GLOSSÁRIO

ACP : Estados de África, das Caraíbas e do Pacífico

AOG : Apoio Orçamental Geral

AOS : Apoio Orçamental Sectorial

CPIA : Avaliação das Políticas e Instituições Nacionais (do Banco Mundial) (Country Policy and Institutional Assessment)

FED : Fundos Europeus de Desenvolvimento

GFP : Gestão das Finanças Públicas

ODM : Objectivos de Desenvolvimento do Milénio

PEFA : Despesas Públicas e Responsabilidade Financeira (Public Expenditure and Financial Accountability)

SÍNTESE

I. O Tribunal de Contas Europeu efectuou uma auditoria de resultados destinada a avaliar a eficácia da gestão, por parte da Comissão Europeia, dos seus programas de Apoio Orçamental Geral (AOG). O AOG apresenta uma série de vantagens potenciais sobre a abordagem tradicional de apoio aos projectos. Pode providenciar um maior volume de ajuda de forma mais previsível e, pelo facto de financiar as estratégias nacionais de desenvolvimento dos países parceiros, estes últimos tendem a apropriar-se mais deste instrumento de ajuda. Por ser encaminhado através do orçamento nacional, pode incentivar a melhoria da gestão das finanças públicas (GFP) por parte do país parceiro e reforçar a responsabilização interna. Além disso, o AOG é visto como uma forma de reforçar o diálogo político e melhorar a harmonização e a coordenação da ajuda entre os doadores, o que pode aumentar a eficiência da concessão de ajuda e reduzir os custos para o país parceiro. Na última década, o AOG foi crescentemente utilizado pela Comissão para realizar o seu principal objectivo em matéria de política de desenvolvimento, a redução da pobreza.

II. Os programas financiados a título do AOG são geralmente constituídos por um pacote de apoio que inclui a transferência de fundos, medidas de desenvolvimento de capacidades, o diálogo com o país parceiro e o estabelecimento de condições para o pagamento. A existência de uma série de outros doadores que fazem uso do AOG exige que a Comissão estabeleça uma coordenação estreita dos seus programas com os desses doadores.

III. Tal como sucede com outras modalidades de ajuda, o impacto final do AOG na redução da pobreza depende das circunstâncias específicas de cada país e, também, de uma gestão eficaz por parte da Comissão dos seus programas de AOG. O Tribunal constatou que, embora a Comissão tenha envidado esforços consideráveis ao longo da última década para desenvolver a sua estratégia de concessão de ajuda através do AOG, continuam a existir debilidades na metodologia e na gestão dos programas de AOG nos países ACP, da América Latina e da Ásia, os quais têm, assim, menores probabilidades de atingir o seu pleno potencial de eficácia.

IV. O Tribunal constatou que, embora um dos aspectos positivos da abordagem da Comissão seja a inclusão sistemática de objectivos macroeconómicos e de GFP, os objectivos dos programas de AOG não têm suficientemente em conta as circunstâncias específicas e as mudanças de prioridades dos países parceiros, nem tão-pouco outros programas executados pela Comissão e outros doadores. Além disso, apesar de se ter observado uma certa melhoria em programas mais recentes, a tendência para formular os seus objectivos em termos demasiado gerais dificulta a concepção das suas diferentes componentes e complica ainda mais a tarefa de responsabilizar a Comissão pela sua eficácia.

V. A Comissão ainda não elaborou um quadro sólido de gestão de riscos para avaliar adequadamente e reduzir os riscos dos seus programas de AOG, o que é especialmente importante devido aos elevados níveis de risco fiduciário que a debilidade dos sistemas de GFP e os níveis significativos de corrupção comportam, bem como aos riscos de desenvolvimento decorrentes das insuficiências das estratégias nacionais de desenvolvimento de muitos países parceiros.

VI. A lógica seguida pela Comissão para determinar o montante dos fundos a afectar aos diferentes programas de AOG não é clara. No entanto, o Tribunal observou que a Comissão melhorou a previsibilidade dos seus pagamentos aos países parceiros, o que é um elemento importante para a gestão orçamental destes últimos.

VII. O apoio concedido ao desenvolvimento de capacidades revela-se útil para reforçar a GFP, apesar de não se ter baseado numa avaliação adequada das necessidades prioritárias. Mais especificamente, não tem sido prestada atenção suficiente à necessidade de reforçar organismos de supervisão como as Instituições Superiores de Controlo, os Parlamentos e as organizações da sociedade civil que procuram controlar a utilização dos recursos orçamentais por parte dos governos. Tem igualmente sido pouco utilizado para apoiar outros objectivos a título do AOG, nomeadamente em matéria de saúde e educação. Em muitas ocasiões, a Comissão não pôde implementar plenamente o apoio ao desenvolvimento de capacidades dentro do calendário dos programas de AOG. No entanto, em 2008 adoptou uma estratégia que visa melhorar a eficácia da sua cooperação técnica.

VIII. As condições baseadas nos resultados estabelecidas pela Comissão para o pagamento do AOG são em geral relevantes, não sendo, porém, susceptíveis de lograr o efeito de incentivo pretendido devido ao modo como são concebidas e aplicadas. Muitas vezes, é difícil avaliar se as condições foram ou não cumpridas, sobretudo devido à falta de clareza sobre o que constitui um progresso satisfatório e às insuficiências existentes nos sistemas estatísticos utilizados na avaliação dos resultados.

IX. Embora os programas de AOG tenham tido um efeito catalisador no reforço do diálogo sobre o orçamento nacional e a GFP, a Comissão não faz pleno uso do potencial deste instrumento devido à insuficiente especialização nos domínios prioritários relacionados com os objectivos dos programas de AOG e às insuficiências na gestão que efectua do processo de diálogo.

X. Os relatórios externos da Comissão sobre o apoio orçamental geral tendem a centrar-se nos seus benefícios potenciais para melhorar a concessão de ajuda, existindo porém relativamente pouca informação sobre o seu impacto real na redução da pobreza. Ainda não foi criada uma metodologia de avaliação que permita comprovar se, e em que circunstâncias, o apoio orçamental pode dar um contributo eficaz para a redução da pobreza. A Comissão está, no entanto, a liderar os esforços dos doadores com vista ao desenvolvimento de uma metodologia desse tipo.

XI. A Comissão está consciente da necessidade de melhorar a sua gestão do AOG, tendo no final de 2009 dado início a uma revisão das suas orientações internas por forma a responder à maioria das questões levantadas pelo Tribunal no presente relatório, o qual contém uma série de recomendações para apreciação da Comissão neste contexto.

INTRODUÇÃO

1. A redução da pobreza constitui o objectivo primordial da cooperação para o desenvolvimento da UE, tendo na última década o Apoio Orçamental Geral (AOG) sido utilizado de forma crescente pela Comissão Europeia, bem como por outros doadores, como meio para tentar alcançar este objectivo. O AOG envolve a transferência de fundos por parte da Comissão para o Tesouro nacional de um país parceiro, a fim de providenciar recursos orçamentais adicionais para apoiar uma estratégia nacional de desenvolvimento. Esta forma de transferência de fundos visa também contribuir para a estabilidade macroeconómica, geralmente considerada fundamental para o desenvolvimento e para a redução da pobreza. Além disso, a canalização de fundos através dos sistemas financeiros nacionais visa igualmente contribuir para a melhoria da gestão das finanças públicas (GFP), posto que a existência de sistemas eficazes de GFP também desempenha um papel importante nos esforços de redução da pobreza.

2. Os programas de AOG da Comissão, como os de outros doadores, envolvem não só a transferência de fundos, mas também outras três componentes que fornecem contributos fundamentais para apoiar os objectivos do programa:

a) medidas de desenvolvimento de capacidades, principalmente através da assistência técnica, para ajudar os países a reforçarem a sua definição e gestão das políticas (ver ponto 49);

b) estabelecimento de condições para a libertação de fundos, ligadas aos objectivos do programa e acordadas entre o país parceiro e os doadores. A abordagem da Comissão de estabelecer condições centrou-se na tentativa de dar aos países maiores incentivos para obterem resultados mediante a utilização de um mecanismo denominado "parcela variável" para premiar o desempenho (ver ponto 58);

c) diálogo com o país sobre a concepção, a execução e os resultados das políticas nacionais e sectoriais, incluindo o orçamento. O facto de haver mais oportunidades de diálogo é frequentemente considerado um benefício especial do apoio orçamental (ver ponto 68).

3. O Apoio Orçamental Geral apresenta muitas semelhanças com o Apoio Orçamental Sectorial (AOS), o qual envolve igualmente a transferência de fundos para o Tesouro nacional. No entanto, os programas financiados a título do Apoio Orçamental Sectorial destinam-se a apoiar uma política sectorial e não uma estratégia nacional. Consequentemente, tanto o desenvolvimento de capacidades como o estabelecimento de condições e o diálogo estão centrados no apoio ao sector seleccionado.

4. Uma característica importante do AOG é a estreita cooperação que este implica entre os doadores, uma vez que todos apoiam a mesma estratégia nacional e utilizam os mesmos sistemas nacionais. Por esse motivo, ao definir os objectivos dos seus programas de AOG e ao planear a transferência de fundos, as medidas de desenvolvimento de capacidades, o estabelecimento de condições e as modalidades de diálogo necessários para alcançar estes objectivos, a Comissão deve também procurar assegurar a coordenação destes contributos com os contributos de outros doadores.

5. A estreita coordenação do AOG entre os doadores é igualmente considerada a melhor prática para reduzir os custos de transacção para os países parceiros, pelo facto de ser necessário lidar com muitos doadores numa base bilateral. No entanto, embora seguindo os princípios da harmonização entre doadores, a Comissão continua a deter a responsabilidade exclusiva pela tomada de decisões de financiamento e tem de prestar contas à autoridade de quitação pela utilização dos fundos da UE. A tarefa de equilibrar a necessária abordagem assente na parceria de doadores e a responsabilidade e o dever de prestação de contas pelos seus programas de AOG constituem, inevitavelmente, um desafio difícil para a Comissão.

O APOIO ORÇAMENTAL É A MODALIDADE DE AJUDA PRIVILEGIADA POR MUITOS DOADORES

6. A Comissão concede AOG aos países ACP desde o 7.o FED (1990-1995) e aos países da Ásia e da América Latina desde 2003. O Acordo de Cotonu prevê a possibilidade de concessão de AOG aos países ACP [1], possibilidade que foi também formalmente incluída no novo regulamento relativo a um instrumento de cooperação para o desenvolvimento [2], de 2006, que abrange a Ásia e a América Latina. Na gestão do AOG, a Comissão utiliza orientações internas gerais [3], que elaborou pela primeira vez em 2002, reviu inteiramente em 2007 e actualizou posteriormente em 2009. Durante a presente auditoria, a Comissão iniciou outra importante revisão cuja conclusão está prevista para 2010 e desenvolveu igualmente uma série de cursos de formação para o seu pessoal sobre os diferentes aspectos do apoio orçamental.

7. O apoio orçamental, seja geral (AOG) ou sectorial (AOS), tornou-se a modalidade de ajuda privilegiada por muitos doadores, incluindo a Comissão, por a considerarem a forma mais eficaz de concessão de ajuda. Na Declaração de Paris, assinada em 2005, os doadores comprometeram-se a encaminhar montantes crescentes de ajuda através dos sistemas existentes nos países. A UE comprometeu-se especificamente a cumprir este objectivo, encaminhando 50% da sua assistência bilateral entre governos através dos sistemas existentes nos países até 2010. Em 2008, o Programa de Acção de Acra foi mais além do que a Declaração de Paris, estabelecendo que o recurso aos sistemas dos países parceiros — o que significa principalmente apoio orçamental — deverá ser, no futuro, a "primeira opção" para a concessão de ajuda e que os doadores deverão invocar razões claras se não os utilizarem.

8. O volume do apoio orçamental da UE foi aumentando proporcionalmente com o tempo. Se, no âmbito do 9.o FED (2001-2007), o apoio orçamental representou 30% (AOG 21%, AOS 9%) do financiamento total, espera-se que chegue aos 48% (AOG 31%, AOS 17%) do financiamento total a título do 10.o FED (2008-2013). No caso das regiões da Ásia e da América Latina, a percentagem de ajuda concedida por via do apoio orçamental aumentou de 12% (AOG 3%, AOS 9%) no período 2003-2005 para 25% (AOG 5%, AOS 20%) no período 2006-2009. O AOG foi utilizado em 35 países ACP, tendo até à data sido igualmente concedido a sete países da Ásia e da América Latina. Os anexos I e II apresentam as autorizações por país.

O AOG APRESENTA MUITAS VANTAGENS POTENCIAIS EM RELAÇÃO À CONCESSÃO DE AJUDA ATRAVÉS DO APOIO A PROJECTOS

9. A concessão de ajuda através do AOG apresenta uma série de vantagens potenciais sobre o financiamento de projectos específicos. Pode providenciar um maior volume de ajuda de forma mais previsível e, pelo facto de financiar as estratégias nacionais de desenvolvimento dos países parceiros, estes últimos tendem a apropriar-se mais deste instrumento de ajuda. Por ser encaminhado através do orçamento nacional, pode incentivar a melhoria da gestão e do planeamento das finanças públicas pelo país parceiro e reforçar a responsabilização interna. Além disso, o AOG é visto como uma forma de reforçar o diálogo político e melhorar a harmonização e a coordenação da ajuda entre os doadores, o que pode aumentar a eficiência da concessão de ajuda e reduzir os custos para o país parceiro.

10. Tal como sucede com outras modalidades de ajuda, o impacto final do AOG na redução dos níveis de pobreza depende das circunstâncias específicas de cada país. O quadro jurídico [4] estabelece que o AOG só poderá ser concedido se existir uma política macroeconómica sã, uma política nacional de desenvolvimento bem definida e um sistema de GFP suficientemente transparente, fiável e eficaz. A Comissão interpreta de forma dinâmica estas condições e considera que as insuficiências que afectam a GFP e a estratégia nacional de desenvolvimento do país parceiro no momento da decisão de financiamento não impedem o lançamento de um programa de AOG, desde que exista uma vontade de reforma e as reformas sejam relevantes e credíveis. Por consequência, tem em consideração não apenas a situação inicial, mas também a direcção seguida pelo país parceiro. Outros doadores de apoio orçamental seguem uma abordagem semelhante.

11. Além das circunstâncias específicas de cada país, um segundo factor importante que influi no impacto dos programas de AOG é a forma como a Comissão gere estes programas. O presente relatório procura responder à questão "A Comissão efectua uma gestão eficaz dos seus programas de AOG?".

ÂMBITO E MÉTODO DA AUDITORIA

12. A fim de responder à questão "A Comissão efectua uma gestão eficaz dos seus programas de AOG?", a auditoria incidiu sobre quatro domínios chave:

a) a Comissão selecciona e formula de maneira adequada os objectivos e os resultados esperados dos seus programas de AOG?

b) a Comissão efectua uma gestão adequada dos principais riscos que afectam a eficácia dos programas de AOG?

c) a Comissão concebe e executa de maneira eficaz os seus programas de AOG?

d) a Comissão indica de forma clara, exaustiva e precisa nos seus relatórios se o AOG está a cumprir os seus objectivos?

13. A auditoria centrou-se na gestão, por parte da Comissão, dos programas de AOG nos países ACP, da América Latina e da Ásia. Dadas as suas especificidades, os países em situação precária foram excluídos do respectivo âmbito. A auditoria abrangeu o 9.o e o 10.o FED, ou seja, os compromissos assumidos a partir de 2001, e todos os programas de AOG a título do orçamento geral, o primeiro dos quais foi autorizado em 2003. As avaliações da elegibilidade dos países para efeitos do AOG, efectuadas pela Comissão, são objecto das auditorias financeiras do Tribunal, cujos resultados são apresentados nos seus relatórios anuais. O presente relatório faz referência a estas conclusões sempre que for relevante. A auditoria não teve como objectivo efectuar uma avaliação das vantagens e desvantagens do AOG comparativamente a outras modalidades de ajuda.

14. A auditoria incluiu um exame analítico de todos os programas financiados a título do AOG nestas regiões durante o período 2001-2009, a fim de avaliar a abordagem seguida pela Comissão na gestão do AOG, tendo envolvido visitas a quatro países: Benim, Laos, Paraguai e Uganda. Durante essas visitas, os auditores do Tribunal realizaram entrevistas ao pessoal da Comissão, a representantes das autoridades nacionais e a outros doadores. Foram ainda abrangidos programas de AOG na Nicarágua e no Vietname através de uma análise documental e de questionários enviados às delegações da Comissão nos dois países. A auditoria incluiu igualmente reuniões com o secretariado PEFA [5], com o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional, bem como uma missão ao Reino Unido para visitar o Department for International Development (DFID, Ministério do Desenvolvimento Internacional), o National Audit Office (Tribunal de Contas) e uma empresa de consultoria. A auditoria foi realizada entre Maio de 2009 e Maio de 2010.

OBSERVAÇÕES

A COMISSÃO NÃO ADAPTA DE FORMA SUFICIENTE OS OBJECTIVOS DOS SEUS PROGRAMAS DE AOG ÀS CIRCUNSTÂNCIAS ESPECÍFICAS DE CADA PAÍS

15. O objectivo geral dos programas de AOG consiste em apoiar a execução da estratégia nacional de desenvolvimento de um país [6], procurando a Comissão alinhar os objectivos específicos dos seus programas com estas estratégias.

16. Esta secção aborda a questão de saber se a Comissão selecciona e formula de maneira adequada os objectivos e os resultados esperados dos seus programas de AOG. O Tribunal examinou se os objectivos do programa são precisos e adaptados às circunstâncias de cada país. Examinou ainda se os objectivos incluem o reforço da GFP nos países parceiros e se os programas definem claramente o modo como o apoio orçamental irá contribuir para a concretização dos resultados esperados.

OS OBJECTIVOS DOS PROGRAMAS DE AOG TENDEM A SER SEMELHANTES PARA TODOS OS PAÍSES PARCEIROS, NÃO OBSTANTE AS DIFERENTES SITUAÇÕES EM QUE ESTES SE ENCONTRAM

17. Na sua maioria, os objectivos dos programas de AOG são muito semelhantes nos diferentes países onde a Comissão utiliza esta modalidade de ajuda. Sobretudo nos países ACP, na grande maioria dos casos nos últimos dez anos, cada programa de AOG definiu objectivos relativos a quatro domínios: estabilidade macroeconómica, GFP, saúde e educação [7]. Esta abordagem indiferenciada ("one size fits all") não tem suficientemente em conta as prioridades específicas e em constante evolução de cada país, nem outros programas financiados pela Comissão e outros doadores no país.

18. A inclusão sistemática de objectivos gerais de governação económica relacionados com a estabilidade macroeconómica e a reforma da GFP é uma característica positiva dos programas de AOG da Comissão. Ambos são essenciais para a concretização do objectivo sobrejacente dos programas de AOG de contribuir para a redução da pobreza. Muitas vezes, porém, os objectivos seleccionados no âmbito da GFP não são concebidos de modo a corresponderem às prioridades específicas de cada país parceiro em matéria de reforma da GFP. Por exemplo no Laos, os objectivos da GFP não abordam os importantes domínios do controlo interno e da corrupção e, no Vietname, as questões ligadas à GFP não foram consideradas prioritárias. No Paraguai e na Nicarágua, embora os diagnósticos em matéria de GFP tenham identificado insuficiências importantes, os programas de AOG não formulam objectivos programáticos específicos relacionados com a GFP.

19. No que respeita aos outros objectivos dos programas de AOG, a abordagem adoptada pela Comissão não reflecte adequadamente o facto de as estratégias nacionais de desenvolvimento de alguns países terem passado, nos últimos anos, a orientar-se para o crescimento, a fim de alcançar o objectivo geral da redução da pobreza. Esta mudança não se reflecte nos objectivos dos novos programas de AOG de modo a apoiar estas estratégias nacionais. Refira-se o exemplo do novo "Plano de Desenvolvimento Nacional" do Uganda, que se encontrava em preparação por ocasião da auditoria do Tribunal. Este plano colocou uma ênfase muito maior nas infra-estruturas e no desenvolvimento do sector privado do que as anteriores estratégias nacionais de desenvolvimento, que haviam assumido a forma de "Planos de Acção para a Erradicação da Pobreza" [8]. Embora as orientações internas da Comissão reconheçam que o crescimento é uma condição necessária para a redução da pobreza, não levam em consideração a nova importância que lhes é atribuída pelos países parceiros, nem abordam a forma como a Comissão deve tratar a questão ao seleccionar os objectivos programáticos e as condições conexas.

20. Os procedimentos de programação da Comissão prevêem que a ajuda global atribuída a cada país seja fundamentalmente encaminhada para não mais de dois sectores prioritários ou "fulcrais" e, se o país for elegível para tal, para o AOG. A abordagem relativamente normalizada da Comissão na definição dos objectivos dos programas de AOG não tem em conta os sectores fulcrais seleccionados. Em alguns países, tal facto levou igualmente a Comissão a ter programas de AOG com objectivos em matéria de saúde e educação e, ao mesmo tempo, a definir a saúde e/ou a educação como sectores cujos financiamentos são encaminhados através do AOS. Nesses casos, o valor acrescentado resultante da inclusão de objectivos em matéria de saúde e educação no programa AOG não é claro. O Tribunal identificou esses casos nos programas actuais de quatro países ACP [9]. Este problema teve menos impacto na Ásia e na América Latina, sobretudo porque os programas de AOG nestes países tendem a ser menos normalizados e têm objectivos mais específicos. Os programas de AOG nos países asiáticos, por exemplo, estão estruturados em torno dos créditos de apoio à luta contra a pobreza (Poverty Reduction Support Credits) do Banco Mundial, que colocam especial ênfase no crescimento como elemento-chave para a redução da pobreza, e não tanto nos sectores sociais.

21. A utilização de objectivos normalizados por parte da Comissão nos seus programas de AOG implica uma certa dificuldade em ajustar estes programas de modo a coordená-los com os objectivos de outros doadores nos respectivos programas de AOG. Além disso, o Código de Conduta da UE em matéria de complementaridade e divisão das tarefas na política de desenvolvimento, adoptado em 2007, requer que a Comissão e os Estados-Membros procurem centrar a sua ajuda activa a um país parceiro num máximo de três sectores [10], o que levanta a questão de saber até que ponto os programas de AOG devem ter objectivos sectoriais, uma vez que isso requer a participação da Comissão nesses sectores adicionalmente à sua participação nos dois sectores fulcrais.

OS OBJECTIVOS DOS PROGRAMAS DE AOG SÃO FREQUENTEMENTE DEFINIDOS EM TERMOS DEMASIADO GERAIS

22. Os objectivos dos programas de AOG são, na maioria dos casos, formulados em termos bastante gerais e não definem com clareza os resultados que os programas devem alcançar, nem até quando (ver caixa 1). Este facto dificulta a concepção das várias componentes dos programas de AOG, nomeadamente a transferência de fundos, o desenvolvimento de capacidades, o estabelecimento de condições e o diálogo (ver pontos 1 e 2). Além disso, não permite determinar com objectividade se os objectivos foram cumpridos, o que complica ainda mais a tarefa de responsabilizar a Comissão pela eficácia dos seus programas de AOG.

CAIXA 1

SELECÇÃO E FORMULAÇÃO DOS OBJECTIVOS

Boas práticas da Comissão: Laos

Os programas financiados pela Comissão a título do AOG no Laos [11] integram-se [12] nas matrizes da política de apoio orçamental definidas pelo Banco Mundial, que fornecem informações claras e detalhadas sobre as acções prioritárias que devem ser concluídas dentro do período de vigência do programa. Por exemplo, o objectivo da introdução de reformas chave no domínio da GFP divide-se em três objectivos específicos relacionados com o processo orçamental, a transparência das transferências fiscais intergovernamentais e a função de auditoria financeira. Para cada um destes objectivos específicos, as matrizes da política definem as acções que o Governo deve empreender durante cada ano de execução dos programas. A ligação clara com os indicadores de desempenho permite um controlo objectivo da concretização dos objectivos do programa.

Práticas deficientes da Comissão: Nicarágua

A convenção de financiamento para o programa de AOG da Comissão na Nicarágua [13] centra-se nas zonas rurais, mas não define objectivos gerais e específicos nem resultados esperados. Faz referência aos objectivos gerais do plano nacional de desenvolvimento, mas não especifica os resultados que a Comissão espera virem a ser alcançados pelo AOG. Além disso, não é claro o contributo esperado da GFP. Embora a convenção de financiamento descreva as insuficiências da GFP e as principais medidas tomadas pelo Governo para melhorar o sistema de GFP, a sua melhoria não é um objectivo explícito do programa.

23. Registaram-se alguns progressos nas convenções de financiamento no âmbito do 10.o FED no que respeita à melhoria da formulação dos objectivos, estabelecendo-se uma distinção clara entre objectivos gerais e objectivos específicos na estrutura do documento. Com a revisão das suas orientações internas sobre o apoio orçamental (ver ponto 6), a Comissão pretende introduzir novas melhorias, exigindo ao seu pessoal:

a) a especificação, nos documentos relativos ao financiamento, das fases necessárias para implementar as reformas no domínio da GFP e as estratégias nacionais de desenvolvimento ou as políticas sectoriais;

b) o estabelecimento de objectivos a médio prazo para o programa.

A COMISSÃO NÃO GERE ADEQUADAMENTE OS PRINCIPAIS RISCOS QUE AFECTAM A EFICÁCIA DO AOG

24. Toda a cooperação para o desenvolvimento comporta riscos que podem afectar a eficácia da ajuda. O AOG envolve riscos diferentes daqueles que decorrem da abordagem tradicional de apoio aos projectos de cooperação para o desenvolvimento. Os principais riscos para a eficácia do AOG são o risco fiduciário e o risco de desenvolvimento: o risco fiduciário pode ser definido como o risco de o financiamento governamental não ser utilizado para a finalidade prevista, ou seja a redução da pobreza; o risco de desenvolvimento pode ser definido como o risco de as políticas e estratégias nacionais abrangidas pelo AOG serem inadequadas.

25. Esta secção aborda a questão de saber se a Comissão gere adequadamente os principais riscos que afectam a eficácia do AOG. O Tribunal analisou a forma como a Comissão avaliou os riscos fiduciário e de desenvolvimento, bem como as medidas que tomou para gerir esses riscos através do desenvolvimento de capacidades, do estabelecimento de condições, do diálogo e de medidas tendentes a controlar e reduzir o risco.

O QUADRO DE GESTÃO DOS RISCOS NÃO ESTÁ DEVIDAMENTE DESENVOLVIDO

26. As condições de elegibilidade para o apoio orçamental são concebidas de modo a garantir que o AOG seja concedido apenas a países que possuam a estrutura necessária para que este seja eficaz: uma política macroeconómica sã, uma política nacional de desenvolvimento bem definida e um sistema de GFP suficientemente transparente, fiável e eficaz (ver ponto 10). Uma vez que a Comissão faz uma interpretação dinâmica das condições de elegibilidade, a existência de insuficiências significativas na GFP ou nas estratégias de desenvolvimento no momento da decisão de financiamento não impede o lançamento de um programa de AOG, desde que o país parceiro assuma um compromisso de reforma e os seus progressos na execução dessas reformas sejam considerados relevantes e credíveis. A execução de reformas é um processo moroso. Embora a abordagem dinâmica signifique que a Comissão, juntamente com outros doadores, investe no futuro, necessita avaliar e reduzir os riscos resultantes de sistemas que não dêem imediatamente garantias suficientes em termos de transparência, fiabilidade e eficácia [14].

27. No caso dos países ACP [15], a avaliação dos riscos efectuada pela Comissão centrou-se no risco de os países não continuarem a cumprir as condições de elegibilidade durante todo o período de execução dos programas de AOG. Esta avaliação baseou-se nos antecedentes de cada país no que se refere ao AOG e nas suas perspectivas futuras de cumprir os critérios de elegibilidade. As conclusões da avaliação constituíram um factor importante na decisão de conceder ou não apoio orçamental nesses países (ver ponto 45). Embora esta avaliação do risco seja útil, não é suficiente, pois não cobre o impacto potencial do risco fiduciário e do risco de desenvolvimento sobre a eficácia do AOG.

28. As orientações internas da Comissão não prevêem a avaliação dos riscos fiduciário e de desenvolvimento. Os principais tipos de riscos não estão identificados e não existe qualquer orientação sobre o modo de avaliar a importância, a probabilidade e o impacto potencial dos riscos. Além disso, não é claro de que modo medidas de redução dos riscos, como o apoio ao desenvolvimento de capacidades, o diálogo, o estabelecimento de condições e as medidas a mais curto prazo devem ser concebidas para os diferentes tipos e níveis de risco, nem de que modo essas medidas devem ser coordenadas com as de outros doadores.

OS RISCOS SÃO ELEVADOS NA MAIORIA DOS PAÍSES QUE BENEFICIAM DE AOG, MAS NÃO SÃO ADEQUADAMENTE TRATADOS PELA COMISSÃO

RISCO FIDUCIÁRIO

29. O AOG é principalmente concedido a países que têm sistemas precários em matéria de GFP. Tal fica demonstrado na Avaliação das Políticas e Instituições Nacionais (Country Policy and Institutional Assessment — CPIA) publicada anualmente pelo Banco Mundial, segundo a qual o indicador da qualidade da gestão orçamental e financeira é relativamente baixo para a maioria dos países que beneficiam de AOG [16]. Sistemas precários de GFP podem conduzir ao desperdício de fundos e à ineficiência, o que diminui a eficácia dos programas de AOG na concretização dos seus objectivos de redução da pobreza.

30. Outra consequência da precariedade dos sistemas de GFP é o aumento da corrupção. A CPIA inclui também um indicador relativo à transparência, à responsabilização e à corrupção no sector público, cuja pontuação é igualmente baixa para a maioria dos países que beneficiam de AOG [17]. O Índice de Percepção da Corrupção, publicado pela Transparency International, pode fornecer outras indicações do nível de corrupção, que atinge frequentemente valores elevados. De entre os 27 países ACP que não se encontram em situação precária [18] e para os quais foi planeada a concessão de AOG nos documentos de estratégia por país para o 10.o FED, 12 [19] estão classificados, com base no Índice de Percepção da Corrupção de 2009, como tendo uma "corrupção desenfreada" [20]. Dos seis países da América Latina e da Ásia que beneficiam de programas de AOG, cinco [21] têm a mesma classificação.

31. O Tribunal constatou que a Comissão tem à sua disposição, para fins de tomada de decisão e de controlo, informações relevantes sobre os sistemas de GFP e os programas de reforma que permitem melhorá-los. O programa Despesas Públicas e Responsabilidade Financeira (PEFA) constitui uma fonte de informação particularmente útil sobre os sistemas de GFP, os quais se baseiam numa metodologia comum elaborada em 2005 graças aos esforços conjuntos de doadores, incluindo contributos importantes da Comissão. As avaliações PEFA têm sido efectuadas em muitos países [22] e dão conta do estado do sistema de GFP de um país em função de 28 indicadores. As avaliações estimularam em muitos países o diálogo em matéria de GFP, bem como a elaboração de planos de acção de reforma da GFP e programas de apoio. Os resultados das avaliações constituem também uma boa base para medir as melhorias ao longo do tempo, sendo complementados, neste contexto, por relatórios anuais sobre GFP, elaborados por delegações, que fornecem geralmente uma boa panorâmica da situação relativa à GFP e aos desenvolvimentos mais recentes.

32. No entanto, a Comissão não avalia nem tira conclusões sobre o risco fiduciário. Esta situação deve-se, em parte, ao facto de, ao contrário de alguns Estados-Membros como França [23] e o Reino Unido [24] e de outras organizações [25], a Comissão não ter uma metodologia para o fazer. Além disso, não dispõe de informações suficientes sobre a forma como os sistemas de GFP estão realmente a funcionar na prática. As avaliações PEFA não pretendem ser um instrumento de avaliação do risco fiduciário, pois não incluem uma apreciação suficientemente aprofundada do grau de cumprimento dos controlos e procedimentos e do impacto estimado da corrupção. Estas informações deveriam, por norma, constar dos relatórios anuais das Instituições Superiores de Controlo e de outros organismos de supervisão. No entanto, no Uganda, onde a Instituição Superior de Controlo publica um relatório anual de auditoria de forma razoavelmente atempada, a delegação da Comissão não fez dele suficiente uso para identificar os problemas fiduciários. Na maioria dos países, as Instituições Superiores de Controlo publicam os seus relatórios com atrasos significativos ou, como no caso do Laos, nem sequer os tornam públicos.

33. Além disso, na maioria dos países examinados, a falta de transparência na apresentação dos orçamentos nacionais e subnacionais também dificulta a tarefa da Comissão de analisar o modo como os recursos orçamentais estão a ser utilizados. Os estudos de diagnóstico como os inquéritos de acompanhamento das despesas públicas (Public Expenditure Tracking Surveys, PETS) [26] e as análises das despesas públicas (Public Expenditure Reviews) [27] podem ajudar a compensar a falta de informação, identificando as principais ineficiências e perdas, de modo a que os doadores e os governos beneficiários possam concentrar os seus esforços na resolução destes problemas em primeiro lugar. A Comissão fez relativamente pouco uso destes instrumentos.

34. A Comissão aplica vários métodos nos seus programas de AOG para contribuir para a redução do risco fiduciário, nomeadamente o critério da elegibilidade para a GFP, o que pressupõe progressos satisfatórios na reforma desta última e outras condições da GFP ligadas aos pagamentos. O apoio da Comissão aos programas relacionados com a reforma da GFP através do desenvolvimento de capacidades e do diálogo é igualmente utilizado para reduzir os riscos. No entanto, a ausência de uma avaliação cabal e precisa do risco fiduciário torna mais difícil a elaboração de um plano de redução dos riscos que estabeleça claramente esses riscos e defina as medidas necessárias para os reduzir e o respectivo calendário. Por outro lado, as medidas de redução dos riscos aplicadas pela Comissão centram-se principalmente em melhorias que só terão impacto a médio e longo prazo. Tem sido muito reduzido o nível de utilização das medidas a mais curto prazo acordadas com os governos parceiros para abordar os domínios de alto risco, por exemplo ajudando as Instituições Superiores de Controlo a efectuar auditorias mais rápidas e de maior qualidade, ou apoiando os países na aplicação de procedimentos normalizados de adjudicação de contratos a nível internacional (ver caixa 2).

35. Embora a Comissão tenha de facto incluído tais medidas para reduzir os riscos na concepção dos seus programas de AOG financiados a título do 9.o FED no Uganda e no Benim, como o recurso a empresas privadas de auditoria para ajudarem as Instituições Superiores de Controlo a levar a cabo auditorias, inquéritos de acompanhamento das despesas públicas e análises das despesas públicas, as referidas medidas não foram acompanhadas de um plano de execução claro e devidamente acordado que estabeleça como e até quando devem as mesmas abordar os riscos específicos. Com efeito, a maioria das medidas planeadas acabou por não ser executada. Os programas de AOG financiados a título do 10.o FED para estes países e os programas de AOG dos países da Ásia e da América Latina analisados, não prevêem medidas a mais curto prazo.

CAIXA 2

REDUÇÃO DO RISCO FIDUCIÁRIO

Boas práticas da Comissão: Etiópia

O Programa de Protecção dos Serviços Básicos II [28] foi concebido para apoiar os orçamentos de nível regional e de nível governamental subnacional responsáveis por serviços básicos como a educação, a saúde e a água. O programa contém medidas reforçadas em matéria de elaboração de relatórios e de prestação de contas para que seja possível verificar se os serviços estão a chegar aos beneficiários visados. Estas medidas incluem a elaboração de relatórios mais regulares e atempados sobre as despesas locais e regionais no domínio dos serviços básicos. Pretendia-se, além disso, que o fluxo dos fundos públicos fosse acompanhado até ao ponto de prestação final de serviços, por exemplo, através de avaliações da prestação de serviços públicos. As medidas em matéria de elaboração de relatórios e de prestação de contas também compreendiam uma avaliação ex post da adjudicação de contratos, medidas para melhorar a divulgação de informações sobre os orçamentos públicos a nível regional, sub-regional e local, nos pontos de prestação dos serviços, e a auditoria permanente das despesas das administrações locais pelo Auditor Geral, conjugada com o necessário apoio ao desenvolvimento de capacidades do pessoal do Auditor Geral.

Práticas deficientes da Comissão: Paraguai

Os documentos preparatórios para a aprovação do programa de AOG da Comissão não fazem referência ao risco fiduciário, embora a Avaliação da Responsabilidade Financeira do País (Country Financial Accountability Assessment, CFAA), de Agosto de 2004, refira, nas suas conclusões gerais, que os riscos da gestão financeira são elevados e que, para reduzir esses riscos a um nível aceitável, foi necessário proceder a reformas nos domínios do controlo interno, da auditoria externa e do controlo das entidades descentralizadas. Além disso, os documentos preparatórios não descrevem os principais riscos ligados às ineficiências e ao desperdício de recursos do orçamento nacional, nem abordam a questão da corrupção, não obstante a dimensão do problema [29]. Apesar do elevado nível do risco fiduciário, os documentos preparatórios não demonstram como devem ser combatidas as principais deficiências, não tendo sido aplicadas medidas a mais curto prazo.

36. A Comissão prestou relativamente pouca atenção, nos seus programas de AOG, ao risco de corrupção em termos de estabelecimento de objectivos, de apoio ao desenvolvimento de capacidades e de controlo e, de modo geral, faz pouca referência a esta questão nos seus documentos de avaliação dos programas. Uma das razões desta atitude prende-se com o facto de a Comissão tender a tratar a corrupção como um problema mais vasto de governação, o que levou a que esta não fosse suficientemente abordada no contexto dos esforços de reforma da GFP. No entanto, em 2008, a Comissão intensificou consideravelmente os seus esforços para combater a corrupção no Uganda, em articulação com outros doadores e o Organismo Europeu de Luta Antifraude.

RISCO DE DESENVOLVIMENTO

37. Para que o AOG seja eficaz, além de sistemas de GFP que funcionem, os países precisam também de dispor de estratégias nacionais de desenvolvimento bem definidas, integradas com o quadro orçamental nacional e as políticas sectoriais. Uma avaliação estruturada da estratégia deve constituir, portanto, uma parte significativa do trabalho da Comissão quando da elaboração dos programas de AOG. O Tribunal constatou que as estratégias nacionais de desenvolvimento, apesar de se encontrarem geralmente descritas nos documentos de programação, identificação e formulação da Comissão, não são avaliadas de uma forma crítica e que a Comissão não tira uma conclusão clara quanto à relevância e credibilidade da estratégia.

38. De um modo geral, as estratégias nacionais de desenvolvimento continuam a ser fracas, o que pode significar que o risco de desenvolvimento é relativamente elevado. Assim, um estudo realizado pelo Banco Mundial em 2007 chegou à conclusão de que apenas oito dos 62 países em desenvolvimento (13%) analisados tinham uma estratégia "amplamente desenvolvida" [30], embora considerasse que todos os países estavam a fazer progressos nesse sentido. O estudo concluiu nomeadamente que:

a) na maioria dos países, as estratégias continuavam a apresentar um vínculo muito débil ao orçamento;

b) muitos dos países continuavam a prosseguir múltiplas estratégias a médio prazo, o que pode implicar uma significativa duplicação de esforços e pôr em causa a realização de progressos nas outras componentes da estratégia de desenvolvimento;

c) muitos países identificaram objectivos e prioridades à medida das suas necessidades específicas, mas precisam de esclarecer melhor a forma de os atingir.

39. A Comissão detém informações importantes sobre os riscos de desenvolvimento. No entanto, estes não se encontram claramente definidos nos documentos de identificação e formulação dos programas de AOG. No Paraguai, por exemplo, entre os riscos incluem-se o insuficiente planeamento dos recursos financeiros e humanos necessários para executar a estratégia nacional de desenvolvimento, disposições institucionais inadequadas que conduziram a políticas medíocres e ineficientes, falta de transparência na concepção e execução de políticas e programas e uma orientação inadequada das despesas. Nos casos em que a Comissão identificou de facto riscos, como por exemplo no Uganda e no Vietname, não efectuou uma apreciação precisa do nível de risco de desenvolvimento, nem identificou de forma sistemática as medidas para o reduzir.

A CONCEPÇÃO E EXECUÇÃO, POR PARTE DA COMISSÃO, DAS DIFERENTES COMPONENTES DOS SEUS PROGRAMAS DE AOG NÃO GARANTEM A OPTIMIZAÇÃO DO SEU IMPACTO POTENCIAL

40. Esta secção aborda a questão de saber se a Comissão concebeu e executou eficazmente as diferentes componentes do AOG: a transferência de fundos, o apoio ao desenvolvimento de capacidades, o estabelecimento de condições e o diálogo.

A LÓGICA QUE PRESIDIU À AFECTAÇÃO DE DOTAÇÕES AOS DIFERENTES PROGRAMAS DE AOG NÃO É CLARA, MAS O PAGAMENTO DOS FUNDOS É CADA VEZ MAIS PREVISÍVEL PARA OS PAÍSES PARCEIROS

41. O Tribunal analisou se a avaliação efectuada pela Comissão dos montantes dos diferentes programas de AOG o foi em função dos objectivos desses programas e das circunstâncias específicas dos países. Analisou igualmente se a Comissão concede AOG de uma forma previsível e em sintonia com os sistemas orçamentais nacionais.

NÃO EXISTE UM QUADRO PARA AVALIAR OS MONTANTES ADEQUADOS PARA OS PROGRAMAS DE AOG

42. Os documentos de estratégia por país e os diversos documentos utilizados para tomar decisões sobre os programas de AOG analisados pelo Tribunal carecem de explicações claras sobre a forma como foi decidido o montante de AOG afectado. Na maioria dos casos, é feita uma referência unicamente ao objectivo geral de aumentar a utilização do apoio orçamental por parte da Comissão (ver ponto 7).

43. A definição imprecisa dos objectivos (ver ponto 22) constitui um problema para a avaliação do montante a afectar aos diferentes programas de AOG. Por exemplo, o montante necessário para exercer impacto nos padrões de despesa orçamental do país parceiro ou para financiar o défice orçamental pode ser bastante diferente do montante necessário para reforçar os sistemas de GFP.

44. A Comissão não procede a uma avaliação estruturada para equacionar os benefícios e os riscos esperados. As suas orientações internas prevêem que seja estabelecido em primeiro lugar o enquadramento financeiro para o AOG e que só depois sejam avaliados os benefícios e os riscos esperados, decorrentes dessa afectação. Uma abordagem mais lógica consistiria em avaliar primeiro os benefícios e os riscos esperados de um programa de AOG e determinar em seguida o montante do enquadramento financeiro com base nessa avaliação, dentro dos limites das dotações globais por país.

45. No que se refere aos riscos, a Comissão tem em conta o risco da não utilização do AOG devido ao incumprimento dos critérios de elegibilidade (ver ponto 27). No 10.o FED, em geral, quanto mais baixa era a avaliação deste risco para um determinado país, maior era a probabilidade de este receber mais AOG e mais elevada era a percentagem do seu Programa Indicativo Nacional afectada ao AOG (ver o quadro). No entanto, a Comissão não tem em conta os riscos fiduciário e de desenvolvimento (ver pontos 32 e 37) quando decide sobre o montante do financiamento.

QUADRO

RELAÇÃO ENTRE AS DOTAÇÕES DO AOG E A AVALIAÇÃO, PELA COMISSÃO, DO RISCO DA NÃO UTILIZAÇÃO DO AOG DEVIDO AO INCUMPRIMENTO DOS CRITÉRIOS DE ELEGIBILIDADE

| RISCO BAIXO | RISCO MÉDIO | RISCO ELEVADO |

Número de países ACP com programas de apoio orçamental previstos no seu Programa Indicativo Nacional no âmbito do 10.o FED | 20 | 14 | 8 |

Número de países ACP sem programas de apoio orçamental previstos no seu Programa Indicativo Nacional no âmbito do 10.o FED [1001] | 0 | 8 | 18 |

Apoio orçamental como percentagem do Programa Indicativo Nacional no âmbito do 10.o FED | Média | 73,0% | 63,2% | 35,0% |

Mais baixa | 48,1% | 39,6% | 19,9% |

Mais elevada | 89,4% | 95,3% | 84,7% |

A COMISSÃO CONCEDE AOG DE UMA FORMA PREVISÍVEL E EM SINTONIA COM OS SISTEMAS NACIONAIS

46. Por definição, um elemento central do apoio orçamental é a transferência de fundos pela Comissão para apoiar o orçamento nacional do país beneficiário. Nos últimos anos, as melhores práticas no âmbito da concessão de apoio orçamental puseram em evidência a importância de que se reveste para os países parceiros a previsibilidade dos fluxos do apoio orçamental concedido pelos doadores. Devido a esta previsibilidade, os países parceiros podem saber com suficiente antecedência qual é o montante e o calendário dos pagamentos.

47. A previsibilidade dos pagamentos do AOG por parte da Comissão é geralmente boa. Na maioria dos países, o pagamento está programado para o ano subsequente à avaliação de desempenho, o que permite ao país parceiro incluir o AOG no seu orçamento como receita prevista. Na maioria dos casos em que os pagamentos foram efectuados tardiamente, tal deveu-se a atrasos por parte dos países beneficiários na apresentação dos pedidos de pagamento, não tendo daí resultado impactos negativos consideráveis.

48. A Comissão adoptou medidas significativas, nomeadamente para melhorar a previsibilidade, através da introdução dos chamados "contratos ODM" [32]. Estes programas disponibilizam fundos para um período de seis anos em vez dos habituais três e, se as condições de elegibilidade continuarem a ser cumpridas, permitem o pagamento de pelo menos 70% do total das autorizações independentemente do desempenho. Os contratos ODM são concedidos unicamente aos países que tenham um historial de sucesso na execução do apoio orçamental, provem o seu empenho no acompanhamento e na realização dos ODM e disponham de mecanismos dinâmicos de coordenação dos doadores para apoiar a análise do desempenho e o diálogo.

O APOIO AO DESENVOLVIMENTO DE CAPACIDADES DEU CONTRIBUTOS ÚTEIS, MAS FREQUENTEMENTE NÃO SE BASEOU NUMA AVALIAÇÃO ADEQUADA DAS NECESSIDADES PRIORITÁRIAS

49. O apoio ao desenvolvimento de capacidades é um dos elementos fundamentais dos programas de AOG, sendo incluído directamente no programa de AOG ou através de um programa complementar específico de apoio ao desenvolvimento de capacidades, a fim de contribuir para os objectivos desse programa. Normalmente, cerca de 5% do financiamento global do programa de AOG são reservados para o desenvolvimento de capacidades.

50. Esta secção aborda a questão de saber se o apoio ao desenvolvimento de capacidades prestado no contexto do programa de AOG contribui efectivamente para o cumprimento dos objectivos do programa. O Tribunal analisou se o apoio ao desenvolvimento de capacidades é relevante, suficiente e claramente definido tendo em conta os objectivos do programa e as intervenções de outros doadores. Analisou ainda se o apoio ao desenvolvimento de capacidades foi correctamente executado.

O APOIO AO DESENVOLVIMENTO DE CAPACIDADES PODERÁ NÃO SER SUFICIENTE NEM O MAIS RELEVANTE

51. Apesar da importância de que o apoio ao desenvolvimento de capacidades se reveste, a Comissão não possui critérios ou orientações para avaliar o nível de apoio necessário para responder às necessidades prioritárias do país parceiro. As avaliações das necessidades em matéria de desenvolvimento de capacidades não são exaustivas e não tomam em consideração, de uma forma sistemática, o apoio concedido por outros doadores no momento em que a Comissão decide sobre as dotações a afectar ao desenvolvimento de capacidades no âmbito dos programas de AOG [33].

52. Melhorar a GFP é um objectivo importante de todos os programas de AOG da Comissão (ver ponto 18) e o desenvolvimento de capacidades pode desempenhar um papel de relevo na redução dos riscos. O apoio da Comissão ao desenvolvimento de capacidades centra-se portanto principalmente na GFP. Não existe, contudo, uma ligação clara entre as necessidades de melhorar a GFP num determinado país e os montantes concedidos para o apoio ao desenvolvimento de capacidades, não sendo claro, portanto, se a percentagem habitual do financiamento dos programas de AOG afectada ao desenvolvimento de capacidades, habitualmente da ordem de 5%, é suficiente para ter um impacto significativo.

53. Apenas uma parte limitada do desenvolvimento de capacidades no domínio da GFP foi utilizada para reforçar organismos de supervisão como as Instituições Superiores de Controlo, os Parlamentos e as organizações da sociedade civil que procuram controlar a utilização dos recursos orçamentais por parte do Governo [34]. O apoio ao desenvolvimento de capacidades em domínios que não a GFP, nos quais os objectivos do programa de AOG também se centram, nomeadamente a saúde e a educação, sendo embora muito relevante, foi em geral marginal.

54. O apoio ao desenvolvimento de capacidades foi utilizado, em alguns casos, para financiar a assistência à gestão dos programas de AOG. Consequentemente, esses fundos não contribuíram directamente para a criação de capacidades sustentáveis no país parceiro. Na Nicarágua, a assistência técnica incidiu sobretudo na produção de relatórios, no acompanhamento das condições, na preparação dos pedidos de pagamento e na análise dos planos governamentais. De igual modo, no Benim, mais de um terço dos fundos disponíveis para o apoio ao desenvolvimento de capacidades a título do 9.o FED foram consagrados à avaliação dos indicadores, à elaboração de avaliações anuais conjuntas, à formulação do programa de AOG no âmbito do 10.o FED e à concepção do apoio ao desenvolvimento de capacidades no domínio da GFP e das estatísticas.

55. Em Julho de 2008, a Comissão adoptou uma estratégia [35] que visava melhorar a eficácia da sua ajuda ao desenvolvimento de capacidades, dela se exigindo que apoie programas geridos a nível nacional, dê resposta a um pedido dos parceiros e vise a obtenção de resultados sustentáveis. Observaram-se melhorias na concepção do apoio ao desenvolvimento de capacidades nos programas lançados após a adopção desta estratégia. No Benim e no Uganda, o apoio ao desenvolvimento de capacidades no âmbito do 10.o FED é prestado através de fundos fiduciários de vários doadores e, comparativamente ao 9.o FED, é mais relevante para as necessidades prioritárias, apresentando um melhor planeamento e uma melhor coordenação com outros doadores. Continua por esclarecer, contudo, como foram estabelecidos os montantes do apoio através desses mecanismos.

O APOIO CONCEDIDO DEU CONTRIBUTOS ÚTEIS PARA O DESENVOLVIMENTO DE CAPACIDADES, MAS UMA PARTE SIGNIFICATIVA DOS FUNDOS DISPONÍVEIS NÃO FOI AUTORIZADA

56. O apoio ao desenvolvimento de capacidades deu contributos úteis, especialmente quando foi concedido em resposta a um pedido claro do país parceiro. No domínio da GFP, o apoio está principalmente ligado às reformas governamentais da GFP em domínios como o processo orçamental, o controlo interno, os contratos públicos e a qualidade da informação estatística. Nos casos em que o apoio ao desenvolvimento de capacidades incidiu em outros sectores, abrangeu áreas como a formulação de estratégias nacionais e sectoriais, o desenvolvimento de sistemas de informação de gestão sectorial, o acompanhamento e a avaliação (ver caixa 3).

CAIXA 3

APOIO AO DESENVOLVIMENTO DE CAPACIDADES

Boas práticas da Comissão: Laos

A Comissão consagrou ao desenvolvimento de capacidades uma parte significativa (cerca de 20%) do seu financiamento relacionado com o AOG, o que reflecte as limitações do Governo neste domínio. O programa centra-se nas insuficiências da GFP, mas procura também desenvolver capacidades no domínio da prestação de serviços sociais, um domínio relevante para o objectivo da Comissão de melhorar o desempenho nos sectores da saúde e da educação. A assistência técnica tem por objectivo facilitar o diálogo sectorial entre os ministérios e os parceiros de desenvolvimento e ajudar o Governo a alcançar os objectivos em matéria de indicadores de desempenho relacionados com as parcelas variáveis do programa de AOG. Foram, assim, criadas sinergias entre diferentes componentes do AOG, a saber, o apoio ao desenvolvimento de capacidades, por um lado, e o diálogo e o estabelecimento de condições, por outro.

Práticas deficientes da Comissão: Benim

O apoio ao desenvolvimento de capacidades a conceder no âmbito do programa de AOG a título do 9.o FED representa aproximadamente 2% do financiamento do programa, não estando claramente definido em termos de necessidades, objectivos, prioridades e planeamento. Não existe um parecer documentado quanto às melhorias que podem e devem ser introduzidas dentro do período de vigência do programa nem quanto à forma como o apoio ao desenvolvimento de capacidades contribuirá para tal. Não existe qualquer avaliação das necessidades nem qualquer justificação para o facto de determinadas áreas terem sido seleccionadas para serem objecto de apoio, enquanto outras, como as medidas de combate à corrupção e a reforma administrativa, não o foram, apesar de terem sido identificadas pela estratégia de redução da pobreza como sendo importantes para contribuir para uma boa GFP. Existe também um programa específico distinto para apoiar a reforma da gestão pública por objectivos. Este programa aborda as insuficiências relevantes, mas a sua articulação com o programa de AOG não é clara. Os resultados do apoio prestado têm sido variáveis, pois parte dele não conduziu a uma melhoria real dos sistemas.

57. Na maioria dos programas de AOG, os fundos afectados ao apoio ao desenvolvimento de capacidades acabaram por ser apenas parcialmente autorizados, o que diminuiu a eficácia desta componente dos programas. Com efeito, em média, apenas cerca de 60% das dotações destinadas ao desenvolvimento de capacidades são autorizados antes da conclusão dos programas, o que se deve, em parte, ao facto de o período de execução dos mesmos ser muitas vezes demasiado curto para conceber e aplicar plenamente a sua componente de desenvolvimento de capacidades. Este problema foi agravado, em primeiro lugar, pelas dificuldades em definir as necessidades e, seguidamente, por atrasos na execução das acções de desenvolvimento de capacidades. O Tribunal constatou, assim, atrasos significativos no arranque destas acções em quatro dos seis países em causa. No entanto, estas dificuldades de execução não são específicas do apoio ao desenvolvimento de capacidades proporcionado pelos programas de AOG [36].

AS CONDIÇÕES ASSOCIADAS AOS PAGAMENTOS SÃO ORIENTADAS PARA O DESEMPENHO, MAS NA PRÁTICA NÃO ESTÃO A FUNCIONAR COMO PREVISTO

58. As condições associadas aos pagamentos no âmbito do AOG compreendem condições gerais relativas à elegibilidade para o apoio orçamental, que devem ser cumpridas antes do pagamento de qualquer parcela fixa ou variável, e condições específicas, essencialmente ligadas ao mecanismo da parcela variável relacionado com a concretização dos objectivos em matéria de indicadores de desempenho [37]. O mecanismo da parcela variável é uma característica particular dos programas de apoio orçamental da Comissão e reflecte a crescente importância atribuída à gestão centrada nos resultados na cooperação para o desenvolvimento. A título de incentivo, o montante desembolsado a partir da parcela variável depende do grau de concretização das metas definidas para os indicadores de desempenho seleccionados.

59. O Tribunal analisou se as condições associadas aos pagamentos dos programas de AOG são relevantes em relação aos seus objectivos, se constituem um incentivo para que o Governo cumpra os objectivos estabelecidos e se permitem a avaliação objectiva dos progressos realizados.

AS CONDIÇÕES SÃO EM GERAL RELEVANTES, MAS NÃO SÃO SUSCEPTÍVEIS DE ALCANÇAR O SEU EFEITO DE INCENTIVO

60. As condições gerais associadas ao pagamento de qualquer parcela fixa ou variável são relevantes, na medida em que estão em sintonia com os objectivos do país de manter a estabilidade macroeconómica e de fazer progressos no sentido de uma boa GFP e da redução da pobreza. Em determinados casos, são ainda possíveis novas melhorias na identificação das medidas prioritárias da GFP a aplicar [38]. As condições específicas associadas às parcelas variáveis dos programas de AOG também são em geral relevantes, na medida em que estão em sintonia com as prioridades nacionais de desenvolvimento do país parceiro (ver caixa 4). A Comissão leva cada vez mais em conta os indicadores de desempenho da estratégia nacional de desenvolvimento de cada país. Em alguns programas, a Comissão utilizou indicadores centrados nas regiões mais pobres dos países parceiros, ou indicadores repartidos por sexo, a fim de aumentar a sua relevância para as prioridades no domínio da redução da pobreza.

61. O Tribunal constatou que o efeito de incentivo do mecanismo da parcela variável foi provavelmente menor do que o pretendido. Muitas vezes, foi difícil estabelecer metas adequadas para os indicadores de desempenho. Metas que não são suficientemente ambiciosas ou que o são em demasia podem reduzir o efeito de incentivo. Além disso, nem sempre estão disponíveis dados estatísticos fiáveis para estabelecer bases de referência claras e fornecer informações sobre as tendências passadas (ver ponto 67).

62. Acresce que os documentos da Comissão não demonstraram que tivesse havido, durante o processo de definição de metas, uma análise suficiente das reformas e dos recursos orçamentais adicionais que seriam necessários e possíveis para alcançar essas mesmas metas. Uma vez que as propostas relativas às metas a alcançar provêm cada vez mais do próprio país, a Comissão deve manter um diálogo aprofundado com as autoridades nacionais de modo a garantir que as metas fixadas não sejam deliberadamente baixas ou irrealistamente elevadas. No entanto, muitas delegações da Comissão não possuem especialização suficiente para tal (ver ponto 74). Além disso, ocasionalmente as metas só foram definidas a meio do ano em relação ao qual o desempenho estava a ser medido.

CAIXA 4

SELECÇÃO DAS CONDIÇÕES

Boas práticas da Comissão: Nicarágua

O programa de AOG na Nicarágua está centrado nas áreas rurais e em indicadores sociais seleccionados, indicadores do sector privado e indicadores da GFP. Os três indicadores sociais do programa são relevantes para os objectivos estabelecidos nos Documentos de Estratégia de Redução da Pobreza, já que abordam algumas das causas da pobreza identificadas nesta estratégia nacional. Os quatro indicadores do programa relativos ao sector privado dizem respeito à questão do arrendamento de terras e à capacidade produtiva, o que é coerente com a prioridade dada nos Documentos de Estratégia de Redução da Pobreza aos investimentos nas áreas rurais e à necessidade de reforçar a relação entre competitividade, produção e ordenamento do território a fim de reduzir a pobreza. Um dos dois indicadores no domínio da GFP é relevante para as recomendações contidas no plano de acção relativo a este mesmo domínio. Além disso, a selecção de indicadores por parte da Comissão teve em conta as complementaridades com dois programas de AOS.

Práticas deficientes da Comissão: Benim

A relevância dos indicadores de desempenho é afectada por uma série de insuficiências:

todas as metas para 2005 relativas ao sector da educação foram alcançadas, dando a impressão de um bom desempenho do sector, mas a avaliação anual conjunta [39] para esse ano concluiu que a aplicação das reformas neste sector foi insatisfatória;

dois dos quatro indicadores relativos ao sector da saúde medem a frequência das visitas aos centros de saúde. No entanto, uma das prioridades do Governo foi a acção preventiva contra a malária, o que é susceptível de ter um efeito adverso sobre os indicadores. Em consequência, a Comissão teve de excluir estes indicadores do cálculo do montante da parcela variável para o ano de 2006;

os indicadores de GFP não abordam as principais necessidades do processo de reforma da GFP. De acordo com as conclusões das avaliações anuais conjuntas, bem como da avaliação PEFA, o controlo externo, a responsabilização financeira e a cobrança de impostos eram os domínios que mais melhorias requeriam. Foi também este o ponto de vista expresso no controlo interno de qualidade efectuado pela Comissão para a formulação do programa de AOG no âmbito do 10.o FED. No entanto, este programa não prevê qualquer condição relativa à taxa de colecta fiscal e inclui apenas uma condição relativa ao controlo externo da parcela variável de 2009, que não foi mantida para o resto do programa.

63. No Uganda, metade das metas do AOG relativas ao sector da saúde foram definidas, sem qualquer explicação, abaixo ou muito acima da base de referência. No Laos e no Paraguai, algumas das metas fixadas não eram muito ambiciosas, sendo por vezes simplesmente definidas ao mesmo nível da base de referência. Na Nicarágua, o Governo reconheceu que muitas das metas não foram acompanhadas de um orçamento adequado.

64. Outro factor que influencia o efeito de incentivo da parcela variável é a percentagem do programa de AOG que lhe é afectada. A Comissão não aplica qualquer critério para decidir sobre a repartição de fundos entre parcelas fixas e variáveis, o que dá origem a diferenças significativas entre as regiões e os países no que se refere às percentagens afectadas [40]. Com efeito, a combinação de parcelas fixas e variáveis também pode variar significativamente entre dois programas consecutivos no mesmo país e sem que seja dada uma explicação clara para tal. A Comissão considera que a percentagem de AOG afectada à parcela variável deve ser mais elevada nos países que lhe suscitam mais reservas quanto ao seu empenhamento na redução da pobreza e nas reformas. No entanto, nem as orientações internas da Comissão nem os documentos dos diversos programas fazem menção a esta abordagem. Acresce o facto de as parcelas variáveis não serem utilizadas num número significativo de programas de AOG, em especial nos países da Ásia e da América Latina.

65. Algumas convenções de financiamento contêm igualmente disposições segundo as quais, quando os indicadores de desempenho da parcela variável não sejam alcançados, a Comissão poderá pagar os fundos não desembolsados no final do programa na condição de serem cumpridas novas condições. Esta possibilidade foi prevista nos programas de AOG no Benim, na Nicarágua e no Paraguai. Em outros casos, os fundos não desembolsados foram reafectados a outros programas ou projectos da Comissão no país.

É FREQUENTEMENTE DIFÍCIL AVALIAR SE AS CONDIÇÕES FORAM OU NÃO CUMPRIDAS

66. As condições gerais aplicáveis aos pagamentos a título do AOG são muitas vezes definidas de forma imprecisa, baseando-se num desempenho "satisfatório" por parte dos governos dos países parceiros na implementação das estratégias nacionais de desenvolvimento, na reforma da GFP e na gestão macroeconómica. Não são definidos objectivos intermédios ou resultados específicos que sirvam de critério para o que é considerado "satisfatório". Como mencionado nos relatórios anuais do Tribunal relativos às actividades financiadas pelos sétimo, oitavo, nono e décimo Fundos Europeus de Desenvolvimento (FED) [41], a Comissão conclui muitas vezes que os progressos realizados na reforma da GFP foram "satisfatórios", apesar de dispor de poucas provas que fundamentem esta posição. Esta abordagem tende a reflectir a preocupação da Comissão em garantir a continuidade dos seus programas, embora se deva reconhecer que se registaram melhorias na sua análise neste domínio desde o início do 10.o FED.

67. Dados pouco fiáveis podem dificultar a tarefa de avaliar se as condições baseadas em objectivos relacionados com os indicadores de desempenho foram ou não cumpridas. O relatório elaborado pelo Banco Mundial em 2007 "Results-Based National Development Strategies" (Estratégias Nacionais de Desenvolvimento baseadas nos Resultados) destacou a insuficiência dos sistemas estatísticos como um problema importante com o qual se defrontam quase todos os 62 países analisados. Este problema é agravado pelo facto de a Comissão estabelecer os seus objectivos em matéria de indicadores de desempenho relacionados com as parcelas variáveis numa base anual, embora, em alguns domínios, só seja realista esperar progressos ano após ano em termos de pequenos aumentos percentuais. Esses pequenos aumentos são difíceis de medir de uma forma fiável.

O DIÁLOGO COM OS PAÍSES PARCEIROS NÃO É UTILIZADO EM TODO O SEU POTENCIAL

68. Um dos principais benefícios do apoio orçamental reside nas oportunidades acrescidas que pode oferecer aos doadores para o diálogo com os governos sobre as políticas nacionais. O diálogo pode igualmente desempenhar um papel muito importante, contribuindo para a concretização dos objectivos dos programas de AOG, uma vez que permite à Comissão discutir com os governos a definição e a execução dos principais objectivos de política apoiados pelos programas. Pretende-se igualmente que o diálogo seja uma parte essencial da abordagem orientada para os resultados seguida pela Comissão em relação ao apoio orçamental, dado que esta o utiliza em articulação com as condições e metas estabelecidas para avaliar o desempenho do Governo. O diálogo decorre geralmente tanto a nível das políticas como a nível técnico e é realizado em conjunto com outros doadores.

69. O Tribunal analisou se a Comissão gere o seu diálogo com o país parceiro de molde a que este contribua para a concretização dos resultados esperados dos programas de AOG. Para esse efeito, verificou se os objectivos e modalidades do diálogo foram definidos de forma clara e adequada, se a Comissão participou activamente no diálogo a um nível adequado e em conformidade com as modalidades estabelecidas e se o contributo da Comissão para o diálogo abordou adequadamente os aspectos chave da redução da pobreza e da GFP.

NÃO EXISTE UM QUADRO ADEQUADO PARA GARANTIR UM DIÁLOGO EFICAZ

70. Na maioria dos países onde é concedido AOG, foram estabelecidos acordos conjuntos entre os doadores e com os países parceiros com vista a estabelecer os princípios e procedimentos comuns que devem reger o diálogo, e a Comissão apoia e participa activamente nesses acordos. No entanto, a Comissão ainda não elaborou um conjunto de orientações pormenorizadas necessárias para ajudar a garantir que, no âmbito desses acordos, o seu pessoal faça pleno uso das possibilidades de diálogo.

71. As orientações internas da Comissão proporcionam poucas informações sobre o que devem ser os objectivos e o conteúdo do diálogo ou sobre a forma de o empreender e documentar nas diferentes fases do ciclo do programa. Requerem, no entanto, a adopção de "uma estratégia de diálogo apropriada" sempre que sejam identificadas insuficiências que afectem aspectos fundamentais do programa de AOG. Na prática, essas estratégias não foram elaboradas, não obstante o papel útil que poderiam desempenhar em todos os programas de AOG, ajudando a melhorar de forma sistemática a eficácia do diálogo mediante o estabelecimento de objectivos e modalidades claras e a definição dos recursos humanos necessários para o conduzir.

72. O nível de estabelecimento de uma base sólida para o diálogo por parte dos programas de AOG foi variável. No Laos e no Vietname, os objectivos e modalidades do diálogo foram claramente definidos no âmbito do ciclo anual dos programas de estratégia para a redução da pobreza, do Banco Mundial, para os quais os programas de AOG da Comissão contribuíram, tendo esse diálogo incidido nas reformas a introduzir pelos governos nacionais. Em contrapartida, no Uganda e no Paraguai, foram proporcionadas poucas informações pormenorizadas sobre quais seriam os objectivos específicos do diálogo da Comissão durante a execução do programa e, no Paraguai, as modalidades a aplicar para realizar os objectivos eram também menos claras. No Benim, foram realizados progressos significativos durante o 10.o FED, quando comparados com os realizados no âmbito do 9.o FED.

A PARTICIPAÇÃO DA COMISSÃO NO DIÁLOGO É VARIÁVEL, MAS FREQUENTEMENTE LIMITADA

73. Os programas de AOG têm sido particularmente importantes para permitir à Comissão conduzir um diálogo sobre o orçamento nacional e a GFP, sendo o contributo da Comissão para o diálogo no âmbito do AOG geralmente mais significativo neste domínio. Os resultados das avaliações PEFA (ver ponto 31) desempenharam muitas vezes um papel catalisador no reforço do diálogo em matéria de GFP. Nos outros domínios nos quais os objectivos dos programas de AOG estão normalmente centrados, o diálogo da Comissão limita-se, em muitos casos, a questões relacionadas com a avaliação do cumprimento das condições estabelecidas para a parcela variável e a parcela fixa do programa, em vez de se debruçar sobre o desempenho global do Governo nos domínios em causa. Consequentemente, muitas das vezes, a Comissão não desempenha no diálogo o papel que se poderia esperar, tendo em conta a sua significativa contribuição financeira (ver caixa 5).

CAIXA 5

DIÁLOGO

Boas práticas da Comissão: Vietname

No Vietname, a Comissão concede o AOG no âmbito dos créditos de apoio à luta contra a pobreza (Poverty Reduction Support Credits) do Banco Mundial, que constituem o mecanismo de AOG utilizado por todos os doadores no Vietname. Trata-se de um quadro claro para o diálogo entre a comunidade de doadores, liderado pelo Banco Mundial, e o Governo. Envolve um ciclo anual em que todos os co--financiadores definem, supervisionam e avaliam, em conjunto, as condições com o Governo. Para este diálogo, a Comissão visa um número limitado de domínios, o que reflecte os seus esforços para respeitar o Código de Conduta da UE em matéria de divisão das tarefas na política de desenvolvimento.

Práticas deficientes da Comissão: Paraguai

O programa de AOG no Paraguai tem por objectivo apoiar a implementação da Rede de Protecção Social, que é um elemento importante no eixo da protecção social da estratégia nacional de redução da pobreza. Na sequência das importantes alterações políticas após as eleições, o diálogo teve lugar num contexto político específico. Não existe um quadro estruturado para o diálogo com mecanismos de coordenação dos doadores, tais como grupos de trabalho ou avaliações anuais conjuntas para discutir em pormenor a implementação da estratégia nacional de redução da pobreza. A Comissão fez incidir o seu diálogo no cumprimento, por parte do Governo, dos indicadores utilizados para as parcelas variáveis, pelo que, consequentemente, prestou pouca atenção à implementação global da Rede de Protecção Social e não aproveitou a ocasião para proceder a um debate mais amplo sobre a qualidade dos serviços sociais. Com efeito, a limitada supervisão, por parte da Comissão, da implementação da Rede de Protecção Social e do plano de acção sobre a GFP coloca restrições ao possível alcance do diálogo. Tal significa que o desempenho insuficiente não é detectado a tempo de permitir uma resposta rápida através do diálogo. Quando os indicadores não foram alcançados ou quando foram cumpridos com uma margem muito superior àquela que seria normalmente de esperar, a Comissão não pediu explicações ao Governo nem pôs em causa a fiabilidade das estatísticas.

74. Um factor-chave que afecta a qualidade do diálogo é a capacidade do pessoal da Comissão envolvido. O facto de a Comissão não ter feito pleno uso das possibilidades de diálogo proporcionadas pelo AOG é, em grande parte, imputável à insuficiente especialização de muitas delegações da Comissão nos domínios prioritários abrangidos pelos objectivos do programa de AOG. No seu Relatório Anual sobre os FED relativo ao exercício de 2007 (ponto 33), o Tribunal indicou que "o reforço do apoio orçamental […] teria necessidade de competências e de conhecimentos específicos, e o Tribunal observa que a estrutura de auditoria interna do EuropeAid (EAI) recomendou, no caso do apoio orçamental, a elaboração de uma política dos recursos humanos em que se fixariam objectivos quanto ao número, às competências e aos conhecimentos dos agentes em causa".

75. Embora a Comissão tenha, de um modo geral, feito do diálogo sobre GFP uma prioridade, tem sido difícil recrutar especialistas em GFP em virtude das competências técnicas relativamente limitadas disponíveis nesta área. A Comissão envidou esforços para superar este problema, desenvolvendo várias acções de formação relacionadas com a GFP. Verificou-se uma tendência para atribuir menor prioridade à necessidade de garantir a existência de agentes em número suficiente para contribuir para o diálogo nos sectores da saúde e da educação, apesar de a Comissão incluir sistematicamente objectivos para estes dois domínios nos seus programas de AOG [42]. Assim, embora a delegação no Benim tivesse de facto especialistas em GFP, não tinha pessoal especializado em saúde e educação, o que significa que não participava nos grupos de trabalho nestes domínios [43] e que apenas em certa medida pode participar nas avaliações anuais conjuntas [44].

76. As cartas dirigidas pela Comissão aos governos, informando-os sobre o montante das parcelas variáveis que será pago, são utilizadas como parte do diálogo. A Comissão inclui nestas cartas mensagens importantes sobre questões que suscitam preocupação relativamente à manutenção da elegibilidade do programa de AOG, à execução do programa e ao desempenho do Governo nos domínios em que este incide. Em alguns países, porém, esta possibilidade não foi utilizada de todo (por exemplo no Paraguai) ou foi-o apenas em parte (por exemplo no Benim).

77. Não obstante a importância do diálogo, o sistema interno de elaboração de relatórios da Comissão sobre o diálogo realizado especificamente no âmbito dos seus programas de AOG é limitado [45]. O sistema interno de elaboração de relatórios de gestão das delegações à sede do EuropeAid limita-se essencialmente a comentários gerais sobre o estado do diálogo político relativo ao programa de cooperação global. Esta falta de informação e a ausência de objectivos claros para o diálogo da Comissão sobre o AOG (ver ponto 71), dificulta a tarefa da Comissão de avaliar e demonstrar em que medida o diálogo contribuiu eficazmente para os objectivos do programa de AOG.

OS RELATÓRIOS APRESENTADOS PELA COMISSÃO ÀS PARTES INTERESSADAS EXTERNAS TENDEM A CENTRAR-SE NOS BENEFÍCIOS POTENCIAIS DO AOG E NÃO NOS RESULTADOS

78. Os principais documentos elaborados pela Comissão para informar sobre a sua cooperação externa, incluindo o AOG, são os relatórios anuais sobre as "Políticas de Desenvolvimento e de Ajuda Externa da Comunidade Europeia e respectiva execução" [46]. Em 2008, a Comissão publicou ainda dois documentos consagrados à questão do apoio orçamental, o primeiro intitulado "Budget Support — A Question of Mutual Trust" (Apoio Orçamental — Uma Questão de Confiança Mútua) e o segundo "Budget Support — The Effective Way To Finance Development?" (Apoio Orçamental — A Maneira Eficaz de Financiar o Desenvolvimento?). Produz ainda notas informativas para o FED e os comités de gestão do instrumento de cooperação para o desenvolvimento integrados por representantes dos Estados-Membros [47].

79. O Tribunal analisou os relatórios da Comissão sobre os seus programas de AOG a fim de avaliar se fornecem informações de uma maneira clara, exaustiva e precisa sobre os mesmos, em particular no que se refere à sua eficácia, aos benefícios e riscos potenciais e às dificuldades de execução. O Tribunal centrou-se nos relatórios anuais da Comissão que abrangem o período 2001-2009.

OS RELATÓRIOS EXTERNOS CENTRAM-SE NOS BENEFÍCIOS POTENCIAIS DO AOG

80. Os relatórios anuais contêm habitualmente informações que descrevem os procedimentos aplicados pela Comissão na gestão do apoio orçamental, bem como os novos desenvolvimentos na concepção deste instrumento. Fornecem também informações sobre os fundos autorizados a título do apoio orçamental e oferecem, além disso, ampla cobertura sobre os benefícios potenciais do apoio orçamental.

81. A Comissão tem utilizado regularmente os relatórios anuais para explicar os benefícios potenciais do apoio orçamental, como sejam o alinhamento da ajuda com as políticas e sistemas nacionais, uma maior apropriação, a melhoria das possibilidades de diálogo, uma melhor harmonização dos doadores, uma maior previsibilidade da ajuda e a redução dos custos de transacção. No entanto, os relatórios tendem a não salientar o facto de os benefícios descritos serem apenas potenciais. Na realidade, muitos deles apenas podem, quando muito, ser parcialmente efectivados em virtude de as condições necessárias ainda não estarem plenamente criadas no país beneficiário, em especial devido à persistência de insuficiências nos planos nacionais de desenvolvimento e nos sistemas de GFP (ver pontos 26, 29 e 38). Do mesmo modo, a própria Comissão não tem, muitas vezes, capacidade para aproveitar plenamente os benefícios potenciais, nomeadamente quando as suas delegações não possuem especialização suficiente para fazer pleno uso das novas possibilidades de diálogo que o apoio orçamental oferece (ver ponto 74).

82. Na sequência da Declaração de Paris sobre a Eficácia da Ajuda, de 2005, os relatórios anuais da Comissão têm dado destaque ao papel do apoio orçamental no aumento da "eficácia da ajuda" [48]. No entanto, os relatórios não estabelecem uma distinção clara entre a "eficácia da ajuda" visada pela Declaração de Paris (a saber, a melhoria do encaminhamento da ajuda seguindo os princípios fundamentais da Declaração de Paris) e "a eficácia da ajuda" em termos de impacto final das intervenções de auxílio na redução da pobreza. A utilização do apoio orçamental como meio de adesão mais completa aos princípios da Declaração de Paris não constitui garantia de que a ajuda tenha sido eficaz em termos de contributo para melhorar a vida das populações pobres.

83. Tendo em vista o papel potencial que o apoio orçamental pode desempenhar na prestação de ajuda em conformidade com os princípios da Declaração de Paris, a União Europeia comprometeu-se a cumprir o objectivo de encaminhar 50% da sua assistência bilateral entre governos através dos sistemas existentes nos países (ver ponto 7). Além disso, a percentagem da ajuda encaminhada através do apoio orçamental é utilizada como um indicador de resultados nos programas de trabalho anuais do EuropeAid. Nesta base, uma característica importante da cobertura do apoio orçamental pelos relatórios anuais é o destaque dado aos progressos realizados para atingir este objectivo quantitativo, embora um aumento da utilização do apoio orçamental não signifique necessariamente um aumento da sua eficácia em termos de redução da pobreza.

OS RELATÓRIOS EXTERNOS FORNECEM POUCAS INFORMAÇÕES SOBRE OS RISCOS, AS DIFICULDADES DE EXECUÇÃO E A EFICÁCIA REAL

84. A cobertura dos resultados efectivos do apoio orçamental pelos relatórios anuais é consideravelmente inferior aos respectivos comentários sobre os seus benefícios potenciais e utilização acrescida. A falta de informação nos relatórios anuais sobre os resultados do apoio orçamental contrasta com a informação sobre outras formas de ajuda que a Comissão obtém do "Sistema de Acompanhamento Orientado para os Resultados", que desenvolveu para efectuar avaliações anuais de projectos. A Comissão não dispõe de outros procedimentos internos de elaboração relatórios para avaliar de forma sistemática os resultados dos seus programas de AOG em matéria de redução da pobreza, que possam subsequentemente ser utilizados para fins de elaboração de relatórios externos. Não existe equivalente para os relatórios anuais sobre GFP elaborados pelas delegações (ver ponto 31) para informar sobre os progressos realizados na concretização dos objectivos relacionados com a redução da pobreza. Os relatórios semestrais sobre a gestão da ajuda externa (EAMR) elaborados pelas delegações para o EuropeAid incidem no estado da execução e não nos resultados.

85. Os comentários mais substanciais relacionados com os resultados do AOG foram incluídos no relatório anual relativo ao exercício de 2007. Este relatório proporcionou uma panorâmica das conclusões da avaliação conjunta do AOG realizada em 2006, a primeira grande avaliação efectuada nesta matéria. No entanto, embora indicando que a avaliação havia assinalado que o AOG tivera um efeito positivo sobre os processos de políticas e de GFP, o relatório anual observou ainda que "os efeitos dos contributos do AOG até à data incidiram maioritariamente no acesso aos serviços, e não na pobreza monetária e na autonomização dos pobres". No seu relatório anual relativo ao exercício de 2009, a Comissão reconheceu as limitações desta avaliação, que "ficou aquém da avaliação dos resultados".

86. É preocupante que não exista uma metodologia de avaliação já estabelecida que produza um corpo de resultados de avaliação susceptível de fornecer informações sobre se, e em que circunstâncias, o apoio orçamental pode constituir um contributo eficaz para a redução da pobreza. As dificuldades encontradas na avaliação de 2006 estavam em parte relacionadas com o desafio fundamental no âmbito da avaliação da eficácia do apoio orçamental, que consiste em saber como atribuir as melhorias registadas nos resultados em matéria de desenvolvimento concretamente ao apoio orçamental. Esta situação deve-se ao facto de o apoio orçamental dos doadores ser incorporado nos orçamentos nacionais, não podendo, portanto, ser identificado separadamente, mas também ao facto de a existência de melhores resultados poder dever-se a factores externos e aos programas governamentais para os quais o apoio orçamental contribui.

87. Desde a avaliação conjunta de 2006, a Comissão tem estado na vanguarda dos esforços dos doadores no âmbito da Rede de Avaliação do Comité de Ajuda ao Desenvolvimento da Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos (OCDE) com vista a desenvolver uma metodologia de avaliação aperfeiçoada que permita abordar melhor a questão do impacto do apoio orçamental. No final de 2009, foram lançadas três avaliações-piloto a nível de país, duas das quais estavam a ser conduzidas pela Comissão.

88. Um importante objectivo intermédio do AOG, sobre o qual também seria útil obter informações, é contribuir para a melhoria da GFP nos países parceiros. Garantir que os sistemas de GFP transfiram eficazmente recursos orçamentais para as despesas a favor dos pobres é um elemento essencial da concretização dos objectivos globais de redução da pobreza. No entanto, embora a Comissão tenha desenvolvido um sistema de elaboração de relatórios anuais internos pelas delegações sobre questões relacionadas com a GFP, estes relatórios não avaliam o cumprimento dos objectivos dos programas de AOG nesta matéria. Tal significa que, uma vez mais, existem poucas informações disponíveis para a elaboração de relatórios externos sobre a concretização dos objectivos dos programas de AOG em matéria de GFP, o que explica por que razão é igualmente limitada a cobertura desta questão nos relatórios anuais.

89. Um risco importante que afecta o apoio orçamental, sobretudo num contexto de GFP deficiente e, muitas vezes, de níveis significativos de corrupção, é o de o orçamento do país beneficiário não ser utilizado para a finalidade prevista, ou seja a redução da pobreza. No entanto, os relatórios anuais tendem a dar pouca atenção a esta questão. Com efeito, no prefácio do relatório anual relativo ao exercício de 2009, afirma-se, a respeito dos maiores beneficiários da ajuda orçamental, que estes haviam dado provas da "fiabilidade das suas finanças públicas". Os relatórios anuais centram-se de novo mais nos benefícios potenciais do apoio orçamental para o desenvolvimento de sistemas de GFP do que no risco de esses sistemas, sendo deficientes, poderem impedir que o apoio orçamental alcance os seus objectivos ligados à redução da pobreza.

90. Ao abordar as questões relacionadas com a GFP no âmbito do apoio orçamental, o relatório anual da Comissão fez frequentemente referência ao desenvolvimento do quadro PEFA como ferramenta de diagnóstico da GFP. Como já foi mencionado (ver ponto 31), o programa PEFA desempenha de facto um papel útil ao assinalar os domínios onde os países precisam de melhorar a GFP, e ao medir essas melhorias ao longo do tempo. No entanto, uma enunciação mais equilibrada do papel do programa PEFA reconheceria igualmente que este tem limitações e que não é, em si mesmo, um instrumento de avaliação do risco.

91. Os relatórios anuais da Comissão também não abordaram os desafios fundamentais com que esta se defronta no âmbito da sua gestão do AOG, que são mencionados no presente relatório do Tribunal, tais como as desvantagens e vantagens do princípio das condições baseadas nos resultados adoptado pela Comissão, a capacidade do pessoal desta instituição para fazer pleno uso das possibilidades de diálogo oferecidas pelo AOG e a pertinência e eficácia da cooperação técnica ligada aos programas de AOG.

92. No seu relatório sobre a quitação pela execução do orçamento do FED para o exercício de 2007, o Parlamento Europeu salientou a necessidade de os relatórios da Comissão sobre o apoio orçamental se basearem em informações "analíticas e valorativas, e não somente descritivas" [49]. De forma mais geral, convidou a Comissão a basear a sua abordagem na "realidade e … [em] dados conclusivos" e não na "retórica" [50]. No seu relatório de acompanhamento, a Comissão comprometeu-se a proporcionar uma cobertura mais aprofundada das questões relativas ao apoio orçamental nos futuros relatórios anuais.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

CONCLUSÕES GERAIS

93. A concessão de ajuda através do AOG reveste-se de vários benefícios potenciais em termos de prestação dessa ajuda. Tal como sucede com outras modalidades de ajuda, o impacto final do AOG na redução da pobreza depende, contudo, das circunstâncias específicas de cada país e, igualmente, de uma gestão eficaz por parte da Comissão dos seus programas de AOG. O Tribunal constatou que, embora a Comissão tenha envidado esforços consideráveis ao longo da última década para desenvolver a sua estratégia de concessão de ajuda através do AOG, continuam a existir debilidades na metodologia e na gestão dos programas de AOG nos países ACP, da América Latina e da Ásia, os quais têm, assim, menores probabilidades de atingir o seu pleno potencial de eficácia.

94. Importa reconhecer que os programas de AOG da Comissão são concebidos e executados em coordenação com outros doadores e que muitas das insuficiências detectadas pelo Tribunal não são específicas da Comissão. Outras Instituições Superiores de Controlo, como o National Audit Office (Tribunal de Contas) do Reino Unido [51] e o Tribunal de Contas da Suécia [52], fizeram observações semelhantes relativamente à gestão do AOG pelas suas agências doadoras. No entanto, a Comissão detém a responsabilidade exclusiva pela tomada de decisões de financiamento e deve prestar contas à autoridade de quitação pela gestão dos seus programas de AOG.

95. A Comissão está consciente da necessidade de melhorar a gestão que realiza do AOG, tendo no final de 2009 dado início a uma revisão das suas orientações internas de forma a responder à maioria das questões levantadas pelo Tribunal. Um aspecto fundamental que não está a ser tratado actualmente é a necessidade de a Comissão melhorar a apresentação de relatórios às partes interessadas externas. Sendo embora encorajador o facto de a Comissão ter dado início a este processo de revisão, a sua eficácia dependerá, em última análise, dos resultados obtidos. Elaborar orientações adequadas e fazê--las aplicar de forma eficaz e coerente por todo o seu pessoal continuam a constituir um desafio para a Comissão, desafio que exigirá um forte empenho a todos os níveis, um calendário preciso, esforços adicionais para formar o pessoal em causa, o reforço do apoio às delegações e um controlo rigoroso do cumprimento das orientações revistas.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES ESPECÍFICAS

96. Embora um dos aspectos positivos da abordagem da Comissão seja a inclusão sistemática de objectivos macroeconómicos e de GFP e apesar de se ter observado uma certa melhoria em programas mais recentes no que se refere à definição de objectivos, estes não estão suficientemente adaptados às circunstâncias específicas do país e, em muitos casos, não são precisos. Além disso, os objectivos não levam em conta os recursos humanos à disposição das delegações.

RECOMENDAÇÃO 1

SELECÇÃO E FORMULAÇÃO DOS OBJECTIVOS E RESULTADOS ESPERADOS DOS PROGRAMAS DE AOG

A Comissão deve adaptar os objectivos do seu programa de apoio orçamental às circunstâncias específicas do país parceiro. Para tal, deve:

a) garantir a complementaridade entre o AOG e outros programas de apoio da Comissão no país;

b) centrar-se mais em domínios específicos das prioridades nacionais globais em que a Comissão possa obter o maior valor acrescentado;

c) estabelecer objectivos suficientemente precisos, mensuráveis e com prazos definidos, de modo a permitir o acompanhamento dos progressos e a avaliação dos resultados;

d) indicar claramente a lógica de intervenção, explicitando a ligação entre os objectivos e a concepção das diferentes componentes do programa de AOG.

97. A interpretação dinâmica que a Comissão faz das condições de elegibilidade comporta elevados riscos de que os fundos não sejam utilizados de forma eficiente e eficaz pelos países parceiros. No entanto, o quadro de gestão dos riscos utilizado pela Comissão para os seus programas de AOG não está devidamente desenvolvido e os riscos não são geridos de forma adequada.

RECOMENDAÇÃO 2

GESTÃO DOS PRINCIPAIS RISCOS QUE AFECTAM A EFICÁCIA DOS PROGRAMAS DE AOG

A Comissão deve reforçar a sua gestão dos riscos a fim de melhor proteger os fundos da União Europeia contra a perda, o desperdício e a ineficiência. Para tal, deve:

a) realizar uma avaliação estruturada e precisa dos riscos fiduciário e de desenvolvimento no início dos programas de AOG e actualizá-la com regularidade durante a execução do programa;

b) como base para a avaliação do risco fiduciário:

fazer melhor uso das informações já disponíveis, nomeadamente avaliações PEFA e CPIA, informações sobre a execução orçamental, relatórios das Instituições Superiores de Controlo e dos Parlamentos e informações de organizações da sociedade civil,

fazer maior uso de outras ferramentas como inquéritos de acompanhamento das despesas públicas (PETS), análises das despesas públicas e relatórios sobre a corrupção;

c) como base para a avaliação do risco de desenvolvimento, realizar uma avaliação exaustiva da relevância e credibilidade da estratégia nacional de desenvolvimento, incluindo a sua credibilidade no que respeita às ligações com o orçamento e as principais políticas sectoriais;

d) incluir nas condições, no diálogo e no apoio ao desenvolvimento de capacidades, um conjunto adequado de medidas concretas para controlar e reduzir os principais riscos identificados dentro de um prazo determinado, incluindo as medidas a mais curto prazo em que os sistemas de GFP são particularmente deficientes.

98. A concepção e execução das quatro componentes dos programas de AOG, a saber o financiamento, o apoio ao desenvolvimento de capacidades, o estabelecimento de condições e o diálogo, não garantem a optimização do seu impacto potencial:

a) os pagamentos são efectuados de uma forma previsível e em sintonia com os sistemas orçamentais nacionais, mas a lógica que presidiu à afectação de dotações aos diferentes programas de AOG não é clara;

b) o apoio ao desenvolvimento de capacidades revela-se útil para reforçar a GFP, mas frequentemente não se baseia numa avaliação adequada das necessidades prioritárias e é prestado apenas de uma forma parcial devido a atrasos na execução. No entanto, em 2008, a Comissão adoptou uma estratégia que visava melhorar a eficácia do seu apoio ao desenvolvimento de capacidades;

c) a abordagem seguida pela Comissão no que se refere ao estabelecimento de condições baseadas nos resultados para o pagamento do AOG reflecte a crescente importância atribuída à gestão centrada nos resultados na cooperação para o desenvolvimento. O efeito de incentivo não é, porém, susceptível de ser logrado devido à existência de deficiências graves nos mecanismos de incentivo, sobretudo no domínio das parcelas variáveis, e às dificuldades em avaliar se as condições foram cumpridas ou não;

d) o diálogo é muito justamente considerado pela Comissão como uma componente fundamental dos seus programas de AOG, não sendo, porém, utilizado em todo o seu potencial. Embora os programas de AOG tenham tido um efeito catalisador no reforço do diálogo sobre o orçamento nacional e a GFP, a ausência de uma estratégia de diálogo para cada programa e a insuficiente especialização a nível das delegações são factores cruciais que limitam uma participação acrescida e mais eficaz no diálogo.

RECOMENDAÇÃO 3

RECURSOS FINANCEIROS

A Comissão deve determinar os montantes a afectar aos diferentes programas de AOG de forma mais sustentada e transparente. Para tal, deve:

a) efectuar uma avaliação estruturada, ponderando os riscos e os benefícios;

b) ser capaz de demonstrar que o montante dos fundos afectados ao programa de AOG é adequado, tendo em conta os objectivos e o quadro existente para a gestão dos riscos e dos benefícios.

RECOMENDAÇÃO 4

APOIO AO DESENVOLVIMENTO DE CAPACIDADES

Em conformidade com a sua recente nova estratégia para a cooperação técnica, a Comissão deve centrar o seu apoio ao desenvolvimento de capacidades nas necessidades prioritárias. Para tal, deve:

a) realizar, com o país parceiro e em coordenação com os outros doadores, uma avaliação das necessidades prioritárias em matéria de desenvolvimento de capacidades;

b) centrar-se nos domínios onde o seu apoio possa proporcionar um maior valor acrescentado;

c) prestar suficiente atenção às necessidades de apoio aos mecanismos de responsabilização e de luta contra a corrupção do país parceiro, bem como a outros domínios que não a GFP.

RECOMENDAÇÃO 5

CONDIÇÕES

A Comissão deve reforçar a sua gestão das condições associadas ao desempenho. Para tal, deve:

a) efectuar uma avaliação formal da proporção adequada de parcelas fixas e parcelas variáveis, tendo em conta as circunstâncias específicas do país, bem como os objectivos e a concepção do programa de AOG;

b) no que se refere às condições gerais de elegibilidade, estabelecer, em cada convenção de financiamento, um quadro de avaliação claro que defina as condições, os prazos, a fonte de elementos de prova, bem como os critérios a aplicar para aferir se os progressos foram satisfatórios;

c) no que se refere às condições específicas para o pagamento das parcelas variáveis:

estabelecer indicadores, objectivos, métodos de cálculo e fontes de verificação claros,

estabelecer metas ambiciosas mas realistas, utilizando níveis de referência, tendências passadas e uma adequada avaliação dos impactos esperados das acções e dos orçamentos previstos para a consecução destas metas;

d) apoiar decisões de pagamento com uma demonstração mais estruturada e formalizada dos progressos satisfatórios realizados durante o período em causa, definindo de forma clara os critérios de avaliação desses progressos, dos progressos alcançados e das razões pelas quais os progressos possam não ter correspondido aos planos.

RECOMENDAÇÃO 6

DIÁLOGO

A Comissão deve reforçar a sua abordagem relativa ao diálogo. Para tal, deve:

a) definir, para cada programa de AOG, uma estratégia de diálogo que estabeleça os objectivos, o conteúdo e as modalidades de participação da Comissão nesse diálogo;

b) garantir a disponibilização da necessária especialização de modo a permitir que as delegações participem eficazmente no diálogo sobre os domínios prioritários em que os objectivos dos programas de AOG incidem;

c) informar as partes interessadas externas sobre o diálogo realizado e os resultados obtidos.

99. Os relatórios apresentados pela Comissão às partes interessadas externas tendem a centrar-se nos benefícios potenciais do AOG e não na execução e nas realizações concretas dos seus programas. Uma das razões que levam a esta situação prende--se com o facto de a Comissão não ter estabelecido procedimentos internos de apresentação de relatórios para avaliar de forma sistemática os progressos realizados face a todos os objectivos definidos nos seus programas de AOG, que pudessem subsequentemente ser utilizados como fonte de informação para fins de apresentação de relatórios às partes interessadas externas. Acresce que, na ausência de uma metodologia de avaliação adequada, a Comissão, tal como os outros doadores, ainda não pode demonstrar a eficácia dos programas de AOG.

RECOMENDAÇÃO 7

APRESENTAÇÃO DE RELATÓRIOS SOBRE A CONCRETIZAÇÃO, OU NÃO, DOS OBJECTIVOS DO AOG

A Comissão deve melhorar o sistema de elaboração de relatórios sobre a eficácia dos seus programas de AOG. Para tal, deve:

a) acompanhar sistematicamente os progressos realizados face a todos os objectivos, intermédios e finais, estabelecidos no programa de AOG e desenvolver, em conformidade, o seu sistema interno de elaboração de relatórios;

b) prosseguir os esforços, em colaboração com os seus parceiros, para desenvolver uma metodologia de avaliação adequada e comummente aceite que permita avaliar o impacto dos programas de AOG;

c) estabelecer uma distinção clara, nos seus relatórios às partes interessadas externas, entre "eficácia da ajuda" em termos de processos de prestação da ajuda e "eficácia da ajuda" em termos de impacto final das intervenções de auxílio na melhoria dos sistemas de GFP e na redução da pobreza;

d) proporcionar às partes interessadas externas uma visão exaustiva, clara e precisa dos seus programas de AOG, nomeadamente no que se refere aos riscos envolvidos, como a corrupção, aos progressos realizados na execução dos programas e à concretização dos objectivos.

O presente relatório foi adoptado pela Câmara III, presidida por Jan KINŠT, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 16 de Novembro de 2010.

Pelo Tribunal d