SÍNTESE

I. No âmbito da PAC, a União Europeia dispõe de dois instrumentos semelhantes destinados às crianças:

- o programa "leite para as escolas", que disponibiliza, desde 1977, subvenções à distribuição a preço reduzido de produtos lácteos nas escolas;

- o programa "distribuição de fruta nas escolas", que co-financia a distribuição de fruta e legumes nas escolas desde o início do ano lectivo 2009/2010.

II. Partindo do mesmo princípio de base (fornecimento do produto nas escolas), estes dois programas têm um duplo objectivo idêntico:

a) contribuir para a estabilização do mercado (objectivo "mercado");

b) contribuir para uma alimentação saudável (objectivo "nutrição-saúde").

Em particular, o programa "leite para as escolas", concebido inicialmente como uma medida de "escoamento", viu pouco a pouco a sua vertente nutricional ser apresentada pela Comissão como o seu objectivo principal.

III. Ambos os programas pretendem ter um impacto a dois níveis:

a) a curto prazo, aumentar ou manter o consumo destes produtos por parte dos jovens, graças ao seu fornecimento nas escolas;

b) a longo prazo, ter um papel educativo em relação aos hábitos alimentares.

IV. O Tribunal realizou uma auditoria conjunta sobre a eficácia destes dois programas. Tendo em conta que a distribuição de fruta nas escolas é muito recente, a presente auditoria incidiu principalmente sobre o programa "leite para as escolas", tendo sido complementada por um exame comparativo do sistema que está a ser aplicado para a distribuição de fruta.

V. Actualmente, os dois programas assentam, em grande parte, na hipótese de que existe uma relação positiva entre o consumo dos produtos subvencionados e a saúde pública. O domínio da auditoria não incluía a análise desta hipótese, uma vez que a mesma não faz parte das atribuições do Tribunal. No entanto, o Tribunal constata que esta hipótese não suscita um consenso.

VI. O Tribunal observou que, dez anos depois de o Conselho ter optado por manter o programa "leite para as escolas", apesar de a Comissão ter efectuado uma avaliação muito negativa e proposto a sua supressão, o programa não foi objecto de uma reforma aprofundada e a sua eficácia continua a ser, na melhor das hipóteses, muito limitada:

a) no que se refere ao impacto esperado a curto prazo (distribuição nas escolas), o Tribunal constata que as realizações concretas do programa "leite para as escolas" são muito limitadas:

i) nomeadamente devido ao reduzido nível de ajuda, o programa continua a ser relativamente pouco atractivo e, por conseguinte, em larga medida limitado a casos de efeitos de inércia. No geral, os produtos subvencionados seriam de qualquer forma incluídos nas refeições das cantinas ou provavelmente adquiridos pelos beneficiários mesmo sem uma subvenção;

ii) a auditoria revelou que a organização de distribuições gratuitas em determinados Estados-Membros tem um impacto mais satisfatório, mas essas distribuições gratuitas correspondem hoje em dia a programas nacionais dispendiosos, para os quais o orçamento comunitário contribui apenas de forma marginal;

b) relativamente ao impacto esperado a longo prazo (efeito pedagógico), o Tribunal constata que as ambições expressas a nível educativo não são suficientemente tidas em conta no regime actual. Em particular, a visibilidade das distribuições nem sempre é garantida e não foi criada nenhuma outra ferramenta pedagógica específica.

VII. Em contrapartida, o Tribunal constata que a maior parte das insuficiências do programa "leite para as escolas" foram assinaladas e, pelo menos parcialmente, tidas em conta pela Comissão durante a concepção do programa "distribuição de fruta nas escolas". Esta reflexão levou, nomeadamente, a adoptar um modelo único de distribuição gratuita fora das cantinas e à criação de ferramentas para dar resposta às ambições pedagógicas. Contudo, essas respostas têm um custo elevado, ficando uma parte significativa a cargo dos orçamentos nacionais ou locais. Embora seja ainda demasiado cedo para formar uma opinião definitiva sobre a sua eficácia real, o novo programa parece ser muito mais susceptível de alcançar eficazmente os seus objectivos a curto e a longo prazo. Desta forma, fornece possíveis pistas para a melhoria do programa "leite para as escolas".

VIII. O Tribunal formula as seguintes recomendações principais:

a) tendo em conta a eficácia muito reduzida do programa "leite para as escolas", a sua manutenção deverá ser condicionada à possibilidade de se efectuar uma reforma aprofundada para corrigir as insuficiências identificadas. Esta opção deverá nomeadamente ter em conta o valor nutricional atribuído ao produto relativamente aos objectivos em matéria de saúde pública. Caso seja efectuada essa reforma, os aspectos em seguida referidos deverão ser tidos em consideração;

b) para que o programa "leite para as escolas" possa ter um impacto real sobre as quantidades de leite consumidas nas escolas, o nível da subvenção por quilograma deverá ser consideravelmente aumentado, até atingir um nível que permita efectuar uma distribuição gratuita. Contudo, esta recomendação não implica aumentar as despesas da UE relativas ao programa, mas, pelo contrário, concentrar meios a favor de populações mais reduzidas, o que poderá igualmente contribuir para dar uma resposta eficaz ao problema dos efeitos de inércia. A população alvo deverá ser definida em função de necessidades nutricionais a determinar;

c) no caso do programa "leite para as escolas", deverão ser tomadas medidas para limitar os efeitos de inércia especificamente associados às cantinas, garantindo ao mesmo tempo o máximo de visibilidade do regime;

d) no que se refere aos objectivos a nível educativo, deverá ser adoptada uma abordagem mais coerente entre os dois programas relativamente ao papel e à importância das medidas de acompanhamento. Se a sua importância se confirmar, a sua elegibilidade para co financiamento comunitário poderá ser reconsiderada;

e) de uma maneira geral e para garantir a coerência global da abordagem nutricional e uma gestão optimizada, a coordenação e as sinergias entre os dois programas deverão ser reforçadas.

INTRODUÇÃO

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Fonte: http://ec.europa.eu/agriculture/tasty-bunch/index_pt.htm

DOIS PROGRAMAS NUTRICIONAIS COMPARÁVEIS DESTINADOS ÀS ESCOLAS

1. "Come, bebe e mexe-te": a Comissão organizou em 2009 2010 uma campanha de informação a favor de uma alimentação saudável, destinada às crianças da UE. Esta campanha, financiada pelo orçamento da UE para a agricultura, tinha como objectivo levar as crianças a adoptarem melhores hábitos alimentares. Tendo sido iniciada por uma exposição itinerante, a campanha da"equipa dos sabores" assentou principalmente nos seguintes dois programas de fornecimento de produtos alimentares nas escolas:

a) o programa "leite para as escolas" [1] disponibiliza, desde 1977, subvenções à distribuição a preço reduzido de produtos lácteos aos alunos;

b) o programa "distribuição de fruta nas escolas" [2] foi aplicado a partir do ano lectivo 2009/2010 e co-financia os custos relacionados com a distribuição de frutas e legumes nas escolas.

2. Actualmente, a Comissão dispõe assim, desde 2009, de dois instrumentos semelhantes, um relativo aos produtos lácteos e o outro relativo às frutas e legumes (o anexo I apresenta um quadro comparativo dos dois regimes). Têm ambos os mesmos destinatários e os volumes de despesas previstas são comparáveis (ver gráfico 1).

3. Os dois programas têm um duplo objectivo idêntico:

a) contribuir para a estabilização do mercado (objectivo "mercado") [3];

b) contribuir para uma alimentação saudável (objectivo "nutrição-saúde") [4].

Em particular, o programa "leite para as escolas", concebido inicialmente como uma medida de "escoamento", viu pouco a pouco a sua vertente nutricional ser apresentada pela Comissão como o seu objectivo principal (ver caixa 1).

GRÁFICO 1

DESPESAS COMUNITÁRIAS [5] EFECTUADAS NO ÂMBITO DOS PROGRAMAS "LEITE PARA AS ESCOLAS" E "DISTRIBUIÇÃO DE FRUTA NAS ESCOLAS" (EM MILHÕES DE EUROS)

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Fonte: Orçamento da UE.

4. Partindo do mesmo princípio de base, os programas pretendem ter impacto a dois níveis:

a) a curto prazo, aumentar ou manter o consumo destes produtos por parte dos jovens, graças ao seu fornecimento nas escolas;

b) a longo prazo, ter um papel educativo em relação aos hábitos alimentares [6].

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Source: http://ec.europa.eu/agriculture/index_fr.htm

CAIXA 1

EXEMPLO DOS OBJECTIVOS NUTRICIONAIS E EDUCATIVOS DO PROGRAMA "LEITE PARA AS ESCOLAS"

"O regime de ajuda ao leite escolar não está concebido como uma medida de escoamento dos excedentes de leite. Trata-se de uma verdadeira acção educativa destinada, em primeiro lugar, a manter ou promover nas escolas o hábito de consumir leite ou produtos lácteos. Além disso, o programa tem um aspecto nutricional, na medida em que os produtos lácteos distribuídos permitem suprir uma nutrição incompleta ou desequilibrada. É verdade que não se pode negar o efeito secundário que representa o consumo adicional de uma quantidade significativa de produtos lácteos que, de outra forma, se viriam adicionar aos excedentes de leite que devem ser escoados no âmbito de outras medidas".

Fonte: Comissão — 1990.

"O regime do leite para as escolas tem um carácter simultaneamente nutritivo e educativo, contribuindo para lutar contra a obesidade e fornecer elementos essenciais para o crescimento e a saúde das crianças".

Fonte: Comunicado de imprensa da comissária Fischer Boel — 2008).

PERSPECTIVA GLOBAL DO SISTEMA DE GESTÃO DOS DOIS PROGRAMAS

5. Ambas as ajudas são pagas quer directamente ao estabelecimento de ensino, quer a outro requerente, que pode ser um organismo de tutela (normalmente a câmara municipal), o fornecedor ou ainda um organismo intermédio constituído especificamente para o efeito [7]. São esses diferentes requerentes que, depois de aprovados, têm a responsabilidade operacional pela distribuição (compra, armazenagem, distribuição e gestão administrativa).

PRODUTOS LÁCTEOS

6. A ajuda consiste numa subvenção europeia forfetária de 18,15 euros por 100 kg de leite [8], sem que os Estados-Membros sejam obrigados a fornecer qualquer complemento.

7. Cada estabelecimento de ensino decide se pretende participar e as despesas da UE resultam da acumulação dos pedidos elegíveis recebidos. Com efeito, o regulamento não fixou nenhum limite orçamental. No entanto, estabelece uma quantidade máxima subvencionável de 0,25 litros por dia lectivo e por aluno que frequente regularmente o estabelecimento de ensino [9], um limite que os requerentes geralmente não atingem.

GRÁFICO 2

LEITE PARA AS ESCOLAS — IMPORTÂNCIA RELATIVA DOS DIFERENTES MODELOS NOS ESTADOS-MEMBROS VISITADOS

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Fonte: Estados-Membros visitados.

8. O programa pode assumir formas muito variadas mas, nos Estados-Membros visitados, destacam se três modelos principais (ver gráfico 2 e caixa 2):

a) subvenção dos produtos lácteos incluídos nas refeições das cantinas [10] (principalmente França, Itália e Suécia);

b) venda de leite a preço reduzido fora das cantinas (Alemanha, Polónia — escolas secundárias — e Reino Unido — crianças com mais de 5 anos);

c) distribuição gratuita de leite fora das cantinas [11] (principalmente na Polónia — escolas primárias — e no Reino Unido — crianças até 5 anos).

FRUTA E LEGUMES

9. A ajuda da UE constitui entre 50% e 75% [12] do custo da fruta e dos legumes distribuídos e de certos custos conexos, sendo o resto geralmente financiado pelos Estados-Membros.

CAIXA 2

EXEMPLOS CORRENTES DE PRODUTOS LÁCTEOS SUBVENCIONADOS VERIFICADOS NOS ESTADOS-MEMBROS VISITADOS

França: dose de queijo ou iogurte para sobremesa (cantina).

Itália: queijo parmesão incluído num prato de massas ou queijo mozzarella nas saladas (cantina).

Suécia: distribuidor de leite a retirar pelo próprio durante a refeição (cantina).

Reino Unido e Polónia: embalagens de leite vendidas a preço reduzido ou distribuídas gratuitamente às crianças de determinadas faixas etárias, sobretudo graças ao financiamento dos orçamentos nacionais.

Alemanha: embalagens de leite aromatizado vendidas a preço reduzido em lojas situadas nos estabelecimentos de ensino.

10. O regulamento fixa um limite global para as despesas no montante de 90 milhões de euros, repartidos pelos Estados- -Membros que solicitam a ajuda. A afectação da sua dotação nacional pelos requerentes potenciais é deixada ao critério de cada Estado-Membro no âmbito da sua estratégia nacional.

11. A ajuda relativa à distribuição de fruta nas escolas está sujeita à adopção de medidas de acompanhamento pedagógico, necessárias para garantir o êxito do programa. Embora não sejam elegíveis para financiamento pela UE, estas medidas são consideradas um elemento essencial do regime.

12. Todas as distribuições de fruta observadas durante a auditoria eram gratuitas e organizadas fora das refeições.

ÂMBITO E MÉTODO DE AUDITORIA

UMA AUDITORIA CONJUNTA DOS DOIS PROGRAMAS, INCIDINDO NA EFICÁCIA…

13. A auditoria realizada incidiu principalmente na eficácia dos programas "leite para as escolas" e "distribuição de fruta nas escolas". O lançamento, em 2009, do novo programa relativo à distribuição de fruta baseado num modelo semelhante ao já aplicado para o leite pareceu ser o momento oportuno para realizar essa análise. Tendo em conta esta cronologia, a auditoria incidiu principalmente no programa "leite para as escolas", sendo complementada por um exame comparativo do sistema que está a ser aplicado relativo à distribuição de fruta.

14. As questões de auditoria relativas à eficácia dos programas foram as seguintes:

a) A participação é bastante incentivada (análise dos impedimentos à participação) e é suficiente para que os objectivos possam ser alcançados?

b) As despesas realizadas têm um impacto directo sobre o consumo dos produtos pelos beneficiários? (Efeito de inércia: os produtos seriam consumidos se não houvesse ajuda?)

c) Os programas são susceptíveis de cumprir o seu papel educativo e de influenciar os futuros hábitos alimentares?

GRÁFICO 3

LEITE PARA AS ESCOLAS — PAGAMENTOS DE 2009 POR ESTADO-MEMBRO

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Fonte: Comissão Europeia.

15. Actualmente, os dois programas assentam, em grande parte, na hipótese de que existe uma relação positiva entre o consumo dos produtos subvencionados e a saúde pública [13]. O domínio da auditoria não incluía a análise desta hipótese, uma vez que a mesma não faz parte das atribuições do Tribunal. No entanto, o Tribunal constata que esta hipótese não suscita um consenso.

16. A auditoria incidiu sobre os anos lectivos 2008/2009 e 2009/2010, tendo incluído igualmente uma análise da elaboração dos dois regulamentos actualmente em vigor e, no caso do leite, dos resultados das últimas avaliações disponíveis.

17. A auditoria foi realizada nos serviços da Comissão, bem como na Alemanha [14], em França, na Itália, na Polónia, na Suécia e no Reino Unido. Estes seis Estados-Membros (os dois últimos participavam apenas no programa "leite para as escolas") representam 75% dos pagamentos de 2009 no âmbito do programa "leite para as escolas" e 63% do orçamento previsto para o primeiro ano do programa "distribuição de fruta nas escolas" (ver gráficos 3 e 4).

GRÁFICO 4

DISTRIBUIÇÃO DE FRUTA NAS ESCOLAS — ORÇAMENTO 2009/2010 POR ESTADO-MEMBRO

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Fonte: Comissão Europeia.

18. Analisaram-se os procedimentos definidos pela Comissão e pelos Estados-Membros visitados relativos à execução e ao acompanhamento dos programas. O trabalho dos auditores incluiu igualmente visitas a 31 requerentes que recebem a ajuda em nome de mais de 40000 estabelecimentos de ensino e de dois milhões de crianças. Por sua vez, 56 estabelecimentos que participam em pelo menos um destes dois programas e nos quais estavam inscritas mais de 16000 crianças foram igualmente objecto de uma visita no local.

…COMPLEMENTADA POR UMA ANÁLISE DA REGULARIDADE

19. A auditoria incluiu igualmente uma análise da regularidade limitada aos aspectos mais importantes e susceptíveis de afectar mais directamente os beneficiários e a eficácia da política. Constataram-se problemas nos diferentes Estados- -Membros visitados, em particular relativamente à interpretação das regras em vigor, tendo sido objecto de uma comunicação dirigida à Comissão e aos Estados-Membros em causa. A título informativo, apresenta se uma síntese destes elementos no anexo II.

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Fonte: http://agriculture.gouv.fr/un-fruit-pour-la-recre

OBSERVAÇÕES

AVALIAÇÃO EXTREMAMENTE CRÍTICA DO PROGRAMA "LEITE PARA AS ESCOLAS" EM 1999 SEM QUE POSTERIORMENTE TENHA SIDO ENCONTRADA QUALQUER SOLUÇÃO EFECTIVA

20. Em 1999, o programa "leite para as escolas" tinha já sido objecto, a nível comunitário, de uma avaliação externa [15]. Esta avaliação efectuou um balanço extremamente crítico do programa e, tendo em conta a sua reduzida eficácia e a sua má relação custo/benefício, recomendava a supressão da medida (ver caixa 3).

21. Nesta base, a Comissão tinha proposto a supressão do programa, que foi recusada pelo Conselho. Perante essa opção política, a Comissão apresentou propostas no sentido de reduzir o financiamento comunitário do programa, que apenas foram aceites parcialmente (ver caixa 4).

CAIXA 3

AVALIAÇÃO DE 1999 — CONCLUSÃO E RECOMENDAÇÃO FINAL

Avaliada apenas com base nos seus objectivos actuais oficiais e declarados (manutenção ou aumento do consumo de produtos lácteos), a medida teve um impacto positivo muito reduzido e apresenta uma má relação custo/benefício. Por conseguinte, a Comissão deverá ponderar seriamente suprimir esta medida. a principal consequência seria deixar aos governos dos Estados-Membros a responsabilidade de prosseguir qualquer tipo de fornecimento de leite subvencionado às escolas. Embora seja difícil prever o seu resultado, esta acção teria certamente como efeito líquido reduzir a disponibilidade de produtos lácteos e o seu consumo nas escolas. Porém, as informações constantes do presente relatório sugerem que o impacto seria provavelmente muito reduzido.

As principais recomendações a seguir apresentadas baseiam se no abandono da medida e na afectação dos recursos a outras medidas mais eficazes, não sendo formulada nenhuma outra recomendação que vise melhorar a eficiência da medida existente. Os autores consideram que qualquer eventual alteração deverá procurar remediar as insuficiências fundamentais da medida que impedem a realização dos seus objectivos. Caso se pudessem formular recomendações destinadas a melhorar a sua eficiência, estas não teriam um impacto significativo nos elementos que contribuem para a eficácia muito reduzida da medida.

22. Em 2005, foi realizada uma outra avaliação no Reino Unido [16], que incidia simultaneamente sobre a ajuda da UE e sobre o complemento orçamental nacional [ver alínea b) do ponto 8]. As conclusões descrevem uma medida ineficaz e dispendiosa e referem, em particular, custos de gestão desproporcionados e um reduzido valor acrescentado. Esta avaliação recomenda ao governo do Reino Unido que pondere examinar, em conjunto com a Comissão Europeia, a hipótese de pôr termo ao programa SMSS da UE.

23. Paralelamente, a Comissão tem, desde 1999, trabalhado regularmente nas normas de execução do regime (simplificação, adaptação da lista dos produtos e das taxas de ajuda por categoria, etc.) para tentar melhorá-lo. No entanto, essas alterações foram "marginais", ou seja não modificaram a lógica do programa nem os seus aspectos principais. Embora geralmente consideradas positivas, essas alterações não deram resposta às críticas de fundo relativas à própria concepção do programa.

CAIXA 4

PROPOSTAS DA COMISSÃO APÓS A AVALIAÇÃO DE 1999

Com base nessa recomendação, a Comissão pensou inicialmente em propor a supressão do regime e apresentou o seu anteprojecto de orçamento para 2000 em função desta hipótese. Todos os participantes foram favoráveis à manutenção da subvenção da UE, nomeadamente devido aos seus benefícios no plano nutricional. Com base nessa discussão, a Comissão reconsiderou a sua posição inicial e propõe actualmente o co-financiamento em partes iguais do programa de distribuição de leite nas escolas. Devido ao quadro orçamental limitado e à má relação custo/benefício da medida, a rubrica orçamental relativa à distribuição de leite nas escolas não pode ser mantida no seu nível actual. O programa de distribuição de leite na escolas é muitas vezes defendido com base em objectivos mais alargados em matéria sanitária, alimentar ou mesmo social. Embora reconhecendo plenamente a validade deste argumento, esses objectivos são demasiado ambiciosos para um regime integrado na OCM do sector do leite e dos produtos lácteos. Além disso, quando os Estados-Membros invocam esses objectivos, devem aceitar partilhar a responsabilidade das despesas incorridas no âmbito do regime.

Fonte: Nota da DG VI dirigida ao Gabinete do comissário responsável pela Agricultura e Desenvolvimento Rural — Março de 2000).

A PEQUENA DIMENSÃO DAS DESPESAS E A AUSÊNCIA DE UM INSTRUMENTO PARA ORIENTAR A AJUDA PARA AS NECESSIDADES PRIORITÁRIAS LIMITAM O IMPACTO ESPERADO

AUSÊNCIA DE SISTEMAS SATISFATÓRIOS DE MEDIÇÃO DO DESEMPENHO

24. Os objectivos dos dois programas, tanto relativos ao "mercado" como à "nutrição saúde", são definidos de forma qualitativa e muito geral (ver caixa 5). Não são indicados de forma quantitativa e ainda menos especificados segundo objectivos "SMART" [17].

25. No caso do leite, na ausência de objectivos precisos em relação aos quais se possa avaliar a eficácia da política, os indicadores disponíveis (quantidades distribuídas por categoria, número estimado de alunos participantes) são indicadores de actividade que não medem os resultados ou o impacto da política [18]. Além disso, a auditoria revelou a falta de fiabilidade das informações obtidas, em especial no que diz respeito ao número estimado de alunos participantes [19].

CAIXA 5

EXEMPLO DO CARÁCTER GERAL DOS OBJECTIVOS DO PROGRAMA "LEITE PARA AS ESCOLAS"

"Contribuir para o equilíbrio do mercado do leite e estabilizar os preços" [considerando 43 do Regulamento (CE) no 1234/2007 do Conselho.

"Desempenha também um papel no âmbito dos objectivos mais vastos de carácter social ou relacionados com a saúde e a alimentação" [proposta de regulamento do Conselho que altera o Regulamento (CE) no 1255/1999, exposição de motivos].

Desempenhar um papel educativo ao incentivar bons hábitos alimentares que serão mantidos ao longo da vida (sítio Internet da Direcção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural).

"O regime do leite para as escolas tem um carácter simultaneamente nutritivo e educativo, contribuindo para lutar contra a obesidade" (comunicado de Imprensa de 11 de Julho de 2008 da comissária Fischer Boel).

26. No que se refere à distribuição de fruta, não está previsto nenhum indicador. No entanto, este novo programa introduz algumas disposições que incentivam o acompanhamento do desempenho, desde a elaboração inicial de uma estratégia até à obrigatoriedade de avaliações periódicas em cada Estado-Membro. Porém, é ainda demasiado cedo para avaliar a eficácia destes instrumentos que precisam de ser desenvolvidos.

DESPESAS MUITO LIMITADAS À ESCALA DOS OBJECTIVOS DOS DOIS PROGRAMAS

OBJECTIVO "MERCADO"

27. Durante as discussões prévias à criação do programa "distribuição de fruta nas escolas", o Parlamento Europeu propôs um orçamento de 500 milhões de euros por ano. Finalmente, por proposta da Comissão, foi adoptado um limite máximo de 90 milhões de euros. A Comissão considerou, nomeadamente, que o projecto deveria inicialmente prestar provas a esta escala, antes de se considerar um orçamento superior.

28. O arranque particularmente lento do programa (ver anexo IV) veio aliás confirmar a abordagem da Comissão. Contudo, tendo em conta esta opção, mesmo considerando os co- -financiamentos nacionais [20], o limite orçamental regulamentar que foi fixado corresponde a aproximadamente 0,3% do valor da produção de fruta e legumes da UE. O programa "leite para as escolas" que, segundo os números disponíveis, terá permitido distribuir em 2008/2009 o equivalente a um pouco menos de 0,28% da produção total da UE, tem uma dimensão semelhante.

29. Nos dois casos, mesmo partindo do princípio de que seriam despendidos de forma eficaz, estes montantes correspondem a quantidades que não são susceptíveis de ter um impacto directo [21] significativo no equilíbrio do mercado.

30. No caso do "leite para as escolas", essa constatação fora já expressa na avaliação de 1999 [22].

OBJECTIVO "NUTRIÇÃO-SAÚDE"

31. Comparativamente ao número de crianças da União Europeia, as despesas actualmente orçamentadas para cada um dos programas representam entre 50 e 80 cêntimos por criança e por ano. Esta ordem de grandeza também torna dificilmente credível que a medida tenha um efeito nutricional significativo sobre o conjunto da população-alvo.

32. Na prática, as despesas beneficiam um número mais reduzido de crianças [23] e, por conseguinte, o impacto potencial sobre cada beneficiário é superior. Em contrapartida, a eficácia global dos regimes no que diz respeito ao seu objectivo nutrição-saúde depende, em larga medida, da "escolha" da sub- -população beneficiária.

INEXISTÊNCIA DE UM INSTRUMENTO DESTINADO A ORIENTAR A AJUDA EM FUNÇÃO DE NECESSIDADES NUTRICIONAIS PRIORITÁRIAS

33. Distribuir leite a uma criança que tenha um consumo muito inferior à média ou às normas nutricionais recomendadas [24] tem mais valor do que distribuir a mesma quantidade de leite a uma criança cujo consumo de produtos lácteos é já superior à média ou às normas recomendadas. O objectivo nutrição-saúde dos dois programas implica assim orientá-los prioritariamente para as categorias (regiões, Estados-Membros, categorias sociais, etc.) cujos consumos sejam considerados insuficientes ou mais insuficientes do que a média. Com efeito, a preocupação principal não é aumentar o consumo médio, mas antes permitir que o maior número possível de crianças atinja o consumo mínimo considerado necessário.

34. Alguns Estados-Membros começaram já a reflectir sobre esta questão em relação ao leite. No Reino Unido, a avaliação realizada em 2005 salientou que uma grande parte da população alvo tinha já um consumo suficiente de produtos lácteos [25] e recomendava que fossem seleccionadas determinadas categorias consideradas prioritárias. Em França, as autoridades optaram por concentrar o complemento orçamental nacional de que dispunham nas zonas desfavorecidas, consideradas prioritárias em matéria de necessidades nutricionais [26]. Este tipo de selecção poderá assumir diversas outras formas, algumas das quais poderão, contudo, implicar custos adicionais.

35. Em contrapartida, nenhum dos dois regimes da UE prevê um mecanismo de atribuição dos recursos em função de uma análise das necessidades nutricionais.

36. No caso da distribuição de fruta, o regulamento dá aos Estados-Membros a possibilidade de adoptarem essa modalidade no âmbito da sua estratégia nacional. Porém, nenhum deles utilizou ainda essa opção [27].

37. No que se refere ao leite para as escolas, não existe nenhum mecanismo. Uma análise efectuada por Estado-Membro revela que, não apenas o regime não afecta os recursos prioritariamente às áreas onde as necessidades parecem ser maiores, como os principais beneficiários do programa são os Estados-Membros onde o consumo de produtos lácteos é já maior e, por conseguinte, as necessidades são menores ou menos urgentes (ver caixa 6).

CAIXA 6

COMPARAÇÃO DO CONSUMO DE PRODUTOS LÁCTEOS NOS DIFERENTES ESTADOS-MEMBROS E DA AJUDA RECEBIDA EM 2009 NO ÂMBITO DO PROGRAMA "LEITE PARA AS ESCOLAS"

Os dois Estados-Membros cujo consumo de produtos lácteos por habitante é já maior são igualmente os dois primeiros beneficiários da ajuda por habitante.

Os seis Estados-Membros que já têm o maior consumo de produtos lácteos por habitante recebem em média uma ajuda comunitária por habitante 3,5 vezes superior à dos dez Estados-Membros que têm o consumo mais baixo.

Os seis Estados-Membros que recebem mais ajuda por habitante já têm todos um consumo de produtos lácteos por habitante superior à média.

Os dez Estados-Membros com o mais baixo consumo de produtos lácteos por habitante recebem apenas 20% da ajuda total. Nove deles recebem uma ajuda por habitante duas a cinco vezes inferior à média ou não participam no programa.

PROBLEMAS DE CONCEPÇÃO QUE LIMITAM AS REALIZAÇÕES CONCRETAS DO PROGRAMA "LEITE PARA AS ESCOLAS" MAS PARA OS QUAIS EXISTEM SOLUÇÕES

UM PROGRAMA "LEITE PARA AS ESCOLAS" RELATIVAMENTE POUCO ATRACTIVO

38. No caso do "leite para as escolas", o montante das despesas não é directamente fixado pela Comissão, mas resulta da soma das escolhas individuais dos requerentes e beneficiários potenciais. Porém, os 74 milhões de euros despendidos em 2009 representam menos de 10% das despesas máximas potenciais do programa [28]. Assim, a taxa de utilização da ajuda parece reduzida e a política relativamente pouco atractiva (ver caixas 7 e 8), em proporções que, aliás, são comparáveis às já constatadas no passado [29].

39. A auditoria revelou que esta falta de atractividade resultava, em grande parte, da combinação de um nível de ajuda baixo com encargos de gestão que, em comparação, são demasiado elevados.

VENDA DE LEITE A PREÇO REDUZIDO FORA DAS CANTINAS

40. Tendo em conta o nível actual da ajuda, a subvenção da UE só pode cobrir uma pequena parte do custo dos produtos distribuídos [30]. Na ausência de outras fontes de financiamento muito mais substanciais (ver pontos 60 e seguintes), o dispositivo da UE não permite efectuar uma distribuição gratuita mas apenas uma venda a preço reduzido.

CAIXA 7

EXEMPLO DA FRACA PARTICIPAÇÃO E DA FALTA DE ATRACTIVIDADE DO REGIME

Um estudo realizado na Alemanha mostra que, dos 56% de estabelecimentos de ensino que distribuem leite ou produtos lácteos aos seus alunos, apenas 21% solicitaram a ajuda.

Fonte: Ministério da Agricultura da Baviera.

41. Assim, a ajuda da UE representa apenas um quarto do custo directo do leite na Polónia e 10% a 15% na Alemanha e no Reino Unido. A ajuda permite, por exemplo, vender na Alemanha os pacotes de leite aromatizado ao preço de 35 cêntimos em vez de 40 cêntimos. Para o beneficiário potencial, uma redução desta ordem é geralmente demasiado pequena para justificar a compra, tanto mais que as análises disponíveis mostram uma fraca elasticidade da procura em função do preço [31].

42. Em muitos casos, o próprio estabelecimento de ensino decide não participar no programa. Com efeito, a aplicação do regime num estabelecimento de ensino depende, na maior parte dos casos, da boa vontade individual. Ora, a organização das vendas a preço reduzido implica um volume de trabalho que pode ser considerável (compras, armazenagem, distribuição e também a cobrança de dinheiro junto dos beneficiários), o que constitui um verdadeiro entrave à participação [32].

43. Em certos casos, o facto de as vendas a preço reduzido terem apenas uma fraca procura por parte das famílias ou de, por vezes, o próprio pessoal responsável não estar convencido do interesse do programa em matéria de saúde, reduz a vontade dos decisores de aceitar os encargos decorrentes do programa.

PRODUTOS LÁCTEOS INCLUÍDOS NAS REFEIÇÕES DA CANTINA

44. Quando a subvenção é paga relativamente a produtos utilizados nas refeições da cantina, a maior parte dos custos de gestão desaparece, uma vez que o programa se integra na gestão normal da cantina. Independentemente do juízo negativo sobre a eficácia da subvenção nesse caso (ver pontos 47–50), esse facto implica que o único custo decorrente da ajuda corresponde ao tempo necessário para elaborar o pedido de subvenção. Paradoxalmente, este único encargo administrativo continua a ser mal aceite e pode até ser dissuasor.

45. Mais do que a sua complexidade, é o reduzido valor da ajuda recebida que torna as formalidades desproporcionais para a maior parte dos requerentes e sobretudo para os mais pequenos (ver caixa 8). Este reduzido valor absoluto faz se sentir ainda mais na medida em que a ajuda já não é comparada com o preço dos produtos lácteos mas com o orçamento global, do qual representa apenas uma parte muito pequena (menos de 1% no caso das cantinas e muito menos comparativamente ao orçamento global de um estabelecimento privado autónomo ou de um jardim de infância).

O IMPACTO DIRECTO DAS DESPESAS EFECTUADAS NO ÂMBITO DO PROGRAMA "LEITE PARA AS ESCOLAS" É LIMITADO POR SIGNIFICATIVOS EFEITOS DE INÉRCIA [33]

46. Independentemente da forma de distribuição, a subvenção relativa ao leite pode ser paga para qualquer produto elegível, sem que exista um mecanismo que permita limitar a parte dos pagamentos correspondente a quantidades que de qualquer forma seriam consumidas pelos beneficiários mesmo que não houvesse ajuda. A auditoria revelou que estes efeitos de inércia se manifestam de maneira diferente consoante a forma de distribuição escolhida.

CAIXA 8

EXEMPLO DA FALTA DE ATRACTIVIDADE DA AJUDA NO CASO DAS CANTINAS

Em França, 70% dos 11000 requerentes recebem em média cerca de 300 euros por ano.

Entre o grande número de interlocutores contactados que declararam que uma ajuda deste nível era insuficiente para os incitar a alterar os seus hábitos, um dos directores de estabelecimentos de ensino contactados afirmou, por exemplo: "Oiça, eu recebo apenas 200 euros por ano. Com certeza não está à espera que por esse montante eu perca o meu tempo a ler uma circular".

Embora todas as cantinas utilizem certos produtos lácteos elegíveis para os quais poderiam receber a ajuda sem efectuarem qualquer esforço além de introduzir o pedido, apenas 60% dos estabelecimentos de ensino apresentam um pedido de ajuda em França e 15% em Itália.

PRODUTOS LÁCTEOS INCLUÍDOS NAS REFEIÇÕES DAS CANTINAS

47. A auditoria revelou que o pagamento de uma ajuda para os produtos incluídos nas refeições das cantinas produz sistematicamente efeitos de inércia. Em particular:

a) sabendo que uma refeição normal inclui muitas vezes produtos lácteos (pode até tratar-se de uma obrigação), não existe actualmente nenhum meio de limitar o facto de as cantinas receberem uma ajuda relativa a produtos que teriam utilizado de qualquer forma;

b) não foi possível obter elementos que revelassem qualquer tipo de influência da ajuda sobre a quantidade de produtos lácteos incluídos nas ementas;

c) quase todos os responsáveis contactados no local admitiram explicitamente a total ausência de impacto da ajuda sobre as quantidades de produtos lácteos servidos aos alunos (ver caixa 9).

CAIXA 9

EXEMPLOS DE DECLARAÇÕES DOS RESPONSÁVEIS DE CANTINAS CONTACTADOS A PROPÓSITO DO PROGRAMA "LEITE PARA AS ESCOLAS"

"A composição das nossas ementas não é influenciada pela ajuda europeia. Não se trata de uma opinião, mas de um facto" (Itália, responsável da empresa de restauração encarregada das cantinas de uma das maiores cidades do país).

"Nunca penso no programa leite para as escolas da UE quando elaboro as ementas" (Suécia, representante de uma empresa de restauração que recebe a ajuda para várias escolas da cidade).

"As ementas não são de forma alguma influenciadas pela existência da ajuda europeia" (Itália, representante de um estabelecimento de ensino que recebe a ajuda directa).

Em França, os responsáveis de um jardim de infância em fase de aprovação explicaram que queriam recuperar as verbas a que as suas práticas habituais lhes davam direito, ou seja relativamente a produtos que já compravam mesmo antes de terem conhecimento da existência da ajuda.

No caso de um outro requerente, o responsável pela elaboração das ementas da cantina nem sequer tinha conhecimento de que o estabelecimento de ensino em questão recebia a ajuda há vários anos.

48. Assim, as cantinas recebem ajudas relativas a produtos lácteos que utilizariam de qualquer forma e esta ajuda não as incentiva a aumentar a sua utilização. Mesmo na Suécia, que parece apresentar a situação mais favorável [34], o regime subvencionado (principalmente os distribuidores de leite gratuitos instalados nas cantinas) já existia muito antes da introdução da ajuda europeia. o grande consumo de leite resulta de hábitos culturais já existentes e, por conseguinte, não é imputável ao programa europeu, que se limita a dar uma contribuição financeira a práticas que não influenciou.

49. Na situação actual, é difícil avaliar o impacto da ajuda paga às cantinas e, com base nas visitas efectuadas no local, na melhor das hipóteses, o impacto é extremamente reduzido sobre a quantidade de produtos lácteos consumidos pelos beneficiários. Além disso, apesar das disposições regulamentares nesse sentido, o seu impacto potencial sobre o preço pago pelas famílias muitas vezes não é verificável (ver anexo II) e, de qualquer forma, seria insignificante.

50. Pode afirmar se o mesmo relativamente aos jardins de infância, tanto mais que, quanto menor é a idade das crianças mais o regime alimentar normal é susceptível de incluir produtos lácteos. Cite se, como exemplo, os jardins de infância em França (crianças com idades compreendidas entre 0 e 3 anos) onde os produtos lácteos incluídos na alimentação são, de qualquer forma, considerados obrigatórios.

VENDAS DE LEITE A PREÇO REDUZIDO FORA DAS CANTINAS

51. Tendo em conta a actual taxa reduzida de ajuda, o impacto positivo parece ser muito limitado. Com efeito, a fraca redução do preço de venda que permite a ajuda da UE (ver pontos 40 e 41) traduz-se não apenas numa reduzida participação, mas também no facto de ser vantajosa principalmente para os beneficiários que, na ausência da ajuda, teriam tomado a mesma decisão. Uma vez que a ajuda é demasiado limitada para influenciar de forma significativa as decisões de compra [35] (ver igualmente a caixa 10), os alunos que dela beneficiam são principalmente aqueles que, muito provavelmente, teriam comprado leite mesmo a um preço não subvencionado.

52. Além disso, esses beneficiários são, por definição, também os mais susceptíveis de consumirem os produtos em questão fora da escola. Tal como a análise por Estado-Membro revela que a ajuda incide principalmente nas áreas com menores necessidades (ver ponto 37), no caso de uma venda a preços tão pouco reduzidos, a ajuda beneficia sobretudo as crianças que já são susceptíveis de consumirem mais produtos lácteos.

CAIXA 10

EXCERTOS DOS RELATÓRIOS DE AVALIAÇÃO QUE REVELAM A INFLUÊNCIA REDUZIDA DA AJUDA SOBRE AS QUANTIDADES CONSUMIDAS PELOS BENEFICIÁRIOS

Avaliação britânica de 2005: "O nosso estudo sobre os alunos revelou poucos elementos que comprovem que o leite consumido na escola era um complemento do leite consumido noutros locais. Além disso, algumas crianças bebiam muito pouco leite, tanto nas escolas que participavam no programa SMSS como nas que não participavam. O nosso estudo revelou apenas informações probatórias insuficientes para comprovar que a participação das escolas no programa SMSS da UE afectava o consumo total de leite pelas crianças. Tanto nas escolas que participavam no programa como nas que não participavam, verificou-se que uma minoria de alunos bebia muito pouco leite. Os elementos de prova disponíveis sugerem que o aumento do consumo de leite resultante da participação das escolas no programa SMSS era particularmente visível nas crianças que teriam consumido uma quantidade significativa de leite, quer a sua escola participasse ou não no programa. A experiência que consistiu em dar aos alunos uma alimentação de qualidade elevada revelou que muitos pais, que não estavam dispostos a comprar esse tipo de alimentos no supermercado, também não queriam pagá-los na escola. Coloca-se o mesmo problema em relação ao leite que os pais podem comprar nas escolas no âmbito do complemento nacional."

Avaliação de 1999: Existem muito poucos elementos de prova relativos ao impacto do regime sobre a disponibilidade dos produtos lácteos. Embora os principais factores que influenciam a execução do regime lhe sejam exógenos, o regime em si contribui muito pouco para aumentar a oferta do produto.

FORAM JÁ APLICADAS SOLUÇÕES PELA COMISSÃO PARA A DISTRIBUIÇÃO DE FRUTA NAS ESCOLAS E POR ALGUNS ESTADOS-MEMBROS RELATIVAMENTE AO LEITE

POSSÍVEIS RESPOSTAS JÁ INCLUÍDAS PELA COMISSÃO NA CONCEPÇÃO DO PROGRAMA "DISTRIBUIÇÃO DE FRUTA NAS ESCOLAS"

53. Na fase de concepção do programa "distribuição de fruta nas escolas", a Comissão teve em conta, pelo menos parcialmente, a falta de atractividade do programa "leite para as escolas" e o risco de ocorrência de efeitos de inércia.

ORGANIZAÇÃO DA DISTRIBUIÇÃO DE FRUTA FORA DAS CANTINAS

54. Dado que a Comissão constatou que a subvenção da fruta distribuída com as refeições escolares habituais representava um risco para o valor acrescentado do programa [36], esta forma de distribuição foi fortemente regulamentada, ao ponto de, na prática, ser excluída. Com efeito, nenhum Estado-Membro optou por esta possibilidade na sua estratégia e a totalidade da distribuição de fruta verificada era organizada fora das cantinas.

TAXA DE AJUDA SUPERIOR E ESCOLHA DO MODELO DE DISTRIBUIÇÃO GRATUITA

55. A taxa de co-financiamento comunitário para o programa "distribuição de fruta nas escolas" varia consoante os Estados-Membros entre 50% e 75%, o que é claramente superior ao que representa a ajuda para o leite.

56. Nesta base, a distribuição gratuita foi adoptada como modelo único para o programa "distribuição de fruta nas escolas" (aliás, a versão francesa do regulamento relativo à fruta utiliza o termo "distribution", enquanto o regulamento relativo ao leite utiliza o termo "cession").

57. Assim, todas as distribuições de fruta são gratuitas para as crianças, o que suscita uma participação quase sistemática junto dos destinatários da distribuição. Este carácter gratuito permite minimizar a importância relativa dos efeitos de inércia, uma vez que possibilita incluir na lista dos beneficiários crianças que não teriam condições para comprar o produto sem subvenção. Além disso, também simplifica muito o papel das escolas, evitando lhes ter de cobrar dinheiro às famílias.

58. Na maior parte dos Estados-Membros, a distribuição também é gratuita para a escola, uma vez que o co-financiamento da UE é complementado por um orçamento nacional, pago directamente ao fornecedor. Desta forma, a escola recebe gratuitamente as entregas, sem quaisquer custos e sem efectuar qualquer adiantamento. Em Itália, um sistema de concurso "tudo incluído" (incluindo a distribuição física nas salas de aula e a organização das medidas de acompanhamento) permitiu mesmo eliminar todos os condicionalismos em matéria de gestão para as escolas. Por isso, a participação dos estabelecimentos de ensino só é limitada pela dimensão da dotação orçamental disponível.

59. Pelo contrário, em França não está previsto nenhum orçamento nacional, pelo que a participação dos estabelecimentos de ensino depende da sua capacidade em encontrar financiamentos locais. Nestas circunstâncias, esta condição só raramente pôde ser respeitada e, até à data, o número de requerentes é extremamente pequeno (ver anexo IV).

ALGUNS ESTADOS-MEMBROS TAMBÉM JÁ COMEÇARAM A APLICAR O MODELO DE DISTRIBUIÇÃO GRATUITA DO LEITE FORA DAS CANTINAS

60. Embora em França a maior parte da ajuda da UE se destine às cantinas, este Estado-Membro decidiu reservar o seu complemento orçamental nacional para a distribuição gratuita fora das cantinas, tendo como motivo explícito garantir que este complemento orçamental nacional tenha um impacto real, que a subvenção dada às cantinas não parece alcançar.

61. Na Polónia e no Reino Unido, a ajuda da UE está associada aos orçamentos nacionais que permitiram substituir a distribuição a preço reduzido por uma distribuição gratuita fora das cantinas, destinada a um número ainda maior de beneficiários (turmas do ensino primário na Polónia, crianças com menos de cinco anos no Reino Unido).

62. Este modelo, muito mais atractivo do que a distribuição a preço reduzido, garante uma participação muito superior (ver caixa 11). Além disso, também reduz consideravelmente o problema dos efeitos de inércia constatado no caso das vendas de leite a preço reduzido, permitindo chegar junto de quase todas as crianças a quem a distribuição se destina e não apenas das crianças que teriam possibilidades de pagar o leite mesmo não havendo subvenção.

CAIXA 11

IMPACTO DA DISTRIBUIÇÃO GRATUITA

No Reino Unido, um estudo revelou uma nítida diminuição da participação dos alunos assim que a distribuição deixa de ser gratuita (fonte: principal interveniente no programa no Reino Unido para as escolas primárias e secundárias). Assim, a auditoria permitiu constatar o caso de um estabelecimento de ensino com uma elevada participação no programa nacional gratuito Nursery Milk Scheme (NMS), destinado a crianças até cinco anos, verificando se que nenhuma criança participa no programa a partir dessa idade. Pôde igualmente constatar-se que alguns estabelecimentos de ensino se recusavam a gerir uma distribuição paga e limitavam a sua participação apenas às faixas etárias que beneficiavam de distribuição gratuita.

Na Polónia, a passagem em 2007/2008 a uma distribuição gratuita no ensino primário permitiu aumentar o número de escolas primárias participantes no programa para mais do dobro e o número de crianças para mais do quádruplo.

Um estudo realizado na Alemanha mostra que diferenças mesmo significativas dos preços de venda (de 30/35 cêntimos para 15 cêntimos) têm um impacto reduzido na participação. Apenas a distribuição gratuita modifica realmente o impacto obtido (ver gráfico 5).

GRÁFICO 5

EVOLUÇÃO, EM FUNÇÃO DO PREÇO DE VENDA, DA PARTICIPAÇÃO DOS ALUNOS NAS ESCOLAS EM QUESTÃO

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Fonte: Autoridades da Renânia do Norte Vestefália.

63. No entanto, na Polónia, tal como no Reino Unido, a distribuição gratuita depende de orçamentos nacionais muito significativos (ver gráfico 6) e a subvenção da UE representa apenas uma parte muito reduzida do custo total [37]. Tendo em conta o nível actual da ajuda da UE, hoje em dia não se pode considerar a distribuição gratuita como uma realização directa do programa europeu [38]. O exemplo destes dois Estados-Membros ilustra, contudo, a importância do esforço orçamental que representa a aplicação de um modelo de distribuição gratuita.

GRÁFICO 6

ESFORÇOS ORÇAMENTAIS NACIONAIS DOS DOIS PRINCIPAIS ESTADOS- -MEMBROS QUE ORGANIZAM A DISTRIBUIÇÃO GRATUITA DE LEITE (EM MILHÕES DE EUROS; ANO 2008/2009)

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Fonte: Dados orçamentais dos Estados-Membros.

OUTRAS BOAS PRÁTICAS VERIFICADAS DURANTE A AUDITORIA QUE CONTRIBUEM PARA REFORÇAR A PARTICIPAÇÃO NO PROGRAMA E A SUA EFICÁCIA

64. A auditoria permitiu igualmente constatar determinados factores ou opções locais que eram susceptíveis de reduzir os custos de gestão e de reforçar a participação no programa e a sua eficácia, em particular:

a) utilização de todas as opções existentes na legislação para simplificar a elaboração e o controlo do pedido de ajuda (nomeadamente, a possibilidade de utilizar determinados coeficientes forfetários para efectuar os cálculos);

b) concentração do regime em requerentes com uma dimensão crítica (o que torna os encargos administrativos proporcionalmente mais aceitáveis ou permite mesmo efectuar economias de escala consideráveis);

c) participação de intervenientes privados que podem tomar a cargo a totalidade ou uma parte dos encargos administrativos e logísticos [39] tendo simultaneamente um interesse directo em desenvolver a participação.

AMBIÇÕES PEDAGÓGICAS POR CONFIRMAR

65. Além do efeito imediato da distribuição realizada, os dois programas apresentam a mesma ambição pedagógica de influenciar os hábitos alimentares a longo prazo. Esta ambição é, contudo, tida em conta de forma muito diferente nos dois programas e está ainda por confirmar.

AMBIÇÕES PEDAGÓGICAS MUITO POUCO TIDAS EM CONTA NO CASO DO LEITE, SENDO POUCO PROVÁVEL UM IMPACTO SIGNIFICATIVO A LONGO PRAZO

O EFEITO PEDAGÓGICO LIGADO À EXISTÊNCIA DE UMA DISTRIBUIÇÃO SUBVENCIONADA DEPENDE DE UMA VISIBILIDADE QUE AINDA NÃO EXISTE

66. Em princípio, a distribuição subvencionada pode, pela sua simples existência, contribuir para divulgar uma mensagem sobre o valor atribuído ao produto. No entanto, este mecanismo pressupõe a visibilidade da distribuição.

67. A maior parte dos casos de distribuição de leite verificados fora das cantinas, bem como a utilização dos distribuidores de leite nas cantinas suecas, permitiram confirmar esta condição. Noutros casos, a subvenção e o produto distribuído não beneficiam de uma visibilidade suficiente.

68. Assim, o leite vendido nas lojas (Alemanha) não é especificamente colocado em destaque e ressente-se da proximidade de outros produtos (refrigerantes, batatas fritas, doces) juntamente com os quais é vendido. Por conseguinte, não beneficia da visibilidade resultante de uma distribuição específica.

69. Da mesma forma, quando a subvenção diz respeito a produtos lácteos incluídos nas refeições das cantinas, o conceito de distribuição desaparece e a dimensão pedagógica diminui. Esta insuficiência foi explicitamente identificada pela Comissão que, por essa razão, procurou limitar a utilização da ajuda relativamente às cantinas [40]. Embora seja positiva, esta restrição não é contudo suficiente para garantir um valor pedagógico eficaz da ajuda.

Ementa demassas com manteiga (molho parmesão) subvencionada no âmbito do programa "leite para as escolas".

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Fonte: Cantina italiana.

70. Por um lado, o produto não é posto em destaque enquanto tal e, por definição, é menos valorizado do que numa distribuição ad hoc [41]. Por outro lado, os beneficiários não se apercebem geralmente da existência do programa [42] e, por conseguinte, do valor específico atribuído ao produto. Em França e em Itália, verificou-se que mesmo alguns dirigentes de estabelecimentos de ensino contactados não estavam ao corrente de que as respectivas cantinas beneficiavam de uma subvenção.

AUSÊNCIA DE MEDIDAS DE ACOMPANHAMENTO PEDAGÓGICO

71. Mesmo quando a condição relativa à visibilidade é respeitada, o mecanismo de distribuição não é considerado, por si só, como sendo o suficiente para concretizar de forma satisfatória o objectivo pedagógico.

72. A avaliação de 1999 salientava já a insuficiência, em termos educativos, de um programa limitado a uma variável constituída pelo preço que não incluía nenhuma medida promocional ou pedagógica [43], aspecto que foi retomado na avaliação britânica de 2005 [44]. Vários interlocutores contactados durante a auditoria concordam com esta análise, salientando nomeadamente que a principal razão que limita o consumo de leite (pelo menos, na forma de leite para beber) a partir da adolescência é uma questão de imagem, problema que não é tido em conta na concepção do programa.

73. Apesar destas constatações, o Regulamento (CE) n.o 657/2008 prevê apenas a distribuição dos produtos e não estabelece nenhuma obrigação relativa a medidas de acompanhamento nem as incentiva. Neste contexto, nenhum dos Estados-Membros visitados tinha definido qualquer obrigação deste tipo e nenhum dos estabelecimentos de ensino visitados tinha aplicado ou beneficiava de medidas de acompanhamento específicas.

74. Naturalmente, existem acções promocionais fora do âmbito do programa "leite para as escolas". Além da campanha da "equipa dos sabores" [45] já referida, no âmbito do Regulamento (CE) n.o 3/2008 do Conselho [46], a Comissão co-financia medidas de promoção. Entre estas, um pequeno número diz respeito aos produtos lácteos e visa as crianças [47]. Constataram-se também outros exemplos de acções indiscutivelmente positivas nos diferentes Estados-Membros. Porém, estas acções, que não estavam previstas nem são incentivadas pelo Regulamento (CE) n.o 657/2008, são em larga medida independentes do programa "leite para as escolas" e não lhe podem ser creditadas.

AUSÊNCIA DE SINAIS DE IMPACTO A LONGO PRAZO NOS HÁBITOS ALIMENTARES

75. Por falta de ferramentas específicas, não existe actualmente, após várias dezenas de anos de execução, nenhum elemento que demonstre um impacto a longo prazo do programa "leite para as escolas" nos hábitos alimentares dos seus beneficiários. Como a avaliação britânica de 2005 tinha já referido, não é evidente que este programa permita incutir hábitos duradouros de consumo de leite.

76. Pelo contrário, nos Estados-Membros onde existem dados disponíveis verifica-se que, eliminando todas as outras variáveis, a participação no regime diminui muito com a idade. o regime aplicado ao nível do ensino primário não tem um impacto a médio prazo suficiente para garantir uma participação satisfatória nos anos seguintes. Parece muito provável que um regime que não é capaz de fidelizar os seus beneficiários a médio prazo, não consiga influenciar significativamente os seus hábitos a longo prazo.

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Fonte: www.drinkitup.europa.eu

MELHOR PONDERAÇÃO DAS AMBIÇÕES PEDAGÓGICAS RELATIVAMENTE AO PROGRAMA "DISTRIBUIÇÃO DE FRUTA NAS ESCOLAS"

77. Embora seja ainda demasiado cedo para avaliar a eficácia a longo prazo das suas disposições, o programa "distribuição de fruta nas escolas" apresenta uma maior coerência entre a ambição pedagógica expressa e o método adoptado.

78. Por um lado, as distribuições de fruta verificadas durante a auditoria eram mais susceptíveis de ter um impacto pedagógico porque beneficiavam todas de uma grande visibilidade. Fora o entusiasmo ligado à novidade do programa, esta visibilidade era assegurada organizando distribuições ad hoc e fora das cantinas (ver ponto 54).

79. Por outro lado, contrariamente ao programa "leite para as escolas", desde a sua concepção, o programa "distribuição de fruta nas escolas" integrou a dimensão pedagógica pretendida através da criação de uma ferramenta específica. Assim, o regulamento da Comissão afirma que "para serem eficazes, os regimes de distribuição de fruta nas escolas necessitam de medidas de acompanhamento" [48] e, embora não preveja o seu financiamento, considera a aplicação dessas medidas como uma condição para pagamento da ajuda.

CAIXA 12

EXEMPLOS DE MEDIDAS DE ACOMPANHAMENTO ANALISADAS DURANTE A AUDITORIA

Exposição itinerante destinada aos alunos sobre a fruta e os legumes.

Terminal de informação interactivo colocado no átrio de entrada do estabelecimento de ensino.

Debates com médicos e nutricionistas destinados aos pais dos alunos.

Cultivo de uma horta no recinto da escola.

Material de apoio pedagógico destinado aos professores.

80. Dentro da mesma lógica, as sinergias são incentivadas através das acções promocionais do Regulamento (CE) n.o 3/2008 graças a uma possibilidade de co-financiamento adicional [49] que não existe para o leite.

81. Apesar disso, a auditoria revelou que, tendo em conta o custo que pode representar a criação de um dispositivo de acompanhamento, a ausência de financiamentos específicos e a dificuldade em determinar o que constitui uma medida de acompanhamento suficiente deram origem a regimes com diferentes ambições (ver caixa 13). Assim, a eficácia do regime pedagógico que está a ser aplicado deverá ainda ser confirmada no futuro.

CAIXA 13

EXEMPLOS DA HETEROGENEIDADE DAS MEDIDAS DE ACOMPANHAMENTO JÁ APLICADAS QUANDO DA AUDITORIA

Em Itália, desde o primeiro ano, foi posto em prática um sistema ambicioso em que as medidas de acompanhamento são asseguradas a nível regional pelas organizações de produtores responsáveis pela distribuição.

Na Alemanha e em França, os estabelecimentos de ensino visitados tinham organizado actividades educativas de acompanhamento relacionadas com a fruta e os legumes e com a nutrição em geral. Contudo, dada a ausência de um sistema de controlo, as actividades dependiam nessa fase principalmente da boa vontade a nível local ou de particulares.

Na Polónia, não tinha ainda sido iniciada ou planificada qualquer actividade pedagógica de acompanhamento nos estabelecimentos de ensino visitados (as modalidades transitórias previstas pelo regulamento tornavam essas medidas facultativas no primeiro ano, mas as próprias autoridades nacionais tinham-se comprometido a que as mesmas arrancariam nessa data).

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

82. Na sequência de uma avaliação externa cujas conclusões foram extremamente severas, em 1999, o Conselho, contrariando a proposta inicial da Comissão, decidiu manter o programa "leite para as escolas" (ver pontos 20-23). O Tribunal verificou que, dez anos após esta opção e apesar de terem sido alcançadas algumas melhorias, não se encontrou uma solução efectiva para colmatar as insuficiências de fundo constatadas na altura.

83. Actualmente, o programa "leite para as escolas" continua a ser muito pouco eficaz:

a) no que se refere ao impacto esperado a curto prazo (fornecimento nas escolas), o Tribunal constata que as realizações concretas do programa "leite para as escolas" são muito limitadas:

i) nomeadamente devido ao reduzido nível de ajuda, o programa continua a ser relativamente pouco atractivo e, por conseguinte, em larga medida limitado aos efeitos de inércia. No geral, os produtos subvencionados seriam de qualquer forma incluídos nas refeições das cantinas ou provavelmente adquiridos pelos beneficiários mesmo não havendo subvenção (ver pontos 38-52),

ii) a auditoria revelou que a organização de distribuições gratuitas em determinados Estados-Membros tem um impacto mais satisfatório, mas essas distribuições gratuitas correspondem hoje em dia a programas nacionais dispendiosos, para os quais o orçamento comunitário contribui apenas de forma marginal (ver pontos 60-63);

b) relativamente ao impacto esperado a longo prazo (efeito pedagógico), o Tribunal constata que as ambições educativas expressas não são suficientemente tidas em conta no regime actual. Em particular, a visibilidade da distribuição nem sempre é garantida e não foi criada nenhuma outra ferramenta pedagógica específica (ver pontos 66-75).

84. Em contrapartida, o Tribunal constata que a maior parte das insuficiências relativas ao programa "leite para as escolas" foram assinaladas e, pelo menos parcialmente, tidas em conta pela Comissão durante a concepção do programa "distribuição de fruta nas escolas". Em especial, o novo programa adoptou o modelo único de distribuição gratuita fora das cantinas (ver pontos 53-59) e criou ferramentas específicas para dar resposta às suas ambições pedagógicas (ver pontos 77-81). Contudo, essas respostas têm um custo elevado, ficando uma parte significativa a cargo dos orçamentos nacionais ou locais. Embora seja ainda demasiado cedo para formar uma opinião definitiva sobre a sua eficácia a longo prazo, o novo programa parece ser muito mais susceptível de alcançar eficazmente os seus objectivos a curto e a longo prazo. Desta forma, fornece possíveis pistas para a melhoria do programa "leite para as escolas".

85. Porém, o Tribunal constata que, nos dois casos, o actual nível de despesas dos programas permite apenas antever um impacto limitado, tanto mais que nenhum deles dispõe de mecanismos que permitam concentrar a ajuda nos objectivos com necessidades prioritárias (ver pontos 27-37). No caso do programa "distribuição de fruta nas escolas", foi já previsto um limite máximo de 500 milhões de euros para as despesas em vez dos 90 milhões de euros adoptados, mas a Comissão considerou que o programa deveria primeiro prestar provas. Por conseguinte, é ainda demasiado cedo para reavaliar este aspecto, uma vez que o programa se encontra ainda na fase de arranque (ver anexo IV).

86. Neste contexto, o Tribunal formula as seguintes recomendações principais:

a) tendo em conta a eficácia muito reduzida do programa "leite para as escolas", a sua manutenção deverá ser condicionada à possibilidade de se efectuar uma reforma aprofundada para corrigir as insuficiências identificadas. Esta opção deverá nomeadamente ter em conta o valor nutricional atribuído ao produto relativamente aos objectivos em matéria de saúde pública. Caso seja efectuada essa reforma, os aspectos em seguida referidos deverão ser tidos em consideração;

b) para que o programa "leite para as escolas" possa ter um impacto real sobre as quantidades de leite consumidas nas escolas, o nível da subvenção por quilograma deverá ser consideravelmente aumentado, até atingir um nível que permita efectuar uma distribuição gratuita [50]. Contudo, esta recomendação não implica aumentar as despesas da UE relativas ao programa, mas, pelo contrário, concentrar meios a favor de populações mais reduzidas, o que poderá igualmente contribuir para dar uma resposta eficaz ao problema dos efeitos de inércia. a população-alvo deverá ser definida em função de necessidades nutricionais a determinar;

c) no caso do programa "leite para as escolas", deverão ser tomadas medidas para limitar os efeitos de inércia especificamente associados às cantinas, garantindo ao mesmo tempo o máximo de visibilidade do regime;

d) no que se refere aos objectivos a nível educativo, deverá ser adoptada uma abordagem mais coerente entre os dois programas relativamente ao papel e à importância das medidas de acompanhamento. Se a sua importância se confirmar, a sua elegibilidade para co-financiamento comunitário poderá ser reconsiderada;

e) para garantir a coerência global da abordagem nutricional e uma gestão optimizada, a coordenação e as sinergias entre os dois programas deverão ser reforçadas.

87. Além disso, o Tribunal formula igualmente as seguintes recomendações:

a) dado que os dois programas não dispõem de um sistema satisfatório de medição do desempenho (ver pontos 24-26), o sistema de acompanhamento do desempenho deverá ser melhorado para ter em conta as disposições do Regulamento Financeiro;

b) os esforços a favor da simplificação deverão prosseguir, bem como o recurso a boas práticas que permitam facilitar a execução dos programas incentivados;

c) é nesta lógica de simplificação e com especial atenção para a relação custo/eficácia dos controlos que deverão, tanto quanto possível, ser corrigidos os diferentes aspectos assinalados relativos à regularidade das despesas (ver anexo II).

O presente relatório foi adoptado pela Câmara I, presidida por Olavi ALA-NISSILÄ, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 13 de Julho de 2011.

Pelo Tribunal de Contas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Regulamento (CE) n.o 657/2008 da Comissão, de 10 de Julho de 2008, que estabelece as normas de execução do Regulamento (CE) n.o 1234/2007 do Conselho no que respeita à concessão de uma ajuda comunitária para a distribuição de leite e de determinados produtos lácteos aos alunos nos estabelecimentos de ensino (JO L 183 de 11.7.2008, p. 17).

[2] Regulamento (CE) n.o 13/2009 do Conselho (JO L 5 de 9.1.2009, p. 1) e Regulamento (CE) n.o 288/2009 da Comissão, de 7 de Abril de 2009, que estabelece normas de execução do Regulamento (CE) n.o 1234/2007 do Conselho no que respeita à ajuda comunitária para a distribuição de frutas e produtos hortícolas, frutas e produtos hortícolas transformados, bananas e produtos derivados às crianças nos estabelecimentos de ensino, no quadro do regime de distribuição de fruta nas escolas (JO L 94 de 8.4.2009, p. 38).

[3] Considerando 43 do Regulamento (CE) n.o 1234/2007 do Conselho, de 22 de Outubro de 2007, que estabelece uma organização comum dos mercados agrícolas e disposições específicas para certos produtos agrícolas (regulamento "OCM única") (JO L 299 de 16.11.2007, p. 1): "A fim de contribuir para o equilíbrio do mercado do leite e estabilizar os preços de mercado do leite e dos produtos lácteos". Considerando 2 do Regulamento (CE) n.o 13/2009: "(…) o regime de distribuição de fruta nas escolas prossegue os objectivos da PAC, nomeadamente a promoção das receitas agrícolas, a estabilização dos mercados e a disponibilidade tanto dos actuais fornecimentos como dos futuros".

[4] Considerando 2 do Regulamento (CE) n.o 657/2008: "(…) No âmbito da luta contra a obesidade e a fim de proporcionar leite e produtos lácteos saudáveis às crianças". Considerando 4 do Regulamento (CE) n.o 13/2009: "Os benefícios óbvios para a saúde de um regime de distribuição de fruta nas escolas".

[5] Relativamente aos anos de 2008, 2009 e 2010, as despesas realizadas e, no que se refere a 2011, as despesas previstas no projecto de orçamento geral para 2011.Quanto ao programa "distribuição de fruta nas escolas", consultar a actualização dessas previsões no anexo IV.

[6] Considerando 4 do Regulamento (CE) n.o 657/2008: "(…) o objectivo educativo do regime" Considerando 2 do Regulamento (CE) n.o 13/2009: "(…) aumentando de forma sustentável a proporção de frutas e legumes no regime alimentar das crianças, na fase de formação dos seus hábitos alimentares. (…) deverá levar os jovens consumidores a apreciar as frutas e os legumes e, desse modo, aumentar o seu consumo futuro".

[7] Alguns Estados-Membros decidiram limitar os tipos de requerentes elegíveis, o que deu origem a situações muito diferentes: em França, no que se refere ao leite para as escolas, estão aprovadas mais de 11000 escolas ou câmaras municipais, contra cerca de 40 fornecedores em Espanha ou, no que se refere à distribuição de fruta nas escolas em Itália, apenas quatro organizações de produtores.

[8] Taxa fixada pelo Regulamento (CE) n.o 657/2008. Em relação aos produtos lácteos elegíveis que não o leite (queijo, iogurtes, etc.), o regulamento define uma tabela adaptada por categoria e uma conversão das quantidades em equivalente kg de leite.

[9] Artigo 5.o do Regulamento (CE) n.o 657/2008.

[10] "Podem beneficiar da ajuda o leite e os produtos lácteos utilizados na preparação de refeições nas instalações do estabelecimento de ensino e não submetidos a tratamento térmico" (n.o 4 do artigo 5.o do Regulamento (CE) n.o 657/2008).

[11] Estas distribuições gratuitas são financiadas principalmente pelos orçamentos nacionais, uma vez que a ajuda da UE cobre apenas uma pequena parte dos custos. Ver pontos 61 e 63.

[12] A percentagem difere segundo os Estados-Membros devido a uma taxa superior prevista para as regiões abrangidas pelo objectivo de convergência e as regiões ultraperiféricas.

[13] Ver alínea b) do ponto 3 e caixa 1.

[14] Renânia do Norte, Vestefália e Baviera.

[15] Evaluation of the School Milk Measure (Avaliação da medida leite para as escolas), finalizada em Fevereiro de 1999 por CEAS Consultants (Wye) Ltd — Centre européen d'études agricoles e Institut pour la gestion des entreprises laitières — Technische Universität München (Universidade Técnica de Munique).Disponível no sítio Internet da Comissão: http://ec.europa.eu/agriculture/eval/reports/schoolmilk/.

[16] Evaluation of the National Top-Up to the EU School Milk Subsidy in England (Avaliação do complemento nacional à subvenção da UE para a distribuição de leite nas escolas em Inglaterra), encomendada pelo Ministério do Ambiente, da Alimentação e dos Assuntos Rurais (Defra) e realizada por London Economics em colaboração com a Dra. Susan New.Ver extractos e hiperligação no anexo III.

[17] O n.o 3 do artigo 27.o do Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 do Conselho (JO L 248 de 16.9.2002, p. 1) prevê que "devem ser fixados objectivos específicos, mensuráveis, realizáveis, pertinentes e datados [em inglês "SMART"] para todos os sectores de actividade abrangidos pelo orçamento".

[18] Em Abril de 1996, uma nota interna da Comissão salientava já que o principal elemento da análise da eficácia era o impacto da medida na imagem do leite e no seu nível de consumo. Os serviços da DG VI não podem efectuar uma análise destes elementos, nem da atitude dos consumidores.

[19] Por exemplo, mais de um terço dos participantes está registado em França. Porém, os 7,3 milhões de crianças contabilizadas em França eram os alunos inscritos nos estabelecimentos de ensino participantes, embora geralmente apenas os alunos que frequentam a cantina participem efectivamente no programa. Assim, no caso deste Estado-Membro, o número de beneficiários estava sobreavaliado em aproximadamente 3 milhões.

[20] Tendo em conta o co financiamento europeu médio na ordem dos 58%, os 90 milhões de euros do limite orçamental actual correspondem a despesas totais (Comissão e Estados-Membros) de aproximadamente 155 milhões de euros.

[21] Os dois programas aspiram a ter um impacto a longo prazo superior ao impacto directo das quantidades distribuídas, através de um efeito educativo e da influência nos hábitos alimentares. Esta dimensão é analisada nos pontos 66 e seguintes.

[22] O volume de leite e de produtos lácteos fornecidos no âmbito do regime é extremamente reduzido em comparação com a dimensão do mercado europeu (0,3% da quantidade total de leite fornecido às centrais leiteiras da UE em 1996/1997). Diminui igualmente em termos de importância relativa. Na melhor das hipóteses, o impacto do regime foi muito reduzido relativamente ao contexto do conjunto do mercado e do principal objectivo do regime. Tendo sido concebido como uma medida destinada a aumentar o mercado dos produtos lácteos e como um mecanismo de escoamento dos excedentes, o regime não teve uma boa relação custo/benefício.

[23] No que se refere ao "leite para as escolas", a Comissão dispõe de uma estimativa (que a auditoria revelou, contudo, ser pouco fiável) de 21 milhões de beneficiários, ou seja aproximadamente 20% da população alvo total. Em relação à "distribuição de fruta nas escolas", os Estados-Membros visitados optaram por concentrar o programa nas escolas primárias durante o primeiro ano.

[24] Embora não exista um consenso sobre o seu valor, a noção de quantidade recomendada é largamente utilizada nos vários países.

[25] Os alunos que não participaram no programa de ajuda ao leite para as escolas (SMSS, School Milk Subsidy Scheme) consumiram em média uma quantidade de leite suficiente para garantir as doses diárias recomendadas de cálcio. Esta constatação é coerente com o inquérito nacional mais recente sobre alimentação, que revela que o consumo médio de cálcio é adequado na faixa etária dos 4-10 anos.

[26] Ao mesmo tempo, em França, a ajuda da UE é essencialmente atribuída às cantinas que, proporcionalmente, são menos frequentadas pelas categorias sociais desfavorecidas. Assim, a ajuda da UE é estatisticamente menos dirigida ao alvo considerado prioritário pelas autoridades nacionais.

[27] Convém salientar que, embora o regulamento relativo à distribuição de fruta preveja uma taxa de co-financiamento superior para as regiões abrangidas pelo objectivo da convergência e ultraperiféricas, por um lado essa escolha não se baseia numa análise das necessidades nutricionais e, por outro, a dotação da UE continua a ser repartida tendo como único critério apenas o número de crianças entre 6 e 10 anos.

[28] Na ausência de um limite máximo de despesas fixado pelo regulamento, o nível das despesas máximas potenciais (aproximadamente 900 milhões de euros) foi calculado com base na participação de todas as crianças escolarizadas no conjunto dos estabelecimentos de ensino, até ao limite de 25 cl por dia lectivo (limite regulamentar diário por criança).

[29] Avaliação de 1999: o grau de execução do regime na totalidade do território da UE em 1996/1997 atingia apenas 12% do volume máximo dos direitos à ajuda e 19% em 1992/1993, o que sugere um nível relativamente baixo de eficiência e de eficácia para atingir as populações-alvo.

[30] Tanto mais que o programa não se destina apenas a subvencionar um produto mas um serviço completo, o que implica custos específicos de embalagem (pacotes) ou de logística (por exemplo, leite do dia distribuído fisicamente todas as manhãs no Reino Unido).

[31] Excerto da avaliação de 1999 no que se refere ao reduzido impacto do factor preço: o preço não parece constituir um factor essencial no consumo do leite e de produtos lácteos por parte dos consumidores, incluindo os alunos. Este facto sugere que o principal mecanismo de aplicação da medida de distribuição de leite nas escolas (preços subvencionados) assenta num factor que tem apenas uma influência secundária na determinação do nível de consumo de leite e de produtos lácteos e significa que o seu impacto líquido no consumo é provavelmente muito reduzido.

[32] Excertos das avaliações efectuadas em 1999 e 2005 que ilustram os encargos de gestão ligados às distribuições pagas:

- Constatamos igualmente que o programa SMSS da UE é ineficaz. No seu conjunto, o programa e o complemento nacional representam despesas anuais de aproximadamente 7,2 milhões de libras esterlinas em Inglaterra e tiveram custos administrativos estimados em 5 milhões de libras esterlinas para as escolas, mais 831000 libras esterlinas para as autoridades locais responsáveis pelo ensino e para a RPA (agência de pagamentos agrícolas). Recomendamos que esses programas distribuam gratuitamente o leite, em vez de o vender a preço reduzido, na medida em que seria certamente bastante menos dispendioso gerir programas que não obrigam os professores a controlar os pagamentos efectuados pelos pais.

- Alguns consideram que as obrigações administrativas e financeiras do regime constituíram um entrave à sua aplicação nas escolas, o que se deve principalmente ao investimento de tempo necessário para aplicar e gerir o programa "leite para as escolas".

[33] Produz-se um efeito de inércia quando uma medida de ajuda é vantajosa para um beneficiário que, sem essa ajuda, teria tomado a mesma decisão. Nesse caso, o resultado constatado não pode ser imputado à política e a ajuda paga a esse beneficiário não produziu qualquer efeito. Assim, a parte das despesas que gera efeitos de inércia é por natureza ineficaz, uma vez que não contribui para alcançar os objectivos definidos. Devido à sua natureza, é muito difícil medir exactamente os efeitos de inércia, uma vez que isso implica ter em conta uma situação hipotética em que a ajuda pública examinada não existiria.

[34] Mais de 90% das escolas recebem a ajuda, que corresponde, em termos de montantes, a quase 120 cl por dia e por criança inscrita no estabelecimento de ensino.

[35] A diminuição das taxas de subvenção que se seguiu à avaliação de 1999 agravou a ineficácia então constatada, reduzindo ainda a capacidade do programa de influenciar as escolhas dos requerentes e beneficiários potenciais.

[36] "Para que os regimes de distribuição de fruta nas escolas (…) tenham valor acrescentado, os Estados-Membros devem explicar nas suas estratégias o modo como estas garantirão que os regimes respectivos tenham valor acrescentado, nomeadamente quando se verifica o consumo simultâneo das refeições escolares habituais e de produtos financiados pelo regime de distribuição de fruta nas escolas" [considerando 2 do Regulamento (CE) no 288/2009].

[37] É também o caso da distribuição gratuita em França, mas uma vez que esta é realizada a uma escala muito menor, o orçamento nacional correspondente é muito inferior em valores absolutos.

[38] No Reino unido, até 2008, a distribuição gratuita (NMS) era inteiramente financiada pelo Ministério da Saúde britânico. Só a partir de 2008, na sequência de uma decisão das autoridades britânicas, a ajuda da UE reembolsa uma parte dos custos desta política nacional.

[39] O recurso a uma empresa organizadora não anula os custos de gestão mas apenas os externaliza. Assim, nestes casos, as autoridades britânicas autorizam a empresa externa a facturar uma margem igual a duas vezes o montante da ajuda da UE. Contudo, esta externalização permite muito provavelmente efectuar economias de escala significativas nos custos de gestão e liberta os decisores de um trabalho que poderia fazê-los renunciar à participação do seu estabelecimento de ensino.

[40] Considerando 4 do Regulamento (CE) n.o 657/2008: "a referida utilização não constitui uma forma eficaz de realizar o objectivo educativo do regime. a preparação de refeições deve, pois, ser restringida em conformidade". O n.o 4 do artigo 5.o do mesmo regulamento não autoriza o tratamento térmico para que o produto lácteo seja visível e reconhecível pela criança.

[41] Relativamente a este aspecto, a avaliação de 1999 referia que quando o leite é consumido como um produto complementar, a eficácia do regime de ajuda continua a ser reduzida.

[42] Os regulamentos da Comissão (leite e fruta) exigem actualmente que seja colocado um cartaz à entrada de cada estabelecimento de ensino participante no programa. Não pondo em causa o contributo positivo desta medida, refira-se que o seu impacto é limitado.

[43] A medida teve provavelmente um efeito irrisório em termos de melhoria do conhecimento das qualidades nutricionais dos produtos lácteos. Tal não é surpreendente, dado que a medida de distribuição de leite nas escolas não inclui nenhuma disposição relativa ao financiamento de actividades promocionais e constitui essencialmente uma medida de subvenção dos preços.

[44] O programa SMSS poderia dar informações úteis aos pais e aos alunos. No entanto, o facto de enviar camiões efectuar entregas nas escolas todos os dias e de pedir aos professores que controlem os pagamentos efectuados pelos pais parece constituir um método oneroso de fornecer informações.

[45] Ver o sítio internet: http://ec.europa.eu/agriculture/tasty-bunch/about/index_pt.htm que fornece uma hiperligação para o sítio dedicado ao programa "leite" "Drink it up":(http://ec.europa.eu/agriculture/drinkitup/for_adults_pt.htm).

[46] Regulamento (CE) n.o 3/2008 do Conselho, de 17 de Dezembro de 2007, relativo a acções de informação e promoção a favor dos produtos agrícolas no mercado interno e nos países terceiros (JO L 3 de 5.1.2008, p. 1) (rubrica orçamental 05 02 10 01).

[47] Encontraram-se alguns raros exemplos de referências explícitas ao programa "leite para as escolas". Essas excepções representam, apesar de tudo, um progresso, uma vez que a avaliação de 1999 tinha detectado uma total ausência de sinergia, referindo que os principais resultados do estudo mostravam que quase nenhuma campanha de promoção dos produtos lácteos na UE fazia referência ao programa "leite para as escolas".

[48] Considerando 5 do Regulamento (CE) n.o 288/2009.

[49] "No que diz respeito à promoção de fruta e de legumes frescos, é dada especial atenção às acções de promoção que tenham por destinatários as crianças nos estabelecimentos escolares" [n.o 1 do artigo 5.o do Regulamento (CE) n.o 3/2008]; "a percentagem referida no primeiro parágrafo é de 60% nas acções de promoção de fruta e de legumes destinadas especificamente às crianças nos estabelecimentos escolares da Comunidade" [n.o 2 do artigo 13.o do Regulamento (CE) n.o 3/2008].

[50] Para possibilitar que a medida seja gratuita, poderá equacionar-se de novo o recurso a um co-financiamento dos Estados-Membros, ou mesmo do sector.

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ANEXO I

ANÁLISE COMPARATIVA DOS PROGRAMAS "LEITE PARA AS ESCOLAS" E "DISTRIBUIÇÃO DE FRUTA NAS ESCOLAS"

| Leite para as escolas | Distribuição de fruta nas escolas |

Produtos elegíveis | Leite e produtos lácteos indicados no regulamento (leite, leite aromatizado, iogurte, queijo, etc.). | Fruta e legumes (incluindo transformados, excepto os que incluam açúcar, matérias gordas, sal ou edulcorantes adicionados). |

Objectivos | Mercado | Contribuir para a estabilidade do mercado/objectivos gerais da PAC. |

Nutrição- -Saúde | A curto prazo: incluir produtos saudáveis no regime alimentar das crianças. A longo prazo: efeito educativo, promover bons hábitos alimentares no futuro. |

Princípio do programa | Subvenção financeira para permitir a distribuição a preço reduzido (leite) ou a distribuição gratuita (fruta) nas escolas. |

Beneficiário visado | Alunos que frequentem regularmente um estabelecimento de ensino. |

Ajuda paga a | Estabelecimento de ensino, fornecedor, autoridade responsável pelo ensino ou organismo intermédio criado para o efeito. Esses requerentes devem previamente ser aprovados pelas autoridades nacionais competentes. |

Afixação | Cartaz na entrada principal do estabelecimento de ensino. |

Montante da ajuda/ Despesas elegíveis | Tabela fixa por categoria de produto (referência: 18,15 euros/100 kg de leite). | Co-financiamento (50% a 75%) do custo dos produtos distribuídos (+ certos custos conexos). |

Contribuição financeira dos beneficiários | O valor da ajuda da UE só permite uma venda a preço reduzido. Os casos observados de distribuição gratuita dependem de financiamentos adicionais. | O regulamento sugere uma distribuição gratuita, sem a exigir explicitamente. Não se observou nenhum caso de distribuição paga, embora em algumas circunstâncias os pais dos alunos financiem indirectamente uma parte dos custos. |

Modalidade de fornecimento dos produtos | Venda a preço reduzido nas salas de aula ou numa loja situada no estabelecimento de ensino. Distribuição gratuita nas salas de aula. Produtos lácteos incluídos nas refeições das cantinas. | Distribuição gratuita e fora das horas das refeições (distribuição nas cantinas autorizada unicamente se o Estado-Membro demonstrar o valor acrescentado deste método. Na prática, não foi declarado nenhum caso). |

Limite máximo orçamental | Não há limite máximo orçamental. No entanto, o artigo 5.o do Regulamento (CE) n.o 657/2008 prevê uma quantidade máxima subvencionável de 0,25 litros por dia lectivo e por aluno que frequente regularmente o estabelecimento de ensino, um limite que os requerentes geralmente não atingem. | 90 milhões de euros. |

Condição de participação do estabelecimento de ensino | Não | Estratégia nacional apresentada pelo Estado- -Membro. |

Medidas de acompanhamento | Não | Obrigatórias e descritas como "essenciais". Porém, a organização e o financiamento não ficam a cargo do programa. |

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ANEXO II

SÍNTESE DAS OBSERVAÇÕES RELATIVAS À REGULARIDADE DAS DESPESAS COMUNICADAS À COMISSÃO

LEITE PARA AS ESCOLAS

PROBLEMAS NA INTERPRETAÇÃO DO REGULAMENTO

1. Elegibilidade dos jardins de infância: devido a diferenças de tradução e de interpretação do regulamento nas várias línguas, em França os jardins de infância só passaram a ser elegíveis a partir de 2008 [1], apesar de continuarem a estar excluídos do regime na Itália e na Polónia e de serem elegíveis na Alemanha, na Suécia ou no Reino Unido [2].

Embora estando explicitamente prevista em determinadas versões linguísticas, a elegibilidade dos jardins de infância está em contradição com o resto do texto que define os beneficiários como "alunos" que frequentam "estabelecimentos de ensino". Nos países visitados, os jardins de infância geralmente não preenchem esses critérios.

2. Aprovação dos municípios enquanto entidades responsáveis pelo ensino: o Regulamento (CE) n.o 657/2008 define quatro categorias de requerentes elegíveis. Entre estes, encontram-se os municípios, que em muitos Estados-Membros constituem pilares incontornáveis do regime e que são aprovados no âmbito da categoria b.

Embora as versões francesa e italiana do regulamento anterior tenham uma definição muito mais lata ("le pouvoir organisateur effectuant la demande d'aide", "l'amministrazione responsabile"), a definição desta categoria foi homogeneizada pelo Regulamento (CE) n.o 657/2008 ("autoridades educativas"). Esta definição harmonizada levanta agora a questão de saber se os municípios podem juridicamente ser considerados em todos os Estados- -Membros como "autoridades educativas".

3. Repercussão do montante da ajuda nas cantinas: o regulamento estipula que o Estado-Membro assegure "que o montante da ajuda se repercute devidamente no preço pago pelo beneficiário" [3]. Esta disposição parece ser essencial para garantir que a ajuda é efectivamente recebida pelos beneficiários visados. Contudo, no caso das cantinas e dos jardins de infância em que os beneficiários pagam um preço forfetário global, na prática, esta obrigação não é controlada especificamente e, em muitos casos, não é controlável.

4. Organização dos controlos no local efectuados pelos Estados-Membros: está actualmente a decorrer um processo entre a Comissão e um dos Estados-Membros relativamente à interpretação dos requisitos regulamentares em matéria de controlos no local (nomeadamente, noção de controlo a priori ou a posteriori). Porém, a auditoria revelou que este aspecto não é interpretado de forma idêntica pelos outros Estados-Membros. Assim, parece ser necessário obter um consenso geral para garantir uma abordagem homogénea. Esta questão coloca-se igualmente para a distribuição de fruta, tendo em conta as semelhanças entre os dois regulamentos neste aspecto.

EXEMPLOS DE PROBLEMAS ESPECÍFICOS CONSTATADOS NOS ESTADOS-MEMBROS VISITADOS

5. Os pontos seguintes apresentam exemplos de problemas constatados nos diferentes Estados-Membros:

a) a auditoria revelou insuficiências no sistema de controlo de um dos Estados-Membros. Relativamente a determinados controlos não foi possível obter qualquer documentação. Noutros casos, o trabalho realizado pelos inspectores não permitiu controlar pormenorizadamente as quantidades declaradas e foi detectado um caso em que as quantidades declaradas não estavam justificadas;

b) um outro Estado-Membro, as bases legais de aprovação do principal requerente deveriam ser confirmadas, dado que este não preenchia directamente as condições formais previstas pelo regulamento;

c) os pedidos de ajuda dos estabelecimentos de ensino e dos municípios de um terceiro Estado-Membro eram geralmente elaborados com base em estatísticas de compras que, de uma maneira geral, não eram verificadas pelos inspectores. Além disso, a subtracção das quantidades consumidas por beneficiários não elegíveis era, por vezes, efectuada de forma subjectiva e dificilmente controlável;

d) num outro Estado-Membro, sete dos nove estabelecimentos de ensino visitados nem sequer afixaram a informação prevista pelo regulamento.

VOLUME DE TRABALHO ORIGINADO PELOS CONTROLOS EXISTENTES

6. Na maioria dos casos, o sistema em vigor representa, tanto para a administração como para os requerentes, um volume de trabalho importante para montantes de ajuda frequentemente muito reduzidos (ver nomeadamente os pontos 42-45 e a caixa 8).

7. Os problemas detectados deverão, portanto, ser resolvidos tendo em conta a relação custo/eficácia dos controlos e os requisitos regulamentares.

DISTRIBUIÇÃO DE FRUTA NA ESCOLA

8. No que se refere à distribuição de fruta, tendo em conta que os primeiros pagamentos efectuados nos Estados-Membros ocorreram apenas no início de 2010, é ainda demasiado cedo para avaliar a eficácia do sistema de acompanhamento e de controlo. No entanto, constataram-se alguns problemas específicos que dizem respeito à interpretação do regulamento e que são descritos nos pontos 9 a 11.

9. Financiamento das medidas de acompanhamento quando estas fazem parte do contrato de fornecimento da fruta: num dos Estados-Membros, o programa foi objecto de um concurso que incluía as medidas de acompanhamento. Embora, nos termos do artigo 5.o do Regulamento (CE) n.o 288/2009, estas não sejam elegíveis para co-financiamento comunitário, a auditoria revelou que essas medidas constituíam uma parte significativa do montante do concurso.

10. Dificuldade em definir o carácter suficiente, tanto no plano quantitativo como qualitativo, das medidas de acompanhamento previstas pelo regulamento: nenhum dos outros três Estados-Membros visitados tinha ainda especificado esse aspecto nem definido as modalidades de um sistema de controlo, bem como as sanções a aplicar nesta matéria.

11. Noção de co-financiamento de "custos": o regulamento prevê o co-financiamento do custo dos produtos entregues nos estabelecimentos de ensino. Esta definição aplica-se directamente quando a ajuda é paga ao comprador (escola ou câmara municipal; modelo adoptado em França). Em contrapartida, quando a ajuda é paga ao fornecedor (Alemanha, Itália e Polónia), a noção de custo constante do Regulamento (CE) n.o 288/2009 não se aplica directamente, uma vez que a ajuda só pode ser calculada em função de um preço de venda que deve incluir uma margem de lucro.

[1] Na versão francesa do regulamento, a expressão "écoles maternelles" antes utilizada [n.o 1, alínea a) do artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 2707/2000 da Comissão (JO L 311 de 12.12.2000, p. 37)] foi substituída pela expressão "crèches ou autres établissements d’éducation préscolaire" (artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 657/2008).

[2] Nas diferentes versões linguísticas correspondentes, a expressão utilizada não sofreu alteração — "nursery" (inglês), "scuole materne" (italiano), "przedszkola" (polaco), "Kindergarten" (alemão), "förskolor" (sueco) — mas divergências na aceitação da palavra utilizada levaram a aplicações/interpretações diferentes.

[3] N.o 1 do artigo 14.o do Regulamento (CE) n.o 657/2008.

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ANEXO III

SÍNTESE DA AVALIAÇÃO EXTERNA EFECTUADA EM 2005 NO REINO UNIDO "EVALUATION OF THE NATIONAL TOP-UP TO THE EU SCHOOL MILK SUBSIDY IN ENGLAND" (AVALIAÇÃO DO COMPLEMENTO NACIONAL À SUBVENÇÃO DA UE PARA A DISTRIBUIÇÃO DE LEITE NAS ESCOLAS EM INGLATERRA)

1. Em 2005, o Reino Unido efectuou uma avaliação do complemento nacional à subvenção da UE a favor da distribuição de leite nas escolas em Inglaterra. o âmbito desta avaliação abrangeu apenas as vendas de leite a preço reduzido sem incluir o programa nacional de distribuição gratuita para as crianças com menos de cinco anos (ver pontos 8 e 61).

2. As conclusões deste estudo foram muito críticas em relação à medida, que foi considerada tanto ineficiente como ineficaz. Em particular, a avaliação salientou o reduzido valor acrescentado e os elevados custos de gestão do programa, bem como o facto de o leite subvencionado ter um preço de custo para os alunos superior ao preço de venda nos supermercados.

3. O relatório concluía que o complemento nacional era pouco rentável e recomendava ao governo a sua supressão:

1) tendo em conta que o complemento nacional origina custos administrativos elevados e que os benefícios para a saúde das crianças gerados pela medida são aparentemente reduzidos, o governo do Reino Unido deverá considerar a sua supressão;

2) considerando os custos e as vantagens do programa SMSS da UE, bem como a insuficiência dos princípios que justificam um programa destinado a fornecer leite subvencionado nas escolas, o governo do Reino Unido deverá analisar com a Comissão Europeia a ideia de pôr termo ao programa SMSS da UE.

Se o complemento nacional e talvez até o programa SMSS desaparecessem, o governo poderia interessar-se por outras acções destinadas a incentivar os jovens a consumirem leite. Os autores do relatório concluem que os programas de distribuição de leite em grande escala não constituem uma boa utilização dos fundos públicos, mas que existe uma justificação para programas com objectivos especificamente definidos. Recomendaram ainda que esses programas distribuíssem gratuitamente o leite em vez de o venderem a preço reduzido, na medida em que seria, sem dúvida, bastante menos dispendioso gerir programas que não obrigassem os professores a controlarem os pagamentos efectuados pelos pais.

4. O texto completo do relatório "Evaluation of the National Top-Up to the EU School Milk Subsidy in England, For the Department for Environment, Food and Rural Affairs (Defra)", elaborado por London Economics em colaboração com a Dra. Susan New está disponível no sítio Internet: http://archive.defra.gov.uk/evidence/economics/foodfarm/evaluation/schoolmilk/fullreport.pdf.

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ANEXO IV

LENTIDÃO NO ARRANQUE DO REGIME "DISTRIBUIÇÃO DE FRUTA NAS ESCOLAS"

UM ARRANQUE MUITO MAIS LENTO DO QUE O PREVISTO…

1. Relativamente aos 90 milhões de euros inicialmente previstos desde o primeiro ano lectivo [1], as despesas reais para o ano lectivo 2009/2010 elevaram-se apenas a 33 milhões de euros. Dos principais Estados-Membros em questão, só a Itália conseguiu aplicar o regime descrito na sua estratégia (ver gráfico).

COMPARAÇÃO ENTRE A DOTAÇÃO ORÇAMENTAL E AS DESPESAS REALIZADAS NO ANO LECTIVO 2009/2010 (EM MILHÕES DE EUROS)

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Fonte: Comissão Europeia.

2. Analisando este primeiro balanço, verifica-se que, por um lado, a Comissão se mostrou realista ao sugerir limitar o orçamento proposto pelo Parlamento [2] e, por outro, que as hipóteses que formulou relativas ao lançamento do programa foram ainda demasiado optimistas.

3. Nos países visitados:

a) na Polónia, os atrasos resultam dos prazos administrativos e do facto de as normas de execução nacionais iniciais não terem permitido encontrar um número de fornecedores suficiente para distribuir a fruta;

b) na Alemanha, o lançamento do programa foi atrasado devido às conversações entre o governo federal e os Länder acerca do co-financiamento;

c) em França, registou-se um arranque muito lento também devido a dificuldades em garantir o co-financiamento. Na ausência de co-financiamento nacional, a participação de cada estabelecimento de ensino fica dependente de um financiamento local (em geral, da câmara municipal). Até à data, tem sido difícil obter esse complemento local.

…QUE NÃO PARECE, NESTA FASE, PÔR EM CAUSA O INTERESSE PELO REGIME

4. No Reino Unido, o principal motivo para a não participação é a existência de um programa nacional de distribuição gratuita que já está em funcionamento e é muito mais ambicioso (44 milhões de libras esterlinas anuais em Inglaterra).

5. Os grandes atrasos verificados em quase todos os países parecem explicar--se pela diferença entre, por um lado, o consenso e o entusiasmo político que conduziram a um rápido lançamento do projecto e, por outro, a capacidade real dos diferentes intervenientes de organizar esse lançamento respeitando o calendário previsto. Em particular, o calendário adoptado pela Comissão só permitiu que os Estados-Membros tivessem conhecimento da sua dotação orçamental definitiva para 2009-2010 em Julho de 2009, embora, em velocidade de cruzeiro, a decisão da Comissão deva ter lugar o mais tardar até 31 de Março que precede o ano lectivo.

6. Embora adiem o impacto esperado do programa, esses atrasos não parecem pôr em causa o interesse pelo regime. Nos locais onde já teve início, o programa recolhe impressões positivas e 14 dos Estados-Membros participantes aumentaram o seu orçamento previsional para 2010/2011 [3].

7. Parece provável que, em breve, a participação seja limitada unicamente pela disponibilidade dos orçamentos (quer a nível da UE, quer a nível nacional).

[1] O orçamento de 2010 apresentava como hipótese de despesas a totalidade do limite máximo disponível (do qual dois terços no exercício de 2010).

[2] O Parlamento Europeu tinha inicialmente proposto um orçamento de 500 milhões de euros. o limite máximo de 90 milhões de euros foi adoptado por proposta da Comissão, que considerava nomeadamente que o projecto deveria primeiro prestar provas a esta escala.

[3] Tendo em conta a incapacidade dos Estados-Membros de determinar as suas necessidades para o primeiro ano, não é ainda possível avaliar se os novos pedidos se revelarão mais próximos da realidade.

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