COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 22.07.1996 
COM(96)328 final 
UM SISTEMA COMUM DO IVA 
Programa para o mercado único 
(apresentado pela Comissão) 

INDICE 
INTRODUÇÃO 3 
I. ANTECEDENTES 5 
II. UM SISTEMA DE IVA ADAPTADO ÀS EXIGÊNCIAS DO MERCADO ÚNICO 9 
1. LIMITES DO REGIME ACTUAL 9 
1.1. Um regime complexo e subjectivo 9 
1.2. Um regime inadaptado aos novos desafios económicos 9 
1.3. Divergências de aplicação entre Estados-membros 10 
1.4. As críticas tecidas pelas empresas ; 11 
1.5. Conclusão 11 
2. REGIME PRE VISTO 14 
2.1. Características fundamentais 14 
2.1.1. Supressão de quaisquer distinções entre operações nacionais 
e intracomunitárias 14 
2.1.2. Tributação de todas as operações efectuadas na 
Comunidade 14 
2.2. Elementos-chave 15 
2.2.1. Lugar único para os operadores - uma simplificação 
importante 15 
2.2.2. Supressão do princípio de atribuição directa das receitas do 
IVA pelo sistema de tributação 16 
2.3. Consequências 18 
2.3.1. Harmonização..... 18 
2.3.2. Uma aplicação uniforme 19 
2.3.3. Modernização do sistema actual 20 
2.3.4. Aplicação, controlo e cobrança no novo sistema 20 
III. CONCLUSÃO: A COMISSÃO PROPÕE UM PROGRAMA DE TRABALHO 25 
ANEXO A - PROGRAMA DE TRABALHO DA COMISSÃO 27 
Al-
INTRODUÇÃO 
Desde 1993, ano em que o actual sistema transitório do IVA foi introduzido, a situação na 
Comunidade registou grande evolução. 
Este sistema, embora tivesse constituído um passo muito importante no sentido da 
supressão substancial das fronteiras internas da União Europeia, apenas constitui um reflexo 
parcial do processo de integração económica efectuado. O nível alcançado é muito mais 
visível se se tiver em conta que na União Europeia está actualmente em curso o processo de 
introdução de uma moeda única. A moeda única não é apenas um símbolo comum em 
moedas e notas bancárias, mas também o sinal de que a União Europeia se tornou uma 
entidade económica única. 
Nesta perspectiva, os Ministros das Finanças concordaram em examinar as grandes linhas 
de uma política fiscal que permita responder a dois dos maiores desafios que se apresentam 
hoje: promoção do crescimento económico e redução do desemprego. 
No cerne de todas estas considerações está o Mercado Único. O seu objectivo era, e 
continua a ser, a união de quinze mercados nacionais distintos num só mercado europeu, a 
abertura de novas oportunidades para a nossa indústria dando-lhe acesso directo a um 
mercado de mais de 350 milhões de consumidores e, por fim, o aumento da competitividade 
das nossas economias à escala mundial. A rápida evolução para uma economia cada vez 
mais integrada a nível mundial demonstra a importância que assume a preparação para esta 
internacionalização crescente. 
E necessária uma maior consolidação do Mercado Único se se pretender beneficiar 
plenamente de todas as vantagens previstas inicialmente. 
Isto aplica-se especialmente a um imposto como o IVA, pelas seguintes razões: 
o IVA é um imposto sobre os bens e os serviços, cuja livre circulação é um elemento 
fundamental para a construção do Mercado Único; 
o IVA, na sua concepção e por força da sua legislação de base, é um imposto comunitário 
sendo uma das características e objectivos a introdução de um sistema comum do IVA. 
As limitações do actual sistema do IVA, já denominado "transitório", e por conseguinte as 
razões pelas quais tem de ser substituído, são expostas pormenorizadamente no presente 
documento. Saliente-se, porém, que, como já referido, o sistema actual implica custos 
claramente desnecessários às nossas empresas, com consequente aumento dos preços ao 
consumo, uma vez que a sua gestão é, em média e com base nas estimativas preliminares, 5 
ou 6 vezes mais onerosa quando as operações são efectuadas noutros Estados-membros do 
que os custos de operações similares no país de origem da empresa. 
A redução destes custos contribuiria sem dúvida para aumentar a competitividade da nossa 
economia à escala mundial. Ao mesmo tempo, permitiria que as nossas PME, para as quais 
esses custos podem constituir uma barreira intransponível, se implantassem finalmente no 
Mercado Único. Aquando do debate sobre o Livro Branco da Comissão sobre o 
Crescimento, a Competitividade e o Emprego, todos os Estados-membros concordaram 
com o ponto de vista de que são as PME que mais promovem o crescimento e o emprego. 
Uma alteração do sistema do IVA que permita reduzir os custos e introduzir uma 
simplificação radical pode contribuir de forma substancial para esse objectivo. 
No processo de criação de uma União Económica e Monetária dotada de uma Moeda 
Única, a política fiscal deve além disso ter em conta as obrigações a que estão sujeitos os 
Estados-membros, por exemplo, relativamente ao objectivo de redução e/ou estabilização 
dos défices orçamentais. A política fiscal deverá, de facto, contribuir para alcançar tal 
objectivo mediante, pelo menos, a estabilização das receitas fiscais. 
Uma vez mais, a melhor maneira de atingir este objectivo é a promoção do crescimento e 
do emprego o que conduzirá a um aumento das receitas fiscais globais e da redução das 
despesas. Poder-se-ia também incutir mais eficácia à cobrança fiscal, por um lado, 
simplificando o imposto e, consequentemente, tornar mais fácil a sua aplicação, e, por outro 
lado, reduzindo as possibilidades de fraude no sistema fiscal. Actualmente, no âmbito do 
sistema transitório, circulam na União Europeia bens num valor superior a 700 mil milhões 
de ecus com suspensão de IVA, sendo possível que uma parte dos mesmos seja desviada 
para a economia paralela. A passagem para um sistema fiscal mais simples e, por 
conseguinte, menos permeável à fraude em que os bens circulassem com impostos pagos, 
permitiria, portanto, que a política fiscal em matéria de IVA contribuísse significativamente 
para satisfazer os critérios de Maastricht. 
Aquando da elaboração do programa de trabalho a seguir apresentado e do seu 
calendário, a Comissão prestou especial atenção à coerência com a União Económica e 
Monetária e continuará a prestar a máxima atenção à sua aplicação, sublinhando, porém, 
que a marcha para a moeda única continua a ser independente da instauração do sistema 
comum de IVA que aqui se apresenta. 
I. ANTECEDENTES 
A partir dos primeiros trabalhos sobre a introdução de um sistema do IVA na Comunidade, 
foi colocada a questão da supressão das fronteiras fiscais (supressão do 
desagravamento/tributação das operações intracomunitárias) tendo a construção do sistema 
comum do IVA como objectivo último a tributação na origem das vendas efectuadas na 
Comunidade. Além disso, considerava-se que uma tributação no Estado-membro de origem 
dos bens e serviços respondia às necessidades de um mercado comum, na condição de 
encontrar uma resposta adequada às duas questões políticas fundamentais: a harmonização 
das taxas dos impostos e a afectação das receitas ao Estado-membro de consumo. 
A abordagem geral e as propostas de 1987 vieram confirmar estas opções no que diz 
respeito ao comércio intracomunitário avançando as seguintes respostas às questões 
políticas: 
• uma aproximação "suficiente" das taxas dos impostos numa estrutura 
harmonizada com 2 taxas; 
• um mecanismo de compensação das receitas deslocadas pelo sistema de 
tributação 
O Conselho ECOFIN, verificando em 1989 a impossibilidade de proceder até 1/1/1993 à 
harmonização que teria permitido a passagem a um regime unificado de tributação no país 
de origem, decidiu introduzir um regime transitório destinado a contornar estas dificuldades 
mantendo o princípio de tributação das operações na origem, continuando a manter num 
determinado número de situações a cobrança do imposto no Estado-membro de destino 
(mecanismo de tributação das operações entre sujeitos passivos e regimes especiais). 
Nesse caso, a tributação das operações e a cobrança efectiva do imposto continuava 
garantida no Estado-membro de destino, considerado como aquele em que provavelmente 
terá lugar o consumo dos bens e serviços vendidos e para o qual deveriam, por 
consequência, reverter as receitas provenientes da tributação. Tendo em conta o 
estabelecimento destas regras de tributação no destino, poder-se-iam achar suficientes as 
regras mínimas de aproximação das taxas e das legislações, ficando em grande parte 
preservada por estas regras de tributação a autonomia dos Estados-membros. Após a 
introdução das primeiras propostas da Comissão para o Mercado Único em 1987, a 
situação pouco evoluiu: não se registou qualquer progresso na aproximação das legislações 
dos Estados-membros e a harmonização das taxas do IVA manteve-se a um nível muito 
modesto. 
Esta síntese permite compreender a razão pela qual, ainda hoje muitos só esperam da 
Comissão propostas baseadas na abordagem de 1987: 
a tributação na origem, na acepção de lugar físico dos bens e serviços no 
momento em que são vendidos pelas empresas; 
uma aproximação das taxas do IVA e das legislações na medida estritamente 
necessária para limitar os riscos de distorção da concorrência; 
um mecanismo de compensação susceptível de ser aceite pelos Estados-membros 
para manter uma atribuição das receitas ao Estado-membro de consumo. 
Sem insistir sobre os pormenores apresentados no Relatório sobre o funcionamento do 
regime transitório (COM/94/515 de 23/11/1994), saliente-se até que ponto a experiência do 
sistema transitório alterou fundamentalmente a apreciação que se pode fazer sobre as 
"soluções" anteriormente previstas e levou a Comissão a procurar redefinir as 
características que deverão presidir a um sistema comum do IVA para o Mercado 
Único. 
De facto, se se pode afirmar que o objectivo da supressão dos controlos nas fronteiras 
internas da Comunidade, condição prévia para o estabelecimento do Mercado Único, foi 
alcançado com a criação do sistema transitório, é cada vez mais evidente que o próprio 
processo de harmonização das legislações dos Estados-membros relativas aos impostos 
sobre o volume de negócios e a perspectiva em que se inscrevem a criação e a evolução do 
sistema comum do IVA para o sistema definitivo ultrapassam largamente esta realização e 
são indissociáveis de dois outros objectivos fundamentais da União Europeia: 
garantir a neutralidade da tributação sobre as trocas comerciais tanto no interior 
dos Estados-membros como entre os Estados-membros, paralelamente à evolução 
geral da construção comunitária; 
realizar "um Mercado Interno caracterizado pela abolição, entre os 
Estados-membros, dos obstáculos à livre circulação de mercadorias, de pessoas, de 
serviços e de capitais" (alínea c) do Artigo 3o do Tratado). 
No decurso dos trabalhos efectuados para apresentar ao Conselho propostas destinadas à 
passagem para um novo sistema comum do IVA para o Mercado Único, a Comissão 
orientou-se por estes objectivos, bem como pelos critérios essenciais definidos em Outubro 
de 1994 pelo Conselho para a passagem a um regime definitivo e que constituem uma 
afirmação clara da sua vontade de que esse regime "deverá apresentar nítidas vantagens 
em relação ao regime provisório actualmente em vigor e terá de satisfazer os seguintes 
critérios essenciais, que deverão ser considerados de valor equivalente: 
redução das obrigações administrativas para as empresas e a administração 
pública e simplificação substancial da tributação, 
não diminuição das receitas fiscais dos Estados-membros; 
não aumento do risco de evasão fiscal; 
manutenção da neutralidade do IVA em termos de efeitos sobre a 
concorrência. 
Depressa se verificou com clareza que a aplicação destes critérios e o prosseguimento 
destes objectivos não seriam compatíveis com a mera alteração das regras de tributação 
introduzidas para o período transitório mas, pelo contrário, exigiriam um trabalho profundo 
sobre os próprios princípios subjacentes ao funcionamento do sistema comum do IVA no 
seu conjunto. 
Este trabalho fundamental revelou-se de tal envergadura que a Comissão não teve 
possibilidade de apresentar as suas propostas até 31 de Dezembro de 1994 como estava 
inicialmente previsto. De facto, impunha-se explorar o maior número possível de vias para 
poder, com total conhecimento de causa, identificar a melhor metodologia susceptível de 
conduzir a um sistema do IVA verdadeiramente adequado às exigências do Mercado Único 
e que permitisse aumentar a competitividade da economia europeia. 
Nestas condições, a Comissão entende que seria prematuro apresentar desde já propostas 
de textos jurídicos tendo em vista a passagem a um novo sistema comum do IVA. Por 
conseguinte, o presente documento contém um PROGRAMA DE TRABALHO ao qual a 
Comissão tenciona cingir-se nos próximos anos a fim de apresentar as propostas adequadas 
com vista a assegurar a passagem a um novo sistema comum do IVA adaptado ao Mercado 
Único. 
n. UM SISTEMA DE IVA ADAPTADO ÀS EXIGÊNCIAS DO MERCADO 
ÚNICO 
1. LIMITES DO REGIME ACTUAL 
1.1. Um regime complexo e subjectivo 
O actual sistema do IVA está concebido por forma a que a sua receita fiscal seja 
directamente cobrada pelo Estado-membro em cujo território se supõe ter lugar o consumo 
de bens ou de serviços. Para alcançar este objectivo, tiveram que ser adoptadas regras 
complexas em matéria de localização das operações. Conhecem-se pelo menos 25 regras 
diferentes para determinar o lugar em que uma operação deve ser tributada, o que obriga 
nomeadamente os operadores a repartirem o seu volume de negócios pelos diferentes 
Estados-membros em questão para garantir as suas receitas e contribui para a segmentação 
do Mercado Interno. 
Por essa razão, o IVA perdeu o carácter objectivo que o devia caracterizar, uma vez que o 
regime fiscal aplicável depende de elementos a apreciar pelo vendedor e que são tão 
diversos como: 
o local do estabelecimento do vendedor e do comprador; 
o estatuto fiscal do destinatário; 
o número de identificação do destinatário para efeitos do IVA; 
o local em que se encontram os bens no momento da sua entrega; 
quem organiza o transporte e qual o ponto de partida ou de destino; 
a natureza dos serviços prestados; 
o volume de negócios realizado pelo vendedor no Estado-membro de destino dos 
bens. 
A estas dificuldades em garantir a tributação correcta vêm juntar-se as dificuldades 
encontradas pelas empresas para obterem a dedução ou o reembolso do IVA pago em 
Estados-membros em que se não encontram estabelecidas. 
1.2. Um regime inadaptado aos novos desafios económicos 
O actual regime que continua a basear-se, sempre que possível, num acompanhamento 
físico dos movimentos de bens, já não está adaptado ao sistema de funcionamento das 
empresas modernas. Esta herança do passado impede que a tributação seja baseada nas 
operações comerciais, tal como contabilizadas na empresa, e constitui um entrave muito 
importante ao desenvolvimento que um verdadeiro Mercado Único deveria permitir a cada 
uma delas e sobretudo às pequenas e médias empresas que deveriam poder beneficiar 
plenamente das novas oportunidades oferecidas pelo mercado europeu. A manutenção deste 
conceito é, além disso, factor de insegurança jurídica, tanto para os operadores como para 
as administrações, confrontados uns e outros com a dificuldade em conseguir elementos 
factuais, tais como os relativos ao transporte com destino a outro Estado-membro, sem que 
tenham a possibilidade real de apresentarem elementos absolutamente comprovativos. 
Por outro lado, o actual regime está inadaptado ao desenvolvimento da parte mais 
dinâmica da economia europeia e mundial: o desenvolvimento dos serviços internacionais 
que se evadem ou podem evadir cada vez mais à tributação em sede de IVA sempre que se 
verifique um consumo na Comunidade. Deste modo, a actual legislação é incapaz de 
garantir uma tributação correcta em domínios como o das telecomunicações, sector em que 
se registaram desenvolvimentos tecnológicos excepcionais. Igualmente, actividades que 
antes eram exclusivamente asseguradas por serviços públicos são com cada vez maior 
frequência assumidas pelas empresas privadas: as derrogações que tinham sido criadas para 
o sector público tornaram-se, por esta razão, obsoletas e geradoras de distorções de 
concorrência cada vez mais penalizantes, tanto para o sector público como para o sector 
privado. 
1.3. Divergências de aplicação entre Estados-membros 
O impacte das divergências de aplicação, presentes desde a introdução do sistema comum 
do IVA devido à forma como foi instituído (directivas que conferem muitas faculdades e 
opções aos Estados-membros), intensificou-se nos nossos dias pelo facto de os operadores 
serem afectados pela legislação, e sobretudo pela forma como é aplicada, de 
Estados-membros que não aquele em que se encontram estabelecidos ou em que exercem as 
suas actividades habituais. 
Sendo consideradas cada vez mais como o entrave mais prejudicial existente no Mercado 
Único, as "divergências" do "sistema comum do IVA" entre Estados-membros têm origens 
diversas: regimes especiais, opções e faculdades conferidas pela directiva (66), derrogações 
temporárias ou transitórias não suprimidas, outras derrogações autorizadas pelo Conselho 
(cerca de 130), não transposição ou diferenças de interpretação das disposições comuns 
constituem uma fonte de divergências a nível da aplicação pelos diferentes 
Estados-membros. 
Daí resulta uma situação extremamente complexa e uma ausência total de segurança jurídica 
para a maior parte dos operadores, o que constitui uma nova forma de entraves às 
actividades económicas transnacionais e, por isso, fonte de obrigações múltiplas para as 
empresas que, para poderem operar na Comunidade, necessitam, actualmente, de conhecer 
pormenorizadamente a legislação dos 15 Estados-membros, bem como a sua aplicação 
prática. 
Além disso, as divergências a nível da aplicação entre as legislações nacionais são 
exploradas pelos operadores mediante o recurso à engenharia fiscal, um elemento 
susceptível de falsear completamente a concorrência leal no Mercado Interno (os 
problemas verificados no sector da locação financeira de automóveis constitui um exemplo 
desta situação 
10 
1.4. As críticas tecidas pelas empresas 
Aquando da conferência organizada em Junho de 1994 pela Comissão para debater o futuro 
regime definitivo (conferência intitulada "As empresas europeias e o regime definitivo do 
IVA"), foi claramente expressa a necessidade de uma reflexão profunda susceptível de 
contribuir para uma melhoria geral e efectiva em relação ao sistema actual. 
Além disso, os serviços da Comissão receberam dos sectores profissionais uma quantidade 
não despicienda de contributos exprimindo, por um lado, a sua insatisfação relativamente ao 
sistema actual do IVA e, por outro, o seu desejo quanto aos objectivos a atingir por 
qualquer novo sistema de IVA. 
Verifica-se, de facto, que quase 80 % dos operadores são favoráveis à substituição do 
sistema transitório actual por um sistema definitivo do IVA. 
A maioria (80%) destes mesmos operadores pronunciou-se a favor de uma harmonização 
das legislações dos Estados-membros, sobretudo nos domínios seguintes: as modalidades de 
tributação e as obrigações declarativas (74 %), o direito à dedução (52 %), as taxas do IVA 
e as isenções (43 %). A maioria lamenta igualmente as divergências que se verificam 
actualmente a nível da aplicação. 
Estes pedidos prementes são reveladores da insatisfação gerada pelo sistema actual, que os 
operadores consideram muitas vezes um entrave à expansão da sua actividade económica 
para o conjunto do espaço comunitário. 
1.5. Conclusão 
O conjunto das dificuldades inerentes ao sistema actual atinge uma dimensão que está longe 
de ser despicienda e que, ao afectar os operadores, afecta igualmente os consumidores e as 
administrações fiscais e tem consequências significativas para a competitividade da 
economia europeia. 
11 
Consequências para os operadores 
necessidade de conhecer a legislação concreta aplicável nesses diferentes 
Estados-membros, o que pode constituir um obstáculo intransponível para as PME; 
discriminação entre as operações nacionais e intracomunitárias. Isto está em total 
contradição com outras políticas da UE para as quais o direito comunitário garante 
idêntico acesso a todas as empresas europeias enquanto, pelo contrário, o sistema 
do IVA introduz barreiras não despiciendas como, por exemplo, no domínio dos 
contratos públicos; 
insegurança jurídica decorrente das apreciações dos vendedores para saberem se 
devem e onde tributar as suas vendas, expondo-os continuamente a riscos em 
termos financeiros devido a uma interpretação divergente por parte do fisco 
competente, o que os obriga a suportar o ónus decorrente da manutenção de uma 
autonomia dos diferentes Estados-membros; 
custos significativos, particularmente penalizantes e dissuasores para as PME, 
impedindo a obtenção de todos os benefícios esperados do Mercado Interno 
(nomeadamente em termos de economias de escala): 
as operações efectuadas num Estado-membro que não o do estabelecimento 
continuam a ser mais onerosas para as empresas do que as operações puramente 
internas, nomeadamente devido ao facto de terem de recorrer a representantes 
fiscais (os custos médios podem ser, segundo algumas estimativas, 5 ou 6 vezes 
superiores aos de uma operação interna); 
a própria aplicação do sistema transitório gera custos que podem ir, segundo as 
avaliações de algumas empresas, até 20 % do conjunto dos respectivos custos 
fiscais. 
Consequências para os consumidores 
restrição significativa da sua liberdade de abastecimento nas condições do 
mercado de outros Estados-membros: as suas aquisições noutros 
Estados-membros são sujeitas ao imposto do país de origem ou de destino em 
função de elementos como o volume de negócios do vendedor com destino ao seu 
país, a natureza dos bens adquiridos (meios de transporte novos, por exemplo), ou 
o facto de serem eles próprios a organizarem o transporte para o seu próprio país; 
não beneficiam de todas as vantagens que lhes deveria oferecer o Mercado 
Único: os entraves decorrentes das condições a que estão sujeitos para que as suas 
aquisições possam ser efectuadas sem obrigações adicionais noutro Estado-membro 
(deslocar-se pessoalmente ou organizarem eles próprios o transporte para as 
aquisições efectuadas com impostos incluídos; assumir o pagamento do IVA no 
destino das aquisições efectuadas com isenção), levam os consumidores a renunciar 
às mesmas em prol das aquisições nacionais, o que contribui para manter a 
segmentação dos mercados e para o estrangulamento da concorrência provocando 
a manutenção de diferenças sempre significativas entre os preços praticados nos 
diferentes Estados-membros. 
12 
Consequências para as administrações 
Perda de soberania em termos de controlo: a defesa aparente da soberania 
nacional mediante um sistema de tributação que garanta a atribuição directa das 
receitas do IVA aos diferentes Estados-membros conduz gradualmente a uma perda 
real de soberania fiscal: o fraccionamento da actividade dos sujeitos passivos pelos 
diferentes Estados-membros retira-lhe a possibilidade de assegurar um controlo 
global da actividade de uma empresa e de dispor de garantias quanto ao 
fundamento das deduções efectuadas. 
Oportunidade defraude ou de evasão fiscal: 
a circulação entre Estados-membros de mercadorias totalmente isentas do imposto 
pode favorecer o desenvolvimento de "mercados negros": os montantes dos 
impostos em jogo, se baseados no volume das trocas comerciais entre 
Estados-membros, ascendem a cerca de 100 mil milhões de ecus por ano; 
a complexidade leva de facto, os operadores descontentes com a complexidade das 
obrigações e o peso dos encargos a suportar a não declarar as suas actividades ou a 
declará-las apenas no país onde os custos sejam mais baixos; cria, além disso, uma 
sensação de ausência de um controlo efectivo, particularmente prejudicial a uma 
correcta aplicação do imposto. 
Impacte sobre as receitas do IVA: a aplicação incorrecta das regras de tributação 
ou o recurso à engenharia fiscal para as contornar pode gerar uma redução de 
receitas dos Estados-membros, ou mesmo a deslocação de actividades para países 
terceiros para evitar o pagamento do IVA comunitário. 
Estas dificuldades são demasiado proflindas para serem solucionadas no quadro actual: as 
medidas de simplificação chegaram ao seu limite e impõe-se agora atacar os problemas na 
sua origem. Estes resultam directamente de certas opções de base feitas no passado e que 
eram justificadas pela existência de fronteiras nacionais. 
Para evitar críticas idênticas às do sistema actual e responder plenamente aos objectivos do 
Mercado Único, o novo sistema do IVA deverá preencher os seguintes critérios: 
abandonar a segmentação em 15 espaços fiscais; 
ser simples e moderno para responder aos desafios do século XXI; 
garantir a igualdade de tratamento para todas as operações efectuadas na 
Comunidade; 
garantir a segurança e o controlo da tributação, assegurando deste modo a 
manutenção do nível das receitas provenientes do IVA. 
13 
2. REGIME PREVISTO 
A definição desse sistema comum do IVA só poderá ser feita com base nos objectivos 
gerais do Tratado e, em especial, nos objectivos de prossecução da integração económica e 
da convergência consubstanciados pela noção de Mercado Único. 
Neste contexto, é necessário que o sistema comum do IVA tenha as características de um 
autêntico espaço fiscal comunitário, assegurando a igualdade de tratamento das operações 
nacionais e intracomunitárias, consequência incontornável do objectivo último afirmado 
aquando da adopção da primeira directiva IVA, a saber, a realização a prazo de "um 
mercado comum que permita uma concorrência sã e apresente características análogas às de 
um Mercado Único". 
2.1. Características fundamentais 
2.1.1. Supressão de quaisquer distinções entre operações nacionais e 
intracomunitárias 
O Mercado Único deve, também no domínio do IVA, funcionar nas mesmas condições e do 
mesmo modo que um mercado nacional. Deve imperativamente dar aos operadores a 
possibilidade de exercerem a sua actividade em todos os Estados-membros, devendo o novo 
sistema comum do IVA assegurar que o exercício de uma actividade não seja mais difícil 
num Estado-membro do que noutro e que todas as aquisições possam ser efectuadas em 
condições idênticas em toda a Comunidade. Ao mesmo tempo, uma operação envolvendo 
diferentes Estados-membros não pode dar origem a mais obrigações do que as efectuadas 
no interior de um único Estado-membro. Qualquer outra abordagem implica, de facto, 
custos que penalizam as empresas europeias. 
A supressão da distinção entre operações nacionais e intracomunitárias deve proporcionar a 
possibilidade de reduzir a multiplicidade de regimes fiscais hoje aplicáveis apenas para dois: 
o das operações que envolvem um país terceiro e o das operações no interior da 
Comunidade Assim, poderá conseguir-se uma simplificação significativa que será 
favorável tanto aos operadores como aos consumidores e às administrações fiscais, 
simplificação essa que se inscreve integralmente nas conclusões do Conselho que definem as 
condições essenciais para a transição para um sistema definitivo. 
2.1.2. Tributação de todas as operações efectuadas na Comunidade 
Com base no princípio de que todas as operações efectuadas na Comunidade devem estar 
sujeitas a um tratamento idêntico, é preferível, tanto para garantir a simplicidade do sistema 
como a sua segurança, a generalização do princípio da tributação de todas as operações 
efectuadas em toda a Comunidade, a uma generalização das isenções actualmente 
reservadas às operações intracomunitárias. Esta abordagem é susceptível de voltar a dar ao 
imposto a objectividade que foi perdendo gradualmente e implica o reforço de duas 
características fundamentais do IVA: 
14 
o mecanismo dos pagamentos fraccionados que assegura o auto-controlo do 
sistema de tributação; 
a partilha clara das responsabilidades que incumbem respectivamente ao 
fornecedor (facturação correcta do imposto a pagar) e ao adquirente (justificação 
correcta dos impostos que deduz). 
De facto, estas características garantem a concretização das vantagens que o IVA 
representa em termos de segurança e de controlo relativamente a outros impostos sobre o 
consumo (impostos sobre as vendas a retalho, por exemplo), vantagem tanto maior quanto 
mais elevados forem os níveis das taxas aplicadas. Isto explica em grande parte a sua 
introdução na maioria dos países da OCDE e a sua adopção pela Comunidade Europeia. 
Por conseguinte, é necessária a supressão dos mecanismos de 
desagravamento/tributação das trocas comerciais entre Estados-membros da 
Comunidade. 
Deste modo, fica assegurado o princípio de tributação na origem das operações efectuadas 
na Comunidade: resta tirar as devidas consequências aquando do estabelecimento dos 
mecanismos destinados à sua aplicação, em particular no que diz respeito à determinação do 
lugar de tributação. 
2.2. Elementos-chave 
2.2.1. Lugar único para os operadores - uma simplificação importante 
A experiência do sistema transitório demonstrou que, enquanto o sistema de tributação 
obrigar os operadores a distinguir as suas vendas de acordo com o lugar onde se presume 
que tenham ocorrido no âmbito do território comunitário não será possível uma verdadeira 
simplificação e o Mercado Único continuará a estar segmentado e a sua realização 
comprometida. De facto, não seria admissível que uma empresa francesa fosse obrigada a 
declarar as suas vendas em todas as cidades de França em que tivesse clientes: no entanto, é 
o que aconteceria actualmente se a mesma decidisse por exemplo vender bens em Colónia 
ou efectivar trabalhos imobiliários em Roma. A nível nacional, os Estados-membros aplicam 
a regra muito saudável de registar apenas uma única vez os sujeitos passivos e as 
razões para isso são convincentes: 
é mais simples para os operadores que podem cumprir as suas obrigações 
(declaração e pagamento do imposto) e exercer os seus direitos (direito à dedução) 
num único local; 
é mais simples para os consumidores que podem abastecer-se sem restrições no 
comerciante da sua escolha; 
é mais simples e mais eficaz para as administrações fiscais que podem exercer 
um controlo global de todas as actividades exercidas por um sujeito passivo e dos 
direitos à dedução por si exercidos no que diz respeito a essas actividades. 
15 
A Comissão está convicta de que esta abordagem deve ser igualmente considerada a nível 
comunitário e que, por conseguinte, um operador deverá tributar todas as suas 
operações realizadas na Comunidade num único lugar, deixando de se fazer qualquer 
distinção consoante o Estado-membro em que são realizadas. Esta abordagem implica 
igualmente que o direito à dedução deve ser obrigatória e exclusivamente exercido nesse 
lugar. 
Estando a tributação e a dedução reunidas no mesmo local sob a competência de uma única 
administração fiscal, fica reforçado o controlo da correcta aplicação do imposto sendo, 
porém, necessária uma estreita colaboração entre as 15 administrações fiscais. 
2.2.2. Supressão do princípio de atribuição directa das receitas do IVA pelo sistema 
de tributação 
Qualquer sistema que dê a possibilidade de deduzir num Estado-membro um montante de 
IVA que foi cobrado num outro implica uma transferência das receitas do IVA directamente 
cobradas por cada Estado-membro. 
A Comissão tinha já em 1987 previsto um mecanismo de compensação para poder reafectar 
as receitas eventualmente deslocadas na sequência de uma alteração do sistema de 
tributação. 
Em 1994, o Conselho, ao definir as condições fundamentais para a transição para o sistema 
definitivo, insistiu no sentido de esta reforma não dar origem a uma "redução das receitas 
fiscais dos Estados-membros". 
O sistema preconizado pela Comissão cria um espaço fiscal comunitário e implica o 
abandono da atribuição directa das receitas do IVA pelo sistema de tributação e requer, por 
conseguinte, a criação de um mecanismo de reafectação. 
A este propósito, a Comissão salienta que uma redistribuição das receitas pelos 
Estados-membros não deverá nunca basear-se em dados provenientes das declarações 
fiscais dos sujeitos passivos. De facto, essa abordagem incompatível com a escolha de um 
único lugar de tributação por parte do operador, uma vez que implicaria de novo o 
acompanhamento físico dos bens. De igual modo, implicaria a identificação das operações 
com destino a outro Estado-membro e, deste modo, seria contrária à condição fundamental 
da igualdade de tratamento das operações nacionais e intracomunitárias. A simplificação 
que consiste na supressão dessa distinção seria anulada se, para efeito de redistribuição, os 
operadores tivessem que continuar a identificar as operações intracomunitárias nas suas 
declarações fiscais. Todas as correcções da atribuição das receitas devem, pois, basear-se 
em dados não provenientes das declarações fiscais apresentadas pelos operadores. 
Uma vez que o Conselho, nas conclusões acima referidas, sublinhou que o IVA tem a 
natureza de um imposto geral sobre o consumo, a Comissão entende que o melhor meio 
para determinar as receitas de cada Estado-membro correspondentes ao consumo 
tributado realizado no seu território consiste em determinar, com base em dados 
estatísticos, este consumo. 
16 
De facto, com base nos valores de consumo extraídos da contabilidade nacional, em 
quadros de entradas e saídas adequadas e em outras informações (inquéritos estatísticos, 
relatórios anuais, etc.) é possível determinar o consumo anual dos diferentes sectores da 
economia como, por exemplo, o sector privado e o sector público, subdividido por função e 
discriminado por valores mais pormenorizados. Tais informações estão igualmente 
disponíveis para outros sectores e subsectores de actividade como os organismos privados 
sem fins lucrativos, o sector das instituições de crédito, as empresas de seguros, o sector da 
saúde, etc. 
As parcelas que, embora sejam parte integrante do consumo final, não estejam sujeitas a 
imposto devem ser eliminadas destes valores de consumo. Os valores incluídos no cálculo 
do PNB e que digam respeito à economia paralela devem ser, portanto, reduzidos. Após 
estas correcções, os valores estatísticos do consumo correspondem, em princípio, à matéria 
colectável (montante sujeito a imposto das operações ou correspondente às operações 
relevantes) que - por força do princípio do país do destino aplicável para afectação das 
receitas - correspondem em princípio à matéria colectável que estaria na base das receitas 
do IVA do Estado-membro relativamente ao qual o cálculo foi efectuado. 
Consequentemente, é possível reagrupar a classificação dos sectores e subsectores utilizada 
nas contas nacionais em função do seu tratamento para efeitos do IVA (não inclusão no 
âmbito de aplicação, isenção com ou sem direito à dedução, sujeição à taxa normal, 
sujeição à taxa reduzida) e - aplicando a taxa média ponderada de IVA adequada - calcular 
as receitas teóricas do IVA do país em questão. 
A quota de cada Estado-membro nas receitas teóricas totais do IVA do conjunto dos 
Estados-membros constituirá a chave para a redistribuição das receitas totais do IVA 
comunitário pelos Estados-membros. 
Na prática, este método macroeconómico de redistribuição das receitas do IVA pelos 
Estados-membros poderá ser facilmente aplicado utilizando as regras de contabilização dos 
recursos próprios provenientes do IVA. 
Preocupada em evitar uma deterioração da situação orçamental dos Estados-membros, a 
Comissão estará especialmente atenta à criação dos mecanismos adequados para garantir 
que os Estados-membros disponham, no momento a que a elas tenham direito, das receitas 
geradas pelo IVA sem ter que aguardar o resultado definitivo dos cálculos a efectuar com 
base em dados estatísticos. 
Através deste sistema, a afectação plena das receitas do IVA em função da totalidade do 
consumo final ocorrido no território de cada Estado-membro é garantida de forma muito 
mais perfeita do que com o sistema actual. 
Efectivamente, a aplicação do princípio de tributação no país de origem, embora a sua 
cobertura seja muito limitada actualmente, devido aos regimes especiais em vigor, levou já a 
uma certa deslocação das receitas entre Estados-membros sem que tenha sido considerada 
necessária uma compensação. O reforço do princípio de que as receitas geradas pelo IVA 
revertem a favor do Estado-membro de consumo seria um elemento estabilizador das 
receitas fiscais dos Estados-membros no seu conjunto. 
17 
2.3. Consequências 
A partir do momento em que o conjunto da actividade económica realizada por um 
operador na Comunidade se encontra sujeita ao imposto num só Estado-membro, é 
indispensável um nível muito elevado de harmonização dos mecanismos de tributação 
para assegurar uniformidade de aplicação exigida pelos operadores. Por outro lado, para 
que o imposto mantenha a sua neutralidade relativamente às condições de concorrência 
entre as empresas, é igualmente necessário um certo nível de harmonização das taxas. Além 
disso, e independentemente do sistema proposto, é necessária uma modernização 
completa do sistema para responder aos desafios do século XXI. 
2.3.1. Harmonização 
Harmonização das taxas 
O nível de harmonização das taxas de IVA deve ser apreciado à luz do que é considerado 
necessário para evitar distorções de concorrência prejudiciais para a Comunidade no seu 
conjunto. 
De facto, uma das características fundamentais do IVA é a sua neutralidade sobre as 
condições gerais de concorrência: por conseguinte, manter a possibilidade de aplicar taxas 
muito diferentes consoante os Estados-membros poria em perigo esta neutralidade, poderia, 
além disso, influenciar a localização das empresas e, portanto, seria contrária aos princípios 
do Mercado Único. 
Por fim, não é de esperar que os Estados-membros aceitem facilmente um sistema de 
tributação susceptível de causar graves prejuízos aos seus próprios operadores se a 
harmonização das taxas não for suficiente. 
Por conseguinte, a Comissão prevê abordar a problemática das taxas do modo seguinte: 
Para a taxa normal, embora a introdução de uma taxa única constitua uma solução 
adequada para evitar totalmente a distorção da concorrência decorrente do imposto e, 
sobretudo, para garantir uma aplicação simples e uniforme do imposto no interior da União, 
na verdade uma aproximação no interior de um intervalo poderia eventualmente revelar-se 
suficiente. 
O nível da taxa a considerar deve constituir objecto de uma decisão política tendo em 
conta a necessidade geral dos Estados-membros de disporem de receitas suficientes, da 
repartição das despesas entre as grandes categorias de imposições obrigatórias (fiscalidade 
directa, indirecta, contribuições sociais) e das orientações das políticas fiscais a médio 
prazo. 
18 
Por conseguinte, esta questão do nível das taxas deverá inserir-se no quadro mais geral das 
reflexões encetadas no Conselho informal de Verona sobre a política fiscal geral dos 
Estados-membros e da Comunidade Europeia no seu conjunto. Neste contexto, o debate 
não se circunscreve ao nível da taxa necessário para garantir um nível de receitas do IVA 
comparável ao actual, mas poderia igualmente incluir outras considerações de carácter 
político. Nomeadamente, poder-se-á tentar obter através do IVA os meios orçamentais 
necessários para reduzir outras formas de imposição. 
No que diz respeito à(s) taxa(s) reduzida(s), num plano puramente técnico, impõe-se a 
harmonização do seu número e do seu âmbito de aplicação. Segundo a Comissão, apenas 
um número limitado de taxas é compatível com o objectivo de simplificação do 
imposto. 
Outras medidas de harmonização 
Têm que ser imperativamente harmonizados muitos outros elementos do sistema comum do 
IVA, como, por exemplo, o alcance e as condições de exercício do direito à dedução, as 
isenções, o tratamento fiscal das pequenas empresas ou outros regimes especiais. 
Embora se tenham revelado impossíveis até à data progressos significativos, é preciso 
render-se à evidência de que estas harmonizações são indispensáveis para garantir uma 
concorrência sã e uma aplicação suficientemente uniforme do imposto na União, elementos 
intimamente ligados à simplicidade e à segurança do sistema de tributação. Por outro lado, 
é necessário reexaminar o conjunto das opções, faculdades e derrogações previstas pelo 
sistema actual 
A Comissão está, contudo, convicta de que as propostas já apresentadas ao Conselho não 
podem ser consideradas como uma base para o trabalho em profundidade a iniciar sobre 
estas questões tendo em vista a transição para o novo sistema comum do IVA. Por 
conseguinte, essas propostas serão retiradas para dar lugar a propostas expressamente 
destinadas à introdução do novo sistema do IVA. 
2.3.2. Uma aplicação uniforme 
A harmonização das taxas e dos outros elementos do sistema comum do IVA conduzirá 
certamente a uma melhoria sensível. Porém, é necessário, e sobretudo nesta altura, proceder 
a uma interpretação comum da legislação. Para este efeito, a Comissão tenciona propor em 
breve, que o Comité do IVA passe a Comité de Regulamentação, conferindo à Comissão 
competência para tomar as medidas de execução dos actos adoptados pelo Conselho. 
Além disso, é conveniente examinar os meios a utilizar tanto em termos de instrumento 
jurídico (directiva/regulamento), como em termos de processo decisório 
(unanimidade/maioria qualificada) a fim de ser adoptado um sistema do IVA que seja 
realmente comum e que garanta uma aplicação uniforme. 
19 
2.3.3. Modernização do sistema actual 
Actualmente faz-se sentir a necessidade de reexaminar, num determinado número de 
domínios, a abordagem adoptada nos anos setenta, quer se trate dos domínios excluídos do 
âmbito de aplicação do imposto (actividades exercidas pelas autoridades públicas, holdings, 
etc.), quer se trate de operações isentas a título de actividades de interesse geral (serviços 
públicos postais, actividades dos organismos públicos de radiotelevisão, etc.) ou devido à 
dificuldade técnica de aplicar o imposto (serviços de telecomunicações, sector imobiliário, 
serviços financeiros e de seguros, etc.). 
Por outro lado, deverá proceder-se a uma adequação mais eficaz do território fiscal e do 
território aduaneiro da União. 
Em todo o caso, a modernização deverá efectuar-se por forma a estabelecer um âmbito de 
aplicação do imposto tão amplo quanto possível e será necessário proceder a uma reflexão 
sobre a possibilidade de um maior alargamento do seu âmbito através de uma 
limitação das isenções e de todas as outras derrogações à tributação em vigor 
actualmente, a fim de garantir ao máximo a neutralidade, a simplicidade e a segurança do 
sistema de tributação, tomando simultaneamente em consideração os eventuais reflexos a 
nível da repartição das receitas. Igualmente, também não é de excluir que essa reflexão 
possibilite uma redução global das taxas sem alterar o nível das receitas ou permitindo 
mesmo uma compensação de uma redução das contribuições sociais e fiscais sobre os 
custos salariais. 
Não será fácil um exame deste tipo e só poderá ser efectuado em estreita ligação com os 
operadores económicos interessados, não podendo, no Mercado Único, ser viável ignorar o 
impacto, em termos de neutralidade e de competitividade, das opções relativamente ao 
âmbito de aplicação da tributação do IVA. 
2.3.4. Aplicação, controlo e cobrança no novo sistema 
A significativa simplificação do sistema proposto oferece a vantagem acrescida de 
simplificar a aplicação do imposto em três vertentes: 
Em primeiro lugar, a supressão da distinção entre operações nacionais e 
intracomunitárias e das derrogações à regra geral irá diminuir as possibilidades de 
fraude actualmente existentes; 
Em segundo lugar, a instituição de uma relação única para efeitos de controlo do 
IVA propiciará um maior acompanhamento de cada empresa e, portanto, 
promoverá a eficácia do controlo; 
Em terceiro lugar, a supressão da liberdade de circulação de bens isentos do IVA 
no comercio intracomunitário eliminará a principal fonte da maioria das fraudes ao 
IVA intracomunitário, como referido no ponto 1.5 supra. 
Todas estas medidas implicarão uma redução da excessiva carga para as administrações, 
permitindo concentrar os recursos em domínios em que são mais necessários. 
20 
Esta simplificação constitui, contudo, uma vantagem clara tanto para as administrações 
como para os contribuintes. Embora a simplificação do imposto reduza a sobrecarga para as 
administrações, o conjunto das obrigações que incumbem ao contribuinte também deve ser 
reexaminado. As actuais obrigações dos contribuintes foram impostas para garantir o 
controlo e a cobrança no sistema complexo actual. Um sistema mais simples implica o 
profundo reexame da justificação de todas as obrigações actualmente impostas às empresas. 
Neste reexame é também conveniente tomar em conta a questão das expectativas legítimas 
de cada contribuinte relativamente à administração fiscal (obrigações da administração para 
com o contribuinte). O contribuinte cumpridor terá, pelo menos, o direito de saber 
claramente quais as suas obrigações, de ter garantias de que o imposto será aplicado 
equitativa e correctamente e que a sua actividade económica não será objecto de uma 
perturbação indevida. O respeito destas obrigações fundamentais é inerente aos interesses 
da administração fiscal. 
O seu respeito incentiva os contribuintes a cumprir voluntariamente as suas obrigações, o 
que permite libertar os recursos que devem ser consagrados aos operadores não 
cumpridores. Esses direitos do contribuinte (ou obrigações da administração) devem ser 
consagrados no direito comunitário. Se a relação entre contribuinte e administração for 
vista correctamente no seu conjunto, as obrigações da administração face ao contribuinte 
devem ser examinadas simultaneamente com as obrigações do contribuinte face à 
administração 
Este reexame da justificação destas obrigações do ponto de vista do ónus imposto às 
empresas estará intimamente ligado à definição do conjunto mínimo e suficiente de 
obrigações para os contribuintes, a seguir referidas. 
O novo sistema terá também duas grandes implicações para a administração fiscal: 
responsabilidade colectiva e a intensificação da cooperação. 
Responsabilidade colectiva 
No âmbito do actual sistema, cada Estado-membro é responsável pela aplicação, controlo e 
cobrança do imposto que contribui directamente para o seu orçamento nacional. Por 
conseguinte, cada Estado-membro atribui-se os poderes e os recursos que considera 
necessários para atingir este objectivo. É evidente que nenhum Estado-membro pode 
alcançar este objectivo satisfatoriamente sem a cooperação de outros Estados-membros, 
como previsto na legislação comunitária. Porém, a principal responsabilidade da aplicação 
eficaz do sistema fiscal em todos os seus aspectos continua a ser de cada Estado-membro. 
No sistema proposto, esta responsabilidade individual será substituída por uma 
responsabilidade colectiva. Todos os Estados-membros serão colectivamente responsáveis 
pelas receitas globais de impostos devidos a cada um deles em função do respectivo 
consumo. A eficácia com que cada Estado-membro aplicar, fiscalizar e cobrar o imposto 
repercutir-se-á directamente sobre o orçamento nacional de cada um dos outros Estados-
membros. 
21 
Assim, a passagem de uma responsabilidade individual para uma responsabilidade colectiva 
tem necessariamente como corolário a confiança mútua entre Estados-membros. Sendo 
cada Estado-membro directamente afectado pela eficácia com que cada um dos outros 
Estados-membros aplica, fiscaliza e cobra o imposto, nesse caso cada um deles deve 
depositar confiança na eficácia dos outros Estados-membros na realização destas tarefas 
colectivas. 
Os Estados-membros necessitam de ter confiança a três níveis: poderes, tarefas e 
execução 
o Cada Estado-membro deve estar seguro de que cada um dos outros Estados-membros 
dispõe de um nível mínimo suficiente de poderes de controlo e cobrança a nível 
nacional Estes incluirão um mínimo suficiente de obrigações comuns para o 
contribuinte, em particular em matéria de contabilidade e de registos, obrigações essas 
que se devem basear tanto quanto possível nas práticas comerciais normais. Terá que 
ser determinado o que é que se entende por um nível "mínimo suficiente"; 
Porém, ao determinar este mínimo, é também importante, por um lado, proteger as receitas 
e, por outro, assegurar-se de que as empresas que cumprem as suas obrigações não sejam 
prejudicadas por uma concorrência desleal por parte dos operadores sem escrúpulos que 
não cumprem a lei. É especialmente importante garantir que as organizações criminosas não 
possam beneficiar das diferenças existentes entre os Estados-membros para obterem lucros 
ilegais em detrimento das empresas cumpridoras. 
Este mínimo deve, portanto, ser determinado tendo em conta a necessidade de assegurar a 
existência de meios adequados para detectar e aplicar sanções em caso de fraude ou de 
evasão fiscal. Estas mididas devem ser aplicadas do mesmo modo em toda a Comunidade, a 
fim de evitar que aqueles que cometam fraudes possam beneficiar das diferenças 
significativas a nível da repressão dos actos fraudulentos. Como referido, estas 
considerações estarão intimamente ligadas ao reexame das obrigações dos contribuintes 
anteriormente mencionadas. 
o Cada Estado-membro deve igualmente ter a certeza de que será efectuado um número 
mínimo e suficiente de acções comuns de controlo e de cobrança. Deverá também ser 
determinado o que se entende por número mínimo e suficiente; 
o Finalmente, cada Estado-membro deve ter a certeza de que a qualidade da execução 
destas acções atingirá níveis aceitáveis. 
A transparência a nível da execução destas acções em cada Estado-membro é indispensável 
para garantir este padrão de qualidade. Para obter esta transparência é necessário aplicar a 
nível comunitário os mesmos sistemas e instrumentos de gestão (indicadores e estatísticas 
de resultados) disponíveis nos Estados-membros para o controlo da eficácia das suas 
administrações regionais e locais. A responsabilidade deste controlo continuaria a ser 
primordialmente da responsabilidade da Comissão, assistida por um Comité Consultivo dos 
Estados-membros. Seguidamente deverá ser analisada a execução das acções em cada 
Estado-membro relativamente aos critérios estabelecidos. 
Se a avaliação revelai que não foram cumpridos esses critérios e que, por conseguinte, 
foram postas em perigo as receitas do IVA de todos os Estados-membros, estas perdas 
teriam de ser compensadas através do método macroeconómico de redistribuição das 
receitas do IVA. 
22 
Intensificação da cooperação 
A cooperação administrativa desempenhará um papel mais importante no funcionamento do 
novo sistema. Embora, para efeitos fiscais, todas as operações sejam efectuadas no Estado-
membro de registo, os aspectos físicos da operação poderão ter lugar noutro Estado-
membro. Para garantir que o Estado-membro de registo pode controlar todos os aspectos 
da operação, os aspectos físicos terão que ser verificados, sendo para tal exigida uma total 
cooperação entre o Estado-membro de registo e o Estado-membro em que a operação tem 
lugar fisicamente. Em resumo, será necessário estabelecer entre os Estados-membros um 
nível de cooperação pelo menos equivalente ao que existe actualmente em cada Estado-
membro. 
A nova responsabilidade colectiva dará, obviamente, um grande impulso a esta cooperação. 
De facto, para cada Estado-membro será tão importante do ponto de vista financeiro 
cooperar com os restantes como dedicar-se à sua administração nacional. Além disso, o 
controlo e a avaliação dos resultados de cada Estado-membro devem também incluir a 
qualidade em termos de cooperação. No entanto, são necessárias três outras iniciativas: 
Em primeiro lugar, o actual quadro jurídico da assistência mútua e da cooperação 
administrativa exige uma reforma profunda. Nomeadamente, devem ser reforçadas as 
obrigações de cooperação e definidas as medidas para o controlo dos resultados a nível da 
cooperação. Terá também que ser intensificada a cooperação a nível da repressão e da 
investigação e assegurar que as sanções administrativas e penais dos Estados-membros são 
adequadamente estruturadas por forma a ter em conta o novo sistema. Será especialmente 
necessário intensificar a cooperação judicial. 
Em segundo lugar, o novo sistema requer métodos comuns para que o controlo e a 
cobrança sejam eficazes. Para tal será necessário o mesmo grau de eficácia no 
Estado-membro em que apenas tem lugar a parte física da transacção como no 
Estado-membro de registo. Durante o sistema transitório foram efectuadas experiências 
para o desenvolvimento destes métodos de controlo. 
Também, serão necessários novos instrumentos e métodos para a cooperação. No 
desenvolvimento destes instrumentos, a infra-estrutura e a experiência do sistema 
transitório, nomeadamente o sistema de intercâmbio de informações sobre o IVA (VIES) 
desempenharão um papel importante. 
Finalmente, a nível das administrações fiscais nacionais é necessário estabelecer um novo 
espírito de cooperação entre indivíduos, com base numa compreensão e confiança mútuas 
muito mais profundas. Antes da entrada em vigor do novo sistema é necessário elaborar um 
programa para atingir este objectivo, com base na experiência anterior. 
23 

m. CONCLUSÃO: A COMISSÃO PROPÕE UM PROGRAMA DE 
TRABALHO 
O sistema transitório dá aos Estados-membros a ilusão de ter conservado uma total 
soberania a nível da determinação das suas receitas e do funcionamento global do sistema 
do IVA: de facto, a complexidade e a subjectividade do sistema, bem como a sua 
inadaptação aos novos desafios económicos e as divergências de aplicação que revela, 
afectam a competitividade das empresas sem garantir aos Estados-membros a 
segurança em termos de cobrança das receitas a que têm direito. 
O sistema proposto pela Comissão implica uma reestruturação global do sistema comum 
do IVA e as suas consequências são importantes para a Comunidade no seu conjunto e para 
cada Estado-membro individualmente. Exige que se enverede pela via da harmonização das 
legislações até um nível que, até à data, nunca tinha sido previsto no domínio dos impostos 
indirectos, em particular no domínio do IVA, a fim de restabelecer a eficácia económica do 
sistema de tributação do IVA. 
Por conseguinte, a questão a colocar é a seguinte: existe efectivamente uma possibilidade de 
alcançar os objectivos fixados para o novo sistema comum do IVA por outra via e evitar as 
consequências descritas? 
A Comissão chegou claramente à conclusão de que tal não era possível e que não se pode, 
portanto, deixar de enveredar por esta via. De facto, a renúncia aos elementos-chave do 
sistema previsto ou às medidas de harmonização indispensáveis que dele decorrem, 
implicariam que o novo sistema comum do IVA não poderia, de forma alguma, garantir 
simultaneamente a neutralidade do imposto, evitar os riscos de fraude e a diminuição das 
receitas fiscais e, ao mesmo tempo, garantir uma simplificação significativa do sistema de 
tributação. As suas consequências seriam particularmente desastrosas: não só o novo 
sistema estaria condenado a revelar muitas das lacunas do actual sistema (por exemplo, as 
divergências de aplicação), mas também geraria distorções de concorrência particularmente 
prejudiciais e, portanto, afectaria gravemente a neutralidade do imposto, característica 
essencial do IVA. Esta situação poderia provocar a deslocação das actividades económicas 
para os outros Estados-membros cujo sistema de tributação fosse mais favorável, afastando 
assim o Estado-membro de tributação do Estado-membro de consumo, o que teria 
inevitavelmente repercussões sobre as receitas a redistribuir entre os Estados-membros. Por 
conseguinte, o próprio funcionamento de um sistema de tributação na origem seria 
praticamente impossível. 
Em conclusão, apenas com o sistema do IVA proposto será possível permitir a 
realização, a aplicação e o funcionamento sem entraves do Mercado Único e 
prosseguir, deste modo, o processo de reforço da competitividade das empresas 
europeias à escala mundial. 
25 
Há ainda um longo caminho a percorrer para tomar todas as medidas necessárias para a 
passagem ao novo sistema comum do IVA proposto pela Comissão, por forma a satisfazer 
as necessidades de um autêntico Mercado Único. Neste contexto e tendo em conta a 
dimensão das acções ainda a realizar, não seria razoável tentar solucionar, ao mesmo 
tempo e com um só conjunto de propostas, tanto os problemas imediatos que exigem 
uma resposta rápida e adaptada à realidade actual (como, por exemplo, o regime fiscal 
aplicável aos serviços de telecomunicações), como as outras disposições a adoptar para 
ser possível a introdução de um autêntico sistema comum do IVA, baseado no 
princípio da tributação na origem. 
Nestas condições, a Comissão decidiu elaborar um programa de trabalho acompanhado 
de um calendário de propostas prevendo uma progressão gradual por fases no sentido de 
um sistema comum do IVA para cMercado Único. 
Este programa de trabalho é apresentado no ANEXO A. 
26 
ANEXO A - PROGRAMA DE TRABALHO DA COMISSÃO 
27 
1. INTRODUÇÃO 
A introdução do novo sistema comum do IVA proposto tem consequências significativas ao 
nível da harmonização das legislações IVA dos Estados-membros em todos os seus 
aspectos. Constatar-se-á, portanto, que a situação pouco evoluiu depois da apresentação 
das primeiras propostas da Comissão para o Mercado Interno em 1987. 
Na primeira parte do presente documento demonstrou-se sem ambiguidades que a situação 
actual tem consequências nefastas a vários níveis: 
para a Comunidade no seu conjunto, na medida em que a consecução' dos 
objectivos das suas políticas gerais é entravada; " 
para os Estados-membros confrontados com uma dificuldade crescente em garantir 
o controlo da correcta aplicação do imposto; 
para as empresas que pagam sempre o preço, já não da "não Europa" mas da 
ausência de um autêntico sistema comum do IVA. 
Tendo em conta a dimensão das acções ainda a realizar, a Comissão optou por elaborar o 
programa de trabalho seguinte, prevendo uma progressão gradual por fases no sentido do 
novo sistema comum do IVA. 
29 
PROPOSTAS COM VISTA A PASSAGEM AO NOVO SISTEMA COMUM 
DO IVA: CALENDÁRIO PROVISÓRIO 
2.1. PRIMEIRA FASE 
Fase preparatória 
FINAL DE 1996: 
Proposta já apresentada ao Conselho 
A Comissão apresentou, em 20 de Dezembro de 1995, uma proposta relativa ao 
nível da taxa normal do IVA 
Esta proposta prevê uma taxa mínima de 15 % e uma taxa máxima de 25 %. 
Trata-se, de facto, de uma primeira etapa do processo de aproximação das 
taxas. 
Esta proposta deve ser adoptada até 31 de Dezembro de 1996. 
Propostas a apresentar 
A Comissão apresentará uma proposta relativa à 
alteração do estatuto do Comité do IVA 
Este Comité com carácter consultivo revelou todas as suas limitações: as suas 
orientações - mesmo que por unanimidade - não têm qualquer valor jurídico 
vinculativo e os operadores não são informados de forma sistemática dos 
assuntos tratados e das orientações adoptadas. Por conseguinte, conviria 
transformá-lo em "Comité de Regulamentação" cuja função consistiria em 
assistir, emitindo pareceres por maioria qualificada, a Comissão no exercício 
das competências de execução da legislação comunitária em matéria de IVA de 
acordo com o procedimento previsto na Variante a) do Procedimento III do 
artigo 2o da Decisão 87/373/CEE do Conselho respeitante aos procedimentos 
de "comitologia"). 
Melhoria dos mecanismos relativos à assistência mútua em matéria de 
recuperação 
Esta proposta integra a reforma do actual quadro jurídico em matéria de 
cooperação, sendo mais urgente no domínio da recuperação do IVA na medida 
em que as disposições em vigor não são suficientemente eficazes no sistema 
transitório. A reforma dos mecanismos tem também em conta as exigências do 
novo sistema do IVA. 
30 
* Programa para instaurar um novo espírito de cooperação 
administrativa 
A necessidade de instaurar um novo espírito de cooperação entre os Estados-
membros a nível individual exige objectivos novos e mais ambiciosos. A 
Comissão proporá um programa que criará um quadro adequado para 
desenvolver os instrumentos e actividades necessários para que a cooperação se 
torne uma realidade. Este espírito de cooperação não pode ser criado de um 
momento para o outro e, por conseguinte, necessita de ser desenvolvido 
previamente à introdução do novo sistema. 
2.2. SEGUNDA FASE 
Comunicação das principais opções e do programa de trabalho 
MEADOS DE 1996: 
Apresentação do presente documento 
A Comissão apresentará ao Conselho e ao Parlamento Europeu: 
as linhas gerais do novo sistema comum do IVA previsto; 
o programa de trabalho estabelecido para permitir a realização dos 
objectivos definidos. 
2.3. TERCEIRA FASE 
Princípios gerais do IVA 
Primeiro conjunto de propostas formais 
MEADOS DE 1997: 
A Comissão apresentará as suas propostas relativamente aos grandes 
princípios gerais de funcionamento do IVA e às suas características 
fundamentais. 
Estas propostas, que deverão ter em conta a indispensável modernização das 
disposições actuais, referir-se-ão ao seguinte: 
31 
a determinação do âmbito de aplicação física do imposto, incluindo a 
definição exacta das operações tributáveis (definição uniforme da entrega 
de bens, do conceito de prestação de serviços, do carácter oneroso destas 
operações, etc.); a definição precisa do âmbito de aplicação territorial do 
imposto será abordada na quarta fase; 
a definição da noção de sujeito passivo em termos de IVA (o que implica 
uma revisão do estatuto fiscal dos organismos públicos, das 
consequências de não sujeição, etc.); 
a determinação da matéria colectável das operações tributáveis; 
as isenções: a sua manutenção ou a sua supressão e, em todo o caso a sua 
harmonização, as suas consequências para o direito à dedução, etc.; 
o direito à dedução: condições de origem e de exercício do direito, as 
suas modalidades, harmonização da exclusão de certas despesas, pro rata 
dedutível (pro rata geral, afectação real) entre operações que dão direito 
à dedução e operações que não conferem esse direito (operações isentas 
ou excluídas do âmbito de aplicação). 
FINAL DE 1997 
A Comissão proporá 
uma segunda etapa do processo de aproximação das taxas do IVA entre 
os Estados-membros. 
proposta^ mm definidas ,*s fra$gè do 
do IVA é-s-eri dado/ úm'pk0^0t%mtet£^p^^h^ Com este primeiro conjunto de 
Wr^DÍ^açáo hidiwtttirôfwi para o «ovo stòetfà^lftm do IVÀ |tfopos&í0* 
2.4. QUARTA FASE 
Âmbito de aplicação e lugar de tributação 
Segundo conjunto de propostas formais 
A pedra angular das propostas de introdução do novo sistema comum do IVA será 
constituída pela mudança radical, relativamente à situação actual, do papel que 
desempenha o lugar de tributação: este já não servirá para determinar o âmbito de 
aplicação territorial do imposto nem para determinar qual o Estado-membro que 
beneficiará do produto do imposto cobrado. 
32 
MEADOS DE 1998: 
A Comissão apresentará propostas sobre: 
• a definição do âmbito de aplicação territorial do IVA; 
• o lugar de tributação das operações que se inserem no âmbito de 
aplicação do imposto; 
• a organização comunitária do controlo dos sujeitos passivos que 
efectuam operações tributáveis na Comunidade (obrigações, métodos de 
controlo, etc.); 
2.5. QUINTA FASE 
Reafectação das receitas entre Estados-membros e conclusão do sistema no seu 
conjunto 
Terceiro conjunto de propostas formais 
Uma vez que a distribuição das receitas entre os Estados-membros deixará de ser 
assegurada pelo sistema de tributação, deverá ser criado um mecanismo adhoc, 
acompanhado das medidas necessárias em matéria de estatísticas, para garantir aos 
Estados-membros um volume de receitas correspondente ao consumo verificado no 
seu território. 
Além disso, nesta fase final será necessário examinar se é oportuno manter os regimes 
especiais (para as pequenas empresas, explorações agrícolas, bens em segunda mão, 
agências de viagens, etc.) e, se for o caso, as disposições específicas a adoptar ou a 
manter de forma harmonizada nos Estados-membros. Além disso, deverão ser 
previstas medidas de transição do sistema actual para o novo sistema de tributação na 
origem. Finalmente, passar-se-á à fase final da harmonização das taxas do IVA 
iniciada em 1995. 
FINAL DE 1998: 
A Comissão apresentará propostas sobre: 
o mecanismo que garante a atribuição do produto do imposto; 
os regimes especiais (supressão, harmonização); 
as medidas transitórias. 
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MEADOS DE 1999: 
A Comissão apresentará propostas sobre: 
a última etapa da harmonização das taxas 
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ISSN 0257-9553 
COM(96) 328 final 
DOCUMENTOS 
PT 09 10 
N.° de catálogo : CB-CO-96-353-PT-C 
ISBN 92-78-06900-0 
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L-2985 Luxemburgo