RELATÓRIO DA COMISSÃO - Relatório intercalar de avaliação sobre os resultados obtidos e sobre os aspectos qualitativos e quantitativos da execução da segunda fase do programa de acção comunitário em matéria de educação Sócrates {SEC(2004)230}

Resumo

1. Contexto global do programa

O actual programa Sócrates (2000-2006) [1] inscreve-se na continuação da primeira fase (1995-1999) [2] do programa. Embora os principais objectivos sejam prosseguidos, o programa foi redefinido para oferecer uma melhor legibilidade ao público e conceder maior destaque às prioridades políticas e operacionais ligadas ao princípio da educação ao longo da vida.

[1] Decisão n.° 253/2000/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, JO L 28 de 3.2.2000.

[2] Decisão n.° 819/1995/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, JO L 87 de 20.4.1995.

Além dos quinze Estados-Membros, participam igualmente três países da EFTA e doze países associados, candidatos à adesão.

O enquadramento financeiro para o período previsto eleva-se a 1,850 milhões de euros, aos quais vem acrescentar-se a contribuição anual dos quinze países associados. A gestão do programa emprega 680 pessoas (equivalente a tempo inteiro), das quais 63 nos serviços da Comissão, 38 no Gabinete de Assistência Técnica e 579 nas Agências Nacionais.

2. Aspectos gerais da execução do programa

Embora o conjunto dos objectivos do programa seja relativamente claro, a sua avaliação é dificultada pela inexistência de indicadores.

A arquitectura inclusiva que caracteriza o programa permite abarcar a temática da educação ao longo da vida, mas a sua flexibilidade é reduzida, dada a quantidade excessiva de pormenores incluídos no anexo da decisão, destinados a precisar as modalidades da sua execução.

Os tipos de actividade propostos (principalmente de apoio à mobilidade e à colaboração entre estabelecimentos de ensino) respondem às necessidades básicas dos agentes de educação e permitem servir os objectivos do programa.

3. Gestão do Programa

O programa Sócrates é complexo, englobando um número elevado de acções e sub-acções com diferentes modalidades de gestão. A fim de conceder mais atenção às realidades nacionais e assegurar uma proximidade acrescida dos cidadãos, o número de acções descentralizadas no actual programa foi aumentado, para grande satisfação dos beneficiários e das autoridades nacionais; segundo os relatórios apresentados pelas autoridades dos países participantes, esta descentralização resultou numa eficiência ligeiramente superior.

Em todos os seus aspectos, a gestão integrou mecanismos que garantem maior fiabilidade e transparência e, ao mesmo tempo, reforçam as actividades de controlo.

A contrapartida deste rigor é a complexidade dos serviços que penaliza os beneficiários. Porém, está a ser desenvolvido um esforço de simplificação neste domínio. Os limites da simplificação são impostos pelo enquadramento estrutural e regulamentar, recentemente reforçado pela introdução do novo regulamento financeiro. Conviria aplicar de forma mais ampla o princípio da proporcionalidade para obter a necessária simplificação.

Um programa com uma composição mais simples traduzir-se-ia por um diminuição da carga de gestão e por uma maior eficiência.

4. Conclusões sobre a execução das acções do programa

Os relatórios nacionais sobre a execução do programa reflectem uma opinião muito positiva do programa, sublinhando a utilidade e a pertinência de cada uma das acções que o constituem. Esta opinião é partilhada pelos beneficiários. Outras opiniões menos positivas dizem respeito à pouca eficácia de algumas actividades: a maioria encontrou grande êxito, mas algumas delas terão que ser corrigidas.

4.1. Pertinência

As prioridades e os objectivos políticos definidos a nível comunitário encontram-se reflectidos nos objectivos do programa. Dizem respeito principalmente aos conceitos relacionados com o princípio da educação e da formação ao longo da vida e à exigência de qualidade dos sistemas educativos, a fim de promover na Europa uma sociedade do conhecimento competitiva no plano mundial. Os relatórios nacionais destacam que, de futuro, seria conveniente que as acções do programa desempenhem, na prática e graças aos estudos que promovem, um papel mais importante relativamente às prioridades políticas europeias em matéria de educação.

Por isso, o programa toma em consideração necessidades práticas mais concretas que se subdividem nos aspectos seguintes: conhecimento de outros sistemas educativos, intercâmbio de experiências pedagógicas, criação de instrumentos adequados à realização dos objectivos transnacionais de política educativa e apoio às políticas nacionais.

Os limites sublinhados devem-se, por um lado, ao facto de não ser fácil avaliar o programa, devido à estrutura insuficientemente hierarquizada dos seus objectivos e correspondentes indicadores e, por outro, à falta de articulação entre as acções, o programa e os outros programas comunitários semelhantes. A ausência de relação entre os domínios da formação profissional e da educação é citada frequentemente como uma das principais debilidades estruturais dos respectivos programas que limitam a sua pertinência.

4.2. Eficiência

Em termos do critério constituído pela relação entre recursos financeiros/realizações, a eficiência do programa pode ser considerada muito elevada, permitindo realizar um número considerável de actividades, de pequena ou média dimensão. A grande diversidade dos tipos de realizações permitiu cobrir amplamente o domínio da educação. Além disso, a repartição dos beneficiários por trinta países participantes é suficiente para assegurar uma real dimensão europeia ao programa.

Do ponto de vista da gestão, convém sublinhar a introdução de um maior rigor a todos os níveis (projectos e estruturas de gestão, nacionais ou comunitárias). A maior descentralização da gestão de certas acções fez-se acompanhar por uma maior proximidade no terreno e por uma simplificação dos procedimentos para os beneficiários.

Contudo, a eficiência é claramente inferior quando se analisam os procedimentos na perspectiva da natureza e da dimensão da maioria das actividades. O custo dos recursos humanos necessários à gestão e ao acompanhamento das actividades é muito importante e, actualmente, a sua diminuição é impraticável, seja ao nível dos projectos, seja ao das estruturas de gestão. São igualmente criticados os prazos de todas as fases do procedimento, apesar de a situação ter melhorado desde o início.

Vários relatórios nacionais sublinham que a profusão de acções e de sub-acções é prejudicial à eficiência do programa, na medida em que desmotiva potenciais beneficiários portadores de projectos interessantes.

4.3. Eficácia

Na sua globalidade, o programa está em condições de alcançar os seus objectivos específicos e operacionais. Contudo, a eficácia varia em função dos tipos de actividades considerados.

Em matéria de actividades de mobilidade, pode considerar-se que a eficácia é muito elevada. Os resultados são amplamente apreciados pelos beneficiários. A mais-valia europeia é indiscutível, em termos de consciência da diversidade cultural e da maior compreensão e tolerância das diferenças. O benefício é provável em termos de empregabilidade e comprovado em termos de competência profissional. A mobilidade dos docentes ou educadores, apesar de ser considerada muito positiva para todos, não é tão elevada como poderia ser. As soluções para reduzir os obstáculos têm que ser procuradas em colaboração com os Estados-Membros.

A eficácia é igualmente boa no que diz respeito às actividades de cooperação interinstitucional. As parcerias de escolas e de organismos de formação de adultos consolidaram-se, assim como os projectos de cooperação transnacional; a sua qualidade aumentou, em especial com uma melhor informação e uma melhoria dos procedimentos de selecção e de acompanhamento dos projectos. As redes constituem um laboratório único de intercâmbio de experiências e de análises entre um amplo leque de estabelecimentos de ensino europeus.

Em contrapartida, a eficácia do programa continua a ser insuficiente no que toca à visibilidade e à difusão dos resultados, criando um problema que a Comissão está decidida a remediar.

A sinergia com outros programas comunitários foi assegurada parcialmente, de maneira empírica, mas permanece insuficiente.

Preâmbulo

Sócrates é o título do programa comunitário de acção em matéria de educação. O programa teve início em 1995 e actualmente está na sua segunda fase. Anteriormente, outros programas comunitários específicos, dos quais o mais divulgado foi sem dúvida o programa Erasmus, tinham permitido introduzir uma dimensão europeia em certos sectores da educação.

Hoje em dia, todos os sectores da educação estão envolvidos, do ensino escolar até à educação de adultos, passando pelo ensino superior. Trata-se de um instrumento eficaz ao serviço de uma política definida conjuntamente pelos Estados-Membros. O programa soube adaptar-se às evoluções recentes, integrando nomeadamente os princípios da educação e da formação ao longo da vida que toda a Europa subscreve. Contribui assim para a ambição da Europa de se tornar na economia baseada no conhecimento mais competitiva do mundo.

O programa Sócrates é composto por uma série de acções que oferecem a discentes e docentes possibilidades concretas de se confrontarem com realidades científicas, pedagógicas e sociais diferentes das que existem no seu próprio país ou região. A mobilidade individual e as parcerias de estabelecimentos de todos os tipos dão aos cidadãos europeus a possibilidade de partilharem uma experiência europeia directa e concreta: são a marca distintiva deste programa comunitário e o seu contributo para o desenvolvimento da cidadania europeia. O ideal da igualdade de oportunidades e a ambição de apoiar a diversidade linguística são promovidos por todos os tipos de actividades.

O programa Sócrates foi dotado de um orçamento de 1,850 milhões de euros para uma duração de sete anos. São cerca de 120.000 estudantes por ano que vão estudar na Europa fora do seu país de origem; cerca de 25.000 docentes e educadores que beneficiam de apoio para se deslocarem no exercício da sua profissão, para se formarem ou para observarem o funcionamento de outros sistemas educativos; mais de 10.000 estabelecimentos de ensino que todos os anos estão implicados em projectos diversos de colaboração transnacional; e 2.000 universidades que assinaram o Estatuto Universitário Erasmus. Todos os anos estes números aumentam.

O programa Sócrates desempenha há já alguns anos um papel essencial na perspectiva do alargamento da União Europeia, ao permitir que os países associados, dos quais grande maioria entrará na União em 2004, colaborem nas suas actividades. São trinta os países que colaboram no programa.

O programa encontra-se no centro de um sistema geográfico concêntrico. O programa Tempus diz respeito aos países da Europa Oriental, dos Balcãs e da orla mediterrânica e o novo programa Erasmus Mundus permitirá estabelecer uma ligação com o resto do mundo no domínio do ensino superior. A lógica de convergência e a preocupação de qualidade conferem unidade e coerência ao conjunto destas intervenções cujo centro é constituído pelo programa comunitário no domínio da educação.

Ao situar a sua acção junto dos actores no terreno, o programa Sócrates responde de forma concreta à procura crescente de meios para realizar uma Europa unida.

1. Introdução

1.1. Justificação do relatório

O artigo 14.º da Decisão n.° 253/2000/CE do Parlamento Europeu e do Conselho que cria a segunda fase do programa de acção comunitário em matéria de educação «Sócrates» prevê que a Comissão apresente ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões, até 30 de Junho de 2004, um relatório intercalar de avaliação sobre os resultados obtidos e sobre os aspectos qualitativos e quantitativos da execução do programa.

1.2. Finalidades do relatório

O presente relatório, que é acompanhado por um documento estatístico sobre as realizações do programa entre 2000 e 2003, [3] define as seguintes finalidades: verificar a conformidade das realizações com os objectivos do programa, melhorar a sua execução e gestão e enquadrar a reflexão em curso sobre a próxima geração de programas em matéria de educação (2007-2013). Esta última finalidade explica que a data de apresentação do relatório tenha sido antecipada para a Primavera de 2004.

[3] SEC (2004) 230.

1.3. Metodologia

O relatório foi realizado pelos serviços da Comissão. As fontes utilizadas são as seguintes: os números-chave sobre a execução do programa, as conclusões dos relatórios nacionais de avaliação sobre a execução, igualmente previstas na decisão e que os trinta países participantes se comprometeram a apresentar até 30 de Setembro de 2003, [4] as conclusões disponíveis das avaliações externas lançadas pelos serviços da Comissão [5] e os dados disponíveis nos serviços [6].

[4] Foram recebidos relatórios dos seguintes países: Alemanha, Áustria, Bélgica, Dinamarca, Espanha, Finlândia, França, Grécia, Irlanda, Itália, Luxemburgo, Países Baixos, Portugal, Reino Unido, Suécia, Islândia, Liechtenstein, Noruega, Chipre, República Checa, Estónia, Hungria, Letónia, Lituânia, Polónia, Eslováquia e Eslovénia.

[5] À data em que o relatório foi redigido, puderam ser tidos em conta os dados provenientes das avaliações externas das acções seguintes: Arion, Eurydice, NARIC, Comenius 1 e Comenius 2, impacto das acções linguísticas dos programas Sócrates e Leonardo da Vinci.

[6] Os valores concretos relativos ao orçamento e aos pormenores das actividades principais que apoiam o presente relatório são apresentados no documento SEC(2004) 230.

O período avaliado situa-se entre 1 de Janeiro de 2000 e 30 de Junho de 2003. Nesta fase, embora tenhamos dados suficientes para avaliar as questões relativas aos meios e às realizações, não é possível retirar conclusões significativas sobre os efeitos e resultados do programa, na medida em que vários projectos plurianuais não estão ainda terminados. Contudo, destacam-se algumas tendências que serão aqui analisadas.

2. Enquadramento e contexto global do programa

2.1. Antecedentes

O presente programa (em seguida designado Sócrates 2) tem uma duração de sete anos (2000-2006) e dá continuidade à primeira fase que se desenrolou entre 1995-1999 (em seguida designada Sócrates 1). Retoma os principais objectivos e prolonga algumas das acções da primeira fase. A sua arquitectura foi, porém, redefinida para assegurar uma melhor legibilidade e uma maior simplicidade para os beneficiários e as diferentes partes interessadas. Iniciada no programa anterior, a participação dos países parceiros (PECO, Estados bálticos, Malta e Chipre), todos candidatos à adesão à União Europeia, alargou-se e intensificou-se. As negociações com a Turquia deveriam permitir a participação deste país no programa a partir de 2004. A prática em matéria de educação antecipou, assim, a decisão política e constituiu para os países em causa um laboratório de experimentação em matéria de colaboração europeia integrada.

2.2. Objectivos

O artigo 2.º da decisão fixa quatro objectivos gerais para o programa, que podem resumir-se da seguinte forma: reforçar a dimensão europeia da educação, promover uma melhoria do conhecimento das línguas da UE, promover a cooperação e a mobilidade no domínio da educação e encorajar as inovações pedagógicas.

O anexo da decisão define de maneira mais ou menos explícita os objectivos de cada uma das oito acções e das actividades particulares que as compõem. Note-se que os objectivos específicos consistem geralmente em declinações dos objectivos globais, aplicados aos domínios particulares de cada acção.

2.3. Recursos

O artigo 10.º da decisão determina uma dotação global para a realização do programa no período visado de 1,850 milhões de euros [7]. A este montante vêm somar-se as contribuições anuais dos três países da EFTA e dos doze Estados associados. Os quadros que figuram no documento SEC(2004)230 são relativos aos valores de 2000 a 2003.

[7] Note-se que este orçamento será aumentado em 2004-2006, para ter em conta o impacto previsível do alargamento.

A realização do programa implica ainda recursos humanos repartidos entre as três instâncias que intervêm a nível da gestão, ou seja, a Comissão, o Gabinete de Assistência Técnica e as Agências Nacionais. No conjunto das três categorias, a Comissão emprega 63 pessoas, o GAT 38 e as AN 579, equivalente a tempo inteiro. Constatamos uma desproporção entre a modéstia do orçamento e os recursos humanos mobilizados para gerir as actividades financiadas. Isto deve-se à especificidade do programa Sócrates, que se baseia numa grande diversidade de acções e sub-acções e numa multiplicidade de projectos ou actividades que recebem individualmente subvenções relativamente pouco elevadas.

2.4. Elementos contextuais susceptíveis de influenciar o programa

Desde a concepção do actual programa, a reflexão política sobre a educação na Europa fez grandes progressos, nomeadamente com os documentos apresentados pela Comissão Europeia em 2001, como a Comunicação da Comissão - Tornar o espaço Europeu de aprendizagem ao longo da vida uma realidade [8], e o Relatório da Comissão - Os objectivos futuros concretos dos sistemas educativos [9], adoptado pelo Conselho e transmitido ao Conselho Europeu de Estocolmo em Março de 2001. Além disso, foram publicados em 2002 e 2003 vários relatórios e comunicações, nomeadamente sobre a realização de alguns objectivos específicos fixados naqueles dois textos fundamentais. Algumas destas prioridades e orientações puderam ser introduzidas nos anúncios de concurso anuais (nomeadamente Grundtvig e Comenius, acção 6), graças à flexibilidade do programa Sócrates que permite estes ajustamentos.

[8] COM (2001) 678 final.

[9] COM (2001) 59 final.

No domínio do ensino superior, actualmente, o processo de Bolonha não pode influenciar o conteúdo do programa Sócrates, mas contribui para a sua pertinência e confirma a utilidade de certas iniciativas inovadoras da Comissão (no domínio da validação, por exemplo).

3. Aspectos gerais de execução do programa

3.1. Considerações globais

3.1.1. Clareza de objectivos e possibilidade de avaliação do programa

As primeiras conclusões a que chegaram as avaliações externas específicas ainda em curso ou já concluídas sobre as acções do programa destacam que os objectivos gerais têm a vantagem de permitir uma certa flexibilidade operacional, graças precisamente ao seu carácter generalista. Da mesma forma, destacam que os objectivos específicos e operacionais, embora tenham diferentes graus de precisão conforme as acções do programa, regra geral são claros para os beneficiários, em particular, graças ao Guia do Candidato que desempenha assim cabalmente o seu papel. Apesar disso, a clareza aparente de termos como "qualidade" ou "dimensão europeia" dissimula a imprecisão dos conceitos, para os beneficiários em primeiro lugar mas também para os responsáveis pela gestão do programa.

Algumas lacunas limitam, assim, as possibilidades de avaliação do programa: os textos jurídicos não esclarecem a articulação entre os objectivos específicos, operacionais e gerais, e não apresentam quantificação de objectivos nem justificação de meios. Este ponto negativo será eliminado na próxima proposta de programa, na medida em que a prática da Comissão inclui a partir de agora a apresentação de uma "análise de impacto".

Esta lacuna foi resolvida em 2001, quando a Comissão finalizou, em estreita concertação com o comité do programa, uma lista de indicadores para cada uma das acções.

3.1.2. Arquitectura do programa

Relativamente ao programa Sócrates 1, o actual programa (Sócrates 2) está estruturado de forma a cobrir completamente todas as formas de educação relacionadas com a educação ao longo da vida. Compõe-se de dois tipos de acções: as três primeiras visam as três etapas fundamentais da educação (escola, universidade, outros percursos educativos, nomeadamente educação de adultos), e as cinco seguintes dizem respeito a aspectos transversais essenciais.

As primeiras avaliações destacam que esta arquitectura está claramente assimilada pelas partes interessadas e constitui um progresso relativamente ao programa anterior. A clareza de percepção não exclui a crítica de alguns beneficiários, nomeadamente devida às sobreposições entre as etapas de estudos e os aspectos transversais.

Porém, a flexibilidade do programa é reduzida pela quantidade excessiva de pormenores incluídos no anexo da decisão destinados a precisar as modalidades da sua execução.

3.1.3. Principais tipos de actividades apoiadas

Para cada um dos sectores de estudos, o programa propõe actividades de mobilidade, destinadas tanto a discentes e formandos como a docentes e formadores. Os relatórios nacionais referem que, na maioria das acções, trata-se do tipo de actividade mais apreciado e mais favorável a uma mais-valia europeia. No que toca ao equilíbrio entre os sexos, as mulheres participam mais dos que os homens nas acções de mobilidade individual, incluindo Comenius, Erasmus e Grundtvig, e a sua representação varia entre 60% e 85%, conforme as acções.

Por outro lado, cada acção do programa apoia actividades de colaboração entre estabelecimentos ou organismos, seja na forma de projectos de cooperação de diversos tipos ou de redes. As finalidades dos projectos apoiados são múltiplas: em certos casos, o próprio processo de colaboração, frequentemente pluridisciplinar, entre estabelecimentos de vários países europeus constitui o principal objectivo; noutros, os intervenientes visam realizar produtos muitas vezes inovadores (métodos ou instrumentos pedagógicos sobretudo, mas também estudos sobre assuntos de interesse comum). Note-se que estes projectos ou redes pressupõem igualmente uma mobilidade de certos intervenientes que se revela muito positiva na perspectiva da criação de relações transnacionais duráveis em torno de um objectivo comum.

Para cada uma destas actividades, a Comissão observa o respeito do princípio de igualdade de oportunidades entre homens e mulheres e a favor das pessoas com necessidades específicas. Isto constitui um critério da selecção dos projectos, estando previstas medidas de incentivo financeiro, especialmente para as actividades de mobilidade relativas a pessoas com deficiência.

3.2. Gestão do programa: execução operacional

3.2.1. Estruturas de gestão

As estruturas de gestão variam consoante se trate de acções centralizadas ou não [10]. Na actual fase, foram descentralizadas mais acções do que na anterior. Os relatórios destacam, com bastante unanimidade, uma preferência nítida das autoridades nacionais e dos participantes por esta modalidade de gestão, que parece ser considerada mais propícia às realidades nacionais e à aproximação dos cidadãos e do programa. Porém, nos casos em que a gestão centralizada se aplica, a maioria dos Estados preconiza a sua continuação, com a preocupação de garantir uma abordagem e um respeito homogéneos da dimensão europeia.

[10] A repartição está estabelecida no ponto III do anexo da decisão.

3.2.1.1. Acções centralizadas

Para este tipo de acção, a Comissão encarrega-se da selecção e dos procedimentos contratuais. Na maior parte destas acções, a Comissão é auxiliada por um GAT, como acontecia já desde o início do programa Sócrates 1. Contudo, a reorientação da política da Comissão em matéria dos GAT, no sentido de suprimir a delegação de funções de serviço público a empresas privadas, fez com que as modalidades de gestão do actual programa fossem revistas. Enquanto não é criada uma agência de execução, cuja tarefa e função precisas estão ainda a ser discutidas, e que não verá o dia antes de 2005, foi escolhido um novo GAT por concurso público.

3.2.1.2. Acções descentralizadas

A decisão determina que as autoridades nacionais criem estruturas nacionais para a gestão coordenada das acções do programa Sócrates (agências nacionais). Relativamente à situação anterior, na nova arquitectura do programa constata-se uma redução do número de agências nacionais em cada país, havendo mesmo algumas comuns aos programas Sócrates e Leonardo da Vinci. Além disso, doravante existe um quadro formal [11] que estabelece claramente as responsabilidades recíprocas da Comissão e das agências nacionais e que contextualiza nomeadamente a gestão das acções descentralizadas.

[11] Decisão da Comissão C(2000)1537 de 6.6.2000.

O principal instrumento desta racionalização da gestão é a convenção de funcionamento, só assinada depois de as agências nacionais apresentarem um programa de trabalho anual (bianual a partir de 2003) no respeito do quadro de referência estabelecido pela Comissão. O resultado foi uma harmonização dos procedimentos.

3.2.2. Processos de consulta

Em conformidade com a decisão [12], a Comissão é assistida por um Comité no quadro da execução dos procedimentos de gestão e de consulta. No que diz respeito aos procedimentos de gestão [13], o Comité emite um parecer e em seguida o Parlamento Europeu exerce o seu direito de controlo. Se não houver reacção do PE no prazo de trinta dias, a Comissão pode proceder à adopção das medidas de execução. Na prática, desde a aplicação deste procedimento, nenhuma das medidas apresentadas ao PE foi até agora objecto de observações. A duração total do processo de adopção (que pode variar entre três e seis meses, em função das datas de sessão do PE), acrescentada à do processo de selecção, faz com que a espera decorrida entre a candidatura e a resposta enviada aos promotores de projectos seja unanimemente considerado demasiado longa pelos candidatos que apresentaram propostas.

[12] Artigo 8.º da decisão.

[13] Estes procedimentos são definidos no artigo 7.º da decisão.

Consciente desta lacuna, a Comissão procurou uma simplificação dos procedimentos de gestão do programa. Contudo, esta procura tem limites impostos tanto pela consulta interinstitucional (ver acima) como pelo rigor necessário aos aspectos financeiros/contratuais.

3.2.3. Orçamento do programa

As dotações anuais serão autorizadas pela autoridade orçamental dentro dos limites das perspectivas financeiras. Os quadros que figuram no documento SEC(2004)230 ilustram o crescimento dos orçamentos anuais, previsto para ter em conta o possível incremento das actividades durante os primeiros anos do programa.

A repartição global do orçamento entre as várias acções do programa está sujeita a linhas directrizes especificadas pela decisão. As subvenções para acções descentralizadas representam cerca de 70% do orçamento do programa Sócrates; são essencialmente distribuídas com base em dados estatísticos da situação socio-económica dos Estados-Membros e dos três países EFTA. Este princípio tem limites já que certas vezes têm que se devolver à Comissão dotações não utilizadas por certas agências nacionais, enquanto outras agências se encontram impossibilitadas de responder a todos os pedidos. Um mecanismo menos rígido, como foi aplicado para a acção Grundvig (ver ponto 4.3, infra), permitiria mais flexibilidade de resposta perante a procura e uma utilização optimizada das dotações disponíveis.

O número considerável de rubricas de despesas, o funcionamento diferenciado das acções, a multiplicidade das fontes orçamentais e a duração plurianual de certos projectos tornam a organização e a gestão orçamental do programa Sócrates particularmente complexas; a isto acrescenta-se a introdução do novo regulamento financeiro e os procedimentos internos de controlo.

3.2.4. Política de informação e de difusão

A responsabilidade da informação sobre o programa é partilhada entre a Comissão e as agências nacionais. Apesar disso, relativamente ao programa Sócrates 1, a descentralização para as agências nacionais foi aumentada e o financiamento das actividades está agora integrado nas convenções de funcionamento. A vantagem desta abordagem é permitir uma melhor adaptação da informação à realidade específica de cada país ou mesmo de cada região.

As avaliações da qualidade das publicações do programa Sócrates 1, que o relatório Marcom (2003) posteriormente confirmou, sublinharam que o alargamento da audiência do programa se ficou a dever à qualidade da informação. A política de informação foi estruturada e racionalizada, para ter em conta estas conclusões. A estratégia apresentada ao comité Sócrates em 1999 e 2000 foi sistematicamente continuada e actualizada. Foram utilizados vários meios e suportes de comunicação para divulgar a informação sobre o programa e as suas realizações.

Alguns eventos mediáticos obtiveram grande divulgação, nomeadamente as semanas Comenius e a celebração do milionésimo estudante Erasmus. De entre os instrumentos utilizados, convém sublinhar a utilidade das bases de dados de projectos, cuja qualidade e cobertura foram aumentadas durante os três primeiros anos do presente programa e são agora utilizadas para a sua gestão e a publicidade dos projectos junto do público. A difusão dos resultados foi considerada pelas avaliações da primeira fase como um dos pontos mais fracos do programa. Para reagir à crítica, a Comissão mobilizou as várias partes interessadas. Os promotores do projecto são agora mais sensibilizados para a importância desta dimensão das suas actividades e convidados a indicar, nas suas candidaturas, que medidas prevêem aplicar ao seu nível. A Comissão e as agências nacionais intensificaram a utilização dos instrumentos de que dispõem para fins de difusão dos resultados: Internet, guias práticos de difusão, publicidade para os melhores projectos, publicação de artigos e apresentação de produtos por ocasião de eventos ligados ao programa ou, mais amplamente, ao sector educativo (feiras, exposições, colóquios e seminários). Além disso, foi publicado um convite à apresentação de propostas para difusão dos produtos e resultados dos projectos centralizados, em 2002, e um outro destinado aos projectos descentralizados, em 2003.

3.2.5. Processos de selecção de projectos

3.2.5.1. Acções centralizadas

Tendo em vista a abertura do programa ao mais vasto público possível e a transparência dos procedimentos, a Comissão introduziu desde o início do presente programa uma série de adaptações do método e dos instrumentos utilizados para atingir os objectivos que a seguir se enumeram.

Os anúncios de concurso, publicados anualmente para fixar as prioridades de cada acção centralizada, tornaram-se mais explícitos para evitar que potenciais candidatos fossem levados a cometer erros e para evitar desilusões inúteis. Constituem o primeiro elo da cadeia de vida dos projectos, condicionam a respectiva qualidade e, além disso, permitem reforçar a coerência entre os objectivos e a execução do programa.

Os formulários de candidatura, por seu lado, foram normalizados dentro das actividades da mesma natureza, como por exemplo os projectos de cooperação transnacional. Estão disponíveis no website Europa, da Comissão, podendo ainda ser obtidos junto do gabinete de assistência técnica e das agências nacionais. Se, por um lado, os formulários melhoraram em termos da homogeneidade e precisão da informação exigida que permitem julgar melhor as candidaturas, por outro, foram-se tornando cada vez mais complexos, chegando a dissuadir possíveis candidatos. A Comissão optou por um procedimento de apresentação das candidaturas em dois tempos, possibilidade que a decisão prevê, e aplicá-lo a todos os projectos de cooperação transnacional, com exclusão de Comenius 2 e dos projectos Erasmus. Os candidatos apresentam no início de Novembro um dossier de pré-candidatura relativamente sucinto; os que passarem com êxito esta primeira selecção são convidados a apresentar um dossier de candidatura definitivo em Março do ano seguinte. Um inquérito efectuado junto das partes interessadas revelou uma grande aceitação (88%), pelo que se decidiu manter este procedimento considerado muito positivo para os intervenientes potenciais.

A avaliação das propostas é assegurada por um grupo de peritos externos independentes. A partir de 2003, a selecção destes peritos passou a efectuar-se a partir de uma lista constituída na sequência de um anúncio para apresentação de candidaturas. Cada proposta é apreciada por dois peritos diferentes e, em caso de discrepância importante, está previsto um procedimento de conciliação.

Por outro lado, as agências nacionais são também convidadas a apresentar uma avaliação dos projectos para as acções centralizadas, que é tida em consideração para a selecção por um comité específico. Os candidatos recebem notícia dos resultados da selecção, juntamente com um resumo da apreciação dos peritos e comentários com vista à apresentação de uma candidatura definitiva ou de uma nova candidatura posterior.

3.2.5.2. Acções descentralizadas

A selecção das acções descentralizadas é da responsabilidade das agências nacionais, em sintonia com as autoridades do país. A Comissão tentou harmonizar as abordagens nacionais com a introdução de critérios de base reunidos em manuais operacionais.

A selecção tornou-se muito mais formal, pelo que as agências nacionais tiveram que introduzir instrumentos técnicos que permitam, nomeadamente, conservar vestígios dos processos e das decisões, com o objectivo de facilitar as operações de acompanhamento e de auditoria dos projectos, que são agora uma obrigação contratual muito mais rígida do que no passado.

3.2.6. Processos de gestão contratual e financeira

Este foi o aspecto que mais críticas registou por parte dos beneficiários, desde o início do programa Sócrates 1. No conjunto de todas as acções, os relatórios de avaliação, incluindo sobre a segunda fase, destacam a insatisfação suscitada pela burocracia dos procedimentos e a desproporção entre os montantes de várias subvenções e as correspondentes obrigações de gestão. A Comissão realizou algumas tentativas de simplificação, que uma recente avaliação de Comenius 1 de resto destacou, revelando que os beneficiários já têm consciência da simplificação dos procedimentos. A entrada em vigor do novo regulamento financeiro impõe regras mais rígidas de controlo em matéria de gestão financeira cuja eficiência será julgada nas próximas avaliações.

3.2.6.1. Emissão de contratos

No que toca às acções centralizadas, foi adoptado um modelo normalizado de contrato. Regra geral, este modelo deve conter o acordo dado ao projecto, um manual para os beneficiários, um calendário contratual, os dados bancários, um modelo de relatório e uma carta de acompanhamento.

A situação no que toca às acções descentralizadas é mais complexa, na medida em que a combinação da diversidade de agências nacionais e de acções introduz disparidades, nomeadamente em matéria de prazos. De agora em diante, a emissão das convenções de funcionamento constitui uma condição prévia à assinatura das diversas convenções ligadas ao financiamento das acções descentralizadas. O ano de 2000 revelou-se um ano de transição, difícil para a celebração de contratos com as agências nacionais, dado que o atraso das convenções de funcionamento veio provocar atrasos em todas as convenções das acções descentralizadas. A este título, os países em vias de adesão foram os que mais sofreram com esta situação, devido ao atraso das decisões dos conselhos de associação. Em 2001, persistiram alguns problemas, sobretudo no exterior dos países EUR 18. Em contrapartida, o procedimento de contratação em 2002 e 2003 realizou-se de forma mais satisfatória.

Os efeitos das dificuldades descritas acima foram negativos para os beneficiários finais de subvenções destinadas a acções descentralizadas. Dos atrasos resultou um número importante de desistências, sobretudo no caso das mobilidades individuais, principalmente as que dizem respeito aos cidadãos dos países em vias de adesão. Porém, a normalização da situação parece indicar que a aplicação do novo procedimento permitirá reduzir os atrasos que se verificavam no programa Sócrates 1.

3.2.6.2. Gestão contabilística

Todas as actividades que são objecto de subvenção comunitária viram o controlo da utilização dos dinheiros públicos reforçado; daqui resulta uma maior insistência nas obrigações de gestão financeira e actividades de auditoria. Esta evolução foi reforçada pela entrada em vigor do novo regulamento financeiro (NRF) em 1 de Janeiro de 2003. No caso do programa Sócrates, a aplicação de certas regras revela-se pesada ou problemática. Estas novas obrigações têm grande incidência em termos de mobilização de recursos humanos, para um programa que se caracteriza pelo elevado número de actividades apoiadas e pelo financiamento, frequentemente, modesto. A introdução de um princípio corrector de proporcionalidade seria capital para a gestão eficaz e eficiente do programa.

3.2.7. Política de acompanhamento e de avaliação

Em conformidade com uma política geral da Comissão em matéria de acompanhamento e avaliação, a função de avaliação do programa Sócrates foi reforçada e estruturada. Para assegurar a homogeneidade dos princípios e das realizações, foi criado um sistema de coordenação. A questão da avaliação foi abordada simultaneamente a nível da Comissão e a nível dos projectos, de forma a assegurar uma coerência e uma complementaridade entre estes dois níveis.

No que toca aos projectos, o acompanhamento e a avaliação tornaram-se formalmente e contratualmente uma parte importante das actividades, integrada na vida desses projectos em cada uma das respectivas fases. Além disso, as agências nacionais receberam formação específica que as torna mais aptas a aconselhar os responsáveis de projectos no seu país ou a tomar a iniciativa de realizar as próprias avaliações. O objectivo é desenvolver uma cultura de avaliação entre todos os que contribuem para o programa. As primeiras observações destacam que os progressos na matéria são reais e deveriam contribuir para a melhor qualidade geral da realização dos projectos.

Por seu lado, a Comissão acordou com o comité Sócrates um plano de avaliação para o período de 2001-2004. Para responder a observações dos avaliadores do programa precedente, foram externalizadas várias avaliações específicas, em vez de ser efectuada uma vasta avaliação global. Isto permitiu apreender melhor a realidade própria de cada acção ou mesmo sub-acção. Até fins de 2004, serão realizadas dez avaliações, cada uma das quais foi objecto de um anúncio de concurso em separado. A elaboração de um documento de enquadramento dos relatórios nacionais sobre a execução do programa, exigidos aos Estados-Membros em conformidade com a decisão, resultou da colaboração exemplar entre a Comissão e o comité Sócrates. O conjunto destes relatórios foi entregue à Comissão em finais de 2003.

Agora será apresentada a nova programação de avaliações para o período de 2004-2006.

3.2.8. Conclusões

O programa Sócrates é complexo, englobando um número elevado de acções e sub-acções com diferentes modalidades de gestão. Em todos os seus aspectos, a gestão integrou mecanismos que garantem maior fiabilidade e transparência e, ao mesmo tempo, reforçam as actividades de controlo.

Mas, em contrapartida, este rigor acarreta um peso acrescido para todos os implicados na gestão do programa (Comissão, agências nacionais, etc.) e beneficiários. Por isso mesmo, está a ser desenvolvido um esforço de simplificação. Os limites da simplificação são os das obrigações regulamentares e estruturais. Assim, um programa com uma composição mais simples traduzir-se-ia por uma diminuição da carga de gestão e, por isso, por uma maior eficiência. O princípio da proporcionalidade deveria também ser aplicado de maneira mais extensiva.

O aumento do número de acções descentralizadas do programa Sócrates 2 saldou-se por uma eficiência ligeiramente superior. Este modo de gestão é o preferido dos Estados participantes, na medida em que permite uma maior proximidade dos cidadãos e dá maior destaque às prioridades e especificidades nacionais.

4. Execução e realização por acção

As acções do programa submetem-se aos princípios gerais descritos nas secções 3.1 e 3.2. As observações que se apresentam em seguida centram-se nos aspectos específicos de cada acção e são, em parte, reflexo da avaliação do programa pelas unidades operacionais encarregadas de o fazer.

4.1. Comenius

4.1.1. Considerações globais

Os objectivos específicos de Comenius podem ser considerados pertinentes na medida em que declinam os objectivos gerais do programa. Estão a ser envidados esforços no sentido de explicitar melhor os objectivos de algumas sub-acções, como as redes, nomeadamente, na medida em que os seus objectivos e os dos projectos não se distinguiam muito claramente no início.

A estrutura da acção pode ser considerada agora mais coerente do que na primeira fase. A visibilidade para o público-alvo foi aumentada, graças ao reagrupamento na mesma acção de todas as actividades oferecidas às escolas. Além disso, a complementaridade com outras acções do programa revelou-se interessante, nomeadamente com Lingua, ou entre as redes Comenius e Grundtvig no interior de um mesmo domínio temático. Os encontros entre os coordenadores destas acções permitem estruturar os resultados obtidos em função de diferentes níveis de estudo e diferentes sectores educativos. Também existem complementaridades com outros programas comunitários, mas o seu potencial está longe de ser explorado.

Estão previstas medidas destinadas a dar atenção às prioridades transversais, nomeadamente a favor da igualdade de oportunidades; assim, é possível duplicar o financiamento a favor das pessoas com deficiência no quadro das parcerias; relembra-se aos intervenientes a necessidade de trabalhar a favor da igualdade de oportunidades, mas não foi tomada nenhuma medida particular nesse sentido. No quadro da acção, esta questão poderia vir a constituir um domínio temático específico.

4.1.2. Mecanismos operacionais

O equilíbrio entre acções centralizadas e descentralizadas é satisfatório, como acontece com a repartição orçamental entre elas. A única anomalia geradora de problemas é estrutural: embora a mobilidade faça parte integrante de projectos centralizados, no quadro de Comenius 2.2.a (formação inicial dos docentes) é gerida de forma descentralizada. Este género de modelo híbrido de gestão revela uma grande ineficácia (o número de candidaturas é negligenciável) e deveria ser evitado no futuro.

A acção Comenius segue as regras de gestão comuns do programa, com excepção da acção descentralizada Comenius 2 que, ao contrário das outras acções da mesma natureza, mantém um procedimento de selecção numa só fase. Este funcionamento acabou por se revelar útil e mais económico em termos de recursos humanos, dado o número limitado de candidaturas, e não colidiu com os interesses dos candidatos.

Quanto às acções descentralizadas, a normalização dos procedimentos de gestão revelou-se muito benéfica; porém, subsiste uma fonte de maiores encargos ou dificuldades administrativas relacionada com os procedimentos de consulta entre as agências ("matching") sobre procedimentos de selecção, particularmente de assistentes linguísticos. A complexidade do procedimento é provavelmente a causa principal das muitas desistências que temos a deplorar.

4.1.3. Realizações

Os dados disponíveis não permitem ainda dizer se as modificações ocorridas entre a primeira e a segunda fases do programa foram benéficas ou não em termos de realizações. Porém, algumas observações permitem emitir algumas hipóteses. A integração de certas prioridades identificadas de forma separada em Sócrates 1, por exemplo, no domínio dos projectos linguísticos, parece ter provocado uma menor visibilidade junto dos públicos-alvo e uma redução dos projectos específicos.

Globalmente, as realizações provam que a acção responde de maneira estruturada à procura do mundo escolar; além disso, a qualidade dos projectos está a melhorar. A abertura do programa a outras categorias de pessoal além dos docentes é promissora mas o esforço desenvolvido deve ser mantido. O balanço provisório pode incitar a continuar com a difusão e divulgação dos resultados e, em certos casos, a melhorar a definição dos objectivos operacionais de certas sub-acções. Isto aplica-se principalmente à acção de formação inicial dos docentes em articulação com o regime de mobilidade. Esta possibilidade conjunta constitui uma inovação tendente a melhorar a qualidade dos docentes e do próprio ensino, dando aos futuros professores a oportunidade de adquirirem experiência pedagógica prática. Contudo, por razões ainda não totalmente identificadas, algumas ligadas à existência de regras nacionais rígidas e outras à estrutura da acção, o número de candidaturas e de projectos apoiado é desencorajador.

4.1.4. Conclusões

A acção Comenius é pertinente, em relação às necessidades dos sistemas educativos europeus e aos objectivos gerais do programa. A eficiência da acção pode ser considerada globalmente boa.

A sua eficácia é igualmente encorajadora. A acção tem ligações temáticas muito pertinentes com os objectivos políticos europeus em matéria de educação e as realizações das actividades apoiadas contribuem para os alcançar. O esforço deverá porém ser reforçado nos domínios em que a procura é insuficiente relativamente à oferta, sobretudo quando esta se encontra em sintonia com as prioridades políticas europeias e comunitárias. A aparente redução do número de projectos linguísticos e dos relativos a alunos com necessidades específicas tem que ser seguida com atenção, devendo ser tomadas medidas para corrigir esta tendência. Por fim, clarificando alguns objectivos e algumas regras, as redes poderiam ser tornadas mais eficazes e a sua influência alargada a toda a duração do programa.

4.2. Erasmus

4.2.1. Considerações globais

A acção Erasmus foi a mais constante em termos de conteúdo entre a primeira e a segunda geração do programa. A mobilidade estudantil de Erasmus continua a ser uma das mais célebres e apreciadas do programa.

O alargamento aos novos países participantes foi consolidado. Se o aumento regular do número de estudantes em mobilidade provenientes dos Estados candidatos se pode compreender e domina ainda de longe o total de novos chegados, estes últimos têm escolhido cada vez mais os países da adesão como destino.

Em 1996 foi tomada a iniciativa de criar cursos intensivos das línguas menos ensinadas para preparar a mobilidade dos estudantes interessados em partir para esses países. Com a continuação desta iniciativa o número de estudantes beneficiários aumentou consideravelmente, o que contribuiu para a política de apoio à diversidade linguística e para reequilibrar em certa medida os destinos seleccionados.

4.2.2. Mecanismos operacionais

Se os conteúdos permaneceram estáveis, os mecanismos operacionais foram alterados de forma substancial relativamente ao programa Sócrates 1. O contrato institucional (CI), em vigor nos estabelecimentos de ensino superior desde o início do programa precedente, foi substituído pelo Estatuto Universitário Erasmus (EUC). Para poderem candidatar-se às actividades da acção Erasmus, as universidades devem subscrever este estatuto que assenta em três pilares: respeito das condições de funcionamento, garantia da qualidade e respeito das prioridades transversais (igualdade de oportunidades, línguas, etc.). Ao contrário do CI, o EUC não inclui o apoio a actividades específicas; os estabelecimentos de ensino, uma vez o estatuto concedido, postulam em separado para as actividades que desejam realizar, segundo procedimentos comuns ligados à gestão das acções centralizadas ou descentralizadas.

A outra inovação administrativa foi a descentralização do apoio concedido à organização da mobilidade e da mobilidade dos docentes, em particular. Quanto a esta última actividade, a gestão mais próxima do terreno repercutiu-se positivamente no aumento do número de docentes em mobilidade e corrigiu o que antes era uma das lacunas relativas destacadas na avaliação do anterior programa.

É conferida particular atenção às prioridades transversais. A proporção de mulheres participantes na acção é superior à dos homens. A igualdade de oportunidades a favor das pessoas com necessidades específicas foi sempre objecto de particular atenção, nomeadamente devido à importância da mobilidade individual em Erasmus. No anterior programa, a gestão do fundo especial de apoio aos estudantes com deficiências severas era centralizada, o que se revelou difícil e moroso. Foi decidido descentralizar esta responsabilidade, para conferir mais flexibilidade à gestão; actualmente, recomenda-se que as agências nacionais reservem uma parte do orçamento global da mobilidade para dar resposta aos pedidos destes estudantes.

A organização das actividades de informação no domínio do ensino superior faz-se de forma satisfatória, graças à experiência adquirida pelas agências nacionais durante anos, por um lado, e também porque o público-alvo é determinado com maior clareza do que o de Comenius ou Grundtvig. Por outro lado, a organização administrativa dos estabelecimentos de ensino superior, que reforçaram os departamentos de relações internacionais em boa parte devido à pressão resultante das necessidades de gestão de Erasmus, passou a oferecer mecanismos estruturais eficazes para fazer circular a informação dentro dos próprios estabelecimentos. Contudo, a difusão dos resultados dos CD (Projectos de desenvolvimento conjunto dos curricula) e IP (Programas intensivos de curta duração) permanece insuficiente. A publicação da lista dos projectos via Internet não inclui a apresentação dos resultados. Será procurada uma solução para imprimir maior visibilidade às actividades apoiadas e aumentar, assim, o seu impacto.

4.2.3. Realizações

O programa actual assistiu ao declínio regular do número de CD e, em menor proporção, de IP já registado no programa Sócrates 1. As causas continuam a ser indefinidas; com a avaliação em curso sobre esta parte da acção deveria ser possível elaborar um diagnóstico preciso. Contudo, constata-se que o declínio dos números é acompanhado pelo aumento confirmado da qualidade dos projectos, como atestam os resultados das avaliações de selecção efectuadas pelos peritos. Apesar disso, face a esta diminuição crescente, será necessário pensar nas modalidades que este género de actividade deverá assumir numa próxima geração do programa.

O Sistema Europeu de Transferência de Créditos de Curso (ECTS) continua a ser aplicado com regularidade nas universidades. Esta criação da Comissão constitui um dos pilares da execução da política de convergência europeia relativa aos sistemas de ensino superior definida na Declaração de Bolonha.

As actividades de mobilidade, por seu lado, não cessaram de crescer em volume, embora este crescimento não seja regular no conjunto dos países participantes. Alguns relatórios nacionais apresentam várias explicações para os declínios registados; as principais são a concorrência da mobilidade com destino a outras partes do mundo, a insuficiência de bolsas e o problema do desconhecimento das línguas. Em 2002, celebrou-se o milionésimo estudante Erasmus; nessa altura, a Comissão fixou o objectivo ambicioso de ultrapassar o limite dos três milhões de estudantes até 2010. Isto implicará um aumento significativo dos recursos desta actividade, justificado pelo aumento do número de beneficiários e porque o montante médio das bolsas individuais (cerca de 150 euros por mês) nunca foi aumentado na última década.

Tal como a mobilidade estudantil, a dos docentes também aumentou progressivamente de forma muito satisfatória; isto permite a introdução de uma dimensão europeia acrescida, da qual poderão beneficiar os estudantes das universidades de acolhimento que não participam directamente na mobilidade.

As redes temáticas (TN), pela sua natureza, funcionaram em dois níveis: por um lado, visavam estimular e mesmo adaptar a actividade disciplinar nos estabelecimentos de ensino superior e, por outro, participaram no objectivo político mais amplo da construção de uma sociedade europeia culturalmente, economicamente e tecnicamente competitiva. Noutros termos, contribuíram para o incremento da qualidade, a eficiência e a eficácia dos sistemas de ensino superior. Para poder atingir estes objectivos ambiciosos, a partir de 2002 as TN retomam a metodologia desenvolvida no quadro do importante projecto comunitário de harmonização Tuning [14], que diz respeito a várias linhas de acção traçadas em Bolonha e que visa definir pontos de referência para aplicar às competências gerais e específicas das matérias constantes dos diplomas universitários em vários domínios. Numa perspectiva de garantia de qualidade, cada TN continua os seus esforços no sentido de definir as competências gerais e específicas no respectivo domínio disciplinar e de elaborar e/ou aplicar métodos de ensino e de avaliação dos conhecimentos.

[14] http://europa.eu.int/comm/education/ policies/educ/tuning/tuning_fr.html

4.2.4. Conclusões

A acção Erasmus prolongou o êxito registado pelo anterior programa. A pertinência dos seus objectivos específicos é unanimemente confirmada pelos intervenientes e pelas autoridades competentes. Pelo seu funcionamento, esta acção pode contribuir de forma determinante para os grandes objectivos europeus fixados no âmbito da Declaração de Bolonha.

Tal como no caso de outras acções do programa, a sua eficiência é relativizada pela incidência dos procedimentos administrativos complicados e onerosos, tanto para a Comissão e respectivas estruturas de gestão, como para os próprios estabelecimentos de ensino. Em contrapartida, os efeitos da descentralização de certas actividades reflectem-se positivamente na sua eficiência.

A eficácia da acção é elevada no que toca à mobilidade individual, sobretudo se tivermos em consideração a relativa modéstia do investimento financeiro comunitário. Inversamente, a eficácia das actividades de IP e sobretudo de CD, que não só não é óptima como diminui regularmente, incita a Comissão a procurar corrigir esta tendência.

4.3. Grundtvig

4.3.1. Considerações globais

De todas as acções do programa, Grundtvig é a que apresenta mais novidades relativamente à primeira fase; de facto, só Grundtvig 1 (Projectos de cooperação europeia) pode ser considerado um sucessor da actividade educação de adultos do precedente programa. Esta situação particular permite destacar os aspectos positivos e negativos das regras que regem o conjunto do programa.

Uma vez que se aplicam ao domínio da educação de adultos e aos restantes percursos educativos, os seus objectivos revelam-se particularmente pertinentes, à luz da importância crescente que vem adquirindo o conceito de educação ao longo da vida. Mas se os objectivos são pertinentes, já a sua clareza é mais problemática em termos de grande público. Dada a relativa abertura da acção para preservar o seu aspecto inclusivo, a fronteira que a separa dos sectores conexos é pouco clara, sendo apresentadas muitas propostas que pertencem de facto a outros domínios de intervenção comunitária (nomeadamente, a formação profissional ou o desenvolvimento regional sem dimensão educativa).

Noutras ocasiões, a estrutura da acção revelou-se muito coerente e propícia à criação de sinergias entre as quatro sub-acções complementares, embora ainda seja necessário fomentar esta complementaridade. Foi assim que alguns dos intervenientes em parcerias de aprendizagem (Grundtvig 2), uma actividade modesta destinada a preparar organizações sem experiência europeia para poderem participar em actividades de colaboração transnacional, decidiram apresentar posteriormente candidaturas bem mais ambiciosas para Grundtvig 1 (representando cerca de 8 a 10 % das candidaturas em 2003).

A acção Grundtvig pode ser um perfeito complemento de Erasmus e Comenius na medida em que contribui para a abertura dos sectores do ensino escolar e superior a novos públicos e novas missões, segundo o conceito de educação ao longo da vida. Além do programa Sócrates, a acção Grundtvig pôs em destaque a necessidade de complementaridade com os sectores da formação profissional, das actividades destinadas à juventude e da cultura.

4.3.2. Mecanismos operacionais

A repartição entre as acções centralizadas e descentralizadas é, no caso da presente acção, particularmente pertinente.

A proximidade do público-alvo, inexperiente e frequentemente oriundo do sector informal, é particularmente positiva para as sub-acções descentralizadas. As agências nacionais desempenham um papel essencial em matéria de informação, gestão, consultoria e acompanhamento. Pode mesmo dizer-se que, em grande parte, é graças a elas que se deve o rápido crescimento da acção Grundtvig. Porém, também se verificaram alguns aspectos negativos que carecem de ser corrigidos. O domínio da educação de adultos é mais diversificado e menos conhecido que o da educação formal mais clássica. A eficácia das agências nacionais varia em função dos recursos humanos disponíveis mas também em função da natureza da organização nacional da educação de adultos, mais ou menos estruturada e/ou institucionalizada. Constatam-se certas variações de apreciação da acção Grundtvig, pelo que deveria ser efectuada uma formação suplementar das agências nacionais para harmonizar abordagens e critérios.

O conjunto dos princípios de gestão das acções descentralizadas aplica-se à acção Grundtvig mas merece destaque uma iniciativa própria que se revelou muito positiva. Contrariamente às outras acções, a Grundtvig não está sujeita às regras fixadas pela decisão relativa à repartição do orçamento destinado às acções descentralizadas. Para assegurar a completa utilização do orçamento disponível e responder à realidade da procura, 20% deste orçamento são atribuídos em função dos critérios socioeconómicos e geográficos habituais e 75% em função da procura. Esta distribuição revelou-se muito eficaz, sobretudo para novas acções que têm diferentes ritmos de desenvolvimento, consoante os países. Outra inovação: os 5% de reserva constituem um fundo comum para os trinta países participantes, o que beneficia os países candidatos cujo desenvolvimento está intimamente dependente da educação de adultos.

4.3.3. Realizações

Com excepção da sub-acção Grundtvig 3 (bolsas individuais de formação para pessoal implicado na educação de adultos), os resultados podem considerar-se muito positivos. Em termos quantitativos, observou-se um aumento da participação nas actividades, sobretudo novas, e em termos qualitativos, houve também alguns progressos, tanto na gestão e no acompanhamento das actividades, como no seu conteúdo.

O êxito mais marcado é o das parcerias de aprendizagem, pelo que se pode concluir que correspondem realmente à procura em matéria de educação de adultos. Este êxito pode ser atribuído, apesar do montante relativamente modesto das subvenções, à simplicidade de procedimentos e modalidades de gestão destas acções descentralizadas, ao dinamismo das actividades de promoção, graças às agências nacionais, e à rede de promotores criada desde o lançamento da acção.

Ao contrário das parcerias, a procura de bolsas de formação para educadores foi durante os primeiros dois anos muito inferior às expectativas, apesar do interesse que representa a formação para estas diferentes categorias de pessoal. Contudo, depois de introduzidas algumas correcções, o número de candidatos subiu francamente em 2003.

As redes Grundtvig arrancaram de forma muito positiva, graças à escolha inicial de apoiar um número limitado de redes cuidadosamente seleccionadas.

Dada a sua especificidade, a acção Grundtvig destacou-se ao dar particular relevo às pessoas com necessidades específicas e à igualdade de oportunidades. Estes são dois temas fulcrais de vários projectos e redes; acresce que todos os projectos devem precisar de que maneira tencionam tratar estes aspectos. Também a problemática das línguas recebe tratamento especial, em função dos diversos públicos-alvo e da iniciativa de apoiar actividades no campo da cultura e das línguas dos migrantes. Assim se vê alargado o campo linguístico coberto pelas outras acções, na perspectiva da interculturalidade e da inclusão social.

4.3.4. Conclusões

O balanço intermédio é francamente positivo. A acção Grundtvig foi rapidamente reconhecida e identificada positivamente pelos países participantes. O seu papel foi particularmente importante para a integração dos países em vias de adesão. Além disso, provou a sua capacidade de adaptação às novas prioridades políticas europeias em matéria de educação ao longo da vida.

Convém destacar que, em matéria de gestão, as complexidades decorrentes da aplicação do novo regulamento financeiro poderão vir a causar mais problemas a várias instituições visadas pela acção - sobretudo as que não beneficiam de garantias financeiras públicas e que se encontram muitas vezes mal adaptadas às tarefas de gestão mais complicadas (as ONG, por exemplo). Conviria simplificar os projectos de pequena dimensão, cujos intervenientes são frequentemente voluntários oriundos do mundo associativo.

4.4. Lingua

4.4.1. Considerações globais

O objectivo específico da acção Lingua corresponde a um objectivo geral do programa ("promover uma melhoria quantitativa e qualitativa do conhecimento das línguas"). Devemos notar, porém, que este objectivo está igualmente presente em várias outras acções. Se a eficácia dos resultados pode ser avaliada, na medida em que a qualidade dos produtos pode ser estimada, o impacto da acção será dificilmente mensurável devido ao carácter geral do objectivo, por um lado, e ao número de factores que influenciam o conhecimento das línguas, por outro, sobre os quais a Comissão não tem qualquer controlo. A organização do Ano Europeu das Línguas permitiu verificar a pertinência dos componentes da acção e da sua complementaridade, ao identificar mais claramente as necessidades dos europeus em matéria de conhecimentos das línguas. Nomeadamente, destaca que as actividades relacionadas com a informação e a sensibilização desempenham um papel fundamental. Talvez o esforço assim envidado possa contribuir para resolver uma contradição que subsiste relativamente à necessidade de se aprender mais de uma língua, além da língua materna. A esmagadora maioria dos profissionais das línguas está convencida desta necessidade, mas esta convicção esbarra numa opinião pública que parece contentar-se cada vez mais com a aprendizagem de uma única língua estrangeira. A promoção e a diversidade linguística passa, assim, por actividades de sensibilização, assumidas pela acção Lingua mas também por outras acções do programa, cada uma em seu domínio. A complementaridade de Lingua com os programas conexos, nomeadamente Leonardo da Vinci, funciona correctamente. Potencialmente, existe ainda uma complementaridade com outras políticas comunitárias (e-content, fundos estruturais, investigação...), mas como no caso de outros aspectos do programa, as estruturas existentes e o relativo isolamento entre os programas não permite identificar com precisão as sinergias possíveis nem explorar o seu potencial.

4.4.2. Mecanismos operacionais

A gestão da acção está integralmente e logicamente centralizada, visto que os aspectos linguísticos dos projectos onde intervêm o sector escolar ou da educação de adultos foram integrados pelo presente programa nas acções destinadas directamente a esses públicos. Os procedimentos comuns aos projectos centralizados aplicam-se na íntegra. A candidatura em duas fases é positiva no contexto da acção e os conselhos dos peritos revelam-se úteis na perspectiva da qualidade final dos projectos.

4.4.3. Realizações

O impacto das modificações estruturais ocorridas com a passagem a Sócrates 2 será mais bem conhecido quando forem disponibilizadas as conclusões de uma avaliação actualmente em curso sobre o impacto linguístico dos programas Sócrates e Leonardo.

A sub-acção Lingua 1 (promoção da aprendizagem das línguas) é nova e vem acrescentar-se a Lingua 2 (elaboração de ferramentas e materiais). Embora o seu arranque tenha sido bastante lento pelo facto de os beneficiários não se limitarem ao mundo educativo, a acção recuperou de maneira satisfatória, tendo actualmente em financiamento projectos interessantes. O desenvolvimento da terceira vertente da acção (difusão de informação) deverá continuar.

4.4.4. Conclusões

Esta acção desenvolve-se em conformidade com os objectivos fixados.

Os aspectos do conjunto do programa especificamente dedicados às línguas poderiam ser objecto de um acompanhamento mais aprofundado. Nesse sentido, poderia ser proveitosa a realização, nas reuniões das agências nacionais, de um debate sobre as línguas especificamente enquadrado nas várias acções não linguísticas.

4.5. Minerva

4.5.1. Considerações globais

O principal objectivo desta acção é promover a utilização das TIC (tecnologias da informação e da comunicação) para aprender, ensinar e encorajar o ensino à distância. Em termos de prioridades da cooperação europeia nestes domínios e de necessidades nacionais, a sua pertinência é evidente. Os objectivos são claros se considerarmos o número e o tipo de propostas que a acção recebe por ano.

A complementaridade da acção Minerva com as restantes acções de Sócrates e outros programas da DG EAC está comprovada. A acção pode também ser considerada complementar de acções comunitárias no domínio da investigação; de facto, há projectos de validação da investigação apoiados neste âmbito. Por vezes são propostos por quem não dispõe de grandes recursos para apresentar projectos de maior dimensão no contexto do programa-quadro de investigação e desenvolvimento tecnológico.

4.5.2. Mecanismos operacionais

A regra geral aplica-se em matéria de gestão.

Dada a experiência dos projectos Minerva em matéria de inovação, deveriam ser desenvolvidos esforços suplementares para os valorizar e desenvolver as sinergias entre os europeus e os nacionais, ou entre os projectos Minerva e os financiados por outras acções.

4.5.3. Realizações

As modificações ocorridas relativamente a Sócrates 1 são positivas na medida em que o objectivo da acção pôde ser alargado para englobar tudo o que diz respeito às TIC no domínio da educação. Os projectos são agora mais ricos e mais complementares do que anteriormente. O número de projectos apresentados anualmente tem vindo a aumentar, mas convém notar que a repartição geográfica dos coordenadores permanece desigual, verificando-se um défice nos países em vias de adesão.

No plano qualitativo, nota-se que são cada vez mais os projectos consagrados à pedagogia e ao desenvolvimento de novos métodos que implicam a utilização das TIC.

As prioridades transversais são tidas em conta de forma satisfatória, sobretudo quanto às questões relacionadas com a educação especializada. Vários eventos vieram valorizar os projectos relativos à questão dos alunos deficientes.

4.5.4. Conclusões

Acção pertinente e eficaz. Responde perfeitamente ao objectivo do programa de encorajar as inovações na elaboração de práticas e material pedagógico.

4.6. Observação e inovação

4.6.1. Considerações globais

Dados os seus objectivos específicos, esta acção deve contribuir de maneira especial para o programa e para alimentar a reflexão política sobre os sistemas educativos europeus e respectivos objectivos. O conjunto da acção visa a qualidade e a transparência dos sistemas educativos e a promoção das inovações pedagógicas.

Os públicos-alvo são os decisores em matéria de educação, independentemente do nível de responsabilidade em que se encontrem; potencialmente, esta acção é a que mais incentiva a cooperação com as autoridades nacionais competentes.

Para atingir a maior gama possível de decisores, a acção subdivide-se em várias actividades diferentes: intercâmbio de experiências, estudos e análises em relação com a observação dos sistemas educativos; visitas de estudos para decisores; apoio a redes europeias que operam em domínios específicos. A relação orgânica destas redes (Eurydice e Arion) com as autoridades nacionais é, regra geral, muito mais íntima do que a estabelecida pelas restantes vertentes do programa.

4.6.2. Mecanismos operacionais

Esta acção está sujeita às modalidades gerais de gestão aplicáveis às acções centralizadas. Só a sub-acção Arion, amplamente fundada na mobilidade individual e por isso mesmo muito próxima do terreno, é gerida de forma descentralizada.

As questões relativas a Eurydice e aos NARIC são debatidas aquando das reuniões regulares destas redes e, à luz destas discussões e dos resultados dos convites específicos para apresentação de propostas, a Comissão toma as suas decisões relativas ao apoio a conceder às iniciativas das unidades nacionais ou das redes no seu conjunto.

4.6.3. Realizações

As acções gerais de observação e de análise adquiriram uma certa audiência junto das universidades e das redes de investigadores, como comprova o aumento constante das respostas aos convites à apresentação de propostas. Porém, somos levados a emitir algumas reservas quanto à sua legibilidade e visibilidade. A insuficiência de legibilidade resulta amplamente da dificuldade de definir a complementaridade da acção 6.1 (observação dos sistemas) e da acção 6.2 (iniciativas inovadoras que respondam a novas necessidades). Ambas correspondem a uma realização de objectivos que interessam a Comissão, mas a acção 6.2 nunca recebeu desde o início do programa qualquer dotação orçamental específica; por ora, a sua existência é meramente temática, na expectativa de posteriores desenvolvimentos. Na óptica de um novo programa podemos interrogar-nos sobre a necessidade de manter separados estes dois aspectos complementares de uma actividade que visa a melhoria e a adaptação das práticas e dos sistemas educativos.

Quanto à visibilidade, pode dizer-se que resulta da qualidade da difusão dos resultados, nomeadamente junto dos responsáveis políticos, o que condiciona o impacto dos produtos desta acção em termos do debate político sobre a educação. A eficácia da difusão desta acção particular depende ao mesmo tempo da qualidade intrínseca do produto e da sua pertinência para a actualidade do debate sobre a educação.

As actividades Arion (visitas de estudos organizadas para decisores), Eurydice (informação sobre a educação) e NARIC (informação sobre o reconhecimento dos diplomas) foram objecto de diferentes avaliações externas. Todas elas concluíram pela pertinência e utilidade das actividades apoiadas. Contudo, recomendavam que, de futuro e na preparação de um novo programa, as temáticas seleccionadas sejam mais directamente correlacionadas com as prioridades políticas definidas a nível europeu.

4.6.4. Conclusão

Podemos considerar os objectivos muito pertinentes e globalmente dizer que a utilidade da acção foi já comprovada. Além disso, a acção poderá vir a ser central para a realização das prioridades políticas em matéria de educação recentemente definidas. Será necessário focalizar as actividades em função destas prioridades, para transformar a acção num instrumento de reflexão e de elaboração de propostas politicamente pertinentes. Na óptica de um novo programa, a experiência adquirida com a acção deveria ajudar a definir um dos tipos de intervenção comunitária fundamentais a realizar.

4.7. Acções conjuntas

As acções conjuntas foram realizadas nos termos da decisão. O primeiro anúncio de concurso foi lançado em 2001, para projectos com uma duração de 15 meses; todos os anos é publicado um novo concurso e são seleccionados quatro temas, no máximo. Por se ter verificado um atraso nos procedimentos, as actividades para o concurso de 2001 só puderam ser lançadas em Junho de 2002. Assim, não é possível retirar conclusões sobre as realizações desta primeira geração de projectos.

A gestão das acções conjuntas é muito complexa porque está subordinada ao financiamento conjunto dos três programas (educação, formação e juventude) e depende dos três comités pertinentes.

A justificação das acções conjuntas encontra-se directamente ligada às lacunas identificadas nos actuais programas, demasiado estanques e incapazes, por isso mesmo, de integrar as dimensões comuns aos diferentes domínios que representam. No entanto, seria conveniente procurar simplificar a respectiva gestão.

4.8. Medidas de acompanhamento

Tal como prevê o seu objectivo, as medidas de acompanhamento foram lançadas para apoiar projectos de realização do programa que não estavam especificamente previstos no quadro estrito das restantes acções. Permitiram a organização de eventos informativos e de sensibilização do conjunto dos públicos-alvo visados. Este é o tipo de actividades mais representado. São também apoiados projectos de investigação, de produção de material didáctico e de formação de pessoal.

Regra geral, há um número superior de propostas relacionadas com o ensino superior e é, nomeadamente, esta acção que contribui financeiramente para as actividades relacionadas com o processo de Bolonha. Contudo, os projectos no domínio do sector escolar e no da educação de adultos figuram regularmente na selecção.

5. Conclusões

Os relatórios nacionais intercalares reflectem uma opinião globalmente muito positiva do programa. Todos concluem pela sua utilidade e pertinência, ainda que algumas das apreciações críticas sobre um certo número de aspectos ligados aos procedimentos de gestão venham atenuar esta visão favorável.

Os seguintes comentários resumem o presente relatório.

5.1. Pertinência

As prioridades e os objectivos políticos definidos a nível comunitário encontram-se reflectidos nos objectivos do programa. Dizem respeito, principalmente, aos conceitos relacionados com o princípio da educação e da formação ao longo da vida e à exigência de qualidade dos sistemas educativos, a fim de promover na Europa uma sociedade do conhecimento, competitiva no plano mundial. O facto de o programa ser definido com alguma flexibilidade permitiu integrar na sua execução várias prioridades emergentes.

Por isso, o programa toma em consideração necessidades práticas mais concretas. Estas subdividem-se nos aspectos seguintes: conhecimento de outros sistemas educativos, intercâmbio de experiências pedagógicas, criação de instrumentos adequados à realização dos objectivos transnacionais de política educativa e apoio às políticas nacionais. A diversidade de necessidades justifica a diversidade dos tipos de actividades propostas pelo programa.

Os limites sublinhados estão, por um lado, relacionados com a dificuldade de avaliação que existe e que se deve a uma construção insuficientemente hierarquizada dos objectivos do programa e dos correspondentes indicadores; por outro lado, dizem respeito também ao carácter demasiado compartimentado das acções e do programa, relativamente a outros programas comunitários. A ausência de relação entre a formação profissional e a educação é citada frequentemente como uma das principais debilidades estruturais dos dois programas em causa.

Propostas relativas ao futuro programa:

A atenção aos grandes objectivos políticos comunitários em matéria de educação e de formação deveria ser acentuada.

A flexibilidade, já apreciada em Sócrates 2, deveria ser ainda reforçada para permitir a integração das evoluções que ocorrerão daqui até à conclusão previsível dos novos programas (2013).

O programa deve ser estruturado com uma hierarquia de objectivos mais clara para que cada interveniente no mundo educativo possa facilmente identificar sem ambiguidade a acção que melhor responderá às suas necessidades.

5.2. Eficiência

Em termos do critério relação recursos financeiros/realizações, a eficiência do programa pode ser considerada muito elevada, pela realização de um elevado número de actividades, de pequena ou média dimensão. A grande diversidade dos tipos de realizações permitiu cobrir amplamente o domínio da educação. Além disso, a repartição dos beneficiários por trinta países participantes é mais que suficiente para assegurar ao programa uma real dimensão europeia.

Do ponto de vista da gestão, convém sublinhar a introdução de um maior rigor a todos os níveis (projectos e estruturas de gestão, nacionais ou comunitárias). A maior descentralização da gestão de certas acções fez-se acompanhar por uma maior proximidade no terreno e por uma simplificação de procedimentos para os beneficiários, tal como destacado pelos relatórios nacionais que manifestam nítida preferência por esta modalidade de gestão.

Contudo, a eficiência é claramente inferior quando se analisam os procedimentos na perspectiva da natureza e da dimensão da maioria das actividades, o que faz surgir frequentemente o termo "burocracia" nos comentários dos beneficiários. O custo dos recursos humanos necessários à gestão e ao acompanhamento das actividades é muito importante e, actualmente, a sua diminuição é impraticável, seja ao nível dos projectos, seja ao das estruturas de gestão do programa. Os beneficiários sublinham que consideram excessiva a quantidade de informações necessárias para apresentar uma candidatura e dar conta do desenvolvimento dos projectos; o risco sublinhado é o de ser criada uma classe de iniciados, habituados ao exercício de apresentar candidaturas, limitando o impacto e a extensão do programa em detrimento do aparecimento de novos beneficiários. São igualmente criticados os prazos de todas as fases do procedimento, apesar de a situação ter melhorado desde o início.

A ausência de um instrumento de gestão informática suficientemente eficaz é ainda outro dos aspectos a deplorar; a futura entrada em serviço de um instrumento mais eficaz deveria solucionar este problema.

Vários relatórios nacionais sublinham que a profusão de acções e de sub-acções é prejudicial à eficiência do programa, na medida em que desmotiva potenciais proponentes de projectos interessantes.

Propostas relativas ao futuro programa:

O esforço de simplificar procedimentos deveria ser prosseguido durante o presente programa e ser tido em consideração na preparação do próximo. Isto passa, nomeadamente, por conceder mais atenção ao princípio da proporcionalidade, nomeadamente em matéria de aplicação do regulamento financeiro.

5.3. Eficácia

Na sua globalidade, o programa tem condições para alcançar os seus objectivos específicos. Contudo, a eficácia varia em função dos tipos de actividade considerados.

Em matéria de actividades de mobilidade, pode considerar-se que a eficácia é muito elevada. Os resultados são amplamente apreciados pelos beneficiários. A mais-valia europeia é indiscutível, em termos de consciência da diversidade cultural e da maior compreensão e tolerância das diferenças. O benefício é provável em termos de empregabilidade e comprovado em termos de competência profissional. A mobilidade dos docentes ou educadores, apesar de ser considerada muito positiva para todas as categorias de pessoal, não é tão elevada como poderia ser. Trata-se, assim, de um domínio de actividade onde o programa pode ter algum impacto na melhoria da qualidade do ensino na Europa. Os obstáculos são principalmente externos ao próprio programa e estão relacionados com a organização ou o funcionamento dos estabelecimentos de ensino nacionais e, além disso, com o problema do conhecimento insuficiente das línguas. Importa trabalhar com os Estados-Membros para prosseguir a eliminação dos obstáculos à mobilidade e com os actores da educação para desenvolver a oferta da formação em línguas.

A eficiência é igualmente boa no que diz respeito às actividades de cooperação interinstitucional. As parcerias entre escolas e organismos de formação de adultos consolidaram-se, assim como os projectos de cooperação transnacional; a sua qualidade aumentou, em especial com uma melhor informação e uma melhoria dos procedimentos de selecção e de acompanhamento dos projectos. As redes foram igualmente repensadas, algumas depois de terem sido reformuladas em termos de objectivos e especificidades. Constituem uma oportunidade única para intercâmbio de experiências e análises entre uma vasta diversidade de estabelecimentos de ensino europeus.

Em contrapartida, a eficácia do programa continua a ser insuficiente no que toca à visibilidade e à difusão dos resultados. As iniciativas tomadas neste sentido não podem ser consideradas completamente satisfatórias, embora atestem da importância que este factor assume para a Comissão em termos de eficácia imediata e de impacto do programa a longo prazo.

A sinergia com outros programas comunitários pôde ser assegurada parcialmente, de maneira empírica, mas permanece insuficiente.

Propostas relativas ao futuro programa:

A aproximação com a formação profissional deverá ser reforçada para poder dar resposta ao desafio político que representa a criação de um espaço europeu da educação ao longo da vida. De forma mais geral, as condições para aproveitar da melhor maneira as complementaridades entre programas comunitários deverão ser melhoradas.

No sentido de contribuir para a maior eficácia do programa, a Comissão deverá propor aos intervenientes uma metodologia e uma base para a difusão dos resultados. A participação das autoridades nacionais é essencial para os resultados directamente ligados aos grandes objectivos da União Europeia em matéria de educação e formação; esta difusão pode constituir um meio de reforçar o intercâmbio de informação sobre os sistemas educativos na Europa, contribuindo dessa forma para o funcionamento do método aberto de coordenação.

Para responder à expectativa dos Estados participantes, um futuro programa deverá reforçar as actividades com vista a apoiar as prioridades políticas europeias.