Parecer do Comité Económico e Social sobre a «Proposta de directiva do Conselho relativa à supressão dos controlos das pessoas nas fronteiras internas» ()

(96/C 174/12)

Em 26 de Outubro de 1995, o Conselho decidiu, em conformidade com o artigo 100º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

A Secção de Assuntos Sociais, Família, Educação e Cultura, incumbida de preparar os correspondentes trabalhos, emitiu parecer, de que foi relator G. Vinay, em 14 de Março de 1996.

Na 334ª Reunião Plenária de 27 e 28 de Março de 1996 (sessão de 27 de Março de 1996), o Comité Económico e Social adoptou o seguinte parecer por 107 votos a favor, 2 votos contra e 3 abstenções.

1. Introdução

1.1. A supressão dos controlos nas fronteiras internas e a consequente livre circulação de pessoas é um aspecto fundamental da realização plena do mercado interno. Trata-se de um dos pontos importantes do Tratado de Roma, com a redacção que lhe foi dada pelo Acto Único Europeu, depois confirmada pelo Tratado de Maastricht, com vista à realização de um espaço que amplia e ultrapassa a noção de mercado comum, funcionando em condições equivalentes às de um mercado nacional. A livre circulação é, pois, um elemento central da iniciativa da União Europeia enquanto estímulo ao crescimento económico e etapa fundamental do processo de integração entre os Estados-Membros.

1.2. O Comité já se pronunciou sobre esta questão, inclusivamente num passado recente, através do seu parecer sobre o «Relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu: o mercado interno em 1994». Neste documento salientava-se a necessidade de, por um lado, suprimir os controlos das pessoas nas fronteiras internas e, por outro, completar algumas medidas de acompanhamento, como, por exemplo, as relativas à harmonização dos controlos nas fronteiras externas.

1.3. A Comissão tomou posição sobre a matéria por diversas vezes, particularmente através das suas Comunicações de 18 de Dezembro de 1991 () e 18 de Maio de 1992 ().

1.3.1. Na primeira destas Comunicações, a Comissão salientou a diversidade de controlos e formalidades ainda existentes nas fronteiras internas e a necessidade de adoptar medidas específicas para eliminar essa diversidade, com vista a que o artigo 8º-A (actual artigo 7º-A) do Tratado que institui a Comunidade Europeia produza todos os seus efeitos.

1.3.2. Na segunda Comunicação, a Comissão sublinhou o atraso preocupante com que se estava a proceder à supressão das fronteiras físicas para as pessoas em comparação com os progressos realizados em matéria de livre circulação de mercadorias, de serviços e de capitais. Foi, justamente, em virtude desse atraso que o Parlamento Europeu interpôs no Tribunal de Justiça, em 18 de Novembro de 1993, recurso «por omissão» contra a Comissão por esta não ter apresentado as propostas necessárias à instituição da livre circulação de pessoas. O Parlamento Europeu adoptou, por outro lado, diversas resoluções para afirmar os referidos princípios, reclamar iniciativas consequentes e evitar novos atrasos ().

1.4. A proposta de directiva visa colmatar estas lacunas.

1.5. Cabe ainda recordar que a supressão dos controlos das pessoas nas fronteiras internas, igualmente prevista no Acordo de Schengen, é já uma realidade irreversível em sete Estados-Membros () desde finais de Março de 1995, e, de acordo com a avaliação desses mesmos Estados-Membros, funciona, de uma maneira geral, de modo satisfatório. De notar que um dos Estados-Membros signatários do Acordo de Schengen já recorreu à cláusula de salvaguarda para repor os controlos, medida que a proposta de directiva também prevê.

2. Exposição dos motivos e objectivos da proposta de directiva

2.1. A definição de «mercado interno» como «espaço sem fronteiras internas» implica que, à semelhança do que se verifica nos mercados nacionais, as mercadorias, serviços, capitais e pessoas possam circular livremente sem sujeição a qualquer controlo nas fronteiras dos Estados-Membros.

2.2. A livre circulação de pessoas não é ainda uma realidade por implicar a definição e aplicação simultânea das medidas de acompanhamento essenciais, nomeadamente a Convenção de Dublim, relativa à determinação do Estado responsável pelo exame de um pedido de asilo, o projecto de convenção relativa ao controlo das pessoas aquando da passagem das fronteiras externas (Convenção «Fronteiras Externas»), o regulamento que determina os países terceiros cujos nacionais devem estar munidos de um visto aquando da passagem das fronteiras externas, o regulamento do Conselho que institui um modelo-tipo de visto e o projecto de convenção para um Sistema de Informação Europeu.

2.2.1. Tais medidas, algumas das quais se encontram em vigor, outras foram já adoptadas mas não ainda aplicadas, e outras, ainda, se encontram em fase de adopção, visam o estabelecimento de condições externas que imprimam clareza, certeza e segurança à livre circulação de pessoas, que, como se diz no artigo 7º-A do Tratado, constitui um elemento fundamental do funcionamento de um mercado comum ().

2.2.2. Sublinhe-se ainda que, nas Conclusões da Presidência do Conselho de Madrid () de Dezembro último, se insta a que se conclua a ratificação da Convenção de Dublim e se exorta o Conselho a resolver quanto antes as questões pendentes que obstam à adopção da Convenção «Fronteiras Externas».

2.3. O objectivo da proposta de directiva em exame é a supressão dos controlos sobre todas as pessoas, independentemente da sua nacionalidade, nas fronteiras internas e a eliminação da obrigatoriedade de transposição das fronteiras em postos de passagem autorizados.

2.4. Daqui decorrem algumas considerações essenciais:

- âmbito de aplicação territorial da directiva, que corresponde aos territórios em que vigora a livre circulação prevista no artigo 8º-A do Tratado que institui a Comunidade Europeia;

- definição de «fronteiras internas»;

- coerência e compatibilidade entre a proibição dos controlos nas fronteiras e o exercício dos controlos e das competências de polícia de cada Estado-Membro no seu próprio território. Cabe precisar que a supressão dos controlos nas fronteiras internas não implica que estas se convertam em zonas onde não se poderão realizar controlos de polícia. A proibição diz unicamente respeito às formalidades de fronteira; a supressão dos controlos nas fronteiras internas não prejudica a obrigação de posse dos títulos e documentos previstos na legislação dos Estados-Membros;

- situações excepcionais em que um Estado pode requerer a reposição temporária e limitada dos controlos nas fronteiras;

- proibição de controlos «por delegação» efectuados nas fronteiras internas pelos transportadores.

2.5. A proibição dos controlos implica, naturalmente, a abolição das formalidades de fronteira, como, por exemplo, o preenchimento de cartões de desembarque, formalidades que não são impostas a quem se desloca no interior de um dado país e que seriam, portanto, contrárias à lógica do mercado interno.

2.6. A entrada em vigor da directiva exige a aplicação simultânea das medidas de acompanhamento essenciais. O prazo indicado - 31 de Dezembro de 1996 - baseia-se na previsão, efectuada no momento da apresentação da proposta, de entrada em vigor das referidas medidas em 1996. A Comissão compromete-se, explicitamente, a alterar tal data caso as medidas de acompanhamento não possam ser aplicadas no prazo fixado. É, com efeito, destas medidas que depende a possibilidade de eliminar os possíveis efeitos negativos da supressão dos controlos nas fronteiras internas.

3. Observações na generalidade

3.1. O Comité salienta que a referência às «pessoas» indica uma evolução significativa: as primeiras disposições na matéria delineavam, de facto, uma liberdade de circulação de indivíduos considerados do ponto de vista do seu papel económico, com uma referência clara aos trabalhadores por conta de outrem e aos prestadores de serviços; este conceito, originariamente de natureza económica, foi pouco a pouco adquirindo conotações de alcance muito mais geral ligadas ao conceito de cidadania.

3.1.1. Esta evolução processou-se através de uma intensa actividade normativa e jurisprudencial. A própria Comissão esclareceu, por outro lado, que a expressão «livre circulação das pessoas» diz respeito a todas as pessoas, economicamente activas ou não, e independentemente da sua nacionalidade ().

3.2. De acordo com esta interpretação, o termo «pessoas» abrange os nacionais de países terceiros legalmente presentes num Estado-Membro. Com efeito, não poderia ser de outro modo, porquanto a livre circulação de todas as pessoas seria obstaculizada pelos controlos de nacionalidade efectuados nas fronteiras internas para verificar a condição de estrangeiro no território de um Estado-Membro.

3.2.1. Isto não significa, porém, que desta directiva decorra, para os cidadãos de países terceiros autorizados a permanecer num primeiro Estado-Membro, a liberdade de estabelecimento num segundo Estado-Membro.

A este respeito, o Comité salienta a posição da Comissão quanto à interpretação do artigo 8º-A (actual 7º-A) do Tratado que institui a Comunidade Europeia: a livre circulação das pessoas no mercado interno não deve ser confundida com os direitos que decorrem dos artigos 48º a 66º do mesmo Tratado - o acesso a actividades económicas assalariadas e independentes e, por consequência, o direito de estadia -, que apenas visam os nacionais dos Estados-Membros (com excepção do segundo parágrafo do artigo 59º) ().

3.3. O Comité reafirma, pois, que o projecto de directiva é uma consequência lógica e uma necessidade do mercado interno, pelo que qualquer interpretação do artigo 7º-A que limitasse os seus efeitos aos cidadãos comunitários privaria esta disposição de eficácia.

3.4. O Comité nota um atraso preocupante na aprovação e aplicação das medidas de acompanhamento, que retarda, objectivamente, a livre circulação de pessoas na UE. Preconiza, por consequência, uma vontade política mais incisiva por parte do Conselho e dos Estados-Membros.

3.5. O Comité verifica que, na proposta de directiva, a simultaneidade com as medidas de acompanhamento é mencionada nos considerandos e não no texto da directiva. Com efeito, não seria possível subordinar juridicamente medidas a adoptar em virtude do Tratado que institui a Comunidade Europeia a medidas atinentes ao Tratado da União Europeia.

3.6. O Comité entende dever sublinhar que das já referidas medidas de acompanhamento decorre a necessidade de uma maior e mais intensa cooperação entre as forças policiais e as demais autoridades competentes dos Estados-Membros, nomeadamente através da harmonização das leis e práticas administrativas (incluídas as relativas à extradição), que permita combater as actividades ilegais da criminalidade nas suas diversas formas. Neste quadro, é necessário reforçar o intercâmbio de informações e a colaboração neste sector, para que seja semelhante ao que existe entre os serviços policiais de cada Estado, por forma a que a supressão dos controlos nas fronteiras internas não se traduza num défice de segurança.

3.7. Por último, importa não descurar o facto de os temas tratados no projecto de directiva suscitarem os problemas da política migratória, sobre a qual o Comité teve já ocasião de se pronunciar (). A multiplicidade de políticas nacionais em matéria de migração produziu efeitos negativos, inclusivamente na livre circulação de pessoas entre Estados-Membros. O Comité aproveita, pois, a oportunidade para salientar a necessidade de se chegar a uma política comunitária capaz de controlar e regular as migrações e evitar a imigração clandestina.

4. Observações na especialidade

4.1. As medidas previstas na proposta de directiva baseiam-se nas medidas contidas na Convenção de Schengen, não a contradizendo. Não devem tão-pouco colocar problemas em relação aos acordos que visam facilitar a transposição das fronteiras, concluídos quer entre Estados-Membros quer entre estes e países terceiros pertencentes ao EEE.

4.2. Constatam-se, por outro lado, algumas melhorias em relação ao texto da Convenção de Schengen, particularmente no que respeita:

- à terminologia e às definições, que se procura tornar mais precisas;

- a uma regulamentação mais apropriada da faculdade que assiste aos Estados-Membros de reporem os controlos nas suas fronteiras internas em caso de ameaça grave para a ordem pública ou para a segurança pública.

4.2.1. Quanto a este último ponto, seria, todavia, conveniente precisar melhor, a nível comunitário, o conceito de «ameaça grave para a ordem pública ou para a segurança pública», a fim de evitar abordagens demasiado diversificadas deste problema por parte dos Estados-Membros.

4.3. Por outro lado, a supressão dos controlos não elimina, como é sabido, a possibilidade de os Estados-Membros adoptarem medidas, que poderão ir até à expulsão, por motivos de segurança pública, como se prevê na Directiva 64/221 e no projecto de directiva relativa ao direito dos nacionais de países terceiros de viajarem na União. Também neste caso, o Comité reafirma a necessidade de uma melhor harmonização, a nível comunitário, das disposições que regulam esta matéria.

4.4. Saliente-se, por outro lado, que a proposta de directiva não aborda a questão da segurança sanitária, porquanto se trata de matéria a tratar, eventualmente, na legislação relativa à transposição das fronteiras externas.

4.5. Embora a proposta de directiva não imponha qualquer obrigação a este respeito, a supressão dos controlos nas fronteiras internas poderá levar à intensificação dos controlos de polícia nos Estados-Membros, efectuados em conformidade com as várias legislações nacionais, pois, de outro modo, não lhes será possível verificar se os cidadãos de países terceiros que tenham entrado no seu território, vindos de outro Estado-Membro, possuem uma autorização de residência e documentos de viagem válidos nos termos da proposta de directiva (346) relativa ao direito dos nacionais de países terceiros de viajarem na União. Isto poderá gerar sérios problemas nos Estados-Membros onde, actualmente, não é obrigatório o porte de documentos de identificação e cujas autoridades não têm poder para proceder a controlos casuais de identidade.

4.6. O Comité recomenda à Comissão e ao Conselho que analisem o melhor modo de solucionar este problema sem impor novas obrigações aos cidadãos dos Estados-Membros e considerem, eventualmente, o objectivo de uma maior harmonização das disposições nacionais em matéria de controlo dos documentos de identificação.

4.7. Para o Comité o Conselho deveria, além disso, pôr em prática medidas de harmonização para se chegar a um formato normalizado das autorizações de residência nos Estados-Membros.

4.8. O Comité considera que a directiva deve conter disposições relativas à vigilância da sua aplicação após a transposição para as legislações nacionais. O CES espera que as medidas de acompanhamento sejam igualmente objecto de vigilância em tempo oportuno.

4.9. Por último, o Comité espera que, uma vez adoptada a directiva, a Comissão e os Estados-Membros lancem uma campanha adequada para informar os cidadãos acerca dos seus direitos e deveres em matéria de livre circulação de pessoas.

5. Base jurídica

5.1. O Comité considera correcta a argumentação da Comissão (já aduzida na Comunicação de 18 de Maio de 1992) para que a directiva proposta seja reconhecida como instrumento essencial para a persecução dos objectivos definidos no artigo 7º-A do Tratado que institui a Comunidade Europeia, de que é consequência lógica a adopção do artigo 100º como base jurídica da directiva.

5.2. A questão da livre circulação de pessoas - e a consequente supressão dos controlos nas fronteiras internas - está, pois, ligada à realização do mercado interno, pelo que releva exclusivamente do Tratado que institui a Comunidade Europeia.

5.3. Como já foi referido, a supressão dos controlos das pessoas deve processar-se em simultâneo com a aplicação das medidas de acompanhamento essenciais (Convenção de Dublim, Regulamento «Vistos» e Convenção «Fronteiras Externas, etc.»). Todavia, as respectivas bases jurídicas devem ser distintas.

6. Conclusões

6.1. À luz das considerações e observações aduzidas no presente parecer, o Comité dá parecer favorável à proposta de directiva.

6.2. O Comité sublinha que, para a opinião pública europeia e internacional, a supressão dos controlos nas fronteiras tem um valor político fortemente emblemático. Um novo adiamento, justamente no ano em que se inicia a Conferência Intergovernamental, teria um efeito negativo que ultrapassaria largamente o facto em si mesmo, já que a directiva é fundamental para a concretização de um autêntico «mercado interno».

6.3. O Comité reafirma, por último, a importância fundamental das medidas de acompanhamento, que considera indispensáveis para a execução da directiva. Propõe, pois, que a directiva entre em vigor três meses após o Conselho ter verificado estarem reunidas as condições para a sua aplicação de uma forma satisfatória. No entanto, podem-se prever derrogações específicas desse prazo para situações particularmente complexas.

Bruxelas, 27 de Março de 1996.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Carlos FERRER

() JO nº C 289 de 31. 10. 1995, p. 16.

() Doc. COM (91) 549 final.

() Doc. SEC (92) 877 final.

() Resolução comum sobre os documentos B3-291, 300 e 310/90. Cidadania da União A3-139/91. Livre circulação de pessoas - Resolução A3-0284/92.

() B, D, ESP, FR, LUX, NL e PT.

() A Convenção de Dublim já foi aprovada, faltando a ratificação dos Países Baixos e da Áustria e a adesão da Finlândia e da Suécia. A Convenção «Fronteiras Externas» e o Projecto de Convenção para um Sistema de Informação Europeu estão a ser examinados pelo Conselho. O regulamento «Vistos» e o relativo ao modelo-tipo de visto já foram aprovados. O primeiro entrará em vigor em 3 de Abril de 1996 e o segundo estará em vigor em Setembro próximo.

() SN 400/95.

() Doc. SEC (92) 877 final.

() Doc. SEC (92) 877 final.

() JO nº C 159/12 de 17. 6. 1991; JO nº C 339 de 31. 12. 1991; JO nº C 148 de 30. 5. 1994; JO nº C 40 de 17. 2. 1992.