Parecer do Comité das Regiões sobre "Os Problemas dos Sem Abrigo e da Habitação"

(1999/C 293/07)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Tendo em conta a decisão da Mesa, de 16 de Setembro de 1998, ao abrigo do quarto parágrafo do artigo 198.o-C do Tratado que institui a Comunidade Europeia, de emitir um parecer sobre a matéria e de incumbir a Comissão 4 "Ordenamento do Território, Políticas Urbanas, Energia e Ambiente" de preparar os correspondentes trabalhos;

Tendo em conta o projecto de parecer (CdR 376/98 rev.1) adoptado pela Comissão 4 em 4 de Fevereiro de 1999 (relator: François Geindre),

adoptou o seguinte parecer, por unanimidade, na 29.a reunião plenária de 2 e 3 de Junho de 1999 (sessão de 3 de Junho).

1. Introdução

Com o presente documento, o Comité das Regiões entendeu abordar o problema dos sem abrigo. Se o fenómeno apresenta formas diversas nos vários Estados-Membros e se, à primeira vista, não parece ser da competência comunitária, a verdade é que a presença de sem abrigo nas cidades é uma das mais graves manifestações dos fenómenos de exclusão social na União Europeia e que preocupam em primeiro lugar a administração local e regional, sendo essencialmente do seu ponto de vista que se emite o presente parecer.

1.1. Princípios basilares das acções da União Europeia em relação aos sem abrigo

1.1.1. A questão dos sem abrigo ocupa em parte os debates comunitários sobre a habitação. É também uma das preocupações ligadas ao reforço da política social europeia e inscreve-se nas iniciativas e programas europeus de combate à exclusão, bem como nas orientações de política urbana.

1.1.2. São vários os fundamentos jurídicos em que podem assentar as acções de apoio aos sem abrigo.

1.1.3. O título 14 do Tratado de Maastricht versa sobre a coesão económica e social; os artigos 130.o-A a 130.o-E regem a acção da Comunidade com vista a reduzir a disparidade entre os níveis de desenvolvimento das diversas regiões e o atraso das regiões menos favorecidas (disposições que regulam os mecanismos dos fundos estruturais).

1.1.4. O artigo 13.o do Tratado de Amesterdão, aplicável quando o Tratado entrar em vigor, visa combater as disparidades e discriminações no acesso ao mercado de trabalho e vai permitir apoiar os projectos destinados a prevenir e reduzir o processo de exclusão social. O artigo 137.o do Tratado de Amesterdão dará competência explícita para agir no campo da exclusão social. Actualmente, a União Europeia recorre ao artigo 235.o do Tratado CE, que permite, após acordo unânime no Conselho, realizar uma acção não expressamente prevista no Tratado, o que levanta obstáculos prejudiciais à acção social da Comunidade.

1.1.5. A reforma dos fundos estruturais, actualmente em discussão entre os Estados-Membros e a Comissão, deveria permitir combater o desemprego e a exclusão social à escala europeia. O nível de intervenção previsto inclui uma referência explícita (no projecto de regulamento-quadro) à promoção da integração social e da igualdade de oportunidades. O projecto apresenta uma visão integrada do desenvolvimento e, nomeadamente, a coerência entre as acções dos diferentes fundos e as prioridades comunitárias, a estratégia para o emprego, as políticas económicas e sociais dos Estados-Membros e as políticas regionais dos Estados-Membros.

1.1.6. Há ainda mais dois aspectos a ter em conta. O primeiro é a aprovação pela Comissão, em 15 de Outubro de 1998, dos relatórios sobre a estratégia europeia para o emprego, cujas orientações para 1999 incidem sobre 5 grandes linhas programáticas, entre as quais a abertura do mercado de trabalho a todos, incluindo os deficientes e as minorias étnicas. O segundo é o Dia Internacional contra a Pobreza (17 de Outubro de 1998) que deu o ensejo ao comissário Flynn, responsável pelos Assuntos Sociais, de recordar que se deveria rever a política comunitária, recorrendo ao artigo 137.o, tendo em vista uma maior capacidade de inserção profissional. Com efeito, 17 % dos agregados familiares da União Europeia dispõem de rendimentos inferiores ao limiar de pobreza.

1.1.7. Progressivamente, as preocupações com as pessoas mais carenciadas, entre as quais os sem abrigo, têm vindo a ocupar posição mais destacada nas reflexões e políticas da União Europeia.

1.2. Recomendações do Comité das Regiões

1.2.1. O presente parecer analisa o problema dos sem abrigo na União Europeia sob todos os seus aspectos, e faz cinco recomendações e observações que importa sublinhar desde já.

1.2.2. Perante a gravidade e a complexidade do problema dos sem abrigo o Comité das Regiões:

i) recomenda que a União Europeia continue a apoiar a investigação sobre este fenómeno;

ii) propõe que se consolide um sistema de troca de conhecimentos e iniciativas entre as autarquias locais e regionais, à escala da União Europeia, apoiando-se nas redes existentes;

iii) recomenda que os objectivos do FSE contemplem expressamente este problema;

iv) convida as instâncias europeias a aprofundarem o princípio do direito à habitação;

v) deseja sublinhar a coesão e a integração europeia através do problema da vizinhança de países menos favorecidos.

2. Observações na generalidade

2.1. O fenómeno dos sem abrigo tornou-se mais visível nos espaços públicos das cidades da União Europeia a partir de meados da década de 80. O problema não é inédito, mas está a assumir novas dimensões, em especial porque em sociedades de abundância as formas extremas de pobreza são unanimemente consideradas inaceitáveis. A situação e as condições de vida dos sem abrigo são vividas em toda a parte como violação dos direitos do homem.

2.2. Nos últimos quinze anos, os sem abrigo, apanhados na teia dos processos de exclusão social, têm vindo a suscitar nos Estados-Membros uma série de reacções (de hostilidade ou de simpatia) junto da população, um tratamento mediático e científico (artigos, reportagens, pesquisas e estudos) e um interesse por parte das instituições (consolidação do direito a alojamento adequado, desenvolvimento de políticas estruturadas e/ou de dispositivos pontuais).

2.3. O problema dos sem abrigo assenta nas mais profundas raízes socioeconómicas e culturais de cada país. A gestão desta questão ao nível local provoca reacções e respostas que oscilam sistematicamente entre a repressão e a solidariedade. Com efeito, se a intervenção dos poderes públicos a favor dos sem abrigo goza de consenso unânime nos diversos países, ela coexiste, porém, com uma certa ambiguidade de sentimentos dos cidadãos que, a nível local, podem exprimir desejos contraditórios de acolhimento ou de expulsão dos sem abrigo.

2.4. Nem todos os problemas ligados aos sem abrigo (acesso à habitação, mendicidade, comportamentos anti-sociais, inserção num emprego, acesso à saúde) podem ser tratados unicamente ao nível local. Na realidade, trata-se de um problema de cooperação entre territórios e que, com a supressão das fronteiras, deve ser enquadrado numa nova dimensão.

2.5. A questão dos sem abrigo não é nem acessória nem marginal, antes um problema central para o qual não existe solução a muito curto prazo. O objectivo de assegurar uma maior coesão económica e social na União Europeia implica, seguramente, que se tenha em conta este importante fenómeno que será, indubitavelmente, uma das características do quotidiano das cidades europeias do início do século XXI. O Comité das Regiões preconiza que se envidem todos os esforços para que a resignação se não instale, e deseja que se tomem todas as iniciativas para evitar este tipo de situações.

3. Uma população ainda pouco conhecida

3.1. Uma preocupação para todos os Estados-Membros da União Europeia

3.1.1. Poderá parecer que o problema dos sem abrigo não faz parte das áreas de competência comunitária. O Livro Branco sobre a Política Social Europeia não fazia qualquer referência específica aos sem abrigo. No entanto, as diversas iniciativas e programas europeus de luta contra a pobreza e a exclusão (Urban, Integra, Pobreza, projectos FSE) permitiram apoiar acções concretas e inovadoras nos Estados-Membros, revelando os recentes debates a nível europeu um crescente interesse por estes problemas.

3.1.2. A opinião pública europeia é unânime em considerar que o problema dos sem abrigo é indigno de nações globalmente prósperas. É também unânime em considerar que este fenómeno é o resultado de um conjunto de factores sociais e urbanos, constituindo os sem abrigo a parte mais visível dos fenómenos de exclusão que se desenvolveram e continuam a desenvolver-se na Europa.

3.1.3. A pobreza e a exclusão podem assumir formas muito variadas, mas para os habitantes da União Europeia, o viver na rua é o primeiro indício de pobreza. Num contexto de inquietude, de aumento do desemprego de longa duração, de interrogações sobre os processos de exclusão social, os sem abrigo constituem uma figura central destes problemas na maior parte dos Estados-Membros.

3.1.4. Desde os finais dos anos 80, tornou-se preocupante o número de pessoas a viver nestas condições. A progressão do fenómeno mede-se concretamente pela pressão crescente exercida localmente sobre os serviços administrativos ou associativos mas, na realidade, pouco se sabe sobre a vastidão do problema nem tão-pouco se dispõe de dados precisos sobre os sem abrigo.

3.1.5. Sabe-se que os homens isolados e extremamente pobres constituem de longe a maior percentagem dos sem abrigo. Sabe-se também, por monografias realizadas em numerosas cidades da União Europeia, que o número de mulheres e de jovens tem vindo a aumentar. Verifica-se também que o elevado consumo de álcool ou de droga, a degradação da saúde (tuberculose ou saúde mental, mesmo se não há motivos para exagerar) constituem problemas graves de saúde pública. Finalmente, em todos os países, se bem que em graus diversos, é cada vez maior o número dos sem abrigo oriundos de outros Estados-Membros da União, mas também dos países do Magrebe, da África Sub-sahariana ou da Europa de Leste. A crescente proporção de migrantes entre os sem abrigo é um elemento a ter em conta, obviamente em graus diversos.

3.1.6. A visibilidade do problema e as formas que assume variam sensivelmente de país para país e consoante os tipos de Estado-Providência e das cidades. No entanto, a maior parte dos Estados-Membros viveu fenómenos idênticos na década de 90: aparecimento um pouco por toda a parte de "jornais de rua" vendidos pelos sem abrigo; maior número de pedidos de intervenção dos organismos públicos por parte dos cidadãos e desenvolvimento de iniciativas associativas.

3.1.7. Os sem abrigo constam actualmente das agendas políticas municipais e nacionais. Em certos períodos do ano, e sobretudo no Inverno quando as condições climáticas pioram, a questão dos sem abrigo suscita movimentos de compaixão totalmente legítimos. Noutras épocas, habitualmente mais turísticas, as mesmas pessoas provocam reacções mais hostis e de certa maneira compreensíveis, mas que, sob muito aspectos, são bastante criticáveis.

3.1.8. Na União Europeia, algumas organizações não-governamentais preocupam-se com o problema dos sem abrigo apoiando trabalhos de investigação, pressionando as instituições públicas e dando indicações sobre as semelhanças e as diferenças entre os países nesta matéria. A Federação Europeia de Associações Nacionais que trabalham com os Sem Abrigo (FEANTSA), criada em 1989, foi, a partir de 1991, incumbida pela Comissão da gestão de um Observatório Europeu dos Sem Abrigo constituído por uma rede universitária de correspondentes nacionais. Este observatório permitiu recolher e divulgar dados sobre a identificação, o recenseamento e a análise de uma faixa de população que se subtrai aos padrões tradicionais dos instrumentos de estatística habitualmente concebidos em função dos agregados que possuem habitação.

3.2. Uma população heterogénea

3.2.1. A visibilidade crescente, nos últimos dez anos, da questão dos sem abrigo manifesta-se na presença mais marcada de pessoas que utilizam os espaços públicos urbanos, sem que seja possível avaliar o número exacto. Certas formas de acção colectiva também contribuíram para esta maior visibilidade: as ocupações abusivas, o aparecimento de jornais de rua, a actividade das associações militantes, as manifestações e as ocupações de espaços públicos ou de edifícios desabitados.

3.2.2. Embora possa parecer muito simples caracterizar uma população com a qual todos se podem cruzar nas ruas das cidades, na realidade é bastante difícil fazê-lo com exactidão, sobretudo porque nem todos os sem abrigo são identificáveis como tal na rua.

3.2.3. Com efeito, os sem abrigo são pouco conhecidos. Em primeiro lugar, porque não existe uma definição exacta nem um conceito jurídico invariável nos Estados-Membros. O termo "sem abrigo" abrange realidades diferentes de país para país e as definições, as normas e as práticas em uso nos vários Estados-Membros mais não fazem que contribuir para tal complexidade. Não obstante esforços de clarificação, as definições também não estão estabelecidas na União Europeia.

3.2.4. Alguns estudos e certas disposições normativas nacionais associam, amiúde, os nómadas aos sem abrigo, na medida em que se trata de pessoas sem domicílio fixo. Ora, o facto de se agrupar pessoas tão diferentes numa mesma categoria pode acarretar grande imprecisão. É certo que o problema do acolhimento e da tolerância em relação aos nómadas é, em muitos aspectos, análogo ao que se coloca em relação aos sem abrigo.

3.2.5. Os sem abrigo são pouco conhecidos porque, no fundo, se trata de um grupo extremamente heterogéneo de pessoas que vivem em condições muito díspares, desde homens que vivem na rua há muito tempo (figura tradicional do vagabundo) até raparigas expulsas de casa recentemente. A investigação neste campo permitiu chegar à conclusão de que a condição do sem abrigo varia consideravelmente no tempo, podendo ser transitória, crónica ou permanente. Certas pessoas vivem na rua há algum o tempo e por lá continuarão ainda por muito mais; outras, apenas um breve lapso de tempo; outros viverão esta situação esporadicamente. Para cada um destes casos as respostas dos poderes públicos não são necessariamente as mesmas.

3.2.6. A questão dos sem abrigo está ligada, por conseguinte, a um primeiro problema de natureza semântica. Na acepção comum, a expressão remete mais para uma espécie de estatuto social do que para uma condição de habitação, sendo os termos "sem abrigo, vagabundo, vadio e mendigo" habitualmente sinónimos. As discussões sobre o problema dos sem abrigo desliza, pois, amiúde, para discussões sobre a mendicidade, apesar de nem todas as pessoas que pedem esmola estarem desabrigados, e vice-versa. Por outro lado, a questão dos sem abrigo está intimamente ligada à problemática da habitação, embora a existência de pessoas sem abrigo nas cidades europeias não seja unicamente um problema de habitação.

3.2.7. O termo "sem abrigo" utilizado comummente designa, de forma mais ou menos apropriada, um conjunto de problemas que diariamente enfrentam as pessoas que se cruzam com os sem abrigo, os que se preocupam com este problema e os que trabalham em serviços afins. Significa isto que fenómenos bastante diferentes (falta de habitação, espectáculo de abandono e solidão nos locais públicos, mendicidade, vagabundagem, manifestações de extrema pobreza, mutações do mercado e das políticas da habitação, etc.) estão reunidos numa mesma designação.

3.2.8. As definições que se convencionou adoptar, mas sempre passíveis de discussão, insistem na ausência provisória ou permanente de habitação estável. Os estudos feitos partilham a mesma conclusão de que existe uma continuidade de situações entre as pessoas que vivem na rua e as que vivem em albergues, em habitações de emergência ou em alojamentos precários. A população dos sem abrigo não se limita à condição visível e dramática das pessoas que dormem na rua ou ao mero recenseamento das que passam pelos serviços de assistência pública ou por associações caritativas.

3.2.9. A maior parte dos estudos realçam mais os processos sociais subjacentes do que a simples falta de habitação. Deste modo, os sem abrigo são encarados sobretudo à luz dos diversos processos de exclusão e não apenas com base na observação dos disfuncionamentos do mercado da habitação.

3.2.10. Os trabalhos de investigação mais exaustivos convidam a reflectir sempre em termos de processo de exclusão e a não ficar pela descrição estática das situações. Nesta ordem de ideias, a população dos sem abrigo não é um stock fixo. É tomando em consideração os fluxos, as trajectórias pessoais, o como se cai nesta situação e dela se sai que se pode ter uma percepção mais correcta da realidade. Trata-se de uma situação complexa que deve ser analisada como uma etapa - das últimas e mais penosas - do processo de exclusão social.

3.2.11. Importa ter sempre em mente que a população dos sem abrigo é bastante heterogénea e não pode ser considerada como uma categoria social fixa. Situações extremamente diferentes em relação a elos sociais, habitação e cobertura social, por exemplo, encontram-se reunidas sob a mesma denominação.

3.3. Números imprecisos

3.3.1. Não obstante as dificuldades e os riscos de imprecisão já referidos, existem estatísticas dos sem abrigo em cada país, mas também à escala comunitária. No entanto, como recomendam os investigadores e os observadores que as produzem e as divulgam, é conveniente utilizá-las com grande cautela.

3.3.2. Hoje em dia, para persuadir os políticos e sensibilizar a opinião pública é indispensável fornecer dados estatísticos. A vontade de chamar a atenção para os sem abrigo, através de uma só medida, fez com que muitas vezes se anunciassem números sem proceder à indispensável clarificação da questão (de quem se fala? onde estão? por quanto tempo?) nem recorrer a métodos rigorosos de recenseamento ou de amostragem. Por isso, é muito frequente as estimativas actuais não fazerem a distinção entre os indivíduos privados de habitação durante um ano e os que o são apenas num dado momento. Confundem igualmente o total dos sem abrigo e o número de acções de assistência levadas a cabo pelos serviços de apoio aos desabrigados. O trabalho de medição é perturbado por uma certa flutuação na caracterização da população, podendo esta variar consoante os interesses de quem efectua o trabalho. Alguns privilegiam uma definição lata (alargando assim a população dos sem abrigo em sentido restrito às pessoas que não têm habitação decente), outros optam por uma definição restritiva que se aplica unicamente às franjas marginais mais indigentes.

3.3.3. Nos Estados-Membros foi feita uma avaliação quantificada da situação, muitas vezes com base em números fornecidos por associações de voluntários, outras vezes utilizando números oficiais. Esses números foram compilados e divulgados pela FEANTSA, que faz questão de referir que é necessário utilizá-los com reserva (quadro A). Longe de apresentarem uma análise circunstanciada da situação real, os números dão sobretudo uma imagem do sistema de assistência em cada Estado-Membro. Esses números estão ligados à definição local do problema. Como não remetem todos para um único método rigoroso de cálculo nem têm como objecto as mesmas pessoas, os números não permitem estabelecer comparações transnacionais aprofundadas. Dão, no entanto, uma indicação da dimensão do fenómeno e uma ideia da diversidade de situações.

QUADRO A

Estimativa da média anual de pessoas que, no início dos anos 1990, recorreram aos serviços administrativos e associativos para os sem abrigo

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

3.3.4. Diariamente, cerca de 1100000 cidadãos da União Europeia recorrem aos serviços de assistência aos sem abrigo. Num ano esse número eleva-se a 1,8 milhão. Ainda segundo as estimativas da FEANTSA, cerca de 18 milhões de cidadãos da União Europeia vivem em casas muito degradadas ou "não convencionais", isto é, não destinadas a habitação.

3.3.5. Importa referir que os dados disponíveis em alguns Estados-Membros, (Alemanha, Bélgica, Dinamarca, Finlândia, Reino Unido) apontam para uma diminuição recente do número de pessoas que beneficiam dos serviços de assistência aos sem abrigo, sem que, contudo, se possa concluir que a população total dos sem abrigo está a regredir, ou atravessa uma fase de estagnação, ou está a aumentar.

3.3.6. Em todo o caso, estes números mostram uma forte disparidade do fenómeno na União Europeia, sem que esta discrepância esteja necessariamente relacionada com as formas de Estado-Providência nos diferentes países. O problema parece estatisticamente marginal nalguns países do Sul (Espanha, Grécia, Portugal) e noutros do Norte (Dinamarca, Finlândia, Suécia). Também é irrelevante na Áustria, mas já muito mais visível na Alemanha, França, Itália e Reino Unido.

3.3.7. Face à grande procura de dados estatísticos, muitos dos recentes trabalhos de pesquisa debruçaram-se sobre o problema de saber quantos são os sem abrigo. Esta investigação permitiu analisar o que está em jogo neste cálculo, sanar dificuldades metodológicas e éticas dos inquéritos aos sem abrigo, e experimentar métodos que permitem superar os números aproximativos com que sempre têm trabalhado os serviços de assistência.

3.3.8. Ao salientar que a simples produção de dados numéricos apresenta um interesse relativo, esses trabalhos de investigação superaram este aspecto da questão e passaram a debruçar-se sobre as características das pessoas e suas vivências pessoais. Para o efeito, foram elaborados e testados métodos de recenseamento e de avaliação mais global da população (sondagens, inquéritos por amostragem junto de serviços, cálculo da relação entre o número dos sem abrigo que vivem na rua e os presentes nos centros de acolhimento). Em breve, serão realizados inquéritos nalguns países da União Europeia utilizando métodos que garantem uma certa fiabilidade. Mas a verdade é que, na União Europeia, não se sabe nada de preciso sobre os fluxos migratórios de sem abrigo entre os diferentes Estados-Membros, embora este fenómeno seja assinalado pelos centros de acolhimento, especialmente no caso de jovens que vão de festival em festival, havendo todo o interesse em conhecer melhor este fenómeno.

4. Problemas complexos e respostas variadas

4.1. Um problema social particularmente complexo

4.1.1. Muitos dos estudos indicam as mutações sociopolíticas que mais contribuíram para o agravamento do fenómeno dos sem abrigo, designadamente a transformação das formas de pobreza, o aumento da precariedade e do desemprego de longa duração, o encerramento dos hospitais psiquiátricos institucionais, o consumo de droga e de álcool, o aumento do número de famílias monoparentais, a redução das prestações sociais em alguns países, noutros o seu aumento, com efeitos contraproducentes, e as dificuldades de acesso à habitação.

4.1.2. Consoante o ponto de vista dos diversos agentes sociais, o problema dos sem abrigo é antes de mais uma questão de habitação, de emprego, de desenvolvimento demográfico, de doença mental, de abuso de substâncias ilícitas ou de álcool, de violência familiar, ou é causado por cortes nos orçamentos sociais ou pelo seu excessivo crescimento, pelo relativo esboroar das solidariedades familiares ou ainda pelo aumento ou por mutações da pobreza.

4.1.3. Para explicar o fenómeno dos sem abrigo é possível distinguir duas teorias: fenómenos estruturais (desemprego, transformação do mercado da habitação, etc.) ou razões mais pessoais que levam um indivíduo a fazer parte dos sem abrigo (choque afectivo, doença, origem social desfavorecida, etc.). Os defensores de modelos explicativos baseados em variáveis individuais criticarão o ponto de vista estrutural que não tem em conta a especificidade das situações. Por seu turno, os que advogam dinâmicas estruturais criticarão os observadores ou comentadores que se concentram sobre casos individuais, porque consideram que, ao fazê-lo, contribuem para a sua estigmatização.

4.1.4. A solução da controvérsia estrutural/individual está certamente numa posição intermédia. As análises mais avançadas insistem nas necessárias ligações a estabelecer entre tendências do mercado da habitação, sistema de assistência e mercado de emprego e elementos mais pessoais, como o enfraquecimento dos laços sociais, em especial familiares, certas carências pessoais e uma origem social altamente desfavorecida. O fenómeno dos sem abrigo não radica exclusivamente em problemas estruturais ou individuais, mas mais provavelmente na interacção destas duas categorias. A combinação destes dois factores gera uma espiral descendente que pode arrastar certas pessoas para a rua; é o fenómeno da bola de neve.

4.1.5. Em última análise, a questão dos sem abrigo coloca simultaneamente o problema do desajustamento estrutural das instituições e o de um tratamento eficaz de certas fragilidades pessoais.

4.1.6. O problema dos sem abrigo é também complexo nos seus aspectos concretos e quotidianos. Ao lado da questão da habitação há também, e por vezes sobretudo, problemas de emprego, de saúde e de comportamentos. Com efeito, alguns sem abrigo encontram-se em centros de acolhimento ou em alojamentos provisórios, quando o seu principal problema é o acesso ao mundo do trabalho. Outros apresentam, sobretudo, graves problemas de saúde que os impedem de ter ou conservar uma habitação. Outros ainda, através do seu comportamento, podem provocar distúrbios nos espaços públicos que eles próprios utilizam como refúgio e fonte de recursos. As diversas actividades, mais ou menos lícitas, que aí exercem para sobreviver são de certa maneira equiparadas a atitudes anti-sociais (ajuntamentos, comportamentos ameaçadores, mendicidade agressiva); tais actos podem contribuir para a degradação da qualidade de vida nas cidades e para aumentar o sentimento de insegurança.

4.1.7. As políticas de acesso ao alojamento devem ser consideradas no quadro de medidas mais gerais de apoio à inclusão social, de modo a criar serviços integrados para ocorrer a situações difíceis, garantindo assim intervenções para assistência sanitária e acesso ao mundo do trabalho.

4.2. Uma preocupação quotidiana pela gestão dos espaços públicos

4.2.1. Para a administração local e regional e os gestores dos espaços públicos (gares, centros comerciais, jardins públicos, etc.), enfrentar o problema dos sem abrigo significa preocupar-se diariamente em fornecer alojamento e gerir as zonas que estão sob a sua alçada.

4.2.2. Os sem abrigo (pela sua simples presença ou pelo seu comportamento) são muitas vezes citados como factores de insegurança. Por outro lado, eles próprios vivem num ambiente particularmente violento e perigoso.

4.2.3. O problema do papel dos sem abrigo no âmbito da questão muito actual da segurança reveste obviamente grande importância. A legislação anti-mendicidade que, a partir de meados dos anos 90, surgiu em algumas cidades europeias (Alemanha, Bélgica, França, Países Baixos e Reino Unido) alimentou controvérsias políticas e amplos debates sobre as liberdades de circulação e de expressão. Estas medidas municipais, assaz criticáveis, mas muitas vezes exigidas por uma parte significativa da opinião pública, exprimem um estereótipo que os anglo-saxónicos designam por NIMBY ("Not In My Back Yard", isto é, "não no meu jardim") ou NIMEY ("Not In My Electoral Yard", isto é, "não no meu círculo eleitoral") e que consiste , concretamente, em temer e recusar a presença ou a instalação de serviços de apoio aos sem abrigo nas redondezas. A questão dos sem abrigo esbarra contra este obstáculo, na medida em que mesmo havendo um sentimento generalizado de simpatia pelos desabrigados, as pessoas pretendem sempre que as acções para os socorrer se realizem algures, mas não nas imediações das suas casas.

4.2.4. Por isso, as reacções colectivas de bairros ou de cidades exasperados face a este problema matizam a imagem demasiado simplista de uma solidariedade unânime em relação aos sem abrigo. Estas reacções nascem muitas vezes da tentação fácil para ostracizar, mas mostram também que os discursos utópicos e miserabilistas não têm cabimento. O problema dos sem abrigo tem também que ver com a segurança e a falta de civismo e, por isso, questiona as políticas em matéria de polícia e todas as medidas de regulação dos espaços públicos.

4.2.5. A gestão quotidiana do problema dos sem abrigo numa cidade reflecte as dificuldades da administração pública em defrontar problemas complicados e em criar dispositivos apropriados para responder com equidade às mais variadas solicitações, em muitos aspectos ambíguas, dos habitantes condoídos ou preocupados com a presença de desabrigados nas ruas e espaços que frequentam. A via correcta fica sempre a meio caminho entre a tendência para o ostracismo, por um lado, e a tendência para idealizar situações, por outro. Há uma necessidade permanente de recordar a uns os seus deveres e de exigir de outros mais tolerância.

4.2.6. É certo que não há nenhuma panaceia que resolva com justiça e eficácia este dilema. No entanto, foram efectuadas experiências positivas em toda a União por empresas, serviços de segurança e autarquias a favor dos espaços públicos, dos utilizadores e dos sem abrigo que os frequentam. O Comité das Regiões entende que seria interessante criar uma rede de intercâmbio de experiências de modo a debatê-las e avaliá-las e assim apreciar o grau de eficácia e de equidade e a possibilidade de as reproduzir noutras cidades.

4.3. Uma questão de cooperação territorial

4.3.1. O problema dos sem abrigo é uma realidade local. Suscita uma questão fundamental de cooperação entre diferentes cidades que pertencem a uma mesma região. Uma breve resenha histórica permitirá avaliar a importância do problema.

4.3.2. Desde o advento das cidades europeias, a questão da vagabundagem foi sempre uma fonte de grande preocupação para a administração local. Na Idade Média, a assistência aos vagabundos, que assumia diversas formas em função das configurações sociopolíticas locais, podia ser prestada a nível urbano, mas nenhuma cidade podia garantir sozinha a assistência ao nível regional. As cidades dispunham de duas possibilidades: ou acolher os pobres que se apresentavam às suas portas ou expulsá-los. Todavia, se uma comunidade decidia acolhê-los por motivos religiosos ou políticos, não dispunha de meios para saber se as outras colectividades iriam fazer o mesmo ou se não iriam aproveitar esta oferta de hospitalidade para expulsar os vadios. Existia, pois, uma tensão entre a dimensão regional da vagabundagem e o carácter local da assistência. Esta tensão foi-se acentuando com o aumento crescente de pobres e de vagabundos no início da Idade Moderna. Foi então que o poder central interveio em toda a Europa, para que os pobres ficassem adstritos a um determinado território, mas os dispositivos de acolhimento eram insuficientes e o sistema podia ser facilmente desestabilizado por guerras, epidemias ou más colheitas.

4.3.3. Com o desenvolvimento das cidades e das inevitáveis interdependências, os Estados centrais intervieram no sentido de criar um equilíbrio regional de assistência a acrescer aos sistemas caritativos locais que, a pouco e pouco, se foram revelando insuficientes. Os pobres já não eram enclausurados simplesmente para receberem comida ou castigos. Eram-lhes atribuídas tarefas para os converter, punir, tratar ou reeducar. Existiam instituições de caridade que abrigavam pessoas de todo o género e previam formas muitos diversas de trabalho forçado ou por coacção. O princípio consistia em empregar os pobres válidos num sistema de assistência autofinanciado. Os poderes centrais tiveram um papel fundamental no apoio às cidades, porquanto, através de um apoio mínimo à estrutura local de acolhimento, podiam manter a coesão global. Desde então, a participação dos Estados europeus na luta contra a vagabundagem e na ajuda aos pobres não parou de crescer. A autonomia das autarquias locais esbateu-se à medida que foram emergindo Estados cada vez mais poderosos, capazes de governar as comunidades residentes no seu território.

4.3.4. Inicialmente, o governos centrais pensaram que o facto de obrigar cada paróquia a prover às necessidades dos seus indigentes iria estancar a mobilidade dos pobres. A ilusão do trabalho forçado alastrou até que acabou por se revelar ineficaz.

4.3.5. A história da assistência aos vadios ajuda a explicar os fenómenos actuais. Este modelo ensina que na falta de uma autoridade central reguladora, as comunidades autónomas revelam-se incapazes de conduzir uma acção colectiva para gerir o problema da vagabundagem. Neste contexto, as intervenções do Estado destinam-se a organizar o controlo das deslocações e a cooperação entre as cidades. O envolvimento do poder central não pode, todavia, resolver definitivamente o problema com que os municípios se debatem.

4.3.6. Ainda hoje cada autarquia tende a prestar assistência unicamente aos pobres que, na sua opinião, são da sua responsabilidade, embora se preocupe com a atitude que adoptam as cidades vizinhas. A gestão colectiva da questão dos sem abrigo continua a ser um problema de equilíbrio e de organização territorial, o que para a administração local significa minimizar os custos sociais e eleitorais relativos ao acolhimento dos sem abrigo, respeitando embora os compromissos legais e morais. Por conseguinte, continua por determinar quem serão os "bons" sem abrigo a acolher e os que relevam da competência de outras autarquias. Esta escolha, sempre muito arbitrária, efectua-se com base na antiga clivagem entre os pobres considerados "dignos" e os outros.

4.3.7. Por isso, a questão dos sem abrigo surge sempre como um problema de cooperação entre autarquias locais, numa altura em que os sistemas administrativos têm dificuldade em se adaptarem às realidades territoriais contemporâneas. Neste sentido, o tratamento colectivo dos sem abrigo pode ser visto como uma constante tentativa de sacudir pessoas e responsabilidades. Com a abertura das fronteiras dos Estados-Membros e a emigração de pessoas desfavorecidas provenientes, em especial de países vizinhos mais pobres, o problema apresenta-se com maior acuidade. Para o Comité das Regiões, uma melhor compreensão do problema, prévia a qualquer tentativa de respostas justas e eficazes, cabe perfeitamente nas competências das instituições europeias. O nível comunitário é adequado para enfrentar problemas que comportam aspectos transnacionais muito pertinentes.

4.4. A progressão do direito à habitação

4.4.1. Perante o agravamento do problema dos sem abrigo e a pressão das associações e da opinião pública, os governos nacionais fizeram avançar o direito à habitação em todos os países.

4.4.2. Os 15 Estados-Membros ratificaram todos os documentos internacionais sobre a dignidade humana. Reconhecem implicitamente o direito a habitação condigna como um dos direitos fundamentais do homem, inseparável do respeito pela dignidade humana. A partir da conferência Habitat II, realizada em Junho de 1996, onde se assistiu a uma certa discordância entre a União Europeia e os Estados Unidos sobre o direito à habitação, emergiu uma concepção europeia que reflecte o empenho dos Estados em aplicarem este direito, ainda que as circunstâncias, as posições e as legislações nacionais divirjam.

4.4.3. O direito à habitação foi integrado na Constituição de alguns Estados-Membros (Bélgica, Espanha, Finlândia, Países Baixos, Portugal e Suécia). Em França trata-se de um objectivo com valor constitucional. No Reino Unido e na Irlanda existem leis que, sem reconhecerem o direito à habitação, respondem de forma concreta ao problema dos sem abrigo, visto que a administração local deve alojar em prioridade determinadas categorias de pessoas (Reino Unido) ou simplesmente recensear os sem abrigo e fixar prioridades de alojamento (Irlanda). Na Alemanha, os Landër devem assegurar que ninguém durma na rua e, numa lógica de ordem pública, podem requisitar casas vazias. Na Dinamarca, os municípios estão obrigados a fornecer alojamento adequado.

4.5. A adopção e a consolidação de iniciativas de emergência

4.5.1. O maior relevo dado aos sem abrigo e a grande atenção prestada pelos meios de comunicação social provocaram reacções de indignação e de escândalo por parte da opinião pública e dos poderes públicos, dando origem ao discutível conceito de urgência social.

4.5.2. Desde há quinze anos têm-se multiplicado os instrumentos de assistência aos sem abrigo, sobretudo em situações de emergência. Os sem abrigo tornaram-se objecto de dispositivos e instrumentos específicos. As respostas tradicionais ao problema do alojamento e da alimentação consolidaram-se e constituem agora um sistema complexo de serviços prestados por associações de voluntários e por serviços públicos. Recentemente surgiram novos tipos de serviços (equipas móveis de intervenção, centros de acolhimento diurnos, modalidades de alojamento adaptadas às mais variadas situações, etc.), que formam um conjunto de dispositivos muito diversos.

4.5.3. Num quadro jurídico complexo, com múltiplos conflitos de competências e dificuldades de financiamento, foram as cidades e as associações a dar provas de capacidade para inovar. Foi sobretudo à escala local que se experimentaram medidas e dispositivos inovadores, recorrendo a parcerias entre os municípios e o sector associativo.

4.5.4. É forçoso constatar que, em todos os países, a acção pública em prol dos sem abrigo consiste essencialmente em medidas de alojamento e de acolhimento de urgência e não numa estratégia concreta que sirva de base a uma política de habitação e de integração social.

4.5.5. No que diz respeito aos sistemas de acolhimento e de alojamento de emergência, parece oportuno proceder a uma avaliação precisa dos diferentes dispositivos de modo a apurar as dificuldades e os resultados obtidos. É inegável que alguns centros e certas acções são apreciados pelas pessoas em dificuldades, pela assistência digna e eficaz que prestam. Mas há casos em que os sem abrigo podem recusar as ajudas propostas, de tal modo são insuportáveis as condições de promiscuidade e de violência.

4.5.6. Os observadores e os que trabalham neste campo estão de acordo quanto à utilidade, mas também quanto aos limites das respostas de urgência, visto que as medidas são, por natureza, paliativas e supletivas. Notam também uma certa tendência para institucionalizar estes esforços; as medidas, concebidas como transitórias, eternizam-se, sem que os apoios financeiros se consolidem necessariamente e sem que os sem abrigo tenham realmente a possibilidade de sair do processo de exclusão em que se encontram. Por isso, existe o perigo de uma certa dualização das intervenções públicas em matéria de saúde, habitação, emprego e protecção social. Trata-se, pois, de uma grave preocupação que não pode ser descurada no contexto do reforço da política europeia para promover uma maior coesão económica e social.

5. Conclusões

O Tratado que institui a Comunidade Europeia conferiu ao Comité das Regiões uma dimensão de representação da administração local e regional e, ao mesmo tempo, uma competência em matéria de coesão económica e social e dos mecanismos específicos ligados aos fundos estruturais e aos fundos de coesão.

Com base nesta dupla competência, o Comité das Regiões tem a fazer cinco recomendações e observações.

5.1. Apoiar um programa de investigação sobre os sem abrigo

5.1.1. A investigação sobre este fenómeno revela alguns paradoxos. Poucas populações concentraram tantas atenções mediáticas, políticas e científicas. São inúmeros os artigos de imprensa, os colóquios, os inquéritos e os discursos. Os trabalhos de investigação seguiram, pelo menos, três direcções: os sem abrigo como fenómeno social, como modo de vida e como área de intervenção.

5.1.2. Os esforços realizados levaram, incontestavelmente, a uma melhor compreensão de uma população que, no início dos anos 90, surgia como algo de novo, vago e inacessível. Forçoso é observar que os conhecimentos entretanto adquiridos continuam a ser pouco divulgados e pouco utilizados pelos poderes públicos. Além disso, continua a ser difícil dar respostas a muitas das questões postas com frequência por políticos, jornalistas ou opinião pública em geral.

5.1.3. Só é possível avançar com novos programas a partir do que já se fez, em estreita colaboração com todos os níveis institucionais interessados. Questões há que ainda não foram aprofundadas e que importa estudar: as migrações dos sem abrigo entre países da União Europeia e a avaliação das políticas de acolhimento dos sem abrigo. Outras questões que já foram objecto de inquérito, tais como a crescente proporção de mulheres entre os sem abrigo e os laços que estes mantêm com as suas famílias, devem ser examinados com o máximo rigor.

5.1.4. Este programa poderia ser objecto de um fórum europeu, organizado por uma instância relevante e congregando representantes políticos de primeiro plano, bem como a administração local e organizações não governamentais. Poderia fazer parte dos trabalhos da Comissão sobre "A Cidade de Amanhã".

5.2. Consolidar o intercâmbio de conhecimentos e de iniciativas

5.2.1. Uma das grandes lacunas referidas por muitos observadores do fenómeno dos sem abrigo é a falta de intercâmbio entre as cidades e as pessoas envolvidas à escala europeia. Numerosas redes de associações, especialmente de voluntários, trocam informações e experiências, desenvolvendo assim uma verdadeira reflexão à escala europeia: a FEANTSA, a Rede Europeia das Associações de Luta contra a Pobreza e a Exclusão Social (EAPN) e a rede constituída em torno da "Carta Europeia para o Direito à Habitação e a Luta contra a Exclusão".

5.2.2. O Comité das Regiões propõe que, com base nos conhecimentos e nos métodos destes organismos, se crie uma estrutura leve ao nível da União Europeia capaz de inventariar e divulgar iniciativas, boas práticas e análises locais, através de publicações, seminários e sítios Internet. Trata-se de apoiar e completar, do ponto de vista da administração local, o trabalho desenvolvido pela FEANTSA.

5.2.3. O intercâmbio de experiências e iniciativas deve ser considerado no quadro de progressiva harmonização dos institutos e instrumentos de garantia do direito à habitação, no âmbito da legislação dos Estados-Membros.

5.3. Orientações sobre a exclusão económica e social nos Fundos Estruturais

5.3.1. Ao mesmo tempo que regista o interesse das intervenções da União Europeia nesta área, o Comité das Regiões recomenda que os sem abrigo sejam expressamente incluídos nos objectivos do FSE mediante apoio aos projectos de luta contra a exclusão económica e social, melhorando, assim, as perspectivas de inserção profissional. O FEDER e as iniciativas comunitárias como Urban ou Interreg deveriam prever medidas de intervenção que favorecessem a inserção dos sem abrigo. É importante que, de futuro, o Fundo Social Europeu apoie as iniciativas levadas a cabo em prol das pessoas necessitadas. É um facto que os textos comunitários se referem muitas vezes ao emprego e ao mercado de trabalho, mas cabe salientar que o poder local e regional desenvolve, a montante, acções em determinados domínios (habitação, saúde, alfabetização) que, a prazo, permitem a reinserção na vida profissional. Por isso, devem estas acções ser consideradas no âmbito dos planos nacionais para o emprego que servirão de base aos programas nacionais do Objectivo 3.

5.3.2. O Comité das Regiões considera que é necessário que os fundos possuam um adequado grau de flexibilidade para levar a cabo iniciativas locais que beneficiem de uma maior integração e de acrescida cooperação europeia.

5.4. Aprofundar o princípio do direito à habitação na União Europeia

5.4.1. Como o alojamento é a primeira condição para que qualquer indivíduo inicie um processo de inserção social e profissional, o Comité das Regiões convida as instâncias europeias a aprofundar o estudo do princípio do direito a alojamento adequado.

5.5. Observação sobre a proximidade dos países pobres e o problema das novas migrações

5.5.1. O Comité das Regiões deseja chamar a atenção para os problemas das migrações de pessoas desfavorecidas de um país para outro.

5.5.2. A questão dos sem abrigo suscita o problema da pobreza nos países ricos e o de como responder com generosidade e tolerância ao que se passa nas fronteiras da União Europeia. Actualmente, os sem abrigo incluem, em determinados países da União, cada vez mais cidadãos extra-comunitários, refugiados políticos - mas também económicos -, em especial oriundos da Europa de Leste. Não é caso para dramatizar estes fluxos migratórios, mas eles não deixam de ser reais.

5.5.3. Esta questão delicada deve ser claramente equacionada e realçada na perspectiva do alargamento da União e à luz do objectivo fundamental da coesão económica e social. O actual problema das migrações de países menos favorecidos leva-nos a estudar o problema da integração destes países, a questão técnica da gestão destes fenómenos e a questão de como resolver problemas humanos - particularmente agudos no caso de crianças, muitas vezes de tenra idade - que erram nas ruas das cidades europeias.

Bruxelas, 3 de Junho de 1999.

O Presidente

do Comité das Regiões

Manfred DAMMEYER