DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO que acompanha os documentos Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à Agência Ferroviária da União Europeia e que revoga o Regulamento (CE) n.º 881/2004 Proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à interoperabilidade do sistema ferroviário na União Europeia (Reformulação) Proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à segurança do sistema ferroviário na União Europeia (Reformulação) /* SWD/2013/09 final */





DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO que acompanha os documentos Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à Agência Ferroviária da União Europeia e que revoga o Regulamento (CE) n.º 881/2004 Proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à interoperabilidade do sistema ferroviário na União Europeia (Reformulação) Proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à segurança do sistema ferroviário na União Europeia (Reformulação) 1. Definição do problema Enquanto em diversos Estados-Membros as autoridades ferroviárias nacionais funcionam, de um modo geral, com eficiência, noutros têm grande carência de pessoal e/ou procedimentos de gestão longos e onerosos. Ao mesmo tempo, os requisitos de interoperabilidade e segurança, que, em princípio, deviam ter sido ajustados de acordo com normas comuns da UE, divergem ainda significativamente de país para país, dando origem a entraves ao acesso, especialmente para novos operadores. Este problema é especialmente grave para o transporte de mercadorias, visto que os mercados de transporte ferroviário de mercadorias estão abertos desde há vários anos. Os novos operadores são relativamente mais vulneráveis aos procedimentos complexos e demorados, visto que os seus recursos humanos e financeiros são muitas vezes limitados. Os procedimentos atuais onerosos e demorados, em especial para obter a autorização de um veículo ferroviário e o certificado de segurança de empresa ferroviária, são fatores importantes que prejudicam o desenvolvimento do mercado ferroviário da UE e o seu funcionamento eficiente. Além de serem complexos e demorados, esses procedimentos não garantem um grau suficiente de reconhecimento mútuo de certificados e autorizações. Isso prejudica especialmente as novas empresas que pretendam entrar no mercado, o que leva a um nível baixo de concorrência e a distorções persistentes do mercado. As partes interessadas queixaram-se também de que as autoridades ferroviárias nacionais podem recorrer a argumentos técnicos e a um legado de normas nacionais divergentes, nem sempre transparentes, como entraves ao acesso para novos operadores. De acordo com os resultados da consulta específica, os novos operadores podem, entre outras coisas, ser discriminados pelas autoridades nacionais de segurança (ANS) quando solicitam um certificado de segurança ou durante os procedimentos de autorização de veículos. Mais especificamente, as partes interessadas assinalaram que os procedimentos conducentes à emissão do certificado de segurança e à autorização de veículos não são suficientemente harmonizados e transparentes para impedirem decisões arbitrárias e discriminatórias das ANS. Não obstante a importância do seu papel na criação da legislação sobre interoperabilidade e segurança ferroviária europeias, é evidente que a Agência Ferroviária Europeia (ERA) carece atualmente de sólidas competências de controlo e supervisão relativamente às autoridades nacionais ferroviárias, aos administradores de infraestruturas ou aos operadores do mercado. As suas responsabilidades de acompanhamento limitam-se praticamente ao acompanhamento dos resultados de segurança e interoperabilidade (mediante a publicação de relatórios periódicos, a recolha e publicação de indicadores comuns de segurança e a facilitação da cooperação entre ANS e entidades nacionais de execução). 2. Subsidiariedade Os artigos 58.º, 90.º. e 100.º do Tratado estendem aos caminhos de ferro os objetivos de um verdadeiro mercado interno no âmbito de uma política comum de transportes da UE. As medidas adotadas pelos Estados-Membros não garantem, por si só, a coerência do mercado ferroviário da UE, nem resolvem as divergências de interpretação da legislação, visto que a persistência de normas nacionais e o funcionamento deficiente das instituições nacionais atuam como obstáculos ao mercado interno, o que constitui, na realidade, o cerne do problema. As ações à escala da UE têm por objetivo garantir a aplicação coerente do acervo ferroviário da UE, que deve levar à criação de um espaço ferroviário europeu único sem entraves administrativos e técnicos desnecessários. 3. Objetivos Objetivo geral: Eliminar os atuais entraves administrativos e técnicos, a fim de aumentar a competitividade do setor ferroviário em relação aos outros modos de transporte e continuar a desenvolver o espaço ferroviário europeu único. Objetivos específicos: OE1: Facilitar a entrada de novos operadores no mercado OE2: Reduzir os custos administrativos das empresas ferroviárias Objetivos operacionais: OO1: Aumentar a eficiência dos procedimentos de certificação da segurança e autorização de veículos OO2: Assegurar a não-discriminação na concessão e reconhecimento de certificados de segurança e autorizações de interoperabilidade em toda a UE OO3: Aumentar a coerência dos quadros jurídicos nacionais, nomeadamente os relativos à segurança e interoperabilidade do mercado interno dos caminhos de ferro Definiram-se metas para os seguintes objetivos operacionais: · suprimir, até 2025, todas as normas nacionais desnecessárias (cf. OO3). · reduzir em 20 %, até 2025, os prazos de comercialização das novas empresas ferroviárias em relação à situação de referência em 2025 (cf. OO1 e OO2) · reduzir em 20 %, até 2025, os custos e a duração da autorização de material circulante em relação à situação de referência em 2025 (cf. OO1 e OO2) 4. Opções políticas A partir da análise das medidas individuais, a Comissão definiu cinco opções de atuação (opções 2-6), para além do cenário de referência. Por construção, as opções 2-5 dizem respeito, principalmente, ao nível de interação entre a Agência Ferroviária Europeia (a seguir, «ERA» ou «a Agência») e as autoridades nacionais e podem abordar os três objetivos operacionais estabelecidos na secção 3. A opção 6 consiste numa série de medidas horizontais que, na sua maioria, são independentes das interações entre a ERA e as autoridades nacionais e podem ser aplicadas para além de qualquer das opções 2-5, o que permitirá reforçar o impacto final global. Opção 1: Cenário de referência (manter o status quo) — prosseguir na via atualmente fixada para o setor Opção 2: Maior papel de coordenação da Agência para garantir uma abordagem coerente de certificação de empresas ferroviárias e da autorização de veículos Opção 3: A ERA como balcão único, se bem que a decisão final sobre certificação e autorização continue a incumbir às ANS; a ERA efetua controlos de entrada e saída de pedidos e de decisões Opção 4: A ERA e as ANS partilham competências e a decisão final sobre certificação e autorização é tomada pela Agência Opção 5: A ERA toma a seu cargo atividades das ANS relativas à certificação de empresas ferroviárias e à autorização de veículos Opção 6: Medidas horizontais, que incluem outras medidas legislativas e não legislativas (além da partilha de responsabilidades entre as autoridades nacionais e a ERA) que poderiam ser aplicadas para aumentar a competitividade do setor ferroviário. O quadro seguinte indica todos os pacotes de medidas, bem como as medidas individuais. Síntese das opções de atuação Opção 1 || Opção 2: Maior coordenação da ERA sobre as ANS || Opção 3: ERA como balcão único || Opção 4: Partilha de competências entre a ERA e as ANS || Opção 5: A ERA toma a seu cargo atividades das ANS Cenário de referência || Reforçar o papel de coordenação e acompanhamento da ERA relativamente às ANS para a concessão de autorizações de veículos e certificados de segurança, garantindo o seu reconhecimento mútuo pelas autoridades nacionais || A ERA partilha competências com as ANS para a concessão de certificados de segurança às empresas ferroviárias e autorizações de veículos (conceito «balcão único»): a ANS adota a decisão e a ERA efetua controlos de entrada e saída do pedido. || A ERA partilha competências com as ANS para a concessão de certificados de segurança e de autorizações de veículos: um conceito de «balcão único» das ANS (que atuam como gabinetes regionais da ERA) embora a decisão final caiba à ERA. || A ERA toma a seu cargo as competências das ANS para a concessão de certificados às empresas ferroviárias e autorizações de veículos. A ERA atua como instância de recurso em relação a determinadas decisões das ANS Migração para um certificado único (comum) de segurança e uma autorização única de veículos (criação do «passaporte» europeu de veículos): as autoridades nacionais emitem certificados únicos de segurança e autorizações únicas de veículos (reconhecimento mútuo por definição) || Migração para um certificado único (comum) de segurança e uma autorização única de veículos (criação do «passaporte» europeu de veículos): a ERA emite certificados únicos de segurança e autorizações únicas de veículos (Os recursos às decisões da ERA são apresentados a um organismo de recurso distinto.) Controlo pela ERA do funcionamento das ANS (por exemplo, elaborando orientações e auditando o respeito das mesmas). Reforço do papel de coordenação e supervisão da ERA relativamente aos organismos notificados (ON), no que se refere à homologação de tipo, à certificação de veículos ferroviários à certificação do ERTMS e à acreditação dos ON. Opção 6: medidas horizontais (com independênciado nível de interação ERA/autoridades nacionais) || Reforço da ação da Comissão à margem do processo de infração, nomeadamente em matéria de não-discriminação no mercado ferroviário. Alteração das diretivas da interoperabilidade e segurança para possibilitar a adoção de atos de execução que estabeleçam princípios e práticas comuns das autoridades nacionais. Reforço da função da ERA no acompanhamento e controlo da aplicação da legislação nacional sobre segurança e interoperabilidade. Migração das normas técnicas e de segurança nacionais para um sistema de normas da UE (requerer que as autoridades nacionais suprimam as normas desnecessárias e limitar as suas possibilidades de adotar outras novas). Reforço da função da ERA na difusão de informação e formação relativa aos caminhos de ferro. Reforço da função da ERA de aconselhamento e assistência aos Estados-Membros e outras partes interessadas para a aplicação da legislação sobre segurança e interoperabilidade. Comunicação da Comissão relativa a orientações sobre a interpretação de leis e decisões específicas da UE (nelas se incluindo as especificações técnicas de interoperabilidade, ETI) Reforço das competências da ERA na identificação de peças sobressalentes que possam ser objeto de normalização e coordenação das atividades do setor nesta área. Por razões de transparência, todas as opções foram primeiro avaliadas separadamente e, a seguir, em combinação com a opção 6, que as amplifica. 5. Avaliação de impactos Dado o ênfase claro atribuído à eficiência operacional, as principais incidências desta iniciativa são económicas, sendo as incidências sociais e ambientais essencialmente indiretas e, por vezes, insignificantes. Os impactos diretos são quantificados e os indiretos são avaliados em termos qualitativos. A avaliação quantitativa dos impactos diretos consiste no seguinte: · cálculo das poupanças em custos e prazos dos procedimentos de certificação e autorização (que incluem as poupanças de custos administrativos para os operadores); · cálculo das poupanças de custos de oportunidade dos operadores, resultantes da redução do tempo de chegada ao mercado de veículos ferroviários e · cálculo das alterações de custos administrativos da ERA e das autoridades nacionais. A opção 6 foi avaliada separadamente e em combinação com as opções 2-5. Avaliação dos impactos diretos – benefícios totais das opções combinadas pela poupança de custos dos operadores Combinar a autorização, a certificação e as poupanças dos custos de oportunidade dá lugar a benefícios consideráveis no período de avaliação, ascendendo os benefícios a mais de 500 milhões de EUR para as opções 3-5. A quantificação dos benefícios totais por opção figura no quadro seguinte, sendo a opção 2 a menos vantajosa e a opção 5 a mais vantajosa: Quantificação de benefícios totais das opções 2-5 combinadas com a opção 6 para as empresas ferroviárias em 2015-2025 (descontados, milhões de EUR, valor atual líquido) Opção || Economias de custo de autorização || Economias de custo de certificação || Economias de custo de oportunidade (hipótese central) || Benefícios totais || Opção 2+6: Maior coordenação da ERA + medidas horizontais || 201 || 2 || 237 || 440 || Opção 3+6: ERA como balcão único + medidas horizontais || 217 || 2 || 255 || 474 || Opção 4+6: Partilha de competências entre a ERA e as ANS + medidas horizontais || 235 || 2 || 265 || 502 || Opção 5+6: A ERA toma a seu cargo atividades das ANS em matéria de autorização e certificação das ANS + medidas horizontais || 276 || 3 || 295 || 574 || Avaliação dos impactos diretos - variações totais dos custos administrativos da Agência e das ANS A estimativa dos custos administrativos da ERA resultantes de opções combinadas figura no quadro seguinte, sendo a opção 5, de longe, a mais onerosa: Custos administrativos adicionais da ERA com as opções 2-5 combinadas com a opção 6 (milhões de EUR) || Valores anuais em 2020 (quando se tenham efetuado todas as alterações de pessoal) || Custos totais, VAL (2015-2025) Opção || Pessoal adicional total || Custo total de pessoal adicional || Despesas gerais || Outros encargos || Aumento do custo bruto total || % do atual orçamento da ERA Opção 2+6: Maior coordenação da ERA + medidas horizontais || 38 || (3,5) || (0,9) || (0,5) || (4,9) || 24% || (37) Opção 3+6: ERA como balcão único + medidas horizontais || 42 || (3,9) || (1,0) || (0,5) || (5,4) || 27% || (39) Opção 4+6: Partilha de competências entre a ERA e as ANS + medidas horizontais || 55 || (5,0) || (1,3) || (0,3) || (6,6) || 33% || (44) Opção 5+6: A ERA toma a seu cargo atividades das ANS em matéria de autorização e certificação + medidas horizontais || 302 || (23,2) || (5,8) || (2.0) || (31) || 154% || (221) Note-se que não se identificaram custos adicionais resultantes das atividades de referência. Há uma evolução clara das atividades no cenário de referência, mas pensa-se que não terá impacto significativo nos custos administrativos da Agência. Os custos administrativos das ANS decorrentes das opções combinadas são apresentados no quadro seguinte, sendo a opção 5 a que tem maior impacto potencial na redução de custos. Poupanças dos custos administrativos das ANS com as opções 2-5 combinadas com a opção 6 (em milhões de EUR) Opção || Total de pessoal das ANS* (estimativa de 2011) || Valores anuais em 2020 (quando se tenham efetuado todas as alterações de pessoal) por ANS || VAL total na UE (2015-2025) Variação total de efetivos || Economias totais de custos de pessoal || Despesas gerais || Economias de custos brutos totais Opção 2+6: Maior coordenação da ERA + medidas horizontais || 500 || -2 || UE12 || 0,08 || 0,02 || 0,1 || 37 UE15 || 0,17 || 0,04 || 0,2 Opção 3+6: ERA como balcão único + medidas horizontais || -4 || UE12 || 0,09 || 0,02 || 0,1 || 55 UE15 || 0,35 || 0,09 || 0,4 Opção 4+6: Partilha de competências entre a ERA e as ANS + medidas horizontais || -5 || UE12 || 0,11 || 0,03 || 0,1 || 68 UE15 || 0,44 || 0,11 || 0,6 Opção 5+6: A ERA toma a seu cargo atividades das ANS em matéria de autorização e certificação + medidas horizontais || -11 || UE12 || 0,24 || 0,06 || 0,3 || 152 UE15 || 0,96 || 0,24 || 1,2 * Só o pessoal encarregado de certificação e autorização. Valor estimado com base nos relatórios sobre interoperabilidade e segurança da Agência. Partindo do princípio de que o pessoal da EBA (ANS alemã) nos gabinetes regionais não é considerado pessoal de certificação e autorização, mas sim de inspeção e auditoria. O quadro seguinte mostra os montantes totais estimados de incidências nos custos administrativos para a ERA e as ANS, respetivamente, para cada uma das opções de atuação analisadas. Para todas as opções, com exceção da opção 5, estimou-se uma redução global dos custos administrativos, devido ao facto de os custos adicionais suportados pela ERA poderem ser compensados com as economias de custos das ANS. Evolução dos custos da Agência e das ANS e impacto líquido nos custos administrativos das opções 2‑5 em combinação com a opção 6 (Custos totais, VAL, 2015-2025, milhões de EUR) Opção || Aumento de custos estimados da ERA || Diminuição de custos estimados das ANS || Economias totais de custos administrativos (ERA + ANS) Opção 2+6: Maior coordenação da ERA + medidas horizontais || (37) || 37 || 0 Opção 3+6: ERA como balcão único + medidas horizontais || (39) || 55 || 16 Opção 4+6: Partilha de competências entre a ERA e as ANS + medidas horizontais || (44) || 68 || 24 Opção 5+6: A ERA toma a seu cargo atividades das ANS em matéria de autorização e certificação + medidas horizontais || (221) || 152 || (69) O quadro anterior mostra que a opção 4 é a que dá origem a maiores economias de custos (24 milhões de EUR), enquanto a aplicação da opção 5 deverá impor um aumento dos custos administrativos da ordem dos 69 milhões de EUR. Avaliação dos impactos indiretos Prevê-se que os impactos sociais indiretos, bem como quaisquer impactos ambientais (emissões de gases com efeito de estufa, qualidade do ar e ruído) sejam reduzidos e, na realidade, seria difícil determinar em que medida se devem a esta iniciativa e não a outras iniciativas do quarto pacote ferroviário e/ou a fatores externos, como as alterações na procura de outros modos de transporte. Os níveis de segurança ferroviária continuam a ser os mesmos em todas as opções, uma vez que não se alterarão as responsabilidades principais de cada interveniente principal da cadeia de segurança, ou inclusivamente melhorarão, como resultado de legislações nacionais mais harmonizadas. 6. Comparação das opções Comparação em termos de impactos diretos Os resultados globais da avaliação dos diferentes impactos estão resumidos no quadro seguinte. Embora a opção 6 pudesse ser uma opção autónoma, a análise demonstrou os benefícios significativos da sua combinação com as opções institucionais 2-5. Quadro de síntese das economias de custos descontados das empresas ferroviárias e das autoridades públicas em 2015-2025 segundo as opções 2-5 combinadas com a opção 6 (VAL, milhões de EUR) Opção || Economias das empresas ferroviárias (custos administrativos incluídos) || Variação de custos administrativos || Perda de receitas em taxas de autoriza ção ERA/AN[1] || Benefício líquido total || Fundos adicionais necessários do orçamento da UE para cobrir os custos da ERA Autorização || Certifica ção de segurança || Custos de oportunidade (hipótese central) || Benefícios totais para os operadores || Para a ERA || Para as ANS || Total das alterações dos custos de adminis tração Opção 2+6: Maior coordenação da ERA + medidas horizontais || 201 || 2 || 237 || 440 || (37) || 37 || 0 || (29) || 411 || (37) Opção 3+6: ERA como balcão único + medidas horizontais || 217 || 2 || 255 || 474 || (39) || 55 || 16 || (29) || 461 || (39) Opção 4+6: Partilha de competências entre a ERA e as ANS + medidas horizontais || 235 || 2 || 265 || 502 || (44) || 68 || 24 || (29) || 497 || a: 0[2] b: (6) c: (25) Opção 5+6: A ERA toma a seu cargo atividades das ANS em matéria de autorização e certificação + medidas horizontais || 276 || 3 || 295 || 574 || (221) || 152 || (69) || (29) || 476 || (146) Tendo em conta os impactos diretos, a opção 4 é a mais vantajosa, isto é, a que tem melhor rácio custo-benefício. Além disso, pode também não implicar custos adicionais para o orçamento da UE (custo mínimo na hipótese a) e nulo na hipótese b)), já que se propõe cobrir os custos adicionais da ERA mediante direitos industriais. Comparação em termos de eficiência e eficácia A eficiência e a eficácia das diferentes opções estão resumidas no quadro seguinte. Eficiência e eficácia das opções Opção || Eficiência (benefício líquido total, milhões de EUR) || Eficácia (número de objetivos operacionais atingidos) Opção 2+6: Maior coordenação da ERA + medidas horizontais || 411 || 1 Opção 3+6: ERA como balcão único + medidas horizontais || 461 || 2 Opção 4+6: Partilha de competências entre a ERA e as ANS + medidas horizontais || 497 || 3 Opção 5+6: A ERA toma a seu cargo atividades das ANS em matéria de autorização e certificação + medidas horizontais || 476 || 3 Este quadro mostra que, ao combinar os benefícios líquidos com a eficácia em termos de objetivos operacionais, a opção 4 continua a ser a favorita – todos os objetivos serão atingidos com o maior benefício líquido. Embora as vantagens da opção 3 estejam relativamente próximas das da opção 4, esta opção poderia ser desfavorável em termos de eficácia, já que não atingiria o objetivo de reduzir os custos de autorização. Conclusão A opção 4 pode ser coerente, eficaz e eficiente para resolver os problemas encontrados, visto que oferece o melhor equilíbrio de resultados. no que respeita : · à indústria, em termos de redução de custos e prazos para a certificação de segurança e a autorização de veículos e outros subsistemas; · às incidências financeiras no orçamento da UE; · aos impactos de custos nas instituições nacionais; · ao respeito dos princípios de subsidiariedade e proporcionalidade; · à resolução dos problemas identificados na secção 1; e · à consecução dos objetivos indicados na secção 3. 7. Acompanhamento e avaliação No que se refere à avaliação, está previsto que a Comissão avalie em 2025 se os objetivos da iniciativa foram atingidos e, caso contrário, estude medidas adicionais a adotar para os completar até 2030. Os progressos realizados na concretização dos objetivos poderiam ser controlados mediante indicadores de acompanhamento relevantes. Para o efeito poderiam utilizar-se as atuais metas dos objetivos operacionais e transformá‑las nos seguintes indicadores: · número de normas nacionais, · custo e duração do procedimento de certificação de segurança, e · custo e duração do procedimento de autorização de veículos. Os indicadores poderiam ser verificados mediante instrumentos tais como entrevistas (inquéritos) a uma seleção de partes interessadas sobre a sua própria avaliação de prazos e custos relativos à certificação e autorização de veículos e do número de normas nacionais notificadas e publicadas, medido numa base de dados adequada. Além disso, poderia ser útil também acompanhar a posição das partes interessadas (através de um processo de consulta), no que respeita: · à não-discriminação; · a um aumento da coerência do quadro jurídico nacional. [1] Com o tempo, haverá uma redução gradual do total de autorizações de tipo de veículo, que levará a uma redução de taxas totais em toda a UE de cerca de 29 milhões de EUR. [2] Esta célula ilustra em que medida as futuras receitas cobradas pela Agência pela sua parte de emissão des certificados de segurança e autorizações de veículos podem cobrir os custos adicionais da Agência, com três cenários de partilha de receitas entre a ERA e as ANS – a): 25 % para as ANS, 75 % para a ERA; b): 50 % para as ANS, 50 % para a ERA; c): 75 % para as ANS, 25 % para a ERA.