COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES sobre a aplicação prática das disposições das Directivas 89/391(directiva-quadro), 89/654 (locais de trabalho) 89/655 (equipamentos de trabalho), 89/656 (equipamentos de protecção individual), 90/269 (movimentação manual de cargas) e 90/270 (equipamentos dotados de visor) relativas à saúde e segurança no trabalho

Síntese

A prevenção é o princípio orientador da legislação em matéria de protecção da segurança e da saúde no trabalho na UE. Para evitar a ocorrência de acidentes e de doenças profissionais, foram adoptados requisitos mínimos em matéria de saúde e protecção da segurança no local de trabalho em toda a UE.

O presente relatório examina a forma como a directiva-quadro de 1989 e cinco das suas directivas especiais foram transpostas e são aplicadas nos Estados-Membros. Extrai também conclusões da aplicação - e em certos domínios da aplicação incorrecta - da legislação em matéria de saúde e segurança e do seu impacto na economia e na sociedade.

A directiva de 1989 estabelece os princípios para a aplicação de medidas destinadas a promover a melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores, prevendo o enquadramento, desenvolvido nas directivas especiais, de ambientes de trabalho específicos. O objectivo de incutir uma cultura de prevenção baseia-se no duplo princípio de que os requisitos mínimos fornecem condições homogéneas para as empresas que operam no amplo mercado interno europeu e também um elevado grau de protecção para os trabalhadores, evitando a dor e o sofrimento e minimizando a perda de rendimento das empresas se estas evitarem os acidentes e as doenças profissionais.

De acordo com os dados disponíveis, a legislação da UE teve uma influência positiva nas normas nacionais em matéria de saúde e segurança no trabalho. Ao mesmo tempo, as medidas de saúde e segurança no local de trabalho terão contribuído muito para a melhoria das condições de trabalho, aumentando a produtividade, a competitividade e o emprego.

Os dados estatísticos, bem como os relatórios nacionais sobre os resultados alcançados, apontam para uma melhoria importante em termos de protecção da saúde e da segurança. Mostram que a implementação e a aplicação da legislação da UE desempenharam um papel fundamental na redução dos valores. Os dados são convincentes: fomentou-se uma verdadeira mudança estrutural.

As estimativas preliminares com base nos dados do Eurostat para 2000 salientam que o número de acidentes, por 100.000 trabalhadores, que provocam mais de três dias de ausência do trabalho desceu de 4.539, em 1994, para cerca de 4.016, em 2000. A diminuição deste indicador principal aponta claramente para uma melhoria na redução dos acidentes, mesmo tendo em conta uma alteração na estrutura económica e na tipologia dos empregos, bem como considerando novos riscos.

No entanto, em termos absolutos, quase 5.200 trabalhadores perdem a vida todos os anos devido a acidentes relacionados com o trabalho. No total, ainda ocorrem cerca de 4,8 milhões de acidentes por ano. Isto significa também que cerca de dois terços dos acidentes provocam uma ausência de mais de três dias do trabalho. Quase 14% dos trabalhadores sofreram mais de um acidente num ano. Anualmente, perdem-se cerca de 158 milhões de dias de trabalho.

Os domínios de alto risco coincidem em grande parte com os sectores e tipos de emprego relativamente aos quais o relatório sublinha graves insuficiências na correcta aplicação da legislação, demonstrando que a consolidação do cumprimento do acervo em matéria de saúde e segurança reduz ainda mais o número de acidentes.

Destacam-se, neste aspecto, as pequenas e médias empresas. Também o sector público mostra insuficiências significativas. Os trabalhadores de alto risco encontram-se também entre os mais novos, entre aqueles com contratos temporários e também com menos habilitações. Estes dados sublinham claramente o âmbito e a importância da prioridade atribuída à qualidade das condições de trabalho como um veículo de políticas para a implementação da agenda de política social da UE.

O facto de cerca de 7% daqueles que sofrem um acidente não poderem regressar ao mesmo emprego e de cerca de 4% deverem reduzir o seu horário de trabalho ou não poderem voltar a trabalhar é um grande contratempo para a concretização do objectivo do pleno emprego estabelecido em Lisboa. É também uma prova do facto de que "mais e melhores" empregos são as duas faces da mesma moeda. Todos os anos, quase 300.000 trabalhadores serão portadores de vários graus de incapacidade permanente devido a acidentes ou doenças relacionados com o local de trabalho.

Estima-se que os custos totais para a economia representem entre 2,6% e 3,8% do PNB. Todos estes dados testemunham os elevados custos económicos decorrentes da ausência de uma política social apropriada. Os níveis ainda elevados de acidentes e de doenças, acompanhados por um vasto leque de lacunas, tal como documentado em pormenor no presente relatório, sublinham a necessidade de dar uma atenção reforçada aos sectores e aos trabalhadores em causa, para introduzir as mudanças necessárias.

Isto é tanto mais importante quanto o alargamento da UE englobará países em que a cultura de prevenção ainda tem de ser enraizada.

Clarificar e resolver mal-entendidos e corrigir qualquer situação de deficiência que possa ocorrer na aplicação da legislação é uma tarefa urgente. As inspecções do trabalho têm um papel fundamental a desempenhar neste domínio: a utilização de inspectores do trabalho como agentes de mudança para fomentar um melhor cumprimento nas PME, em primeiro lugar através da educação, da persuasão e do encorajamento e depois, se necessário, através de medidas de coação.

Um elevado nível de protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores, que constitui o objectivo principal da Directiva-Quadro 89/391/CEE e das suas cinco primeiras directivas especiais, só pode ser conseguido se todos os agentes em causa, entidades patronais, trabalhadores, representantes dos trabalhadores, autoridades nacionais responsáveis pela execução da legislação, fizerem os esforços necessários para uma aplicação efectiva e correcta e se empenharem numa interacção cooperativa. A Comunicação da Comissão "Adaptação às transformações do trabalho e da sociedade: uma nova estratégia comunitária de saúde e segurança 2002-2006" [1] contém indicações claras a este respeito.

[1] COM(2002) 118.

Reforçar o compromisso de abordar as diversas falhas identificadas no presente relatório produzirá as mudanças que melhorarão os níveis de implementação e aplicação das directivas relativas à saúde e segurança e tornarão a protecção da saúde e da segurança uma realidade tangível para todos os trabalhadores, contribuindo assim para a melhoria da produtividade e da qualidade do trabalho.

Esta acção estará no centro da alta prioridade atribuída à consolidação do acervo, como sublinhado na revisão intercalar da agenda de política social [2], nos próximos anos.

[2] COM(2003) 312.

1. Introdução

O presente relatório é a resposta da Comissão ao requisito estabelecido nas disposições finais das Directivas 89/391, 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 e 90/270 [3], nomeadamente "a Comissão apresentará periodicamente ao Parlamento Europeu, ao Conselho e ao Comité Económico e Social um relatório sobre a aplicação da presente directiva".

[3] Artigo 18.º da Directiva 89/391/CEE do Conselho, de 12 de Junho de 1989, relativa à aplicação de medidas destinadas a promover a melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho; artigo 10.º da Directiva 89/654/CEE do Conselho, de 30 de Novembro de 1989, relativa às prescrições mínimas de segurança e de saúde para os locais de trabalho (primeira directiva especial, na acepção do n.º 1 do artigo 16.º da Directiva 89/391/CEE); artigo 10.º da Directiva 89/655/CEE do Conselho, de 30 de Novembro de 1989, relativa às prescrições mínimas de segurança e de saúde para a utilização pelos trabalhadores de equipamentos de trabalho no trabalho (segunda directiva especial, na acepção do n.º 1 do artigo 16.º da Directiva 89/391/CEE); artigo 10.º da Directiva 89/656/CEE do Conselho, de 30 de Novembro de 1989, relativa às prescrições mínimas de segurança e de saúde para a utilização pelos trabalhadores de equipamentos de protecção individual no trabalho (terceira directiva especial, na acepção do n.º 1 do artigo 16.º da Directiva 89/391/CEE); artigo 9.º da Directiva 90/269/CEE do Conselho, de 29 de Maio de 1990, relativa às prescrições mínimas de segurança e de saúde respeitantes à movimentação manual de cargas que comportem riscos, nomeadamente dorso-lombares, para os trabalhadores (quarta directiva especial na acepção do n.º 1 do artigo 16.º da Directiva 89/391/CEE); e artigo 11.º da Directiva 90/270/CEE do Conselho, de 29 de Maio de 1990, relativa às prescrições mínimas de segurança e de saúde respeitantes ao trabalho com equipamentos dotados de visor (quinta directiva especial na acepção do n.º 1 do artigo 16.º da Directiva 89/391/CEE).

Um contributo importante para esta comunicação foram os relatórios nacionais [4] fornecidos pelos Estados-Membros de acordo com as directivas que dispõem que "de cinco em cinco anos (quatro em quatro anos, no caso das Directivas 90/269 e 90/270), os Estados-Membros apresentarão um relatório à Comissão sobre a aplicação prática das disposições da presente directiva, indicando os pontos de vista dos parceiros sociais". Também se baseia num relatório de peritos independentes, que analisa a aplicação das directivas em todos os sectores, incluindo o sector público. Por fim, o relatório reflecte as experiência adquirida pela Comissão no seu trabalho de monitorização da transposição das directivas para a legislação nacional e a sua aplicação em toda a economia.

[4] Os relatórios nacionais basearam-se num esboço acordado em comum. O nível de participação dos parceiros sociais na elaboração dos relatórios varia consideravelmente conforme o Estado-Membro, de acordo com as práticas nacionais. Todos os Estados-Membros transmitiram os seus relatórios no que diz respeito à Directiva-Quadro 89/391. No que se refere às primeiras cinco directivas especiais, a França e a Irlanda não apresentaram todos os relatórios. Os relatórios nacionais foram transmitidos ao Conselho e ao Parlamento Europeu.

A análise diz respeito à transposição e aplicação da Directiva-Quadro 89/391 relativa à aplicação de medidas destinadas a promover a melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho, bem como das cinco primeiras directivas especiais que abordam ambientes ou riscos particulares do local de trabalho. As directivas especiais dizem respeito, nomeadamente:

* às prescrições mínimas no local de trabalho (89/654)

* à utilização de equipamentos no local de trabalho (89/655)

* aos equipamentos de protecção individual (89/656)

* à movimentação manual de cargas (90/269)

* aos equipamentos dotados de visor (90/270)

O relatório examina, em primeiro lugar, o âmbito do impacto jurídico da directiva-quadro e das directivas especiais nos Estados-Membros. Em seguida, aborda o controlo realizado no domínio da transposição da legislação, salientando os atrasos causados no momento da transposição e o impacto do controlo da conformidade sobre a qualidade da legislação nacional.

Dedica-se uma grande secção à aplicação em toda a economia. Será indicado o estado actual pormenorizado, numa base sectorial, das características fundamentais da legislação. Será dada uma atenção particular à situação das pequenas e médias empresas e do sector público.

O próximo capítulo resume os principais elementos positivos, bem como as principais dificuldades na aplicação, indicados pelos Estados-Membros.

O estado actual e a respectiva avaliação serão então confrontados com os dados estatísticos sobre a legislação em matéria de saúde e segurança na União Europeia.

Em conclusão, dá-se uma perspectiva geral daquilo que os próprios Estados-Membros sugeriram nos seus relatórios nacionais para melhorar a aplicação correcta da legislação. Por fim, o relatório aborda os próximos passos a dar para facilitar a plena e correcta aplicação em toda a União Europeia alargada.

2. Impacto jurídico nos Estados-Membros

Antes da adopção da directiva-quadro e das suas cinco primeiras directivas especiais, a protecção da saúde e da segurança dos trabalhadores no trabalho, nos domínios abrangidos, variava consideravelmente conforme os Estados-Membros. A Directiva 89/391 mudou a abordagem prática da protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores nos Estados-Membros ao estabelecer uma abordagem preventiva integrada da saúde e da segurança no trabalho, requerendo uma melhoria contínua das condições de saúde e de segurança. A responsabilidade da entidade patronal, os princípios de prevenção estabelecidos, bem como a informação, a formação, a consulta e a participação equilibrada dos trabalhadores são as pedras angulares em que se baseia a nova abordagem da protecção da saúde e da segurança no trabalho. Os princípios básicos para a saúde e a segurança profissionais no local de trabalho, estabelecidos pela directiva-quadro, foram subsequentemente definidos e complementados nas directivas especiais. Como tal, as prescrições mínimas deverão ser garantidas em toda a Europa, enquanto os Estados-Membros podem manter ou estabelecer níveis superiores de protecção [5].

[5] Ver, neste sentido, a decisão do Tribunal de Justiça, de 12 de Novembro de 1996, Reino Unido contra Conselho, processo C-84/94, ponto 17: "Sublinhe-se, quanto a isto, que, ao conferir ao Conselho o poder de adoptar prescrições mínimas, o artigo 118.º-A não contém indicações sobre a intensidade da acção que esta instituição pode considerar necessária para cumprir a missão que a disposição controvertida lhe confia, que consiste em actuar no sentido de melhorar - no progresso - as condições relativas à segurança e à saúde dos trabalhadores. A expressão «prescrições mínimas» que consta do artigo 118.º-A significa apenas, como o confirma aliás o n.º 3 da mesma disposição, que os Estados-Membros podem adoptar medidas mais severas do que as que são objecto da intervenção comunitária (v., nomeadamente, parecer 2/91, já referido, n.º 18)".

Os níveis de repercussão, nos sistemas jurídicos nacionais, da Directiva-Quadro 89/391 e das suas cinco primeiras directivas especiais classificam -se em três categorias.

* A directiva-quadro teve consequências jurídicas consideráveis em certos países [6], dado que estes tinham uma legislação antiquada ou inadequada na matéria quando a directiva foi adoptada.

[6] Grécia, Irlanda, Portugal, Espanha, Itália, Luxemburgo.

* Noutros Estados-Membros [7], a directiva serviu para completar ou aperfeiçoar a legislação nacional existente.

[7] Áustria, França, Alemanha, Reino Unido, Países Baixos, Bélgica.

Por fim, na opinião de alguns Estados-Membros [8], a transposição não exigiu grandes ajustamentos, visto que estes já tinham em vigor regras conformes às directivas em causa. Os Estados-Membros que mais beneficiaram da legislação para modernizar as suas regras relativas à saúde e à segurança salientam os seguintes aspectos inovadores da directiva-quadro: o amplo âmbito de aplicação, que inclui o sector público, o princípio da responsabilidade objectiva da entidade patronal, o requisito da elaboração e documentação de uma avaliação dos riscos, a obrigação de elaborar um plano de prevenção com base na avaliação dos riscos, o recurso a serviços de prevenção e protecção e os direitos dos trabalhadores a informação, consulta, participação e formação.

[8] Dinamarca, Finlândia, Suécia.

Indicam além disso as seguintes vantagens decorrentes das directivas especiais:

* Directiva 89/654: a definição da expressão "local de trabalho", que inclui todas as modificações, extensões ou conversões, bem como a introdução de requisitos específicos relativamente às portas de emergência, à disponibilidade de área suficiente, às condições ambiente, aos locais de descanso e à protecção de trabalhadoras grávidas.

* Directiva 89/655: esta directiva teve um grande efeito unificador da legislação nacional no que diz respeito aos equipamentos de trabalho. Em geral, não introduziu grandes inovações, mas contribuiu para uma racionalização e generalização das regulamentações nacionais existentes. A maioria dos Estados-Membros indicou que a transposição das prescrições mínimas relativas aos equipamentos de trabalho alargou o âmbito de aplicação da legislação nacional a todos os sectores de actividade. Este impacto jurídico foi maior em alguns países, como por exemplo na Grécia, onde a nova directiva constituiu um grande passo positivo, enquanto noutros [9], este impacto na respectiva legislação foi menos pronunciado.

[9] P. ex., Dinamarca e Países Baixos.

* Directiva 89/656: a incorporação de certas obrigações da entidade patronal, tais como a apreciação, a selecção, o fornecimento e a manutenção do equipamento de protecção individual para os trabalhadores. O alcance a responsabilidade da entidade patronal no que diz respeito a esta questão, bem como a sua obrigação de avaliar os riscos ao escolher determinado equipamento de protecção individual, são outras questões importantes. Em geral, a transposição da directiva alargou o âmbito de aplicação da legislação nacional existente [10].

[10] P. ex., equipamentos de protecção individual em embarcações, na Dinamarca.

* Directiva 90/269: unificou a legislação em vigor, simplificando e completando regulamentações existentes relativas a lesões resultantes da movimentação manual de cargas. Na maioria dos Estados-Membros, o âmbito de aplicação foi alargado a todos os sectores de actividade, e a obrigação de determinar e avaliar os riscos associados à movimentação manual de cargas é reconhecida como sendo uma inovação. Alguns países sublinharam a importância do princípio de evitar a movimentação manual de cargas e a obrigação da entidade patronal de reduzir os riscos mediante a utilização de medidas organizacionais ou técnicas apropriadas.

* Directiva 90/270: a introdução de disposições relativas ao trabalho com visores e a consideração de aspectos ergonómicos. Os Estados-Membros também indicam, como inovações importantes introduzidas pela directiva no direito nacional, as pausas ou mudanças de actividade dos trabalhadores que utilizam visores, o direito de fazer exames à vista e de receberem, quando necessário, dispositivos de correcção. Os requisitos relativos às emissões, ao equipamento, ao ambiente de trabalho e à interface homem/computador também contribuíram para modernizar a legislação nacional.

Depreende-se dos relatórios nacionais e da análise realizada pela Comissão que a Directiva-Quadro 89/391 e as Directivas 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 e 90/270 têm sido o motor para incutir uma cultura de prevenção em toda a UE, bem como para racionalizar e simplificar o conjunto legislativo nacional relativo à saúde e à segurança no trabalho. Evidentemente, este impacto foi maior nos Estados-Membros que tinham uma legislação menos desenvolvida neste domínio ou uma legislação com base em princípios correctivos e não numa abordagem preventiva para combater os riscos profissionais.

A mudança do modelo imposto pela legislação da UE em termos de saúde e segurança - que significa o afastamento de uma abordagem com base na tecnologia para a prevenção dos acidentes e a adopção de uma política de segurança e saúde no local de trabalho que teria uma maior incidência sobre o comportamento das pessoas e sobre as estruturas organizacionais - é considerada como tendo representado o impacto mais importante sobre os sistemas nacionais dos Estados-Membros. Ao transpor este modelo, os Estados-Membros tiveram de substituir uma legislação normativa pormenorizada por uma legislação baseada em objectivos. Subsequentemente, isto teve repercussões na sua interpretação pelos tribunais e na sua aplicação.

3. Controlo da transposição

O presente capítulo aborda o controlo da transposição das directivas para a legislação nacional. Examina, em particular, o longo processo que foi necessário à transposição das directivas. Também examina em pormenor os compromissos efectivos assumidos pelos Estados-Membros, apesar das deficiências registadas na União Europeia, tal como revelado na análise da conformidade.

3.1. Observância dos prazos de transposição

A transposição da Directiva-Quadro 89/391 e das suas cinco primeiras Directivas especiais 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 e 90/270 para o quadro legislativo nacional dos Estados-Membros foi um processo moroso. Os atrasos de transposição tiveram um impacto considerável sobre os níveis de aplicação prática no local de trabalho.

Apesar do facto de todas as directivas terem sido objecto de consultas exaustivas antecipadas aos parceiros sociais a nível europeu e nacional e do facto de que todas foram adoptadas por unanimidade no Conselho, a maioria dos Estados-Membros não respeitou os compromissos assumidos no que diz respeito aos prazos de transposição. A Finlândia, a Áustria e a Suécia realizaram parte das mudanças necessária antes da adesão e a outra parte pouco depois de aderirem à União Europeia [11].

[11] Ver, no anexo, a lista de disposições nacionais comunicadas pelos Estados-Membros relativas à Directiva-Quadro 89/391 e às suas cinco primeiras Directivas especiais 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 e 90/270.

Já em 1993, foram lançados processos por infracção pela Comissão contra os Estados-Membros que não comunicaram na devida altura a respectiva legislação nacional que transpõe as directivas. Devido à instauração desses processos por infracção, os Estados-Membros aceleraram os seus esforços legislativos e adoptaram as medidas legislativas necessárias para transpor as directivas antes de atingirem a fase final dos processos por infracção. Num dos casos - Espanha - os processos por infracção iniciados com base na não comunicação das medidas nacionais que transpõem as Directivas 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 e 90/270 resultaram num acórdão do Tribunal de Justiça [12].

[12] Acórdão do Tribunal de 26 de Setembro de 1996, Comissão contra Reino de Espanha, processo C-79/95.

3.2. Controlo da conformidade

Na sequência da transposição para o direito nacional, a Comissão realizou um controlo da conformidade da legislação nacional. Em vez de lançar imediatamente processos por infracção, a Comissão encetou debates com as autoridades nacionais para clarificar e resolver mal-entendidos e corrigir a irregularidade da situação. As queixas individuais apresentadas à Comissão foram muito valiosas para detectar os pontos fracos.

3.2.1. Directiva-Quadro

Embora a análise da conformidade tenha sublinhado um empenhamento real, também revelou deficiências em quase todos os Estados-Membros no que diz respeito à transposição da Directiva-Quadro 89/391 para a legislação nacional.

A Comissão instaurou processos por infracção, por não conformidade, contra todos os Estados-Membros no que se refere à Directiva-Quadro 89/391, com excepção da Grécia (contudo, foi instaurado um processo por infracção no que diz respeito à deficiência da aplicação e da execução da legislação grega que transpõe a Directiva 89/391). Após o envio de cartas de notificação formais e de pareceres fundamentados, onze Estados-Membros - Áustria, Bélgica, Dinamarca, Finlândia, França, Irlanda, Luxemburgo, Portugal, Países Baixos, Suécia e Reino Unido - modificaram a sua legislação para remediar as deficiências detectadas. No entanto, dado que nem todas as deficiências assinaladas pela Comissão foram reconhecidas pelos Estados-Membros, a Comissão remeteu vários processos para o Tribunal de Justiça [13].

[13] Comissão contra Alemanha, processo C-5/00; Comissão contra Itália, processo C-49/00; Comissão contra Portugal, processo C-425/01; Comissão contra Países Baixos, processo C-441/01; Comissão contra Luxemburgo, processo C-335/02. Deve notar-se que ainda estão em curso processos por infracção contra certos Estados-Membros (Áustria, França, Finlândia, Irlanda, Espanha, Suécia e Reino Unido).

Os principais problemas de não conformidade detectados na transposição da Directiva-Quadro 89/391 foram os seguintes:

* O âmbito de aplicação (artigo 2.º): foi limitado por vários Estados-Membros na legislação nacional. Há que salientar a este respeito que, através de um acórdão de 3 de Outubro de 2000, no processo C-303/98, Sindicato de Médicos de Asistencia Pública (Simap) e Conselleria de Sanidad y Consumo de la Generalidad Valenciana, o Tribunal de Justiça examinou o âmbito de aplicação da Directiva-Quadro 89/391 indicando "...que resulta tanto do objectivo da directiva de base, ou seja, a promoção da melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho, como do teor do seu artigo 2.º, n.º 1, que o seu âmbito de aplicação deve ser concebido de forma ampla"; e que "... resulta que as excepções ao âmbito de aplicação da directiva de base, incluindo a prevista no n.º 2 do seu artigo 2.º, devem ser interpretadas de forma restritiva." [14].

[14] Ver, no mesmo sentido, as conclusões do Advogado-Geral, de 6 de Maio de 2003, nos processos apensos C-397/01 a C-403/01, Bernhard Pfeiffer e o. contra Deutsches Rotes Kreuz, Kreisverband Waldshut eV, ponto 22.

* A responsabilidade da entidade patronal (artigo 5.º).

* A transposição dos princípios gerais de prevenção (artigo 6.º, n.º 2).

* O alcance da obrigação de avaliar os riscos para a segurança e a saúde dos trabalhadores (n.º 3, alínea a), do artigo 6.º): este aspecto levantou um problema de conformidade na transposição italiana (a legislação italiana exigia apenas que as entidades patronais avaliassem riscos específicos), que foi clarificado pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão de 15 de Novembro de 2001 [15]. No ponto 12, nomeadamente, o Tribunal afirma que "A título preliminar, importa observar que resulta tanto do objectivo da directiva, que, de acordo com o seu décimo quinto considerando, se aplica a todos os riscos, como da letra do seu artigo 6.°, n.º 3, alínea a), que a entidade patronal é obrigada a avaliar o conjunto dos riscos para a segurança e a saúde dos trabalhadores.". O ponto 13 do referido acórdão é de particular importância: "Além disso, importa esclarecer que os riscos profissionais que devem ser avaliados pela entidade patronal não ficam definitivamente determinados, antes evoluindo constantemente em função, designadamente, do desenvolvimento progressivo das condições de trabalho e das investigações científicas em matéria de riscos profissionais.".

[15] Processo C-49/00, Comissão contra Itália.

* Os serviços de protecção e de prevenção (artigo 7.º): várias questões são aqui salientadas:

- A prioridade a atribuir aos serviços internos foi contestada por vários países. A maior parte dos Estados-Membros corrigiu as suas disposições nacionais, mas num dos casos a Comissão remeteu a questão para o Tribunal de Justiça, que decidiu, em 22 de Maio de 2003 [16], que "Ao não retomar, na sua legislação nacional, o carácter subsidiário do recurso a competências externas a uma empresa para assegurar as actividades de protecção e de prevenção dos riscos profissionais dentro desta, o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do n.º 3 do artigo 7.° da Directiva 89/391/CEE do Conselho...".

[16] Processo C-441/01, Comissão contra Países Baixos.

- Este artigo também levantou problemas graves de conformidade no que diz respeito à transposição francesa e ao facto de a França ter alegado que a "médecine du travail" transporia correctamente esta disposição. A Comissão não aceitou este ponto de vista e, depois da instauração de um processo por infracção, a França adoptou legislação nacional com vista a integrar uma abordagem multidisciplinar na sua transposição do artigo 7.º [17].

[17] Ver Loi de modernisation sociale, de 17 de Janeiro de 2002.

- Foi verificada outra deficiência associada à obrigação da entidade patronal de recorrer a entidades (pessoas ou serviços) exteriores à empresa e/ou ao estabelecimento se os meios da empresa e/ou do estabelecimento forem insuficientes para organizar estas actividades de protecção (n.º 3 do artigo 7.º). O Tribunal declarou no supra mencionado acórdão de 15 de Novembro de 2001 [18] que "É particularmente importante, para que fique satisfeita a exigência de segurança jurídica, que os particulares beneficiem de uma situação jurídica clara e precisa, que lhes permita conhecer a plenitude dos seus direitos e invocá-los, se for caso disso, perante os órgãos jurisdicionais nacionais" (ponto 22) e "A este propósito, importa recordar que o artigo 7.°, n.os 1 e 3, da directiva prevê uma obrigação, que impende sobre a entidade patronal, de organizar um serviço de prevenção e protecção dos riscos profissionais no interior da empresa ou, se as competências no interior desta forem insuficientes, de recorrer a competências externas." (ponto 23).

[18] Processo C-49/00.

- Por fim, vários Estados-Membros transpuseram deficientemente o n.º 8, primeiro parágrafo, do artigo 7.º "Os Estados-Membros definirão as capacidades e aptidões necessárias referidas no n.º 5" (capacidades e aptidões dos trabalhadores designados e entidades (pessoas ou serviços) exteriores encarregados das medidas de prevenção e de protecção). O Tribunal de Justiça afirmou, no seu acórdão de 15 de Novembro de 2000 [19] que "O cumprimento desta obrigação implica que os Estados-Membros adoptem medidas legislativas ou regulamentares que estejam em conformidade com as exigências da directiva e que sejam levadas ao conhecimento das empresas interessadas através de meios adequados, a fim de que estas possam conhecer as suas obrigações na matéria e as autoridades nacionais competentes verificar se essas medidas são respeitadas." (ponto 36). Esta disposição da Directiva 89/391 foi ainda objecto de um acórdão do Tribunal de 22 de Maio de 2003 [20].

[19] Processo C-49/00.

[20] Comissão contra Luxemburgo, processo C-335/02.

* As disposições relativas aos primeiros socorros, luta contra incêndios e evacuação (artigo 8.º): em certos casos, as dificuldades deviam-se particularmente ao facto de a responsabilidade pela sua aplicação ser dividida entre vários ministérios (Irlanda, Reino Unido e Finlândia).

* A obrigação de documentar a avaliação dos riscos em todos os tipos de empresas (artigo 9.º): o Tribunal de Justiça considerou, no seu acórdão de 7 de Fevereiro de 2002 [21] que "Em primeiro lugar, há que salientar que o artigo 9.º, n.º 1, alínea a), da directiva contém a obrigação de a entidade patronal dispor de documentos que contenham uma avaliação dos riscos para a segurança e a saúde no trabalho, documentos a que os trabalhadores ou os representantes dos trabalhadores que tenham uma função específica em matéria de protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores devem ter acesso por força do artigo 10.º, n.º 3, alínea a), da directiva." (ponto 24) e que "A este respeito, há que declarar que uma disposição que, para certos tipos de empresas, nomeadamente em função do número de trabalhadores que empregam, dá ao ministro federal competente o poder de isentar os médicos de empresa e o pessoal especializado em matéria de segurança do trabalho da redacção de relatórios sobre a apreciação das condições de trabalho parece claramente contrária aos artigos 9.º, n.º 1, alínea a), e 10.º, n.º 3, alínea a), da directiva, uma vez que as empresas que empregam dez ou menos trabalhadores poderiam ser dispensadas da obrigação de dispor de documentos contendo uma avaliação dos riscos." (ponto 35).

[21] Comissão contra Alemanha, processo C-5/00.

* A informação dos trabalhadores (artigo 10.º): em alguns Estados-Membros, a legislação limitava inicialmente este direito a um determinado número de trabalhadores ou a um determinado grau de informação.

* A consulta, a participação e a formação dos trabalhadores (artigo 11.º e 12.º): na maioria dos casos, os Estados-Membros aceitaram as opiniões da Comissão e corrigiram as deficiências, alterando, assim, a sua legislação.

3.2.2. Directivas especiais

A situação no que diz respeito à conformidade da transposição das primeiras cinco Directivas especiais 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 e 90/270 foi, desde o início, claramente mais positiva, dado que os Estados-Membros geralmente incorporaram as prescrições mínimas ipsis verbis na sua legislação nacional. Adicionalmente, a maioria das deficiências detectadas na transposição foi resolvida sem a necessidade de instaurar processos por infracção. No entanto, convém mencionar que, em certos casos, a Comissão teve de remeter para o Tribunal de Justiça [22].

[22] Comissão contra Itália, processo C-65/01 (transposição da Directiva 89/655), Comissão contra Itália, processo C-455/00 (Directiva 90/270), Comissão contra Espanha, processo C-168/03 (Directiva 89/655). Há que salientar que ainda estão em curso processos por infracção contra alguns Estados-Membros (Áustria, Alemanha e Suécia).

A maioria das deficiências de conformidade detectadas referia-se à Directiva 89/654 relativa ao local de trabalho, à Directiva 89/655 relativa aos equipamentos de trabalho e à Directiva 90/270 relativa aos equipamentos dotados de visor e relacionava-se com os requisitos técnicos dos anexos. No que se refere à Directiva 90/270 relativa aos equipamentos dotados de visor, as disposições relacionadas com a interrupção da actividade e à vigilância da saúde também suscitaram dificuldades de transposição em alguns Estados-Membros.

4. Acção no terreno: aplicação prática

Os atrasos registados na transposição, bem como os problemas de conformidade, particularmente no que se refere à directiva-quadro, tiveram um impacto considerável sobre a aplicação prática, bem como sobre a qualidade da aplicação, uma vez que as acções de apoio (informação, formação, assistência técnica, etc.) necessárias para criar a cultura de segurança pretendida também foram atrasadas.

A análise da situação a nível do local de trabalho fornece um retrato ambíguo, mostrando uma faixa em que a transposição e a aplicação da legislação é amplamente respeitada, gerando benefícios reais em termos de redução dos riscos de saúde e de segurança, bem como de prevenção da ocorrência de acidentes, e uma faixa em que são precisos esforços significativos para respeitar as normas e permitir beneficiar plenamente das vantagens da legislação.

Isto significa, por um lado, que foram atingidos os objectivos principais de garantir ao trabalhador da União Europeia níveis uniformizados comuns mínimos de protecção, harmonizando os requisitos de saúde e de segurança, e reduzir o número de acidentes no trabalho e de doenças profissionais. Por outro lado, a aplicação não uniforme destas normas em diferentes sectores de actividade e em empresas de diferentes dimensões impediu uma maior diminuição dos acidentes e das doenças profissionais.

A conjunção de vários factores influenciou o nível de aplicação prática no local de trabalho. Em seguida, documentar-se-ão características pertinentes que abrangem os seguintes elementos-chave: divulgação e acompanhamento da legislação; consciencialização; avaliação dos riscos, documentação e vigilância; serviços de protecção e de prevenção; informação, consulta, participação e formação; organização e gestão da saúde e da segurança no trabalho; execução; PME; e sector público.

4.1. Divulgação e acompanhamento da nova legislação que transpõe as directivas relativas à saúde e à segurança no trabalho

Já em 1992, a Comissão e os Estados-Membros iniciaram uma série de acções, nomeadamente o Ano Europeu da Saúde e da Segurança no Trabalho em 1992 e as semanas europeias posteriores da saúde e da segurança, bem como campanhas a nível nacional com vista à promoção e difusão da nova legislação em matéria de saúde e segurança e fornecendo aconselhamento para a aplicação das directivas a nível do local de trabalho. Desde a sua criação em 1994 [23], a Agência Europeia para a Segurança e a Saúde no Trabalho assumiu estas actividades informativas a nível europeu.

[23] Regulamento (CE) n.º 2062/94 do Conselho, de 18 de Julho de 1994, que institui a Agência Europeia para a Segurança e a Saúde no Trabalho, JO L 216 de 20.8.1994, p. 1, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.º 1643/95 do Conselho, de 29 de Junho de 1995, JO L 156 de 7.7.1995, p.1.

Desde a adopção das directivas, os Estados-Membros têm empreendido planos de acção extensivos para promover uma atitude activa no sentido da prevenção, para fomentar o conhecimento do conceito de prevenção integrada e para desenvolver orientações práticas para ajudar as entidades patronais e os trabalhadores a cumprir as suas obrigações em conformidade com a nova legislação.

Os Estados-Membros indicam geralmente que as medidas adoptadas são suficientes e satisfatórias, embora vários países [24] salientem a necessidade de mais actividades informativas e de aconselhamento para influenciar as pequenas empresas e os trabalhadores por conta própria a adoptar normas elevadas de saúde e segurança e a reconhecer os seus benefícios económicos e sociais.

[24] Luxemburgo, Reino Unido e Irlanda.

Embora os esforços a nível nacional e da UE tenham contribuído significativamente para uma melhor compreensão da nova legislação e tenham sensibilizado as entidades patronais e os trabalhadores no que diz respeito aos seus direitos e obrigações, o impacto destas medidas diferem no conjunto do espectro económico. Por exemplo, o êxito em empresas de maior dimensão coexiste com a situação em muitas PME em toda a UE que devem ainda dar um passo em frente qualitativo para estimular o desenvolvimento do conceito de segurança, da vontade de controlar os riscos e da participação necessária de todos os envolvidos no controlo dos riscos no local de trabalho.

4.2. Aumento da consciencialização

Apesar do grande volume de material informativo disponível, o nível de informação das entidades patronais e dos trabalhadores, em particular nas pequenas e médias empresas, parece ser insuficiente para atingir todos os grupos-alvo. Os exemplos a seguir descritos ilustram estas conclusões:

- Estudos efectuados nos Países Baixos indicam que o nível de informação das entidades patronais deve ser melhorado. Entre as empresas que não tinham cumprido a sua obrigação de realizar uma avaliação dos riscos, 9% referiram que conheciam mal esta obrigação e 8% não tinham conhecimento da análise das condições de trabalho e da avaliação dos riscos no local de trabalho. Estas empresas são predominantemente empresas de pequena dimensão.

- Os resultados de um inquérito realizado em Espanha mostram que 68% das empresas indicam não compreender as obrigações das entidades patronais. 16% das empresas indicam que o nível de informação sobre a segurança e a saúde profissionais é insuficiente. 59% das entidades patronais afirmam que não conhecem bem a obrigação de desenvolver e aplicar medidas necessárias para a protecção da saúde e da segurança dos trabalhadores. 18% das entidades patronais alegam ter apenas uma ideia vaga destas medidas e 13% conhecem as suas obrigações, mas não tomaram qualquer medida.

- Na Suécia, as empresas de pequena dimensão referem dificuldades na compreensão das disposições. A informação parece chegar aos especialistas e às associações no domínio da saúde e da segurança, mas não aos principais agentes de prevenção: entidades patronais e trabalhadores.

- No Reino Unido, um estudo empírico confirmou que as entidades patronais das empresas de pequena dimensão têm dificuldade em compreender o material informativo fornecido pelas autoridades responsáveis pela aplicação das disposições em matéria de saúde e segurança no trabalho.

Esta insuficiência do nível de compreensão é explicada pela natureza das disposições - estabelecer um objectivo - sem fornecer a nível nacional a informação apropriada para ajudar as entidades patronais a estabelecer os planos de prevenção adequados para abordar os riscos detectados na avaliação dos riscos. Em particular, as entidades patronais das empresas de pequena dimensão indicam que a elaboração destes planos de prevenção é uma tarefa muito exigente.

Quanto à motivação das entidades patronais, o único estudo empírico disponível no que diz respeito à saúde e à segurança no trabalho foi efectuado no Reino Unido. Chega à conclusão que o cumprimento das regulamentações jurídicas constitui a razão mais importante para que a entidade patronal tome novas medidas (80% das entidades patronais). No entanto, o estudo permite distinguir três padrões básicos de comportamento:

1. A atitude generalizada entre as entidades patronais consiste em cumprir os requisitos jurídicos e assegurar que as empresas sejam aprovadas nas inspecções, mas quase sem considerar os benefícios decorrentes da melhoria da segurança e saúde profissionais. O chamado "comportamento legalista" tem assim como objectivo manter os custos de aplicação tão baixos quanto possível, cumprindo os requisitos jurídicos.

2. Uma segunda categoria de entidades patronais está genuinamente interessada nos custos e benefícios da segurança e saúde profissionais e considera-os em conjunto, optimizando os processos de produção e os sistemas de gestão integrada, introduzindo-os com base no que se pode chamar "motivação intrínseca". No entanto, este grupo é bastante pequeno. Consequentemente, os programas baseados em "exemplos de melhores práticas" têm um alcance muito limitado.

3. Um terceiro grupo consiste em empresas que se ocupam da segurança e saúde profissionais porque tal corresponde aos requisitos expressos por clientes importantes, às condições dos concursos públicos e às sanções impostas pelas autoridades responsáveis pela execução, etc. Por outras palavras, existe um denominado "ímpeto externo" adicional para cumprir as normas de saúde e segurança profissionais.

4.3. Avaliação dos riscos, documentação e vigilância

Um dos mais importantes novos desenvolvimentos da legislação da União Europeia em matéria de saúde e segurança foi a introdução da avaliação dos riscos e a documentação dos resultados como base para a elaboração de um programa de prevenção com medidas técnicas e/ou organizacionais para combater os riscos. Estas tarefas também incluem uma vigilância regular da eficácia das medidas tomadas e a melhoria contínua da situação, em conformidade com as disposições da Directiva-Quadro 89/391. O exercício deve ser dinâmico, actualizando continuamente os programas de prevenção enquanto as situações de risco persistirem.

Sabe-se que as tarefas de avaliação dos riscos, documentação e vigilância não estão generalizadas, inclusivamente em Estados-Membros com uma tradição de prevenção. Seguem-se alguns resultados empíricos:

- Na Dinamarca, um estudo de 1998 mostrava que quase metade das empresas não tinha realizado qualquer avaliação dos riscos. Entre as empresas com 5 a 19 trabalhadores, apenas 27% tinham realizado um estudo de avaliação dos riscos. Entre as empresas com 20 a 49 trabalhadores, a percentagem correspondente já era de 61% e nas empresas com 50 a 199 trabalhadores, de 67%. Entre as grandes empresas com 200 ou mais trabalhadores, 95% tinham realizado estudos sobre as condições no local de trabalho.

- Estudos na Alemanha indicam que entre um quarto e um terço das empresas realizou avaliações sistemáticas e abrangentes dos riscos. Atendendo à dimensão das empresas, este valor abrange, não obstante, 75% de todos os locais de trabalho.

- Nos Países Baixos, 58% das empresas respeitam a obrigação recentemente introduzida de analisar os riscos presentes no local de trabalho. Em empresas com mais de 20 trabalhadores, este valor ascende a mais de 80% e, nas empresas com mais de 100 trabalhadores, a 96%. A percentagem para as empresas de pequena dimensão é mais baixa. Entre as empresas mais pequenas, com 2 a 9 trabalhadores, apenas 52% respeitaram as suas obrigações. As razões para a recusa de realizar avaliações dos riscos são as seguintes: 30% das entidades patronais são da opinião que não há necessidade de o fazer, 21% ainda não arranjaram tempo para o fazer, 9% não conheciam a sua obrigação, 8% nunca tinham ouvido falar em tal e 7% expressaram a opinião de que era demasiado moroso e demasiado caro. No caso dos Países Baixos, também foram apresentados dados relativos às medidas previstas com base na avaliação dos riscos. De acordo com esta informação, aproximadamente dois terços das empresas que realizaram avaliações dos riscos começaram a conceber as medidas apropriadas e também dois terços das empresas já aplicaram medidas concretas em matéria de segurança e saúde profissionais.

- No Reino Unido, 30% das empresas que tinham conhecimento das novas disposições analisaram as condições no local de trabalho até antes da entrada em vigor das disposições europeias. Aproximadamente metade das empresas realizou avaliações dos riscos pela primeira vez depois da entrada em vigor das directivas europeias. No total, mais de 80% das empresas realizaram avaliações dos riscos. 22% das empresas não têm qualquer documentação sobre os resultados mais importantes destas avaliações. Entre estas, incluem-se muitas das empresas mais pequenas, com menos de 5 trabalhadores, que foram dispensadas da obrigação de documentação. Mas também 3% das grandes empresas e 24% das empresas com menos de 50 trabalhadores não respeitam a sua obrigação de documentação.

Em relação à qualidade das avaliações dos riscos, a apreciação das condições no local de trabalho e a respectiva documentação, bem como a vigilância da eficácia das medidas tomadas, visam claramente o cumprimento das obrigações jurídicas.

A vigilância dentro das empresas da eficácia das medidas tomadas mostra um situação um tanto ambígua. Por exemplo, os resultados relativos à Alemanha mostram que 84% das empresas com mais de 250 trabalhadores vigiam os efeitos das medidas tomadas em matéria de segurança e saúde profissionais. No entanto, só menos de 30% das empresas com menos de 10 trabalhadores o fazem.

Em resumo, os pontos a melhorar referentes à aplicação prática das disposições relacionadas com a avaliação dos riscos são os seguintes:

- Durante procedimentos superficiais e esquemáticos, a prioridade é atribuída aos riscos óbvios. Os efeitos a longo prazo (p. ex., factores psicológicos), bem como os riscos que não são facilmente observáveis, como, por exemplo, os causados por substâncias químicas.

- Quase não se consideram os factores de risco psicossociais e os factores de trabalho organizacionais.

- Os riscos não são analisados e avaliados em termos globais. Consequentemente, são tomadas medidas individuais, não havendo uma abordagem integradora para a análise das condições no local de trabalho.

- A avaliação dos riscos é frequentemente considerada como uma obrigação pontual, faltando-lhe assim continuidade.

- A eficácia das medidas não é suficientemente vigiada pelas entidades patronais.

4.4. Serviços de protecção e de prevenção

A Directiva-Quadro 89/391 prevê que cada entidade patronal designe um ou mais trabalhadores para se ocuparem das actividades de protecção e de prevenção dos riscos profissionais na empresa e/ou no estabelecimento e que, se os meios da empresa e/ou do estabelecimento forem insuficientes para organizar estas actividades de protecção e/ou de prevenção, recorra a entidades (pessoas ou serviços) exteriores à empresa e/ou ao estabelecimento. Por outras palavras, são os trabalhadores da empresa, com as aptidões necessárias, que fazem as avaliações dos riscos e determinam as medidas de prevenção, ou são utilizados para o efeito serviços externos.

A intenção do legislador, ao estabelecer a regra da prioridade de utilizar um serviço de prevenção interno sobre a de utilizar um serviço de prevenção externo [25], era assegurar que as empresas que já tivessem serviços de protecção e de prevenção internos os mantivessem, dando a possibilidade, aos que não têm esses serviços, de ter acesso a serviços de protecção e de prevenção de qualidade.

[25] Ver, neste sentido, o acórdão do Tribunal de Justiça, no processo C-441/01, Comissão contra Países Baixos.

O grau de fornecimento de serviços de protecção e de prevenção constitui um indicador importante para a apreciação da aplicação prática. Isto refere-se ao âmbito, ao alcance e à qualidade dos serviços de prevenção.

O Comité Consultivo para a Segurança, Higiene e Protecção da Saúde no Local de Trabalho adoptou, em 15 de Maio de 2000, um parecer sobre os serviços multidisciplinares de protecção e de prevenção e vigilância médica [26], declarando que os Estados-Membros devem assegurar um controlo de qualidade, devendo as entidades patronais responsáveis pela aplicação das medidas de segurança dispor da capacidade de assegurar a participação dos trabalhadores e recorrer a uma assistência qualificada que seja competente para realizar estas tarefas.

[26] COM(2003) 346 final de 12.6.2003.

Embora ainda existam défices significativos em assegurar uma ampla cobertura dos serviços de protecção e de prevenção (engenharia da segurança, aspectos de saúde e aspectos psicológicos no local de trabalho) foram feitos progressos consideráveis na criação de serviços de prevenção externos.

A seguinte informação proporciona uma ideia da situação em alguns Estados-Membros:

- Bélgica: cerca de 91% das empresas assinaram contratos com fornecedores de serviços de prevenção externos. Em princípio, todas as empresas, incluindo as PME, assinaram contratos com serviços externos (existem 27 SEPR - Serviços de protecção e de prevenção externos). As grandes empresas organizam geralmente estes serviços internamente.

- Dinamarca: o Serviço Dinamarquês de Saúde no Trabalho realizou uma avaliação que revela que apenas 12% das empresas com menos de 10 trabalhadores utilizavam um serviço de saúde no trabalho em 1994 (Serviço Dinamarquês para o Ambiente de Trabalho, 1995). Um estudo realizado em 1999 indica que 38% das empresas de pequena dimensão não recorriam a qualquer serviço de prevenção e outros 21% recorriam a esses serviços menos de uma vez por ano [27].

[27] Yyberg, A et al: Evaluation of experiences with the current Occupational Health Service-system (Avaliação de experiências com o actual sistema de serviços de saúde no trabalho), Tastrup 2000.

- Alemanha: em cerca de metade das PME alemãs com menos de 20 trabalhadores, não existe um engenheiro de segurança ou/nem um perito em saúde no trabalho. Estas PME representam 90% de todas as empresas alemãs. Cerca de 20% a 25% dos trabalhadores do sector privado trabalham nessas empresas.

- No caso da Grécia, os peritos indicam que os serviços de prevenção prestados às empresas com mais de 150 trabalhadores são considerados satisfatórios. As pequenas e médias empresas (com um máximo de 150 trabalhadores) não têm acesso a serviços de prevenção.

- Finlândia: a esmagadora maioria dos trabalhadores está coberta por serviços de prevenção. Apenas 8% dos trabalhadores não têm acesso a quaisquer cuidados médicos no local de trabalho. Existem défices consideráveis, em particular entre as empresas com menos de 10 trabalhadores, em cerca de 44% das quais não são fornecidos serviços.

- Até recentemente, a França alegava que a medicina do trabalho existente, criada em 1946, respeitava os requisitos do artigo 7.º da directiva-quadro. Como tal, só foram aqui considerados os serviços de saúde no trabalho prestados aos trabalhadores, que são formalmente garantidos para cerca de 85% da mão-de-obra.

- No Luxemburgo, quase todas as grandes empresas fornecem serviços de protecção e de prevenção aos seus trabalhadores. Por outro lado, os peritos estimam que aproximadamente metade das empresas com 50 a menos de 250 trabalhadores e a maioria das pequenas empresas com menos de 50 trabalhadores não utilizam os serviços de prevenção na medida estipulada por lei. Em consequência, aproximadamente 100.000 de um total de 190.000 trabalhadores não estarão suficientemente cobertos por serviços de protecção e de prevenção.

- Nos Países Baixos, 97% das empresas assinaram o contrato previsto para o fornecimento de serviços com uma companhia externa certificada que presta cuidados de segurança e de saúde no trabalho.

- Áustria: 70% de todos os trabalhadores têm acesso a serviços de prevenção, sendo esta cobertura um tanto superficial nas pequenas empresas.

- Portugal: só uma minoria de empresas tem acesso a serviços de prevenção.

- A Suécia comunicou que 72% das empresas e instituições públicas têm à sua disposição serviços de prevenção. Entre as empresas de pequena dimensão com menos de 10 trabalhadores, um número respeitável de 45% estão cobertas. Este valor ascende a 88% para as empresas com mais de 50 trabalhadores.

- Em Espanha, o inquérito nacional sobre as condições de trabalho (1999) indicou que 24% das empresas não tinham uma actividade de prevenção organizada [28].

[28] Relatório: resultados Estadisticos del Plan de Visitas a Empresas (resultados estatísticos do plano de inspecção às empresas)

- No Reino Unido, 85% das empresas são cobertas por um especialista para a segurança e saúde no trabalho que trabalha na empresa ou por um contrato com um fornecedor destes serviços.

Como conclusão preliminar, deve salientar-se que nem todas as empresas aplicam esta disposição, designando um trabalhador para realizar as actividades de prevenção dos riscos profissionais ou, no caso de falta de pessoal competente, recorrendo a um serviço externo de protecção e de prevenção. Verificam-se problemas em particular nas pequenas e médias empresas em todos os países europeus.

Um dos problemas relativos à organização de serviços de protecção e de prevenção é a falta de pessoal devidamente qualificado. Isto aplica-se especialmente aos serviços organizados externamente, bem como aos aspectos de saúde no local de trabalho. A directiva-quadro não define as aptidões e competências dos serviços de prevenção, deixando-as ao critério dos Estados-Membros. No entanto, as disposições da directiva-quadro implicam logicamente que os serviços de prevenção sejam de natureza multidisciplinar.

Os Estados-Membros definiram estas aptidões e capacidades de forma diferente, o que se reflecte na qualidade dos serviços fornecidos nos vários Estados-Membros.

A cobertura quantitativa das empresas, das instituições públicas e dos trabalhadores não é por si suficiente para avaliar o fornecimento dos serviços de protecção e de prevenção. Devem igualmente ser incluídos aspectos qualitativos (os planos de formação para os trabalhadores, a frequência dos serviços prestados, melhorias bem sucedidas). Neste contexto, existem défices significativos, inter alia, um enfoque unilateral em aspectos técnicos, concentrando-se demasiado a vigilância médica apenas na prestação de cuidados de prevenção, e a tendência por parte das entidades patronais de reduzir ao mínimo o nível dos serviços.

É muito difícil avaliar a qualidade dos serviços de prevenção prestados. Não há uma norma geralmente aceite para a avaliação da qualidade. Neste contexto, podemos interrogar-nos se os períodos mínimos, que foram determinados individualmente em cada Estado-Membro, serão realmente suficientes para uma prestação eficaz dos serviços. Há que ter em conta que as entidades patronais consideram quase exclusivamente que os períodos mínimos para a prestação de serviços aos trabalhadores são uma regra geral, e raramente estão dispostos a organizar a prestação de quaisquer serviços adicionais.

A certificação de fornecedores de serviços de prevenção constitui uma possibilidade para assegurar um nível elevado de qualidade. Em alguns Estados-Membros todos os fornecedores de serviços externos têm de ter uma certificação para poderem prestar esses serviços, como por exemplo na Bélgica (desde 2002), na Grécia, em Portugal e nos Países Baixos. Outros países dispensam qualquer tipo de certificação e pedem apenas provas de boas qualificações sob a forma de referências e diplomas, por exemplo. A certificação voluntária, recentemente introduzida na Alemanha, constitui uma espécie de compromisso.

O debate sobre a certificação como instrumento para garantir um nível elevado de qualidade ainda não chegou ao fim. Há que tem em conta que os certificados apenas ajudam a analisar as estruturas, mas não servem como base para avaliar a qualidade dos processos e dos resultados.

De qualquer forma, deve salientar-se que a certificação de serviços de protecção e de prevenção também poderia contribuir para garantir a livre circulação de pessoas e de serviços neste domínio.

Para resumir:

- Actualmente, ainda nem todas as empresas na Europa têm um acesso sistemático aos serviços de protecção e de prevenção. Os problemas são especialmente significativos em relação às pequenas e médias empresas em toda a Europa. Além disso, especialmente nos países do Sul da Europa e na Irlanda, estão em funcionamento muitas empresas sem que lhes sejam prestados quaisquer serviços de prevenção.

- Existem dificuldades significativas devido ao facto de que o número de prestadores de serviços de prevenção é demasiado restrito para responder à procura em certos países, como na Grécia e em Portugal, nomeadamente em termos de medicina do trabalho.

- Praticamente todos os Estados-Membros têm problemas com a qualidade dos serviços externos. Uma das principais razões para este facto é a tendência por parte das empresas de tentar obter estes serviços ao menor custo possível, não dando valor à qualidade dos serviços.

- Parece que os serviços de protecção e de prevenção existentes têm uma capacidade reduzida para tratar, de uma perspectiva holística, os riscos profissionais (serviços multidisciplinares).

- Parece necessário reforçar as medidas para assegurar a qualidade dos prestadores de serviços externos de prevenção: a inspecção do trabalho poderia ter um papel importante a desempenhar neste sentido.

4.5. Informação, consulta, participação e formação

A informação, consulta, participação e formação dos trabalhadores representa uma das pedras angulares da política de prevenção estabelecida pela legislação da UE em matéria de saúde e segurança. As directivas em causa contêm regras pormenorizadas sobre a informação, a consulta e a formação. A este respeito, deve ser salientado o papel importante que a educação deve desempenhar a todos os níveis com vista a dar a todos os seres humanos conhecimentos sobre a saúde e segurança no trabalho.

Neste domínio de informação, têm sido recolhidos muito poucos dados até agora. No entanto, é possível descrever dois exemplos:

- Na Finlândia, as associações de trabalhadores e as autoridades responsáveis pela execução da legislação mencionam que existem diferenças significativas entre as empresas e queixam-se de problemas relacionados com a informação dos trabalhadores. Também existem défices relacionados com os locais de trabalho com trabalhadores de empresas diferentes. Os pontos de vista sobre a qualidade da instrução e da formação dos trabalhadores são muito divergentes. Enquanto as entidades patronais e as administrações políticas são da opinião de que o nível atingido é aceitável, os sindicatos e as autoridades responsáveis pela execução da legislação consideram que não.

- Três quartos das empresas no Reino Unido afirmaram que, depois da aplicação das novas disposições, passaram a fornecer muito mais informação aos trabalhadores, e metade das empresas realiza acções de formação complementar. No que diz respeito às cinco primeiras directivas especiais, os domínios em que se verificou a maior procura de informação foram os da utilização de equipamentos de protecção individual e da movimentação manual de cargas. O número de empresas que comunicaram problemas relativamente às informações e à qualificação situa-se abaixo de 20%. Os problemas principais relacionam-se com os prazos de recolha de material e as estruturas organizacionais para o fornecimento de instruções.

- Itália e Portugal comunicaram que existem défices consideráveis ligados à informação e à instrução dos trabalhadores, incluindo um cumprimento insuficiente dos requisitos básicos.

Embora seja difícil recolher dados junto das entidades patronais ou das pessoas responsáveis pela aplicação das regulamentações relativas à segurança e à saúde no trabalho que permitem tirar conclusões sobre o nível de informação, ainda é mais difícil recolher dados junto dos trabalhadores. Apenas alguns Estados-Membros dispõem de dados pertinentes sobre esta questão, que podem ser resumidos da seguinte forma:

- Na Renânia do Norte-Vestefália (Alemanha), apenas um terço dos trabalhadores pôde dar uma resposta positiva quando se lhes perguntou se uma avaliação dos riscos tinha sido realizada no seu local de trabalho. Aproximadamente um terço deu uma resposta negativa e quase outro terço não soube responder. É possível presumir que este último grupo não tenha conhecimento dos seus direitos e obrigações em relação às disposições em matéria de segurança e saúde. Um quarto dos médicos do trabalho alemães não pôde dar qualquer informação a este respeito.

- Em Espanha, 90% das entidades patronais afirmaram, durante entrevistas realizadas em 1999, que não tinham informado os seus trabalhadores. Um inquérito espanhol de 1999 confirmou que apenas 11% das entidades patronais informaram ou instruíram os seus trabalhadores.

- A informação e a qualificação dos trabalhadores foram também consideradas problemáticas em estudos de casos realizados sobre as empresas. Estudos de casos sobre as empresas, na Finlândia, indicam que os trabalhadores demonstram muito pouco interesse em ser informados ou instruídos, dado que não constataram incentivos ou benefícios óbvios.

As obrigações de informar os trabalhadores também dizem respeito aos trabalhadores de outras empresas que trabalham nas mesmas instalações. A aplicação prática desta disposição encontra-se muito atrás da média das outras categorias de obrigações das entidades patronais. Este problema ocorre em praticamente todos os sectores industriais, na totalidade dos Estados-Membros e em todas as várias empresas de diferentes dimensões, e é particularmente importante no caso do trabalhadores temporários.

Na maioria dos casos, os trabalhadores temporários são utilizados para empregos menos qualificados com funções fisicamente muito exigentes. Dado que estes trabalhadores temporários mudam frequentemente de emprego, de uma empresa para outra, desconhecem os riscos potenciais e os processos operacionais.

Muitas entidades patronais consideram que não precisam, ou simplesmente esquecem-se, de informar e de formar os trabalhadores temporários. O facto de estes trabalhadores trabalharem para as empresas por um curto período de tempo, o esforço necessário para os informar e instruir, ou o simples facto de "tudo ter corrido tão bem até agora" são apenas algumas das razões que podem explicar a relutância de muitas entidades patronais em tomar as medidas necessárias neste domínio.

No que se refere à participação dos trabalhadores, a sua participação geral nas empresas ainda não foi organizada de forma satisfatória.

A directiva-quadro abriu mais oportunidades para a participação dos trabalhadores, dando-lhes um estatuto de igualdade na estratégia de prevenção e impondo-lhes a obrigação de cooperar com as entidades patronais na melhoria contínua das condições de saúde e segurança. Assim, as possibilidades de participação dos organismos que representam os interesses dos trabalhadores foram aumentadas significativamente em muitos Estados-Membros. É também o caso dos países onde tradicionalmente se atribui uma elevada prioridade à participação dos trabalhadores, como na Alemanha ou nos Países Baixos.

No tocante aos conselhos de empresas, estudos empíricos e entrevistas também indicam que é com relutância que aproveitam estas novas oportunidades.

As razões para o défice de participação dos trabalhadores são muito variadas e podem ser resumidas da seguinte forma:

- A falta de conhecimento geral sobre os novos direitos de participação.

- A concentração em soluções práticas e nas actividades quotidianas: as pessoas responsáveis pela representação dos interesses dos trabalhadores nas empresas são muito pragmáticas e não desenvolvem um abordagem holística, concentrando -se apenas em problemas óbvios.

- Os esforços suplementares são considerados demasiado morosos e receia-se que haja mais encargos administrativos.

- A delegação da responsabilidade nos representantes dos trabalhadores e/ou nos comités de saúde e segurança. Este facto reduz a vontade por parte dos trabalhadores individuais de mostrarem um interesse na segurança e saúde no trabalho e de assumirem a responsabilidade.

- O desequilíbrio entre competências especializadas e conhecimentos gerais: os membros dos conselhos de empresas têm normalmente de fazer um esforço considerável para adquirir as competências e os conhecimentos necessários para atingirem o nível dos seus empregadores ou do especialista em segurança e saúde que trabalha para a empresa. Em geral, os trabalhadores ou os seus representantes no domínio da saúde e segurança no trabalho não estão preparados para discutir o assunto com a entidade patronal.

- A falta de interesse dos trabalhadores em questões que dizem respeito à sua própria segurança.

Deve ser feita uma referência especial às instituições especificamente responsáveis pela segurança e saúde no trabalho. Pode tratar-se de comités nos quais, além dos trabalhadores, são também representadas as entidades patronais ou as pessoas responsáveis pela saúde e segurança no trabalho, ou tratar-se de organizações em que estão representados apenas os trabalhadores. Sabe-se muito pouco sobre as actividades destas organizações em todos os países da UE. Os peritos franceses estimam que apenas um quinto dos comités existentes em matéria de saúde, segurança e condições de trabalho faz esforços de prevenção efectivos.

Nos Estados-Membros com uma cultura de co-gestão claramente definida, foi observada uma tendência negativa relativamente à representação institucionalizada de interesses. Quanto mais claramente definidas as relações de emprego e quanto mais elevado o número de organizações e comités a tratar da segurança e da saúde no trabalho, menos provável é a participação activa dos próprios trabalhadores na definição da política de prevenção da empresa.

No que diz respeito à formação, os níveis de educação e de formação nas grandes empresas são considerados adequados. No entanto, nas pequenas e médias empresas existe uma falta geral de educação e de formação dos trabalhadores, dos representantes em matéria de segurança e das entidades patronais, no que diz respeito à gestão dos riscos de saúde e segurança. Esta situação dificulta uma aplicação eficaz da legislação em matéria de saúde e segurança.

4.6. Organização e gestão da saúde e da segurança no trabalho

A protecção da segurança e da saúde no trabalho constitui uma obrigação de carácter permanente e complexo que requer uma abordagem transparente e sistemática.

A crescente complexidade dos processos laborais e as alterações das condições de trabalho, assim como os novos ou diversos tipos de riscos, exigem a introdução de uma abordagem de carácter global em matéria de saúde e segurança no trabalho. É fundamental a adopção de soluções racionais e metódicas, que permitam à entidade patronal considerar os princípios de saúde e segurança no trabalho em relação a todos níveis operacionais e a todas as actividades e introduzir as medidas apropriadas para o seu cumprimento. Tais medidas deverão desempenhar um papel cada vez mais importante na definição das condições de trabalho, na optimização de processos e procedimentos e constituir uma influência ao nível das atitudes, de modo a prevenir os perigos relacionados com o trabalho e a desenvolver a promoção da saúde nas organizações.

A gestão da saúde e da segurança no trabalho tem de fazer parte integrante da gestão global da empresa.

As empresas justificam frequentemente a ausência de uma gestão de saúde e segurança com os custos de aplicação. No entanto, o legislador não exigiu sistemas de gestão sofisticados, mas simplesmente incentivou a aplicação de princípios de gestão básicos também no domínio da saúde e da segurança no trabalho.

Na Alemanha, por exemplo, foi lançada uma campanha dirigida à indústria têxtil para ajudar as empresas a integrar os princípios da saúde e segurança no trabalho na gestão global das empresas. No final da campanha, quatro quintos das empresas tinham integrado totalmente estes princípios nos seus processos de gestão operacionais. Em média, isto acontece apenas em um terço das empresas.

Exceptuando nas grandes empresas, detectou-se a ausência de uma organização e uma gestão adequadas em matéria de saúde e segurança no trabalho, em que se considerem estes aspectos como uma característica integrada em toda a organização. Isto constitui um obstáculo importante à aplicação adequada da legislação em matéria de saúde e segurança.

4.7. Execução da legislação

Em conformidade com o artigo 4.º da Directiva-Quadro 89/391/CEE, os Estados-Membros devem adoptar as disposições necessárias para garantir que as entidades patronais, os trabalhadores e os representantes dos trabalhadores sejam submetidos às disposições jurídicas necessárias à aplicação da directiva e, em particular, devem garantir um controlo e uma fiscalização adequados. Assim, uma execução efectiva e equivalente em todos os Estados-Membros é essencial não só para cumprir as obrigações impostas pelo artigo 4.º da directiva-quadro, mas também para assegurar que as disposições das directivas sejam aplicadas de forma uniforme, garantindo o mesmo nível de protecção dos trabalhadores em toda a União Europeia. É importante, como tal, analisar os esforços de execução da legislação envidados pelos Estados-Membros e o impacto na nova legislação da UE nas inspecções do trabalho, bem como a eficiência da acção de execução.

As inspecções do trabalho constituem o principal organismo de execução da legislação em matéria de saúde e segurança. Adicionalmente, existem outros organismos de inspecção especializados que têm responsabilidades e sectores específicos de actividade ou cuja acção também tem impacto na aplicação dos princípios de saúde e segurança (serviços de inspecção das minas, serviços de inspecção nuclear, serviços de inspecção marítima, serviços de vigilância do mercado de equipamentos de trabalho, etc.).

Os indicadores geralmente utilizados para medir os esforços de execução da legislação são o número de inspectores do trabalho em cada Estado-Membro e o número de inspecções realizadas por ano. Na União Europeia, cerca de 12.000 inspectores realizam todos os anos 1.400.000 inspecções. Os dados disponíveis sobre os esforços de inspecção e sobre a cobertura da população activa (inspectores/população activa) variam muito conforme o país, dependendo da estrutura socioeconómica e dos sistemas de execução da legislação aplicados. Na realidade, a importância relativa de sectores particulares da actividade económica e a especificidade dos riscos nesses sectores originou, na maioria dos países, a criação de organismos de inspecção especializados (serviços de inspecção nuclear, de minas, marítima, etc.) que são responsáveis pela execução de aspectos diferentes da legislação da UE em matéria de saúde e segurança.

Por outro lado, as inspecções de carácter geral são responsáveis pela execução, não só da legislação em matéria de saúde e segurança, mas também de outros aspectos das leis relativas ao trabalho e à segurança social. Frequentemente, vários organismos de inspecção são responsáveis pela execução das diferentes disposições do mesmo acto legislativo nacional. É particularmente difícil, portanto, diferenciar os esforços de inspecção efectivos dedicados às questões de saúde e segurança nos diferentes Estados-Membros.

A entrada em vigor da nova legislação da UE em matéria de saúde e segurança não parece ter correspondido ao aumento do esforço de inspecção envidado pelos diferentes Estados-Membros. Consequentemente, os relatórios nacionais indicam um falta crónica de recursos das inspecções do trabalho para abranger todos os aspectos da nova legislação, dando particular atenção às PME.

Para responder de forma construtiva à insuficiência de recursos, as inspecções do trabalho adoptaram abordagens inovadoras de inspecção, inclusivamente planeando as inspecções de acordo com o nível de risco e considerando a vontade e a capacidade das empresas de aplicarem as regulamentações. Nalguns casos, introduziu-se uma distinção clara entre as inspecções e o fornecimento de informações e consulta, para os quais foram criados e responsabilizados serviços diferentes.

Os Estados-Membros mencionam nos relatórios o investimento na formação dos inspectores para lidarem com a abordagem multidisciplinar de prevenção requerida pela legislação da UE em matéria de saúde e segurança e necessária para controlar os riscos decorrentes de novas tecnologias ou de novas formas de organização do trabalho.

Neste sentido, é importante salientar a evolução observada nas duas formas tradicionais de inspecções do trabalho: de carácter geral, responsáveis por todos os aspectos da legislação do trabalho, e especialistas, responsáveis exclusivamente pela execução da legislação em matéria de saúde e segurança no trabalho.

A necessidade de controlar a aplicação de planos de prevenção baseados nas avaliações dos riscos, que incluem não só riscos tecnológicos (como os devidos aos equipamentos de trabalho) mas também outros devidos a relações de trabalho ou à organização do trabalho, fez com que as inspecções especialistas se concentrassem no controlo dos riscos da organização do trabalho, enquanto as inspecções de carácter geral intensificaram a sua vigilância dos riscos tecnológicos. Isto criou, por sua vez, a necessidade de aumentar as competências dos inspectores e teve um impacto sobre o recrutamento, os níveis de instrução e a formação dos inspectores.

É difícil determinar de forma matemática a eficiência da acção das inspecções em termos de contribuição para a redução dos acidentes e das doenças profissionais. Apenas o efeito de acções concretas, como o das campanhas de inspecção ou de programas específicos, dão uma indicação da eficiência, embora até nesses casos seja difícil diferenciar os efeitos devidos ao aumento da consciencialização dos efeitos produzidos pela emissão de avisos de melhoria ou pela aplicação de sanções.

Parece, assim, essencial, que sejam estabelecidos a nível europeu uma metodologia apropriada, bem como critérios e indicadores para medir a eficiência da inspecção. Tal também forneceria uma indicação quanto às formas e meios mais eficazes a aplicar, bem como uma justificação apropriada da necessidade do aumento dos recursos das inspecções. Os resultados do trabalho iniciado neste domínio pelo Comité de Altos Responsáveis da Inspecção do Trabalho (CARIT) são especialmente importantes.

A eficiência das inspecções do trabalho deve ser medida não só pela quantidade e qualidade das inspecções, mas também pelo seu impacto na consciencialização de todos os envolvidos e nas mudanças verificadas nas atitudes e na organização das empresas para a melhoria no ambiente de trabalho. Em particular, é essencial que o direito de recurso dos trabalhadores e/ou dos seus representantes junto da autoridade responsável pela execução da legislação e a oportunidade dos representantes dos trabalhadores de apresentarem as suas observações durante as inspecções sejam plenamente aplicados.

A análise realizada mostra que a acção das inspecções do trabalho da UE contribui activamente para a redução do absentismo devido a acidentes e doenças profissionais, mas também para alterações de comportamento de todos os implicados na prevenção a nível do local de trabalho.

Algumas queixas recebidas pela Comissão fornecem alguma indicação de que ainda são necessários esforços para melhorar a acção de inspecção no que toca às PME e aos sectores de actividade de alto risco, bem como para aumentar o poder dissuasivo dos avisos de melhoria e das sanções. Neste sentido, seria aconselhável fazer uma análise entre a proporção das sanções propostas, impostas e confirmadas e investigar as razões que levam a uma elevada desproporção.

Uma cooperação mais estreita entre as inspecções do trabalho e as autoridades judiciais contribuiria para reduzir a proporção de procedimentos falhados ou facilitar a aplicação de sanções em situações transnacionais.

A coordenação entre as diferentes autoridades responsáveis pelas várias inspecções a nível nacional e as inspecções dos Estados-Membros deve ser reforçada de forma a assegurar normas mínimas de inspecção em toda a UE. Os Princípios Comuns para a Inspecção da Saúde e Segurança no local de trabalho, estabelecidos pela CARIT, devem constituir a base para se atingir uma execução efectiva e uniforme da legislação da UE em matéria de saúde e segurança e evitar que certas empresas obtenham vantagens competitivas.

4.8. Dois casos específicos

A aplicação prática da Directiva-Quadro 89/391 e das suas cinco primeiras Directivas especiais 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 e 90/270 nas pequenas e médias empresas (PME) e no sector público merece uma atenção particular.

As PME são abrangidas pelas directivas da UE em matéria de saúde e segurança e as suas necessidades específicas foram tidas em consideração para facilitar a aplicação e evitar encargos administrativos.

Também o sector público foi introduzido explicitamente no âmbito de aplicação das directivas em causa. Trata-se de uma inovação com efeitos de grande alcance para os trabalhadores envolvidos, bem como para as administrações nacionais.

4.8.1. Pequenas e médias empresas (PME)

Durante a última década, a dimensão média das empresas na UE tem diminuído, 90% das quais emprega menos de 20 trabalhadores. Não só o número de PME está a aumentar, como existe um enorme volume de negócios nessas empresas, o que implica, por assim dizer, uma instabilidade correspondente nas condições de trabalho.

A maior parte destas pequenas empresas também tem um estrutura organizacional informal. Muitas vezes, o proprietário/gestor da empresa gere todos os aspectos do negócio e é responsável pela vendas, pelo marketing, pelas finanças, pela produção, pelo pessoal, pelo controlo das existência e por muito mais - bem como é responsável pela saúde e segurança. A saúde e a segurança são muitas vezes consideradas mais como extras caros do que como parte integrante da gestão adequada de um negócio bem sucedido.

Por conseguinte, pode ser que a chave para reduzir o nível de acidentes nestas pequenas empresas seja comunicar convenientemente toda a informação necessária aos que gerem pequenas empresas e persuadi-los que a gestão da saúde e segurança faz parte integrante da gestão das empresas.

Ao contrário das empresas de maior dimensão, muitas das pequenas empresas são mais recentes e não terão sofrido acidentes. No entanto, os acidentes que ocorrem em empresas muito pequenas envolvem frequentemente um trabalhador que é amigo ou parente e, dada a dimensão da empresa, é um membro fundamental do pessoal. Os acidentes podem ter consequências graves para a empresa - podem até implicar que ela cesse a sua actividade.

Uma comparação, sector por sector, de pequenas empresas com empresas maiores do mesmo sector mostrou que os níveis de risco eram semelhantes. A análise realizada mostrou que os riscos dependiam mais do tipo de actividade do que da dimensão da empresa. Por outras palavras, a dimensão da empresa é irrelevante em termos de perigo de risco intrínseco.

Os dados indicam que existem grandes deficiências no cumprimento de elementos essenciais da legislação da UE em matéria de saúde e segurança nas PME, em particular no que diz respeito à avaliação dos riscos, à participação e formação dos trabalhadores, e nos sectores tradicionalmente de alto risco da agricultura e da construção.

As principais razões para o baixo nível de cumprimento observado são as seguintes:

- falta de informação e de orientação específicas e compreensíveis

- capacidades e competência reduzidas para gerir a saúde e a segurança

- falta de recursos para assegurar uma formação básica adequada do pessoal e dos gestores

- acesso difícil a assistência técnica específica e especializada competente.

Quando consultadas sobre estas questões, as PME indicaram que podem aceitar estas razões, mas também acrescentaram os seguintes comentários:

- a legislação actual em matéria de saúde e segurança partiu do princípio de que todas as empresas têm uma estrutura de gestão semelhante à das grandes empresas

- a saúde e a segurança devem abranger todos os locais de trabalho e todos aqueles que trabalham (ou seja, não deve haver derrogações por se tratar de pequenas empresas)

- as competências de gestão (da qual fazem parte a saúde e a segurança) precisam de ser desenvolvidas

- toda a formação deve ser a nível local

- a formação e o aconselhamento devem ser ministrados por pessoas que conhecem o negócio e não por peritos vindos de "torres de marfim"

- os intermediários, por exemplo, organizações comerciais, bancos, companhias de seguro, etc., devem desempenhar um papel central na prestação de informações e de assistência

- não há falta de disponibilidade de informações. O que é necessário são informações facilmente acessíveis, específicas do sector, orientadas e numa linguagem compreensível.

O nível de informação e de conhecimentos por parte das entidades patronais é extremamente significativo para a aplicação das novas regulamentações nacionais que transpõem as directivas da UE. Estudos empíricos, bem como estudos de casos, mostraram que o nível de aplicação é extremamente reduzido entre as PME. Na maior parte dos Estados-Membros não há problemas com a disponibilidade da informação, mas com a capacidade das entidades patronais de compreender a informação fornecida. O material informativo destinado especificamente às PME comporta frequentemente um elevado nível de abstracção. Alega-se, portanto, que não pode ser compreendido pelas entidades patronais das PME.

Não obstante, de acordo com os relatórios nacionais elaborados pelos Estados-Membros, uma das acções mais difundidas dos Estados-Membros relativamente às PME tem sido a produção de informações mais específicas e compreensíveis, de modo a facilitar a aplicação da regulamentação. Alguns Estados-Membros [29] eliminaram também certas formalidades administrativas ou reduziram certas obrigações no que diz respeito a empresas com muito poucos trabalhadores, sem afectar negativamente a protecção dos mesmos.

[29] Reino Unido, Áustria, Grécia, Portugal.

Ao mesmo tempo, vários relatórios nacionais salientaram as dificuldade económicas com que as PME se deparam para adaptar os equipamentos de trabalho existentes aos requisitos da Directiva 89/655 ou para os substituir para cumprir os requisitos de segurança essenciais da directiva relativa ao mercado interno (antiga Directiva 89/392, agora Directiva 98/37).

Por esta razão, alguns Estados-Membros tomaram medidas específicas para mitigar ou reduzir o custo económico decorrente da aplicação destas directivas. A Alemanha desenvolveu programas para renovar máquinas antigas, e a França e a Bélgica propuseram planos de investimento, bem como a concessão de empréstimos para aquisição de máquinas novas. Alguns Estados-Membros também comunicaram as dificuldades registadas, tanto do ponto de vista da informação como do financeiro, no sector do artesanato, para o qual existe uma iniciativa [30], pelo sector industrial, de criar planos conjuntos.

[30] França.

A comunicação da Comissão "Adaptação às transformações do trabalho e da sociedade: uma nova estratégia comunitária de saúde e segurança 2002-2006" [31] já recomendava uma combinação de instrumentos para ajudar a assegurar níveis elevados de cumprimento das PME com a legislação em matéria de saúde e segurança:

[31] COM(2002) 118.

- divulgação de boas práticas a nível local

- formação dos empresários e dos trabalhadores

- desenvolvimento de instrumentos simples para facilitar a avaliação dos riscos

- prestação de informações e orientações fáceis de compreender, fáceis de obter e numa linguagem simples

- melhor publicidade e acesso às fontes de aconselhamento

- garantia de acesso a serviços de protecção e de prevenção externos de qualidade e a custos suportáveis

- utilização das inspecções do trabalho como agentes de mudança para promover um melhor cumprimento por parte das PME, primeiro através da educação, da persuasão e do encorajamento e, depois, se necessário, através de medidas de coacção.

4.8.2. Sector público

A inclusão do sector público no âmbito de aplicação da legislação em matéria de saúde e segurança constituiu uma novidade na maioria dos Estados-Membros.

Apesar de haver alguns problemas em certos Estados-Membros (em particular, o sector militar) [32], que ainda estão a ser tratados pela Comissão, a transposição da legislação da UE em matéria de saúde e segurança para o sector público pode ser, em geral, considerada correcta. No entanto, surgem problemas com o nível de aplicação dessas regras, que se torna muitas vezes incompleta.

[32] P. ex., Espanha.

Na realidade, a crença generalizada da administração pública de que os níveis de risco são insignificantes em comparação com os da indústria, juntamente com uma organização de trabalho muito hierárquica, onde o princípio da responsabilidade da entidade patronal é diluído, leva a uma situação paradoxal no sentido em que os Estados-Membros não aplicam às suas administrações as regras por eles acordadas para o bem-estar dos trabalhadores no local de trabalho. Isto também é verdade nos caso das Instituições europeias e dos seus serviços.

Não obstante, os riscos cobertos pela Directiva-Quadro 89/391 e pelas suas cinco primeiras Directivas especiais 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 e 90/270 estão presentes no sector público nos mesmos níveis que no sector privado. Não se pode negar que os riscos associados aos aspectos ergonómicos, às condições do local de trabalho, à movimentação manual de cargas, à utilização de equipamentos dotados de visor e aos aspectos organizacionais, incluindo os riscos psicossociais, estão amplamente presentes no sector público. As queixas recebidas pela Comissão de trabalhadores do sector público confirmam as fracas condições de trabalho relacionadas com esses riscos e o reduzido nível de aplicação.

Na maioria dos Estados-Membros existe uma falta de cultura de segurança, de consciencialização e de motivação dos trabalhadores e da hierarquia para a melhoria das condições de saúde e segurança no sector público. Além disso, a disponibilidade de recursos adequados para a aplicação das disposições relativas à legislação em matéria de saúde e segurança é muita vezes prejudicada pelas limitações impostas pelos orçamentos nacionais.

É raro encontrar administrações nacionais que realizem avaliações de risco, possuam serviços de prevenção ou apliquem mecanismos sistemáticos de formação, informação e participação dos trabalhadores no que diz respeito à saúde e segurança no trabalho.

A execução da legislação em matéria de saúde e segurança no sector público representa um problema adicional no que se refere à garantia do cumprimento desta legislação. Na maioria dos Estados-Membros, a inspecção do trabalho não é competente para fazer cumprir a legislação em matéria de saúde e segurança na administração pública, sendo esta função desempenhada por um serviço interno que carece da necessária independência hierárquica, ou os seus poderes de coacção são diminuídos pelas dificuldades em aplicar ou tornar efectivos os avisos de melhoria ou as sanções.

A proporção de trabalhadores na função pública, o facto de os funcionários públicos trabalharem tradicionalmente durante toda a sua vida activa no sector público e estarem, assim, expostos aos mesmos riscos, a influência que as suas condições e os seus locais de trabalho (escolas, hospitais, serviços públicos) podem ter sobre a saúde e a segurança de terceiros e a obrigação moral do sector público de servir de exemplo, merecem que os Estados-Membros envidem esforços suplementares para melhorar o nível de cumprimento com as normas de saúde e segurança.

5. Avaliação da eficácia

Os relatório nacionais indicam que a maioria dos Estados-Membros [33] considera que ainda não passou tempo suficiente para fazer uma avaliação adequada e completa da eficácia. Embora quase todos os Estados-Membros pensem que houve um impacto positivo [34], não dispõem ainda de dados ou de resultados estatísticos que demonstrem o impacto prático da directiva de forma directa. No entanto, a apreciação de que a legislação contribuiu para tornar o local de trabalho mais seguro é apoiada por dados estatísticos gerais sobre a saúde e a segurança no trabalho.

[33] Alemanha, Bélgica, Dinamarca, Reino Unido, Irlanda, etc.

[34] Repercussões especiais na Grécia.

5.1. Efeitos sobre os acidentes de trabalho e as doenças profissionais

Os números disponíveis mais recentes [35] sobre os acidentes de trabalho referem-se ao ano 2000 [36]. Segundo estes dados, o número de acidentes por 100.000 trabalhadores (taxa de incidência) em comparação com 1994 diminuiu de 4.439 para cerca de 4.016 [37].

[35] Deve salientar-se que a informação ainda não é totalmente comparável devido ao facto de os critérios de recolha de dados ainda não serem completamente compatíveis e ao facto de, nos sistemas voluntários de registo de acidentes no trabalho, o alcance real do problema ainda permanecer subestimado.

[36] EEAT - Estatísticas Europeias de Acidentes de Trabalho. Para as doenças profissionais, o Eurostat desenvolveu as Estatísticas Europeias de Doenças Profissionais (projecto EEDP).

[37] Cálculos pessoais baseados nos dados (preliminares) da base de dados NewCronos do Eurostat.

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

No que diz respeito às taxas de incidência de acidentes fatais no trabalho, há uma clara melhoria durante o período compreendido entre 1994 e 2000 a nível europeu: a taxa de incidência dos acidentes fatais tem diminuído constantemente deste 1994, atingindo uma redução de 25%. Os valores absolutos também diminuíram no mesmo período, de 6.423 para 5.237.

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Por outro lado, as actividades que empregam uma grande proporção de mulheres registaram um aumento, embora pequeno, de acidentes. É o caso da indústria têxtil e do vestuário, das actividades de comércio e reparações, de alojamento e restauração e das actividades financeiras e comerciais.

Uma outra fonte de informação que proporciona, por sua vez, dados subjectivos (percepção dos trabalhadores e das entidades patronais) sobre os desenvolvimentos no domínio das condições de trabalho é o Inquérito às Forças de Trabalho de 1999 e os inquéritos realizados pela Fundação Europeia para a Melhoria das Condições de Vida e de Trabalho.

Ao contrário dos dados estatísticos, que mostram uma diminuição contínua do número e da gravidade de acidentes no trabalho, o sentimento da população activa é de que as condições de trabalho em geral não melhoraram. Os resultados mais importantes dos inquéritos são os seguintes:

Cada vez mais trabalhadores declaram sofrer de dores lombares, mesmo quando a Directiva 90/269 relativa à movimentação manual de cargas e a Directiva 90/270 relativa ao trabalho com equipamentos dotados de visor deviam ter tido um efeito de prevenção. Também foi comunicado que aumentou o número de trabalhadores que têm de movimentar manualmente cargas pesadas. Isto parece estar em contradição com uma aplicação efectiva da Directiva 90/269, que implicaria uma diminuição do número de trabalhadores em causa. De qualquer forma, os Estados-Membros ainda consideram a movimentação manual de cargas um problema muito preocupante [38].

[38] Europäische Agentur für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz (Agência Europeia para a Saúde e a Segurança no Local de Trabalho): Der Stand von Sicherheit und Gesundheitsschutz bei der Arbeit in der Europäischen Union - Pilotstudie (A situação da saúde e da segurança no local de trabalho na União Europeia ), Luxemburgo 2000, relatório de síntese, p. 29.

Todos estes dados podem indicar que a Directiva 90/269 e a Directiva 90/270 não estão a ser totalmente aplicadas. No entanto, não há dados definitivos para quantificar a que ponto o aumento da referência às dores lombares se deve a uma aplicação incorrecta da legislação ou se se deve a actividades não profissionais ou a riscos não cobertos por essas directivas. De qualquer forma, as queixas dos trabalhadores merecem uma análise mais profunda para identificar as causas reais.

Outro problema também muito grave decorre dos movimentos repetitivos, que também é confirmado pelos Estados-Membros e pela Agência Europeia [39]. O número de doenças causadas por este tipo de movimentos aumentou, embora um melhor planeamento e uma melhor organização poderiam muitas vezes ajudar a evitar estas doenças.

[39] Ibid., p. 30.

A organização dos processos operacionais não está aparentemente em linha com os requisitos para reduzir significativamente o número de trabalhadores que sofrem de condições de trabalho desfavoráveis. No que diz respeito a tipos especiais de tensão, como posições físicas dolorosas ou cansativas, parece que há agora mais trabalhadores afectados do que há cinco ou dez anos atrás. Os trabalhadores em situações de emprego atípicas ou delicadas são especialmente afectados por estas tensões.

Adicionalmente, nos seus relatórios nacionais, os Estados-Membros indicaram que, em relação à Directiva 90/270, a aplicação correcta das regulamentações deve conduzir a uma melhoria da adequação ergonómica das estações de trabalho. A questão das doenças causadas pelo trabalho com equipamentos dotados de visor é controversa. Alguns Estados-Membros [40] consideram que os riscos decorrentes do trabalho com visores são de natureza secundária. São da opinião que certos problemas de vista são atribuídos injustamente ao trabalho com visor e que as perturbações características deste trabalho (vista cansada e dores de postura) são facilmente reversíveis introduzindo pausas no trabalho com visor ou fazendo ajustamentos no ambiente de trabalho. Outros Estados-Membros reconhecem a existência de certos sintomas como o stress, as dores de cabeça, a irritação ocular e a fadiga geral, bem como outros problemas mais graves de radiação electromagnética, lasers e campos magnéticos associados aos terminais [41].

[40] França e Reino Unido.

[41] Finlândia e Países Baixos.

Em conclusão, o sentimento da população activa indica que ainda há muito a fazer no que toca ao controlo e à organização do trabalho para prevenir as cadências elevadas e o trabalho repetitivo, bem como os riscos psicossociais. Isto sugere uma aplicação insuficiente de alguns dos princípios gerais de prevenção previstos na Directiva-Quadro 89/391 e nas suas cinco primeiras directivas especiais.

5.2. Custos e benefícios para as empresas

As empresas sabem que os acidentes acarretam um custo monetário. Quando as pessoas se lesionam, as instalações e as máquinas se avariam ou os produtos são desperdiçados, as empresas perdem dinheiro. Uma boa gestão da saúde e da segurança no trabalho é economicamente vantajosa. Desenvolveram-se modelos para ajudar a calcular os custos e os benefícios exactos para as empresas. No entanto, estes modelos são muito complexos e não permitem uma aplicação prática imediata. Em consequência, apenas um número limitado de empresas pôde realizar uma análise económica em termos de saúde e segurança no trabalho.

Os Estados-Membros indicaram nos seus relatórios nacionais que, devido à falta de indicadores, consideram que não é possível fazer uma apreciação completa, embora a redução dos acidentes no trabalho e do absentismo dos trabalhadores diminua claramente os custos para as empresas, o que deverá ser acompanhado por um aumento de produtividade.

Estudos empíricos mostraram que os indicadores económicos ainda precisam de ser desenvolvidos para provarem mais cabalmente a eficácia da saúde e da segurança no trabalho para as empresas. Também se tornou claro que os benefícios se verificarão nos chamados factores "brandos":

- Na Alemanha, perguntou-se às entidades patronais o que estas exigiam de um sistema moderno de saúde e segurança: 26% esperava uma redução dos custos para os trabalhadores de baixa por doença e um número igualmente elevado esperava uma garantia para o funcionamento fluente dos processos operacionais sem qualquer interferência, 25% esperava um aumento da motivação por parte dos trabalhadores e 13% esperava uma melhoria dos processos de produção e dos serviços prestados às empresas. Os restantes 10% tinham várias outras expectativas.

- Um inquérito realizado nos Países Baixos em 1996 concluiu que 36% das empresas entrevistadas são da opinião de que os investimentos para a melhoria das condições de trabalho conduziram a um aumento (significativo) da produtividade. Em certos sectores industriais, como o da indústria alimentar ou o da indústria transformadora, este valor ascende a mais de 40%. Ao mesmo tempo, 32% dos entrevistados afirmaram que a melhoria das condições de trabalho dos seus trabalhadores contribuiu (consideravelmente) para um aumento do rendimento.

- O Reino Unido comunicou que apenas 15% das entidades patronais afirmaram que as disposições jurídicas tiveram um impacto sobre os indicadores custo/benefício. A maioria das entidades patronais afirmou que houve repercussões positivas especialmente no que toca à motivação dos trabalhadores. A avaliação subjectiva das entidades patronais leva à conclusão de que os benefícios são mais elevados do que os custos em relação às disposições da Directiva 90/269 relativa à movimentação manual de cargas, da Directiva 90/270 relativa ao trabalho com equipamentos dotados de visor, da Directiva 89/655 relativa à utilização de equipamentos de trabalho e da Directiva 89/656 relativa à utilização de equipamentos de protecção individual. No que diz respeito às disposições da Directiva 89/654, relativa aos locais de trabalho, e às disposições organizacionais contidas na Directiva-Quadro 89/391, os custos e benefícios são considerados quase igualmente elevados.

Prejuízos de grande envergadura, como os decorrentes de grandes incêndios ou explosões, ou que envolvem perda de vida humana, são muito visíveis e alguns foram avaliados individualmente em termos de custos. Menos bem conhecida, contudo, é a natureza e o alcance dos prejuízos causados por acidentes mais rotineiros: aqueles em que as pessoas se lesionam, mas não morrem, que danificam as instalações e interrompem os processos. O custo deste tipo de acidentes pode muitas vezes ser ocultado nas prestações por doenças, em prémios de seguro mais elevados ou nos orçamentos de manutenção. Poucas empresas dispõem de mecanismos para os identificar separadamente e um número ainda menor realmente identifica e examina sistematicamente os custos dos acidentes.

Estudos de casos realizados no Reino Unido mostram que o rácio entre os custos de seguro e os custos ocultos é da ordem de 1 para 11 (efeito de icebergue).

Custos de seguro

>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

Custos não segurados

Icebergue de acidentes

O custo oculto dos acidentes

Muitas entidades patronais pensam erroneamente que estão cobertas pelo seguro para a maioria dos custos decorrentes de acidentes, mas, na prática, os custos não segurados excedem largamente os custos segurados.

Adicionalmente, existem também custos imateriais devidos, por exemplo, à perda da imagem da empresa, da satisfação do consumidor, da motivação