Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Proposta de regulamento do Conselho que cria um quadro geral para as actividades comunitárias destinadas a facilitar o progresso do espaço judiciário europeu em matéria civil"

(2002/C 36/16)

Em 13 de Junho de 2001, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

A Secção de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania, incumbida de preparar os correspondentes trabalhos, emitiu o seu parecer em 3 de Outubro de 2001 (relator: M. Ataíde Ferreira).

Na 385.a reunião plenária de 17 e 18 de Outubro de 2001 (sessão de 17 de Outobro), o Comité Económico e Social adoptou com 92 votos a favor, 1 voto contra e 4 abstenções, o seguinte parecer.

1. O enquadramento da proposta de regulamento destinado a facilitar o progresso do espaço judiciário europeu em matéria civil

1.1. Base Jurídica

1.1.1. O Tratado de Maastricht atribuiu à União, como objectivo essencial, a manutenção e o desenvolvimento de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça e o Tratado de Amsterdão consagrou como tarefa do Conselho, tendo em vista aquele objectivo, a adopção de medidas no domínio da cooperação judiciária em matéria civil, nos termos previstos nos artigos 65.o e 67.o (artigo 61.o do Tratado consolidado).

1.1.2. A interpretação do âmbito e do alcance deste objectivo e das medidas da sua concretização foi sucessivamente fixada por documentos e declarações do Conselho e da Comissão, de que se destacam o Plano de Acção sobre a melhor forma de aplicar as disposições do Tratado de Amesterdão nesta matéria, de Dezembro de 1998 (Plano de Acção de Viena), as conclusões do Conselho Europeu de Tampere de Outubro de 1999 e nos sucessivos Painéis de avaliação dos progressos realizados na implementação de um espaço de liberdade, segurança e justiça, o último dos quais data de Maio de 2001 (COM(2001) 278 final).

1.1.3. Como correctamente refere a Comissão na exposição de motivos que precede a Proposta de Regulamento em apreço, os objectivos fundamentais destas medidas são "criar um espaço judiciário europeu em matéria civil que veicule aos cidadãos um sentido comum de justiça em toda a União e onde se considere que a justiça facilita o dia a dia das pessoas" e, igualmente "garantir segurança jurídica aos particulares e às empresas", e "melhorar a compatibilidade e aumentar a convergência dos sistemas jurídicos".

1.2. Os objectivos do regulamento

1.2.1. De acordo com a proposta de pegulamento em apreço, que visa a criação da base legal para o financiamento de actividades no domínio da cooperação judiciária em matéria civil, para o período de 2002 a 2006, os objectivos propostos são:

a) a promoção da cooperação judiciária;

b) o reforço do conhecimento mútuo dos sistemas jurídicos e judiciários dos Estados-Membros;

c) a implementação e o acompanhamento rigorosos dos instrumentos comunitários nesta área;

d) a melhoria do acesso e da informação do público sobre a evolução do processo de criação de um espaço de liberdade e segurança, em particular no que se refere ao acesso à justiça, à cooperação judiciária e aos sistemas jurídicos dos Estados-Membros.

1.2.2. Consideram-se como actividades financiáveis, no âmbito do Regulamento,

a) acções da Comissão com vista designadamente à implementação e ao acompanhamento dos instrumentos comunitários no domínio da cooperação judiciária em matéria civil, através de manuais, bases de dados, publicações e estudos;

b) o subsídio aos custos de funcionamento de organizações não governamentais sem fins lucrativos;

c) o subsídio para co-financiamento de projectos específicos com outras fontes do sector público e ou privado.

1.3. O quadro legal que justifica o regulamento

1.3.1. Com a base jurídica antes enunciada a proposta de regulamento em apreço pretende criar as condições para a efectiva concretização de uma série de medidas que, no âmbito das novas atribuições e competências que a União Europeia assumiu, a partir do Tratado de Amesterdão, no âmbito da cooperação judiciária em matéria civil quer por iniciativa da Comissão, quer por iniciativa do Conselho, foram recentemente adoptadas, ou estão em vias de sê-lo.

1.3.2. De entre os instrumentos legislativos já adoptados em matérias de direito e de processo civil, sempre com o apoio expresso do CES, destacam-se:

a) O Regulamento (CE) n.o 1346/2000, de 29 de Maio, relativo ao processo de insolvência(1);

b) O Regulamento (CE) n.o 1347/2000, da mesma data, relativo à competência, ao reconhecimento e à execução de decisões em matéria matrimonial e de regulação do poder paternal em relação a filhos comuns do casal(2);

c) O Regulamento (CE) n.o 1348/2000, da mesma data, relativo à citação e à notificação dos actos judiciais e extrajudiciais em matéria civil e comercial(3);

d) O Regulamento (CE) n.o 44/2001, de 22 de Dezembro de 2000, relativo à competência judiciária, ao reconhecimento e à execução em matéria civil e comercial(4);

e) Regulamento (CE) n.o 1206/2001 do Conselho, de 28 de Maio de 2001, relativo à cooperação entre os tribunais dos Estados-Membros no domínio da obtenção de provas em matéria civil ou comercial(5);

f) Decisão do Conselho 2001/470/CE, de 28 de Maio de 2001, que cria uma rede judiciária europeia em matéria civil e comercial(6).

1.3.3. Em vias de adopção contam-se:

a) Proposta de regulamento relativo à execução mútua de decisões respeitantes ao direito de visita dos filhos(7);

b) Projecto de programa de medidas destinadas a aplicar o princípio do reconhecimento mútuo das decisões em matéria civil e comercial(8).

1.3.4. Mas várias outras áreas do direito civil e processo civil se abrem à necessária uniformização, na perspectiva de uma cada vez maior cooperação em matéria judiciária, de que se destacam as enunciadas na já citada comunicação da Comissão ao Conselho de 23 de Maio de 2001 (COM(2001) 278 final), e, embora sem aí estar mencionada, a menor delas não será, decerto, a que respeita às regras de processo relativas às situações de sobreendividamento e de insolvência das pessoas físicas e das famílias, assunto de que o Comité se vem ocupando há já algum tempo(9) e relativamente ao qual o Conselho de Consumidores do Luxemburgo de 13 de Abril de 2000 fez questão de sublinhar a importância de uma abordagem comunitária.

1.3.5. Deve ainda referir-se como extremamente importante a comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre o "Direito Europeu dos Contratos(10)".

1.3.6. A importância da criação do espaço judiciário europeu, na sua componente civil e comercial, assume especial relevo, particularmente depois dos trágicos acontecimentos ocorridos nos EUA, com vista à prevenção do terrorismo e da criminalidade.

2. Observações na generalidade

2.1. Do que se deixou referido, bem se compreende a necessidade de criar as bases para, de uma forma programada e planeada, se garantir os meios indispensáveis para o desenvolvimento das actividades que permitam concretizar, de forma duradoura e estável, as iniciativas legislativas neste domínio, em termos da sua efectiva implantação, implementação e conhecimento por todos os interessados.

2.2. É neste quadro que o CES se congratula com a iniciativa do presente Regulamento, que pretende responder a estas necessidades em bases sólidas, estruturadas e de forma programada e duradoura, ao contrário do que vinha sucedendo com iniciativas pontuais e desgarradas, como as desenvolvidas no âmbito do programa Grotius, Grotius-Civil ou Schuman.

2.3. É, além do mais, opinião do CES que, como afirma a Comissão correctamente, os objectivos do Regulamento não podem ser alcançados pelos Estados-Membros e podem ser melhor realizados ao nível da União Europeia, assim se respeitando os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade.

2.4. A referida Comunicação de Maio do ano em curso é a nosso ver passível ainda de um reparo por não insistir mais fortemente na vertente da harmonização dos institutos jurídicos relevantes para o mercado interno e livre circulação de pessoas. A título de exemplo anota-se a necessidade de se avançar na melhor adequação das Convenções de Genebra de 1930/31 (letras, livranças e cheque...) ao espaço comunitário, cujo âmbito será necessariamente alargado.

3. Observações na especialidade

3.1. Condições para o apoio às ONG's (artigo 5.o)

3.1.1. O n.o 2 deste preceito suscita particulares dificuldades na medida em que a exigência de pelo menos dois terços dos Estados-Membros representa um número excessivo - no universo dos Estados-Membros; mesmo que o texto seja corrigido, passando a referir-se "Estados-Membros participantes", ainda assim dois terços (8 Estados) afigura-se um número exagerado; a proposta do CES vai para "metade dos Estados-Membros participantes".

3.1.2. Também o n.o 3 é susceptível de restringir em demasia o âmbito de aplicação do preceito com consequências indesejáveis e decerto não queridas pela Comissão, ao nível da transparência de procedimentos e das entidades desejavelmente envolvidas; sugere-se, assim uma redacção alternativa do seguinte teor:

"que tenham como objectivo fomentar o desenvolvimento de um espaço de justiça em matéria civil".

3.2. Apresentação de projectos específicos (artigo 6.o, n.o 3)

Nos termos da proposta de regulamento

"Podem ser apresentados projectos por instituições e organizações públicas ou privadas, incluindo organizações profissionais, institutos de investigação e institutos de formação/aperfeiçoamento nos domínios jurídico e judiciário para os profissionais da justiça".

Aparentemente as universidades estariam excluídas desta enumeração e apenas os profissionais de justiça poderiam beneficiar das acções de formação. A redacção deste preceito está, aliás, em contradição com a definição do público alvo constante do ponto 9.1.4 da Ficha Técnica.

Sugere-se que o texto do artigo 6.o, n.o 3 reproduza a definição de público alvo do ponto 9.1.4 da Ficha Técnica.

Deve ainda ficar claro que as organizações da economia social devem poder participar no programa.

3.3. Número mínimo de Países participantes (art. 6.o, n.o 4)

A exigência de pelo menos 3 países participantes é susceptível de criar restrições indesejáveis na apresentação de projectos, pelo que se sugere antes que o número seja de 2 e que o nível do financiamento varie em função do número de Estados participantes no projecto apresentado.

3.4. Nível de participação financeira do orçamento comunitário (art. 7.o, n.o 3)

Ao contrário do programa Grotius que estabelecia um limite de 80 % para as comparticipações, a proposta de regulamento fixa, em princípio, tal limite em 50 % e não estabelece os critérios para os casos em que se justificará a excepção. O CES entende que este limite é demasiado restritivo e que a transparência de procedimentos exige que, a manter-se, devam ser definidos os critérios em que tal montante possa ser excedido, para não ser arbitrária a respectiva decisão.

3.5. Critérios de avaliação e selecção (art. 8.o, n.o 3)

Para além dos critérios enumerados no artigo 8.o, n.o 3 o CES julga que deveria ser incluída uma alínea que referisse como critério também a correspondência dos projectos às prioridades definidas de acordo com o n.o 1 do artigo 8.o

3.6. Relatórios de execução e avaliação (artigo 14.o)

À semelhança do que ocorre em várias situações similares o CES sugere que se preveja o envio dos relatórios de execução e de avaliação ao CES para seu conhecimento.

3.7. Apreciação das dotações orçamentais

3.7.1. Em face do âmbito e do alcance das iniciativas previstas, o CES teme que o montante global de 15 milhões EUR seja manifestamente insuficiente.

3.7.2. O CES questiona a distribuição dos montantes pelas actividades previstas e, em particular, o facto de dois terços do montante total (10 milhões EUR) estar afecto a actividades próprias da Comissão (actividades 1 e 3 do mapa das dotações, no ponto 7.2 da Ficha Técnica).

3.7.3. Não existindo garantias de que certas dotações, especialmente as que se destinam a acções próprias da Comissão, se não esgotem no decurso do período considerado, o CES teme que outras dotações venham a ser afectadas.

3.7.4. O CES propõe, assim, que seja definida no regulamento uma percentagem, mínima, de 40 % dos montantes orçados a alocar às outras acções não promovidas pela Comissão directamente.

4. Conclusões

4.1. A criação do espaço judiciário civil e comercial tem que constituir uma grande ambição dos Orgãos da União, tendo designadamente em conta os recentes eventos trágicos que demonstram a necessidade de um espaço judiciário europeu único na prevenção do terrorismo e da criminalidade.

4.2. O CES dá parecer favorável à aprovação da "Proposta de regulamento do Conselho que cria um quadro geral para as actividades comunitárias destinadas a facilitar o progresso do espaço judiciário europeu em matéria civil" com as ressalvas que antecedem e são:

a) Necessidade do montante a alocar ao programa ser aumentado para se poder ter efectivamente em consideração a criação do espaço judiciário europeu, pois para além dos temas referidos na comunicação cabe ponderar outras matérias com igual senão maior urgência (supra 1.3.4 e 2.4);

b) Serem revistas as condições de admissibilidade das entidades que devem participar no programa e seu financiamento, designadamente pelo que respeita:

- à participação mínima de países participantes (supra 3.3);

- ao nível da participação financeira (supra 3.4);

- à redução do número mínimo de Estados participantes (supra 3.1.1);

- à percentagem mínima a atribuir às acções promovidas por entidades outras que a Comissão (supra 3.7.4).

Bruxelas, 17 de Outubro de 2001.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) JO L 160 de 30.6.2000; o CES adoptou, em 26.1.2000, parecer sobre este regulamento, da autoria de Ravoet (CES 79/2000).

(2) Idem; o CES adoptou, em 20.10.1999, parecer sobre este regulamento, da autoria de Braghin (CES 940/99).

(3) Idem; o CES adoptou, em 21.10.1999, parecer sobre este regulamento, da autoria de Hernandez-Bataller (CES 947/99).

(4) JO L 12 de 16.1.2001; o CES adoptou, em 1.3.2000, parecer sobre este regulamento, da autoria de Malosse (CES 233/2000).

(5) JO L 174 de 27.6.2001; o CES adoptou, parecer em 28.2.2001, sendo relator Hernández Bataller (CES 228/2001).

(6) JO L 174 de 27.6.2001; o CES adoptou, parecer em 28.2.2001, sendo relator Retureau (CES 227/2001).

(7) JO C 234 de 15.8.2000; o CES adoptou, parecer em 19.10.2000, sendo o seu relator Retureau (CES 1190/2000).

(8) JO C 12 de 15.1.2001.

(9) Cf. o Relatório de Informação CES 212/2000 fin de que foi relator Manuel Ataíde Ferreira.

(10) COM(2001) 398 final, de 11.7.2001.