Parecer do Comité Económico e Social sobre o "XXX Relatório sobre a Política de Concorrência (2000)"

(2002/C 48/02)

Em 10 de Maio de 2001, a Comissão, em conformidade com o disposto no artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, decidiu consultar o Comité Económico e Social sobre o "XXX Relatório sobre a Política de Concorrência (2000)".

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, a Secção do Mercado Único, Produção e Consumo emitiu parecer em 21 de Novembro de 2001, sendo relator M. Sepi.

Na 386.a reunião plenária (sessão de 28 de Novembro de 2001), o Comité Económico e Social adoptou, por 108 votos a favor, 1 voto contra e 1 abstenção, o seguinte parecer.

1. Introdução: contexto geral

1.1. O XXX Relatório sobre a Política de Concorrência apresenta, para além de uma descrição pormenorizada das actividades da DG Concorrência, uma série de indicações importantes sobre o futuro desta política.

1.2. Importantes novidades institucionais, como a introdução do euro, internacionais, como o desenvolvimento da globalização e o futuro alargamento, e a crescente visibilidade desta política numa fase de alterações tecnológicas e de concentrações industriais, convenceram a DG Concorrência a introduzir algumas alterações de fundo nas suas estruturas e práticas.

1.3. Daí decorre a importância deste parecer que, mais do que proferir juízos sobre o passado, procurará partir do mesmo para sublinhar estas alterações e indicar as orientações possíveis para o futuro.

1.4. Por outro lado, como por várias vezes referimos em pareceres anteriores, proceder a uma análise limitada às intervenções de 2000, e que seria publicada apenas em finais de 2001, teria pouca relevância face ao dinamismo dos processos em curso e poderia afigurar-se obsoleto aos olhos dos nossos interlocutores institucionais.

1.5. No seu parecer sobre o XXIX Relatório, o Comité, embora afirmando a sua mais ampla concordância com o mesmo, advertiu a Comissão para os riscos que poderiam resultar do abrandamento do programa de modernização do quadro jurídico, na medida em que a mesma constitui actualmente uma pré-condição essencial para a solução dos problemas de direito comunitário da concorrência.

1.6. A modernização justifica-se, como também é referido no XXX Relatório, pela rápida evolução de três fenómenos económicos, interdependentes e que se reforçam mutuamente: a globalização dos mercados, o desenvolvimento da nova economia e o crescimento, em número e em dimensão, das concentrações transnacionais com consequências importantes não apenas sobre a economia, mas também sobre o emprego.

1.7. Para completar o cenário, no qual intervirá a nova legislação, dever-se-á ter em conta a iminente introdução do euro, o alargamento e a necessidade, sublinhada no XXX Relatório, de atribuir ao cidadão-consumidor uma posição central na política comunitária de concorrência.

2. Conteúdo do XXX Relatório sobre a Política de Concorrência 2000

2.1. Na sua introdução, o XXX Relatório indica claramente os critérios em que se baseia a sua estratégia.

A evolução tecnológica e as iniciativas políticas têm vindo a transformar o ambiente económico, cada vez mais assente na informação atempada.

Isto, por um lado, fez crescer o sector dos serviços e, por outro, obrigou as empresas a reexaminar e adequar as suas relações comerciais com os clientes e os fornecedores. Para além disso, a liberalização permitiu a abertura de muitos sectores fundamentais até então encerrados à concorrência. A política de concorrência inspira-se no princípio de "uma economia de mercado, aberta e de livre concorrência", consagrado no Tratado, e representa um dos pilares da acção comunitária no campo económico. Este princípio não pressupõe, contudo, "um comportamento baseado numa fé incondicional ou mesmo na indiferença face ao funcionamento dos mecanismos de mercado; pelo contrário, requer uma constante vigilância com vista a preservar esses mecanismos e a promoção da concorrência através do melhoramento do ambiente económico é igualmente um dos objectivos estabelecidos na Estratégia"(1).

Por esta e por outras razões supramencionadas, sustenta o relatório, adaptar as regras e as práticas da política de concorrência ao novo ambiente tornou-se uma necessidade incontornável.

2.1.1. O XXX Relatório consagra quatro capítulos ao exame destas actividades: I - Acordos, decisões e práticas concertadas e abusos de posição dominante: artigos 81.o e 82.o; monopólios estatais e direitos monopolistas: artigos 31.o e 86.o); II - Controlo das operações de concentração; III - Auxílios estatais; IV - Actividades Internacionais. É ainda apresentado um balanço estatístico das actividades e um capítulo sobre as perspectivas para 2001.

2.2. Capítulo I

Em 27 de Setembro de 2000, a Comissão adoptou uma proposta de regulamento na qual se definem as regras de concorrência aplicáveis aos acordos, decisões e práticas concertadas entre empresas e aos abusos de posição dominante (artigos 81.o e 82.o), considerada como a mais importante iniciativa em matéria de concorrência após a adopção do Regulamento relativo ao controlo das operações de concentração em 1989. No domínio dos acordos verticais, foi adoptado um novo regulamento de isenção por categorias e foram definidas linhas directrizes no domínio da distribuição, com excepção da distribuição de veículos automóveis. Na área dos acordos horizontais, foram adoptados novos regulamentos de isenção por categoria aplicáveis aos acordos de investigação e desenvolvimento, bem como aos acordos de especialização.

2.3. Capítulo II

2.3.1. A questão das concentrações é, segundo o relatório, o tema mais delicado, tanto do ponto de vista da modernização da legislação como das verificações e controlos.

A própria Comissão mostra-se muito cautelosa nas suas avaliações por razões objectivas para as quais, até ao presente, ainda não foram encontradas soluções definitivas. A título de exemplo, as questões de saber se os limiares relativos ao volume de negócios se encontram ao nível mais adequado, se a noção de "concentração", tal como é definida, continua a ser adequada a um mundo de alianças estratégicas, participações minoritárias, empresas comuns de produção, etc.

Assim, a actividade da Comissão neste domínio desenvolve-se em duas direcções: a introdução de um procedimento simplificado e a revisão do regulamento.

2.3.2. O sistema do procedimento simplificado foi introduzido pela adopção de uma comunicação respeitante ao tratamento de certas operações de concentração nos termos do regulamento em vigor desde 1 de Setembro de 2000.

O procedimento aplica-se ao tratamento de categorias de concentrações, distribuídas em três grupos, que não suscitam grandes problemas em termos de concorrência.

2.3.3. A conferência sobre as concentrações, organizada conjuntamente pela Comissão e pela IBA (International Bar Association), que teve lugar em Setembro de 2000, proporcionou uma nova oportunidade para discutir uma vasta gama de questões, muitas das quais estão agora a ser analisadas no contexto da revisão do regulamento das concentrações.

A Comissão encontra-se actualmente numa fase de investigação deste processo, em consulta com os Estados-Membros, os países candidatos à adesão e as comunidades empresarial e jurídica.

Durante 2001, a Comissão publicará um documento que apresentará as suas conclusões e recomendações de alteração e que constituirá então a base para um novo ciclo de consultas formais.

2.4. Capítulo III

No ano 2000, a Comissão adoptou três regulamentos relativos aos auxílios às PME, aos auxílios à formação e à aplicação da regra de minimis.

O oitavo relatório sobre os auxílios estatais na União Europeia refere que no período 1996-1998 os 15 Estados-Membros concederam, em média anual, 93 mil milhões EUR de auxílios, ao sector transformador, agricultura, pesca, carvão, transportes e serviços financeiros.

A Comissão faz notar que este montante, que continua a ser elevado em termos absolutos, corresponde contudo a uma diminuição de 11 % relativamente ao período precedente.

2.5. Capítulo IV

2.5.1. Alargamento

Com periodicidade regular, a Comissão comunica ao Conselho os progressos alcançados por cada um dos países candidatos à adesão. Os resultados no domínio dos acordos, decisões e práticas concertadas e do controlo das concentrações são, segundo o relatório, em geral satisfatórios, quer do ponto de vista legislativo, quer no que diz respeito à capacidade administrativa necessária; com efeito, todos os países adoptaram a legislação de base em matéria de concorrência e a maior parte deles estabeleceram também um controlo das operações de concentração.

Contrariamente aos progressos registados no domínio da política de concorrência, o controlo dos auxílios estatais revela-se muito mais difícil e delicado do ponto de vista político.

A maior parte dos países candidatos instituiu autoridades nacionais encarregadas do controlo, mas por forma a garantir a transparência, muitas deverão ainda proceder à criação de inventários exaustivos dos auxílios existentes.

2.5.2. Cooperação bilateral

Segundo o relatório, a Comissão prossegue a sua estreita cooperação com os Estados Unidos e o Canadá no quadro dos acordos celebrados e num número cada vez maior de casos. A tendência para a globalização dos mercados continuou a um ritmo elevado durante todo o ano e 2000 registou um aumento significativo do número de operações notificadas tanto à Comissão como aos serviços de concorrência dos supramencionados países.

Realizaram-se amplos debates informais e exploratórios com o Japão no âmbito dos quais as duas delegações conseguiram resolver todas as questões e, na Cimeira UE/Japão que teve lugar em Julho, em Tóquio, foi anunciado que as duas partes tinham alcançado um consenso no tocante ao projecto de acordo de cooperação que previam concluir em 2001.

2.5.3. Cooperação multilateral

A Comissão continuou a desenvolver um papel activo no âmbito da OMC e da OCDE e participou na Quarta Conferência da ONU para a revisão do conjunto de princípios de equidade no domínio da concorrência.

Tendo em conta que a crescente internacionalização das nossas economias implica um desafio cada vez mais importante para as autoridades de concorrência, o Comissário Monti, para além de propor a criação de um enquadramento multilateral da legislação no domínio da concorrência a nível da OMC, propôs ainda a criação de um "Fórum Internacional da Concorrência". Este fórum servirá de base para as autoridades nacionais de concorrência partilharem e discutirem experiências e procurarem alcançar consensos quanto aos problemas centrais do direito comunitário da concorrência.

3. Observações na generalidade

3.1. O Comité sublinhou em diversos pareceres o esforço legislativo da Comissão nesta fase de transformação e descentralização da política de concorrência; apresenta-se uma síntese do conteúdo dos mesmos no ponto 4 das Observações na especialidade.

3.2. O Comité constata com satisfação que hoje é possível efectuar esta reforma e conferir à DG Concorrência a sua verdadeira função de orientação e de intervenção apenas nos casos mais importantes; tal fica a dever-se a um longo combate, hoje em grande parte vencido, para introduzir a cultura da concorrência nos nossos países.

3.3. A criação de autoridades de controlo deste tipo em todos os países constitui o sinal institucional mais relevante. Estas autoridades permitem actualmente uma sistematização mais racional das competências e dão à Comissão a oportunidade de agir num espaço que lhe é mais apropriado.

3.4. A descentralização de competências para as autoridades nacionais, proposta pela Comissão, suscita todavia algumas preocupações.

3.4.1. A primeira respeita, antes de mais, à uniformidade da aplicação da política de concorrência, que é confiada a organismos diferentes quanto às suas competências, função institucional e critérios de composição, e que podem, por essa razão, originar decisões e acções divergentes.

3.4.1.1. As actividades das novas autoridades da concorrência recentemente instituídas nos países candidatos suscitam grande preocupação, na medida em que estes países ainda não possuem a experiência necessária e porque a reforma que a Comissão operou na política da concorrência lhes atribui responsabilidades acrescidas. Assim, seria útil que a DG Concorrência indicasse alguns critérios com vista a garantir uniformidade e eficácia a estes novos organismos.

3.4.2. Em segundo lugar, as empresas, presentes em muitos países, poderiam legitimamente subtrair-se à autoridades mais rigorosas de certos países e escolher os países mais favoráveis.

3.4.3. Por último, não se sabe ao certo se todas as autoridades nacionais dispõem dos recursos necessários para o exercício das suas funções, nomeadamente nos países pequenos.

3.5. A Comissão parece consciente destas dificuldades, razão pela qual privilegia para efeitos desta reforma a forma jurídica do regulamento, propõe às autoridades nacionais uma rede de informações e um instrumento de cooperação para as autoridades nacionais, e projecta cursos de formação comuns para os seus membros e para os magistrados interessados.

3.6. Apesar de aprovar e encorajar estas medidas, o Comité continua a ser de opinião que é necessário acompanhar com atenção o funcionamento desta nova configuração de competências.

3.7. O processo Honeywell-GE afigura-se bastante significativo, pois dele decorrem, pelo menos, três consequências essenciais para o futuro.

3.7.1. A primeira é a de que a importância do mercado europeu torna impossível, mesmo para gigantes económicos como as duas empresas supracitadas, respeitar as regras europeias da concorrência. A Comissão deveria retirar as devidas ilações e alargar as suas análises a outras multinacionais presentes em novos sectores.

3.7.2. A segunda consequência prende-se com a ideia de uma política de concorrência ligada à vida económica real e não ao puro formalismo jurídico e que, como diz o Comissário na introdução, "a aplicação da concorrência não é um exercício estático", antes implicando a tomada de decisões que tenham em conta a importância económica dos problemas e dos objectivos gerais da política económica da EU.

3.7.3. Outro problema que se coloca é o da necessidade de uma internacionalização dos princípios desta política. O Comité considera muito oportuna a proposta da Comissão de criar um quadro de acção neste domínio no âmbito da OMC, e faz notar que tem vindo a chamar a atenção para este problema nos seus pareceres dos últimos 4 ou 5 anos. O fórum proposto pela Comissão poderá, contudo, ser considerado apenas um primeiro passo nesta direcção. Para todos os efeitos, a actividade de cooperação bilateral com os principais países industrializados prosseguirá.

3.8. O Comité também acolhe positivamente a tentativa da Comissão de associar cada vez mais os consumidores e as demais categorias interessadas à política de concorrência, quer para lhes mostrar as vantagens que dela derivam, quer para os estimular a apresentar denúncias ou a manifestar a sua aprovação, como já sucedeu em alguns casos.

3.9. Conviria, contudo, sublinhar que o Comité, pela multiplicidade de interesses que representa, poderia desempenhar um papel muito mais importante no estabelecimento de uma ligação mais estreita com a opinião pública em geral e com os consumidores em especial.

3.10. Ainda neste âmbito, a política de comunicação da DG Concorrência deverá ser melhorada; se é certo que o relatório oficial tem de observar prazos rigorosos, poder-se-ia acelerar a publicação da introdução do Comissário e de um breve resumo da acção legislativa e "judiciária" da DG Concorrência.

3.11. A difusão de informação em linha sobre os auxílios estatais deveria ser alargada a outros temas e articulada periodicamente com a difusão de publicações.

3.12. Quanto aos auxílios estatais, e a todos os auxílios públicos, o Comité reafirma a sua posição favorável ao controlo dos mesmos de modo a que se não criem distorções na concorrência entre as empresas.

3.12.1. Todavia, atendendo à recessão conjuntural que já se fazia sentir na Europa e nos EUA, e que se acentuará após os actos terroristas de Setembro de 2001, em especial devido à incerteza dos mercados e à redução da procura dela decorrente, a intervenção dos poderes públicos poderá vir a ser necessária, ainda que esta intervenção deva ser cuidadosamente canalizada para o investimento produzido no quadro dos objectivos definidos pela EU em Lisboa.

3.12.2. Por outro lado, o processo de alargamento poderá ter como consequência a redução dos auxílios comunitários às zonas mais desfavorecidas da actual EU e implicar ulteriores intervenções de reequilíbrio territorial, pelo menos numa fase de transição.

3.13. Quanto aos processos de liberalização e, de um modo geral, às relações entre os sectores público e privado da economia, parece cada vez mais necessário, como já referimos no parecer sobre o XXVIII Relatório sobre a Política de Concorrência(2), que a Comissão proceda a uma análise periódica das consequências económicas, sociais e de segurança dos cidadãos dos processos de liberalização ocorridos nos últimos anos.

3.14. Esta análise é hoje mais do que nunca necessária, porquanto nos encontramos em pleno debate sobre a futura Constituição europeia e, no entender do Comité, é preciso alargar esse debate para além dos aspectos institucionais de modo a abordar também a "Constituição material" e definir as estruturas sociais em que assentará esta nova situação institucional.

3.15. O alargamento representa um grande desafio no tocante à criação de uma cultura da concorrência e à modernização dos países candidatos. Este processo anuncia-se, contudo, muito mais árduo e com prazos mais curtos do que o que foi levado a cabo com os 15 Estados-Membros. O Comité compreende as razões desta aceleração, expostas no prefácio do Comissário, mas não pode subestimar os profundos traumas sociais que a mesma pode ocasionar tanto nos países candidatos, como nos actuais Estados-Membros, se essas mudanças ocorrerem demasiado bruscamente e sem as necessárias medidas sociais complementares.

3.15.1. O Comité considera que se os aspectos sociais forem descurados a desejada integração destes países na Comunidade poderá conduzir a uma forte decepção e a fenómenos de rejeição; por isso, é necessário acompanhar este processo com medidas económicas e de política social sólidas e com objectivos precisos, bem como de uma melhoria das condições para o desenvolvimento da capacidade empresarial, em especial para as PME. Para tanto, o Comité considera que são necessários muitos mais recursos do que os que actualmente estão a ser disponibilizados pela UE.

3.16. Deverão ser combatidos alguns conhecidos cartéis internacionais que condicionam a economia mundial, como os dos hidrocarbonetos e do gás metano. A política de cartel da OPEP e das companhias petrolíferas é claramente contrária à política da concorrência e deve, portanto, ser combatida com instrumentos e vontade política adequados. Numa economia global, as acções económicas geridas pelos Estados devem inscrever-se num quadro de correcção económica e respeitar as políticas de concorrência.

3.17. A manutenção de domínios profissionais protegidos por via contratual, administrativa ou legislativa em alguns países, é totalmente contrária aos princípios da política de concorrência europeia. Numa época em que se liberalizam os monopólios dos serviços públicos e se promove o aumento da competitividade, estes cartéis profissionais herdados do passado deverão adaptar-se à nova realidade. A Comissão deverá assumir esta missão, não apenas verbalmente, mas através de medidas concretas, mais não seja do que para encorajar as autoridades nacionais a agirem em conformidade.

4. Observações na especialidade

4.1. Afigura-se oportuno incluir uma síntese dos pareceres elaborados pelo Comité sobre as últimas medidas legislativas mais significativas da Comissão no domínio da política da concorrência, de modo a fornecer aos nossos interlocutores o quadro completo das posições manifestadas pelo Comité.

4.2. O primeiro parecer refere-se ao regulamento de reforma dos artigos 81.o e 82.o, e conclui:

"O Comité apoia com convicção a reforma do sistema de execução das regras de concorrência e aprova este primeiro instrumento legislativo que lhe confere estrutura e estabelece mecanismos essenciais, tendo apreciado a sua clara e corajosa linguagem normativa. Devido à complexidade da questão, e ainda para corresponder à louvável iniciativa da Comissão, o Comité não esconde que teria preferido dispor de mais pormenorização e informação, mediante actos formais de acompanhamento da proposta, como manifestou no seu parecer de Dezembro de 1999. O Comité seguirá com grande interesse os futuros trabalhos da Comissão, em especial no que respeita às importantes disposições complementares anunciadas, comprometendo-se desde já para com a Comissão a não faltar com a sua costumada colaboração construtiva."

4.3. O segundo parecer refere-se ao "Regulamento da Comissão relativo à aplicação do n.o 3 do artigo 81.o do Tratado CE a certas categorias de acordos verticais e práticas concertadas".

4.3.1. O Comité considera que a reforma proposta deverá ser, em princípio, acolhida positivamente, na medida em que leva em consideração de modo significativo as observações e as propostas formuladas nos seus pareceres anteriores.

4.3.2. No atinente ao âmbito de aplicação das isenções por categoria, o Comité nota que, quando o limiar de volume de negócios é excedido por um número limitado de empresas, é possível uma avaliação positiva das notificações individuais. Por outro lado, sugere que a Comissão especifique nas Orientações a interpretação que pretende dar à noção de "concorrentes potenciais" e chama a atenção para a necessidade de uma interpretação realista para evitar que muitos acordos de fornecimento industrial não sejam abrangidos pelo âmbito de aplicação da isenção por categoria.

4.3.3. Quanto às quotas de mercado, a identificação do "mercado relevante" deveria ser clarificada nas Orientações através de uma série de exemplos pertinentes, que ajudassem as empresas a definir a sua quota de mercado a nível regional, nacional e europeu. O Comité solicita ainda à Comissão que insira cláusulas que limitem os poderes dos concedentes em relação às PME da distribuição ou que, pelo menos, proporcionem a estas últimas meios eficazes de protecção.

4.4. O terceiro parecer refere-se às "Regras de concorrência referentes aos acordos de cooperação horizontal (...)".

4.4.1. O Comité exprime satisfação pelo considerável trabalho produzido pela Comissão e, por isso, apoia em linhas gerais, a proposta de reforma dos acordos de cooperação horizontal.

4.4.2. Contudo, o Comité está preocupado com a natureza parcial da reforma e, sobretudo, com o risco de avaliações e tratamento diversos por parte dos Estados-Membros devido a entendimentos e aplicações não uniformes das regras. O Comité preferiria que os novos regulamentos de isenção por categoria fossem ser concebidos na perspectiva de uma aplicação descentralizada e que fosse criada uma isenção por categoria única e global para os acordos horizontais.

4.4.3. O Comité gostaria também de ver prevista a notificação retroactiva de acordos horizontais, como acontece para os acordos verticais, e de que a Comissão adoptasse medidas para resolver este problema.

4.4.4. Para tanto, o Comité recomenda uma quota de mercado:

- de 30 % para os acordos de investigação e desenvolvimento;

- de 25 % para os acordos de especialização;

- de 20 % para os acordos de compras em conjunto das PME;

- que se prolongue o período de transição previsto para adaptação das disposições em vigor às novas cláusulas de um ano para, no mínimo, dois anos, ou seja, até 31 de Dezembro de 2002. Até essa data, deveriam continuar a vigorar, imutáveis, os acordos celebrados.

4.5. O quarto parecer incide sobre a regulamentação "de minimis", em especial para as PME, e conclui da forma seguinte:

"A presente comunicação(3) insere-se no processo de modernização das regras de concorrência. O Comité frisa a importância dos progressos registados em relação à precedente comunicação, como sejam a criação de 'categorias', o aumento dos limiares, o estabelecimento de um novo limiar e a maior segurança.

O Comité solicita uma reflexão mais aturada sobre a definição de 'mercado relevante', uma maior simplificação das categorias de acordos que provocam restrições graves na política de concorrência e uma maior homogeneidade nas margens de incremento consentidas, no caso da superação das quotas de mercado previstas."

Bruxelas, 28 de Novembro de 2001.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) SEC(2001) 694 final - Introdução.

(2) JO C 51 de 23.2.2000, p. 1.

(3) Comunicação da Comissão relativa à revisão da comunicação de 1997 relativa aos acordos de pequena importância que não são abrangidos pelo n.o 1 do artigo 81.o do Tratado CE - (SEC(2001) 747 final).