RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU - SITUAÇÃO DO MERCADO INTERNO DOS SERVIÇOS - Relatório apresentado no âmbito da primeira fase da estratégia do mercado interno para os serviços

ÍNDICE

Síntese

INTRODUÇÃO

I. Fronteiras do mercado interno dos serviços

A. Fronteiras jurídicas

1. Dificuldades relativas ao estabelecimento dos operadores de serviços

2. Dificuldades relativas à utilização de inputs para prestar serviços

3. Dificuldades relativas à promoção dos serviços

4. Dificuldades relativas à distribuição dos serviços

5. As dificuldades relativas à venda dos serviços

6. As dificuldades relativas aos serviços pós-venda

B. Fronteiras não-jurídicas

1. Dificuldades relativas à falta de informação

2. Dificuldades de índole cultural e linguística

II. Características comuns das fronteiras jurídicas

A. Carácter evolutivo das fronteiras

1. Práticas administrativas

2. Regionalização das fronteiras

3. Aplicação dos instrumentos comunitários

4. Regras colectivas não estatais

5. Comportamento dos operadores

B. Carácter horizontal das fronteiras

1. Aplicação de um regime único ao estabelecimento e à prestação de serviços

2. Insegurança jurídica em torno da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços

3. Aplicação do mesmo tipo de exigências em domínios diferentes

C. Origem comum das fronteiras

1. Falta de confiança mútua entre Estados-Membros

2. Resistências à modernização dos quadros jurídicos nacionais

3. Protecção dos interesses económicos nacionais

III. impacto das fronteiras

A. Efeitos em cadeia sobre o conjunto da economia e sobre a competitividade europeia

1. O papel crucial dos serviços na economia

2. A interdependência dos serviços

3. A procura de serviços transfronteiras

4. Os custos das fronteiras

5. As perdas de crescimento e em termos de resultados da economia europeia

B. Principais vítimas

1. As pequenas e médias empresas

2. Os utilizadores dos serviços, em particular os consumidores

C. Fraca credibilidade do mercado interno dos serviços

1. A percepção do mercado interno como um espaço de risco

2. As estratégias de "acordo"

3. As estratégias da "economia negra"

Conclusões

ANEXO

Advertência

O objectivo do presente relatório é apresentar as dificuldades respeitantes às actividades de serviços entre Estados-Membros, que foram vistas como tais pelas partes interessadas, nos processos de consulta realizados pela Comissão e pelos Estados-Membros, ou que se destacam de queixas, de perguntas escritas e orais do Parlamento, de petições ao Parlamento ou de estudos e inquéritos. Esta consulta, acompanhada por estudos específicos, prosseguirá para se obterem mais informações, em particular sobre a situação dos consumidores no mercado interno dos serviços.

O relatório não pretende:

- pronunciar-se sobre a compatibilidade das medidas que estão na origem das dificuldades em relação ao direito comunitário, em particular aos princípios da livre prestação de serviços e/ou da liberdade de estabelecimento, bem como em relação ao direito comunitário derivado. Essas medidas podem, com efeito, ser justificadas por objectivos de interesse geral, como a protecção da saúde, dos consumidores, dos trabalhadores ou do ambiente. O relatório não prejudica a posição que a Comissão adoptará quanto às queixas que estão a ser analisadas ou que lhe venham a ser apresentadas no futuro. Algumas dificuldades identificadas podem já ter sido justificadas pelo Tribunal ou, pelo contrário, condenadas por ele. Outras podem estar cobertas por instrumentos comunitários existentes e ter origem na má aplicação destes últimos ou ainda ser objecto de iniciativas da Comissão destinadas à sua regulamentação;

- determinar o tipo de medidas a adoptar para resolver as dificuldades, em particular as necessidades de harmonização ou de adaptação das regras em vigor ou os processo por infracção que devem ser instaurados a certos Estados-Membros.

Durante a segunda fase da aplicação da estratégia do mercado interno para os serviços, a Comissão procederá a uma avaliação jurídica e económica, com vista a determinar as iniciativas a propor a nível comunitário, destinadas a resolver as dificuldades encontradas quer pelos prestadores como pelos destinatários de serviços. Essa avaliação será executada em consulta com todas as partes interessadas, incluindo as organizações de consumidores.

Síntese

O Conselho Europeu de Lisboa adoptou um programa de reformas económicas destinado a tornar a União Europeia, no horizonte de 2010, a economia assente no conhecimento mais dinâmica e competitiva do mundo. Um elemento-chave deste programa é a realização de um mercado interno dos serviços. Nesse sentido, a Comissão adoptou uma "Estratégia do mercado interno para os serviços", organizada em duas fases. O presente relatório, que conclui a primeira fase, faz um inventário tão completo quanto possível das fronteiras que subsistem no mercado interno dos serviços. Analisa ainda as características comuns dessas fronteiras e faz uma primeira avaliação do seu impacto económico.

A vasta consulta em que este relatório assenta envolveu o Parlamento Europeu, o Comité Económico e Social, o Comité das Regiões, os Estados-Membros e as partes interessadas e decorreu durante o ano de 2001 e no princípio de 2002. O presente relatório fundamentará as acções que se realizarão em 2003, no contexto da segunda fase. Dada a interdependência entre as diferentes actividades de serviços, o relatório, em conformidade com a estratégia do mercado interno para os serviços, adopta uma abordagem mais horizontal que sectorial. O relatório abrange, assim, um grande leque de actividades, por exemplo, os serviços de aconselhamento às empresas, os serviços de certificação, de agências imobiliárias, de engenharia, de construção, de distribuição, de turismo, de lazer ou de transportes. Além disso, visto que as dificuldades que um consumidor ou um prestador de serviços pode encontrar num dado momento da sua actividade podem ter consequências negativas para toda a actividade transfronteiras, o relatório identifica as dificuldades em todas as etapas da prestação de um serviço: desde o estabelecimento do prestador de serviços e da utilização dos inputs necessários ao fornecimento do serviço, passando pela promoção e a distribuição do serviço, até à venda e à fase de pós-venda. O relatório abrange as dificuldades vistas como obstáculos pelos prestadores e pelos utilizadores de serviços, mas não se pronuncia, nesta fase, sobre a sua compatibilidade com o direito comunitário, sendo este aspecto objecto da segunda fase da estratégia que tratará das soluções a apresentar.

Um elemento essencial da avaliação da situação do mercado interno dos serviços diz respeito ao consumo dos serviços. Neste domínio, o relatório sublinha que os destinatários dos serviços e, em particular, os consumidores são as principais vítimas das disfunções do mercado interno dos serviços. Os consumidores podem, nomeadamente, ser impedidos de aceder ou de adquirir facilmente serviços noutros Estados-Membros ou pagarão um preço exagerado ou, ainda, sofrem de falta de confiança para adquirirem serviços noutros Estados-Membros. A segunda fase da estratégia do mercado interno para os serviços permitirá aprofundar o tipo e o impacto das dificuldades com que se debatem os consumidores de serviços, para lhes dar as soluções adequadas.

Os serviços são o motor do crescimento económico.

O crescimento económico assenta essencialmente nos serviços. Eles representam 70% do PNB e do emprego, na maior parte dos Estados-Membros. Nas economias modernas, os serviços surgem em todos os domínios, inclusive nos sectores tradicionais de transformação, como a indústria automóvel, que oferecem serviços financeiros, de consultoria, de formação ou de aluguer. Vários factores ligados à procura contribuíram para o desenvolvimento de um número sempre crescente de diferentes serviços, desde os sectores mais tradicionais como os transportes, o comércio retalhista, as telecomunicações, o turismo e as profissões regulamentadas até aos serviços desenvolvidos mais recentemente, como a gestão de resíduos, a conservação de energia, os serviços prestados às empresas, incluindo a consultoria de gestão, o processamento de dados e os ensaios e análises técnicas.

O potencial de crescimento dos serviços não pode, porém, realizar-se em pleno porque o desenvolvimento das actividades de serviços entre Estados-Membros continua a ser entravado, dentro do mercado interno, por um grande número de fronteiras.

As fronteiras do mercado interno afectam os serviços de forma mais severa que as mercadorias...

Os serviços estão muito mais expostos e são muito mais afectados que as mercadorias pelas fronteiras que subsistem no mercado interno. Dado o seu carácter complexo, imaterial e ditado pelo saber-fazer e pelas qualificações do prestador, o fornecimento de serviços está frequentemente sujeito a regras muito mais complexas que abrangem a actividade no seu conjunto. Além disso, se certos serviços podem ser prestados à distância, muitos outros necessitam ainda da presença permanente ou temporária do prestador de serviços no Estado-Membro em que o serviço é prestado. Enquanto, no caso das mercadorias, são elas que se exportam, no caso da prestação de serviços, são, muitas vezes, o próprio prestador, o seu pessoal, o seu equipamento e o seu material que devem passar as fronteiras nacionais. Consequentemente, certas etapas, ou mesmo todas, da prestação de serviços podem desenrolar-se no Estado-Membro de prestação e ficar sujeitas a regras diferentes das do Estado-Membro de origem do prestador. Isso significa também que as dificuldades encontradas em cada uma destas etapas não podem ser consideradas isoladamente e que é o seu impacto acumulado que se deve considerar.

...e produzem efeitos em todas as etapas da prestação de serviços

Os obstáculos ao estabelecimento do prestador de serviços noutro Estado-Membro podem resultar, por exemplo, de exigências de autorizações ou de qualificações profissionais ou ainda de restrições quanto à forma jurídica do prestador de serviços ou à associação entre diferentes profissões. Os contributos destacaram mais particularmente as dificuldades relativas ao número de autorizações exigidas, à morosidade e à burocracia dos trâmites a seguir, ao poder discricionário das autoridades locais e à duplicação de condições já satisfeitas pelo prestador de serviços no seu Estado-Membro de origem. Depois, os problemas com que se confrontam os prestadores quando desenvolvem actividades transfronteiras dizem respeito à utilização dos inputs necessários ao fornecimento do serviço. A esse respeito, surgem várias dificuldades relativas ao destacamento dos trabalhadores, à utilização, pelo prestador, de bens de equipamento ou de materiais ou à utilização de serviços profissionais transfronteiras. A promoção dos serviços é particularmente dificultada pelas regras restritivas e detalhadas relativas às comunicações comerciais, que vão da proibição pura e simples da publicidade, no caso de certas profissões, a um controlo estrito do seu conteúdo, noutros casos. A profunda divergência das legislações dos Estados-Membros nesta matéria impede as actividades de promoção pan-europeia de um grande número de actividades de serviços.

A distribuição dos serviços para além das fronteiras nacionais debate-se com uma grande variedade de obstáculos, inclusive com a obrigação de o prestador de serviços se encontrar estabelecido ou ser residente no Estado-Membro em que o serviço é fornecido, o que impede a prestação de serviços a partir do local de origem do prestador. Por outro lado, as exigências relativas às autorizações, aos registos ou às declarações combinam-se com as que se referem às qualificações profissionais e com outras condições de exercício das actividades, muito diferentes das do Estado-Membro de origem do prestador de serviços. Os problemas que estão directa ou indirectamente ligados à venda transfronteiras de serviços decorrem das diferenças em termos de direito dos contratos, de preços fixados ou recomendados para certos serviços, das obrigações fiscais e de reembolso do IVA, sujeito, consoante o Estado-Membro, a taxas diferentes, a sistemas de classificação e a trâmites diferentes. Finalmente, nos serviços pós-venda, os prestadores podem também ver-se confrontados com dificuldades particulares devido a divergências entre os Estados-Membros no que diz respeito à responsabilidade e ao seguro profissionais ou às garantias financeiras, ou ainda com dificuldades relativas aos serviços de manutenção ou reparação, quando necessitam do destacamento transfronteiras de pessoal. Em última análise, todos os prestadores de serviços encontram fronteiras, numa ou noutra etapa da sua actividade. A maior parte das vezes, são afectadas várias etapas ou mesmo todas. Nos países candidatos, também foram assinalados problemas, o que multiplicará as dificuldades aquando do alargamento.

...inclusive junto dos consumidores

Falta de transparência ou de confiança, regras divergentes entre Estados-Membros: todos estes elementos impedem os consumidores, que constituem uma grande parte da procura, de beneficiarem plenamente das vantagens do mercado interno e de desempenharem o seu papel como parte constituinte do mercado. Do lado dos consumidores, a dificuldade de obter informações, os problemas de acesso aos serviços transfronteiras e o baixo nível de protecção, por exemplo, contra comportamentos abusivos contribuem para uma fragmentação do mercado interno no sector dos serviços.

A estas dificuldades vêm juntar-se a falta de informação e as fronteiras culturais e linguísticas.

Os operadores económicos e os consumidores têm dificuldades em obter informações precisas sobre o quadro regulamentar, as autoridades competentes e os trâmites dos outros Estados-Membros. Além disso, as empresas e os consumidores, muitas vezes, não têm consciência de que os princípios do mercado interno lhes permitem contestar medidas que não sejam justificadas nem proporcionadas e de exigir o respeito do seu direito de prestar e receber serviços. A consulta também evidenciou a questão das fronteiras linguísticas e culturais e a tendência de um grande número de empresas para continuarem a pensar apenas em termos de mercado nacional, o que torna particularmente difícil a vida dos consumidores.

As fronteiras têm características comuns em todas as actividades de serviços.

Apesar da sua diversidade aparente, as fronteiras têm vários pontos em comum, tanto na origem como nos efeitos. É evidente que, embora os programas anteriores relativos ao mercado interno tenham permitido ter êxito no desaparecimento das fronteiras físicas e técnicas, estas foram substituídas por "fronteiras jurídicas" criadas por regras nacionais, regionais e locais. Além disso, existem novas fronteiras que têm origem no comportamento das administrações públicas e, nomeadamente, no seu poder discricionário ou em trâmites rígidos e não transparentes que colocam os operadores locais em vantagem. Um certo número de dificuldades advém da má aplicação de certos instrumentos da União Europeia. É claro que os Estados-Membros não têm confiança quanto à qualidade dos regimes jurídicos dos outros Estados-Membros e mostram-se reticentes em modificar, mesmo quando é necessário, os seus próprios regimes, para facilitar as actividades transfronteiras.

Muitas das fronteiras identificadas são horizontais e afectam toda uma série de actividades de serviços. Um ponto comum entre estas fronteiras é que os Estados-Membros aplicam um regime único, tanto aos prestadores de serviços que pretendem estabelecer-se no seu território, como aos que pretendem prestar os seus serviços a partir do respectivo país de origem. Para estes últimos, que já se encontram sujeitos às regras e ao controlo do seu país de estabelecimento, esta situação pode resultar numa duplicação de regras e em restrições desproporcionadas. Outra característica comum é a incerteza jurídica decorrente da aplicação, caso a caso, pelas autoridades nacionais, de exigências pouco claras cujo resultado é, muitas vezes, imprevisível.

As fronteiras do mercado interno dos serviços têm impacto no conjunto da economia...

O impacto das fronteiras identificadas no presente relatório faz-se sentir em todos os sectores da economia. Os obstáculos com que se confronta um determinado serviço têm um efeito em cadeia sobre as outras actividades de serviços e sobre as actividades industriais, devido à integração dos serviços na actividade transformadora. Os serviços estão estreitamente interligados e, muitas vezes, são fornecidos e utilizados de forma combinada com outros e constituem inputs para todas as etapas da actividade de outro serviço. Por exemplo, uma empresa de comércio retalhista estabelecida num Estado-Membro e que pretenda estabelecer-se noutros Estados-Membros poderá desejar utilizar os serviços de agentes imobiliários, decoradores, arquitectos, engenheiros, empresas de construção, bancos e companhias de seguros, com os quais esteja habituada a trabalhar no seu país de origem. Na maior parte dos casos, isso revela-se impossível, dadas as dificuldades com que se debate cada um desses prestadores de serviços, por exemplo, o facto de não disporem das autorizações ou das qualificações exigidas nos outros Estados-Membros. O estabelecimento das empresas de comércio retalhista em questão poderá ser atrasado ou tornar-se mais oneroso e difícil, o que terá um impacto negativo nos serviços que elas próprias prestam aos produtores e aos consumidores. A interdependência dos serviços torna necessário que se proceda, na segunda fase, a uma avaliação económica mais aprofundada das dificuldades identificadas, que não se limite ao impacto sobre uma determinada actividade, mas que abranja os seus efeitos sobre o conjunto da economia.

As fronteiras do mercado interno dos serviços saem muito caras às empresas com actividades entre Estados-Membros. Um prestador de serviços que deseje penetrar num mercado estabelecendo-se ou oferecendo serviços transfronteiras deverá suportar importantes custos de assistência jurídica. Essa assistência é indispensável para examinar em que medida o prestador pode exportar o seu modelo empresarial ou se alguns dos elementos que o constituem, como a estratégia de promoção, devem ser adaptados. Estes custos vêm juntar-se aos gerados pelas diferenças linguísticas e culturais em termos de hábitos comerciais e de consumo. Tendo em conta que os obstáculos podem afectar todas as etapas da prestação de serviços, esses custos vão acumular-se ao longo de toda a actividade. Por outro lado, os custos relacionados com as adaptações a introduzir no modelo empresarial vão juntar-se aos da assistência jurídica. A impossibilidade de utilizar o mesmo modelo empresarial em todo o mercado interno impede as empresas de tirarem partido das economias de escala. A consequência de todos esses efeitos negativos é uma má afectação de recursos da empresa, que limita os investimentos na inovação e a diferenciação dos serviços. Dado o papel essencial dos serviços, são os desempenhos da economia no seu todo que são afectados.

...mas são sobretudo as PME e, em última análise, os consumidores os mais particularmente afectados.

As pequenas e médias empresas (PME) têm um papel importante no domínio dos serviços, mas as suas possibilidades de crescimento para lá das fronteiras nacionais estão seriamente comprometidas. Têm mais dificuldades que os seus concorrentes de maiores dimensões em fazer face ao problema das fronteiras, nomeadamente devido ao facto de as despesas de assistência jurídica serem fixas e não proporcionais à dimensão da empresa. Consequentemente, as PME são desencorajadas de encetar actividades transfronteiras ou serão colocadas numa situação de concorrência desvantajosa em relação aos operadores locais. As PME originárias dos pequenos Estados-Membros ou dos Estados-Membros periféricos parecem ser particularmente penalizadas. Por outro lado, as PME podem tornar-se um alvo interessante a adquirir por empresas maiores, devido ao seu conhecimento local, à sua experiência e ao seu potencial de inovação.

Não obstante, são os utentes de serviços e, em particular, os consumidores que pagam o preço destas restrições, dado que não estão em condições de tirar partido de uma maior variedade de serviços, de melhor qualidade e a um preço mais competitivo. Finalmente, esta situação tem igualmente um efeito sobre a sua qualidade de vida. Os utentes são directamente afectados quando existem exigências administrativas ou regulamentares que os impedem de utilizar serviços originários de outros Estados-Membros e são indirectamente afectados quando as fronteiras existentes dissuadem as empresas de oferecer os seus serviços a clientes instalados noutros Estados-Membros ou implicam preços mais altos ou serviços menos diversificados ou de qualidade inferior. Por último, os cidadãos europeus são afectados, já que teriam a ganhar em termos de criação de emprego, no conjunto do sector dos serviços.

Estas fronteiras devem desaparecer rapidamente para responder ao objectivo de reforma económica.

Dez anos depois do que deveria ser a realização do mercado interno, é forçoso constatar que ainda há um grande desvio entre a visão de uma Europa económica integrada e a realidade que é a experiência dos cidadãos europeus e dos prestadores de serviços. A gama das fronteiras consideradas prejudiciais à prestação e à utilização de serviços, muito maior que a prevista, actua como um travão sobre a economia europeia e o seu potencial de crescimento, competitividade e criação de emprego.

É evidente que o objectivo fixado pelo Conselho de Lisboa de tornar a economia europeia na economia mais competitiva do mundo só poderá ser atingido se, num futuro próximo, houver mudanças fundamentais no sentido de fazer desaparecer as fronteiras do mercado interno dos serviços. A natureza e o alcance dos problemas a resolver exigem um esforço significativo e um empenhamento político claro da parte das instituições europeias e dos Estados-Membros, para que o mercado interno funcione também para os serviços. Este relatório deve servir de suporte às acções a realizar em 2003, no âmbito da segunda fase da estratégia do mercado interno para os serviços, tendo em conta as conversações a realizar com o Parlamento Europeu, os Estados-Membros e as partes interessadas.

Este relatório e as reacções que ele suscitará constituirão uma base para o trabalho a empreender no contexto da próxima etapa da estratégia do mercado interno para os serviços. Esse trabalho abrangerá acções não-legislativas e legislativas cujo alcance e conteúdo necessitem de análises suplementares. No que diz respeito a eventuais propostas legislativas, deve encontrar-se um bom equilíbrio entre a necessidade, por um lado, de evitar uma regulamentação demasiado detalhada e demasiado ampla a nível europeu e, por outro lado, de proteger os objectivos de interesse geral em causa. Quanto às medidas não-regulamentares, a Comissão debruçar-se-á prioritariamente sobre as necessidades de medidas concretas de informação e de assistência para que os consumidores e as empresas possam tirar partido de todas as potencialidade do mercado interno.

INTRODUÇÃO

Os serviços são omnipresentes na economia moderna. Geram quase 70% do PNB e do emprego e apresentam um potencial de crescimento e de criação de emprego considerável. A realização desse potencial, bem como a vontade de oferecer aos cidadãos e às empresas europeias serviços mais competitivos e de melhor qualidade, estão no cerne dos objectivos da reforma da economia da União Europeia. Todavia, continua a haver muito a fazer para que o mercado interno dos serviços funcione.

Os chefes de Estado e de governo europeus reconheceram este desafio. O Conselho Europeu de Lisboa, de Março de 2000, convidou a Comissão e os Estados-Membros a implementarem uma estratégia para a supressão dos obstáculos à livre circulação dos serviços [1]. A necessidade de agir neste domínio também foi salientada nas cimeiras europeias de Estocolmo e de Barcelona, em 2001 e 2002, enquanto o Conselho Mercado Interno, Consumidores e Turismo sublinhou, nas suas conclusões relativas à revisão das prioridades da União Europeia para a reforma económica, que a melhoria do funcionamento do mercado interno dos serviços continua a representar "um desafio estratégico fundamental para a Comunidade" [2].

[1] Conclusões da Presidência, Conselho Europeu de Lisboa, 24.3.2000, n.º 17. Mais recentemente, o Conselho ECOFIN, na sua Recomendação 10093/02, de 21 de Junho de 2002, relativa às grandes orientações das políticas económicas dos Estados-Membros e da Comunidade, considera que é necessário relançar as reformas estruturais e, em particular, "criar um mercado interno para os serviços que funcione de forma eficaz, eliminando os obstáculos às trocas transfronteiras e à entrada no mercado".

[2] 2412ª reunião do Conselho (Mercado Interno, Consumidores e Turismo), em Bruxelas, em 1 de Março de 2002, documento 6496/02 MI 35.

Em resposta ao apelo lançado na Cimeira de Lisboa, a Comissão definiu uma estratégia de conjunto [3], em Dezembro de 2000. Esta estratégia do mercado interno para os serviços reconhece o impacto da sociedade da informação sobre as formas de prestação e de utilização dos serviços. No momento em que um número crescente de empresas recorre a uma combinação de técnicas para satisfazer as necessidades da sua clientela e fornece serviços em linha e fora de linha, é essencial garantir o desenvolvimento do mercado interno dos serviços fora de linha, para completar o mercado interno dos serviços em linha [4].

[3] Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu - Uma Estratégia do Mercado Interno para os Serviços, COM (2000) 888 final de 29.12.2000.

[4] Note-se que, no âmbito do plano de acção e-Europe 2005, a Comissão, em cooperação com os Estados-Membros, reexaminará a legislação aplicável, a fim de recensear e eliminar, se for caso disso, os factores que impedem as empresas de se lançarem no comércio electrónico e os consumidores de beneficiarem do mercado interno. Esse reexame terá como objectivo, designadamente, garantir que o fornecimento de bens e serviços fora de linha possa, tal como as actividades em linha, beneficiar de um verdadeiro mercado interno. Uma cimeira sobre assuntos económicos, a organizar em 2003, marcará o lançamento deste reexame aberto a todas as partes interessadas, dando a representantes de alto nível dos meios económicos a possibilidade de descrever as dificuldades encontradas no contexto do comércio electrónico.

O objectivo da estratégia consiste em permitir que os serviços sejam prestados em toda a União Europeia com a mesma facilidade com que são prestados dentro de um mesmo Estado-Membro. Ela assenta, antes de mais, numa abordagem horizontal, que atravessa todos os sectores da economia afectados pelos serviços, e propõe duas fases: a primeira, que se conclui com a apresentação do presente relatório, consiste em identificar e analisar as dificuldades que podem entravar a liberdade de estabelecimento e de prestação de serviços, acelerando as actividades no contexto de várias iniciativas já lançadas. Entre estas, foram encetadas medidas de acompanhamento no intuito de proporcionar uma visão completa do emprego no sector dos serviços e do valor acrescentado deste último. A recolha de informações e a análise económica são complementadas por estudos sobre a produtividade nos serviços e sobre a "economia imaterial". Perante esta análise, a segunda fase incidirá na elaboração de soluções adaptadas aos problemas identificados. Essa abordagem foi apoiada pelo Parlamento Europeu [5], pelo Comité Económico e Social [6] e pelo Comité das Regiões [7].

[5] Resolução do Parlamento Europeu sobre a comunicação da Comissão "Uma Estratégia do Mercado Interno para os Serviços", A5-0310/2001 de 4.10.2001.

[6] Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu - Uma estratégia do mercado interno para os serviços" (aditamento a parecer), CES 1472/2001 final de 28.11.2001.

[7] Parecer do Comité das Regiões sobre a "Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu - Uma Estratégia do Mercado Interno para os Serviços (2000)", CDR 134/2001 final de 27.6.2001.

A estratégia do mercado interno para os serviços é coerente com toda uma série de outras iniciativas tendentes a melhorar o funcionamento do mercado interno dos serviços.

No que diz respeito às iniciativas relativas ao mercado interno, a "revisão de 2002 da Estratégia para o Mercado Interno" [8] passa-as em revista e mostra que se realizaram progressos em diversos domínios. Podem citar-se, nomeadamente, os progressos na aplicação do Plano de Acção para os Serviços Financeiros, a adopção do regulamento sobre os pagamentos transfronteiras em euros, a adopção do pacote sobre os serviços e redes de comunicações electrónicas e da directiva dos serviços postais, a adopção, para breve, do pacote legislativo relativo aos contratos públicos ou ainda a apresentação, pela Comissão, de propostas com vista a harmonizar as regras das promoções de vendas e a estabelecer um regime uniforme, transparente e flexível para o reconhecimento das qualificações profissionais.

[8] Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões "Estratégia para o mercado interno - revisão de 2002 - Cumprindo a promessa", COM (2002) 171 final de 11.4.2002.

No que se refere ao domínio da protecção dos consumidores, o desenvolvimento da política dos consumidores a nível da União Europeia foi o corolário essencial do estabelecimento progressivo do mercado interno. Para a livre circulação de mercadorias e de serviços, foi necessário adoptar regras comunitárias destinadas a garantir uma protecção suficiente dos interesses dos consumidores e a eliminação dos obstáculos regulamentares, bem como das distorções da concorrência. A estratégia adoptada pela Comissão em 12 de Maio de 2002, em particular a abordagem comunitária com vista a um elevado nível comum de defesa do consumidor [9], tem como objectivo encontrar soluções para os aspectos ligados, designadamente, à falta de confiança dos consumidores em relação às aquisições transfronteiras. Por outro lado, a consulta lançada pelo Livro verde sobre a defesa do consumidor na União Europeia [10] reconheceu que as regras existentes na União Europeia em termos de defesa do consumidor não respondem aos desafios colocados por um mercado em constante evolução e que deveriam ser reformadas. Algumas respostas indicaram que as disparidades entre as regras nacionais, em particular no domínio das práticas de comercialização, dão origem a importantes distorções da concorrência. A maioria das respostas à consulta que exprimem uma preferência pretende que a reforma se efectue com base numa directiva-quadro relativa às práticas comerciais leais nas relações entre empresas e consumidores. Para reduzir a fragmentação jurídica e, desse modo, aumentar a confiança dos consumidores, a directiva-quadro deveria ser acompanhada pela revisão, em tempo útil, das directivas relativas à defesa do consumidor e pela substituição das suas cláusulas de harmonização mínima por regras de harmonização máxima.

[9] Estratégia da política dos consumidores para 2002-2006, COM (2002) 208; cf. ainda a Comunicação da Comissão "Seguimento do Livro Verde sobre a Defesa do Consumidor na União Europeia", COM (2002) 289 e, nomeadamente, o projecto de directiva-quadro sobre as práticas comerciais, actualmente em processo de consulta..

[10] COM (2001) 531 final.

Note-se que a defesa do consumidor pode acarretar obrigações para os serviços de interesse geral, como os transportes, a energia (electricidade e gás), as telecomunicações e os serviços postais. A esse respeito, a comunicação da Comissão "Os serviços de interesse geral na Europa" sublinha a importância destes serviços e o papel das obrigações de serviço público ou de outras obrigações relativas à defesa do consumidor, a que certas actividades poderão ser sujeitas.

No que toca ao direito dos contratos, podem citar-se iniciativas futuras [11] que darão seguimento à consulta lançada pela Comunicação sobre o direito europeu dos contratos [12], para resolver problemas jurídicos que afectam o funcionamento do mercado interno.

[11] Na sequência do pedido do Conselho e do Parlamento Europeu, a Comissão apresentará estas iniciativas antes do fim de 2002.

[12] Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre o direito europeu dos contratos, COM (2001) 398 final de 11.7.2001.

No que diz respeito à aplicação do diálogo social europeu, foram lançadas ou realizadas abordagens comuns relativas, nomeadamente, às competências, às qualificações e à promoção da qualidade, em vários domínios, como o dos serviços prestados às pessoas, os serviços de limpeza, de segurança privada e de construção.

Quanto à livre circulação das pessoas, a eliminação dos controlos de pessoas nas fronteiras internas, conforme se tornou realidade com base no acervo de Schengen, integrado na União Europeia pelo Tratado de Amsterdão [13], é susceptível de facilitar os contactos entre os prestadores de serviços e os seus clientes potenciais [14]. Esta eliminação dos controlos também deveria contribuir progressivamente para que os cidadãos e todos os agentes económicos tomem maior consciência de todas as dimensões do espaço sem fronteiras internas.

[13] JO L 239 de 22 de Setembro de 2000.

[14] A livre circulação, sem controlo de pessoas nas fronteiras internas entre os Estados-Membros, beneficia naturalmente os cidadãos da União e os membros das suas famílias, mas também permite aos estrangeiros titulares de uma autorização de residência emitida por um Estado-Membro (artigo 21.º da Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen, de 14 de Junho de 1985, assinada em Schengen, em 19 de Junho de 1990) circular livremente sem visto no território dos Estados-Membros, durante um período máximo de três meses. Contudo, este quadro jurídico não garante que um prestador de serviços oriundo de um país terceiro possa prestar o seu serviço noutro Estado-Membro que não seja aquele em que se encontra estabelecido.

No que diz respeito à dimensão internacional, existe uma sinergia entre a política do mercado interno e a política comercial externa, inclusive as negociações sobre os serviços no contexto do GATS. Mais particularmente, será necessário ter-se em conta os resultados das conversações em curso sobre os regulamentos nacionais, do ponto de vista do artigo VI:4 do GATS.

O presente relatório constitui uma etapa essencial no processo de criação de um verdadeiro mercado interno para os serviços, apresentando um panorama conjunto da realidade do mercado interno actual. Pela primeira vez desde 1962 e dos "programas gerais" para a supressão das restrições à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços [15], a Comissão empenhou-se numa análise do conjunto das dificuldades existentes no mercado interno dos serviços. Os progressos realizados desde os programas gerais continuam a ser limitados. O Livro Branco sobre a conclusão do mercado interno, adoptado pela Comissão em 1985 [16], indicava que "os progressos em termos de livre prestação de serviços entre um Estado-Membro e outro foram muito mais lentos que os progressos efectuados no sentido da livre circulação de mercadorias". O relatório Cecchini de 1992 [17] concluiu que, em seu entender, o potencial considerável de crescimento do sector dos serviços "é entravado artificialmente por regulamentos e práticas que impedem, de forma significativa, a livre circulação dos serviços e, desse modo, a concorrência entre as empresas de serviços".

[15] Programas Gerais para a Supressão das Restrições à Liberdade de Estabelecimento e à Livre Prestação de Serviços, JO C n.º 2 de 15.1.1962.

[16] "L'achèvement du Marché intérieur : Livre Blanc de la Commission au Conseil européen" (Milão, 28-29 de Junho de 1985), COM (85) 310 de 14.6.1985 (N. da T.: Não existe esta versão em português).

[17] "The European Challenge, 1992: The Benefits of a Single Market", Paolo Cecchini, Wildwood House, para a Comissão Europeia, 1988.

Já foram adoptadas medidas para suprimir as dificuldades mais flagrantes que limitam o desenvolvimento dos serviços no mercado interno. Essas medidas são o resultado da aplicação pela Comissão do seu papel de guardiã do Tratado e do exercício do seu poder de iniciativa para apresentar propostas de harmonização destinadas a fazer funcionar o mercado interno. Essas medidas permitiram atingir, no mercado interno, um nível de integração económica mais elevado do que a integração regional que pode existir noutros pontos do mundo. Apesar dos progressos já realizados, as partes interessadas conseguiram identificar um grande leque de dificuldades que subsistem e que são objecto deste relatório.

O presente relatório assenta, em primeiro lugar, numa vasta consulta das partes interessadas, mas também se apoia noutras fontes de informação, como as perguntas escritas e as petições do Parlamento Europeu, as queixas apresentadas à Comissão, os estudos económicos e estatísticos e os contributos dos Estados-Membros. A consulta que decorreu durante todo o ano de 2001 e o início de 2002 foi lançada com o objectivo de recolher informações em primeira mão sobre as dificuldades que impedem o desenvolvimento da prestação transfronteiras de serviços, dentro da União Europeia. Esta consulta dizia respeito aos problemas encontrados tanto na prestação e utilização de serviços como no estabelecimento noutro Estado-Membro. A jurisprudência do Tribunal destacou claramente que qualquer medida cujo efeito seja impedir, perturbar ou tornar menos atraente a prestação transfronteiras de serviços, a utilização de serviços transfronteiras ou ainda o estabelecimento noutro Estado-Membro pode constituir uma restrição. Por isso, se tomaram, entre os exemplos de dificuldades que figuram no presente relatório, não só as proibições, as discriminações ou as condições impossíveis de satisfazer, mas também diferentes tipos de exigências que, quando se aplicam a empresas de outros Estados-Membros, entravam a liberdade de estabelecimento ou a livre prestação de serviços. Algumas dessas dificuldades resultam da complexidade, do peso ou da falta de transparência dos regulamentos ou das práticas; a maior parte é, simplesmente, uma consequência das importantes divergências entre as regulamentações nacionais.

Este relatório pretende, essencialmente, descrever a realidade do mercado interno tal como ela é vista pelos prestadores e utentes de serviços. O relatório não procura, nesta fase, tomar posição sobre o carácter justificado ou não de cada obstáculo.

Além disso, cobre domínios que já foram objecto de instrumentos ou de iniciativas a nível comunitário. Reflecte, ainda, comentários feitos no âmbito da consulta sobre os obstáculos encontrados pelas empresas da União Europeia nos países candidatos à adesão. Nesses países, as empresas vêem-se confrontadas com os mesmos obstáculos que nos Estados-Membros. Todavia, acrescentam-se a estes problemas decorrentes de exigências de nacionalidade e de restrições sobre a propriedade de empresas de certos sectores por não-nacionais, em simultâneo com restrições no acesso à propriedade imobiliária.

Na linha da estratégia do mercado interno para os serviços, o presente relatório debruça-se sobre as dificuldades que um operador pode encontrar ao longo de toda a sua actividade: desde o estabelecimento e a utilização dos inputs necessários à prestação de um serviço, passando pela promoção e distribuição, até à venda e às actividades pós-venda. É claro que os prestadores de serviços estão muito mais expostos aos obstáculos presentes em cada etapa da sua actividade que os fabricantes de produtos. Com efeito, a prestação de serviços requer, muitas vezes, a presença permanente ou temporária do prestador no Estado-Membro de destino do serviço. Consequentemente, certas etapas da sua actividade e, por vezes, mesmo todas, decorrem nesse Estado e estão sujeitas a exigências diferentes das do Estado-Membro de origem. Por exemplo, uma empresa que pretenda estabelecer-se ou prestar um serviço noutro Estado-Membro pode encontrar dificuldades para obter uma autorização, inclusive para um reconhecimento da equivalência das suas habilitações, para destacar empregados ou utilizar o seu equipamento, para promover e distribuir os seus serviços, celebrar contratos com os seus clientes e fornecer-lhes garantias e os serviços pós-venda. O aparecimento de obstáculos numa destas etapas pode ser suficiente para tornar menos atraente toda a actividade transfronteiras.

Além disso, de acordo com a abordagem horizontal da estratégia para o mercado interno dos serviços, este relatório abrange obstáculos que afectam uma grande variedade de actividades económicas. Isso deve-se ao facto de um grande número desses obstáculos, bem como as formalidades de autorização que afectam sectores diferentes de forma semelhante e também os serviços estarem interligados de forma complexa e de um obstáculo que afecte um deles ter efeitos em cadeia sobre toda uma série de outros serviços. É necessária uma abordagem global para avaliar as fronteiras do mercado interno dos serviços e o conjunto do seu impacto.

Os serviços desempenham um papel essencial na economia e na vida de qualquer cidadão. Por isso, as fronteiras do mercado interno dos serviços não afectam só a competitividade dos prestadores de serviços, mas também privam os destinatários dos serviços, ou seja, as empresas e os consumidores da União Europeia, do acesso a uma maior gama de serviços de melhor qualidade, mais inovadores e a melhor preço.

I. Fronteiras do mercado interno dos serviços

No que diz respeito à definição de "mercado interno" no Tratado CE ("um espaço sem fronteiras internas") e ao objectivo fixado na comunicação "Uma estratégia do mercado interno para os serviços" de tornar a prestação de serviços entre Estados-Membros tão fácil como dentro de um mesmo Estado-Membro, é forçoso constatar que o mercado interno dos serviços está longe de ser uma realidade. Podem distinguir-se duas grandes categorias de problemas: os que resultam directa ou indirectamente de restrições jurídicas e os que resultam de factores não-jurídicos.

A. Fronteiras jurídicas

A expressão "fronteiras jurídicas" abrange todos os obstáculos ao desenvolvimento das actividades de serviços entre Estados-Membros, que resultem, directa ou indirectamente, de um condicionamento jurídico e que tenham o efeito de proibir, perturbar ou tornar menos atraentes essas actividades. Pode tratar-se tanto de dificuldades ligadas à divergência dos regulamentos nacionais como de problemas com origem em comportamentos das autoridades nacionais ou ainda da insegurança jurídica provocada pela complexidade de certas situações transfronteiras. Em qualquer dos casos, o resultado é o mesmo: os consumidores e as empresas são dissuadidos de utilizar serviços provenientes de outros Estados-Membros e os prestadores de serviços são dissuadidos de oferecer o seu serviço noutros Estados-Membros [18].

[18] Estes "efeitos fronteiras" e o facto de se substituírem em grande medida às "fronteiras técnicas", às "fronteiras físicas" e às "fronteiras fiscais" inventariadas no Livro Branco de 1985 sobre a conclusão do mercado interno, já citado, explicam o uso da expressão "fronteiras jurídicas".

O inventário dos obstáculos, que se segue, apresenta as dificuldades com que se pode deparar um prestador de serviços quando pretende exercer a liberdade de estabelecimento ou de prestação de serviços para desenvolver as suas actividades noutros Estados-Membros. Trata-se de dificuldades assinaladas pelas partes interessadas e pelos Estados-Membros ao longo da consulta, bem como das que se destacam das queixas apresentadas à Comissão, das perguntas escritas e das petições do Parlamento Europeu, de processos recentes do Tribunal e de estudos ou inquéritos de que a Comissão teve conhecimento. Este método, que visa avaliar a realidade do funcionamento do mercado interno dos serviços tem três consequências importantes:

- o inventário não toma posição sobre a compatibilidade dos obstáculos assinalados com o direito comunitário, sendo esta questão o objecto da segunda parte da estratégia, que se concentrará nas soluções, nomeadamente em termos de necessidades de harmonização. O inventário não pretende questionar a necessidade nem o conteúdo das regras nacionais em si, mas apenas salientar os problemas que elas conseguiram provocar quando foram aplicadas a actividades transfronteiras;

- as dificuldades assinaladas podem já ser objecto de iniciativas comunitárias em curso, de instrumentos ou medidas comunitárias, de processos por infracção ou de acórdãos do Tribunal;

- certas dificuldades podem não ter sido mencionadas, apesar de esse risco ter sido minimizado, por se terem em conta diversas fontes de informações.

Para constituir um inventário que seja o mais completo possível de todas as dificuldades que perturbam o desenvolvimento das actividades de serviços entre Estados-Membros [19], o método usado consistiu em identificar os problemas que se podem colocar a um prestador de serviços, em qualquer etapa da sua actividade, quer seja aquando do estabelecimento noutro Estado-Membro (1.ª etapa), quando destaca pessoal ou utiliza equipamento noutro Estado-Membro (2.ª etapa), aquando da promoção do seu serviço noutros Estados-Membros (3.ª etapa), quando deseja distribuir o seu serviço noutro Estado-Membro (4.ª etapa), no momento da venda do seu serviço (5.ª etapa) ou, finalmente, após o fornecimento do seu serviço noutro Estado-Membro (6.ª etapa). O inventário que se segue apresenta o conjunto das dificuldades identificadas para as actividades transfronteiras, em cada etapa desta cadeia económica.

[19] O inventário teve igualmente em conta as dificuldades assinaladas nos países candidatos. Note-se que grande parte das dificuldades enumeradas nos Estados-Membros se encontram também nos países candidatos.

1. Dificuldades relativas ao estabelecimento dos operadores de serviços

As consultas mostraram que um cidadão de um Estado-Membro ou uma empresa já estabelecida num Estado-Membro, que pretenda estabelecer-se noutro Estado-Membro para aí exercer uma actividade de serviços, pode ver-se confrontado(a) com um grande número de dificuldades. Estas têm um impacto particularmente importante nos serviços porque, ao contrário das mercadorias, que podem circular entre Estados-Membros sem deslocação do fabricante (por meio de redes de distribuição), a prestação de serviços assenta num saber-fazer que necessita de uma relação directa entre o prestador de serviços e o seu cliente. Mesmo que a deslocação física temporária do prestador de serviços ou o fornecimento do serviço à distância possam permitir essa relação (e sejam preferidos pelas PME), o estabelecimento no mercado em questão continua a ser uma estratégia comercial importante [20], em particular nos casos em que o operador tem a intenção de se implantar de forma duradoura num país ou em que pretende adaptar-se a condições específicas do mercado ou reforçar a confiança do cliente. Além do mais, a complexidade da regulamentação dos serviços, aliada ao facto de a qualidade do serviço depender directamente das características do prestador, acarreta uma série de exigências que não se encontram na regulamentação relativa às mercadorias, por exemplo, as regras específicas quanto à forma jurídica do prestador de serviços ou os limites fixados às actividades pluridisciplinares.

[20] Cf., nomeadamente, o estudo "Service internationalisation-characteristics, Potential Barriers" de A. Henten, T. Vad, CRIC workshop, Manchester 1-3.10.2001, 3 que sublinha que o sector dos serviços está mais dependente do estabelecimento transfronteiras que o sector do fabrico de mercadorias.

(i) Monopólios e outros limites quantitativos ao acesso às actividades

Os regimes de monopólio em certos Estados-Membros foram mencionados, porque têm o efeito de impedir o estabelecimento de prestadores de serviços oriundos de outros Estados-Membros que não prevejam esses monopólios. Pode tratar-se de um monopólio confiado a uma entidade particular, como os dos sectores parcialmente liberalizados (serviços postais, energia, etc.), do monopólio da distribuição de certos produtos [21], que pode afectar particularmente os serviços de distribuição, ou de actividades reservadas exclusivamente a certos operadores [22].

[21] Por exemplo, o álcool e o tabaco.

[22] Por exemplo, as actividades de jogos ou a distribuição de produtos farmacêuticos. Cf. ainda o estudo da OCDE "Regulatory reform in road freight and retail distribution" Economic Department working papers no. 255, 10.8.2000, 39 e segs., e o estudo realizado pela Comissão "Barriers to Trade in Business Services", Centre for Strategy and Evaluation Services, Janeiro de 2001, p. 15.

Os limites quantitativos no acesso às actividades de serviços que existem em certos Estados-Membros, como as quotas ou numerus clausus sobre o número de prestadores de serviços [23], as superfícies máximas [24] ou a distância geográfica [25], limitam o número de prestadores de serviços e podem colocar os operadores nacionais já estabelecidos em vantagem em relação aos recém-chegados.

[23] Por exemplo, regulamentos nacionais que prevêem que não pode haver mais que um prestador do serviço de limpeza de chaminés por distrito ou por concelho.

[24] Por exemplo, para os serviços de distribuição.

[25] Por exemplo, num Estado-Membro, os laboratórios clínicos só podem efectuar análises em amostras recolhidas a menos de 60 km de distância; noutro, a distância entre os ópticos-optometristas está fixada em 350 metros; noutro ainda, as superfícies comerciais devem situar-se no centro da cidade, o que impede a implantação de novos operadores.

Por exemplo, entre as dificuldades mencionadas figuram as regras de um Estado-Membro, que prevêem um limite de um óptico-optometrista por 10.000 habitantes ou de uma escola de condução por 15.000 habitantes.

Os limites territoriais podem condicionar, em certos Estados-Membros, a autorização para actividades de serviços [26] a uma determinada região ou localidade, o que obriga os prestadores de serviços que desejem cobrir todo o território nacional a estabelecerem-se em várias regiões.

[26] Por exemplo, os serviços de segurança privada; consultar, no que diz respeito às dificuldades encontradas por este tipo de serviços, o estudo feito pela CoESS/UNI-Europa e financiado pela Comissão "A comparative overview of legislation concerning the private security industry in the European Union". ECOTEC, Maio de 2002. Note-se que, no contexto do diálogo social, os parceiros sociais europeus do sector da segurança privada, CoESS (empregadores) e UNI-Europa (sindicatos) assinaram, em 13 de Dezembro de 2001, uma declaração conjunta sobre a harmonização europeia das legislações que regem o sector da segurança privada.

(ii) Exigências de nacionalidade ou de residência

Nalguns Estados-Membros, subsistem exigências de nacionalidade em relação a accionistas, administradores ou pessoal de empresas de serviços [27] e de certas profissões regulamentadas [28].

[27] Por exemplo, as empresas de engineering, os aeroclubes, as ONG.

[28] Por exemplo, os auditores oficiais.

As exigências de residência levantam problemas, nomeadamente, as que recaem sobre os administradores de empresas de serviços [29]. Por exemplo, consoante os países, 2/3 ou metade dos membros do conselho de administração ou, pelo menos, uma pessoa da administração deverá ser residente.

[29] Pode tratar-se de uma obrigação de residência que se aplica a um requerente de uma licença de serviço de telecomunicações (mesmo antes de ter obtido a licença).

A exigência de um estabelecimento único, que, directa ou indirectamente, obriga um prestador de serviços que pretenda estabelecer-se num Estado-Membro a renunciar ao seu estabelecimento noutro Estado-Membro, também foi mencionada, por exemplo, pelos laboratórios clínicos. Efectivamente, isso equivale a proibir a exportação de um modelo empresarial pelo estabelecimento em vários Estados-Membros.

(iii) Trâmites de autorização ou de registo

O acesso a um grande número de actividades de serviços [30] está sujeito a um regime de autorização prévia que, frequentemente, levanta dificuldades para os operadores de outros Estados-Membros.

[30] Por exemplo, os serviços financeiros, as profissões regulamentadas, os artesãos, os serviços de segurança privada, os organismos de certificação, os laboratórios de controlo de água potável, os organizadores de feiras, os fornecedores de serviços de telecomunicações, as agências de trabalho temporário e de emprego de artistas, os transportes e o tratamento de resíduos.

O facto de não se terem em conta exigências já satisfeitas pelo prestador de serviços num Estado-Membro onde se encontre estabelecido, por exemplo, as cauções ou garantias já apresentadas [31], pode resultar na duplicação e na soma de limitações para os operadores presentes em vários Estados-Membros.

[31] Por exemplo, para as agências de trabalho temporário ou os serviços de segurança privada.

A acumulação de autorizações necessárias para certas actividades pode amplificar consideravelmente os efeitos restritivos para um operador de outro Estado-Membro, quanto mais não seja por multiplicar o número de serviços administrativos a contactar, de formulários e de certificados a apresentar [32].

[32] Num dos contributos, foi mesmo dito que era necessário ser-se "coleccionador de licenças" para se poder criar uma actividade de panificação num país, porque as autorizações podem variar consoante o tipo de produtos e de actividades fornecidos por uma mesma padaria. Tendo em conta estas dificuldades, esse operador preferiu abandonar o seu projecto de estabelecimento. A acumulação e a duplicação de autorizações também haviam sido identificadas no "Relatório da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões sobre a acção concertada com os Estados-Membros em matéria de política empresarial" COM (1999) 569 final, 2.1.1.

Por exemplo, num Estado-Membro, são necessárias 7 licenças diferentes a nível local e nacional para abrir um hotel ou restaurante [33]; noutro, para abrir uma superfície comercial, são necessárias uma autorização de construção, uma autorização ambiental e uma autorização socioeconómica e, mais genericamente, é necessário satisfazer regras de urbanismo, por vezes muito complexas.

[33] Cf., por exemplo, o estudo "Tackling the impact of increasing regulation - A case study of hotels and restaurants". Better Regulation Task force (Reino Unido), Junho de 2000.

Os trâmites e condições associados a estes regimes podem ter efeitos restritivos e mesmo discriminatórios para com os operadores dos outros Estados-Membros, nomeadamente quando esses trâmites implicam a intervenção de órgãos compostos por concorrentes [34] ou quando o requerente tem de provar que o seu pedido de autorização é justificado por uma necessidade real [35].

[34] Por exemplo, os que são aplicáveis aos serviços de distribuição.

[35] Por exemplo, num Estado-Membro, trata-se da necessidade real dos consumidores em relação aos estabelecimentos comerciais existentes; noutro país, é o critério da falta de efeitos negativos sobre os estabelecimentos existentes no centro da cidade; noutro, a concessão da licença está ligada a uma condição relativa ao interesse da actividade do agente artístico "no que diz respeito às necessidades de emprego de artistas do espectáculo".

A obrigação de inscrição de certos prestadores de serviços numa entidade administrativa, numa ordem profissional, numa câmara dos ofícios ou numa associação profissional é frequente e pode revelar-se muito dispendiosa para um operador presente em vários países, nomeadamente devido às quotas anuais a pagar e quando, além disso, está ligada à participação num regime específico de seguro de doença.

O carácter burocrático dos trâmites de autorização ou de registo, a sua morosidade, o ónus da prova, a certificação das traduções, o preço ou as taxas a pagar, a atitude pouco construtiva de certas autoridades, ou a dificuldade dos recursos administrativos, foram frequentemente assinalados, devido ao seu efeito dissuasivo para os prestadores de serviços de outros Estados-Membros [36], em particular para as PME e para as empresas em fase de arranque [37].

[36] Por exemplo, as dificuldades para a abertura de estabelecimentos de comércio de distribuição causadas pelos regimes de autorização ou de registo e as formalidades administrativas que as acompanham foram identificadas no estudo da OCDE já citado ( 39 e segs.) como uma das principais restrições no acesso ao mercado no sector da distribuição; um estudo franco-inglês sobre o sector dos serviços no Reino Unido e em França sublinha os efeitos negativos sobre o emprego a nível local dos regimes de licença e de numerus clausus aplicáveis a certas actividades: "Le secteur des services au Royaume Uni et en France. Réduire les obstacles à la croissance de la production et de l'emploi. Rapport franco-anglais", Department of Trade and Industry e Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, 2000, p. 89.

[37] Um inquérito às empresas, anexo ao Painel de Avaliação do Mercado Interno, de Novembro de 2000, mostra que a simplificação dos procedimentos administrativos figura como objectivo prioritário para as empresas (91% dos entrevistados) http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/update/score/business.htm. Cf. ainda: "Relatório sobre a implementação da Carta Europeia das Pequenas Empresas", COM (2002) 68 final, que sublinha, nomeadamente, que a redução do "número total de procedimentos necessários para a constituição de uma empresa poderia ser uma meta relevante em matéria de simplificação." 4 das conclusões; "Report of the Business Environment Simplification Task Force- Best", volume 1, SPOCE 1998; "Etude comparative internationale des dispositions légales et administratives nécessaires pour la formation des PME dans six pays de l'Union européenne", Logotech, Observatório Europeu da Inovação, EIMS, Publicação n.º 27, Março de 1996.

(iv) Limites às actividades pluridisciplinaires

Um certo número de actividades de serviços está sujeito a regras que se destinam a garantir a independência e a autonomia entre actividades diferentes, impedindo o seu exercício conjunto. A disparidade das regras nacionais neste domínio pode ter um efeito restritivo particularmente forte, impedindo a exportação para outro Estado-Membro de um saber-fazer que consiste precisamente em tratar de forma pluridisciplinar, inovadora e menos dispendiosa as diferentes necessidades de um pedido de um cliente. Esses limites podem assumir várias formas, podendo ser:

- exigências relativas à estrutura ou à administração das empresas de serviços, que, por exemplo, impeçam associações entre diferentes profissões [38];

[38] Por exemplo, em muitos Estados-Membros, os advogados não podem ter uma associação com outras profissões, como os contabilistas, os consultores fiscais ou os agentes de patentes. Podem existir outras formas de limites, como, num Estado-Membro, a obrigação de as empresas que prestam consultoria fiscal terem como accionistas e membros do conselho de administração apenas conselheiros, consultores ou agentes fiscais. Cf., por exemplo, no que diz respeito às regras neste domínio aplicáveis no Reino Unido, o relatório "Competition in professions", Office of Fair Trading, Março de 2001, 30.

- limites ao exercício de actividades pluridisciplinaires que consistem em fixar incompatibilidades de exercício de actividades diferentes [39], em obrigar um prestador de serviços a dedicar-se exclusivamente a uma única actividade [40] ou em obrigar à realização de actividades diferentes em locais diferentes [41].

[39] Cf., por exemplo, os estudos de casos relativos às incompatibilidades entre uma actividade de revisor de contas e de contabilista no inquérito realizado pela Comissão "Barriers to Trade in Business Services", op. cit., "Appendices, case studies 6". Cf. ainda o acórdão de 9 de Fevereiro de 2002, Wouters, C-309/99, relativo à proibição de colaboração integrada entre advogados e revisores de contas.

[40] Por exemplo, num Estado-Membro, essa exigência aplica-se às agências de trabalho temporário.

[41] Por exemplo, num Estado-Membro, as actividades imobiliárias e as actividades de seguros.

Num Estado-Membro, por exemplo, as agências imobiliárias estão proibidas de desenvolver outras actividades profissionais, como os serviços de gestão de propriedade, de consultoria financeira ou de limpeza.

(v) Forma jurídica e estrutura interna dos operadores económicos

São obstáculos particularmente restritivos em relação aos operadores que já se encontram estabelecidos num Estado-Membro e que não estão sujeitos a este tipo de exigências no seu país de origem. A divergência das regras em questão significa que o operador poderá ver-se forçado a criar uma pessoa jurídica "à medida".

As exigências quanto à forma jurídica podem impor ao prestador de serviços uma forma particular ou, pelo contrário, proibi-la [42]. A situação pode tornar-se muito complexa para certas actividades que estão sujeitas à obrigação de ter formas jurídicas diferentes consoante os Estados-Membros.

[42] Por exemplo, num Estado-Membro, os organizadores de feiras não devem ter fins lucrativos.

Por exemplo, um advogado que pretenda estabelecer-se noutro Estado-Membro deve dissolver a sua sociedade em nome individual no Estado-Membro em que já se encontra estabelecido, porque no outro Estado-Membro os advogados só podem explorar sociedades de responsabilidade limitada [43].

[43] Outras actividades vêem-se confrontadas com este género de problemas, como é o caso dos revisores de contas.

O capital das empresas de serviços, para além das regras discriminatórias que afectam os accionistas (já mencionadas), em certos Estados-Membros, está sujeito a restrições, como um montante mínimo do capital para as empresas de serviços de segurança privada ou para as agências de trabalho temporário [44].

[44] Pode ser também um limite máximo de participação no capital, como no sector da comunicação social, ou a obrigação de encontrar outros accionistas ou co-investidores para determinados sectores de actividade. Note-se que o relatório franco-inglês já citado também identificou (p. 36) as exigências de capital mínimo como um dos principais obstáculos às actividades de serviços.

O número de empregados das empresas de serviços pode ser imposto em termos de número mínimo [45].

[45] Por exemplo, num Estado-Membro, as agências de trabalho temporário devem respeitar uma proporção mínima de 12 empregados por 100 contratos celebrados no ano anterior; noutros Estados-Membros, os serviços de segurança privada devem dispor de um número mínimo de empregados, determinado em função das actividades e do território abrangido.

(vi) Qualificações profissionais

A disparidade dos regimes de qualificações profissionais pode implicar vários tipos de dificuldades para um prestador de serviços que pretenda estabelecer-se noutro Estado-Membro, em particular quando se trata de uma profissão que não beneficie de um regime de reconhecimento automático das qualificações profissionais [46].

[46] Deve observar-se que, independentemente dos problemas de reconhecimento das qualificações profissionais, a disparidade de regras quanto à formação profissional dos empregados pode levantar algumas dificuldades, como, para as empresas de serviços de segurança privada, que, em certos Estados-Membros, estão sujeitas a exigências específicas.

A disparidade das actividades consideradas como "profissões regulamentadas" consoante os Estados-Membros pode levantar dificuldades porque muitos serviços [47] não estão regulamentados em todos os Estados-Membros e alguns podem mesmo sê-lo apenas num único Estado-Membro [48]. Assim, um prestador de serviços de um Estado-Membro que não exija título profissional, que pretenda estabelecer-se num país que o exija não poderá beneficiar facilmente de um reconhecimento das suas qualificações profissionais.

[47] Por exemplo, os engenheiros e os "consultores de engenharia", os consultores fiscais, os agentes imobiliários, os cartógrafos, os arquitectos paisagistas, os administradores de condomínios, os consultores e os artesãos.

[48] Por exemplo, um Estado-Membro instituiu um título específico para os serviços que consistem na publicação de documentos de direito do trabalho, título esse que não existe em qualquer outro Estado-Membro e que está sujeito a uma autorização e a uma obrigação de inscrição num registo nacional específico para esta nova profissão.

Os exames de aptidão que certos Estados-Membros exigem para as actividades que não estão sujeitas ao reconhecimento automático podem ser um fonte de dificuldades, nomeadamente para as PME [49], devido à falta de transparência e de previsibilidade.

[49] Cf. "Report of the Business Environment Simplification Task Force", op. cit., p. 65, que estima que, em certos domínios, a exigência de testes de aptidão "tem vindo a ser mais a regra que a excepção".

A diferença no âmbito das actividades permitidas por uma qualificação profissional pode acarretar dificuldades, podendo também acontecer que uma mesma actividade exija títulos profissionais diferentes, uma vez que as denominações não correspondem [50].

[50] Por exemplo, o título de "carpinteiro" obtido num Estado-Membro não autoriza ao exercício da profissão de "marceneiro-carpinteiro" noutro.

Por exemplo, os desenhadores oficiais podem desenhar projectos de estrutura num país, ao passo que noutro essa função está reservada aos arquitectos.

(vii) Condições de exercício das actividades de serviços

A decisão de se estabelecer num Estado-Membro determinado pode depender não só da disparidade das condições de acesso às actividades de serviços como também das condições do seu exercício, como o regime de responsabilidade profissional, as regras aplicáveis à hora de abertura das lojas, que afectam as estratégias de estabelecimento dos serviços de distribuição [51], ou as regras de tributação e utilização de infra-estruturas, que podem afectar o estabelecimento dos operadores de telecomunicações [52].

[51] Este tipo de efeitos restritivos também foi identificado no estudo da OCDE, op. cit., 49-51.

[52] Por exemplo, a tributação de um poste de transmissão de comunicações móveis ou a fixação de limites para as emissões electromagnéticas.

Os diferentes regimes de imposto sobre as sociedades originam obstáculos que penalizam o estabelecimento transfronteiras dos prestadores de serviços [53]. Enquanto as empresas desejariam considerar o mercado interno como um só mercado, muitos problemas provêm do facto de as empresas serem forçadas a entrar em conformidade com quinze regimes fiscais diferentes. Tal situação prejudica a eficácia económica das estratégias e das estruturas empresariais. A multiplicidade de leis, convenções e práticas fiscais implica grandes custos de conformidade e constitui, por isso, uma fronteira ao estabelecimento, que afecta particularmente as PME.

[53] Cf. o estudo "Fiscalité des sociétés dans le Marché intérieur", SEC(2001)1681 que, entre outros aspectos, analisa em pormenor as principais disposições fiscais susceptíveis de travar a actividade económica transfronteiras no mercado interno. Com base nesta análise, a Comissão apresentou uma estratégia para eliminar os obstáculos fiscais que entravam a actividade económica transfronteiras. Comunicação da Comissão: "Para um mercado interno sem obstáculos fiscais - Estratégia destinada a proporcionar às empresas uma matéria colectável consolidada do imposto sobre as sociedades para as suas actividades a nível da União Europeia" (COM(2001) 582 final).

Daqui resulta, em particular, que os prestadores de serviços são especialmente afectados pelos problemas ligados ao tratamento fiscal dos preços de transferência dentro de um grupo de empresas, dos fluxos transfronteiras de receitas entre empresas associadas, da compensação transfronteiras das perdas e das operações transfronteiras de reestruturação. Estas dificuldades traduzem-se, nomeadamente, em riscos de dupla imposição e em elevados custos de conformidade.

2. Dificuldades relativas à utilização de inputs para prestar serviços

A utilização transfronteiras de inputs pelos prestadores de serviços pode assumir duas formas. Para oferecer os seus serviços, uma empresa já estabelecida num Estado-Membro pode ter que se deslocar a outro Estado-Membro e aí utilizar os seus próprios inputs, ou seja, o seu pessoal, o seu material ou ainda os serviços das empresas a que recorre habitualmente no seu mercado doméstico. Por outro lado, uma empresa pode ter necessidade de recorrer a inputs provenientes de outros Estados-Membros. Em ambos os casos, os contributos revelaram dificuldades. Em particular, o recrutamento transfronteiras ou o destacamento de pessoal podem ser problemáticos [54], o que vai contra o objectivo de facilitar a mobilidade dos trabalhadores [55].

[54] Embora os recursos humanos sejam um dos inputs mais importantes para a prestação de serviços, os contributos mostraram que a utilização e o destacamento transfronteiras de pessoal continuam na origem de dificuldades importantes para os prestadores de serviços, dificuldades que os produtores de mercadorias desconhecem de todo. Sobre o baixo nível de mobilidade dos trabalhadores nas zonas fronteiriças, consultar o estudo elaborado para a Comissão "Scientific Report on the Mobility of Cross-border Workers within the EEA", MKW Wirtschaftsforschung GmbH, Novembro de 2001, 1.3.

[55] A este respeito, cf. a "Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões - Plano de Acção da Comissão para as competências e a mobilidade", COM (2002) 72 de 13.2.2002.

(i) Destacamento de trabalhadores (empregados ou temporários) para outro Estado-Membro

A prestação de serviços entre Estados-Membros necessita frequentemente do destacamento a título temporário, para outro Estado-Membro, do pessoal do prestador de serviços e pode debater-se, a este respeito, com dificuldades. Note-se que a Directiva 96/71/CE [56] prevê uma lista comum de regras de protecção mínima que devem ser observadas, no país de acolhimento, pelos empregadores que destacam trabalhadores, no âmbito da livre prestação de serviços.

[56] Directiva 96/71/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de Dezembro de 1996, relativa ao destacamento de trabalhadores no âmbito de uma prestação de serviços (JO L 18 de 21.1.1997, p. 1); esta directiva pretende garantir, por um lado, o respeito das liberdades fundamentais do Tratado e a protecção dos trabalhadores; por outro lado, obriga os Estados-Membros a praticarem a cooperação entre as administrações nacionais e a designarem gabinetes de ligação.

Os regimes de declaração prévia a que estão sujeitos, em vários Estados-Membros, os destacamentos transfronteiras de pessoal (empregados ou temporários), em particular no sector da construção [57], podem trazer dificuldades relativamente a operadores de outros Estados-Membros, devido aos encargos administrativos que podem ocasionar [58]. Deve acrescentar-se, nalguns Estados-Membros, a obrigação, além de um certo limite de tempo (em geral, 3 meses), de registo ou inscrição dos trabalhadores destacados nas entidades competentes em matéria laboral, nas entidades administrativas competentes ou na polícia [59].

[57] Estas formalidades devem ser cumpridas relativamente a cada estaleiro. Um prestador de serviços que destaque regularmente pessoal por curtos períodos não pode obter uma autorização que seja válida, por exemplo, por um ano; num Estado-Membro, deve ser cumprida a obrigação de declaração prévia, antes da criação de qualquer estaleiro, relativamente a cada trabalhador temporário disponibilizado por uma agência de trabalho temporário estabelecida noutro Estado-Membro.

[58] Por exemplo, os custos de tradução para a língua oficial do país de acolhimento, de certos documentos de trabalho.

[59] Por exemplo, a obrigação de requerer uma autorização de permanência.

O peso e a complexidade das formalidades administrativas [60], o controlo minucioso e quase sistemático a que podem ser submetidos os trabalhadores destacados, os encargos administrativos e os atrasos (imobilização de estaleiros) que tudo isto pode implicar podem trazer dificuldades no caso de destacamentos regulares e de curta duração.

[60] Por exemplo, a obrigação de elaborar e de manter certos documentos sociais e de trabalho à disposição das entidades responsáveis pelo controlo ou de conservar, durante um determinado período, tais documentos no país de acolhimento, ou mesmo com um mandatário, bem como de traduzir todos os documentos para a língua do país de acolhimento.

Foi comunicado, por exemplo, que, para a instalação de um elevador por dois operários destacados durante dez dias, uma empresa teve de realizar uma série de diligências administrativas (nomeadamente, o envio à inspecção do trabalho de dados sobre os trabalhadores destacados e as medidas de segurança, elaboração de documentos na língua do país de destino), tendo a mesma empresa já satisfeito o mesmo tipo de exigências no seu país de estabelecimento.

A aplicação aos trabalhadores destacados [61] das disposições do país de destino relativas ao direito do trabalho, sem que se considerem as obrigações e os encargos já cumpridos pelo empregador no país de estabelecimento, pode implicar uma duplicação das deduções, bem como custos e encargos administrativos suplementares para os prestadores de outros Estados-Membros. Tais casos de duplicação, designadamente em matéria de remuneração mínima [62] ou de férias pagas [63], teriam efeitos restritivos particularmente fortes no caso de prestações de curta duração e no que respeita às PME e aos prestadores de serviços estabelecidos numa zona fronteiriça, que pretendam, no âmbito da sua prestação de serviços, destacar regularmente trabalhadores para vários Estados-Membros.

[61] Quer sejam cidadãos de um Estado-Membro ou de países terceiros.

[62] No que diz respeito mais especificamente às remunerações, vários contributos mostram que existem restrições resultantes de disparidades nos métodos de cálculo dos vencimentos. Alguns contributos assinalam, por exemplo, dificuldades associadas à falta de contabilização pelo país de destino de todos os elementos constitutivos do vencimento do país de estabelecimento (por exemplo, décimo terceiro ou décimo quarto mês), que pode dar origem a um vencimento mais elevado que o imposto pela lei do país de destino.

[63] Por exemplo, a obrigação de pagar uma contribuição para uma instituição terceira (caixa de férias pagas), apesar de os trabalhadores destacados beneficiarem já de uma protecção comparável em virtude das disposições nacionais que garantem os subsídios de férias pagas. Numa ocorrência deste tipo, o pagamento do contrato ficou suspenso até ao termo do processo nos tribunais.

Foi assinalado, por exemplo, que a execução de obras noutro Estado-Membro por uma pequena empresa artesanal se mostrou economicamente desinteressante, dado que a empresa ficou sujeita à obrigação de pagar um montante trimestral para todos os pagamentos à segurança social dos seus trabalhadores destacados, o que conduzia a uma imobilização de tesouraria num montante demasiado elevado para a empresa, mesmo tendo em conta que esse montante lhe seria posteriormente reembolsado [64].

[64] Cf. "Artisanat, Petites entreprises et zones frontalières - Analyse de cas particuliers d'entreprises travaillant en pays limitrophes (seconde action expérimentale)", Conseil Interrégional des Chambres des Metiers Saar-Lor-Lux, 1996.

Esses efeitos restritivos são reforçados pela existência de pesadas sanções [65], inclusive de natureza penal, cuja aplicação é, por vezes, vista como discriminatória pelos prestadores de serviços que não respeitem as obrigações de declaração prévia ou as disposições do direito do trabalho.

[65] Por exemplo, num Estado-Membro, a coima mínima eleva-se a 1.000 euros, mesmo para simples erros materiais, e pode ir até 26.000 euros.

Os trâmites e as condições de destacamento dos cidadãos de países terceiros, que, em vários Estados-Membros, se assemelham a regimes de autorização de facto [66], a lentidão e o peso desses trâmites, também foram assinalados [67] como podendo tornar a prestação de serviços difícil ou mesmo ilusória, em certos casos [68]. Essas dificuldades podem afectar particularmente os sectores de ponta, em que os operadores procuram satisfazer as suas necessidades de competências recorrendo a pessoal oriundo de países terceiros, por exemplo, programadores.

[66] Tais exigências vão desde a obrigação de obter, no país de acolhimento, uma autorização de trabalho, cuja concessão depende da análise da situação no mercado de emprego do país em questão, até ao "visto de trabalho" ou ao título de residência, sem os quais o destacamento não pode realizar-se.

[67] A este respeito, consultar, nomeadamente, o estudo "Managing mobility matters - a European perspective", PriceWaterhouse Coopers, 2002, 2.5, bem como o "Report of High Level Panel on free movement of persons", presidido por Simone Veil e apresentado à Comissão em 18.9.1997 (Relatório Veil), capítulo 6.

[68] Ademais, o facto de os cidadãos de países terceiros assegurados num Estado-Membro não estarem, em princípio, cobertos pelas disposições do Regulamento (CEE) n.º 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade, também pode dificultar e encarecer o seu destacamento para outro Estado-Membro. Uma proposta da Comissão, destinada a alargar o âmbito de aplicação do Regulamento n.º 1408/71 aos nacionais de países terceiros, foi objecto de acordo dos ministros, no Conselho de 3.6.2002.

Em vários Estados-Membros, o destacamento de pessoal de países terceiros está sujeito à obrigação de o trabalhador em questão fazer parte do pessoal da empresa que o destaca há pelo menos um ano ou até mais. Por vezes, até, esse trabalhador deve ser titular de um contrato de duração indeterminada. Além disso, os prazos de concessão do(s) documento(s) exigido(s) para o destacamento podem ser longos (até 6 meses, em certos casos).

(ii) Utilização de agências de trabalho temporário ou de trabalhadores temporários de outros Estados-Membros

As empresas que podem necessitar de recorrer a uma agência de trabalho temporário estabelecida noutro Estado-Membro ou a trabalhadores temporários noutro Estado-Membro [69] podem ver-se confrontadas com uma série de dificuldades.

[69] Por exemplo, para satisfazer necessidades de competências específicas, fazer face a uma sobrecarga de trabalho, nomeadamente sazonal, ou beneficiar de uma certa flexibilidade na gestão dos seus recursos.

Os regimes de autorização prévia [70] ou as exigências de estabelecimento [71] impostos às agências de trabalho temporário podem impedir os operadores de recorrer a uma agência que se encontre estabelecida noutro Estado-Membro e que não disponha dessa autorização. O resultado é a limitação do acesso dos operadores a trabalhadores temporários oriundos de outros Estados-Membros [72], o que também poderá impedir um prestador de serviços de recorrer a trabalhadores disponibilizados por uma agência do seu Estado-Membro, para prestar um serviço noutro Estado-Membro em que a referida autorização seja exigida. Tais regimes podem, por outro lado, atrasar ou mesmo pôr em causa o cumprimento de um contrato dentro do prazo previsto [73].

[70] As condições e os trâmites de autorização, a sua morosidade, as cauções e garantias que lhes estão associadas podem também amplificar os efeitos restritivos desses regimes de autorização. A concessão de uma autorização pode estar ligada à qualidade ou à estrutura do prestador de serviços ou ao valor do capital social mínimo da agência. Pode também estar subordinada ao pagamento de cauções, de garantias ou de direitos. Num Estado-Membro, uma empresa utilizadora que necessitava de fazer face a um aumento pontual do seu volume de trabalho não pôde recorrer a uma agência estabelecida num Estado-Membro, devido ao tempo necessário para a concessão da licença necessária (4 meses). Além disso, a obrigação, em certos Estados-Membros, de consultar previamente as organizações sindicais, mesmo em caso de urgência, pode atrasar consideravelmente o processo.

[71] Pode ser exigido que se disponha de um representante local ou mesmo que se esteja "activo" em várias regiões de um mesmo Estado-Membro.

[72] Foram citados, em particular os "sectores-nicho" (como as altas tecnologias e a aviação civil) e também os sectores da construção civil, do turismo e da hotelaria, bem como a saúde.

[73] Por exemplo, uma companhia aérea não pôde usar os serviços de uma agência de trabalho temporário especializada no fornecimento de pilotos de linhas aéreas porque a agência em questão não estava estabelecida no Estado-Membro da companhia aérea.

As proibições impostas a certos sectores ou as restrições à utilização do trabalho temporário [74] (como ter que justificar a necessidade particular de recorrer ao trabalho temporário) variam de um Estado-Membro para outro, o que pode entravar o destacamento dos trabalhadores temporários empregados por uma empresa, no âmbito da prestação transfronteiras de um serviço [75].

[74] Essas proibições afectam vários sectores (a construção, a marinha mercante, o sector público, as mudanças ou as actividades de baixas qualificações), mas também podem ser limitadas por considerações específicas (aumento do volume de trabalho da empresa, execução de tarefas específicas e extraordinárias, substituição de empregados ou actividades sazonais, lançamento de uma nova actividade).

[75] Acrescem ainda disposições fiscais e sociais específicas do trabalho temporário, que têm o efeito de tornar mais dispendiosos os trabalhadores disponibilizados por uma agência estabelecida noutro Estado-Membro. Por exemplo, a empresa utilizadora poderá ser submetida a uma dupla imposição fiscal a contar do primeiro dia da prestação ou ao pagamento de contribuições para a segurança social mais elevadas. Em alguns Estados-Membros, poderá ter ainda de pagar um subsídio de fim de contrato.

(iii) Outras dificuldades relativas à utilização transfronteiras de trabalhadores

Alguns contributos mostraram que certos operadores encontram dificuldades [76] quando pretendem recrutar ou empregar pessoal num ou em vários outros Estados-Membros, nomeadamente para satisfazer as suas necessidades de competências especializadas [77]. É, em particular, o caso das empresas estabelecidas em vários Estados-Membros ou que empregam trabalhadores fronteiriços. Essas dificuldades resultam dos obstáculos à mobilidade transfronteiras dos trabalhadores dentro do mercado interno.

[76] Convém notar que as dificuldades relativas às exigências de nacionalidade e de residência, assim como às qualificações profissionais, que foram abordadas na parte relativa ao estabelecimento de um prestador de serviços, também constituem um travão à mobilidade dos trabalhadores.

[77] Nomeadamente nos sectores relativos às tecnologias da informação, à comunicação, à construção à saúde ou ao turismo.

A disparidade dos regimes nacionais, em termos de remunerações, de fiscalidade [78] e de protecção social é vista como uma fonte de dificuldades importantes [79] para as empresas que empregam ou procuram recrutar pessoal migrante ou transfronteiriço [80] e pode acarretar custos e encargos administrativos suplementares.

[78] As disparidades em termos de fiscalidade (nível e estrutura dos impostos) são citadas em vários contributos como sendo um obstáculo importante à mobilidade dos trabalhadores, sendo os trabalhadores migrantes ou transfronteiriços frequentemente submetidos a uma fiscalidade mais pesada, apesar dos acordos bilaterais relativos à dupla tributação (cf. o Relatório Veil já citado e o estudo já citado "Managing mobility matters - a European perspective").

[79] As disparidades, particularmente em termos de impostos sobre o rendimento e de direitos de pensão, foram identificadas no estudo citado "Barriers to trade in Business services" ( 4), tal como no estudo também já citado "Managing mobility matters - a European perspective", como tendo um impacto negativo na capacidade dos operadores para exercerem as suas actividades em vários Estados-Membros e, em particular, para recrutarem pessoal, a nível local, noutro Estado-Membro.

[80] Por exemplo, uma empresa que pretenda recrutar pessoal qualificado nem sempre poderá informar os candidatos do montante exacto dos impostos e contribuições a que ficarão sujeitos, embora a operação tenha sido facilitada com a passagem para o euro.

Por exemplo, as contribuições para efeitos de reforma pagas pelos empregados migrantes a organismos de segurança social situados no Estado-Membro de residência não são forçosamente dedutíveis dos impostos pagos ao Estado-Membro em que exercem a sua actividade.

A complexidade dos regulamentos em matéria de segurança social que existem em todos os Estados-Membros pode dissuadir as empresas de empregar trabalhadores migrantes ou transfronteiriços [81] e gerar despesas e encargos administrativos suplementares.

[81] Foram assinalados, principalmente, problemas de aplicação do Regulamento n.º 1408/71, relativos à coordenação dos regimes de segurança social (dificuldades para determinar o regime aplicável, em particular aos trabalhadores transfronteiriços, falta de aplicação das disposições do regulamento às prestações que assentam em convenções colectivas, por exemplo, no caso dos regimes profissionais de reforma. Além disso, colocaram-se problemas de duplicação das deduções, apesar da aplicação dos formulários E 101 e E 128, utilizados nos casos de destacamento. Deve sublinhar-se que a Comissão apresentou uma proposta de simplificação deste regulamento.

A diversidade dos regimes de pensões e os obstáculos à transferência de pensões complementares [82] podem ter um efeito restritivo na mobilidade dos trabalhadores transfronteiriços ou migrantes e traduzir-se em importantes custos administrativos e financeiros, impedindo, por exemplo, os operadores estabelecidos em vários Estados-Membros de centralizarem os seus sistemas de gestão de pensões.

[82] As dificuldades em matéria de transferibilidade dos direitos adquiridos em termos de pensões complementares de reforma para os trabalhadores migrantes são citadas, nomeadamente, no Plano de Acção da Comissão para as competências e a mobilidade, já citado.

(iv) Utilização transfronteiras dos serviços empresariais

Além da mão-de-obra, uma empresa recorre também, normalmente, a toda uma gama de "serviços empresariais", como input necessário para a prestação dos seus serviços, que pode ir dos serviços de assistência jurídica e de contabilidade aos serviços pós-venda, passando pelos serviços de marketing, de criadores de sites na Web, de locação e de aluguer de material ou de transporte.

A utilização transfronteiras de serviços empresariais pode debater-se com dificuldades que, por seu turno, podem impedir uma empresa de utilizar prestadores de serviços de outros Estados-Membros cujos serviços sejam mais interessantes em termos de qualidade, preço, etc. Podem também impedir uma empresa de recorrer aos prestadores de serviços com os quais está habituada a lidar quando fornece os seus serviços noutro Estado-Membro.

Por exemplo, uma empresa de transporte de resíduos pode ser impedida de utilizar, para as suas actividades transfronteiras, a assistência do seu consultor ambiental, porque este não tem o direito de prestar o seu serviço noutros Estados-Membros.

Estas dificuldades serão tratadas sob o ângulo da distribuição dos serviços, na medida em que afectem os prestadores de serviços empresariais.

(v) Utilização transfronteiras de equipamento e de material

Foram assinalados problemas relativos à utilização de equipamentos técnicos no contexto de uma prestação de serviços transfronteiras [83]. Esses problemas são susceptíveis de perturbar gravemente ou mesmo de comprometer a possibilidade de um profissional tirar partido da liberdade de prestação de serviços, impondo restrições à utilização do seu equipamento ou de material específico ao exercício da sua actividade [84]. Essas dificuldades podem afectar, em particular, o equipamento técnico dos laboratórios, a utilização de veículos profissionais, o material dos stands de feiras, as máquinas utilizadas pelos cantoneiros, o material utilizado pelos construtores nos estaleiros, os veículos de transporte de valores ou as normas técnicas para as assinaturas electrónicas. Em certos casos, os Estados-Membros impõem a existência de uma infra-estrutura e de material não transportável no país em que o serviço é prestado.

[83] Por exemplo, os equipamentos utilizados pelos laboratórios de análises, os expositores em feiras, os organismos de certificação, os ópticos-optometristas, os podólogos, os construtores (que são confrontados com legislações divergentes no que se refere ao material para construir e com inspecções múltiplas relativas às gruas alugadas, com graves consequências em termos de custos e de prazos suplementares). Pode tratar-se de dificuldades, como a necessidade de as empresas de SMS estarem ligadas a cada operador que participar no encaminhamento de mensagens distribuídas a nível transfronteiras.

[84] Por exemplo, o facto de exigir que um podólogo estabelecido noutro Estado-Membro disponha de material não transportável e de uma infra-estrutura duradoura no país de prestação equivale a negar-lhe a possibilidade de tirar partido da liberdade de prestação de serviços sem estabelecimento.

Por exemplo, a introdução do euro acentuou as necessidades de transporte de valores transfronteiras, dado que os bancos centrais encomendam, cada vez mais, o fabrico de uma parte da moeda noutro Estado participante e os bancos comerciais, bem como a grande distribuição, podem ter interesse em aprovisionar-se noutros Estados-Membros. Acontece que as diferenças das regras nacionais sobre o transporte de valores, incluindo as exigências técnicas relativas ao equipamento e aos veículos, dificultam a prestação deste tipo de serviço entre Estados-Membros.

3. Dificuldades relativas à promoção dos serviços

Esta etapa é determinante, em particular, para a prestação transfronteiras de serviços, dado que os operadores devem, imperativamente, promover o seu serviço para poderem penetrar num novo mercado noutro Estado-Membro. Com efeito, neste domínio é essencial promover o saber-fazer e a especialização, porque eles constituem o principal elemento de diferenciação dos operadores. Todavia, a comunicação comercial para numerosas actividades de serviços [85] é regida por regras estritas e complexas cujas divergências, entre Estados-Membros, podem dificultar a promoção transfronteiras do saber-fazer do prestador de serviços, chegando mesmo a impossibilitá-la quando ele pretender fazer uma promoção pan-europeia.

[85] Os mais variados sectores (profissões regulamentadas, sectores da distribuição, das telecomunicações, imprensa, edição ou cinema, serviços financeiros) são alvo de proibições ou de limitações à utilização de comunicações comerciais.

(i) Trâmites de autorização, de registo ou de declaração

Pode ser exigida uma autorização prévia para efectuar comunicações relativas a certos serviços. Esses mecanismos de autorização podem acarretar atrasos e encargos administrativos suplementares em caso de promoção transfronteiras.

Em certos Estados-Membros, é exigido, para os serviços financeiros, um visto prévio de todas ou de certas formas de publicidade respeitantes a todos ou a certos tipos de serviços financeiros.

Os serviços de distribuição são confrontados com exigências relativas à autorização para a promoção de certos produtos [86], a certas formas de promoção [87] ou à utilização de certos suportes [88].

[86] Por exemplo, a publicidade dos medicamentos de venda livre pode ser objecto de uma autorização prévia ou, ainda, o anúncio dos preços de frutos e produtos hortícolas feito fora dos pontos de venda pode ser subordinado à existência de um acordo interprofissional. Cf. o estudo da OCDE "Assessing barriers to trade in services: retail trade services", OCDE, 2.10.2000.

[87] Alguns Estados-Membros, por exemplo, prevêem uma autorização prévia para jogos e concursos.

[88] Por exemplo, em relação à afixação ambulante, nomeadamente à circulação de veículos portadores de mensagens comerciais, para cada zona de uma grande cidade.

Também pode ser exigida uma declaração junto de um organismo determinado, para certas formas de promoção de vendas ou de publicidade a certos serviços [89], o que pode implicar atrasos e encargos administrativos suplementares, em caso de promoção transfronteiras.

[89] Por exemplo, em alguns Estados-Membros, o organizador de um jogo ou concurso promocional deve efectuar uma declaração junto das entidades públicas. Noutros Estados, qualquer forma de publicidade a um estabelecimento de ensino deve ser objecto de requerimento prévio ao ministério da Educação.

(ii) Proibição de comunicação comercial

As proibições de comunicação comercial relativa a determinados tipos de serviços, de destinatários ou de suportes de comunicação afectam particularmente os prestadores de serviços oriundos de outros Estados-Membros, dado que, ao contrário dos operadores nacionais, eles não dispõem de quaisquer outros meios para dar a conhecer os seus produtos ou serviços.

Algumas profissões regulamentadas estão sujeitas a uma proibição total de publicidade, pela lei ou por códigos de deontologia, o que limita as suas possibilidades de obtenção de clientela fora das fronteiras do seu Estado de estabelecimento.

Algumas profissões, por exemplo, os médicos, os contabilistas ou os engenheiros, estão proibidos de qualquer forma de publicidade em certos Estados-Membros, o que impede a própria comunicação de informações factuais.

Podem ser fixadas proibições para outros serviços, em função dos suportes de comunicação [90] ou de determinados destinatários [91].

[90] Por exemplo, a publicidade na televisão pode ser completamente proibida para certos sectores, como num Estado-Membro, para a distribuição, a imprensa, a actividade editorial e o cinema.

[91] Algumas proibições de comunicação destinam-se, frequentemente, a proteger os menores. Por exemplo, em certos Estados-Membros, a publicidade televisiva destinada a crianças está totalmente proibida ou é proibida a determinadas horas. Noutros Estados-Membros, a publicidade televisiva de brinquedos é proibida entre as 7h e as 22h.

(iii) Teor das comunicações comerciais

O tipo de mensagem que pode ser comunicada também pode ser restringido e suscitar dificuldades num contexto transfronteiras. Em alguns Estados-Membros, a comunicação comercial das profissões regulamentadas não está apenas limitada a informações factuais, mas estas informações estão elas próprias sujeitas a limitações [92]. Por exemplo, em alguns Estados-Membros, certos tipos de informações, como os preços ou uma comparação entre os serviços prestados e os preços não podem ser objecto de comunicação comercial.

[92] Muitas profissões são afectadas por este tipo de restrições: auditores, médicos, farmacêuticos, arquitectos, contabilistas, notários, advogados, etc.

Além disso, em alguns Estados-Membros, profissões como os advogados não podem, nas suas comunicações ao público, mencionar a sua especialização, o que limita a sua possibilidade de atrair novos clientes de outros Estados-Membros.

Em relação a certos serviços, nomeadamente para as comunicações destinadas a menores, podem igualmente existir restrições quanto ao teor tendo em conta o público destinatário, muito variáveis de um Estado-Membro para outro [93].

[93] Por exemplo, num Estado-Membro, um regulamento sobre a promoção de vendas prevê que os prémios dos concursos e jogos para menores não possam ter um valor superior a 0,7 euros.

As restrições relativas aos argumentos usados podem, em alguns Estados-Membros, por exemplo, proibir a utilização de certos argumentos, como os que se referem ao carácter "ecológico" [94] ou os que elogiam o carácter positivo para a saúde do produto ou serviço utilizado.

[94] Num Estado-Membro, por exemplo, é proibido usar a designação "Biolarium" para um solário.

Em certos Estados-Membros, existem restrições à língua utilizada na comunicação comercial, como a obrigação de utilizar a(s) língua(s) oficial(ais) do Estado-Membro em questão [95].

[95] Estas restrições podem incidir sobre toda a publicidade ou apenas sobre as mensagens publicitárias relativas a certos serviços (como os serviços de investimento) e podem aplicar-se mesmo no caso de uma publicidade destinada especificamente a nacionais de outros Estados-Membros, como os turistas estrangeiros.

(iv) Forma das comunicações comerciais

Alguns regulamentos que restringem a possibilidade de enviar comunicações comerciais se não houver um acordo prévio podem dificultar a prospecção, se se aplicarem igualmente à correspondência destinada a profissionais [96]. Os regulamentos podem dizer especificamente respeito a certas formas de venda directa, como a venda directa telefónica [97], postal ou ao domicílio.

[96] Por exemplo, tratando-se de profissões regulamentadas, como os serviços de revisores de contas, alguns Estados-Membros proíbem a promoção desses serviços sem solicitação, o que pode impedir o envio de boletins informativos ou de brochuras; outro caso foi o de um distribuidor de lápides formalmente ameaçado de acção judicial noutro Estado-Membro, por ter enviado a agências funerárias desse país, por fax, informações (preços) não solicitadas relativas à sua actividade.

[97] Em alguns Estados-Membros, por exemplo, as chamadas telefónicas para oferecer serviços financeiros a potenciais clientes só são autorizadas se o seu autor tiver obtido o acordo prévio do cliente. Noutros, a venda directa por telefone é proibida, mesmo que as pessoas tenham sido previamente informadas por escrito.

(v) Comunicação crítica

O desenvolvimento e a circulação entre Estados-Membros de informações independentes sobre a qualidade dos serviços, nomeadamente os ensaios e testes comparativos, são um dos meios essenciais para um utilizador de um serviço tomar conhecimento da existência de serviços de qualidade noutros Estados-Membros. A esse respeito, a aplicação de certas regras relativas à concorrência desleal [98], ao parasitismo, ao denegrir de uma imagem, à contrafacção de marcas, à difamação, ao direito de resposta ou à citação de testes comparativos [99] pode implicar, por vezes, uma insegurança jurídica que poderá prejudicar a difusão transfronteiras deste tipo de informação.

[98] Por exemplo, foram interpostas acções judiciais contra associações de consumidores, na sequência da publicação de testes comparativos, invocando uma violação das práticas comerciais honestas.

[99] Num Estado-Membro, por exemplo, é proibida a citação de testes comparativos em anúncios publicitários.

4. Dificuldades relativas à distribuição dos serviços

As dificuldades a seguir enunciadas não são as do sector da distribuição propriamente dito, mas aquelas em que incorrem tod