Parecer Do Comité Económico e Social sobre a "Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à interoperabilidade do sistema ferroviário transeuropeu convencional"

(2000/C 204/04)

Em 17 de Fevereiro de 2000, o Conselho, em conformidade com o disposto no art. 156.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, decidiu consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

A Secção de Transportes, Energia, Infra-estruturas e Sociedade da Informação, encarregada de preparar os trabalhos sobre o assunto, emitiu, em 4 de Maio de 2000, parecer, de que foi relator G. Vinay.

Na 373.o reunião plenária (sessão de 24 de Maio de 2000), o Comité Económico e Social adoptou, por 102 votos a favor e 1 abstenção, o presente parecer.

1. As propostas da Comissão

1.1. A proposta de directiva em apreço tem como finalidade principal realizar um mercado único dos serviços ferroviários, tal como previsto no Tratado, e propõe-se atingir fundamentalmente três objectivos:

- Tornar mais eficiente, sob o aspecto organizativo, o transporte de mercadorias e passageiros em linhas pertencentes à rede transeuropeia de transportes(1);

- Promover, mediante harmonização técnica, a interoperabilidade das redes ferroviárias convencionais;

- Contribuir para criar um mercado único dos equipamentos, aberto aos concursos públicos, até agora evitados através de um sistema de especificações que privilegiam as empresas fornecedoras, que fazem parte dos mercados nacionais.

1.2. A comunicação que acompanha a proposta, e recomenda a sua adopção, evidencia a sua analogia de perspectiva com a Directiva relativa à Alta Velocidade(2), mas também as diferenças que dizem principalmente respeito a:

- adaptação do âmbito geográfico de aplicação (rede interessada)(3);

- as especificações técnicas e os subsistemas interessados;

- a adopção de uma abordagem gradual na supressão dos obstáculos à interoperabilidade. O caminho-de-ferro convencional é, com efeito, um velho sistema cuja adaptação acelerada e sem a necessária gradualidade comportaria custos elevadíssimos para as empresas ferroviárias, para os gestores das infra-estruturas e para os orçamentos dos Estados;

- a adopção de um programa de trabalho organizado de acordo com uma escala de prioridades;

- uma atenção específica à análise económica do impacto das novas regras e à procura de soluções economicamente eficientes.

1.3. A comunicação sublinha as dificuldades e os problemas actuais do transporte ferroviário; traça um quadro de intervenções progressivas e graduais; põe em evidência as que poderão ser realizadas em prazos curtos e sem custos; define a necessidade da intervenção comunitária, que enquadra no âmbito das competências partilhadas com os Estados-Membros, na acepção dos artigos 154.o e 155.o do Tratado; indica objectivos e prioridades.

1.4.1. Objectivos:

- Melhorar a organização dos serviços internacionais, em especial de transporte de mercadorias, intervindo, fundamentalmente através das empresas ferroviárias, no intercâmbio, lento e oneroso dos dados comerciais, na pouca correspondência dos horários, na complexidade dos procedimentos nas fronteiras.

- Promover a interoperabilidade das redes ferroviárias convencionais, intervindo na heterogeneidade das locomotivas, carruagens e vagões e nas normas técnicas e operacionais que tornam necessária a mudança de locomotivas e de pessoal nas fronteiras.

- Criar um mercado único dos equipamentos ferroviários, abrindo os mercados nacionais actualmente praticamente fechados.

1.4.2. Prioridades:

- A harmonização dos subsistemas e suas componentes, começando por:

- sistemas de sinalização e comando - controlo;

- aplicações telemáticas para o intercâmbio de dados;

- material circulante;

- emissões sonoras;

- qualificações do pessoal dos comboios utilizado em percursos internacionais;

- avaliação da conformidade com as especificações;

- reconhecimento recíproco das operações de manutenção e reparação.

- A introdução de maquinaria construída segundo as especificações comunitárias.

1.5. O processo de harmonização desenvolve-se em dois níveis:

- No que diz respeito aos aspectos organizativos, a curto prazo as empresas ferroviárias deverão reduzir o tempo de espera nas fronteiras, limitando-o ao estritamente necessário para a troca de locomotivas e de pessoal; a médio prazo pretende-se suprimir estas paragens.

- No que diz respeito aos aspectos de sistema e de subsistemas, a Comissão, assistida pelo comité regulador, instituído por força do artigo 21.o da Directiva 96/48/CE(4), terá a responsabilidade de emitir os mandatos de elaboração das especificações e adoptar as especificações propostas, seguindo um programa de trabalho estabelecido com base nas prioridades.

1.5.1. São, finalmente, indicados com clareza os procedimentos para definir as especificações técnicas de interoperabilidade (ETI) para diversos subsistemas. A preparação das ETI seria atribuída, como para a Alta Velocidade, a um organismo comum representativo, a AEIF(5), composto por representantes dos caminhos-de-ferro, dos operadores, dos transportes públicos, da indústria de equipamentos ferroviários. As normas europeias para os componentes dos subsistemas são, segundo os casos, elaboradas pelo CEN(6), pelo CENELEC(7) ou pelo IENT(8). A responsabilidade da avaliação da conformidade com as especificações e com as normas é conferida a organizações independentes (organismos notificados), quebrando assim a tradição de reservar esta competência aos próprios caminhos-de-ferro.

2. Observações na generalidade

2.1. O Comité concorda com a necessidade de uma intervenção comunitária: por razões institucionais, sociais, económicas e de política dos transportes, uma vez que todo o sistema necessita de um alto grau de interconexão e de integração. A situação actual é, com efeito, preocupante. Existem actualmente, nos Estados-Membros da União Europeia, 21 empresas ferroviárias que operam em seis bitolas diferentes(9) e com 5 sistemas eléctricos diversos, que impõem a troca de locomotiva nas fronteiras e a utilização de locomotivas que funcionem com várias correntes eléctricas, e 16 sistemas diferentes de sinalização, comando e controlo. Além disso, 11 companhias ferroviárias aderiram às V.T.M. (visita técnica de mudança)(10) que prevêem os controlos técnicos apenas nas estações de formação dos comboios e não a cada passagem de fronteira. É evidente que a criação de uma rede ferroviária transeuropeia não pode depender de uma normalização voluntária; há que definir requisitos e parâmetros fundamentais.

2.1.1. Além disso, embora a consolidação gradual do mercado interno comunitário tenha originado um aumento consistente dos fluxos de mobilidade dos transportes de mercadorias e passageiros, as quotas de transporte ferroviário de ambos os sectores registaram um declínio constante e, se essa tendência continuasse, não seria excessivo supor que diversos percursos deixariam de cumprir qualquer critério de economicidade, correndo o risco de encerramento. Tal teria não só efeitos negativos para os utentes, para o desenvolvimento territorial e para o emprego, como também consequências contraditórias do objectivo de uma mobilidade sustentável a nível europeu.

2.1.2. Como sublinha a Comunicação da Comissão, a proposta de directiva em apreço é apenas uma primeira etapa para uma efectiva e plena interoperabilidade: ela aplicar-se-á ao projecto, à construção, à entrada em serviço, à restruturação, à renovação e ao exercício exclusivamente dos elementos relativos ao sistema ferroviário que sejam colocados em serviço após a sua entrada em vigor. Apenas se conseguirá a plena e total harmonização de infra-estruturas a longo prazo, mas é indispensável uma acção que aponte, no imediato, para uma harmonização dos componentes e procedimentos e, a longo prazo, para uma aproximação das normas de infra-estrutura cada vez mais acentuada.

2.1.3. A tal acresce que apenas a definição de especificações construtivas coerentes poderá ultrapassar o sistema de requisitos nacionais pormenorizados que tem impedido até agora o desenvolvimento de uma competitividade europeia no mercado dos fornecimentos de sistemas e instalações ferroviários, deixando-o para a indústria nacional, embora estivesse aberto à legislação dos concursos públicos há vários anos(11).

2.2. Deste quadro global ressaltam não poucos motivos para a falta de eficiência dos transportes ferroviários intracomunitários e da ausência de concorrência neste sector. Parece, pois, correcto o objectivo da Comissão de tornar coerente todo o sistema a fim de satisfazer as exigências cada vez maiores e especializadas da clientela dos serviços de transporte de passageiros e de mercadorias e para abrir o mercado produtivo.

2.3. O Comité acolhe favoravelmente e apoia a proposta de directiva em apreço. Porque se remete para o parecer emitido, a seu tempo, sobre a Directiva relativa à Alta Velocidade(12), cujos preceitos, perspectiva e enquadramento são transpostos para o actual documento, não parece necessário entrar em considerações sobre os aspectos técnicos já abordados anteriormente.

2.3.1. O Comité está particularmente interessado no facto de o conceito de interoperabilidade ser finalmente estendido à rede transeuropeia convencional, numa perspectiva não só de renovação mas também de modernização e de nova construção de componentes, completando-se assim o quadro de harmonização do sistema ferroviário da União Europeia.

3. Observações na especialidade

3.1. O Comité não pode, todavia, deixar de expor algumas reflexões e salientar os aspectos que ainda agora tornam crítico o sector dos transportes ferroviários, apesar de ter sido objecto de uma liberalização gradual iniciada em 1991 e de, na óptica do desenvolvimento sustentável, apresentar vantagens indubitáveis. Esta consideração crítica leva a avaliar antes de mais a existência de uma real vontade política dos Estados-Membros e das empresas ferroviárias, pressuposto fundamental para se chegar a uma efectiva interoperabilidade das redes.

3.1.1. A necessidade de uma política gradual e de uma distinção entre intervenções de carácter técnico-normativo e intervenções de carácter infra-estrutural implicam também intervenções dos Estados-Membros, até porque esta iniciativa se deve situar num contexto de abordagem múltipla e coordenada de política de transportes. Daí a necessidade de um atento acompanhamento dos custos e dos benefícios, a fim de tornar as intervenções pragmáticas e produtivas.

3.2. Seria necessária uma reflexão sobre o resultados estatísticos dos últimos anos. Mais do que uma simples lista das perdas de quotas dos caminhos-de-ferro, já amplamente conhecidas, dever-se-ia realizar uma análise do facto de, apesar das políticas adoptadas para incentivar o transporte combinado, este continuar a ser vítima de atrasos consideráveis. O Comité faz questão de sublinhar que isto se verificou apesar de o percurso médio das mercadorias transportadas na União Europeia, ter aumentado 2 % por ano entre 1970 e 1977(13).

3.2.1. É indubitável que o declínio do transporte ferroviário foi determinado, em parte, pela pressão exercida sobre o mercado por outras formas de transporte, mais flexíveis, sem limites de interoperabilidade e extremamente concorrenciais no que respeita aos custos. É, pois, indispensável e urgente começar a restituir, também mediante a interoperabilidade, a competitividade ao sistema de transporte ferroviário.

3.2.2. O Comité considera necessário assegurar a existência da maior coerência entre as intervenções orientadas especificamente para a interoperabilidade e as do "pacote infra-estruturas". Deverá também dar-se especial atenção à gestão das faixas horárias e à determinação das prioridades dos diversos tipos de serviços. É importante que, salvaguardando os interesses dos utilizadores dos comboios de passageiros, se consiga garantir a eficiência e a competitividade do transporte de mercadorias.

3.2.3. O Comité toma nota de que também a Comissão reconhece que a legislação sobre os contratos públicos não teve, até agora, impacto positivo no mercado, exactamente pela fragmentação dos sistemas que permite ainda privilegiar os fornecedores nacionais. Preconiza, pois, que, com o avançar dos vários estádios da interoperabilidade, se acentuem os controlos para uma completa aplicação das normas europeias sobre os contratos públicos, até com o objectivo da contenção dos custos(14).

3.2.3.1. No que diz respeito às empresas de construção de material ferroviário, a directiva deveria garantir o envolvimento das PME, que actualmente representam 20 % das quotas de mercado.

3.3. O Comité, subscrevendo as prioridades indicadas no art.o 22.o da proposta da Comissão, salienta que seria útil a indicação dos prazos de definição das ETI a fim de evitar processos demasiado longos. O objectivo principal da actividade de regulação deveria ser uma harmonização dos sistemas existentes a partir de condições mínimas comuns, procurando depois soluções inovadoras com base na melhor prática disponível e em conexão com os programas de investigação. Poder-se-á também pôr a hipótese de que, ainda antes da adopção das ETI, os parâmetros fundamentais identificados constituam já um quadro básico de referência recomendado, embora juridicamente não vinculativo, para eventuais projectos de investimento nos Estados-Membros.

3.3.1. Entre as prioridades indicadas na proposta para a fase de definição das ETI seria conveniente inserir também a coerência de fluxos apropriados de investimentos, tanto na vertente das infra-estruturas como na da gestão. Quando se trate de intervenções para as quais devam contribuir tanto os responsáveis das infra-estruturas como os gestores do exercício, é fundamental que ambas as partes suportem previamente os custos, para que ambas possam colher os benefícios.

3.3.2. Poderia ser oportuno incluir nas ETI também a problemática do engate automático. Parece, com efeito, que tal sistema poderia ser posto em funcionamento dentro de prazos bastante reduzidos, com os financiamentos necessários; disso resultariam, designadamente, aumentos de produtividade e melhorias da segurança dos trabalhadores do sector.

3.3.3. No que respeita às iniciativas sobre o ruído, o Comité aprecia e apoia a intenção expressa pela Comissão de constituir um grupo de trabalho para as emissões ferroviárias. Recomenda-se que se assegure a plena coerência com a legislação comunitária para a harmonização dos métodos de medição do ruído e se considere, no respeitante à poluição acústica resultante de linhas ferroviárias, não só o nível mas também a frequência das emissões de ruído, para as necessárias intervenções de protecção dos cidadãos pelas autoridades nacionais e locais.

3.3.4. No imediato, consideram-se, todavia, preocupantes as indicações dos prazos estimados para a modernização dos calços dos freios e convida-se a Comissão a agir no sentido de acelerar ao máximo estas intervenções e a actuar relativamente a qualquer outro elemento que notoriamente contribua para a poluição acústica global decorrente do tráfego ferroviário.

3.4. O Comité é favorável à confirmação da AEIF como organismo representativo comum, mas considera dever salientar, com argumentos originários mesmo do texto que acompanha a proposta de directiva, algumas considerações já expressas no parecer relativo à Alta Velocidade(15).

3.4.1. A própria comunicação da Comissão salienta que a AEIF não é representativa de todas as partes interessadas, (lembrando especificamente o papel dos parceiros sociais), nem possui todos os conhecimentos necessários. O Comité considera, pois, particularmente oportuno que na directiva se preveja a participação específica dos parceiros sociais na elaboração das ETI, que possuem quase toda a relevância no que diz respeito à organização do trabalho, à segurança e saúde do pessoal, à definição das qualificações que se tornariam necessárias com o desenvolvimento da interoperabilidade, à formação, à actualização profissional, ao regime dos horários, à indispensável normalização dos documentos operacionais. O contributo dos parceiros sociais neste âmbito apenas poderá ser dado no momento em que se definirem as especificações. Esta participação aumenta o valor e a eficácia do desenvolvimento do diálogo social, já positivamente em curso entre as organizações patronais e sindicais do sector a nível europeu [FET(16) e CCFE(17)], precisamente sobre o tema da interoperabilidade.

3.5. Quanto à extensão da interoperabilidade futura aos países candidatos [PECO(18)] o Comité dá grande importância à efectiva realização plena do programa TINA(19), sem o qual a adesão às ETI, no momento da entrada na União Europeia poderia ser, em muitos casos, pouco efectiva. É, pois, necessário intensificar neste particular a colaboração com estes países.

3.5.1. O Comité aprova a atenção dada no documento em apreço à possível interoperabilidade para além das fronteiras actuais e futuras da União. Este objectivo tem consequências importantes tanto sociais como económicas. É, pois, favorável tanto às iniciativas que a Comissão se propõe lançar no âmbito da COTIF (Convenção relativa ao transporte ferroviário internacional), como à intenção de participar, como Comunidade Europeia, no OTIF (Gabinete Central do Transporte Ferroviário Internacional).

3.5.2. Uma vez que o Comité considera que se deve sempre dar a maior importância a um elevado nível de segurança na circulação dos comboios como nas especificações de construção dos materiais, convida, a verificar com o máximo cuidado, sob este aspecto, as eventuais especificações, já aprovadas a nível internacional, que se pretendam tomar como referência de base para as ETI, a definir.

3.5.2.1. No capítulo da proposta de directiva dedicado ao requisitos essenciais, a segurança é amplamente tratada tanto no que respeita aos aspectos gerais como às especificações de cada subsistema. O Comité tem para si que, também sob este aspecto, como no que diz respeito à protecção da saúde (aspectos ergonómicos incluídos), é importante a contribuição directa dos parceiros sociais, além da representação qualificada dos utilizadores na identificação e aplicação dos requisitos essenciais.

3.6. O Comité considera que devem ser postas em evidência as possibilidades de contribuição para a inovação que as iniciativas de investigação desenvolvidas no âmbito do quinto programa-quadro de investigação e desenvolvimento tecnológico podem trazer.

3.7. A incidência financeira da proposta de directiva é superior à da Directiva relativa à Alta Velocidade. Seria útil esclarecer mais analiticamente a que se deve o aumento de incidência de determinados custos.

Confirma-se, porém, a necessidade de avaliações aprofundadas da relação ente custos e benefícios, tanto na identificação das prioridades e dos prazos de realização, como na própria definição das normas, como indicado acima.

3.7.1. Uma vez que o apoio comunitário aos projectos de interoperabilidade definido na comunicação que acompanha a proposta de directiva é limitado, o Comité, sem entrar especificamente no assunto da sua adequação global, sugere que a proposta de directiva encoraje a investigação de outras eventuais modalidades de financiamento comunitário de projectos específicos de particular interesse supranacional.

3.8. A integração na directiva das orientações e observações até agora expressas tornaria, no ver do Comité, mais completa, e portanto mais eficaz, uma medida que constitui um primeiro, mas determinante, passo para a interoperabilidade. Mesmo tratando-se, necessariamente, de um processo que apenas ficará totalmente concluído a longo prazo, o Comité está convencido de que não só o valor político da proposta de directiva em apreço mas também suas incidências em todos os aspectos conexos, no plano social, ambiental, produtivo e do emprego, e de eficiência do mercado poderão manifestar-se positivamente desde esta primeira fase.

Bruxelas, 24 de Maio de 2000.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Beatrice rangoni machiavelli

(1) Decisão n.o 1692/96/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 23 de Julho de 1996, sobre as orientações comunitárias para o desenvolvimento da rede transeuropeia de transportes (JO L 228 de 9.9.1996, p. 1) - Parecer do CES: JO C 397 de 31.12.1994, p. 23.

(2) Directiva 96/48/CE de 23.7.1996 (JO L 285 de 17.9.1996).

(3) Decisão n.o 1692/96/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 23 de Julho de 1996, sobre as orientações comunitárias para o desenvolvimento da rede transeuropeia de transportes (JO L 228 de 9.9.1996, p. 1) - Parecer do CES: JO C 397 de 31.12.1994, p. 23.

(4) Directiva 96/48/CE de 23.7.1996.

(5) AEIF: Associação Europeia para a Interoperabilidade Ferroviária.

(6) CEN: Comité Europeu de Normalização.

(7) CENELEC: Comité Europeu de Normalização Electrotécnica.

(8) IENT: Instituto Europeu de Normalização das Telecomunicações. Também designado pela abreviatura ETSI, da denominação em Inglês.

(9) A bitola normal (1435 mm) foi adoptada por 11 países. Têm bitolas diferentes: Portugal e Espanha (1668 mm), Irlanda (1600 mm) e a Finlândia (1524 mm).

(10) Note-se que tal solução nem sempre é válida. Em especial quando se trata de comboios "mistos", carregados designadamente com caixas móveis e contentores, por causa da diferença do volume que as linhas aceitam e da codificação correspondente.

(11) Directiva 93/38/CEE do Conselho, de 14 de Junho de 1993, que estabelece a coordenação dos processos de atribuição dos contratos públicos aos organismos fornecedores de água e energia, às entidades prestadoras de serviços de transporte e aos organismos activos no sector das telecomunicações.

(12) Parecer do CES: JO C 397 de 31.12.1994, p. 8.

(13) Na década de 1985-1995: RU+24%, F+36%, S+37% (COM(1999) 519 final, de 27 de Outubro de 1999).

(14) Directiva 93/38/CEE do Conselho, de 14 de Junho de 1993, que estabelece a coordenação dos processos de atribuição dos contratos públicos aos organismos fornecedores de água e energia, às entidades prestadoras de serviços de transporte e aos organismos activos no sector das telecomunicações.

(15) Parecer do CES: JO C 397 de 31.12.1994, p. 8.

(16) FET: Federação Europeia dos Transportes.

(17) CCFE: Comunidade dos Caminhos-de-Ferro Europeus.

(18) PECO: Países da Europa Central e Oriental.

(19) TINA - Transport Infraestruture Needs Assessment (Avaliação das necessidades de infra-estruturas de transporte).