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Bruxelas, 7.10.2010

COM(2010) 549 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

A tributação do sector financeiro

{SEC(2010) 1166 final}

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

A fiscalidade do sector financeiro

CONTEXTO

A recente crise financeira veio evidenciar a necessidade de um sistema financeiro mais robusto, dados os custos da instabilidade financeira para a economia real. Por outro lado, desenham-se desafios importantes em matéria de desenvolvimento, eficiência de recursos e mudanças climáticas com significativas implicações orçamentais. Dada esta situação, é lícito interrogar-se sobre se a introdução de novos impostos sobre o sector financeiro poderia constituir uma solução potencialmente geradora de receitas.

O Conselho Europeu de 17 de Junho de 2010 concluiu, em relação à preparação da Cimeira do G-20 em Toronto, que «[a] UE deve comandar os esforços destinados a definir uma abordagem mundial no que diz respeito à introdução de sistemas de taxas e impostos sobre as instituições financeiras, tem do em vista manter condições de concorrência equitativas a nível mundial, e defenderá firmemente esta posição junto dos seus parceiros do G-20. Dever-se-á, neste contexto, estudar a possibilidade de introduzir um imposto sobre as transacções financeiras a nível mundial e continuar a aprofundar esta questão.»

O Parlamento Europeu também tem discutido questões relacionadas com o sector financeiro e a fiscalidade. Assim, e em particular a Resolução de 10 de Março de 2010, solicita à Comissão e ao Conselho que analisem a forma como um imposto sobre as transacções financeiras pode ser utilizado para financiar a cooperação para o desenvolvimento, ajudar os países em desenvolvimento a enfrentar o desafio das mudanças climáticas e contribuir para o orçamento da UE. Alguns Estados-Membros já tomaram medidas relativamente à tributação das actividades bancárias.

Tais debates não se circunscrevem à União Europeia. Trata-se com efeito de questões que reflectem a natureza global e sistémica da crise financeira e do seu impacto. O G-20 tem vindo a debater novas formas de tributação. Contudo, continua a não haver um consenso global quanto à introdução de novos instrumentos fiscais[1]. Mais recentemente, a problemática da tributação das transacções financeiras foi discutida durante a sessão plenária da ONU dedicada aos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio. Acresce que o Grupo Consultivo de Alto Nível para o Financiamento das Mudanças Climáticas, criado sob a égide do Secretário Geral da ONU, reflectiu sobre as potencialidades de gerar receitas de sectores estratégicos que operam à escala global, incluindo o sector financeiro, mas também os transportes marítimos e aéreos internacionais.

A presente comunicação entende contribuir para os debates em curso, concentrando-se em dois instrumentos, um imposto sobre as operações financeiras (IOF) e um imposto sobre as actividades financeiras (IAF).

OS OBJECTIVOS E A RAZÃO DE SER DE NOVOS IMPOSTOS SOBRE O SECTOR FINANCEIRO

Independentemente do instrumento fiscal considerado, importa saber se se justifica uma adaptação do sistema fiscal para que o sector financeiro contribua de uma forma justa e substancial para os orçamentos públicos. A Comissão vê três grandes argumentos em favor desta tese.

Em primeiro lugar, para completar as profundas reformas em curso no sector financeiro, a introdução de novos impostos poderia contribuir para o reforço da eficiência e da estabilidade dos mercados financeiros e para reduzir a sua volatilidade, bem como os efeitos nocivos de uma excessiva tomada de riscos. O sector financeiro, em particular, talvez tome demasiados riscos em razão de vários factores que vão desde apoio estatais efectivos ou esperados (que resultam em risco moral) e informações assimétricas a estruturas de remuneração que, associadas à evolução macroeconómica, contribuíram para a recente crise. Assim, o comportamento do sector financeiro cria externalidades negativas para o resto da economia. Justifica-se, por isso, a introdução de um mecanismo fiscal para corrigir tais externalidades, desde que o mesmo possa ser desenhado para cumprir este objectivo.

A crise económica e financeira evidenciou a presença no sector financeiro de um conjunto de incentivos mal alinhados, assim como de lacunas no quadro de regulação e supervisão do sistema financeiro. Em consequência, foram adoptadas ou estão em planeamento importantes reformas regulamentares[2]. Existe amplo consenso em torno do carácter essencial das reformas no âmbito da regulação e da supervisão, a fim de reforçar a resistência e a estabilidade do sistema financeiro.

A Comissão propôs novos mecanismos de gestão de crise, destinados a melhorar a capacidade das autoridades públicas para fazer face às falhas do sistema bancário[3]. Aqui se incluiria a criação de uma rede de fundos nacionais para a resolução de crises, financiados a partir de uma taxa bancária. Numa recente comunicação (COM(2010) 254 final), a Comissão pronunciou-se sobre a questão, devendo em breve anunciar mais pormenores sobre as suas propostas.

A introdução de novos impostos poderia indirectamente, e em complemento da regulamentação, contribuir para o objectivo da melhoria da estabilidade do sector financeiro, dissuadindo-o de certas actividades de risco, e constituir ao mesmo tempo uma fonte de receitas.

Em segundo lugar, o sector financeiro é tido por grande responsável pela ocorrência e a envergadura da crise e os seus efeitos negativos nos níveis de endividamento público à escala mundial. A introdução de novos impostos poderia também justificar-se pelo facto de alguns governos terem dado um apoio substancial ao sector financeiro durante a crise, esperando-se agora uma contrapartida da sua parte. Ao contribuir para a consolidação orçamental e para a geração de recursos adicionais, bem como para a eficiência económica, novos impostos no sector financeiro poderiam criar condições para um crescimento mais sustentável, conforme preconiza a estratégia Europa 2020.

Em terceiro lugar, a maioria dos serviços financeiros está isenta de tributação em sede de IVA na UE. Esta situação explica-se pelo facto de grande parte das receitas dos serviços financeiros decorrer de margens, pelo que não são facilmente tributáveis no âmbito do IVA actual.

Há assim razões para crer que o sector financeiro poderia dar um contributo mais justo e mais substancial para .as finanças públicas. Este debate decorre num contexto mais vasto de consolidação orçamental na UE e não só, e num momento em que o mundo enfrenta pelo menos dois urgentes desafios políticos com profundas implicações orçamentais. A UE apostou forte na protecção do clima e no desenvolvimento[4]. Estes compromissos exigem que sejam exploradas novas fontes de receitas[5].

Os Estados-Membros da UE começaram a instituir mecanismos fiscais para responder a estes desafios. É importante que estes processos ocorram de uma forma coordenada, caso contrário, as diferenças entre os sistemas nacionais assentes em bases de imposto distintas poderiam criar incentivos à arbitragem fiscal e traduzir-se em distorções na repartição entre os mercados financeiros da UE. O emergir de soluções nacionais não coordenadas poderia conduzir também a situações de dupla tributação e à fragmentação do mercado financeiro, o que seria prejudicial ao funcionamento do mercado único.

Quaisquer possíveis medidas fiscais devem também ser consideradas no contexto mais vasto dos esforços actuais em matéria de regulação do sector financeiro, em especial exigências de capital mais elevadas e discussões em torno de uma possível introdução de taxas bancárias. O impacto cumulativo de tais medidas deve ser tido em conta (em especial se as mesmas não forem cuidadosamente coordenadas e faseadas), para que um sector financeiro viável, capaz de financiar correcta e eficazmente o conjunto da economia, não seja posto em risco.

O IMPOSTO SOBRE AS OPERAÇÕES FINANCEIRAS (IOF)

O imposto sobre as operações financeiras deverá incidir sobre o valor de cada operação. Para que possa ter um amplo alcance, deve ser aplicado a uma vasta gama de instrumentos financeiros (ou seja, acções, obrigações, divisas e produtos derivados), ainda que algumas das propostas actuais visem restringir a sua incidência a um subconjunto (por exemplo, um imposto sobre as operações cambiais)[6].

Receitas

A capacidade para gerar receitas e a intensidade do impacto económico de um IOF variam consideravelmente consoante o âmbito e a cobertura do produto (escala global, da UE ou nacional) e a dimensão da actividade de trading numa dada jurisdição. Na falta de consenso internacional quanto à aplicação de um imposto desta natureza, as receitas dependeriam da uma reafectação das actividades de mobile trading . Também importa ter em conta as possibilidades de contorno por via da reengenharia dos produtos financeiros e da taxa de imposto escolhida.

Em termos globais, partindo de uma taxa de imposto de 0,1%, as receitas fiscais em 2006 provenientes de operações sobre acções e obrigações teriam sido da ordem de 60 mil milhões de euros. Alguns estudos concluem que este montante seria multiplicado por dez se fossem incluídos os derivados financeiros. Contudo, subsistem problemas técnicos relativamente aos derivados, designadamente o da determinação das bases de imposto[7], assim como dúvidas quanto à exactidão das estimativas das receitas. Experiências passadas mostraram que havia um fosso substancial entre receitas esperadas e realizadas. Levantam-se também problemas em relação a operações cambiais quando as mesmas são só tributadas ao nível nacional[8]. Se na base do imposto fossem incluídas apenas as acções e as obrigações negociadas em bolsa, o volume de receitas seria da ordem dos 20 mil milhões de euros na UE-27[9]. Com os produtos derivados incluídos, as estimativas de receitas seriam muito superiores, da ordem dos 150 mil milhões de euros, segundo alguns cálculos. Um imposto sobre operações cambiais de natureza restrito, cobrado a uma taxa de 0,005% sobre as divisas mais transaccionadas no mundo poderia, com base em dados de 2007, gerar 24 mil milhões de euros de receitas anuais.

As receitas geradas seriam cobradas num número limitado de países, onde se concentram as actividades de trading . Esta distribuição irregular seria ainda mais acentuada se fossem incluídos os derivados. Por um lado, esta situação poderia dificultar a chegada a um acordo sobre um imposto, uma vez que todos os países teriam de o aplicar enquanto só alguns receberiam as receitas. Por outro lado, pode argumentar-se que os investidores de todo o mundo utilizam as grandes praças financeiras. Em consequência, todos os utilizadores contribuem para as receitas, dado o seu carácter global. Por este motivo, o IOF é potencialmente um bom gerador de receitas à escala global.

É, contudo, importante ter em conta o ónus económico do imposto. Em geral, os impostos sobre o sector financeiro tendem a comportar alguma redistribuição de rendimento dos accionistas, dos gestores e dos agentes dos mercados bancários para o população em geral. A carga fiscal tende a repercutir-se nos clientes e nos consumidores médios, mas depende da habilidade do contribuinte evitar o imposto. Indirectamente, o imposto também aumentaria o custo do capital para as administrações centrais e as empresas. Não existem dados empíricos disponíveis sobre a incidência real.

Efeitos na eficiência do mercado e na estabilidade económica

Um argumento que foi avançado a favor do IOF é o de que este imposto poderia implementar o princípio do poluidor-pagador, pelo que ajudaria a internalizar potenciais externalidades negativas da actividade financeira. Tem vindo a defender-se que uma ampla base de incidência do IOF poderia ajudar a estabilizar os mercados financeiros, reduzindo as operações especulativas de curto prazo através da penalização das operações indesejáveis, essencialmente o trading de alta frequência.

Importa ter em conta vários factores. Em primeiro lugar, os ganhos de eficiência são incertos, já que o imposto pode tornar os preços mais voláteis porque reduz a liquidez, designadamente em mercados que são utilizados para cobrir riscos. Em segundo lugar, ainda que o valor para a economia do trading de alta velocidade seja questionável, a medida em que esta actividade constituiu o principal motor das externalidades negativas na crise ainda está por estudar. Em terceiro lugar, o IOF tributa valores brutos. Uma vez que o IOF incide sobre operações e não sobre valor acrescentado, é cumulativo. Os produtos transaccionados com maior frequência terão uma carga fiscal superior.

Para ser completamente eficaz, o IOF deveria incidir sobre operações «nocivas» ou altamente especulativas. Na prática, não é possível distinguir estas das operações «normais». Em consequência, o IOF teria de incidir sobre a mais ampla base possível para atingir o seu objectivo de eficiência. Um IOF com uma base mais restrita poderia reduzir o risco de relocalização geográfica, desde que fosse concebido correctamente[10]. Mas se só forem tributadas certas operações, o imposto irá distorcer a intermediação financeira, por favorecer certas actividades que não seriam passíveis de IOF. Por outro lado, consoante a sua configuração, o IOF poderia criar oportunidades de evasão devido a reengenharia ou substituição.

Para reduzir eficazmente as actividades com externalidades potencialmente negativas a nível global e evitar a relocalização do trading , o imposto deveria aplicar-se em todas as praças financeiras. Estas praças estão fortemente interligadas e as empresas não têm grandes custos quando transferem as operações entre elas. Acresce que muitas sociedades financeiras operam com subsidiárias à escala mundial. Em consequência, o facto de o IOF necessitar de uma base ampla para cumprir os seus objectivos de eficiência e receitas implica também que necessitará de forte coordenação à escala global para reduzir o risco de reafectação ou evasão.

Avaliação

A nível global, um IOF poderia ser uma opção adequada enquanto gerador de receitas, em especial para financiar metas políticas globais. Para que funcione com eficácia e justiça, os países participantes devem procurar chegar a um acordo sobre instrumentos globais de financiamento que possam ser aceites por todos. Para chegar a um tal acordo, a Comissão aposta na continuação do trabalho com os seus parceiros internacionais, em especial no âmbito do G-20.

Seria possível considerar um imposto sobre operações financeiras só a nível da UE. Contudo, é necessário ter em conta que a indústria financeira é um mundo global e interligado. As actividades financeiras concentram-se num pequeno número de centros financeiros, dentro e fora da UE, que competem à escala mundial. A Finança é também uma área complexa e evolutiva onde os principais intervenientes são capazes de para procurar formas novas e inovadoras de fazer negócios e estruturar operações financeiras.

O IMPOSTO SOBRE AS ACTIVIDADES FINANCEIRAS (IAF)

Outro potencial instrumento para melhorar a tributação do sector financeiro e reduzir potenciais externalidades negativas é o Imposto sobre as Actividades Financeiras, tal como foi proposto pelo FMI. Na sua forma mais extensiva (IAF aditivo), o IAF incide sobre o total dos lucros e das remunerações. Também pode ser especificamente concebido para incidir sobre retornos económicos e/ou riscos[11]. Contrariamente ao IOF em que cada agente do mercado é tributado em função das operações que realiza, o IAF tributa as sociedades. A tónica aqui é colocada no IAF aditivo .

Receitas

Para as 22 economias desenvolvidas consideradas no relatório do FMI para o G-20, um IAF aditivo a uma taxa de 5% poderia gerar receitas no correspondente a 0,28% do PIB[12]. Com base nas estimativas por país relativamente à participação no PIB para cálculos em números absolutos, esta situação traduzir-se-ia em receitas para os 22 países no valor aproximado de 75 mil milhões de euros para o IAF aditivo. Para a UE-27, o IAF aditivo poderia gerar até 25 mil milhões de euros de receitas.

A distribuição geográfica das receitas reflectiria amplamente a distribuição real do sector financeiro na UE. Contudo, as receitas não estão tão concentradas como acontece com o IOF. O motivo para tal está no facto de que a base do imposto não é o trading , o qual está essencialmente concentrado num certo número de centros financeiros, mas antes a remuneração e o lucro, cuja distribuição é mais regular. Neste sentido, o IAF seria mais adequado para gerar receitas para a consolidação dos orçamentos nacionais, uma tarefa urgente em muitos Estados-Membros.

No tocante ao ónus económico, os efeitos dependem da configuração concreta do imposto. Não existem dados empíricos disponíveis sobre a incidência real de um IAF. Se o imposto fosse transferido para o cliente, dado que não há deduções para os clientes profissionais, a carga fiscal também poderia recair parcialmente sobre os utilizadores dos serviços financeiros.

Efeitos na eficiência do mercado e na estabilidade económica

Os efeitos nas actividades financeiras dependem da forma como o imposto é concebido. Um IAF aditivo não teria efeitos directos nas estruturas dos mercados onde operam as instituições financeiras, já que tributa rendimento, independentemente de como o mesmo é gerado. Neste sentido, não discrimina produtos nem depende do volume de negócios. Trata-se de um conceito interessante para a UE, uma vez que tem potencial de criação de receita e aborda questões actualmente por resolver em relação à tributação do sector financeiro.

O IAF tributa a totalidade dos ganhos da actividade das instituições financeiras. Neste sentido, incide sobre todas as actividades, não só o trading . Não altera os preços dos instrumentos financeiros, deixando a estrutura do mercado inalterada. Isto significa que não afecta directamente a existência do trading de alta velocidade.

Um IAF poderia vir acrescentar-se aos incentivos existentes à transferência de lucros por via da relocalização de rendimentos e de remunerações para fora da UE. Não obstante, dada a natureza da base do imposto e a necessidade que as sociedades financeiras geralmente têm de operar onde os consumidores residem, os incentivos à relocalização poderão ser reduzidos. Tal deve ser considerado à luz do facto de que o progresso técnico pode aumentar a mobilidade do sector financeiro. Por fim, a introdução de um IAF por alguns Estados-Membros de forma isolada poderia criar distorções no mercado interno que seriam incompatíveis com a necessidade de garantir condições de igualdade entre os Estados-Membros.

Avaliação

O IAF aditivo pode ser interpretado como um imposto sobre um indicador do valor acrescentado total gerado por uma sociedade do sector financeiro[13]. Contudo, se for concebido como complemento ao IVA actual, haverá várias questões técnicas a resolver, para o alinhar os dois impostos. A Comissão crê que a opção IAF é digna de ser explorada no âmbito da UE. Haveria que incluir neste exercício uma avaliação das possíveis implicações para a concorrência e se estas podem ser compensadas por desincentivos à relocalização das sociedades.

CONCLUSÕES E PERSPECTIVAS

O mundo enfrenta importantes desafios num momento em que os orçamentos públicos estão sob forte pressão em toda a UE. Estes desafios são muitos e variados. Entre eles contam-se a necessidade de melhorar a estabilidade e o funcionamento do sector financeiro, a fim de reduzir as externalidades negativas para o resto da economia, de consolidar as finanças públicas que tanto sofreram com a crise financeira e ao mesmo tempo respeitar os compromissos assumidos perante os países em desenvolvimento e responder ao desafio das mudanças climáticas e da escassez de recursos à escala global.

Para fazer face a estes desafios, há argumentos em favor da revisão da tributação das actividades do sector financeiro. O sector deve dar um contributo justo e substancial para os orçamentos públicos, sendo lícito afirmar que essa contribuição deve ser superior à actual. As razões decorrem da posição particular que o sector ocupa no conjunto da economia, que se tornou tão evidente durante a crise financeira, e do facto de que alguns dos seus serviços estão isentos de IVA.

Em qualquer acção futura nesta área, a Comissão terá em conta a necessidade de criar condições para uma tributação justa e equilibrada do sector financeiro, contribuindo para uma maior equidade deste sector no mercado interno, tanto face aos sectores não financeiros como internamente, a fim de minimizar as actuais distorções decorrentes da isenção de IVA de que beneficiam os serviços financeiros e reduzir possíveis situações de dupla tributação transfronteiras. Também irá promover princípios reguladores mais adequados e contribuir para a racionalização e simplificação da envolvente fiscal dos serviços financeiros, com base numa análise aprofundada dos enquadramentos nacionais existentes e a desenvolver e as respectivas consequências para o funcionamento do mercado interno. Por outro lado, a Comissão terá em conta o impacto cumulativo da reforma do enquadramento regulamentar global deste sector.

Mecanismos de financiamento inovadores em geral e novos impostos sobre o sector financeiro em particular podem constituir um importante elemento de resposta aos actuais desafios que se colocam na Europa e no mundo. Como acima se concluiu, o IOF é o instrumento que melhor pode responder à necessidade de gerar receitas à escala global. O desafio reside em conceber um imposto global sobre as operações financeiras capaz de gerar receitas suficientes e simultaneamente minimizar os seus efeitos económicos adversos. A Comissão apoiará a continuação do estudo e o desenvolvimento do IOF e das suas variantes ao nível do G-20 e trabalhará para promover um acordo com os parceiros internacionais mais relevantes. À luz das análises até aqui empreendidas, o IOF parece menos adequado a uma introdução unilateral à escala da UE, já que os riscos de relocalização são elevados e iriam comprometer a capacidade de gerar receitas.

Nesta fase, a Comissão considera que o potencial é maior para a introdução de um IAF a nível da UE. Esta opção poderia compensar a actual isenção de IVA de que beneficia o sector financeiro e gerar receitas substanciais. Dada a natureza inovadora deste imposto, é necessário prosseguir o estudo dos aspectos técnicos relacionados para a sua aplicação.

À luz das conclusões anteriores, a Comissão irá sem demora lançar uma extensa avaliação de impacto que analisará em maior profundidade cada uma destas opções, a fim de poder apresentar propostas oportunas de acções políticas até ao Verão de 2011.

[1] Nas conclusões da Cimeira de Toronto do G-20 refere-se que os países participantes concordaram que o sector financeiro deveria pagar um contributo justo e substancial para cobrir os encargos associados às intervenções governamentais, quando as há, para estabilizar o sistema financeiro ou financiar o fundo de resolução de situações de crise e reduzir os riscos inerentes ao sistema financeiro. Reconhecem que existem perspectivas políticas diversas, havendo países que instituíram um regime de taxas sobre as actividades financeiras, enquanto outros seguem abordagens diferentes.

[2] A Comissão anunciou iniciativas na Comunicação COM(2010) 301 final.

[3] COM(2009) 561 final.

[4] No Acordo de Copenhaga, os países desenvolvidos acordaram um objectivo de mobilização de um total de 100 mil milhões de dólares por ano até 2020, para fazer face às necessidades dos países em desenvolvimento em matéria mudanças climáticas. Para cumprir os Objectivos de Desenvolvimento do Milénio, a UE comprometeu-se a aumentar a sua ajuda ao desenvolvimento para o correspondente a 0,7% do seu Rendimento Nacional Bruto até 2015, o que pode implicar a duplicação da ajuda da UE ao desenvolvimento, dos 50 mil milhões de euros em 2008 para cerca de 100 mil milhões de euros em 2015.

[5] A Comissão publicou um documento de trabalho intitulado Innovative financing at a global level ( SEC(2010) 409 final), no qual estuda as potencialidades de sistemas de financiamento inovadores à escala global para gerar receitas destinadas a dar resposta aos desafios acima referidos.

[6] O documento de trabalho da Comissão aborda sucintamente a questão do imposto sobre as operações cambiais. Para efeitos da presente comunicação, o imposto sobre operações financeiras abrange operações de bolsa sobre títulos e derivados, bem como os instrumentos negociados fora dos mercados regulamentados (over-the-counter, OTC), designadamente as operações sobre derivados e as operações cambiais à vista.

[7] Para um IOF geral, a cobrança deveria ser relativamente fácil em relação aos produtos transaccionados em bolsa. Para os produtos negociados fora dos mercados regulamentados, a administração fiscal seria mais complicada, ainda que possível dada a tendência para crescentes obrigações de registo e tendo em conta a proposta da Comissão de regulamento relativo aos derivados OTC, às contrapartes centrais e aos repositórios de transacções (COM (2010) 484/5).

[8] Peritos da Task Force International Financial Transactions and Development recomendaram, por vários motivos, a aplicação à escala global de um imposto sobre operações cambiais. http://www.leadinggroup.org/article668.html.

[9] As hipóteses são de um corte nos volumes transaccionados de 30% para as obrigações e 20% para as acções.

[10] A sua configuração depende da definição exacta da base do imposto. Exemplos: operações cambiais ou obrigações e acções.

[11] As últimas duas versões são discutidas em pormenor no documento da trabalho dos serviços da Comissão.

[12] IMF (2010) Financial Sector taxation — The IMF’s Report to the G-20 and background material .

[13] Uma vez que incide sobre lucros e remunerações, um indicador de valor acrescentado, o IAF poderia ser uma solução para a isenção de IVA do sector financeiro. Contudo, há que ter em conta vários aspectos para o tornar compatível com o actual regime do IVA.