Relatório Especial n.o 6/2001

sobre o regime de quotas leiteiras, acompanhado das respostas da Comissão

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2001/C 305/01)

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

RESUMO

I. O regime de quotas leiteiras foi introduzido em 1984 na organização comum de mercado (OCM) do sector do leite e dos produtos lácteos com o objectivo de reduzir o desequilíbrio entre a oferta e a procura neste mercado. O regime procurou conter a produção introduzindo "quantidades de referência" (quotas individuais) aplicáveis aos produtores de leite, acompanhadas de uma imposição dissuasiva a pagar pelo leite produzido em caso de superação das quotas individuais (ver ponto 1).

II. Foram adoptadas várias medidas destinadas a reduzir a produção em cerca de 8 % num período de nove anos. A produção de leite nos quinze Estados-Membros estabilizou nos 120 milhões de toneladas. A parte representada pelas exportações da União Europeia no mercado mundial diminuiu, mas os excedentes exportados mantiveram-se em cerca de 15 milhões de toneladas desde 1995. Embora estes excedentes sejam subsidiados, as decisões relativas à reforma da OCM no sector do leite e dos produtos lácteos prevêem um aumento de 2,5 % das quantidades nacionais de referência entre Abril de 2000 e Abril de 2005 (ver ponto 3).

III. Em relatórios anteriores, o Tribunal analisou as medidas adoptadas até 1991. O presente relatório analisa a gestão que a Comissão efectua das medidas realmente adoptadas a partir dessa data.

IV. A auditoria pretendeu avaliar a eficácia do regime de quotas aplicado, designadamente a sua capacidade de controlar a produção de leite na União Europeia e de equilibrar o mercado (ver ponto 6).

V. Pode considerar-se que, no seu conjunto, o regime de quotas alcançou o objectivo pretendido de baixar a produção para um nível indicativo, sendo a superação das quantidades nacionais de referência inferior a 1 % (ver pontos 9-13).

VI. A fixação de um nível global de quotas estabilizou a produção. A produção de leite não foi adaptada ao consumo interno e às exportações não subsidiadas (ver pontos 14-15).

VII. Ao mesmo tempo, não impediu de facto a reestruturação do sector do leite em cada Estado-Membro. A tendência para existirem explorações de maior dimensão e em menor quantidade na União Europeia continuou. A racionalização do sector provocou o desaparecimento de um grande número de pequenas explorações. A maioria dos agricultores que se mantêm activos retira das actividades agrícolas menos de metade do seu rendimento. Este mesmo facto regista-se em outros sectores. Além disso, inverteu-se a tendência anterior para o aumento do custo orçamental da OCM no sector do leite e dos produtos lácteos (ver pontos 16-24).

VIII. A Comissão e o Conselho permitiram uma flexibilização crescente do regime, que deveria ter implicado uma descida da quota global. Os Estados-Membros podem adoptar políticas muito diferentes no que respeita à estrutura das explorações no âmbito do mesmo regime de quotas leiteiras. Consequentemente, perderam-se determinadas vantagens financeiras e económicas que deviam resultar do regime (ver pontos 40-42).

IX. O escoamento dos excedentes estruturais de leite continuará a exigir um apoio orçamental significativo da União Europeia, que poderá mesmo aumentar no futuro devido ao alargamento da União Europeia, às tendências actuais do consumo e à pressão exercida através da Organização Mundial do Comércio para reduzir as restituições à exportação. Nestas circunstâncias, a Comissão deverá ainda propor uma reforma fundamental no sector do leite e dos produtos lácteos para reduzir o nível global de produção de leite e adaptá-lo às potenciais vendas não subsidiadas (ver pontos 61-66 e anexo 1).

X. As sucessivas decisões do Conselho para aumentar as quantidades nacionais de referência sem reduzir substancialmente os preços de intervenção impediram a liberalização do sector do leite e dos produtos lácteos, ao contrário do que se verificou no sector das culturas arvenses (as despesas no sector do leite e dos produtos lácteos baixaram de 4285,3 milhões de euros em 1983 - 27 % das despesas do FEOGA-Garantia - para 2601,3 milhões de euros em 1999 - 6,5 % das despesas do FEOGA-Garantia). Contudo, são ainda necessários cerca de 3000 milhões de euros por ano para subsidiar um excedente contínuo que resulta inevitavelmente das decisões do Conselho. Este nível de apoio por parte do contribuinte europeu vem juntar-se aos custos mais elevados suportados pelos consumidores da União Europeia relativamente ao leite e produtos lácteos (ver ponto 72).

XI. Continuam a registar-se problemas a nível da aplicação do regime. Em Itália, persiste o problema fundamental que consiste em reforçar a cobrança da imposição, salientado em relatórios anteriores. Em Espanha e na Grécia, registaram-se melhorias embora continuem a existir problemas de cobrança das imposições devidas. Se os produtores de leite individuais não pagarem realmente a imposição, o seu efeito dissuasivo perde-se e encoraja-se a sobreprodução. Além disso, o facto de a Comissão recuperar dos Estados-Membros as imposições devidas equivale, na realidade, à concessão de um subsídio nacional a determinados produtores de leite, o que distorce a concorrência (ver pontos 32-37).

XII. Cerca de 17 anos após a sua introdução, o regime de quotas ainda não é integralmente aplicado, como demonstra a necessidade permanente de efectuar reduções nos adiantamentos e adoptar decisões de apuramento das contas relativamente a determinados Estados-Membros. Este facto ilustra as consequências de perpetuar as distorções de mercado por meio de um regime que os Estados-Membros nem sempre gerem com o devido rigor (ver ponto 70).

XIII. A acção da Comissão no que se refere à aplicação da imposição e à sua cobrança deve ser revista de modo a garantir que as disposições regulamentares são aplicadas com rigor e a tempo. A Comissão deverá examinar a possibilidade de melhorar os controlos e as sanções no âmbito do regime e promover a melhor prática possível entre os Estados-Membros, especificando os controlos que devem ser realizados. O quadro regulamentar comunitário deverá prever uma série de sanções aplicáveis pelos Estados-Membros aos compradores e aos vendedores directos que cometam infracções menos graves. A curto prazo, a Comissão deverá examinar a possibilidade de permitir transferências de quotas entre os produtores de diferentes Estados-Membros e reduzir posteriormente a quota global. A médio prazo, a Comissão deverá apresentar propostas que se orientem para uma reforma fundamental do sector da produção de leite, com o objectivo de alcançar um equilíbrio entre a produção global de leite e o consumo interno não subsidiado e as eventuais exportações não subsidiadas, garantindo ao mesmo tempo um nível de vida equitável aos produtores de leite e prevendo a extinção do regime de quotas (ver ponto 73).

INTRODUÇÃO DO REGIME DE QUOTAS LEITEIRAS PARA REDUZIR O DESEQUILÍBRIO ENTRE A OFERTA E A PROCURA NO MERCADO DO LEITE

1. O regime de quotas leiteiras foi introduzido em 1984(1). O seu objectivo consistia em reduzir o desequilíbrio entre a oferta e a procura no mercado do leite, limitando a produção a um determinado nível através da introdução de "quantidades de referência" (quotas individuais) aplicáveis aos produtores de leite. Estas quotas individuais resultam da distribuição, a nível nacional, de uma quantidade nacional de referência fixada pelo Conselho para cada Estado-Membro (quota leiteira nacional). É aplicada uma imposição dissuasiva às quantidades de leite produzidas para além das quotas individuais(2). Esta "imposição suplementar", geralmente designada por "superimposição", tem de ser cobrada aos produtores pelos compradores de leite(3) ou aos vendedores directos(4) de leite pela administração nacional competente. O produto da imposição é declarado pelos organismos pagadores do FEOGA como "despesa negativa".

2. O balanço relativo ao sector do leite apresentado pela Comissão ao Conselho revelou que, em 1984, a oferta se elevava a 120 % da procura interna e que, apesar de exportações estimadas que equivalem a 12,7 milhões de toneladas, o excedente da União Europeia se situava nesse ano nos 6,7 milhões de toneladas(5). O total das quotas leiteiras nacionais para os dez Estados-Membros da Comunidade Europeia foi inicialmente fixado em 103,7 milhões de toneladas (99,9 milhões de toneladas para as entregas às fábricas de lacticínios), aproximadamente a média de entregas nas campanhas de 1981 a 1983. O Tribunal considerou que este nível era demasiado elevado, dado que o consumo interno de leite e produtos lácteos era estimado em 85 milhões de toneladas(6).

3. Foi posteriormente adoptado um conjunto de medidas destinadas a conter a produção de leite(7), que resultaram numa redução global das quotas de 8 % num período de nove anos (campanhas de comercialização de 1984/1985 a 1993/1994). Com efeito, a produção de leite diminuiu cerca de 10 % no mesmo período. Desde essa altura, não se efectuaram quaisquer ajustamentos às quantidades nacionais de referência, tendo os níveis de produção de leite nos quinze Estados-Membros estabilizado nos 120 milhões de toneladas. As decisões em vigor desde 2000, que estabelecem a reforma da OCM no sector do leite e dos produtos lácteos, prevêem um aumento de 1,18 % das quantidades nacionais de referência entre Abril de 2000 e Abril de 2001 e ainda um aumento posterior de 1,28 % a partir de Abril de 2005 (ver anexo 1, ponto 4).

4. Não são permitidas transferências de quotas entre Estados-Membros. São autorizadas entre produtores do mesmo Estado-Membro, mas as normas de aplicação das regras de transferência são deixadas à discrição deste. Os Estados-Membros podem permitir que as quotas de leite sejam comercializadas quase como num mercado livre. Esta estratégia promove a concentração das quotas nas explorações mais rentáveis. Em alternativa, os Estados-Membros podem controlar centralmente todas as transferências de quotas, estabelecendo critérios administrativos para a sua concessão. Esta estratégia pauta-se por objectivos regionais ligados ao desenvolvimento rural, social ou económico.

5. Os resultados de auditorias anteriores realizadas pelo Tribunal no âmbito do regime de quotas leiteiras foram publicados em dois relatórios especiais(8) e em três relatórios anuais(9).

AUDITORIA DO TRIBUNAL

6. A auditoria pretendeu avaliar a eficácia do regime de quotas aplicado, designadamente a sua capacidade de controlar a produção de leite da União Europeia e equilibrar o mercado.

7. A auditoria procurou especialmente avaliar em que medida:

a) A Comissão acompanha devidamente a aplicação do regime, introduz procedimentos de controlo adequados e toma as medidas necessárias para reforçar o regime em caso de infracção ou de manifestas deficiências de controlo;

b) A aplicação do regime pelos Estados-Membros está em conformidade com o quadro regulamentar, especialmente no que respeita à existência de uma estrutura legislativa e administrativa nacional adequada, aos controlos relativos às declarações do leite produzido, à atribuição das quotas individuais, à aprovação de todos os compradores, aos controlos anuais dos compradores e vendedores directos e à cobrança e contabilização da imposição a favor da União Europeia.

8. O Tribunal examinou o papel desempenhado pela Comissão e auditou a aplicação do regime em nove Estados-Membros (Alemanha, Grécia, Espanha, França, Irlanda, Itália, Países Baixos, Portugal e Reino Unido), abrangendo mais de 80 % das quotas concedidas.

IMPACTO DO REGIME DE QUOTAS NO DESENVOLVIMENTO DO MERCADO DO LEITE

Evolução do nível de quotas ao longo do tempo

9. O nível global de quotas da União Europeia registou alterações desde 1984, tal como se mostra no anexo 2. Entre 1984 e 1993, as quantidades nacionais de referência registaram uma redução de 8 %, em média.

10. Desde a campanha de comercialização de 1993/1994(10), o total das quantidades nacionais de referência para os doze Estados-Membros permaneceu nos 109 milhões de toneladas. Este valor inclui um aumento de 2,2 milhões de toneladas relativamente à quantidade da campanha de 1992/1993, constituído principalmente pelo aumento de 1,5 milhões de toneladas das quantidades nacionais de referência concedidas a Itália, Espanha e Grécia. A partir da campanha de comercialização de 1995/1996, as quantidades nacionais de referência dos três novos Estados-Membros, Áustria, Suécia e Finlândia, foram fixadas num total de 8,4 milhões de toneladas. Desde então, o total das quantidades nacionais de referência dos quinze Estados-Membros está estabelecido em 117,5 milhões de toneladas, incluindo 1,6 milhões de toneladas para vendas directas efectuadas pelos produtores de leite.

11. O ajustamento das quantidades nacionais de referência de Itália, Espanha e Grécia e o estabelecimento de quantidades nacionais de referência para os três novos Estados-Membros resultaram num aumento global dessas quantidades de 10,6 milhões de toneladas.

Produção de leite próxima das quotas nacionais

12. Desde 1993, a produção de leite estabilizou em cerca de 120 milhões de toneladas (ver anexo 3). A maioria dos Estados-Membros reduziu a sua produção em mais de 10 % relativamente a 1984, ano de introdução das quotas. A produção de leite aumentou em Portugal [+ 10 % entre 1992(11) e 1998] e na Grécia (+ 9 % entre 1984 e 1998).

13. Desde a campanha de comercialização de 1995/1996, as quantidades de referência das entregas às fábricas de lacticínios foram ligeira (menos de 1 % em média) mas sistematicamente excedidas na maioria dos Estados-Membros, apesar da redução da diferença entre a produção de leite e as quantidades nacionais de referência. Esta situação ficou-se a dever essencialmente ao aumento do teor de matérias gordas no leite. As quantidades de leite entregue às fábricas de lacticínios são ajustadas com base no teor real de matérias gordas no leite em relação a um teor de referência existente quando da criação das quotas leiteiras. Estas correcções fazem com que as quantidades nacionais de referência sejam excedidas, com a consequente aplicação da imposição suplementar (ver ilustração 1).

Ilustração 1

Entregas brutas de leite às fábricas de lacticínios, correcção das quantidades de leite entregues em função do teor de matérias gordas, importações de produtos lácteos e consumo interno de produtos lácteos

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Fonte:

ZMP-Bilanz Milch - Quadros recapitulativos das respostas ao questionário previsto no artigo 8.o do Regulamento (CEE) n.o 536/93 (DG AGRI).

O nível das quotas conduz a excedentes estruturais

14. O nível de quotas aumentou apesar da existência de excedentes estruturais no mercado comunitário (ver ilustração 1).

15. Estas exportações de produtos lácteos subsidiadas estabilizaram na última década em cerca de 15 milhões de toneladas (ver o anexo 5 "Balanço relativo ao sector dos produtos lácteos em equivalente leite" e a ilustração 2).

Além disso, o Tribunal estima em 10 milhões de toneladas de equivalente-leite o consumo interno subsidiado de manteiga e leite em pó desnatado. Na verdade, entre 1991 e 1994, a parte subsidiada do consumo interno de manteiga passou de 26,8 % para 32 %. Desde 1995, cerca de 500 mil toneladas de manteiga, correspondendo a 28 % do consumo interno, beneficiaram de uma ajuda comunitária que representa, em média, 30 % do preço do mercado(12). No mesmo período, a quantidade subsidiada de leite desnatado utilizado no mercado interno(13) baixou. Foi concedida ajuda à utilização de leite em pó desnatado para mais de 50 % das quantidades consumidas no mercado interno. Esta ajuda foi fixada em cerca de 35 % do preço do mercado(14) (ver ilustração 3).

Ilustração 2

Balanço no sector do leite (milhões de toneladas): excedente da oferta sobre a procura interna, exportações e variações das existências

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N. B.:

Para 1986-1990 UE-12 (sem os novos Länder). Para 1991-1994 UE-12 (com os novos Länder). A partir de 1995 UE-15, 1998 previsões. Para 1992: dados provisórios publicados no ZMP-Bilanz Milch 92 (as actualizações divergem significativamente destes dados). Para os outros anos: últimos dados disponíveis. O auto-abastecimento na exploração e as vendas directas não são tidos em consideração.

Fonte:

ZMP-Bilanz Milch.

Ilustração 3

Escoamento dos produtos lácteos (1998)

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Fonte:

ZMP-Bilanz Milch.

Despesas orçamentais

16. O equilíbrio do mercado do leite e dos produtos lácteos é mantido graças ao financiamento comunitário do escoamento de cerca de 25 milhões de toneladas(15) de equivalente-leite em 1999, representando um custo orçamental líquido de 2601 milhões de euros. No anexo 6 estão repartidos os custos das diferentes medidas (ver ilustrações 4 e 5). O montante total da imposição suplementar que reverte para o orçamento comunitário cobre 16 % das despesas da OCM neste sector.

17. As despesas orçamentais destinadas às ajudas no sector do leite e dos produtos lácteos registaram uma baixa significativa, em termos relativos, desde a introdução do regime de quotas. Passaram de 27 % das despesas do FEOGA-Garantia em 1983 para 6,5 % em 1999 (ver anexo 7). Um montante global da ordem de 2500 milhões de euros por ano é ainda relativamente elevado para financiar o que, na realidade, constitui um excedente implicitamente autorizado pelos Estados-Membros. Convém lembrar que este nível de apoio, suportado pelo contribuinte europeu, acresce aos preços mais elevados pagos pelos consumidores da União Europeia pelo leite e produtos lácteos (ver pontos 22 e 63). A OCDE estima que os custos adicionais suportados pelos consumidores da União Europeia relativamente a estes produtos se situam em mais de 20000 milhões de euros por ano(16).

Ilustração 4

OCM no sector do leite e dos produtos lácteos

Despesas repartidas por categoria

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Fontes:

Valores 1988-1996: Comissão, DGVI, documento de trabalho PAC 2000 Situation and outlook dairy sector, quadro 14, Abril de 1997; valores 1997-1999: elaborado pelo Tribunal de Contas com base nos documentos sobre a evolução das despesas do FEOGA-Garantia, Comissão, DGVI. G.2. Em relação a 1998, as despesas brutas incluem as despesas do capítulo B1-2 0 (2810,8 milhões de ecus), do fornecimento de leite para as escolas (105 milhões de ecus) do B1-3 1 2 e das ajudas a beneficiários da assistência social para o consumo de manteiga (4 milhões de ecus) do B1-3 1 3. Em relação a 1999, as despesas brutas incluem as despesas do capítulo B1-2 0 (3007,8 milhões de ecus), do fornecimento de leite para as escolas (87,6 milhões de ecus) do B1-3 1 2 e das ajudas a beneficiários da assistência social para o consumo de manteiga (3,6 milhões de ecus) do B1-3 1 3.

Ilustração 5

OCM no sector do leite e dos produtos lácteos

Despesas repartidas por produto ou medida

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Nota:

As outras medidas são constituídas por prémios ao abandono da produção, prémios à suspensão temporária da produção, etc.

Os outros produtos são leite gordo em pó, leite condensado, etc.

Fonte:

Ver ilustração 4.

18. O Tribunal apresentou já relatórios sobre diversos aspectos do mercado do leite, especialmente as medidas aplicadas para escoar os 25 milhões de toneladas de equivalente-leite resultantes do nível de quotas leiteiras em vigor, tendo criticado a falta de uma avaliação rigorosa das alternativas disponíveis. A Comissão informou o Tribunal de que esse estudo seria efectuado(17).

Preços na produção e rendimentos dos produtores de leite

19. Os rendimentos das explorações orientadas para a produção leiteira, calculados a partir do valor acrescentado líquido por unidade de trabalho familiar (VALE/UTF)(18), registaram entre 1984 e 1996 um aumento superior ao dos rendimentos das explorações agrícolas no seu conjunto (+ 66 % contra + 61 %). Neste período, os rendimentos dessas explorações foram significativamente mais elevados do que os rendimentos agrícolas médios.

20. Este aumento deve-se a três factores: o apoio concedido aos preços à produção, o incremento da produtividade das explorações orientadas para a produção de leite (ver ponto 23) e as ajudas comunitárias directas de outros sectores. Embora este tipo de ajudas seja menos substancial no sector do leite do que em outros sectores agrícolas, a parte que representa no rendimento dos produtores de leite não parou de aumentar, tendo passado de 7 % em 1990 para 24 % em 1996.

21. Os preços pagos aos produtores de leite e os rendimentos(19) destes continuam a variar significativamente de um Estado-Membro para outro. Apesar de uma maior aproximação dos preços desde 1984, o preço médio mais elevado pago aos produtores em 1999 (na Grécia, Itália e Suécia) era 25 % superior ao preço médio mais baixo (pago no Reino Unido, Bélgica e Irlanda). Esta disparidade é ainda mais acentuada no que respeita aos rendimentos. É em Portugal e na Suécia que se verificam os rendimentos mais baixos dos agricultores deste sector. Em 1996/1997, os rendimentos em Portugal e na Suécia representavam apenas 32 % e 36 %, respectivamente, dos rendimentos médios dos produtores de leite da União Europeia. As explicações para estas discrepâncias de preço e rendimento deverão procurar-se nas diferenças de estrutura das explorações e ao nível dos compradores, no custo da produção e no nível da procura e não na existência do regime de quotas.

Custos suportados pelo consumidor

22. Embora os custos orçamentais tenham vindo a diminuir, o consumidor continua a pagar preços elevados pelos produtos lácteos, designadamente devido às medidas de apoio dos preços. No período 1997-1999, a Organização de Cooperação e Desenvolvimento Económicos (OCDE) avaliou o equivalente de subsídio à produção ESP(20) em 54 % do valor da produção de leite, contra 44 % relativamente aos produtos agrícolas no seu conjunto. Por outras palavras, os consumidores da União Europeia pagam pelos produtos lácteos o dobro do que pagariam num mercado livre.

Continuação da reestruturação da produção de leite no regime de quotas

23. Entre 1979 e 1985, antes da introdução do regime de quotas, a produtividade das explorações orientadas para a produção de leite aumentou significativamente. O número de explorações diminuiu cerca de 4 % por ano e a quantidade de gado leiteiro regrediu ligeiramente. O efectivo de animais por exploração aumentou, em média, 4,5 % por ano (ver ilustração 6).

24. Desde a introdução do regime de quotas leiteiras, a produtividade das explorações continuou a aumentar (ver ilustração 7), tendo a produção média registado um aumento de 119 % entre 1985 e 1997. Este aumento pode explicar-se pelo incremento da produção por vaca leiteira (+ 29 %) e pelo crescimento do tamanho médio das explorações (+ 74 %). A produção de leite está a concentrar-se em explorações cada vez maiores e menos numerosas (- 56 %). Em 1997, as explorações com mais de 50 vacas possuíam 48 % de todo o gado leiteiro da Comunidade (contra 31,5 % em 1985).

Ilustração 6

Evolução da estrutura das explorações orientadas para a produção leiteira

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Fonte:

Eurostat: Estudos sobre a estrutura das explorações agrícolas, dados apresentados pela DGVI: " Situação da Agricultura" e New Cronos.

Ilustração 7

Evolução da produção leiteira nas explorações

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Fonte:

Eurostat: Estudos sobre a estrutura das explorações agrícolas, dados apresentados pela DGVI: " Situação da Agricultura" e New Cronos.

Quotas - um bem precioso

25. No início, as quotas eram atribuídas gratuitamente aos produtores que já tinham produzido leite. Em consequência directa do regime, essas quotas adquiriram agora um valor monetário. Mesmo nos Estados-Membros em que não existe um mercado de quotas, como é o caso de França, um terreno que tem uma quota vale mais do que outro que não a tem. Consequentemente, o ingresso no mercado do leite ou o aumento das explorações à escala individual são mais difíceis e mais onerosos. Porém, a supressão das quotas poderá dar origem a pedidos de compensação por parte dos detentores de quotas.

26. Embora criadas pela regulamentação da União Europeia, as quotas eram, pelo menos num Estado-Membro, elegíveis para financiamento no âmbito dos fundos estruturais. Na Irlanda, um programa de reestruturação previa uma contribuição de 75 % do orçamento da União Europeia para financiar a compra de quotas para agricultores elegíveis. Em contrapartida, em Espanha, determinados agricultores beneficiaram de financiamento dos fundos estruturais para desenvolver a produção de leite mas não dispunham dos recursos necessários para adquirir um número de quotas suficiente para rentabilizar a sua exploração. Não foi previsto qualquer financiamento estrutural para o efeito.

27. Estes casos revelam que este tipo de co-financiamento pelo orçamento comunitário acresce ao custo do apoio ao sector do leite, criando diferenças de tratamento entre os Estados-Membros.

RESPONSABILIDADE DOS ESTADOS-MEMBROS NA APLICAÇÃO DO REGIME DE QUOTAS

28. Os Estados-Membros são os principais responsáveis pela aplicação e gestão do regime de quotas.

Ineficiências na produção de leite causadas pelo regime de quotas

29. Com as últimas adesões, o mercado comunitário poderia ter sido reequilibrado por meio de uma redistribuição pelos quinze Estados-Membros das quantidades nacionais de referência anteriormente concedidas aos Doze. Esta medida teria resultado numa redução dos excedentes escoados com a ajuda de dotações comunitárias, mas a oportunidade não foi aproveitada. A existência de 15 quantidades nacionais de referência e a ausência de disposições que permitam transferências de quotas entre os produtores de diferentes Estados-Membros impedem uma optimização dos recursos utilizados na produção de leite. Esta situação prejudica o desenvolvimento racional da produção, limitando-a às regiões da União Europeia mais adaptadas. A restrição das transferências e o mecanismo de compensação (ver pontos 40-42) entre os produtores de diferentes Estados-Membros parecem anacrónicos na perspectiva de um mercado único e das regras de concorrência em vigor na União Europeia. Uma eventual supressão destas restrições deverá implicar uma redução correspondente da quota global.

30. Desde 1999/2000, as quotas limitam a produção em todos os Estados-Membros (excepto nos novos Länder alemães). A produção de leite é inferior ao consumo em quatro deles (Grécia, Espanha, Itália e Reino Unido) e superior em três (Dinamarca, Irlanda e Países Baixos). Esta situação levou alguns produtores do primeiro grupo a rejeitar o que consideravam um regime injusto. Consequentemente, determinadas autoridades nacionais, designadamente em Itália, depararam-se com dificuldades de aplicação do regime perante uma forte oposição social. O quadro 1 apresenta estimativas das taxas de auto-abastecimento por Estado-Membro, uma vez que não existem valores disponíveis na Comissão sobre o consumo interno relativo ao equivalente-leite.

Quadro 1

Balanço relativo ao equivalente-leite por Estado-Membro

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Para as quotas e quantidades produzidas: quadros recapitulativos das respostas ao questionário previsto no artigo 8.o do Regulamento (CEE) n.o 536/93; DG VI; actualização 9-14 de Septembro de 1999. Para o auto-abastecimento: Zentrale Markt- und Preisberichtsstelle ZMP-Marktbilanz Milch.

31. Nos Estados-Membros em que a distribuição e transferência de quotas entre produtores se baseiam em critérios administrativos, os pequenos produtores recebem geralmente a maior parte das quotas reafectadas.

Aplicação do regime

32. No seu relatório especial n.o 4/93, o Tribunal criticava três Estados-Membros (Grécia, Espanha e Itália), sobretudo pela sua aplicação fragmentária do regime de quotas.

33. Em Itália, o regime de quotas leiteiras ainda não tinha sido integralmente aplicado. Como a produção excedeu a quantidade nacional de referência nas campanhas de 1995/1996 a 1998/1999, teve de ser aplicada em cada ano uma imposição suplementar de, respectivamente, 202,7 milhões de euros, 203,4 milhões de euros, 224,8 milhões de euros e 239,5 milhões de euros. A Comissão recebeu estes montantes das autoridades italianas reduzindo os adiantamentos mensais do FEOGA. Os compradores de leite, que deveriam cobrar esta imposição aos produtores de leite que excediam a sua quota, não o fizeram, não tendo portanto pago qualquer parte significativa dessa imposição às autoridades italianas desde 1995/1996(21) (ver quadro 2).

34. Em Espanha, o regime de quotas leiteiras apenas foi integralmente aplicado a partir da campanha de comercialização 1998/1999. Até então, as autoridades nacionais não tinham comunicado devidamente aos compradores o montante exacto das imposições a cobrar nem aos produtores de leite o montante das imposições devidas. Deviam ser pagas imposições para as campanhas de comercialização seguintes, 1993/1994 (11,4 milhões de euros), 1995/1996 (42,1 milhões de euros) e 1996/1997 (23,2 milhões de euros). Contudo, os avisos de cobrança das imposições enviados pelas autoridades nacionais aos compradores de leite foram contestados judicialmente, tendo as imposições sido suspensas. No momento da auditoria, os compradores de leite tinham recebido e os produtores pago apenas uma pequena percentagem das imposições devidas. A Comissão cobrou o saldo, como no caso de Itália, reduzindo os adiantamentos mensais do FEOGA à Espanha.

35. Na Grécia, a situação registou melhorias. Os compradores e os produtores de leite foram notificados das imposições devidas, estando a ser efectuados pagamentos significativos. As imposições devidas na Grécia para 1995/1996, 1997/1998 e 1998/1999 elevavam-se, respectivamente, a 2,7 milhões de euros, 1,7 milhões de euros e 8,8 milhões de euros.

36. O quadro 2 apresenta a percentagem das imposições devidas que tinham sido cobradas aos produtores em três Estados-Membros, fornecida pela Comissão em Junho de 2001.

Quadro 2

Percentagem das imposições devidas e cobradas aos produtores

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

37. A persistência dos problemas de aplicação em Itália, Espanha e Grécia deve-se aos processos judiciais que dificultam a cobrança efectiva da imposição aos produtores de leite. Os pedidos de cobrança das imposições são imediatamente contestados em tribunal e os processos judiciais que se seguem arrastam-se por muitos anos. Na prática, esta situação tem provocado atrasos infinitos no pagamento da imposição.

Auditoria específica dos Estados-Membros

Atribuição e gestão das quotas

38. As quotas leiteiras são definidas em função da quantidade de leite e do seu teor de matérias gordas. O teor de matérias gordas inicialmente fixado é utilizado como referência para ajustar a produção de leite de cada produtor para o ano em curso. A quantidade ajustada de leite produzido é comparada com a quota. Os dados que serviram de base à fixação inicial do teor de matérias gordas de referência têm de ser conservados durante três anos. Este período não é suficiente para permitir uma auditoria nos anos seguintes. Não deverá existir um limite temporal para dados de tal importância.

39. Em Portugal, a produção apenas atingiu a quota em 2000. O Tribunal solicitou às autoridades nacionais que lhe facultassem os dados relativos à produção do período de referência utilizados para fixar a quota inicial. Estas informações não puderam ser reconciliadas com a atribuição de quotas fixada pelo regulamento comunitário, não tendo a Comissão podido fornecer qualquer explicação para o facto.

Mecanismos de compensação

40. As quotas individuais não esgotadas ou as quotas não utilizadas (por exemplo, a reserva nacional) podem servir para compensar os excedentes a nível do produtor de leite ou da fábrica de lacticínios(22).

41. Os pormenores das normas de aplicação dos mecanismos de compensação são deixados ao critério dos Estados-Membros, surgindo novamente diferenças significativas entre as respectivas escolhas. Em França, a compensação é mantida a um mínimo e, mesmo em campanhas em que a quota nacional não é excedida, os agricultores que produziram demasiado podem ser submetidos a uma imposição cujo produto reverte para o financiamento de medidas de reestruturação nacionais. No Reino Unido, o regime de compensação, quer a nível nacional quer do comprador, permite que os agricultores negociem as suas quotas individuais, adaptando-as consoante as últimas estimativas de superação da quota nacional. Registaram-se mesmo casos em que os agricultores, pensando que não seria paga qualquer imposição num determinado ano, cederam 100 % da sua quota disponível (para obter benefícios financeiros), descobrindo posteriormente que teriam de pagar uma imposição sobre a totalidade da sua produção pois, de facto, a quota nacional tinha sido excedida.

42. A evolução do regime para uma maior flexibilidade dos mecanismos de compensação prejudica o regime de quotas enquanto instrumento de redução dos excedentes no mercado do leite e deveria ter sido contrabalançada por uma descida correspondente da quota global.

Aprovação dos compradores

43. A regulamentação prevê que todos os compradores de leite sejam aprovados pelas autoridades dos respectivos Estados-Membros. A revogação da aprovação de um comprador constitui a única verdadeira sanção de que um Estado-Membro dispõe em caso de incumprimento da regulamentação relativa às quotas.

44. Sendo a revogação da aprovação do comprador uma medida tão drástica, está reservada aos abusos mais flagrantes do regime. Nos dois casos examinados pelo Tribunal, os Estados-Membros apenas revogaram a aprovação após uma análise minuciosa (Espanha e Reino Unido). No caso de compradores de grande dimensão, revogar a aprovação não é uma sanção realista devido à sua repercussão nos produtores de leite.

Observações relativas aos vendedores directos

45. Apesar das quantidades relativamente pequenas que estão em causa, o Tribunal auditou um certo número de vendedores directos que adquiriam leite suplementar(23). Nestes casos, os vendedores directos precisam de uma aprovação como compradores, o que os obriga a ter uma contabilidade mais elaborada do que é exigido aos outros vendedores directos(24). Alguns dos vendedores directos auditados adquiriam leite suplementar sem disporem de uma aprovação como comprador. Em geral, a contabilidade dos vendedores directos auditados revelou deficiências consideráveis(25) (ver ponto 53).

Controlos relativos aos compradores e aos vendedores directos

46. Em conformidade com a regulamentação da União Europeia, os Estados-Membros têm de proceder a controlos específicos das declarações dos compradores e dos vendedores directos de leite(26). A auditoria efectuada nos Estados-Membros visava determinar se estes controlos das quantidades de leite produzidas eram efectuados e avaliar a respectiva eficiência e as possibilidades de melhoria.

47. A regulamentação exige que os Estados-Membros:

- controlem anualmente pelo menos 40 % dos compradores e 5 % dos vendedores directos,

- efectuem esses controlos com base numa análise de risco formalmente definida,

- prevejam controlos relativos ao transporte do leite recolhido nas explorações,

- verifiquem as declarações relativas ao leite adquirido e ao leite produzido nas instalações dos compradores e dos vendedores directos, bem como a contabilidade e os registos exigidos pela regulamentação,

- tomem todas as medidas de controlo necessárias para assegurar a cobrança da imposição relativa ao leite(27).

48. Na maioria dos Estados-Membros, o mercado é dominado por um determinado número de grandes compradores e a verificação das declarações de todo o leite comprado exige muito tempo e pessoal qualificado. A prática varia imenso consoante os Estados-Membros. Em três deles (Alemanha, França e Países Baixos) procedia-se a uma análise exaustiva das declarações e da contabilidade das existências, seguida de uma reconciliação com outros documentos comerciais da empresa. Em outros Estados-Membros (Grécia, Espanha e Portugal), o âmbito dos controlos era mais limitado, baseando-se por vezes as verificações em registos elaborados especificamente para a inspecção. Não se efectuava qualquer verificação cruzada com as contas publicadas ou outros registos (Espanha e Portugal). Em três Estados-Membros (Grécia, Irlanda e França - unicamente para os vendedores directos), os resultados dos controlos relativos aos compradores (e aos vendedores directos) não estavam bem documentados.

49. Embora as quantidades em causa sejam relativamente pequenas, a inspecção dos vendedores directos é importante, especialmente porque a maioria destes (incluindo os visitados durante a auditoria) detêm quotas tanto para vendas directas como para entregas normais às fábricas de lacticínios. Os controlos devem prever uma verificação cruzada das informações relativas às entregas e às vendas directas. Num Estado-Membro (França), esta tarefa é dificultada por o controlo das vendas directas e o das entregas ser da competência de organismos completamente diferentes. Em geral, os controlos relativos aos vendedores directos eram deficientes. A auditoria revelou casos em que os tipos de quotas (vendas directas e entregas) foram manipulados para cobrir declarações falsas ou para evitar o pagamento da imposição suplementar(28).

50. Efectuaram-se controlos relativos ao transporte durante a recolha de leite da exploração, em apenas três dos Estados-Membros visitados (Alemanha, Países Baixos e Reino Unido). A observação deste requisito(29) revelou-se por vezes difícil (por exemplo, a designação dos organismos legalmente habilitados para mandar parar e inspeccionar os camiões-cisterna, etc).

51. Num Estado-Membro(30), os produtores de leite deduziram da produção declarada as quantidades consideradas como consumo na exploração e que, por conseguinte, não tinham de ser declaradas para efeitos da imposição. Na realidade, este leite deixava a exploração para ser transformado em queijo e outros produtos na cooperativa local. Os produtores retiravam posteriormente da cooperativa queijo e outros produtos, incluindo produtos não lácteos, num valor igual ao leite fornecido. Esta prática, designada por retrocessão, é contrária à regulamentação relativa às quotas leiteiras e resulta numa subdeclaração da produção total de leite. A retrocessão era aparentemente generalizada na zona visitada e estava a ser objecto de uma investigação de fraude por parte das instâncias aduaneiras nacionais.

Cálculo e pagamento da imposição

52. O cálculo da imposição exigível tem em consideração a quantidade produzida, ajustada em função do teor de matérias gordas butíricas do leite. Em três Estados-Membros (França, Irlanda e Reino Unido), os auditores observaram casos de manipulação dos registos e, consequentemente, das declarações relativas ao teor de matérias gordas butíricas, provocando erros no cálculo da quantidade total produzida e, por conseguinte, da imposição exigível. Nestes Estados-Membros estavam a decorrer investigações administrativas e em matéria de fraude. Nos casos constatados, o tipo de manipulação e a complexidade do cálculo do valor corrigido do teor de matérias gordas butíricas mostram que a Comissão poderá desempenhar um papel mais importante, divulgando informações sobre as práticas fraudulentas e os métodos de detecção a aplicar.

53. Em Portugal, até à data não foi possível reconciliar a produção total declarada à Comissão com os registos na posse do organismo pagador. Como a produção declarada se aproxima da quantidade nacional de referência ou a excede, esta questão torna-se mais importante e deverá ser resolvida rapidamente.

Declaração da imposição e contabilização pela Comissão

54. Em conformidade com a regulamentação comunitária(31), quando um Estado-Membro não declara no prazo previsto (Setembro) o montante da imposição devida à Comunidade, a Comissão procederá a uma redução dos adiantamentos proporcional ao montante em dívida ou a uma estimativa deste. As despesas tidas em consideração nas decisões de apuramento preliminares são reduzidas em conformidade. Esta disposição foi aplicada a quatro Estados-Membros (Grécia, Espanha, Itália e Reino Unido) nas últimas campanhas de comercialização(32).

55. Para que a Comissão aplique atempadamente as reduções dos adiantamentos aos Estados-Membros, é necessário que estes lhe comuniquem a tempo(33) as suas estimativas da imposição devida. Mesmo que os valores possam não ser fiáveis, a Comissão utiliza os dados comunicados pelos Estados-Membros para reduzir os adiantamentos.

56. As reduções dos adiantamentos concedidos a Espanha, Grécia e Itália nas campanhas de comercialização 1995/1996 e 1997/1998 registaram um atraso superior a seis meses devido à comunicação tardia dos dados.

57. O processo de apuramento das contas permite que a Comissão decida o montante exacto da imposição devida. Contudo, esperar até esse momento para efectuar o cálculo final significa que a Comissão só disporá de valores definitivos com um atraso que poderá atingir vários anos. As contas relativas a períodos anteriores a 1994/1995 foram apuradas quando da auditoria do Tribunal, estando ainda em curso na Comissão o apuramento das contas de 1995/1996 e 1996/1997. A estimativa da imposição devida pela Itália para as campanhas 1995/1996 e 1996/1997 era inferior aos valores auditados pela Comissão. Em Novembro de 2000, a Itália contestou no organismo de conciliação a decisão de apuramento das contas adoptada em 2000 relativamente a estes dois exercícios.

58. Devem aplicar-se sanções caso não seja observado o prazo de apresentação das declarações dos Estados-Membros relativas ao leite produzido ou caso o montante da imposição devida esteja subestimado em mais de 10 %(34). Contudo, apesar de existir um certo número de casos deste tipo, a Comissão nunca aplicou qualquer sanção. A prática habitual tem consistido em enviar uma carta de aviso.

59. A Comissão considera que as sanções aplicáveis no caso de os Estados-Membros apresentarem declarações incorrectas ou incompletas, que resultam numa subavaliação da imposição devida, não são suficientemente importantes. Nas campanhas de comercialização de 1996/1997 e 1998/1999, as subdeclarações iniciais da Itália elevavam-se, respectivamente, a 116,2 milhões de euros e 63,9 milhões de euros.

Juros de mora

60. As declarações de despesas agrícolas de final do ano apresentadas pelos Estados-Membros à Comissão incluem pagamentos da imposição após o prazo estipulado. Os Estados-Membros deverão cobrar juros a estes pagamentos tardios e pagar os montantes em questão à Comissão(35). Deverão decidir, respeitando determinadas linhas directrizes, a taxa de juro a aplicar. A auditoria das contas revela que três Estados-Membros (Alemanha, Grécia e Reino Unido) não cobraram juros de mora pelos pagamentos da imposição relativa à campanha 1997/1998. As reduções dos adiantamentos aos Estados-Membros não abrangem os juros de mora. A Comissão só pode verificar os juros de mora quando, alguns anos depois do acontecimento, uma auditoria do apuramento das contas se refere ao assunto. No momento da auditoria, as autoridades italianas procediam ao cálculo e facturação das campanhas 1995/1996 e 1996/1997. Os juros de mora previstos estão por liquidar nestes casos, já que o único "pagamento" foi efectuado por meio de reduções dos adiantamentos.

GESTÃO DOS NÍVEIS DAS QUOTAS

61. Em Março de 1991(36), dada a deterioração do equilíbrio dos mercados do leite e dos produtos lácteos (designadamente no que respeita à reconstituição das existências de intervenção - ver anexo 5), a Comissão propôs uma redução de 5 % das quantidades nacionais de referência. Esta redução deveria estender-se por várias campanhas de comercialização, estando prevista uma redução de 2 % para a campanha 1991/1992. O Conselho(37) adoptou esta redução inicial de 2 % das quantidades nacionais de referência.

62. A redução seguinte de 3 % nunca foi efectuada. As únicas alterações posteriores das quantidades nacionais de referência consistiram em aumentos das quotas de Espanha, Grécia e Itália (1993). Desde essa altura as quantidades nacionais de referência não foram alteradas embora o teor de matérias gordas tenha continuado a aumentar, agravando os problemas de escoamento do excesso de produção. A partir de Julho de 1993, foi aplicada em duas fases uma redução de 5 % do preço de intervenção da manteiga, enquanto o preço de intervenção do leite em pó desnatado sofreu uma redução de 1,2 % em Julho de 1994. Estas reduções revelaram-se insuficientes para produzir qualquer efeito em termos de oferta.

63. Consequentemente, os excedentes continuam a ter de ser escoados por meio de restituições à exportação e subsídios ao consumo interno. Os preços dos produtos lácteos no consumidor continuam a ser duas vezes mais elevados do que os preços no mercado mundial, representando um custo anual para os consumidores de cerca de 20000 milhões de euros.

AGENDA 2000

64. Em 1997, a Agenda 2000(38) estabeleceu os seguintes objectivos para a política agrícola comum no período de 2000 a 2006: aumentar a competitividade para aproveitar a evolução positiva prevista no mercado mundial dos produtos alimentares, garantir um nível de vida equitativo à população agrícola, integrar objectivos ambientais na PAC e criar fontes alternativas de rendimento e de emprego para os agricultores. O anexo 1 apresenta em pormenor as propostas revistas da Comissão.

65. Para alcançar estes objectivos, a Comissão apresentou uma proposta de reforma da OCM no sector do leite e dos produtos lácteos, cujos principais aspectos consistiam numa prorrogação do regime de quotas até 2006, sem reduzir o nível destas, numa redução progressiva de 10 %(39) dos preços de apoio em todo esse período e num prémio por vaca leiteira de 215 euros.

66. Com esta reforma, esperava-se obter uma redução da produção de leite de 2 milhões de toneladas até ao final de 2005, um aumento do excedente da oferta sobre o consumo interno de 0,5 milhões de toneladas entre 2000 e 2005 e, por consequência, um incremento das existências de leite em pó desnatado.

CONCLUSÃO

Regime de quotas

67. O regime de quotas leiteiras, associado ao pagamento da imposição suplementar em caso de superação das quantidades individuais de referência, resultou numa redução média da produção de 10 % (para EU-10). Pode considerar-se que, no seu conjunto, o regime de quotas alcançou o objectivo pretendido de baixar a produção para um nível indicativo, sendo a superação das quantidades nacionais de referência inferior a 1 % (ver pontos 9-13). Ao mesmo tempo, não impediu de facto a reestruturação do sector do leite e dos produtos lácteos em cada Estado-Membro. A racionalização do sector provocou o desaparecimento de um grande número de pequenas explorações, que, em muitos casos, constituem agora uma segunda fonte de rendimento de agricultores a tempo parcial (ver pontos 23-24). Além disso, a tendência anterior para o aumento do custo orçamental da OCM no sector do leite e dos produtos lácteos tem-se invertido desde 1993 (ver pontos 16-18).

68. Contudo, a fixação de um nível global de quotas parece corresponder mais ao objectivo político de manter o status quo do que ao objectivo económico de adaptar a produção de leite ao consumo interno não subsidiado e às exportações não subsidiadas (ver pontos 14-15). A Comissão e o Conselho permitiram uma flexibilização crescente do regime, que terá de ser contrabalançada por uma descida subsequente da quota global (ver pontos 40-42). A regulamentação comunitária(40) tem sido alterada por forma a introduzir várias medidas que limitam, ao nível dos produtores de leite, o impacto financeiro da superação das quantidades individuais de referência, atenuando assim o efeito dissuasivo da imposição suplementar.

69. É provável que o escoamento dos excedentes estruturais (ver pontos 14-15) continue a exigir um apoio orçamental significativo da União Europeia. Esse apoio poderá mesmo aumentar no futuro devido ao alargamento da União Europeia e às tendências actuais do consumo. As negociações na Organização Mundial do Comércio sobre o futuro das restituições à exportação são susceptíveis de complicar ainda mais esta questão (ver anexo 1). As reformas adoptadas até à data não criam as condições prévias para a liberalização do mercado do leite e dos produtos lácteos. Nestas circunstâncias, é necessário adaptar o nível global de produção de leite ao consumo interno não subsidiado e às exportações não subsidiadas.

Aplicação do regime

70. Em Itália, persiste o problema fundamental relativo ao não pagamento da imposição pelos produtores salientado em relatórios anteriores (ver ponto 33). Em Espanha e na Grécia, registaram-se melhorias embora continuem a existir problemas de cobrança da imposição devida. A Comissão cobrou provisoriamente a imposição a alguns Estados-Membros reduzindo os adiantamentos mensais para as despesas agrícolas e através das decisões de apuramento (ver pontos 34-36 e 54-59). Embora estas medidas protejam em parte os interesses financeiros da União Europeia, o objectivo fundamental que consiste em responsabilizar individualmente cada produtor pela sua sobreprodução não é alcançado. A necessidade permanente de efectuar reduções nos adiantamentos e de adoptar decisões de apuramento das contas relativamente às quotas leiteiras demonstra que, cerca de 17 anos após a introdução do regime de quotas, não se pode considerar que é integralmente aplicado em todos os Estados-Membros.

71. O diferimento, renúncia ou suspensão do pagamento da imposição devida pelos produtores de leite têm efeitos múltiplos:

a) Os contribuintes italianos e espanhóis pagaram efectivamente a imposição por meio de uma redução do montante da ajuda do FEOGA operada pela Comissão; na ausência de acções correctivas, esta medida é equivalente a um subsídio nacional aos produtores de leite, que infringe claramente a política comunitária e concede uma vantagem desleal aos produtores italianos e espanhóis;

b) Quando os produtores de leite não pagam a imposição devida, o seu efeito dissuasivo perde-se, sendo encorajada a sobreprodução.

Preços do leite

72. As sucessivas decisões do Conselho para aumentar as quantidades nacionais de referência sem reduzir substancialmente os preços de intervenção impediram a liberalização do sector do leite e dos produtos lácteos, ao contrário do registado em outros sectores agrícolas. Os consumidores da União Europeia estão a pagar substancialmente mais pelo leite e produtos lácteos do que fariam num mercado liberalizado. Além disso, são necessários 3000 milhões de euros por ano do orçamento da União Europeia para subsidiar as exportações e as utilizações internas específicas da manteiga e do leite em pó desnatado.

RECOMENDAÇÕES

73. A Comissão deverá:

a) A curto prazo:

- examinar a possibilidade de permitir transferências de quotas entre os produtores de diferentes Estados-Membros e reduzir posteriormente a quota global,

- indicar mais especificamente os controlos a efectuar pelos organismos pagadores, por forma a garantir uma uniforme aplicação e elaboração de relatórios,

- apresentar projectos de regulamentação que prevejam a aplicação de sanções mais ou menos severas às fábricas de lacticínios que superem as suas quotas,

- reforçar as disposições relativas à aplicação e à contabilização da imposição suplementar e tomar medidas que assegurem o cálculo e a cobrança sistemática dos juros de mora,

- garantir a disponibilidade de um número suficiente de dados fiáveis relativos aos produtos lácteos, a fim de fornecer informações sobre a gestão do mercado, tais como o consumo interno de equivalente-leite ou taxas de auto-abastecimento por Estado-Membro;

b) Já em 2002, apresentar propostas para uma reforma fundamental do sector dos produtos lácteos. Os objectivos deverão consistir em alcançar um equilíbrio entre a produção global de leite e o consumo interno não subsidiado e as eventuais exportações não subsidiadas. Deverá prever a extinção do regime de quotas, garantindo ao mesmo tempo um nível de vida equitativo aos produtores de leite.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 11 e 12 de Julho de 2001.

Pelo Tribunal de Contas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) O Regulamento (CEE) n.o 856/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984 (JO L 90 de 1.4.1984) introduziu o regime durante cinco períodos de 12 meses, de 1 de Abril de 1984 a 31 de Março de 1989. O regime foi inicialmente prorrogado até 31 de Março de 1992 pelo Regulamento (CEE) n.o 1109/88, de 25 de Abril de 1988 (JO L 110 de 29.4.1988), e, em seguida, pelo Regulamento (CEE) n.o 816/92, de 31 de Março de 1992 (JO L 86 de 1.4.1992). Em 28 de Dezembro de 1992, o Conselho adoptou o Regulamento (CEE) n.o 3950/92 (JO L 405 de 31.12.1992), que prorroga o regime de imposição suplementar por sete novos períodos de 12 meses, com início em 1 de Abril de 1993, revogando e substituindo este regulamento todas as disposições anteriores.

(2) Nos primeiros três períodos, a imposição elevava-se a 75 % ou 100 % do preço indicativo do leite, tendo passado para 100 % em 1987/1988 e 115 % em 1990. Ver o relatório especial n.o 4/93 do Tribunal de Contas, ponto 3.24 (JO C 12 de 15.1.1994).

(3) Regulamento (CEE) n.o 3950/92 do Conselho, de 28 de Dezembro de 1992, n.o 2 do artigo 2.o (JO L 405 de 31.12.1992).

(4) Regulamento (CEE) n.o 3950/92 do Conselho, de 28 de Dezembro de 1992, n.o 3 do artigo 2.o (JO L 405 de 31.12.1992).

(5) Relatório especial n.o 2/87, quadro 3 (JO C 266 de 5.10.1987).

(6) Relatório especial n.o 2/87, pontos 3.10 a 3.13 (JO C 266 de 5.10.1987).

(7) Relatório especial n.o 4/93, pontos 4.2 a 4.5 (JO C 12 de 15.1.1994).

(8) Relatório especial n.o 2/87 (JO C 266 de 5.10.1987) e relatório especial n.o 4/93 (JO C 12 de 15.1.1994).

(9) Relatório anual relativo ao exercício de 1988 (pontos 5.33-5.38), relatório anual relativo ao exercício de 1992 (pontos 2.17-2.19) e relatório anual relativo ao exercício de 1993 (pontos 2.10-2.59).

(10) O Regulamento (CEE) n.o 1560/93 do Conselho, de 14 de Junho de 1993 (JO L 154 de 25.6.1993), que altera o Regulamento (CEE) n.o 3950/92 do Conselho, de 28 de Dezembro de 1992 (JO L 405 de 31.12.1992), estabeleceu quantidades garantidas para o período 1993/1994 com base nos seguintes princípios: a suspensão temporária das quotas aplicadas nos períodos anteriores tornou-se definitiva, a reserva da Comunidade foi definitivamente integrada nas quotas dos Estados-Membros e foram aumentadas as quotas da Grécia, Espanha e Itália.

(11) No que respeita a Portugal, o regime de quotas leiteiras passou a ser aplicável a partir de 1991/1992.

(12) Relatório especial n.o 8/2000, ponto 22 (JO C 132 de 12.5.2000).

(13) Leite em pó desnatado para alimentação animal e leite desnatado líquido para alimentos para animais e transformação em caseína.

(14) Relatório Especial n.o 1/99, ponto 21 e quadro 2 "Balanço relativo ao leite em pó desnatado".

(15) No documento intitulado "Situation & Outlook Dairy Sector" (documentos de trabalho da PAC 2000), a Comissão calcula o excedente como a diferença entre a produção e o consumo total, incluindo o consumo na exploração e o consumo de produtos da exploração (vendas directas). O excedente foi assim estimado em 8,8 milhões de toneladas em 1998. Com base nas informações publicadas no Zentrale Markt- und Preisberichtstelle für Erzeugnisse der Land-, Forst- und Ernährunggswirtschaft GmbH (ZMP), o excedente das entregas em relação ao consumo interno (excluindo as importações) foi de 10,8 milhões de toneladas. O balanço do Zentrale Markt- und Preisberichtstelle für Erzeugnisse der Land-, Forst- und Ernährungswirtschaft GmbH (ZMP) não inclui o consumo na exploração nem os produtos da exploração, já que, pela sua própria natureza, não dão origem a excedentes nem existem estatísticas sobre eles. O quadro 6 [Fonte: Zentrale Markt- und Preisberichtstelle für Erzeugnisse der Land-, Forst- und Ernährungswirtschaft GmbH (ZMP)] apresenta o excedente em relação ao total da oferta de produtos transformados (incluindo importações).

(16) OCDE: Políticas agrícolas nos países da OCDE, acompanhamento e avaliação 2000.

(17) Resposta da Comissão ao relatório especial n.o 8/2000 (JO C 132 de 12.5.2000).

(18) O valor acrescentado líquido de exploração (VALE) é o valor da produção total bruta (incluindo o consumo na exploração) menos os custos fixos e variáveis ligados à actividade agrícola. Não inclui os encargos financeiros, custos da mão-de-obra e rendas. É ajustado para ter em conta direitos, impostos, prémios e subsídios. Concede uma ponderação positiva ao trabalho familiar e assalariado, ao capital próprio ou emprestado e à gestão da exploração. A unidade de trabalho anual representa o trabalho agrícola realizado por uma pessoa trabalhando a tempo inteiro durante um ano, quer seja assalariado ou não. A unidade de trabalho familiar representa o trabalho realizado pelo agricultor e pelos seus familiares. Fonte: RICA.

(19) A comparação sobre os rendimentos é efectuada utilizando taxas de câmbio actuais.

(20) O ESP é um indicador do valor das transferências monetárias a favor dos produtores agrícolas num determinado ano resultantes dos diferentes instrumentos da política agrícola. Tem em conta medidas de apoio dos preços, ajudas directas aos produtores, subsídios destinados a reduzir os custos de produção e outras medidas relativas aos serviços agrícolas gerais. O objectivo do ESP consiste em quantificar as transferências indirectas financiadas pelo consumidor que contribuem para a manutenção dos rendimentos agrícolas. Fonte: OCDE.

(21) Em 16 de Janeiro de 2001, o Consiglio di Stato italiano - actuando como tribunal de recurso contra decisões dos tribunais administrativos regionais - anulou uma decisão tomada pelo tribunal administrativo da região do Lácio que suspendia a cobrança da imposição suplementar a um produtor de leite que tinha excedido a sua quota individual. Em seguida, a administração italiana (AGEA - Agenzia per le erogazioni in agricoltura) voltou a notificar o produtor acerca do montante da imposição devida, tendo agora de proceder à sua cobrança. Espera-se que o Consiglio di Stato anule igualmente o grande número de decisões semelhantes tomadas pelos tribunais administrativos.

(22) Regulamento (CEE) n.o 3950/92 do Conselho, de 28 de Dezembro de 1992, n.o 1 do artigo 2.o (JO L 405 de 31.12.1992).

(23) Casos registados na Alemanha, na Irlanda e no Reino Unido.

(24) Regulamento (CEE) n.o 536/93 da Comissão, de 9 de Março de 1993, n.o 1, alíneas e) a f), do artigo 7.o (JO L 57 de 10.3.1993).

(25) Observações efectuadas em Espanha, em França, na Alemanha e no Reino Unido.

(26) Regulamento (CEE) n.o 536/93 da Comissão, de 9 de Março de 1993, artigo 7.o (JO L 57 de 10.3.1993).

(27) Regulamento (CEE) n.o 536/93 da Comissão, de 9 de Março de 1993, n.o 1 do artigo 7.o (JO L 57 de 10.3.1993).

(28) A manipulação entre as quotas registou-se em França e um outro caso foi examinado no Reino Unido onde um vendedor directo vendeu pequenas quantidades de nata, tendo todo o restante leite sido entregue a uma fábrica de lacticínios. Contudo, este leite foi tratado, de acordo com a orientação da Comissão, como um subproduto e não suscitou a imposição aplicável às entregas mas a imposição mais baixa relativa às vendas directas.

(29) Regulamento (CEE) n.o 536/93 da Comissão, de 9 de Março de 1993, n.o 1 do artigo 7.o (JO L 57 de 10.3.1993).

(30) França (Jura).

(31) Regulamento (CEE) n.o 536/93 da Comissão, de 9 de Março de 1993, n.o 2 do artigo 5.o (JO L 57 de 10.3.1993).

(32) Grécia (1994/1995, 1995/1996, 1997/1998 e 1998/1999), Itália (1995/1996, 1996/1997,1997/1998 e 1998/1999), Espanha (1995/1996, 1996/1997 e 1998/1999), Reino Unido (1994/1995, 1996/1997, 1997/1998 e 1998/1999).

(33) Regulamento (CEE) n.o 536/93 da Comissão, de 9 de Março de 1993, artigo 8.o (JO L 57 de 10.3.1993).

(34) Decisão 93/673/CE da Comissão, de 10 de Dezembro de 1993, artigos 1.o, 2.o e 3.o (JO L 310 de 14.12.1993).

(35) Regulamento (CEE) n.o 536/93 da Comissão, de 9 de Março de 1993, n.o 4 do artigo 3.o (JO L 57 de 10.3.1993).

(36) COM(91) 72 final, de 8 de Março de 1991.

(37) Regulamento (CEE) n.o 1630/91 do Conselho, de 13 de Junho de 1991 (JO L 150 de 15.6.1991).

(38) COM(97) 2000 final, de 15 de Julho de 1997.

(39) Em 1998, a Comissão propôs aumentar a redução para 15 % (ver anexo 1, ponto 1).

(40) Relatório especial n.o 4/93, pontos 4.17 e 4.22 (JO C 12 de 15.1.1994).

ANEXO 1

Proposta da Comissão de 1998

1. A proposta revista da Comissão(1), de Março de 1998, previa uma redução dos preços (- 15 % em quatro parcelas anuais a partir de Julho de 2000) e um prémio por vaca leiteira (330 euros a partir de 2003). Os critérios de determinação dos montantes a receber pelos agricultores seriam estabelecidos pelos Estados-Membros. Nesta proposta, o aumento de 2 % das quantidades nacionais de referência era compensado pelo efeito da descida dos preços sobre a procura interna e pelo potencial de exportações suplementares. O custo dessa reforma foi estimado em 8112 milhões de euros para todo o período 2000-2006.

2. No seu parecer sobre a Agenda 2000(2), o Tribunal chamou a atenção para o facto de os aumentos de quotas propostos, e posteriormente aceites, provocarem excedentes ainda mais significativos no mercado do leite e constituírem um encargo financeiro pesado e contínuo para o orçamento comunitário.

3. Todas as possibilidades examinadas pelo Conselho visavam baixar o preço pago ao produtor por forma a reduzir o desfasamento entre o preço dos produtos lácteos nos mercados comunitários e o seu preço no mercado mundial, facilitando assim a exportação, sem o recurso a subvenções, da produção excedentária. Foram examinadas as seguintes possibilidades:

a) Redução dos preços de 10 %, acompanhada de um aumento das quotas de 2 % e de uma compensação parcial pela perda de rendimentos;

b) Redução dos preços de 30 %, acompanhada de um aumento das quotas de 4 % e de uma compensação parcial pela perda de rendimentos,

c) Aumento das quantidades nacionais de referência de 2 %, sem qualquer redução dos preços. Esta possibilidade era apresentada como a menos onerosa em termos orçamentais, já que previa a manutenção das ajudas directas aos produtores nos níveis em vigor, mas tinha o inconveniente de manter igualmente os níveis de ajudas à exportação, apesar da pressão exercida pela Organização Mundial do Comércio (OMC) no sentido de reduzir ou suprimir essas ajudas.

4. Por fim, o Conselho decidiu prorrogar o regime de quotas até Abril de 2008. As quantidades nacionais de referência atribuídas à Grécia, Espanha, Itália, Irlanda e Reino Unido (Irlanda do Norte) devem registar um aumento de 1,39 milhões de toneladas entre 2000 e 2002, devendo as quantidades nacionais de referência dos outros Estados-Membros aumentar 1,44 milhões de toneladas entre 2005 e 2007(3). As quantidades nacionais de referência serão então 2,83 milhões de toneladas (+ 2,4 %) mais elevadas do que as aplicáveis à campanha de comercialização 1999/2000. Os preços descerão 15 % num período de três anos a partir de 2005. As ajudas compensatórias directas apenas serão pagas a partir de 2005. O custo orçamental máximo a pagar, de 13,9 euros/tonelada em 2005, subirá rapidamente para os 41,7 euros/tonelada em 2007(4).

Impacto da decisão do Conselho

5. Segundo as previsões a médio prazo da Comissão, a procura de manteiga baixará 0,8 % por ano e a procura de LPD 2,2 % por ano. A procura de queijo subirá 1,1 % por ano. Em suma, o consumo descerá cerca de 350 mil toneladas de equivalente-leite por ano(5). Neste caso, o Tribunal estima que o excedente a escoar no mercado mundial aumentará 2,86 milhões de toneladas por ano entre 2000 e 2005, sem ter em conta o alargamento, cujo efeito sobre os excedentes a exportar a partir de 2005 está avaliado pela Comissão em 2 milhões de toneladas de equivalente-leite suplementares(6).

6. Se os preços do mercado interno não registarem uma descida significativa (ou uma subida no mercado mundial), o escoamento destes excedentes no mercado mundial provocará despesas suplementares. A importância destes custos suplementares dependerá do preço pago aos produtores, que, por sua vez, determina o montante das restituições à exportação e das ajudas ao escoamento no mercado interno.

7. Os cenários apresentados pela Comissão suscitam as seguintes questões:

a) Até que nível se deverão baixar os preços institucionais para reduzir significativamente o desfasamento entre os preços do mercado interno e os preços do mercado mundial? No mercado interno, os preços por grosso da manteiga(7), LPD e queijo Cheddar atingem geralmente o dobro dos preços do mercado mundial;

b) Quais as possibilidades de aumentar as exportações comunitárias? O comércio mundial de produtos lácteos é limitado. Apenas 13 % da produção mundial de manteiga e 8 % da de queijo são comercializados no mercado mundial. Entre 1995 e 1998, as restrições à exportação impostas pelos acordos do GATT apenas se aplicaram ao queijo. A participação da União Europeia no mercado tem gradualmente diminuído relativamente a todos os produtos lácteos. Nos últimos tempos, o comércio mundial tem sido dominado pela Nova Zelândia e pela Austrália, liderando a União Europeia apenas as exportações de queijo(8). Em 1985, as exportações de manteiga da União Europeia representavam 46 % das exportações mundiais. Actualmente, não passam dos 25 %;

c) Como conciliar os múltiplos objectivos da política agrícola comum (PAC) no sector do leite e dos produtos lácteos? Ao orientar a OCM para uma "economia de mercado", deverão aplicar-se outras medidas comunitárias, destinadas designadamente a apoiar os produtores de leite das zonas de montanha ou outras em que não exista uma actividade alternativa.

Alargamento da União

8. Desde o parecer n.o 10/98 do Tribunal sobre determinadas propostas de regulamentos no âmbito da Agenda 2000 apresentadas pela Comissão, designadamente as suas hipóteses relativas à OCM no sector da carne de bovino e do leite e produtos lácteos(9), a Comissão publicou em Dezembro de 1999 um documento intitulado "Prospects for Agricultural Markets 1999-2006". Esta publicação traça a evolução provável dos mercados agrícolas na União Europeia dos Quinze e nos 10 países da Europa Central e Oriental (PECO) até 2006. Tem inteiramente em conta a aplicação da reforma da PAC a partir de 2000, tal como adoptada no âmbito da Agenda 2000. Neste documento, a Comissão não prevê qualquer data ou condições para a entrada na União Europeia dos países candidatos, nem estabelece previsões detalhadas sobre a aplicação do regime de quotas leiteiras nos 10 PECO candidatos.

9. A descrição que a Comissão faz da aplicação futura de um regime de quotas leiteiras nos primeiros cinco países candidatos (República Checa, Estónia, Hungria, Polónia e Eslovénia) suscita as observações apresentadas em seguida. Nos PECO, a produção de carne de bovino está essencialmente associada ao gado leiteiro, já que existe apenas um número limitado de vacas em aleitamento. Os mercados associados do leite e da carne de bovino desempenham assim uma função importante na agricultura destes países. A produção de leite tem particular importância na Polónia, República Checa e Hungria. Segundo as previsões, há uma forte probabilidade de o mercado do leite ser excedentário em 2006, tanto na União Europeia dos Quinze como nos PECO(10). É urgente que a Comissão proceda a uma avaliação exaustiva e fidedigna do impacto do regime actual de quotas nos mercados do leite e da carne de bovino após o alargamento, bem como do custo a suportar pelo orçamento da União Europeia(11)

(1) COM(1998) 158 final, de 18 de Março de 1998.

(2) Parecer n.o 10/98 do Tribunal de Contas.

(3) Regulamento (CE) n.o 1256/1999 do Conselho, de 17 de Maio de 1999 (JO L 160 de 26.6.1999).

(4) Regulamento (CE) n.o 1255/1999 do Conselho, de 17 de Maio de 1999, n.o 1 do artigo 16.o: "Os produtores podem beneficiar de um prémio por vaca leiteira. O prémio será concedido por ano civil, por exploração e por tonelada de quantidade de referência individual, elegível para prémio e disponível na exploração." O n.o 2 do artigo 18.o fixa o montante total susceptível de ser pago por tonelada de quantidade de referência individual em 13,9 euros para 2005, 27,8 euros para 2006 e 41,7 euros para 2007 (JO L 160 de 26.6.1999).

(5) Previsões apresentadas no estudo do AGRA Europe (publicado em 1997) e reproduzidas pela Comissão no seu documento sobre a PAC (Outubro de 1998).

(6) Agenda 2000, vol. II, COM(97) 2000 final, de 15 de Julho de 1997.

(7) Relatório especial n.o 8/2000, ponto 13 (JO C 132 de 12.5.2000).

(8) Além disso, as exportações não subsidiadas elevaram-se a 80664 toneladas.

(9) JO C 401 de 22.12.1998, ponto 45 e seguintes.

(10) Ver Prospects for Agricultural Markets 1999-2006, gráfico 1.15 e quadro A3.

(11) Parecer n.o 10/98 do Tribunal de Contas, ponto 48 (JO C 401 de 22.12.1998).

ANEXO 2

QUOTAS LEITEIRAS

(Quotas disponíveis tendo em conta a utilização da reserva da UE, as imposições suplementares e as quantidades suspensas)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

1984/1985 a 1992/1993: Documento da DGVI: Resumo das respostas dos Estados-Membros ao questionário artigo 8.o.

1993/1994: Quadro do artigo 1.o do Regulamento (CEE) n.o 1560/93 do Conselho, de 14 de Junho de 1993, aplicável a partir de 1 de Abril de 1993.

1994/1995: Quadro do artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 630/95 da Comissão, de 23 de Março de 1995, aplicável a partir de 1 de Abril de 1994.

1995/1996: Quadro do artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 1109/96 da Comissão, de 20 de Junho de 1996, aplicável a partir de 1 de Abril de 1995.

1996/1997: Quadro do artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 614/97 da Comissão, de 8 de Abril de 1997, aplicável a partir de 1 de Abril de 1996.

1997/1998: Quadro do artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 903/98 da Comissão, de 28 de Abril de 1998, aplicável a partir de 1 de Abril de 1997.

1998/1999: Quadro do artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 751/1999 da Comissão, de 9 de Abril de 1999, aplicável a partir de 1 de Abril de 1998.

Para os períodos de 1987/1988 a 1992/1993, deduziram-se da QGG as quantidades suspensas e acrescentaram-se a atribuição da reserva comunitária e as imposições suplementares.

ANEXO 3

PRODUÇÃO E ENTREGA DE LEITE DE VACA

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Nota: Alemanha (-): sem os novos Länder; Alemanha (+): com os novos Länder.

Fonte:

Eurostat New Cronos, última actualização 21 de Fevereiro de 2000.

ANEXO 4

ENTREGAS DE LEITE DE VACA

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Nota:

Alemanha (-): sem os novos Länder, Alemanha (+): com os novos Länder.

Fonte:

Eurostat New Cronos, última actualização 21 de Fevereiro de 2000.

ANEXO 5

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Notas:

1986 a 1990 UE-12 (sem os novos Länder), 1991 a 1994 UE-12 (com os novos Länder), a partir de 1995 UE-15, 1998 previsões.

Fonte:

ZMP-Bilanz Milch.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Relatórios da DG VI sobre a situação da agricultura.

ANEXO 6

DESPESAS RELATIVAS À OCM NO SECTOR DO LEITE, REPARTIDAS POR CATEGORIA E PRODUTO

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fontes:

Valores 1988-1996: Comissão, DGVI, documento de trabalho da PAC 2000 Situation and outlook dairy sector, quadro 14, Abril de 1997.

Valores 1997-1999: elaborado pelo Tribunal de Contas com base nos documentos sobre a evolução das despesas do FEOGA-Garantia, Comissão, DGVI. G.2.

ANEXO 7

CUSTO ORÇAMENTAL DA OCM NO SECTOR DO LEITE E DOS PRODUTOS LÁCTEOS

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fontes:

Valores 1988-1996: Comissão, DGVI, documento de trabalho da PAC 2000 Situation and outlook dairy sector, quadro 14, Abril de 1997.

Valores 1997-1999: elaborado pelo Tribunal de Contas com base nos documentos sobre a evolução das despesas do FEOGA-Garantia, Comissão, DGVI. G.2.

Respostas da comissão

SÍNTESE

No seu relatório especial o Tribunal de Contas constata que o regime das quotas alcançou o objectivo pretendido de reduzir a produção de leite dentro da União Europeia (ponto V), teve por efeito fazer baixar consideravelmente os custos orçamentais (ponto X), estabilizar o sector do leite e produtos lácteos e ainda que o desenvolvimento estrutural teve uma evolução positiva (ponto VII). Além disso, constata o aumento de rendimentos dos produtores lácteos (ponto 19), em especial num período em que as despesas orçamentais consagradas ao sector do leite e produtos lácteos diminuem extremamente (ponto X).

Contudo, o Tribunal insiste no facto de que o nível das quotas é demasiado elevado, já que cerca de 15 milhões de toneladas, da produção de 120 milhões de toneladas, são escoados para o mercado mundial, graças a restituições e 10 milhões de toneladas para o mercado interno, com apoio de subsídios (pontos II, X e 15). Segundo o Tribunal, a Comissão deveria propor uma reforma fundamental do sector, para obter mais equilíbrio entre a produção e o consumo não subsidiado e as exportações não subsidiadas. Para a Comissão isto significaria uma redução de cerca de 20 % do nível das quotas actuais. O Tribunal propõe seguidamente abandonar o sistema das quotas (ponto XIII e recomendações).

A Comissão é do parecer de que, para fixar o nível das quotas, não é forçoso limitar-se ao objectivo de reduzir as despesas orçamentais, mas é forçoso tomar em consideração muitos outros aspectos que decorrem não só do artigo 33.o do Tratado (desenvolvimento racional da produção, nível de vida equitativo da população agrícola, mercados estáveis, segurança dos abastecimentos, preços razoáveis para os compradores), mas também de equilíbrios nos planos político, económico e regional, da importância da indústria de transformação, do desenvolvimento rural, do ambiente, da posição histórica internacional enquanto exportador, etc.

Decorre das decisões do Conselho que a adaptação da produção láctea no plano do consumo interno não constituía nem um objectivo político, nem um objectivo económico.

Segundo a Comissão, do ponto de vista orçamental, a diminuição das quotas não parece coerente com a sua expiração. Como constata o Tribunal (ponto 25), a redução das quotas poderia determinar uma indemnização aos produtores. Uma indemnização para redução da quota de cerca de 20 %, com base num montante equivalente ao atribuído em 1991, ou seja 100 ecus/tonelada, durante cinco anos, provocaria já uma despesa de 12,5 mil milhões de euros. No caso de a produção, depois do abandono do regime, se restabelecer no mesmo nível, o investimento por meio de indemnização eventual, no âmbito duma redução, não parece coerente.

Uma redução das quotas causará igualmente, a curto prazo, mais desequilíbrio no mercado da carne, já que, se a quota baixar 20 %, uma percentagem equivalente de vacas leiteiras deve ser abatida.

Uma reforma fundamental da OCM leite (ponto X), que determinará a liberalização da produção, seguindo o modelo do sector das culturas arvenses (cereais e produtos oleaginosos) não resolverá um eventual problema orçamental. Pelo contrário, uma reforma desse tipo implicaria um custo orçamental elevado, porque a diminuição dos preços até ao nível mundial deve ser compensada, no plano dos produtores, por ajudas directas.

Quanto ao custo elevado suportado pelos compradores europeus do leite e produtos lácteos, em razão do actual nível de preços, a Comissão não é de parecer que a liberalização do mercado do leite, com base no modelo dos cereais, fosse provocar no plano global custos inferiores para o consumidor europeu. Além disso, a experiência mostra que uma diminuição de preços no plano do produtor não se reflecte automaticamente nos preços para o consumidor.

A Comissão não pode, por isso, concordar com o Tribunal nas suas críticas aos custos do regime actual, nem para o contribuinte, nem para o consumidor (ver também ponto 22).

O sistema das quotas, por razões políticas, administrativas e de controlo, teve de ser concebido com base na quota nacional por Estado-Membro. Admitir a transferência de quotas entre Estados-Membros (ponto XIII) envolve o risco de pôr em causa os fundamentos da regulamentação sobre as quotas como prevista no Regulamento (CEE) n.o 3950/92 do Conselho. Essa prática não poderia funcionar com o sistema actual, já que a gestão do regime, incluindo o pagamento da imposição, é realizada no plano nacional.

O sistema de gestão das quotas por Estado-Membro teve por consequência que a produção se manteve nas regiões desfavorecidas da Comunidade, em primeiro lugar nas zonas de montanha, onde os custos de produção são mais elevados e a produção láctea é muitas vezes a única actividade agrícola possível. A Comissão pensa também que a concentração da produção láctea conteria o risco de provocar problemas sérios para o ambiente. Por outro lado, a riqueza da União em termos de manufactura de produtos de qualidade, ou típicos, como os queijos de denominação de origem controlada, ou outras especialidades das regiões, ficaria comprometida. Com efeito, a riqueza do sector do leite e produtos lácteos reside, designadamente, na diversidade de produção dos diferentes países. A concentração da produção em certas regiões levaria à normalização dos produtos e, desse modo, ao empobrecimento da sua qualidade.

Uma mudança tão importante do sistema administrativo de gestão das quotas não parece de resto adequada, na perspectiva de o Tribunal abandonar o sistema.

Embora o futuro do regime de quotas mereça ser estudado e embora o Conselho tenha tomado o compromisso de proceder "em 2003 a um exame intercalar com o objectivo de pôr termo ao actual regime de quotas depois de 2006", a Comissão considera que o relatório do Tribunal não lhe fornece elementos que justifiquem o abandono deste regime.

Quanto às decisões tomadas no âmbito da Agenda 2000 pelo Conselho (ponto II), foram o fruto de intensas negociações políticas e o aumento das quotas foi a contrapartida à extensão do regime para além de 31 de Março de 2000, que era o termo do prazo da regulamentação de 1992. Por outro lado, a descida dos preços institucionais, prevista a partir de 2005, tornou possível o aumento. No que se refere aos aumentos específicos, não deverão contribuir para um desequilíbrio maior, já que correspondem, em grande parte, a quantidades já produzidas.

A flexibilidade prevista pela legislação comunitária (ponto VIII) é necessária para compensar a rigidez estrutural intrínseca do regime. Se a flexibilidade criticada pelo Tribunal não tivesse sido admitida, os produtores teriam encontrado problemas graves de adaptação. Além disso, as quotas são globalmente respeitadas e a Comissão velou sempre pela aplicação correcta da regulamentação comunitária. Se a gestão deu lugar, em certos Estados-Membros, a inexactidões, estas não foram de um nível susceptível de comprometer o funcionamento do regime.

É totalmente prematuro prever um aumento futuro do excedente (ponto IX): nenhuma decisão foi tomada, no que se refere ao princípio das quotas, ou ao seu nível nos países candidatos; a actual tendência positiva do consumo dos produtos lácteos provoca antes uma diminuição do apoio (existências de intervenção quase vazias); os resultados das negociações da OMC, bem como as suas consequências actuais para as exportações da União Europeia estão ainda por verificar.

A Comissão empreendeu grandes esforços para aplicar o pagamento da imposição (ponto XIII). Reduz os adiantamentos quando a imposição não é paga dentro do prazo. Aplica rectificações no procedimento de apuramento de contas relativamente a todas as imposições não creditadas (com excepção dos montantes devidos a irregularidades) e calcula e corrige, em termos de juros de mora, até à data da decisão de apuramento. Há, no entanto, que assinalar que essas correcções financeiras foram contestadas pelos Estados-Membros em causa perante o Tribunal de Justiça (ver ponto 33). Durante as suas missões nos Estados-Membros a Comissão examina em pormenor os controlos e sanções levadas a cabo no local e faz recomendações, durante a missão e, depois dela, por carta oficial, relativamente a esses controlos e sanções. O acompanhamento dessas recomendações é verificado pela Comissão no decurso da missão seguinte ao Estado-Membro. A Comissão tenta sistematicamente promover as melhores práticas entre os Estados-Membros e, durante as missões de controlo, explica como outros países aplicam eficazmente as regras.

Dois procedimentos de infracção contra a Itália (parecer fundamentado 97/2228) e a Espanha (parecer fundamentado 97/2227) estão pendentes ainda, por aplicação incorrecta do regime de quotas e, nomeadamente, por não cobrança da imposição suplementar (pontos XI e XII). Para a maioria dos Estados-Membros não é necessária qualquer rectificação financeira, ou apenas é necessária uma pequena rectificação, nas decisões de apuramento de contas. Até 1999 foi necessário proceder a redução dos adiantamentos em relação a quatro Estados-Membros: Grécia, Espanha, Itália e Reino Unido (representando as reduções feitas no caso do Reino Unido em 1996/1997 e 1998/1999, respectivamente, 3 % e 4 % da imposição não cobrada).

Por iniciativa da Comissão um novo projecto de regulamento relativo às regras de execução das quotas leiteiras, que prevê o reforço das medidas de controlo e sanções (ver também pontos 43 e 44) será adoptado em breve pela Comissão.

INTRODUÇÃO DO REGIME DE QUOTAS LEITEIRAS PARA REDUZIR O DESEQUILÍBRIO ENTRE A OFERTA E A PROCURA NO MERCADO DO LEITE

4. A concentração da produção nas explorações mais eficazes é desejável (não confundir com a concentração da produção de leite em certas regiões, ver ponto XIII).

IMPACTO DO REGIME DE QUOTAS NO DESENVOLVIMENTO DO MERCADO DO LEITE

O nível das quotas conduz a excedentes estruturais

15. No que se refere ao escoamento apoiado por subsídios no mercado interno, as quantidades de leite em pó desnatado dizem respeito à campanha 1995-1998. Em 2001 a ajuda ao leite em pó desnatado abrangerá 45 % da quantidade consumida no mercado interno. A ajuda foi reduzida em 15 %, em Outubro de 2000 e representa agora menos de 25 % do preço de mercado. A manteiga subsidiada (incluindo a nata) cifrou-se em 427000 toneladas em 1991 e em 523000 toneladas em 1994. Desde 1995 foram subsidiadas entre 494000 e 520000 toneladas de manteiga (incluindo a nata). O subsídio, desde o início de 1995, foi reduzido em cerca de 35 %.

Despesas orçamentais

16. O custo orçamental líquido de 2601 milhões de euros não só torna possível o equilíbrio do mercado, mas também se orienta para o conjunto dos objectivos da política agrícola comum, como sejam os rendimentos dos produtores e o desenvolvimento rural, sem contar outros aspectos económicos, como o emprego nas empresas de transformação.

17. A Comissão constata que o orçamento de 2001 confirma uma vez mais a tendência verificada pelo Tribunal: as dotações para o sector do leite e produtos lácteos limitam-se a 2,4 mil milhões de euros, enquanto eram de quase 4,3 mil milhões em 1983. Desse ponto de vista, o regime das quotas foi um instrumento fundamental para o controlo das despesas.

A Comissão repete que os encargos do sector do leite e produtos lácteos para o contribuinte baixaram muito e que o preço para o consumidor só em pequena escala é influenciado pelo preço cobrado pelo produtor (ver ponto 22).

18. No que se refere ao estudo citado pelo Tribunal, a Comissão especifica que se trata de um estudo de avaliação do conjunto da organização do mercado do leite, incluindo as quotas e que essa avaliação irá servir de base para a reflexão que dará lugar ao exame intercalar previsto pelo Conselho em 2003 (ver alínea b) do ponto 73).

Preços da produção e rendimentos dos produtores de leite

19. Os dados disponíveis na RICA (rede de informação contabilística agrícola) não permitem comparar a Comunidade a 10 de 1984 com a União a 15 de 1996.

Custos suportados pelo consumidor

22. As séries utilizadas pela OCDE para calcular o equivalente de subsídio à produção (PSE - producer-subsidy equivalent) provêm de fontes heterogéneas e, por isso, a comparabilidade dos dados é fraca. O cálculo feito pela OCDE é, do ponto de vista da Comissão, inteiramente teórico, dado que compara grosso modo os preços internos na União com os preços do mercado mundial. Esse desvio é multiplicado pela produção total de leite da União para constituir o PSE. A taxa de câmbio euro/dólar dos Estados Unidos introduz um grau suplementar de incerteza, assim como o faz também a volatilidade do mercado mundial.

As estimativas dos preços dos mercados interno e, sobretudo, mundial são difíceis de estabelecer individualmente para cada produto. Esse trabalho é ainda complicado pela conversão dos referidos preços a uma média em equivalente leite, quando os coeficientes de transformação estão longe de ser homogéneos, mesmo dentro da União Europeia (segundo os tipos de queijos, por exemplo). Por conseguinte, no mercado mundial, a comparação por meio do equivalente-leite leva a erros consideráveis. Finalmente, a Comissão não pode concordar com o Tribunal quando este pretende que a supressão da protecção na fronteira do mercado interno se iria traduzir numa descida dos preços para o consumidor, no nível actual do preço do mercado mundial, uma vez que o preço do mercado mundial irá estabilizar-se num nível superior, devido ao volume da economia láctea, por comparação com a dimensão relativamente pequena do mercado mundial e devido ao peso da União nesse mercado.

Além disso, o mercado mundial é dominado por países terceiros exportadores, que têm os seus sistemas próprios de apoio equivalentes aos da Comunidade e/ou organizam as suas exportações de forma centralizada por empresas de Estado.

Quotas - um bem precioso

25. Em 1984 as quotas foram impostas como uma restrição e, como faz notar o Tribunal, isso representou uma redução média de 10 % em 1999, relativamente a 1984, para os produtores da época, redução que foi compensada financeiramente em muitos casos. As reduções sucessivas de quotas foram, pois, acompanhadas de compensações, ou de incentivos às retiradas voluntárias, de modo a não desestruturar o instrumento de produção. O seu custo é extremamente baixo, em relação ao saneamento orçamental global que resultou da introdução das quotas. Não há, por isso, razão para surpresas quanto a que a aquisição do direito de produzir leite tenha actualmente algum valor, o que demonstra aliás que o regime das quotas é, em geral, bem aplicado.

26-27. A Comissão concorda com a análise do Tribunal de que as quotas leiteiras têm valor monetário e são comercializadas em diversos Estados-Membros. A Comissão adoptou o ponto de vista geral de que nem os fundos estruturais nem o financiamento nacional devem ser utilizados para ajudar a compra de quota. Na realidade, em todos os Estados-Membros a ajuda a outros investimentos em explorações leiteiras não deve ser concedida, quando o efeito seja exceder a quota leiteira de que o agricultor dispõe [ver n.o 3 do artigo 6.o doRegulamento (CE) n.o 950/97(1)]. A única excepção deu-se no caso citado da Irlanda, quando um regime de subsídio à reestruturação das quotas leiteiras foi aprovado, no quadro do programa operacional para a agricultura, o desenvolvimento rural e a silvicultura 1994-1999. Esse regime funcionou durante duas campanhas, para ajudar a melhorar a estrutura da produção irlandesa, já que os pequenos agricultores não tinham podido competir eficazmente no mercado pelas quotas leiteiras.

A concessão duma ajuda ao investimento no sector da produção láctea, que tem por efeito exceder a quantidade de referência determinada ao abrigo da regulamentação relativa à imposição suplementar no sector do leite e dos produtos lácteos, fica excluída, excepto se uma quantidade de referência suplementar for previamente atribuída, ou obtida por transferência, em conformidade com a referida regulamentação.

Por esse motivo, é perfeitamente normal que alguns agricultores recebam ajuda para melhorar a situação das suas explorações leiteiras, especialmente em relação à qualidade do leite, em condições muito específicas e restrictivas. Nesses casos, segundo as regras definidas pela OCM, qualquer ajuda era impossível, sem primeiro ter um número suficiente de quotas leiteiras. Não é pois de admirar que, com a excepção supracitada da Irlanda, nenhum financiamento estrutural destinado à compra de um número suficiente de quotas estivesse previsto. Essa situação prevalecia no conjunto da União Europeia e não existia qualquer especificidade espanhola nesta área.

RESPONSABILIDADE DOS ESTADOS-MEMBROS NA APLICAÇÃO DO REGIME DE QUOTAS

29. Segundo a Comissão, o Tribunal prende-se a uma visão puramente orçamental do regime das quotas leiteiras e ignora o interesse que revestem as quotas para a manutenção duma produção leiteira em certas regiões desfavorecidas, ou noutras onde os produtores têm poucas alternativas à produção de leite como forma de ganhar a sua vida. O regime das quotas leiteiras faz parte da OCM do leite e produtos lácteos, cujos objectivos estão directamente ligados à manutenção do rendimento dos produtores.

Emparelhar, aliás, a adesão a uma diminuição de quotas dos produtores da União parece politicamente excluído. No que respeita à transferência das quotas entre Estados-Membros, ver respostas na síntese.

30. As quantidades nacionais de referência foram estabelecidas com base nas quantidades históricas de produção e não de consumo. A atribuição de quantidades individuais de referência aos produtores teve o mesmo fundamento e cada produtor foi, portanto, tratado de maneira idêntica.

No que respeita aos dados estatísticos, é certo que a Comissão não dispõe de dados rigorosos sobre o consumo interno de produtos lácteos. Deve-se isso à impossibilidade de dispor do conjunto das informações necessárias para estabelecer esse elemento. Assim, medir o auto-abastecimento de leite e produtos lácteos exige o conhecimento da utilização do leite e seus subprodutos em toda uma série de sectores de actividade, incluindo os exteriores à fileira láctea, informação essa que não está disponível. Além disso, o estabelecimento de balanços de abastecimento lácteo não é obrigatório para os Estados-Membros.

O rigor dos dados relativos às disponibilidades e utilizações de leite e produtos lácteos obtidos pelos actuais sistemas de recolha de informações é, pois, demasiado fraco para permitir que os desvios possam ser interpretados em termos fiáveis de controlo.

Aplicação do regime

32-33. Persistem os problemas relativos à cobrança das imposições suplementares na Itália. Como no caso doutros Estados-Membros, nomeadamente a Espanha, esses problemas devem-se também ao facto de os produtores e os consumidores terem contestado a imposição junto dos tribunais nacionais e de esses procedimentos legais levarem muito tempo até estarem concluídos.

A Comissão reagiu a essa situação reduzindo os adiantamentos mensais aos Estados-Membros em questão e impondo-lhes rectificações financeiras no contexto do procedimento de apuramento de contas, tanto em relação aos montantes de imposição não pagos, como aos juros de mora. Essas rectificações financeiras foram contestadas pelos Estados-Membros em questão junto do Tribunal de Justiça. No processo P-277/98, o advogado-geral apresentou recentemente as suas conclusões, propondo ao Tribunal a anulação da decisão da Comissão. No entanto, não foi ainda pronunciada sentença em nenhum dos casos.

Quanto às anteriores observações do Tribunal, no relatório especial n.o 4/93, todos os produtores receberam actualmente quantidades individuais de referência. A referência à "falta de controlos ou falta de rigor na supervisão e controlo exercidos pelas autoridades competentes" deixou de ser correcta, desde o lançamento das operações especiais de controlo em 1998, no caso da Itália.

34. O regime das quotas leiteiras foi integralmente aplicado desde a campanha leiteira de 1998/1999. No entanto, embora os auditores da Comissão estejam satisfeitos com o melhoramento nítido da situação de Espanha, desde 1998/1999, não se registaram progressos adicionais. A Comissão está a monitorizar os melhoramentos em curso da aplicação do regime por Espanha. Os melhoramentos feitos pelas autoridades espanholas são o resultado directo das acções da Comissão, em inúmeras missões no local, por carta, por reduções de adiantamentos, por rectificações do apuramento de contas e pelo lançamento de procedimentos de infracção, tendo tudo isto levado as autoridades espanholas a proceder a alterações drásticas no plano jurídico e organizacional, que levaram a melhorar manifestamente a situação sobre que o Tribunal exprimiu observações.

Até à campanha leiteira de 1998/1999, no entanto, houve realmente problemas na recuperação da imposição, devido a falhas por parte das autoridades nacionais, que determinaram contestações legais extensivas por parte dos compradores e dos produtores. Como os processos judiciais em Espanha são complexos e demorados, grandes percentagens da imposição relativa a 1993/1994 estão ainda por cobrar.

35. O facto de a situação ter melhorado na Grécia deve-se também, de forma directa, ao grande número de missões efectuadas pela Comissão e às recomendações de alterações feitas às autoridades gregas, assim como à boa vontade destas em trabalhar para melhorar a sua gestão do regime de quotas.

37. A Comissão remete para a sua resposta ao ponto 33.

Auditoria específica dos Estados-Membros

Atribuição e gestão das quotas

38. O Conselho, ao adoptar o Regulamento (CEE) n.o 4045/89, relativo aos controlos pelos Estados-Membros das operações que fazem parte do sistema de financiamento pelo Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola, secção Garantia, considerou que um período de três anos é suficiente.

39. Portugal foi normalmente obrigado à imposição suplementar, pela primeira vez, relativamente à campanha de 1999/2000 e a Comissão reteve adiantamentos FEOGA no valor da soma correspondente, mas um projecto de regulamento que isenta da cobrança os produtores dos Açores em relação a uma quantidade máxima de 73000 toneladas, acaba de ser adoptado pelo Conselho (28 de Junho de 2001), no âmbito do regulamento "Poseima". Esse regulamento reduzirá a zero a imposição devida relativamente a 1999/2000. A cobrança das somas devidas pelos compradores e os produtores fica, portanto, suspensa.

Mecanismos de compensação

41. Se se considera que nenhuma imposição deve ser cobrada numa campanha determinada, o preço de transferência da quota deve ser próximo ou igual a zero, ao mesmo tempo que a imposição suplementar permanece num nível dissuasivo.

42. A reatribuição das quotas inutilizadas faz parte dos instrumentos de que os Estados-Membros dispõem para permitir aos produtores gerir com maior flexibilidade o regime de quotas. Recorde-se que esta reatribuição só é autorizada no interior da quota nacional. A flexibilidade prevista pela legislação comunitária é necessária para compensar a rigidez estrutural do regime das quotas leiteiras.

Aprovação dos compradores

43-44. No projecto do novo regulamento destinado a substituir o Regulamento (CEE) n.o 536/93 (ver síntese) está previsto que os Estados-Membros podem, no caso de incumprimento das disposições, ou retirar a aprovação ao comprador, ou impor o pagamento duma soma proporcional ao volume de leite abrangido e à gravidade da irregularidade.

Este projecto de regulamento acentua também o papel dos Estados-Membros no que diz respeito às medidas de controlo e às sanções que devem prever para garantir a cobrança correcta da imposição, especifica o prazo e o número de controlos necessários para permitir a verificação, num prazo determinado, do cumprimento do regime junto do conjunto dos seus intervenientes.

Observações relativas aos vendedores directos

45. A observação do Tribunal de Contas refere uma infracção à legislação comunitária, a saber, compras de leite por operadores não aprovados (vendedores directos), que têm influência nas entregas declaradas pelo Estado-Membro.

No âmbito do procedimento de apuramento de contas, será perguntado aos Estados-Membros em causa se as rectificações foram efectuadas e se o procedimento de actualização do questionário foi seguido.

Controlos relativos aos compradores e aos vendedores directos

48. No âmbito das missões da unidade de apuramento das contas o exame dos relatórios de controlos constitui um ponto-chave da missão. Todas as insuficiências constatadas são objecto de discussões, comentários, observações, recomendações e, se necessário, rectificações, sempre com o objectivo de melhorar o sistema existente.

49. Ver observações ao ponto 46.

No entanto, é importante fazer notar ao Tribunal de Contas que a transferência das quotas (vendas directas/entregas/vendas directas) está prevista pela regulamentação em vigor [n.o 2 do artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 3950/92]. Por pedido devidamente justificado do produtor continua a ser possível a adaptação, mesmo se o seu efeito pode ser o de não pagar a imposição adicional.

A Comissão deve monitorizar os casos de manipulação e declaração incorrecta mencionados pelo Tribunal.

51. No âmbito do procedimento de apuramento das contas será perguntado ao Estado-Membro em causa se as rectificações foram efectuadas e se o procedimento de actualização das declarações foi seguido. Será também perguntado se o procedimento de notificação das irregularidades foi seguido [Regulamento (CEE) n.o 595/91]. É da competência do OLAF monitorizar a cobrança das rectificações efectuadas.

Cálculo e pagamento da imposição

52. No âmbito do procedimento de apuramento de contas será perguntado aos três Estados-Membros em causa se as rectificações foram efectuadas e se o procedimento de actualização das declarações foi seguido. Será também perguntado se o procedimento de notificação das irregularidades foi seguido [Regulamento (CEE) n.o 595/91]. É da competência do OLAF monitorizar a cobrança das rectificações efectuadas.

53. A situação de Portugal é do conhecimento dos serviços da Comissão. Uma missão de apuramento de contas efectuada em Janeiro de 2001 não constatou qualquer melhoramento (ver também ponto 39). Nenhum pagamento foi efectuado pelos produtores portugueses. Por esse motivo, para proteger da melhor forma possível os interesses do FEOGA, efectuou-se uma redução dos adiantamentos.

Os serviços da Comissão continuarão a acompanhar com a maior atenção a evolução da situação.

Declaração da imposição e contabilização pela Comissão

55. A redução dos adiantamentos é, normalmente, realizada em Outubro/Novembro, depois do fim da campanha leiteira. Se a declaração devida em 1 de Setembro estiver incompleta, ou for inexistente, ou não fidedigna, não existem outros dados disponíveis nessa fase. Mesmo se os números comunicados não são fidedignos, a Comissão não dispõe de muitas mais opções. No entanto, no caso da Itália, na campanha 1999/2000, nos pontos em que a Comissão considerou a declaração de entregas demasiado baixa, procedeu à redução de adiantamentos, com base numa extrapolação dos dados da campanha anterior.

57. O procedimento de apuramento de contas é utilizado para encerrar as campanhas em questão, quando o Estado-Membro tenha terminado os controlos previstos no n.o 3 do artigo 7.o do Regulamento (CEE) n.o 536/93 e actualizado os dados do questionário [artigo 8.o do Regulamento (CEE) n.o 536/93]. Só então os dados são considerados definitivos. A unidade de apuramento de contas do FEOGA dispõe de duas soluções: ou aceita esses dados na forma em que se encontram, ou procede, por seu turno, a controlos junto de certos Estados-Membros, com base numa análise de riscos. É sobretudo g