Relatório Especial Luta contra a fraude 
ao IVA intracomunitário: 
são necessárias 
mais medidasPT 2015  n.º 24
TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU

TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU  
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1615 Luxemburgo  
LUXEMBURGO
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EPUB ISBN 978-92-872-3797-2 ISSN 1977-5822 doi:10.2865/003574 QJ-AB-15-024-PT-E
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Luta contra a fraude 
ao IVA intracomunitário: 
são necessárias 
mais medidas
(apresentado nos termos do n.º 4, segundo parágrafo, 
do artigo 287.º do TFUE)Relatório EspecialPT 2015  n.º 24
02
 Equipa de auditoria
Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados e de conformidade 
sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter 
o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa 
envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.
A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria IV — presidida pelo membro do TCE Milan Martin Cvikl — 
especializada na auditoria das receitas, investigação e políticas internas, governação financeira e económica e instituições e organis -
mos da União Europeia. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do membro do TCE Neven Mates, com a colaboração do seu 
chefe de gabinete, Georgios Karakatsanis; Angela McCann, chefe de Unidade; Carlos Soler Ruiz, chefe de equipa; Dan Danielescu, 
Josef Edelmann, Maria Echanove, Maria Isabel Quintela, Timothy Upton, Wolfgang Hinnenkamp e Marko Mrkalj, auditores.
Da esquerda para a direita:  D. Danielescu, A. McCann, J. Edelmann, N. Mates, G. Karakatsanis, M. I. Quintela, 
W. Hinnenkamp, C. Soler Ruiz.
03
 Índice
Pontos
 Siglas e acrónimos
 Glossário
I-VII  Síntese
V-VII  As nossas principais recomendações
1-13 Introdução
1-4 Métodos de tributação das operações intracomunitárias
5-10 Formas de evasão ao pagamento de IVA sobre as operações intracomunitárias
11-13 Funcionamento da cooperação administrativa na luta contra a fraude ao IVA intracomunitário
14-18 Âmbito e método da auditoria
19-111 Observações
19-25 Falta de dados comparáveis e indicadores sobre a fraude ao IVA intracomunitário
20-22 Falta de estimativas sobre a fraude ao IVA intracomunitário a nível da União Europeia
23 - 25 Falta de indicadores de desempenho sobre a fraude ao IVA intracomunitário
26-70 O quadro de cooperação administrativa em vigor permite que as autoridades fiscais dos Estados- 
-Membros partilhem informações sobre o IVA
27-36 Os Estados-Membros consideraram que o intercâmbio de informações através de formulários eletrónicos 
normalizados é o instrumento mais eficaz, mas as respostas não chegam em tempo oportuno
37-44 O VIES fornece informações sobre as operações intracomunitárias, por vezes com problemas de fiabilidade
45-47 Os controlos multilaterais são um instrumento eficaz, mas estão a ser realizados com menos frequência
48-55 Eurofisc: um instrumento promissor que necessita de melhorias
04 Índice
56-59 A Comissão presta uma ajuda valiosa aos Estados-Membros, mas não realiza visitas nos mesmos
60-62 Não há intercâmbio entre os Estados-Membros das informações recebidas de países terceiros
63-70 O programa Fiscalis é um importante instrumento da UE para o reforço da cooperação administrativa
71-92 A legislação relativa ao IVA foi adaptada para combater a fraude ao imposto
73-75 Mapas recapitulativos do IVA: redução do período abrangido e do prazo de transmissão
76-85 Procedimento aduaneiro 42: a maior parte das recomendações do Tribunal foram aceites pela Comissão, 
mas não foram aplicadas pelos Estados-Membros
86-89 Mecanismo de autoliquidação: um instrumento útil na luta contra a fraude intracomunitária do operador 
fictício que não é aplicado sistematicamente
90-92 A legislação em matéria de comércio eletrónico segue as melhores práticas internacionais, mas é difícil 
de aplicar
93-111 Falta de cooperação e sobreposição de competências das autoridades administrativas, judiciais e 
policiais na luta contra a fraude ao IVA
95-100 Falta de intercâmbio de dados entre as autoridades aduaneiras e as autoridades fiscais, policiais e judiciais
101-103 A Europol e o OLAF não têm acesso aos dados do VIES e da Eurofisc
104-109 EMPACT: uma boa iniciativa, mas cuja sustentabilidade está em risco
110-111 Os Estados-Membros estão contra as propostas de incluir o IVA no âmbito de aplicação da Diretiva sobre 
a proteção dos interesses financeiros e do Regulamento relativo à Procuradoria Europeia
112–122 Conclusões e recomendações
113 Medição da eficácia do sistema
114 O controlo cruzado dos dados aduaneiros com os dados do IVA é indispensável
115 Melhoria do sistema de alerta precoce da Eurofisc para visar melhor os operadores de alto risco
116-117 Melhoria do quadro jurídico existente
118-119 Melhoria dos mecanismos de cooperação administrativa
120-122 Melhoria da cooperação entre as autoridades administrativas, judiciais e policiais
05 Índice
 Anexo I — Método de auditoria a nível da Comissão
 Anexo II —  Método de auditoria a nível das autoridades aduaneiras e fiscais 
nos  Estados-Membros
 Anexo III — Modelo de controlo do TCE para o procedimento aduaneiro 42
 Resposta da Comissão
06
 Siglas e acrónimos
B2C : Business to Consumer  (empresa ao consumidor)
DAU : documento administrativo único
DG Tributação e União Aduaneira : Direção-Geral da Tributação e União Aduaneira
EMPACT : plataforma multidisciplinar europeia contra as ameaças criminosas
GCA : Grupo da Cooperação Aduaneira
IVA : imposto sobre o valor acrescentado
OAC : operação aduaneira conjunta
OCDE : Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Económicos
OLAF : Organismo Europeu de Luta Antifraude
PIF: proteção dos interesses financeiros da União
SCAC : Comité Permanente de Cooperação Administrativa ( Standing Committee on Administrative Cooperation )
UE: União Europeia
VIES : Sistema de Intercâmbio de Informações sobre o IVA
07
 Glossário
Aquisição intracomunitária de bens : obtenção do poder de dispor, como proprietário, de um bem móvel corpóreo expedido 
ou transportado com destino ao adquirente, pelo vendedor, pelo adquirente ou por conta destes, para um Estado-Membro 
diferente do Estado de partida da expedição ou do transporte do bem.
Cooperação administrativa : intercâmbio de informações entre os Estados-Membros através do qual as autoridades fiscais 
prestam assistência mútua e cooperam com a Comissão nos termos do Regulamento (UE) n.º 904/2010 do Conselho, de 
7 de outubro de 2010, destinado a assegurar a boa aplicação do IVA sobre fornecimentos de bens e prestações de serviços, 
aquisições intracomunitárias de bens e importações de bens. O intercâmbio de informações entre Estados-Membros abrange 
todas as informações que possam conduzir a uma correta avaliação do IVA, incluindo em casos específicos.
Declaração aduaneira : ato pelo qual uma pessoa manifesta a vontade de atribuir a uma mercadoria um determinado 
regime  aduaneiro.
Empresa interposta : empresa que faz entregas intracomunitárias reais ou fictícias a operadores inexistentes ou em situação 
de incumprimento. Participa voluntariamente no esquema fraudulento.
Entrega intracomunitária de bens : entrega de bens expedidos ou transportados, para fora do seu território de origem, mas 
no interior da União Europeia, pelo vendedor, pelo adquirente ou por conta destes, efetuada a outro sujeito passivo ou a uma 
pessoa coletiva que não seja sujeito passivo agindo como tal num Estado-Membro diferente do Estado de partida da expedição 
ou do transporte dos bens.
Estado-Membro de aquisição : Estado-Membro onde a aquisição intracomunitária é realizada.
Estado-Membro de entrega : Estado-Membro a partir do qual a entrega/prestação intracomunitária for efetuada.
Estado-Membro de destino : Estado-Membro para o qual os bens são expedidos ou transportados diferente daquele em que 
ocorre a prestação.
Estado-Membro de importação : Estado-Membro no qual as mercadorias são fisicamente importadas para a União Europeia 
e introduzidas em livre prática.
Eurofisc : rede descentralizada de funcionários das administrações fiscais e aduaneiras dos Estados-Membros, que trocam 
rapidamente informações específicas sobre eventuais empresas e operações fraudulentas.
Eurojust : Unidade Europeia de Cooperação Judiciária, criada para reforçar a luta contra as formas graves de criminalidade 
organizada. É constituída por procuradores-gerais e magistrados ou funcionários da polícia com competências equivalentes, 
destacados pelos Estados-Membros, de acordo com os respetivos ordenamentos jurídicos.
Europol : Serviço Europeu de Polícia, que auxilia os organismos responsáveis pela aplicação da lei nos Estados-Membros na luta 
contra as formas graves de criminalidade organizada.
08 Glossário
Fiscalis : programa de ação da União Europeia para o financiamento das iniciativas das administrações fiscais destinadas 
a melhorar o funcionamento dos sistemas de tributação no mercado interno através de sistemas de comunicação e de troca de 
informações, controlos multilaterais, seminários e grupos de projeto, visitas de trabalho, ações de formação e outras atividades 
similares necessárias à realização dos objetivos do programa.
Introdução em livre prática : ato pelo qual as autoridades aduaneiras colocam à disposição uma mercadoria para os fins 
previstos no regime aduaneiro.
Livre prática : estatuto das mercadorias importadas de países terceiros que tenham sido objeto de todas as formalidades 
de importação, a fim de poderem ser vendidas ou consumidas no mercado da União Europeia.
Mapa recapitulativo : declaração que deve ser apresentada por todos os sujeitos passivos registados para efeitos do IVA 
que  efetuem entregas intracomunitárias. O mapa recapitulativo deve ser submetido, regra geral, em cada mês e regista 
o valor total dos bens ou dos serviços prestados a cada adquirente em outros Estados-Membros, referidos pelo seu número 
de identificação IVA.
Número de identificação IVA : número individual atribuído a cada sujeito passivo que tenciona efetuar entregas de bens ou 
prestações de serviços, ou proceder a aquisições de bens para fins profissionais. Cada número tem um prefixo de duas letras 
que identifica o Estado-Membro de emissão.
O_MCTL : mensagem de controlo gerada pelo VIES após a receção de uma mensagem VIES, que indica a lista de todos os 
números de IVA inativos nela contidos.
Operador fictício : operador registado para efeitos do IVA que, com intenções potencialmente fraudulentas, adquire ou simula 
adquirir bens ou serviços sem pagar o IVA e fornece esses bens ou serviços cobrando o IVA, mas não restitui o IVA cobrado 
à autoridade fiscal nacional.
Procedimento aduaneiro 42 : regime utilizado pelos importadores para beneficiarem de isenção de IVA quando as mercadorias 
importadas se destinam a ser transportadas para outro Estado-Membro. O IVA é devido no Estado-Membro de destino.
SCAC : o Comité Permanente da Cooperação Administrativa é um comité de regulamentação que, em conformidade com 
o artigo 58.º do Regulamento (UE) n.º 904/2010 do Conselho, assiste a Comissão nas matérias estabelecidas nesse regulamento. 
É composto por representantes dos Estados-Membros e presidido por um representante da Comissão.
Transferência : expedição ou transporte de um bem móvel corpóreo efetuada pelo fornecedor ou por sua conta, para fora 
do território do Estado-Membro em que se encontra o bem, mas na União Europeia, para os fins da sua empresa.
VIES : sistema de intercâmbio de informações sobre o IVA que constitui uma rede eletrónica para a transmissão de informações 
sobre números de identificação IVA válidos de sociedades registadas nos Estados-Membros, bem como sobre as entregas 
intracomunitárias isentas de imposto. As administrações fiscais nacionais são responsáveis pela introdução de ambos os tipos 
de informação na rede.
09
 Síntese
I
O mercado único, criado em 1 de janeiro de 1993, suprimiu 
os controlos nas fronteiras para o comércio intracomuni -
tário. Como as exportações de bens e serviços para outro 
Estado-Membro continuavam a estar isentas de IVA, surgia 
o risco de que esses bens e serviços não fossem tributados 
no Estado fornecedor nem no Estado de consumo. Para 
além da perda de receitas para os Estados-Membros, a falta 
de cobrança de IVA tem um efeito sobre os recursos pró -
prios da União Europeia.
II
A presente auditoria procurou apurar se a União Europeia 
(UE) luta contra a fraude ao IVA intracomunitário de forma 
eficaz. O Tribunal constatou que o sistema da UE não 
é suficientemente eficaz e que é prejudicado pela falta de 
dados comparáveis e de indicadores sobre a fraude ao IVA 
intracomunitário a nível da UE.
III
A fraude ao IVA está muitas vezes ligada à criminalidade 
organizada. De acordo com representantes da Europol, 
estima-se que uma perda de receitas de IVA no valor de 40 
a 60 mil milhões de euros por ano seja causada por grupos 
de criminalidade organizada e que 2% desses grupos este -
jam na origem de 80% da fraude intracomunitária do  opera -
dor fictício.
IV
A UE criou um conjunto de instrumentos que os Estados-
-Membros podem utilizar para combater a fraude ao IVA 
intracomunitário, mas alguns deles têm de ser reforçados ou 
aplicados de forma mais coerente. Mais especificamente:
a) não há controlos cruzados eficazes entre os dados 
aduaneiros e os dados fiscais na maior parte dos Esta -
dos-Membros visitados;b) o quadro de cooperação administrativa permite a parti -
lha de informações sobre o IVA entre as administrações 
fiscais dos Estados-Membros, mas existem proble -
mas com a precisão, a exaustividade e a atualidade 
dos  dados;
c) verifica-se uma falta de cooperação e sobreposição 
de competências entre as autoridades administrativas, 
judiciais e policiais.
As nossas principais recomendações
V
Embora a autoridade para aprovar novas medidas jurídicas e a 
sua execução caiba, em primeiro lugar, aos Estados-Membros, 
a Comissão deve:
a) encetar um esforço coordenado dos Estados-Membros, 
no sentido de criar um sistema comum de recolha de 
estatísticas sobre a fraude ao IVA intracomunitário;
b) propor alterações legislativas que permitam controlos 
cruzados eficazes entre os dados aduaneiros e os dados 
sobre o IVA;
c) tomar a iniciativa e incentivar os Estados-Membros 
a corrigirem as insuficiências da Eurofisc;
d) incentivar os Estados-Membros a coordenarem me -
lhor as suas políticas no que respeita ao mecanismo 
de autoliquidação;
e) centrar-se, no contexto da sua avaliação dos acordos de 
cooperação administrativa, na melhoria da rapidez das 
respostas dos Estados-Membros aos pedidos de infor -
mação, na fiabilidade do sistema VIES e no seguimento 
das conclusões de relatórios anteriores sobre a coopera -
ção administrativa;
f) eliminar, em conjunto com os Estados-Membros, os 
obstáculos jurídicos que impedem a troca de infor -
mações entre autoridades administrativas, judiciais 
e policiais a nível nacional e da UE. Em especial, o OLAF 
e a Europol devem ter acesso aos dados VIES e Eurofisc, 
e os Estados-Membros devem beneficiar das informa -
ções que estes fornecem.
Síntese 10
VI
Os Estados-Membros devem combater as atividades ilegais 
que afetam os interesses financeiros da União Europeia com 
medidas de dissuasão eficazes, incluindo medidas legislati -
vas. Em especial, o Conselho deve:
a) aprovar a proposta da Comissão relativa à responsabili -
dade solidária;
b) autorizar a Comissão a negociar acordos de assistência 
mútua com os países em que está estabelecida a maioria 
dos prestadores de serviços digitais e assinar estes acordos.
VII
A fim de proteger eficazmente os interesses financeiros da 
União Europeia, o Parlamento Europeu e o Conselho devem:
a) incluir o IVA no âmbito de aplicação da diretiva relativa 
à luta contra a fraude (Diretiva PIF) e do Regulamento 
relativo à Procuradoria Europeia;
b) conferir ao OLAF competências claras e disponibilizar-
lhe instrumentos para realizar inquéritos sobre a fraude 
ao IVA intracomunitário.
11
 Introdução
Métodos de tributação 
das operações 
intracomunitárias
01 
O mercado único, criado em 1 de janeiro 
de 1993, suprimiu os controlos nas frontei -
ras para o comércio intracomunitário. Os 
fornecedores registados são autorizados 
a aplicar uma taxa zero de IVA sobre as 
suas vendas a compradores registados 
para efeitos de IVA noutros Estados-Mem -
bros. Em princípio, o IVA deve ser pago 
no Estado-Membro onde os produtos 
são  consumidos.
02 
As autoridades fiscais do Estado-Membro 
fornecedor são obrigadas a conceder 
a isenção de IVA sobre a entrega intraco -
munitária de bens, na condição de que as 
mercadorias sejam entregues a um cliente 
ou transferidas1 diretamente para o forne -
cedor de outro Estado-Membro. A isenção 
de IVA apenas é aplicável quando o for -
necedor puder demonstrar que os bens 
saíram fisicamente do Estado-Membro que 
os tiver fornecido.03 
Para efeitos do IVA intracomunitário, os 
fornecedores devem ser identificados 
com uma identificação específica de IVA 
e devem comunicar regularmente as suas 
entregas ou transferências intracomunitá -
rias num mapa recapitulativo2 a apresentar 
às autoridades fiscais do Estado-Membro 
fornecedor. A UE criou um sistema ele -
trónico (sistema VIES)3, através do qual os 
Estados-Membros procedem ao intercâm -
bio de informações sobre os operadores 
registados para efeitos do IVA e sobre as 
entregas intracomunitárias.
04 
As autoridades fiscais do Estado-Membro 
fornecedor são obrigadas a introduzir 
a informação dos mapas recapitulativos 
na base de dados VIES, que fica assim 
acessível às autoridades fiscais do Esta -
do-Membro de destino. O cliente deve 
declarar aquisições intracomunitárias às 
autoridades fiscais do Estado-Membro 
de destino, um facto tributável que torna 
o IVA exigível no Estado-Membro de desti -
no final. O  gráfico 1  mostra a forma como 
as entregas intracomunitárias de bens 
são apresentadas e controladas através 
do VIES.1 Neste contexto, entende-se 
por transferência qualquer 
expedição ou transporte de 
um bem móvel corpóreo 
efetuada pelo fornecedor ou 
por sua conta, para fora do 
território do Estado-Membro 
em que se encontra o bem, 
mas na UE, para os fins da sua 
empresa, em conformidade 
com o artigo 17.º, n.º 1, da 
Diretiva 2006/112/CE do 
Conselho, de 28 de novembro 
de 2006, relativa ao sistema 
comum do imposto sobre 
o valor acrescentado 
(Diretiva IVA) (JO L 347 
de 11.12.2006, p. 1).
2 Declaração que deve ser 
apresentada por todos os 
sujeitos passivos registados 
para efeitos do IVA que 
efetuem entregas 
intracomunitárias. Devem ser 
elaborados mapas 
recapitulativos para cada mês, 
que registam o valor total das 
mercadorias fornecidas a cada 
adquirente em outros 
Estados-Membros, sendo os 
adquirentes referidos pelo 
número de identificação IVA. 
Os Estados-Membros podem 
autorizar que essa declaração 
seja apresentada 
trimestralmente quando 
o valor dos bens entregues 
não exceda 50 000 euros.
3 Sistema de intercâmbio de 
informações sobre o IVA, nos 
termos do artigo 17.º do 
Regulamento (UE) 
n.º 904/2010 do Conselho, de 
7 de outubro de 2010, relativo 
à cooperação administrativa 
e à luta contra a fraude no 
domínio do imposto sobre 
o valor acrescentado 
(reformulação) (JO L 268 
de 12.10.2010, p. 1).
12 Introdução
Formas de evasão 
ao  pagamento de IVA 
sobre as operações 
intracomunitárias
05 
O sistema intracomunitário do IVA foi fre -
quentemente utilizado de forma abusiva 
ao abrigo da chamada fraude intracomuni -
tária do operador fictício. No âmbito deste 
esquema fraudulento, um fornecedor esta -
belecido no Estado-Membro 1, denomina -
do «empresa interposta», efetua entregas 
de bens (isentas de IVA) a uma segunda empresa estabelecida no Estado-Mem -
bro 2, o «operador fictício». Este operador 
tira partido da isenção de IVA nas entregas 
intracomunitárias de bens e revende os 
mesmos produtos no mercado nacional 
do Estado-Membro 2, oferecendo preços 
muito competitivos. Pode fazê-lo porque, 
embora o operador aplique o IVA ao seu 
cliente, não o envia às autoridades fiscais, 
aumentando, assim, a sua margem de 
lucro. Posteriormente, o operador fictício 
desaparece sem deixar rasto, o que torna 
impossível a cobrança dos impostos no 
Estado em que os bens ou  serviços são 
consumidos.Gráfico 1Funcionamento do sistema VIES
Estado-Membro 1
Obrigações /f_iscais
do operador
Controlos das
autoridades /f_iscais
Circulação
de mercadorias
Estado-Membro 2
VIESCooperação administrativa da UE
Entrega
intracomunitáriaAquisição
intracomunitária
Fonte: Tribunal de Contas Europeu.As mercadorias chegam
ao Estado-Membro 2 As autoridades /f_iscais extraem
os dados do VIES e comparam-nos com
a declaração de IVAO adquirente declara uma aquisição 
intracomunitária na sua declaração
de IVA
As mercadorias são enviadas para 
o Estado-Membro 2As autoridades /f_iscais introduzem 
dados no VIESO fornecedor apresenta um mapa 
recapitulativo do IVA para uma 
entrega intracomunitária
13 Introdução
06 
Uma variante deste esquema consiste em 
que um cliente do operador fictício (o 
intermediário) vende ou finge vender os 
bens no estrangeiro, por vezes à empresa 
interposta, e reclama junto das autorida -
des fiscais o IVA que pagou ao operador 
fictício. A mesma operação pode ser re -
petida numa forma circular, ficando assim 
conhecida como fraude de tipo «carrossel».
07 
Por vezes, as mercadorias não chegam 
sequer a circular, ou só existem no papel. 
A fraude pode ser ainda mais complicada 
quando o operador fictício vende os bens 
a operadores-tampão, alguns dos quais 
podem ser honestos, para que as autori -
dades fiscais tenham mais dificuldade em 
identificar o esquema fraudulento. Quando 
o fluxo circular inclui um país terceiro, 
o procedimento aduaneiro 424 pode tam -
bém ser usado para entravar a rastreabili -
dade das operações.08 
O gráfico 2  mostra um esquema básico 
de fraude de tipo «carrossel», partindo do 
princípio de uma taxa de IVA de 20%. Na 
primeira fase, a empresa interposta vende 
os bens ao operador fictício pelo valor 
de 1 000 000 euros sem cobrança de IVA, 
já que as entregas de bens intracomuni -
tárias estão isentas de IVA. Na segunda 
fase, o operador fictício vende os bens ao 
operador-tampão 1 por 1 080 000 euros 
(900 000 +180 000 euros de IVA). O opera -
dor fictício não envia estes 180 000 euros 
de IVA às suas autoridades fiscais e desa -
parece. Na terceira etapa, o operador-tam -
pão 1, que pode não estar ciente de que 
participa numa cadeia fraudulenta, vende 
os bens ao operador-tampão 2, com um 
lucro de 20 000 euros e paga às autori -
dades fiscais 20% deste lucro como IVA 
(4 000 euros). O operador-tampão 2 vende 
os bens ao intermediário com um lucro de 
30 000 euros e paga o IVA de 20% deste 
lucro (6 000 euros). O intermediário com -
pleta a cadeia fraudulenta vendendo de 
novo as mercadorias à empresa interposta 
com um lucro de 20 000 euros. Não cobra 
IVA à empresa interposta, dado que as 
entregas de bens intracomunitárias estão 
isentas de IVA, mas reclama a devolução 
do IVA que pagou ao operador-tampão 2 
(190 000 euros). Assim, as autoridades 
fiscais do Estado-Membro 2 sofrem uma 
perda fiscal de 180 000 euros, visto que re -
cebem 10 000 euros dos operadores-tam -
pão 1 e 2, mas devolvem 190 000 euros ao 
intermediário. O total dos lucros obtidos 
pelo carrossel é também de 180 000 euros, 
que são partilhados entre as diferentes 
partes intervenientes na fraude.4 O procedimento aduaneiro 42 
é o regime utilizado pelos 
importadores para 
beneficiarem de isenção de 
IVA quando as mercadorias 
importadas se destinam a ser 
transportadas para outro 
Estado-Membro. O IVA 
é devido no Estado-Membro 
de destino.
14 Introdução Gráfico 2Um esquema de fraude carrossel
Operador /f_ictício Intermediário
Operadortampão 2 Operadortampão 1
Estado-Membro 2
Estado-Membro 1
Fonte: Tribunal de Contas Europeu, com base num exemplo dado pelo Grupo de Ação Financeira.Perda de 
receitas ﬁscais
180 000 eurosEntrega intracomunitária
970/uni00A0000/uni00A0euros + 0 IVA
20/uni00A0000/uni00A0euros de lucro
920/uni00A0000/uni00A0euros + 20% IVA (pago)
30/uni00A0000/uni00A0euros de lucro900 000 euros + 20% IVA
(não pago)
80/uni00A0000/uni00A0euros de lucroEntrega intracomunitária
1/uni00A0000/uni00A0000/uni00A0euros + 0 IVA
30/uni00A0000/uni00A0euros de lucro
920/uni00A0000/uni00A0euros + 20% de IVA (pago)
20/uni00A0000/uni00A0euros de lucroFornecedor — 
empresa interposta
15 Introdução
09 
O operador fictício e a fraude carrossel 
centram-se habitualmente em produtos 
de elevado valor, como, por exemplo, 
telemóveis, chips  para computador e me -
tais preciosos, mas incluem igualmente 
elementos incorpóreos, tais como créditos 
de carbono, gás e eletricidade e certifica -
dos verdes5.
10 
Em resultado do acima exposto, os Estados-
-Membros não podem combater a fraude 
ao IVA intracomunitário sozinhos, têm de 
trabalhar em estreita colaboração com as au -
toridades fiscais de outros Estados-Membros 
da UE e de países terceiros6.
Funcionamento 
da  cooperação 
administrativa na luta 
contra a fraude ao IVA 
intracomunitário
11 
O mercado único aboliu os controlos nas 
fronteiras para o comércio intracomunitário. 
Desde então, os Estados-Membros depen -
dem de informações recebidas de outros 
Estados-Membros respeitantes ao comércio 
intracomunitário para poderem cobrar o IVA 
no seu território. Os Estados-Membros tro -
cam estas informações, utilizando o sistema 
de cooperação administrativa previsto na 
legislação da UE7. Esta legislação prevê os 
seguintes instrumentos de cooperação 
administrativa:
a) intercâmbio de informações mediante 
pedido, intercâmbio de informações 
sem pedido prévio, utilizando os 
formulários aprovados pelo Comité 
Permanente de Cooperação Adminis -
trativa (SCAC);b) intercâmbio de informações através da 
base de dados eletrónica do VIES (ver 
pontos 3 e 4);
c) controlos efetuados simultaneamente 
em dois ou mais Estados-Membros 
(controlos multilaterais e a presença 
de funcionários dos serviços fiscais 
noutros Estados-Membros, o que lhes 
permite obter o acesso à documenta -
ção disponível no local ou participar 
em inquéritos em curso;
d) rede descentralizada, denominada 
Eurofisc, para a troca rápida de infor -
mações específicas entre os Esta -
dos-Membros sobre os operadores 
suspeitos e outras questões similares. 
O seu objetivo consiste em promover 
e facilitar a cooperação multilateral na 
luta contra a fraude ao IVA. A rede fun -
ciona como um quadro de cooperação 
sem personalidade jurídica.
12 
O programa Fiscalis é um programa de 
ação da UE que financia atividades tais 
como sistemas de comunicação e de inter -
câmbio de informações, controlos multi -
laterais, seminários e grupos de projeto, 
visitas de trabalho, ações de formação 
e outras atividades semelhantes. O seu 
objetivo consiste em melhorar o correto 
funcionamento dos sistemas de tributação 
no mercado interno, intensificando a coo -
peração entre os países participantes, as 
suas administrações e os seus funcionários.5 Câmara dos Lordes, 
Comissão para a União 
Europeia, 12.º Relatório de 
Sessão 2012-2013, « The Fight 
Against Fraud on the EU’s 
Finances » (a luta contra 
a fraude nas finanças da UE), 
caixa 4, p. 22.
6 Câmara dos Comuns, 
Comissão das Contas Públicas. 
«Standard Report on the 
Accounts of HM Revenue and 
Customs: VAT Missing Trader 
Fraud » (relatório sobre as 
contas da autoridade fiscal 
e aduaneira do Reino Unido: 
a fraude do operador fictício 
ao IVA), 45.º Relatório de 
Sessão 2006-2007, Síntese, p. 3. 
Ver igualmente o COM(2014) 
71 final, de 12 de fevereiro 
de 2014 «Relatório da 
Comissão ao Conselho e ao 
Parlamento Europeu sobre 
a aplicação do Regulamento 
(UE) n.º 904/2010 do Conselho 
relativo à cooperação 
administrativa e à luta contra 
a fraude no domínio do 
imposto sobre o valor 
acrescentado».
7 Regulamento (UE) 
n.º 904/2010 do Conselho.
16 Introdução
13 
O gráfico 3  mostra o funcionamento dos 
diferentes instrumentos de cooperação 
administrativa e o gráfico 4  classifica-os 
em termos de rapidez e nível de pormenor 
das informações fornecidas. Gráfico 3Instrumentos de cooperação administrativa
Pedido de informações
Resposta1)
2)
3)VIES
Informações sem pedido prévio
Fraud signals
4)
Retorno centralizado
 Resposta aos sinais de fraudeSinais de fraude Informações centralizadas
5) Informações InformaçõesEntrada de dados Interrogação
Fonte: Tribunal de Contas Europeu.Controlos 
multilateraisCoordenador
de domínio
de atividade
da EUROFISCEstado-Membro 
que comunica
as informaçõesEstado-Membro 
que recebe
as informações
17 Introdução Gráfico 4Classificação dos instrumentos de cooperação administrativa em termos de rapidez 
e nível de pormenor das informações fornecidas
VIES
Euroﬁsc
SCACAuditorias
multilateraisInformações sobreo comércio intracomunitário
Sinais de fraude
Intercâmbio de informações
Auditorias coordenadas
-
--
--
-Nível de pormenor das informações Rapidez das informaçõesPormenorRapidez
Fonte: Tribunal de Contas Europeu, com base em informações da Euro/f_isc.
18
 Âmbito e método 
da auditoria
14 
A auditoria teve como objetivo dar res -
posta à questão «A UE luta contra a fraude 
ao IVA intracomunitário de forma eficaz?» 
Para esse efeito, o Tribunal procurou res -
ponder às seguintes subquestões:
a) a Comissão está a utilizar com eficácia 
os instrumentos à sua disposição para 
combater a fraude ao IVA intracomuni -
tário e estes instrumentos são suficien -
tes? Para responder a esta pergunta, 
o Tribunal examinou se:
i) a Comissão tinha elaborado uma 
estimativa fiável do volume de 
fraudes neste domínio e definido 
indicadores de desempenho perti -
nentes, de modo a que a dimen -
são do problema e a eficácia das 
medidas regulamentares e de 
controlo adotadas para o comba -
ter possam ser avaliadas;
ii) a Comissão tinha instituído um re -
gime de cooperação administrativa 
eficaz entre os Estados-Membros, 
para que as informações relativas 
ao IVA pudessem ser partilhadas 
entre as autoridades fiscais;
iii) a Comissão tinha contribuído para 
a criação de um enquadramento 
regulamentar sólido, apresentan -
do propostas legislativas perti -
nentes suscetíveis de conduzir 
a uma redução da fraude ao IVA 
nos Estados-Membros;b) os Estados-Membros estão a coope -
rar de forma eficaz para combater 
a fraude ao IVA intracomunitário? Para 
responder a esta pergunta, o Tribu -
nal analisou se existem mecanismos 
adequados para assegurar uma 
comunicação eficaz das informa -
ções necessárias e uma cooperação 
administrativa entre as autoridades de 
diferentes Estados-Membros e dentro 
dos Estados-Membros.
15 
O Tribunal realizou a auditoria a nível da 
Comissão e dos Estados-Membros. Na Co -
missão, examinou se o quadro regulamen -
tar e de controlo específico instituído por 
esta segue as melhores práticas internacio -
nais em matéria de tributação transfrontei -
riça. Além disso, o Tribunal realizou visitas 
de informação à OCDE, à Europol, à Euro -
just e ao presidente da Eurofisc. Ver mais 
pormenores sobre o método de auditoria 
na Comissão no anexo I .
16 
O Tribunal enviou um inquérito a todas as 
administrações fiscais dos Estados-Membros 
sobre a eficácia do regime de cooperação 
administrativa na luta contra a fraude ao IVA 
intracomunitário. Além disso, efetuou visitas 
de auditoria às autoridades competentes de 
cinco Estados-Membros (Alemanha, Itália, 
Hungria, Letónia e Reino Unido), que foram 
selecionados com base numa análise de risco 
que teve em conta a importância da sua ma -
téria coletável de IVA e a sua vulnerabilidade 
à fraude ao IVA.
19 Âmbito e método da auditoria
17 
Nos Estados-Membros selecionados, pres -
tou-se atenção ao fluxo de informações 
entre as autoridades fiscais dos Estados- 
-Membros fornecedores e do Estado-Mem -
bro de consumo final com vista a assegurar 
que as autoridades fiscais têm conhecimento 
das operações intracomunitárias.
18 
Em cada Estado-Membro, realizou-se 
a auditoria de uma amostra de instru -
mentos de cooperação administrativa: 
20 intercâmbios de informações mediante 
pedido, 10 registos novos no sistema VIES, 
20 mensagens de erro do VIES, 10 contro -
los multilaterais e 20 mensagens sobre 
os operadores de risco (sinais de fraude) 
objeto de intercâmbio através do domínio 
de atividade n.º 1 da Eurofisc. No caso 
das operações relativas ao procedimento 
aduaneiro 42, analisou-se o intercâmbio de 
informações entre as autoridades aduanei -
ras e fiscais do Estado-Membro fornecedor 
relativamente a uma amostra de 30 impor -
tações. Além disso, avaliou-se o estado de 
execução das recomendações do relatório 
do Tribunal relativo ao procedimento 
aduaneiro 428. Ver mais pormenores sobre 
o método de auditoria nos Estados-Mem -
bros no anexo II .8 Relatório Especial n.º 13/2011 
«O controlo da aplicação do 
procedimento aduaneiro 42 
evita e deteta a evasão ao 
IVA?» ( http://eca.europa.eu ).
20
 Observações
Falta de dados 
comparáveis e indicadores 
sobre a fraude ao IVA 
intracomunitário
19 
Para lutar eficazmente contra a fraude ao IVA, as 
autoridades fiscais devem estabelecer sistemas 
capazes de a estimar e, em seguida, definir me -
tas operacionais para a reduzir. Como o Tribunal 
assinalou em 2008, «A existência de dados 
comparáveis sobre a fraude intracomunitária 
ao IVA contribuirá para que a cooperação entre 
Estados-Membros seja mais bem orientada. 
É necessário que a Comissão e os Estados-Mem -
bros desenvolvam um método comum para 
quantificar e analisar a fraude ao IVA»9.
Falta de estimativas sobre a 
fraude ao IVA intracomunitário 
a nível da União Europeia
20 
Uma vez que apenas dois Estados-Mem -
bros, a Bélgica e o Reino Unido, publicam 
estimativas sobre as perdas de receitas 
do IVA devido à fraude intracomunitária, 
a Comissão não dispõe de estimativas para 
o conjunto da UE (ver  caixa 1 ).21 
Na ausência de informações diretas sobre 
a fraude ao IVA, a Comissão encomenda 
regularmente estudos para avaliar a dife -
rença entre o montante do IVA efetivamen -
te cobrado e o total das obrigações em 
matéria de IVA, conhecido como o desvio 
do IVA. O último estudo estimava que este 
desvio do IVA se situava nos 168 mil mi -
lhões de euros na UE-2610, ou seja, 15,2% 
do total das obrigações fiscais em 201311.
22 
Este desvio do IVA não constitui uma esti -
mativa fiável da fraude ao IVA intracomu -
nitário, uma vez que, para além de incluir 
a fraude nacional e transfronteiriça ao IVA, 
inclui igualmente outras perdas de recei -
tas, devidas designadamente à evasão fis -
cal legal, à insolvência dos operadores e às 
práticas das administrações fiscais que to -
leram a acumulação de impostos em atraso 
por parte das empresas em dificuldades. 
Além disso, este desvio é muito sensível às 
estimativas da economia paralela que são 
incluídas nos dados relativos ao PIB.9 Ponto 110 do Relatório 
Especial n.º 8/2007 sobre 
a cooperação administrativa 
no domínio do imposto sobre 
o valor acrescentado (JO C 20 
de 25.1.2008, p. 1).
10 Os estudos não incluíram 
estimativas para a Croácia 
e Chipre, em virtude de as 
estatísticas da contabilidade 
nacional dos dois países ainda 
não estarem concluídas.
11 Comissão Europeia, « Study to 
quantify and analyse the VAT 
Gap in the EU Member States. 
2015 Report » (quantificação 
e análise do desvio do IVA nos 
Estados-Membros da 
UE - Relatório de 2015); http://
ec.europa.eu/taxation_
customs/common/
publications/studies/
index_en.htm .Caixa 1Estimativas disponíveis sobre a fraude intracomunitária do operador fictício
Em 22 de outubro de 2015, o Reino Unido quantificou a fraude ao IVA intracomunitário entre 0,5 e 1 mil milhão de libras 
esterlinas para o período de 2013-201412. Os números publicados revelam uma diminuição de 0,5 mil milhões de libras 
esterlinas durante os últimos cinco anos.
As últimas estimativas publicadas pela instituição superior de controlo belga quantificam a fraude do operador fictício em 
94 milhões de euros para 2009, 29 milhões de euros para 2010 e 28 milhões de euros para 201113.
12 https://www.gov.uk/government/statistics/measuring-tax-gaps . No Reino Unido, os exercícios financeiros abrangem o período de 1 de abril 
a 31 de março para efeitos das demonstrações financeiras das contas públicas.
13 «Fraude intracommunautaire à la TVA. Audit de suivi réalisé en collaboration avec les cours des comptes des Pays-Bas et d’Allemagne. Rapport de la Cour 
des comptes transmis à la Chambre des représentants Bruxelles, septembre 2012»  (fraude intracomunitária ao IVA. Auditoria de seguimento realizada 
em colaboração com os Tribunais de Contas dos Países Baixos e da Alemanha. Relatório do Tribunal de Contas belga enviado à Câmara dos 
Representantes, Bruxelas, setembro de 2012).
21 Observações
Falta de indicadores de 
desempenho sobre a fraude 
ao IVA intracomunitário
23 
A Comissão não definiu indicadores de de -
sempenho ou metas operacionais relativas 
à redução da fraude ao IVA intracomuni -
tário e, com exceção do Reino Unido, as 
administrações fiscais dos Estados-Mem -
bros também não o fizeram.
24 
O Reino Unido estabelece regularmente 
indicadores de desempenho em termos 
de receitas suplementares acumuladas 
resultantes do intercâmbio de informações 
sobre o IVA, número de avaliações e núme -
ro de casos de fraude.
25 
A ausência de estimativas a nível da UE em 
matéria de fraude ao IVA intracomunitário 
e de indicadores de desempenho para 
acompanhar os progressos cria obstáculos 
para avaliar a eficácia dos esforços da UE 
no combate à fraude ao IVA.O quadro de cooperação 
administrativa em vigor 
permite que as autoridades 
fiscais dos Estados- 
-Membros partilhem 
informações sobre o IVA
26 
Para cobrar o IVA no seu território, os 
Estados-Membros dependem de informa -
ções sobre o comércio intracomunitário 
enviadas por outros Estados-Membros. 
O inquérito realizado pelo Tribunal revelou 
que 26 das 28 autoridades fiscais dos Es -
tados-Membros consideram que o quadro 
atual de cooperação administrativa é sufi -
ciente para combater eficazmente a fraude 
ao IVA  intracomunitário.
Os Estados-Membros 
consideraram que 
o intercâmbio de 
informações através de 
formulários eletrónicos 
normalizados é o 
instrumento mais eficaz, 
mas  as respostas não chegam 
em tempo oportuno
27 
Os resultados do nosso inquérito revelam 
que estes intercâmbios de informações são 
o instrumento mais poderoso para a luta 
contra a fraude, uma vez que as respostas 
podem ser utilizadas como meio de prova 
perante um tribunal. Os formulários ele -
trónicos para estes intercâmbios, introduzi -
dos em julho de 2013, estão a funcionar de 
forma satisfatória, conduzindo a um trata -
mento mais célere dos pedidos. A recolha 
de provas do envolvimento de um operador 
numa fraude permite melhorar a recupe -
ração do IVA. Além disso, as autoridades 
fiscais baseiam-se nessas informações 
para recusar a certos operadores o direito 
a deduzir o IVA pago pelas suas compras14 
ou o direito de isenção de IVA nas entregas 
intracomunitárias15 (ou seja, aplicação da 
taxa zero), com o fundamento de que estes 
sabiam ou deviam saber que as suas opera -
ções estavam ligadas a uma fraude fiscal.14 Acórdão do Tribunal de Justiça 
(Terceira Secção) de 6 de julho 
de 2006. Processos apensos 
C-439/04 e C-440/04, Kittel 
e Recolta Recycling, 
Coletânea 2006, p. I-6177, 
n.os 60 e 61.
15 Acórdão do Tribunal de Justiça 
(Segunda Secção) de 6 de 
setembro de 2012. 
Processo C-273/11, Mecsek-
Gabona, n.º 55.
22 Observações
28 
Existem dois tipos de intercâmbio de 
informações que recorrem a formulários 
normalizados: o intercâmbio de informa -
ções mediante pedido e o intercâmbio 
de informações sem pedido prévio.
Intercâmbio de informações 
mediante pedido
29 
As autoridades dos Estados-Membros 
devem fornecer as informações solicitadas 
o mais rapidamente possível, mas o mais 
tardar no prazo de três meses a contar da 
data de receção do pedido. Nos casos em 
que a autoridade requerida já disponha 
das informações em questão, o prazo é re -
duzido para o período máximo de um mês.
30 
No entanto, a prontidão das respostas não 
foi satisfatória. As estatísticas enviadas pelos 
Estados-Membros à Comissão mostram que, 
no total, os Estados-Membros responderam 
com atraso a 41% dos pedidos recebidos 
em 2013. Além disso, seis Estados-Membros 
responderam com atraso em mais de 50% 
dos casos. Uma análise do número de pedi -
dos recebidos por Estado-Membro mostra 
que os atrasos nem sempre foram propor -
cionais ao volume de trabalho causado pelo 
número de pedidos.31 
À exceção da autoridade do Reino Uni -
do, nenhuma das autoridades fiscais dos 
Estados-Membros auditados fixou metas 
operacionais para reduzir a percentagem de 
respostas tardias, cobrar receitas adicionais 
provenientes dos intercâmbios de informa -
ções sobre o IVA ou determinar o número 
de avaliações/casos de fraude. Além disso, 
o impacto deste instrumento de cooperação 
administrativa em termos de cobrança do 
IVA é, em grande medida, desconhecido.
32 
No entanto, o inquérito revelou que, 
à exceção de um, os inquiridos estavam 
satisfeitos com a qualidade das respos -
tas. A Comissão definiu indicadores de 
desempenho no que diz respeito ao 
número de intercâmbios de informações, 
tendo sido alcançada em 2013 a meta 
que fixou de aumentar em 13% o valor de 
referência de  intercâmbios de informações 
mediante  pedido.
33 
O intercâmbio eletrónico de informações 
mediante pedido é um instrumento útil, 
apreciado pelos Estados-Membros. No 
entanto, existe uma falta de informação 
sobre a sua eficácia em termos de cobran -
ça do IVA. Além disso, as respostas tardias 
prejudicam a eficácia da cobrança do IVA.
23 Observações
Intercâmbio de informações 
sem pedido prévio
34 
Ao abrigo da legislação da UE, «a autorida -
de competente de cada Estado-Membro 
comunica, sem pedido prévio, as infor -
mações […] à autoridade competente de 
qualquer outro Estado-Membro interessa -
do, nas seguintes situações:
a) quando se considera que a tributa -
ção tem lugar no Estado-Membro de 
destino e as informações fornecidas 
pelo Estado-Membro de origem são 
necessárias para a eficácia do sistema de 
controlo do Estado-Membro de destino;
b) quando um Estado-Membro tem mo -
tivos para crer que foi ou pode ter sido 
cometida no outro Estado-Membro 
uma infração à legislação em matéria 
de IVA;
c) quando existe um risco de per -
da de receitas fiscais no outro 
Estado-Membro16.»
35 
A Comissão definiu indicadores de desem -
penho quanto ao número de trocas de 
informações entre os Estados-Membros. 
A sua meta de aumentar o valor de refe -
rência em 10% foi alcançada em 2013.36 
O inquérito mostrou que os Estados-Mem -
bros manifestamente consideraram que este 
instrumento era útil. Forneceram numerosos 
exemplos (liquidações suplementares de IVA, 
informações sobre operadores fictícios, cor -
reções no VIES) em que a troca de informa -
ções sem pedido prévio lhes tinha sido útil.
O VIES fornece informações 
sobre as operações 
intracomunitárias, por vezes 
com problemas de  fiabilidade
37 
A UE criou um sistema eletrónico (sistema 
VIES), no âmbito do qual os Estados-Mem -
bros procedem ao intercâmbio de informa -
ções sobre os operadores identificados para 
efeitos do IVA e sobre as entregas/prestações 
intracomunitárias. Os Estados-Membros 
são responsáveis por garantir a qualidade 
e a fiabilidade das informações incluídas no 
VIES e devem aplicar procedimentos para 
a verificação desses dados na sequência da 
sua avaliação dos riscos. Esses controlos são 
efetuados, em princípio, antes da emissão 
do número de identificação IVA ou, se forem 
apenas efetuadas verificações preliminares 
antes dessa identificação, o mais tardar seis 
meses depois.16 Artigo 13.º, n.º 1, do 
Regulamento (UE) 
n.º 904/2010 do Conselho.
24 Observações
38 
Embora o inquérito do Tribunal indique 
a ocorrência de apenas alguns problemas 
ocasionais com a fiabilidade do sistema 
(quatro inquiridos em 28), i) foram men -
cionados 17 problemas relativos à indis -
ponibilidade e disponibilização tardia dos 
dados; ii) as respostas dadas ao inquérito 
também destacaram dificuldades em ace -
der aos dados de 11 Estados-Membros; iii) 
foram referidos pelos inquiridos proble -
mas com a falta de anulação atempada dos 
números de identificação do IVA em 10 Es -
tados-Membros e iv) os dados relativos aos 
números de identificação IVA não estavam 
atualizados em 7 Estados-Membros.
39 
Estas conclusões foram confirmadas pelos 
testes de auditoria que o Tribunal realizou 
nos cinco Estados-Membros visitados. 
Além disso, os testes mostraram que são 
atribuídos novos números de identificação 
IVA no VIES sem que sejam desencadeados 
controlos baseados nos riscos e sem que 
os operadores já registados para efeitos 
fiscais sejam «suficientemente informa -
dos»17. Para que os sistemas de gestão de 
riscos dos Estados-Membros sejam efica -
zes e reduzam o problema dos operadores 
fictícios, é importante que os operadores 
de alto risco sejam controlados imediata -
mente após o registo no VIES.
40 
Do lado positivo, foi estabelecido em Por -
tugal um sistema de identificação dupla 
para efeitos do IVA, ou seja, um número de 
IVA reservado para as atividades nacionais 
e outro para as entregas intracomunitá -
rias. Além disso, alguns Estados-Membros, 
como a Espanha, Portugal e a Croácia ins -
tituíram controlos adicionais para verificar 
os sujeitos passivos que procuram fazer 
entregas intracomunitárias.41 
O Tribunal selecionou uma amostra de 
mensagens de erro VIES sobre os núme -
ros de IVA incorretos18 e concluiu que as 
autoridades fiscais da maior parte dos 
Estados-Membros19 visitados não reagiram 
a essas mensagens, o que aumenta o risco 
de algumas entregas não serem tributadas. 
Além disso, o Estado-Membro que recebe 
os mapas recapitulativos deve informar 
o remetente no prazo de dois dias úteis, se 
os números de IVA estiverem incorretos. 
No entanto, num caso, um Estado-Mem -
bro enviou a mensagem de erro com um 
atraso superior a dois anos e cinco meses. 
Se a mensagem de erro for recebida após 
o prazo de prescrição20, a cobrança do IVA 
é impossível.
42 
Na fraude carrossel, empresas interpostas 
fazem entregas intracomunitárias reais ou 
fictícias a operadores que não existem ou 
que estão em situação de incumprimento. 
É por este motivo que os seus parceiros 
comerciais de outros Estados-Membros 
devem ser identificados, controlados e, 
se necessário, retirados do registo sem 
demora. Contudo, a legislação de alguns 
Estados-Membros não permite a anulação 
do registo de uma empresa interposta ape -
nas porque esta tem relações comerciais 
com operadores que não existem ou que 
estão em situação de incumprimento.17 De acordo com o « Compliance 
Risk Management Guide For Tax 
Administrations » (guia de 
gestão dos riscos destinado às 
administrações fiscais), 
elaborado pelo grupo de 
projeto n.º 32 do Fiscalis, se 
o incumprimento dos 
operadores se dever 
à complexidade de uma parte 
específica da legislação fiscal, 
o tratamento poderia consistir 
em as autoridades fiscais 
prestarem aconselhamento 
gratuito aos operadores ou 
sugerirem a alteração da 
legislação para suprimir 
essa complexidade.
18 Quando um Estado-Membro 
envia um mapa recapitulativo 
de IVA por intermédio do VIES, 
o Estado-Membro que recebe 
as informações devolve uma 
mensagem de erro que indica 
todos os números de IVA 
incorretos detetados.
19 Itália (10 em 10), Hungria 
(7 em 10 casos), Letónia 
(1 em 10) e Reino Unido 
(10 em 10).
20 O período após o qual 
a cobrança do IVA 
é impossível, tal como 
definido pela legislação fiscal 
dos Estados-Membros.
25 Observações
43 
A Comissão não procede a visitas de acom -
panhamento nos Estados-Membros a fim 
de avaliar se foram adotadas «as medidas 
necessárias para garantir que os dados for -
necidos […] para a sua identificação para 
efeitos de IVA […] estão […] completos 
e exatos»21. Sem essas visitas, torna-se difí -
cil para a Comissão acompanhar eventuais 
melhorias registadas nessas medidas.
44 
O sistema VIES é um instrumento muito 
útil para o intercâmbio de dados entre 
os Estados-Membros sobre as entregas 
intracomunitárias. No entanto, existem 
deficiências na sua utilização, pelos Esta -
dos-Membros, que afetam ocasionalmente 
a fiabilidade, a exatidão, a exaustivida -
de e a atualidade dos dados VIES e, por 
conseguinte, a sua eficácia na luta contra 
a fraude.
Os controlos multilaterais 
são um instrumento eficaz, 
mas estão a ser realizados 
com menos frequência
45 
Dois ou mais Estados-Membros podem 
decidir realizar controlos coordenados da 
dívida fiscal de um ou mais operadores 
comerciais relacionados se entenderem 
que esses controlos são mais eficazes do 
que os controlos efetuados por um único 
Estado-Membro.46 
O inquérito revelou que 27 Estados-Mem -
bros consideram que os controlos multi -
laterais são um instrumento útil para lutar 
contra a fraude ao IVA. No entanto, este 
instrumento não está a ser inteiramente 
explorado e a sua utilização está a dimi -
nuir. As estatísticas da Comissão mostram 
que os controlos multilaterais iniciados 
pelos Estados-Membros diminuíram de 52 
em 2011, para 42 em 2012 e para apenas 33 
em 2013. Muitas vezes, este controlos são 
lentos: a auditoria revelou que, na maior 
parte dos casos, não foram concluídos 
no prazo previsto de um ano. Além disso, 
a meta da Comissão de aumentar para 46 
(7%) o número de referência dos controlos 
multilaterais iniciados não foi atingida 
em 2013. Este facto demonstra que a reco -
mendação da Comissão de aumentar o nú -
mero de controlos multilaterais iniciados 
pelos Estados-Membros para cerca de 75 
em 2014 não é realista.
47 
As autoridades fiscais dos Estados-Mem -
bros visitados não dispõem de indicadores 
de desempenho, com exceção do Reino 
Unido, que estabeleceu uma meta opera -
cional para as cobranças de IVA decorren -
tes da participação em controlos multilate -
rais. Como os outros Estados-Membros não 
asseguram o seguimento da recuperação 
das liquidações do IVA estabelecidas em 
resultado dos controlos multilaterais em 
que participam, têm menos incentivos 
para aumentar a sua participação em con -
trolos multilaterais.21 Artigo 22.º do Regulamento 
(UE) n.º 904/2010 do Conselho.
26 Observações
Eurofisc: um instrumento 
promissor que necessita 
de  melhorias
48 
A Eurofisc é uma rede descentralizada de 
funcionários das administrações fiscais 
e aduaneiras dos Estados-Membros, que 
trocam rapidamente informações específi -
cas sobre eventuais empresas e operações 
fraudulentas. Existem quatro domínios 
de atividades no âmbito da Eurofisc 
(ver  caixa 2 ).
49 
A Comissão proporciona apoio técnico 
e logístico à Eurofisc, mas não participa no 
seu funcionamento quotidiano nem tem 
acesso às informações trocadas através 
desta rede. Os funcionários de ligação dos 
Estados-Membros participantes num de -
terminado domínio de atividade da Euro -
fisc dispõem de experiência na luta contra 
a fraude ao IVA. Designam, de entre si, um 
coordenador de domínio de atividade da 
Eurofisc, que reúne e divulga as informa -
ções recebidas dos funcionários de ligação 
participantes na rede.50 
Uma vez que um Estado-Membro tenha 
classificado uma empresa como empresa 
interposta, realizando entregas intraco -
munitárias reais ou fictícias a operadores 
inexistentes ou em incumprimento, as 
informações relacionadas com os seus par -
ceiros atuais e previstos devem ser enviadas 
através da Eurofisc, sem demora, para que 
estes possam ser identificados, controlados 
e, se necessário, retirados do registo o mais 
rapidamente possível. Caso contrário, fica 
limitada a capacidade dos Estados-Membros 
para combater a fraude intracomunitária do 
operador fictício antes de esta ter lugar. Sem 
um mecanismo de retorno de informação 
rápido sobre a utilidade dos sinais de fraude 
recebidos, os Estados-Membros não podem 
melhorar a qualidade das suas análises 
de risco.
51 
O inquérito do Tribunal revelou que 27 Es -
tados-Membros consideram a Eurofisc um 
sistema de alerta rápido eficiente para 
a prevenção da fraude, mas ainda salien -
tam as seguintes insuficiências, que foram 
igualmente confirmadas pelos testes de 
auditoria realizados nos Estados-Membros: 
i) o retorno de informação não foi suficien -
temente frequente; ii) os dados objeto de 
intercâmbio nem sempre eram bem dire -
cionados; iii) nem todos os Estados-Mem -
bros participam em todos os domínios de 
atividades da Eurofisc; iv) o intercâmbio de 
informações não é adaptado às necessida -
des dos utilizadores e v) os intercâmbios 
de dados são demasiado lentos.Caixa 2Domínios de atividades da Eurofisc
 οDomínio de atividade n.º 1: fraude intracomunitária do operador fictício.
 οDomínio de atividade n.º 2: fraude relativa aos meios de transporte (automóveis, embarcações e aviões).
 οDomínio de atividade n.º 3: fraude relacionada com a utilização abusiva do procedimento aduaneiro 42.
 οDomínio de atividade n.º 4: observatório das tendências e evoluções em matéria de fraude ao IVA.
27 Observações
52 
Em todos os Estados-Membros visitados, 
o processamento e o carregamento dos 
sinais de fraude era um processo longo 
e complexo. O exame de uma amostra de 
20 sinais de fraudes por Estado-Membro 
visitado confirmou que o intercâmbio de 
informações é, em certa medida, rudi -
mentar, lento, de difícil utilização e efe -
tuado por meio de folhas de cálculo Excel. 
O coordenador dos domínios de atividades 
da Eurofisc compila manualmente e divul -
ga essas folhas de cálculo entre os agentes 
de ligação de cada Estado-Membro partici -
pante na rede. Corre-se assim um risco de 
transmissão de informações incompletas 
ou erradas.
53 
A auditoria demonstrou que cada Esta -
do-Membro realiza a sua própria análise 
de risco. Não existem critérios ou fontes 
de informação comuns para efetuar essa 
análise. Além disso, são escassas as infor -
mações sobre a utilidade dos dados objeto 
de intercâmbio. Consequentemente, os 
Estados-Membros que participam em 
diferentes domínios de atividades muitas 
vezes trocam informações relativas a ope -
radores insuspeitos, o que conduz a um 
desperdício de recursos22.
54 
Não existem indicadores de qualidade 
das informações prestadas/recebidas ou 
da sua atualidade. Embora sejam forne -
cidas estatísticas relativas ao número de 
empresas comunicadas através da rede e a 
sua classificação em diferentes categorias, 
não foram definidos outros indicadores de 
desempenho pelos Estados-Membros para 
avaliar a eficácia dos diferentes domínios 
de atividade da Eurofisc. Além disso, não 
existem estatísticas globais sobre a rapidez 
com que as respostas são fornecidas.55 
Os resultados dos testes da amostra 
efetuados nos Estados-Membros visitados 
revelam que a maior parte deles demo -
raram mais de três meses para responder 
aos sinais de fraude recebidos. Em muitos 
casos, as informações transmitidas não 
estão completas e, em alguns, não são for -
necidas num formato normalizado, o que 
ocasiona novos atrasos no processamento.
A Comissão presta uma 
ajuda valiosa aos Estados-
-Membros, mas não realiza 
visitas nos mesmos
56 
Os Estados-Membros e a Comissão exa -
minam e avaliam o funcionamento dos 
mecanismos de cooperação administra -
tiva. A Comissão concentra a experiência 
dos Estados-Membros a fim de melhorar 
o funcionamento desses mecanismos.
57 
O inquérito do Tribunal indica que, em 25 de 
28 respostas, os inquiridos consideram 
que a Comissão presta uma ajuda valiosa 
aos Estados-Membros. Em 12 de fevereiro 
de 2014, a Comissão publicou o seu relatório 
de avaliação sobre a cooperação administra -
tiva23. A Comissão sublinhou que os Esta -
dos-Membros apenas podem dar resposta 
de forma eficaz à fraude e à evasão fiscal se 
trabalharem em conjunto e que a melhoria 
da cooperação administrativa entre as ad -
ministrações fiscais dos Estados-Membros é, 
portanto, um objetivo fundamental.22 No período de 2011-2014, foi 
carregado para o domínio de 
atividade n.º 1 um total de 
30 493 sinais relativos 
a empresas controladas. Desse 
total, os Estados-Membros 
requeridos não deram 
resposta em 11 028 (36%) 
casos. Dos restantes 
19 465 sinais, 11 127 empresas 
(57%) foram qualificadas como 
operadores normais que não 
apresentavam nenhum risco 
de fraude. No domínio de 
atividade n.º 3, foram 
carregados 83 301 sinais 
em 2013, o que representa um 
aumento de 80% em 
comparação com 2012. 
Embora o número de trocas 
de informações tenha 
registado um aumento 
significativo, as informações 
em questão são menos 
direcionadas: quase 83% dos 
operadores assinalados 
em 2013 foram considerados 
insuspeitos, 
comparativamente a 70% 
em 2012.
23 COM(2014) 71 final, de 12 de 
fevereiro de 2014 «Relatório da 
Comissão ao Conselho e ao 
Parlamento Europeu sobre 
a aplicação do Regulamento 
(UE) n.º 904/2010 do Conselho 
relativo à cooperação 
administrativa e à luta contra 
a fraude no domínio do 
imposto sobre o valor 
acrescentado».
28 Observações
58 
O relatório da Comissão destacou áreas nas 
quais a cooperação administrativa ainda 
pode ser intensificada. «De um modo geral, 
deve haver uma resposta mais rápida aos 
pedidos de informação, uma vez que o atra -
so nas respostas é uma questão crítica; (…) 
o retorno de informação, fornecido espon -
taneamente ou a pedido, é uma abordagem 
que deve ser incentivada no contexto de 
uma boa cooperação e boas práticas, uma 
vez que esta é a melhor forma de informar os 
funcionários fiscais de que o seu trabalho foi 
(em certa medida) benéfico».
59 
O relatório da Comissão foi baseado, no -
meadamente, num questionário enviado 
aos Estados-Membros. No entanto, desde 
a sua publicação até à data da auditoria, não 
foram feitas visitas aos Estados-Membros. 
Sem visitas no local às autoridades fiscais dos 
Estados-Membros, a Comissão não pode ser 
plenamente informada sobre o funciona -
mento efetivo dos mecanismos de coope -
ração administrativa e, por conseguinte, ser 
eficaz na melhoria do seu funcionamento.
Não há intercâmbio entre 
os Estados-Membros das 
informações recebidas 
de  países terceiros
60 
Ao abrigo da legislação da UE, quando 
um país terceiro comunicar informações 
à autoridade competente de um Estado-
Membro, esta última pode comunicá-las às 
autoridades competentes dos Estados-Mem -
bros que possam estar interessados nessas 
informações e, em todo o caso, aos Esta -
dos-Membros que apresentem um pedido 
nesse  sentido24.61 
Apenas em 13 respostas, os inquiridos con -
sideram que os Estados-Membros utiliza -
ram esta possibilidade para o intercâmbio 
de informações recebidas de países ter -
ceiros. Ao mesmo tempo, nove inquiridos 
sugeriram a assinatura de um acordo de as -
sistência mútua em matéria de IVA com os 
Estados Unidos e oito sugeriram acordos 
com a Turquia e a China, o que confirma 
a importância dessas informações.
62 
As informações provenientes de paí -
ses terceiros são particularmente úteis 
para garantir a cobrança do IVA sobre os 
serviços digitais e os ativos incorpóreos 
fornecidos aos consumidores europeus 
a partir de locais distantes, sem qual -
quer presença física direta ou indireta do 
fornecedor na jurisdição do consumidor 
(ver  pontos 90-92).24 Artigo 50.º, n.º 1, do 
Regulamento (UE) 
n.º 904/2010 do Conselho.
29 Observações
O programa Fiscalis é um 
importante instrumento 
da UE para o reforço da 
cooperação administrativa
63 
A UE criou um programa de ação pluria -
nual, o programa Fiscalis 2013, para 
financiar iniciativas desenvolvidas pelas 
administrações fiscais para melhorar o fun -
cionamento dos sistemas de tributação no 
mercado interno. O programa foi recente -
mente prorrogado até 202025. O programa 
Fiscalis 2013 abrangeu o período de 2008-
-2013, com uma dotação de 156,9 milhões 
de euros, enquanto a dotação financeira 
dedicada ao programa Fiscalis 2020 ascen -
de a 223,4 milhões de euros. O regulamen -
to que estabelece o programa Fiscalis 2020 
redefine o objetivo específico, colocando 
mais claramente a ênfase no apoio à luta 
contra a fraude fiscal, a evasão fiscal e o 
planeamento fiscal agressivo26.
64 
O Tribunal analisou as avaliações inter -
calar27 e final28 deste programa, a produ -
ção de certos grupos de projeto Fiscalis 
e conduziu entrevistas com os funcionários 
dos Estados-Membros responsáveis pelo 
programa. Em cada Estado-Membro audi -
tado, o Tribunal selecionou uma amostra 
de instrumentos de cooperação adminis -
trativa financiados pelo Fiscalis: 20 inter -
câmbios de informações mediante pedido, 
20 mensagens de erro do VIES, 10 con -
trolos multilaterais e 20 sinais de fraude 
objeto de intercâmbio através do domínio 
de atividade n.º 1 da Eurofisc.65 
Embora na decisão que estabelece 
o programa Fiscalis 2013 se afirmasse 
que «o programa de trabalho deve conter 
indicadores para os objetivos específicos 
do programa», por ocasião da avaliação 
intercalar não tenham sido estabelecidos 
indicadores pela Comissão. Com efei -
to, a avaliação intercalar recomendou 
que a Comissão e os Estados-Membros 
criassem um sistema de acompanhamen -
to e avaliação baseado nos resultados, 
incluindo um conjunto de indicadores de 
resultados e de realizações e, sempre que 
possível, referências e metas em relação às 
quais os progressos pudessem ser medidos 
anualmente. A Comissão instituiu um siste -
ma de acompanhamento do desempenho, 
mas este só se tornou operacional em abril 
de 2014 e a mesma crítica foi repetida na 
avaliação final de junho de 2014.
66 
Perante a inexistência de valores e indica -
dores de referência, não foi possível quan -
tificar a eficácia do programa Fiscalis 2013. 
Por outro lado, os elementos qualitativos 
apresentados nas avaliações ou pelos pro -
fissionais do setor nos Estados-Membros 
visitados são, em larga medida, positivos. 
Por exemplo, de acordo com a avaliação 
intercalar do programa Fiscalis 2013, os 
participantes no inquérito e os entrevis -
tados consideram que este contribui para 
uma luta mais eficaz contra a fraude, em 
termos de redução da incidência de casos 
de fraude, do aumento da deteção de 
fraudes e do aumento do montante do 
imposto cobrado na sequência da deteção 
de fraudes (cobrança fiscal). No entanto, 
nenhuma das cinco autoridades fiscais dos 
Estados-Membros visitados mediu os re -
sultados da sua participação no programa 
Fiscalis nestes termos.25 Decisão 1482/2007/CE do 
Parlamento Europeu e do 
Conselho, de 11 de dezembro 
de 2007, que cria um 
programa comunitário 
destinado a melhorar 
o funcionamento dos sistemas 
de tributação no mercado 
interno (Programa 
Fiscalis 2013) e que revoga 
a Decisão 2235/2002/CE 
(JO L 330 de 15.12.2007, p. 1). 
As atividades incluem 
sistemas de comunicação e de 
troca de informações, 
controlos multilaterais, 
seminários e grupos de 
projeto, visitas de trabalho, 
ações de formação e outras 
atividades similares.
26 Regulamento (UE) 
n.º 1286/2013 do Parlamento 
Europeu e do Conselho, de 
11 de dezembro de 2013, que 
estabelece um programa de 
ação destinado a aperfeiçoar 
o funcionamento dos sistemas 
de tributação na União 
Europeia para o período 
de 2014-2020 (Fiscalis 2020) 
e revoga a Decisão 
n.º 1482/2007/CE (JO L 347 
de 20.12.2013, p. 25).
27 http://ec.europa.eu/
taxation_customs/resources/
documents/common/
publications/studies/
fiscalis2013_mid_term_
report_en.pdf .
28 http://ec.europa.eu/
taxation_customs/resources/
documents/common/
publications/studies/
fiscalis2013_final_evaluation.
pdf.
30 Observações
Financiamento dos 
instrumentos de cooperação 
administrativa
67 
Cerca de 22% do orçamento foram dedi -
cados a ações conjuntas, constituídas por 
controlos multilaterais, visitas de trabalho, 
seminários e grupos de projeto, tendo a ava -
liação final considerado que as despesas 
eram «muito razoáveis». Segundo a avaliação 
intercalar, no que espeita aos seus objetivos 
específicos, o programa contribuiu «em 
larga medida» para melhorar a cooperação 
administrativa entre as administrações fiscais 
nacionais participantes.
Garantir uma infraestrutura 
informática adequada
68 
Cerca de 75% do orçamento foram consa -
grados aos sistemas de comunicação e de 
intercâmbio de informações. A avaliação 
final analisou especificamente os sistemas 
informáticos, uma vez que representavam 
uma elevada proporção de despesas do 
programa Fiscalis 2013. Estes custos foram 
considerados justificados devido aos ele -
vados níveis de utilização destes sistemas. 
Além disso, as partes interessadas pareciam 
«largamente convencidas» do seu valor. Nos 
Estados-Membros auditados, as opiniões dos 
utilizadores quanto aos sistemas informáti -
cos eram geralmente positivas.Reforço das competências 
graças aos grupos 
de  projeto  Fiscalis
69 
Os grupos de projeto Fiscalis são consti -
tuídos por peritos dos Estados-Membros. 
Dedicaram-se nomeadamente à atualiza -
ção do guia de boas práticas para o com -
bate à fraude ao IVA intracomunitário29. As 
autoridades fiscais dos Estados-Membros 
estão satisfeitas com a sua participação 
nesses grupos e acreditam que contribuí -
ram para a divulgação das boas práticas 
administrativas e o aumento do conheci -
mento da legislação fiscal da UE por parte 
dos funcionários dessas autoridades. O Tri -
bunal considera que as recomendações de 
melhores práticas elaboradas pelo grupo 
de projeto Fiscalis n.º 2930 são fundamenta -
das e utiliza-as como base para o seu mo -
delo de controlo relativo ao procedimento 
aduaneiro 42 (ver anexo III ).
70 
Segundo as conclusões da avaliação inter -
calar, o programa Fiscalis contribuiu «em 
larga medida» para permitir que os fun -
cionários das autoridades fiscais possam 
atingir um elevado nível de compreensão 
da legislação da União e sua aplicação, em 
especial nos domínios do IVA e dos impos -
tos especiais sobre o consumo. O progra -
ma contribuiu também «em muito larga 
medida» para o desenvolvimento de boas 
práticas administrativas.29 O guia de boas práticas 
é publicado nos sítios Internet 
dos Estados-Membros.
30 Grupo de projeto Fiscalis n.º 29 
sobre o abuso das regras do 
IVA na importação.
31 Observações
A legislação relativa 
ao  IVA foi adaptada 
para  combater a fraude 
ao  imposto
71 
Para ser eficaz, qualquer estratégia de luta 
contra a fraude ao IVA requer a adoção 
de medidas legislativas pertinentes para 
combater a fraude ao IVA intracomunitário. 
Na sua Comunicação de 2008, a Comissão es -
tabeleceu um plano de ação a favor de uma 
estratégia coordenada para melhorar o com -
bate à fraude ao IVA na União Europeia, que 
previa 11 propostas legislativas31 destinadas 
a reforçar a prevenção da fraude ao IVA32, 
a deteção de fraudes ao IVA33 e a capacidade 
das administrações fiscais em matéria de 
cobrança e recuperação de impostos34.
72 
A maior parte destas propostas foram 
aceites pelo Conselho, exceto no que 
respeita à responsabilidade solidária e à 
responsabilidade partilhada para proteger 
as receitas dos Estados-Membros.
Mapas recapitulativos 
do  IVA: redução do período 
abrangido e do prazo 
de  transmissão
73 
Uma das propostas aceites35 tornou obriga -
tória a apresentação mensal de informa -
ções sobre as entregas intracomunitárias 
de bens no caso de o total das operações 
exceder o limiar de 50 000 euros, com vista 
a acelerar a deteção da fraude. Contudo, 
os Estados-Membros estão autorizados 
a manter a apresentação de relatórios 
trimestrais para as entregas de bens 
abaixo desse limiar e para as prestações 
de serviços.74 
A Comissão solicitou a um contratante 
externo que avaliasse as repercussões 
sobre as empresas da passagem de uma 
apresentação trimestral para uma apresen -
tação mensal dos mapas recapitulativos 
e das diferentes possibilidades em matéria 
de limiares e derrogações. O estudo36 
revelou que a execução não é uniforme37, 
o que conduz a custos suplementares 
para as empresas. A apresentação mais 
frequente dos mapas recapitulativos 
conduz a custos suplementares para as 
empresas, tanto de natureza pontual como 
recorrente. Uma fonte de custos é a falta 
de harmonização pelas autoridades fiscais 
dos diferentes Estados-Membros em que 
a empresa opera. Os custos recorrentes 
decorrem da obrigação de utilizar o proce -
dimento mensalmente em vez de trimes -
tralmente. Quando os prazos aplicáveis 
para a apresentação das declarações de 
IVA e dos mapas recapitulativos diferem, 
são necessários controlos adicionais. Além 
disso, a existência de requisitos diferentes 
em matéria de declaração implica que as 
condições de concorrência entre os comer -
ciantes que operam no mercado interno 
não são equitativas.
75 
Todos os Estados-Membros adaptaram a sua 
legislação em matéria de IVA à Diretiva IVA. 
No entanto, na Alemanha, os resultados da 
auditoria revelaram que, embora a legislação 
aplicável seja compatível com a Diretiva IVA, 
os operadores continuam a submeter mapas 
recapitulativos trimestrais ou anuais apesar 
de excederem o limiar de 50 000 euros, 
que  obriga à apresentação mensal dos ma -
pas recapitulativos.31 COM(2008) 807 final, de 1 de 
dezembro de 2008, «Estratégia 
coordenada para melhorar 
o combate à fraude ao IVA na 
União Europeia».
32 Capítulos V e IX do 
Regulamento (UE) 
n.º 904/2010 do Conselho, 
relativamente ao VIES, 
capítulo 3 do título XI da 
Diretiva IVA, nomeadamente 
o artigo 226.º, relativo às 
regras de faturação, e título VI 
da Diretiva IVA, relativo 
à exigibilidade das operações 
intracomunitárias.
33 Diretiva 2008/117/CE do 
Conselho, de 16 de dezembro 
de 2008, que altera 
a Diretiva 2006/112/CE relativa 
ao sistema comum do 
imposto sobre o valor 
acrescentado, a fim de lutar 
contra a fraude fiscal ligada às 
operações intracomunitárias 
(JO L 14 de 20.1.2009, p. 7), que 
altera o artigo 263.º, n.º 1, da 
Diretiva IVA e o artigo 20.º do 
Regulamento (UE) 
n.º 904/2010 do Conselho 
a fim de reduzir os prazos de 
apresentação e de 
intercâmbio de informações 
sobre os mapas 
recapitulativos; 
Diretiva 2009/69/CE do 
Conselho, de 25 de junho 
de 2009, que altera 
a Diretiva 2006/112/CE relativa 
ao sistema comum do 
imposto sobre o valor 
acrescentado no que se refere 
à evasão fiscal ligada às 
importações (JO L 175 
de 4.7.2009, p. 12), que altera 
o artigo 143.º da Diretiva IVA, 
o capítulo V do Regulamento 
(UE) n.º 904/2010, no que se 
refere ao acesso automatizado 
aos dados e o capítulo X do 
Regulamento (UE) 
n.º 904/2010, no que se refere 
à Eurofisc.
34 Proposta de diretiva do 
Conselho que altera 
a Diretiva 2006/112/CE relativa 
ao sistema comum do 
imposto sobre o valor 
acrescentado no que se refere 
à evasão fiscal nas 
importações e outras 
operações transfronteiras, 
respeitante à proposta de 
responsabilidade solidária 
(não adotada), 
Diretiva 2010/24/UE do 
Conselho, de 16 de março 
de 2010, relativa à assistência 
mútua em matéria de 
cobrança de créditos 
respeitantes a impostos, taxas, 
direitos e outras medidas 
32 Observações
Procedimento aduaneiro 42: 
a maior parte das 
recomendações do Tribunal 
foram aceites pela Comissão, 
mas não foram aplicadas 
pelos Estados-Membros
76 
O procedimento aduaneiro 42 é o regime uti -
lizado pelos importadores para beneficiarem 
de isenção de IVA quando as mercadorias 
importadas se destinam a ser transportadas 
para outro Estado-Membro. O IVA é devido 
no Estado-Membro de destino. Para que 
o procedimento aduaneiro 42 funcione devi -
damente, é necessário que:
a) o importador preste informações com -
pletas e válidas sobre o IVA38 na decla -
ração de importação;
b) as autoridades aduaneiras verifiquem 
essas informações antes de autorizarem 
a saída das mercadorias e, seguidamen -
te, as enviem às autoridades fiscais;
c) as autoridades fiscais comparem essas 
informações com as que constam do 
mapa recapitulativo de IVA apresenta -
do pelo importador;
d) essas informações sejam facultadas 
às administrações fiscais dos outros 
Estados-Membros através do VIES;
e) as autoridades fiscais do Estado-Mem -
bro de destino se certifiquem de que 
o IVA é cobrado aí, mediante compa -
ração da declaração do adquirente 
com as informações disponíveis no 
VIES. Ver modelo de controlo do TCE 
para o procedimento aduaneiro 42 
no  anexo III .77 
No seguimento da auditoria anterior do 
Tribunal relativa ao procedimento adua -
neiro 4239 e para analisar a forma como 
as autoridades aduaneiras e fiscais estão 
a cooperar entre si e com as autoridades 
de outros Estados-Membros, por exemplo, 
recorrendo sempre que necessário ao 
domínio de atividade n.º 3 da Eurofisc (ver 
caixa 2 ), bem como para verificar a exaus -
tividade dos dados VIES, o Tribunal selecio -
nou uma amostra, baseada numa análise 
de risco, de 30 importações efetuadas ao 
abrigo do procedimento aduaneiro 42 
por Estado-Membro visitado. Além disso, 
acompanhou a situação no que se refere 
à aplicação, pela Comissão, das recomen -
dações formuladas no Relatório Especial 
n.º 13/2011.
Os controlos cruzados entre os 
dados aduaneiros e de IVA não 
são eficazes na maior parte dos 
Estados-Membros visitados
78 
A falta de informações relativas às merca -
dorias importadas ao abrigo do procedi -
mento aduaneiro 42 pode conduzir a uma 
utilização abusiva e, por conseguinte, 
a pagamentos de IVA inferiores ao devido 
nos Estados-Membros. A auditoria atual 
do Tribunal nos Estados-Membros revelou 
uma falta de exaustividade dos dados 
VIES sobre as importações ao abrigo deste 
procedimento. Constatou-se que as autori -
dades aduaneiras da Alemanha e do Reino 
Unido não enviam às autoridades fiscais 
os dados sobre as referidas importações. 
Verificou-se igualmente que os operadores 
não declaram separadamente, no mapa 
recapitulativo de IVA, as entregas intra -
comunitárias efetuadas na sequência de 
importações ao abrigo deste procedimen -
to na Alemanha, na Itália e no Reino Unido.(JO L 84 de 31.3.2010, p. 1), que 
entrou em vigor em 1 de 
janeiro de 2012, bem como 
a proposta de uma 
responsabilidade partilhada 
para proteger as receitas dos 
Estados-Membros não 
adotada no regulamento 
relativo à cooperação 
administrativa.
35 Diretiva 2008/117/CE que 
altera o artigo 263.º, n.º 1, da 
Diretiva IVA.
36 Expert study on the issues 
arising from a reduced time 
frame and the options allowed 
for submitting recapitulative 
statements  (estudo 
especializado sobre as 
questões decorrentes da 
redução do prazo e das 
opções para a apresentação 
dos mapas recapitulativos). 
Relatório final, 28 de outubro 
de 2011 ( http://ec.europa.eu/
taxation_customs/common/
publications/studies/
index_en.htm ).
37 Dezassete Estados-Membros 
adotaram a derrogação que 
permite a apresentação 
trimestral dos mapas 
recapitulativos e dez 
escolheram não a adotar; os 
pedidos de derrogação são 
obrigatórios em cinco 
Estados-Membros 
e facultativos em doze; dois 
Estados-Membros preveem 
um mapa recapitulativo 
separado para os bens e os 
serviços e os outros 25 
declaram os bens e os serviços 
no mesmo mapa 
recapitulativo; 22 Estados-
Membros exigem uma 
apresentação por via 
eletrónica (todavia, com dez 
exceções). Nos outros cinco, 
a apresentação eletrónica 
é facultativa.
38 Artigos 143.º, n.º 2, 
e artigos 85.º a 89.º da 
Diretiva 2006/112/CE do 
Conselho, e anexos II e III do 
Regulamento de Execução 
(UE) n.º 756/2012 da Comissão, 
de 20 de agosto de 2012, que 
altera o Regulamento (CEE) 
n.º 2454/93 que fixa 
determinadas disposições de 
aplicação do Regulamento 
(CEE) n.º 2913/92 do Conselho 
que estabelece o Código 
Aduaneiro Comunitário 
(JO L 223 de 21.8.2012, p. 8).
39 Relatório Especial n.º 13/2011 
do Tribunal.
33 Observações
79 
Por conseguinte, as autoridades fiscais não 
estão em condições de realizar controlos 
cruzados dos dados aduaneiros sobre as 
importações ao abrigo do procedimento 
aduaneiro 42 com os mapas recapitulativos 
de IVA apresentados pelos importadores. 
Esses controlos cruzados são essenciais 
para assegurar que as autoridades fiscais 
de outros Estados-Membros estão infor -
madas das respetivas entregas posteriores 
de bens, para que estes não fiquem por 
tributar no território do Estado-Membro de 
consumo dos produtos. Na Letónia, eram 
realizados controlos cruzados automáticos, 
mas que não impediram um caso de subde -
claração no mapa recapitulativo de IVA40.
80 
Em resultado dos testes de controlo reali -
zados nos Estados-Membros selecionados, 
foram revelados casos de subavaliação, 
falta de apresentação dos mapas recapi -
tulativos do IVA, inclusão de números de 
identificação IVA inválidos na declaração 
de importação e operações triangulares 
não declaradas. Apenas 22 Estados-Mem -
bros trocam informações através do domí -
nio de atividade n.º 3 da Eurofisc.
81 
À exceção de Itália, não se procedia a nenhu -
ma verificação automática dos números de 
identificação IVA nos sistemas eletrónicos de 
desalfandegamento dos Estados-Membros 
visitados. O Tribunal não encontrou provas de 
que os funcionários aduaneiros tinham verifi -
cado a validade dos números de identificação 
do IVA antes da introdução em livre prática das 
mercadorias41, nem provas do transporte das 
mercadorias para o Estado-Membro de desti -
no42. Num caso, as mercadorias fornecidas não 
eram idênticas às mercadorias importadas. 
Apenas na Hungria, as autoridades aduanei -
ras verificavam a posteriori  se o importador 
tinha cumprido todas as condições de isenção 
de IVA relativamente às 30 importações 
da amostra selecionada.82 
O Tribunal de Contas francês considera43 
que a falta de um sistema eletrónico que 
permita uma verificação rápida de que 
a isenção aduaneira concedida no Estado-
Membro de importação é compensada 
com uma tributação no Estado-Membro de 
aquisição é a principal causa da fraude ao 
IVA na Europa.
83 
Outra causa importante de fraude reside 
na subavaliação e na classificação errada 
das mercadorias importadas. O OLAF coor -
denou uma operação aduaneira conjunta44 
(OAC) no que respeita à subavaliação de 
produtos têxteis e de calçado provenientes 
da China. Verificou que 40% das mercado -
rias introduzidas em livre prática ao abrigo 
do procedimento aduaneiro 42 foram 
subavaliadas. No Reino Unido, o Tribunal 
detetou dois casos de subavaliação de 
mercadorias importadas ao abrigo deste 
procedimento, que tinham sido já identi -
ficadas pela autoridade fiscal e aduaneira 
do Reino Unido (HRMC) em consequência 
da OAC coordenada pelo OLAF. A HRMC 
estimou que o impacto na cobrança do IVA 
no Reino Unido se elevava a 0,5 milhões de 
libras esterlinas e a 10,6 milhões de libras 
nos outros Estados-Membros. O impacto 
estimado na cobrança de direitos adua -
neiros no Reino Unido ascende a 81 mi -
lhões de libras esterlinas. Estes impactos 
foram estimados pela autoridade fiscal 
e aduaneira do Reino Unido para todos os 
produtos importados pelos dois operado -
res identificados na amostra num período 
de três anos.40 Um grupo de projeto Fiscalis 
está a tratar a questão da 
cooperação entre as 
autoridades aduaneiras 
e fiscais e a Comissão 
concordou em reconsiderar 
a questão dos controlos 
cruzados entre as declarações 
aduaneiras e os mapas 
recapitulativos tendo em 
conta as recomendações feitas 
por este grupo.
41 24 na Alemanha, 30 na Letónia 
e 20 no Reino Unido.
42 13 na Alemanha, 23 na Itália, 
29 na Letónia e 20 no 
Reino Unido.
43 «L’action de la Douane dans la 
lutte contre les fraudes et trafics. 
Communication au Président de 
l’Assemblée nationale pour le 
Comité d’évaluation et de 
contrôle des politiques 
publiques» ( a ação aduaneira 
na luta contra a fraude e o 
tráfico. Comunicação ao 
Presidente da Assembleia 
Nacional francesa pela 
comissão de avaliação 
e controlo das políticas 
públicas), janeiro de 2015.
44 Prevista pela Convenção 
Nápoles II, celebrada com 
base no artigo K.3 do Tratado 
da União Europeia, relativo 
à assistência mútua e à 
cooperação entre as 
administrações aduaneiras.
34 Observações
84 
A Comissão aceitou e executou 5 das 7 re -
comendações formuladas no relatório do 
Tribunal de 2011. No entanto, o Conselho não 
integrou a recomendação que tornava o im -
portador solidariamente responsável pela 
perda de receitas do IVA no Estado-Membro 
de destino (ver ponto 72).
85 
As melhorias legislativas efetuadas pela 
Comissão relativamente ao procedimen -
to aduaneiro 42 e o seguimento dado às 
recomendações do Tribunal formuladas no 
Relatório Especial n.º 13/2011 são positivos, 
mas a luta contra a fraude é prejudicada por 
uma execução fraca e pelos casos de incum -
primento detetados nos Estados-Membros 
durante a presente auditoria.
Mecanismo de autoliquidação: 
um instrumento útil 
na luta contra a fraude 
intracomunitária do operador 
fictício que não é aplicado 
sistematicamente
86 
O princípio do mecanismo de autoliqui -
dação é que a responsabilidade pelo pa -
gamento do IVA passa do fornecedor para 
o cliente. Assim sendo, o cliente, quando 
é identificado como sujeito passivo, é de -
vedor do IVA às autoridades fiscais em vez 
do fornecedor. Neste caso, a existência de 
um operador fictício não pode causar uma 
falta de pagamento, já que ele não cobra 
o IVA ao seu cliente.87 
O mecanismo de autoliquidação constitui 
uma medida temporária que pode ser aplica -
da até dezembro de 201845. Aplica-se apenas 
em circunstâncias específicas para determi -
nados setores vulneráveis à fraude carrossel 
e não tem um alcance geral. Na caixa 3  são 
apresentados alguns exemplos de setores 
nos quais os Estados-Membros podem apli -
car o mecanismo de autoliquidação.
88 
O Tribunal considera que a autoliquidação 
é um instrumento útil para a luta contra 
a fraude, quando é aplicado de forma 
coerente por todos os Estados-Membros 
a estes setores de risco. Caso contrário, os 
autores de fraudes podem mudar-se para 
o Estado-Membro em que o mecanismo de 
autoliquidação não é aplicado, o que limita 
a capacidade para lutar contra a fraude ao 
IVA a nível da UE (ver Relatório Especial 
n.º 6/2015 do Tribunal, «Integridade e exe -
cução do Regime de Comércio de Licenças 
de Emissão da União Europeia»).
89 
Na presente fase, a Comissão não conside -
ra que um mecanismo de autoliquidação 
generalizado, ou seja, o alargamento do 
mecanismo de autoliquidação a todos os 
setores da economia, seria eficaz na luta 
contra a fraude, já que deslocaria a fraude 
para a fase de venda a retalho, em que os 
riscos de evasão ao IVA são mais elevados. 
Os resultados do inquérito do Tribunal 
corroboram esta posição pois apenas 
numa resposta do inquérito se sugeriu 
essa aplicação generalizada do mecanismo 
de autoliquidação.45 Diretiva 2013/43/UE do 
Conselho, de 22 de julho 
de 2013, que altera 
a Diretiva 2006/112/CE relativa 
ao sistema comum do 
imposto sobre o valor 
acrescentado, no que diz 
respeito à aplicação facultativa 
e temporária de um 
mecanismo de autoliquidação 
ao fornecimento ou prestação 
de certos bens e serviços que 
apresentam um risco de 
fraude (JO L 201 de 26.7.2013, 
p. 4).
35 Observações
A legislação em matéria 
de comércio eletrónico 
segue as melhores práticas 
internacionais, mas é difícil 
de aplicar
90 
A prestação de serviços e bens incorpóreos 
à distância coloca desafios aos sistemas de 
IVA, visto que muitas vezes o IVA cobrado 
é excessivamente baixo, ou mesmo nulo. 
A UE aplica o princípio do destino às pres -
tações transfronteiriças de serviços e bens 
incorpóreos por via eletrónica aos clientes 
finais, no quadro de uma relação B2C (em -
presa ao consumidor), em conformidade 
com as melhores práticas internacionais 
reconhecidas pela OCDE.91 
O princípio do destino significa que o lugar 
de consumo para as entregas/prestações 
transfronteiriças de serviços e bens incor -
póreos que podem ser entregues à distân -
cia a adquirentes privados não residentes 
deve ser a jurisdição em que o adquirente 
tem a sua residência habitual46.46 OCDE, Consumption Taxation 
of Cross-Border Services 
and Intangible Property in the 
Context of E-Commerce  
(Impostos sobre o consumo 
aplicáveis aos serviços 
transfronteiriços e aos bens 
incorpóreos no contexto do 
comércio eletrónico), 2001.Caixa 3Exemplos de setores em que pode ser aplicado o mecanismo de autoliquidação
 οConstrução, incluindo serviços de reparação, limpeza, manutenção, alteração e demolição.
 οTransferência de licenças de emissão de gases com efeito de estufa.
 οEntregas de dispositivos de circuitos integrados como, por exemplo, microprocessadores e unidades centrais de pro -
cessamento num estádio anterior à incorporação em produtos destinados ao utilizador final.
 οFornecimento de gás e eletricidade a um sujeito passivo revendedor.
 οFornecimento de certificados de gás e eletricidade.
 οPrestações de serviços de telecomunicações.
 οEntregas de consolas de jogos, tablets  PC e computadores portáteis.
 οEntregas de cereais e culturas industriais, incluindo sementes oleaginosas e beterraba sacarina.
 οEntregas de metais em bruto e semiacabados, incluindo metais preciosos.
 οEntregas de telemóveis.
 οCertos tipos de material lenhoso (toros, tábuas, vigas).
36 Observações
92 
A aplicação das regras em matéria de co -
mércio eletrónico é difícil e a cobrança do 
IVA está em risco se os Estados-Membros 
não dispuserem de informações sobre os 
serviços e os bens incorpóreos fornecidos 
por empresas a consumidores a partir de 
Estados terceiros através da Internet. De 
acordo com o Tribunal de Contas alemão47, 
o IVA cobrado na Alemanha sobre o forne -
cimento de serviços de empresas a particu -
lares por via eletrónica a partir de um país 
terceiro elevou  se apenas a 23,7 milhões 
de euros em 2011 e diminuiu para 22,8 mi -
lhões de euros em 2012, embora o comér -
cio eletrónico esteja em rápida expansão. 
Por conseguinte, a ISC alemã concluiu que 
existem muitos operadores não registados.
Falta de cooperação 
e sobreposição 
de  competências 
das  autoridades 
administrativas, judiciais 
e policiais na luta contra 
a fraude ao IVA
93 
A fraude ao IVA está muitas vezes ligada 
à criminalidade organizada. O produto 
da fraude intracomunitária do operador 
fictício é geralmente reinvestido noutras 
atividades criminosas. Por isso, é necessá -
rio adotar uma abordagem comum e mul -
tidisciplinar para combater a fraude ao IVA 
intracomunitário. De acordo com repre -
sentantes da Europol48, estima-se que uma 
perda de receitas de IVA no valor de 40 
a 60 mil milhões de euros por ano seja 
causada por grupos de criminalidade orga -
nizada e que 2% desses grupos estejam na 
origem de 80% da fraude intracomunitária 
do operador fictício.94 
O Conselho Europeu tem salientado fre -
quentemente a falta de cooperação entre 
as autoridades administrativas, judiciais 
e policiais49, que constitui um desafio para 
um combate eficaz à fraude fiscal.
Falta de intercâmbio de 
dados entre as autoridades 
aduaneiras e as autoridades 
fiscais, policiais e judiciais
95 
Não existe uma política ou estratégia inte -
grada a nível da UE para investigar e repri -
mir a fraude. Muitas vezes, as autoridades 
policiais e judiciais trabalham de forma 
independente e raramente cooperam com 
todos os Estados-Membros afetados50.47 Tribunal de Contas Federal 
alemão, 2013 Bemerkungen – 
Weitere Prüfungsergebnisse Nr. 
11  
«Ausländische Internetanbieter 
zutreffend besteuern .
48 Declaração de Van Heuckelom 
por ocasião da conferência 
sobre a fraude ao IVA 
organizada pelos 
eurodeputados Ingeborg 
Gräßle e Benedek Jávor 
em 4 de fevereiro de 2015 no 
Parlamento Europeu em 
Bruxelas ( http://antikorrupcio.
hu/en/
vat-fraud-in-the-eu-member-
states/ ).
49 Documentos do Conselho 
Europeu n.º 12623/5/13 de 
16 de setembro de 2013; 
n.º 16071/1/14 de 20 de março 
de 2015 e n.º 9368/15 de 1 de 
junho de 2015.
50 Reunião estratégica sobre 
a fraude ao IVA realizada pela 
Eurojust em março de 2011, 
ver Documento do 
Conselho 11570/11, de 17 de 
junho de 2011.
37 Observações
96 
O Conselho Europeu criou um Grupo da 
Cooperação Aduaneira (GCA). Este grupo 
de peritos ocupa-se dos trabalhos rela -
tivos à cooperação operacional entre as 
administrações aduaneiras nacionais, com 
vista a aumentar as suas capacidades de 
aplicação da lei, nomeadamente para iden -
tificar a necessidade de novos modelos de 
cooperação entre as autoridades adua -
neiras e outros organismos ou de realizar 
operações aduaneiras conjuntas51.
97 
Este grupo de trabalho concluiu que a coo -
peração das autoridades aduaneiras com 
a polícia e as autoridades fiscais é bastante 
boa, mas que subsistem alguns obstáculos 
a essa cooperação. Os mais significativos 
são as restrições à partilha de informações, 
a falta de sistemas estruturados e de bases 
de dados ligadas, o facto de as informa -
ções não estarem disponíveis a tempo ou 
serem de má qualidade e a ausência de 
um retorno de informações adequado. 
O relatório salienta igualmente que existe 
um risco recorrente de sobreposição 
e de  duplicação.
98 
Nem todos os Estados-Membros partici -
pam em todos os domínios de atividade 
da Eurofisc (ver ponto 51). O domínio de 
atividade n.º 3 é dedicado à fraude intraco -
munitária do operador fictício relacionada 
com as importações efetuadas ao abrigo 
do procedimento aduaneiro 42. Participam 
vinte e dois Estados-Membros, mas estão 
representados pelas autoridades fiscais, 
e não pelas autoridades aduaneiras52. Dos 
cinco Estados-Membros visitados, apenas 
as autoridades aduaneiras húngaras e ita -
lianas participem no domínio de atividade 
n.º 3.99 
A auditoria revelou igualmente que as 
autoridades aduaneiras da Alemanha e do 
Reino Unido não enviam os dados sobre as 
importações ao abrigo de procedimento 
aduaneiro 42 às autoridades fiscais, e que 
os operadores não declaram separada -
mente, no mapa recapitulativo de IVA, as 
entregas intracomunitárias na sequência 
de importações ao abrigo do procedi -
mento aduaneiro 42 na Alemanha, Itália 
e Reino Unido (ver ponto 78).
100  
A falta de intercâmbio de dados entre as 
autoridades aduaneiras e as autoridades 
fiscais, policiais e judiciais reduz a eficácia 
da luta contra a fraude. A Bélgica con -
seguiu uma redução de 85% das perdas 
relacionadas com a fraude em apenas dois 
anos, mediante a adoção de uma aborda -
gem concertada, com uma melhor coope -
ração entre as autoridades, o que permitiu 
colocar a ênfase no desmantelamento dos 
organizadores, em vez de visar os opera -
dores fictícios53.51 Documento do 
Conselho 12978/14, de 22 de 
setembro de 2014.
52 Um relatório do Grupo da 
Cooperação Aduaneira (GCA) 
recomenda que as 
autoridades aduaneiras 
assumam um papel mais ativo 
no domínio de atividade 
n.º 3 da Eurofisc. Ver 
o Documento 
n.º 16071/1/14 do Conselho, 
de 20 de março de 2015.
53 De 1,1 mil milhões de euros 
em 2001 para 159 milhões de 
euros em 2003. Fonte : 
Ondersteuningscel (BTW 
fraude) — Cellule de apoio 
(Fraude TVA)  (célula de apoio 
«fraude ao IVA»). Ver « Rapport 
annuel des Finances 2003»  
(relatório anual das 
finanças 2003). Ver também 
«Fraude intracommunautaire 
à la TVA. Audit de suivi réalisé en 
collaboration avec les cours des 
comptes des Pays-Bas et 
d’Allemagne. Rapport de la 
Cour des Comptes transmis à la 
Chambre des Représentants»  
(fraude intracomunitária ao 
IVA. Auditoria de seguimento 
realizada em colaboração com 
os Tribunais de Contas dos 
Países Baixos e da Alemanha. 
Relatório do Tribunal de 
Contas enviado à Câmara dos 
Representantes), Bruxelas, 
setembro de 2012.
38 Observações
A Europol e o OLAF não têm 
acesso aos dados do VIES 
e da Eurofisc
101  
Nem a Europol nem o OLAF têm acesso aos 
dados da Eurofisc. Os Estados-Membros in -
vocam os artigos 35º e 55º do Regulamen -
to (UE) n.º 904/2010 e as regras do sigilo 
fiscal nacional para recusarem esse acesso. 
Os domínios de atividade n.os 1 a 3 da 
Eurofisc implicam o intercâmbio de dados. 
O mesmo não sucede no domínio de ativi -
dade n.º 4, que consiste num observatório 
da fraude, que acompanha as tendências 
nessa matéria. Embora não exista qual -
quer intercâmbio de dados, a Europol e o 
OLAF não são autorizados a aceder a essas 
informações. Também não têm acesso ao 
sistema VIES.
102  
Embora esta situação esteja em conformi -
dade com o regulamento, reduz a capaci -
dade da Europol e do OLAF para combater 
a fraude ao IVA através da identificação 
e desmantelamento de grupos de crimi -
nalidade organizada que estão por detrás 
dos carrosséis e mesmo a sua capacidade 
para avaliar o impacto real da fraude ao 
IVA intracomunitário.
103  
A sobreposição de competências e a falta 
de uma cooperação e de um intercâmbio 
de informações eficazes entre as autori -
dades administrativas, judiciais e policiais 
a nível nacional, bem como ao nível inter -
nacional, entravam a luta contra a fraude 
ao IVA intracomunitário. Em 2013, a situa -
ção entre a Europol, a Eurojust e o OLAF 
foi descrita como uma «teia emaranhada», 
que contribui para a falta de uma resposta 
coordenada à fraude54.EMPACT: uma boa iniciativa, 
mas cuja sustentabilidade 
está em risco
104  
A UE estabeleceu um ciclo político pluria -
nual em 2010 para lutar contra a crimina -
lidade internacional grave e organizada55, 
com vista a:
a) assegurar uma cooperação eficaz en -
tre os serviços competentes nos Esta -
dos-Membros, as instituições da UE, as 
agências da UE e outros organismos;
b) desenvolver uma ação operacional 
coerente e sólida contra as ameaças 
criminais mais prementes com que 
a UE se depara.
105  
Com base numa avaliação da ameaça elabo -
rada pela Europol56, os representantes dos 
Estados-Membros definiram nove domínios 
prioritários, incluindo os impostos especiais 
sobre o consumo e a fraude intracomunitá -
ria do operador fictício. Para cada domínio 
prioritário, o Conselho elaborou um plano 
estratégico plurianual, abrangendo os anos 
de 2014 a 2017. O objetivo do plano é cercear 
a capacidade dos grupos de criminalidade 
organizada e dos especialistas que praticam 
a fraude em matéria de impostos especiais 
sobre o consumo e a fraude intracomunitária 
do operador fictício.
106  
O plano de 2014-2017 enunciava dez 
vulnerabilidades potenciais. Para além de 
sublinhar o elevado nível de especialização 
e a flexibilidade dos grupos de criminali -
dade organizada, apontava para a falta de 
cooperação sistémica entre as autoridades 
policiais e as autoridades fiscais a nível 
nacional e da UE. Salientava igualmente os 
obstáculos jurídicos que impediam o in -
tercâmbio de informações entre a Europol 
e os Estados-Membros representados 
na Eurofisc.54 Câmara dos Lordes, Comissão 
para a União Europeia, 12.º 
Relatório de sessão, 
2012-13  The Fight Against Fraud 
on the EU’s Finances  (a luta 
contra a fraude nas finanças 
da UE).
55 Conclusões do Conselho sobre 
a criação e implementação de 
um ciclo político da UE para 
a criminalidade internacional 
grave e organizada 
(doc. 15358/10 COSI 69 
ENFOPOL 298 CRIMORG 185 
ENFOCUSTOM 94).
56 Serious and Organised Crime 
Threat Assessment - SOCTA  
(avaliação da ameaça da 
criminalidade organizada 
grave), realizada em 2013.
39 Observações
107  
O plano continha seis objetivos estraté -
gicos. Um desses objetivos dizia respeito 
à partilha das informações disponíveis 
a nível da UE sobre os grupos de criminali -
dade organizada mais ameaçadores. Estas 
ações sobrepõem-se com as informações 
partilhadas sobre as empresas de risco 
no âmbito do domínio de atividade n.º 1 
da Eurofisc. Além disso, numa reunião do 
SCAC, alguns Estados-Membros opuseram-
se à aplicação integral do guia de boas 
práticas na luta contra a fraude ao IVA 
intracomunitário, elaborado pelo grupo 
de projeto Fiscalis n.º 82,por parte das 
autoridades policiais, uma vez que a maior 
parte dos capítulos seria relevante para as 
administrações fiscais e não para as autori -
dades policiais.
108  
Para medir a concretização de cada objeti -
vo foram elaborados certos planos de ação 
operacionais no âmbito da Plataforma mul -
tidisciplinar europeia contra as ameaças 
criminosas (EMPACT). Os Estados-Membros 
deviam financiar atividades do plano de 
ação operacional de 2014 a partir do seu 
orçamento nacional. Os relatórios sobre os 
progressos realizados pelo plano de ação 
operacional de 2014 mostram que duas das 
onze ações operacionais não foram con -
cluídas, tendo sido adiadas para 2015 de -
vido à falta de financiamento. A falta de 
financiamento põe em risco a realização 
dos objetivos da EMPACT e a sustentabili -
dade dos planos de ação operacionais.
109  
Em 2015, a Comissão atribuiu à Europol sete 
milhões de euros para financiar ações opera -
cionais nesse ano e no seguinte. No entanto, 
tendo em conta o facto de que esta dotação 
cobre nove domínios prioritários, resta saber 
se permitirá assegurar a sustentabilidade 
financeira da EMPACT no que se refere ao 
domínio prioritário da fraude intracomunitá -
ria do operador fictício.Os Estados-Membros estão 
contra as propostas de incluir 
o IVA no âmbito de aplicação 
da Diretiva sobre a proteção 
dos interesses financeiros 
e do Regulamento relativo 
à Procuradoria Europeia
110  
Em março de 2011, peritos de todos os 
Estados-Membros presentes numa reunião 
organizada pela Eurojust apelaram a uma 
cooperação mais eficaz entre as auto -
ridades administrativas, judiciais e po -
liciais a nível nacional e internacional57. 
Recomendaram a elaboração de regras 
de competência exclusiva em matéria de 
fraude ao IVA intracomunitário ou que as 
investigações e ações penais intentadas 
contra essas infrações fossem confiadas 
a uma Procuradoria Europeia.
111 
No entanto, a maioria dos Estados-Mem -
bros estava contra a proposta da Comissão 
de incluir o IVA no âmbito de aplicação da 
Diretiva relativa à luta contra a fraude (a 
Diretiva PIF)58 ou no regulamento que insti -
tui a Procuradoria Europeia. Excluir o IVA 
do âmbito destas propostas representaria 
um grande retrocesso, uma vez que, como 
recordou recentemente o Tribunal de Jus -
tiça Europeu (processo C-105/14, de 8 de 
setembro de 2015, Taricco), a fraude ao IVA 
está abrangida pelo quadro legal em vigor, 
nomeadamente a Convenção PIF59, que 
a Diretiva PIF deve substituir. Além disso, 
nenhum ato legislativo derivado concedeu 
ao OLAF poderes de inquérito no domínio 
do IVA.57 Reunião estratégica sobre 
a fraude ao IVA organizada 
pela Eurojust em março 
de 2011, ver Documento 
n.º 11570/11 do Conselho da 
UE, de 17 de junho de 2011.
58 COM(2012) 363 final, de 11 de 
julho de 2012, «Proposta de 
diretiva do Parlamento 
Europeu e do Conselho 
relativa à luta contra a fraude 
lesiva dos interesses 
financeiros da União através 
do direito penal».
59 Convenção de 26 de julho de 
1995 relativa à Proteção dos 
Interesses Financeiros das 
Comunidades Europeias 
e seus dois Protocolos (Ato do 
Conselho de 19 de junho 
de 1997 e Ato do Conselho de 
27 de setembro de 1996).
40
 Conclusões 
e recomendações
112  
A presente auditoria procurou apurar se 
a UE luta contra a fraude ao IVA intraco -
munitário de forma eficaz. Uma grande 
maioria de Estados-Membros, que são os 
principais beneficiários das receitas de IVA, 
mostraram-se satisfeitos quanto ao modo 
como o sistema atual foi estabelecido 
e apreciam os benefícios da cooperação 
mútua. No entanto, os Estados-Membros 
indicaram domínios do sistema que neces -
sitam de ser melhorados. Além disso, a au -
ditoria detetou insuficiências importantes 
que indicam que o sistema não é suficien -
temente eficaz. Estas insuficiências têm 
de ser corrigidas. A Comissão já propôs 
anteriormente várias medidas legislativas 
para permitir que os Estados-Membros 
melhorem o quadro de intercâmbio de 
informações entre as autoridades fiscais na 
luta contra a fraude ao IVA intracomunitá -
rio60, mas os Estados-Membros ainda não 
aceitaram todas. Existe, por conseguinte, 
uma necessidade de novas iniciativas, 
incluindo no plano legislativo, como suge -
rido nas recomendações que se formulam 
em seguida.
Medição da eficácia do 
sistema
113  
A falta de dados comparáveis e de indica -
dores adequados e pertinentes para medir 
o desempenho dos Estados-Membros 
afeta negativamente a eficácia do sistema 
da UE para combater a fraude ao IVA intra -
comunitário (ver pontos 19-25).Recomendação 1
A Comissão deve encetar um esforço 
coordenado dos Estados-Membros, no 
sentido de criar um sistema comum para 
estimar a dimensão da fraude ao IVA 
intracomunitário, o que permitirá que os 
Estados-Membros avaliem o seu desempe -
nho em termos de redução da incidência 
dessa fraude e de aumento da sua deteção, 
bem como de melhoria da recuperação de 
impostos na sequência dessa deteção. Este 
sistema poderia basear-se nas práticas já 
utilizadas em alguns Estados-Membros.
O controlo cruzado 
dos  dados aduaneiros 
com  os dados do IVA 
é indispensável
114  
A auditoria revelou que os controlos cru -
zados entre as importações ao abrigo do 
procedimento aduaneiro 42 e os mapas re -
capitulativos do IVA não são possíveis por -
que as autoridades aduaneiras não enviam 
esses dados às autoridades fiscais e os 
operadores não são obrigados a comunicar 
separadamente nos mapas recapitulativos 
do IVA as entregas intracomunitárias na 
sequência dessas importações. Além disso, 
nem todos os Estados-Membros proce -
dem a um intercâmbio de dados sobre as 
importações de alto risco ao abrigo do 
procedimento aduaneiro 42 por meio do 
domínio de atividade n.º 3 da Eurofisc (ver 
pontos 76-85).
Recomendação 2
As autoridades aduaneiras dos Estados- 
-Membros devem enviar os dados sobre as 
importações ao abrigo do procedimento 
aduaneiro 42 às autoridades fiscais e apli -
car outras medidas do modelo de controlo 
do Tribunal sobre o procedimento adua -
neiro 42 (ver anexo III ).60 Por exemplo, a proposta 
apresentada pela Comissão 
em 20.7.2004 de Regulamento 
do Parlamento Europeu e do 
Conselho relativo à assistência 
administrativa mútua em 
matéria de proteção dos 
interesses financeiros da 
Comunidade contra a fraude 
e outras actividades ilícitas 
(COM(2004) 509, alterado pelo 
COM(2006) 473 final).
41 Conclusões e recomendações
Recomendação 3
A Comissão deve propor alterações legis -
lativas que permitam controlos cruzados 
eficazes entre os dados aduaneiros e os 
dados fiscais.
Melhoria do sistema de 
alerta precoce da Eurofisc 
para visar melhor os 
operadores de alto risco
115  
Os Estados-Membros consideram que 
a Eurofisc é um sistema de alerta precoce 
eficaz, mas queixam-se de que o intercâm -
bio de informações não é fácil de utilizar, 
é lento e nem sempre é bem orientado. 
A auditoria realizada nos Estados-Mem -
bros selecionados permitiu igualmente 
constatar que o processamento de dados 
e o acesso à informação era um processo 
longo e complexo, baseado em folhas 
de cálculo Excel que são distribuídas aos 
agentes de ligação dos Estados-Membros, 
com o risco de transmissão de informações 
incompletas ou erradas. Com frequência, 
o retorno de informações ao país de ori -
gem é efetuado com atrasos substanciais 
(ver pontos 48-55).
Recomendação 4
A Comissão deve recomendar que os 
Estados-Membros:
a) introduzam uma análise de risco 
comum, incluindo a análise de redes 
sociais, para garantir que as informa -
ções trocadas através da Eurofisc estão 
efetivamente orientadas para a fraude;
b) melhorem a rapidez e a frequência das 
trocas de informações;c) utilizem um ambiente informático 
fiável e fácil de utilizar para o inter -
câmbio de informações;
d) estabeleçam indicadores e metas 
pertinentes para medir o desempenho 
dos diferentes domínios de atividade;
e) participem em todos os domínios 
de atividade da Eurofisc.
Melhoria do quadro 
jurídico existente
116  
A proposta da Comissão sobre a respon -
sabilidade solidária nos casos de comércio 
transfronteiriço não foi aprovada pelo 
Conselho, o que reduz o efeito dissuasor 
sobre a realização de atividades comerciais 
com operadores fraudulentos. A aplicação 
da Diretiva IVA no que se refere ao prazo 
de apresentação dos mapas recapitulativos 
não é uniforme nos Estados-Membros, 
aumentando assim os encargos adminis -
trativos dos comerciantes que operam 
em mais do que um Estado-Membro (ver 
pontos 73-75).
Recomendação 5
O Conselho deve aprovar a proposta da Co -
missão relativa à responsabilidade solidária.
42 Conclusões e recomendações
Recomendação 6
A Comissão deve propor uma alteração da 
Diretiva IVA com vista a uma maior harmo -
nização dos requisitos dos Estados-Mem -
bros em matéria de declaração de IVA para 
o fornecimento intracomunitário de bens 
e serviços.
117  
Existem provas de que a introdução do 
mecanismo de autoliquidação em um ou 
mais Estados-Membros leva os autores de 
fraudes a instalarem-se em Estados-Mem -
bros em que o mecanismo de autoliquida -
ção não é aplicado (ver pontos 86-89).
Recomendação 7
A Comissão deve incentivar os Estados-Mem -
bros a coordenarem melhor as suas políticas 
no que respeita ao mecanismo de autoliqui -
dação, como já acontece, por exemplo, no 
regime de comércio de emissões.
Melhoria dos mecanismos 
de cooperação 
administrativa
118  
A Comissão propôs várias medidas legisla -
tivas que autorizam os Estados-Membros 
a criarem um quadro adequado para o in -
tercâmbio de informações entre as suas 
administrações fiscais para lutar contra 
a fraude ao IVA intracomunitário, mas essas 
medidas são ainda pouco utilizadas pelos 
Estados-Membros e algumas delas têm de 
ser reforçadas ou aplicadas de forma mais 
coerente (ver pontos 26-47 e 56-70).Recomendação 8
A Comissão deve, no âmbito da sua avaliação 
dos mecanismos de cooperação administra -
tiva, realizar visitas de acompanhamento aos 
Estados-Membros selecionados com base 
no risco. Estas visitas de acompanhamento 
devem centrar-se na melhoria da rapidez das 
respostas dos Estados-Membros aos pedidos 
de informação, na fiabilidade do sistema VIES, 
na celeridade dos controlos multilaterais e no 
seguimento das conclusões de relatórios 
anteriores sobre a cooperação administrativa.
Recomendação 9
Os Estados-Membros que ainda o não 
tenham feito devem aplicar um sistema de 
dupla identificação de IVA (com atribui -
ção de um número aos operadores que 
desejem participar no comércio intraco -
munitário diferente do número de iden -
tificação nacional) e efetuar os controlos 
previstos no artigo 22.º do Regulamento 
(UE) n.º 904/2010, ao mesmo tempo que 
proporcionam aconselhamento gratuito 
aos operadores.
Recomendação 10
Os Estados-Membros devem enviar cartas 
de notificação oficial aos operadores 
implicados em cadeias fraudulentas para 
facilitar a aplicação da jurisprudência do 
Tribunal de Justiça da União Europeia nos 
processos Kittel/Mecsek, bem como recu -
sar o direito à dedução do imposta a mon -
tante ou o direito de aplicação de uma taxa 
zero às entregas com o fundamento de 
que o operador sabia ou devia saber que 
as suas operações estavam ligadas a uma 
fraude fiscal.
43 Conclusões e recomendações
119  
Os Estados-Membros necessitam de obter 
informações provenientes de países tercei -
ros para executar a cobrança do IVA sobre 
os serviços de comércio eletrónico e os 
bens incorpóreos de empresas a consumi -
dores fornecidos através da Internet (ver 
pontos 90-92).
Recomendação 11
Para reforçar a cooperação com os países 
terceiros e assegurar a cobrança do IVA 
sobre os serviços de comércio eletrónico 
de empresas a consumidores e os ativos 
incorpóreos fornecidos por este meio, os 
Estados-Membros devem:
a) autorizar a Comissão a negociar 
acordos de assistência mútua com 
os países em que está estabelecida 
a maioria dos prestadores de serviços 
digitais e assinar estes acordos;
b) no caso dos Estados-Membros que 
pertencem à OCDE, assinar e aplicar 
a Convenção da OCDE sobre a assis -
tência administrativa mútua em maté -
ria fiscal, a fim de trocar informações 
sobre prestadores de serviços digitais 
com os países terceiros.Melhoria da cooperação 
entre as autoridades 
administrativas, judiciais 
e policiais
120  
A fraude ao IVA intracomunitário está 
muitas vezes relacionada com estruturas 
de criminalidade organizada. Por isso, 
é necessário adotar uma melhor aborda -
gem comum e multidisciplinar para com -
bater essa fraude. No entanto, há um certo 
número de autoridades e organismos com 
competências sobrepostas na luta contra 
a fraude ao IVA intracomunitário que não 
estão a cooperar plenamente nem a trocar 
informações entre si devido a condiciona -
lismos jurídicos (ver pontos 93-102).
Recomendação 12
A Comissão e os Estados-Membros devem 
eliminar os obstáculos jurídicos que impe -
dem a troca de informações entre autori -
dades administrativas, judiciais e policiais 
a nível nacional e da UE. Em especial, 
o OLAF e a Europol devem ter acesso aos 
dados VIES e Eurofisc e os Estados-Mem -
bros devem beneficiar das informações 
que estes fornecem.
44 Conclusões e recomendações
121  
Os planos de ação operacionais, criados 
pelos Estados-Membros e ratificados pelo 
Conselho no âmbito da iniciativa EMPACT, 
que abrangem o período de 2014-2017, 
constituem um dos elementos existentes 
numa abordagem multidisciplinar a nível 
da UE. No entanto, a viabilidade e a susten -
tabilidade destes planos de ação estão em 
risco devido à falta de financiamento da UE 
(ver pontos 104-109).
Recomendação 13
A Comissão deve assegurar a sustentabili -
dade dos planos de ação operacionais no 
âmbito da iniciativa EMPACT, disponibili -
zando recursos financeiros suficientes.
122  
A fraude ao IVA poderá ficar impune 
devido a conflitos negativos de compe -
tência caso a Diretiva PIF e o Regulamen -
to relativo à Procuradoria Europeia não 
incluam o IVA no seu âmbito de aplicação 
(ver pontos 110-111). A fraude ao IVA pode 
igualmente ficar impune devido aos prazos 
de prescrição excessivamente curtos, 
como sublinhado pelo Tribunal de Justiça 
Europeu no seu acórdão de 8 de setembro 
de 2015 (processo C-105/14, Taricco). Em 
conformidade com a jurisprudência do Tri -
bunal de Justiça da UE, a fraude relativa ao 
IVA afeta os interesses financeiros da UE.Recomendação 14
O Parlamento Europeu e o Conselho devem:
a) incluir o IVA no âmbito de aplicação 
da proposta de diretiva relativa à luta 
contra a fraude lesiva dos interesses 
financeiros da União através do direito 
penal (Diretiva PIF) e do regulamento 
relativo à Procuradoria Europeia;
b) conferir ao OLAF competências claras 
e disponibilizar-lhe instrumentos para 
realizar inquéritos sobre a fraude ao 
IVA intracomunitário.
O presente relatório foi adotado pela Câmara IV, presidida por Milan Martin CVIKL, mem -
bro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 15 de dezembro de 2015.
 Pelo Tribunal de Contas
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente

45
 Anexos
Método de auditoria a nível da comissão
A auditoria realizada na Comissão desenrolou-se em duas fases, uma fase preparatória e os trabalhos de auditoria 
no terreno.
1.  Durante a fase preparatória, o Tribunal efetuou visitas de recolha de informações à DG Fiscalidade e União Aduaneira 
e ao OLAF. Debateu a metodologia de auditoria (questões, critérios e normas de auditoria), incluindo a metodolo -
gia de auditoria nos Estados-Membros, tendo recebido reações e sugestões da Comissão. A DG Fiscalidade e União 
Aduaneira concedeu aos auditores do Tribunal acesso à principal base de dados sobre as importações, a base de 
dados «websurveillance 2». Debateram-se as principais funções e desafios de cada Direção-Geral na Luta Contra 
a Fraude ao IVA e foram recolhidos documentos relevantes.
  Examinaram-se informações pertinentes sobre o desempenho, como as fichas de atividade da DG Fiscalidade 
e União Aduaneira que acompanhavam o anteprojeto de orçamento para 2013 e o seu Relatório Anual de Atividades 
relativo a 2013, bem como o estado de aplicação da estratégia da UE em matéria de combate à fraude ao IVA e os 
relatórios de 2014 da Comissão sobre a cooperação administrativa no domínio do IVA e sobre a eficácia da cobrança 
do IVA.
  Efetuaram-se igualmente visitas de recolha de informações junto da presidência da Eurofisc, da Europol e da Euro -
just, tendo sido apresentada a auditoria, debatidas as respetivas funções, responsabilidades e desafios na luta contra 
a fraude ao IVA e recolhidos documentos e informações relevantes.
  Foi efetuada uma visita de recolha de informações à OCDE e debatidas questões relevantes para a auditoria, como 
o rácio das receitas de IVA, a assistência mútua e o intercâmbio de informações em matéria fiscal, a fraude do 
operador fictício, os controlos multilaterais, as auditorias conjuntas e a tributação dos serviços e bens incorpóreos 
fornecidos por via digital (comércio eletrónico). Examinaram-se os mais recentes relatórios e orientações da OCDE 
pertinentes para efeitos de IVA.
  Analisaram-se e debateram-se com representantes do grupo de trabalho sobre o IVA das instituições superiores de 
controlo da UE as suas atividades de auditoria recentes e em curso nesta matéria.Anexo I
46 Anexos
2.  Durante o trabalho de auditoria no terreno foram apresentados à Comissão os resultados do inquérito aos Estados-Mem -
bros. Apresentou-se igualmente o questionário geral dirigido à Comissão. Esse questionário geral incidia na evolução 
atual e recolhia elementos de prova sobre as atividades da Comissão nos domínios da cooperação administrativa, o acom -
panhamento do nosso relatório especial sobre o procedimento aduaneiro 42, o mecanismo de autoliquidação, o comércio 
eletrónico e a eficácia da cobrança do IVA, incluindo a cooperação entre as autoridades administrativas, judiciais e  po-
liciais dos Estados-Membros e os organismos europeus. Responderam ao questionário a Direção-Geral do Orçamento, 
a Direção-Geral da Migração e dos Assuntos Internos, a Direção-Geral da Justiça e dos Consumidores, o OLAF e a Direção-
Geral da Fiscalidade e União Aduaneira.
  Para avaliar a eficácia da cooperação entre as autoridades administrativas, judiciais e policiais contactou-se o Conse -
lho e analisaram-se os principais documentos relativos à EMPACT, aos planos de ação operacionais e ao procedimen -
to aduaneiro 42.
  Enviou-se um segundo questionário à Direção-Geral da Fiscalidade e União Aduaneira, a fim de verificar se a Comis -
são tinha devidamente acompanhado a transposição pelos Estados-Membros das diferentes alterações à Diretiva 
IVA sobre a fraude ao IVA.
  Debateu-se com a Direção-Geral da Fiscalidade e União Aduaneira a metodologia seguida pelo adjudicatário 
da Comissão nos estudos disponíveis para estimar o desvio do IVA. Além disso, enviou-se um terceiro questionário 
à Direção-Geral da Fiscalidade e União Aduaneira para avaliar esta metodologia e colocaram-se perguntas pertinen -
tes sobre este assunto às autoridades fiscais de Itália, da Letónia e do Reino Unido.
  No OLAF, foram recolhidas provas de auditoria relativas às operações aduaneiras conjuntas e aos inquéritos sobre 
o procedimento aduaneiro 42 e a subavaliação.
  Nos Estados-Membros visitados foram entrevistados os agentes de ligação Fiscalis. Foram ainda examinados o relatório 
intercalar e os relatórios finais sobre a avaliação do programa Fiscalis 2013, juntamente com as realizações dos grupos de 
projeto Fiscalis relevantes para a luta contra a fraude ao IVA, e foram realizados testes nos Estados-Membros visitados 
relativamente a uma amostra de instrumentos administrativos financiados pelo programa Fiscalis (ver  anexo II ).Anexo  I
47 Anexos
Método de auditoria a nível das autoridades aduaneiras e fiscais nos estados-membros
A auditoria realizada no Estados-Membros desenrolou-se igualmente em duas fases: uma fase preparatória e os trabalhos 
de auditoria no terreno.
1.  Durante a fase preparatória, enviou-se um inquérito aos agentes de ligação centrais responsáveis pela cooperação adminis -
trativa nos 28 Estados-Membros. Este inquérito permitiu tomar conhecimento dos pontos de vista dos Estados-Membros so -
bre a eficácia da cooperação administrativa em matéria de luta contra a fraude ao IVA ligada às operações intracomunitárias.
  Examinaram-se também os Relatórios Anuais de Atividades da Eurofisc disponíveis, as estatísticas relativas à coopera -
ção administrativa, os sinais de fraude da Eurofisc, as mensagens O_MCTL e as importações ao abrigo do procedimento 
aduaneiro 42.
2.  Durante o trabalho de campo da auditoria, visitaram-se as autoridades fiscais e aduaneiras da Alemanha, Hungria, Itália, 
Letónia e Reino Unido, tendo sido entrevistados os agentes de ligação centrais e outros responsáveis pelo VIES, a Euro -
fisc, o Fiscalis e os controlos multilaterais, utilizando um questionário para recolher provas sobre estes domínios.
  Em cada Estado-Membro, selecionou-se uma amostra de registos VIES, instrumentos de cooperação administrativa 
e operações intracomunitárias. No total, foram selecionados 110 elementos em cada Estado-Membro segundo o méto -
do seguinte:
a) para verificar se o sistema VIES satisfaz os requisitos de exaustividade, exatidão e disponibilidade em tempo oportuno 
estabelecidos nos artigos 22.º e 23.º do Regulamento (UE) n.º 904/2010 do Conselho, foram selecionadas duas amostras:
i) uma amostra aleatória de mensagens O_MCTL enviadas (10) e recebidas (10) pelo Estado-Membro no primeiro 
semestre de 2014;
ii) uma amostra aleatória de 10 processos de operadores registados recentemente no VIES em 2013;
b) para verificar a eficácia do intercâmbio de informações mediante pedido e a respetiva conformidade com os arti -
gos 7.º a 12.º, foi selecionada uma amostra aleatória de pedidos do SCAC enviados (10) e recebidos (10) em 2013;
c) para verificar a eficácia da colaboração dos Estados-Membros entre si e o seu cumprimento do disposto nos arti -
gos 29.º e 30.º, foi selecionada uma amostra baseada no risco de cinco controlos multilaterais em que as autorida -
des fiscais do Estado-Membro visitado tomaram a iniciativa e cinco controlos multilaterais em que as autoridades 
fiscais do Estado-Membro visitado participaram a pedido de outros Estados-Membros. A amostra refere-se ao exer -
cício de 2013 e, nos casos em que a dimensão mínima da amostra não foi atingida, ao exercício anterior e seguinte;
d) para verificar a eficácia do domínio de atividade n.º 1 da Eurofisc, selecionou-se uma amostra baseada no risco 
de 10 sinais de fraude enviados e recebidos por cada Estado-Membro visitado em 2013;
e) no seguimento da nossa auditoria anterior sobre o procedimento aduaneiro 42 e para testar a forma como as autori -
dades aduaneiras e fiscais estão a cooperar entre si e com as autoridades de outros Estados-Membros, por exemplo, 
utilizando, sempre que necessário, o domínio de atividade n.º 3 da Eurofisc, bem como para verificar a exaustividade dos 
dados VIES, foi selecionada uma amostra baseada no risco de 30 importações no âmbito deste procedimento.
  Por último, examinaram-se os relatórios disponíveis das auditorias sobre a Eurofisc efetuadas pelas instituições superio -
res de controlo da Alemanha, Hungria e Áustria.Anexo II
48 Anexos
Modelo de controlo do TCE para o procedimento aduaneiro 42
Este modelo de controlo foi adotado pelo Tribunal no seu Relatório Especial n.º 13/2011.
1.  Inscrição obrigatória na casa 44 do DAU de um número de identificação IVA válido, tanto do importador (ou seu 
representante fiscal) como do cliente ou do próprio importador, nas transferências no Estado-Membro de destino. 
Verificação por intermédio do VIES, prévia à introdução em livre prática das mercadorias, da validade desses núme -
ros de identificação IVA. Não sendo cumpridos estes requisitos, o IVA é devido no momento da importação.
2.  Uma referência à comprovação do transporte previsto para o Estado-Membro de destino, por exemplo, o número do 
documento de transporte, e o código do país de destino devem ser inscritos, respetivamente, nas casas 44 e 17 a) do 
DAU. Caso contrário, a declaração aduaneira deve ser corrigida.
3.  No âmbito de um controlo ex post , conduzido de acordo com técnicas de gestão de risco adequadas, as autoridades 
aduaneiras verificam se o transporte para o Estado-Membro de destino indicado na casa 17 a) do DAU teve efetiva -
mente lugar pouco tempo após a importação, se as mercadorias entregues no Estado-Membro de destino coinci -
dem com as importadas, se o importador e o fornecedor das mercadorias são a mesma pessoa e se o valor aduaneiro 
e o valor tributável do IVA estão corretos. Caso os requisitos supracitados não se achem cumpridos, procede-se 
à cobrança do IVA. Quando tiver sido declarado um valor tributável inferior ao real, as autoridades fiscais solicitam 
ao operador que, se necessário, corrija o valor das correspondentes entregas ou transferências intracomunitárias de 
mercadorias no mapa recapitulativo.
4.  Intercâmbio automático das informações referentes a estas importações entre as autoridades aduaneiras e a admi -
nistração fiscal do Estado-Membro de importação.
5.  A administração fiscal do Estado-Membro de importação notifica, o mais rapidamente possível, o Estado-Membro 
de destino das importações de alto risco através do domínio de atividade n.º 3 da Eurofisc.
6.  A administração fiscal compara as informações recebidas das autoridades aduaneiras com o mapa recapitulativo de 
IVA apresentado pelo importador (ou pelo seu representante fiscal), a fim de se certificar da exaustividade/exatidão 
deste último. Se os montantes nele constantes forem inferiores ao valor tributável de IVA das importações, cumpre 
ao sistema de gestão do risco da administração fiscal decidir da necessidade de aprofundar a investigação da discre -
pância, tendo em consideração os fatores de risco presentes no caso.
7.  Se o mapa recapitulativo não for apresentado ou não for exaustivo/exato, é notificada a administração fiscal do 
Estado-Membro de destino ao abrigo das disposições em matéria de cooperação administrativa.
8.  A administração fiscal do Estado-Membro de destino compara os dados recebidos de outros Estados-Membros com 
as declarações de IVA apresentadas pelo cliente (adquirente) ou pelo importador, em se tratando de transferências.Anexo III
49
V b)
A Comissão não aceita esta recomendação.
A Comissão adotou legislação que garante que as 
informações referidas no artigo 143.º, n.º 2, da Diretiva 
2006/112/CE estão disponíveis na declaração aduaneira1. 
A Comissão considera que os Estados-Membros dispõem 
de informações suficientes e que as autoridades compe -
tentes dos Estados-Membros têm acesso a estes dados 
para efetuar controlos cruzados eficazes entre as autori -
dades aduaneiras e os dados sobre o IVA.
Para o intercâmbio transfronteiras de informações, 
existem quadros jurídicos claros estabelecidos para 
as autoridades competentes da administração fiscal 
e aduaneira. No âmbito da rede Eurofisc, aborda-se um 
nível adicional de intercâmbio de informações entre as 
autoridades aduaneiras e fiscais no contexto do procedi -
mento aduaneiro 42.
É da responsabilidade dos Estados-Membros assegurar 
a aplicação da legislação da União e cobrar os impostos 
legalmente devidos. Por conseguinte, a Comissão não 
reconhece a necessidade de legislação adicional.
V c)
A Comissão aceita esta recomendação. Já participa nas 
reuniões dos domínios de atividade do Eurofisc e continuará 
a incentivar os Estados-Membros para que melhorem o fun -
cionamento da rede e aumentem a sua eficiência.
V d)
A Comissão não aceita esta recomendação.
Ver resposta à recomendação 7.
1 Ver Regulamento de Execução (UE) n.° 756/2012 da Comissão, 
de 20 de agosto de 2012, que altera o Regulamento (CEE)  
n.° 2454/93 que fixa determinadas disposições de aplicação do 
Regulamento (CEE) n.° 2913/92 do Conselho que estabelece 
o Código Aduaneiro Comunitário (JO L 223 de 21.8.2012, p. 8).Resumo
IV a)
Ver resposta da Comissão ao ponto V, alínea b).
A Comissão considera que as disposições pormenori -
zadas relativas aos controlos para aplicar a legislação 
pertinente da União competem aos Estados-Membros. 
A Comissão chamou a atenção dos Estados-Membros, 
em geral, para a importância de um controlo eficaz da 
cobrança do IVA.
V a)
A Comissão aceita esta recomendação.
A Comissão constata que existe muito pouca informação 
disponível nos Estados-Membros sobre a dimensão da 
fraude ao IVA intracomunitário. São muito poucos os países 
que calculam a dimensão da fraude intracomunitária; 
mesmo esses países não publicam o método utilizado e as 
próprias estimativas são, na sua maioria, confidenciais.
A Comissão adotou medidas específicas para melhorar 
as estimativas:
— os serviços da Comissão (DG ESTAT e DG TAXUD) 
estão a trabalhar sobre um memorando de entendi -
mento, a fim de definir melhor as áreas de coopera -
ção futura com o objetivo de analisar dados e mé -
todos com vista à determinação de estimativas do 
diferencial de tributação e de outros indicadores de 
fraude e de evasão fiscal.
— o Grupo do Projeto sobre Diferencial de Tributação 
foi criado ao abrigo do programa Fiscalis 2020 para 
congregar os conhecimentos e proceder ao inter -
câmbio de informações sobre os métodos aplicados 
nas estimativas do diferencial de tributação. São 
também tidos em conta os aspetos relacionados com 
a estimativa da fraude fiscal.Respostas  
da Comissão
Respostas da Comissão 50
23
A Comissão solicita anualmente dados sobre as vanta -
gens e os resultados da cooperação administrativa em 
relação com o modelo estatístico.
25
Conforme se referiu anteriormente, a Comissão tomou 
medidas específicas a fim de melhorar as estimativas:
— os serviços da Comissão (DG ESTAT e DG TAXUD) 
estão a trabalhar sobre um memorando de entendi -
mento, a fim de definir melhor as áreas de coopera -
ção futura com o objetivo de analisar dados e mé -
todos com vista à determinação de estimativas do 
diferencial de tributação e de outros indicadores de 
fraude e de evasão fiscal;
— o Grupo do Projeto sobre Diferencial de Tributa -
ção foi criado ao abrigo do programa Fiscalis 2020 
para congregar os conhecimentos e proceder ao 
intercâmbio de informações sobre os métodos de 
estimativa do diferencial de tributação. Este grupo 
de projeto também tem em conta os aspetos relacio -
nados com a estimativa da fraude fiscal.
30
A Comissão considera que deve existir um equilíbrio 
entre a prontidão das respostas e a sua qualidade. No 
entanto, a Comissão já abordou esta questão com os 
Estados-Membros e convidou os que registam o maior 
número de respostas tardias a melhorar a situação.
43
A Comissão não tem acesso aos dados operacionais 
que os Estados-Membros colocam à disposição das 
autoridades competentes dos outros Estados-Membros 
através do sistema VIES, o que limita as possibilidades de 
a Comissão controlar a melhoria de tais medidas.
59
A Comissão está a considerar a possibilidade de realizar 
visitas específicas aos Estados-Membros para avaliar 
a aplicação a nível nacional das disposições em matéria 
de cooperação administrativa da UE, na perspetiva dos 
futuros relatórios.V e)
A Comissão aceita esta recomendação. Já examina estas 
questões durante os seus relatórios de avaliação apre -
sentados em diferentes instâncias, onde encoraja e insta 
continuamente os Estados-Membros a melhorar a pon -
tualidade das respostas e a fiabilidade dos dados do sis -
tema VIES. Nos próximos relatórios, a Comissão tenciona 
dar seguimento às suas recomendações e às recomenda -
ções dos grupos de projeto Fiscalis.
V f)
A Comissão aceita a recomendação na medida em que se 
destina aos seus serviços.
Ver resposta da Comissão à recomendação 12.
Observações
19
Por iniciativa da Comissão, o Grupo do Projeto sobre Dife -
rencial de Tributação foi criado ao abrigo do programa 
Fiscalis 2020 para congregar os conhecimentos e proce -
der ao intercâmbio de informações sobre os métodos de 
estimativas relativas ao diferencial de tributação. Este 
grupo de projeto tem também em conta os aspetos rela -
cionados com a estimativa da fraude fiscal.
20
Há poucas informações disponíveis nos Estados-Mem -
bros sobre a dimensão da fraude ao IVA intracomunitário. 
Os poucos países que calculam a dimensão das fraudes 
intracomunitárias habitualmente não as tornam dispo -
níveis ao público e a metodologia aplicada é essencial -
mente confidencial.
22
A metodologia utilizada nos estudos baseia-se numa 
abordagem descendente, dado que a Comissão não tem 
acesso a quaisquer dados que possam ser utilizados para 
produzir estimativas com a abordagem da base para 
o topo. A desvantagem da abordagem descendente é o 
facto de os resultados não poderem ser desagregados 
segundo os setores económicos ou outros critérios (por 
exemplo, fraude).
Respostas da Comissão 51
83
A Comissão sublinha que, embora a subavaliação provoque 
graves problemas para a cobrança dos direitos aduanei -
ros, a perda de IVA relacionada com essa subavaliação no 
momento em que os bens são importados é determinada 
apenas quando o importador não tiver pleno direito 
à dedução total do IVA pago a montante. Nos outros casos, 
o IVA é intermédio e calculado sobre o preço de venda sub -
sequente, ou seja, o valor aduaneiro original na importação 
deixa de ser pertinente para o montante do IVA devido. 
A Comissão reconhece que as mercadorias (por exemplo, 
têxteis e calçado) podem ser desviadas para o mercado 
negro do Estado-Membro de importação.
85
A Comissão chamou a atenção dos Estados-Membros, em 
geral, para a importância da aplicação eficaz da legisla -
ção da União com vista à cobrança do IVA. Os casos de 
não conformidade serão seguidos de forma adequada.
90
A Comissão acredita firmemente que um sistema sim -
plificado de registo e de pagamento do imposto, como 
o minibalcão único, é essencial para garantir a tributa -
ção de fornecedores não residentes. Um sistema deste 
tipo significa que os controlos de conformidade podem 
concentrar-se inicialmente nas empresas que não estão 
registadas (quer através do minibalcão único ou regista -
das diretamente no país de destino).
No que diz respeito às alterações de 2015, os primeiros 
resultados indicam que o minibalcão único, existente 
desde 1.1.2015, é suscetível de gerar 3 mil milhões de 
euros em 2015, o que corresponde a vendas no valor 
de 18 mil milhões de euros. Atualmente, mais de 11 000 
empresas estão registadas no MOSS (pode haver ainda 
mais 100 000 empresas de menor dimensão abrangidas 
pela disposição segundo a qual os mercados como o das 
aplicações/música/armazéns de filmes em linha contabili -
zam o IVA em nome do autor/intérprete).Resposta comum da Comissão 
aos  pontos 65 e 66
A Comissão considera que o novo quadro de aferição do 
desempenho criado em abril de 2014, com a nova versão 
do programa Fiscalis 2020, deverá facilitar o acompanha -
mento do programa e das suas atividades. Como tal, os 
dados recolhidos durante a vigência do programa devem 
constituir uma base mais adequada para a apreciação e a 
avaliação da eficácia do programa.
Resposta comum da Comissão 
aos  pontos 78 e 79
A Comissão considera que as disposições pormenorizadas 
relativas aos controlos a aplicar à legislação pertinente 
da União são da responsabilidade dos Estados-Membros. 
Tal inclui a organização da cooperação entre as autorida -
des aduaneiras e fiscais nacionais. A Comissão chamará 
a atenção dos Estados-Membros para a importância de 
as informações prestadas pelos declarantes na casa 44 da 
declaração aduaneira serem completas e corretas.
81
Os controlos aduaneiros baseiam-se numa análise de risco2. 
A Comissão chamará a atenção dos Estados-Membros para 
a importância dos controlos relativos às informações presta -
das pelos declarantes na declaração aduaneira.
2 Artigo 13.°, n.° 2, do Regulamento (CEE) n.° 2913/92 do 
Conselho, de 12 de outubro de 1992, que estabelece o Código 
Aduaneiro Comunitário.
Respostas da Comissão 52
108
O problema foi resolvido, em grande medida, através da 
celebração de um acordo de delegação entre a Comissão 
e a Europol em dezembro de 2014, afetando os montan -
tes atualmente necessários para a iniciativa EMPACT no 
PAO de 2015 e 2016. Para além de 2016, o financiamento 
do PAO fará parte das tarefas legais da Europol e, conse -
quentemente, será abrangido pelo orçamento corrente 
(na condição de o novo regulamento ser adotado). 
A alteração da declaração financeira legal, incluindo este 
aspeto, já está em curso.
109
Tendo em conta a elevada taxa de absorção em 2015, 
a Comissão está a estudar a possibilidade de completar os 
7 milhões de euros com 2 milhões de euros adicionais. Para 
além de 2016, o financiamento do PAO fará parte das tarefas 
legais da Europol e, consequentemente, será abrangido 
pelo orçamento corrente (na condição de o novo regula -
mento ser adotado). A alteração da declaração financeira 
legal, incluindo este aspeto, já está em curso.
Conclusões e recomendações
112
A Comissão está atualmente a debater com os Esta -
dos-Membros possíveis novas iniciativas para reforçar 
a eficácia da cooperação administrativa e a luta contra 
a fraude no domínio do IVA. Apoia as iniciativas tomadas 
pelos Estados-Membros para reforçar a eficiência da 
rede Eurofisc. A Comissão está atualmente a negociar 
um acordo com a Noruega tendo em vista uma coopera -
ção mais aprofundada e orientada, e outros países com 
importantes relações comerciais com a UE poderão fazer 
o mesmo no futuro.
Recomendação 1
A Comissão aceita esta recomendação. A Comissão 
constata que existe muito pouca informação disponível 
nos Estados-Membros sobre a dimensão da fraude ao IVA 
intracomunitário. São muito poucos os países que calcu -
lam a dimensão da fraude intracomunitária; mesmo esses 
não tornam público o método utilizado e as próprias 
estimativas são, na sua maioria, confidenciais.92
Antes das alterações de 2015, a Comissão levou a cabo 
uma intensa campanha de comunicação. Estima-se que as 
receitas provenientes de países terceiros terão, pelo menos, 
triplicado em 2015 em relação aos anos anteriores (por 
exemplo, a Alemanha comunicou ter recebido 24,2 milhões 
de euros no primeiro trimestre de 2015 só de fornecedores 
de países terceiros). No entanto, a Comissão reconhece os 
desafios colocados pela conformidade, pelo que criou um 
grupo de projeto Fiscalis (FPG 38), que está atualmente 
a finalizar um relatório com recomendações para melhorar 
o controlo no domínio do comércio eletrónico.
95
A Comissão recorda que propôs a criação de uma Pro -
curadoria Europeia, que seria encarregada de investigar 
e reprimir a fraude que afeta o orçamento da UE. A pro -
posta de regulamento relativo a uma Procuradoria Euro -
peia está atualmente em discussão no Conselho da UE.
99
Ver resposta da Comissão ao ponto 78.
101
A Comissão apoia o acesso da Europol e do OLAF ao 
sistema VIES e aos dados do Eurofisc como instrumento 
vital para permitir que ambas as organizações desempe -
nhem melhor a sua missão de apoio às investigações dos 
Estados-Membros e, no caso do OLAF, realizem investiga -
ções sobre a fraude ao IVA intracomunitário.
O plano estratégico plurianual relacionado com as prio -
ridades da UE em matéria de criminalidade «fraude intra -
comunitária com recurso a operadores fictícios/impostos 
especiais de consumo» identifica expressamente a falta 
de cooperação sistemática entre as autoridades respon -
sáveis pela aplicação da lei e as autoridades fiscais a nível 
nacional e da UE como constituindo uma potencial 
vulnerabilidade à fraude intracomunitária com recurso 
a operadores fictícios.
103
Relativamente ao OLAF, o problema reside na inexistên -
cia de base jurídica e ferramentas claras e não na falta de 
coordenação com outros organismos da UE.
Respostas da Comissão 53
No entanto, a Comissão irá reexaminar a questão dos 
controlos cruzados entre as declarações aduaneiras e os 
mapas recapitulativos tendo em conta as recomendações 
que serão feitas pelo grupo de projeto Fiscalis 2020.
Recomendação 4 a) 
A Comissão aceita esta recomendação.
A Comissão concluiu, no seu relatório que, no âmbito do 
Eurofisc, a análise conjunta dos riscos e um mecanismo 
eficaz de retorno de informação constituiriam uma res -
posta adequada à necessidade de dispor de informações 
mais específicas e de melhorar a utilização das informa -
ções já disponíveis na rede. Tal permitiria reforçar o papel 
da rede, permitindo uma reação rápida das administra -
ções fiscais contra as fraudes transfronteiras no domínio 
do IVA.
Recomendação 4 b)
A Comissão aceita esta recomendação.
Recomendação 4 c)
A Comissão aceita esta recomendação.
Recomendação 4 d)
A Comissão aceita esta recomendação.
Recomendação 4 e)
A Comissão aceita esta recomendação.
Recomendação 5
A Comissão nota que esta observação é dirigida ao 
Conselho.
Recomendação 6
A Comissão não aceita esta recomendação.
Tal como exposto no programa de trabalho da Comissão 
para 2016, um plano de ação sobre o IVA a adotar em 
2016 terá por objetivo criar um regime de IVA eficiente 
e resistente à fraude.
Esta medida incluirá uma revisão das obrigações de 
apresentação de relatórios, tais como para o comércio 
intra-UE.No entanto, os serviços da Comissão (DG ESTAT e DG 
TAXUD) estão a trabalhar sobre um memorando de enten -
dimento, a fim de definir melhor as áreas de cooperação 
futura com o objetivo de analisar dados e métodos com 
vista à determinação de estimativas do diferencial de tribu -
tação e de outros indicadores de fraude e de evasão fiscal.
O Grupo do Projeto sobre Diferencial de Tributação foi 
criado ao abrigo do programa Fiscalis 2020 para con -
gregar os conhecimentos e proceder ao intercâmbio de 
informações sobre os métodos para o cálculo das estima -
tivas do diferencial de tributação. Também tem em conta 
os aspetos relacionados com a estimativa da fraude fiscal.
Recomendação 2
A Comissão nota que esta observação é dirigida 
aos Estados-Membros.
Recomendação 3
A Comissão não aceita esta recomendação. A Comis -
são adotou legislação que garante que as informações 
referidas no artigo 143.º, n.º 2, da Diretiva 2006/112/CE 
estão disponíveis na declaração aduaneira3. A Comissão 
considera que os Estados-Membros dispõem de informa -
ções suficientes e que as autoridades competentes dos 
Estados-Membros têm acesso a esses dados para efetuar 
controlos cruzados eficazes entre as autoridades adua -
neiras e os dados sobre o IVA. No entanto, para serem 
eficazes, estes controlos cruzados devem ser combinadas 
com controlos cruzados do VIES.
Para o intercâmbio de informações transfronteiras 
existem quadros jurídicos claros estabelecidos para 
as autoridades competentes da administração fiscal 
e aduaneira. No âmbito da rede Eurofisc, aborda-se um 
nível adicional no intercâmbio de informações entre as 
autoridades aduaneiras e fiscais no contexto do procedi -
mento aduaneiro 42.
É da responsabilidade dos Estados-Membros garantir 
a aplicação da legislação da União e cobrar os impostos 
legalmente devidos. A Comissão chamou a atenção dos 
Estados-Membros, em geral, para a importância de um 
controlo eficaz da cobrança do IVA.
3 Regulamento de Execução (UE) n.° 756/2012 da Comissão, 
de 20 de agosto de 2012, que altera o Regulamento (CEE) 
n.° 2454/93 que fixa determinadas disposições de aplicação do 
Regulamento (CEE) n.° 2913/92 do Conselho que estabelece 
o Código Aduaneiro Comunitário (JO L 223 de 21.8.2012, p. 8).
Respostas da Comissão 54
Recomendação 12
A Comissão aceita a recomendação, na medida em que se des -
tina aos seus serviços. Observa, ao mesmo tempo, que a reco -
mendação é dirigida também aos Estados-Membros e implica 
a responsabilidade mútua da autoridade legislativa.
A Comissão está empenhada em prosseguir os seus esfor -
ços no sentido de eliminar as restantes barreiras legais 
que impedem o intercâmbio de informações entre as 
autoridades a nível nacional e da UE.
121 Ver resposta da Comissão ao ponto 109.
Recomendação 13
A Comissão aceita esta recomendação e já está a apli -
cá-la. Foi celebrada uma convenção de delegação entre 
a Comissão e a Europol no final de 2014, prevendo 
a afetação dos montantes atualmente necessários para 
a iniciativa EMPACT no PAO de 2015 e 2016. Para além 
de 2016, o financiamento do PAO fará parte das tarefas 
legais da Europol e, consequentemente, será abrangido 
pelo orçamento corrente (na condição de o novo regula -
mento ser adotado). A alteração da declaração financeira 
legal, incluindo este aspeto, já está em curso.
Recomendação 14
A Comissão nota que a presente recomendação é dirigida 
ao Parlamento Europeu e ao Conselho.Antes dos resultados do presente exercício, a Comis -
são não tenciona propor uma alteração da Diretiva IVA 
nesse sentido.
Recomendação 7
A Comissão não aceita esta recomendação.
A aplicação do mecanismo de autoliquidação como uma 
medida de luta contra a fraude é facultativa, uma vez 
que este mecanismo é principalmente orientado para os 
problemas específicos de fraude a nível nacional.
No entanto, a Comissão está ciente de que a aplicação 
setorial cria problemas e tenciona debater a questão 
da autoliquidação do IVA no contexto do plano de ação 
sobre o IVA que será adotado em 2016.
Recomendação 8
A Comissão aceita esta recomendação. A Comissão está 
a considerar a oportunidade de realizar visitas progra -
madas aos Estados-Membros para avaliar a aplicação das 
disposições em matéria de cooperação administrativa da 
UE a nível nacional, na perspetiva dos futuros relatórios.
Recomendação 9
A Comissão nota que esta observação é dirigida 
aos Estados-Membros.
Recomendação 10
A Comissão nota que esta observação é dirigida 
aos Estados-Membros.
Recomendação 11
A Comissão nota que esta observação é dirigida 
aos Estados-Membros.
Recomendação 11 b)
A Comissão considera que esse intercâmbio de infor -
mações poderia ser mais bem alcançado e garantido 
através de uma abordagem a nível da UE e da celebração 
de acordos bilaterais entre a UE e países terceiros, como 
acontece com a Noruega.
COMO OBTER PUBLICAÇÕES DA UNIÃO EUROPEIA
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TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU
Todos os anos, a União Europeia perde milhares de 
milhões das suas receitas de IVA devido às atividades da 
criminalidade organizada. Como as exportações de bens 
e serviços de um Estado-Membro da União Europeia para 
outro estão isentas de IVA, os criminosos podem evitar, de 
forma fraudulenta, pagar o IVA no Estado-Membro de 
destino. Daí resulta uma perda de receitas para os países 
em causa, mas também para a União. No presente 
relatório, examina-se se a  União Europeia luta contra 
a fraude ao IVA intracomunitário de forma eficaz. 
O Tribunal constatou insuficiências que indicam que 
o sistema atual não é suficientemente eficaz. Estas 
insuficiências devem ser corrigidas. É tempo de tomar 
medidas duras e  mais decisivas.