RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL E AO COMITÉ DAS REGIÕES RELATÓRIO ANUAL SAPARD - ANO 2000

Resumo

É este o primeiro relatório elaborado pela Comissão sobre o Programa Especial de Adesão para a Agricultura e o Desenvolvimento Rural (Special Acesssion Programme for Agriculture and Rural Development), SAPARD.

Mediante recursos financeiros do orçamento comunitário, que ascendem a mais de 1 000 milhões de euros anuais, no período 2000-2006, o programa SAPARD tem por objectivo dar assistência a dez países candidatos da Europa Central e Oriental nas reformas estruturais que devem relaizar para melhorar o ambiente agrícola e rural. Para além da produção agrícola primária, são seleccionáveis para apoio os projectos destinados a melhorar a transformação, a comercialização e a qualidade dos produtos, bem como as medidas mais gerais de desenvolvimento rural.

O apoio do âmbito de SAPARD deve ser concedido com base num único programa de agricultura e desenvolvimento rural por cada país candidato. O conteúdo de cada programa reflecte as prioridades estabelecidas pelas autoridades nacionais, consoante as circunstâncias e necessidades específicas do país, dentro dos lmites estipulados pelo regulamento de base do Conselho.

Os programas SAPARD são, em grande medida, comparáveis aos programas de agricultura e desenvolvimento rural dos Estados-Membros. O exercício de programação foi inteiramente novo para as administrações dos países candidatos responsáveis pela concepção dos programas. Apesar disso, os programas dos dez países tinham sido ultimados e aprovados pela Comissão no Outono de 2000.

Outra implicação da abordagem por programa de SAPARD é que, ao contrário do que ocorre com os outros instrumentos de pré-adesão PHARE e ISPA, de que alguns elementos essenciais, pelo menos, são geridos pela Comissão, no caso de SAPARD a Comissão não intervém em nenhum dos pontos-chave, nem mesmo na selecção dos projectos. No que toca a SAPARD optou-se por uma abordagem alternativa, nos termos da qual as autoridades nacionais dos países candidatos devem assumir inteira responsabilidade, mediante uma gestão plenamente descentralizada. Pretende-se com isto conseguir a realização dos objectivos subjacentes do instrumento SAPARD. Um deles consiste na realização de um grande número de projectos de pequena envergadura, em princípio em todas as zonas rurais de cada país e o outro na criação de estruturas capazes também de aplicar o acervo logo a seguir à adesão. Esta abordagem obrigou, no entanto, a realizar duas operações fundamentais antes de ser possível conceder as ajudas.

A primeira operação foi fundamentalmente de carácter normativo. A sua necessidade decorreu do facto de a legislação comunitária não ser vinculativa em nenhum dos países candidatos. Por estarem em jogo fundos comunitários foi necessário negociar com os países candidatos uma série de disposições adequadas, que regulamentassem todos os aspectos relevantes para uma correcta utilização, controlo e obrigação de prestar contas no que toca aos fundos, posteriormente estipuladas em acordos internacionais bilaterais com esses países. No final do Outono essas negociações estavam concluídas. Foi assim possível dar início à assinatura dos acordos com os diversos países antes do fim do ano.

A segunda operação consistiu em instaurar em cada um dos países candidatos uma agência capaz de executar o programa SAPARD de forma coerente com as disposições legais negociadas. No fim de 2000 os países candidatos tinham realizado uma parte considerável dos trabalhos de criação das suas agências SAPARD. No entanto, nenhum país candidato dispunha de uma agência SAPARD capaz de receber fundos e, por esse motivo, foi impossível transferir fundos comunitários de SAPARD para qualquer desses países até ao fim do ano.

O presente relatório expõe pormenorizadamente os trabalhos realizados em 2000. Descreve ainda a evolução em 2001 de certos domínios, estreitamente relacionados com aqueles trabalhos. Aqui se inclui a observação de que dois países candidatos receberam agora fundos comunitários SAPARD e que outros países estão a realizar progressos significativos.

Os leitores deste relatório devem ter sempre presente que o instrumento SAPARD põe em jogo recursos orçamentais da Comunidade. A obrigação de prestar contas quanto à sua utilização é fundamental. SAPARD é também um exercício prático de desenvolvimento de estruturas institucionais, por permitir a criação em cada país candidato de organismos a que se atribuem importantes responsabilidades de gestão, entre as que a de prestar contas quanto aos referidos recursos. Este trabalho terá valor inestimável quando os países em causa se convertam em Estados-Membros. Trata-se, no entanto, de um empreedimento considerável, já que, em todos os países candidatos, a concessão de fundos públicos para apoiar os numerosos investimentos previstos no âmbito de SAPARD representa, tanto como conceito, como na prática, uma actuação sem precedentes.

De forma geral, em 2000 os países candidatos avançaram a grandes passos na criação de sistemas adequados para a correcta gestão do instrumento SAPARD. A Comissão reconhece os enormes esforços realizados por um grande número de pessoas, em cada um dos países candidatos e a permanente e entusiástica dedicação que têm demonstrado para conseguir que SAPARD fique operacional, apesar de, em certos casos, esses esforços serem provavelmente insuficientes para que os fundos SAPARD possam fluir antes do fim de 2001.

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _

1. Introdução

O artigo 13º do Regulamento (CE) nº 1268/1999, ou "Regulamento SAPARD" [1], dispõe que a Comissão apresente um relatório anual. Esse relatório deve abranger o apoio concedido e os progressos alcançados na realização dos objectivos definidos no artigo 1o do referido regulamento. Deve ser apresentado ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões.

[1] Regulamento (CE) n° 1268/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999, relativo ao apoio comunitário a medidas de pré-adesão em matéria de agricultura e desenvolvimento rural nos países candidatos da Europa Central e Oriental durante o período de pré-adesão, JO L 161 de 26.6.1999, p. 87.

O Regulamento SAPARD é aplicável desde 1 de Janeiro de 2000. No fim de 2000, embora ainda se não tivesse concedido qualquer apoio a despesas, ao abrigo do regulamento, tinha-se efectuado já um trabalho considerável nos países candidatos, para preparar a execução. Atendendo a esta circunstância, a Comissão considera oportuno apresentar neste momento um relatório relativo a 2000. Não obstante, como se trata do primeiro relatório, não se limita ao ano 2000 e engloba também factos anteriores a esse ano. Inclui, além disso, a evolução registada no princípio de 2001, em casos em que cortar drasticamente a apresentação no fim de 2000 daria ao leitor uma visão truncada. O relatório correspondente a 2001 abarcará, de qualquer forma, a totalidade deste ano.

2. Contexto geral

2.1. Política da Agenda 2000 em matéria de pré-adesão

Com a adopção da Agenda 2000 estabeleceu-se uma nova estratégia para o alargamento. O objectivo foi dar início sucessivamente às negociações de adesão com os países candidatos, à medida que estes se ajustassem aos critérios de Copenhaga [2]. Além disso, a estratégia de pré-adesão reforçou-se, com o estabelecimento das Parcerias de Adesão e do aumento substancial da assistência pré-adesão, graças à introdução de dois novos instrumentos, SAPARD e ISPA (Instrumento Estrutural de Pré-Adesão). Por outro lado, a estratégia propunha que os instrumentos de pré-adesão fossem utilizados para familiarizar os países candidatos com os procedimentos de gestão dos programas dos Fundos Estruturais. A partir de 2000 a assistência de pré-adesão prevista no orçamento comunitário passou para mais do dobro, com um total de 3 174 milhões de euros anuais (preços de 2000), repartido do seguinte modo: 1 587 milhões de euros para PHARE, 1 058 milhões de euros para ISPA e 529 milhões de euros para SAPARD.

[2] Agenda 2000 - Para uma União reforçada e alargada, COM(97) 2000, de 15 de Julho de 1997.

2.2. O instrumento SAPARD: prioridades e aplicação

As prioridades principais de SAPARD, nos termos do Regulamento SAPARD, consistem em contribuir para a aplicação do acervo no domínio da política agrícola comum e políticas afins e em resolver problemas prioritários e específicos relacionados com a adaptação sustentável do sector agrícola e das zonas rurais dos países candidatos. Para o efeito, SAPARD, ao contrário de PHARE e ISPA, exige especificamente de cada país candidato a elaboração de um plano de desenvolvimento em consonância com os princípios do sistema de programação utilizado pelos Estados-Membros nos seus programas de desenvolvimento rural. O plano pode incluir um máximo de 15 medidas estabelecidas no Regulamento SAPARD. Muitas são semelhantes às de que dispõem os Estados-Membros nos programas cofinanciados pela Comunidade para a agricultura e o desenvolvimento rural, sendo um pequeno número destinadas a criar a capacidade necessária para a aplicação do acervo, melhorando, por exemplo, as estruturas de controlo da qualidade, veterinário e fitossanitário e a instaurar agrupamentos de produtores e cadastros de terras.

A aplicação de SAPARD asenta em dois princípios fundamentais:

- Elaboração para cada país candidato de um programa para a agricultura e o desenvolvimento rural no período 2000-2006, baseado nos princípios aplicáveis no âmbito dos Fundos Estruturais;

- Entrega da gestão aos países candidatos, em base integralmente descentralizada, com avaliação subsequente da Comissão, em consonância com os princípios de gestão financeira do FEOGA-Garantia.

SAPARD dá assistência aos países candidatos na aquisição de experiência prática em matéria de procedimentos e princípios do sistema operativo da programação de desenvolvimento rural dos Fundos Estruturais nos Estados-Membros, impondo as seguintes regras básicas:

- O plano deve ser elaborado pelas autoridades competentes e apresentado pelo país candidato só depois de as autoridades competentes e as organizações de nível adequado terem sido consultadas. Dessa forma promove-se o princípio de associação/colaboração, que constitui a pedra angular do sistema dos Fundos Estruturais, mas que é inovador para os países da Europa Central e Oriental.

- Os planos devem ser apresentados ao Comité STAR dos Estados-Membros (criado pelo Regulamento (CE) nº 1260/1999 [3]), para que emita um parecer. Deste modo os países candidatos obtêm experiência em primeira mão da participação directa dos Estados-Membros nas propostas de financiamento.

[3] Regulamento (CE) n° 1260/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999, que estabelece disposições gerais sobre os Fundos Estruturais, JO L 161 de 26.6.1999, p. 1.

- Os programas aprovados são plurianuais. Isso dá aos países candidatos a possibilidade de se familiarizarem, na prática, com a gestão da evolução de um programa e de analisarem e proporem ajustamentos, se for caso disso. Para o efeito, adquirem experiência prática na instauração de sistemas de informação em matéria de gestão: colheita de dados estatísticos, elaboração de relatórios anuais sobre o programa e recolha de demais informações relevantes.

- A obrigação de criar um comité de acompanhamento favorece a noção de consulta e participação contínua dos parceiros relevantes. Faculta experiência prática na definição e utilização de indicadores de acompanhamento.

- A obrigação de realizar apreciações prévias e intercalares dos programas dá aos países candidatos a possibilidade de adquirirem experiência prática relevante.

O artigo 12º do Regulamento (CE) nº 1266/1999 do Conselho, ou "Regulamento de coodenação" [4], estabelece as disposições para a atribuição da gestão, com base numa análise casuística, às agências de cada país candidato.

[4] Regulamento (CE) n° 1266/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999, relativo à coordenação da assistência aos países candidatos no âmbito da estratégia de pré-adesão e que altera o Regulamento (CEE) n° 3906/89, JO L 161 de 26.6.1999, p. 68.

A atribuição da gestão da ajuda SAPARD:

- Faculta aos países candidatos experiência prática de criação de estruturas financeiras e sistemas de controlo semelhantes aos utilizados nos Estados-Membros. A instauração de um organismo pagador, com base em critérios específicos, constitui um requisito indispensável tanto para efeitos das medidas financiadas pela Secção Garantia [5], como dos mecanismos dos Fundos Estruturais [6]. As contas devem ser objecto de certificação independente. A finalidade do exercício é garantir uma definição clara das responsabilidades, a transparência das operações e uma boa gestão financeira da ajuda comunitária.

[5] Regulamento (CE) nº 1663/95 da Comissão, de 7 de Julho de 1995, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CEE) nº 729/70 no que respeita ao processo de apuramento das contas do FEOGA, secção «Garantia», JO L 158 de 8.7.1995, p. 6.

[6] Regulamento (CE) n° 438/2001 da Comissão, de 2 de Março de 2001, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.° 1260/1999 do Conselho no que respeita aos sistemas de gestão e de controlo das intervenções no quadro dos Fundos Estruturais, JO L 63 de 3.3.2001, p. 21.

- Permite aos países candidatos familiarizarem-se directamente com o procedimento de apuramento de contas da Comissão e as auditorias de conformidade do apuramento utilizadas nos Estados-Membros relativamente aos fundos de Garantia.

- Faculta experiência prática no que se refere à notificação das irregularidades à Comissão.

- Faculta experiência prática de gestão do adiantamento inicial e da apresentação à Comissão de pedidos trimestrais de pagamento relativos às despesas efectuadas. Isto faz-se com base no sistema seguido nos Estados-Membros para os Fundos Estruturais.

- Obriga o país candidato a responsabilizar-se pelas despesas.

3. Iniciativas De Carácter Normativo Tomadas Pela Comissão

O Regulamento SAPARD dispõe que a Comissão adopta regras pormenorizadas de aplicação. A primeira iniciativa legislativa consistiu em afectar os recursos financeiros disponíveis a cada país candidato. A distribuição dos fundos foi estabelecida na Decisão 1999/595/CE da Comissão [7], aprovada pela Comissão nos termos dos critérios fixados no nº 3 do artigo 7º do Regulamento SAPARD. Os aspectos financeiros são regulamentados pelo Regulamento (CE) nº 2222/2000 da Comissão [8]. Esse acto exigia que os Estados-Membros fossem consultados através do Comité do FEOGA (instituído nos termos do Regulamento (CE) nº 1258/1999 [9]). Noutras questões, tais como as regras pormenorizadas que regem as medidas incluídas nos programas, também é exigida a consulta aos Estados-Membros, através do Comité STAR. As regras adoptadas estão contidas no Regulamento (CE) nº 2759/1999 da Comissão [10].

[7] Decisão 1999/595/CE da Comissão, de 20 de Julho de 1999, relativa à repartição indicativa da dotação financeira comunitária anual a título das medidas de pré-adesão em matéria de agricultura e desenvolvimento rural, JO L 226 de 27.8 1999, p. 23.

[8] Regulamento (CE) nº 2222/2000 da Comissão, de 7 de Junho de 2000, que estabelece as regras financeiras de execução do Regulamento (CE) nº 1268/1999 do Conselho (cf. nota de rodapé 1), JO L 253 de 7.10.2000, p. 5.

[9] Regulamento (CE) n° 1258/1999 do Conselho, de 17 de Maio de 1999, relativo ao financiamento da política agrícola comum, JO L 160 de 26.6.1999, p. 103.

[10] Regulamento (CE) nº 2759/1999 da Comissão, de 22 de Dezembro de 1999, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) no 1268/1999 do Conselho relativo ao apoio comunitário a medidas de pré-adesão em matéria de agricultura e desenvolvimento rural nos países candidatos da Europa Central e Oriental durante o período de pré-adesão, JO L 331 de 23.12.1999, p. 51.

Durante o exame dos planos apresentados pelos países candidatos no princípio do Verão de 2000, foi evidente que alguns aspectos relacionados com o Regulamento SAPARD exigiam que a Comissão adoptasse outras disposições legislativas, como complemento das previstas no referido regulamento. Essas disposições foram introduzidas como alterações ao Regulamento (CE) nº 2759/1999 da Comissão, mediante o Regulamento (CE) nº 2356/2000 da Comissão [11].

[11] Regulamento (CE) nº 2356/2000 da Comissão, de 24 de Outubro de 2000, que altera o Regulamento (CE) no 2759/1999 (cf. nota de rodapé 10), JO L 272 de 25.10.2000, p. 13.

3.1. Decisão 1999/595/CE da Comissão, relativa à repartição indicativa da dotação financeira comunitária anual

O artigo 11º do Regulamento SAPARD dispõe que a Comissão atribuirá os recursos disponíveis aos países candidatos e comunicará a cada país candidato as suas decisões. O nº 3 do artigo 7º do mesmo regulamento estabelece que a dotação financeira terá como base a população agrícola, a superfície agrícola, o produto interno bruto (PIB) per capita em paridade de poder de compra e a situação territorial específica.

A distribuição indicativa, por países beneficiários, do montante máximo da contribuição financeira comunitária anual foi estabelecida no anexo da Decisão 1999/595/CE, de 20 de Julho de 1999. Os montantes, expressos em preços constantes de 1999, são indicados no quadro infra. A Comissão considerou que, apesar de os quatro critérios constantes do artigo 11º do Regulamento SAPARD serem pertinentes, não seria adequado atribuir a mesma relevância a todos eles. Assim, 90% da dotação total foi calculada em função da superficie agrícola, com uma ponderação de 65% pela superfície agrícola e uma ponderação de 35% pela população agrícola. Os números resultantes foram depois ajustados, com um desvio do PIB de cada país relativamente à média dos PIB dos 10 países (expressos em paridades de poder de compra). A atribuição dos restantes 10% baseou-se na situação territorial específica. Foi ela determinada tendo em conta o comprimento da fronteira terrestre de cada país com países terceiros (incluindo os países seleccionáveis ao abrigo de SAPARD), mais 20% do comprimento do litoral.

REPARTIÇÃO INDICATIVA POR PAÍSES BENEFICIÁRIOS DO MONTANTE MÁXIMO ANUAL A PREÇOS DE 1999

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

3.2. Regulamento (CE) nº 2759/1999 da Comissão, relativo às normas de gestão dos programas

Após receber o parecer do Comité STAR a Comissão adoptou o Regulamento (CE) nº 2759/1999, que estabelece as regras de execução de SAPARD, em 22 de Dezembro de 1999.

De forma geral, o regulamento segue as disposições relativas à ajuda comunitária ao desenvolvimento rural nos Estados-Membros, contidas no Regulamento (CE) nº 1257/1999 do Conselho [12] e no Regulamento (CE) nº 1750/1999 da Comissão [13].

[12] Regulamento (CE) n° 1257/1999 do Conselho, de 17 de Maio de 1999, relativo ao apoio do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA) ao desenvolvimento rural e que altera e revoga determinados regulamentos, JO L 160 de 26.6.1999, p. 80.

[13] Regulamento (CE) n° 1750/1999 da Comissão, de 23 de Julho de 1999, que estabelece as regras de execução pormenorizadas do Regulamento (CE) n° 1257/1999 do Conselho (cf. nota de rodapé, pág.12), JO L 214 de 13.8.1999, p. 31.

Devido à situação específica dos países candidatos e às suas necessidades prioritárias, algumas das medidas actualmente subsidiáveis nos Estados-Membros não são subsidiáveis ao abrigo de SAPARD. Por esse motivo, as medidas a favor da instalação de jovens agricultores, da reforma antecipada e das zonas desfavorecidas não são aplicáveis ao abrigo de SAPARD.

Nos casos em que não coincidem com as aplicáveis aos Estados-Membros o regulamento especifica as condições em que é possível conceder a ajuda, a saber:

- Investimentos nas explorações agrícolas: As explorações devem cumprir as normas mínimas nacionais em matéria de ambiente, higiene e bem-estar dos animais, no momento em que é tomada a decisão de atribuição da ajuda. Se as normas mínimas aplicáveis naqueles domínios tiverem sido introduzidas recentemente no plano nacional e forem obrigatórias, nos termos do acervo, as explorações devem cumpri-las na data em que se finalize o investimento.

- Melhorar a transformação e comercialização dos produtos agrícolas e dos produtos da pesca: Dado que não existe nenhum instrumento financeiro de pré-adesão específico para o sector das pescas, as ajudas destinadas à transformação e comercialização dos produtos da pesca estão regulamentadas por este regulamento, que assim se diferencia do disposto no Regulamento (CE) nº 1257/1999 relativo aos Estados-Membros. As matérias primas subsidiáveis devem ser originárias dos países candidatos, ou da Comunidade (disposição alterada posteriormente, de modo a admitir as matérias primas procedentes de países terceiros, cf. também nº 3.3).

- Medidas agro-ambientais: Dado que a finalidade destas medidas é desenvolver a experiência prática da execução agro-ambiental, no plano quer das administrações, quer das explorações, elas consistem exclusivamente em projectos-piloto, ao contrário do que se passa com os Estados-Membros.

- Agrupamentos de produtores: Esta medida não existe relativamente aos Estados-Membros no actual período de programação [14]. No entanto, tendo em conta as necessidades específicas dos países candidatos, foi incluída no Regulamento SAPARD.

[14] Não obstante, nos termos de certos regulamentos da Comissão relativos às organizações comuns de mercado, é possível conceder ajudas aos agrupamentos de produtores.

- Silvicultura: Os países candidatos podem disfrutar desta medida em condições similares aos Estados-Membros, excepto no que toca ao restabelecimento do potencial de produção silvícola danificado por catástrofes naturais ou incêndios. Além disso, para efeitos de arborização de zonas agrícolas, o prémio anual por hectare destinado a compensar perdas de rendimentos (autorizado nos Estados-Membros) não é aprovável ao abrigo de SAPARD.

O regulamento abrange ainda diversos aspectos relacionados com a elegibilidade das despesas, a instauração de uma autoridade de gestão e os requisitos em termos de indicadores de acompanhamento, bem como os relatórios anuais e finais e a avaliação dos programas. Estipula também que a Comissão e cada um dos países candidatos celebrarão acordos bilaterais, em que serão estabelecidas disposições mais pormenorizadas para a concessão da ajuda.

3.3. Regulamento (CE) nº 2356/2000 da Comissão, que altera o Regulamento (CE) no 2759/1999

As disposições contidas no Regulamento (CE) nº 2356/2000 dizem fundamentalmente respeito ao previsto no artigo 8º do Regulamento SAPARD. Esse artigo fixa os limites do apoio comunitário relativamente às despesas públicas. Regula também, em parte, a intensidade das ajudas. Tem a seguinte redacção:

"Artigo 8º - Taxa da contribuição comunitária

1. A contribuição comunitária pode elevar-se a 75 % da despesa pública elegível total.

Para as medidas referidas no último travessão do artigo 2o e no no 4 do artigo 7o, a contribuição financeira comunitária pode ascender a 100 % do custo elegível total.

2. No caso de investimentos geradores de receitas, o auxílio público pode elevar-se a 50 % do custo elegível total, para os quais a contribuição comunitária pode ascender a 75 %. A contribuição comunitária respeitará sempre os limites máximos das taxas de auxílio e de cumulação estabelecidos para os auxílios estatais.

3. O apoio financeiro e os pagamentos serão expressos em euros."

O artigo indicou três problemas. Exigiam atenção, para evitar o aparecimento de dificuldades em diversas iniciativas previstas em vários dos planos apresentados pelos países candidatos.

Em primeiro lugar a definição de um investimento "gerador de receitas". A redacção do nº 2 do artigo 8º implicava, pelo menos, que, se o investimento gera algumas receitas, é considerado gerador de receitas. A intensidade da ajuda para esse tipo de investimentos, nos termos do regulamento, é limitada a, no máximo, 50% dos custos totais subsidiáveis.

Na falta de qualquer outra clarificação jurídica, podiam considerar-se exemplos de investimentos geradores de receitas as infra-estruturas, sempre que o utente pagasse um preço por elas, como, por exemplo, os centros de comercialização, ou os sistemas de distribuição de água nas aldeias. A opção de não cobrar um preço aos utentes desse tipo de projectos, para evitar que se gerem receitas seria economicamente irracional (e, no caso do exemplo citado da água, poderia ser contrário à política ambiental da Comunidade). A referência feita no regulamento aos investimentos geradores de receitas tinha, potencialmente, implicações negativas consideráveis para diversas medidas.

Em segundo lugar havia a questão de como funcionar com o conceito de ajuda pública, quando o beneficiário faz parte do sector público. Uma situação peculiar podia ter surgido, no âmbito do Regulamento SAPARD, nos casos em que o investimento fosse gerador de receitas e o beneficiário fizesse parte do sector público.

A razão para isto era que, nos termos do nº 2 do artigo 8º do Regulamento SAPARD, a contribuição comunitária é função do auxílio público (e não da despesa pública, como no nº 1). Quando o beneficiário pertence ao sector público, é fácil definir o nível da despesa pública, mas não o do auxílio público.

A aplicação mecânica dessa disposição poderia resultar numa recusa de cofinanciar qualquer investimento gerador de receitas, nos casos em que o beneficiário pertencesse ao sector público, por motivo de a totalidade das despesas constituir auxílio e exceder, assim, o limite subsidiável de 50% dos custos totais fixado pelo Conselho.

Em terceiro lugar o "auxílio público" referido no nº 2 do artigo 8º engloba também as ajudas concedidas independentemente de SAPARD. Para evitar malentendidos, era imperativo saber se o "auxílio público" se referia exclusivamente ao concedido ao abrigo de SAPARD, ou se abarcava também qualquer ajuda concedida independentemente deste instrumento. A questão tinha implicações práticas de vulto, já que muitos dos planos apresentados pelos países candidatos previam intensidades de ajuda só para a ajuda SAPARD, situando-se estas já no limite de 50% fixado no Regulamento SAPARD.

A Comissão analisou os aspectos acima referidos e concluiu que todos impunham a elaboração de uma proposta legislativa. Essa proposta definiu os investimentos geradores de receitas como sendo todos os investimentos excepto os investimentos em infra-estruturas, que não geram receitas líquidas substanciais. Esta definição, inspirada pelo Regulamento (CE) nº 1260/1999 do Conselho, que estabelece disposições gerais sobre os Fundos Estruturais, solucionou os dois primeiros problemas supracitados. O terceiro problema foi resolvido através da definição de auxílio público como sendo qualquer auxílio, concedido ou não no âmbito do programa. A proposta, com estas componentes, foi apresentada ao Comité STAR, junto com duas outras alterações, de carácter fundamentalmente técnico, do Regulamento (CE) nº 2759/1999. Um ajustamento dizia respeito aos investimentos no sector da transformação do pescado e destinava-se a tornar possível a concessão de ajuda mesmo quando a matéria prima fosse originária de países terceiros (como é permitido no caso dos Estados-Membros); o outro suprimia a exclusão da ajuda para os equipamentos de segunda mão. Ambos estes aspectos tinham sido igualmente identificados no trabalho associado com os planos. A proposta, que tratava as cinco questões mencionadas, foi aprovada por unanimidade pelo Comité STAR e o Regulamento (CE) nº 2356/2000 resultante foi adoptado pela Comissão, em 24 de Outubro de 2000.

3.4. Comunicação à Comissão (regras financeiras)

3.4.1. Antecedentes

No âmbito da Agenda 2000 o Conselho decidiu que o instrumento SAPARD devia ser aplicado nos termos dos dois Regulamentos (CE) nº 1266/1999 e (CE) nº 1268/1999 (o Regulamento de Coordenação de PHARE, ISPA e SAPARD e o Regulamento SAPARD). As respectivas regras de gestão financeira daqueles regulamentos deviam conciliar-se com o previsto no Título IX do Regulamento Financeiro, relativo às disposições aplicáveis à ajuda externa, no Regulamento SAPARD e no Regulamento de Coordenação.

3.4.2. Gestão descentralizada

- O Regulamento SAPARD prevê que a ajuda financeira deve respeitar os princípios do FEOGA (Fundo de Orientação e Garantia). O regulamento faz também referência ao cumprimento do disposto no Regulamento (CE) nº 1260/1999, que estabelece disposições gerais sobre os Fundos Estruturais.

- As disposições gerais sobre a ajuda externa do Regulamento Financeiro (Título IX) prevêem unicamente sistemas em que a Comissão faz a gestão dos aspectos primordiais, em contraste com os sistemas descentralizados do FEOGA (Fundo de Orientação e Garantia) e dos Fundos Estruturais, previstos no Regulamento SAPARD. Nos termos do primeiro, os projectos realizados pelos países candidatos seriam sujeitos a aprovação prévia da Comissão (como é o caso, actualmente, de PHARE e ISPA); nos termos do segundo, os países candidatos actuariam autonomamente e seriam responsáveis pela correcta execução dos projectos e, no mínimo, pelo controlo inicial dos pagamentos.

- O artigo 11º do Regulamento de Coordenação estabelece que a Comissão atribuirá a ajuda comunitária aos países candidatos, nos termos do disposto em matéria de ajuda externa no Título IX do Regulamento Financeiro. O nº 1 do artigo 12º do Regulamento (CE) nº 1266/1999 prevê que a selecção dos projectos e os respectivos concursos e adjudicações serão sujeitos à aprovação prévia da Comissão. No entanto, o nº 2 do artigo 12º do mesmo regulamento prevê que a Comissão pode, em certas circunstâncias, estabelecer derrogações da exigência de aprovação prévia prevista e conceder a gestão descentralizada da ajuda a agências de execução dos países candidatos.

- Calcula-se que o instrumento SAPARD irá gerar um número elevado de pedidos de ajuda e obrigar a gerir uma multiplicidade de projectos. Como ocorre com todos os programas agrícolas e de desenvolvimento rural, os projectos em questão são, em geral, de envergadura relativamente reduzida, devido às dimensões das empresas beneficiárias. Consequentemente, a delegação da gestão por parte da Comissão aos países candidatos não só é necessária para alcançar os objectivos do regulamento, mas constitui também uma necessidade prática. Calcula-se que mais de 1 000 funcionários nacionais dos países candidatos sejam empregados na execução do programa SAPARD.

3.4.3. Comunicação à Comissão

Para criar um sistema que permita conciliar as normas do FEOGA com as aplicáveis à ajuda externa, a Comissão considerou de facto a possibilidade de recorrer ao Conselho e ao Parlamento para que se introduzissem alterações às bases jurídicas relevantes. Essa opção podia, contudo, vir a ser extremamente demorada, pelo que, depois de examinadas as diversas possibilidades jurídicas, a Comissão optou por uma alternativa mais directa e rápida, que se encontra exposta na Comunicação à Comissão de 26 de Janeiro de 2000 [15].

[15] SEC(2000) 97, de 19 de Janeiro de 2000.

A Comissão concluiu, nas suas considerações da comunicação em causa, que a citada delegação de funções é juridicamente possível, nos termos do nº 2 do artigo 12º do Regulamento de Coordenação. Essa disposição permite conferir as funções de gestão normalmente desempenhadas pela Comissão a agências de execução operando sob a responsabilidade do país candidato, sempre que se cumpram as condições específicas estabelecidas no referido regulamento.

3.4.4. O sistema de gestão financeira adoptado para SAPARD

O sistema de gestão aprovado pela Comissão na comunicação ajustava-se tanto aos princípios do FEOGA-Garantia, como às disposições relevantes sobre ajuda externa do Regulamento Financeiro e ainda às normas que regulam os sistema de programação e de pagamento dos Fundos Estruturais. A sua aplicação apresentava a enorme vantagem de evitar o risco de reabrir as conclusões do Conselho Europeu de Berlím, que fixaram o quadro geral de funcionamento dentro do qual SAPARD deve operar. Minimizou ainda o risco de complicar e, por conseguinte, atrasar ainda mais a entrada em vigor do instrumento SAPARD. Além disso, o sistema aprovado tinha a vantagem de ajudar a preparação dos países candidatos para a adesão. O sistema baseia-se num modelo descentralizado, com três características principais:

1) A instauração por cada um dos países candidatos de uma agência de execução/pagamento SAPARD acreditada. A organização das agências SAPARD deve ajustar-se às normas do FEOGA-Garantia. O Fundo Nacional (entidade integrada no Ministério das Finanças, já instaurada para a gestão financeira de PHARE) será a autoridade competente para a acreditação da agência SAPARD.

A Comissão deve verificar no local a acreditação da agência SAPARD. As funções de gestão e pagamento só poderão ser delegadas pela Comissão ao país candidato e o capital de exploração transferido para esse país se a Comissão estiver de acordo com a avaliação da agência de execução/pagamento realizada pelo Fundo Nacional. Só as despesas efectuadas com base numa gestão descentralizada, através das agências SAPARD, são subsidiáveis pela Comunidade.

2) Um sistema de pagamento baseado na existência de dotações diferenciadas. As normas do Título IX do Regulamento Financeiro obrigam a que as dotações de SAPARD sejam diferenciadas. Dotações diferenciadas são as que separam as dotações para autorizações e as dotações para pagamentos. As dotações para autorizações cobrem o custo total das obrigações legais contraídas num determinado ano em relação a operações cuja execução se estenda por mais de um exercício financeiro. A posterior conversão da autorização em pagamento, dentro de um prazo determinado, assemelha-se ao procedimento seguido nos Fundos Estruturais.

3) Um procedimento de apuramento de contas. O nº 2 do artigo 12º do Regulamento de Coordenação prevê a realização de avaliações subsequentes pela Comissão. O procedimento de apuramento de contas do FEOGA é um sistema eficaz para auditar os pagamentos das agências descentralizadas e, se for caso disso, para recuperar pagamentos irregulares ou indevidos efectuados pelos países candidatos. As auditorias e os controlos serão efectuados, portanto, em conformidade com as normas do FEOGA-Garantia. Prevêem estas um procedimento de apuramento em duas etapas:

- A decisão anual de apuramento de contas determina o montante das despesas efectuadas pela agência SAPARD durante o exercício financeiro anterior, que serão reconhecidas como estando a cargo das dotações de SAPARD;

- Sem prejuízo da decisão de apuramento de contas, a Comissão pode, numa fase ulterior, excluir o financiamento de certas despesas, se considerar que elas não se efectuaram em conformidade com as regras de SAPARD (decisão de conformidade do apuramento).

A aplicação de correcções financeiras deve também seguir as regras do FEOGA-Garantia, por exemplo:

- A aplicação de correcções de taxa fixa em casos em que os controlos não tenham sido correctamente estabelecidos ou executados pela agência SAPARD;

- A recusa de compensar a correção financeira prevista com despesas realizadas noutros projectos.

3.5. Regulamento (CE) nº 2222/2000 da Comissão, que estabelece as regras financeiras

O Regulamento (CE) nº 2222/2000 é um dos instrumentos fundamentais de que dispõe a Comissão para a aplicação de SAPARD. A redacção desse texto exigiu uma profunda reflexão, a fim de estipular pormenorizadamente os resultados da conciliação entre as exigências contidas no Regulamento Financeiro em matéria de ajuda externa e as relativas aos princípios estabelecidos para o FEOGA e os Fundos Estruturais, como dispunha o Regulamento SAPARD. Posteriormente, o regulamento serviria de base para a negociação e celebração de um Acordo Plurinual, a concluir com cada um dos países candidatos, a fim de vincular esses países às regras impostas pela Comunidade.

3.5.1. Redacção do regulamento

Uma primeira etapa essencial deste processo consistiu em expor pormenorizadamente a política da Comissão, baseada na comunicação aprovada pelo Colégio, em 26 de Janeiro de 2000 (cf. nº 3.4).

Ao estabelecer as regras financeiras do sistema de gestão descentralizada, a Comissão decidiu introduzir certos ajustamentos nas directrizes definidas em Janeiro. O regulamento prevê assim que a assinatura do Acordo de Financiamento Anual dê lugar à autorização das dotações. A aprovação da acreditação dos organismos pagadores tornou-se, mais adequadamente, num pré-requisito para a delegação das funções de gestão e transferência de fundos. Com efeito, o subordinar a autorização à decisão de delegação da gestão representaria submeter os países candidatos a uma exigência injustificável, sem que tal trouxesse vantagens correspondentes para a Comunidade. Nestas circunstâncias, a Comissão analisou as opções existentes. A conclusão a que chegou foi que se justificava uma evolução da posição estabelecida na comunicação, de modo a que a autorização dos fundos para 2000 não ficasse dependente da sua decisão de conferir a gestão da ajuda.

3.5.2. Consultas aos países candidatos acerca das regras financeiras

Uma inovação importante de carácter processual nas negociações do Acordo de Financiamento Plurianual consistiu em enviar o projecto de regulamento a cada um dos países candidatos, para que estes formulassem comentários previamente à sua adopção. Isto fez-se antes de o projecto ser apresentado pela primeira vez a uma reunião extraordinária do Comité do FEOGA, em 2 de Maio. A Comissão comprometeu-se a tomar em consideração todos os comentários recebidos dos países candidatos, desde que fossem compatíveis com as disposições financeiras da Comunidade e não enfraquecessem a estrutura subjacente do texto, em especial no tocante à correcta gestão financeira.

3.5.3. Adopção do regulamento

Em Março preparou-se um projecto de regulamento. Como, em muitos aspectos, o texto incluiu conceitos novos, tratou-se de um exercício complexo. No entanto, o projecto de regulamento foi objecto de discussões preliminares com os Estados-Membros, no Comité do FEOGA, já em 18 de Abril de 2000. A fim de acelerar os trabalhos em torno do projecto, realizou-se uma reunião extraordinária do Comité, em 2 de Maio de 2000 e uma nova reunião, em 22 de Maio de 2000. O regulamento foi aprovado por unanimidade pelo Comité do FEOGA e adoptado pela Comissão em 7 de Junho de 2000. Decidiu-se não o publicar de imediato, atendendo à necessidade de negociação do Acordo de Financiamento Plurianual com os países candidatos. O regulamento foi publicado (tal como tinha sido aprovado) em 7 de Outubro de 2000, ou seja, quando as negociações estavam já praticamente ultimadas.

3.6. O Acordo de Financiamento Plurianual

3.6.1. Objectivo do Acordo de Financiamento Plurianual

Como a legislação comunitária não é vinculativa para os países candidatos, foi necessário celebrar acordos bilaterais com todos eles, para dispor de um quadro jurídico que obrigasse a Comunidade e cada país candidato a cumprir as normas para a aplicação de SAPARD. Além disso, o Título IX, relativo à ajuda externa, do Regulamento Financeiro, o Regulamento SAPARD e o Regulamento de Coordenação da ajuda de pré-adesão estabelecem, todos eles, que a Comissão, em nome da Comunidade e o Governo do Estado beneficiário devem assinar um acordo de financiamento.

3.6.2. Conteúdo do Acordo de Financiamento Plurianual

O Acordo de Financiamento Plurianual estabelece as normas comunitárias de gestão e controlo de SAPARD para toda a duração do programa, ou seja, para o período 2000-2006. O acordo baseia-se no Regulamento (CE) nº 2222/2000 e nele estão consignados os três princípios expostos na Comunicação da Comissão de 26 de Janeiro de 2000, a saber:

- total descentralização da gestão do programa, que ficará a cargo de uma agência estabelecida sob a responsabilidade de cada país candidato,

- mecanismos de financiamento baseados em dotações diferenciadas,

- aplicação do procedimento de apuramento de contas do FEOGA-Garantia.

Prevê, ainda, regras para um sistema de adiantamentos e pagamentos similar ao dos Fundos Estruturais, assim como requisitos específicos para comités de acompanhamento, gestão e avaliação do programa e apresentação de relatórios, também semelhantes ao sistema dos Fundos Estruturais. O acordo prevê ainda relatórios sobre irregularidades e o acesso por parte dos funcionários da Comunidade aos documentos e projectos.

3.6.3. Resumo das secções

O acordo consiste em sete secções, como se segue:

Secção A: Gestão financeira. Esta secção contém as normas pormenorizadas para a execução descentralizada de SAPARD em cada país candidato e reflecte, em grande medida, o Regulamento de Aplicação Financeira adoptado pela Comissão em princípios de Junho, após votação unânime do Comité do FEOGA.

Secção B: Gestão, Acompanhamento e Avaliação do Programa. Esta secção especifica os requisitos de acompanhamento e avaliação necessários para definir a validade e eficácia das componentes dos programas agrícolas e de desenvolvimento rural.

Secção C: Disposições gerais. Esta secção especifica questões como a coordenação com outros instrumentos financeiros de pré-adesão (PHARE e ISPA), assuntos fiscais e aduaneiros e as normas de importação e exportação.

Secção D: Declarações trimestrais e anuais de despesas. Esta secção especifica os formulários a preencher e as normas a respeitar na declaração trimestral e anual das despesas.

Secção D: Declarações trimestrais e anuais de despesas. Esta secção especifica os formulários a preencher e as normas a respeitar na declaração trimestral e anual das despesas.

Secção E: Orientações para o organismo de certificação. Esta secção estebelce a forma, o âmbito e o conteúdo do certificado e do relatório do organismo encarregado da certificação da agência SAPARD.

Secção F: Texto das disposições legais comunitárias a que se refere o Regulamento (CE) nº 2222/2000, que estabelece as normas financeiras de SAPARD, adaptado para efeitos do acordo. Esta secção, de carácter técnico, contém o texto integral das disposições legais comunitárias a que se refere o Regulamento (CE) nº 2222/2000, ainda não tomadas em consideração nas demais secções do acordo, mas adaptadas para efeitos de adequação às circunstâncias de SAPARD.

Secção G: Resolução de litígios. Esta secção especifica o procedimento a seguir para efeitos do recurso a um tribunal de arbitragem, em caso de litígio.

3.7. O Acordo de Financiamento Anual

3.7.1. Objectivo do Acordo de Financiamento Anual

O Acordo de Financiamento Anual para 2000 fixa a autorização financeira da Comunidade com cada país candidato aprovável para assistência no âmbito de SAPARD. Para cada ano do programa será elaborado e negociado um Acordo de Financiamento Anual com cada um dos países candidatos. Estabelece a autorização financeira anual da Comunidade e, se for caso disso, altera as disposições do Acordo de Financiamento Plurianual.

3.8. Negociação dos Acordos de Financiamento Plurianuais e Anuais

A adopção do Regulamento (CE) nº 2222/2000, que estabelece as regras financeiras, permitiu à Comissão redigir um Acordo de Financiamento Plurianual e negociá-lo seguidamente com cada um dos dez países candidatos. Tal como foi assinalado previamente, os países candidatos tiveram a oportunidade de formular observações acerca das regras financeiras propostas, antes da sua adopção. A necessidade dessa negociação foi explicitamente reconhecida no regulamento, que, no nº 2 do seu artigo 1º, estabelece o seguinte: "A Comissão tenciona exigir aos países candidatos que respeitem [as condições do regulamento] através da sua inclusão em acordos financeiros negociados com cada país." O regulamento por si só poderia ser insuficiente, dado que a legislação comunitária não é aplicável em nenhum país terceiro. No decurso das negociações diversos pontos de detalhe não contemplados no regulamento surgiram igualmente, tendo sido incorporados nos textos negociados.

3.8.1. Reunião ministerial

Para pôr em marcha as negociações realizou-se, em 6 e 7 de Junho de 2000, em Bruxelas, uma reunião ministerial, a que assistiram os Ministros do conjunto dos dez países. Essa reunião teve duas componentes principais: um intercâmbio de perspectivas num nível essencialmente político e as explicações facultadas pela Comissão, artigo por artigo, quanto ao recém-adoptado Regulamento (CE) nº 2222/2000. Os países candidatos foram igualmente incentivados, nesse fórum, a exprimir as suas opiniões sobre quaisquer aspectos do regulamento.

3.8.2. Grupo de trabalho de lançamento das negociações

Em Julho preparou-se um primeiro projecto do Acordo Plurinual, que reflectia as orientações do regulamento e das negociações tidas em Junho. Devido à necessidade de negociar o documento com cada um dos países candidatos, foi-lhes este enviado sob forma de projecto. Isto precedeu a realização de uma reunião, em 27 de Julho, em Bruxelas, à qual assistiram representantes de todos os países candidatos. Tal como anteriormente, voltou a pedir-se-lhes que exprimissem as suas opiniões. Disto resultou o envio, em 3 de Agosto, aos países candidatos de um projecto revisto de acordo, que reflectia os trabalhos daquela reunião.

3.8.3. Consultas inter-serviços

Como indicador da complexidade e importância do texto do acordo, refira-se que 16 Direcções-Gerais participaram no processo de consultas inter-serviços. As negociações prosseguiram com base nos projectos revistos. de modo a ter em conta os comentários recebidos (cf. Anexo 2, para uma perspectiva mais completa). Depois de cada consulta inter-serviços enviou-se um novo projecto aos países candidatos. No total redigiram-se assim quatro projectos. A Comissão conseguiu enviar os textos revistos dentro das quatro semanas seguintes ao prazo fixado para a apresentação de comentários pelos países candidatos. Em cada versão, com excepção de um único país, em determinada ocasião, todos os países apresentaram numerosos comentários, o que obrigou a rever o texto.

A negociação do Acordo Plurinual implicou a participação activa de todos os países candidatos e da Comissão. O processo, na sua integralidade, desde o momento da discussão com os países candidatos quanto ao primeiro projecto, até à finalização do texto, durou apenas quatro meses.

3.8.4. Complexidade do processo

Devido à vasta gama de temas abordados, o processo implicou, naturalmente, um grande número de participantes dos diversos países candidatos. As diferentes abordagens e preferências de cada país afectaram-no, como é facilmente compreensível. Para efeitos de facilitar o processo, efectuaram-se também múltiplas reuniões e intercâmbios bilaterais.

Tratava-se de um processo que comportava muitas novidades, tanto em matéria de concepção, como de elaboração pormenorizada do projecto. Para dar um exemplo, foi necessário avaliar cuidadosamente a compatibilidade da disposição nos termos da qual, no caso de haver recurso ao procedimento de arbitragem, o tribunal criado nos termos do acordo terá em conta a jurisprudência pertinente do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias. A formulação teve de ser afinada, para evitar que pudesse entrar em conflito com as disposições constitucionais de qualquer dos países.

Num plano mais técnico e a título de exemplo, foi necessário abordar a questão da definição das despesas subsidiáveis. Ao contrário dos Estados-Membros, os países candidatos só dispõem, em geral, de regulamentação no máximo rudimentar quanto a auxílios estatais. Por esse motivo não foi possível recorrer à solução, relativamente simples, de estabelecer regras de elegibilidade para os países candidatos a partir das regras nacionais relevantes desses países, tal como é previsto no Regulamento (CE) nº 1260/1999, que estabelece disposições gerais sobre os Fundos Estruturais (no 3 do artigo 30o).

Por outro lado, como a legislação comunitária não é vinculativa para os países candidatos, não era oportuno indicar no acordo simples referências, por exemplo, dos artigos da legislação comunitária, como se faria nos projectos de regulamentos. Era preciso examinar todas as referências relevantes à legislação comunitária contidas no quadro legislativo (Regulamento SAPARD, Regulamento de Coordenação, Regulamento (CE) nº 2759/1999 e Regulamento (CE) nº 2222/2000) e inserir o texto real das disposições pertinentes no acordo, adaptando-o de modo adequado.

3.8.5. Contexto processual

O processo de negociação não podia efectuar-se independentemente da evolução registada noutros domínios. Não podia preceder a adopção do Regulamento (CE) nº 2222/2000, que estabelece as regras financeiras, que, por sua vez, devia aguardar o resultado do complexo de questões abordadas na Comunicação de 26 de Janeiro de 2000. Não podia também preceder a conclusão dos trabalhos que levaram à adopção do Regulamento (CE) nº 2356/2000 (cf. nº 3.3).

Igualmente importante foi ter em conta o trabalho necessário para tomar em consideração o processo de criação das agências SAPARD, tal como o conteúdo dos diversos programas agrícolas e de desenvolvimento rural.

Apesar das muitas alterações detalhadas feitas durante as negociações do Acordo Plurinual, os elementos fundamentais do documento permaneceram intactos ao longo do processo. Desta forma a substância do Regulamento (CE) nº 2222/2000 foi respeitada.

3.8.6. Aprovação do texto do Acordo de Financiamento Plurianual

Em 29 de Novembro de 2000 a Comissão aprovou a versão final do texto do Acordo Plurinual. Para assistir aqueles países que mais aspiravam a um avanço rápido, enviou-se a cada país candidato uma versão não oficial, em 10 de Novembro, com a indicação de que não pressupunha, de modo algum, a posição da Comissão. Este procedimento foi utilizado para permitir aos países candidatos examinar sem demoras o projecto de acordo.

Vários países manifestaram o desejo de assinar o Acordo Plurinual (e Anual) até ao fim de 2000. Em 18 de Dezembro foi assinado o Acordo Plurinual com a Bulgária, permitindo assim às autoridades nacionais dar início ao processo de ratificação. Em fim de Março de 2001 os dez países candidatos tinham assinado ambos os acordos.

3.8.7. Assinatura do Acordo Anual para 2000 e autorização das dotações

O Acordo Anual é um documento simples. O seu conteúdo limitou-se a definir, para cada país, o nível das autorizações financeiras da Comunidade feitas no orçamento de 2000. Não houve, contudo, qualquer pressão ou necessidade prática de assinar os acordos anuais já em 2000. Isto deveu-se a que a Comissão, que tinha aprovado o Acordo Plurinual e autorizado o Membro da Comissão a assinar cada um dos acordos, efectuou uma autorização orçamental global para os montantes fixados para 2000. Essa decisão constituiu uma autorização orçamental para a totalidade dos dez países, na acepção do nº 2 do artigo 36o do Regulamento Financeiro. Seguidamente e com a mesma base as autorizações individuais juridicamente vinculativas correspondentes puderam ser feitas até 31 de Dezembro de 2001. Esta medida removeu também a pressão junto dos países candidatos de terem de aprovar rapidamente o Acordo Plurinual. Isso teria ocorrido, se tivesse sido necessário acordo para impedir a perda das dotações correspondentes à dotação orçamental de 2000.

3.8.8. Período de autorização

O Acordo Anual de 2000 prevê que qualquer parcela da dotação de 2000 que não tenha sido objecto de pagamento em conta será liberada em 31 de Dezembro de 2002, se um pedido aceitável de pagamento não tiver sido apresentado antes do fim do segundo ano seguinte ao da autorização.

4. ASSISTÊNCIA TÉCNICA E FORMAÇÃO PARA PREPARAR A APLICAÇÃO DE SAPARD

4.1. Iniciativas da Comissão

Empreenderam-se diversas acções de assistência técnica destinadas a preparar a aplicação de SAPARD. A mais importante foi o Programa Especial PHARE de Preparação para os Fundos Estruturais (SPP), instaurado no âmbito do programa PHARE de 1998. A finalidade desse programa foi iniciar os preparativos para a aplicação dos Fundos Estruturais comunitários a partir do momento da adesão. Esses preparativos incluem a elaboração de planos de desenvolvimento nacionais e a criação de estruturas institucionais aptas para a gestão dos Fundos Estruturais.

A assistência para preparar a aplicação de SAPARD (e de ISPA), bem como as secções do programa PHARE relativas à coesão económica e social, estão incluídos no Programa Especial de Preparação, por esses instrumentos serem considerados precursores da aplicação dos Fundos Estruturais. O montante total afectado ao programa desde 1998 é de 56 milhões de euros, dos quais aproximadamente 25 milhões são afectados à preparação da aplicação de SAPARD.

No âmbito de PHARE a assistência técnica relacionada com SAPARD inclui:

- Projectos de geminação para a preparação dos planos de desenvolvimento rural SAPARD e a definição de procedimentos de aplicação.

- Projectos de geminação para preparar a acreditação das agências SAPARD. Estes projectos incluíram ajuda à concepção dos impressos de requerimento e das listas de controlo; formação em matéria de procedimentos de pagamento no âmbito de SAPARD; definição de procedimentos contabilísticos; implantação do sistema de controlo interno; sistemas de avaliação no local e subsequente; processos de celebração de contratos e metodologia de avaliação de riscos.

- Assistência técnica do Programa Especial de Preparação relativa à preparação da apreciação prévia dos planos de agricultura e desenvolvimento rural. Incluiu também o desenvolvimento de sistemas de informação, acompanhamento e controlo, a formação de funcionários e visitas de estudo para preparação de planos de desenvolvimento, procedimentos administrativos e gestão financeira.

- Projectos-piloto rurais do Programa Especial de Preparação, destinados a criar as estruturas administrativas e os procedimentos necessários para aplicar os programas, a formar o pessoal administrativo, os consultores e os beneficiários e a efectuar os preparativos para a avaliação, o financiamento e o controlo.

A Comissão organizou também um seminário sobre o Acordo Plurinual para os funcionários dos países candidatos. Organizaram-se ainda visitas de estudo aos Estados-Membros para funcionários daqueles países.

4.2. Outras medidas de assistência

Apoio para Melhorar a Governança e a Gestão nos países da Europa Central e Oriental (SIGMA). Trata-se de uma iniciativa conjunta da OCDE e da Comunidade, que combina recursos da OCDE e de PHARE, para dar assistência aos países da Europa Central e Oriental no implantar de sistemas de gestão financeira e de controlo. Esta iniciativa facultou assistência extremamente válida à Bulgária, à República Checa, à Letónia, à Polónia, à Roménia e à Eslováquia no criar de agências SAPARD e no realizar dos preparativos necessários para a sua acreditação.

Assistência concedida pelos instrumentos financeiros internacionais. O Banco Mundial efectuou uma série de trabalhos preparatórios, destinados a conceder empréstimos para a agricultura e o desenvolvimento rural nalguns dos países candidatos (Bulgária, Polónia e Roménia).

Muitos Estados-Membros concederam valiosa assistência bilateral a diversos países candidatos, sem recorrer aos recursos orçamentais da Comunidade, mas, com frequência, a pedido da Comissão. Embora a Comissão não disponha de informação completa a este respeito, essa assistência foi muito alargada e contribuiu também para a criação das agências SAPARD. O trabalho de assistência incluiu a realização de apreciação prévia e assistência ad hoc, para permitir às administrações assumir novas funções, como, por exemplo, o levar a cabo avaliações de impacto ambiental.

5. ASPECTOS FINANCEIROS E ORÇAMENTAIS

5.1. Dotações orçamentais no exercício 2000

Na cimeira de Berlín, de 24 e 25 de Março de 1999, o Conselho Europeu decidiu que as despesas correspondentes aos três instrumentos de pré-adesão (PHARE, ISPA e SAPARD) deviam figurar em subcapítulos separados, dentro de um novo Capítulo 7, dentro das perspectivas financeiras.

O montante máximo anual destinado ao instrumento agrícola de pré-adesão foi fixado num nível constante para todo o período 2000-2006, não superior a 520 milhões de euros, a preços de 1999. Esse montante foi posteriormente incluído nas perspectivas financeiras de 2000-2006, anexas ao Acordo Interinstitucional, de 6 de Maio de 1999, relativo à disciplina orçamental.

A Autoridade Orçamental clasificou o Capítulo 7 como despesas não obrigatórias e dotações diferenciadas (cf. segundo travessão do nº 3.4.4).

5.2. Dotação orçamental para assistência por iniciativa da Comissão

O nº 4 do artigo 7º do Regulamento SAPARD autoriza a Comissão a afectar 2% da dotação anual dos fundos, durante a duração total do programa, ao financiamento de determinadas medidas adoptadas por sua própria iniciativa. Esta disposição ficou reflectida no Orçamento de 2000, mediante a criação de uma linha orçamental SAPARD para o financiamento de programas (artigo B7-010) e doutra linha (artigo B7-010A) para as despesas relativas à assistência em questão.

As dotações orçamentais SAPARD para autorizações do Orçamento de 2000 foi fixada em 529 milhões de euros, dos quais 519,1 milhões para a linha dos programas B7-010 e 9,9 milhões de euros para a linha de assistência B7-010A. As dotações para pagamentos foram de 190,1 milhões de euros na linha orçamental B7-010 e de 9,9 milhões de euros na linha B7-010A.

5.3. Transferência de fundos da linha orçamental de assistência para a linha orçamental dos programas

O ano 2000 foi dedicado, principalmente, à preparação do quadro jurídico que permitisse aplicar SAPARD de forma descentralizada, bem como à aprovação dos programas para a agricultura e o desenvolvimento rural, baseados nos planos apresentados pelos 10 países candidatos (cf. secções 3 e 6). Estas actividades não geraram necessidades de assistência nas quatro áreas aprováveis (estudos preliminares, visitas de intercâmbio, avaliações e controlos) previstas no nº 4 do artigo 7º do Regulamento SAPARD.

Consequentemente, a Comissão propôs transferir 9,8 milhões de euros da linha de assistência B7-010A para a linha dos programas B7-010 (foi deixado um montante de 100 000 euros para necessidades eventuais, como, por exemplo, uma reunião de todos os países candidatos em Bruxelas). Essa transferência foi aprovada pela Autoridade Orçamental e o montante pôde assim incluir-se nos Acordos de Financiamento Anuais para o ano 2000, reforçando desse modo (mediante a utilização do mesmo sistema de distribuição praticado para o montante global) a dotação financeira da Comunidade disponível para cada um dos programas de agricultura e desenvolvimento rural.

5.4. Emprego dos fundos

O artigo 7º do Regulamento (CE) nº 2222/2000 da Comissão estipula que a decisão da Comissão que autoriza a assinatura de cada acordo de financiamento anual dará origem à autorização das dotações no orçamento comunitário. Como foi dito anteriormente, foi feita uma autorização global, quando a Comissão aprovou os textos dos Acordos Plurianuais e Anuais e o Membro da Comissão foi autorizado, em 29 de Novembro de 2000, a assinar os Acordos Plurianuais e Anuais de Financiamento. A autorização individual correspondente da Comissão para o financiamento do programa SAPARD de cada país (assinatura do Acordo de Financiamento Anual correspondente) só pôde ter lugar depois da aprovação do programa e depois de ambas as partes terem assinado o Acordo de Financiamento Plurianual.

A disposição relativa à autorização global, prevista no no 2 do artigo 36o do Regulamento Financeiro, permite à Comissão autorizar o montante total disponível para 2000 e fixar as autorizações individuais para cada país antes do fim de 2001. Com efeito, as dez autorizações individuais efectuaram-se antes do fim de Fevereiro e os dez Acordos de Financiamento Anuais foram assinados antes do fim de Março de 2001.

Como se explica no nº 7, uma condição para que SAPARD seja operacional é a decisão da Comissão de confiar a gestão da ajuda a cada um dos países candidatos. No fim de 2000 ainda não estavam tomadas essas decisões, por nenhuma decisão nacional de acreditação das agências SAPARD ter sido adoptada a tempo de permitir à Comissão tomar uma decisão daquele tipo. Por esse motivo, não se tinham transferido quaisquer fundos comunitários SAPARD para qualquer dos países candidatos.

A execução financeira de SAPARD em 2000 (expressa em euros) pode resumir-se do seguinte modo:

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

5.5. Perspectiva geral do orçamento para o exercício 2001

Em 2000 a Autoridade Orçamental determinou os montantes a afectar a SAPARD no orçamento de 2001.

O montante total de 540 milhões de euros disponível para autorizações em 2001 é resultado do ajustamento técnico do montante de 520 milhões de euros a preços constantes de 1999, como previsto nas perspectivas financeiras. Foi dividido entre a linha principal B7-010, que recebe 530,28 milhões de euros e a linha "administrativa", que recebe 9,72 milhões de euros.

A linha "administrativa" recebe também 9,72 milhões de euros de dotações para pagamentos.

Apesar da dificuldade de fazer previsões financeiras, que podem, no máximo, basear-se em hipóteses, já que não existem precedentes relevantes, a necessidade de dotações para pagamentos em 2001, no âmbito da linha orçamental B7-010 foi estimada em 500 milhões de euros. Calculou-se que metade desse montante seria pago como adiantamento, depois da decisão da Comissão de transferir a gestão da ajuda para as agências SAPARD e a outra metade como cofinanciamento das despesas geradas pela execução dos programas em 2001. A Autoridade Orçamental aceitou a transição de 140,1 milhões de euros de dotações para pagamentos não utilizadas em 2000 e autorizou 321,08 milhões de euros de novas dotações para pagamentos no orçamento de 2001.

6. PREPARAÇÃO E APROVAÇÃO DOS PROGRAMAS SAPARD

Os países candidatos foram convidados a elaborar os seus planos de agricultura e desenvolvimento rural, seleccionando medidas que reflictam as circunstâncias nacionais próprias. Os planos deviam ser apresentados no prazo de seis meses a contar da entrada em vigor do Regulamento SAPARD, ou seja, até 29 de Dezembro de 1999. Todos os países candidatos, com excepção da República Checa [16], entregaram os seus planos dentro daquele prazo. Todos os planos tiveram de fornecer informações adicionais antes de a Comissão poder declarar que cada um dos planos revistos era admissível, o que ocorreu em Abril e Maio de 2000.

[16] A República Checa pediu oficialmente a prorrogação do prazo legal (de 29.12.1999 para 31.1.2000), tendo o pedido sido deferido.

A fase preparatória incluiu consultas aos parceiros económicos, sociais e ambientais, nos termos do nº 2 do artigo 4º do Regulamento SAPARD.

O Regulamento SAPARD dispõe também que os programas devem ser aprovados nos seis meses seguintes à data da sua apresentação, com a condição de a totalidade da informação relevante ter sido apresentada. É o prazo normal estabelecido para os planos agrícolas e de desenvolvimento rural dos Estados-Membros.

A Comissão aprovou os programas SAPARD dos diferentes países candidatos entre Outubro e Dezembro de 2000. Não foi, portanto, mais demorado estabelecer os programas SAPARD do que estabelcer os planos dos Estados-Membros, apesar da experiência considerável destes últimos na elaboração de planos e do facto de se tratar de um exercício novo para os países candidatos (cf. Anexo 3).

Antes de serem aprovados por dez decisões específicas da Comissão, todos os planos foram apresentados ao Comité STAR, que emitiu um parecer unanimemente positivo em relação a cada um. Nas deliberações do Comité sobre os diferentes planos esteve presente uma delegação do país candidato respectivo.

6.1. Conteúdo dos programas

Embora o equilíbrio entre medidas varie de programa para programa, há três tipos de medidas predominantes em praticamente cada um deles: transformação e comercialização, investimento nas explorações agrícolas e investimento em infra-estrutura rural.

Se se tomarem os países no seu conjunto, a ajuda pública para investimentos em transformação e comercialização está à cabeça, com 26% da dotação comunitária total [17], seguida das ajudas para investimentos em explorações agrícolas e em infra-estrutura rural, cada uma das quais representa pouco mais de 20%. A seguir vem a diversificação de actividades, com cerca de11%. Das nove medidas restantes dos programas, nenhuma representa, em média, mais de 4% do total. Embora as medidas agro-ambientais não sejam obrigatórias, nos termos de SAPARD e apenas se apliquem com carácter de execução-piloto, ao contrário do que sucede nos programas de desenvolvimento rural dos Estados-Membros, todos os países candidatos, excepto a Eslovénia, incluíram essas medidas nos seus programas. Pode referir-se também que duas medidas, a saber, os serviços de substituição e de gestão das explorações e o estabelecimento e actualização dos registos cadastrais, não foram incluídas em nenhum dos programas (cf. Anexo 4).

[17] Nesta secção as referências à contribuição comunitária significam a contribuição comunitária total de cofinanciamento para SAPARD, num montante de 3.073 milhões de euros para o conjunto do período de programação 2000-2006.

Todas os números referidos no Anexo 4 (e na presente descrição) devem ler-se tendo presente que cada programa contém uma disposição que autoriza um certo grau de flexibilidade, sujeita a acordo do Comité de Acompanhamento. O grau de flexibilidade para cada medida está fixado em 10% do total previsto para a mesma no período 2000-2006 e está sujeito à observância da contribuição comunitária estipulada no acordo ou acordos de financiamento celebrados. O objectivo da flexibilidade é facilitar a gestão do programa e evitar o recurso a alterações dos programas, por razões essencialmente burocráticas, como se dera com os Estados-Membros no período de 1994-1999.

6.1.1. Medida 1 - Investimentos nas explorações agrícolas

A totalidade dos dez programas SAPARD inclui a medida de apoio aos investimentos em explorações agrícolas. Está previsto que esta medida absorva 797 milhões de euros, que representam 22% da contribuição comunitária total. É, pois, em termos financeiros globais (o conjunto dos dez países) a segunda medida em importância. No caso dalguns países é a mais importante: Lituânia (47%), Estónia (43%), Bulgária (31%), Hungria (28%) e Eslováquia (28%).

A importância do orçamento destinado a esta medida nos programas reflecte a necessidade de modernizar a agricultura e de adaptá-la às exigências comunitárias. A finalidade da medida é aumentar a competitividade das explorações agrícolas, mediante o melhoramento dos seus activos fixos e do equipamento, da qualidade dos produtos e a reestruturação da produção em função das necessidades do mercado e favorecer a diversificação das actividades agrícolas. Existe o objectivo adicional de adaptar as explorações agrícolas às normas comunitárias relativas ao ambiente, à higiene e ao bem-estar dos animais.

O alcance da medida varia consideravelmente de programa para programa: estão incluídos, em geral, os sectores da carne (bovinos, suínos e aves de capoeira) e lácteo, a produção de forragens, os cereais, as frutas e produtos hortícolas (e, no caso da Bulgária e da Roménia, também as vinhas).

São exemplos representativos de possíveis investimentos subsidiáveis a construção ou renovação dos edifícios das explorações, a aquisição de maquinaria e equipamento agrícola, as instalações para o tratamento dos resíduos animais, a construção ou melhoramento das instalações de armazenamento de forragens, a construção ou renovação das instalações para a transformação de leite ou de carne na própria exploração.

As taxas de ajuda nos programas (contribuição pública no total dos custos de investimento subsidiáveis) oscilam entre 30% e 50%. Por vezes diferenciam-se por sector/tipo de investimento, ou pela condição do beneficiário (por exemplo, jovens agricultores, ou agricultores de zonas desfavorecidas).

6.1.2. Medida 2 - Melhoramento da transformação e comercialização dos produtos da agricultura e da pesca

Esta medida figura na totalidade dos dez programas SAPARD. Em termos financeiros globais é a mais importante, pois representa um montante de 954 milhões de euros, ou seja, 26% do total da contribuição comunitária prevista. É a medida mais importante para a República Checa [18] (25%), a Letónia (26%), a Polónia (38%) e a Eslovénia (40%). Nos restantes países ocupa o segundo lugar em importância: Bulgária (24%), Estónia (18%) - ex aequo com a medida para a diversificação das actividades económicas -, Hungria (21%), Lituânia (21%), Roménia (17%) e Eslováquia (26%).

[18] No que toca à República Checa a presente análise engloba a medida "Melhoramento da transformação e comercialização dos produtos da agricultura e da pesca" e a medida "Melhoramento das estruturas dos controlos da qualidade, veterinários e fitossanitários, da qualidade dos géneros alimentícios e da proteção dos consumidores", que se aplicará no sector das indústrias de transformação. As acções propostas pelas autoridades checas, no âmbito desta última medida, são semelhantes às medidas de transformação e comercialização para os outros nove países candidatos.

Estes dados permitem apreciar a importância que os países candidatos atribuem à medida de transformação e comercialização como meio de melhorar, adaptar, reconstruir, ou criar as suas indústrias agroalimentares. Ajudará estes países a reestruturar os seus sectores agrícolas, a melhorar a qualidade dos produtos (em cumprimento das exigências comunitárias) e a competir com mais eficácia no nível comunitário.

A selecção dos sectores a apoiar depende das características e necessidades específicas de cada país no âmbito agrícola. O número total de sectores que receberão ajuda em cada país oscila entre 3 (Estónia e Eslovénia) e 11 (Roménia). Três sectores foram seleccionados por todos os países: leite e produtos lácteos, carne e peixe. Entre os demais sectores que receberão ajuda nos termos desta medida cabe destacar os seguintes:

- Frutas e produtos hortícolas - presente em sete dos dez países candidatos (Bulgária, Hungria, Letónia, Lituânia, Polónia, Roménia e Eslováquia),

- Vinho (Bulgária, Hungria e Roménia),

- Cereais (Letónia, Lituânia e Roménia).

São exemplos representativos de possíveis investimentos subsidiáveis: a construção ou renovação de edifícios; os investimentos em empresas de transformação de géneros alimentícios, para a sua adaptação às exigências comunitárias; maquinaria e equipamento novos (e, sujeitos a determinados requisitos, também de segunda mão), incluindo os programas informáticos; cisternas e frigoríficos para leite; instalações de armazenamento (incluindo armazéns frigoríficos) e instalações para lavamento de contentores; equipamento para o tratamento de resíduos e subprodutos, bem como equipamento para melhorar a qualidade e o controlo do processo de produção.

Um dos objectivos fundamentais de SAPARD é promover investimentos que aumentem a capacidade do sector privado para corresponder às exigências comunitárias em matéria veterinária, higiénica e sanitária, de qualidade alimentar, de bem-estar dos animais e de ambiente. Por esse motivo, já para serem potencialmente subsidiáveis, os pedidos com projectos que comportem a construção de activos fixos devem ser analisados, em todos os casos, pelas autoridades ambientais e veterinárias, para definir se, uma vez finalizados, os investimentos em causa cumprem as normas comunitárias nessas áreas.

6.1.3. Medida 3 - Melhoramento das estruturas dos controlos da qualidade, veterinários e fitossanitários, da qualidade dos géneros alimentícios e da protecção dos consumidores

A contribuição comunitária para esta medida é de 28 milhões de euros. Este montante representa 1% do total da contribuição comunitária no âmbito de SAPARD. Cabe assinalar que tanto SAPARD como PHARE podem, em perfeita complementaridade, apoiar investimentos destinados a melhorar as estruturas para os controles da qualidade, veterinários e fitossanitários, para a qualidade dos géneros alimentícios e a protecção dos consumidores, incluindo os Postos de Inspecção Fronteiriços. Prevê-se que o grosso dos investimentos no sector público, orientados para garantir o cumprimento do acervo comunitário, receba apoio de PHARE e não de SAPARD, já que este só pode apoiar acções de menor amplitude (menos de 2 milhões de euros), no plano local (cf. também nº 8.3).

No âmbito de SAPARD esta medida só foi aprovada para a Roménia [19], onde representa 3% da contribuição total de SAPARD. As autoridades romenas pretendem utilizar SAPARD para apoiar o estabelecimento, ou a modernização de pequenos laboratórios, públicos ou privados, dos sectores de controlo sanitário e veterinário, fitossanitário e da qualidade dos géneros alimentícios, principalmente no plano regional.

[19] Tal como assinalado na nota de rodapé precedente, o programa SAPARD da República Checa inclui uma medida com este título, mas que não está incluída nesta análise .

6.1.4. Medida 4 - Métodos de produção agrícola concebidos para a protecção do ambiente e a preservação da paisagem

As medidas agro-ambientais ascendem a 83 milhões de euros, que representam 2% da contribuição comunitária. Contrariamente ao que sucede nos Estados-Membros, a aplicação desta medida não é obrigatória nos países candidatos, no âmbito de SAPARD. No entanto, à excepção da Eslovénia [20], todos os países candidatos a incluíram nos seus programas. O artigo 4º do Regulamento (CE) nº 2759/1999 estipula que pode ser concedido apoio às medidas previstas, desde que se trate de medidas-piloto. Além disso, "essas medidas devem ter por objectivo desenvolver a experiência prática em matéria de execução agro-ambiental tanto ao nível administrativo como ao nível da exploração." A elaboração de boas práticas agrícolas é outro requisito importante posto aos países candidatos nos trabalhos preparatórios.

[20] A Eslovénia não incluiu no seu programa SAPARD uma medida agro-ambiental, em parte devido ao volume relativamente pequeno do seu orçamento SAPARD global e, em parte, porque prosseguiam os preparativos para um regime agro-ambiental financiado com recursos nacionais.

Os nove países em consideração acordaram em começar a aplicar as medidas agro-ambientais apenas a partir das dotações de 2001 ou 2002. Isso deve-se ao facto de as condições ambientais da agricultura nos países candidatos serem, amiúde, muito diferentes das existentes na Comunidade. Como a elaboração dos programas agro-ambientais exige que se tomem em consideração as circunstâncias locais, não basta simplesmente extrapolar as medidas aplicadas na Comunidade para os países candidatos. Impõe-se um vasto trabalho prévio de preparação, para definir o conteúdo das medidas e as condições da sua aplicação.

Embora a maioria dos países candidatos em questão tenha já introduzido nos seus programas orientações pormenorizadas para as acções-piloto, trata-se meramente de propostas, que ainda há que ultimar, em coordenação com a Comissão. Os principais campos de intervenção propostos são a agricultura biológica, a biodiversidade (incluindo os recursos genéticos agrícolas), os biótipos especiais (incluindo as zonas húmidas) e a paisagem.

6.1.5. Medida 5 - Desenvolvimento e diversificação das actividades económicas, criando actividades múltiplas e fontes alternativas de rendimentos

Cada programa inclui uma medida de desenvolvimento e diversificação das actividades económicas, no âmbito rural. No seu conjunto, esta medida ascende a 416 milhões de euros, o que representa 11% da contribuição comunitária para SAPARD. O grau em que esta medida foi prevista no conjunto dos programas varia entre menos de 10% do total dos fundos do programa para a Bulgária (6%) e a Lituânia (8%) e 24% para a Letónia.

O objectivo principal desta medida é incentivar o desenvolvimento e a diversificação das actividades económicas no meio rural, oferecendo fontes de rendimentos alternativas à actividade agrícola. São necessárias acções de apoio às oportunidades de emprego nas zonas rurais, que sofreram mutações consideráveis no plano do seu mercado de trabalho, como o demonstra a queda das taxas de emprego e o declínio do emprego agrícola. Embora o emprego agrícola na maioria dos países candidatos seja muito superior ao nível existente em muitas partes da Comunidade, assiste-se já a um processo de modernização, que reflecte as mudanças tecnológicas e sociais.

Muitas zonas rurais dos países candidatos têm potencial para a diversificação, especialmente no âmbito do turismo rural, o desenvolvimento e a expansão de indústrias artesanais e de pequenas e médias empresas. Todos os programas previram, por isso, o desenvolvimento do turismo rural e actividades artesanais. Como exemplos deste último sector podem citar-se os investimentos em instalações e equipamento para tecelagem, trabalho em madeira e cerámica. Na Bulgária, na Lituânia e na Roménia previu-se também o desenvolvimento de actividades de aquicultura e piscicultura. A República Checa e a Eslováquia previram a restauração de edifícios de valor histórico e cultural, bem como a conversão de edifícios de explorações agrícolas em locais de prestação de serviços a empresas. A Letónia e a República Checa prevêem o desenvolvimento de fontes locais de energias renováveis. O programa romeno inclui o desenvolvimento de serviços agrícolas (incluindo a utilização em comum de maquinaria agrícola). Na Estónia prevê-se também apoio de investimento para a criação ou expansão de actividades de prestação de serviços aos produtores agrícolas, aos silvicultores e à população rural.

6.1.6. Medida 6 - Instauração de serviços de substitução nas explorações agrícolas e de gestão das mesmas

Nenhum dos países candidatos considerou prioritária esta medida, pelo que não figura em nenhum dos programas aprovados.

6.1.7. Medida 7 - Instauração de agrupamentos de produtores

Esta medida figura em quatro programas SAPARD (Bulgária, Hungria, Roménia e Eslováquia). No seu conjunto, a medida ascende a 47 milhões de euros, ou seja, 1% da contribuição comunitária total prevista para SAPARD.

No programa da Bulgária representa 1% (4,7 milhões de euros), no da Roménia 2% (23,6 milhões de euros), no da Eslováquia 5% (8 milhões de euros) e no da Hungria 7% (26 milhões de euros). O objectivo principal da medida é apoiar os produtores agrícolas que comercializem conjuntamente os seus produtos, em condições pré-estabelecidas.

Fixou-se um volume mínimo de produção anual para os agrupamentos beneficiários, nos casos da Eslováquia, Roménia e Bulgária, assim como um volume de negócios mínimo anual para a Roménia (20 000 euros), a Bulgária (150 000 euros) e a Eslováquia (de um pouco menos de 0,5 milhões de euros a 12 milhões de euros, consoante o produto).

6.1.8. Medida 8 - Renovação e desenvolvimento de aldeias e protecção e conservação do património rura

Quatro países (Bulgária, República Checa, Estónia e Hungria) incluíram esta medida nos seus programas SAPARD, como parte da sua estratégia para o desenvolvimento rural. Globalmente, esta medida corresponde a 72 milhões de euros, ou seja, 2% da contribuição comunitária prevista. Varia entre 11% do total dos fundos do programa na República Checa e 4% no caso da Hungria.

O objectivo principal da medida é favorecer o desenvolvimento de comunidades rurais, para ajudar a criar melhores condições de vida.

Outro aspecto é a preservação e renovação do património local (elementos de valor arquitectónico e cultural e monumentos).

Para apoiar o desenvolvimento do turismo as aldeias têm de ser capazes de oferecer serviços básicos. Além disso, têm de dar resposta a interesses específicos, com base nas suas características culturais ou naturais, nos locais com valor histórico ou especial, nos monumentos e no património. O aspecto das aldeias e dos seus arredores pode ser vital dentro desta estratégia.

Entre as actividades que é possível apoiar podem citar-se: a renovação de ruas e zonas públicas; o melhoramento do aspecto das aldeias; o restauro/protecção dos monumentos históricos e arquitectónicos; a implantação de novas instalações municipais para a promoção de empreendimentos económicos (incluindo espaços para mercados públicos); a instalação de locais de informação; a renovação/construção de centros locais de cultura/tempos livres e todas as obras conexas (como parques e jardins públicos).

6.1.9. Medida 9 - Melhoramento dos solos e emparcelamento

Três países (República Checa, Letónia e Eslováquia) optaram por esta medida. Embora ela ascenda a 46 milhões de euros, ou seja, 1% do total da contribuição comunitária, a medida de "emparcelamento das terras" tem um papel considerável no programa SAPARD checo, em que representa 20% do total da contribuição comunitária, e, em menor escala, no programa eslovaco, em que corresponde a 10% do total da contribuição comunitária.

Nos países em questão é necessário concentrar e racionalizar as parcelas das terras. Os problemas principais são a fragmentação das parcelas, o elevado número de coproprietários, o cadastro das terras incompleto e a inacessibilidade material de certas parcelas. Esta situação inibe o desenvolvimento suplementar de uma agricultura eficaz, o mercado fundiário e o investimento fundiário e é susceptível de inibir a finalização do processo de restituição. A medida contribuirá para que se estabeleça uma melhor distribuição das terras e se aumente assim a eficácia das explorações, ajudando a criar condições para uma gestão racional das terras.

Incluem-se entre os investimentos subsidiáveis: a preparação da documentação necessária, a preparação e execução dos projectos de utilização das terras (tais como o traçado do plano de divisão, os inquéritos e os trabalhos de terraplenagem) e a construção de estradas de acesso.

6.1.10. Medida 10 - Instauração e actualização dos cadastros das terras

As actividades abrangidas por esta medida são, em geral, vistas nos países candidatos como importantes para o seu desenvolvimento futuro. Os países candidatos recorreram, no entanto, a outros recursos existentes (sobretudo a assistência PHARE, ou a assistência combinada PHARE e Banco Mundial), ou, nalguns casos, a recursos nacionais para apoiar essas actividades. Consequentemente, nenhum dos programas incluiu esta medida.

6.1.11. Medida 11 - Melhorar a formação profissional

Todos os programas, excepto o estónio e o esloveno, incluem uma medida de formação profissional. O cofinanciamento da Comunidade atribuído a esta medida é de 117 milhões de euros, ou seja, 3% do total da contribuição comunitária. Os beneficiários são os agricultores e outras pessoas que desenvolvam actividades agrícolas e silvícolas, bem como os que, vindos destas actividades, estejam em reconversão laboral. Deste modo, os agricultores que estejam a abandonar a actividade agrícola para se dedicarem, por exemplo, ao turismo rural, são seleccionáveis para efeitos de apoio. No entanto, outras pessoas, como as que trabalhem nas indústrias da transformação e comercialização, não são seleccionáveis para efeitos de apoio, ao abrigo desta medida.

Os objectivos principais consistem em preparar os agricultores para a reorientação da produção e a aquisição das técnicas necessárias para poderem gerir uma exploração economicamente viável. Outros objectivos incluem a aplicação de práticas de produção compatíveis com a preservação e valorização da paisagem, a protecção do ambiente, as normas de higiene e o bem-estar dos animais.

Alguns programas incluem também objectivos de formação dos proprietários de explorações silvícolas e de outras pessoas com actividades silvícolas, visando facilitar a aplicação das práticas de gestão silvícola e melhorar as funções económica , ecológica ou social das florestas.

6.1.12. Medida 12 - Desenvolvimento e melhoramento das infra-estruturas rurais

A pobreza de infra-estruturas e as suas consequências para o desenvolvimento económico têm constituído uma preocupação fundamental para todos os países candidatos. Globalmente 759 milhões de euros, isto é, 21% da contribuição comunitária, serão orientados para a medida de infra-estrutura rural. Na Polónia e na Roménia 28% dos respectivos programas serão dedicados a diversos projectos de desenvolvimento de infra-estruturas rurais. Em ambos os programas o melhoramento das infra-estruturas é visto como um requisito prévio do desenvolvimento rural. Na Polónia a insuficiente infra-estrutura técnica das zonas rurais constitui uma das principais barreiras ao desenvolvimento. A título de exemplo, no fim de 1998, apenas 50% das famílias rurais dispunha de telefone (o que constitui um obstáculo importante ao desenvolvimento da actividade empresarial) e apenas 5,8% das famílias rurais estavam ligadas a redes de esgotos. Além disso, só um terço das famílias rurais utilizavam lixeiras oficiais. Calculou-se que uma proporção semelhante da rede polaca de fornecimento de electricidade precisa de urgente modernização.

Na Roménia é frequente a população rural não dispor de água corrente. Além de problemas de acesso, os poços não fornecem água de qualidade suficiente.

Em resposta a estes problemas os programas SAPARD abrangem, em diversos graus, quatro tipos fundamentais de infra-estruturas. Trata-se de investimentos em: 1) gestão da água e dos resíduos, 2) estradas, 3) fornecimento de electricidade e 4) telecomunicações no meio rural. Todos os programas (com excepção dos da Eslováquia e da Eslovénia) prevêem investimentos no abastecimento de água e na gestão de resíduos, assim como em estradas. Os programas dos Estados bálticos prevêem estradas de acesso às explorações e, nalguns casos, a empresas rurais. O reforço da rede de fornecimento eléctrico está incluído nos programas para a República Checa (que prevê também o desenvolvimento de fontes de energia renováveis), a Estónia, a Hungria, a Lituânia e a Polónia. Os programas dos quatro últimos países citados incluem também medidas de melhoramento das telecomunicações rurais.

6.1.13. Medida 13 - Gestão dos recursos hídricos do sector agrícola

Esta medida figura apenas nos programas SAPARD da Bulgária e da Roménia. Nos termos dos quadros financeiros um montante de 50 milhões de euros, ou seja, 1% do total da contribuição comunitária prevista será encaminhado para esta medida. Isto representa 5% (20 milhões de euros) e 3% (30 milhões de euros) da contribuição comunitária para a Bulgária e a Roménia, respectivamente.

Os principais objectivos desta medida consistem em garantir a gestão sustentável dos recursos hídricos e proteger o ambiente nas zonas rurais. Será parcialmente prosseguida através de planos de irrigação, drenagem e protecção contra inundações.

A medida compreende:

- a modernização dos actuais sistemas de irrigação,

- a construção e renovação de diques de protecção das terras agrícolas contra as inundações,

- a construção de represas e redes de de irrigação associadas.

6.1.14. Medida 14 - Silvicultura, incluindo arborização das zonas agrícolas, investimentos em explorações silvícolas de proprietários privados e transformação e comercialização dos produtos da silvicultura

Esta medida está incluída nos programas SAPARD aprovados para seis países: Bulgária, Estónia, Letónia, Lituânia, Polónia, Roménia e Eslováquia. Em termos globais está previsto que 167 milhões de euros, ou seja, 5% da contribuição comunitária, se destinem ao apoio das actividades silvícolas, ao abrigo desta medida. A sua importância para cada país candidato varia de 1% (Estónia) a 8% (Bulgária e Eslováquia) e a 10% (Roménia).

As principais actividades a apoiar ao abrigo desta medida são: arborização das zonas agrícolas, melhoramento das zonas florestais existentes, investimentos para melhorar e racionalizar a colheita, transformação e comercialização dos produtos silvícolas e apoio à infra-estrutura florestal.

Devem destacar-se dois pontos adicionais:

a) Os países candidatos que não incluíram esta medida entre as prioridades SAPARD nesta fase estão a apoiar a silvicultura através de medidas nacionais (República Checa e Eslovénia), ou de apoio PHARE - Apoio à Criação Institucional (por ex.: Hungria - Desenvolvimento do sistema de informações florestais).

b) Mesmo os programas sem esta medida podem apoiar actividades relacionadas com a silvicultura, ao abrigo de outras medidas, a saber: formação profissional para os proprietários silvícolas (medida 11), criação ou melhoramento de estufas de árvores (medida 1), estradas ou caminhos florestais (medida 12) e transformação e comercialização de produtos silvícolas, que podem ser à base de madeira, mas com exclusão da madeira para construção e que podem incluir produtos como o artesanato de madeira, a lenha e as bagas silvestres (medida 5).

6.1.15 Medida 15 - Assistência técnica às medidas abrangidas pelo Regulamento, SAPARD, incluindo estudos para a assistência à preparação e ao acompanhamento do programa e às campanhas de informação e publicidade

O no 15 do artigo 2º do Regulamento SAPARD prevê assistência técnica às medidas abrangidas por cada programa. No seu conjunto a assistência técnica corresponde a mais ou menos 3% da contribuição comunitária. Este número varia de 1% dos fundos destinados ao programa da República Checa e da Polónia até 5% no caso da Roménia.

Todos os programas SAPARD incluem, pelo menos, quatro categorias de despesas, a saber:

1. Informação e publicidade. Todos os programas prevêem o recurso a assistência técnica de apoio às necessidades em matéria de informação e publicidade. Perto do fim de 2000 a Comissão pediu a cada país que especificasse as acções empreendidas, ou que tencionava empreender para dar a conhecer o programa.

2. Acompanhamento da execução do programa e apoio às actividades do Comité de Acompanhamento. Todos os programas devem ser sujeitos a um procedimento de acompanhamento e incluem disposições para o recurso a assistência técnica de apoio às despesas relacionadas com os trabalhos prepratórios e as reuniões do Comité de Acompanhamento.

3. Avaliações do programa e estudos. Todos os programas serão objecto de avaliação intercalar. Comportará esta o recurso a peritos encarregados dos trabalhos necessários, incluindo a consultoria sobre os sistemas de informação em matéria de acompanhamento e gestão.

4. Formação e recurso a peritos. Diversos programas previram a consultoria por peritos, por exemplo, em relação à preparação de documentos de base para a selecção de projectos e a formação de formadores.

Durante o ano 2000 todos os países facultaram à Comissão uma estimativa das suas necessidades em matéria de assistência técnica até ao fim de 2001. Em Maio de 2001 a Comissão informou os países candidatos de quais dessas necessidades considerava aprováveis para cofinanciamento pela Comunidade.

6.2. Questões intersectoriais

6.2.1. Ambiente

A vertente ambiental dos programas SAPARD não se cinge à medida agro-ambiental (medida 4). Como um dos objectivos fundamentais de SAPARD é contribuir para a aplicação do acervo, o atingir objectivos ambientais foi incorporado em diversas outras medidas dos diferentes programas. Assim se previram acções com componentes ambientais importantes, mas que não se inscrevem na medida 4, sobretudo no que se refere à protecção da água (Directiva sobre nitratos e Directiva sobre as águas residuais). Incluem a manipulação de chorume na medida 1, o tratamento de resíduos na medida 2 e o tratamento das águas na medida 12.

No procedimento de selecção dos projectos teve-se em conta a análise do impacto ambiental, em especial para evitar a deterioração de locais que se possam incluir em Natura 2000. As autoridades ambientais terão de verificar o cumprimento das condicionantes ambientais. Essas mesmas autoridades e as ONG relevantes devem também participar no acompanhamento e avaliação dos aspectos ambientais dos programas.

Um aspecto importante dos programas é a obrigação de que os beneficiários respeitem normas ambientais equivalentes às estipuladas na legislação comunitária (nomeadamente relativa a nitratos, análise do impacto ambiental, Natura 2000), assim como às que regem o bem-estar dos animais. Em diversos países candidatos estas obrigações foram apoiadas mediante autorizações sob forma de prazos para a sua transposição para a legislação nacional.

6.2.2. Normas de qualidade e higiene

Os investimentos realizadas ao abrigo da medida 2 e, se for caso disso, da medida 1 obrigam ao cumprimento de normas equivalentes às disposições comunitárias sobre segurança alimentar, higiene e bem-estar dos animais. Todos os programas exigem que:

- o apoio SAPARD aos investimentos só seja concedido se, ao ser finalizado, os investimentos cumprirem as normas comunitárias,

- as autoridades veterinárias competentes efectuem uma avaliação prévia do projecto, para certificar que os investimentos, uma vez finalizados, cumprirão as normas comunitárias.

6.2.3. Apreciações prévias

O artigo 5º do Regulamento SAPARD estabelece que todos os programas serão objecto de uma apreciação prévia e de uma apreciação intercalar, de um acompanhamento contínuo e de uma avaliação subsequente. A Comissão enviou directrizes a todos os países candidatos sobre a apreciação prévia das suas propostas de programas. Todos os países aplicaram essas directrizes, nalguns casos com muito bons resultados.

O trabalho de avaliação teve um impacto positivo na qualidade geral dos planos de desenvolvimento rural. A participação dos avaliadores na elaboração das propostas do programa e a integração das conclusões e recomendações da avaliação nos programas teve como efeito maior coerência e solidez do programa. Em parte, a avaliação supriu uma relativa falta de conhecimentos e experiência de especialidade por parte das autoridades nacionais na preparação dos planos SAPARD.

Uma das vantagens principais dessas apreciações prévias reside na perspectiva externa facultada pelos avaliadores. Por outro lado, a participação de avaliadores externos ajudou as diversas autoridades nacionais implicadas a adquirirem perspectivas novas sobre as bases teóricas da programação.

7. ACREDITAÇÃO DAS AGÊNCIAS SAPARD E DECISÃO DE TRANSFERIR A GESTÃO DA AJUDA

7.1. Fundamentos jurídicos

A Secção 3 do presente relatório expõe o quadro jurídico de execução de SAPARD. A base jurídica específica para a descentralização da gestão da ajuda SAPARD encontra-se no no 2 do artigo 12º do Regulamento (CE) nº 1266/1999 do Conselho, o Regulamento de Coordenação. Esse regulamento prevê que a Comissão pode, através de uma análise caso a caso da capacidade de gestão nacional e sectorial dos programas/projectos, dos processos de controlo financeiro e das estruturas de financiamento público, decidir estabelecer derrogações das exigências de aprovação prévia. Essa aprovação é normalmente exigida no contexto da ajuda externa para a selecção de projectos, concursos e contratação.

7.2. Critérios e condições mínimos de descentralização estabelecidos no Regulamento (CE) nº 1266/1999

O no 2 do artigo 12º do Regulamento (CE) nº 1266/1999 estabelece que a isenção e transferência da gestão a que se refere o nº 7.1 estará condicionada a:

- critérios mínimos para determinar a capacidade das agências de execução dos países candidatos para gerirem a ajuda

e

- condições mínimas aplicáveis a essas agências.

Os critérios e condições mínimos são especificados no anexo do citado regulamento, como se segue:

"1. Critérios mínimos de avaliação da capacidade das agências de execução dos países candidatos para gerirem a ajuda:

A Comissão aplicará os seguintes critérios para determinar as agências de execução dos países parceiros com capacidade para gerir a ajuda numa base descentralizada:

i) Deve existir um sistema de gestão dos fundos bem definido, com um regulamento interno completo e responsabilidades claras, tanto a nível institucional como pessoal;

ii) Deve ser respeitado o princípio da separação dos poderes, de modo a não existir um risco de conflito de interesses em matéria de aquisições e de pagamentos

iii) O pessoal adequado deve estar disponível e ser afectado a essas funções. Esse pessoal deve possuir a competência necessária em matéria de fiscalização de contas, competência linguística e estar plenamente formado na execução de programas comunitários

2. Condições mínimas para a descentralização da gestão a favor de agências de execução dos países candidatos

Pode-se considerar a atribuição de gestão descentralizada, com controlo subsequente pela Comissão, a agências de execução que satisfaçam as seguintes condições:

(i) Prova de controlos internos eficazes, incluindo uma função de fiscalização de contas independente e um sistema eficaz de relatórios contabilísticos e financeiros, segundo normas contabilísticas internacionais;

(ii) Auditoria financeira e operacional recente demonstrando uma gestão eficaz e atempada da assistência comunitária ou de medidas nacionais de natureza equivalente;

(iii) Sistema de controlo financeiro nacional fiável sobre a agência de execução;

(iv) Normas sobre contratos públicos que a Comissão considere preencherem os requisitos do título IX do Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias;

(v) Compromisso do gestor orçamental nacional, de assumir plenamente a responsabilidade, nomeadamente financeira, sobre os fundos."

O regulamento estabelece ainda que a transferência da gestão estará condicionada a "disposições específicas relativas, nomeadamente, a anúncios de concursos, análise e avaliação de concursos, adjudicações e execução de directivas comunitárias em matéria de contratos públicos, que serão acordadas nas convenções de financiamento concluídas com cada país beneficiário".

7.3. Relação entre as disposições do Regulamento (CE) nº 1266/1999 e do Regulamento SAPARD (CE) nº 1268/1999 e as do Regulamento (CE) nº 2222/2000, que estabelece as regras financeiras de execução do Regulamento SAPARD

As condições para a descentralização estabelecidas pelo Regulamento de Coordenação não são incompatíveis com os princípios do FEOGA e dos Fundos Estruturais (incluindo a Secção Orientação), a que se refere o Regulamento SAPARD. Não obstante, a Comissão foi obrigada, nos termos do Regulamento SAPARD, a aprovar regras financeiras. Além disso, o Regulamento (CE) nº 2222/2000 correspondeu aos objectivos seguintes:

(i) demonstrou a adesão da Comissão à obrigação estabelecida pelo Regulamento SAPARD de que os princípios do FEOGA e dos Fundos Estruturais devem ser respeitados

(ii) facultou aos países candidatos mais ampla informação sobre o modo de cumprir as condições estipuladas pelo Regulamento (CE) nº 1266/1999.

A legislação comunitária existente aplicável às operações do FEOGA e dos Fundos Estruturais forneceu uma base sólida para as regras financeiras aplicáveis a SAPARD.

No que respeita à alínea 1) o Regulamento (CE) nº 2222/2000 estabelece a obrigação de designar um organismo pagador, o que é também exigido no tocante às operações dos Fundos Estruturais e do FEOGA. O regulamento inspira-se significativamente no sistema de aprovação utilizado especificamente para o pagamento das medidas financiadas pela Secção Garantia. O sistema de adiantamentos e reembolsos de pagamentos baseia-se fundamentalmente no sistema dos Fundos Estruturais. O regulamento inclui a obrigação de que a Comissão apure anualmente as contas da agência SAPARD. Esse procedimento exige a apresentação à Comissão pelo país candidato de um certificado e de um relatório independentes. As regras sobre ajuda externa do Regulamento Financeiro prevêem também um procedimento de apuramento antes de os pagamentos serem definitivamente contabilizados nas dotações orçamentais. O sist