PT Jornal Oficial da União Europeia C 99/1

PARECER DO BANCO CENTRAL EUROPEU

de 16 de Fevereiro de 2011

sobre uma proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa aos sistemas de garantia de depósitos (reformulação) e sobre uma proposta de directiva que altera a Directiva 97/9/CE do Parlamento Europeu e do Conselho relativa aos sistemas de indemnização dos investidores

(CON/2011/12)

2011/C 99/01

Introdução e base jurídica

Em 22 de Setembro de 2010, o Banco Central Europeu (BCE) recebeu do Conselho da União Europeia um pedido de parecer sobre uma proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa aos sistemas de garantia de depósitos (reformulação) (1) (a seguir «directiva de reformulação proposta»). Em 30 de Setembro de 2010, o BCE recebeu do Conselho da União Europeia um pedido de parecer sobre uma proposta de directiva que altera a Directiva 97/9/CE do Parlamento Europeu e do Conselho relativa aos sistemas de indemnização dos investidores (2) (a seguir «directiva de alteração proposta»).

A competência do BCE para emitir parecer resulta do disposto no artigo 127.o, n.o 4, e no artigo 282.o, n.o 5, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, uma vez que a directiva de reformulação e a directiva de alteração propostas contêm disposições relativas à contribuição do Sistema Europeu de Bancos Centrais para a boa condução das políticas respeitantes à estabilidade do sistema financeiro, conforme prevista no artigo 127.o, n.o 5, do Tratado. O presente parecer foi aprovado pelo Conselho do BCE nos termos do artigo 17.o-5, primeiro período, do Regulamento Interno do BCE.

Observações genéricas

1. O BCE acolhe com agrado o objectivo da directiva de reformulação proposta de estabelecer um quadro mais completo e harmonizado para os sistemas de garantia de depósitos (SGD). O BCE aprecia o facto de a directiva de reformulação proposta incorporar muitas das recomendações apresentadas: a) no Parecer do BCE CON/2008/70 (3) sobre uma anterior proposta de alteração da Directiva 94/19/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de Maio de 1994, relativa aos sistemas de garantia de depósitos (4); e b) na contribuição do Eurosistema para a consulta pública promovida pela Comissão Europeia sobre a revisão da Directiva 94/19/CE (5). O BCE aprecia a incorporação, no texto da directiva de reformulação proposta, das suas recomendações relativas: a) a uma maior harmonização dos critérios de elegibilidade e dos níveis de cobertura das garantias de depósitos (6); b) ao reforço das obrigações de informação impostas às instituições de crédito relativas à medida da protecção dos depósitos concedida pelo SGD competente (7); e c) à introdução de mecanismos de financiamento parcial ex ante para todos os SGD (8). O BCE considera que os referidos elementos do quadro regulamentar dos SGD são fundamentais do ponto de vista da estabilidade financeira.

2. O BCE verifica igualmente que o Relatório da Comissão Europeia que acompanha a directiva de reformulação proposta (9) prevê o desenvolvimento, de mecanismos de coordenação comunitários para os sistemas de garantia de depósitos, uma vez alcançado o nível-alvo especificado para os respectivos fundos. Além disso, a recente Comunicação da Comissão sobre um enquadramento da UE para a gestão de crises no sector financeiro (10) salienta as sinergias que podem ser exploradas entre os SGD e os recentemente instituídos fundos de resolução de crises para instituições financeiras. Devido ao papel que desempenha na estabilidade financeira, o Eurosistema tem um grande interesse nesta área e acompanhará o andamento destes trabalhos, em cooperação com a Comissão.

3. O BCE reconhece que a directiva de alteração proposta, ao actualizar a Directiva 97/9/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 3 de Março de 1997, relativa aos sistemas de indemnização dos investidores (11), reforçará a harmonização dos sistemas de indemnização dos investidores na União Europeia. Escusando-se por ora a apresentar observações pormenorizadas sobre este instrumento legislativo, o BCE considera importante que o quadro regulamentar continue a basear-se no pressuposto da diferença de perfis de risco entre depositantes e investidores.

Observações específicas sobre os sistemas de garantia de depósitos

Âmbito da cobertura

4. A directiva de reformulação proposta obrigará todas as instituições de crédito a tornarem-se membros de SGD que ofereçam garantias de depósitos em condições harmonizadas (12) e sejam financiados, em princípio, por contribuições individuais ex ante dos respectivos membros. O BCE considera que a existência de mecanismos harmonizados é necessária para assegurar condições de igualdade de concorrência no contexto do mercado único dos serviços financeiros da União. O Comité de Basileia de Supervisão Bancária (CBSB) é também favorável a uma adesão a mais ampla possível aos SGD (13). Além disso, o BCE reconhece que, em certos Estados-Membros, sistemas facultativos e mútuos, que proporcionam protecção aos depósitos através de mecanismos alternativos às garantias predefinidas de depósitos, funcionam há muito de forma satisfatória, prevendo, nomeadamente, mecanismos de resgate recíproco. O BCE compreende que a directiva de reformulação proposta não se destina a limitar a capacidade permanente dos sistemas mútuos e facultativos de continuar a proporcionar às instituições membros uma protecção específica, a qual seria disponibilizada em paralelo com as garantias de depósitos de que os clientes dessas instituições membros beneficiarão ao abrigo da directiva de reformulação proposta. Neste contexto, o BCE vê com bons olhos o período transitório de dez anos para alcançar o nível-alvo de financiamento ex ante fixado na directiva de reformulação proposta tendo em vista aliviar o esforço exigido às instituições de crédito que anteriormente não eram obrigadas a pagar contribuições para um SGD (14).

5. O BCE recomenda (15) a utilização da terminologia original, mais rigorosa, da Directiva 94/19/CE, na exclusão dos depósitos detidos pelas autoridades públicas do regime da directiva de reformulação proposta deverá e, por conseguinte, passar a fazer referência a «Estado e administrações centrais» e a «autoridades provinciais, regionais, locais e municipais» (16).

Prazo de reembolso

6. O BCE acolhe com agrado o princípio de reduzir ainda mais os prazos de reembolso para os depósitos garantidos (17). A redução proposta para 7 dias pode, no entanto, revelar-se um objectivo difícil de alcançar, na medida em que deverá ser introduzida pouco depois da redução inicial para 20 dias úteis, cuja aplicação pelos Estados-Membros deveria ocorrer até ao final de 2010 (18). O BCE recomenda (19) que a directiva de reformulação proposta seja reformulada no sentido de a Comissão: i) proceder a um exame da aplicação da redução anterior para 20 dias úteis; e ii) com base nos resultados desse exame, formular propostas relativamente à possibilidade de efectuar uma ou mais reduções do prazo de reembolso.

Financiamento

7. Nos termos da directiva de reformulação proposta, os SGD devem atingir um nível-alvo de financiamento ex ante definido como uma percentagem dos depósitos elegíveis no termo de um período de transição de 10 anos (20). O BCE congratula-se com a introdução de um nível-alvo explícito de financiamento ex ante, que reforça consideravelmente a estabilidade financeira e a igualdade de condições de concorrência ao transferir os encargos com o financiamento dos SGD para as instituições de crédito aderentes, ou seja, para as entidades que controlam os riscos que os SGD garantem. O BCE compreende que o nível de financiamento ex ante é objecto de um debate conduzido no âmbito do processo legislativo da União. O BCE recomenda (21) que o nível de financiamento em causa seja definido com referência aos «depósitos cobertos», ou seja, aos depósitos elegíveis que não excedam o nível de cobertura (22), considerando que os depósitos cobertos reflectem o nível de responsabilidades dos SGD de forma mais adequada que os depósitos elegíveis.

8. No que respeita ao cálculo das contribuições individuais dos membros dos SGD, o BCE é favorável, em princípio, ao modelo proposto de contribuições baseadas parcialmente no risco, com disposições que assegurem a comparabilidade das várias categorias de activos (23). Este modelo, que segue as recomendações do Centro Comum de Investigação da Comissão (24), visa manter o cálculo suficientemente simples para permitir uma comparação das contribuições individuais, aplicando em simultâneo uma série de indicadores fundamentais (baseados no risco) e suplementares (não baseados no risco). O BCE recomenda (25) que a directiva de reformulação proposta forneça os elementos pormenorizados da metodologia de cálculo, que serão objecto de ulterior especificação através de normas técnicas e orientações a desenvolver pela Autoridade Bancária Europeia (ABE), baseadas em dados empíricos verificados e que promovam a igualdade de tratamento.

9. No casos em que o financiamento ex ante seja insuficiente para reembolsar os depositantes, a directiva de reformulação proposta estabelece um procedimento em três etapas para o financiamento suplementar ex post. A este respeito, o BCE observaria o seguinte: 9.1. Numa primeira etapa, os membros do SGD devem pagar contribuições extraordinárias, que podem ascender a 0,5 % dos seus depósitos elegíveis (26). O BCE acolhe favoravelmente esta solução, que envolve o próprio sector financeiro na resposta a solicitações extraordinárias, limitando assim os incentivos ao risco moral inerentes aos mecanismos dos SGD e estabelecendo as bases para uma pressão eficaz entre pares. 9.2. Numa segunda etapa, pode ser activado um instrumento mútuo de contracção de empréstimos, que permite a qualquer SGD a operar num Estado-Membro conceder a outro SGD um empréstimo até ao máximo de 0,5 % dos seus depósitos elegíveis e ser reembolsado com juros no prazo de cinco anos (27). O BCE nota que a activação de mecanismos de concessão de empréstimos transfronteiriços entre SGD pode conduzir a situações em que o SGD mutuante pode ver-se mais tarde obrigado a cobrir as suas próprias necessidades de reembolso ou em que o SGD mutuário disponha de uma gama mais ampla de funções que o SGD mutuante, por exemplo, quando tenha o poder de recapitalizar ou de conceder empréstimos a instituições de crédito em dificuldades no Estado-Membro a que pertence. Por conseguinte, o BCE acolhe com agrado as limitações introduzidas pela directiva de reformulação proposta, nomeadamente a restrição de que os fundos tomados de empréstimo só podem ser utilizados para o pagamento de créditos de depositantes (28). O BCE compreende que na presente fase do debate legislativo sobre a directiva de reformulação proposta, a participação em mecanismos de concessão de empréstimos entre SGD seria facultativa. Outros elementos a considerar na regulamentação desta matéria são: i) os requisitos mínimos de activação dos mecanismos de concessão de empréstimos ligados à exaustão de outras fontes de financiamento do SGD mutuário; e ii) as condições de concessão dos empréstimos, nomeadamente as garantias de reembolso a favor do SGD mutuante. Além disso, a questão da utilização ou não dos fundos dos SGD para fins de gestão de crises, fora dos estritos limites do reembolso de depositantes, é objecto de um debate mais amplo (29). O BCE considera que esta questão deverá ser abordada no âmbito do trabalho legislativo iniciado pela Comunicação da Comissão sobre a gestão de crises. 9.3. Numa terceira etapa, os SGD deveriam dispor de mecanismos de financiamento alternativos como último recurso. Todavia, no que diz respeito a uma potencial participação dos bancos centrais nacionais, o BCE nota que os mecanismos de financiamento dos SGD devem respeitar a proibição de financiamento monetário estabelecida no Tratado, nomeadamente a proibição de concessão de créditos sob a forma de descobertos ou sob qualquer outra forma pelos bancos centrais nacionais prevista pelo artigo 123.o do Tratado, tal como se encontra definida no direito derivado da União e tem sido orientação constante do BCE (30).

10. O BCE entende que está a ser ponderada a possibilidade de abandonar a proposta inicial de impor limites no que respeita ao montante acumulado de depósitos e investimentos de um SGD relativos a um único organismo (31). O BCE considera que esses potenciais limites de investimento devem ser avaliados, nomeadamente, no contexto do impacto que podem produzir nos mercados dos instrumentos das categorias de activos específicos. A este respeito, podem aplicar-se considerações específicas no que respeita aos investimentos dos SGD em instrumentos emitidos por entidades do sector público dos Estados-Membros.

11. Finalmente, o BCE é favorável, numa perspectiva de integração financeira, à disposição da directiva de reformulação proposta nos termos da qual as contribuições pagas nos últimos seis meses pelas instituições de crédito que deixem de ser membros de um sistema e passem a ser membros de outro são reembolsadas ou transferidas para o novo sistema (32). Esta disposição pode facilitar a reorganização de instituições de crédito numa base transfronteiriça. Não obstante, para evitar eventuais abusos, o mecanismo deveria limitar-se à transferência para o novo sistema das contribuições pagas (excluindo a possibilidade do reembolso) e não deveria incluir as contribuições extraordinárias efectuadas para compensar a insuficiência de recursos do SGD de origem (33).

Supervisão

12. O BCE congratula-se com o facto de a supervisão dos SGD pelos Estados-Membros ser reforçada pela realização de testes e de estes serem sujeitos a avaliações interpares conduzidas pela ABE e pelo European Forum of Deposit Insurers (34). O facto de a ABE receber informações dos SGD e das autoridades competentes, especialmente no que respeita ao financiamento dos SGD e à concessão de empréstimos transfronteiriços entre SGD, pode contribuir para assegurar condições de igualdade de concorrência e responder a algumas das questões abordadas acima relacionadas aos referidos mecanismos de concessão de empréstimos transfronteiriços.

Propostas de redacção

Nos casos em que o BCE recomenda uma alteração à directiva de reformulação proposta, as sugestões de redacção específicas constam do anexo, acompanhadas de um texto explicativo.

Feito em Frankfurt am Main, em 16 de Fevereiro de 2011. O Presidente do BCE Jean-Claude TRICHET

(1) COM(2010) 368 final.

(2) COM(2010) 371 final.

(3) Parecer do BCE CON/2008/70 sobre a alteração da Directiva relativa aos sistemas de garantia de depósitos no que respeita ao nível de cobertura e ao prazo de reembolso (JO C 314 de 9.12.2008, p. 1).

(4) JO L 135 de 31.5.1994, p. 5. As propostas de alteração comentadas no Parecer CON/2008/70 foram adoptadas na Directiva 2009/14/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de Março de 2009, que altera a Directiva 94/19/CE relativa aos sistemas de garantia de depósitos, no que respeita ao nível de cobertura e ao prazo de reembolso (JO L 68 de 13.3.2009, p. 3).

(5) Ver a «Posição do Eurosistema relativamente ao documento de consulta da Comissão sobre a revisão da Directiva 94/19/CE relativa aos sistemas de garantia de depósitos», Agosto de 2009 (a seguir «Contribuição do Eurosistema de 2009»), disponível no sítio Internet do BCE: http://www.ecb.europa.eu

(6) Ver a Contribuição do Eurosistema de 2009, p. 4.

(7) Ver a Contribuição do Eurosistema de 2009, p. 7.

(8) Ver a Contribuição do Eurosistema de 2009, p. 12.

(9) Ver o Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a «Revisão da Directiva 94/19/CE relativa aos sistemas de garantia de depósitos», de 12.7.2010, COM(2010) 369 final, p. 4.

(10) Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu, ao Comité das Regiões e ao Banco Central Europeu intitulada «Um enquadramento da UE para a gestão de crises no sector financeiro», de 20.10.2010, COM(2010) 579 final (a seguir «Comunicação da Comissão sobre a gestão de crises»), secção 5.2, p. 15; ver também o último período do considerando 22 da directiva de reformulação proposta e o capítulo 7.4 da Exposição de Motivos da directiva de reformulação proposta.

(11) JO L 84 de 26.3.1997, p. 22.

(12) Ver o artigo 3.o, n.o 1, da directiva de reformulação proposta.

(13) Ver os «Princípios fundamentais da eficácia dos sistemas de garantia de depósitos. Proposta de metodologia para a avaliação do cumprimento» do CBSB, documento de consulta de 25 de Novembro de 2010, emitido para comentários até 8 de Dezembro de 2010 (a seguir «Documento de Consulta do CBSB»), p. 15 («Princípio 8 — Adesão obrigatória»), disponível no sítio Internet do CBSB: http://www.bis.org

(14) Ver o artigo 20.o, n.o 1, segundo parágrafo, em conjugação com o artigo 9.o, n.o 1, terceiro parágrafo, e o artigo 2.o, n.o 1, alínea h), da directiva de reformulação proposta; ver também o capítulo 7.4, p. 7, da exposição de motivos da directiva de reformulação proposta; ver ainda o considerando 16 da directiva de reformulação proposta e o capítulo 7.5, p. 8, da directiva de reformulação proposta.

(15) Ver a proposta de alteração n.o 2 constante do anexo do presente parecer.

(16) Ver os pontos 3 e 4 do anexo I da Directiva 94/19/CE.

(17) Ver o artigo 7.o, n.o 1, primeiro parágrafo, da directiva de reformulação proposta.

(18) Ver o artigo 10.o da Directiva 94/19/CE, na redacção que lhe foi dada pelo artigo 1.o, n.o 6, alínea a), em conjugação com o artigo 2.o, n.o 1, segundo parágrafo, da Directiva 2009/14/CE.

(19) Ver a proposta de alteração n.o 3 constante do anexo de presente parecer.

(20) Ver nota de pé-de-página 14.

(21) Ver a proposta de alteração n.o 1 constante do anexo de presente parecer.

(22) Ver o artigo 2.o, n.o 1, alínea c), da directiva de reformulação proposta.

(23) Ver o artigo 11.o e os anexos I e II da directiva de reformulação proposta.

(24) Centro Comum de Investigação da Comissão Europeia (Junho de 2009), «Possíveis modelos para a introdução de contribuições baseadas no risco para os sistemas de garantia de depósitos da UE».

(25) Ver a proposta de alteração n.o 4 constante do anexo do presente parecer.

(26) Ver o artigo 9.o, n.o 3, da directiva de reformulação proposta.

(27) Ver o artigo 10.o da directiva de reformulação proposta.

(28) Ver o artigo 10.o, n.o 1, alínea d), da directiva de reformulação proposta.

(29) Ver o Documento de Consulta do CBSB, p. 33.

(30) Ver a Contribuição do Eurosistema de 2009, p. 11.

(31) Ver o artigo 9.o, n.o 2, da directiva de reformulação proposta.

(32) Ver o artigo 12.o, n.o 3, da directiva de reformulação proposta.

(33) Ver a proposta de alteração n.o 5 constante do anexo do presente parecer.

(34) Ver o artigo 3.o, n.o 6, da directiva de reformulação proposta.