COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 30.9.2020 SWD(2020) 316 final DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO Relatório de 2020 sobre o Estado de direito













Capítulo relativo à Hungria que acompanha o documento COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES Relatório de 2020 sobre o Estado de Direito







Situação na União Europeia {COM(2020) 580 final} - {SWD(2020) 300 final} - {SWD(2020) 301 final} - {SWD(2020) 302 final} - {SWD(2020) 303 final} - {SWD(2020) 304 final} - {SWD(2020) 305 final} - {SWD(2020) 306 final} - {SWD(2020) 307 final} - {SWD(2020) 308 final} - {SWD(2020) 309 final} - {SWD(2020) 310 final} - {SWD(2020) 311 final} - {SWD(2020) 312 final} - {SWD(2020) 313 final} - {SWD(2020) 314 final} - {SWD(2020) 315 final} - {SWD(2020) 317 final} - {SWD(2020) 318 final} - {SWD(2020) 319 final} - {SWD(2020) 320 final} - {SWD(2020) 321 final} - {SWD(2020) 322 final} - {SWD(2020) 323 final} - {SWD(2020) 324 final} - {SWD(2020) 325 final} - {SWD(2020) 326 final}



Resumo Nos últimos anos, a independência judicial na Hungria tem sido apontada pelas instituições da UE como fonte de preocupação, nomeadamente no procedimento previsto no artigo 7.º, n.º 1, do TUE iniciado pelo Parlamento Europeu. O apelo ao reforço da independência judicial, lançado no contexto do Semestre Europeu, continua sem resposta. Nomeadamente, o Conselho Judicial Nacional independente tem dificuldade em contrabalançar os poderes do presidente do Gabinete Judicial Nacional, responsável pela gestão dos tribunais. Os desenvolvimentos relacionados com o Supremo Tribunal (Kúria) suscitam também preocupação, nomeadamente a sua decisão de declarar ilegal um pedido de decisão prejudicial apresentado ao Tribunal de Justiça da União Europeia. Novas regras permitem a nomeação, à margem do procedimento normal, de membros do Tribunal Constitucional, eleitos pelo Parlamento, para o Supremo Tribunal e diminuem o grau de exigência dos critérios de elegibilidade para o cargo de presidente do Supremo Tribunal. No que se refere à eficiência e à qualidade, o sistema judicial tem um bom desempenho em termos de duração dos processos e tem um elevado nível de digitalização. O quadro institucional de luta contra a corrupção é partilhado entre diferentes organismos. O funcionamento deficiente dos mecanismos de controlo e as interligações estreitas existentes entre a política e determinadas empresas nacionais favorecem a corrupção. Sempre que surgem alegações graves, há uma falta sistemática de determinação para investigar e julgar casos de corrupção que envolvam altos funcionários ou o seu círculo mais próximo. Esta questão foi levantada no âmbito do Semestre Europeu e pelo GRECO, atenta a falta de empenho em cumprir as suas recomendações. A verificação das declarações de património e interesses pode ser melhorada no que respeita aos controlos sistemáticos e à supervisão independente. Apesar de a regulamentação das atividades dos lóbis estar incompleta, as políticas de prevenção da corrupção centraram-se na integridade na administração pública e nos serviços responsáveis pela aplicação da lei. A limitação da possibilidade de supervisão pelos cidadãos no contexto das restrições à liberdade dos meios de comunicação, um ambiente hostil às organizações da sociedade civil e os novos desafios constantes à aplicação da transparência e do acesso às regras de informação pública, fragilizam ainda mais o quadro de luta contra a corrupção. A independência e a eficácia do Conselho dos Meios de Comunicação estão em risco. A transparência da propriedade dos meios de comunicação não está plenamente garantida. A concentração dos meios de comunicação através da criação do conglomerado da Fundação dos Meios de Comunicação e da Imprensa da Europa Central (KESMA) aumentou os riscos para o pluralismo da comunicação social. Um volume significativo de publicidade institucional canalizado para meios de comunicação pró-governamentais permitiu ao Governo exercer influência política indireta sobre os meios de comunicação. Os meios de comunicação independentes são alvo de uma obstrução e intimidação sistemáticas, enquanto a tendência para a aquisição desses meios suscita ainda maior preocupação. A transparência e a qualidade do processo legislativo são uma fonte de preocupações, porquanto as consultas públicas e as avaliações de impacto diminuíram. A nova possibilidade de as autoridades públicas recorrerem de decisões judiciais transitadas em julgado perante o Tribunal Constitucional suscita questões de segurança jurídica. A fragilização de instituições independentes e a crescente pressão sobre a sociedade civil afetam ainda mais o equilíbrio de poderes. O Tribunal de Justiça considerou que a legislação relativa à transparência das organizações da sociedade civil financiadas a partir do estrangeiro é incompatível com o direito da UE. Estão em preparação as medidas legislativas necessárias para dar cumprimento ao acórdão. I.Sistema judicial A estrutura do sistema judicial húngaro foi moldada pelas alterações constitucionais e pelas reformas judiciais regulares introduzidas a partir 2011. A mais recente reforma foi adotada em dezembro de 2019. A Hungria tem um sistema judicial de quatro níveis. Os 113 tribunais distritais funcionam em primeira instância, enquanto os 20 tribunais regionais apreciam recursos de decisões dos tribunais distritais e determinados processos em primeira instância. Cinco tribunais regionais de recurso apreciam recursos de decisões dos tribunais regionais. A principal função do Supremo Tribunal (Kúria) é garantir a aplicação uniforme da legislação. O presidente do Gabinete Judicial Nacional (GJN) é um órgão, previsto na Lei Fundamental e nomeado pelo Parlamento, que está encarregado da administração central dos tribunais. O Conselho Judicial Nacional é um órgão independente que, de acordo com a Lei Fundamental, supervisiona o presidente do GJN e participa na administração dos tribunais. Os juízes são nomeados pelo presidente da República na sequência de uma recomendação do presidente do GJN, com base numa classificação de candidatos estabelecida pelos conselhos da magistratura locais (compostos por juízes eleitos pelos seus pares). O presidente do GJN não pode desviar-se da ordem estabelecida nessa classificação sem o consentimento prévio do Conselho Judicial Nacional. O Tribunal Constitucional não faz parte do sistema judicial e fiscaliza a constitucionalidade das leis e das decisões judiciais. O Ministério Público é uma instituição independente com poderes para investigar e reprimir a criminalidade. A Ordem dos Advogados húngara e as associações regionais de advogados são organismos públicos autónomos que representam os interesses das profissões jurídicas e estabelecem e aplicam normas profissionais, nomeadamente através de medidas disciplinares. Independência O Conselho Judicial Nacional enfrenta dificuldades em contrabalançar os poderes do presidente do Gabinete Judicial Nacional. A eleição de um novo presidente do Gabinete Judicial Nacional pode abrir caminho a uma cooperação reforçada. O presidente do GJN é eleito pelo Parlamento e possui amplos poderes relacionados com a administração do sistema judicial. O presidente do GJN trabalha sob a supervisão do Conselho Judicial Nacional. Contudo, o Conselho Judicial Nacional enfrenta uma série de limitações estruturais que o impedem de supervisionar eficazmente as ações do presidente do GJN. Em especial, não tem o direito de ser consultado sobre propostas legislativas que afetem o sistema judicial, desempenhando um papel limitado nas nomeações judiciais, bem como na nomeação de presidentes de tribunais e de outros administradores de tribunais. Além disso, o Conselho Judicial Nacional dispõe de recursos limitados e depende do presidente do GJN para executar o seu orçamento. A ausência de controlo efetivo sobre o presidente do GJN aumenta a possibilidade de decisões arbitrárias na administração do sistema judicial. Em particular, o Conselho Judicial Nacional criticou o anterior presidente do GJN por ter violado a lei ao anular os procedimentos de seleção de presidentes de tribunais e ao nomear discricionariamente presidentes interinos de tribunais, sem a aprovação do Conselho Judicial Nacional. Esta situação levou o Conselho Judicial Nacional a solicitar formalmente ao Parlamento a destituição do presidente do GJN. A comissão parlamentar competente examinou esse pedido e, em junho de 2019, o Parlamento rejeitou-o. Os poderes limitados do Conselho Judicial Nacional e a necessidade de os reforçar foram sublinhados pelo Conselho da Europa, pela Comissão Europeia e por partes interessadas. Em 9 de julho de 2019, no contexto do Semestre Europeu, o Conselho endereçou à Hungria uma recomendação no sentido de «reforçar a independência do poder judicial», observando que o Conselho Judicial Nacional enfrenta dificuldades crescentes em contrabalançar os poderes do presidente do GJN. Desde então, não foram tomadas quaisquer medidas legislativas para procurar solucionar estes problemas estruturais. O Conselho Judicial Nacional congratulou-se com a eleição de um novo presidente para o GJN em dezembro de 2019, o que pode abrir caminho a uma cooperação reforçada com o Conselho Judicial Nacional, embora o equilíbrio de poderes só possa ser alcançado com segurança jurídica mediante o reforço legislativo dos poderes do Conselho. A perceção da independência judicial é média entre o público em geral e muito baixa entre as empresas, embora os dados mais recentes mostrem algumas melhorias. O nível de independência dos tribunais e juízes é considerado médio (48 % «bastante bom ou muito bom») pela população em geral , mas muito baixo (26 % «bastante bom ou muito bom») pelas empresas . Contudo, em 2020, a tendência negativa observada durante vários anos alterou-se, com ambos os indicadores a melhorar. O Kúria declarou ilegal um reenvio prejudicial para o Tribunal de Justiça da União Europeia. Na sequência de um pedido do procurador-geral, em 10 de setembro de 2019, o Kúria proferiu um acórdão em que considera ilegal um reenvio prejudicial de um juiz de um tribunal distrital para o Tribunal de Justiça, considerando as questões irrelevantes para o caso em apreço. O acórdão do Kúria teve caráter declarativo e não anulou a decisão de submeter o processo ao Tribunal de Justiça. No entanto, em outubro de 2019, o presidente interino do Tribunal Regional de Budapeste (Fővárosi Törvényszék), referindo-se expressamente à decisão do Kúria, instaurou um processo disciplinar contra o juiz que decidiu o reenvio prejudicial. Em novembro de 2019, o presidente do tribunal retirou o processo. O facto de o Kúria poder, no contexto de um recurso judicial extraordinário, pronunciar-se sobre a necessidade de reenvios prejudiciais poderá interferir com a possibilidade de os tribunais nacionais submeterem ao Tribunal de Justiça questões de interpretação do direito da União, bem como a possibilidade de darem origem a processos disciplinares, podem dissuadir os juízes de apresentar pedidos de decisões prejudiciais. Os juízes e os advogados estão sujeitos a campanhas negativas por parte do dos meios de comunicação. Em várias declarações à imprensa realizadas desde janeiro de 2020, o Governo e os meios de comunicação pró-governamentais criticaram determinadas decisões judiciais, incluindo a libertação de presos em liberdade condicional e a atribuição de indemnizações a crianças ciganas segregadas nas escolas e a reclusos que se queixaram das suas condições de detenção. Em fevereiro de 2020, o Governo anunciou a intenção de organizar uma «consulta nacional» sobre estas questões relacionadas com a Justiça. A Ordem dos Advogados, a associação de juízes e outras partes interessadas manifestaram preocupação perante o discurso do Governo, argumentando que este pode minar a confiança da população no sistema judicial. A consulta acabou por ser abandonada. Em setembro de 2019, no contexto da execução do acórdão do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos no processo Baka/Hungria, o Comité de Ministros do Conselho da Europa manifestou preocupação em relação ao «efeito inibidor» da liberdade de expressão dos juízes e dos presidentes dos tribunais. Foram introduzidas novas regras especiais para as nomeações judiciais para o Kúria. O número de cargos judiciais no Kúria não é definido na legislação, sendo determinado pelo presidente do GJN. De acordo com o procedimento normal, os juízes são nomeados para o Kúria pelo seu presidente, na sequência de um convite à apresentação de candidaturas, com base num parecer do departamento competente do Kúria e numa avaliação e classificação dos candidatos pelo conselho judicial do Kúria. Legislação geral introduzida em dezembro de 2019 permite que os membros do Tribunal Constitucional, que são eleitos pelo Parlamento, solicitem a sua nomeação como juízes sem procedimento de candidatura. Após terem adquirido o estatuto de juiz, os membros do Tribunal Constitucional podem solicitar a nomeação para o Kúria após o termo do seu mandato, não tendo de seguir o procedimento normal de nomeação. Em consequência, na prática, a eleição pelo Parlamento para o Tribunal Constitucional, que não implica a participação num órgão substancialmente baseado no poder judicial, pode, por si só, conduzir à nomeação como juiz do Kúria, se o juiz em questão o requerer. Estas alterações legislativas reforçaram de facto o papel do Parlamento nas nomeações judiciais para o Kúria. Acresce que o presidente do Kúria é eleito pelo Parlamento, sob proposta do presidente da República, de entre os juízes – não necessariamente do Kúria – com pelo menos cinco anos de experiência como juiz. Desde 1 de janeiro de 2020, as regras de seleção do presidente do Kúria foram igualmente alteradas e passaram a permitir que o tempo de serviço como referendário sénior no Tribunal Constitucional ou num tribunal internacional seja tido em conta para o cálculo da «experiência como juiz». Este alargamento dos critérios de elegibilidade aumenta o leque de candidatos que podem ser eleitos para o cargo de presidente do Kúria, bem como o poder discricionário do presidente da República nesta matéria. A legislação geral introduziu alterações estruturais no sistema judicial existente, com vista a tornar a justiça administrativa mais rápida e previsível. Foram abolidos os tribunais distritais administrativos e de trabalho. A partir de 1 de abril de 2020, os processos administrativos em primeira instância são julgados por oito tribunais regionais designados e todos os recursos ordinários ou extraordinários são apreciados pelo Kúria. Foi abandonado o estabelecimento previsto de um sistema judicial administrativo distinto. Os salários do sistema judicial foram aumentados em janeiro de 2020, estando em vigor um sistema de bónus. Nos termos da legislação geral, os salários do sistema judicial serão aumentados em 60 % ao longo de um período de três anos. O aumento da remuneração dos juízes é uma evolução positiva, uma vez que os salários dos juízes húngaros eram dos mais baixos da UE. Este aumento contribui para reforçar a independência judicial. No entanto, surgiram preocupações quanto à possibilidade de as autoridades que gerem os tribunais atribuírem bónus aos juízes numa base discricionária, sem critérios objetivos e transparentes. De acordo com o Conselho da Europa, os sistemas que tornem a remuneração de base dos juízes dependente do desempenho devem ser evitados, uma vez que podem criar entraves à independência dos juízes. O impacto de tal sistema na independência do poder judicial é objeto de uma questão prejudicial submetida ao Tribunal de Justiça. Apesar de alguns aspetos relacionados com a organização do Ministério Público terem sido resolvidos, outros continuam a suscitar preocupação. Em novembro de 2019, o procurador-geral foi reeleito pelo Parlamento por maioria de dois terços, por um período de nove anos. O Ministério Público está organizado numa estrutura estritamente hierárquica. Embora a independência do Ministério Público esteja consagrada na lei, alguns elementos do quadro jurídico levaram o GRECO a emitir recomendações no sentido de alterar as regras de nomeação do procurador-geral, de forma a salvaguardar o cargo da influência política. O GRECO recomendou igualmente a introdução de critérios rigorosos para orientar e justificar as decisões de retirar processos aos procuradores subordinados, e apelou à revisão da forma como são tratados os processos disciplinares. Embora a maioria das recomendações do GRECO tenha sido abordada, a aplicação integral das recomendações pendentes teria também um impacto positivo no quadro da luta contra a corrupção. Qualidade A digitalização do sistema judicial é globalmente elevada. A Hungria ocupa uma posição muito elevada no que se refere à disponibilidade de meios eletrónicos para o acesso em linha do público aos acórdãos publicados. Também apresenta bons resultados no que respeita à produção de decisões judiciais em formato legível por máquina, embora os acórdãos não respeitem modelos formatados de forma a permitir a sua legibilidade por máquina. Além disso, a Hungria tem muito bons resultados no que se refere à promoção e incentivos à utilização de métodos alternativos de resolução de litígios. No entanto, as custas judiciais continuam a ser elevadas e existem preocupações quanto ao nível de inclusividade do regime de apoio judiciário. As medidas governamentais de resposta à pandemia de COVID-19 tiveram impacto no funcionamento dos tribunais. Em 14 de março de 2020, na sequência de uma proposta do presidente do GJN, do presidente do Kúria e do procurador-geral, o Governo ordenou por decreto a suspensão do funcionamento dos tribunais húngaros, com exceção de determinados processos urgentes, por um período de tempo indeterminado. Contudo, em 30 de março de 2020, este decreto tornou-se ineficaz. Em 31 de março de 2020, o Governo introduziu alterações às leis processuais destinadas a facilitar o funcionamento do sistema judicial durante o «estado de emergência». Eficiência

Nos processos cíveis e administrativos, a eficiência é elevada. De acordo com o Painel de Avaliação da Justiça na UE de 2020, a Hungria tem um desempenho muito bom no que diz respeito ao tempo estimado necessário para resolver processos administrativos em primeira instância e ao número de processos administrativos pendentes nos tribunais de primeira instância . A Hungria também tem um bom desempenho no que se refere ao tempo estimado necessário para a resolver processos contenciosos em matéria civil e comercial. Os novos Códigos de Processo Civil, de Processo Administrativo e de Processo Penal entraram em vigor em 2018. Estas novas regras poderão facilitar a audição de processos civis e penais e o controlo jurisdicional das decisões administrativas num prazo razoável. Continuam a não existir vias de recurso eficazes para os processos excessivamente morosos. A execução do acórdão do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos Gazó/Hungria ainda está em curso e a Hungria continua sob supervisão reforçada do Comité de Ministros do Conselho da Europa. II.Quadro de combate à corrupção A competência para prevenir, investigar e julgar crimes de corrupção é partilhada entre diferentes autoridades especializadas. Na Hungria, a coordenação das atividades de luta contra a corrupção é assegurada pelo Serviço Nacional de Proteção (NVSZ) sob a supervisão do Ministério do Interior. A investigação e a repressão da corrupção no setor público são da competência exclusiva da Divisão Central de Investigação da Procuradoria-Geral e de cinco serviços regionais. O Ministério Público é apoiado pelos serviços de investigação da polícia e pelo Serviço Nacional de Proteção. O Serviço Nacional de Auditoria é competente para a gestão financeira dos fundos públicos e para realizar auditorias aos partidos políticos. No último Índice de Perceção da Corrupção da Transparência Internacional, a Hungria obteve a pontuação de 44/100, tendo ficado classificada em 19.º lugar na União Europeia e em 70.º a nível mundial. Entre os inquiridos húngaros, 87 % consideram que a corrupção é generalizada (média da UE: 71 %) e 32 % consideram que a corrupção afeta a sua vida diária (média da UE: 26 %). 80 % das empresas consideram que a corrupção é generalizada (média da UE: 63 %) e 48 % consideram que a corrupção é um obstáculo à atividade empresarial (média da UE: 37 %). 39 % das pessoas consideram ter sido instaurado um número suficiente de ações penais bem sucedidas para dissuadir as pessoas de práticas corruptas (média da UE: 36 %), enquanto 19 % das empresas consideram que as pessoas e as empresas julgadas por subornar um funcionário superior são devidamente punidas (média da UE: 31 %). O quadro jurídico-penal de combate à corrupção está, em grande medida, em vigor. O Código Penal inclui as definições de corrupção e delitos conexos e criminaliza diferentes formas de suborno e tráfico de influências, peculato, desvio de fundos públicos e abuso de autoridade pública. Em abril de 2020, foi apresentado um projeto de lei no Parlamento destinado a dar resposta às recomendações formuladas pelo Grupo de Trabalho da OCDE sobre a Corrupção, nomeadamente a alteração da definição de «funcionário público estrangeiro», a fim de clarificar que inclui funcionários de empresas públicas estrangeiras. As competências em matéria de luta contra a corrupção são partilhadas por diferentes organismos. O Serviço Nacional de Proteção, tutelado pelo Ministério do Interior, é responsável pela coordenação das políticas de luta contra a corrupção. Desde fevereiro de 2019, na sequência de uma revisão do Código de Processo Penal, a investigação e a repressão da corrupção no setor público são da competência exclusiva da Divisão Central de Investigação da Procuradoria-Geral e de cinco serviços regionais. A Divisão investiga casos complexos de corrupção que envolvam pessoas que gozam de imunidade, funcionários públicos estrangeiros, o presidente da República, o primeiro-ministro, membros do Governo e altos funcionários das autoridades de segurança pública. O Ministério Público é apoiado pelos serviços de investigação da polícia e pelo Serviço Nacional de Proteção. O Serviço Nacional de Auditoria também desempenha uma função na aplicação das políticas anticorrupção, nomeadamente através das suas funções de controlo das finanças das instituições públicas e do financiamento dos partidos políticos. O Serviço Nacional de Auditoria realiza ainda inquéritos nacionais regulares sobre a integridade. Embora, em alguns casos, existam ações penais contra a corrupção de alto nível, estas continuam a ser muito limitadas. No seu Relatório Anual de 2018, a Procuradoria-Geral publicou estatísticas de crimes de corrupção relativas ao período de 2016-2018. De acordo com os dados apresentados, o número de processos registados respeitantes a crimes relacionados com a corrupção aumentou: 984 em 2016, 1 123 em 2017 e 2 046 em 2018. Não obstante, o número de pessoas condenadas manteve-se praticamente inalterado: 250 em 2018, 254 em 2017 e 351 em 2016. De acordo com a Procuradoria-Geral, a maior parte dos casos relacionados com a corrupção envolvem funcionários públicos, geralmente das finanças e alfândegas. O facto de não ter havido ação determinada para instaurar processos judiciais contra a corrupção envolvendo funcionários de alto nível ou o seu círculo imediato foi igualmente abordado no contexto do Semestre Europeu. Embora o Ministério Público tenha lançado um número limitado de inquéritos relacionados com a corrupção contra membros do Parlamento do partido no poder, não houve, nos últimos anos, quaisquer ações penais contra funcionários governamentais de alto nível. Na Hungria, as políticas de prevenção da corrupção centraram-se na integridade na administração pública e nos serviços responsáveis pela aplicação da lei. Após o termo do anterior programa de luta contra a corrupção em 2018, em junho de 2020, o Governo adotou um novo programa que abrange um período de dois anos (2020-2022). A estratégia mantém a tónica na integridade na administração pública, a exemplo dos programas estratégicos anteriores, e prevê ações relacionadas com o reforço da administração eletrónica e com a tomada de decisões automatizada para prevenir a corrupção. Além disso, a estratégia visa o aumento da eficiência das investigações, a avaliação dos riscos de corrupção e do quadro jurídico, bem como a criação de controlos internos na administração pública e o reforço das medidas de integridade. O quadro de integridade confere um papel central aos conselheiros internos para a integridade das autoridades públicas. Contudo, o quadro estratégico de luta contra a corrupção não inclui ações noutros domínios relevantes para a prevenção da corrupção, como o financiamento dos partidos políticos, as declarações de património ou a regulamentação das atividades dos lóbis e das «portas giratórias». Também não aborda os riscos relacionados com o clientelismo, o favoritismo e o nepotismo na administração pública de alto nível nem os riscos decorrentes da relação entre empresas e políticos. De acordo com o inquérito sobre a integridade de 2019 do Serviço Nacional de Auditoria, apresentam o nível mais elevado de risco de corrupção os órgãos governamentais (50 %), os órgãos de administração local (51 %) e os estabelecimentos de ensino superior (50 %). Durante o período 2015-2019, a Hungria registou o número mais elevado de inquéritos do OLAF (43) encerrados com uma recomendação financeira entre os Estados-Membros. A verificação das declarações de património e interesses pode ser melhorada no que respeita aos controlos sistemáticos e à supervisão independente. A Hungria tem um sistema de declarações de património abrangente, que exige que os membros do Parlamento, os membros do Governo e os funcionários públicos declarem os seus bens e interesses. As declarações de património e de interesses dos membros do Governo, bem como altos funcionários públicos e deputados estão disponíveis na Internet . Contudo, a sua verificação não é sistemática, e sim baseada em notificações de suspeitas. A verificação das declarações incumbe à entidade empregadora do funcionário público ou, no caso das declarações dos membros do Parlamento e dos altos funcionários governamentais, à Comissão Parlamentar de Verificação das Imunidades e Poderes. As suspeitas de aumento injustificado de riqueza podem dar origem a um procedimento de verificação conduzido pela Autoridade Tributária e Aduaneira Nacional. Contudo, a Autoridade Tributária só pode dar início a esse procedimento se as autoridades de investigação tiverem aberto investigações criminais, o que deixa pouca margem para verificações independentes. A questão da supervisão e aplicação efetivas das regras de conduta, dos conflitos de interesses e das declarações de património para os membros do Parlamento foi objeto de recomendações do GRECO, cuja aplicação está pendente. A regulamentação das atividades dos lóbis na Hungria está incompleta e não há regras em vigor para regular eficazmente as «portas giratórias». A legislação de 2010 relativa aos lóbis foi revista, tornando obrigatória para os funcionários públicos a divulgação de contactos com os lobistas. Os funcionários públicos são obrigados a informar o seu superior hierárquico por escrito no caso de uma determinada reunião com lobistas comportar riscos para a integridade da organização. O superior hierárquico pode proibir a reunião ou subordinar a sua realização à presença de uma terceira pessoa. Todavia, o decreto aplicável regula apenas determinados aspetos das reuniões entre funcionários públicos e lobistas. Nomeadamente, não prevê o registo obrigatório dos lobistas, ou a obrigação de divulgar ou comunicar os contactos com lobistas a um organismo de controlo independente, ou tão-pouco exige que os funcionários públicos solicitem autorização para estabelecer esses contactos e comuniquem os seus resultados. O GRECO tomou nota da necessidade de melhorar as normas de integridade e adotar um código de conduta para os membros do Parlamento e de assegurar uma supervisão e aplicação eficazes das regras de conduta e dos conflitos de interesses. A Hungria carece de regulamentação específica em matéria de prevenção das «portas giratórias». Embora tanto o Código do Trabalho como uma lei especial relativa aos funcionários públicos contenham cláusulas de confidencialidade, não especificam qualquer período de incompatibilidade. A Hungria dispõe de legislação específica para proteger os denunciantes. A Lei sobre a proteção dos denunciantes permite o anonimato dos autores de denúncias e a apresentação de queixas por via eletrónica, utilizando um canal de comunicação específico, gerido pelo Provedor de Justiça (comissário para os Direitos Fundamentais) (ver secção sobre outras questões institucionais relacionadas com os mecanismos de equilíbrio de poderes em seguida). No entanto, as competências do Provedor de Justiça em relação às denúncias apresentadas ao seu gabinete são limitadas. Na prática, a principal tarefa do Provedor de Justiça consiste em transmitir as denúncias às autoridades competentes. Contudo, as denúncias não são transmitidas automaticamente às autoridades responsáveis pela aplicação da lei, sendo antes realizado um inquérito administrativo pelo conselheiro para a integridade da instituição em causa. Os conselheiros para a integridade apresentam diretamente os seus relatórios ao responsável máximo da sua instituição. O Provedor de Justiça pode, mediante pedido ou oficiosamente, verificar se essas autoridades deram seguimento adequado aos relatórios. As divulgações de interesse público são investigadas pelas instituições em causa e a sua resposta, que inclui o resultado da investigação, é carregada num registo eletrónico. O financiamento dos partidos na Hungria continua a ser motivo de preocupação. O GRECO observou que, embora os registos dos partidos políticos sejam transparentes, as fontes de rendimento dos partidos e a duração dos períodos de campanha eleitoral são pouco claras. Além disso, no que diz respeito aos partidos políticos que recebem subsídios estatais, é necessário dispor de mecanismos de acompanhamento. III.Pluralismo dos meios de comunicação A proteção da liberdade de imprensa e do pluralismo dos meios de comunicação social na Hungria está prevista na Lei Fundamental, bem como na legislação setorial (Lei da Comunicação Social e Lei da Liberdade de Imprensa). A Lei da Liberdade de Imprensa estipula que a liberdade de imprensa consubstancia a independência em relação ao Estado e a todas e quaisquer organizações e grupos de interesses. O direito de acesso à informação pública é reconhecido pela Lei Fundamental e encontra expressão na Lei da Liberdade de Imprensa. A Lei da Comunicação Social cria a Autoridade Nacional para os Meios de Comunicação e as Telecomunicações, cujo órgão de decisão é o Conselho da Comunicação Social. Enquanto a Autoridade para a Comunicação Social dispõe dos recursos adequados, a independência e a eficácia do Conselho da Comunicação Social estão em risco. O Conselho da Comunicação Social é composto por um presidente e quatro membros eleitos pelo Parlamento. As regras relativas à nomeação estão concebidas de modo a favorecer um consenso político na nomeação dos membros do Conselho da Comunicação Social. O Monitor do Pluralismo nos Média de 2020 chama a atenção para o facto de, na prática, estas regras não terem impedido o partido no governo de nomear os cinco membros do Conselho da Comunicação Social. O Monitor regista um risco médio (53 %) em termos de independência e eficácia do Conselho da Comunicação Social. O Fórum dos Chefes de Redação da Hungria (Főszerkesztők Fóruma) é uma ONG do setor criada em 2012. Reúne os chefes de redação dos principais meios de comunicação eletrónicos, impressos e em linha da Hungria, numa base voluntária. Os seus principais objetivos incluem o reforço da ética no ensino do jornalismo, a elaboração de orientações, a promoção das melhores práticas em jornalismo ético, o aumento da confiança nos meios de comunicação e a definição de procedimentos de autorregulação dos meios de comunicação. Em 2015, o Fórum estabeleceu as normas e os valores éticos do jornalismo, como a imparcialidade, o rigor e regras para a obtenção e o tratamento das informações. Procura promover um jornalismo de qualidade, nomeadamente através da atribuição de prémios a jornalistas. A pluralidade do mercado da comunicação social está seriamente ameaçada na Hungria. Por força de um decreto governamental, a fusão de mais de 470 meios de comunicação social amigos do Estado através da criação do conglomerado de comunicação «KESMA», em novembro de 2018, foi isenta de controlo pela Autoridade da Concorrência e pela Autoridade para a Comunicação Social, por ter sido considerada «uma fusão de importância estratégica nacional», impedindo assim as autoridades de a fiscalizar. Por decisão de 25 de junho de 2020, o Tribunal Constitucional indeferiu um pedido apresentado por um quarto dos membros do Parlamento que contestava o Decreto Governamental. O Tribunal Constitucional considerou que é prerrogativa única e exclusiva do Governo determinar o que é de «importância estratégica nacional» e que nada na concentração poderia ser entendido como uma ameaça para o pluralismo dos meios de comunicação do país. Um relatório ad hoc do Centro para o Pluralismo e a Liberdade dos Meios de Comunicação concluiu que «a criação da KESMA por meio da fusão de mais de 470 [...] diferentes meios de comunicação social irá agravar o risco global» para o pluralismo dos meios de comunicação social na Hungria em vários indicadores-chave analisados pelo Monitor do Pluralismo nos Média, incluindo as condições de trabalho dos jornalistas, a concentração horizontal e as participações cruzadas nos diversos meios de comunicação social, bem como a atribuição da publicidade institucional. Especificamente, analisando estes desenvolvimentos da perspetiva da independência da autoridade para os meios de comunicação em relação à influência política e/ou económica e da capacidade do Governo de se sobrepor à Autoridade para os Meios de Comunicação, o relatório concluiu que a exclusão total do controlo da Autoridade para os Meios de Comunicação húngara de uma operação importante como a KESMA constitui um elemento de risco adicional para o pluralismo dos meios de comunicação na Hungria. As organizações da liberdade dos meios de comunicação social húngaras e europeias, bem como a sociedade civil, manifestaram sérias preocupações com o despedimento, em 22 de julho de 2020, do chefe de redação e a subsequente demissão de quase todos os jornalistas do sítio de comunicação social independente mais lido da Hungria, o Index.hu. As preocupações apontam também para o facto de o Index.hu poder seguir um padrão de aquisição económica dos restantes sítios de comunicação social independentes por empresários pró-governamentais, como já se observou no caso do Origo. A transparência da propriedade dos meios de comunicação não está regulamentada por legislação setorial específica. Os fornecedores de serviços de comunicação social linear devem notificar a Autoridade para a Comunicação Social sobre a sua participação direta ou indireta (ou da sua empresa-mãe) nos fornecedores de serviços de comunicação social. A Lei da Comunicação Social contém regras pormenorizadas para a prevenção da concentração no mercado dos meios de comunicação social. No entanto, o Observatório do Pluralismo dos Meios de Comunicação Social de 2020 considera que a situação relativa à transparência da propriedade dos meios de comunicação social apresenta um risco elevado (75 %). A publicidade institucional permite ao Governo exercer influência política indireta sobre os meios de comunicação. De acordo com o Monitor do Pluralismo dos Média, e tal como alegado pelas principais partes interessadas , o maior risco para a liberdade e o pluralismo da comunicação social na Hungria é o da independência política (82 %). O Monitor do Pluralismo dos Média considera que, embora a influência política e o controlo diretos não sejam generalizados, é do conhecimento geral que é exercida influência indireta sobre os meios de comunicação. O conglomerado KESMA supramencionado é considerado o culminar deste processo em termos de meios de comunicação pró-governamentais. Esta situação foi agravada pela inexistência de legislação e de transparência na distribuição da publicidade institucional, o que levou o Monitor do Pluralismo dos Média de 2020 a colocar este indicador no nível de risco mais elevado possível (97 %). O Monitor do Pluralismo dos Média de 2020 salienta o facto de, em 2019, a percentagem de publicidade institucional canalizada para órgãos de comunicação pró-governamentais ter sido de 75 % no mercado da imprensa escrita, 95 % no mercado da televisão, 90 % no mercado das notícias em linha e 90 % no mercado da rádio.

O acesso do público à informação é dificultado. Classificando este domínio como de «baixo risco», o Monitor do Pluralismo dos Média de 2020 salienta que, embora a legislação aplicável seja clara e os tribunais tendam a conceder acesso à informação aos jornalistas e ao público em geral, os acórdãos que anulam decisões negativas de organismos públicos são frequentemente inaplicáveis na prática . Em 2016, o Relator Especial das Nações Unidas para os defensores dos direitos humanos recomendou que a Hungria revisse as disposições legislativas relacionadas com a liberdade de informação e a proteção dos dados, a fim de garantir o acesso livre e sem controlo à informação de interesse público . Esta questão foi igualmente levantada por uma recomendação específica por país no contexto do Semestre Europeu de 2020 . A Lei da Liberdade de Imprensa prevê que qualquer «órgão que desempenhe funções públicas» deve facultar acesso aos dados de interesse público sob o seu controlo sempre que tal lhe seja solicitado, sob reserva das exceções previstas na mesma lei . Embora a Lei da Liberdade de Imprensa se tenha mantido relativamente estável, continuaram a ser introduzidas noutras leis setoriais alterações fragmentadas, que corroem a transparência global e o quadro de acesso à informação . Em 2013, a Hungria alterou a Lei da Liberdade de Imprensa, a fim de evitar pedidos de informação «abusivos». Em 2016, o Governo emitiu um decreto que autoriza as instituições públicas a exigir o reembolso dos custos incorridos pelos pedidos de acesso à informação pública, caso a resposta ao pedido implique trabalho adicional para a autoridade pública. No que diz respeito ao acesso direto dos jornalistas a eventos públicos, o Monitor do Pluralismo dos Média de 2020 refere que a proibição do acesso dos jornalistas a determinados eventos públicos é um fenómeno cada vez mais frequente. Os meios de comunicação independentes enfrentam obstrução e intimidação sistémicas. Segundo a Mérték Media Monitor, com base nas receitas, os meios de comunicação social pró-governamentais controlam cerca de 80 % do mercado dos meios de comunicação social e cobertura dos conteúdos políticos . A pequena quota de mercado ocupada por órgãos de comunicação independentes é complementada pela obstrução e intimidação sistémicas de jornalistas e órgãos de comunicação independentes. Um estudo realizado pela União das Liberdades Civis da Hungria (TASZ) em 2019 e durante a pandemia de COVID-19 em 2020 aponta para uma «obstrução sistémica do trabalho dos meios de comunicação social independentes», nomeadamente, ignorando as questões da imprensa, limitando o acesso físico dos jornalistas e lançando o descrédito, a estigmatização e a intimidação das fontes. Não há relatos de ataques físicos a jornalistas e a outros profissionais da comunicação social. Na Hungria, a difamação tem previstas penas de prisão entre as sanções.Em 2019, a Plataforma do Conselho da Europa para a Promoção da Proteção do Jornalismo e da Segurança dos Jornalistas publicou dois alertas relativos à Hungria sobre as restrições às atividades de jornalistas no Parlamento e uma campanha de difamação contra dois jornalistas do Index.hu através de meios de comunicação social pró-governamentais, meios de comunicação de extrema-direita e cartazes amplamente considerados antissemitas que surgiram em Budapeste. No mesmo ano, uma revista semanal pró-governamental publicou uma lista de mais de 200 indivíduos, entre os quais vários jornalistas, rotulados como «mercenários» de George Soros. Em 2020, a Plataforma publicou quatro alertas relativos à proibição da distribuição da revista de negócios Forbes Hungary, a instruções do Governo dirigidas aos funcionários dos meios de comunicação social públicos da Hungria no sentido de solicitarem autorização antes de escreverem sobre uma série de assuntos, a uma campanha de ameaças jurídicas e outras e à intimidação contra o cartunista Gábor Pápai após a publicação de um cartoon alegadamente blasfemo e ao projeto de lei (que se tornou Lei em 30 de março de 2020) que introduziu o delito de divulgação de «informações falsas» sobre a COVID-19 e sanções que podem ir até cinco anos de prisão. A Hungria respondeu de forma pormenorizada a vários destes alertas. Relativamente à criminalização da emissão ou divulgação de informações falsas relacionadas com a pandemia, a Comissão Europeia declarou que tal suscita preocupações em termos de segurança jurídica e pode ter um efeito inibidor da liberdade de expressão. IV.Outras questões institucionais relacionadas com o equilíbrio de poderes A Hungria é uma república parlamentar com um Parlamento de câmara única (Assembleia Nacional). O Parlamento, nomeadamente, adota e altera a Lei Fundamental da Hungria, exerce o legislativo, elege o Primeiro-Ministro e elege por maioria de dois terços os funcionários públicos mais importantes do país. O presidente da República é eleito pelo Parlamento. São várias as instituições encarregadas de contrabalançar os poderes legislativo e executivo, incluindo o Tribunal Constitucional, o Serviço Nacional de Auditoria e o Provedor de Justiça (comissário para os Direitos Fundamentais). Além do Governo, do presidente da República e de todas as comissões parlamentares, qualquer membro do Parlamento pode apresentar um projeto de lei. Diminuiu a realização de consultas públicas e de avaliações de impacto. A legislação húngara prevê a realização obrigatória de consultas públicas, bem como de avaliações de impacto ex ante e ex post. Na prática, as consultas e as avaliações de impacto são essencialmente formais ou simbólicas. No contexto do Semestre Europeu, foram expressas preocupações relacionadas com a participação dos parceiros sociais e com a qualidade e a previsibilidade da definição de políticas. As consultas e as avaliações de impacto foram frequentemente contornadas pela aplicação de procedimentos legislativos especiais, como os procedimentos urgentes ou propostas de lei introduzidas por deputados a título individual, dado que as exigências em termos de consultas e avaliações de impacto só se aplicam às propostas legislativas do Governo. Em 11 de março de 2020, o Governo declarou o «estado de emergência» em resposta à pandemia de COVID-19. A duração do «estado de emergência» não foi predefinida e o Governo tinha poder discricionário para o manter ou para lhe pôr termo. Em 30 de março de 2020, o Parlamento aprovou uma nova lei que permitia ao Governo revogar qualquer lei por decreto. Os poderes de emergência conferidos afiguravam-se vastos, à luz do efeito combinado de poderes definidos genericamente e da ausência de um prazo claro. Determinadas medidas de emergência tomadas graças a estes poderes suscitaram questões quanto à sua necessidade e proporcionalidade e interferiram nas atividades empresariais e na estabilidade do quadro regulamentar. Esta questão foi igualmente abordada por uma recomendação específica por país no contexto do Semestre Europeu de 2020, na qual o Conselho recomendou que a Hungria diligenciasse no sentido de «assegurar que todas as medidas de emergência sejam estritamente proporcionais, limitadas no tempo e conformes às normas europeias e internacionais, e que não interfiram com as atividades empresariais e a estabilidade do ambiente regulamentar». Em 18 de junho de 2020, o governo pôs termo ao «estado de emergência» e declarou um «estado de emergência de saúde pública» até 18 de dezembro de 2020. A aplicabilidade de algumas medidas de emergência foi prorrogada para além do termo do «estado de emergência». Algumas medidas de emergência foram contestadas perante o Tribunal Constitucional. Em julho de 2020, o Tribunal Constitucional rejeitou uma proposta de revisão de uma medida de emergência adotada durante o «estado de emergência», invocando não ser competente em matéria fiscal e orçamental. Em dezembro de 2019, a legislação geral introduziu novas regras para o procedimento de queixa constitucional. Na sequência desta reforma legislativa, as autoridades administrativas podem contestar perante o Tribunal Constitucional decisões judiciais transitadas em julgado, caso violem os seus direitos e restrinjam os seus poderes nos termos da Lei Fundamental. Estas disposições processuais suscitam dúvidas quanto ao princípio da segurança jurídica. Apesar de o comissário para os Direitos Fundamentais ter sido acreditado com o estatuto «A», a sua nova acreditação foi diferida. Em outubro de 2019, o Subcomité de Acreditação das Nações Unidas (SCA) considerou insuficientes as informações prestadas sobre as medidas adotadas em resposta a uma série de recomendações e preocupações. O SCA entendeu que o processo de seleção não é suficientemente aberto e transparente, que as informações prestadas pelo comissário não demonstraram que foram envidados esforços adequados para abordar todos os problemas de direitos humanos e que este não agira de forma a promover e a proteger todos os direitos humanos. Esta conclusão foi ditada, sobretudo, pela posição adotada pelo comissário em relação à Lei relativa às organizações financiadas a partir do estrangeiro (ver infra). O SCA recomendou igualmente a defesa de um financiamento adequado. Em maio de 2020, uma nova lei sobre o estatuto e a remuneração do pessoal do comissário prevê um aumento salarial médio de 30 %. Além disso, em 2020, o comissário assumiu as responsabilidades do Conselho Independente de Queixas da Polícia. Foram expressas preocupações quanto à independência de uma série de instituições e à sua capacidade de funcionar como contrapeso dos poderes do Governo. A sociedade civil continua a estar sob pressão, especialmente ao assumir uma posição crítica em relação ao Governo. Em junho de 2020, o Tribunal de Justiça considerou que a legislação húngara sobre a transparência das organizações da sociedade civil financiadas a partir do estrangeiro, adotada em junho de 2017, é incompatível com a livre circulação de capitais, bem como com o direito à liberdade de associação e com os direitos à proteção da vida privada e dos dados pessoais consagrados na Carta dos Direitos Fundamentais. Estão em preparação as medidas legislativas necessárias para dar cumprimento ao acórdão do Tribunal de Justiça. Em novembro de 2019, a Comissão intentou uma ação junto do Tribunal de Justiça contra a Hungria em relação a um ato legislativo (rotulado «Stop Soros» pelo Governo) que criminalizou a organização da assistência prestada por qualquer pessoa em nome de organizações nacionais, internacionais e não governamentais a pessoas que pretendam apresentar um pedido de asilo. Em junho de 2018, a Comissão de Veneza e a OSCE-ODIHR publicaram um parecer conjunto, no qual concluíam que as disposições examinadas violam o direito à liberdade de associação e de expressão e devem ser revogadas. Uma outra lei, que introduz um imposto especial de 25 % sobre a imigração aplicável ao apoio financeiro a organizações que desenvolvam «atividades de facilitação da imigração», foi igualmente criticada pela Comissão de Veneza e pela OSCE-ODIHR. Acresce que a retórica hostil utilizada pelo Governo e pelos órgãos de comunicação social pró-governamentais constitui um obstáculo a qualquer cooperação construtiva com organizações da sociedade civil. O espaço cívico da Hungria está classificado como «obstruído». É importante que o quadro jurídico aplicável e o ambiente político e público tenham em conta as recomendações do Conselho da Europa relativas à proteção e à promoção do espaço da sociedade civil.



Anexo I: Lista de fontes por ordem alfabética* * A lista dos contributos recebidos no contexto da consulta para o Relatório de 2020 sobre o Estado de direito pode ser consultada em (sítio Web da Comissão). Associação Europeia de Juízes (2019), Report on the fact-finding mission of the EAJ to Hungary, 3 de maio de 2019. https://www.iaj-uim.org/iuw/wp-content/uploads/2019/05/Report-on-the-fact-finding-mission-of-a-delegation-of-the-EAJ-to-Hungary.pdf . Associação Húngara de Juízes (MABIE) (10 de março de 2020), declaração. http://mabie.hu/index.php/1526-a-birok-neveben . Autoridade Nacional para a Proteção de Dados e a Liberdade de Imprensa (2019), Annual Report of the National Authority for Data Protection and Freedom of Information 2018, Budapeste. https://naih.hu/files/NAIH-Annual-report-2018-v190830.pdf . Bertelsmann Stiftung (2019), Sustainable Governance Indicators. https://www.sgi-network.org/2019/Governance/Executive_Capacity/Evidence-based_Instruments . Centro para o Pluralismo e a Liberdade dos Meios de Comunicação Social (2019), Assessing certain recent developments in the Hungarian media market through the prism of the Media Pluralism Monitor.

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Anexo II: Visita à Hungria No mês de junho de 2020, os serviços da Comissão mantiveram várias reuniões virtuais com: ·Amnistia Internacional da Hungria ·Comissão da Legislação da Assembleia Nacional ·Centro de Investigação da Corrupção de Budapeste ·Fórum dos diretores de redação (Főszerkesztők Fóruma) ·Eötvös Károly Policy Institute ·Ordem dos Advogados da Hungria ·União das Liberdades Cívicas da Hungria ·Comité de Helsínquia da Hungria ·K-Monitor ·Mérték Media Monitor ·Ministério do Interior ·Ministério da Justiça ·Autoridade Nacional para a Proteção de Dados e a Liberdade de Imprensa ·Conselho Judicial Nacional ·Autoridade Nacional para os Meios de Comunicação e as Telecomunicações ·Gabinete Judicial Nacional

·Gabinete do comissário para os Direitos Fundamentais ·Secretaria do Tribunal Constitucional ·Ministério Público da Hungria ·Tribunal Nacional de Contas ·Supremo Tribunal (Kúria) ·Transparência Internacional da Hungria * A Comissão encontrou-se ainda com as seguintes organizações em reuniões gerais: ·Amnistia Internacional ·União das Liberdades Civis na Europa ·Sociedade Civil Europa ·Conferência das Igrejas Europeias ·EuroCommerce ·Centro Europeu da Legislação sem Fins Lucrativos ·Centro Europeu para a Liberdade de Imprensa e dos Meios de Comunicação Social ·Fórum Cívico Europeu ·Free Press Unlimited ·Front Line Defenders ·ILGA-Europa ·Comissão Internacional de Juristas