PT Jornal Oficial da União Europeia C 34/121

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva (UE) 2015/849 relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo e que altera a Diretiva 2009/101/CE»

[COM(2016) 450 final — 2016/0208 (COD)]

(2017/C 034/19)

Relator: Javier DOZ ORRIT

Consulta Conselho, 19.8.2016 Parlamento Europeu, 12.9.2016 Base jurídica Artigos 50.o e 114.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia [COM(2016) 450 final — 2016/0208 (COD)] Competência Secção Especializada da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social Adoção em secção 5.10.2016 Adoção em plenária 19.10.2016 Reunião plenária n.o 520 Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções) 182/0/1

1. Conclusões e recomendações

1.1. O CESE considera que a luta contra o terrorismo e o seu financiamento, bem como o combate ao branqueamento de capitais e outras formas conexas de criminalidade económica, devem ser prioridades permanentes da política da UE.

1.2. O CESE manifesta o seu acordo, em termos gerais, com as medidas previstas na proposta de alteração da Diretiva relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo (1) e com a urgência da sua transposição.

1.3. Dada a natureza global destes fenómenos, o Comité insta a UE e os Estados Membros a desempenharem no futuro um papel ainda mais proeminente e a assumirem a liderança nas instâncias e nos fóruns internacionais empenhados na luta contra o branqueamento de capitais e a criminalidade grave que lhe está associada. São necessárias ações e medidas coordenadas a nível internacional e mundial, que permitam agir de forma mais incisiva e obter melhores resultados, e a Europa pode desempenhar um papel de liderança neste contexto.

1.4. O Comité está ciente do esforço que a adaptação à diretiva representa para as empresas e entidades obrigadas, bem como para as autoridades de controlo. Trata-se, no entanto, de um esforço necessário que todos devem envidar para atingir os objetivos plenamente partilhados, entre os quais a defesa do sistema financeiro e de outras entidades obrigadas contra a sua utilização para a prática de infrações. O Comité propõe a realização de uma avaliação do impacto da aplicação destas medidas.

1.5. O CESE manifesta a sua preocupação perante o facto de uma série de fatores poderem limitar seriamente a eficácia prática das 4.a e 5.a Diretivas Branqueamento de Capitais (AMLD). Em primeiro lugar, a lista de países terceiros de risco elevado, publicada em 14 de julho de 2016, não inclui numerosos países ou jurisdições sobre os quais existem sérios indícios de que funcionam como paraísos fiscais para efeitos de branqueamento de capitais, e não inclui qualquer dos 21 países mencionados nos Documentos do Panamá. Dado que as medidas de diligência reforçada ao abrigo da 5AMLD apenas se aplicam aos países terceiros declarados de risco elevado, o CESE propõe que seja elaborada uma nova lista de países terceiros de risco elevado ou que se alargue o âmbito de aplicação das medidas previstas no artigo 18.o-A da 5AMLD. O CESE considera prioritária a criação dos registos públicos dos beneficiários efetivos de contas bancárias, sociedades, fundos fiduciários e transações e o acesso aos mesmos por parte das entidades obrigadas.

1.6. O CESE insta as instituições da UE a reforçar as suas políticas destinadas à eliminação dos paraísos fiscais. Considera, designadamente, necessário que todas as obrigações decorrentes da 5AMLD e, especialmente, as relativas à identificação dos beneficiários efetivos de contas bancárias, sociedades, fundos fiduciários e transações se estendam a todos os territórios ou jurisdições sob soberania dos Estados-Membros.

1.7. É necessário articular de forma mais estreita a luta contra o branqueamento de capitais com os combates que teremos de desenvolver contra a elisão e a evasão fiscais, a corrupção e outros delitos conexos — tráfico de armas, de drogas, de seres humanos, etc. — e contra a criminalidade económica organizada. Importa desenvolver novas iniciativas contra todos estes fenómenos e as suas ligações com o branqueamento. Além disso, será necessário introduzir medidas contra a concorrência fiscal desleal.

1.8. A luta contra o terrorismo e o branqueamento de capitais exige uma cooperação mais estreita entre os vários serviços de informação e segurança dos Estados-Membros, e entre estes e a Europol.

1.9. O CESE entende que os tratados de comércio livre e de associação económica devem incluir um capítulo sobre medidas contra a elisão e a evasão fiscais, o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo. O Comité insta a Comissão a incluir esta medida como uma proposta da UE nas negociações em curso, especialmente da PTCI, e nos tratados já em vigor aquando da respetiva revisão.

1.10. O trabalho das Unidades de Informação Financeira (UIF) dos Estados-Membros e a sua coordenação europeia permanente são essenciais. O CESE considera desejável criar um instrumento europeu de vigilância, coordenação e antecipação das mudanças tecnológicas.

1.11. Atendendo à enorme importância do combate ao branqueamento de capitais, e no interesse de uma aplicação equitativa e eficaz das regras neste domínio em todos os Estados Membros, é fundamental que os textos e os conceitos usados nas medidas previstas sejam o mais claros possível, promovendo, simultaneamente, a segurança jurídica necessária, em benefício de todos os que têm de aplicar esses textos.

1.12. Seria oportuno proceder a uma harmonização a nível europeu do tratamento jurídico — definições e sanções penais — do conjunto de delitos relacionados com o branqueamento de capitais, a evasão fiscal, a corrupção e o financiamento do terrorismo, bem como das suas ligações. O mesmo é válido para a harmonização das sanções por violação das disposições das Diretivas Branqueamento de Capitais.

1.13. O CESE propõe que se estabeleçam medidas de controlo das filiais das entidades obrigadas em países terceiros de risco elevado e que não se monitorizem apenas os clientes.

1.14. O CESE convida a Comissão a estudar medidas adicionais para proteger os direitos dos cidadãos contra a utilização ilegal ou abusiva das informações registadas pelas autoridades competentes ou pelas entidades obrigadas.

1.15. O Comité congratula-se com o rápido tratamento destas propostas e espera que possam entrar em vigor rapidamente, sem prejuízo da qualidade dos resultados. Há que estabelecer um calendário realista para a transposição dos textos e respetiva aplicação nos Estados-Membros, bem como orientações claras.

2. Antecedentes e proposta da Comissão

2.1. Os ataques terroristas brutais em França, Bélgica e outros países e as fugas de informação sobre o branqueamento de capitais procedentes de atividades criminosas em paraísos fiscais europeus, a última das quais foi a do CIJI (2) sobre os Documentos do Panamá, levaram a Comissão Europeia a propor novas medidas contra a utilização do sistema financeiro para fins de branqueamento de capitais e financiamento do terrorismo. Em 5 de julho de 2016, a Comissão adotou, em conjunto com a proposta da 5AMLD, uma outra proposta com vista a facilitar às autoridades tributárias o acesso a informações sobre branqueamento de capitais (3) e uma comunicação sobre medidas futuras destinadas a reforçar a transparência e a combater a elisão e a evasão fiscais (4).

2.2. Num estudo recente do Parlamento Europeu (5) refere-se que «os Documentos do Panamá puseram em evidência o papel dos paraísos fiscais como facilitadores de evasão fiscal e a natureza agressiva de algumas práticas de evasão fiscal, onde a distinção entre fraude e evasão é mascarada. Nesse sentido, a opacidade resultante do sigilo, a falta de rastreabilidade e a ausência de intercâmbio de informações fiscais têm desempenhado um papel importante nos casos de incumprimento das sanções económicas e permitiram ocultar informações úteis e necessárias ligadas à criminalidade organizada, incluindo o branqueamento de capitais relacionado com a atividade terrorista, a corrupção e o tráfico de droga.»

2.3. O CIJI publicou os Documentos do Panamá. A sua base de dados — Offsore Leaks Database (6) — contém referências a 45 131 sociedades da UE (7). Dos 21 territórios que o gabinete Mossack Fonseca utilizava nas operações de elisão e evasão fiscais e branqueamento de capitais, três são membros da UE e três são jurisdições dependentes de um deles (8).

2.4. A 5AMLD concretiza uma parte das propostas do Plano de Ação para reforçar a luta contra o financiamento de terrorismo (9): as que implicam uma alteração da 4.a Diretiva (4AMLD) (10) e da Diretiva tendente a coordenar as garantias que, para proteção dos interesses dos sócios e de terceiros, são exigidas nos Estados-Membros às sociedades (11). O plano propõe antecipar a data de transposição da 4AMLD de 26 de junho de 2017 para 1 de janeiro de 2017, que é igualmente o prazo para a transposição das duas propostas de diretiva de 5 de julho de 2016.

2.5. O complexo quadro político e legislativo da 5AMLD inclui, só em 2015, outras duas iniciativas: a Agenda Europeia para a Segurança (12) e a proposta de diretiva relativa à luta contra o terrorismo (13), que estabelece uma nova tipificação das infrações relacionadas com o financiamento do terrorismo.

2.6. Em 14 de julho de 2016, a Comissão aprovou o Regulamento Delegado sobre a identificação dos países terceiros de risco elevado e uma lista anexa (14) que inclui a aprovada pelo Grupo de Ação Financeira (GAFI) na sua reunião de Busan (Coreia do Sul) em 24 de junho de 2016.

2.7. A proposta relativa à 5AMLD impõe alguns novos compromissos de diligência que devem ser aplicados pelas entidades obrigadas — instituições financeiras, profissionais do setor, prestadores de serviços a fundos fiduciários e jogos de azar, agentes imobiliários, etc. — aos seus clientes, novos e atuais. Prevê, sobretudo, no seu artigo 18.o-A, medidas de diligência reforçada com respeito aos clientes de países terceiros de risco elevado. Os Estados-Membros podem também aplicar as contramedidas a jurisdições de risco elevado, incluindo a proibição nas mesmas de filiais ou escritórios de representação ou de realizar transações financeiras.

2.8. Uma novidade consiste no facto de as plataformas de câmbio de moeda virtual e os prestadores de serviços de custódia de carteiras digitais serem incluídos no seu âmbito de aplicação, sendo considerados entidades obrigadas para efeitos de medidas de diligência. Suprime-se o anonimato para a utilização em linha de cartões pré-pagos e reduz-se o limiar de obrigação de identificação de 250 para 150 euros na sua utilização presencial.

2.9. A 5AMLD propõe igualmente o reforço dos poderes das UIF e a promoção da cooperação entre as mesmas; a facilitação da identificação dos titulares de contas bancárias e de pagamento, estabelecendo registos centrais automatizados nacionais dos mesmos; e a obrigação da identificação e do registo dos beneficiários efetivos das empresas (baixando o limiar de detenção das ações de 25 % para 10 %), fundos fiduciários e fundações e instituições similares, bem como a autorização do acesso público a essas informações sob certas condições.

3. Observações na generalidade

3.1. As diversas formas de delinquência que recorrem ao branqueamento de capitais e aos paraísos fiscais em detrimento dos direitos fundamentais de toda a população são muito graves. O branqueamento de capitais continua a aumentar, apesar dos esforços promovidos pelas autoridades europeias e nacionais.

3.2. A liberalização dos fluxos financeiros no mundo e a velocidade da aplicação das novas tecnologias digitais nas suas transações dificultam a luta contra a utilização do sistema financeiro para fins criminosos. As investigações sobre os recentes atentados do terrorismo jiadista na Europa forneceram informações sobre formas de financiamento não abrangidas pela 4AMLD. Essa realidade justifica que se proponha alterá-la numa altura em que ainda não entrou em vigor e antecipar o prazo para a sua transposição.

3.3. O CESE concorda, em linhas gerais, com as medidas propostas na 5AMLD e considera que podem ser úteis para ajudar o pôr cobro ao terrorismo e ao branqueamento de capitais.

3.4. Poderia ser suscitada uma exceção pelas consequências sobre os direitos fundamentais, nomeadamente, a proteção dos dados pessoais, de uma utilização indevida por parte das autoridades competentes de um grande volume de informações confidenciais. A proposta relativa à 5AMLD prevê certas salvaguardas a esse respeito. O conhecimento de determinadas condutas governamentais, como demonstrado pelas revelações da WikiLeaks (2010 e 2012) e pelos documentos publicados por Edward Snowden (2013), levam-nos a propor que a Comissão considere medidas adicionais destinadas a proteger os direitos dos cidadãos contra o uso indevido de informações registadas. Propomos, em particular, que analise a viabilidade da criação de algum tipo de enquadramento penal comum para a utilização indevida de informações e dados pessoais. O CESE poderia cooperar na realização deste estudo.

3.5. Sem prejuízo das propostas em apreço e das demais iniciativas e ações a nível europeu que o Comité propõe no presente parecer, é extremamente importante que a UE e os Estados-Membros assumam no futuro uma função ainda mais proeminente e desempenhem um papel de liderança nas instâncias e fóruns internacionais ativos na luta contra o branqueamento de capitais e contra a criminalidade grave que lhe está associada, que são fenómenos mundiais e, em regra, transfronteiriços. São necessárias ações e medidas coordenadas a nível internacional e mundial, que permitam agir de forma mais incisiva e obter melhores resultados, e a Europa pode desempenhar um papel de liderança neste contexto.

3.6. São numerosos os cidadãos europeus que continuam a sofrer as consequências da crise, das políticas de ajustamento e do aumento da pobreza e da desigualdade, numa altura em que tomam conhecimento de que grandes empresas multinacionais praticam a evasão e elisão fiscais e que personalidades da vida económica, política, cultural ou desportiva fogem aos impostos e recorrem ao branqueamento de capitais em paraísos fiscais. Alguns dos procedimentos e jurisdições são também utilizados para financiar organizações terroristas capazes de cometer os crimes mais hediondos na Europa e em outros lugares. Trata-se de uma situação insustentável. É imperioso exigir que as autoridades europeias e nacionais ponham fim a essas práticas de forma eficaz.

3.7. Não obstante o exposto no ponto 3.2, a consecução dos objetivos das AMLD poderá ser severamente prejudicado pela debilidade da ação política destinada a acabar com os paraísos fiscais, imprescindíveis para o branqueamento de capitais. Pode também ser prejudicada por uma coordenação insuficiente das iniciativas contra o branqueamento de capitais com a luta contra os crimes que o promovem (elisão fiscal, pertença a organizações terroristas ou criminosas, tráfico de armas, drogas e seres humanos, etc.) num contexto marcado pela persistência de práticas de concorrência fiscal desleal na UE.

3.8. A lista de países de risco elevado que a Comissão publicou, em 14 de julho de 2016 (15), não inclui qualquer um dos que consta da lista dos Documentos do Panamá. É um facto paradoxal, visto que um dos argumentos apresentados pela Comissão para propor a 5AMLD são as revelações contidas nestes documentos. A lista contém apenas um país de risco elevado que não coopera: a Coreia do Norte. Do grupo II, que inclui países que se comprometeram a corrigir as deficiências e que solicitaram assistência técnica para implementar o Plano de Ação do GAFI, consta o Irão. No grupo I, referente aos países que já desenvolveram um plano de ação que lhes permitirá sair da lista desde que satisfaçam os requisitos, incluem-se nove países (quatro deles em guerra: Afeganistão, Iraque, Síria e Iémen). Uma parte do dinheiro que financia o terrorismo passa por esses países. No entanto, o que todas as análises e investigações sobre o tema demonstram é que o branqueamento de capitais procedentes de outras formas de criminalidade não é realizado nesses países.

3.9. É lamentável que um organismo como o GAFI, que realiza um trabalho muito importante de análise da criminalidade financeira internacional e propõe meios para a combater, não tenha encontrado forma adequada de elaborar as listas de países de risco. É lógico que a Comissão se sirva das recomendações (16) e outras propostas do GAFI para combater o branqueamento de capitais. Porém, neste caso, seguir as suas propostas pode anular parte da eficácia da 5AMLD, uma vez que as medidas reforçadas consagradas no artigo 18.o-A apenas se aplicarão aos países terceiros de risco elevado.

3.10. O CESE considera que para assegurar a eficácia da 5AMLD na prática importa rever a lista de países terceiros de risco elevado a fim de a alargar aos países ou territórios onde as principais operações de branqueamento de capitais são efetuadas, ou alargar o âmbito de aplicação do artigo 18.o-A a todas as entidades obrigadas e jurisdições que, tendo em conta as informações em poder das UIF, sejam suspeitas de branqueamento de capitais. O CESE propõe igualmente a elaboração de uma lista única de jurisdições que não cooperam na repressão das infrações económicas.

3.11. O facto de uma percentagem não negligenciável de operações de branqueamento ser realizada em jurisdições dependentes de Estados-Membros deveria levar todas as instituições da UE a estabelecer um compromisso político firme no sentido de erradicar os paraísos fiscais no seu território. Concretamente, os requisitos de identificação dos beneficiários efetivos das contas bancárias, das empresas e de todas as partes dos fundos fiduciários e das transações, exigidos às entidades obrigadas da UE ao abrigo da proposta relativa à 5AMLD, devem ser alargados a todos os territórios cuja soberania depende dos Estados-Membros, incluindo aqueles que gozam de legislação fiscal especial. Neste contexto, e a fim de cumprir as suas obrigações, as entidades obrigadas devem ter a possibilidade de se basear também nos dados dos registos nacionais (oficiais). Da mesma forma, as medidas reforçadas consagradas no artigo 18.o-A devem ser aplicáveis a jurisdições dependentes de Estados-Membros da UE que realizam operações de branqueamento de capitais.

3.12. A elisão e a evasão fiscais estão intimamente relacionadas com o branqueamento de capitais. Uma parte do dinheiro objeto de branqueamento provém da elisão e evasão fiscais. É necessário coordenar a prevenção e repressão dos dois tipos de crimes, tanto a nível legislativo como na ação política e na atuação dos serviços de informação, na polícia e nos sistemas judiciais. O CESE congratulou-se com as iniciativas mais recentes da Comissão no combate à elisão e evasão fiscais na UE, mas estas continuam a ser insuficientes, pelo que são necessárias medidas adicionais que se articulem com as adotadas contra o branqueamento de capitais.

3.13. A luta contra o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo exige uma estreita cooperação entre os vários serviços de informação e segurança dos Estados-Membros, bem como entre estes e a Europol. Há que reconhecer que os atuais níveis de cooperação são insuficientes. Apesar das declarações públicas das autoridades nacionais e europeias e das manifestações das populações em prol do reforço desta cooperação, ficam evidentes, após cada ataque terrorista, importantes deficiências na coordenação. Por vezes, são detetadas falhas de coordenação entre os diferentes serviços do mesmo Estado. É preciso empenhar todos os meios com vista a acabar com esta situação.

3.14. Nos últimos anos, a UE tem negociado ou assinado importantes acordos de comércio livre e de associação económica. Negoceia atualmente um tratado da importância da PTCI. Estes tratados devem proporcionar uma excelente oportunidade para estabelecer medidas bilaterais ou birregionais de combate à elisão e à evasão fiscais, ao branqueamento de capitais e ao financiamento do terrorismo. O CESE insta a Comissão a estudar a forma de introduzir um capítulo deste tipo nos tratados atualmente em fase de negociação e na revisão dos já existentes. O CESE concorda plenamente neste aspeto com as conclusões do PE constantes do estudo supramencionado (17).

4. Observações na especialidade

4.1. As UIF dos Estados-Membros devem desenvolver um importante trabalho de informação, vigilância e prevenção, incluindo a antecipação das rápidas mudanças que ocorrem a nível das tecnologias que podem ser utilizadas no branqueamento de capitais e no financiamento do terrorismo. É necessária celeridade nas respostas nacionais e na partilha europeia das respetivas investigações. A coordenação permanente e ágil das UIF é essencial. O CESE considera que seria desejável criar um instrumento europeu de vigilância, coordenação e antecipação tecnológica.

4.2. É preciso que as entidades obrigadas, tal como definidas na 4.a e 5.a AMLD, realizem as tarefas de vigilância e controlo de pessoas e movimentos suspeitos. No entanto, não são contemplados nestas diretivas requisitos ou obrigações no que respeita às atividades das entidades obrigadas nos países terceiros de risco elevado. Deveria pôr-se fim a esta situação, na qual se fiscalizam mais os clientes do que as próprias entidades.

4.3. Das recomendações enunciadas no parecer do CESE CCMI/132, intitulado «Combate à corrupção» (18), são particularmente úteis, relativamente ao presente parecer, as seguintes: a) desenvolver uma estratégia quinquenal para combater a corrupção, que seja coerente e global, com o seu plano de ação subsequente; b) criar uma Procuradoria Europeia e reforçar as capacidades da Eurojust; e c) exigir que as empresas multinacionais divulguem informações financeiras importantes sobre a sua atividade em todos os países em que operam.

4.4. Segundo o CESE, seria necessário harmonizar à escala europeia o tratamento penal — definições e sanções — do conjunto de crimes relacionados com o branqueamento de capitais, a evasão fiscal, a corrupção e o financiamento do terrorismo e suas ligações. A Comissão e a Autoridade Bancária Europeia devem também promover a harmonização das sanções por incumprimento de obrigações por parte das entidades obrigadas.

4.5. A luta contra o branqueamento de capitais é extremamente importante e deve ser incisiva, diligente e eficiente. Por conseguinte, é importantíssimo que os textos e os conceitos contidos nas medidas propostas sejam tão claros quanto possível, promovendo, simultaneamente, a segurança jurídica necessária, em benefício de todos os que têm de aplicar esses textos, e contribuindo para uma aplicação uniforme em toda a União.

4.6. O Comité congratula-se com o rápido tratamento destas propostas e espera que estas sejam aprovadas rapidamente e a curto prazo para que possam entrar em vigor, sem prejuízo da qualidade dos resultados. Há que estabelecer um calendário realista para a transposição dos textos e respetiva aplicação nos Estados-Membros, bem como orientações claras.

Bruxelas, 19 de outubro de 2016. O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Georges DASSIS

(1) Doravante designada «5AMLD», da sigla em inglês, COM(2016) 450 final.

(2) International Consortium of Investigative Journalists (Consórcio Internacional de Jornalistas de Investigação).

(3) COM(2016) 452 final.

(4) COM(2016) 451 final.

(5) Serviço de Estudos do Parlamento Europeu (EPRS), «The inclusion of financial services in EU free trade and association agreements: Effects on money laundering, tax evasion and avoidance. Ex-Post Impact Assessment» [A inclusão dos serviços financeiros nos acordos de comércio livre e de associação da UE: efeitos no branqueamento de capitais e na evasão e elisão fiscais. Avaliação de impacto ex post], p. 18 Serviço de Estudos do Parlamento Europeu (EPRS), «The inclusion of financial services in EU free trade and association agreements: Effects on money laundering, tax evasion and avoidance. Ex-Post Impact Assessment» [A inclusão dos serviços financeiros nos acordos de comércio livre e de associação da UE: efeitos no branqueamento de capitais e na evasão e elisão fiscais. Avaliação de impacto ex post], p. 18.

(6) Offshore Leaks Database.

(7) EPRS, op.cit., p. 19 e 20.

(8) EPRS, op.cit., p. 21.

(9) COM(2016) 50 final.

(10) JO L 141 de 5.6.2015, p. 73.

(11) JO L 258 de 1.10.2009, p. 11.

(12) COM(2015) 185 final.

(13) COM(2015) 625 final de 2.

(14) COM(2016) 4180 final.

(15) Regulamento Delegado C(2016) 4180 e anexo contendo a lista de países: http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/3/2016/PT/3-2016-4180-PT-F1-1-ANNEX-1.PDF

(16) Padrões internacionais de combate ao branqueamento de capitais e ao financiamento do terrorismo e da proliferação.

(17) EPRS, op. cit, p. 59.

(18) JO C 13 de 15.1.2016, p. 63.