PT Jornal Oficial da União Europeia C 229/64

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 2009/65/CE, que coordena as disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes a alguns organismos de investimento coletivo em valores mobiliários (OICVM) e a Diretiva 2011/61/UE relativa aos gestores de fundos de investimento alternativos no que diz respeito à dependência excessiva relativamente às notações de risco»

COM(2011) 746 final — 2011/0360 (COD)

2012/C 229/12

Relator: Jörg Freiherr FRANK VON FÜRSTENWERTH

Em 9 de fevereiro de 2012, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 53.o, n.o 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 2009/65/CE, que coordena as disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes a alguns organismos de investimento coletivo em valores mobiliários (OICVM) e a Diretiva 2011/61/UE relativa aos gestores de fundos de investimento alternativos no que diz respeito à dependência excessiva relativamente às notações de risco

COM(2011) 746 final — 2011/0360 (COD).

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada do Mercado Único, Produção e Consumo que emitiu parecer em 8 de maio de 2012.

Na sua 481.a reunião plenária, de 23 e 24 de maio de 2012, (sessão de 23 de maio), o Comité Económico e Social Europeu adotou, por 130 votos a favor, com 4 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1 O parecer inscreve-se na série de trabalhos que o Comité consagrou à regulamentação das agências de notação de risco (1), como parte dos esforços para resolver as recentes crises. O Comité congratulou-se recentemente pelos esforços desenvolvidos pela Comissão, através da apresentação de novos instrumentos legislativos, para colmatar as graves lacunas observadas ao nível da transparência, da independência, dos conflitos de interesses e da qualidade das notações e métodos utilizados nesse domínio (2). Manifestou-se, porém, desiludido com o facto de a falta de regulamentação das agências de notação ter suscitado uma reação tão tardia e tão pouco coerente.

1.2 A proposta de diretiva modifica em termos formais a Diretiva OICVM (organismos de investimento coletivo em valores mobiliários) e a Diretiva relativa aos gestores de fundos de investimento alternativos. O essencial da regulamentação reside em modificações à gestão dos riscos, que devem limitar ou impedir o recurso sistemático, mecânico e sem verificação prévia a notações de risco externas. Estas regras são acompanhadas de uma alteração ao Regulamento relativo às agências de notação de risco (Regulamento ANR), sobre o qual o Comité já elaborou parecer (3). As duas propostas legislativas estão estreitamente ligadas ao nível do conteúdo.

1.3 O Comité congratula-se por esta proposta enfrentar o problema causado pelo recurso excessivo às notações de risco por parte dos participantes nos mercados financeiros, incluindo os OICVM e os fundos de investimento alternativos (FIA), e procurar impedir o «comportamento de rebanho» que os agentes financeiros adotam quando as notações não são satisfatórias. Esses esforços devem incluir o direito da União na íntegra, as legislações nacionais e os contratos de direito privado.

1.4 O Comité considera que a abordagem regulamentar escolhida é adequada, estabelecendo disposições específicas para a gestão dos riscos dos OICVM e dos FIA. Chama a atenção para os problemas com que as pequenas instituições financeiras se poderão confrontar para desenvolver capacidades próprias de análise dos riscos. Propõe, portanto, que se preveja nos atos delegados disposições sobre a cooperação para o desenvolvimento de conhecimentos especializados externos, a fim de reforçar a autonomia das pequenas instituições financeiras em relação às agências de notação externas. O Comité opõe-se firmemente a que se inste as PME a externalizar a decisão sobre a qualidade creditícia.

1.5 O Comité considera necessário que se envidem mais esforços para desenvolver procedimentos/critérios e avaliações de referência nos processos de gestão dos riscos, que poderiam ser uma alternativa às notações.

1.6 O Comité insiste na necessidade de uma abordagem comum ao nível do G20. As deficiências regulamentares mundiais só serão resolvidas se houver um nível mínimo de coerência entre os direitos nacionais.

1.7 O Comité reitera o ceticismo que já manifestara no seu parecer de 12.3.2012 (4) de que nem as análises de risco realizadas pelos próprios participantes nos mercados financeiros, nem o recurso menor às notações de agências externas garantem a objetividade das decisões tomadas por estes participantes nos mercados financeiros nem a inclusão de todos os aspetos relevantes relacionados com as consequências da avaliação. Além disso, na sua opinião, um dos principais problemas da avaliação dos riscos reside na credibilidade (e na independência) das notações efetuadas pelas agências de notação de risco, as quais, nos últimos anos, se revelaram várias vezes incorretas ou demasiado influenciadas pelos interesses, modos de pensar e estruturas próprias aos mercados nacionais extraeuropeus ou pelos interesses dos emitentes que as financiam. Neste contexto, o Comité insta a que, no debate sobre a regulamentação das agências de notação, se tenha presente que até recentemente estas agências causaram várias vezes, direta ou indiretamente, danos duradouros a todos os setores da sociedade. O Comité não pode deixar de lamentar que os esforços envidados para criar uma agência europeia de notação de risco independente ainda não tenham dado frutos.

2. Síntese e contexto

2.1 A proposta inscreve-se na série de medidas para monitorizar as agências de notação de risco que é preciso tomar para responder à crise bancária inicial, que evoluiu para uma crise financeira antes de assumir a forma de uma crise da dívida soberana. Desde 7 de dezembro de 2010, data da entrada em vigor do Regulamento ANR, as agências de notação devem respeitar certas regras de conduta com o objetivo de reduzir o risco de conflitos de interesses e de assegurar a elevada qualidade e a transparência adequada das notações e do processo de notação. Em 11 de maio de 2011, o Regulamento ANR (5) foi alterado para conferir à Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados (AEVMM) poderes de supervisão exclusivos sobre as ANR registadas na UE.

2.2 O Regulamento ANR e a sua versão alterada de maio de 2011 não permitem resolver um problema que contribuiu em parte para o desencadear das crises, a saber, o risco de os participantes nos mercados financeiros, incluindo os organismos de investimento coletivo em valores mobiliários (OICVM) e os fundos de investimento alternativos (FIA), dependerem excessiva e mecanicamente das notações de risco (externas) nos seus processos de gestão de riscos, negligenciando a realização das suas próprias avaliações de riscos e a diligência devida na sua verificação. Os operadores financeiros podem ser tentados a fazê-lo por uma questão de custos e simplificação. Para os cidadãos, o perigo reside no risco de ver os operadores financeiros adotarem um «comportamento de rebanho» (6). Quando as respostas são automatizadas e orientadas pelas mesmas notações, a deterioração do grau de investimento pode levar precisamente à liquidação simultânea de instrumentos de dívida, o que pode comprometer a estabilidade financeira. Os efeitos de prociclicidade e de tipo «precipício» (ações bruscas desencadeadas por uma redução, para baixo de um limiar específico, da notação de risco de um valor mobiliário que provoca a venda em cascata de outros valores mobiliários) são outras manifestações possíveis desse risco. A necessidade urgente de minimizar esses riscos tem sido repetidamente assinalada (7).

2.3 A proposta em exame debruça-se sobre o problema do recurso excessivo às notações, por parte dos intervenientes nos mercados, dos OICVM e dos FIA. Outras propostas procuram a resolução deste mesmo problema em relação às instituições de crédito, empresas de seguros e empresas de investimento de um conglomerado financeiro (8). Os artigos 1.o e 2.o apresentam as disposições relativas à gestão do risco para os OICVM e os FIA, estabelecendo que as empresas envolvidas não podem confiar exclusivamente ou de forma mecânica nas notações externas. Isto completa as normas prudenciais existentes, que estabeleciam até agora que os agentes financeiros devem utilizar processos de gestão de riscos que lhes permitam controlar e avaliar em permanência o risco associado a cada uma das suas posições e a respetiva contribuição para o perfil de risco geral da carteira. Paralelamente, foram delegados na Comissão poderes alargados para especificar, através de atos delegados, os critérios destinados a avaliar a adequação do processo de gestão de riscos, a fim de evitar também a dependência excessiva das notações externas.

2.4 A proposta em apreço deve ser considerada em conjunto com o documento apresentado no mesmo dia, designadamente a «Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.o 1060/2009 relativo às agências de notação de risco» (9). Entre outras questões tratadas, são apresentadas outras propostas destinadas a evitar que os intervenientes nos mercados dependam excessivamente das notações de risco, obrigando as agências de notação de risco a disponibilizar informações pormenorizadas aos operadores financeiros. Aquelas incluem informações sobre as metodologias de notação e pressupostos subjacentes e os diferentes tipos de notação. Por seu lado, os emitentes de instrumentos financeiros estruturados devem fornecer ao mercado mais informações sobre os seus produtos (qualidade de crédito e desempenho de cada um dos ativos subjacentes, estrutura da operação de titularização, os fluxos de caixa, etc.). Considerados em bloco, as alterações ao Regulamento ANR devem facilitar a avaliação pelos OICVM e os FIA da qualidade de crédito de um instrumento financeiro. Por isso, as duas propostas não devem ser encaradas isoladamente.

3. Observações na generalidade

3.1 A proposta da Comissão debruça-se apenas sobre um único aspeto das insuficiências da regulamentação das agências de notação, nomeadamente o impacto das notações nas atividades dos intervenientes dos mercados financeiros e as respetivas consequências para os mercados. A proposta em exame é fruto da análise das causas que desencadearam as crises dos últimos anos. As agências de notação tiveram a sua quota-parte de responsabilidade. As agências pronunciam-se sobre as possibilidades de pagamento e a disponibilidade do devedor para pagar, seja ele privado ou público. Elas exercem uma influência considerável sobre os mercados financeiros mundiais, pois vários operadores financeiros (OICVM, FIA, instituições de crédito e companhias de seguros) recorrem às notações para determinar as suas opções de investimento. Nos últimos anos, o Comité sublinhou várias vezes as lacunas na regulamentação relativamente às agências de notação de risco, mais recentemente no seu parecer de 12.3.2012 (10), e adotou posições claras neste domínio, que estão subjacentes ao presente parecer e às quais se faz referência.

3.2 As crises recentes demonstraram claramente que avaliações do risco erradas podem ter consequências extremamente nefastas em vastos setores económicos, até mesmo em países inteiros e na sociedade em geral. Mostraram também, porém, que os mercados não tinham a capacidade de evitar excessos. É, pois, necessário que os Estados submetam as agências de notação de risco a uma regulamentação estrita e coerente. Não obstante, e atendendo à conjuntura global, a regulamentação prevista ao nível europeu deve ser apoiada pelo G20, a fim de garantir um mínimo de coerência das regras aplicadas ao nível mundial. É absolutamente indispensável (11) que as atividades de notação de risco sejam conformes aos princípios da integridade, transparência, responsabilidade e boa governação, que devem ser garantidos e respeitados.

3.3 O Comité confirma que nos últimos anos, ainda que muito tardiamente, a regulamentação relativa às agências de notação de risco registou progressos importantes. Se a partir de agora, graças à proposta de alteração ao Regulamento ANR de 15 de novembro de 2011 (12), passarão a ser examinados domínios problemáticos como as «perspetivas de notação», «a independência das ANR», «a divulgação de informações», «a notação de emissões soberanas», «a comparabilidade das notações de risco», «a rotação periódica das agências de notação de risco», «a responsabilidade civil» e «a utilização das notações externas», tal é motivo de júbilo. O Comité já se pronunciou sobre essa matéria (13) e emitiu observações concretas. É, porém, dececionante que os problemas de domínio do mercado pelas principais agências de notação e de modelos de pagamento alternativos não tenham sido suficientemente debatidos.

3.4 A proposta trata agora, mediante medidas complementares também para os OICVM e os FIA, o problema da dependência irrefletida e de forma mecânica em relação às notações externas, que pode levar, como expresso na proposta, os operadores financeiros a adotarem um «comportamento de rebanho» ou, tal como expresso num parecer anterior do Comité (14), a revelar o caráter profético e axiomático (self-fulfilling prophecy) das notações. Neste ponto, há uma sobreposição entre esta proposta e as alterações ao Regulamento ANR propostas no mesmo dia. Esta «abordagem dupla» faz sentido. No tocante aos atores dos mercados financeiros, a quem se destinam as notações de risco (externas), há que impedir ou limitar as suas reações automáticas, sendo necessário que a regulamentação relativa às agências de notação garanta que estas respeitam critérios de transparência e disponibilizam àqueles as informações necessárias.

3.5 Importa não esquecer que aos OICVM e os FIA cabe parte da responsabilidade por evitar os «comportamentos de rebanho» e os «efeitos em cascata». Efetivamente, enquanto os seus processos de gestão dos riscos permitirem tais efeitos, eles constituirão parte do problema. O CESE concorda totalmente com as conclusões da Comissão sobre esta questão. Assim, quando tiver chegado o momento de aplicar a proposta em apreço, será preciso sobretudo confirmar que os atos delegados põem em prática fielmente a vontade do legislador. Além disso, a utilidade de qualquer regulamentação financeira reside, no fim de contas, na forma como ela é aplicada às práticas de supervisão.

4. Observações na especialidade

4.1 É indiscutível que a confiança mecânica, automática e cega nas notações de risco externas provoca ou pode provocar a liquidação em paralelo dos valores mobiliários correspondentes, o que pode levar a choques nos mercados que comprometam a estabilidade financeira. São estas igualmente as conclusões da ampla consulta externa realizada pela Comissão (15), da resolução não legislativa do Parlamento Europeu de 8 de junho de 2011 (16) e dos princípios do Conselho de Estabilidade Financeira (CEF) (17).

4.2 Para acabar com esta reação automática, é necessária uma série de medidas. Em primeiro lugar, há que garantir que sejam aproveitadas e desenvolvidas todas as possibilidades e que sejam estabelecidos padrões adequados de avaliação da qualidade do crédito em alternativa às notações emitidas pelas grandes agências de notação. Em seguida, há que verificar as normas prudenciais existentes que provocam, em virtude de uma disposição legal ou de uma decisão administrativa, uma ligação automática entre uma notação externa e uma avaliação, como acontece também nas instituições de crédito e nas companhias de seguros. Estas mesmas medidas devem também ajudar a pôr cobro aos automatismos que existem nos processos de gestão de risco dos operadores financeiros. Numa perspetiva mais abrangente, é em geral necessário assegurar que o direito da União e as legislações nacionais já não incluem disposições exigindo essas reações automáticas. Há também que assegurar que os contratos de direito privado que preveem reações automáticas deste tipo são considerados inválidos. Além disso, os agentes financeiros precisam de estar sempre bem informados, a fim de elaborarem mais facilmente as suas próprias avaliações.

4.3 A proposta da Comissão fornece, enquanto orientação geral, as precisões necessárias sobre a forma que deverão assumir os mecanismos de gestão dos riscos dos OICVM e dos FIA. Esta abordagem é, na sua essência, correta. Não obstante, ela só se concretizará quando os atos delegados se tornarem realidade, o que significa que a principal tarefa de evitar os disfuncionamentos provocados pelo recurso sistemático às notações externas ainda tem de ser concluída.

4.4 Na prática, não será possível abandonar totalmente as notações de risco externas. A experiência, os conhecimentos e as capacidades necessários para substituir as notações externas são atualmente muito limitados. A começar pelas pequenas instituições financeiras, que nem sempre dispõem dos recursos necessários para criar ou desenvolver as suas próprias unidades de análise. Paralelamente à possibilidade de realizar mais avaliações internas dos riscos com a subsequente independência em relação às agências de notação externas, o Comité reclama novamente que as PME tenham a possibilidade de externalizar essa análise dos riscos. Ao facilitar o acesso a informações externas, é certamente possível construir conhecimentos específicos sobre os mercados especializados através de cooperação e gerar maior eficiência financeira. Isto permitiria justamente às pequenas e médias empresas emanciparem-se das agências de notação de risco. São bem-vindas medidas com este objetivo. O Comité está convencido, porém, de que a decisão em si sobre a qualidade creditícia de um investimento deve ser sempre tomada pela empresa, ou seja não ser externalizada.

4.5 Na opinião do CESE, a aplicação da proposta, que prevê a evolução dos processos de gestão dos riscos, por exemplo através do desenvolvimento e do reforço de modelos internos, poderá ser responsável por um aumento por vezes considerável dos custos de regulamentação. Tendo, porém, em conta a ameaça iminente de danos para a sociedade em geral, não há outra alternativa.

Bruxelas, 23 de maio de 2012 O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Staffan NILSSON

(1) Ver nomeadamente JO C 277 de 17.11.2009, p. 117 e JO C 54 de 19.2.2011, p. 37.

(2) Parecer do CESE sobre a «Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.o 1060/2009 relativo às agências de notação de risco», COM(2010) 747 final – 2011/0361 (COD), JO C 181 de 21.6.2012, p. 68.

(3) Ver nota 2.

(4) Ver nota 2.

(5) JO L 145 de 31.5.2011, p. 30.

(6) Ver «The Financial Cycle, Factors of Amplification and possible Implications for Financial and Monetary Authorities» [O ciclo financeiro: Fatores de amplificação e possíveis implicações para as autoridades financeiras e monetárias], Banco de França, Boletim n.o 95, novembro de 2001, p. 68.

(7) COM(2010) 301 final; documento de consulta dos serviços da Comissão sobre a revisão do Regulamento ANR: http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/2010/cra_en.htm; Conclusões do Conselho de 23 de outubro de 2011; princípios do Conselho de Estabilidade Financeira (CEF), de outubro de 2010, para reduzir a dependência das autoridades e das instituições financeiras relativamente às notações externas.

(8) COM(2011) 453 final.

(9) COM(2011) 747 final – 2011/0361 (COD).

(10) Ver nota 2.

(11) Ver nota n.o 2, ponto 1.2.

(12) COM(2011) 747 final – 2011/0361 (COD).

(13) Ver nota 2.

(14) Ver nota n.o 2, ponto 1.7.

(15) Ver nota 6.

(16) Resolução do Parlamento Europeu, de 8 de junho de 2011, sobre as perspetivas de futuro das agências de notação de risco (2010/2302 (INI)).

(17) Ver nota 6.