[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 21.6.2006

SEC (2006) 786 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO

Avaliação das medidas tomadas por Portugal em resposta à Recomendação do Conselho de 20 de Setembro de 2005 com o objectivo de pôr termo à situação de défice orçamental excessivo

1. PROCEDIMENTO RELATIVO AOS DÉFICES EXCESSIVOS EM RELAÇÃO A PORTUGAL

Ao longo dos anos 90, Portugal conseguiu melhorar a sua situação orçamental. Num contexto de crescimento económico vigoroso a partir de meados da década de 90, o défice das administrações públicas diminuiu gradualmente para se situar abaixo dos 3% do PIB e o rácio da dívida pública encetou uma via descendente, aproximando-se dos 50% do PIB no final dos anos 90.

No entanto, a partir de 2000, a economia portuguesa e a situação orçamental do país começaram a deteriorar-se. A taxa de crescimento económico desceu consideravelmente, fruto de condições cíclicas adversas, bem como da debilidade estrutural, com um carácter mais permanente, da economia. Esse abrandamento foi acompanhado de uma rápida deterioração estrutural das finanças públicas e, em 2001, o défice das administrações públicas ultrapassou os 4% do PIB. Em 5 de Novembro de 2002, o Conselho pronunciou-se pela existência de um défice excessivo[1] e, ao abrigo do nº 7 do artigo 104º do Tratado, dirigiu uma recomendação a Portugal para que pusesse termo a essa situação o mais tardar até 2003[2]. No ano seguinte, a política orçamental foi tornada mais restritiva e o défice das administrações públicas registou uma redução para um valor ligeiramente abaixo dos 3% do PIB, embora com o recuso a importantes medidas extraordinárias. Em Maio de 2004, o Conselho considerou que Portugal tinha cumprido o preconizado na sua recomendação e decidiu revogar a sua Decisão de Novembro de 2002, encerrando, por conseguinte, o procedimento relativo ao défice excessivo[3]. Ao ponderar a eventual revogação da Decisão de 2002, o Conselho teve em conta o compromisso assumido pelas autoridades portuguesas no sentido de aplicar as medidas necessárias para manter o défice abaixo do valor de referência em 2004 e nos anos seguintes.

Não obstante estes esforços de consolidação, a situação das finanças públicas manteve-se extremamente frágil e os planos para manter o défice abaixo do valor de referência de 3 % do PIB continuaram a assentar em medidas extraordinárias de alcance considerável.

Em Junho de 2005 – na sequência das eleições gerais realizadas na Primavera de 2005 e da mudança subsequente de Governo – Portugal apresentou uma actualização do seu Programa de Estabilidade, que anunciava uma alteração na estratégia orçamental e expunha os planos para situar o défice abaixo dos 3% do PIB em 2008. O défice manter-se-ia acima dos 3% do PIB no período de 2005 a 2007, devido sobretudo a uma interrupção na aplicação de medidas extraordinárias e a uma reavaliação do crescimento das despesas públicas. Durante esse período, a dívida pública seria da ordem dos 60% do PIB, mantendo-se numa trajectória ascendente até 2007. Em 20 de Setembro de 2005[4], deliberando sob recomendação da Comissão, o Conselho verificou que Portugal apresentava uma situação de défice excessivo e, ao abrigo do nº 7 do artigo 104º do Tratado, dirigiu-lhe uma recomendação, a fim de que o país reconduzisse o défice para um valor inferior a 3% do PIB, de uma forma credível e duradoura, o mais tardar até 2008, tomando medidas numa perspectiva de médio prazo[5].

O Conselho estabeleceu o prazo de 19 de Março de 2006 para que Portugal tomasse medidas eficazes para reduzir o défice das administrações públicas. Em especial, o Conselho solicitou às autoridades portuguesas que travassem “ a deterioração da situação orçamental em 2005, aplicando com rigor as medidas correctivas anunciadas ”; a fim de “ aplicar exaustivamente as medidas que se [ impusessem ] para assegurar uma correcção sustentada e palpável do défice corrigido das variações cíclicas, excluindo as medidas pontuais e outras medidas temporárias, através de uma primeira etapa consubstanciada numa redução muito substancial, equivalente a 1,5% do PIB em 2006, em relação a 2005, seguida por um decréscimo adicional significativo de, pelo menos, ¾% do PIB em cada um dos dois anos subsequentes” e de “executar rapidamente as reformas para conter e reduzir as despesas nos próximos anos; aproveitar todas as oportunidades para acelerar a diminuição do défice orçamental e estar preparadas para adoptarem as medidas adicionais que eventualmente se [ impusessem ] para corrigir o défice excessivo até 2008” . Simultaneamente, convidou as autoridades portuguesas a “ ponderar medidas correctivas mais ambiciosas, caso tal se [afigurasse] necessário para assegurar o cumprimento dos objectivos definidos para a correcção do défice excessivo”. Além disso, “ as autoridades portuguesas [deviam assegurar] que o rácio da dívida pública bruta [passasse] para uma trajectória claramente descendente e se [aproximasse] do valor de referência a um ritmo satisfatório, garantindo …[uma] evolução da dívida … em consonância com os progressos registados a nível da redução do défice, evitando operações financeiras com um efeito de agravamento da dívida e ponderando criteriosamente o eventual impacto decorrente de grandes projectos de investimento público, incluindo os realizados em parceria com o sector privado ”. O Conselho também convidou as autoridades portuguesas a “ introduzir uma melhoria adicional na recolha e no tratamento das estatísticas relativas às administrações públicas” . Finalmente, o Conselho instou as autoridades portuguesas a “assegurar que a consolidação orçamental tendente, a médio prazo, a uma situação das finanças públicas próxima do equilíbrio ou excedentária [fosse] sustentada por uma redução do défice corrigido das variações cíclicas, líquida de medidas pontuais e de outras medidas temporárias, de, pelo menos, 0,5% do PIB por ano, após a correcção da situação de défice excessivo” .

Nos termos do nº 3 do artigo 9º do Regulamento nº 1467/97 do Conselho, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento nº 1056/2005[6] do Conselho, que estabelece que, após o termo do prazo concedido a um Estado-Membro para tomar medidas, na sequência da recomendação ao abrigo do nº 7 do artigo 104º, “ …a Comissão informará o Conselho se considera que as medidas tomadas se afiguram suficientes para assegurar um progresso adequado no sentido da correcção da situação de défice excessivo nos prazos fixados pelo Conselho, desde que tais medidas sejam plenamente aplicadas e que a evolução económica esteja de acordo com as previsões ”, a presente comunicação avalia as medidas tomadas por Portugal em resposta à recomendação do Conselho.

2. MEDIDAS TOMADAS POR PORTUGAL EM RESPOSTA À RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO

2.1 Saldo do orçamento do Estado e reforma das despesas

Saldo orçamental em 2005

A Lei Orçamental de 2005, adoptada em Dezembro de 2004, tinha fixado como objectivo um défice das administrações públicas de 2,8% do PIB em 2005, com base numa projecção de crescimento real do PIB de 2,4%. Para atingir esse objectivo, o orçamento de 2005 previa, nomeadamente, a aplicação de medidas extraordinárias correspondentes a 1,4% do PIB. Depois das eleições gerais, realizadas na Primavera de 2005, e da mudança subsequente nível do Governo, esse objectivo passou para 6,2 % do PIB, tal como anunciado na actualização de Junho de 2005 do Programa de Estabilidade de Portugal e confirmado no orçamento suplementar adoptado pelo Parlamento em Julho de 2005. O alcance desta revisão deve-se à reapreciação do crescimento das despesas públicas e à adopção de uma nova estratégia orçamental, baseada na não utilização de medidas extraordinárias consideráveis. O objectivo revisto em relação ao défice já reflectia um pacote de medidas correctivas correspondente a cerca de 0,6% do PIB, adoptado em meados de 2005, no qual avultava um aumento da taxa do IVA, que passou de 19% para 21%, e o congelamento da progressão automática nas carreiras da função pública. O Programa de Estabilidade actualizado de Dezembro 2005 apontava para um défice das administrações públicas correspondente a 6,0% do PIB[7].

Saldo orçamental em 2006

A Lei Orçamental de 2006 foi aprovada em 30 de Novembro de 2005 pelo Parlamento português, fixando como objectivo um défice das administrações públicas de 4,6% do PIB. O orçamento assentava na estratégia orçamental referida na actualização de 2005 do Programa de Estabilidade e a realização dos objectivos em matéria de défice baseava-se num elevado número de medidas correctivas, tanto do lado das despesas como das receitas. Em termos de esforço orçamental, o orçamento de 2006 prevê uma redução do saldo estrutural das administrações públicas (isto , o saldo corrigido das variações cíclicas, excluindo as medidas extraordinárias e outras medidas de carácter temporário) de cerca de 1, 6% do PIB.

A maioria da consolidação orçamental projectada para 2006 resulta de receitas suplementares dos impostos. Prevê-se que o rácio da dívida em relação ao PIB aumente cerca de 1 ponto percentual comparativamente aos resultados da execução de 2005. Estas receitas suplementares provêm do aumento do IVA, em vigor a partir de Julho de 2005, e dos aumentos dos impostos sobre os produtos petrolíferos e o tabaco. A Lei orçamental de 2006 também instituiu um escalão suplementar do imposto sobre os rendimentos das pessoas singulares, bem como uma taxa de imposto marginal superior para os rendimentos anuais que ultrapassem 60 000 euros, enquanto as deduções fiscais para os pensionistas foram diminuídas. Prevê-se igualmente que as reduções dos benefícios fiscais – algumas das quais aplicadas pelo orçamento de 2005 – assim como as melhorias a nível da cobrança dos impostos contribuam para o aumento das receitas. Em 2005, a matéria colectável mínima para efeitos das contribuições para a segurança social por parte dos trabalhadores independentes também aumentou, tendo passado de 1 para 1,5 vezes o ordenado mínimo.

Do lado das despesas, a Lei Orçamental visa estabilizar as despesas correntes em termos reais através de uma contenção nas diferentes áreas e subsectores da administração pública. De entre as medidas mais importantes previstas na Lei Orçamental cita-se, por exemplo, o congelamento em termos nominais das transferências da administração central para as administrações regionais e locais, que não podem aumentar o seu grau de endividamento em relação aos níveis do final de 2005, e a obrigação, por parte da administração local, de manter as despesas de pessoal ao nível nominal de 2005. Paralelamente, foram instituídas regras de contratação mais rigorosas, nomeadamente os funcionários que decidam abandonar a administração central[8] só serão substituídos parcialmente (50% apenas, em média) e a contratação de novos funcionários tem de obter a aprovação prévia do Ministério das Finanças. Simultaneamente, foi prorrogado o congelamento temporário da progressão automática nas carreiras, instaurada em meados de 2005. No total, de acordo com o orçamento, o rácio das despesas primárias em relação ao PIB diminuiu 0,5 pontos percentuais em relação aos resultados de 2005. A fim de fiscalizar a execução do orçamento e evitar desvios em relação aos objectivos, foram nomeados controladores financeiros em cada ministério a partir de Fevereiro do corrente ano e o orçamento 2006 prevê mecanismos de notificação para os subsectores da administração pública cujo incumprimento está sujeito a sanções.

Para além das medidas correctivas, previstas na própria Lei Orçamental de 2006, foram lançadas desde meados de 2005 (ver Quadro 1), medidas estruturais destinadas a conter e a reduzir as despesas de forma mais permanente, tendo, por conseguinte, um impacto na redução do défice nos próximos anos e a nível da consolidação orçamental a médio prazo. Algumas destas medidas foram lançadas antes da Recomendação do Conselho de Setembro de 2005, formulada ao abrigo do nº 7 do artigo 104º do Tratado. Em especial, foram introduzidas alterações nos regimes das pensões de reforma: a extinção gradual do regime de reforma específico dos funcionários públicos e a sua integração no regime geral (menos generoso) foram aceleradas, prevendo-se, por um lado, aumentos periódicos, entre 2006 e 2015, da idade legal de reforma e do período mínimo de cotização para a segurança social e, por outro, uma alteração do método de cálculo das prestações sociais; além disso, as regras relativas à reforma de determinadas categorias de funcionários públicos foram tornadas mais estritas, nomeadamente no que respeita aos direitos à reforma das carreiras curtas; por último, no regime geral de pensões, foram limitadas as possibilidades da reforma antecipada. Foram igualmente introduzidas medidas destinadas a reduzir as despesas no sector da saúde. Em especial, as taxas de reembolso dos medicamentos foram objecto de uma redução em Agosto 2005; os regimes assistência na doença para determinadas categorias da função pública tornaram-se mais rigorosos; foi iniciada uma revisão dos acordos de aquisição de serviços pelo Serviço Nacional de Saúde junto de fornecedores privados e, no final 2005, assistiu-se à transformação de uma série de hospitais públicos em empresas públicas, dotadas de uma maior autonomia de gestão. Está igualmente em curso uma reorganização dos serviços de saúde, acompanhada do encerramento de vários serviços.

Com vista avaliar a compatibilidade dos grandes projectos públicos de investimento com os objectivos da consolidação orçamental, foi adoptado em 2005 um quadro relativo ao controlo interministerial das implicações financeiras dos projectos de investimento que ultrapassem o limiar de 250 milhões de euros (cerca de 0,2% do PIB).

Quadro 1: Impacto orçamental das principais alterações das políticas prosseguidas

em conformidade com o Programa de Estabilidade de Dezembro de 2005

Valores acumulados, em % do PIB, preços de 2005 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |

Medidas para aumentar as receitas |

Imposto sobre o rendimento e o património | 0.1 | 0.4 | 0.5 | 0.6 | 0.6 |

IVA | 0.4 | 0.8 | 0.8 | 0.8 | 0.8 |

Imposto sobre os produtos petrolíferos | - | 0.1 | 0.3 | 0.4 | 0.4 |

Imposto especial sobre o consumo de tabaco | - | 0.1 | 0.2 | 0.3 | 0.4 |

Contribuições para a seguraça social | 0.1 | 0.2 | 0.3 | 0.3 | 0.3 |

Receitas totais | 0.6 | 1.6 | 2.1 | 2.3 | 2.4 |

Medidas para reduzir as despesas |

Reforma da administração pública (incluindo funcionários) | 0.1 | 0.3 | 0.7 | 1.1 | 1.4 |

Saúde e segurança social |

Trabalhadores do sector privado | - | 0.1 | 0.2 | 0.2 | 0.2 |

Funcionários públicos | - | 0.2 | 0.3 | 0.5 | 0.6 |

Comparticipação nos medicamentos | - | 0.1 | 0.1 | 0.1 | 0.1 |

Despesa total | 0.1 | 0.6 | 1.3 | 1.8 | 2.3 |

Impacto total a nível do saldo das administrações públicas | 0.6 | 2.3 | 3.3 | 4.1 | 4.7 |

Nota: Os valores podem não coincidir devido aos arredondamentos Fonte: Programa de Estabilidade de Dezembro de 2005 (PE); Cálculos dos serviços da Comissão. |

Saldo orçamental em 2007 e anos seguintes

De acordo com a actualização de Dezembro de 2005 do seu Programa de Estabilidade, Portugal tem por objectivo atingir, em 2007, um défice das administrações públicas de 3,7% do PIB e reconduzi-lo para um valor abaixo dos 3% do PIB até 2008. Portugal prevê ainda prosseguir a consolidação orçamental nos anos seguintes, em direcção ao objectivo a médio prazo (OMP) de um orçamento em equilíbrio em termos estruturais, tal como especificado no Pacto de Estabilidade e Crescimento.

Em relação a 2007–2009, a consolidação orçamental deverá basear-se cada vez mais na contenção da despesa primária, juntamente com uma diminuição gradual, embora positiva, da contribuição das receitas dos impostos (ver Quadro 1). Este último objectivo será atingido graças a novos aumentos anuais dos impostos sobre os produtos petrolíferos e o tabaco. A contenção das despesas ao longo destes anos dever-se-á às medidas correctivas introduzidas no sector da saúde e nos regimes de pensões, acima referidas. Além disso, deverão ser obtidas economias no sector da administração pública, em resultado do efeito combinado da reforma da administração central, da introdução de uma nova grelha salarial e de progressão na carreira a partir de Janeiro de 2007 e de um aumento das reafectações do pessoal em função das necessidades, a fim de melhorar a gestão dos recursos humanos. De acordo com o anunciado pelas autoridades portuguesas, estas medidas serão aprovadas ainda no decurso de 2006 e aplicadas rapidamente após a sua adopção[9].

2.2 Dívida pública

A dívida pública representou 63,9% do PIB no final de 2005 e a actualização do Programa de Estabilidade de Portugal de Dezembro de 2005 prevê que o rácio da dívida em relação ao PIB continue a aumentar em 2006 e 2007. Globalmente, isto indica uma continuação da tendência ascendente observada a partir de 2001, que se deveu a défices primários elevados, ao baixo crescimento do PIB nominal e a importantes ajustamentos dívida/fluxo conducentes a um aumento da dívida. De acordo com as projecções, o rácio da dívida culminará a um nível um pouco superior a 69% do PIB em 2007 e diminuirá em seguida, impulsionado pelo retorno a excedentes orçamentais primários, pela aceleração do crescimento do PIB nominal e também pelo fim dos ajustamentos dívida/fluxo conducentes a um aumento da dívida, que será facilitado nomeadamente pelas receitas resultantes das privatizações, no valor de 1,1% do PIB em 2006 e de cerca de ½% do PIB em 2007 e 2008. O impacto das transacções financeiras com um efeito de agravamento da dívida (com excepção das receitas resultantes das privatizações) foi de 1,2% do PIB em 2005 e, de acordo com a actualização do Programa de Estabilidade de Portugal de Dezembro de 2005, deverá ser de ½% do PIB em 2006, diminuindo ainda para cerca de ¼% do PIB em 2007-2008, provavelmente em ligação com uma redução das injecções de capital nas empresas públicas. Além disso, o impacto sobre a dívida da diferença entre os défices baseados na contabilidade de caixa e na contabilidade segundo a especialização dos exercícios deverá baixar de cerca de 1% do PIB em 2006 (após se ter situado em 0,7% do PIB em 2005) para menos de ¼% do PIB em 2007-2009.

2.3 Recolha e tratamento dos dados relativos ao sector público

Portugal tomou recentemente medidas em matéria de recolha e tratamento dos dados relativos ao sector das administrações públicas. Em Janeiro de 2006, foi assinado um protocolo entre o Instituto Nacional de Estatística (INE), o Ministério das Finanças e o Banco de Portugal, com o objectivo de clarificar as responsabilidades das diferentes instituições na compilação das estatísticas relativas às finanças públicas e de reforçar a cooperação entre essas instituições. A fim de apoiar a recolha de dados relativos ao sector público, o orçamento de 2006 prevê penalizações pelos atrasos na comunicação dos dados relativos às despesas dos subsectores das administrações públicas e dos elementos para a base de dados dos recursos humanos da função pública. Ao mesmo tempo, os controladores financeiros que iniciam presentemente as suas funções em cada ministério são responsáveis pela consolidação das informações e pela melhoria da qualidade das informações financeiras e da transparência contabilística.

3. AVALIAÇÃO DAS MEDIDAS TOMADAS POR PORTUGAL EM RESPOSTA À RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO

A conformidade das medidas supramencionadas com a recomendação emitida pelo Conselho ao abrigo do nº 7 do artigo 104º avaliada com base nas previsões económicas da Primavera de 2006 dos serviços da Comissão, na Lei Orçamental de 2006 e na actualização do Programa de Estabilidade de Portugal de Dezembro de 2005.

Na sequência do crescimento do PIB real de 0,3% em 2005, o cenário macroeconómico subjacente à actualização do Programa de Estabilidade prevê uma aceleração do crescimento do PIB de 1,1% em 2006 para 1,8% em 2007, 2,4% em 2008 e finalmente 3% em 2009. Este cenário mais prudente do que o subjacente à recomendação emitida pelo Conselho em Setembro de 2005 ao abrigo do nº 7 do artigo 104º. Atendendo à continuação do enfraquecimento das perspectivas económicas, as previsões económicas da Primavera de 2006 dos serviços da Comissão prevêem taxas de crescimento do PIB de 0,9%, para 2006, e de 1,1%, para 2007.

3.1 Saldo do orçamento do Estado e reforma das despesas

Saldo orçamental em 2005

A recomendação emitida pelo Conselho ao abrigo do nº 7 do artigo 104º exigia que a deterioração da situação orçamental em 2005 fosse travada através da aplicação rigorosa das medidas correctivas anunciadas. Com efeito, em 1 de Abril, as autoridades portuguesas comunicaram um défice das administrações públicas de 6,0% do PIB para 2005 – menos do que o objectivo em termos de défice de 6,2% do PIB estabelecido na actualização do Programa de Estabilidade de Portugal de Junho de 2005, implicitamente retido pelo Conselho na sua recomendação ao abrigo do nº 7 do artigo 104º – que se conformava com o objectivo de 6,0% do PIB apresentado na actualização do Programa de Estabilidade de Dezembro de 2005[10]. O objectivo para o défice foi alcançado não obstante um nível de despesas superior ao projectado, visto que foi plenamente compensado pelo aumento das receitas[11].

Saldo orçamental em 2006

A rigorosa execução do orçamento de 2006 deverá permitir obter a melhoria de 1,5% do PIB do saldo estrutural do sector público (isto , a variação do saldo corrigido das variações cíclicas, com exclusão de medidas extraordinárias ou outras medidas temporárias) exigida pelo Conselho para 2006, no pressuposto de o crescimento do PIB real evoluir globalmente em conformidade com as previsões.

Com base numa avaliação prudente das medidas anunciadas no orçamento de 2006 e na actualização do Programa de Estabilidade de Dezembro de 2005 com um grau de pormenor suficiente para permitir uma avaliação adequada, as previsões económicas da Primavera de 2006 dos serviços da Comissão projectaram, para 2006, um défice de 5% do PIB, superior ao objectivo oficial de 4,6%. De acordo com os cálculos dos serviços da Comissão, a correcção do défice estrutural entre 2005 e 2006 subjacente às previsões económicas da Primavera de 2006 dos serviços da Comissão, que apontam para um valor ligeiramente superior a 1% do PIB, seria inferior ao valor mínimo recomendado pelo Conselho.

A diferença entre as previsões da Comissão e os objectivos oficiais reflexo de diversas incertezas quanto à execução orçamental em 2006 no que se refere às diversas medidas que visam a contenção das despesas e à eficácia dos mecanismos de controlo das despesas, que não foram ainda testados[12]. Os dados preliminares relativos à execução orçamental numa base de fluxos de tesouraria para o início de 2006 sugerem que, globalmente, os projectos orçamentais foram essencialmente respeitados durante os primeiros meses de 2006, nomeadamente no subsector Estado. No entanto, persistem incertezas, sobretudo quanto à possibilidade de ser concretizada a integralidade das medidas de contenção das despesas programadas, nomeadamente no que diz respeito às despesas com transferências sociais que não em espécie, cujo volume em 2005 foi superior às previsões em que se baseavam os projectos orçamentais de 2006[13], e às despesas de saúde e das administrações regionais e locais. Além disso, os resultados de outras medidas de contenção das despesas poderão levar mais tempo do que o previsto a concretizar-se. A derrapagem das despesas nas áreas acima mencionadas, eventualmente associada a outras derrapagens de pouca importância, poderá conduzir a um défice mais próximo de 5% do PIB do que dos 4,6% que constituem o objectivo oficial. Ao mesmo tempo, no que se refere às receitas, embora se possam concretizar alguns riscos de abrandamento da actividade económica, possível que a melhoria observada na cobrança de impostos em 2004 e 2005 prossiga durante o ano em curso. Os dados preliminares sugerem que o mesmo se poderá verificar, por exemplo, no caso das contribuições para asegurança social.

Quadro 2: Saldos orçamentais e dívida

% do PIB | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |

Saldo orçamental em 2007 e anos seguintes

Partindo do princípio de que todas as medidas projectadas na actualização do Programa de Estabilidade de Portugal de Dezembro de 2005 se irão concretizar, o alcance do objectivo de um défice de 3,7% do PIB em 2007 implicaria uma redução do défice corrigido das variações cíclicas, líquido de medidas extraordinárias e temporárias, em cerca de ¾% do PIB (ver Quadro 2). Com um esforço orçamental suplementar de cerca de ¾% do PIB, alcançar-se-ia em 2008 um défice inferior a 3% do PIB, o que estaria de acordo com a recomendação do Conselho. Após 2008, o ritmo do ajustamento conducente à realização do objectivo a médio prazo constante do programa está em conformidade com a exigência do Conselho de melhorar o saldo estrutural em pelo menos 0,5% do PIB por ano, embora o objectivo a médio prazo não seja alcançado até 2009.

Na hipótese habitual de políticas inalteradas, as previsões económicas da Primavera de 2006 dos serviços da Comissão apontam para um défice das administrações públicas de 4,9% do PIB em 2007, com base numa taxa de crescimento do PIB de 1,1%. Isto implicaria uma paragem quase total do processo de consolidação orçamental devido às pressões contínuas exercidas pelas despesas. No entanto, esta previsão entra em conta com i) a possibilidade de o crescimento económico ser mais fraco que previsto e ii) o facto de que, não obstante terem sido anunciadas diversas medidas suplementares de controlo das despesas, sobretudo no domínio da administração pública, a legislação correspondente só deverá ser adoptada mais tarde, durante o corrente ano[14]. Por exemplo, segundo a actualização de Dezembro de 2005 do Programa de Estabilidade, as alterações na organização da administração pública deverão conduzir a economias de ½% do PIB em 2007 em comparação com 2006[15]. Globalmente, a realização dos objectivos em termos de défice depende da aplicação plena das medidas previstas no Programa de Estabilidade, que deverão, caso se revelem insuficientes, ser adequadamente reforçadas ou complementadas por medidas adicionais.

3.2 Dívida pública

A redução prevista do rácio da dívida em relação ao PIB após 2007, caso seja conseguida, seria também coerente com as recomendações do Conselho, na medida em que a evolução da dívida deverá reflectir os progressos registados a nível da redução do défice e uma diminuição das operações financeiras que contribuem para o aumento da dívida. Segundo as previsões económicas da Primavera de 2006 dos serviços da Comissão, o rácio da dívida pública deverá ser de 68,4% do PIB em 2006 e 70,6% do PIB em 2007. No entanto, pesam incertezas significativas sobre a trajectória de redução da dívida, que está condicionada à concretização de objectivos ambiciosos de redução do défice, à realização de importantes programas de privatização e à redução efectiva das operações financeiras – nomeadamente injecção de capital nas sociedades não financeiras públicas – que contribuem para o aumento da dívida, o que representaria uma ruptura em relação à situação dos últimos anos. Os riscos de abrandamento do perfil de crescimento do PIB agravam a incerteza.

3.3 Recolha e tratamento dos dados relativos ao sector público

A qualidade dos dados das administrações públicas melhorou, tendo-se sobretudo verificado uma disponibilidade mais ampla de contas respeitantes a períodos inferiores a um ano, numa base de fluxos de tesouraria, para os diferentes subsectores das administrações públicas. Em 24 de Abril de 2006, na sequência da comunicação, em 1 de Abril, do défice e dos níveis de dívida do sector público, o Eurostat retirou as suas reservas em relação aos dados portugueses[16]. No entanto, as revisões dos valores do défice orçamental desde meados de 2005 – relacionadas, em parte, com os esforços para melhorar a qualidade das estatísticas – foram relativamente importantes[17]. Além disso, a natureza dessas revisões continua a apontar para deficiências na recolha de dados relativos às despesas cujo pagamento está pendente.

4. CONCLUSÕES

Perante as informações disponíveis, conclui-se que Portugal tomou medidas que lhe permitem registar progressos adequados no sentido da correcção do défice excessivo nos prazos fixados pelo Conselho. Em especial, Portugal:

- conseguiu alcançar em 2005 um défice das administrações públicas correspondente ao previsto;

- adoptou um pacote completo de medidas correctivas desde meados de 2005, nomeadamente na Lei Orçamental de 2006, que, caso sejam plenamente aplicadas e eficazes, permitirão reduzir em 2006 o défice corrigido das variações cíclicas, com a exclusão de medidas extraordinárias e outras medidas temporárias, em conformidade com a recomendação do Conselho;

- estabeleceu um objectivo para o défice orçamental nominal inferior a 3% para 2008 e prevê uma diminuição gradual do défice corrigido das variações cíclicas em 2007-2008, com exclusão de medidas extraordinárias e outras medidas temporárias, em conformidade com a recomendação do Conselho;

- aplicou ou instituiu uma série de medidas de carácter permanente destinadas a conter e reduzir as despesas e manteve os objectivos orçamentais anunciados, não obstante uma reavaliação mais prudente das perspectivas de crescimento do PIB;

- prevê que o rácio da dívida pública bruta evolua num sentido descendente a partir de 2008, graças ao retorno a excedentes primários, ao afluxo de importantes receitas provenientes das privatizações e à redução das operações financeiras que contribuem para o aumento da dívida;

- melhorou a qualidade dos dados do sector das administrações públicas.

Todavia, a correcção da situação de défice excessivo antes do prazo de 2008 e a redução do rácio da dívida estão sujeitas a importantes riscos e factores de incerteza. Em especial, conforme sublinhado nas previsões económicas da Primavera de 2006 dos serviços da Comissão, a contenção das despesas em 2006 e a realização dos objectivos em termos de défice previstos para 2007 e anos seguintes dependem fortemente da rápida transposição de todas as medidas correctivas anunciadas para a legislação e da sua aplicação efectiva. Se as medidas não forem plenamente aplicadas ou se se revelarem ineficazes, ou caso os riscos de abrandamento em relação ao cenário económico projectado se venham a concretizar, serão necessários esforços correctivos suplementares para alcançar os objectivos orçamentais previstos, em conformidade com a recomendação do Conselho.

Para prosseguir na via da correcção do défice excessivo, será necessária uma aplicação estrita do orçamento de 2006 e a adopção de um orçamento rigoroso para 2007, em conformidade com a recomendação do Conselho.

Tendo em conta a presente avaliação, a Comissão considera que não necessário, na presente fase, tomar novas medidas no âmbito do procedimento relativo ao défice excessivo de Portugal. A Comissão continuará a acompanhar de perto a evolução da situação orçamental de Portugal, em conformidade com o Tratado e o Pacto de Estabilidade e Crescimento, tendo nomeadamente em conta a fragilidade da situação das finanças públicas portuguesas.

[1] JO L 322 de 27.11.2002, p. 30.

[2] Ver http://register.consilium.eu.int/pdf/en/05/st07/st07145.en05.pdf

[3] JO L 47 de 18.02.2005, p. 24.

[4] JO L 274 de 20.10.2005, p. 91.

[5] http://register.consilium.eu.int/pdf/en/05/st11/st11194.en04.pdf#page=2.

[6] Respectivamente, JO L 209 de 2.8.1997 e JO L 174 de 7.7.2005.

[7] Comparativamente ao Programa de Estabilidade de Junho de 2005, os saldos nominais das administrações públicas foram “mecanicamente” revistos em baixa em cerca de ¼ de ponto percentual do PIB, exclusivamente em resultado de uma revisão importante no sentido da alta das séries do PIB, no contexto de uma análise comparativa das contas nacionais realizada em muitos Estados-Membros, correspondente a cerca de 4½%, realizada em Agosto de 2005. Os objectivos de Dezembro de 2005 foram revistos em conformidade. Uma revisão posterior das séries do PIB, efectuada em Março de 2006, deu origem a uma correcção dos seus níveis no sentido da alta em cerca de 1,5%. A última revisão deveu-se a uma alteração no tratamento contabilístico dos SIFIM.

[8] Em 3 de Maio de 2006, o recrutamento a nível da administração central foi do novo reduzido para metade até ao final do ano

[9] Além disso, em Abril último, as autoridades portuguesas apresentaram ao Parlamento os princípios para uma reforma do regime geral de pensões. Ainda não foi adoptada uma proposta legislativa pormenorizada relativa à aplicação dessas alterações.

[10] Ver nota de pé-de-página 7.

[11] O valor para as despesas totais apresentado nas contas nacionais preliminares de 2005 indicam uma derrapagem de cerca de 2%, o que conduz a um rácio das despesas totais em relação ao PIB que excede em cerca de ½ ponto percentual as projecções da actualização do Programa de Estabilidade de Dezembro de 2005. No entanto, parte desse aumento deveu-se a uma contribuição extraordinária a favor da UE de cerca de 0,15% do PIB, na sequência de uma revisão em sentido ascendente das séries do RNB português em Agosto de 2005.

[12] É de notar também que a afectação de uma parte das receitas do IVA ao regime de reforma da função pública (Caixa Geral de Aposentações – CGA) a partir de Julho de 2005 (1% em relação aos 21% da taxa normal do IVA) conduziu a uma redução das contribuições para a segurança social pagas pelo Estado à CGA). Sem esta afectação, os rácios das despesas e receitas do sector público seriam superiores em quase 0,1% e em cerca de 0,3% do PIB, respectivamente em 2005 e 2006 (não tendo, assim, impacto sobre o saldo das administrações públicas).

[13] Além disso, a incerteza agravada por indícios de que, desde que foram anunciadas as alterações das regras relativas às reformas, houve uma mudança de comportamento, verificando-se sobretudo um aumento dos pedidos de reforma.

[14] Na hipótese habitual de políticas inalteradas, as medidas previstas, mas não apresentadas com pormenor suficiente para serem devidamente avaliadas, não foram incluídas nas previsões dos serviços da Comissão.

[15] O Programa de Estabilidade não faz qualquer referência a qual seria o padrão de crescimento das despesas num cenário de políticas inalteradas.

[16] Comunicado de imprensa do Eurostat Nº 48/2006.

[17] Na Comunicação de Setembro de 2005, os valores do défice para 2002 e 2004 foram revistos em sentido ascendente em cerca de 0,2% do PIB por ano, a fim de incluir as despesas com pagamento em atraso não incluídas na comunicação anterior. Na Comunicação de Abril de 2006, o défice de 2004 foi novamente revisto no sentido ascendente em cerca de ¼% do PIB, para 3,2% do PIB, sobretudo com base em informações mais completas das administrações locais e na reclassificação dos empréstimos como despesas de capital. O impacto dessas revisões nos rácios do défice em relação ao PIB foi, com efeito, ligeiramente inferior ao indicado, atendendo à revisão no sentido ascendente das séries do PIB, incluídas nos cálculos do défice (ver nota de pé-de-página 7).