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Bruxelas, 24.1.2007

SEC(2006) 1689

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

Documento de acompanhamento da Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa às taxas aeroportuárias Resumo da avaliação de impacto {COM(2006) 820 final}{SEC(2006) 1688}

Resumo

Introdução

A presente avaliação de impacto do projecto de directiva relativa às taxas aeroportuárias faz parte de um pacote de iniciativas da Comissão destinado a promover operações eficientes nos aeroportos da UE. Existem na UE diferentes sistemas de fixação de preços da utilização das infra-estruturas aeroportuárias que nem sempre são adequadamente justificados, podendo a prestação de informações sobre essa matéria ser inadequada. As transportadoras aéreas da UE, por um lado, e os aeroportos, por outro, estão frequentemente em desacordo sobre a forma que os sistemas de tarifação deveriam assumir e sobre o modo como as taxas deveriam ser fixadas. A presente avaliação de impacto examina uma série de opções sobre esta questão e avalia os seus efeitos.

Objectivos

Os objectivos gerais do projecto de directiva estão definidos noutras iniciativas, como os desafios e objectivos estratégicos da Comissão identificados nos Objectivos Estratégicos para 2005-2009[1], nomeadamente, colocar novamente a Europa na via da prosperidade tornando-a mais competitiva e dinâmica. Os objectivos específicos da directiva proposta são as metas a alcançar mediante a aplicação da directiva, com vista a realizar os objectivos gerais. Esses objectivos específicos podem ser resumidos da seguinte forma:

- Contribuir para a concorrência leal entre os aeroportos da UE mediante a introdução de princípios comuns de tarifação;

- Promover sistemas de tarifação mais transparentes aplicáveis aos utilizadores das infra-estruturas aeroportuárias;

- Gerar receitas suficientes para manter e completar as infra-estruturas aeroportuárias a um nível óptimo.

Os objectivos operacionais estão relacionados com os resultados esperados da aplicação da directiva. O principal objectivo operacional a criação de princípios comuns básicos aplicáveis à tarifação nos aeroportos da UE.

Consulta e estudos

Consulta

A preparação da proposta foi precedida de uma consulta destinada a recolher comentários e sugestões das partes interessadas. Este exercício respeitou as normas mínimas de consulta das partes interessadas estabelecidas na Comunicação da Comissão de 11 de Dezembro de 2002 (COM(2002) 704).

Em 7 de Abril de 2006 foi realizada uma audição em que todas as associações e organizações das principais partes interessadas tiveram a oportunidade de apresentar as suas posições. As organizações consultadas foram as seguintes:

ACI, AEA, CANSO, ECA, EEA, ELFAA, ERA, ETF, IACA, IAHA e IATA.

Das contribuições para este processo de consulta emergem as tendências a seguir apresentadas.

As posições dos principais intervenientes no sector do transporte aéreo, ou seja, os aeroportos e as transportadoras aéreas, são menos antagónicas do que antes e a maioria das partes interessadas reconhece a necessidade de regulamentação da UE em matéria de taxas aeroportuárias.

As organizações representantes das transportadoras aéreas recordam a situação difícil das transportadoras em comparação com a dos operadores aeroportuários. Desde 2001 que as transportadoras aéreas se vêem obrigadas a reduzir os custos de exploração. Simultaneamente, verificou-se um aumento médio dos custos aeroportuários por passageiro de 13%, que em alguns aeroportos ultrapassou os 20%. Catorze dos 25 aeroportos mais caros estão localizados na UE. As organizações são fortemente a favor da regulamentação a nível comunitário, que deveria idealmente estabelecer algumas "regras de ouro" que incluam nomeadamente a não-discriminação, a consulta obrigatória, a transparência dos custos e receitas dos aeroportos e o estabelecimento de uma entidade reguladora nacional independente. As transportadoras de baixos custos têm uma opinião diferente: consideram que os maiores aeroportos estão a reduzir as suas taxas face à concorrência crescente dos aeroportos secundários e regionais e que esta evolução torna praticamente desnecessária a regulamentação das taxas aeroportuárias. As transportadoras aéreas regionais acolhem favoravelmente uma regulação económica.

Os aeroportos salientam a necessidade de novas capacidades aeroportuárias e de financiamento de 45 mil milhões de euros até 2025 para as ampliações. Salientam também que as transportadoras aéreas não pagam todos os custos das infra-estruturas aeroportuárias. Os aeroportos argumentam que as taxas aeroportuárias estão suficientemente regulamentadas a nível nacional com base nos princípios da ICAO. Além disso, os aeroportos consideram que o desejo básico das transportadoras aéreas conseguir a subvenção das taxas aeroportuárias com as receitas das actividades comerciais dos aeroportos. Todavia, os aeroportos salientam que as transportadoras aéreas e os aeroportos têm de trabalhar em parceria e declaram-se disponíveis para compromissos construtivos.

A descrição supra mostra que os vários intervenientes no sector têm pontos de vista diferentes sobre as disposições específicas que a legislação comunitária deveria conter. Os serviços da Comissão definiram uma série de opções que representam várias possibilidades de legislação comunitária.

Estudos

A avaliação de impacto foi objecto de um contrato com um consultor externo, adjudicado na sequência de um concurso geral. O consultor analisou o impacto económico e ambiental da proposta de directiva relativa às taxas aeroportuárias.

Opções políticas

Os serviços da Comissão definiram as seguintes opções que representam várias possibilidades de legislação comunitária.

Opção 1

Ausência de intervenção da UE, mantendo assim o statu quo.

Opção 2

Um cenário em que os principais intervenientes, ou seja, as transportadoras aéreas e os aeroportos, desenvolvem e adoptam medidas auto-reguladoras de carácter voluntário a nível de toda a UE, a fim de resolver os problemas sentidos por cada uma das partes, decorrentes da falta de acordo e de visão comum entre as partes sobre a melhor forma de resolver os principais diferendos.

Opção 3

A adopção de um acto comunitário que estabeleça um quadro geral, no âmbito do qual o modo como as taxas aeroportuárias são determinadas e cobradas deve reflectir uma série de princípios comuns a que os operadores aeroportuários teriam de aderir. O quadro básico para o estabelecimento das taxas seria decidido a nível nacional, mas esse quadro, e a sua aplicação, teriam de obedecer a princípios comuns estabelecidos a nível comunitário.

Os princípios comuns incluiriam, nomeadamente, a consulta obrigatória, a não-discriminação na aplicação das taxas aeroportuárias, a fim de garantir um tratamento equitativo das transportadoras aéreas, a transparência das contas dos aeroportos, que permita ter-se anualmente uma visão dos custos e receitas, a possibilidade de as taxas aeroportuárias serem diferenciadas de acordo com os níveis de qualidade e a criação de um órgão a nível nacional que seria responsável pela supervisão da aplicação uniforme dos princípios. Esta opção inclui a possibilidade de as taxas serem moduladas em função do desempenho ambiental das aeronaves utilizadas.

A opção 3 considera igualmente o melhor limiar a aplicar, ou seja, se a directiva deveria ser aplicável aos aeroportos de determinada dimensão mínima e, em caso afirmativo, de que dimensão.

Opção 4

Adopção de um acto comunitário que estabeleça um quadro jurídico a nível da UE no âmbito do qual as taxas aeroportuárias serão determinadas e cobradas com base num sistema regulamentar aplicável em toda a UE de um modo uniforme, estabelecendo um método único de cálculo, a definir. Esse método único poderia ser seleccionado entre os vários mecanismos de tarifação existentes nos Estados-Membros, sendo também possível uma combinação (de elementos) desses mecanismos. Esta opção inclui a possibilidade de modulação ambiental descrita na opção 3.

Nenhuma destas opções foi rejeitada.

Análise dos impactos

A ausência de intervenção comunitária implica a persistência de disparidades nos sistemas de tarifação, e dos princípios que lhe estão subjacentes, nos Estados-Membros. Com o passar do tempo, essa situação aumentará as tensões entre os aeroportos e os seus utilizadores. Prevê-se que essas tensões poderão exacerbar-se com a tendência contínua para a privatização, que resultará em taxas mais elevadas.

Não se prevê que o nível das taxas aeroportuárias se modifique substancialmente se as principais partes interessadas estabelecerem princípios comuns para a transparência dos custos, como consta da opção 2 . Prevê-se também uma maior coerência em toda a UE em termos da estrutura. Contudo, haveria alguns obstáculos ao estabelecimento destes princípios comuns numa base voluntária. Alguns Estados-Membros podem mostrar-se altamente relutantes em substituir o seu sistema de regulamentação económica, estabelecido para servir os objectivos da política nacional, por um quadro voluntário a nível de toda a UE que pode sancionar taxas relacionadas com os custos.

Na opção 3, são definidos alguns princípios comuns na legislação comunitária. Prevê-se que o princípio de consulta obrigatória não terá um grande impacto, visto já ser aplicado na maioria dos Estados-Membros. O mesmo se passa com o princípio da não-discriminação, já que as possibilidades de discriminação por parte dos aeroportos são limitadas, em virtude do direito comunitário. A possibilidade de os aeroportos diferenciarem os níveis de qualidade também não terá um impacto importante nas taxas aeroportuárias. Mas espera-se que o princípio da transparência exerça uma pressão para a descida do nível das taxas aeroportuárias, especialmente nos aeroportos que fazem parte de um sistema de rede. Os custos administrativos aumentarão com esta opção, devido à criação de um órgão supervisor independente, mas melhorará também o funcionamento do sector aeroportuário com taxas aeroportuárias mais baixas. A introdução de taxas ambientais teria um impacto limitado no ambiente.

Não claro que a opção 3 resulte no aumento ou na redução das taxas aeroportuárias, mas o seu impacto global uma pressão descendente nos níveis das taxas. Contudo, prevê-se que esta pressão descendente seja menos forte do que na opção 4, visto haver uma maior margem para diferenciação a nível nacional.

A opção 4 inclui uma meta vinculativa à escala da UE para operações aeroportuárias com boa eficiência económica, com base num parâmetro de referência da relação custo/eficácia dos aeroportos europeus. Prevê-se que os custos administrativos sejam significativos nesta opção. Os aeroportos necessitam de estabelecer sistemas de contabilização de custos, que exigiriam a introdução de um sistema de contabilidade uniforme em cada aeroporto. Na opção 4, a procura aumentaria em alguns aeroportos. O aumento da procura de transporte aéreo terá um impacto negativo na procura dos outros modos de transporte, o que afecta o transporte ferroviário de médio curso que está em concorrência com o transporte aéreo de pequeno curso e o transporte rodoviário no sector de mercadorias. A redução das taxas repercutida nos utilizadores do transporte aéreo. Algumas taxas diminuirão, especialmente nos voos de pequeno curso. Mas este efeito será compensado pelo aumento das taxas nos aeroportos com custos mais baixos.

Comparação das opções

Com base nas considerações supra, conclui-se que a opção 3 "quadro geral da UE com princípios comuns" oferece as melhores possibilidades de implementação. Todas as opções permitirão uma maior transparência dos custos, que uma questão a que os utilizadores dão grande importância e contribuiria também para o controlo da aplicação dos princípios relativos aos auxílios estatais.

Prevê-se que a opção 1 resulte num aumento das tensões entre os aeroportos e os utilizadores, especialmente no contexto da privatização em curso dos aeroportos na UE. A opção 2 será difícil de aplicar.

A opção 3 não a que tem o maior impacto na eficiência dos aeroportos em termos de custos, dado que se prevê que os efeitos da opção 4 sejam superiores aos da opção 3 quanto a este aspecto. Contudo, a opção 4 apresenta grandes dificuldades de implementação e geraria custos administrativos elevados. Este factor não justificaria tal intervenção directa da Comissão e nem sempre seria do interesse dos utilizadores, dado que os custos não são o único critério importante para os utilizadores.

Prevê-se que a introdução de taxas ambientais em função das emissões de NOx criaria uma série de dificuldades. Embora altamente benéficas para uma maior sensibilização das transportadoras aéreas no que diz respeito aos problemas de qualidade do ar local, especialmente se introduzidas à escala de toda a UE, essas taxas criam conflitos com outros objectivos ambientais (nomeadamente em matéria de emissões de CO2 e ruído).

Acompanhamento e avaliação

A Comissão acompanhará a evolução no mercado interno da aviação e avaliará regularmente o impacto da nova legislação. O impacto da directiva na relação entre aeroportos e transportadoras aéreas será principalmente avaliado com base em:

i) inquéritos a realizar pela Comissão;

ii) relatórios anuais dos órgãos supervisores independentes a estabelecer a nível nacional. Esses relatórios serão um indicador importante dos efeitos da directiva no processo de cobrança de taxas aeroportuárias.

[1] Objectivos estratégicos para 2005–2009; Europa 2010: Uma parceria para a renovação europeia - Prosperidade, solidariedade e segurança. COM(2005) 12.