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RELATÓRIO DA COMISSÃO

Relatório sobre a Política de Concorrência 2010

Introdução

1. Para comemorar o 40.º aniversário do Relatório sobre Política de Concorrência, a presente edição começa com uma panorâmica geral dos principais desenvolvimentos a nível da política de concorrência e da sua aplicação nos últimos 40 anos. As disposições do Tratado que estabelecem as competências e responsabilidades da Comissão no domínio da política de concorrência mantiveram-se bastante estáveis nos últimos 40 anos, ao passo que a situação económica e política sofreu mudanças profundas. Os procedimentos e as regras da política de concorrência foram, portanto, sujeitos a um constante processo de adaptação, a fim de contribuírem para os principais objectivos da UE: construir o mercado único, repercutir as suas vantagens nos consumidores e alcançar uma economia social de mercado competitiva. A análise retrospectiva desta evolução constitui a base para a avaliação dos principais desafios que a política de concorrência enfrentou no passado e daqueles que estão ainda por resolver.

2. A primeira secção do presente relatório apresenta uma panorâmica do desenvolvimento e da aplicação dos instrumentos da política de concorrência, nomeadamente as regras em matéria de auxílios estatais, antitrust e controlo das concentrações. Esta secção inclui ainda uma actualização sobre a utilização das regras temporárias em matéria de auxílios estatais, adoptadas em resposta à crise económica e financeira. A segunda secção analisa a aplicação dos instrumentos da concorrência em sectores seleccionados. A terceira secção centra-se na cooperação no seio da Rede Europeia da Concorrência (REC) e com os tribunais nacionais, ao passo que a quarta secção aborda as actividades internacionais. A quinta secção apresenta uma visão geral das actividades relacionadas com os consumidores e do diálogo com as partes interessadas. Por último, é apresentada uma breve descrição da cooperação interinstitucional, na sexta secção. Ao contrário do relatório do ano passado, o presente relatório não contém um capítulo específico sobre um tema considerado de particular importância no domínio da política de concorrência.

3. O presente relatório constitui um resumo não exaustivo das actividades da Comissão no domínio da política de concorrência em 2010. É possível obter mais informações num documento de trabalho aprofundado dos serviços da Comissão e no sítio Web da Direcção-Geral da Concorrência [1].

40.º aniversário do Relatório sobre a Política de Concorrência

Política de Concorrência: um trunfo da União Europeia

Continuidade e evolução da política de concorrência da UE

4. Há 40 anos que a Comissão documenta o processo de aplicação e concepção da política de concorrência da UE. Para assinalar este aniversário, o relatório deste ano passa em revista a evolução da política de concorrência, relegando para segundo plano as matérias mais prementes da actualidade.

5. O primeiro relatório sobre a política de concorrência foi publicado em 1971 a pedido do Parlamento Europeu. Pouco tempo depois, a Comunidade Económica Europeia viu-se confrontada com uma grave crise económica provocada pelo choque petrolífero de 1973, que deu origem a tensões inflacionistas. Os primeiros relatórios descrevem como a Comissão utilizou a política de concorrência no âmbito de um conjunto mais alargado de medidas políticas destinadas a dar resposta à crise económica. Assim, não é inédita a utilização da política de concorrência inserida numa resposta política coordenada, destinada a ultrapassar os grandes desafios económicos.

6. Além disso, embora o ambiente em que se desenvolve a política de concorrência da UE tenha sofrido profundas mudanças, como uma rápida evolução tecnológica, o alargamento ou a globalização, as disposições originais do Tratado de 1957 que proíbem determinados acordos anticoncorrenciais e abusos de posição dominante, assim como as disposições relativas aos auxílios estatais, têm-se mantido praticamente inalteradas ao longo do tempo, o que atesta a sua inerente capacidade para serem aplicadas em diferentes circunstâncias.

7. Os regulamentos do Conselho, que estabelecem as obrigações e competências de aplicação específicas da Comissão, também se têm caracterizado por uma assinalável continuidade e estabilidade. No domínio antitrust, o regulamento do Conselho de 1962, que especifica as competências da Comissão em matéria de aplicação da legislação, só foi alterado em 2004. No que se refere ao controlo das concentrações, o correspondente regulamento foi adoptado em 1989 e sofreu apenas uma reformulação desde essa data. Em 1999, foi adoptado um regulamento que estabelece normas processuais específicas no domínio dos auxílios estatais.

8. Tendo em conta as suas competências exclusivas no domínio da política de concorrência, que foram confirmadas pelo Tratado de Lisboa, a Comissão está mandatada para aprovar regras mais específicas sobre a aplicação dos seus principais instrumentos, ou seja, as disposições do Tratado em matéria antitrust, concentrações e auxílios estatais. Esta margem discricionária na concepção e aplicação das referidas regras tem sido confirmada sucessivamente em acórdãos dos Tribunais Europeus no Luxemburgo, cuja jurisprudência tem sido fundamental para garantir a coerência e a eficiência da política de concorrência.

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9. Esta margem discricionária tem ainda permitido à Comissão adaptar e manter actualizado o quadro regulamentar, de modo a dar resposta aos desafios em constante mudança do processo de desenvolvimento da UE. Contudo, existem dois aspectos que atravessam toda a história da política de concorrência da UE: a sua contribuição para a construção e preservação do mercado interno, e a sua contribuição para a protecção dos interesses dos consumidores. Paralelamente, a política de concorrência tem apoiado os principais objectivos da União definidos nos Tratados: um mercado competitivo, a coesão económica, social e territorial, bem como o desenvolvimento sustentável.

Contribuir para a construção do mercado interno.

10. Uma das principais prioridades nas primeiras décadas de existência da Comunidade Económica Europeia foi a abolição gradual, entre os Estados-Membros, das barreiras impostas pelos Estados. As regras de concorrência do Tratado CEE, em particular as regras em matéria de antitrust, acompanharam e contribuíram para este processo gradual de abolição das barreiras ao comércio. De facto, conforme referia o primeiro Relatório sobre a Política de Concorrência, «a política comunitária deve, em primeiro lugar, impedir que as barreiras e restrições de índole governamental – que foram abolidas – sejam substituídas por medidas similares de natureza privada» [2]. Nesse sentido, as regras em matéria de antitrust foram alvo de uma rigorosa aplicação, a fim de impedir que as empresas dividissem artificialmente o mercado interno através de práticas como a partilha ou a divisão do mercado, a discriminação em matéria de preços ou a criação de obstáculos ao comércio paralelo. Os primeiros casos antitrust que visavam entraves concertados a importações paralelas entre empresas privadas remontam à década de 1960, nomeadamente a decisão pioneira, de 1964, contra o acordo Grundig-Consten [3], que levou a uma divisão do mercado e a diferenças muito substanciais entre os preços praticados em França e na Alemanha para os mesmos produtos. Ao longo da década de 1970 e das décadas seguintes, prosseguiram amplas actividades de aplicação da legislação neste domínio que visavam práticas anticoncorrenciais, tais como cartéis de partilha do mercado [4].

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11. A introdução do controlo das concentrações em 1989, um dos marcos incontornáveis dos últimos 40 anos, deve ser analisada à luz do salto qualitativo que o mercado interno registou no período imediatamente anterior à sua constituição formal em 31 de Dezembro de 1992, após a entrada em vigor do Acto Único Europeu de 1987. A política de concorrência teve em conta as novas realidades de mercado associadas ao aumento das oportunidades de fusão e de aquisição transfronteiras de activos por parte das empresas europeias. Impunha-se uma profunda mudança e o Regulamento das concentrações de 1989 foi o culminar de uma campanha iniciada pela Comissão em 1973, tendo estabelecido um instrumento único para a análise de operações de fusão e aquisição com dimensão europeia [5].

Reforço da protecção dos interesses dos consumidores

12. Posteriormente, ao longo das duas últimas décadas, a protecção dos interesses dos consumidores foi sendo abordada com crescente eficácia no âmbito da política da Comissão em matéria de antitrust e concentrações, assim como na sua aplicação, nomeadamente através de uma análise económica cada vez mais apurada. O trabalho realizado pela Comissão no quadro do Regulamento das concentrações tinha aberto o caminho, ao eliminar os riscos de prejuízos para os consumidores decorrentes da criação e reforço de posições dominantes em resultado de concentrações.

13. No final da década de 1990 e nos primeiros anos do século XXI, a política da Comissão em matéria de antitrust começou a caminhar a passos largos para uma abordagem baseada nos efeitos, nomeadamente através da adopção da primeira geração de regras sobre os acordos entre concorrentes (acordos horizontais) e acordos entre diferentes níveis da cadeia de distribuição (acordos verticais). Esta nova geração de regras em matéria de antitrust permitiu à Comissão, ao ponderar os aspectos favoráveis e os aspectos prejudiciais à concorrência dos acordos, centrar a sua atenção nos acordos entre empresas com poder de mercado, ou seja, nos acordos potencialmente lesivos dos interesses dos consumidores.

14. Além disso, a Comissão passou também a poder concentrar os seus recursos limitados nos acordos entre empresas mais lesivos, como os cartéis, que não têm qualquer efeito positivo para a concorrência e que, na prática, são sempre proibidos. Tal como sucede noutras infracções no domínio antitrust cometidas pelas empresas, a Comissão pode aplicar coimas com o objectivo de impedir este tipo de comportamento. Embora o combate aos cartéis agressivos seja hoje plenamente reconhecido como um pilar fundamental da política de concorrência, nem sempre foi este o caso e a Comissão teve, no início, de avançar gradualmente devido à quase ausência de legislação e de medidas de aplicação nacionais contra os cartéis. Segundo um relato «[o] objectivo consistia em, segundo [o então Comissário responsável pela concorrência] dar início a uma investigação em relação a alguns cartéis importantes particularmente lesivos para a criação da Comunidade» [6]. Mais uma vez, é reafirmada a ligação com a realização gradual do mercado interno.

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15. O ano de 2002 marcou um ponto de viragem para a política de concorrência, tendo o Tribunal de Primeira Instância anulado, num período relativamente curto, três decisões da Comissão de proibição de operações de concentração por insuficiência da análise económica e erros de avaliação. No entanto, essas decisões tiveram benefícios a longo prazo, pois a Comissão decidiu melhorar rapidamente a sua capacidade para realizar análises económicas mais complexas, nomeadamente através da criação de uma equipa de economistas especializados sob a responsabilidade de um economista-chefe logo em 2003.

16. Esta orientação mais económica foi sendo aprofundada nos anos seguintes, em particular com a adopção de um sofisticado teste substantivo [7] que centrava a análise no potencial da transacção para criar um entrave significativo à concorrência efectiva, nomeadamente através de um exame completo das eficiências estáticas e dinâmicas. Este novo teste permitiu alargar a análise da Comissão para além da questão da eventual posição dominante que uma empresa poderia conquistar em resultado de uma transacção, passando a abranger também outras situações de utilização unilateral e anticoncorrencial do poder de mercado. Nesse mesmo ano, a Comissão adoptou orientações para operações de concentração horizontais, que proporcionavam um quadro claro para a análise dos referidos efeitos unilaterais [8].

17. Com a adopção de orientações sobre as prioridades da Comissão relativamente a comportamentos de exclusão abusivos por parte de empresas em posição dominante [9], a abordagem económica, que garante a máxima protecção dos interesses dos consumidores, passou a integrar o quadro de aplicação das medidas antitrust. O documento acima referido reconhece que as empresas em posição dominante têm o direito de concorrer vigorosamente no mercado com base nos seus méritos e refere que, regra geral, a Comissão não concentrará os seus esforços em comportamentos que levem empresas rivais ineficientes ou menos eficientes a sair do mercado, desde que tal resulte da concorrência baseada nos méritos, como a qualidade dos produtos ou serviços.

18. Esta abordagem mais ampla, que abrange também a protecção dos interesses dos consumidores – com vista a garantir que os mercados proporcionem os melhores resultados aos consumidores em termos de preços, produção, inovação, qualidade e diversidade dos produtos e serviços – não implica, contudo, que o mercado interno tenha deixado de ser importante. Pelo contrário, em termos jurídicos, o nexo entre a política de concorrência e o mercado interno foi confirmado pelo Tratado de Lisboa. Além disso, conforme a crise demonstrou, a integridade do mercado interno não deve nunca ser encarada como inabalável. A Comissão deve estar preparada para utilizar todos os instrumentos ao seu dispor, sempre que este trunfo essencial da União Europeia esteja sob ameaça. A política de concorrência da UE, em particular as regras relativas aos auxílios estatais, revelou-se essencial para a preservação do mercado interno, nomeadamente assegurando condições de concorrência equitativas nos mercados financeiros e industriais.

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A evolução do controlo dos auxílios estatais, desde o seu modesto início até ao estatuto actual de pedra angular do mercado interno

19. O controlo dos auxílios estatais tornou-se um pilar fundamental do mercado interno e visa garantir que as empresas concorram em igualdade de circunstâncias, independentemente da sua localização, bem como criar mecanismos que impeçam os Estados-Membros de se lançarem «corridas às subvenções» à custa uns dos outros e do interesse europeu em geral. Tais corridas às subvenções representariam, por um lado, um desperdício de recursos escassos e, por outro, prejudicariam a coesão da UE.

20. O regime de auxílios estatais da UE — uma experiência sem precedentes [10] — foi desenvolvido de raiz. Na verdade, um dos primeiros inquéritos realizados pela Comissão deparou-se com uma «selva formada por regimes nacionais, muito deles existentes há muito tempo, complexos e em constante mudança» [11]. Na verdade, só em 1973 o Tribunal de Justiça reconheceu a legitimidade jurídica da Comissão para exigir aos Estados-Membros que ordenassem às empresas a restituição de auxílios estatais atribuídos ilegalmente por não serem compatíveis com o Tratado [12]. Só dez anos mais tarde a Comissão decidiu aplicar este princípio enquanto política. É significativo que no Relatório sobre a política de concorrência 1989 se tenha sentido a necessidade de afirmar o facto óbvio de que «mesmo se [alguns desses auxílios] foram tolerados ou aceites no passado, […] deve ser reexaminada a sua compatibilidade com o mercado comum» [13].

21. Com efeito, o número de funcionários que se ocupavam do controlo dos auxílios estatais permaneceu relativamente baixo até ao final da década de 1990. Ainda assim, foram adoptadas importantes decisões que demonstravam a determinação da Comissão em enfrentar as empresas públicas ineficientes e altamente subvencionadas, primeiro nos grandes sectores industriais e, posteriormente, no sector dos serviços. Por exemplo, foram concluídos acordos importantes entre a Comissão e os Estados-Membros com vista a pôr fim às garantias ilimitadas que tradicionalmente eram concedidas às empresas públicas [14].

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Governação: consagrar a política de concorrência na UE e projectá-la além-fronteiras

22. À medida que a cultura de concorrência foi evoluindo, que o mercado interno se foi consolidando e que a Comissão e, gradualmente, as autoridades nacionais da concorrência (ANC) foram desenvolvendo as suas próprias políticas de concorrência, ficaram reunidas as condições para uma reformulação radical da governação da política de concorrência da UE. Esta reformulação é conhecida por modernização das regras da UE em matéria de antitrust [15]; na verdade, a entrada em vigor dessa modernização e o alargamento coincidiram na mesma data: 1 de Maio de 2004.

23. Em simultâneo, a Comissão emitiu recomendações aos Estados-Membros sobre a forma como iria proceder à apreciação do apoio a objectivos políticos específicos de interesse comum europeu, tais como I&D, desenvolvimento regional, ambiente e reestruturação de empresas em dificuldades. Em 2005, o controlo dos auxílios estatais encontrava-se na vanguarda da política de concorrência da UE, o que foi atestado pelo facto de o Plano de acção no domínio dos auxílios estatais constituir uma das duas principais prioridades da política de concorrência da UE para esse mandato, a par da aplicação da legislação em matéria de cartéis. Entre outros aspectos, a maior atenção dedicada ao controlo dos auxílios estatais contribuiu para uma evolução no sentido de «menos auxílios estatais, mas mais bem orientados», conforme demonstra tanto a diminuição do montante relativo de auxílios estatais concedidos pelos Estados-Membros (de 1,2 % do PIB da UE em 1992 para 0,62 % em 2009, excluindo as medidas de combate à crise) como a crescente percentagem de auxílios dedicados a objectivos de interesse comum (de 50 % em meados da década de 1990 para 84 % em 2009) [16]. O Plano de acção no domínio dos auxílios estatais também defendia uma abordagem mais económica, baseada no denominado «critério do equilíbrio» entre os eventuais efeitos positivos e negativos do auxílio, que seria utilizado sobretudo para apreciações aprofundadas dos tipos de auxílios que normalmente produzem mais distorções.

24. No âmbito das reformas de modernização, foram conferidas competências e impostas obrigações às ANC e aos tribunais nacionais para aplicar directa e integralmente todas as regras da UE em matéria de antitrust nos casos que afectam o comércio entre Estados-Membros, colocando as ANC em pé de igualdade com a Comissão enquanto instâncias de aplicação da legislação, no âmbito da Rede Europeia da Concorrência (REC), e realçando o papel dos tribunais na aplicação da legislação em matéria de antitrust pelos particulares, na sequência do acórdão do processo Courage/Crehan [17] que colocou em evidência a necessidade de um sistema eficaz de acções de indemnização no domínio antitrust inserido na arquitectura global de aplicação da legislação [18]. Subjacente a esta mudança do regime, estava a percepção de que a cultura de concorrência dos Estados-Membros, após quase cinquenta anos de política antitrust, tinha atingido um estado suficientemente avançado que justificava uma significativa descentralização da sua aplicação. O alargamento que se aproximava, o maior na história da UE, contribuiu para a urgência do processo de reforma.

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25. A modernização contribuiu significativamente para assegurar condições de concorrência mais equitativas para as empresas com actividades transfronteiras, permitindo-lhes planear as suas estratégias comerciais com base num único conjunto de regras em vez de 27 [19]. A REC tem promovido uma intensa colaboração entre as ANC e a Comissão, da qual resultou uma aplicação melhorada e mais coerente das regras da UE em matéria de antitrust. Além disso, ao abolir a obrigação de notificação dos acordos, a reforma permitiu à Comissão e às ANC concentrar as suas actividades de aplicação da legislação nas infracções mais lesivas para os consumidores europeus. A Comissão tem também procurado aumentar a convergência entre o controlo de concentrações a nível nacional e da UE, com base na experiência da modernização no domínio antitrust.

26. A integração contínua das economias dos Estados-Membros num quadro de concorrência coerente tem-se reflectido nos esforços da Comissão para promover princípios de concorrência comuns no plano internacional. Tendo em conta a crescente globalização da economia, assegurar condições mais equitativas no plano mundial tornou-se um objectivo essencial da política de concorrência. Por conseguinte, desde a década de 1990, a Comissão «procura prioritariamente, através de acordos bilaterais ou no âmbito de negociações multilaterais, incentivar a aplicação efectiva de políticas similares por parte dos principais parceiros comerciais da Comunidade» [20]. A Comissão prosseguiu, assim, uma dupla estratégia: desenvolveu e reforçou relações bilaterais directas com os principais parceiros comerciais e investiu substancialmente em organismos multilaterais, como a OCDE ou a Rede Internacional da Concorrência (RIC).

27. O primeiro acordo de cooperação com os EUA foi assinado já em 1991 e lançou as bases de uma cooperação muito frutuosa entre a Comissão e as autoridades norte-americanas no domínio antitrust. Foram concluídos acordos semelhantes com o Canadá (1999), o Japão (2003) e a Coreia do Sul (2009), que se têm revelado fundamentais na resolução de processos internacionais no âmbito antitrust. Estes esforços bilaterais têm sido complementados a nível multilateral, em particular na OCDE e na RIC, instâncias em que a Comissão tem participado activamente na qualidade de membro fundador e que funcionam como importantes fóruns para disseminar boas práticas, fomentar a convergência e facilitar a cooperação.

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28. A importância da dimensão internacional é cada vez mais reconhecida e o testemunho mais recente é o relatório do antigo Comissário responsável pela concorrência, Mario Monti, intitulado «Uma nova estratégia para o mercado único» [21]. Embora este relatório enumere vários grandes desafios directamente relacionados com a dimensão do mercado interno da concorrência na UE, como o reforço da coerência a nível da aplicação de regras em matéria de antitrust entre os Estados-Membros e a coordenação entre a Comissão e as ANC, nomeadamente na apreciação das concentrações ou em matéria de coimas, também realça a necessidade de maior convergência em termos de princípios da política de concorrência a nível internacional, em especial com os parceiros comerciais da UE que registam maior crescimento. Com efeito, a Comissão tem vindo a aprofundar a sua cooperação bilateral com as agências de concorrência de grandes potências económicas, como a China, a Índia e o Brasil. Desenvolver uma política de concorrência eficaz e uma cultura de concorrência é um grande desafio, para o qual é necessário tempo, como demonstra a experiência da própria UE. Por outro lado, as agências de concorrência e a legislação em matéria de concorrência passaram ser uma constante na governação económica, o que está bem patente no crescimento exponencial, nas últimas décadas, do número de agências que fazem parte da RIC (actualmente, mais de 100 agências).

A política de concorrência como instrumento de apoio à competitividade no âmbito da estratégia Europa 2020

29. É evidente, desde os primeiros relatórios anuais, que o contributo e o apoio da concorrência para outros objectivos políticos em muito ultrapassam a sua utilização como instrumento de resolução de crises. À medida que a UE sai da crise actual num ambiente de renhida concorrência mundial, um dos principais desafios da política de concorrência nos próximos anos consistirá em apoiar, da forma mais eficaz possível, a estratégia Europa 2020 de crescimento inteligente, sustentável e inclusivo.

30. A política de concorrência encontra-se numa posição privilegiada para dar esse contributo, pois é um dos principais motores para a melhoria do funcionamento dos mercados, através de uma afectação eficiente de recursos e do reforço da produtividade e da inovação. É, portanto, um pilar da competitividade da economia da UE, que assume hoje uma importância sem precedentes para a manutenção da estabilidade económica e financeira. Por isso, a política de concorrência e as reformas que visam incentivar a concorrência devem ser parte integrante da governação económica.

31. As regras de concorrência também reconhecem a necessidade de permitir que os Estados-Membros promovam os objectivos da União de coesão económica, social e territorial. As Orientações relativas aos auxílios com finalidade regional facilitam a realização da coesão territorial da União através da promoção do desenvolvimento das regiões mais pobres. As diferentes regras em matéria de auxílios estatais permitem também a atribuição de auxílios à formação e a promoção do acesso ao emprego dos trabalhadores desfavorecidos e portadores de deficiência.

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32. Outro domínio essencial em que a política de concorrência evoluiu, a fim de tomar em consideração um desafio a longo prazo para a União, é o da a protecção do ambiente e da promoção do crescimento sustentável. Através das actividades de aplicação da legislação no domínio antitrust no sector da energia, que aumentam a liquidez e a segurança do abastecimento no mercado interno, e da adopção das Orientações relativas aos auxílios estatais no domínio do ambiente, que facilitam a concessão de auxílios destinados a corrigir deficiências do mercado neste domínio, a Comissão garantiu que a política de concorrência contribuísse para uma mudança no sentido de uma economia mais sustentável.

Conclusão: resistência e capacidade de adaptação da política de concorrência da UE

33. A União Europeia está a atravessar um período de mudanças rápidas e profundas. Alguns desafios e problemas podem ser antecipados com alguma certeza. A saída da crise, a concorrência mundial e o desenvolvimento sustentável estão entre os mais notórios. Porém, a UE irá certamente encontrar outros desafios que não são ainda previsíveis. Importa no entanto salientar que a política de concorrência tem, ao longo da sua existência e perante o quadro estável dos Tratados, demonstrado a sua capacidade de resposta face às transformações consideráveis que se verificaram no contexto em que se insere. Tendo em conta a sua resistência e capacidade de adaptação, a política de concorrência da UE continuará a ser um dos trunfos da União Europeia.

1. Instrumentos

1.1. Acompanhamento da aplicação do quadro temporário relativo às medidas de auxílio estatal durante a crise

1.1.1. Apoio ao sector financeiro durante a crise

34. Desde o início da crise financeira mundial no Outono de 2008, a Comissão forneceu orientações pormenorizadas sobre os critérios de compatibilidade, com o artigo 107.º, n.º 3, alínea b), do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), das medidas temporárias de apoio durante a crise concedidas pelos Estados-Membros a instituições financeiras, quer sob a forma de garantias estatais [22], recapitalizações [23] ou medidas de apoio aos activos depreciados [24], bem como sobre as medidas de reestruturação necessárias para os bancos em dificuldade [25]. Através da aplicação das regras em matéria de auxílios estatais, a Comissão limitou ao mínimo as distorções da concorrência no mercado interno, não obstante os montantes significativos de auxílios estatais, garantindo igualmente a reestruturação dos bancos beneficiários sempre que necessário.

35. Entre 1 de Outubro de 2008 e 1 de Outubro de 2010, a Comissão adoptou mais de 200 decisões relativas a auxílios estatais destinados ao sector financeiro, com vista a sanar uma perturbação grave da economia de Estados-Membros. Mais de 40 regimes foram autorizados, alterados ou prorrogados e as decisões visaram mais de 40 instituições financeiras. Em 2009, o montante nominal de auxílios ao sector financeiro utilizado pelos Estados-Membros ascendia a 1 107 mil milhões de EUR (9,3 % do PIB da UE), ao passo que em 2008 esse montante atingiu 1 236 mil milhões de EUR [26].

36. A disponibilidade das garantias estatais revelou-se um instrumento eficaz durante a crise, para facilitar o acesso dos bancos ao financiamento e para restaurar a confiança dos mercados. A utilização dos regimes de capitalização foi limitada em 2010, tendo-se registado nesse ano algumas intervenções ad hoc. No entanto, assistiu-se a uma redução da utilização das injecções de capitais públicos em 2010 em comparação com 2009; além disso, os bancos que beneficiaram do apoio aos activos depreciados ou de medidas de apoio à capitalização em 2009 ou 2010 foram sujeitos a obrigações de reestruturação.

37. A reestruturação de vários bancos europeus constituiu um dos principais desafios de 2010 e seguiu três princípios fundamentais: (i) o regresso à viabilidade a longo prazo sem auxílios estatais, com base num plano de reestruturação sólido, (ii) a partilha dos encargos entre o banco/os seus accionistas e o Estado e (iii) a limitação das distorções da concorrência, normalmente através de medidas estruturais (alienações) e comportamentais (proibição de aquisições ou limitações de práticas comerciais agressivas). Em 2010, a Comissão aprovou a reestruturação ou a liquidação de 14 bancos. Os casos mais relevantes visaram o Aegon, o Dexia, o Ethias, o Parex e a Sparkasse Köln/Bonn [27]; todos foram aprovados pela Comissão e previam medidas comportamentais e estruturais vinculativas. A Comissão adoptou uma decisão negativa no caso do Banco Privado Português e o banco encontra-se actualmente em processo de liquidação [28].

38. Em virtude desta intervenção política, a grave falta de financiamento bancário que ocorreu no Outono de 2008 foi ultrapassada de forma relativamente rápida. No entanto, a crise da dívida soberana que se começou a fazer sentir na primeira metade de 2010 demonstrou claramente que, apesar de se registarem melhorias em comparação com o pico atingido no final de 2008, o nível de tensão nos mercados financeiros continuava a exigir medidas específicas de apoio no contexto da crise para além de 2010. Em 1 de Dezembro de 2010, a Comissão prorrogou a validade das regras relativas às medidas para o sector financeiro no contexto da crise até ao final de 2011 [29]. No entanto, perante a evidência de menores dificuldades dos bancos para obterem capital nos mercados, a Comissão introduziu, a partir de 1 de Janeiro de 2011, o requisito de apresentação de um plano de reestruturação para todos os beneficiários de medidas de recapitalização ou de apoio a activos depreciados, independentemente de o banco ser considerado fundamentalmente sólido ou em dificuldade.

1.1.2. Aplicação do Quadro temporário no que se refere à economia real

39. Em 2008, a Comissão adoptou o Quadro temporário (QT) [30] destinado a facilitar o acesso das empresas ao financiamento no contexto da crise. Desde que este quadro foi introduzido e até 1 de Outubro de 2010, a Comissão aprovou 73 regimes e quatro medidas de auxílio ad-hoc. O volume de auxílios aprovados em 2009 cifrou-se em 82,5 mil milhões de EUR (0,7% do PIB da UE).

40. As principais medidas utilizadas foram o montante limitado compatível de auxílio, as garantias subvencionadas e os empréstimos bonificados. A flexibilização das condições para a aceitação excepcional, na Comunidade, dos seguros de crédito à exportação com o apoio dos governos contribuiu para sustentar o comércio. A adaptação do capital de risco também foi encarada positivamente como um sinal importante para os investidores privados. Os empréstimos bonificados para a produção de produtos «verdes» foram utilizados por um número reduzido de Estados-Membros, tendo sido recebidas notificações de cinco deles [31].

41. Tendo em conta a fragilidade da recuperação, a Comissão considerou prematuro que o QT deixasse por completo de vigorar no final de 2010, tendo decidido que a resposta mais adequada às condições de mercado actuais seria a sua supressão gradual. A Comissão aprovou, em 1 de Dezembro de 2010, uma prorrogação do Quadro temporário [32] até ao final de 2011, centrada nas PME e limitada a um conjunto restrito de medidas. Foram mantidas as medidas destinadas a obviar deficiências do mercado ainda pendentes, em particular os problemas subsistentes de acesso ao financiamento das PME, embora sujeitas a condições mais rigorosas, de modo a reflectirem a transição gradual para o regime normal de auxílios estatais.

1.1.3. Contribuição da política de concorrência para os programas de ajustamento económico da Grécia e da Irlanda

42. Em 2010, a Grécia viu-se confrontada com dificuldades orçamentais. A fim de apoiarem os esforços do Governo grego para recuperar a economia do país, a Comissão, o Banco Central Europeu e o Fundo Monetário Internacional (FMI) assumiram, em 2 de Maio de 2010, um compromisso relativamente a um programa de ajustamento económico [33] com a duração de três anos, financiado pelos Estados-Membros da área do euro através de empréstimos bilaterais no montante total de 80 mil milhões de EUR e com o apoio do FMI, através de um acordo de stand-by de aproximadamente 30 mil milhões de EUR. As autoridades gregas aceitaram um programa plurianual de consolidação orçamental e de reformas estruturais, tendo em vista a sustentabilidade da economia grega, a recuperação da confiança nos mercados de dívida soberana e a preservação da estabilidade da área do euro. Para o reforço do sistema financeiro grego, a Comissão autorizou a emissão de garantias estatais suplementares [34], foi criado um fundo independente de estabilidade financeira que disponibiliza apoio financeiro aos bancos [35] e foram apresentados planos de reestruturação para seis dos bancos recapitalizados, em conformidade com as regras da UE em matéria de auxílios estatais. Além disso, uma secção das reformas estruturais do programa de ajustamento económico era dedicada à concorrência. A Grécia colaborou, por isso, com a Comissão na elaboração da sua nova lei relativa ao investimento, na reforma da Autoridade da Concorrência da Grécia e na liberalização das profissões de acesso restrito.

43. No que respeita à Irlanda, a situação dos bancos e da dívida soberana agudizou-se no último trimestre do ano. A conjugação de uma grave crise económica e de um sector bancário sobredimensionado a braços com avultados prejuízos colocou a dívida soberana irlandesa sob enorme pressão. Em 28 de Novembro de 2010, a Comissão, o Banco Central Europeu (BCE), o FMI e as autoridades irlandesas [36] chegaram a acordo em relação a um programa que contempla um empréstimo de 85 mil milhões de EUR à Irlanda, dos quais 35 mil milhões de EUR serão disponibilizados para restabelecer a viabilidade dos bancos. No âmbito do programa, dois bancos nacionais serão liquidados (Anglo Irish Bank e INBS), ao passo que outros serão capitalizados e reestruturados em conformidade com as regras da UE em matéria de auxílios estatais. No que se refere às reformas estruturais no domínio da concorrência, serão tomadas diversas medidas estratégicas tendentes a fomentar a concorrência nos mercados dos produtos e da energia, bem como noutras indústrias de rede. Entre estas medidas contam-se alterações legislativas para abolir as restrições ao comércio e à concorrência em sectores protegidos, eliminando a actual exclusão de determinados sectores do âmbito da legislação nacional em matéria de concorrência e melhorando a prevenção de comportamentos anticoncorrenciais.

1.2. Aplicação das medidas antitrust

1.2.1. Adaptar as regras: revisão dos regulamentos de isenção por categoria

Regulamento de isenção por categoria relativo aos acordos verticais

44. Em 20 de Abril de 2010, a Comissão adoptou um regulamento de isenção por categoria revisto [37] e orientações [38] no que se refere aos acordos verticais, ou seja, acordos entre fornecedores e distribuidores que desenvolvem, a diferentes níveis da cadeia de produção e distribuição, actividades de fornecimento e distribuição de produtos e serviços.

45. Nas regras revistas, continua a prevalecer o princípio básico de que as empresas com um poder de mercado limitado são livres para decidir como os seus produtos são distribuídos, desde que os acordos não prevejam a fixação de preços ou outras restrições graves. No entanto, as regras foram revistas a fim de ser tido em conta o poder de mercado potencial dos compradores e dos vendedores, tendo sido estabelecido que a quota de mercado de todas as partes de um acordo não pode ultrapassar 30 % para poderem beneficiar de uma isenção por categoria.

46. O Regulamento e as Orientações que o acompanham têm também em conta o rápido desenvolvimento da Internet como um instrumento das vendas em linha e do comércio transfronteiras, o que reforça a escolha dos consumidores e a concorrência com base no preço. Graças à maior clareza e previsibilidade das novas regras, os distribuidores beneficiam de incentivos claros para desenvolverem actividades em linha, a fim de entrarem em contacto com clientes em toda a UE e, assim, contribuírem para a realização plena do mercado interno digital.

Regulamentos de isenção por categoria relativos aos acordos de cooperação horizontal

47. Em 14 de Dezembro de 2010, a Comissão adoptou novas regras e orientações para a apreciação dos acordos de cooperação horizontal, ou seja, acordos concluídos entre empresas ao mesmo nível da cadeia de aprovisionamento, tais como acordos de cooperação a nível de investigação e desenvolvimento, produção, compras, comercialização, normalização e intercâmbio de informações. Este novo regime é constituído por dois regulamentos de isenção por categoria relativos, por um lado, a acordos em matéria de investigação e desenvolvimento e, por outro, a acordos de especialização e produção conjunta [39], bem como pelas orientações horizontais que os acompanham [40].

48. A abordagem da Comissão consagrada nas novas regras consiste em conceder às empresas a máxima liberdade para cooperarem, embora protegendo a concorrência de iniciativas de cooperação que sejam contrárias ao artigo 101.º do TFUE, por exemplo, por serem lesivas dos interesses dos consumidores. A opinião da Comissão no que se refere à cooperação entre concorrentes não sofreu alterações de fundo desde que as anteriores regras entraram em vigor em 2000. No entanto, as novas regras relativas aos acordos de cooperação horizontal são muito mais pormenorizadas, fáceis de utilizar e claras do que as anteriores. Duas características fundamentais da reforma são a inserção de um novo capítulo sobre o intercâmbio de informações e uma revisão significativa do capítulo sobre os acordos de normalização. Este último, em especial, clarifica as principais condições para garantir processos de normalização concorrenciais e contribui para o objectivo de criação de um sistema de normalização mais eficiente na Europa, conforme prevê a iniciativa emblemática «Uma política industrial integrada para a era da globalização» da estratégia Europa 2020 [41].

Regulamentos de isenção por categoria sectoriais

49. No sector dos seguros, o novo regulamento de isenção por categoria para os seguros [42] foi adoptado em 24 de Março de 2010. Em 27 de Maio, a Comissão adoptou novas regras de concorrência para os acordos entre os construtores de automóveis e os respectivos concessionários, oficinas de reparação e distribuidores de peças sobressalentes [43]. As novas regras promovem um alinhamento genérico da política de concorrência no mercado automóvel com o regime geral aplicável a outros sectores.

1.2.2. Aplicação das regras da UE em matéria de antitrust pelos particulares

50. A aplicação das regras da UE em matéria de antitrust pelos particulares é também um complemento fundamental de uma aplicação sólida da legislação por parte da Comissão e das autoridades nacionais da concorrência. No seu Livro Branco sobre acções de indemnização por incumprimento das regras comunitárias no domínio antitrust de 2008 [44], a Comissão sugeriu uma série de medidas, como mecanismos colectivos de reparação e o estabelecimento do montante da indemnização nos processos antitrust, a fim de aumentar as possibilidades de os consumidores e as empresas obterem compensação pelos danos sofridos em virtude de infracções no domínio antitrust.

51. As sugestões da Comissão relativas a mecanismos colectivos de reparação desencadearam um amplo debate público que ultrapassa o domínio antitrust e se centra no papel dos mecanismos colectivos de reparação nos casos em que uma única infracção das regras da UE lesa grandes grupos de vítimas. A Comissão decidiu preparar uma consulta pública, que deve contribuir para identificar um conjunto de princípios comuns para eventuais propostas legislativas em relação aos mecanismos colectivos de reparação. Está prevista para 2011 a adopção de uma comunicação que exponha esses princípios. Subsequentemente, será considerada a possibilidade de uma proposta legislativa sobre acções de indemnização por incumprimento no domínio antitrust.

1.2.3. Aplicação do artigo 101.º do TFUE: cartéis

52. Em 2010, a Comissão adoptou sete decisões relativas a cartéis [45] e aplicou multas no valor total de 3 mil milhões de EUR a 70 empresas, mantendo assim a sua forte determinação na luta contra os cartéis.

53. A Comissão centrou os seus esforços em tornar o processo mais eficiente através da aplicação do procedimento de transacção. Em 2010, a Comissão adoptou as suas duas primeiras decisões de transacção: uma decisão de transacção total no processo DRAM e uma decisão de transacção híbrida no processo dos fosfatos para alimentação animal. O processo DRAM foi um importante marco nas práticas da UE em relação a cartéis, pois a transacção envolveu as dez empresas implicadas e a decisão não foi alvo de recurso.

54. Em virtude da crise económica, as sete decisões relativas a cartéis adoptadas em 2010 deram origem a 32 pedidos de redução das coimas devido a «incapacidade de pagamento» [46], nove dos quais foram deferidos após uma análise rigorosa da situação financeira dos requerentes.

1.2.4. Aplicação do artigo 101.º do TFUE: outros acordos e práticas concertadas

55. Em 2010, a Comissão concluíu um grande processo no domínio antitrust, nos termos do artigo 101.º do TFUE, relativo ao sector do transporte aéreo, tendo tornado juridicamente vinculativos os compromissos propostos pela British Airways, American Airlines e Iberia [47]. Esta decisão trará importantes benefícios para os consumidores europeus, pois garante a manutenção de uma concorrência suficiente nas rotas transatlânticas, em especial a partir de Londres.

56. No sector dos serviços financeiros, a Comissão tornou vinculativos os compromissos assumidos pela Visa em relação às comissões interbancárias multilaterais para transacções imediatas com cartões de débito, aplicáveis a transacções transfronteiras no EEE e a transacções nacionais em nove países do EEE [48], aproximando-as dos compromissos unilaterais assumidos pela MasterCard em 1 de Abril de 2009 [49] e da «metodologia da indiferença comercial» relativamente aos modos de pagamento.

57. A Comissão adoptou também a sua primeira decisão em matéria de antitrust relativa ao mercado dos serviços de saúde. Aplicou uma coima de 5 milhões de EUR à Associação Francesa de Farmacêuticos [50], condenando o seu comportamento no mercado francês das análises clínicas laboratoriais.

1.2.5. Aplicação do artigo 102.º do TFUE: abuso de posição dominante

58. A Comissão prosseguiu as suas actividades de aplicação do artigo 102.º do TFUE, nomeadamente no sector da energia, com quatro decisões, e no sector das TIC, com a instauração de vários processos.

59. No sector da energia, a Comissão deu seguimento ao seu inquérito relativo ao sector da energia de 2007 e adoptou quatro grandes decisões em matéria de antitrust, tendo tornado vinculativos os compromissos propostos pelas empresas com vista a pôr fim a uma eventual infracção. Estão relacionadas com operadores históricos em França, na Suécia, Alemanha e Itália, que impediram o acesso aos mercados da energia por vários meios, como contratos de abastecimento de longo prazo com restrições à revenda ou a limitação das capacidades de transporte ou exportação disponíveis nas redes de energia [51].

60. Nos mercados das TIC, a Comissão instaurou processos contra a IBM, em relação a eventuais abusos de posição dominante no mercado dos computadores centrais, e contra a Google Inc, em relação a eventuais abusos de posição dominante a nível das pesquisas em linha, da publicidade em linha e da intermediação de publicidade em linha. A Comissão iniciou duas investigações preliminares em relação às práticas comerciais da Apple relacionadas com o iPhone. Ambas as investigações foram encerradas após a Apple ter proposto a alteração dessas práticas [52].

Número de decisões de aplicação da legislação em matéria de antitrust e cartéis por ano e tipo, 2005-2010

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1.3. Controlo das concentrações

61. Em 2010, o número de concentrações notificadas foi relativamente baixo devido à crise económica. No total, a Comissão foi notificada de 274 transacções, 16 decisões ficaram sujeitas a condições e não houve, nesse ano, nenhuma decisão de proibição. A grande maioria das concentrações notificadas foi aprovada sem condições, tanto no âmbito do procedimento normal como do procedimento simplificado, que representou 55 % das notificações.

62. A Comissão tomou três decisões em 2010, na sequência de uma análise aprofundada na segunda fase da investigação, no que se refere às concentrações Oracle/Sun Microsystems [53] (ver secção 2.4. infra), Monsanto/Syngenta [54] e Unilever/Sara Lee Body [55].

63. Em 17 de Novembro de 2010, após uma investigação aprofundada, a Comissão autorizou a aquisição da actividade mundial de sementes de girassol da empresa norte-americana Monsanto pela empresa suíça Syngenta sob a condição da alienação, pela Monsanto, dos seus híbridos de girassol, comercializados e em ensaio oficial em Espanha e na Hungria, bem como das linhas parentais utilizadas na criação desses híbridos ou actualmente em desenvolvimento para a criação de híbridos para a Espanha e a Hungria.

64. Na mesma data, a Comissão autorizou também a aquisição pela Unilever, uma empresa anglo-neerlandesa de bens de consumo, das actividades de produtos para os cuidados do corpo e da roupa da empresa americana Sara Lee Corp, mediante condições. A investigação aprofundada da Comissão concluíra que a concentração proporcionaria à Unilever uma posição de liderança muito forte numa série de mercados de desodorizantes através da conjugação das marcas de ambas as partes, nomeadamente a Sanex com a Dove e com a Rexona, que actualmente são concorrentes entre si. Para eliminar estas preocupações, as partes na operação de concentração propuseram a alienação da marca Sanex da Sara Lee e das actividades conexas na Europa.

Número de decisões finais em matéria de concentrações, por ano e tipo, 2005-2010

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1.4. Controlo dos auxílios estatais

65. Para além dos auxílios no contexto da crise económica e financeira, a maioria dos auxílios aprovados em 2010 estão relacionados com objectivos horizontais de interesse comum europeu, como a cultura e a conservação do património, a coesão regional, a protecção do ambiente, a investigação, o desenvolvimento e a inovação, assim como compensações pelos danos causados por desastres naturais. Os Estados-Membros fizeram amplo uso das possibilidades facultadas pelo Regulamento geral de isenção por categoria (RGIC) [56], segundo o qual as medidas que cumpram os critérios estabelecidos no regulamento podem ser concedidas sem notificação prévia à Comissão. Em 2010, a Comissão foi informada da adopção, pelos Estados-Membros, de 414 novas medidas desse tipo.

66. Em termos do montante de auxílios autorizado, os valores são compilados com um ano de atraso nos painéis de avaliação semestrais dos auxílios estatais. Excluindo as medidas no contexto da crise, os auxílios totais atingiram em 2009 0,62 % do PIB, ou 73,2 mil milhões de EUR, o que corresponde a um ligeiro aumento face a 2008 (0,58 % do GDP). Em média, 84 % dos auxílios concedidos à indústria e aos serviços foram canalizados para objectivos horizontais de interesse comum [57].

67. O ano de 2010 foi o primeiro ano completo em que o pacote de simplificação esteve em vigor. Este pacote é composto por um Código de boas práticas [58] e por uma Comunicação da Comissão relativa a um procedimento simplificado [59], que visam ambos visando melhorar a eficácia, a transparência e a previsibilidade dos procedimentos no domínio dos auxílios estatais. Os primeiros resultados do Código de boas práticas foram encorajadores, em especial no que se refere ao tratamento das denúncias, tendo aumentado o número de autores de denúncias que receberam informações sobre a situação das denúncias que apresentaram.

Evolução do montante total de auxílios estatais concedidos pelos Estados-Membros em % do PIB na UE, 2004-2009 [60]

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1.4.1. Auxílios estatais horizontais

Auxílios com finalidade regional

68. Em conformidade com as Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para o período 2007-2013 [61], a Comissão procedeu à reapreciação do estatuto dos auxílios estatais e do limite de auxílios para as regiões afectadas pelo efeito estatístico que beneficiavam, transitoriamente, de um estatuto de região assistida nos termos do artigo 107.º, n.º 3, alínea a), até ao final de 2010. Além disso, a Comissão aceitou alterações aos mapas nacionais de auxílios estatais com finalidade regional notificadas por três Estados-Membros (França, Irlanda e Itália) em relação a determinadas áreas elegíveis para receberem auxílios regionais com base no artigo 107.º, n.º 3, alínea c).

69. A Comissão aprovou em 2010 auxílios com finalidade regional a favor de seis grandes projectos de investimento. Quatro destes projectos inserem-se no sector fotovoltaico (três na Alemanha e um em Espanha [62]), ao passo que os restantes projectos de investimento visam a indústria mecânica na Alemanha e em Itália [63]. Além disso, foram aprovadas cinco medidas de auxílio ad hoc, a favor de empresas específicas, para investimentos em regiões pertencentes aos mapas de auxílios com finalidade regional para o período 2007-2013, assim como dez regimes de auxílios com finalidade regional, cinco deles relativos a regiões ultraperiféricas. A Comissão encerrou em 2010 três investigações formais com uma decisão positiva [64] e duas decisões negativas relativas a um bónus para PME ilegitimamente concedido à Sovello AG [65] e a uma medida de auxílio incompatível a favor da Fri-el Acerra [66] devido à ausência de efeito de incentivo e a uma contribuição regional insuficiente.

Auxílios estatais a favor do ambiente

70. A Comissão autorizou uma série de medidas de apoio à poupança de energia e à produção de energias renováveis ao abrigo das Orientações relativas aos auxílios a favor do ambiente [67]. Um número crescente destas notificações visou auxílios individuais de montante relativamente elevado (acima de 7,5 milhões de EUR de auxílios ao investimento por empresa), que foram sujeitos a uma apreciação económica aprofundada no âmbito de uma abordagem mais económica da análise dos auxílios estatais. Os regimes aprovados visavam, na sua maioria, auxílios às energias renováveis e a projectos de captação e armazenagem de carbono.

Investigação e desenvolvimento e inovação

71. A inovação está no centro da estratégia Europa 2020 e a iniciativa emblemática «União da Inovação» [68] descreve a necessidade de reforçar o financiamento da inovação na Europa, a fim de melhorar o seu desempenho. O Enquadramento comunitário dos auxílios estatais à investigação e desenvolvimento e à inovação [69] apoia este objectivo, tornando mais fácil, para os Estados-Membros, adequarem melhor os auxílios estatais às deficiências do mercado pertinentes. Em 2010, a Comissão aprovou doze regimes de auxílios, com um orçamento global superior a 5 mil milhões de EUR, com base neste Enquadramento, e decidiu dar início a um procedimento formal de investigação relativo a um outro processo, que seria mais tarde retirado. Dessas medidas, cinco eram regimes de I&D «puros», quatro eram regimes orientados para a inovação e quatro eram regimes mistos. Além disso, na sequência de uma apreciação económica aprofundada, a Comissão decidiu não levantar objecções a dez auxílios susceptíveis de notificação individual concedidos a grandes projectos de I&D relacionados com novos processos de produção de biometano, a utilização de materiais compósitos para a construção de componentes específicos de aeroestruturas e a litografia para dispositivos semicondutores. Por outro lado, controlou as informações apresentadas em relação aos auxílios atribuídos a outros 52 projectos de I&D de montante superior a 3 milhões de EUR, embora não estivessem sujeitos à obrigação de notificação individual.

72. Foram ainda apresentados, ao abrigo do RGIC, 40 regimes de auxílios à investigação fundamental, 91 regimes de auxílios à investigação industrial e 86 regimes de auxílios ao desenvolvimento experimental. O RGIC foi ainda utilizado pelos Estados-Membros para medidas relacionadas com a inovação, 42 das quais relativas a direitos de propriedade industrial para PME, 21 relativas a jovens empresas inovadoras, 24 relativas a serviços de consultadoria em inovação e a serviços de apoio à inovação e 11 relativas ao destacamento de pessoal altamente qualificado.

Auxílios para promover o capital de risco

73. No domínio do financiamento através de capital de risco para as PME, a Comissão aprovou sete medidas ao abrigo das Orientações relativas ao capital de risco [70] com um orçamento global de 380 milhões de EUR. Três dessas medidas não cumpriam as disposições de admissibilidade automática e foram sujeitas a uma apreciação aprofundada. Além disso, em 2010 foram executados, ao abrigo do RGIC, onze regimes de auxílios adicionais, e alguns Estados-Membros recorreram cada vez mais a este tipo de regimes para fins de capital de risco.

1.4.2. Auxílios aos sectores do carvão e agrícola

74. Na sequência de uma proposta da Comissão apresentada em Julho de 2010, o Conselho adoptou, em 10 de Dezembro de 2010, uma decisão relativa aos auxílios estatais destinados a facilitar o encerramento de minas de carvão não competitivas [71], tendo em conta o termo de vigência do regulamento actual no fim de 2010 [72]. Os Estados-Membros poderão conceder auxílios de apoio à produção de carvão, se existir um plano de encerramento cujo prazo não exceda 31 de Dezembro de 2018, e auxílios para a cobertura de custos extraordinários (contribuições sociais, recuperação de sítios de exploração e evacuação de águas residuais) associados ao encerramento de minas até 2027.

75. A Comissão procede à apreciação dos auxílios estatais concedidos ao sector agrícola e florestal com base nas Orientações comunitárias para os auxílios estatais no sector agrícola e florestal no período 2007-2013 [73]. Em 2010, foram registados 214 novos processos de auxílios estatais e foram adoptadas 161 decisões.

1.4.3. Aplicação das regras em matéria de auxílios estatais pelos tribunais nacionais

76. De acordo com um estudo recente [74], é cada vez maior o número de processos apresentados aos tribunais nacionais. Em 2010, a Comissão prosseguiu os seus esforços para melhorar o sistema de aplicação, pelos particulares, da legislação em matéria de auxílios estatais a nível nacional, centrando-se na melhoria da comunicação com os tribunais nacionais. Em Outubro de 2010, publicou um manual de aplicação da legislação da UE em matéria de auxílios estatais pelos tribunais nacionais [75], para ajudar os juízes nacionais a tratar os processos relacionados com auxílios estatais.

1.4.4. Controlo ex-post das medidas de auxílios estatais

77. Com vista a assegurar a aplicação eficaz das regras relativas aos auxílios estatais, a Comissão procede desde 2006 a exercícios regulares de controlo ex-post de medidas de auxílio não notificadas, que tenham sido concedidas ao abrigo do RGIC ou de outros regimes aprovados. Em 2010, o controlo ex-post visou, entre outras, medidas abrangidas pelo RGIC, bem como auxílios sob a forma de capital de risco, auxílios ao sector dos transportes, auxílios no domínio da banda larga, auxílios à cultura e auxílios ao sector da construção naval. Os resultados dos primeiros exercícios revelam que os regimes e os RIC funcionam de forma satisfatória. Num número reduzido de casos, foram identificados problemas de fundo ou problemas processuais.

1.4.5. Política de recuperação

78. Quando os auxílios ilegais são declarados incompatíveis, a Comissão pode solicitar a sua recuperação ao Estado-Membro que os concedeu, a fim de restabelecer a anterior situação do mercado. O montante de auxílios ilegais ou incompatíveis recuperado aumentou de 2,3 mil milhões de EUR em Dezembro de 2004 para 10,9 mil milhões de EUR em Dezembro de 2010 [76]. A percentagem de auxílios ilegais e incompatíveis por recuperar registou uma descida correspondente, de 75 % para 14 %.

79. A fim de melhorar a aplicação das suas decisões, em 2010 a Comissão interpôs acções ao abrigo do artigo 108.º, n.º 2 [77], em três casos, e ao abrigo do artigo 260.º, n.º 2 [78], num caso, ou seja, um total de 26 processos em litígio. No final de 2010, a Comissão tinha 41 processos de recuperação activa pendentes.

2. Desenvolvimentos sectoriais

2.1. Serviços financeiros

80. A crise financeira e económica prolongou-se por 2010 e afectou o sector financeiro da UE. O quadro regulamentar temporário criado em 2008 foi prorrogado até 2011 com condições mais restritas. A sua execução foi a principal actividade de aplicação da legislação em matéria de concorrência ao longo do ano, em particular no domínio da reestruturação das instituições financeiras apoiadas [79].

81. No entanto, a Comissão manteve a sua vigilância relativamente aos outros desafios em matéria de política de concorrência que o sector enfrenta. A Comissão tornou juridicamente vinculativos os compromissos propostos pela Visa Europe em Abril de 2010 em relação às comissões interbancárias multilaterais (CIM) para transacções imediatas com cartões de débito, aplicáveis a transacções transfronteiras no EEE e a transacções nacionais em nove países do EEE [80], bem como uma série de medidas de transparência [81]. A CIM média ponderada máxima da Visa Europe para essas transacções será reduzida para 0,2 %, em consonância com os compromissos unilaterais anteriormente propostos pela MasterCard [82]. Os compromissos foram apreciados no quadro da «metodologia de indiferença comercial», que visa fixar as CIM a um nível tal que os comerciantes são indiferentes ao facto de um pagamento ser efectuado através de um cartão de débito ou em numerário. A Comissão concluiu que a taxa de CIM proposta pela Visa Europe deveria passar a ser vinculativa e encerrou o processo no que se refere às CIM especificamente abrangidas pelos compromissos, estando o resto do processo (incluindo as CIM dos cartões de crédito) ainda em curso.

82. O espaço único de pagamentos em euros (SEPA) continuou a ser um ponto focal da actividade antitrust no domínio dos serviços financeiros em 2010, em particular através do diálogo informal com o Conselho Europeu de Pagamentos. Por exemplo, esclareceu-se que os sistemas de cartões compatíveis com o SEPA não necessitam de abranger os 32 Estados do território do SEPA, o que proporciona aos novos sistemas uma oportunidade real de entrarem no mercado. Além disso, em 16 de Dezembro de 2010, a Comissão adoptou uma proposta que estabelece requisitos técnicos para as transferências de créditos e os débitos directos em euros [83]. A proposta inclui disposições que proíbem CIM por transacção nos débitos directos SEPA após um período transitório, embora sejam aceites CIM para transacções rejeitadas em determinadas condições.

83. Em 15 de Setembro de 2010, a Comissão apresentou uma proposta de regulamento relativo aos derivados do mercado de balcão (OTC), às contrapartes centrais e aos repositórios de transacções que prevê várias medidas destinadas a tornar mais seguros os mercados de derivados OTC e a reforçar a supervisão financeira [84]. O regulamento prevê um quadro comum para contrapartes centrais (CCP) na UE e estipula as condições para o estabelecimento de acordos de interoperabilidade entre as CCP para instrumentos cotados. Os acordos de interoperabilidade são considerados positivos do ponto de vista da concorrência, pois proporcionam uma alternativa aos clientes e permitem que as CCP consolidem o volume de compensação junto de uma só entidade.

84. Na sequência de um processo de revisão de dois anos e meio, que contou com a participação de todos os intervenientes no mercado interessados e das autoridades nacionais da concorrência, a Comissão adoptou em 24 de Março de 2010 o novo Regulamento de isenção por categoria para os seguros [85] (RIC) relativo a acordos relacionados com compilações, quadros e estudos realizados em comum e a cobertura comum de certos tipos de riscos (agrupamentos) no sector dos seguros. No novo RIC, a Comissão decidiu não renovar dois dos quatro tipos de cooperação previstos no anterior regulamento, nomeadamente acordos relativos a condições-tipo de apólices e dispositivos de segurança, que são agora abordados nas novas orientações horizontais adoptadas em 2010.

85. Em 2010, continuou a assistir-se no sector financeiro a uma reduzida actividade de concentrações. A Comissão analisou processos no sector dos serviços bancários de retalho [86], gestão de activos [87] e serviços de distribuição de fundos de investimento [88]. Vários processos resultaram da reestruturação de decisões em matéria de auxílios estatais no contexto da crise financeira [89].

2.2. Energia e ambiente

86. A Comissão apresentou em Novembro de 2010 a sua estratégia energética para os dez anos seguintes no quadro da iniciativa emblemática da estratégia Europa 2020 relativa a «Uma Europa eficiente em termos de recursos» [90]. Um mercado único aberto e concorrencial no sector da energia deve contribuir para um abastecimento de energia seguro e sustentável, a preços competitivos, através do incentivo ao rápido desenvolvimento das energias renováveis e da promoção do desenvolvimento de novas tecnologias respeitadoras do ambiente.

87. Em 2010, a Comissão continuou a dar seguimento ao seu inquérito relativo ao sector da energia de 2007 e adoptou quatro grandes decisões em matéria de antitrust, tendo tornado vinculativos os compromissos propostos pelas empresas com vista a pôr fim a uma infracção. Estes compromissos deverão ter um grande impacto estrutural na concorrência a nível do mercado interno da energia.

88. No processo relativo ao encerramento dos clientes da EDF [91], a Comissão manifestou a sua preocupação quanto ao facto de a EDF poder ter abusado da sua posição dominante em França através da conclusão de contratos de abastecimento que encerravam o mercado, tendo em conta o seu âmbito, duração e natureza exclusiva, e, ainda, por incluir nos seus contratos de abastecimento restrições em matéria de revenda. A EDF propôs, por um período de dez anos, garantir que outros fornecedores pudessem concorrer, em cada ano, relativamente a 65 % (valor médio) dos contratos de electricidade da EDF com grandes clientes industriais franceses, assim como limitar a cinco anos a duração de qualquer novo contrato concluído com grandes clientes industriais. Além disso, a EDF comprometeu-se a eliminar todas as restrições em matéria de revenda dos seus contratos de abastecimento e a prestar assistência aos clientes que pretendam revender energia. Estes compromissos, cuja entrada em vigor estava prevista para 1 de Julho de 2010, foram adiados para 1 de Janeiro de 2011.

89. No processo relativo à Svenska Kraftnät (SvK) [92], a Comissão manifestou a sua preocupação quanto ao facto de a SvK poder ter abusado da sua posição dominante no mercado sueco de transmissão de electricidade, através da limitação da capacidade de exportação disponível nos interconectores, a fim de reduzir o congestionamento interno na sua rede e reservar a electricidade nacional para consumo interno. A SvK propôs a exploração do mercado sueco de electricidade com base em várias zonas vinculativas flexíveis a partir de 1 de Novembro de 2011. Deste modo, as negociações relativas à electricidade poderão ajustar-se à capacidade de transmissão disponível através de preços de mercado, em vez de medidas arbitrárias.

90. No caso da E.ON Gas [93], a investigação da Comissão demonstrou que a E.ON tinha reservado, a longo prazo, a maior parte da capacidade de transporte disponível nos pontos de entrada para as suas redes de transmissão de gás, impedindo assim outros fornecedores de gás de terem acesso ao mercado de gás alemão. A Comissão chegou à conclusão preliminar de que as reservas a longo prazo poderiam constituir uma infracção às regras da UE em matéria de abuso de posição dominante no mercado. A E.ON comprometeu-se a libertar cerca de 15 % da capacidade dos gasodutos nos pontos de entrada para as suas redes de gás até Outubro de 2010. A partir de Outubro de 2015, a E.ON reduzirá ainda mais as suas reservas de capacidade de entrada na rede da NetConnect Germany para 50 % e na rede da E.ON de gás de baixo valor calorífico para 64 % da capacidade dos gasodutos.

91. No processo relativo à ENI [94], a Comissão manifestou preocupações quanto ao facto de a ENI poder ter abusado da sua posição dominante nos mercados de transporte de gás ao recusar-se a conceder aos concorrentes acesso à capacidade disponível na rede de transporte, ao conceder um acesso impraticável e ao limitar estrategicamente o investimento no sistema internacional de gasodutos de transmissão da ENI. A ENI poderá também ter tido um incentivo para excluir os seus rivais, a fim de proteger as suas margens nos mercados de abastecimento de gás a jusante. A ENI comprometeu-se a uma cessão estrutural das suas actividades de transporte internacional de importação de gás para a Itália, a partir da Rússia e da Europa do Norte.

92. No contexto das investigações em curso, a Comissão continua a analisar os auxílios concedidos sob a forma de tarifas de energia eléctrica reguladas em França e Espanha. As tarifas reguladas podem dar origem a vantagens indevidas em termos de preço para os utilizadores finais de electricidade e criar um encerramento do mercado. Na maioria dos Estados-Membros, as tarifas reguladas a favor de médias e grandes empresas já foram abolidas ou estão a ser abolidas gradualmente. A França abolirá progressivamente as tarifas reguladas de energia eléctrica para médias e grandes empresas até 2015, no quadro de uma reforma do mercado de energia eléctrica («loi Nome») que deverá aplicada a partir de 2011. A Espanha aboliu esse tipo de tarifas em 2009.

93. A Comissão autorizou uma série de medidas de apoio à poupança de energia, à produção de energias renováveis e à recuperação de sítios contaminados ao abrigo das Orientações relativas aos auxílios a favor do ambiente [95]. Em especial, a Comissão autorizou a concessão de auxílios ao investimento a um fabricante de aço alemão, para a aplicação de um processo de produção inovador, bem como a concessão de auxílios ao investimento a outro fabricante de aço alemão para a aplicação de um processo de reciclagem dos gases emitidos durante o processo de fabrico do aço [96]. A Comissão autorizou auxílios ao investimento para a construção de uma caldeira de biomassa em França [97] e para a construção de uma central de produção combinada de calor e electricidade de alta eficiência na Áustria [98]. A Comissão autorizou também auxílios para a recuperação de dois sítios contaminados na Áustria [99].

94. A Comissão analisou duas medidas de apoio individuais para projectos de demonstração de captação e armazenagem de carbono à escala industrial. A Comissão autorizou o auxílio ao investimento para um projecto de demonstração deste tipo em Roterdão, no qual o CO2 da produção de energia eléctrica é captado e armazenado num campo de gás esgotado [100]. A Comissão também aprovou o auxílio ao investimento concedido a uma empresa neerlandesa produtora de energia eléctrica para um projecto em que a tecnologia de captação e armazenagem de carbono é ensaiada num processo de gaseificação de carvão [101].

95. No domínio da segurança do abastecimento de electricidade, a Comissão aprovou o auxílio à construção de uma central termoeléctrica de 400 MW na Letónia [102], tendo em conta uma série de factores especiais, nomeadamente o isolamento do mercado de energia eléctrica da Letónia, a crescente dependência deste país relativamente ao gás e o encerramento da central nuclear lituana de Ignalina no final de 2009. A Comissão autorizou também um regime neerlandês de deduções fiscais para incentivar a exploração de pequenos campos de gás na plataforma continental neerlandesa do Mar do Norte [103]. A Comissão autorizou um regime de auxílios espanhol destinado a compensar os produtores de energia eléctrica pela utilização de carvão endógeno para parte da sua produção no âmbito das suas obrigações de serviço público [104]. Embora a Directiva relativa ao mercado da electricidade [105] permita que os Estados-Membros tomem medidas deste tipo por motivos de segurança do abastecimento, tais medidas estão sujeitas às regras em matéria de auxílios estatais, nomeadamente ao Enquadramento comunitário dos auxílios estatais sob a forma de compensação de serviço público [106]. A Comissão não encontrou nenhum erro manifesto de apreciação nas justificações apresentadas por Espanha no que se refere à definição da obrigação de serviço público e confirmou o cumprimento de todos os requisitos do Enquadramento. Além disso, uma vez que se tratava de um regime transitório, a Espanha comprometeu-se a não o prorrogar para além de 2014 e assumiu igualmente o compromisso de assegurar a sua conformidade com as regras actuais e futuras da UE relativas a auxílios estatais à indústria do carvão.

2.3. Comunicações electrónicas

96. Inserida na estratégia Europa 2020, a Comissão lançou em 26 de Agosto de 2010 a sua Agenda Digital para a Europa [107], que estabelece as prioridades da Comissão no domínio da economia digital, sendo uma delas a criação de um mercado único dos serviços de telecomunicações. Em especial, apresenta o objectivo da Comissão de tornar praticamente nula a diferença entre as tarifas de roaming e as das comunicações nacionais até 2015. Além disso, estabelece metas ambiciosas para o acesso rápido e ultra-rápido à Internet na Europa.

97. Em 2010, a concorrência mais eficaz decorrente da aplicação da legislação em matéria de concorrência, da regulação sectorial, dos desenvolvimentos tecnológicos e de novos modelos empresariais traduziu-se na redução dos preços dos serviços de comunicações electrónicas e em ofertas de serviços inovadores. Um relatório da Comissão de Junho de 2010 [108] revelou que os mercados de telecomunicações da UE estão a tornar-se mais concorrenciais graças às orientações fornecidas pela Comissão no processo de consulta e análise previsto no quadro regulamentar da UE relativo às comunicações electrónicas.

98. No processo relativo à Telekomunikacja Polska [109], a Comissão enviou em 1 de Março de 2010 uma comunicação de objecções ao operador histórico polaco, concluindo a título preliminar que este infringira o artigo 102.º e abusara da sua posição dominante ao recusar conceder acesso remunerado aos seus serviços grossistas de banda larga.

99. A concentração das filiais da France Télécom e da Deutsche Telekom no Reino Unido [110], autorizada em 1 de Março de 2010, veio salientar a importância da propriedade do espectro radioeléctrico no desenvolvimento das redes de 4.º geração (4G). A investigação demonstrou que o espectro contíguo combinado das partes poderia fazer com que a nova entidade fosse o único operador de rede móvel no Reino Unido com capacidade para oferecer serviços de dados móveis da próxima geração através da tecnologia LTE (Long Term Evolution) às melhores velocidades possíveis a médio prazo. A decisão de autorização foi, portanto, condicionada, inter alia, à cessão de um quarto do espectro combinado das partes na banda de 1800 MHz.

100. A fim de atingir os seus objectivos de uma cobertura de banda larga rápida para todos os cidadãos europeus e de assinaturas de serviços de banda larga ultra-rápida para, no mínimo, 50 % das residências europeias até 2020, a Comissão procedeu à apreciação e aprovou a utilização de auxílios estatais e de outros tipos de financiamento público ao abrigo das Orientações relativas à banda larga [111] no valor aproximado de 1,8 mil milhões de EUR, o que gerou um investimento total nas redes de banda larga superior a 3,5 mil milhões de EUR.

2.4. Tecnologias da informação e das comunicações (TIC)

101. A disponibilidade de produtos e serviços de TIC eficientes é essencial para o crescimento inteligente apresentado como um dos principais objectivos da estratégia Europa 2020. Para se realizar plenamente o potencial da economia digital, é essencial garantir oportunidades para novas empresas entrarem no mercado e desafiarem os agentes já estabelecidos. A concorrência pode ser fomentada através da interoperabilidade e de normas eficientes, elementos que normalmente favorecem a entrada de um maior número de agentes e diminuem os custos da inovação.

102. Perante este contexto, a Comissão procurou fornecer mais orientações relativamente aos acordos de normalização nas Orientações relativas a acordos de cooperação que adoptou em 14 de Dezembro de 2010. Para tirar o máximo partido dos efeitos positivos da normalização, o processo de definição de normas deve ser transparente e estar acessível a todos os intervenientes de mercado interessados. Além disso, os titulares de direitos de propriedade intelectual são incentivados a promover condições de licenciamento justas, razoáveis e não discriminatórias (compromisso FRAND) e a aderir efectivamente a este modelo de licenciamento, a fim de garantir a acessibilidade da norma.

103. Na Primavera de 2010, a Comissão iniciou duas investigações preliminares simultâneas em relação às práticas comerciais da Apple relacionadas com o iPhone [112]. A Apple só disponibilizava o seu serviço de reparações ao abrigo da garantia no país de compra do iPhone, o que poderia eventualmente levar à fragmentação do mercado do EEE. A Apple também restringira as condições do seu contrato de licença com programadores de aplicações independentes, exigindo a utilização de ferramentas de programação nativas da Apple e linguagens de software aprovadas, em detrimento do software de terceiros. Esta prática poderia, em última análise, ter como consequência a eliminação da concorrência a nível das aplicações desenvolvidas para serem utilizadas noutras plataformas móveis. Uma vez que a Apple decidiu, em Setembro de 2010, introduzir serviços transfronteiras de reparação do iPhone ao abrigo da garantia, válidos em todo o EEE, e atenuar as restrições em matéria de ferramentas de desenvolvimento para aplicações do iPhone, a Comissão decidiu encerrar ambas as investigações.

104. Em 26 de Julho de 2010, a Comissão lançou duas investigações formais em matéria de antitrust contra a IBM Corporation com base em duas alegadas infracções das regras da UE em matéria de antitrust, nomeadamente por abuso de posição dominante no mercado de computadores centrais [113]. A investigação centra-se na alegada vinculação, pela IBM, do hardware dos computadores centrais ao seu sistema operativo para esse tipo de computadores, bem como nas alegadas práticas de exclusão da IBM em relação a fornecedores concorrentes de serviços de manutenção de computadores centrais.

105. Em 30 de Novembro de 2010, a Comissão deu início a processos formais contra a Google [114] com vista ao aprofundamento da investigação de alegações de que a Google teria abusado de uma posição dominante nos mercados das pesquisas em linha, da publicidade em linha e da intermediação de publicidade em linha, na sequência de denúncias de vários fornecedores de serviços de pesquisas.

106. A Microsoft enviou à Comissão os dois primeiros relatórios sobre o software do ecrã de escolha, que a Microsoft aceitou distribuir aos utilizadores do Windows no EEE, a fim de proporcionar uma livre escolha entre os programas de navegação na Web mais utilizados [115]. Até ao final de Novembro de 2010, o ecrã de escolha já tinha sido visualizado mais de 270 milhões de vezes e mais de 84 milhões de programas de navegação na Web foram descarregados através desse ecrã.

107. Em 21 de Janeiro de 2010, a Comissão autorizou a aquisição projectada da Sun Microsystems pela Oracle Corporation, o maior fornecedor de software exclusivo de bases de dados [116]. As aquisições levantaram a questão do efeito concorrencial dos produtos de software de código-fonte aberto, como a base de dados MySQL da Sun. Na sequência de uma investigação de segunda fase, a Comissão aprovou a aquisição sem condições.

108. A Comissão aprovou mediante condições a aquisição da Tandberg pela Cisco [117], pois a investigação suscitou preocupações em relação ao mercado de produtos de videoconferência de alta qualidade devido a problemas de interoperabilidade. Entre as condições impostas figura a cessão do protocolo de interoperabilidade Telepresence desenvolvido pela Cisco, a um organismo industrial independente, a fim de garantir a interoperabilidade e permitir que outros fornecedores participem no seu desenvolvimento.

2.5. Meios de comunicação social

109. No quadro da transição para a difusão digital, a Comissão enviou em Novembro de 2010 uma carta de notificação formal às autoridades francesas a respeito da lei francesa de 2007 que concede aos operadores televisivos analógicos já existentes a possibilidade de obterem um canal de televisão nacional suplementar na transição para o digital. Na ausência de elementos de prova convincentes de que esses operadores televisivos obtiveram os canais suplementares com base em critérios objectivos, transparentes, não discriminatórios e proporcionados, a Comissão considerou existirem indícios de violação do direito da UE [118].

110. Em Setembro de 2010, no âmbito do processo por infracção em curso relativo à legislação italiana em matéria de radiodifusão, a Autoridade Italiana para as Comunicações adoptou critérios e regras que visam assegurar a atribuição de um maior número de frequências obtidas com o «dividendo digital» a novos operadores e empresas mais pequenas já existentes. O concurso para essas frequências deverá ser lançado em 2011.

111. Em Dezembro de 2010, a Comissão autorizou a News Corporation a adquirir o operador de televisão por assinatura do Reino Unido British Sky Broadcasting (BSkyB) [119]. A Comissão concluiu que a transacção não representaria um impedimento grave a uma concorrência efectiva, sem prejuízo da investigação realizada pelas autoridades competentes do Reino Unido sobre a compatibilidade da operação com os interesses deste Estado-Membro em matéria de pluralidade dos meios de comunicação social.

112. A Comissão continuou a aprovar o financiamento público dos operadores de serviço público nos casos em que tanto o mandato de serviço público como o financiamento são determinados com total transparência, bem como nos casos em que o financiamento público não ultrapassa o necessário para o cumprimento da missão de serviço público. Em 20 de Julho de 2010, a Comissão encerrou com uma decisão positiva as investigações formais em relação ao novo sistema de financiamento para os operadores de radiodifusão de serviço público em França e Espanha, tendo em conta a eliminação progressiva da publicidade nessas cadeias [120], e encerrou a investigação relativa ao regime de financiamento dos operadores de radiodifusão de serviço público neerlandeses, na sequência de alterações e de compromissos formais por parte dos Países Baixos [121].

2.6. Indústria farmacêutica

113. Na sequência da conclusão do inquérito sobre o sector farmacêutico em 2009 [122], a Comissão anunciou a revisão da denominada «Directiva transparência», que define critérios mínimos para a fixação de preços e o regime de reembolso [123]. A revisão analisará as formas de reforçar a transparência dessas medidas e de evitar atrasos relacionados com o acesso ao mercado, em especial no que se refere aos medicamentos genéricos. Vários Estados-Membros (por exemplo, Espanha, Itália ou Áustria) adoptaram também as recomendações do inquérito sectorial em relação à melhoria do acesso ao mercado dos medicamentos genéricos.

114. O inquérito sectorial também contribuiu para acelerar a adopção da patente comunitária e do sistema especializado de contencioso em matéria de patentes na Europa, conforme defendia e propôs a Comissão. Em 10 de Dezembro de 2010, o Conselho indicou que a cooperação reforçada era a única via para a criação de um sistema unificado de patentes comunitárias. A Comissão apresentou uma proposta nesse sentido em 14 de Dezembro de 2010 [124].

115. A Comissão começou também a acompanhar os acordos relativos a patentes na UE [125]. A proporção de acordos potencialmente problemáticos, relativos a patentes no sector farmacêutico, diminuiu para 10 % no período compreendido entre Julho de 2008 e Dezembro de 2009, em comparação com 22 % no período abrangido pelo inquérito sectorial (Janeiro de 2000 a Junho de 2008). O aumento simultâneo no número total de acordos relativos a patentes demonstra que as empresas não são impedidas de celebrar acordos devido à acção da Comissão em matéria de aplicação da legislação.

116. Estão em curso diferentes acções de aplicação da legislação no seguimento do inquérito sectorial. A Comissão está a investigar acordos relativos a patentes concluídos pela Servier e vários operadores genéricos em relação ao medicamento perindopril [126] para o controlo da hipertensão. Por motivos semelhantes, a Comissão deu também início a um processo formal contra a empresa farmacêutica neerlandesa Lundbeck em relação ao antidepressivo citalopram [127].

117. O sector farmacêutico também se tornou uma prioridade para uma série de autoridades nacionais da concorrência (ANC). Por exemplo, no Reino Unido, em Fevereiro de 2010, o Office of Fair Trading emitiu uma comunicação de objecções relativamente à Reckitt Benckiser, que admitiu a infracção e aceitou pagar uma coima no valor de 10,2 milhões de libras esterlinas [128]. A ANC italiana deu início a uma investigação formal contra a empresa de medicamentos originais Pfizer em relação a um eventual abuso do sistema de patentes, nomeadamente o facto de prorrogar de forma artificial a protecção de patente do medicamento latanoprost.

118. A tendência de consolidação no sector farmacêutico continuou, tanto nos segmentos de mercado dos medicamentos originais como dos genéricos. Os principais processos analisados foram Abbott/Solvay Pharmaceuticals, Teva/Ratiopharm e Novartis/Alcon [129]. Estes processos foram autorizados na primeira fase, mediante compromissos. Dado que as empresas farmacêuticas desenvolvem muitas vezes actividades a nível mundial, os processos implicaram uma cooperação com outras autoridades da concorrência do mundo inteiro.

2.7. Cuidados de saúde

119. A Comissão adoptou a sua primeira decisão em matéria de antitrust relativa ao mercado dos cuidados de saúde e aplicou uma coima de 5 milhões de EUR à Associação Francesa de Farmacêuticos (ONP) [130]. A Comissão condenou o comportamento da ONP no mercado francês das análises clínicas laboratoriais. Em especial, a Comissão concluiu que a ONP limitou eventuais reduções de preços das análises clínicas e restringiu o desenvolvimento de determinados grupos de laboratórios, a fim de proteger os interesses económicos da maioria dos seus membros.

120. Durante 2010, a Comissão analisou uma série de denúncias apresentadas por prestadores privados de cuidados de saúde por alegado tratamento discriminatório ou eventual compensação excessiva dos hospitais públicos. Essas denúncias tiveram normalmente origem em operadores dos Estados-Membros com mercados de cuidados de saúde mais abertos à concorrência (por exemplo, Bélgica, França, Alemanha e Países Baixos).

2.8. Transportes

121. O abrandamento económico de 2009 teve um impacto significativo em quase todos os sectores dos transportes, mas 2010 revelou-se um ano de recuperação gradual. No final de 2010, os preços dos transportes aéreos e marítimos tinham praticamente recuperado os níveis anteriores à crise.

2.8.1. Transportes aéreos

122. Em 14 de Julho de 2010, a Comissão pôs termo a um grande processo no domínio antitrust nos termos do artigo 101.º do TFUE, no sector dos transportes aéreos, tornando juridicamente vinculativos os compromissos propostos pela British Airways, American Airlines e Iberia [131] em resposta a preocupações em matéria de concorrência motivadas pelo acordo destas empresas para coordenarem preços, capacidades, horários, marketing e vendas, e para partilharem receitas nas rotas transatlânticas. Para darem resposta às preocupações apontadas em matéria de concorrência, as três companhias aéreas comprometeram-se a libertar sete pares de faixas horárias nos aeroportos de Heathrow ou Gatwick em Londres relativas a quatro rotas, a permitir a combinação de tarifas e acordos especiais pro-rata, bem como a permitir que os concorrentes tenham acesso aos programas de passageiro frequente das partes. Esta decisão trará importantes benefícios para os consumidores europeus, pois garante a manutenção de uma concorrência suficiente nas rotas transatlânticas, em especial a partir de Londres.

123. Em 2010, as concentrações no sector dos transportes aéreos constituíram um ponto focal do controlo das concentrações, reflectindo a consolidação em curso no sector. Em 14 de Julho de 2010, a Comissão autorizou a concentração da British Airways com a Iberia após uma investigação de mercado que demonstrou que a entidade resultante da concentração continuará a enfrentar uma concorrência suficiente a nível do transporte de passageiros e de carga aérea, bem como a nível da assistência em escala [132]. Em 27 de Julho de 2010, a Comissão aprovou a concentração da United Airlines com a Continental Airlines, duas companhias aéreas dos EUA, que asseguram serviços de transportes aéreos regulares de passageiros e carga entre o EEE e os EUA [133]. A investigação de mercado confirmou a natureza complementar das respectivas redes transatlânticas. Em 30 de Julho de 2010, a Comissão deu início a uma investigação aprofundada da concentração prevista da Olympic Air com a Aegean Airlines, após indicações iniciais de que tal concentração levaria a quotas de mercado muito elevadas em diversas rotas [134].

124. A erupção do vulcão Eyjafjallajökull na Islândia, em Abril de 2010, criou uma nuvem de cinzas vulcânicas que cobriu a maior parte da Europa, com excepção do espaço aéreo da região mediterrânica. Em 4 de Maio de 2010, o Conselho decidiu «recordar o quadro jurídico existente aplicável às eventuais medidas de ajuda adoptadas pelos Estados-Membros» (artigo 107.º, n.º 2, alínea b), do TFUE) nas suas conclusões sobre a resposta da UE às consequências da nuvem de cinzas vulcânicas para os transportes aéreos. No entanto, nenhum Estado-Membro manifestou em 2010 a intenção de conceder auxílios estatais ao sector dos transportes aéreos no contexto do acontecimento atrás mencionado.

125. Vários auxílios estatais ao investimento em infra-estruturas aeroportuárias foram aprovados visto terem sido considerados compatíveis com o mercado interno, nomeadamente em relação a aeroportos no Reino Unido (aeroporto de Derry), na Finlândia (aeroporto de Vaasa e aeroporto de Oulu) e na Letónia (aeroporto de Riga) [135]. A Comissão encerrou igualmente o procedimento formal de investigação do acordo celebrado até 2016 entre o aeroporto de Bratislava e a Ryanair, concluindo pela inexistência de vantagens concedidas à Ryanair [136].

126. Além disso, a Comissão deu início a procedimentos formais de investigação em Fevereiro de 2010 relativamente aos elementos de auxílio estatal de um empréstimo concedido à ČSA-Czech Airlines por uma entidade pública (Osinek), incluindo o subsequente desbloqueio das garantias do empréstimo [137], bem como a várias medidas concedidas pelas autoridades húngaras para apoiar a Malév, a transportadora aérea nacional, no quadro da sua privatização e posterior renacionalização [138] em Dezembro de 2010. Por último, a Comissão autorizou, em Novembro de 2010, um auxílio de emergência sob a forma de um empréstimo no montante de 52 milhões de EUR concedido à companhia aérea de bandeira maltesa [139] para fazer face a problemas de liquidez da Air Malta, até ser apresentado à Comissão um plano de reestruturação sólido.

2.8.2. Transportes ferroviários e terrestres

127. A Comissão adoptou uma proposta de reformulação do primeiro pacote ferroviário em 17 de Setembro de 2010 [140]. A proposta visa reforçar a concorrência no mercado dos transportes ferroviários através da melhoria do acesso a serviços relacionados com os transportes ferroviários, tais como terminais e instalações de manutenção, e do reforço dos poderes das entidades reguladoras nacionais do sector ferroviário.

128. No domínio do controlo dos auxílios estatais, a Comissão adoptou em Fevereiro de 2010 a sua primeira decisão de aplicação do novo Regulamento relativo aos serviços públicos de transporte de passageiros, que entrou em vigor em 3 de Dezembro de 2009 [141]. A Comissão concluiu, assim, o procedimento formal de investigação que iniciara em 2008 em relação aos contratos de serviço público do operador ferroviário dinamarquês Danske Statsbaner (DSB) [142]. A Comissão concluiu que a compensação paga todos os anos pelo Governo dinamarquês à DSB, pelos custos suportados no âmbito do cumprimento das suas obrigações de serviço público, estava limitada ao valor estritamente necessário para cobrir os referidos custos. A Comissão autorizou, em 26 de Maio de 2010, o plano da Société nationale des chemins de fer belges (SNCB) para a reestruturação das suas actividades de transporte de carga [143] e autorizou, em Dezembro de 2010, um auxílio de emergência no valor aproximado de 128 milhões de EUR para a BDZ EAD, a empresa pública de caminho-de-ferro búlgara, presente nos mercados do transporte de carga e passageiros [144].

129. No domínio do controlo das concentrações, a Comissão aprovou várias aquisições sob condição da alienação de actividades em determinados mercados geográficos, como a aquisição do operador ferroviário e rodoviário inglês Arriva plc proposta pela Deutsche Bahn [145], ou mediante compromissos para assegurar um acesso eficaz a novos operadores de mercado, como a empresa comum «New Eurostar» detida pela SNCF e pela London Continental Railways [146].

2.8.3. Transportes marítimos

130. A Comissão continuou, em 2010, a promover, junto de países terceiros, a aplicação das regras antitrust no sector dos transportes marítimos. A mensagem coerente da Comissão consiste em defender a isenção das regras em matéria de antitrust relativamente a certos consórcios – uma cooperação operacional entre empresas de transportes marítimos regulares para prestar um serviço conjunto de transporte de carga – ao mesmo tempo que proíbe todas as formas de fixação de preços e os acordos de fixação de capacidades.

131. Em Janeiro de 2010, a Comissão instaurou um processo contra o projecto «Baltic Max Feeder», no âmbito do qual proprietários de navios porta-contentores pretendiam suportar em conjunto os custos de desactivação de navios [147]. O projecto viria a ser abandonado e o processo foi encerrado.

132. Ainda em Janeiro, a Comissão aprovou, pela primeira vez, auxílios para o lançamento de um projecto de «auto-estradas do mar» com base nas Orientações para o transporte marítimo e nas Orientações relativas a auxílios estatais complementares [148]. O projecto visa a criação de uma ligação marítima entre o porto francês de Nantes-Saint Nazaire e o porto espanhol de Gijón [149], tendo como objectivo desviar cerca de 3 % a 5 % do tráfego rodoviário que actualmente atravessa os Pirinéus pela parte ocidental.

133. No que diz respeito aos auxílios estatais destinados ao financiamento de estruturas portuárias, a Comissão decidiu lançar um estudo para recolher informações e compreender melhor o funcionamento dos portos e o financiamento público da respectiva infra-estrutura. Com base nos resultados, a Comissão poderá definir uma abordagem fiável para avançar neste domínio.

2.9. Serviços postais

134. Nos termos da terceira Directiva relativa aos serviços postais [150], a maioria dos Estados-Membros terá de completar a abertura total do mercado através da abolição de qualquer área reservada subsistente até 31 de Dezembro de 2010, tendo sido concedida uma prorrogação de dois anos a onze Estados-Membros [151]. O processo de liberalização regista rápidos progressos e alguns Estados-Membros (Estónia, Finlândia, Alemanha, Países Baixos, Suécia e Reino Unido) já liberalizaram totalmente os seus mercados postais, antes do final do prazo. Apesar dos progressos registados, só agora começam a surgir os primeiros sinais de concorrência genuína, nomeadamente no segmento da correspondência postal. É fundamental garantir que a eventual compensação recebida pelo prestador de serviço universal pela prestação do serviço público seja coerente com o custo efectivo do serviço e não constitua uma vantagem desleal, a fim de criar condições equitativas entre os concorrentes e promover a concorrência nos serviços postais.

135. Neste contexto, a Comissão prosseguiu em 2010 a investigação que iniciou em 2007 relativa à alegada compensação excessiva da Deutsche Post AG [152] pelo desempenho das suas obrigações de serviço universal entre 1989 e 2007. Na sequência da confirmação da anulação da decisão da Comissão de 2002 pelo Tribunal de Justiça [153], a investigação em curso segue, por exigência do Tribunal de Justiça, uma abordagem abrangente que inclui todos os serviços universais prestados pela Deutsche Post.

136. Em 2010, a Comissão prosseguiu o procedimento formal de investigação iniciado em 2009, para analisar se determinadas medidas a favor do operador postal belga De Post - La Poste são compatíveis com as regras da UE em matéria de auxílios estatais [154]. A actual investigação da Comissão, iniciada em 13 de Julho de 2009, regista um rápido progresso com a colaboração activa das autoridades belgas e visa uma série de medidas, incluindo a compensação concedida pela Bélgica pelas atribuições de serviço público, injecções de capital, redução de responsabilidades com pensões, transferência de imóveis e isenções fiscais.

137. Com a sua decisão final de 26 de Janeiro de 2010 [155], a Comissão encerrou o procedimento formal de investigação em que analisou um alegado auxílio estatal concedido à empresa francesa La Poste sob a forma de uma garantia de Estado ilimitada resultante do seu estatuto de direito público. A Comissão não questionou a missão de serviço público da La Poste nem a sua propriedade e controlo públicos, face à neutralidade das regras europeias em matéria de regimes de propriedade aplicáveis nos Estados-Membros. No entanto, considerou que a garantia de Estado resultante do estatuto especial da La Poste representava um auxílio estatal incompatível e deveria ser retirada, o que foi realizado com a conversão da La Poste numa sociedade anónima em 1 de Março de 2010 [156].

2.10. Indústria automóvel

138. Em 2010, o sector automóvel começou a emergir da crise que o afectou com particular gravidade em 2008 e 2009. Além de garantir a sustentabilidade da recuperação, o sector enfrenta outros desafios como o lançamento de automóveis mais eficientes em termos de recursos e a adaptação das redes de distribuição aos níveis da procura e à crescente concorrência internacional. Entre os eventuais problemas de concorrência contam-se a gestão da necessária reestruturação do sector e o incentivo ao desenvolvimento de automóveis mais «ecológicos», embora mantendo condições de concorrência equitativas.

139. Em 27 de Maio de 2010, a Comissão adoptou novas regras de concorrência para os acordos entre os construtores de automóveis e os respectivos concessionários, oficinas de reparação e distribuidores de peças sobressalentes. O novo quadro aplica o Regulamento de isenção por categoria vertical geral, adoptado em 20 de Abril de 2010, a estes acordos, a partir de 2010 no que se refere ao mercado dos serviços pós-venda e a partir de 2013 no que se refere aos mercados da venda de veículos novos. Além disso, a Comissão adoptou o Regulamento (UE) n.º 461/2010 [157], que estabelece três cláusulas suplementares de restrições graves relacionadas com a distribuição de peças sobressalentes, assim como um conjunto pormenorizado de orientações complementares para a apreciação dos acordos verticais no sector [158]. As novas regras constituem uma resposta flexível e proporcionada às diferentes intensidades de concorrência no mercado primário e nos mercados dos serviços pós-venda, aproximando genericamente do regime geral as regras aplicáveis aos acordos entre os construtores de automóveis e respectivos concessionários autorizados, oficinas de reparação e distribuidores de peças sobressalentes.

140. Em 2010, a Comissão foi notificada de 15 concentrações no sector automóvel, que foram todas autorizadas na primeira fase, sem compromissos. A aquisição da Volvo Cars pelas empresas chinesas Geely e Daqing [159] foi o único processo que envolveu construtores de automóveis.

141. O sector automóvel pôde utilizar as medidas de apoio excepcional incluídas no Quadro comunitário temporário relativo às medidas de auxílio estatal, desde que os regimes aprovados não se restringissem a esta actividade e estivessem abertos a todos os sectores da economia. Em especial, a Comissão autorizou em Fevereiro de 2010 os planos notificados pela Suécia para prestar uma garantia que permitiria à Saab Automobile AB [160] ter acesso a um empréstimo do Banco Europeu de Investimento (BEI) para um projecto de investimento no montante de mil milhões de EUR relacionado, inter alia, com a eficiência dos combustíveis e a segurança dos automóveis. Em 16 de Dezembro, a Comissão autorizou uma garantia comparável concedida pela Suécia, para permitir à Volvo Cars Corporation o acesso a um empréstimo de 500 milhões de EUR do BEI destinado ao financiamento de actividades de investigação e engenharia relacionadas com a eficiência dos combustíveis e a segurança rodoviária [161].

2.11. Cadeia de abastecimento alimentar

142. Em Julho de 2010, a Comissão instituiu o Fórum de Alto Nível sobre a Melhoria do Funcionamento da Cadeia de Abastecimento Alimentar [162]. Este fórum visará, em particular, práticas comerciais desleais resultantes de desequilíbrios contratuais e diferenças a nível do poder de negociação entre fornecedores e compradores. Estas práticas, que devem ser distinguidas das práticas anticoncorrenciais, estão normalmente sujeitas ao direito dos contratos ou comercial do país em causa.

143. No entanto, a cadeia de abastecimento alimentar na Europa enfrenta alguns desafios a nível de concorrência. O subgrupo alimentar da Rede Europeia da Concorrência (REC) continuou a proporcionar o enquadramento operacional de debate e coordenação entre as autoridades nacionais da concorrência (ANC) em relação a estas matérias. Um número significativo de ANC realizou inquéritos sobre os sectores alimentar e do comércio retalhista.

144. Foi consagrada especial atenção ao sector do leite e dos produtos láct