COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 21.10.2015 COM(2015) 602 final COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO Roteiro para uma representação externa mais coerente da área do euro nas instâncias internacionais



1. Introdução A fim de concluir a UEM, uma maior responsabilização e integração a nível da UE e da área do euro devem ser acompanhadas de um reforço institucional. Um dos domínios em que o Tratado prevê explicitamente medidas concretas endereçadas a este objetivo, que podem, assim, ser tomadas de imediato, é a representação externa da área do euro. A área do euro é uma grande economia aberta com importantes responsabilidades a nível da política internacional. O peso económico e financeiro da área do euro, bem como a prevalência de uma política monetária e cambial única, fazem com que as decisões estratégicas e a evolução económica da área do euro sejam cada vez mais relevantes para a economia mundial. O euro é uma moeda estável e bem-sucedida. É partilhado por 19 Estados-Membros da UE e mais de 330 milhões de cidadãos. Tem proporcionado aos seus membros a estabilidade dos preços e tem-nos protegido contra a instabilidade externa. Apesar da recente crise, continua a ser a segunda moeda mais importante do mundo, representando quase um quarto das reservas cambiais a nível mundial, e sendo próximo de sessenta o número de países e territórios em todo o mundo que, direta ou indiretamente, ligam a sua moeda ao euro. A importância política da área do euro foi altamente reforçada nos últimos anos. O Semestre Europeu, juntamente com a adoção dos pacotes legislativos conhecidos por «Six-pack» e «Two-pack», bem como do Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária, traduziu-se numa integração, num reforço e num alargamento da supervisão a nível da UE das políticas dos Estados-Membros em domínios essenciais de interesse macroeconómico e orçamental. O Mecanismo Europeu de Estabilidade foi instituído como mecanismo permanente de resolução de crises para os países da área do euro. A União criou igualmente uma União Bancária, com processos de supervisão e resolução centralizados para os bancos da área do euro e aberta a todos os restantes Estados-Membros. A representação externa da União, quando exerce as suas competências específicas para a área do euro (a seguir designada por «representação externa da área do euro»), não acompanhou esta evolução, o que restringe a eficácia da voz da área do euro nas instituições financeiras internacionais. Os progressos que foram alcançados a nível da maior integração interna da área do euro devem ser projetados para o exterior, nomeadamente através da realização de progressos em direção a uma representação económica externa unificada. A representação externa deve ser tornada mais coerente, a fim de permitir que a área do euro desempenhe um papel mais ativo nas instituições financeiras internacionais e configure de modo eficaz o seu futuro papel na arquitetura financeira mundial. Este conceito já foi identificado como constituindo uma das principais prioridades no Plano pormenorizado da Comissão para uma União Económica e Monetária efetiva e aprofundada. O Relatório dos Cinco Presidentes, de junho de 2015, sobre o futuro da União Económica e Monetária, sublinhava ainda que o reforço da voz internacional da área do euro é parte integrante dos esforços em curso para melhorar a sua governação económica. E, à medida que a UEM avança rumo a uma União Económica, Financeira e Orçamental, a sua representação externa deverá ser cada vez mais unificada. O Parlamento Europeu emitiu também um apelo no sentido de uma representação externa unificada da área do euro. Foram realizados progressos consideráveis no reforço da União e da representação externa da área do euro em muitas instâncias económicas e financeiras internacionais, mas são necessárias novas medidas para se conseguir uma representação externa genuinamente unificada. A presente comunicação define, por conseguinte, um plano pormenorizado com vista à unificação progressiva da representação externa da UEM, em torno da qual seja possível construir um consenso no Conselho e no Parlamento Europeu. Este processo deve desenrolar-se gradualmente. A representação externa da área do euro encontra-se ainda particularmente fragmentada no Fundo Monetário Internacional (FMI), que, através dos seus instrumentos de concessão de empréstimos e supervisão, constitui um ator institucional essencial na governação económica global. Por conseguinte, a Comissão apresenta, em paralelo, uma proposta legislativa que estabelece medidas tendo em vista a instituição de uma representação unificada da área do euro no FMI, sem prejuízo de desenvolvimentos futuros que possam exigir um maior reforço da representação da área do euro também em outras instâncias internacionais. 2. Representação atual da área do euro nas instâncias internacionais Apesar da importância dos diferentes interesses da área do euro, a representação externa da área do euro no FMI é, atualmente, muito fragmentada e pouco eficaz. O FMI, através dos seus instrumentos de concessão de empréstimos e supervisão, constitui um pilar essencial da governação económica e financeira a nível mundial. Desempenhou um papel fundamental, juntamente com a Comissão e o BCE, na elaboração dos programas destinados a resgatar os Estados-Membros atingidos pela crise das dívidas soberanas. Além disso, o reforço do quadro de governação para a coordenação da política económica e a forte convergência da regulamentação e supervisão do setor financeiro no contexto da União Bancária significam que, no futuro, o FMI terá de ir além da mera perspetiva nacional na sua avaliação da supervisão e gestão de crises na área do euro. Uma representação eficaz da área do euro permitiria veicular uma mensagem única da área do euro no FMI em matérias como a política económica e orçamental, a supervisão macroeconómica, as políticas cambiais e a estabilidade financeira. Uma representação mais coerente traria igualmente benefícios para os países terceiros, designadamente mediante um contributo mais forte e mais coerente da área do euro para a estabilidade económica e financeira mundial. Neste contexto, a presente comunicação e a proposta legislativa que o acompanha centram-se no FMI, como um primeiro passo no sentido de reforçar a representação externa da área do euro. É óbvio que o objetivo de assegurar uma adequada representação da União em geral, e da área do euro em particular, vai mais além do FMI e é igualmente importante em diversas outras instâncias internacionais, algumas das quais são mencionadas mais adiante. Uma representação adequada no âmbito do G7 e do G20 confere à União e à área do euro meios para contribuir para a agenda política global e promover soluções europeias para os desafios mundiais em domínios essenciais como a coordenação da política macroeconómica, a reforma da regulamentação financeira e a transparência fiscal. A nível dos líderes do G7, a União e a área do euro são representadas pelo Presidente do Conselho Europeu e pelo Presidente da Comissão. Na reunião dos Ministros das Finanças do G7 e dos Governadores dos Bancos Centrais, a área do euro é representada pelo Presidente do Eurogrupo, pela Comissão e pelo Banco Central Europeu (BCE). A nível dos Chefes de Estado e de Governo do G20, a União e a área do euro são representadas pelo Presidente do Conselho Europeu e pelo Presidente da Comissão. A Comissão e o BCE apresentam as posições da área do euro quando no G20 se abordam questões da competência da área do euro nas reuniões dos Ministros das Finanças e dos Governadores dos Bancos Centrais. O Conselho de Estabilidade Financeira (FSB) coordena os trabalhos internacionais em matéria de regulamentação financeira, e é politicamente responsável perante o G20. A Comissão e o BCE são membros na qualidade de representantes da jurisdição da União. A Comissão é igualmente membro do Grupo Diretor do FSB para a resolução bancária. A representação no FSB constitui um meio de contribuir para o desenvolvimento e a aplicação de políticas de regulamentação e de supervisão eficazes, bem como de fazer face às vulnerabilidades que afetam os sistemas financeiros, no interesse da estabilidade financeira a nível mundial. As Nações Unidas (ONU), em algumas circunstâncias, debatem questões que são relevantes para a área do euro, como é o caso recente do quadro internacional para a reestruturação da dívida. Em 2011, a Assembleia Geral da ONU adotou a Resolução A/65/276 que melhora o estatuto de observador da União na ONU e reforça o seu direito a participar nos trabalhos da Assembleia Geral, nomeadamente permitindo-lhe fazer intervenções em nome da UE (e dos seus Estados-Membros) com a mesma prioridade que os outros grupos importantes, apresentar propostas e participar nos debates gerais em setembro de cada ano. Para além do seu estatuto reforçado de observador, a União é parte em mais de 50 acordos e convenções multilaterais assinados no âmbito da ONU, sendo a única entidade participante não estatal.

A OCDE organiza regularmente inquéritos económicos na área do euro. A União tem um estatuto específico na OCDE e goza das mesmas prerrogativas que os seus membros, com duas exceções. A União não tem direito de voto e não contribui estatutariamente para o orçamento da OCDE. A União é membro de pleno direito de uma série de comités da OCDE, nomeadamente o Comité de Ajuda ao Desenvolvimento. Os trabalhos do Banco Mundial não afetam de modo específico a área do euro. A União, enquanto tal, não se encontra representada no Conselho de Administração do Banco Mundial. A Comissão tem o estatuto de observador no Comité de Desenvolvimento (ou seja, a nível ministerial). De um modo geral, e com exceção do FMI, os representantes da União e/ou da área do euro estão presentes em cada uma das instâncias acima referidas que têm relevância específica para a área do euro. Todavia, tal não significa necessariamente que a área do euro se exprime a uma só voz. Os interesses da área do euro são representados de forma particularmente eficaz quando as posições são previamente bem coordenadas, mas, na prática, nem sempre é este o caso. Dada a natureza dinâmica da arquitetura financeira mundial, uma representação externa adequada da área do euro deve ser igualmente aplicada às novas instituições financeiras internacionais. A questão da representação externa surgiu também, por exemplo, no contexto dos debates sobre a definição das novas circunscrições no Banco Asiático de Investimento em Infraestruturas (AIIB), em que 14 Estados-Membros (10 dos quais membros da área do euro) foram aceites como membros fundadores. 3. Obstáculos a uma representação externa mais eficaz no FMI Existem atualmente diversos obstáculos, de natureza organizacional e institucional, que dificultam ou mesmo impedem uma representação externa eficaz da área do euro e a veiculação de uma mensagem única no FMI. Elevada fragmentação entre Estados-Membros A atual fragmentação dos Estados-Membros da área do euro no Diretório Executivo do FMI, sendo que os 19 Estados-Membros da área do euro estão repartidos por seis circunscrições e dois assentos únicos, prejudica a eficácia da representação da área do euro no FMI. Os Estados-Membros da área do euro que se encontram em circunscrições juntamente com países terceiros não estão, muitas vezes, em condições de apoiar as posições comuns da área do euro ou de assinar declarações comuns da área do euro, por motivo de divergência de pontos de vista ou em virtude de disposições internas nas respetivas circunscrições. Em consequência, os Estados-Membros vêem-se frequentemente impedidos de exprimir posições comuns sobre questões essenciais, nomeadamente as quotas de participação no FMI, os programas de ajustamento, a supervisão ou outras questões políticas, o que faz com que a representação da área do euro esteja enfraquecida, sendo dificultados os esforços para exprimir posições comuns, bem como a capacidade para fazer avançar uma agenda única e as prioridades comuns da área do euro. Insuficiente representação da área do euro no seu conjunto Neste momento, não existe um representante específico da área do euro com um mandato oficial para apresentar e defender os interesses e as políticas da área do euro no Diretório Executivo do FMI. Este papel é atualmente assumido pelo Presidente da EURIMF. A estrutura atual não tem em conta as alterações significativas na governação interna da área do euro que se verificaram nos últimos anos. Uma representação fragmentada, conjugada com a ausência de um representante oficial da área do euro com um mandato claro para representar a área do euro no Diretório Executivo do FMI, é uma situação que não se coaduna com a crescente atenção dada pelo FMI ao conjunto da área do euro, através da qual o FMI tem em consideração os aspetos relacionados com a área do euro na supervisão nacional e avalia as políticas comuns da área do euro como a dosagem das políticas macroeconómicas, a reforma da regulamentação financeira ou as questões relacionadas com a União Bancária. Neste momento, apenas o BCE tem um estatuto de observador no Diretório Executivo do FMI e pode participar em determinadas questões relacionadas com as suas responsabilidades monetárias. Importa por conseguinte reforçar a representação da área do euro, nomeadamente através de um representante específico da área do euro para todas as questões relevantes. Coordenação insuficiente a nível da área do euro A representação da área do euro a nível internacional no contexto da União Económica e Monetária, e em especial nas questões relacionadas com o FMI, foi acordada no Conselho Europeu de Viena, em 1998. Atualmente, só se efetua uma coordenação a nível da União, não existindo qualquer coordenação específica a nível da área do euro. A coordenação de mensagens comuns sobre questões de política do FMI tem lugar no âmbito do Comité Económico e Financeiro (EFC) e do respetivo grupo de trabalho permanente no que respeita ao FMI e questões afins (SCIMF). Estas mensagens comuns são depois transmitidas aos representantes dos Estados-Membros no Fundo (EURIMF) com vista às reuniões do Conselho do FMI. Os representantes dos Estados-Membros podem então decidir emitir declarações comuns. Isto é feito regularmente para questões como a supervisão da área do euro e o Programa de Avaliação do Setor Financeiro (FSAP) da União. Não é, no entanto, a norma seguida para outras matérias, em que os Estados-Membros chegam a acordo numa base casuística. Existe também uma coordenação sobre as mensagens relativas aos países da área do euro sujeitos a programas e consultas com os Estados-Membros a título do artigo IV. Têm-se realizado amplos progressos nos últimos anos em matéria de coordenação, com o reforço dos mecanismos de coordenação em 2007, a eleição de um Presidente da EURIMF, a melhoria das relações de trabalho entre o EFC/SCIMF e a EURIMF, bem como o reforço da coordenação entre os membros do EURIMF sobre as estratégias do Diretório Executivo. Os atuais mecanismos de coordenação continuam, todavia, a ser limitados. Existem muitos exemplos de situações em que a coordenação relativamente a questões importantes no âmbito do FMI foi insuficiente, ou em que os Estados-Membros decidiram apoiar as suas posições nacionais em lugar de defender a posição comum da União. Isto debilita a capacidade dos Estados-Membros para fazer avançar as questões de interesse comum da área do euro a nível do FMI. 4. Para uma representação externa da área do euro no FMI mais coerente e eficaz Dado o papel essencial do FMI na governação económica e financeira a nível mundial, a situação atual exige um reforço da coerência e uma voz unificada da área do euro no FMI. Convém que as disposições com vista a uma representação externa mais coerente e eficaz da área do euro no FMI sejam estabelecidas e acordadas sem demora, mas implementadas gradualmente para permitir que todos os intervenientes - a nível da União e a nível internacional - efetuem as necessárias adaptações jurídicas e institucionais. Há que prever uma abordagem em três vertentes: i) uma maior coordenação entre os Estados-Membros da área do euro; ii) uma melhor representação da área do euro no seio do FMI; e (iii) uma vez efetuados os ajustamentos necessários na governação do FMI, uma representação unificada e um assento único para a área do euro.

Embora se centre na área do euro, esta representação reforçada da área do euro deve todavia manter, e, se possível, consolidar, a coordenação também com os Estados-Membros não participantes na área do euro, a fim de preservar a integridade do mercado único e da União no seu conjunto. Importa igualmente intensificar a cooperação com os outros membros do FMI. 1) Reforçar a coordenação entre os Estados-Membros da área do euro a) As atuais disposições em matéria de coordenação da área do euro para as questões do foro do FMI devem ser reforçadas. Em 2007, os Estados-Membros acordaram em emitir declarações comuns da área do euro relativamente às questões direta e exclusivamente relacionadas com a política comum da área do euro. Esse acordo deve ser reforçado e alargado a fim de prever a obrigatoriedade de declarações sistematicamente comuns sobre todas as questões bordadas pelo FMI em matéria de políticas, países e supervisão com relevância para a área do euro. A crise veio salientar a importância primordial, para a área do euro, de se pronunciar a uma só voz, em especial no que diz respeito aos programas, acordos de financiamento e políticas de resolução de crises do FMI. A intensificação da coordenação irá alargar o âmbito das questões sobre as quais os Estados-Membros da área do euro emitem declarações comuns dirigidas ao Diretório Executivo. As atuais disposições e estruturas de coordenação deverão ser melhoradas do seguinte modo: 1) Estabelecer um quadro de consulta regular: o intercâmbio sistemático de informações e documentos entre a Comissão e o FMI baseia-se num acordo celebrado em 1972. A Comissão tenciona atualizar esse acordo e a solicitar o estabelecimento de um quadro de consulta regular a fim de ter em conta a atual situação de interesses comuns. Isto implica que os documentos elaborados pelos serviços sobre questões horizontais relacionadas com a área do euro (por exemplo, relatórios no âmbito do Art.º IV para a área do euro e para os Estados-Membros da União/da área do euro; os Programas de Avaliação do Setor Financeiro (FSAP) para os Estados-Membros da área do euro, bem como a documentação relacionada com a União e os países da área do euro sujeitos a programas), devem ser-lhe transmitidos ao mesmo tempo que são transmitidos aos diretores executivos. 2) Melhorar a infraestrutura de coordenação: o Subcomité do EFC sobre questões relacionadas com o FMI (SCIMF) deve ser convertido num Subcomité do EFC sobre todas as instituições financeiras internacionais. Neste momento, as questões do foro do FMI com relevância para a área do euro são debatidas diretamente no Grupo de Trabalho do Eurogrupo (EWG). Deve ser ponderada a criação de um subcomité SCIMF/EFC composto exclusivamente por membros da área do euro, a ser colocado sob a égide do EWG. Do mesmo modo, deverá ser criada em Washington, D.C. uma EURIMF composta exclusivamente por membros da área do euro, em paralelo com a EU EURIMF já existente. 3) Atualizar as atuais disposições em matéria de coordenação sobre questões do foro do FMI em Bruxelas: as atuais modalidades de trabalho no que respeita à coordenação no âmbito do FMI deverão ser reforçadas. O âmbito da coordenação deverá ser alargado a todas as questões com relevância para a área do euro. Deverá existir um requisito no sentido de emitir de forma mais sistemática declarações comuns («common grays») em lugar de declarações individuais dos Estados-Membros. Esta atualização poderá incluir também um melhor planeamento em matéria de coordenação, sob a forma de um programa de trabalho comum EURIMF/SCIMF, uma maior ênfase às questões do foro do FMI nas agendas do EFC/EWG e do ECOFIN/Eurogrupo, bem como uma comunicação mais regular de informações por parte do Presidente da EURIMF ao EFC/EWG. O Eurogrupo deve emitir declarações comuns sobre as questões do foro do FMI em que seja essencial uma visão política unificada da área do euro. 4) Reforçar a coordenação em Washington, D.C.: As alterações dos métodos de trabalho de Bruxelas devem ser tidas em conta pela EURIMF em Washington, D.C., por exemplo: i) reuniões periódicas da EURIMF sobre questões relevantes para a área do euro, com base no programa de trabalho do FMI. Este planeamento deverá também contribuir para orientar os trabalhos em Bruxelas; ii) emitir sistematicamente declarações comuns; iii) quando não sejam possíveis declarações comuns, assegurar que são utilizadas, nas declarações individuais emitidas pelos Estados-Membros, mensagens comuns sobre as políticas comuns da área do euro, como a política orçamental e monetária; iii) os membros da EURIMF devem pôr-se de acordo, de modo ainda mais sistemático, sobre as estratégias comuns do Diretório. Os Estados-Membros devem comprometer-se a evitar exprimir opiniões, no Diretório Executivo, que se contradigam entre si. b) O reforço das disposições em matéria de coordenação da área do euro sobre questões do foro do FMI deve fazer-se acompanhar de uma maior responsabilização perante o Conselho e o Parlamento Europeu. As atuais declarações dirigidas às reuniões da primavera e anual do FMI devem ser substituídas por uma declaração do Eurogrupo. O Parlamento Europeu deverá ser plenamente informado sobre estas declarações. 2) Melhorar a representação da área do euro através de uma reorganização das circunscrições no FMI As circunscrições devem ser reorganizadas gradualmente, a fim de criar no FMI circunscrições compostas exclusivamente por países da área do euro. Os trabalhos neste sentido deverão iniciar-se o mais rapidamente possível. Esta mudança reforçaria a voz e a eficácia da área do euro no Diretório Executivo. Contribuiria também para que a área do euro assumisse um papel essencial na definição das políticas e estratégias do FMI. Com frequência, existe uma maior coincidência de interesses, no âmbito do FMI, entre os Estados-Membros e os Estados-Membros da área do euro do que entre estes e os outros países membros do FMI. Por outro lado, a União estabeleceu uma série de laços muito estreitos com os países candidatos e os países da vizinhança da União com quem partilha interesses comuns. Esses laços devem ser mantidos no contexto de uma reorganização das circunscrições do FMI. O Conselho deverá chegar a acordo sobre um quadro comum que integre os princípios com vista ao reagrupamento dos países da União e da área do euro no FMI, a fim de permitir uma cooperação mais estreita: 1) Em 2010, os países europeus mais avançados comprometeram-se a reduzir a sua representação no Diretório Executivo do FMI em dois assentos, o mais tardar, no momento da primeira eleição do Diretório Executivo após a entrada em vigor da reforma da distribuição das quotas de 2010. Uma grande parte desse compromisso foi já cumprida. Os Estados-Membros devem concretizar as restantes alterações de uma forma que seja coerente com o objetivo de reagrupar os Estados-Membros em circunscrições da área do euro e reforçar a coerência da representação. 2) Uma vez ratificada a reforma de 2010, as circunscrições dos dois grandes Estados-Membros que neste momento ainda têm assentos a título individual - a França e a Alemanha - poderiam abrir as suas circunscrições a outros países europeus, com uma participação adequada na sua governação. 3) Diversos Estados-Membros da União e da área do euro estão, de momento, agrupados com países terceiros que muitas vezes têm interesses fundamentalmente diferentes. Estes Estados-Membros devem procurar mudar para circunscrições constituídas exclusivamente por Estados-Membros. 4) Os Estados-Membros da área do euro devem reagrupar-se num menor número de circunscrições constituídas exclusivamente por Estados-Membros da área do euro. Além disso, todos os Estados-Membros deverão, a médio prazo, procurar mudar-se para circunscrições comuns, incluindo - se possível - os países candidatos e os países da vizinhança. 5) A última etapa deverá ser que os Estados-Membros da área do euro se mudem juntos para uma circunscrição única, como estabelecido na secção 3, mais adiante. Os Estados-Membros devem acordar debater no Conselho os progressos realizados no sentido de uma maior coerência da representação da área do euro no Fundo, antes de cada eleição do Diretório Executivo do FMI, ou seja, de dois em dois anos. As futuras alterações a nível das circunscrições deverão ser efetuadas de forma a aumentar a coerência da representação da área do euro. 3) Avançar para uma representação unificada da área do euro