PT FR Jornal Oficial da União Europeia C 306/56

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Proposta de directiva (Euratom) do Conselho que cria um quadro comunitário para a segurança nuclear

COM(2008) 790 final — 2008/0231 (CNS)

2009/C 306/13

Em 30 de Janeiro de 2003, a Comissão Europeia decidiu, nos termos do artigos 31.o do Tratado Euratom, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre as

«Proposta de Directiva (Euratom) do Conselho relativa à gestão do combustível nuclear irradiado e dos resíduos radioactivos Proposta de Directiva (Euratom) do Conselho que define as obrigações de base e os princípios gerais no domínio da segurança das instalações nucleares»

(COM(2003) 32 final — 2003/0021 (CNS) — 2003/0022 (CNS)).

O Comité emitiu parecer sobre estas propostas em 26 de Março de 2003.

Em 4 de Junho de 2009 a Comissão Europeia decidiu consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a versão alterada de uma destas directivas:

«Proposta de directiva (Euratom) do Conselho que cria um quadro comunitário para a segurança nuclear»

para receber as suas observações sob a forma de parecer complementar do parecer de 26 de Março de 2003.

A Secção Especializada de Transportes, Energia, Infra-estruturas e Sociedade da Informação, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 20 de Maio de 2009, sendo relator Gérard DANTIN.

Na 454.a reunião plenária de 10 e 11 de Junho de 2009 (sessão de 10 de Junho), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 100 votos a favor, com 3 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1 A energia nuclear é actualmente objecto de renovado interesse por razões económicas, de diversificação das fontes de abastecimento e de redução das emissões de gases com efeito de estufa.

1.2 Um nível elevado de segurança acompanhado de transparência exemplar são as condições para que o nuclear exista e se desenvolva.

1.3 Neste contexto, o Comité congratula-se com a directiva, que, em sua opinião, se reveste de importante interesse técnico e estratégico para a segurança das populações, dos trabalhadores do sector nuclear e do ambiente e, ao mesmo tempo, deixa ao critério dos Estados-Membros a decisão de recorrerem ou não a este tipo de energia.

1.4 O CESE está atento ao facto de que o nuclear se desenvolverá também fora das fronteiras da União Europeia, por vezes, em países que não têm uma cultura tecnológica e de gestão dos riscos tão avançada como os Estados-Membros. Perante esta situação, o Comité considera que a UE deve desempenhar um papel motor e ter capacidade propositiva em matéria de segurança nuclear, para lá do seu território, à semelhança do que faz com o «pacote climático».

1.5 A segurança nuclear deve ser um «bem público mundial» devido ao facto de um acidente nuclear poder ter consequências para as populações e para o ambiente muito para além do Estado em que ocorra. Para o efeito, ao tornar obrigatório no seu território o respeito pelos princípios fundamentais de segurança que os Estados aprovaram no âmbito da AIEA, que é o objectivo da directiva em apreço, a União passa a estar em situação de exportar o «seu modelo de segurança» além fronteiras.

1.6 O Comité considera que a abordagem que consiste em obrigar os Estados-Membros a instituírem autoridades nacionais responsáveis pela segurança perfeitamente independentes, a conferirem a responsabilidade pela segurança apenas aos titulares das licenças de exploração e a assegurarem a transparência da informação sobre estas questões é a melhor, preconizando, por conseguinte, que este aspecto da directiva seja mantido e que a abordagem tenha sempre um nível elevado de responsabilidade.

1.7 O CESE atribui grande importância à aquisição, manutenção e desenvolvimento das competências nos Estados-Membros e em especial naqueles que pouca ou nenhuma experiência têm em matéria de energia nuclear. Estes Estados-Membros devem procurar resolver este problema o mais rapidamente possível, desenvolvendo, por exemplo, as fileiras de formação necessárias. Além disso, o CESE sugere que seja prevista uma certificação europeia das competências em matéria de exploração nuclear e que as formações incidam tanto na gestão técnica como sanitária das consequências de acidentes nucleares.

1.8 O Comité frisa que a segurança é também uma questão de cultura industrial e de comportamentos, que não se pode restringir à elaboração de normas e de condicionalismos operacionais.

2. Introdução

2.1 Na sequência da crise de 1973, a indústria nuclear registou um grande desenvolvimento na União Europeia e rapidamente se fez sentir a necessidade de harmonizar as práticas em matéria de segurança.

2.2 A resolução do Conselho de 22 de Julho de 1975 relativa aos problemas tecnológicos de segurança nuclear (1) reconheceu à Comissão um papel de catalisador das iniciativas tomadas nesta matéria no plano internacional.

2.3 Em 1992, o Conselho adoptou uma segunda resolução (2), na qual convidava os Estados-Membros a prosseguirem e intensificarem os seus esforços no sentido da harmonização dos problemas de segurança. No acórdão C-29/99 de 10 de Dezembro de 2002, o Tribunal de Justiça Europeu confirmou a competência da Comunidade em legislar no domínio da segurança nuclear.

2.4 Em 30 de Janeiro de 2003, a Comissão propôs, nos termos do artigo 31.o do Tratado Euratom, uma directiva em matéria de segurança das instalações nucleares (3), sobre a qual o Comité emitiu parecer (4).

2.5 O Conselho não pôde adoptar esta directiva por falta de maioria, mas a concertação prosseguiu com a criação, em 2004, do grupo de segurança nuclear.

2.6 A Comissão tenciona, pois, relançar e aprofundar a criação de um quadro comunitário sobre a segurança nuclear.

3. Objectivos, abordagem e conteúdo essencial do novo projecto de directiva

3.1 O objectivo geral da proposta consiste em alcançar, manter e aperfeiçoar continuamente a segurança nuclear na Comunidade e reforçar o papel dos organismos reguladores. O seu âmbito de aplicação abrange o projecto, a escolha do local, a construção, a manutenção, a exploração e o desmantelamento das instalações nucleares, cuja segurança deve ser tomada em conta por força do quadro legislativo e regulamentar do Estado-Membro em causa. O direito de cada Estado-Membro recorrer ou não à energia nuclear é reconhecido e integralmente respeitado.

3.2 A abordagem da directiva em apreço consiste em regulamentar a nível comunitário um conjunto de princípios no domínio da segurança incluídos na Convenção da AIEA, à qual todos os Estados-Membros aderiram, e completados com requisitos adicionais de segurança para os novos reactores nucleares.

3.3 Trata-se, pois, de tornar vinculativos princípios de segurança internacionalmente reconhecidos (AIEA, CSN, WENRA, etc.), que são actualmente de aplicação facultativa.

4. Considerações na generalidade

4.1 A energia proveniente da cisão nuclear representa actualmente na União Europeia cerca de 14,6 % da energia primária consumida e de 31 % da produção de electricidade. Constitui para os Estados-Membros, que a ela recorrem (15 (5) em 27), a fonte de energia com preço mais estável e uma das que menos emissões de CO2 produzem. Mas a sua utilização suscita polémica tanto em alguns países que a utilizam como, mais ainda, nos Estados-Membros que a não incluíram no pacote energético com receio, em particular, de contaminações radioactivas resultantes de eventuais avarias e da gestão dos resíduos nucleares.

4.2 De acordo com as perspectivas referidas no parecer do Comité sobre “Os desafios colocados pela energia nuclear na produção de electricidade” (6), a energia nuclear é actualmente objecto de renovado interesse em virtude do seu interesse económico e da sua incidência na redução das emissões de gases com efeito de estufa (políticas de protecção do clima). Alguns dos Estados-Membros da UE, que haviam decidido renunciar à energia nuclear, estão actualmente a pôr em causa as suas próprias decisões.

4.3 Para que este relançamento do nuclear seja aceite pelos cidadãos, é necessário garantir o nível de segurança mais elevado possível.

4.4 Este relançamento «planetário» coloca de um modo novo as questões de segurança nuclear, em particular, no tocante à sua organização e controlo. A segurança nuclear deve ser «um bem público mundial». Assim sendo, a resposta tem por obrigação ser «globalizada», pois o risco nuclear não está confinado às fronteiras dos países que utilizam esta tecnologia.

4.5 Na senda deste objectivo, a União Europeia pode desempenhar um papel determinante atendendo à nuclearização do seu território e às suas competências industriais. A União Europeia pode dar o exemplo, como já o faz com o clima, encetando um processo de unificação interna das suas próprias normas e organizações encarregadas da segurança, identificando e superando os obstáculos que impedem que esse objectivo seja atingido.

4.6 Neste contexto, a directiva apresentada pela Comissão chega no momento oportuno. O Comité Económico e Social Europeu saúda-a, considerando que ela se reveste de importante interesse técnico e estratégico para a segurança das populações, dos trabalhadores do sector nuclear e do ambiente nos Estados-Membros que optaram pela energia nuclear, tal como nos que a recusaram.

4.6.1 O Comité aprova a nova abordagem da Comissão, que, para obter um consenso mais amplo, consiste em responsabilizar totalmente os Estados-Membros e o respectivo organismo regulador nacional. Existem, com efeito, tradições, organizações e práticas diferentes entre os Estados-Membros, pelo que a abordagem que consiste essencialmente em fazê-los respeitar normas comuns elaboradas na AIEA, criar organismos reguladores verdadeiramente independentes e responsabilizar totalmente os titulares de licenças sem possibilidade de delegarem essa responsabilidade é decerto a que é mais susceptível de ser aceite por todas as partes e a que melhor garante a segurança das instalações.

4.6.2 O Comité considera também que esta directiva representa uma etapa no processo para melhorar a segurança. Deverá ser mantida uma reflexão sustentada e permanente a fim de apreender e ter em conta as inflexões, os aditamentos ou as modificações que se justificaria fazer atendendo a eventuais evoluções dos contextos, das técnicas e das concepções organizacionais.

4.6.3 O Comité congratula-se por o documento em apreço, tanto nas suas «Principais decisões» como no artigo 5.o, consagrar especial atenção à transparência e à fiabilidade da informação fornecida às populações no âmbito do processo decisório. Neste sentido, a Convenção d'Aarhus (7) sobre o acesso à informação, a participação do público no processo de tomada de decisão e o acesso à justiça em matéria de ambiente pode constituir uma referência para os actores da sociedade civil.

4.6.4 Para além dos aspectos focados e do conteúdo do projecto de directiva, convirá ter em conta e interiorizar o facto de a segurança não se limitar a ser uma mera soma de normas técnicas e industriais. Decorre também de uma cultura, de um conjunto de práticas que colocam a segurança no centro das preocupações, e instiga, sem prejuízo dos procedimentos, a procurar permanentemente novos avanços em matéria de segurança e a identificar os factores internos e externos que a poderiam comprometer. Esta cultura não se constrói num dia e, para ser plenamente eficaz, deve implicar tanto os industriais, os operadores, os controladores como os responsáveis políticos.

4.7 O desenvolvimento da segurança pode confrontar-se com uma limitação das competências em matéria de tecnologias nucleares devido, sobretudo, a carências em termos de experiência e de conhecimentos, bem como a um ambiente científico e tecnológico pouco adaptado. Deverão, por conseguinte, ser envidados importantes esforços de formação (8). Poderiam ser realizadas transferências intra-europeias de conhecimentos teóricos e práticos e aplicadas medidas de apoio a fim de responder melhor, em particular, às exigências definidas nos artigos 4.o, 7.o e 9.o em matéria de formação e de recursos humanos. Convirá também procurar estabelecer uma certificação europeia das formações, qualificações e competências em matéria de exploração e segurança nuclear.

4.8 O Fórum Europeu da Energia Nuclear, instituído pela Comissão e apoiado pelo Conselho Europeu de Março de 2007, reúne altos representantes do poder público, deputados europeus, representantes do Comité Económico e Social Europeu, representantes dos produtores de electricidade, do sector nuclear, dos consumidores, do sector financeiro e da sociedade civil. É simultaneamente um lugar de experiência e de debate sobre as possibilidades e os riscos da energia nuclear. Em Janeiro de 2009, emitiu um conjunto de sugestões e observações (9) sobre o projecto de directiva, as quais, mercê tanto da sua qualidade como da sua importância do ponto de vista da aceitabilidade pelos cidadãos e seus representantes, deverão, na opinião do Comité, servir de fonte de inspiração.

5. Observações na especialidade

5.1 Âmbito de aplicação e conteúdo da directiva

O Comité apoia a referência aos princípios fundamentais de segurança (SF-1, 2006) da AIEA e as exigências da Convenção sobre segurança nuclear, mas faz questão de esclarecer quais as partes desses princípios fundamentais que correspondem precisamente ao assunto da directiva em apreço. Tal esclarecimento deveria constituir um anexo à directiva, que é apresentado no ponto 6 infra como anexo ao presente parecer. Deste modo se clarificará a proposta de directiva e será possível também simplificar alguns dos seus artigos.

5.2 Artigo 1.o

Em relação ao n.o 1, o Comité sugere uma formulação mais explícita: «A presente directiva visa instituir um quadro regulamentar europeu para a segurança nuclear, que defina os princípios de base a acatar pelas leis e pelos regulamentos dos Estados-Membros em matéria de segurança nuclear, a fim de manter e aperfeiçoar continuamente a segurança nuclear na Comunidade e reforçar o papel dos organismos nacionais reguladores».

5.3 Artigo 2.o

5.3.1 Definição (1) «Instalação nuclear»: o Comité sugere o aditamento de «resíduos radioactivos» após «combustível irradiado».

5.3.2 Definição (8) «Organismo regulador»: o Comité insta a Comissão a retomar estritamente a definição do Glossário de Segurança Nuclear editado em 2007: «entidade ou rede de entidades que o governo de um Estado investiu de poder jurídico para dirigir o processo de regulamentação, incluindo conceder licenças, e, consequentemente, regular a segurança nuclear, a segurança radiológica, a segurança dos resíduos radioactivos e a segurança do transporte».

5.3.3 Definição (10) «Novos reactores nucleares»: O Comité prefere a referência à construção das instalações posteriormente à aplicação da directiva. Os progressos que ocorram no início da construção podem ser tidos em conta pelo titular da licença. Em contrapartida, qualquer modificação após a construção será mais difícil de concretizar se a instalação não tiver sido concebida e construída para o efeito. Algumas situações particulares de centrais, cuja construção foi interrompida e deve ser retomada, levam o Comité a propor a seguinte redacção: «Novos reactores nucleares»: «os reactores nucleares, cuja construção é autorizada (ou cuja construção é retomada após uma pausa de, pelo menos, 5 anos) posteriormente à entrada em vigor da presente directiva».

5.4 Artigo 3.o

5.4.1 O Comité sugere que este artigo seja redigido esclarecendo, antes de mais, o quadro para a segurança, que é o aspecto geral, e, em seguida, a responsabilidade da sua aplicação. Sugere que seja incluída neste artigo a possibilidade de retirar as licenças em caso de infracção, pois este aspecto faz parte do quadro geral e reforça a autoridade do organismo regulador. Consequentemente, o artigo 8.o já não tem razão de ser. O Comité recorda que a Comissão tem o poder de verificar a qualidade da transposição da directiva e a possibilidade, se for necessário, de intentar um processo por infracção contra um Estado-Membro que não tenha respeitado os princípios da directiva.

5.4.2 O artigo 3.o teria, pois, a seguinte redacção: «1. Os Estados-Membros instituirão e manterão um quadro legislativo e regulamentar para a segurança das instalações nucleares. Esse quadro compreenderá normas de segurança nacionais, um sistema de licenciamento e controlo das instalações e de proibição da sua exploração sem licença, um sistema de supervisão regulamentar, incluindo o necessário dispositivo de execução, nomeadamente as medidas relativas à suspensão ou retirada das licenças. Importa reiterar que, em caso de infracções graves ou repetidas às regras de segurança na instalação nuclear, o organismo regulador terá o poder de retirar a licença de exploração.» «2. Os Estados-Membros devem providenciar para que a responsabilidade primordial pela segurança das instalações nucleares compita ao titular da licença, sob o controlo do organismo regulador e que essa responsabilidade se mantenha ao longo de todo o ciclo de vida da instalação nuclear até esta deixar de estar sujeita à regulamentação de segurança. Esta responsabilidade do titular da licença não pode ser delegada. As medidas respeitantes à gestão e ao controlo da segurança a aplicar numa instalação nuclear devem ser propostas pelo titular da licença e submetidas à aprovação do organismo regulador. São aplicadas pelo titular da licença sob o controlo do organismo regulador».

5.5 N.o 1 do artigo 4.o

5.5.1 O Comité propõe que, no interesse da independência do organismo regulador, à qual dá grande importância, este artigo seja redigido do seguinte modo: «Os Estados-Membros assegurarão que o organismo regulador, cujo objectivo é exclusivamente a segurança, seja efectivamente independente de todas as organizações cuja função consista em promover ou explorar instalações nucleares. Deve ser livre de qualquer influência que possa afectar as suas actividades de regulamentação». A menção dos organismos «que demonstram benefícios para a sociedade» é redundante em relação à ideia de promoção do nuclear e, a manter-se esta indicação, há que mencionar igualmente a independência em relação a organismos que militam contra o recurso ao nuclear.

5.6 N.o 3 do artigo 4.o

O Comité sugere que os n.os 3 e 4 do artigo 4.o da proposta sejam fundidos com a seguinte redacção: «O organismo regulador concederá licenças com base nos elementos fornecidos pelo requerente que comprovem que a escolha do local, o projecto, a construção, a colocação em serviço, a exploração, o prolongamento da duração de exploração, a qualidade do pessoal e o número de efectivos em funções até ao desmantelamento respeitam as exigências, condições e regras de segurança em vigor. Controla o cumprimento dos compromissos assumidos pelo titular da licença em matéria de segurança nuclear».

5.7 N.o 4 do artigo 4.o

Suprimido e retomado no novo n.o 3 do artigo 4.o.

5.8 N.o 6 do artigo 4.o

Acrescentar um n.o 6 para melhorar a cooperação entre organismos reguladores na União: «Os organismos reguladores dos Estados-Membros procederão ao intercâmbio das melhores práticas de regulamentação e desenvolverão um entendimento comum das exigências internacionais adoptadas».

5.9 Artigo 5.o

«Transparência»: o Comité realça a importância deste artigo como resposta à crítica feita frequentemente à indústria nuclear de cultivar o secretismo e também porque a informação sobre o funcionamento das instalações nucleares diz respeito a todos os Estados-Membros sem excepção, quer utilizem esta fonte de energia no seu território quer não, pois todos eles são responsáveis pela protecção dos seus cidadãos, dado o carácter transfronteiriço do risco nuclear.

5.10 N.o 1 do artigo 6.o

O Comité sugere que as referências aos princípios fundamentais de segurança da AIEA sejam especificadas e que, para o efeito, se remeta para o já mencionado anexo. O n.o 1 do artigo 6.o deveria ter uma nova redacção: «Quanto à escolha do local, ao projecto, à construção, à exploração e ao desmantelamento das instalações nucleares, os Estados-Membros aplicarão os princípios fundamentais da AIEA (Fundamental safety principles, IAEA Safety Standard Series No. SF-1 (2006)), especificados no anexo».

5.11 N.o 2 do artigo 6.o

Este artigo, que contém uma referência bastante imprecisa à WENRA e ao Grupo de Alto Nível para a Segurança Nuclear e a Gestão dos Resíduos, suscita um problema, ou seja, como se poderá obrigar um Estado-Membro a ter em conta resultados futuros não definidos em termos de conteúdo e de calendário quando da adopção da directiva? O Comité sugere que este número seja suprimido, atendendo a que o respeito pelos princípios fundamentais de segurança e o desenvolvimento de uma cultura de segurança evoluem no tempo em função do progresso científico e tecnológico.

5.12 Artigo 7.o

Este artigo aborda a responsabilidade dos titulares de licenças, mas, dado que a directiva se destina aos Estados-Membros, o Comité sugere que os aspectos não estritamente relacionados com o papel dos Estados-Membros sejam transferidos para o anexo. O artigo 7.o teria, pois, a seguinte redacção:

Obrigações dos titulares das licenças.«Os Estados-Membros deverão garantir que os titulares das licenças sejam responsáveis pelo projecto, construção, exploração e desmantelamento das suas instalações nucleares em conformidade com o disposto no artigo 6.o».

5.13 Artigo 8.o

Foi integrado nos artigos 3.o e 4.o, pelo que é suprimido.

5.14 Artigo 10.o

O título «Prioridade à segurança» pode fomentar a confusão, pois induz a ideia de que os Estados-Membros que não tomam medidas mais rigorosas do que as previstas na directiva não dão prioridade à segurança ou de que a própria directiva não o faz. O Comité propõe que se substitua esse título por « Reforço da segurança ».

5.15 Artigo 11.o

O artigo 11.o diz respeito ao necessário e desejável relatório periódico sobre o impacto da directiva a apresentar à Comissão. A Convenção sobre a Segurança Nuclear estabelece a frequência de apresentação dos relatórios. O Comité considera que seria conveniente definir um calendário comum para todos os relatórios, de modo a simplificar os procedimentos e a torná-los mais coerentes.

A redacção do artigo seria a seguinte: «Os Estados-Membros apresentarão à Comissão um relatório sobre a aplicação da presente directiva ao mesmo tempo e com a mesma frequência que os relatórios nacionais submetidos às reuniões de reexame da Convenção sobre a Segurança Nuclear. Com base neste relatório, a Comissão apresentará ao Conselho um relatório sobre os progressos alcançados com a aplicação da presente directiva, acompanhado, se se justificar, de propostas legislativas».

6. Proposta de um anexo à directiva

6.1 O objectivo do anexo à directiva é: — formular as obrigações dos operadores nucleares, que a directiva não pode impor, pois só é vinculativa para os Estados-Membros; — definir, com base nos dez princípios fundamentais da AIEA, os aspectos que a directiva tenciona tornar vinculativos para os Estados-Membros.

6.2 O anexo prevê seis princípios:

6.2.1 Os Estados-Membros devem garantir que a responsabilidade pela segurança seja assumida pelo titular da licença.

6.2.2 A responsabilidade e a gestão da segurança devem ser estabelecidas ao nível mais elevado da empresa.

6.2.3 A avaliação da segurança deve ser feita desde o início da construção de uma instalação e ao longo de todo o ciclo de vida.

6.2.4 Os Estados-Membros assegurar-se-ão que as instalações nucleares disponham das melhores condições possíveis para garantir o nível mais elevado de segurança susceptível de ser atingido.

6.2.5 Os Estados-Membros velarão para que sejam envidados todos os esforços a fim de prevenir e atenuar os incidentes e os acidentes nucleares.

6.2.6 Os Estados-Membros, sem excepção, assegurar-se-ão de que sejam adoptadas disposições em matéria de capacidade de reacção e de resposta a situações de emergência provocadas por acidentes nucleares, em conformidade com a Directiva 96/29/Euratom.

Bruxelas, 10 de Junho de 2009. O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Mario SEPI

(1) JO C 185 de 14.8.1975, p. 1.

(2) JO C 172 de 8.7.1992, p. 2.

(3) COM(2003) 32 final e COM(2004) 526 final (versão revista).

(4) JO C 133 de 6.6.2003, p. 70-74.

(5) Alemanha, Bélgica, Bulgária, Eslováquia, Eslovénia, Espanha, Finlândia, França, Hungria, Lituânia, Países Baixos, República Checa, Reino Unido, Roménia e Suécia.

(6) JO C 110 de 30.4.2004, pp. 77-95.

(7) Convenção internacional negociada no âmbito da Comissão Económica para a Europa das Nações Unidas (UNECE). Foi assinada por 40 dos 55 países membros da UNECE.

(8) JO C 175 de 28.7.2009, p. 1–7

(9) Ver o documento do subgrupo Harmonização do Fórum Europeu da Energia Nuclear a propósito da proposta de directiva europeia sobre a energia nuclear.