Recomendação de

RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO

sobre o Programa Nacional de Reformas da Irlanda para 2014 e que emite um parecer do Conselho sobre o Programa de Estabilidade da Irlanda para 2014

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 121.º, n.º 2, e o artigo 148.º, n.º 4,

Tendo em conta o Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho, de 7 de julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas[1], nomeadamente o artigo 5.º, n.º 2,

Tendo em conta o Regulamento (UE) n.º 1176/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de novembro, sobre prevenção e correção dos desequilíbrios macroeconómicos[2], nomeadamente o artigo 6.º, n.º 1,

Tendo em conta a recomendação da Comissão Europeia[3],

Tendo em conta as resoluções do Parlamento Europeu[4],

Tendo em conta as conclusões do Conselho Europeu,

Tendo em conta o parecer do Comité do Emprego,

Tendo em conta o parecer do Comité Económico e Financeiro,

Tendo em conta o parecer do Comité da Proteção Social,

Tendo em conta o parecer do Comité de Política Económica,

Considerando o seguinte:

(1) Em 26 de março de 2010, o Conselho Europeu aprovou a proposta da Comissão de lançar uma nova estratégia para o crescimento e o emprego, intitulada "Europa 2020", baseada numa coordenação reforçada das políticas económicas e desenvolvida em torno dos domínios fundamentais que requerem medidas para reforçar o potencial da Europa em termos de crescimento sustentável e de competitividade.

(2) Em 13 de julho de 2010, o Conselho, com base nas propostas da Comissão, adotou uma Recomendação relativa às orientações gerais para as políticas económicas dos Estados-Membros e da União (de 2010 a 2014) e, em 21 de outubro de 2010, uma Decisão relativa às orientações para as políticas de emprego dos Estados-Membros, documentos que, em conjunto, constituem as "orientações integradas". Os Estados-Membros foram convidados a ter em conta as orientações integradas nas suas políticas nacionais económicas e de emprego.

(3) Em 29 de junho de 2012, os Chefes de Estado ou de Governo adotaram um pacto para o crescimento e o emprego que constitui um quadro coerente para medidas a nível nacional, da UE e da área do euro, mobilizando todas as alavancas, instrumentos e políticas possíveis. Decidiram das medidas a tomar a nível dos Estados-Membros, em especial manifestando o seu pleno empenho na prossecução dos objetivos da Estratégia Europa 2020 e na aplicação das recomendações específicas por país.

(4) A Irlanda foi sujeita a um programa de ajustamento macroeconómico, até dezembro de 2013. Nos termos do artigo 12.º do Regulamento (UE) n.º 472/2013, ficou, assim, isenta da supervisão e apreciação no âmbito do Semestre Europeu para a coordenação das políticas económicas durante o período de vigência do programa. A Irlanda concluiu com êxito o programa de ajustamento macroeconómico, pelo que deverá ser agora plenamente integrada no quadro do Semestre Europeu.

(5) Em 13 de novembro de 2013, a Comissão adotou a Análise Anual do Crescimento[5], assinalando o início do Semestre Europeu para a coordenação das políticas económicas de 2014. No mesmo dia, com base no Regulamento (UE) n.º 1176/2011, a Comissão adotou o relatório sobre o mecanismo de alerta.[6]

(6) Em 20 de dezembro de 2013, o Conselho Europeu subscreveu as prioridades com vista a garantir a estabilidade financeira, a consolidação orçamental e as medidas destinadas a promover o crescimento. Salientou a necessidade de prosseguir uma consolidação orçamental diferenciada e propícia ao crescimento, de restabelecer as condições normais de concessão de crédito à economia, de promover o crescimento e a competitividade, de combater o desemprego e as consequências sociais da crise e de modernizar a administração pública.

(7) A 5 de março de 2014, a Comissão publicou os resultados da sua apreciação aprofundada sobre a Irlanda[7], nos termos do artigo 5.º do Regulamento (UE) n.º 1176/2011 e tendo em conta a conclusão com êxito do programa de ajustamento económico irlandês, assim como o facto de a Irlanda estar agora plenamente integrada no quadro do Semestre Europeu A análise da Comissão leva a concluir o programa de ajustamento recentemente concluído na Irlanda foi determinante para gerir os riscos económicos e reduzir os desequilíbrios. No entanto, os desequilíbrios macroeconómicos que ainda persistem exigem uma supervisão específica e a adoção de medidas decisivas. Em especial, a evolução do setor financeiro, o endividamento dos setores público e privado e, concomitantemente, a elevada dívida externa bruta e líquida, bem como a situação do mercado de trabalho denotam que os riscos ainda estão presentes.

(8) Em 17 de abril de 2014, a Irlanda apresentou o seu Programa Nacional de Reformas para 2014 e a 29 de abril do mesmo ano e o Programa de Estabilidade para 2014. Para ter em conta as suas interligações, os dois programas foram avaliados em simultâneo.

(9) Os objetivos principais da estratégia orçamental delineada no Programa de Estabilidade para 2014 são a correção do défice excessivo até 2015 e atingir o objetivo de médio prazo até 2018 O programa visa um défice inferior a 3 % do PIB até 2015, de acordo com a Recomendação formulada ao abrigo do procedimento relativo aos défices excessivos. O programa confirma o objetivo de médio prazo de uma situação orçamental equilibrada em termos estruturais, o que é coerente com as disposições do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Para além de 2015, o programa estabelece uma redução do défice orçamental global de cerca de 1 ponto percentual do PIB ao ano, no período de 2016 a 2018. O seu objetivo é reduzir a dívida de cerca de 124 % do PIB, em 2013, para 107 % do PIB em 2018. O cenário macroeconómico subjacente às projeções orçamentais do programa está globalmente em conformidade com as previsões da Comissão para 2014 e 2015, com algumas diferenças nas contribuições das componentes da procura, tendo sido aprovado por um organismo independente (o Irish Fiscal Advisory Council). No entanto, as previsões das autoridades para os últimos anos do programa são otimistas. Além disso, a realização dos objetivos orçamentais não está apoiada por medidas suficientemente discriminadas para 2015. Por conseguinte, as previsões da Comissão apontam para um défice em 2015 superior ao do objetivo recomendado pelo Conselho. Com base na avaliação do programa e nas previsões da Comissão, nos termos do Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho, este último considera que os objetivos do programa estão de acordo com os requisitos do Pacto de Estabilidade e Crescimento, mas têm de ser apoiados por medidas específicas a partir de 2015. Foram dados alguns passos significativos para melhorar aspetos importantes do quadro orçamental irlandês, assim como a qualidade e a apresentação atempada dos dados. Não obstante, os planos orçamentais a médio prazo não são apoiadas por medidas de ajustamento bem definidas, sendo objeto de revisões por ocasião das tomadas de decisão orçamentais anuais. Os limites máximos das despesas de médio prazo não são suficientemente contidos por ajustamentos específicos juridicamente vinculativos.

(10) As reformas fiscais contribuíram para o ajustamento orçamental, mas ainda há margem para melhorar a eficiência do sistema fiscal e torná-lo favorável ao crescimento. A fiscalidade sobre a propriedade passou de um imposto sobre as transações para um imposto baseado no valor dos imóveis residenciais, mas a base fiscal é ainda relativamente estreita, dado que certas propriedades continuam fora da rede de impostos. A tributação do trabalho é fragmentada e complexa; as bases coletáveis dos impostos sobre o consumo e o ambiente são limitadas pela aplicação de taxas reduzidas e de isenções e, no entanto, esses impostos são mais favoráveis ao crescimento. As taxas nulas ou reduzidas do IVA traduziram-se numa eficácia deste imposto inferior à média da UE. As taxas reduzidas do IVA são amplamente utilizadas para atingir os objetivos de redistribuição, embora não seja um instrumento de política eficaz e bem orientado para proteger os grupos vulneráveis Há ainda margem para aumentar a eficácia dos instrumentos fiscais ambientais e suprimir os subsídios prejudiciais ao ambiente.

(11) Apesar de a Irlanda ter uma população relativamente jovem, as despesas com a saúde pública foram das mais elevadas da UE, em 2012, correspondentes a 8,7 % do RNB, ou seja, consideravelmente acima da média da UE de 7,3 %. Atendendo às atuais dificuldades para gerir o orçamento da saúde, as pressões demográficas devido ao envelhecimento da população significam que os atuais níveis de serviço só podem ser mantidos se forem obtidos ganhos de rentabilidade a médio e a longo prazo. O aumento das despesas de saúde até 2060, decorrente das pressões demográficas, está estimado em 1,2 pontos percentuais do PIB. Os desafios no setor da saúde são de caráter múltiplo. Os sistemas de gestão financeira, de contabilidade e os processos estão dispersos pelos vários prestadores de cuidados de saúde. Esta situação entrava e provoca atrasos na recolha e tratamento de informações. Também dificulta o controlo das despesas de saúde e prejudica os esforços para obter uma rentabilidade e repartição adequada dos recursos. O elevado nível de despesa com produtos farmacêuticos constitui outro desafio, uma vez que as despesas de medicamentos com doentes ambulatórios são comparativamente elevadas.

(12) A Irlanda enfrenta desafios relacionados com o desemprego, em especial o desemprego de longa duração e entre os jovens, havendo ainda uma elevada percentagem de população em idade ativa com fracas qualificações, o que se traduz na desigualdade e desadequação de competências em relação ao mercado de trabalho. O desemprego de longa duração diminuiu progressivamente com o recente reforço do mercado de trabalho, todavia continua alto e a aumentar proporcionalmente ao desemprego geral, representando mais de 61 % do total, no final de 2013. A taxa de desemprego entre os jovens atingiu um valor máximo superior a 30 % em finais de 2012 e no início de 2013. Além disso, a proporção de jovens sem emprego, educação ou formação aumentou oito pontos percentuais entre 2007 e 2012 passando para 18,7 %, descendo depois para 16,1 %, mantendo-se, porém, entre as mais elevadas da UE. Todos os jovens em dificuldade deveriam beneficiar de uma garantia no prazo de 4 meses, em conformidade com os objetivos da Garantia para a Juventude. As inadequações de competências foram surgindo com o reequilíbrio da economia, tornando a requalificação e a atualização das competências um desafio para o sistema de ensino e de formação. Além disso, a participação na aprendizagem ao longo da vida é inferior à média da UE (7,3 %, em comparação com 10,7 % em 2013).

(13) A Irlanda tem uma das taxas mais altas de pessoas que vivem em agregados familiares com baixa intensidade de trabalho na UE, o que gera graves problemas sociais. A percentagem era mais elevada do que a média da UE antes da crise e aumentou de 14,3 % em 2007 para 24,2 % em 2011. A fraca intensidade de trabalho é particularmente grave nas famílias monoparentais com filhos. Esta situação contribuiu para um risco de pobreza ou de exclusão social crescente das crianças na Irlanda e agrava a desigualdade em termos de participação das mulheres no mercado de trabalho, que representava 67,2 % em 2013, em comparação com 83,4% para os homens. Em consequência, as atenções viraram-se para o acesso e a acessibilidade em termos de custos das estruturas de acolhimento para crianças, um entrave significativo para que os pais encontrem emprego e evitem o risco de pobreza. O mercado de trabalho é também afetado por armadilhas de desemprego. A estrutura forfetária dos subsídios de desemprego ao abrigo do Jobseeker's Benefit and Jobseeker's Allowance, a duração ilimitada do subsídio de desemprego e a perda de pagamentos suplementares (nomeadamente, as ajudas ao alojamento e cartões médicos) após o regresso ao mercado de trabalho significa que as taxas de substituição são relativamente altas para os desempregados de longa duração com potencial baixo rendimento e outras categorias de trabalhadores, em função da sua situação familiar.

(14) Os empréstimos às PME mantêm-se reduzidos, refletindo uma combinação de procura moderada de crédito e restrições do lado da oferta, continuando as PME a ser afetadas pela alavancagem excessiva e pela fraca procura interna; por seu turno, os bancos têm de realizar mais progressos para alcançar resoluções sustentáveis na gestão dos empréstimos de má qualidade das PME. Segundo o último inquérito Red C, dos 40 % de PME que solicitaram crédito bancário, entre outubro de 2012 e março de 2013, 19 % viram o empréstimo recusado. No final de 2009, foi criado o departamento de avaliação de crédito para mediar litígios entre mutuantes e potenciais PME mutuárias a quem foi recusado crédito. Embora positivo, o impacto do departamento de avaliação de crédito parece ter sido bastante limitado até à data, em parte porque o número de recursos foi bastante reduzido. As PME dependem em grande medida dos financiamentos bancários ao investimento, e as fontes de financiamento não bancárias estão relativamente pouco desenvolvidas, embora estejam presentemente a ser analisadas algumas alternativas, incluindo fundos de empréstimo. À medida que a recuperação ganha dinamismo e a procura interna recupera, poderá assistir-se a um aumento das restrições do lado da oferta, a menos que os canais de crédito sejam adequadamente reparados, o que é fundamental para as perspetivas de crescimento. Foram criados regimes específicos e fundos para melhorar o acesso das PME ao financiamento, tais como o Credit Guarantee Scheme, o Microenterprise Loan Fund Scheme e três fundos dedicados às PME, mas até ao momento a sua utilização foi reduzida.

(15) Apesar das reformas realizadas no setor bancário no âmbito do recentemente concluído programa de assistência financeira, ainda subsistem desafios significativos. Estes últimos foram vistos em pormenor na apreciação aprofundada da Comissão de 2014 sobre a Irlanda. Em junho de 2013, os empréstimos de má qualidade representavam quase 27 % do total para os três principais bancos nacionais. O endividamento do setor privado continua a ser dos mais elevados da UE, apesar da recente desalavancagem, ou seja, continua a ameaçar a estabilidade financeira e a ser um peso para a economia. A desalavancagem das famílias e das PME não está completa e o reforço do balanço dos bancos e das PME é essencial para restaurar os canais de crédito. A atividade mutuária dos bancos continua a decair e o setor bancário ainda se debate com questões de rentabilidade, em parte devido ao elevado número de hipotecas indexadas (ativos herdados com fraca rendibilidade) nos seus balanços.

(16) O custo da execução de contratos é alto. As despesas com advogados representam a maioria desses custos (18,8 pp) e os elevados custos dos serviços jurídicos afetam a estrutura de custos de todas as empresas, incluindo as PME. Além disso, ao contrário de outros serviços profissionais, os custos dos serviços jurídicos não foram ajustados no sentido descendente desde o início da crise, em parte devido a uma concorrência insuficiente. As autoridades comprometeram-se a introduzir reformas no setor dos serviços jurídicos no âmbito do programa de ajustamento macroeconómico. Em 2011 publicaram o Legal Services Regulation Bill, que ainda não foi promulgado. Os recursos judiciais e os recursos administrativos de que dispõem os tribunais para implementar uma gestão ativa dos processos de instrução são muito limitados, contribuindo para a acumulação de atrasos na justiça e aumentos dos respetivos custos. Além disso, a Irlanda confronta-se com importantes deficiências na recolha de dados sobre a qualidade e a eficiência do sistema de justiça.

(17) No contexto do Semestre Europeu, a Comissão procedeu a uma análise aprofundada da política económica da Irlanda. Para o efeito, examinou o seu Programa de Estabilidade e o Programa Nacional de Reformas. Tomou em consideração não só a sua relevância para a sustentabilidade das políticas orçamental e socioeconómica na Irlanda, mas também a sua conformidade com as normas e orientações da UE, dada a necessidade de consolidar a governação económica global da União Europeia pelo seu contributo para as futuras decisões nacionais. As suas recomendações no contexto do Semestre Europeu estão refletidas nas recomendações 1 a 7, abaixo.

(18) À luz desta avaliação, o Conselho examinou o Programa de Estabilidade da Irlanda, estando o seu parecer[8] refletido, em especial, na recomendação 1 abaixo.

(19) À luz dos resultados da análise aprofundada da Comissão e desta avaliação, o Conselho analisou o Programa Nacional de Reformas e o Programa de Estabilidade. As suas recomendações ao abrigo do artigo 6.º do Regulamento (UE) n.º 1176/2011 estão refletidas, em especial, nas recomendações 1, 3, 5 e 6 abaixo.

(20) No contexto do Semestre Europeu, a Comissão procedeu igualmente a uma análise da política económica da área do euro no seu conjunto. Com base nesta análise, o Conselho formulou recomendações específicas dirigidas aos Estados-Membros cuja moeda é o euro. A Irlanda deve também assegurar a aplicação plena e atempada destas recomendações.

RECOMENDA que, no período de 2014-2015, a Irlanda tome medidas no sentido de:

1. Executar na íntegra o orçamento de 2014 e garantir a correção da situação de défice excessivo de forma sustentável até 2015, apoiando a estratégia orçamental com medidas estruturais suplementares e, ao mesmo tempo, realizar o esforço de ajustamento estrutural especificado na Recomendação do Conselho formulada no âmbito do procedimento relativo aos défices excessivos. Após a correção da situação de défice excessivo, prosseguir um ajustamento estrutural em direção ao objetivo de médio prazo de, pelo menos, 0,5 % do PIB por ano ou mais se as condições económicas o permitirem ou se for necessário para assegurar o cumprimento da regra relativa à dívida, a fim de manter o rácio da dívida pública numa trajetória descendente sustentável. Reforçar a credibilidade da estratégia de ajustamento orçamental, aplicar efetivamente o plano orçamental plurianual e definir as grandes medidas orçamentais subjacentes aos objetivos orçamentais de médio prazo. Tornar mais vinculativo o limite máximo da despesa pública, limitando as possibilidades de alterações discricionárias. Para apoiar a consolidação orçamental, há que ter em conta o aumento das receitas através do alargamento da base tributável. Tornar o sistema fiscal mais favorável ao crescimento e menos penalizador do ambiente.

2. Fazer avançar a reforma do setor da saúde lançado no âmbito do futuro quadro estratégico para saúde, a fim de aumentar a sua relação custo/eficácia. Prosseguir a adoção de medidas destinadas a reduzir as despesas com medicamentos, incluindo através de um exercício de alinhamento mais frequente dos preços dos medicamentos patenteados, aumentar a utilização dos genéricos e melhorar as práticas de prescrição. Reformar os sistemas de gestão financeira das autoridades nacionais de saúde, a fim de racionalizar os sistemas de todos os prestadores e apoiar a melhoria da gestão das queixas. Instaurar identificadores individuais de saúde, com início em janeiro de 2015.

3. Prosseguir novas melhorias nas políticas ativas do mercado de trabalho, com especial atenção para os desempregados de longa duração, as pessoas com poucas qualificações e os jovens, em consonância com os objetivos da Garantia para a Juventude. Fazer avançar a reforma em curso do sistema de educação e de formação complementar, dispositivos de apoio ao emprego e programas de aprendizagem. Oferecer mais estágios profissionais; melhorar e garantir a correlação dos cursos e estágios com as necessidades do mercado de trabalho. Aumentar o nível e a qualidade dos serviços de apoio prestados pelos serviços de emprego Intreo. Criar um sistema de orientação integrado em matéria de formação e de educação entre os serviços Intreo e os conselhos de educação e de formação.

4. Dar resposta à questão da fraca intensidade de trabalho das famílias e lutar contra o risco de pobreza das crianças através da supressão progressiva das prestações e pagamentos no caso de regresso ao emprego. Facilitar a participação das mulheres no mercado de trabalho através da melhoria do acesso às estruturas de acolhimento para crianças, a tempo inteiro e a preços mais acessíveis, em especial para as famílias com baixos rendimentos.

5. Desenvolver novas iniciativas para o setor das PME, incluindo iniciativas para dar resposta à disponibilidade de financiamento bancário e não bancário e às questões de reestruturação da dívida. Promover iniciativas para melhorar o acesso das PME ao crédito bancário e ao financiamento não bancário. Instaurar um sistema de acompanhamento no setor bancário para a concessão de empréstimos às PME. Paralelamente, promover uma melhor utilização dos instrumentos de crédito não bancário disponíveis, incluindo os três fundos para as PME cofinanciados pelo Fundo nacional de reserva de pensões, o Microfinance Ireland e o mecanismo temporário de garantia de empréstimos. Promover a utilização pelas PME destes e de outros regimes não bancários. Reforçar a visibilidade do departamento de análise de crédito e a sua capacidade de mediação de litígios entre bancos e potenciais PME mutuárias a quem foi recusado o crédito.

6. Acompanhar o desempenho dos bancos na realização dos objetivos de reestruturação dos atrasos no pagamento no pagamento dos empréstimos hipotecários. Anunciar objetivos ambiciosos para o terceiro e o quarto trimestres de 2014 para os principais bancos de crédito hipotecário, no sentido de propor e concluir soluções de reestruturação dos atrasos no pagamento no pagamento de mais de 90 dias, com vista a avançar substancialmente na supressão desses atrasos até ao final de 2014. Continuar a avaliar a sustentabilidade dos acordos de reestruturação celebrados através de auditorias e controlos específicos in loco. Elaborar orientações com vista a soluções duráveis. Publicar regularmente dados relativos a carteiras de empréstimos bancários a PME que apresentam atrasos de pagamento, a fim de aumentar a transparência. Desenvolver uma estratégia para resolver o problema dos créditos imobiliários comerciais mal parados. Instaurar um registo de crédito central.

7. Reduzir os custos dos processos judiciais e dos serviços jurídicos e promover a concorrência, nomeadamente com a adoção do Legal Services Regulation Bill até ao final de 2014, incluindo a disposição que permite o estabelecimento de práticas pluridisciplinares, e procurando eliminar o «solicitor's lien» (prática que consiste na retenção de documentos pelo advogado até ao pagamento completo dos seus honorários). Acompanhar o seu impacto, designadamente sobre os custos dos serviços jurídicos. Adotar medidas de execução para garantir que a Autoridade reguladora dos serviços jurídicos está rapidamente operacional e cumpre as suas obrigações ao abrigo da legislação, nomeadamente em termos de publicação de regulamentos ou orientações para práticas pluridisciplinares e resolução de queixas. Melhorar os sistemas de recolha de dados para permitir a qualidade e a eficiência dos processos judiciais.

Feito em Bruxelas, em

Pelo Conselho

O Presidente

[1] JO L 209 de 2.8.1997, p. 1.

[2] JO L 306 de 23.11.2011, p. 25.

[3] COM(2014) 408 final.

[4] P7_TA(2014)0128 e P7_TA(2014)0129.

[5] COM(2013) 800 final.

[6] COM(2013) 790 final.

[7] DTC (2014) 79 final.

[8] Nos termos do artigo 5.º, n.º 2, do Regulamento (CE) n.º 1466/97.