Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Simplificação da Legislação do Mercado Único (OMU)"

(2001/C 14/01)

Em 29 de Abril de 1999, o Comité Económico e Social decidiu, em conformidade com o n.o 3 do artigo 23.o do Regimento elaborar parecer sobre "A simplificação da Legislação do Mercado Único".

A Secção do Mercado Único, Produção e Consumo, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 19 de Julho de 2000. Foi relator B. Vever.

Na 376.a reunião plenária de 19 de Outubro de 2000, o Comité Económico e Social adoptou por 86 votos a favor e 1 abstenção o seguinte parecer.

1. Síntese das recomendações do Comité

1.1. O Comité sublinha a urgência de lançar um processo de simplificação da legislação no mercado único, melhorando a qualidade dos preceitos, a eficácia da sua transposição, a liberdade e a responsabilidade dos actores da sociedade civil.

1.2. O Comité requer para tal que o Conselho Europeu de Estocolmo, na Primavera de 2001, aprove, sob proposta da Comissão, um plano plurianual de simplificação 2001-2005, com objectivos, prioridades, métodos, orçamento, meios de acompanhamento e de controlo. A aplicação deste plano deverá ser verificada anualmente, no Conselho Europeu da Primavera, com base num relatório da Comissão.

1.3. O Comité propõe que este plano preveja a adopção de códigos de conduta pelas instituições da União, assegurando que elas sejam os actores desta simplificação e não da sua complexidade. A Comissão deverá dar o exemplo, difundindo em todos os seus serviços uma cultura de simplificação e integrando no secretariado-geral, com os meios adequados, a unidade de simplificação recentemente criada. Os Estados-Membros e as suas administrações deverão ser incitados a adoptar, também eles, tais códigos de conduta e contribuir para a divulgação das melhores práticas neste domínio.

1.4. O Comité sublinha a necessidade de reforçar a análise de impacto que deverá acompanhar qualquer projecto de legislação, a qual deverá ser feita em condições que garantam plenamente a sua independência e qualidade, incluir um exame sistemático das possíveis alternativas à legislação (negociação, auto-regulação, co-regulação) e uma avaliação rigorosa dos seus efeitos na simplificação, devendo ser publicada.

1.5. O Comité recomenda à Comissão que reexamine a escolha dos instrumentos legislativos. Para além do exame prévio das alternativas à legislação, convirá utilizar mais frequentemente os regulamentos quando tal se afigure necessário para uma simplificação efectiva, criar as condições para a extensão com êxito dos reconhecimentos mútuos, estreitar as margens de interpretação e aplicação das directivas, prever também directivas que atribuam aos actores socioprofissionais, e não apenas aos Estados-Membros, a responsabilidade de precisar e aplicar os requisitos essenciais das mesmas.

1.6. O Comité, na qualidade de Assembleia da União que representa os utentes da legislação, requer à Comissão que seja estreitamente associado à definição, aplicação e avaliação anual deste processo de simplificação antes da consulta do Parlamento e do Conselho.

1.7. O Comité deseja, nomeadamente, ser consultado anualmente pela Comissão sobre as questões prioritárias que merecem ser objecto de projectos SLIM e de painéis "test panels".

1.8. A fim de contribuir eficazmente para o processo de simplificação, o Comité aprova um código de conduta que prevê:

- estar permanentemente atento às exigências de simplificação, qualidade e eficácia da legislação para os utentes;

- organizar os seus trabalhos para responder dentro dos prazos a todas as consultas prévias nestas matérias;

- elaborar anualmente um relatório sobre a evolução do programa plurianual de simplificação;

- proceder a um controlo sistemático da análise de impacto para cada projecto;

- alertar as instituições europeias para a necessidade eventual de orientação da legislação para abordagens negociais, de auto-regulação e co-regulação;

- desenvolver o diálogo com os meios socioprofissionais europeus para os incitar a assumir responsabilidades directas, nomeadamente contratuais, nas disposições comunitárias;

- desenvolver o diálogo com o Comité das Regiões sobre a vertente regional da simplificação;

- desenvolver o diálogo com os Conselhos Económicos e Sociais dos Estados-Membros a fim de que eles desempenhem nesses Estados um papel análogo ao do Comité no plano europeu contribuindo assim para o êxito do processo de simplificação.

2. Observações prévias

2.1. A simplificação da legislação na Europa é hoje, mais do que nunca, um tema de preocupação para os europeus tendo em conta:

2.1.1. o crescente aumento das normas nacionais, que limita o espaço de liberdade e iniciativa privadas e associativas nos Estados-Membros complicando, à escala europeia, os reconhecimentos mútuos entre Estados.

2.1.2. as dúvidas recorrentes sobre o grau de intervenção das instâncias comunitárias e sobre a complexidade da própria regulamentação de harmonização, com sobreposições por vezes inextricáveis entre os níveis europeus e nacionais de intervenção.

2.1.3. a manutenção ou mesmo o aditamento pelos Estados de disposições específicas supérfluas aquando da transposição de normas comuns, para além dos atrasos e das dificuldades de transposição destas disposições europeias para o direito nacional.

2.2. Esta preocupação junta-se ao aumento das aspirações de qualidade dos europeus seja da qualidade dos produtos, dos serviços, do trabalho, do quadro de vida ou do ambiente. A qualidade da legislação e da regulamentação não poderá abstrair desta expectativa geral. Nesta matéria como noutras, a Europa deverá ser percebida como garante de valor acrescentado. A emergência de uma "nova economia" das transacções comerciais, baseada num sistema de relações mais interactivo, transparente e descentralizado, reclama também o desenvolvimento de uma "nova administração" de cidadãos, apoiada numa "nova legislação", mais bem adaptada às mudanças culturais dos comportamentos e das aspirações dos europeus do século XXI. O objectivo fixado pelo presidente da Comissão, Romano Prodi, de construir uma administração comunitária de excelência pode e deve apontar a via para esta inflexão de grande importância que os europeus aguardam.

2.3. Foram efectuados a nível da União Europeia trabalhos pertinentes de análise das exigências de simplificação, nomeadamente com o relatório Molitor em 1995. A eles se juntaram relatórios semelhantes de outras instituições internacionais nomeadamente a OCDE. Diversos Estados-Membros iniciaram internamente reflexões e iniciativas para travar o excesso de nova legislação e simplificar a existente.

2.4. No plano comunitário, foram já lançadas nos últimos anos acções para melhorar os métodos de intervenção, nomeadamente elaborando fichas de impacto e para tentar corrigir a legislação demasiado complexa principalmente através do projecto SLIM. Contudo, nem os responsáveis nem os europeus em geral têm a impressão de se haverem conseguido resultados significativos neste domínio. Pelo contrário, a Europa é frequentemente vista como uma fonte de complicação suplementar, juntando novos obstáculos tecnocráticos às legislações nacionais cuja complexidade e quantidade não mudaram substancialmente.

2.5. Através de inquéritos e audições, nomeadamente a de 17 de Maio de 2000 organizada no quadro da preparação deste relatório, o Observatório do Mercado Único pôde determinar muito claramente certos factos que confirmam esta análise:

2.5.1. a legislação comunitária é considerada, em geral, demasiado complexa face às expectativas dos utilizadores;

2.5.2. a simplificação da legislação é tida como uma verdadeira necessidade pelos seus utentes. Observou-se um grande consenso em afirmar que esta simplificação, se bem conduzida, não se oporia aos interesses legítimos dos actores da sociedade civil mas pelo contrário serviria directamente a sua autonomia, a sua tomada em consideração e os seus interesses;

2.5.3. se metade dos inquiridos, vê, em primeira linha, virtualidades simplificadoras na harmonização, a outra inquieta-se com a frequente sobreposição de legislação europeia e nacional, atribuindo a responsabilidade em proporções idênticas à intervenção comunitária e à manutenção, ou à introdução na transposição de directivas, de disposições nacionais supérfluas;

2.5.4. uma grande maioria considera que as medidas de simplificação levadas a cabo a nível comunitário foram insuficientes, embora todos sublinhem a necessidade de acelerar fortemente o processo de simplificação antes do alargamento;

2.5.5. todos sublinham também que para o êxito da simplificação da legislação europeia é necessária uma abordagem de simplificação paralela nos Estados-Membros;

2.5.6. todos preferem igualmente o desenvolvimento de negociações e dispositivos de auto-regulação, à legislação clássica, em domínios muito sensíveis para os actores económicos e sociais tais como os assuntos sociais, a protecção do ambiente, a política dos consumidores, o comércio electrónico; e

2.5.7. todos esperam do Comité Económico e Social um forte empenhamento na exigência de simplificação ao serviço dos utilizadores, tendo sido posto um acento particular na missão que lhe deve caber de velar pelo desenvolvimento de alternativas negociais e auto-reguladoras à legislação clássica.

2.6. O Conselho Europeu de Lisboa, de 23 e 24 de Março, conferiu um mandato que pretende dar resposta a esta expectativa muito clara de uma nova abordagem de simplificação, acordando em definir, até 2001, uma estratégia para simplificar o enquadramento jurídico, incluindo o funcionamento da administração pública, quer a nível nacional quer comunitário e identificar os domínios em que os Estados devem reforçar a transposição. A Comissão programou, nas suas novas acções para o mercado interno, apresentar propostas no início do primeiro semestre de 2001.

2.7. Para o Comité Económico e Social, que representa os actores da vida económica e social, utentes da legislação, a questão de uma melhor qualidade da legislação na Europa é primordial:

2.7.1. tem um impacto directo no bom funcionamento do mercado único;

2.7.2. condiciona a atracção que a construção europeia possa suscitar nos europeus;

2.7.3. integra a questão geral de uma melhor gestão europeia, tema que será, além disso, objecto de um Livro Branco da Comissão Europeia até final do primeiro semestre de 2001;

2.7.4. torna-se urgente com a preparação do alargamento.

2.8. O Comité está consciente de que uma simplificação conseguida da regulamentação é uma obra complexa que deve evitar diversos obstáculos e adoptar um ângulo correcto de abordagem. Não se trata de defender uma desregulamentação brutal e simplista que prejudicaria a qualidade dos produtos, dos serviços e dos interesses colectivos de todos os utentes sejam eles empresários, assalariados ou consumidores. A economia e a sociedade têm necessidade de regras para funcionarem bem, mas as regras devem ser:

2.8.1. elaboradas e aplicadas no nível correcto, que pode ser, segundo o caso, o internacional, o comunitário, o nacional, o regional ou o local. Com a globalização, o Comité verifica não um excesso mas uma falta de legislação à escala internacional, bem ilustrada pelos problemas com que se defronta a OMC, enquanto o nível nacional continua a produzir excesso de legislação e sobreposições mal esclarecidas com o nível comunitário;

2.8.2. elaboradas de modo equilibrado evitando acrescentar dificuldades desproporcionadas ao seu objectivo e respeitando o desenvolvimento de espaços de liberdade e de autonomia negocial dos actores da sociedade civil, que devem ser directamente associados, e não apenas as administrações, à elaboração e aplicação de políticas de simplificação. A simplificação não pode ter êxito se for deixada demasiado a cargo de funcionários.

2.9. O nível europeu é o nível preciso para apreender a questão da simplificação da legislação na medida em que:

2.9.1. constitui uma base essencial a partir da qual a União Europeia pode participar, baseando-se num mercado único eficaz e coerente, na indispensável elaboração de regras internacionais no quadro da globalização;

2.9.2. a legislação europeia tem em si um objectivo simplificador que nunca se deve perder de vista na medida em que visa harmonizar e unificar quinze legislações nacionais diferentes para fazer funcionar o mercado único ainda que não esteja ao abrigo de críticas quanto ao seu âmbito e conteúdo;

2.9.3. as legislações nacionais não poderão ignorar os imperativos do bom funcionamento do mercado único tomando demasiadas liberdades com a aplicação de normas comuns ou desprezando a sua indispensável contribuição para a simplificação do funcionamento deste grande mercado.

2.10. O presente relatório de iniciativa do Comité Económico e Social não tem como objectivo estabelecer uma nova lista de medidas de simplificação em domínios específicos de intervenção, mas antes:

2.10.1. compreender os factores do que é globalmente entendido como um fracasso, analisando as causas da complexidade da legislação na Europa e avaliando os primeiros méritos mas também as reais limitações das medidas de simplificação já iniciadas;

2.10.2. propor uma abordagem mais coerente e profunda para conseguir esta simplificação mediante uma revisão das responsabilidades dos diversos actores europeus na política de simplificação, incluindo métodos e critérios mais eficazes de avaliação, consulta e acompanhamento.

3. Factores de complexidade da legislação

3.1. A primeira causa da complexidade da legislação na Europa decorre da necessidade económica e social e da procura política de acções comuns a este nível, que tenham, porém, em conta realidades e culturas nacionais muito diversas. A este respeito é sintomático verificar que o apelo lançado pela Cimeira de Lisboa, de Março de 2000, para definir proximamente uma estratégia europeia de simplificação coincide com a fixação por esta mesma Cimeira de uma agenda sem precedentes de novas acções a desenvolver no plano económico e social conjuntamente pelas instituições comunitárias e os governos dos Estados-Membros. Este desejo de simplificação pode parecer, à primeira vista, a quadratura do círculo, sobretudo quando se considera a complexidade dos problemas que a harmonização europeia deve enfrentar, tendo em conta a complexidade dos processos, o peso do conservadorismo administrativo e das pressões em sentidos diversos do "lobbying" em Bruxelas e Estrasburgo.

3.2. Estes factores de complexidade são agravados pela falta de avaliação sistemática e de conhecimento fundamentado do custo desta complexidade, na medida em que as instituições comunitárias - e os governantes - nunca definiram os meios reais para conduzir a acção legislativa europeia simplificando-a, limitando-se a iniciar algumas acções "ad hoc" que rapidamente se esgotam na falta de tal quadro político geral, motivador e coerente. Este custo deve ser apreendido na globalidade, ou seja integrando tanto o custo do tempo abusivamente tomado aos cidadãos por causa de procedimentos administrativos excessivos, o custo económico de encargos demasiado pesados impostos às empresas, nomeadamente às PME, para fazer face à sua complexidade ou ainda o custo orçamental, e portanto fiscal, de uma atribuição demasiado burocrática de despesas administrativas em prejuízo de uma melhor qualidade das finanças públicas ao serviço efectivo da comunidade.

3.3. Os processos institucionais têm a sua parte de responsabilidade, mesmo tratando-se mais de dificuldades do que de obstáculos sistemáticos à simplificação. O preço da busca da maioria ou mesmo da unanimidade entre os comissários e depois no Conselho, com os processos de co-decisão e de conciliação com o Parlamento é, demasiadas vezes, um compromisso político complexo, que perde frequentemente de vista os naturais interesses dos utilizadores. A vontade, aliás louvável, das presidências semestrais do Conselho de conseguirem um bom balanço quantitativo de decisões adoptadas pode também contribuir para sacrificar a qualidade intrínseca de algumas dessas decisões.

3.4. A adequação dos instrumentos jurídicos escolhidos revela-se frequentemente pouco satisfatória. Certos regulamentos são abusivamente pesados e complexos, quando teriam podido, mediante mais concessões mútuas, ser simplificados sem nada perder, bem pelo contrário, da sua eficácia. Certas directivas deixam aos Estados-Membros opções ou margens de apreciação e de aplicação excessivas sem qualquer verdadeiro controlo do grau de complicação que tais margens poderão causar aos utentes da legislação nem sobre a insuficiência de harmonização real que esta situação criará para um funcionamento realmente satisfatório do Mercado Único. Por vezes, também, a própria liberdade deixada pelas directivas aos Estados para aprovar ou manter em vigor disposições nacionais que vão muito para além das disposições comunitárias pode complicar abusivamente o comércio, enquanto a opção por regulamentos de aplicação uniforme teria permitido simplificá-lo em condições aceitáveis para todas as partes interessadas. Noutros casos ainda, cláusulas de reconhecimento mútuo revelam-se inaplicáveis por falta de um seguimento ou acompanhamento jurídicos capazes de os fazer funcionar na prática.

3.5. Sublinhar-se-á também que a quase totalidade das normas europeias é exclusivamente resultado do estreito círculo das instituições europeias dotadas de poder de decisão ou co-decisão, ou seja, a Comissão, o Parlamento, e o Conselho. O debate europeu, aliás aprofundado, sobre a subsidiariedade está demasiado centrado na dimensão vertical deste conceito (repartição de tarefas entre o nível europeu e o nível nacional ou regional) desprezando ainda largamente a sua dimensão horizontal (repartição das tarefas entre a legislação e espaços negociais ou códigos de conduta). Em consequência, esta dimensão horizontal, embora bem enraizada a nível nacional em muitos Estados-Membros ainda não encontrou prolongamento nem equivalentes realmente comparáveis a nível europeu. A notável excepção, ainda subutilizada, do diálogo social europeu (foram até agora celebrados três acordos interprofissionais, transformados de seguida em directivas sobre, respectivamente, a licença parental, o trabalho a tempo parcial e o trabalho por tempo determinado) assim como alguns acordos voluntários e códigos de conduta (nomeadamente para a protecção do ambiente - no quadro do programa Auto-Oil - e a redução do consumo de energia), poucos espaços de liberdade contratual foram oferecidos aos actores socioeconómicos directamente interessados pelo estabelecimento de regras comuns. Esta falta de uma cultura de parceria não apenas consultiva mas, se for caso disso, de co-decisão com os meios socioprofissionais em benefício de uma abordagem de decisão essencialmente política e administrativa, prejudica a participação e a responsabilização dos actores da sociedade civil numa política de simplificação. Ao invés, exacerba as pressões mais corporativistas e portanto as menos simplificadoras, sobre os decisores políticos e administrativos.

3.6. A função consultiva, tal como a exerce actualmente o Comité Económico e Social, representando o colectivo dos actores da vida económica e social, está longe de ter ela própria um peso institucional suficiente face a este triângulo formado pela Comissão, pelo Parlamento e pelo Conselho. Consultado tardiamente, no preciso momento da entrada em jogo dos co-decisores, o Comité tem verdadeiras dificuldades institucionais em exercer o peso necessário para deixar na legislação a vontade dos utentes no sentido de uma melhor simplificação. Deve reflectir-se sobre a revalorização desta função consultiva, no interesse de uma melhor qualidade da legislação.

3.7. Além disso, põe-se frequentemente um problema de ajustamento entre a legislação europeia e as legislações nacionais. Na realidade, e nomeadamente com a preferência cada vez mais dada às directivas sobre os regulamentos, é frequente que as disposições acordadas em Bruxelas se justaponham às legislações nacionais sem as modificar substancialmente nem, por maioria de razão, as suprimir. Acontece, também, que os Estados-Membros aquando das transposições de directivas acrescentam disposições nacionais que vão muito além das disposições das directivas.

3.8. Por fim, a falta de "eurocompatibilidade" de numerosas legislações nacionais complica o bom funcionamento dos reconhecimentos mútuos, como um relatório da Comissão, de Junho de 1999, claramente mostrou.

4. Os efeitos de uma legislação complexa

4.1. No plano económico e social, uma legislação europeia demasiado complexa tem efeitos negativos na competitividade económica que é mais do que nunca, num contexto internacional muito concorrencial, uma condição necessária, embora não sempre suficiente, para criar e promover o emprego. Ela penaliza o espírito e a criatividade empresarial e entrava o desenvolvimento de pequenas empresas incluindo as "start-up" necessárias à vitalidade na Europa da nova economia. De maneira geral, refreia a faculdade de inovação, a capacidade de adaptação às mudanças e de proceder a reformas. Trata-se, hoje em dia, de um grave obstáculo, numa Europa em movimento confrontada com as exigências da globalização, à busca de um novo dinamismo criativo.

4.2. Esta complexidade tem também efeitos negativos na vida social dos cidadãos, ao impor-lhes problemas de tempo e de custos, aumentando as desigualdades no que respeita à compreensão das regras, aumentando, em lugar de reduzir, os factores de exclusão.

4.3. No plano político, esta complexidade, da qual os Estados-Membros têm relutância em assumir a responsabilidade perante a opinião pública, alimenta preocupações e mesmo distanciamentos de grande parte da opinião pública em relação à "eurocracia", enquanto que a Europa deveria ser, pelo contrário, entendida como um espaço adicional de liberdade, democracia e segurança. A insuficiência de espaço para o diálogo negocial dos parceiros socioprofissionais directamente interessados enfraquece, além disso, a vitalidade da democracia associativa a nível europeu num momento em que a amplitude dos desafios económicos, tecnológicos e sociais vai impor o desenvolvimento desta participação directa dos europeus na Europa.

4.4. No que respeita ao funcionamento do mercado interno europeu, a complexidade da regulamentação diminui a possibilidade de levantar efectivamente os entraves, quando um novo fôlego é necessário para completar os elementos essenciais que ainda lhe faltam na véspera de novos alargamentos. Em especial, faltam ainda instrumentos jurídicos simples à escala europeia, tais como um verdadeiro estatuto da sociedade europeia, uma patente comunitária fiável e pouco onerosa, um regime de IVA europeu simplificado.

4.5. No plano jurídico, a complexidade da legislação europeia alimenta também as deficiências de transposições nacionais e os contenciosos jurídicos com a Comissão e o Tribunal de Justiça. Um objectivo fundamental da simplificação deverá ser assegurar um grau elevado de transposição e uma melhor disciplina na aplicação das regras comuns.

4.6. Esta questão reveste-se de uma importância essencial com a preparação do alargamento. Uma simplificação da legislação ajudará os países candidatos a cumprir a pesada exigência de uma recepção integral do acervo comunitário, facilitando também as transposições nacionais dos quinze Estados-Membros, que até agora não deram o melhor exemplo aos países candidatos. Esta simplificação permitirá também fazer funcionar nas melhores condições o mercado único na Europa alargada.

5. Avaliação das acções de simplificação já lançadas

5.1. Nos anos 80, em pleno debate sobre o conceito de subsidiariedade, a Comissão comprometeu-se a elaborar para todos os projectos de legislação comunitária uma análise de impacto para justificar a intervenção e analisar a relação custo/benefício. Estas análises de impacto são elaboradas segundo uma grelha comum, que inclui uma justificação em função do critério da subsidiariedade, uma análise de impacto económico e social, incluindo o ponto de vista das PME e uma indicação das consultas realizadas. Esta iniciativa era louvável mas, na forma actual, o seu efeito foi afinal limitado na medida em que não está formalmente garantida a sua independência, não inclui um exame prévio de alternativas à legislação, não procede à verificação sistemática do grau de simplificação trazida pela intervenção e não é objecto de qualquer publicidade externa.

5.2. Nos anos 90, a Comissão deu grande importância à elaboração de Livros Verdes, que lançam o debate público antes de iniciar um projecto de legislação, de Livros Brancos que apresentam o programa global da legislação num domínio particular e de comunicações que expõem os problemas e as análises antes da apresentação de projectos específicos. Com o apoio técnico da Internet, da qual a Comissão faz, muito justamente, grande uso, nomeadamente através do sítio Europa, estas práticas permitiram iniciar um diálogo público e interactivo sobre os projectos de intervenção. O impacto destas consultas prévias alargadas sobre a simplificação permanecerá contudo inevitavelmente limitada enquanto se limitarem a lançar o debate sobre o conteúdo previsto de uma regulamentação em vez de levantarem sistematicamente a questão de alternativas possíveis, tais como códigos de conduta e medidas de auto-regulação.

5.3. Em 1995, a pedido do Conselho Europeu, um grupo de reflexão presidido por Molitor, examinou os meios de simplificar a legislação comunitária.

5.3.1. Para além de propostas de reformulação de diversas regulamentações técnicas, este relatório apresentou 18 recomendações gerais. Muitas destas recomendações foram desde então largamente "esquecidas" e é portanto útil lembrá-las sinteticamente:

- acelerar a codificação a nível comunitário e nacional;

- iniciar um programa de simplificação que abranja toda a legislação comunitária existente incluindo as transposições nacionais;

- requerer à Comissão a apresentação de relatórios sobre o que é necessário conservar, modificar ou revogar;

- levantar questões prévias a todos os projectos (adequação, subsidiariedade, custo/benefício, alternativas à intervenção pública, proporcionalidade, limitação no tempo);

- requerer à Comissão estudos públicos sobre a integração das iniciativas comunitárias nos Estados-Membros;

- respeitar um conjunto de critérios para qualquer intervenção: compreensão do conteúdo, clareza do objectivo, compatibilidade com a legislação existente, delimitação do âmbito, realismo do calendário, processos de revisão;

- publicar os estudos prévios;

- consultar os interessados (consumidores, empresas, trabalhadores) de forma efectiva, sistemática e em tempo oportuno;

- apresentar uma exposição de motivos sobre o emprego, a competitividade, os custos, a inovação;

- tornar públicas as razões do apoio ou da oposição de cada Estado;

- proceder a uma avaliação sistemática e pública dos resultados;

- desenvolver a simplificação a nível nacional e local incluindo na transposição do direito comunitário;

- assegurar um controlo reforçado da aplicação nacional;

- condenar a sanções pecuniárias os Estados não cumpridores;

- preferir o regulamento à directiva se tal puder contribuir para a simplificação;

- aplicar o reconhecimento mútuo sempre que possível;

- requerer à Comissão que anuncie as medidas com antecedência, mediante recurso alargado aos Livros Verdes e aos Livros Brancos;

- requerer à Comissão relatórios sobre o progresso da simplificação responsabilizando por esta um dos comissários, que poderá apoiar-se numa unidade central de coordenação mais ligeira.

5.3.2. Cinco anos após a sua publicação, o relatório Molitor continua a ser muito útil nomeadamente porque a maior parte das suas recomendações não tiveram efeitos determinantes. Este insucesso pode ser atribuído a duas razões essenciais:

5.3.2.1. por um lado, o relatório teria ganho em ir mais longe na análise e propostas; teria podido acentuar mais os factores da complexidade administrativa, incluindo uma cultura dos decisores e dos gestores pouco propícia à simplificação, reflectindo sobre as propostas necessárias para procurar solucioná-los. O relatório tratou principalmente dos sintomas e dos efeitos desta complexidade, aos quais era difícil dar solução eficaz na falta de tal pressuposto. O relatório também não previu explicitamente a aplicação de controlos, auditorias, meios orçamentais para assegurar no tempo a viabilidade e o reforço permanente de uma política de simplificação;

5.3.2.2. por outro lado, o Conselho que encomendara o relatório Molitor não extraiu, na altura, as devidas consequências operacionais na medida em que não foi capaz de adoptar com base nele, como aliás o relatório expressamente recomenda, um verdadeiro programa político de simplificação. Ver-se-ão aí sem dúvida os efeitos de uma politização então excessiva do debate sobre a oposição demasiado deformante e polémico entre simplificação e desregulamentação, quando teria sido necessário, pelo contrário, separar claramente as coisas e iniciar uma nova abordagem em favor de uma legislação comunitária que aliasse qualidade, simplicidade, transparência e eficácia. Por seu lado, a Comissão inspirou-se em diversas recomendações do relatório mas sobretudo em acções essencialmente pontuais e parciais.

5.4. Entre as acções pontuais da Comissão, deve ser feita menção especial à iniciativa SLIM (Simplification of Legislation in the Internal Market) iniciada em 1996. Esta iniciativa já permitiu elaborar 14 projectos para simplificar diversas legislações anteriormente adoptadas pela Comunidade. Os grupos SLIM, compostos paritariamente por peritos das administrações nacionais e representantes dos utentes, fazem propostas para simplificar regulamentações europeias aprovadas há pelo menos cinco anos. Estes projectos referem-se aos mais diversos domínios (plantas ornamentais, substâncias perigosas, pré-embalagem, produtos de construção, adubos, compatibilidade electromagnética, serviços bancários, seguros, direitos das sociedades, reconhecimento de diplomas, disposições de segurança social, IVA, estatísticas Intrastat, estatísticas do comércio externo). Como a Comissão precisou no seu último relatório de avaliação, em Março de 2000, estes projectos realizaram progressos a nível das recomendações de simplificação permitindo à Comissão apresentar, com essa base, numerosos novos projectos simplificados. Porém, o problema continuou a ser a adopção final dos novos projectos pelo Conselho e pelo Parlamento o que até agora aconteceu em muito poucos casos (plantas ornamentais, variáveis das estatísticas Intrastat, nomenclatura combinada do comércio externo). Para revitalizar a dinâmica da iniciativa SLIM, a Comissão apresentou, em Março de 2000, 15 propostas de reforma visando responsabilizar mais e de forma mais coordenada todos os seus actores.

5.5. A Comissão lançou também em 1998 projectos-piloto de painéis europeus de empresas para avaliar prévia e directamente junto das empresas o bem fundado e o custo de certas propostas de legislação. Este processo foi utilizado em três casos, respeitando respectivamente a simplificação da representação fiscal para o IVA, a harmonização da contabilidade, os resíduos de equipamentos eléctricos e electrónicos (no que respeita a este último caso em 1774 empresas). Este processo permanece experimental e a Comissão não prevê alargá-lo ainda a uma escala maior e mais sistemática.

5.6. Além disso, uma "task force" de simplificação do enquadramento das empresas, denominada BEST foi criada pela Comissão em 1997, com a colaboração de representantes socioprofissionais e universitários. Em 1998 apresentou um relatório com 19 recomendações referentes sobretudo aos enquadramentos nos Estados-Membros em domínios muito diversos (processos administrativos, sistemas educativos e de formação, flexibilidade da mão-de-obra, financiamento e fiscalidade, inovação). No Outono de 2000, a Comissão apresentará um relatório de avaliação sobre a aplicação destas recomendações.

5.7. Em Março de 1999, foi publicado um acordo interinstitucional sobre a qualidade redaccional no seguimento do Tratado de Amesterdão, envolvendo a Comissão, o Conselho e o Parlamento. Os seus efeitos são ainda muito recentes para poderem ser avaliados.

5.8. A Comissão publica também anualmente um relatório "Legislar melhor" em que faz o ponto de situação da sua contribuição para a simplificação da legislação comunitária. O último relatório, publicado em Novembro de 1999, traça a evolução das diversas medidas de simplificação recentemente levadas a cabo, sublinhando também o trabalho em curso para codificar, refundir e consolidar a legislação comunitária evitando sobreposições de textos e suprimindo disposições ultrapassadas.

5.9. Além disso, por ocasião da sua reforma administrativa interna, efectuada no Outono de 1999, a Comissão criou na Direcção-Geral Empresas uma unidade de simplificação da legislação. Esta medida é louvável, mas a sua acção é limitada na ausência de uma ligação desta unidade de simplificação directamente ao Secretariado-Geral na medida em que a simplificação deve passar a ser uma exigência de todas as direcções-gerais e todos os serviços da Comissão.

5.10. Por seu lado o Conselho de Mercado Interno de 25 de Maio de 2000 sublinhou a necessidade de coordenar melhor as diversas iniciativas de simplificação já iniciadas (SLIM, BEST, painéis, análise de impacto) no quadro de uma estratégia coerente que deverá ser apresentada pela Comissão Europeia ao Conselho Europeu da Primavera de 2001.

5.11. Verifica-se pois que:

5.11.1. nestes últimos anos não faltaram iniciativas para tentar realizar acções comunitárias de simplificação, mas que estas iniciativas, embora meritórias nos seus objectivo, âmbito e métodos, não conseguiram resultados suficientemente significativos para inverter o sentimento geral de insuficiência de resultados;

5.11.2. é claro que é chegado o tempo, agora que o Conselho convidou a Comissão a apresentar-lhe uma estratégia de simplificação na sua reunião da Primavera de 2001, para reflectir sobre uma nova abordagem tendo em conta as lições destes semi-fracassos ou semi-sucessos.

6. As propostas do Comité para contribuir para uma nova abordagem da simplificação

6.1. Como a audição organizada pelo Observatório do Mercado Único pôs em relevo, trata-se agora de agir sobre novas bases, para progredir mais depressa e melhor. Assim, o Comité pronuncia-se a favor de um verdadeiro "processo de simplificação" que inclua:

6.1.1. um plano plurianual para a simplificação que permita enquadrar esse processo de forma coordenada na Europa;

6.1.2. códigos de boa conduta dos actores europeus da legislação, a que se devem associar os Estados;

6.1.3. uma melhor utilização da análise de impacto que deve ser preenchida e integrada no processo legislativo; e

6.1.4. uma associação activa dos parceiros económicos e sociais e de todos os actores da sociedade civil, sem o concurso dos quais será impossível o êxito de uma política de simplificação.

6.2. O Comité deseja, em primeiro lugar, que o Conselho dê seguimento ao seu mandato de Lisboa, adoptando na reunião da Primavera de 2001, com base no projecto pormenorizado que solicitou à Comissão que lhe apresentasse no início desse ano, um verdadeiro plano plurianual para a simplificação da legislação com prioridades e um calendário apoiando-se em métodos inovadores, orçamento e meios de avaliação eficazes. O Comité recomenda que este plano seja concebido para garantir a plena realização das principais alterações nesta matéria até 2005, ou seja, até ao fim dos actuais mandatos do Parlamento Europeu e da Comissão. Este plano deverá prever:

6.2.1. acções paliativas para remediar os principais problemas de simplificação da legislação em vigor;

6.2.2. acções preventivas para assegurar uma nova abordagem de simplificação dos projectos de legislação comunitária em curso ou futuros;

6.2.3. acções de acompanhamento a nível dos Estados-Membros.

6.3. O Comité pretende que este plano permita iniciar um verdadeiro processo de simplificação da legislação na Europa, completando e alargando os efeitos dos processos de dinamização da economia, do mercado interno e do emprego já iniciados no Luxemburgo, em Cardiff e em Colónia. A Cimeira Europeia especial, que foi acordado organizar daqui para o futuro na Primavera para fazer o ponto de situação do avanço das medidas económicas e sociais decididas em Lisboa, deverá incluir nessa revisão anual a evolução do processo de simplificação com base no relatório da Comissão que inclui painéis de avaliação.

6.4. No que respeita ao conteúdo da legislação, o Comité chama a atenção das instituições europeias para a necessidade de não comprometer o valor acrescentado com demasiados compromissos que acrescentariam especificidades nacionais em detrimento dos utentes e a não sobrecarregar as directivas com demasiadas opções de aplicação nacionais que limitariam o próprio interesse da harmonização. Todos estes instrumentos jurídicos devem contribuir para a simplificação quer se trate de regulamentos, directivas ou reconhecimento mútuo. O Comité sublinha também a necessidade de prosseguir o esforço de codificação para evitar a sobreposição de textos e assegurar a compreensão e a simplicidade de linguagem nos termos do acordo interinstitucional celebrado em Dezembro de 1998.

6.5. No que respeita à aplicação da legislação, o Comité sublinha a necessidade de os Estados-Membros terem mais disciplina na transposição já que o último painel de avaliação da Comissão revela que 13 % das directivas que entraram em vigor, ou seja 194 em 1489, não estão ainda transpostas em todos os Estados-Membros, o que constitui uma clara deterioração da situação tornando cada vez mais improvável atingir o objectivo fixado de 1,5 % até ao fim do ano 2000.

6.6. O Comité deseja também chamar a atenção para a perenidade da legislação, recomendando que se preveja sistematicamente, nomeadamente nos domínios em grande evolução, uma vigência limitada dos novos actos normativos, com prazos de revisão obrigatória e abrogação no caso de aquela não ser feita.

6.7. O Comité sublinha com especial ênfase o papel que deve caber directamente aos parceiros económicos e sociais para que uma política de simplificação na Europa tenha êxito:

6.7.1. ocupando utilmente os espaços negociais que lhes são abertos pelo legislador europeu, antes de mais no domínio social;

6.7.2. fazendo pressão para obter novos espaços negociais, de auto-regulação, de co-regulação ou de adopção de códigos de conduta à escala europeia, nomeadamente nos domínios da protecção do ambiente, dos interesses dos consumidores, do comércio electrónico e da sociedade da informação;

6.7.3. estando preparados para participar directamente, na qualidade de parceiros, em directivas de tipo novo deixando-lhes directamente o cuidado, mais do que aos Estados-Membros, de transpor certos requisitos essenciais através de acordos, marcas, processos de certificação e de auto-regulação;

6.7.4. participando activamente nos projectos SLIM onde estão habilitados a ter peso igual ao dos peritos das administrações; e

6.7.5. facilitando a realização de painéis com os actores no terreno, nomeadamente empresas, sindicatos e associações de consumidores.

6.8. O Comité pretende que o plano plurianual de simplificação da legislação se baseie em códigos de conduta das instituições europeias e dos Estados-Membros em que se comprometam a:

6.8.1. adoptar uma cultura favorável à simplificação apoiando as expectativas dos utentes socioprofissionais e dos representantes da sociedade civil;

6.8.2. proceder como agentes da simplificação, enquanto actores da legislação, adoptando novos métodos para a preparação, conteúdo e aplicação desta;

6.8.3. velar, a nível nacional, pela "eurocompatibilidade" de leis e regulamentos;

6.9. O Comité sublinha o papel privilegiado da Comissão para assegurar o êxito de uma política de simplificação. Para tal, o Comité apresenta diversas recomendações:

6.9.1. O Comité espera da Comissão que apresente ao Conselho Europeu de Estocolmo, na Primavera de 2001, um plano ambicioso e inovador, abrangendo a duração do actual mandato da Comissão, ou seja de 2001 a 2005. Tal plano deverá permitir ao Conselho Europeu aprovar um processo global de simplificação da legislação, tal como recomenda o Comité no presente parecer. O Comité espera também da Comissão que esta apresente de seguida anualmente aos Conselhos Europeus da Primavera um relatório com o ponto de situação do progresso realizado com painéis de avaliação apresentando também propostas de novas acções ou de orientação de acções para respeitar o cumprimento do calendário plurianual 2001-2005.

6.9.2. O Comité espera da Comissão que dê especial ênfase à necessidade de simplificação da legislação na reforma interna dos seus serviços com vista a fazer uma administração de excelência. Deverá ser dada prioridade à unidade central de simplificação dotada de todos os meios necessários tendo em conta a prioridade que deve ser dada à sua missão, directamente junto do Secretário-Geral da Comissão na medida em que a exigência de simplificação deve passar a ser uma preocupação de todos os serviços da Comissão independentemente das matérias tratadas.

6.9.3. O Comité considera indispensável que o plano de simplificação seja acompanhado de um orçamento, para que o processo de simplificação disponha dos meios para ter êxito, contando para tanto com o contributo de actores da sociedade civil, e para responder de forma mais fundamentada e mais bem sustentada do que actualmente às questões prévias da análise de impacto.

6.9.4. O Comité chama a atenção para a importância da análise de impacto que deve continuar a ser um pré-requisito sistemático de qualquer projecto de legislação e solicita que seja reforçado introduzindo quatro inovações:

6.9.4.1. O Comité sublinha a necessidade de reforçar a independência e a qualidade das análises de impacto, tendo-lhes sido consagrados meios adequados, com bons métodos e consulta efectiva dos meios socioprofissionais dos meios directamente interessados. Seria uma boa prática confiar estas análises a um organismo exterior à Comissão, que tivesse as necessárias qualificações e critérios de independência.

6.9.4.2. O Comité propõe que o controlo prévio da subsidiariedade seja completado, integrando daqui para o futuro um critério de alternativas, ou seja, não bastará apenas fundamentar a necessidade de uma acção legislativa a nível europeu, mas também verificar se não existe para essa acção uma alternativa. As alternativas possíveis poderão ser códigos de conduta de empresas ou meios socioprofissionais, abordagens negociais à semelhança do diálogo social (por exemplo, nos domínios do ambiente, da protecção dos consumidores e do comércio electrónico). Se for caso disso, estas alternativas poderão também consistir em acções de tipo nem regulamentar nem negocial, tais como acções de formação, recurso mais sistemático a processos judiciários ou ainda apoios a associações da sociedade civil que possam contribuir para levar a cabo um objectivo.

6.9.4.3. O Comité propõe que a análise de impacto inclua explicitamente, de agora em diante, uma análise da simplificação trazida pela nova legislação, incluindo o ganho em dinheiro e tempo para os cidadãos, no que respeita ao objectivo, ao conteúdo e à aplicação, o que poderá fazer com que se dê uma grande importância às condições reais desta aplicação.

6.9.4.4. O Comité propõe, por fim, que a ficha de impacto seja tornada pública e que acompanhe o projecto de legislação ao longo de todo o processo para que os co-decisores possam avaliar se o projecto continua a respeitar os critérios da ficha de impacto, ao longo do processo, após as alterações e até à adopção e não apenas na sua versão de origem. A publicidade da análise de impacto ajudará também a avaliar regularmente se determinada legislação não ficou ultrapassada, deixando na realidade de obedecer aos critérios que tinham justificado a sua aprovação.

6.9.5. Os projectos SLIM deverão ser continuados e alargados assegurando, nos termos da intenção manifestada pela Comissão, que os projectos de legislação revistos nesta base serão apresentados até seis meses contados das recomendações dos relatórios SLIM.

6.9.6. Os painéis deverão ser desenvolvidos, associando-lhes, segundo os temas, representantes dos parceiros sociais e dos consumidores e procurando dar-lhes todo o apoio logístico que a sua boa utilização absolutamente requer.

6.9.7. A Comissão deve promover um ambiente geral favorável ao enraizamento de uma cultura de simplificação, sensibilizando os eleitos para esta necessidade, formando funcionários (a começar pelos dos seus próprios serviços) organizando seminários neste domínio, encorajando a avaliação comparativa "benchmarking" das melhores práticas nacionais (divulgando os resultados na Internet) desenvolvendo a cooperação com outras instâncias internacionais, como a OCDE, e apoiando iniciativas da sociedade civil de fundações e de "think tanks" que possam contribuir para divulgar a nível europeu e a nível nacional esta nova cultura da simplificação.

6.10. Na sua qualidade de única assembleia representante de todos os utentes da legislação, o Comité Económico e Social está ele próprio consciente do papel importante e certamente central, do ponto de vista destes utentes, que tem de desempenhar no quadro de uma nova política de simplificação.

6.10.1. Para desempenhar esse papel de forma satisfatória, o Comité requer à Comissão:

6.10.1.1. ser consultado numa fase mais recuada, sempre que seja possível, para evitar que o valor acrescentado do seu parecer, em matéria de simplificação, não seja fortemente penalizado pela consulta simultânea das instituições investidas na função de co-decisão;

6.10.1.2. em especial, deve ser consultado anualmente, por ocasião da apresentação pela Comissão ao Comité do programa indicativo anual das consultas que lhe serão dirigidas, sobre a preparação do relatório para o Conselho Europeu da Primavera relativo à evolução do processo de simplificação, o que permitirá ao Comité ser associado pela Comissão à definição de novas acções prioritárias, tais como o âmbito de novas iniciativas SLIM ou os temas que justifiquem ser objecto de painéis;

6.10.1.3. ser directamente associado às reflexões para melhorar e reforçar a análise de impacto.

6.10.2. Para contribuir eficazmente para esta política de simplificação, o Comité está pronto a assumir plenamente a sua parte dos códigos de conduta que propõe às instituições da União. Para tal, o Comité compromete-se a seguir ele próprio linhas de conduta explicitadas nas conclusões do presente parecer.

6.11. No que respeita à participação dos co-decisores na política de simplificação, o Comité Económico e Social recomenda ao Parlamento Europeu e ao Conselho que:

6.11.1. apoiem a reivindicação do Comité de consultas mais antecipadas que lhes permita beneficiar do parecer do Comité desde a abertura da fase de co-decisão;

6.11.2. quando se justifique, encarreguem o Comité de missões de consulta exploratórias nos domínios ligados à simplificação da legislação incluindo reflexão sobre alternativas totais ou parciais à legislação em exame, ou sobre perspectivas de associação de actores económicos e sociais à aplicação de uma directiva;

6.11.3. aprovem orçamentos que permitam à Comissão desenvolver análises e métodos que contribuam para o êxito da política de simplificação;

6.11.4. se comprometam a pronunciar-se no prazo de doze meses contados da apresentação pela Comissão de um projecto de legislação revisto no quadro do SLIM;

6.11.5. na fase do processo de conciliação acautelem que o seu acordo permaneça fiel aos critérios fixados na ficha de impacto e portanto às expectativas dos utentes; e

6.11.6. acelerem, antes do alargamento, a adopção de medidas simplificadas de que os utentes do mercado único ainda não dispõem, tais como a patente comunitária, um estatuto operacional da sociedade europeia, um regime de IVA sem complicações no comércio intracomunitário, a supressão de toda a dupla fiscalidade no mercado único, as directivas que permitam facilitar as fusões e reconversões europeias de empresas.

6.12. O Comité sublinha também a contribuição das instâncias jurisdicionais europeias e nacionais e do Provedor para a simplificação:

6.12.1. participando na pressão sobre as instituições europeias, os governos e os parlamentos para que clarifiquem efectivamente as disposições legislativas e regulamentares que estão encarregadas de interpretar e de fazer aplicar; e

6.12.2. contribuindo para a reflexão sobre a codificação acrescida dos textos com vista a uma maior simplificação em benefício dos magistrados, dos profissionais do direito e de todos os utentes da legislação.

6.13. No que respeita à contribuição dos Estados-Membros para uma política de simplificação, o Comité sublinha o papel chave que lhe cabe de assegurar para o seu êxito e recomenda que:

6.13.1. adoptem eles próprios códigos de boa conduta para a simplificação do funcionamento do mercado único, assegurando a "eurocompatibilidade" das legislações nacionais;

6.13.2. reforcem as normas sobre os prazos de transposição da legislação comunitária, com a consciência de que devem mostrar claramente o exemplo aos países candidatos;

6.13.3. criem condições mais propícias ao bom funcionamento dos reconhecimentos mútuos;

6.13.4. assumam responsabilidades directas para facilitar o funcionamento do mercado único, à semelhança das iniciativas já tomadas nos quinze Estados-Membros para instalar centros de coordenação do mercado interno implicando-se numa co-gestão partilhada em parceria com a Comissão e os outros Estados-Membros e segundo procedimentos administrativos harmonizados, certificados pela União Europeia em domínios referentes ao levantamento de barreiras técnicas, a luta contra a fraude, a cooperação aduaneira; e

6.13.5. desenvolvam iniciativas nacionais que contribuam para fazer avançar efectivamente as políticas de simplificação incluindo o desenvolvimento, também neles, de unidades centrais de simplificação, e comuniquem as melhores práticas à Comissão a fim de que ela possa instituir e divulgar uma permanente avaliação comparativa "benchmarking".

7. Código de conduta do Comité Económico e Social para contribuir para o processo de simplificação

No sentido de contribuir, desde já, para o processo de simplificação e os códigos de conduta que recomenda às instituições da UE, o Comité adopta o código de conduta seguinte:

7.1. O Comité compromete-se, como prioridade, a velar permanentemente pelo respeito das exigências de simplificação, qualidade e eficácia para os utentes de projectos de legislação sobre que seja consultado.

7.2. O Comité compromete-se a adaptar a organização dos seus trabalhos para responder dentro dos prazos às consultas prévias que lhe poderão ser feitas pela Comissão, pelo Parlamento ou pelo Conselho, sempre que estas instituições pretendam assim ponderar melhor os pareceres do Comité sobre questões de simplificação da legislação.

7.3. O Comité decide elaborar anualmente um relatório de iniciativa sobre o estado de evolução do programa plurianual de simplificação, destinado a apoiar a Comissão na sua avaliação anual para o Conselho da Primavera.

7.4. O Comité concorda em proceder a um controlo sistemático da análise de impacto de cada projecto de legislação.

7.5. O Comité compromete-se a alertar as instituições europeias para a eventual necessidade de orientar a legislação para abordagens negociais, de auto-regulação e de co-regulação, sob o controlo do legislador europeu, cabendo aos parceiros socioprofissionais dos domínios e dos sectores visados organizarem-se em prazos razoáveis para responder a esta expectativa.

7.6. O Comité compromete-se a desenvolver o diálogo com os meios socioprofissionais europeus para os incitar a assumir tais responsabilidades, nomeadamente negociais, permitindo-lhes contribuir directamente para a legislação comunitária.

7.7. O Comité compromete-se a desenvolver o diálogo com o Comité das Regiões para estabelecer uma cooperação continuada neste domínio, nomeadamente no que respeita à dimensão regional da simplificação.

7.8. O Comité compromete-se a desenvolver o diálogo com os Conselhos Económicos e Sociais existentes nos Estados-Membros para que eles desempenhem nesses Estados um papel análogo ao que o Comité desempenha no plano europeu a fim de contribuir para o êxito do processo de simplificação.

Bruxelas, 19 de Outubro de 2000.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs