PT Jornal Oficial da União Europeia C 282/32

RELATÓRIO ESPECIAL N.o 8/2006

Cultivar o sucesso?

Eficácia do apoio da União Europeia aos programas operacionais dos produtores de frutas e produtos hortícolas

acompanhado das respostas da Comissão

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2006/C 282/02)

ÍNDICE

I-XI SÍNTESE

1-18 INTRODUÇÃO

1-3 Objectivo do regime de ajudas: adaptação às alterações da situação do mercado

4-8 Âmbito e método da auditoria

9-12 Organizações de produtores

13-18 Ajuda aos programas operacionais

19-63 PARTE I: EFICÁCIA DOS PROGRAMAS OPERACIONAIS

20-49 O regime de ajudas foi implementado de modo a garantir a probabilidade de os programas operacionais serem eficazes?

20-23 Controlos da Comissão a fim de garantir que os Estados-Membros concedam a ajuda da UE de acordo com os princípios de boa gestão financeira

24-49 Implementação do regime de ajudas pelos Estados-Membros

50-59 As medidas financiadas nos programas operacionais foram eficazes?

51-52 Avaliações dos programas operacionais efectuadas pelas organizações de produtores (relatórios finais)

53-59 Amostra de acções dos programas operacionais

60-63 Conclusões relativas à eficácia dos programas operacionais

64-86 PARTE II: PROGRESSOS REGISTADOS PELAS ORGANIZAÇÕES DE PRODUTORES

65-86 As organizações de produtores registaram progressos no sentido de alcançar os objectivos estabelecidos para o regime de ajudas?

66-68 Amostra de organizações de produtores

69-86 Dados da Comissão relativos às organizações de produtores

87-93 CONCLUSÕES

87-90 Eficácia dos programas operacionais

91-93 Progressos registados pelas organizações de produtores

94-100 RECOMENDAÇÕES

95-96 Simplificar e tornar mais eficaz a ajuda aos programas operacionais

97-98 Orientar melhor a política no sentido de alcançar os objectivos gerais de concentração e adaptação

99-100 Questionar a política de incentivo às organizações de produtores

Anexo: critérios de auditoria para aprovação de programas operacionais eficazes

Respostas da Comissão

SÍNTESE

I. Em 1996 foi introduzida uma nova política com vista a apoiar a adaptação dos produtores de frutas e produtos hortícolas às alterações da situação do mercado. Esta política financiou em 50 % as medidas tomadas pelos produtores ao abrigo de «programas operacionais», que tinham por objectivo, entre outros, melhorar a qualidade dos produtos, reduzir os custos de produção e melhorar as práticas ambientais. A ajuda apenas é disponibilizada a agrupamentos de produtores que comercializem colectivamente a sua produção em «organizações de produtores». Os Estados-Membros são responsáveis pela aprovação dos programas operacionais e pelo pagamento da ajuda que, em 2004, totalizou 500 milhões de euros.

II. O Tribunal efectuou uma auditoria à eficácia deste regime de ajudas, baseando-se principalmente numa amostra aleatória de 30 programas operacionais em oito Estados-Membros e numa análise de dados da Comissão.

III. Os Estados-Membros basearam as suas decisões de aprovação dos programas operacionais na natureza das despesas previstas, sem terem também em conta a eficácia provável das medidas propostas. Os elementos de programação exigidos pelos regulamentos foram nominalmente cumpridos, a um custo significativo, mas sem benefícios reais. Os critérios de elegibilidade das despesas não eram claros, resultando em incerteza.

IV. A Comissão verifica a elegibilidade das despesas dos programas operacionais mas não verificou se os procedimentos de aprovação dos programas operacionais dos Estados-Membros garantem a probabilidade de as despesas serem eficazes. Não efectuou um acompanhamento da eficácia dos programas operacionais nem uma avaliação da política.

V. Os programas operacionais deram, de uma maneira geral, origem a progressos no sentido de cumprir os objectivos do regulamento do Conselho. Quase metade das acções financiadas representaram um avanço significativo relativamente à situação inicial das organizações de produtores no sentido de cumprirem pelo menos um dos 11 objectivos, podendo como tal ser consideradas eficazes. Contudo, a eficácia da maioria das acções foi reduzida, na medida em que não se verificaram avanços significativos relativamente à situação inicial das organizações de produtores.

VI. As organizações de produtores incluídas na amostra registaram progressos em relação à maioria dos objectivos traçados para a política. Contudo, a nível europeu, a Comissão não foi informada se esses objectivos foram alcançados, à excepção de dois casos: as retiradas do mercado de produtos excedentários, que foram reduzidas, e a concentração da oferta.

VII. Segundo a tendência actual, a meta da Comissão que consiste em concentrar 60 % da produção em organizações de produtores até 2013 não será alcançada. As organizações de produtores apenas são responsáveis por cerca de um terço da produção de frutas e produtos hortícolas da UE e cresceram a um ritmo inferior ao da totalidade do sector.

VIII. O Tribunal recomenda que a Comissão considere as valias de métodos alternativos visando simplificar e reduzir os custos do regime e melhorar a eficácia da ajuda. A Comissão deverá considerar se a melhor forma de conseguir essa melhoria será alinhar os procedimentos do regime e as regras de elegibilidade das despesas com os das medidas de investimento do desenvolvimento rural.

IX. Qualquer que seja o método seguido, a Comissão deve melhorar o acompanhamento da eficácia da ajuda e recorrer ao estudo de avaliação planeado para 2009 a fim de determinar as razões da relativa falta de progresso das organizações de produtores, especialmente nos Estados-Membros em que o sector das frutas e produtos hortícolas representa a mais elevada proporção da produção agrícola.

X. Caso a avaliação confirme que as organizações de produtores constituem um mecanismo eficaz para fortalecer a posição dos produtores nestes Estados-Membros, a política deverá ser melhor direccionada de modo a alcançar esse objectivo.

XI. Se, por outro lado, a Comissão não conseguir demonstrar que a concentração da oferta em organizações de produtores produz benefícios reais, deverá reconsiderar este mecanismo de apoio aos produtores de frutas e produtos hortícolas da UE.

INTRODUÇÃO

Objectivo do regime de ajudas: adaptação às alterações da situação do mercado

1. Confrontada nos anos 90 com alterações no mercado das frutas e produtos hortícolas, que exigiam produtos diferentes e mais garantias a nível da qualidade e das normas ambientais, a UE introduziu um novo regime de ajudas com vista a apoiar a adaptação dos produtores a esta exigência. Trata-se da ajuda a «programas operacionais», que é descrita a seguir. Ao mesmo tempo, efectuaram-se cortes na ajuda de longa duração às retiradas (1), proporcionando mais incentivos para os produtores da UE produzirem o que o mercado pretende.

2. A situação do mercado alterou-se igualmente com o crescente domínio de alguns grandes grupos retalhistas e de distribuição. Em resposta a essa situação, a UE reforçou a política seguida desde os anos 60, que incentivava a constituição de agrupamentos de produtores conhecidos como «organizações de produtores», com o objectivo de obter economias de escala e uma mais forte presença no mercado.

3. Este agrupamento da oferta (ou «concentração») foi incentivado pela prática de condicionar a nova ajuda aos programas operacionais à adesão a uma organização de produtores. Os produtores de frutas e produtos hortícolas que não eram associados de uma organização de produtores não eram elegíveis para o auxílio da UE, o que criou um incentivo para que constituíssem ou aderissem a organizações de produtores. Simultaneamente, a UE estabeleceu condições mais rígidas às organizações de produtores de modo a garantir que estas conseguissem concentrar a oferta.

Caixa de texto 1«Uma ajuda inteligente», afirmou entusiasmado o director de uma organização de produtores de frutas e produtos hortícolas visitada pelo Tribunal. A UE já não concede ajuda aos produtores para destruírem os excedentes de frutas e produtos hortícolas que ninguém quer comprar. Actualmente, subsidia medidas tomadas pelos produtores para adaptarem a sua produção à quantidade e qualidade para as quais existe procura.

Caixa de texto 2«Cultivar o sucesso»: a ajuda depende do volume de negócios, logo quanto maior é o crescimento das organizações de produtores, mais ajuda estas obtêm para financiar a adaptação. Este sucesso deverá incentivar mais produtores a formar ou a aderir a organizações de produtores, resultando num maior poder de negociação e num maior volume de negócios e por isso em mais ajuda para mais adaptação …

Âmbito e método da auditoria

4. O Tribunal relatou os resultados da sua anterior auditoria às ajudas ao sector das frutas e produtos hortícolas no seu relatório anual relativo ao exercício de 2000 (2). Nessa altura, poucos programas operacionais tinham sido concluídos e por isso a eficácia da ajuda a mais longo prazo não era evidente. Contudo, o relatório identificou insuficiências na gestão do regime por parte dos Estados-Membros, o que reduziu a eficácia da ajuda. À luz desta situação, o objectivo da presente auditoria foi avaliar a eficácia do regime de ajudas para os programas operacionais.

5. O Regulamento Financeiro da UE (3) define eficácia como «a consecução dos objectivos específicos fixados, bem como dos resultados esperados». Uma vez que os objectivos estabelecidos para o regime de ajudas aos programas operacionais não são definidos nem se encontram quantificados, no âmbito desta auditoria entende-se por eficácia os progressos efectuados no sentido de alcançar esses objectivos.

6. A presente auditoria pretendeu responder às seguintes questões: i) o regime de ajudas foi implementado de modo a garantir a probabilidade de os programas operacionais serem eficazes? ii) as medidas financiadas nos programas operacionais foram eficazes? iii) as organizações de produtores registaram progressos no sentido de alcançar os objectivos estabelecidos para o regime de ajudas?

7. O método da auditoria consistiu em: i) avaliar os procedimentos de implementação da política estabelecidos pela Comissão e pelos Estados-Membros; ii) testar a eficácia de uma amostra de acções de programas operacionais; e iii) examinar uma amostra de organizações de produtores e de dados da Comissão a nível da UE, de modo a verificar os progressos efectuados pelas organizações de produtores em relação aos objectivos da política.

8. O trabalho de campo da auditoria foi efectuado em 2005, com base numa amostra aleatória de 30 programas operacionais, concluídos em 2003 e 2004 em oito Estados-Membros: Grécia, Espanha, França, Irlanda, Itália, Países Baixos, Portugal e Reino Unido. As organizações de produtores dos novos Estados-Membros não foram incluídas por à data da auditoria não terem concluído programas operacionais.

Organizações de produtores

9. Uma organização de produtores é um agrupamento de produtores que colaboram no sentido de reforçar a sua posição no mercado. Muitas são cooperativas, mas podem ser grupos de indivíduos ou de empresas. As condições a cumprir, estabelecidas pelos regulamentos da UE (4), são terem pelo menos cinco associados e um volume de negócios de 100 000 euros. As organizações de produtores têm de disponibilizar os meios para armazenar, embalar e comercializar a produção dos seus associados. Têm de ter capacidade de planear e adaptar a sua produção e promover práticas de cultivo e de gestão dos resíduos respeitadoras do ambiente.

10. A ajuda ao arranque é disponibilizada por um período de cinco anos, de modo a que as novas organizações de produtores se constituam e adquiram as instalações de que necessitam para cumprir as condições da UE. Uma vez estabelecidas, os Estados-Membros verificam se as organizações de produtores continuam a cumprir estas condições, apesar de não se disponibilizar mais ajuda para tal. Em princípio, a UE não financia os custos administrativos, operacionais ou de produção (5) das organizações de produtores.

11. Existem cerca de 1 500 organizações de produtores nos 14 Estados-Membros (6) (gráfico 1), as quais apresentam uma grande diversidade em termos de dimensões e de natureza (gráfico 2). No decorrer desta auditoria, o Tribunal visitou produtores de figos na Grécia e produtores de cogumelos na Irlanda, uma cooperativa de citrinos em Portugal e produtores de tomate em Espanha e nos Países Baixos. Algumas delas tinham menos de dez associados, ao passo que uma, em Itália, especializada em maçãs, tinha 5 800. Uma organização de produtores era constituída por 14 empresas, cada uma com um volume de negócios rondando os 2,6 milhões de euros. Outra era uma cooperativa de 800 produtores em tempo parcial, com médias de apenas 600 euros de produção cada um. Em 2003, a organização de produtores média da UE apresentava um volume de negócios de 9 milhões de euros e mais de 300 associados.

12. O sector das frutas e produtos hortícolas é o maior sector agrícola da UE-15 em termos de valor da produção, sendo especialmente importante para as economias agrícolas da Grécia, de Espanha, de Itália e de Portugal, onde representa mais de 25 % do valor da produção agrícola. Espanha, França e Itália em conjunto são responsáveis por 70 % da produção em valor de frutas e produtos hortícolas da UE. Em 2004, cerca de um terço da sua produção foi comercializada por organizações de produtores. Nos Países Baixos, na Bélgica e na Irlanda, a proporção da produção de frutas e produtos hortícolas comercializada por organizações de produtores foi muito mais elevada, cerca de 80 %, ao passo que na Grécia foi de 13 % e em Portugal de 6 % (gráfico 3).

Ajuda aos programas operacionais

13. As organizações de produtores que cumprem as condições referidas no ponto 9 podem candidatar-se à ajuda de um «programa operacional». Trata-se de um programa de medidas levadas a cabo por uma organização de produtores de modo a adaptar a produção dos seus associados à procura do mercado e a reforçar a sua posição no mercado (caixa de texto 3). O regulamento do Conselho (7) (caixa de texto 4) estabelece os objectivos específicos a alcançar pelas medidas. O programa é elaborado pela organização de produtores e aprovado pelo Estado-Membro, que suporta 50 % dos custos da ajuda anual da UE incorridos pela organização de produtores e destinados a implementar o programa. Um programa operacional tem uma duração de três a cinco anos e, findo este período, a organização de produtores pode candidatar-se a um novo programa. O limite anual da ajuda é de 4,1 % do volume de negócios da organização de produtores.

14. Mais de 70 % das organizações de produtores têm um programa operacional e, em 2004, a ajuda totalizou 500 milhões de euros, o que representou 3 % do volume de negócios das organizações de produtores e aproximadamente 1 % do valor total da produção de frutas e produtos hortícolas da UE. A utilização da ajuda aumentou consideravelmente desde que foi introduzida em 1997, ao mesmo tempo que diminuíram as ajudas à retirada de produção excedentária (ver gráfico 4). O gráfico mostra de igual modo a ajuda paga através de organizações de produtores a produtores de tomate e fruta destinados a transformação, que é calculada de acordo com o volume de produção. Caixa de texto 3Conteúdo típico de um programa operacional — aquisição de máquinas de triagem e de embalagem, — emprego de pessoal responsável pelo controlo de qualidade e pela comercialização, — investimentos em infraestruturas de irrigação e em estufas, — subsídios aos produtores pela replantação de árvores de fruto, — custos decorrentes do controlo de pragas e doenças naturais. Caixa de texto 4Os 11 objectivos dos programas operacionais — assegurar a programação da produção e a adaptação à procura, nomeadamente em quantidade e em qualidade, — promover a concentração da oferta e a colocação no mercado da produção dos associados, — reduzir os custos de produção e — regularizar os preços na produção, — promover práticas de cultivo e técnicas de produção e de gestão dos resíduos respeitadoras do ambiente, — melhoramento da qualidade dos produtos, — desenvolvimento da valorização comercial dos produtos, — promoção dos produtos junto dos consumidores, — criação de linhas de produtos biológicos, — promoção da produção integrada ou outros métodos de produção respeitadores do ambiente, — redução das retiradas.

15. A implementação do regime de ajudas é efectuada de acordo com o habitual modo de gestão partilhada, segundo o qual os Estados-Membros cumprem procedimentos pormenorizados, estabelecidos pela Comissão, no âmbito do regulamento do Conselho. Os Estados-Membros devem colaborar com a Comissão a fim de garantir que a ajuda seja concedida de acordo com os princípios de boa gestão financeira: economia, eficiência e eficácia.

16. O regulamento de aplicação da Comissão (8) estipula que as organizações de produtores descrevam na sua proposta de candidatura a um programa operacional: — a sua situação inicial, especialmente no que respeita à produção, comercialização e equipamento, — os objectivos do programa, tendo em conta as perspectivas de mercado, e — as medidas concretas ou «acções» propostas para alcançar esses objectivos.

17. As organizações de produtores têm a liberdade de propor medidas para programas operacionais que se adaptem à sua situação específica, com a condição de os programas visarem «vários» dos objectivos estabelecidos pelo regulamento do Conselho (ver caixa de texto 4). De modo a completar o mecanismo, exige-se às organizações de produtores que informem o Estado-Membro no final do programa sobre até que ponto alcançaram os seus objectivos e sobre as lições a tirar para o próximo programa. O gráfico 5 ilustra este «modelo de programação» a cumprir pelas organizações de produtores.

18. O regulamento da Comissão especificou igualmente alguns controlos que os Estados-Membros devem efectuar nas propostas de programas operacionais: — verificar a situação inicial da organização de produtores e os objectivos do programa operacional, — verificar se os objectivos do programa operacional correspondem aos objectivos estabelecidos pelo regulamento do Conselho, — verificar a coerência económica e a qualidade técnica do programa operacional proposto e a veracidade das estimativas. O regulamento estipula ainda que, após efectuarem estas verificações, os Estados-Membros deverão aprovar o programa, solicitar alterações ou rejeitá-lo.

PARTE I: EFICÁCIA DOS PROGRAMAS OPERACIONAIS

19. Tal como atrás referido, os Estados-Membros e a Comissão partilham a responsabilidade de garantir a eficácia do regime de ajudas, ou seja, que estas são utilizadas no sentido de alcançar progressos relativamente aos 11 objectivos que o Conselho estabeleceu para os programas operacionais. Esta parte do relatório analisa em primeiro lugar se a Comissão e os Estados-Membros implementaram o regime de ajudas de modo a incentivar a eficácia e, em especial, se o «modelo de programação» funcionou como se pretendia. Em seguida, avalia uma amostra de programas operacionais a fim de determinar se as medidas financiadas deram origem a progressos relativamente aos objectivos do regime.

O regime de ajudas foi implementado de modo a garantir a probabilidade de os programas operacionais serem eficazes?

Controlos da Comissão a fim de garantir que os Estados-Membros concedam a ajuda da UE de acordo com os princípios de boa gestão financeira

20. Os Estados-Membros aprovam os programas operacionais propostos pelas organizações de produtores. Porém, ao abrigo do Tratado, a Comissão detém a responsabilidade final relativa à boa gestão financeira do orçamento da UE e supervisiona os Estados-Membros.

21. Durante o processo de «apuramento de contas» a Comissão efectua visitas aos Estados-Membros a fim de verificar se os pagamentos da ajuda foram efectuados em conformidade com as normas comunitárias. O regulamento do Conselho estabeleceu igualmente um «corpo de controladores específicos» para o sector das frutas e produtos hortícolas, cuja função consiste em, entre outros aspectos, garantir a aplicação uniforme das normas em toda a UE. Na prática, os controladores são os mesmos funcionários que verificam as despesas no apuramento de contas.

22. Relativamente a outras políticas agrícolas da UE, o regime de ajudas aos programas operacionais exige que os Estados-Membros exerçam um maior poder de decisão ao aprovarem, rejeitarem ou requererem alterações às medidas propostas num programa operacional. Contudo, desde os controlos iniciais aos procedimentos dos Estados-Membros em 1997 e 1998, as auditorias da Comissão centraram-se na conformidade com os critérios de elegibilidade das despesas, não tendo verificado se os procedimentos de aprovação e acompanhamento dos programas operacionais por parte dos Estados-Membros, referidos no ponto 18, funcionam de modo a garantir a probabilidade de os programas operacionais serem eficazes.

23. Consequentemente, ao passo que a Comissão verificou a elegibilidade da ajuda paga pelos Estados-Membros para fins de apuramento de contas, não verificou se esta ajuda foi concedida respeitando os princípios de boa gestão financeira, em especial o princípio de eficácia.

Implementação do regime de ajudas pelos Estados-Membros

Pormenores da auditoria nos Estados-Membros

24. Dado o papel chave que os Estados-Membros desempenham na aprovação dos programas operacionais, o Tribunal auditou os procedimentos aplicados em todos os 14 Estados-Membros em causa (caixa de texto 5). Uma vez que a aplicação do regime é descentralizada em alguns Estados-Membros, foram igualmente verificados os procedimentos em outras 19 administrações regionais e locais em Itália, Espanha, França e Grécia.

25. O regulamento de aplicação exige que os Estados-Membros efectuem um determinado número de controlos, mas não define os procedimentos a seguir, o que confere aos Estados-Membros a flexibilidade de os organizarem de acordo com o seu contexto. Consequentemente, cada administração implementou o regime de modo diferente, pelo que as conclusões a seguir expostas não se aplicam uniformemente em todos os Estados-Membros (9).

Caixa de texto 5Pormenores da auditoria nos Estados-MembrosA auditoria aos procedimentos dos Estados-Membros baseou-se numa amostra aleatória de 30 programas operacionais concluídos em 2003 e 2004. O Tribunal visitou as administrações dos Estados-Membros responsáveis pela aprovação desses programas e as organizações de produtores em causa. Número de programas operacionais seleccionados: Espanha 11 Portugal 2 França 8 Reino Unido 1 Itália 4 Países Baixos 1 Grécia 2 Irlanda 1 Os programas operacionais seleccionados foram aprovados pelos Estados-Membros entre 1998 e 2001. De modo a obter provas suficientes e a garantir que as conclusões continuam a ser relevantes, foi analisada documentação de 1998 a 2005 relativa a 94 outros programas operacionas e a 103 relatórios de avaliação, seleccionados aleatoriamente junto das autoridades dos Estados-Membros visitados.Foi realizada uma auditoria mais limitada aos procedimentos seguidos pelos outros seis Estados-Membros, baseada num questionário e na verificação de documentação relativa a programas operacionais seleccionados aleatoriamente.

Critérios para avaliar a implementação do modelo de programação

26. A fim de respeitar as normas de boa gestão financeira, os Estados-Membros devem aplicar os princípios de economia, eficiência e eficácia ao decidirem aprovar um programa operacional, concedendo desse modo ajuda da UE.

27. Para que a ajuda seja eficaz, cada acção financiada no âmbito de um programa deverá produzir um efeito: a acção deve dar origem a progressos em relação a um ou mais dos 11 objectivos estabelecidos pelo regulamento do Conselho. Consequentemente, os Estados-Membros devem basear a sua decisão de aprovar, rejeitar ou requerer alterações de um programa operacional na demonstração satisfatória por parte das organizações de produtores de que as acções propostas alcançarão provavelmente esses objectivos.

28. Os Estados-Membros necessitam de informações pormenorizadas das organizações de produtores de modo a poderem justificar as suas decisões de concessão de ajuda nestes termos. Necessitam conhecer, relativamente a cada objectivo, a situação inicial da organização de produtores e o impacto que a(s) acção(ões) poderá(ão) vir a ter.

29. Seguindo esta lógica e as disposições específicas do regulamento (ver pontos 16 a 18), o Tribunal desenvolveu critérios de auditoria para o que será razoável esperar de um «bom» sistema (caixa de texto 6). Se esses critérios forem cumpridos, é provável que os procedimentos dos Estados-Membros garantam a eficácia da ajuda. Estes critérios podem ser resumidos do seguinte modo: — os documentos dos programas operacionais devem apresentar a situação inicial da organização de produtores em relação a cada um dos objectivos do programa, os quais devem ser «SMART» (specific, measurable, achievable, relevant and timed) — específicos, mensuráveis, realizáveis, relevantes e datados: específicos para não restarem dúvidas relativamente ao que a organização de produtores pretende atingir; mensuráveis (e datados) para que a sua concretização possa ser verificada; realizáveis através da implementação das acções propostas nos programas; e relevantes, ou seja coerentes com a situação e as perspectivas de mercado da organização de produtores e com os 11 objectivos da UE. As organizações de produtores deverão estabelecer metas para cada objectivo em relação à situação inicial. Os documentos deverão mostrar em que medida as acções propostas atingirão os objectivos do programa. Concluído o programa, a organização de produtores comunicará até que ponto alcançou os objectivos relativamente à situação inicial e às metas estabelecidas, — os Estados-Membros deverão garantir que os objectivos dos programas operacionais correspondem aos do regulamento da UE e que as acções propostas representam um avanço efectivo relativamente aos objectivos a um custo razoável. Deverão recorrer aos dados de avaliação dos relatórios finais das organizações de produtores a fim de acompanhar a eficácia dos programas operacionais e aplicar a experiência adquirida de modo a melhorar a eficácia de programas futuros.

Caixa de texto 6Metodologia: alguns dos critérios de avaliação do Tribunal relativos à implementação do regime de ajudas pelos Estados-Membros ultrapassam a observância formal da letra do regulamento (ver anexo). A título de exemplo, de modo a cumprir o regulamento, a organização de produtores tem de descrever a sua situação inicial e o Estado-Membro tem de verificar a sua exactidão. A fim de cumprir os critérios da auditoria, o Estado-Membro deverá igualmente garantir que a descrição se refere aos objectivos e às acções do programa proposto. Caso contrário, a descrição da situação inicial tem pouca utilidade.

A descrição da situação inicial não se relaciona com os objectivos do programa operacional

30. À excepção de dois casos, todos os programas operacionais analisados continham uma secção denominada «situação inicial» e mais de metade (60 %) cumpriram formalmente o regulamento, fazendo referência à produção, à comercialização e ao equipamento, ainda que muito resumidamente. Alguns Estados-Membros exigiram às organizações de produtores a elaboração de listas de equipamento e instalações e a apresentação de uma tabela relativa à sua produção em toneladas e em valor, sem contudo exigirem que estas informações se relacionassem de algum modo com os objectivos ou acções do programa. Outros Estados-Membros não emitiram instruções específicas, tendo aceitado descrições muito genéricas, em alguns casos contendo apenas uma ou duas frases. Poucas organizações de produtores descreveram a sua situação inicial em matéria de ambiente, qualidade dos produtos e custos de produção, objectivos contidos praticamente em todos os programas operacionais (ver caixa de texto 7). Nenhuma organização de produtores descreveu a situação inicial relativamente a cada um dos objectivos do seu programa operacional.

Caixa de texto 7As autoridades regionais espanholas aprovaram um programa operacional de dez acções com um custo total de 770 000 euros. Seis destas acções tinham como objectivo melhorar a qualidade dos produtos, oito destinavam-se a reduzir os custos de produção e duas pretendiam melhorar as práticas ambientais.A organização de produtores descreveu na situação inicial os tipos de frutos cultivados e a área do terreno, mas não apresentou informações relativas à qualidade inicial dos frutos, aos custos de produção ou ao ambiente.

31. Em alguns casos, as organizações de produtores descreveram a situação inicial em relação a acções específicas [uma exigência nos Países Baixos, por exemplo], o que, de algum modo, foi ao encontro dos critérios, não descrevendo, porém, de modo satisfatório a situação inicial da organização de produtores no que respeita aos seus objectivos.

O conteúdo dos programas operacionais nem sempre se relaciona com os objectivos estabelecidos

32. Vários Estados-Membros exigiram que as organizações de produtores indicassem explicitamente nos seus programas operacionais quais os objectivos da UE que se relacionavam com cada acção. Nestes casos, a correspondência entre o objectivo e o programa era automática no papel, tornando o controlo pelos Estados-Membros da conformidade dos objectivos com os do regulamento uma simples formalidade. Contudo, muitas organizações de produtores incluíram nas listas qualquer objectivo que parecesse relevante, numa tentativa para justificar o programa ou a acção específica, sem ter em conta se era esse o seu objectivo real ou não (caixas de texto 8 e 9).

33. Em Itália e na Grécia, as autoridades criaram listas pormenorizadas de acções possíveis de escolher pela organização de produtores e atribuíram um objectivo pré-estabelecido a cada acção. As autoridades francesas emitiram igualmente uma lista de acções possíveis, classificadas porém de acordo com a natureza e não com o objectivo. No que diz respeito às categorias de acções ambientais e qualitativas, o objectivo relevante era de modo geral evidente, mas o mesmo nem sempre sucedeu relativamente à categoria «medidas relativas às instalações de produção». Consequentemente, não foi possível identificar o objectivo de algumas acções com base na documentação do programa operacional (caixa de texto 10). As autoridades italianas, gregas e francesas não tentaram verificar os objectivos de programas individuais, pois consideraram que o cumprimento dos objectivos por parte das acções fora confirmado quando as listas nacionais de acções foram elaboradas. Contudo, as alterações efectuadas à classificação ao longo do tempo tiveram como efeito «alterar» os objectivos dos programas operacionais para dada acção (caixa de texto 11).

Caixa de texto 8[Um programa operacional nos Países Baixos incluiu um sistema electrónico de guias de entrega com um custo de 135 000 euros com o objectivo de «programar e adaptar a produção à procura». A organização de produtores não conseguiu demonstrar uma relação entre a acção e o objectivo referido. O objectivo real, a redução dos custos, não foi referido no programa operacional.]

Caixa de texto 9Num programa operacional aprovado pelas autoridades regionais espanholas, uma organização de produtores adquiriu uma empilhadora por 25 000 euros. A organização de produtores não conseguiu demonstrar uma relação entre a acção e o objectivo referido de «reduzir as retiradas».

Caixa de texto 10Num programa operacional em França, uma organização de produtores incluiu uma acção descrita como «fornecimento de serviços» com um custo de 50 400 euros. 25 % deste custo foram atribuídos ao objectivo «melhoramento da qualidade» e 25 % à «promoção de práticas ambientais». O Tribunal não conseguiu identificar o objectivo comunitário relacionado com os restantes 50 % do custo.

Caixa de texto 11Em Itália, um projecto de irrigação foi atribuído ao objectivo «melhoramento da qualidade» no âmbito das directrizes nacionais de 1997. Na sequência de uma revisão das directrizes, em 1999, foi atribuído ao objectivo «concentração da oferta». Em 2002, outra revisão classificou a mesma acção no âmbito do objectivo «redução de custos».

Os objectivos do programa operacional não são apresentados em termos mensuráveis e as metas não são estabelecidas

34. Apenas as autoridades do Reino Unido exigiram formalmente às organizações de produtores o estabelecimento de objectivos mensuráveis para os programas operacionais, apesar de, na prática, não terem garantido o cumprimento desta exigência. Em Espanha, em Itália e nos Países Baixos as autoridades exigiram que os resultados esperados fossem apresentados relativamente a cada medida ou acção, mas esta iniciativa incidiu nos resultados, ou seja, em como se podia demonstrar a implementação das acções, e não no facto de os objectivos serem alcançados. Em 10 % dos programas operacionais analisados, as organizações de produtores apresentaram objectivos quantificados para pelo menos uma acção quando a relação era evidente, como por exemplo para a redução esperada dos custos ou o número de hectares a converter em produção orgânica, o que aconteceu sobretudo em Espanha e Itália. Nos outros casos, as organizações de produtores não estabeleceram metas ou indicadores que permitissem verificar se os objectivos foram alcançados.

Os relatórios de avaliação das organizações de produtores não mostram se os objectivos são alcançados

35. À excepção de alguns casos em França e na Irlanda, os Estados-Membros garantiram que os relatórios finais de avaliação das organizações de produtores contivessem uma descrição da realização do programa e dos seus resultados (o que tinha sido feito), mas, na prática, nenhum exigiu que os relatórios mostrassem igualmente até que ponto os objectivos do programa operacional foram alcançados. Deste modo, a contribuição dos relatórios para a avaliação da eficácia da ajuda foi reduzida.

36. Os Estados-Membros (10) utilizaram pouco as avaliações dos relatórios finais, tendo-as encarado como mais uma formalidade exigida para cumprir o regulamento. Na Grécia, em Espanha (11) e em Portugal, os relatórios finais foram simplesmente arquivados pelo organismo pagador, não tendo sido analisados pelas autoridades responsáveis pela aprovação dos programas operacionais.

37. O conteúdo dos relatórios mostrava variações consideráveis, entre menos de uma página de afirmações gerais não fundamentadas, como «a qualidade melhorou», e mais de 100 páginas de factos e valores pormenorizados relativos à implementação do programa, acção por acção. Os Estados-Membros não exigiram que os relatórios finais contivessem um conjunto de informações comuns que permitisse verificar a eficácia dos programas a nível regional ou nacional, tendo a diversidade dos relatórios tornado qualquer análise deste tipo impraticável.

Os Estados-Membros não aplicam critérios de eficácia para a aprovação dos programas operacionais

38. Na prática, os Estados-Membros aprovaram os programas baseando-se na natureza das despesas propostas e não em termos dos resultados esperados. Os critérios de eficácia, como a adicionalidade, não foram aplicados ao decidir aprovar ou não o financiamento de uma acção com a ajuda da UE. A tomada em consideração dos factores especificamente exigidos pelo regulamento, tais como a situação inicial e os objectivos, a qualidade técnica e a coerência económica do programa, tornou-se redundante, tendo sido apenas efectuada na medida do necessário para demonstrar a conformidade com a letra do regulamento.

39. Em vez disso, os Estados-Membros seguiram um método diferente, salientando a conformidade com os critérios de elegibilidade e o pagamento de subsídios, como exemplifica o gráfico 6.

40. Em grande medida, tal situação é uma consequência da alteração do regulamento de aplicação da Comissão, destinada a introduzir «listas de elegibilidade» que os programas operacionais foram obrigados a cumprir desde 1999 e que referem os tipos de despesas que podem ou não ser incluídas nos programas operacionais (caixa de texto 12).

Caixa de texto 12Exemplo de critérios de elegibilidade: despesas de transporteElegíveis: — investimentos em transportes equipados com câmara frigorífica. Não elegíveis: — despesas de recolha ou transporte (interno ou externo), — investimentos em transporte para a comercialização ou distribuição.

41. O regulamento de aplicação inicial, de 1997, não estabeleceu critérios de elegibilidade pormenorizados, excepto no que se refere à exclusão das despesas administrativas e de funcionamento das organizações de produtores. Os Estados-Membros tinham dúvidas em relação ao que a Comissão aceitaria como despesas elegíveis no processo de apuramento de contas, tendo a Comissão emitido uma série de notas explicativas ad hoc em resposta a questões dos Estados-Membros.

42. Uma vez que estas notas explicativas não possuíam estatuto oficial, a Comissão alterou a legislação de aplicação de modo a introduzir uma lista de operações e despesas não elegíveis. Simultaneamente, exigiu aos Estados-Membros que verificassem, à luz desta lista, a elegibilidade das despesas propostas no âmbito dos programas operacionais, antes de aprovarem estes últimos. Em 2001, a Comissão acrescentou uma lista do que podia ser incluído nos programas operacionais e, em 2003, procedeu à retirada das notas explicativas e a uma nova revisão de ambas as listas. As listas de elegibilidade concediam algumas excepções à exclusão dos custos de produção e de funcionamento das organizações de produtores, tais como alguns vencimentos de funcionários, embalagens recicláveis e controlo de pragas e doenças naturais.

43. A existência destas listas de elegibilidade não impede que os Estados-Membros considerem igualmente a situação inicial e os objectivos das organizações de produtores, bem como as probabilidades de eficácia das acções propostas. Contudo, os Estados-Membros que recusem a aprovação de despesas propostas que o regulamento defina como elegíveis terão que justificar a sua decisão à organização de produtores, podendo igualmente vir a enfrentar problemas jurídicos. Os Estados-Membros podem evitar estas decisões difíceis aprovando a mesma acção para todas as organizações de produtores que a solicitem, independentemente dos objectivos ou da situação de cada organização de produtores específica (caixa de texto 13).

Caixa de texto 13Exemplo: paletesEm dez dos 30 programas operacionais seleccionados aleatoriamente, os Estados-Membros aprovaram a aquisição de paletes, caixas ou contentores semelhantes para recolha, transporte e armazenagem de frutas e produtos hortícolas, por um custo acordado de 1,7 milhões de euros. A Comissão considera esta despesa elegível. Os objectivos referidos no programa operacional eram os seguintes: — regularização dos preços na produção, — melhoramento da qualidade dos produtos, — desenvolvimento da valorização comercial dos produtos, — redução dos custos de produção — promoção de práticas ambientais, — concentração da oferta, — redução das retiradas. Em alguns casos, a aquisição representou um progresso relativamente à situação inicial no sentido de alcançar um objectivo: uma organização de produtores substituiu caixas de madeira por caixas de plástico, um material mais higiénico, que devia fornecer a um fabricante de alimentos para bebés (objectivo apresentado: melhoramento da qualidade). Em outros casos, tratou-se simplesmente de substituir caixas velhas, perdidas, ou danificadas ou de aquisições suplementares necessárias ao aumento dos níveis de produção, sem qualquer relação clara com os objectivos referidos.

A coexistência do modelo de programação e do método de subsídios aumentou a complexidade e os custos

44. Com efeito, os Estados-Membros têm seguido um «método de subsídios» em detrimento do método de programação, pelo que continuam ausentes os elementos de programação do regulamento. Tal situação causa uma complexidade desnecessária ao regime de ajudas e um aumento dos custos administrativos e de controlo, em resultado da falta de clareza das listas de elegibilidade, bem como da coexistência do modelo de programação. Quando efectuada adequadamente, a elaboração de programas operacionais, de relatórios anuais de execução e de avaliações finais dos programas implica custos significativos para as organizações de produtores. Esta situação acentua-se em Estados-Membros como a Itália e os Países Baixos, que exigem igualmente a apresentação de programas operacionais anuais pormenorizados para aprovação.

45. As listas de elegibilidade publicadas no regulamento nunca possuirão o rigor necessário de modo a englobar todas as acções possíveis num sector tão diverso e em contínua transformação, sendo portanto redigidas em termos muito genéricos como «medidas de melhoramento da qualidade». Surgem inevitavelmente questões, sendo as listas interpretadas de modo diferente por diferentes Estados-Membros e até por diferentes regiões dentro dos mesmos. Mesmo oito anos após o regime se encontrar operacional, a Comissão continuou a encontrar exemplos de despesas não elegíveis nos inquéritos efectuados no âmbito do apuramento de contas de 2005 em Espanha, França, Itália e no Reino Unido, em que os Estados-Membros nem sempre interpretaram as regras de elegibilidade do mesmo modo que a Comissão.

46. Devido à incerteza relativa à elegibilidade e aos riscos associados, as administrações de vários Estados-Membros efectuam mais controlos do que os exigidos pelo regulamento (12), alguns visitando todas as organizações de produtores várias vezes por ano, o que provoca o aumento dos custos não apenas para o Estado-Membro mas igualmente para a organização de produtores.

47. Esta incerteza relativa à elegibilidade, os custos administrativos e os controlos exaustivos das suas actividades podem igualmente dissuadir as organizações de produtores de se arriscarem a introduzir medidas inovadoras, que podem acabar por ser indeferidas. Tal situação pode incentivar as organizações de produtores a incluírem nos seus programas operacionais apenas as medidas em relação às quais a elegibilidade tenha sido claramente confirmada.

Risco de aprovação de acções ineficazes

48. Dado o modelo de programação não ter sido adequadamente implementado, o orçamento da UE foi exposto a um crescente risco de ineficácia, ou seja, de que sejam aprovadas acções que não dêem origem a progressos relativamente aos objectivos da UE.

49. Alguns Estados-Membros declararam não precisarem de se preocupar com a eficácia dos programas, uma vez que as organizações de produtores tomarão geralmente as decisões comerciais que melhor se adaptem às suas circunstâncias. Com efeito, os associados da organização de produtores têm de co-financiar 50 % dos custos do programa. Contudo, os exemplos auditados mostram que algumas organizações de produtores utilizam o subsídio para financiar as suas actividades já existentes, o que não representa um passo em frente relativamente à situação inicial. Se este facto pode revestir-se de interesse comercial para a organização de produtores, especialmente quando se encontra sob pressão concorrencial, não contribui para alcançar os objectivos do regime de ajudas da UE. O caso de Espanha (caixa de texto 14) exemplifica a inclusão de custos que não são «acções» ou «medidas» concebidas para alcançar os objectivos dos programas operacionais mas sim custos normais de qualquer produtor de frutas e produtos hortícolas. Apesar de não ser habitual que os programas operacionais incluam uma percentagem tão elevada de embalagens recicláveis (13), os Estados-Membros aprovaram montantes significativos de despesas para este fim. Dez dos 30 programas operacionais da amostra do Tribunal incluíam um total combinado de 4,9 milhões de euros destinados a embalagens recicláveis ou reutilizáveis.

Caixa de texto 14Exemplo: as autoridades regionais em Espanha aprovaram um programa operacional da amostra do Tribunal, que incluía 2,7 milhões de euros destinados a caixas de cartão recicláveis, o que representou 83 % do programa total para 2000-2003. Em 2001, aprovaram uma revisão do programa que eliminou os investimentos previstos para estufas e sistemas de irrigação e aumentou o orçamento destinado a caixas recicláveis para 98 % do total. A única outra «acção» consistiu no vencimento de um técnico.

As medidas financiadas nos programas operacionais foram eficazes?

50. A secção anterior demonstrou que o método de aprovação de programas operacionais seguido pelos Estados-Membros cria o risco de as medidas financiadas poderem ser ineficazes. Esta secção avalia se as acções implementadas pelas organizações de produtores conseguiram alcançar os objectivos dos programas operacionais.

Avaliações dos programas operacionais efectuadas pelas organizações de produtores (relatórios finais)

51. A principal fonte de informação relativa à eficácia dos programas operacionais deverá ser constituída pelos relatórios finais elaborados pelas organizações de produtores no final de cada programa. O regulamento exige que estes relatórios demonstrem até que ponto os objectivos dos programas operacionais foram alcançados. Nenhum dos 142 relatórios finais analisados no âmbito desta auditoria apresentou uma avaliação completa da concretização dos objectivos dos programas operacionais. A Comissão não incluiu o cumprimento desta disposição do regulamento nas verificações dos procedimentos dos Estados-Membros.

52. Esta lacuna representa a perda de uma oportunidade para a Comissão, que possui uma responsabilidade específica no âmbito do regulamento financeiro da UE, acompanhar a concretização dos objectivos da política. Caso os relatórios finais contivessem as avaliações exigidas, teria sido possível analisar uma amostra de relatórios e concluir se os programas operacionais alcançaram os seus objectivos. Recorrendo a alguns indicadores de desempenho bem escolhidos, exigidos a todas as organizações de produtores, estes relatórios finais poderiam ter originado uma longa série temporal mostrando os progressos de objectivos como o melhoramento da qualidade, a redução dos custos, a produção biológica e a promoção das práticas ambientais.

Amostra de acções dos programas operacionais

53. De modo a verificar a eficácia das acções dos programas operacionais, o Tribunal seleccionou aleatoriamente um total de 104 acções de 30 programas operacionais de organizações de produtores concluídos em 2003 e 2004 (caixa de texto 5). Foi solicitado às organizações de produtores que demonstrassem o impacto das acções seleccionadas no que respeita aos objectivos correspondentes dos programas operacionais. Algumas acções tinham mais do que um objectivo, o que resultou num total de 265 casos analisados.

54. As organizações de produtores apenas apresentaram provas suficientes de que a acção resultou em progressos em relação ao objectivo correspondente em 30 % dos casos ( gráfico 7 ). Em 41 % dos casos, embora não se dispusesse de provas directas, foi possível chegar a uma conclusão positiva baseada num raciocínio lógico (ver caixa de texto 15). Contudo, tal como se mostra no ponto 58, em muitos casos os progressos alcançados foram apenas marginais.

Caixa de texto 15Exemplo de «progressos prováveis»: Uma organização de produtores em Portugal adquiriu um camião frigorífico destinado a impedir a deterioração da qualidade das suas frutas durante a distribuição. A organização não dispunha de dados que provassem uma melhoria da qualidade, mas mostrou o equipamento e explicou os processos de refrigeração. Com base nessa demonstração, o Tribunal concluiu que a qualidade provavelmente melhorara.

55. Em quase um quarto dos casos, o Tribunal não conseguiu concluir se se verificaram ou não progressos. Na maior parte dos casos, tal situação ficou a dever-se ao facto de o objectivo correspondente ser tão genérico que não foi possível provar que não causou impacto, o que se verificou sobretudo no caso dos objectivos de redução das retiradas, concentração da oferta e regularização dos preços na produção (gráfico 8). Por exemplo, a razão de ser de uma organização de produtores é a concentração da oferta e a comercialização da produção dos seus associados. Consequentemente, todas as suas actividades contribuem de algum modo para este objectivo, embora de modo indirecto.

56. Relativamente a 6 % dos casos, existiam provas evidentes de que não se verificaram progressos (gráfico 7). Em alguns destes casos, a acção não foi coroada de êxito: uma organização de produtores iniciou uma acção de um programa operacional relativa a produção biológica, por exemplo, tendo porém abandonado o projecto. Nos restantes casos, a razão da falta de progressos foi a incorrecta atribuição dos objectivos às medidas, quer devido a malentendidos (várias organizações de produtores interpretaram o objectivo «promoção dos produtos junto dos consumidores» como tratando-se de promoções destinadas aos clientes), quer à necessidade de respeitar uma classificação nacional (ver ponto 33).

Reduzida eficácia das acções

57. Os resultados da amostra atrás apresentados apenas mostram se existem indícios de progressos, mas não até que ponto. Apesar de muitas acções da amostra terem visivelmente impulsionado a organização de produtores relativamente à sua situação inicial no sentido de alcançar os objectivos correspondentes, em outros casos os progressos alcançados foram apenas marginais. De um modo geral, a substituição da maquinaria resultou em algum progresso, uma vez que representou uma melhoria em relação ao antigo modelo. Contudo, tendo em conta o custo total da substituição, por vezes os progressos não foram significativos. De igual modo, a contínua utilização de controladores de qualidade da produção permitiu que as organizações de produtores mantivessem os níveis de qualidade, mas não conduziu necessariamente a uma notável melhoria da qualidade, em comparação com os anos anteriores.

58. De modo a avaliar a incidência destas medidas de «reduzida eficácia», o Tribunal efectuou uma análise de cada uma das 104 acções que tinham sido auditadas no próprio local, a fim de considerar se estas representaram um avanço significativo para as organizações de produtores relativamente à sua situação inicial, no sentido de alcançarem um ou mais dos objectivos da UE (Caixa de texto 16). Segundo este critério, mais de metade (55 %) dos casos da amostra aleatória de acções foram classificados como de «reduzida eficácia».

59. Estas conclusões mostram até que ponto os Estados-Membros aprovaram acções de programas operacionais com base na sua natureza (a acção é elegível?), sem terem igualmente em consideração a sua eficácia (a acção mobiliza a organização de produtores no sentido de alcançar o objectivo?).

Caixa de texto 16Exemplos de acções em que frequentemente se registaram progressos significativos relativamente à situação inicial: — melhorias nas instalações de produção (sistemas de irrigação, estufas com sistemas de energia eficientes), — introdução de regimes de qualidade certificados. Exemplos de acções em que frequentemente não se registaram progressos significativos: — substituições de maquinaria como transportadores de paletes, empilhadoras, camiões e tractores, — paletes, caixas, contentores, etc., — vencimentos do pessoal existente (departamentos de comercialização, controladores de qualidade).

Conclusões relativas à eficácia dos programas operacionais

60. Os Estados-Membros aplicaram formalmente a maioria dos aspectos do modelo de programação especificamente exigidos pelo regulamento. Contudo, não tiveram em consideração a provável eficácia das acções nas suas decisões de aprovação de programas operacionais, o que aumentou o risco de ajuda da UE a acções de reduzida eficácia.

61. Em vez disso, os Estados-Membros seguiram um «método de subsídios», utilizando as listas de elegibilidade para a aprovação de programas com base na natureza das despesas propostas, sem terem de considerar as situações e os objectivos das organizações de produtores.

62. Contudo, este procedimento não resultou na aplicação uniforme e na simplicidade que um método deste tipo pode originar. As listas de elegibilidade não estabeleceram critérios suficientemente claros de orientação das despesas para as actividades que a UE pretende apoiar, causando incerteza e maiores custos de controlo. A coexistência do modelo de programação exigiu que as organizações de produtores elaborassem programas operacionais e avaliações de modo a cumprir os regulamentos a um custo significativo, mas com reduzidos benefícios.

63. Os programas operacionais deram, de uma maneira geral, origem a progressos no sentido de cumprir os objectivos do regulamento do Conselho. Contudo, menos de metade das acções financiadas representaram um avanço significativo relativamente à situação inicial das organizações de produtores no sentido de cumprirem pelo menos um dos 11 objectivos, podendo como tal ser consideradas eficazes. A ajuda foi igualmente concedida a acções de programas operacionais de reduzida eficácia, que se traduziram em poucas alterações. Nestes casos, a ajuda poderia ter sido mais eficaz, caso tivesse sido melhor orientada.

PARTE II: PROGRESSOS REGISTADOS PELAS ORGANIZAÇÕES DE PRODUTORES

64. São muitos os factores que causam impacto nos progressos alcançados pelas organizações de produtores, para além da eficácia dos programas operacionais descrita na parte I. O primeiro destes factores é constituído pelas actividades das organizações de produtores e dos seus associados que não são financiadas por programas operacionais. Muitas organizações de produtores efectuam investimentos significativos por exemplo no âmbito de programas de desenvolvimento rural. Além disso, outros regimes de ajudas da UE apoiam igualmente organizações de produtores, especialmente os regimes de apoio às retiradas de produção excedentária e à transformação de frutas e tomate. A concretização dos objectivos por parte das organizações de produtores é igualmente afectada pela estratégia seguida pela organização de produtores, pela concorrência que enfrenta, pela alteração das exigências e preferências dos consumidores e por outras políticas da UE, como as que incluem objectivos qualitativos e ambientais, e até, a mais curto prazo, as condições atmosféricas.

As organizações de produtores registaram progressos no sentido de alcançar os objectivos estabelecidos para o regime de ajudas?

65. A parte I mostrou que os programas operacionais têm, de um modo geral, alcançado progressos no sentido de atingir os objectivos do regulamento do Conselho. Esta parte do relatório analisa se estes progressos se têm reflectido no desempenho geral das organizações de produtores. Em primeiro lugar, o relatório avalia a amostra de organizações de produtores visitadas durante a auditoria (caixa de texto 17), considerando em seguida os dados agregados da Comissão a nível da UE.

Caixa de texto 17Características da amostra: As organizações de produtores da amostra aleatória representavam 2 % do número total e 5 % do volume de negócios das organizações de produtores da UE em 2004.

Amostra de organizações de produtores

66. Foi solicitado às 30 organizações de produtores visitadas que demonstrassem os progressos efectuados no sentido de atingir cada um dos 11 objectivos, independentemente do facto de terem incluído nos seus programas operacionais acções relacionadas com esses objectivos. Esta iniciativa resultou num total de 330 casos analisados, em 54 % dos quais a organização de produtores provou que efectuou efectivamente progressos. Em 12 % dos casos, chegou-se à conclusão de que a organização de produtores efectuou provavelmente progressos. A falta de informação, especialmente no que diz respeito a custos de produção e à estabilidade dos preços, explicou a maioria dos 16 % de casos em que não foi possível chegar a uma conclusão (ver gráfico 9).

67. Muitas organizações de produtores não seguiram os objectivos «produção biológica» e «promoção dos produtos junto dos consumidores», o que representa a maior parte dos 18 % de casos em que não se verificaram progressos. Verificaram-se igualmente poucos progressos relativamente aos objectivos «redução dos custos de produção» e «regularização dos preços». As organizações de produtores explicaram que pretendiam obter preços em aumento em vez de preços estáveis, apesar de a maioria assumir que apenas adoptam os preços, tendo pouco poder de influência nos preços que obtêm. Mais importante do que a simples redução dos custos foi a maximização dos lucros, o que muitas vezes implicou o aumento dos custos de modo a obter melhor qualidade e valor acrescentado. As organizações de produtores notaram de igual modo que a melhoria das práticas ambientais levou geralmente ao aumento dos custos, sem necessariamente levar ao aumento do preço dos produtos.

68. Apesar de os resultados da amostra demonstrarem que a maioria das organizações de produtores obteve pelo menos alguns progressos no sentido de alcançar a maioria dos 11 objectivos, essa conclusão não é por si só suficiente para confirmar que o regime de ajudas aos programas operacionais tem sido eficaz, devido à influência dos outros factores descritos no ponto 64.

Dados da Comissão relativos às organizações de produtores

69. Como demonstrado na parte I, a Comissão não aproveitou a oportunidade de utilizar as avaliações efectuadas pelas organizações de produtores nos seus relatórios finais para verificar a concretização dos objectivos dos programas operacionais. Além disso, até ao momento não cumpriu a obrigação, expressa no Regulamento Financeiro da UE, de avaliar essa política. Está previsto um estudo de avaliação a iniciar em 2008, com resultados esperados para 2009.

70. A Comissão dispõe, no entanto, de alguma informação relativa às organizações de produtores, obtendo dados sobre as quantidades de produção excedentária retirada do mercado para a qual a ajuda é solicitada. Desde 2000, solicitou igualmente informações relativas aos programas operacionais e aumentou as informações recolhidas sobre as organizações de produtores num relatório estatístico anual dos Estados-Membros.

71. Os dados relativos aos programas operacionais limitam-se à repartição da ajuda paga por categorias de despesas, o que indica onde a ajuda a programas operacionais é despendida mas não os resultados alcançados com essa ajuda.

72. A Comissão pretende um conjunto de dados mais alargado relativo às organizações de produtores, especialmente no que respeita aos associados, à produção e às vendas. Os controlos do Tribunal sobre a fiabilidade destas informações foram dificultados, visto a Comissão não dispor de um sistema adequado de gestão da informação para o registo de dados. Em 2004 e 2005, a Comissão efectuou inúmeros inquéritos aos Estados-Membros relativos a incoerências dos dados, mas não lhes deu seguimento. Verifica-se a falta de dados importantes, especialmente relativos aos três Estados-Membros com maior produção de frutas e produtos hortícolas: Itália, Espanha e França. A análise dos dados é dificultada pelo facto de estes serem incompletos e pelo grande número de incoerências, que tornam a sua fiabilidade insuficiente para indicar pouco mais que tendências gerais.

73. O principal indicador a retirar destes dados é a percentagem da produção das organizações de produtores no total da UE, o que mostra até que ponto a produção se encontra concentrada em organizações de produtores, objectivo geral da política para o sector das frutas e produtos hortícolas. Indica igualmente o sucesso mais geral da política, mostrando a proporção de frutas e produtos hortícolas que os produtores escolhem para participar no regime de ajudas da UE. Nos documentos relativos ao exercício de 2005, a Comissão estabeleceu uma meta de 60 % para este indicador até 2013, com um aumento anual.

74. Consequentemente, embora disponha de dados relativos às retiradas e à concentração da oferta, a Comissão não dispõe de indicadores que mostrem os progressos alcançados pelas organizações de produtores no sentido de alcançar os outros objectivos da política, como redução dos custos, regularização dos preços, melhoramento da qualidade e ambiente.

Análise dos dados relativos às retiradas de produção excedentária

75. A reforma da política relativa ao sector das frutas e produtos hortícolas em 1996 limitou as quantidades de produção excedentária que podiam ser escoadas no âmbito do regime de ajuda às retiradas, suspendendo as compensações pagas aos produtores por essas retiradas. Os dados da Comissão mostram que esta reforma deu origem a uma redução substancial das quantidades de retiradas no âmbito do regime de ajudas da UE (ver gráfico 10), o que se encontra em consonância com o resultado da amostra do Tribunal, segundo o qual 90 % das organizações de produtores reduziram as retiradas ou mantiveram-nas a zero.

76. Um dos objectivos estabelecidos para o regime de ajudas a programas operacionais consistiu em apoiar medidas tomadas pelas organizações de produtores no sentido de reduzir as retiradas. Contudo, esta redução das retiradas não prova necessariamente que a ajuda ao programa operacional tenha levado as organizações de produtores a planear e ajustar a sua produção à procura: as organizações de produtores explicaram que as reduzidas taxas de ajuda às retiradas, faseadas desde 1996, juntamente com o aumento dos controlos, levaram a que deixasse de valer a pena solicitar ajuda para a sua produção excedentária.

Análise dos dados relativos à concentração da oferta

77. A política introduzida em 1996 deveria dar lugar a uma situação em que a ajuda apoiasse as organizações de produtores a adaptarem-se e a obterem bons resultados, incentivando a adesão de outros produtores. Ambos estes factores deveriam aumentar o volume de negócios das organizações de produtores, «concentrando a oferta» nas suas mãos.

78. Contudo, os dados da Comissão mostram que o indicador de concentração da oferta diminuiu: a percentagem da produção total das organizações de produtores caiu de 40 % em 1999 para 31 % em 2003 (gráfico 11). (O valor apresentado para 2004 é provisório, uma vez que dois dos maiores Estados-Membros, França e Itália, não comunicaram dados completos). Enquanto que o valor da produção comercializada do total do sector das frutas e produtos hortícolas aumentou cerca de 45 % de 1999 a 2003, o das organizações de produtores aumentou apenas cerca de 12 %.

79. Como descrito no ponto 72, não é possível depositar demasiada confiança nestes dados, excepto no que se refere à indicação da tendência geral. A Comissão comunicou incorrectamente a percentagem de 2003, por exemplo, devido a um erro relativo à falta de dados da Grécia. Embora o Tribunal tenha facilmente detectado e corrigido essa situação, a Comissão não conseguiu demonstrar ao Tribunal que os outros dados são suficientemente fiáveis.

80. Os dados indicam igualmente a contínua disparidade geográfica da participação no regime de ajudas (gráfico 12). Portugal e a Grécia, os Estados-Membros em que as frutas e produtos hortícolas representam a maior parte da produção agrícola, apresentam a taxa de participação mais reduzida, não tendo registado um aumento significativo. Devido a esta reduzida participação em organizações de produtores, apenas 6 % do sector das frutas e produtos hortícolas em Portugal recebe ajuda a programas operacionais. O valor referente à Grécia é de 13 % e o dos Países Baixos de 80 %. A concepção do regime de ajudas, que recompensa os bons resultados pagando ajuda em percentagem do volume de negócios das organizações de produtores, deverá criar um incentivo para que os produtores mais pequenos, com valores de produção mais reduzidos e maior necessidade de adaptação aos crescentes padrões qualitativos e ambientais do mercado e à concentração da procura, adiram às organizações de produtores. Os dados revelam que em alguns Estados-Membros tal não se verificou. Em vez disso, o sistema fez com que a ajuda fosse dirigida para grandes organizações de produtores com elevados valores de produção.

81. A Comissão não dispõe de informações relativas às diferenças dos resultados entre as organizações de produtores e outros produtores, não podendo assim explicar o motivo por que o sector para além das organizações de produtores está aparentemente a crescer a um ritmo mais acelerado do que as organizações de produtores.

82. Para explicar a falta de progressos na concentração da oferta, é igualmente necessário descobrir o motivo por que os produtores não aderem às organizações de produtores. A Comissão não interrogou os produtores de forma sistemática a fim de apurar as verdadeiras razões desta situação.

83. Na sua resposta ao relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 2000, a Comissão afirmou «se a maioria dos produtores … preferir não aderir a uma organização de produtores eficaz, tais produtores devem assumir igualmente as consequências de tal decisão. A comparação entre o rendimento dos produtores agrupados nas organizações de produtores e a dos que permanecem fora delas revelará qual é a melhor opção». Contudo, a Comissão não verificou as receitas dos associados de organizações de produtores de modo a poder efectuar esta comparação.

Desenvolvimento rural

84. Um risco específico identificado pela Comissão numa fase precoce consiste no facto de a disponibilidade de fundos de desenvolvimento rural poder ter comprometido o incentivo de adesão a ou constituição de organizações de produtores, por conceder ajuda semelhante à dos programas operacionais, sem exigir que os produtores sejam associados de organizações de produtores (ver caixa de texto 18). Embora o regulamento sobre o desenvolvimento rural aborde esta questão (estipulando que os produtores de frutas e produtos hortícolas não são elegíveis para ajuda ao desenvolvimento rural se tiverem direito a uma ajuda semelhante ao abrigo dos programas operacionais), foram permitidas excepções.

Caixa de texto 18 Elementos chave dos dois regimes de ajudas Desenvolvimento rural Programas operacionais A ajuda apenas é disponibilizada a organizações de produtores? Não Sim* O programa é plurianual? Sim Sim Os objectivos incluem o planeamento e a adaptação da produção à procura, a redução dos custos, a melhoria da qualidade e do ambiente? Sim Sim As medidas propostas são implementadas e co-financiadas pelo beneficiário? Sim Sim As medidas são aprovadas e verificadas pelo Estado-Membro? Sim Sim Efectua-se uma avaliação no final do programa? Sim Sim

85. Em resultado dessas excepções, os fundos de desenvolvimento rural estão disponíveis para um conjunto de actividades semelhantes, desde projectos de irrigação a maquinaria de embalagem, tanto para organizações de produtores como para outros produtores. Uma proporção significativa de projectos de desenvolvimento rural, no âmbito das medidas «investimentos nas explorações agrícolas» e «melhoria da transformação e comercialização de produtos agrícolas» diz respeito a frutas e produtos hortícolas.

86. Apesar da potencial importância do risco de os programas de desenvolvimento rural comprometerem as organizações de produtores, que constituem a base da política da UE destinada aos produtores de frutas e produtos hortícolas, a Comissão não verificou os procedimentos utilizados pelos Estados-Membros para garantir a coerência, não reuniu informações nem levou a cabo qualquer análise visando avaliar em que medida tal possa ter sucedido.

CONCLUSÕES

Eficácia dos programas operacionais

O regime de ajudas foi implementado de modo a garantir a probabilidade de os programas operacionais serem eficazes?

87. Os Estados-Membros concentraram-se na elegibilidade das acções dos programas operacionais segundo a natureza das despesas, sem terem igualmente em consideração se elas representam um passo em frente no sentido de a organização de produtores alcançar os objectivos do programa operacional. Consequentemente, os procedimentos dos Estados-Membros não garantem a probabilidade da eficácia de todas as acções dos programas operacionais. Os Estados-Membros não aplicaram o princípio da eficácia, um dos princípios de boa gestão financeira, ao aprovarem programas operacionais. As verificações da Comissão centraram-se na conformidade com os critérios de elegibilidade das despesas, não tendo verificado se os procedimentos de aprovação e acompanhamento dos programas operacionais por parte dos Estados-Membros funcionam de modo a garantir a probabilidade de os programas operacionais serem eficazes.

88. A implementação do regime de ajudas foi onerosa tanto para as administrações dos Estados-Membros como para as organizações de produtores. Os elementos de programação exigidos pelos regulamentos foram nominalmente cumpridos, a um custo significativo mas sem benefícios reais. Os critérios de elegibilidade das despesas não eram claros, resultando em incerteza e numa necessidade acrescida de controlos destinados a garantir esse cumprimento.

As medidas financiadas nos programas operacionais foram eficazes?

89. Quase metade das acções financiadas no âmbito de programas operacionais deu origem a progressos significativos relativamente à situação inicial das organizações de produtores no sentido de cumprirem pelo menos um dos 11 objectivos, podendo como tal ser consideradas eficazes.

90. Os Estados-Membros concederam igualmente ajuda a acções de programas operacionais de reduzida eficácia, que se traduziram em poucas alterações. Nestes casos, a ajuda poderia ter sido mais eficaz, caso tivesse sido melhor orientada.

Progressos registados pelas organizações de produtores

As organizações de produtores registaram progressos no sentido de alcançar os objectivos estabelecidos para o regime de ajudas?

91. As organizações de produtores adaptaram-se à evolução da procura e registaram progressos no sentido de alcançar os objectivos estabelecidos pelo regulamento do Conselho. Apesar de não serem o único factor, os programas operacionais contribuíram para este resultado. Os fundos de desenvolvimento rural encontram-se igualmente à disposição das organizações de produtores e dos outros produtores de frutas e produtos hortícolas, visando apoiar actividades semelhantes e com objectivos análogos aos dos programas operacionais. As forças de mercado pressionam todos os produtores no sentido de cumprirem normas ambientais mais elevadas, melhorarem a qualidade dos produtos e controlarem os custos. Consequentemente, alguns destes efeitos podem ter sido observados mesmo sem a ajuda aos programas operacionais.

92. Apesar de as ajudas da UE se encontrarem à disposição dos associados de organizações de produtores, a maioria dos produtores dos principais Estados-Membros produtores de frutas e produtos hortícolas opta por não participar. Até à data, a política não conseguiu concentrar a oferta na maioria dos Estados-Membros. Quando o Tribunal se referiu ao sector das frutas e produtos hortícolas em 2000, cerca de 40 % da produção de frutas e produtos hortícolas da UE era comercializada por organizações de produtores. Os últimos dados da Comissão mostram que estes valores caíram para cerca de um terço. Segundo a tendência actual, a meta da Comissão segundo a qual as organizações de produtores deverão atingir 60 % do valor total da produção comercializada até 2013 não será alcançada.

93. A Comissão não avaliou as razões desta falta de participação em organizações de produtores nem verificou se os procedimentos utilizados pelos Estados-Membros foram suficientes para garantir que os fundos de desenvolvimento rural não comprometeram o incentivo à adesão dos produtores.

RECOMENDAÇÕES

94. As conclusões atrás apresentadas mostram que o objectivo geral de concentrar a oferta em organizações de produtores não foi alcançado na maior parte dos Estados-Membros, não dispondo a Comissão de informações suficientes relativamente às razões desse facto, que seriam necessárias para rever a política. Enquanto se aguarda essa revisão, que deverá ter em consideração os resultados da avaliação das organizações de produtores prevista para 2009, a Comissão deverá apresentar propostas que simplifiquem e tornem mais eficaz o regime de ajudas aos programas operacionais.

Simplificar e tornar mais eficaz a ajuda aos programas operacionais

95. A Comissão deve considerar as valias dos seguintes métodos alternativos para melhorar o regime de ajudas aos programas operacionais: i) simplificar e reduzir os custos do regime, clarificando os critérios de elegibilidade das despesas e eliminando os requisitos de programação; ii) simplificar e melhorar a eficácia da ajuda, revendo os objectivos estabelecidos para os programas operacionais e as listas de elegibilidade, de modo a incentivar os Estados-Membros a aprovarem programas operacionais com base em critérios de eficácia; iii) melhorar a coerência, simplificar a administração e reduzir os custos, alinhando os procedimentos do regime e as regras de elegibilidade das despesas com as medidas de investimento do desenvolvimento rural.

96. A Comissão deve melhorar a sua recolha de dados relativos aos programas operacionais e às organizações de produtores, concentrando-se em alguns indicadores chave que lhe permitirão acompanhar a eficácia do regime de ajudas e facultar informação útil para avaliação periódica.

Orientar melhor a política no sentido de alcançar os objectivos gerais de concentração e adaptação

97. A Comissão deve recorrer à avaliação planeada para 2009 para compreender melhor as razões pelas quais não se registam progressos na concentração da oferta nas organizações de produtores. Deve avaliar se as organizações de produtores melhoraram a situação dos seus associados em relação aos outros produtores e de que modo esta política coexiste com o desenvolvimento rural.

98. Caso estes estudos confirmem que as organizações de produtores constituem um mecanismo eficaz de reforço da posição dos produtores, a política deverá ser melhor orientada para a concretização desse objectivo. A Comissão deve propor alterações de modo a incentivar a adesão a organizações de produtores, especialmente nos principais Estados-Membros produtores de frutas e produtos hortícolas. Deve igualmente considerar se a finalidade de adaptar a produção às alterações da procura do mercado pode ser mais facilmente alcançada caso a ajuda se dirija àqueles que apresentam maior necessidade de adaptação, recorrendo à introdução de novos critérios, para além do volume de negócios, para a concessão de financiamento às organizações de produtores.

Questionar a política de incentivo às organizações de produtores

99. A Comissão deve igualmente recorrer à avaliação planeada para determinar se os benefícios de concentração da oferta alcançados pela política são suficientes para compensar a desigualdade causada pela limitação da ajuda a uma estrutura específica de produtores de frutas e produtos hortícolas, as organizações de produtores.

100. Em 1996, foi decidida uma política destinada a excluir dos benefícios da ajuda da UE os produtores que não são associados de uma organização de produtores. Se a Comissão não consegue demonstrar que o apoio às organizações de produtores produz ganhos reais em termos de reforço da sua posição no mercado, deve questionar a razão para excluir outros produtores da ajuda da UE e reconsiderar este mecanismo de apoio aos produtores de frutas e produtos hortícolas da UE.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 28 de Junho de 2006. Pelo Tribunal de Contas Hubert WEBER Presidente

(1) Os produtores que «retiram» do mercado frutas e produtos hortícolas excedentários com o objectivo de manter os preços (normalmente recorrendo à destruição do produto) recebem compensações do orçamento da UE.

(2) Tribunal de Contas — relatório anual relativo ao exercício de 2000 (JO C 359 de 15.12.2001).

(3) Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 do Conselho, de 25 de Junho de 2002 (JO L 248 de 16.9.2002, p. 1).

(4) Regulamento (CE) n.o 2200/96 do Conselho, de 28 de Outubro de 1996, que estabelece a organização comum de mercado no sector das frutas e produtos hortícolas (JO L 297 de 21.11.1996, p. 1), e Regulamento (CE) n.o 1432/2003 da Comissão, de 11 de Agosto de 2003, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.o 2200/96 do Conselho no que respeita ao reconhecimento das organizações de produtores e ao pré-reconhecimento dos agrupamentos de produtores (JO L 203 de 12.8.2003, p. 18).

(5) Os programas operacionais das organizações de produtores admitem algumas excepções. Ver ponto 42.

(6) O Luxemburgo não possui organizações de produtores.

(7) Regulamento (CE) n.o 2200/96 do Conselho.

(8) Regulamento (CE) n.o 411/97 da Comissão, de 3 de Março de 1997 (JO L 62 de 4.3.1997, p. 9), substituído pelo Regulamento (CE) n.o 1433/2003 da Comissão, de 11 de Agosto de 2003, que estabelece as normas de execução do Regulamento (CE) n.o 2200/96 do Conselho no que respeita aos fundos operacionais, aos programas operacionais e à ajuda financeira (JO L 203 de 12.8.2003, p. 25).

(9) O Tribunal informou os Estados-Membros das conclusões específicas que se lhes aplicam.

(10) Os Estados-Membros comentaram que, segundo os prazos estabelecidos pelo regulamento de aplicação, recebem os relatórios finais após já terem aprovado o próximo programa operacional para a organização de produtores em causa. Apesar de o regulamento ter sido revisto várias vezes desde 1997, esta incoerência não foi corrigida. Os relatórios de avaliação podiam ser exigidos com maior antecedência no último ano do programa, simultaneamente com o pedido para o programa seguinte, por exemplo.

(11) Este facto diz especialmente respeito ao organismo pagador nacional.

(12) Controlos anuais de pelo menos 20 % das organizações de produtores, representando 30 % das despesas.

(13) A Comissão não aprovou esta despesa no processo de apuramento de contas, baseando-se no facto de o programa não incluir vários objectivos como exigia o regulamento. Em 2002, as autoridades espanholas limitaram as despesas com embalagens recicláveis a um limite máximo de 35 % de cada programa operacional, de modo a garantir igualdade de tratamento a todas as organizações de produtores espanholas.

ANEXO CRITÉRIOS DE AUDITORIA PARA APROVAÇÃO DE PROGRAMAS OPERACIONAIS EFICAZES Conformidade com o regulamento Critérios de auditoria para desempenho adicional Situação inicial da organização de produtores 1. O programa operacional deve incluir uma descrição da situação inicial, especialmente no que respeita à produção, comercialização e equipamento. 1. A descrição deve mostrar a situação inicial no que respeita a cada um dos objectivos dos programas operacionais. 2. A descrição deve estabelecer uma referência que permita avaliar os progressos no sentido de cumprir os objectivos. Objectivos dos programas operacionais 1. Os programas operacionais devem incluir vários dos 11 objectivos da UE (o objectivo ambiental é obrigatório). 2. Os programas operacionais devem descrever os seus objectivos, tendo em conta as perspectivas de produção e de mercado. 3. Os Estados-Membros devem verificar a conformidade dos objectivos com o regulamento. 1. Os objectivos devem ser SMART: specific (específicos) para não restarem dúvidas relativamente ao que a organização de produtores pretende atingir; measurable and timed (mensuráveis e datados) para que a sua concretização possa ser verificada; achievable (realizáveis) através da implementação das acções propostas nos programas; e relevant (relevantes), ou seja coerentes com a situação e as perspectivas de mercado da organização de produtores e com os 11 objectivos da UE. 2. Em especial, devem ser indicadas as metas, os indicadores e os objectivos quantificados, de modo a permitir a verificação dos resultados alcançados pelo programa e a demonstrar aos Estados-Membros o impacto esperado do programa relativamente aos seus objectivos. Acções dos programas operacionais 1. Os programas operacionais devem incluir uma descrição pormenorizada das acções. 2. Os Estados-Membros devem verificar a qualidade técnica dos programas e a solidez das suas estimativas. 1. As acções devem ser suficientemente bem descritas, de modo a que os Estados-Membros possam verificar se o programa de acções tem boas perspectivas de alcançar os seus objectivos. Relatórios finais (avaliações das organizações de produtores no final dos programas) 1. As organizações de produtores devem elaborar relatórios anuais que descrevam a realização do programa e incluir no «relatório final» uma avaliação que indique até que ponto os objectivos dos programas operacionais foram alcançados. 1. Os Estados-Membros devem ter em consideração os relatórios finais ao aprovarem novos programas ou alterações, de modo a evitar a inclusão de acções que provavelmente virão a ser ineficazes (relativamente a essa e a outras organizações de produtores). 2. Os Estados-Membros e a Comissão devem recorrer às informações dos relatórios finais para verificarem a eficácia da política (até que ponto as organizações de produtores estão a alcançar os objectivos dos programas operacionais). Aprovação dos programas operacionais 1. Para além dos requisitos atrás descritos, os Estados-Membros devem verificar a coerência económica do programa 2. … e a elegibilidade das despesas propostas. 3. Os Estados-Membros devem aprovar, rejeitar ou requerer alterações ao programa. 4. Os Estados-Membros devem garantir que a ajuda seja concedida de acordo com os princípios de boa gestão financeira: economia, eficiência e eficácia. 1. Os Estados-Membros devem aprovar acções em relação às quais as organizações de produtores tenham apresentado provas suficientes das boas perspectivas de alcançarem progressos significativos no sentido de cumprirem os objectivos dos programas operacionais da UE a um custo razoável. 2. As decisões de aprovação de programas operacionais devem ser suficientemente documentadas, de modo a demonstrar que foram tomadas segundo os princípios de boa gestão financeira.