Parecer do Comité das Regiões sobre a «Comunicação da Comissão: "Para uma agenda urbana da União Europeia"»

(98/C 251/04)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Tendo em conta a comunicação da Comissão «Para uma agenda urbana da União Europeia» ();

Tendo em conta a decisão da Comissão de 8 de Março de 1997 de consultá-lo, em conformidade com o artigo 198º-C (primeiro parágrafo) do Tratado que institui a Comunidade Europeia;

Tendo em conta a decisão da Mesa de 30 de Maio de 1997 e de 18 de Fevereiro de 1998 de encarregar a Comissão 4 «Ordenamento do Território, Política Urbana, Energia e Ambiente» de elaborar este parecer;

Tendo em conta o relatório geral «A Europa das Cidades - Acções Comunitárias nas Cidades»;

Tendo em conta a comunicação «Agenda 2000: Para uma Europa mais forte e alargada»;

Tendo em conta o primeiro projecto oficial da «Perspectiva do Desenvolvimento do Território Europeu», preparado para a reunião informal dos ministros responsáveis pelo ordenamento do território, em Junho de 1997;

Tendo em conta vários pareceres do Comité das Regiões:

- «Comunicação da Comissão sobre a cooperação para o desenvolvimento do território europeu - Europa 2000+» (CdR 233/95) ();

- «Avaliação das consequências financeiras e administrativas para as pessoas colectivas locais e regionais da legislação da UE» (CdR 368/95) ();

- «Livro Verde sobre a rede dos cidadãos» (CdR 42/96 fin) ();

- «As pessoas colectivas regionais e locais na União Europeia» (CdR 47/96 fin) ();

- «Quinto Programa de Acção no domínio do Ambiente» (CdR 142/96 fin) ();

- «O papel das pessoas colectivas locais e regionais no serviço público» (CdR 148/96 fin) ();

- «O Desenvolvimento Urbano e a União Europeia» (CdR 235/95) ();

- «O Ordenamento do Espaço na Europa» (CdR 340/96 fin) ();

- «O papel das pessoas colectivas locais e regionais na ligação dos estabelecimentos de ensino e formação às empresas» (CdR 346/96 fin) ();

- «Livro Verde sobre o futuro da política do ruído» (CdR 436/96 fin) ();

- «Documento de trabalho sobre o impacto dos fundos estruturais nas zonas urbanas» (CdR 8/97 fin);

- «Os aspectos locais e regionais do quinto programa-quadro» (CdR 158/97 fin) ();

- «Educação multicultural» (CdR 194/97 fin) ();

Tendo em conta os trabalhos preparatórios do grupo de trabalho (composto por H. Berger, B. Frau, M. Freehill, H. Penttilä, B. Peper (relator), S. Powell e C. Tallberg) para a elaboração deste parecer;

Tendo em conta o projecto de parecer (CdR 316/97 rev. 2) aprovado pela Comissão 4 em 14 de Janeiro de 1998 (relator: B. Peper),

adoptou na 23ª reunião plenária (sessão de 14 de Maio de 1998) o parecer, por unanimidade, que se segue.

1. Introdução

1.1. O Comité das Regiões congratula-se com a publicação do documento de trabalho da Comissão «Para uma Agenda Urbana da União Europeia». Na sequência do Livro Verde sobre o Ambiente Urbano (1990), o lançamento do projecto «Cidade Sustentável» e a aplicação da Iniciativa Comunitária Urban são o próximo passo importante para o reconhecimento de que as cidades são de importância vital para garantir regiões e uma Europa competitivas. O documento de trabalho põe em destaque os argumentos apresentados pelo parecer do Comité das Regiões sobre «O Desenvolvimento Urbano e a União Europeia», ao salientar a necessidade de uma abordagem urbana integrada que resolva os graves problemas enfrentados pelas cidades e utilize as suas possibilidades de crescimento económico e prosperidade. Ao mesmo tempo, esta abordagem integrada aumentaria consideravelmente a eficácia das actuais políticas comunitárias com efeitos nas zonas urbanas.

1.2. A comunicação da Comissão foi apresentada num momento decisivo em que o papel das cidades europeias está a merecer cada vez mais atenção em resultado de muitos anos de esforços conscientes, especialmente da parte das autarquias locais e das organizações que as representam. Desde o início que o Comité das Regiões defendeu a necessidade de uma perspectiva urbana nas políticas e programas comunitários. No princípio, esta consciencialização foi bastante lenta, mas o processo ganhou alento durante o ano transacto. Os governos nacionais mostraram interesse pelas questões urbanas ao desenvolverem políticas urbanas explícitas ou ao promoverem a coordenação das políticas sectoriais que afectam as cidades.

1.3. Esta atenção renovada ao papel das cidades manifesta-se agora a nível europeu. O Fórum da Coesão, que debateu a revisão dos fundos estruturais, em Abril de 1997, identificou como objectivo fundamental as alterações estruturais nas zonas urbanas. Durante a Cimeira Europeia das Autarquias Regiões e Cidades, do Comité das Regiões, realizada em Amsterdão, em Maio, reclamou-se insistentemente uma política urbana europeia. Em Junho de 1997, isto foi reconhecido pelo Conselho informal dos ministros da Política Regional e do Ordenamento do Território, que, em primeiro lugar, concluiu, por ocasião da apresentação do primeiro projecto oficial da Perspectiva do Desenvolvimento do Território Europeu (PDTE),que existe uma grande necessidade de desenvolver um sistema urbano mais equilibrado e policêntrico bem como atribuiu pela primeira vez, um lugar próprio à política urbana na agenda. Essa mesma renovada atenção às zonas urbanas também se reflectiu na «Agenda 2000», na qual as alterações estruturais nas zonas urbanas se integram nas acções estruturais futuras.

2. Observações na generalidade

2.1. O Comité das Regiões subscreve inteiramente a análise feita pela Comissão no capítulo «Os desafios que se põem às cidades da Europa», em que se demonstra claramente a grande variedade da paisagem urbana europeia e realça o papel das cidades e das regiões urbanas enquanto centros de actividade económica, inovação e prosperidade para a União Europeia. Por outro lado, também reconhece os enormes problemas enfrentados pelas cidades, tenham elas sido atingidas por um vertiginoso declínio do emprego industrial, façam elas parte das economias regionais essencialmente dependentes do sector agrícola. Alguns dos problemas comuns identificados são as inaceitáveis, por elevadas, taxas de desemprego, o número cada vez maior de pessoas socialmente excluídas, a degradação da qualidade de vida e o aumento do congestionamento. Por conseguinte, a Comissão conclui que «A cidade deixou, em muitas partes da Europa, de ser um lugar desejável para educar os filhos, para passar os tempos livres, ou para viver. Esta erosão do papel da cidade é talvez a maior ameaça ao modelo europeu de desenvolvimento e de sociedade e torna necessário o debate mais alargado» ().

2.2. Actualmente, há vários instrumentos comunitários com impacto no desenvolvimento urbano. Na sua comunicação, a Comissão distingue quatro categorias:

- as políticas que promovem a competitividade económica e o emprego (designadamente, as políticas do Mercado Único, as políticas de IDT e os Pactos Territoriais para o Emprego);

- a política a favor da coesão económica e social (isto é, os fundos estruturais);

- as políticas que contribuem para a integração das cidades nas redes transeuropeias (incluídas as políticas de transporte público e de preços dos transportes);

- as políticas que promovem o desenvolvimento sustentável e a qualidade de vida nas cidades (projecto «Cidades Sustentáveis», dar uma dimensão ambiental aos fundos estruturais e vários programas de IDT).

Na brochura «A Europa das Cidades - Acções Comunitárias nas Cidades» (1997) publicada recentemente, a Comissão reforça o combate à exclusão social nas cidades, e promove a economia local e as acções culturais.

2.3. O Comité das Regiões reconhece que estas medidas comunitárias afectam claramente o desenvolvimento urbano. Todavia, também deve ser referido que nem todas estas políticas se destinam às zonas urbanas e, por conseguinte, embora as autarquias locais possam ter uma palavra a dizer sobre a sua aplicação, frequentemente não têm qualquer influência nela. Assim, o Comité das Regiões frisa que as medidas comunitárias que têm efeitos nas zonas urbanas não constituem por si sós uma política urbana.

2.4. Por este motivo, o Comité das Regiões congratula-se vivamente com o convite para a apresentação de sugestões para uma melhoria da integração das políticas comunitárias relevantes para o desenvolvimento urbano, de modo a garantir que estas correspondam inteiramente a acções a outros níveis e, em particular, às necessidades das cidades e das aglomerações urbanas (). Agrada, em particular, ao Comité que a Comissão reclame atenção especial:

- para uma perspectiva urbana nas políticas da União Europeia;

- para os serviços de interesse público e o desenvolvimento urbano;

- para a contribuição dos fundos estruturais;

- para o aumento dos conhecimentos e a promoção do intercâmbio de experiências entre cidades.

2.5. Com base no artigo 198º-C, primeiro parágrafo, do Tratado que institui a Comunidade Europeia, o Comité das Regiões tem que ser consultado no domínio das redes transeuropeias, da saúde pública, da educação, da juventude, da cultura e da coesão económica e social. Além disso, o Comité das Regiões tomou a iniciativa de emitir parecer sobre outros domínios que afectam as cidades e as regiões. Isto já levou a numerosos pareceres sobre como melhorar a integração da dimensão local e regional nas políticas e programas comunitários. Em anexo, é feito um apanhado destes pareceres. Presentemente estão a ser elaborados vários pareceres que tratam de problemáticas urbanas específicas. Finalmente, o Tratado de Amsterdão vai conferir ao Comité das Regiões uma nova série de competências que abrangem o emprego, a política social, a aplicação de medidas de saúde pública, o ambiente, a formação profissional e os transportes.

2.6. O Comité das Regiões vai aproveitar a oportunidade do Fórum Urbano previsto para o Outono de 1998 para examinar o seu parecer e as suas ideias. Entende o Comité que este parecer servirá de base para um debate mais alargado nas comissões. Juntamente com os pareceres que se debruçam mais sobre determinados domínios (sectoriais) de política, este parecer será um contributo importante para um Livro Branco sobre o Desenvolvimento Urbano.

3. Cidades e Regiões: Análise

3.1. As cidades e a cultura europeia

3.1.1. As cidades e a sua cultura foram o alicerce da civilização europeia. Como foi afirmado em vários documentos sobre a perspectiva urbana nas políticas da União Europeia, a Europa tem uma longa tradição de cultura urbana. Na sequência do período romano, e especialmente após o Renascimento na Baixa Idade Média, as cidades desenvolveram-se rapidamente. As economias urbanas introduziram novas tecnologias e produtos. Hoje, a maioria dos intelectuais, dos condutores de opinião e dos homens políticos estão de acordo com que a cultura europeia, a sua sociedade e o seu sistema económico têm de ser caracterizados como predominantemente urbanos. Oitenta por cento da população europeia vive em cidades. Cerca de 20 % dos cidadãos europeus residem em grandes aglomerações urbanas de mais de 250 000 habitantes, mais 20 % em cidades de dimensão média (50 000-250 000) e 40 % em pequenos núcleos urbanos de 10 000-50 000 habitantes ().

3.1.2. As cidades são, actualmente, fontes de progresso, liberdade e cultura. Contudo, durante os últimos 20 anos muitas cidades europeias têm sofrido cada vez mais de graves ameaças a nível social, económico e ambiental. Os problemas de determinados bairros urbanos confrontados com elevadas taxas de desemprego são por vezes, de tal gravidade que afectam seriamente toda a zona urbana em que aqueles estão inseridos. Uma evolução negativa nas cidades terá inevitavelmente consequências negativas para a sociedade europeia e a sua economia. Para muitas cidades, o desemprego é o problema mais grave. A maior parte das cidades tem de se haver com taxas de desemprego superiores à média nacional. Estas elevadas taxas de desemprego estão na origem de muitos problemas sociais.

3.1.3. No futuro, o papel das cidades na Europa continuará a ser essencial, especialmente o papel das redes urbanas e metropolitanas. Como resultado do Mercado Único, as economias nacionais perdem importância não só a favor de regiões, mas também a favor de áreas metropolitanas e de agrupamentos de cidades, que estão associadas em redes à escala internacional e por vezes europeia. Barcelona, Lille, Berlim, Londres e Paris são exemplos importantes da posição variável das cidades nas redes internacionais. As cidades mais pequenas também estão a integrar-se gradualmente em redes urbanas mais vastas, tanto a nível regional, como nacional ou internacional. Por conseguinte, o papel das cidades e das regiões metropolitanas continua a ser muito importante para a economia europeia.

3.1.4. Há cidades de todas as formas e dimensões e as diferentes cidades da Comunidade enfrentam problemas e desafios distintos. As cidades variam muito em função das respectivas dimensões, estrutura económica e posição que ocupam na rede económica europeia. Nem todas as cidades fazem parte da rede europeia, nem todas as cidades têm a mesma estrutura socioeconómica, nem todas as cidades estão em declínio. Assim, as cidades deveriam ser classificadas em categorias diferentes consoante a posição que ocupam nas redes funcionais e os desafios e problemas que as afectam, em vez de serem classificadas apenas em função das respectivas dimensões. Relativamente à Perspectiva do Desenvolvimento do Território Europeu (PDTE) (primeiro projecto) há oito tipos de cidades distribuídos por três níveis. Cada nível refere-se à escala mais elevada da rede à qual a cidade está ligada:

- a nível internacional:

1. cidades mundiais;

2. regiões metropolitanas;

3. cidades capitais;

- a nível nacional:

4. «cidades industriais mais velhas»;

5. «cidades periféricas»;

- a nível regional:

6. cidades na zona do núcleo;

7. cidades fora da zona do núcleo;

8. cidades de dimensões médias em regiões predominantemente rurais.

3.1.5. Cada um destes oito tipos de cidades refere-se a um modo de ligação numa rede urbana, às características específicas da sua base económica e a uma relação específica com o meio circundante e/ou com as cidades vizinhas. Não há duas cidades iguais e esta classificação indica a grande variedade das cidades europeias e as suas características. As cidades variam de relativamente pequenas às aglomerações com milhões de habitantes, de economias tradicionais baseadas nos serviços aos centros industriais, de centros em regiões quase desertas a partes de enormes zonas urbanas de elevada densidade populacional. Isto implica que não haja um plano de acção pormenorizado com soluções que possam ser aplicadas a todas as cidades europeias.

3.2. A cidade europeia e a respectiva região: um equilíbrio ameaçado

3.2.1. Desde que existem cidades, estas sempre foram dependentes das regiões periféricas. Não só relativamente à água, à produção alimentar e às matérias-primas destinadas à transformação industrial, mas também em relação à mão-de-obra. Nenhuma cidade foi capaz ou é capaz de existir sem as respectivas regiões periféricas. Esta situação era válida na Idade Média e ainda o é hoje, embora actualmente as cidades também dependam dos laços económicos que abrangem distâncias maiores, que podem ser estabelecidos a nível nacional ou mesmo internacional. Por outro lado, durante muito tempo, as regiões estiveram dependentes dos seus núcleos urbanos. As cidades proporcionam vários serviços (comércio, actividades recreativas, educação, arte, cuidados de saúde, etc.) e também são fontes de trabalho e rendimentos a muitos residentes das regiões periféricas. Tal como se afirma na PDTE, está realmente a aumentar a interdependência das zonas rurais e urbanas, devido à suburbanização, a obras de infra-estrutura, a economias fortemente interdependentes, a questões ambientais interligadas e à importância cada vez maior da paisagem para as actividades recreativas e os tempos livres.

3.2.2. Por conseguinte, ao estudar os problemas urbanos e ao formular as políticas urbanas, o Comité das Regiões defende uma perspectiva ao nível da denominada zona urbana funcional (ZUF): redes de cidades e de regiões periféricas intimamente inter-relacionadas em termos de economia local e regional e de mobilidade (diária) dos seus habitantes. As ZUF ultrapassam frequentemente as fronteiras administrativas da cidade central. Incluem aglomerações suburbanas ligadas às cidades centrais. No entanto, as regiões urbanas funcionais podem ser muito diferentes umas das outras em função do tipo e dimensões da cidade que está envolvida, da respectiva escala e do número de habitantes: podem ir das ZUF concentradas à volta de cidades de pequenas e médias dimensões situadas em regiões predominantemente rurais às regiões metropolitanas. O conceito de ZUF permite considerar os fenómenos urbanos que ultrapassam as fronteiras da cidade central, e também pode proporcionar soluções para os problemas urbanos numa escala apropriada. O conceito de ZUF deveria ser futuramente aprofundado para se conseguir um quadro conceptual adequado de análise e de política urbanas, por outras palavras, do significado da dimensão urbana.

3.2.3. Embora a interdependência das cidades e das regiões periféricas esteja a aumentar, também se tornou mais problemática e vulnerável. Em primeiro lugar, a questão da suburbanização provoca muitos problemas para o ambiente, os transportes e a segurança em numerosas zonas urbanas europeias. Como se refere na PDTE, as aldeias, as pequenas cidades e as zonas urbanas continuam a expandir-se, frequentemente de modo relativamente descontrolado, devido à necessidade crescente que a população europeia tem de espaço. As camadas da população com rendimentos médios e mais elevados têm tendência para se deslocarem para os subúrbios, mas estas ainda encontram trabalho nas cidades, que continuam a ser a localização preferida para serviços de elevada qualidade e o ensino. Consequentemente, os governos centrais das cidades são confrontados com problemas financeiros relativos aos rendimentos tributáveis e a uma diminuição do poder de compra da economia da cidade. Este processo de suburbanização começou a fazer-se sentir pela primeira vez durante a década de sessenta, nos países do Noroeste da Europa, nos quais se tornou um «padrão de fixação» («pattern of settlement»). Noutros países europeus, começaram a desenvolver-se aglomerações suburbanas devido à melhoria do nível de vida, a uma utilização mais frequente do automóvel e a melhores estradas. As grandes zonas verdes que rodeiam as cidades foram transformadas em grandes zonas suburbanas, onde o vaivém diário dos trabalhadores suburbanos provoca congestionamentos de tráfego e problemas ambientais. Esta chamada expansão urbana é consequência do aumento do bem-estar, da descentralização e do crescimento, mas aumenta os custos da infra-estrutura urbana, do tráfego e do consumo de energia e tem frequentemente um impacto negativo sobre a qualidade da paisagem rural.

3.2.4. Em segundo lugar, muitas zonas rurais têm que se adaptar a uma diminuição da importância da sua base agrícola tradicional. Como resultado da abertura do mercado, ao mesmo tempo de cortes nos subsídios públicos, alguns sectores agrícolas serão transformados ou substituídos por outros sectores agrícolas no mesmo país ou noutros países da UE. As zonas agrícolas tradicionais estão, deste modo, a sofrer mudanças estruturais. Algumas zonas, por exemplo no Sul da Europa, estão a desistir parcialmente da produção ou a estender as suas produções por uma zona mais vasta. Alguns sectores estão a intensificar a sua produção com novas técnicas. Todos estes processos de transformação resultam numa perda de emprego e num declínio da população. Por isso, devem ser desenvolvidas novas estratégias por forma a manter viva a actividade económica destas zonas. Estas estratégias devem reflectir as relações funcionais totalmente novas entre as regiões e as cidades, que surgem das transformações na agricultura. Especialmente nas partes da Europa onde a densidade populacional é relativamente elevada, as zonas rurais tornam-se mais importantes enquanto zonas que proporcionam meios para o exercício de actividades recreativas e tempos livres para os habitantes das cidades. Quando a base económica tradicional enfraquece também ficam mais dependentes financeiramente da população urbana. Torna-se difícil preservar a qualidade da paisagem e garantir a sobrevivência das colectividades locais.

3.2.5. Muitas cidades europeias são afectadas por uma transição para uma economia baseada nos serviços. Especialmente a categoria das cidades industriais mais velhas precisa de mudar radicalmente para uma estrutura económica quase completamente nova, baseada nos serviços, no conhecimento, nos tempos livres e no turismo. Os novos postos de trabalho nas cidades nem sempre garantem trabalho às vítimas do desemprego técnico. A indústria dos serviços e a economia baseada no conhecimento exigem trabalhadores com elevadas qualificações e especializações, enquanto que muitos dos desempregados têm um nível de formação inferior, e carecem do treino necessário. Este processo é acelerado pelas rápidas transformações nas redes de telecomunicações e de tecnologia da informação, sendo possível prever uma série de transformações fundamentais na sociedade num futuro próximo. A tecnologia da informação vai alterar radicalmente o modo de comunicação, aprendizagem e de concretização de negócios das populações.

3.2.6. As transformações económicas, demográficas e espaciais podem ser muito drásticas. Muitas cidades são incapazes de se adaptar com rapidez suficiente às circunstâncias variáveis. Os investimentos necessários são demasiado elevados, os orçamentos estão sob demasiada pressão para suportar os custos sociais inevitáveis. Quando os esforços são insuficientes, as cidades podem perder a sua vitalidade e cair num cenário de crise urbana. Os investimentos previstos para o futuro terão de ser utilizados para abordar as necessidades sociais mais imediatas, deixando a cidade ainda mais esquecida. Assim, será necessário um processo de transformação estrutural para muitas cidades. Este processo demora muitos anos e tem de ser acompanhado por medidas estruturais a longo prazo.

3.2.7. Quando são examinados com atenção, os chamados problemas urbanos, como por exemplo, o desemprego, a fragmentação social, as pressões sobre a qualidade de vida e os problemas do tráfego e dos transportes, são o resultado de processos complexos que se realizam na escala da região urbana funcional. Por exemplo, os processos de migração selectiva da cidade para as regiões periféricas são responsáveis pelo congestionamento diário do tráfego, mas também pela elevada proporção de grupos com salários baixos nas cidades. Determinados serviços urbanos dispendiosos, como por exemplo, os hospitais, as escolas secundárias, os teatros e os museus, são frequentemente grandemente subsidiados pelas autarquias locais, mas são utilizados por pessoas de uma vasta zona periférica que se estende para além das fronteiras administrativas da cidade. Isto leva a mais problemas financeiros para a cidade.

3.2.8. No entanto, determinados processos na escala da região urbana funcional causam frequentemente problemas numa escala muito local: determinados subúrbios, tanto nas cidades como noutras partes das regiões urbanas, são afectados por elevadas taxas de desemprego, outros são afectadas por um tráfego rodoviário denso, pelo ruído dos aeroportos ou por danos causados pela indústria. A qualidade e o valor futuro de determinados bairros urbanos são particularmente alarmantes. Nestas zonas urbanas, os problemas económicos, sociais e físicos acumulam-se e dão lugar a uma falta de coesão social e à exclusão social da população. A concentração na recuperação económica destas zonas exige uma maneira diferente de analisar estes bairros, salientando as oportunidades bem como os problemas. Tal abordagem nunca poderá ser volátil porque aborda as transformações estruturais fundamentais. Por outras palavras, o processo de desenvolvimento regional positivo exige frequentemente medidas numa escala local, bairrista ou de vizinhança.

3.2.9. Devido aos elevados níveis de desemprego, que aumentou ao longo da década de 90, são cada vez mais os desempregados que não recebem subsídio de desemprego. Um grande número de desempregados nunca entrou no mercado de trabalho, não estando, por conseguinte, abrangido pelos subsídios nacionais de desemprego. Em muitos Estados-Membros, estas pessoas dependem cada vez mais, para sobreviver, de prestações monetárias de segurança social pagas pelas autoridades locais. Esta aceitação de pagamentos da segurança social sem contrapartida de trabalho tem um efeito negativo na auto-estima individual e é extremamente prejudicial para a economia municipal. Significa igualmente que as contribuições fiscais, que deveriam ser utilizadas para permitir às cidades o fornecimento de serviços como a educação, a saúde, a assistência social, etc., são usadas para pagamentos de segurança social. Além disso, surgem tensões e conflitos entre diversos grupos nas cidades. Nalguns países, os custos da segurança social aumentaram nos últimos anos devido ao elevado número de refugiados, principalmente nas cidades, e ao apoio insuficiente do governo.

3.3. Para uma perspectiva urbana multissectorial das questões sectoriais

3.3.1. As cidades podem ser caracterizadas pela diversidade dentro de uma zona restrita. São tradicionalmente centros multiculturais, de tolerância e liberdade espiritual. Quanto mais diversidade, mais centro urbano é uma cidade. As cidades são concentrações de conhecimentos, informações e serviços especializados. A complexidade dos processos e dos problemas urbanos exige frequentemente uma perspectiva multissectorial. Em muitas cidades, estão muitas vezes concentrados em grandes densidades uma grande variedade de funções e um grande número de pessoas, por vezes mesmo em vários pisos do mesmo edifício. Este efeito positivo e inspirador de combinação de funções pode proporcionar verdadeiras oportunidades económicas e culturais que as autoridades locais podem utilizar para melhorar a coesão urbana.

3.3.2. Como consequência, desta complexidade urbana, as medidas que se aplicam num determinado domínio têm grande impacto noutros domínios. Em vez de problemas correntes com soluções correntes, as cidades têm muitas vezes que resolver problemas complexos que exigem soluções multissectoriais e adaptadas. Por exemplo, por forma a fornecer habitação integrada em zonas de recreio, as zonas públicas têm de ser mais intensamente utilizadas do que noutras zonas, tendo de ser encontradas soluções criativas para a densidade do tráfego e os problemas de estacionamento.

3.3.3. O impacto das medidas aplicadas num determinado sector sobre outro sector é maior nas cidades do que nas zonas rurais. O aumento do tráfego e dos transportes influencia a qualidade de vida de modo mais acentuado nas cidades do que nas zonas rurais. As medidas aplicadas num determinado domínio podem ter um impacto negativo sobre outro domínio. Por exemplo, as novas infra-estruturas que ligam as cidades europeias podem ter consequências negativas para a qualidade de vida em determinados subúrbios. Os conceitos de sustentabilidade são mais pertinentes e por isso mais facilmente avaliáveis nas cidades e subúrbios novos das áreas metropolitanas do que nos subúrbios actuais, especialmente quando são atravessados por estradas com muito trânsito.

4. Uma estrutura para as políticas urbanas locais

4.1. Integração a nível local

4.1.1. A atenção cada vez maior que tem sido dada às cidades e aos problemas e desafios que estas enfrentam levou à realização de diversos estudos sobre o papel das cidades na Europa. Foram criados vários programas de acção destinados a beneficiar as cidades em particular. Além disso, foram também (em parte) adaptados alguns instrumentos existentes para servir melhor as necessidades urbanas. O Comité das Regiões salientou, no seu parecer de iniciativa sobre a «Avaliação das consequências financeiras e administrativas da legislação da UE para as pessoas colectivas locais e regionais», a necessidade de verificar os efeitos de novas medidas europeias sobre as pessoas colectivas regionais e urbanas. Isto foi recentemente reconhecido pelo Conselho de Amsterdão e será incluído no protocolo sobre a aplicação do princípio da subsidiariedade.

4.1.2. Contudo, esta óptica baseia-se mais em políticas sectoriais e é independente de outras medidas. Por isso, também se deveria verificar de que modo as novas medidas europeias influenciam medidas que afectam as cidades e se estão adaptadas a uma política urbana integrada. A tarefa mais importante será desenvolver uma política urbana que coordene as actuais políticas sectoriais, ad hoc e altamente fragmentadas de modo a conseguir uma abordagem coerente, integrada e por isso eficiente.

4.1.3. Os debates em curso sobre esta política urbana futura têm um traço comum; a sua abordagem é «de cima para baixo». Todavia, a questão fundamental da política urbana é a combinação desta abordagem «de cima para baixo» com uma abordagem «de baixo para cima». Devido às suas especificidades, as políticas das autarquias locais têm que ser integradas, coordenadas e coerentes. Esta abordagem «de baixo para cima» deveria proporcionar ideias valiosas para uma política urbana europeia futura.

4.1.4. Cada cidade possui um combinação única de problemas e de possibilidades, enquanto que as tendências subjacentes são geralmente as mesmas. Muitas cidades identificam as suas oportunidades e ameaças e definem uma estratégia para melhorarem a sua vitalidade. As políticas urbanas locais podem ser agrupadas de várias maneiras. O que se segue reflecte o duplo desafio com que se confronta a política urbana identificado na comunicação da Comissão [«... manter as suas cidades no primeiro plano de uma economia cada vez mais globalizada e competitiva, fazendo face concomitantemente ao legado cumulativo da privação urbana.» ()] e a necessidade de dar mais atenção aos cidadãos:

- desenvolver uma cidade forte;

- criar subúrbios valiosos;

- aumentar a participação dos cidadãos.

Tem que ser tido em conta que isto é apenas um modelo e que, na realidade, as políticas de cada um dos grupos não só afectarão as outras políticas desse do respectivo grupo mas também as políticas dos outros dois. Deve ser igualmente tido em conta que estes exemplos de políticas locais não são aplicados da mesma maneira por todas as cidades, ou na mesma combinação.

4.2. Desenvolver uma cidade forte

4.2.1. Transparece da análise supra que as cidades são ameaçadas pela suburbanização e pela mudança para a zona rural. As cidades perdem habitantes e empresas, estão confrontadas com uma migração selectiva contínua e enfrentam menos apoio às funções urbanas. As autarquias locais tentam contrariar esta tendência ao melhorarem a competitividade e ao criarem uma cidade mais forte e vital.

4.2.2. A questão fundamental para as cidades vitais é a (re)urbanização. As políticas das cidades estão orientadas para a criação de diversidade e de apoio e para o desenvolvimento de quadros de vida e de trabalho atraentes. Por um lado, estas políticas têm como objectivo uma utilização mais eficiente da zona urbana através do desenvolvimento de uma cidade compacta. Por outro lado, são melhoradas as condições de vida mediante espaços públicos de qualidade mais elevada. Através de uma abordagem equilibrada à urbanização, as cidades dão prioridade à construção de habitações novas nas zonas urbanas existentes antes do desenvolvimento de novos lotes. É evidente que ambos são necessários, mas deveriam ser desenvolvidos de tal modo que isso possa reforçar a cidade no seu todo.

4.2.3. Uma cidade forte depende muito de uma economia forte, que é condição fundamental para o emprego. O crescimento do emprego tem que se verificar, em primeiro lugar, no sector de mercado. Estando as empresas cada vez mais desenraizadas, as políticas têm como objectivo criar factores favoráveis de localização. Os centros comerciais e os edifícios de escritórios ultrapassados estão a ser renovados, ao mesmo tempo que se criam centros e escritórios suficientes para atrair outras empresas e proporcionar mais oportunidades às existentes. Importa referir, a este propósito, o desenvolvimento de megacentros comerciais na periferia das cidades. São diversas as opiniões expressas, aos níveis local e regional, sobre as consequências da criação destes centros para o desenvolvimento dos centros urbanos vizinhos. Um estudo dos efeitos positivos e negativos do estabelecimento destes megacentros poderá permitir um juízo claro sobre os mesmos. Esta avaliação deverá partir do princípio de que tais megacentros devem reforçar a economia urbana global, com vista a preservar e ou recuperar o comércio retalhista estabelecido nas cidades.

4.2.4. Os esforços das cidades parecem concentrar-se na aquisição de algumas empresas internacionais de grandes dimensões, mas muitas vezes são mais importantes as pequenas e médias empresas que servem o mercado local ou regional. São fundamentais para o crescimento económico. As autarquias locais podem servir de incubadoras, promovendo a iniciativa empresarial e a inovação, apoiando a criação de novas empresas e garantindo que estas não recorram à relocalização. Está a ser dada cada vez mais atenção à iniciativa empresarial e ao desenvolvimento de novas empresas nos bairros mais pobres. Assim, o desenvolvimento local e regional deveria ser criado essencialmente a partir do interior.

4.2.5. Cada vez mais cidades na Europa estão a adoptar uma posição estratégica a longo prazo em relação ao desenvolvimento económico. Em primeiro lugar, estão a concentrar-se na melhoria do clima económico geral e especialmente na eliminação das desvantagens competitivas na cidade ou região. As consequências negativas da acção governamental são as primeiras a serem tratadas. As estratégias serão baseadas nas oportunidades que se podem encontrar na cidade ou na respectiva região periférica. Caracterizam-se cada vez mais por um desenvolvimento com objectivos precisos. Com este tipo de especialização, faz-se uma melhor utilização dos recursos disponíveis. Além disso, isto contribui para o desenvolvimento da infra-estrutura e da imagem da cidade. Nem todas as cidades podem vir a ser Silicon Valley ou desenvolver um aeroporto. Estas estratégias tentam, assim, melhorar as condições para as empresas existentes para que passem a ser atraentes para as novas empresas.

4.2.6. As infra-estruturas são um factor de localização fundamental que não pode ser totalmente controlado pelas políticas locais. Grandes infra-estruturas são fundamentalmente uma preocupação nacional e o desenvolvimento de redes transeuropeias de transportes e de telecomunicações (RTT) acrescenta-lhe uma dimensão internacional. É de importância capital que as cidades e regiões, independentemente das suas dimensões, estejam ligadas às RTT, quer directa quer indirectamente, por redes nacionais.

4.2.7. Igualmente importante é a acessibilidade interna das regiões urbanas. O aumento da mobilidade teve como consequência formas inaceitáveis de congestionamento. Os transportes locais e regionais têm de evoluir do automóvel particular para outros modos de transporte e é preciso construir estradas de circunvalação. Por conseguinte, as políticas das autarquias locais pretendem tornar mais atraentes os transportes públicos, desviar o tráfego que atravessa a cidade, desencorajar a utilização do automóvel, desviar o tráfego para a periferia das cidades e construir pistas especiais para bicicletas. Estas políticas são cada vez mais desenvolvidas numa perspectiva regional, especialmente nas regiões mais urbanizadas. As infra-estruturas necessárias nas zonas densas deveriam ser integradas no tecido urbano com um mínimo de prejuízos para as regiões periféricas.

4.2.8. A necessidade de revitalizar a cidade mediante uma urbanização no âmbito da cidade e crescimento económico mais fortes pode exercer pressões sobre o ambiente urbano, o que terá, por sua vez, um impacto negativo sobre a vitalidade da cidade. A qualidade ambiental por si mesma é considerada cada vez mais como um factor de localização importante. A questão fundamental para o desenvolvimento urbano consiste portanto em manter o equilíbrio. As autarquias locais tentam concretizar este desígnio através de uma estratégia sustentável de desenvolvimento urbano, abordando questões económicas, sociais e ambientais de uma forma integrada.

4.2.9. Ao atrair residentes, visitantes e empresas para a cidade, a imagem da cidade torna-se cada vez mais importante. A imagem é importante tanto para uma cidade histórica como para uma cidade com arquitectura moderna, para uma cidade turística e para uma cidade comercial. Um aspecto de uma abordagem mais estratégica ao desenvolvimento urbano é portanto o desenvolvimento do carácter e da imagem específicos da cidade. Através do comercialização da cidade, as autarquias locais propagam a sua imagem; é preciso difundir uma imagem positiva da cidade.

4.3. Criar subúrbios válidos

4.3.1. A questão fundamental para uma cidade compacta é a criação de uma cidade na qual as pessoas gostam de viver, trabalhar e passar os seus tempos livres. Além disso, a sociedade da informação vai possibilitar que as pessoas trabalhem onde vivem, isto é, no ambiente doméstico. Algumas cidades conseguem reter as suas populações mais facilmente do que outras e atraem mais residentes novos do que a maior parte das outras cidades. A base para uma cidade vital é, portanto, a diversidade social e cultural da sua população. As pessoas que abandonaram a cidade porque se tornou insegura, suja ou insalubre precisam de ser reconquistadas. Assim, as autarquias locais pretendem melhorar a qualidade de vida tornando as cidades essencialmente «limpas, intactas e seguras», mas também investindo no capital intelectual, social e cultural da sua população.

4.3.2. Para atrair famílias com uma base socioeconómica sólida, é necessário melhorar a qualidade da habitação em muitas cidades. Isto não deveria ser realizado apenas através da construção de novos bairros residenciais, mas também criando habitações mais diversificadas nas zonas urbanas existentes, especialmente nas zonas pobres. É evidente que isto apenas poderá ser concretizado se se melhorar a qualidade de vida nestes bairros.

4.3.3. A melhoria da qualidade de vida nas cidades exige frequentemente uma melhoria do espaço público, zonas verdes e instalações recreativas. Por isso, as cidades estão a fazer enormes investimentos na qualidade destes espaços públicos e a utilizar melhor as zonas verdes disponíveis. Sempre que possível, estão a ser desenvolvidas zonas verdes novas como, por exemplo, parques urbanos e pistas verdes para ciclistas e peões. Além disso, as cidades estão a investir cada vez mais numa região verde com as necessárias ligações de transportes públicos.

4.3.4. Muitas vezes, as cidades podem ser lugares sujos. O lixo, os excrementos de cães, os grafitos e o vandalismo constituem um flagelo público que faz recuar visitantes e potenciais residentes. Manter a cidade limpa é uma importante responsabilidade cívica. As autarquias locais precisam, sobretudo, de proporcionar serviços suficientes para remover os resíduos. No entanto, também é importante informar o público e adoptar medidas fortes contra os transgressores. Em relação à sustentabilidade ambiental, também exige a promoção da reciclagem pondo à disposição os serviços necessários para a separação dos resíduos.

4.3.5. Muitas pessoas sentem-se inseguras nas cidades, especialmente nas cidades maiores. Os roubos, os assaltos a casas, os furtos, a violência, o vandalismo e o crime ligado à droga tornam as cidades bastante inseguras. As imagens negativas de cidades como antros de crime aumentam os sentimentos subjectivos de falta de segurança. Em particular, a falta de oportunidade para a juventude nos bairros desfavorecidos com um elevado índice de desemprego pode resultar em modos de vida desorganizados que levem ao tráfico de droga e outras actividades criminosas. O combate e a prevenção do crime, com especial atenção aos crimes relacionados com a droga, constitui uma prioridade. Igualmente importante é a necessidade de melhorar as oportunidades nos bairros desfavorecidos. A redução da criminalidade não leva a que as pessoas se sintam mais seguras, mas mais polícias nas ruas, oficiais de segurança nos transportes públicos e uma melhor iluminação e manutenção dos espaços públicos. Assim, as políticas da cidade estão orientadas para a reconquista do sector público, o que exige uma abordagem a longo prazo e um acompanhamento cuidadoso para evitar que as zonas problemáticas se alastrem a outras zonas.

4.3.6. As cidades adoptam estratégias diferentes de revitalização urbana. Isto vai da renovação urbana (demolição de bairros inteiros) até ao combate à pobreza e a várias formas de renovação social (por exemplo, a promoção da iniciativa própria e da responsabilidade) e ao estímulo à economia local. Recentemente, algumas autarquias locais lançaram experiências destinadas a agrupar estas diferentes estratégias numa abordagem integrada baseada na zona, que põe a tónica na recuperação da actividade e das oportunidades económicas em vez de se concentrar nos problemas.

4.4. Aumentar a participação dos cidadãos

4.4.1. Muitas cidades foram alvo de uma renovação física em grande escala, sendo, ao mesmo tempo, atingidas pela decadência social. O desafio consiste em continuar a desenvolver a «renovação social» das cidades. Presentemente, já foram feitos esforços consideráveis em vários domínios como, por exemplo, a educação e a formação, a integração de novos residentes e políticas integradas de segurança e juventude. No entanto, as cidades não foram capazes de remar contra a maré. Não são desejáveis políticas ad hoc a curto prazo, que apenas terão como resultado uma cultura política de políticas voláteis com falta de continuidade. As autarquias locais preferem concentrar-se na restauração do tecido social estimulando a participação dos cidadãos na sociedade.

4.4.2. O desemprego é provavelmente um dos problemas mais graves das cidades. A discrepância entre a oferta e a procura é particularmente difícil de resolver. A criação de novos empregos compete essencialmente ao sector do mercado. Todavia, este não proporcionou empregos suficientes à força de trabalho local. As políticas das autarquias locais têm como objectivo integrar os desempregados na sociedade. É possível encontrar muitos empregos potenciais nos serviços públicos, no entanto, estes empregos representam mais trabalho criado com vista a melhorar a qualidade de vida nas cidades sem serem comercialmente viáveis. São exemplos disto os varredores de ruas, os oficiais de segurança nos transportes públicos e os assistentes da polícia. O êxito deste tipo de políticas depende essencialmente das verbas disponíveis. Pode ser criado um número considerável de empregos, especialmente quando podem ser utilizadas as prestações da segurança social, mas estes não são suficientes para criar o pleno emprego. Aqueles que continuam desempregados são aliciados para o trabalho voluntário para continuarem a participar na sociedade.

4.4.3. A questão fundamental para o futuro do emprego é a educação, a formação e a mobilidade. As políticas urbanas tentam encorajar os cidadãos a melhorarem o seu nível de instrução e de formação, e têm como objectivo criar serviços facilmente acessíveis a nível local. Aqueles que tiveram um acesso inadequado ao ensino deveriam ter a oportunidade de recuperar. Igualmente importantes são as políticas destinadas a desencorajar o abandono escolar precoce. Os jovens, em particular, precisam de uma supervisão intensiva, e também é dada atenção especial à integração dos novos alunos, que podem enfrentar obstáculos de natureza linguística e cultural. Além disso, as políticas urbanas tentam estabelecer pontes entre as instituições educativas e as empresas, de modo a adaptar melhor a educação ao mercado de trabalho. Finalmente, devem ser tidos em conta os problemas particulares dos desempregados de longa duração, que tenham mais de 50 anos. Dever ser-lhes dada a possibilidade de escolher entre formação profissional e formação especial que lhes permita colaborar em organizações sem fins lucrativos, sociais e locais. Este «investimento social» reduzirá a sensação de desemprego social ao mesmo tempo que aumenta a qualidade da infra-estrutura social.

4.4.4. As cidades são mais do que meras economias. Para além das ideologias políticas, elas representam um modelo social que reúne grandes grupos compostos por pessoas muito diferentes, muitas vezes estranhas entre si. Com tanta gente concentrada num lugar pequeno, as sociedades urbanas só podem funcionar quando são, até certo ponto, previsíveis e controláveis. Assim, as autarquias locais e os cidadãos estabelecem e cumprem numerosas normas, tanto de forma formal como informal, a fim de garantir que a vida urbana funciona seguindo uma ordem: social, normativa, económica e espacial.

4.4.5. Alterações na população, a renovação urbana, a individualização da sociedade e os sentimentos de insegurança tiveram um forte impacto sobre as interacções entre os cidadãos. As normas sociais já não são auto-evidentes para todos os membros da sociedade. As políticas da cidade tentam restaurar este tecido social a nível do bairro. Os investimentos sociais dedicam conscienciosamente tempo, esforços e dinheiro à qualidade social da cidade e a melhorarem a autonomia dos cidadãos, através da melhoria do espírito comunitário e das iniciativas locais. Uma abordagem por zona encoraja os cidadãos a cooperarem e a assumirem as suas responsabilidades.

4.4.6. É dada atenção especial às necessidades dos grupos socialmente vulneráveis, ou seja a juventude, os idosos e os trabalhadores migrantes. Nas cidades, as taxas de abandono escolar e de criminalidade dos jovens são consideravelmente mais elevadas do que a média nacional. Os jovens precisam de apoio e acompanhamento, na escola e também fora do horário escolar, e devem ser estimulados para o desporto ou para outras actividades sociais. Após a conclusão dos estudos, deve-lhes ser garantido um emprego (subsidiado) em vez de serem atirados para o desemprego. Os migrantes são uma parte cada vez maior da população, que se concentra frequentemente nos bairros pobres. É extremamente importante integrá-los na nossa sociedade, garantindo-lhes acesso à formação (tanto de línguas nacionais como de conhecimentos técnicos especializados), empregos e habitação. A integração é da responsabilidade tanto dos novos residentes como da sociedade urbana existente. A proporção dos idosos na população europeia está a aumentar sensivelmente. Apesar de isto não ser um problema apenas para as cidades, o elevado número existente nas cidades exige, mesmo assim, serviços especiais, de acesso facilitado e de bairros seguros.

4.4.7. As pessoas que vivem em bairros pobres ou da cidade têm muitas vezes problemas de saúde. Há uma relação directa entre a saúde pública e a educação, os rendimentos, a qualidade de vida, o emprego, etc. Assim, as políticas urbanas podem influenciar sensivelmente a saúde pública através da melhoria destes factores. As medidas de apoio pretendem acompanhar os efeitos das políticas locais sobre a saúde pública e rever a situação da insalubridade das condições locais que exigem acções concertadas. Além disso, as políticas estão orientadas para a educação sanitária e a prevenção a nível local. Dá-se atenção especial à educação sanitária «para e por» os idosos ou os trabalhadores migrantes.

5. Uma nova abordagem da política urbana

5.1. Necessidade de uma nova abordagem

5.1.1. No seu parecer de iniciativa «O desenvolvimento urbano e a União Europeia», o Comité das Regiões sublinhou a ausência de uma referência específica às zonas urbanas no Tratado de Maastricht, que não foi corrigida no novo Tratado. Até agora, não tem havido uma visão estratégica sobre o desenvolvimento urbano, que resultou na adopção de medidas descoordenadas. Além disso, não há disposições explícitas para a coordenação efectiva das políticas comunitárias dos transportes, do ambiente, da saúde pública e do desenvolvimento económico nas zonas urbanas. No entanto, implicitamente, o artigo 2º do Tratado constitui já uma base para uma política urbana europeia. Este artigo afirma que uma das tarefas consiste em «... promover, em toda a Comunidade, o desenvolvimento harmonioso e equilibrado das actividades económicas ...» e «... o aumento do nível e da qualidade de vida, a coesão económica e social e a solidariedade entre os Estados-Membros.»

5.1.2. A análise do papel das cidades evidencia que as cidades desempenharam, no passado, um papel fundamental na consecução destes «nobres princípios» do artigo 2º. Por isso, os problemas muitas vezes graves com que se debatem hoje as cidades constituem uma grave ameaça ao futuro bem-estar da Europa. Se a tendência não for investida, a Europa não atingirá os seus objectivos principais de coesão. Por várias razões, as autarquias locais não foram capazes de resolver satisfatoriamente estes problemas. De acordo com o princípio de subsidiariedade, as políticas urbanas devem ser uma preocupação nacional. Alguns dos Estados-Membros já o reconheceram e já desenvolveram políticas urbanas em maior ou menor escala. No entanto, a subsidiariedade não significa, no entanto, que os outros níveis de autoridade possam fugir, às suas responsabilidades. O mesmo se dirá de outros domínios de política em que a UE tenha um papel activo. A União Europeia deveria ser estimulada a coordenar e a integrar as suas medidas relativas às zonas urbanas, a melhorar a respectiva eficácia e eficiência. Por isso, o Comité das Regiões solicita à Comissão Europeia que desenvolva um política urbana que complemente as políticas urbanas nacionais destinadas a melhorar a coesão social nas zonas urbanas, coesão esta que é motivo de preocupação para a UE. Simultaneamente, esta política urbana europeia deveria actuar como incentivo para uma maior cooperação estrutural a nível das regiões urbanas funcionais entre as autarquias locais.

5.1.3. Já que as questões urbanas figuram de modo tão evidente na agenda europeia, tanto através da comunicação da Comissão «Para uma agenda urbana da União Europeia» como das propostas da Agenda 2000, já não é uma questão de «política urbana ou não». Haverá certamente uma política urbana no futuro próximo, e agora tem que ser dada atenção ao seu conteúdo. Quando a política urbana merecer mais atenção na UE e for vista, mais facilmente, como funcionando a nível comunitário, haverá que incluir no Tratado um parágrafo sobre política urbana.

5.1.4. O apoio a zonas especialmente expostas nas grandes cidades constitui um elemento totalmente novo na política estrutural europeia. Por isso, a aplicação das orientações relativas aos auxílios estatais () torna-se um instrumento inadequado nos países com baixa densidade populacional, pois essas regras destinavam-se a regiões e não a zonas urbanas.

O Comité das Regiões solicita à Comissão que, ao conceder auxílios às áreas urbanas, leve em conta as características específicas da região e ainda que encontre uma via de introduzir derrogações ao critério fixo de 100 000 habitantes para certas regiões com baixa densidade populacional.

5.2. Uma estratégia integrada

5.2.1. A estratégia actual relativamente às zonas urbanas é essencialmente sectorial. Há várias medidas da UE que têm um impacto sobre as cidades, todavia, poucas identificam directamente as questões urbanas e, quando é o caso, as autarquias locais nem sempre têm uma palavra a dizer sobre o modo como são executadas. Na verdade, em diversos Estados-Membros, as autarquias locais não têm a oportunidade de abordar estes problemas porque muitas das funções tradicionais estão a ser cada vez mais desempenhadas por organismos não-eleitos. Além destas medidas da UE, as cidades estão confrontadas com políticas e programas dos governos regionais e nacionais, e é da responsabilidade das autarquias locais incorporar este sem número de medidas frequentemente incoerentes e contraditórias nas suas próprias políticas. O maior desafio que se apresenta é a realização da integração da política sobre questões urbanas a todos os níveis da administração. Por outras palavras, é necessária uma política urbana eficaz a nível europeu a fim de completar as políticas urbanas integradas a nível nacional.

5.2.2. Uma solução para uma política urbana europeia, bem como para uma política nacional, será a abordagem «de baixo para cima», ou seja, o ponto de vista das autarquias locais. O nível local e regional está mais bem colocado para lidar com um grande número de questões, de problemas, de organizações e de políticas que exigem uma estratégia multissectorial e coerente. Além disso, as cidades (especialmente as cidades de «nível internacional») são as primeiras a serem afectadas tanto pelos problemas como pelas oportunidades que serão decisivos para o futuro da Europa. É também necessário que quando são desenvolvidas políticas em benefício das cidades, aquelas devem prever, tanto quanto possível, as necessidades locais. Consequentemente, o Comité das Regiões considera que a experiência das autarquias locais deveria servir de base no desenvolvimento de uma política urbana europeia integrada.

5.2.3. Para desenvolver de facto uma política urbana integrada, é necessário um quadro claro baseado numa visão europeia e numa estratégia sobre o funcionamento socioeconómico do sistema urbano europeu. Este quadro deveria ter em conta o facto de que as regiões urbanas funcionam cada vez mais como partes de um sistema interdependente. O quadro deveria reflectir os diferentes tipos de cidades na Europa, desde as grandes cidades no centro da Europa às cidades mais periféricas, particularmente as que dirigem grandes economias regionais. Este sistema está a ser desenvolvido pela integração europeia, por uma infra-estrutura europeia e pela necessidade de especialização territorial, no entanto, também deveria reflectir a necessidade de mais equilíbrio e de relações mais fortes entre as cidades e as respectivas regiões periféricas. A falta de uma visão adequada sobre o desenvolvimento desejável das cidades da Europa conduzirá facilmente a decisões insatisfatórias e a uma evolução indesejável de uma perspectiva europeia. O Plano Europeu de Desenvolvimento Espacial constitui um primeiro passo no reconhecimento disto.

5.2.4. Um quadro europeu de desenvolvimento urbano também deveria ter em conta que as cidades funcionam como motores do crescimento regional, nacional e europeu - em particular, com as regiões metropolitanas e as capitais - e como portões de entrada internacionais que estabelecem uma ligação entre a Europa e o mercado global. Além disso, este quadro deveria abordar as questões comuns a todos os países da Europa como, por exemplo, as problemáticas do desemprego, a exclusão social, a regeneração urbana, a sustentabilidade e a mobilidade, a educação e a formação, a juventude, os idosos, os trabalhadores migrantes, a segurança e a saúde pública. Tem que ter também em conta o modo como estas questões interagem entre si a nível local. Deve ser dada especial atenção às ideias práticas que surgem a nível local, tal como a participação comunitária local.

5.2.5. Assim, este quadro deveria criar as condições necessárias para desenvolver plenamente o potencial urbano na Europa. Deve também ser suficientemente flexível para ter em conta as medidas de política nacional e as diferenças regionais a fim de garantir a complementaridade, de modo a prever uma implementação adaptada.

5.2.6. Logo que seja estabelecido um quadro europeu sobre o desenvolvimento urbano, é relativamente fácil desenvolver uma perspectiva urbana nas políticas mais sectoriais da União Europeia. Segundo as afirmações da Comissão, estas políticas deveriam desempenhar um papel complementar e corresponder plenamente a acções a outros níveis de autoridade. Por conseguinte, as medidas actuais que afectam as cidades precisam de ser integradas na visão e estratégia globais e terá que ser testada a conformidade das novas políticas e programas com esta visão e estratégia. O resultado será uma aplicação muito mais orientada das medidas sectoriais e, assim, será feita uma utilização mais eficaz e eficiente dos recursos comunitários.

5.3. Uma abordagem com base nos conhecimentos

5.3.1. O Comité das Regiões reconhece que «há uma necessidade crescente de informações significativas e comparáveis sobre cidades, em particular entre as autarquias locais e outras autoridades públicas» (). Uma informação regional e urbana abrangente é realmente uma condição indispensável para uma gestão urbana adequada. Diversas autarquias locais desenvolveram já estes «barómetros» que medem a qualidade de vida numa cidade, e são frequentemente adaptadas às circunstâncias locais. Estes sistemas identificam as necessidades e tendências e permitem um acompanhamento fiável dos efeitos das políticas. Contudo, a declaração de Barcelona sobre a necessidade de criar um sistema europeu de indicadores locais () afirma igualmente que «actualmente, o volume e as características dos dados estatísticos e dos indicadores comparáveis disponíveis são claramente insuficientes». Por conseguinte, é necessário «um sistema europeu de indicadores locais e regionais de qualidade de vida».

5.3.2. O Comité das Regiões sublinhou a necessidade de normas comparáveis: «A proposta da Comissão Europeia de lançar uma Auditoria Urbana num futuro próximo representa um primeiro passo concreto nesta direcção.» Esta auditoria centra-se em 58 cidades, 8 conturbações e 21 zonas metropolitanas periféricas. Baseia-se num conjunto simples e bastante geral de indicadores que se destina essencialmente a medir a qualidade de vida na cidade. O Comité das Regiões considera, no entanto, que o sistema proposto deveria ser mais detalhado a fim de conseguir os resultados pretendidos e deveria ter em conta as circunstâncias locais e regionais específicas. Além disso, deveria reflectir a região urbana funcional, tal como sugerido no capítulo 3 deste parecer, em vez de se basear nos limites administrativos. Estes princípios serão elementos-chave para o estudo do Comité das Regiões sobre o presente estado dos indicadores para as principais cidades europeias e a sua correlação a nível regional.

5.3.3. Apesar de indicadores e dados estatísticos adequados ser importante para o processo de tomada de decisão, as autarquias locais estão especialmente interessadas em saber mais sobre os seus próprios projectos e políticas O Comité das Regiões sugere, portanto, que se desenvolvam as boas práticas das autarquias locais e que seja activamente promovido o intercâmbio de informações entre os órgãos de decisão locais e as pessoas encarregadas da gestão urbana. Os próprios governos locais têm de desempenhar um papel principal nestes processos. Por este motivo, o CR defende que o intercâmbio internacional de experiências no domínio do desenvolvimento urbano tenha como ponto de partida o consenso activo e a participação das cidades e - se tal for oportuno - das associações intermunicipais visadas.

5.3.4. Esta troca de experiências foi o principal motivo da fundação de grandes números de redes urbanas que vão desde a «simples» geminação de cidades a formas muito complexas de cooperação com base em temas específicos. O Comité das Regiões saúda a intenção da Comissão de proporcionar apoio e incentivos a estas parcerias urbanas internacionais. O Comité das Regiões considera, no entanto, que é necessário promover um reforço da concentração e coordenação destas actividades de cooperação. É necessário desenvolver as experiências e os conhecimentos técnicos especializados já adquiridos e as estruturas já estabelecidas. O Comité das Regiões, graças especialmente às suas competências reforçadas, é a plataforma ideal para a realização desta tarefa.

5.3.5. O Comité das Regiões concorda plenamente com a Comissão quanto à necessidade de melhorar a cooperação entre as autarquias locais em vários países do mundo. Do ponto de vista dos apoios ao desenvolvimento, do apoio à democracia local, mas também ao intercâmbio de experiências com outras autarquias locais evoluídas, este tipo de criação de redes deveria ser vivamente promovido.

5.3.6. A Comissão salientou que os indicadores urbanos não serão utilizados como critérios de selecção para o apoio dos fundos estruturais. Simultaneamente, sugeriu que uma segunda fase destes indicadores poderia «... facultar uma avaliação melhor do impacto das várias políticas nacionais e europeias no desenvolvimento das áreas urbanas». O Comité das Regiões sublinhou que um futuro sistema europeu de indicadores locais e regionais poderia realmente «desempenhar um papel central na identificação de objectivos políticos urbanos e regionais e no estabelecimento, implantação e seguimento das medidas efectuadas para atingir estes objectivos». No entanto, é preciso assegurar que os indicadores utilizados para determinar a elegibilidade para ajudas dos Fundos Estruturais são diferentes dos utilizados para implantar e controlar os programas.

5.3.7. O Comité das Regiões considera essencial que se iniciem os estudos sobre o futuro das cidades em relação com o impacto da tecnologia da informação, a natureza variável do trabalho, os avanços em matéria de transportes e a maior sensibilização ambiental. Neste sentido, acolhe favoravelmente a inclusão do objectivo da «cidade do amanhã» no quinto programa-quadro e solicita mais investigação sobre tais temas no contexto europeu.

5.4. O papel dos fundos estruturais

5.4.1. Os estudos sobre «Governos regionais e locais na União Europeia» mostram que os impostos locais e regionais e os rendimentos em geral, resultantes de políticas nacionais são a fonte de rendimento mais importante para os governos locais. As políticas nacionais abrangem programas que abordam questões sociais gerais. Contudo, a concentração e acumulação destas questões sociais nas cidades maiores e regiões urbanas exige uma aplicação mais específica. As políticas de regeneração que abrangem as políticas territoriais e de infra-estruturas para a (re)urbanização de terrenos, centros comerciais e infra-estrutura dependem das prioridades nacionais e dos recursos, cujo objectivo é consolidar a posição dos centros económicos num ambiente competitivo a nível internacional. É necessária uma orientação urbana mais firme nestas políticas gerais. Neste contexto, os problemas e oportunidades em matéria urbana são abordados mediante melhorias estruturais nos níveis superiores e inferiores. As políticas europeias deveriam ser complementares a estas políticas nacionais. Ao concentrar-se num nível mais pequeno, por exemplo, as zonas urbanas mais destituídas, estas medidas complementares da União Europeia podem proporcionar o apoio necessário e estimular o desenvolvimento de uma nova orientação em matéria de desenvolvimento urbano e regional na Europa.

5.4.2. Provavelmente, o impacto mais importante das políticas da UE sobre as cidades, pelo menos em termos financeiros, resulta dos fundos estruturais. Todavia, não têm sido suficientemente reconhecidas as necessidades específicas das zonas urbanas. Por isso, o Comité das Regiões apoia a sugestão da Comissão de que dar «uma maior atenção ao desenvolvimento urbano na concepção da estratégia e dos programas futuros poderia ter como resultado uma estratégia integrada entre acções nas áreas urbanas e nas respectivas regiões mais alargadas, assim como em termos de desenvolvimento dos recursos económicos e humanos» ().

5.4.3. No entanto, esta abordagem ainda se concentra apenas na coesão entre as regiões. O primeiro relatório sobre a coesão (1996) sublinhou a necessidade de reforçar a coesão dentro das cidades e entre elas. Nele se afirma que há um perigo real de aumentar a fragmentação no interior das cidades europeias, de aumentar o desemprego e de a exclusão social ser acompanhada por um fosso cada vez maior entre ricos e pobres. Em alguns Estados-Membros, o problema urbano já é visto como o maior desafio à coesão nacional e também poderá ser necessária uma abordagem mais concentrada em determinados objectivos a nível da União ().

5.4.4. Por conseguinte, o Comité das Regiões congratula-se com a «Agenda 2000», que considera as «zonas urbanas em dificuldade» como um dos quatro elementos fundamentais de um novo Objectivo 2 que favorecerão a diversificação económica, inclusivamente nas regiões altamente dependentes de um único sector económico em declínio. Isto vai exigir mais apoio às pequenas e médias empresas e inovação, bem como maior ênfase na formação profissional, no potencial de desenvolvimento local, na protecção do ambiente e na luta contra a exclusão social, em particular nas zonas urbanas em dificuldade. Além disso, o combate à exclusão social foi considerado uma das quatro áreas de actividade no âmbito do Objectivo 3 horizontal. Estando a exclusão social concentrada nas zonas urbanas, o novo Objectivo 3 tem de englobar a dimensão urbana (). Por outro lado, a Agenda 2000 não propõe sublinhar a necessidade de uma maior concentração urbana nos programas regionais de Objectivo 1. O Comité das Regiões considera que uma política urbana europeia equilibrada deve incluir as zonas urbanas e as cidades abrangidas pelos Objectivos 1 e 2 e apoiar as subvenções da UE em diversas regiões não elegíveis para ajudas dos Fundos Estruturais.

5.4.5. A «Agenda 2000» sugere que não se deveria prosseguir com a bem-sucedida iniciativa comunitária Urban, mas, sim, integrá-la nos programas correntes. Isto permitirá continuar o desenvolvimento com base no êxito da iniciativa Urban, colocando concomitantemente um ênfase adicional na criação de emprego e na luta contra a exclusão social. O Comité das Regiões, além disso, deseja salientar a importância dos programas que abordam as necessidades das cidades. Os projectos-piloto urbanos do artigo 10º do Feder e, em termos mais amplos, as iniciativas comunitárias Urban já demonstraram o seu êxito em termos de lidar com essas necessidades novas. Os programas tradicionais dos Objectivos centram-se ao nível regional, contudo, Urban destina-se às zonas destituídas e o seu objectivo é melhorar a coesão urbana. O Comité das Regiões considera que o efeito destes programas, que beneficiaram muitas cidades, deve ser estudado, concentrando-se especialmente no modo como possam actuar como catalisadores do desenvolvimento urbano. O CR considera firmemente que se deve continuar com esta abordagem, independentemente das propostas para um novo Objectivo 2.

5.4.6. O Comité das Regiões adere totalmente às propostas da Comissão do reforço da concentração. Actualmente, os objectivos 1, 2, 5b e 6 abrangem 51 % da população da União. Os futuros fundos estruturais deveriam ser destinados a essa secção da população confrontada com as piores circunstâncias possíveis, e isto devia incluir aquelas pessoas que vivem nos bairros urbanos mais pobres da Europa. Este tipo de definição de objectivos por zonas geográficas também está a ser seguido no âmbito da iniciativa Urban e demonstrou ser uma utilização eficaz dos fundos europeus.

5.4.7. É bem-vinda a proposta de simplificar o sistema financeiro através de um único programa por região. As autarquias locais, em particular, viram-se muitas vezes confrontadas com regulamentos contraditórios dos vários fundos europeus, e por vezes um projecto específico elegível ao abrigo de um determinado fundo podia não ser elegível ao abrigo de outro. O resultado final foi muitas vezes a interrupção de um projecto potencialmente bem sucedido. Estas incoerências ao nível da regulamentação dos fundos estruturais constituem um obstáculo à abordagem integrada e têm que ser removidas.

5.4.8. Na «Agenda 2000», também são propostos critérios de elegibilidade mais simples e transparentes para cada tipo de área abrangida pelo novo Objectivo 2. Estes critérios deveriam ter em conta os critérios socioeconómicos relevantes, as taxas de desemprego e o grau de exclusão social. O Comité das Regiões considera que estes critérios para as zonas urbanas orientados para a coesão social deveriam incluir critérios sobre a qualidade de vida e a sustentabilidade. Finalmente, estes critérios deveriam reconhecer a dinâmica urbana e as características diferentes das várias cidades nos vários países da União.

5.5. Aspectos institucionais

5.5.1. Uma nova abordagem da política urbana precisa de ter um bom acolhimento nas instituições europeias. Isto diz sobretudo respeito à Comissão Europeia, que está incumbida da verdadeira preparação e execução de uma política urbana europeia. No entanto, presentemente, apenas existe um grupo informal interserviços sobre as questões urbanas. Esta estrutura informal depende demasiado de um espírito de boa vontade, enquanto que segundo o novo sistema, a política urbana tem que constituir uma responsabilidade fundamental.

5.5.2. A actual política de modernização da administração e do pessoal (MAP 2000) é uma oportunidade para a realização de uma estrutura mais apropriada e formalizada. O Comité das Regiões sugere que isto poderia ser realizado através da criação de uma Equipa Interdisciplinar, de preferência na Direcção-Geral da Política Regional e da Coesão. Esta equipa seria responsável pelo desenvolvimento do quadro urbano estratégico proposto. Além disso, também deveria ser encarregada de verificar a conformidade dos (novos) programas e políticas sectoriais com este quadro.

5.5.3. O Comité das Regiões entende que esta estrutura administrativa formal deveria ser finalmente completada pela designação de um comissário europeu encarregado da política urbana e dos necessários orçamentos. Os novos Objectivos 2 - que se destina às zonas urbanas com problemas - e 3 - combate à exclusão social -, e os programas inovadores como, por exemplo, Urban e os projectos-piloto urbanos ao abrigo do artigo 10º do Regulamento do Feder são os programas mais óbvios a ser incluídos.

5.5.4. O Comité das Regiões considera que a maior atenção dada às questões urbanas e a estrutura proposta, mais formalizada, para a Comissão Europeia deviam ser democraticamente apoiadas. Presentemente, as questões urbanas são tratadas principalmente na Comissão da Política Regional, do Ordenamento Territorial e das Relações com o Poder Regional e Local do Parlamento Europeu, especialmente quando estão envolvidos os fundos estruturais. Contudo, as questões urbanas também são tratadas noutros comités parlamentares de um ponto de vista mais sectorial. No passado, houve um intergrupo de representantes locais e regionais dos grupos políticos que desempenharam um papel fundamental ao colocarem as questões urbanas na agenda europeia.

5.5.5. Antes da aplicação do Tratado de Amsterdão, o Comité das Regiões gostaria de sugerir que o Parlamento Europeu considerasse a criação de uma plataforma mais estruturada para as questões urbanas. Idealmente, esta estrutura deveria ser constituída por um novo comité sobre a política urbana. Presentemente, o Comité das Regiões deseja manifestar a sua intenção de trabalhar em ligação com o Parlamento Europeu para a preparação do Fórum Urbano e do Livro Branco sobre o Desenvolvimento Urbano.

5.5.6. Os dois órgãos consultivos da União Europeia já estão equipados para abordar de modo eficaz as questões urbanas. O Comité das Regiões deseja apoiar o Comité Económico e Social a prosseguir os seus trabalhos sobre a agenda urbana europeia. O próprio Comité das Regiões vai continuar a desenvolver a agenda urbana na sua Comissão 4 «Ordenamento do Território, Política Urbana, Energia e Ambiente».

5.5.7. Finalmente, a nova abordagem da política urbana proposta também deveria ter bom acolhimento no Conselho Europeu. O Comité das Regiões está particularmente satisfeito com a iniciativa da presidência neerlandesa e com as conclusões do Conselho de Noordwijk sobre política urbana. A disponibilidade para continuar a desenvolver a agenda, para dar um impulso adicional ao intercâmbio de experiências e para convocar uma segunda reunião durante a presidência do Reino Unido são bem-vindas. O Comité das Regiões gostaria de sugerir que o Conselho persevere com este trabalho de uma maneira estrutural, de preferência continuando a realizar reuniões do Conselho sobre política urbana numa base anual.

5.5.8. Para beneficiar plenamente dos debates a realizar nas várias instituições, o Comité das Regiões gostaria de sugerir que as reuniões interinstitucionais fossem convocadas numa base regular. Além disso, poderia ser prevista a realização de uma reunião anual com grupos de interesses especiais. O Fórum Urbano proposto poderia ser a primeira dessas reuniões.

5.5.9. O Comité das Regiões aprecia a intenção da Comissão Europeia de criar um grupo de peritos para ajudar a preparar o Livro Branco sobre Desenvolvimento Urbano. O Comité das Regiões entende que esse grupo deveria ser não só composto por peritos dos vários Estados-Membros e por investigadores experientes das questões urbanas, como também é importante o envolvimento de peritos das autarquias locais.

5.5.10. A necessidade de uma política urbana europeia integrada não significa que os outros níveis de administração já não tentem realizar mais integração política. As políticas nacionais, em particular, têm um impacto profundo sobre as cidades. As autarquias locais estão financeiramente dependentes dos respectivos governos nacionais para o cumprimento das suas responsabilidades. Como resultado de restrições orçamentais, é cada vez mais importante o reforço da coordenação das políticas sectoriais mais gerais. Por conseguinte, o Comité das Regiões deseja encorajar o Conselho Europeu a promover uma integração política mais profunda e políticas urbanas nacionais genuínas.

5.5.11. As autarquias locais e regionais beneficiarão de modo significativo com a integração política a nível nacional e europeu, o que reduzirá significativamente a difícil tarefa de coordenar a grande diversidade de políticas e iniciativas regionais, nacionais e comunitárias que existem actualmente. No entanto, as próprias autoridades também têm que fazer um esforço redobrado para aplicarem os recursos disponíveis de modo tão eficaz e eficiente quanto possível.

5.5.12. As autarquias locais têm que resolver os seus problemas e utilizar as suas oportunidades ao nível mais apropriado, isto é, ao nível mais próximo dos cidadãos. Muitos dos problemas das cidades estão concentrados em determinados bairros, sendo também necessário procurar soluções ao nível do bairro. A saúde pública, a integração social, a educação e a segurança pública exigem soluções adaptadas. Por outro lado, as políticas necessárias para incentivar a economia, a criar empregos e a promover os transportes públicos têm que ser desenvolvidas ao nível da cidade ou da conurbação alargada. Deve assinalar-se também que os problemas de determinados bairros só podem ser abordados nas áreas circundantes ou numa conurbação mais ampla. Simultaneamente, deve garantir-se que estas áreas problemáticas possam beneficiar totalmente dos desenvolvimentos das zonas circundantes mais prósperas. A ajuda dos Fundos Estruturais pode acabar por ser um incentivo valioso para melhorar a coesão urbana.

5.5.13. A resolução dos problemas ao nível local deve ser feita no âmbito das competências das autarquias locais. Contudo, para diversas cidades, esta é a situação preferencial e não a situação actual. Além disso, as fronteiras administrativas das autarquias locais geralmente não coincidem com a respectiva região urbana funcional. Sempre que possível, deveriam ser realizadas activamente formas de cooperação mais permanentes e vinculativas entre as autarquias locais, e estabelecidas as estruturas necessárias.

5.5.14. Ao mesmo tempo, as autarquias locais deveriam concentrar-se nas suas responsabilidades fundamentais, proporcionar serviços de qualidade com uma boa relação qualidade/preço e reflectirem constantemente as preocupações variáveis da sociedade. Têm que melhorar a relação por vezes deteriorada com os seus cidadãos, essencialmente assente na confiança. Os cidadãos deveriam ser depositários da sociedade urbana.

5.5.15. Para abordar todas estas questões, as cidades têm que se organizar. Em primeiro lugar, as autarquias locais têm que associar as organizações locais, tanto públicas como privadas, no sentido de mobilizarem os conhecimentos, as competências e a energia. A cooperação dentro da conurbação alargada exige parcerias sólidas entre as autarquias locais. Igualmente importantes são as relações com os governos regionais e nacionais e a União Europeia. As políticas e programas urbanos deveriam ser criados, aplicados e acompanhados em parceria com as autarquias locais para serem realmente tidos em conta os conhecimentos técnicos especializados disponíveis a nível local. Esta capacidade organizativa das autarquias locais também implica um novo estilo de gestão urbana capaz de formular as estratégias de desenvolvimento urbano e de criar as necessárias coligações.

6. Conclusões

6.1. O Comité das Regiões acolhe favoravelmente a comunicação da Comissão que toma a iniciativa de estabelecer um debate sobre uma futura agenda urbana na União Europeia. A dita Comunicação reflecte totalmente a renovada atenção que se presta às nossas cidades e a necessidade de a Europa estar mais próxima dos seus cidadãos. É um grande passo em frente no sentido da consciencialização de que as zonas urbanas da Europa são os verdadeiros motores do crescimento económico, da prosperidade e da cultura, mas que também enfrentam os problemas mais sérios da sociedade moderna. O Comité das Regiões considera que está na altura de iniciar um amplo debate a nível europeu e por ele apoia firmemente a intenção da Comissão Europeia e do Conselho de Ministros de organizar um Fórum europeu em 1998. Os resultados deste debate deverão ser compilados num Livro Branco sobre o desenvolvimento urbano.

6.2. As cidades são multifacetadas e multidimensionais. Por um lado, são os motores das economias regionais e nacionais. Por outro, estas cidades, e mais concretamente determinadas zonas urbanas, experimentam um grande declínio devido a problemas sociais, económicos e ambientais. Os elevados níveis de desemprego, de pobreza, umas condições de vida difíceis e a falta de segurança dão lugar à exclusão social e à segregação. Tal ameaça cada vez mais a vitalidade social e económica e a coesão da nossa sociedade. O Comité das Regiões crê firmemente que este processo deve ser invertido. As cidades devem converter-se de novo no lugar onde desejamos viver, educar os nosso filhos e passar o nosso tempo de lazer.

6.3. O Comité das Regiões está convencido que há uma necessidade imperiosa de melhorar a relação entre as cidades e as suas regiões circundantes. Esta forte interdependência reflecte-se no conceito de zona urbana funcional (ZUF). Este conceito deveria ser válido para todos, independentemente do tamanho das cidades, e deveria constituir o ponto de partida para uma política europeia futura. O principal desafio é desenvolver uma política urbana europeia que inclua cidades e regiões de todo o tipo e tamanho. A Perspectiva do Desenvolvimento do Território Europeu (PDTE) constitui uma primeira resposta a este desafio, resposta esta que deveria enriquecer os seminários transnacionais organizados pela Comissão Europeia.

6.4. O Comité das Regiões admite que diversos instrumentos comunitários já têm uma influência considerável no desenvolvimento urbano. Mesmo assim, não é o mesmo que uma política urbana europeia que coordene e integre as acções comunitárias e especificamente destinada às cidades e aos seus habitantes. Em diversos pareceres, o CR já fez propostas sobre como incluir a perspectiva local e regional nos programas e políticas comunitárias. Agora é necessário uma nova abordagem global para as zonas urbanas. Tal deveria ser da responsabilidade, em primeiro lugar, das autarquias locais, com o apoio e a colaboração das autoridades regionais e nacionais. O Comité das Regiões sublinha a necessidade de uma integração das políticas sobre as questões urbanas em todos os níveis administrativos. Neste contexto, o desenvolvimento de uma política urbana integrada a nível nacional em todos os Estados-Membros é uma prioridade absoluta. Para conseguir o seu principal objectivo de coesão, a União Europeia deveria desenvolver uma política urbana que fosse complementar às políticas nacionais e reflectisse a necessidade de harmonizar as políticas comunitárias e planos de acção que já afectam as cidades com as necessidades das cidades, tendo em consideração o princípio de subsidiariedade.

6.5. O Comité das Regiões crê que uma nova abordagem em matéria de questões urbanas requer, em primeiro lugar, um quadro claro de trabalho para o desenvolvimento urbano. Este quadro deve basear-se numa visão e numa estratégia sobre o futuro papel das cidades. Deve reflectir os efeitos territoriais da integração europeia, a especialização e as redes transeuropeias. No entanto, deve também abordar uma série de temas de âmbito europeu relacionados com o desemprego, a exclusão social, a regeneração urbana, a sustentabilidade, a mobilidade, a segurança, a educação, a juventude e a saúde pública. A fim de garantir a complementaridade, o quadro tem de ter em conta a política nacional, e também ser suficientemente flexível para ter em consideração as diferenças regionais que requerem acções feitas à medida. Quando se tiver estabelecido um quadro assim, as políticas (sectoriais) actuais e os programas que afectam as cidades terão de ajustar-se e as novas medidas comunitárias terão de ser testadas. O Comité das Regiões está convencido que melhorará substancialmente tanto a eficácia dos recursos comunitários como a transparência das políticas da UE.

6.6. O Comité das Regiões é a favor de uma agenda urbana que se baseie nas experiências das autoridades locais, como é o caso, a nível local, onde numerosas medidas sectoriais terão de ser aplicadas tendo em conta o dia a dia. Além disso, as cidades (e especialmente as grandes cidades e regiões urbanas) são as primeiras a fazer frente tanto aos problemas como às oportunidades da sociedade moderna. As experiências do nível local mostram que o reforço da estrutura económica deve ser a base principal de qualquer política urbana. No entanto, também é evidente que tal só se pode levar a cabo com iniciativas paralelas que reforcem a infra-estrutura social: educação e formação, qualidade de vida, segurança e atenção, particularmente destinada aos excluídos socialmente. Por outras palavras, «desenvolver uma cidade sólida, criar bairros atraentes e melhorar a participação dos cidadãos».

6.7. Uma política urbana europeia deveria facilitar e integrar uma abordagem coordenada e mais centrada para as questões urbanas. Além disso, deveria basear-se nos conhecimentos para identificar as necessidades e tendências, e permitir um controlo fiável e, deste modo, ser independente dos critérios usados para a concessão de fundos. Além de incluir estatísticas, deveria incluir informação sobre políticas específicas e projectos para melhorar a elaboração de medidas destinadas a zonas urbanas. O Comité das Regiões também considera serem necessárias as colaborações entre os diversos níveis de governo, assim como do sector privado, das instituições educativas e dos diversos actores do nível urbano. Esta colaboração deveria contar com a utilização efectiva das redes urbanas, baseando-se na sua experiência e estruturas. Esta colaboração também requer uma maior concentração e coordenação das actividades de rede, que poderiam realizar-se no quadro do Comité das Regiões.

6.8. O Comité das Regiões crê firmemente que o Urban deveria sublinhar a recuperação socioeconómica a longo prazo e estar ligado ao potencial inerente das zonas urbanas, a fim de devolver a vida a estas áreas. Esta revitalização a partir de dentro exige, em primeiro lugar, melhor concentração, tanto geográfica como tematicamente, concentrando-se nas zonas urbanas mais desfavorecidas, tal como já foi salientado no primeiro relatório de coesão. Por conseguinte, o Comité das Regiões, apoia a proposta da Agenda 2000 de incluir os temas urbanos no quadro de um Objectivo 2 redefinido destinado à reestruturação económica e social. Isto proporcionaria a oportunidade de levar a cabo o Urban com êxito, ao mesmo tempo que se colocaria maior ênfase em solucionar o problema do desemprego e fomentar a coesão social. Contudo, deve-se assinalar que também é importante dar uma maior atenção em termos urbanos aos programas regionais de Objectivo 1. Ao mesmo tempo, uma política urbana europeia deve, mesmo assim, incluir zonas urbanas não elegíveis para apoio regional, recorrendo, por exemplo, aos programas de combate à exclusão social no âmbito do novo Objectivo 3. Além disso, o Comité das Regiões deseja salientar a importância dos programas que tratam das novas necessidades das cidades. O êxito de abordagens inovadoras estabelecidas nos projectos-piloto urbanos do artigo 10º do Feder e do Urban exige que se mantenha um programa importante sobre o desenvolvimento urbano.

A experiência acumulada das experiências inovadoras (PPU e Urban) oferece, actualmente, às cidades, aos peritos e aos responsáveis pelas associações a possibilidade de enriquecerem os seus conhecimentos, inteirando-se do que se passa em outros países da União. Hoje em dia, esta é uma qualificação indispensável. Os intercâmbios devem ser estruturados e realizar-se a longo prazo. O Comité das Regiões propõe que a Comissão incentive este intercâmbio de conhecimentos e o vincule aos peritos, às associações, aos responsáveis pelas colectividades locais e aos universitários. Este intercâmbio permitirá uma melhor formação dos actores para as questões actuais e para o domínio da política urbana europeia. Estes actores exercem diferentes funções, sendo, ao mesmo tempo, também elementos importantes para o êxito de uma política urbana e prefigurando as profissões do futuro. A reflexão/acção sobre a formação dos actores urbanos deverá conciliar a qualificação individual e a qualificação colectiva: equipa pluridisciplinar, representantes locais ou militantes de associações.

6.9. A realização e aplicação de uma política urbana europeia exige igualmente alterações nas instituições. O Comité das Regiões propõe que a Comissão Europeia estabeleça um grupo interdisciplinar dentro da Direcção Geral de Política Regional e Coesão e que a responsabilidade global corresponda a um Comissário. O Comité das Regiões considera que esta estrutura deveria contar com o apoio de um grupo de peritos urbanos formados por especialistas dos Estados-Membros e investigadores urbanos, bem como peritos das autarquias locais. Esta estrutura exige o apoio democrático do Parlamento Europeu. A Comissão 4 (Ordenamento do Território, Política Urbana, Energia e Ambiente) do Comité das Regiões e a Secção de Desenvolvimento Regional, Ordenamento do Território e Urbanismo do Comité Económico e Social poderão servir como modelos para o dito grupo. Além disso, o CR considera que a iniciativa do Conselho urbano deve prosseguir de modo estruturado, a fim de levar a cabo a integração política, a descompartimentação e as autênticas políticas urbanas a todos os níveis administrativos. O Comité das Regiões está convencido que a política urbana europeia só é realizável mediante uma estreita colaboração entre todas as instituições e os seus órgãos consultivos.

6.10. Uma política urbana europeia exige igualmente uma série de transformações a nível local. O Comité das Regiões deseja incentivar as autarquias locais a levar a cabo um esforço renovado a fim de fazer melhor e mais correcto uso dos recursos disponíveis. As questões urbanas têm de ser tratadas ao nível mais próximo dos cidadãos. Muitas vezes, isto faz-se a nível do bairro, mas alguns problemas e oportunidades exigem resposta a nível da cidade ou da conurbação que a rodeia. Para muitas cidades, isto implicará uma reestruturação da administração a fim de desenvolver formas mais permanentes e vinculantivas de cooperação dentro da região. Contudo, o Comité das Regiões crê que isto exige um novo estilo de gestão urbana, que mobilize conhecimentos, competências e energia de todas as organizações, tanto privadas como públicas, e que considere os cidadãos como depositários da sociedade urbana.

6.11. Optar por desenvolver cidades vitais e sustentáveis para o século XXI não só é uma preocupação urbana, como também é uma questão muito importante tanto a nível nacional como europeu. Reforçar a urbanização requer perseverança. No passado, os temas urbanos, que são em si fenómeno relativamente recente, sofreram demasiado de constantes mudanças de política e de inconstância. Agora, exige-se uma nova abordagem europeia coordenada e integrada, baseada nas cidades, no seu contexto regional e nos seus cidadãos. A Europa dos cidadãos começa nas nossas cidades.

Bruxelas, 14 de Maio de 1998.

O Presidente do Comité das Regiões

Manfred DAMMEYER

() COM(97) 197 final.

() JO C 100 de 2.4.1996, p. 65.

() JO C 126 de 29.4.1996, p. 1.

() JO C 337 de 11.11.1996, p. 20.

() Ainda não publicado em Jornal Oficial.

() JO C 34 de 3.2.1997, p. 12.

() JO C 116 de 14.4.1997, p. 52.

() JO C 100 de 2.4.1996, p. 78.

() JO C 116 de 14.4.1997, p. 1.

() JO C 116 de 14.4.1997, p. 98.

() JO C 215 de 16.7.1997, p. 44.

() JO C 379 de 15.12.1997, p. 26.

() JO C 215 de 16.7.1997, p. 21.

() COM(97) 197 final, p. 8.

() COM(97) 197 final, p. 14.

() JO C 74 de 10.3.1998, p. 9 (artigo 3.10.3).

() CdR 138/97 fin.

() COM(97) 542 final.

() COM(97) 2000 final.