Parecer do Comité Económico e Social sobre a «Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à fiscalização complementar das empresas de seguros pertencentes a um grupo segurador» ()

(96/C 174/05)

Em 15 de Novembro de 1995, o Conselho decidiu, em conformidade com o artigo 198º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

A Secção de Indústria, Comércio, Artesanato e Serviços, incumbida de preparar os correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 8 de Março de 1996 (relator: R. Pelletier).

Na 334ª Reunião Plenária de 27 e 28 de Março de 1996 (sessão de 27 de Março de 1996), o Comité Económico e Social adoptou por 96 votos a favor, 2 votos contra e 3 abstenções, o seguinte parecer.

SÍNTESE

A proposta de directiva sobre a qual foi solicitado o parecer do Comité Económico e Social visa permitir que as autoridades de fiscalização competentes dos Estados-Membros exerçam, numa base harmonizada, a fiscalização prudencial dos grupos exclusivamente constituídos por seguradoras, em complemento da fiscalização numa base individual a que todas as empresas de seguros continuam a estar sujeitas.

O dispositivo de controlo que propõe compreende os elementos seguintes: melhoria do intercâmbio de informações (artigos 5º e 6º); enquadramento das transacções intragrupo (artigo 8º); prevenção da dupla utilização de capitais através do cálculo da solvência corrigida, que deve ser efectuado segundo um dos três métodos considerados equivalentes do ponto de vista prudencial, e que, em caso de solvência corrigida negativa, dá lugar à aplicação automática de sanções (artigo 9º). As participações de resseguro são abrangidas pelo âmbito de aplicação da fiscalização de solvência corrigida. As sociedades de gestão de participações sociais no sector dos seguros estão sujeitas ao teste de detecção da alavancagem (capital leveraging), que pode levar à aplicação de sanções, que ficam ao critério das autoridades de fiscalização, a nível da empresa de seguros ligada à sociedade de gestão de participações sociais (artigo 10º). O perímetro do grupo segurador submetido às diversas disposições supracitadas incluiria todas as participações iguais ou superiores a 20 % dos direitos de voto ou do capital de uma empresa (artigo 1º), sob reserva de uma derrogação temporária (artigo 11º).

O Comité, após ter examinado a proposta de directiva com atenção, formula parecer favorável com as seguintes reservas:

- que a determinação das participações seja conforme à realidade económica;

- que as sociedades de participações sociais no sector dos seguros sejam objecto de procedimentos menos rigorosos em matéria de controlo de detecção da criação de capital fictício;

- que o tratamento das participações de resseguro fique ao critério dos Estados-Membros;

- que sejam reconhecidos, para efeitos da fiscalização de solvência corrigida, todos os elementos de fundos próprios e os elementos de valorização dos activos de filiais admitidos ao nível da fiscalização «solo»;

- que o custo da fiscalização complementar seja proporcional aos eventuais riscos prudenciais incorridos e não afecte a competitividade das empresas de seguros europeias.

As alterações propostas no ponto 4 do presente projecto de parecer são ditadas pela preocupação de minorar as dificuldades com que o sector europeu dos seguros não deixaria de se ver confrontado caso os pontos evocados não fossem clarificados.

1. Introdução

1.1. O principal objectivo da fiscalização da solvência das empresas de seguros é garantir a protecção dos tomadores de seguros e de terceiros.

1.2. Com as directivas de terceira geração (92/49/CEE, de 18 de Junho de 1992, e 92/96/CEE, de 10 de Novembro de 1992), as regras prudenciais impostas às empresas de seguros no que concerne ao cálculo das provisões técnicas, sua representação no activo através de investimentos e os rácios de solvência foram harmonizados ao nível comunitário. É agora exercida uma fiscalização exclusiva pelas autoridades competentes do país de origem da empresa, tanto para concessão da autorização como em todos os outros momentos da actividade da empresa, inclusive quando esta se encontra em situação difícil. O conjunto de regras, que se baseiam no reconhecimento mútuo das autorizações e dos sistemas de controlo prudencial, dizem unicamente respeito à fiscalização das empresas de seguros individualmente - é a chamada fiscalização «solo».

1.3. A análise da solvência de uma empresa de seguros não tem em conta a sua pertença a um grupo segurador, não permitindo, por conseguinte, avaliar a eventual influência, positiva ou negativa, de outras entidades do grupo na sua situação financeira.

1.4. A partir da análise de alguns casos concretos apresentados pelas autoridades de fiscalização, a Comissão considera necessária uma acção prudencial adequada, a nível comunitário, para avaliação dos riscos de uma empresa de seguros pertencente a um grupo predominantemente constituído por seguradoras, sem pôr em causa o que já foi conseguido com as terceiras directivas. Propõe, como base jurídica da sua proposta, o artigo 57º, nº 2, do Tratado CEE, adoptada em textos similares (instituições de crédito).

1.5. Deste modo, a Comissão pretende, no respeito do princípio da subsidiariedade, que as autoridades de fiscalização disponham, numa base harmonizada mínima, de meios que lhes permitam avaliar os eventuais riscos prudenciais adicionais no seio de um grupo exclusivamente constituído por seguradoras.

1.6. Qualquer novo requisito destinado a reflectir a influência que um grupo de empresas pode exercer sobre uma empresa de seguros será aplicado em complemento, e não em substituição, da fiscalização de solvência numa base individual.

2. Antecedentes

2.1. As Primeiras Directivas - 73/239/CEE (seguro não vida) e 79/267/CEE (seguro de vida) -, exigem que as empresas de seguros disponham de uma margem de solvência. Subordinam ainda a concessão da autorização à obtenção da comunicação da identidade dos accionistas ou sócios.

As Terceiras Directivas - 92/49/CEE (seguro não vida) e 92/96/CEE (seguro de vida) - reconhecem, pela primeira vez, a necessidade de alargar o âmbito da fiscalização das empresas de seguros, tomando em consideração a existência de filiais para efeitos de aplicação das regras em matéria de diversificação dos activos representativos das provisões técnicas.

2.2. No sector bancário, a Directiva 92/30/CEE organiza a fiscalização das instituições de crédito numa base consolidada.

2.3. Logo no início do debate, em sede do Comité dos Seguros, sobre a supervisão prudencial dos conglomerados financeiros, ou seja os grupos constituídos por instituições bancárias e empresas de seguros, afigurou-se necessário identificar os problemas inerentes aos grupos exclusivamente constituídos por seguradoras, particularmente os riscos de dupla utilização de capitais, muito diferentes, de resto, dos que se colocam em relação a um grupo bancário. Impôs-se, então, à Comissão a necessidade de criar um quadro jurídico harmonizado que permitisse a fiscalização das empresas pertencentes a um grupo segurador.

2.4. O Comité dos Seguros, que congrega as autoridades de fiscalização dos Estados-Membros, foi associado aos trabalhos da Comissão relativos às regras de controlo a aplicar, tendo longamente analisado os efeitos prudenciais dos métodos preconizados pelas diversas autoridades de fiscalização europeias para evitar a dupla utilização de capitais (1. Reino Unido, Países Baixos, Alemanha e Irlanda: dedução e agregação; 2. Dinamarca: dedução do requisito; 3. França e Espanha: método baseado na consolidação contabilística). Os cálculos que efectuou revelaram que tais métodos produziam resultados suficientemente comparáveis para serem considerados equivalentes, afigurando-se cada um deles, consoante os casos, ora mais rigoroso ora mais favorável à empresa do que os restantes dois.

2.4.1. Ao elaborar a proposta de directiva, a Comissão consultou, por diversas vezes, as instâncias representativas da profissão ao nível europeu (Comité Europeu dos Seguros, Associação Internacional das Mútuas de Seguros e Associação das Cooperativas e Mútuas de Seguros Europeias).

2.4.2. O Comité Europeu dos Seguros mostrou-se apreensivo com os requisitos suplementares em termos de aumento do custo dos fundos próprios, que não deixariam de se repercutir nas tarifas propostas aos clientes. Demonstrou ainda preocupação com a complexidade dos textos que lhe foram apresentados, que poderiam dar azo a confusão ou a distorções de concorrência. Defendeu, continuadamente, a aplicação dos mesmos princípios de regulamentação quer para a fiscalização de solvência complementar quer para a fiscalização «solo».

2.4.3. A Associação Internacional das Mútuas de Seguros (AIMS) e a Associação das Cooperativas e Mútuas de Seguros Europeias (ACMSE) manifestaram preocupações específicas quanto à interpretação da directiva e sua aplicação aos grupos mutualistas. A ACMSE receia o risco de distorção de concorrência entre os grupos seguradores cuja coesão não resulta de vínculos de capital e os demais grupos seguradores.

2.5. Note-se que diversos Estados-Membros (Dinamarca, Espanha, França, Países Baixos e Reino Unido) já incluíram a fiscalização dos grupos seguradores na legislação nacional.

3. Observações na generalidade

O Comité dá parecer favorável à proposta de directiva com as seguintes reservas:

- que a determinação das participações, independentemente da forma jurídica, a incluir no âmbito dos requisitos de solvência corrigida seja conforme à realidade económica;

- que as sociedades de gestão de participações sociais no sector dos seguros que não são objecto de fiscalização de solvência numa base individual não sejam abrangidas pelo controlo de detecção da criação de capital fictício, ou que, pelo menos, sejam tidas em conta em condições sensivelmente menos rigorosas; alguns representantes argumentam, todavia, que a exclusão, ainda que parcial, das empresas de gestão de participações sociais e das participações de resseguro criaria uma distorção de concorrência em relação aos grupos seguradores cuja coesão não resulta de vínculos de capital;

- que o tratamento das participações das empresas de resseguro no que respeita ao requisito de solvência corrigida fique ao critério dos Estados-Membros;

- que sejam reconhecidos, ao nível da fiscalização de solvência corrigida, os elementos de fundos próprios e os elementos de valorização dos activos de filiais admitidos ao nível da fiscalização «solo»;

- que o custo da fiscalização complementar seja proporcional aos eventuais riscos prudenciais decorrentes da pertença a um grupo segurador, a fim de preservar a competitividade do sector europeu dos seguros, qualquer que seja a sua forma jurídica, à escala mundial, e evitar distorções de concorrência na Comunidade.

O Comité observa que o carácter muitas vezes obscuro da redacção da proposta de directiva torna ainda mais necessário dar aos Estados-Membros a liberdade de optarem pelas modalidades de aplicação mais adaptadas ao respectivo mercado, no respeito das regras do Tratado.

3.1. A fiscalização complementar das empresas de seguros pertencentes a um grupo segurador, proposta pela Comissão, diz unicamente respeito aos grupos exclusivamente constituídos por seguradoras, não abrangendo os demais grupos financeiros.

3.1.1. Não há, pois, aparentemente, qualquer problema de sobreposição com a Directiva 92/30/CEE, de 6 de Abril de 1992, relativa à fiscalização das instituições de crédito numa base consolidada, que contempla, em particular, todos os casos em que uma companhia financeira ou mista possui filiais que são, essencial ou exclusivamente, instituições de crédito ou instituições financeiras.

3.1.2. Todavia, o Comité considera que a fiscalização prudencial dos grupos seguradores não deve obedecer aos mesmos princípios que regem os grupos bancários nem abrir um precedente no estabelecimento de regras prudenciais ad hoc para eventual fiscalização dos conglomerados financeiros.

3.2. A proposta de directiva em apreço assenta em três grandes princípios:

3.2.1. Melhoria do intercâmbio de informações (artigos 5º e 6º)

3.2.1.1. Todas as entidades pertencentes a um grupo segurador deverão dispor de procedimentos internos adequados, a fim de garantir a disponibilidade e a qualidade das informações necessárias às autoridades de fiscalização. Esta obrigação já fora estabelecida nos artigos 8º e 9º das Terceiras Directivas (vida e não vida) relativamente às empresas de seguros.

3.2.1.2. Facilitação do acesso às informações: as autoridades de fiscalização podem dirigir-se directamente às empresas para obterem as informações relevantes («droit de suite») e proceder a verificações in loco, em colaboração, se for o caso, com as autoridades competentes do Estado-Membro em que está situada a entidade em questão.

3.2.2. Enquadramento das transacções intragrupo (artigo 8º)

As transacções «significativas» entre as diversas entidades de um grupo segurador devem ser concluídas, em princípio, de acordo com as condições normais do mercado e ser objecto de uma notificação anual a posteriori às autoridades competentes. São mencionadas, em particular, as categorias de transacções seguintes: empréstimos, garantias e outras transacções extrapatrimoniais, investimentos, elementos elegíveis para a margem de solvência e, ainda, as operações de resseguro.

3.2.3. Introdução da prevenção da dupla utilização de capitais (artigos 9º e 10º e Anexos I e II)

3.2.3.1. Para evitar que o mesmo capital seja utilizado mais de uma vez para efeitos de cobertura dos requisitos regulamentares de fundos próprios aplicáveis às empresas de seguros pertencentes ao mesmo grupo, é, antes de mais, imposto um requisito de solvência corrigida a nível do grupo segurador (artigo 9º).

3.2.3.1.1. Este requisito, aplicado em complemento dos requisitos actualmente aplicáveis a cada entidade seguradora, não podendo substituí-los, é comummente designado por «fiscalização solo plus».

3.2.3.1.2. O cálculo da margem de solvência corrigida exclui o capital criado no âmbito do grupo (por exemplo, uma filial que detém uma participação na empresa-mãe ou que lhe concede um empréstimo subordinado). O cálculo da solvência corrigida é seguidamente efectuado segundo um dos três métodos descritos no Anexo I, considerados equivalentes do ponto de vista prudencial pelas autoridades de fiscalização.

3.2.3.1.3. Os dois primeiros métodos (1. dedução e agregação; 2. dedução do requisito) calculam a solvência das empresas de seguros a cada nível do grupo, sem consolidar a situação financeira do grupo segurador (princípio «bottom up»). O terceiro método (baseado nas contas consolidadas) fornece o enquadramento para o exercício da fiscalização à cabeça do grupo.

3.2.3.2. O método de dedução e agregação consiste no cálculo da diferença entre:

- a soma dos elementos elegíveis para a margem de solvência da empresa fiscalizada com a quota-parte da empresa fiscalizada na margem de solvência da empresa ligada; e

- a soma do valor contabilístico dos elementos elegíveis para a margem de solvência da empresa ligada com o requisito de solvência da empresa fiscalizada e a quota-parte do requisito de solvência da empresa ligada.

3.2.3.2.1. Por outras palavras, trata-se de deduzir do capital regulamentar da empresa fiscalizada o requisito regulamentar de capital, entrando em linha de conta com as empresas ligadas.

3.2.3.3. O método de dedução do requisito é muito pouco preconizado. Diferencia-se do método de dedução e agregação pelo facto de, a título da empresa ligada, apenas ser tida em conta, para efeitos de cálculo, a sua quota-parte do requisito de solvência.

3.2.3.3.1. Isto significa que o capital regulamentar da empresa sob fiscalização deve ser igual ou superior à soma dos requisitos de solvência do conjunto (empresa fiscalizada e empresas ligadas).

3.2.3.4. Adoptado em Espanha e em França, em modalidades diferentes, o método baseado na consolidação contabilística consiste na soma dos requisitos individuais de margem de solvência das entidades que constituem o grupo, dela se deduzindo o resultado dos capitais próprios do grupo. Os princípios que o inspiram permitem, todavia, eliminar a dupla utilização de capitais graças ao processo de consolidação contabilística, que suprime, automaticamente, as participações intragrupo.

3.2.3.4.1. O Comité considera não dispor de meios que lhe permitam avaliar se os métodos são efectivamente equivalentes e serão aplicados pelas autoridades de fiscalização em condições equivalentes, salientando que se trata de uma questão fundamental à qual deve ser dispensada particular atenção.

3.2.3.5. Às sociedades de gestão de participações sociais no sector dos seguros é reservado tratamento diferente do das empresas de seguros. O artigo 10º prevê um teste de detecção da alavancagem (capital leveraging). Não se trata, propriamente, de um teste de solvência corrigida, mas sim de uma forma de avaliar se a dívida da sociedade de gestão de participações sociais é afectada ao financiamento das suas filiais e pode criar tensões excessivas no seio do grupo segurador. Os métodos de cálculo descritos no Anexo II (teste de alerta do nível de solvência e teste de consolidação contabilística) são menos rigorosos do que os aplicáveis para efeitos de prevenção da dupla utilização de capitais das empresas de seguros e as sanções não parecem ter o mesmo alcance. Nos termos do artigo 9º, devem ser tomadas medidas se o critério quantitativo de solvência corrigida for negativo. De acordo com o artigo 10º, as eventuais medidas a tomar são deixadas à discrição das autoridades de fiscalização, não se aplicando qualquer critério quantitativo pré-definido nem qualquer natureza automática das sanções.

3.3. Perímetro do grupo

3.3.1. Na sua versão actual, a proposta de directiva define o perímetro de um grupo segurador com base nas relações, directas ou indirectas, de filiação ou de participação entre as diversas entidades que o compõem.

3.3.1.1. As definições de empresa-mãe, filial e participação propostas são as constantes da Directiva 92/30/CEE, relativa à fiscalização das instituições de crédito numa base consolidada, e da 7ª Directiva 83/349/CEE, relativa às contas consolidadas.

A participação é, pois, definida exclusivamente com base num critério quantitativo: o facto de se ter, pelo menos, 20 % do capital ou dos direitos de voto.

3.3.1.2. Prevê-se, todavia, no artigo 11º da proposta de directiva em apreço, que, a título derrogatório e por um período de quatro anos, até 1 de Julho de 2001, o limiar de participação pode ser elevado de 20 para 25 %. Esta derrogação aplica-se ao conjunto das obrigações previstas na directiva, quer se trate do fornecimento de informações, de transacções intragrupo ou do requisito de solvência corrigido.

3.3.1.3. O problema do perímetro do grupo, ou, mais precisamente, o limiar a partir do qual se aplicaria a fiscalização complementar, não se coloca nos mesmos termos que em relação às instituições de crédito.

3.3.1.3.1. Atento o número reduzido de casos de incumprimento por parte das empresas, pode observar--se, com efeito, que os riscos de contágio num grupo segurador não têm a mesma acuidade nem a mesma amplitude que noutros sectores financeiros, mormente devido ao princípio de especialização das actividades de seguros, à capacidade de transferir rapidamente as carteiras e à existência de regras prudenciais aplicáveis a cada seguradora.

3.3.1.3.2. Assim, cumpre referir três questões principais:

- o papel da empresa e da autoridade de fiscalização na delimitação do perímetro do grupo;

- o caso particular das sociedades de pessoas;

- a fixação do limiar de participação.

3.3.1.4. Quanto ao papel da empresa e da autoridade de fiscalização na delimitação do perímetro do grupo, o Comité salienta que, na prática, é à empresa de seguros que cabe determinar, à luz dos preceitos da presente directiva e, em regra, com base no perímetro de consolidação das contas, certificadas pelos revisores de contas, as entidades sujeitas à fiscalização complementar, conservando a autoridade de fiscalização a faculdade de contestar a escolha da empresa e de demonstrar que determinadas participações devem ser requalificadas. O Comité entende, ainda, que é necessário assegurar a uniformidade do direito europeu.

3.3.1.5. No que respeita aos grupos seguradores constituídos por empresas cuja coesão não resulta exclusivamente de vínculos de capital (mútuas, instituições de previdência ...), abrangidas pelo âmbito de aplicação da proposta de directiva, o Comité interroga-se sobre a pertinência das definições constantes do artigo 1º dada a organização não capitalista destes grupos, tanto mais que o seu estatuto varia de Estado-Membro para Estado-Membro.

O Comité pretende que este ponto seja clarificado com base no acervo comunitário.

3.3.1.6. No que respeita à fixação do limiar de participação, o Comité observa que as distinções operadas pela proposta de directiva no artigo 1º, alíneas c), d) e e), entre empresa-mãe e empresa detentora de participações e entre filial e empresa ligada podem dar azo a confusão.

3.3.1.6.1. O problema já se pusera em relação à 7ª Directiva 83/349/CEE do Conselho, de 13 de Junho de 1983, que fazia claramente a distinção entre os casos em que o poder de controlo se baseia numa maioria dos direitos de voto, os casos em que se baseia em acordos, aqueles em que o exercício efectivo do controlo é estabelecido com base numa participação minoritária e, por último, os casos em que é exercida uma influência conjunta. O Comité manifesta, por consequência, a sua preocupação de clarificação. «Empresa-mãe» e «filial» deveriam ser definidas na acepção do conjunto do artigo 1º da Directiva 83/349/CEE, relativa às contas consolidadas, sem necessidade de referência à noção de influência dominante, já incluída no referido artigo. É, de resto, a solução por que se optou nas Terceiras Directivas (vida e não vida) e que permite ter igualmente em conta «o exercício efectivo do controlo» e a noção de influência conjunta.

3.3.1.6.2. Também a definição de participação levanta problemas. Um critério puramente quantitativo - «o facto de se ter, directa ou indirectamente, 20 % ou mais dos direitos de voto ou do capital de uma empresa» - não é conforme à realidade económica no sector dos seguros.

O Comité considera que a definição de participação deve corresponder à realidade económica da influência exercida pela empresa que a detém, sem que haja sobreposição ou confusão com as definições de empresa--mãe e filial. Isto implica, ipso facto, a supressão da derrogação prevista no artigo 11º.

3.3.1.6.3. Propõe, pois, que o critério quantitativo de 20 % ou mais dos direitos de voto ou do capital da empresa, que tem carácter de presunção, seja ponderado por elementos qualitativos como uma «ligação duradoura» e uma «contribuição para a actividade da sociedade detentora de participações», expressões utilizadas no artigo 17º da 4ª Directiva 78/660/CEE, de 25 de Julho de 1978.

3.3.1.6.4. O Comité realça, por último, que estes elementos de flexibilidade na definição da participação devem ser cuidadosamente enquadrados, a fim de evitar distorções de concorrência.

3.4. Nos termos da proposta de directiva, a fiscalização complementar aplica-se às empresas de resseguro e às sociedades de gestão de participações sociais situadas à cabeça de um grupo ou numa posição intermédia.

3.4.1. A aplicação das disposições da proposta de directiva às sociedades de gestão de participações sociais no sector dos seguros e às empresas de resseguro, que, em geral, não estão submetidas a fiscalização numa base individual, merece exame atento, particularmente no que respeita ao controlo de detecção da criação de capital fictício.

3.4.2. É conveniente analisar a realidade dos riscos prudenciais inerentes às relações financeiras destas entidades com as empresas de seguros do mesmo grupo e, em particular, as possibilidades de criação de capital fictício constitutivo de dupla utilização de capitais.

3.4.3. Sociedades de gestão de participações sociais

3.4.3.1. Uma sociedade de gestão de participações sociais situada à cabeça de um grupo pode beneficiar de empréstimos externos em reforço dos seus capitais permanentes sem que desse facto resultem riscos para o resto do grupo segurador para além do ónus do seu financiamento. Uma insuficiência de margem moderada a esse nível não tem, apenas por essa razão, consequências de gravidade idêntica às decorrentes de uma dupla utilização de capitais em sentido restrito.

3.4.3.1.1. Uma sociedade de gestão de participações sociais pode igualmente beneficiar de financiamentos no seio do grupo. A Comissão considera que tal facto justifica, como no caso dos financiamentos externos, um teste de detecção da alavancagem, a fim de assegurar uma prevenção mais eficaz dos riscos no seio do grupo. Parece, todavia, que a fiscalização a posteriori das transacções intragrupo e as disposições específicas relativas à exclusão do capital fictício criado no âmbito do grupo, mencionadas no ponto 3.2.3.1.2 do presente parecer, são por si só suficientes para permitir que a autoridade de fiscalização detecte as fontes de criação de capital fictício de uma forma eficaz, sem que, para além disso, haja necessidade de um teste de detecção da alavancagem.

3.4.3.1.2. O caso das sociedades de gestão de participações sociais situadas numa posição intermédia é algo diferente, por razões ligadas à existência de três métodos. Com efeito, o método 3, baseado na consolidação contabilística, exclui a sociedade de gestão de participações sociais situada numa posição intermédia. Não é o caso dos métodos 1 e 2. Se a sua exclusão do âmbito de aplicação da fiscalização impede o acesso às filiais de seguros das sociedades de gestão de participações sociais, pode existir o risco potencial de criação de capital fictício.

3.4.3.1.3. O problema deve ser igualmente analisado do ponto de vista dos grupos mutualistas à cabeça dos quais se situa uma seguradora com o estatuto de sociedade de pessoas, que estariam exclusivamente submetidos às disposições do artigo 9º, relativo ao requisito de solvência corrigida, com a eventual sanção máxima de perda da autorização em caso de insuficiência de margem de solvência.

3.4.3.1.4. Atentos os diversos elementos citados, o Comité entende não estar demonstrada a necessidade de aplicar às sociedades de gestão de participações sociais um teste de detecção da alavancagem (capital leveraging) mas que o problema deve ser analisado também do ponto de vista das eventuais distorções de concorrência num dado mercado ou entre empresas de seguros de determinado tipo (sociedades de pessoas, sociedades de capitais).

3.4.3.1.5. Se, em definitivo, não for possível pôr em causa o teste de detecção da alavancagem nas sociedades de gestão de participações sociais no sector dos seguros, o Comité considera que o controlo deveria ser menos rigoroso e não deveria limitar a capacidade dessas sociedades de gestão de participações sociais para financiarem, no interesse das entidades de seguros membros do grupo e dos tomadores de seguros, o seu desenvolvimento no mercado de capitais recorrendo a meios muito diversificados. Dever-se-ia clarificar o Anexo II e precisar o nível das eventuais sanções, que poderia ser decidido pela autoridade de fiscalização.

3.4.3.1.6. Relativamente ao método 3, isto é, o método baseado na consolidação contabilística, conviria que a fiscalização de solvência corrigida não fosse além da empresa de participações sociais no sector dos seguros de nível superior, sem possibilidade de estender as obrigações ao nível de outra empresa não detentora de uma autorização.

3.4.3.1.7. O Comité congratula-se, por último, com o facto de a proposta de directiva reservar às sociedades de gestão de participações sociais no sector dos seguros um tratamento diferente do previsto para as empresas de gestão de participações mistas. Às primeiras aplica-se o artigo 10º e o teste de detecção da alavancagem descrito no Anexo II, enquanto as empresas de gestão de participações mistas apenas estão submetidas a uma fiscalização complementar parcial com base no nº 2 do artigo 5º, no artigo 6º e no artigo 8º (acesso às informações e notificação das transacções intragrupo). Importa, todavia, que fique claro que a denominação «empresa-mãe efectiva de uma empresa de seguros pertencente a um grupo», na acepção do Anexo II, se não aplica, em caso algum, às empresas de gestão de participações mistas.

3.4.4. Empresas de resseguro

3.4.4.1. Cumpre observar que o risco decorrente da inobservância das obrigações comerciais inerentes a um contrato de resseguro não é de natureza diferente consoante o risco ocorra no seio do mesmo grupo ou entre uma empresa cedente e uma empresa de resseguro sem vínculo accionista entre si.

3.4.4.2. O Comité é sensível à argumentação a favor da exclusão, dado que as empresas de resseguro, que apenas estão sujeitas à fiscalização de solvência a título individual em cinco Estados-Membros, não deviam ser abrangidas pelo âmbito de aplicação do requisito de solvência corrigida.

3.4.4.3. O Comité nota igualmente que a Comissão, ao propor a inclusão das participações de resseguro na fiscalização de solvência corrigida, pretende que as autoridades de fiscalização disponham de meios que lhes permitam avaliar os riscos que uma filial de resseguros pode representar para o grupo a que pertence, ainda que seja possível recenseá-los, na maior parte dos casos, no quadro das transacções intragrupo, excepto no caso de uma filial de resseguro exclusivamente criada para se encarregar dos contratos de resseguro do grupo.

3.4.4.4. Consequentemente, o Comité deduz que a solução mais adaptada à diversidade de situações nesta matéria seria deixar ao critério dos Estados-Membros o tratamento das participações das empresas de resseguro no respeitante aos requisitos de solvência corrigida. A Comissão deveria, contudo, ser incumbida da fiscalização de eventuais distorções de concorrência decorrentes da adopção de uma regra não uniforme (cf. ponto 4.3.2 infra). O Comité constata ainda que é cada vez mais colocada a questão da fiscalização individual das empresas de resseguro, que convirá ter em atenção em tempo oportuno, dado a directiva em apreço não constituir o quadro apropriado para o efeito.

3.5. Reconhecimento de fundos próprios

3.5.1. Com o objectivo de eliminar os efeitos da dupla utilização de capitais, a proposta de directiva prevê, em particular, a imposição de requisitos suplementares em matéria de fundos próprios às empresas de seguros, excluindo do cálculo dos fundos próprios disponíveis as reservas de lucros e os lucros futuros das empresas de seguros do ramo vida (cf. Anexo I - 1.B último travessão).

3.5.2. A natureza do problema suscitado é a seguinte: devido à longa duração dos seus compromissos, as empresas de seguros do ramo vida da União Europeia procuram calcular com grande prudência as provisões matemáticas destinadas a fazer face aos seus compromissos a título dos contratos de seguro. A legislação obriga-as, de resto, a fazê-lo. Assim, os seus fundos próprios são relativamente pouco significativos em relação aos das empresas de seguros não vida, o que se justifica na medida em que as reservas de lucros e os lucros futuros incluem elementos que não são atribuídos aos tomadores de seguros e que podem ser utilizados para cobertura de perdas.

3.5.3. O Comité constata que a regulamentação da fiscalização «solo» tem em conta este contexto específico das empresas de seguros do ramo vida, reconhecendo as reservas de lucros não distribuídos e, com o acordo das autoridades de fiscalização, os lucros futuros até determinado montante como fundos próprios, para efeitos do cálculo de solvência.

3.5.4. Dado que o que se pretende é suprimir as incidências da dupla utilização de capitais, a recusa de reconhecimento dos elementos de solvência não decorrentes de operações intragrupo ultrapassaria o objectivo da proposta de directiva.

3.5.5. Esta observação é igualmente válida em relação aos elementos de valorização das filiais. A partir do momento em que estes elementos são reconhecidos a título individual pelas autoridades competentes da União Europeia, é normal que o sejam ao nível do grupo, qualquer que seja a afectação feita no balanço entre activos corpóreos e activos incorpóreos. Os diferenciais de aquisição e as despesas de aquisição transitáveis até ao limite dos lucros futuros deveriam ser incluídos no cálculo dos elementos constitutivos dos fundos próprios.

4. Observações na especialidade

O Comité constata, antes de mais, a existência de redacções pouco precisas em diversos passos da proposta de directiva, que podem dificultar a sua transposição para o direito nacional dos Estados-Membros e dar lugar a incertezas jurídicas na sua aplicação.

4.1. Artigo 1º

4.1.1. Este artigo, relativo às definições, poderia ter sido utilmente completado com o esclarecimento do que deve entender-se pelas expressões «elementos a reter para a margem de solvência» e «empresa directa ou indirectamente ligada», já utilizadas noutras directivas comunitárias.

O Comité interroga-se ainda sobre o sentido do advérbio «principalmente», utilizado na definição de «sociedade de gestão de participações sociais no sector dos seguros» (h), que receia possa ser objecto de interpretações divergentes por parte das autoridades de fiscalização.

4.1.2. Como consequência das considerações expendidas nos pontos 3.3.1.6 e seguintes sobre a fixação do limiar de participação, o Comité sugere que se adoptem as seguintes definições de empresa-mãe, filial e participação:

«c) "empresa-mãe": qualquer empresa-mãe na acepção do artigo 1º da Directiva 83/349/CEE.

d) "filial": qualquer empresa filial na acepção do artigo 1º da Directiva 83/349/CEE. Qualquer empresa filial de uma empresa filial é considerada filial da empresa-mãe que está à frente dessas empresas.

e) "participação": qualquer participação na acepção do artigo 17º da Directiva 78/660/CEE.»

4.2. Artigo 2º

4.2.1. A directiva aplica-se às empresas de seguros, na acepção das Terceiras Directivas (vida e não vida), com sede estatutária na União Europeia, o que não impede que a autoridade de fiscalização competente procure obter informações sobre uma empresa ligada ou uma empresa detentora de participações situada num país terceiro.

4.2.2. O Comité observa que a localização das sociedades de gestão de participações sociais em determinados países terceiros pode tornar muito difícil a obtenção de informações, tanto para as autoridades de fiscalização como para a empresa que, face à sociedade de gestão de participações sociais, se encontra em situação de empresa detentora de participações ou de empresa ligada.

4.3. Artigo 3º

4.3.1. A reformulação das definições de empresa-mãe, filial e participação, proposta pelo Comité, tem como consequência que o âmbito da fiscalização de solvência corrigida na acepção do artigo 9º fica limitado ipso facto às relações empresas-mãe/filiais, que englobam todos os casos de influência conjunta ou dominante e excluem todos os casos de influência notória, eles próprios relevando, assim, da noção de participação.

4.3.2. Para além das observações na generalidade já aduzidas, cumpre sublinhar que a cláusula de exclusão, prevista para as empresas de países terceiros em que é difícil o acesso à informação, decorre de uma necessidade, criando todavia uma distorção de concorrência ou mesmo um incentivo à deslocalização.

4.3.3. O Comité propõe que, a exemplo do disposto no artigo 8º da Directiva 92/30/CEE, relativa à fiscalização das instituições de crédito numa base consolidada, se preveja, na directiva em apreço, um artigo semelhante que confira à Comissão a possibilidade de, mandatada pelo Conselho, negociar acordos com países terceiros.

O novo artigo poderia ter a seguinte redacção:

«1. A Comissão pode apresentar ao Conselho, a solicitação de um Estado-Membro ou por sua própria iniciativa, propostas com vista à negociação de acordos com um ou vários países terceiros, no intuito de acordar as modalidades de aplicação da fiscalização complementar das empresas pertencentes a um grupo segurador:

- às empresas de seguro cuja empresa-mãe estiver situada num país terceiro;

- às empresas de seguros situadas num país terceiro cuja empresa-mãe (empresa de seguros, sociedade de gestão de participações no sector dos seguros ou sociedade de participações mistas) estiver situada na Comunidade.

2. Pretende-se com estes acordos que as autoridades competentes dos Estados-Membros e dos países terceiros obtenham as informações necessárias à fiscalização das empresas de seguros abrangidas pela sua esfera de competência.

3. A Comissão examina com o Comité dos Seguros o resultado das negociações referidas no nº 1 e a situação delas decorrente.»

As primeiras negociações poderiam incidir sobre os países da OCDE não pertencentes ao EEE em que têm a sua sede estatutária empresas inseridas no âmbito do cálculo de solvência corrigida previsto no artigo 9º.

4.4. Artigo 5º

4.4.1. O Comité nota o carácter extremamente vinculativo do nº 2 deste artigo, que exige que os Estados--Membros tomem as medidas necessárias para que nenhum obstáculo de natureza jurídica impeça as empresas abrangidas, de um modo ou de outro, pelo âmbito de aplicação da directiva de trocarem entre si informações úteis à autoridade de fiscalização.

4.4.2. Parece, com efeito, que, em alguns Estados--Membros, a transposição desta disposição para o direito nacional exigirá a alteração do direito das sociedades, o que não deixará de suscitar problemas consideráveis.

4.4.3. É igualmente claro que esta obrigação não poderá, de forma alguma, ser imposta a países terceiros, o que cria uma virtual distorção de concorrência.

4.5. Artigo 6º

Seria conveniente que o último período do n° 1 passasse a ter a seguinte redacção:

«As autoridades competentes podem dirigir-se directamente às empresas em questão, a fim de garantir a comunicação das informações necessárias, desde que tais informações não sejam prestadas pela empresa de seguros.»

É normal que a autoridade de fiscalização comece por se dirigir à empresa de seguros que está a fiscalizar. Apenas deveria poder dirigir-se às empresas não sujeitas à sua fiscalização caso a empresa sob fiscalização lhe não facultasse as informações pretendidas.

4.6. Artigo 8º

4.6.1. Este artigo-chave diz respeito às transacções intragrupo. A referência, no nº 1, às «condições normais do mercado», tradução aproximada da expressão inglesa «arm's length», suscita problemas, ainda que o termo «em princípio» atenue o seu alcance. Com efeito, não está provado, do ponto de vista prudencial, que as transacções intragrupo devam ser efectuadas de acordo com as condições do mercado, tanto no sector dos seguros como nos demais sectores económicos, o que é particularmente verdadeiro no que concerne às operações de resseguro no seio do mesmo grupo.

4.6.1.1. Seria conveniente alterar a redacção deste artigo na versão em língua francesa e nas demais versões linguísticas em que se coloque um problema de tradução. Poder-se-ia dizer, por exemplo, «concluídas de acordo com as práticas correntes».

4.6.2. Por razões de igualdade de concorrência, o Comité interroga-se quanto ao carácter exaustivo dos casos enumerados no nº 1, alíneas a) e b), e, em particular, quanto ao termo «pessoa singular detentora de uma participação» e quanto à utilidade de manter, no nº 2, o termo «em especial», uma vez que a enumeração das categorias de transacções que se lhe segue parece ser perfeitamente exaustiva. Conviria igualmente precisar claramente se as operações de resseguro estão ou não incluídas na listagem.

4.6.2.1. Conviria ainda precisar a noção de transacção significativa, associando-a, por exemplo, às operações que são objecto de um processo específico de decisão ou de controlo nos órgãos de direcção ou de fiscalização da empresa previstos na lei.

O nº 2 poderia ter a seguinte redacção:

«2. Os Estados-Membros determinarão que as empresas de seguros notifiquem às autoridades competentes, pelo menos uma vez por ano, as transacções significativas referidas no nº 1 que sejam objecto de um processo específico de decisão ou de controlo nos órgãos de direcção ou de fiscalização da empresa previstos na lei e que digam respeito a empréstimos, garantias e transacções extrapatrimoniais, elementos tidos em conta no cálculo da margem de solvência ou investimentos.»

4.6.3. Por último, é conveniente interrogarmo-nos, em relação às transacções intragrupo e, de uma forma mais geral, à proposta de directiva no seu todo, sobre o problema específico da coexistência de instituições de crédito e empresas de seguros no mesmo grupo. A proposta de directiva em apreço apenas diz respeito aos grupos predominantemente constituídos por seguradoras e que podem deter participações em instituições bancárias. Estas estarão submetidas ao requisito de fundos próprios imposto pela legislação bancária e o valor da participação da seguradora na instituição bancária será tido em conta no cálculo de solvência.

4.7. Artigo 9º

4.7.1. O Comité advogaria a supressão, na primeira linha do nº 2 do artigo 9º, da expressão «ou qualquer empresa detentora de participações», dada a previsível impossibilidade de as empresas ligadas a empresas detentoras de participações com sede em países não pertencentes ao EEE cumprirem as obrigações impostas por este artigo.

Em caso de malogro das negociações sugeridas no ponto 4.3.3 do presente parecer, seria conveniente permitir a exclusão do valor dos títulos de participação do total de fundos próprios, consolidados ou combinados, em vez de deduzir um requisito de margem de solvência para estas filiais.

Esta proposta visa, como defendido, quase por unanimidade, pelas autoridades de fiscalização, limitar o âmbito de aplicação geográfica do controlo dos grupos seguradores aos países do EEE. A consequência no plano prudencial é a exclusão do valor dos títulos de participação detidos em seguradoras situadas em países não pertencentes ao EEE do total de fundos próprios, em vez de se proceder ao cálculo do requisito de margem de solvência.

4.7.2. Este artigo torna obrigatório o cálculo da solvência corrigida com base num dos três métodos descritos no Anexo I. Nos termos do nº 3 deste artigo, se o resultado for negativo as autoridades competentes tomarão as medidas adequadas a nível da empresa de seguros em questão. Esta redacção é ambígua: trata-se das sanções previstas numa base «solo»? Importa encontrar uma formulação mais clara, como: «as medidas necessárias a nível da empresa de seguros a que se aplica o cálculo de solvência corrigida efectuado em conformidade com o Anexo I da presente directiva».

4.7.3. Também aqui se colocam três problemas:

- a escolha do método cabe ao Estado-Membro, mas nenhuma das disposições da directiva impede a utilização de vários métodos no mesmo Estado--Membro. Seria conveniente precisá-lo, a fim de evitar divergências de interpretação entre Estados--Membros. O objectivo é que as empresas de seguros cumpram o requisito de solvência corrigida segundo um dos três métodos; pode-se, de resto, acrescentar que os grupos estabelecidos em diversos Estados--Membros poderiam ver-se compelidos a aplicar diversos métodos, consoante as exigências das respectivas autoridades de fiscalização;

- os grupos com filiais ou participações em diversos Estados-Membros poderiam ver-se compelidos a arbitrar entre as diversas regras de cálculo no que respeita ao montante mínimo de margem de solvência e à cobertura do requisito de solvência; conviria, pois, aditar um novo ponto ao artigo 9º:

«Para efeitos de cálculo da solvência corrigida, aplicam-se as regras locais de solvência individual.»

- toda a proposta de directiva assenta no princípio da equivalência prudencial dos três métodos de cálculo da solvência corrigida, que seria, por consequência, inoportuno pôr em causa. Com efeito, o reconhecimento mútuo era a única solução que permitia ter em conta as diversas práticas vigentes na União.

4.7.3.1. O Comité poderia, no entanto, propor a elaboração, pela Comissão, de um relatório de aplicação dois ou três anos após a entrada em vigor da directiva, no qual seriam apresentados, com objectividade, os primeiros resultados dos cálculos. Esta solução, de utilização corrente noutros sectores, permitiria tranquilizar alguns operadores que receiam o surgimento de distorções de concorrência decorrentes, tanto de exigências de margem de solvência maiores ou menores, consoante o método escolhido, como dos diferentes níveis de eficácia das autoridades de fiscalização nacionais.

4.8. Artigo 10º

4.8.1. O artigo preceitua que os Estados-Membros devem aplicar às empresas de seguros cuja empresa-mãe é uma sociedade de gestão de participações sociais no sector dos seguros um dos métodos de fiscalização complementar, em conformidade com o Anexo II.

As observações aduzidas pelo Comité no ponto 3.4.3 sobre esta matéria levam-no a recomendar a supressão do artigo 10º ou, pelo menos, a sua reformulação, a fim de limitar o controlo dos financiamentos externos das sociedades de gestão de participações sociais no sector dos seguros aos susceptíveis de afectar o endividamento das entidades seguradoras do grupo.

4.8.2. Para o Comité, não está perfeitamente claro o âmbito deste Anexo.

Com efeito, no caso de fiscalização das empresas de seguros da União Europeia abrangidas pela directiva, o perigo que uma sociedade de participações no sector dos seguros pode representar para estas empresas pode ser irrelevante nalguns casos, enquanto noutros o não é, mesmo sendo a este nível que pode revelar-se a insuficiência de fundos próprios, tanto mais que o capital investido pela sociedade de participações continua a pertencer-lhe, mesmo em caso de falência.

4.8.2.1. O Comité já fez notar que as sanções referidas nos artigos 9º e 10º da proposta de directiva não são qualificadas da mesma forma. Interroga-se sobre as razões de natureza jurídica que poderiam justificar o emprego de dois adjectivos distintos e sugere que, se as não houver, se utilize nos artigos 9º e 10º da versão em língua francesa a mesma expressão, «mesures appropriées», como já é o caso na versão em língua inglesa.

4.9. Artigo 11º

A disposição contida no nº 2, introduzida na última fase do processo de adopção da proposta de directiva da Comissão, segundo a qual os Estados-Membros podem, por um período de quatro anos, derrogar à definição de participação na acepção da alínea e) do artigo 1º, elevando o limiar de 20 % para 25 %, perderia a sua razão de ser com a alteração da definição de participação. O Comité recomenda, pois, a sua supressão.

4.10. Ponto 1 do Anexo I

O ponto 1 do Anexo I expõe os princípios gerais aplicáveis a todos os métodos.

Afiguram-se necessárias diversas clarificações de natureza técnica:

4.10.1. Anexo I.1 - Ponto B (ii) - 1º e 3º travessões

O Comité considera que seria útil clarificar o ponto B, dando-lhe a seguinte redacção:

«B. Independentemente do método aplicado, os elementos fictícios criados no âmbito do grupo devem ser eliminados no cálculo da situação de solvência corrigida.

Para o efeito, sempre que os métodos não o prevejam, não devem tomar-se em consideração todos os elementos elegíveis para a margem de solvência da seguradora-mãe, empresa detentora de participações, filial ou empresa ligada que, sendo provenientes, em última análise, de uma empresa com a qual estabelece, directa ou indirectamente, uma relação de filiação ou de participação, não tenham valor real.»

Com esta alteração pretende-se esclarecer as condições em que devem ser eliminadas as transacções fictícias intragrupo.

4.10.2. Anexo I.1 - Ponto C

Para efeitos de clarificação, a expressão «pourcentages relevants», utilizada na versão em língua francesa, poderia ser substituída por «pourcentages respectifs ...» ou «pourcentages pertinents ...».

4.10.3. Anexo I.1 - Ponto C: Nota de pé-de-página (1)

O Comité aprova a precisão contida na nota de pé-de-página, que permite, em alguns Estados--Membros, proceder, consoante os casos, a uma integração global ou proporcional.

Também nesta nota seria conveniente substituir, na versão em língua francesa, «relevant» por «respectif» ou «pertinent».

4.10.4. A letra D remete para quatro directivas comunitárias no que diz respeito às modalidades de valorização dos elementos do activo e do passivo. Conviria remeter igualmente para a Directiva 91/674/CEE, de 19 de Dezembro de 1991, relativa às contas anuais e às contas consolidadas das empresas de seguros. Esta menção é importante para os grupos internacionais que, em relação às suas filiais e participações em países terceiros, têm de respeitar os métodos de valorização locais.

4.10.5. Anexo I - Ponto 2.4 - Casos não especificados

A fim de dar um carácter menos obrigatório ao que constitui uma faculdade das autoridades competentes, o Comité sugere a redacção seguinte:

«Nos casos não abrangidos pelos pontos 2.1 a 2.3, as autoridades competentes velarão pela combinação adequada dos métodos descritos.»

Considera, por outro lado, desejável a conclusão de um Protocolo entre Autoridades de Fiscalização, a fim de obter as garantias necessárias a uma boa cooperação com vista à troca de informações e à aplicação coerente do cálculo de solvência corrigida, particularmente nos casos não especificados e no que se refere ao tratamento a reservar às empresas situadas em países terceiros (ponto 4.7.2).

Bruxelas, 27 de Março de 1996.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Carlos FERRER

() JO nº C 341 de 19. 12. 1995, p. 16.