COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS 
COM(90) 99 final 
Bruxelas, 24 de Abril de 1990 
Proposta de 
REGULAMENTO (CEE) DO CONSELHO 
relativa às regras comuns para um sistema de indemnização 
por embarque recusado nos serviços aéreos regulares 
(Apresentada pela Comissão) 

- 2 -Q*~1îJ 
Exposé des motifs 
i• Introduction 
1. Le règlement du Conseil, tel qu'il est proposé, vise à résoudre les 
problèmes provoqués par les pratiques de surréservation sur les vols 
réguliers. Si l'on peut également mettre en cause certaines 
insuffisances en ce qui concerne les systèmes de réservations proprement 
dits et l'échange d'Informations entre agences de voyages et 
transporteurs aériens, la surréservation résulte avant tout de l'extrême 
souplesse dont bénéficient les passagers détenant des billets 
entièrement flexibles, c'est-à-dire ayant acquitté intégralement le 
tarif publié correspondant à la classe économique, la classe affaires ou 
la première classe : en d'autres termes, ces passagers, même s'ils ne se 
présentent pas sur le vol pour lequel ils détiennent un billet dont la 
réservation à été confirmée, conservent le droit d'utiliser ce billet 
sans autres frais sur un autre vol les amenant à la même destination. 
2. Toutefois, cette souplesse extrême pose le problème du "no-show" : un 
certain nombre de passagers réservent des sièges mais ne se présentent 
pas pour diverses raisons. Pour se prémunir contre le risque de no-show 
et donc de sièges vides les compagnies aériennes ont recours à la 
surréservation, pratique aujourd'hui universellement admise. Cette 
technique présente cependant un risque évident : celui de voir le nombre 
de passagers détenant un billet en bonne et due forme et se présentant à 
l'enregistrement dans les délais prescrits dépasser le nombre de sièges 
disponibles sur le vol. 
- 3 -
3. En principe, le sort réservé par les transporteurs aériens aux passagers 
victimes de surréservatIon fait partie de la qualité du service offert. 
Aussi pourrait-on, en théorie, faire valoir que c'est au marché qu'il 
appartient de régler ce problème. Toutefois, le niveau de protection 
des intérêts des consommateurs dans ce domaine est souvent méconnu, ce 
qui empêche de comparer valablement la qualité du service offert par 
différentes compagnies aériennes et un manque de transparence s'ajoute. 
Une augmentation de la concurrence devrait normalement avoir des effets 
bénéfiques sur la qualité du service et/ou sur le niveau des tarifs. 
Toutefois, on ne peut totalement exclure que certains transporteurs 
aériens rognent quelque peu sur la qualité du service dans certains 
domaines tels que l'attitude des compagnies aériennes face à la 
surréservation, où la transparence fait singulièrement défaut. Pour 
toutes ces raisons le législateur se doit d'Intervenir afin de préserver 
les intérêts des passagers. 
4. Toutefois, la volonté d'établir des normes minimales raisonnables pour 
les passagers dans un domaine excluant normalement toute comparaison de 
la qualité du service offert par les différentes compagnies aériennes 
n'explique pas à elle seule la nécessité d'une action commune. Il ne 
faut pas oublier en effet que l'environnement économique dans lequel les 
transporteurs aériens sont amenés à évoluer a subi et subira de 
profondes modifications suite aux mesures adoptées par le Conseil en 
décembre 1987. Il en résultera une concurrence accrue et, partant, une 
plus grande utilisation des billets à flexibilité réduite. 
5. Dans ce type de situation, il faut faire face à deux grands problèmes. 
Le premier est de se prononcer sur les critères de priorité qui 
présideront à la répartition des sièges disponibles entre les "refusés". 
Le second est celui de l'Indemnisation raisonnable des passagers refusés 
à rembarquement. L'approche de ces problèmes est très différente d'une 
compagnie à l'autre. Certaines appliquent les recommandations publiées 
par les organisations internationales telles que l'OACI (Organisation 
internationale de l'aviation civile), la CEAC (Commission européenne de 
l'aviation civile), I'IATA (International Air Transport Association) ou 
I'AEA (Association des transporteurs aériens européens). D'autres 
appliquent leurs propres règles ou ne font rien pour protéger les 
intérêts des passagers refusés à l'embarquement. 
- 4 -
6. La faute des sur-réservations n'Incombe-t-elle pas en premier lieu aux 
passagers qui, bien qu'ayant confirmé leur réservation, ne se présentent 
pas ? Ne pourrait-on pas établir des règles communes qui leur fassent 
assumer, du moins partiellement, la responsabilité financière de leur 
défaillance ? Non, car II faut savoir que les billets entièrement 
flexibles, plus coûteux que les autres, tiennent' compte déjà dans une 
certains mesure de ces no-shows puisqu'ils permettent d'équilibrer les 
coûts avec un taux de remplissage très faible (55 %). En outre, les 
transporteurs aériens préfèrent maintenir un maximum de souplesse en 
faveur des passagers d'affaires et ne sont pas disposés à prendre des 
mesures pénalisant énerglquement le no-show. Les transporteurs aériens 
sont donc seuls responsables lorsqu'ils sont amenés, dans certains cas 
de surréservation, à rompre de fait le contrat qu'ils ont passé avec les 
passagers possédant un billet "confirmé". 
1. D'un autre coté, les passagers qui utilisent des billets à flexibilité 
réduite en seraient les principales victimes puisqu'ils perdraient, dans 
bien des cas, leurs droits au transport, en partie ou en totalité, s'ils 
ne se présentent pas dans les délais pour un vol de correspondance, 
quelle que soit la raison de leur retard. En fait, le transporteur 
reçoit son argent sans tenir compte du fait que le passager voyage ou 
pas. Aussi, le transporteur aérien concerné pourralt-il être considéré 
comme coupable d'une rupture manifeste du contrat s'il venait à refuser 
à ces passagers l'embarquement par suite de la défaillance d'autres 
passagers munis de billets et conservant, eux, tous leurs droits au 
transport dans une situation comparable. 
La Commission est donc arrivée à la conclusion qu'il faut mettre en 
place, en faveur des titulaires de billets à flexibilité réduite, des 
garde-fous afin d'établir entre eux et les compagnies aériennes un 
meilleur équilibre des droits et des obligations. 
- 5 -
8. Outre ces garde-fous, il convient également d'introduire des règles 
d'Indemnisation de façon à établir des normes communes en ce qui 
concerne la protection des intérêts des passagers et à éliminer toute 
distorsion de concurrence entre les transporteurs aériens résultant 
d'une approche différente dans un domaine manquant singulièrement de 
transparence. 
9. Le règlement proposé concerne exclusivement les relations entre les 
transporteurs aériens et les passagers en possession de billets dont la 
réservation a été confirmée. Or II arrive que les problèmes de 
surréservât ion soient dus aux agences de voyages qui confirment les 
réservations sans disposer elles-mêmes d'une confirmation officielle du 
transporteur aérien. 
C'est là l'une des raisons pour lesquelles les services de la Commission 
envisagent l'élaboration d'un code de conduite pour agences de voyages 
qui couvrirait notamment cet aspect du problème de la surréservât Ion 
dans les services aériens réguliers. 
ii. structure du règlement proposé 
1. Le projet de règlement du Conseil ci-Joint établit essentiellement des 
critères se rapportant aux deux problèmes majeurs évoqués ci-dessus. 
Après une délimitation du champ d'application (article 1er) et les 
indispensables définitions (article 2), le règlement énumère un certain 
nombre de critères de priorité à appliquer par les transporteurs aériens 
en cas de surréservation manifeste (article 3). Outre la nécessité de 
s'Intéresser au sort des passagers handicapés ou voyageant pour cause de 
décès ou de maladie d'un membre de leur famille, Il est proposé que la 
première démarche dans la procédure de sélection soit l'obligation pour 
les transporteurs aériens de lancer un appel aux volontaires disposés à 
céder leur billet "confirmé" moyennant un certain nombre de conditions. 
- 6 -
2. Lorsque le nombre des passagers n'ayant pas répondu à l'appel aux 
volontaires lancé par le transporteur aérien dépasse toujours le nombre 
de sièges disponibles, les voyageurs comme le personnel du transporteur 
ou d'autres passagers se déplaçant à titre privé, à un tarif dont ne 
peut bénéficier l'ensemble du public doivent être les premiers à 
débarquer, si on ne les a pas déjà priés de le faire. La priorité 
d'embarquement doit être accordée aux passagers "qui possèdent des 
billets à flexibilité réduite parce qu'ils risquent de perdre tout droit 
de transport sur le vol qui doit les acheminer à leur destination 
f inale. 
3. Le deuxième problème à résoudre est celui de l'indemnisation des 
passagers qui, bien qu'en possession d'un billet dûment confirmé, sont 
refusés à l'embarquement. Les indemnités proposées (25 % ou 50 % de la 
valeur d'un billet aller entièrement flexible - article 4) sont liées 
aux retards entraînés par le refus d'embarquement. Compte tenu du grave 
préjudice que risquent de subir les passagers qui, par suite de 
sur-réservation, perdent tout droit à un vol aller vers leur destination 
finale II est prévu une indemnité obligatoire égale à 100 % de la valeur 
d'un billet aller entièrement flexible. 
Outre l'indemnisation, les transporteurs aériens seront tenus de fournir 
des services complémentaires raisonnablement proportionnés au temps 
d'attente supplémentaire (article 5). 
4. L'article 6 précise les cas dans lesquels le transporteur aérien n'est 
pas tenu au paiement d'une Indemnité : passagers qui ne satisfont pas à 
leurs obligations, passagers qui cherchent à obtenir, plutôt qu'une 
indemnité en espèces, une indemnisation du préjudice subi en se fondant 
sur la législation nationale en matière d'Indemnisation des préjudices. 
5. L'article 7 fixe les obligations qui incombent aux transporteurs aériens 
et aux Etats membres afin d'assurer une mise en oeuvre efficace et 
transparente du règlement proposé. 
L'article 8 comporte les dispositions visant à assurer l'indispensable 
transparence de règles communes mises en place par le règlement proposé. 
L'article 9 quant à lui contient les dispositions habituelles en ce qui 
concerne la date d'entrée en vigueur du règlement. 
- 7 -
Proposta de 
REGULAMENTO (CEE) DO CONSELHO 
relativa às regras comuns para um sistema de indemnização 
por embarque recusado nos serviços aéreos regulares 
0 Conselho das Comunidades Europeias 
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia e, 
nomeadamente, o no 2 do seu artigo 84o, 
Tendo em conta a proposta da Comissão*1^, 
Tendo em conta o parecer do Parlamento Europeu^2), 
Tendo em conta o parecer do Comité Económico e Social(3), 
Considerando que as primeiras medidas adoptadas pelo Conselho em Dezembro 
de 1987 constituem um primeiro passo no sentido da criação de uma 
politica de transporte aéreo plenamente desenvolvida; 
Considerando que é necessária a acção da Comunidade no domínio da 
protecção dos interesses dos utentes dos serviços aéreos de forma a 
garantir um desenvolvimento equilibrado na sequência das transformações 
verificadas no quadro geral em que as transportadoras aéreas operam; 
Considerando que as práticas actuais no domínio da indemnização por 
embarque recusado diferem consideravelmente entre as transportadoras 
aéreas; 
(1) 
(2) 
(3) 
- 8 -
Considerando que determinadas normas mínimas no domínio das indemnizações 
por embarque recusado contribuirão para garantir que uma maior 
concorrência no serviço aéreo não Irá resultar numa deterioração da 
qualidade dos serviços das transportadoras aéreas; 
Considerando que é necessário existirem critérios de embarque inequívocos 
e transparentes no caso de voos em que foram vendidos bilhetes em excesso 
("overbooking"); 
Considerando que tais critérios devem, em especial, melhorar os direitos 
dos detentores de bilhetes não completamente flexíveis; 
Considerando que as transportadoras aéreas devem ser obrigadas a pagar 
determinadas indemnizações e a fornecer serviços adicionais aos 
passageiros a quem foi recusado o embarque; 
Considerando que os passageiros devem ser informados, de forma clara, das 
normas em vigor ; 
Considerando que é adequado que os Estados-membros criem um procedimento 
especial para tratar das reclamações em caso de embarque recusado. 
ADOPTOU 0 PRESENTE REGULAMENTO 
Artigo 1o 
0 presente regulamento estabelece as normas mínimas comuns aplicáveis no 
caso de ser recusado, a um passageiro detentor de um bilhete válido e de 
reserva confirmada, o embarque para um voo regular, com partida de um 
aeroporto situado no território de um Estado-membro da Comunidade 
Europeia, relativamente ao qual o Tratado se aplica, independentemente do 
Estado em que a transportadora aérea está estabelecida, da nacionalidade 
do passageiro e do local de destino. 
- 9 -
Artigo 2o 
Para efeitos do presente regulamento: 
a) Entende-se por "embarque recusado" a recusa, a um passageiro, de 
embarque num voo, apesar de: 
possuir um bilhete válido, 
possuir uma reserva confirmada para esse voo e 
- ter comparecido ao "check-in" dentro dos limites de tempo 
exigidos. 
b) Entende-se por "reserva confirmada" a situação em que um bilhete, 
vendido pelo transportador aéreo ou seu agente de viagens autorizado, 
contém: 
especificação do número, data e hora do voo e 
a nota "OK" no respectivo quadrado do bilhete, o que comprova a 
registo pela transportadora aérea bem como o seu reconhecimento 
expresso de tal reserva. 
c) Entende-se por "voo regular", um voo que possui as seguintes 
características-. 
ser realizado por melo de uma aeronave destinada ao transporte de 
passageiros, ou de passageiros a carga e/ou correio, mediante 
pagamento, de tal forma que existam lugares disponíveis para 
compra pelo público, quer directamente à transportadora aérea, 
quer através dos seus agentes autorizados, e 
ser explorado de modo a servir o tráfego entre dois ou mais 
pontos, quer: 
1) de acordo com um horário previamente publicado, quer 
2) mediante voos que, pela sua regularidade ou frequência, 
constituam uma série sistemática como tal reconhecível. 
- 10 
dï Entende-se Dor "voo em aue foram vendidos bilhetes em excesso" 
("overbooking"), um voo em que o número de passageiros detentores de 
uma reserva confirmada e que compareçam dentro dos limites de tempo 
exigidos antes da hora da partida do voo, exceda o número de lugares 
disponíveis nesse voo; qualquer voo anulado por razões técnicas ou 
comerciais controláveis pela transportadora aérea será considerado 
como um "voo em que foram vendidos bilhetes em excesso" 
("overbooking"). 
e) Entende-se por "voluntária" a pessoa que: 
possua um bilhete válido, 
possua uma reserva confirmada e 
tenha comparecido ao "check-in" dentro dos limites de tempo 
exigidos e responda de forma afirmativa à solicitação da 
transportadora aérea no sentido de se apresentarem voluntários 
dispostos a permutar a sua reserva confirmada pela oferta de 
indemnização da transportadora; 
f) Entende-se por "indemnização" o reembolso sob forma de numerário, 
titulo de transporte e/ou outros serviços a favor dos passageiros 
detentores de uma reserva confirmada num voo regular, aos quais foi 
recusado voluntária ou involuntariamente o embarque num voo para o 
quai foram vendidos bilhetes em excesso. 
g) Entende-se por "bilhete não completamente flexível", o bilhete que 
está sujeito a condições que limitam os voos e/ou as transportadoras 
aéreas nos quais é permitida a viagem e que limitam os direitos dos 
passageiros de anular ou mudar as reservas com ou sem penalidades 
financeiras consequentes publicadas pela transportadora aérea como 
condição normal de compra. 
h) Entende-se por "bilhete completamente flexível" o bilhete que permita 
viajar em qualquer altura e anular e/ou alterar as reservas em 
qualquer altura no período de 12 meses a partir da data de compra e 
obter o reembolso, sem penalidade financeira, do preço pago por 
qualquer fracção não utilizada do transporte. 
- 11 -
i) Entende-se por "destino final", o destino constante do talão de voo 
apresentado no balcão do "check-In" ou, em caso de voos subsequentes, 
o do último talão de voo do bilhete. Os voos de ligação que podem ser 
efectuados sem dificuldade apesar do atraso provocado pelo embarque 
recusado não são considerados; 
j) Entende-se por "voo intracomunitário", um voo regular entre 
aeroportos situados dentre* da Comunidade Europeia; 
k) Entende-se por "voo extracomunltárlo", um voo regular com partida de 
um aeroporto situado num Estado-membro e com chegada num aeroporto de 
um pais terceiro; 
Artigo 30 
1. Em caso de voo em que foram vendidos bilhetes em excesso 
("overbooking") as transportadoras aéreas devem, em primeiro lugar, 
solicitar voluntários dispostos a permutar a sua reserva confirmada 
por uma reserva confirmada num voo alternativo para o destino final e 
por reembolsos nos termos do no 1 e 2 do artigo 4o. Todavia, a 
transportadora aérea, antes de solicitar voluntários, pode recusar o 
embarque aos passageiros indicados na alínea a) do no 3. 
2. No caso de voo em que foram vendidos bilhetes em excesso 
("overbooking"), a transportadora aérea pode solicitar aos 
passageiros detentores de bilhetes de primeira classe ou de classe 
executiva que aceitem ser colocados numa classe inferior. Se 
aceitarem, a transportadora aérea é obrigada a proceder ao reembolso 
da diferença entre o valor do bilhete da classe originalmente 
reservada e o valor do bilhete da classe efectivamente utilizada. Se 
não aceitarem, aplicam-se as disposições dos nos 3 e 4. 
3. Se o número de passageiros que não tiver respondido ao pedido de 
voluntários da transportadora aérea continuar a exceder o número 
total dos lugares vagos num voo em que foram vendidos bilhetes em 
excesso, ("overbooking"), a transportadora aérea pode recusar o 
embarque aos passageiros, mas exclusivamente na condição de não ser 
possível oferecer-lhes lugares vagos noutra classe, em conformidade 
com os seguintes critérios: 
- 12 
a) O embarque deve ser recusado, em primeiro lugar, aos empregados 
de companhias aéreas ou relacionados com a Indústria de viagens 
que viajam por motivos privados e por sua conta com tarifas 
reduzidas não acessíveis ao público, a quem não foi solicitada a 
desistência do voo antes de serem pedidos voluntários. 
b) Deve ser dada prioridade de embarque aos passageiros detentores 
de um bilhete não completamente flexível, desde que: 
possuam um bilhete válido e uma reserva confirmada para o voo 
em questão; 
tenham comparecido ao "check-in" dentro dos limites de tempo 
exigidos; e 
a transportadora aérea não esteja em condições de oferecer um 
voo alternativo, na mesma rota ou numa rota diferente, para o 
destino final e que esteja previsto chegar menos de duas 
horas depois ao destino final. 
4) Sem prejuízo dos critérios fixados no no 3, as transportadoras aéreas 
deverão tomar em devida consideração, ao distribuírem os lugares num 
voo em que foram vendidos bilhetes em excesso ("overbooking"), os 
interesses: 
dos passageiros que provarem viajar devido a morte ou doença de 
um membro da família, 
dos passageiros idosos ou deficientes e das crianças não 
acompanhadas. 
Art I go 4o 
1. A transportadora aérea é obrigada a pagar aos passageiros que possuam 
uma reserva confirmada, que tenham comparecido ao "check-in" dentro 
dos limites de tempo exigidos, a quem tenha sido recusado o embarque 
num voo em que foram vendidos bilhetes em excesso ("overbooking")e 
que receberam e aceitaram uma reserva confirmada para um voo 
alternat Ivo: 
- 13 
uma Indemnização minima de 255» do valor do bilhete completamente 
flexível mais barato para o seu destino final, nos casos em que a 
chegada do voo alternativo ao destino final esteja prevista para: 
30 minutos, ou mais, depois do voo original, mas 
menos do que 2 horas depois, num voo intracomunitário, ou 
menos do que 4 horas depois, num voo extracomunltárlo. 
uma indemnização mínima de 50% do valor do bilhete completamente 
ffexlvel e mais barato, para o seu destino final, nos casos em 
que a chegada do voo alternativo ao destino final, esteja 
prevista para: 
duas horas depois, num voo intracomunitário ou 
quatro horas depois num voo extracomunltárlo 
0 pagamento de uma indemnização por embarque recusado não afecta 
o direito de o passageiro utilizar o seu bilhete para outro voo 
para o primeiro ponto de destino ou de solicitar um reembolso 
integrai do valor do bilhete se não desejar aceitar o voo 
alternativo. 
2. A transportadora aérea é obrigada a pagar uma indemnização de 100% do 
valor do bilhete, completamente flexível, mais barato, para o destino 
final, nos casos em que o passageiro perca o direito a um voo para o 
destino final devido a um embarque recusado e a transportadora aérea 
não estiver em condições de oferecer um voo alternativo. 
Artigo 5Q 
No caso de uma viagem organizada por um operador de viagens, a 
transportadora aérea é obrigada a indemnizar o operador de viagens pelo 
montante que este último terá de pagar aos passageiros a titulo de 
ïn<JôiT>riizâÇûG por • «• ».Õ «JG prcs*.GÇûc «c services pCiQ que*! c cpcrcdcr de 
viagens é responsável nos termos da Directiva .../.../... (viagens 
organizadas). 
- 14 -
Ar 11 go 6Q 
1. Além dos montantes mínimos tíe indemnização tixaaos no artigo 40, a 
transportadora oferecerá, a titulo gratuito, aos passageiros a quem 
seja recusado o embarque: 
a) no caso de ter sido enviada qualquer bagagem no voo original, 
esta será, à escolha do passageiro, recolhida e guardada de forma 
segura no ponto de destino ou devolvida; 
b) despesas relativas a uma chamada telefónica e/ou mensagem de 
telex/telefax para o ponto de destino-, 
c) refeições e bebidas em proporção razoável ao tempo de espera-, 
d) alojamento em hotel no caso de ser necessária uma estadia 
adicional durante a noite. 
2. Em caso de uma cidade ou de uma região ser servida por diversos 
aeroportos e uma transportadora aérea oferecer a um passageiro a quem 
foi recusado o embarque, um voo para um aeroporto alternativo 
relativamente àquele que o passageiro tinha reservado, o passageiro 
receberá uma indemnização integral para cobrir as despesas de 
transporte entre os aeroportos alternativos ou para um destino 
próximo, conforme o que lhe for mais conveniente. 
Artigo 7o 
1. A transportadora não será obrigada a pagar a indemnização por 
embarque recusado se o passageiro: 
a) não se conformar com as condições de transporte da transportadora 
aérea-, 
b) não observar as exigências da transportadora aérea ou do 
aeroporto em matéria de emissão de bilhetes e de "check-in"; 
c) não for submetido a um controlo de segurança ou a qualquer outra 
formalidade normal de partida. 
15 -
2. A transportadora não será obrigada a pagar indemnização por embarque 
recusado se o passageiro: 
a) viajar gratuitamente ou com uma tarifa reduzida que não seja 
directa ou indirectamente acessível ao público. 
b) mantiver explicitamente o seu direito de exigir uma Indemnização 
dos prejuízos sofridos recorrendo à legislação relativa à 
indemnização por danos, vigente no Estado-membro em causa. 
Ar 11 go 8o 
Os Estados-membros velarão por que exista, no seu respectivo território, 
um procedimento rápido, eficiente e não oneroso, oferecido por entidades 
públicas ou privadas, destinado a ser utilizado pelo consumidor no que se 
refere às reclamações decorrentes dos direitos que lhe assistem em caso 
de embarque recusado, sempre que tal não for resolvido de forma amigável. 
A Comissão será Informada de tais regras processuais. 
Artigo 90 
A pedido dos passageiros afectados por um embarque recusado, as 
transportadoras aéreas comunicar-lhes-ão quais as entidades responsáveis, 
no Estado-membro onde o bilhete foi comprado, a que devem ser dirigidas 
as reclamações contra a não-observância do presente regulamento. 
Fornecerão a cada passageiro afectado pelo embarque recusado, um impresso 
de reclamação de que constem as condições de indemnização por embarque 
recusado. 
Artigo 100 
O presente Regulamento entra em vigor em 1 de Dezembro de 1990. 
O preccnte regulamento é obrigatório err; todcc os se1.:? elementos e 
directamente aplicável em todos os Estados-membros. 
Feito em Bruxelas, em Pelo Conselho 

ISSN 0257-9553 
COM(90) 99 final 
DOCUMENTOS 
PT 07 
N.° de catálogo : CB-CO-90-154-PT-C 
ISBN 92-77-59391-1 
Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias 
L-2985 Luxemburgo