Parecer sobre o Livro Verde - Opções estratégicas para o reforço da indústria de programas no contexto da política audiovisual da União Europeia (94/C 393/05)

Em 14 de Abril de 1994, a Comissão decidiu, nos termos do artigo 198º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre o Livro Verde - Opções estratégicas para o reforço da indústria de programas no contexto da política audiovisual da União Europeia.

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, a Secção de Indústria, Comércio, Artesanato e Serviços emitiu parecer em 28 de Julho de 1994, sendo relator P. Flum.

Na 318ª Reunião Plenária (sessão de 14 de Setembro de 1994), o Comité Económico e Social adoptou, por maioria, com 1 voto contra, o presente parecer.

1. Introdução

1.1. Afirma-se no preâmbulo que o Livro Verde tem por objectivo « questionar o futuro de uma indústria específica, a indústria europeia dos programas cinematográficos e televisivos », já que estes programas são « vectores privilegiados das culturas europeias e testemunhos vivos das tradições e da identidade de cada país ». O documento servirá de base a um « amplo e aprofundado processo de consultas ». As questões fundamentais suscitadas podem sintetizar-se na interrogação seguinte :

« Como pode a União Europeia contribuir para o desenvolvimento de uma indústria europeia de programas cinematográficos e televisivos competitiva no mercado mundial, virada para o futuro, susceptível de garantir a irradiação das culturas europeias e de criar empregos na Europa? »

1.2. O documento em análise teve como precursores o Livro Branco « Crescimento, Competitividade, Emprego - Os desafios e as pistas para entrar no século XXI » [doc. COM(93) 700 final de 5 de Dezembro de 1993], o projecto de resolução do Conselho sobre « A televisão digital - Quadro de uma política comunitária » [doc. COM(93) 557 final de 17 de Novembro de 1993], a proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho sobre a utilização de normas para a transmissão de sinais de televisão () e ainda o Livro Verde « Pluralismo e concentração dos meios de comunicação no mercado interno - Avaliação da necessidade de uma acção comunitária » [doc. COM(92) 480 final de 23 de Dezembro de 1992].

1.3. São dois os motivos invocados no Livro Verde para o tratamento isolado do tema do desenvolvimento da indústria europeia de programas cinematográficos e televisivos :

- por serem « vectores privilegiados da cultura », os programas cinematográficos e televisivos constituem « testemunhos vivos das tradições e da identidade de cada país » e « merecem ser encorajados »;

- pelo facto de a indústria de programas ser « um elemento estratégico na evolução do sector audiovisual », importa ter em conta as tendências ultimamente observadas : « tal como os recentes desenvolvimentos revelam, os operadores mais poderosos no mercado mundial (fabricantes de equipamentos ou operadores de cabo e de telecomunicações) procuram controlar os catálogos de programas mais importantes ».

2. Observações preliminares

2.1. O que a passagem citada sugere - o risco de limitação da diversidade dos programas e da liberdade de opinião pelos operadores mais poderosos no mercado mundial e as possíveis estratégias reactivas da Europa - acaba, no entanto, por não ser desenvolvido : o Livro Verde limita-se a abordar as consequências económicas das suas diversas « opções estratégicas ». Deste modo, na definição dos objectivos da estratégia europeia de desenvolvimento da indústria de programas, não são tidos em conta as influências e os interesses divergentes dos grupos económicos mundiais do sector dos media. Antes parte a Comissão do princípio de que « a entrada de novos actores, financeiramente mais poderosos, na esfera audiovisual abre perspectivas simultaneamente em termos de novos investimentos e de novos mercados para a indústria europeia de programas ». E remete para as previsões razoavelmente optimistas do já mencionado Livro Branco, segundo as quais a aceleração do crescimento da indústria audiovisual europeia se traduzirá na criação de cerca de dois milhões de novos empregos até ao ano 2000.

2.2. Mais realista é a análise dos obstáculos que se opõem ao desenvolvimento de uma indústria de programas genuinamente europeia. As barreiras linguísticas, a compartimentação dos mercados e uma insuficiente renovação tecnológica são alguns desses potenciais entraves. A Comissão vê neles motivo para que a União Europeia invista « no desenvolvimento de uma indústria de programas que seja competitiva tanto a nível do seu próprio mercado, como do mercado mundial, capaz de exprimir as suas culturas, de criar empregos e de gerar lucros. Trata-se, por conseguinte, de uma política a médio/longo prazo, com o objectivo in fine de levar esta indústria a restabelecer a rentabilidade num mercado mundial aberto e dinâmico ».

2.3. Embora no Livro Verde se apresente o desenvolvimento de uma indústria europeia de programas competitiva como pressuposto de « diversidade cultural », a verdade é que estas « opções estratégicas para o reforço da indústria de programas » de modo nenhum reflectem a preocupação de salvaguardar a especificidade cultural dos filmes e produções televisivas europeias. Ora, já ninguém ignora que a aplicação de critérios puramente comerciais na promoção das indústrias de programas não favorece a diversidade cultural; favorece, sim, produções que visam quotas máximas de audiência e tendem, por esse facto, a assemelhar-se cada vez mais. É por isso que importa não descurar a preservação e o desenvolvimento na Europa de entidades produtoras de direito público, financiadas por taxas a pagar pelos espectadores ou ouvintes : não há dúvida de que o contributo destes organismos para a produção de programas culturais tem sido incomparavelmente superior ao dos seus concorrentes comerciais. Esta perspectiva está igualmente ausente das « opções estratégicas ».

2.4. Depois de apresentar os instrumentos existentes - como a Directiva « Televisão sem Fronteiras », que estabeleceu « o quadro de referência para a livre circulação de serviços de radiodifusão televisiva », a promoção da produção europeia independente, o programa Media -, enuncia a Comissão « opções para o futuro ». A Comissão afirma que não pretende « desenvolver um catálogo de medidas concretas susceptíveis de serem propostas ao nível da União Europeia. As opções submetidas a debate são sobretudo da ordem dos princípios que deverão guiar a acção da União Europeia, das prioridades estratégicas que podem ser definidas em comum. » Na opinião da Comissão, deverão ser tomadas de imediato medidas eficazes, para que a indústria europeia possa aproveitar as oportunidades que o mercado lhe oferece. Entre os pressupostos expressamente referidos pela Comissão está « a supressão dos obstáculos ao mercado interno ». Referida é também a tendência recenseada no Livro Branco « para uma liberalização e desregulamentação numa perspectiva mundial », que se verifica igualmente no sector audiovisual. Concretamente : « O desenvolvimento de medidas regulamentares nacionais específicas para o sector audiovisual não deve prejudicar o bom funcionamento do mercado interno. » Simultaneamente, a Comissão lamenta a falta de transparência e reconhece que « a mundialização e a globalização do sector tornam cada vez mais delicada a análise das estratégias de penetração do mercado por grupos audiovisuais ou multimédia internacionais ».

3. Observações na generalidade

3.1. Estas análises não levam, porém, a Comissão a reflectir sobre uma eventual limitação do poder de mercado dos grandes grupos internacionais. A Comissão desejaria começar por « melhorar sobretudo a transparência do mercado », defendendo para tal « uma melhor cooperação entre autoridades nacionais e comunitárias encarregadas da aplicação das regras de concorrência ». E recomenda uma « melhoria da eficácia do controlo da aplicação do direito comunitário »:

« A questão da execução de regras comuns, do controlo do respeito dessas regras por parte dos operadores e da aplicação de sanções eficazes em caso de desrespeito é crucial para o desenvolvimento harmonioso da radiodifusão na Europa. Com efeito, aplicações diferenciadas nos Estados-Membros são susceptíveis de falsear o jogo da concorrência na perspectiva da livre circulação das emissões de televisão organizada pela directiva 'Televisão sem fronteiras'. »

3.2. O propósito da Comissão de garantir uma concorrência sem restrições exclui quaisquer estratégias para limitar partes de mercado.

3.3. A última parte do Livro Verde conclui com um catálogo de interrogações relativas à melhoria da transparência e à criação de incentivos financeiros. A Comissão defende uma « mudança de atitude » e tenciona, na sequência da apresentação do Livro Verde, promover uma consulta aprofundada dos meios profissionais com vista a « recolher as opiniões das organizações profissionais do sector representativas a nível europeu e também dos próprios operadores ». Pensa o Comité que, na busca de respostas ao catálogo de questões e nas consultas a realizar junto dos meios profissionais, é necessário debater propostas relativas à limitação do poder dos grupos audiovisuais europeus. Importa que o objectivo da adopção de regulamentações europeias não tenha como referência a procura do menor denominador comum.

4. Observações na especialidade

4.1. Ao privilegiar o funcionamento irrestrito do mercado interno e a defesa de uma « tendência no sector dos serviços (...) para uma liberalização e desregulamentação à escala mundial », renuncia o Livro Verde deliberadamente a examinar as possíveis consequências sociais e políticas de uma concorrência sem limites no domínio audiovisual. Ora, é indesmentível que os filmes e os programas televisivos e radiofónicos não são comparáveis a outros serviços, uma vez que contribuem de forma essencial para a identidade cultural dos países europeus. Uma concorrência sem limites conduziria ao domínio do mercado europeu por um número reduzido de grandes grupos audiovisuais, na sua maior parte não europeus, pondo assim em risco a identidade cultural.

4.2. Este foi um dos motivos - e não o menor - pelo qual a União Europeia conseguiu, em Dezembro de 1993, que o acordo do GATT não incluísse o domínio audiovisual, a fim de preservar a especificidade e a diversidade culturais da Europa. E quando o Livro Verde invoca o rápido desenvolvimento tecnológico - em especial, a digitalização iminente e as suas consequências para a indústria de programas - como argumento para a necessidade de acelerar a « criação do espaço de informação europeu », importa também chamar a atenção para o rápido aumento do processo de concentração nos media e para a necessidade urgente de o regulamentar. Em todo o caso, não pode este aspecto ser ignorado até que a Comissão tenha definido uma posição perante conclusões concretas formuladas nos pareceres do Parlamento Europeu, do CES e de outras instituições sobre o Livro Verde « Pluralismo e concentração dos meios audiovisuais ».

4.3. Nem a experiência da aplicação da Directiva « Televisão sem fronteiras » de Outubro de 1989, nem a evolução política recente impediram a Comissão de se limitar, na sua argumentação, ao terreno da política industrial. Refira-se, por exemplo, que a norma da Directiva respeitante à televisão que previa a aplicação de quotas a favor da programação europeia foi desprezada pelos canais comerciais. Na opinião do CES, esta evolução deveria servir como sinal de alarme para a política audiovisual da União Europeia e justificar - como o Comité já por diversas vezes propôs - a adopção de medidas contra a concentração dos media na Europa.

4.4. O CES regista com interesse o objectivo da Comissão de criar novos postos de trabalho no sector audiovisual. De acordo com a Comissão, serão criados 2 milhões de novos empregos neste sector industrial até ao ano 2000. A fim de possibilitar o acompanhamento desta evolução, solicita-se à Comissão que faculte anualmente a informação correspondente. Entende o Comité dever salientar que, na estatística desta evolução, só deverão ser referidos os novos empregos criados, e não os que resultarem de transferência de uma área audiovisual para outra.

4.5. Verifica o Comité que continuam a ser ignoradas as muitas reflexões e recomendações que tem formulado nos últimos anos com vista à definição de perspectivas de futuro para uma cultura audiovisual europeia democrática. Aliás, as consultas a que a Comissão procedeu antes da publicação do Livro Verde ficaram confinadas aos representantes da indústria e dos utilizadores, embora o CES sempre tenha manifestado a sua disponibilidade para participar em consultas preliminares.

5. Projecto de respostas às questões suscitadas no Livro Verde « Opções estratégicas para o reforço da indústria de programas no contexto da política audiovisual da União Europeia »

5.1. Como melhorar a eficácia do controlo da aplicação do direito comunitário () ?

Qualquer forma de controlo da aplicação do direito comunitário pressupõe a transparência das relações de propriedade dos meios audiovisuais ao nível europeu. As possibilidades técnicas da digitalização e as quase ilimitadas oportunidades de reprodução de programas que delas resultam tornam ainda mais necessário impor limites aos processos, cada vez mais vastos, de concentração. Haverá, por este motivo, que consagrar legalmente a obrigação de divulgação pública das relações de propriedade no sector audiovisual dos Estados-Membros e definir limites concretos às participações neste âmbito (cf. parecer do CES sobre o « Livro Verde da Comissão : Pluralismo e Concentração dos Meios de Comunicação no Mercado Interno - Avaliação da Necessidade de uma Acção Comunitária », de 22 de Setembro de 1993).

5.2. Como tomar em conta a diversidade dos tipos de serviços ?

Como incentivar a circulação intra-europeia dos programas ?

Deverão ser adoptadas definições comuns mais precisas ?

Deverá privilegiar-se o incentivo ao investimento para a produção de programas ou a compra de direitos relativamente aos mecanismos baseados no tempo de difusão () ?

A diversidade dos serviços pode ser favorecida tanto pela necessária restrição dos processos de concentração aos níveis nacional e europeu, como por medidas concretas de incentivo.

Uma das formas possíveis de facilitar a circulação intra-europeia de programas seria o desenvolvimento de canais supranacionais como ARTE. Os organismos públicos poderiam desempenhar um papel útil neste processo, já que os custos de uma programação multilingue seriam provavelmente de molde a dissuadir empresas privadas de qualquer participação. Por outro lado, projectos europeus como o programa Media poderiam contribuir positivamente para o desenvolvimento de estruturas e meios de produção europeus.

A adopção de definições comuns seria, de vários pontos de vista, útil e necessária : por exemplo, a definição do conceito de limitação dos processos de concentração, ou dos critérios de incentivo. Os incentivos ao investimento na produção de programas deveriam centrar-se, finalmente, na promoção de programas de valor cultural ou na aquisição dos respectivos direitos.

5.3. Tendo em conta a necessidade de maximizar os rendimentos de exploração e incentivar o aparecimento de novos apoios e serviços, deveremos manter um sistema comunitário de cronologia dos media ?

Deveremos modificar o sistema existente, nomeadamente alargá-lo a outros modos de exploração além da radiodifusão televisiva () ?

No que respeita à cronologia dos media : dada a pluralidade de interesses e relações de dependência na produção de filmes e a futura multiplicação de canais possibilitada pela digitalização, torna-se necessário proceder a um reexame aprofundado das normas que regem a exploração.

5.4. De que forma poderemos optimizar a relação entre o desenvolvimento de novos tipos de serviços e o desenvolvimento da indústria europeia de programas ?

Deveremos criar regras de incentivo específicas para os novos modos de transmissão dos programas audiovisuais (nomeadamente os que funcionam mediante pedido individual, por oposição aos serviços de radiodifusão televisiva em sentido próprio - comunicação « point to multipoint ») ? Quais seriam as disposições adequadas () ?

Não se afigura ao CES necessário adoptar regras de incentivo para os novos modos de transmissão de programas audiovisuais - nomeadamente, os que funcionam mediante pedido individual. Com efeito, nem todas as inovações introduzidas no domínio audiovisual têm que beneficiar de incentivos - sobretudo se a inovação em causa é uma modalidade adicional que não vem preencher qualquer lacuna reconhecida na área da comunicação. Afigura-se, isso sim, necessário adoptar desde já disposições legais que impeçam a sujeição deste sector ao domínio que os grandes grupos audiovisuais vêm impondo na Europa.

5.5. Será necessário prosseguir a abordagem horizontal dos incentivos financeiros abrangendo cada uma das fases do processo de criação/produção/distribuição/exploração ou concentrar os meios financeiros apenas nalgumas fases prioritárias para obter um efeito de alavanca no conjunto do processo ? Em caso afirmativo, quais ?

Em especial :

Como melhorar o desenvolvimento de projectos numa perspectiva europeia ?

Como incentivar a distribuição paneuropeia de programas e a descompartimentação dos mercados nacionais ?

Como promover uma dobragem e uma legendagem de qualidade ?

Como incentivar o investimento ?

Como desenvolver uma formação orientada para o mercado e para as novas tecnologias () ?

Uma abordagem horizontal dos incentivos financeiros para todo o leque da actividade audiovisual na Europa pressupõe o conhecimento das necessidades de cada um dos diversos sectores. Para tal, haverá que examinar as perspectivas de desenvolvimento quer tecnológico quer financeiro, dando especial atenção à promoção de iniciativas que não correspondam simplesmente a tentativas dos grandes grupos audiovisuais para ocupar espaços de mercado ainda livres.

Poder-se-ia incentivar eficazmente a distribuição de programas em toda a Europa mediante uma intensa acção informativa nos idiomas europeus mais importantes - ou em todos, de preferência. Uma central de tradução a criar para este efeito seria um investimento extremamente importante, que poderia também, por outro lado, estabelecer novas normas de qualidade para a dobragem. Esta estrutura poderia, por exemplo, ser financiada por dedução de uma dada percentagem das receitas da publicidade televisiva, tanto mais que essa taxa acabaria por reverter em benefício de todos os interessados. Na opinião do Comité, os esforços até ao presente empreendidos pela Comissão neste domínio são ainda insuficientes.

5.6. Será necessário prosseguir uma abordagem projecto a projecto (de criação, de produção ou de exploração) para a concessão de incentivos financeiros ?

Ou será necessário conceder uma prioridade às empresas, tomando em consideração a globalidade das suas actividades () ?

O ponto de vista de que a tomada em consideração da actividade global das empresas permite desencadear uma lógica de crescimento pode conduzir a resultados contraproducentes. A história económica fornece exemplos suficientes de como a concessão global de apoios está longe de permitir a eficácia que se obtém ao atribuir incentivos financeiros a projectos específicos.

5.7. Os mecanismos a criar para obter um efeito estrutural a nível da União Europeia devem apoiar-se numa dimensão verdadeiramente europeia e dispor de recursos suficientes, à altura da « massa crítica » necessária para atingir os objectivos num prazo razoável ().

Ver as sugestões formuladas no ponto 5.5 supra, a propósito das questões relativas à distribuição de programas em toda a Europa - pressuposto válido para todas as restantes formas de incentivo.

5.8. De que forma poderá a União ter em conta a especificidade dos países de área linguística restrita ou com capacidade de produção limitada ?

Será necessário que a especificidade seja tida em conta no âmbito de mecanismos de aplicação geral ou será necessário desenvolver mecanismos específicos ? No caso afirmativo, quais () ?

O Comité Económico e Social apoia todas as medidas suplementares que possibilitem garantir e preservar igualmente a pluralidade e a especificidade culturais dos países de área linguística restrita ou com limitada capacidade de produção.

O « significado cultural » do sector audiovisual, neste contexto aflorado pela Comissão, não pode ser excluído do âmbito de competência da União Europeia como se fora um efeito derivado dos mecanismos de mercado.

Na sua recente Comunicação « Em direcção à sociedade da informação na Europa : Um plano de acção » [doc. COM(94) 347 final], a Comissão salienta pela primeira vez, e com a ênfase recomendada pelo CES, que os programas cinematográficos, televisivos e radiofónicos são « bens culturais » que não podem ser tratados como quaisquer outros produtos ()

5.9. Na perspectiva do desenvolvimento do mercado audiovisual nos países da Europa Central e Oriental :

Deveremos limitar a acção da União Europeia a instrumentos de apoio ao desenvolvimento e à reconstrução que abrangem o conjunto dos sectores industriais (e, portanto, potencialmente, o sector audiovisual) ?

ou

Deveremos abrir os mecanismos de incentivo financeiro comunitários à participação de profissionais destes países ?

ou

Deveremos criar instrumentos específicos visando nomeadamente encorajar as iniciativas das empresas comunitárias nestes países numa perspectiva de parceria () ?

Aos meios profissionais dos países da Europa Central e Oriental deveria ser facultada a participação nos mecanismos de incentivo financeiro, até porque tal intercâmbio resultaria igualmente em benefício da diversidade de programas nos Estados da UE. Tal não exclui a possibilidade de encorajamento de iniciativas concretas de empresas comunitárias no âmbito de parcerias, na condição de estas empresas garantirem uma adequada participação própria no financiamento.

5.10. Será que é necessário criar um quadro cooperativo de intercâmbios e de reflexão destinado a promover uma melhoria dos sistemas nacionais de apoio à indústria de programas e a sua eventual convergência ?

Quais deveriam ser os temas prioritários objecto de intercâmbios e de reflexão ?

Um exercício deste tipo deveria promover :

- prioridades comuns nos sistemas nacionais de apoio ?

- a sua progressiva abertura a uma dimensão europeia ?

- um debate sobre as respectivas modalidades de financiamento () ?

O CES defende resolutamente, pelos motivos já evocados, a criação de um quadro cooperativo de intercâmbios e de reflexão que permita promover a convergência dos sistemas nacionais de apoio. O tema central desta reflexão deveria ser o estabelecimento de um sistema europeu de taxas, tal como esboçado no ponto 5.3.2 (em especial, na alínea ii) do Livro Verde.

O objectivo desta reflexão deveria ser a adopção de medidas concretas de apoio financeiro - ao nível comunitário e para além dele - à produção de programas audiovisuais integrados na cultura europeia. É tempo de agir nesse sentido.

Bruxelas, 14 de Setembro de 1994.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Susanne TIEMANN

() JO nº C 341 de 18. 12. 1993.

() Livro Verde, p. 43.

() Livro Verde, p. 46.

() Livro Verde, p. 47.

() Livro Verde, p. 48.

() Livro Verde, p. 50.

() Livro Verde, p. 51.

() Livro Verde, p. 52.

() Livro Verde, p. 53.

() Ver doc. COM(94) 347 final.

() Livro Verde, p. 55.

() Livro Verde, p. 60.