Parecer do Comité Económico e Social Europeu — A dimensão industrial da União da Segurança

(parecer de iniciativa)

(2020/C 364/06)

Relator: José CUSTÓDIO LEIRIÃO Correlator: Jan PIE

Decisão da Plenária 20.2.2020 Base jurídica Artigo 29.o, n.o 2, do Regimento Parecer de iniciativa Competência Comissão Consultiva das Mutações Industriais (CCMI) Adoção na CCMI 26.6.2020 Adoção em plenária 16.7.2020 Reunião plenária n.o 553 Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções) 209/3/4

1. Conclusões e recomendações

1.1. Congratulamo-nos com a determinação da nova Comissão Europeia em reforçar a soberania tecnológica da União e salientamos a importância do setor da segurança nesta matéria. Não há segurança sem tecnologia, e a Europa deve dominar as tecnologias que são cruciais para a sua segurança.

1.2. Com este objetivo em mira, solicitamos à Comissão Europeia o lançamento de uma estratégia que reforce a capacidade industrial e tecnológica da Europa no domínio da segurança. Aquela é muito necessária, em especial em domínios sensíveis, em que a própria dependência de fornecedores de países terceiros se pode tornar um risco de segurança. A estratégia deve apoiar os objetivos da nova Estratégia de Segurança Interna e complementá-la com uma dimensão industrial. Deve contribuir para satisfazer as necessidades de capacidade atuais e futuras dos utilizadores finais europeus e abordar os principais desafios que o setor enfrenta na Europa: fragmentação do mercado, falta de planeamento a longo prazo das capacidades e das tecnologias e ainda incoerência das políticas e dos instrumentos de financiamento da UE.

1.3. A estratégia industrial para a segurança deve assentar nas seguintes premissas: a) a existência de uma indústria da segurança inovadora é crucial para a soberania tecnológica e a autonomia estratégica da Europa; b) a segurança é uma questão de soberania, que não pode ser deixada exclusivamente à mercê das forças de mercado. É necessária vontade e ação política para manter a capacidade de desenvolver soluções de segurança complexas, assentes na alta tecnologia; c) à luz da pandemia de COVID-19, a capacidade de resistência às catástrofes naturais e de origem humana de envergadura tem de ser uma prioridade política muito importante para a União, só podendo ser concretizada com o apoio da indústria europeia de segurança. A estratégia deve ser elaborada no âmbito da União da Segurança e tornar mais eficazes as políticas da UE relacionadas com a segurança. Deve seguir uma abordagem holística e incluir os seguintes objetivos:

— avaliação dos pontos vulneráveis e da dependência essencial da Europa no contexto da segurança não militar;

— análise das tecnologias emergentes, a fim de detetar potenciais implicações para a segurança;

— definição de tecnologias essenciais «obrigatórias» para as quais a Europa não deve, por razões de segurança, depender de fornecedores de países terceiros;

— identificação das cadeias de valor estratégicas no setor da segurança;

— utilização das agências da UE como motores do planeamento das capacidades e da harmonização dos requisitos nacionais;

— utilização de instrumentos da UE relacionados com a segurança (FSI — Fundo para a Segurança Interna, FGIF — Fundo de Gestão Integrada das Fronteiras, Europa Digital, Horizonte Europa, rescEU) para investimentos específicos em tecnologias e aplicações de segurança cruciais;

— utilização de outros instrumentos da UE (fundos estruturais, InvestEU, etc.) para investimentos relevantes para a segurança (infraestruturas), idealmente através da criação de um mecanismo para a segurança da Europa (análogo ao Mecanismo Interligar a Europa);

— utilização de contratos públicos europeus e coordenação dos contratos públicos nacionais para apoiar a base industrial pertinente;

— utilização de instrumentos de financiamento orientados para as capacidades (como o FSI e o FGIF), a fim de estimular o mercado a aplicar a investigação realizada na UE no domínio da segurança para além do Horizonte Europa;

— identificação de novas iniciativas legislativas possíveis, como a revisão da Diretiva Proteção das Infraestruturas Críticas ou um eventual instrumento relativo à segurança urbana;

— coordenação dos programas pertinentes da UE (defesa, segurança, espaço, cibersegurança).

Introdução

1.4. O contexto da segurança na Europa é altamente complexo. Atualmente, as ameaças à segurança são, muitas vezes, multifacetadas, transnacionais, em rápida evolução e difíceis de prever. Podem atingir uma grande variedade de alvos em toda a União (por exemplo, eventos de massas, transportes, infraestruturas críticas, instituições) e provir também de uma grande variedade de agentes que representam uma ameaça (por exemplo, autores individuais, organizações criminosas, grupos terroristas, Estados-nação), com motivações muito diferentes (como a geopolítica, o extremismo religioso ou político, os interesses económicos ou financeiros ou a perturbação mental) e utilizar todos os tipos de meios para levar a cabo as suas intenções dolosas [como armas de fogo, engenhos explosivos improvisados, materiais químicos, biológicos, radiológicos e nucleares (QBRN), ciberataques ou desinformação].

1.5. Para além das ameaças à segurança de origem humana, há catástrofes naturais, como inundações, secas, tempestades ou pandemias, que representam um risco cada vez maior devido às alterações climáticas, à poluição ambiental e à exploração excessiva dos recursos naturais. As catástrofes naturais são, geralmente, ainda mais devastadoras do que as catástrofes de origem humana e ameaçam a segurança direta e indiretamente.

1.6. As ameaças à segurança diferem, tal como as forças de segurança e as respetivas capacidades necessárias. Ao mesmo tempo, as forças de segurança cooperam com frequência, por exemplo sendo os primeiros a intervir em caso de catástrofe, e necessitam de equipamento interoperável capaz de responder às ameaças que enfrentam.

1.7. Apesar da sua diversidade, as ameaças atuais à segurança têm uma coisa em comum — não podem ser combatidas sem soluções tecnológicas. A tecnologia em si não proporciona segurança, mas, nas nossas sociedades complexas e interligadas, constitui um fator indispensável em todos os setores da segurança e em todas as fases do ciclo de segurança (prevenção, preparação, resposta e recuperação). A rápida evolução e proliferação de novas tecnologias informáticas, como a inteligência artificial, a computação quântica e a cadeia de blocos, reforçarão ainda mais a importância da tecnologia para a segurança, na medida em que não só criam novas oportunidades, como também multiplicam os pontos vulneráveis e a capacidade para causar danos.

1.8. Sem os conhecimentos técnicos de uma indústria da segurança especializada, é impossível desenvolver as tecnologias de ponta necessárias para enfrentar as ameaças atuais e futuras à segurança. A indústria da segurança é um parceiro essencial, em especial no tocante aos sistemas de segurança complexos e à proteção contra agentes sofisticados que representam uma ameaça.

1.9. A base tecnológica e industrial da segurança na Europa é tão diversificada como as necessidades de segurança das sociedades e economias modernas. Inclui empresas de todas as dimensões em toda a União, de diferentes setores e especializações. Muitas delas são também ativas no setor informático da defesa, aeroespacial e comercial ou são filiais de grupos de maior dimensão de tais setores. Todas desenvolvem e produzem sistemas de alta tecnologia e prestam serviços necessários para proteger as nossas sociedades, empresas, instituições e cidadãos contra todos os tipos de ameaças à segurança e catástrofes. O estudo exaustivo mais recente estima que a indústria da segurança da UE gera um volume de negócios de cerca de 200 mil milhões de euros e cria emprego para 4,7 milhões de pessoas ( 1 )

2. Observações na generalidade

2.1. A União tem um interesse económico, mas também estratégico, na promoção de uma base industrial europeia de segurança dinâmica. Quanto mais crucial é um determinado setor para a segurança, tanto mais a dependência de fornecedores de países terceiros pode constituir um risco de segurança. É fundamental utilizar tecnologias, serviços e equipamento desenvolvidos por fontes fiáveis, em particular quando as infraestruturas críticas e as instituições públicas têm de ser protegidas contra ameaças provenientes de agentes estatais ou apoiados pelo Estado.

2.2. A evolução da pandemia de COVID-19 e as respetivas consequências diretas e indiretas também mostraram a necessidade de uma indústria da segurança europeia sólida. O recurso maciço a ferramentas informáticas, por exemplo, provocou um aumento drástico de ciberataques, provenientes tanto de agentes não estatais como estatais, contra empresas e prestadores de serviços essenciais. Por conseguinte, um dos principais ensinamentos a retirar da pandemia deverá ser o reforço da ciberproteção e da cibersegurança em todos os processos informáticos de empresas e instituições. Desde o início do surto do vírus, voltou-se a assistir a campanhas de desinformação, muitas vezes patrocinadas por governos estrangeiros, que não podem ser combatidas eficazmente sem o recurso a ferramentas tecnológicas sofisticadas. A COVID-19 tem também revelado lacunas enormes na capacidade de gestão de crises da UE, tais como a ausência de um conjunto comum de equipamento QBRN. Em resumo, são necessárias uma série de medidas para tornar a Europa mais resistente a catástrofes de grande envergadura. Dado o caráter sensível da maioria de tais medidas, é imperativo aplicá-las com o apoio de fornecedores fiáveis e garantir a segurança do abastecimento em tempos de crise.

2.3. Assim, a União tem um interesse estratégico em manter na Europa as capacidades industriais necessárias para assegurar um nível adequado de autonomia e de soberania tecnológica em setores cruciais para a segurança. Ao mesmo tempo, as condições de mercado atuais não facilitam a satisfação deste interesse estratégico. Pelo contrário, as características específicas do mercado da segurança na Europa levam, muitas vezes, a que as empresas tenham dificuldade em construir modelos de negócio viáveis para as tecnologias em causa.

2.4. Do lado comercial, a procura de produtos de segurança de última geração e dispendiosos é limitada. Uma vez que os operadores de mercado privados procuram constantemente reduzir os custos, de um modo geral, limitam os investimentos em segurança ao estritamente necessário e dão preferência ao produto mais barato imediatamente disponível (amiúde de fornecedores de países terceiros).

2.5. Do lado da procura do setor público, existe, no mercado da segurança, uma ampla variedade de compradores e utilizadores finais, a maioria dos quais com orçamentos de aquisição limitados e encomendas de pequenas dimensões, sendo obrigados por lei a comprar ao preço mais baixo. Além disso, a grande maioria dos clientes de segurança do setor público não dispõe de um planeamento do reforço das capacidades. Compram os produtos disponíveis no momento para satisfazer as suas necessidades imediatas, sem refletir a longo prazo sobre a possível evolução das ameaças e das tecnologias no futuro, muito menos realizar investimentos para se prepararem para tal.

2.6. O mercado disponível para as tecnologias e aplicações essenciais é diminuto, em virtude das características específicas dos dois lados da procura de segurança. As soluções de segurança complexas são, frequentemente, concebidas à medida para um único cliente, ou poucos clientes, o que limita ao mínimo os volumes de produção e as economias de escala. Na melhor das hipóteses, as tecnologias utilizadas para esses sistemas podem ser aproveitadas para outras aplicações menos sensíveis num mercado mais vasto de clientes comerciais. Assim, as condições de mercado atuais impossibilitam a manutenção na UE de uma base tecnológica e industrial capaz de reforçar as capacidades de segurança de que a Europa necessita para proteger as suas fronteiras externas, o seu território e os seus cidadãos. Esta situação compromete a credibilidade da União da Segurança e exige o reforço da ação da UE.

Ponto da situação das políticas de segurança da UE

2.7. Desde o lançamento da Agenda Europeia para a Segurança, em abril de 2015, a UE tem envidado esforços no sentido de uma União da Segurança genuína que proporcione os instrumentos, as infraestruturas e as condições em que as autoridades nacionais e da UE podem trabalhar em conjunto para enfrentar eficazmente os desafios comuns, protegendo simultaneamente os direitos e as liberdades dos cidadãos ( 2 ) . O elevado número de iniciativas neste contexto demonstra que a segurança se tornou, decididamente, numa das principais prioridades políticas da União: — Diretiva relativa à luta contra o terrorismo (3) — Regras revistas em matéria de luta contra o branqueamento de capitais (4) — Criação do Sistema de Informação de Schengen (SIS) (5) — Interoperabilidade entre os sistemas de informação da UE no domínio da segurança, das fronteiras e da migração (6) — Criação da Agência da União Europeia para a Gestão Operacional de Sistemas Informáticos de Grande Escala no Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça (eu-LISA) (7) — Regulamento Cibersegurança (8) — Reforço da Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira («Frontex») (9) — Sistema Europeu de Informação e Autorização de Viagem (ETIAS) (10) Estas iniciativas vêm juntar-se a programas e instrumentos de financiamento já estabelecidos, como o Fundo para a Segurança Interna.

2.8. A proposta da Comissão para o próximo Quadro Financeiro Plurianual (QFP) prevê um aumento considerável das principais rubricas orçamentais pertinentes (por exemplo, 35,3 mil milhões de euros para a migração e a gestão das fronteiras, 4 mil milhões de euros para a segurança interna, 15,6 mil milhões de euros para a resiliência e resposta a situações de crise) em comparação com o QFP anterior ( 11 ) . A União financiará igualmente outro programa de investigação no domínio da segurança ao abrigo do Horizonte Europa, o qual já deu um contributo importante para a conceção e o desenvolvimento das capacidades de segurança futuras no âmbito do Horizonte 2020.

2.9. No que diz respeito às tecnologias digitais, a Comissão Europeia propõe também um aumento significativo da despesa (por exemplo, o Horizonte Europa ou o Programa Europa Digital), a fim de reforçar a soberania tecnológica da Europa em domínios de importância estratégica. A este respeito, a Comissão manifestou igualmente a sua intenção de promover as sinergias entre os setores espacial, da defesa e da segurança.

2.10. A soberania tecnológica é igualmente um conceito fundamental na Comunicação — Uma nova estratégia industrial para a Europa, na qual a Comissão realça que «a transformação digital, a segurança e a futura soberania tecnológica […] dependem das nossas infraestruturas digitais estratégicas» e anuncia que «apoiará a elaboração de tecnologias facilitadoras essenciais que sejam estrategicamente importantes para o futuro industrial da Europa» ( 12 )

Observações na especialidade

2.11. A competência da UE no domínio da segurança continua a ser limitada e, muitas vezes, mais não é do que uma função de coordenação entre as autoridades nacionais. Por conseguinte, as políticas de segurança continuam fragmentadas e são, frequentemente, ineficazes. O mesmo acontece noutros setores relevantes para a segurança, como a saúde pública.

2.12. A segurança na UE é uma prioridade política que não dispõe de uma dimensão industrial. Há um número impressionante de políticas e instrumentos de financiamento relacionados com a segurança, dotados de orçamentos consideráveis. Não existe, porém, uma coordenação das necessidades em termos de capacidades, nem uma política coerente de apoio à base industrial e tecnológica pertinente. Conceitos como a competitividade industrial, a autonomia estratégica, o planeamento das capacidades e as tecnologias essenciais têm estado ausentes do debate sobre a União da Segurança e nunca são considerados objetivos de programas de financiamento relacionados com a segurança.

2.13. O plano de ação da Comissão para uma indústria de segurança inovadora e competitiva, de 2012, carecia de ambição e era limitado no seu âmbito, pelo que permaneceu sem grande impacto.

2.14. O programa da UE de investigação no domínio da segurança mobiliza recursos consideráveis, mas apresenta graves deficiências. A aplicação dos resultados da investigação pelo mercado continua a representar um grande desafio, porque não há um processo comum de planeamento das capacidades para a segurança, que contribuiria para consolidar a procura pelos utilizadores finais, nem uma utilização sistemática de outros instrumentos de financiamento da UE orientados para as capacidades como forma de apoiar a implantação de soluções de segurança.

2.15. A nova Estratégia de Segurança Interna orienta as políticas de segurança da UE e deve, por conseguinte, procurar resolver tais lacunas. Deve abordar a rápida evolução da tecnologia e as suas implicações para a segurança, promover uma definição comum das necessidades em termos de capacidades de segurança e fomentar a cooperação europeia para satisfazer tais necessidades. Tal reforçaria a União da Segurança, contribuiria consideravelmente para a criação de um verdadeiro mercado interno da segurança e ajudaria a manter competitiva a indústria da segurança da Europa.

2.16. A indústria é indispensável para traduzir as tecnologias em soluções. Assim, uma política industrial ambiciosa para os principais domínios de soberania deve constituir uma prioridade política para a União. O desenvolvimento de tal política é particularmente urgente para o setor da segurança, afetado atualmente por graves deficiências do mercado, que dificultam sobremaneira a sustentação das capacidades industriais e tecnológicas cruciais.

2.17. Por conseguinte, apelamos à Comissão Europeia para que elabore uma estratégia industrial específica para a segurança que apoie a nova Estratégia de Segurança Interna e torne a União da Segurança mais eficaz. Tal estratégia industrial deve ser ambiciosa e abrangente, assegurando que todas as políticas e instrumentos pertinentes contribuem para a soberania tecnológica da União em setores cruciais para a segurança. Deve assegurar igualmente que todos os instrumentos da UE relacionados com a segurança (FSI, FGIF, rescEU) incluem uma dimensão industrial e que todos os programas relacionados com a tecnologia (Europa Digital, Horizonte Europa) incluem uma dimensão de segurança. Tal contribuiria para satisfazer as necessidades de segurança dos clientes públicos, proporcionaria novas oportunidades para a indústria europeia e facilitaria a gestão atempada das implicações das tecnologias emergentes em termos de segurança.

2.18. Para o efeito, o conceito de soberania tecnológica necessita de ser mais bem definido e colocado em prática. O destaque dado atualmente pela Comissão às tecnologias digitais é bem-vindo, mas não deve ser o único. Há que conferir prioridade a todas as tecnologias essenciais em domínios fundamentais de soberania, nomeadamente a segurança, a defesa e o espaço. O conceito deve também ser revisto à luz da pandemia de COVID-19 e incluir a capacidade de resistência como objetivo estratégico.

2.19. A Comunicação da Comissão — Uma nova estratégia industrial para a Europa inclui elementos importantes para promover a soberania tecnológica em setores cruciais para a segurança. O conceito de cadeias de valor estratégicas, em particular, deve ser utilizado como quadro para uma abordagem global que abranja todo o ciclo industrial, desde o fornecimento de materiais fundamentais até à industrialização e à manutenção, e que coordene a utilização de todos os instrumentos estratégicos adequados, incluindo a monitorização dos investimentos diretos estrangeiros.

2.20. O próximo Quadro Financeiro Plurianual terá de ser adaptado às necessidades da era (pós-)COVID-19, tal como as políticas por ele apoiadas e os programas por ele financiados. As prioridades e os instrumentos definidos anteriormente têm de ser revistos e ter em conta os ensinamentos retirados das dificuldades da Europa para fazer face à pandemia. O mesmo se aplica à União da Segurança e à nova Estratégia de Segurança Interna, que devem sublinhar a necessidade de maior soberania e resistência tecnológicas.

2.21. A fim de ultrapassar a recessão desencadeada pela pandemia, durante o próximo ciclo orçamental, a UE deve centrar os investimentos em setores de alta tecnologia, uma vez que têm o maior valor acrescentado e os efeitos multiplicadores para a economia no seu conjunto ( 13 ) . Uma estratégia industrial de segurança da UE que contribua para tornar a Europa mais autónoma e resistente enquadra-se perfeitamente nesta abordagem e deve, por conseguinte, ser lançada com caráter de urgência, no âmbito do plano de retoma da UE após a COVID-19.

Bruxelas, 16 de julho de 2020. O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Luca JAHIER

(1) Dada a diversidade do setor, não existe atualmente uma definição clara da indústria da segurança e apenas estimativas aproximadas da dimensão do mercado. A classificação metodológica desta indústria é dificultada por uma série de fatores: 1) a indústria da segurança não é abrangida enquanto tal pelas principais nomenclaturas estatísticas (NACE, Prodcom, etc.); 2) a produção de produtos relacionados com a segurança é ocultada por um vasto leque de rubricas, e as estatísticas relativas a estas rubricas não distinguem entre as atividades relacionadas com a segurança e as não relacionadas com a segurança, 3) não há dados estatísticos disponíveis a nível europeu sobre a própria indústria. Ver estudo sobre a compilação de dados estatísticos referentes à base industrial e tecnológica da segurança europeia, relatório final da Ecorys para a Comissão Europeia, DG Migração e Assuntos Internos, junho de 2015.

(2) Comunicação da Comissão — Dar cumprimento à Agenda Europeia para a Segurança para combater o terrorismo e abrir caminho à criação de uma União da Segurança genuína e eficaz, Bruxelas, 20.4.2016, COM(2016) 230 final: https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:9aeae420-0797-11e6-b713-01aa75ed71a1.0010.02/DOC_1&format=PDF.

(3) Diretiva relativa à luta contra o terrorismo (JO L 88 de 31.3.2017, p. 6).

(4) Diretiva relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo (JO L 141 de 5.6.2015, p. 73).

(5) Regulamento relativo ao estabelecimento, ao funcionamento e à utilização do Sistema de Informação de Schengen (SIS) no domínio dos controlos de fronteira (JO L 312 de 7.12.2018, p. 14) e Regulamento relativo ao estabelecimento, ao funcionamento e à utilização do Sistema de Informação de Schengen (SIS) no domínio da cooperação policial e da cooperação judiciária em matéria penal (JO L 312 de 7.12.2018, p. 56).

(6) Regulamento relativo à interoperabilidade (fronteiras e vistos) (JO L 135 de 22.5.2019, p. 27) e Regulamento relativo à interoperabilidade (cooperação policial e judiciária, asilo e migração) (JO L 135 de 22.5.2019, p. 85).

(7) Regulamento relativo à Agência da União Europeia para a Gestão Operacional de Sistemas Informáticos de Grande Escala no Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça (eu-LISA) (JO L 295 de 21.11.2018, p. 99).

(8) Regulamento relativo à ENISA (Agência da União Europeia para a Cibersegurança) e à certificação da cibersegurança das tecnologias da informação e comunicação (JO L 151 de 7.6.2019, p. 15).

(9) Regulamento relativo à Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira (JO L 295 de 14.11.2019, p. 1).

(10) Regulamento que cria um Sistema Europeu de Informação e Autorização de Viagem (ETIAS) (JO L 236 de 19.9.2018, p. 1).

(11) A preços correntes. Ver Comunicação da Comissão — Um orçamento da UE que potencia o plano de recuperação da Europa, Bruxelas, 27.5.2020, COM(2020) 442 final: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=CELEX:52020DC0442.

(12) Comunicação da Comissão — Uma nova estratégia industrial para a Europa, Bruxelas, 10.3.2020, COM(2020) 102 final: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020DC0102&from=ES.

(13) Ver, por exemplo, «Il ruolo dell’innovazione e dell’alta tecnologia in Italia nel confronto con il contesto internazionale» [O papel da inovação e da alta tecnologia em Itália em relação ao contexto internacional], Centro de Economia Digital, Roma, outubro de 2019.