Recomendação de PARECER DO CONSELHO nos termos do nº 3 do artigo 5º do Regulamento (CE) nº 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, sobre o Programa de Estabilidade actualizado da Áustria para 2003-2007

(apresentada pela Comissão)

EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

No Regulamento (CE) nº 1466/97 do Conselho, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas [1], previa-se que os países participantes na moeda única apresentassem ao Conselho e à Comissão os seus programas de estabilidade até 1 de Março de 1999. Em conformidade com o disposto no artigo 5º desse Regulamento, o Conselho deveria examinar cada programa de estabilidade com base nas avaliações efectuadas pela Comissão e pelo Comité instituído pelo artigo 114º (ex-artigo 109º-C) do Tratado (Comité Económico e Financeiro, a partir de 1 de Janeiro de 1999). A Comissão adoptou uma recomendação relativamente a cada programa, com base na qual, e após consulta desse Comité, o Conselho emitiu um parecer, após ter procedido ao seu exame.

[1] JO L 209 de 2.8.1997. Os documentos referidos no presente texto podem ser consultados no seguinte sítio Internet: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

O primeiro Programa de Estabilidade da Áustria, respeitante ao período 1998-2002, foi apresentado em 30 de Novembro de 1998 e examinado pelo Conselho em 18 de Janeiro de 1999 [2].

[2] JO C 42 de 17.2.1999, p.5.

A Áustria apresentou, em 18 de Novembro de 2003, a quinta e mais recente actualização do seu Programa de Estabilidade, respeitante ao período 2003-2007. Os serviços da Comissão procederam a uma avaliação técnica desse Programa actualizado, tendo em conta as informações fornecidas em conformidade com o Código de Conduta [3], as Previsões do Outono bem como as avaliações subsequentes, a metodologia acordada em comum quanto à estimativa dos saldos corrigidos das variações cíclicas, as recomendações contidas nas Orientações Gerais para as Políticas Económicas e os princípios consagrados na Comunicação da Comissão ao Conselho de 27 de Novembro de 2002 - Reforçar a coordenação das políticas orçamentais [4]. Os resultados desta avaliação são os seguintes:

[3] Parecer revisto do Comité Económico e Financeiro sobre o conteúdo e a apresentação dos programas de estabilidade e de convergência, documento EFC/ECFIN/404/01 - REV 1 de 27.6.2001, adoptado pelo Conselho ECOFIN em 10.7.2001.

[4] COM(2002) 668 final de 27.11.2002.

A actualização do Programa de Estabilidade respeita em geral o Código revisto de Conduta sobre o conteúdo e a apresentação dos programas de estabilidade e convergência. Em termos de conteúdo, a maior parte das medidas encontram-se descritas com um grau suficiente de pormenor. No entanto, relativamente às insuficiências verificadas a nível da apresentação do programa anterior, os progressos registados foram limitados. De modo mais específico, são conhecidas de modo pormenorizado as medidas contidas no orçamento conjunto para 2003/2004 e teria sido desejável e exequível a inclusão de estimativas concretas dos seus efeitos orçamentais. Além disso, os cenários alternativos de crescimento apresentados na actualização baseiam-se em elasticidades orçamentais implícitas que variam ao longo dos anos, o que constitui um pressuposto economicamente inverosímil, e consoante os cenários. Embora este aspecto tenha sido salientado na última avaliação, as técnicas de estimativa não mudaram de modo significativo.

As projecções orçamentais contidas no Programa baseiam-se num cenário macroeconómico que prevê a retoma da actividade económica a partir da debilidade conjuntural actual. As projecções relativas ao crescimento real do PIB até 2005 são equivalentes às das Previsões do Outono de 2003 dos serviços da Comissão, sendo no entanto significativamente superiores as projecções contidas na avaliação em matéria de taxa nominal de crescimento do PIB e do emprego. Em termos gerais, o cenário macroeconómico contido na actualização afigura-se plausível, tendendo no entanto para uma perspectiva optimista. De modo mais específico, a aceleração do crescimento do emprego para 0,6% (definição SEC95) em 2004 afigura-se optimista, tendo-se em conta o desfasamento habitual entre a aceleração da procura de trabalho e a retoma cíclica da actividade económica. Embora o crescimento real do PIB em 2006 e 2007 se mantenha acima do seu potencial, a eliminação implícita do diferencial do produto na sequência de um período de crescimento lento não se afigura implausível, devido ao impacto positivo decorrente das reformas estruturais realizadas recentemente e em curso e do alargamento, num quadro de ausência de desequilíbrios macroeconómicos na economia austríaca.

O Programa de Estabilidade actualizado prossegue os objectivos orçamentais contidos no Programa anterior. Projecta-se que os défices ao longo da totalidade do período abrangido pelo Programa, que em três dos cinco anos devem ultrapassar 1% do PIB, se situem a um nível médio de 1,0% do PIB ao longo do período objecto das projecções 2003-2007. As previsões relativas ao défice baseiam-se numa estratégia orçamental inalterada, que prevê a realização de um nível substancial de poupança estrutural bem como reduções consideráveis de impostos com o objectivo de diminuir a carga fiscal a partir do seu ponto culminante de 45,4% em 2001 para 43% do PIB em 2006.

Relativamente a 2002, os dados orçamentais e de contabilidade nacional foram revistos de modo significativo. Registou-se uma deterioração das finanças do sector público administrativo, mantendo-se no entanto numa situação próxima do equilíbrio ao contrário do sugerido por dados anteriores, que apontavam para um aumento substancial do défice. A partir de um excedente de 0,3% do PIB registado em 2001, a situação orçamental deteriorou-se para um ligeiro défice de 0,1% do PIB (revisto a partir de uma projecção anterior de 0,6%). Estão subjacentes a esta revisão no sentido da baixa correspondente a 0,5 pontos percentuais os seguintes três factores: a disponibilização de novos dados relativos às contas nacionais que apontavam para uma revisão significativa no sentido da alta da taxa de crescimento real do PIB em 2002, factores estatísticos e excedentes mais elevados registados nos escalões inferiores da administração pública. O saldo corrigido das variações cíclicas, calculado pela Comissão, deteriorou-se em 0,4 pontos percentuais, passando para -0,1% do PIB.

Para 2003, projecta-se na actualização que o défice do sector público administrativo aumente consideravelmente para 1,3%. Em termos corrigidos das variações cíclicas, tal corresponde a um aumento do défice de 0,8 pontos percentuais, face a um aumento de 0,5 pontos percentuais previsto no Programa anterior. Embora a deterioração mais ligeira projectada no Programa anterior possa ser atribuída aos efeitos orçamentais decorrentes das inundações catastróficas verificadas no Verão de 2002, as estimativas mais recentes apontam para uma revisão do impacto relacionado com as inundações sobre o orçamento para 2003 de quase 0,3 pontos percentuais. Neste contexto, afigura-se razoável prever um resultado orçamental mais favorável em termos corrigidos das variações cíclicas, projectando-se no entanto na actualização um aumento consideravelmente superior sem quaisquer explicações adicionais. Os serviços da Comissão projectaram no quadro das previsões do Outono de 2003 um défice melhor do que o previsto de 1% do PIB, que se poderá revelar inclusivamente inferior à luz dos dados disponíveis no final de Novembro. Na sequência de uma redução temporária verificada em 2004, o défice deve aumentar de modo significativo para 1,5% em 2005, devido às reduções consideráveis do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares. Embora o seu saldo deva diminuir subsequentemente, as finanças públicas alcançarão uma situação próxima do equilíbrio apenas em 2007, altura em que o défice corrigido das variações cíclicas diminuirá no montante requerido de ½ pontos percentuais, passando para 0,5% do PIB.

Dado o nível relativamente baixo da elasticidade dos resultados orçamentais face ao ciclo económico na Áustria, a trajectória prevista das finanças públicas terá uma margem de segurança suficiente de modo a evitar que o défice infrinja o valor de referência de 3% do PIB em caso de um abrandamento cíclico normal. Afigura-se que os riscos macroeconómicos no sentido da baixa compensam a eventualidade de resultados orçamentais melhores do que os previstos em 2003, com repercussões nos anos subsequentes. No entanto, as previsões quanto ao défice dependem de modo crucial da aplicação com êxito das medidas programadas de poupança. Por conseguinte, uma aplicação assimétrica das medidas relativas aos lados das despesas e das receitas representa o principal risco inerente à estratégia do Governo. Caso se materializem de modo apenas parcial as poupanças programadas e caso seja plenamente aplicada a redução de impostos, a Áustria não disporá de uma margem orçamental suficiente em 2005 para deixar os estabilizadores automáticos funcionarem plenamente em caso de um abrandamento cíclico normal.

Os dados relativos à dívida pública bruta foram revistos significativamente no sentido da alta em 2001 e 2002, tendo passado para um nível de 66,7% do PIB em 2002. Consequentemente, a redução do rácio dívida/PIB, que se prevê que passe para um nível ligeiramente inferior ao valor de referência de 60% em 2007, sofre um adiamento significativo. Esta previsão depende de modo crucial dos pressupostos optimistas em matéria de crescimento nominal do PIB e, em especial, das receitas consideráveis decorrentes das privatizações planeadas. Caso qualquer um destes factores fique aquém das expectativas, mesmo que apenas por uma pequena margem, o rácio dívida/PIB continuará a situar-se a um nível superior no valor de referência de 60% igualmente em 2007. De modo análogo, num cenário em que o défice em 2003 se revele inferior ao previsto oficialmente, ao nível de 1,0% do PIB ou ligeiramente inferior, a dívida do sector público administrativo continuará igualmente a situar-se a um nível inferior a 60% no caso de uma taxa de crescimento ligeiramente inferior.

A estratégia prosseguida envolve uma redução considerável do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares, no montante total de 1,3% do PIB, que não será compensada por reduções de despesas equivalentes. A experiência verificada no passado demonstra que a realização de reduções de impostos sem se assegurar uma contenção das despesas de montante equivalente constitui uma estratégia arriscada. A segunda fase do processo de reduções de impostos em 2005 afigura-se problemática, projectando-se um aumento significativo do défice corrigido das variações cíclicas de um ponto percentual. Embora, em princípio, uma redução significativa da carga fiscal, em geral, elevada [5] constitua um factor positivo, serão necessárias reduções das despesas mais significativas, a fim de evitar que o défice aumente. A retoma cíclica prevista, projectando-se que a economia austríaca se expanda a uma taxa superior ao seu potencial em 2005 e com um diferencial do produto a desaparecer, confirma a necessidade de uma contenção adicional das despesas, que constituirá o método mais adequado para evitar os efeitos pró-cíclicos. Além disso, embora a reforma fiscal deva melhorar as condições do lado da oferta que influenciam o crescimento, o aumento das deduções à matéria colectável ou a introdução de tratamentos fiscais preferenciais são susceptíveis de contrariar as medidas de alargamento da base fiscal aplicadas recentemente e de aumentar o grau de complexidade do sistema fiscal.

[5] OGPE para 2003 - as recomendações específicas para os países referem o seguinte: "Recomenda-se à Áustria que: 1. aplique medidas que visem a redução das despesas estruturais, inclusive nos escalões inferiores da administração, com o fim de reduzir a elevada carga fiscal e atingir um saldo orçamental corrigido das variações cíclicas próximo do equilíbrio (OG 1).

Relativamente ao objectivo de médio prazo, prevê-se que as contas públicas em termos corrigidos das variações cíclicas alcancem apenas em 2004 e 2007 uma situação próxima do equilíbrio. Nos outros anos do programa, o défice corrigido das variações cíclicas aumenta de modo considerável ou não regista uma melhoria de, pelo menos, 0,5% do PIB. Além disso, com base em pressupostos mais realistas em matéria de crescimento nominal do PIB, verifica-se uma elevada probabilidade de que a dívida do sector público administrativo, embora em redução em todos os anos do período abrangido pelas projecções, continue a situar-se a um nível superior ao valor de referência de 60% do PIB inclusivamente em 2007.

No que diz respeito à evolução recente da política económica, o acontecimento mais notável consiste na reforma profunda do sistema de pensões, adoptada em Junho de 2003. Estas medidas devem reforçar o grau de justiça actuarial do sistema de repartição e aumentar a idade efectiva de reforma, bem como a participação no mercado de trabalho dos trabalhadores mais idosos.

Tendo em conta o impacto decorrente da reforma do sistema de pensões de 2003, a Comissão considera relativamente à sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas que se afigura que a Áustria se encontra numa situação relativamente favorável para enfrentar os custos orçamentais associados ao envelhecimento da população. A estratégia orçamental definida no Programa é compatível com a melhoria da sustentabilidade das finanças públicas. De acordo com a avaliação da Comissão, o rácio dívida/PIB continuarão a situar-se a um nível inferior a 60%, o que será assegurado igualmente a longo prazo, caso evolua como previsto o nível de despesas relacionadas com o envelhecimento da população. A reforma do sistema de pensões de 2003 deve corrigir as tendências a nível das despesas de pensões e reduzir o seu ponto culminante em cerca de 1,5% do PIB em comparação com projecções anteriores. Contudo, devem ser objecto de acompanhamento os resultados projectados. Em primeiro lugar, o limite máximo de 10% imposto sobre as reduções de pensões relacionado com o processo de reformas que vai até 2032 aumenta o grau de incerteza relativo às poupanças efectivas nos próximos 30 anos. Em segundo lugar, os resultados dependem fortemente do pressuposto de aumento das taxas de participação dos trabalhadores mais idosos decorrente da reforma do sistema de pensões. Dado que a estratégia subjacente ao Programa actualizado se baseia principalmente na aplicação da reforma do sistema de pensões e no seu impacto nos comportamentos no mercado de trabalho, afigura-se crucial um acompanhamento rigoroso da evolução das despesas de pensões e um conhecimento mais transparente dos factores subjacentes às poupanças previstas. Por conseguinte, certos aspectos da reforma do sistema de pensões, tais como o limite máximo de 10% e um período transitório excessivamente longo com vista à eliminação das reformas antecipadas, deve ser reapreciado, a fim de aumentar o grau de certeza das perspectivas a longo prazo.

As políticas económicas, tal como reflectidas na actualização, são apenas parcialmente coerentes com as recomendações contidas nas Orientações Gerais para as Políticas Económicas. De um modo mais específico, é apenas parcialmente assegurada uma "situação orçamental corrigida das variações cíclicas próxima do equilíbrio". Além disso, em 2005, a orientação geral destinada a "evitar políticas pró-cíclicas" não é seguida. Embora a redução planeada da elevada carga fiscal seja, em princípio, uma medida adequada para tornar as condições do lado da oferta mais favoráveis ao crescimento, as reduções de receitas devem ser acompanhadas de uma contenção correspondente das despesas. No que diz respeito aos Länder e às autarquias, a actualização é omissa quanto a "reduções das despesas estruturais, inclusive nos escalões inferiores da administração", que são necessárias para a obtenção de excedentes permanentes, uma obrigação consagrada no pacto de estabilidade nacional.

Com base na presente avaliação, a Comissão adoptou a recomendação em anexo de Parecer do Conselho sobre o Programa de Estabilidade actualizado da Áustria, o qual é transmitido ao Conselho.

Recomendação de PARECER DO CONSELHO nos termos do nº 3 do artigo 5º do Regulamento (CE) nº 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, sobre o Programa de Estabilidade actualizado da Áustria para 2003-2007

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,

Tendo em conta o Regulamento (CE) nº 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas [6], nomeadamente o nº 3 do artigo 5º,

[6] JO L 209 de 2.8.1997, p. 1. Os documentos referidos no presente texto podem ser consultados no seguinte sítio Internet: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

Tendo em conta a Recomendação da Comissão,

Após consulta do Comité Económico e Financeiro,

EMITIU O SEGUINTE PARECER:

Em [20 de Janeiro de 2004], o Conselho examinou o Programa de Estabilidade actualizado da Áustria, que abrange o período 2003-2007. Este programa foi apresentado em 18 de Novembro de 2003 e respeita em geral o Código de Conduta revisto sobre o conteúdo e a apresentação dos programas de estabilidade e de convergência [7]. No entanto, teriam sido úteis e deveriam ter sido incluídas mais informações quantitativas, tal como as contidas no orçamento conjunto para 2003/2004, com estimativas pormenorizadas relativas a medidas orçamentais específicas.

[7] Parecer revisto do Comité Económico e Financeiro sobre o conteúdo e a apresentação dos programas de estabilidade e de convergência, documento EFC/ECFIN/404/01 - REV 1 de 27.6.2001, adoptado pelo Conselho ECOFIN em 10.7.2001.

A estratégia orçamental contida no Programa actualizado mantém-se inalterada, tendo no entanto objectivos de longo prazo distintos. A realização de poupanças estruturais substanciais juntamente com reduções consideráveis de impostos, embora causem um aumento temporário do défice corrigido das variações cíclicas em 2005, deve implicar uma redução regular dos rácios das despesas e das receitas e do rácio da dívida.

Em termos gerais, afigura-se plausível o cenário macroeconómico contido na actualização, sendo no entanto tendencialmente uma perspectiva optimista. De modo mais específico, a aceleração do crescimento do emprego para 0,6% (definição SEC95) em 2004 afigura-se optimista, dado o desfasamento habitual entre a evolução da procura de trabalho e a retoma cíclica da actividade económica. Além disso, a taxa real de crescimento do PIB em 2006 e 2007 deve continuar a situar-se acima do seu potencial. No entanto, não se afigura irrealista a eliminação implícita do diferencial do produto na sequência de um período de crescimento lento, em consequência do impacto positivo das reformas estruturais realizadas recentemente e em curso, do alargamento e da ausência de desequilíbrios macroeconómicos na economia austríaca.

A actualização mantém os objectivos orçamentais estabelecidos no Programa anterior. O saldo corrigido das variações cíclicas, com base nos cálculos da Comissão e de acordo com a metodologia acordada em comum, deve registar uma deterioração de 0,9 pontos percentuais, passando para 1,0% do PIB em 2003 e, após uma melhoria temporária de 1,0 pontos percentuais, para 1,4% do PIB em 2005, devido às reduções dos impostos directos. Apesar de uma redução subsequente, o défice corrigido das variações cíclicas diminuirá para 0,5% do PIB apenas em 2007. Deste modo, o défice corrigido das variações cíclicas apenas atingirá um nível próximo do equilíbrio apenas nos anos 2004 e 2007.

A orientação orçamental contida no Programa actualizado deve proporcionar uma margem de segurança suficiente para não ser infringido o limite do défice de 3% do PIB, caso se verifiquem flutuações macroeconómicas normais. No entanto, com base em pressupostos plausíveis de carácter macroeconómico e orçamental, o objectivo de médio prazo de uma situação orçamental próxima do equilíbrio poderá não ser atingido ao longo do período abrangido pelo programa. Embora se afigure que os riscos macroeconómicos no sentido de uma deterioração são compensados pela eventualidade de resultados orçamentais melhores do que os previstos em 2003 com repercussões nos anos subsequentes, são relevantes os riscos relativos ao nível previsto de poupança e de excedentes assegurados pelos escalões inferiores da administração pública. Além disso, caso as poupanças de despesas anunciadas sejam apenas parcialmente aplicadas ou não se materializem do modo pretendido, o afastamento temporário planeado relativamente ao objectivo de médio prazo poderá revelar-se de carácter permanente. Prevê-se que a dívida pública bruta diminua regularmente, passando de 66,7% do PIB em 2002 para um nível ligeiramente inferior a 60% em 2007. Esta previsão depende de modo crucial dos pressupostos optimistas a nível do crescimento nominal do PIB e das receitas consideráveis decorrentes das privatizações planeadas. Caso alguns destes factores fique aquém das expectativas, mesmo por uma pequena margem, o rácio dívida/PIB continuará a situar-se a um nível superior ao valor de referência de 60% igualmente em 2007.

Na sequência da reforma do sistema de pensões de 2003, afigura-se que a Áustria se encontra numa situação consideravelmente melhor do que anteriormente para fazer face aos custos orçamentais decorrentes do envelhecimento da população. Esta avaliação tem todavia de ser confirmada pela evolução verificada efectivamente. Em primeiro lugar, as projecções pressupõem um forte aumento das taxas de participação induzido pelo processo de reformas. Em segundo lugar, o limite máximo de 10% imposto sobre as reduções de pensões em comparação com a situação anterior torna bastante incertos os resultados orçamentais a longo prazo. Além disso, os efeitos positivos sobre as finanças públicas são diferidos excessivamente, devido ao período transitório desproporcionadamente longo para a eliminação das reformas antecipadas até 2017.

As políticas económicas, tal como reflectidas na actualização, são apenas parcialmente coerentes com as recomendações contidas nas Orientações Gerais para as Políticas Económicas. De um modo mais específico, o requisito de uma "situação orçamental corrigida das variações cíclicas próxima do equilíbrio" encontra-se apenas parcialmente respeitado. Além disso, em 2005, a orientação geral no sentido de se evitar "políticas pró-cíclicas" não é respeitada. Embora a redução planeada da elevada carga fiscal seja, em princípio, uma medida adequada para tornar as condições do lado da oferta mais favoráveis ao crescimento, as reduções de receitas devem ser acompanhadas por uma contenção correspondente das despesas. No que diz respeito aos Länder e às autarquias, a actualização é omissa quanto às "reduções das despesas estruturais, inclusive nos escalões inferiores da administração", requeridas para a obtenção de excedentes permanentes, uma obrigação consagrada no pacto de estabilidade nacional.