Relatório Especial Aplicar o princípio da 
economia: manter sob 
controlo os custos das 
subvenções financiadas 
pela UE a projetos de 
desenvolvimento ruralPT 2014  n.º 22
TRIBUNAL
DE CONTASEUROPEU

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Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2014
ISBN 978-92-872-1404-1
doi: 10.2865/22970
© União Europeia, 2015
Reprodução autorizada mediante indicação da fonte
Printed in Luxembourg
Aplicar o princípio da 
economia: manter sob 
controlo os custos das 
subvenções financiadas 
pela UE a projetos de 
desenvolvimento rural
(apresentado nos termos do n.º 4, segundo parágrafo, 
do artigo 287.º do TFUE)Relatório EspecialPT 2014  n.º 22
02
 Índice
Pontos
 Glossário
I–IX Síntese
1–15 Introdução
16–20 Âmbito e método da auditoria
21–100 Observações
21–35 Parte I — Orientação, supervisão e correção: responsabilidade da Comissão Europeia na garantia 
de que os fundos de desenvolvimento rural da UE são bem gastos
24–29 Quando as auditorias revelaram insuficiências na verificação dos custos dos projetos, a Comissão respondeu  
propondo correções financeiras e encorajando os Estados‑Membros a elaborarem planos de ação
30–31 Os custos poderiam ter sido mais bem geridos se a Comissão tivesse emitido orientações e detetado 
as insuficiências numa fase muito anterior do período de programação
32–35 Apesar de as iniciativas recentes da Comissão terem produzido alguns resultados, os planos de ação não 
dão uma resposta suficientemente aprofundada aos riscos relativos à razoabilidade dos custos
36–55 Parte II — Evitar as especificações excessivas: abordagens destinadas a garantir que os elementos 
para os quais a subvenção é aprovada são razoáveis
38–42 Restringir as subvenções aos custos de uma especificação normalizada é simples e eficaz quando existem 
diversos projetos similares ou tipos comuns de despesas
43–55 Relativamente a outras medidas, quando justificado pelo risco, os custos propostos devem ser avaliados 
para garantir que as especificações são razoáveis
56–87 Parte III — Obter o melhor preço: abordagens destinadas a garantir a razoabilidade dos preços dos 
elementos aprovados
58–63 Sempre que possível, a utilização das opções de custos simplificados (ou a utilização de custos máximos  
de forma similar) limita efetivamente o risco de preços excessivos, desde que sejam corretamente definidas
64–74 Comparar os preços dos elementos solicitados com dados independentes sobre preços poderá dar 
garantias de que os mesmos são razoáveis, mas esta abordagem pode ser de difícil execução
75–85 A comparação das propostas apresentadas por diferentes fornecedores pode ser um método simples para 
definir preços de mercado, mas devem ser estabelecidas salvaguardas para evitar a manipulação e a fraude
86–87 Quando é necessária uma apreciação, o parecer de um perito independente ou de um painel de avaliação 
pode constituir uma garantia importante e apresentar uma boa relação custo‑eficácia, se for orientado para 
os casos de maior risco
03 Índice
88–92 Parte IV — Supervisão após a aprovação do projeto: abordagens destinadas a garantir 
a razoabilidade dos custos efetivamente reembolsados
90–91 Os sistemas de controlo devem detetar e verificar quaisquer alterações materiais ao projeto realizadas após 
a aprovação da subvenção para garantir que os custos a reembolsar continuam a ser razoáveis
92–94 Regras claras, declarações explícitas e controlos das amostras de pagamentos podem evitar a dissimulação 
de descontos, abatimentos e outras vantagens oferecidas pelo fornecedor, que diminuem o custo real
95–100 Parte V — Obter eficiência: abordagens destinadas a garantir que o nível dos requisitos e dos 
controlos é proporcional ao nível de risco
96–98 Quando a probabilidade e o potencial impacto dos riscos são reduzidos, os sistemas de controlo podem ser 
concebidos de forma a minimizar o encargo administrativo
99–100 Elementos de elevado valor, projetos com elevadas taxas de ajuda e outros fatores de risco justificam um 
aumento do nível dos controlos
101–111 Conclusões e recomendações
 Anexo  I —  Lista de verificação elaborada pelo TCE para avaliar a conceção dos sistemas de 
controlo relativamente aos riscos associados aos custos de desenvolvimento rural
 Anexo  II — Programas de Desenvolvimento Rural selecionados para o controlo documental
 Anexo  III —  Utilização das opções de custos simplificados nos 88 Programas de 
Desenvolvimento Rural
 Anexo  IV —  Análise geral das abordagens adotadas nos Programas de Desenvolvimento Rural 
selecionados para o controlo documental
 Respostas da Comissão
04
 Glossário
Autoridades dos Estados‑Membros : Os Estados‑Membros ou as respetivas regiões designam uma autoridade 
de gestão  responsável pelo planeamento, pela execução e pela avaliação do programa de desenvolvimento rural 
e um organismo pagador  que pode realizar algumas dessas funções e efetua os pagamentos aos beneficiários 
das subvenções.
Gastos sumptuosos : Embelezamento supérfluo, inclusão de artigos caros ou aperfeiçoamentos desnecessários. 
No presente relatório, o termo «gasto sumptuoso» refere‑se à aquisição de bens (ou serviços) com qualidade ou 
especificações superiores às necessárias: adquirir um automóvel luxuoso em vez de um veículo utilitário de baixo custo, 
por exemplo.
Medida : Regime de ajuda para a execução de uma política. Uma medida define as regras aplicáveis aos projetos que 
podem ser financiados. Medidas de investimento  são medidas destinadas a prestar apoio financeiro para aquisição de 
maquinaria ou equipamento, para construção ou para realização de trabalhos como a replantação de florestas.
Opções de custos simplificados : Subvenções que são independentes dos custos efetivamente incorridos. As principais 
formas de custos simplificados são:
 οCustos unitários normalizados : o montante da subvenção é calculado com base num custo unitário 
previamente definido. 
Exemplo: o proprietário de um terreno recebe uma subvenção para criar uma nova sebe amiga da fauna selvagem 
utilizando árvores de espécies nativas. O custo unitário normalizado por metro de sebe é de 50 euros. Se o proprie ‑
tário do terreno criar uma sebe com 100 m de comprimento, a subvenção paga será de 5 000 euros (50 euros x 100), 
independentemente dos custos efetivamente incorridos na aquisição das plantas e na criação da sebe.
 οFinanciamento forfetário : o montante da subvenção é determinado em função de categorias específicas de custos 
elegíveis, através da aplicação de uma percentagem a outras categorias de custos elegíveis. 
Exemplo: um agricultor recebe uma subvenção para construir um estábulo com um custo de 100 000 euros. A taxa 
forfetária para arquitetos e agrimensores é de 10%. Além da subvenção para a construção em si, o agricultor receberá 
uma subvenção de 10 000 euros para os custos com arquitetos e agrimensores, independentemente dos honorários 
efetivamente pagos.
 οMontantes fixos : um montante fixo de subvenção pago após a conclusão de atividades/realizações ou 
resultados específicos. 
Exemplo: um município recebe uma subvenção pela organização de um evento. O montante fixo para tais eventos 
é de 10 000  euros. O município irá receber esse montante, independentemente dos custos efetivamente incorridos, 
desde que preencha as condições da subvenção no que se refere ao número de participantes e à duração do evento.
05 Glossário
Período de programação : Período coberto pelos programas de desenvolvimento rural A presente auditoria abrange 
o período de 2007‑2013. Os pagamentos dos projetos financiados durante este período podem continuar até dezembro 
de 2015. Os programas de desenvolvimento rural para o período de 2014‑2020 ainda não tinham sido adotados no 
momento da presente auditoria.
Preços de referência : Preços dos elementos de equipamento, maquinaria, materiais ou custos de construção, custo da 
mão‑de‑obra, etc., com base nos quais as autoridades dos Estados‑Membros avaliam os custos dos projetos propostos 
nos pedidos de subvenção.
Programa de Desenvolvimento Rural (PDR) : Documento elaborado pelos Estados‑Membros e aprovado pela Comissão 
para planear e executar a política de desenvolvimento rural da UE a nível regional ou nacional.
Projeto : Um investimento, um serviço ou outra atividade para os quais seja solicitada/obtida uma subvenção financeira.
Realizações : O que é produzido ou realizado com a execução de um «projeto».
Reembolso dos custos reais : Subvenção baseada nos custos elegíveis incorridos. Normalmente, o beneficiário tem 
de apresentar as faturas pagas para comprovar esses custos.
Resultados : Os efeitos ou alterações diretamente decorrentes da execução de um projeto.
Sistemas de controlo : Conjunto de normas e procedimentos utilizados para gerir uma organização ou um programa 
de despesas na prossecução dos seus objetivos.
06
 Síntese
I
A presente auditoria incide sobre os custos da política 
de desenvolvimento rural da UE. Centra‑se nas subven ‑
ções atribuídas para cobrir os custos com investimentos 
e outros projetos realizados por agricultores, empresas, 
autoridades locais e outras organizações nas zonas 
rurais. Estas subvenções, que representam cerca de 
metade dos 100 mil milhões de euros das despesas da UE 
programadas para o período de 2007‑2013, são geridas 
pelas autoridades dos Estados‑Membros, sob supervisão 
da Comissão.
II
Face aos elevados montantes em causa, a UE e os Esta ‑
dos‑Membros têm interesse em garantir que os custos 
das subvenções de desenvolvimento rural são mantidos 
sob controlo. Trata‑se de um elemento fundamental 
da «boa gestão financeira» exigida pelos regulamentos 
financeiros da UE, nos termos dos quais todos os ges ‑
tores do orçamento da UE devem aplicar o princípio 
da economia: apoiar propostas adequadas  aos melhores 
preços  possíveis.
III
O Tribunal audita anualmente as despesas de desen ‑
volvimento rural e apresenta as constatações nos seus 
relatórios anuais e especiais. Uma constatação recorrente 
é a de que as autoridades dos Estados‑Membros não 
garantem suficientemente a razoabilidade dos custos 
aprovados para as subvenções de desenvolvimento rural. 
A necessidade de melhorar a gestão financeira neste 
domínio é clara. Esta situação levou o Tribunal a exami ‑
nar em pormenor os riscos e as abordagens adotadas 
pela Comissão e pelos Estados‑Membros para dar res ‑
posta a esses riscos.IV
O Tribunal constatou que as abordagens seguidas não 
foram as mais eficazes para manter sob controlo os cus ‑
tos de desenvolvimento rural. A Comissão reagiu quando 
surgiram problemas em vez de garantir, desde o início, 
que os sistemas eram sólidos. Os sistemas de controlo 
dos Estados‑Membros apenas deram resposta a alguns 
dos riscos ou apresentavam deficiências. Existiam abor ‑
dagens mais eficazes mas não foram aplicadas de forma 
generalizada.
V
A Comissão não emitiu orientações nem divulgou 
boas práticas no início do período de programação 
de 2007‑2013: não garantiu que os sistemas dos Esta ‑
dos‑Membros eram eficazes antes de começar a aprovar 
grandes volumes de subvenções. No momento em que 
começou a agir, o grosso das subvenções de projetos 
já tinha sido aprovado. No entanto, a partir de 2012, 
a Comissão adotou uma abordagem mais ativa e coor ‑
denada. Se for acompanhada de uma maior ênfase 
na economia, esta abordagem pode resultar numa 
melhor gestão financeira durante o próximo período 
de programação.
VI
No que se refere aos Estados‑Membros, em 2014, os 
15 maiores Programas de Desenvolvimento Rural dispu ‑
nham dos sistemas básicos exigidos pelos regulamentos 
para verificação dos custos de desenvolvimento rural. No 
entanto, todos apresentavam insuficiências tais no que 
se refere aos principais riscos que, em termos globais, 
os custos das subvenções de desenvolvimento rural não 
estavam bem controlados. A análise das informações 
relativas aos 88 PDR indica que esta situação se mantém 
em toda a UE. Em especial:
a) os sistemas de controlo dos Estados‑Membros cen ‑
traram‑se nos preços  dos elementos ou dos trabalhos 
constantes dos pedidos de subvenção, prestando 
muito menos atenção à razoabilidade dos próprios 
elementos ou à relação custo‑eficácia da subvenção, 
relativamente aos objetivos políticos. Esta situação 
dá origem a riscos de gastos sumptuosos e de fraca 
otimização dos recursos;
Síntese 07
b) os principais métodos utilizados para verificar se os 
preços constantes dos pedidos de subvenção eram 
razoáveis consistiram na comparação das propostas 
de diferentes fornecedores ou dos preços de referên ‑
cia. O Tribunal constatou que os sistemas de alguns 
Estados‑Membros ofereciam poucas garantias da 
razoabilidade dos custos — utilizando, por exemplo, 
preços de referência 30% acima dos preços reais 
de mercado;
c) as subvenções são aprovadas previamente e pagas 
depois de o candidato ter adquirido os elementos 
ou realizado os respetivos trabalhos. Nos casos em 
que foram efetuadas alterações aos projetos após 
a aprovação da subvenção, as lacunas nos sistemas 
de alguns Estados‑Membros permitiram o reembolso 
de custos cuja razoabilidade não fora verificada;
d) de um modo geral, o nível de requisitos e de contro ‑
los não teve em conta os diferentes níveis de risco. 
Muitas autoridades dos Estados‑Membros optaram 
pela mesma abordagem no controlo tanto de uma 
subvenção de 10 000 euros como de uma subvenção 
de um milhão de euros. Nos casos em que os riscos 
eram limitados, as possibilidades de simplificação 
existentes não foram aplicadas de forma abrangente.
VII
Esta situação leva o Tribunal a concluir que existe uma 
margem considerável para realizar verdadeiras econo ‑
mias nas subvenções de projetos de desenvolvimento 
rural durante o período de programação de 2014‑2020, 
através da adoção de estratégias mais eficazes de 
controlo dos custos. Estes fundos poderiam ser disponi ‑
bilizados para financiar projetos adicionais que permi ‑
tissem mais realizações, resultados e a concretização 
dos objetivos.
VIII
O Tribunal constatou igualmente que existiam aborda ‑
gens viáveis e com uma boa relação custo‑eficácia para 
as insuficiências identificadas — a maioria das quais já se 
encontra aplicada num ou noutro Estado‑Membro.IX
Consequentemente, o Tribunal recomenda que, antes de 
a despesa ser autorizada no novo período de programa ‑
ção, a Comissão e os Estados‑Membros garantam que as 
abordagens seguidas para todos os PDR dão resposta aos 
riscos descritos no presente relatório. Os critérios para 
essa avaliação encontram‑se no anexo do relatório. Esse 
processo deve incluir uma avaliação ex ante  efetuada 
pelas autoridades dos Estados‑Membros. O Tribunal reco ‑
menda igualmente que, no novo período de programa ‑
ção, a Comissão e os Estados‑Membros verifiquem numa 
fase inicial se os sistemas funcionam de forma eficiente 
e são eficazes.
08
 Introdução
Motivos para a realização da 
auditoria: um melhor controlo dos 
custos de desenvolvimento rural 
pode gerar verdadeiras economias
01 
A presente auditoria trata dos custos da 
política de desenvolvimento rural da 
UE. Centra‑se nas subvenções atribuídas 
para cobrir os custos com investimentos 
e outros projetos realizados por agricul ‑
tores, empresas, autoridades locais e ou ‑
tras organizações nas zonas rurais. As 
subvenções são geridas pelas autorida ‑
des dos Estados‑Membros, sob supervi ‑
são da Comissão, nos termos das normas 
estabelecidas nos regulamentos1 da UE. 
De um modo geral, as subvenções são 
aprovadas com base numa especificação 
do projeto e nos preços propostos pelo 
candidato, sendo pagas após a aquisição 
ou a realização dos respetivos elementos 
ou trabalhos.
02 
Durante o período de programação de 
2007‑2013, a UE planeou gastar quase 
100 mil milhões de euros no domínio do 
desenvolvimento rural. Os Estados‑Mem ‑
bros também planearam uma contribui ‑
ção adicional de 55 mil milhões de euros 
dos seus orçamentos nacionais e regio ‑
nais. Face aos elevados montantes em 
causa, a UE e os Estados‑Membros têm 
interesse em garantir que os custos das 
subvenções de desenvolvimento rural 
são mantidos sob controlo. Trata‑se de 
um elemento fundamental da «boa ges ‑
tão financeira» exigida pelos regulamen ‑
tos financeiros da UE, de acordo com os 
quais todos os gestores do orçamento da 
UE devem aplicar os princípios da econo ‑
mia, da eficácia e da eficiência.03 
No entanto, nas suas auditorias à política 
de desenvolvimento rural no período de 
2007‑2013, o Tribunal constatou que as 
autoridades nacionais e regionais não 
garantem suficientemente que os custos 
dos projetos aos quais estas subvenções 
são atribuídas são razoáveis. A Comissão 
chegou a conclusões idênticas na se ‑
quência dos seus próprios trabalhos de 
auditoria. São fornecidos mais pormeno ‑
res nos pontos 24 a 26.
04 
Esta situação indica que um melhor 
controlo dos custos poderia gerar 
economias significativas nas subven ‑
ções de projetos de desenvolvimento 
rural, obtendo as mesmas realizações 
e os mesmos resultados, e alcançando 
os mesmos objetivos. Na opinião do 
Tribunal, é possível realizar economias 
significativas. Apenas algumas centenas 
de euros economizadas em cada projeto 
de investimento poderiam gerar uma 
poupança de muitos milhões de euros. 
Cada poupança de 1% representaria uma 
poupança de quinhentos milhões de 
euros para o orçamento2 da UE durante 
o período de programação. Estes fundos 
poderiam ser disponibilizados para fi ‑
nanciar outros projetos que permitissem 
mais realizações, resultados e concretiza ‑
ção dos objetivos.1 Regulamento (CE) 
n.º 1698/2005 do Conselho, de 
20 de setembro de 2005, 
relativo ao apoio ao 
desenvolvimento rural pelo 
Fundo Europeu Agrícola de 
Desenvolvimento Rural 
(FEADER), (JO L 277 de 
21.10.2005, p. 1), 
Regulamento (CE) 
n.º 1974/2006 da Comissão, de 
15 de dezembro de 2006, que 
estabelece normas de 
execução do Regulamento 
(CE) n.º 1698/2005 do 
Conselho relativo ao apoio ao 
desenvolvimento rural pelo 
Fundo Europeu Agrícola de 
Desenvolvimento Rural 
(FEADER) (JO L 368 de 
23.12.2006, p. 15) 
e Regulamento (UE) 
n.º 65/2011 da Comissão, de 
27 de janeiro de 2011, que 
estabelece as regras de 
execução do Regulamento 
(CE) n.º 1698/2005 do 
Conselho relativas aos 
procedimentos de controlo e à 
condicionalidade no que 
respeita às medidas de apoio 
ao desenvolvimento rural 
(JO L 25 de 28.1.2011, p. 8) 
aplicáveis durante o período 
de programação 2007‑2013. 
Este mecanismo é designado 
por «gestão partilhada». 
A Comissão é globalmente 
responsável mas não aprova 
subvenções nem efetua 
pagamentos aos beneficiários, 
estando tais funções a cargo 
das autoridades dos 
Estados‑Membros.
2 As medidas de investimento 
representam 
aproximadamente metade 
da despesa programada 
no domínio do 
desenvolvimento rural.
09 Introdução
05 
Deverá ser aplicado um conjunto idên ‑
tico de medidas de desenvolvimento 
rural no período de programação de 
2014‑2020, estando o início da aprova ‑
ção das novas subvenções previsto para 
2015. A Comissão está a trabalhar com os 
Estados‑Membros para melhorar a eficá ‑
cia dos seus sistemas de controlo, tendo 
em vista garantir um cumprimento mais 
rigoroso dos regulamentos. Consideran ‑
do que as melhorias na gestão financeira 
deste domínio poderiam resultar em 
verdadeiras economias e numa melhor 
utilização do orçamento da UE, o Tribu ‑
nal decidiu contribuir para este pro ‑
cesso com uma auditoria aprofundada 
às atuais abordagens de controlo dos 
custos de desenvolvimento rural3.A política de desenvolvimento 
rural: mais de um milhão 
de subvenções individuais 
pagas a agricultores, pequenas 
empresas, autoridades locais 
e outras organizações de 
zonas rurais
06 
Durante o período de 2007‑2013, a po ‑
lítica de desenvolvimento rural da UE 
foi executada através de 88 programas 
de desenvolvimento rural nacionais ou 
regionais em toda a UE. Estes programas 
consistiram num conjunto de «medi ‑
das» (regimes de ajuda), cada uma das 
quais destinada a grupos específicos 
de beneficiários e tipos de projetos, 
mediante um conjunto de regras de 
elegibilidade e de critérios de seleção 
de projetos. As autoridades dos Esta ‑
dos‑Membros definiram as taxas das 
subvenções (dentro dos limites estabe ‑
lecidos nos regulamentos), que variaram 
entre menos de 10% e 100% dos custos 
elegíveis dos projetos, dependendo da 
medida. Através destas medidas, a UE 
tenciona promover e apoiar atividades 
que ajudem a concretizar os objetivos 
da política: melhorar a competitividade 
da agricultura e da silvicultura, melho ‑
rar o ambiente e o meio rural, melhorar 
a qualidade de vida nas zonas rurais 
e diversificar a economia rural4. A cai-
xa 1 apresenta exemplos da gama de 
projetos financiados.3 A missão do Tribunal 
é contribuir para melhorar 
a gestão financeira da UE, 
fomentar a prestação de 
contas e a transparência, 
e atuar como guardião 
independente dos interesses 
financeiros dos cidadãos da 
União. A função do Tribunal, 
enquanto auditor externo 
independente da UE, 
é verificar se os fundos da UE 
são corretamente 
contabilizados, obtidos 
e despendidos, em 
conformidade com as regras 
e os regulamentos aplicáveis, 
e se otimizam os recursos. 
Para mais informações: http://
www.eca.europa.eu/en/
Pages/MissionObjectives.aspx
4 O sítio Internet da Comissão 
http://ec.europa.eu/
agriculture/rurdev/index_
en.htm  contém mais 
informações sobre a política 
de desenvolvimento rural.
10 Introdução Caixa 1
Formação de agricultores financiada através da medida 
«Formação e  informação» (Bulgária)
Máquina de pulverização financiada através da medida 
«Modernização de explorações agrícolas» (Alemanha)
Estábulo com equipamento de espalhamento de palha financiado atra ‑
vés da medida «Modernização das explorações agrícolas (Luxemburgo)
Instalações de secagem e  armazenamento de cereais 
financiadas através da medida «Aumento do valor dos 
produtos agrícolas e florestais» (Lituânia)
Sistema de irrigação gota a gota financiado através da 
medida «Infraestruturas relacionadas com a  evolução 
e a adaptação da agricultura e da silvicultura» (Grécia)
Pinheiros bravos plantados através da medida «Resta ‑
belecimento do potencial silvícola» (França)
Florista financiada através da medida «Apoio à criação 
e ao desenvolvimento de microempresas» (Suécia)
Café numa reserva natural financiado através da 
medida «Incentivo a  atividades turísticas» (Reino Unido)Objetivo político: Melhoria da qualidade de vida nas zonas rurais e diversificação da economia ruralObjetivo político: Melhoria do ambiente e do meio ruralObjetivo político: Aumento da competitividade dos setores agrícola e florestalExemplos de projetos financiados por programas de desenvolvimento rural
11 Introdução Caixa 2 Gráfico 1Etapas necessárias à solicitação e obtenção de uma subvenção
Candidato Autoridades dos Estados-MembrosRecebimento de 
propostas de fornece-dores e estimativa dos custos do projetoVeri/f_icação da razoabilidade dos custosExecução do projetoVeri/f_icação do pedido de subvenção
Pagamento da percentagem acorda-da dos custos aprova-dos incorridosPagamento de faturas
Pedido de 
pagamento da subvençãoAprovação da subvençãoPreparação da proposta de projetoe pedido de subvenção
Abordagens comuns utilizadas para verificar se os custos dos projetos indicados 
nos pedidos de subvenção são razoáveis
Exemplo simplificado : um agricultor necessita de um novo trator de 75 cv. Recebe propostas de três 
fornecedores: propostas A 44 000 euros, B 46 000 euros e C 48 000 euros. Seleciona a proposta B e candi ‑
data‑se a uma subvenção de 50% dos custos no domínio do desenvolvimento rural.
Comparação entre as diferentes propostas : as autoridades do Estado‑Membro comparam as propostas A, B e C e 
decidem se os custos da proposta B (46 000 euros) são razoáveis.
Estudo de mercado : as autoridades dos Estados‑Membros contactam outros fornecedores ou procuram na Internet 
os custos equivalentes a tratores de 75 cv e comparam‑nos com a proposta B.
Parecer de um perito : as autoridades dos Estados‑Membros solicitam a um engenheiro agrícola que confirme se 
a proposta B é razoável. Em alternativa, podem consultar um comité de avaliação para obtenção de um parecer.
Preços de referência : as autoridades comparam a proposta B com uma base de dados de preços com diferentes 
marcas e modelos de tratores. Se o preço de referência for de 45 000 euros, podem conceder uma subvenção de 
23 000 euros, com base na proposta B, se considerarem que o custo de 46 000 euros se justifica. Em alternativa, po ‑
dem aplicar o preço de referência como limite máximo e aprovar uma subvenção de 22 500 euros.
Opções de custos simplificados : em vez de verificar se a proposta B é razoável, as autoridades dos Estados‑Membros 
atribuem uma subvenção de montante fixo de 20 000 euros para a aquisição de um trator. Este pagamento é efetuado 
independentemente do tipo de trator ou dos custos efetivamente incorridos. Em alternativa, podem estabelecer um 
custo máximo  de 40 000 euros por trator e reembolsar 50% dos custos efetivamente incorridos até este montante.07 
Na maioria das medidas abrangidas 
pela presente auditoria (ver Âmbito da 
Auditoria no ponto 16), o candidato 
é reembolsado pelas despesas aprova ‑
das incorridas. O  gráfico 1  apresenta um 
processo típico de obtenção de subven ‑
ção com base no reembolso.08 
A caixa 2  apresenta os principais mé ‑
todos utilizados pelas autoridades dos 
Estados‑Membros para verificar os cus ‑
tos dos projetos indicados nos pedidos 
de subvenção.
12 Introdução
09 
Relativamente às principais medidas de 
investimento, o custo médio total por 
projeto é de cerca de 125 000 euros. 
O montante da subvenção a pagar em 
relação aos custos do projeto depende 
da taxa de ajuda, mas as medidas carac ‑
terizam‑se por um elevado número de 
subvenções relativamente reduzidas — 
algumas das quais podem ser inferiores 
a 1 000 euros — e por um número mais 
reduzido de subvenções elevadas, que 
podem exceder um milhão de euros. 
No final do período de programação, as 
autoridades dos Estados‑Membros es ‑
peram ter aprovado cerca de 1,4 milhões 
de subvenções individuais.
Análise dos riscos: os pagamentos 
das subvenções podem ser 
demasiado elevados se forem 
atribuídos a custos desnecessários 
ou baseados em preços 
não competitivos
10 
Tal como acima descrito, o princípio da 
economia aplica‑se a todas as subven ‑
ções e a todos os pagamentos realizados 
com o orçamento da UE. De acordo com 
este princípio, os subsídios devem ser 
atribuídos a  propostas adequadas  e com 
o melhor preço  possível. No contexto dos 
projetos de desenvolvimento rural, isto 
significa que os elementos em relação 
aos quais a subvenção é atribuída devem 
ser do tipo e ter a qualidade e a quan ‑
tidade necessários para concretizar as 
realizações e os resultados esperados. 
A subvenção destes elementos deve 
basear‑se no preço mais baixo disponível 
para a especificação exigida.11 
Na maioria dos casos, as subvenções 
são atribuídas apenas para uma per ‑
centagem dos custos totais do projeto 
e os candidatos devem utilizar os seus 
próprios recursos para pagar a diferença, 
o que os incentiva a limitarem os custos 
do projeto. Quando as taxas de ajuda 
são reduzidas, o incentivo pode ser forte, 
mas à medida que as taxas de ajuda 
aumentam o incentivo diminui.
12 
Qualquer subsídio distorce a relação cus ‑
to‑benefício real, o que pode encorajar 
o candidato a especificar uma solução 
mais dispendiosa do que a necessária, 
desde gastos sumptuosos (ver glossário ) 
a investimentos que não são propor ‑
cionais às realizações ou aos resultados 
esperados com a realização do projeto. 
Consequentemente, existe o risco de 
a quantidade e a qualidade dos ele ‑
mentos financiados serem superiores 
ao adequado (risco de « especificação 
excessiva »), acarretando um custo 
desnecessário para os orçamentos da UE 
e dos Estados‑Membros.
13 
Os subsídios também reduzem a mo ‑
tivação do candidato para procurar os 
melhores preços. Os candidatos podem 
preferir favorecer um fornecedor com 
custos mais elevados. Numa situação 
extrema, existe a possibilidade de os 
candidatos ou os fornecedores mani ‑
pularem o processo, inflacionando os 
custos. Todas estas situações resultam 
no risco de que a subvenção se baseie 
em preços que excedem os preços mais 
baixos disponíveis num mercado com ‑
petitivo para os elementos com a espe ‑
cificação exigida (risco de « preços não 
competitivos »).
13 Introdução
14 
É importante que as abordagens segui ‑
das pelas autoridades dos Estados‑Mem ‑
bros para dar resposta a estes riscos 
sejam eficazes, uma vez que a fraca oti ‑
mização dos recursos e a fraude não só 
aumentam os custos orçamentais, como 
são prejudiciais para a reputação da UE. 
No entanto, deve ser encontrado um 
equilíbrio entre os custos de execução 
dos sistemas de controlo e os benefícios 
obtidos com a atenuação dos riscos. Os 
candidatos incorrem em custos ao forne ‑
cer a informação exigida para justificar 
os pedidos de subvenção. Os Esta ‑
dos‑Membros incorrem em custos ao 
controlar e avaliar esta informação. Esses 
custos devem ser proporcionais ao nível 
dos riscos: uma subvenção de um milhão 
de euros poderia implicar vários dias de 
trabalho, se necessário, para verificar 
a razoabilidade dos respetivos custos; 
uma subvenção de 100 euros, não.
15 
Por último, existe o risco de a Comissão 
poder não detetar quaisquer insufi ‑
ciências nos sistemas de controlo dos 
Estados ‑Membros ou não tomar medi ‑
das corretivas atempadas quando essas 
insuficiências são detetadas.
14
 Âmbito e método  
da auditoria
Âmbito da auditoria: as medidas 
de desenvolvimento rural 
executadas através de subvenções
16 
Os riscos anteriormente identificados 
aplicam‑se especialmente às medidas 
de desenvolvimento rural executadas 
através de subvenções, relativamente 
aos custos incorridos pelo beneficiário. 
Estas medidas, que representam cerca 
de 50% do custo total no domínio do 
desenvolvimento rural programado para 
o período de 2007‑20135, estão incluídas 
no âmbito desta auditoria (ver gráfico 2 ). 
As principais medidas em causa são:
 ο modernização das explorações 
agrícolas;
 ο aumento do valor dos produtos 
agrícolas e florestais; ο infraestruturas relacionadas com 
a evolução e a adaptação da agricul ‑
tura e da silvicultura;
 ο formação e outras medidas para 
aumentar a competitividade da agri ‑
cultura e da silvicultura;
 ο medidas de investimento relaciona ‑
das com a gestão rural e o ambiente;
 ο medidas destinadas a diversificar 
a economia rural e melhorar a quali ‑
dade de vida;
 ο medidas de desenvolvimento local 
através da abordagem Leader.5 Os outros 50% das despesas 
de desenvolvimento rural 
incluem essencialmente os 
pagamentos compensatórios 
a proprietários de terrenos, 
calculados por hectare, para 
atividades tais como 
a proteção e o 
desenvolvimento ambientais. 
Os montantes a pagar são 
incluídos nos PDR 
e previamente aprovados pela 
Comissão. O Relatório Especial 
n.º 7/2011 do Tribunal 
abrangeu os «pagamentos 
agroambientais», que são 
a principal medida 
«superfície» ( http://eca.
europa.eu ).Gráfico 2Âmbito da auditoria: medidas abrangidas pela presente auditoria
Despesas programadas 2007-2013 (1 000 milhões de euros)
Formação e outras medidas destinadas 
a melhorar a competitividadeInfraestruturas relacionadas 
com a evolução e a adaptação 
da agricultura e da silviculturaAumento do valor dos 
produtos agrícolas e /f_lorestaisModernização das explorações agrícolas
Medidas de investimento relativas ao ambiente e à gestão ruralMedidas destinadas à diversi/f_icação da economia ruralMedidas de desenvolvimento local
13
4,9
2,811,6
5,5
4,84,7
Fonte:  Comissão Europeia.
15 Âmbito e método da auditoria 
6 Os Estados‑Membros têm de 
cumprir a alínea d) do n.º 2 do 
artigo 24.º do Regulamento 
(UE) n.º 65/2011 da Comissão. 
Os controlos administrativos 
dos pedidos de apoio devem 
incluir, em especial, 
a verificação do «[...] caráter 
razoável dos custos propostos, 
que são avaliados através de 
um sistema de avaliação 
adequado, tais como custos 
de referência, comparação de 
diferentes propostas ou um 
comité de avaliação».Gráfico 3Questões de auditoria e estrutura do relatórioMétodo de auditoria: ênfase na 
conceção dos sistemas de 
controlo, obtenção de uma vasta 
cobertura geográfica através 
de questionários e controlos 
documentais
17 
As auditorias do Tribunal relativas às 
despesas de desenvolvimento rural 
demonstraram repetidamente que as 
autoridades dos Estados‑Membros não 
garantiram, de forma suficiente, a ra ‑
zoabilidade dos custos aprovados6 (ver 
pontos 24 a 25). A necessidade de me ‑
lhorar a gestão financeira neste domínio 
é clara. Esta situação levou o Tribunal 
a questionar se as abordagens seguidas 
pela Comissão e pelos Estados‑Membros 
foram as mais eficazes em relação aos principais riscos. A auditoria atribuiu 
especial ênfase à identificação de boas 
abordagens que possam ser aplicadas 
por outros Estados‑Membros, aumen ‑
tando, por conseguinte, o nível geral de 
desempenho. Para analisar as possibi ‑
lidades existentes, o Tribunal definiu 
as questões de auditoria constantes 
do  gráfico 3 .
Parte I
Parte II
Parte III
Parte IV
Parte VA Comissão garantiu que os Estados-Membros têm 
sistemas e/f_icazes para controlar os custos das 
subvenções de desenvolvimento rural em conformi-
dade com o princípio da economia?
… atenuar o risco de 
especi/f_icação 
excessiva?
… garantir que os 
preços dos elementos 
aprovados são razoáveis?
… garantir que os 
custos efetivamente 
reeembolsados são 
razoáveis?
… relacionar o nível
de controlos com o nível 
do risco?A Comissão e as 
autoridades dos 
Estados-Membros 
seguiram as abordagens 
mais e/f_icazes para 
manter os custos das 
subvenções de 
desenvolvimento rural 
sob controlo?
Os Estados-Membros 
seguiram as aborda-
gens mais e/f_icazes no 
sentido de…
16 Âmbito e método da auditoria 
7 Relativamente às 
insuficiências previamente 
identificadas, o Tribunal 
examinou se as autoridades 
dos Estados‑Membros 
envolvidas tinham alterado as 
suas abordagens em 
conformidade.18 
O presente relatório segue a mesma 
estrutura das subquestões de auditoria. 
A Parte I abrange a função de supervisão 
da Comissão. Nas Partes II a V, o Tribunal 
examina as diferentes abordagens segui ‑
das pelas autoridades dos Estados‑Mem ‑
bros para atenuar os principais riscos.
19 
Um grupo especializado, composto por 
funcionários da Comissão e autoridades 
dos Estados‑Membros, ajudou a equipa 
do Tribunal a identificar os elementos 
fundamentais na conceção de sistemas 
de controlo eficazes. Na sequência desse 
trabalho, o Tribunal elaborou uma lista 
de verificação para avaliar a conceção 
dos sistemas de controlo, relativamen ‑
te aos riscos (ver  anexo I ). A recolha 
de provas pelo Tribunal consistiu no 
acompanhamento das constatações de 
auditoria anteriores7; num questionário 
enviado aos gestores de todos os 88 PDR 
da UE e num controlo documental dos 
principais procedimentos aplicados 
nos 15 PDR com a despesa planeada 
mais elevada, relativamente às medidas 
abrangidas no âmbito da presente audi ‑
toria (ver  anexo III ). Estes 15 PDR repre ‑
sentam 64% da despesa total planeada 
para estas medidas em toda a UE. Foram 
efetuadas breves visitas de auditoria 
a quatro destes Estados‑Membros para 
complementar os controlos documen ‑
tais. Foram realizadas entrevistas com 
funcionários da Comissão e procedeu‑se 
à análise da documentação relevante. 
A auditoria examinou os sistemas exe ‑
cutados a partir do final de 2013 e ficou 
concluída em meados de 2014.Limites do âmbito e método 
da auditoria
20 
Na presente auditoria, o Tribunal identi ‑
ficou e avaliou a  conceção dos sistemas de 
controlo  executados pelas Autoridades 
de Gestão, destinados a garantir a razoa ‑
bilidade dos custos de desenvolvimento 
rural. Até os sistemas mais bem conce ‑
bidos podem não ser eficazes, se não 
forem bem executados. No entanto, não 
fez parte do âmbito da presente audito ‑
ria verificar em que medida os sistemas 
de controlo foram bem aplicados na 
prática. Essa abordagem teria duplicado 
o trabalho realizado todos os anos para 
efeitos de elaboração dos relatórios 
anuais do Tribunal (ver pontos 24 a 25).
17
 Observações
8 Este requisito encontra‑se 
consagrado no n.º 2 do 
artigo 9.º do Regulamento (CE) 
n.º 1290/2005 do Conselho, de 
21 de junho de 2005, relativo 
ao financiamento da política 
agrícola comum (JO L 209 de 
11.08.2005, p. 1).
9 As regras aplicáveis 
à adjudicação de contratos 
públicos têm por objetivo 
garantir que os organismos 
públicos obtêm os melhores 
preços para os bens e serviços 
que adquirem, assim como 
promover a concorrência leal 
e a transparência. 
O incumprimento destas 
regras faz com que seja menos 
provável que os preços 
obtidos sejam os melhores 
disponíveis.Parte I — Orientação, 
supervisão e correção: 
responsabilidade da 
Comissão Europeia na 
garantia de que os fundos 
de desenvolvimento rural 
da UE são bem gastos
21 
Embora os programas de despesas de 
desenvolvimento rural sejam geridos 
pelas 88 autoridades dos Estados‑Mem ‑
bros, a Comissão é globalmente respon ‑
sável pela execução do orçamento da 
UE. Especificamente, a Comissão tem 
o dever8 de verificar se os sistemas de 
gestão e de controlo existem e estão 
a funcionar de forma adequada nos 
Estados‑Membros, e se cumprem os 
princípios da «boa gestão financeira»: 
economia, eficácia e eficiência.
22 
A legislação disponibiliza diversos meios 
através dos quais a Comissão pode 
exercer as suas funções de supervisão: 
os Estados‑Membros devem informar 
a Comissão sobre as suas medidas de 
gestão e de controlo, os organismos 
pagadores têm de estar acreditados e os 
«Organismos de Certificação» fornecem 
anualmente informações sobre questões 
que incluam o funcionamento dos siste ‑
mas de controlo. A Comissão reúne‑se 
periodicamente com representantes dos 
Estados‑Membros e tem contactos e reu ‑
niões anuais formais com a autoridade 
de gestão de cada PDR. Adota legislação 
com regras detalhadas para a execução 
da política e emite orientações. Também 
tem o seu próprio serviço de auditoria 
para verificar o funcionamento dos 
sistemas dos Estados‑Membros. Por 
último, se constatar que as autoridades 
dos Estados‑Membros não respeitam 
a regulamentação, pode recuperar os 
fundos indevidamente utilizados.23 
O Tribunal verificou se a Comissão 
utilizou estes meios para garantir que 
os sistemas dos Estados‑Membros para 
controlo dos custos das subvenções de 
desenvolvimento rural são eficazes.
Quando as auditorias reve ‑
laram insuficiências na veri ‑
ficação dos custos dos pro ‑
jetos, a Comissão respondeu 
propondo correções financei ‑
ras e encorajando os Esta ‑
dos‑Membros a elaborarem 
planos de ação
24 
O Tribunal examina anualmente uma 
vasta amostra de pagamentos, selecio ‑
nados aleatoriamente, e verifica a efi ‑
cácia dos sistemas de controlo selecio ‑
nados. Em todos os relatórios anuais 
desde 2011, o Tribunal constatou que 
a maioria dos sistemas de controlo da 
razoabilidade dos custos no domínio do 
desenvolvimento rural não foi suficiente ‑
mente eficaz (ver gráfico 4 ). Em 2013, os 
quatro sistemas auditados revelaram ser 
ineficazes nesta matéria.
25 
Nas auditorias relativas aos relatórios 
anuais de 2011, 2012 e 2013, o Tribunal 
constatou, relativamente às medidas 
abrangidas pela presente auditoria, 
que cerca de um terço dos projetos de 
desenvolvimento rural não tinha sido su ‑
ficientemente controlado em matéria de 
razoabilidade dos custos. Nos casos em 
que os beneficiários eram organismos 
públicos, quase metade dos pagamen ‑
tos foram afetados por incumprimentos 
das regras aplicáveis à adjudicação de 
contratos públicos9.
18 Observações
Eficácia dos Estados‑Membros ou dos sistemas regionais 
na avaliação da razoabilidade dos custos
Sistema de avaliação da razoabilidade dos custos auditado sem
que tenham sido detetadas insuﬁciências signiﬁcativasSistema de avaliação da razoabilidade dos custos «não eﬁcaz»
 
Sistemas de avaliação dos custos no domínio do desenvolvimento
rural não auditados
GalizaLombardia
SicíliaBrandemburgo e BerlimGráfico 4
Fonte:  Relatórios Anuais do TCE relativos aos exercícios de 2011, 2012 e 2013.
26 
A Comissão também tem o seu próprio 
programa de inquéritos de auditoria, 
que resultaram em constatações idên ‑
ticas às das auditorias de desempenho 
realizadas pelo Tribunal a medidas 
específicas de desenvolvimento rural10. 
Apesar de as auditorias do Tribunal e da 
Comissão não serem concebidas para 
quantificar as economias que poderiam 
ser realizadas através de um melhor con ‑
trolo dos custos, as lacunas nos sistemas 
e o elevado nível de erros são fortes indi ‑
cadores de que as potenciais economias 
poderiam ser consideráveis.27 
Como resposta às constatações de audi ‑
toria acima referidas, a Comissão lançou 
procedimentos de «correções finan ‑
ceiras», nos termos dos quais o finan ‑
ciamento da UE aos Estados‑Membros 
envolvidos é reduzido para compensar 
as insuficiências identificadas. Os proce ‑
dimentos em curso relativamente a oito 
Estados‑Membros resultam, pelo menos 
em parte, das falhas no seu controlo dos 
custos de desenvolvimento rural ou do 
incumprimento das regras de adjudica ‑
ção de contratos públicos.10 Relatórios Especiais n.º 5/2010 
«Aplicação da abordagem 
Leader ao desenvolvimento 
rural», n.º 8/2012 «Orientação 
das ajudas para 
a modernização das 
explorações agrícolas», 
n.º 1/2013 «O apoio concedido 
pela UE à indústria 
transformadora alimentar foi 
eficaz e eficiente para 
aumentar o valor dos 
produtos agrícolas?», 
n.º 6/2013 «Os 
Estados‑Membros e a 
Comissão conseguiram uma 
otimização dos recursos 
através das medidas de 
diversificação da economia 
rural?» e n.º 8/2013 «Apoio do 
19 Observações
Fundo Europeu Agrícola de 
Desenvolvimento Rural 
à melhoria do valor 
económico das florestas» 
(http://eca.europa.eu ).
11 Documento de trabalho da 
Comissão sobre a avaliação 
das causas dos erros e as 
medidas corretivas 
e preventivas na política de 
desenvolvimento rural 
[SWD(2013) 244 final].28 
Na sequência do Relatório Anual do 
Tribunal relativo ao exercício de 2011, 
a Comissão solicitou aos Estados‑Mem ‑
bros que desenvolvessem planos de 
ação destinados a identificar as causas 
dos erros e a definir medidas corretivas. 
Em 2012, 14 Estados‑Membros estabele ‑
ceram tais planos, tendo o mesmo suce ‑
dido com todos os outros Estados‑Mem ‑
bros em 2013.
29 
Simultaneamente, instada pelo Parla ‑
mento Europeu, a Comissão analisou 
as principais razões para a elevada taxa 
de erro e apresentou os resultados em 
junho de 201311. Duas das principais 
razões apresentadas foram os controlos 
insuficientes da razoabilidade dos custos 
e o incumprimento das regras de adjudi ‑
cação de contratos públicos.Os custos poderiam ter 
sido mais bem geridos se 
a Comissão tivesse emitido 
orientações e detetado as 
insuficiências numa fase 
muito anterior do período de 
programação
30 
No início do período de programação 
de 2007‑2013 não existiam orientações 
da Comissão sobre a conceção dos 
sistemas de controlo para efeitos de 
verificação dos custos ou dos riscos 
a que esses sistemas deveriam dar res ‑
posta. Esperava‑se que os gestores dos 
88 PDR desenvolvessem as suas próprias 
abordagens, sem receberem informação 
por parte da Comissão sobre o nível 
pretendido. A Comissão não verificou, de 
forma suficiente, se os Estados‑Membros 
dispunham de sistemas sólidos para con ‑
trolo dos pedidos de subvenção, antes 
de procederem à aprovação de eleva ‑
dos montantes de despesas através das 
medidas de investimento. Os processos 
de acreditação e os relatórios dos orga ‑
nismos de certificação não alertaram 
atempadamente a Comissão quanto aos 
riscos para a economia do orçamento 
da UE.
20 Observações
31 
Quando os primeiros Estados‑Membros 
começaram a elaborar planos de ação, 
perto do final de 2012, faltava apenas 
um ano para o termo dos sete anos do 
período de programação. Consequente ‑
mente, os planos de ação foram dema ‑
siado tardios para produzirem qualquer 
efeito no grosso da despesa. Por exem ‑
plo, nesse momento as autoridades 
polacas já tinham aprovado subvenções 
equivalentes a 90% do orçamento para 
a modernização das explorações agrí ‑
colas — a medida de desenvolvimento 
rural mais importante em termos finan ‑
ceiros — e noutros Estados‑Membros 
diversas medidas estavam já encerradas 
para novos pedidos.
Apesar de as iniciativas 
recentes da Comissão terem 
produzido alguns resultados, 
os planos de ação não dão 
uma resposta suficiente ‑
mente aprofundada aos ris ‑
cos relativos à razoabilidade 
dos custos
32 
As auditorias e as iniciativas por parte da 
Comissão já tiveram alguns resultados 
positivos: diversos Estados‑Membros 
informaram o Tribunal de que introdu ‑
ziram novos procedimentos em 2013 
e 2014 para verificação dos custos dos 
projetos de desenvolvimento rural. No 
entanto, os planos de ação dos Esta ‑
dos‑Membros não incluíram todos os 
PDR regionais nem todas as medidas re ‑
levantes e nem sempre propuseram alte ‑
rações, mesmo quando as auditorias re ‑
velaram insuficiências específicas12. Além 
disso, diversos planos foram adiados até 
ao próximo período de programação.33 
Desde o início de 2013, a Comissão orga ‑
nizou seminários semestrais para deba ‑
ter algumas das questões fundamentais 
e solicitou aos Estados‑Membros que 
continuassem a desenvolver os seus pla ‑
nos de ação. Em fevereiro de 2014 publi ‑
cou uma nota de orientação sobre como 
evitar a fraude e, em setembro de 2014, 
uma orientação relativa à utilização dos 
custos simplificados. Esta orientação 
destina‑se ao período de programação 
de 2014‑2020, durante o qual a Comissão 
está a encorajar os Estados‑Membros 
a utilizarem mais os custos simplificados, 
o que, espera‑se, venha a reduzir a taxa 
de erros13.
34 
No entanto, em relação às medidas 
abrangidas no âmbito da presente au ‑
ditoria, apenas cerca de 5% da despesa 
é atualmente baseada em opções de 
custos simplificados. A Comissão não 
emitiu orientações sobre as abordagens 
aplicáveis para os remanescentes 95% da 
despesa, apesar das provas de insufi ‑
ciências. Esta situação resulta no risco 
de, com exceção das que utilizam os 
custos simplificados, as 88 autoridades 
de gestão poderem não identificar nem 
aplicar abordagens eficazes de controlo 
dos custos das subvenções de desenvol ‑
vimento rural.12 São apresentados exemplos 
no Relatório Anual do Tribunal 
relativo ao exercício de 2013.
13 No entanto, representantes 
dos Estados‑Membros 
demonstraram a sua 
preocupação com o facto de 
a diversidade das medidas de 
desenvolvimento rural 
dificultarem a utilização das 
opções de custos 
simplificados, de os custos 
administrativos envolvidos na 
definição de custos 
normalizados poderem ser 
elevados, de poder ser 
necessário um longo período 
de preparação para 
a elaboração de estudos e de 
que os Estados‑Membros 
corram o risco de cometer 
erros sistemáticos e ser 
sujeitos a correções financeiras 
significativas, se os auditores 
entenderem que os custos 
normalizados estabelecidos 
são demasiado elevados.
21 Observações
14 Constatou‑se um bom 
exemplo no Reino 
Unido‑Inglaterra, onde foi 
realizado um controlo 
explícito para avaliar se 
a conceção proposta do 
edifício ou as especificações 
de equipamento se justificam 
como as mais adequadas 
ao projeto.35 
A Comissão e os Estados‑Membros 
centraram‑se em planos de ação desti ‑
nados a melhorar o cumprimento dos 
regulamentos aplicáveis em matéria de 
execução reduzindo, por conseguinte, 
a taxa de erros. Trata‑se de uma ques ‑
tão importante, para a qual o Tribunal 
tem vindo a chamar a atenção desde 
há muitos anos. Porém, o cumprimento 
dos regulamentos não é um fim em si 
próprio — também é necessário dar 
ênfase ao princípio de economia da 
«boa gestão financeira» que a legislação 
pretende alcançar (ver pontos 2 e 10). 
Neste âmbito, nem mesmo o melhor dos 
planos examinados pelo Tribunal tem 
uma resposta abrangente para os prin ‑
cipais riscos em matéria de economia  — 
subvenções baseadas em especificações 
mais exigentes do que o necessário 
e preços não competitivos, alterações 
posteriores à aprovação e controlos não 
relacionados com o nível de risco. O Tri ‑
bunal examina estes riscos e as possíveis 
formas de os abordar nas Partes II a V do 
presente relatório.Parte II — Evitar as 
especificações excessivas: 
abordagens destinadas 
a garantir que os 
elementos para os quais 
a subvenção é aprovada 
são razoáveis
36 
Os gestores dos programas de despe ‑
sas da UE devem aplicar o princípio 
da economia descrito na introdução 
do presente relatório. De acordo com 
este princípio, não só as subvenções de 
projetos devem ser baseadas em preços 
razoáveis, como essa razoabilidade se 
deve igualmente aplicar às especifica ‑
ções — elementos financiados — do 
projeto. Os subsídios distorcem a relação 
custo‑benefício, causando o risco de 
o candidato apresentar propostas de 
custos mais elevados para o projeto do 
que os necessários, desde gastos sump ‑
tuosos (ver Glossário ) a investimentos 
que não são proporcionais às realizações 
ou aos resultados esperados com a exe ‑
cução do projeto. O Tribunal avaliou as 
abordagens seguidas pelas autoridades 
dos Estados‑Membros para dar resposta 
a este risco de especificação excessiva.
37 
Embora todas as autoridades dos Esta ‑
dos‑Membros tenham efetuado con ‑
trolos dos preços  (ver Parte III), poucas 
realizaram controlos documentados 
explícitos sobre a razoabilidade das 
especificações dos projetos14. Algu ‑
mas realizaram controlos indiretos, 
implícitos ou não documentados, tal 
como indicado nos pontos 46, 48 e 53. 
No entanto, diversas autoridades dos 
Estados‑Membros atenuaram os riscos 
de especificação excessiva em alguns 
tipos de projetos, restringindo os custos 
máximos elegíveis ou utilizando as op ‑
ções de custos simplificados, nos termos 
abaixo descritos.
22 Observações
Restringir as subvenções aos 
custos de uma especificação 
normalizada é simples e efi ‑
caz quando existem diversos 
projetos similares ou tipos 
comuns de despesas
38 
O risco de especificação excessiva ocorre 
quando a subvenção é baseada nos 
custos dos elementos escolhidos pelo 
candidato. O Tribunal constatou que 
as autoridades dos Estados‑Membros 
podem, em larga medida, evitar este 
risco, restringindo os custos elegíveis 
aos de uma especificação «normalizada». 
Com esta abordagem, as autoridades 
dos Estados‑Membros fazem uma esti ‑
mativa dos custos necessários para um 
projeto ou uma categoria de despesas 
e limitam todas as subvenções a esses 
custos. A  caixa 3  apresenta um exemplo 
desta prática.
39 
Esta abordagem tem a vantagem de ser 
simples de executar e de ter um resulta ‑
do previsível: oferece garantias. Permite 
às autoridades dos Estados‑Membros 
dispensar requisitos e controlos comple ‑
xos para verificar se as especificações 
dos pedidos relativos a projetos indi ‑
viduais são razoáveis. Não impede os 
candidatos de aplicarem uma solução 
mais cara, mas o pagamento da sub ‑
venção será baseado na especificação 
normalizada, pelo que os custos para 
o orçamento da UE serão razoáveis.
40 
Porém, os projetos de desenvolvimento 
rural exigem soluções variadas e, por 
vezes, inovadoras, que envolvem uma 
vasta gama de diferentes tipos despesas. 
Definir uma especificação normaliza ‑
da para todas as situações possíveis 
é dificilmente viável. Esta solução é mais 
facilmente aplicável quando existe um 
elevado número de projetos simples, 
com tipos de despesas similares.41 
Muitas autoridades dos Estados‑Mem ‑
bros adotaram, em certa medida, esta 
abordagem, aplicando «custos simpli ‑
ficados» ou «custos máximos». Estas 
abordagens são descritas na caixa 2 . 
Os custos simplificados foram aplicados 
em 54 dos 88 PDR, na maioria dos casos 
relativamente a investimentos em medi ‑
das de gestão do espaço rural concebi ‑
das para a valorização do ambiente, ou 
para a plantação e gestão de florestas. 
Um exemplo típico é o pagamento nor ‑
malizado por metro de sebe calculado 
com base numa especificação norma ‑
lizada (por exemplo, três espinheiros 
por metro). Da mesma forma, diversas 
autoridades dos Estados‑Membros 
também definiram «custos máximos» 
em relação às realizações dos projetos. 
Diferem dos «custos normalizados», na 
medida em que o candidato é reembol ‑
sado pelos custos efetivamente incor ‑
ridos. A  caixa 4  apresenta exemplos de 
tipos de despesas relativamente aos 
quais as autoridades dos Estados‑Mem ‑
bros restringiram as subvenções a custos 
normalizados ou máximos.
42 
Apesar de mais de metade das autorida ‑
des dos Estados‑Membros utilizarem os 
custos simplificados (e outras utilizarem 
os custos máximos unitários de forma 
idêntica), o Tribunal constatou que isso 
só sucede relativamente a tipos específi ‑
cos de despesa, no âmbito de um núme ‑
ro limitado de medidas (ver  anexo III ), 
correspondendo apenas a cerca de 5% 
do orçamento. Existe margem para uma 
aplicação mais alargada destes métodos 
em relação a outras medidas e PDR.
23 Observações
Exemplo de restrição dos custos elegíveis de forma a limitar o risco de especifica ‑
ção excessiva: equipamento de pulverização em França
Em França, os agricultores que se candidatam a subvenções relativas aos custos dos pulverizadores especificavam 
regularmente equipamento extra opcional que podia atingir 85% dos custos totais. Considerando que esta situação 
não era razoável, em 2012 as autoridades francesas estabeleceram um limite de 3 000 euros para os custos desses 
extras suscetíveis de receber uma subvenção.
Tipos de despesas em relação aos quais as autoridades dos Estados‑Membros res ‑
tringiram as subvenções a custos normalizados ou máximos, limitando o risco de 
especificação excessiva
Custos unitários normalizados
— por metro de sebe (por exemplo, em França, ao abrigo da medida «Conservação e valorização do património rural»)
— por hectare de melhoria das terras (por exemplo, na Hungria, ao abrigo da medida «Primeira florestação de terras 
agrícolas»)
Custos máximos unitários por realização ou resultado
— por metro quadrado de edifício construído ou renovado (por exemplo, na Bulgária, para edifícios ao abrigo da medida 
«Renovação e desenvolvimento das aldeias»)
— por animal (por exemplo, em França, para estábulos ao abrigo da medida «Modernização das explorações agrícolas»)
Custos máximos por categoria de despesa
— montante máximo para um tipo de equipamento agrícola (por exemplo, em França, para equipamento 
de pulverização ao abrigo da medida «Modernização das explorações agrícolas»)
— montante máximo para estudos técnicos ou de viabilidade (por exemplo, na República Checa, para elaboração 
de planos relativos a projetos de biogás, ao abrigo da medida «Modernização das explorações agrícolas»)
— percentagem máxima para honorários [por exemplo, em Espanha (Andaluzia), para os honorários dos arquitetos 
ao abrigo da medida «Aumento do valor dos produtos agrícolas e florestais»]Caixa 3 Caixa 4
24 Observações
Relativamente a outras medi ‑
das, quando justificado pelo 
risco, os custos propostos 
devem ser avaliados para 
garantir que as especifica ‑
ções são razoáveis
43 
Quando os custos não estão limitados 
aos de uma especificação normalizada, 
o risco de especificação excessiva deve 
ser tido em conta. As autoridades dos Es ‑
tados‑Membros adotaram três grandes 
estratégias para o efeito:
 ο controlos normalizados para compa ‑
rar os custos propostos com valores 
de referência;
 ο avaliação individual das especifica ‑
ções dos projetos;
 ο pareceres de peritos.
Os cálculos normalizados 
e a comparação com os 
valores de referência podem 
identificar rapidamente os 
pedidos passíveis de conter 
especificações excessivas
44 
Com exceção dos projetos de dimensões 
mais reduzidas, todos os candidatos têm 
de apresentar dados físicos e financeiros 
sobre os seus negócios e sobre os planos 
do projeto, que as autoridades dos 
Estados‑Membros utilizam para verificar 
a respetiva elegibilidade e selecionar os 
melhores projetos. Estas informações 
variam desde apenas alguns números 
até planos de negócio completos. As 
autoridades dos Estados‑Membros tam ‑
bém podem utilizar estas informações 
para verificar se os custos propostos 
do projeto são razoáveis em relação às 
realizações ou aos resultados esperados, 
ou seja, a contribuição que o projeto 
poderá dar para o cumprimento dos 
objetivos do PDR. Os exemplos incluem 
simples cálculos de amortização ou a relação entre a capacidade do equipa ‑
mento agrícola e a dimensão e o tipo de 
exploração agrícola
45 
As autoridades dos Estados‑Membros 
podem instituir cálculos normalizados 
e folhas de cálculo para permitir que 
o seu pessoal calcule rapidamente os 
rácios financeiros ou outros indicadores 
e os compare com os valores de refe ‑
rência ou os níveis de alerta. Isto pode 
ser feito com pouco tempo ou custos 
adicionais, utilizando modelos para os 
formulários dos pedidos que garantam 
a coerência da informação. Os pedidos 
que se enquadram nos intervalos nor ‑
mais podem ter um nível de escrutínio 
reduzido e os que se encontram fora 
desses intervalos ser sujeitos a um exa ‑
me mais pormenorizado, para garantir 
que os custos são razoáveis.
46 
Estes valores de referência também 
podem ser utilizados como critérios 
de eficácia em termos de custos ou de 
«otimização dos recursos» para efeitos 
de seleção de projetos. A título exem ‑
plificativo, no Reino Unido (Inglaterra), 
as autoridades definiram uma meta se ‑
gundo a qual, em média, os projetos que 
envolvam apoio a pequenas empresas 
agrícolas devem gerar um novo posto de 
trabalho por cada 30 000 libras esterlinas 
de subsídio. Quando consideravam que 
os custos propostos do projeto não eram 
razoáveis (ou seja, demasiado elevados) 
em relação a essa meta, não aprovavam 
a subvenção. Relativamente às principais 
medidas de investimento, apenas quatro 
dos 15 PDR examinados avaliaram se 
os custos eram razoáveis em relação às 
realizações ou aos resultados esperados 
(ver anexo IV  e gráfico 5 ).
25 Observações
Avaliação dos custos pelas autoridades dos Estados‑Membros face às realizações 
ou aos resultados esperados1Gráfico 5
1 Excluindo a medida de formação e informação.
Fonte:  Constatações de auditoria do TCE.Não avaliado
CampâniaInglaterra
Investimentos em irrigação
A relação custo-e/f_icácia dos projetos é avaliada, por exemplo, através do rácio entre o custo do projetoe o número de hectares irrigadosEnergias renováveisNa construção de unidades de produção de biogás,as autoridades comparam o rácio entre o montante da despesae a capacidade elétrica total instalada da unidade com um índice de referência
Investimentos em irrigaçãoNo procedimento de avaliação, um critério de “E/f_iciência do projeto” compara o custo do projeto 
por hectare irrigado com
o custo médio programadoAutoridades dos Estados-Membros que avaliam
os custos face às realizações ou resultados esperados
Autoridades dos Estados-Membros que não avaliam 
os custos face às realizações ou resultados esperados
Diversiﬁcação da economia rural
Os cálculos e as comparações são feitos 
mediante índices de referência de custos por emprego criado, custos por cama turística adicional, custo por formando que conclui um curso de formação, custo por negócio criado e por m
2 de superfície comercial, período 
de retorno dos investimentos… 
26 Observações
A avaliação das especificações 
individuais pode ser difícil 
para pessoal administrativo 
não técnico, mas controlos 
baseados no bom senso 
e regras inequívocas podem 
ajudar a evitar e a detetar 
especificações excessivas
47 
Em diversos programas, incluindo os 
relativos ao desenvolvimento rural, nem 
todos os projetos terão um conjunto 
normalizado de realizações e resultados 
que permitam que os custos sejam rapi ‑
damente avaliados através de cálculos 
dos rácios ou da comparação com va ‑
lores de referência. Além disso, quando 
as especificações excedem a norma, as 
autoridades dos Estados‑Membros têm 
de considerar se as especificações supe ‑
riores se justificam pelas circunstâncias 
individuais do projeto ou representam 
uma melhor otimização dos recursos. 
Essas avaliações das especificações 
individuais do projeto (incluindo as 
condições de concurso e os critérios 
de adjudicação) podem ser difíceis de 
realizar sem conhecimentos técnicos 
especializados e podem ser morosas, 
mas justificam‑se quando se trata de 
montantes mais elevados.48 
Cerca de dois terços das autoridades dos 
Estados‑Membros informaram o Tribu ‑
nal de que o seu pessoal realiza con ‑
trolos das especificações dos projetos 
baseados no bom senso, muitas vezes 
utilizando a experiência que adquiriram 
através do tratamento de um eleva ‑
do número de projetos. No entanto, 
o Tribunal observou que o valor destes 
controlos é reduzido, se não for mantido 
um registo do que foi controlado e dos 
critérios aplicados.
49 
A existência de regras claras ajuda 
o pessoal não técnico a tomar deci ‑
sões coerentes e justas ao avaliar as 
propostas de projeto. Uma situação 
particular, mas comum, sucede quando 
um candidato apresenta propostas de 
vários fornecedores para um projeto 
com especificações diferentes: diferen ‑
tes marcas de equipamento, diferentes 
métodos ou materiais de construção, 
diferentes calendários ou diferentes 
serviços após‑venda, etc. Normalmen ‑
te, os candidatos escolhem a proposta 
mais vantajosa para a sua atividade em 
termos de qualidade e de custo (ainda 
que esta escolha seja influenciada pelo 
subsídio). Quando os candidatos não 
escolhem a proposta mais económica, as 
autoridades dos Estados‑Membros têm 
de avaliar se a qualidade ou as carac ‑
terísticas adicionais da proposta mais 
dispendiosa também representam uma 
otimização dos recursos em termos dos 
objetivos da política, ou se se trata de 
um caso de gastos sumptuosos.
27 Observações
50 
Para o efeito, o pessoal que avalia os 
custos das propostas de projetos ne ‑
cessita de critérios claros que possam 
aplicar de forma coerente em todos os 
casos. O Tribunal detetou uma insufi ‑
ciência geral a este respeito, uma vez 
que, em vez de critérios, as autoridades 
dos Estados‑Membros apenas indica ‑
ram exemplos do tipo de justificações 
que podem  ser aceites. Um exemplo 
é o da Alemanha, onde quase qualquer 
razão concebível — qualidade, preço, 
sustentabilidade técnica, qualidades 
ambientais, custos de funcionamento 
e de manutenção, rentabilidade, ser ‑
viço ao cliente, assistência técnica ou 
prazos de entrega — pode ser tida em 
conta. Outras autoridades, tais como 
as francesas e inglesas, adotam uma 
abordagem idêntica. Nas suas auditorias 
anteriores, o Tribunal constatou que para 
as autoridades dos Estados‑Membros era 
suficiente que uma dessas razões fosse 
apresentada, mas raramente avaliavam 
se isso bastava para justificar os cus ‑
tos adicionais. É necessário um certo 
grau de capacidade de apreciação para 
analisar as justificações apresentadas 
pelo candidato, mas as fichas de proje ‑
to não continham documentação que 
demonstrasse os fundamentos com base 
nos quais o pessoal que avaliou o pedido 
considerou que os custos extraordinários 
envolvidos eram razoáveis.
51 
Uma abordagem alternativa, seguida por 
cerca de um quarto (21) das 88 autorida ‑
des dos Estados‑Membros é a de basear 
sempre a subvenção na proposta válida 
mais baixa. Esta abordagem tem a van ‑
tagem da simplicidade — uma vez que 
é inequívoca — e da economia, dado 
que o custo para o orçamento da UE é o 
mais baixo, e não impede o candidato 
de escolher a proposta «mais vantajosa», 
se for mais elevada — mas o montante 
da subvenção  será sempre determinado 
com base na proposta mais baixa. Com 
efeito, são os próprios candidatos que 
pagam os «extras» (tais como uma quali ‑
dade superior ou uma garantia alargada), sem apoio da subvenção. A  caixa 5  
ilustra as diferentes abordagens. 
52 
Evidentemente, nenhuma das duas 
abordagens será eficaz se o candidato 
manipular o processo de obtenção e de 
apresentação das propostas, elaboran ‑
do, por exemplo, as especificações de 
forma a excluir potenciais fornecedores. 
Este risco é tratado na Parte III: Obter 
o melhor preço .
28 Observações
Diferentes abordagens de definição do montante da subvenção: proposta válida 
com o preço mais baixo ou escolha do candidato
Exemplo simplificado : nos Estados‑Membros X e Y, os agricultores recebem propostas para tratores de 
200 hp das marcas A, B e C nos montantes de 80 000 euros, 90 000 euros e 100 000 euros, respetivamente. 
Os tratores são funcionalmente equivalentes mas os agricultores preferem a marca C. Apesar de serem 
mais onerosos, mantêm um bom valor e podem ser revendidos por 40 000 euros, 5 anos depois. Tendo 
em conta a subvenção, este valor é melhor do que o do trator A, que tem um valor de revenda mais baixo.
Os Estados‑Membros X e Y aprovam subvenções para aquisição do trator C mas o montante da subvenção é di ‑
ferente. O Estado‑Membro X segue o princípio da «proposta do preço mais baixo» e atribui uma subvenção de 
40 000 euros (50% da proposta válida mais baixa). O Estado‑Membro Y verifica se o agricultor justificou a oferta 
mais elevada e atribui uma subvenção de 50% dos 50 000 euros, com base na escolha do candidato.
(euros)
Estado-Membro X: subvenção 
baseada na proposta mais baixaEstado -Membro Y: subvenção 
baseada na escolha do candidato
Proposta válida mais baixa 80 000 80 000
Proposta escolhida pelo candidato 100 000 100 000
Subvenção aprovada em 50% 40 000 50 000Caixa 5
Os pareceres de peritos 
podem ser uma boa garantia 
de que as especificações são 
razoáveis, desde que sejam 
suficientemente independentes
53 
Muitos projetos de PDR envolvem tipos 
de despesas idênticos, como por exem ‑
plo maquinaria agrícola, instalações 
agrícolas, construção e infraestruturas 
rurais. Diversas autoridades dos Esta ‑
dos‑Membros, incluindo a Hungria e Itá ‑
lia (Campânia), empregam pessoal com 
qualificações neste domínio, tais como 
engenheiros agrónomos ou medidores 
orçamentistas, que podem compreen ‑
der as especificações técnicas e aplicar 
as suas qualificações e experiência 
profissionais para efetuar apreciações 
fundamentadas sobre as especificações 
propostas no projeto. Desde que o ob ‑
jetivo e a conclusão dos controlos sejam 
claros e que o trabalho realizado seja do ‑
cumentado, o recurso a peritos internos pode ser uma garantia fiável e indepen ‑
dente de que os custos propostos são 
razoáveis e permite às autoridades dos 
Estados‑Membros identificar quaisquer 
situações de gastos sumptuosos. O efei ‑
to dissuasor desta abordagem também 
é importante: um agricultor que sabe 
que o pedido de subvenção vai ser ava ‑
liado por um engenheiro agrónomo, por 
exemplo, tem menos probabilidades de 
pedir uma especificação excessiva.
29 Observações
54 
No entanto, a contratação de pessoal 
com esses conhecimentos especializa ‑
dos nem sempre é viável ou eficaz em 
termos de custos, sobretudo quando 
existem muito poucos projetos de um 
tipo específico que a justifiquem. Algu ‑
mas autoridades dos Estados‑Membros, 
como a Grécia e a Lituânia, contratam 
peritos para elaborarem pareceres sobre 
as especificações e os custos dos pro ‑
jetos selecionados, especialmente nos 
casos de projetos que apresentem riscos 
específicos, em virtude das suas dimen ‑
sões ou especificidades, ou porque não 
se encontram nos intervalos normais 
de preços.
55 
As autoridades de outros Estados‑Mem ‑
bros, tais como as da Áustria e a Hungria, 
exigem que os candidatos apresentem 
um certificado ou declaração de um 
perito reconhecido, como um medidor ‑
‑orçamentista, sobre as especificações 
do projeto. No entanto, a confiança que 
pode ser depositada nessas declarações 
é limitada na prática. Por motivos óbvios, 
os peritos agem no interesse dos seus 
clientes, o que pode entrar em conflito 
com o interesse dos Estados‑Membros 
e da UE em alcançar os objetivos da 
política ao menor custo possível. Em 
segundo lugar, o objetivo da declaração 
do perito pode ser confirmar que a espe ‑
cificação cumpre a regulamentação apli ‑
cável à construção ou outros requisitos 
técnicos. Este objetivo não é relevante 
nem útil para efeitos de identificação de 
uma potencial especificação excessiva.Parte III — Obter o melhor 
preço: abordagens 
destinadas a garantir 
a razoabilidade 
dos preços dos 
elementos aprovados
56 
De acordo com o princípio da economia 
(ver pontos 2 e 10), o financiamento 
de projetos da UE deve basear‑se nos 
preços mais baixos disponíveis para a es ‑
pecificação do projeto em questão. No 
entanto, os subsídios reduzem o incen ‑
tivo para que os candidatos procurem 
os melhores preços e permitem que os 
mesmos favoreçam um fornecedor com 
custos mais elevados, causando o risco 
de os pedidos de subvenção se basea ‑
rem em preços não competitivos. O Tri ‑
bunal avaliou as abordagens seguidas 
por autoridades dos Estados‑Membros 
para dar resposta a este risco.
57 
No final de 2013, 15 autoridades dos Es ‑
tados‑Membros tinham criado sistemas 
formais para verificar a razoabilidade 
dos custos. As principais abordagens 
seguidas (descritas na caixa 2 ) foram:
 ο comparar os custos apresentados 
com informação independente 
sobre preços (obtida através de estu ‑
dos de mercado, listas de preços ou 
bases de dados);
 ο comparar as diferentes propostas 
obtidas pelo candidato (incluindo 
através de procedimentos de contra ‑
tação pública);
 ο consultar peritos.
Uma abordagem alternativa adotada 
que atenuou o risco foi a utilização de 
custos simplificados ou máximos para 
definir ou limitar os custos do projeto.
30 Observações
Sempre que possível, a utili ‑
zação das opções de custos 
simplificados (ou a utilização 
de custos máximos de forma 
similar) limita efetivamente 
o risco de preços excessivos, 
desde que sejam correta ‑
mente definidas
58 
Tal como descrito nos pontos 38 a 42, 
as subvenções podem ser baseadas em 
custos simplificados definidos pelas 
autoridades dos Estados‑Membros, uma 
abordagem que limita o risco de espe ‑
cificação excessiva. De forma similar, 
também podem ser definidos custos 
máximos para realizações, resultados 
ou categorias de despesa. Quando estes 
custos são definidos a um nível idêntico 
ou inferior ao nível dos melhores preços 
disponíveis no mercado, o custo para 
o orçamento da UE será razoável. Nos 
pontos 41 a 42, o Tribunal constatou 
que mais de metade das autoridades 
dos Estados‑Membros utilizou alguns 
custos simplificados e que havia mar ‑
gem para uma utilização mais alargada 
destas abordagens.
59 
Quando é definido um custo máximo , 
o candidato é reembolsado pelo mon ‑
tante mínimo da subvenção pedida, 
pelo montante efetivamente pago ou 
pelo montante máximo. Esta situação 
é a que potencialmente garante maior 
economia para os orçamentos da UE 
e dos Estados‑Membros. Porém, com 
os métodos de custos simplificados , 
o candidato pode, teoricamente, receber 
uma subvenção superior aos custos 
incorridos. Desde que esta situação 
não seja frequente e suceda apenas 
em relação a pequenos montantes, 
os custos suplementares podem ser 
justificados pelos ganhos obtidos com 
a simplificação adicional.60 
Se os «custos máximos» forem definidos 
a um nível superior aos preços disponí ‑
veis no mercado, têm um efeito limitado. 
Se os «custos simplificados» definidos 
forem demasiado elevados, podem re ‑
sultar em custos injustificados, tal como 
abaixo descrito. A  caixa 6  apresenta 
alguns exemplos.
31 Observações
Se os custos simplificados 
forem fixados em níveis 
demasiado elevados, 
podem afetar a economia 
de toda a despesa; por este 
motivo as autoridades dos 
Estados‑Membros devem 
garantir a sua justificação, 
revê‑los e ajustá‑los 
periodicamente
61 
Os custos simplificados têm de ser 
fixados antecipadamente, na medida 
em que são indispensáveis para a ela ‑
boração dos pedidos e para a aprova ‑
ção do montante da subvenção. São 
necessários estudos e projeções para 
definir os montantes, o que implicará 
vários pressupostos. A Comissão publicou orientações desti ‑
nadas às autoridades dos Estados‑Mem ‑
bros, a fim de garantir que estes cálculos 
são corretos. Estas autoridades podem 
obter garantias adicionais através de 
auditorias aos cálculos.A diferença entre custos unitários máximos e custos unitários normalizados
Exemplo simplificado : com base num estudo, o custo médio de replantação de uma floresta é esti ‑
mado pelas autoridades do Estado‑Membro como sendo superior a 4 000 euros por hectare.
Com um sistema de «custos máximos unitários», é fixado um limite máximo de 4 000 euros por hec ‑
tare. O candidato tem de apresentar informações detalhadas sobre os custos efetivamente incorridos e as autorida ‑
des dos Estados‑Membros têm de as verificar. O pagamento efetuado baseia‑se nos custos efetivos por hectare, até 
ao limite máximo.
Com um sistema de «custos normalizados unitários», as autoridades dos Estados‑Membros pagam o mesmo mon ‑
tante de 4 000 euros por hectare a todos os candidatos, independentemente dos custos incorridos. Trata‑se de uma 
simplificação para o candidato — quer não tem de provar que os seus custos são razoáveis ou apresentar informa ‑
ções detalhadas sobre os custos efetivos — bem como para as autoridades dos Estados‑Membros.
Se o custo máximo for fixado em 6 000 euros, não produz efeitos. Se o custo normalizado for fixado em 6 000 euros, 
dará origem a pagamentos excessivos, tal como ilustrado no quadro que se segue:
(euros)
Custos reais incorridos 
por hectareSubvenção paga com 
base num custo máximo 
de 4 000/haSubvenção paga com 
base num custo norma -
lizado de 4 000/ha Subvenção paga com 
base num custo máximo 
de 6 000/ha Subvenção paga com 
base num custo norma -
lizado de 6 000/ha 
3 000 3 000 4 000 3 000 6 000
4 000 4 000 4 000 4 000 6 000
5 000 4 000 4 000 5 000 6 000Caixa 6
32 Observações
62 
Os montantes resultantes serão aplicados 
a uma situação normalizada, podendo 
subestimar os preços disponíveis para 
alguns candidatos e sobrestimá‑los em 
relação a outros. Esta situação pode dar 
origem a pagamentos excessivos, em 
que a subvenção excede os custos reais 
incorridos. É apresentado um exemplo na 
caixa 7 . Consequentemente, as autori ‑
dades dos Estados‑Membros têm de ga ‑
rantir que os pagamentos excessivos são 
excecionais. Para o efeito, devem testar 
periodicamente uma amostra de casos 
reais para se certificarem de que os cus ‑
tos simplificados são fixados a um nível 
idêntico ou inferior ao nível dos preços 
geralmente disponíveis no mercado.63 
O Tribunal não identificou nenhuma 
autoridade nos Estados‑Membros que 
verificasse os custos simplificados desta 
forma. No entanto, algumas utilizaram 
métodos para garantir que os seus custos 
máximos unitários  eram razoáveis, o que 
também se podia aplicar aos custos 
simplificados. Por exemplo, na Alemanha 
(Brandeburgo e Berlim), as autoridades 
ajustaram anualmente o custo máximo 
por hectare de plantação de florestas 
para 85% dos custos médios reais prati ‑
cados no ano anterior.
Os custos normalizados unitários baseados em cálculos teóricos podem sobresti ‑
mar os preços de mercado disponíveis, resultando em pagamentos excessivos
O PDR de 2007 para Inglaterra incluía um custo normalizado de 228 libras esterlinas por hectare para gestão de 
mato ao abrigo da medida relativa a «investimentos não produtivos». As autoridades inglesas basearam este mon ‑
tante em estimativas dos custos normais de execução deste trabalho por um agricultor. Uma escola agrícola de 
renome verificou o cálculo. A auditoria do Tribunal a um pagamento de 2012 selecionado aleatoriamente constatou 
que o agricultor em causa empregou um contratante para realizar o trabalho, com um custo de 95 libras esterlinas 
por hectare.
As autoridades inglesas não tinham criado um procedimento para comparar periodicamente os custos normaliza ‑
dos unitários com os custos efetivamente incorridos numa amostra de projetos, o que teria permitido detetar que 
os custos normalizados não correspondiam aos custos reais.Caixa 7
33 Observações
Comparar os preços dos 
elementos solicitados com 
dados independentes sobre 
preços poderá dar garantias 
de que os mesmos são razoá ‑
veis, mas esta abordagem 
pode ser de difícil execução
Os estudos de mercado podem 
ser utilizados para obter 
informações independentes 
de comparação de preços para 
projetos individuais
64 
Em 11 dos 15 PDR sujeitos a análise 
documental (ver anexo IV ), as autorida ‑
des dos Estados‑Membros realizam, por 
vezes, estudos de mercado ou estabele ‑
cem comparações com outros projetos 
idênticos para verificar se os preços 
apresentados no pedido são razoáveis 
(este método é muitas vezes combinado 
com a «comparação de propostas» des ‑
crita na caixa 2 , para garantia adicional). 
Por exemplo, na Polónia o pessoal faz 
pesquisas sobre preços na Internet, 
confirma os preços com os fornecedo ‑
res e solicita contrapropostas. Uma vez 
que esta informação é independente, 
ou seja, não é prestada pelo candidato, 
pode constituir uma prova fiável sobre 
os preços disponíveis.
65 
Os estudos de mercado são utilizados 
com sucesso em alguns Estados‑Mem ‑
bros, especialmente nos casos em que 
existe uma indicação de risco, mas 
implicam dispêndio de tempo e pode ser 
difícil demonstrar que todos os pedidos 
foram avaliados de forma coerente. Esta 
situação faz com que outras autoridades 
dos Estados‑Membros criem, em vez 
disso, sistemas de preços de referência 
(ver abaixo).A utilização de bases de dados 
ou listas de preços pode ser 
eficiente, mas é necessária uma 
abordagem que consiga dar 
resposta à enorme variedade 
de elementos elegíveis
66 
A maioria das autoridades dos Esta ‑
dos‑Membros — 76 das 88 — estabe ‑
leceu bases de dados de preços pelo 
menos para alguns tipos de despesa (na 
maioria dos casos maquinaria agrícola) 
ou utilizou bases de dados ou listas de 
preços comerciais, tais como preços 
unitários para materiais ou custos de 
construção. A nível da UE, os custos 
de cerca de um quarto dos pedidos de 
subvenções de desenvolvimento rural 
são avaliados relativamente a esses 
preços de referência. São seguidas 
duas abordagens distintas. A maioria 
(63 autoridades dos Estados‑Membros) 
considera os preços de referência como 
limites máximos  e restringe a subvenção 
aos preços dos elementos individuais 
indicados na base de dados. Na segunda 
abordagem, os preços de referência são 
considerados como indicações,  para que 
as autoridades possam aprovar pedidos 
de subvenções com preços que excedem 
a referência, se considerarem que os 
preços mais elevados são razoáveis.
34 Observações
67 
Face à grande diversidade de possíveis 
despesas numa vasta gama de po ‑
tenciais projetos de desenvolvimento 
rural — que podem variar desde fatores 
de produção básicos como betão ou 
mão‑de‑obra até equipamento sofis ‑
ticado controlado por computador — 
pode ser dispendioso criar e gerir bases 
de dados de preços exaustivas. Pode 
também ser difícil garantir que esses 
dados são fiáveis, coerentes e atuais. Na 
Hungria, por exemplo, só a base de da ‑
dos de preços para a maquinaria contém 
230 000 elementos de diferentes marcas, 
modelos, opções e qualidades, e tem 
de ser atualizada duas vezes por ano (os 
custos relativos à construção são compi ‑
lados numa outra base de dados).68 
No entanto, para os PDR de maiores 
dimensões, nos quais por vezes é ne ‑
cessário processar milhares de pedidos 
relativos a projetos similares, a utilização 
dessas bases de dados pode ser uma for ‑
ma eficiente de verificar os preços, sujeita 
às considerações acima expostas. No 
entanto, quando os preços são indicados 
para componentes ou elementos, tais 
como materiais de construção, o trabalho 
envolvido na verificação dos preços pode 
ser considerável (ver  caixa 8 ). Esta situa ‑
ção também pode fazer com que o pes ‑
soal das autoridades dos Estados‑Mem ‑
bros se concentre nos preços de alguns 
elementos fáceis de verificar, tais como os 
custos do betão, e ignore, por exemplo, 
os acabamentos mais especializados re ‑
lativamente aos quais os riscos de preços 
excessivos podem ser maiores. Alguns Es ‑
tados‑Membros como a Bulgária, França 
e Grécia, evitam estes problemas estabe ‑
lecendo preços de referência baseados 
em realizações, tais como a dimensão 
ou a capacidade da construção no seu 
conjunto (que podem ser aplicados como 
«custos máximos» — ver ponto 41).
Comparação de abordagens utilizadas para verificar os custos dos projetos de 
construção no âmbito da medida de modernização das explorações agrícolas: veri ‑
ficar os custos dos elementos (Lituânia) e verificar os custos das realizações (França)
Na Lituânia, as autoridades aprovam listas comerciais de custos de construção. Estas listas indicam, para um determina ‑
do tipo de edifício, o método de construção e a escolha dos materiais, os custos normais por metro linear de funda ‑
ções, os custos por metro quadrado de telhado, os custos por metro quadrado de parede, janelas, decoração, ladrilho, 
etc. O pessoal que avalia as propostas de projetos analisa a construção indicada no pedido de subvenção e calcula 
o custo esperado de cada elemento utilizando as listas de preços. Os custos resultantes do cálculo destes elementos 
são em seguida comparados com os que constam do pedido de subvenção.
Em França, os custos normais de construção foram definidos por animal ou por metro quadrado ou cúbico, com base 
num estudo de projetos anteriores. Por exemplo, um estábulo para 40‑60 bovinos é estimado em 2 920 euros por 
bovino. O custo de uma fossa em betão para chorume com até 100 m3 é estimado em 157 euros por m3. As autoridades 
podem calcular rapidamente o custo por bovino ou por m3 da proposta de projeto e compará‑lo com o custo esperado.Caixa 8
35 Observações
15 Pode, no entanto, ser mais fácil 
compilar e manter as bases de 
dados dos preços a partir dos 
preços de catálogo dos 
fornecedores do que dos 
preços de mercado. Neste 
caso, as autoridades dos 
Estados‑Membros podem 
aplicar um coeficiente aos 
preços de catálogo para obter 
uma aproximação aos preços 
de mercado, a utilizar como 
referência ou limite máximo.Estas bases de dados e listas 
apenas são úteis se os preços 
nelas inscritos estiverem 
suficientemente próximos dos 
preços reais disponíveis no 
mercado
69 
Em seis dos dez PDR em que os preços de 
referência são utilizados para maquinaria 
e equipamento (ver gráfico 6 ), os preços 
são fornecidos às autoridades dos Esta ‑
dos‑Membros pelos fabricantes e distri ‑
buidores, ou retirados das suas listas ou 
catálogos de preços. A  caixa 9  apresenta 
um exemplo. No entanto, é uma prática 
comercial comum negociar descontos 
nos preços constantes das listas, que 
podem ser significativos (não é vulgar 
pagar o preço total de catálogo por um 
automóvel novo, por exemplo). Isto sig ‑
nifica que os preços de catálogo podem 
sobrestimar os preços reais disponíveis 
no mercado. Consequentemente, têm 
pouco valor como preços de referência 
(ou como limites máximos), exceto para 
efeitos de identificação da situação invul ‑
gar de os preços pedidos no pedido de 
subvenção serem superiores aos preços 
propostos pelo fabricante15. Outras autoridades dos Estados‑Mem ‑
bros compilam os preços de referência 
através de estudos de mercado ou da 
recolha de dados de aprovações de pro ‑
jetos e pedidos de pagamento.
Os preços de referência (ou preços máximos) baseados nas listas de preços dos for ‑
necedores têm pouca utilidade para garantir a razoabilidade dos custos
Na Hungria, é mantida uma base de dados de preços para maquinaria agrícola e florestal, fornecidos pelos distribuido ‑
res e fabricantes. O candidato não tem de apresentar propostas de fornecedores para justificar o pedido de subvenção 
se os elementos em questão constarem da base de dados, o que simplifica o processo. As autoridades húngaras apro ‑
vam os pedidos de subvenção se os custos forem iguais ou inferiores aos preços constantes da base de dados.
O Tribunal comparou os preços propostos aos candidatos pelos fornecedores com os preços da base de dados. Doze 
das propostas examinadas diziam respeito a tratores agrícolas. Em média, estas propostas eram 30% inferiores ao 
preço indicado na base de dados. As autoridades húngaras responderam ao Tribunal, informando que não é invulgar 
existir uma diferença de 25% a 30% abaixo dos preços constantes da base de dados.
Nesta situação, que não é exclusiva da Hungria, a comparação do pedido de subvenção com a base de dados de 
preços pode estar em conformidade com a letra do regulamento de execução (ver ponto 17), mas demonstra apenas 
que os preços não excedem os preços de catálogo dos distribuidores e dos fabricantes. Não demonstra que os preços 
são razoáveis.Caixa 9
36 Observações Gráfico 6Fontes utilizadas para a definição dos custos de referência ou limites máximos de preço
Fonte:  Constatações de auditoria do TCE.Preços de mercado
Lista de preços dos fornecedores
Não aplicável ou não avaliado
Campânia
AndaluziaMedidas destinadas à 
modernização de explorações agrícolas
A base de dados em linha 
SimCoGuide fornece custos de referência para equipamento agrícola. É atualizado anualmente 
por uma organização independente 
dos fornecedores de equipamento. Baseia-se em preços de mercado observados
Medida destinada à renovação 
de aldeiasOs preços de uma lista regional de preços de construção são utilizados como limite máximo. Estas listas de preços são atualizadas anualmente e contêm preços médios de mercado obtidos através de procedimentos de adjudicação de contratos públicosA base de dados dos preços de referência contém os preços dos bense serviços normalmente utilizados para as medidas e é continuamente atualizada com os preços das propostas apresentadas pelos candidatos e os resultados dos estudos de mercado realizados pelo pessoal das autoridades dos Estados-Membros
37 Observações
70 
Se os preços de referência (ou limites 
máximos) forem demasiado elevados, 
podem afetar os comportamentos, en ‑
corajando os candidatos a propor preços 
até ao limite máximo, de forma a maxi ‑
mizar o montante da subvenção. Esta 
situação não constitui um incentivo para 
a redução dos custos e incita à colusão 
com os fornecedores para inflacionar 
artificialmente os preços, por exemplo, 
fornecendo bens ou serviços inelegíveis 
dissimulados nos custos inflacionados 
do elemento elegível ou oferecendo 
descontos dissimulados. Também pode 
ocasionar comportamentos não compe ‑
titivos por parte dos fornecedores. Para 
evitar este risco, Estados‑Membros como 
a Bulgária não divulgam os preços na 
versão pública das suas bases de dados 
de preços de referência.
71 
Tal como sucede com os custos sim ‑
plificados, os preços de referência ou 
máximos podem ficar desatualizados 
e se forem baseados nos custos de 
construção na capital, por exemplo, 
podem não refletir os preços praticados 
nas zonas rurais. As bases de dados de 
preços devem, por conseguinte, ser 
atualizadas periodicamente e refletir as 
variações regionais, quando as mesmas 
são significativas.Quando os preços dos 
elementos solicitados 
excedem o preço de referência, 
é necessária uma apreciação 
para determinar o nível de 
subvenção que deve ser 
aprovado com base em regras 
e critérios claros
72 
Em virtude da sua natureza, os preços de 
referência podem nem sempre refletir os 
preços de mercado disponíveis no mo ‑
mento e no local de execução de cada 
projeto individual. Algumas diferenças 
de preço são inevitáveis, especialmente 
no que se refere a equipamentos, se 
a base de dados de preços não contiver 
a marca e o modelo do elemento reque ‑
rido. Quando os preços solicitados exce ‑
dem os preços de referência e a menos 
que as autoridades dos Estados‑Mem ‑
bros apliquem a referência como limite 
máximo, o pessoal tem de avaliar se os 
preços mais elevados são razoáveis. Uma 
vez que isto pode ser difícil e moroso, 
podem ser aceites pequenas diferenças 
em relação aos preços de referência, 
sem necessidade de mais investigações, 
uma vez que a potencial poupança 
seria reduzida.
73 
De um modo geral, quando as diferen ‑
ças excediam o intervalo de tolerância 
relativo aos preços de referência, as 
autoridades dos Estados‑Membros exi ‑
giam aos candidatos que apresentassem 
uma justificação. Verificou‑se, contudo, 
uma falta de clareza sobre os critérios 
aplicados para avaliar estas justifica ‑
ções e de documentação que demons ‑
trasse com que fundamento os custos 
acima dos preços de referência foram 
considerados razoáveis.
38 Observações
74 
No entanto, as autoridades de Esta ‑
dos‑Membros como a França e a Lituânia 
aceitaram automaticamente diferen ‑
ças até 30% ou 40% acima dos preços 
de referência sem exigirem qualquer 
justificativo do candidato e sem terem 
verificado previamente se diferenças 
com tal amplitude refletiam os preços 
efetivamente pagos na ausência de 
subsídios. O Tribunal questiona se um 
preço 30% superior ao preço de referên ‑
cia pode ser automaticamente consi ‑
derado razoável e se esta prática está 
em conformidade com o princípio da 
economia. Os custos de um projeto de 
transformação de produtos alimentares, 
por exemplo, são de aproximadamente 
750 000 euros. Se o preço de referência 
corresponder a este montante, a aborda ‑
gem acima descrita permitia aceitar um 
custo adicional de 300 000 euro sem que 
tal fosse questionado. Quando os preços 
de referência são baseados em preços 
de catálogo e não em preços reais de 
mercado (como sucede na Lituânia, por 
exemplo), o risco de aprovação de pre ‑
ços excessivos é maior.A comparação das propostas 
apresentadas por diferen ‑
tes fornecedores pode ser 
um método simples para 
definir preços de mercado, 
mas devem ser estabeleci ‑
das salvaguardas para evitar 
a manipulação e a fraude
75 
Um método utilizado habitualmente 
no desenvolvimento rural, tal como em 
muitos outros programas de despesas 
baseados em subvenções, consiste em 
solicitar ao candidato que apresente 
propostas de fornecedores, para de ‑
monstrar que o pedido de subvenção se 
baseia em preços razoáveis. Em relação 
a montantes mais elevados, especial ‑
mente quando estão envolvidos organis ‑
mos públicos, as propostas podem ser 
obtidas através de um procedimento de 
concurso formal. A comparação de pro ‑
postas é uma prática comercial comum 
e muitas vezes não representa qualquer 
encargo adicional para o candidato. 
Quando existe concorrência genuína 
entre os fornecedores, a comparação de 
propostas pode ser eficaz para de ‑
monstrar que foi obtido o melhor preço 
disponível. Esta é a forma utlizada pelas 
autoridades dos Estados‑Membros para 
avaliar os custos de cerca de dois terços 
dos pedidos de subvenção de desenvol ‑
vimento rural.
39 Observações
O método de «comparação de 
ofertas» baseia‑se na existência 
de uma concorrência genuína 
pelo que, se só for apresentada 
uma proposta (ou as propostas 
apresentadas não forem 
comparáveis), são necessários 
métodos alternativos para 
verificar a razoabilidade 
dos preços
76 
Normalmente, as autoridades dos Esta ‑
dos‑Membros exigem que o candidato 
apresente duas ou três propostas de 
fornecedores para justificar o pedido 
de subvenção. No entanto, por vezes 
os candidatos apresentam uma única 
proposta, o que pode dever‑se ao facto 
de se tratar de um elemento único (e 
só existir um fornecedor possível) ou 
porque outros fornecedores decidiram 
não apresentar uma proposta. Também 
pode resultar da manipulação do con ‑
vite à apresentação de propostas pelo 
candidato, para favorecer um fornecedor 
em particular.
77 
Uma proposta única não garante que foi 
obtido o melhor preço para o elemen ‑
to em questão. No entanto, o Tribunal 
observou que autoridades dos Esta ‑
dos‑Membros aceitaram propostas úni ‑
cas sem realizar controlos alternativos 
para avaliar se os preços eram razoáveis, tais como estudos de mercado, compa ‑
ração com outros projetos ou cálculos 
de peritos. 
Na caixa 10  são apresentados exemplos 
de França e Inglaterra. As autoridades in ‑
glesas introduziram entretanto procedi ‑
mentos que exigem a realização desses 
controlos alternativos nos casos em que 
é apresentada uma única proposta.
São necessárias medidas 
para impedir, evitar, 
detetar e corrigir qualquer 
manipulação do processo 
a favor de um fornecedor em 
particular
78 
A vulnerabilidade do método de compa ‑
ração de propostas consiste no facto de 
ser o candidato a fornecer as informa ‑
ções sobre os preços, que não são obti ‑
dos independentemente pelas autorida ‑
des dos Estados‑Membros. Esta situação 
permite que o processo seja manipulado 
de forma a favorecer um fornecedor com 
custos mais elevados.
Propostas únicas aceites pelas autoridades sem realização de controlos adicionais
Em França, um candidato obteve duas propostas para fornecimento e instalação de uma linha automática de trans ‑
formação de fruta, mas apenas apresentou às autoridades a proposta mais onerosa por ser a que melhor correspon ‑
dia às suas necessidades. As autoridades francesas aceitaram a proposta única sem realizar qualquer controlo da 
razoabilidade dos custos.
Em Inglaterra, um candidato apresentou apenas a proposta de um fornecedor para equipamento de vinificação, 
com a justificação de que o equipamento era específico para a produção de vinhos espumantes e só existia um 
fornecedor. Essa justificação foi aceite pelas autoridades inglesas sem ser questionada. No entanto, os auditores do 
Tribunal conseguiram identificar outros fornecedores do mesmo equipamento.Caixa 10
40 Observações
79 
Esta atuação pode ter motivos com ‑
preensíveis: um candidato prefere um 
fornecedor local ou um contratante com 
preços superiores porque, no passado, já 
trabalhou com ele com sucesso. Diver ‑
sas autoridades dos Estados‑Membros 
aceitam explicitamente estas preferên ‑
cias como justificação para aceitar uma 
proposta mais elevada, tal como sucede 
na Hungria ou com um dos regimes 
de ajuda em Inglaterra. Na opinião do 
Tribunal, tais preferências pessoais não 
constituem justificação suficiente para 
basear a subvenção numa proposta 
mais elevada.
80 
Também existe o risco de o candidato 
poder manipular o processo, definin ‑
do as especificações de tal forma que 
apenas um fornecedor as possa cumprir 
facilmente, ou simplesmente não soli ‑
citando propostas a outros potenciais 
fornecedores. Numa situação extrema, 
o candidato pode acordar com o forne ‑
cedor a falsificação de propostas ou ser 
vítima de colusão ou de fraude por parte 
dos consultores ou fornecedores.
81 
Embora a fraude seja uma exceção, os 
trabalhos de auditoria do Tribunal, da 
Comissão e do Organismo de Luta An ‑
tifraude (OLAF) da UE fornecem provas 
suficientes da sua existência. No entanto, 
apenas quatro dos 15 PDR examinados 
para efeitos da auditoria introduziram 
medidas antifraude nos seus procedi ‑
mentos de gestão das subvenções de 
desenvolvimento rural. As orientações 
da Comissão sugerem a formação do 
pessoal para reconhecimento da fraude, 
a partilha de informações sobre os casos 
detetados, a aplicação de um sistema 
de «bandeira vermelha» e a utilização 
de listas de verificação concebidas para 
identificar possíveis manipulações. Uma abordagem seguida em Esta ‑
dos‑Membros como a Roménia consiste 
em aumentar a transparência e a concor ‑
rência, exigindo aos candidatos privados 
a subvenções que publiquem o seu 
convite à apresentação de propostas 
num sítio Internet gerido pelo organis ‑
mo pagador.
As regras aplicáveis 
à adjudicação de contratos 
públicos dificultam 
a dissimulação da manipulação 
e da fraude, mas não eliminam 
estes riscos nem garantem em 
todos os casos que os custos 
serão razoáveis
82 
Os organismos públicos devem seguir 
os procedimentos de adjudicação de 
contratos, concebidos para a obtenção 
do melhor preço, garantindo simultanea ‑
mente a equidade e a transparência. Aci ‑
ma de determinados limiares, aplicam‑se 
as diretivas da UE16. O procedimento de 
negociação com um único fornecedor 
pode ser seguido em algumas situações 
mas, em termos gerais, nos contratos 
mais elevados os organismos públicos 
devem obter propostas de diferentes 
fornecedores, o que pode ser realiza ‑
do através de um concurso público. Se 
forem corretamente aplicadas, as regras 
de adjudicação de contratos públicos 
devem reduzir as possibilidades de ma ‑
nipulação e de fraude, ainda que, como 
é indicado no ponto 25, essas regras 
nem sempre sejam cumpridas.
83 
Em nove dos 15 PDR examinados 
(ver  anexo IV ), as autoridades dos Esta ‑
dos‑Membros não procederam a contro ‑
los para verificar se os custos apresenta ‑
dos eram razoáveis, na sequência de um 
procedimento de adjudicação de contra ‑
tos públicos. No entanto, estes procedi ‑
mentos podem não resultar na obtenção 
de diversas propostas comparáveis, quer 16 Para mais pormenores, 
consultar: http://ec.europa.eu/
internal_market/
publicprocurement/
index_en.htm
41 Observações
devido à falta de uma concorrência ge ‑
nuína, porque o convite à apresentação 
de propostas não foi amplamente pu ‑
blicitado, quer porque as especificações 
do concurso ou as condições contratuais 
excluíam potenciais fornecedores. Se 
apenas for recebida uma proposta ou 
as propostas não forem comparáveis, 
o facto de os procedimentos de adjudi ‑
cação de contratos terem sido seguidos 
não demonstra que o preço da proposta 
selecionada é razoável.
84 
Além disso, um procedimento de adjudi ‑
cação de contratos públicos não con ‑
tribui, por si só, para atenuar os riscos 
de especificação excessiva descritos na 
Parte I. As auditorias do Tribunal e da 
Comissão detetaram casos de contratos 
públicos em que as especificações do 
concurso eram excessivas, ou em que os 
critérios de seleção concediam um peso 
indevido a aspetos qualitativos, sem ter 
devidamente em conta os custos.
85 
Consequentemente, quando é recebida 
apenas uma proposta num procedimen ‑
to de adjudicação de contratos públicos, 
se existirem riscos de especificação 
excessiva ou insuficiências no proce ‑
dimento seguido, as autoridades dos 
Estados‑Membros devem realizar contro ‑
los adicionais para avaliar se os custos 
propostos são razoáveis, sempre que os 
montantes em questão o justifiquem.Quando é necessária uma 
apreciação, o parecer de 
um perito independente ou 
de um painel de avaliação 
pode constituir uma garantia 
importante e apresentar uma 
boa relação custo‑eficácia, se 
for orientado para os casos 
de maior risco
86 
Os pontos 53 a 55 do presente relatório 
descrevem o recurso a peritos para efei ‑
tos de avaliação das especificações do 
projeto. Os peritos podem igualmente 
dar garantias de que os preços são ra ‑
zoáveis e o mesmo parecer pode abran ‑
ger simultaneamente a especificação e o 
preço. O recurso a peritos externos pode 
ser oneroso mas é particularmente rele ‑
vante quando existe um risco financeiro 
elevado ou suspeitas de manipulação. 
O exemplo lituano descrito na caixa 11  
revela que o recurso bem orientado 
a peritos pode gerar economias líquidas 
para os orçamentos nacionais e da UE.
87 
Em dez dos 15 PDR examinados (ver  ane -
xo IV ), as autoridades dos Estados‑Mem ‑
bros remeteram pelo menos os pedidos 
de subvenção mais elevados a um painel 
de avaliação que pode incluir peritos 
técnicos e/ou outros indivíduos com 
conhecimentos relevantes. Esses painéis 
podem contribuir para reduzir a subjeti ‑
vidade das avaliações sobre a razoabili ‑
dade dos preços (e das especificações).
42 Observações
O recurso bem orientado a peritos pode gerar economias líquidas para os orçamen ‑
tos nacionais e da UE
Quando os pedidos de subvenção dizem respeito a montantes mais elevados, se só for apresentada uma proposta 
ou existirem outras características de risco, as autoridades lituanas remetem a proposta de projeto a uma empre ‑
sa de consultores financeiros para uma análise especializada dos custos propostos. Em 2012‑2013, as autoridades 
lituanas remeteram 214 casos aos consultores, que concluíram que, em 27 casos, os preços propostos excediam os 
melhores preços disponíveis no mercado. As autoridades lituanas calcularam que por cada euro pago aos consulto ‑
res resultou uma economia de mais de quatro euros para os fundos da UE e nacionais.Caixa 11
Parte IV — Supervisão 
após a aprovação do 
projeto: abordagens 
destinadas a garantir 
a razoabilidade dos 
custos efetivamente 
reembolsados
88 
Tal como acima descrito, as autoridades 
dos Estados‑Membros devem verificar 
que as subvenções aprovadas se ba ‑
seiam em custos razoáveis. No entanto, 
alguns custos podem ser ainda incertos 
na fase de apresentação do pedido de 
subvenção, especialmente no que se 
refere a grandes projetos de construção. 
As autoridades de alguns Estados‑Mem ‑
bros podem demorar vários meses 
a processar os pedidos, o que faz com 
que os preços obtidos no momento de 
apresentação do pedido possam já não 
ser válidos quando o projeto arranca, 
ou os planos de negócios do candidato 
podem ter mudado. Consequentemente, 
não é inabitual que os custos incorridos 
sejam diferentes dos custos aprovados: 
tanto as especificações como os preços 
podem mudar.89 
Existem três tipos de risco quando o can ‑
didato apresenta um pedido de paga ‑
mento de subvenção para reembolso 
dos custos incorridos:
a) os custos já não são razoáveis em 
termos das realizações e resultados 
efetivos: os custos aprovados para 
um estábulo de bovinos com capa ‑
cidade para 100 animais podem não 
ser razoáveis se o estábulo efetiva ‑
mente construído tiver capacidade 
para apenas 50;
b) o projeto foi executado de uma 
forma diferente, pelo que as especi ‑
ficações e os preços verificados no 
pedido já não são aplicáveis: em vez 
de um telhado em ardósia para um 
estábulo de bovinos, por exemplo, 
o agricultor construiu um telhado 
em metal pelo mesmo montante;
c) as economias efetuadas em elemen ‑
tos dos projetos foram utilizadas em 
gastos sumptuosos, uma vez que os 
promotores dos projetos tendem 
a considerar a aprovação da subven ‑
ção como um orçamento disponível 
para gastar: se os trabalhos de cons ‑
trução forem inferiores ao orçamen ‑
to, por exemplo, a poupança pode 
ser gasta em acessórios sumptuosos.
O Tribunal avaliou as abordagens seguidas 
pelas autoridades dos Estados‑Membros 
para dar resposta a estes riscos.
43 Observações
Os sistemas de controlo 
devem detetar e verificar 
quaisquer alterações mate ‑
riais ao projeto realizadas 
após a aprovação da subven ‑
ção para garantir que os cus ‑
tos a reembolsar continuam 
a ser razoáveis
90 
Exceto nos casos em que se aplicam os 
«custos simplificados», os candidatos 
devem apresentar as faturas pagas para 
comprovar os seus pedidos de paga ‑
mento de subvenção. As autoridades dos 
Estados‑Membros verificam essas faturas 
para confirmar se existe uma base corre ‑
ta para o reembolso. Quando os custos 
efetivos do projeto são exatamente os 
descritos no pedido, não são necessários 
controlos posteriores para analisar a sua 
razoabilidade. Porém, as autoridades dos 
Estados‑Membros necessitam de regras 
e de sistemas de controlo em vigor para 
detetar alterações significativas nos cus ‑
tos aprovados para o projeto e verificar 
se os mesmos continuam a ser razoáveis.91 
O Tribunal constatou que as 15 auto ‑
ridades dos Estados‑Membros dispu ‑
nham de procedimentos para lidar com 
alterações relativas às realizações ou 
aos custos aprovados do projeto. Foram 
seguidas duas abordagens alternativas. 
Na primeira, as autoridades especifica ‑
ram os custos do projeto na convenção 
de subvenção com o mesmo nível de 
pormenor com que os haviam verifi ‑
cado no pedido: se os custos tivessem 
sido verificados elemento a elemento, 
a convenção de subvenção especifica ‑
va os custos elemento a elemento. Na 
segunda abordagem, as convenções 
de subvenção foram elaboradas para 
o custo total do projeto ou para grandes 
categorias de custos (tais como constru ‑
ção, equipamento e honorários) mesmo 
nas situações em que os custos haviam 
sido verificados elemento por elemen ‑
to. De um modo geral, esta segunda 
abordagem não garantiu suficientemen ‑
te que era dada resposta aos três riscos 
acima referidos e permitiu o reembolso 
de custos cuja razoabilidade não fora 
verificada. É apresentado um exemplo 
na caixa 12 .
Medida de apoio a pequenas empresas rurais em Inglaterra: as alterações rea ‑
lizadas ao projeto permitiram o reembolso de custos cuja razoabilidade não 
fora verificada
Um candidato pediu uma subvenção para um projeto de renovação das suas instalações e aquisição de equipa ‑
mento especializado. O candidato apresentou diversas propostas para os trabalhos de construção, equipamento 
e outros bens, incluindo uma nova cozinha para o pessoal. Essas propostas foram verificadas e aprovadas pelas 
autoridades inglesas. Quando o candidato procedeu à aquisição do equipamento especializado, encontrou um 
fornecedor que oferecia preços bastante inferiores às propostas anteriores. Utilizou as economias feitas no equipa ‑
mento para realizar alguns trabalhos no parque de estacionamento e na aquisição de uma cozinha mais cara para 
o pessoal. Uma vez que os custos totais do projeto não foram excedidos, as autoridades inglesas não verificaram 
a razoabilidade destes custos suplementares.Caixa 12
44 Observações
Regras claras, declarações 
explícitas e controlos das 
amostras de pagamentos 
podem evitar a dissimulação 
de descontos, abatimentos 
e outras vantagens ofere ‑
cidas pelo fornecedor, que 
diminuem o custo real
92 
Na maioria dos PDR, os candidatos são 
obrigados a apresentar os pedidos de 
pagamento líquidos de quaisquer des ‑
contos. Esta obrigação pode decorrer da 
lei administrativa geral do Estado‑Mem ‑
bro ou das normas de execução da medi ‑
da de apoio. Em três dos 15 PDR exami ‑
nados (ver  anexo IV ), as autoridades dos 
Estados‑Membros também exigiram que 
o candidato apresentasse uma declara ‑
ção explícita no pedido de pagamento 
(por exemplo, assinalando sim/não numa 
caixa). Uma outra boa prática consiste 
na inclusão de exemplos nas orientações 
relativas ao regime de ajuda para indicar 
de que forma o candidato deve lidar com 
diversos tipos de descontos, abatimen ‑
tos e outras vantagens oferecidas pelo 
fornecedor, que diminuam o custo real. 
Ainda que não evitem a fraude inten ‑
cional, estas abordagens podem ter um 
efeito dissuasor. Também abrangem os 
casos em que os candidatos não sabem 
se devem ou não deduzir um desconto 
ou um abatimento ao pedido, ou quan ‑
do têm dúvidas.93 
Além de regras e declarações claras, 
as autoridades dos Estados‑Membros 
devem verificar se nas faturas fornecidas 
para justificar os pedidos de pagamento 
existem indicações de descontos, abati ‑
mentos ou outras vantagens e garantir 
que os mesmos são deduzidos. Uma vez 
que podem não constar da fatura (por 
exemplo, um fornecedor pode conceder 
um abatimento no final do ano), as au ‑
toridades dos Estados‑Membros devem 
realizar mais controlos mediante uma 
amostra de pagamentos. Esses controlos 
são morosos e podem exigir contactos 
com os fornecedores e/ou visitas ao can ‑
didato para verificar a sua contabilidade 
e registos bancários. Uma oportunidade 
para o efeito são os controlos «no local» 
e ex post  de uma amostra de pagamen ‑
tos, exigidos nos termos da legislação 
da UE17. Seis das 15 autoridades dos 
Estados ‑Membros seguiram esta prática 
(ver anexo IV ).
94 
A realização destes controlos não per ‑
mite detetar e corrigir todas as possibili ‑
dades de dissimulação de descontos ou 
outras vantagens, mas serve dois propó ‑
sitos. Em primeiro lugar, o de dissuasão: 
é menos provável que os candidatos 
dissimulem descontos se souberem que 
existe a possibilidade de verificação. Em 
segundo lugar, fornece informações às 
autoridades dos Estados‑Membros sobre 
a incidência de tais práticas, permi ‑
tindo‑lhes ajustar os seus sistemas de 
controlo em conformidade.17 Regulamento (UE) n.º 65/2011 
da Comissão.
45 Observações
Parte V — Obter 
eficiência: abordagens 
destinadas a garantir que 
o nível dos requisitos 
e dos controlos 
é proporcional ao nível 
de risco
95 
O potencial impacto financeiro do 
reembolso de custos que não são 
razoáveis, devido a especificações ou 
preços excessivos, depende da frequên ‑
cia com que ocorre e dos montantes 
envolvidos. À medida que o potencial 
impacto financeiro aumenta, o mesmo 
deve suceder com o nível dos controlos, 
que devem ser proporcionais ao nível de 
risco existente. Para evitar um encargo 
administrativo desnecessário, os requi ‑
sitos a cumprir pelos candidatos devem 
ser os mínimos necessários para permitir 
esses controlos. O Tribunal avaliou as 
abordagens seguidas pelas autoridades 
dos Estados‑Membros para adequar 
o nível de requisitos e controlos ao nível 
dos riscos.
Quando a probabilidade e o 
potencial impacto dos riscos 
são reduzidos, os sistemas de 
controlo podem ser conce ‑
bidos de forma a minimizar 
o encargo administrativo
96 
Quanto menor for a subvenção em per ‑
centagem dos custos totais do projeto 
(taxa de ajuda efetiva), mais elevado 
será o montante que o candidato deve 
financiar por sua conta. Esta situação 
aumenta o incentivo do candidato para 
obter o melhor preço e reduz o incentivo 
para inflacionar a especificação. No en ‑
tanto, nenhuma das 15 autoridades dos 
Estados‑Membros analisadas diminuiu 
os requisitos ou os controlos para refletir 
o menor risco associado a baixas taxas 
de ajuda efetiva.97 
Nas situações em que dispunham de 
informações independentes sobre os 
preços, nomeadamente bases de dados 
de preços de referência, ou quando esti ‑
pularam custos máximos, as autoridades 
dos Estados‑Membros reduziram, na 
maioria dos casos, os requisitos exigidos 
aos candidatos para refletir o menor 
risco. Por exemplo, no que se refere aos 
elementos da base de dados de preços 
de maquinaria, na Hungria, os candida ‑
tos não tinham de apresentar quaisquer 
propostas para justificar os seus pedidos 
de subvenção. A utilização dos custos 
simplificados elimina a necessidade de 
verificar os custos, mas esta abordagem 
não foi utilizada de forma generalizada 
(ver ponto 42).
98 
A maioria das autoridades dos Esta ‑
dos‑Membros diminuiu os requisitos 
e os controlos relativos a elementos de 
valor muito baixo, exigindo um número 
reduzido de propostas, aceitando listas 
de preços ou impressões de imagens de 
ecrã de sítios Internet em vez de propos ‑
tas, ou excluindo elementos individuais 
com dimensões muito reduzidas dos 
custos elegíveis. Também diminuíram 
os requisitos para os planos de negócio 
e outras informações.
46 Observações
Elementos de elevado valor, 
projetos com elevadas taxas 
de ajuda e outros fatores de 
risco justificam um aumento 
do nível dos controlos
99 
A nível da UE, os custos médios dos 
projetos de investimento em desenvolvi ‑
mento rural são de cerca de 125 000 eu ‑
ros. Para os projetos com custos deste 
montante, todas as autoridades dos 
Estados‑Membros exigem duas ou três 
propostas de fornecedores ou verificam 
os custos propostos relativamente às ba ‑
ses de dados de preços. Alguns também 
verificam a otimização de recursos, rea ‑
lizam estudos de mercado sobre preços 
ou consultam peritos, tal como anterior ‑
mente descrito no presente relatório. 
Porém, quando os custos elegíveis dos 
projetos (e, por conseguinte, o montante 
da subvenção) são muito superiores ao 
montante médio, poucas autoridades 
procedem a controlos adicionais ou mais 
exaustivos, apesar de o potencial impac ‑
to dos riscos ser mais elevado18.
100  
Porém, não são apenas os projetos de 
elevado valor que apresentam riscos 
mais elevados. Em especial, quanto mais 
elevada for a taxa de ajuda, menor será 
o incentivo para o candidato limitar os 
custos e procurar o melhor preço ou 
especificações mais económicas. Quan ‑
do as taxas de ajuda se aproximam dos 
100%, o risco de especificação exces ‑
siva e de gastos sumptuosos torna‑se 
muito elevado, seja o candidato um 
organismo público ou do setor privado19. 
No entanto, nenhuma das 15 autorida ‑
des dos Estados‑Membros analisadas 
aumentou os requisitos e os controlos 
de forma a refletir o aumento dos riscos 
associados às elevadas taxas de ajuda. 
Trata‑se de uma preocupação especial ‑
mente importante nos casos em que as 
autoridades dos Estados‑Membros não 
procederam a controlos sobre a razoa ‑
bilidade dos custos porque o candidato 
seguiu procedimentos de adjudicação de contratos públicos, uma vez que os 
mesmos não garantem, por si, a razoabi ‑
lidade das especificações do projeto (ver 
pontos 83 a 85).18 Quando o candidato é um 
organismo público, 
encontra‑se geralmente 
obrigado a procedimentos 
adicionais de adjudicação para 
contratos de valor mais 
elevado e as autoridades dos 
Estados‑Membros têm de 
verificar se os procedimentos 
são corretamente aplicados.
19 Os organismos e as 
associações públicos recebem 
muitas vezes subvenções até 
100%. Esta situação é muito 
menos frequente em projetos 
do setor privado mas também 
acontece. Por exemplo, em 
Itália (Campânia) foram 
atribuídas subvenções de 
100% a empresas privadas 
para diversificação agrícola 
e projetos de 
desenvolvimento de empresas 
agrícolas.
47
 Conclusões 
e recomendações
101  
No âmbito da presente auditoria, 
o Tribunal questionou se as abordagens 
seguidas pela Comissão e pelos Esta ‑
dos‑Membros eram as mais eficazes 
para manter sob controlo os custos das 
subvenções de desenvolvimento rural.
102  
O Tribunal concluiu que as abordagens 
seguidas não foram as mais eficazes. 
A Comissão apenas reagiu quando 
surgiram problemas em vez de garantir, 
desde o início, que os sistemas eram 
sólidos. Os sistemas de controlo dos 
Estados‑Membros só deram resposta 
a alguns dos riscos ou apresentavam 
deficiências. Existiam abordagens mais 
eficazes mas não eram aplicadas de 
forma generalizada.
103  
No início do período de programação 
de 2007‑2013, a Comissão não emitiu 
orientações, não divulgou boas práticas 
e não garantiu que os sistemas dos Es ‑
tados‑Membros eram eficazes antes de 
começarem a aprovar grandes volumes 
de subvenções. No momento em que 
começou a tomar medidas, o grosso das 
subvenções de projetos já tinha sido 
aprovado. No entanto, a partir de 2012, 
a Comissão adotou uma abordagem 
mais ativa e coordenada. Se for acompa ‑
nhada de uma maior ênfase na eco ‑
nomia, esta abordagem pode resultar 
numa melhor gestão financeira durante 
o próximo período de programação.104  
Relativamente aos Estados‑Membros, 
em 2014 os 15 maiores Programas de 
Desenvolvimento Rural tinham cria ‑
do os sistemas básicos exigidos pelos 
regulamentos para controlo dos custos 
de desenvolvimento rural. Os métodos 
utilizados foram variados e o Tribunal 
identificou algumas abordagens bem 
concebidas para dar resposta a deter ‑
minados riscos. Porém, tal como indi ‑
cado no resumo do anexo IV , todos 
apresentaram insuficiências relativas 
aos principais riscos, o que faz com que, 
em termos globais, os custos de desen ‑
volvimento rural não tenham sido bem 
controlados. A análise das informações 
relativas a todos os 88 PDR indica que 
uma situação similar prevalece a nível da 
UE. Em especial:
a) os sistemas de controlo dos Esta ‑
dos‑Membros centraram‑se mais 
nos preços dos elementos ou dos 
trabalhos constantes dos pedidos 
de subvenção do que nas especifica -
ções : ou seja, se os próprios elemen ‑
tos eram razoáveis ou se a subven ‑
ção era eficaz em termos de custos, 
em relação aos objetivos da política. 
Esta situação resultou em riscos de 
gastos sumptuosos e de fraca otimi ‑
zação dos recursos;
b) os principais métodos utilizados 
para verificar os preços nos pedidos 
de subvenção foram a comparação 
de propostas de diferentes forne ‑
cedores ou a comparação com os 
preços de referência. O Tribunal 
constatou que os sistemas de alguns 
Estados‑Membros davam poucas 
garantias da razoabilidade dos cus ‑
tos, por exemplo, utilizando preços 
de referência que se situavam 30% 
acima dos preços reais de mercado;
48 Conclusões e recomendações
c) as subvenções são previamente 
aprovadas e pagas depois de o can ‑
didato ter adquirido os elementos 
ou realizado os trabalhos em ques ‑
tão. Nos casos que foram efetuadas 
alterações ao projeto após a apro ‑
vação da subvenção, as lacunas nos 
sistemas de alguns Estados‑Mem ‑
bros permitiram o reembolso de 
custos cuja razoabilidade não fora 
verificada;
d) de um modo geral, o nível dos requi ‑
sitos e controlos não teve em conta 
os diferentes níveis de risco. Muitas 
autoridades dos Estados‑Membros 
adotaram a mesma abordagem para 
verificar tanto uma subvenção de 
10 000 euros como uma subvenção 
de um milhão de euros. As possibi ‑
lidades de simplificação nos casos 
em que os riscos eram limitados não 
foram geralmente exploradas.
105  
A caixa 13  resume as principais deficiên ‑
cias e falhas nas abordagens seguidas.
106  
Esta situação leva o Tribunal a concluir 
que existe uma margem considerável 
para realizar economias reais nas sub ‑
venções de projetos de desenvolvimento 
rural durante o período de programa ‑
ção de 2014‑2020, através da adoção 
de melhores estratégias de controlo 
dos custos. Estas economias podem ser 
disponibilizadas para financiar projetos 
adicionais que permitam mais realiza ‑
ções e resultados, e a concretização 
de objetivos.107  
O Tribunal também constatou que exis ‑
tiam abordagens viáveis e com uma boa 
relação custo‑eficácia para atenuar os 
riscos identificados, a maioria das quais 
já foi aplicada em alguns PDR. Estas 
abordagens encontram‑se descritas no 
corpo do relatório. Os casos em que foi 
possível obter provas suficientes a partir 
da análise documental dos 15 maiores 
PDR são resumidos no gráfico 7  e no 
anexo IV .
108  
O Tribunal congratula‑se com a inten ‑
ção da Comissão de emitir orientações 
sobre custos simplificados (ainda que os 
Estados‑Membros tenham indicado não 
ser provável que as opções de custos 
simplificados sejam aplicadas de forma 
generalizada devido à natureza diversa 
das subvenções de desenvolvimento 
rural). O Tribunal congratula‑se igual ‑
mente com as orientações da Comissão 
no domínio do combate à fraude e com 
os «planos de ação» desenvolvidos 
pelos Estados‑Membros por iniciativa da 
Comissão. Os planos analisados pelo Tri ‑
bunal revelam melhorias em alguns dos 
sistemas básicos mas não dão resposta 
a muitas das insuficiências de conceção 
indicadas no ponto 105.
49 Conclusões e recomendações
Principais insuficiências observadas na conceção dos sistemas de controlo dos cus ‑
tos de desenvolvimento rural
Risco de especificação excessiva:
 οalém dos custos com gestão do património e formação, utilização limitada das possibilidades de restrição das subven ‑
ções a custos «normalizados» (ver pontos 41 a 42);
 οpouca atenção prestada à razoabilidade dos custos em relação às realizações e resultados esperados — poucas auto ‑
ridades dos Estados‑Membros tiveram em conta a relação custo‑eficácia ou a otimização de recursos dos pedidos de 
subvenção (ver ponto 46);
 οfalta de abordagens fiáveis relativamente ao risco de gastos sumptuosos (ver pontos 48 a 50).
Risco de as aprovações de subvenções se basearem em preços demasiado elevados:
 οcustos normalizados unitários não verificados para avaliar se, na prática, resultaram em pagamentos excessivos (ver 
pontos 62 a 63);
 οconfiança em controlos apoiados em bases de dados de preços contendo listas de preços que se situavam normal ‑
mente entre 20% a 30% acima dos preços reais de mercado (ver pontos 69 e 71);
 οaceitação de pedidos de subvenção em que os preços excediam os preços de referência em 30% ou 40%, sem que 
fosse exigida justificação (ver ponto 74);
 οgarantias insuficientes ao confiar na comparação de propostas de fornecedores (ver pontos 77 a 81);
 οconfiança no controlo do cumprimento dos procedimentos de adjudicação de contratos públicos (quando aplicáveis) 
sem verificar igualmente a razoabilidade dos custos propostos (ver pontos 83 a 85).
Risco de que os custos efetivamente reembolsados possam não ser razoáveis:
 οlacunas nos procedimentos após a aprovação dos pedidos de subvenção, o que significa que os custos efetivamente 
reembolsados podem ser diferentes dos custos aceites como razoáveis (ver pontos 91 a 92).
Risco de que o nível de requisitos e controlos não esteja suficientemente relacionado com o nível 
de riscos:
 οos requisitos e os controlos não aumentam quando as taxas de ajuda são elevadas (e o candidato tem poucos incenti ‑
vos para limitar os custos) ou no caso de subvenções muito elevadas (ver pontos 99 a 100).Caixa 13
50 Conclusões e recomendações Gráfico 7Síntese das abordagens nos 15 PDR auditados
PDR que seguem a abordagem
PDR que não seguem a abordagem
Abordagem não aplicável ou não avaliada
0 5 10 15
Conceber requisitos mais exigentes e/ou controlos 
para os projetos de valor elevadoConceber requisitos e/ou controlos mais exigentes 
nos casos em que as taxas de apoio são elevadasRealizar controlos de uma amostra de pagamentos no local para 
veri/f_icar se os pedidos re/f_letem todos os benefícios /f_inanceiros 
recebidos ou devidos pelos fornecedoresTomar medidas para atenuar o risco de fraudeVeri/f_icar se os custos são razoáveis quando se realizaram 
procedimentos de adjudicação de contratos públicosUtilizar como preços de referência os preços de mercado para 
equipamento e maquinaria em vez das listas de preços
dos fornecedoresVeri/f_icar se os custos normalizados resultam
em pagamentos excessivosAvaliar se os custos são razoáveis em termos
de realizações ou resultados
Fonte:  Constatações de auditoria do TCE.
51 Conclusões e recomendações
109  
Em muitos casos, as autoridades dos 
Estados‑Membros irão desenvolver os 
detalhes dos seus sistemas de contro ‑
lo — formulários, instruções, procedi ‑
mentos e listas de verificação — depois 
de os PDR para 2014‑2020 serem apro ‑
vados. No entanto, a menos que esses 
sistemas de controlo deem resposta aos 
riscos identificados no presente rela ‑
tório, é provável que as insuficiências 
subsistam. Existem abordagens que 
não implicam acrescentar cada vez mais 
requisitos e controlos, e permitem orien ‑
tar melhor o esforço para as áreas em 
que os riscos são maiores. Os melhores 
sistemas de controlo são simultanea ‑
mente eficazes (concebidos para realizar 
economias) e eficientes (adequados ao 
nível de risco).110  
A lista de verificação da «boa conceção» 
apresentada no anexo I  apresenta um 
conjunto exaustivo de critérios destina ‑
dos a avaliar se os sistemas de controlo 
dão resposta aos riscos identificados 
no presente relatório. O Tribunal reco ‑
menda , por conseguinte, que, no novo 
período de programação, antes de a des ‑
pesa ser autorizada, a Comissão e os 
Estados‑Membros cooperem de forma 
a garantir que as abordagens seguidas 
para todos os PDR cumprem estes crité ‑
rios e são orientadas para os domínios 
de maior risco. Uma avaliação ex ante  
dos sistemas de controlo pelos serviços 
internos de auditoria das autoridades 
dos Estados‑Membros (ou por outros 
organismos de inspeção ou de auditoria) 
deve fazer parte desse processo.
111 
A boa conceção dos sistemas é apenas 
o primeiro passo. A forma como os siste ‑
mas são executados na prática também 
é fundamental. Por conseguinte, o Tribu ‑
nal recomenda  que, no novo período de 
programação, a Comissão e os Esta ‑
dos‑Membros verifiquem anualmente se 
os sistemas funcionam de forma eficien ‑
te e são eficazes em relação aos riscos 
assinalados no presente relatório.
O presente relatório foi adotado pela Câmara I, presidida por Rasa BUDBERGYTĖ, 
membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 26 de novembro 
de 2014.
 Pelo Tribunal de Contas
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA  
 Presidente
52
Lista de verificação elaborada pelo TCE para avaliar a conceção dos sistemas de  
controlo relativamente aos riscos associados aos custos de desenvolvimento rural
Risco Características da conceção Ver pontosEspecificação excessiva1.  Restringir a elegibilidade aos custos de uma especificação normalizada quando existem diversos projetos 
idênticos ou os mesmos tipos de despesa38–42
2. Avaliar os custos propostos para garantir que as especificações são razoáveis
a)  realizar cálculos normalizados e compará‑los com os índices de referência para identificar rapidamente os pedidos com 
especificações excessivas44–45
b) avaliar se os custos são razoáveis em relação a critérios de relação custo‑eficácia ou de otimização de recursos 46
c)  documentar as avaliações sobre a razoabilidade das especificações e respetiva fundamentação, seja através de compara ‑
ções com outros projetos, avaliações técnicas ou juízos baseados no bom senso47–48
d)  se as subvenções não se basearem na proposta válida mais baixa, definir critérios claros para estabelecer se os custos 
das propostas mais elevadas são razoáveis; documentar a avaliação dos custos suplementares envolvidos49–51
e)  utilizar pareceres de peritos independentes para garantir que as especificações são razoáveis, especialmente nos casos 
em que os projetos apresentam riscos em virtude das suas dimensões, complexidade técnica ou falta de informações 
comparativas53–55Preços não competitivos3.  Se possível, definir custos máximos ou utilizar opções de custos simplificados e verificar periodicamente que não 
excedem os preços geralmente disponíveis no mercado58–63
4. Comparar os preços dos elementos solicitados com dados independentes
a)  quando o risco o justificar, utilizar estudos de mercado para obter informações comparativas e independentes sobre os 
preços para os diferentes projetos64–65
b)  ao utilizar bases de dados de preços de referência, utilizar preços reais de mercado (ou aplicar um coeficiente à lista de 
preços dos fornecedores); atualizar os preços periodicamente e garantir que refletem quaisquer diferenças regionais 
significativas66–71
c)  definir regras e critérios claros quando o preço solicitado for superior à referência para verificar que os custos mais elevados 
são razoáveis; documentar a avaliação dos custos suplementares envolvidos. Se for automaticamente aceite uma variação 
percentual em relação aos preços de referência, garantir que a percentagem utilizada pode ser justificada em relação aos 
preços reais do mercado72–74
5. Conceber salvaguardas contra a manipulação e a fraude ao avaliar as propostas dos fornecedores
a)  se apenas for recebida uma proposta ou as propostas recebidas não forem comparáveis, utilizar métodos alternativos 
para verificar se os preços são razoáveis75–77
b)  conceber medidas para dissuadir, prevenir, detetar e corrigir qualquer manipulação destinada a favorecer um fornecedor 
em particular78–80
c) seguir as recomendações da Comissão para prevenir e detetar a fraude 81
d)  quando a adjudicação de contratos públicos não resultar em diversas propostas concorrentes, ou se os procedimentos 
seguidos tiverem falhas, tomar medidas adicionais para garantir que os custos são razoáveis82–85
6. Utilizar pareceres de peritos independentes para obter uma garantia válida sobre a  relação custo -eficácia
a)  quando é necessária uma avaliação sobre a razoabilidade dos custos, recorrer ao parecer de um perito ou de um painel 
de avaliação para obter garantias adicionais de que a decisão é bem fundamentada86–87
b) remeter os casos de risco mais elevado para peritos internos ou externos 86–87Anexos Anexo I
53 Anexos
Risco Características da conceção Ver pontosAlterações ao projeto7. Conceber sistemas de controlo que detetem e verifiquem alterações significativas ao projeto após a aprovação 
da subvenção, para garantir que os custos continuam a ser razoáveis
a)  exigir uma repartição clara dos custos, tanto no pedido de subvenção como no pedido de pagamento; especificar os 
custos na convenção de subvenção com o mesmo nível de detalhe com que foram verificados90–91
b)  definir regras e procedimentos claros para verificar se os custos de alterações significativas relativamente aos custos 
aprovados dos projetos são razoáveis e se não são utilizadas economias em gastos sumptuosos90 –91
8. Conceber regras que dissuadam a  dissimulação de descontos, abatimentos ou outras vantagens concedidos 
pelo fornecedor e que diminuem o custo real
a) exigir uma declaração explícita no pedido de pagamento sobre descontos, abatimentos ou outras vantagens 92
b)  realizar controlos adicionais no local relativos a uma amostra de pagamentos para detetar a dissimulação de descontos, 
abatimentos ou outras vantagens93–94Relação com os 
riscos9. Quando a probabilidade e o potencial impacto dos riscos forem reduzidos, conceber sistemas de controlo que 
minimizem o  encargo administrativo96–98
10. Aumentar os requisitos e  os controlos para elementos de elevado valor, projetos com elevadas taxas de ajuda 
e outros fatores de risco99–100Anexo  I
54 Anexos Anexo IIProgramas de Desenvolvimento Rural selecionados para o controlo documental
1 Para as medidas abrangidas pelo âmbito da presente auditoria, em 31.12.2013.
Fonte:  REDR.7367719629709891 0391 2271 3971 7241 8052 0592 1172 4084 6076 645 Polónia
Roménia
Hungria
França, continental
Portugal, continental
Grécia
Bulgária
Espanha, Andaluzia
República Checa
Eslováquia
Reino Unido, Inglaterra
Lituânia
Áustria
Alemanha, Brandemburgo e Berlim
Itália, Campânia
Todos os outros PDR 15 677Despesas programadas (2007 2013) para os 15 maiores PDR1 (milhões de euros)
64% do orçamento 
total para as medidas abrangidas no âmbito da auditoria(29,5 mil milhõesde euros)
55 Anexos Anexo IIIUtilização das opções de custos simplificados nos 88 Programas 
de Desenvolvimento Rural
Fonte:  Questionário do TCE.Número de PDRMontantes /f_ixosCustos unitários normalizados
Reembolso dos custos reais
Investimentos não produtivos - FlorestasPrimeira /f_lorestação de terras agrícolas
Implantação de sistemas agro/f_lorestais
Modernização das explorações agrícolasRestabelecimento do potencial silvícolaPrimeira /f_lorestação de terras não agrícolas
Incentivo a actividades turísticasConservação/valorização do património natural
 Serviços de substituição e de aconselhamento
Criação e desenvolvimento de empresasDiversi/f_icação
Serviços básicos
Renovação de aldeias
Formação e informação (rural)Formação e informação (agricultura//f_lorestas)Investimentos não produtivos – Explorações agrícolas
Melhoria do valor económico da /f_loresta
Serviços de aconselhamento
Infraestruturas
Regimes de qualidade dos alimentos0 10 20 30 40 50 60 70 80 90PDR que utilizam o método dos custos unitários normalizados ou dos montantes ﬁxos, por medida
56 Anexos
Análise geral das abordagens adotadas nos Programas de Desenvolvimento Rural 
selecionados para o controlo documental
Bulgária
República Checa
Alemanha  ‑  
Brandemburgo
Grécia
Espanha  ‑  
Andaluzia
França ‑  
Continental
Itália  – Campânia
Lituânia
Hungria
Áustria
Polónia
Portugal ‑  
Continental
Roménia
Eslováquia
Reino Unido ‑  
Inglaterra
Avaliar os custos face às realizações ou aos 
resultados esperados  √ √ √ √
Verificar se os custos normalizados resultam em 
pagamentos excessivosN/A N/A N/A N/A N/A N/A
Utilizar estudos de mercado quando necessário 
para obter informações comparativas indepen ‑
dentes sobre preços para projetos invulgares 
ou complexos√ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √
Utilizar os preços reais de mercado para 
equipamento e maquinaria, etc., e não a lista 
de preços dos fornecedores√ N/A √ √ N/A √1N/A
Adotar medidas para atenuar os riscos de 
fraude relativos a propostas de fornecedores 
e adjudicação de contratos√ √ √ √ √ √ √
Veriifcar se os custos são razoáveis mesmo 
quando foram seguidos procedimentos de 
adjudicação de contratos públicos√ √ √ √ √
Utilizar comités de avaliação ou peritos para 
avaliar as especificações e/ou os preços√ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √
Exigir que os candidatos declarem explicita ‑
mente nos pedidos de pagamento todos os 
benefícios financeiros (descontos, abatimentos, 
etc.) recebidos ou devidos pelos fornecedores√ √ √
Controlos no local para verificar se todos os 
benefícios financeiros recebidos ou devidos 
pelos fornecedores são tidos em conta no 
pagamento final√ √ √ √ √ √
Requisitos e/ou controlos mais exigentes para 
medidas com elevadas taxas de ajuda
Requisitos e/ou controlos menos exigentes para 
elementos de reduzido valor√ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √
Requisitos e/ou controlos mais exigentes para 
projetos de grande envergadura√ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √
Legenda
√ Incluído nos procedimentos relativos às principais medidas quando relevante 
Não incluído nos procedimentos relativos às principais medidas
Não avaliado
N/A Não aplicável
1  A base de dados de preços do equipamento não é atualizada desde 2006. As autoridades romenas informaram o Tribunal que estão a criar 
uma nova base de dados baseada nas listas de preços dos fornecedores.Anexo IV
57
Resposta ao ponto VI, alíneas a) a d)
Nas suas auditorias, a Comissão identificou insuficiên ‑
cias semelhantes às assinaladas pelo Tribunal, tendo 
sido aplicadas correções financeiras no intuito de 
assegurar a cobertura do risco para o fundo. Alguns 
procedimentos de apuramento da conformidade estão 
ainda em curso, sendo suscetíveis de conduzir a novas 
correções financeiras.
Os planos de ação elaborados pelos Estados‑Membros 
no quadro do exercício destinado a reduzir os erros 
na execução das medidas de desenvolvimento rural 
incluem melhores métodos de avaliação da razoabili ‑
dade dos custos.
Para o período de programação 2014 ‑2020, o maior 
recurso aos custos normalizados deverá reduzir o risco 
de erros a este respeito.
VIII
A REDR divulgará as boas práticas através de seminários 
e sítios web  específicos.
IX
A Comissão aceita a recomendação do Tribunal de que 
os Estados‑Membros devem dispor desde o início de um 
sistema de controlo eficaz e eficiente. Encorajará os Esta ‑
dos‑Membros a utilizar a lista de controlo e os critérios 
desenvolvidos pelo Tribunal, constantes do anexo I.
Até janeiro de 2015, a Comissão irá igualmente emitir 
orientações sobre os controlos e as sanções no qua ‑
dro do desenvolvimento rural, incluindo uma secção 
específica sobre a razoabilidade dos custos e a lista de 
controlo para as autoridades de gestão em anexo ao 
relatório especial.
Além disso, a formação e o intercâmbio de experiências 
farão parte das atividades da Rede Europeia de Desen ‑
volvimento Rural (REDR) no período de 2014 ‑2020.
1  Artigo 24.º, n.º 2, alínea d), do Regulamento (UE) n.° 65/2011 
da Comissão.
2 Regulamento (CE) n.º 1975/2006.Resumo
II
A Comissão manifesta o seu pleno empenhamento em 
melhorar a economia e a eficiência das despesas a favor do 
desenvolvimento rural, nomeadamente aquando da con ‑
cessão de subvenções a beneficiários públicos e privados 
para a realização de operações de investimento (razoabi ‑
lidade dos custos). Para o efeito, a Comissão adotou uma 
abordagem mais ativa e mais bem coordenada, que coloca 
uma maior tónica no princípio da economia, o que deverá 
conduzir a uma melhor gestão financeira durante o pró ‑
ximo QFP , conforme indicado nas respostas infra.
III
A Comissão efetua auditorias de conformidade nos Esta ‑
dos‑Membros a fim de verificar que as despesas pagas 
estão em conformidade com as regras. Aquando da reali ‑
zação dessas auditorias, a Comissão também detetou defi ‑
ciências no que respeita à razoabilidade dos custos. Foram 
já realizadas diversas correções financeiras neste contexto, 
estando atualmente a decorrer uma série de procedimen ‑
tos de apuramento da conformidade que deverão resultar 
em novas correções financeiras.
IV
Os organismos pagadores devem satisfazer os critérios de 
acreditação estabelecidos no anexo I do Regulamento (CE) 
n.º 907/2014 (programa 2014 ‑2020) previamente à realiza ‑
ção de quaisquer pagamentos. O artigo 24.º, n.º 2, alínea d), 
do Regulamento (UE) n.º 65/2011 da Comissão exige que os 
Estados‑Membros analisem o caráter razoável dos custos 
propostos, que são avaliados através de um sistema de ava ‑
liação adequado, tais como custos de referência, compa ‑
ração de diferentes propostas ou um comité de avaliação. 
Esta disposição foi mantida para o período de 2014 ‑2020.
V
Inicialmente, considerava‑se que as disposições relativas 
à avaliação da razoabilidade dos custos apresentados 
eram suficientemente explícitas1. Com efeito, aquando 
da reformulação do quadro jurídico anterior, empreen ‑
dida na primavera de 20102, a Comissão não tinha ainda 
conhecimento de quaisquer dificuldades importantes 
quanto a esta questão. Aquando do processo de aprova ‑
ção da reformulação, foi apenas formulada uma resposta 
a uma única questão apresentada neste contexto (quanto 
ao facto de saber se os custos máximos constituíam um 
método adequado).Respostas  
da Comissão
Respostas da Comissão 58
15
Nas auditorias por ela realizadas, a Comissão avalia 
sempre a razoabilidade dos custos das medidas de inves ‑
timento e a observância dos procedimentos de contrata ‑
ção pública.
Praticamente todas as auditorias efetuadas pelos 
serviços da Comissão identificaram deficiências no que 
respeita à razoabilidade dos custos. Os Estados‑Mem ‑
bros devem dar resposta a estas deficiências que são em 
seguida objeto de seguimento em auditorias posteriores.
A estratégia de auditoria baseada nos riscos e nos siste ‑
mas da DG AGRI tem em conta as conclusões das audito ‑
rias anteriormente realizadas pela DG AGRI, pelo Tribunal 
de Contas, pelo OLAF e pelos organismos nacionais de 
certificação, no intuito de identificar as áreas de maior 
risco em que as futuras auditorias se devem centrar. Além 
disso, a estratégia de auditoria para o período de 2014 ‑
‑2020 irá permitir assegurar uma melhor cobertura das 
despesas globais e as atividades de auditoria continuarão 
a abranger, de forma intensiva, as áreas de maior risco.
Os planos de ação relativos às «taxas de erro» incluem 
medidas preventivas e corretivas para responder às 
deficiências relacionadas com a razoabilidade dos custos, 
se eventuais deficiências desse teor tiverem sido dete ‑
tadas pelas auditorias da Comissão ou do Tribunal de 
Contas Europeu.
O novo Regulamento (UE) n.º 1306/2013 relativo à PAC 
prevê que a Comissão pode reduzir ou suspender os 
pagamentos intermédios aos Estados‑Membros se os 
sistemas de controlo não forem eficazes ou se as medi ‑
das corretivas não tiverem sido aplicadas. A eventual 
interrupção dos pagamentos intermédios em caso de 
preocupações quanto à legalidade e regularidade dos 
pagamentos pode constituir um instrumento rápido para 
reagir neste contexto.
Tendo em conta o que precede, a Comissão está con ‑
fiante de que as deficiências serão detetadas numa etapa 
mais precoce e que tal irá contribuir para uma maior ate ‑
nuação dos riscos, bem como uma aplicação mais rápida 
das medidas corretivas necessárias.Introdução
03
Como referido pelo Tribunal, a Comissão efetua audi ‑
torias de conformidade nos Estados‑Membros a fim de 
verificar se as despesas pagas estão em conformidade 
com as regras. Aquando da realização dessas auditorias, 
a Comissão também detetou deficiências no que respeita 
à razoabilidade dos custos. Foram já realizadas correções 
financeiras neste contexto (por exemplo, 19 milhões de 
euros no que se refere à Bulgária), estando atualmente 
a decorrer uma série de procedimentos de apuramento 
da conformidade que deverão conduzir a novas corre ‑
ções financeiras.
Em 19 de dezembro de 2013, a Comissão adotou orien ‑
tações para a determinação das correções financeiras 
a serem por ela introduzidas nas despesas financiadas 
pela União no âmbito da gestão partilhada, em caso 
de incumprimento das regras em matéria de contratos 
públicos. De acordo com as referidas orientações, a não 
observância das regras em matéria de contratos públicos 
é avaliada com base no princípio da proporcionalidade.
04
A Comissão concorda que poderiam ser realizadas 
poupanças adicionais e terá em conta as observações 
do Tribunal.
05
Para o período de programação 2014 ‑2020, a possibili ‑
dade de recorrer aos custos normalizados será genera ‑
lizada e incentivada, o que deverá reduzir os riscos para 
o Fundo e atenuar igualmente a carga administrativa 
para os Estados‑Membros.
Respostas da Comissão 59
22
Além disso, a Comissão tem atualmente o direito de 
suspender os pagamentos em determinadas condições, 
ou seja, quando se verifica uma deficiência grave no 
funcionamento eficaz do sistema de gestão e de controlo 
e se o Estado‑Membro não tiver tomado as medidas 
necessárias para dar resposta à situação.
24‑28
Foram já realizadas correções financeiras neste contexto, 
estando atualmente a decorrer uma série de procedi ‑
mentos de apuramento da conformidade que deverão 
conduzir a novas correções financeiras.
A razoabilidade dos custos não podia ser considerada 
plenamente satisfatória em praticamente todas as 
auditorias realizadas pela Comissão. Sempre que sejam 
identificadas deficiências deste tipo, e independente ‑
mente das consequências financeiras daí decorrentes, 
são emitidas recomendações. Nalguns casos, tal condu ‑
ziu a medidas corretivas.
No seu relatório anual de 2013, o Tribunal de Contas 
Europeu observou que os Estados‑Membros dispunham 
de informações suficientes para detetar e corrigir a maio ‑
ria dos erros detetados no domínio do desenvolvimento 
rural. Em relação às medidas de investimento, o Tribunal 
de Justiça observou que os Estados‑Membros poderiam 
ter detetado e retificado todos os erros quantificáveis nas 
operações examinadas3.
É de observar que as deficiências identificadas pelo 
Tribunal nas auditorias que realiza para os seus relatórios 
anuais são objeto de seguimento por parte da Comissão, 
através de auditorias documentais e de auditorias de 
conformidade, ou do organismo de certificação.
3 Relatório Anual do Tribunal de Contas relativo a 2013, ponto 4.8.Observações
21
O Feader é executado em regime de gestão partilhada. 
A Comissão executa o orçamento e as tarefas de exe ‑
cução são partilhadas com os Estados‑Membros. Estes 
últimos devem tomar as medidas necessárias para garan ‑
tir que as ações sejam financiadas corretamente e em 
conformidade com as regras da UE. Apesar de a DG AGRI 
estar a assumir plenamente as suas responsabilidades, 
a deteção e a correção dos erros incumbe primordial ‑
mente aos Estados‑Membros.
A Comissão efetua auditorias de conformidade nos 
Estados‑Membros a fim de verificar se as despesas pagas 
estão em conformidade com as regras. Estas auditorias 
de conformidade podem conduzir a correções financei ‑
ras e a uma lista de recomendações quanto à forma de 
melhorar o sistema de gestão e de controlo.
Quando os Estados‑Membros não aplicam as medidas 
propostas, podem ser sujeitos a uma suspensão dos 
pagamentos e a correções financeiras.
Respostas da Comissão 60
Além disso, em 19 de dezembro de 2013, a Comissão 
adotou orientações para a determinação das correções 
financeiras a serem por ela introduzidas nas despesas 
financiadas pela União no âmbito da gestão partilhada, em 
caso de incumprimento das regras em matéria de contra ‑
tos públicos.
No que se respeita à avaliação dos sistemas de controlo 
em vigor, a Comissão verificou que os sistemas de controlo 
bem concebidos nem sempre foram objeto de uma aplica ‑
ção adequada na prática.
32
Foram introduzidos planos de ação na sequência das con ‑
clusões retiradas pelo Tribunal de Contas no seu relatório 
anual de 2011. Tal representou um trabalho significativo 
para os Estados‑Membros.
A Comissão desenvolveu instrumentos pormenorizados 
para melhorar a qualidade dos planos de ação destinados 
a combater as causas principais na origem dos erros. Tal 
incluiu a elaboração de orientações sobre temas como os 
custos simplificados, os contratos públicos, a verificabili ‑
dade e a controlabilidade das medidas no âmbito dos pla ‑
nos de desenvolvimento rural, bem como a organização 
de estratégias específicas de luta contra a fraude.
Aquando da última atualização (em setembro de 2014) 
dos planos de ação, os Estados‑Membros deviam ter em 
conta as conclusões das auditorias realizadas pelo Tribunal 
e pela Comissão, tanto quanto possível. Com efeito, 46% 
das medidas apresentadas pelos Estados‑Membros visa ‑
vam dar resposta a conclusões concretas em matéria de 
auditoria, 50% das quais eram provenientes dos relatórios 
do Tribunal.
É de observar que as competências da Comissão foram 
reforçadas com o novo Regulamento (UE) n.º 1306/2013 
relativo à PAC. O artigo 41.º, n.º 2, prevê que os pagamen ‑
tos intermédios aos Estados‑Membros podem ser suspen ‑
sos ou reduzidos se for constatado que uma ou mais das 
componentes essenciais do sistema de controlo nacional 
em causa são ineficazes ou se não tiverem sido aplicadas 
as medidas corretivas necessárias. O artigo 36.º, n.º 7, prevê 
a interrupção dos pagamentos intermédios como primeiro 
instrumento de reação rápida em caso de preocupações 
quanto à legalidade e à regularidade dos pagamentos.
Por outro lado, a fim de evitar correções financeiras, cada 
organismo pagador, em relação ao qual tenham sido 
formuladas reservas no âmbito do relatório anual de ativi ‑
dade da DG AGRI, deve atuar rapidamente.29
Tal como descrito pelo Tribunal no ponto 33, na sequência 
da análise, foram organizados quatro seminários com as 
autoridades dos Estados‑Membros. Durante estes seminá ‑
rios, foram debatidas questões ligadas à razoabilidade dos 
custos e aos contratos públicos, tendo sido partilhadas as 
boas práticas a este respeito. Os Estados‑Membros estão 
igualmente a implementar planos de ação relativos às 
taxas de erro que, nalguns casos, incluem medidas desti ‑
nadas a melhorar a análise da razoabilidade dos custos.
No caso específico dos contratos públicos, foi já apresen ‑
tado aos Estados‑Membros um documento de orientação 
sobre as irregularidades mais correntes no quadro da 
gestão dos Fundos EIE (4.º Seminário sobre a taxa de erro, 
outubro de 2014).
30
Em relação ao novo período de programação de 2014 ‑ 
‑2020, a Comissão apresentou opções de custos simpli ‑
ficados (financiamento a taxa fixa, tabelas normalizadas 
de custos unitários e montantes fixos) enquanto meio 
eficiente de assegurar a razoabilidade dos custos.
O Regulamento (UE) n.º 1303/2013 prevê opções para per ‑
mitir o cálculo, no âmbito dos Fundos Europeus Estruturais 
e de Investimento, das despesas elegíveis para efeitos das 
subvenções e da ajuda reembolsável com base nos custos 
reais, mas igualmente com base no financiamento a taxa 
fixa, nas tabelas normalizadas de custos unitários e em 
montantes fixos.
A Comissão elaborou orientações sobre as opções de 
custos simplificados, no intuito de fornecer orientações 
técnicas relativamente aos três tipos de custos simplifi ‑
cados aplicáveis, bem como para partilhar as melhores 
práticas com vista a incentivar os Estados‑Membros 
a utilizar os custos simplificados. Todavia, incumbe aos 
Estados‑Membros decidir se utilizam ou não as opções de 
custos simplificados.
Num seminário sobre a taxa de erro, organizado em 
outubro de 2014, foram apresentadas orientações sobre 
a forma de prevenir irregularidades no âmbito dos 
procedimentos de adjudicação de contratos públicos às 
autoridades de gestão e aos organismos pagadores de 
todos os Estados‑Membros. Por último, serão formuladas 
orientações sobre os controlos e as sanções no quadro do 
desenvolvimento rural até ao final de 2014.
Respostas da Comissão 61
42
Ver a resposta ao ponto 34.
Respostas aos pontos 44 ‑49
Os sistemas de acompanhamento e de avaliação insti ‑
tuídos pelos Estados‑Membros em conformidade com 
o anexo IV do Regulamento n.º 808/2014 (ato de execu ‑
ção) podem constituir um instrumento útil para avaliar 
a razoabilidade dos custos em função das realizações, 
das repercussões e dos resultados obtidos e/ou previs ‑
tos. A Comissão irá recomendar aos Estados‑Membros 
a melhoria da avaliação da relação custo/eficácia, bem 
como da própria relação custo‑eficácia no que se refere 
aos diferentes projetos e operações.
52
A DG AGRI organiza em praticamente todos os Esta ‑
dos‑Membros seminários específicos sobre as estratégias 
de luta contra a fraude.
Ver resposta ao ponto 33 para informações 
complementares.
54
As boas práticas neste domínio serão partilhadas através 
da REDR no período de 2014‑2020.
61
Existem diferentes métodos que podem ser aplicados 
para determinar as opções de custos simplificados, con ‑
forme enunciadas no artigo 67.º, n.º 5, do Regulamento 
(UE) n.º 1303/2013. Além disso, em conformidade com 
o artigo 62.º, n.º 2, do Regulamento (UE) n.º 1305/2013, as 
autoridades de gestão devem incluir nos seus programas 
de desenvolvimento rural uma declaração confirmando 
a adequação e a exatidão dos cálculos. Esta declaração 
deve ser efetuada por um organismo funcionalmente 
independente.33
Além disso, a Comissão organiza seminários sobre 
o combate à fraude dirigidos aos organismos pagadores 
dos Estados‑Membros (e países candidatos). Os seminá ‑
rios têm como objetivo proceder à troca de informações 
sobre as áreas com elevado risco de fraude, bem como os 
meios de deteção e prevenção dessa fraude. Até ao final 
de 2014, estes seminários já terão abrangido os seguin ‑
tes Estados‑Membros: Áustria, Bélgica (Flandres), Chipre, 
República Checa, Dinamarca, Estónia, Finlândia, França, 
Alemanha, Grécia, Irlanda, Letónia, Países Baixos, Polónia, 
Portugal, Roménia, República Eslovaca, Eslovénia, Espanha 
e Suécia. Estão em vias de ser organizados seminários nos 
demais Estados‑Membros.
34
No período de 2007 ‑2013, não vigorava qualquer base 
jurídica específica para a utilização das opções de custos 
simplificados no que diz respeito à maioria das medidas 
de investimento no quadro do desenvolvimento rural. 
O Regulamento (UE) n.º 1303/2013 (artigos 67.º e 68.º) prevê 
a possibilidade de aplicação dessas opções por parte de 
todos os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento, 
pelo que se prevê que, com o contributo de orienta ‑
ções reforçadas da Comissão, uma maior proporção das 
despesas irá basear‑se em opções de custos simplificados 
no contexto do novo período de programação. Incumbe 
evidentemente aos Estados‑Membros decidir, em última 
análise, se pretendem ou não recorrer às opções de 
custos simplificados.
35
Os planos de ação centram‑se na identificação e correção 
das principais fontes de irregularidades nas despesas, 
incluindo as deficiências no controlo da razoabilidade dos 
custos. Com efeito, o documento de trabalho dos servi ‑
ços da Comissão, apresentado em junho de 20134, incluía 
a avaliação insuficiente da razoabilidade dos custos como 
uma das principais causas na origem de erros (RC 10). 
Desde essa data, os Estados‑Membros têm vindo a identi ‑
ficar progressivamente deficiências neste domínio, tendo 
lançado medidas preventivas e corretivas para o efeito.
4   Documento de trabalho da Comissão sobre a avaliação das 
causas dos erros e as medidas corretivas e preventivas no quadro 
da política de desenvolvimento rural [SWD(2013) 244 final].
Respostas da Comissão 62
81
A aplicação do Regulamento Delegado (UE) n.º 907/2014 
da Comissão irá contribuir para a prevenção e a deteção 
da fraude. O anexo 1 do referido regulamento prevê que 
o organismo pagador deve assegurar a sensibilização 
para a fraude no quadro da formação do pessoal.
Nos termos do novo Regulamento (UE) n.º 1306/2013, do 
Regulamento Delegado (UE) n.º 907/2014 da Comissão 
e do Regulamento de Execução (UE) n.º 908/2014 da 
Comissão, os Estados‑Membros são obrigados a conside ‑
rar mais especificamente a fraude como um risco para os 
fundos. Esta temática é também especificamente abor ‑
dada nos seminários de luta contra a fraude (ver resposta 
ao ponto 33).
86
As boas práticas neste domínio serão partilhadas através 
da REDR no período de 2014‑2020.
90
O artigo 48.º, n.º 3, do Regulamento de Execução (UE) 
n.º 809/2014 da Comissão obriga os Estados‑Membros 
a verificar a operação concluída, por comparação com 
a operação para a qual o pedido de apoio foi apresen ‑
tado e concedido. Esta disposição deverá permitir aos 
Estados‑Membros detetar os casos em que o resultado 
final não é idêntico ao resultado em relação ao qual 
o beneficiário se havia inicialmente comprometido.
Conclusões e recomendações
103
Inicialmente, considerava‑se que as disposições relativas 
à avaliação da razoabilidade dos custos apresentados 
eram suficientemente explícitas5. Com efeito, aquando 
da reformulação do quadro jurídico anterior, empreen ‑
dida na primavera de 20106, a Comissão não tinha ainda 
conhecimento de quaisquer dificuldades importantes 
quanto a esta questão. Aquando do processo de aprova ‑
ção da reformulação, foi apenas formulada uma res ‑
posta a uma única questão apresentada neste contexto 
(quanto ao facto de saber se os custos máximos consti ‑
tuíam um método adequado).
5  Artigo 24.º, n.º 2, alínea d), do Regulamento (UE) n.º 65/2011 
da Comissão.
6 Regulamento (CE) n.º 1975/2006.62
Ao abrigo do quadro jurídico em vigor, a Comissão 
não pode obrigar os Estados‑Membros a atualizar ou 
a rever periodicamente o método das opções de custos 
simplificados aplicado pelas autoridades de gestão, em 
conformidade com o artigo 67.º do Regulamento (UE) 
n.º 1303/2013, muito embora a Comissão incentive os 
Estados‑Membros a instituir sistemas que reflitam a evo ‑
lução dos preços de mercado ao longo do tempo.
Caixa 7
Para o próximo período de 2014 ‑2020, um sistema deste 
tipo deve basear‑se num cálculo correto, equitativo 
e verificável, que tenha nomeadamente em conta os 
dados estatísticos, os dados históricos ou as práticas 
habituais em matéria de contabilização de custos.
No que respeita mais especificamente às medidas de 
investimento: a Comissão irá incentivar os Estados‑Mem ‑
bros a reexaminar periodicamente os métodos de 
opções de custos simplificados, a fim de assegurar a sua 
conformidade com a evolução do mercado.
71
A Comissão incentiva os Estados‑Membros a assegurar 
que os sistemas instituídos correspondam à evolução 
dos preços de mercado ao longo do tempo.
Resposta comum da Comissão aos 
pontos 78 e 79
Pode haver circunstâncias em que o recurso a um forne ‑
cedor de custo mais elevado se justifica, como descrito 
pelo Tribunal nos pontos 47 a 52, mas a Comissão con ‑
corda que não é aceitável qualquer manipulação.
80
Os casos extremos são efetivamente os casos que são 
observados com maior frequência nos inquéritos do OLAF.
Respostas da Comissão 63
110
A Comissão aceita esta recomendação. Os Estados‑Mem ‑
bros devem assegurar desde o início que dispõem de 
sistemas de controlo eficazes. A Comissão encorajará os 
Estados‑Membros a utilizar a lista de controlo e os crité ‑
rios desenvolvidos pelo Tribunal, constantes do anexo I.
Até janeiro de 2015, a Comissão irá igualmente emitir 
orientações sobre os controlos e as sanções no qua ‑
dro do desenvolvimento rural, incluindo uma secção 
específica sobre a razoabilidade dos custos e a lista de 
controlo para as autoridades de gestão, em anexo ao 
relatório especial.
Além disso, a formação e o intercâmbio de experiências 
farão parte das atividades da Rede Europeia de Desen ‑
volvimento Rural (REDR) no período de 2014 ‑2020.
111
A Comissão aceita esta recomendação e assegurará 
o acompanhamento junto dos Estados‑Membros das 
medidas tomadas para o efeito.
No que respeita aos riscos de desempenho, a Comissão 
irá encorajar os Estados‑Membros a partilhar as experiên ‑
cias e as boas práticas no âmbito de reuniões periódicas.Entretanto, a Comissão elaborou orientações sobre as 
opções de custos simplificados, no intuito de fornecer 
orientações técnicas relativamente aos três tipos de 
custos simplificados aplicáveis, bem como para partilhar 
as melhores práticas com vista a incentivar os Esta ‑
dos‑Membros a utilizar os custos simplificados. Todavia, 
incumbe aos Estados‑Membros decidir se utilizam ou 
não as opções em matéria de custos simplificados.
Num seminário sobre a taxa de erro, organizado em 
outubro de 2014, foram apresentadas orientações sobre 
a forma de prevenir irregularidades no âmbito dos 
procedimentos de adjudicação de contratos públicos às 
autoridades de gestão e aos organismos pagadores de 
todos os Estados‑Membros. Por último, serão formuladas 
orientações sobre os controlos e as sanções no quadro 
do desenvolvimento rural até ao final de 2014.
Além disso, em 19 de dezembro de 2013, a Comissão 
adotou orientações para a determinação das correções 
financeiras a serem por ela introduzidas nas despesas 
financiadas pela União no âmbito da gestão partilhada, 
em caso de incumprimento das regras em matéria de 
contratos públicos.
Em relação ao período de programação de 2014 ‑2020, 
a Comissão apresentou opções de custos simplificados 
(financiamento a taxa fixa, tabelas normalizadas de cus ‑
tos unitários e montantes fixos) enquanto meio eficiente 
de assegurar a razoabilidade dos custos.
O Regulamento (UE) n.º 1303/2013 inclui opções para 
o cálculo, no âmbito dos Fundos Europeus Estruturais 
e de Investimento, das despesas elegíveis para efeitos 
das subvenções e da ajuda reembolsável com base nos 
custos reais, mas igualmente com base no financiamento 
a taxa fixa, nas tabelas normalizadas de custos unitários 
e em montantes fixos.
No que se respeita à avaliação dos sistemas de controlo 
em vigor, a Comissão verificou que os sistemas de con ‑
trolo bem concebidos nem sempre foram objeto de uma 
aplicação adequada na prática.
Respostas da Comissão 64
No que respeita aos riscos de conformidade, em março 
de 2014, a DG AGRI adotou uma nova estratégia de 
auditoria plurianual para o período de 2014 ‑2020. Esta 
estratégia de auditoria continua a basear‑se nos riscos. 
A fim de otimizar a cobertura da auditoria, tal passou 
a ser um programa de auditoria contínua de três anos, 
aplicável a partir de julho de 2014. Este programa 
é apoiado por uma análise de risco central (ARC) e será 
revisto anualmente.
As correções financeiras decorrentes dessas auditorias 
têm por base as deficiências detetadas na aplicação do 
sistema de controlo e uma estimativa do risco financeiro 
que estas deficiências acarretam para o orçamento da 
UE. Com base nas suas auditorias, a Comissão pode 
igualmente identificar as fontes e as causas dos erros 
detetados e solicitar aos Estados‑Membros a elaboração 
de medidas corretivas específicas e centradas.
COMO OBTER PUBLICAÇÕES DA UNIÃO EUROPEIA
Publicações gratuitas:
•  um exemplar: 
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
•  mais do que um exemplar/cartazes/mapas:  
nas representações da União Europeia ( http://ec.europa.eu/represent_pt.htm), 
nas delegações em países fora da União Europeia ( http://eeas.europa.eu/delegations/index_pt.htm), 
contactando a rede Europe Direct ( http://europa.eu/europedirect/index_pt.htm) 
ou pelo telefone 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito em toda a União Europeia) (*).
(*)  As informações prestadas são gratuitas, tal como a maior parte das chamadas, embora alguns operadores,  
cabinas telefónicas ou hotéis as possam cobrar.
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• via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
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•  através de um dos agentes de vendas do Serviço das Publicações da União Europeia 
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_pt.htm).
QJ‑AB‑14‑022‑PT‑N ISSN  1977 ‑5822 Os Estados- Membros executam uma parte 
significativa da política de desenvolvimento 
rural da UE através da atribuição de subvenções 
destinadas a  cobrir os custos com investimentos 
e outros projetos realizados por agricultores, 
empresas, autoridades locais e  outras 
organizações nas zonas rurais.
O Tribunal constatou que, em alguns 
Estados- Membros, a  conceção dos sistemas de 
verificação da razoabilidade dos custos das 
subvenções era insuficiente. Existiam 
abordagens viáveis e com uma boa relação 
custo -eficácia, mas não foram amplamente 
aplicadas. O  Tribunal salienta as boas práticas 
detetadas no decurso da sua auditoria e conclui 
que existe uma margem considerável para 
realizar verdadeiras economias nas subvenções 
de projetos de desenvolvimento rural durante 
o período de programação de 2014-2020, através 
da adoção dessas boas práticas.
TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU