COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU E AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU - Balanço e actualização das prioridades da estratégia em termos de IVA

Índice

1. Introdução

2. Relatório intermediário

2.1. Simplificação do sistema

2.1.1. Simplificação das obrigações fiscais

2.1.2. Simplificação através da utilização das novas tecnologias

2.2. Aplicação mais uniforme do sistema comum do IVA

2.3. Modernização do regime actual

2.4. Cooperação administrativa

3. Rumo a adoptar

3.1. Orientações para os trabalhos futuros

3.1.1. Tributação no local de consumo

3.1.2. Simplificação das obrigações fiscais

3.2. Revisão das regras em matéria de local de tributação

3.2.1. Revisão das regras em matéria de local de tributação das prestações de serviços

3.2.2. Revisão das regras em matéria de local de tributação das entregas de bens

3.3. Coerência com o regime definitivo

4. Luta antifraude

5. Conclusão

1. Introdução

Em Junho de 2000, a Comissão apresentou uma comunicação em que expôs o seu programa estratégico para melhorar o funcionamento do sistema do IVA no mercado interno [1].

[1] COM(2000)348 final.

Esta estratégia prevê um programa de acção pragmático, centrado em quatro objectivos principais: a simplificação, bem como a modernização, das regras existentes, a aplicação mais uniforme das actuais disposições e uma nova prática de cooperação administrativa.

O motivo do lançamento desta estratégia foi a constatação de que, no futuro próximo, dadas as reservas dos Estados-Membros, eram pouco prováveis progressos significativos rumo a um sistema comum do IVA assente na tributação no Estado-Membro de origem.

O objectivo principal desta estratégia era conferir um novo impulso a nível do Conselho, a fim de alcançar a curto prazo melhorias concretas e indispensáveis do regime de tributação em vigor, sem, no entanto, pôr em causa o conceito de um regime definitivo de tributação no Estado-Membro de origem como objectivo da Comunidade a longo prazo.

Hoje em dia, três anos após o lançamento do programa de acção, importa fazer um primeiro balanço dos progressos alcançados. A presente comunicação destina-se igualmente a apresentar as novas iniciativas que a Comissão se propõe adoptar nos próximos anos no âmbito deste programa, bem como a definir certas orientações no que respeita às acções futuras. Por último, levanta questões sobre a natureza de um sistema comum do IVA melhor adaptado a um mercado interno de 25 Estados-Membros.

2. Relatório intermediário

O presente relatório intermediário foi elaborado tendo em conta os quatro objectivos desta nova estratégia. Esta sua segmentação não é, no entanto, absoluta, uma vez que certas propostas abrangem vários objectivos simultaneamente. O Anexo 1 inclui a lista completa das propostas (efectuadas no âmbito desta nova estratégia) adoptadas ou que estão a ser debatidas no Conselho.

Para além do balanço das propostas já efectuadas, este capítulo apresenta igualmente algumas novas iniciativas cujos trabalhos preparatórios foram já iniciados.

2.1. Simplificação do sistema

2.1.1. Simplificação das obrigações fiscais

A simplificação das obrigações em matéria de IVA havia sido objecto de numerosas recomendações da equipa SLIM [2], no âmbito da segunda fase desta iniciativa [3]. Havia efectivamente acordo no sentido de considerar que o peso destas obrigações impunha encargos desproporcionados às empresas europeias, que era necessário aligeirar.

[2] Simplificar a legislação do mercado interno.

[3] Relatório final da Comissão ao Conselho e o Parlamento Europeu sobre os resultados da segunda fase da iniciativa SLIM e o acompanhamento da aplicação das recomendações da primeira fase (COM(1997)618).

Para dar seguimento a estas recomendações, a Comissão apresentou várias propostas de directiva que, de um modo geral, foram favoravelmente acolhidas pelo Conselho.

Iniciativas tomadas

Supressão do representante fiscal

Por conseguinte, o Conselho adoptou a directiva relativa ao devedor do IVA [4], que suprimiu, a partir de 1 de Janeiro de 2003, a possibilidade de os Estados-Membros imporem a operadores intracomunitários a obrigação de designarem um representante fiscal para as suas operações efectuadas em Estados-Membros em que não estão estabelecidos. Esta obrigação, bastante dispendiosa e complexa, era frequentemente sentida pelas empresas europeias como um obstáculo ao desenvolvimento de actividades tributáveis num Estado-Membro que não aquele em que se encontram estabelecidas.

[4] Directiva 2000/65/CE de 17.10.2000 (JO L 269 de 21.10.2000).

Cumprimento das obrigações fiscais por via electrónica

A partir de 1 de Julho de 2003, todos os sujeitos passivos (estabelecidos ou não) poderão passar a cumprir as suas obrigações fiscais em termos de registo e declaração por via electrónica. Trata-se de um aspecto menos conhecido da directiva sobre os serviços prestados por via electrónica [5], que requer que os Estados-Membros apliquem este mecanismo. No entanto, essa medida inscreve-se num processo mais geral de modernização e simplificação, pelo que não abrange apenas os operadores de comércio electrónico.

[5] Directiva 2002/38/CE de 7.5.2002 (JO L 128 de 15.5.2002).

Harmonização do conteúdo das facturas e aceitação da facturação electrónica

A directiva em matéria de facturação [6] cria um enquadramento legal no domínio fiscal para a facturação electrónica e para a armazenagem electrónica das facturas, estabelecendo igualmente regras harmonizadas quanto ao teor das facturas IVA, à subcontratação da emissão das facturas e à autofacturação.

[6] Directiva 2001/115/CE de 20.12.2001 (JO L 15 de 17.1.2002).

Iniciativas em fase de preparação

Iniciativas em fase de preparação

O estudo lançado pela Comissão sobre a simplificação e modernização das obrigações fiscais constitui a fase final do processo de acompanhamento das recomendações resultantes da iniciativa SLIM. Destina-se a determinar como simplificar e modernizar, a nível comunitário ou nacional, o conjunto destas obrigações (excepto os aspectos supracitados que foram já abordados separadamente), no que respeita quer ao conjunto dos operadores quer mais especificamente às pequenas empresas.

Os resultados deste estudo foram objecto de uma consulta pública através do sítio "A sua voz na Europa" [7], que foi concebido no âmbito da iniciativa "Elaboração interactiva de políticas".

[7] http://europa.eu.int / yourvoice ou http:/ /europa.eu.int/comm/taxation_customs/taxation/consultations_fr.htm

O teor das iniciativas legislativas a lançar futuramente neste domínio atenderá aos resultados desta consulta pública.

2.1.2. Simplificação através da utilização das novas tecnologias

Iniciativas tomadas

Comércio electrónico

A directiva sobre os serviços prestados por via electrónica restabeleceu o equilíbrio concorrencial entre as empresas europeias e as empresas não estabelecidas na UE em relação à exportação a nível internacional e às vendas a nível europeu.

A directiva não impõe nenhuma obrigação adicional aos operadores de países terceiros que prestam serviços às empresas estabelecidas na UE, uma vez que o IVA deve ser pago por estas últimas com base no princípio da autoliquidação. Em contrapartida, os operadores de países terceiros que prestam serviços por via electrónica devem aplicar o IVA sobre as vendas aos particulares estabelecidos na UE, exactamente como sucede com os prestadores da UE. Para satisfazer estas obrigações IVA decorrentes de tais operações, a directiva prevê para os operadores não estabelecidos na Comunidade um regime especial nos termos do qual o operador se regista num só Estado-Membro para todas as operações tributáveis na União. Há, por conseguinte, tributação no local do Estado-Membro de consumo do serviço, sujeita à taxa por ele aplicada, embora o operador não estabelecido satisfaça estas obrigações declarativas e pague o imposto relativo ao conjunto das operações na Comunidade no Estado-Membro de registo que, seguidamente, procederá à redistribuição das receitas do IVA pelos Estados-Membros de consumo (balcão único).

No entanto, o Conselho decidiu que estas disposições são aplicáveis durante um período de três anos, a contar de 1 de Julho de 2003. Esta directiva prevê igualmente que, antes de 30 de Junho de 2006, o Conselho deve quer aprovar um mecanismo electrónico apropriado, não discriminatório, para calcular, declarar, cobrar e repartir as receitas fiscais ligadas aos serviços prestados por via electrónica tributados no lugar de consumo, quer, se tal se afigurar necessário por razões de ordem prática, prorrogar este período por mais três anos.

Importa salientar que a União Europeia foi a primeira jurisdição fiscal do mundo que desenvolveu e instaurou um quadro simplificado de pagamento dos impostos de consumo sobre o comércio electrónico, em conformidade com os princípios aceites a nível da OCDE.

Além disso, ao adoptar esta directiva, o Conselho deu um passo importante em relação ao funcionamento do sistema comum do IVA. Com efeito, os Estados-Membros abandonaram o princípio de que o local de tributação de uma operação tributável determina o Estado-Membro em que devem ser preenchidas as obrigações fiscais declarativas e de pagamento de tal operação.

Regime especial das agências de viagens

Aliás, na sequência de um parecer do Parlamento Europeu, a Comissão alterou a sua proposta inicial em relação ao regime especial das agências de viagens [8], a fim de nele incluir o mecanismo do balcão único para os operadores de países terceiros abrangidos pelo âmbito de aplicação deste regime especial (ver ponto 2.3).

[8] COM(2002)64 final de 8.2.2002 e COM(2003)78 de 24.3.2003.

Substituição da 8ª Directiva

Por último, a proposta de directiva que prevê a dedução transfronteiriça em substituição do procedimento da 8ª directiva [9] comporta elementos análogos ao balcão único, dado que um sujeito passivo poderá deduzir no seu Estado-Membro de estabelecimento o IVA associado às despesas efectuadas nos Estados-Membros onde se não encontra estabelecido. No âmbito das negociações desta proposta a nível do Conselho, a Presidência sugeriu a utilização de um sistema de troca de informações e de redistribuição pelos Estados-Membros dos montantes em causa, comparável ao previsto para o comércio electrónico.

[9] COM(1998)377 final de 17.6.1998.

2.2. Aplicação mais uniforme do sistema comum do IVA

Iniciativas tomadas

Taxas do IVA

Para evitar que a diferença crescente entre as taxas normais aplicadas pelos Estados-Membros conduza a desequilíbrios estruturais na União Europeia e a distorções da concorrência em certos sectores de actividade, assegurou-se que, até 31 de Dezembro de 2005, a taxa normal não possa ser inferior a 15% [10].

[10] Directiva 2001/4/CE do Conselho de 19.1.2001 (JO L 22 de 24.1.2001, rectificativo n° JO L 26 de 27.1.2001).

Além disso, a Comissão apresentou uma proposta [11] sobre o âmbito de aplicação das taxas reduzidas com vista à simplificação das regras nesta matéria e à aplicação mais uniforme deste imposto. A proposta destina-se a proporcionar aos Estados-Membros as mesmas oportunidades de aplicação de taxas reduzidas em certos domínios (como em restaurantes, no alojamento, no fornecimento de gás e electricidade e nos serviços de cuidados ao domicílio). Destina-se igualmente a racionalizar as múltiplas derrogações actualmente em vigor em matéria de taxas reservadas a certos Estados-Membros. Para esse efeito, propõe-se transformar o anexo H na lista de referência única de todas as derrogações à aplicação da taxa normal do IVA. O objectivo é melhorar o funcionamento do mercado interno e evitar potenciais distorções da concorrência.

[11] COM(2003) 397 final de 23.7.2003.

Essa proposta atende igualmente ao relatório de avaliação da experiência em relação aos serviços com grande intensidade do factor trabalho, elaborado com base nos relatórios apresentados pelos Estados-Membros que participaram nesta experiência. Tendo em conta as informações prestadas pelos Estados-Membros e os limites dos métodos utilizados, esse relatório concluiu que não foi possível identificar de forma evidente efeitos favoráveis no emprego, nem uma redução da economia paralela, no seguimento da redução das taxas do IVA que se verificou no âmbito da experiência sobre os serviços com grande intensidade do factor trabalho. No entanto, importa sublinhar que certas categorias de serviços abrangidas por esta experiência, designadamente a renovação e reparação de alojamentos privados, estão cobertas pela proposta de um novo Anexo H.

Adopção de medidas de aplicação e modernização do processo de aprovação de medidas derrogatórias

A sexta directiva constitui o quadro geral do sistema comum do IVA mas não prevê mecanismos que permitam o estabelecimento de medidas de aplicação.

As questões sobre a aplicação do sistema comum do IVA são debatidas no Comité do IVA. A prática corrente consiste em que os resultados dos debates se traduzam em orientações. O Comité do IVA não tem, no entanto, competências que lhe permitam tornar compulsivas tais orientações.

Foi nesta óptica que a Comissão apresentou em 1997 uma proposta de alteração do estatuto do Comité do IVA. No entanto, o Conselho não chegou a acordo sobre este processo e é pouco provável que sejam alcançados progressos significativos no futuro imediato. De facto, a adopção de medidas de aplicação no domínio da fiscalidade, de acordo com um procedimento previsto pela Comitologia, continua a ser o principal entrave à adopção desta proposta. Provavelmente, só uma alteração do Tratado poderá dar um novo impulso a este processo.

No entanto, tendo em conta a importância da aplicação uniforme do regime comum do IVA, em especial para as trocas intracomunitárias, a Comissão propôs [12], em conformidade com o artigo 202º do Tratado, que fossem conferidas competências executivas ao Conselho e não à Comissão. Na prática, as questões de interpretação continuarão a ser debatidas no Comité do IVA. Se o debate sugerir que importa transpor os seus resultados através de um acto jurídico vinculativo, a Comissão apresentará uma proposta de decisão ao Conselho com vista à sua adopção por unanimidade.

[12] COM(2003) 335 final de 10.6.2003.

O estabelecimento de medidas de aplicação a nível comunitário é positivo em termos de transparência e de segurança jurídica para os operadores e para as administrações nacionais.

Nessa mesma proposta, a Comissão propôs a modernização do procedimento de aprovação de medidas derrogatórias. Com efeito, o Conselho pode autorizar um Estado-Membro a aplicar medidas derrogatórias a fim de simplificar a cobrança do imposto ou de evitar certas fraudes ou evasões fiscais.

Actualmente, o Conselho pode conceder tal autorização de acordo com um procedimento de aprovação tácita após o fim de um certo prazo.

A proposta destina-se a assegurar que cada medida específica seja objecto de uma decisão devidamente fundamentada por parte do Conselho. Este procedimento deve assegurar a transparência e a segurança jurídica a nível dos Estados-Membros e dos operadores.

Iniciativas em fase de preparação

Mecanismo de supressão da dupla tributação em casos individuais

As medidas de aplicação são importantes para evitar casos de dupla tributação. No entanto, a Comissão recebe frequentemente denúncias e cartas relativas a casos individuais de dupla tributação em situações em que a análise do processo demonstra geralmente que as legislações dos Estados-Membros em causa estão em conformidade com a sexta directiva IVA. O problema resulta, por conseguinte, de uma interpretação divergente da situação de facto num dado caso concreto.

Nestas circunstâncias, não se justifica iniciar um processo por infracção contra os Estados-Membros. Por outro lado, se os Estados-Membros mantiverem a sua posição, o interessado continua a deparar com uma dupla tributação. A Comissão considera esta situação insatisfatória e contrária aos princípios do mercado interno. Por conseguinte, importa reflectir sobre as possibilidades de se passar da fase de medidas de aplicação, de carácter mais geral, para uma fase ulterior, que consiste em prever a nível comunitário um mecanismo destinado a resolver casos concretos de dupla tributação.

Este mecanismo existe já no domínio da fiscalidade directa. As convenções bilaterais em matéria de dupla tributação, redigidas com base na convenção-modelo da OCDE, prevêem um procedimento amigável para ultrapassar estes casos de dupla tributação. A experiência adquirida neste domínio demonstra que o simples facto de autoridades nacionais dos Estados-Membros em causa analisarem o processo permite já resolver um elevado número de casos.

Além disso, sempre no domínio da fiscalidade directa, no que respeita ao problema específico dos preços de transferência, a "Convenção de Arbitragem" n° 436/CEE, de 23 de Julho de 1990, prevê um procedimento de arbitragem obrigatório, vinculativo para os Estados-Membros signatários da mesma, a fim de suprimir a dupla tributação caso o procedimento amigável não permita eliminá-la após um período de dois anos.

A Comissão está actualmente a reflectir sobre as iniciativas legislativas que poderiam ser tomadas a nível comunitário para melhorar a situação actual nos casos de dupla tributação em matéria de IVA.

Racionalização das derrogações existentes

A Comissão iniciou igualmente os trabalhos preparatórios tendo em vista uma certa racionalização do elevado número de derrogações presentemente em vigor. Em certos casos, esta racionalização poderia consistir em alargar a todos os Estados-Membros certas derrogações que se tivessem revelado particularmente eficazes.

De facto, no elevado número de autorizações existentes é possível identificar determinados aspectos comuns.

Um exemplo típico é a fixação da base de tributação do IVA em relação às operações tributáveis entre pessoas com laços entre si, a quem foram concedidas várias autorizações. Trata-se de operações entre empresas ligadas, entre a empresa e o seu pessoal ou entre o sujeito passivo (pessoa singular) e a sua família. Na prática, as administrações nacionais têm grande dificuldade em agir em situações em que o preço reclamado foi fixado a um nível anormalmente baixo com vista à evasão fiscal.

No entanto, é evidente que certas medidas específicas se destinam a obviar a uma situação de um só Estado-Membro. Não é conveniente pôr em causa tais autorizações no âmbito do exercício de racionalização.

Análise das várias opções, faculdades e disposições transitórias

A racionalização das derrogações baseadas no artigo 27º será seguida de uma análise das várias opções, faculdades e disposições transitórias previstas na directiva. O objectivo consiste em analisar, caso a caso, a justificação da sua manutenção tendo em conta o mercado interno e, caso a manutenção se justifique, dar aos Estados-Membros as mesmas possibilidades de aplicação.

Reformulação da sexta directiva IVA

A sexta directiva IVA constitui o quadro jurídico do sistema comum do IVA em vigor. Sucede que esta directiva foi sujeita a mais de vinte alterações legislativas após a data da sua entrada em vigor, o que conduziu a um acto jurídico complexo e de consulta difícil.

A Comissão comprometeu-se a preparar uma reformulação deste acto, a fim de que constitua um instrumento eficaz que apresente uma síntese clara da legislação actualmente em vigor.

Este exercício deve conduzir não à abertura de um debate de fundo sobre a sexta directiva IVA, mas sim a um debate sobre as várias propostas específicas a apresentar para aplicar a nova estratégia.

Por conseguinte, a reformulação não implica de modo algum o abandono do objectivo final (um regime do IVA baseado no princípio de um local único de tributação) e destina-se antes a criar um instrumento adequado para o período durante o qual o regime actual permanecerá em vigor.

A Comissão lançou uma consulta pública aberta através da Internet [13] com base num anteprojecto de reformulação elaborado pelos serviços da Comissão. O objectivo é recolher contributos positivos que permitam melhorar a qualidade do acto legislativo.

[13] http://europa.eu.int/yourvoice ou http:// europa.eu.int/comm/taxation_customs/taxation/consultations_fr.htm

2.3. Modernização do regime actual

O desenvolvimento tecnológico, a mudança das práticas comerciais e os movimentos de privatização e liberalização de certos sectores requerem a revisão de certas disposições da sexta directiva IVA, que não estão adaptadas às transacções económicas.

Iniciativas tomadas

Liberalização do mercado do gás e da electricidade

Assim, o processo de liberalização do mercado do gás e da electricidade sublinhou bem as dificuldades decorrentes da aplicação das regras em matéria de IVA. Tendo em conta esse processo, foi necessário dissociar esta problemática do processo geral sobre o local de tributação das entregas de bens para a abordar prioritariamente. A directiva respeitante às regras relativas ao lugar de entrega do gás e da electricidade [14] destina-se a facilitar as operações entre os negociantes activos nestes sectores, bem como a assegurar que o local de tributação corresponda ao local do consumo da energia. De acordo com as regras adoptadas, se o comprador adquirir o gás ou a electricidade para revenda, o local de tributação será aquele em que o comprador se encontra estabelecido. Se o gás ou a electricidade vendidos se destinarem ao seu consumo final, o local de tributação será o local de consumo.

[14] Directiva 2003/92/CE de 7.10.2003 (JO L 260 de 11.10.2003, p. 8).

Evolução do sector das agências de viagens

A proposta de directiva no que respeita ao regime das agências de viagens (ver ponto 2.1.2) destina-se a modernizar este regime e a assegurar a sua aplicação mais uniforme. Simultaneamente, deverá suprimir distorções da concorrência entre os operadores comunitários e os operadores de países terceiros. De facto, a evolução comercial neste sector conduziu a que um objectivo primordial do regime especial, ou seja, a distribuição das receitas do IVA pelos Estados-Membros em que a viagem decorre e pelo Estado-Membro em que a agência de viagens está estabelecida, deixasse de ser alcançado.

Concorrência no sector postal

A Comissão apresentou igualmente uma proposta destinada a rever as regras do IVA aplicável aos serviços postais [15], para ter em conta a evolução deste sector. Aquando da adopção da sexta directiva nos anos 70, o sector postal caracterizava-se por uma situação de monopólio, com prestação de um número limitado de serviços em relação aos quais não havia qualquer forma de concorrência. No seguimento das mudanças nele ocorridas, a isenção destes serviços em relação ao IVA, que tinha sido prevista nessa altura, cria hoje problemas de distorções da concorrência.

[15] COM(2003) 234 final de 5.5.2003.

Iniciativas em fase de preparação

Sistemas de promoção através de cupões e cartões de pagamento

O tratamento fiscal dos cupões utilizados, frequentemente no âmbito de acções de promoção, foi objecto nos últimos anos de vários acórdãos do Tribunal de Justiça.

Esta jurisprudência, que diz respeito a casos específicos, estabelece determinados princípios, embora a sua aplicação continue a levantar problemas significativos, dada a diversidade das formas que os sistemas de promoção podem assumir.

Além disso, certos Estados-Membros constataram que a ausência de regras claras foi aproveitada para montar operações fiscais destinadas a reduzir artificialmente a base de tributação do IVA de certas entregas de bens ou prestações de serviços.

Além disso, as alterações das modalidades de pagamento de certas entregas de bens e prestações de serviços, como os pagamentos efectuados por cartões telefónicos, colocam problemas de interpretação em matéria de determinação da data de exigibilidade da taxa, bem como em matéria de determinação da natureza e da base de tributação das operações efectuadas por intermediários.

Estes assuntos foram debatidos várias vezes com os Estados-Membros a fim de chegar a uma interpretação comum das regras actuais. No entanto, a Comissão concluiu, na sequência destas conversações, que existe uma relação entre os dois assuntos e que convém prosseguir a sua análise num âmbito mais vasto, com vista à elaboração de uma proposta de directiva nesta matéria.

Outros temas

A Comissão está consciente de que as propostas até agora apresentadas no âmbito da modernização se destinam a sectores de actividade específicos e de que, por conseguinte, apenas afectam um número limitado de operadores.

No entanto, estão em curso trabalhos preparatórios relativos a domínios mais vastos, como o regime do IVA aplicável às autoridades públicas e aos serviços financeiros. Trata-se de assuntos complexos, com impacto noutros domínios. Em especial a análise da revisão do regime do IVA aplicável às autoridades públicas deve atender às repercussões desta mudança no regime das isenções a favor de certas actividades de interesse geral previstas no artigo 13º da sexta directiva, ao tratamento das subvenções e ao direito à dedução.

A Comissão havia previsto inicialmente para 2003 uma proposta relativa ao regime do IVA aplicável às autoridades públicas. Porém, dadas as alterações de prioridade (necessidade de acelerar os trabalhos sobre o local de tributação das prestações de serviços), bem como o facto de ter sido decidido sujeitar tal proposta a uma avaliação de impacto exaustiva, ela foi adiada para 2004. Esta avaliação de impacto destina-se a assegurar a análise do impacto económico, ambiental e social da proposta, incluindo os seus efeitos no consumidor final.

2.4. Cooperação administrativa

Nos últimos anos, registaram-se progressos significativos nesta matéria.

Iniciativas tomadas

Assistência mútua em matéria de cobrança

Em primeiro lugar, o Conselho aprovou a directiva sobre a melhoria da assistência mútua em matéria de cobrança [16]. Esta directiva constitui um elemento essencial do reforço da cooperação administrativa e um complemento muito importante para a supressão da representação fiscal obrigatória (ver ponto 2.1.1).

[16] Directiva 2001/44/CE do Conselho de 15.06.2001 (JO L 175 de 28.6.2001).

Cooperação administrativa no domínio do IVA

Em segundo lugar, o Conselho adoptou uma proposta tendo em vista a criação de um único instrumento jurídico que abranja todos os aspectos da cooperação administrativa no domínio do IVA [17]. De facto, havia já verificado que a existência de duas bases jurídicas diferentes tinha efeitos negativos no recurso à cooperação no domínio do controlo do IVA. O novo regulamento não só substitui o antigo Regulamento nº 218/92 e as disposições em matéria de IVA da Directiva 77/799/CEE, como reforça o seu conteúdo. Prevê nomeadamente regras mais claras e mais vinculativas para os Estados-Membros, contactos mais fáceis e mais directos entre funcionários e a intensificação da troca de informações entre as administrações.

[17] Regulamento (CE) nº 1798/2003 de 7.10.2003 (JO L 264 de 15.10.2003, p. 1)

Programa Fiscalis

Em terceiro lugar, foi aprovado pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho, no âmbito do procedimento de co-decisão, o Programa Fiscalis 2003-2007 [18]. Este programa destina-se a ajudar os Estados-Membros a colaborar mais estreitamente na luta contra a fraude fiscal graças a sistemas electrónicos melhorados de troca de informações entre as administrações nacionais, à instituição da cooperação entre elas no âmbito dos inquéritos, a seminários de formação de funcionários e peritos das administrações fiscais e a trocas de funcionários entre as administrações nacionais.

[18] Decisão 2235/2002/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 3.12.2002 (JO L 341 de 17.12.2002).

Trabalhos efectuados no âmbito do Comité SCAC

No âmbito do Comité SCAC (Comité Permanente da Cooperação Administrativa), está a decorrer, em estreita colaboração entre a Comissão e os Estados-Membros, um trabalho intensivo sobre a análise de risco, a auditoria informatizada e o controlo orientado para a luta contra a "fraude carrossel".

Por último, foi concluído um acordo multilateral, preparado neste mesmo comité, entre as autoridades nacionais de 14 Estados-Membros para intensificar a troca de informações relativas às entregas intracomunitárias de meios de transporte novos e assim impedir a evasão fiscal e a fraude em relação ao IVA nesta matéria.

Iniciativas em fase de preparação

Revisão do sistema VIES

O sistema VIES foi criado em 1993 para permitir que os Estados-Membros assegurassem o controlo das trocas intracomunitárias de bens entre sujeitos passivos. Este sistema de troca de informações tinha-se tornado necessário devido à supressão, a partir de 1 de Janeiro de 1993, das formalidades administrativas ligadas à travessia das fronteiras internas da Comunidade.

Importa recordar que este sistema foi elaborado para um período de 4 anos, correspondente à duração inicialmente prevista da aplicação do regime transitório. Sucede que a prorrogação da utilização do sistema VIES conduziu a que as suas imperfeições se tornassem cada vez mais evidentes.

Por conseguinte, antes de ponderar o alargamento deste sistema, fazendo-o abranger, nomeadamente, as prestações de serviços, a Comissão considera que convém substituir o actual sistema VIES por um sistema mais eficaz e flexível. Este novo sistema deverá produzir dados mais facilmente utilizáveis pelas administrações fiscais, bem como facilitar o cumprimento das obrigações dos operadores.

Este projecto, que se encontra ainda em fase inicial, necessitará de um trabalho importante a nível informático e legislativo. A sua realização constitui, portanto, um objectivo a médio prazo.

3. Rumo a adoptar

Foram já mencionados anteriormente vários temas em relação aos quais a Comissão se propõe tomar iniciativas legislativas a curto prazo. O Anexo 2 apresenta um quadro que inclui as iniciativas que a Comissão pretende vir a tomar, bem como o seu calendário indicativo.

No entanto, nesta matéria importa chamar particularmente a atenção em relação ao trabalho actualmente em curso, que aborda um elemento fundamental do sistema comum do IVA, que é o local de tributação das operações tributáveis. No âmbito deste trabalho, foram aceites duas orientações: a afirmação do princípio da tributação no local de consumo e a simplificação das obrigações dos operadores.

3.1. Orientações para os trabalhos futuros

3.1.1. Tributação no local de consumo

O princípio fundamental do IVA é o de que se trata de um imposto geral sobre o consumo cujas receitas devem ser entregues ao Estado-Membro em que decorre o consumo efectivo.

O sistema comum do IVA em vigor assenta no princípio de que a atribuição do imposto é assegurada directamente, através do funcionamento do próprio sistema, ao Estado-Membro no território do qual se considera que ocorreu o consumo final de um bem ou serviço. Concretamente, a atribuição directa do imposto ao Estado-Membro de consumo é assegurada pelas regras sobre o local das operações tributáveis.

Porém, há limites em relação à aplicação deste princípio. De facto, as regras instauradas não devem conduzir a encargos excessivos para os operadores em termos de obrigações fiscais, que possam pôr em causa o bom desenvolvimento das actividades comerciais. Tais regras seriam incompatíveis com os princípios do mercado interno.

No entanto, a globalização, a desregulamentação e a evolução tecnológica são factores que alteraram muito o mercado económico, nomeadamente o volume e a estrutura do comércio de serviços. Há cada vez mais serviços que podem ser prestados à distância. Além disso, certas operações, que, no passado, constituíam entregas de bens (entregas de software) passaram hoje em dia a constituir prestações de serviços.

No passado, a instauração do princípio da tributação no local de estabelecimento do prestador dos serviços e as excepções definidas em relação a este princípio permitiam globalmente alcançar o objectivo desejado em termos de atribuição das receitas. Hoje em dia, porém, ele é cada vez menos satisfeito. De facto, em matéria de serviços à distância, afigura-se na prática que a escolha do local de estabelecimento de certas empresas que efectuam prestações de serviços à distância foi grandemente influenciada por motivos de planificação fiscal.

A este propósito, é necessário sublinhar que, para todas as operações cuja tributação ocorre no local de consumo, é assegurada a neutralidade a nível das taxas do IVA. Na realidade, independentemente do local de estabelecimento do sujeito passivo que efectua a operação tributável, a operação é tributada à taxa aplicável no Estado-Membro de consumo. A liberdade em matéria de determinação do nível das taxas do IVA de que os Estados-Membros dispõem no âmbito do regime do IVA em vigor não pode nunca, por conseguinte, conduzir a distorções da concorrência nestas operações.

3.1.2. Simplificação das obrigações fiscais

Mecanismo de autoliquidação

No que respeita às operações entre sujeitos passivos (B2B), a designação do cliente-sujeito passivo devedor da taxa, que paga o IVA de acordo com o mecanismo de autoliquidação, permite proceder à tributação no local de consumo, sem que tal facto imponha ao fornecedor obrigações fiscais no Estado-Membro de consumo. A aplicação mais generalizada deste mecanismo nos casos em que o sujeito passivo que efectua a operação tributável não está estabelecido no Estado-Membro de tributação constitui, portanto, a via a analisar no que respeita às operações B2B.

Mecanismo do balcão único

No que se refere às operações entre sujeitos passivos e consumidores finais - principalmente particulares - (B2C), a tributação no local de consumo impõe aos operadores a obrigação de se registarem, de apresentarem declarações e de procederem a pagamentos em todos os Estados-Membros em que efectuam operações tributáveis.

Como os Estados-Membros têm uma grande margem de liberdade na determinação das obrigações fiscais, o teor das declarações a apresentar e a sua periodicidade variam muito consoante os Estados-Membros. Esta problemática foi objecto do estudo acima referido sobre as obrigações em termos do IVA (ponto 2.1.1).

Um operador subitamente confrontado com toda uma variedade de obrigações corre o risco de ver refreada a sua intenção de desenvolver actividades comerciais em Estados-Membros diferentes daquele em que está estabelecido e, por conseguinte, de aproveitar ao máximo as vantagens do mercado interno. Trata-se de um facto particularmente verdadeiro no caso das PME, o que conduz a dificuldades de acesso ao serviço para os consumidores domiciliados num Estado-Membro que não o de estabelecimento do prestador, que podem chegar a traduzir-se na recusa da venda. O mercado interno não pode, portanto, desenvolver todas as suas potencialidades no que se refere ao leque de bens e serviços proporcionados aos consumidores.

Efectivamente, inquéritos efectuados pela Comissão revelam que 26% dos operadores consideram o regime do IVA e as obrigações em termos do IVA um obstáculo ao mercado interno. 10% dos operadores consideram que o IVA é o domínio em que as obrigações são mais dispendiosas para as empresas. De uma forma geral, os operadores classificaram a legislação sobre o IVA em quarta posição em termos dos custos necessários para respeitar as obrigações (após as leis em matéria de emprego, de conformidade dos produtos e de ambiente).

A Comissão considera que a aplicação do mecanismo do balcão único permitiria ultrapassar tais dificuldades administrativas beneficiando os operadores comunitários, embora até ao momento a aplicação deste mecanismo se tenha limitado a beneficiar os operadores de países terceiros. Este mecanismo constitui, portanto, motivo de grande esperança na simplificação futura muito importante do tratamento das operações efectuadas num Estado-Membro diferente daquele em que a empresa está estabelecida.

Os resultados do estudo sobre as obrigações em termos do IVA corroboram o parecer da Comissão, dado que o mecanismo do balcão único é uma das principais recomendações formuladas nesse estudo.

Além disso, a Comissão aceita a recomendação de uma abordagem faseada para a introdução deste mecanismo. De facto, o mecanismo do balcão único conduziria em primeiro lugar a uma simplificação, caso o operador efectuasse operações tributáveis que o tornassem devedor de imposto num Estado-Membro onde não estivesse estabelecido.

A aplicação do mecanismo do balcão único nos casos acima referidos não comporta riscos acrescidos em relação situação à actual em termos de controlo e de cobrança, em que um sujeito passivo não estabelecido tem o direito de satisfazer estas obrigações fiscais a partir do seu Estado-Membro de estabelecimento. Efectivamente, o Estado-Membro em que a operação é tributada deveria manter os actuais meios de controlo (apresentação da contabilidade, etc.) para verificar a exactidão dos montantes declarados relativos às operações tributáveis no seu território. Por outro lado, a simplificação introduzida pelo balcão único deveria promover a conformidade voluntária.

O funcionamento de um sistema de balcão único requer um dispositivo informático importante para assegurar que todos os Estados-Membros em causa recebam as informações necessárias. Como foi já acima referido (ponto 2.1.2), o Conselho impôs, no âmbito da directiva relativa ao comércio electrónico, a análise de um mecanismo electrónico apropriado para o cálculo, a declaração, a cobrança e a repartição do IVA.

A Comissão considera que importa levar a cabo esta reflexão não só no âmbito dos serviços prestados por via electrónica, mas também no de todas as operações em que um sujeito passivo é devedor de imposto num Estado-Membro em que se não encontre estabelecido. O início das conversações com os Estados-Membros está previsto para o ano em curso.

Certamente que a inclusão de outras operações num sistema de "balcão único" conduzirá ao alargamento considerável do seu âmbito de aplicação. No entanto, uma utilização mais alargada do sistema informático torna o investimento neste dispositivo mais rentável a longo prazo.

A esse propósito, importa assinalar que, nos Estados Unidos, será dentro em breve instaurado um dispositivo basicamente análogo, o Streamlined Sales Tax Plan (SSTP). Este sistema permitirá nomeadamente cobrar o imposto sobre as vendas de 38 Estados americanos em relação às vendas à distância nos casos em que o vendedor não esteja estabelecido no Estado do cliente.

A Comissão considera por último que a aplicação do mecanismo do balcão único seria exequível mesmo sem a participação de todos os Estados-Membros. Trata-se, com efeito, de um domínio em que é possível aplicar o procedimento de cooperação reforçada. O Tratado de Nice facilitou o recurso a este procedimento. A simplificação das obrigações dos operadores, sem impacto nas receitas dos Estados-Membros, afigura-se constituir um tema compatível com o objectivo deste mecanismo, que permite que um número limitado de Estados-Membros com capacidade e vontade de avançar prossigam o aprofundamento da construção europeia.

A Comissão considera que o mecanismo do balcão único terá vantagens máximas se estiver associado a um direito à dedução transfronteiriça, que permita que um sujeito passivo deduza no seu Estado-Membro de estabelecimento o IVA aplicado a despesas efectuadas nos Estados-Membros onde não está estabelecido (ver ponto 2.1.2).

Com efeito, a utilização simultânea do balcão único para o pagamento do imposto sobre estas operações tributáveis na União Europeia e de um direito à dedução transfronteiriça que permite recuperar o IVA aplicado a despesas efectuadas em Estados-Membros em que não estão estabelecidos, permitirá que os sujeitos passivos se devam apenas dirigir à administração do seu Estado-Membro de estabelecimento para todas as obrigações em matéria de IVA. Além disso, essa administração terá uma panorâmica mais global das actividades dos sujeitos passivos do que aquela de que dispõe actualmente.

Revisão do regime específico das pequenas empresas

No âmbito da simplificação das obrigações em termos do IVA, a Comissão propõe-se igualmente analisar o regime específico das pequenas empresas, que permite aos Estados-Membros aplicar uma isenção fiscal aos sujeitos passivos cujo volume de negócios não excede um limiar determinado. Sucede que as regras actuais da sexta directiva nesta matéria são vinculativas, contrariando certos Estados-Membros que pretendem aplicar este regime específico a um maior número de sujeitos passivos. O objectivo seria assegurar uma maior coerência em relação aos limiares e, simultaneamente, conceder uma maior flexibilidade aos Estados-Membros na determinação do âmbito de aplicação deste regime específico.

3.2. Revisão das regras em matéria de local de tributação

3.2.1. Revisão das regras em matéria de local de tributação das prestações de serviços

Nas conversações iniciais com os Estados-Membros, chegou-se à conclusão de que os trabalhos deveriam centrar-se em primeiro lugar nas disposições relativas às prestações aos sujeitos passivos (B2B).

As alterações pontuais introduzidas nestas regras na altura em que foi criado o mercado interno, bem como desde então, têm uma característica comum, que consiste na mudança da tributação do local do prestador para o local do destinatário.

Impunham-se determinadas alterações para eliminar distorções da concorrência lesivas para os operadores comunitários, que consistiam em assegurar a igualdade de tratamento fiscal para os operadores estabelecidos dentro e fora da Comunidade (serviços de telecomunicações, serviços de radiodifusão e de televisão, serviços por via electrónica).

Foram introduzidas outras alterações com vista à simplificação das obrigações fiscais no âmbito de prestações intracomunitárias (prestações de serviços de transporte intracomunitário de bens e prestações acessórias a tal transporte, bem como prestações de serviços efectuadas por intermediários).

Dada esta evolução, importa reflectir sobre uma alteração mais geral, em que a tributação no local do comprador passaria a constituir a regra geral. Obviamente, continuariam a verificar-se, tal como hoje em dia, algumas excepções à regra geral.

Foi lançado um processo de consulta dos agentes económicos. Um documento de reflexão elaborado para esse efeito foi objecto de uma consulta pública aberta através do sítio o "A sua voz na Europa". Esta consulta pública suscitou muitas reacções por parte dos operadores, que apresentaram contributos construtivos, o que prova o interesse do sector económico por esta proposta.

A esta consulta pública seguir-se-á ainda este ano uma proposta de directiva relativa às operações B2B, que deveria em todo o caso abranger problemas específicos de determinados Estados-Membros, nomeadamente a locação transfronteiriça de meios de transporte.

A Comissão iniciará então os trabalhos relativos à revisão do local de tributação das operações B2C.

A regra geral em vigor para as operações B2C, que é a tributação no local de estabelecimento do prestador, é muito simples para os operadores. No entanto, quando os serviços podem ser prestados à distância, esta regra não assegura que o imposto seja pago ao Estado-Membro de consumo e conduzirá cada vez mais a distorções de concorrência.

A este propósito, aquando da adopção da directiva relativa ao comércio electrónico, o Conselho previu o reexame destas disposições antes de 30 de Junho de 2006 para assegurar a tributação no local de consumo dos serviços prestados por via electrónica.

A Comissão considera que importa alargar esta reflexão a todos os serviços destinados aos consumidores finais. A revisão da regra geral deverá assegurar que o princípio da tributação no local de consumo seja aplicado de forma mais precisa, sem que se verifique um aumento considerável das despesas administrativas dos operadores.

A Comissão considera que o meio para alcançar este objectivo é a aplicação do mecanismo do balcão único às prestações de serviços B2C efectuadas à distância.

A problemática da tributação do transporte de pessoas será examinada igualmente neste quadro. Para além da questão do local de tributação, importa também analisar as isenções actualmente aplicadas neste domínio, nomeadamente na perspectiva das possíveis distorções da concorrência entre os vários modos de transporte que poderão causar.

3.2.2. Revisão das regras em matéria de local de tributação das entregas de bens

Aquando da criação do mercado interno, em 1 de Janeiro de 1993, foram introduzidos regimes específicos no sistema comum do IVA a fim de assegurar a tributação no destino das vendas intracomunitárias de meios de transporte novos, das vendas intracomunitárias a sujeitos passivos isentos ou a pessoas colectivas não sujeitas ao IVA e das vendas à distância.

Verifica-se que se mantêm as razões fundamentais da instauração em 1993 destes regimes específicos, que eram os riscos de distorção da concorrência devidos a uma aproximação insuficiente das taxas. Importa, portanto, não propor a supressão destes regimes específicos e examinar antes a necessidade de os alterar para simplificar a sua aplicação e assegurar o seu controlo.

Além disso, as modificações previstas em matéria de local de tributação das entregas de bens abrangerão essencialmente as entregas efectuadas aos particulares (B2C). Também não estão previstas mudanças fundamentais quanto à determinação do local de tributação, mas sim simplificações das obrigações dos operadores que procedem a entregas de bens em vários Estados-Membros.

O regime específico das vendas à distância é um domínio típico em que o mecanismo do balcão único poderia implicar uma simplificação substancial para os operadores estabelecidos na Comunidade.

Por conseguinte, a Comissão considera que convém englobar a proposta relativa ao local de tributação das entregas de bens na iniciativa prevista em matéria de simplificação e modernização das obrigações fiscais, em que o mecanismo do balcão único constituirá um elemento importante.

A proposta relativa ao local das entregas de bens estava prevista inicialmente para 2003. No entanto, a Comissão considera preferível que os Estados-Membros e a Comissão possam avaliar o funcionamento do balcão único, que existe desde 1 de Julho de 2003 para os serviços prestados por via electrónica.

Importa, portanto, planificar a proposta relativa à simplificação das obrigações fiscais, que envolverá uma vertente respeitante ao local de tributação das entregas de bens, para o 3º trimestre de 2004.

3.3. Coerência com o regime definitivo

A Comissão admite que a evolução do sistema comum do IVA acima exposta parece afastar-se dos princípios de um regime do IVA baseado no princípio da tributação na origem.

No entanto, é necessário sublinhar que, num sistema de tributação na origem como o que foi apresentado pela Comissão em 1996, as regras em matéria de local de tributação das operações determinam apenas o Estado-Membro a que os sujeitos passivos devem pagar o imposto devido. O sistema de reatribuição das receitas do IVA deve assegurar em seguida que todos os Estados-Membros recebam as receitas do IVA correspondente.

Num tal regime, a cobrança do IVA por um dado Estado-Membro, através dos pagamentos dos sujeitos passivos à administração fiscal, é independente do consumo efectivo no território de tal Estado-Membro e, por conseguinte, do montante do IVA que esse Estado-Membro tem direito a receber em última análise. Este regime, que é fundamentalmente diferente dos princípios em que assenta o presente regime, requer um grau de harmonização das taxas do IVA muito maior do que o actualmente existente (ver ponto 3.1.1).

Enquanto não houver vontade política para um regime de tributação na origem, a melhoria do funcionamento do sistema comum do IVA deve respeitar imperativamente a estrutura do regime actual. Sucede que, para assegurar que o imposto seja pago ao Estado-Membro de consumo, o local de tributação das operações deve aproximar-se tanto quanto possível do local do destinatário da operação, e não do local de origem do operador que efectua a operação. Simultaneamente, o funcionamento deste regime permite que os Estados-Membros possam continuar a beneficiar de uma certa flexibilidade na determinação das taxas.

4. Luta antifraude

A fraude em matéria de IVA, e mais especificamente a "fraude carrossel", tornou-se um assunto particularmente preocupante para os Estados-Membros. Não há dados quantitativos fiáveis em relação à "fraude carrossel" na União Europeia, embora seja seguro que os montantes desviados do IVA são consideráveis.

O elemento fundamental da "fraude carrossel" é o aproveitamento da associação de operações em que o IVA é cobrado pelo fornecedor ao seu cliente (geralmente no âmbito de operações dentro de um Estado-Membro) e de operações sem cobrança do IVA entre os contratantes (geralmente no âmbito de operações intracomunitárias). Esta associação, que é inerente ao regime actual, permite a um sujeito passivo a aquisição de bens sem pré-financiamento do IVA e a facturação em seguida do IVA ao abrigo de uma entrega interna destes bens. Sucede que tal sujeito passivo desaparece e não paga esse IVA à administração fiscal, enquanto que o comprador dos bens exerce o seu direito à dedução.

Para além do seu impacto orçamental, a fraude em matéria de IVA cria distorções da concorrência que favorecem os operadores desonestos.

As preocupações dos Estados-Membros em relação à questão da fraude conduziram à criação de um grupo ad hoc no Conselho. No domínio do IVA, o grupo ad hoc apoiou essencialmente as conclusões da Comissão apresentadas no seu 3º relatório sobre a aplicação do Regulamento n° 218/92 relativo à cooperação administrativa no domínio do IVA [19]. As conclusões deste relatório estiveram na base da proposta da Comissão e da adopção rápida pelo Conselho do novo Regulamento relativo à cooperação administrativa no domínio do IVA (ver ponto 2.4).

[19] COM(2000)28 final.

Mais recentemente, estas preocupações conduziram à prossecução da análise das alterações substanciais a efectuar no regime do IVA actualmente em vigor. Estas reflexões fazem-se a nível das autoridades nacionais, dos representantes dos operadores e dos meios académicos.

As soluções alternativas propostas baseiam-se logicamente na supressão da associação de operações com pagamento efectivo do imposto e de operações sem pagamento efectivo. Importa sublinhar que estas reflexões estão centradas em operações entre sujeitos passivos (B2B). Destinam-se nomeadamente a assegurar dentro da União um tratamento idêntico das operações no interior de um Estado-Membro e das operações intracomunitárias.

Pagamento efectivo do IVA sobre todas as transacções na União Europeia

Uma primeira via consiste na cobrança efectiva do IVA em relação a todas as operações na União Europeia.

Em primeiro lugar, importa recordar que o regime do IVA assente num local único de tributação, tal como foi apresentado pela Comissão em 1996 [20], suprime de forma definitiva as possibilidades de "fraude carrossel" geradas pelo regime actual. A sua aplicação requer, no entanto, uma harmonização muito maior do que a do regime comum do IVA em vigor.

[20] Um sistema comum do IVA - programa para o mercado único (COM(1996)328 final de 22.7.1996).

Um outro regime proposto como meio efectivo de luta contra a "fraude carrossel" baseia-se no princípio do pagamento efectivo do IVA, à taxa do Estado-Membro de destino, em relação a todas as operações intracomunitárias.

Regime suspensivo do IVA

A outra via possível consiste em deixar de cobrar o IVA em relação a todas as operações entre sujeitos passivos no interior da Comunidade.

Esta foi a pista lançada pela Áustria, em que as autoridades estavam a encarar um regime do IVA em que os operadores, numa base voluntária, podiam optar por deixar de pagar e deduzir o IVA em relação às operações nacionais entre sujeitos passivos.

Na Alemanha, as autoridades de certos Länder manifestaram-se a favor de um alargamento do mecanismo da reverse charge até à fase da venda ao retalhista, ou até à fase ulterior da venda aos particulares.

Tais abordagens põem em causa um princípio fundamental do IVA, que é o mecanismo de pagamento fraccionado do imposto. Este mecanismo deveria garantir o autocontrolo do sistema fiscal e assegurar uma separação nítida das responsabilidades do vendedor e do comprador.

Por outro lado, é verdade que comportam certas vantagens em termos de luta contra a "fraude carrossel". No entanto, estas abordagens impõem ainda consideráveis obrigações administrativas adicionais aos operadores, que devem, para todas as suas operações internas, verificar o estatuto do cliente e comunicá-lo à administração. Além disso, tais sistemas correm o risco de criar outras possibilidades de fraude, uma vez que todo o encargo da cobrança do imposto recairia no retalhista.

Luta antifraude no âmbito do regime actual

A Comissão considera que há vários métodos de luta contra a "fraude carrossel". Importa recordar que só um número limitado de operadores participa neste tipo de transacções.

O primeiro desses métodos consiste na melhoria da cooperação administrativa. O novo quadro jurídico, que entra em vigor em 1 de Janeiro de 2004, deverá certamente facultar aos Estados-Membros os instrumentos jurídicos necessários para reforçar a cooperação. A Comissão, em colaboração com os Estados-Membros, fará o necessário para assegurar que estes instrumentos sejam utilizados de forma eficaz.

Em segundo lugar, a Comissão considera que os Estados-Membros podem melhorar os seus métodos de controlo, aproveitando a experiência dos outros Estados-Membros, utilizando métodos de análise de risco, dando a prioridade necessária em termos de recursos humanos a este tipo de fraude, etc.

Neste contexto, foi decidido no Comité SCAC o exame exaustivo da "fraude carrossel". Este trabalho conduziu a um guia que apresenta um resumo de certas práticas nacionais de luta contra este tipo de fraude.

Não se trata de uma lista exaustiva e definitiva de medidas recomendadas a nível comunitário. Com efeito, importa ter em conta que medidas consideradas particularmente eficazes por um dado Estado-Membro não são automaticamente transponíveis para outro devido às diferenças a nível das estruturas administrativas e das legislações nacionais.

No entanto, a Comissão considera que a utilização selectiva destas práticas, tendo em conta a situação específica dos Estados-Membros, deveria permitir uma redução substancial da "fraude carrossel". Neste contexto, é interessante chamar a atenção para as experiências recentes de certos Estados-Membros, em que a introdução de uma estratégia nacional de luta contra o fenómeno dos operadores que não cumprem as suas obrigações - estes operadores constituem o elemento característico da "fraude carrossel" - conduziu à diminuição progressiva dos montantes desviados descobertos.

Estas medidas podem ser ainda desenvolvidas e melhoradas. A Comissão, em estreita colaboração com os Estados-Membros, continuará a trabalhar de forma intensiva nesta problemática, no âmbito do SCAC e do Fiscalis 2007. Além disso, a Comissão apresentará dentro em breve o seu 4º relatório sobre a aplicação do Regulamento nº 218/92 em matéria de cooperação administrativa no domínio do IVA, que será em grande parte consagrado à "fraude carrossel".

5. Conclusão

Após o lançamento da nova estratégia há cerca de 3 anos, o Conselho adoptou nove propostas em matéria de IVA.

Pode-se, portanto, concluir que a abordagem pragmática desta estratégia alcançou um objectivo primordial, que consistia em dar um novo impulso aos trabalhos efectuados no Conselho em matéria de IVA.

No entanto, a manutenção numa União alargada do princípio da unanimidade para a tomada de decisões em matéria de fiscalidade constitui uma ameaça grave a esta tendência positiva. Dado que o trabalho futuro se inscreve no âmbito do artigo 93º do Tratado, os Estados-Membros deverão adoptar, mais ainda do que hoje, flexibilidade nas negociações para que este impulso possa ser mantido. Tal flexibilidade será tanto mais necessária quanto as futuras acções se vão centrar num elemento fundamental do regime do IVA, que é a determinação do local de tributação das operações.

Um maior recurso aos meios de comunicação electrónica nas relações entre os operadores e a administração fiscal, bem como nas relações entre as administrações fiscais dos Estados-Membros, permitiria simplificar ainda mais o regime do IVA para os operadores, e simultaneamente preservar, ou até mesmo aumentar, os meios de controlo.

Com efeito, graças à aplicação de um mecanismo de balcão único, um operador estabelecido na União Europeia poderá dirigir-se à administração do seu Estado-Membro de estabelecimento para preencher estas obrigações de declaração e pagamento do imposto. A introdução deste mecanismo facilita em primeiro lugar de forma considerável a situação dos operadores que efectuam operações tributáveis em relação às quais estão sujeitos a imposto em Estados-Membros em que não estão estabelecidos.

A utilização deste mecanismo permitirá confirmar o princípio da tributação no local de consumo sem impor encargos administrativos aos operadores comunitários e, portanto, sem pôr em causa o bom funcionamento do mercado interno.

Além disso, a tributação no local de consumo à taxa do IVA aplicável no Estado-Membro de consumo permite assegurar o bom funcionamento do mercado interno, preservando simultaneamente uma certa soberania dos Estados-Membros na determinação das taxas do IVA aplicáveis nos respectivos territórios.

A Comissão continua igualmente a envidar esforços no sentido da modernização do regime actual e da garantia da sua aplicação mais uniforme. Em especial, a proposta destinada a conferir valor jurídico às discussões do Comité do IVA e sobretudo a iniciativa prevista de introdução de um mecanismo de gestão de casos individuais deveriam permitir remediar os casos de dupla tributação, que se colocam ainda hoje na prática, embora sejam inconcebíveis num verdadeiro mercado interno.

A constatação de que o regime actual comporta certos defeitos, nomeadamente porque é susceptível de conduzir à fraude, não é nova. A "fraude carrossel" aproveita estes defeitos, inerentes aos princípios fundamentais em que o regime actual assenta.

No entanto, a Comissão considera que uma colaboração cada vez mais estreita entre os Estados-Membros, apoiada pela Comissão, deveria permitir conter a fraude dentro limites aceitáveis.

Na medida em que, apesar dos esforços das autoridades, a "fraude carrossel" acaba por atingir uma dimensão que afecta o funcionamento normal do mercado económico, criando distorções da concorrência inaceitáveis para os operadores de boa-fé, impõe-se um debate a nível comunitário sobre o futuro do regime comum do IVA. A Comissão está pronta a participar neste debate com um espírito aberto.

ANEXO 1

Propostas apresentadas ao Conselho aquando do lançamento da nova estratégia

Objecto da proposta // Situação no Conselho

Alteração do estatuto do Comité do IVA [COM(1997) 325] // Inexistência de progressos

Melhoria da assistência mútua em matéria de cobrança [COM(1998) 364] // Adoptada através da Directiva 2001/44/CE do Conselho de 15.06.2001 (JO L 175 de 28.6.2001)

Direito à dedução [COM(1998) 377] // Ainda em discussão ao Conselho

Determinação do devedor [COM(1998) 660] // Adoptada através da Directiva 2000/65/CE de 17.10.2000 (JO L 269 de 21.10.2000)

Propostas apresentadas após o lançamento da nova estratégia em Junho de 2000

Objecto da proposta // Situação no Conselho

Serviços prestados por via electrónica [COM(2000) 349] // Adoptada através da Directiva 2002/38/CE e do Regulamento nº 792/2002 de 7.5.2002 (JO L 128 de 15.5.2002)

Fixação da taxa normal mínima do IVA [COM(2000) 537] // Adoptada através da Directiva 2001/41/CE de 19.1.2001 (JO L 22 de 24.1.2001)

Facturação [COM(2000) 650] // Adoptada através da Directiva 2001/115/CE de 20.12.2001 (JO L 15 de 17.1.2002)

Cooperação administrativa no domínio do IVA [COM(2001) 294] // Adoptada através do Regulamento (CE) nº 1798/2003 de 7.10.2003 (JO L 264 de 15.10.2003)

Prorrogação do programa Fiscalis [COM(2002) 10] // Adoptada através da Decisão 2235/2002/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 3.12.2002 (JO L 341 de 17.12.2002)

Regime especial das agências de viagens [COM(2002) 64] // Ainda em discussão no Conselho

Prorrogação da faculdade que autoriza os Estados-Membros a aplicarem uma taxa reduzida de IVA a certos serviços de grande intensidade do factor trabalho [COM(2002) 525] // Adoptada através da Directiva 2002/93/CE de 3.12.2002 (JO L 331 de 7.12.2002 e rectificativo de 23.1.2003 no JO L 18 de 23.1.2003)

Lugar de entrega do gás e da electricidade [COM(2002) 688] // Adoptada através da Directiva 2003/92/CE de 7.10.2003 (JO L 260 de 11.10.2003).

Serviços postais [COM(2003)234] // Ainda em discussão no Conselho

Processo de aprovação de medidas derrogatórias e à competência de execução [COM(2003) 335] // Ainda em discussão no Conselho

Âmbito de aplicação das taxas reduzidas [COM(2003) 397] // Ainda em discussão no Conselho

ANEXO 2

Propostas legislativas que a Comissão pretende apresentar a curto prazo

Objecto // Calendário previsto

Local de tributação das prestações de serviços (B2B) // 4º trimestre de 2003

Reformulação da sexta directiva // 4º trimestre de 2003

Racionalização das medidas derrogatórias // 2º trimestre de 2004

Sistemas de promoção e cartões de pagamento // 2º trimestre de 2004

Simplificação das obrigações (incluindo a revisão do local de tributação dos bens e o regime das PME) // 3º trimestre de 2004

Supressão da tributação dupla em casos individuais // 3º trimestre de 2004

Regime do IVA das autoridades públicas // 4º trimestre de 2004

Local de tributação das prestações de serviços (B2C) // 2005

Análise de várias opções, faculdades e disposições transitórias // 2005

Tributação dos serviços financeiros // 2005

Revisão do sistema VIES // p.m.