Parecer sobre o papel da Administração Pública na Parceria (Artigo 4º do regulamento-quadro) (94/C 393/07)

Em 22 de Fevereiro de 1994, o Comité Económico e Social decidiu, nos termos do terceiro parágrafo do artigo 23º do Regimento, elaborar um parecer de iniciativa sobre o papel da Administração Pública na Parceria (Artigo 4º do regulamento-quadro).

A Secção de Desenvolvimento Regional, Ordenamento do Território e Urbanismo, incumbida de preparar os correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 26 de Julho de 1994 com base no relatório de E. Masucci e da co-relatora J. Barrow.

Na 318ª Reunião Plenária (sessão de 14 de Setembro de 1994), o Comité Económico e Social adoptou por maioria e 1 voto contra o presente parecer.

1. Preâmbulo

1.1. O nº 1 do artigo 4º do regulamento-quadro sobre os Fundos Estruturais, aprovado pelo Conselho em 20 de Julho de 1993, dispõe que :

« A acção comunitária será concebida como um complemento das acções nacionais correspondentes ou como um contributo para as mesmas. Será estabelecida através de uma concertação estreita entre a Comissão, o Estado-Membro interessado, as autoridades e os organismos competentes - incluindo, no âmbito das disposições previstas pelas regras institucionais e pelas práticas existentes próprias de cada Estado-Membro, os parceiros económicos e sociais - designados pelo Estado-Membro a nível nacional, regional, local ou outro, agindo todas as partes na qualidade de parceiros que prosseguem um objectivo comum. Essa concertação é adiante denominada « parceria ». A parceria abrangerá a preparação e o financiamento, bem como a apreciação ex ante, o acompanhamento e a avaliação ex post das acções.

A parceria realizar-se-á no pleno respeito pelas respectivas competências institucionais, jurídicas e financeiras de cada um dos parceiros. »

1.2. Este constitui um dos aspectos inovadores fundamentais da nova versão dos regulamentos, integrando pela primeira vez os parceiros económicos e sociais na « parceria », a qual deve perseguir um « objectivo comum » através do que é definido como « concertação estreita ».

1.3. O Comité - em recente parecer de iniciativa () debruçou-se sobre a identidade e a função dos parceiros, os níveis e as formas da parceria, bem como sobre os instrumentos de participação, mas exclusivamente na perspectiva dos parceiros económicos e sociais.

O presente parecer de iniciativa, ao invés, parte da constatação de que a parceria e a concertação estreita e, portanto, a filosofia do desenvolvimento que lhe subjaz, só podem funcionar se houver aceitação, compreensão e disponibilidade teórica e prática das autoridades competentes e da administração pública a nível nacional, regional e local.

Este parecer pretende, por conseguinte, passar em revista a atitude das autoridades competentes relativamente à aplicação do artigo 4º, e descreve algumas experiências de que o Comité teve conhecimento directamente ou através de estudos e pesquisas, a fim de dar o seu contributo para a realização da parceira, em melhores condições.

1.4. No supracitado parecer, o Comité fez a sua leitura deste artigo, tornada necessária em virtude de o artigo ter, nomeadamente, resultado de negociações cerradas entre os Estados-Membros, que conduziram à alteração da proposta inicial da Comissão. Convém recordar alguns aspectos dessa leitura para efeitos do presente parecer :

1.4.1. Em primeiro lugar, o princípio respeitante às regras institucionais e às práticas de cada Estado-Membro não dispensa nenhum governo de pôr em prática a concertação com os parceiros económicos e sociais; tem antes que ver com o modo como a concertação é realizada. Caso não existam regras nem prática, é a altura de as criar.

1.4.2. Em segundo lugar, a « concertação estreita » é um conceito mais forte do que a simples « informação » e mesmo do que a própria « consulta ». Significa a associação - sob várias formas - dos parceiros económicos e sociais ao processo de decisão, sem prejuízo de a decisão final caber, em tempo útil, às autoridades competentes.

1.4.3. Em terceiro lugar, a « concertação » apresenta diferenças e encontra limites nas competências institucionais, jurídicas e financeiras de cada um dos parceiros e, se, no domínio das políticas sociais, se pode pensar em mecanismos de concertação sistemática ou de transferência do poder de decisão para o processo negocial entre as partes, no caso das políticas económicas ou de desenvolvimento, o papel das autoridades oficiais sobrepõe-se claramente ao dos agentes sociais.

1.4.4. Em quarto lugar, faz-se referência a uma multiplicidade de interlocutores, que compreende não só os sindicatos e as organizações patronais, mas também organizações que representam interesses sectoriais mais específicos.

1.4.4.1. Todos estes parceiros desempenham papéis diferentes consoante o grau de implicação dos interesses representados : a sua designação aos vários níveis territoriais não pode ser automática, já que deve ter em conta a representatividade real.

1.4.5. Em quinto lugar, prevê-se uma concertação estreita em todas as fases da política regional : preparação, financiamento, fiscalização e avaliação das acções ex ante e ex post.

Contudo, os parceiros económicos e sociais podem prestar o máximo do seu contributo nas fases de preparação e avaliação das acções, sendo certamente considerável o seu contributo para a transparência da gestão, para a informação e participação dos cidadãos.

1.4.6. Por último, o alargamento da parceria aos parceiros económicos e sociais representa uma mudança na filosofia do desenvolvimento da política regional comunitária, que exige uma participação sinérgica de todas as forças vivas da sociedade.

A mudança de filosofia não é fortuita; decorre da crise actual e das dificuldades de sair da crise aumentando a competitividade e o emprego.

1.4.6.1. Torna-se cada vez mais difícil aumentar o emprego com base na grande empresa, onde os processos de reestruturação reduzem cada vez mais a densidade de postos de trabalho. O objectivo proposto pelo Livro Branco de aumentar o emprego em 2 % ao ano poderá ser atingido, sobretudo, através das PME, que desempenham um papel essencial na relação entre crescimento e emprego.

1.4.6.2. Esta exigência prende-se com a evolução que, nesta década, sofreram as políticas regionais, antes essencialmente centradas no objectivo de atrair empresas e investimentos estrangeiros.

Na década de oitenta prevaleceu, ao invés, uma segunda geração de estratégias de promoção das actividades e dos recursos endógenos, orientadas quer para o reforço das iniciativas existentes quer para a criação de novas iniciativas locais relacionadas com as infra-estruturas, as PME, a economia social, o artesanato, os serviços à colectividade, etc.

1.4.6.3. Nos últimos anos, evoluiu-se para uma síntese das estratégias precedentes, que combina a promoção do desenvolvimento endógeno e os esforços tendentes a atrair recursos e actividades exteriores com o contributo de novas tecnologias de que podem ser portadoras. De facto, o desenvolvimento endógeno nutre-se também do desenvolvimento exógeno; não se manifesta apenas ao nível local, integra-se na economia nacional e no mercado interno.

Estas estratégias da terceira geração centram-se na valorização do ambiente empresarial e na melhoria do clima dos negócios e das comunicações, bem como na valorização dos recursos humanos e no estímulo às novas capacidades empresariais.

1.4.6.4. O desenvolvimento das economias locais tornou-se um dos eixos estratégicos da política regional e exige a descentralização dos organismos públicos, das decisões e das despesas.

As conclusões da Presidência do Conselho Europeu de Corfu, de 24 e 25 de Junho de 1994, sublinham, também, que as iniciativas para o desenvolvimento local constituem um elemento essencial do novo modelo de desenvolvimento mencionado no Livro Branco ().

2. Algumas experiências

2.1. Os estudos elaborados sobre as políticas regionais puseram a tónica essencialmente no papel dos parceiros sociais e, mais indirectamente, no das instituições. Foi, por várias vezes, demonstrado em que condições os parceiros sociais podem influenciar as instituições e os respectivos comportamentos. Nada se disse, no entanto, sobre qual o peso e a eficácia que, autonomamente, as administrações públicas, a diversos níveis, podem ter, consentindo na realização das políticas regionais e na consecução de um certo tipo de resultados em vez de outros.

2.1.1. O capítulo que segue descreve algumas experiências ou situações regionais de alguns países. Umas são positivas e outras negativas, mas em caso algum esgotam e exemplificam as diferentes realidades nacionais, que, nos países de maiores dimensões, são muito heterogéneas e nem todas bem conhecidas. São suficientes, porém, para identificar problemas de carácter geral.

Trata-se de algumas regiões da Grã-Bretanha, da França, da Itália, da República Federal Alemã e da Espanha, pelo que estamos perante um leque completo do quadro institucional que nos interessa : do Estado centralizado ao Estado Federal, indo do fraco regionalismo da França ao mais forte da Itália.

2.2.

O caso da Grã-Bretanha

2.2.1. No parecer do CES relativo ao « Quarto Relatório Anual da Comissão sobre a Execução da Reforma dos Fundos Estruturais : 1992 » (relator : J. Little) () alude-se ao teor das declarações do representante do governo do Reino Unido no decurso de uma reunião realizada na Escócia.

2.2.1.1. Verifica-se que o governo não tenciona designar como interlocutores oficiais nem os sindicatos nem as organizações patronais, os quais, por conseguinte, não serão convidados a participar nas comissões de trabalho e de acompanhamento.

Só os representantes das entidades e das agências de desenvolvimento das várias regiões participarão oficialmente na elaboração e execução da política regional, visto que só a estes organismos se reconhecem a experiência e os conhecimentos necessários.

2.2.1.2. Também o governo escocês respondeu negativamente ao pedido formal dos sindicatos para participarem num sistema de concertação sobre a utilização dos Fundos Estruturais.

2.2.1.3. Todavia, a pressão dos parceiros sociais surtiu efeito. De facto, na mesma ocasião, soube-se que o governo aceitou examinar com os parceiros sociais, num quadro informal, as intervenções dos Fundos Estruturais.

2.2.2. O caso da região do Sudeste da Grã-Bretanha revela o papel importante que as administrações públicas desempenham no âmbito das políticas estruturais europeias tanto em sentido positivo como restritivo.

2.2.3. É difícil identificar com precisão a região que constitui o Sudeste da Inglaterra. Em termos geográficos, abrange uma área que vai de Oxford até Dover. Relativamente ao ordenamento e aos aspectos administrativos, é constituída pela região da Grande Londres e uma região separada no Sudeste, que inclui os condados de Kent, East e West Sussex, Surrey, Hampshire, a Ilha de Wight, Oxfordshire, Buckinghamshire, Bedfordshire, Hertfordshire e Essex.

2.2.4. Não existe uma autoridade eleita que represente toda a região de Londres. Relativamente a Londres, o órgão estratégico, o Governo Metropolitano de Londres, foi abolido em 1986, embora algumas das tarefas de coordenação sejam agora da competência das comissões intermunicipais de Londres, constituídas pelas autarquias eleitas localmente, os 32 municípios (mais a cidade de Londres). Destas, uma das mais activas é Comissão Consultiva do Ordenamento Urbano de Londres (London Planning Advisory Committee - LPAC).

2.2.5. Quanto à outra parte do Sudeste, pouca coordenação há entre os dois níveis do sistema de administração local e os muitos outros organismos governamentais e não governamentais. Existe, para toda a região do Sudeste, a Conferência do Ordenamento Urbano e Territorial de Londres e da Região do Sudeste (Serplan), uma associação de representantes eleitos da administração local com atribuições em matéria de ordenamento. Não tem poderes executivos. Existem actualmente duas associações de autarquias londrinas.

2.2.6. Os principais departamentos do governo central que têm que ver com o desenvolvimento económico e a administração local, os Ministérios do Ambiente, do Emprego e do Comércio e Indústria, mantinham estruturas regionais separadas. Muitos críticos têm apontado a falta de coordenação efectiva entre ambos dos inúmeros programas de desenvolvimento regionais e sub-regionais. Em 1993, o governo do Reino Unido reconheceu faltar coesão à execução das suas políticas, nomeadamente no domínio da renovação urbana, tendo decidido unificar a estrutura regional da administração. Pôs as agências governamentais na dependência de um funcionário da administração regional, um inspector regional, que iniciou funções em Abril de 1994. Isto veio unificar os departamentos responsáveis pela gestão dos fundos estruturais da União Europeia, embora, até à data, pouca diferença haja na sua administração. O Sudeste continua dividido em duas regiões.

2.2.7. Para efeitos dos fundos estruturais europeus, a parceria dos órgãos no Sudeste não teve grande expressão, pois as principais regiões do Reino Unido elegíveis para financiamento no âmbito do Objectivo nº 2 situavam-se no Norte, no País de Gales e na Escócia. A excepção foi Londres ter recebido, em 1989, algum financiamento ao abrigo do artigo 10º, cujo acompanhamento foi feito, em parceria, pelas autoridades locais e pelo governo central. A outra excepção é o Fundo Social (Objectivos nº 3 e nº 4), ao qual se candidataram, com êxito, muitas administrações do Sudeste. Têm assento no comité nacional de acompanhamento autoridades locais, representantes de associações de voluntariado, do ensino superior e de projectos governamentais. Participam representantes do Sudeste, bem como um funcionário em representação das duas associações de autarquias londrinas. Como acontece na maioria dos casos de parceria no Reino Unido, são os funcionários do governo central que assumem a liderança, presidindo ao comité, garantindo o secretariado e estabelecendo a agenda dos trabalhos. É voz corrente que o diálogo entre os parceiros e o governo central é diminuto. Considera-se, frequentemente, o comité nacional muito grande, o que, no entanto, é necessário para se garantir a possibilidade de participação a todos os representantes.

2.2.8. Desde 1993 que algumas zonas de Londres passaram a ser elegíveis para financiamento a título do Objectivo nº 2. Assim, novas parcerias contribuem para a elaboração dos documentos de programas individuais, que são aprovados pela Comissão. Incluem, agora, um grupo mais alargado de representantes. O comité de acompanhamento no caso da Iniciativa de East London Lee Valley é constituído pelas seis autarquias envolvidas, as três agências locais de formação, agências locais de desenvolvimento, dois grupos empresariais, as associações de autarquias, representantes das associações de voluntariado e do ensino superior. Os sindicatos locais não estão representados. Os representantes das autoridades são funcionários em vez de pessoas eleitas.

2.2.9. Outro exemplo é a zona da Ilha de Thanet, na região do Sudeste, onde os parceiros são as autoridades locais, a East Kent Iniciative (sector privado), o ensino superior, a Delegação do Turismo, as associações de voluntariado, uma empresa abastecedora de água, a English Nature e o Instituto de Formação de Kent. Mais uma vez os sindicatos não estão representados. O papel dos parceiros reside na elaboração de projectos dos documentos, mas a versão final do programa é aprovada pelo Ministério. Os comités reúnem de seis em seis meses.

2.2.10. O último exemplo de parceria é o projecto transfronteiriço de Kent e Nord-Pas-de-Calais (Interreg). A parceria nacional faz-se, sobretudo, entre autoridades locais, governo central e representantes da Comissão. Existe também um comité conjunto formado por parceiros da região do Nord-Pas-de-Calais e grupos de trabalho independentes.

2.2.11. Com a reforma dos fundos o governo simplificou a sua administração. Enquanto, antes, havia comités de acompanhamento do QCA e programas operacionais que tinham a seu cargo áreas mais limitadas, existe, agora, apenas um comité de acompanhamento previsto no documento referente ao programa especial. As autoridades locais argumentam que tal limita a possibilidade de uma efectiva parceria, reforça os secretariados dirigidos pelo poder central e impede que subáreas específicas, dentro do programa, desenvolvam estratégias próprias.

2.2.12. Será sempre difícil estabelecer qualquer tipo de coordenação regional na complexa geografia política e económica do Sudeste. Uma vez que a maior parte da região não é elegível para financiamento, é limitada a possibilidade de se estabelecer uma estratégia europeia regional. No entanto, nas zonas abrangidas pelos programas, em termos da aplicação do artigo 4º, existem comités de acompanhamento constituídos pela maior parte dos agentes locais, onde se incluem o sector empresarial local e as associações de voluntariado. Os sindicatos, que desde 1979 foram privados do seu papel tripartido institucional, não são parceiros. Embora haja exemplos de boas parcerias, o parceiro está limitado na sua capacidade de influenciar decisões. São os funcionários do governo central, que respondem perante os ministros, quem assume a presidência dos comités e estabelece a agenda dos trabalhos.

2.2.13. No Reino Unido, a ausência de um nível de governo regional eleito e a transferência de funções dos organismos sociais eleitos para entidades não eleitas obstam, também, à parceria. A complexidade da estrutura regional faz com que a coordenação das políticas e, por conseguinte, a parceria seja difícil de realizar e traduz-se numa perda de transparência.

2.2.14. De acordo com as avaliações deste caso, a falta de um nível regional de intervenção traduz-se num triplo efeito agravante :

- por um lado, uma sobrecarga para as instituições nacionais, que não conseguem acompanhar, de perto e de forma contínua e sistemática, a realização das intervenções comunitárias;

- por outro, a criação de comités específicos ou de outras formas de actuação conduz a uma proliferação de agências, pouco coordenadas entre si e cujas competências, muitas vezes, se sobrepõem, o que prejudica a exigência de programação e de aplicação de políticas orientadas;

- por último, os cidadãos, em geral, não são chamados a formas de participação e fiscalização da organização do próprio território, visto serem excluídos não só os parceiros sociais organizados, mas mesmo as outras associações de interesses e as próprias autarquias locais.

2.2.15. O ensinamento que se retira, em primeira análise, destas poucas notas é de que uma intervenção sistemática e eficaz no âmbito das políticas regionais comunitárias exige administrações e níveis institucionais que não sejam desconexos e se mantenham estáveis enquanto responsáveis pela selecção dos problemas e dos objectivos mais relevantes. Mais, para facilitar a consecução dos objectivos comunitários, convirá que esta instrumentação institucional se situe perto da realidade socioeconómica em que se pretende intervir.

2.3.

O caso da França

2.3.1. Foi só nos últimos anos e com muita prudência que o sistema institucional francês adoptou a instituição regional : é por isso que, na França, as regiões dispõem de poderes limitados. A estrutura administrativa francesa apresenta-se, ao mesmo tempo, bastante complexa, sendo difícil enquadrar com precisão a repartição de competências e a divisão do trabalho entre regiões, departamentos e cidades.

2.3.1.1. Os anos oitenta trouxeram, sem dúvida, uma evolução positiva, se bem que a opinião comummente emitida pelos constitucionalistas e por outros estudiosos é de que os poderes de que dispõem as regiões francesas estão aquém dos geralmente atribuídos, em outros países, a estas instituições. Aumentou, sem dúvida, o grau de legitimidade social de tais instituições graças à eleição por sufrágio universal. No entanto, no sistema francês, as regiões não têm consagração constitucional.

2.3.2. É também de salientar que uma lei de 1992 relançou o papel das administrações territoriais em matéria de intervenções económicas e sociais. A concepção da « intermunicipalidade » enquadra-se neste esforço de inovação institucional como meio principal de desenvolvimento de intervenções económicas descentralizadas.

2.3.2.1. As políticas estruturais continuam a ser, contudo, uma mistura de programas, tentativas de acção e vínculos, que faz com que a região não deixe de operar dentro de objectivos e métodos fixados pela administração central. A organização administrativa, como é realçado, resulta, não obstante as tentativas de revisão, ainda muito verticalizada. E os ministérios económicos apressam-se a dar prioridade à definição de regras de comportamento uniformes.

É significativo, por exemplo, que apenas 10 % das despesas para a formação se destinem directamente às instituições regionais.

2.3.3. Como se sabe, a estrutura administrativa descentralizada da França prevê um importante organismo com funções no campo económico-social, denominado, precisamente, Conselho Económico e Social Regional. É este órgão, composto por representantes das instituições e dos parceiros sociais, que tem competências na aplicação das políticas estruturais comunitárias. No entanto, dispõe de poderes limitados, de natureza consultiva e não de orientação.

2.3.3.1. De um modo geral, lamenta-se esta limitação de funções, visto que este espaço institucional é considerado rico em potencialidades e em especificidades. Na actual situação, este órgão corre o risco de se confundir com outros de nível local, empenhados em acções e programas económicos de vários tipos, não conseguindo, por isso, desempenhar mais do que uma tarefa de informação e de confronto entre os actores, o que fica aquém das necessidades.

2.3.4. Todavia, casos há (como por exemplo no Hainaut, região francesa de objectivo 1) em que as empresas colaboraram « em estreita concertação » na elaboração dos QCA através das « câmaras consulares ». De facto, participaram no Comité de Acompanhamento alargado e no comité restrito, tendo o seu contributo sido considerado útil para a orientação final dos programas. Trata-se de um passo em frente que, embora parcial, é sintomático da evolução em curso.

2.3.5. De facto, se bem que mais articulada do que a inglesa, a estrutura administrativa francesa ressente-se ainda de uma tradição centralista. A concepção e a aplicação eficaz das políticas estruturais dependem, em grande medida, das capacidades técnicas das administrações centrais. São estas que estabelecem os programas e as escolhas, recorrendo aos organismos locais para a definição dos problemas e para a realização dos objectivos.

2.3.5.1. A força deste tipo de administração reside em ela se orientar para o resultado, o que pode permitir, em certas condições, a eficácia das intervenções no âmbito dos fundos estruturais. Estas condições nem sempre estão presentes, visto estarem relacionadas com o grau de conhecimento das realidades socioeconómicas do território. E daí que as instituições centrais consigam promover melhores resultados quando conseguem controlar, através de correcta utilização dos recursos institucionais descentralizados, os principais problemas, potencialidades e programas.

2.3.5.2. Resumindo : em França, a política regional, apesar de centralizada, mantém um certo contacto com as entidades locais e com as organizações económicas e sociais. No entanto, a sua realização prática e a atenção dada às necessidades e opiniões são totalmente discricionárias, pelo que se está ainda muito longe do espírito da estreita concertação preconizada no artigo 4º.

2.4.

Os « pactos territoriais » em Itália

2.4.1. Importa assinalar que o governo italiano respondeu positivamente à solicitação das organizações sindicais no sentido de aplicar correcta e integralmente o artigo 4º.

2.4.2. Relativamente à França e à Grã-Bretanha, a Itália possui uma tradição regional mais estruturada, se bem que não seja mais antiga. As regiões « ordinárias » foram instituídas em 1970, ao passo que existem autonomias regionais mais fortes e mais reconhecidas, como é o caso da regiões de « estatuto especial ».

2.4.3. Algumas experiências recentes e ainda incipientes procuram integrar e reforçar a acção das instituições locais no âmbito das políticas de desenvolvimento.

Dessas experiências destacam-se os « pactos territoriais » (citados por constituírem uma novidade), que foram concretizados graças à iniciativa e à acção de promoção do Conselho Nacional da Economia e do Trabalho (CNEL), um órgão público de representação e de consulta dos parceiros sociais.

2.4.3.1. Estas experiências surgiram especialmente nas regiões meridionais, isto é, as que estão confrontadas com os mais graves problemas de atraso de desenvolvimento e com as maiores dificuldades de financiamento nacional após o encerramento da « Cassa per il Mezzogiorno » (que afectava recursos supletivos em apoio a projectos meridionais, as chamadas « intervenções extraordinárias »).

2.4.3.2. O modelo de intervenção territorial procurou colmatar este défice, identificando projectos de desenvolvimento para zonas homogéneas capazes de congregar em seu torno organizações, entidades e grupos dinâmicos e empenhados em promover novas iniciativas.

2.4.4. Estes « pactos » deram origem a um método de actuação e de intervenção territorial, que compreende as seguintes fases :

- identificação de um « motor local », isto é, de agentes que tratam da concepção e da realização do projecto. Este motor pode ser constituído quer por administrações públicas (como na comuna de Vicenza, no Véneto), quer por associações diversas (sindicatos, empresários, grupos de defesa do ambiente, etc.). Um dos exemplos de « pacto territorial » mais significativo é o de Brindisi;

- um inquérito a nível territorial com entrevistas a entidades cuidadosamente seleccionadas, quer autoridades administrativas locais quer operadores económicos;

- organização de um « fórum » dos interesses em jogo para definir os critérios e prioridades do projecto de intervenção;

- « lançamento » do projecto, através do qual os agentes participantes formalizam o pacto e se comprometem a executá-lo.

2.4.5. Estes pactos têm um raio de acção delimitado do seguinte modo :

- escolhe-se uma área territorial de dimensão sub-regional, mas não excessivamente pequena (pode coincidir com as dimensões da província italiana);

- procura identificar-se um problema que requeira solução (redes de infra-estruturas, projectos de inovação tecnológica, etc.) bem como as instâncias competentes a nível local capazes de o resolver.

2.4.6. Estas experiências são ainda incipientes, mas o seu interesse é manifesto. No entanto, apresentam alguns aspectos que lhes conferem certa fragilidade.

2.4.6.1. Com efeito, os problemas financeiros são manifestos : os grupos que se associam e definem o pacto não possuem meios económicos apropriados.

2.4.6.2. Acresce ainda a questão do êxito da intervenção projectada : estes projectos nem sempre conseguem gerar novas oportunidades de desenvolvimento e de emprego.

2.4.6.3. Mas os problemas que do nosso ponto de vista são interessantes são os que se prendem com as administrações públicas. Num recente simpósio organizado pela CNEL, foi justamente apontado como factor de fraqueza e de carência o papel das instituições locais.

2.4.6.3.1. De facto, a maior parte dos pactos territoriais foram promovidos pelos parceiros sociais, essencialmente sindicatos e associações patronais.

As autoridades locais têm tido, em geral, um papel passivo. Não têm promovido os pactos territorias, e em alguns casos, associaram-se ao projecto depois de ele já estar definido.

2.4.6.4. A este facto acresce que não se sabe concretamente a quem compete intervir : região, província, associações de municípios.

Importa salientar que, mesmo quando existem articulações institucionais especializadas, as coisas não funcionam bem. É o caso da Sicília, onde o Conselho Económico e Social regional deveria apoiar activamente as iniciativas dos parceiros sociais.

2.4.6.5. Isto significa provavelmente que, no caso italiano, paralelamente aos poderes institucionais e regulamentares, contam muito a cultura e a capacidade de organização da administração pública.

2.5.

O caso do « Land » alemão da Renânia do Norte-Vestefália

2.5.1. Este caso é extremamente significativo, quer pelo que este « Land » representa para a economia da RFA quer pelo alto nível de concepção e de estruturação do mecanismo consultivo subjacente à política regional.

2.5.1.1. De facto, o « Land » da Renânia do Norte-Vestefália, com os seus 18 milhões de habitantes, é o mais densamente povoado, produz 25 % do PIB, acolhe 40 das 100 grandes empresas do país e representa 25 % das exportações nacionais.

O declínio da siderurgia implicou um processo contínuo de reestruturação; este Land absorve, sozinho, 50 % dos pedidos de apoio alemães no âmbito do objectivo 2 e a maior parte do programa comunitário Rechar.

2.5.2. A política estrutural regional - também por pressão dos parceiros sociais - foi concebida como organização de processos consensuais. A este propósito, o « Land » foi dividido em 15 regiões baseadas nos « distritos » das câmaras de comércio e indústria.

A política regional foi definida de forma muito lata : juntamente com o núcleo central da reestruturação industrial, dos serviços, da agricultura e do turismo, assumem igual importância os factores relativos à justiça social, ao desenvolvimento ambiental e à igualdade de tratamento entre homens e mulheres.

2.5.3. As forças que participam no processo consensual são as administrações municipais, as organizações representativas do sector económico, os sindicatos, numerosas associações, designadamente de defesa do ambiente, de voluntariado e as organizações de mulheres.

2.5.4. Foram criadas conferências regionais em todas as regiões, organizadas em comissões específicas, cada uma delas sob a responsabilidade de um determinado participante na concertação. Além disso, foram instituídos grupos de gestão com o objectivo de preparar os trabalhos ulteriores e, em especial, os trabalhos preparatórios de uma estratégia de desenvolvimento regional.

2.5.5. Trata-se, em última análise, de um processo aberto e só parcialmente formalizado, que deve enfrentar e resolver inúmeros problemas que se vão manifestando, nomeadamente :

- a integração deste processo e desta multiplicidade de actores num sistema jurídico pré-existente, sem o alterar;

- as modalidades de participação do público através de uma adequada representação;

- a participação dos órgãos do poder local eleitos;

- o comportamento da administração face a tal processo de auto-organização;

- a existência de pessoal preparado nos sindicatos.

2.5.6. A definição da estratégia de desenvolvimento engloba três fases :

- análise da estrutura económica, do mercado de trabalho e das infra-estruturas existentes;

- definição dos projectos-chave que interessam a toda a região;

- definição dos « modelos », isto é, dos eixos de desenvolvimento da região.

2.5.7. Por último, cada região elabora uma estratégia juridicamente não vinculativa, mas que condiciona politicamente o governo do « Land », que tem de justificar qualquer incumprimento e se compromete a apoiar financeiramente os programas resultantes desta cooperação.

De facto, as estratégias de desenvolvimento são votadas nos conselhos regionais e nos organismos das associações antes de serem remetidas ao governo do « Land », junto do qual funciona um comité específico que emite parecer.

Trata-se, pois, de um procedimento transparente, que acaba por envolver o próprio Parlamento do « Land ».

2.5.8. Estamos perante um modelo de concertação exemplar, que vem sendo experimentado há alguns anos e já demonstrou ser viável, apesar de suscitar alguns problemas. Trata-se também de um caso muito particular, já que a reacção individual dos « Länder » ao artigo 4º é manifestamente mais positiva do que a do ministro federal da economia, que se mostrou reticente em relação à « estreita concertação ».

2.6.

O caso da Espanha

2.6.1. A situação na Espanha tem-se caracterizado por uma forte acção da administração central do Estado sobre as políticas de desenvolvimento regional.

Não faltam, porém, nem os fundamentos jurídicos para a participação das forças sociais, nem o seu envolvimento em organismos expressamente constituídos para tratarem de sectores específicos das políticas sociais.

2.6.1.1. Os fundamentos jurídicos encontram-se quer na Constituição espanhola (artigos 7º e 28º), quer na Lei Orgânica das liberdades sindicais (nº 3 do artigo 6º).

A participação dos interlocutores sociais na vida socioeconómica pode, nesta base, realizar-se em todos os âmbitos definidos bilateralmente com as diferentes administrações públicas aos vários níveis.

2.6.1.2. Para além das relações bilaterais entre as organizações sociais e administração pública, foram instituídas por lei diversas sedes formais onde se pode desenvolver uma participação efectiva, tais como o Conselho Geral da Formação Profissional, o Conselho Geral do Instituto Nacional do Emprego e o Conselho Económico e Social.

Estes comités existem normalmente a nível regional e, por vezes, mesmo a nível provincial.

2.6.2. O quadro legislativo espanhol permite a utilização eficaz de um processo de concertação.

A sua articulação delimita as competências da administração central e da administração descentralizada (Comunidades autónomas e entidades locais), coincidindo totalmente com a estrutura dos Quadros Comunitários de Apoio, que, para cada um dos objectivos, se dividem entre um QCA plurirregional, da competência da Administração Central, e os QCA regionais, dependentes das Comunidades autónomas.

Já se começam a notar os primeiros sinais de um comportamento autónomo das administrações descentralizadas.

2.6.2.1. No caso da Andaluzia, existe vontade por parte do governo autónomo de dar início a um processo de concertação, pelo menos, do ponto de vista formal, tendo como base um acordo concluído entre a administração autónoma, os sindicatos e as organizações empresariais.

A boa vontade demonstrada pelo governo andaluz não parece ter-se propagado ao governo nacional no atinente aos fundos centrais destinados à Andaluzia, exceptuando os relativos ao Fundo Social, sobretudo o Objectivo nº 4.

Tal situação deixa supor um processo de participação parcial e fragmentado num mesmo território.

2.6.2.2. Há que citar, também, o exemplo da Comunidade de Valência, onde a administração, juntamente com o sindicato, organizou recentemente um fórum com os representantes dos organismos locais, onde se debateu o tema do desenvolvimento regional descentralizado do território e se registou uma total desinformação deles em relação aos mecanismos da política regional comunitária e, em particular, ao artigo 4º.

Trata-se de uma viragem em relação ao passado e de um exemplo de grande interesse, na medida em que realiza a participação - que é alargada a todas as forças económicas e sociais representativas - partindo dos conteúdos e dos objectivos do desenvolvimento regional, o primeiro dos quais é o emprego.

2.7.

Algumas considerações sobre a Bélgica, a Grécia, os Países Baixos e Portugal

2.7.1. Não existem estudos científicos em profundidade sobre os países comunitários de pequena dimensão se bem que estes se revistam de grande interesse (estruturas administrativas, clivagens étnicas, autonomismos, etc.) Na verdade, os estudos mais importantes efectuados sobre participação nas políticas regionais versaram sobre os países da Comunidade de maior dimensão e de maior número de habitantes (França, Alemanha, Reino Unido, Itália e Espanha).

É possível retirar algumas informações e sugestões indirectas de um inquérito realizado, em devido tempo pela Confederação dos Sindicatos Europeus, mas que foca essencialmente o papel dos sindicatos e pouco o aparelho administrativo.

2.7.2. Emergem algumas indicações sobre as regiões da Bélgica abrangidas pelos programas de Objectivo 2 (Liège, Hainaut, Aubange).

O aspecto fundamental do relatório de investigação, que abarca o período de 1989-1993, diz respeito às informações fornecidas aos parceiros sociais e ao seu grau de participação. O relatório, que contém informações apreciáveis sobre o desenvolvimento regional, critica os responsáveis políticos e das administrações (nacionais e regionais) por serem incapazes de auscultar as opiniões dos parceiros sociais e favorecer a sua participação para realizar as políticas regionais. Na verdade, de acordo com o aludido relatório, os parceiros sociais não foram associados aos debates e escolhas dos programas operacionais. Os responsáveis políticos das regiões chamaram a si esta responsabilidade, pelo que não permitiram realizar a « concertação estreita ».

O relatório salienta, também, que em muitos casos os parceiros sociais são informados « à posteriori », isto é uma vez tomadas as decisões.

2.7.2.1. É igualmente mencionado o papel do Comité Económico e Social da região valã, como instância possível de concertação, conquanto se refiram as carências evidentes, imputáveis às deficiências das autoridades regionais, que não permitem uma verdadeira participação dos parceiros sociais.

2.7.2.2. É interessante, e merece destaque, a experiência levada a cabo na região de Turnhout, onde os membros do comité de fiscalização se reúnem numa espécie de « pré-concertação » para definir os programas de desenvolvimento, o que permite a um estudo prévio dos objectivos a perseguir e da selecção dos mesmos.

Contudo, assinalam-se defeitos de informação, especialmente uma « má comunicação » sobre a evolução dos programas lançados pela Comissão. Os sindicatos consideram que uma informação e um controlo mais frequentes seriam úteis para a acção das autoridades públicas flamengas, razão por que se propõe que a CEE informe permanentemente as autoridades regionais e os parceiros sociais sobre a evolução destes « dossiers ».

2.7.3. Observações análogas são formuladas acerca da Grécia. Assinala-se que os parceiros sociais não têm sido associados à elaboração dos projectos nos período de 1989-1993. A razão da preparação e da realização deficientes dos ditos projectos prende-se - de acordo com o inquérito supramencionado - com a incapacidade do quadro institucional para planificar correctamente o desenvolvimento. Por exemplo, a concentração dos serviços de programação no Ministério da Economia nacional não constitui a solução mais adequada.

2.7.3.1. Ainda de acordo com as mesmas fontes, um dos factores da inconsistência da concertação reside em problemas de organização e de instrumentos técnicos dos organismos públicos regionais. Do mesmo modo, salienta-se que os conselhos regionais recebem informações parciais ou incompletas. Reputa-se indispensável a criação de um departamento técnico junto da Comissão para fornecer às autoridades regionais a assistência técnica necessária para preparar os projectos.

2.7.3.2. O problema principal parecer ser - à semelhança de outros países - como concretizar o potencial de desenvolvimento endógeno de cada região : através de que vias institucionais será possível mobilizar todos os recursos locais, empenhando a fundo as autoridades públicas nacionais e regionais. Com esta finalidade, surge a proposta de constituir, a nível regional, sociedades de desenvolvimento na qual participariam representantes da administração central e local, bem como representantes do sector económico privado.

2.7.4. Insatisfação e dificuldades são também sentidas na região do Sul do Limburgo (Países Baixos). Os programas do Fundo Social Europeu são executados sob a responsabilidade da Comissão regional para o emprego, de que fazem parte os parceiros sociais. No entanto, o grau de participação, sobretudo no que se refere aos sindicatos, não é satisfatório.

2.7.4.1. Os programas dos fundos de desenvolvimento regional são supervisados por uma comité especial, o « European Stimulation Programme » para o Limburgo Meridional, no qual estão representadas as entidades públicas e as câmaras de comércio. Também a respeito deste organismo são formuladas críticas quanto à participação dos parceiros sociais.

2.7.4.2. Concretamente, nesta região dos Países Baixos, os obstáculos à concertação estreita não derivam de disfuncionamentos de carácter técnico ou de deficiente descentralização administrativa, mas antes de algo que se pode definir por preconceito tecnocrático. As autoridades públicas não parecem empenhar-se - de acordo com as conclusões do supracitado inquérito - em privilegiar a concertação; preferem processos de decisão mais rápidos (com a participação de menos pessoas e tecnicamente qualificadas).

2.7.5. O caso de Portugal não é equiparável à de outros países em termos de nível de descentralização regional como factor preponderante na aplicação dos princípio da parceira.

De facto, constituindo a totalidade do território uma região objectivo para efeitos dos fundos estruturais, o problema da aplicação do princípio da parceira coloca-se, em primeiro lugar, a nível nacional.

2.7.5.1. A consulta sobre programas de desenvolvimento regional e sobretudo a efectuada no âmbito da preparação de alguns regimes de ajuda, designadamente o Pedip (Programa Específico para o Desenvolvimento da Indústria Portuguesa), gerou expectativas acerca da abertura do governo à participação dos parceiros económicos e sociais na execução do Quadro Comunitário de Apoio (QCA).

Tais espectativas parecem, todavia contrariadas pela formulação do QCA aprovado pela Comissão e pelo regimento jurídico que define a estrutura orgânica em matéria de gestão, acompanhamento, avaliação e controlo da execução do QCA.

2.7.5.2. No âmbito do QCA, a participação dos parceiros económicos e sociais cinge-se a uma vaga referência : acompanharão o QCA no quadro das disposições previstas pelas regras institucionais e pelas práticas vigentes em Portugal.

O conteúdo da legislação nacional não corresponde ao ambiente e às expectativas criadas pelo governo a este respeito. A participação dos agentes socioeconómicos prevista por lei não se traduz, na opinião do Comité, numa correcta aplicação do princípio da parceria. Com efeito, não é ao nível das instâncias, que conjuntamente com os representantes da Comissão asseguram o acompanhamento e a avaliação previstos pelos regulamentos comunitários, que está prevista a participação dos agentes socioeconómicos.

Cabe salientar, no entanto, uma excepção em termos de abertura à participação dos parceiros económicos e sociais, que pode ser interpretada como um esforço de descentralização regional : trata-se da nova possibilidade de participação dos representantes das associações patronais regionais nas instâncias de gestão de um subprograma dos programas operacionais regionais.

3. Problemas a enfrentar

3.1. Os objectivos prioritários que o Comité entende dever a política comunitária fixar para este ciclo de programas 1994-1999 decorrem do contexto económico actual e da nova parceria definida no artigo 4º :

- obter os melhores resultados possíveis no domínio do emprego;

- realizar a « concertação estreita ».

3.1.1. Estes objectivos são idênticos aos constantes no « Livro Branco » - onde os postos de trabalho previstos estão dependentes de um « acordo político com os parceiros sociais» (), que diz respeito às remunerações e ao mercado de trabalho - com os quais deve ser coerente a definição da política regional, concebida como :

- uma síntese entre desenvolvimento local (endógeno) e contributo externo (exógeno);

- de modo mais amplo, a dimensão social e o aspecto ambiental, colocando no mesmo plano o investimento produtivo, nos serviços e nas infra-estruturas;

- como processo consensual que envolve todos os agentes do desenvolvimento.

3.1.2. Para realizar uma política concebida nestes termos é fundamental :

- que as entidades que decidem estejam presentes no terreno;

- que se criem sinergias com as organizações económicas e sociais.

3.1.3. Esta concepção denuncia os limites quer de uma gestão puramente tecnocrática - confiada a entidades e agências que, mesmo quando estão presentes no terreno, excluem em geral a concertação com os parceiros sociais e tendem até, por vezes, a passar por cima das entidades locais - quer de situações em que os parceiros económicos e sociais estão presentes em organismos não específicos - como é o caso dos comités económicos e sociais, cujos membros são normalmente delegados, não são os que trabalham directamente no terreno, têm uma função meramente consultiva e não contribuem para a realização de sinergias vocacionadas para o desenvolvimento local.

3.1.3.1. A gestão tecnocrática - conquanto se tenha revelado válida quando o objectivo era o de atrair novas empresas ou novos recursos para reestruturar as empresas existentes - não basta quando se trata de favorecer a criação nem que seja de um único posto de trabalho. A uma concepção gestionária do desenvolvimento deve associar-se (não contrapor-se) uma outra baseada na análise das necessidades, no recenseamento dos recursos e das capacidades locais e na mobilização de todos os cidadãos.

3.2. Entre as experiências nacionais e regionais enumeradas no capítulo 2, o modelo mais consciente e estruturado é, sem dúvida alguma, o do Land da Renânia do Norte-Vestefália. O propósito do Comité não é, todavia, de propor modelos, dada a grande diversidade de situações institucionais e administrativas existentes na Europa; pretende antes favorecer o intercâmbio de informações e de experiências.

3.2.1. Por outro lado, nenhum modelo é isento de contra-indicações, e um modelo complexo cria dificuldades e atrasos, mesmo num contexto culturalmente apto a recebê-lo, como é o caso do exemplo supracitado.

Qualquer modelo de concertação será problemático se for aplicado num ambiente que não esteja « maduro ».

3.2.2. De tudo isto se inferem duas considerações gerais :

- que cada país, região ou zona territorial deve identificar o seu próprio modelo de concertação, tendo em conta as respectivas características socioeconómicas;

- que tal modelo, para não criar atrasos, não pode, porém, existir apenas para utilizar fundos estruturais, devendo antes funcionar permanentemente para qualquer problema de desenvolvimento.

Uma região que disponha de um mecanismo operante de concertação para o desenvolvimento estará indubitavelmente mais apta do que outras a fazer face às mais diversas conjunturas económicas.

3.3. Um primeiro problema diz respeito à própria estrutura de descentralização regional dos diferentes países, questão a que os estudos e análises, elaborados sobretudo por juristas, maior relevo dão. Como já se referiu, os Estados-Membros possuem tradições e práticas de descentralização algo diversas, como consequência, até, das respectivas dimensões e população residente, indo de estruturas regionais com poderes muito significativos até tendências centralizadoras.

3.3.1. Trata-se de aspectos muito delicados e complexos tanto de natureza institucional como política, sobre os quais existe um amplo e vivo debate em alguns países. O princípio da parceria entra no âmago da questão, mas não deve ser instrumentalizado.

3.3.1.1. De qualquer maneira, o Comité não tem uma atitude neutra em relação ao problema da descentralização; o Comité das Regiões instituído pelo Tratado de Maastricht representa uma opção clara nesta direcção por parte dos Estados-Membros.

Que se trata do reforço da democracia e da participação, é o que demonstram a maior abertura e disponibilidade manifestadas pelas regiões relativamente à aplicação do artigo 4º, em comparação com a maior prudência e reticências dos governos nacionais.

3.3.1.2. Foi possível confirmar a experiência de que para mobilizar o potencial endógeno é mais útil uma competência a nível regional, sem dúvida quando o país ultrapassa uma certa dimensão.

3.3.2. É a própria diversidade das estruturas político-administrativas que faz com que seja incongruente definir como objectivo 1 a homogeneização dos circuitos institucionais de cada um dos Estados-Membros. Todavia, os países podem organizar-se de modo a executar as políticas estruturais de forma que não seja pontual e fragmentária, a partir das suas características específicas e das respectivas tradições de « public policy ».

Não fica dito, pois, que a unidade de referência deva ser, em todos os países, uma região com poderes consideráveis e orgãos especializados adstritos. Em alguns países pequenos, a unidade de referência deve basear-se não tanto nas regras e fronteiras administrativas, mas antes na homogeneidade económica de algumas áreas mais ou menos extensas. Por isso, nos casos em que ainda não existam divisões administrativas precisas, há que valorizar e incentivar vocações produtivas presentes nalgumas zonas.

3.3.3. Além disso, as entidades locais demasiado pequenas raramente dispõem no seu território de actividades económicas suficientemente diversificadas ou de pessoal administrativo. Nestes casos coloca-se a questão de identificar « bacias » capazes de determinar uma massa crítica apta ao desenvolvimento e estruturas intermédias de coordenação das autarquias menores.

3.4. Um segundo problema diz respeito ao ambiente em sentido lato, institucional mas não só, que desempenha papel de « incubadora » do desenvolvimento económico e o torna possível.

3.4.1. Neste contexto, as ciências sociais revelam que algumas zonas (algumas delas muito extensas, mas outras muito pequenas) têm mais facilidades e oportunidades para realizar projectos e inovações eficazes.

Ainda que a eficiência das administrações públicas favoreça estes projectos, estes não coincidem com as regiões na acepção administrativa do termo, na medida em que são diversos os factores que concorrem para o êxito dos projectos : redes de infra-estruturas, presença de serviços às empresas, envolvimento das autarquias locais, redes de serviços sociais.

3.4.2. Por isso, desfrutam de maiores oportunidades as áreas cujas instituições desempenham uma função reguladora capaz de garantir o bom funcionamento das diversas componentes da rede. Isto acontece tanto em certas macro-regiões (áreas extensas cujas dimensões excedem as das regiões administrativas) como em alguns distritos industriais ou produtivos caracterizados por uma especialização económica e que em geral são mais pequenos (que poderemos considerar sub-provinciais).

3.5. Um terceiro problema diz respeito à qualidade e à adequação dos aparelhos públicos e administrativos responsáveis pela execução das políticas regionais comunitárias.

3.5.1. Esta dimensão - analisada mais superficialmente nos vários estudos - diz respeito não à presença de regras de descentralização, mas ao modo como essas regras são interpretadas e aplicadas concretamente. Destas experiências práticas, que se prendem com diferentes tradições das administrações públicas, depende em grande medida o grau de aproximação aos objectivos das políticas estruturais.

3.5.2. Verifica-se, em alguns casos, que as administrações públicas se revelam passivas ou pouco empenhadas relativamente a estas políticas, pensam apenas nas vantagens económicas e não nos resultados globais, não estão equipadas ou não dispõem, em sentido lato, de uma « cultura administrativa » e de uma cultura de « diálogo social » que lhes permitam gerir estas questões correctamente.

3.5.3. Nesta ordem de ideias, a questão que acaba por se colocar não é tanto a da necessidade de normas, mas antes de incentivos à acção eficaz das administrações públicas, à afirmação de lógicas de comportamento mais orientadas para os resultados, de selecção de pessoal qualificado, de especialização de pessoal em políticas regionais.

3.5.4. Todavia, a eficiência da administração local ou regional é, na maior parte dos casos, simultaneamente causa e consequência do escasso grau de desenvolvimento da região.

4. Conclusões

4.1. Mesmo que com base em análises parciais e limitadas a alguns casos de entre uma grande variedade e riqueza de experiências diversas, considera o Comité poder afirmar que, para se conseguir a plena aplicação do artigo 4º, é necessária a presença em todos os níveis da administração pública de três elementos :

- primeiro, a vontade política de o aplicar, que decorre da consciência do significado geral positivo que tem um processo de concertação na construção de uma política de desenvolvimento e do significado particular que ele assume na actual conjuntura económica em ordem aos temas da competitividade e do emprego;

- segundo, a existência de uma cultura da participação e do diálogo social;

- terceiro, a atribuição de competências e recursos a todos os níveis da administração e a capacidade técnica de organizar a participação, orientando-a para a consecução do objectivo.

4.2. Quanto ao primeiro elemento, importa realçar que não se trata apenas de a vontade política ser positiva ou negativa, mas que existe uma situação, de longe, mais vasta, representada :

- numa pura e simples falta de atenção e desconhecimento do artigo 4º por parte dos níveis periféricos da administração;

- e/ou na sua aceitação e aplicação puramente formal, a que não se segue, por conseguinte, uma realização substancial das sinergias necessárias, podendo significar tanto uma não compreensão da natureza do processo consensual que há que aplicar como uma falta de instrumentos políticos e técnicos adequados.

É claro que se torna necessário proceder a verificações individualizadas e aprofundadas, mesmo quando, à superfície, parece não haver imperfeições, a fim de compreender qual o tipo de intervenções que se impõe : se de natureza política, informativa ou técnica.

4.3. A cultura da participação, por sua vez, está menos difundida do que parece.

Há, de facto, uma tendência nítida para não conseguir destrinçar entre informação, consulta e concertação, esta última a constante do artigo 4º, distinguindo-se exactamente por se tratar de um processo dinâmico, em cima do acontecimento, e não apenas de um momento estático de participação.

4.3.1. Mas a concertação distingue-se, também, pelos seus fins, como é evidente no caso de uma concepção tecnocrática do desenvolvimento regional, seja ele dirigido por uma administração centralizada, seja delegado num organismo ou numa agência.

Em muitas destas situações, nota-se, de facto, uma certa atenção inteligente às opiniões dos representantes de organismos locais e de grupos de interesse específicos (excluindo, em regra, os parceiros sociais). Nestes casos, porém, estamos mais no domínio de uma metodologia inteligente de recolha de informações e de elementos úteis destinados a completar ou a apoiar um quadro já existente.

Em contraste com isso, sobressai melhor a finalidade da verdadeira concertação, que é a de congregar e compatibilizar elementos e necessidades diversas, isto é, uma dialéctica política.

4.4. A vontade política positiva e a cultura da participação são, sem dúvida, indispensáveis, mas não suficientes, pois, se não houver possibilidade e capacidade de organizar o processo de concertação, nada acontece.

A participação deve ocorrer, efectivamente, em todas as fases da política regional comunitária, desde a programação até à avaliação, e é definida pelo presente parecer como um processo.

4.5. Embora seja evidente que um quadro institucional baseado em instituições políticas e administrativas descentralizadas, fortes pelas competências e recursos próprios de que dispõem, facilita a aplicação de uma política regional concebida nestes termos, o Comité considera que o facto de não se verificar esta condição - facto que, nos países mais pequenos, pode, até, ter fundamento objectivo - não pode constituir alibi suficiente, devendo a prioridade ser dada aos três elementos supracitados.

4.6. O Comité entende ser da responsabilidade da Comissão garantir o cumprimento dos Regulamentos relativos aos fundos estruturais na sua globalidade, incluindo o artigo 4º do Regulamento-Quadro. Por conseguinte, cada um dos programas co-financiados pela UE deveria ser acompanhado de uma declaração do governo interessado comprovativa da aplicação da parceria.

4.6.1. Dada a diversidade e riqueza das experiências de participação, é importante que a Comissão se empenhe em que as regiões e os organismos locais as conheçam e disponham de condições que lhes permitam trocá-las entre si e discuti-las.

Não se trata, portanto, apenas de as citar nos relatórios anuais previstos pelos regulamentos - o que, aliás, acontece de forma insuficiente -, mas de organizar foros, seminários e congressos.

4.7. Compete, pois, tanto à Comissão como aos governos nacionais o dever de transmitir aos organismos locais a mais ampla informação, de que há grande carência actualmente, sobre o significado e o alcance do artigo 4º, bem como assegurar a formação dos funcionários das administrações públicas a todos os níveis nos aspectos políticos e técnicos do processo de concertação.

4.8. O Comité convida o Comité das Regiões a desenvolver iniciativas comuns junto dos governos e da Comissão Europeia sobre modalidades de parceria. O CES está interessado, aliás, em conhecer a opinião do Comité das Regiões sobre esta questão.

4.9. Por fim, o Comité reitera o que já referiu nas conclusões do anterior Parecer de Iniciativa sobre « A Participação dos Parceiros Económicos e Sociais na Política Regional Comunitária» () e, por conseguinte, a sua vontade de seguir a aplicação do artigo 4º mediante um constante acompanhamento periódico dos comportamentos das instituições competentes e das experiências realizadas.

Bruxelas, 14 de Setembro de 1994.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Susanne TIEMANN

() JO nº C 127 de 7. 5. 1994.

() « O Conselho Europeu considera que as iniciativas para o desenvolvimento local oferecem um potencial considerável para o reforço do tecido económico e social da União Europeia e para a criação de postos de trabalho. Constituem um elemento essencial do novo modelo de desenvolvimento mencionado no Livro Branco e contribuirão para preservar a diversidade cultural dentro da União ». Conclusões da Presidência do Conselho Europeu de Corfu de 24 e 25. 6. 1994, p. 8.

() JO nº C 195 de 18. 7. 1994.

() Crescimento, Competitividade, Emprego, « Livro Branco », p. 155, 8.8.a).

() JO nº C 127 de 7. 5. 1994.