.2. As comunicações electrónicas utilizadoras de redes abertas, como a Internet, estão a atingir dimensões impensáveis há dez anos, e o seu futuro desenvolvimento constituirá provavelmente uma das características fundamentais da sociedade do fim deste milénio e do início do próximo. As perspectivas para o futuro próximo são de crescimento exponencial, todavia as aplicações práticas nos diversos sectores de actividade e, em particular, no comércio electrónico () dependerão da possibilidade de remover os obstáculos que impedem um desenvolvimento harmonioso das comunicações electrónicas.

1.3. A Comissão identificou esses obstáculos como inseguranças inerentes à utilização de redes abertas: as mensagens podem ser interceptadas e manipuladas, a validade dos documentos pode ser negada, os dados pessoais podem ser recolhidos ilicitamente, as comunicações podem ser usadas para fins ilegais. É por isso necessário criar uma infra-estrutura segura, que permita o estabelecimento de uma sociedade da informação que proteja os cidadãos dos abusos e o desenvolvimento de um comércio electrónico com um grau de segurança equivalente ao que hoje existe na troca de documentos em papel no mundo dos negócios.

1.4. O documento em exame trata de dois instrumentos fundamentais para garantir a fiabilidade: a assinatura digital e a cifragem; a primeira garante a identidade das partes contratantes e a origem das mensagens (autenticação), a segunda protege de interferências indevidas (integridade) e assegura a confidencialidade das comunicações. A Comissão pretende avaliar, com a participação de todas as partes interessadas, o actual estado da situação e a sua possível evolução. O CES congratula-se com isso e requer à Comissão que o consulte sobre as suas futuras iniciativas.

1.5. O Parlamento Europeu e o Conselho de Ministros solicitaram à Comissão que adoptasse as disposições adequadas para a aplicação das medidas destinadas a garantir a integridade e a autenticação dos documentos electrónicos. O CES observa que não se poderá, no entanto, prescindir de considerar as outras iniciativas, em curso ou já adoptadas, de países terceiros e de organizações internacionais (OCDE, CNUDCI, etc.).

1.6. O CES nota também que a regulamentação da matéria deverá ser efectuada a partir de uma clara visão de conjunto: por um lado, deverá proceder-se com flexibilidade para não levantar obstáculos ao progresso das tecnologias e à sua aplicação; por outro, deverão manter-se intactos os princípios fundamentais da UE: protecção dos consumidores, igualdade de condições de concorrência, liberdade de circulação de serviços, reconhecimento mútuo. As comunicações electrónicas constituem uma revolução de alcance pelo menos igual ao da revolução industrial no século passado: o quadro jurídico e regulamentar deve inspirar-se em conceitos inovadores fundados nos progressos já conseguidos e em previsões razoáveis.

1.7. A legislação existente, que é o resultado da evolução sofrida pelo direito romano ao longo de dois milénios, baseia-se em documentos em papel. Estes estão destinados a, num futuro próximos, ser substituídos - numa medida ainda impossível de prever mas que será certamente considerável - por «documentos» electrónicos. Trata-se de uma alteração radical que exige uma abordagem diferente da questão não só da validade dos contratos, mas também da validade da documentação electrónica trocada entre privados e entre estes e a administração pública (impostos, segurança social, registos, justiça, etc.).

1.8. A administração pública adoptou já em diversos países a comunicação electrónica para a troca de informações e de documentos, a nível interno e nas relações com os cidadãos. Quando for instituído um quadro legal e regulamentar seguro, deverá ser possível a aplicação da comunicação electrónica aos actos jurídicos e administrativos importantes: uma revolução talvez ainda de maior alcance do que a que há a realizar no campo do direito privado.

1.9. Torna-se assim necessária a criação de um novo quadro legislativo e regulamentar baseado na imaterialidade da documentação. O domínio do direito privado e administrativo é, em grande parte, da competência de cada Estado-Membro. Diversas iniciativas têm, de facto, sido adoptadas ou estão em estudo. Uma primeira análise sumária permite concluir que as orientações e as soluções divergem sensivelmente. O CES chama a atenção da Comissão e dos Estados-Membros para a imperiosa necessidade de conseguir com urgência uma harmonização dos conceitos de base a nível europeu. As exigências do funcionamento do Mercado Único rapidamente evidenciariam os graves inconvenientes de infra-estruturas jurídicas e regulamentares divergentes de país para país. Uma harmonização a posteriori seria extremamente difícil.

2. Introdução: a necessidade de comunicações electrónicas seguras ()

2.1. O CES tomou conhecimento dos aspectos técnicos das comunicações electrónicas, da assinatura digital e da cifragem; congratula-se por a Comissão ter tratado uma matéria complexa e especializada, tornando-a acessível a um público não necessariamente possuidor de conhecimentos científicos. O Comité não pretende debruçar-se sobre estas questões, limitando, portanto, as suas observações às características operativas e funcionais que impliquem, eventualmente, uma intervenção regulamentar ou legislativa da parte das instituições europeias.

2.2. Dado que em matéria de comunicações electrónicas não é possível garantir uma segurança absoluta e total, o Comité lembra que o maior perigo existente neste campo é a fraude nas suas variadas formas e aplicações; não há dúvida de que, neste aspecto, as redes abertas (do tipo Internet) são vulneráveis, pelo menos enquanto não forem adoptadas medidas de segurança eficazes em larga escala. A Comissão lembra a este propósito que os documentos importantes são trocados em redes fechadas, cujo acesso é reservado a utilizadores que se conhecem e estão ligados por relações de confiança mútua.

2.3. As redes fechadas, absolutamente legítimas, desenvolveram-se independentemente das redes abertas, utilizando sistemas de comunicação próprios ou via Internet. Do ponto de vista das respectivas vantagens, a utilização de redes fechadas é provavelmente mais cara do que a de redes abertas, mas o elemento determinante da escolha é, sem dúvida, a maior segurança daquelas em relação a estas. A sua expansão depende, portanto, da fiabilidade das redes abertas: quanto maior for a fiabilidade destas, menor será o incentivo para criar novas redes fechadas. Tendo em conta a liberdade contratual, o CES considera que não há necessidade de regulamentar este sector, contudo podem surgir problemas por dúvidas sobre a validade da prova nas operações que envolvam terceiros, nos casos em que tais operações não tenham sido reconhecidas e aprovadas por uma entidade de certificação (ver adiante ponto 5).

2.4. O objectivo geral da Comunicação não é o de tratar a questão da segurança enquanto tal, na verdade é muito mais vasto e ambicioso, já que visa:

- estabelecer um quadro europeu para a assinatura digital;

- assegurar o funcionamento do mercado interno dos produtos e serviços criptográficos;

- abordar as questões internacionais colocadas pela dimensão universal da Internet;

- integrar a criptografia no quadro de outras políticas europeias;

- proporcionar aos utilizadores o acesso aos benefícios da sociedade da informação, classificada pela Comissão como «global».

2.5. O CES apoia este quadro de acção chamando, porém, a atenção para um aspecto que pode parecer evidente, mas é por vezes esquecido ao longo do trabalho: a necessidade de que toda e qualquer iniciativa europeia tenha presente o carácter «global» da comunicação electrónica: a vontade de fazer mais e melhor do que os outros pode levar a uma nociva disparidade de critérios. A Comissão parece ter-se baseado neste conceito; o Comité, pelo seu lado, sublinha que a Europa deve tomar a dianteira das iniciativas se e quando possível, tendo presente o que os outros fizeram ou estão a fazer. A cooperação internacional () em curso ou programada tem dado bons resultados, mas os mecanismos de decisão são muito demorados, quando seria necessário adoptar regulamentação europeia o mais brevemente possível. Esta deve ser, por isso, suficientemente flexível para se poder adaptar às exigências das relações internacionais.

3. Autenticação e integridade: a assinatura digital ()

3.1. A assinatura digital garante que a mensagem provém de uma pessoa identificada e autorizada (autenticação) e que durante a transmissão o seu conteúdo não foi alterado por terceiros ou acidentalmente (integridade) (). A assinatura digital baseia-se num sistema criptográfico, utilizando uma chave pública (conhecida de todos os utilizadores de determinado sistema) e de uma chave privada (conhecida apenas do remetente).

3.2. Uma assinatura digital segura (mas também outros sistemas alternativos em fase de experimentação) constitui o pressuposto indispensável para a validade dos contratos celebrados através de sistemas que prescindam da troca de documentos em papel, sendo portanto essa a pedra angular de um novo quadro jurídico dos negócios celebrados por meio da comunicação electrónica.

3.3. Nos sistemas fechados, a validade dos contratos celebrados entre os participantes não coloca problemas, na medida em que a base da criação de tais sistemas é a confiança mútua, assente no rigor das condições de acesso, transparência dos critérios de segurança e liberdade contratual. Entre as várias técnicas adoptadas, vale a pena lembrar que, no campo dos serviços financeiros aplicados ao comércio electrónico, foi estabelecido um protocolo SET (Secure Electronic Transaction) (), ao qual têm acesso, através de um certificado digital (digital certificate), os titulares de cartões de pagamento ou portadores de porta-moedas electrónicos, ao comprarem bens ou serviços fornecidos por operadores filiados no sistema. Note-se porém que, em rigor, o SET não pode ser classificado como um «sistema fechado», mas sim como um «sistema aberto de pagamento».

3.4. É necessário assegurar o reconhecimento jurídico da validade dos contratos celebrados em redes abertas, quer no que diz respeito às relações entre as partes contratantes quer em relação a terceiros. Algumas jurisdições nacionais reconhecem já a validade da assinatura digital, mas apenas uma legislação supranacional harmonizada poderá garantir um desenvolvimento do comércio electrónico à escala mundial.

4. As comunicações electrónicas confidenciais: criptografia ()

4.1. Para além da autenticação e da integridade da mensagem (ver pontos 1.4 e 3.1), as comunicações electrónicas, à semelhança das comunicações escritas, requerem confidencialidade, requisito este que, se é importante nas redes fechadas, se torna vital nas redes abertas. A criptografia garante que a mensagem apenas seja compreensível para o remetente e o destinatário.

4.2. O sistema criptográfico assenta no princípio de que apenas o remetente pode cifrar a mensagem e apenas o destinatário a pode decifrar. Existem no mercado numerosos produtos criptográficos «pré-fabricados», em 1 400 versões, segundo o documento da Comissão. Claro que, para ser possível uma troca de mensagens cifradas e decifráveis, remetente e destinatário devem possuir programas informáticos compatíveis.

4.3. A proliferação de sistemas de criptografia torna a gestão do software difícil para um utilizador que se relacione com uma multiplicidade de outros utilizadores. Além disso, a criptografia em si mesma suscita problemas de fundo de extrema importância. Em primeiro lugar, os princípios fundamentais da protecção da vida privada (bem como o direito de autor e a defesa do segredo industrial) e da defesa do mundo económico contra interferências ilegais exigem que os utilizadores possam dispor de um sistema criptográfico que assegure um elevado grau de segredo ou confidencialidade nas comunicações. Em segundo lugar, é necessário proteger a colectividade de utilizações ilícitas, tais como espionagem, terrorismo e actividades criminosas ou de qualquer modo ilegais.

4.4. Do que fica dito se conclui que é indispensável adoptar uma regulamentação nesta matéria, harmonizada entre os Estados-Membros segundo princípios comuns. Tal deveria conciliar - dentro do possível - requisitos aparentemente opostos. O Comité sublinha que o acesso a sistemas de criptografia deveria ser um direito de todos os cidadãos, mas reconhece que tal direito deve ter como limite a necessidade de a sociedade se defender de todo o tipo de actividade criminosa ou ilícita. A dificuldade está em estabelecer esse limite, que pode variar não apenas de país para país, mas também no tempo segundo a realidade política e social de cada um deles. É evidente que o problema apenas pode ser resolvido por cada um dos Estados-Membros segundo princípios de equidade e de proporcionalidade. O problema seguinte a resolver é o da determinação dos casos em que cessa o direito do cidadão e das formas de intervenção das autoridades, tudo isto num quadro de segurança jurídica que dê garantias ao cidadão quanto à utilização das informações recolhidas.

5. Autoridades de certificação (AC) e Terceiros de Confiança (TC) ()

5.1. O conjunto dos problemas acima descritos implica a existência de sistemas capazes de garantirem a máxima fiabilidade das assinaturas digitais e dos sistemas de criptografia, bem como a troca de chaves, a sua certificação, a confidencialidade das mensagens e ao mesmo tempo o respeito das exigências de protecção da sociedade contra a criminalidade.

5.2. Não foi ainda resolvido a nível comunitário o problema da criação de um quadro jurídico relativo ao reconhecimento nas relações com terceiros dos actos transmitidos em redes abertas com assinaturas digitais (e eventualmente cifrados). A Comissão está voltada para a constituição, em cada país da UE, de uma ou mais autoridades de certificação (AC) juridicamente reconhecidas e que, enquanto tal, desempenhariam as funções de «notário» depositário das chaves públicas.

5.3. Uma AC legalmente reconhecida teria, por isso, funções de direito público; no entanto, não poderia - ou não deveria - desenvolver as funções acessórias e prestar os serviços que são próprios dos TC, cujas funções são de tipo privado. Segundo a Comissão, convém manter claramente a distinção e a separação entre os dois organismos. O CES está de acordo com esta perspectiva. Falta decidir se as AC devem ter estatuto de pessoas colectivas de direito público ou de pessoas colectivas de direito privado com autorização pública. O que importa é que a função seja reconhecida e regulamentada, pelo que o CES aceita que a decisão possa ser deixada a cada Estado-Membro.

5.4. O CES interroga-se, por outro lado, sobre se é sempre necessário constituir uma AC ou pelo menos, estender a sua competência a todos os sistemas existentes. Nalguns casos, o número de participantes num sistema (por exemplo o SET) ronda as centenas de milhares e brevemente atingirá milhões. O depósito e a gestão das chaves privadas tornar-se-ão extremamente complicados e caros. Provavelmente, a solução mais simples e menos dispendiosa será a de reconhecer juridicamente como AC «privada» os TC que ofereçam garantias de integridade e de experiência.

6. Observações finais

6.1. O programa da Comissão, bastante complexo, está bem estruturado, e o CES dá-lhe o seu acordo de princípio. Para evitar repetir considerações que faz suas, o CES formula algumas observações que poderão contribuir para a reflexão em curso.

6.2. Em matéria de interoperabilidade (), a Comissão encoraja a indústria e os organismos internacionais de normalização a desenvolverem normas técnicas e de infra-estruturas que garantam a utilização segura das redes. A Comissão estuda a possibilidade de adoptar medidas destinadas a apoiar os trabalhos das empresas europeias neste domínio. O CES, lembrando que a elaboração de normas técnicas tem repercussões na competitividade da indústria europeia em relação à dos países terceiros, sugere que a acção da Comissão se inscreva no quadro das medidas que ela própria previu na sua «Comunicação sobre a competitividade do sector das tecnologias da informação e das comunicações (TIC)» ().

6.3. Será também necessário desenvolver uma estratégia que vise favorecer a utilização das comunicações electrónicas pelas PME. Para além das diversas medidas sugeridas pelo Comité no seu parecer sobre o «comércio electrónico» (), será útil fornecer às PME soluções «chave na mão», tais como as ensaiadas com o programa Tedis. As câmaras de comércio e certas organizações profissionais poderiam contribuir de maneira determinante para a penetração no sector das novas tecnologias. Entretanto, não se pode deixar de chamar a atenção para a necessidade de completar o trabalho de difusão das comunicações electrónicas com a sensibilização das PME para os riscos e os custos inerentes à utilização de novas tecnologias: como para todas as inovações, também neste campo as decisões devem ser tomadas de modo responsável, com plena consciência dos factores positivos e negativos da escolha.

6.4. Um aspecto implícito na comunicação, mas não explicitamente tratado, é o da protecção dos consumidores e, de modo geral, de todos os que participam nas comunicações electrónicas. Trata-se de um problema prioritário, com aspectos bastante complexos do ponto de vista do direito internacional. A segurança relativa assegurada pela assinatura digital incentivará os contratos celebrados à distância. Enquanto que as disposições europeias e outras legislações nacionais se aplicam sem dificuldade de interpretação aos contratos celebrados entre compradores e vendedores de um mesmo país, os contratos celebrados entre pessoas residentes em diferentes países da UE podem suscitar alguma incerteza quando o nível de protecção não for o mesmo. A situação complica-se ainda mais quando o comprador ou o vendedor reside num país terceiro. O Comité considera que as regras relativas à validade dos contratos celebrados por via electrónica devem ser objecto de um quadro jurídico europeu. Recomenda, além disso, que se resista a toda a tentação de aplicação extraterritorial do direito, opondo-se ao mesmo tempo às múltiplas tentativas feitas nesse sentido pelas autoridades de países terceiros.

6.5. As disparidades existentes quanto ao grau de protecção dos consumidores a nível mundial (mas também entre os Estados-Membros da UE) não serão resolvidas a curto prazo. Entretanto o consumidor, tal como qualquer outro utilizador, deverá ser informado de que a «protecção europeia» ou «nacional» pode não se aplicar aos contratos celebrados com fornecedores de países terceiros ou de outros países da UE. Observações semelhantes podem ser feitas acerca das disposições em matéria de direitos de autor, direitos cívicos, liberdade de opinião e moralidade (pornografia, etc.).

6.6. As leis fiscais, especialmente em matéria de IVA, colocam um problema delicado. Em princípio, pode esperar-se que todos os governos se oponham firmemente tanto a qualquer acordo ou acto legislativo que redunde em perda de receitas como a sistemas que permitam a fácil evasão às normas fiscais. O CES interroga-se sobre se a harmonização projectada a nível europeu (), que prevê a aplicação do IVA em função do lugar de residência do comprador, é aplicável ao comércio electrónico, sobretudo em relação aos países terceiros.

6.7. A natureza global da Internet acrescenta uma outra dimensão ao problema da fraude e da luta contra a criminalidade organizada. As leis penais neste domínio diferem significativamente e, por vezes, não existem. Paralelamente às intervenções da UE já programadas (), a Europa deverá promover medidas enérgicas de harmonização e de cooperação internacional, não limitadas aos países mais importantes. A nível da UE, convirá igualmente prestar assistência adequada em matéria de formação aos organismos - em especial a Europol - encarregados de combater a criminalidade.

6.8. Em conclusão, a adopção das comunicações electrónicas em substituição das comunicações escritas necessita de um enquadramento jurídico e regulamentar extremamente complexo, que envolve uma vasta gama de actividades. A par de um programa de iniciativas, a Comissão apresentou um calendário das acções a executar. O Comité não pode deixar de se congratular com os bons propósitos evidenciados, mas interroga-se sobre se poderão ser cumpridos todos os prazos fixados, especialmente aqueles que dependem da celebração de acordos internacionais.

6.9. Por fim, convirá estabelecer preliminarmente os limites da intervenção legislativa ou regulamentar da União Europeia ou dos Estados-Membros. O CES considera que, para além das disposições necessárias para dar segurança jurídica aos contratos e suprimir as disposições nacionais que dificultam a interoperabilidade, deveria ser deixado largo espaço à auto-regulamentação (códigos de conduta). Esta última deverá aplicar-se, em particular, à compatibilidade dos novos sistemas com os já existentes, à garantia de aplicação das mesmas normas de segurança aos sistemas fechados e abertos e à igualdade de condições para os participantes de diferentes países. A intervenção das autoridades públicas deverá limitar-se ao controlo do funcionamento dos sistemas e da sua conformidade com os princípios gerais do mercado único.

6.10. Do ponto de vista prático, o Comité considera que deve formular as seguintes propostas enquanto linha de acção para as iniciativas futuras, e nalguns casos urgentes, da Comissão:

- a definição de «assinatura» que consta actualmente da legislação, dos regulamentos e dos procedimentos deve ser alargada, de modo a abranger o conceito de assinatura electrónica;

- a aposição de uma assinatura electrónica deve ser um acto espontâneo, explícito e controlável, sob o pleno controlo visual e operacional do signatário, o que requer uma definição clara e uniforme, mas suficientemente flexível, para incluir as assinaturas apostas com as tecnologias existentes e futuras;

- em prazos relativamente breves, todos os cidadãos devem poder dispor de um meio (cartão bancário, cartão da previdência social, etc.) que lhes permita assinar por via electrónica. Isto implicaria um número nacional personalizado de registo e, naturalmente, uma base de dados centralizada;

- no mais breve prazo possível, as administrações públicas devem ser capazes de fornecer e aceitar documentação electrónica. O acesso poderia ser feito, pelo menos numa primeira fase, através de terminais instalados em instituições públicas;

- é necessário garantir o reconhecimento mútuo, a nível mundial, das autoridades de certificação;

- a confidencialidade da correspondência é garantida por quase todas as constituições dos países democráticos; as legislações determinam as excepções a esta regra. A comunicação electrónica deverá ser protegida do mesmo modo e segundo os mesmos critérios.

Bruxelas, 25 de Março de 1998.

O Presidente do Comité Económico e Social

Tom JENKINS

() JO C 19 de 21.1.1998, p. 72.

() Cf. comunicação, cap. I, p. 6-7.

() Cf. comunicação, cap. IV, 1.2 iii), p. 24.

() Cf. comunicação, cap. II, p. 8-9.

() Para os aspectos técnicos - bastante complexos - cf. a própria comunicação e, em especial, os anexos 1 e 2.

() O SET inclui, para além da integridade da mensagem e da autenticação da assinatura, a criptografia da comunicação (ver adiante ponto 5.2).

() Cf. comunicação, cap. III p. 16-17.

() Cf. comunicação, cap. II, ponto 2, p. 9-12.

() Cf. comunicação, cap. IV, ponto 3, p. 25-27.

() JO C 73 de 9.3.1998, p. 1.

() JO C 19 de 21.1.1998, p. 72.

() JO C 296 de 29.9.1997.

() JO C 251 de 15.8.1997.