Parecer do Comité das Regiões sobre a "Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu: Revisão Intercalar da Política Agrícola Comum"

(2003/C 73/07)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Tendo em conta a comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu: Revisão Intercalar da Política Agrícola Comum (COM(2002) 394 final);

Tendo em conta a decisão da Comissão Europeia de 10 de Julho de 2002 de, ao abrigo do n.o 1 do artigo 265.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité das Regiões nesta matéria;

Tendo em conta a decisão da Mesa, de 14 de Maio de 2002, de incumbir a Comissão de Desenvolvimento Sustentável da elaboração de parecer nesta matéria;

Tendo em conta o parecer do Comité das Regiões sobre as propostas de regulamentos do Conselho (CE) relativos à reforma da Política Agrícola Comum (CdR 273/98 fin)(1);

Tendo em conta o projecto de parecer (CdR 188/2002 rev.) adoptado em 3 de Outubro pela Comissão de Desenvolvimento Sustentável (relator: Robert Savy, Presidente do Conselho Regional do Limousin, F/PSE),

adoptou por maioria o presente parecer na 47.a reunião plenária, realizada em 20 e 21 de Novembro de 2002 (sessão de 20 de Novembro).

Parecer e recomendações do Comité das Regiões

1.1. O Comité das Regiões aprova a iniciativa da Comissão Europeia de, por ocasião da revisão intercalar da PAC, apresentar propostas destinadas a esclarecer um debate a respeito do futuro da política agrícola comum, que suscita grande interesse nos Estados-Membros, nos meios profissionais e na opinião pública.

1.2. De facto, tornara-se necessário questionarmo-nos sobre o futuro da política sectorial que absorve cerca de 50 % dos recursos da União Europeia e cujas consequências interessam a todos os territórios rurais dos 15 Estados-Membros, numa altura em que acontecimentos muito diferentes são susceptíveis de afectar a PAC e, porventura, colocá-la em causa:

- As recentes crises sanitárias (EEB, epizootia de febre aftosa, dioxinas), os frequentes alertas sobre o teor de nitrato nas águas e as dúvidas sobre a utilização dos OGM abalaram a confiança dos cidadãos/consumidores no que se refere à capacidade da agricultura e à indústria agroalimentar europeias de fornecer produtos sãos e de qualidade e de, simultaneamente, respeitar o ambiente. Tal como os consumidores, também os agricultores são vítimas de tais manigâncias.

- A abertura em Doha de um novo ciclo de negociação sobre a liberalização do comércio - que engloba um pacote agrícola, o apelo, lançado pelo Grupo G7 na Cimeira Mundial sobre o Desenvolvimento Sustentável em Joanesburgo, à reforma dos subsídios agrícolas no mundo desenvolvido - e as decisões unilaterais dos Estados-Unidos (Farm Bill) obrigam a União Europeia a reflectir sobre a melhor maneira de defender o modelo agrícola europeu, tal como o Comité das Regiões já o solicitara em 1999 (CdR 273/98 fin).

- A perspectiva, muito próxima, do alargamento da Europa a novos Estados-Membros, cuja agricultura evidencia diferentes níveis de preparação para os mecanismos da PAC, torna necessário reflectir sobre a melhor maneira de preparar estes novos membros para as exigências comunitárias sobre segurança alimentar, rastreabilidade ou respeito pelo ambiente. As normas comunitárias são por princípio aplicáveis a todos os Estados-Membros, não podendo haver nem um afrouxamento das mais rigorosas, nem diferenças entre elas.

- As mudanças que, actualmente, afectam o mundo rural levam os agricultores a interrogar-se sobre a sua função e o lugar que ocupam, sobre a ideia que a sociedade tem deles e sobre o futuro dos espaços rurais num contexto de competição entre os territórios.

2.1. Neste contexto, o Comité das Regiões felicita-se com a afirmação da Comissão Europeia da necessidade de manter e perpetuar uma política agrícola comum. Embora ainda seja possível progredir na via da liberalização do comércio, uma política agrícola comum é indispensável para preservar o modelo agrícola europeu e permitir que a agricultura e o mundo rural respondam às expectativas da sociedade actual.

2.2. De facto, a comunicação da Comissão Europeia radica sobretudo num processo iniciado há dez anos e pretende completar tal sistema e assegurar a sua manutenção a longo prazo, mas contém alguns elementos fundamentalmente novos para a política agrícola comum. Trata-se de encontrar o melhor equilíbrio possível entre duas exigências difíceis de conciliar, ainda que igualmente essenciais. A Agenda 2000 fixou objectivos em torno dos quais se alcançou um consenso que a Comissão Europeia não coloca em causa:

- adaptar os mecanismos de intervenção, tendo em vista reforçar o seu papel de rede de segurança, a fim de reduzir as restituições às exportações, mundialmente criticadas pelo seu efeito de distorção do mercado. As disposições adaptadas devem, porém, garantir que a agricultura europeia continue a ter boas oportunidades nos mercados nacionais e mundiais, sem agravar as dificuldades dos países em desenvolvimento;

- orientar a produção agrícola para os produtos ou serviços exigidos pelo público, e não para aqueles que beneficiam dos maiores incentivos financeiros, apoiando, em particular, os sistemas de produção tradicionais e de grande valor natural;

- apoiar e estabilizar os rendimentos agrícolas, de forma a garantir um nível de vida equitativo à população agrícola e conservar o maior número possível de todos os tipos e tamanhos de explorações agrícolas. É necessário que a PAC contribua para promover a substituição de gerações no sector agrícola, oferecendo perspectivas atractivas e economicamente estáveis aos jovens agricultores. Nesse contexto, o Comité chama a atenção para as orientações incluídas no seu parecer (Perspectivas para os jovens agricultores), adoptado em 13 e 14 de Junho de 2001, bem como para o seu apoio à declaração conjunta do Parlamento Europeu, do Comité das Regiões e do Comité Económico e Social Europeu, adoptada em 6 de Dezembro de 2001, sobre o futuro dos jovens agricultores;

- integrar na PAC as preocupações sobre segurança alimentar, rastreabilidade das produções, respeito pelo ambiente, preservação dos empregos agrícolas e ocupação dos territórios.

2.3. É com base nestas considerações que o Comité das Regiões pretende elaborar parecer sobre as orientações da Comissão Europeia.

3.1. No entender do Comité das Regiões, a comunicação da Comissão Europeia não apresenta, em nenhuma das medidas propostas, precisões que permitam avaliar exactamente o seu alcance. O modo como serão precisadas e postas em prática pode mudar radicalmente o seu significado. Trata-se apenas de orientações destinadas a iniciar um debate no qual se expressarão os interesses comunitários, as preocupações nacionais, os interesses próprios de certas produções ou de certos territórios. No final do debate, poderão intervir as arbitragens políticas.

3.2. Numa PAC reformada, o CR deseja ver mais reconhecido o papel das autarquias locais e regionais na promoção do desenvolvimento rural. Tal justifica-se, pois estas têm responsabilidade legal por uma série de actividades rurais estatutárias e facultativas directamente relacionadas com as propostas da Comissão Europeia, tais como a gestão agrícola estratégica e a promoção do bem-estar económico, social e ambiental das comunidades rurais.

3.3. O Comité das Regiões concorda com muitas das orientações propostas. Além disso, aprova e defende a indemnização dos agricultores (sob a forma de ajudas directas) por perda de rendimentos e apoia a ambição de tornar cada vez mais o desenvolvimento rural o segundo pilar da PAC. É a favor de uma maior observância dos requisitos de protecção ambiental e animal a uma escala e a um ritmo economicamente comportáveis para os agricultores, mediante indemnização de despesas adicionais em que estes incorram. Também compreende o ponto de vista da Comissão Europeia ao pretender uma redução dos preços de intervenção. Não obstante, o Comité das Regiões questiona-se sobre se a dissociação entre ajudas directas e produção agrícola, a natureza e a dimensão da "modulação progressiva" das ajudas directas no âmbito das organizações de mercado e o tipo de vínculo a requisitos ambientais adicionais e controlo dos mesmos conduzirão realmente às metas previstas. Considera, portanto, que importa realizar um estudo cuidado e aprofundado das medidas esboçadas.

3.4. O Comité das Regiões é especialmente da opinião que as propostas da Comissão Europeia constituem uma boa base de discussão para aperfeiçoamento da PAC após o termo da Agenda 2000, mas considera que não se devia passar à execução das medidas mais importantes antes de a Agenda 2000 ter chegado ao seu termo. Seria, pois, necessário um enquadramento jurídico e de ajuda à PAC que vigorasse durante um período de tempo superior ao actual (6 anos), com o objectivo de conferir aos agricultores uma segurança e uma confiança suficientes no quadro legislativo em vigor, para o desenvolvimento da sua actividade produtiva a médio prazo.

4.1. A dissociação das ajudas relativamente à produção e a criação de uma ajuda única ao rendimento por exploração apresenta numerosas vantagens. Fundamentalmente, é confirmado o princípio segundo o qual as descidas de preços são compensadas por ajudas directas ao rendimento dos agricultores. O princípio da ajuda única simplificará a aplicação administrativa da PAC. A dissociação vem demonstrar a vontade de reforçar o papel do mercado na orientação da produção agrícola e a função empreendedora do agricultor: as decisões dos agricultores passariam a depender, em primeira instância, dos preços do mercado e não dos incentivos públicos. O CR defende igualmente o princípio da dissociação enquanto forma de proteger as finanças públicas europeias e dos Estados-Membros. A dissociação das ajudas directas relativamente à produção deveriam ter em conta a necessidade de manter o emprego na agricultura, de forma a evitar o aumento do desemprego em determinadas regiões.

4.2. O Comité das Regiões deseja, no entanto, alertar para os riscos do proposto sistema de dissociação, já que confirmaria as actuais disparidades regionais. A presente proposta manteria a situação actual em que os agricultores que mais produzem recebem muito mais ajuda por hectare do que os que produzem menos. A atribuição de ajudas sem relação com a produção pode falsear as condições da concorrência entre agricultores e conduzir, assim, à desestabilização de certas produções: será o caso sempre que uma exploração, mantendo a ajuda, abandone a sua antiga produção para se dedicar a produções mais rentáveis, pondo em perigo as explorações que a ela se dedicavam sem beneficiar, até à data, de auxílios públicos.

4.3. O sistema proposto poderá originar alguns inconvenientes, que deverão ser alvo de análise detalhada, como, por exemplo:

- A decisão dos agricultores de se dedicarem a novas produções poderá acarretar excesso de capacidade em determinados mercados hoje pouco auxiliados, tendo por consequência a descida de preços e, eventualmente, o desaparecimento de certas explorações; inclusivamente, a Comissão admite-o, ao afirmar (n.o 2.5) que a dissociação "... também poderá criar pressões no sentido do abandono da actividade em algumas zonas marginais".

- As mudanças nas produções poderão acarretar dificuldades de abastecimento em determinados ramos das indústrias agro-alimentares e conduzir a deslocações de empresas (por exemplo para os portos, onde chegam os produtos agrícolas importados) em detrimento da actividade nas zonas rurais.

- O sistema em questão pode favorecer o aumento do preço dos terrenos agrícolas, nos casos em que a referência aos "pagamentos históricos" dê direito a uma ajuda única elevada: a pressão daí resultante exercida sobre o fundiário agrícola pode favorecer a constituição de explorações importantes, em detrimento da instalação de novos agricultores. Pelo contrário, poderia acelerar os fenómenos de abandono registados em certos territórios.

- O novo sistema não prevê mecanismos de compensação nem de ajuda à integração dos jovens agricultores.

4.4. Além disso, o Comité das Regiões questiona-se sobre a pertinência das modalidades propostas de cálculo da ajuda única ao rendimento. Tal ajuda basear-se-ia no nível total das ajudas anteriormente atribuídas à exploração, de acordo com modalidades ainda por definir. Assim sendo, impõe-se uma tripla interrogação, que carece de análise mais aprofundada:

- A referência aos direitos adquiridos coloca a ajuda única ao serviço dos objectivos da PAC?

- Será aceitável que, através deste sistema, se penalize os agricultores que por terem optado por um modo de produção menos intensivo e mais sustentável, receberam menos subvenções?

- Será razoável não exigir do beneficiário nenhum compromisso em relação à sua produção?

4.5. Sem condenar a priori o princípio da dissociação, o Comité das Regiões deseja que, antes de qualquer decisão, os riscos evocados sejam objecto de uma rigorosa avaliação ex ante e que se proceda a uma reflexão sobre o modo de evitar tal desvio. O sistema proposto pela Comissão pode ter alguns inconvenientes, que deverão ser objecto de análise mais aprofundada.

5.1. O Comité das Regiões toma conhecimento da proposta da Comissão Europeia que visa pôr em prática um sistema de modulação progressiva das ajudas em todos os Estados-Membros da União Europeia, associado a um limite máximo e a uma franquia; tal poderá ser a forma de corrigir o carácter desigual - vinte por cento das explorações partilha oitenta por cento dos concursos comunitários - do actual modo de repartição de ajudas.

5.2. A imposição de uma franquia permitirá retirar da redução progressiva das ajudas as pequenas explorações e/ou as que empregam muita mão-de-obra, respondendo, em parte, à preocupação já expressa pelo Comité (CdR 273/98 fin) de favorecer a agricultura familiar e o emprego nas zonas rurais. Ao mesmo tempo, deveria ter-se em conta a situação estrutural peculiar da agricultura em diversas regiões, indissociável da dimensão das explorações, sobretudo para evitar a perda de postos de trabalho. Todavia, questionamo-nos se:

- o montante da franquia não deveria ser mais elevado;

- não deveriam ser estabelecidas franquias complementares de até 100 % das ajudas aplicáveis aos jovens agricultores, às explorações localizadas nas zonas de montanha e nas ilhas e às explorações exclusivamente dedicadas à agricultura ecológica;

- as taxas de co-financiamento da UE relativas a todas as medidas previstas no Regulamento (CE) n.o 1257/1999 devem ser aumentadas para 75 % (regiões não incluídas no objectivo 1) ou 90 % (regiões do objectivo 1).

5.3. As propostas da UE de fixação de um limite máximo das ajudas directas devem ser concebidas tendo em conta a diversidade da estrutura fundiária e da dimensão das explorações nos Estados-Membros. Um limite uniforme de 300000 EUR não é seguramente uma boa solução para toda a União Europeia. O limite máximo poderá, por vezes, incentivar a concentração de explorações até 800 ou 1000 ha, destruindo a estrutura familiar pré-existente, e, outras vezes, pôr em risco o emprego e a competitividade das grandes explorações.

5.4. O Comité das Regiões deseja que as modalidades de aplicação das normas em questão tenham em consideração a diversidade dos territórios.

6.1. O Comité das Regiões aprova as propostas da Comissão que visam consolidar e reforçar o desenvolvimento rural como segundo pilar da PAC. Acolhe favoravelmente as novas medidas de acompanhamento que pretendem incentivar os agricultores a participar nos programas de garantia de qualidade e de certificação, inclusive os relativos à protecção das indicações geográficas, às denominações de origem, protecção dos animais, do ambiente e à agricultura biológica.

6.2. Contudo, o Comité lamenta que a Comissão Europeia encare o prolongamento da actividade agrícola como a principal forma de desenvolvimento rural. Actualmente, na maior parte dos territórios rurais, a agricultura deixou de ser a actividade maioritária: o turismo, o artesanato, as actividades de serviços, os pequenos estabelecimentos industriais e as actividades culturais, juntamente com a agricultura, são, hoje, os elementos complementares de um desenvolvimento integrado. A partir da experiência dos programas Leader, o Comité das Regiões deseja que se criem procedimentos para pôr em prática as medidas de desenvolvimento rural no âmbito de uma estratégia global elaborada ao nível de cada território pelos próprios agentes locais. Deseja igualmente que as normas de utilização do FEOGA-G sejam suavizadas, de forma a permitir que os territórios rurais inovem no projecto de desenvolvimento.

7.1. O Comité das Regiões aprova as orientações expressas na comunicação da Comissão Europeia visando a promoção dos modos de produção mais respeitadores do ambiente. Defende em particular o reforço das normas neste domínio, o sistema de controlo que condicionará, efectivamente, o pagamento das ajudas, e os auxílios transitórios destinados a facilitar a adaptação dos agricultores.

7.2. Todavia, o Comité das Regiões preocupa-se com a dificuldade sentida pelos produtores em conciliar o respeito pelas normas ambientais e, num contexto de liberalização do comércio, a sua competitividade no mercado. O Comité entende que há que verificar a aplicação efectiva das regras relativas ao ambiente, à segurança alimentar, às condições de trabalho ou ao bem-estar dos animais, seja no âmbito da OMC, seja à entrada dos produtos no território da União Europeia: em caso de incumprimento, os produtores europeus seriam penalizados, sem grandes consequências para os grandes equilíbrios ecológicos.

8.1. O Comité das Regiões entende, portanto, que o futuro da PAC deve ser situado no âmbito mais geral dos grandes desafios da União Europeia. A União Europeia deve afirmar-se como uma potência capaz de fazer valer, à escala mundial, os seus valores e os seus interesses.

8.2. Visto ser uma potência à escala mundial, a Europa deve orientar-se pelas regras que regem o comércio internacional de produções agrícolas de modo a que respeitem tanto os seus interesses como os seus valores. Assim sendo, a nova PAC deve enfrentar com realismo o novo contexto internacional associado à unilateralidade americana e esforçar-se por organizar com os países em via de desenvolvimento um sistema de trocas equilibrado e equitativo. A comunicação da Comissão Europeia não esclarece convenientemente estas duas preocupações indissociáveis.

8.3. O alargamento da União Europeia, já para breve, não deve originar a diluição progressiva do modelo social e agrícola europeu num grande mercado aberto, onde as políticas comuns seriam gradualmente abandonadas. Por esta razão, o Comité das Regiões congratula-se com a determinação da Comissão Europeia em manter uma forte política agrícola comum. Todavia, a comunicação da Comissão mostra-se imprecisa em relação à maneira como os agricultores dos países do alargamento poderão responder às exigências de competitividade, qualidade, rastreabilidade e segurança alimentar, bem como em relação às possíveis consequências, para os países em questão, originadas por essas adaptações. O CR entende que devem manter-se, mesmo numa UE alargada, os requisitos de segurança alimentar e de bem-estar dos animais. Ora, estando aqui em causa a coesão social e territorial, fica por fazer uma avaliação equilibrada dos efeitos positivos e/ou negativos da PAC em cada território da União Europeia alargada. Por esta razão, é importante envolver os países candidatos nos debates sobre a revisão intercalar. O Comité das Regiões gostaria que a Comissão, na sua proposta, definisse com maior precisão o apoio que será dado aos agricultores dos países candidatos para responderem progressivamente a essas exigências.

8.4. O Comité das Regiões lamenta que a Comissão Europeia não faça a ligação entre a reforma da PAC e a da política regional. Tal deve-se à análise insuficiente do impacto territorial das medidas propostas. O período actual, em que se assiste paralelamente a um debate sobre as duas políticas comunitárias de maior importância, deve constituir a ocasião de abordá-las de forma complementar, para que nenhuma delas seja considerada a variável de ajustamento da outra.

9.1. No presente parecer, o Comité das Regiões não considerou possível evocar os problemas específicos causados pela organização do mercado de cada uma das grandes produções agrícolas. Por um lado, o calendário previsto não lhe permitia consultar em tempo útil os diferentes parceiros; por outro, entendeu que seria conveniente precisar, por ordem de prioridade, as grandes orientações da reforma e, se necessário, desfazer as ambiguidades. Na altura certa, deseja ser consultado sobre as propostas de medidas concretas.

9.2. Finalmente, o CR estranha a ausência de qualquer referência à dimensão regional da política agrícola comum. Esta falta é tanto mais prejudicial quanto esta política integra cada vez mais uma dimensão estrutural que diz respeito directamente às autoridades regionais e estas autoridades regionais são cada vez mais solicitadas a participar no financiamento de determinadas medidas de acompanhamento agrícola. O CR solicita, pois, à Comissão Europeia que faça propostas neste domínio para que as autoridades regionais e locais possam ocupar o lugar e desempenhar o papel que lhes compete, particularmente no que toca à atenuação das desvantagens estruturais que afectam determinadas regiões da União Europeia devido ao seu carácter montanhoso ou insular.

9.3. Todavia, nesta fase, o Comité das Regiões pretende insistir na necessidade de, na implementação da PAC, se tomar em consideração a diversidade dos territórios, das culturas e dos modos de produção na União Europeia O objectivo de coesão imposto pelo Tratado recomenda que as regras comunitárias sejam adaptadas à referida diversidade, de modo a reduzir as diferenças entre os níveis de desenvolvimento e o atraso das regiões ou ilhas mais desfavorecidas. Seria conveniente atribuir um lugar que não ocupam no projecto actual:

- às produções agrícolas escandinavas ou mediterrânicas;

- às produções de regiões com desvantagens estruturais permanentes associadas ao seu carácter insular ou montanhoso.

É incontestável que, para determinadas produções, a regulação exercida pelo mercado não permitirá responder aos objectivos da PAC e que os mecanismos do tipo dos utilizados hoje em dia para o açúcar e o leite não são, em princípio, de excluir.

9.4. O Comité das Regiões entende que só se poderá alcançar o desenvolvimento rural sustentável envolvendo totalmente as autarquias locais e regionais na aplicação pormenorizada das reformas finais. A revisão intercalar é um bom começo para o processo de reforma da PAC, reconhecendo que o apoio à agricultura tem de ser acompanhado de medidas claras de incentivo a um meio rural dinâmico. A reforma da PAC é fulcral para o futuro de uma Europa alargada. O CR reconhece igualmente que, mais do que concordar em meias-medidas, importa tomar as medidas correctas.

9.5. Para o Comité das Regiões, o debate que agora se inicia deve evitar o dogmatismo para que, no final, se alcance um equilíbrio entre a regulação exercida pelo mercado e uma regulação pública comunitária sem a qual o modelo agrícola europeu estaria ameaçado. A importância do desafio justifica que os parceiros da União Europeia lhe consagrem todo o tempo necessário.

9.6. A este respeito, o Comité das Regiões congratula-se com o facto de o Conselho Europeu de Bruxelas de 24 e 25 de Outubro de 2002 não ter posto em causa a necessidade e os objectivos principais de uma reforma profunda da Política Agrícola Comum.

O Comité das Regiões toma conhecimento da vontade do Conselho de encarar o futuro da agricultura sob uma perspectiva de longo prazo (2013) e regozija-se com a reafirmação da necessidade de preservar uma agricultura multifuncional em todas as regiões da Europa e de ter em conta as necessidades dos agricultores das zonas desfavorecidas.

O Comité das Regiões espera que o tempo consagrado pelo Conselho Europeu ao êxito desta reforma seja aproveitado para examinar em profundidade as consequências da dissociação das ajudas relativamente à produção, ter em conta a diversidade dos agricultores nas regiões da Europa aquando da modulação das ajudas e encontrar formas de financiar um desenvolvimento rural indispensável à coesão territorial da Europa.

Por último, o Comité das Regiões gostaria de ser mantido informado acerca dos progressos realizados pela Comissão nas suas reflexões sobre a reforma da PAC e consultado sobre as propostas legislativas que aquela instituição vier a apresentar.

Bruxelas, 20 de Novembro de 2002.

O Presidente

do Comité das Regiões

Albert Bore

(1) JO C 93 de 6.4.1999, p. 1.