Abreviaturas

APT : assistência de pré-adesão à Turquia

CFCU : Central Finance and Contracts Unit (Unidade Central de Financiamento e Contratação)

CMA : Comité Misto de Acompanhamento

DIPP : documento indicativo de planeamento plurianual

EADP : Eastern Anatolia Development Programme (Programa de Desenvolvimento da Anatólia Oriental)

IAP : instrumento de assistência de pré-adesão

PA : parceria de adesão

RACER : Relevant, Accepted, Credible, Easy and Robust (relevantes, reconhecidos, credíveis, fáceis e rigorosos)

SED : Sistema de Execução Descentralizada

SGUE : Secretariado-Geral da União Europeia

SMART : Specific, Measurable, Achievable, Relevant and Timely (específicos, mensuráveis, realizáveis, pertinentes e calendarizados)

UE : União Europeia

Síntese

I. Desde 2002, a assistência de pré-adesão à Turquia tem financiado a execução de projectos destinados a apoiar os esforços desenvolvidos pela Turquia para cumprir as condições exigidas para a sua adesão à União Europeia (ver pontos 1-7).

II. A auditoria pretendeu dar resposta às três questões seguintes (ver ponto 8):

a) a Comissão Europeia garantiu que a assistência comunitária se destinava aos projectos com maior valor acrescentado em termos de realização das prioridades definidas na parceria de adesão da UE?

b) a Comissão Europeia garantiu que o sistema de execução descentralizada permitiu concretizar em tempo oportuno e com êxito as realizações e os objectivos dos projectos?

c) a Comissão Europeia garantiu que existia um sistema eficaz de acompanhamento e avaliação do desempenho?

III. A auditoria do Tribunal examinou uma amostra de projectos concluídos, o sistema de programação dos novos projectos, bem como o funcionamento do sistema de execução descentralizada (ver pontos 9-10).

IV. O primeiro período de assistência de pré--adesão (APT 2002-2006) apresentou muitas das insuficiências que caracterizaram os anteriores programas de pré-adesão: atrasos excessivos, problemas de execução, acompanhamento e avaliação inadequados (ver pontos 36-42 e 53-61).

V. No entanto, os projectos auditados produziram as realizações esperadas e o Tribunal considera que os seus resultados poderão ser sustentáveis no futuro (ver pontos 48-52).

VI. A Comissão tomou medidas para corrigir muitas das insuficiências do sistema de execução descentralizada, em particular desde a introdução do novo instrumento de assistência de pré-adesão (IAP 2007-2013). Embora se tenham já verificado melhorias no processo de selecção, o pleno impacto destas alterações só poderá ser avaliado à medida que os projectos IAP forem executados nos próximos anos (ver pontos 19, 30-34 e 43-47).

VII. Porém, o Tribunal verificou que os documentos de estratégia do Conselho e da Comissão eram insuficientes para orientar a assistência da UE para um conjunto de objectivos realizáveis no âmbito do processo de pré-adesão. Além disso, os objectivos estratégicos e dos projectos não eram suficientemente específicos para permitir avaliar os efeitos dos projectos. A Comissão não dispunha das informações necessárias para demonstrar a eficácia da assistência de pré-adesão (ver pontos 11-19 e 53-63).

VIII. Com base nestas observações, o Tribunal recomenda que a Comissão corrija as insuficiências que continuam a afectar a programação global e a gestão do desempenho (ver pontos 65-71).

Fotografia 1: Um dos projectos auditados contribuiu para o objectivo global de melhorar a segurança marítima e de evitar a poluição marítima na Turquia, em conformidade com as exigências da UE

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Fonte: Comissão Europeia.

Introdução

1. Actualmente, a Turquia é um dos três países candidatos à adesão à UE, juntamente com a Croácia e com a antiga República jugoslava da Macedónia. Existe uma parceria de adesão da UE para cada país candidato. A parceria de adesão para a Turquia foi adoptada em 2001 e actualizada em 2003, 2006 e 2008. Trata-se da decisão do Conselho que define as prioridades da parceria de adesão daUE que a Turquia deverá cumprir para prosseguir as negociações de adesão.

2. A UE concede apoio financeiro para ajudar os países candidatos a enfrentar os desafios da integração europeia e aplicar as reformas necessárias para cumprir os critérios de adesão à UE. Todos os anos é elaborado um programa nacional que enumera os projectos que devem ser executados.

3. No caso da Turquia, os programas nacionais para o período 2002-2006 foram financiados pelo regime de assistência de pré-adesão à Turquia (APT) (ver quadro 1). A APT foi substituída a partir de 2007 pelo instrumento de assistência de pré-adesão (IAP) [1].

Quadro 1

Projectos financiados pela UE e orçamentos anuais abrangidos pela APT

Programa nacional | Número de projectos | Dotação orçamental (milhões de euros) |

2002 | 18 | 126 |

2003 | 26 | 145 |

2004 | 38 | 237 |

2005 | 38 | 278 |

2006 | 44 | 463 |

4. O IAP para a Turquia relativo ao período 2007-2013 beneficiou de um orçamento de 4873 milhões de euros. É composto por cinco componentes, sendo a maior a componente I, "Assistência à transição e desenvolvimento institucional", com uma dotação de 1665 milhões de euros [2]. Trata-se de uma componente essencial da assistência da UE para promover o cumprimento dos critérios político e económico (definidos na reunião do Conselho de Copenhaga em Junho de 1993) [3] e a transposição do acervo [4], que constituem condições indispensáveis para a adesão à UE.

5. Embora a Comissão assuma a total responsabilidade pela gestão da assistência de pré-adesão, a APT e o IAP são geridos pelas autoridades turcas através do sistema de execução descentralizada (SED). O principal beneficiário de cada projecto (normalmente um ministério ou outro organismo público) é responsável pelas propostas dos projectos, por especificar os seus requisitos e, posteriormente, por gerir as respectivas actividades. Foram criadas novas instituições turcas: o Secretariado-Geral da UE (SGUE), responsável principalmente pela definição e acompanhamento dos projectos e a Unidade Central de Financiamento e Contratação (CFCU), que é a entidade responsável pela adjudicação de contratos para todos os projectos financiados pela UE.

6. Competia à Comissão dar a sua aprovação (acreditação) às instituições implicadas no SED e no sistema de gestão dos projectos antes de estes se tornarem operacionais. A Comissão aprova igualmente o programa nacional anual, que inclui os projectos individuais seleccionados para financiamento comunitário, e o pessoal da delegação da Comissão em Ancara efectua a aprovação prévia dos concursos e da adjudicação de contratos.

7. O Comité Misto de Acompanhamento (CMA) para a Turquia, que acompanha o funcionamento do SED, é presidido conjuntamente pela Comissão e pelas autoridades turcas e inclui altos-representantes de todas as entidades relevantes.

Âmbito e método de auditoria

8. A auditoria teve como objectivo avaliar até que ponto a Comissão geriu adequadamente a assistência de pré-adesão à Turquia, tendo em conta as seguintes questões:

a) A Comissão Europeia garantiu que a assistência comunitária se destinava aos projectos com maior valor acrescentado em termos de realização das prioridades definidas na parceria de adesão da UE?

b) A Comissão Europeia garantiu que o sistema de execução descentralizada permitiu concretizar em tempo oportuno e com êxito as realizações e os objectivos dos projectos?

c) A Comissão Europeia garantiu que existia um sistema eficaz de acompanhamento e avaliação do desempenho?

9. O Tribunal auditou uma amostra composta por 11 dos 82 projectos APT dos programas nacionais do período 2002-2004, dado que os projectos dos anos mais recentes ainda não estavam concluídos à data da realização da auditoria. O exame destes projectos procurou avaliar em que medida tinham concretizado as suas realizações e alcançado os seus objectivos. Forneceu igualmente provas dos tipos de insuficiências verificadas nos sistemas de programação, execução e acompanhamento. A amostra abrangeu projectos diversos em termos de natureza, dimensão e localização geográfica. O projecto mais simples incluído na amostra consistia num único contrato, ao passo que o maior projecto beneficiava de 312 subvenções. O valor do financiamento comunitário concedido aos projectos da amostra variava entre 1,5 milhões e 45 milhões de euros (ver anexo I).

10. A auditoria examinou igualmente o planeamento estratégico e os procedimentos de selecção dos novos projectos do primeiro ano de programação (2007) da componente I do IAP, até Dezembro de 2008. Esta componente foi seleccionada por ser a mais importante das cinco componentes (52% do orçamento total de 2007 para a Turquia) e a mais facilmente comparável com a APT.

Mapa da Turquia — indicando as localidades que foram objecto de um controlo no local

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Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

Observações

Planeamento estratégico

11. As prioridades definidas na parceria de adesão devem ser realizadas não apenas por intermédio da assistência da UE, mas também através dos recursos nacionais e de ajudas de outros doadores, bem como pela aplicação de políticas e legislação nacionais.

12. O Tribunal examinou os documentos de estratégia e o sistema de programação utilizados no programa nacional de 2007, a fim de avaliar se a Comissão tinha uma abordagem sistemática destinada a direccionar a assistência financeira da UE para os domínios com maior valor acrescentado em termos de realização das prioridades.

Os documentos de estratégia do conselho e da comissão eram insuficientes para orientar a assistência da ue para um conjunto de objectivos realizáveis

13. O Regulamento Financeiro [5] estipula que sejam definidos objectivos SMART (específicos, mensuráveis, realizáveis, pertinentes e calendarizados) para todas as medidas políticas abrangidas pelo orçamento da UE. Devem ser enumerados nas fichas de actividades [6]anuais, no âmbito dos processos de orçamentação e de gestão por actividades. Porém, a Comissão não incluiu esses objectivos nas fichas de actividades relativas às despesas de pré-adesão na Turquia.

14. A parceria de adesão de 2006 definia 236 prioridades para que a Turquia cumprisse os requisitos relativos ao acervo e preenchesse os critérios de Copenhaga. Não era indicada a importância relativa dessas prioridades e apenas os prazos eram diferentes. A mesma parceria previa que as prioridades a curto prazo deveriam ser realizadas num período de um a dois anos e as prioridades a médio prazo num período de três a quatro anos.

15. As prioridades da parceria de adesão não estavam sistematicamente definidas em termos específicos e mensuráveis, tendo-se verificado que a sua total realização nos prazos indicados na decisão do Conselho não era realista.

16. Em 2007, a Comissão avaliou em que medida a Turquia cumprira as prioridades da parceria de adesão, tendo constatado que tinham já sido realizadas cerca de 60 prioridades, ou seja 30% das que deveriam ter sido realizadas de acordo com o calendário definido na parceria de adesão. A análise efectuada pelo Tribunal confirma esta avaliação. No que se refere às prioridades a curto prazo de 2006, 67% constavam igualmente da parceria de adesão de 2008, o que revela que não tinham sido concluídas dentro dos prazos previstos (quadro 2).

17. Por exemplo, a parceria de adesão de 2001 definia como prioridade a ser realizada num prazo de dois anos, a luta contra a criminalidade organizada, as drogas, o tráfico de seres humanos, a fraude, a corrupção e o branqueamento de capitais. Um prazo de dois anos era claramente insuficiente para cumprir uma prioridade com esta dimensão.

18. Em resposta a cada parceria de adesão, a Turquia deverá elaborar um plano que inclua as medidas previstas [7]. Esses planos não indicam as actividades que necessitariam da assistência financeira da UE.

Quadro 2

Comparação entre as prioridades a curto prazo das PA de 2006 e de 2008

A PA de 2006 indicava 155 prioridades a curto prazo, contra 139 da PA de 2008. |

Das prioridades a curto prazo da PA de 2006: 80 (52%) foram repetidas na íntegra ou com pequenas alterações na PA de 2008;24 (15%) foram repetidas na PA de 2008, mas com uma formulação mais precisa ou reforçada;51 (33%) não foram incluídas na PA de 2008. |

35 das prioridades a curto prazo da PA de 2008 eram novas ou eram antigas prioridades a médio prazo. |

19. Em 2007, a Comissão elaborou um documento indicativo de planeamento plurianual (DIPP). Trata-se de um documento de estratégia global destinado a definir as principais prioridades que deverão ser cumpridas utilizando os fundos do IAP nos três anos seguintes. O DIPP é um instrumento fundamental para o efeito, com capacidade para direccionar melhor o financiamento da UE. Porém, o nível de agregação limitou a especificidade do documento, que, em certas áreas, praticamente se limitou a retomar as prioridades relevantes da parceria de adesão e, num determinado caso, resumiu sete prioridades num único ponto: "Reforço da protecção jurídica e judicial da liberdade de culto". Por conseguinte, o DIPP não definiu os objectivos do financiamento da UE de uma forma mais específica, mensurável ou realizável que a parceria de adesão.

Selecção dos projectos

20. A selecção dos projectos é efectuada conjuntamente pelas autoridades turcas e pela Comissão e incluída num acordo financeiro assinado por ambas as partes, após a adopção do programa nacional correspondente pela Comissão.

21. O Tribunal avaliou se o processo de selecção dos projectos garantia que os projectos financiados:

a) cumpriam directamente as prioridades definidas na parceria de adesão;

b) tinham objectivos específicos e previam o acompanhamento do desempenho;

c) eram bem concebidos e a sua execução era viável.

A selecção dos projectos APT não foi suficientemente rigorosa

A selecção dos projectos APT não foi suficientemente orientada pelas prioridades definidas na parceria de adesão

22. É necessário aplicar um processo eficaz que garanta que a definição dos projectos efectuada pela abordagem ascendente, introduzida pelo SED, leva à elaboração e à aprovação de projectos concebidos para realizar as prioridades definidas na parceria de adesão.

23. A auditoria dos projectos dos programas nacionais 2002-2004 efectuada pelo Tribunal constatou que, à data, esse processo não existia e que um dos 11 projectos não correspondia a qualquer prioridade da parceria de adesão [8]. Embora se trate claramente de um projecto meritório (ver ponto 51 e caixa 5), a sua necessidade não é referida na parceria de adesão e, além disso, existem mais de 100 outras prioridades para as quais não foram seleccionados projectos. Os objectivos e o âmbito de quatro outros projectos auditados [9] não respeitavam directamente as prioridades definidas na parceria de adesão.

Os objectivos e os indicadores dos projectos APT não eram suficientes para assegurar o acompanhamento do desempenho

24. Para cada projecto incluído no programa nacional é necessário efectuar uma descrição completa do projecto, designada por ficha de projecto. Esta deverá definir os objectivos do projecto, os resultados esperados e indicadores que sejam verificáveis de forma objectiva, bem como as etapas de execução.

25. O Tribunal testou as fichas de projecto para verificar se os objectivos dos projectos e os resultados esperados respeitavam os critérios SMART (específicos, mensuráveis, realizáveis, relevantes e calendarizados) e se o acompanhamento do desempenho do projecto era efectuado através de indicadores RACER (relevantes, reconhecidos, credíveis, fáceis e rigorosos).

26. Embora as fichas de projecto constituam a base de um sistema de acompanhamento do desempenho, o Tribunal verificou que apenas dois dos 11 projectos (Defesa do Consumidor e Serviço de Reinserção Social do programa nacional de 2004) apresentavam objectivos SMART e indicadores de desempenho RACER. Por exemplo, a ficha do projecto Serviço de Reinserção Social definia sete indicadores para medir o impacto do regime de prova enquanto alternativa a uma pena de prisão.

27. A ausência de dados de referência (o ponto de partida em relação ao qual se podem medir os progressos) tornou quase impossível avaliar em que medida os projectos alcançaram os seus objectivos. A caixa 1 indica que os objectivos das diferentes componentes do Programa de Desenvolvimento da Anatólia Oriental poderiam ter sido mensuráveis. Porém, a ficha de projecto não definia indicadores nem dados de referência relativamente aos quais se pudessem demonstrar os progressos efectuados ou definir objectivos.

Caixa 1

Programa de Desenvolvimento da Anatólia Oriental (EADP)

Este programa, com um orçamento de 45 milhões de euros, apresentava quatro componentes com os seguintes objectivos:

Agricultura: melhorar as capacidades agrícolas da população e das organizações rurais, os níveis de rendimento e a qualidade de vida na área abrangida pelo programa (não foram fornecidos quaisquer indicadores ou dados de referência sobre a capacidade agrícola, os rendimentos, etc.).

PME: estimular a actividade das pequenas e médias empresas através do reforço das capacidades, tanto a nível central como local, na aplicação de novas metodologias ao desenvolvimento regional inovador a longo prazo (não) foram fornecidos quaisquer indicadores ou dados de referência sobre a actividade das PME).

Turismo: promover a região enquanto destino turístico nacional e internacional e ajudar a preservar os sítios naturais e históricos (não foram fornecidos quaisquer indicadores ou dados de referência sobre os números relativos aos turistas nacionais/internacionais).

Desenvolvimento social: restabelecer o equilíbrio em termos de acesso das mulheres à alfabetização e a actividades geradoras de rendimento (não foram fornecidos quaisquer indicadores ou dados de referência sobre a participação das mulheres).

A viabilidade dos projectos APT não foi suficientemente tida em conta

28. Depois de definir os objectivos do projecto, convém indicar quais os equipamentos, as instalações, as acções e as actividades necessárias no âmbito do projecto. Dos 11 projectos auditados, apenas dois indicavam totalmente as exigências específicas do projecto: o projecto Segurança Marítima do programa nacional de 2002 e o projecto Administração Fiscal do programa nacional de 2004. Os restantes nove projectos apresentavam todos eles especificações inadequadas em diferentes graus.

29. Por exemplo, no caso do projecto Acervo Fitossanitário [10], a questão das instalações que deviam ser fornecidas pelas autoridades turcas não foi devidamente equacionada. Só após o início do projecto se verificou que seriam necessários edifícios completamente novos e alterações significativas nos métodos de trabalho. A dimensão destas alterações não era compatível com o orçamento e o calendário definidos para o projecto. Por conseguinte, o projecto não obteve a pretendida acreditação do laboratório, embora os equipamentos e a formação financiados pela UE tenham sido fornecidos como previsto.

O processo de selecção dos projectos melhorou após a introdução do IAP

30. A auditoria efectuada pelo Tribunal ao processo de selecção de projectos do programa nacional de 2007 constatou que a Comissão introduzira controlos sistemáticos e documentados de cada proposta de projecto, antes de ter em conta a sua inclusão no programa.

31. Como exemplo, refira-se que se controlava numa fase precoce se os projectos correspondiam a uma prioridade definida no DIPP e na parceria de adesão. As propostas de projecto para as quais não houvesse qualquer correspondência eram recusadas.

32. A Comissão reconheceu igualmente a necessidade de melhorar os indicadores para medir melhor a realização dos objectivos dos projectos e aplicou controlos para avaliar a sua qualidade. Os beneficiários receberam orientações sobre a forma de definir objectivos claros e indicadores para os medirem.

33. Além disso, a Comissão exigiu às autoridades turcas que elaborassem avaliações das necessidades ou estudos de viabilidade para cada projecto e efectuou controlos para garantir a sua realização. A Comissão recomendou uma avaliação ao nível económico (normalmente sob a forma de uma análise custo-benefício) dos projectos de investimento. Solicitou igualmente estudos de mercado para a componente relativa aos fornecimentos dos projectos propostos, a fim de avaliar as necessidades reais e o orçamento adequado para os equipamentos. A Comissão forneceu orientações às autoridades turcas sobre a forma de preparar esses estudos.

34. A análise do Tribunal revelou que em relação ao programa nacional de 2007 as novas medidas foram aplicadas, mas poderão ainda ser melhoradas. As propostas de projectos não foram avaliadas em termos da sua potencial eficiência e eficácia na realização de uma prioridade. Essa avaliação permitiria efectuar uma comparação relevante das alternativas e seleccionar os projectos susceptíveis de terem o maior impacto.

35. As novas medidas deveriam permitir à Comissão seleccionar os projectos de forma a reduzir os problemas verificados na auditoria dos projectos dos programas nacionais 2002-2004. Porém, o impacto das melhorias só poderá ser avaliado no seu conjunto quando os projectos do programa nacional de 2007 forem executados na sua totalidade (2012).

Sistema de execução descentralizada (SED)

36. O SED constitui um quadro legal e administrativo que permite às autoridades turcas gerirem os projectos financiados pela UE sob a supervisão da Comissão. Para tal, são necessários órgãos administrativos adequados e com recursos suficientes, como o SGUE e a CFCU (ver ponto 5), e é preciso que os beneficiários tenham capacidade suficiente para executar os projectos.

37. O Tribunal avaliou se o SED permitiu gerir eficazmente os projectos através:

a) da execução em tempo oportuno dos projectos auditados dos programas nacionais 2002-2004;

b) da concretização das realizações esperadas e potenciais efeitos sustentáveis.

O sed não conseguiu garantir a execução em tempo oportuno dos projectos auditados mas foram já tomadas medidas correctivas

38. Em 2003, a Comissão avaliou a capacidade da estrutura e do pessoal do SED, tendo-os considerado satisfatórios e, nessa base, autorizou o SED a aplicar a APT. Porém, na prática, o SED não dispunha de pessoal qualificado suficiente com a formação necessária para se ocupar do orçamento e do número de projectos adoptados no âmbito dos programas nacionais 2002-2004 (ver caixa 2). Apesar disso, a Comissão adoptou programas nacionais cujo volume financeiro e número de projectos aumentava todos os anos (ver quadro 1).

Caixa 2

Exemplos de atrasos resultantes da falta de pessoal e de experiência do SED

Projecto Transporte Rodoviário incluído no programa nacional de 2004

As especificações técnicas foram redigidas no final de 2004 mas, por falta de pessoal, a CFCU demorou sete meses até apresentar as suas observações. No total, a finalização e a aprovação dos documentos relativos ao concurso demoraram mais de um ano e meio.

Projecto Acervo Fitossanitário incluído no programa nacional de 2002

A elaboração do contrato de assistência técnica relativo ao projecto demorou no total um ano, tendo sido efectuadas 10 propostas de contrato devido à inexperiência do beneficiário na redacção de contratos deste tipo. Esta circunstância provocou um atraso da assistência técnica de cerca de 11 meses.

39. Para dar resposta aos atrasos acumulados, a CFCU deu prioridade aos processos de concurso e de adjudicação de contratos relativos aos projectos mais antigos, a fim de respeitar os prazos dos contratos e desta forma não perder as dotações comunitárias. Como consequência, os projectos do ano em curso não avançaram como previsto, dando origem a atrasos sistemáticos [11], pelo que o período de execução de cada programa nacional APT 2002-2005 teve de ser prorrogado por um ano. Foi igualmente necessário prorrogar uma parte do programa nacional de 2006.

40. O Tribunal verificou que o SED não conseguiu garantir a execução em tempo útil de sete dos onze projectos auditados relativos aos programas nacionais 2002-2004 e que só o fez parcialmente em relação a quatro outros projectos.

41. A primeira etapa da execução de um projecto é constituída pelo processo de concurso, que pode ter início assim que a Comissão aprova o programa nacional. Sete dos projectos auditados não reuniam condições para a realização do concurso nessa fase: o ministério que beneficiava da ajuda não tinha elaborado suficientemente as especificações do projecto e outra documentação relevante para poder publicar os anúncios de concurso necessários para seleccionar os contratantes adequados. Por exemplo, decorreram 17 meses entre a aprovação do projecto incluído no programa nacional de 2004 e a realização dos concursos relativos aos projectos Modernização das Alfândegas e Direitos Culturais.

Caixa 3

Projecto Modernização das Alfândegas incluído no programa nacional de 2004

O programa nacional de 2004 foi aprovado em Janeiro de 2005. O anúncio de concurso relativo a veículos e equipamentos (incluindo os scanners de raios x) só foi publicado em 31 de Agosto de 2006 e o contrato foi celebrado no último dia possível, ou seja em 30 de Novembro de 2006. Dois dos lotes do concurso tiveram de ser anulados porque as propostas apresentadas não respeitavam as especificações. Uma vez que não houve tempo para repetir o processo de concurso, os atrasos provocaram a anulação de cerca de 3,7 milhões de euros (21% do orçamento total de 18 milhões de euros previsto para equipamento). A Comissão teve de prorrogar por um ano o período de execução (até 30 de Novembro de 2008) para que fosse possível completar o projecto.

42. A fase de adjudicação de contratos, que inclui o exame das propostas recebidas, a selecção do contratante e a assinatura do contrato, é principalmente da responsabilidade da CFCU. Nenhum dos contratos de fornecimento incluídos na amostra auditada foi assinado segundo o calendário previsto. Os atrasos ocorridos nas fases de realização dos concursos e de adjudicação de contratos provocam uma redução correspondente do tempo disponível para executar as actividades do projecto, o que no caso de alguns projectos teve consequências significativas (ver caixa 3).

Fotografia 2: no âmbito do projecto Modernização das Alfândegas, a UE financiou a instalação de scanners nos portos e nos postos fronteiriços para examinar os veículos e evitar o tráfico ilegal de seres humanos, de drogas e de armas

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Fonte: Autoridades aduaneiras turcas.

Fotografia 3: Conteúdo suspeito detectado pelos scanners financiados pela UE

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Fonte: Autoridades aduaneiras turcas.

43. Na sequência dos problemas resultantes da falta de pessoal da CFCU, a Comissão impôs como condição à aprovação dos programas nacionais de 2005 e 2006 o aumento dos efectivos dessa unidade, que deveriam aumentar para 80 no caso do programa nacional de 2005 e para 100 no que se refere ao programa nacional de 2006.

44. Para reduzir os riscos associados à celebração de contratos de última hora, a Comissão fixou prazos intermédios. Foram aplicados para o programa nacional de 2005, mas relevaram-se mais eficazes no programa nacional de 2006, embora, neste caso, o número de contratos a gerir tenha sido inferior (ver quadro 3).

45. O procedimento de selecção dos projectos do programa nacional de 2007 previu igualmente a realização de novos controlos (ver ponto 30), destinados a reduzir a incidência dos atrasos. Procedeu- -se a uma avaliação da capacidade de absorção dos beneficiários e, na fase final do processo de selecção dos projectos, verificou-se a "maturidade dos projectos" para garantir que a sua execução poderia ser imediata.

Quadro 3

Dados relativos aos contratos

Programa | Data limite para a celebração dos contratos | Número total de contratos | Contratos celebrados no último mês |

PN 2002 | 30.11.2004 | 351 | 287 | 82% |

PN 2003 | 30.11.2005 | 501 | 454 | 91% |

PN 2004 | 30.11.2006 | 752 | 688 | 91% |

PN 2005 | 30.11.2007 | 604 | 470 | 78% |

PN 2006 | 30.11.2008 | 378 | 85 | 22% |

46. A Comissão criou igualmente novos procedimentos que conferiam ao chefe da CFCU a responsabilidade de garantir que os ministérios beneficiários da ajuda dispunham das capacidades necessárias, nomeadamente em termos de pessoal, para executar os respectivos projectos. A partir do programa nacional de 2007, na sequência de auto-avaliações efectuadas por esses ministérios, o chefe da CFCU passou a efectuar "mini-acreditações".

47. Dado que este processo estava ainda em curso à data da auditoria, não é ainda possível avaliar o impacto desta medida. No entanto, a Comissão já constatou que os beneficiários não receberam orientações claras e que a CFCU não tinha um procedimento satisfatório para testar as auto-avaliações.

As realizações esperadas dos projectos auditados foram finalmente concretizadas e os resultados avaliados como potencialmente sustentáveis

48. Os projectos utilizam recursos (inputs) para produzir realizações e alcançar objectivos (resultados e efeitos esperados). Estes termos estão definidos na caixa 4.

Caixa 4

Definição das realizações e objectivos do projecto

Realizações —

o que é produzido ou concretizado directamente com os recursos afectados a um projecto.

Exemplos: fornecimento de material de laboratório (Acervo Fitossanitário); prestação de cursos de formação (EADP).

Resultados —

alterações imediatas que resultam da execução de um projecto.

Exemplos: utilização do material de laboratório para estudar as doenças das plantas; aquisição de novas competências por parte das mulheres que participam num curso de formação.

Impacto —

consequências a longo prazo que podem ser observadas após a conclusão do projecto.

Exemplos: redução da ocorrência de doenças das plantas; melhoria do acesso das mulheres a actividades geradoras de riqueza.

Efeitos — resultados e impacto.

Objectivo — enunciação dos efeitos que se pretendem obter.

49. Como foi enumerado nos pontos 24-27, a ausência nos projectos de objectivos SMART e de indicadores não permitiu que a Comissão demonstrasse em que medida a gestão dos projectos foi bem sucedida em termos de realização dos objectivos. Por conseguinte, a avaliação do Tribunal limitou-se a examinar se existiam elementos que permitissem demonstrar que os projectos tinham produzido as realizações esperadas. A avaliação baseou-se num exame dos relatórios de acompanhamento, em entrevistas com os 11 ministérios que constituíam os principais beneficiários e em 19 visitas no local efectuadas pelos auditores do Tribunal para obter provas das realizações obtidas.

50. O Tribunal não constatou insuficiências significativas nas realizações dos projectos: estas foram inteiramente concretizadas no caso de três [12] dos onze projectos auditados e largamente concretizadas no caso dos oito projectos restantes (ver quadro 4). Os poucos problemas verificados resultaram de insuficiências nas fases de concepção e de selecção dos projectos (ver pontos 20-29) e de atrasos ocorridos nas fases de concurso e adjudicação de contratos.

Quadro 4

Realizações e sustentabilidade

Critérios:

= Inteiramente respeitados; = Respeitados na sua maioria; = Não respeitados.

| Projectos |

Segurança Marítima | Acervo Fitossanitário | Meios Científicos da Polícia | Direitos Culturais | Defesa do Consumidor | Biocidas e Água | Modernização das Alfândegas | Administração Fiscal | Transportes Rodoviários | Serviços de Reinserção Social | EADP |

Realizações produzidas que contribuem para os objectivos | Y | / | / | / | / | / | Y | / | / | Y | / |

Projectos potencialmente sustentáveis | Y | N | Y | / | / | / | / | Y | / | Y | / |

51. Um projecto é considerado sustentável quando continua a produzir resultados e a ter impacto depois de o financiamento da UE ter terminado. Dentro das limitações do seu trabalho resultantes do grau de adiantamento dos projectos auditados, o Tribunal determinou que os resultados de 10 dos 11 projectos auditados eram potencialmente sustentáveis (ver quadro 4). A única excepção era o projecto Acervo Fitossanitário incluído no programa nacional de 2002. Embora tenha produzido a maior parte das realizações esperadas, o facto de não ter obtido a acreditação (ver ponto 29), de os laboratórios registarem falta de pessoal e de o fornecedor do material de laboratório não efectuar a manutenção prevista pelo contrato, constituem riscos para a sua sustentabilidade.

52. Além do mais, a sustentabilidade de um projecto é potencialmente maior quando existe um nível elevado de apropriação do projecto por parte do beneficiário, como se pode ver na caixa 5. O sentimento de apropriação surge quando o beneficiário sente que participa activamente na iniciativa, por exemplo se foi ele próprio que a propôs, se contribuiu para o seu planeamento e concepção, se geriu a sua execução e crê que poderá beneficiar da sua continuação. A probabilidade de estas condições serem respeitadas aumenta com a aplicação do SED na Turquia, que utiliza uma abordagem ascendente para definir os projectos e atribui aos beneficiários a gestão da respectiva execução. Embora a apropriação dos projectos seja apenas um dos vários factores que determinam a sustentabilidade, o Tribunal verificou que existiam condições adequadas para garantir a sustentabilidade, ou seja a apropriação dos projectos acompanhada da concretização das realizações previstas.

Caixa 5

Projecto Serviço de Reinserção Social incluído no programa nacional de 2004

A assistência técnica, que é de longe o elemento mais importante do projecto, foi aplicada de forma eficiente e em tempo útil. Verificaram-se, contudo, atrasos no fornecimento de material de escritório: o anúncio de concurso foi publicado com 17 meses de atraso em relação à data prevista na ficha de projecto. O impacto do atraso foi limitado pelo facto de o Ministério da Justiça ter fornecido equipamento alternativo financiado pelos fundos nacionais, para que os serviços de reinserção social pudessem ficar operacionais.

Acompanhamento e avaliação do desempenho

53. O acompanhamento e a avaliação do desempenho são necessários para informar os decisores e demonstrar a boa gestão financeira. O Tribunal verificou se a Comissão dispunha de uma base sólida que lhe permitisse examinar a execução dos projectos e avaliar a realização dos seus objectivos, bem como o impacto dos projectos financiados pela UE em termos de realização das prioridades das parcerias de adesão.

Os problemas de execução nem sempre foram comunicados

54. O SED permitiu acompanhar a boa execução dos projectos através de reuniões regulares e de relatórios de acompanhamento.

55. As reuniões eram presididas pelos beneficiários de cada projecto e destinavam-se a acompanhar os progressos realizados e a resolver os problemas ocorridos durante a execução do projecto. A Comissão, a CFCU e o SGUE tinham de estar presentes nessas reuniões para receber e fornecer informações actualizadas. As actas das reuniões nem sempre foram redigidas, mas o Tribunal examinou uma pequena amostra das actas disponíveis relativas aos projectos auditados. Esse exame confirmou que foram identificados os problemas quotidianos ao nível da execução e decididas medidas de acompanhamento, mas não foram documentadas algumas questões importantes. Embora seja da competência do SGUE examinar os progressos da execução e, quando necessário, recomendar medidas correctivas ao comité misto de acompanhamento, o Tribunal verificou que o SGUE não esteve presente em nenhuma das reuniões incluídas na amostra.

56. O SED produziu dois tipos de relatório de acompanhamento dos projectos. O primeiro foi o relatório mensal da CFCU sobre os concursos, a adjudicação de contratos e os pagamentos. Estes relatórios foram enviados à delegação da Comissão para um controlo operacional e à unidade da Comissão responsável pelo financiamento para um controlo financeiro. O segundo era o relatório semestral elaborado pelos beneficiários sobre a execução das actividades do projecto, que era enviado ao SGUE. Porém, o Tribunal constatou que diversos atrasos e problemas significativos ocorridos na execução dos projectos não eram mencionados nesses relatórios (ver quadro 5).

57. Os relatórios constituíram uma oportunidade para acompanhar a evolução dos projectos relativamente às etapas definidas em cada ficha de projecto para as diferentes fases da sua execução. No entanto, isso não foi efectuado excepto em relação às datas de início e de conclusão dos projectos: não foram comunicadas as datas em que foram concluídas as etapas intermédias. Por conseguinte, no final de cada projecto, não existia um registo completo que indicasse em que medida este tinha sido executado conforme previsto.

Quadro 5

Insuficiências não mencionadas nos relatórios de acompanhamento dos projectos elaborados pelos beneficiários e medidas tomadas

Biocidas e Água | As insuficiências relativas às instalações laboratoriais fornecidas não foram mencionadas no relatório de acompanhamento do beneficiário, mas foram indicadas no relatório trimestral do consultor da UE. O beneficiário tomou medidas correctivas (financiadas por fundos turcos) e o projecto foi concluído com êxito. |

Acervo Fitossanitário | O fornecimento de equipamento e de instalações laboratoriais inadequados foi revelado pelos auditores (ver pontos 29 e 51, caixa 2 e quadro 4). O beneficiário tomou medidas correctivas para renovar as instalações laboratoriais propostas num dos locais, após a visita no terreno efectuada pela Comissão. |

Modernização das Alfândegas | Os atrasos na instalação de scanners de raios x não foram referidos no relatório do beneficiário, uma vez que este não planeara a construção de um acessório adicional para a montagem do scanner. Esta foi efectuada posteriormente com fundos próprios. |

58. Os "relatórios de avaliação intercalar", a apresentar ao comité misto de acompanhamento, eram elaborados todos os anos por uma empresa externa contratada pela Comissão. Os relatórios resumiam todos os projectos em curso, ou seja todos aqueles em fase de execução no termo do período tido em conta pelo relatório. Tinham como objectivo examinar a execução de cada projecto em termos de relevância, eficiência e potenciais eficácia, impacto e sustentabilidade, o que era efectuado essencialmente com base no relatório de acompanhamento do SED e em entrevistas. Era igualmente elaborado um relatório geral que formulava recomendações susceptíveis de melhorar o funcionamento dos sistemas e da programação do SED. Essas recomendações estiveram na origem de várias decisões do comité misto de acompanhamento.

59. Dado que os relatórios de avaliação intercalar eram anuais e não efectuavam qualquer avaliação dos projectos concluídos, as informações não eram dadas em tempo útil nem eram suficientemente completas em termos de gestão do desempenho. Este facto, associado às insuficiências verificadas nos relatórios de acompanhamento dos projectos do SED, bem como à falta de agregação dos dados disponíveis, significa que não existem informações úteis para acompanhamento das fases em que se registaram atrasos ou sobre a dimensão dos mesmos. Por conseguinte, não existiam informações completas, fiáveis e oportunas que permitissem programar o volume de trabalho anual da CFCU, minimizar os estrangulamentos e os atrasos e possibilitar uma intervenção rápida quando os prazos das diferentes etapas não eram respeitados.

Os dados gerais eram insuficientes para avaliar os resultados dos projectos

60. Além das insuficiências na formulação dos objectivos dos projectos e dos indicadores, referidas nos pontos 24-27, os indicadores de desempenho definidos nas fichas de projecto não foram utilizados nos relatórios de acompanhamento em relação a 10 dos 11 projectos auditados. Este número inclui os dois projectos que apresentavam alguns indicadores bem definidos (ver ponto 26). Consequentemente, a Comissão não dispunha de informações para determinar em que medida os projectos alcançaram os seus objectivos.

61. Em muitos casos, os resultados e o impacto dos projectos só se concretizarão depois de ter sido efectuado o pagamento final dos mesmos, embora constituam elementos fundamentais para avaliar a eficácia das despesas. Dado não existir um relatório final sobre cada projecto, a Comissão não dispunha de um sistema que lhe permitisse recolher dados relativamente aos indicadores definidos na ficha de projecto à data de conclusão do projecto. Não existia a possibilidade de efectuar o acompanhamento da sustentabilidade do projecto e da realização dos seus objectivos após a data do pagamento final, nem de comunicar os respectivos dados.

62. Durante os seis anos em que a UE concedeu a assistência de pré--adesão à Turquia não foi aplicado qualquer sistema de avaliação ex post dos projectos ou da eficácia do programa no seu conjunto, em termos de realização das prioridades definidas na parceria de adesão e dos progressos realizados pela Turquia com vista à sua adesão à UE.

63. Além disso, o facto de a maior parte dos objectivos estratégicos relativos à assistência financeira de pré-adesão não serem específicos, mensuráveis ou realizáveis nos prazos previstos, significa que não existiam bases suficientes para acompanhar a eficácia das despesas, incluindo a boa gestão financeira.

Conclusões e recomendações

64. O Tribunal constatou insuficiências na gestão da assistência de pré-adesão à Turquia efectuada pela Comissão durante o período APT. Desde então, a Comissão tomou medidas para melhorar os procedimentos relativos à IAP, embora a eficácia das alterações só possa ser avaliada no futuro. É ainda necessário melhorar a definição das prioridades e a avaliação da eficácia do financiamento.

A Comissão Europeia garantiu que a assistência da ue se destinava aos projectos com maior valor acrescentado em termos de realização das prioridades definidas nas parcerias de adesão?

65. Não existia qualquer mecanismo para garantir que os projectos propostos e seleccionados eram aqueles que possibilitavam a melhor utilização dos recursos financeiros da UE em termos de realização das prioridades definidas na parceria de adesão.

66. A parceria de adesão define inúmeras prioridades destinadas a preparar a Turquia para a sua adesão à UE. A assistência comunitária pretende complementar os esforços desenvolvidos pela Turquia para cumprir essas prioridades. Os objectivos não foram definidos segundo uma hierarquia clara desde a parceria de adesão, os programas nacionais anuais e os projectos aprovados até às diferentes componentes e actividades dos projectos. Não existiam critérios específicos nem um quadro rigoroso para determinar as prioridades que a assistência da UE deveria respeitar. Não se definiram objectivos específicos, mensuráveis e realizáveis para a mesma e os calendários não eram realistas.

67. Por conseguinte, não existe uma base sólida que permita acompanhar o desempenho.

68. Embora os procedimentos de selecção dos projectos tenham melhorado consideravelmente após a criação do IAP, as propostas continuavam a não ser avaliadas pela sua eficácia e eficiência potenciais em termos de realização de um objectivo estratégico, o que teria permitido efectuar uma comparação válida das diferentes alternativas ou seleccionar os projectos susceptíveis de terem maior impacto.

Recomendação relativa aos objectivos estratégicos

A Comissão deverá melhorar a programação através de uma metodologia rigorosa para determinar os objectivos estratégicos que mais necessitam da assistência financeira da UE. A metodologia deverá demonstrar claramente a lógica da intervenção da UE na realização de cada objectivo estratégico.

Recomendação relativa às fichas de actividade

A Comissão deverá determinar objectivos específicos para o programa de assistência financeira de pré-adesão e incluí-los na ficha de actividade que acompanha o anteprojecto de orçamento.

Recomendação relativa às propostas de projecto

A Comissão deverá encorajar as autoridades turcas a elaborar propostas de projectos que permitam realizar os objectivos estratégicos do financiamento da UE dentro de calendários realistas.

A Comissão Europeia certificou-se de que o sistema de execução descentralizada permitiu concretizar com êxito e em tempo útil as realizações e os objectivos dos projectos?

69. Apesar de terem sido aprovadas pela Comissão, as instituições do SED não dispunham de pessoal suficiente durante a vigência dos programas nacionais 2002-2004 e não asseguraram a execução em tempo útil dos projectos auditados ou do conjunto dos programas. No entanto, embora confrontado com problemas e atrasos na execução, o SED assegurou que os projectos auditados produziram a maioria das realizações previstas e resultados potencialmente sustentáveis.

70. A Comissão tomou medidas para corrigir muitas das insuficiências do SED. O pleno impacto destas melhorias só poderá ser avaliado quando os projectos IAP forem executados nos próximos anos.

Recomendação relativa à concepção dos projectos

A Comissão deverá prosseguir as iniciativas destinadas a melhorar a concepção e a execução dos projectos por parte das instituições do SED. Medidas como a avaliação obrigatória das necessidades e uma melhor programação da adjudicação de contratos deverão ser devidamente aplicadas.

A Comissão Europeia garantiu que existia um sistema eficaz de acompanhamento e avaliação do desempenho?

71. A Comissão não dispunha de informações para demonstrar a eficácia da assistência de pré-adesão. O Tribunal verificou que as fichas de projecto constituíam uma base para um sistema de acompanhamento do desempenho, definindo os objectivos dos projectos e os resultados esperados com indicadores verificáveis de forma objectiva. No entanto, muitas vezes os objectivos definidos não eram específicos, mensuráveis, realizáveis, relevantes e calendarizados e os indicadores não eram suficientes para acompanhar a realização dos objectivos.

Recomendações relativas ao desempenho dos projectos

A Comissão deverá garantir que todas as propostas de projectos têm objectivos específicos, mensuráveis, realizáveis, relevantes e calendarizados para que a sua contribuição para a realização dos objectivos estratégicos possa ser demonstrada.

A Comissão deverá melhorar o mecanismo de elaboração de relatórios sobre a execução dos projectos e a concretização das suas actividades e realizações, bem como assegurar que o desempenho dos projectos é acompanhado através de indicadores definidos na ficha de projecto para demonstrar a realização dos respectivos objectivos.

A Comissão deverá garantir que os efeitos dos projectos (resultados e impactos) são comunicados no final de cada projecto e, daí em diante, com uma periodicidade adequada, a fim de fornecerem informações sobre o desempenho utilizáveis na programação futura.

Recomendação relativa à avaliação do programa

A Comissão deverá lançar uma avaliação do conjunto do programa de assistência de pré-adesão à Turquia.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 22 de Outubro de 2009.

Pelo Tribunal de Contas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Base legal do IAP: Regulamento (CE) n.o 1085/2006 do Conselho, de 17 de Julho de 2006, que institui um instrumento de assistência de pré-adesão (IAP) (JO L 210 de 31.7.2006, p. 82).

[2] As outras componentes são a "Cooperação transfronteiriça", que se aplica aos beneficiários das regiões fronteiriças entre países candidatos e candidatos potenciais e entre estes e os Estados-Membros da UE (IPA-II),bem como as componentes "Desenvolvimento regional", "Desenvolvimento dos recursos humanos" e "Desenvolvimento rural" (IPA III, IV e V).

[3] O critério político de Copenhaga implica a estabilidade das instituições que garantem a democracia, o estado de direito, os direitos do Homem e o respeito e a protecção das minorias. O critério económico implica a existência de uma economia de mercado que funcione efectivamente e a capacidade de fazer face às forças de mercado e à concorrência na União Europeia. Para mais informações sobre as negociações de adesão consultar: http://europa.eu/scadplus/glossary/accession_criteria_copenhague_en.htm.

[4] O acervo comunitário (a seguida designado por acervo) consiste na totalidade da legislação da UE composta por aproximadamente 100000 páginas de direito básico e derivado. As autoridades administrativas e judiciais turcas deverão ser formadas para aplicar e fazer cumprir a nova legislação da UE.

[5] O artigo 33.o do Regulamento Financeiro (e o artigo 24.o das normas de execução) prevêem a apresentação de fichas de actividades que incluam informações sobre a realização de cada um dos objectivos específicos, mensuráveis, realizáveis, pertinentes e calendarizados.

[6] A mais recente ficha de actividade da DG Alargamento consta da página 667 do documento SEC(2008) 514: Anteprojecto de Orçamento Geral da Comissão Europeia para o exercício de 2009, documento de trabalho, parte I.

[7] Programa nacional para a adopção do acervo.

[8] O projecto envolvia a criação de um serviço de reinserção social integrado na reforma dos serviços prisionais turcos para fornecer diversos serviços às autoridades judiciárias e à administração prisional. Este novo sistema constitui uma alternativa à prisão, dando aos infractores a possibilidade de cumprir as suas penas integrados na comunidade.

[9] Meios Científicos da Polícia, Direitos Culturais, Transporte Rodoviário e o Programa de Desenvolvimento da Anatólia Oriental.

[10] O projecto Acervo Fitossanitário pretende obter a harmonização com a legislação e as práticas comunitárias no domínio fitossanitário.

[11] Vários relatórios anteriores do Tribunal assinalaram problemas semelhantes ao nível da assistência de pré-adesão:

- Relatório Especial n.o 12/2008 relativo ao instrumento estrutural de pré-adesão (ISPA), 2000-2006;

- Relatório Especial n.o 4/2006 relativo aos projectos de investimento Phare na Bulgária e na Roménia;

- Relatório Especial n.o 5/2004 sobre a ajuda Phare à preparação dos países candidatos para a gestão dos Fundos Estruturais;

- Relatório Especial n.o 6/2003 sobre a geminação enquanto instrumento principal de apoio ao reforço da capacidade institucional nos países candidatos à adesão.

[12] Segurança Marítima (PN 2002), Modernização das Alfândegas (PN 2004) e Serviço de Reinserção Social (PN 2004).

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ANEXO I

LISTA DOS PROJECTOS AUDITADOS

Nome do projecto | Montante inscrito no orçamento da UE (milhões de euros) | Montante adjudicado pela EU (milhões de euros) | Montante pago pela UE (milhões de euros) |

Segurança Marítima | 2 | 2 | 2 |

Acervo Fitossanitário | 4 | 3 | 3 |

Meios Científicos da Polícia | 5 | 4 | 4 |

Direitos Culturais | 3 | 2 | 1 |

Defesa do Consumidor | 3 | 1 | 1 |

Biocidas e Água | 5 | 4 | 4 |

Modernização das Alfândegas | 17 | 12 | 11 |

Administração Fiscal | 5 | 5 | 5 |

Transportes Rodoviários | 5 | 4 | 3 |

Serviço de Reinserção Social | 2 | 1 | 1 |

Programa de Desenvolvimento da Anatólia Oriental (EADP) | 45 | 43 | 43 |

Custo total para a UE | 95 | 82 | 78 |

| | | |

Custo total para a Turquia | 11 | 8 | 7 |

Contribuições nacionais + UE | 106 | 90 | 85 |

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