Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre o "Balanço das experiências recolhidas pelo CESE para avaliar o impacto económico, social e no domínio do emprego das reformas estruturais implementadas na União"

(2004/C 32/23)

Em 27 de Março de 2003, o Parlamento Europeu decidiu, em conformidade com o artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, solicitar o parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre o "Balanço das experiências recolhidas pelo CESE para avaliar o impacto económico, social e no domínio do emprego das reformas estruturais implementadas na União".

A Secção Especializada da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 16 de Outubro de 2003 (relator: B. Vever).

Na 403.a reunião plenária, realizada em 29 e 30 de Outubro de 2003 (sessão de 30 de Outubro), o Comité Económico e Social adoptou o presente parecer por 74 votos a favor, 27 votos contra e 26 abstenções.

O Parlamento Europeu solicitou ao Comité Económico e Social, em 27 de Março de 2003, que procedesse a uma avaliação do impacto económico e social e no emprego das reformas estruturais implementadas na União Europeia. O Comité convidou os seus homólogos e correspondentes socioprofissionais dos diferentes países da União Europeia a contribuírem para essa avaliação. Esta participação incluiu, principalmente, a organização, por parte do Comité - tendo em vista a elaboração do parecer em questão e de um outro sobre a estratégia de Lisboa, solicitado pela Comissão - de uma conferência em Bruxelas nos dias 8 a 10 de Outubro de 2003 ("A contribuição da sociedade civil organizada para o processo de Lisboa - Por uma União mais participativa"). As reflexões a que se procedeu levam o CESE a apresentar, na sequência da referida solicitação do PE, as seguintes observações.

1. Síntese

1.1. O Comité reafirma o seu apoio às reformas estruturais empreendidas nos países da União, nomeadamente na sequência do mandato de Lisboa, para reforçar a competitividade da Europa e assegurar a sustentabilidade do seu modelo de desenvolvimento económico e social. Lembra ainda que o desafio que se coloca é exigente. Trata-se, não apenas de fazer melhor do que anteriormente, mas, sobretudo, melhor do que os outros. Ora, o Comité está preocupado com o crescente afastamento em relação aos objectivos estabelecidos para tais reformas, os atrasos na realização de muitas delas e a deterioração persistente do crescimento e do emprego na Europa. Sem retoma, corre-se o risco de que esta estratégia de reformas degenere numa profusão de objectivos, de conceitos e de Estados participantes, a que corresponderia um défice igualmente excessivo em termos de co-responsabilidade, de aplicação e de impacto.

1.2. O Comité sublinha, antes de mais, a necessidade de reforçar a credibilidade do mandato de Lisboa junto dos europeus, eliminando assim as apreensões quanto ao seu verdadeiro significado e ao seu custo social. Conviria deixar mais claro que é legítima a nossa ambição colectiva de sermos os primeiros beneficiários do primeiro mercado do mundo e que as reformas programadas condicionam o futuro do nosso modelo europeu de desenvolvimento numa economia aberta.

1.3. O Comité está muito preocupado com a inexistência, neste momento, de uma perspectiva de crescimento para os europeus, o que dificulta consideravelmente a aplicação das reformas, alimentando as apreensões e fragilizando a coesão social. O Comité concorda com a necessidade de uma iniciativa europeia de crescimento, que foi objecto de diversas propostas convergentes (Presidência italiana do Conselho, Comissão, relatório Sapir, declaração franco-alemã) e acaba de receber o apoio do Conselho Europeu de 16 e 17 de Outubro de 2003. O Comité recomenda, pois, que se promovam, sobretudo através de empréstimos e de parcerias público-privadas à escala europeia, os investimentos transnacionais em investigação e em infra-estruturas que condicionam o nosso futuro, sem por isso se descurar a disciplina que o pacto de estabilidade impõe aos orçamentos nacionais.

1.4. O Comité lamenta, em particular, a ausência de uma política económica comum correspondente à criação do euro. Seria conveniente remediar esta situação sem demora, mormente através de uma aproximação e de uma simplificação das disposições fiscais à escala europeia. A integração das linhas directrizes para o emprego e das grandes orientações de política económica no âmbito de uma combinação de políticas mais eficaz seria também um passo útil para uma melhor governação económica e social ao nível da União.

1.5. O Comité constata que o mercado único está ainda longe da sua conclusão, ao mesmo tempo que se amplia. Conviria reforçar a sua identidade, a sua coesão e a sua segurança, particularmente prevendo inspecções comunitárias transnacionais, uma gestão comum das alfândegas nas fronteiras externas, um estatuto europeu aberto às PME e mesmo a criação, nos domínios em que tal se justificasse, de serviços de interesse geral à escala europeia. Continuam a ser necessárias novas iniciativas para assegurar uma melhor qualidade e uma verdadeira simplificação da regulamentação na Europa (reforço das análises de impacto, para as quais o Comité está disposto a dar o seu contributo, e mais auto-regulação socioprofissional).

1.6. O Comité está igualmente preocupado com o atraso da União no domínio da investigação, já que o objectivo de Lisboa se baseia nos trunfos de uma economia do conhecimento. Conviria, em particular, reforçar a dotação orçamental do programa-quadro de investigação para que este possa verdadeiramente atingir o limiar da eficácia, centrando-o mais em programas tecnológicos verdadeiramente europeus. Uma melhor convergência das políticas de defesa no âmbito da política externa e de segurança comum que incluísse uma abertura recíproca mais efectiva dos correspondentes mercados públicos contribuiria, em grande medida, para apoiar a inovação tecnológica europeia.

1.7. O Comité, sublinhando a interacção entre as diferentes reformas estruturais, faz notar as grandes diferenças de uns países para outros no que se refere ao seu grau de aplicação nos diferentes domínios: abertura dos mercados, acesso aos financiamentos, equilíbrio das despesas públicas, promoção da inovação, adaptação do mercado de trabalho, modernização da protecção social, reforço da educação e da formação, simplificação da regulamentação e consolidação do desenvolvimento sustentável. O Comité verifica ainda que, de uma maneira geral, as reformas avançaram mais nos Estados que respeitaram as disciplinas do pacto de estabilidade. O Comité sublinha a necessidade de informações mais precisas sobre as diversas situações nacionais e propõe a integração, no sítio Internet Europa, de uma base de dados que ponha em relevo as melhores práticas no que respeita às reformas da estratégia de Lisboa.

1.8. O Comité insiste no papel central que os actores da sociedade civil organizada devem desempenhar para assegurar o êxito das reformas e lamenta que esta evidência, referida explicitamente no mandato de Lisboa, não tenha ainda merecido suficiente relevo em todos os Estados-Membros. A preparação das Cimeiras da Primavera deveria ser objecto de debates nacionais sistemáticos com os agentes económicos, os parceiros sociais e os demais actores da sociedade civil, cujas iniciativas deveriam ser mais incentivadas e valorizadas nos relatórios anuais dos Estados e da Comissão, bem como na base de dados, recomendada pelo Comité, relativa às melhores práticas em matéria de aplicação das reformas de Lisboa. O Comité pretende contribuir directamente para uma melhor informação.

1.9. O Comité conclui pela necessidade de assegurar que as reformas estruturais sejam, por um lado, apoiadas pelo relançamento do crescimento económico, através da conclusão do mercado único e do desenvolvimento dos investimentos trans-europeus, e, por outro, debatidas mais exaustivamente, mais bem compreendidas e mais bem repartidas entre todos aqueles que devem compartilhar as correspondentes responsabilidades. Tais reformas não devem ser apenas "impostas" pelos dirigentes políticos, mas também apoiadas "no terreno" pelos actores económicos e sociais. O Comité está convicto de que esta melhor sinergia entre decisores políticos e actores da sociedade civil condicionará o êxito ou o fracasso das reformas estruturais que estão ser levadas a cabo na União.

2. Os processos de reformas estruturais na UE

2.1. Os diferentes processos de reformas estruturais

2.1.1. A vida económica e social conduz, permanentemente, a adaptações e reformas. Sob pressão da evolução da sociedade, das trocas comerciais, dos intercâmbios culturais, das mutações tecnológicas, da construção europeia e da globalização económica, as reformas multiplicaram-se, contudo, nos últimos tempos. Numerosos "processos" de reformas estruturais económicas, sociais e no domínio do emprego foram, pois, lançados na UE ao longo da última década, tendo em vista restaurar a competitividade, reforçar o crescimento económico, fomentar o emprego e assegurar a sustentabilidade do desenvolvimento e do ambiente. Algumas dessas reformas (prossecução da abertura do mercado único, introdução do euro, etc.) foram aplicadas, principalmente, a nível europeu, com um papel-chave das instituições europeias. Outras foram, todavia, iniciadas por um determinado Estado estritamente ao nível nacional, em função de orientações políticas autónomas, por iniciativa dos respectivos poderes públicos (liberalização económica empreendida no Reino Unido) ou no âmbito de uma concertação estreita com os parceiros sociais (processo económico e social contratual de Wassenaar lançado nos Países Baixos). Nos últimos anos, as reformas estruturais multiplicaram-se em todos os Estados-Membros, em função de orientações adoptadas em comum pelos 15 e aplicadas em cada um deles. Embora se insiram no âmbito de objectivos partilhados, com um enquadramento comum que inclui avaliações periódicas e comparativas, estas reformas deixam aos Estados-Membros uma grande liberdade de iniciativa e de aplicação, em função da diversidade de situações e de contextos nacionais. Deste modo, desenvolveram-se interacções múltiplas em torno destas reformas, entre os diferentes níveis de competência e entre os Estados-Membros.

2.1.2. No plano europeu, um processo central de reforma económica constituiu, com o Tratado de Maastricht de 1993 e a introdução da moeda única, o dispositivo do Pacto de Estabilidade, acompanhado pela adopção anual das grandes orientações de política económica. Os 15 acordaram, igualmente, em Junho de 1998, em Cardiff, activar as reformas estruturais de adaptação à abertura dos mercados de bens, de serviços e de capitais.

2.1.3. No que se refere ao emprego, o Tratado de Amesterdão de 1997, ao mesmo tempo que afirmava que o Pacto de Estabilidade incluía também um objectivo de crescimento - donde a denominação oficial de "pacto de estabilidade e de crescimento" -, completou a adopção das grandes orientações económicas com a elaboração de orientações em matéria de emprego, que foram posteriormente especificadas pelo processo do Luxemburgo em Novembro de 1997. A Cimeira de Colónia apresentou igualmente, em Junho de 1999, recomendações no quadro de um Pacto Europeu para o Emprego.

2.1.4. Um vasto trabalho de síntese dos diferentes processos de reformas estruturais foi depois empreendido pela Estratégia de Lisboa, acordada em 15 de Março de 2000. Ao mesmo tempo que fixava o objectivo ambicioso de estar na primeira linha da competitividade mundial no horizonte 2010, apoiando-se nos novos pontos fortes da economia do conhecimento, esta estratégia organiza um relançamento do mercado único (principalmente no que se refere aos serviços financeiros, à propriedade intelectual e à abertura do sector da energia e das infra-estruturas) e uma série de reformas económicas, sociais e administrativas nos Estados-Membros (principalmente no que se refere à formação, à investigação, ao mercado de trabalho, à protecção social e à simplificação administrativa). A Estratégia de Lisboa enquadra-se ela própria, quinze anos depois, no prolongamento lógico, por um lado, do programa "1992", que a Comissão "Delors I" tinha lançado em 1985, tendo em vista concluir nessa data o mercado único europeu e, por outro lado, do Livro Branco sobre crescimento, competitividade e emprego, que a Comissão "Delors II" tinha apresentado em 1993, para intensificar o impacto do programa para o mercado único.

2.1.5. Os 15 completaram este dispositivo de reformas em Gotemburgo, em Junho de 2001, ao decidirem uma abordagem global que tivesse em conta as exigências do desenvolvimento sustentável no conjunto das políticas da UE.

2.1.6. Por último, a partir de 2003, por decisão do Conselho Europeu de Barcelona, de Março de 2002, foi lançado pela Comissão um ciclo integrado para melhorar a interacção destes diferentes processos de reformas económicas, sociais e no domínio do emprego, tendo sido confirmado o papel central da Cimeira da Primavera. Houve, também, outros encontros no âmbito das cimeiras europeias trimestrais e das diferentes formações do Conselho ao longo do ano, com uma perspectiva alargada de três anos para o ajustamento daquelas reformas.

2.2. Objectivos das reformas estruturais

2.2.1. O objectivo principal das reformas é o de reforçar a competitividade económica de uma Europa largamente aberta ao mundo, consolidando e adaptando, ao mesmo tempo, o seu modelo social, assente no diálogo mútuo e nos direitos sociais fundamentais. É justamente a sustentabilidade do desenvolvimento económico e social europeu, num mundo em acelerada mudança, que impõe estas reformas estruturais, condicionando o futuro.

2.2.2. A Europa enquanto centro económico enfrenta hoje a concorrência, tanto dos nossos grandes parceiros industriais de elevado nível tecnológico, sobretudo os Estados Unidos e o Japão, como das novas economias emergentes com baixos custos de produção. As principais mudanças estruturais relativas à competitividade da economia europeia estão portanto associadas:

2.2.2.1. à aceleração das mudanças tecnológicas, cuja difusão é global e que é acompanhada por uma desactualização crescente dos produtos e das técnicas, uma concorrência intensificada e alargada à escala mundial e importantes deslocalizações para países com preços de custo inferiores, muitos dos quais realizam, por outro lado, progressos constantes nos domínios da educação, da formação e da qualificação profissional e tecnológica;

2.2.2.2. às negociações comerciais da OMC, que terão de continuar, apesar do recente fracasso da Conferência Ministerial da Cancun em Setembro de 2003, para a aplicação progressiva da agenda de Doha, relativa a um vasto programa de apoio ao desenvolvimento internacional e de abertura económica à escala mundial, que aplica novas regras aos produtos industriais, aos serviços e à agricultura, no sentido de os enquadrar nos planos da concorrência, da propriedade intelectual, da saúde pública e do ambiente;

2.2.2.3. à evolução dos comportamentos na sociedade, principalmente no que se refere ao emprego e ao mercado do trabalho, tendo-se continuado, nos últimos tempos, a reduzir o tempo anual de trabalho, cuja gestão é muitas vezes mais flexível e individualizada;

2.2.2.4. ao envelhecimento demográfico que afecta os países europeus e que suscita uma série de questões, tanto em relação a uma melhor gestão dos diferentes escalões etários no mercado de trabalho como ao financiamento da protecção social.

2.2.3. Outro objectivo importante das reformas é o reforço da coesão da UE em torno do seu mercado único, desafio que adquire uma importância ainda maior com o alargamento da UE a 25 países em 2004.

2.2.4. Trata-se também de acompanhar a introdução do euro com uma política económica convergente dos Estados-Membros, de acordo com os critérios do Pacto de Estabilidade e Crescimento.

2.2.5. Por último, é de salientar a necessidade de garantir a sustentabilidade do desenvolvimento económico e social na Europa, no que se refere quer ao equilíbrio das finanças públicas quer à viabilidade do emprego (competitividade, formação, mobilidade), à solvência da protecção social (principalmente pensões e saúde), ao reforço da coesão social e à protecção do ambiente.

2.3. A percepção das reformas na opinião pública

2.3.1. Em relação a estes diferentes objectivos, surgiram também algumas interrogações que dizem respeito ao sentido, à eficácia e até mesmo à própria exequibilidade das reformas, na sequência de um forte abrandamento do crescimento económico, das perturbações financeiras e bolsistas dos dois últimos anos e do aumento do desemprego. Em particular, o objectivo muito ambicioso estabelecido em Lisboa de tornar a Europa, no horizonte de 2010, na economia mais competitiva do mundo parece ser, aos olhos de muitos, demasiado optimista. Note-se que este objectivo foi fixado em Março de 2000, numa altura em que o crescimento europeu, impulsionado pela emergência da "nova economia", parecia sair finalmente de uma crise que durara um quarto de século, voltando a atingir (havia quem alimentasse a esperança de que tal se verificasse durante um período igualmente longo) elevadas taxas anuais de crescimento, ultrapassando mesmo os dois dígitos, como no caso da Irlanda. Mas esta situação conjuntural inverteu-se rapidamente com a implosão da euforia tecnológica e bolsista e o recrudescimento das tensões internacionais. Por outro lado, o objectivo de competitividade máxima fixado em Lisboa pode também suscitar preocupações, na medida em que a opinião pública pode interrogar-se sobre o preço que será aceitável pagar para nos aproximarmos desse objectivo face à concorrência dos países em vias de desenvolvimento, onde os custos salariais e a protecção social são incomparavelmente inferiores, sendo que as economias mais emergentes, como é o caso da China, aliam a essas características a produtividade, a industrialização, os investimentos e as tecnologias de ponta. Essas dúvidas não podem ser subestimadas, e elas próprias podem, se forem deixadas sem resposta, contribuir muito directamente para pôr em perigo o êxito dos processos iniciados.

2.3.2. Pelo seu lado, o Comité mantém a confiança nos objectivos das reformas, incluindo o objectivo da competitividade mundial estabelecido em Lisboa, na condição de serem "entendidos" convenientemente. O Comité vê essencialmente no objectivo de Lisboa a vontade política, claramente manifestada pelos 15, de se dotarem dos meios necessários para assegurar o crescimento, o emprego e a sustentabilidade do seu modelo de desenvolvimento económico e social através de reformas que garantam a compatibilidade com os crescentes constrangimentos de uma economia aberta à concorrência internacional, apoiando-se nos seus melhores trunfos reais ou potenciais, sobretudo a educação e a formação, o espírito e a capacidade de inovação e a utilização comum dos principais recursos. Em particular, é perfeitamente legítima e realizável a ambição da Europa, das suas empresas e dos seus cidadãos de serem os primeiros beneficiários do primeiro mercado do mundo - quinhentos milhões de produtores e de consumidores com um poder de compra diversificado, mas global e comparativamente elevado -, na sequência da conclusão e da melhoria do seu grande mercado unificado e alargado. Tal constatação não pode deixar de reforçar a credibilidade do objectivo de Lisboa, embora as exigências para o atingir incluam numerosos desafios de todos os tipos.

2.3.3. O Comité não subestima a determinação e a persistência que são hoje necessárias para assegurar a aplicação efectiva destas reformas. Já houve progressos notáveis, mas falta ainda envidar os esforços mais importantes para se poder esperar atingir os objectivos estabelecidos. Isto implica, particularmente, uma melhoria dos métodos de aplicação.

3. Observações do Comité sobre os métodos das reformas estruturais

3.1. Os principais progressos nos métodos das reformas

3.1.1. A Estratégia de Lisboa permitiu, em primeiro lugar, dar aos 15 o "roteiro" que até então lhes faltava. Ao enunciar, até 2010, uma série de objectivos a atingir e de prazos para aplicação das reformas, estabelece um calendário plurianual operacional para unirmos forças e juntos construirmos uma Europa atraente, aberta e competitiva. A revisão anual do progresso desta estratégia, aquando da Cimeira da Primavera, permite elaborar balanços, estabelecer comparações e actualizar as prioridades em conformidade.

3.1.2. O método de coordenação aberto, que foi largamente escolhido para aplicar estas reformas nos diferentes Estados-Membros, faz uma nova leitura do conceito de subsidiariedade, que já não serve de pretexto para uma divisão entre competências europeias e competências nacionais. A utilização correcta da subsidiariedade deve, pelo contrário, permitir estabelecer ligações e "pontes" úteis entre os níveis europeu e nacional - e, quando adequado, regional ou local - ao mesmo tempo que justifica uma avaliação mútua "pelos pares" das políticas de país a país, promovendo a divulgação entre eles das melhores práticas.

3.1.3. Por outro lado, os poderes públicos, sejam eles europeus ou nacionais - ou mesmo regionais - não são os únicos abrangidos pelas reformas: o sector privado, os parceiros sociais e o conjunto da sociedade civil organizada têm igualmente um papel importante a desempenhar, conforme claramente indicado no mandato de Lisboa. Importa sublinhar que a UNICE e a CES tiveram um papel activo na preparação das Cimeiras da Primavera, apresentando antecipadamente os seus contributos e participando com a Comissão em cimeiras preparatórias dos parceiros sociais a convite da Presidência do Conselho. Ao acordarem recentemente uma agenda plurianual para a organização do seu diálogo social, a UNICE, o CEEP, a UEAPME e a CES manifestaram a vontade de desempenhar plenamente o seu papel autónomo e contratual na definição e aplicação das reformas estruturais ao nível europeu. Isto ilustra a importância crescente da dimensão "horizontal" do conceito de subsidiariedade (com uma partilha das responsabilidades entre poderes públicos, associações da sociedade civil e sector privado), para além da sua tradicional dimensão "vertical" (Europa, Estados, regiões).

3.1.4. Várias organizações profissionais nacionais tomaram também a iniciativa de apresentar directamente à Cimeira da Primavera a sua própria avaliação crítica e argumentada do progresso destas reformas, incluindo as iniciativas autónomas ou contratuais que constituem a sua contribuição. Os relatórios nacionais pormenorizados das federações filiadas na UNICE, que correspondem a cada um dos quinze Estados-Membros da UE - mais a Noruega e a Turquia - elaborados aquando da última Cimeira da Primavera, em Março de 2003, em Bruxelas, testemunham isto mesmo(1).

3.1.5. As interacções entre os processos de orientações económicas, de linhas directrizes para o emprego, de conclusão do mercado interno e de reformas estruturais também são claras e foram realçadas desde o início de 2003, na sequência da apresentação simultânea pela Comissão dos seus relatórios anuais nestes diferentes domínios, no quadro de um relatório global de "aplicação".

3.2. As principais deficiências nos métodos das reformas

3.2.1. A coordenação entre os diferentes processos económicos, sociais e ambientais, exercida pela Comissão a partir de 2003, ainda está numa fase embrionária, na medida em que continua a ser demasiado formal e não tem um impacto decisivo nas opções políticas nacionais, não tendo ainda sido acompanhada por uma cooperação suficientemente permanente das diferentes formações do Conselho e dos Estados entre si, o que vai exigir, em qualquer hipótese, um período de "rodagem" nos procedimentos e nos comportamentos, particularmente ao longo do primeiro ciclo trienal desta coordenação (2003-2006).

3.2.2. É sobretudo de lamentar uma certa falta de informação concreta por parte dos Estados no que se refere à situação real das reformas nacionais em cada Cimeira da Primavera. Actualmente, os Estados parecem privilegiar novos debates sobre os objectivos já estabelecidos em Lisboa, mesmo que isso implique a necessidade de acrescentar novas normas - sem, no entanto, as justificar claramente - em vez de contribuir para uma avaliação comparativa das reformas nacionais que a Comissão tem dificuldade em descrever com precisão na ausência de colaboração por parte dos Estados.

3.2.3. Esta falta de informação dos Estados é, frequentemente, acompanhada por atrasos na aplicação e falta de disciplina da sua parte. Podemos citar aqui as crescentes dificuldades de muitos deles em cumprir as exigências do Pacto de Estabilidade em matéria de equilíbrio das finanças públicas, as persistentes deficiências de transposição das directivas e as infracções cada vez mais frequentes à regulamentação do mercado único.

3.2.4. De salientar também a preocupante insuficiência, em vários Estados-Membros, da participação dos parceiros sociais e da sociedade civil, tanto na definição e na aplicação das reformas como na elaboração dos relatórios sobre o seu progresso. Esta situação motivou, de resto, largamente as federações filiadas na UNICE a apresentarem, na última Cimeira da Primavera, os seus próprios relatórios nacionais.

4. Observações do Comité sobre os resultados das reformas estruturais

4.1. As reformas estruturais introduzidas na UE, principalmente através da Estratégia de Lisboa, que devem reforçar-se mutuamente, referem-se principalmente aos seguintes domínios:

- continuação da abertura dos mercados,

- melhoria do acesso aos financiamentos,

- equilíbrio das despesas públicas sem agravar a pressão fiscal,

- fomento da inovação,

- adaptação do mercado de trabalho,

- modernização da protecção social,

- reforço da educação e da formação,

- simplificação do excesso de regulamentação,

- consolidação do desenvolvimento sustentável.

4.2. No que se refere à abertura dos mercados, os progressos mais significativos registaram-se no sector das telecomunicações e, em menor grau e com alguns atrasos, nos sectores da energia - gás, electricidade -, nos quais os preços são ainda, muitas vezes, demasiado elevados. O sector dos serviços postais, que depende, na maior parte dos casos, do sector público, continua ainda muito fechado, apesar das primeiras aberturas europeias limitadas. Ainda subsistem alguns atrasos de interligação, de equipamento e de modernização nas infra-estruturas de transportes devido, particularmente, aos adiamentos demasiado frequentes na realização efectiva dos projectos de redes transeuropeias.

4.3. No que se refere ao acesso aos financiamentos devem-se, em grande parte, à introdução do euro os progressos realizados e em curso em matéria de integração do mercado financeiro europeu. Em diversos países foram também tomadas várias medidas com vista a facilitar o acesso ao financiamento das "start-ups" e das PME. Mas o acesso ao capital de risco continua a ser muito insuficiente na Europa, principalmente se comparado aos Estados Unidos, o que prejudica a vitalidade das PME e das empresas inovadoras no mercado europeu. Além disso, a unificação do mercado financeiro europeu continua muito dependente de regulamentação em atraso, enquanto que as iniciativas de auto-regulação profissional podiam ter sido mais encorajadas.

4.4. No que se refere aos défices públicos, constata-se que as situações variam consoante os países: os relatórios da Comissão e do Conselho salientaram claramente que, se alguns Estados-Membros se podem congratular por terem alcançado um saldo positivo nas suas finanças públicas (Dinamarca, Finlândia, Irlanda, Luxemburgo e Suécia), outros viram o seu défice aumentar perigosamente (Alemanha, França, Itália e, até uma data recente, Portugal), atingindo ou ultrapassando os limites estabelecidos pelo Pacto de Estabilidade. Estes países, que têm hoje elevados défices, são também aqueles em que se verificam mais atrasos, em termos comparativos, na aplicação das reformas estruturais. De uma maneira geral, os países com finanças públicas mais equilibradas foram os que melhor conduziram as reformas estruturais, ainda que alguns deles, sobretudo na Europa do Norte, tenham também uma pressão fiscal elevada.

4.5. No que se refere ao fomento da inovação, a generalização da utilização da Internet e o amplo acesso das empresas às novas tecnologias permitiram melhorar grandemente a qualidade dos produtos e dos serviços, com muitos progressos em termos de produtividade. Esta evolução é, muitas vezes, acompanhada por um recurso a divisões internacionais do trabalho que têm em conta as vantagens comparativas, incluindo as salariais, com um aumento da subcontratação e da deslocalização do fabrico dos produtos (têxteis, electrónica, brinquedos, etc.) e, até mesmo, da prestação de serviços (contabilidade de empresas) para economias emergentes fora da UE. Pelo contrário, as despesas de investigação, apesar de serem significativas em muitos países, (Finlândia, Suécia e França), continuam a ser insuficientes em muitos outros, estando longe do objectivo de 3 % do PIB estabelecido pela Estratégia de Lisboa. Estão igualmente muito pouco sintonizadas entre si e com o PQID europeu. Por último, a falta de uma verdadeira aproximação dos meios económicos e tecnológicos de defesa no âmbito da política externa e de segurança afecta fortemente a situação da Europa neste domínio e nos sectores que dele derivam (novos materiais, electrónica, etc.). No que se refere à concessão de patentes, alguns países mantêm um bom nível nacional (Finlândia e Suécia), mas, em média, a Europa está muito atrasada em relação aos Estados Unidos ou ao Japão. A ausência de uma patente comunitária, na pendência da aplicação prática do acordo político recentemente alcançado, afecta muito esta situação.

4.6. No que se refere à melhoria do mercado de trabalho, as situações são muito diferentes conforme os países, como se pode verificar nos quadros anexos. Apesar de nenhum deles estar isento de problemas, alguns apresentam um nível de emprego globalmente elevado, enquanto outros enfrentam um subemprego estrutural e um desemprego preocupante. Estão em curso reformas importantes para melhorar o funcionamento do mercado de trabalho, assegurando, particularmente, uma melhor flexibilidade e adequação entre a oferta e a procura de emprego, e tendo também em conta o envelhecimento demográfico. As consultas dos parceiros sociais e as negociações com e entre eles visam, principalmente, assegurar que as novas disposições permitem, efectivamente, uma melhoria do emprego e das condições de emprego face aos desafios da competitividade internacional. Em França, por exemplo, estão a ser tomadas iniciativas interessantes para incentivar as pessoas que procuram emprego a criarem a sua própria empresa, simplificando-se os procedimentos administrativos e evitando-se que percam, pelo menos num primeiro momento, o direito à protecção social de que beneficiavam até então na qualidade de candidatos a emprego.

4.7. No que se refere à modernização da protecção social, estão em curso várias reformas para restabelecer o equilíbrio financeiro, face ao envelhecimento demográfico que afecta todos os Estados-Membros da UE. Trata-se, principalmente, de adaptar a duração do período contributivo ao aumento da esperança de vida, de reformar os regimes de pensões, tanto do sector público como do sector privado, de forma a reflectirem as melhores práticas dos dois sectores, e de assegurar que os "mais velhos" não sejam incentivados, ou mesmo obrigados, a abandonar prematuramente o mercado do trabalho(2). O recurso aos regimes complementares de seguros e aos fundos de pensão é encorajado. Apesar de estarem em curso, estas reformas encontram problemas de aplicação e de eficácia, principalmente devido à prática persistente de abandono demasiado precoce do mercado de trabalho (Bélgica, França e Grécia).

4.8. No que se refere à educação e à formação, os países europeus beneficiam, na sua maioria, de sistemas de ensino muito eficientes e desenvolvidos (especialmente nos países do Norte da Europa), mas, por vezes, ainda muito afastados das realidades e das necessidades económicas. Recentemente, foram tomadas iniciativas, principalmente através de legislação, de acordos interprofissionais e de programas de intercâmbio, com vista a intensificar a ligação ao mundo exterior e desenvolver os sistemas de aprendizagem (França, Luxemburgo, Espanha, Itália e Portugal). A generalização do acesso à Internet contribui também para intensificar a formação.

4.9. No que se refere à simplificação da regulamentação, trata-se de uma necessidade comum a todos os países europeus, apesar de alguns deles (Dinamarca, Finlândia, Reino Unido e Suécia) terem lançado, antes dos outros, programas e métodos para lhe dar resposta. Geralmente, é dada prioridade à simplificação dos procedimentos para a criação de empresas e de pequenas empresas, devido ao seu impacto na actividade económica e no emprego. A necessária simplificação dos procedimentos e da carga administrativa deveria ser acompanhada por um combate mais eficaz à economia clandestina, que corre o risco de adquirir uma dimensão ainda maior com o alargamento da União. Uma outra prioridade refere-se à melhor transposição das directivas europeias. Conforme indicado pelos painéis de avaliação comparativa publicados semestralmente pela Comissão, as situações são muito diferentes em função do país. Todavia, os maiores atrasos nacionais (França, Grécia e Itália) deverão ser reduzidos na sequência das medidas governamentais aplicadas para esse efeito.

4.10. No que se refere ao desenvolvimento sustentável, as medidas nacionais de aplicação dos acordos de Quioto apresentam diferentes resultados. A protecção do ambiente está, tradicionalmente, mais enraizada nas legislações, nos programas e nos códigos de conduta dos países do Norte. Contudo, estão a ser tomadas novas medidas nos outros países da União, e os intercâmbios de boas práticas permitem tirar proveito de experiências de sucesso (códigos voluntários e gestão empresarial, cartas de protecção do ambiente, rótulos, controlos e repartição das licenças de emissão, etc.).

5. Conclusões do Comité sobre o impacto das reformas estruturais

5.1. O Comité constata, em primeiro lugar, que todos os países da UE implementaram efectivamente reformas estruturais, em torno de objectivos comuns, para revitalizar a sua competitividade, reforçar o crescimento, fomentar o emprego e assegurar a sustentabilidade do seu desenvolvimento económico e social.

5.2. Os principais progressos realizados, que nos permitem continuar a confiar na Estratégia de Lisboa, apesar dos seus atrasos, referem-se:

5.2.1. à tomada de consciência da necessidade das reformas face aos desafios de competitividade e às mudanças demográficas e tecnológicas, independentemente das clivagens políticas tradicionais;

5.2.2. ao desenvolvimento, ainda que seja necessário aprofundá-lo, das iniciativas dos sectores económicos e socioprofissionais, particularmente a nível europeu, no sentido de contribuir para o sucesso das reformas;

5.2.3. particularmente, à participação dos parceiros sociais no desenvolvimento das reformas que dizem respeito à vida profissional e aos desafios sociais (formação, mercado de trabalho, protecção social);

5.2.4. à aceleração, com a abertura das telecomunicações, da difusão das tecnologias da informação e do acesso à Internet;

5.2.5. uma maior preocupação com a sustentabilidade e o futuro (gestão das finanças públicas, reforma da protecção social, segurança do consumidor, protecção do ambiente).

5.3. Os principais atrasos que é necessário recuperar e que permitirão, em especial, fomentar o crescimento económico, referem-se:

5.3.1. à conclusão do mercado único, principalmente em domínios como a energia, as infra-estruturas de transportes e os serviços, incluídos os serviços financeiros, com vista a aumentar a fiabilidade e reduzir os custos; o Comité lamenta, pois, que a Europa persista em não se apoiar prioritariamente no mercado único para assegurar o crescimento;

5.3.2. a um melhor equilíbrio das finanças públicas, em condições propícias aos investimentos e ao crescimento, com o início da harmonização europeia das principais regras fiscais directamente ligadas ao funcionamento do mercado único;

5.3.3. à afirmação de uma verdadeira dinâmica europeia na investigação tecnológica, actualmente insuficientemente desenvolvida em relação às ambições apresentadas em Lisboa;

5.3.4. à simplificação da regulamentação, em conjunto com um maior rigor na transposição das directivas para o direito nacional.

5.4. O Comité salienta ainda que:

5.4.1. as situações nacionais e o progresso das reformas mantêm-se muito diferentes de um país para outro:

5.4.1.1. no seu conjunto, os indicadores estão, muitas vezes, em melhor posição comparativa nos países do Norte da UE (abertura dos mercados, equilíbrio das finanças públicas, produtividade, educação, investigação, emprego, ambiente), ainda que tais progressos coincidam com os constrangimentos de uma fiscalidade mais pesada;

5.4.1.2. os países do Sul, que, na sua maioria, apresentam maiores atrasos comparativos, introduziram medidas para os eliminar, mas ser-lhes-á necessário mais tempo para superar essas desvantagens, uma vez que são antigas e culturais;

5.4.1.3. a situação das finanças públicas nacionais é, muitas vezes, reveladora do estado das reformas, na medida em que o agravamento dos défices constitui, frequentemente, um índice revelador dos atrasos na sua aplicação.

5.4.2. Actualmente, mesmo os países melhor posicionados na UE apresentam piores resultados que os seus principais concorrentes internacionais (independentemente dos progressos e dos atrasos de um ano para outro, o desafio que se coloca aos países europeus não é o de fazer melhor que anteriormente, mas sim o de fazer melhor do que os outros).

5.4.3. A percepção das reformas por parte da opinião pública é muitas vezes mitigada, se não mesmo crítica, devido aos receios de perda das vantagens adquiridas sem contrapartida claramente visível no que se refere ao relançamento do emprego ou à sustentabilidade da protecção social, demorando esses efeitos positivos a manifestar-se (debilidade do crescimento, aumento do desemprego). Ora, o Comité está preocupado com o crescente afastamento em relação aos objectivos estabelecidos para tais reformas, os atrasos na realização de muitas delas e a deterioração persistente do crescimento e do emprego na Europa. Importa que a estratégia europeia de reformas não degenere numa profusão de objectivos, de conceitos e de Estados participantes que coincidiria com défices também cada vez maiores de co-responsabilidade, de aplicação e de impacto real.

6. Recomendações do Comité para reforçar o impacto das reformas estruturais

6.1. As insuficiências actuais do impacto económico, social e no emprego das reformas estruturais, que suscitam dúvidas na opinião pública, levam o Comité a apresentar as seguintes recomendações.

6.2. O Comité salienta, em primeiro lugar, que, embora a UE tenha identificado correctamente, particularmente na Cimeira de Lisboa, as principais reformas estruturais a implementar a nível europeu e nacional, está-se ainda longe da aplicação prática de uma "boa governação da reforma". Nunca será demais o Comité insistir na importância de melhores métodos para implementar as reformas estruturais. A este respeito, o Comité salienta as seguintes prioridades:

6.2.1. Uma primeira condição para o êxito das reformas é desenvolver o esforço de explicação dos objectivos a atingir: é necessário, principalmente, melhorar a percepção e a compreensão dos desafios. A preparação das Cimeiras da Primavera deveria conduzir, nos diferentes Estados-Membros, a verdadeiros debates que associem estreitamente os representantes da sociedade civil organizada.

6.2.2. Esta exigência implica uma melhor consulta das organizações socioprofissionais relativamente às reformas a introduzir, às suas perspectivas, aos seus efeitos, às suas condições e ao seu estado de aplicação. Através destas consultas, convém também optimizar a repartição das contribuições necessárias, com uma melhor co-responsabilidade na aplicação das reformas. Para além do legislador e dos poderes públicos, os intervenientes da sociedade civil têm igualmente um papel importante a desempenhar (iniciativas dos meios socioeconómicos, acordos dos parceiros sociais, etc.). Os Estados deverão, pois, encorajar mais os intervenientes da sociedade civil a assumirem todas as suas responsabilidades na implementação das reformas, neles delegando, tanto quanto possível, os aspectos que reclamam a sua participação, e não a dos poderes públicos.

6.2.3. O estado de aplicação das reformas deverá ser melhor especificado nos relatórios anuais dos Estados e da Comissão na Cimeira da Primavera, que devem mencionar não apenas as medidas que foram tomadas pelos poderes públicos, mas também as iniciativas dos sectores socioeconómicos e dos parceiros sociais relativas a essas reformas.

6.2.4. Na sequência da reorientação do acompanhamento e da avaliação dos processos implementados no início de 2003, com a apresentação anual de um relatório de síntese pela Comissão, é necessário assegurar que esta interacção mútua dos processos se torne mais efectiva. Desta forma, poderão ser mais bem integradas as linhas directrizes para o emprego e as grandes orientações de política económica, em vez de se proceder apenas à sincronização entre ambas. Isto contribuirá para simplificar de forma útil o processo anual de orientação económica e social da UE.

6.2.5. Convém também melhorar a eficácia da avaliação comparativa ou "benchmarking", o que permite divulgar as melhores práticas. Para o efeito, seria útil criar no sítio Internet Europa, no âmbito da Estratégia de Lisboa, uma base de observação e de dados sobre as reformas estruturais na UE, instando os Estados e os intervenientes da sociedade civil a fornecerem todos os elementos de informação úteis para o seu desenvolvimento. O Comité pretende contribuir directamente para uma melhor informação sobre as iniciativas dos actores da sociedade civil no âmbito das reformas.

6.2.6. Deve ser dada uma atenção especial à integração ideal na Estratégia de Lisboa dos dez novos Estados-Membros da Europa Central e do Mediterrâneo - e à associação de outros Estados candidatos à adesão - tendo em conta as suas características próprias e, principalmente, os atrasos de desenvolvimento que se verificam na maior parte deles relativamente aos actuais 15 Estados-Membros da UE, o que não exclui que os novos Estados-Membros possam apresentar determinadas vantagens comparativas nos processos de reforma. Estes países deverão ser convidados a apresentar os seus programas de reformas e os progressos realizados na próxima Cimeira da Primavera, em Março de 2004.

6.3. No que se refere ao âmbito e ao conteúdo das reformas, o Comité salienta muito especialmente as seguintes prioridades:

6.3.1. A introdução da moeda única exige, cada vez mais claramente, uma governação económica comum (que tem sido recusada pelos Estados-Membros), que vá além da coordenação ainda embrionária exercida por Bruxelas. Tal governação comum implicará, naturalmente, a aproximação dos sistemas fiscais, nomeadamente para eliminar todas as duplas tributações através de um regulamento único, em vez de convenções bilaterais tão inextricáveis quanto heterogéneas, de modo a simplificar o regime fiscal das trocas intracomunitárias e harmonizar as bases tributárias. Está a ser elaborado um parecer do Comité sobre as diversas questões fiscais.

6.3.2. O Pacto de Estabilidade, que visa a contenção dos défices públicos, constitui uma segurança útil, ao mesmo tempo que exprime claramente a solidariedade que une todos os Estados que participam no euro. Importa, pois, respeitá-lo. Não pode, porém, fazer esquecer o objectivo de crescimento igualmente presente no espírito e na letra do Pacto, domínio no qual os motivos de insatisfação são, pelo menos, equivalentes aos que se referem aos défices: seria ilusório pretender combater eficaz e duradouramente os défices públicos nacionais sem acordar em conjunto uma política europeia que abra verdadeiras perspectivas de crescimento. Seria também ilusório pretender realizar reformas estruturais, muitas vezes rigorosas, sem oferecer aos cidadãos europeus perspectivas positivas e credíveis.

6.3.3. Isto implica utilizar com um maior entusiasmo e determinação o mercado único como factor de crescimento privilegiado para a economia europeia, acelerando as aberturas recíprocas necessárias à sua conclusão e impondo um maior rigor nas transposições nacionais. Com o alargamento de 15 para 25 Estados-Membros em 2004, esta gestão reforçada do mercado único é mais do que nunca necessária. Trata-se de melhor assegurar a sua coesão, a sua identidade, a sua fluidez e a sua segurança. Tudo isto justifica, em particular, que se preveja, tanto em cooperação como em complementaridade com as administrações nacionais:

6.3.3.1. verdadeiras inspecções comunitárias do mercado único;

6.3.3.2. uma gestão comum das alfândegas europeias nas fronteiras externas;

6.3.3.3. uma melhor coordenação transnacional dos serviços públicos, que poderá preparar, nos domínios em que tal se justificar, a criação de serviços de interesse geral a nível europeu.

6.3.4. Seria igualmente oportuno incentivar um maior número de empresas, independentemente da sua dimensão, a utilizarem efectivamente o grande mercado europeu como o seu verdadeiro mercado interno e a desenvolverem-se a essa escala. O Comité lembra as suas propostas favoráveis a um estatuto europeu simplificado aberto às pequenas e médias empresas e solicita de novo à Comissão que apresente um projecto de estatuto nesses moldes(3).

6.3.5. Uma outra reforma fundamental para a economia europeia é, como salientado, a justo título, pela Estratégia de Lisboa, a promoção da economia do conhecimento: os países da União Europeia não investem suficientemente nas tecnologias do futuro, e, quando o fazem, agem de forma demasiado dispersa. O programa-quadro de investigação da UE, cujo montante muito modesto (apenas 5 % dos orçamentos nacionais de investigação) dá lugar a uma grande fragmentação entre Estados, deveria, por um lado, ser claramente revalorizado para atingir verdadeiramente o limiar da eficácia e, por outro lado, estar mais concentrado em programas tecnológicos verdadeiramente europeus, capazes de apoiar o crescimento dos países da UE. A definição de uma abordagem mais convergente no domínio da defesa, no âmbito da política externa e de segurança comum, nas suas várias incidências (presença territorial, harmonização dos armamentos, novas tecnologias de dupla utilização civil e militar, etc.), que inclua uma abertura recíproca mais efectiva dos correspondentes mercados públicos, deverá desempenhar um papel fundamental para conferir esta nova dimensão à inovação tecnológica europeia.

6.3.6. O relançamento do emprego decorrerá sobretudo do relançamento do crescimento, activado pelas reformas económicas (aprofundamento do mercado interno, encorajamento das iniciativas dos operadores, atracção dos investimentos, etc.). As reformas sociais no domínio do emprego (educação e formação, empregabilidade, melhor fluidez do mercado de trabalho) devem ser concebidas para acompanhar estas reformas económicas e optimizar as suas repercussões no emprego. Os exemplos positivos de relançamento do emprego na Holanda, no Reino Unido, na Irlanda e na Dinamarca ilustram bem esta constatação.

6.3.7. O Comité pronuncia-se, pois, a favor de uma iniciativa europeia de crescimento, tal como foi proposta, em Julho, pela Presidência italiana do Conselho, pela Comissão e, também, pelo Grupo de Alto Nível presidido por André Sapir. A França e a Alemanha apresentaram igualmente, em Setembro, orientações comuns no mesmo sentido. O próprio Conselho Europeu de 16 e 17 de Outubro de 2003 acaba de concordar com a necessidade de tal iniciativa, cujas modalidades práticas deverão ser objecto de decisões concretas no Conselho Europeu de 12 e 13 de Dezembro de 2003. Trata-se, no entender do Comité, de definir e aplicar, à escala europeia, novos incentivos ao crescimento que permitissem activar os investimentos, tanto no domínio da investigação como na área das novas tecnologias (como já foi referido) e, também, em matéria de infra-estruturas transnacionais (transportes, energia, telecomunicações, ambiente) necessárias ao bom funcionamento do mercado único alargado. Reforçando os empréstimos e os financiamentos do Banco Europeu de Investimento a favor de tais investimentos, com o envolvimento dos investidores privados no âmbito de novas parcerias público-privadas, e contribuindo assim, através destas e de outras medidas, para reforçar a confiança dos diversos actores da economia europeia, compensar-se-iam os efeitos negativos a curto prazo que o necessário rigor imposto pelo pacto de estabilidade aos orçamentos nacionais pode causar a nível do crescimento.

6.3.8. As reformas da protecção social, que devem permitir garantir o equilíbrio financeiro dos diferentes regimes (desemprego, saúde, pensões), tornaram-se particularmente necessárias devido ao envelhecimento demográfico, ao aumento das despesas com a saúde e ao rigor acrescido que se impõe às finanças públicas. À semelhança das reformas sociais no domínio do emprego, implicam uma estreita consulta dos parceiros sociais, que podem ser chamados, pela via da política contratual, a desempenhar um papel muito importante nas medidas a tomar.

6.3.9. Para além das diversas iniciativas positivas da Comissão (codificações, Livro Branco sobre a Governança, medidas anunciadas pelo programa europeu de simplificação, etc.), convém reforçar a qualidade e a simplificação das disposições legislativas e administrativas (domínio em que há ainda muito a fazer), o que implica, nomeadamente:

6.3.9.1. uma nova cultura da simplificação administrativa, orientada em função das necessidades do utilizador, tanto a nível europeu (elaboração de um código de conduta das instituições da União nesse sentido) como nos Estados-Membros (que deveriam assumir compromissos paralelos e pô-los em prática no plano nacional), com resultados rápidos, concretos e mensuráveis;

6.3.9.2. uma melhoria das análises de impacto dos novos projectos de regulamentação, assegurando a sua autonomia e a sua qualidade; o Comité atribui a maior importância a estas análises e está pronto a dar o seu contributo para o reforço das mesmas, no âmbito da sua função consultiva;

6.3.10. Por último, é necessário promover as iniciativas dos agentes socioeconómicos, que condicionam a adaptação da Europa ao seu novo enquadramento económico e social. Estas iniciativas devem acompanhar as reformas estruturais económicas e sociais de forma mais sistemática, aumentar o seu impacto positivo e ser mais apoiadas pelos poderes públicos, tanto europeus como nacionais. Isto implica, particularmente:

6.3.10.1. um maior espaço de liberdade e de responsabilidade, especialmente a nível europeu, assegurando, por outro lado, uma aplicação mais eficaz da regulamentação reorientada;

6.3.10.2. um melhor recurso a abordagens de auto-regulação e de co-regulação no quadro de uma parceria com os poderes públicos, principalmente nos domínios relativos ao diálogo social, ao reconhecimento das qualificações profissionais, aos serviços, à protecção do ambiente, ao comércio e aos consumidores.

6.4. Em conclusão, o Comité está convicto da necessidade de assegurar que as reformas estruturais necessárias à competitividade da União Europeia sejam, por um lado, apoiadas pelo relançamento do crescimento económico, através da conclusão do mercado único e do desenvolvimento dos investimentos trans-europeus, e, por outro lado, debatidas com mais profundidade, mais bem compreendidas e mais bem repartidas entre os decisores políticos os actores da sociedade civil organizada. Trata-se de optimizar a Europa enquanto centro económico, imprimindo uma maior dinâmica à sua capacidade autónoma de crescimento e assegurando o aumento dos esforços necessários para esse fim. A eficácia do impacto destas reformas num contexto económico e social difícil, e, portanto, o seu êxito ou o seu fracasso, dependerão, em definitivo, do facto de não serem apenas decididas e "lançadas" pelos dirigentes políticos, através de leis e de regulamentos, mas também, e sobretudo, apoiadas "na retaguarda" pelos actores económicos e sociais, na sua qualidade específica de parceiros contratuais e de criadores de iniciativas "no terreno".

Bruxelas, 30 de Outubro de 2003.

O Presidente

do Comité Económico e Social Europeu

Roger Briesch

(1) www.unice.org/lisbon.

(2) JO C 14 de 16.1.2001.

(3) JO C 125 de 27.5.2002.