PT    PT PT 
 
PT    PT  COMISSÃO EUROPEIA 
Bruxelas, 16.8.2010 
SEC(2010) 981 final 
  
DOCUMENTO DE TRABALHO DO S SERVIÇOS DA COMISSÃO 
 
 
Documento de acompanhamento da 
 
Proposta de 
 
 DIRECTIVA DO PARLAMENTO  EUROPEU E DO CONSELHO 
 
que altera as Directivas 98/78/CE, 2002/ 87/CE e 2006/48/CE no que se refere à 
supervisão complementar das entidades fina nceiras de um conglomerado financeiro 
COM(2010) 433 
 SEC(2010) 979 
 
PT 2   PT DOCUMENTO DE TRABALHO DO S SERVIÇOS DA COMISSÃO 
  
Documento de acompanhamento da 
 
Proposta de 
 
 DIRECTIVA DO PARLAMENTO  EUROPEU E DO CONSELHO 
 
que altera as Directivas 98/78/CE, 2002/ 87/CE e 2006/48/CE no que se refere à 
supervisão complementar das entidades fina nceiras de um conglomerado financeiro 
 
PT 3   PT 1. C ONTEXTO  
A criação e desenvolvimento de grupos grande s e complexos que combinam várias licenças 
bancárias e de seguros foram reconhecidos no in ício dos anos 90 do século XX. Na sequência 
das recomendações do Fórum Conjunto (o órgão de supervisores do G10), foi adoptada, em 
2002, a Directiva relativa aos C onglomerados Financeiros (DCF)1, que visava a supervisão 
complementar das entidades regulamentadas que fazem parte de um conglomerado financeiro, 
centrando-se nos riscos potenciais da dupla utilização (utilização  múltipla dos fundos 
próprios) e nos «riscos de grupo» : riscos de contágio, complexi dade de gestão, concentração 
de riscos e conflitos de interesses.  
Desde 2002, os mercados evoluíram ainda mais numa direcção em que a distinção entre os 
negócios da banca e os negócios das seguradoras nem sempre é fácil de discernir e em que os 
grandes grupos estão activos em muitos pa íses. O quadro regulamentar foi desenvolvido 
através da revisão do Acordo de Basileia de 1988, em 2004, implementada na UE em 2006 
pela Directiva relativa aos Requi sitos de Fundos Próprios (DRFP)2
, e da introdução de um 
conjunto exaustivo de regulamentos aplicáveis às empresas de seguros na Directiva Solvência 
II3, mas, no que se refere aos conglomerados, só na medida em que as entidades jurídicas de 
um grupo estivessem activas no mesmo sector – banca ou seguros. O quadro regulamentar 
complementar ao abrigo da DCF, que se refe re à complexidade e aos riscos adicionais 
derivados das combinações de licen ças, ainda não foi avaliado.  
Em finais de 2009, a directiva abrangia 69 grupos  europeus e 6 grupos de  países terceiros. 
Cerca de 35 são de pequena dimensão e ope ram principalmente nos próprios países, tendo 
poucas licenças. Muito embora a revisão prete nda também simplificar a supervisão de 
pequenos conglomerados, debruça-se especifica mente sobre a supervisão dos cerca de 30 
maiores grupos financeiros da Europa. O total de  activos detidos por estes, em finais de 2009, 
ultrapassava os 25 biliões de EUR, represen tando uma quota substancial do mercado bancário 
da UE, que representa aproxima damente 42 biliões de EUR, e do mercado de seguros da UE, 
que representa aproximadamente 10 biliões de EUR.  Um grande conglomerado típico tem 
mais de 400 licenças em diversas jurisdições e em vários sectores: banca, seguros do ramo 
vida e/ou não-vida, ge stão de activos.  
2. C ONSULTA DAS PARTES INTERESSADAS  
A Comissão discutiu eventuais me lhorias do actual text o legislativo por três  vezes no Comité 
Europeu para os Conglomerados Financeiros (CECF)4 e por três vezes no grupo de trabalho 
da DCF. A revisão da DCF beneficiou de dois exer cícios anteriores de avaliação da regulação 
dos conglomerados financeiros, realizados respectivamente pelo chamado Grupo Técnico 
                                                 
1 Directiva 2002/87/CE, relativa à supervisão comple mentar de instituições de crédito, empresas de 
seguros e empresas de investimento de um conglomerado financeiro 
2 Directiva 2006/48/CE relativa ao acesso à actividade das in stituições de crédito e ao seu exercício e 
Directiva 2006/49/CE relativa à adequação dos fundos próprios das sociedades de investimento e das 
instituições de crédito 
3 Directiva 2009/138/CE relativa ao  acesso à actividade de seguros e resseguros e ao seu exercício 
(Solvência II) (reformulação), mas até à execução da  Directiva Solvência II a DCF complementa as 
directivas relativas aos seguros actualmente em vigor. 
4 Comité consultivo para os conglomerados financeiros. 
 
PT 4   PT Misto , em 2005, e pelo Grupo de Trabalho Provisório  sobre Conglomerados Financeiros, um 
predecessor do Comité Conjunto para os  Conglomerados Financeiros (CCCF)5, em 2008 
(«Parecer sobre os Fundos Próprios »). Em Abril de 2008, o CECF aprovou o lançamento da 
necessária avaliação da DFP, at ravés de um pedido de parecer  ao CCCF. 
O sector tem estado envolvido na discussão (a través do primeiro boletim informativo do 
CECF e de várias instâncias de diálogo) desde Maio de 2008 e, desde então, expressou 
publicamente o seu ponto de vista em quatro ocasiões. 
Depois de recebido o parecer do CCCF , em Outubro de 2009, decorreu, entre 6 de Novembro 
de 2009 e 15 de Janeiro de 2010, uma consulta púb lica sobre as questões pendentes e sobre as 
eventuais alternativas em termos de acção  política. As respostas e essa consulta6, provenientes 
de diversos conglomerados de diferentes dime nsões, dirigidos tanto por entidades bancárias 
como seguradoras, revelaram um amplo apoi o às sugestões dos serviços da Comissão. 
3. D EFINIÇÃO DO PROBLEMA  
3.1. Supervisão ao nível da sociedade gestora de participações 
A supervisão ao nível da sociedade gestora de  participações rege-se pela combinação das 
actuais disposições da DCF, da DRFP e da Di rectiva relativa aos gr upos seguradores (DGS)7. 
Estas directivas referem-se a «companhias  financeiras mistas» (CFM), «companhias 
financeiras» (CF) e «sociedades gestoras de  participações no sector  dos seguros» (SGPSS), 
respectivamente. Os instrumentos de supervisão aplicáveis ao nível da empresa dominante 
mudam quando esta se converte numa CFM e deixa de ser uma CF ou uma SGPSS. As 
figuras 1 e 28, abaixo, demonstram que a identificação de um conglomerado financeiro pode 
afectar de forma diferente a aplicação da superv isão a um grupo sectorial, dependendo da sua 
estrutura.  
Figura 1: A DCF complementa e substitui parcialmente a supervisão sectorial se um grupo 
bancário ou segurador se to rnar um conglomerado. Antes da aquisição por uma sociedade 
gestora de participações, um banco ou uma seguradora estão sujeitos a uma supervisão 
consolidada, conforme defini da na DRFP ou na DGS. Depois da aquisição, a supervisão 
consolidada só pode ser aplicad a a uma entidade bancária ou seguradora dominante. A DCF 
complementa essa supervisão consolidada. 
                                                 
5 Comité Lamfalussy de nível 3 para os conglomerados financeiros. 
6 http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf 
7 Directiva 98/78/CE relativa à supervisão complementar  das empresas de seguros que fazem parte de um 
grupo segurador 
8 As figuras 1 e 2 utilizam o exemplo de um gru po bancário a título de ilustração, mas o mesmo é 
aplicável aos grupos seguradores, com a referência  à aplicação da DRFP a ser substituída pela DGS 
 
PT 5   PT Banco
Banco A Banco B    Seguradora XBanco
Banco A Banco B
 
Figura 2:  Ao nível de um grupo, a DCF substitui a supervisão sectorial. Se uma CFM 
substituir uma CF e/ou uma SGPSS e se nã o existir uma entidade bancária ou seguradora 
dominante (ou seja, se todas as licenças fo rem directamente detidas por uma CFM) as 
disposições de supervisão sectorial do  grupo deixam de poder ser aplicadas.  
CF
Banco A Banco BCFM
Banco A Banco B    Seguradora X
DRFP / Regras aplicáveis às seguradorasNÍVEL DOMINANTE:
APENAS A DCF
 
Como resultado da interacção retratada na Fi gura 2, alguns instrumentos de supervisão 
sectorial dos grupos que podem ser aplicados ao  nível de uma CF ou de uma SGPSS deixam 
de poder ser aplicados à totalidade do grupo, qua ndo a sociedade gestora de participações for 
uma CFM. Esses instrumentos incluem a dispensa  da supervisão exclus iva das subsidiárias, a 
aplicação das disposições sobre divulgação (P ilar 3) e a auto-avaliação e revisão de 
supervisão (Pilar 2) numa base consolidada. Es ta situação conduz a um resultado anómalo, já 
que um grupo que tenha adquirido uma licença no outro sector, de modo a que a sociedade 
gestora de participações se  transforme numa CFM, fica sujeito a um regime de 
regulamentação que pode não ser tão abrangent e como o que lhe era aplicável antes da 
aquisição, muito embora o grupo tenha cresci do em dimensão e complexidade e possa, 
consequentemente, representar um maio r risco para o sistema financeiro.  
Consequentemente, o uso pelos supervisores de uma dispensa quando determinam se um 
grupo é ou não um conglomerado financeiro é influenciado pela avaliação que façam da possibilidade de a aplicação da supervisão se ctorial poder ser ou não mais prudente. No 
entanto, a aplicação continuada  da supervisão sectorial pode não contemplar adequadamente 
os riscos prudenciais adicionais que deriva m do aumento de dimensão e complexidade do 
grupo – riscos que teriam sido c ontemplados pelos aspectos co mplementares da DCF - e pode 
dar origem a diferenças no tratamento da supervis ão (com base na estrut ura e não no perfil de 
risco) dos conglomerados.  
 
PT 6   PT 3.2. Coordenação da supervisão 
A DCF complementa a DRFP e as directivas relativas aos seguros no que respeita à 
supervisão adicional da empresa dominante de um grupo. Para tal, inclui também disposições 
para a coordenação entre os diferentes supe rvisores de um grupo. A DCF define quem é uma 
autoridade competente relevant e (ACR) e exige que o coordenador  (o supervisor da empresa 
dominante) consulte essas autoridades competentes relevantes em relação a determinadas questões de supervisão. No entanto, as actuais disposições deixam margem para diferentes 
interpretações quanto às au toridades que podem ser qua lificadas como ACR. Uma 
interpretação alargada traduz-s e num maior número de ACR que têm de ser consultadas pelo 
coordenador ao nível do conglomerado finan ceiro, o que pode comprometer a coordenação 
efectiva e eficiente do trabalho a levar a cabo pelo «colégio» constituído pelo coordenador e pelas ACR. 
3.3. Identificação 
As disposições que regem a identificação de cong lomerados financeiros suscitam também três 
problemas subordinados.  
Em primeiro lugar, a directiva não exige a in clusão das sociedades de gestão de activos 
(SGA) nos testes de limiar, já que os OICV M foram excluídos da supervisão sectorial 
prudencial em 2002, muito embora exija que as SGA sejam abrangidas pela supervisão 
complementar. Em segundo lugar, os testes de limiar podem basear-se em diferentes 
parâmetros no que se refere ao s requisitos de capital e aos act ivos, mas as disposições são 
ambíguas quanto à forma de cálculo dos testes  resultantes, por exemplo, de diferentes 
tratamentos contabilísticos dos activos ou de partes do grupo que  nem sempre estão sujeitas a 
um requisito de solvência. Em terceiro lugar,  e mais importante, as condições do limiar, por 
serem definidas em montantes fixos, não se ba seiam no risco, e a noção de riscos de grupo 
esperados não é tomada em conta nos testes de limiar. Significa isto que grupos muito pequenos, com poucas licenças em cada sector, se rão sujeitos a supervisão complementar, 
enquanto que grupos maiores e mais complexos poderão ser tecnicamente identificados como não constituindo um conglomerado. Assim, as actuais disposições s obre a identificação de 
conglomerados podem comprometer a efectiva realização dos objec tivos subjacentes à 
directiva. 
3.4. Participações 
O tratamento coerente das participações na supe rvisão complementar diária é dificultado pela 
falta de informação relevante que permita ava liar os riscos de grupo, em especial quando as 
participações respeitam a empresas cotadas em  bolsa. O direito das sociedades pode proibir 
um accionista minoritário de receber mais info rmações sobre a empresa do que os restantes 
accionistas da mesma. Por exemplo, se não estiver  em condições de obter informação sobre os 
riscos relacionados com participações em em presas de seguros e de resseguros, um 
conglomerado liderado pela banca não poderá co mprovar perante os seus supervisores um 
nível satisfatório de integração na gestão e no controlo interno dessas entidades, necessário 
para a consolidação e para que esse conglom erado tenha o direito de  contabilizar tais 
participações dos seus fundos próprios, no seguimento dessa mesma consolidação.  
 
PT 7   PT 4. O BJECTIVOS  
O principal objectivo desta inic iativa é garantir o aumento da eficácia da supervisão 
complementar de grupos grandes e complexos na  UE ao abrigo da DCF, sem pôr em causa a 
posição competitiva destes grupos. Isso traduz-s e nos seguintes três objectivos de política 
geral:  
– Garantir a estabilidade financeira; – Garantir a salvaguarda dos inte resses dos credores e segurados; 
– Garantir a competitividade internacional dos grupos financeiros da UE. À luz dos problemas acima apresentados, foram identificados três conjuntos de objectivos 
operacionais para contemplar as causas espe cíficas dos problemas. A concretização eficaz 
desses objectivos operacionais de verá contribuir para alcançar  os objectivos específicos a 
longo prazo das políticas que visam aumentar  a eficácia da supervisão complementar, 
reforçando a gestão de risco dos conglomera dos financeiros, diminuindo a necessidade de 
arbitragem regulamentar, reduzindo os enca rgos necessários para o cumprimento das 
obrigações e promovendo a igualdade de c ondições, a cooperação e convergência na 
supervisão e a clareza jurídica. 
5. O
PÇÕES DE ACÇÃO POLÍTICA E SEUS EFEITOS  
Na totalidade, foram elaboradas, avaliadas qua nto ao impacto e comparadas dezassete opções 
de acção política diferentes, a fim de tratar as questões identificadas na análise. A presente 
secção descreve os efeitos previstos das medida s de acção política privilegiadas em cada área. 
5.1. Supervisão complementar a nível das soci edades gestoras de participações e 
coordenação da supervisão 
A fim de alinhar os poderes de supervisão  ao nível da empresa dominante de um 
conglomerado, para impedir quer a perda de p oderes quando muda a estrutura de um grupo 
quer a duplicação da supervisão ao nível do cong lomerado, e de facilitar a coordenação pelos 
supervisores mais relevantes , serão introduzidos as seguint es alterações específicas:  
– pôr termo à exclusão das empresas domin antes de um grupo bancário ou segurador 
classificadas como CFM, de forma a que as disposições e poderes que eram aplicados à 
anterior CF ou SGPSS não desapareçam quando a classificação de um grupo e das suas 
sociedades gestoras de participações for a lterada em resultado de uma aquisição no outro 
sector;  
– limitar a definição de ACR para incluir apenas os supervisores das entidades-mãe de nível 
superior dentro dos sectores individuais e qu aisquer outras autoridades competentes que os 
supervisores dessas entidades-mãe de ní vel superior considerem relevantes. 
 
PT 8   PT 5.2. Identificação de conglomerados financeiros 
A fim de dar resposta ao problema descrito no ar tigo 3.º, n.º 3, respeita nte à inclusão das SGA 
na supervisão complementar, será proposta a inclusão, em todos os casos, dessas SGA, 
complementada com orientações sobre os indicadores para essa inclusão. 
Para combater a ambiguidade no que respe ita aos parâmetros e a ausência de uma 
identificação dos conglomerados com base no risc o, serão propostas normas técnicas relativas 
à aplicação da «opção de dispensa » para os grandes grupos estabe lecida no artigo 3.º, n.º 3, da 
DCF, e será introduzida uma opção de dispensa  da supervisão complementar para grupos em 
que os activos detidos pelo sector de menor dimensão estejam abaixo do limiar absoluto de 
6 mil milhões de EUR. 
5.3. Participações 
O problema do tratamento diário das particip ações sob supervisão complementar, que é 
agravado pelo facto de o direito das sociedad es poder proibir um titular minoritário de ter 
acesso a informação que não esteja disponível para outros accionistas, será atenuado por 
normas técnicas aplicáveis ao tratamento das participações em diversas situações. 
5.4. Impacto das opções de acção política privilegiadas 
As alterações políticas proposta s deverão aumentar a solidez  do quadro da supervisão 
complementar, incentivando uma gestão mais eficaz do risco e práticas que, por sua vez, 
deverão também ajudar a fortalecer a competitiv idade internacional dos grupos financeiros da 
UE. As propostas deverão contribuir de forma positiva para limitar os riscos para a estabilidade financeira e os concomitantes custos  para a sociedade. No que diz respeito às 
preocupações relativas a grupos individuais de pa rtes interessadas e ao  sistema no seu todo, os 
impactos esperados das propostas são os seguintes: 
– Alguns grupos financeiros de menor dimensão da UE
, com uma estrutura simples e poucas 
licenças em ambos os sectores, poderão fica r excluídos da supervisão complementar, 
beneficiando portanto de poupanças em custos  de conformidade. Esta situação poderá 
beneficiar cerca de dez grupos financeiros de menor dimensão, com activos combinados de 
aproximadamente 69 mil milhões de EUR. Por out ro lado, os custos de  conformidade para 
vários grandes conglomera dos dirigidos pela banca  que possuem centenas de licenças e 
estão activos em ambos os sectores deverão aumentar, na medida em que vários desses 
grupos, que poderão representar até 9 biliões de EUR em activos no sector financeiro, 
poderão ficar sob a alçada da supervisão co mplementar. Incorrerão também em custos 
acrescidos de conformidade os grupos financei ros cuja estrutura incl ua negócios de gestão 
de activos  e que sejam identificados como conglom erados financeiros na sequência das 
alterações propostas ao processo de identifi cação desse tipo de conglomerados. Os custos 
de conformidade para grupos  financeiros que tenham sido recentemente incluídos no 
âmbito da supervisão complementar deverão, da da a sua dimensão global, ser irrelevantes 
em termos relativos. Além disso, esses custos  deverão ser compensados pelos benefícios 
derivados de práticas de gestão de risc o mais eficazes, induzidas pelos incentivos 
implícitos na presente proposta legislativa.  É de esperar ainda outro impacto positivo, 
devido à maior visibilidade e confiança nos me rcados que deverá resultar da identificação 
como um conglomerado. Estes benefícios  deverão aumentar a competitividade 
 
PT 9   PT internacional dos grandes grupos da UE, dada s as iniciativas na área da supervisão 
complementar que estão a ser levadas a cabo noutras grandes jurisdições internacionais. 
– As supracitadas alterações ao processo de identificação de conglomerados tornarão mais 
adequado o âmbito da supervisão compleme ntar, devendo, consequentemente, aumentar a 
eficácia do controlo pelos supervisores  dos riscos a que os grupos financeiros estão 
expostos. Em combinação com uma supervisão  mais optimizada ao nível superior dos 
conglomerados e com um conjunto aperfeiçoa do de instrumentos de supervisão para 
detecção de contágio, concentração de riscos , de questões de complexidade e de conflitos 
de interesses em empresas ligadas a um c onglomerado através de participações, deverá 
verificar-se um contribu to positivo para a estabilidade financeira . 
– O aumento da clareza das disposições que regem a inclusão das sociedades de gestão de 
activos  na identificação e supervisão complementar deverá proporcionar uma maior 
igualdade de condições nesta área. 
– No que se refere aos clientes  dos grupos financeiros afectados, espera-se que o impacto 
seja insignificante, dado o nível globalmente  baixo de importância  relativa do efeito 
líquido incremental da presente proposta ness es grupos. Além disso, os clientes poderão 
não se aperceber das diferenças de tratamento, em termos de regulamentação, entre bancos, seguradoras e conglomerados , mas confiam simplesmente que o enquadramento da 
supervisão seja abrangente e prudencial; esta  revisão visa em particular reforçar esse 
enquadramento e, portanto, just ificar essa confiança.  
6. A
COMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO  
Prevê-se que as alter ações propostas entrem em vigor em 2011. As alterações propostas estão 
intimamente ligadas a uma proposta recente da Comissão para uma directiva abrangente, que alterará as directivas relativas aos serviços fi nanceiros a fim de ter co nsideração a introdução 
das novas Autoridades Europeias de Supervisão. É também pr ovável que sejam seguidas de 
uma revisão mais aprofundada da DCF, que pode rá incluir disposições sobre a qualidade das 
reservas de capital e sobre o âmbito de ap licação no que respeita às entidades não 
regulamentadas. Nesse sentido, poderá ser sens ato proceder a uma avaliação abrangente com 
base no quadro legislativo inteiramente revisto, para a qual deverá se r definido um prazo que 
tenha em conta a avaliação das outras directivas referidas.