COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS
Bruxelas, 20.9.2000
COM(2000) 580 final
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO
Serviçosde interesse geralna Europa
2COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO
Serviçosde interesse geralna Europa
ÍNDICE
RESUMO......................................................................................................................... ......3
1. INTRODUÇÃO ........................................................................................................5
2. AMISSÃO DOS SERVIÇOS DEINTERESSEGERAL.........................................73. SERVIÇOS DEINTERESSE GERALE MERCADO ÚNICO.................................94. EXPERIÊNCIACOM ALIBERALIZAÇÃO DE DETERMINADOS
SERVIÇOS DEINTERESSE GERAL...................................................................17
4.1. Telecomunicações ..................................................................................................18
4.2 Transportes.............................................................................................................194.3 Energia...................................................................................................................204.4 Osserviçosde interessegeralvistospelosconsumidores........................................205. UMAPERSPECTIVAEUROPEIA........................................................................225.1 Aproveitar ao máximo aaberturadosmercados:.....................................................235.2 Reforço dacoordenação e da solidariedade europeias .............................................25
5.3 Outrascontribuiçõescomunitáriasdeapoio aosserviçosde interessegeral.............25ANEXO I : ESTADO DASITUAÇÃO DE SECTORESINDIVIDUAIS.............................28ANEXO II: DEFINIÇÕES...................................................................................................40
3RESUMO
Os serviços de interesse geral constituem um elemento-chave do modelo europeu de
sociedade. O novo artigo 16º do Tratado CE vem agora confirmar a sua posição entre os
valores comuns da União e o papel que desempenham na promoção da coesão social e
territorial. Estes serviços contribuem igualmente para a competitividade geral da
economia europeia e são fornecidos no contexto de mercados e tecnologias em constante
evolução. A globalização do comércio, a realização do mercado interno e as rápidas
transformações tecnológicas suscitam uma crescente pressão no sentido da abertura de
novos sectores à concorrência. Foi neste contexto que o Conselho Europeu de Lisboa
solicitou que a Comissão actualizasse a sua comunicação de 1996 sobre os serviços de
interessegeralnaEuropa.
Incumbe em primeira instância às autoridades públicas definir, ao nível local, regional e
nacional adequado e em total transparência, as missões de serviço de interesse geral e as
modalidades da sua realização. A Comunidade garantirá, através da aplicação das regras
do Tratado e utilizando os instrumentos à sua disposição, que o desempenho destes
serviços, em termos de qualidade e de preços, constitui a melhor resposta para as
necessidades dos seus utilizadores e detodosos cidadãos.
Nalguns sectores, cuja dimensão e estrutura em rede lhes conferem naturalmente uma
dimensão europeia, já foramadoptadas iniciativas comunitárias. A presente comunicação
fornece as informações actualmente disponíveis no que se refere ao impacto positivo
desta acção sobre a disponibilidade, qualidade e preços razoáveis dos serviços de
interesse geralnos sectores emquestão.
A experiência obtida até ao momento confirma a total compatibilidade das regras do
Tratado relativas à concorrência e ao mercado interno comelevados padrões na prestação
de serviços de interesse geral. Emdeterminadas circunstâncias, emespecial nos casos em
que as forças de mercado não proporcionam por si só uma prestação de serviços
satisfatória, as autoridades públicas podem confiar a certos operadores de serviços
obrigações de interesse geral e, quando necessário, conceder-lhes direitos especiais ou
exclusivos e/ou conceber um mecanismo de financiamento para a prestação destes
serviços.
Os Estados-Membros e os operadores envolvidos necessitam de certeza jurídica. A
comunicação clarifica tanto o âmbito como os critérios de aplicação das regras relativas
ao mercado interno e à concorrência. Em primeiro lugar, estas regras apenas se aplicam
nos casos em que as actividades em questão são de natureza económica e afectam o
comércio entre Estados-Membros. Quando as regras são aplicáveis, a compatibilidade
baseia-se emtrêsprincípios:
- Neutralidade no que se refere à propriedade pública ou privada das empresas;
- Liberdade dos Estados-Membros na definição de serviços de interesse geral,
sujeita ao controlo das situações de abuso;
- Proporcionalidade, que implica que as restrições da concorrência e as limitações
das liberdades do mercado único não excedem o necessário para garantir ocumprimento efectivo da missão.
4À medida que o contexto evolua e que a Comissão obtenha mais experiência na aplicação
das regras relativas ao mercado interno e à concorrência, fornecerá novos
esclarecimentos.
A comunicação apresenta igualmente perspectivas para que, combase no artigo 16º e em
parceria com as autoridades locais, regionais e nacionais, a Comunidade possa
desenvolver uma política activa a nível europeu para garantir que todos os cidadãos da
Europatêmacesso aos melhores serviços.
51. INTRODUÇÃO
1. Em 1996, a Comissão apresentou uma comunicação sobre os serviços de interesse
geral na Europa1. Nessa comunicação, a Comissão realçou a importância das
missões de interesse geral para alcançar os objectivos fundamentais da União
Europeia. Defendeu que deveria ser inserida uma referência neste sentido no
Tratado CE. As definições de termos2, as perspectivas e os objectivos apresentados
na comunicação de 1996 sobre o futuro papel destes serviços no contexto do
mercado único continuam válidos. Apresente comunicação actualiza a de 1996.
2. Desde a adopção da primeira comunicação, a situação evoluiu significativamente.
Tal como sugerido pela Comissão, o Tratado de Amsterdão introduziu uma
referência ao papel dos serviços de interesse geral. O novo artigo 16º do Tratado
CE reconhece o carácter fundamental dos valores subjacentes a estes serviços e a
necessidade de a Comunidade tomar em consideração a sua função na concepção e
aplicação detodasassuaspolíticas, colocando-osentreosprincípiosdo Tratado:
“Sem prejuízo do disposto nos artigos 73º, 86º e 87º, e atendendo à posição que os
serviços de interesse económico geral ocupam no conjunto dos valores comuns da
União e ao papel que desempenham na promoção da coesão social e territorial, a
Comunidade e os seus Estados-Membros, dentro do limite das respectivas
competências e no âmbito de aplicação do presente Tratado, zelarão por que esses
serviços funcionem com bases em princípios e em condições que lhes permitam
cumprir as suas missões.”
3. A comunicação de 1996 afirmava que, do ponto de vista da Comissão, os serviços
de interesse económico geral, o mercado interno e a política de concorrência da
Comunidade não eram de forma alguma incompatíveis, mas sim complementares,
para alcançar os objectivos fundamentais do Tratado. A sua interacção deverá
beneficiar cada cidadão etoda asociedade.
4. Desde 1996, os mercados, a tecnologia e as necessidades dos ut ilizadores
continuaram a desenvolver-se rapidamente. Ganhou-se experiência nos sectores
cujo processo de liberalização, ao abrigo do programa do mercado único, decorria
nessa altura. A liberalização prosseguiu a nível comunitário, garantindo
simultaneamente um nível satisfatório de qualidade e de protecção dos utilizadores
e, nalguns casos, melhorando-o. À medida que o mercado interno se foi
aprofundando, surgiram novas questões relacionadas com a delimitação de
determinados serviços que, no passado, tinham sido principalmente fornecidos
numa base não concorrencial, mas em que existem actualmente ou podem vir a
existir concorrentes. Além disso, a evolução tecnológica, e em especial o
aparecimento da Sociedade da Informação, obrigaram a concluir que, para alguns
destes serviços, a abordagemterritorialestá ultrapassada, devendo ser considerados
numa perspectiva transfronteiras.
1JO C 281, de26.09.1996,3.
2Ver AnexoII.
65. Apesar dos efeitos positivos da liberalização, continuaram a ser expressas
preocupações no que serefere aos serviços de interesse gerale à acção comunitária.
Os cidadãos estão preocupados, devido à evolução tecnológica, ao ambiente
regulamentar global e também à evolução da procura dos consumidores, com a
possibilidade de a qualidade dos serviços de interesse geral poder ser afectada.
Combase nesta preocupação, os fornecedorestradicionais e as autoridades públicas
que os apoiam defendem que a aplicação da legislação comunitária poderia
prejudicar as estruturas de fornecimento de tais serviços que deram provas durante
um longo período, prejudicando também a qualidade dos serviços prestados ao
público. Os fornecedores concorrentes do sector privado defendem, em
contrapartida, que a situação actual proporciona uma vantagem desleal para os
operadores a quem as autoridades públicas confiaram o fornecimentos destes
serviços e constituiuma infracção à legislação comunitária.
6. Face a este contexto e a pedido do Conselho Europeu de Lisboa, reiterado pelo
Conselho de Feira, a Comissão comprometeu-se a actualizar a sua comunicação de
1996. Oobjectivo é duplo:
– Fornecer uma maior clarificação no que se refere às funções respectivas dos
diferentes níveis das autoridades públicas e das disposições de concorrência e
do mercado interno aplicadas aos serviços de interesse geral, por forma a dar
resposta à exigência de uma maior segurança jurídica por parte dos
operadores. A área da aplicação das disposições relativas aos auxílios estatais
reveste-se de especial importância.
– Continuar a desenvolver um quadro europeu relativo ao correcto
funcionamento dos serviços de interesse geral em que as autoridades locais,
regionais e nacionais, bem como a Comunidade, têm um papel a
desempenhar, emconformidade como artigo 16º doTratado CE.
7. A comunicação está organizada em diversas secções. Na Secção 2, a Comissão
apresenta os seus pontos de vista sobre a missão realizada pelos serviços de
interesse geral. A Secção 3 fornece esclarecimentos sobre a aplicação das
disposições de concorrência e do mercado único aos serviços de interesse geral. A
Secção 4 apresenta alguns resultados preliminares obtidos com a experiência na
aplicação do princípio do serviço universal em sectores liberalizados ao abrigo do
programa do mercado único. No Anexo I são dadas mais informações sobre a
situação de sectores específicos. A Secção 5 fornece orientações para o
prosseguimento da acção no sentido de melhorar a qualidad eeap r e s t ação eficaz
de serviços de interesse geral, que constituem um elemento-chave do modelo
europeu desociedade.
72. A MISSÃODOSSERVIÇOS DE INTERESSE GERAL
8. O interesse dos cidadãos constitui o elemento central da política comunitária
relativa aos serviços de interesse geral. Estes serviços prestam um importante
contributo para a competitividade global da indústria europeia e para a coesão
económica, social e territorial. Enquanto utilizadores, os cidadãos europeus
habituaram-se a obter serviços de elevada qualidade a preços razoáveis.
Consequentemente, os utilizadores e as suas exigências são o principal alvo da
acção pública neste domínio. A Comunidade protege os objectivos de interesse
gerale a missão de servir o público.
9. Por forma a realizar a sua missão, é necessário que as autoridades públicas
relevantes actuem de forma totalmente transparente , estabelecendo com alguma
precisão as necessidades dos utilizadores para os quais os serviços de interesse
geralestão a ser criados, determinando os responsáveis pela concepção e aplicação
das obrigações relevantes e fixando as modalidades da sua observância. Deverão
ser desenvolvidas acções ao nível adequado, ou seja, comunitário, nacional,
regional ou local, por forma a estabelecer critérios para os serviços de interesse
geral. Estas acções deverão apoiar-se mutuamente e ser coerentes.
10. As necessidades dos utilizadores deverão ser definidas de forma ampl aeéó b v i o
que as necessidades dos consumidores são extremamente importantes. Para os
consumidores, as necessidades básicas são a garantia de acesso universal, de
elevada qualidade e de preço acessível. As empresas, e em especial, as pequenas e
médias empresas, são também importantes utilizadores dos serviços de interesse
geral, cujas necessidades deverão ser satisfeitas. As preocupações dos cidadãos são
tambémde natureza mais genérica, como por exemplo:
– umelevado nívelde protecção ambiental;
– as necessidades específicas de determinadas categorias da população, tais
como os deficientes e as pessoas combaixos rendimentos;
– uma cobertura territorialcompleta dos serviços essenciais nas áreas afastadas
ou inacessíveis.
11. São diversos os princípios que podem contribuir para definir as exigências dos
utilizadores no que se refere aos serviços de interesse geral. Estes princípios
incluemnomeadamente:
– Uma definição clara das obrigações de base, por forma a garantir a prestação
de serviços de boa qualidade, elevados níveis de saúde pública e a segurança
física dos serviços;
– total transparência, por exemplo em matéria de tarifas, condições contratuais
eescolhaefinanciamentodosoperadores;
– escolha do serviço e, quando adequado, escolha do fornecedor, e
concorrência efectiva entre fornecedores;
8– existência, quando justificado, de autoridades reguladoras independentes dos
operadores e de um sistema de compensação através de mecanismos de
tratamento das queixas e de resolução de conflitos.
Poderão igualmente incluir a representação e participação activa dos utilizadores na
definição dos serviços e na escolha das modalidades de pagamento.
12. Os prestadores de serviços de interesse geral desempenham igualmente um papel
importante e, através da sua longa experiência ao dar resposta às necessidades dos
utilizadores, poderão prestar um enorme contributo para a continuação do
desenvolvimento destes serviços. Consequentemente, é necessário que sejam
consultados de forma adequada, juntamente com os utilizadores3.C o n t u d o ,a o
organizar este processo de consulta, as autoridades públicas deverão separar
claramente as necessidades dos utilizadores das necessidades dos prestadores de
serviços.
13. As autoridades públicas confrontam-se com a questão de saber como garantir que
as missões que confiam aos serviços de interesse geral são executadas segundo
elevados padrões de qualidade e da forma mais eficiente. Estas missões poderão ser
executadas de diversos modos e a escolha será feita tomando principalmente em
consideração :
– as características técnicas e económicas do serviço emquestão;
– as exigências específicas dos utilizadores;
– a especificidade culturale histórica no Estado-Membro emcausa.
A escolha de diferentes meios para diferentes serviços – ou mesmo para o mesmo
serviço se as circunstâncias variarem entre os Estados-Membros ou dentro de um
mesmo Estado-Membro – não deverá, consequentemente, ser considerada
contraditória, constituindo, pelo contrário, umelemento essencialpara a eficácia.
3A CES e o CEEP propuseram uma "carta dos serviços de interesse geral" que constitui uma
importante contribuição para oactual debate sobre o futuro destes serviços.
93. SERVIÇOS DE INTERESSE GERAL E MERCADO ÚNICO
14. Os serviços de interesse económico geral diferem dos serviços normais uma vez
que as autoridades públicas consideram que têm que ser prestados mesmo nos
casos emque o mercado possa não ter incentivos suficientes para o fazer. Contudo,
tal não impede que em muitos casos o mercado seja o melhor mecanismo para
fornecer tais serviços. Um grande número de exigências básicas, tais como a
alimentação, o vestuário ou o alojamento, são exclusiva ou maioritariamente
satisfeitas pelo mercado. Contudo, se as autoridades públicas consideram que
determinados serviços são de interesse geral e que as forças de mercado não os
podem prestar de forma satisfatória, podem estabelecer determinadas disposições
relativas a um serviço específico para dar resposta a essas necessidades, sob a
forma de obrigações de serviço de interesse geral. O preenchimento destas
obrigações poderá implicar, embora não necessariamente, a concessão de direitos
especiais ou exclusivos, ou a criação de mecanismos de financiamento específicos.
A definição de uma missão específica de interesse geral e do serviço respectivo
necessário à sua realização, não implica necessariamente um método específico de
prestação de serviço. O caso clássico é a obrigação de serviço universal4,o us e j aa
obrigação de fornecer um determinado serviço em todo o território, com tarifas
acessíveis e em condições de qualidade semelhantes, independentemente da
rendibilidade de cada exploração.
15. As autoridades públicas podem decidir impor obrigações de interesse geral a todos
os operadores no mercado ou, nalguns casos, designar um ou um número limitado
de operadores com obrigações específicas, sem concederem direitos especiais ou
exclusivos. Desta forma, é possível uma maior concorrência e os utilizadores
continuam a usufruir da máxima liberdade no que se refere à escolha do prestador
de serviços. Quando as obrigações de serviço público são apenas atribuídas a um
número limitado dos operadores que se encontram em concorrência num
determinado mercado, enquanto os restantes não têm qualquer obrigação, poderá
ser adequado envolver todos os operadores activos nesse mercado no
financiamento dos custos líquidos adicionais do serviço de interesse geral, através
de um sistema de encargos adicionais ou de um fundo de serviço público. Neste
caso é fundamental que a parte que cabe a cada empresa seja proporcional à sua
actividade no mercado e que esteja claramente separada de outros encargos que
poderá suportar no exercício normaldas suas actividades.
16. Hoje em dia, a telefonia vocal pública, por exemplo, é fornecida em toda a
Comunidade ao abrigo de obrigações de serviço universal definidas na legislação
comunitária, apesar da liberalização completa do sector das telecomunicações em
1998. Com efeito, as decisões adoptadas no início dos anos 90 a favor da
liberalização gradual, constituíam, elas próprias, um reflexo do mercado e da
evolução tecnológica, o que fez chegar à conclusão de que a manutenção de
4A noção de serviço universal e a noção de obrigação de serviço público foram reconhecidas pela
jurisprudência do Tribunal (Processo C-320/91 Corbeau [1993]; Processo C-393/92 Almelo
[1994])edesenvolvidanalegislaçãocomunitáriarelativa a estes serviços, relativamenteà qual foicriado um quadroregulamentar comum por forma a realizar o mercado único europeu (ver Secção4).
10direitos especiais ou exclusivos neste sector já não constituía um meio eficaz e
proporcional para assegurar o rendimento de que os operadores necessitavam para
fornecer serviços universais. Num mercado concorrencial, o quadro comunitário
permitiu que os Estados-Membros criassem mecanismos de partilha dos custos do
fornecimento do serviço universal, talcomo definido a nível comunitário. Contudo,
a maior parte dos Estados-Membros considerou, com efeito, não ser necessário
activar tais esquemas, dado que setratava de custos relativamente reduzidos.
17. No entanto, certos serviços de interesse geral não se prestam a uma pluralidade de
prestadores, por exemplo quando só pode existir um único prestador viável em
termos económicos. Nestas circunstâncias, as autoridades públicas concederão
normalmente direitos exclusivos e especiais para o fornecimento desse serviço de
interesse geral, através de concessões, por períodos limitados, no âmbito de
processos de concurso. A concorrência no momento da adjudicação do contrato
garante que as missões atribuídas a um serviço de interesse geral são realizadas ao
mínimo custo possívelpara o erário público.
18. Quando nenhuma das duas primeiras opções permite a realização satisfatória da
missão de interesse geral, poderá revelar-se necessário combinar a atribuição a um
único operador ou a um número limitado de operadores da função específica de
serviço público, com a concessão ou manutenção de direitos especiais ou
exclusivos a favor desse único operador ou grupo de operadores. Nesta situação,
bem como na situação acima descrita emque os direitos exclusivos são concedidos
através de um processo de concurso, as autoridades públicas podem garantir o
financiamento adequado que permite aos operadores realizar a missão particular de
serviço público que lhes foiconfiada.
19. A observância das disposições do Tratado CE e, em especial, as relativas à
concorrência e ao mercado interno, é plenamente compatível com a garantia de
fornecimento de serviços de interesse geral. O artigo 86º do Tratado e,
nomeadamente, o seu nº 2, constitui a disposição central para conciliar, por um
lado, os objectivos comunitários, incluindo os das liberdades no domínio da
concorrência e do mercado interno, com o preenchimento efectivo da missão de
interesse geral atribuída pelas autoridades públicas, por outro. Este artigo diz o
seguinte:
1. “No que respeita às empresas públicas e às empresas a que concedam
direitos especiais ou exclusivos, os Estados-Membros não tomarão nem
manterão qualquer medida contrária ao disposto no presente Tratado,
designadamente ao disposto nos artigos 12º e 81º a89º inclusive.
2. As empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico
geral ou que tenham a natureza de monopólio fiscal ficam submetidas ao
disposto no presente Tratado, designadamente às regras de concorrência, na
medida em que a aplicação destas regras não constitua obstáculo ao
cumprimento, de direito ou de facto, da missão particular que lhes foiconfiada. O desenvolvimento das trocas comerciais não deve ser afectado de
maneira que contrarie os interesses da Comunidade.
113. A Comissão velará pela aplicação do disposto no presente artigo e dirigirá
aos Estados-Membros, quando necessário, as directivas ou decisões
adequadas.”
20. Para compreender de que forma estas disposições afectam as regras estabelecidas
pelas autoridades públicas no sentido de garantir que determinados serviços sejam
prestados ao público, será útil articular três princípios subjacentes à aplicação do
artigo 86º. Tais princípios são: a neutralidade, a liberdade de definição e a
proporcionalidade.
21. A neutralidade no que se refere à propriedade pública ou privada das empresas, é
garantida pelo artigo 295º do Tratado CE. Por um lado, a Comissão não coloca
questões quanto ao facto de as empresas responsáveis pelo fornecimento de
serviços de interesse geral deverem ser públicas ou privadas. Consequentemente,
não exige a privatização das empresas públicas. Por outro lado, as regras do
Tratado e em especial as disposições em matéria de concorrência e de mercado
interno aplicam-se independentemente do regime de propriedade de uma empresa
(público ou privado).
22. A liberdade de definição dos Estados-Membros significa que os Estados-Membros
são, em primeira instância, os responsáveis pela definição do que considerem
serviços de interesse económico geral, com base nas características específicas das
actividades. Esta definição pode apenas ser sujeita ao controlo das situações de
abuso. Podem conceder direitos especiais ou exclusivos às empresas que
asseguram o seu funcionamento, podem regular as suas actividades e, quando
necessário, podem financiá-las. Em áreas que não estão especificamente cobertas
pela regulamentação comunitária, os Estados-Membros beneficiam de uma ampla
margem de manobra na concepção das suas políticas, que apenas podem ser
sujeitas a controlo por erro manifesto. O facto de um serviço ser considerado de
interesse geral e as modalidades do seu funcionamento são questões decididas
prioritária e principalmente a nível local. O papel da Comissão consiste em
garantir que os meios utilizados são compatíveis e coerentes com o direito
comunitário. Contudo, em todos os casos, para que se aplique a excepção prevista
no nº 2 do artigo 86º, a missão de serviço público temde ser claramente definida e
confiada expressamente, através de um acto da autoridade pública (incluindo os
contratos)5. Esta obrigação é necessária para garantir a certeza jurídica e a
transparência face aos cidadãos e é indispensável para que a Comissão realize a
sua apreciação no quese refere à proporcionalidade.
23. A proporcionalidade nos termos do nº 2 do artigo 86º implica que os meios
utilizados para realizar a missão de interesse geral não podem provocar distorções
desnecessárias no comércio. Especificamente, deverá garantir-se que quaisquer
restrições às regras do Tratado CE e, em especial, restrições da concorrência e
limitações das liberdades do mercado interno não excedemo que é necessário para
garantir a realização efectiva da missão. A realização do serviço de interessee c o n ó m i c og e r a ld e v es e rg a r a n t i d aeae m p r e s aq u eaa s s u m i ud e v ee s t a re m
condições de suportar os encargos específicos e os custos líquidos adicionais da
tarefa específica que lhe foi confiada. A Comissão exerce este controlo da
5ProcessoC-159/94, EDF [1997].
12proporcionalidade, que está sujeito a uma revisão judicial do Tribunal de Justiça,
de forma razoável e realista, tal como demonstrado pela actual utilização dos
poderes de decisão que lhe são conferidos pelo nº 3 do artigo 86º6.
24. Os princípios formulados no artigo 86º permitem alcançar um equilíbrio flexível e
em função do contexto, que tome em consideração as diferentes circunstâncias e
objectivos dos Estados-Membros, bem como as limitações técnicas que podem
variar consoanteo sector.
25. Aexperiênciaproporcionauma tipologia suficientemente ampla no que se refere às
formas específicas de conciliar as exigências do interesse geral com as da
concorrência e do mercado interno7. Talcomo acima descrito, os Estados-Membros
dispõe de diversas opções para assegurar a prestação de serviços de interesse geral,
que vão desde a abertura do mercado à concorrência juntamente com a imposição
de obrigações de serviço público, até à concessão de direitos especiais e exclusivos
a um único operador ou a um número limitado de operadores, com ou sem
financiamento.
26. No que diz respeito à questão especifica do financiamento, o Tribunal de Primeira
Instância decidiu recentemente que a compensação concedida pelo Estado a uma
empresa devido ao cumprimento de obrigações de interesse geral constitui um
auxílio estatalna acepção do nº 1 do artigo 87º do Tratado CE8. Poderá contudo ser
compatível com o Tratado CE, com base no nº 2 do artigo 86º, desde que não
beneficie das derrogações previstas nos artigos 73º ou 87º. Tal acontece quando
todas as condições desta disposição estão preenchidas e, em especial, a
compensação não excede os custos líquidos adicionais da missão específica
confiada à empresa. AComissão considera que sempre que a compensação é fixada
relativamente a um determinado período na sequência de um processo de concurso
público, transparente e não discriminatório, presume-se que talauxílio é compatível
comas regras emmatéria de auxílios estatais previstas no Tratado9.
27. Mesmo antes de delimitar o âmbito da derrogação às regras da concorrência e do
mercado interno permitida pelo artigo 86º, será útil avaliar em que medida tais
regras comunitárias se aplicam. Ao fazer esta avaliação, deverão considerar-se três
questões: a distinção entre actividades económicas e não económicas, o efeito
sobre o comércio entre Estados-Membros e a política comunitária relativamente
aos casos de pequena importância.
28. As condições do artigo 86º dizem respeito a serviços de interesse económico geral.
Na generalidade, as regras do mercado interno e da concorrência não se aplicam às
actividades não económicas e, por conseguinte, não têm qualquer impacto sobre os
6Ver relatórios anuais da Comissão sobre a política de concorrência.
7Como exemplo da compatibilidade do financiamento do serviço público de radiodifusão com a
legislação da concorrência, nos termos do nº 2 do artigo 86º, ver decisão da Comissão de24.2.1999, relativa ao processo NN70/98 - Kinderkanal & Phoenix - JO C 238 de 1999, p.3 e
decisão da Comissão de 29.9.1999, relativa ao processo NN88/98 - BBC News 24 - JO C 78 de
2000, p.6.
8ProcessoT-106/95 FFSA[1997]; ProcessoT-46/97 SIC[2000]; ProcessoC-174/97 FFSA[1998].
9No que se refere à aplicação do mesmo princípio, ver o projecto de regulamento relativo aos
transportes terrestres, COM(7) 2000, de26 de Julho de 2000 e a directivarelativa à transparência,2000/52/CE, de26deJulhode2000, quealteraa Directiva 80/723/CEE, JO L193, de29.7.2000.
13serviços de interesse geral, na medida em que tais serviços constituem actividades
não económicas. Tal implica em primeiro lugar que domínios que são
intrinsecamente prerrogativas do Estado (tais como garantir a segurança interna e
externa, a administração da justiça, a condução das relações externas e outros
exercícios de autoridade oficial) estão excluídos do âmbito de aplicação das regras
de concorrência e do mercado interno. Assim, o artigo 86º e respectivas condições
não entram em jogo. O Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias afirmou,
por exemplo, que um organismo que controla e supervisiona o espaço aéreo e que
cobra encargos relativos à utilização do seu sistema de navegação aérea10,o uu m
organismo jurídico privado que efectua um controlo anti-poluição num porto
marítimo11, exercem poderes que são, tipicamente, os de uma autoridade pública e
que não são de natureza económica.
29. Em segundo lugar, serviços como a educação nacional e os regimes de base
obrigatórios de segurança socialestão tambémexcluídos da aplicação das regras da
concorrência e do mercado interno. No que se refere aos primeiros, o Tribunal de
Justiça das Comunidades Europeias decidiu que o Estado, ao estabelecer e manter
tal sistema, não pretende iniciar uma actividade lucrativa mas está a cumprir o seu
dever face à sua própria população nos domínios social, cultural e educativo12No
que se refere aos segundos, o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias
afirmou que as organizações responsáveis pela gestão dos regimes de segurança
social impostos pelo Estado, como o seguro de doença obrigatório, que se baseiam
no princípio de solidariedade, não têm fins lucrativos e em que as prestações pagas
não são proporcionais ao montante das contribuições obrigatórias, cumprem uma
função exclusivamente sociale não exercemuma actividade económica13.
30. De forma mais genérica, decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça14, que
muitas actividades desenvolvidas por organizações que desempenham em larga
medida funções sociais, que não têm fins lucrativos e que não pretendem
desenvolver uma actividade industrial ou comercial, serão normalmente excluídas
das regras comunitárias no domínio da concorrência e do mercado interno. Estão
incluídas diversas actividades não económicas de organizações como sindicatos,
partidos políticos, igrejas e comunidades religiosas, associações de consumidores,
academias, organizações caritativas e organizações de socorro e de auxílio.
Contudo, quando tais organizações, ao realizarem uma tarefa de interesse geral,
desenvolvemtambémactividades económicas, a aplicação das regras comunitárias
a essas actividades económicas basear-se-á nos princípios da presente
comunicação no quese refere, emespecial, ao contexto sociale culturalemque as
actividades relevantes são desenvolvidas. Além disso, nos casos em que o direito
comunitário se aplica a essas actividades, a Comissão examinará também, à luz de
uma reflexão mais geral sobre a utilização dos seus poderes discricionários, em
que medida os interesses da Comunidade exigem uma actuação relativamente a
esses casos, em conformidade com as suas obrigações jurídicas estabelecidas noTratado CE.
10ProcessoC-364/92 SAT/EUROCONTROL [1994].
11ProcessoC-343/95 DiegoCalí [1997].
12Processo263/86 Humbel[1988].
13Processos C-159/91 eC-160/91 Poucet[1993].
14ProcessoC-109/92 Wirth[1993].
1431. Deverá igualmente notar-se que a legislação comunitária da concorrência se aplica
apenas quando o comportamento em questão é susceptível de afectar o comércio
entre Estados-Membros. Da mesma forma, as regras do Tratado que estabelecem a
liberdade de prestação de serviços não se aplicam quando todos os aspectos destas
actividades se limitam a umúnico Estado-Membro.
32. No que se refere às regras "antitrust" (artigos 81º e 82º do Tratado CE), uma
actividade que afecta o mercado apenas de forma reduzida – o que poderá
acontecer com diversos serviços de interesse geral de carácter local – não afectará
normalmente o comércio entre Estados-Membros, não estando consequentemente
s u j e i t aà sr e g r a sc o m u n i t á r i a s15Deverá fazer-se igualmente referência à política de
não actuar, nos termos das regras comunitárias de concorrência, contra casos de
pequena importância, que a Comissão explicou pormenorizadamente16Também
nesta situação, um grande número de serviços locais será provavelmente
considerado como casos de pequena importância e, consequentemente, a Comissão
não terá de actuar contra alegadas violações às regras da concorrência neste
contexto.
33. No que se refere à apreciação nos termos das regras relativas aos auxílios estatais
do Tratado CE, é um facto que um montante relativamente reduzido de auxílio ou
a dimensão relativamente pequena da empresa que dele beneficia não exclui,
enquanto tal, a possibilidade de o comércio intracomunitário poder ser afectado.
Contudo, decorre de jurisprudência já estabelecida que a condição dos efeitos
sobre o comércio apenas se encontra preenchida se a empresa beneficiária
desenvolve uma actividade económica que implique comércio entre
Estados-Membros. A Comissão fixa igualmente limiares, abaixo dos quais
considera que as regras relativas aos auxílios estatais não se aplicam17
Consequentemente, muitos serviços locais serão, provavelmente, excluídos doâmbito de aplicação das regras relativas aos auxílios estatais.
34. Além disso, o financiamento público dos serviços de interesse económico geral
susceptíveis de afectar o comércio, deverá ser examinado à luz das disposições
específicas relativas aos auxílios estatais do Tratado por forma a determinar se
pode, apesar disso, ser autorizado. Paraalém da excepção prevista no nº 2 do artigo
86º e acima explicada, estão disponíveis diversas isenções específicas da proibição
de auxílios estatais. Revestem especial interesse, por exemplo, as derrogações
previstas no artigo 73º, relativas aos auxílios aos transportes e no nº 3, alínea d), do
a r t i g o8 7 º ,n oq u es er e f e r ea o sa u x í l i o sp a r ap r o m o v e rac u l t u r aeac o n s e r v a ç ã od o
15Segundo o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias (Processos C-215/96 e C-216/96
Bagnasco [1999]), existe um efeito sobre o comércio entre Estados-Membros quando é possível
prever com umgraudeprobabilidadesuficiente,com basenum conjunto de factores objectivos dedireito ou de facto, que o comportamento em questão é susceptível de influenciar o padrão decomércio entre Estados-Membros, de forma a prejudicar a realização do objectivo de um mercadoúnico em todos os Estados-Membros. Ao estabelecer estes critérios deverá ser feita referência à
posição e importância das partesnomercado relevante.
16Comunicação relativa aos acordos de pequena importância que não são abrangidos pelo nº 1 do
artigo81º, JOC 372 de1997, p.13.
17Comunicação da Comissão relativa aos auxílios de minimis , JO C 68, de 6.3.1996, p. 9, que será
substituída por um Regulamento de minimis nos auxílios estatais, cujo projecto foi publicado no
JO C 89, de28.3.2000, p. 6.
15património18Foram estabelecidas as condições de compatibilidade nos termos do
nº 3 do artigo 87º, em enquadramentos ou orientações como as relativas aos
auxílios estatais para as pequenas e médias empresas19(PME), empresas nos
bairros urbanos desfavorecidos20,e m p r e g o21e formação22, auxílios com finalidade
regional23, protecção do ambiente24e investigação e desenvolvimento25.
35. Os princípios apresentados na presente comunicação aplicam-se a qualquer sector
económico. Por exemplo, na sequência de um pedido do Conselho Europeu, a
Comissão adoptou em 1998 um Relatório ao Conselho de Ministros sobre os
serviços de interesse económico geral no sector bancário26, com base num
questionário dirigido a todos os Estados-Membros. A análise da Comissão revelou
que diversos Estados-Membros consideram que determinadas instituições de
crédito desempenham tarefas específicas que constituem serviços de interesse
económico geral. Estas tarefas incluem principalmente a promoção de pequenas e
médias empresas, a concessão ougarantia de créditos à exportação, empréstimos de
habitação social, financiamento municipal, financiamento de projectos de
infra-estrutura edesenvolvimento regional. Dois Estados-Membros consideramque
a disponibilização de uma infra-estrutura financeira completa que proporciona
cobertura territorial, tal como indicado no ponto 10, por um determinado grupo de
instituições de crédito constitui um serviço de interesse económico geral. O
18Por forma a poder beneficiar da derrogação da proibição geral de auxílios estatais consagrada no
nº 3, alínea d), do artigo 87º, o auxílio deverá ser utilizado para objectivos culturais, por exemploprodução cinematográfica. Ver por exemplo a decisão da Comissão de 29 de Julho de 1998 denão levantar objecções ao regimede apoio francêsà produção cinematográfica (N3/98, JO C 279
de 1998) e as decisões subsequentes de não levantar objecções aos regimes de apoio à produção
cinematográfica na Alemanha (Bund) (N4/1998, decisão de 21.4.1999, JO C 272 de 1999, p.4),Irlanda (N237/2000, decisão de 28.6.2000, ainda não publicada no JO), Países Baixos(N486/1997, decisão de 25.11.1998, JO C 120 de 1999, p.2) e Suécia (N748/1999, decisão de2.2.2000, JO C 134 de 2000, p.3) . Tal como o demonstram estas decisões, o nº 3, alínea d), doartigo 87º permite a concessão de auxílios à produção cinematográfica segundo as circunstânciasespecíficas em cada Estado-Membro, permitindo nomeadamente flexibilidade na apreciação doauxílio a filmes difíceis e de baixo orçamento. Na pendência do resultado da revisão dos regimesde apoio noutros Estados-Membros, a Comissão avaliará a necessidade de um enquadramentomais preciso. Tal será feito em consulta estreita com os Estados-Membros (ver comunicação daComissão de 14 de Dezembro de 1999 “Princípios e orientações para a política audiovisual daComunidadenaeradigital”, COM(1999) 657 final).
19Enquadramento comunitário dos auxílios estatais às Pequenas e Médias Empresas, JO C 213, de23.7.1996, p. 4; que será seguido de uma isenção por categoria. Regulamento dos AuxíliosEstataisàs PME, projectopublicadonoJO C89, de28.3.2000, p. 15.
20Enquadramento dos auxílios estatais às empresas nos bairros urbanos desfavorecidos, JO C 146,de14.5.1997, p. 6.
21Orientações relativasaos auxílios aoemprego, JO C334, de12.12.1995, p. 4.
22Enquadramento dos auxílios à formação, JO C 343, de 11.1.1998, p. 10, a que se seguirá umaisenção por categoria, Regulamento dos auxílios estatais à formação, projecto publicado no JO C89, de28.3.2000.
23Orientações relativasaos auxílios estataiscom finalidaderegional, JOC74, de10.3.1998, p. 9.
24Enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente, JO C 72, de 10.3.1994,
p. 3.
25Enquadramento comunitário dos auxílios estatais à investigação e desenvolvimento, JO C 45, de
17.2.1996, p. 5.
26Relatório da Comissão Europeia ao Conselho dos Ministros “Serviços de interesse económicogeral no sector bancário”, adoptado pela Comissão em 17 de Junho de 1998 e apresentado aoConselhoECOFIN em23deNovembrode1998.
16relatório concluique a compatibilidade de cada um destes sistemas e tarefas com o
nº 2 do artigo 86º do Tratado CE temde ser analisada numa base casuística.
36. Por último, à medida que as tecnologias e os mercados evoluem, as autoridades
públicas e os operadores vêem-se progressivamente confrontados com novas
incertezas no que se refere à aplicação da legislação comunitária às suas
actividades. Consequentemente, a Comissão prosseguirá a sua reflexão sobre a
forma de melhor utilizar os instrumentos de que dispõe para aumentar a segurança
jurídica. Logo que adquira experiência com o tratamento de novas situações no
domínio dos serviços de interesse geral, a Comissão tentará clarificar ainda mais o
âmbito de aplicação e os critérios de compatibilidade com as regras comunitárias.
Talefectuar-se-á, emconformidade coma prática estabelecida, emestreita consulta
dos Estados-Membros e nomeadamente através de comunicações, orientações e
regulamentos deisenção porcategoria.
174. EXPERIÊNCIA COM A LIBERALIZAÇÃO DE DETERMINADOS
SERVIÇOS DE INTERESSE GERAL
37. Na altura da comunicação de 1996, a liberalização dos mercados de diversos
importantes serviços de interesse geral tinha sido decidida ao abrigo do programa
do mercado único, mas era ainda demasiado cedo para avaliar quais os seus efeitos
em termos de qualidade, preço e disponibilidade de serviços. Em determinados
sectores, principalmente telecomunicações, a situação já não é a mesma. Contudo,
na generalidade, continuam a não estar disponíveis em tempo útil dados fiáveis
relativos aos parâmetros fundamentais para avaliar a experiência nestes serviços.
As informações mais exaustivas dizem respeito às telecomunicações, seguindo-se
ostransportes aéreos. No que se refere à energia, existe umnúmero considerávelde
dados relativos aos níveis de preços e a Comissão lançou recentemente um estudo,
com base nos trabalhos já realizados pelo Eurostat, para controlar de forma
constanteos“indicadoresdeconcorrência”, ousejadiversos factores que indicamo
nível real de concorrência no mercado. Além disso, a Comissão recebeu
recentemente respostas dos Estados-Membros relativas aos níveis de serviço
público e aos objectivos no sector do gás e da electricidade e, com base nestes
dados, está a preparar uma comunicação que servirá como instrumento de
referência para manter e aumentaros padrões de serviço público ao mais alto nível.
38. As informações actualmente disponíveis revelam que a liberalização dos serviços
ao abrigo do programa do mercado único produziu um impacto positivo sobre a
disponibilidade, qualidade e preço acessível dos serviços de interesse geral. No
entanto, tal não significa que estes serviços estejam necessariamente a funcionar de
forma satisfatória. Outros factores influenciam a situação, tal como preço do
equipamento necessário para a ligação, o congestionamento ou diversas práticas
anti-concorrenciais que não foram ainda tratadas de forma adequada ou ainda a
falta de mecanismos efectivos de compensação dos utilizadores quando os serviços
não funcionam adequadamente. Consequentemente, é necessário tirar ainda pleno
partido dos benefícios da liberalização em todos os domínios da sociedade e em
t od a sa sp a r te sd aC om un i d a d e .
39. O serviço universal, em especial a definição de obrigações específicas de serviço
universal, constitui, na União Europeia, uma componente fundamental da
liberalização do mercado de sectores de serviços como as telecomunicações. A
definição e garantia de serviço universalasseguram a manutenção da acessibilidade
e qualidade dos serviços estabelecidos sem interrupção, para todos os utilizadores e
consumidores durante o processo detransição do fornecimento em monopólio para
mercados abertos à concorrência. O serviço universal, no contexto de mercados de
telecomunicações abertos e concorrenciais, é definido como o conjunto mínimo de
serviços de qualidade especificada a que todos os utilizadores e consumidores têm
acesso a preços razoáveis nos termos de condições nacionais específicas. Estas
disposições fixam o ponto de partida para melhorias impulsionadas pelaconcorrência a nívelda qualidade e dos preços dos serviços.
184.1. Telecomunicações
40. O serviço universal, tal como actualmente definido na legislação relativa às
telecomunicações da Comunidade, incluia prestação de serviços de telefonia vocal,
fax e transmissão de dados por banda vocal através de modems (ou seja, acesso à
Internet). Os utilizadores devem ter acesso, num local fixo, às chamadas
internacionais e nacionais bem como aos serviços de emergência. A definição
abrange igualmente a prestação de serviços de assistência por operador, listas
telefónicas, telefones públicos pagos e condições especiais para clientes deficientes
ou com necessidades sociais específicas. Não cobre a telefonia móvel ou o acesso
de banda larga à Internet.
41. No que se refere à telefonia vocal, de acordo com um estudo recente27, 96% das
famílias europeias dispõemde acesso na sua residência. Um pouco mais de metade
das restantes famílias não está interessada ou dispõe de meios de acesso
alternativos. Menos de 2% não têm acesso à telefonia vocal por razões financeiras.
A partir do início de 1998, todos os consumidores beneficiaram de reduções de
preços significativas. Só no primeiro ano, os preços desceram 40% para as
chamadas internacionais, 30% para as chamadas de longa distância e 30% para as
chamadas regionais. Contudo, as chamadas locais não registaram uma descida de
preços significativa. Em média, durante o período 1997-1999, os preços desceram
mais de 40% paraos consumidores emresidências.
42. A concorrência impulsionou o desenvolvimento da telefonia móvel. As taxas de
penetração aumentaram desde a liberalização, passando de 11% a 48% da
população. As famílias com baixos rendimentos apresentam uma maior tendência
para utilizarem exclusivamente a telefonia móvel do que as famílias com elevados
rendimentos(6%dasfamíliascomparativamentecom2%), embora ataxa globalde
utilização aumente com o rendimento. Este facto revela que, para um número
significativo de famílias de baixo rendimento, a telefonia móvel constitui uma
alternativa aceitável para a telefonia fixa, mesmo na ausência de obrigações de
serviço universal.
43. Uma vez que acesso à Internet através da terceira geração de telefonia móvel e a
Internet através da TV irão quebrar a dependência dos computadores (33% das
famílias da União Europeia) para obter acesso à Internet, prevê-se que as taxas de
penetração aumentem de forma extremamente rápida durante os próximos cinco
anos.
44. Os subscritores das áreas rurais não parecem estar em desvantagem em termos da
distribuição espacial dos serviços essenciais. Na globalidade, as famílias rurais
dispõem, de facto, de mais equipamento telefónico do que as famílias nas áreas
metropolitanas. Afigura-se que o nível de rendimento influencia muito mais os
serviços do queas disparidades entre as áreas rurais e as áreas urbanas.
27Relatório da Gallup Europe: “The situation of telecommunications services in the regions of the
European Union”, Abril de2000.
194.2 Transportes
45. O processo de abertura gradual do mercado no que se refere aos transportes aéreos
estava concluído em 1 de Julho de 1998. Na sua comunicação adoptada no ano
transacto, a Comissão avaliou as consequências de dez anos de liberalização28.A
liberalização dos transportes aéreos conduziu a um aumento do número de
transportadores, que passou de 132 em 1993 para 164 em 1998. A quota de
mercado dos transportadores nacionais estabelecidos tem vindo a decrescer
continuamente e o número de rotas com mais de três operadores triplicou desde
1992. Um número cada vez maior de tarifas promocionais aumentou o leque de
tarifas atraentes para os utilizadores. As tarifas flexíveis, em contrapartida,
continuarama aumentar, atingindo o dobro dastarifas promocionais.
46. O nívelde concorrência numa determinada rotatemum impacto significativo sobre
o preço dos transportes aéreos. O nível das tarifas diminuiquando o mercado passa
de monopólio para duopólio ou quando passa a contar com mais do que dois
transportadores. Quando a rota passa de monopólio para três ou mais
transportadores, verifica-se uma redução de preços nas tarifas da classe executiva
de 10%, nas tarifas de classe económica de 17% e nas tarifas promocionais de 24%.
47. São diversos os factores que atrasam ou diminuem o impacto da liberalização. O
acesso às faixas horárias e as limitações das capacidades dos aeroportos
representam um problema real para os novos participantes. Os sistemas de
fidelidade, como os programas de passageiro frequente, favorecem companhias
aéreas com grandes redes, que oferecem aos passageiros maiores hipóteses de
acumular e utilizar os seus pontos de passageiro frequente. São assim
principalmente discriminadas as companhias aéreas com uma boa relação
custo/eficácia e de pequenas dimensões. O elevado custo e a fraca qualidade dos
serviços de assistência em terra vem adicionar um elemento de custo fixo que
diminui a capacidade dos novos participantes concorrerem a nível do preço. Por
último, o congestionamento e a má utilização do espaço aéreo disponível implica
que a qualidade do serviço é afectada e que os atrasos se tornam cada mais
frequentes.
48. Através da imposição de obrigações de serviço público, algumas destas
dificuldades podem ser ultrapassadas. A escolha da rota e os padrões impostos
estão sujeitos ao controlo da Comissão. A partir de 1993, foram impostas
obrigações de serviço público em mais de cem rotas da Comunidade,
principalmente em França, Irlanda e Portugal, mas também na Suécia, na
Alemanha, na Itália e no Reino Unido. Contudo, estas rotas apenas representam
uma percentagemdiminuta detodo otráfego aéreo da Comunidade.
49. Impulsionada pela evolução do mercado, a prestação de serviços de passageiros nos
sectores ferroviário e rodoviário está actualmente a sofrer importantes alterações.
Diversos operadores começaram a desempenhar um papel activo noutros
Estados-Membros. Paralelamente, os Estados-Membros começaram a abrir os seusmercados nacionais à concorrência. A harmonização de um nível básico de
concorrência e a fixação de exigências mínimas no que diz respeito à transparência
28COM(1999)182finalde20 Julhode1999.
20na adjudicação dos contratos de serviço foram necessárias para garantir elevados
níveis de qualidade. A Comissão propôs um novo enquadramento29, que garantirá
que os operadores de transportes públicos estão sujeitos a uma pressão
concorrencial que os levará a oferecer melhores serviços aos passageiros, a manter
os custos sobcontrolo e a garantir o mais elevado nívelde segurança.
4.3 Energia
50. Comparativamente com o sector das telecomunicações ou com o dos transportes
aéreos, está disponível muito menos informação acerca do impacto da liberalização
da energia sobre os serviços de interesse geral. A abertura à concorrência dos
sectores da electricidade e do gás é com efeito demasiado recente para que possam
ser extraídas conclusões operacionais. Na maior parte dos países, com excepção da
Bélgica, da Dinamarca e da Irlanda, as famílias beneficiaram de uma redução dos
preços entre Julho de 1996 e Janeiro de 2000, de cerca de 5,2%, em média, na
União Europeia. As pequenas empresas beneficiaram de maiores reduções, ou seja,
uma médiade7,9%,comaumentossignificativosnaDinamarcaenaGrécia.
4.4 Os serviços de interesse geralvistos pelos consumidores
51. No âmbito de uma série de inquéritos de opinião pública do Eurobarómetro30,
foram colocadas às famílias inquiridas várias questões relativas a diversos serviços
de interesse geral. O inquérito vem complementar os dados disponíveis mais
pormenorizados relativos às telecomunicações, extraídos do relatório acima
apresentado. Estes resultados são interessantes porque permitem uma comparação
entre diferentes tipos de serviços. Contudo, não é possível extrair qualquer
indicação acerca do desenvolvimento dos serviços ao longo do tempo. As
significativas diferenças verificadas entre os Estados-Membros a nível da natureza
das respostas, parecemindicar que as expectativas relativas aos serviços constituem
uma determinante importante do nível de satisfação. Por este motivo, as
comparações entre os diferentes tipos de serviços são provavelmente mais
elucidativas do queo valor absoluto das respostas.
52. A satisfação dos consumidores relativamente a diversos parâmetros (acesso, preço,
qualidade, informações disponíveis, condições, queixas) foi avaliada
individualmente para um pacote de serviços fixo, composto por fornecimento de
telefonia, electricidade, gás e água, serviços postais, transportes urbanos e serviços
ferroviários intercidades. Tanto o acesso como o recurso aos diferentes serviços
variava consideravelmente. Por exemplo, cerca de 13% não têm acesso ao gás.
Cerca de 7% alegavam não ter qualquer acesso aos serviços ferroviários
intercidades e perto de 5% aos serviços de transporte locais. A electricidade, os
serviços postais e o fornecimento de água foram os serviços que mais se
aproximaram da verdadeira disponibilidade universal. Com base na resposta “não
aplicável” a questões subsequentes, afigura-se que o recurso efectivo aos serviços
segue de muito perto a disponibilidade física.
53. Em termos de preços, os serviços postais receberam a apreciação mais positiva,
seguidos dos serviços de utilidade pública. Mesmo assim, o facto de mais de 30%
29COM 2000/9 de26 deJulhode2000.
30Eurobarómetron°53deJulhode2000, “Os Europeus eos serviços deinteressegeral”.
21dosinquiridosconsideraremqueospreçoseraminjustosou excessivos emtodosos
casos implica uma elevada insatisfação com o actual nível de preços. A telefonia e
os serviços ferroviários de longa distância obtiveram as respostas mais
desfavoráveis. Em termos de qualidade, os serviços obtêm normalmente uma boa
classificação, comexcepção dostransportes e, emmenor grau, dos serviços postais.
Combinando a apreciação do preço e da qualidade, os serviços ferroviários de
longa distância não obtêm, claramente, resultados favoráveis. Os consumidores
consideram que os serviços de utilidade pública (electricidade, gás e água) são os
que melhor satisfazem as suas expectativas, sendo a resposta relativa às
comunicações e aostransportes locais menos homogénea. Otratamento das queixas
obteve igualmente uma apreciação muito negativa - para cada serviço avaliado,
mais de 45% dos inquiridos consideraram que o tratamento foi quer mau, quer
muito mau.
225. UMA PERSPECTIVA EUROPEIA
54. Os objectivos da Comunidade permanecem os mesmos: apoiar a competitividade
da economia europeia nos mercados mundiais cada vez mais abertos; contribuir
para um elevado nível de protecção do consumidor e de confiança, nomeadamente
oferecendo aos consumidores mais oportunidades de escolha, melhor qualidade e
preços mais baixos;reforçar a coesão económica, sociale territorial. Os serviços de
interesse geraldesempenhamum papel fundamental para alcançar estes objectivos.
Serviços eficazes constituem uma determinante importante para a localização das
actividades de produção, devido aos benefícios para as empresas que os utilizam e
para ostrabalhadores que habitam nessa área. A existência de uma rede de serviços
de interesse geral constitui um elemento essencial da coesão social; em
contrapartida, o desaparecimento de tais serviços é um indício claro de
desertificação de uma área rural ou de degradação de uma cidade. A Comunidade
está empenhada em manter intacta a função destes serviços, melhorando
simultaneamenteasuaeficácia.
55. Ao prosseguir estes objectivos, a Comissão toma devidamente em consideração o
princípio da subsidiariedade. O respeito deste princípio, em especial a liberdade de
os Estados-Membros definirem aquilo que constitui serviço de interesse geral,
implica uma análise cuidadosa dos papéis adequados dos diferentes níveis de
autoridade na regulação destes serviços. A Comissão irá desenvolver a sua posição
sobre a matéria no contexto do próximo Livro Branco sobre a governação.
56. O novo artigo 16º do Tratado reconhece expressamente o papel em termos de
coesão económica, social e territorial dos serviços de interesse económico geral e
prevê uma obrigação comunitária para facilitar a realização da sua missão. A
importância destas disposições foi realçada pelos Chefes de Estado ou de Governo
na sua Cimeira de Lisboa emMarço de 200031.
“O Conselho Europeu considera essencial que, no quadro do mercado interno e de
uma economia baseada no conhecimento, se tomem plenamente em conta asdisposições do Tratado relativas a serviços de interesse económico geral e àsempresasaquem cabe efectuaresses serviços.”
57. Tanto esta declaração política como as alterações actualmente em curso apontam
para a necessidade de uma abordagem activa no que se refere aos serviços de
interesse geral, que incorpore e ultrapasse a abordagem baseada no mercado único.
Neste sentido, a Comissão, em pareceria com os níveis nacional, regional e local,
continuará a promover uma perspectiva europeia relativamente aos serviços de
interessegeralembenefício dos cidadãos, emtrês frentes: aproveitando ao máximo
a abertura dos mercados; reforçando a coordenação e a solidariedade europeias;
desenvolvendo outras contribuições comunitárias de apoio aos serviços de interesse
geral.
31Conselho Europeu de Lisboa, 23-24 de Março de 2000, Conclusões da Presidência, SN 100/00,
ponto 19.
235.1 Aproveitarao máximo a abertura dos mercados:
58. A abertura dos mercados dos serviços económicos, nomeadamente os serviços em
rede, e a inerente introdução das obrigações de serviço universal ou de serviço
público, devem prosseguir de acordo com as características de cada sector,
incluindo o nível de integração de mercado já alcançado. O objectivo comum
consiste em beneficiar os cidadãos da Europa através do desenvolvimento de um
mercado único competitivo. Este objectivo foi fortemente reafirmado pelo
Conselho Europeu de Lisboa, que apelou a uma aceleração da liberalização nos
domínios do gás, electricidade, transportee serviços postais, e solicitou à Comissão
que preparasse um relatório de situação e propostas adequadas para a sua reunião
da Primavera de 2001.
59. A Comissão continuará a aplicar os seguintes princípios na sua política de abertura
dos mercados:
– Utilização de instrumentos de avaliação para determinar o funcionamento,
resultados e competitividade dos serviços de interesse geral, para que a
regulamentação possa ser adaptada em função da evolução tecnológica (o que
aumenta as possibilidades do fornecimento de serviços transfronteiras no
mercado interno), das novas necessidades dos consumidores e das novas
exigências de interesse público. As orientações gerais de política económica
juntamente com o relatório relativo à sua aplicação e a comunicação anual da
Comissão sobre “Reforma Económica – Relatório sobre o funcionamento dos
mercados de produtos e de capitais da Comunidade” (Relatório Cardiff)32,
fornecem um quadro que servirá, nomeadamente, para avaliar regularmente o
funcionamento dos serviços de interesse económico geral no mercado único.
Para sectores específicos, por exemplo telecomunicações, são disponibilizadas
regularmente análises da reforma regulamentar e dos respectivos efeitos33;
seria útilque a prática da realização de análises periódicas fosse generalizada a
todos os sectores relativamente aos quais existe um quadro comum a nível
comunitário34
– manter uma abordagem progressiva com base na avaliação da reforma e na
consulta das diversas partes envolvidas, incluindo os consumidores. A
Comissão continuará a utilizar a prática da prepar ação das alterações a
introduzir no quadro regulamentar através da publicação de Livros Verdes35,
32COM(1999)10, de20 deJaneirode1999, COM(2000)26, de26 deJaneirode2000.
33“Quinto Relatório sobre a Aplicação do Pacote Regulamentar das Telecomunicações”, COM(99)
537, de11deNovembrode1999.
34A Comissão está actualmente a preparar uma análise da reforma regulamentar e dos padrões deserviço nasindústrias do gás e da electricidade.
35Como exemplos de Livros Verdes podem citar-se: “A rede dos cidadãos: explorar o potencial dotransporte público na Europa”, COM(1995) 601; “Para uma formação correcta e eficiente dos
preços dos transportes – Opções de política para a internalização dos custos externos dos
transportes na União Europeia”, COM(1995) 691; “Livro Verde sobre uma política de numeraçãopara os serviços de telecomunicações na Europa”, COM(1996) 590; “Livro Verde relativo àconvergência dos sectores das telecomunicações, dos meios de comunicação social e dastecnologias da informação e às suas implicações na regulamentação – Para uma abordagemcentradanaSociedadedaInformação”, COM(1997)623.
24que será acompanhada ou complementada por outras fases de consulta
pública36,
– impor a transparência no funcionamento dos prestadores de serviços de
interesse económico geral, quer sejam públicos ou privados, nomeadamente no
que se refere a possíveis distorções da concorrência. A directiva da Comissão
que altera a denominada Directiva "Transparência"37destina-se a impor essa
transparência, prevendo que as regras de separação da contabilidade,
actualmente aplicáveis a sectores específicos, passem a aplicar-se a qualquer
empresa que detenha um direito especial ou exclusivo concedido por um
Estado-Membro, nos termos do nº 1 do artigo 86º do Tratado, ou a quem foi
confiada a exploração de um serviço de interesse económico geral nos termos
do nº 2 do artigo 86º do Tratado, e que receba qualquer forma de auxílio
estatal, incluindo qualquer subvenção, apoio ou compensação, relativamente a
talserviço, desempenhando simultaneamente outras actividades.
60. Se a economia europeia pretender aproveitar ao máximo as oportunidades
proporcionadas pela abertura dos mercados, é fundamental que as decisões
r e l a t i v a sà sp r o p o s t a sp e n d e n t e sd aC o m i s s ã os e j a mt o m a d a st ã or a p i d a m e n t e
quanto possível. A Comissão prevê que o novo quadro regulamentar das
telecomunicações, baseado nas suas propostas relativas a uma directiva-quadro e a
quatro directivas específicas38, seja adoptado durante 2001, em conformidade com
oc a l e n d á r i of i x a d op e l oC o n s e l h oE u r o p e ud eL i s b o a39para a realização do
mercado interno. A Comissão espera igualmente que o Conselho e o Parlamento
Europeu adoptem o mais rapidamente possível as suas propostas relativas aos
serviços postais e aostransportes40.
61. Seguindo o mesmo raciocínio, e em especial para garantir que os operadores
públicos e privados se encontrem em pé de igualdade, a Comissão apresentou uma
proposta41, que permite, nomeadamente, isentar do âmbito de aplicação da
Directiva 93/38/CEE, os sectores ou serviços a que se aplica (água, energia,
transportes e telecomunicações) e que, num determinado Estado-Membro,
desenvolvema sua actividade emcondições de concorrência efectiva, na sequência
da liberalização total da actividade em causa, nos termos da legislação comunitária
relevante. A liberalização do sector das telecomunicações já produziu um impacto
sobre a aplicação das regras em matéria de contratos. Em virtude das disposições
36Ver por exemplo a comunicação sobre “A consulta pública acerca do projecto de comunicação
relativa à aplicação das regras de concorrência ao sector postal e, em especial à apreciação decertas medidas estatais referentes aos serviços postais”, COM(1996) 480, na sequência do LivroVerde da Comissão sobre “O desenvolvimento do mercado único dos serviços postais”,COM(1991) 476; a comunicação sobre “Resultados da consulta pública sobre a análise dasComunicações de1999 eOrientações para onovoquadroregulamentar”,COM(2000)239.
37Directiva 2000/52/CE da Comissão, de 26 de Julho de 2000, que altera a Directiva 80/723/CEE,JO L193 de29.7.2000, p. 75.
38Ver AnexoI.
39Conselho Europeu de Lisboa, 23-24 de Março de 2000, Conclusões da Presidência, SN 100/00,ponto 17.
40COM(2000)319, de30deMaiode2000eAnexoIrelativoaos transportes.
41Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à coordenação dos processosdeadjudicaçãonos sectores da água, da energia e dos transportes, COM(2000)276, de 10 de Maiode2000.
25específicas da Directiva 93/38/CEE, a Comissão afirmou numa comunicação42que
considera que, na União Europeia, a maior parte dos serviços nesta área estão
isentos (comalgumas excepções) do âmbito de aplicação da Directiva 93/38/CEE.
5.2 Reforço da coordenação e da solidariedade europeias
62. O aumento da integração europeia em determinados sectores implica,
paralelamente, um aumento da coordenação europeia no controlo das actividades
das entidades reguladoras e dos operadores. As disposições institucionais
adequadas variarão em função do nível de integração do mercado já alcançado e
das deficiências potenciais que deverão ser abordadas, incluindo no que se refere
ao desempenho das entidades reguladoras nacionais.
63. Para facilitar a avaliação dos serviços de interesse económico geral, a Comissão
poderia prever uma análise dos resultados alcançados pelos Estados-Membros
globalmente em relação ao funcionamento destes serviços e à eficácia dos
respectivos quadros regulamentares. Esta análise global deveria tomar em especial
atenção a interacção entre as diversas redes de infra-estrutura e os objectivos em
termos de eficácia económica, protecção do consumidor e coesão económica social
e territorial.
64. A posição específica dos serviços de interesse económico geral entre os valores
comuns da União, reconhecida pelo artigo 16º do Tratado, implica o
reconhecimento paralelo da ligação entre o acesso aos serviços de interesse geral e
a cidadania europeia. Embora os Estados-Membros mantenham uma ampla
liberdade quanto aos meios a utilizar para realizar os objectivos de solidariedade
dos serviços de interesse geral, poderá ser necessário estabelecer um conceito
central comum de interesse geral para manter o espírito de pertença à União. A
Comissão considera que as disposições relativas ao acesso aos serviços de interesse
económico geral, incluídas no projecto de Carta dos Direitos Fundamentais,
constituemumimportantepasso nesta direcção.
5.3 Outras contribuições comunitárias de apoio aos serviços de interesse geral
65. O envolvimento da Comunidade nos serviços de interesse geral ultrapassa o
desenvolvimento do mercado único, incluindo também a criação de instrumentos
que asseguremos padrões de qualidade, a coordenação das entidades reguladoras e
a avaliação das operações. Outros instrumentos e acções políticas da Comunidade
partilham os mesmos objectivos de protecção dos consumidores e de coesão
económica, social e territorial contribuem para que os serviços de interesse
económico geral desempenhem a sua missão. Estas contribuições destinam-se a
melhorar, e de modo nenhum a substituir, o papel dos níveis nacional, regional e
local nos domínios respectivos. Desde a comunicação de 1996, foram realizadas as
seguintes acções específicas no domínio dos serviços de interesse geral:
– a adopção, pela Comissão e pelos Estados-Membros de uma Perspectiva de
Desenvolvimento Espacial Europeu, que fixa o quadro e as opções chave a
nívelpolítico parao desenvolvimento doterritório europeu;
42JO C 156 de03.06.99, p. 3-4.
26– a aplicação do programa das redes transeuropeias, em conformidade com os
compromissos assumidos pelos Chefes de Estado ou de Governo e as
orientações sectoriais adoptadas pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu.
Está prevista uma revisão das orientações relativas às redes dos transportes que
irá fazer avançar ainda mais a realização dosobjectivos nesta área;
– a iniciativa para a criação de uma área de investigação europeia com o
objectivo de melhorar a coordenação entre as políticas nacionais e
comunitária43, incluindo elementos sobre a “territorialização” da investigação e
redes electrónicas;
– a adopção, pela Comissão, do Plano de Acção para 1999-2001 relativo à
política dos consumidores, que estabelece como prioridade a área dos serviços
de interesse geral;
– o Plano de Acção e-Europe relativo a uma sociedade de informação para todos
osquedesejamacelerar a introdução dastecnologias digitais na Europa. Parao
efeito, o plano de acção centra-se no acesso a preços razoáveis, no
desenvolvimento das qualificações necessárias e nas medidas destinadas a
estimular a utilização da Internet (tais como eLearning, eHealth,
eGovernment).
66. A legislação horizontal de protecção dos consumidores aplica-se igualmente a
todos os serviços de interesse geral. Esta legislação horizontal aborda questões de
protecção básica dos consumidores, tais como condições contratuais abusivas,
venda à distância, etc.. Contudo, é necessária uma aplicação efectiva e não
discriminatória da legislação horizontal e sectorial relativa aos consumidores em
toda a União Europeia. Tal implica um esforço sistemático por parte de todos os
envolvidos, incluindo uma cooperação administrativa mais estreita entre os
Estados-Membros, as autoridades reguladoras nacionais, os prestadores de serviços
eosrepresentantesdosconsumidores.
67. No contexto da Organização Mundial do Comércio e, mais especificamente, do
Acordo Geral sobre o Comércio dos Serviços, a Comunidade está também
empenhada em manter os seus serviços de interesse económico geral. Deverá
realçar-se que o Acordo do GATS preserva o direito de soberania dos membros da
OMC para regular as actividades económicas e não económicas no seu território e
para garantir a realização deobjectivos públicos legítimos. Assim, mesmo emáreas
emque foramassumidos compromissos, os países têma possibilidade de manter os
padrões de qualidade e os objectivos sociais que constituem a base do seu sistema.
Contudo, o direito legítimo dos membros de estabelecerem um quadro
regulamentar adequado para garantir um funcionamento efectivo do sector dos
serviços não deverá ser utilizado como uma barreira injustificada ao comércio.
68. Os serviços de interesse geralrelacionados coma função de assistência e protecção
social constituem um domínio da responsabilidade nacional ou regional. No
entanto, a Comunidade desempenha umpapel, já reconhecido, a nívelda promoçãoda cooperação e da coordenação nestas áreas. A Comissão preocupa-se
43“Rumoa umespaçoeuropeu dainvestigação”, COM(2000)6de18deJaneirode2000.
27principalmente em promover a cooperação entre os Estados-Membros sobre
questões relacionadas com a reforma da protecção social. Após o Conselho ter
subscrito a comunicação relativa à modernização da protecção social44en a
sequência do mandato do Conselho Europeu de Lisboa conferido ao Grupo de Alto
Nível sobre a protecção social, a Comissão desenvolverá as suas actividades de
controlo da reforma e de promoção do debate sobre as políticas, como um meio de
chegar a umconsenso europeu nesta área.
44“Uma estratégia concertada de modernização da protecção social”, COM(1 999) 347 de 14 de
Julhode1999.
28ANEXO I : ESTADO DA SITUAÇÃO DE SECTORES INDIVIDUAIS
Certos serviços de interesse geral têm sido objecto de uma abertura do mercado através
da aplicação da legislação do mercado único e da política de concorrência da União
Europeia. A presente secção analisa a evolução nos sectores sujeitos às regras
comunitárias. Não abrange a totalidade dos serviços de interesse geral. Emespecial, estão
excluídos os serviços de carácter não económico45.
Comunicações electrónicas
Desde 1990 que a Comissão Europeia tem vindo a criar, progressivamente, um quadro
regulamentar exaustivo para a liberalização do mercado das telecomunicações. Ao
permitir o reforço da concorrência, esta política teve um impacto importante no
desenvolvimento do mercado, contribuindo para o aparecimento de um forte sector das
comunicações na Europa, e permitindo que os consumidores e as empresas utilizadoras
tirem partido de uma maior escolha, de preços mais baixos e de serviços e aplicações
inovadores.
As disposições do actual quadro regulamentar liberalizaram todos os serviços e redes de
telecomunicações a partir de Janeiro de 1998. Esta situação veio transformar um sector
tradicionalmente caracterizado por monopólios estatais numa indústria dinâmica pronta a
tirar pleno partido do mercado global.
O objectivo político de promover o crescimento, a criação de emprego e a
competitividade, de proteger os interesses dos consumidores garantindo uma ampla
escolha de prestadores e de serviços para todos os utilizadores e de promover a inovação,
preços competitivos e a qualidade dos serviços constituiu a base para o quadro
regulamentar que resultoudesta situação.
O quadro regulamentar criado para a liberalização de 1998 foi revisto à luz da evolução
do mercado e tecnológica e à luz da experiência obtida ao longo do processo de
aplicação. Um grande número de áreas do mercado das telecomunicações da União
Europeia continua dominado pelos operadores estabelecidos nos Estados-Membros,
apesar do número crescente deoperadores ede prestadores de serviços. A análise permite
reavaliar a regulamentação existente, garantir que reforça o desenvolvimento da
concorrência e as oportunidades de escolha dos consumidores e prosseguir a salvaguarda
dos objectivos de interesse geral. Para o efeito, o novo quadro regulamentar, que entraráem vigor a partir de 1 de Janeiro de 2002, propõe cinco novas directivas
46, incluindo uma
que aborda especificamente os serviços de interesse público geral, nomeadamente “oserviço universal e os direitos dos utilizadores relativos às comunicações, redes eserviços electrónicos”.
As obrigações de serviço universal, que a Comunidade solicitou que os
Estados-Membros impusessem aos operadores, garantem a prestação de um amplo leque
de serviços básicos. O actual quadro regulamentar relativo ao serviço universal obriga
45Ver pontos 28-30.
46Ver <http://www.ispo.cec.be/infosoc/telecompolicy/review99/Welcome.html>
29que umconjunto mínimo definido de serviços de qualidade especificada esteja disponível
para todos os utilizadores, independentemente da sua localização geográfica, a um preço
acessível. A legislação apresenta pormenorizadamente os serviços abrangidos, o processo
de designação dos operadores com obrigações específicas, nos casos em que tal é
necessário, e o quadro do financiamento de quaisquer custos líquidos, para os
intervenientes no mercado, relacionados com estas obrigações de serviço. Esta
abordagemdo serviço universalé mantida na nova directiva proposta.
Os dados provenientes dos Estados-Membros revelam que este equilíbrio entre as
obrigações de serviço universal e a abertura contínua do mercado tem incentivado os
operadores a adoptarem uma perspectiva dinâmica da noção de serviço universal.
Enquanto o quadro legislativo formal prevê efectivamente disposições mínimas
garantidas, o processo concorrencial incentivou as empresas a oferecerem novos pacotes
de tarifas e condições contratuais que melhoram ainda mais os serviços que os
consumidores podem esperar como "normais" em toda a Comunidade. Esta situação é já
evidente na prestação de serviços de comunicações móveis, que não estão sujeitos a
obrigações específicas de serviço universal, mas em que a ampla concorrência produziu
uma rápida inovação dos serviços, incluindo a colocação à disposição dos utilizadores de
um vasto leque de opções de serviços com pagamento prévio. Os últimos dados
provenientes de inquéritos47na Comunidade revelam que uma parte significativa de
utilizadores em residências está agora a optar exclusivamente pelos serviços de telefone
móvel(em vez dos serviços de linha fixa) e que as famílias com rendimentos baixos têm
tantas ou mais probabilidades de possuírem apenas assinaturas de telefone móvel do que
as famílias comrendimentos mais elevados.
Serviçospostais
O actual quadro regulamentar48abriu cerca de 3% do mercado europeu dos serviços
postais (ou seja, envios postais com peso superior a 350g ou com um preço superior a 5
vezes a tarifa de base). Sete Estados-Membros (Dinamarca, Alemanha, Finlândia, Itália,
Países Baixos, Suécia e Espanha) foram mais longe nalguns aspectos da abertura do
mercado do queo exigido pela directiva postal.
Em 30 de Maio de 2000, a Comissão Europeia adoptou uma nova proposta de directiva
que propõe abrir, emmédia, mais 20% do mercado dos serviços postais em2003 (ou seja
a abertura total do mercado do correio expresso e do correio transfronteiras de saída, a
diminuição dos limites peso/preço para 50g e para 2,5 vezes a tarifa de base, para todos
os outros envios postais). Alarga igualmente os actuais direitos em matéria de protecção
do consumidor no que se refere às compensações e aos mecanismos de tratamento das
queixas, por forma a incluir todos os prestadores de serviços postais e não só os de
serviço público.
A actual directiva define o “serviço universal” como um serviço acessível a todos os
utilizadores “que envolva uma oferta permanente de serviços postais com uma qualidade
especificada, prestados em todos os pontos do território, a preços acessíveis a todos os
utilizadores”. Além disso, a directiva dos serviços postais define mais especificamenteumserviço universalmínimo que incluia recolha e distribuição diária (pelo menos 5 dias
47Estudos da Comissão “A situação dos serviços de telecomunicações nas regiões da União
Europeia”, Abrilde2000,realizadopelaEOS Gallup.
48DirectivaCE97/67, JOL15, de21.1.1998, p. 14.
30por semana) de envios postais de até 2kg e encomendas postais até 10 kg bem como
envios registados e envios com valor declarado. Os Estados-Membros têm de garantir
que as encomendas transfronteiras até 20kg são entregues e podem melhorar o serviço
universal nacional mínimo por forma a incluir encomendas com peso até 20 kg. Por
último, a directiva dos serviços postais define igualmente os padrões europeus de
qualidade de serviço para o correio transfronteiras da "categoria de entrega mais rápida"
disponível. Uma autoridade reguladora nacional, independente dos operadores postais,
garante aobservância das obrigações da directiva.
No que se refere aos serviços não reservados que não são abrangidos pelo âmbito do
serviço universal, os Estados-Membros podem estabelecer os processos de autorização
geralnecessários para garantir o cumprimento dos requisitos essenciais. No que se refere
aos serviços não reservados, abrangidos pelo conceito de serviço universal, os
Estados-Membros podem introduzir licenças individuais necessárias para garantir o
cumprimento dos requisitos essenciais e para salvaguardar o serviço universal. Os
Estados-Membros podem igualmente conceder licenças a operadores alternativos para
fornecer o serviço universal em áreas geográficas específicas. Por último, poderá ser
criado um fundo de compensação para assegurar a salvaguarda do serviço universal caso
as obrigações de serviço universal criem encargos financeiros indevidos para os
prestadores de serviço universal.
A experiência tem revelado até agora que o serviço universal é preservado em toda a
União, incluindo nos sete Estados-Membros que, nalguns aspectos da abertura do
mercado, foram mais longe do que o exigido pela directiva dos serviços postais. Na
globalidade, os operadores postais, incluindo os prestadores de serviço universal, são
mais eficientes e os serviços melhoraram comparativamente com alguns anos atrás (por
exemplo o leque de serviços, a qualidade de serviço, quer para o correio nacional, quer
para o correio transfronteiras). Um bomexemplo desta melhoria é a qualidade do serviço
do correio prioritário transfronteiras, que passou de 84% para 91% de entregas no D+3,
no período compreendido entre 1997e 1999.
O sector postal deverá evoluir muito rapidamente nos próximos anos, uma vez que o
desenvolvimento do correio electrónico poderá, em certa medida, substituir o correio
tradicional, visto que a automatização do processamento do correio permite um aumento
da produtividade e porque existe a necessidade de desenvolver novos serviços melhorados
(o comércio electrónico irá exigir redes logísticas eficientes para a entrega de bens e
serviços em toda a União). O carácter evolutivo do serviço universal permitirá o acesso a
todos os utilizadores desses serviços.
Transportes
1. Liberalização
O Tratado reflecte os desafios específicos comque se confronta a abertura à concorrência
comunitária do mercado dos transportes criando, no artigo 70º, a política comum dos
transportes. Ao fazê-lo, os Estados-Membros reconheceram o facto de a criação de um
mercado interno dos transportes, a liberalização e a realização dos objectivos de serviçopúblico constituírem componentes centrais daquilo que é, na realidade, uma perspectiva
política integrada. Desta forma, a Comunidade tem vindo a adoptar uma abordagem
gradualna liberalização dos mercados dostransportes, por forma a garantir o respeito das
31n o r m a sd es e g u r a n ç aeaa s s e g u r a ro so b j e c t i v o se s s e n c i a i sd es e r v i ç o público. Foram
realizados progressos consideráveis na abertura dos mercados à concorrência, a nível de
toda aUnião Europeia:
Transportes aéreos:
O processo de abertura gradual dos mercados iniciou-se em 1987 e terminou com o
“Terceiro pacote de aviação”49, que entrou em vigor em 1993. O pacote liberalizou
plenamente o tráfego intracomunitário em 1 de Abril de 1997, data em que os
transportadores aéreos passaram a beneficiar de direitos de cabotagem nos
Estados-Membros emque não estavamestabelecidos.
Os serviços de assistência emescala nos aeroportos foram liberalizados no que se refere
à auto-assistência das companhias aéreas, através da legislação comunitária de 199650
para os aeroportos com mais de 1 milhão de passageiros por ano, a partir de 1 de Janeirode 1998. A assistência por terceiros foi liberalizada a partir de 1 de Janeiro de 1999 (3
milhões de passageiros, e numa segunda fase para 2 milhões de passageiros, a partir de 1
de Janeiro de 2001).
Transportes marítimos:
A liberalização está concluída nos transportes internacionais entre Estados-Membros. A
legislação comunitária51liberalizou os serviços de cabotagem marítima a partir de 1 de
Janeiro de 1993. Foram concedidas isenções temporárias, à França, Itália, Espanha,
Portugal e Grécia. O último sector a ser liberalizado nestes Estados-Membros foi o dos
serviços de cabotagem nas ilhas, que passaram a estar abertos à concorrência em 1 de
Janeiro de 1999, com excepção de dois sectores na Grécia, que beneficiam de uma
isenção adicional temporária até 1 de Janeiro de 2004. No sector portuário, a futura
legislação comunitária irá abordaro problema do acesso ao mercado e do financiamento.
Transporte rodoviário:
A concorrência comunitária foi pela primeira vez introduzida em 1969 através de um
sistema de quotas comunitárias para viagens internacionais. Em 1992, este sistema foi
substituído por uma autorização comunitária52que permite o acesso aos mercados da
União Europeia em função de critérios qualitativos objectivos. A legislação comunitária
49Regulamento (CEE) nº 2407/92 do Conselho, de 23 de Julho de 1992, relativo à concessão de
licençasàstransportadorasaéreas, Regulamento(CEE)nº2409/92doConselho, de23deJulhode1992,relativoaoacessodas transportadoras aéreas comunitárias às rotas aéreas intracomunitárias,Regulamento (CEE) nº 2409/92 do Conselho, de 23 de Julho de 1992, sobre tarifas aéreas depassageiros edecarga.
50Directiva 96/67/CE do Conselho, de 15 de Outubro de 1996, relativa ao acesso ao mercado daassistência em escalanos aeroportos daComunidade(JOL272, de25.10.1996, p. 36).
51Regulamento (CEE) nº 3577/92 do Conselho de 7 de Dezembro de 1992, relativo à aplicação do
princípio da livre prestação de serviços aos transportes marítimos internos nos Estados-Membros
(cabotagemmarítima).
52Regulamento (CEE) nº 881/92 do Conselho, de 26 de Março de 1992, relativo ao acesso aomercado dos transportes rodoviários de mercadorias na Comunidade efectuados a partir do oucom destino ao território de um Estado-Membro ou que atravessem o território de um ou váriosEstados-Membros (JO L95, de9.4.1992, p. 1).
32levou à completa abolição de quaisquer restrições quantitativas à prestação de serviços de
cabotagema partir de 1 de Julho de 199853.
O acesso ao mercado internacional do transporte de passageiros foi liberalizado a partir
de 1 de Junho de 199254. O respectivo regulamento fixa as condições de acesso ao
mercado para cada tipo de serviço de transportes rodoviários de passageiros (ocasionais,
regulares, de lançadeira e serviços regulares especiais). Os direitos de cabotagem,
excepto no que se refere aos serviços nacionais regulares, foram introduzidos através de
dois regulamentos55prevendo a liberdade de acesso através de umsistema de autorização
a partir de 1 de Janeiro de 1996.
O mercado da prestação de serviços combinados de transporte (uma definição rígida que
pretende evitar que o transporte rodoviário se torne a maior componente de uma viagem
de transporte combinada) foiplenamente liberalizado a partir de 1 de Julho de 199356.
Vias navegáveis internas:
Os sistemas nacionais de “fretamento por rotação” são uma realidade histórica. A
legislação comunitária57exige que os Estados-Membros suprimam tais sistemas a partir
de 1 de Janeiro de 2000 e, a partir dessa data, os contratos no domínio do transporte
nacional e internacional por vias navegáveis internas na Comunidade deverão ser
celebrados livremente eos preços negociadostambémlivremente.
Transportes ferroviários:
Tornou-se evidente que a legislação comunitária existente sobre o acesso ao mercado e a
estrutura organizativa e financeira das companhias ferroviárias, bem como a relativa à
concessão de licenças e à afectação das vias, eram demasiado vagas para poderem ser
eficazes. A Comissão deu resposta a esta situação com um pacote de propostas58
destinadas a reforçar estes elementos. Alarga as regras de concessão de licenças a todasas empresas ferroviárias da Comunidade e estabelece regras e procedimentos claros e
53Regulamento(CEE)nº4059/89doConselho(JO L390, de30.12.1989, p. 3), Regulamento(CEE)
3118/93doConselho(JOL279, de12.11.1993, p. 1).
54Regulamento (CEE) nº 684/92 do Conselho, de 16 de Março de 1992, que estabelece regrascomuns para os transportes internacionais depassageiros em autocarro (JO L 74, de 20.3.1992, p.1).
55Regulamento (CEE) nº 2454/92 do Conselho, de 23 de Julho de 1992, que fixa as condições emque as transportadoras não residentes podem efectuar serviços de transporte rodoviário depassageiros num Estado-Membro (JO L 251, de 29.8.1992, p. 1) que foi substituída peloRegulamento(CEE)nº12/98 doConselho, de11de Dezembrode 1997, que fixa as condições emque os transportadores não residentes podem efectuar serviços de transporte rodoviário depassageirosnumEstado-Membro(JO L4, de8.1.1998, p. 10).
56Directiva 92/106/CEE do Conselho, relativa ao estabelecimento de regras comuns para certostransportes combinados demercadorias entreEstados-Membros (JO L368, de17.12.1992, p. 38).
57Directiva96/75/CEEdoConselho, de19deNovembrode1996 (JOL304, de27.11.1996, p. 12).
58COM (1998) 480 final, adoptado pela Comissão em 22 de Julho de 1998, JO C 321, de 20.10.98,p. 6, e proposta alterada COM (1999) 616 final, adoptada pela Comissão em 25 de Novembro de
1999; Proposta de directiva do Conselho que altera a Directiva 91/440/CEE relativa ao
desenvolvimento dos caminhos de ferro comunitários; Proposta de directiva do Conselho quealtera a Directiva 95/18/CE relativa às licenças das empresas de transporte ferroviário; Propostade directiva do Conselho relativa à afectação da capacidade de infra-estrutura ferroviária e àsupressão dos encargos para a utilização da infra-estrutura ferroviária e para a certificação desegurança.
33pormenorizados para a fixação de encargos e a afectação de capacidade. Mais importante
ainda, é o facto de, no que se refere ao transporte de mercadorias, abrir o acesso à rede
ferroviária comunitária principal. O pacote foiadoptado pela Comissão emJulho de 1998
e será apresentado ao Conselho para adopção no início de 2001.
2. Princípiosgeraispara osinstrumentosde serviço público
Em todos os casos de liberalização introduzida pela legislação comunitária, foi
salvaguardado na prática umelevado nívelde serviços de transporte de interesse geral. A
legislação prevê os instrumentos a aplicar quando os padrões mínimos de qualidade têm
de ser garantidos. A concorrência intensa nos sectores dos transporte aéreo e marítimo
não pôs em risco o fornecimento de serviços que satisfazem as necessidades do público,
uma vez que os Estados-Membros adoptaramas medidas de salvaguarda adequadas.
É óbvio que umelemento-chave neste processo foi a adopção de uma série de medidas e
políticas que garantem a manutenção e melhoria dos padrões essenciais de serviço
público no contexto desta abertura gradual do mercado, nomeadamente no que se refere
aos seguintes aspectos:
–Garantia de serviços em rotas não lucrativas. Quando ocorre a liberalização, é por
vezes necessário adoptar medidas para garantir a continuação dos serviços em rotas
não lucrativas, o que pode ser feito de duas formas. Em primeiro lugar, através de
subsídios directos, disponibilizados junto de todos os transportadores que
desenvolvem a sua actividade na rota, numa base não discriminatória. Em segundo
lugar, através da concessão de direitos exclusivos para a exploração de um
determinado serviço, comou semcompensação.
São exemplos destas concessões os serviços de aeroportos ou portos em ilhas ou em
regiões afastadas. Estas disposições garantema mobilidade essencialdos residentes e
das empresas situados nessas áreas e permitem o fornecimento das mercadorias
necessárias.
Em muitas circunstâncias, estas disposições necessitamde aprovação nos termos das
regras relativas aos auxílios estatais. A Comissão aceita normalmente estes regimes,
desde que sejam concebidos de forma a provocarem o mínimo de distorções no
comércio e na concorrência e desde que sejam necessários no caso em questão. Por
exemplo, se for realizado umconcurso não discriminatório relativamente aos direitos
exclusivos, estessão,emprincípio, compatíveiscomo Tratado.
−Garantir padrões contínuos de serviço mínimo em qualquer rota. Ao abrir os
mercados à concorrência é por vezes necessário no sector dos transportes garantir que
os padrões de serviço não descem, uma vez que as empresas poderiam sacrificar a
q u al i d a d eear e g ul a ri d a d eaf i md eob te rr e d u ç õe sd ec u s t os .Es tasi tu ação poderá ser
contrária aos objectivos de serviço público. Por forma a abordar este problema, os
Estados-Membros recorrem normalmente a condições de acesso mínimas para a
concessão de uma licença de exploração, aplicadas de forma não discriminatória a
todos os participantes potenciais. O acesso por mar, entre as ilhas e a parte
continental da União Europeia, é frequentemente garantido através de determinados
requisitos mínimos relativos à regularidade, capacidade e preços dos serviços de
passageiros e mercadorias. Poderãoterque ser disponibilizados subsídios directospor
forma a compensar o aumento dos custos decorrente destas condições. Estes
34subsídios viriam por exemplo reduzir o preço do bilhete por passageiro ou por
mercadoria transportada. Deverão poder ser concedidos a todos os operadores da
mesma rota, numa base não discriminatória.
Pode verificar-se a aplicação destes princípios na prática por exemplo nos sectores dos
transportes aéreos e dos transportes por via navegável interna.
3. Exemplosdossectoresdostransportes
Transportes aéreosO sector da aviação constitui um excelente exemplo de como um processo de
liberalização total pode ser compatível com a manutenção das obrigações de serviço
público. Esta liberalização foi acompanhada pelo direito de os Estados-Membros
imporem uma obrigação de serviço público, quando consideram que uma determinada
rota é vital para o desenvolvimento económico da região em que o aeroporto está
localizado. Poderá tratar-se, no respectivo território, de rotas que servem um aeroporto
numa região periférica ou em desenvolvimento ou de uma pequena rota para qualquer
aeroporto regional. Os padrões impostos nos termos da obrigação de serviço público
poderão incluir os preços, o número de lugares oferecidos, a frequência, etc., nos casos
em que não seria prestado um serviço de nível semelhante se os transportadores aéreos
considerassem exclusivamente os seus interesses comerciais. A escolha da rota e dos
padrõesimpostosestãosujeitosaocontrolo daComissão.
Quando é imposta numa determinada rota uma obrigação de serviço público, o acesso a
essa rota permanece aberto a qualquer transportador aéreo, desde que seja respeitada a
obrigação de serviço público. Contudo, caso não exista qualquer operador que deseje
explorar essa rota, porque não é interessante em termos comerciais, os Estados-Membros
podem limitar o acesso à rota apenas a um transportador aéreo durante um período
máximo de três anos. Nesse caso, o direito de explorar esses serviços é oferecido através
de concurso público a nívelcomunitário.
Para alémda possibilidade de impor obrigações de serviço público, os Estados-Membros
podem também conceder auxílios de carácter social. A Espanha, Portugal e França
utilizaramesta forma de subsidiar rotas não viáveis. Esta abordagempode ser combinada
coma imposição de uma obrigação de serviço público que garanta um determinado nível
de serviço nessa rota. O auxílio tem um carácter social se abrange apenas categorias
específicas de passageiros que viajam nessa rota, tais como crianças ou deficientes. No
caso de regiões menos favorecidas como as ilhas, o auxílio poderá abranger toda a
população da região emquestão.
Estes dois tipos de sistemas de manutenção de padrões mínimos de serviço em rotas não
comerciais tem-se revelado até ao momento bastante satisfatório no transporte aéreo.
Transporte por vias navegáveis internas
É necessária a harmonização de um nível básico de concorrência e de requisitos mínimos
de transparência quando a concessão de contratos deserviço é indispensávelpara garantir
elevados níveis de qualidade. A Comissão adoptou um projecto de regulamento relativo
35aos serviços públicos nos transportes de passageiros59, que garantirá que os operadores
públicos estão sujeitos a pressões concorrenciais que os levarão a oferecer melhores
serviços aos passageiros, a manter os preços sob controlo e a garantir o mais elevado
nívelde segurança. Este projecto estabelece também expressamente uma obrigação, para
as autoridades responsáveis pelos transportes, de manter serviços adequados por forma a
proteger a qualidade, a integração dos serviços e os interesses dos trabalhadores.
Considera-se que a eficácia dostransportes públicos constituiumelemento essencial para
fazer face ao congestionamento detráfego e melhorar o ambiente.
Energia
A Directiva electricidade60exige que os Estados-Membros abram à concorrência
comunitária ummínimo de 30% da procuranacionalem2000, a Directiva gás61exige um
mínimo de 20% de abertura de mercado. Ao criar um mercado interno do gás e da
electricidade aberto e competitivo, a Comunidade optou por uma abordagem gradual. As
primeiras directivas de liberalização nestes sectores tiveram de ser transpostas pelos
Estados-Membros até Fevereiro de 199962 63e Agosto de 200064, respectivamente. Esta
abordagemfoiadoptada por forma a permitir que o sector se adaptasse às transformações
e para garantir a adopção das medidas necessárias à manutenção e aumento dos serviços
de interesse geralnestasáreas.
Embora as duas directivas reflictam as diferenças específicas dos sectores em questão,
seguem ambas abordagens semelhantes: introduzem gradualmente níveis mínimos de
abertura na liberalização da procura65, exigem umacesso não discriminatório de terceiros
às redes e infra-estruturas essenciais, tais como armazenagemde gás, exigem medidas de
não agrupamento no quese refere à infra-estrutura detransmissão e distribuição e exigem
uma regulamentação eficaz para evitar a discriminação.
Na verdade, contudo, a liberalização avançou muito mais rapidamente na Comunidade do
que o exigido pelas Directivas ou do que as previsões. Cerca de 65% da procura de
electricidade e de 80% da procura europeia total de gás estão já plenamente abertos à
concorrência comunitária e a maior parte dos Estados-Membros decidiram introduzir a
liberalização total nos próximos anos66. Além disso, apesar de as directivas preverem
possibilidades de escolha para os Estados-Membros no âmbito da transposição, por
exemplo no que se refere aos tipos de acesso de terceiros e aos métodos de não
agrupamento, quase todos os Estados-Membros, tanto no que se refere ao gás como à
electricidade, optaram por abordagens que são normalmente consideradas como as mais
susceptíveis de desenvolver uma concorrência eficaz.
59COM (7)2000, de26deJulhode2000, p. 9.
60Directiva96/92/CEqueestabeleceregras comuns paraomercadointernodaelectricidade.
61Directiva98/30/CErelativaaregras comuns paraomercadodogásnatural.
62A Bélgica e a Irlanda dispuseram de um ano adicional ea Grécia dedois.
63Directiva96/92/CErelativaaregras comuns paraomercadointernodaelectricidade.
64Directiva98/30/CErelativaaregras comuns paraomercadodogásnatural.
65Noqueserefereàelectricidade, os Estados-Membros tiveram deabrir 28%daprocura em 1999, e
até 35% até 2003. No que se refere ao gás, os Estados-Membros tiveram de abrir um mínimo de20% daprocuraem2000, alcançando28% em 2003.
66N oq u es er e f e r eàe l e c t r i c i d a d e ,p o re x e m p l ooR e i n oU n i d o ,aF i n l â n d i a ,aS u é c i aeaA l emanha
abriram já 100% da procura. A Bélgica, os Países Baixos, a Dinamarca e a Espanha abrirãocompletamentea sua procuraamédioprazo.
36É óbvio que as questões de serviço público são fundamentais para a liberalização destes
mercados. Com efeito, em muitos aspectos, o fornecimento garantido de electricidade a
preços razoáveis a todos os clientes da União Europeia e, nas zonas em que existem
ligações, o fornecimento de gás, constituem um dos serviços públicos mais essenciais.
Assim, ambas as directivas prevêem diversas disposições e salvaguardas para assegurar
os objectivos essenciais de serviço público, tais como a garantia da segurança do
fornecimento, a ligação universal à rede eléctrica a preços razoáveis e a protecção de
cidadãos vulneráveis contra a possibilidade de serem cortados da rede. Num mercado
liberalizado, estes objectivos são alcançados através da fixação de condições estritas de
concessão de licenças aosoperadores de mercado.
A manutenção dos mais elevados níveis em toda a Comunidade tem consequentemente
sido, e continuará a ser, uma condição prévia essencial da liberalização. Por este motivo,
tanto as directivas relativas ao gás como as relativas à electricidade prevêem a
possibilidade de os Estados-Membros adoptarem as medidas necessárias para garantir a
continuação dos serviços de interesse geral e a manutenção ou melhoria dos seus
padrões.
Os mecanismos seguidamente apresentados, destinados a garantir a prestação adequada
de serviços de interesse geral, estão cada vez mais a tornar-se a norma emtodaa Europa:
−Segurança e fiabilidade da rede:
As redes de transmissão e distribuição continuam a estar na mão dos operadores
monopolistas67. Desta forma, a situação mantém-se quase inalterada após a
liberalização. Os Estados-Membros continuam a poder confiar a gestão e exploração
destatarefa a uma empresa pública68, ou a uma empresa privada. Emambos os casos,
os Estados-Membros efectuam normalmente uma análise e controlo independentes
dos níveis do serviço, quer através de uma entidade reguladora independente, quer
p e l oG o v e r n o .As e g u r a n ç aeaf i a b i l i d a d ed ar e d et ê ms i d oec o n t i n u a mas e r
elevadas na Europa e não foramafectadas pela liberalização.
−Segurança de fornecimento:
Nos termos das directivas, os Estados-Membros continuam a poder tomar as medidas
necessárias, talcomo sempre o fizeram, para garantir a segurança do fornecimento de
electricidade e gás. Todavia, quaisquer medidas adoptadas deverão ser necessárias
para alcançar os objectivos em questão e não podem ser de carácter discriminatório.
Os Estados-Membros podem, por exemplo, especificar o combustível para a
produção de nova electricidade, caso a utilização de uma determinada fonte se torne
excessiva, ou podem adoptar medidas para garantir uma variedade adequada de
fontes de fornecimento de gás.
−Direito de ligação à rede:
Normalmente, os Estados-Membros apenas consideram como necessário o direito de
ligação à electricidade. Neste caso, a directiva prevê expressamente que "os
67Com excepçãodealgumas sobreposições das redes degás,nomeadamentena Alemanha.
68Alguns países, como por exemplo a Espanha, estão actualmente a transferir a rede de
abastecimento para propriedade pública.
37Estados-Membros podem obrigar as empresas de distribuição a abastecer os clientes
localizados numa determinada área. A fixação dos preços a aplicar a esses
fornecimentos pode ser regulamentada, por exemplo para garantir a igualdade de
tratamento dos clientes em causa". Quando o consumo final está liberalizado, os
proprietários da rede de distribuição podem continuar a ser obrigados a fornecer uma
ligação universal. Cabe assim a cada Estado-Membro decidir se deseja fixar, como
condição paraaconcessão delicençasaempresasquevendemelectricidade a clientes
finais, a obrigação de aplicarem, a todos os clientes semelhantes numa determinada
área, preços idênticos.
−Protecção especialdos consumidores:
Uma vez que a electricidade e o gás constituem serviços essenciais, são necessárias
disposições especiais para garantir que não é cortado o fornecimento aos membros
mais vulneráveis da sociedade. Quando os mercados estão totalmente liberalizados,
os padrões de serviço público são mantidos através de condições mínimas de
concessão de licença. Se essas condições não forem preenchidas, a licença de
fornecimento de electricidade ou gás poderá ser retirada.
−Padrões deserviço:
É obviamente do interesse público garantir que os padrões de serviço relacionados
com o fornecimento de electricidade e gás, tais como a rapidez de resposta aos
pedidos de ligação ou de reparações, o rigor da facturação e a qualidade de outros
serviços aos clientes, são os mais elevados e em constante melhoria. É vital que estes
padrões sejammantidos e melhorados num mercado liberalizado. Quando se introduz
a liberalização – principalmente a nível nacional – a experiência tem revelado que os
padrões de qualidade aumentam, por duas razões. Em primeiro lugar, a concessão de
licenças de venda de electricidade é sempre acompanhada de condições. Algumas das
condições prevêem padrões mínimos de serviço. As entidades reguladoras nacionais
reforçameaumentamestespadrõestodososanos.Emsegundo lugar, uma vezque os
padrões de serviço constituem uma área importante para a concorrência entre
empresas, esta mesma concorrência leva à sua melhoria. Surgem assim padrões de
serviço que ultrapassam os níveis mínimos fixados pelas entidades reguladoras ou
pelos governos.
Desta forma, o quadro legislativo no âmbito do qual se realiza a liberalização
progressiva dos sectores da electricidade e do gás na Europatemo duplo objectivo de
reduzir os preços e de manter, e mesmo melhorar, os serviços de interesse público. A
experiência revela claramente que, com a adopção de medidas regulamentares
adequadas sempre que necessário, estes serviços de interesse público podem não só
ser mantidos, como também melhorados num mercado concorrencial. Com efeito,
apesar de as directivas preverem69a possibilidade de derrogação às suas obrigações,
caso não exista qualquer outra forma menos restritiva para alcançar os objectivos
legítimos de serviço público, nenhum Estado-Membro considerou, na prática, ser
necessário fazê-lo.
69Nº 2doartigo3ºdeambasasdirectivas.
38É evidente que por forma a alcançar os objectivos acima referidos, é necessário um
controlo activo e, quando adequado, a adopção de regulamentação. Embora muitas
destas questões sejam deixadas à subsidiariedade – incumbe por exemplo a cada
Estado-Membro determinar o nível de protecção relativamente à possibilidade de
corte da rede –o objectivo da Comissão consiste em garantir os mais elevados níveis
de todas as formas de serviços de interesse público geral, emtoda aComunidade.
Rádio e Televisão
Os serviços de televisão privados desenvolveram-se principalmente a partir da década de
80, estabelecendo o actual sistema de radiodifusão duplo público/privado. A necessidade
de co-existência de um serviço público e de um serviço comercial privado de
radiodifusão é reconhecida e apoiada pelos Estados-Membros e pela Comunidade.
Actualmente, os sectores datelevisão e da rádio estão liberalizados a nívelcomunitário.
Os meios de radiodifusão desempenham um papel fundamental no funcionamento das
sociedades democráticas modernas, em especial no que se refere ao desenvolvimento e
transmissão dos valores sociais. Consequentemente, o sector da radiodifusão tem sido
objecto, desde a sua criação, de regulamentação específica de interesse geral. Esta
regulamentação temsido baseada emvalores comuns, tais como a liberdade de expressão
e o direito de resposta, o pluralismo, a protecção dos direitos de autor, a promoção da
diversidade cultural e linguística, a protecção dos menores e da dignidade humana e a
protecção dos consumidores.
A regulamentação destinada a garantir que estes valores são respeitados é prioritária e
principalmente adoptada pelos Estados-Membros, em conformidade com a legislação
comunitária. O protocolo relativo ao serviço público de radiodifusão nos
Estados-Membros, que foi anexado ao Tratado que institui a Comunidade Europeia pelo
Tratado de Amsterdão, reconhece o papel e importância do serviço público de
radiodifusão e confirma que os Estados-Membros têm competências para definir e
organizar a missão de serviço público e o seu financiamento, desde que tal não afecte as
condiçõescomerciaiseaconcorrência na Comunidade de forma que contrarie o interesse
comum, devendo ser tida emconta a realização da missão desse serviço público.
A nível comunitário, a Directiva "Televisão sem fronteiras" estabelece um quadro
jurídico que garante a liberdade de prestação de serviços de radiodifusão televisiva no
mercado interno, tomando devidamente em consideração os interesses gerais relevantes.
Contudo, a transposição da Directiva "Televisão sem fronteiras" tem ainda de ser
completada por todos os Estados-Membros. Além disso, as regras de concorrência do
Tratado que institui a Comunidade Europeia confiam à Comissão a tarefa de impedir
comportamentos anti-concorrenciais em detrimento dos consumidores, nomeadamente o
abuso de posições dominantes e, ao abrigo do controlo das operações de concentração de
empresas, a criação de estruturas de mercado oligopolísticas ou monopolísticas.
Cabe aos Estados-Membros, em conformidade com a legislação comunitária, decidir se
pretendem estabelecer um sistema de serviço público de radiodifusão, definir a sua
missão exacta e decidir sobre as modalidades do seu funcionamento. Devido à naturezadeste financiamento, as empresas públicas de serviços de radiodifusão podem estar
sujeitas às regras relativas aos auxílios estatais do Tratado CE. A Comissão deverá
nomeadamente garantir que o financiamento público das empresas públicas de serviços
de radiodifusão é proporcional à missão de serviço público, tal como definida pelo
39Estado-Membro em causa, ou seja, em especial, que qualquer compensação concedida
pelo Estado não excede os custos líquidos adicionais da tarefa específica confiada à
empresa pública de serviços de radiodifusão emquestão.
O financiamento dos organismos públicos de radiodifusão pelos Estados-Membros, foi
contudo objecto de diversas queixas à Comissão, apresentadas por organismos de
radiodifusão comerciais privados, nomeadamente acerca da presença de organismos
públicos de radiodifusão no mercado publicitário70. De realçar que os problemas
levantados por estes denunciantes dizem normalmente respeito à aplicação de regimes de
financiamento que incluemreceitas provenientes da publicidade e financiamento público.
A escolha do regime de financiamento é da competência do Estado-Membro e, em
princípio, não pode ser levantada qualquer objecção à escolha de um regime de
financiamento duplo (que combine fundos públicos e receitas provenientes de publicidade)
em vez de um regime de financiamento único (apenas fundos públicos), desde que a
concorrência nos mercados relevantes (ou seja, publicidade, aquisição e/ou venda de
programas) não seja afectada numa medida contrária ao interesse comunitário. A Comissão
tenciona concluir a sua análise das denúncias pendentes nos próximos meses. Ao fazê-lo,
consultaráosEstados-Membros.
A Comissão considera que a revolução digital não põe em questão a necessidade de a
política audiovisual identificar interesses gerais relevantes e, quando necessário,
protegê-los através do processo regulamentar. Contudo, a evolução tecnológica implica
uma avaliação constante dos meios e métodos ut ilizados, por forma a garantir que
continuama ser proporcionais aos objectivos a alcançar.
Embora continua a ser indiscutívelque os meios de distribuição (e nomeadamente o facto
de se tratar de ponto a multiponto ou de ponto a ponto) são cruciais, determinados novos
tipos de serviços poderão também exigir que outros factores sejam tomados em
consideração ao avaliar a necessidade e proporcionalidade de qualquer abordagem
regulamentar (por exemplo codificação ou “emclaro”).
70Ver XXIXRelatóriodaComissãosobrea Políticadeconcorrência (1999), pp. 89eseguintes.
40ANEXO II: DEFINIÇÕES
Serviçosde interesse geralEsta expressão abrange serviços de mercado e serviços não integrados no mercado que as
autoridades públicas consideram de interesse geral e que estão sujeitos a obrigações
específicas.
Serviçosde interesse económico geral
Esta é a expressão utilizada no artigo 86º do Tratado CE e refere-se aos serviços de mercado
que os Estados-Membros sujeitam a obrigações de serviço público em função de critérios de
interesse geral. Abrange, emprincípio, as redes de transporte, a energia e as comunicações.
Serviço público
Trata-se de uma expressão ambígua, uma vez que se refere quer ao próprio organismo que
presta o serviço, quer à missão de serviço geral que lhe é confiada. É com o objectivo de
promover ou facilitar a realização da missão de interesse geral que as autoridades públicas
podem impor obrigações específicas de serviço público ao organismo que presta o serviço,
por exemplo no domínio dos transportes por vias navegáveis internas, dos transportes aéreos
ou ferroviários e da energia. Estas obrigações podem ser aplicadas a nível nacional ou
regional. Verificam-se por vezes equívocos entre a expressão "serviço público", que diz
respeito à vocação de prestar um serviço ao público na perspectiva do serviço a prestar, e a
expressão "sector público" (incluindo o funcionalismo público) que se refere ao estatuto
jurídico dos prestadores do serviço, na perspectiva da propriedade desse serviço.
Serviço universal
O serviço universal, principalmente a definição de obrigações específicas de serviço
universal, constitui uma componente fundamental da liberalização de sectores de serviços,
como as telecomunicações, na União Europeia. A definição e garantia de serviço universal
asseguram a manutenção da acessibilidade e qualidade dos serviços estabelecidos, sem
interrupções, para todos os utilizadores, durante o processo de transição do fornecimento em
monopólio para mercado abertos à concorrência. O serviço universal, no contexto de
mercados de telecomunicações abertos e concorrenciais, é definido como o conjunto mínimo
de serviços de qualidade especificada a quetodos os utilizadores e consumidores têmacesso a
preços razoáveis, nos termos de condições nacionais específicas