Parecer do Comité Económico e Social sobre a «Proposta de directiva do Conselho relativa a veículos em fim de vida útil» () (98/C 129/10)

Em 2 de Dezembro de 1997, em conformidade com o disposto no artigo 130º-S do Tratado que institui a Comunidade Europeia, o Conselho decidiu consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

A Secção de Ambiente, Saúde Pública e Consumo, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 3 de Fevereiro de 1998, com base no relatório do relator S. Colombo.

Na 352ª reunião plenária (sessão de 25 de Fevereiro de 1998), o Comité Económico e Social adoptou, por 85 votos a favor, 1 voto contra e 1 abstenção, o seguinte parecer.

1. Principais elementos da proposta e observações iniciais

1.1. A proposta em apreço, com base no artigo 130º -S, parece ambiciosa e inovadora, inscrevendo-se na linha da directiva sobre os resíduos de embalagens porquanto integra a definição de objectivos quantitativos e incide num sector sensível da economia europeia como o dos veículos automóveis. Propõe a adopção de uma abordagem preventiva para um fluxo específico de resíduos, intervindo ao longo do ciclo de vida do produto, desde a fase de projecto e produção, seguindo rigorosamente a hierarquia da gestão dos resíduos e privilegiando a reutilização e reciclagem, na óptica da recuperação dos materiais.

1.2. Também põe em prática o princípio da «responsabilidade do produtor», adoptado na nova estratégia comunitária de gestão de resíduos (), na medida em que impõe a todos os operadores económicos do sector a criação de um sistema adequado de recolha e eliminação, com objectivos de reutilização e reciclagem a atingir em prazos definidos.

1.3. O sistema será completado por um «certificado de destruição», requisito indispensável para o cancelamento da matrícula de um veículo nos registos nacionais (artigo 5º).

1.4. Dado que os veículos a destruir deverão ser tratados de acordo com os requisitos gerais estabelecidos no artigo 4º da Directiva 75/442/CEE e em conformidade com os requisitos técnicos estabelecidos no anexo (artigo 6º), e que as taxas de reutilização e recuperação, bem como a de reciclagem, deverão aumentar gradualmente (1ª fase: até 2005; 2ª fase: até 2015; 3ª fase: a definir depois de 2015) (artigo 7º), cabe aos produtores garantir que os veículos sejam projectados e fabricados por forma a permitir a concretização de tais objectivos.

1.5. A fim de consolidar esta reorientação da produção, do ponto de vista regulamentar, a Comissão prevê (nº 4 do artigo 7º) alterar a Directiva 70/156/CEE para impor o requisito de reutilização e ou reciclagem aos veículos comercializados a partir de 1 de Janeiro de 2005.

1.6. Embora os acordos voluntários vigentes em alguns Estados-Membros demonstrem a viabilidade de um conjunto de medidas, a Comissão considera que não garantem uma certeza jurídica e podem criar distorções de concorrência, encorajando a exportação de resíduos para países com requisitos menos rigorosos. Por isso, a Comissão propõe a adopção de uma directiva a nível comunitário que combine instrumentos regulamentares com o princípio da responsabilidade dos produtores.

2. Observações na generalidade

2.1. À luz do recente parecer de iniciativa sobre «Acordos em matéria de ambiente» (), o Comité subscreve a decisão da Comissão de recorrer ao instrumento da directiva para garantir um quadro de referência harmonizado, válido em todos os Estados-Membros. Aprova os objectivos fixados para a protecção do ambiente e o articulado da directiva, ressalvadas as observações a seguir aduzidas.

2.1.1. Preconiza, também, o exame atento dos muitos acordos já existentes, bem como das disposições regulamentares vigentes em alguns Estados-Membros (designadamente, a regulamentação sueca), no intuito de beneficiar da experiência adquirida e de a integrar no corpo legislativo. Com efeito, a bem da concretização desses objectivos, convém explorar os acordos voluntários já existentes em alguns Estados-Membros, de modo a divulgar os resultados positivos e a evitar as debilidades subsistentes.

2.2. A combinação entre requisitos legais, mecanismos de controlo e medidas económicas de acompanhamento deverá ser mais coerente, para evitar que a flexibilidade permitida aos Estados-Membros redunde em distorções de concorrência num sector económico essencial. Ao mesmo tempo, é necessário definir mais claramente as responsabilidades dos diversos operadores do sector, fazendo uma distinção entre a prevenção e o tratamento final.

2.3. No parecer sobre a «Comunicação da Comissão relativa à análise da estratégia comunitária para a gestão dos resíduos» (), o Comité apontava a directiva respeitante às «embalagens» como exemplo de uma forma correcta de aplicar concretamente o princípio da responsabilidade do produtor, esperando que essa abordagem fosse alargada a outros tipos de bens e de resíduos (2.13 e 2.14), identificando os fluxos prioritários. Está ciente dos graves problemas ainda por resolver em vários Estados-Membros, surgidos no âmbito da aplicação da directiva em causa, embora a experiência se revele construtiva.

2.4. Ao invés dos resíduos de embalagens, provenientes de várias fontes, incluindo materiais como vidro, papel e plástico, que suscitam problemas de tratamento e reciclagem diferentes e são eliminados no consumidor final, dificultando a definição da responsabilidade de cada segmento ao longo do «tempo de vida», o caso dos veículos em fim de vida útil forma um sector mais homogéneo, onde já foram encontradas soluções parciais, sobretudo graças ao facto de aproximadamente 75 % da massa por veículo, ou seja, os componentes metálicos, já serem reutilizados como sucata para fundição. Está ainda por resolver a questão dos riscos causados por metais pesados e outras substâncias perigosas, nomeadamente os compostos halogenados, que contaminam a sucata enviada para reciclagem no sector siderúrgico. Em contrapartida, no que toca aos restantes 25 % do peso dos veículos, sobretudo constituídos por plásticos e elastómeros, o problema não foi resolvido adequadamente, porque só em parte e em alguns países este fluxo é enviado para reciclagem, destinando-se a maior parte à incineração ou à deposição, o que representa, para além de danos ambientais, um desperdício de matérias-primas e energia.

2.5. Põe-se ainda o problema da organização do sector da desmontagem e demolição, que convém racionalizar e modernizar para que possa assumir as responsabilidades ambientais inerentes à gestão dos materiais finais, garantindo a segurança das carcaças e a correcta eliminação das substâncias perigosas. Em muitos países, este sector é constituído por pequenas e médias empresas que importa salvaguardar e valorizar profissionalmente. Foram realizadas experiências em vários países, com o concurso da indústria automóvel e a anuência das entidades públicas, no intuito de modernizar o sector em função das novas exigências. Tais experiências deverão ser generalizadas no respeito das características dos vários Estados-Membros, mobilizando os recursos necessários para a formação profissional dos trabalhadores e para a adequação das PME às exigências ambientais.

2.5.1. Para garantir que as empresas de desmontagem e demolição estabeleçam métodos de trabalho ecologicamente compatíveis, além de medidas de controlo e de apoio ad hoc é necessário dispor de operadores especializados e adequadamente formados; existem já experiências de cursos de formação neste sector, levados a efeito pelas câmaras de artesanato (Sarre-Lorena-Luxemburgo), que poderiam servir de modelo para formular uma qualificação europeia comum.

2.6. As experiências em curso permitem concluir que, integrando as necessidades de redução dos resíduos e de incremento das possibilidades de reciclagem desde a fase de projecto dos veículos, sem comprometer a segurança dos mesmos, com uma concepção que permita uma mais fácil desmontagem e recuperação das peças e dos materiais, acompanhada da elaboração de manuais para as operações de desmontagem, da aplicação de uma marca de reconhecimento nos componentes plásticos e da redução gradual dos metais pesados e demais substâncias perigosas, seria possível concretizar os objectivos de recuperação e reciclagem indicados na directiva, associados à possibilidade de melhorar a actividade de demolição e sucata, racionalizando e adequando as operações de valorização e desmontagem dos veículos automóveis e de separação dos materiais.

2.7. Existe, pois, um problema de co-responsabilidade entre as operações de projecto, produção e tratamento final, nomeadamente para assegurar mercados de escoamento às matérias-primas recicladas, parte das quais pode ser destinada à indústria produtora.

2.8. No espírito da responsabilidade comum de todas as partes interessadas impõe-se dar igual atenção ao consumidor, que, na fase de aquisição, pode ser orientado para escolhas mais acertadas do ponto de vista ambiental, graças à informação fornecida pelos produtores e a eventuais incentivos. Ao longo do ciclo de vida do veículo, o proprietário deve ser encorajado a dispensar-lhe uma manutenção adequada, na óptica da recuperação final. Por último, na fase final, deve estar seguro de ter acesso a instalações de demolição eficazes e relativamente próximas da sua residência.

2.9. O eventual valor de mercado negativo do veículo em fim de vida útil, decorrente da diferença entre o custo do tratamento final em obediência às normas de protecção do ambiente e a receita produzida pelos materiais reutilizáveis e recicláveis, depende não só da fase de projecto, que o produtor pode orientar validamente para objectivos de recuperação e reciclagem, mas também da atenção dada ao veículo pelo proprietário e da capacidade de valorização das partes reutilizáveis e dos materiais recicláveis por parte do sector da sucata. Assegurada a co-responsabilidade de todos os agentes e orientado o sector, como já sucede, para uma nova concepção dos veículos que favoreça a recuperação e a reciclagem, será minimizado o problema do eventual «valor de mercado negativo» do veículo em fim de vida útil, invocado no nº 4 do artigo 5º. Com efeito, a criação de uma rede de instalações de tratamento autorizadas e a obrigação de certificação permitirão modernizar o sector do tratamento final e alargar a sua actividade, tornando-o mais rendível.

2.10. Importa ainda reconhecer que a quantificação do «valor de mercado negativo» dos veículos em fim de vida útil é dificultada pelo facto de o mesmo poder variar em função das características dos mercados locais e do nível de desenvolvimento atingido pelos sectores da demolição, sucata e recuperação nos diversos países. Por último, a função de incentivo varia consoante diz respeito a veículos actualmente em circulação (que atingirão o fim de vida útil dentro de 8 a 10 anos) ou a veículos de nova concepção que ainda não foram comercializados, cujo projecto pode ser orientado para a reciclagem mercê da adopção de medidas económicas.

2.11. Por conseguinte, o Comité considera que o problema do «valor de mercado negativo» deve ser examinado mais exaustivamente, tendo em conta a variedade das situações e das causas, prevendo medidas que, no respeito do princípio da partilha das responsabilidades e da internalização dos custos ambientais, favoreçam a modernização do sector do tratamento final dos veículos e a concretização de objectivos mais ambiciosos de reutilização, reciclagem e recuperação dos veículos em fim de vida útil, ao mesmo tempo que actuam sobre a responsabilidade dos produtores que devem orientar-se para o projecto dos veículos na óptica da reciclagem.

2.12. Fixado o quadro regulamentar, o Comité considera necessário dar a máxima atenção aos problemas seguintes, recorrendo a acordos voluntários entre as partes e à intensificação do diálogo entre as associações de produtores e as associações de tratamento final, para garantir que:

- a responsabilidade financeira dos produtores fomente realmente uma política de prevenção, evitando que o valor de mercado negativo seja transferido pura e simplesmente para o preço de aquisição inicial,

- o reconhecimento do princípio de um valor de mercado negativo não se generalize automaticamente a todos os veículos, independentemente da possibilidade de reciclagem,

- as empresas de tratamento e destruição utilizem adequadamente os fundos recebidos para compensar o valor de mercado negativo a fim de modernizarem a sua actividade e respeitarem as disposições previstas.

2.13. O Comité regista que, a despeito de o artigo 11º prever a transposição da directiva até 31 de Março de 1999, o nº 4 do artigo 5º, relativo ao «valor de mercado negativo», só entrará em vigor em 1 de Janeiro de 2003. Este prazo deverá, em qualquer circunstância, permitir que os produtores projectem os novos modelos em função dos objectivos de reciclagem fixados e que os agentes económicos concluam acordos voluntários adequados à concretização dos objectivos. Convém, todavia, prever mecanismos de controlo da situação antes de aplicar tal disposição.

3. Observações na especialidade

3.1. Âmbito (artigo 3º)

3.1.1. A exclusão dos veículos para fins especiais e as derrogações previstas para os veículos a motor de duas e três rodas, embora compreensíveis numa primeira fase porque os problemas causados pelos resíduos são menores e específicos, deveriam ser revistas posteriormente, sobretudo no que diz respeito ao tratamento das substâncias perigosas, já que os riscos de poluição do ambiente são os mesmos.

3.1.2. Quanto às derrogações previstas no nº 3 para os veículos a motor de duas e três rodas, o Comité opina que deveriam, por analogia, estender-se ao disposto no nº 4 do artigo 5º. Dever-se-ia analisar a conveniência de isentar do disposto no artigo 5º os motociclos de cilindrada inferior a 50 cc ou os motociclos autorizados pelos Estados-Membros a circular na via pública sem chapa de matrícula.

3.2. Prevenção (artigo 4º)

3.2.1. O CES afirmou já a necessidade de limitar e, na medida do possível, proibir a utilização de metais pesados e outras substâncias tóxicas nos processos de produção e nos produtos (). Por isso, aplaude a abordagem preventiva da Comissão.

3.2.2. No que se refere à ausência de referência ao PVC, regista com agrado o afirmado no considerando 12 - «a Comissão reanalisará a sua política relativa à presença de PVC nos fluxos de resíduos» - com vista a elaborar eventuais propostas, pese embora considerar a formulação excessivamente vaga, preferindo um compromisso mais vinculativo no sentido da apresentação de propostas concretas, à semelhança da posição assumida pela Comissão quanto a outros aspectos da presente proposta de directiva.

3.2.3. Quanto aos metais pesados e demais substâncias perigosas, o Comité considera insuficiente a adopção de disposições que incidam exclusivamente no sistema de tratamento final dos veículos, sem fazer uma distinção entre os veículos já em circulação, faltando-lhes vários anos para atingirem o fim de vida útil, e os que serão introduzidos futuramente depois de projectados para respeitar objectivos mais ambiciosos de protecção do ambiente. Uma abordagem mais adequada poderá fundar-se em medidas que prevejam:

- para os veículos em circulação, medidas de eliminação final dos resíduos de tratamento dos veículos que garantam o mesmo nível de protecção do ambiente adoptado para todos os outros resíduos que contenham metais pesados e substâncias perigosas;

- para os veículos projectados depois da entrada em vigor da directiva e que serão postos em circulação futuramente, a eliminação gradual dos metais pesados e das outras substâncias perigosas, incluindo disposições que contemplem um critério de progressividade a partir das substituições tecnicamente possíveis, como a do chumbo nos circuitos electrónicos. Para esse efeito, é essencial promover a investigação e inovação tecnológica neste sector.

3.3. Recolha (artigo 5º)

3.3.1. Dado que o valor dos veículos em fim de vida útil depende de muitos factores, além do grau de eficácia dos sectores de demolição e recuperação e das características dos mercados locais, o Comité considera que o problema do «valor de mercado negativo» pode ser limitado por intervenções destinadas a promover instalações de recolha e demolição eficientes, distribuídas no território segundo o princípio de proximidade e capazes de atingir taxas de recuperação elevadas, em condições económicas.

3.3.2. A bem da aplicação da estratégia de prevenção, recuperação e reciclagem, convirá prever mecanismos de controlo dos resultados obtidos que permitam verificar a eficácia das instalações de recuperação e o avanço dos fabricantes na adaptação do projecto às exigências de reciclagem, em conformidade com as medidas previstas no artigo 4º (prevenção), 1º parágrafo, alíneas a) e b).

3.4. Tratamento (artigo 6º)

3.4.1. A autorização imposta aos operadores do sector permite às entidades públicas controlar o respeito das exigências ambientais; dado que só as instalações autorizadas poderão emitir o certificado de destruição obrigatório, é inevitável uma reestruturação do sector. Nos Estados-Membros em que o sector é principalmente constituído por pequenas e médias empresas e o sistema de tratamento está pouco desenvolvido, será necessário aplicar medidas de incentivo e apoio à modernização, utilizando os fundos disponíveis a nível comunitário e nacional para a adequação das PME às normas de protecção do ambiente.

3.5. Reutilização e valorização (artigo 7º)

3.5.1. O Comité constata que os objectivos propostos reflectem adequadamente a hierarquia da gestão dos resíduos e considera-os viáveis na medida em que são progressivos e deixam margens de flexibilidade e adequação, permitindo a recuperação energética quando esta se revele a única solução «sustentável» do ponto de vista do ambiente.

3.5.2. O Comité salienta que a quantificação em peso dos objectivos poderia contrariar o outro objectivo ecológico de reduzir o peso dos veículos com vista a diminuir o consumo de combustível. O facto de os metais serem mais fáceis de reciclar poderia induzir os fabricantes a aumentar a proporção desses componentes em vez de materiais plásticos mais leves. Para obviar a esse problema potencial, o Comité recomenda medidas adequadas no que respeita à marcação dos materiais e ao projecto em função da reciclagem. Acresce que, em qualquer circunstância, o peso não deverá ser calculado por veículo mas de acordo com dados médios gerais, evitando que as operações de verificação se tornem excessivamente detalhadas e complexas.

3.5.3. O nº 4 anuncia a alteração da Directiva 70/156/CEE por forma a viabilizar os objectivos previstos para 2015; assim sendo, a concretização de objectivos mais ambiciosos fica dependente de uma medida regulamentar, ao passo que, para o período até 2005, o único instrumento a aplicar será o princípio da «responsabilidade do produtor», utilizando o valor de mercado negativo como medida preventiva.

3.5.4. Esta abordagem mista suscita várias interrogações, nomeadamente a de saber se não convirá fazer uma distinção entre os veículos produzidos antes da entrada em vigor da presente directiva, na qual a penalização do valor de mercado negativo é retroactiva, e os veículos produzidos a partir de 1999. Interessa, a propósito, referir a disposição adoptada na Suécia onde a responsabilidade do produtor só se concretiza a partir da data de entrada em vigor da nova legislação.

Bruxelas, 25 de Fevereiro de 1998.

O Presidente do Comité Económico e Social

Tom JENKINS

() JO C 337 de 7.11.1997, p. 3.

() COM(96) 399 final, resolução do Conselho de 24 de Fevereiro de 1997 relativa a uma estratégia comunitária de gestão de resíduos (JO C 76 de 11.3.1997, p. 1), parecer do Comité Económico e Social (JO C 89 de 19.3.1997, p. 2).

() JO C 287 de 22.9.1997, p. 1.

() JO C 89 de 19.3.1997, p. 2.

() Parecer sobre à análise da estratégia comunitária para a gestão dos resíduos, ponto 3.3.2 - JO C 89 de 19.3.1997, p. 2.