PT    PT PT 
 
PT 1   PT  COMISSÃO DAS COM UNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 20.10.2009 
SEC(2009) 1397 
  
DOCUMENTO DE TRABALHO DO S SERVIÇOS DA COMISSÃO 
RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO  
  
que acompanha a 
  
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO 
CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ 
DAS REGIÕES 
 
Solidariedade na Saúde: Reduzir as Desi gualdades no domínio da Saúde na EU 
  
{COM(2009) 567 final} 
{SEC(2009) 1396}  
 
PT 2   PT 1. I NTRODUÇÃO  
O presente documento resume a avaliação de impacto sobre as opções políticas relativas à 
iniciativa da UE «Solidariedade na Saúde: Re duzir as Desigualdades no domínio da Saúde na 
UE». A Comissão identificou a necessidade de agir  na estratégia defini da pela UE para a 
saúde1 e anunciou o lançamento de uma iniciativa  comunitária sobre as desigualdades na 
saúde no âmbito da Agenda Social Renovada de 20082. O presente documento integra as 
observações do Comité de Avaliações de Im pacto sobre os objectivos prosseguidos, a 
utilização dos termos «desigualdades» e «iniqui dades», a proporcionalidade, a subsidiariedade 
e os custos. O relatório vincula apenas os se rviços da Comissão que participaram na sua 
elaboração e não prejudica a decisão final da Comissão. 
Embora a principal responsabilidade pela redução  das desigualdades na saúde pertença aos 
Estados-Membros, as políticas da UE podem te r um impacto indirecto na saúde e ajudar a 
eliminar os obstáculos que impedem a adopção de iniciativas nesta matéria. O relatório avalia 
a acção desenvolvida pela UE, no pleno respeito pelo princípio da subsidiariedade, tanto no sentido de apoiar e complementar os esforços dos Estados-Membros e das partes interessadas, 
como de integrar a questão das desigualdades na  saúde nas diferentes políticas comunitárias.  
A acção da UE deve apoiar a melhoria da saúde de toda a população, mas atribuir uma 
atenção especial à redução das de sigualdades evitáveis e injustas  na saúde entre grupos sociais 
e regiões da UE, ou seja, adoptar uma abordagem que permita «nivelar por cima» essas 
diferenças ( levelling-up' approach ).  
Nesse sentido, foram já tomadas diversas me didas importantes a nível da UE e a nível 
nacional. No entanto, o impacto das iniciativas actuais tem sido limitado devido ao fraco nível 
de sensibilização e prioridade atribuído a esta questão, à falta de envolvimento das partes 
interessadas, às lacunas existentes em matéria de informação e conhecimento, a um 
intercâmbio insuficiente de boas práticas e à dificuldade de definir uma abordagem política 
intersectorial. O presente documento considera,  por conseguinte, algumas medidas que visam 
superar essas dificuldades.  
2. D
EFINIÇÃO DOS PROBLEMAS  
Actualmente, a esperança de vida à nascença pode variar até 8 anos entre os diferentes 
Estados-Membros no caso das mulheres, e 14 an os, no caso dos homens. Existem igualmente 
fortes disparidades nos níveis de mortalidad e, incapacidade e doença entre Estados-Membros 
e regiões da UE. Em alguns países, as diferenç as na saúde, em relação à média da UE e aos 
países com melhores resultados, agravaram-se nas últimas duas décadas. 
Em todos os Estados-Membros existem também grandes diferenças em matéria de saúde entre 
grupos sociais, em função do seu rendiment o, da actividade profissional e nível de 
                                                 
1 COM(2007) 630. 
2 COM(2008) 412.  
 
PT 3   PT habilitações ou do grupo étnico3. As pessoas com menos habilitações, menor rendimento e 
uma actividade menos qualificada têm vidas mais curtas e vivem mais tempo em situação de 
saúde precária. As diferenças na esperança de vida à nascença entre grupos socioeconómicos variam entre 4-10 anos, para os homens, e 2- 6 anos, para as mulheres. Este fenómeno 
confirma-se pelas numerosas medidas de saúde fí sica e mental. Em alguns países este fosso 
acentuou-se nas últimas décadas.  
As desigualdades na saúde estão relacionadas com desigualdades existe ntes a nível de certos 
factores sociais como as condições de vida (habitação, ambiente), os  comportamentos de 
saúde (regime alimentar, tabagismo, exercíci o físico), tipo de emprego e condições de 
trabalho, educação e acesso à protecção social (i ncluindo a cuidados de saúde de qualidade). 
Uma parte significativa das desigualdades na sa úde pode ser evitada e depende de políticas 
que podem ser influenciadas pe las políticas comunitárias. 
É difícil realizar uma acção eficaz para combat er essas desigualdades devido a deficiências 
identificadas em três áreas. Trata-se de áreas  em que a UE pode apoiar e complementar as 
acções dos Estados-Membros, a saber:  
− fraco nível de sensibilização, prioridade e empenhamento político por parte dos 
Estados-Membros e das outra s partes interessadas; 
− ausência de dados comparáveis e sistemátic os, de mecanismos de controlo e notificação, e 
de conhecimentos sobre os factores que afect am a saúde e políticas eficazes a aplicar; e 
− falta de concertação na UE sobre a estratégia a adoptar no domínio das desigualdades na 
saúde (falta da integração desta que stão nas políticas comunitárias). 
Os Estados-Membros já iniciaram a implementação de algumas medidas, mas não existem 
estratégias globais. Mais de metade dos Esta dos-Membros não atribui prioridade política à 
redução das desigualdades no domínio da saúde. Além disso, as políticas aplicadas carecem 
de uma avaliação e divulgação adequadas.  
Embora existam dados comprovados sobre esta questão, é necessária mais informação sobre o 
efeito (causalidade) e a importância de alguns factores da saúde, para que os 
Estados-Membros possam exercer uma acção efi caz junto de grupos de população específicos 
e relativamente a determinados factores. Sã o também necessários dados comparáveis e 
regulares a nível da UE, e repartidos por grupos socioeconómicos, sobre os resultados 
alcançados no domínio da sa úde e seus factores.  
A ausência de dados e de conhecimentos científic os sobre a UE representa um obstáculo para 
o desenvolvimento das políticas. A existência e partilha de dados mais adequados e uma 
informação que justifique uma tomada de acção neste domínio podem significar o 
empenhamento, hoje inexistente, de  muitas partes interessadas. 
A nível da UE, a questão das desigualdades no domínio da saúde recebeu máxima prioridade 
e algumas das medidas adoptadas estão a ter um impacto positivo. Todavia, é difícil 
                                                
 
3 Health Status & Living Conditions . Relatório de Controlo do Observat ório Europeu da Situação Social, 
Comissão Europeia, 2008.  
 
PT 4   PT quantificar esse impacto e não se verificou uma integração si gnificativa desta questão em 
todas as políticas comunitárias pertinentes.  
3. O BJECTIVOS  
A acção da UE no domínio das desigualdades  na saúde visa, por um lado, apoiar e 
complementar as acções dos Estados-Membros e das outras partes interessadas e, por outro, 
garantir que as políticas e actividades da UE contribuem para um elev ado nível de protecção 
sanitária, como previsto no Tratado. As polí ticas da UE devem, tanto quanto possível, 
assegurar a protecção da saúde de todos os cidadãos, indepe ndentemente do local onde vivem 
ou da sua origem social. Através da concre tização destes objectivos, a acção da UE pode 
ajudar a reduzir as desigualdades que ex istem no domínio da saúde na União.  
3.1. Objectivos gerais 
O objectivo geral desta iniciativa é apoiar e co mplementar os esforços dos Estados-Membros 
e das partes interessadas e orientar as políticas  da UE para a redução das desigualdades no 
domínio da saúde. 
3.2. Objectivos específicos   
Esta iniciativa tem como objectivos específicos: 
− promover uma maior sensibilização, informação, troca de boas práticas e coordenação das 
políticas, bem como a integração  da questão da redução das de sigualdades na saúde, enquanto 
prioridade política, tanto a ní vel da Comunidade, como dos Es tados-Membros e outras partes 
interessadas; 
− garantir uma maior disponibilidade de dados  e a adequação dos mecanismos de aferição, 
controlo e notificação sobre as desigualdades no domínio da  saúde na UE, aprofundar o 
conhecimento acerca das causas dessas desigualda des e consolidar a base de informação 
necessária para uma tomada de acção; 
− reforçar o contributo dado pe las políticas nacionais rele vantes para a redução das 
desigualdades na saúde, nomeadamente apoian do os esforços dos Estados-Membros e das 
partes interessadas nesta matéria e concedendo uma atenção especial aos grupos mais vulneráveis e aos países terceiros. 
4. A
NÁLISE DA SUBSIDIARIEDADE : JUSTIFICAÇÃO DA ACÇÃO DA UE  
Embora a responsabilidade princi pal pela redução das desigualdades na saúde pertença aos 
Estados-Membros, esta questão as sume um interesse político para a UE por diversas razões.  
Em primeiro lugar, a extensão e a persistê ncia das desigualdades no domínio da saúde 
sugerem uma discrepância entre a situação exis tente e alguns dos objectivos fundamentais da 
UE, como a coesão económica e social, a iguald ade de oportunidades, a promoção da redução 
das desigualdades, a igualdade entre homens e mulheres e a solidariedade entre os 
Estados-Membros (artigo 2.° do Tratado da UE e artigo 2.° do Tratado CE).  
 
PT 5   PT Em segundo lugar, os elevados níveis de saúde  precária, em certos segmentos da população 
da UE, implicam custos de oportunidade elevad os para a União e justificam do ponto de vista 
económico uma intervenção para melhorar a saúde . É essencial manter níveis elevados de 
saúde da população no actual contexto de e nvelhecimento da população, para permitir uma 
maior duração dos períodos de vida activa, uma maior produtividade e competitividade, e melhores níveis de emprego. Além disso, os  problemas de saúde evitáveis representam 
elevados custos para os sistemas de saúde e uma pressão desnecessária sobre os orçamentos 
públicos. A redução de perdas desnecessárias ge radas pelas situações de doença e de morte 
prematura pode contribuir para a realização do s objectivos de Lisboa e ajudar a Europa a 
explorar plenamente o seu pot encial de prosperidade.  
A base jurídica desta acção incl ui diversos artigos do Tratado CE: 12.º e 13.º (luta contra a 
discriminação), 125.º (promoção do emprego e de  uma mão-de-obra qualificada, treinada e 
adaptável), 136.º e 137.º (melhoria das condições de  vida e de trabalho, protecção social e luta 
contra a exclusão), 152.º (assegurar um elevado ní vel de protecção social em todas as políticas 
comunitárias), 158.º e 159.º (reforçar a coesão económica e social). Estes artigos constituem a 
base que permite à Comunidade apoiar e co mplementar as acções dos Estados-Membros. 
A necessidade de uma acção da UE encontra-se f undamentada: i) pela necessidade de garantir 
uma recolha de dados e mecanismos de controlo a nível da UE, uma vez que a UE pode mais 
facilmente do que os Estados-Membros assegura r a recolha de dados fiáveis e comparáveis; 
ii) pela política de coesão, que permite a concessão de  apoio financeiro da UE aos 
Estados-Membros, nomeadamente às regiões me nos ricas, o qual pode  ser investido em 
factores-chave das desigualdades na saúde, co mo as condições de vida, a formação e os 
serviços de emprego, e os cuidados de saúde  (promoção, prevenção e tratamento). Além 
disso, a UE pode produzir um valor acrescentado
, ao permitir uma maior sensibilização e 
reconhecimento da importância das desigualdades  na saúde, ao melhorar os mecanismos de 
controlo, a investigação e a partilha de conheci mentos, e uma maior visibilidade das acções 
relevantes (melhorando o intercâmbio de expe riências e boas práticas e reforçando as 
capacidades), e ao reforçar a coordenação das políticas da UE. Estes aspectos foram referidos nas respostas ao processo de consulta e noutros estudos.  
5. O
PÇÕES ESTRATÉGICAS  
Foram consideradas três opções para a realiz ação dos objectivos pro sseguidos. De acordo com 
a opção 1, seria dada continuidade às actividades actuais (manutenção do status quo ). A 
opção 2 ( status quo  melhorado) consistiria no desenvol vimento do trabalho actual que fosse 
susceptível de ser melhorado num curto pe ríodo de tempo, sem in troduzir alterações 
aprofundadas ou fundamentais nos instrumentos co munitários existentes, e teria como base 
uma comunicação. A opção 3 (medidas radicais) exigiria a adopção de um quadro a mais longo prazo e implicaria a modificação dos instru mentos comunitários actuais e a adopção de 
uma recomendação do Conselho. Estas opções são cu mulativas (a opção 3 baseia-se na opção 
2 que, por sua vez, se baseia na opção 1 − ver quadro). 
5.1. Opção 1: Manutenção do status quo   
Na opção 1, as iniciativas adoptadas no sent ido de reduzir as desigualdades na saúde 
continuariam a ser desenvolvidas no âmbito do MA C Social e da Estratégia da UE para a 
 
PT 6   PT Saúde. Se a equidade na saúde constitui um princípio orientador da estratégia definida no 
domínio da saúde, a redução das iniquidades no ace sso aos cuidados de saúde e nos resultados 
da saúde representa um object ivo comum no quadro do MAC soci al. Através do intercâmbio 
de experiências, a UE pode aj udar os Estados-Membros a converter esse objectivo em 
estratégias nacionais. Os mecanismos e instru mentos previstos incluem a apresentação de 
relatórios sobre as estratégias nacionais e de um relatório conjunto sobr e a protecção social e 
inclusão social, a avaliação pelos pares e re uniões do Comité da Protecção Social, do Grupo 
de Peritos da UE sobre Determinantes Sociai s e Desigualdades em matéria de Saúde e do 
Grupo de Alto Nível do Conselho para a Saúde Pública. O apoio financ eiro seria assegurado 
através da iniciativa PROGRESS e do Programa da UE para a Saúde (2008-2013). A política 
de coesão, a Política Agrícola Comum e o F undo Europeu Agrícola para o Desenvolvimento 
Rural continuariam a apoiar certas actividades relacionadas com factores-chave da saúde. Dar-se-ia continuidade a outras acções da UE, embora sem incidê ncia directa na questão das 
desigualdades na saúde. 
5.2. Opção 2: Status quo  melhorado  
De acordo com a opção 2, a Comissão adopt aria uma comunicação, com vista a promover 
uma maior sensibilização para as desigualdad es no domínio da saúde e a realçar a sua 
importância económica, política e ética. Esta opção confirmaria o reconhecimento da questão 
da redução das desigualdades na saúde enquanto prioridade política, re forçaria o diálogo com 
as partes interessadas e asseguraria uma utili zação mais adequada tanto dos mecanismos de 
informação e de intercâmbio, como dos apoi os financeiros existentes. Daria apoio a 
iniciativas susceptíveis de promover o c onhecimento necessário a uma acção eficaz e 
procuraria melhorar o sistema de afer ição das desigualdades na saúde entre 
Estados-Membros, regiões da UE e grupos sociai s. Propõe uma primeira reflexão, a nível de 
cada domínio político relevante, sobre as possí veis tomadas de acção nesta matéria (como 
proposto por algumas autoridades nacionais no âmbito da consulta). Anuncia ainda um 
conjunto de acções específicas para reforçar as actividades realizadas, sem exigir alterações 
significativas nas políticas actuais. A respons abilidade pelo desenvolvimento das políticas 
concretas continua a pert encer aos Estados-Membros. 
5.3. Opção 3: Medidas radicais  
Na opção 3, a Comissão propõe, além das medidas anteriores: a adopção de uma 
recomendação do Conselho sobre as desigualdad es na saúde; a definição de metas para 
reduzir essas desigualdades no conjunto da UE; a criação de um comité consultivo 
interinstitucional de alto  nível; a revisão de um certo número de políticas tendo em vista a 
integração da questão da redução das desigualdad es na saúde enquanto pr ioridade explícita e 
uma reafectação ou um aumento em conformidade dos recursos previstos para o período posterior a 2013; a revisão das medidas comun itárias que contribuem para a satisfação das 
necessidades básicas de saúde (cuidados de sa úde, habitação, alimentação, água e educação); 
e uma acção mais abrangente a ní vel internacional que permita combater as desigualdades 
existentes no domínio da  saúde em todo o mundo. 
 
PT 7   PT 6. A NÁLISE DE IMPACTO  
Esta é uma iniciativa não legislativa, que tem como objectivo reforçar as acções 
desenvolvidas pelos Estados-Membros e outras pa rtes interessadas no sentido de reduzir as 
desigualdades na saúde, bem como apoiar e complementar esses esforços. As acções 
propostas nas opções 1, 2 e 3 implicam: i) redobr ar esforços para garantir uma maior 
coordenação e uma abordagem mais fácil desta questão a nível da UE e ii) promover uma 
maior sensibilização dos Estados-Membros e das out ras partes interessadas para a importância 
de considerarem a questão da saúde e as quest ões sociais, sobretudo no actual contexto de 
crise económica. Para determinar o impacto das propostas foi considerado, como elemento 
principal, o nível do contributo efectivamen te dado por cada medida à acção desenvolvida 
pelos Estados-Membros e outras partes interessad as para reduzir as de sigualdades na saúde.  
6.1. Impacto social 
Em princípio, as acções previstas no âmbito das três opções teriam efeitos sociais positivos e 
nenhuma teria um impacto social negativo. Em  comparação com a opção 1, é provável que as 
opções 2 e 3 tenham maiores efeitos sociais positivos. 
Uma questão importante é o facto de a actual crise económica poder agra var as desigualdades 
na saúde, através da deterioração de algumas  determinantes da saúde. Ao promoverem uma 
maior sensibilização, as opções 2 e 3 poderão cont ribuir para que, no mo mento de estabelecer 
as suas prioridades, os Esta dos-Membros não negligenciem es ta área de intervenção e dessa 
forma evitem possíveis repercussões soci ais e económicas negativas no futuro.  
6.2. Impacto económico 
Os custos económicos indirectos da existênc ia de grandes dispar idades na saúde podem 
atingir níveis significativos. Não é possível estimar esses custos com precisão. No entanto, 
segundo um estudo, a aproximação do nível de sa úde de toda a população do nível de saúde 
das pessoas com habilitações superiores poderia trazer um benefício económico potencial de 
1,2%-9% do PIB.  
É difícil determinar os custos das acções para  melhorar a disponibilida de e a comparabilidade 
dos dados, em particular quando repar tidos por estatuto socioeconómico.  
De um modo geral, os progressos alcançados em matéria de determinantes da saúde e 
desigualdades na saúde deverão ter um impacto económico positivo. A longo prazo, a 
melhoria dos níveis de saúde e uma menor perd a de anos de vida saudável poderão compensar 
os custos registados ou gerar mesm o um benefício económico global.  
7. A VALIAÇÃO DAS OPÇÕES  
Embora as três opções pudessem contribuir pa ra a realização dos objectivos gerais 
prosseguidos, a opção 3 teria provavelmente maior impacto. Todavia, a opção 3 envolveria 
custos adicionais e deparar-se-ia com alguns obstáculos a nível da sua implementação. Em 
termos da sua viabilidade (nomeadamente a capacidade para agir face à crise actual) e dos 
 
PT 8   PT custos, a opção 2 é a opção considerada mais adequada. Esta opção pode ser considerada uma 
base para o trabalho posterio r da UE no domínio das desigua ldades na saúde e respeita 
plenamente o princípio da subsidiariedade.  
8. C ONTROLO E AVALIAÇÃO  
As acções avaliadas incluem propostas para me lhorar os mecanismos de informação, de 
controlo e de notificação sobre os progres sos alcançados em matéria de redução das 
desigualdades na saúde e seus factores, que pode m ser utilizados para efeitos de controlo e 
avaliação.  A Comissão basear-se-á, igualmente, no trabalho dos peritos do Observatório 
Europeu da Situação Social e do Observatório Europeu dos Sistemas e Políticas de Saúde, 
para analisar regularmente a evolução das políticas da UE.  Está previsto um mecanismo 
adicional de controlo: em 2012, a Comissão public ará um relatório sobr e a aplicação desta 
iniciativa e os progressos que tenha perm itido alcançar em matéria de redução das 
desigualdades na saúde, sendo provável a apre sentação posterior de outros relatórios.  
 
PT 9   PT Opção 1:  
−Manutenção do status quo  Opção 2:  
−Status quo  melhorado  Opção 3:  
− Medidas radicais  
 
PT 10   PT