COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 01.07.1998 
COM(1998) 395 final 
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO 
ao Parlamento Europeu, ao Conselho, 
ao Banco Central Europeu e ao Comité Económico e Social 
UM QUADRO PARA AS ACÇÕES DE COMBATE A FRAUDE E A FALSIFICAÇÃO DOS 
MEIOS DE PAGAMENTO 
QUE NAO EM NUMERÁRIO 

Introdução 
No contexto de um potencial de crescimento económico na União que atinge níveis sem precedentes 
graças à realização do mercado único e ao advento da sociedade da informação, a criminalidade 
organizada tem vindo a transformar-se progressivamente numa verdadeira ameaça para a sociedade, 
estabelecendo ramificações através das fronteiras nacionais e tirando partido da livre circulação das 
mercadorias, dos capitais, dos serviços e das pessoas. As inovações tecnológicas como, por 
exemplo, a Internet e os serviços financeiros electrónicos, que facilitam a prossecução de objectivos 
económicos legítimos, constituem igualmente instrumentos adequados para a realização de 
actividades criminosas ou para a transferência dos lucros daí decorrentes para actividades 
aparentemente lícitas. 
A fim de assegurar o bom funcionamento da actividade económica e social em benefício dos 
utilizadores e fornecedores de bens e serviços, a sociedade requer sistemas de pagamentos sólidos, 
conviviais, eficientes e seguros. O elemento-fundamental para promover a confiança nos sistemas de 
pagamentos prende-se com a existência de garantias adequadas por forma a que os instrumentos de 
pagamento não sejam utilizados para actividades ilícitas ou no seu âmbito. 
O Conselho Europeu de Dublim, em Dezembro de 19%, sublinhou a sua firme determinação em 
combater a criminalidade organizada e insistiu na necessidade de uma abordagem coerente e 
coordenada por parte da União lùiropcia. A fim de traduzir este empenhamento em medidas 
concretas, o Conselho Europeu de Amesterdão, de Junho de 1997, aprovou o Plano de Acção contra 
a criminalidade organizada' que, convida nomeadamente o Conselho e a Comissão a estudar, até ao 
final de 1998, soluções para o problema da fraude e da falsificação relacionada com todos os 
instrumentos de pagamento, que não em numerário, incluindo os instrumentos de pagamento 
electrónicos^. A presente comunicação centra-se nos instrumentos de pagamento que não em 
numerário. A Comissão está igualmente a estudar a questão da falsificação e contrafacção de notas e 
moedas em euros. 
Fraudes que eram puramente nacionais estão a assumir progressivamente um carácter internacional. 
Por exemplo, os delitos em matéria de cartões de pagamentos podem ser cometidos em qualquer 
local em que os cartões sejam aceites como meio de pagamento ou utilizados para o levantamento 
de numerário. Como os meios de pagamento que não em numerário são, em geral, aceites em 
transacções efectuadas à distância, desempenham um papel importante nos operações 
transfronteiras, quer nas formas tradicionais, quer no âmbito do comércio electrónico. Além disso, 
as fraudes em larga escala envolvem a participação de uma multiplicidade de agentes 
"especialistas", sendo normalmente cometidas por grupos organizados de criminosos. A sofisticação 
e a internacionalização dos comportamentos criminosos impõe uma acção coordenada a nível 
europeu. 
A necessidade de encontrar uma resposta adequada ao problema das actividades criminosas 
orientadas para ou envolvendo instrumentos de pagamento tem vindo a adquirir maior premência à 
luz das actuais mutações institucionais, económicas e tecnológicas, designadamente: 
Plano de Acção contra a criminalidade organizada, adoptada pelo Conselho em 28 de Abril de 1997, 
JO n" C 251 de 15 de Agosto de 1997, p. I. 
A Comissão elabora actualmente o Livro Verde relativo ao combate á contrafacção e à pirataria no 
mercado interno, que tem por objecto proteger os direitos de propriedade intelectual, permitindo 
simultaneamente o seu bom funcionamento. 
1 
• a transição para a moeda única que, nomeadamente, durante o período de transição que 
precederá a introdução das notas e moedas em euros, será facilitada pela existência de 
meios de pagamento electrónicos transparentes e seguros; 
• advento da sociedade da informação e do comércio electrónico que, conforme 
sublinhado na Comunicação intitulada "Uma iniciativa europeia para o comércio 
electrónico"^, exige mecanismos de pagamentos eficazes. 
O estudo da Comissão de 1997 sobre as diferentes formas de fraude registadas na União Europeia 
sublinhou, em especial, a frequência das fraudes em matéria de cartões de pagamento e a 
importância considerável dos montantes em questão \ Em Dezembro de 1996, a Comissão financiou 
uma conferência consagrada exclusivamente à criminalidade organizada em matéria de cartões de 
pagamento que salientou de forma ainda mais acentuada estas tendências, bem como as lacunas 
existentes nas legislações nacionais-*. 
Na presente comunicação apresenta-se a avaliação realizada pela Comissão e propõe-se 
um conjunto de medidas destinadas a promover um "quadro de segurança" para os 
instrumentos de pagamento e respectivos sistemas. A presente comunicação compõe-se de 
duas partes. 
Em primeiro lugar, a Comissão apresenta uma proposta de acção comum (Anexo 1), a qual 
tem em vista garantir que a fraude e falsificação de meios de pagamento que não em 
numerário sejam consideradas infracções penais em todos os Estados-Membros e que 
sejam punidas com sanções eficazes, proporcionais e dissuasoras. 
Em segundo lugar, é apresentado (no Anexo 2) um conjunto de acções, a fim de serem 
analisadas por todas as partes interessadas. A fim de determinar quais as medidas 
complementares necessárias neste domínio, a Comissão convida todas as partes 
interessadas a enviarem as suas observações por escrito até 31 de Dezembro de 1998, o 
mais tardar, para o seguinte endereço: 
Director-Oeral da DG XV 
Comissão Europeia 
Rue de la Loi 200 
B-1049 Bruxelas 
Fax: (+32 2) 295.65.00 
E-mail: John.MOGG@DG15.CEC.BE 
Comunicação ao Conselho, ao Parlamento Furopeu, ao Comité Fconómico e Social e ao Comité das 
Regiões, COM (97) 157 de 15 de Abril de 1997. 
O relatório extraído do estudo intitulado "Fraud Wilhouth Frontiers" pode ser consultado no endereço 
http://www.deloitte.ca/Whatsnew/Headlines/lnternatFraud.htm. 
O relatório final do projecto de Cooperação no Combate à Criminalidade Organizada em matéria de 
Cartões de Pagamento, lançado pela Metropolitan Police britânica e pela polícia nacional dos Países 
Baixos, descreve as investigações realizadas, bem como os resultados da conferência. 
2 
1. A natureza e a extensão do problema 
Muito embora os meios de pagamento que não em numerário incluam um conjunto em constante 
mutação de sistemas ou instrumentos (ver alínea a, secção 2), as principais estatísticas que atestam a 
gravidade do problema da fraude e da falsificação dizem respeito a sistemas de utilização mais 
antigos, como os cheques e os cartões de pagamento. A nível mundial, o volume dos fluxos 
monetários que circulam através dos cartões de pagamento aproxima-se rapidamente dos 2 biliões 
de dólares por ano, representando as perdas declaradas, imputáveis a delitos relativos a cartões de 
pagamento, aproximadamente 3 mil milhões de dólares. Embora tal represente apenas 0,15% do 
volume total, os montantes afectados continuam a ser consideráveis e, à luz do crescimento previsto 
a nível da emissão de novos cartões, que poderá atingir 25% ao ano, os montantes em causa estão 
longe de serem negligenciáveis. Aproximadamente 25% do total das perdas associadas aos cartões 
de pagamento são suportadas pelos emitentes na União Europeia. Muito embora a maior parte destas 
perdas ocorram sobretudo num contexto nacional, verifica-se que uma proporção crescente destes 
delitos é cometida a partir do estrangeiro. 
As medidas destinadas a combater a fraude são geralmente tomadas a nível nacional: apesar de em 
várias instâncias, tal ter permitido reduzir o número e a frequência, pelo menos temporariamente, 
das fraudes nacionais, as actividades criminosas demonstraram a sua capacidade de adaptação, 
tendo aumentado o peso da sua actividade internacional. Para além do problema da fraude e da 
falsificação associados aos cheques e aos cartões de pagamento, convém sublinhar os riscos 
potenciais da fraude sistémica, ou seja, os ataques ("pirataria informática") às redes informáticas que 
podem ter repercussões negativas sobre os sistemas e instrumentos de pagamento. As actividades 
criminosas transfronteiras associadas aos cartões de pagamento constituem, deste modo, um 
verdadeiro problema para os Estados-Membros da União Europeia, bem como para o sector dos 
sistemas de pagamento e seus utilizadores. 
O Parlamento Europeu, consultado num Projecto de Ací^ão Comum de sobre o intercâmbio de 
informação entre as agências de aplicação de lei ea indústria de cartães de pagamento, insistiu na 
necessidade de acfp'ao coerente e detalhada conforme a na resolução adoptada no dia 15 de Maio de 
1998. 
Os serviços de pagamento não são prestados num vazio jurídico. Existe um quadro regulamentar 
comunitário que tem por finalidade criar um espaço único comum em que os capitais, as pessoas, os 
bens e os serviços possam circular livremente. Uma breve sinopse dos elementos que constituem 
este quadro figura no Anexo 3. . 
2. Os sistemas de pagamento e os seus intervenientes 
A presente secção apresenta uma descrição dos instrumentos de pagamento que não em numerário e 
dos respectivos sistemas de pagamento, isto é, as suas características, bem como os principais 
intervenientes e as respectivas funções. Dada a rápida evolução do sector, o quadro apresentado a 
seguir tem um valor meramente indicativo. Por outro lado, os instrumentos de pagamento mais 
inovadores podem proporcionar aos seus titulares funções muito diversificadas. 
a) Classificação dos sistemas e dos instrumentos de pagamento consoante as suas 
funções 
Para facilitar a análise, os instrumentos de pagamento, à excepção da moeda com curso legal 
(notas e, em grande medida, moedas), podem ser classificadas em duas 
categorias:instrumentos de 
• pré-pagamento em suporte de papel (cheques de viagem, "vouchers", bónus, etc.); 
instrumentos electrónicos em que é armazenado um montante monetário (isto é, os 
cartões de pré-pagamento e a moeda electrónica armazenada em suporte informático); 
instrumentos tradicionais em suporte de papel (por exemplo, cheques); 
instrumentos (quase) electrónicos tradicionais (ou seja, todos os tipos de cartões de 
pagamento, à excepção dos cartões de pré-pagamento: cartões de crédito, débito, débito 
diferido e cartões de viagem e lazer (T&E); 
aplicações da banca electrónica à distância (isto é, com acesso a partir do 
domicílio/telefone/computador pessoal). 
INSTRUMENTOS DE PAGAMENTO 
(que não em numerário) 
_ ^_. 
Instrumentos de Instrumentos 
pre-pagamento electronicos em 
em suporte que e 
papel armazenado um 
montante _ ^_. ^_ 
Instrumentos Instrumentos Banca 
tradicionais em (quase) electronica 
suporte de electronicos a distancia 
papel 
i) cheques de i) cartoes de 
viagem pre-pagamento 
ii) "vouchers" ii) moeda 
electronica 
em suporte 
informatico 
iii) bonus i) cheques, i) todos os tipos de i) tecnicas de 
letras de cartoes de acesso a partir do 
cambio pagamento (a domicilio/telefonc 
excepcao dos /computador 
cartoes de pessoal 
pre-pagamento) 
ii) transferencias ii)transferencias ii)transferencias 
bancarias e bancarias e bancarias e 
autorizacSes de autorizacoes de autorizacoes 
debito em debito em suporte de debito em 
suporte de de papel e suporte de 
papel e electronico papel e 
electronico electronico 
b) Definição dos intervenientes num sistema de pagamento 
Actualmente, no âmbito de um sistema de pagamentos, é quase sempre possível identificar a 
intervenção recorrente dos participantes (e funções) seguintes: 
• "o emitente": trata-se normalmente da instituição (financeira) que, no âmbito das suas 
actividades (e nos termos de um contrato celebrado com o utilizador), coloca à disposição 
deste último um instrumento que pode ser utilizado para a realização de pagamentos^; 
• "o utilizador": trata-se normalmente de uma pessoa (singular e/ou colectiva) que (nos 
termos de um contrato celebrado com o emitente) é titular de um instrumento de 
pagamento que pode ser utilizado para a realização de pagamentos; 
• "o aceitante": trata-se normalmente do estabelecimento comercial ou do prestador de 
serviços que aceita, por sua conta, ou em nome da sua rede, o pagamento de bens e 
serviços através de instrumentos de pagamento, utilizados pelo seu titular; 
• "o adquirente": trata-se normalmente da instituição (financeira) que recolhe informações 
sobre as transacções realizadas pelo aceitante, sendo responsável pela liquidação face a 
este último. 
Dado o facto de todos os regimes se basearem numa diversidade de emitentes, utilizadores, 
aceitantes e adquirentes, é normal que o sistema assente em procedimentos mutuamente acordados 
em matéria de processamento (ou seja, transmissão, conciliação e confirmação das ordens de 
pagamento) e de liquidação das transacções (isto é, o cumprimento das obrigações mútuas das partes 
mediante a transferência dos montantes devidos). Neste contexto, deve ter tomado em consideração 
o papel dos operadores de rede (muitas vezes, embora nem sempre, os operadores de 
telecomunicações) enquanto veículos de transmissão de informações financeiras, muito embora 
estes não participem directamente nos sistemas de pagamento. 
3. Sociedade da Informação e desenvolvimento do comércio electrónico 
A revolução global em matéria de informação, da qual a Internet constitui o exemplo mais 
ilustrativo, tem vindo a transformar a forma como as empresas e as pessoas se relacionam entre si. 
Tem potencialidades para se tornar o principal factor de dinamização da economia mundial no 
próximo século, constituindo já um importante instrumento comercial, que afecta também a vida 
quotidiana. A Internet encerra, por conseguinte, grandes potencialidades em termos de uma redução 
substancial dos custos iniciais e de transacção. Tal pode verificar-se nomeadamente no sector de 
serviços financeiros e, em especial, no que diz respeito aos sistemas e instrumentos de pagamentos. 
No contexto do presente estudo será talvez mais importante procurar entender se e, em caso 
afirmativo como, a criminalidade poderá explorar as tecnologia da informação. A questão que se 
levanta é a de saber se a sociedade da informação e, nomeadamente, o comércio electrónico, com a 
correspondente utilização acrescida dos sistemas de comunicação de informações a eles associados, 
suscitam novos riscos ou contribuem apenas para acelerar a tendência actual^. 
No quadro dos seus trabalhos sobre a sociedade da informação e o comércio electrónico, a 
Comissão lançou já diversas iniciativas que têm em vista, em especial, a criação de um 
enquadramento claro para o seu desenvolvimento, a fim de promover os investimentos nos serviços 
de comércio electrónico, com os benefícios daí decorrentes para a União em termos de crescimento, 
de competitividade e emprego**. Uma aplicação com êxito e de forma a garantir rápidos progressos 
destas iniciativas contribuirá indubitavelmente para um reforço do quadro de segurança, o que 
beneficiará, em última instância, os instrumentos e sistemas de pagamento. 
No caso da moeda electrónica, o emitente da moeda electrónica, o emitente do cartão e a instituição 
que coloca os cartões à disposição do utilizador, podem ser entidades distintas. 
A DU XIII solicitou a realização de um estudo sobre as actividades criminosas relacionadas com a 
informática (o estudo COMCRIME), recentemente concluído pelo Professor Sieber. Universidade de 
Wurzburg, e pelo Professor Kaspersen, Universidade Livre de Amesterdão. 
littp://\vwvv2.echo.lu/legal/en/comcrime/sieber.html 
Listas iniciativas incluem: a Comunicação intitulada "Uma iniciativa europeia para o comércio 
electrónico" [COM(97) 157 final de 15/04/1997]; a proposta de uma Directiva do Parlamento Europeu 
e do Conselho relativa à protecção jurídica dos serviços que se baseiem ou consistam num acesso 
condicional |COM (97) 356 final de 9.7.1997 (97/0198 (COD))|; a Comunicação da Comissão ao 
Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões; (COM 
(97) 503 final de I de Outubro de Í997J intitulada "Garantir a segurança e a confiança nas 
comunicações electrónicas - Contribuição para a definição de um Quadro Europeu para as Assinaturas 
Digitais e a Cifragem"; a proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho [COM (98) 297 
final de 13.05.19981 relativa a um quadro comum para as assinaturas electrónicas; a Comunicação 
intitulada "A globalização e a sociedade de informação - necessidade de reforçar a coordenação 
internacional" |COM (98) 50 final); proposta de Plano de Acção para fomentar a utilização segura da 
Inlernel (.IO n" CM8 de 13.02.1998) que tem por principal objecto reforçar a confiança nas redes através 
de diversas linhas de acção, inserindo-se deste modo na estratégia de desenvolvimento do comércio 
electrónico. 
6 
4. Direito penal 
a) Direito material - as diferentes categorias de infracções penais 
Em todos os Estados-Membros, a legislação penal relativa aos instrumentos de pagamento baseia-se, 
em geral, nos conceitos de "falsificação" e "contrafacção". No entanto, estes termos não têm o 
mesmo sentido no direito penal dos diferentes Estados-Membros. Em geral, os elementos associados 
a este comportamento são os dois seguintes: a fabricação de um instrumento falsificado ou a 
falsificação de um instrumento autêntico e a tentativa fraudulenta de o utilizar. Em certos sistemas 
jurídicos, deverão estar preenchidos outros critérios, como por exemplo a existência de um "efeito 
substancial". 
l>m todos os direitos penais dos Estados-Membros, a contrafacção de notas e de moedas constitui 
um crime. No entanto, no que diz respeito aos instrumentos tradicionais em suporte de papel (como 
os cheques) veriílca-se que as divergências entre as legislações dos Estados-Membros são muito 
mais significativas c, no que diz respeito aos métodos de pagamento como os cartões de pagamento, 
essas divergências são ainda mais notórias. Em certos países, só se considera que tenha sido 
cometido um delito se o seu autor tenha realmente utilizado o meio de pagamento, sendo por vezes 
necessária uma prova da intenção fraudulenta. A mera posse de um cartão de pagamento roubado ou 
falsificado ou o roubo de um cartão de pagamento não são considerados como delitos em todos os 
Estados-Membros. As dificuldades aumentam quando os criminosos, em vez de utilizar 
fraudulentamente cartões perdidos ou roubados, fabricam, utilizam ou detêm cartões de pagamento 
falsificados. Na sua maioria, os Estados-Membros não dispõem de uma legislação que vise 
expressamente a criminalidade que incide sobre os cartões de pagamento, a qual é portanto 
abrangida pela legislação vigente concebida para formas de burla mais clássicas, o que implica o 
recurso a textos jurídicos que nem sempre são perfeitamente adaptados às inovações tecnológicas. 
Existe uma interacção entre a utilização ilícita das tecnologias da informática e da informação e a 
fraude ligada aos pagamentos, sendo que os autores da fraude utilizam um sistema de pagamento 
electrónico ou sendo que a operação de pagamento seja processada electronicamente. As utilizações 
criminosas da informática, que lesam o beneficiário de um pagamento, o sector dos cartões de 
pagamento ou a instituição financeira emitente, nem sempre são cobertas pela legislação em vigor. 
Por outro lado, o acesso não autorizado nem sempre é considerado um crime. As manipulações de 
dados efectuadas com o fim de transferir ilicitamente fundos não são necessariamente abrangidas 
pelo conceito de burla, sempre que este se baseie nas noções de engano ou exploração de uma 
convicção errada, as quais podem dificilmente aplicar-se às comunicações por via informática. 
As organizações criminosas exploram estas diferenças e exercem a sua actividade a partir dos 
mercados menos protegidos. Estas diferenças entre sistemas jurídicos dos Estados-Membros 
constituem fonte de dificuldades consideráveis, sempre que seja necessário investigar e reprimir a 
fraude para além das fronteiras nacionais. 
Por conseguinte, a primeira conclusão a extrair é a de que numa tentativa de abordar um problema a 
nível europeu, caberá evitar tomar os conceitos consagrados como ponto de partida e colocar a 
ênfase, ao invés, nos comportamentos que se encontram na origem do problema. 
Uma segunda conclusão a retirar é a de que qualquer classificação baseada ou associada a 
instrumentos deve ser abandonada, a favor de categorias mais duradouras e flexíveis. Com eleito, 
uma actividade criminosa não constitui, a priori e em si, uma actividade específica a um 
determinado instrumento. Kevéla-se muito mais pertinente estabelecer uma distinção entre as 
infracções penais consoante o lacto de: 
(i) visarem o próprio instrumento de pagamento, os mecanismos de seguran9a que 
permitem, restringem e/ou protegem o acesso ao instrumento de pagamento e sua 
utiliza9ão; 
(ii) visarem a própria opera9ão de pagamento, incluindo o respectivo sistema de 
emissão da ordem, cobran9a, tratamento, compensa9ão e liquida9ão; 
(iii) incidirem sobre os meios de preparar e realizar a actividade criminosa, incluindo a 
"produ9ão" de equipamentos para o fabrico de dispositivos. 
Em consequência, propõe-se que sejam previstos tipos de comportamento que devem ser 
combatidos, evitando o recurso a delitos tipificados, devendo a tónica ser colocada no objectivo do 
criminoso. Esta classifica9ão deve prender-se com o "fim visado", sendo neutra em rela9ão ao 
instrumento, por forma a evitar uma codifica9ão demasiado precisa dos delitos, que também poderia 
ser igualmente ultrapassada pela inovação a nível da tecnologia ou dos serviços prestados c 
susceptível de conduzir a uma interpretação divergente na matéria. 
Por último, cabe sublinhar que uma abordagem baseada nos comportamentos foi já implcmcntada-
e aparentemente com bastante êxito- nos listados Unidos, em que a legislação penal mais antiga cm 
matéria de defesa do consumidor no que diz respeito aos cartões de credito juntamente com uma 
legislação mais recente incidindo sobre a maioria das manipulações de ilispositivos de acesso 
abrange todos os métodos de pagamento não baseados em suporte de papel, centrando-se sobretudo 
nos produtos de acesso à distância, 
b) Direito processual 
Para que um tribunal possa pronunciar-se sobre o comportamento de uma pessoa, deve ter 
competência jurisdicional ou o direito de pronunciar-se sobre essa pessoa. 
No âmbito do direito penal, o critério de jurisdição prende-se normalmente com o facto de o delito 
ter sido cometido no território do Estado-Membro em que se situa o tribunal, muito embora nalguns 
Estados-Membros e em relação a determinados delitos, a nacionalidade do seu autor constitua um 
elemento determinante, independentemente do local em que foi cometido o referido delito. Em 
relação à maior parte dos crimes relacionados com meios de pagamento que não em numerário, e 
nomeadamente em relação a sistemas baseados em infra-estruturas de telecomunicações, uma 
determinada transacção pode percorrer uma ou mais jurisdições entre o autor (o réu) e a pessoa 
visada (vítima), ou vice-versa. Em função da forma como o direito penal é concebido nos Estados 
em causa, a competência jurisdicional pode incumbir tanto ao Estado remetente como ao listado 
destinatário, de forma simultânea. Pode igualmente suceder o invés, ou seja, nenhum dos listados 
em causa ter competência jurisdicional. Qualquer proposta relativa à aproximação das disposições 
do direito penal material deve ser, portanto, seguida por uma discussão sobre a questão da 
jurisdição, devendo esta última anteceder qualquer debate sobre a assistência mútua. 
A cooperação entre as autoridades judiciais \w que se refere a questões do foro úo direito penal c 
sobretudo assegurada através da assistência jurídica mútua e através dos acordos de extradição 
No primeiro caso, um Estado-Membro que deseje intentar uma acção devido aos delitos cometidos 
mas que carece de elementos de prova de outro Estado-Membro, pode solicitar e receber esses 
elementos do listado em causa. Os mecanismos para o efeito baseiam-se sobretudo nos acordos 
bilaterais entre os Estados e na Convenção Europeia de 1959 relativa à assistência mútua e 
respectivo Protocolo. Os Estados-Membros elaboram actualmente um projecto de conven9ão da 
União Europeia que deverá complementar as disposÍ9Ões da Conven9ão de 1959, na medida em que 
sejam aplicáveis aos Estados-Membros da União Europeia. 
A futura Conveii9ão procurará melhorar e tornar mais eficiente os procedimentos aplicáveis. O 
Plano de Ac9ão aprovado pelo Conselho Europeu de Amesterdão, na sua Recomenda9ão 16, 
refere-se à importância destes trabalhos para uma coopera9ão judicial eficiente na luta contra a 
criminalidade organizada. 
De igual forma, vigoram acordos de extradÍ9ão mediante os quais um Estado-Membro pode em 
relação a uma pessoa acusada de um delito grave ou condenada por força desse delito, obter a sua 
extradição de outro Estado-Membro para que seja sujeita a processo penal ou para cumprir a sua 
pena no Estado-Membro relevante. O principal instrumento que define os mecanismos dessa 
cooperação é a Convenção Europeia de Eixtradição de 1957 e respectivos Protocolos. A fim de 
completar e facilitar a aplicação desta Convenção, os Estados-Membros adoptaram em 1995 uma 
Convenção da União Europeia sobre os procedimentos simplificados de extradição que prevêem um 
procedimento simplificado para as pessoas que não se oponham à sua extradição. A Convenção da 
LJli de 1996 respeitante à extradição melhora ainda mais as condições aplicáveis à extradição entre 
os Estados-Membros, por exemplo, alargando a gama de delitos que podem dar origem à extradição 
ao diminuir a pena necessária para que o delito possa ser considerado neste contexto. 
5. Aspectos internacionais 
A fim de assegurar que as estratégias aplicadas a nível da União sejam coerentes e compatíveis com 
as abordagens adoptadas a nível mundial, é essencial que todas as partes interessadas (autoridades, 
operadores do sector e grupos de utilizadores) se esforcem por coordenar as suas iniciativas no 
âmbito dos diversos grupos e instâncias internacionais, a fim de chegar, sempre que possível, a um 
acordo global. Por exemplo, na sequência da cimeira de Halifax, o G8 criou um grupo de peritos 
sobre a criminalidade organizada transnacional, o chamado "Grupo de Lyon", tendo nomeadamente 
sido discutido o lançamento de projectos conjuntos com vista a detectar e combater certas formas de 
criminalidade organizada. A fraude associada aos cartões de pagamento e outros dispositivos de 
acesso foram objecto de uma atenção particular neste contexto. Actualmente, a Comissão participa 
nos debates que se desenrolam em diferentes instâncias, a fim de evitar a duplicação inútil de 
esforços e facilitar a coordenação. 
Um grupo de trabalho colocado sob a égide do Conselho da Europa (o grupo de trabalho PC-CY ou 
"Cybercrime") elabora actualmente um projecto de convenção sobre a criminalidade informática. 
Uma das características principais desta convenção reside no facto de conter uma lista na qual se faz 
uma distinção entre delitos tradicionais susceptíveis de serem cometidos num ambiente informático 
(burla, por exemplo) e os novos delitos que estão intrinsecamente ligados à informática (por 
exemplo, pirataria informática). 
Para alem das actividades de intercâmbio de informação em curso com os países da Europa Central 
e Oriental e dos projectos financiados ao abrigo do programa PU ARE, convém sublinhar que os 
programas CiROTIUS e OISIN do título VI permitem potencialmente financiar projectos específicos 
destinados a melhorar a cooperação transfronteiras, mediante acções para a melhoria de 
conhecimentos, formação e competências pelos grupos relevantes de funcionários do sistema 
judiciário dos Estados-Membros. Saliente-se que estes programas estão igualmente abertos a 
participantes provenientes de países candidatos à adesão. 
No quadro da estratégia da pré-adesão e das parcerias de adesão, convirá prever a aplica9ão de 
programas que tenham em conta os objectivos da política de luta contra a criminalidade organizada 
e que poderão abranger, se necessário, o problema da fraude e falsifica9ão de instrumentos de 
pagamento que não em numerário. 
6. A necessidade de uma política a nível da União: repartição das responsabilidades 
Tendo em conta o que precede, a Comissão considera que a resposta ao problema reside numa 
abordagem comum e não na tomada de iniciativas isoladas e parciais. Além disso, um elemento 
essencial de qualquer resposta deste tipo apela para a repartÍ9ão das responsabilidades entre todas as 
parte interessadas (directa ou indirectamente), no âmbito de uma hierarquização na matéria. 
Em primeiro lugar, os instrumentos, respectivos sistemas e mecanismos que permitem a sua 
utilização, devem ser tecnicamente adequados, uma vez que é necessário reduzir a possibilidade de 
uma utilização para fins criminosos. Trata-se de uma condição sine qua non, devendo constituir a 
primeira etapa para uma resposta efectiva à criminalidade. Deve incumbir sobretudo ao sector no 
seu conjunto (e às instituições financeiras participantes a título individual) assegurar instrumentos de 
pagamento cada vez mais seguros, bem como uma clara divulgação aos utilizadores do grau efectivo 
de segurança associado aos diferentes meios de pagamento por eles oferecidos. Lista 
responsabilidade precisa de ser alargada por forma a englobar os operadores de rede, incumbidos de 
assegurar a transmissão segura das informações financeiras. 
Contudo, é indubitável que a segurança técnica, por si só, apenas desempenhará um papel na medida 
em que permita melhorar o limiar de segurança. Não deve ser entendida como uma solução em si. 
Todos os operadores em causa e as autoridades devem igualmente desempenhar o seu papel na 
promoção e na aplicação de um enquadramento adequado conducente ao seguinte: 
- criação de incentivos tendo em vista medidas de detecção precoce (prevenção); e 
- criação de uma rede de segurança com vista a sancionar os eventuais delitos (aplicação de 
sanções). 
Em segundo lugar, o crime não constitui de modo algum um fenómeno restringido geograficamente, 
muito menos à luz da iminente revolução no domínio da informação. A fim de reforçar a eficácia de 
quaisquer iniciativas, impõe-se, sempre que possível, assegurar a coerência da abordagem a nível 
internacional. Tal é particularmente válido no caso da criminalidade organizada, que tem 
reiteradamente demonstrado a facilidade com que pode transferir as suas actividades para locais 
mais propícios. 
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Acção comum em matéria de combate à fraude e à falsificação de meios de pagamento que não 
em numerário 
A fim de dar resposta aos desafios colocados pela criminalidade sob a forma de fraude e falsificação 
de meios de pagamento que não em numerário, a Comissão propõe o presente projecto de acção 
comum que tem por finalidade assegurar que a fraude associada a todos os meios de pagamento que 
não em numerário seja reconhecida como uma infracção penal e seja punível por sanções eficazes, 
proporcionais e dissuasoras em todos os Estados-Membros da União Europeia, bem com a criação 
dos mecanismos de cooperação adequados para uma repressão eficiente destes delitos. Este aspecto 
em nada prejudica a faculdade de os Estados-Membros incriminarem outras práticas, como a 
informática por exemplo, a nível do mero acesso não autorizado a um sistema de pagamentos 
assente em tecnologias da informação. 
A Acção Comum evita de forma deliberada o recurso a conceitos estritamente tipificados ao abrigo 
do direito penal em vigor, uma vez que tal nem sempre abrange os mesmos elementos em todos os 
países. A abordagem adoptada consiste, ao invés, em descrever os vários comportamentos que 
devem constituir uma infracção penal em toda a União, por forma a não limitar o âmbito de 
aplicação da Acção Comum a determinados tipos de instrumentos de pagamento que não em 
numerário. Para o efeito, a lista constante do artigo 2o foi elaborada com base na finalidade directa 
prosseguida pelo autor da fraude, privilegiando o seu objectivo imediato: se o delito visa o 
instrumento de pagamento ou o fabrico do instrumento de pagamento, ou se incide sobre uma ou 
mais operações de pagamento, ou sobre o próprio sistema de emissão de ordens, cobrança, 
tratamento, compensação e liquidação de operações de pagamento. 
Por conseguinte, optou-se por uma acção comum que indica a finalidade a atingir, deixando ao 
critério das autoridades nacionais o método para a prossecução do objectivo visado. A proposta de 
Acção Comum foi evidentemente elaborada com base no Tratado de Maastricht. Deverá ser 
adaptada ao novo enquadramento legislativo e assumirá a forma de uma decisão-quadro após a 
entrada em vigor do Tratado de Amesterdão . Por força do actual Tratado, os n°s 6 e 7 do artigo .V' c 
o artigo 6", que regem a cooperação judicial, não constituem, formalmente, parte integrante da 
iniciativa da Comissão, sendo apresentados para análise, a fim de completar o texto. Por último, a 
proposta deve ser considerada no contexto doutros instrumentos já adoptados ou em vias de 
discussão como, por exemplo, a Acção Comum que criminaliza a participação numa organização 
criminosa'", a Acção Comum que institui a Rede Judicial Europeia' ' e o projecto de Convenção 
relativa à assistência mútua^. 
10 Tal implica, em especial, que o artigo 35° da versão consolidada do Tratado da União Europeia será 
aplicável. Este artigo estabelece que o Tribunal de Justiça é competente para decidir a título prejudicial 
sobre a validade e interpretação das decisões-quadro, sob reserva das declarações efectuadas pelos 
Estados-Membros. Este artigo prevê igualmente a possibilidade de apresentação de declarações ou 
observações por escrito ao "Tribunal e confere ao Tribunal a devida competência para fiscalizar a 
legalidade das decisões-quadro e para decidir sobre qualquer litígio entre os Estados-Membros 
decorrente da interpretação das decisões-quadro, sempre que o diferendo não possa ser resolvido pelo 
Conselho no prazo de 6 meses a contar da data em que lhe lenha sido submetido por um dos seus 
membros. 
Projecto de Acção Comum adoptado pelo Conselho com base no artigo K.3 do Tratado da União 
Europeia, com vista a qualificar como infracção penal a participação numa organização criminosa nos 
Estados-Membros da União Europeia (não publicado). 
Projecto de Acção Comum destinado à instituição de uma rede judicial europeia (não publicado). 
Projecto de Convenção entre os Estados-Membros da União Europeia relativa à assistência mútua em 
matéria penal (não publicado). 
11 
Acções complementares 
É ainda apresentado no Anexo 2 um conjunto de ac9ões complementares. Todas as partes 
interessadas são convidadas a analisá-las a fim de tomar as medidas necessárias a uma execu9ão 
eficiente. Por outro lado, e a fim de determinar quais as medidas adicionais, incluindo as de natureza 
legislativa, que deverão ser tomadas neste domínio, a Comissão tenciona lan9ar um amplo debate 
com todas as partes interessadas, incentivando uma resposta às questões colocadas na presente 
comunica9ão. As observa9ões relativas a estas ac9ões devem ser apresentadas (por escrito) até 31 de 
Dezembro de 1998. 
12 
Anexo 1 
ACÇÃO COMUM EM MATÉRIA DE 
COMBATE À FRAUDE E À FALSIFICAÇÃO 
DE MEIOS DE PAGAMENTO QUE NÃO EM NUMERÁRIO 
13 
EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS 
Observa9Ões sobre o articulado 
Artigo Io 
O artigo Io contém definições dos termos utilizados na Ac9ão Comum. Estas defmÍ9Ões não 
prejudicam as definÍ9ões mais específicas eventualmente em vigor nos Estados-Membros. 
1. Os nos 1 e 2 contêm defmÍ9ões de base para a Ac9ão Comum. O n° 1 define "instrumento de 
pagamento (que não em numerário)", isto é, incluindo todos os instrumentos de pagamento à 
excep9ão das moedas e notas bancárias. 
2. O n° 2 define uma "operação de pagamento" como uma transac9ão que consiste em obter 
um montante pecuniário ou um valor, em realizar ou obter um pagamento relativo a bens, serviços e 
qualquer outro bem de valor e/ou em emitir uma ordem que envolva transferência de fundos, 
mediante um instrumento de pagamento. 
3. Estas definições incluem os programas informáticos e encontram-se relacionados com o 
disposto na alínea k) do artigo 2o que enumera as actividades proibidas no domínio dos 
equipamentos para a produção de dispositivos. 
4. A definição de "pessoa colectiva" é extraída do Segundo Protocolo da Convenção relativa à 
protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias'-'. 
5. As operações de "branqueamento de capitais" são definidas em con form idade com a 
Directiva 91/308/CE do Conselho, de 10 de Junho de 1991, relativa à prevenção da utilização do 
sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais. 
6. O termo "nacional" deve ser entendido em conformidade com as declarações efectuadas 
pelos Estados-Membros relativamente ao n° 1, alínea b), do artigo 6o da Convenção Europeia de 
Extradição de 13 de Dezembro de 1957. Esta Convenção será aplicável aos casos graves, abrangidos 
pela presente Acção Comum, conforme previsto no n° 3, alínea a), do artigo 3o. 
Artigo 2o 
O artigo 2o enumera os comportamentos que, nos termos da acção comum, deverão ser considerados 
crime em todos os Estados-Membros e, se tal ainda não se verificar, que deverão ser abrangidos 
pelo disposto nos artigos 3o, 4o, 5o e 6o. Os comportamentos enumerados no artigo 2o não incluem o 
mero incumprimento de obrigações contratuais. 
Estes comportamentos incluem: 
a) o furto de cheques ou cartões; 
b) o fabrico de cartões completamente falsos, bem como a falsificação de cartões 
existentes; 
u JO n°C 221 de 19.7.1997, p. II. 
14 
c) a venda, transmissão, etc., de instrumentos de pagamento falsos ou falsificados, bem como 
de instrumentos genuínos, mas sem autoriza9ão do titular legítimo; 
d) a posse com conhecimento de causa dos instrumentos de pagamento abrangidos pelas 
alíneas a) ou b); 
e) a utiliza9ão efectiva dos instrumentos de pagamento abrangidos pelas alíneas a) ou b); 
f) os casos em que um retalhista ou um prestador de servÍ9os aceita, com conhecimento de 
causa, um pagamento realizado nas circunstâncias descritas na alínea e); 
g) os casos em que são utilizados, por exemplo, dados de identificação de cartões genuínos 
sem autorização do titular legítimo para a realização de um pagamento por via telefónica; 
h) os casos em que são utilizados dados completamente falsos para a mesma finalidade, não 
sendo, no entanto, proibidos os pseudónimos como meio de identificação pelo titular 
legítimo. 
i) as situações em que, por exemplo, as informações transmitidas no sistema de tratamento de 
dados são intencionalmente alteradas por forma a transferir a ordem em benefício de uma 
conta que não a do beneficiário legítimo dessa ordem; 
j) os casos em que os dados de identificação são transmitidos a uma pessoa que não tem 
direito a deter essa informação e que é susceptível de as utilizar para obter uma vantagem 
em termos de valor ou em termos pecuniários; 
k) os meios para preparar ou realizar um dos comportamentos criminosos acima descritos; 
I) os casos de posse de hologramas ou de papel especialmente concebidos para a impressão de 
cheques; 
m) as práticas de terceiros que sejam cúmplices ou instigadores de quaisquer dos 
comportamentos acima descritos ou que beneficiem dos mesmos com pleno conhecimento 
de causa são criminalizadas. 
Artigo 3° 
1. Este artigo obriga os Estados-Membros a procederem a uma revisão da suas legislações e 
práticas existentes com vista a assegurar que sejam adoptadas as medidas definidas nos pontos 1 a 7. 
2. O n° 1 apresenta uma lista dos comportamentos indicados no artigo 2o que devem ser 
classificados como infracções penais. 
3. O n° 2 prevê que as pessoas colectivas devem ser consideradas responsáveis pelos delitos 
previstos nos n"s I a 5, cometidos em seu benefício por qualquer pessoa, actuando a título individual 
ou no âmbito de um órgão da pessoa colectiva, em conformidade com as modalidades estabelecidas 
pela legislação nacional. Este texto baseia-se no artigo 3° do Segundo Protocolo da Convenção 
relativa à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias mas foi alterado por 
forma a não conter o requisito de que a pessoa que comete o delito deve ter uma posição 
preponderante na organização e não inclui a responsabilidade decorrente de falta de supervisão ou 
controlo. 
15 
4. O n° 3 impõe aos Estados-Membros a obriga9ão de prever as san9Ões adequadas. No que se 
refere às pessoas singulares, o texto baseia-se nas disposÍ9Ões constantes da Convenção relativa à 
protecção dos interesses financeiros da Comunidades Europeias, do Protocolo à referida Convenção 
e da Convenção relativa ao combate à corrupção envolvendo funcionários das Comunidades 
Europeias ou funcionários dos Estados-Membros da UE. As sanções devem ser eficazes, 
proporcionais e dissuasoras '4. 
A fim de conformar a sua legislação com estas regras, os Estados-Membros conservam um certo 
grau de flexibilidade quanto à natureza e severidade das sanções que podem ser aplicadas, não 
sendo necessário que impliquem sistematicamente a privação da liberdade. Podem igualmente ser 
aplicadas multas em cumulação ou em alternativa a penas de prisão. 
O artigo estabelece, contudo, que os Estados-Membros devem prever sanções que envolvam a 
privação da liberdade, susceptíveis de dar origem a extradição, nos casos mais graves. Compete aos 
Estados-Membros fixar os critérios que determinam a gravidade de um delito à luz das respectivas 
tradições jurídicas. 
Nalguns ordenamentos jurídicos não existe o conceito de responsabilidade penal das pessoas 
colectivas. Tal facto é reconhecido no artigo 4o do Segundo Protocolo da Convenção relativa à 
protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, sendo este artigo o modelo 
utilizado para esta disposição, mas as sanções mais adequadas para os delitos que envolvam 
funcionários comunitários e nacionais não foram incluídas no texto. O requisito vai no sentido de 
sanções eficazes, proporcionais e dissuasoras, constituindo a obrigação mínima a imposição de 
multas de carácter penal ou não penal. 
5. Dado que nem todos os Estados-Membros procederam ainda à ratificação da Convenção do 
Conselho Europeu de 1990 relativa ao branqueamento, detecção, apreensão e confisco do produto 
de actividades criminosas, o n° 4 exige que os Estados-Membros tomem as medidas necessárias para 
assegurar a apreensão, o confisco ou a supressão dos instrumentos e do produto dos delitos 
enumerados no n° 1 e das operações de branqueamento de capitais ou de bens de valor 
correspondentes a esse produto. Os instrumentos, receitas ou outros bens apreendidos ou 
confiscados devem ser tratados em conformidade com o direito nacional. 
6. As disposições relativas ao branqueamento de capitais constantes da Convenção do 
Conselho da Europa de 1990 são aplicáveis à lista de delitos qualificados em conformidade com as 
declarações efectuadas pelas partes da referida Convenção. A directiva comunitária circunscreve-se 
às receitas provenientes do tráfego de estupefacientes, muito embora a directiva no futuro possa ser 
alargada a todos os crimes graves. O n° 5 considera como uma infracção penal o branqueamento de 
capitais associados às receitas dos delitos visados na presente Acção Comum. As operações de 
branqueamento de capitais são definidas no artigo Io em conformidade com a Directiva 91/308/CE 
do Conselho, de 10 de Junho de 1991. 
7. A dimensão internacional da fraude associada aos meios de pagamento que não em 
numerário significa que o combate a este fenómeno exige regras claras em matéria de competência 
jurisdicional e de extradição, devendo estas regras ser igualmente tão progressivas quanto os 
regimes jurídicos nacionais o permitam, a fim de que os infractores não possam eximir-se às 
sanções. Por esse motivo, este número baseia-se nas disposições utilizadas para os crimes com 
''' lista expressão foi extraída de um acórdão do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias 
(processo 68/88, Acórdão de 21.9.1989, Col. 2965) expresso nos seguintes lermos: (Os 
Estados-Membros) "devem, designadamente, velar para que as violações do direito comunitário sejam 
punidas em condições, substantivas e de processo, análogas às aplicáveis às violações do direito 
nacional de natureza e importância semelhantes c que, de qualquer forma, confiram à sanção um 
carácter efectivo, proporcionado e dissuasivo". 
16 
dimensões internacionais específicas. Os modelos utilizados baseiam-se nas disposÍ9Ões 
jurisdicionais da Conven9ão relativa à protec9ão dos interesses financeiros das Comunidades 
Europeias, no respectivo Protocolo e na Conven9ão de combate à corrup9ão envolvendo 
funcionários das Comunidades ou funcionários dos Estados-Membros da União Europeia. 
8. O n° 6 define uma série de critérios que determinam a competência jurisdicional no caso de 
delitos abrangidos pela Ac9ão Comum no que se refere às autoridades policiais e judiciárias 
nacionais. 
O Estado-Membro definirá a sua competência jurisdicional em duas instâncias: 
- nos casos em que o delito é cometido, no todo ou em parte, no seu território nacional, 
independentemente do estatuto ou da nacionalidade da pessoa em causa (o princípio da 
territorialidade); 
- nos casos em que o autor da fraude seja um nacional desse Estado-Membro (princípio da 
personalidade activa). Os critérios associados ao seu estatuto significam que a competência 
jurisdicional pode ser determinada independentemente da lex locus delicti. Incumbe aos 
Estados-Membros intentar as ac9Ões pelos delitos cometidos no estrangeiro. Trata-se de unia 
questão particularmente importante para os Estados-Membros que não procedem à extradição 
dos seus cidadãos nacionais. 
No entanto, dado que nem todas as legislações dos Estados-Membros reconhecem o princípio da 
jurisdição extraterritorial, os Estados-Membros podem, sem prejuízo da obrigação prevista no n° 7, 
circunscrever as suas competências jurisdicionais à primeira das duas situações descritas. Além 
disso, mesmo que não o façam, podem ainda sujeitar a regra da jurisdição na segunda instância a 
situações ou condições específicas. 
9. O n° 7 tem em conta o facto de alguns Estados-Membros não procederem à extradição dos 
seus cidadãos nacionais e procura assegurar que as pessoas que alegadamente tenham cometido uma 
fraude no domínio dos meios de pagamento que não em numerário não escapem à incriminação 
devido ao facto da extradição ser recusada com base no princípio da nacionalidade. 
Um Estado-Membro que não proceda à extradição dos seus próprios cidadãos nacionais deve tomar 
as medidas necessárias para alargar a sua competência jurisdicional em relação aos delitos 
cometidos sempre que estes sejam realizados pelos seus cidadãos nacionais no exterior do seu 
território. Os delitos podem ter sido cometidos noutro Estado-Membro ou num país terceiro. Em tais 
circunstâncias, o Estado-Membro requerido deve apresentar o caso às suas autoridades judiciais 
para efeitos de uma acção judicial. Esta disposição não se destina a afectar as regras nacionais no 
que diz respeito aos processos do foro do direito penal. O Estado-Membro em causa deve transmitir 
os ficheiros, as informações e os elementos de prova relacionados com um delito ao Estado-Membro 
que iniciará a acção penal. O primeiro Estado-Membro deve ser informado da acção intentada, bem 
como do seu resultado. 
Artigo 4" 
O artigo 4° tem por finalidade prever a cooperação entre organismos públicos e privados e os 
organismos envolvidos no controlo de sistemas de pagamento e as autoridades responsáveis pela 
investigação e punição dos delitos abrangidos pela Acção Comum. Todos os Estados-Membros 
devem tomar as acções necessárias, respeitando simultaneamente a sua própria legislação nacional, 
a fim de assegurar que os organismos em causa prestem assessoria às autoridades competentes, 
sempre que existam motivos razoáveis para suspeitar a ocorrência de um delito, devendo igualmente 
apresentar todas as informações razoáveis e, quando adequado, participar nos processos em curso na 
17 
qualidade de peritos. Este artigo baseia-se nas disposÍ9ões de Ac9ão Comum relativa à ac9ão contra 
o tráfico de seres humanos e a explora9ão sexual de crianças**. 
Artigo 5o 
Esta disposição tem por objecto clarificar que cada Estado-Membro deve assegurar, face ao quadro 
estabelecido pela Directiva 95/46/CE relativa à protec9ão das pessoas singulares no que diz respeito 
ao tratamento de dados pessoais e à livre circuIa9ão desses dados, que as suas obriga9ões sejam 
também respeitadas no domínio do tratamento desses dados no âmbito da presente Acção Comum. 
A possibilidade de intercâmbio de dados pessoais é prevista no artigo 4o. A presente redac9ão é 
proposta na pendência de um debate geral a realizar sobre a questão da protec9ão dos dados nas 
matérias abrangidas pelo Título VI. 
Artigo 6o 
1. Este artigo tem por finalidade alargar o leque de instrumentos em matéria de coopera9ão 
internacional à disposÍ9ão dos Estados-Membros e aplicáveis no âmbito da presente Ac9ão Comum. 
A coopera9ão internacional entre autoridades judiciais no domínio penal é sobretudo assegurada 
mediante a assistência jurídica mútua e com base nos acordos de extradÍ9ão. 
Os mecanismos de assistência mútua estão contidos numa série de acordos bilaterais e multilaterais, 
nomeadamente, a Conven9ão Europeia de 1959 relativa à assistência mútua e o seu Protocolo de 
1978, a Convenção de 1990 relativa ao Acordo de Schengen e o Tratado Benelux. Os 
Estados-Membros da UE procedem actualmente à elabora9ão de um projecto de Convenção 
Europeia e de um Protocolo destinado a complementar as disposições da Convenção Europeia de 
1959 relativa à assistência mútua e o seu Protocolo. 
Os mecanismos em matéria de extradição são previstos na Convenção Europeia de Extradição de 
1957 e respectivos Protocolos, bem como na Convenção de Schengen e do Tratado Benelux. Em 
1995, os Estados-Membros adoptaram uma Convenção da UE relativa a um processo simplificado 
de extradição que prevê a simplificação dos procedimentos aplicáveis às pessoas que consintam na 
sua extradição. A Convenção relativa à extradição assinada em 1996 melhora as condições 
aplicáveis à extradição entre os Estados-Membros. Ambos os instrumentos entrarão em vigor uma 
vez concluídos os processos de ratificação a nível nacional. 
Outros instrumentos acordados ou projectados a nível da UE para o combate à criminalidade 
organizada terão um impacto a nível do combate à fraude associada aos meios de pagamento que 
não em numerário. Pode citar-se a título ilustrativo a Acção Comum relativa à criaçãode uma rede 
judicial para facilitar a cooperação judicial entre os Estados-Membros e a Acção Comum que 
considera como uma infracção penal a participação numa organização criminosa. 
2. O n° I exige que os Estados-Membros facultem aos demais Estados-Membros a máxima 
assistência mútua no que se refere à investigação, aos processos c à aplicação das sanções 
relacionadas com os delitos previstos na presente Acção Comum. 
3. Sempre que surgir um conflito positivo de jurisprudência, o n° 2 prevê que os 
Estados-Membros devem consultar-se mutuamente com vista a coordenar as suas acções tendo em 
vista assegurar a eficácia do processo penal. 
15 JO n° L 63 de 4.3.97, p. 2. 
18 
4. O n° 3 determina que os Estados-Membros deverão assegurar que as informa9Ões relativas 
aos delitos abrangidos pela Ac9ão Comum, bem como as informa9Ões sobre as pessoas condenadas 
por esses delitos e as informa9Ões úteis para efeitos de investiga9ão e de condu9ão do processo 
penal sejam organizadas de molde a serem acessíveis tendo em vista a sua utiliza9ão efectiva e o 
intercâmbio com outros Estados-Membros. Esta disposÍ9ão baseia-se numa disposÍ9ão análoga da 
Ac9ão Comum relativa à ac9ão contra o tráfico de seres humanos e a explosão sexual de 
crian9as'". 
Artigo T 
Trata-se de uma norma-tipo que incide sobre o seguimento e compromisso demonstrado na 
aplica9ão da presente Ac9ão Comum. Prevê que o Conselho apreciará, com base num relatório a 
elaborar pela Comissão, a observância das obriga9Ões pelos Estados-Membros até ao final do 
ano 2000. 
16 JOn°C 63 de 4.3.97, p. 2. 
19 
ACÇÃO COMUM 
adoptada pelo Conselho 
com base no artigo K.3 do Tratado da União Europeia 
relativa à fraude e à falsificação de meios de pagamento que não em numerário 
O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA, 
Tendo em conta o Tratado da União Europeia e, nomeadamente, o n° 2, alínea b), do seu artigo K.3; 
lendo em conta o relatório elaborado pelo Grupo de Alto Nível sobre a Criminalidade'Organizada, 
aprovado na reunião do Conselho Europeu de Amesterdão realizada em 16 e 17 de Junho de 1997 e, 
nomeadamente, a Recomendação n° 18 do Plano de Acção; 
Considerando que os autores de fraudes e falsificações de meios de pagamento que não em 
numerário operam frequentemente à escala internacional; 
Considerando que outros instrumentos aprovados pelo Conselho como. por exemplo, a 
Acção Comum que institui a Rede Judicial Europeia e a Acção Comum que considera uma infracção 
penal a participação numa organização criminosa nos Estados-Membros da União Europeia 
contribuirão igualmente para o combate à fraude no domínio dos meios de pagamento que não em 
numerário; 
Reconhecendo a importância dos trabalhos desenvolvidos por outras organizações internacionais 
(por exemplo, o Conselho da Europa, o G-8, a OCDE, a Interpol e as Nações Unidas); 
Considerando que o Conselho defende que a gravidade e o desenvolvimento de determinadas 
formas de fraude relacionadas com os meios de pagamento que não em numerário exigem soluções 
globais, incluindo tanto medidas repressivas como estratégias preventivas baseadas numa repartição 
das responsabilidades entre o sector dos sistemas de pagamento, os utilizadores individuais e as 
autoridades; 
Considerando que a Comissão apresentou uma Comunicação intitulada "Um quadro para as acções 
de combate à fraude e à falsificação dos meios de pagamento que não em numerário" que defende 
uma política a nível da União que englobe tanto os aspectos preventivos como repressivos do 
problema; 
Considerando que a presente Acção Comum constitui um elemento desta estratégia global; 
Considerando que, a fim de assegurar a aproximação das legislações que consideram como um 
crime a fraude e a falsificação de meios de pagamento que não em numerário, se afigura necessário 
um instrumento jurídico claro; 
ADOPTOU A PRESENTE ACÇÃO COMUM. 
20 
Artigo Io - Definições 
Para efeitos da presente Ac9ão Comum, e sem prejuízo de definÍ9Ões mais específicas contidas na 
legisla9ão dos Estados-Membros, entende-se por: 
1. "Instrumento de pagamento (que não em numerário)", qualquer instrumento, à excepção de 
moeda com curso legal (isto é, moedas e notas de banco) que permitem ao titular legítimo, 
por si só ou em combina9ão com outro instrumento (de pagamento), obter valores ou 
montantes pecuniários, realizar ou receber pagamentos relativos a bens, servÍ90s ou 
qualquer outra coisa com valor, emitir uma ordem ou mensagem que solicite ou autorize a 
transferência de fundos (sob a forma de um crédito pecuniário sobre uma parte) a favor de 
um beneficiário; 
2. "Operação de pagamento" qualquer operação que consiste na recepção de um valor ou de 
um montante pecuniário, na realização ou recepção de pagamentos relativos a bens, serviços 
ou outras coisas com valor, e/ou a emissão de uma ordem ou mensagem que solicite ou 
autorize a transferência de fundos (sob a forma de um crédito pecuniário sobre uma parte) a 
favor de um beneficiário, através de um instrumento de pagamento; 
3. "Equipamento de produção de dispositivos", qualquer equipamento (incluindo programas 
informáticos) concebidos ou adaptados tendo em vista o acesso, o fabrico ou a alteração, no 
todo ou em parte, de um instrumento de pagamento ou operação de pagamento, incluindo o 
equipamento concebido ou adaptado tendo em vista a alteração de quaisquer informações ou 
dados armazenados em qualquer instrumento de pagamento ou no âmbito de uma operação 
de pagamento; 
4. "Pessoa colectiva", qualquer entidade que beneficie desse estatuto por força do direito 
aplicável, com excepção do Estado, de outras entidades que exercem os poderes do Estado c 
das organizações internacionais de direito público; 
.5. "liranqueamento de capitais", operações conforme definidas no terceiro travessão do 
artigo T da Directiva 91 /308/CEE do Conselho, de 10 de Junho de 1991. relativa à 
prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais; 
6. "Nacional" de um Estado-Membro: este conceito deve ser interpretado em conformidade 
com qualquer declaração efectuada por esse Estado nos termos do n° I, alínea b), do 
artigo 6o da Convenção Europeia de Extradição de 13 de Dezembro de 1957. 
21 
Artigo 2o - Descrição dos comportamentos 
A fim de combater a fraude e a falsificação de instrumentos de pagamento que não em numerário e 
das opera9ões de pagamento, cada Estado-Membro deve comprometer-se a reexaminar a sua 
legisla9ão nacional relevante no domínio das medidas enunciadas nos artigos 3o, 4o, 5o e 6o no que 
diz respeito aos seguintes tipos de comportamento: 
a) apropria9ão indevida de um instrumento de pagamento; 
b) contrafac9ão ou falsifíca9ão de um instrumento de pagamento; 
c) utiliza9ão, com conhecimento de causa e não autorizada pelo seu titular, de um instrumento 
de pagamento; 
d) posse, com conhecimento de causa, de um instrumento de pagamento obtido indevidamente 
ou que tenha sido objecto de contrafac9ão ou falsifica9ão; 
e) utilização, com conhecimento de causa, de um instrumento de pagamento que tenha sido 
obtido indevidamente ou que tenha sido objecto de falsificação ou de contrafacção; 
I) aceitação, com conhecimento de causa, de um pagamento realizado em circunstâncias 
abrangidas pela alínea anterior; 
g) utilização não autorizada e com conhecimento de causa de dados de identificação para o 
início ou processamento de uma operação de pagamento; 
li) utilização, com conhecimento de causa, de dados de identificação fictícios tendo em vista o 
início ou o processamento de uma operação de pagamento; 
i) manipulação de dados relevantes, incluindo informações relativas às contas ou outros dados 
em matéria de identificação, tendo em vista o início ou o processamento de uma operação de 
pagamento; 
j) transmissão não autorizada de dados de identificação, tendo em vista o início ou o 
processamento de uma operação de pagamento; 
k) fabricação, manipulação, posse ou utilização não autorizadas de equipamento de produção 
de dispositivos tendo cm vista: 
• fabrico ou alteração, no todo ou em parte, de um instrumento de pagamento; 
• início ou processamento de uma operação de pagamento; ou 
• alteração de quaisquer informações ou dados contidos num instrumento ou operação de 
pagamento; 
1) posse não autorizada e com conhecimento de um elemento ou parte de um instrumento de 
pagamento; 
m) participação, enquanto cúmplice ou instigador, num dos comportamentos supramencionados 
e que envolva uma intenção criminosa, com vista a obter, com conhecimento de causa, um 
valor ou uma vantagem pecuniária. 
22 
Artigo 3o - Medidas a tomar a nível nacional 
Cada Estado-Membro deve proceder a uma revisão da legisla9ão e práticas existentes com vista a 
assegurar que: 
1. Os tipos de comportamentos indicados no artigo 2o sejam considerados como infrac9ões 
penais; 
2. As pessoas colectivas possam ser consideradas responsáveis pelos delitos previstos nos nos 
1 e 5 cometidos em seu benefício por qualquer pessoa, agindo individualmente ou enquanto 
integrando um órgão dá pessoa colectiva, em conformidade com as modalidades a serem 
definidas no direito nacional do Estado-Membro; 
3. As salmões aplicáveis a estes delitos, à participa9ão intencional nelas ou à tentativa de os 
cometer sejam: 
a) no que diz respeito às pessoas singulares, sanções penais eficazes, proporcionais e 
dissuasoras, incluindo, nos casos mais graves, penas que privem o autor da sua 
liberdade e que sejam susceptíveis de implicar uma extradição; 
b) no que diz respeito às pessoas colectivas, sanções eficazes, proporcionais c 
dissuasoras, incluindo as multas de carácter penal e não penal. 
4. Sejam tomadas as medidas necessárias para permitir a apreensão e, sem prejuízo dos 
direitos de terceiros de boa-fé, o confisco ou a apropriação dos instrumentos ou do produto 
dos delitos previstos nos nos 1 e 5, ou dos bens de valor correspondentes a esse produto. 
Quaisquer instrumentos, proveitos ou outros bens apreendidos ou confiscados devem ser 
tratados em conformidade com a lei nacional dos Estados-Membros; 
5. O branqueamento de capitais relacionado com o produto dos delitos previstos no n° 1 seja 
considerado como infracção penal. 
6. A sua competência jurisdicional abranja os delitos previstos nos nos 1 e 5 sempre que: 
a) o delito seja cometido, no todo ou em parte, no seu território nacional; 
b) o seu autor seja um cidadão nacional. 
Sem prejuízo do disposto no n° 7, qualquer Estado-Membro pode limitar as suas 
competências jurisdicionais de acordo com o disposto na alínea a) do presente ponto. Um 
Estado-Membro que não aplique qualquer derrogação pode, não obstante, considerar-se 
competente para aplicar as regras previstas na alínea b) do presente ponto apenas em 
determinados casos ou condições específicas. 
7. Quando um Estado-Membro não procede à extradição dos seus cidadãos nacionais, deve 
definir a sua competência jurisdicional, por forma a abranger os delitos previstos nos nos 1 e 
5, quando cometidos pelos seus nacionais no exterior do seu território. 
23 
Todos os Estados-Membros devem, sempre que um dos seus nacionais tenham 
alegadamente cometido noutro Estado-Membro um delito enumerado nos nos 1 e 5 e não 
proceder à extradição dessa pessoa para esse outro Estado-Membro meramente devido à sua 
nacionalidade, submeter o caso à apreciação das suas autoridades competentes tendo em 
vista o início de um processo penal, se adequado. A fim de permitir o desenrolar desse 
processo penal, os ficheiros, as informações e os elementos de prova respeitantes a esse 
delito devem ser transmitidos em conformidade com os procedimentos previstos no artigo 6o 
da Convenção Europeia de Extradição de 13 de Dezembro de 1957. O Estado-Membro 
requerente será informado da acção judicial intentada e do seu resultado. 
Artigo 4o - Cooperação dos serviços e organismos públicos ou privados 
Os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias para assegurar que os serviços c organismos 
públicos e privados que participem na gestão, controlo e supervisão dos sistemas de pagamento 
cooperem no respeito do direito nacional do Estado-Membro, com as autoridades responsáveis pela 
investigação e repressão dos delitos enumerados na presente Acção Comum. Em especial, devem: 
- notificar essas autoridades por iniciativa própria, sempre que existam motivos válidos para 
pensar que foi cometido um dos referidos delitos; 
- fornecer a essas autoridades todas as informações úteis, quer a seu pedido, quer por iniciativa 
própria; 
- quando oportuno, participar nos processos na qualidade de peritos. 
Artigo 5o - Protecção dos dados 
No que diz respeito ao tratamento dos dados pessoais, a presente Acção Comum a ser implementada 
deverá assegurar uma protecção equivalente à prevista na Directiva 95/46/CEE do Parlamento 
Europeu e do Conselho relativa à protecção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento 
de dados pessoais e à livre circulação desses dados. Os dados só podem ser utilizados para os fins 
que presidiram à sua transmissão. 
24 
Artigo 6o - Cooperação entre os Estados-Membros 
1. Em conformidade com as conven9Ões aplicáveis, os acordos multilaterais ou bilaterais ou 
outros acordos em vigor, os Estados-Membros prestarão uma assistência mútua tão ampla 
quanto possível relativamente aos processos respeitantes aos delitos previstos no âmbito da 
presente Ac9ão Comum. 
2. Nos casos em que vários Estados-Membros têm competência jurisdicional relativamente aos 
delitos abrangidos pela presente Acção Comum, esses Estados devem consultar-se 
mutuamente com vista a coordenar as suas ac9ões tendo em vista a eficácia processual. 
3. Cada Estado-Membro assegurará que as informa9Ões relativas aos delitos abrangidos pela 
presente Ac9ão Comum e às pessoas condenadas por esses delitos, bem como as 
informações que possam ser úteis para as investigações e processos penais referentes a tais 
delitos, sejam organizadas de forma a serem prontamente acessíveis e a poderem ser 
utilizadas de forma eficaz e serem objecto de intercâmbio com os outros Estados-Membros, 
sem prejuízo das legislações nacionais que regem o segredo de justiça. 
Artigo 7" - Compromisso e seguimento 
1. Cada Estado-Membro submeterá à apreciação das autoridades competentes, para adopção, 
propostas adequadas para dar cumprimento à presente Acção Comum. 
2. Até ao final do ano 2000, o Conselho avaliará, com base num relatório elaborado pela 
Comissão, em que medida os Estados-Membros cumpriram as obrigações decorrentes da 
presente Acção Comum. 
3. A presente Acção Comum será publicada no Jornal Oficial. 
4. A presente Acção Comum entrará em vigor*na data da sua publicação. 
25 
Anexo 2 
Acções destinadas a impedir a ocorrência da fraude 
a) O sector dos sistemas de pagamento, no seu conjunto, incluindo os operadores de redes, é 
convidado a: 
1 ) reforçar a segurança intrínseca dos meios de pagamento oferecidos e dos sistemas 
de tratamento das transacções por ele abrangidas, incluindo a rede de comunicações; 
2) melhorar a segurança dos instrumentos por forma a permitir um acesso condicional 
e discricionário aos instrumentos de pagamento; 
3) criar estruturas para o intercâmbio de informações e experiências, assegurando 
simultaneamente um elevado grau de confidencialidade e a protecção dos direitos e 
liberdades fundamentais das pessoas singulares e, nomeadamente, o seu direito à 
privacidade. 
O sector dos sistemas de pagamento é igualmente convidado a: 
4) instituir programas de formação destinados sobretudo ao pessoal das instituições 
financeiras, bem como a desenvolver as capacidades necessárias para a notificação 
sistemática de actividades criminosas às autoridades policiais; 
5) criar material didáctico orientado para os utilizadores dos instrumentos de 
pagamento (principalmente retalhistas e titulares); 
A Comissão considera que o sector deve ter em conta a necessidade de uma detecção 
precoce das infracções penais aquando da concepção de um instrumento de pagamento e 
dos respectivos sistemas (ver alíneas 1 e 2) e na notificação da fraude (potencial) às 
estruturas concebidas para o efeito (alínea 3). 
Por outro lado, e a fim de assegurar o desenvolvimento harmonioso e concorrencial do 
mercado dos serviços de pagamento, a Comissão entende que deve ser atribuída especial 
atenção para que as acções enumeradas nas alíneas 1) e 2) não entravem de fornia indevida 
a concorrência c o desenvolvimento da sociedade da informação no seu conjunto, 
nomeadamente, através de práticas que se traduzam em restrições ao acesso a um sistema ou 
à liberdade de prestação de serviços transfronteiras, bem como através de acordos de 
exclusividade. 
b) Os emitentes individuais, bem como os utilizadores (retalhistas e titulares) são convidados 
a: 
Promover uma repartição justa e equitativa das obrigações e responsabilidades entre as 
diversas partes num sistema de pagamento (isto é, entre o emitente e o titular; entre o 
adquirente e o retalhista) por forma a favorecer: 
26 
- o respeito das condições que regem a emissão, a utilização e a aceitação de um 
instrumento de pagamento; 
- procedimentos de notificação tão precoce quanto possível. 
A Comissão considera que, no quadro dos objectivos gerais da política prosseguida, o 
objectivo prioritário deve consistir em assegurar que os utilizadores individuais não sofram 
os prejuízos decorrentes de um crime cometido em relação à utilização de instrumentos e 
sistemas de pagamento, salvo se for comprovado que participaram na actividade criminosa 
em questão. Além disso, atendendo ao facto de os aspectos tecnológicos se encontrarem sob 
o controlo das instituições (financeiras) participantes, o ónus da prova não deve recair sobre 
o titular. 
Não obstante, os utilizadores devem ser informados das medidas de segurança que devem 
respeitar e devem pressupor, na sua qualidade de cidadãos, que possuem um dever cívico de 
participar de forma activa na luta contra a fraude, nomeadamente, mediante a notificação 
logo que possível das anomalias detectadas, em especial, a nível das informações por eles 
recebidas após a realização de uma operação. 
c) As autoridades são convidadas a: 
coordenar o processo de recolha de informações e a lançar campanhas de 
sensibilização, que poderão englobar a participação do sector '; 
prestar assistência ao sector, aos emitentes e utilizadores no âmbito dos esforços pol­
eies desenvolvidos, com vista à criação de um quadro seguro. A nível da União a assistência 
irá incentivar a instituição de um enquadramento de apoio de carácter regulamentar e não 
regulamentar. A Comissão já toma algumas iniciativas com esse fim. 
A nível da União 
A Comissão sublinha que o quadro regulamentar comunitário em vigor visa essencialmente 
a criação de um mercado único em que os serviços financeiros e, nomeadamente, os 
serviços de pagamento possam circular livremente. 
Além disso, a legislação comunitária neste domínio destina-se sobretudo a assegurar a 
aplicação efectiva das disposições do Tratado. O objectivo foi prosseguido mediante a 
coordenação das disposições respeitantes ao acesso e ao exercício de actividades por parte 
das instituições financeiras. Estas disposições foram complementadas por uma série de 
disposições específicas destinadas a harmonizar as regras fundamentais em matéria de 
supervisão prudencial. 
17 O Reino Unido propôs recentemente uma acção comum para a criação de uma rede de pontos de 
contacto nos Estados-Membros, com vista a melhorar o intercâmbio de informações sobre a fraude 
associada aos cartões de crédito. A Assembleia Geral da Interpol, em Outubro de 1997, adoptou uma 
proposta destinada a instituir um sistema de classificação universal para os "maus" cartões de crédito. 
Graças a esse sistema o Secretariado da Interpol poderia instituir um centro de informação que lhe 
permitiria recolher dados, com a assistência do sector dos cartões de crédito, procedendo à sua 
divulgação através de linhas de contacto com as polícias nacionais. O grupo de trabalho PC-YC do 
27 
Algumas iniciativas específicas da Comissão visam um quadro regulador apropriado para o 
sector coberto por esta Comunicação. 
Neste contexto, a Comissão elabora actualmente um projecto de proposta que tem por 
finalidade assegurar a integridade financeira dos emitentes de moeda electrónica, reforçando 
deste modo a confiança dos consumidores neste novo meio de pagamento. 
Além disso, no contexto específico da sociedade da informação e do comércio electrónico, a 
Comissão adoptou recentemente uma série de medidas, incluindo uma proposta de directiva 
relativa à protecção jurídica de serviços que se baseiem ou consistam no acesso condicional 
e uma proposta de directiva relativa às assinaturas electrónicas. Por outro lado, em relação à 
criação de sistemas de pagamento seguros para o comércio electrónico, a Comissão 
co-financiou diversas iniciativas de l&D a nível do sector ao abrigo de vários programas das 
tecnologias da informação e das telecomunicações '°. 
Neste contexto, a Comissão emitiu recentemente uma Recomendação'^ relativa às 
transacções baseadas em instrumentos de pagamento electrónico e, nomeadamente, a 
relação entre o emitente e o titular, estabelecendo deste modo os requisitos mínimos em 
matéria de transparência, responsabilidade e vias de recurso. A Comissão comprometeu-se a 
acompanhar a sua aplicação até finais de 1998. Se considerar que a aplicação da sua 
Recomendação não foi satisfatória, a Comissão proporá uma directiva neste domínio. 
Além disso, a Comissão anunciou que tenciona igualmente modernizar e actualizar uma 
recomendação anterior de 1987^ com vista a definir um enquadramento claro para as 
relações entre os adquirentes e os aceitantes no que diz respeito aos instrumentos de 
pagamento electrónico. Neste contexto, a Comissão pode ponderar a possibilidade de aplicar 
condições específicas à cobrança associada aos cartões de pagamento, de forma a ter em 
conta a ausência ou a ocorrência repetida de casos de fraude. Tal contribuirá para reduzir o 
factor de risco inerente a um instrumento de pagamento e ao respectivo sistema. 
Conselho da Europa recebeu uma proposta de peritos belgas para a criação de pontos de contacto no 
que diz respeito à criminalidade nos meios cibernéticos cm geral. 
Por exemplo, projecto AC026 SEMPER - Secure Electronic Marketplace for Europe. 
Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Instituto Monetário Europeu e ao 
Comité Económico e Social: "Fomentar a confiança dos consumidores nos meios de pagamento 
electrónicos no mercado único"; COM (97) 353 final de 9.7.1997; JO n° L 208 de 2.8.1997, p. 52. 
Recomendação 87/598/CEE da Comissão, de 8 de Dezembro de 1987, relativa a um código europeu de 
boa conduta em matéria de pagamento electrónico (relações entre instituições financeiras, comerciantes 
- prestadores de serviços e consumidores), JO n° L 365 de 24 de Dezembro de 1987, p. 72. 
28 
Anexo 3 
O quadro regulamentar comunitário neste domínio 
O presente anexo expõe de forma resumida os elementos fundamentais da legisla9ão comunitária 
que constituem o quadro regulamentar da oferta, media9ão e utiliza9ão dos servÍ90s financeiros e, 
nomeadamente, dos sérvios de pagamento. 
A fonte primária de direito é o Tratado CE. Em primeiro lugar, enquanto condÍ9ão prévia 
indispensável para a integra9ão dos mercados financeiros nacionais e, deste modo, para a cria9ão de 
um mercado único de servÍ90S financeiros, os artigos 73°-B a 73°-G do Tratado CE prevêem um 
regime de livre circula9ão de capitais e pagamentos na Comunidade e em rela9ão a países terceiros. 
Em segundo lugar, os artigos 52° (liberdade de estabelecimento) e 59° (liberdade de presta9ão de 
serviços) do Tratado representam pedras angulares do mercado único de serviços financeiros na 
medida em que permitem às empresas, respectivamente, estabelecerem-se (e serem autorizadas) 
num Estado-Membro, sob a supervisão das autoridades deste Estado-Membro e a prestarem 
livremente serviços em todo o território da Comunidade ao abrigo de uma autorização única 
concedida pelo Estado-Membro de estabelecimento. 
A fonte secundária de direito no domínio dos serviços financeiros consiste na legislação comunitária 
destinada a assegurar a aplicação efectiva das disposições supramencionadas do Tratado. 
liste objectivo foi primordialmente assegurado mediante a coordenação das disposições relativas ao 
acesso e ao exercício das actividades das instituições financeiras, nomeadamente, das instituições de 
crédito, empresas de investimento e empresas de seguros. Estas disposições foram acompanhadas c 
complementadas por uma série de disposições específicas destinadas a harmonizar as regras de base 
em matéria de supervisão prudencial. 
Entre as directivas no domínio dos serviços financeiros, cabe referir a Directiva do Conselho 
relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de 
capitais^'. Esta directiva reconhece o facto de que as operações de branqueamento de capitais são 
frequentemente realizadas num contexto internacional, por forma a melhor dissimular a origem 
criminosa dos fundos, estabelece os elementos de base para uma coordenação internacional de 
carácter não penal e impõe uma série de requisitos aos Estados-Membros: em especial, a obrigação 
de proibir o branqueamento de capitais, a necessidade das instituições de crédito e financeiras 
identificarem os seus clientes e registarem as transacções que excedam determinados montantes, 
requisitos impostos às instituições no sentido de examinar e notificar quaisquer transacções que 
considerem susceptíveis de estarem relacionadas com o branqueamento de capitais e a obrigação de 
as autoridades responsáveis pelo combate a este fenómeno cooperarem com as instituições de 
crédito e financeiras e as respectivas autoridades de supervisão. 
Directiva do Conselho de 10 de Junho de 1991; JO n° L 166 de 28.6.91, p. 77. 
29 
Muito embora as directivas relativas ao sector de servÍ9os financeiros se destinem sobretudo a reger 
este sector, visam igualmente defender os direitos e os interesses dos consumidores. Prevêem 
determinadas disposÍ9ões que salvaguardam os direitos dos consumidores (necessidade de rectificar 
e completar informa9Ões), protegem os seus interesses jurídicos e asseguram o acesso às vias de 
recurso necessárias. 
Recentemente, têm vindo a recrudescer as pressões no sentido de o mercado único de servÍ90s 
financeiros não ter como único beneficiário as empresas. Em Maio de 1996, a Comissão decidiu 
publicar um Livro Verde intitulado Serviços financeiros: dar resposta às expectativas dos 
consumidores a fim de fomentar um debate generalizado sobre a política de defesa dos 
consumidores no sector dos servÍ9os financeiros. Em 26 de Junho de 1997, a Comissão adoptou na 
sua sequência uma Comunicação intitulada Serviços financeiros: reforçar a confiança dos 
consumidores—. A Comunicação anuncia uma série de iniciativas, algumas das quais foram já 
lançadas (como, por exemplo, o alargamento da recomendação aos novos meios de pagamento) ou 
estão em vias de serem lançadas, incluindo uma futura proposta sobre os contratos à distância no 
sector dos serviços financeiros. 
COM (97) 309 final de 26.6.1997. 
30 

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