COMISSÃO EUROPEIA 
Bruxelas, 6.7.2011 
SEC(2011) 871 final 
  
DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO 
RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO 
que acompanha o documento 
O EXAME EFECTUADO PELA COMISSÃO DO FUNCIONAMENTO DO 
REGULAMENTO (CE) N.º 544/2009 DO  PARLAMENTO EUROPEU E DO 
CONSELHO DE 18 DE JUNHO DE 2009  
RELATIVO À 
ITINERÂNCIA (ROAMING) NAS REDES TELEFÓNICAS MÓVEIS PÚBLICAS DA 
COMUNIDADE 
{COM(2011) 407 final} 
{SEC(2011) 870 final}  
 
PT 2   PT DOCUMENTO DE TRABALHO DO S SERVIÇOS DA COMISSÃO 
RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO 
 
Documento que acompanha  
O EXAME, EFECTUADO PELA COMI SSÃO, DO FUNCIONAMENTO DO 
REGULAMENTO (CE) N.º 544/2009 DO  PARLAMENTO EUROPEU E DO 
CONSELHO DE 18 DE JUNHO DE 2009 
RELATIVO À 
ITINERÂNCIA ( ROAMING ) NAS REDES TELEFÓNICAS MÓVEIS PÚBLICAS DA 
COMUNIDADE 
1. CONTEXTO   
O presente relatório da avaliação de impact o (AI) analisa as opções decorrentes do exame 
efectuado pela Comissão ao funcionamento do regulamento relativo ao roaming1, 
nomeadamente a eventual necessidade de prolongar a intervenção regulamentar para além da data de expiração do regulamento, 30 de J unho de 2012, e as opções para tal intervenção. 
A Comissão tem acompanhado a evolução do mercado do roaming  desde que o regulamento 
entrou em vigor, em 1 de Julho de 2009. Em 8 de Dezembro de 2010, foi lançada uma 
consulta pública destinada a recolher opiniões sobre a revisão do regulamento. Em 
30 de Junho de 2010, a Comissão adoptou um rela tório intercalar, que concluiu que o 
regulamento tinha sido bem aplicado mas que a c oncorrência ainda não se  tinha desenvolvido.  
2. DEFINIÇÃO
 DO  PROBLEMA   
Antes da intervenção regulamentar, os preços do roaming  eram excessivos e não se 
justificavam pelos custos subj acentes do fornecimento dos serviç os. O actual regulamento e o 
anterior relativos ao roaming  visavam eliminar os preços excessivos e estimular a 
concorrência. As tarifas baixaram nos últimos anos, mas isso deveu-se principalmente aos 
efeitos da regulamentação dos preços e não ao surgimento de concorrência. A margem entre 
os preços grossistas e retalhis tas, em termos absolutos, ma nteve-se constante ou baixou 
apenas ligeiramente, o que significa que, em te rmos relativos, a margem aumentou. As tarifas 
médias na UE mantêm-se próximas dos limite s máximos definidos pelo regulamento. Esta 
evolução permite concluir que o mercado do roaming  ainda não é concorrencial.  
Evolução do mercado e das tecnologias 
Embora existam alguns substitutos parciais dos serviços de roaming , os mesmos devem ser 
considerados um complemento , dado não exercerem qualquer pressão concorrencial sobre o 
mercado. O desenvolvimento de nov as redes (por exemplo, LTE ( Long Term Evolution )), que 
permitem maior capacidade e possivelmente conduz irão a uma utilização mais intensiva dos 
dados, não farão provavelmente baixar os pr eços retalhistas na ausência de medidas 
estruturais promotoras de concorrência.  
                                                 
1 JO L 171 de 29.6.2007, pp. 32-40. 
 
PT 3   PT Causas profundas 
Ao nível grossista, as negociações bilaterais entre os operadores são fo rtemente influenciadas 
pela quantidade de tráfe go que o outro operador dirigirá, em troca, para a rede do primeiro, o 
que tem por efeito limitar a concorrência. Ao  nível retalhista, ex istem poucos ou nenhuns 
substitutos para o roaming . Outro factor de preocupação no mercado retalhista é a reduzida 
elasticidade da procura no que  respeita a serviços de roaming  agregados. Os utilizadores não 
se preocupam com o preço do roaming  quando adquirem um pacote de serviços móveis, o que 
significa que os operadores não estão a concorre r com base neste elemento do pacote móvel. 
Existe também falta de transparênci a, dado que a comparação das tarifas do roaming  dentro 
dos pacotes de serviços móveis é uma tarefa complexa e demorada.  
3. JUSTIFICA-SE  A ACÇÃO  DA UE COM  BASE  NA SUBSIDIARIEDADE? 
A intervenção regulamentar a nível da UE é n ecessária devido à natureza transfronteiras do 
mercado do roaming  internacional, que inviabiliza a resolução do problema dos preços 
elevados pelas ARN a nível nacional. Como os Estados-Membros, individualmente, não têm 
qualquer incentivo para adoptar medidas de carácter regulament ar que tenham em conta o seu 
eventual efeito nos outros Estados-Membros, é pr eferível uma intervenção a nível da UE, que 
garante melhor o acautelamento do interesse geral de todos os Estados-Membros da UE. Uma 
abordagem europeia evitará que os Estados-M embros sigam abordagens divergentes para 
combater o problema dos preços elevados, o que  criaria obstáculos ao  mercado interno.  
Com base no artigo 114.º do Tratado2, o legislador europeu já adoptou dois regulamentos – 
em 2007 e 2009. Embora a base legal para este s regulamentos tenha sido contestada por 
alguns operadores de comunicações móveis, o Tr ibunal de Justiça Euro peu (TJE) confirmou 
recentemente a validade da aplic ação do artigo 95.º do Tratado CE3 como base legal para o 
regulamento de 20074. No mesmo acórdão, o TJE também considerou e confirmou a 
subsidiariedade e a proporcionalidade da acção do legislador europeu.  
4. OBJECTIVOS 
Um dos pilares em que assenta a estratégia UE  2020 é a nova Agenda Di gital para a Europa 
(ADE)5, que define uma série de «m etas de desempenho essenciais » para realizar o mercado 
único digital. No que re speita aos serviços de roaming , o objectivo é que «em 2015, a 
diferença entre as tarifas de roaming  e as das comunicações n acionais seja quase nula»6. Pode 
considerar-se essa meta atingida quando a concorrência permitir aos consumidores pagar pelos serviços de roaming  tarifas próximas dos preços conc orrenciais a nível doméstico. 
Nesse contexto, é possível identificar três objectivos políticos gerais: 
• O primeiro consiste em garantir o estabe lecimento de um quadro regulamentar único 
e coerente, que contribua para o desenv olvimento do mercado interno.  
                                                
 
2 Ex-artigo 95.º do Tratado CE. 
3 Ver o novo artigo 114.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. 
4 Ver processo C-58/08: Acórdão do Tribunal de 8 de Junho de 2010. 
5 Ver http://ec.europa.eu/information_society/digital-agenda/index_en.htm. 
6 Ver anexo 2 da Agenda Digital para a Europa. 
 
PT 4   PT • O segundo consiste em estimular e reforçar uma  concorrência sustentável no 
mercado único digital.  
• O terceiro objectivo geral consiste em  promover o interesse dos cidadãos , 
nomeadamente garantindo-lhes um elevado nível de protecção  na UE. 
A Avaliação de Impacto também define uma série de objectivos específicos e operacionais de 
apoio à realização dos objectivos gerais atrás referidos. As diferentes  opções políticas são 
avaliadas tendo em conta a garantia que dão de que estes objectivos serão atingidos. 
5. OPÇÕES  POLÍTICAS 
A presente avaliação de impacto examina várias  opções políticas para resolver as questões 
identificadas na secção anterior. Convém salientar  que as medidas estrut urais visam atacar as 
causas profundas das elevadas tarifas do roaming , ou seja, estimular uma maior concorrência. 
São exemplos de medidas estruturais as destin adas a facilitar a entrada no mercado ou as que 
aumentam as possibilidades de escolha dos consumidores permitindo-lhes subscrever o 
serviço de roaming  como serviço separado. A mera impo sição de um tecto tarifário não 
aumenta a concorrência no mercado do roaming  e, embora proteja os consumidores durante 
um certo período de tempo, deixa por resolver os problemas de fundo e o mais provável é ter 
de ser repetida após o próximo  período regulamentar. As opçõe s políticas consideradas na 
presente avaliação de impacto são as seguintes:  
1. Não impor qualquer regulamentação 
2. Manter a abordagem actual  que consiste em aplicar a regulamentação que impõe 
tectos tarifários para os mercados grossi sta e retalhista, incl uindo a extensão desses 
tectos a nível retalhista aos serviços de dados em roaming  (ver alíneas b) e c) infra): 
(a) Manutenção do quadro actual , com os mesmos tectos ta rifários; este cenário é 
considerado o cenário “de base”.  
(b) Extensão do actual modelo, com tectos tarifários ajustados anualmente e com a 
imposição de tectos tarifários aos serviços de dados em roaming  a nível 
retalhista; esta opção implica uma redu ção mais acentuada dos preços do que a 
prevista pelo regulamento actual, co nduzindo a preços retalhistas próximos dos 
preços praticados a nível nacional. 
(c) Tarifas para o roaming  semelhantes às nacionais ou semelhantes às pagas pelos 
locais, acrescidas de um montante fixo; trata-se de uma forma de imposição de 
tectos tarifários, em que se autori za que, aos preços pr aticados a nível 
doméstico (quer no mercado nacional do cliente, quer no mercado visitado), se 
acrescente um determinado montante re gulamentado para cobrir os custos 
grossistas e retalhistas do roaming.  
3. Solução estrutural  – a introdução de uma combinação de dois ou três novos 
elementos aos níveis grossista e retalhista: 
(a) Dissociação – uma medida estrutural a nível retalhista. Os clientes poderão 
contratualizar serviços de roaming  a outro operador que não o fornecedor dos 
serviços domésticos.  
 
PT 5   PT (b) Concessão de acesso aos operadores de redes móveis virtuais (ORMV)7; esta 
opção consiste na introdução de uma medi da estrutural ao nível grossista, que 
permite aos ORMV aceder, no que respeita ao roaming , a níveis específicos de 
tarifas grossistas . Esta opção pode funcio nar autonomamente ou em 
conjugação com a medida prevista na alínea a) desta mesma opção 3.  
(c) Combinação das soluções a) e b) com tect os tarifários de salvaguarda durante 
algum tempo. A medida de dissociação de serviços combinada com o acesso para os ORMV exercerá, em princí pio, pressão concorrencial no mercado 
retalhista. 
4. Mercado à vista  
Trata-se de um mecanismo comercial destinado a eliminar a actual barreira representada pelo 
facto de o volume de tráfego de roaming  que um operador pode oferecer em troca determinar 
largamente os preços grossistas no merca do grossista «de entrada». Esta opção poderá 
conduzir a preços grossistas orientados para os custos  para todo o tráfego de roaming  e todos 
os operadores. Não é de prever que uma mudança drástica na estrutura do mercado do 
roaming  traga vantagens para as empresas de te lecomunicações europeias, dado não ser certo 
que as ofertas vantajosas permitidas por alianças de parceiros de vários países continuem a ser 
possíveis se todos os parceiros nacionais nessa s alianças tiverem de passar pelo mercado à 
vista. A criação de um mercado à vista nã o traria concorrência a nível retalhista. 
6. AVALIAÇÃO
 DOS  IMPACTOS 
Todas as opções políticas são primeiramente objecto de uma avaliação qualitativa face aos 
objectivos. Depois, é elaborada a lista final de opções e cada uma delas é analisada em termos 
quantitativos utilizando um modelo económico para  avaliar os respectivos  efeitos nos lucros 
do sector, nas mais-valias para os consumidores  e no bem-estar geral. A análise dos custos e 
benefícios incide sobre as opçõe s inscritas na lista final.  
Análise qualitativa 
Opção 1 - Ausência de regulamentação 
Caso se deixe caducar o regulam ento actual, a falta de concorrência ao nível grossista e 
retalhista significa que os preços não irão baix ar. Pelo contrário, é muito mais provável que 
aumentem devido ao número reduzido de operadores capazes de concorrer efectivamente no mercado retalhista. 
Opção 2 a) – Manutenção dos actuais tectos tarifários  
O cenário de base centrar-se-ia no impedimento da  cobrança de tarifas retalhistas exageradas, 
garantindo ao mesmo tempo a transparência das tarifas do roaming  e impedindo as surpresas 
com facturas exorbitantes relati vas aos serviços de dados em roaming . No entanto, os 
consumidores não veriam as tarifas de roaming  baixar, como deveria acontecer em virtude da 
redução dos custos, e continuariam a correr o risco de ter de pagar preços retalhistas 
excessivos pelos serviços de dados em roaming.  A abordagem regulamentar actual não ataca 
                                                
 
7 E aos operadores de redes móveis que desejem entrar em novos mercados. 
 
PT 6   PT de uma forma estruturada uma série de obstáculo s existentes tanto no mercado grossista («de 
entrada» e revenda) como no mercado retalhista.  
Opção 2 b) - Extensão do actual modelo, com te ctos tarifários ajustados e com imposição de 
tectos tarifários nos serviços  de dados a nível retalhista 
Esta abordagem conduziria a uma redução automá tica dos preços retalhistas dos serviços de 
voz, SMS e dados em roaming , durante o período em causa, colocando-os a níveis próximos 
dos preços praticados a nível na cional. Garantir-se-ia um el evado nível de protecção dos 
consumidores. Por outro lado, esta abordagem não promoveria a concorrência no mercado 
interno e, por conseguinte, não resolveria os problemas estruturais de  base. Esta abordagem 
não permite uma solução sustentável a longo pr azo, sendo provável que tenha de ser repetida 
após o termo do próximo período regulamentar.  
Opção 2 c) - Tarifas para o roaming semelh antes às nacionais ou semelhantes às pagas 
pelos locais, acrescidas de um montante fixo 
Embora contribuam muito pouco para promover a concorrência na oferta de serviços de 
roaming , uma vez que não atacam as questões estr uturais de base, estes métodos garantem 
que os benefícios da concorrência no me rcado retalhista naci onal se repercutam 
automaticamente nos utilizadores dos serviços de roaming . Esta opção faria baixar os preços 
para níveis inferiores aos oferecidos actu almente, por regra, a alguns segmentos de 
consumidores, mas, de um modo geral, oferece me nos vantagens do que os tectos tarifários da 
eurotarifa (opção 2 b) supra)  no que respeita à re dução dos preços para próximo dos níveis 
nacionais para todos os consumidores.  
Opção 3 a): Dissociação  
Esta opção poderá resolver os problemas da falta de concorrência e das limitadas 
possibilidades de escolha dos consumidores. No  entanto, esta solução demorará algum tempo 
a ser implementada, o que tornará, em princípi o, necessário manter os tectos tarifários de 
salvaguarda a nível retalhista. A dissociação , por si só, pode não criar as condições 
necessárias para a entrada de novos operadores no mercado do roaming , pelo que poderá ser 
necessário complementá-la com obrigações de acesso (ver opção 3 b) infra).  
Opção 3 b): Obrigação de conceder acesso a preços regulamentados para o roaming  a nível 
grossista  
Esta opção poderá dinamizar a concorrênc ia, conduzindo ao desenvolvimento de redes 
virtuais pan-europeias que poderão oferecer aos c lientes os mesmos planos tarifários para o 
roaming em diferentes países. A opção 3 b) terá previsivelmente um impacto positivo nas 
condições concorrenciais do mercado, pelo menos ao nível grossista. No  entanto, as hipóteses 
de dinamização da concorrência aumentam signi ficativamente se esta opção for combinada 
com obrigações estruturais a nível retalhista (opção 3 a)).  
Opção 3 c): Dissociação/obrigação de ace sso/tectos tarifários de salvaguarda  
Para que seja totalmente efi caz, a dissociação de serviços terá de ser combinada com uma 
obrigação de acesso que facilite a entrada no mercado de novos operadores ou de operadores já existentes, incluindo fornecedores de serviços de roaming pan-europeus. Essa combinação 
aumentará a concorrência e não exigirá tectos ta rifários rígidos a nível retalhista para fazer 
baixar os preços para os consum idores. No entanto, dado que es ta solução levará algum tempo 
 
PT 7   PT a ser implementada, convirá manter os tectos tarifários de salvaguarda a nível retalhista 
durante um certo tempo, fixados a um nível su ficientemente elevado para deixar margem à 
concorrência, de modo a garantir uma rede de  segurança para os consumidores até que as 
medidas de desagregação se tornem totalmente operacionais e efectivas. Esta solução ataca os 
problemas de fundo associados ao roaming  e permite uma solução concorrencial sustentável 
para o roaming  que dispensa a regulamentação de preços a longo prazo.  
Opção 3 d): Mercado à vista  
Esta opção não aumenta a concorrência a nível retalhista e, por cons eguinte, não oferece 
garantias de que os preços do roaming  sejam alinhados pelos preços praticados a nível 
nacional nos diferentes Estados-M embros. Ponderados os benefícios altamente incertos desta 
abordagem, considera-se que esta opção tem pou cas probabilidades de cumprir os objectivos 
de um modo eficaz ou proporcionado.  
Análise quantitativa 
Com base na avaliação supra, propôs-se a real ização de uma avaliação quantitativa da opção 
1, da opção 2 a), da opção 2 b) e da opção 3 c). Para a avaliação do impacto económico, 
elaborou-se um modelo económico detalhado, cu jo objectivo é a determinação, em agregado e 
para cada país, do efeito das diferentes opçõe s regulamentares nos volumes e nas receitas do 
roaming , das mais-valias para os consumidores e para os produtores e do bem-estar social 
total.   
As opções 2 b) e 3 c) implicam a aplicação e a eliminação dos tectos tarifários em alturas 
diferentes. Para simplificar a comparação, os efeitos quantitativos destas opções foram 
calculados no que respeita aos respectivos tectos  tarifários, sem ter em conta o efeito de 
redução dos preços induzido pelo aumento da concorrência, prevista na opção 3 c).  
O significativo impacto negativo da supressão da  regulamentação (opção 1) está claramente 
identificado. Deve-se principalmente à actual falt a de concorrência aos níveis quer grossista 
quer retalhista. As opções 2 b) e 3 c) implicam  um ganho positivo e equiparável de bem-estar 
social. Estas opções têm em comum o facto de os consumidores virem a beneficiar de um 
tecto tarifário para os serviços de dados impos to ao mercado retalhista, para além do tecto 
tarifário actualmente em vigor para os restan tes serviços. Espera-se que a opção 3 c) produza 
resultados similares aos da opção 2 b), embora sem regulamentação dos preços no longo prazo. Convém referir que a opção 3 c) se base ia numa abordagem menos rígida em matéria 
de tectos tarifários, deixando espaço a que as forças do mercado determinem os preços. 
A constatação geral da pouca el asticidade dos serviços de roaming , excepto no que respeita 
aos serviços de dados do mercado retalhista, implica que os efeitos no bem-estar total serão 
pequenos, pelo que as diferenças entre estas opções são também pequenas, dado que as reduções de preços apenas implicam que os c onsumidores paguem meno s por praticamente o 
mesmo consumo – ou seja, cria-se uma transferên cia das empresas para os consumidores. No 
entanto, essa situação pode alterar-se, devido ao crescimento expectável dos serviços de 
dados, dado o previsível aumento do consum o provocado pela descida dos preços desses 
serviços em roaming . 
Custos administrativos 
 
PT 8   PT As opções 1, 2 a) e 2 b) não implicarão um acr éscimo significativo de custos, uma vez que ou 
não implicam regulamentação ou implicam a c ontinuação do quadro actual – os custos de 
cumprimento e os custos administrativos são os  mesmos que os já actualmente suportados. A 
opção 3 c) levará tempo a implementar, dado ser necessária uma colaboração entre a Comissão, o ORECE, os operadores e, eventualmente, os organismos de normalização para resolver um certo número de questões técnicas , de segurança e de encaminhamento. Por outro 
lado, uma vez implantada a solução estrutural e eliminados os tectos tarifários no mercado 
retalhista, os custos de monitorizaç ão e cumprimento deverão diminuir.  
7. COMPARAÇÃO
 DAS  OPÇÕES 
Avaliadas em termos qualitativos e quantitativ os, as opções 2 b) e 3 c) demonstram ambas 
gerar bem-estar social positivo. A opção 2 b) (tect os tarifários) é ligeira mente mais vantajosa 
do ponto de vista do interesse dos consumidores, dado prever uma intervenção incisiva directa 
a nível retalhista, garanti ndo, através de regulamentação, que – independentemente das 
condições de mercado – todos os consumidores  pagarão a breve trecho preços mais baixos. 
Por outro lado, a opção 3 c) oferece a possibilidade  de aumentar a concorrência nos serviços 
de roaming , permitindo preços mais reduzidos para os  consumidores, embora mantendo tectos 
tarifários de salvaguarda durante um certo tem po, de modo a garantir um grau de protecção 
dos interesses dos consumidores até que a dissociação de serviços fique totalmente 
operacional e efectiva. Ao aume ntar a concorrência, esta opção conduzirá a uma intervenção 
regulamentar mais estável, durante um pe ríodo de tempo mais longo. A opção 2 b) não 
introduzirá alterações estrutur ais pró-concorrência e provavelm ente terá de ser seguida de 
nova regulamentação dos preços retalhistas após  2015. Propõe-se, por conseguinte, a adopção 
e aplicação, durante um período de 10 anos, de um regulamento do roaming  revisto que 
implemente a opção 3 c), devendo a Comissão apre sentar, de dois em dois anos, um relatório 
completo sobre o seu funcionamento. 
8. AVALIAÇÃO  E ACOMPANHAMENTO 
As ARN, o ORECE e a Comissão continuarão a acompanhar atentamente a situação após a 
prorrogação do regulam ento relativo ao roaming  nos serviços de comunicações móveis. As 
ARN continuarão a ser responsáv eis pela monitorização e a fi scalização do cumprimento e 
podem intervir por sua própria iniciativa para o garantir, nos termos do regulamento alterado. 
Relativamente à avali ação do regulamento do roaming  prorrogado, considera-se que possa ser 
adoptada uma abordagem semelhante à do regula mento actual. Está previsto que a Comissão 
o reveja, tendo em conta o parecer do ORECE, e que apresente um relatório ao Conselho e ao 
Parlamento em 2015. Daí em diante, a Comissão ap resentará relatórios pe riódicos, de dois em 
dois anos, até à data de expiração do regulamento, em 2022.