Índice

Índice. 2

1. Antecedentes. 3

2. O programa. 3

3. Criação da avaliação. 4

3.1. Requisitos, objeto e âmbito de aplicação. 4

3.2. Metodologia. 4

3.3. Lógica de intervenção. 5

3.4. Considerações e conclusões. 5

4. Eficácia do programa Fiscalis 2013 – história da contribuição. 6

4.1. Redução da fraude e da evasão fiscais. 6

4.2. Aplicação uniforme, eficaz e eficiente da legislação fiscal da UE.. 8

4.3. Redução das cargas que recaem sobre as administrações e os contribuintes. 10

5. Eficiência. 11

6. Valor acrescentado da UE.. 13

6.1. Complementaridade do programa Fiscalis 2013 com outras iniciativas, nacionais, regionais e internacionais 14

6.2. Contribuição para objetivos fiscais mais amplos. 14

6.3. Importância da cooperação da UE na redução da carga e dos custos administrativos. 15

6.4. Natureza transeuropeia da cooperação fiscal e da cultura administrativa comum.. 15

6.5. Sustentabilidade dos resultados. 15

7. Fatores contextuais suscetíveis de influenciar o desempenho do programa. 16

8. Conclusões e recomendações. 18

1. Antecedentes

O programa Fiscalis 2013 foi criado pela Decisão 1482/2007/CE[1] como um programa de ação comunitário plurianual destinado a melhorar o funcionamento dos sistemas de tributação no mercado interno. Foi o quarto[2] da série de programas de cooperação lançada na sequência da criação do mercado único europeu, em 1993. A abolição dos controlos físicos e fiscais das mercadorias nas fronteiras internas da União Europeia criou uma necessidade urgente de promover uma cooperação intensiva entre as administrações fiscais.

As subsequentes versões do programa foram evoluindo ao longo do tempo, com o objetivo final de melhorar o funcionamento dos sistemas de tributação no mercado interno. O bom funcionamento dos sistemas fiscais no mercado interno deve ser entendido, tal como sugerido pelo legislador e interpretado pela avaliação, como a proteção dos interesses financeiros nacionais contra a evasão e a fraude fiscais, a proteção do mercado contra a concorrência desleal e a diminuição das cargas administrativas que recaem sobre as administrações fiscais e os contribuintes. O programa Fiscalis 2013 pretendia alcançar este objetivo geral através da aplicação eficaz, eficiente e uniforme da legislação fiscal da UE, do intercâmbio eficiente e eficaz de informações, da cooperação administrativa e da partilha de boas práticas administrativas em matéria de IVA, de impostos especiais sobre o consumo de álcool e de produtos do tabaco, bem como de impostos sobre os produtos energéticos e eletricidade e de impostos diretos.

2. O programa

Os principais beneficiários do programa foram as administrações fiscais dos Estados-Membros da UE, seguidas das administrações fiscais dos países candidatos e potenciais candidatos. No que respeita aos países candidatos e potenciais candidatos, o programa procurou ajudar as suas administrações a tomarem as medidas necessárias à adesão no domínio da legislação fiscal e da capacidade administrativa. Embora o programa não visasse diretamente os operadores económicos, algumas das suas atividades, ao reduzirem a carga administrativa, proporcionaram a estes últimos um certo número de benefícios.

Com vista a atingir os objetivos do programa, foram levadas a cabo as seguintes atividades: 1) desenvolvimento e operação de sistemas de comunicação e de intercâmbio de informações; 2) ações conjuntas: controlos multilaterais, seminários, grupos de projeto, visitas de trabalho e outras atividades necessárias à realização dos objetivos do programa; 3) atividades de formação.

A dotação financeira global para o período de duração do programa (seis anos) foi fixada em 156,9 milhões de EUR. O programa Fiscalis 2013 afetou quase 75 % do seu orçamento para o desenvolvimento e a manutenção de sistemas informáticos transeuropeus, abrangendo todos os Estados-Membros da UE, com responsabilidades repartidas entre as administrações nacionais e a Comissão Europeia. A colaboração desenvolve-se numa Rede segura Comum de Comunicações/Interface Comum de Sistemas (CCN/CSI), que garante a interoperabilidade de todos os sistemas de informação nacionais. No final do período de programação, registavam-se cerca de 60 aplicações informáticas transeuropeias nos domínios aduaneiro e fiscal, que utilizavam a plataforma CCN/CSI.

As principais aplicações informáticas eram:

· O Sistema de Intercâmbio de Informações sobre o IVA (VIES) e o VIES na Web,

· Os formulários eletrónicos de intercâmbio em matéria de reembolso do IVA, de IVA e de fiscalidade direta,

· O módulo de verificação em linha do número de identificação fiscal (NIF) (TIN na Web),

· O Sistema de Controlo da Circulação de Mercadorias sujeitas a Impostos Especiais de Consumo (EMCS),

· O Sistema de Intercâmbio de Dados relativos a Impostos Especiais de Consumo (SEED).

3. Criação da avaliação 3.1. Requisitos, objeto e âmbito de aplicação

Em conformidade com o artigo 19.º, n.º 1, da decisão que criou o programa, a Comissão Europeia concebeu a avaliação final do programa e confiou a sua realização por contrato a um consultor externo. O estudo de avaliação[3] foi realizado pela Ramboll Management Consulting AS, assistida no processo pelo grupo diretor constituído pelos funcionários competentes da Comissão e por representantes de quatro países participantes. O presente relatório assenta nos resultados e nas considerações apresentados no relatório de avaliação externa e validadas pelo grupo diretor. Cumpre a obrigação imposta pelo n.º artigo 19.º, n.º 3, alínea b), de ser apresentado um relatório de avaliação final ao Parlamento Europeu e ao Conselho.

A avaliação abrangeu a totalidade do período de vigência do programa (2008-2013) e todos os tipos de atividades. Dada a ênfase cada vez maior da eficiência das despesas da UE e por razões de análise proporcional, a avaliação prestou especial atenção aos supracitados sistemas informáticos financiados pelo programa, cujo funcionamento eficaz foi considerado essencial para o êxito global do programa Fiscalis.

3.2. Metodologia

A avaliação articulou-se em torno de cinco questões principais: 1) em que medida o ambiente fiscal eletrónico pan-europeu contribui para um melhor funcionamento dos sistemas de tributação no mercado interno e para a luta contra a fraude; 2) resultados e impactos inesperados e/ou não intencionais e seu papel nas operações do programa; 3) divulgação do programa (sensibilização, conhecimento e execução); 4) relação qualidade-preço; 5) valor acrescentado para a UE.

Registaram-se várias restrições, que tiveram de ser tomadas em consideração aquando da avaliação do programa Fiscalis 20103. Em primeiro lugar, muitas das atividades do programa prosseguiram a partir da sua anterior versão – Fiscalis 2007 – e, como tal, só raramente foi possível ligar os resultados e impactos de forma exclusiva ao programa Fiscalis 2013. Em segundo lugar, não existiam cenários de base ou termos de comparação (situação contrafactual) relativamente aos quais o programa pudesse ser apreciado e não foi possível avaliar um cenário sem o programa Fiscalis, exceto de forma hipotética. Em terceiro lugar, os avaliadores dispunham de poucos dados quantitativos, por exemplo sobre os montantes envolvidos nas fraudes detetadas ou os impostos recuperados em geral, e muito menos sobre os montantes suscetíveis de serem atribuídos ao programa Fiscalis 2013; por conseguinte, os avaliadores apoiaram-se em grande medida na perceção das partes interessadas consultadas (através de inquéritos gerais, entrevistas seletivas e estudos casuísticos no terreno), as quais, na sua grande maioria, não foram capazes de quantificar os benefícios ou as vantagens de cuja existência tinham, no entanto, consciência.

Além disso, regra geral, as irregularidades detetadas graças às ferramentas proporcionadas pelo programa Fiscalis exigiriam normalmente uma investigação mais aprofundada ou desencadeariam processos judiciais. Por outro lado, a prevenção, em especial a prevenção da fraude, é por natureza difícil de prever e, por maioria de razão, de avaliar. Por último, mesmo que esses dados estivessem acessíveis, o estabelecimento de uma forte relação causal entre uma alteração observada e as atividades do programa Fiscalis 2013 acarretaria erros metodológicos.

Tendo em conta estas restrições e o contexto do programa, para responder às questões acima referidas, a avaliação utilizou a análise da contribuição – uma metodologia especialmente adequada para avaliar a contribuição provável de uma intervenção que ocorre num ambiente complexo para os resultados esperados e observáveis. Esta abordagem foi adotada após uma análise exaustiva, por um lado, do contexto do programa Fiscalis, no qual uma questão de causalidade clássica não conduziria aos resultados esperados, devido aos múltiplos mecanismos e fatores subjacentes, dentro e fora do programa, que possibilitaram a concretização de um resultado, e, por outro, de eventuais fatores contextuais que a tenham influenciado. Em vez disso, a análise das contribuições procurou mostrar a contribuição provável do programa, demonstrando a sua utilização direta pelas administrações fiscais nacionais e os benefícios por ele produzidos.

3.3. Lógica de intervenção

A avaliação baseou-se num quadro lógico - a lógica de intervenção - que liga as atividades do programa Fiscalis 2013 (ou seja, diversas ações conjuntas e sistemas informáticos) ao seu objetivo final (ou seja, um melhor funcionamento dos sistemas fiscais no mercado interno e a luta contra a fraude), traduzido em resultados (ou seja, redução da fraude e da evasão fiscais, redução da carga administrativa, uma aplicação uniforme e eficaz da legislação fiscal da UE e uma melhor preparação dos países candidatos à adesão[4]). Esta lógica de intervenção, como apresentada na página seguinte, representa a compreensão e a interpretação acordadas com o grupo diretor e com o consultor externo no que respeita às relações causais esperadas entre as atividades, as realizações, os resultados e o impacto (objetivo global).

3.4. Considerações e conclusões

As considerações e as conclusões resultaram diretamente de resultados baseados nos elementos de prova recolhidos. A fim de assegurar a robustez dos resultados, a avaliação utilizou vários métodos de recolha de dados, nomeadamente inquéritos, entrevistas, pesquisa documental (incluindo análises existentes e dados de monitorização) e estudos de casos. Esta combinação de metodologias foi em geral considerada pelas partes interessadas e pelo grupo diretor como adequada e permitiu obter as informações esperadas.

4. Eficácia do programa Fiscalis 2013 – história da contribuição

Globalmente, a avaliação concluiu que a contribuição do programa Fiscalis 2013 para o melhor funcionamento do mercado interno de tributação foi clara, embora na maior parte das vezes não quantificável. A presente secção apresenta as conclusões da avaliação no que diz respeito à eficácia do programa através da sua contribuição para os resultados esperados em termos de redução da fraude e da evasão fiscais (4.1); aplicação uniforme, eficaz e eficiente da legislação fiscal da UE (4.2); redução das cargas que recaem sobre as administrações e os contribuintes (4.3).

4.1. Redução da fraude e da evasão fiscais

O principal objetivo dos sistemas informáticos no domínio da fiscalidade foi permitir um rápido intercâmbio de informações seguras entre as administrações fiscais e, por conseguinte, um combate eficiente contra a fraude. Estes sistemas informáticos podem ser considerados como essenciais para apoiar o trabalho diário dos funcionários das administrações fiscais em toda a UE, encontrando-se profundamente enraizados nas administrações nacionais.

Dois sistemas informáticos essenciais contribuem especialmente para este objetivo: O Sistema de Intercâmbio de Informações sobre o IVA (VIES) e o Sistema de Controlo da Circulação dos Produtos sujeitos a Impostos Especiais de Consumo (EMCS), com as informações fornecidas pela base de dados integrada do Sistema de Intercâmbio de Dados relativos a Impostos Especiais de Consumo (SEED). O sistema VIES permite o intercâmbio de informações sobre entregas no interior da UE entre as administrações fiscais dos Estados-Membros, para efeitos de controlo do IVA; O sistema VIES na web permite uma rápida identificação do número de IVA de um parceiro comercial, ao passo que o EMCS é um sistema informático integrado de caráter obrigatório, utilizado pelas administrações dos impostos especiais de consumo para monitorizar a circulação de produtos sujeitos a estes impostos.

Estes sistemas informáticos forneceram às autoridades nacionais os meios para controlar as irregularidades nas transações transfronteiras. No que se refere ao IVA, tal foi possível graças às informações sobre o volume, a natureza e as partes numa transação sujeita a IVA. As recentes alterações à base de dados VIES permitiram uma redução do número de correções retroativas e de discrepâncias, atualizações mais rápidas e dados mais fiáveis relativamente ao volume de negócios. Além disso, a redução do prazo de apresentação e transmissão de declarações recapitulativas acelerou o intercâmbio de informações, proporcionando, deste modo, uma vantagem importante para as administrações fiscais[5]. Os elementos de prova recolhidos junto das partes interessadas através da avaliação externa demonstraram claramente que o sistema VIES apoiou as administrações nacionais na identificação de fraudes, ao permitir-lhes efetuar o controlo cruzado das declarações dos contribuintes apresentadas a nível nacional com as apresentadas noutro local e detetar mais rapidamente as irregularidades.

Além das informações do sistema VIES, o programa Fiscalis 2013 proporcionou aos funcionários das administrações fiscais a possibilidade de trocar mais pedidos específicos ou informações através do correio CCN, em especial a caixa de correio VIES, concebido para o intercâmbio de formulários eletrónicos relacionados com o IVA e a caixa de correio TAXFRAUD. Estes dois canais relacionados com a deteção de fraude registaram, respetivamente, mais de 578 000 e 187 000 trocas de mensagens entre os Estados-Membros durante o período de programação de 2008-2013. As mensagens constituem trocas confidenciais entre os Estados-Membros e a Comissão Europeia não tem acesso ao seu conteúdo. É, por conseguinte, impossível avaliar diretamente os resultados decorrentes dessas trocas, mas o seu número demonstra bem a presença e o dinamismo da cooperação.

No que respeita aos impostos especiais de consumo, os meios de controlo de irregularidades nas transações transfronteiras foram fornecidos pelo EMCS, o que permitiu a monitorização em tempo real dos movimentos de mercadorias em regime de suspensão de direitos, desde a notificação prévia à chegada até à introdução no consumo, bem como a verificação imediata dos operadores autorizados a enviar e receber produtos sujeitos a impostos especiais de consumo através da base de dados SEED. Além disso, as partes interessadas consideraram que os sistemas tornaram os comportamentos fraudulentos mais difíceis, arriscados e onerosos, o que, por si só, poderá ter afastado os incentivos à fraude. Após a introdução do EMCS, por exemplo, para que se verifique a ocorrência de fraudes, é preciso que o expedidor e o destinatário sejam coniventes, participando voluntariamente numa operação fraudulenta. Por outro lado, as garantias eletrónicas ligadas a cada operação permitiram aos funcionários das administrações fiscais ajudarem a garantir que o imposto fosse devidamente cobrado.

A avaliação externa concluiu que os formulários eletrónicos normalizados no domínio do IVA e da tributação direta contribuíram para a prevenção da fraude, embora não tanto em termos de deteção de operações fraudulentas, mas sim para ajudar os funcionários das administrações fiscais no cálculo correto da dívida tributária. Foram alcançados resultados semelhantes graças ao intercâmbio automático de informações relacionadas com a Diretiva Poupança[6] através do esquema XML comum, que permitiu calcular o montante exato do imposto, desde que as informações tivessem sido fornecidas atempadamente e fossem corretas.

Além do domínio das TI, o programa Fiscalis 2013 proporcionou aos Estados-Membros instrumentos eficazes para cooperarem contra os abusos fiscais – as ações conjuntas – fornecendo às administrações fiscais um quadro para a partilha dos seus conhecimentos e experiências. Financiou as operações técnicas e logísticas da plataforma EUROFISC, que foi regularmente identificada pelos funcionários das administrações fiscais como um importante canal para promover e facilitar a cooperação multilateral e descentralizada entre os Estados-Membros, permitindo uma ação rápida e orientada para combater tipos específicos de fraude. A título de exemplo, o intercâmbio rápido de informações entre as unidades antifraude em matéria de IVA em diferentes Estados-Membros e o desenvolvimento de modelos de análise de risco comuns foram considerados pelas partes interessadas como ferramentas importantes para a deteção precoce da fraude de tipo «carrossel»[7], em que a reação rápida das autoridades tem uma importância fundamental.

Por outro lado, os controlos multilaterais permitiram aos auditores fiscais dos Estados-Membros aplicarem em conjunto os seus conhecimentos conduzindo à identificação de receitas adicionais correspondentes a impostos devidos de um valor aproximado de 3,26 mil milhões de EUR[8]. Além disso, segundo as autoridades fiscais, criaram, juntamente com a troca automática de informações no âmbito da Diretiva Poupança, um «efeito de cumprimento» entre os contribuintes, sensibilizando-os para o facto de as informações relativas às suas operações e obrigações fiscais serem partilhadas entre os Estados-Membros. Este mecanismo reduziu diretamente o incentivo da evasão fiscal ao aumentar a probabilidade da sua deteção.

Outras ações conjuntas, nomeadamente os eventos especializados como seminários e visitas de trabalho, deram às administrações nacionais uma melhor compreensão da estrutura organizacional e da prática administrativa dos seus homólogos de outros Estados-Membros. Embora este intercâmbio não tenha conduzido diretamente à redução dos níveis de fraude, as administrações fiscais consideraram-no útil para o intercâmbio eficaz de informações para o efeito, facilitando os contactos diretos entre os serviços competentes.

4.2. Aplicação uniforme, eficaz e eficiente da legislação fiscal da UE

Os sistemas informáticos apoiados pelo programa Fiscalis 2013 foram corretamente utilizados e globalmente apreciados (embora alguns possam ainda não ter atingido o seu pleno potencial, como explicado abaixo). Por exemplo, as administrações nacionais trocaram anualmente mais de 500 milhões de mensagens[9] em matéria de operações transfronteiras só através do sistema VIES, que constitui um dos principais instrumentos no apoio à cooperação administrativa, na aceção do Regulamento n.º 904/2010 do Conselho[10]. A avaliação revelou que o sistema constituía um elemento essencial da «caixa de ferramentas» das administrações fiscais dos Estados-Membros na realização de análises de risco em matéria de IVA, sendo utilizado diariamente por um grande número de funcionários.

Por outro lado, alguns dos sistemas apoiam diretamente a aplicação do acervo da UE relativo à cooperação administrativa no domínio fiscal, como, por exemplo, o EMCS financiado pelo programa Fiscalis e o VIES no que respeita aos impostos especiais de consumo[11] e ao IVA[12], respetivamente, bem como os formulários eletrónicos no que respeita aos impostos diretos[13] (embora estes últimos só tenham sido introduzidos em janeiro de 2013). Além disso, a cooperação através de sistemas eletrónicos pan-europeus ajudou os Estados-Membros a respeitar melhor os prazos regulamentares para troca de informações previstos pela legislação da UE supracitada relativa à cooperação administrativa, o que permitiu uma troca de informações mais rápida e com mais precisão (graças, por exemplo, aos formulários eletrónicos normalizados). No que respeita ao sistema EMCS, a taxa de erro técnico extremamente baixa (que ocorre em menos de 1 % dos movimentos)[14] mostrou também que o sistema oferecia uma vantagem significativa em relação ao antigo sistema em suporte de papel e sujeito à ocorrência de erros, permitindo que o acervo em matéria de impostos especiais de consumo fosse aplicado de forma adequada.

A correta aplicação da legislação da UE foi ainda facilitada pelas ações conjuntas, que permitiram aos Estados-Membros procederem a um intercâmbio de pontos de vista sobre a interpretação das disposições da UE, a sua aplicação e os desafios em matéria de aplicação, as características nacionais e as boas práticas. Além do mais, por causa das ações conjuntas os Estados-Membros puderam centrar-se em áreas problemáticas específicas, por exemplo, a conceção e a implementação de um novo formulário eletrónico (como foi o caso para a declaração de IVA, que era imprescindível para o desenvolvimento do minibalcão único) ou a implementação de uma determinada aplicação (por exemplo, o sistema EMCS ou de reembolso do IVA). A importância do quadro informal proporcionado pelo programa para debater essas questões permitiu uma maior convergência entre os Estados-Membros e foi constantemente elogiada pelas partes interessadas durante o processo de avaliação. A combinação destes aspetos contribuiu para uma compreensão, uma interpretação e uma conceção cada vez mais uniformes da legislação da UE em matéria de IVA, para o ajustamento das expectativas mútuas e para a identificação das diferentes práticas e procedimentos.

4.3. Redução das cargas que recaem sobre as administrações e os contribuintes

A avaliação externa e outras informações qualitativas disponíveis revelaram que muitos dos sistemas informáticos conduziram a uma redução da carga administrativa que recai sobre as administrações nacionais e os operadores económicos.

A utilização conjunta dos formulários eletrónicos e da plataforma CCN/CSI contribuiu significativamente para a redução da carga que recai sobre as administrações nacionais. Conduziu a uma maior eficiência através da limitação dos procedimentos em suporte papel, morosos e com uma utilização intensiva de recursos, da racionalização e da simplificação do intercâmbio eletrónico de informação, graças ao modelo comum e às orientações fornecidas pelos campos predefinidos com vista à formulação e resposta de pedidos. Conduziu igualmente ao aumento da eficácia desta cooperação graças a um maior grau de precisão e de utilidade das informações trocadas. Estes resultados foram alcançados principalmente graças à especificidade das informações pretendidas e fornecidas e a uma interpretação comum dos pedidos.

Foram também registados benefícios significativos resultantes da utilização regular dos sistemas VIES, do VIES na Web e do EMCS, ainda que o seu principal objetivo fosse assegurar a cobrança adequada de impostos e direitos. As administrações fiscais consideraram que os sistemas tornaram mais rápida a deteção de irregularidades, mais fácil a cooperação e a monitorização e mais curto o tempo de resposta em comparação com o anterior procedimento em suporte papel. No que se refere ao sistema EMCS, a análise estatística demonstrou que, em média, o tempo necessário para o apuramento dos movimentos de produtos sujeitos a impostos especiais de consumo (entre a validação do documento eletrónico e o envio de um relatório de receção no destino) era de 6,8 dias, o que foi considerado muito curto[15].

Para os operadores económicos, o VIES na Web reduziu diretamente o tempo necessário para a validação dos números de IVA dos seus parceiros comerciais, que deixaram de ter de utilizar o intermediário da administração nacional. Num único ano, foram realizadas 157 milhões de validações no âmbito da aplicação. Partindo do princípio de que cada uma delas teve de ser tratada através de uma chamada telefónica com a duração de cinco minutos, o VIES na Web permitiu reduzir os custos de conformidade em cerca de 160 milhões de EUR para as administrações fiscais nacionais e num montante semelhante para os operadores económicos. Além disso, a partir de janeiro de 2010, o procedimento eletrónico de reembolso do IVA entrou em funcionamento, simplificando o processo de reembolso ao permitir que as empresas solicitem diretamente o reembolso do IVA liquidado noutros Estados-Membros no Estado-Membro de estabelecimento para efeitos de IVA. Embora a avaliação tivesse concluído que era demasiado cedo para avaliar plenamente o impacto da aplicação na redução dos custos das empresas, a análise dos inquéritos enviados pela Comissão aos funcionários dos impostos e dos impostos especiais de consumo, em 2012, com vista a realizar uma análise dos custos/benefícios dos principais sistemas informáticos apoiados pelo programa Fiscalis 2013, permitiu recolher, junto de vários Estados-Membros, indicações preliminares de que a eficiência da administração tinha efetivamente aumentado. A avaliação recomendou ainda que os contribuintes fossem especificamente visados nas atividades e na avaliação do programa (recomendação 7).

No que se refere ao EMCS, o sistema proporcionou também uma série de vantagens administrativas aos operadores económicos, nomeadamente a redução dos procedimentos em suporte papel, a conclusão mais rápida dos regimes de suspensão do imposto e a integração do tratamento com os sistemas informáticos existentes. Estes benefícios favoreceram sobretudo as grandes empresas, que exercem frequentes operações comerciais e dispõem de uma maior capacidade em matéria de TI, ao passo que as de menor dimensão, que utilizam os regimes de suspensão do imposto de forma esporádica, tiveram ser mais dificuldades em se adaptarem devido ao nível relativamente elevado dos requisitos técnicos e financeiros (por exemplo, requisito de garantia) para a circulação de mercadorias em regime de suspensão de direitos.

No domínio da fiscalidade direta, o programa apoiou a aplicação relativa à verificação em linha do número de identificação fiscal (NIF) (TIN na Web). Este sistema oferece uma interface que permite aos utilizadores finais verificarem os números de identificação fiscal em quaisquer Estados-Membros, com vista a identificar rapidamente os contribuintes e a facilitar a gestão dos seus assuntos fiscais nacionais ou a identificar os contribuintes que investem noutros países da UE. A avaliação concluiu que a aplicação TIN na Web foi subutilizada, o que impossibilitou avaliar a procura de redução da carga administrativa. No entanto, as razões para a fraca utilização não são consequência do programa e resultam de uma variedade de fatores, sendo o principal o facto de não existir um NIF único a nível da UE e de nem todos os países da UE o terem ou o utilizarem. Alguns países têm outros tipos de identificadores, que, por razões de natureza jurídica ou outra, não podem ser tratados como NIF, ao passo que outros países não os emitem automaticamente a todos os contribuintes.

5. Eficiência

Uma grande parte das despesas do programa foi destinada ao funcionamento e suporte dos sistemas informáticos (cerca de 75 %), tendo a parte principal sido atribuída à rede CCN/CSI. Tendo em conta que a CCN/CSI apoia o intercâmbio de informações entre os Estados-Membros para todos os sistemas informáticos transeuropeus e permite a todos os Estados-Membros uma participação equitativa no intercâmbio de informações, este investimento foi considerado pelas administrações nacionais como necessário e extremamente valioso.

Dado que a rede CCN/CSI foi uma plataforma comum ao programa Alfândega 2013, a avaliação considerou que o investimento nesta rede foi não apenas pragmático do ponto de vista das operações informáticas, como permitiu economias de escala em termos de uma única arquitetura informática. Embora seja ainda possível uma maior harmonização entre os procedimentos fiscais e aduaneiros (por exemplo, no que respeita à interoperabilidade entre o EMCS e os sistemas aduaneiros) e a sua melhoria seja recomendada (recomendação 6), a Comissão e as administrações nacionais procuraram aumentar as sinergias e o desenvolvimento comum de módulos informáticos, através da organização de grupos de projetos conjuntos entre as autoridades fiscais e aduaneiras.

A nível operacional, foram conseguidos maiores ganhos de eficiência na aplicação e funcionamento dos sistemas informáticos, através da promoção da reutilização de tecnologias e do desenvolvimento de serviços comuns. É o caso das estratégias destinadas a promover a poupança em matéria de custos, por exemplo, uma metodologia única para gerir os sistemas informáticos, a consolidação de centros de dados e a partilha de ambientes de publicação em rede com os Estados-Membros em todos os domínios da fiscalidade. Além disso, a fim de assegurar o desenvolvimento eficiente do apoio ao funcionamento e operação, as operações informáticas foram, em grande medida, externalizadas, com apenas um número reduzido de atividades operacionais ou de desenvolvimento a nível interno.

O apoio operacional aos Estados-Membros para ajudar a implementar e gerir os sistemas informáticos representou uma parte importante do orçamento de 2013 em matéria de despesas em TI no domínio informático, ou seja, a um nível superior a 40 %. A Comissão trabalhou em estreita colaboração com os Estados-Membros, a fim de garantir o máximo controlo e adequação. Tal incluiu o desenvolvimento de especificações e aplicações comuns suscetíveis de serem utilizadas em cada Estado-Membro, bem como a realização de visitas aos Estados-Membros, a fim de contribuir para resolver quaisquer problemas ou realizar os ensaios de conectividade necessários. Os ensaios de conformidade constituem um dos domínios que ofereceram a melhor relação qualidade/preço, dado as ferramentas desenvolvidas a nível central poderem ser utilizadas por todos os Estados-Membros [por exemplo, o sistema de ensaio em livre serviço (Self Service Test System - SSTS), concebido para permitir aos Estados-Membros um maior controlo na realização dos seus ensaios de conformidade]. A avaliação sugeriu que poderiam ser desenvolvidas mais aplicações centrais (recomendação 5).

As respostas ao inquérito de 2012 da Comissão sobre a análise dos custos-benefícios dos principais sistemas informáticos apoiados pelo programa Fiscalis 2013 revelaram as dificuldades encontradas pelos Estados-Membros no cálculo do custo da implementação a nível nacional; nenhum Estado-Membro apresentou cópias de estudos ou avaliações nacionais existentes, ao passo que as estimativas de 17 Estados-Membros em matéria de custos relacionados com a implantação e a gestão do EMCS entre 2007 e 2011 variaram entre 1,1 e 18,8 milhões de EUR. Foi ainda menor o número de Estados-Membros que conseguiu quantificar monetariamente benefícios e os elementos de que se dispõe são muito pontuais, por exemplo, um Estado-Membro comunicou um aumento de 10 % das receitas cobradas no ano seguinte ao da introdução do EMCS. Contudo, houve respostas positivas no que diz respeito ao impacto dos sistemas informáticos sobre a eficiência da administração, tendo a maioria dos Estados-Membros considerado que a eficiência das suas administrações melhorou após a introdução do EMCS, do VIES ou do sistema de reembolso do IVA. Alguns elementos pontuais sugerem que, no caso de um Estado-Membro, o custo da implementação do EMCS revelou-se, por si só muito rentável, na medida em que levou à descoberta de vários sistemas de fraude de valor elevado.

Para facilitar e racionalizar mais a partilha de informações, a organização de atividades e a criação de redes, a Comissão lançou, em 2012, o espaço de informação e de colaboração do programa (PICS), destinado a ser utilizado simultaneamente pelos programas Fiscalis 2013 e Alfândega 2013. Forneceu às administrações nacionais um espaço de trabalho comum que permitia trocar informações e colaborar em linha e foi, de um modo geral, considerado como um passo positivo no sentido de uma utilização mais eficiente dos recursos. No entanto, a avaliação revelou claramente que o conhecimento global da função e da utilização da ferramenta era ainda reduzido e que o seu potencial estava ainda subexplorado, pelo que foi formulada uma recomendação neste sentido (recomendação 3).

Dado que o programa Fiscalis 2013 funcionou principalmente num período de austeridade económica, foi privilegiada a eficiência máxima tanto ao nível da Comissão como dos países participantes. Reuniu as partes com vista a colaborarem de forma ainda mais estreita no desenvolvimento conjunto de ferramentas comuns ou aplicações nacionais ou a partilharem boas práticas em matéria de soluções informáticas.

Em qualquer caso, os sistemas informáticos apoiadas pelo programa Fiscalis 2013 não podem ser considerados isoladamente e sem ter em conta o valor das informações que permitem veicular. É muito difícil quantificar monetariamente o valor do intercâmbio de informações, uma vez que os dados relativos ao imposto recuperado ou recalculado frequentemente são inacessíveis. Contudo, o valor real dos sistemas informáticos deve ser considerado tendo em conta o seu alto nível de utilização e o seu papel na facilitação do intercâmbio rápido e seguro de informações entre os Estados-Membros. De acordo com as partes interessadas, o intercâmbio de informações entre todos os países da UE através dos sistemas informáticos apoiados pelo programa Fiscalis é essencial para que os funcionários das administrações fiscais possam controlar melhor as operações ou os movimentos intra-UE e calcular o imposto correspondente devido.

Se sistemas semelhantes fossem desenvolvidos individualmente a nível nacional, a sua eficácia ficaria muito aquém dos atuais níveis, em detrimento de sua interoperabilidade, da sua uniformidade e, em última análise, da sua eficácia, que seriam menores. Os custos ligados à criação e ao subsequente funcionamento de tais sistemas seriam também significativamente mais elevados ou mesmo proibitivos.

Embora as ações conjuntas representassem uma pequena parte do orçamento total do programa Fiscalis 2013, os países participantes consideraram que elas constituíam o valor único do programa. Mais de 23 400 funcionários participaram em vários seminários, workshops, grupos de projeto, formação e controlos multilaterais. O custo médio por participante financiado através do programa foi ligeiramente inferior a 1 000 EUR, valor que a avaliação externa considerou muito razoável, dado que incluía as despesas de deslocação e de estadia, bem como as despesas de organização necessárias, nomeadamente o apoio linguístico. Tal como no caso dos sistemas informáticos, a avaliação concluiu que o valor do intercâmbio de informações no âmbito destas atividades e os conhecimentos adquiridos graças a elas não podem, na sua maioria, ser quantificados, sendo os seus maiores benefícios as redes humanas sustentáveis e a compreensão, a interpretação e a aplicação comuns do direito da UE.

O exemplo dos controlos multilaterais ilustra bem as potencialidades do programa em relação aos seus custos. O montante do imposto devido notificado, identificado com base em cerca de 85 % de controlos multilaterais concluídos – 3,26 mil milhões de EUR – corresponde a um rácio de quase 1:1 350 (rácio entre 2,41 milhões de EUR efetivamente despendido com a totalidade dos controlos multilaterais e 3,26 mil milhões de EUR de impostos devidos identificados e notificados). Ainda que a recuperação efetiva do imposto devido seja uma questão do foro processual nacional e que este exemplo não deva, de modo algum, representar a eficiência global do programa, ilustra bem os possíveis benefícios económicos que o programa pode proporcionar, que ultrapassam facilmente as suas despesas.

6. Valor acrescentado da UE

No contexto do programa Fiscalis 2013, o valor acrescentado da UE é definido, para efeitos da avaliação final, como os ganhos adicionais decorrentes de uma ação a nível da UE em relação a uma iniciativa nacional, multilateral, ou mesmo uma outra iniciativa internacional. A fim de permitir uma demonstração mais clara do valor acrescentado da UE, a avaliação analisou esta questão através dos seguintes critérios: 1) a complementaridade do programa relativamente às iniciativas supracitadas; 2) a contribuição global do programa para a realização dos seus objetivos, inscritos no âmbito dos objetivos fiscais mais vastos e comuns a outras iniciativas (por exemplo, luta contra a fraude fiscal); 3) a redução da carga e dos custos administrativos (por exemplo, através de plataformas informáticas, orientações e procedimentos comuns, etc.; da implementação cruzada de boas práticas identificadas no decorrer das atividades do programa; da redução de duplicações e sobreposições; de sinergias, etc.); 4) a natureza transeuropeia da cooperação fiscal e maior eficácia da luta contra a fraude fiscal se for empreendida a nível de todos os Estados-Membros, e não a nível individual, e os valores de uma cultura administrativa comum e de redes humanas criadas através do programa; e 5) a sustentabilidade dos resultados/impactos em caso de interrupção do programa.

6.1. Complementaridade do programa Fiscalis 2013 com outras iniciativas, nacionais, regionais e internacionais

A avaliação identificou várias iniciativas nacionais, regionais e internacionais exteriores ao programa Fiscalis 2013, destinadas a melhorar o intercâmbio de informações fiscais entre determinados países, numa base bilateral ou multilateral. Globalmente, a avaliação concluiu que, em vez de conduzir a duplicações, o programa Fiscalis 2013 complementou estas iniciativas e permitiu sinergias entre elas.

A nível nacional, o programa permitiu principalmente a criação de sinergias, em que o programa Fiscalis 2013 e as iniciativas nacionais se inspiraram reciprocamente para aumentar os efeitos procurados. Por exemplo, algumas administrações integraram as informações do sistema VIES nas aplicações informáticas de trabalho dos seus funcionários da administração fiscal, permitindo um acesso e um tratamento da informação muito mais fácil. Graças à flexibilidade integrada e à participação voluntária nas ações conjuntas, as administrações fiscais recorreram ao programa Fiscalis 2013 para apoiar as suas prioridades nacionais, nomeadamente através da participação em controlos multilaterais, por vezes muito específicos.

No que diz respeito a iniciativas regionais, o programa Fiscalis 2013 desempenhou um papel complementar similar. A avaliação realçou dois exemplos: a estreita cooperação alargada às questões fiscais entre os países do Benelux e o grupo de trabalho nórdico de luta contra a evasão fiscal (NAIS). Contudo, estas iniciativas e outras similares foram em grande parte consideradas complementares ao programa Fiscalis 2013, na medida em que estas outras iniciativas regionais tinham uma cobertura e um âmbito de aplicação específicos diferentes[16].

O programa Fiscalis 2013 funcionava num contexto similar ao de duas grandes organizações internacionais, cujas atividades, objetivos e públicos-alvo, em certa medida, se sobrepunham às do programa Fiscalis, a saber a Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos (OCDE) e a Organização Intraeuropeia das Administrações Tributárias (IOTA)[17]. As sobreposições com a OCDE eram negligenciáveis devido ao amplo mandato da organização e a contribuição da IOTA para os resultados prosseguidos também pelo programa Fiscalis 2013 era clara. As sobreposições apenas existem no que respeita às ações conjuntas do programa Fiscalis, como seminários ou workshops; nenhuma das iniciativas da IOTA (ou outras iniciativas regionais) poderia substituir de modo algum o intercâmbio essencial de informações por via eletrónica com todos os países proporcionado pelo programa Fiscalis 2013. O programa Fiscalis 2013 era o único instrumento existente cujo objetivo exclusivo consistia na melhoria prática dos sistemas fiscais no mercado interno, tornando o programa uma solução única, feita à medida, para enfrentar os problemas fiscais transfronteiras na UE.

6.2. Contribuição para objetivos fiscais mais amplos

No relatório Monti de 2010[18], a necessidade de intercâmbio de informações fiscais e de cooperação entre as administrações fiscais foi reconhecida como uma das medidas no domínio fiscal destinada a melhorar o funcionamento do mercado interno. O Plano de Ação da Comissão de 2012[19] para reforçar a luta contra a fraude e a evasão fiscais realçou, além disso, a necessidade de assegurar que o quadro da cooperação administrativa em matéria de IVA, fiscalidade direta e impostos especiais de consumo fosse plenamente implementado e aplicado. Desde então, esta luta tem sido uma das principais prioridades europeias. O programa Fiscalis 2013 inseriu-se perfeitamente neste quadro ao proporcionar às administrações fiscais os meios adequados com vista ao intercâmbio eficaz de informações (por exemplo, através do sistema VIES, do EMCS, de formulários eletrónicos fiscais normalizados, etc.) ou à partilha de competências especializadas para cooperar em tarefas específicas (por exemplo, através de controlos multilaterais, da plataforma EUROFISC, da organização de workshops, seminários e outras ações conjuntas).

6.3. Importância da cooperação da UE na redução da carga e dos custos administrativos

A avaliação concluiu que o programa Fiscalis 2013 permitiu reduzir a carga e os custos administrativos através de três formas principais: i) da normalização, em certa medida, do intercâmbio de informações entre a administração fiscal (por exemplo, graças aos formulários eletrónicos), ii) proporcionando plataformas para o intercâmbio seguro (ou seja, a rede CCN/CSI, com todas aplicações informáticas que nela assentam) e iii) proporcionando sistemas informáticos comuns para utilização direta pelas administrações fiscais (por exemplo, o EMCS ou o VIES). No ponto 4 do presente relatório, é apresentada uma descrição pormenorizada da contribuição do programa para a redução da carga e dos custos administrativos. As partes interessadas consultadas no âmbito da avaliação não conseguiram identificar alternativas nacionais ou internacionais ao programa Fiscalis 2013 suscetíveis de conseguirem uma redução similar ou superior da carga administrativa que recai sobre as administrações nacionais e os operadores económicos.

6.4. Natureza transeuropeia da cooperação fiscal e da cultura administrativa comum

A eficácia do programa Fiscalis 2013 reside essencialmente na abordagem pan-europeia do programa e nas soluções transfronteiras que oferece, que não poderiam ter sido desencadeadas a nível nacional. Estas soluções consistiram, por vezes, em sistemas informáticos centralizados que colocavam todos os países participantes ao mesmo nível e, outras vezes, num maior nível de coordenação e de harmonização de objetivos e de expectativas alcançados graças às ações conjuntas. Embora o programa não se destinasse a facilitar a criação de uma cultura administrativa comum (nem essa cultura seja, de momento, desejada), permitiu aos funcionários das administrações fiscais convergir gradualmente na sua abordagem, compreensão e cooperação com os seus homólogos de outros Estados-Membros. As partes interessadas concordaram que seria inconcebível atingir níveis similares de cooperação agindo individualmente e de forma descoordenada. O papel de coordenador e facilitador da Comissão foi igualmente reconhecido pelas partes interessadas e recomendou-se que fosse mantido (recomendação 4).

6.5. Sustentabilidade dos resultados

A sustentabilidade dos resultados é analisada na perspetiva da interrupção do programa uma vez que, pela sua natureza, a maior parte das atividades do programa Fiscalis não constituem uma intervenção pontual e dependem do seu apoio contínuo. A curto prazo, as partes interessadas acreditam que parte dos efeitos do programa Fiscalis 2013 persistiria em caso de interrupção do programa. Estes efeitos incluem as realizações mais visíveis do programa, como as novas competências ou as redes humanas. No entanto, as partes interessadas consideraram que estes efeitos não se manteriam a longo prazo dado as administrações fiscais funcionarem num ambiente complexo e altamente dinâmico, com prioridades nacionais, condições económicas sujeitas a alterações, reestruturações, etc. Os países participantes poderiam organizar de modo formal atividades similares a ações conjuntas por sua própria iniciativa, no entanto, na prática, considerou-se que seria improvável que pudessem garantir o financiamento necessário e coordenar esse tipo de ações.

As partes interessadas chegaram a conclusões semelhantes no que respeita aos sistemas informáticos; seria muito difícil manter aos níveis atuais de apoio, manutenção e desenvolvimento desses sistemas se estes dependessem exclusivamente do financiamento, das iniciativas e da organização nacionais. De facto, as partes interessadas concordaram unanimemente que esses sistemas se tornariam rapidamente inoperantes e inadequados, tendo como consequência direta a redução rápida do intercâmbio de informação e da capacidade de monitorização e de controlo, bem como o aumento da carga e dos custos administrativos. É um argumento importante tendo em conta que muitos dos sistemas informáticos não são meros «acessórios» mas servem efetivamente de base à legislação (por exemplo, o sistema EMCS ou os requisitos da legislação em matéria de cooperação administrativa) e o seu abandono dificultaria a conformidade com o acervo fiscal da UE.

Por último, a avaliação concluiu que, sem o programa Fiscalis mas tendo em conta a ênfase dada à luta contra a fraude e a evasão fiscais transfronteiras, alguns Estados-Membros iriam provavelmente cooperar através de acordos bilaterais ou regionais, o que poderia, em última análise, conduzir a uma assimetria no acesso dos Estados-Membros à informação e, por conseguinte, facilitar a fraude e distorcer o comércio.

7. Fatores contextuais suscetíveis de influenciar o desempenho do programa

Através da análise da contribuição, a avaliação examinou igualmente os fatores contextuais, exteriores ao programa e, portanto, fora do seu controlo direto, que dificultaram (inibidores) ou que contribuíram (dinamizadores) para as realizações do programa. O objetivo deste exercício não foi avaliar com rigor em que medida esses fatores contribuíram para as realizações do programa, mas sim identificá-los, a fim de clarificar as condições em que se desenvolveu o programa Fiscalis 2013. Os mais importantes, observados em muitos Estados-Membros são apresentados a seguir.

A avaliação constatou que as estratégias de gestão dos conhecimentos no âmbito das administrações nacionais, que refletem a forma como as administrações nacionais organizaram a cooperação no âmbito dos controlos multilaterais e dos sistemas informáticos, bem como a divisão das responsabilidades para as tarefas relacionadas com o programa Fiscalis 2013, contribuíram de forma positiva para as realizações do programa. Por exemplo, uma organização horizontal com poucos níveis de gestão parece estar mais bem adaptada à realização de controlos multilaterais de forma mais rápida e mais fácil, ao passo que uma estreita colaboração entre a administração e o serviço de TI proporciona uma maior flexibilidade e a possibilidade de responder célere e eficientemente aos problemas informáticos.

Em parte, no mesmo contexto, a avaliação revelou que as responsabilidades em matéria de tarefas relacionadas com as operações do programa Fiscalis 2013 nem sempre foram atribuídas de forma clara nas administrações nacionais, o que pode ter afetado negativamente a coordenação do programa e a execução global em alguns países participantes. Tal prendeu-se principalmente com o papel dos coordenadores nacionais, que trabalharam com diferentes mandatos, em diferentes estruturas organizativas e com diferentes condicionalismos em termos de recursos, o que em alguns casos pode ter afetado a sua capacidade para promover o programa; foi, por conseguinte, recomendada a clarificação deste aspeto (recomendação 2).

Verificou-se que os sistemas informáticos nacionais completaram as funcionalidades dos sistemas informáticos financiados pelo programa Fiscalis e, nessas circunstâncias, reforçaram-se mutuamente entre si criando fortes sinergias, como foi o caso, por exemplo, de um sistema espanhol de informação aos contribuintes, Zujar, que quando utilizado em conjugação com o sistema VIES permitia um rápido controlo cruzado das operações sujeitas a IVA. Por outro lado, nos casos em que os sistemas nacionais não eram interoperáveis com os sistemas informáticos financiados pelo programa Fiscalis 2013, o potencial inexplorado era imediatamente visível. A título de exemplo, pelo facto de o sistema de controlo das exportações (SCE) neerlandês não estar integrado ou ligado ao EMCS, todos os movimentos que terminaram fora dos Países Baixos tiveram de ser encerrados manualmente, aumentando o volume de trabalho e diminuindo a capacidade de monitorização e de controlo em tempo real.

Um dos principais fatores inibidores de realização plena do potencial do programa Fiscalis 2013 foi a crise económica registada na UE durante todo o período de vigência do programa. Embora a avaliação não tivesse identificado quaisquer diferenças apreciáveis nos recursos dedicados a domínios fiscais específicos, as partes interessadas, de um modo geral, salientaram a pressão global exercida sobre os recursos e a procura da eficiência. Na prática, a austeridade orçamental reduziu a participação dos Estados-Membros nas atividades do programa e os recursos necessários à implementação das componentes nacionais dos sistemas informáticos. As partes interessadas salientaram em especial este último aspeto.

Por outro lado, contudo, a avaliação concluiu que a crise económica aumentou a preocupação com a garantia da rentabilidade das atividades e conduziu a um maior volume de informações trocadas através do programa devido ao facto de os Estados-Membros darem especial atenção à cobrança das receitas.

As barreiras linguísticas foram, em grande medida, identificadas pelas partes interessadas como um fator prejudicial, que diminuiu a eficácia tanto da comunicação como da informação, por via oral ou escrita, bem como a participação em ações conjuntas.

A sensibilização para o programa Fiscalis 2013 e o conhecimento deste foram também considerados como fatores com uma influência clara nos níveis de cooperação e de intercâmbio de informações. Tendo em conta que a sensibilização global e a divulgação dos resultados do programa foram generalizadas, a maioria das partes interessadas e dos potenciais beneficiários sabiam pouco ou muito pouco do programa. A avaliação mostrou igualmente que os sistemas informáticos eram muitas vezes considerados como «dados adquiridos» pelos países participantes e que poucos reconheciam a ligação ao programa Fiscalis, aspeto que deveria ser examinado (recomendação 1).

Entre outros fatores contextuais mencionados pelas partes interessadas, que pesaram menos sobre as realizações globais do programa ou apenas foram mencionados a título anedótico, constam os critérios de seleção de funcionários nacionais que participaram em ações conjuntas, a legislação nacional que proíbe a divulgação de determinadas informações ou a utilização de determinados sistemas voluntários (por exemplo, a subutilização da aplicação TIN na Web) e alguns fenómenos locais (por exemplo, o crescimento do número de trabalhadores transfronteiriços, que aumentou a pressão no sentido de um maior intercâmbio de informações em matéria de impostos diretos, ou o aumento do comércio transfronteiras de determinados produtos, que intensificou a utilização e a utilidade do EMCS).

Por último, mas não menos importante, a avaliação referiu igualmente a importância da influência, ou da coexistência, de outras iniciativas, nomeadamente as operações da IOTA, que foram descritas em pormenor no ponto 6.

8. Conclusões e recomendações

Embora muitos fatores estejam em jogo no funcionamento do mercado interno, a avaliação concluiu que é provável que o programa Fiscalis 2013 tenha contribuído para um melhor funcionamento do mercado interno. Considera-se plausível que a fraude e a evasão fiscais tenham sido reduzidas e/ou evitadas, evitando, por sua vez, distorções da concorrência no mercado interno. As deficiências detetadas que permanecem sob o controlo do programa conduziram às recomendações pertinentes.

Os principais resultados podem resumir-se do seguinte modo:

a) Os sistemas informáticos (ou seja, EMCS, VIES e os formulários eletrónicos para a cooperação em matéria de tributação direta) apoiaram diretamente a aplicação do acervo da UE em matéria de cooperação administrativa no domínio da fiscalidade;

b) O sistema VIES apoiou as administrações nacionais na deteção de fraudes e tornou-se uma parte essencial da «caixa de ferramentas» das administrações fiscais em matéria de IVA utilizada diariamente pelos seus funcionários;

c) O sistema VIES na Web reduziu diretamente o prazo para a validação dos números de identificação IVA dos operadores económicos, permitindo uma poupança estimada de 160 milhões de EUR para as administrações fiscais e da mesma ordem para os operadores económicos;

d) O EMCS tornou mais difíceis, arriscados e onerosos os comportamentos fraudulentos, graças à monitorização em tempo real e à verificação imediata dos operadores autorizados. As garantias eletrónicas correspondentes a cada operação no âmbito do EMCS permitiram aos funcionários da administração fiscal contribuir para garantir que o imposto fosse devidamente cobrado;

e) Os formulários eletrónicos normalizados em matéria de IVA e de fiscalidade direta ajudaram os funcionários das administrações fiscais no cálculo correto da dívida tributária;

f) Os formulários eletrónicos e a plataforma CCN/CSI racionalizaram, simplificaram e melhoraram a qualidade das informações trocadas por via eletrónica;

g) As ações conjuntas permitiram às autoridades nacionais partilhar as suas competências especializadas e experiência; trocar pontos de vista sobre a interpretação, execução e aplicação das disposições da UE; compreender melhor as estruturas legislativas e organizativas das diferentes administrações fiscais; e criar redes humanas de elevado valor;

h) A plataforma EUROFISC forneceu aos funcionários das administrações fiscais um canal importante para promover e facilitar a cooperação multilateral e descentralizada, permitindo a realização de ações rápidas e direcionadas de para lutar contra determinados tipos de fraude;

i) Os controlos multilaterais possibilitaram aos Estados-Membros identificar uma dívida tributária adicional no valor aproximado de 3,26 mil milhões de EUR e conduziram, juntamente com as disposições em matéria de troca automática de informações no âmbito da Diretiva Poupança, à criação de um «efeito de cumprimento» entre os contribuintes;

j) Existe pouca informação quantitativa disponível respeitante aos custos e aos benefícios dos sistemas informáticos implementados a nível nacional, com estimativas de custos a variar muito entre 1,1 milhões e 18,8 milhões de EUR, e os benefícios (em termos do valor das informações trocadas) são difíceis de quantificar monetariamente, mas a eficiência global dos sistemas informáticos foi considerada positiva pelas partes interessadas;

k) Os Estados-Membros não teriam conseguido, individualmente, desenvolver e manter sistemas informáticos mais eficazes, eficientes e interoperáveis;

l) O programa Fiscalis 2013 complementou e proporcionou sinergias entre outras iniciativas de cooperação fiscal a nível nacional, regional e internacional, apresentando apenas um pequeno grau de sobreposição no que se refere a ações conjuntas; foi o único instrumento adaptado às necessidades do mercado interno e o único que forneceu a aplicação informática;

m) O programa Fiscalis 2013 permitiu reduzir a carga e os custos administrativos através de três formas principais: i) da normalização do intercâmbio de informações (por exemplo, graças aos formulários eletrónicos), ii) proporcionando plataformas para o intercâmbio seguro (ou seja, a rede CCN/CSI) e iii) proporcionando sistemas informáticos comuns para utilização direta pelas administrações fiscais (por exemplo, o EMCS ou o VIES).

n) Sem o apoio do programa, os efeitos de ações conjuntas e dos sistemas informáticos não permaneceriam a longo prazo.

Com base nos elementos recolhidos, os avaliadores formularam uma série de recomendações com vista a melhorar o funcionamento e o potencial do programa. Apresentam-se a seguir, de forma resumida, as recomendações, que foram amplamente aceites pelo grupo diretor. A Comissão lançará um exercício específico para dar resposta às recomendações e elaborará um plano de ação para a implementação e acompanhamento, tendo em conta a sua natureza, a sua influência no programa e o possível calendário de execução (por exemplo, durante a vigência do programa ou no próximo ciclo legislativo).

N.º || Recomendação || Responsável principal

1 || Devem ser envidados esforços de sensibilização relativamente aos (futuros) programas Fiscalis, seus objetivos e seus resultados. Em especial, poderia ser reforçada a ligação entre os sistemas informáticos europeus e o financiamento dado pelos programas Fiscalis. || Comissão Europeia e países participantes

2 || O programa deve fornecer uma descrição da função e das responsabilidades do coordenador nacional e os países participantes devem garantir que os coordenadores nacionais beneficiem de apoio e de recursos suficientes para desempenhar a sua função. || Comissão Europeia e países participantes

3 || O programa deve continuar a divulgar informações sobre o modo como deve ser utilizado o espaço de informação e de colaboração do programa (PICS) e as suas funcionalidades. || Comissão Europeia

4 || A Comissão deve continuar a desempenhar um papel ativo para facilitar a colaboração em matéria de aplicações informáticas nacionais entre os Estados-Membros. || Comissão Europeia e Estados-Membros

5 || A Comissão deve continuar a desenvolver aplicações centrais que possam ser utilizadas por todos os Estados-Membros. || Comissão Europeia e Estados-Membros

6 || A Comissão e os Estados-Membros devem explorar uma maior integração entre a fiscalidade e os procedimentos aduaneiros. || Comissão Europeia e Estados-Membros

7 || De forma prospetiva, o programa Fiscalis deve centrar-se mais na redução da carga que recai sobre os contribuintes e aumentar as atividades do programa que visam este objetivo, a fim de apoiar a melhoria do funcionamento do mercado interno. || Comissão Europeia e Estados-Membros

A Comissão apreciou a qualidade global do estudo externo que apoia esta avaliação e reconheceu as dificuldades metodológicas encontradas e os esforços desenvolvidos para as atenuar. Os resultados da avaliação apresentados no presente relatório foram considerados credíveis e as conclusões tiradas com exatidão. A contribuição do programa Fiscalis 2013 para o melhor funcionamento do mercado interno, através do reforço da capacidade das administrações fiscais para, de forma eficaz e eficiente, detetar e prevenir a fraude, bem como aplicar a legislação fiscal da UE, pode, por conseguinte, ser considerada como significativa.

A avaliação final do programa Fiscalis 2013 servirá de base para os futuros debates sobre o âmbito e a conceção da versão pós-2020 do programa. Serão diretamente abordadas no âmbito do atual programa Fiscalis 2020 outras conclusões de ordem operacional, como a introdução de melhorias nos sistemas e aplicações informáticos ou uma difusão mais ampla dos resultados do programa.

[1] Decisão n.º 1482/2007/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2007, que cria um programa comunitário destinado a melhorar o funcionamento dos sistemas de tributação no mercado interno (Programa Fiscalis 2013) e que revoga a Decisão n.º 2235/2002/CE.

[2] Programa Matthaeus-Tax (1993), programa Fiscalis 2002 (1998-2002), programa Fiscalis 2007 (2003-2007) e programa Fiscalis 2013 (2008-2013).

[3] http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/common/publications/studies/fiscalis2013_final_evaluation.pdf.

[4] Para efeitos da avaliação, os países candidatos e potenciais candidatos, foram tratados como qualquer outro país participante, tendo em conta o seu estatuto específico, sempre que pertinente.

[5] COM(1014) 71 final - «Relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre a aplicação do Regulamento (UE) n.º 904/2010 do Conselho relativo à cooperação administrativa e à luta contra a fraude no domínio do imposto sobre o valor acrescentado».

[6] Diretiva 2003/48/CE relativa à tributação dos rendimentos da poupança sob a forma de juros.

[7] A fraude de tipo «carrossel» envolve mercadorias importadas de outros países da UE com isenção de IVA, mas que em vez de serem vendidas para consumo são vendidas através de uma série de empresas antes de serem de novo exportadas. Cada empresa reclama, ilegalmente, o IVA que lhe foi faturado.

[8] Este valor refere-se apenas aos impostos devidos identificados exclusivamente através das operações dos controlos multilaterais.

[9] O teor das mensagens trocadas continua a ser uma questão do foro confidencial do intercâmbio entre os Estados-Membros a que Comissão não tem acesso.

[10] Regulamento 904/2010 relativo à cooperação administrativa e à luta contra a fraude no domínio do imposto sobre o valor acrescentado.

[11] Regulamento (CE) n.º 389/2012 do Conselho relativo à cooperação administrativa no domínio dos impostos especiais de consumo e Regulamento (CE) n.º 684/2009 que aplica a Diretiva 2008/118/CE do Conselho no que diz respeito aos processos informatizados para a circulação de produtos sujeitos a impostos especiais de consumo em regime de suspensão do imposto.

[12] Regulamento (CE) n.º°904/2010 do Conselho.

[13] Diretiva 2011/16UE do Conselho relativa à cooperação administrativa no domínio da fiscalidade.

[14] COM(2013) 815 final, «Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre o funcionamento dos sistemas para o controlo informatizado da circulação dos produtos sujeitos a impostos especiais de consumo em regime de suspensão do imposto e sobre a aplicação da normas de cooperação administrativa no domínio dos impostos especiais de consumo, em conformidade com o artigo 8.º, n.º 3, da Decisão n.º 1152/2003/CE, o artigo 45.º, n.º 1, da Diretiva 2008/118/CE, o artigo 35.º, n.º 1, do Regulamento (CE) n.º 2073/2004 do Conselho e o Regulamento (UE) n.º 389/2012 do Conselho.

[15] COM(2013) 850 final.

[16] O objetivo de NAIS era celebrar acordos com vista ao intercâmbio específico de informações com muitos outros países, incluindo os chamados «paraísos fiscais», bem como com alguns Estados-Membros. No entanto, esta colaboração teve por objetivo facilitar o intercâmbio de informações com países específicos;

[17] A Organização Intraeuropeia das Administrações Fiscais (IOTA) é uma organização intergovernamental, sem fins lucrativos, que constitui um fórum destinado a ajudar os membros de países europeus a melhorar as administrações fiscais. Conta com 46 membros.

[18] «Uma nova estratégia para o Mercado Único: Ao serviço da economia e da sociedade europeias», Mario Monti, de 9 de maio de 2010, p. 80.

[19] Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho, Plano de Ação para reforçar a luta contra a fraude e a evasão fiscais, SWD(2012) 403 final.