Proposta de REGULAMENTO (CE, CECA, Euratom) DO CONSELHO que reformula o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias

(Apresentada pela Comissão)

ÍNDICE

EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

1. INTRODUÇÃO

2. A PROPOSTA NOS SEUS ASPECTOS FORMAIS

3. A PROPOSTA NOS SEUS ASPECTOS DE FUNDO

Proposta de REGULAMENTO (EG, EGKS, Euratom) DO CONSELHO que reformula o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias

PARTE I: DISPOSIÇÕES COMUNS

TÍTULO I - DISPOSIÇÕES GERAIS

Capítulo 1 : Princípio da unicidade

Capítulo 2 : Princípio da anualidade

Capítulo 3 : Princípio do equilíbrio

Capítulo 4 : Princípio da unidade de conta

Capítulo 5 : Princípio da universalidade

Capítulo 6 : Princípio da especificação

Capítulo 7 : Princípio da boa gestão financeira

Capítulo 8 : Princípio da transparência

TÍTULO II - ELABORAÇÃO E ESTRUTURA DO ORÇAMENTO

Capítulo 1 - Elaboração do orçamento

Capítulo 2 - Estrutura e apresentação do orçamento

TÍTULO III - EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO

Capítulo 1: Disposições gerais

Capítulo 2 : Modalidades de execução

Capítulo 3 - Intervenientes financeiros

Secção 1 : Princípio da separação das funções

Secção 2 : O gestor orçamental

Secção 3: O contabilista

Secção 4 - O gestor de fundos para adiantamentos

Capítulo 4 - Responsabilidade dos intervenientes financeiros

Secção 1 - Disposições gerais

Secção 2 - Regras aplicáveis aos contabilistas e gestores de fundos para adiantamentos

Capítulo 5 - Operações associadas às receitas

Secção 1 : Colocação à disposição dos recursos próprios

Secção 2 : Previsão de crédito

Secção 3 : Ordem de cobrança

Secção 4 : Cobrança

Capítulo 6 - Operações associadas às despesas

Secção 1 : Autorização das despesas

Secção 2 : Liquidação das despesas

Secção 3 : Emissão das ordens de pagamento das despesas

Secção 4 : Pagamento das despesas

Secção 5 : Prazos das operações associadas às despesas

Capítulo 7 - Informação sobre a execução do orçamento

Capítulo 8 - Sistemas informáticos

Capítulo 9 - O auditor interno

TÍTULO IV - CELEBRAÇÃO DE CONTRATOS PÚBLICOS

Capítulo 1 - Disposições gerais

Secção 1 : Âmbito de aplicação

Secção 2 : Publicação

Secção 3 : Procedimentos de celebração dos contratos

Secção 4 : Exclusão dos contratos

Secção 5 : Adjudicação dos contratos

Secção 6 : Apresentação, abertura e avaliação das propostas

Secção 7 : Caução

Capítulo 2 : Disposições aplicáveis aos contratos celebrados pelas instituições comunitárias por sua própria conta

TÍTULO V - SUBVENÇÕES

Capítulo 1 - Disposições gerais

Capítulo 2 - Princípios de atribuição

Capítulo 3 - Procedimento de atribuição

Capítulo 4 - Pagamento

Capítulo 5 - Execução

TÍTULO VI - CONTABILIDADE E APRESENTAÇÃO DAS CONTAS

Capítulo 1 - Apresentação das contas

Capítulo 2 - Contabilidade

Capítulo 3 - Inventário do imobilizado

TÍTULO VII - CONTROLO EXTERNO E QUITAÇÃO

Capítulo 1 - Controlo externo

Capítulo 2 - Quitação

PARTE II - DISPOSIÇÕES ESPECÍFICAS

TÍTULO I - FUNDO EUROPEU DE ORIENTAÇÃO E DE GARANTIA AGRÍCOLA, SECÇÃO «GARANTIA»

TÍTULO II - FUNDOS ESTRUTURAIS

TÍTULO III - INVESTIGAÇÃO

TÍTULO IV - ACÇÕES EXTERNAS

Capítulo 1: Disposições gerais

Capítulo 2: Execução das acções

Capítulo 3: Celebração de contratos

Capítulo 4 : Concessão das subvenções

Capítulo 5 : Verificação das contas

TÍTULO V - SERVIÇO DAS PUBLICAÇÕES OFICIAIS DAS COMUNIDADES EUROPEIAS

TÍTULO VI - ORGANISMO EUROPEU DE LUTA ANTIFRAUDE

TÍTULO VII - DOTAÇÕES ADMINISTRATIVAS

PARTE III -DISPOSIÇÕES TRANSITÓRIAS E FINAIS

TÍTULO I - DISPOSIÇÕES TRANSITÓRIAS

TÍTULO II - DISPOSIÇÕES FINAIS

ANEXO - QUADRO DE CORRESPONDÊNCIA

ÍNDICE ANALÍTICO (por artigos)

EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

1. INTRODUÇÃO

A Comissão fez da reforma administrativa uma prioridade essencial. Como o Regulamento Financeiro contém as regras aplicáveis à gestão financeira, ao controlo e à auditoria, a reformulação do Regulamento Financeiro está inextricavelmente ligada a este processo de reforma administrativa. Os principais elementos desta reforma, tais como a afirmação da responsabilidade dos gestores orçamentais, sob a supervisão do serviço de auditoria interna, em conjugação com o abandono dos controlos ex-ante centralizados (nomeadamente os vistos do auditor financeiro sobre as receitas e as despesas) não podem ser concretizados sem que seja alterado substancialmente o Regulamento Financeiro.

A reformulação ultrapassa contudo os objectivos identificados pelo processo de reforma interna da Comissão. O seu alcance abrange todos os temas actualmente visados pelo Regulamento Financeiro, o instrumento que enquadra a execução do orçamento geral das Comunidades Europeias em todos os seus aspectos, desde a sua elaboração até à quitação.

O actual texto do Regulamento Financeiro foi adoptado há mais de 20 anos, num contexto que evoluiu fortemente com os sucessivos alargamentos, o enquadramento do orçamento pelas Perspectivas Financeiras e as modificações institucionais que levaram à criação da União Europeia. O texto de 1977 sofreu entretanto catorze modificações pontuais destinadas a ter em conta, por um lado, as mudanças institucionais (Tratados de Maastricht e de Amsterdão, co-financiamento por parte dos países da EFTA no quadro do EEE) e, por outro, a preocupação de um maior rigor na gestão das finanças comunitárias.

Importa aliás sublinhar que o actual artigo 140º prevê, em qualquer caso, um reexame trienal do Regulamento Financeiro, por forma a adaptá-lo continuamente ao contexto institucional e às exigências em termos de gestão.

A Comissão foi igualmente sensível à preocupação do Tribunal de Contas, expressa no seu parecer 4/97, segundo o qual seria conveniente ultrapassar a fase das modificações pontuais do Regulamento Financeiro para avançar para uma proposta de revisão global deste texto.

Tendo em conta a tecnicidade e a amplitude deste trabalho de revisão, que abrange todos os domínios de actividade da Comunidade e todas as instituições, a Comissão considerou oportuno apresentar, antes da actual proposta, um documento de trabalho destinado a dar início a uma discussão interinstitucional sobre as soluções encaradas pela Comissão (SEC (1998) 1228 final de 22 de Julho de 1998), daqui por diante denominado "documento de trabalho da Comissão".

Este procedimento foi favoravelmente acolhido pelo Parlamento Europeu, pelo Conselho e pelo Tribunal de Contas. As duas primeiras instituições alimentaram o debate com importantes contribuições [1], que vieram juntar-se ao parecer 4/97 do Tribunal de Contas.

[1] Conclusões do Conselho do 25 de Janeiro de 1999, documento 13807/98 e Relatório Dell'Alba (PE 229.419 de 17 de Março de 1999).

2. A PROPOSTA NOS SEUS ASPECTOS FORMAIS

A. Simplificação do Regulamento Financeiro

A Comissão considera necessário que o Regulamento Financeiro se centre nos princípios essenciais e que remeta para regulamentos de grau inferior a definição das regras de actuação mais pormenorizadas.

Esta proposta obteve, aliás, o aval do Parlamento Europeu na sua resolução relativa ao segundo relatório do Comité de Peritos Independentes e afigura-se susceptível de reforçar a eficácia do funcionamento interinstitucional, permitindo ao legislador centrar-se no quadro regulamentar essencial e deixando à Comissão a incumbência de fixar as modalidades técnicas, em estreita consulta com as outras instituições. Além disso, melhora a legibilidade dos textos e diminui os riscos de duplicações ou contradições entre as diferentes normas.

Deste modo, a Comissão propõe uma reorganização e uma melhor articulação entre o Regulamento Financeiro e o Regulamento relativo às modalidades de execução de certas disposições do Regulamento Financeiro (a seguir denominado "modalidades de execução"), por forma a garantir uma repartição mais lógica e rigorosa entre estes dois textos. Assim, o primeiro desses textos estabelece as regras fundamentais, enquanto o segundo especifica as regras concretas de aplicação.

O principal critério de repartição entre o regulamento de base, constituído pelo Regulamento Financeiro, e o regulamento de execução, constituído pelas modalidades de execução, consiste no seguinte: o Regulamento do Conselho deve limitar-se à fixação dos princípios gerais e dos elementos essenciais da matéria a regulamentar. Em contrapartida, os aspectos específicos, isto é, as regras de carácter técnico ou os complementos executivos ou operacionais do acto do Conselho, devem ser remetidos para as modalidades de execução, adoptadas pela Comissão em conformidade com a delegação que lhe foi conferida pelo Conselho.

A linha de demarcação precisa entre aquilo que releva do regulamento de base e do regulamento de execução é difícil de traçar em certas circunstâncias. É por esta razão que a Comissão, em caso de dúvida, optou por manter certas disposições no corpo do Regulamento Financeiro.

Em aplicação destes critérios, a Comissão:

a) respeitou o Tratado, na medida em que este exige que certas matérias sejam tratadas pelo próprio Regulamento Financeiro (por exemplo os nºs 2 e 3 do artigo 271º, o artigo 277º ou o nº 1 do artigo 271º);

b) tratou as excepções aos princípios orçamentais fundamentais (unicidade e anualidade) como "elementos essenciais";

c) reteve, a nível de Regulamento Financeiro, as regras respeitantes às instituições, enquanto tais, e nomeadamente as relações institucionais, com vista a preservar o princípio do equilíbrio interinstitucional consagrado no Tratado.

A observância destes critérios e destes limites conduziu a Comissão a propor uma redução significativa do volume do Regulamento Financeiro, no que diz respeito ao Título sobre a execução do orçamento (repartição e modo de exercício das funções dos diferentes intervenientes financeiros). Em contrapartida, é muito reduzida ou mesmo mínima, em relação ao Regulamento Financeiro em vigor, a remissão para as modalidades de execução nos domínios dos princípios orçamentais, dos procedimentos de elaboração do orçamento e da prestação e verificação das contas.

B. Melhor apresentação e maior clareza do texto

No que diz respeito à estrutura do texto: a proposta divide o regulamento em três partes. A Parte I comporta as disposições que constituem « o direito comum » (princípios orçamentais, elaboração, execução e controlo do orçamento, contratos públicos, subvenções, contabilidade e prestação de contas), enquanto as disposições mais específicas (investigação, ajudas externas, FEOGA, fundos estruturais, OLAF, dotações administrativas e SPOCE) são incluídas numa Parte II. A Parte III contém as disposições transitórias e finais.

Na Parte I, o Título I, relativo aos princípios gerais, é apresentado de forma mais didáctica do que anteriormente, dado que começa por expor os princípios, seguidos das respectivas excepções. A redacção do texto foi reexaminada à luz da Resolução do Conselho de 8 de Junho de 1993, relativa à qualidade da redacção da legislação comunitária e da Declaração n° 39 do Tratado de Amsterdão sobre o mesmo assunto (supressão das repetições, divisão em títulos, capítulos, secções, artigos e parágrafos). O texto é precedido de um sumário e de um índice para facilitar a consulta.

Quanto às formulações imprecisas: a Comissão eliminou as expressões ambíguas («em princípio», «nomeadamente», «geralmente») sempre que estas expressões não exprimam uma derrogação a um princípio, um exemplo ditado por uma preocupação didáctica ou a dificuldade em delimitar juridicamente uma situação de facto.

C. Uma melhor articulação entre o Regulamento Financeiro e os outros actos do direito financeiro

A Comissão propõe que seja mantido o actual formato do texto que, por conseguinte, não integra:

-o Regulamento « recursos próprios » [2] (que trata de uma matéria específica),

[2] Regulamento nº 1552/2000 do Conselho, de 22 de Maio de 2000, relativo à aplicação da decisão relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades.

-os acordos interinstitucionais, com excepção do Acordo sobre as bases jurídicas (acordo de 6 de Maio de 1999 sobre a disciplina orçamental) e da Declaração de 1975 sobre o procedimento de concertação, cujos elementos são retomados na proposta,

-as regulamentações sectoriais, muito embora as especificidades destas regulamentações passem a estar claramente ancoradas em disposições da Parte II da proposta.

3. A PROPOSTA NOS SEUS ASPECTOS DE FUNDO

No que diz respeito aos aspectos de fundo, a proposta altera o Regulamento Financeiro em vigor em seis domínios, que correspondem aos temas desenvolvidos no documento de trabalho da Comissão e às novas questões suscitadas durante a consulta interinstitucional e, posteriormente, no âmbito das reflexões sobre a reforma administrativa:

-reafirmação dos princípios do direito orçamental,

-execução do orçamento, que abrange o papel dos diversos intervenientes, a externalização e a gestão partilhada ou descentralizada, as autorizações, os prazos de pagamento e as ordens de cobrança,

-contratos públicos e subvenções,

-contabilidade e prestação de contas,

-acções externas,

-outras questões: FEOGA-Garantia, fundos estruturais, investigação, criação do Organismo de Luta Antifraude, dotações administrativas e disposições transitórias.

A. Reafirmação dos princípios do direito orçamental (Parte I - Títulos I e II da proposta)

A. 1. Os desafios

O Tratado distingue 7 princípios de direito orçamental [3] que enquadram a elaboração do orçamento e a sua execução. Estes princípios são os seguintes:

[3] O Tribunal de Contas, no seu parecer 4/97 sobre o Regulamento Financeiro, cita os princípios da unicidade, da universalidade, da anualidade e da especialidade, completando-os com os princípios do equilíbrio e da transparência.

-unicidade do orçamento (artigo 268º: « Todas as receitas e despesas da Comunidades (...) devem ser inscritas no orçamento. »),

-anualidade (artigo 271º : « as despesas inscritas no orçamento são autorizadas para o período de um ano financeiro »),

-equilíbrio (artigo 268º: « as receitas e despesas previstas no orçamento devem estar equilibradas »),

-unidade de conta (artigo 277º : « o orçamento será elaborado na unidade de conta (...) »),

-universalidade do orçamento (artigo 268º: « todas as receitas e despesas da Comunidade (...) devem ser inscritas no orçamento. »),

-especificação (terceiro parágrafo do artigo 271º: « os créditos [as dotações] são especificados em capítulos (...) e subdivididos, quando necessário »),

-boa gestão financeira (artigo 274º : « a Comissão executa o orçamento (...) de acordo com o princípio da boa gestão financeira. Os Estados-membros cooperarão com a Comissão, a fim de assegurar que as dotações sejam utilizadas de acordo com os princípios da boa gestão financeira ».

O Tratado associa em geral a estes princípios às respectivas excepções, salvo no caso do princípio da boa gestão financeira, que não admite qualquer derrogação. O Tratado pode definir expressamente as excepções ou remeter a sua definição para o regulamento adoptado por força do artigo 279º, ou seja, para o Regulamento Financeiro.

O Regulamento Financeiro contém assim, no seu primeiro título, um enunciado sistemático dos princípios e das respectivas excepções.

O facto de as diferentes excepções aos princípios terem sido introduzidas por sucessivas alterações do Regulamento Financeiro, permitiu, como sublinhou o Tribunal de Contas, « criar ou deixar desenvolver um grande número de facilidades consideradas úteis pelo gestor - o que está por demonstrar nos casos específicos - mas que, em contrapartida, contrariam o imperativo de rigor e complicam imensamente a gestão contabilística e financeira, nomeadamente os seus aspectos informáticos » (parecer 4/97, ponto 14). O Regulamento Financeiro em vigor não define os princípios e não especifica claramente que algumas das técnicas de execução por si autorizadas (reafectação, reembolsos de pagamentos por conta) constituem excepções e devem, por conseguinte, ser interpretadas de maneira restritiva.

Entre estas excepções, convém citar em especial:

-os montantes negativos: as receitas e despesas negativas, assim como as reservas negativas, permitem a manutenção do montante global do orçamento a um nível inferior à soma das dotações das diferentes rubricas,

-a multiplicidade e a complexidade das transições de dotações, que infringem o princípio da anualidade.

Deste modo, a Comissão reexaminou cada excepção, a fim de analisar o bom fundamento de cada uma delas e de as pôr em causa quando tal se revelasse necessário.

A. 2. Proposta

a) Excepções ao princípio da unicidade

A Comissão reitera o seu empenhamento na inscrição das verbas para o Fundo Europeu de Desenvolvimento no orçamento. No entanto, não a propõe no Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral, uma vez que não constitui o instrumento jurídico adequado para assegurar essa inscrição. O mesmo acontece com o orçamento operacional da CECA.

Os empréstimos contraídos/concedidos já são mencionados no actual Regulamento Financeiro numa óptica de transparência (elaboração do orçamento: artigo 20º; conta de gestão: artigo 135º). A Comissão não considera oportuno avançar para a integração desta actividade no orçamento - só a garantia dos empréstimos é inscrita no orçamento.

Propõe-se que seja especificado que o Regulamento Financeiro será aplicável às despesas da política externa e de segurança comum (PESC) e do pilar justiça e assuntos internos (JAI), quando estas são suportadas pelo orçamento comunitário. Trata-se de assegurar a concordância explícita do Regulamento Financeiro com o Tratado de Amsterdão (segundo parágrafo do artigo 268º do Tratado).

Por último, afigura-se existirem razões válidas para submeter à Autoridade Orçamental os quadros de pessoal das agências. As agências constituem naturalmente entidades descentralizadas, dotadas de personalidade jurídica e que beneficiam de autonomia orçamental. A Comissão considera, portanto, que não se justifica incorporar as operações das agências no âmbito do orçamento geral das Comunidades, a fim de evitar que seja comprometida a sua autonomia orçamental. As agências representam contudo um custo orçamental recorrente, coberto pelas subvenções de equilíbrio atribuídas à maioria de entre elas. A autoridade legislativa decide, além disso, os impostos e taxas que constituem recursos próprios de certas agências, decidindo igualmente em matéria de estatuto do seu pessoal. Apesar de as pensões dos funcionários de certas agências autofinanciadas estarem a cargo do orçamento das agências, no que diz respeito às contribuições patronais, afigura-se oportuno que os seus quadros de pessoal sejam submetidos à Autoridade Orçamental, com vista a acompanhar de perto a sua evolução, a qual se traduz num forte crescimento do número de funcionários comunitários, bem como o seu impacto orçamental.

A inclusão do quadro do pessoal das agências no orçamento geral implicará, paralelamente, a alteração dos regulamentos aplicáveis a cada um destas agências.

b) Excepções ao princípio da universalidade

Propõe-se que as diferentes excepções a estes princípios sejam racionalizadas e simplificadas. Sugere-se, assim, que sejam mantidas as receitas afectadas, mas que sejam suprimidos os reembolsos de pagamentos por conta, que constituem uma técnica de contornos imprecisos [4] e que permitem reafectar montantes consideráveis, mediante decisão da Comissão, à rubrica a partir da qual tenham sido feitos os pagamentos iniciais. Contudo, continuará a existir a possibilidade de os efectuar, a título excepcional, no domínio das políticas estruturais Com efeito, as dotações inscritas neste contexto constituem um objectivo para as despesas e a regulamentação sectorial passa a prever a possibilidade de reafectar os reembolsos de pagamentos por conta em benefício do orçamento. Nos restantes sectores, os montantes resultantes de reembolsos de pagamentos por conta serão tratados como receitas diversas.

[4] É o caso da noção «de beneficiários de ajudas comunitárias» a que se refere o actual nº 7 do artigo 7º.

No que diz respeito às operações de reafectação, esta técnica pode incentivar os gestores orçamentais a procederem à emissão de ordens de cobrança, dado saberem que o montante cobrado poderá ser objecto de reafectação. Esta excepção é estritamente limitada e deve, em geral, ser aplicada de uma forma transparente. Na maior parte das hipóteses, devem ser expressamente previstas nas observações do orçamento (actual nº 5 do artigo 27º do RF).

A Comissão considera contudo que poderia ser obtido o mesmo resultado, com maior transparência, através do mecanismo das receitas afectadas, dado que, nesse caso, a Autoridade Orçamental tem de prever no mapa das receitas uma rubrica que permita acolher as receitas susceptíveis de serem afectadas. Consequentemente, é proposta a supressão da reafectação e a sua substituição pelas receitas afectadas, sem prejuízo das regras aplicáveis aos fundos estruturais [5]. Assim, os actuais casos de reafectação passarão a ser mais limitados. [6]

[5] Neste domínio, as dotações constituem objectivos para as despesas e a regulamentação aplicável prevê a reafectação dos fundos recuperados.

[6] Às seguintes hipóteses: pagamentos efectuados indevidamente (actual alínea a) do nº 2 do artigo 27º), remuneração de prestações por conta de terceiros (actual alínea b) do nº 2 do artigo 27º), indemnizações de seguro e de locação (actuais alíneas c) e d) do nº 2 do artigo 27º) e receitas provenientes da venda de publicações e de filmes (actual alínea c) do nº 2 do artigo 27º).

c) Excepções ao princípio da especificação

A Comissão considera desejável dispor da flexibilidade necessária para a gestão das dotações operacionais, sobretudo no âmbito da nova apresentação integrada do orçamento, baseada na atribuição dos recursos financeiros e administrativos a fins específicos («orçamentação baseada nas actividades ou "activity based budgeting" ABB). Esta apresentação do orçamento por domínios das políticas e actividades implica a supressão da actual referência no Regulamento Financeiro à divisão entre partes A e B do orçamento.

Esta estrutura permitirá apresentar o custo real de cada política e assegurar uma melhor informação sobre os recursos afectos a cada domínio político.

A nova estrutura incluirá títulos correspondentes aos domínios das políticas, que reflectem em larga medida a estrutura organizativa por direcções-gerais. Cada título será subdividido em capítulos (cerca de 200 no total) os quais correspondem em geral às actividades das direcções-gerais e dos serviços. Um desses capítulos irá conter, para cada título, os recursos administrativos afectos ao domínio das políticas em causa.

Os capítulos serão por seu turno subdivididos em artigos. No caso dos capítulos consagrados aos recursos administrativos, a estrutura será a mesma para todos os títulos e incluirá quatro artigos: as dotações relativas ao pessoal estatutário, as dotações relativas ao pessoal externo e a outras despesas descentralizadas, as dotações relativas aos imóveis e às despesas com infra-estruturas e as dotações de natureza administrativa que constam actualmente da parte B, tais como as dotações para despesas com peritagens técnicas. Os restantes capítulos são exclusivamente consagrados às dotações operacionais e subdividem-se em artigos, correspondentes aos programas e outras intervenções financeiras.

A contrapartida indispensável desta apresentação do orçamento por políticas comunitárias consiste em autorizar a Comissão a proceder a transferências entre títulos de dotações administrativas e com a mesma denominação. Do mesmo modo, a Comissão deve poder proceder a transferências entre capítulos dentro de um mesmo título, até ao limite de 10% das dotações inscritas nas rubricas operacionais. As transferências de dotações administrativas com denominações diferentes (ex: alugueres vs equipamentos informáticos), ou que representem mais de 10% de uma rubrica operacional, continuarão ser submetidas à Autoridade Orçamental para decisão.

Este sistema admite simultaneamente uma gestão adequada dos recursos administrativos e a sua apresentação por domínio político.

No que diz respeito às secções do orçamento das restantes instituições, propõe-se que sejam harmonizados os procedimentos em matéria de transferências de dotações administrativas em relação a todas as instituições. As transferências entre títulos passarão a competir à Autoridade Orçamental, enquanto as transferências, no âmbito dos títulos, competirão a cada instituição.

A constituição de reservas pela Autoridade Orçamental ficará limitada a duas hipóteses: a ausência de base jurídica e a incerteza sobre a suficiência ou a necessidade das dotações. Importa também mencionar a possibilidade de a Comissão bloquear, a título cautelar, certas dotações, ou uma parte delas, sempre que a sua execução não lhe pareça satisfatória.

A reserva negativa prevista no nº 5 do artigo 19º do actual Regulamento Financeiro será preservada. Faz parte da secção "Comissão" do orçamento e o seu montante está limitado a 200 milhões de euros, devendo ser utilizada antes do final do exercício através de transferências. A reserva negativa foi introduzida pela Autoridade Orçamental como meio de negociação, com vista a facilitar a conclusão de um acordo entre as instituições que participam no processo orçamental, tendo a experiência já demonstrado a sua utilidade.

Por último, as Instituições deverão dispor de uma certa flexibilidade na gestão dos seus quadros de efectivos, que continuam a constituir tectos, tanto no que diz respeito ao montante das dotações como ao número total de lugares atribuídos, mas dentro dos quais cada Instituição pode introduzir alterações, até 10%, excepto no que diz respeito aos graus A-1 e A-2.

d) Excepções ao princípio da anualidade

A proposta generaliza as dotações diferenciadas. As dotações diferenciadas serão, por conseguinte, igualmente aplicadas ao FEOGA, que conservará além disso as suas especificidades técnicas em matéria de gestão (ver ponto F2 infra).

O regime das transições de dotações, instrumento de gestão indispensável reconhecido pelos Tratados, será simplificado com a supressão das dotações não diferenciadas no orçamento. As transições de dotações de autorização continuarão a ser decididas pela Comissão; estas dotações têm de ser utilizadas antes de 31 de Março do exercício em curso.

As transições de dotações de pagamento serão também decididas pela Comissão. Só serão autorizadas para cobrir autorizações existentes e quando as dotações previstas para as rubricas em questão no orçamento para o exercício seguinte não cobrirem as necessidades. A Comissão começará por utilizar as novas dotações, a fim de evitar um efeito "bola de neve" que resultaria duma sucessão de transições.

Os períodos complementares serão suprimidos para acelerar a prestação de contas, excepto no que diz respeito ao FEOGA, domínio no qual o período complementar fica limitado até 31 de Janeiro do exercício seguinte. A manutenção deste período complementar para o FEOGA-Garantia justifica-se pelas especificidades do sistema de pagamento (pré-financiamento das despesas pelos Estados-membros) em vigor neste domínio. Será necessário um mês suplementar para inscrever as despesas do FEOGA-Garantia na contabilidade, devido ao lapso de tempo necessário para transpor para o nível comunitário os dados fornecidos para os Estados-membros e para proceder às transferências necessárias no final do exercício.

O mecanismo de reconstituição das dotações, na sequência da anulação de uma autorização é suprimido, enquanto excepção de ordem geral, com o objectivo de uma maior simplificação dos procedimentos, de um reforço da transparência das demonstrações financeiras e de uma maior disciplina na planificação e na execução dos programas. É mantido, contudo, no quadro do título relativo aos fundos estruturais e em relação aos casos previstos pela declaração anexa ao Regulamento dos fundos estruturais, isto é nos casos de erros da Comissão e de força maior.

e) Princípio da transparência

É proposta a introdução deste princípio, o qual se juntará aos sete princípios já referidos e será aplicado em todas as fases, desde a rápida publicação do orçamento aprovado pelo Parlamento Europeu, num prazo estrito de dois meses, até à contabilização e aos procedimentos de prestação de contas (ver infra, ponto E). Este princípio reflecte-se igualmente nas disposições relativas aos contratos públicos e subvenções, que ficam sujeitos a procedimentos de selecção colectiva e a uma publicidade ex ante e ex post.

A publicação das informações relativas às operações de contracção e de concessão de empréstimos e às operações do Fundo de Garantia relativo às acções externas em anexo ao orçamento decorre igualmente deste princípio de transparência.

Além disso, propõe-se que « as despesas negativas » actualmente existentes no domínio agrícola sejam transformadas em receitas afectadas, de forma a introduzir uma maior transparência em termos de apresentação do orçamento e de contabilização, sem prejudicar a capacidade em termos de despesa agrícola. Estas despesas negativas estão previstas na regulamentação sectorial agrícola e subdividem-se em cinco categorias:

-os montantes recuperados na sequência de fraudes ou de irregularidades (60 milhões de euros em 1999),

-as correcções sobre adiantamentos efectuados com base no artigo 15º do AII sobre a disciplina orçamental (126 milhões de euros em 1999),

-os "lucros" que podem advir das vendas no âmbito do armazenamento público (286 milhões de euros em 1999),

-a imposição suplementar relativa ao leite (498 milhões de euros em 1999),

-as consequências financeiras das decisões sobre o apuramento de contas (606 milhões de euros em 1999).

Por conseguinte, o Regulamento Financeiro passará a prever duas categorias de receitas afectadas: as definidas no próprio Regulamento Financeiro e as previstas em regulamentos específicos, tais como as actuais despesas negativas. Para esse efeito, deveria ser proposta, paralelamente à proposta de reformulação do Regulamento Financeiro, uma modificação do Regulamento do Conselho n° 1258/1999 (FEOGA).

O ponto 10 do Acordo Interinstitucional de 6 de Maio de 1999, relativo à disciplina financeira, estipula que as Perspectivas Financeiras não terão em conta as rubricas do orçamento que são financiadas por receitas afectadas na acepção do artigo 4º do Regulamento Financeiro. A proposta de supressão das despesas negativas não colocaria, por conseguinte, problemas para o financiamento da agricultura. Com vista a uma maior clarificação, a Comissão convida o Parlamento Europeu e o Conselho a adoptarem uma declaração interpretativa que confirme a aplicabilidade do ponto 10.2 do Acordo às receitas afectadas ora criadas.

Por último, as receitas negativas, montantes que representam as despesas de cobrança deduzidas pelos Estados-membros aos recursos próprios tradicionais (actualmente 10% e 25% no projecto de nova decisão sobre os recursos próprios), serão suprimidas.

Esta técnica serve para assinalar que estes montantes não podem ser tratados como despesas, dado que são abatidos às receitas, sendo a dedução efectuada na fonte pelos Estados-membros e indicada no orçamento a título de informação. Tratar estes montantes como despesas aumentaria artificialmente o montante do orçamento.

Por outro lado, propõe-se que no orçamento só sejam apresentadas as receitas líquidas. A fim de conferir uma base jurídica a esta apresentação, deveria ser prevista uma disposição correspondente no Regulamento Financeiro que assegurasse simultaneamente a transparência no que diz respeito às receitas deduzidas a título de encargos de cobrança.

f) Princípio da boa gestão financeira

A proposta define este princípio por referência aos princípios da economia, da eficiência e da eficácia.

A sua tradução operacional apoiar-se-á na definição de objectivos verificáveis, seguidos através de indicadores quantificáveis, a fim de passar de uma gestão centrada sobretudo nos meios para uma gestão orientada para os resultados.

Em termos gerais, o papel da avaliação ao longo da totalidade do ciclo de um programa será reforçado. Trata-se de sublinhar que a avaliação não deve somente ocorrer ex ante, mas igualmente no decurso da execução e ex post. Isto pressupõe que, com base na ABB, a atribuição de recursos às actividades permitirá definir o seu custo e os seus objectivos.

g) Princípio do equilíbrio

A proposta especifica o significado concreto deste princípio, determinando nomeadamente que as Comunidades não podem subscrever empréstimos para financiar um défice orçamental. Especifica-se, contudo, que as Comunidades podem contrair empréstimos para financiar investimentos imobiliários para uso das instituições. Os juros e os reembolsos do capital destes empréstimos serão imputados anualmente ao orçamento.

B. Execução do orçamento (Parte I, título III da proposta)

B. 1. Papel dos intervenientes na execução orçamental

A Comissão fez da melhoria e da modernização da gestão financeira, bem como do desenvolvimento de uma nova cultura centrada nos resultados obtidos com a utilização dos fundos comunitários, um elemento essencial da sua reforma interna.

Com efeito, os sistemas de gestão e de controlo a priori da Comissão estão mal adaptados à natureza e ao número de operações que é chamada a realizar. O sistema de gestão, de auditoria e de controlo financeiro será inteiramente reformado, actualizado e adaptado às melhores práticas. Os gestores orçamentais devem assumir a plena responsabilidade pela qualidade, exactidão e eficiência da sua gestão. Suscitar um verdadeiro sentido das responsabilidades em matéria de boa gestão financeira, implica definir as tarefas a realizar e integrar os controlos de qualidade no processo de gestão. Por outro lado, os resultados da gestão devem ser apreciados em função dos riscos suscitados pelas operações em questão e de forma integrada face aos resultados esperados e aos objectivos fixados.

O actual sistema de controlo financeiro ex ante consiste em verificações e aprovações centralizadas das operações financeiras, essencialmente por referência a regras processuais. Consequentemente, dá aos gestores orçamentais uma falsa sensação de segurança, que origina uma cultura de «desresponsabilização» dos gestores. O mesmo acontece relativamente ao controlo do carácter liberatório dos pagamentos a realizar pelo contabilista, que consiste em verificar se os pagamentos foram efectuados pelo montante correcto e ao beneficiário adequado e se a instituição será consequentemente liberada da sua dívida.

Considerações idênticas associadas à responsabilização dos gestores orçamentais justificam a supressão do exame centralizado realizado pela Comissão Consultiva das Compras e Contratos - CCAM (ver ponto C.1).

Além disso, o actual Regulamento Financeiro atribui ao auditor financeiro a responsabilidade tanto pelo exame prévio das operações individuais (o «visto» ex ante) como pela avaliação (ex post) dos sistemas (a «auditoria»). Esta dupla função pode suscitar conflitos de interesses potenciais e não permite assegurar um equilíbrio óptimo entre elas, nem uma verdadeira especialização das duas funções. É a razão pela qual a Comissão já propôs, no âmbito de um procedimento distinto («fast track»), a sua separação e a criação de um auditor independente, ao qual seria confiada a função de auditoria dos sistemas de controlo interno.

As modificações propostas visam confiar exclusivamente aos gestores orçamentais a inteira responsabilidade pelos controlos internos nos seus serviços e pelas decisões financeiras que tomam no âmbito do exercício das suas funções.

Além disso, propõe-se a nomeação de um auditor interno em cada instituição, que será responsável pelo serviço de auditoria interna e que será encarregado de assegurar o bom funcionamento dos sistemas de controlo interno.

O auditor interno formulará um parecer independente sobre a qualidade dos sistemas de gestão e de controlo criados pelos gestores orçamentais e os resultados da gestão face ao nível de risco inerente às operações, bem como recomendações para melhorar a eficiência das operações e promover uma utilização adequada dos recursos face aos objectivos. O auditor interno exercerá as funções de auditor financeiro na acepção dos Tratados, em conformidade com o disposto no Regulamento Financeiro.

Por último, a existência de meios e de procedimentos equitativos e seguros para tratar as infracções às regras em vigor constitui o corolário indispensável do reforço da responsabilização dos intervenientes na gestão financeira.

No que diz respeito à responsabilidade financeira, o actual Regulamento Financeiro contém regras (artigos 73º a 76º) que definem os casos de incumprimento dos gestores orçamentais e dos contabilistas que implicam a sua responsabilidade disciplinar e pecuniária. Em contrapartida, o Regulamento Financeiro remete para «o Estatuto» em relação aos procedimentos e sanções a adoptar. Dado que a reforma tem por eixo principal o alargamento do âmbito da competência dos gestores orçamentais, seria inoportuno sugerir uma responsabilidade de natureza específica no domínio financeiro, tanto mais que será devidamente actualizada a aplicação dos procedimentos para responsabilizar os funcionários em causa nos termos estatutários, que poderão conduzir a sanções com implicações financeiras significativas para esses funcionários. A regra geral continua, portanto, a ser a da responsabilidade disciplinar dos agentes em caso de negligência e da responsabilidade pecuniária, em caso de falta pessoal grave.

Além disso, o Regulamento Financeiro passa a prever a possibilidade de suspender das suas funções qualquer gestor orçamental, contabilista ou gestor de fundos para adiantamentos.

No entanto, justifica-se a manutenção, a título exemplificativo, dos casos de incumprimento dos contabilistas e gestores de fundos para adiantamentos, em virtude da natureza das suas missões (por exemplo, a execução de pagamentos e a gestão das contas bancárias). As condições e os procedimentos aplicáveis a esta responsabilidade são em contrapartida definidos no Estatuto.

B. 2. Autorização

A actual definição da noção de autorização é uma fonte constante de dificuldades para a execução orçamental e a contabilidade. A proposta introduz uma definição mais clara das noções de autorização orçamental, que corresponde a uma reserva das dotações, e de compromisso jurídico, ou seja uma obrigação assumida perante terceiros ("engagement" em francês nos dois casos). A autorização orçamental é a primeira etapa de uma operação de despesa e pode ser utilizada em duas fases diferentes desta operação: a primeira fase (autorização global) marca a intenção de efectuar uma operação para a qual o beneficiário não é identificado, ou que incide globalmente sobre uma sequência de autorizações individuais, mesmo no caso de os beneficiários serem conhecidos. Na segunda fase (autorização individual) o beneficiário é identificado. A autorização global permite dispor de um instrumento de programação orçamental. A Comissão propõe que este instrumento seja mantido, embora deva ser fixado, de forma mais estrita do que no actual nº 2 do artigo 36º do Regulamento Financeiro, o prazo para a assunção dos compromissos jurídicos individuais. Estes deverão ser assumidos, o mais tardar, no final do exercício seguinte (N+1).

Apenas no que se refere ao domínio das acções externas, o período para que os compromissos jurídicos individuais (salvo no que diz respeito aos contratos relativos ao controlo e à avaliação), sejam assumidos no quadro de convenções de financiamento, poderá ser alargado até ao final do exercício n+3. As convenções de financiamento são assimiladas a compromissos jurídicos individuais e deverão ser concluídas antes do final do exercício subsequente ao da autorização orçamental, em conformidade com o disposto no nº 2 do artigo 71º.

A proposta mantém igualmente a possibilidade de dividir as autorizações orçamentais em fracções na medida em que esta técnica esteja prevista pela base jurídica pertinente, a saber a regulamentação sectorial aplicável aos fundos estruturais e aos acordos de pesca.

B. 3. Externalização

Com uma preocupação de boa gestão financeira e a fim de absorver as dificuldades relacionadas com os gabinetes de assistência técnica e administrativa, a proposta de regulamento define os modos de execução possíveis para as dotações comunitárias, tanto no domínio das políticas internas como no das acções externas.

A proposta define como modo de execução:

-quer uma gestão centralizada pela Comissão, de forma directa pelos seus serviços ou indirecta através de externalização, cujos limites são clarificados,

-quer uma gestão partilhada com os Estados-membros, em especial no domínio agrícola e para os fundos estruturais, ou descentralizada junto dos Estados beneficiários de ajudas externas.

No sistema comunitário, a externalização tem os seguintes limites:

-«as prerrogativas» das instituições, ou seja, as missões de poder público conferidas pelos Tratados, na medida em que impliquem uma ampla margem de apreciação, susceptível de traduzir opções políticas, devem ser assumidas directamente pelas instituições. Qualquer delegação destas missões a entidades externas constituiria um atentado ao equilíbrio de poderes entre instituições e às garantias que dele dependem,

-certas missões de poder público, entre as quais se contam os actos de execução orçamental, podem ser objecto de delegação a organismos de direito público ou investidos de uma missão de serviço público sob a garantia dos Estados-membros e no respeito dos princípios fundamentais da legalidade, da transparência e da boa gestão financeira.

Nesta categoria, estarão incluídas as agências de execução, organismos de direito comunitário cujo estatuto será especificado e clarificado por um regulamento distinto no âmbito da reforma administrativa em curso. A estas novas estruturas poderá ser confiada a execução da totalidade ou de parte do ciclo de um programa, sem que a Comissão perca, no entanto, o controlo do seu funcionamento. A Comissão poderia assim continuar a assumir as suas responsabilidades perante as instâncias de controlo orçamental em relação à correcta utilização dos fundos comunitários.

Neste contexto, os organismos externos de direito privado, com exclusão dos investidos numa missão de serviço público sob a garantia dos Estados-membros não deverão intervir nos actos de execução do orçamento comunitário. Poderão por conseguinte ser-lhes delegadas tarefas de assistência técnica e administrativas, preparatórias ou acessórias (avaliação técnica ou trabalhos de natureza repetitiva), com a exclusão de qualquer missão de poder público ou que implique um poder discricionário de apreciação.

Por último, qualquer organismo externo que execute tarefas para a Comissão deverá exercer a sua actividade num quadro de transparência, o que pressupõe sobretudo a existência de sistemas de celebração de contratos transparentes, de controlo interno eficazes e de prestação de contas distintas do restante das suas actividades e a sujeição ao controlo da Comissão e do Tribunal de Contas. A Comissão pode reconhecer a equivalência dos procedimentos de controlo, contabilização e celebração de contratos dos delegados face aos seus. Neste caso, pode ter em conta esta equivalência no âmbito dos seus controlos.

B. 4. Gestão partilhada

A extensão progressiva das tarefas da Comissão, o alargamento da União Europeia e a crescente importância dos orçamentos a gerir conduziram a Comissão a desenvolver modos de gestão diferenciados, entre os quais a gestão partilhada tem uma importância fundamental [7].

[7] A gestão partilhada pode definir-se, de acordo com a fórmula adoptada pelo Comité dos Peritos Independentes no seu segundo relatório, como «a gestão dos programas comunitários para a qual a Comissão e os Estados-membros têm tarefas administrativas distintas mas interdependentes e fixadas pela via legislativa, que devem ambos assumir para assegurar a boa execução das políticas da Comunidade».

A gestão partilhada só é imperfeitamente reconhecida pelo Tratado, que prevê que «a Comissão executa o orçamento sob a sua própria responsabilidade», embora acrescente que «os Estados-membros cooperarão com a Comissão a fim de assegurar que as dotações sejam utilizadas de acordo com os princípios da boa gestão financeira» (artigo 274º, ex-artigo 205º). De facto a quitação é dada exclusivamente à Comissão (artigo 276º, ex-artigo 206º).

Esta formulação do princípio de cooperação dos Estados-membros cobre o exercício da gestão partilhada, modo de gestão através do qual é executado a maior parte do orçamento, no âmbito do FEOGA-Garantia (48% do orçamento), e dos fundos estruturais (36% do orçamento). No entanto, a gestão partilhada, embora prática estabelecida desde há muito, só é enquadrada por disposições de um direito derivado abundante, contidas em regulamentos que definem, para cada sector, os papéis respectivos da Comissão e das autoridades nacionais.

O Tribunal de Contas insistiu num maior envolvimento dos Estados-membros no aperfeiçoamento da gestão partilhada e o Parlamento Europeu reclamou a concretização da obrigação de cooperação dos Estados-membros com a Comissão ao longo de todo o procedimento de quitação. O Comité de Peritos Independentes levantou no seu segundo relatório a questão de princípio do equilíbrio entre as responsabilidades da Comissão e os meios jurídicos e materiais postos à sua disposição para exercer as assumir.

A gestão partilhada está prevista no Regulamento Financeiro actual, no âmbito do título relativo ao FEOGA-Garantia. No quadro da proposta, voltaria a surgir graças ao novo título relativo aos fundos estruturais e ao título alterado relativo ao controlo externo e à quitação. Por outro lado, a proposta consagra os princípios do apuramento de contas e das rectificações financeiras, em caso de gestão partilhada, no título III da Parte I relativo à execução do orçamento.

A Comissão está plenamente consciente dos desafios. Uma vez que o Tratado lhe atribui a responsabilidade pela execução do orçamento, independentemente dos modos de gestão, é a nível das disposições relativas à quitação contidas no Regulamento Financeiro que a Comissão propõe uma maior implicação dos Estados-membros. As suas propostas mantêm-se na linha das disposições do Tratado, reforçadas pelo Tratado de Amsterdão, que já impõem aos Estados-membros obrigações no domínio da execução do orçamento: combate à fraude (artigo 280º) e cooperação com a Comissão com o propósito de assegurar uma boa gestão financeira (artigo 274º).

A primeira medida consiste em incluir no artigo 48º da proposta as disposições do artigo 274º do Tratado.

Além disso, propõe-se no título relativo à quitação:

-que os Estados-membros passem a ter de responder às observações do relatório anual do Tribunal de Contas relativos à gestão partilhada; esta resposta será dirigida ao Tribunal de Contas via Comissão, que continuará a ser o interlocutor único do Tribunal, devido à sua responsabilidade a nível da execução do orçamento,

-que os Estados-membros cooperem com a Comissão ao longo de todo o procedimento de quitação,

-por último, que informem a Comissão acerca das medidas adoptadas no seguimento das observações que acompanham a decisão de quitação, por forma a permitir-lhe tê-las em conta nos seus relatórios de acompanhamento.

B. 5. Formas de pagamento

Vários instrumentos de direito financeiro utilizam indiferentemente as noções de adiantamento e de pagamento por conta. É necessário clarificar estas noções, porque a distinção é essencial no que diz respeito à contabilidade (o montante pago continua a ser um haver da Comunidade-) e aos juros vencidos (os juros sobre os montantes, que continuam a ser propriedade das Comunidades, são inscritos no orçamento).

Para esse efeito, propõe-se que seja abandonada a actual terminologia pouco precisa dos adiantamentos e dos pagamentos por conta e que se passem a distinguir quatro tipos de pagamentos:

-pagamento da integralidade do montante devido,

-pré-financiamento,

-pagamento intermédio para o reembolso de despesas elegíveis, com base em documentos comprovativos,

-pagamento do saldo para liquidação da autorização orçamental.

A contabilidade deverá distinguir estes diferentes tipos de pagamento e o pagamento de pré-financiamentos, que não implica a transferência da propriedade dos fundos para o beneficiário, será inscrito no activo do balanço.

Os montantes não utilizados dão origem a juros em benefício do orçamento enquanto não forem pagos aos beneficiários finais, excepto quando os pagamentos forem geridos pelas autoridades dos Estados-membros.

A Comissão envidará todos os esforços para que, durante o processo legislativo, esta tipologia e a noção de documentos comprovativos sejam objecto de um acordo por parte do Tribunal de Contas.

B. 6. Prazos de pagamento

A proposta acrescenta uma disposição, anunciada na Comunicação sobre os prazos de pagamento, que prevê que as operações de pagamento devem ser efectuadas num certo prazo, que será fixado nas modalidades de execução. Se tal prazo for ultrapassado, a instituição ficará a dever juros de mora.

B. 7. Ordens de cobrança e renúncia à cobrança de créditos

A proposta mantém a possibilidade de o gestor orçamental renunciar a um crédito apurado, desde que sejam respeitados os critérios de boa gestão financeira. As modalidades de execução especificarão os casos em que a renúncia pode ocorrer (descoberta de novos elementos, custo da recuperação que excede o montante do crédito, insolvência do devedor) e sublinharão que a renúncia só pode emanar de um gestor orçamental delegado (que, na Comissão, é geralmente um Director-Geral), que, em caso de dúvida, pode submeter a questão aos seus superiores hierárquicos.

C. Contratos públicos e subvenções (Parte I, títulos IV e V da proposta)

C. 1. Contratos públicos

a) Questões a especificar

A proposta limita-se voluntariamente aos princípios essenciais que regem estes contratos, que são actualmente objecto de disposições dispersas por vários títulos do Regulamento Financeiro, nalguns casos incompletas.

b) Estrutura do título relativo aos contratos públicos

O título relativo aos contratos públicos define o seu âmbito de aplicação e, seguidamente, os princípios gerais e procedimentos aplicáveis a todos os contratos públicos (capítulo I).

O capítulo II enuncia as disposições específicas aplicáveis às instituições que agem para a sua própria conta.

O caso específico dos contratos da ajuda externa é tratado, quanto às suas disposições derrogatórias, no título relativo às acções externas.

c) Conteúdo do título «contratos públicos»

A Comissão também optou neste domínio por limitar-se aos princípios essenciais que todas as instituições devem respeitar, remetendo as disposições mais detalhadas para as modalidades de execução do Regulamento Financeiro.

Além disso, a Comissão considera que as directivas comunitárias devem ser aplicáveis aos contratos públicos celebrados pelas próprias instituições e que os princípios consagrados por estas disposições devem igualmente aplicar-se aos contratos que a Comissão celebra enquanto mandatária de beneficiários externos dos fundos comunitários.

As Directivas comunitárias relativas aos contratos públicos não podem ser directamente aplicáveis, devido à sua natureza jurídica, sendo necessária a sua transposição. Esta transposição, que permite aliás simplificar e agrupar os princípios contidos em vários actos, será efectuada através dos dois instrumentos jurídicos - o próprio Regulamento Financeiro e as respectivas modalidades de execução, que serão adoptadas posteriormente o mais rapidamente possível. O conjunto constituído pelo Regulamento Financeiro e pelas suas modalidades de execução constituirá deste modo uma transposição in extenso das directivas, que passarão a ser claramente aplicáveis às instituições comunitárias, tal como se aplicam aos Estados-membros.

Por isso é que o actual documento retoma os princípios das Directivas comunitárias relativas às obras [8], [9]aos fornecimentos [10] e aos serviços [11], que as Instituições deverão seguir. O Capítulo I expõe regras que decorrem destas directivas, que são aplicáveis a todos os contratos financiados, total ou parcialmente, pelo orçamento comunitário. Em função das especificidades e das necessidades próprias das instituições comunitárias, estas regras podem ir além do disposto nas directivas.

[8] Directiva 93/37/CEE do Conselho, de 14 de Junho de 1993, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de empreitadas de obras públicas.

[9] Estas três Directivas relativas à coordenação dos processos de adjudicação de contratos públicos, respectivamente de serviços, de fornecimentos e de obras foram alteradas pela Directiva 97/52/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Outubro de 1997.

[10] Directiva 93/36/CEE do Conselho, de 14 de Junho de 1993, relativa à coordenação dos processos de adjudicação dos contratos públicos de fornecimento.

[11] Directiva 92/50/CEE do Conselho, de 18 de Junho de 1992, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de contratos públicos de serviços.

Além disso, para responder às críticas relativas a ausência de definições e à incerteza quanto ao sentido de certos termos, foram introduzidas algumas definições, nomeadamente da noção de «contratos» (primeiro artigo do novo título) e definidos os seus diferentes procedimentos de celebração. Outras definições adicionais serão incluídas nas modalidades de execução do Regulamento Financeiro.

No contexto geral da responsabilização dos gestores orçamentais e da supressão dos dispositivos de avaliação ex ante dos seus actos de execução orçamental, a Comissão propõe igualmente que seja suprimida a Comissão Consultiva de Compras e de Contratos (CCAM). Seria desejável que as instituições criassem, no âmbito dos seus serviços, um balcão de informação susceptível de fornecer aos gestores orçamentais apoio técnico no domínio do procedimento de celebração de contratos.

Por último, uma gestão financeira rigorosa e sã passa pela intensificação da luta contra as práticas que têm por objecto ou por efeito desviar fundos comunitários. Um dos aspectos da prevenção das irregularidades e da luta contra a fraude e a corrupção consiste em prever, no Regulamento Financeiro, uma medida de exclusão da adjudicação de contratos dos candidatos ou proponentes que sejam culpados de fraude ou de corrupção. Este tipo de disposição já figura no manual de procedimentos relativo à «simplificação dos sistemas de gestão dos contratos celebrados no âmbito dos programas de cooperação externa », a título de cláusulas de deontologia.

Segundo uma linha de conduta idêntica, a mesma medida é tida em consideração nos casos de conflitos de interesses.

C. 2. Subvenções

a) Questões a especificar

A importância das subvenções como instrumento de intervenção das Comunidades, tem vindo a crescer progressivamente, tanto no interior como no exterior do território da União. O actual Regulamento Financeiro não contém disposições específicas relativas à concessão de subvenções. Consequentemente, as subvenções foram-se desenvolvendo sem um quadro normativo preciso.

Já em 1998, a Comissão, consciente dessa lacuna, tinha elaborado um vade-mécum para uso dos serviços [12], uma vez que se tinha tornado indispensável o estabelecimento, no Regulamento Financeiro, de um quadro geral que regesse a concessão e o controlo das subvenções. A reformulação fornece a ocasião para sanar estas limitações, mediante a inclusão de um título específico relativo às subvenções.

[12] Vade-mécum sobre a gestão das subvenções, de 14 de Julho de 1998.

b) Conteúdo do Título « Subvenções »

Este título visa, em primeiro lugar, introduzir uma distinção clara entre contratos e subvenções e, seguidamente, estabelecer um enquadramento para a concessão, pagamento e utilização das subvenções em condições transparentes.

A fim de corresponder a estes imperativos, este título está estruturado em torno dos seguintes temas:

-definição da noção de subvenção como contribuição directa das Comunidades para uma acção ou um organismo com vocação para promover uma política da União ou um fim de interesse geral europeu, incluindo organismos internacionais. Esta definição cobre as contribuições financeiras, mas exclui as despesas com o pessoal das instituições comunitárias, os empréstimos concedidos e as participações, bem como os contratos,

-afirmação dos princípios da transparência e da igualdade de tratamento, através da programação e da publicação das subvenções concedidas, bem como do carácter colectivo e da fundamentação das decisões de concessão de subvenções,

-afirmação dos princípios da não cumulação, da não retroactividade e do co-financiamento,

-imposição dos mesmos critérios de exclusão que os aplicáveis aos contratos, ou seja, sobretudo em caso de fraude ou de conflito de interesses,

-por último, para além do controlo dos beneficiários de subvenções exercido pelo Tribunal de Contas, instituição de mecanismos de avaliação dos programas, por parte de cada instituição.

As condições de aplicação pormenorizada destes princípios e regras figurarão nas modalidades de execução.

Estão previstas derrogações em relação aos procedimentos, à luz do princípio da programação e da apresentação de convites à apresentação de propostas, sempre que a urgência, a natureza da acção ou as características do beneficiário inviabilizem a sua observância. É o que se verifica em especial no sector da ajuda humanitária.

D. Contabilidade e prestação de contas (Parte I, título VI da proposta)

A Comissão deseja, por ocasião da reformulação do Regulamento Financeiro, melhorar as regras contabilísticas aplicáveis ao orçamento geral das Comunidades.

Neste contexto, a Comissão pretende reforçar a transparência das informações económicas e financeiras que as Comunidades fornecem, tanto às instâncias de controlo como ao público em geral, de modo que todas as informações relativas à utilização dos fundos públicos e à situação patrimonial das instituições sejam apresentadas de forma clara e compreensível.

Para atingir este objectivo é necessário que as informações contabilísticas subjacentes às demonstrações financeiras sejam elaboradas com base em métodos contabilísticos internacionalmente reconhecidos, que todas as instâncias encarregadas de gerir a contabilidade utilizem os mesmos métodos e que a composição e a estrutura das demonstrações financeiras seja adequada em função dos destinatários.

O objectivo da harmonização é assegurado pelo papel atribuído ao Contabilista da Comissão, que é encarregado de estabelecer as normas contabilísticas (métodos contabilísticos e de consolidação) aplicáveis à contabilidade de todas as Instituições.

Além disso, todas as normas contabilísticas aplicáveis pelas Comunidades devem basear-se nos princípios contabilísticos aceites internacionalmente para o sector público, doravante formalmente incluídos na proposta, e que são nomeadamente os seguintes:

-o princípio da continuidade das actividades, que exige que as contas sejam apresentadas numa perspectiva de permanência, com informações no balanço sobre as actividades dos exercícios anteriores e dados comparativos relativamente ao exercício precedente,

-o princípio da prudência, que implica que o activo não seja sobrestimado e o passivo subestimado,

-o princípio da permanência dos métodos contabilísticos, nos termos do qual devem ser aplicadas as mesmas regras independentemente do domínio e que estas regras não devem ser alteradas de um exercício ao outro, devendo qualquer mudança ser levada ao conhecimento do leitor das demonstrações financeiras para lhe permitir identificar e compreender as modificações,

-por último, o princípio de acordo com o qual as informações apresentadas devem ser sinceras, exaustivas, pertinentes e compreensíveis, por forma a fornecer ao leitor uma imagem fiel do património, da situação financeira e dos resultados do exercício.

São igualmente retidos os princípios da não compensação, da independência dos exercícios e da primazia da realidade sobre a aparência.

Em relação aos métodos contabilísticos, a proposta determina claramente que as técnicas serão diferenciadas em função de informação que visam fornecer.

A contabilidade geral, que regista as operações com o propósito do elaboração do balanço das Comunidades, é uma contabilidade patrimonial («accrual accounting»).

Por último, quanto à informação fornecida e aos seus destinatários, a proposta adopta fórmulas claras a fim de definir tanto a composição como o processo de apresentação das demonstrações financeiras.

Assim, as demonstrações financeiras são a conta de gestão, o balanço financeiro e os anexos, tendo cada um destes documentos objectivos bem definidos: a conta de gestão reconstitui a execução do orçamento, o balanço financeiro apresenta a situação patrimonial das Comunidades (de acordo, na medida do possível, com o formato estabelecido pela 4ª Directiva do Conselho) e os anexos expõem todas as informações necessárias para uma melhor compreensão dos dados apresentados no balanço.

No que diz respeito ao processo de apresentação das demonstrações financeiras, é reafirmado na proposta que incumbe ao contabilista de cada instituição a sua elaboração e a sua comunicação ao Contabilista da Comissão, de modo que este possa proceder à sua consolidação. Estas demonstrações consolidadas serão examinadas pelo Tribunal de Contas e pela autoridade de quitação e, após terem sido corrigidas, se necessário, à luz das observações do Tribunal de Contas, serão publicados no Jornal Oficial após o dia 30 de Novembro, em simultâneo com a declaração de fiabilidade e o relatório do Tribunal de Contas.

E. Acções externas (Parte II, título IV da proposta)

A proposta simplifica o título consagrado às acções externas, limitando-o aos princípios derrogatórios ao direito comum da gestão comunitária. Actualiza-o em função dos regulamentos recentemente adoptados pelo Conselho, tendentes a descentralizar a gestão das ajudas, a fim de melhorar a preparação e a responsabilização dos países candidatos à adesão.

A nova redacção clarifica os diferentes modos de gestão das acções externas, enquanto o Regulamento Financeiro em vigor trata exclusivamente da gestão centralizada pela Comissão, eventualmente completada por um dispositivo de delegação aos Estados beneficiários com aprovação prévia das acções. São ainda especificados os diferentes tipos de controlo ex-ante ou ex-post aplicáveis à gestão das acções delegadas aos Estados terceiros beneficiários dos auxílios ou a organismos internacionais.

Em todos os casos de delegação (ver artigo 53º da proposta), os acordos assinados com a Comissão podem reconhecer os procedimentos de celebração de contratos e as modalidades de controlo interno e de auditoria dos organismos co-signatários como sendo aplicáveis à utilização dos fundos comunitários, desde que estes respeitem as normas mínimas acordadas com a Comissão.

A proposta autoriza a descentralização total ou parcial da gestão das ajudas externas aos Estados beneficiários, na condição de estes comprovarem à Comissão que respeitam padrões mínimos de boa gestão (isto é, que dispõem de procedimentos transparentes de celebração de contratos, de um sistema de controlo interno eficaz, de um sistema de prestação de contas distintas e de controlos externos, todos sob a responsabilidade do Estado beneficiário).

No que diz respeito aos contratos celebrados, quer directamente pelos Estados beneficiários ou por qualquer organismo por si mandatado, quer pela Comissão em seu nome e por sua conta, devem estar em conformidade com os princípios gerais e procedimentos previstos para os contratos comunitários, sem prejuízo de regras específicas, nomeadamente em matéria de elegibilidade dos proponentes e de limiares, que constam das modalidades de execução do Regulamento Financeiro. As convenções de financiamento devem ser precedidas de uma autorização orçamental global, que implica a reserva das dotações, não existindo qualquer inconveniente em os convites à apresentação de propostas evidenciarem uma cláusula suspensiva relativa à disponibilidade de dotações.

F. Outras questões

F.1 Quitação (Parte I, Título VII, Capítulo 2)

A proposta tem em conta o acordo-quadro sobre as relações entre o Parlamento Europeu e a Comissão.

F. 2. FEOGA, secção "Garantia"

O título I da Parte II agrupa as disposições específicas aplicáveis às dotações diferenciadas «do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, secção garantia» (título VIII do actual Regulamento Financeiro). Este regime específico consiste no seguinte:

-as dotações de autorização são iguais às dotações de pagamento, com transição automática para o exercício seguinte das dotações de pagamento não utilizadas para cobrir as autorizações anteriores,

-as despesas são pré-financiadas pelos Estados-membros e reembolsadas pela Comissão,

-o calendário de gestão preserva um período complementar e a possibilidade de transferência de dotações até 31 de Janeiro do exercício seguinte.

No entanto, a gestão das dotações relativas ao desenvolvimento rural ficará sujeita ao direito comum de gestão a partir do fim da validade das actuais Perspectivas Financeiras, ou seja, a partir de 1 de Janeiro de 2007.

Além disso, são adaptadas as referências à regulamentação sectorial relevante.

F. 3. Fundos estruturais (Parte II, Título II)

As regulamentações sectoriais relativas às acções estruturais e de coesão contêm disposições financeiras que introduzem regras específicas em relação ao regime geral estabelecido pelo Regulamento Financeiro, tal como no que diz respeito à autorização (por fracções anuais), ao regime dos pagamentos, das devoluções de pagamentos por conta, das anulações de autorizações e reconstituição das dotações, bem como aos sistemas de transferência.

O Regulamento Financeiro deve ter em conta estas especificidades. Deste modo, a proposta prevê, a fim de melhorar a articulação entre a regulamentação sectorial e o Regulamento Financeiro, a inserção na Parte II de um novo título « Fundos estruturais ».

As regulamentações sectoriais devem ser coerentes com o Regulamento Financeiro. A Comissão tomará todas as medidas para assegurar esta coerência, na fase de proposta das disposições sectoriais.

F. 4. Investigação (Parte II, Título III)

O título III da Parte II consagrado às disposições específicas aplicáveis às dotações «de investigação e desenvolvimento tecnológico» (título VII do actual Regulamento Financeiro) foi consideravelmente simplificado, em virtude da generalização da apresentação do orçamento por actividades. A flexibilidade de 15% autorizada pelo actual Regulamento Financeiro para as transferências de dotações operacionais do CCI (artigo 95º) é mantida.

As regras de celebração de contratos previstas no Título IV da Parte I não são aplicáveis ao CCI, no âmbito das suas actividades por conta de terceiros. A decisão do Conselho que adopta o programa-quadro de investigação irá igualmente reger as regras aplicáveis aos procedimentos de recrutamento dos peritos remunerados pelas dotações para a investigação.

As disposições do actual nº 4 do artigo 92º, que assimilam certas dotações do CCI às receitas provenientes da prestação de serviços por conta de terceiros - e portanto às receitas afectadas - não são mantidas na proposta. Como a presente proposta não entrará em vigor antes do termo do Quinto Programa-Quadro, a sua execução poderá basear-se no actual Regulamento Financeiro, incluindo o referido artigo 92º.

F. 5. OLAF (Parte II, Título VI)

A criação do Organismo de Luta Antifraude (OLAF), pela Decisão da Comissão [13] de 28 de Agosto de 1999, pelo Regulamento do Conselho [14] de 25 de Maio de 1999, bem como pelos Regulamentos (CE) nº 1073/99 do Parlamento Europeu e do Conselho [15] e Euratom nº 1074/99 do Conselho [16], introduziu especificidades na elaboração do orçamento: as dotações do OLAF são identificadas num anexo à secção do orçamento da Comissão, - bem como na execução das dotações postas à sua disposição para assegurar a autonomia do Serviço. Estas especificidades devem ser reflectidas no Regulamento Financeiro.

[13] Decisão da Comissão n° 352/1999 de 28 de Abril de 1999 (JO L 136 de 31.5.1999, p. 20).

[14] Regulamento do Conselho nº 1074/1999 de 25 de Maio de 1999 (JO L 136 de 31.5.1999, p. 8).

[15] JO L 136 de 31.5.1999, p. 1.

[16] JO L 136 de 31.5.1999, p. 8.

Para esse efeito propõe-se a inserção de um novo título, que prevê a estrutura de acolhimento orçamental das dotações do OLAF (rubrica orçamental pormenorizada num anexo e quadro dos efectivos), as especificidades relativas à execução orçamental (delegação dos poderes de execução ao Director do Serviço, regime das transferências) e prestação de contas do OLAF.

F. 6. Dotações administrativas (Parte II, Título VII)

A proposta contém um novo título, que retoma as disposições específicas aplicáveis às dotações administrativas: as autorizações concedidas em relação a despesas de gestão corrente (nº 2 do artigo 8º actual) e os pagamentos antecipados em relação a despesas que, tal como as rendas, deverão ser pagas antecipadamente (nº 3 do artigo 8º actual), a igualdade entre as dotações da autorização e as dotações de pagamento e a imputação ao orçamento do exercício em curso das despesas de funcionamento contratadas por um período que exceda a duração do exercício (nº 3 do artigo 1º actual).

F. 7. Títulos suprimidos

O actual Título IX-A do Regulamento Financeiro relativo às disposições específicas aplicáveis às sanções impostas aos Estados-membros em situação de défice excessivo será suprimido, uma vez que estas sanções estão já previstas no artigo 17º do Regulamento Financeiro, no âmbito das receitas afectadas.

O actual Título X do Regulamento Financeiro relativo às disposições específicas aplicáveis à gestão das dotações relativas ao pessoal dos gabinetes e das antenas na Comunidade, bem como das delegações fora da Comunidade limita-se a remeter para as modalidades de execução no que diz respeito à celebração de contratos, à elaboração de inventários, à contabilidade e aos fundos para adiantamentos. Esta remissão é supérflua, uma vez que as disposições que abordam estes diferentes temas no Regulamento Financeiro remetem já para as modalidades de execução. Desta forma, este título será suprimido.

A actual Parte II do Regulamento Financeiro intitulada « disposições aplicáveis às operações de contracção e concessão de empréstimos das Comunidades Europeias » será igualmente suprimido. Os artigos 134º e 135º são integrados no título V « Contabilidade » da Parte I e o artigo 137º será aditado às disposições relativas às competências do Tribunal de Contas no Título VIII « Controlo externo e quitação ». O artigo 136º relativo ao controlo interno exercido pelo auditor financeiro sobre estas operações é suprimido, no contexto das novas disposições em matéria de controlo interno.

F. 8. PARTE III

A Parte III (« disposições transitórias e finais ») começa por integrar duas disposições transitórias. A primeira diz respeito à reserva monetária, cuja supressão é anunciada na proposta de Regulamento relativo à disciplina orçamental, em fase de adopção. Por último, a segunda disposição transitória submete as dotações para o desenvolvimento rural ao título específico do FEOGA-Garantia, em consonância com as actuais perspectivas financeiras (2000-2006), embora nada seja dito sobre o regime que lhes será aplicável após 31 de Dezembro de 2006.

As disposições finais retomam os artigos 138º a 143º actuais, com duas adaptações. A primeira adaptação deve-se ao facto de a presente proposta representar uma reformulação, o que implica a revogação do Regulamento Financeiro de 21 de Dezembro de 1977. A segunda adaptação desenvolve a referência ao procedimento de concertação já presente no actual artigo 140º. As disposições da declaração comum do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão relativa à instituição de um procedimento de concertação, de 4 de Março de 1975, são assim retomadas no artigo 169º. A Comissão reitera, a este respeito, o seu parecer transmitido à Conferência Intergovernamental, nos termos do qual sugere que o Regulamento financeiro passe a ser adoptado mediante o recurso ao procedimento de co-decisão.

Proposta de

REGULAMENTO (CE, CECA, Euratom) DO CONSELHO

que reformula o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o seu artigo 279º,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço e, nomeadamente, o seu artigo 78º-H,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia da Energia Atómica e, nomeadamente, o seu artigo 183º,

Tendo em conta a proposta da Comissão [17],

[17] JO C

Tendo em conta o parecer do Parlamento Europeu [18],

[18] JO C

Tendo em conta o parecer do Tribunal de Contas [19],

[19] JO C

Considerando o seguinte:

(1) O contexto em que o Regulamento Financeiro, de 21 de Dezembro de 1977, aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias [20] foi adoptado evoluiu consideravelmente, nomeadamente na sequência dos alargamentos sucessivos, do enquadramento do orçamento pelas perspectivas financeiras e das modificações institucionais, tendo o referido regulamento financeiro sofrido várias modificações substanciais. Por ocasião de novas modificações necessárias para ter em conta, nomeadamente, as exigências de simplificação legislativa e administrativa, bem como um rigor acrescido na gestão das finanças comunitárias, convém, por razões de clareza, proceder à reformulação do Regulamento Financeiro de 21 de Dezembro de 1977.

[20] JO L 356 de 31.12.1977, p. 1; Regulamento modificado em último lugar pelo Regulamento (CE, CECA, Euratom) n° 2673/1999 (JO L 326 de 18.12.1999, p. 1).

(2) O presente Regulamento deve limitar-se a enunciar os grandes princípios e regras de base que regem o conjunto dos domínios orçamentais visados pelo Tratado, devendo as disposições de pormenor ser remetidas para um regulamento fixando as modalidades de execução (seguidamente "as modalidades de execução"), por forma a assegurar uma melhor hierarquia das normas e melhorar a legibilidade do Regulamento Financeiro.

(3) Em matéria de princípios orçamentais, a elaboração e a execução do orçamento devem respeitar os quatro princípios fundamentais do direito orçamental, unicidade, universalidade, especificação e anualidade, bem como os princípios da boa gestão financeira, do equilíbrio, da unidade de conta e da transparência.

(4) O presente Regulamento deve reafirmar estes princípios e limitar as excepções ao estritamente indispensável, bem como prever um enquadramento rigoroso dessas mesmas excepções.

(5) Em relação ao princípio da unicidade, o presente Regulamento deve mencionar que é igualmente aplicável às despesas relativas à política externa e de segurança comum e à cooperação no domínio da justiça e dos assuntos internos, sempre que estas despesas estejam a cargo do orçamento. O quadro do pessoal dos organismos comunitários deverá ser decidido pela Autoridade Orçamental, no âmbito do procedimento orçamental e tendo em conta o seu impacto, efectivo ou potencial, nos efectivos da função pública europeia e no orçamento geral através da subvenção, paga ou prevista por estes organismos, ou ainda as pensões que serão pagas ao seu pessoal.

(6) Em relação ao princípio da universalidade, é conveniente suprimir as possibilidades de reembolso dos pagamentos por conta e de reafectação, as quais serão em parte substituídas pelas receitas afectadas. As regras específicas aplicáveis aos fundos estruturais não devem ser afectadas por estas modificações.

(7) Em relação ao princípio da especificação, é indispensável um certo grau de flexibilidade da gestão por parte da Comissão, em relação às transferências de dotações de pessoal e de funcionamento entre títulos consagrados a domínios de políticas diferentes, bem como entre capítulos de despesas operacionais. Com efeito, o presente Regulamento deve autorizar uma apresentação integrada da afectação dos recursos financeiros e administrativos por destino. Convém, além do mais, harmonizar os procedimentos em matéria de transferências de dotações administrativas entre todas as outras instituições, de modo a que as transferências entre títulos sejam da competência da Autoridade Orçamental e, a um nível inferior ao título, da competência de cada instituição. A constituição de reservas pela Autoridade Orçamental deve ser, além disso, limitada a duas hipóteses: ausência de base jurídica e incerteza quanto à suficiência ou necessidade das dotações.

(8) Relativamente à anualidade, é conveniente generalizar as dotações diferenciadas, mantendo contudo o regime técnico actualmente aplicável às dotações do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA). As transições de dotações de autorização e de pagamento devem ser decididas pela instituição em causa, em resultado da simplificação associada à supressão das dotações não diferenciadas. Os períodos complementares devem ser limitados aos casos estritamente necessários, a saber aos pagamentos do FEOGA.

(9) Em relação à transparência, importa assegurar uma melhor informação sobre a execução do orçamento e sobre a contabilidade. É igualmente necessário fixar um prazo estrito para a publicação do orçamento. Além disso, as despesas e receitas negativas devem ser são suprimidas, passando as primeiras a serem tratadas como receitas afectadas.

(10) Por último, em relação ao princípio da boa gestão financeira, este princípio deve ser definido por referência aos princípios da economia, da eficiência e da eficácia e deve ser assegurada a sua observância através do acompanhamento de indicadores quantificados, por forma a avaliar os resultados obtidos. Deve ser prevista uma avaliação ao longo da totalidade do ciclo de um programa.

(11) Em matéria de elaboração e apresentação do orçamento, é conveniente harmonizar e simplificar os procedimentos orçamentais, suprimindo a distinção, sem expressão prática, entre orçamentos suplementares e rectificativos.

(12) A secção do orçamento relativa à Comissão deve permitir uma apresentação por destino das dotações e recursos, ou seja a orçamentação baseada nas actividades ("activity-based budgeting"), com vista a reforçar a transparência da gestão do orçamento face aos objectivos da boa gestão financeira e, nomeadamente, da eficiência e da eficácia.

(13) A Comissão deve dispor de um certo grau de flexibilidade na gestão dos efectivos tendo em conta as verbas inscritas no orçamento, sobretudo no âmbito da nova orientação para uma gestão centrada nos resultados e não nos meios. Esta liberdade continuará contudo a ser circunscrita pelo duplo limite constituído pelas dotações orçamentais e pelo número total de lugares atribuídos. Os graus A.1 e A.2 serão além disso excluídos.

(14) Em matéria de execução do orçamento é conveniente clarificar as diferentes modalidades de execução possíveis do orçamento, quer de maneira centralizada pela Comissão, quer de maneira partilhada com os Estados-membros ou descentralizada com os países terceiros terceiros beneficiários de auxílio externos. A gestão centralizada deve pode ser efectuada, quer directamente pelos serviços da Comissão, quer delegada a organismos de direito público nacional, internacional ou comunitário, em particular as agências de execução criadas pelas Comunidades. Estas últimas devem poder executar a totalidade ou parte de um programa, sob a responsabilidade e o controlo da Comissão.

(15) A responsabilidade da Comissão quanto à execução do orçamento veda-lhe a possibilidade de delegar tarefas inerentes ao poder público, que incluam um poder discricionário de apreciação. O presente Regulamento deve consignar este princípio e especificar o âmbito das tarefas susceptíveis de delegação. Além do mais, é conveniente precisar que os organismos de direito privado, com exclusão dos investidos de uma missão de serviço público sob garantia dos Estados-membros, não devem poder efectuar qualquer acto de execução orçamental, mas apenas prestar serviços de peritagem técnica ou administrativa ou realizar tarefas preparatórias ou acessórias.

(16) O respeito dos princípios da transparência e da boa gestão financeira implica que os organismos de direito público ou investidos de uma missão de serviço público sob a garantia do Estado a quem foram delegadas as tarefas de execução por conta da Comissão, devem dispor de procedimentos transparentes de celebração de contratos, de controlos internos eficazes, de um sistema de prestação de contas distinto do resto das suas actividades e ainda de uma auditoria externa.

(17) No que diz respeito ao papel dos diferentes intervenientes, a responsabilização dos gestores orçamentais deve ser reforçada, mediante a supressão dos controlos ex ante centralizados e, em especial, do visto prévio do auditor financeiro sobre as operações associadas às receitas e despesas e da verificação da quitação liberatória por parte do contabilista. Em contrapartida, deve ser desenvolvida a função de auditoria interna dos sistemas de gestão e de controlo interno, instituídos pelos gestores orçamentais. O auditor interno deve ser o auditor financeiro na acepção dos Tratados.

(18) A natureza da responsabilidade dos gestores orçamentais, dos contabilistas e dos gestores de fundos para adiantamentos não é diferente da dos outros funcionários e agentes e deve estar sujeita, no quadro do Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias e do Regime aplicável aos Outros Agentes das Comunidades (seguidamente "o Estatuto"), à aplicação das sanções disciplinares e pecuniárias existentes. Em contrapartida, devem ser mantidas certas disposições especiais que identificam casos específicos de faltas dos contabilistas e dos gestores de fundos para adiantamentos, em virtude da natureza das suas funções, deixando de dispor de um subsídio e de um seguro. Por outro lado, o presente Regulamento deve remeter para as disposições em vigor relativas à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias e à luta contra a corrupção em que estejam implicados funcionários das Comunidades Europeias ou dos Estados-membros.

(19) Convém definir as noções de autorização orçamental e de compromisso jurídico em relação à despesa e respectivas condições de execução. A fim de limitar no tempo o impacto orçamental potencial decorrente das decisões da Comissão e de restringir o volume das autorizações passivas, é importante limitar o período durante o qual podem ser assumidos compromissos jurídicos individuais com base em autorizações orçamentais globais.

(20) O presente Regulamento deve definir a tipologia dos pagamentos cujas operações podem ser executadas pelos gestores orçamentais.

(21) O presente Regulamento deve especificar que as operações de liquidação, de emissão de ordem de pagamento e de pagamento devem ser realizadas num prazo que será fixado nas modalidades de execução e que, caso seja excedido, conferirá aos credores o direito a receberem juros de mora a suportar pelo orçamento.

(22) No que diz respeito aos contratos, as directivas do Parlamento Europeu e do Conselho relativas à coordenação dos processos de adjudicação respectivamente de serviços públicos, de fornecimentos públicos e de empreitadas de obras públicas devem ser aplicadas aos contratos públicos celebrados pelas instituições por sua conta. Por outro lado, os princípios consagrados nestas directivas devem reger as regras aplicáveis a todos os contratos celebrados por conta de um terceiro.

(23) A fim de prevenir as irregularidades e de combater a fraude e a corrupção, bem como de promover uma gestão sã e eficaz, devem ser excluidos da adjudicação de contratos os candidatos ou proponentes que tenham sido considerados culpados de tais actos ou se encontrem numa situação de conflito de interesses.

(24) É também conveniente, a fim de assegurar a transparência, que seja prevista uma informação adequada dos candidatos e proponentes quanto à adjudicação dos contratos.

(25) Por último, no quadro da responsabilização dos gestores orçamentais, a actual Comissão Consultiva das Compras e dos Contratos deve ser suprimida.

(26) No que diz respeito às subvenções, a concessão e o acompanhamento das subvenções comunitárias devem ser enquadrados por disposições específicas que permitam a aplicação dos princípios da base jurídica, da transparência, da programação, do co-financiamento, de uma apreciação colectiva e do controlo.

(27) A fim de evitar a cumulação de subvenções, estas não devem poder ser concedidas para financiar duas vezes uma mesma acção nem para financiar acções já realizadas antes de a subvenção ter sido solicitada.

(28) Tal como em relação à celebração dos contratos públicos, devem ser previstas as causas de exclusão do benefício de subvenções, a fim de assegurar os meios necessários para o combate à fraude e à corrupção.

(29) A fim de precisar os direitos e obrigações da instituição e do beneficiário de uma subvenção, a respectiva concessão deve ser objecto de uma convenção escrita.

(30) Sempre que seja concedida uma subvenção, o gestor orçamental deve assegurar o acompanhamento da respectiva utilização e proceder a uma avaliação global dos resultados obtidos em relação a cada programa.

(31) No que diz respeito à contabilidade e prestação de contas, convém especificar que a contabilidade é composta por uma contabilidade geral e por uma contabilidade orçamental e sublinhar que a contabilidade geral consiste numa contabilidade patrimonial, enquanto a contabilidade orçamental se destina a elaborar a conta de gestão e os relatórios sobre a execução do orçamento.

(32) É conveniente definir, por referência aos princípios contabilísticos internacionalmente aceites e às directivas do Conselho relativa às contas anuais de certas formas de sociedades, na medida em que sejam pertinentes no contexto do serviço público, os princípios de base subjacentes à contabilidade geral e à apresentação das demonstrações financeiras.

(33) É necessário adaptar as disposições relativas à prestação de informações sobre a execução do orçamento, por forma a alargar estas informações à utilização das dotações transitadas, reconstituídas ou reafectadas, bem como assegurar uma melhor organização da prestação de dados mensais e do relatório sobre a execução, o qual será elaborado três vezes por ano para apresentação à Autoridade Orçamental.

(34) É conveniente harmonizar os métodos contabilísticos utilizados pelas instituições e reconhecer neste domínio um direito de iniciativa ao contabilista da Comissão.

(35) É conveniente especificar que o recurso a sistemas informáticos de gestão financeira não pode prejudicar os direitos de acesso aos documentos comprovativos por parte do Tribunal de Contas.

(36) As noções de adiantamento e de pagamento por conta, pouco precisas, devem ser suprimidas. Os pagamentos devem ser efectuados sob forma de pré-financiamentos, pagamentos intermédios e pagamento do saldo final, sempre que a totalidade do montante devido não for paga de uma só vez e é conveniente prever que os juros vencidos pelos pré-financiamentos constituem receitas orçamentais.

(37) Em matéria de controlo externo e de quitação, muito embora a Comissão assuma a plena responsabilidade pela execução do orçamento, a importância da gestão partilhada com os Estados-membros ou descentralizada com países terceiros impõe que seja prevista a sua plena cooperação ao longo da totalidade do procedimento de controlo do Tribunal de Contas, e, posteriormente, do procedimento de quitação pela Autoridade Orçamental.

(38) A fim de contribuir para melhorar o funcionamento interinstitucional, convém que a Comissão submeta ao Parlamento Europeu, a seu pedido, qualquer informação relativa ao exercício em causa que seja necessária para o bom funcionamento do procedimento de quitação, no respeito dos direitos fundamentais das pessoas, da protecção dos segredos comerciais, das disposições que regulam os procedimentos judiciais e disciplinares e dos interesses da União.

(39) Certas políticas comunitárias devem ser objecto de disposições específicas a fim de garantir a coerência do presente Regulamento com as regulamentações sectoriais.

(40) No que diz respeito ao FEOGA, as especificidades da gestão relativas em especial à igualdade entre dotações de autorização e de pagamento e ao regime de transições de dotações devem ser mantidas, à excepção das dotações relativas ao desenvolvimento rural, a partir de 1 Janeiro de 2007.

(41) A fim de garantir a manutenção global das dotações disponíveis, as receitas afectadas provenientes da secção "Garantia" do FEOGA devem ser-lhe afectadas de forma global.

(42) É necessário prever a possibilidade de autorizações antecipadas a partir de 15 de Novembro do ano precedente ao exercício em causa.

(43) No que diz respeito aos fundos estruturais, é conveniente manter o reembolso de pagamentos por conta e a reconstituição de dotações, nas condições previstas pela declaração da Comissão anexa ao Regulamento (CE) n° 1260/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999, que estabelece disposições gerais sobre os fundos estruturais.

(44) No que diz respeito à investigação, convém harmonizar a apresentação do orçamento com as disposições relativas à orçamentação baseada nas actividades.

(45) No que diz respeito às acções externas, é conveniente autorizar a descentralização da gestão das ajudas externas, desde que a Comissão disponha de garantias de boa gestão financeira e que o Estado beneficiário assuma a responsabilidade perante a Comissão em relação aos fundos pagos.

(46) O Regulamento Financeiro prevê que as convenções de financiamento ou contratos assinados com o Estado beneficiário ou um organismo de direito público nacional, comunitário ou internacional ou com pessoas singulares ou colectivas de direito privado, respeitarão os princípios gerais de celebração de contratos constantes do Título IV da Parte I e do Título IV da Parte II do presente Regulamento Financeiro no que respeita às acções externas.

(47) No que diz respeito ao Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), é conveniente agrupar num título as disposições específicas de gestão a ele respeitantes, em especial em termos de informações fornecidas em anexo ao orçamento e de definição dos poderes delegados no seu Director.

(48) Relativamente às dotações administrativas, é igualmente conveniente agrupar num título as disposições que lhes são especificamente aplicáveis.

(49) A título transitório, convém manter a reserva monetária especial do FEOGA, até à entrada em vigor do Regulamento relativo à disciplina orçamental e, no que se refere ao desenrolar dos programas em matéria de desenvolvimento rural e das medidas de acompanhamento, deve prever-se que as disposições específicas do FEOGA, Secção "Garantia", respeitantes ao regime das dotações, só serão aplicáveis até ao final da programação em curso.

ADOPTOU O PRESENTE REGULAMENTO:

PARTE I DISPOSIÇÕES COMUNS

TÍTULO I DISPOSIÇÕES GERAIS

Artigo 1º

O presente Regulamento especifica as regras relativas à elaboração do orçamento geral das Comunidades Europeias, seguidamente denominado "orçamento", e à sua execução em termos de receitas e de despesas. Contém igualmente as regras relativas à inscrição na contabilidade, à celebração de contratos e à concessão de subvenções pelas Comunidades. Determina as regras e organiza o controlo da responsabilidade dos gestores orçamentais, contabilistas e auditores internos. Fixa ainda as modalidades do controlo externo e do procedimento de quitação.

Para efeitos da aplicação do presente Regulamento, o Comité Económico e Social, o Comité das Regiões e o Provedor de Justiça são equiparados às instiutições das Comunidades.

Artigo 2º

Nas condições definidas no presente regulamento, a elaboração e a execução do orçamento pautar-se-ão pelos princípios da unicidade, da anualidade, do equilíbrio, da unidade de conta, da universalidade, da especificação, da boa gestão financeira e da transparência.

Capítulo 1 Princípio da unicidade

Artigo 3º

1. O orçamento é o acto em que são previstas e autorizadas, para cada ano, as receitas e as despesas das Comunidades.

2. As despesas e as receitas das Comunidades incluem :

a) As receitas e as despesas das Comunidades Europeias, incluindo as despesas administrativas da política externa e de segurança comum e da cooperação no domínio da justiça e dos assuntos internos, bem como as respectivas despesas operacionais quando estas são imputadas ao orçamento;

b) As despesas administrativas da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço, bem como as respectivas receitas;

c) As despesas e as receitas da Comunidade Europeia da Energia Atómica.

3. O orçamento inclui a inscrição da garantia das operações de contracção e de concessão de empréstimos efectuadas pelas Comunidades, bem como a inscrição das transferências para o Fundo de Garantia relativo às acções externas, cujas operações são objecto de informação na conta de gestão e no balanço da Comissão.

Artigo 4º

1. Sem prejuízo do disposto no artigo 69º, nenhuma receita pode ser cobrada nem nenhuma despesa efectuada sem ser por imputação a uma rubrica do orçamento.

2. Nenhuma despesa pode ser objecto de autorização, nem de ordem de pagamento, se o montante das dotações aprovadas for ultrapassado.

Capítulo 2 Princípio da anualidade

Artigo 5º

As dotações inscritas no orçamento são aprovadas para a totalidade do exercício orçamental.

Artigo 6º

1. O orçamento contém dotações diferenciadas que dão origem a dotações de autorização e a dotações de pagamento.

As dotações de autorização cobrem o custo total das obrigações jurídicas subscritas durante o exercício em curso.

As dotações de pagamento cobrem os pagamentos que decorrem da execução das obrigações jurídicas subscritas durante o exercício e/ou os exercícios anteriores.

2. O disposto no número 1 não prejudica as disposições específicas dos Títulos I e VII da Parte II. Também em nada afecta a possibilidade de autorizar globalmente dotações ou a possibilidade de proceder a autorizações orçamentais por fracções anuais.

3. As dotações figuram no orçamento de acordo com as seguintes modalidades:

a) As dotações de autorização aprovadas para o exercício em causa e as dotações de pagamento para o mesmo exercício são inscritas na rubrica orçamental correspondente;

b) Os montantes previsionais anuais das dotações de pagamento necessárias para os exercícios seguintes relativamente às dotações de autorização constam, a título indicativo, de um calendário inscrito nas observações do orçamento.

Artigo 7º

1. O exercício orçamental tem início em 1 Janeiro e termina em 31 de Dezembro.

2. As receitas de um exercício são contabilizadas nesse exercício com base nos montantes recebidos no decurso do exercício. No entanto, os recursos próprios do mês de Janeiro do exercício seguinte podem ser objecto de pagamento antecipado nos termos do Regulamento do Conselho que aplica a Decisão relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades.

3. A inscrição dos recursos próprios provenientes do imposto sobre o valor acrescentado, do recurso complementar baseado no produto nacional bruto (PNB) e, se for caso disso, das contribuições financeiras pode ser reajustada em conformidade com o regulamento citado no n° 2.

4. As dotações atribuídas a título de um exercício só podem ser utilizadas para cobrir as despesas autorizadas e pagas no decurso desse exercício, salvo as derrogações previstas no Título I da Parte II, e para cobrir os montantes devidos por força de autorizações concedidas em exercícios anteriores.

5. As autorizações relativas a dotações são contabilizadas com base nos compromissos jurídicos assumidos até 31 de Dezembro.

6. Os pagamentos de um exercício são contabilizados com base nos pagamentos executados pelo contabilista o mais tardar em 31 de Dezembro desse exercício.

7. Em derrogação ao disposto nos nºs 5 e 6, as despesas do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA), secção "Garantia", são imputadas aos exercícios segundo as regras fixadas no Título I da Parte II.

Artigo 8º

1. As dotações de autorização e as dotações de pagamento não utilizadas no final do exercício para o qual foram inscritas são anuladas.

Todavia, podem ser objecto de uma decisão de transição, limitada apenas ao exercício seguinte, tomada pela instituição em causa, o mais tardar em 15 de Fevereiro, de acordo com o disposto nos nºs 3 e 4.

2. No que se refere às dotações de autorização, a transição pode dizer respeito:

a) Quer aos montantes que correspondem a compromissos praticamente terminados em 31 de Dezembro;

b) Quer aos montantes que se revelem necessários quando a autoridade legislativa tiver adoptado o acto de base no decurso do último trimestre do exercício, sem que a Comissão tenha conseguido emitir antes de 31 de Dezembro as autorizações correspondentes às dotações previstas para esse efeito no orçamento.

Os montantes referidos no n° 1 devem ser autorizados antes de 31 de Março do ano seguinte.

3. No que se refere às dotações de pagamento a transição pode dizer respeito aos montantes necessários para cobrir autorizações anteriores ou ligados a dotações de autorização transitadas, quando as dotações previstas nas respectivas rubricas no orçamento do exercício seguinte não permitam cobrir as necessidades. A instituição em causa utiliza prioritariamente as dotações aprovadas para o exercício em curso e só recorre às dotações transitadas após esgotamento das primeiras.

4. A instituição informará o Parlamento Europeu e o Conselho (a seguir denominados "a Autoridade Orçamental"), o mais tardar em 15 de Março, da decisão de transição tomada, especificando, por número orçamental, o modo como os critérios referidos nos nºs 2 e 3 foram aplicados a cada transição.

5. As dotações imputadas às reservas e as dotações relativas às despesas com o pessoal não podem transitar para o exercício seguinte.

Artigo 9º

As receitas não utilizadas e as dotações disponíveis em 31 de Dezembro a título das receitas afectadas referidas no artigo 17º transitam automaticamente para o exercício seguinte. As receitas afectadas devem ser utilizadas prioritariamente.

Artigo 10º

A anulação de autorizações, na sequência da não execução, total ou parcial, das acções a que as dotações foram afectadas, que ocorra no decurso dos exercícios seguintes ao exercício em cujo orçamento essas dotações foram inscritas, dá origem à anulação das dotações correspondentes.

Os montantes que tenham sido indevidamente pagos são recuperados, sob reserva do disposto no Título II da Parte II.

Artigo 11º

As dotações inscritas no orçamento podem ser objecto de autorização com efeitos a partir de 1 de Janeiro, após aprovação definitiva do orçamento, sob reserva das derrogações previstas nos Títulos I e VII da Parte II.

Artigo 12º

1. Se o orçamento não tiver sido aprovado definitivamente no início do exercício, o artigo 273º do Tratado CE, o artigo 78º-B do Tratado CECA e o artigo 178º do Tratado Euratom aplicam-se às operações de autorização e de pagamento relativas a despesas cujo princípio tenha sido admitido no último orçamento regularmente aprovado.

Uma despesa deve ser considerada como tendo sido admitida, quanto ao seu princípio, no último orçamento regularmente aprovado se a sua imputação a uma rubrica orçamental específica tivesse sido possível ao abrigo do exercício de referência.

2. As operações de autorização podem ser efectuadas por capítulo até ao l