Auxílios estatais e capital de risco

(2001/C 235/03)

(Texto relevante para efeitos do EEE)

I. Introdução

I.1. A Comissão tenciona prosseguir uma política geral a favor da promoção do capital de risco(1) na Comunidade. Declarou-se preocupada, nomeadamente, com os riscos que correm as empresas da Comunidade Europeia pelo facto de estarem demasiado dependentes do financiamento decorrente da contracção de empréstimos(2) e sublinhou o potencial em termos de crescimento e de criação de emprego que a expansão dos mercados de capital de risco ofereceria(3). A Comissão está convicta de que certos tipos de empresas, ou as empresas em determinadas fases da sua existência, poderiam beneficiar mais de um financiamento em capitais próprios ou instrumentos equiparáveis do que apenas através de empréstimos, tendo em conta os custos do serviço da dívida e a aversão que muitas instituições de crédito manifestam pelo risco.

I.2. A promoção do capital de risco foi definida como um objectivo comunitário mais amplo no Conselho Europeu de Lisboa de 23-24 de Março de 2000, que fixou a data de 2003 para a aplicação do Plano de Acção em matéria de Capital de Risco (PACR) e preconizou uma reorientação dos financiamentos para um apoio às empresas em fase de arranque, às empresas de alta tecnologia e às microempresas, bem como às outras iniciativas em matéria de capital de risco propostas pelo Banco Europeu de Investimento (BEI).

I.3. Um défice de capitais próprios que indicie a existência de uma imperfeição no mercado de capitais, que impede que a oferta satisfaça a procura a um preço aceitável para ambas as partes, afecta negativamente as pequenas e médias empresas europeias (PME) em relação a empresas semelhantes da América do Norte. Este défice atinge, por um lado, as empresas de alta tecnologia inovadoras e em geral recentes com um elevado potencial de crescimento e, por outro, uma vasta gama de empresas em diferentes sectores e fases da sua existência com um potencial de crescimento menor, que não conseguem mobilizar os financiamentos para os seus projectos de expansão sem o recurso a capital de risco externo.

I.4. A oferta de financiamento de capitais próprios, nomeadamente às empresas mais pequenas, coloca numerosos desafios, tanto ao investidor como à empresa em causa. O primeiro deve proceder a uma análise aprofundada, não só das garantias oferecidas (como faz qualquer mutuante), mas também da estratégia global da empresa. A segunda deve aceitar partilhar o controlo com um investidor externo, eventualmente pela primeira vez na sua existência.

I.5. Tendo em conta as vantagens presumidas de um aumento da oferta de capital de risco e o desafio que representa para os operadores económicos o facto de terem como actividade o fornecimento de capital de risco, as autoridades públicas procuraram tomar medidas para promover os mercados de capital de risco. A Comissão identificou várias medidas, nomeadamente no PACR, que deverão ser tomadas para fomentar o crescimento dos mercados de capital de risco. Estas medidas incluem:

a) Promoção de uma cultura empresarial;

b) Redução das restrições fiscais em matéria de financiamento através de capitais próprios, como por exemplo o tratamento menos favorável que lhe é reservado em comparação com o financiamento através de empréstimos;

c) Medidas para promover a integração dos mercados;

d) Diminuição das restrições regulamentares, incluindo os limites ao investimento impostos a certos tipos de instituições financeiras (por exemplo, fundos de pensões) e os procedimentos administrativos relativos à criação de empresas.

I.6. A Comissão deixou claro que a filosofia subjacente à estratégia para o desenvolvimento do mercado europeu do capital de risco atribui uma importância primordial à criação de um ambiente favorável à constituição de empresas novas e inovadoras e ao seu posterior apoio, através de medidas estruturais e horizontais, tais como as referidas acima(4). Isto reflecte o facto de a oferta de capital de risco constituir uma actividade essencialmente comercial que implica decisões comerciais. Devido às condições económicas e orçamentais, os fundos públicos por si só não conseguem, nem devem tentar fornecer a totalidade do aumento do capital de risco de que a Comunidade necessita. O desafio principal consiste em proporcionar as condições necessárias para que as importantes reservas de capitais privados existentes na Europa sejam utilizadas para esses investimentos. Este desafio diz respeito tanto ao aumento da procura de capitais por parte dos empresários como à oferta de capitais pelos investidores.

I.7. Porém, a Comissão reconheceu também "um papel para o financiamento público de medidas de capital de risco limitado a resolver as deficiências que são patentes no mercado"(5). As autoridades públicas à escala nacional utilizaram capitais públicos para apoiar vários regimes destinados a aumentar a oferta de capital de risco. A própria Comissão propôs, o que mereceu a concordância do Conselho, que nas regiões elegíveis para uma intervenção dos Fundos estruturais essa intervenção possa assumir a forma de um co-financiamento de fundos de capital de risco para as PME, respeitando as regras relativas aos auxílios estatais. A Comissão considera que substituir a concessão de subvenções por capital de risco (bem como por empréstimos) permite aos Fundos estruturais abranger um maior número de beneficiários, com um menor custo por posto de trabalho criado, melhorando assim a relação custo-benefício.

I.8. Estas medidas levantam inevitavelmente a questão da compatibilidade com os artigos do Tratado relativos aos auxílios estatais(6).

II. Objectivo e âmbito do presente documento e relação com outros textos

II.1. O presente documento prossegue dois objectivos principais:

a) Indicar a forma como a Comissão aplicará a definição de auxílios estatais que figura no n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE às medidas destinadas a fornecer ou promover o capital de risco ("medidas de capital de risco");

b) Estabelecer novos critérios ao abrigo dos quais a Comissão poderá autorizar medidas deste tipo que constituam auxílios estatais, mesmo que não sejam compatíveis com as outras orientações, enquadramentos ou regulamentos adoptados pela Comissão.

II.2. Além disso, o presente documento visa explicar as razões pelas quais é necessário proceder ao controlo dos auxílios estatais nesta área, explicar as dificuldades que acarreta a aplicação das actuais orientações a este tipo de medidas e justificar por que razão a Comissão considera que os novos critérios de compatibilidade são necessários e adequados.

II.3. O presente documento não pretende em caso algum pôr em causa a compatibilidade de auxílios estatais que respeitem os critérios definidos noutras orientações, enquadramentos ou regulamentos adoptados pela Comissão.

II.4. O presente documento não afecta em nado o disposto nas orientações comunitárias dos auxílios estatais de emergência à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade(7).

II.5. A Comissão estará especialmente atenta a qualquer tentativa de utilizar a presente comunicação para eludir os princípios estabelecidos em enquadramentos e orientações vigentes.

III. Justificação do controlo do financiamento público das medidas de capital de risco

III.1. Para além do facto de o Tratado impor à Comissão o controlo dos auxílios estatais na Comunidade e tal como para outras formas de intervenções públicas, as autoridades nacionais e comunitárias, quando decidem afectar ou autorizar o financiamento público de medidas destinadas a promover o capital de risco, deverão reduzir o mais possível os três seguintes tipos de risco distintos mas interligados:

a) O risco de as vantagens concedidos aos beneficiários (quer se trate de investidores ou de empresas) criarem uma distorção da concorrência relativamente aos seus concorrentes no mercado interno;

b) O risco de "peso morto" ou ausência de efeito de incentivo. Algumas empresas que beneficiam de medidas financiadas através de fundos públicos poderiam ter obtido um financiamento nas mesmas condições de qualquer modo. Existem indícios de que tal ocorre, ainda que de modo pontual. Nesse caso, os recursos públicos estão a ser desperdiçados;

c) O risco de "evicção". A existência de medidas financiadas através de fundos públicos pode efectivamente desincentivar a oferta de capitais por outros investidores potenciais.

III.2. Nem todas as medidas públicas destinadas a promover os regimes de capital de risco são abrangidas pela definição de auxílios estatais que figura no n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, não sendo, por conseguinte, abrangidas pelo controlo dos auxílios estatais da Comissão. Assim, a secção seguinte do presente documento fornece indicações sobre a interpretação que a Comissão dá à definição de auxílios estatais no que diz respeito às medidas de capital de risco.

IV. Aplicabilidade do n.o 1 do artigo 87.o às medidas de capital de risco

IV.1. No caso das medidas sob forma de subvenção ou de empréstimo, normalmente não existem dúvidas quanto ao potencial beneficiário para efeitos de apreciação da eventual existência de um auxílio estatal. Contudo, certos mecanismos destinados a promover o capital de risco são mais complexos, já que as autoridades públicas prevêem medidas para incentivar um grupo de operadores económicos (os investidores) a financiar outro grupo (por exemplo, empresas mais pequenas). Em função da estrutura da medida e mesmo que a intenção das autoridades públicas seja apenas de beneficiar este último grupo(8), podem beneficiar de um auxílio estatal as empresas de um ou dos dois "níveis". Além disso, nalguns casos, estas medidas implicam a criação de um fundo ou de outro instrumento de investimento que tem uma existência distinta dos investidores e das empresas em que são feitos os investimentos. Nesses casos, convém também determinar se o fundo ou o instrumento em causa pode ser considerado como uma empresa que beneficia de auxílios estatais.

IV.2. Ao avaliar as medidas de capital de risco, a Comissão deverá, por conseguinte, considerar a possibilidade de as referidas medidas poderem conferir um auxílio a pelo menos três níveis diferentes:

i) Auxílio aos investidores;

ii) Auxílio a qualquer fundo ou outro instrumento utilizado para a aplicação da medida (no caso de um "fundo de fundos" podem existir vários níveis);

iii) Auxílio às empresas em que o investimento é realizado.

IV.3. Para que uma medida seja abrangida pelo âmbito de aplicação do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, devem ser preenchidos de forma cumulativa quatro critérios:

i) A medida deve implicar a utilização de recursos públicos. Tal é evidente no caso de uma participação financeira directa das autoridades públicas nas medidas de capital de risco ou de incentivos fiscais a favor dos investidores;

ii) A medida deve falsear a concorrência ao conferir uma vantagem ao beneficiário; em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a Comissão deve presumir a existência de um auxílio estatal quando os recursos estatais forem utilizados de uma forma que não seria aceitável para um investidor privado operando em condições normais de uma economia de mercado. Quando, em contrapartida, as autoridades públicas investirem em condições que seriam aceitáveis para um tal investidor, não é conferida qualquer vantagem, não existindo por conseguinte qualquer auxílio estatal(9). Assim, se os recursos estatais forem disponibilizados nas mesmas condições em que os investidores privados o fariam (pari passu), poder-se-á normalmente deduzir que a medida não confere qualquer vantagem. Não obstante, se os recursos públicos forem disponibilizados em condições mais favoráveis, existe em geral uma vantagem;

iii) Esta vantagem deve ser selectiva, isto é, deve estar limitada a certas empresas; se uma medida se aplicar sem restrições ou distinções sectoriais ou geográficas a todas as empresas instaladas no território de um Estado-Membro, não será considerada selectiva(10). Todavia, uma medida que, devido à sua natureza, só possa aplicar-se a um número limitado de empresas, será considerada selectiva. De igual modo, uma medida é selectiva se previr investimentos a favor apenas de algumas empresas, por exemplo num sector ou numa região específica. Convém assinalar que uma medida que é geral em relação aos investidores (isto é, aplicável a todos os investidores) pode, no entanto, ser selectiva a nível das empresas em que é feito o investimento(11);

iv) A medida deve afectar as trocas comerciais entre os Estados-Membros. Uma vez que o investimento de capitais implica fluxos muito importantes entre Estados-Membros e tendo em conta que qualquer medida que confira uma vantagem aos investidores tem o objectivo manifesto de influenciar as suas decisões de investimento, a Comissão considerará normalmente que este critério é preenchido pelas medidas de capital de risco a favor dos investidores. Ao avaliar as eventuais repercussões sobre as trocas comerciais, a Comissão deve ter em consideração os efeitos nos mercados de capitais de uma forma geral, não se limitando aos investidores que podem ou não ter actuado anteriormente no mercado do fornecimento de capitais próprios a empresas visadas pela medida. Do mesmo modo, a menos que se possa demonstrar que todos os investimentos serão realizados em empresas que desenvolvem actividades que não são objecto de trocas comerciais entre Estados-Membros, a Comissão considerará que este critério está preenchido a todos os níveis relativamente aos quais os outros critérios estão preenchidos(12).

IV.4. A Comissão publicou já um certo número de textos que fornecem uma interpretação das condições em que as medidas individuais correspondem à definição de auxílios estatais e que podem ser consideradas pertinentes para as medidas de capital de risco. Entre estes documentos figuram a Comunicação de 1984 relativa à participação pública no capital das empresas(13), a Comunicação de 1998 sobre a aplicação das regras relativas aos auxílios estatais às medidas que respeitam à fiscalidade directa das empresas(14) e a Comunicação da Comissão relativa à aplicação dos artigos 87.o e 88.o do Tratado CE aos auxílios estatais sob forma de garantias(15). A Comissão continuará a aplicar estes textos para determinar se as medidas de capital de risco constituem ou não auxílios estatais.

IV.5. Em conformidade com os princípios acima expostos, a Comissão tomará em consideração os seguintes factores para determinar a eventual existência de auxílios estatais em cada um dos diferentes níveis.

1. AUXÍLIOS AOS INVESTIDORES

Quando uma medida permitir que investidores participem no capital próprio de uma empresa ou de um grupo de empresas em condições mais favoráveis do que um investidor público ou do que se tivessem realizado esses investimentos sem a medida em causa, esses investidores beneficiam de uma vantagem(16). Tal é válido mesmo que a medida conduza o investidor a repercutir uma vantagem na empresa ou empresas em causa. O facto de nenhum investidor efectuar esses investimentos na ausência desse auxílio, devido a deficiências do mercado, não é suficiente, por si só, para elidir a presunção de existência de uma vantagem. Com efeito, são oferecidas condições mais vantajosas aos investidores para os compensar dos factores que provocam a deficiência do mercado e a Comissão considera que essa compensação deve ser considerada como uma vantagem, que constituirá um auxílio se os investidores forem empresas e se as outras condições acima descritas, nomeadamente a selectividade, estiverem reunidas. Contudo, desde que a vantagem se limite ao montante necessário para compensar os factores que estão na origem da deficiência do mercado, pode ser considerada compatível com o Tratado, tendo em conta o seu efeito limitado, se respeitar os princípios definidos na secção VIII.

2. AUXÍLIOS A FAVOR DE UM INSTRUMENTO OU DE UM FUNDO INTERMEDIÁRIO

De uma forma geral, a Comissão tende a considerar que um fundo é um instrumento que permite transferir auxílios para investidores e/ou para as empresas em que é realizado o investimento, e não para o beneficiário do auxílio propriamento dito. Todavia, em certos casos, nomeadamente quando as medidas em causa impliquem transferências a favor de fundos existentes que agrupem numerosos investidores diferentes, o fundo pode apresentar-se como uma empresa independente. Nesse caso existe normalmente um auxílio, a menos que o investimento seja efectuado em condições que seriam aceitáveis para um operador económico normal numa economia de mercado, não conferindo, portanto, qualquer vantagem ao beneficiário.

3. AUXÍLIOS ÀS EMPRESAS EM QUE É REALIZADO O INVESTIMENTO

Também neste contexto, o critério principal consiste em saber se a empresa beneficiou do investimento em condições que seriam aceitáveis para um investidor privado numa economia de mercado. Este critério pode, por exemplo, ser satisfeito quando o investimento realizado através de medidas de capital de risco se processa pari passu em relação a esse investidor ou investidores. Se tal não se verificar, o facto de as decisões de investimento serem tomadas pelos gestores comerciais dos fundos de capital de risco ou por representantes dos investidores, que procuram garantir um rendimento máximo para o fundo em causa, constitui um indicador importante, mas não é por si só concludente. A Comissão deve também ter em conta a possibilidade de quaisquer vantagens concedidas aos investidores do fundo serem repercutidas nas empresas beneficiárias dos investimentos, quando os investimentos não são realizados pari passu em relação a um investidor privado numa economia de mercado. Se uma medida de capital de risco reduzir os riscos e/ou aumentar a remuneração obtida pelos investidores através de um investimento específico, nesse caso pode dizer-se que já não actuam como um operador económico normal(17).

IV.6. É a estrutura da medida que determina se esta contém um auxílio e a que nível. A Comissão foi já confrontada com medidas que considerou terem um carácter geral a nível dos investidores, mas que constituíam um auxílio estatal a nível das empresas consideradas individualmente(18), medidas que consistiam num auxílio estatal para os investidores, mas não para as empresas em que eram realizados os investimentos, através da aplicação do princípio pari passu acima referido(19), bem como medidas que previam auxílios estatais a mais de um nível(20).

IV.7. Quando a totalidade do auxílio concedido aos beneficiários constitui um auxílio de minimis nos termos do Regulamento (CE) n.o 69/2001 da Comissão, de 12 de Janeiro de 2001, relativo à aplicação dos artigos 87.o e 88.o do Tratado CE aos auxílios de minimis(21), considera-se que não satisfaz todos os critérios do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado. Nas medidas de capital de risco, a aplicação da regra de minimis é prejudicada pelas dificuldades de cálculo (ver também a secção V) e também pelo facto de as medidas poderem proporcionar auxílio não só às empresas objecto do investimento, mas também a outros investidores. Todavia, nos casos em que estas dificuldades podem ser superadas, a regra de minimis continua a ser aplicável. Se um regime previr a concessão de capital público num montante que não exceda 100000 euros por empresa durante um período de três anos, nesse caso é indubitável que qualquer auxílio a estas empresas se encontra dentro dos limites estabelecidos pelo regulamento.

V. Apreciação da compatibilidade das medidas de capital de risco à luz das regras relativas aos auxílios estatais: aplicação dos textos existentes

V.1. No caso de as medidas constituírem auxílios estatais, a Comissão deve determinar se podem ser consideradas compatíveis com o mercado comum ao abrigo dos n.os 2 e 3 do artigo 87.o. A maioria das medidas de capital de risco só pode ser considerada compatível ao abrigo da alínea a) (para as medidas que se aplicam apenas nas regiões elegíveis para a derrogação prevista nessa alínea), da alínea c) ou da alínea d) do n.o 3.

V.2. Os objectivos imediatos das medidas de capital de risco podem incluir a promoção das PME, nomeadamente empresas criadas recentemente, empresas inovadoras ou empresas com grande potencial de crescimento, e/ou a promoção do desenvolvimento de uma região específica. A Comissão já adoptou textos por força dos quais os auxílios estatais que prossigam estes objectivos podem ser autorizados ao abrigo do n.o 3, alíneas a) ou c), do artigo 87.o(22). A autoridade pública que concebe a medida pode ter também o objectivo de incentivar a participação de um maior número de investidores neste tipo de financiamento. Não existe qualquer texto em matéria de auxílios estatais neste domínio; com efeito, não foi expressamente reconhecido até ao presente como um objectivo comunitário capaz de, por si só, justificar a concessão de auxílios estatais(23). Não obstante, tal não impede a compatibilidade de uma medida que preencha as condições de outros enquadramentos ou orientações.

V.3. Os enquadramentos ou as orientações existentes que autorizam os auxílios estatais ao abrigo do n.o 3, alíneas a) ou c), do artigo 87.o têm nomeadamente como característica autorizar esses auxílios até um nível "equivalente subvenção" correspondente a uma percentagem fixa de certos custos suportados pela empresa beneficiária. Estes "custos elegíveis" são principalmente investimentos fixos em terrenos, edifícios, novos equipamentos de produção e activos incorpóreos (patentes, saber-fazer, etc.), os custos salariais ligados ao investimento em activos fixos e os custos de serviços de consultoria. A experiência demonstrou, contudo, que frequentemente as medidas de capital de risco não podem ser consideradas compatíveis ao abrigo destas regras por algumas ou por todas estas razões:

a) A dificuldade em estabelecer o "equivalente subvenção" dos capitais próprios. Embora a Comissão tenha estabelecido regras para determinar o equivalente subvenção para os empréstimos e garantias(24), não dispõe de uma fórmula semelhante para o capital próprio. Mas a Comissão considera que uma dificuldade técnica de cálculo não basta, por si só, para qualificar uma medida como incompatível com o mercado comum. A Comissão está a analisar as opções para uma possível metodologia nesta matéria e entretanto estará aberta aos métodos de cálculo propostos juntamente com as notificações de medidas de capital de risco(25);

b) A dificuldade em estabelecer um nexo com os custos elegíveis, nomeadamente no caso das medidas de incentivo aos investidores e, designadamente, no caso de medidas sob forma de fundos. Este anexo não é facilmento conciliável com a gestão comercial do fundo que será exigida pelos investidores que participam no fundo e pode levantar dificuldades em matéria de verificação e de aplicação efectiva;

c) No que diz respeito às medidas que proporcionam auxílios a nível dos investidores, o facto de não existir actualmente nenhum texto com base no qual possam ser autorizados esses auxílios.

V.4. A Comissão considera que, em termos gerais, a abordagem dos "custos elegíveis" é justificada. Esta abordagem proporciona segurança e previsibilidade e permite limitar os auxílios e assegurar a igualdade de tratamento entre regiões e Estados-Membros. Foi útil à Comunidade no passado e é provável que venha a constituir a base da maior parte dos controlos dos auxílios estatais no futuro. A Comissão considera que são necessárias boas razões para abandonar esta abordagem.

V.5. Se a Comissão se afastar deste princípio corre o risco, nomeadamente, de autorizar auxílios estatais que constituem meros "auxílios ao funcionamento", isto é, auxílios destinados a cobrir as despesas correntes das empresas. A Comissão considera que tais auxílios, que podem permitir aos seus beneficiários subtrair-se às consequências da falta de viabilidade comercial, constituem os auxílios estatais que mais falseiam a concorrência, podendo apenas ser autorizados em circunstâncias muito limitadas.

V.6. Todavia, a Comissão considera também que o facto de as medidas de capital de risco não poderem ser consideradas compatíveis com base nas orientações existentes, nomeadamente devido às dificuldades supramencionadas, não é, por si só, uma justificação para declarar estas medidas incompatíveis com o mercado comum. Foi por isso que nalgumas das suas decisões anteriores a Comissão teve de determinar se, e com base em que critérios, poderia autorizá-las. No que diz respeito às dificuldades enumeradas nos pontos anteriores, assinalou o seguinte:

a) Os custos considerados elegíveis em aplicação dos enquadramentos existentes são menos elevados para muitas empresas criadas recentemente ou inovadoras. De qualquer modo, estes custos poderão mais frequentemente ser financiados através de capitais alheios; a necessidade de capitais próprios está geralmente ligada não só aos activos, mas também à necessidade de dispor de um fundo de maneio durante a fase de arranque ou de expansão de uma empresa;

b) A falta de ligação com os custos elegíveis, tal como definidos nos textos actuais, não constitui necessariamente prova da existência de um auxílio ao funcionamento, entendido como um auxílio que cobre as despesas normais de funcionamento de uma empresa, e não tem outros efeitos para além de permitir à empresa manter-se em actividade. Um auxílio cujo efeito seja um claro incentivo ao arranque ou à expansão de uma empresa não pode ser considerado um auxílio ao funcionamento nesta acepção, podendo portanto ser aceite em certas circunstâncias;

c) No que diz respeito aos auxílios aos investidores, uma medida não pode ser considerada incompatível só pelo facto de, por envolver investidores do sector privado ou do mercado, constituir um auxílio estatal para eles, bem como para as empresas objecto do investimento. Em geral, nos casos em que uma transferência efectuada pelo Estado é compatível com as regras dos auxílios estatais, a Comissão considera que uma medida que proporcione um incentivo mínimo a outros operadores económicos para efectuarem essa mesma transferência deverá também ser autorizada, ainda que, de um ponto de vista técnico, esteja envolvido um auxílio a esses operadores.

VI. Critérios para a autorização das medidas de capital de risco ao abrigo do n.o 3, alíneas a), c) e d), do artigo 87.o do Tratado

VI.1. Para autorizar medidas de capital de risco, ainda que estas não sejam abrangidas pelo âmbito de aplicação das regras actualmente em vigor, a Comissão baseia-se principalmente no facto de uma das principais limitações das PME, em especial as pequenas empresas e as empresas em fase de arranque, residir na dificuldade de obterem capitais e crédito. As principais causas deste problema são uma informação imperfeita, a aversão dos investidores e das instituições de crédito aos riscos e a insuficiência das garantias que as PME estão em condições de oferecer(26). Um obstáculo específico à oferta de capitais próprios pode ser os elevados custos da operação e da sua avaliação em comparação com o montante de capitais fornecidos.

VI.2. Tal como referido anteriormente (I.7), a Comissão reconheceu "um papel para o financiamento público de medidas de capital de risco limitado a resolver as deficiências que são patentes no mercado". Uma deficiência do mercado pode ser definida como a situação em que não se verifica eficiência económica em virtude de imperfeições no funcionamento do mercado. As deficiências do mercado podem manifestar-se pelo facto de o sistema não ter capacidade para produzir os bens procurados (neste caso, um mercado de capital de risco) ou pela distribuição distorcida de recursos, a qual se fosse melhorada poderia conduzir a uma situação em que todos os consumidores seriam beneficiados e nenhum prejudicado. As externalidades presentes nas actividades de formação e de investigação e desenvolvimento dão origem a uma deficiência do mercado, o que justifica um auxílio estatal nestes domínios.

VI.3. Tal como referido pela teoria económica, os mercados apresentarão em geral algumas deficiências, salvo em condições de concorrência perfeita. A expressão deficiência do mercado é, por conseguinte, reservada para qualificar os casos em que se considera existir uma séria distorção na distribuição dos recursos. Existem duas fontes principais de deficiências do mercado relevantes para os mercados de capital de risco que afectam, em especial, o acesso aos capitais por parte das PME e das empresas em fase inicial do seu desenvolvimento e que podem justificar uma intervenção pública:

a) Informação imperfeita ou assimétrica: os investidores potenciais podem confrontar-se com dificuldades para recolher informações fiáveis sobre as perspectivas comerciais de uma PME ou de uma nova empresa. Em especial, no caso de empresas envolvidas em projectos altamente inovadores ou de elevado risco, a informação imperfeita agravará os problemas associados à avaliação do risco;

b) Custos de transacção: as pequenas operações suscitam menos interesse para os fundos de investimento devido ao nível relativamente elevado dos custos com a avaliação do investimento e dos outros custos de transacção.

VI.4. A Comissão considera que estes factores podem induzir uma deficiência do mercado susceptível de justificar a concessão de um auxílio estatal. No entanto, é necessário prudência. O facto de terem sido recusados pedidos de financiamento, a título de empréstimos ou de capitais próprios, não é por si só uma indicação da existência de uma deficiência do mercado. Com efeito, a Comissão considera não existir qualquer deficiência geral do mercado de capitais de risco na União Europeia(27). Contudo, reconhece que existem défices de oferta no mercado em relação a certos tipos de investimentos, em determinadas fases da existência das empresas e eventualmente para certas actividades abrangidas pelo n.o 3, alínea d), do artigo 87.o. A Comissão reconhece igualmente que existem dificuldades específicas nas regiões elegíveis para assistência ao abrigo do n.o 3, alíneas a) e c), do artigo 87.o (regiões assistidas). Estes défices e dificuldades são já de alguma forma reconhecidos nos enquadramentos dos auxílios estatais em vigor e, sempre que estes possam ser aplicados às medidas de capital de risco, a Comissão está disposta a manter esta prática.

VI.5. Por conseguinte, a Comissão exigirá que a deficiência do mercado seja demonstrada antes de autorizar medidas de capital de risco que não sejam abrangidas pelas regras existentes. No entanto, poderá autorizar tais medidas desde que cada parcela do financiamento a uma empresa através de medidas de capital de risco que sejam total ou parcialmente financiadas por auxílios estatais inclua um máximo de 500000 ou 750000 euros, nas regiões elegíveis para auxílios ao abrigo do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o, ou de 1 milhão de euros nas regiões elegíveis para auxílios ao abrigo do n.o 3, alínea a), do artigo 87.o(28). Com efeito, em relação às pequenas operações, é mais convincente o argumento de que a deficiência do mercado se traduz em custos de transacção elevados. O facto de ser reconhecida a existência de uma deficiência de mercado não altera, contudo, o carácter de auxílio de uma determinada medida, nem a necessidade de avaliar a sua compatibilidade, em especial, à luz do disposto na secção VIII.

VI.6. Sempre que seja reconhecida a existência de uma deficiência do mercado, a Comissão examinará se um auxílio estatal é proporcional à eventual deficiência do mercado que pretende sanar e procurará assegurar a minimização de qualquer distorção. A Comissão considera que este objectivo pode ser alcançado da melhor forma através de medidas que sejam suficientes para garantir apenas que os investidores privados fornecem os capitais e que conduzam a decisões de investimento tomadas numa base comercial e em condições tão próximas quanto possível das que prevaleceriam numa economia normal.

VI.7. Devido à diversidade dos modelos que podem ser aplicados às medidas de capital de risco e à relativa novidade de certos mecanismos concebidos pelos Estados-Membros, a Comissão não está em condições de definir critérios rígidos para determinar se tais medidas devem ou não ser autorizadas. No entanto, identificou certos elementos que considerará como positivos e outros que considerará como negativos aquando da sua apreciação. Estes critérios são apresentados na secção VIII. O facto de os critérios serem concebidos desta forma reforça a importância de todas as medidas de capital de risco que constituam ou possam constituir auxílios estatais serem notificadas à Comissão nos termos do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado CE antes de serem aplicadas, salvo se forem dispensadas de notificação através de um regulamento idêntico ao referido no ponto IV.7(29). Nos casos em que disponha de uma notificação completa que revele que uma medida contém vários elementos positivos e nenhum elemento negativo, a Comissão tentará proceder a uma apreciação rápida da notificação dentro dos prazos previstos no Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE(30).

VII. Forma das medidas de auxílio

VII.1. A Comissão considera que a escolha da forma do auxílio cabe, de um modo geral, ao Estado-Membro. Isto aplica-se também às medidas de capital de risco. Todavia, tal como especificado na secção VIII, a apreciação dessas medidas por parte da Comissão consistirá nomeadamente em determinar se incentivam os investidores de mercado a fornecerem capital de risco às "empresas-alvo" e se são susceptíveis de conduzir a decisões de investimento tomadas numa base comercial (isto é, om o objectivo de maximizar os lucros). A Comissão considera que as formas de incentivo a tais investidores capazes de produzir este resultado e, por conseguinte, de ser consideradas favoravelmente ao abrigo dos critérios estabelecidos na secção VIII, quando constituem auxílios estatais, compreendem:

a) A constituição de fundos de investimento ("fundos de capital de risco"), nos quais o Estado é parceiro, investidor ou participante, mesmo que em condições menos vantajosas que as oferecidas aos demais investidores;

b) As subvenções pagas aos fundos de capital de risco destinadas a cobrir uma parte dos seus custos administrativos e de gestão;

c) Outros instrumentos financeiros a favor dos investidores de capital de risco ou dos fundos de capital de risco, a fim de fornecer capitais suplementares para investimento;

d) Garantias concedidas aos investidores de capital de risco ou aos fundos de capital de risco que cubram uma percentagem das perdas de investimento, ou garantias fornecidas relativamente a empréstimos concedidos aos investidores/fundos para investimentos em capital de risco(31);

e) Incentivos fiscais aos investidores para efectuarem investimentos em capital de risco.

VII.2. A Comissão não tenciona utilizar os critérios constantes da secção seguinte para autorizar medidas que possam fornecer capitais a uma empresa apenas sob forma de empréstimos (incluindo empréstimos subordinados e empréstimos equiparáveis a capitais próprios) ou outros instrumentos que permitam ao investidor/mutuante obter um rendimento mínimo fixo, quer através de fundos, quer de outros meios. Este tipo de fornecimento de capital não constitui "capital de risco" na acepção da definição que consta da nota 1 e a Comissão considera que as regras existentes, nomeadamente em matéria de um eventual elemento de auxílio e de nexo com custos elegíveis, são adequadas para avaliar tais medidas.

VII.3. A Comissão não tenciona utilizar os critérios constantes da secção seguinte para autorizar qualquer medida ad hoc que permita a uma empresa individual obter capitais.

VIII. Critérios de apreciação da compatibilidade

VIII.1. Tal como explicado na secção VI, os critérios são expressos sob a forma de "elementos positivos e negativos". Nem todos os elementos têm igual peso e na lista que se segue os elementos mais importantes são enumerados em primeiro lugar. Nenhum elemento é essencial individualmente e nenhum conjunto de elementos pode ser considerado suficiente por si só para garantir a compatibilidade. Nalguns casos, a sua aplicabilidade, bem como o peso que lhes é conferido, podem depender da forma assumida pela medida. A apreciação da Comissão terá em consideração a especificadade regional de qualquer medida e será sujeita a um critério global de proporcionalidade.

As medidas serão avaliadas a cada um dos níveis. Nos casos em que o fornecimento de capitais de risco a uma empresa esteja ligado a custos elegíveis que permitam a concessão de auxílios no âmbito de um enquadramento ou orientações existentes, esses textos podem ser aplicados em alternativa aos princípios a seguir referidos para a avaliação do auxílio a essa empresa, de acordo com o disposto nos pontos II.3 e V.2. No entanto, quando a medida em questão previr igualmente auxílios a nível dos investidores, terá ainda de ser avaliada de acordo com os princípios a seguir indicados.

VIII.2. Sempre que os limites das operações definidos no ponto VI.5 forem respeitados e que só os investidores (ou um instrumento de investimento) sejam beneficiários de auxílios estatais ao abrigo da medida, esses auxílios são compatíveis desde que sejam proporcionais às desvantagens em termos de custos que se pretendem sanar, tal como, por exemplo, os custos relativos mais elevados incorridos com a análise e gestão de investimentos de reduzido montante. Para avaliar se este critério está preenchido, recorrer-se-á às disposições do ponto VIII.3.

A Comissão exigirá que seja devidamente demonstrada a existência de uma deficiência do mercado nos casos em que sejam ultrapassados os limites das operações definidos no ponto VI.5.

VIII.3. Quando tiver sido demonstrada a deficiência de mercado, a Comissão procederá ao exame dos seguintes elementos aquando da apreciação de uma medida de capital de risco à luz das disposições do Tratado relativas aos auxílios estatais:

O facto de os investimentos ou, na sua falta, de a maioria dos fundos investidos serem limitados:

i) A pequenas empresas(32) ou mesmo "microempresas"; e/ou

ii) A pequenas e médias empresas em fase de arranque ou na fase inicial(33) ou em regiões assistidas;

será considerado como um elemento positivo. O acesso ao financiamento por parte de médias empresas para além da sua fase de arranque ou fase inicial deverá estar sujeito a um limite por empresa em função do financiamento total previsto pela medida. A limitação a operações de montante reduzido [isto é inferiores a 500000 ou 750000 euros nas regiões assistidas ao abrigo do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o ou a 1 milhão de euros nas regiões assistidas ao abrigo do n.o 3, alínea a), do artigo 87.o] ou a um determinado nível de deficiência do mercado devidamente demonstrada, também será considerada como um elemento positivo.

As medidas devem centrar-se numa deficiência do mercado de capital de risco. Se uma medida contribuir para o financiamento de empresas, principalmente sob a forma de capitais próprios ou instrumentos equiparáveis, esse facto será considerado como um elemento positivo. O facto de as medidas preverem financiamentos significativos sob outras formas ou parecerem não ter um efeito de incentivo importante (isto é, sempre que apoiarem investimentos em capital de risco que se teriam realizado mesmo na ausência dessa medida), será considerado como um elemento negativo. Tal será o caso em relação a medidas que forneçam financiamentos adicionais a uma empresa que já tenha recebido uma injecção de capitais que beneficiou de auxílios.

As decisões de investimento devem ser orientadas para a obtenção de lucro. A existência de uma relação entre os resultados do investimento e a remuneração dos responsáveis pelas decisões de investimento será considerada como um elemento positivo. Presume-se que esta condição está satisfeita no caso de:

i) Medidas ao abrigo das quais todo o capital investido nas empresas-alvo é fornecido por investidores que operam numa economia de mercado, que também tomam a decisão de investimento, constituindo o auxílio apenas um incentivo para investirem; e

ii) Outras medidas em que haja uma participação significativa dos capitais de investidores numa economia de mercado, investidos com base em critérios comerciais (isto é apenas com um fim lucrativo), directa ou indirectamente(34), em fundos próprios das "empresas-alvo".

No caso de fundos e embora cada medida seja avaliada em função do seu mérito e outros aspectos tenham influência na apreciação da Comissão, o fornecimento de pelo menos 50 % dos capitais do fundo será considerado como "uma participação significativa", ou 30 % no caso de medidas aplicáveis em regiões assistidas.

Consideram-se também como elementos positivos:

i) Um acordo entre o gestor profissional do fundo e os participantes nesse fundo, desde que a remuneração do gestor esteja ligada ao desempenho e à definição dos objectivos do fundo e ao calendário de investimentos proposto;

ii) A representação de investidores privados no processo de decisão; e

iii) A aplicação das melhores práticas e da supervisão regulamentar na gestão dos fundos.

Quando não existam elementos que indiquem que as decisões de investimento são tomadas com base em critérios comerciais, estas serão objecto de uma apreciação negativa. Será o caso de medidas num montante tão pequeno que apenas abrangem um reduzido número de projectos e que não são viáveis do ponto de vista económico, ou de medidas que visam única ou principalmente fornecer capitais a uma determinada empresa conhecida de antemão.

O nível da distorção da concorrênica entre os investidores e entre os fundos de investimento deverá ser minimizado. A Comissão considerará positivamente um concurso que vise definir as "condições preferenciais" concedidas aos investidores ou a oferta de condições similares a outros investidores. Esta oferta poderá assumir a forma de um convite público a investidores aquando do lançamento de um fundo de investimento ou a forma de um regime (por exemplo, um regime de garantias) aberto a novos participantes durante um período mais longo. Os meios através dos quais este elemento positivo poderá ser concretizado dependerão necessariamente da forma assumida pela medida em causa. Todavia, a ausência de um controlo que vise detectar uma eventual compensação excessiva dos investidores ou qualquer medida em que o risco de perdas seja inteiramente suportado pelo sector público e/ou em que os benefícios revertam na totalidade para os outros investidores será considerado como um elemento negativo.

Orientação sectorial. Uma vez que muitos fundos do sector privado se orientam para tecnologias inovadoras ou mesmo sectores específicos (por exemplo, a saúde, as tecnologias da informação e a cultura), a Comissão poderá aceitar uma orientação sectorial, desde que corresponda a uma lógica comercial e ao interesse geral. No entanto, de acordo com a posição sistematicamente menos favorável da Comissão quanto aos auxílios estatais sectoriais, nomeadamente em sectores sensíveis com excesso de capacidade, as medidas devem excluir especificamente o auxílio às empresas do sector da construção naval e dos sectores CECA.

Investimentos realizados com base em planos de actividades. A existência, para cada investimento, de um plano de actividades que inclua indicações pormenorizadas sobre o produto, as vendas e a evolução da sua rendibilidade e que determine a viabilidade ex ante do projecto é uma prática comercial corrente na gestão profissional dos fundos e será considerada favoravelmente. As medidas que não prevejam um "mecanismo de saída" para a participação directa ou indirecta do Estado em empresas individuais serão consideradas negativamente.

Prevenção da cumulação de auxílios a favor de uma única empresa. Se uma medida conceder auxílios às empresas em que é realizado o investimento a Comissão pode exigir que um Estado-Membro se comprometa a avaliar e a limitar a concessão de outras formas de auxílios estatais às empresas que beneficiem da medida de capital de risco, incluindo ao abrigo de regimes autorizados. Em relação a essas medidas e a não ser que assuma o compromisso de essas empresas não receberem qualquer outro auxílio para além de auxílios de minimis, o Estado-Membro deve propor à Comissão, para análise e aprovação, uma avaliação razoável do elemento de auxílio da medida que será utilizado para efeitos de aplicação das regras de cumulação. Se o capital fornecido a uma empresa ao abrigo de tal medida de capital de risco for utilizado para financiar investimentos iniciais, custos ligados à investigação e desenvolvimento ou outros custos elegíveis para auxílio ao abrigo de outros enquadramentos, o Estado-Membro deverá incluir o elemento de auxílio contido medida de capital de risco ao aplicar os respectivos limites de auxílio.

IX. Observações finais

A Comissão tenciona aplicar as disposições da presente comunicação por um período de cinco anos. Todavia, uma vez que a abordagem nela seguida representa um desvio relativamente aos anteriores métodos de controlo dos auxílios estatais e dado o facto de se tratar de um sector da economia comunitária em rápida evolução, a Comissão reserva-se o direito de adaptar esta abordagem à luz da experiência adquirida. Sempre que tal for necessário, a Comissão tenciona igualmente clarificar a sua abordagem no que diz respeito a questões específicas.

(1) A Comissão definiu o capital de risco num documento de 1998, intitulado "O capital de risco: uma chave para a criação de emprego na União Europeia" [SEC(1998) 552 final, 31.3.1998], como o financiamento de capitais próprios proporcionado às empresas nas suas fases de arranque e desenvolvimento; a expressão é utilizada com a mesma acepção no presente documento. A expressão "capital de risco" designa essencialmente o capital de risco fornecido pelos fundos de investimento (fundos de capital de risco) criados com esse objectivo. Estes fundos oferecem amiúde uma combinação de fundos próprios, de fundos mezzanine e de empréstimos subordinados e a expressão "capital de risco" diz respeito a todos estes tipos de financiamento.

(2) "Reforma económica: Relatório sobre o funcionamento dos mercados comunitários de produtos e capitais", COM(1999) 10, de 20 de Janeiro de 1999.

(3) "O capital de risco: uma chave para a criação de emprego na União Europeia", SEC(1998) 552 final, 31.3.1998.

(4) Relatório intercalar sobre o Plano de Acção em matéria de Capital de Risco, COM(2000) 658 final de 18.10.2000, ponto 3.4.

(5) Relatório intercalar sobre o Plano de Acção em matéria de Capital de Risco, COM(2000) 658 final de 18.10.2000, ponto 3.4.

(6) Embora estes artigos se apliquem apenas às medidas nacionais (ou regionais), uma política coerente requer que as medidas tomadas a nível comunitário não estejam em contradição com as regras relativas aos auxílios estatais.

(7) JO C 288 de 9.10.1999, p. 2.

(8) O Tribunal de Justiça declarou que o artigo 87.o não faz qualquer distinção entre as medidas de intervenção estatal em função das suas causas ou objectivos, mas define-as em função dos seus efeitos. República Italiana/Comissão das Comunidades Europeias, processo 173-73, Col. 1974, p. I-709.

(9) Decisão de 4 de Outubro de 2000 no Auxílio N 172/2000 (Irlanda), Seed and Venture Capital Fund Scheme (JO C 37 de 3.2.2001, p. 48).

(10) Poderia ser o caso, por exemplo, de uma medida fiscal de incentivo aos investimentos numa certa categoria de instrumentos financeiros.

(11) Ver, por exemplo, o acórdão do Tribunal de Justiça de 19 de Setembro de 2000, proferido no processo C-156/98, República Federal da Alemnha/Comissão das Comunidades Europeias.

(12) A este respeito, o Tribunal de Justiça decretou o seguinte: "Tratando-se de um programa de auxílios, a Comissão pode limitar-se a examinar as características do programa em causa para apreciar se, face aos elevados montantes ou percentagens dos auxílios, às características dos investimentos subsidiados ou a outras modalidades por ele previstas, esse programa proporciona aos seus beneficiários uma vantagem significativa relativamente aos seus concorrentes e se é susceptível de beneficiar essencialmente as empresas que participam nas trocas comerciais entre Estados-Membros", processo 248/84 República Federal da Alemanha/Comissão das Comunidades Europeias, Col. 1987, p. 4013 (itálico acrescentado).

(13) Boletim CE 9-1984, reproduzido em "Direito da concorrência nas Comunidades Europeias", Volume II A, p. 133.

(14) JO C 384 de 10.12.1998, p. 3.

(15) JO C 71 de 11.3.2000, p. 14. Não obstante, salienta-se ser mais provável que as garantias concedidas pelo Estado a favor de investimentos em capital de risco contenham um elemento de auxílio a favor do investidor do que as garantias tradicionais de empréstimos, normalmente consideradas como constituindo um auxílio mais para o mutuário do que para o mutuante.

(16) Tal pode acontecer no caso de medidas de financiamento aos investidores para investimento nessas participações, quando os condições do financiamento forem mais favoráveis do que as do mercado.

(17) Ver, por exemplo, Decisão 98/476/CE (JO L 212 de 30.7.1998, p. 50). Este processo foi objecto de acórdão do Tribunal de Justiça, proferido no processo C-156/98, mencionado na nota 11.

(18) Ver nota de pé-de-página 16.

(19) Por exemplo, processo N 705/99, relativo ao "United Kingdom High Technology Fund".

(20) Decisão 2001/406/CE. Processo C 46/2000, relativo ao "Viridian Growth Fund (Irlanda do Norte)" (JO L 144 de 30.5.2001, p. 23).

(21) JO L 10 de 13.1.2001, p. 30.

(22) Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional (JO C 74 de 10.3.1998, p. 9) e Regulamento (CE) n.o 70/2001 da Comissão, de 12 de Janeiro de 2001, relativo à aplicação dos artigos 87.o e 88.o do Tratado CE aos auxílios estatais a favor das pequenas e médias empresas (JO L 10 de 13.1.2001, p. 33).

(23) O facto de um objectivo ser reconhecido a nível comunitário não e, por si só, suficiente para justificar os auxílios estatais propostos para alcançar esse objectivo. De assinalar que as conclusões do Conselho Europeu de Lisboa preconizaram a redução dos auxílios estatais e um aumento do capital de risco.

(24) Por exemplo (JO C 74 de 10.3.1998, p. 19 e JO C 68 de 6.3.1996, p. 6).

(25) Tal poderá incluir uma metodologia baseada nos custos da concessão de uma garantia específica. Ver Decisão de 28 de Fevereiro de 2001, auxílio N 551/2000 (Alemanha): BTU - Beteiligungskapital für kleine Technologieunternehmen (JO C 117 de 21.4.2001, p. 17).

(26) Ver Regulamento (CE) n.o 70/2001 da Comissão.

(27) Relatório intercalar sobre o Plano de Acção em matéria de Capital de Risco, COM(2000) 658 final, de 18.10.2000, ponto 3.

(28) Injecções de capital distintas efectuadas com um intervalo de seis meses serão consideradas como fazendo parte da mesma parcela, tal como no caso de diferentes injecções escalonadas por um período mais longo relativamente às quais seja assumido compromisso no quadro de uma única operação.

(29) Ou seja, através de um regulamento adoptado nos termos do Regulamento n.o 994/98 do Conselho, de 7 de Maio de 1998, relativo à aplicação dos artigos 92.o e 93.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia a determinadas categorias de auxílios estatais horizontais (JO L 142 de 14.5.1998, p. 1).

(30) JO L 83 de 27.3.1999, p. 1.

(31) A segunda alternativa constitui um meio de intervenção da US Small Business Administration a favor das sociedades de investimento especializadas nas pequenas empresas.

(32) Na acepção da definição comunitária constante da Recomendação 96/280/CE da Comissão, de 3 de Abril de 1996 (JO L 107 de 30.4.1996, p. 4).

(33) A European Venture Capital Association (Associação Europeia das Sociedades de Capital de Risco) define financiamento de uma empresa em fase de arranque como o financiamento concedido às empresas para o desenvolvimento de produtos e a comercialização inicial dos mesmos. As empresas podem encontrar-se na fase de constituição ou estar em actividade há pouco tempo, mas ainda não comercializaram o seu produto. O financiamento das empresas em fase inicial é definido como o financiamento de empresas que ainda se encontram nas fases de investigação e desenvolvimento do produto ou que concluíram a fase de desenvolvimento do produto e necessitam de um financiamento suplementar para lançar as fases de fabrico comercial e vendas. Estas empresas não são ainda lucrativas.

(34) Por "indirectamente" entende-se o investimento realizado através de fundos ou outros instrumentos de investimento.