PT Jornal Oficial da União Europeia C 13/1

PARECER N.O 10/2005

sobre a proposta de regulamento do Conselho que altera o Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002, de 25 de Junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias

(apresentado em conformidade com o segundo parágrafo do n.o 4 do artigo 248.o do Tratado CE)

(2006/C 13/01)

ÍNDICE

INTRODUÇÃO

ESTABILIDADE E COERÊNCIA DAS REGRAS FINANCEIRAS

PRINCÍPIOS ORÇAMENTAIS

Princípio da anualidade

Princípio da universalidade

Princípio da especificação

Princípio da transparência

ELABORAÇÃO E ESTRUTURA DO ORÇAMENTO

EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO

Modalidades de execução do orçamento

Função do contabilista: fiabilidade das contas

Responsabilidade dos intervenientes financeiros

Cooperação interinstitucional

ADJUDICAÇÃO DE CONTRATOS PÚBLICOS

Casos de exclusão

Contratação de peritos

Cooperação interinstitucional

SUBVENÇÕES

Princípio do fim não-lucrativo

Princípio da não-acumulação

Adjudicação de contratos

CONCLUSÃO

O TRIBUNAL DE CONTAS DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, nomeadamente o n.o 4 do artigo 248.o e o artigo 279.o,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia da Energia Atómica, nomeadamente o n.o 4 do artigo 160.o-C e o artigo 183.o,

Tendo em conta o Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 do Conselho, de 25 de Junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (1), nomeadamente o artigo 184.o, que prevê uma reapreciação do regulamento de três em três anos,

Tendo em conta a proposta de regulamento do Conselho que altera o Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 (2),

Tendo em conta o pedido de parecer do Tribunal de Contas sobre essa proposta, apresentado pelo Conselho em 15 de Julho de 2005,

ADOPTOU O SEGUINTE PARECER:

Introdução

1. A proposta apresentada pela Comissão pretende: — melhorar a eficiência e transparência a nível do funcionamento das regras; — simplificar as regras e exigências dos contratos e subvenções proporcionalmente aos custos e riscos envolvidos; — clarificar e racionalizar as regras que regem os métodos de gestão.

2. Na sua exposição de motivos, a Comissão afirma que, uma vez que o Regulamento Financeiro constitui o principal instrumento legislativo para a execução do orçamento, os seus objectivos devem ser atingidos preservando a estabilidade das regras e, em especial, os princípios, conceitos e estrutura de base do Regulamento Financeiro (3).

3. Para isso, a proposta define os seguintes critérios: — restringir as alterações legislativas aos problemas para os quais não existem soluções alternativas; — não adoptar nenhuma proposta de alteração que coloque em causa os elementos fundamentais da reforma da Comissão; — limitar a um mínimo absoluto as derrogações aos princípios orçamentais; — ter em conta as alterações impostas pela nova legislação sectorial para o período de 2007-2013; — justificar as alterações legislativas relativas: — à obrigação de a Comissão executar o orçamento e atingir os objectivos previstos no âmbito das diferentes políticas, — às exigências da boa gestão financeira, — à protecção dos interesses financeiros da UE, — à necessidade de obter uma declaração de fiabilidade positiva a curto prazo.

4. O Tribunal examinou a proposta de regulamento apresentada pela Comissão, tendo em conta os princípios, objectivos e critérios mencionados anteriormente. O Tribunal considera que obter uma declaração de fiabilidade positiva não constitui um critério relevante para orientar a revisão das regras financeiras. No entanto, a melhoria da gestão financeira da Comunidade deverá constituir um critério para determinar o que é necessário alterar no Regulamento Financeiro.

5. O Tribunal considera que, em muitos domínios, as adaptações e alterações propostas constituem um passo importante para a simplificação e flexibilidade necessárias para uma gestão financeira eficaz. No entanto, pelos motivos expostos em seguida, os princípios e os critérios que deveriam ter orientado estas alterações nem sempre foram seguidos e os objectivos previstos não foram totalmente atingidos.

6. Por conseguinte, algumas das alterações propostas pela Comissão não se justificam e são susceptíveis de complicar a gestão. Por outro lado, a revisão proposta não apresenta soluções para determinadas necessidades de gestão conforme se indica nos pontos 21, 26, 29, 30, 32 e 39.

Estabilidade e coerência das regras financeiras

7. O anterior Regulamento Financeiro foi alterado diversas vezes, tornando-se incoerente, como o Tribunal salientou no Parecer n.o 4/97 (4). Em especial, as críticas do Tribunal (5) diziam respeito à incoerência geral do texto e aos seguintes aspectos: — introdução de alterações parciais para resolver problemas específicos; — coexistência de vários regimes e numerosas derrogações; — existências de disposições financeiras fundamentais nos regulamentos que regem determinadas políticas, acções ou programas específicos que não tinham sido incluídas no Regulamento Financeiro e que, por vezes, eram incompatíveis com ele. Em 1998, em resultado desse parecer e das incoerências assinaladas, a Comissão deu início a um procedimento de revisão que, após um intenso processo de preparação e debate interinstitucional, deu origem, em 2002, ao actual regulamento.

8. A Comissão reconheceu que alguns aspectos (normas de controlo interno, orçamentação por actividades e gestão baseada em actividades) do Regulamento Financeiro em vigor, que se insere no processo de reforma da gestão financeira empreendida por esta instituição, não foram totalmente incrementados e que ainda são necessários esforços suplementares para que funcionem de forma eficaz (6). Além disso, alguns elementos desse regulamento apenas recentemente foram introduzidos nas outras instituições.

9. Neste contexto, a exposição de motivos que acompanha a proposta define como princípios orientadores da revisão a estabilidade das regras e, em especial, dos princípios orçamentais enunciados no artigo 2.o do Regulamento Financeiro (7).

10. No entanto, para além das alterações de redacção, a proposta de revisão contém alterações a 74 artigos — 40 % dos artigos actuais — que afectam quase todos os títulos do regulamento. Assim, a proposta da Comissão constitui uma reformulação substancial do texto do Regulamento Financeiro.

11. Além disso, a presente revisão do Regulamento Financeiro vem acompanhada por três propostas de alteração das normas de execução do Regulamento Financeiro que foram apresentadas ou anunciadas em 2005.

12. Algumas das alterações propostas tiveram origem em pedidos de serviços da Comissão para simplificar a gestão orçamental. No entanto, corre-se o risco de complicar a gestão ao introduzir excepções e derrogações, especialmente nos domínios da agricultura e investigação. Outras propostas resultam de alterações na legislação sectorial ou foram previstas nas propostas legislativas da Comissão relativas ao período de 2007-2013 [especialmente a política agrícola comum (PAC) e a investigação].

13. Nestas circunstâncias, o Tribunal considera que alguns dos princípios e critérios definidos pela Comissão (estabilidade das regras, alterações legislativas apenas em casos essenciais para os quais não exista outra solução, limitar as derrogações aos princípios orçamentais a um mínimo absoluto) não foram cumpridos, o que complica a gestão financeira antes de terem sido atingidos os resultados das importantes alterações introduzidas pelo actual Regulamento Financeiro.

14. Não obstante o artigo 184.o do Regulamento Financeiro prever a sua reapreciação de três em três anos, há que limitar as alterações ao estritamente necessário, para preservar a estabilidade das regras financeiras.

15. O parecer do Tribunal centra-se nos títulos I a VI das Disposições Comuns, uma vez que as alterações propostas ao título VII «Prestação de Contas e Contabilidade» da parte I do Regulamento (Disposições Comuns) e à parte III (Disposições Transitórias e Finais) são principalmente de natureza técnica e consistem na actualização das disposições tendo em conta as alterações ao nível da contabilidade que entraram em vigor a partir de 1 de Janeiro de 2005. Além disso, as alterações propostas à parte II (Disposições Específicas) afectam, em especial, os princípios orçamentais estabelecidos no título II das Disposições Comuns.

Princípios orçamentais

16. Nos seus Pareceres n.os 4/97 e 2/2001 (8) sobre o Regulamento Financeiro, o Tribunal recomendava uma aplicação mais estrita dos princípios orçamentais e uma limitação das excepções ao mínimo indispensável. Estas recomendações foram adoptadas pela Comissão enquanto princípio orientador da actual revisão do Regulamento Financeiro.

17. Contudo, as alterações propostas afectam os princípios de: — unicidade orçamental (artigo 5.o-A: juros gerados pelos pré-financiamentos); — anualidade (artigo 149.o: transição de dotações não diferenciadas FEOGA (9); artigo 160.o-A: reconstituição das dotações dos projectos de investigação; artigos 12.o e 150.o: autorizações antecipadas destinadas a operações de ajuda humanitária e ao FEOGA); — universalidade (artigo 18.o: afectação de receitas das contribuições dos Estados-Membros para programas de assistência externa e da venda de equipamentos); — especificação (artigo 23.o: transferências dos títulos «dotações provisionais»; transferências de dotações administrativas; procedimento de notificação; artigos 26.o, 45.o e 46.o: adaptações devido à supressão da reserva para concessão e garantia de empréstimos a países terceiros); — transparência (artigo 29.o): alargamento do prazo para publicação do orçamento.

18. Embora determinadas alterações se devam à simplificação da gestão das dotações orçamentais e introduzam esclarecimentos que se justificam por circunstâncias específicas (por exemplo, unicidade orçamental: juros gerados pelos pré-financiamentos; anualidade: autorizações antecipadas para lidar com crises humanitárias), nem sempre se demonstra a necessidade de outras excepções. Estas questões são examinadas em seguida.

Princípio da anualidade

19. No Parecer n.o 2/2001 (10), o Tribunal expressou a opinião de que a transição de dotações não era desejável no regime de dotações diferenciadas, pois tem apenas uma incidência financeira marginal e introduz uma complexidade suplementar nos sistemas de gestão. Em resultado da aprovação de medidas de disciplina financeira para os regimes de apoio directo no âmbito da política agrícola comum (11), a Comissão propõe alargar a possibilidade de transição às dotações não diferenciadas (artigo 149.o). Esta excepção não se justifica, uma vez que os montantes em causa são reduzidos e poderão, portanto, ser facilmente absorvidos pelo orçamento do exercício seguinte.

20. O Tribunal opôs-se igualmente à possibilidade da reconstituição de dotações cuja autorização foi anulada (12). Considerou que uma excepção desse tipo à regra geral era desnecessária, pois as eventuais necessidades em termos de dotações poderão ser cobertas por novas dotações de autorização. A proposta reduz a possibilidade de reconstituir dotações no caso dos Fundos Estruturais, mas abre essa possibilidade no caso da investigação (artigo 160.o-A). O Tribunal considera que excepções deste tipo não se justificam, porque as alterações orçamentais e os mecanismos de gestão já previstos na legislação em vigor são suficientes para responder a todas as possíveis necessidades.

Princípio da universalidade

21. Não é proposta qualquer alteração para resolver os problemas conhecidos em matéria de política imobiliária. Contrariamente ao princípio estipulado no artigo 7.o do Regulamento Financeiro, as dotações de autorização relativas a operações de aquisição ou construção de edifícios não cobrem o custo total dos compromissos jurídicos subscritos, porque as dotações administrativas são dotações não diferenciadas nos termos do artigo 179.o do mesmo regulamento. Assim, o Tribunal reitera a sua recomendação (13) de utilizar dotações diferenciadas para este tipo de operações.

22. No que diz respeito às excepções ao princípio da universalidade (receitas afectadas), o Tribunal recomendou no Parecer n.o 2/2001 (14) que os casos marginais não sejam tratados como excepções mas sim em conformidade com as disposições gerais. Na opinião do Tribunal, a alteração proposta quanto à afectação de receitas resultantes da venda de veículos, equipamentos e instalações ou aparelhos, equipamentos e material para fins científicos e técnicos (alínea ea) do n.o 1 do artigo 18.o) constitui um caso marginal para o qual não existe justificação.

Princípio da especificação

23. A alteração proposta ao n.o 1, alínea b), do artigo 23.o elimina os limites das transferências de dotações administrativas entre títulos (domínios das diferentes políticas), desde que as despesas em causa sejam da mesma natureza. Contrariamente aos princípios da reforma da Comissão, a proposta quebra a ligação entre a orçamentação por actividades e a gestão baseada em actividades, reduzindo assim a reforma a uma simples mudança na apresentação do orçamento. Na realidade, a proposta não tem em conta o facto de as dotações administrativas, ao serem atribuídas à gestão de actividades específicas de cada domínio das diferentes políticas (títulos orçamentais) pela autoridade orçamental, estarem relacionadas com objectivos específicos. O Tribunal recomenda que o Conselho e o Parlamento considerem se, no contexto da orçamentação/gestão por actividades, essa decisão deve continuar a pertencer à autoridade orçamental.

Princípio da transparência

24. A alteração proposta ao artigo 29.o alarga o prazo para publicação do orçamento, prevendo mais um mês que o actual regulamento. O Tribunal considera que qualquer alargamento do prazo para publicação do orçamento está em contradição com o princípio da transparência e pode aumentar a dificuldade de uma gestão adequada.

Elaboração e estrutura do orçamento

25. As alterações propostas (artigo 46.o) procuram distinguir as informações que fazem parte do orçamento de outras informações que acompanham o anteprojecto de orçamento e são concebidas como informações de apoio à autoridade orçamental. O Tribunal vê favoravelmente esta distinção, que afecta sobretudo os calendários de execução das dotações de pagamento. No entanto, é de opinião que, tendo em conta o efeito esperado, estas informações deverão ser previstas no artigo 33.o do Regulamento Financeiro.

26. O Tribunal considera igualmente que esta parte do Regulamento Financeiro poderia ter sido simplificada de forma mais drástica: — eliminando a possibilidade de reservas negativas, que impedem a apresentação clara e precisa de dotações orçamentais calculadas com exactidão e contrariam o princípio da transparência; — aumentando a flexibilidade necessária para gerir os recursos humanos, de forma a permitir que as instituições, dentro dos limites das dotações orçamentais correspondentes, escolham a composição de pessoal mais adequada e recrutem quem possui as capacidades necessárias para determinadas funções; — revendo a nomenclatura orçamental, para que o capítulo seja a subdivisão mínima, de forma a permitir uma maior flexibilidade de gestão e evitar assim o peso das transferências abaixo desse nível.

Execução do orçamento

27. As alterações propostas ao título IV do Regulamento Financeiro procuram especialmente: — esclarecer e definir de forma mais precisa as funções e responsabilidades dos intervenientes nas diferentes modalidades de execução do orçamento: gestão partilhada, descentralizada, conjunta, centralizada e indirecta (artigos 52.o a 57.o); — definir claramente as responsabilidades dos gestores orçamentais e dos contabilistas no que respeita às informações contabilísticas (artigos 60.o e 61.o); — alinhar de forma mais precisa as regras relativas à responsabilidade pecuniária dos intervenientes financeiros com as normas previstas na regulamentação relativa ao pessoal ao serviço das Comunidades (artigo 66.o); — garantir uma melhor protecção dos interesses financeiros da Comunidade através de um reforço das regras aplicáveis à cobrança de créditos (artigos 72.o e 73.o).

Estes esclarecimentos e precisões constituem passos positivos para a melhoria da gestão financeira. No entanto, o Tribunal considera que são insuficientes no que toca aos aspectos tratados em seguida.

Modalidades de execução do orçamento

28. As descrições de funções e responsabilidades dos intervenientes nas diferentes modalidades de execução do orçamento já constavam, na sua maioria, do Regulamento Financeiro actual e na regulamentação sectorial, tendo agora sido consolidadas na proposta da Comissão. O Tribunal, embora se congratule com a iniciativa de sistematização da Comissão, considera que teria sido conveniente que esta aproveitasse a oportunidade para prever um quadro comunitário de controlo interno (15) integrado no Regulamento Financeiro.

Função do contabilista: fiabilidade das contas

29. O Tribunal congratula-se com a proposta da Comissão de clarificar as funções e responsabilidades dos diversos intervenientes financeiros na elaboração das contas prevendo as certificações a apresentar pelos gestores orçamentais delegados e pelos contabilistas da forma seguinte: — os gestores orçamentais delegados prestam contas, perante as suas instituições, do exercício das suas funções através de um relatório anual de actividades, acompanhado das informações financeiras e de gestão e de uma declaração de fiabilidade que certifique que a informação contida no seu relatório apresenta uma imagem fiel (16); — os contabilistas das instituições e, por analogia, dos organismos comunitários elaborarão as contas com base na informação apresentada e certificada pelos gestores orçamentais. As contas definitivas elaboradas nos termos dos n.os 2 e 3 do artigo 129.o serão acompanhadas de uma certificação emitida pelo contabilista, na qual este declara que as contas foram elaboradas de acordo com o título VII do Regulamento Financeiro e com os princípios, regras e métodos contabilísticos descritos no anexo às demonstrações financeiras (17); — o contabilista da Comissão elaborará as contas consolidadas definitivas com base nas informações apresentadas pelas outras instituições. As contas consolidadas definitivas serão acompanhadas por uma certificação emitida pelo contabilista da Comissão, mediante o qual este declara que as contas foram elaboradas de acordo com o título VII e com os princípios, regras e métodos contabilísticos estabelecidos no anexo às demonstrações financeiras (18).

30. Nos termos da alínea e) do n.o 1 do artigo 61.o do Regulamento Financeiro vigente, os contabilistas são responsáveis pela validação dos sistemas definidos pelos gestores orçamentais e destinados a fornecer ou justificar as informações contabilísticas. Para o contabilista ter condições de certificar que as contas dão uma imagem fiel, como previsto no artigo 123.o do Regulamento Financeiro em vigor, essa validação deverá abranger o efectivo funcionamento dos sistemas no período em questão e, por conseguinte, a fiabilidade das informações fornecidas e não apenas, como é a prática actual, a introdução ou alteração desses sistemas. Há o risco de, no caso das contas das instituições (19), a elaboração das contas se limitar a uma simples compilação mecânica, resultado dos procedimentos contabilísticos estabelecidos para essa finalidade ou, no que respeita às contas consolidadas, de ser uma simples agregação em vez de uma consolidação. O Tribunal considera que a alínea e) do n.o 1 do artigo 61.o do Regulamento Financeiro deverá especificar que o contabilista está habilitado a validar o efectivo funcionamento desses sistemas.

31. A Comissão propõe (artigo 185.o) que a função do seu auditor interno passe a limitar-se à certificação de que o funcionamento da auditoria interna das agências observa as normas internacionais de auditoria. Dado que as contas dos organismos comunitários devem ser consolidadas com as das instituições, esta situação implica a perda de informações directas independentes de que a Comissão actualmente dispõe em matéria de fiabilidade das contas dessas agências, embora estas recebam subvenções de funcionamento do orçamento da Comissão e, em alguns casos, assegurem a gestão de dotações operacionais consideráveis.

Responsabilidade dos intervenientes financeiros

32. A alteração proposta ao artigo 66.o remete a exigência de uma responsabilidade pecuniária para as normas do Estatuto dos Funcionários. O Tribunal já formulou o parecer (20) de que as disposições e mecanismos previstos no Estatuto não tratam de forma adequada a questão da responsabilidade pecuniária dos intervenientes financeiros. Para garantir uma aplicação efectiva das normas sem sobrecarregar a gestão comunitária com regras processuais destinadas a proteger os intervenientes financeiros responsáveis, a aplicação da sua responsabilidade pecuniária deverá ficar submetida ao princípio da proporcionalidade. Por conseguinte, deverá estabelecer-se uma distinção entre as seguintes situações: comportamento intencional/fraudulento, negligência grave, negligência simples e erro. Deverão ainda ter-se em conta as circunstâncias que regulam a actuação dos intervenientes financeiros, como os recursos de que dispõem para desempenhar as suas funções.

Cooperação interinstitucional

33. Sem pretender colocar em causa a estabilidade regulamentar necessária para os princípios e normas de base da gestão orçamental e financeira, o Tribunal considera que se poderia tirar mais partido da cooperação interinstitucional para evitar uma burocracia desnecessária, especialmente para as instituições pequenas. Assim, poder-se-ia criar um painel comum de irregularidades para várias instituições.

Adjudicação de contratos públicos

34. As alterações propostas em matéria de contratos públicos destinam-se designadamente a adaptar as normas do Regulamento Financeiro às disposições da Directiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação dos contratos de empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços (21) («directiva»). Quanto aos critérios de exclusão, esta adaptação simplifica e flexibiliza a documentação obrigatória a apresentar pelos proponentes (artigo 93.o).

35. As alterações destinam-se igualmente a: — suprimir a obrigação de cada instituição ter a sua própria base de dados no que se refere aos candidatos ou proponentes excluídos da adjudicação de um contrato (artigo 95.o), ao prever a possibilidade de várias instituições utilizarem uma base de dados comum; — tornar extensivo a outros domínios o regime simplificado de contratação de peritos na área da investigação (artigo 97.o); — clarificar os casos de suspensão dos procedimentos de concurso ou de execução dos contratos devido a fraude (artigo 103.o).

36. Como refere no seu Parecer n.o 3/2005 (22), o Tribunal acolhe favoravelmente a modernização e a simplificação dos procedimentos em matéria de adjudicação de contratos públicos, mas considera que essa simplificação deverá observar mais rigorosamente os termos da directiva e não deverá permitir o exercício de poderes discricionários injustificados pelas entidades adjudicantes.

Casos de exclusão

37. A directiva diferencia os critérios de exclusão em função da sua gravidade e permite que os Estados-Membros não tenham em conta os critérios menos importantes. Especifica ainda que são necessárias regras para o efeito (23). O Tribunal considera que a referência, no artigo 93.o, à análise de riscos efectuada pela entidade adjudicante é insuficiente e recomenda que sejam introduzidas mais precisões no próprio Regulamento Financeiro ou nas suas normas de execução.

Contratação de peritos

38. A proposta pretende tornar extensivo a outros domínios o regime simplificado de contratação de peritos na área da investigação, ao alterar as disposições relativas aos contratos públicos. Contudo, o regime simplificado na área da investigação (24) refere-se ao recrutamento e nomeação de peritos. Estes procedimentos estão mais próximos das regras para o recrutamento de outros funcionários das Comunidades que de um contrato público. De facto, tal como se reconhece na exposição de motivos que acompanha a proposta de regulamento, a adjudicação de um contrato com base apenas nas capacidades do candidato e sem ter em conta o preço (alterações propostas ao n.o 2 do artigo 97.o do Regulamento Financeiro) afasta-se dos princípios da directiva e do próprio Regulamento Financeiro aplicáveis aos contratos para a prestação de serviços.

Cooperação interinstitucional

39. A criação de bases de dados dos casos de exclusão comuns a diferentes instituições (alteração proposta ao artigo 95.o do Regulamento Financeiro) é um exemplo de cooperação interinstitucional. Seria útil analisar outras possibilidades de intensificar esta cooperação das instituições e organismos comunitários para evitar a repetição inútil de tarefas administrativas. Deverá ser examinada a possibilidade de recorrer a contratos celebrados por outras instituições ou organismos em determinadas condições e/ou limites quantitativos que salvaguardem os princípios da concorrência e da igualdade de oportunidades. Poderia igualmente prever-se a possibilidade, em contratos comuns a várias instituições, de delegar algumas competências da entidade adjudicante (designadamente, a abertura e avaliação das propostas) a outra instituição ou organismo.

Subvenções

40. As alterações propostas aos artigos deste título são as seguintes: — alargamento do conceito de subvenção a investimentos no capital social ou tomadas de participações que têm uma finalidade de ajuda, mas que constituem geralmente um activo das instituições (artigo 108.o); — possibilidade de haver excepções importantes ao princípio do fim não-lucrativo (artigo 109.o); — possibilidade de derrogação ao princípio da não-acumulação das ajudas financiadas por várias rubricas orçamentais quando tal for previsto no acto de base (artigo 111.o); — clarificações e precisões relativas à prática existente; — simplificação da gestão das ajudas (montantes fixos) (artigo 113.o-A), das obrigações dos beneficiários e dos procedimentos de gestão (situações de exclusão, avaliação dos pedidos, aplicação dos princípios em matéria de adjudicação de contratos) (artigos 114.o, 116.o e 120.o).

41. O Tribunal acolhe favoravelmente as clarificações, precisões e simplificações propostas, mas considera que algumas excepções e derrogações aos princípios do fim não-lucrativo e da não-acumulação e em matéria de adjudicação não são realmente justificadas, já que: a) podem acarretar riscos suplementares e complicar a gestão; b) podem dificultar o controlo em alguns casos; c) poderiam ter sido encontradas soluções mais simples.

Princípio do fim não-lucrativo

42. As normas de execução actuais prevêem já algumas excepções ao princípio do fim não-lucrativo, que foram incluídas nas alterações propostas aos artigos 109.o e 113.o-A: — bolsas de estudo concedidas a pessoas singulares; — prémios concedidos na sequência de concursos; — acções cujo objectivo seja o reforço da capacidade financeira de um beneficiário; — reembolso de uma determinada proporção dos custos elegíveis, taxas fixas e montantes fixos.

43. Num parecer (25) anterior, o Tribunal assinalou já a dificuldade de verificar a observância do princípio do fim não-lucrativo quando as organizações beneficiam de apoio proveniente de diversas origens.

44. Além disso, a alteração ao artigo 109.o propõe a aplicação do princípio do fim não-lucrativo ao nível da acção e não de cada beneficiário considerado individualmente. O Tribunal é de opinião que essa alteração possibilita abusos no âmbito de acções com múltiplos parceiros e permite que, no futuro, as subvenções pagas para acções com vários parceiros possam gerar lucros para alguns dos beneficiários.

45. Por outro lado, as alterações propostas incluem apenas algumas das condições rígidas impostas pelas actuais normas de execução relativamente a certas excepções: — proibição de conceder aos membros de uma organização beneficiária um rendimento que conduza ao seu enriquecimento pessoal, — limitação dos montantes fixos a contribuições inferiores a 5 000 euros, anunciando a Comissão que serão fornecidos mais pormenores nas normas de execução.

Princípio da não-acumulação

46. A Comissão justifica a possibilidade de uma medida poder beneficiar de vários apoios financiados pelo orçamento comunitário (artigo 111.o) com a situação que prevalece nos domínios das acções estruturais e das redes transeuropeias. Esta excepção está sujeita à regra de que os mesmos custos nunca podem ser financiados duas vezes.

47. Contudo, auditorias recentes do Tribunal sobre esta matéria salientaram o risco de a ajuda exceder 100 % dos custos financiados e, no domínio da investigação, de inobservância dos limites aplicáveis aos auxílios estatais (26). Na verdade, a acumulação das ajudas pode provocar uma duplicação de tarefas administrativas, que é contrária ao objectivo de simplificação da gestão, especialmente quando os critérios de elegibilidade são diferentes.

48. O Tribunal conclui que seria preferível continuar a aplicar o princípio de «uma acção — uma ajuda comunitária»: — prevendo que a taxa de subvenção possa cobrir elementos relativos a várias políticas comunitárias, sem contudo exceder 100 % dos custos elegíveis incorridos e/ou os limites aplicáveis aos auxílios estatais; — reforçando a coordenação interserviços das intervenções comunitárias.

Adjudicação de contratos

49. Por fim, o Tribunal considera que a alteração proposta ao n.o 1 do artigo 120.o não se justifica. Com efeito, quando a realização de uma acção implica a adjudicação de contratos pelo beneficiário, tendo em conta o financiamento comunitário, é normal exigir que sejam observados os princípios enunciados no título V do Regulamento Financeiro (designadamente, igualdade de tratamento dos proponentes, concorrência e transparência). A partir desta base, as normas de execução poderão prever procedimentos simplificados em função da importância do contrato.

Conclusão

50. Dado que a anterior reforma da gestão financeira é demasiado recente para ter alcançado todos os seus objectivos, a amplitude da revisão proposta pela Comissão não se justifica. A extensão da revisão e o teor de algumas alterações são susceptíveis de complicar inutilmente a gestão.

51. Esse é nomeadamente o caso das novas excepções aos princípios orçamentais introduzidas devido às dificuldades com que determinados serviços da Comissão se depararam ou às alterações dos regulamentos sectoriais. O Tribunal é de opinião que a maioria dessas necessidades poderá ser solucionada no âmbito do actual Regulamento Financeiro.

52. As medidas destinadas a simplificar a gestão financeira nas áreas da adjudicação de contratos públicos e das subvenções, bem como o esforço para proteger os interesses financeiros das Comunidades (alterações propostas em matéria de cobrança, suspensão ou execução de contratos, sanções) constituem progressos no sentido de uma melhor gestão financeira.

53. No entanto, a revisão proposta não apresenta soluções para determinadas necessidades de gestão (flexibilidade de gestão do pessoal, operações de aquisição/construção de edifícios, clarificação das responsabilidades dos intervenientes financeiros). Em outros casos, as alterações propostas não são suficientemente radicais para resolver os problemas a que tentam responder (modalidades de execução do orçamento, função do contabilista). Além disso, o Tribunal considera que as possibilidades de cooperação interinstitucional poderiam ter sido mais exploradas.

O presente parecer foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 7 de Dezembro de 2005. Pelo Tribunal de Contas Hubert WEBER Presidente

(1) JO L 248 de 16.9.2002 (rectificação: JO L 25 de 30.1.2003).

(2) COM(2005) 181 final de 3 de Maio de 2005.

(3) Regulamento Financeiro — Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 do Conselho.

(4) Parecer n.o 4/97 sobre a proposta de Regulamento (Euratom, CECA, CE) do Conselho que altera o Regulamento Financeiro, de 21 de Dezembro de 1977, aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO C 57 de 23.2.1998).

(5) Parecer n.o 4/97, ponto 3.

(6) Relatório de síntese, COM(2005) 256 final de 15.6.2005.

(7) Revisão proposta (quinto considerando): «O princípio segundo o qual os outros actos legislativos relativos à execução orçamental devem respeitar o Regulamento Financeiro deve ser reforçado.».

(8) Parecer n.o 4/97, ponto 16; Parecer n.o 2/2001 sobre uma proposta de regulamento do Conselho que reformula o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias, ponto 5 (JO C 162 de 5.6.2001).

(9) Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola.

(10) Ponto 7.

(11) JO L 270 de 21.10.2003.

(12) Ponto 54.

(13) Parecer n.o 4/97, ponto 2.18 do anexo.

(14) Ponto 9.

(15) Parecer n.o 2/2004.

(16) Proposta da Comissão para o n.o 7 do artigo 60.o

(17) Proposta da Comissão para o n.o 2-A do artigo 61.o

(18) Proposta da Comissão para o n.o 2-A do artigo 129.o

(19) Relatório anual relativo ao exercício de 2003, ponto 1.26 (JO C 293 de 30.11.2004).

(20) Parecer n.o 4/97, ponto 5.20 do anexo; Parecer n.o 2/2001, ponto 24.

(21) JO L 134 de 30.4.2004.

(22) Parecer n.o 3/2005 sobre a proposta de regulamento da Comissão que altera o Regulamento (CE, Euratom) n.o 2342/2002, de 23 de Dezembro de 2002, que estabelece as normas de execução do Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 do Conselho, de 25 de Junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias, pontos 7-14 (JO C 124 de 23.5.2005).

(23) O final do n.o 2 do artigo 45.o prevê: «Em conformidade com a sua legislação nacional e na observância do direito comunitário, os Estados-Membros especificarão as condições de aplicação do presente número.».

(24) Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002, artigo 160.o e Regulamento (CE) n.o 2321/2002, artigo 11.o (JO L 355 de 30.12.2002).

(25) Parecer n.o 2/2001, observações relativas ao n.o 2 do artigo 102.o (JO C 162 de 5.6.2001).

(26) Enquadramento comunitário dos auxílios estatais à investigação e desenvolvimento (JO C 83 de 11.4.1986), revisto em 1996 (JO C 45 de 17.2.1996) e em 1998 (JO C 48 de 13.2.1998). O seu período de aplicação foi prorrogado até 30.6.2002 e 31.12.2005 pelas comunicações da Comissão 2001/C 78/15 e 2002/C 111/03, respectivamente.