Parecer do Comité Económico e Social sobre a «Proposta de regulamento (CE) do Conselho relativo ao apoio do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA) ao desenvolvimento rural» () (98/C 407/35)

Em 4 de Junho de 1998, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 43º e 198º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção de Agricultura e Pescas, que adoptou parecer em 9 de Julho de 1998, sendo relator A. Kienle.

Na 357ª reunião plenária de 9 e 10 de Setembro de 1998 (sessão de 9 de Setembro), o Comité Económico e Social adoptou o seguinte parecer por 72 votos a favor, 1 contra e 15 abstenções.

1. O Espaço rural como base da agricultura

1.1. Se se aceitar como critério de «zona rural» o de densidade populacional inferior a 100 habitantes por km2, vivem hoje em espaço rural, segundo as indicações da Comissão Europeia, 17,5 % da população actual da União Europeia, representando o espaço rural 80 % da superfície total.

1.2. A agricultura ainda representa hoje cerca de 5,5 % de todos os postos de trabalho da UE. O número de explorações agrícolas situa-se actualmente em 7 milhões, tendo 14 milhões de pessoas uma ocupação agrícola a tempo inteiro ou a tempo parcial. É frequente as explorações agrícolas situarem-se em regiões com elevado nível de desemprego e subemprego.

1.3. A agricultura já deixou de ser, per se e em todas as zonas rurais, a principal fonte de rendimento que antigamente era. Não obstante, mantém-se, na maioria delas, como ponto de cristalização da criação de valor e do emprego: para as próprias explorações e famílias agrícolas e respectivos empregados; para os sectores situados a montante, que fornecem meios de exploração agrícola; e, bem assim, para os situados a jusante, que transformam e comercializam os produtos agrícolas; finalmente, grande número de postos de trabalho terciários situados no campo dependem crucialmente de subsistir a actividade agrícola. Segundo estimativas, para cada posto de trabalho na agricultura, há mais quatro nos sectores económicos situados a montante e a jusante dela, a maioria dos quais localizados nas regiões rurais.

1.4. A agricultura da UE-15 conta-se entre os maiores produtores mundiais de bens alimentares, sendo tanto o maior importador como o maior exportador destes bens. Apesar de uma mudança estrutural que, para a UE no seu conjunto, equivaleu, durante anos, a cerca de 3 %/ano, acabando, por fim, por sofrer uma aceleração sensível, os 17,5 ha que - embora com grande variância constituem a dimensão média das explorações na UE estão muito abaixo dos concorrentes, sejam os da América do Norte e do Sul, sejam os da Austrália. A agricultura tem, na UE, a vantagem de dispor de superfícies úteis com solos de excelente qualidade e excelentes condições climatéricas. Contudo, mais da metade da superfície agrícola útil é definida como «desfavorecida», isto é, marcada por desvantagens naturais permanentes.

2. O «modelo europeu» de agricultura

2.1. A agricultura da UE-15 é de uma extraordinária variedade geográfica, cultural, (agro-)histórica e culinária, sendo guardiã de muitas tradições. Em consequência disso, em nenhum país da União a agricultura se reduz ao papel de «produtora» e de factor económico. Antes lhe é sempre reconhecida uma missão «multifuncional» universal, para a economia, para o ambiente e para a sociedade, mas também, e especialmente, para a preservação de uma densidade populacional mínima nas zonas rurais.

2.2. A UE procura atendê-lo através da Política Agrícola Comum. Em anos anteriores, usaram-se especialmente os apoios a mercados e a preços e a preferência comunitária. Mais tarde, acrescentaram-se outros grandes vectores, o apoio à estrutura agrícola, as indemnizações compensatórias para regiões naturalmente desfavorecidas e medidas de acompanhamento. Desde a reforma agrícola de 1992 vem-se intensificando a preferência, nas medidas de apoio, pela forma dos pagamentos directos, tendo a preferência comunitária (protecção externa) sido sensivelmente reduzida vejam-se as conclusões da Ronda do Uruguai do GATT.

2.3. Nos tempos mais recentes, o papel multifuncional da agricultura europeia tem sido discutido com especial intensidade, quer no Conselho da Europa, no Parlamento Europeu e no Comité Económico e Social, quer nas organizações económicas. Na base disto estão os seguintes desafios - parcialmente contraditórios:

- De uma banda, à escala mundial, faz-se sentir uma pressão constante pela liberalização do comércio e do comércio agrícola;

- Da outra, na UE, as preocupações da sociedade tendem a deslocar-se para a segurança e qualidade dos bens alimentares, para a protecção dos animais e do ambiente, a preservação da paisagem e a coesão territorial e social;

- Acrescem as negociações de adesão que acabam de se iniciar com os países da Europa Central e Oriental em vias de reforma, cujo campo, conquanto denote enorme potencial agrícola, tem geralmente estruturas agrárias e sociais completamente diferentes das encontradas nos quinze;

- Discute-se, além disto, o papel do artesanato e das PME e as consequências desta política no mundo rural.

2.4. Em Dezembro de 1997, a cimeira dos chefes de Estado e de governo do Luxemburgo recolheu as contribuições para a descrição de uma agricultura multifuncional na Europa e reafirmou ser a declaração do Conselho da Agricultura de Novembro de 1997 o único mandato para o desenvolvimento ulterior da Política Agrícola Comum no âmbito da Agenda 2000. Lê-se, designadamente, na declaração da cimeira:

«A agricultura europeia deve, enquanto sector económico, ser multifuncional, sustentável, competitiva e repartida por todo o território europeu, incluindo as regiões afectadas por problemas específicos.

A reforma deve conduzir a soluções economicamente sãs e viáveis, socialmente aceitáveis e que permitam garantir rendimentos equitativos, bem como um justo equilíbrio entre sectores de produção, produtores e regiões, evitando as distorções de concorrência.»

2.5. Na sua declaração anterior, o Conselho tinha, além disso, dado a seguinte descrição dos requisitos para uma agricultura multifuncional:

«Deverá ser capaz de preservar a paisagem rural e de dar um contributo essencial para a vitalidade do mundo rural, devendo poder dar satisfação às preocupações e exigências dos consumidores em matéria de qualidade e segurança dos alimentos, de protecção do ambiente e de defesa do bem-estar dos animais.»

Isto inclui, indubitavelmente, a exigência de criação e manutenção de postos de trabalho estáveis e sustentáveis em todos os ramos da economia e sectores de actividade no espaço rural.

3. O desenvolvimento rural na Agenda 2000

3.1. A Comissão salienta, logicamente, de entre seis objectivos para a «nova» política agrícola, o de preservar a nossa paisagem cultural e a viabilidade do mundo rural. Mais se indica que a política de desenvolvimento rural deve visar «restabelecer e reforçar a competitividade das zonas rurais e, por conseguinte, contribuir para a manutenção e a criação de emprego nessas zonas».

3.2. A proposta de Regulamento do Conselho relativo ao «apoio do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA) ao desenvolvimento rural» faz parte do pacote agrícola global da Agenda 2000, devendo acompanhar e complementar a proposta reforma da política de mercados e preços. A Comissão assinala expressamente, na Agenda 2000, que «novas reformas das políticas estruturais e da política agrícola comum (PAC) aprofundarão as medidas adoptadas para promover (...) a agricultura e o desenvolvimento rural».

3.3. Este regulamento - que, para simplificar, será referido mais adiante neste parecer como «Regulamento de Desenvolvimento Rural» - tem diversos pontos de articulação com o regulamentos genérico dos fundos estruturais. No entanto, a ajuda prevista em ambos os regulamentos distingue-se fundamentalmente quanto aos princípios e financiamento. No Regulamento de Desenvolvimento Rural, o princípio de base é territorial. No regulamento dos fundos estruturais, dá-se, pelo contrário, uma concentração em determinados objectivos e zonas. As medidas enquadradas no Regulamento de Desenvolvimento Rural são exclusivamente financiadas do FEOGA e, mais especialmente, da secção Garantia.

3.4. O novo Regulamento de Desenvolvimento Rural condensará, substituindo-os, nove regulamentos em vigor. São eles:

- O actual regulamento do FEOGA.

- Cinco regulamentos de fomento da agricultura e silvicultura.

- Os três regulamentos com medidas de acompanhamento da reforma agrícola da UE de 1992.

A fusão em um único diploma legal constitui - no entender da Comissão, um contributo importante para a simplificação e desburocratização da legislação comunitária.

3.5. São aditadas medidas que, no ponto de vista da Comissão, se hão-de entender como fulcro da futura política de desenvolvimento rural, ainda que servindo a agricultura, em grande parte, apenas indirectamente. São arroladas no artigo 31º do regulamento intitulado «Promoção da adaptação e desenvolvimento das zonas rurais». Contam-se entre elas o melhoramento fundiário e o emparcelamento, a comercialização de produtos de qualidade, a diversificação de actividades, com vista à criação de ocupações múltiplas ou rendimentos alternativos; o melhoramento das condições de vida; o desenvolvimento e beneficiação das infra-estruturas rurais; a renovação das aldeias; a defesa do património rural; a preservação e desenvolvimento de explorações artesanais, o incentivo de actividades turísticas; a preservação do ambiente e gestão das zonas rurais.

3.6. No início do período de financiamento, no ano 2000, estarão disponíveis para financiamento do Regulamento de Desenvolvimento Rural, na parte que toca ao FEOGA-Garantia, um total de 4 700 milhões de ECU. Deste montante, 1 900 milhões destinam-se a medidas que eram financiadas do fundo estrutural agrícola (FEOGA-Orientação).

3.6.1. No financiamento do Regulamento de Desenvolvimento Rural, o fundo estrutural agrícola só entra em acção, em princípio, nas zonas do objectivo 1. Exceptuam-se as medidas de acompanhamento, bem como as indemnizações compensatórias para zonas desfavorecidas, que, como todas as demais intervenções, fora das zonas do objectivo 1 são financiadas do fundo de garantia.

3.7. Aplicar-se-ão, em princípio, às acções de apoio ao abrigo do Regulamento de Desenvolvimento Rural as taxas de comparticipação financeira constantes do regulamento genérico dos fundos estruturais.

3.8. O fomento estrutural agrícola do futuro ficará enquadrado em programas conhecidos por programas operacionais - ou seja, cada Estado elaborará um programa plurianual, definindo focos de intervenção próprios no âmbito de uma margem de manobra subsidiária e das verbas disponíveis.

3.9. Depreende-se de uma referência cruzada do Regulamento de Desenvolvimento Rural que a iniciativa comunitária Leader será prosseguida.

4. Observações na generalidade

4.1. Muito apraz ao Comité que, na cimeira do Luxemburgo, os chefes de Estado e de governo tenham feito profissão clara de uma agricultura europeia «multifuncional, sustentável, competitiva» e, consequentemente, de uma identidade própria e singular. Assim como deverá ser único no mundo a instância política tomar partido tão explícito pelo aproveitamento agrícola de todo o território, isto é, também pelo das regiões com problemas especiais.

4.2. O Comité é do parecer de que, com a ideologia de liberalismo económico total, em caso algum se conseguirá - seja no âmbito do mercado interno europeu seja mundialmente, na perspectiva da próxima ronda da OMC - coroar de sucesso e consolidar duradouramente a «filosofia» da cimeira do Luxemburgo.

4.3. O Comité tem por adquirido que a produção e comercialização agrícola são, regra geral, as fontes de valor acrescentado e emprego de máxima utilidade para as economias rurais. Tanto mais a preocupa uma série de propostas específicas de reforma para determinados produtos no âmbito da Agenda 2000, que se traduzem basicamente em não se poder explorar a fundo as potencialidades da agricultura europeia (por exemplo, oleaginosas, matérias-primas renováveis).

4.4. Merece aprovação de princípio que o novo Regulamento de Desenvolvimento Rural venha, à uma, condensar as acções específicas em vigor, à outra, lidar com mais flexibilidade com elas e, por fim, dar mais peso ao princípio de subsidiariedade. É o que se passa com as ajudas avulsas ao investimento das explorações, as ajudas aos jovens agricultores, a concessão de indemnizações compensatórias a regiões naturalmente desfavorecidas, a promoção da formação profissional e contínua e, especialmente, as acções que eram de acompanhamento (agro-ambiente, reforma antecipada, arborização). Condensando os diplomas em vigor, é possível dar um contributo para a simplificação.

4.4.1. A Comissão terá, ainda, contudo, de explicar convincentemente onde está a efectiva simplificação e maior transparência, se as modalidades de execução, que até agora estavam sujeitas à alçada legislativa do Conselho, passam para a competência da Comissão, só mais tarde se resolvendo pela via do processo do comité de gestão. Não se pode, afinal, exigir aos Estados-Membros que abdiquem de competências para depois forçá-los a «comprar o cavalo sem olhar ao dente», desconhecendo pormenores ou consequências.

4.5. Em virtude da contínua pressão ao ajustamento da agricultura, que as propostas da Agenda 2000 acabam, globalmente, por agravar, considera o Comité necessário e oportuno que o regulamento seja aplicável em todo o território da União, conforme é proposto. Só que as verbas previstas para o efeito ficam muitíssimo aquém do necessário. A filosofia da «Conferência Rural de Cork» de considerar todo o espaço rural como área de fomento é cumprida formalmente, mas não o é nem substantiva nem financeiramente. O Comité considera necessário que, sobre a agricultura, sejam igualmente apoiados, através de medidas apropriadas, outros sectores económicos importantes, como o artesanato e as PME.

4.6. O Comité entende, ainda, que os instrumentos de política estrutural também deviam ser financiados de verbas da política estrutural. É, pois, crítica a sua apreciação da proposta de financiar acções de desenvolvimento rural, em particular acções cujo benefício para a agricultura seja apenas indirecto, do FEOGA-Garantia, ou seja, de um âmbito que tem estado reservado à política de mercados e preços e que continuará, mesmo depois da reforma, a ter importantes missões a cumprir. Não tem cabimento estabelecer-se uma concorrência entre verbas do fomento estrutural e verbas da política de mercados agrícolas.

4.7. Preocupa muitíssimo o Comité, sobretudo, que, face à extensão territorial das acções enquadradas no artigo 31º, acabem por não restar para a política estrutural agrícola «clássica» meios financeiros suficientes. Para aumentar a competitividade da agricultura europeia, pensando, até, no alargamento a leste e na ronda negocial da OMC, e, principalmente, para salvaguardar e fomentar o emprego, há que libertar mais verbas para esse efeito e melhorar as condições de fomento.

4.8. De taxativa rejeição é a posição do Comité sobre as propostas de vincular as indemnizações compensatórias - que, segundo unânime entendimento actual, são compensatórias de desvantagens naturais a imposições de extensificação ou de prevê-las como compensatórias de imposições de índole ambiental. O Comité é do parecer que prestações ambientais que são específicas também se têm de remunerar especificamente.

4.9. O Comité aprova a prevista supressão das restrições ao fomento do investimento agrícola actualmente em vigor. É o caso da distinção entre agricultor a título principal e agricultor a tempo parcial, do tecto de 90 000 ECU por unidade trabalho-homem empregada e, ainda, das restrições impostas à pecuária. O Comité é, igualmente, favorável ao aperfeiçoamento do sistema de ajuda aos jovens agricultores. E é-o, ainda, à proposta de que passe a bastar comprovar a utilidade económica de um dado investimento, em vez de ter de apresentar dispendiosos planos de beneficiação da exploração.

4.9.1. Embora o Comité possa entender a lógica de que investimentos com efeito de aumento da produção «que não encontre escoamento normal no mercado» continuem a não ser passíveis de apoio, perguntar-se-á criticamente por que razão há-de a competência deliberativa nesta matéria passar do Conselho para a Comissão.

4.10. O Comité entende que a margem maior para fixação das modalidades e do financiamento do regime de reforma antecipada na agricultura é necessária. O Comité solicita à Comissão que vele por que o regime de reforma antecipada seja aplicado em todos os Estados-Membros.

4.11. O Comité apoia categoricamente a intenção da Comissão de prosseguir com uma iniciativa comunitária de desenvolvimento do espaço rural (Leader). No entanto, esta iniciativa devia passar a ser manuseada menos burocraticamente, mais flexivelmente e com participação directa de todos os parceiros económicos e sociais interessados.

4.12. No que diz respeito ao sector da silvicultura, o Comité não quer deixar de realçar quão oportuno é - conforme já se indicava no parecer de 24 de Abril de 1997 () em tal matéria - que o apoio ao sector florestal se baseie não apenas em intervenções que visem preservar a floresta, mas também em acções que tenham como objectivo o aproveitamento sustentável a longo prazo dos recursos silvícolas.

5. Síntese

5.1. No entender do Comité, o objectivo da Comissão de transformar o desenvolvimento rural sustentável no «segundo pilar» da Política Agrícola Comum tem boas perspectivas. Sem agricultura não são possíveis nem protecção do ambiente nem desenvolvimento rural. Mas, para ser coroado de êxito, o desenvolvimento rural apoiar-se-á também no artesanato, nas PME, no comércio e num sem-número de profissões liberais. Por isso, todos os envolvidos, seja no plano político, económico ou social, terão de levar a peito a realização de um modelo de Agricultura Europeia e, ao mesmo título, de um modelo de espaço rural europeu. Nem a agricultura nem o desenvolvimento rural ficariam servidos com um modelo de «casa de bonecas». Em todo o caso, as dotações por enquanto previstas para o Regulamento de Desenvolvimento Rural não representam, no entender do Comité, resposta adequada ao objectivo de obviar eficazmente ao perigo de «marginalização» das zonas rurais e de dar competitividade à agricultura na perspectiva dos novos desafios. O Comité solicita, portanto - coerentemente com o enunciado no parecer relativo ao financiamento da Política Agrícola Comum -, que a reforma de tal financiamento em consequência da introdução de uma política de desenvolvimento rural assegure uma programação financeira clara, transparente e adequada das intervenções contempladas no regulamento sobre o desenvolvimento rural.

5.2. Além disso, o Comité receia, porém, que a política de desenvolvimento e estrutural para as zonas rurais continue, apesar de alguns bons princípios de simplificação e flexibilidade, a ser muito complicada e, portanto, pouco transparente para os cidadãos interessados e as partes afectadas. Por tal motivo, faz votos por que esta exigência de simplificação seja tomada na devida consideração logo na fase de elaboração das modalidades de aplicação do regulamento. Por uma questão de equilíbrio, o Comité deplora, ainda, a omissão de medidas dirigidas aos demais agentes económicos.

5.3. Tanto mais se esperará que os órgãos da UE aproveitem a grande experiência de todos os parceiros económicos e sociais representativos da totalidade dos agentes do espaço rural e, nomeadamente, da sua representação no Comité Económico e Social, para o diálogo construtivo, ajudando assim a fazer do «desenvolvimento rural» um verdadeiro êxito. O Comité insta para que todas as medidas a favor do desenvolvimento rural, aos níveis europeu, nacional e local, sejam adoptadas em concertação com todos estes agentes.

Bruxelas, 9 de Setembro de 1998.

O Presidente do Comité Económico e Social

Tom JENKINS

() JO C 170 de 4.6.1998, p. 67.

() JO C 206 de 7.7.1997.