I.INTRODUÇÃO

O problema cada vez mais grave dos documentos de viagem objeto de fraude foi posto em evidência pelos recentes atentados terroristas ocorridos na Europa e pelos fluxos migratórios atuais. A fraude documental tornou-se um catalisador do terrorismo e da criminalidade organizada, e é associada ao tráfico de seres humanos e ao tráfico de migrantes. É fundamental melhorar a segurança dos documentos de viagem, incluindo as infraestruturas de gestão de identidade.

Na sua comunicação Reforçar a segurança num mundo de mobilidade: um melhor intercâmbio das informações na luta contra o terrorismo e fronteiras externas mais seguras, a Comissão salientou a importância crucial de garantir a segurança dos documentos de viagem e de identidade, sempre que seja necessário determinar inequivocamente a identidade de uma pessoa e anunciou que iria apresentar um plano de ação para combater o fenómeno da fraude de documentos de viagem. Uma melhor abordagem assentaria em sistemas eficazes para evitar os abusos e as ameaças à segurança interna decorrentes de falhas na segurança dos documentos.

Os documentos de viagem mais comuns são os passaportes, mas também podem ser bilhetes de identidade ou títulos de residência para os nacionais de países terceiros (quando utilizados num espaço sem controlos nas fronteiras internas). Os cidadãos da UE podem entrar e sair da UE, do espaço Schengen e de certos países que não pertencem à UE com um bilhete de identidade nacional emitido por um Estado-Membro. Isto significa, por exemplo, que os combatentes terroristas estrangeiros podem viajar entre a UE e a Turquia, utilizando apenas o seu bilhete de identidade nacional.

Os documentos de viagem da UE são objeto de grande procura entre os autores de fraudes documentais. Pelo menos três quartos dos documentos falsos detetados nas fronteiras externas, mas também no espaço sem controlos nas fronteiras internas, simulam ter sido emitidos pelos Estados-Membros da UE ou por países associados de Schengen. De acordo com relatórios recentes da Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira, os bilhetes de identidade nacionais de menor segurança emitidos pelos Estados-Membros são os documentos falsos mais frequentemente detetados utilizados para viajar dentro do espaço Schengen. A «fraude baseada na parecença» (quando o detentor do documento é simplesmente parecido com o seu legítimo proprietário) continua a aumentar, mantendo-se o tipo de fraude mais frequentemente detetada durante o segundo trimestre de 2016. A obtenção de documentos autênticos a partir de falsos documentos «de base» (certidões de nascimento, casamento ou óbito) continua a ser uma das maiores ameaças, pois é muito difícil de detetar.

Neste contexto, é crucial que a UE, e em especial os Estados-Membros, intensifiquem os seus esforços no sentido de melhorar a segurança dos documentos de viagem emitidos a cidadãos da UE ou de países terceiros. A segurança dos documentos de viagem é muito importante para uma melhor proteção das fronteiras e gestão dos fluxos migratórios, bem como para se poder avançar para uma União da Segurança eficiente e genuína.

A natureza da fraude dos documentos de viagem está a evoluir rapidamente. As redes criminosas envolvidas na falsificação e contrafação de documentos de viagem são agora mais especializadas e estão constantemente a desenvolver novas formas de falsificação, tal como a manipulação de dispositivos e técnicas para contornar as verificações biométricas e novos modus operandi.

A introdução de elementos de segurança , métodos de produção e sistemas de controlo de documentos mais sofisticados torna mais difícil a falsificação ou contrafação de documentos de identidade e de viagem. Em resposta, no entanto, os autores de fraudes cada vez mais se afastam da fraude «tradicional» — que incide sobre o documento, por exemplo através da alteração da data de validade de um passaporte (falsificação) ou da produção de um documento totalmente falso (contrafação) — a outros tipos de fraude documental, como a fraude baseada na parecença. Também são visados outros tipos de documentos, como os documentos de base utilizados para apoiar os pedidos de documentos de viagem autênticos.

De acordo com o relatório de 2016 da Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira, a fraude e a obtenção fraudulenta de documentos autênticos aumentaram respetivamente 4 % e 76 % entre o primeiro trimestre de 2015 e o primeiro trimestre de 2016, enquanto a fraude com documentos contrafeitos diminuiu (-8 %).

A presente comunicação estabelece um plano de ação para melhorar a segurança dos documentos de viagem. Embora as normas de segurança aplicáveis aos documentos de viagem e os requisitos em matéria de controlo nas fronteiras sejam aplicáveis ao nível da UE, os Estados-Membros mantêm a plena responsabilidade pelos documentos de base e pela produção e emissão efetiva dos documentos de viagem. O plano de ação enuncia as medidas que a Comissão pretende tomar e formula recomendações para a ação dos Estados-Membros no âmbito das políticas nacionais sobre todos os aspetos da segurança dos documentos de viagem.

A Comissão e os Estados-Membros têm de assegurar que os direitos fundamentais, em especial o direito à proteção dos dados pessoais, são garantidos em todas as ações referidas no presente plano de ação.

Enquanto guardiã dos Tratados, a Comissão continuará a verificar a correta aplicação da legislação da UE e a exercer as suas competências para impor a sua correta execução, sempre que adequado e necessário.

II. PLANO DE AÇÃO

1. Registo de identidade

Os documentos autênticos estabelecidos com base numa identidade falsa são muito difíceis de detetar nas fronteiras ou no território de um Estado-Membro. A identidade das pessoas deve ser estabelecida e os «documentos de base» emitidos com base no registo da população que contenha dados históricos, sociais e geográficos atualizados e relevantes. Os países com um registo da população biométrico ou com uma base de dados relativa a documentos de viagem podem verificar a identidade de uma pessoa sempre que esta solicitar um novo documento de viagem, de modo a que a pessoa não possa solicitar um documento autêntico utilizando um documento de base falso.

Embora seja possível juridicamente uma pessoa mudar de nome, deve ser prestada especial atenção a este processo, devendo os procedimentos ser rigorosos. Quando um adulto se registe ou apresente um pedido de passaporte pela primeira vez (por exemplo, na sequência da naturalização) e não estejam disponíveis dados fiáveis de registo, as autoridades competentes devem realizar entrevistas presenciais e, se necessário, procurar obter elementos adicionais que comprovem a identidade da pessoa em causa, por exemplo, através de listas eleitorais ou dos registos da segurança social.

Além disso, os documentos de base devem ter um nível mínimo de segurança para evitar falsificações. A UE contribuiu com um total de 16 milhões de euros para iniciativas de investigação e desenvolvimento a fim de assegurar documentos de base mais seguros. Os futuros programas de trabalho no âmbito do Programa-Quadro Horizonte 2020 para 2018–2020 sobre Sociedades Seguras apoiarão a investigação e o desenvolvimento sobre a segurança dos documentos.

Fora da UE, existem projetos no âmbito do novo quadro de parceria no quadro da Agenda Europeia da Migração para desenvolver bases de dados de registo de dados biométricos nos principais países terceiros parceiros com capacidade para garantir o funcionamento dos registos civis e a digitalização biométrica ou por impressões digitais.

A Europol financiou o desenvolvimento de um guia sobre a deteção de falsos documentos de base. Esse guia contém uma breve descrição dos documentos de identidade e dos documentos de base europeus, embora não seja utilizado com tanta frequência quanto seria desejável.