Foi parcialmente alcançado um elevado nível de defesa dos consumidores e a emergência de um mercado interno que funciona corretamente. As disposições mais eficazes da diretiva são as relativas aos direitos de retratação e de reembolso antecipado e a disposição que regula a taxa anual de encargos efetiva global. Por outro lado, as disposições relativas às avaliações da solvabilidade e às bases de dados de crédito não têm sido totalmente eficazes. Os motivos pelos quais a diretiva foi apenas parcialmente eficaz resultam da própria diretiva (por exemplo, da redação imprecisa de determinados artigos) e de fatores externos, como a aplicação prática e a execução nos Estados-Membros , bem como de aspetos do mercado de crédito ao consumo não abrangidos pela diretiva.

A conclusão geral da avaliação é que a diretiva tem sido parcialmente eficaz em garantir normas elevadas em matéria de defesa dos consumidores e na promoção do desenvolvimento de um mercado único do crédito, e que os seus objetivos continuam a ser pertinentes no contexto de um panorama normativo que apresenta uma fragmentação significativa em toda a UE.

O presente relatório apresenta os principais resultados da avaliação e os ensinamentos retirados da aplicação da diretiva nos últimos dez anos, incluindo as considerações exigidas pelo artigo 27.º, n.º 2, da diretiva . Baseia-se nos resultados de um documento de avaliação abrangente, elaborado pelos serviços da Comissão e publicado simultaneamente com o presente relatório.

Neste contexto, a Comissão decidiu realizar uma avaliação completa da diretiva no que diz respeito à sua eficácia, eficiência, coerência e pertinência, bem como ao valor acrescentado para a UE . A avaliação foi levada a cabo em consonância com os princípios «legislar melhor» e incluiu uma consulta pública aberta entre janeiro e abril de 2019, bem como outras atividades de consulta das partes interessadas.

O artigo 27.º, n.º 2, da diretiva exige que a Comissão acompanhe a forma como as opções legislativas dos Estados-Membros afetam o mercado interno e os consumidores . Além disso, no «Plano de Ação para os serviços financeiros prestados a consumidores» de 2017, a Comissão salientou a importância de i) um mercado único de crédito ao consumo mais aprofundado e mais seguro , bem como de ii) uma melhoria das avaliações da solvabilidade . O parecer da Plataforma REFIT da Comissão recomendou, em 2019, que se avaliasse a pertinência, eficácia e eficiência dos requisitos para as informações normalizadas a incluir na publicidade.

A diretiva deu origem a reformas substanciais no panorama do crédito aos consumidores na maioria dos Estados-Membros, que tiveram de desenvolver e criar um quadro jurídico inteiramente novo, aplicável ao mercado de crédito, ou alterar a legislação em vigor. Dado que prevê disposições harmonizadas, os Estados-Membros não podiam manter ou introduzir no respetivo direito interno disposições divergentes das previstas na diretiva. No entanto, foi dada flexibilidade discricionária aos Estados-Membros para fazerem uso de opções legislativas específicas em nove disposições opcionais . Além disso, algumas disposições da diretiva estabelecem objetivos claros, mas não especificam claramente o resultado a alcançar Tal deu aos Estados-Membros alguma margem de discricionariedade adicional na sua aplicação.

Ao longo dos últimos dez anos, os processos de decisão dos consumidores quanto a contrair um crédito mudaram, não só como resultado da digitalização, mas também devido à transformação dos hábitos de consumo. A consulta pública de 2019 mostrou que os consumidores dão mais importância a um processo de obtenção de crédito mais fácil e rápido do que à localização ou identidade do mutuante.

Novos produtos surgiram no mercado do crédito ao consumo, como resultado da inovação ou por adaptação a partir do setor do financiamento das empresas – por exemplo, crédito de curta duração e a custos elevados, crédito renovável ou empréstimos entre pares.

Os dois principais objetivos da diretiva, nomeadamente alcançar normas mais elevadas em matéria de defesa dos consumidores e a emergência de um mercado transnacional, continuam a ser pertinentes. No entanto, para manter essa pertinência a curto e médio prazo, a diretiva poderá ter de abranger os hábitos de consumo novos e emergentes e a evolução do mercado resultante da digitalização. Tal não exige a alteração dos objetivos propriamente ditos, mas possivelmente uma adaptação de algumas das disposições da diretiva.

A diretiva é, de um modo geral, coerente e complementar a outras políticas e legislação a nível da UE em matéria de defesa do consumidor. Embora não se verifiquem incoerências importantes relativamente a outra legislação aplicável a nível da UE, um maior alinhamento ou sinergias com tal legislação poderão ajudar a melhorar a clareza jurídica para os consumidores e mutuantes. Um desses casos diz respeito à avaliação da solvabilidade e à possível necessidade de a diretiva se alinhar melhor, respetivamente, com a Diretiva Crédito Hipotecário e o Regulamento Geral sobre a Proteção de Dados.

A entrada em vigor da diretiva implicou vários custos iniciais e contínuos (por exemplo, custos de formação profissional e custos iniciais de estabelecimento para as empresas privadas; custos de acompanhamento, conformidade e execução para as autoridades públicas). No entanto, a conclusão mais importante é a de que o principal benefício da diretiva, nomeadamente a redução dos prejuízos para os consumidores, compensa os custos.

O artigo 8.º da diretiva prevê uma «obrigação de avaliar a solvabilidade do consumidor» antes da celebração do contrato de crédito. O artigo estabelece que o mutuante deve avaliar «a solvabilidade do consumidor com base em informações suficientes, se for caso disso obtidas do consumidor e, se necessário, com base na consulta da base de dados relevante», sem definir especificamente as informações a verificar ou as condições em que o mutuante pode considerar que o consumidor é solvente. As informações a verificar e o processo de decisão são definidos ao nível dos Estados-Membros, que dispõem assim de um poder discricionário considerável para regulamentar de forma mais pormenorizada a avaliação da solvabilidade.

Outra questão relacionada com a transparência, que surgiu ao longo da última década, diz respeito aos anúncios de crédito ao consumo transmitidos na televisão e na rádio. As disposições do artigo 4.º da diretiva levam a que algumas informações importantes sejam mostradas durante um período de tempo muito limitado ou ditas muito rapidamente, não dando tempo suficiente aos consumidores para as processar e recordar. Tal indica a dificuldade prática de tornar o atual artigo 4.º da diretiva eficaz de forma coerente em todos os tipos de meios de comunicação.

Embora não haja dúvidas de que o formulário «Informação Normalizada Europeia em matéria de Crédito aos Consumidores», constante do anexo II da diretiva, e constituído por vários quadros, pareça funcionar bem quando se recorre ao papel, o formato e a sua extensão não se adequam à tecnologia digital móvel moderna, utilizada por muitos consumidores. Por conseguinte, o objetivo do formulário de fornecer informações pré-contratuais úteis leva à divulgação obrigatória de informações de difícil acesso e compreensão para o consumidor num ambiente em linha, o que vai contra o seu objetivo original.

A maioria das definições da diretiva ainda é pertinente para a situação atual do mercado. No entanto, existe um nível crescente de incerteza relativamente a novas modalidades de concessão de empréstimos que surgiram em linha. O artigo 2.º, n.º 2, da diretiva não refere explicitamente essas novas modalidades – por exemplo, não há qualquer referência aos empréstimos entre pares entre as exclusões do âmbito de aplicação (artigo 2.º, n.º 2), o que significa que a diretiva deve, em princípio, abranger essa modalidade. No entanto, a definição de «mutuante» utiliza a expressão «no âmbito das suas atividades comerciais ou profissionais», o que pode não se enquadrar no conceito de empréstimo entre pares.

As exclusões do âmbito de aplicação da diretiva definidas no seu artigo 2.º são significativas e abrangem determinados empréstimos amplamente utilizados, bem como empréstimos que revelaram resultar mais facilmente em prejuízos para o consumidor em determinadas circunstâncias, como empréstimos a taxa zero, créditos de antecipação sobre rendimentos, contratos de locação financeira que não imponham uma obrigação de compra ou contratos com casas de penhores.

A avaliação evidenciou vários desafios que surgiram no decurso da aplicação da diretiva. Resultam de lacunas da mesma, bem como das tendências no panorama do crédito, e dificultaram parcialmente a concretização dos seus objetivos:

A diretiva obriga o mutuante a dar ao consumidor, em tempo útil, antes de este se encontrar obrigado por um contrato de crédito ou uma oferta, as informações necessárias para comparar diferentes ofertas e tomar uma decisão com conhecimento de causa quanto à celebração de um contrato de crédito. Tais informações são prestadas através do formulário «Informação Normalizada Europeia em matéria de Crédito aos Consumidores», que inclui dados essenciais como o tipo de crédito, a taxa anual de encargos efetiva global, o número e a periodicidade dos pagamentos e o montante total devido.

A taxa anual de encargos efetiva global expressa o custo total do crédito para o consumidor, em percentagem anual do montante total do crédito concedido. Embora a disposição relativa à taxa anual de encargos efetiva global já existisse na legislação anterior sobre crédito ao consumo, a diretiva harmonizou totalmente o seu cálculo, fornecendo uma fórmula coerente para todos os Estados-Membros. Desta forma, prevê um instrumento comum e comparável de elevada eficácia e valor acrescentado para os consumidores .

O consumidor dispõe de um prazo de 14 dias para exercer o direito de retratação do contrato de crédito sem indicar qualquer motivo. Além disso, a cláusula de reembolso antecipado garante ao consumidor a possibilidade de reembolsar, em qualquer momento, integral ou parcialmente, o remanescente da dívida no âmbito de um contrato de crédito.

Uma maioria de Estados-Membros estabeleceu outras disposições relativas à avaliação da solvabilidade e ao acesso a bases de dados, definindo com mais pormenor a forma como a avaliação da solvabilidade deve ser efetuada e impondo outras obrigações aos mutuantes. A maioria dos Estados-Membros que foram além da simples obrigação de verificar a solvabilidade de um mutuário especificou os documentos que os consumidores devem fornecer para avaliar a sua solvabilidade .

A única fonte de dados que a diretiva define para a avaliação da solvabilidade são as bases de dados de crédito existentes nos Estados-Membros, que armazenam informações sobre o crédito existente dos consumidores e eventuais incumprimentos. O artigo 9.º da diretiva, relativo ao acesso às bases de dados, impõe a obrigação de cada Estado-Membro assegurar o acesso dos mutuantes de outros Estados-Membros às bases de dados utilizadas no seu território. No entanto, a diretiva é omissa quanto à forma como tal acesso deve ser concedido, o que resulta em diferentes requisitos de acesso estabelecidos por cada Estado-Membro. Além disso, as bases de dados de crédito (e as informações nelas contidas) diferem entre os Estados-Membros, sendo públicas ou privadas e contendo dados positivos (ou seja, dados sobre qualquer crédito contraído por uma pessoa), negativos (ou seja, apenas dados sobre incumprimentos relacionados com créditos contraídos) ou ambos.

As diferenças em termos de teor da base de dados de cada Estado-Membro tornam a tarefa do mutuante mais difícil nas operações transnacionais.

Além das diferenças na forma como os Estados-Membros operacionalizaram os requisitos gerais dos artigos 8.º e 9.º, alguns Estados-Membros impuseram várias outras obrigações aos mutuantes no que respeita à avaliação da solvabilidade, como regras que os proíbem de rescindir o contrato de crédito ou de impor sanções e encargos por atrasos de pagamento no caso de a avaliação da solvabilidade não ter sido efetuada corretamente.

Como resultado, as atuais disposições da diretiva levaram a uma situação fragmentada no que respeita às normas de avaliação da solvabilidade, bem como à interoperabilidade das bases de dados, o que dificulta um melhor funcionamento do mercado interno do crédito aos consumidores.

Aplicação da diretiva

O artigo 23.º da diretiva estabelece que os Estados-Membros devem determinar o regime das sanções aplicáveis à violação das disposições nacionais de transposição da diretiva, e que tais sanções devem ser efetivas, proporcionadas e dissuasivas.

Ao fazê-lo, os Estados-Membros estabeleceram, em geral, sanções civis e administrativas para as violações das disposições nacionais de transposição da diretiva; no entanto, além de sanções civis e administrativas, alguns Estados-Membros preveem a possibilidade de estabelecer sanções penais. O resultado tem sido a existência de uma disparidade considerável nos tipos e níveis de sanções utilizados pelas autoridades nacionais na aplicação da diretiva. Além disso, embora uma pequena maioria dos Estados-Membros tenha apenas um organismo responsável pelo cumprimento da diretiva, um grande número de Estados‑Membros nomeou vários organismos para assegurar a correta aplicação dos diferentes aspetos da diretiva; em alguns Estados-Membros, a autoridade competente depende do tipo de mutuante, nomeadamente se se trata ou não de um mutuante bancário. Ter múltiplas autoridades competentes com diferentes poderes sancionatórios e autoridades competentes em função do tipo de operador teve um impacto na igualdade das condições de concorrência entre as diferentes categorias de mutuantes e na coerência da aplicação da lei.

3.Utilização das opções legislativas previstas pela diretiva por parte dos Estados-Membros

As lacunas da diretiva acima salientadas foram ainda exacerbadas pelos resultados das opções legislativas feitas pelos Estados-Membros relativamente a determinados elementos da diretiva. Embora esta exigisse o desenvolvimento de um quadro jurídico harmonizado, específico para proteger os consumidores, que não existia em numerosos Estados-Membros na altura da sua introdução, dava flexibilidade aos legisladores nacionais relativamente a nove disposições facultativas, oferecendo aos Estados-Membros a possibilidade de fazerem uso de opções legislativas específicas.

Opções legislativas referidas no artigo 27.º, n.º 2, da diretiva

Nos termos do artigo 2.º, n.º 5, da diretiva, os Estados-Membros podem decidir aplicar parcialmente a diretiva aos contratos de crédito celebrados por organizações criadas em benefício mútuo dos seus membros . Esta flexibilidade foi utilizada por alguns Estados‑Membros .

Nos termos do artigo 2.º, n.º 6, da diretiva, os Estados-Membros podem decidir aplicar apenas determinados artigos da diretiva numa situação em que o consumidor já esteja em falta aquando da celebração do contrato de crédito inicial, e o mutuante e o consumidor acordem em disposições relativas ao pagamento diferido ou ao método de reembolso. Esta possibilidade tem sido utilizada por uma maioria de Estados-Membros.

Nos termos do artigo 4.º, n.º 1, segundo parágrafo, da diretiva, o direito interno pode determinar que a taxa anual de encargos efetiva global deva ser incluída na publicidade relativa a contratos de crédito que não indique uma taxa de juros ou valores relativos ao custo do crédito para o consumidor. Apenas um número limitado de Estados-Membros fez uso da flexibilidade prevista no artigo 4.º, n.º 1, da diretiva.

Nos termos do artigo 4.º, n.º 2, alínea c), e do artigo 10.º, n.º 5, alínea f), da diretiva, os Estados-Membros podem determinar que a taxa anual de encargos efetiva global não precisa de ser indicada nas informações fornecidas aos consumidores na fase de publicidade e na fase contratual dos contratos de crédito sob a forma de facilidades de descoberto cujo crédito deva ser reembolsado mediante pedido ou no prazo de três meses. Uma grande parte dos Estados‑Membros exerceu a possibilidade prevista no artigo 10.º, n.º 5, alínea f) , enquanto um número ligeiramente inferior de Estados-Membros fez uso da opção prevista no artigo 4.º, n.º 2, alínea c) .

A flexibilidade prevista no artigo 6.º, n.º 2, da diretiva, que permite aos Estados-Membros não indicar a taxa anual de encargos efetiva global nas informações pré-contratuais no caso de contratos de crédito específicos abrangidos pelo artigo 2.º, n.º 3 (facilidades de descoberto cujo crédito deva ser reembolsado mediante pedido ou no prazo de três meses), foi utilizada por vários Estados-Membros.

Nos termos do artigo 10.º, n.º 1, segundo parágrafo, da diretiva, os Estados-Membros podem estabelecer normas relativas à validade da celebração dos contratos de crédito, que sejam conformes com o direito da União. Todos os Estados-Membros optaram por incluir normas adicionais relativas à validade da celebração dos contratos de crédito.

O artigo 14.º, n.º 2, da diretiva diz respeito ao direito de retratação nos contratos de crédito ligados. Estabelece que, numa situação em que a legislação nacional já previa, na data de entrada em vigor da diretiva, que os fundos não podem ser disponibilizados ao consumidor antes do decurso de um determinado prazo, os Estados-Membros podem prever excecionalmente que o prazo de 14 dias previsto no artigo 14.º, n.º 1, da diretiva para o direito de retratação possa ser reduzido a esse determinado prazo a pedido expresso do consumidor. O artigo 14.º, n.º 2, da diretiva tem sido pouco utilizado pelos Estados‑Membros , uma vez que as suas aplicações são bastante específicas.

O artigo 16.º da diretiva diz respeito ao reembolso antecipado por parte do consumidor das suas obrigações no âmbito de um contrato de crédito e à possibilidade de o mutuante ser indemnizado. O artigo 16.º, n.º 4, da diretiva prevê que os Estados-Membros podem dispor que os mutuantes tenham direito a uma indemnização por reembolso antecipado apenas se o montante do mesmo exceder um limite definido na lei nacional [que não pode ser superior a 10 000 EUR num período de 12 meses (artigo 16.º, n.º 4, alínea a)] e que, excecionalmente, podem pedir uma indemnização superior se puderem provar que a perda sofrida é superior ao montante da indemnização normal [artigo 16.º, n.º 4, alínea b)]. Com efeito, um grande número de Estados-Membros estabeleceu um limite além do qual os mutuantes podem pedir uma indemnização [artigo 16.º, n.º 4, alínea a)]. No que respeita ao artigo 16.º, n.º 4, alínea b), da diretiva, alguns Estados-Membros optaram por legislar também na circunstância em que o mutuante pode provar que sofreu uma perda devido ao reembolso antecipado que excede os limites estabelecidos pelo artigo 16.º, n.º 2, da diretiva .

Outras opções legislativas dos Estados-Membros, nomeadamente em matéria de âmbito de aplicação