A UE está firmemente empenhada na promoção de mercados financeiros abertos, justos e eficientes que operem de acordo com rigorosos quadros prudenciais e de conduta. A equivalência é um dos principais instrumentos à disposição da UE para atingir esse objetivo na dimensão externa do mercado interno. A razão prende-se com o facto de promover a coerência e a compatibilidade recíproca entre as partes relevantes do quadro da UE e as regras correspondentes nos países terceiros. Como resultado, a política de equivalência da UE satisfaz três objetivos:

Estando estas novas melhorias em vias de integrar o conjunto de regras da UE e à luz das evoluções políticas internacionais, é oportuno realizar um balanço da abordagem global da UE da equivalência e apresentar alguns dos desafios atuais que esta política enfrenta. Em fevereiro de 2017, os serviços da Comissão publicaram um documento de trabalho, que apresentava uma primeira avaliação exaustiva da equivalência no domínio dos serviços financeiros. Com base neste trabalho técnico, a presente comunicação define as prioridades atuais da política de equivalência da Comissão, descreve as recentes melhorias legislativas e refere aspetos fundamentais dos processos de avaliação e decisão. Por último, apresenta o trabalho recente e em curso sobre as avaliações e o acompanhamento da equivalência.

A equivalência da UE tem vindo a ser melhorada num conjunto de atos legislativos recentemente acordados pelos legisladores da UE, relacionados com as Autoridades Europeias de Supervisão, as infraestruturas do mercado europeu e o tratamento prudencial das empresas de investimento. Estas melhorias têm realçado que a equivalência e as decisões de supervisão subsequentes devem ser sensíveis ao risco, refletir de perto o regime de regulamentação e supervisão do país terceiro em avaliação e tomar em consideração o impacto das atividades do país terceiro nos mercados da UE. Tais melhorias estipulam ainda claramente que o cumprimento dos critérios e condições mediante os quais é adotada uma decisão de equivalência deve ser continuamente assegurado pelo país terceiro.

Esta abordagem concilia a eficácia do conjunto único de regras da UE e da supervisão e aplicação pelas autoridades da UE com a disponibilização de oportunidades adequadas para a atividade transfronteiras no domínio dos serviços e dos mercados financeiros. Com efeito, as decisões de equivalência podem contribuir para fomentar a atividade empresarial a nível transfronteiras.

Na prática, a UE pode determinar que o regime de regulamentação ou de supervisão de um país terceiro é equivalente ao regime correspondente da UE, o que permite às autoridades da UE confiar no cumprimento pelas entidades supervisionadas de regras equivalentes no referido país terceiro. Esta abordagem envolve processos de tomada de decisões pela Comissão, precedidos de uma avaliação que obedece a critérios definidos no direito da UE. Envolve igualmente, desde o início, o diálogo com as autoridades dos países terceiros em avaliação.

A principal abordagem da UE, designada como equivalência, envolve uma avaliação positiva do quadro do país terceiro, que permite confiar nas regras e no trabalho da autoridade de supervisão desse país terceiro.

A UE não é a única área de regulamentação que enfrenta este desafio. O direito da UE no domínio dos serviços financeiros, bem como os sistemas de regulamentação financeira em países terceiros, baseiam-se em normas internacionais, desenvolvidas conjuntamente no âmbito de organismos internacionais como o Conselho de Estabilidade Financeira, o Comité de Basileia de Supervisão Bancária, a Associação Internacional de Supervisores de Seguros e a Organização Internacional das Comissões de Valores Mobiliários, sob a direção política do G-20. As normas internacionais ajudam todas as jurisdições a assegurar que seja possível acautelar riscos semelhantes de forma semelhante e que sejam evitados nivelamentos por baixo, passíveis de criar instabilidade financeira e riscos de contágio nos mercados mundiais. O quadro global do G-20 consubstancia-se também numa rede de acordos de cooperação bilateral, tanto ao nível da regulamentação como da supervisão. A cooperação contribui para a criação de um entendimento e confiança mútuos entre as jurisdições, o que constitui uma condição prévia para a gestão de riscos transfronteiras. O compromisso da UE para com a convergência regulamentar mundial em torno de normas internacionais é inabalável. Ao mesmo tempo, os referidos quadros globais têm uma finalidade geral de definição de normas e nem sempre estão aptos a resolver problemas concretos que surjam num contexto bilateral específico.

Em consonância com a natureza mundial dos mercados financeiros, a UE pondera o modo como o seu quadro interno relativo aos serviços financeiros abrange as atividades transfronteiras e as exposições aos riscos em países terceiros, assim como o modo como esse quadro interage com outros regimes regulamentares. Em simultâneo, a UE acompanha e, sempre que necessário, responde de forma dinâmica às evoluções em matéria de regulamentação e supervisão (ou seja, a melhoria ou deterioração da cooperação bilateral/confiança mútua), que possam ter impacto no contexto regulamentar mais alargado para os intervenientes nos mercados que operam na UE. Ao fazê-lo, a UE esforça-se por manter um quadro prudencial resiliente e eficaz, que acautele os riscos relacionados com a atividade transfronteiras, na medida em que tenham impacto na estabilidade financeira da UE, na integridade dos mercados, na proteção dos investidores e nas condições de concorrência equitativas no mercado interno. Tal corresponde, no mínimo, ao objetivo de evitar requisitos contraditórios e à redução das possibilidades de arbitragem regulamentar.

·em alguns casos, viabilizar a aplicação de um regime prudencial coerente aos bancos da UE e a outras instituições financeiras que operam fora da UE, reduzindo assim o custo dos investimentos/exposições das empresas da UE em países terceiros, em particular, através da facilitação da gestão de capitais.

Com efeito, as decisões de equivalência podem acarretar benefícios em termos da melhoria das condições empresariais transfronteiras e da criação de novas oportunidades, contribuindo assim para práticas comerciais equitativas e abertas entre a UE e países terceiros. Em alguns casos, as decisões de equivalência podem também aumentar as possibilidades de acesso aos mercados. Antes de iniciar as avaliações de equivalência de países terceiros, a Comissão pondera em cada caso estes potenciais benefícios para os intervenientes no mercado financeiro da UE no âmbito de um exercício específico.

Ao mesmo tempo, o processo de equivalência constitui prioritariamente um exercício de gestão dos riscos. Envolve invariavelmente a gestão de eventuais riscos associados à atividade transfronteiras dos intervenientes no mercado (ou seja, os impactos na estabilidade financeira da UE, na integridade dos mercados, na proteção dos investidores e nas condições de concorrência equitativas no mercado interno), explorando simultaneamente os benefícios de um mercado financeiro da UE aberto e mundialmente integrado.

Compete à Comissão assegurar que, sempre que é ponderada a adoção de uma nova decisão de fundamentação nas regras ou na supervisão de um país terceiro, os potenciais benefícios não representem um risco (e custo) excessivo para os mercados financeiros da UE e que possam ser introduzidos de forma prudencialmente sólida no respeito pelas condições de concorrência equitativas no mercado interno da UE. Em última análise, cada nova decisão de equivalência deve proporcionar um quadro prudente e sustentável que funcione como uma ponte entre as regras do mercado interno da UE e os quadros prudenciais dos países terceiros.

Embora a equivalência seja avaliada mediante os critérios definidos no direito da UE, a Comissão deve também considerar se as decisões de equivalência serão compatíveis com as prioridades políticas da UE em áreas como as sanções internacionais, a luta contra o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo, a boa governação fiscal a nível mundial ou outras prioridades relevantes da política externa, a fim de assegurar a coerência da ação da UE no plano internacional. Todos estes fatores são indicativos do grau de risco para a estabilidade financeira ou da necessidade de proteção adequada dos intervenientes no mercado financeiro e de outras pessoas na UE. A tomada em consideração desses aspetos é, por conseguinte, importante para a preservação da reputação e da estabilidade a longo prazo do setor financeiro da UE.

Embora constituam atos unilaterais e discricionários da UE, as decisões de equivalência trazem benefícios tanto para a UE como para os seus parceiros de países terceiros. Este resultado mutuamente vantajoso depende da equidade e imparcialidade de tratamento dos intervenientes da UE que operam em países terceiros e estão sujeitos às regras e à supervisão locais. Neste sentido, determinadas categorias de decisões de equivalência são tomadas após a devida consideração do tratamento concedido pelo país terceiro ao quadro regulamentar da UE, ao trabalho de supervisão realizado pelas autoridades da UE e à presença local de participantes no mercado da UE. Em alguns casos, a conceção do quadro de equivalência da UE incentiva a exploração de resultados mutuamente adaptáveis com os países terceiros como, por exemplo, a implementação de acordos de cooperação em matéria de supervisão. No futuro, na tomada de decisões de equivalência com os países terceiros, a Comissão continuará a considerar e, sempre que apropriado, a discutir com os mesmos o tratamento prudencial que concedem aos participantes no mercado da UE.

3.Melhorias recentes da conceção dos regimes de equivalência da UE

As possibilidades para conceder equivalência estão definidas em disposições específicas sobre equivalência, incluídas num conjunto de atos legislativos da UE relativos aos serviços financeiros. As disposições sobre equivalência estão adaptadas às necessidades de cada ato específico e devem ser interpretadas à luz dos objetivos prosseguidos por esse ato, em particular, o seu contributo para a criação e o funcionamento do mercado interno, para a integridade dos mercados, para a proteção dos investidores e, em termos mais gerais, o seu contributo para a estabilidade financeira. Os atos jurídicos estabelecem as condições, os critérios e a medida em que a UE pode ter em conta o quadro de regulamentação e supervisão de um país terceiro quando regulamenta e supervisiona os mercados financeiros da UE em situações que envolvem um elemento transfronteiras. Como resultado, existem diferenças consideráveis na forma como os mecanismos de equivalência são construídos e incluídos no direito da UE no domínio dos serviços financeiros, seja em termos do processo a seguir, do conteúdo da avaliação necessária ou da aplicação de uma conclusão de equivalência positiva.

Nos últimos anos, a Comissão tem conduzido um diálogo vivo com o Parlamento Europeu, o Conselho e outras partes interessadas sobre as melhorias necessárias na abordagem da UE à determinação e manutenção da equivalência. A conclusão retirada pela Comissão dessas discussões e reflexões conjuntas é a de que existe agora uma aceitação geral de que seria extremamente difícil implementar um processo uniforme de avaliação e decisão que englobasse diversos domínios de equivalência. Os decisores políticos, as entidades reguladoras e outras partes interessadas aceitam hoje a necessidade de heterogeneidade na abordagem da UE à equivalência, desde que sejam respeitados alguns princípios comuns no âmbito de cada tipo de equivalência específico: a proporcionalidade nas avaliações, uma abordagem à determinação de resultados equivalentes que seja sensível ao risco, bem como uma maior transparência tanto em relação ao país terceiro interessado como ao público em geral. Por outro lado, existe um consenso geral sobre a necessidade de implementar acordos para acompanhar o cumprimento contínuo pelos países terceiros das condições subjacentes a uma eventual decisão de equivalência positiva.

A Comissão já respondeu ativamente aos apelos a melhorias que não exigiam ação legislativa, designadamente no plano da transparência pública, da responsabilização e no diálogo não público com países terceiros específicos. O documento de trabalho dos serviços da Comissão de 2017 relativo à equivalência explicava em pormenor o processo conducente a uma decisão de equivalência e as várias considerações e limitações envolvidas. A Comissão apresentou igualmente uma visão geral disponível ao público sobre as habilitações de equivalência existentes no direito da UE e sobre as decisões tomadas até à data. Mais recentemente, a Comissão adaptou ainda os seus processos internos e submete agora, em geral, a consulta pública os projetos de decisão de equivalência que prevê adotar (período de recolha de opiniões de 30 dias).

Além disso, a Comissão tem trabalhado com o Parlamento Europeu e Conselho sobre um conjunto de propostas legislativas com interesse para a abordagem da UE à equivalência. Como resultado, foram recentemente introduzidas mudanças significativas nos regimes de equivalência em várias alterações legislativas relacionadas com as Autoridades Europeias de Supervisão, as infraestruturas do mercado europeu e o tratamento prudencial das empresas de investimento.

A alteração dos regulamentos das Autoridades Europeias de Supervisão reforça o papel destas autoridades no acompanhamento dos países terceiros equivalentes. Cada Autoridade Europeia de Supervisão deve conduzir o trabalho de acompanhamento de países terceiros equivalentes e apresentar anualmente ao Parlamento Europeu, ao Conselho, à Comissão e às outras duas Autoridades Europeias de Supervisão um relatório confidencial em que «sintetiza as conclusões das suas atividades de acompanhamento». Além disso, as Autoridades Europeias de Supervisão não podem celebrar acordos administrativos com países terceiros que figurem na lista de países de alto risco do ponto de vista da luta contra o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo.

A alteração do Regulamento Infraestrutura do Mercado Europeu reforça o quadro de supervisão das contrapartes centrais que prestam serviços de compensação a empresas da UE, designadamente através da adoção de uma abordagem mais sensível ao risco e proporcionada em relação ao regime do país terceiro. As contrapartes centrais dos países terceiros, que são ou podem vir a ser sistémicas e relevantes para a estabilidade financeira na UE, ficam sujeitas a requisitos específicos e proporcionados para refletir o grau de risco sistémico envolvido. Como último recurso, se os referidos requisitos forem insuficientes para minimizar os riscos potenciais para a estabilidade da União ou de qualquer Estado-Membro, uma contraparte central de um país terceiro poderá ser obrigada a prestar serviços a empresas da UE a partir de uma entidade autorizada na UE.

O Regulamento Empresas de Investimento introduz novos critérios de avaliação, bem como garantias adicionais e obrigações de comunicação de informações para empresas de países terceiros estabelecidas em jurisdições equivalentes, no âmbito do quadro de equivalência existente, para fins de prestação transfronteiras de serviços de investimento a clientes profissionais, ao abrigo do Regulamento Mercados de Instrumentos Financeiros (MiFIR). No âmbito do novo regime de equivalência, são criadas diferentes categorias de jurisdições de países terceiros; em particular, no caso das jurisdições em que a escala e o âmbito dos serviços prestados são suscetíveis de ter uma importância sistémica para a União, a equivalência só pode ser concedida na sequência de uma avaliação pormenorizada e específica pela Comissão. Além disso, é reforçado o papel da Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados no acompanhamento das atividades destas empresas na União.

Por outro lado, no que diz respeito aos índices de referência financeiros, os índices de referência administrados fora da UE serão isentos até 2022 da obrigação de serem considerados equivalentes, reconhecidos ou aprovados a fim de serem aplicados na UE.Além disso, a partir de 2022, a Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados terá competência para reconhecer os administradores de índices de referência dos países terceiros.

4.Avaliações e tomada de decisões sobre equivalência

Uma decisão de equivalência constitui um ato unilateral e discricionário da UE, realizado e concluído pela Comissão, de acordo com as prioridades da União e os interesses dos mercados financeiros da UE. As decisões de equivalência não são preparadas e tomadas isoladamente: em princípio, a Comissão procura sempre estabelecer um diálogo técnico eficaz com as partes interessadas a fim de assegurar a solidez e a exatidão das suas avaliações técnicas subjacentes, envolvendo, sempre que pertinente, as Autoridades Europeias de Supervisão. As autoridades dos países terceiros são convidadas a contribuir para exercícios de apuramento de factos relativos à forma como os seus quadros de regulamentação e supervisão alcançam os resultados definidos no quadro da UE correspondente.

A Comissão procura estabelecer contactos técnicos com o país terceiro em questão a fim de desenvolver o seu conhecimento do quadro desse país terceiro e confirmar, subsequentemente, as suas conclusões de equivalência. Numa fase posterior, os referidos contactos técnicos poderão contribuir para colmatar as potenciais lacunas identificadas no seu quadro de regulamentação e supervisão no âmbito de um processo de acompanhamento ex post. A esse respeito, o diálogo de natureza regulamentar ou regional da EU já em curso com vários países terceiros não só constitui uma fonte de informação, mas também uma oportunidade para afinar as avaliações técnicas para as decisões de equivalência, bem como para discutir as conclusões do acompanhamento da equivalência ou a necessidade de revisão de uma decisão existente, caso sejam identificadas deficiências materiais.

A determinação da equivalência do regime de um país terceiro decorre de uma avaliação casuística rigorosa, por parte da Comissão, das regras do país terceiro e da respetiva supervisão. Tal avaliação rege-se por dois aspetos essenciais: o princípio da proporcionalidade e a necessidade de gerir os riscos relacionados com a atividade transfronteiras assente na equivalência.

A Comissão atribui a máxima importância à tomada de uma posição proporcionada sobre os riscos implícitos no quadro do país terceiro em avaliação. As jurisdições examinadas podem envolver diferentes tipos de exposição ao risco para os mercados financeiros da UE, dependendo, entre outros fatores, da interligação entre o mercado avaliado e os mercados financeiros da UE e também, por conseguinte, a quota de mercado do país terceiro em causa. A atenção aos riscos neste processo implica que, em regra, os países terceiros de «impacto elevado», em relação aos quais seja provável a utilização intensiva de uma decisão de equivalência pelos participantes no mercado, representam um conjunto de riscos mais significativo que a Comissão deve acautelar na sua avaliação dos critérios de equivalência e no exercício do seu poder discricionário. Se se verificassem deficiências ou lacunas na avaliação da equivalência desses países terceiros, as mesmas teriam provavelmente um impacto negativo na estabilidade financeira ou na integridade do mercado na UE.