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Bruxelas, 24.1.2007

SEC(2007) 75

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

Para uma reforma das organizações comuns de mercado das frutas e produtos hortícolas frescos e dos produtos transformados à base de frutas e produtos hortícolas Resumo da avaliação de impacte {COM(2007) 17 final}{SEC(2007) 74}

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

Para uma reforma das organizações comuns de mercado das frutas e produtos hortícolas frescos e dos produtos transformados à base de frutas e produtos hortícolas

FACTOS E NÚMEROS: RAZÕES DA REFORMA

O sector e a sua envolvente

Dos 9,7 milhões de explorações agrícolas existentes nos 25 Estados-Membros da União Europeia, 1,4 milhões produzem frutas e produtos hortícolas. O sector representa 3 % da superfície cultivada e produz 17 %, em valor, da produção agrícola da União Europeia.

O sector vê-se confrontado com a pressão exercida pelas cadeias de distribuição, que se apresentam muito concentradas, e com a concorrência crescente de produtos provenientes de países terceiros.

Devido à perecibilidade dos produtos e à sensibilidade da produção e do consumo às condições climáticas, são frequentes as crises sectoriais.

O impacte ambiental da produção de frutas e produtos hortícolas resulta da quantidade de água, de energia (nas estufas), de pesticidas e de adubos que o sector utiliza e dos resíduos que gera.

O consumo de frutas e produtos hortícolas na União Europeia mais baixo, sobretudo no caso das crianças, do que a quantidade diária recomendada (400 g). O consumo pode, portanto, aumentar.

As organizações comuns de mercado (OCM) e uma política agrícola comum (PAC) em evolução

O sector recebe cerca de 3,1 % do orçamento agrícola comum (perto de 1 500 milhões de euros em 2005).

Desde 1996, as organizações de produtores têm sido o sustentáculo da produção frutícola e hortícola e tido um papel fundamental no agrupamento da oferta com vista ao reequilíbrio da cadeia alimentar, tendo comercializado em 2004 perto de 34 % da produção total.

A União Europeia concede apoios às organizações de produtores que executem programas operacionais, sendo estes co-financiados (50 % + 50 %) pela organização de produtores e pela União Europeia (aplica-se o limite máximo de 4,1 %, em valor, da produção comercializada pela organização de produtores). Os programas operacionais contemplam medidas como a melhoria da qualidade, acções ao nível da comercialização, campanhas promocionais e o desenvolvimento de uma produção biológica ou integrada e respeitadora do ambiente.

A OCM dos produtos transformados à base de frutas e produtos hortícolas prevê a concessão de ajudas ao tomate, citrinos, peras e pêssegos transformados, às ameixas e figos secos e às uvas secas. Essas ajudas estão integradas na caixa laranja da OMC e só são atribuídas aos produtores que sejam membros de uma organização de produtores.

O relatório especial do Tribunal de Contas «Cultivar o sucesso? Eficácia do apoio da União Europeia aos programas operacionais dos produtores de frutas e produtos hortícolas»[1] recomenda que as organizações de produtores sejam simplificadas e passem a ser mais eficazes, que os objectivos sejam estabelecidos com maior precisão e mais bem avaliados e que as regras do regime sejam alinhadas com as do Desenvolvimento Rural.

A reforma de 2003, que introduziu o regime de pagamento único (dissociação dos apoios aos agricultores), excluiu deste as superfícies cultivadas com frutas e produtos hortícolas (e com batatas não destinadas à produção de fécula), excepto no caso de determinados modelos de aplicação escolhidos por alguns Estados-Membros.

O outro regime de apoios dissociados, o regime de pagamento único por superfície, que está a ser aplicado em oito dos novos Estados-Membros, prevê pagamentos em relação a todas as superfícies cultivadas com frutas e produtos hortícolas.

A situação actual , portanto, bastante diferente de Estado-Membro para Estado-Membro.

Objectivos da reforma

Os objectivos da reforma são os seguintes:

- reforçar a orientação de mercado e a competitividade do sector,

- reduzir as oscilações do rendimento dos agricultores,

- contribuir para um melhor equilíbrio da cadeia de comercialização de frutas e produtos hortícolas,

- ter mais adequadamente em conta a diversidade do sector,

- reforçar a capacidade de gestão de crises por parte dos produtores,

- reduzir a pressão sobre o ambiente,

- incentivar um maior consumo de frutas e produtos hortícolas,

- garantir coerência com as regras da OMC e com as políticas de desenvolvimento e de vizinhança,

- reforçar a previsibilidade e o controlo da despesa pública,

- simplificar a gestão e melhorar o controlo.

Cenário de referência e alternativas

A reforma visa simplificar e alinhar o mais possível a organização comum de mercado no sector das frutas e produtos hortícolas com a PAC reformada. Concretamente, a reforma proposta elimina todos os apoios associados à produção, integra as frutas e produtos hortícolas no regime de pagamento único (incluindo as regras de condicionalidade), respeita os compromissos internacionais da União Europeia e reforça a previsibilidade orçamental. Todas as alternativas de reforma contemplam os seguintes elementos:

- liberdade de cultivo, resultante da dissociação e da condicionalidade que lhe está associada;

- atribuição pelos Estados-Membros, aos produtores de frutas e produtos hortícolas, de acordo com critérios objectivos e não-discriminatórios, de direitos de pagamento no âmbito do regime de pagamento único;

- abolição das ajudas à transformação e transferência dos montantes assim libertados para as dotações nacionais do regime de pagamento único;

- medidas destinadas a aumentar o consumo de frutas e produtos hortícolas, nomeadamente pelas crianças e adolescentes;

- abolição das restituições à exportação e das retiradas subvencionadas pela União Europeia.

Foram avaliadas duas alternativas de reforma, que se desenvolvem a partir deste núcleo comum:

1. A alternativa « transferência », que passaria pelo desmantelamento quase total das duas organizações comuns de mercado e pela transferência das subvenções da União Europeia às organizações de produtores para o segundo pilar e para as dotações nacionais do regime de pagamento único ou, em alternativa, para dotações nacionais separadas. Tal como no caso de outros sectores, os apoios à modernização e organização sectoriais seriam prestados através da política de desenvolvimento rural. As organizações de produtores só se ocupariam das retiradas.

2. A alternativa « PO+ », cujo objectivo seria tornar as organizações de produtores mais eficazes e mais atractivas, em conformidade com o objectivo da reforma de tornar o sector mais competitivo. O quadro jurídico seria simplificado e flexibilizado e o seu âmbito seria alargado, prevendo-se a adopção de novas medidas de gestão de crises, uma maior taxa de financiamento comunitário nos novos Estados-Membros e nas regiões onde o agrupamento da oferta seja baixo, um mínimo de 20 % dos fundos operacionais destinado a medidas ambientais, o reforço do acompanhamento e da eficácia das organizações de produtores e a possibilidade de os Estados-Membros elaborarem estratégias nacionais. Algumas destas alterações surgem na sequência das recomendações do Tribunal de Contas, no seu relatório especial «Cultivar o sucesso ? Eficácia do apoio da União Europeia aos programas operacionais dos produtores de frutas e produtos hortícolas».

Além destas alternativas, foi examinado um «cenário statu quo », de referência.

Impacte da reforma

A avaliação de impacte incluiu uma ampla consulta pública. A maioria das organizações que responderam são a favor da manutenção do apoio às organizações de produtores. Também considerada indispensável uma melhor promoção do consumo de frutas e produtos hortícolas. No que respeita à dissociação, as opiniões dependem do produto. Alguns participantes na consulta consideram ser essa a resposta correcta aos problemas de gestão e diferenças de tratamento que actualmente se verificam.

Os efeitos das diferentes alternativas de reforma foram pouco quantificados, devido à grande diversidade do sector, a falta de dados ou ao facto de os dados disponíveis não serem comparáveis e à inexistência de modelos que representassem as alterações pretendidas. Nestas circunstâncias, a análise do impacte da reforma, face aos objectivos políticos e económicos da mesma, teve de ser essencialmente qualitativa.

No que respeita à alternativa « transferência », foram identificadas várias dificuldades: o problema da inclusão de novas operações nesta fase da programação do desenvolvimento rural, o co-financiamento nacional obrigatório e a distribuição desigual dos apoios que se verifica actualmente entre os Estados-Membros (reflexo de agrupamentos desiguais da oferta nas organizações de produtores). Porque perpetuaria estas dificuldades, a alternativa « transferência » foi abandonada.

A alternativa adoptada foi a reforma « PO+ », que se prevê venha a contribuir para a realização dos objectivos estabelecidos. Descrevem-se a seguir os diversos efeitos da reforma proposta.

Impacte económico

1. Superfícies cultivadas: As terras cultivadas com frutas e produtos hortícolas (e batata de consumo) passam a ser elegíveis para o regime de pagamento único, tal como no caso do regime de pagamento único por superfície, o que deve permitir que os novos produtores de frutas e produtos hortícolas desenvolvam as suas actividades.

A dissociação da ajuda às frutas e produtos hortícolas destinados a transformação permitirá que a produção se adapte à realidade do mercado, possibilitando a conversão desta noutras culturas. Também permitirá que os produtores que não sejam membros de uma organização de produtores adoptem uma produção com tais características.

2. Fornecimento de matérias-primas à indústria transformadora: O regime de ajudas actual não garante estabilidade da oferta no caso do tomate. A análise efectuada com base em dados da Rede de Informação Contabilística Agrícola (RICA) não permite concluir que, devido à dissociação, os produtores abandonariam em massa o sector dos produtos transformados à base de tomate. A avaliação efectuada também indica que a extensão da dissociação ao tomate industrial ajudaria a repor todas as culturas frutícolas e hortícolas num plano de igualdade. No caso dos outros produtos destinados a transformação, a dissociação não parece implicar qualquer risco de redução significativa da oferta à indústria transformadora.

3. Preços pagos aos produtores e rendimento dos produtores: O reforço do papel das organizações de produtores deve permitir um melhor equilíbrio entre os diversos agentes do sector e uma repartição de valor acrescentado mais equilibrada. Esperam-se efeitos positivos, ao nível dos preços obtidos pelos produtores e das possibilidades de escoamento no mercado dos produtos da Comunidade, sem que isso implique aumentos de preços ao nível do consumidor.

A gestão descentralizada das crises por parte das organizações de produtores deve contribuir igualmente para esse resultado, sobretudo devido à possibilidade de acções bastante precisas.

Espera-se que outros elementos tenham igualmente um efeito positivo, como a queda previsível do custo dos factores de produção e o aumento geral de produtividade resultante da liberdade de escolha concedida aos produtores.

As ajudas integradas na caixa laranja não são sustentáveis a longo prazo. A dissociação contribuirá para uma maior estabilidade do rendimento dos produtores.

4. Competitividade: Espera-se que o incentivo à filiação nas organizações de produtores através do aumento do co-financiamento comunitário nos novos Estados-Membros e nas regiões onde o nível de organização seja baixo torne aquelas organizações mais atractivas e reforce o agrupamento da oferta, sobretudo no caso dos produtos frescos. Daí deve resultar uma maior competitividade dos produtos e um reforço dos produtores, face às cadeias de distribuição e de baixo preço.

A eliminação do controlo ligado ao pagamento das ajudas à transformação deve reduzir os custos de gestão e aumentar a competitividade do sector.

A abolição das restituições à exportação não deve ter incidências significativas nas exportações da União Europeia.

5. Consumo: No que respeita a esta rubrica, a proposta de aumento da participação financeira da União Europeia nas acções de promoção destinadas a aumentar o consumo de frutas e produtos hortícolas pelas crianças deverá contribuir para uma alimentação melhor e mais equilibrada e para hábitos alimentares mais saudáveis.

O desenvolvimento das organizações de produtores deverá melhorar a qualidade dos produtos do sector.

6. Previsibilidade orçamental: A transferência, para as dotações do regime de pagamento único, dos montantes destinados aos produtos transformados à base de frutas e produtos hortícolas põe um termo, no que respeita a cerca de metade da despesa, à incerteza orçamental que caracteriza actualmente os apoios comunitários às frutas e produtos hortícolas. A experiência dos últimos anos mostra que a despesa com as organizações de produtores tem aumentado à média de 50 milhões de euros anuais. As reformas de 2000 e 2003 contribuíram para tornar as organizações de produtores mais atractivas e, por conseguinte, para a manutenção dessa tendência de crescimento da despesa. A reforma pretende tornar as organizações de produtores ainda mais atractivas. Uma vez que o desenvolvimento de novas organizações de produtores um processo gradual, não se espera uma súbita explosão da despesa, mas sim a manutenção da tendência actual. A proposta de reforço das organizações de produtores exige, obviamente, algum financiamento adicional, comparativamente à manutenção do statu quo . Todavia, esse aumento será limitado, porque as regras básicas não se alterarão (a taxa máxima de co-financiamento comunitário dos programas operacionais das organizações de produtores de 50 % ou 60 %, consoante as condições, e esse co-financiamento não pode exceder 4,1 %, em valor, da produção comercializada). A hipótese formulada que o efeito orçamental será globalmente neutro, devido à abolição das restituições à exportação e das retiradas do mercado.

Impacte regional

Os efeitos da dissociação variam bastante, não apenas de produto para produto e de produtor para produtor, mas também de região para região. Na mesma região, verifica-se que a indústria não paga o mesmo preço a todos os produtores, o que dificulta a extracção de conclusões definitivas. De referir que, na sua maioria, as regiões onde a indústria transformadora se encontra instalada são regiões ditas «de convergência».

Deixando de lado os efeitos das alterações legislativas propostas, a concentração crescente dos compradores/retalhistas, a estagnação do consumo, o aumento das importações, as dificuldades sentidas nos mercados de exportação e o reforço da posição de certos produtores no mercado já teve consequências ao nível da estrutura produtiva.

Espera-se que o maior agrupamento da oferta nos novos Estados-Membros e em algumas outras regiões torne mais sustentável a produção de frutas e produtos hortícolas e ajude, portanto, a manter a produção nessas zonas.

Impacte social

A dissociação permitirá garantir uma parte do rendimento dos produtores de frutas e produtos hortícolas que beneficiem do regime de pagamento único. Isso contribuirá para a estabilidade social das regiões em causa, ao possibilitar a manutenção, ao mesmo nível, das actividades do sector situadas a montante e a jusante da produção, com os consequentes reflexos no emprego.

Espera-se que a dissociação dos apoios aos produtores de frutas e produtos hortícolas resulte em métodos de produção menos intensivos e numa produção mais sustentável, atenta aos sinais do mercado, nomeadamente no caso das frutas e produtos hortícolas destinados a transformação. É difícil avaliar o efeito líquido global no emprego, mas pensa-se que deverá ser positivo, dada a maior competitividade do sector resultante da reforma.

A manutenção do financiamento a 100 %, pela União Europeia, das retiradas de frutas e produtos hortícolas destinadas a distribuição gratuita às pessoas mais carenciadas da União Europeia uma medida com efeitos sociais claramente positivos.

Impacte ambiental

A aplicação obrigatória das regras da condicionalidade a todos os produtores de frutas e produtos hortícolas que recebam pagamentos no âmbito do regime de pagamento único, o mínimo proposto, de 20 % da despesa de cada programa operacional, para medidas ambientais e o aumento, para 60 %, da taxa de co-financiamento comunitário dos fundos operacionais destinados à produção biológica no quadro de organizações de produtores, terão efeitos positivos no ambiente.

Da proposta de que os Estados-Membros elaborem uma estratégia nacional para os programas operacionais, centrada numa melhor programação da despesa, para maior eficácia do regime, resultarão os efeitos positivos das medidas ambientais contempladas nessas estratégias.

O desenvolvimento das organizações de produtores e a melhoria da situação financeira dos produtores deverá traduzir-se em mais investimentos com benefícios ambientais e em melhorias de qualidade.

Em termos gerais, prevê-se que o sector das frutas e produtos hortícolas melhore a sua contribuição para a protecção e conservação do ambiente e que os efeitos das acções empreendidas sejam medidos e avaliados com maior rigor.

Simplificação

A abolição das ajudas à transformação e das restituições à exportação contribuirá para a simplificação administrativa.

No seu esforço para tornar as organizações de produtores mais atractivas, a reforma propõe a simplificação e uma maior flexibilidade das mesmas.

A elaboração de estratégias nacionais deverá constituir uma simplificação efectiva para os produtores que se encontrem filiados em organizações de produtores.

A Comissão está firmemente empenhada na simplificação das normas de comercialização. Devem, porém, ser previstas regras que garantam o bom funcionamento do mercado único e o respeito dos compromissos internacionais da União Europeia. A Comissão está a examinar a melhor maneira de prosseguir as reformas sem perder de vista estes aspectos.

A simplificação facilita as acções e torna mais fácil o acompanhamento necessário.

Resumo das vantagens e inconvenientes

A alternativa seleccionada constitui uma combinação de melhoramentos e simplificações que deverá permitir uma melhor orientação de mercado do sector. Isso contribuirá para um melhor equilíbrio das forças presentes no mercado, terá efeitos positivos ao nível da formação dos preços e resultará num aumento do rendimento dos produtores. Os novos instrumentos de gestão de crises previstos na proposta de reforma contribuirão para reduzir as oscilações do rendimento dos agricultores. Também se conseguirá uma maior coerência com as obrigações no quadro da OMC e com os outros compromissos internacionais da União Europeia. As regras de condicionalidade e o mínimo de 20 % de despesa em medidas ambientais, previsto para cada programa operacional, farão com que os produtores de frutas e produtos hortícolas que pretendam receber apoio comunitário contribuam para a conservação do ambiente. Será dado especial ênfase aos incentivos ao consumo de frutas e produtos hortícolas pelos jovens. Graças à dissociação dos apoios actuais aos produtos transformados à base de frutas e produtos hortícolas e à integração dos montantes correspondentes nas dotações do regime de pagamento único, a reforma melhora o grau de previsibilidade orçamental. Por fim, os redactores da proposta de reforma procuraram simplificar e tornar mais clara a legislação, de modo a torná-la mais legível e mais concisa e, consequentemente, mais fácil de aplicar.

A indústria transformadora assinalou, como único inconveniente da proposta de reforma, a possível insuficiência de oferta de matérias-primas, devido à dissociação dos apoios. As análises e avaliações efectuadas não confirmam a existência desse risco.

Acompanhamento e avaliação

A avaliação da problemática das organizações de produtores, prevista para 2009, no quadro das avaliações periódicas da PAC, será a ocasião de reexaminar o apoio público especificamente destinado ao agrupamento da oferta no mercado das frutas e produtos hortícolas. A Comissão deve ainda apresentar ao Parlamento Europeu e ao Conselho, até 31 de Dezembro de 2013, um relatório sobre a aplicação da legislação relativa às organizações de produtores, aos fundos operacionais e aos programas operacionais.

Conclusão

A análise de impacte permitiu concluir que a alternativa mais vantajosa a « PO+ », a qual prevê:

- a inclusão dos produtores de frutas e produtos hortícolas (e de batata de consumo) e das superfícies correspondentes no regime de pagamento único,

- a manutenção das organizações de produtores e medidas destinadas a tornar essas organizações mais atractivas.

Prevê-se que sejam atingidos os seguintes objectivos principais:

- melhor competitividade,

- agrupamento da oferta,

- estabilidade do rendimento dos agricultores,

- melhor gestão das crises,

- maior consumo,

- conservação do ambiente,

- maior coerência com as regras da OMC,

- previsibilidade orçamental,

- simplificação.

[1] Relatório especial n.º 8/2006 do Tribunal de Contas, «Cultivar o sucesso? Eficácia do apoio da União Europeia aos programas operacionais dos produtores de frutas e produtos hortícolas», adoptado pelo Tribunal em 28 de Junho de 2006.