PT Jornal Oficial da União Europeia C 204/77

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre o «Livro Verde sobre o Futuro Sistema Europeu Comum de Asilo»

COM(2007) 301 final

(2008/C 204/17)

Em 6 de Junho de 2007, a Comissão Europeia decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado CE, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre o

«Livro Verde sobre o futuro Sistema Europeu Comum de Asilo»

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania que emitiu parecer em 21 de Fevereiro de 2008, sendo relatora A. LE NOUAIL-MARLIÈRE.

Na 443.a reunião plenária de 12 e 13 de Março de 2008 (sessão de 12 de Março), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 118 votos a favor, 1 voto contra e 9 abstenções, o seguinte parecer.

1. A consulta «Livro Verde sobre o futuro sistema europeu comum de asilo»

1.1 O Futuro Sistema Europeu Comum de Asilo (SECA) tem a sua fonte jurídica no Tratado de Amesterdão (1999), no Título IV, Vistos asilo, imigração e outras políticas relativas à livre circulação de pessoas, nas decisões da Cimeira de Tampere, Finlândia, 1999, e, mais recentemente, da Cimeira de Haia. Deve-se também recordar as suas origens «funcionais», ou seja, o Regulamento de Dublin I, em 1997, Dublin II, em 2003, que entrou em vigor em 2006, e o primeiro Acordo de Schengen, que data de 1985, recentemente alargado em 2007 a um certo número de novos Estados-Membros. Não se pode deixar de ter em conta que o objectivo principal era aplicar e transpor a Convenção internacional de protecção dos refugiados de Genebra de 1951, ratificada pela maioria dos Estados-Membros de forma uniforme em toda a União Europeia, garantindo que as pessoas que necessitam de protecção internacional dela efectivamente beneficiam. Isto conjugado com a vontade de tornar a União Europeia um espaço de protecção único para os refugiados, com base na aplicação integral e global da Convenção de Genebra e nos valores humanitários comuns partilhados por todos os Estados-Membros. O Plano de Acção para aplicar o Programa da Haia prevê a adopção da proposta relativa à criação de um SECA até ao final de 2010.

1.2 A fim de conceber a segunda fase e previamente ao lançamento do seu plano de acção que se propôs publicar em Julho de 2008, a Comissão lançou um vasto processo de consulta através do Livro Verde tem apreço com o objectivo de identificar as opções possíveis no âmbito do actual quadro normativo da UE.

1.3 O Programa de Tampere confirmado mais tarde pelo Programa da Haia, consiste na criação de um procedimento comum, um estatuto uniforme, um tratamento equitativo, um nível elevado de protecção harmonizado em todos os Estados-Membros prevendo assegurar a aplicação da Convenção de Genebra de forma homogénea.

1.4 Durante a primeira fase entre 1999 e 2006, a adopção dos quatro principais instrumentos legislativos constituiu o actual acervo e estabeleceu as bases do SECA. A Comissão zela pela transposição e aplicação nos prazos estabelecidos dos instrumentos jurídicos já adoptados.

1.5 Embora o processo de avaliação dos instrumentos da primeira fase não esteja ainda concluído, dada a necessidade de apresentar as propostas para a segunda fase a tempo de poderem ser adoptadas em 2010, afigura-se essencial proceder desde já a uma reflexão e a um debate aprofundados sobre a futura estrutura do SECA.

1.6 A Comissão impôs a si própria o objectivo de realizar maior solidariedade entre Estados-Membros, de reforçar a capacidade de todos os participantes e a qualidade geral do processo, de colmatar as lacunas actuais e harmonizar as práticas existentes através da aplicação de medidas de acompanhamento no domínio da cooperação prática entre Estados-Membros.

1.7 A Comissão estruturou a sua consulta em 4 capítulos e 35 questões: instrumentos legislativos, aplicação, solidariedade e partilha dos encargos, e dimensão externa.

2. Síntese das conclusões e recomendações

2.1 O Comité, tendo em consideração os (numerosos) pareceres elaborados anteriormente sobre essa matéria, as recomendações das ONG activas na ajuda aos refugiados e as observações dirigidas pelo ACNUR (1) às Presidências portuguesa e eslovena da União Europeia.

2.2 Recordando que as questões de asilo já são objecto de maioria qualificada no Conselho, ao passo que as de imigração ainda são objecto do regime de unanimidade e deveriam passar para o regime da maioria qualificada no quadro do Tratado de Lisboa, recomenda que, na criação de um procedimento comum, a Comissão e o Conselho procurem excluir ou evitar as cláusulas de isenção nacional frequentemente utilizadas por determinados Estados-Membros («opt out»).

2.3 O Comité apoia a adopção de um regime de asilo equitativo, ou seja, de rosto humano, tendo em consideração as necessidades de protecção dos requerentes de asilo como um verdadeiro objectivo entre os objectivos de construção de uma Europa que seja também social. O Comité recorda que estes objectivos sociais não concorrem nem excluem os interesses económicos e de segurança das populações de acolhimento nem dos Estados-Membros.

2.4 Apela à criação de condições que favoreçam o respeito das convenções internacionais, das directivas europeias em consonância com o direito internacional e o direito humanitário e da Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos do Homem do Conselho da Europa; competindo aos Estados-Membros uma melhor repartição da responsabilidade; a reinstalação e a integração rápida das pessoas que beneficiam de uma protecção de refugiado ou subsidiária; uma política de cooperação e de co-desenvolvimento sincera que melhore o nível de democracia efectiva de alguns Estados terceiros e que contribua para a solidariedade internacional em resposta às necessidades em matéria de asilo.

2.5 Para estes objectivos, o Comité recomenda medidas que sejam entendidas como indissociáveis e complementares umas das outras:

2.5.1 Que as pessoas que necessitam de protecção internacional possam sempre entrar no território da União Europeia, qualquer que seja o nível de reforço da fiscalização, para que pelo menos seja respeitado o direito a apresentar um pedido de asilo, qualquer que seja a sua forma, e o acesso a um procedimento justo e eficaz.

2.5.2 Que os pedidos de reconhecimento do estatuto de refugiado sejam sempre examinados e a decisão entregue e fundamentada por escrito pela autoridade de decisão previamente ao exame de uma protecção subsidiária inclusivamente para os pedidos apresentados na fronteira.

2.5.3 Que os requerentes de asilo sejam livres de escolher o país em que apresentam o pedido.

2.5.4 Que os menores isolados e as mulheres beneficiem de uma protecção especial, tal como as pessoas vulneráveis (2), requerentes de asilo que estejam fisicamente, psicologicamente e mentalmente em desvantagem e necessitem de uma assistência especial: Mulheres grávidas, crianças, pessoas idosas, doentes, deficientes, etc..

2.5.5 Que as perseguições específicas de que sejam vítimas algumas mulheres sejam tomadas em consideração e consideradas motivos de necessidade de protecção, a título pessoal e independentemente das pessoas que acompanham ou de que são acompanhadas (crianças menores ou maridos, pais, outras…) (3).

2.5.6 Que todo e qualquer requerente de asilo beneficie de uma análise efectiva e individual do seu pedido, da ajuda de um intérprete, de assistência jurídica gratuita e de um prazo suficiente para o apresentar.

2.5.7 Que os princípios essenciais que um procedimento de asilo justo deve cumprir se apliquem a todos os pedidos de asilo, incluindo os manifestamente infundados.

2.5.8 Que os recursos da decisão de não reconhecimento do estatuto de refugiado ou de beneficiário de protecção subsidiária sejam sempre suspensivos de uma decisão de recondução, designadamente para as pessoas que não se podem expulsar sem se correr o risco de ver a sua vida ou a sua liberdade ameaçada ou colocada em perigo caso devam ser expulsas para outro país.

2.5.9 Que a integração e a reinstalação em condições de vida normais e dignas sejam garantidas por um acesso à autonomia cujas condições deveriam ser aplicadas o mais cedo possível a partir do momento da chegada e em consenso com o interessado: acesso a cuidados médicos, familiarização e aprendizagem da língua; contactos com associações activas na ajuda aos refugiados e com a população local; formação; incluindo avaliação e reconhecimento de qualificações; acesso ao emprego autorizado etc..

2.6 O Comité recomenda que as ONG e as associações de assistência jurídica, material e humanitária aos refugiados tenham sempre acesso aos centros de retenção e de detenção, abertos ou fechados, e no que respeita às soluções de reinstalação das pessoas a que foi reconhecido o estatuto de refugiados, numa perspectiva de partilha das responsabilidades entre Estados-Membros, o Comité remete para o seu parecer CESE 1643-2004 de 15 de Dezembro de 2004, particularmente no ponto 2.4 em que solicita que: «As condições de presença das ONG e associações de ajuda aos refugiados nos centros de acolhimento deveriam ser melhoradas, mediante acordos de parceria com as autoridades do país de acolhimento ou, pelo menos, explicando os seus direitos».

2.6.1 Que essas normas de acolhimento que respeitam as pessoas se apliquem sem distinção a qualquer requerente de asilo que tenha direito ao estatuto de refugiado ou a uma protecção subsidiária.

2.6.2 Que sejam privilegiadas soluções alternativas (alojamento em centros abertos) à detenção sistemática dos requerentes de asilo em centros totalmente fechados e inacessíveis às ONG, por vezes mesmo à Cruz Vermelha.

2.7 O Comité desaconselha a utilização de listas de países ditos seguros (respeito dos procedimentos de exame individual a que têm direito os requerentes de asilo ao abrigo da Convenção de Genebra) e recomenda que seja revista a qualificação atribuída a países terceiros de origem ou de trânsito de «países terceiros seguros», que privem os requerentes de asilo da possibilidade de análise da sua situação individual e dos seus direitos (4).

2.8 Recomenda, contudo, que, se as listas de países considerados «seguros» deverem ser mantidas, sejam comuns aos Estados-Membros e aprovadas pelos parlamentos nacionais e Europeu, tendo em conta as informações provenientes das ONG devidamente consultadas, e que, em todo o caso, não sejam utilizadas enquanto se aguarda a aprovação.

2.9 Recomenda que a guarda costeira, os agentes da autoridade pública, os agentes dos serviços públicos ou privados que possam contactar requerentes de asilo nas primeiras etapas como nas etapas sucessivas (polícia, alfândega, saúde, educação, emprego) beneficiem de formação em direito de asilo e direito humanitário.

2.10 Reitera e mantém a recomendação de tomar em consideração os imperativos assumidos pelas colectividades territoriais locais e regionais em matéria de primeira assistência e de integração sustentável quando é reconhecido aos requerentes o seu estatuto de refugiado ou de beneficiário de protecção internacional e, por consequência, de os associar equitativamente na elaboração de uma política comum de asilo, de manter e clarificar a utilização e atribuição dos fundos do FER, como especificado infra.

2.11 Aprova a criação de um gabinete europeu de apoio aos Estados-Membros, se, no entanto, completar o trabalho das antenas regionais ou locais do ACNUR e desde que responda aos objectivos — de melhorar a qualidade e a coerência das decisões de forma a garantir que as pessoas que necessitam de protecção internacional encontrem essa protecção, qualquer que seja o local em que apresentem o pedido na União Europeia e — de avaliar em permanência que as leis europeias estejam totalmente em conformidade com o direito internacional dos refugiados e com o direito humanitário. Esse gabinete de apoio poderá organizar formações dos guardas de fronteira para diferenciar os refugiados dos outros migrantes, em cooperação com o ACNUR que efectua e participa até ao momento nessas formações, particularmente mas não apenas nas fronteiras orientais da União Europeia desde que se ampliou o espaço Schengen (Hungria, Polónia, Eslováquia e Eslovénia).

2.12 Recomenda que as medidas tomadas para controlar a imigração não se tornem uma fonte de violações dos direitos de base, nomeadamente do direito de requerer e de beneficiar de asilo devido a perseguições.

2.13 Solicita para se realçar a obrigação absoluta dos comandantes de navio, nos casos de intercepção e de salvamento no mar, de auxiliar as pessoas em perigo, solucionar a falta de reconhecimento quanto à sua responsabilidade pelo desembarque das pessoas socorridas no mar, de organizar a análise dos pedidos imediatamente e de fornecer, sendo caso disso, protecção internacional.

2.14 No respeitante ao debate específico de instituição de um procedimento comum europeu único, remete para o parecer do CESE 1644-2004, de 15 de Dezembro de 2004, especialmente no que respeita às suas recomendações e alertas sobre a diminuição do nível das normas de protecção que poderão ocorrer no período 2004/2008 entre a consulta sobre o procedimento único e o Livro Verde relativo a uma política comum de asilo.

2.15 Recorda aos Estados-Membros que, qualquer que seja a forma do procedimento (administrativo ou judicial), todas as suas fases devem obedecer a uma lógica de protecção e não de acusação.

2.16 Recomenda à Comissão e ao Conselho melhor legibilidade e maior transparência na atribuição e utilização do Fundo Europeu para os Refugiados para o período 2008/2013, no quadro do programa geral «Solidariedade e gestão dos fluxos migratórios» como recomendava no seu parecer (5), nomeadamente de «Preconiza[r] a adopção de disposições concretas nas decisões que instituem estes diferentes fundos, para que os operadores não estatais se associem, o mais a montante possível, ao quadro anual e plurianual de orientações definidas pelos Estados-Membros e pela própria Comissão».

2.17 Recomenda que os incentivos financeiros escalonados ao pro rata dos importantes esforços de determinados Estados-Membros — como a Suécia por exemplo, — ou de capacidades reduzidas (dimensão geográfica e pro rata da população) — como Malta e Chipre — não conduzam outros Estados-Membros a libertarem-se de algumas das suas responsabilidades ou obrigações, tanto em matéria de acesso ao território como de análise dos pedidos, ou de reinstalação interna (solidariedade e repartição) ou externa (contribuição para os esforços extraregionais) de grupos de refugiados.

3. Observações na generalidade

3.1 O Comité acolhe favoravelmente a consulta pública sobre o futuro sistema europeu comum de asilo através do presente Livro Verde. Congratula-se com o facto de a Comissão aproveitar a ocasião para realçar a forma de prover às omissões do dispositivo jurídico europeu, às diferenças entre as disposições europeias e as práticas dos Estados-Membros.

3.2 O Comité encoraja a Comissão e o Conselho a garantirem que os debates sobre a gestão das fronteiras não erodam o direito fundamental de requerer asilo ou uma protecção internacional, em que se incluem as medidas nas fronteiras terrestres, aéreas ou marítimas, com, nomeadamente, a intercepção e o salvamento no mar, no interior ou fora das águas territoriais dos Estados-Membros.

3.3 Em especial, no contexto da luta contra o terrorismo e contra a criminalidade e o tráfico de seres humanos, o Comité incita a Comissão e o Conselho a garantirem que a insegurança mundial não tenha um impacto negativo no comportamento do público face aos refugiados e aos requerentes de asilo e não coloque em perigo a integridade e a natureza do asilo.

4. Observações na especialidade

4.1 Instrumentos legislativos, tratamento dos pedidos de asilo; cláusulas de isenção nacionais

Segundo a Comissão, que se inspira em numerosos relatórios de ONG e do ACNUR, a directiva «relativa aos procedimentos de asilo» fixou normas processuais fundadas em critérios comuns mínimos, deixando o campo livre a adaptações nacionais e a cláusulas de isenção dos Estados-Membros. Ao fazê-lo, as pessoas à procura de protecção na UE não beneficiam de garantias idênticas consoante o país a que se dirigem e, por vezes, mesmo segundo o local do país em que apresentem o pedido de asilo. Esta latitude teve também por consequência a diminuição progressiva do nível de cumprimento dos direitos dos requerentes de asilo de que são testemunha algumas reformas legislativas nacionais.

O Comité apoia o objectivo de instituir um sistema europeu comum de asilo que tenha por objectivo fundamental garantir a cada requerente de asilo um acesso a procedimentos justos e eficazes. Em consequência, a instituição de um procedimento comum parece pouco compatível com as cláusulas de isenção nacionais muito utilizadas pelos Estados-Membros. O Comité estará atento ao carácter comum dos procedimentos especiais propostos no «plano de acção» da Comissão e a que a definição de normas processuais e de critérios comuns não se harmonize ao nível do menor denominador comum de protecção dos refugiados.

4.2 Países de origem seguros

O Comité inquieta-se com os obstáculos colocados ao acesso a um procedimento equitativo para determinados requerentes de asilo em contradição com o princípio da não discriminação da Convenção de Genebra (artigo 3.o).

Assim, as pessoas provenientes de países considerados como «seguros» ou «terceiros seguros» e cujo pedido pode ser considerado «improcedente» no quadro de uma instrução rápida, ou tratado segundo um procedimento «acelerado» ou «prioritário» sem a garantia de um recurso suspensivo. O facto de os Estados-Membros não terem chegado a um acordo sobre uma lista comum cria desigualdades de facto, particularmente em aplicação do Regulamento Dublin II: «O Estado responsável» pode assim declarar o pedido inadmissível tendo em conta a sua lista nacional de países seguros, quando este país não consta da lista do país autor do reenvio.

O Comité recomenda aos Estados-Membros que estabeleçam o mais rapidamente possível uma lista única.

Recordando que «o acesso, livre e não limitado, ao território e ao procedimento de asilo são garantias fundamentais que os Estados-Membros têm de se esforçar por atingir» (6) o Comité considera ainda que a referência a um país dito de origem seguro «não poderá justificar por si só a rejeição do pedido de asilo» (7) mas deve ser acompanhada de um exame específico nos termos da Convenção de Genebra. Com efeito, a obrigação de apreciar individualmente cada pedido de protecção e de asilo não permite considerar que um país possa ser seguro para qualquer pessoa e ou que uma pessoa não possa ser objecto de perseguições eventuais devido ao seu estatuto particular (pertença a um grupo social, perseguições efectuadas por um agente ou agentes não estatais e outras razões).

Além disso, pode-se sublinhar que o dispositivo considerado não permite garantir que o país para o qual será reenviado um requerente de asilo lhe forneça uma protecção efectiva e duradoira.

4.3 Recurso suspensivo

Nos termos dos princípios da efectividade e da equidade, as decisões proferidas não deveriam derrogar a possibilidade de interpor recurso junto de uma autoridade ou de um órgão jurisdicional imparcial e independente. Verificando que esse direito é aplicado de forma restritiva ou artificial por alguns Estados-Membros em numerosas situações, o Comité insiste no facto de esse recurso dever sempre ter carácter suspensivo e solicita à Comissão e ao Conselho para se assegurarem disso.

4.4 Informações sobre os países de origem

Considera que a análise de um pedido de asilo deve ser acompanhada de dados fiáveis sobre os riscos efectivos corridos nos países de origem. No seu parecer de 26 de Abril de 2001, o Comité tinha preferido que essas «informações do país de origem do requerente de asilo e países de trânsito que tenha atravessado, [possam] ser igualmente fornecidas por organizações de credenciada representatividade na sociedade civil, activas em cada Estado-Membro que analisa o pedido de asilo» (8).

Na perspectiva de um sistema comum a todos os Estados-Membros, o Comité considera que a qualidade e a homogeneidade das decisões de primeira instância será amplamente dependente da qualidade e da homogeneidade das informações disponíveis nos países de origem a que se referirão as instâncias ou órgãos jurisdicionais dos Estados-Membros.

4.5 Asilo na fronteira

O Comité nota de que os Estados-Membros são incitados a melhorar a qualidade do acesso aos procedimentos mas inquieta-se pela insuficiência das informações prestadas aos requerentes sobre os seus direitos e as garantias que lhes são concedidas.

Para o CESE, o declínio constante dos pedidos de asilo dirigidos (9) à UE, contrariamente à excessiva mediatização gerada, conduz o CESE a recordar que todo e qualquer requerente de asilo, qualquer que seja a situação ou o lugar em que se encontre, deve poder reclamar a um exame efectivo do seu pedido e, para isso, beneficiar da ajuda de um intérprete, de assistência jurídica gratuita e de um prazo suficiente para o apresentar. Recorda ter formulado a proposta segundo a qual «o requerente deverá [além disso] ter o direito de contactar reconhecidas organizações não governamentais (ONG) que tenham como objectivo a defesa e promoção do direito de asilo» (10).

Dentro do mesmo espírito, o Comité recorda as reservas que emitiu quanto à utilização ao excesso de decisões considerando os pedidos «manifestamente infundados» pelos Estados-Membros. Verifica que tal resulta de uma redacção demasiado vaga do artigo 23.o, n.o 4, da directiva «procedimento» e considera necessário que se reenquadre esse conceito. Concordando quanto a este ponto com a ACNUR, reitera o seu desejo de que os princípios essenciais para um procedimento de asilo justo (...) se apliquem a todos os pedidos de asilo, incluindo os «manifestamente infundados » (11).

Em consequência, o Comité regista com interesse a proposta da Comissão do «reforço das medidas legais de salvaguarda que acompanham a fase inicial decisiva dos procedimentos de fronteira e, em especial, do processo de registo e de controlo».

4.6 Procedimento único

A Comissão considera que «podem ser alcançados progressos significativos (...) incluindo no SECA como elemento obrigatório um procedimento único de apreciação dos pedidos para obtenção do estatuto de refugiado e de protecção subsidiária» (12). Verifica-se, onde já foi aplicado, que o «procedimento único» permitiu efectivamente limitar de forma notável os prazos de prolação da decisão e, portanto, a incerteza em que se encontra todo e qualquer requerente de asilo.

Esse procedimento implica que o requerente se dirija a um único «balcão» e a autoridade que profere a decisão se pronuncie, antes de mais, sobre o reconhecimento do estatuto de refugiado nos termos da Convenção de Genebra e em seguida, apenas a título complementar, sobre a protecção subsidiária. Para o efeito, tal procedimento deverá ser aplicável em todos os locais, inclusive para os pedidos apresentados na fronteira (13).

O Comité insiste contudo, como já tinha feito no seu parecer de 29 de Maio de 2002, no facto de que «a protecção subsidiária não pode ser um meio de reduzir a protecção conferida pelo estatuto de refugiado» (14) e constata, como o ACNUR (15), que os Estados-Membros parecem utilizar bastante a protecção subsidiária sem que essa orientação possa ser verdadeiramente ligada a uma evolução da situação nos países de origem e que nem sempre é bem fundamentada nas decisões como os requerentes teriam o direito de esperar.

4.7 Condições de acolhimento dos requerentes de asilo; normas

No que respeita às condições de acolhimento dos requerentes de asilo, o Comité observa grandes disparidades entre Estados-Membros. Verifica que alguns deles desejam antes fazer uma harmonização com normas juridicamente mais restritivas, como a instituição de «obrigações de ordem geográfica (...) em matéria de apresentação do pedido e de residência» (16), pensando reduzir assim a atracção de determinados países em relação a outros.

O Comité está consciente de que a existência de normas nacionais assimétricas é fonte de fluxos secundários; mas não pode daí concluir que seja preciso reduzir os direitos dos requerentes de asilo. Para chegar ao nivelamento das disparidades, não é necessário exigir um nível de protecção mais elevado do que o necessário, dado que as normas são comuns aos Estados-Membros e aplicadas de modo uniforme.

4.8 Acesso à formação e ao mercado de trabalho

No que respeita ao acesso ao mercado de trabalho dos requerentes de asilo, dois fundamentos de oposição prevalecem em determinados Estados-Membros: uma margem de manobra desejada para responder à situação do emprego no país; e o facto de a percentagem de rejeição dos pedidos de asilo dever permanecer elevada e os procedimentos de análise mais rápidos, o acesso ao mercado de trabalho seria apenas temporário.

O Comité considera que, pese embora o objectivo de um tratamento mais rápido dos pedidos de asilo, o seu número e a natureza podem induzir prazos importantes de análise dos pedidos por determinados países. Observa, portanto, que, embora a directiva «acolhimento» preveja que os Estados-Membros adoptem todas as medidas para «assegurar um nível de vida adequado em termos de saúde e para permitir a subsistência dos requerentes» (artigo 13.o), a integração dos refugiados nos países de acolhimento passa pelo seu acesso à autonomia e esta será tanto mais efectiva quanto mais cedo estiverem reunidas as condições a partir do momento da sua chegada.

No seu parecer de 28 de Novembro de 2001, o Comité afirmava que «é evidente a vantagem material e moral que deriva — quer para o Estado de acolhimento, quer para o requerente de asilo — da possibilidade de aceder ao mercado do trabalho» (17); o Comité reitera esta afirmação, como insiste no facto de os requerentes de asilo deverem designadamente beneficiar de uma formação, de uma aprendizagem da língua e do acesso a cuidados de saúde.

O facto de alguns não poderem permanecer no território se os seus pedidos forem rejeitados não constitui um contra–argumento pertinente para as medidas que permitem aumentar a autonomia dos requerentes de asilo e que são «o melhor meio para um bom processo de integração ou para um justo regresso aos países de origem, se para tal houver condições favoráveis» (18). Aliás, tudo leva a crer que a exclusão do mercado de emprego teria por efeito encorajar o trabalho clandestino.

O Comité concorda com a Comissão quanto ao facto de essas normas de acolhimento que respeitam as pessoas poderem aplicar-se sem distinção a qualquer requerente de asilo que tenha direito ao estatuto de refugiado ou a uma protecção subsidiária.

4.9 A detenção

O Comité manifesta-se preocupado pelo facto de ver que numerosos países tendem a colocar os requerentes de asilo em «centros de detenção» que têm menos filosofia de acolhimento do que de prisão.

Indo ao encontro das recomendações do Conselho da Europa, o CESE já se exprimiu sobre o facto de a detenção dos requerentes de asilo dever ser considerada uma excepção e durante o tempo estritamente necessário (19), devendo privilegiar-se soluções alternativas (20).

Em todo o caso, o requerente colocado em tal situação não pode ser tratado como um «criminoso» e deve beneficiar, como os outros requerentes, de assistência judicial gratuita, independente e qualificada; as ONG devem poder intervir para prestar aconselhamento e assistência aos requerentes de asilo. As pessoas «vulneráveis» (21) entre as quais os menores e em especial os menores não acompanhados — devem beneficiar de protecção específica.

As perseguições específicas de que sejam vítimas algumas mulheres devem ser tomadas em consideração e consideradas motivos de necessidade de protecção, a título pessoal e independentemente das pessoas que acompanham ou de que são acompanhadas (crianças menores ou maridos, pais, outras…).

Além disso, o Comité considera que os «centros de detenção» devem estar sujeitos a uma avaliação regular do Comité Europeu para a Prevenção da Tortura (CPT).

4.10 Concessão de protecção

Pessoas não protegidas nem passíveis de expulsão

A Comissão tenciona harmonizar o estatuto das pessoas que, por razões específicas, não podem ser afastadas do território europeu embora o seu pedido de asilo tenha sido rejeitado. Trata-se de uma aplicação dos princípios contidos em instrumentos internacionais sobre o direito dos refugiados ou sobre direitos humanos que são escorados na jurisprudência constante do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem.

Quanto a esse respeito, as práticas dos Estados-Membros divergem e o Comité considera necessário que as bases desse estatuto sejam definidas de modo uniforme no território. É particularmente contestável que, em determinados países, se encontrem pessoas «sem estatuto» — sem autorização de residência, mas sem serem passíveis de expulsão — sujeitas a uma precaridade jurídica, social e económica incompatível com o respeito da dignidade das pessoas e tornadas o objecto das políticas de afastamento das pessoas em situação irregular. Sem subestimar a dificuldade da questão, o Comité considera que tais situações devem poder dar origem à emissão de uma autorização de residência provisória com o direito de exercer uma profissão.

4.11 Solidariedade e partilha dos encargos

Partilha das responsabilidades — Sistema de Dublin

Em parecer proferido em 12 de Julho de 2001 designado «Em direcção a um procedimento comum de asilo e a um estatuto uniforme» (22), o Comité pronunciou-se sobre a aplicação da Convenção de Dublin. O CESE verificou que esse mecanismo originava mais problemas do que aqueles que resolvia e gerava custos desproporcionados face aos resultados atingidos, sem evitar o desaparecimento de requerentes de asilo antes da sua transferência para o país a que chegaram em primeiro lugar.

Retomando as suas observações, o Comité entende que o sistema de Dublin (regulamento e EURODAC) teve o mérito de colocar a questão do tratamento dos pedidos de asilo a nível comunitário. Mas verifica também que esse regime, que tinha como objectivo principal «determinar rapidamente qual o Estado Membro responsável pela apreciação de um pedido de asilo», não atingiu o objectivo derivado que era «evitar movimentos secundários entre Estados–Membros» (23) e, além disso, induziu encargos suplementares, por vezes muito pesados para determinados Estados-Membros, especialmente entre aqueles que formam a fronteira externa da União Europeia.

Por outro lado, segundo as avaliações efectuadas pela Comissão (24), a percentagem de transferência entre determinados países está praticamente equilibrada, a tal ponto que é possível considerar a possibilidade de «permitir que os Estados-Membros celebrem acordos bilaterais para a anulação do intercâmbio do mesmo número de requerentes de asilo em circunstâncias bem definidas» (25). O registo das impressões digitais dos requerentes de asilo no EURODAC deveria ser por si próprio suficiente para reduzir ainda o asylum shopping e a prática dos pedidos múltiplos.

O Comité constata, portanto, o custo humano desproporcionado da aplicação do sistema de Dublim relativamente aos seus objectivos técnicos. Considera que a adopção de normas comuns, ao marginalizarem as diferenças de tratamento do pedido pelos Estados-Membros, deveria reduzir o lugar que este critério tem entre os critérios que determinam a escolha do Estado em que o requerente irá apresentar o pedido; no entanto, certo é também que as considerações culturais e sociais continuarão a desempenhar um papel inegável na integração do refugiado no país de acolhimento.

O Comité recomenda, portanto, como fez em pareceres anteriores (26), que o requerente de asilo seja livre de escolher o país em que apresenta o pedido e que, nesta perspectiva, os Estados-Membros sejam incitados a aplicar desde já a cláusula humanitária prevista no artigo 15. o , n. o 1 do Regulamento. Na medida em que os refugiados reconhecidos dispõem de liberdade para partir para país diferente daquele que lhes reconheceu o seu estatuto, trata-se, de facto, apenas de antecipar a aplicação desse direito.

Em todo o caso, o Comité considera que o regulamento não se deveria aplicar aos menores isolados, salvo se for a melhor solução no interesse superior da criança.

4.12 Solidariedade financeira

Uma reforma do sistema de Dublim neste sentido deveria diminuir notavelmente os encargos dos Estados-Membros que, actualmente, são os principais destinos dos requerentes de asilo. Também é verdade que existem fortes disparidades entre Estados-Membros quanto ao peso relativo dos pedidos registados. Um mecanismo eficaz de repartição dos encargos parece portanto ser necessário para auxiliar aqueles que registam o maior número de requerentes.

A reinstalação dita «interna» à (União Europeia) também poderia constituir uma solução parcial, mas não pode ser uma regra nem uma solução única visto que não deverá ser organizada nenhuma reinstalação sem o acordo explícito e esclarecido do refugiado em questão e sem a garantia de que as condições dessa reinstalação se situam a um nível elevado de integração do refugiado no novo país de acolhimento.

4.13 Dimensão externa do asilo

Ajudar os países terceiros a reforçar a protecção — Os programas regionais de protecção

Recordando as experiências no quadro de programas regionais de protecção com o objectivo de organizar a protecção dos refugiados nas suas regiões de origem ou nos países de trânsito, a Comissão tenciona consolidá-los e torná-los permanentes. Esta orientação inscreve-se igualmente nos eixos essenciais do programa de Haia.

O Comité apoia as iniciativas susceptíveis de melhorar as condições de acolhimento dos requerentes de asilo nos países terceiros, mas questiona-se sobre a finalidade da organização de centros de acolhimento em alguns países como os novos Estados independentes (Ucrânia, Moldávia e Bielorússia) que parecem estar longe de oferecer todas as garantias no que respeita às condições de acolhimento dos requerentes de asilo. O CESE salienta que esses programas parecem ter por objectivo não a melhoria da protecção dos refugiados, mas antes limitar as suas veleidades de se apresentarem às fronteiras da União Europeia.

A Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa (27) precisa que, caso se deva prosseguir a criação de tais centros «estes deverão em primeiro lugar ser estabelecidos na União Europeia antes de se poder alargar a experiência ao exterior da União ou da Europa ». O Comité insiste em que os países que não tenham ratificado a Convenção Internacional de protecção dos Refugiados (Genebra, 1951) sejam excluídos desses programas Em contrapartida, o Comité apoia a solidariedade que a União Europeia pode proporcionar a determinados países terceiros que têm de enfrentar afluxos massivos ou não massivos.

4.14 Fluxos mistos nas fronteiras externas

O Comité recorda que, no seu parecer sobre a Frontex, tinha insistido no facto de que a eficiência em matéria de controlo nas fronteiras não se devia opor ao direito de asilo. «Também nas missões da Agência deve ser incluída a coordenação com os serviços de salvamento — especialmente o marítimo — para prevenir e auxiliar as pessoas que se encontram em perigo, como consequência da utilização de sistemas de risco na imigração clandestina» (28)e solicitava que a guarda costeira tenha formação em direito humanitário.

No que respeita às operações de intercepção marítima, o Comité observa que uma vez que não existe nenhum procedimento de análise dos pedidos de acesso ao território, a fortiori não existem pedidos de asilo. Solicita que sejam disponibilizados meios para pôr em prática tais procedimentos a fim de permitir, designadamente, registar os pedidos de asilo o mais próximo possível do local de intercepção.

4.15 Papel da UE enquanto actor mundial nas questões ligadas aos refugiados

O Comité considera que na perspectiva de um sistema comum de asilo, a UE deveria também organizar esse futuro sistema de asilo de uma forma que possa inspirar as outras partes do mundo através da participação de forma exemplar no sistema de protecção internacional dos refugiados, garantindo que as leis europeias estejam totalmente em conformidade com o direito internacional dos refugiados e com o direito humanitário, na assumpção das responsabilidades que lhe são próprias.

4.16 Instrumentos de controlo

O Comité observa que a Comissão lhe pediu um parecer sobre a futura estrutura do sistema europeu comum de asilo quando os instrumentos e as iniciativas da primeira fase não estão todos avaliados e as directivas ainda não estão transpostas para todas as legislações nacionais. Na perspectiva de respeitar o prazo de 2010, sugere que se prevejam mecanismos de adaptação tendo em conta as futuras avaliações e propõe que a criação de novos instrumentos e/ou a revisão dos instrumentos existentes seja acompanhada de um sistema de análise e de fiscalização dos efeitos do sistema comum de asilo e na situação dos refugiados que poderia ser confiada ao Gabinete de apoio considerado pelo Livro Verde a que poderiam estar associados o ACNUR, as ONG activas neste domínio, a que podem estar associados o ACNUR, as ONG activas neste domínio e dar origem a um relatório anual destinado às instituições da União Europeia e aos Estados-Membros.

O Comité solicita que a Comissão elabore todos os anos um relatório sobre a aplicação do sistema comum, que seria comunicado às instituições consultivas (CESE e CR) e ao Parlamento Europeu.

Bruxelas, 12 de Março de 2008. O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Dimitris DIMITRIADIS

(1) Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados.

(2) Na acepção do ACNUR (Master Glossary of Terms, Junho de 2006).

(3) Violações, violações em tempo de guerra, perseguições físicas, mentais ou sociais devidas à recusa de se submeter a um ordem estabelecida pelos homens,… Ver ponto 2.5.1 do parecer do CESE sobre a directiva Qualificações, de que foi relatora A. Le Nouail Marlière, (JO C 221 de 17.9.2002). «Embora não explicitamente previstas na Convenção de Genebra de 1951, as formas específicas de perseguição especificamente de um sexo (as mutilações genitais femininas, o casamento forçado, a lapidação por presunção de adultério, a violação sistemática das mulheres e das jovens como estratégia de guerra, só para referir algumas) deveriam ser reconhecidas como motivos fundados para apresentar um pedido de asilo e como motivos legítimos para a concessão de asilo nos Estados-Membros».

(4) Parecer do CESE de 15.12.2004 sobre a «Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu — Um sistema comum europeu de asilo mais eficaz: o procedimento único como próxima etapa» de que foi relatora A. Le Nouail Marlière (JO C 157 de 28.6.2005), ponto 2.7.

(5) Parecer do CESE de 14.2.2006, de que foi relatora A. LE NOUAIL MARLIÈRE (JO C 88 de 11.4.2006), ponto 2.4 e Conclusões 4.o travessão.

(6) Parecer do CESE de 26.4.2001, «Proposta de directiva do Conselho relativa a normas mínimas aplicáveis ao procedimento de concessão e retirada do estatuto de refugiado nos Estados-Membros», de que foi relator V. Melícias (JO C 192 de 10.7.2001), ponto 3.2.2.

(7) MELICÍAS, ponto 3.2.12.3.

(8) Parecer do CESE de 26.4.2001, «Proposta de directiva do Conselho relativa a normas mínimas aplicáveis ao procedimento de concessão e retirada do estatuto de refugiado nos Estados-Membros», de que foi relator V. Melícias (JO C 192 de 10.7.2001), ponto 2.3.

(9) EM 2006, a UE a 27 registou 192 300 pedidos de asilo, ou seja 50 % menos do que em 2001 e 70 % menos do que em 1992 (UE a 15) — EUROSTAT, «Statistiques en bref» 110/2007.

(10) MELICÍAS, ponto 3.2.4.4.

(11) MELICÍAS, ponto 3.2.15.2. Conferência de imprensa do ACNUR e Recomendações à Presidência portuguesa da União Europeia e à nova presidência de 15 de Junho de 2007 e de 11 de Dezembro de 2007.

(12) Livro Verde, ponto 4.

(13) «Asylum in the European Union, A study of the implementation of the Qualification Directive» (Asilo na União Europeia, uma estudo sobre a aplicação da directiva qualificações) ACNUR, Novembro de 2007.

(14) Parecer do CESE sobre a «Proposta de directiva do Conselho que estabelece normas mínimas relativas às condições a preencher por nacionais de países terceiros e apátridas para poderem beneficiar do estatuto de refugiado ou de pessoa que, por outros motivos, necessite de protecção internacional, bem como normas mínimas relativas ao respectivo estatuto» de que foi relatora A. LE NOUAIL-MARLIÈRE (JO C 221 de 17.9.2002), ponto 2.3.5.

(15) Mesmo estudo. O Comité remete ainda para as propostas de alteração da directiva «Qualificações» (artigos 8.3; 8,1; considerando 26, do artigo 15.c; artigos 12. o e 14. o (conformidade com a Convenção de Genebra de 1951); 17.o e 19.o e para as recomendações seguintes à atenção da Comissão Europeia: solicitar as interpretações e decisões do Tribunal de Justiça CE; Segurança e controlo da qualidade das decisões em toda a União Europeia; Formação; Adopção de orientações; à atenção dos Estados-Membros da UE: recurso às orientações do ACNUR; Questões prejudiciais dos tribunais nacionais ao Tribunal de Justiça CE; prolação das decisões por escrito; Controlo de qualidade das decisões proferidas a nível nacional; Análise do potencial dos actores da protecção; Protecção no local; Acesso e elegibilidade; Riscos sérios; Fundamentações e exclusões ACNUR, Novembro de 2007.

(16) França: «Rapport d'information déposé par la délégation de l'Assemblée nationale pour l'UE» (relatório de informação apresentado pela delegação da Assembleia Nacional para a UE), apresentado pelo Sr. Lequiller. n.o 105 de 25 de Julho de 2007.

(17) Parecer do CESE de 28.11.2001 sobre a «Proposta de directiva do Conselho relativa a normas mínimas aplicáveis ao procedimento de concessão e retirada do estatuto de refugiado nos Estados-Membros», de que foram relatores D. MENGOZZI e L.-M. PARIZA CASTAÑOS (JO C 48 de 21.2.2002), ponto 4.3.

(18) Idem, ponto 3.1.

(19) Parecer do CESE de 26.4.2001, «Proposta de directiva do Conselho relativa a normas mínimas aplicáveis ao procedimento de concessão e retirada do estatuto de refugiado nos Estados-Membros», de que foi relator V. Melícias (JO C 192 de 10.7.2001), ponto 3.2.11.

(20) Rapport d'une mission internationale d'enquête «enfermer les étrangers, dissuader les réfugiés: le contrôle des flux migratoires à Malte» (Relatório de uma missão internacional de inquérito deter os estrangeiros, dissuadir os refugiados: o controlo dos fluxos migratórios em Malta) Fédération internationale des Ligues des Droits de l'Homme, Catherine TEULE, ponto 4-1.1..

Ver também a modernização de centros de alojamento vigiados mas abertos, por ocasião da acessão da Roménia à UE, verificada aquando da missão efectuada durante a redacção dos pareceres do CESE de 15.12.2004 sobre a «Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu no domínio da entrada organizada na UE de pessoas que precisam de protecção internacional e ao reforço da capacidade de protecção das regiões de origem — Melhorar o acesso a soluções duradouras» e sobre a «Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre Um sistema comum europeu de asilo mais eficaz» O procedimento único como próxima etapa relatora: LE NOUAIL-MARLIERE (JO C 157 de 28.6.2005).

(21) Na acepção do ACNUR (Master Glossary of Terms, Junho de 2006): as pessoas que estejam fisicamente, psicologicamente e mentalmente em desvantagem e necessitem de uma assistência especial: mulheres, mulheres grávidas, crianças, pessoas idosas, doentes, deficientes, etc.;

(22) Parecer do CESE de 12.7.2001 sobre a «Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu: Em direcção a um procedimento comum de asilo e a um estatuto uniforme, válido na União, para os beneficiários de asilo» relatores D. MENGOZZI e L.-M. PARIZA CASTAÑOS (JO C 260 de 17.9.2001).

(23) Livro Verde, ponto 12.

(24) Comissão: «Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a avaliação do sistema de Dublim», COM(2007) 299 final, 6 de Junho de 2007.

(25) COM(2007) 299 final, página 8.

(26) Parecer do CESE de 12.7.2001 sobre a «Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu: Em direcção a um procedimento comum de asilo e a um estatuto uniforme, válido na União, para os beneficiários de asilo» de que foram relatores D. MENGOZZI e L.-M. PARIZA CASTAÑOS (JO C 260 de 17.9.2001) e o Parecer do CESE de 29.5.2002 sobre a «Proposta de directiva do Conselho que estabelece normas mínimas relativas às condições a preencher por nacionais de países terceiros e apátridas para poderem beneficiar do estatuto de refugiado ou de pessoa que, por outros motivos, necessite de protecção internacional, bem como normas mínimas relativas ao respectivo estatuto» de que foi relatora A. LE NOUAIL-MARLIÈRE (JO C 221 de 17.9.2002).

(27) Conselho da Europa — Assembleia Parlamentar: «Une évaluation des centres de transit et de traitement en tant que réponse aux flux mixtes de migrants et de demandeurs d'asile»«Uma avaliação dos centros de trânsito e de tratamento enquanto resposta aos fluxos mistos de migrantes e de requerentes de asilo» — Doc. 11304, de 15 de Junho de 2007.

(28) Parecer do CESE de 29.1.2004 sobre a «Proposta de regulamento do Conselho que cria uma Agência Europeia de Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas» de que foi relator L.-M. PARIZA CASTAÑOS (JO C 108 de 30.4.2004), ponto 3.2.