Parecer do Comité das Regiões sobre «A política actual e futura da União Europeia para a zona do Mar Báltico, mais particularmente nos seus aspectos locais e regionais»

(97/C 42/02)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Tendo em conta a sua decisão de 15 de Novembro de 1995 de, em conformidade com o quarto parágrafo do artigo 198º-C do Tratado que institui a Comunidade Europeia, emitir parecer sobre a política actual e futura da União Europeia para a zona do Mar Báltico, mais particularmente nos seus aspectos locais e regionais, e de incumbir a Comissão 1 («Desenvolvimento Regional, Desenvolvimento Económico e Finanças Locais e Regionais») da sua preparação;

Tendo em conta o projecto de parecer (CES 141/96 rev. 3) da Comissão 1, adoptado em 21 de Junho de 1996, de que foi relator Bengt Holgersson;

Considerando os trabalhos do Grupo de Trabalho constituído em conformidade com o nº 3 do artigo 17º das Instruções da Mesa para o funcionamento das Comissões;

Considerando o parecer do Comité das Regiões sobre «A dimensão nórdica da União Europeia e a cooperação transfronteiriça entre a União Europeia e a Federação Russa e na região do Mar de Barents» (CdR 10/96 fin) ();

Tendo em conta a comunicação da Comissão ao Conselho, de 25 de Outubro de 1994, sobre as orientações para a política báltica da União Europeia;

Considerando as conclusões do Conselho de 29 de Maio relativas a uma política da União para a região do Mar Báltico;

Considerando as conclusões da Conferência Regional sobre a Cooperação Inter-regional na Região do Mar do Norte e na Região do Mar Báltico, realizada em Edimburgo em 10 de Setembro de 1996;

Considerando a comunicação da Comissão ao Conselho, de 13 de Julho de 1994, intitulada «Para lá dos acordos europeus: preparação dos países da Europa Central e Oriental para a adesão», e o documento que se lhe seguiu, datado de 27 de Julho;

Considerando a resolução da Comissão, de 30 de Novembro de 1994, sobre a adesão dos Estados da Europa Central e Oriental;

Considerando as conclusões de Copenhaga, de Junho de 1993, e de Essen, de Dezembro de 1994, relativas à estratégia de adesão para os países da Europa Central e Oriental;

Considerando a proposta da Comissão relativa ao programa Interreg II C;

Considerando a proposta da Comissão, de 23 de Novembro de 1995, relativa a orientações para um fundo «pequenos projectos» na região do Báltico (BSPF: Baltic «small projects» facility);

Considerando o documento da Comissão intitulado «Relatório sobre a situação actual e as perspectivas de cooperação na região do Mar Báltico», de 29 de Novembro de 1995;

Considerando as conclusões do Conselho Europeu de Madrid, de Dezembro de 1995, relativas a um programa especial para o Báltico;

Considerando a proposta da Comissão intitulada «Iniciativa para a região do Mar Báltico», de 10 de Abril de 1996;

Considerando a declaração da presidência da Cimeira dos Estados do Báltico, realizada em Visby em 3 e 4 de Maio de 1996;

adoptou, na 15ª reunião plenária, realizada em 13 e 14 de Novembro de 1996 (sessão de 13 de Novembro), por unanimidade, o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. O muro de Berlim, símbolo da divisão da Europa, foi derrubado em Novembro de 1989. Este acontecimento implicou a emergência de uma situação nova na região do Báltico feita de esperança na paz, na cooperação e no progresso económico. Muitas coisas se passaram nos sete anos que se seguiram. A União Soviética deixou de existir enquanto nação e dividiu-se em Estados independentes, a Alemanha unificou-se e a Suécia e a Finlândia aderiram à União Europeia. Estavam, assim, recriadas as condições naturais propícias à cooperação na região do Báltico. Mas quais são as possibilidades que essas condições novas abrem para o futuro?

1.2. A região situada em torno do Mar Báltico terá de se caracterizar por uma maior abertura e estruturas liberalizadas. As fronteiras nacionais perdem importância. As redes de contactos entre regiões e entre municípios não podem deixar de desempenhar um papel determinante e de se desenvolver em todos os sectores: vida económica, ensino, cultura, ambiente e, não menos importante, na esfera política. O factor de longe mais importante para o aproveitamento das possibilidades que ora se abrem é o factor humano: as capacidades, o empenhamento e a competência dos indivíduos.

1.3. Para que tal se torne realidade assume, pois, importância decisiva a definição de uma política da União para a região do Báltico que inclua o elemento local e regional. Aduzem-se, em seguida, argumentos a favor de tal política e apresentam-se propostas concretas nesse sentido.

2. Observações na generalidade

2.1. Delimitação geográfica

2.1.1. O Mar Báltico é já, na prática, um mar interior da União Europeia. Está rodeado por nove Estados. Quatro deles - Dinamarca, Finlândia, Alemanha e Suécia - já fazem parte da União Europeia; a Estónia, a Letónia, a Lituânia e a Polónia estão associadas à UE por acordos europeus; o nono Estado, a Rússia, está associado à União por um acordo de parceria.

2.1.2. A zona que é considerada o coração desta região conta, no total, 50 milhões de habitantes. Compreende a Dinamarca, a Finlândia, a Suécia, a Estónia, a Letónia e a Lituânia, os Estados alemães de Schleswig-Holstein, Mecklenburg-Vorpommern, Hamburgo, Berlim e Brandeburgo, os oito departamentos polacos do Norte, Kaliningrado e a região de São Petersburgo. Existe ainda uma zona de influência cuja delimitação geográfica é sensivelmente mais vasta.

2.2. Uma história comum

2.2.1. Os últimos 50 a 60 anos, isto é, o pós-guerra, constituem um parêntesis numa região unida por fortes laços históricos. A região do Báltico é uma comunidade cultural e comercial muito antiga. Existem contactos entre as populações, tanto à escala local e regional como à escala nacional.

2.2.2. Resulta desta história comum que as novas possibilidades que ora se abrem podem edificar-se a partir de uma comunidade de interesses já existente em épocas anteriores. A região pode, assim, reocupar o seu lugar no mapa europeu, político e económico, ao mesmo tempo que se criam possibilidades para que as economias da Europa Oriental se integrem na União Europeia. Cumpre observar, a este respeito, que a região do Mar Báltico e a Finlândia são as únicas partes da União que confinam com a Rússia.

2.2.3. Do ponto de vista histórico, São Petersburgo foi a porta da Rússia para a Europa. Era, ao tempo da revolução de 1917, uma das cidades mais importantes da Europa. São Petersburgo continua a ser uma das maiores cidades da Europa, com cerca de sete milhões de habitantes, o que significa que a evolução da cidade e da região circundante não pode deixar de exercer uma influência considerável na evolução de toda a região do Mar Báltico. É provável que esta cidade venha também a reassumir o seu papel histórico de porta da Rússia para a Europa.

2.3. Objectivos da política para o Báltico e da cooperação na região do Mar Báltico

2.3.1. No entender do Comité das Regiões, o objectivo global da política da União Europeia para a região do Mar Báltico deve ser - como proposto, de resto, pela Comissão na sua iniciativa para a região do Mar Báltico - promover a estabilidade e a segurança, bem como um desenvolvimento positivo duradouro no plano económico em toda a região. É necessário adoptar medidas sobretudo em três sectores, medidas essas que deverão consistir em acções que visem o reforço da democracia, o apoio ao desenvolvimento positivo duradouro no plano económico e o ambiente.

Como afirmado pelo Presidente Santer, em 3 de Maio de 1996, na Cimeira dos Estados do Báltico, realizada em Visby, só há uma via para seguir em frente, que pode resumir-se numa palavra: «cooperação».

2.3.2. De importância decisiva para a região é, em primeiro lugar, a evolução dos novos Estados criados após a dissolução da União Soviética. Ainda que subsistam muitas interrogações quanto à evolução económica e política dos países situados na bacia do Báltico, é perfeitamente claro que se entrou numa nova fase de desenvolvimento. Para muitos observadores, mormente a OCDE, justifica-se um certo optimismo desde que sejam aplicadas medidas activas de apoio. Há, porém, inúmeras carências que importa suprir para que seja possível instituir uma democracia e uma economia de mercado que funcionem. Subsiste, em grande medida, o risco de a tendência positiva se transformar em caos político e dificuldades económicas caso não haja um apoio consistente ao desenvolvimento destes países.

2.3.3. Há, todavia, que considerar a região do Mar Báltico numa perspectiva de conjunto. Congregando esforços, a União Europeia, os Estados e as pessoas colectivas territoriais regionais e locais podem ir mais longe do que se agirem separadamente. O Comité das Regiões está igualmente convicto de que o desenvolvimento da região do Mar Báltico se reveste também da maior importância para o desenvolvimento da União Europeia na sua globalidade.

2.4. A democracia

2.4.1. O apoio ao processo de democratização foi, desde o início, um domínio prioritário para a União Europeia. Em 1989 foi adoptado o programa Phare, concernente, sobretudo, a acções neste domínio. Posteriormente, foram criadas possibilidades de assistência semelhantes no âmbito do programa Tacis. Por ocasião da Cimeira de Copenhaga, em 1993, foi também acordado que «os Estados Associados da Europa Central e Oriental que assim o desejem poderão aderir à União Europeia». A adesão terá lugar logo que um país associado esteja em condições de assumir as suas obrigações de membro, o que exige que o país candidato disponha de instituições estáveis que garantam a democracia, o estado de direito, os direitos humanos, a protecção das minorias e uma economia de mercado em funcionamento.

2.4.2. As acções da União Europeia devem visar a criação de estruturas e instituições democráticas, tanto no plano nacional e regional como no plano local. A troca de experiências e de conhecimentos entre as pessoas colectivas territoriais regionais e locais da região desempenham, neste contexto, um papel determinante na promoção da democracia e da autonomia local. Na bacia do Mar Báltico existe também um grande empenhamento ao nível local e regional, o que constitui uma base importante para o aprofundamento da democracia.

2.4.3. Para levar por diante um processo positivo de democratização, é igualmente de importância decisiva não apenas a intensificação dos intercâmbios no domínio da cultura e da educação como também a adopção de medidas tendentes a uma evolução social positiva, áreas em que as pessoas colectivas territoriais locais e regionais possuem grande competência e larga experiência.

2.4.4. A título de exemplo, pode citar-se o facto de a passagem à economia de mercado na Europa Oriental ter tido nomeadamente como consequência a exposição dos cidadãos à miséria social, situação difícil de gerir devido à falta de experiência. Esta mudança faz também da criminalidade um problema cada vez mais grave. Falta simultaneamente, no plano social, uma rede de segurança que funcione e que permita resolver os problemas que surgem. É, pois, necessário que possamos transmitir experiência e conhecimentos sobre a forma como as pessoas colectivas territoriais locais e regionais poderão gerir estes problemas. O mesmo se aplica ao sector da saúde, que está em vias de atravessar uma fase de reestruturação de grande envergadura. Em todos os sectores referidos, as pessoas colectivas territoriais locais e regionais dos Estados-Membros da União Europeia possuem uma competência e uma experiência de longa data que são da maior importância para o processo de democratização e de desenvolvimento a Leste.

2.5. Uma economia de mercado que funcione

2.5.1. Uma das condições para um desenvolvimento positivo duradouro no plano económico é a existência de uma infra-estrutura pública que funcione e regras do jogo estabilizadas em matéria económica. Um dos grandes problemas do momento é, pois, a ausência ou a falta de clareza de certos elementos institucionais de fundamental importância para a actividade económica e para a economia de mercado, o que abrange aspectos tão diversos como a existência de um mercado de capitais que de facto funcione, a manutenção de um registo dos bens imobiliários, as questões de normalização, etc. É também muito importante a instituição, ao nível nacional, de controlos aduaneiros e sistemas de desalfandegamento que funcionem.

2.5.2. Cabe sublinhar, neste contexto, que uma das questões mais importantes no que diz respeito à concretização da ligação entre as duas partes da região é o incremento e a liberalização das trocas. É de grande importância uma evolução neste sentido para que possa ocorrer na região uma mudança estrutural positiva e nela possa estabelecer-se uma economia de mercado. As pequenas e médias empresas têm um papel decisivo a desempenhar neste domínio. Assim, importa que as medidas a adoptar pela União Europeia se orientem, em grande medida, para o apoio ao crescimento sustentado de um mercado para estes operadores que funcione de facto. As pessoas colectivas territoriais locais e regionais podem desempenhar um importante papel neste contexto. Diversos operadores deste tipo estão já a desenvolver, na região, acções de apoio directo e/ou a trabalhar em cooperação com o sector privado, contribuindo assim para o lançamento de actividades e para o estabelecimento de contactos na região do Mar Báltico. Pode ainda afirmar-se que diversos projectos de cooperação inter-regional nesta zona têm por objectivo, em maior ou menor medida, a promoção do desenvolvimento da actividade económica à escala local e regional. Acresce que a actividade quotidiana das pessoas colectivas territoriais locais e regionais se reveste de grande importância para o desenvolvimento económico.

2.5.3. Um desenvolvimento positivo economicamente duradouro requer igualmente uma infra-estrutura que funcione. Por infra-estrutura entendemos, neste contexto, meios de acção nos domínios das tecnologias da informação, da energia e das comunicações. É da maior importância suprir as carências nestas três áreas e adoptar medidas capazes de assegurar um desenvolvimento positivo na região. As pessoas colectivas territoriais regionais e locais possuem, nestes três domínios, uma competência e uma experiência a ter em conta em diversos projectos de cooperação.

2.5.4. As acções empreendidas no domínio da energia, como por exemplo a interconexão das redes de electricidade na região, deverão ter também consequências positivas para o ambiente. É verosímil que os investimentos tenham também efeitos muito positivos no desenvolvimento económico. As necessidades de investimento são de tal ordem que exigirão a adopção de medidas nesta matéria ao longo de várias décadas.

2.5.5. A possibilidade de desenvolver redes de contactos entre as diversas partes da região do Mar Báltico depende de uma condição importante: a existência de sistemas de transporte bem desenvolvidos e eficazes. Neste contexto, é muito importante poder dispor de ligações marítimas rápidas entre as diversas partes da região do Mar Báltico, bem como de uma companhia aérea regional bem desenvolvida. É, pois, necessário que a União Europeia incentive a expansão destes meios de transporte.

2.5.6. As acções a desenvolver no sector das comunicações devem, além disso, abranger tanto as redes transeuropeias como a cabotagem, as instalações portuárias e os caminhos-de-ferro.

2.5.7. Em conclusão - e não se trata do ponto menos importante - são necessários investimentos no domínio das tecnologias da informação. As tecnologias da informação, que abarcam aspectos tão importantes como a comunicação e a apresentação dos dados, o texto, a imagem e o som, podem criar condições de desenvolvimento na região radicalmente novas. As bases em que pode assentar um desenvolvimento positivo são relativamente vastas, na medida em que, por um lado, a parte ocidental do Báltico beneficia, globalmente, de condições que são talvez as mais favoráveis do mundo, e, por outro lado, a parte oriental da região possui, em comparação com inúmeras outras partes da Europa, uma rede de telecomunicações relativamente satisfatória.

2.6. O ambiente

2.6.1. Para além da democracia, a questão porventura mais importante no e em torno do Mar Báltico é a da destruição e poluição do ambiente. Segundo algumas apreciações, a situação do ambiente em determinadas zonas da Europa Oriental pode ser qualificada de quase catastrófica. A problemática do ambiente abarca áreas tão diversas como a gestão dos resíduos, a depuração das águas residuais, a protecção da atmosfera, o tratamento da água, a poupança de energia e - questão central - a segurança nuclear. Trata-se de sectores que, em grande medida, estão sob a alçada das pessoas colectivas territoriais locais e regionais. As trocas de experiências e as acções em matéria de ambiente constituíram, desde sempre, um dos principais domínios de cooperação entre as pessoas colectivas territoriais regionais e locais da zona do Mar Báltico, tendência que se vai acentuando.

2.6.2. Os Estados da Bacia do Báltico acordaram, ao nível ministerial, na realização do programa de protecção do Báltico para o período 1992-2012 (denominado, em língua inglesa, «joint comprehensive action programme»). É de primordial importância, tanto para os Estados do Báltico como para a União Europeia no seu conjunto, a realização deste programa. O apoio da União Europeia reveste-se, neste contexto, de muito particular importância.

2.6.3. O programa de medidas contém uma descrição das medidas a adoptar com vista à resolução dos problemas ecológicos do Mar Báltico. Considera-se que há que tomar medidas em relação a um total de 132 pontos de descargas poluentes, designados por «hot spots». Estas descargas têm as mais diversas origens, desde as águas residuais urbanas até às indústrias e à agricultura. O programa refere-se ainda à necessidade de leis, regulamentos e transferência de conhecimentos entre os diversos operadores ao nível da região. Os custos de realização deste programa estão avaliados em 18 mil milhões de ECU.

2.6.4. A Comissão de Helsínquia elaborou recentemente um relatório sobre o estado de adiantamento dos trabalhos em matéria de depuração das águas residuais. Este relatório demonstra que muita coisa mudou desde 1990. Infelizmente, uma quantidade apreciável de águas residuais e de resíduos industriais não tratados continua a ser lançada directamente no Mar Báltico. Um dos casos mais graves é o da região de São Petersburgo, uma das principais fontes de poluição do Mar Báltico.

2.6.5. Um dos maiores problemas deste sector de actividade é, segundo o relatório sobre o estado de adiantamento dos trabalhos em questão, o facto de os poderes públicos dos Estados bálticos, da Rússia e da Polónia não garantirem os empréstimos contraídos junto dos países nórdicos e dos bancos internacionais. Faltam ainda sistemas de cobrança de impostos sobre o valor acrescentado que permitam financiar a construção de instalações de depuração.

2.6.6. Os problemas ecológicos lesam o Mar Báltico. É afectado o peixe, elemento importante do ponto de vista comercial e com interesse tanto na perspectiva do desporto e do turismo como no que concerne ao ambiente biológico. Consequentemente, é necessário adoptar medidas para salvaguarda do futuro do Mar Báltico enquanto meio marinho vivo.

2.7. A estrutura local e regional

2.7.1. As regiões e os municípios desempenham um papel cada vez mais importante na cooperação europeia e no processo de integração. Novas «constelações» de cooperação surgiram nos últimos anos, constelações que congregam diversos actores da política local e regional da União Europeia e dos países limítrofes. A cooperação na região do Mar Báltico, a que voltaremos mais adiante, é disso um notável exemplo. A este propósito, cumpre observar que as zonas que constituem a parte ocidental da região do Mar Báltico possuem talvez a organização política local e regional mais fortemente estruturada da União Europeia.

2.7.2. Para que, numa dada região, diversas medidas possam ser inteiramente frutuosas e produzir os melhores efeitos possíveis, importa, todavia, adaptá-las às condições estruturais existentes nos locais em que deverão ser aplicadas. Na região do Mar Báltico, o mapa dos municípios e regiões também não é uniforme, apresentando, pelo contrário, algumas diferenças. A análise metódica da situação permite distinguir cinco sistemas diferentes:

a) A Suécia, a Noruega, a Dinamarca e a Finlândia, países cujos municípios e conselhos gerais de departamentos (na Finlândia, autoridades regionais intermunicipais) desempenham um papel de primeiro plano e são responsáveis por grande parte das actividades públicas no âmbito de competências próprias que, em muitos aspectos, se fundam num estatuto de autonomia. A actividade destas colectividades territoriais é financiada, em grande medida, pela própria fiscalidade local.

b) A Alemanha, dotada de uma estrutura federal, em que o poder do Estado é partilhado entre o nível federal e os dezasseis Estados que constituem a federação. Estes últimos podem legislar sobre certas matérias que dizem respeito às pessoas colectivas territoriais locais e regionais. Além disso, parte das actividades que, nos países nórdicos, são da competência das pessoas colectivas territoriais locais e regionais, são, na Alemanha, da competência dos Estados da federação. O nível inferior desta organização é designado por «Gemeinde». O nível municipal imediatamente a seguir denomina-se «Kreis». Há ainda as «Kreisfreistädte». As competências dos municípios variam de um Estado federado para outro. Contudo, a estrutura de base e a competência geral dos municípios são idênticas.

c) A Polónia, país em que o estabelecimento de municípios dotados de autonomia local atingiu um estádio muito avançado. Neste domínio, foram, em larga medida, os países nórdicos que serviram de exemplo para a reforma. As primeiras eleições municipais livres realizaram-se, na Polónia, em Maio de 1990. Do ponto de vista histórico, porém, a autonomia local na Polónia é uma tradição com vários séculos.

d) A Estónia, a Letónia e a Lituânia, países em que os municípios assumem, em graus diversos, responsabilidades em matéria de actividades públicas. Contudo, os países bálticos não têm uma tradição forte de democracia local e regional, o que significa que, em princípio, foi preciso partir do zero. Porém, estes países atingiram já um estádio em que, na sequência das reformas empreendidas, começam a ser criadas estruturas locais e regionais.

e) A Rússia, que não tem tradição de democracia local. Perpetuam-se, assim, certos elementos do «antigo» sistema soviético, ao mesmo tempo que se edificam novas estruturas. Não obstante, verificaram-se recentemente alterações positivas tanto no plano local como no plano regional.

2.7.3. Como se pode constatar, as diferenças entre os nove Estados do Báltico são consideráveis. As diversas medidas a adoptar devem, pois, ter em conta estas diferenças estruturais. A evolução destes países caracteriza-se ainda por alterações rápidas. Assim, é necessário que os diversos programas orientados para a dimensão regional sejam mais flexíveis, para que possam ser tão frutuosos quanto possível.

2.8. A cooperação local e regional existente na região do Mar Báltico

2.8.1. A cooperação na zona do Báltico constitui a primeira prioridade de diversas pessoas colectivas territoriais locais e regionais. A cooperação, que se desenvolveu de forma muito rápida desde a queda do comunismo, abrange domínios tão diferentes como as questões democráticas, sociais, culturais, ecológicas, de formação, de competências profissionais e de política económica.

2.8.2. São muitos os factores subjacentes a este fenómeno. Os aspectos humanistas, democráticos e ecológicos são talvez os que têm um papel decisivo. Além disso, há que referir também as acções que visam desenvolver a economia numa zona que, na Europa, e numa perspectiva de longo prazo, beneficia de condições muito favoráveis a um bom desenvolvimento económico duradouro.

2.8.3. Como ressalta da avaliação intitulada «Den lokala och regionala nivans engagemang I Ostersjoomradet» (O empenhamento das pessoas colectivas territoriais locais e regionais na região do mar Báltico), trata-se de uma grande quantidade de projectos que envolvem milhares de pessoas. A experiência adquirida graças a estas acções revela que os projectos concretos realizados por operadores locais e regionais são, frequentemente, os que oferecem uma melhor relação benefícios/custos e os mais eficazes do ponto de vista dos resultados. Às mesmas conclusões chegou uma avaliação efectuada a pedido do Parlamento sueco. No relatório diz-se, nomeadamente, que uma cooperação reforçada no quadro das geminações parece oferecer uma boa relação benefícios/custos em comparação com outras iniciativas de carácter comercial e que as intervenções - vistas em termos de orçamento de ajuda do Estado sueco - foram modestas. Devido aos custos pouco elevados e à grande motivação das actividades abrangidas, foi dada uma ajuda importante às despesas públicas.

2.8.4. As razões são, entre outras, a utilidade evidente das acções e do empenhamento pessoal na realização dos projectos. Foram os próprios interessados que, em cooperação, realizaram as acções. Outros factores significativos são, nomeadamente:

- uma consciencialização cada vez mais pronunciada da necessidade de adaptar as medidas e as soluções em função das condições existentes a nível local e regional;

- as pessoas colectivas territoriais locais e regionais têm mais possibilidades de agir à escala de sectores inteiros e de incentivar a colaboração entre os diferentes operadores envolvidos;

- a proximidade dos cidadãos tem, as mais das vezes, como efeito que os problemas e as soluções começam por surgir ao nível local e regional.

2.8.5. Além disso, a cooperação permitiu o estabelecimento, em grande escala, de contactos pessoais e contribuiu, de forma recíproca, para um melhor conhecimento, por parte dos operadores, das situações específicas dos seus parceiros. Isto é importante, tendo em conta que é na cooperação quotidiana entre pessoas, aos níveis em questão, que se pode realizar, na região, o trabalho mais eficaz e mais aprofundado.

2.8.6. No entanto, a actual cooperação pôs igualmente em destaque um certo número de obstáculos a um desenvolvimento mais aprofundado da cooperação entre pessoas colectivas territoriais locais e regionais. Estes obstáculos podem ser, por exemplo, a insuficiência de apoio financeiro, a falta de coordenação entre diversos projectos de cooperação ou, ainda, o facto de a experiência adquirida por ocasião de diversos projectos não ser suficientemente difundida.

2.8.7. Diversos projectos de cooperação têm actualmente o carácter de pequenos projectos-piloto, beneficiando de apoio financeiro limitado. Em muitos casos, estes projectos podem servir de base a acções mais ambiciosas. Revelou-se, no entanto, difícil passar destes projectos para projectos mais amplos e de maior alcance, por exemplo no quadro do programa Phare, que comportam condicionalismos totalmente diferentes no plano financeiro e no plano da organização. O Comité das Regiões considera, no entanto, que será necessário, no futuro, facilitar mais a «elevação» de pequenos projectos ao estatuto de programas de maior envergadura.

2.8.8. Está a surgir uma nova fase de desenvolvimento em matéria de cooperação na região do Mar Báltico. Da primeira fase passa-se a uma cooperação alargada e aprofundada entre municípios e regiões nesta zona. No período que se seguirá, as acções serão consagradas, em maior medida, a questões que se inserem numa perspectiva de desenvolvimento a longo prazo em toda a região.

3. Observações na especialidade

3.1. A política actual e futura da União Europeia em relação à região do Mar Báltico

3.1.1. O Comité das Regiões apoia a proposta da Comissão relativa a uma «Iniciativa para a região do Mar Báltico», bem como diversas propostas de novos programas que foram apresentadas com vista a promover a cooperação local e regional na região do Mar Báltico. O Comité das Regiões deseja contudo propor, em relação a diversos pontos, uma adaptação destes programas, de forma a que a sua realização possa atingir a máxima eficácia.

3.1.2. O Comité das Regiões considera que, até agora, as acções da União Europeia adoptaram, da forma excessiva, uma abordagem «de cima para baixo», visando o nível nacional, no quadro dos programas Phare e Tacis. Na opinião do Comité das Regiões, é também importante melhorar os procedimentos administrativos e a clareza dos programas Phare e Tacis. O conteúdo das regras fixadas para a aplicação dos diversos programas também não foi adaptado às condições estruturais próprias da região do Mar Báltico. São necessários procedimentos simples e flexíveis para incentivar a cooperação no âmbito destes projectos de menor envergadura.

3.1.3. É extremamente importante incluir a Rússia na cooperação na região do Mar Báltico. O Comité das Regiões é favorável a disposições que prevejam a integração das pessoas colectivas territoriais locais e regionais russas da bacia do Báltico nesta cooperação, em modalidades idênticas às que se aplicam às regiões e municípios da zona Phare.

3.2. O exemplo do programa Ecos-Ouverture

3.2.1. Pode-se citar como exemplo o programa Ecos-Ouverture, que tem como objectivo a cooperação entre regiões e a criação de redes entre pelo menos duas regiões ou municípios da União Europeia e um pareceiro de um país abrangido pelo programa Phare. As acções visadas dizem respeito à modernização da administração local e ao desenvolvimento económico. No entanto, para que os projectos possam ser tomados em consideração, é necessário que certas condições sejam preenchidas, nomeadamente:

a) pelo menos um dos participantes no projecto deve ser originário de uma região do objectivo nº 1 ou do objectivo nº 6;

b) cada participante deve representar um mínimo de 30 000 habitantes.

3.2.2. Isto coloca problemas na região do Mar Báltico. Os únicos municípios das regiões do objectivo nº 6 que preenchem estas condições, na Suécia e na Finlândia, são Ostersund, Skelleftea e Rovaniemi, e os demais operadores políticos da região que satisfazem estes requisitos encontram-se na Alemanha do Norte, nomeadamente em Mecklenburg-Vorpommern, Berlim Oriental e Brandeburgo (objectivo nº 1).

3.2.3. O objectivo do programa Ecos-Ouverture é, antes de mais, reforçar a coesão económica e social através da promoção da participação na cooperação este/oeste e norte/sul das regiões e cidades situadas em regiões desfavorecidas da União Europeia. As regiões desfavorecidas são as dos objectivos nº 1 e nº 6. No respeitante à cooperação este/oeste, não existe, na prática, nenhuma região desfavorecida na zona do Mar Báltico, à excepção das acima referidas.

3.2.4. O segundo e o terceiro objectivos do programa Ecos-Ouverture são dar assistência à transição económica e política das cidades e regiões da Europa Central e Oriental e contribuir para o desenvolvimento regional e para a modernização das pessoas colectivas territoriais locais e regionais. As pessoas colectivas territoriais locais e regionais dos novos Estados da Europa Central e Oriental têm grande necessidade de exemplos e de inspiração em matéria de democracia local provenientes, em primeiro lugar, das regiões do Ocidente.

3.2.5. Outros problemas que foram realçados prendem-se com o facto de as condições financeiras (intervenção de pelo menos 225 000 ECU/projecto para os participantes da União Europeia) fixadas para o programa Ecos-Ouverture levarem muitas pessoas colectivas territorias locais e regionais a abster-se de participar nos programas. Acresce que as regras que fixam as intervenções num máximo de 75 000 ECU por projecto para os participantes da Europa Central e Oriental significam que numerosas pessoas colectivas territorias locais e regionais desta região têm grandes dificuldades em participar em condições de igualdade.

3.2.6. Para muitos, as regras actualmente em vigor criam, portanto, obstáculos à própria tentativa de participação em projectos. É por essa razão que o Comité das Regiões recomenda que estas regras sejam adaptadas o mais depressa possível.

3.3. A cooperação regional fronteiriça

3.3.1. Os programas regionais fronteiriços são, no entender do Comité das Regiões, um meio notável de aceleração do processo de integração na região do Mar Báltico. Os programas Interreg II A permitem evitar, por exemplo, muitos dos obstáculos devidos às fronteiras nacionais. As regras fixadas para a sua aplicação são também, em grande parte, adaptadas às condições estruturais da região fronteiriça abrangida. Por essa razão, os objectivos da União Europeia, que consistem em apoiar as regiões fronteiriças economicamente menos desenvolvidas e em adaptar as zonas da União Europeia confinantes com os países terceiros às suas novas funções de fronteira do mercado interno, devem poder beneficiar de apoio noutras zonas para além daquelas já designadas por «zonas Interreg» na região do mar Báltico. Isto pressupõe, contudo, na opinião do Comité das Regiões, que os controlos aduaneiros e fronteiriços funcionem de maneira satisfatória. O Comité das Regiões considera, além disso, que se deve integrar de forma mais flexível os programas Phare e Tacis no programa Interreg.

3.3.2. A cooperação transfronteiriça no Mar Báltico foi lançada como componente distinta do programa Phare da UE. Foram aceites diversos dossiers a partir de 1994, mas esta cooperação enferma de uma gestão deficiente. Só em 1996 começou a ser posta em prática. Estão a ser elaborados planos de criação de um serviço encarregado da aplicação da cooperação com os países bálticos. Os representantes das regiões só recentemente foram convidados a participar no processo. Importa que, de futuro, a cooperação transfronteiriça no Mar Báltico seja orientada para a promoção efectiva da cooperação dos poderes locais e regionais.

3.4. Novos programas

3.4.1. A Comissão propôs dois novos programas de medidas para a região: por um lado, o fundo para «pequenos projectos» na região do Mar Báltico (Baltic «small projects» facility, ou BSPF) e, por outro, a iniciativa comunitária Interreg II C. A iniciativa BSPF e o actual convite à apresentação de propostas lançado sob o título «Baltic Small Projects Facility Innovative Actions» deveriam ser avaliados no decurso do segundo semestre de 1996 com os Estados participantes e com as entidades regionais detentoras de experiência neste âmbito e melhor adaptados às condições prevalecentes na região do Mar Báltico, com vista a um próximo convite à apresentação de propostas.

a) Trata-se de um programa que, pela primeira vez, se concentra no Báltico enquanto agregado regional e em que as pessoas colectivas territoriais locais e regionais beneficiam de particular atenção. Contudo, os meios postos à disposição constituem apenas uma redistribuição de recursos já existentes a título do artigo 10º do Feder e a título do programa Phare. O programa de acções inovadoras BSPF («Baltic Small Projects Facility Innovative Actions») é bem-vindo e as suas disposições são mais realistas do que as do programa Ecos-Ouverture. A perenidade da iniciativa BSPF deveria ser garantida através do prolongamento do seu financiamento e de um compromisso de longo prazo por parte da UE. É urgente a inclusão da Rússia neste programa. Todavia, no caso da cooperação com este país, o parceiro ocidental deveria também poder candidatar-se.

b) A iniciativa Interreg II C abrange três domínios diferentes de intervenção, entre os quais o ordenamento do território e medidas de cooperação transfronteiriça. Segundo esta proposta, uma das regiões em que se prevê a promoção da cooperação é a região do Mar Báltico.A iniciativa Interreg II C não abrange a Polónia, os países bálticos ou a Rússia, onde o desenvolvimento das estruturas de ordenamento do território está numa fase embrionária. Importa, paralelamente ao programa Interreg II C, insistir particularmente na promoção do desenvolvimento regional e do ordenamento do território na Polónia, nos Estados bálticos e na Rússia, através dos programas Phare e Tacis.

3.4.2. Os programas de acção e os projectos são financiados conjuntamente pelos Estados-membros e pela Comissão. As despesas da Comunidade nas regiões não eligíveis para ajuda a título dos objectivos nº 1, nº 2, nº 5b e nº 6 devem, segundo a proposta, constituir uma parte minoritária da intervenção comunitária. Para os países da Europa Central e Oriental e para os Estados bálticos, as actividades podem ser objecto de financiamentos conjuntos no quadro dos programas Phare e Tacis. As consequências serão, por exemplo, que grandes partes do sul e do centro da Suécia, a Dinamarca, o sul da Finlândia e certas partes da Alemanha do Norte não poderão aspirar ao benefício destas intervenções, dado que estas regiões não fazem parte da classificação por objectivos. A intenção, quando se inclui uma região na classificação por objectivos, é permitir, com o apoio da União Europeia, que se abordem os problemas que dificultam o desenvolvimento da região. O Comité das Regiões considera, no entanto, que, nesta zona, a cooperação pode funcionar com mais eficácia se reunir, em maior escala, regiões pouco desenvolvidas e regiões mais ricas.

3.4.3. Segundo a proposta, uma acção de cooperação deve também reunir, em princípio, três Estados, no mínimo, dois dos quais Estados-membros. No entender do Comité das Regiões, é legítimo pôr em dúvida que esta regra esteja adaptada às condições próprias da região do Báltico. Em muitos casos, é, pelo contrário, mais natural que a cooperação reúna apenas dois Estados.

3.4.4. Na proposta respeitante à iniciativa Interreg II C, sugere-se que os programas sejam elaborados segundo um procedimento que consiste, por um lado, na definição, pelos Estados-membros e pessoas colectivas territoriais locais e regionais, de uma estratégia coordenada para as zonas actualmente abrangidas, bem como de propostas de medidas decorrentes desta estratégia, e, por outro lado, na atribuição de prioridade, por parte da Comissão, às propostas elaboradas conjuntamente com as administrações locais. O Comité das Regiões é favorável a esta iniciativa e considera que uma abordagem «de baixo para cima» é condição do seu sucesso.

4. Conclusões e propostas suplementares de medidas a adoptar

4.1. É necessário que as acções actuais e futuras se baseiem numa perspectiva comum de desenvolvimento para toda a região do Mar Báltico. Em conjunto, os diversos operadores presentes na região podem obter melhores resultados do que agindo cada um por si. É evidente a necessidade de objectivos comuns, recursos financeiros mais avultados, coordenação e clareza.

4.2. A cooperação entre as pessoas colectivas territoriais locais e regionais da região do Mar Báltico pode contribuir de forma útil para a persecução e realização dos objectivos da política da União em relação ao Báltico em sectores como a criação de estruturas e de instituições democráticas, o apoio a um desenvolvimento económico duradouro à escala local e regional e acções relativas ao ambiente.

4.3. Para que a política da União para a região do Mar Báltico possa ser posta em prática, é necessário que seja elaborada de maneira a englobar, muito mais do que até agora, os interesses, as necessidades e as potencialidades das entidades políticas locais e regionais e a ter em conta as competências das pessoas colectivas territoriais. A experiência adquirida, principalmente através da cooperação bilateral na região do Mar Báltico, demonstra, nomeadamente, que os projectos concretos realizados ao nível das pessoas colectivas territoriais foram, com frequência, os que ofereceram a melhor relação benefícios/custos e os mais eficazes no plano dos resultados. Por esta razão, importa que as pessoas colectivas territoriais locais e regionais tenham um papel mais activo, tanto no referente à organização das acções futuras como no que concerne à aplicação de diversos programas na região.

4.4. É através da cooperação quotidiana entre pessoas à escala local e regional que se pode efectuar o trabalho mais eficaz e mais aprofundado. O estabelecimento de contactos amplos e numerosos é também uma condição do sucesso das actividades desenvolvidas na região. É por isso que a política da União Europeia deve esforçar-se por associar o maior número possível de estruturas locais e regionais nos países abrangidos. O carácter extenso e múltiplo dos contactos tem também importância, na medida em que apoia o processo de democratização. Todos os indivíduos que, no Leste, não tiveram, durante décadas, contacto com a outra parte da região do Mar Báltico, vão ter agora que trabalhar e funcionar num ambiente democrático. A União pode apoiar este processo através do estabelecimento de amplos contactos entre pessoas em toda a região.

4.5. A cooperação na região do Báltico ao nível local e regional tem importância tanto pelo seu conteúdo como pela sua extensão. Noutros termos, existe uma estrutura estabelecida a partir da qual se podem edificar novos elementos da cooperação futura. Uma forma de cooperação que se deveria desenvolver ainda mais é o método das geminações. Uma outra forma de cooperação consiste nas redes de operadores locais e regionais que se estabeleceram na região do Mar Báltico durante os últimos anos. Poder-se-ia utilizar as organizações já existentes quando se tratasse de concretizar as acções da União Europeia na região.

4.6. A experiência demonstra que os projectos de cooperação na região evoluem para uma estrutura mais estável e estão orientados numa perspectiva de colaboração a longo prazo que se estende ao longo de vários anos e se desenvolve no sentido de planos e de programas para a região com carácter mais generalizado. O Comité das Regiões considera que, por esta razão, se deve assegurar a continuidade dos projectos em questão para que possam ser inteiramente frutuosos e produzir efeitos a longo prazo.

4.7. Os futuros programas e formas de actividade devem ter em conta as condições estruturais da região. A evolução desta última caracteriza-se por mudanças rápidas, razão pela qual se deve diligenciar para que os diversos programas orientados para a dimensão regional tenham uma maior flexibilidade, de forma a que a região deles possa tirar o maior benefício possível. É necessário também que os programas actuais possam ser coordenados e combinados entre si de forma mais flexível.

4.8. As acções da Comunidade não se devem limitar unicamente às zonas elegíveis para benefício de intervenções segundo a classificação por objectivos nº 1, nº 2, nº 5b e nº 6. Para assegurar a eficácia das acções realizadas, é necessário que, sempre que possível, outras regiões tenham também ocasião de participar activamente, com base nas mesmas condições que as regiões incluídas na classificação por objectivos, nas acções propostas na iniciativa para a região do mar Báltico e na declaração da presidência da Cimeira dos Estados do Báltico, realizada em Visby.

4.9. O Comité das Regiões apoia sem reservas a realização do programa de acção da Comissão de Helsínquia (HELCOM), que visa abordar, durante o período 1992-2012, os diversos problemas que se colocam no Báltico. Além disso, o Comité das Regiões faz questão de recordar a responsabilidade das pessoas colectivas territoriais locais e regionais na aplicação das medidas em causa, bem como o facto de estas entidades possuírem ampla competência e vasta experiência neste domínio.

4.10. O Comité das Regiões é favorável à evolução do Conselho dos Estados do Mar Báltico para um fórum político em que se possa estabelecer a ligação entre os diferentes interesses envolvidos, as iniciativas da Comissão e os pontos de vista nacionais, regionais e locais.

4.11. Não há necessidade de criar novas estruturas administrativas na região do Báltico. Importa, sim, desenvolver mais as estruturas actuais, de forma a que possam apoiar mais eficazmente a coordenação ao nível local e regional. Estas estruturas poderiam, por exemplo, constituir uma plataforma comum e um ponto de contacto no que diz respeito aos aspectos atinentes à cooperação, identificar as possibilidades de projectos a realizar em cooperação, promover a criação de redes e a evolução de diversos projectos-piloto para projectos de maior envergadura, etc. Dada a multiplicidade de iniciativas, de programas e de instituições relativos à zona do Mar Báltico, há certamente necessidade de coordenação. Importa porém evitar, no âmbito de todos estes projectos, a duplicação de funções entre as diversas instâncias de coordenação (por exemplo, o secretariado do Conselho do Báltico), e manter a transparência e a leveza das estruturas administrativas.

4.12. No entender do Comité das Regiões, é também importante tirar partido da experiência adquirida e das conclusões extraídas graças aos projectos realizados e transmitir esta experiência e estas conclusões aos operadores envolvidos, tanto ao nível regional como ao nível da Comissão. É por isso que o Comité das Regiões pretende proceder a uma série de estudos do caso durante o Outono de 1996, a fim de pôr em evidência as razões pelas quais certos projectos foram bem sucedidos e outros não. Este trabalho permitirá, além disso, responder a perguntas como: quais os resultados alcançados? De que forma se conseguiu alcançá-los? Quais foram os recursos utilizados? De onde provinham esses recursos?

Bruxelas, 13 de Novembro de 1996.

O Presidente do Comité das Regiões

Pasqual MARAGALL i MIRA

() JO nº C 337 de 11. 11. 1996, p. 7.