Parecer do Comité Económico e Social sobre a «Ajuda ao desenvolvimento, boa governação e papel dos meios socioeconómicos»

(97/C 287/10)

Em 23 de Novembro de 1995, o Comité Económico e Social decidiu, nos termos do 3º parágrafo do artigo 23º do Regimento Interno, emitir um parecer sobre a «Ajuda ao desenvolvimento, boa governação e papel dos meios socioeconómicos».

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção de Relações Externas, Política Comercial e Desenvolvimento, que adoptou parecer em 15 de Abril de 1997, sendo relator M. Strauss e co-relator C. Masucci.

Na 346ª reunião plenária (sessão de 28 de Maio de 1997), o Comité Económico e Social adoptou por 82 votos contra 2 o seguinte parecer.

1. Resumo das principais recomendações

1.1. Uma boa governação é um aspecto central para o desenvolvimento duradouro e uma condição prévia para o aproveitamento efectivo de ajuda canalizada através dos governos. A boa governação deve, por isso, passar a ser um dos critérios para determinar o volume de verbas atribuído a cada país. Deve, ela própria, constituir um objectivo importante da ajuda no âmbito da cooperação e deve, ainda, passar a ser um «elemento essencial» (pontos 2.7, 4.9, 4.10, 10.3).

1.2. Deve-se prestar mais apoio às instituições pró-democracia (pontos 4.6, 4.16, 5.6).

1.3. Um dos componentes críticos da boa governação é a participação dos cidadãos na coisa pública. Seria benéfico para a capacidade da UE para incentivar essa participação que alguns dos aspectos, pelo menos, do princípio de parceria se mantivessem (pontos 2.5, 6.9).

1.4. Exige-se dos parceiros um esforço muito maior para melhorar a capacidade organizativa dos grupos de interesses sociais. O orçamento da UE devia libertar mais verbas para o reforço da sociedade civil (pontos 6.8, 6.14).

1.5. As delegações devem dar divulgação mais geral à informação sobre a cooperação descentralizada. Para promover a ajuda a ela correspondente, os delegados devem juntar representantes das administrações ACP e meios socioeconómicos (pontos 6.9, 6.11).

1.6. Os programas indicativos só devem receber assentimento se a componente de cooperação descentralizada estiver em conformidade com a intenção da Convenção revista. O desembolso da segunda fatia dos financiamentos deve ficar condicionado à realização de progressos consistentes em projectos de ajuda desse tipo. Deve passar a haver verbas especificamente afectadas à cooperação descentralizada (ponto 6.13).

1.7. A cooperação descentralizada só será bem sucedida se houver uma reforma radical da administração das ajudas, ficando as administrações em condições de tramitar e acompanhar um número grande de candidaturas a verbas de pequeno montante. É necessário simplificar os processos de candidatura (pontos 8.1, 9.4, 9.5).

1.8. Há uma relação estreita entre qualidade da governação e corrupção. É necessário que os Estados-Membros transponham com urgência as recomendações da OCDE em matéria de corrupção em transacções de negócio internacionais. Para reduzir a incidência da corrupção, a Comissão devia desempenhar um papel mais proeminente na escolha do programa de desenvolvimento, na definição e administração de projectos e simplificar o processo dos concursos. Sempre que se confirmasse a existência de corrupção sem que fossem tomadas medidas contra os funcionários envolvidos, a UE devia rever a sua política de financiamento; contratos que tivessem sido conseguidos por meios corruptos deveriam ser cancelados, e restituídos quaisquer dinheiros já desembolsados (pontos 5.2, 5.7, 5.11).

2. Introdução

2.1. O Comité Económico e Social continua a apoiar a prestação de ajuda económica e financeira aos países em vias de desenvolvimento. Conforme se exprimia em parecer anterior [«IV Convenção de Lomé - Revisão Intercalar», CES 1017/93 fin ()], essa ajuda é uma expressão prática do que os países relativamente ricos podem fazer para ajudar os mais pobres do mundo a tornarem-se menos pobres. Necessidade esta que não vale apenas por si mesma; dada a interdependência das nações, os países mais ricos têm muito a ganhar em se reduzir a pobreza nos países em vias de desenvolvimento. O Comité apela aos Estados-Membros para que aumentem, e não diminuam, a ajuda ao desenvolvimento. A pobreza é uma causa primacial de instabilidade política. Quando resulta em conflitos armados, os países vizinhos sofrem as repercussões negativas de movimentos migratórios por vezes massivos, e a comunidade internacional é solicitada a enviar ajuda de urgência e tropas de manutenção da paz. O comércio fica interrompido. As nações mais ricas não se podem dar ao luxo de deixar esmorecer o esforço de assistência aos países em vias de desenvolvimento. Ao mesmo tempo que têm o dever de conseguir que os recursos escassos sejam consagrados a actividades que, a seu ver, promovam realmente a estabilidade estrutural e o desenvolvimento económico.

2.2. O parecer lida, em primeiro lugar, com a ajuda dada pela UE na cooperação com os Estados ACP, mas muitas das suas conclusões aplicam-se à ajuda ao desenvolvimento de modo geral.

2.3. Ao celebrar-se pela primeira vez a Convenção de Lomé, pensava-se que a concessão de ajuda ao desenvolvimento teria como corolário automático crescimento económico duradouro, a redução da pobreza e a promoção da estabilidade social e política. Os acontecimentos desmentiram tais anseios, especialmente no caso dos Estados ACP africanos. Desde 1975, ano em que foi celebrada a primeira Convenção de Lomé, a ajuda total emanada da UE, juntamente com a ajuda bilateral proveniente dos Estados-Membros, montou, em valor bruto, a 91 mil milhões de dólares americanos (), o que representa 39 % da ajuda pública total aos países ACP (a proporção actua de 50 %). Ora, dos 66 - de um total de 70 - países ACP de que se têm dados disponíveis, só em 24 o PNB per capita () progrediu mais de 15 % ao longo daquele período de vinte anos, mantendo-se virtualmente na mesma em 12 e declinando mesmo em 30 ().

2.4. Sabe-se agora que o próprio crescimento económico depende da estabilidade estrutural. Esta assenta «numa situação que abranja desenvolvimento duradouro, democracia e respeito dos direitos humanos, estruturas políticas viáveis e condições sociais e ambientais sãs, havendo capacidade para gerir a mudança sem recurso a conflitos violentos» ().

2.5. Assim, a boa governação é crucial para o progresso social e económico. Caracterizam-na a responsabilização política sufragada pelo voto, um poder judicial independente, um funcionalismo público capaz de gerir os negócios do Estado, a gestão transparente e correcta das finanças públicas e a oportunidade de participação efectiva da sociedade civil na formulação e execução das políticas sociais e económicas.

2.6. Este último factor reveste, naturalmente, particular importância para o Comité Económico e Social. Há agora urgente necessidade de medidas mais eficazes para promover a participação activa dos parceiros socioeconómicos em programas de desenvolvimento e, de modo geral, na determinação de políticas.

2.7. Quase é escusado dizer que a boa governação é uma precondição para se poder dar bom uso à ajuda canalizada via poderes constituídos. É inaceitável que as ajudas sejam desviadas para fins corruptos, para fins que pouco possam contribuir para o desenvolvimento ou utilizadas quando não exista um módico de responsabilização. É, até, de pôr em questão que recebam ajuda países cujos governos não se esforcem por gerir os recursos de maneira responsável e transparente, particularmente as receitas arrecadadas localmente. A boa governação devia, por conseguinte, passar a ser um critério primário para a atribuição de ajuda. É a incerteza política e económica resultante da má governação que impede a entrada de capitais em muitos Estados ACP. É quase certo que, com o estabelecimento da boa governação, os fundos de investimento privados fluirão mais abundantemente. Se a experiência da Ásia Oriental e do Sudeste pode servir de referência, com o tempo, eles virão a ultrapassar toda e qualquer ajuda pública.

2.8. As conclusões a que chega este parecer foram obtidas tendo-se analisado um inquérito, realizado em 1996, à experiência dos grupos de interesses socioeconómicos dos países ACP e depois da 20ª reunião anual de representantes dos grupos de interesses económicos e sociais ACP/UE, onde muitos dos representantes dos ACP salientaram que a boa governação era condição sine qua non para o desenvolvimento. O parecer leva, igualmente, em conta muitos dos pontos de vista manifestados numa audição especial organizada em Bruxelas em Setembro de 1996, para a qual foram convidados representantes de organizações europeias e internacionais.

3. A Convenção de Lomé: experiência e modificações recentes

3.1. A União Europeia assumiu, por razões históricas, uma responsabilidade especial em ajudar o desenvolvimento de, actualmente, 70 países da África, Caraíbas e Pacífico (ACP). Grande parte da ajuda comunitária aos países ACP é regida pela Convenção de Lomé. Esta estabelece um quadro de parceria entre os governos dador e beneficiário. A par de oferecer concessões comerciais especiais, a UE canaliza ajuda ao desenvolvimento para governos ACP. Ao abrigo da parceria, a União atribui fundos a cada país. Compete aos governos elaborar planos indicativos nacionais (PIN) para a parcela programável da ajuda FDE que lhes toca, programas depois sujeitos ao acordo da UE, no seu âmbito assentando a União e as autoridades ACP em projectos de desenvolvimento individuais. Na prática, a interferência da UE na elaboração e execução dos PINs é grande quando as capacidades administrativas do ACP são insuficientes.

3.2. O objectivo da Convenção é promover desenvolvimento económico e social num espírito de verdadeira parceria entre a UE, os governos ACP e, desde que foi introduzida a cooperação descentralizada, também com a sociedade civil, isto é, com os cidadãos ACP e as suas instituições.

3.3. Com o passar dos anos, foi-se tornando cada vez mais óbvio que o objectivo da Convenção não estava a ser inteiramente cumprido. Do lado europeu, foi aumentando o cepticismo quanto a que os planos indicativos nacionais adiantados pelos governos e, uma vez estes aprovados, a respectiva execução, resultassem no melhor uso possível dos recursos, escassos, consagrados ao desenvolvimento.

3.4. Esta mudança de percepção levou a União Europeia a insistir em alterar a Convenção de Lomé IV por ocasião da respectiva revisão intercalar. A par de importantes mudanças de ordem administrativa, a Convenção revista, assinada na ilha Maurícia em Novembro de 1995, acrescentou à referência já existente ao gozo de direitos fundamentais a aplicação de princípios democráticos, a consolidação do Estado de direito e a boa governação. Se o respeito dos direitos humanos, os princípios democráticos e o primado do direito adquiriram estatuto de «elementos essenciais» - podendo a ajuda ser suspensa caso um dos elementos essenciais seja violado - a boa governação não consta especificamente desta disposição.

3.5. Entretanto, os governos ACP começaram a sentir-se desconsiderados com a tendência crescente, nas relações com a UE, para o conceito de parceria reverter à relação tradicional dador/beneficiário. Nações de independência recente mostraram particular susceptibilidade a interferências no que entendiam ser assuntos internos seus, frequentemente sentidas como atentatórias da sua soberania nacional. Acrescia, embora sem relação directa, que, com o progressivo desarmamento pautal a nível mundial, os privilégios pautais da UE iam perdendo expressão.

3.6. Isto, enquanto a União continua, apesar de algumas aberturas, a impor restrições a produtos sensíveis, principalmente determinados produtos agrícolas e têxteis, que são muitas vezes o principal sustentáculo das exportações dos ACP.

3.7. Para os efeitos deste parecer, uma modificação importante é o facto de a Convenção revista ter libertado 80 milhões de ecus para financiamento de incentivos a medidas de reforma institucional e administrativa que visem à democratização e ao primado do direito. Entre essas medidas contam-se as acções em prol da boa governação. A importância dos financiamentos de incentivo é acrescerem à verba programável total. Isto significa que um Estado ACP que requeira ajuda para este tipo de reforma pode beneficiar dela adicionalmente aos projectos financiados ao abrigo do programa indicativo nacional normal.

3.8. Estreitamente ligado à reforma institucional e administrativa está o desenvolvimento da cooperação descentralizada. Esta vertente da ajuda tem em mira o reconhecimento formal do papel vital da sociedade civil no desenvolvimento. Característica essencial da cooperação descentralizada é a utilização de dinheiros públicos (por exemplo, verbas do FED) para projectos de desenvolvimento em que a responsabilidade financeira e de gestão é transferida do governo central para uma série de agentes não estatais.

3.9. Sem deixar de reconhecer a valia deste tipo de cooperação, os governos ACP mostraram relutância em usar o quadro da revisão intercalar para alargar o respectivo âmbito e, em particular, em tirar da alçada da tutela orçamental nacional a ajuda enquadrada na cooperação descentralizada, mas financiada da fatia nacional atribuída. Continuará a depender da boa vontade dos governos nacionais o progresso que se alcance no domínio da cooperação descentralizada no quadro da Convenção de Lomé.

3.10. Contudo, reagindo à insistência da União, os Estados ACP, em declaração conjunta anexa (Anexo LXXX da Convenção revista), declararam que:

«Para fomentar a participação dos agentes da cooperação descentralizada nos projectos e programas do Fundo e assegurar que as suas iniciativas sejam tomadas em consideração na definição e execução dos programas indicativos, os Estados ACP procurarão organizar trocas de impressões com esses agentes. Os Estados ACP e a Comissão procurarão igualmente fornecer todas as informações relevantes que considerarem necessárias para a participação destes agentes na execução dos programas.»

3.11. A Convenção revista torna possível combinar a gestão e comparticipação financeira entre organizações dos países ACP e organizações homólogas na Comunidade. Passará a ser possível prestar apoio à cooperação descentralizada a partir de programas indicativos ou fundos de contrapartida até ao valor de 300 000 ecus por projecto ou programa.

4. Boa governação

4.1. Uma definição possível de boa governação é a que reza de ela promover «a legitimidade, responsabilização e competência do processo governativo, a par do respeito dos direitos humanos e do primado do direito. Abrange as funções legislativa, administrativa e judicial da governação a todos os níveis, o funcionamento das instituições extragovernamentais e a influência da sociedade tanto na governação como nas instituições não governamentais» (). Outra definição contenta-se, mais sucintamente, com «a gestão transparente e responsabilizada dos recursos económicos e sociais na administração da sociedade» ().

4.2. A boa governação supõe que os dirigentes políticos tenham um compromisso pessoal com tais objectivos. Depende ainda, crucialmente, de um aperfeiçoamento das capacidades humanas, por meio da formação e educação de membros de instituições governamentais (por exemplo, políticos, juízes e advogados e funcionários públicos) e de grupos de interesses socioeconómicos e de formadores de opinião, como as pessoas empenhadas em organizações de empregadores, de agricultores, sindicais, de mulheres e de profissões liberais e nos meios de comunicação social.

4.3. Tem vindo a ganhar aceitação a ideia de que o motor do desenvolvimento sustentável será, em grande parte, o sector privado. A má governação impede a emergência deste elemento crucial para o crescimento futuro, ao constituir um enquadramento incerto e imprevisível, em que as PME não podem singrar e que desincentiva outros empresários e investidores.

4.4. Se a boa governação tendia a centrar-se em questões administrativas, são agora a política governativa e a existência de instituições democráticas, com as suas demarcações e contrabalanços, que têm vindo para primeiro plano.

4.5. Num sistema baseado na responsabilidade política, os governos estão dependentes da boa-vontade dos eleitores. Podem ser destituídos, quando perdem a confiança do eleitorado, e ser substituídos por dirigentes alternativos. Um dos corolários deste estado de coisas é a existência de partidos políticos. Em muitos Estados ACP, a criação de condições favoráveis para que tais partidos medrem e melhorem os seus padrões de competência é uma questão-chave da promoção da democracia. A Comissão não pode financiar partidos políticos, e é difícil ajudar directamente ao desenvolvimento das instituições, quando tal é sentido como uma ameaça pelos governos. Tais ajudas têm, pois, de ser prestadas mantendo as devidas distâncias.

4.6. Na UE, existe uma série de instituições (fundações) nacionais para o desenvolvimento da democracia, que prestam ajuda na criação e fortalecimento de instituições democráticas pluralistas nos países em vias de desenvolvimento. O seu financiamento pode ser público, privado ou misto.

4.7. O Comité recomenda que a Comissão se associe estreitamente a estas instituições, que têm experiência no auxílio a projectos de desenvolvimento, elaborando projectos com partidos políticos e organizações dos países em vias de desenvolvimento, frequentemente em conjunto com os respectivos parceiros europeus. Após esta fase, essas instituições financiam a execução do projecto. O Comité entende que o trabalho destas fundações merece maior apoio da Comissão.

4.8. As instituições pró-democracia prestam igualmente ajuda ao reforço das capacidades dos meios de comunicação independentes, sindicatos e outras organizações não governamentais. Devia ser mais fácil canalizar ajuda da UE para estas fundações, para semelhantes fins de beneficiação de capacidades.

4.9. A concretização da boa governação na África Subsariana é dificultada pelas fronteiras desenhadas muito arbitrariamente pelas antigas potências coloniais, sem ter muitas vezes em conta afinidades tribais ou étnicas.

4.10. É motivo de satisfação a maior importância atribuída pela Convenção revista à boa governação, e especialmente o facto de planos adequados habilitarem ao regime de financiamento de incentivo. Atendendo à sua importância fulcral para o desenvolvimento, a promoção da boa governação devia passar a ser um objectivo central da ajuda ao desenvolvimento. Em convenções futuras, a qualidade da governação deve passar a constituir um dos critérios críticos para determinar o valor da ajuda atribuída a cada país ACP no âmbito da cooperação. Um dos factores críticos deve ser a transparência das finanças públicas.

4.11. O Comité lamenta que a boa governação não se tenha tornado num elemento essencial e insta para que esta omissão seja corrigida em futuras convenções de ajuda. Entretanto, verificando-se andamento deficiente na aplicação dos planos indicativos nacionais, tenha ele origem em deliberado malbaratamento governamental ou em corrupção, a segunda fatia a mobilizar ao abrigo da Convenção deve ser cancelada. Canal alternativo para a ajuda, em tais circunstâncias, seriam as agências voluntárias reconhecidas, a quem se poderia aumentar a verba recebida da UE.

4.12. Condição essencial em qualquer Estado é a existência de um funcionalismo público íntegro e competente, independente de interesses sectoriais. Ele deve ser competente em termos técnicos, capaz de dar conselho independente e reagir criticamente aos líderes políticos. Uma dificuldade muito real é a de muitos líderes dos Estados ACP não terem incentivado o desenvolvimento de funcionalismos públicos escrupulosos e independentes. Sem empenhamento da sua parte, não será possível haver boa governação, nem se registarão progressos consistentes.

4.13. Existem, porém, alguns sinais encorajadores de que os governantes dos Estados ACP reconhecem cada vez mais que a boa governação é essencial para a paz e o desenvolvimento económico e social.

4.14. O aperfeiçoamento da governação é um processo de longo prazo. Não pode existir um modelo universal de como lá chegar. Nem pode existir uma norma universal quanto ao tipo de ajuda mais eficaz para promovê-la. No entanto, o Comité é firmemente da opinião de que só se deveriam autorizar ajudas à boa governação, desembolsáveis ao abrigo do esquema de financiamento de incentivo, havendo alguma prova de os Estados terem adoptado objectivos de reforma, nos termos descritos nos pontos 3.1 e 3.2. Seria, por exemplo, mal avisado ajudar a formar revisores oficiais de contas, não havendo compromisso de dar transparência às finanças públicas. Pode, por exemplo, ser necessário ajudar a estabelecer um tribunal de contas.

4.15. Tal como acontece com outras formas de ajuda, o auxílio à boa governação, regra geral, só deve ser concedido em resposta a pedidos específicos. A par disso, uma maneira de os delegados da UE promoverem activamente a boa governação seria induzirem as administrações ACP a adoptar práticas que tivessem mostrado sucesso noutros países e, especialmente, em Estados africanos. Poderiam, informalmente, salientar as vantagens que resultariam de uma melhor governação para o país e para o governo em questão. Estando eles em condições de proporcionar os meios que permitissem fazer progressos, é bem possível que os delegados fossem atentamente escutados. O Banco Mundial adoptou esta abordagem com algum êxito.

4.16. Dada a natureza extremamente sensível do aconselhamento e ajuda às administrações públicas sobre como concretizar uma boa governação, talvez fosse mais fácil para os Estados ACP aceitarem ajuda e conselho da União e de certas ONG especializadas do que dos Estados-Membros individuais.

4.17. A ajuda à boa governação não tem que ser especialmente dispendiosa. Poderá, mesmo, em comparação com outras formas de ajuda, ser um gasto bastante rentável. Para além da formação e de equipamento de comunicações relativamente simples, a maior parte da ajuda seria dada sob a forma de assessoria, por exemplo de definição de programas transparentes para os aprovisionamentos do sector público e de sistemas de contabilidade pública. O Comité entende que a assessoria não deveria ser adjudicada a consultores de gestão, podendo, antes, ser administrada pelas instituições pró-democracia especializadas ou por ONGs especializadas (ver ponto 4.6) ou pelas próprias delegações. Verifica-se que as delegações não têm pessoal suficiente, mas poderiam destacar-se temporariamente para as delegações peritos no domínio das práticas de boa governação. Existe na União um vasto número de administradores experientes, que seriam extremamente adequados para afectações de curto prazo em delegações. Tais modalidades poderiam forjar laços mais estreitos entre o/a Delegado/a e o país de afectação.

5. A luta contra a corrupção

5.1. Há uma relação estreita entre qualidade da governação e incidência de corrupção; sendo a governação boa, a margem para a corrupção reduz-se. Escusado é dizer que o suborno não é apanágio dos países em vias de desenvolvimento. Aliás, nos contactos de negócios Norte-Sul, os corruptores são amiúde os que vêm do Norte.

5.2. É, portanto, de capital importância refrear as actividades dos que praticam a corrupção activa, frequentemente cidadãos da UE. O acordo a que se chegou na UE, em Setembro de 1996, sobre um protocolo contra a corrupção foi um começo. No entanto, ele só abrange o suborno na UE, restringindo-se, ainda por cima, aos interesses financeiros com origem na UE. Cada vez mais preocupa os contribuintes da UE que apoiam a ajuda à cooperação o facto de a maioria dos Estados-Membros consentir abatimentos fiscais por subornos pagos pelos seus exportadores em países em vias de desenvolvimento, o que não só desmente os aspectos benéficos da ajuda, como significa inclusivamente que os próprios contribuintes subsidiam pagamentos ilícitos.

5.3. Agora, é urgente que todos os Estados-Membros executem as recomendações da OCDE relativas ao suborno nas transacções internacionais. De entre estas, as mais importantes tornariam possível levar aos tribunais dos Estados-Membros cidadãos que tivessem participado em práticas de corrupção em países terceiros. Também devia deixar de ser possível obter desagravamentos fiscais por despesas de suborno no estrangeiro. Os Estados-Membros devem instaurar rapidamente legislação anti-corrupção adequada. Enquanto não for patente que a UE reprime as actividades de corrupção dos seus próprios cidadãos no estrangeiro, ela não terá autoridade para dar lições às administrações ACP.

5.4. A corrupção tem efeitos particularmente depauperadores nos países ACP porque obstrui o desenvolvimento, mina o tecido social e desmente o objectivo da convenção de melhorar os padrões de governo. Nos países em vias de desenvolvimento, as oportunidades de corrupção têm a expressão que têm porque quem ocupa postos de comando aufere amiúde escasso vencimento, ficando dependente de fontes de rendimento adicionais. A corrupção nasce porventura mais vezes da pobreza do que da cupidez.

5.5. A «grande corrupção» inutiliza o processo de desenvolvimento. Quando campeia este tipo de corrupção, os projectos que se traçam e seleccionam vão ao encontro dos interesses dos promotores, em vez de atenderem às necessidades mais prementes do país considerado. Estende-se à corrupção na administração dos programas de cooperação, onde faz aumentar custos e pode reduzir substantivamente a utilidade de um projecto, por exemplo não obedecendo os empreiteiros às especificações de qualidade.

5.6. Estes e outros aspectos ligados à corrupção são tratados num documento () elaborado pela «Transparency International», uma organização não governamental apolítica, apresentado às instituições europeias, incluindo o Comité Económico e Social. O Comité partilha o ponto de vista de que os governos devam ter o apoio da UE no combate à corrupção, apoio traduzido em aconselhamento, por exemplo em matéria de formulação de legislação anti-corrupção e de definição de programas para incentivar condutas deontológicas da parte dos mais expostos ao risco de corrupção.

5.7. No que toca à cooperação financeira e técnica, a UE devia passar a envolver-se mais directamente na escolha de programas e acompanhar a concepção técnica dos projectos, para conseguir que eles sirvam as reais necessidades da população do país. Em matéria de gestão de programas de cooperação, a UE tende a ser apenas o financiador, funcionando o país beneficiário como dono de obra. É preciso que a UE dê rédea mais curta à administração dos programas de desenvolvimento. Isto exigirá maior interferência directa da delegação ou de consultores independentes que esta designe.

5.8. Estas recomendações poderão tornar necessária a afectação de mais pessoal a algumas delegações. Em muitos casos, o pessoal poderia ser recrutado localmente, devendo o custo adicional ser mais do que contrabalançado pelas economias resultantes da observância dos padrões de qualidade.

5.9. Ao dar o seu apoio a estas propostas, o Comité tem bem presente que a ajuda prestada pela UE é paga pelos contribuintes europeus, que têm o direito de esperar da Comissão e do governo beneficiário que eles assegurem uma aplicação eficaz dos recursos na redução da pobreza e na promoção de desenvolvimento duradouro. O apoio público a este tipo de ajuda tem decrescido, em parte, devido à percepção generalizada de que muita dela é desviada. Sempre que se confirme a existência de corrupção, e caso o Estado beneficiário não tome as medidas devidas contra os funcionários envolvidos, o financiamento da UE deve ser sujeito a revisão.

5.10. Nos termos dos acordos de parceria, é a Comissão que estabelece as listas das propostas seleccionadas para os contratos no domínio do desenvolvimento. Estas listas são apresentadas aos Estados ACP, que podem acrescentar ou eliminar potenciais concorrentes da respectiva lista. Dado que, alegadamente, em alguns Estados, determinadas empresas são eliminadas por se saber que não fazem pagamentos não autorizados, o Comité entende que as administrações ACP deveriam deixar de poder eliminar concorrentes sem fundamentar rigorosamente a exclusão.

5.11. O Comité congratula-se com as alterações feitas em 1991 à regulamentação da UE em matéria de adjudicação, permitindo a constituição de listas negras de empresas que se saiba terem estado envolvidas em práticas de corrupção. Apoiaria também a adopção pela Comissão da prática do Banco Mundial de rescisão de contratos obtidos por corrupção, com obrigação de devolução de financiamentos concedidos.

5.12. É também urgente simplificar o actual procedimento de apresentação de candidaturas, sem comprometer a transparência financeira. O actual procedimento é tão complexo, que empresas com condições podem ser levadas a não responder aos convites para apresentação de propostas. Outras são obrigadas a contratar especialistas para elaborarem as suas propostas. Daqui resultam custos acrescidos, e, eventualmente, tentativas de angariação ilícita de contratos através de actividades desenvolvidas por esses especialistas.

5.13. Incentivar os Estados ACP a refrear a corrupção é uma tarefa ainda mais delicada e difícil. Um funcionalismo público íntegro é crucial para a boa governação. Em muitos Estados ACP, a honestidade dos funcionários é suspeita. A multiplicidade de normas e regulamentações, que regulam todos os aspectos do comércio e de muitas outras actividades, conjuntamente com a baixa remuneração dos funcionários públicos, incentivam a corrupção. Conforme se indicou no ponto 5.6, a UE deveria estar pronta para, caso solicitada, ajudar os Estados ACP a melhorar a deontologia dos seus funcionários públicos. Também é importante assegurar que, ao se aplicarem os programas de ajustamento estrutural, os vencimentos dos funcionários públicos que mantenham o emprego sejam dignos.

6. O papel dos meios socioeconómicos e da cooperação descentralizada

6.1. A participação da Sociedade Civil nos assuntos do Estado é um elemento essencial à boa governação. Com efeito, o governo tem o papel fundamental de envolver o povo nas suas tomadas de decisão. Os representantes dos meios socioeconómicos ACP/UE pediram, em sucessivas reuniões anuais, para os parceiros sociais ACP serem consultados por ocasião da preparação dos programas indicativos nacionais e desempenharem um papel consultivo na definição dos programas sectoriais de desenvolvimento. Até agora, estes pedidos têm caído em saco roto.

6.2. Para ajudar à elaboração deste parecer, foi enviado um questionário aos participantes ACP na reunião anual de 1995 dos meios socioeconómicos. As respostas ao questionário encontram-se em anexo. A percentagem de respostas excedeu os 70 %. É patente que muitos governos têm relutância em partilhar informação com a sociedade civil, em confiar-se-lhe ou pedir-lhe a opinião. As respostas indicaram, por exemplo, que só 16 % das organizações tinham sido consultadas por ocasião da elaboração dos programas indicativos ou da preparação de projectos de desenvolvimento individuais. Nas suas observações, os inquiridos salientaram a necessidade de desenvolver uma abordagem tripartida (UE, autoridades ACP e meios socioeconómicos), assegurando utilização óptima dos escassos fundos e fazendo-os chegar aos mais necessitados. De novo, só pouco mais de metade das organizações foram consultadas pelas administrações sobre a adopção de políticas relativas aos respectivos sectores. Ao Comité parece estranho que a maioria dos governos ACP evite aproveitar o conhecimento pericial que as organizações profissionais têm sem dúvida para oferecer. Demonstrando confiança a essas organizações, as autoridades ACP só reforçariam a sua própria posição. A falta de desenvolvimento económico duradouro em muitos Estados ACP é, pelo menos parcialmente, imputável à falta de uma relação de confiança entre governantes e cidadãos.

6.3. Em África, poderá haver factores culturais a complicar a discussão e a consulta entre governo e sociedade civil. Tradicionalmente, as decisões são tomadas pelos homens. Muitos governos focam as suas consultas internas nos anciãos. Tais factores poderão ajudar a explicar por que razão o Anexo LXXX da Convenção revista afirma simplesmente que os países ACP irão «procurar organizar trocas de impressões» sobre a definição e execução dos programas indicativos, quando na Europa se reconhece que a participação da sociedade nas decisões políticas é a chave da boa governação. Contudo, os governos têm de ser industriados em relação ao elo crítico que existe entre participação dos cidadãos nos assuntos do Estado e desenvolvimento duradouro. O Comité defende que pelo menos certos aspectos do princípio de parceria devam ter continuidade em futuras convenções de ajuda ao desenvolvimento, dando, assim, à UE meios para conseguir que os meios socioeconómicos continuem a participar no desenvolvimento dos seus países. Nesta ordem de ideias, será importante promover grupos interétnicos/intertribais, no âmbito da prevenção de conflitos.

6.4. O Comité partilha a opinião da Comissão de que a cooperação descentralizada deve ser impulsionada, para libertar o potencial de recursos humanos tolhido pelos governos centrais de muitos Estados ACP. A cooperação descentralizada engloba a transferência da responsabilidade financeira e administrativa e do lançamento e execução de programas de desenvolvimento financiados pela UE do governo central para uma série de outros participantes. O seu objectivo é permitir à Sociedade Civil tornar-se mais autoconfiante e promover o desenvolvimento humano. O Comité lamenta que as discussões relacionadas com este aspecto da ajuda fossem particularmente difíceis no âmbito da revisão intercalar. Sabendo o importante que é aumentar a participação dos meios socioeconómicos na coisa pública, há muito tem sustentado que se atribua à cooperação descentralizada maior raio de acção e acesso mais directo a financiamento.

6.5. Contudo, os Estados ACP insistiram em que os seus governos participassem directamente em todos os financiamentos do FED. Tinham, também, receio de que, se afrouxassem o controle, recebessem promoção actividades que escapassem à gestão das autoridades nacionais.

6.6. No relatório de 1994 sobre a aplicação da cooperação descentralizada, a Comissão afirma que a Convenção de Lomé, ao atribuir especial importância aos Estados e gestores nacionais, não «é propícia à participação. Isto explica por que motivo a experiência obtida em matéria de cooperação descentralizada é ainda limitada.» (). Esta perspectiva é confirmada pelas observações emitidas no âmbito do nosso inquérito, das quais ressalta que a maioria dos governos não aplicaram até agora a cooperação descentralizada nem prestaram informações sobre a mesma, nem deram apoio aos parceiros sociais. Embora 75 % dos que responderam soubessem da existência de ajuda ao desenvolvimento no seu sector, só 29 % se tinham candidatado a financiamento, à maioria dos quais o mesmo tinha sido recusado. Muitas das respostas criticavam a necessidade de aprovação governamental para projectos que, frequentemente, seriam rejeitados por colidirem com interesses constituídos. Isto, por sua vez, desincentiva a elaboração de projectos e a solicitação de ajudas.

6.7. As respostas ao nosso questionário mostram que, para reforçar o seu papel institucional, os meios socioeconómicos necessitam frequentemente de reconhecimento legal, formação administrativa e técnica, acesso a muito mais informação e mais oportunidades de diálogo e interacção com os parceiros sociais.

6.8. O Comité considera que são necessários esforços significativamente maiores para melhorar a capacidade organizativa dos meios sociais. Embora muitas das respostas estivessem conscientes da disponibilidade de ajudas para fins de desenvolvimento das capacidades, os critérios de elegibilidade e os procedimentos gerais de candidatura não eram claros para a maioria dos grupos.

6.9. Relativamente à ajuda disponível para o desenvolvimento de determinados sectores da economia, no nosso inquérito, só 20 % das organizações que responderam tinham recebido informação dos respectivos governos ou delegações. Dada a relutância geral dos governos em dar destaque à cooperação descentralizada, é ainda mais importante que as delegações divulguem amplamente informação sobre este assunto.

6.10. Na promoção da cooperação descentralizada, é essencial uma boa relação entre as delegações e os meios socioeconómicos. Por isso, é com preocupação que o Comité regista que, apesar de a maioria das organizações económicas e dos parceiros sociais ter tido algum contacto com as delegações, a sensação dominante era a de os funcionários da UE estarem afastados, mostrando muitas vezes falta de interesse. Isto fazia com que as organizações se sentissem ainda mais marginalizadas.

6.11. Um dos papéis das delegações é aproximar os representantes do governo e da sociedade civil e lograr um começo para a relação tripartida a que muitos meios socioeconómicos ACP dão grande importância. As delegações ficariam também aptas a explicar a complexa filosofia subjacente à ajuda descentralizada e a dar informações sobre as modalidades deste tipo de ajuda. Os delegados deviam igualmente ter um papel a desempenhar na aproximação de poderes locais da UE a poderes locais dos Estados ACP para discussão de problemas comuns.

6.12. A Convenção de Lomé revista dá maior importância à cooperação descentralizada nos programas indicativos. A programação do segundo quinquénio da actual Convenção encontra-se já num estádio bastante adiantado, mas o Comité está extremamente preocupado com o atraso nos desembolsos, motivado por a Convenção ainda não ter sido ratificada por número suficiente de parceiros. Há indicações de que a maioria dos programas contempla este tipo de cooperação. No seguimento das conclusões da presidência sobre cooperação descentralizada de 28 de Maio de 1996, os delegados deveriam pôr-se na dianteira e iniciar um diálogo político com os representantes da sociedade civil e dos governos, por forma a garantir que as intenções (só algumas foram quantificadas) fossem postas em prática.

6.13. Os programas indicativos só deveriam receber assentimento se a componente de cooperação descentralizada fosse consentânea com a intenção da Convenção de Lomé (revista) e com a declaração do Conselho supramencionada. O pagamento da segunda fatia dos fundos de Lomé deveria depender da realização de progressos importantes na descentralização da cooperação. Em futura convenção, as verbas deviam ser especificamente afectadas à cooperação descentralizada.

6.14. Para além dos financiamentos do FED, o orçamento da CE prevê subvenções à boa governação e ajudas no âmbito da cooperação descentralizada. No entanto, os montantes disponíveis são modestos e têm sido utilizados principalmente para projectos-piloto. Embora, no quadro da Convenção revista, os governos ACP vão ser pressionados a incluir projectos da cooperação descentralizada nos respectivos programas indicativos, o Comité crê que aqueles continuarão a mostrar relutância em apresentar projectos viáveis elaborados pelos meios socioeconómicos, especialmente quando se destinem a aumentar a eficácia operacional destes. Deveriam, por isso, ter reforço as rubricas orçamentais relevantes que permitam a estes grupos o acesso a financiamento para esse tipo de finalidade, sem obrigação de aprovação governamental. É especialmente importante aumentar a ajuda inscrita na rubrica orçamental B7-702, que dá prioridade aos projectos destinados, entre outros, ao fortalecimento da sociedade civil, ao apoio a grupos vulneráveis, tais como minorias, e à assistência jurídica, em reforço das capacidades das associações locais.

7. Procedimento de candidatura às ajudas

7.1. O actual procedimento de candidatura às ajudas é tão complexo e moroso que organizações e empresas são frequentemente dissuadidas de se candidatarem à cooperação descentralizada e a outras formas de ajuda. O Comité partilha a opinião do Conselho (de 28 de Maio de 1996) de que «para poder dar à cooperação descentralizada o lugar que lhe cabe nos programas de desenvolvimento, é necessário que os processos e instrumentos da ajuda tenham a flexibilidade suficiente para possibilitar a participação dos agentes locais» ().

8. Pessoal das delegações

8.1. O sucesso da ajuda ao desenvolvimento da UE depende não só da competência das administrações ACP, mas também do pessoal das delegações. Chamou-se a atenção, por exemplo, para o papel central que o Delegado pode ter na promoção de medidas de boa governação. Os procedimentos de candidatura às ajudas poderiam ser simplificados e os prazos reduzidos se a autorização para ajudas relativamente pequenas fosse transferida de Bruxelas para as delegações; actualmente, a falta de pessoal não permite esta possibilidade.

8.2. A existência de verba para remunerar pessoal suplementar, estrangeiro ou local, afectado à cooperação financeira e técnica está, na prática, dependente de os Estados-Membros aumentarem o FED ou de os parceiros ACP aprovarem a utilização de fundos para esse fim. Recentemente, a Comissão foi obrigada a reduzir em 18 administradores o número de pessoal nas delegações, sendo muito pouco claro como estes poderão ser substituídos através de contratação local.

8.3. Para optimizar o aproveitamento do pessoal existente, os Estados-Membros e a UE deveriam examinar como pôr as suas delegações a trabalhar mais estreitamente na gestão de projectos de cooperação. Para haver progressos reais na cooperação descentralizada, será necessário processar um número elevado de candidaturas a ajudas relativamente pequenas, podendo as delegações dos Estados-Membros coadjuvar no trabalho necessário.

8.4. O Comité mostra-se também preocupado com a grande disparidade na qualidade do pessoal das delegações. É vital que as delegações disponham de pessoal de craveira adequada e com as competências necessárias.

9. Conclusões

9.1. A publicação deste parecer há-de ver-se como contribuição para o debate sobre o futuro da Convenção de Lomé. As nossas recomendações vão no sentido de uma convenção de uso mais fácil pelos beneficiários e de uma mudança nos processos administrativos, que os habilite a tramitar e acompanhar um número muito grande de candidaturas a pequenas verbas.

9.2. O conceito de parceria entre a UE e os Estados ACP depende de as nações em vias de desenvolvimento disporem de funcionários capazes de traçar e executar planos indicativos. Faltando esta capacidade, terão forçosamente de ser os dadores a definir e mesmo executar os planos. A própria parceria depende, portanto, de uma governação capaz.

9.3. Futuras convenções devem ser mais selectivas e condicionais. Será necessário canalizar verbas para desenvolvimento que são escassas para actividades que sejam as mais eficazes para atenuar a pobreza. Considerando a importância de uma boa governação, deve-se-lhe dar muito mais destaque; não somente se devia afectar maior volume de ajudas especificamente à boa governação, como esta devia passar a ser um elemento essencial de uma nova convenção. Para que não se pense que este agravamento da condicionalidade é um anacronismo, realce-se que tal ponto de vista é partilhado por muitos dos nossos parceiros sociais de países ACP. Para fortalecer os direitos democráticos e humanos e consolidar o Estado de direito, novas formas de ajuda cooperativa se terão de desenvolver e mais peso se terá de dar a formas já existentes, como a cooperação descentralizada.

9.4. Na vertente de execução, para que a cooperação descentralizada e a ajuda às PME adquiram expressão, os processos de candidatura terão de ser simplificados, incitando as organizações e empreendedores locais e habilitando-os de facto a candidatarem-se a ajudas.

9.5. Não menos importante é que as autoridades estejam em condições de tramitar e acompanhar um número muito grande de candidaturas a verbas pequenas. Atendendo à aflitiva carência de pessoal da Comissão, terão de importar-se novos métodos. A cooperação descentralizada não poderá ser bem sucedida sem uma reforma radical da administração das ajudas, não se vendo bem como há-de a ajuda dada no âmbito da cooperação chegar às PME e aos parceiros sociais.

Bruxelas, 28 de Maio de 1997.

O Presidente do Comité Económico e Social

Tom JENKINS

() JO C 352 de 30. 12. 1993.

() 1975-1994.

() PNB per capita a preços constantes e ajustado às variações das taxas de câmbio (1975-1991).

() Fonte: Serviço de Estatística da CE - Unidade «Relações com os ACP e os outros países em vias de desenvolvimento».

() Comunicação da Comissão ao Conselho: A União Europeia e a questão dos conflitos em África: construção da paz, prevenção dos conflitos e perspectivas futuras. SEC(96) 332 final, p. 4.

() ODA.

() Prof. Tetzhaff.

() Transparency International - The fight against corruption: what the EU can do, Bruxelas 1995.

() COM(96) 70, p. 14.

() Conselho doc. PRES/96/148, p. 13.

ANEXO

>POSIÇÃO NUMA TABELA>