EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

Na sequência de um pedido apresentado por Portugal, em 17 de Maio de 2011, o Conselho aprovou a concessão de assistência financeira a Portugal (Decisão de Execução do Conselho 2011/344/UE) para apoiar um programa ambicioso de reformas económicas destinado a restaurar a confiança, possibilitando o regresso da economia a um crescimento sustentável, e a preservar a estabilidade financeira em Portugal, na área do euro e na UE.

Em conformidade com o artigo 3.º, n.º 9, da Decisão 2011/344/UE, a Comissão, juntamente com o FMI e em ligação com o BCE, procedeu à segunda análise dos progressos alcançados na aplicação das medidas acordadas, bem como da eficácia e do impacto socioeconómico das mesmas.

Tendo em conta a recente evolução económica, orçamental e financeira, assim como as medidas tomadas, a Comissão considera que são necessárias ligeiras alterações às condições de política económica subjacentes à assistência financeira para garantir a consecução dos objectivos do programa, tal como exposto nos considerandos da proposta de decisão que altera a Decisão de Execução do Conselho.

2011/0425 (NLE)

Proposta de

DECISÃO DE EXECUÇÃO DO CONSELHO

que altera a Decisão de Execução 2011/344/UE relativa à concessão de assistência financeira da União a Portugal

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia,

Tendo em conta o Regulamento (UE) n.º 407/2010 do Conselho, de 11 de Maio de 2010, que cria um mecanismo europeu de estabilização financeira[1], nomeadamente o artigo 3.º, n.º 2,

Tendo em conta a proposta da Comissão Europeia,

Considerando o seguinte:

(1) Na sequência de um pedido apresentado por Portugal, o Conselho aprovou a concessão de assistência financeira a Portugal (Decisão de Execução do Conselho 2011/344/UE alterada) para apoiar um programa ambicioso de reformas económicas destinado a restaurar a confiança, possibilitando o regresso da economia a um crescimento sustentável, e a preservar a estabilidade financeira em Portugal, na área do euro e na UE.

(2) Segundo as actuais projecções da Comissão sobre o crescimento do PIB nominal (-0,6% em 2011, -1,9% em 2012, 1,9% em 2013 e 3,9% em 2014), a trajectória de ajustamento orçamental está de acordo com a Recomendação do Conselho de 2 de Dezembro de 2009[2], dirigida a Portugal ao abrigo do artigo 126.º, n.º 7, do Tratado, e é compatível com uma trajectória do rácio dívida/PIB de 107,2% em 2011, 116,2% em 2012, 118,1% em 2013 e 116% em 2014. Por conseguinte, o rácio dívida/PIB estabilizar-se-ia em 2013 para depois entrar numa trajectória descendente, no pressuposto de continuarem os progressos na redução do défice. A dinâmica da dívida é afectada por várias operações extraorçamentais, incluindo importantes aquisições de activos financeiros, nomeadamente para a eventual recapitalização dos bancos e o financiamento de empresas públicas, e pelas diferenças entre os pagamentos de juros imputados a um exercício e os juros efectivamente pagos.

(3) Foi cumprido o critério relativo ao desempenho qualitativo trimestral do saldo das administrações públicas para o segundo trimestre de 2011, e os dados preliminares apontam para um resultado idêntico no terceiro trimestre. Na sequência, porém, de informações disponíveis em princípios de Novembro, com base no sistema europeu de contas (SEC95), prevê-se um défice orçamental de cerca de 1½% do PIB para a totalidade de 2011. Uma parte deste défice estava já averiguada desde Agosto, nomeadamente devido a derrapagens do lado das despesas, receitas não fiscais inferiores às previstas e despesas de capital superiores às orçamentadas. O Governo tinha tomado medidas para reduzir este diferencial, com destaque para um agravamento extraordinário do IRS e uma subida da taxa do IVA para o gás natural e a electricidade, antecipados de 2012 para 1 de Outubro de 2011. Mas essas medidas não foram suficientes para corrigir o diferencial, sobretudo porque mais recentemente foram identificadas outras derrapagens, como pagamentos de juros superiores aos previstos e receitas de capital e vendas de património imobiliário inferiores às previstas. O Governo procura chegar a acordo com os bancos sobre uma transferência parcial dos seus fundos de pensões para o sistema de segurança social do Estado, a realizar no respeito integral das regras da UE relativas aos auxílios estatais e a utilizar excepcionalmente para cumprir o objectivo de défice de 5,9% do PIB em 2011. O Governo aceitou não recorrer a mais transferências de fundos de pensões para cumprir as metas programadas para os próximos anos.

(4) Estão a ser feitos progressos no reforço da gestão das finanças públicas, através de uma melhor informação e acompanhamento e da reforma do quadro orçamental, em conformidade com as recomendações da Comissão Europeia e do Fundo Monetário Internacional.

(5) Os pagamentos em atraso vão ser significativamente reduzidos ao longo do período de programação. Para o efeito, elaborar-se-á uma estratégia para a validação e a liquidação das dívidas vencidas, quer no caso das entidades pertencentes às administrações públicas quer no das empresas estatais classificadas como não pertencentes às administrações públicas. Essa estratégia incluirá um roteiro sobre a forma e o calendário de estabilização dos pagamentos em atraso. Serão, além disso, estudadas diversas opções para a liquidação dos pagamentos em atraso, indicando mecanismos de incentivo adequados, como a possibilidade de abatimento no caso de liquidação rápida e a recompensa das entidades que deixem de acumular atrasos.

(6) Dada a considerável derrapagem que a Região Autónoma da Madeira (RAM) causou nas finanças públicas portuguesas, o Governo vai elaborar um acordo financeiro com esta região, visando conter o elevado nível de riscos orçamentais ainda existentes. O acordo respeitará o programa de ajustamento económico acordado entre a República Portuguesa, por um lado, e a União Europeia e o Fundo Monetário Internacional, por outro, e compreenderá, entre outros elementos, uma análise da sustentabilidade da dívida.

(7) Os bancos portugueses procuram cumprir os requisitos de capital mais elevados que o programa estipula, tendo igualmente em conta a avaliação da dívida soberana aos preços do mercado (conforme exige a Autoridade Bancária Europeia), o programa especial de inspecção in loco e a transferência dos fundos de pensões dos bancos para o sistema de segurança social do Estado. Está em preparação um quadro legal que visa dar apoio público temporário aos bancos. A desalavancagem equilibrada e ordenada do sector bancário continua a ser fundamental, salvaguardando ao mesmo tempo um nível adequado de crédito para os sectores produtivos da economia. A venda do Banco Português de Negócios está na sua fase final, embora careça ainda do aval das autoridades da União Europeia responsáveis pela concorrência. Registaram-se igualmente progressos no reforço do quadro regulamentar e de supervisão, inclusive por meio de assistência técnica.

(8) É fundamental avançar nas reformas do mercado de trabalho e do mercado de produtos para restaurar a competitividade e aumentar o potencial de crescimento. Estão a avançar as reformas do mercado de trabalho, com vista a harmonizar a protecção e os direitos ao abrigo dos contratos com e sem termo e para implantar um fundo financiado pelos empregadores para o pagamento das indemnizações por despedimento. O programa de privatizações está a ser executado ao abrigo da nova lei-quadro das privatizações. A restruturação profunda e urgente das empresas públicas é uma das principais prioridades do Governo. Vai ser necessário avançar mais na supressão das barreiras de acesso aos sectores protegidos, a fim de promover a concorrência e reduzir as rendas excessivas. Importa concretizar reformas estruturais de uma forma decisiva e acompanhá-las de perto.

(9) Apesar do montante relativamente elevado do primeiro e do segundo desembolsos, a situação das finanças públicas continua sob pressão, o que se explica pelas crescentes necessidades de financiamento das empresas públicas, por um acentuado aumento dos resgates de certificados de aforro por parte das famílias e pela persistência de tensões nos mercados financeiros.

(10) À luz desta evolução, a Decisão de Execução 2011/344/UE do Conselho deve ser alterada,

ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:

Artigo 1.º

O artigo 3.º é alterado do seguinte modo:

1) O n.º 3 passa a ter a seguinte redacção:

«3. De acordo com os requisitos do procedimento relativo aos défices excessivos, o défice das administrações públicas não pode ser superior a 10 068 milhões de EUR (o equivalente a 5,9% do PIB segundo as actuais previsões) em 2011, a 7 645 milhões de EUR (4,5% do PIB) em 2012 e a 3% do PIB em 2013. No cálculo deste défice não são tidos em conta os eventuais custos orçamentais das medidas de apoio à banca, no contexto da estratégia do Governo para o sector financeiro. A consolidação é conseguida através de medidas permanentes de elevada qualidade e da minimização do impacto sobre os grupos vulneráveis.»

2) No n.º 5, a alínea a) passa a ter a seguinte redacção:

«a) O objectivo de défice orçamental para 2011 é conseguido através de uma medida excepcional. Os activos adquiridos em resultado da transferência dos fundos de pensões dos bancos para o sistema de segurança social do Estado não devem ser utilizados de forma a prejudicar a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas portuguesas.»

3) No n.º 5, a alínea b) passa a ter a seguinte redacção:

«b) Portugal deve adoptar medidas que reforcem a gestão das finanças públicas. Deve aplicar as medidas previstas na nova Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado, incluindo a criação de um quadro orçamental de médio prazo e a instituição de um Conselho Orçamental independente. Os quadros orçamentais das administrações locais e regionais devem ser consideravelmente reforçados, apresentando, em especial, as opções fundamentais para a harmonização das respectivas leis de financiamento com os requisitos da Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado. Portugal deve melhorar a informação sobre as finanças públicas e o respectivo controlo e reforçar as regras e procedimentos de execução orçamental. O Governo deve elaborar uma estratégia para a validação e a liquidação das dívidas vencidas, que inclua um roteiro sobre a forma e o calendário de estabilização dos pagamentos em atraso e estude diversas opções para a liquidação dos pagamentos em atraso. No que respeita às parcerias público-privadas (PPP), o Governo não assumirá qualquer nova PPP antes de estarem disponíveis os resultados do estudo que o programa prevê sobre as PPP existentes e de se tornarem efectivas as reformas jurídicas e institucionais propostas.»

4) No n.º 5, a alínea e) passa a ter a seguinte redacção:

«e) Portugal deve prosseguir a abertura da economia à concorrência. O Governo deve tomar as medidas necessárias para assegurar que nem o Estado nem qualquer entidade pública, enquanto accionistas de sociedades, celebrem acordos que possam impedir a livre transacção do capital social ou limitar a capacidade dos respectivos órgãos de gestão. A nova lei das privatizações deve igualmente respeitar os princípios de livre circulação de capitais e não conceder ou permitir direitos especiais ao Estado. Deve proceder-se à revisão do direito da concorrência para melhorar a rapidez e a eficácia da execução das regras da concorrência.»

5) No n.º 5, a alínea h) passa a ter a seguinte redacção:

«h) Portugal deve elaborar um acordo financeiro com a Região Autónoma da Madeira (RAM), em consonância com o programa financeiro entre a República Portuguesa, por um lado, e a União Europeia e o Fundo Monetário Internacional, por outro. Até à aprovação deste acordo e à sua aplicação no orçamento da RAM, Portugal deve acompanhar atentamente a execução do orçamento da RAM, manter suspensas as transferências do Estado para o governo da RAM e não honrar novas dívidas ou garantias comerciais ou financeiras do governo ou das empresas públicas da RAM que não sejam aprovadas pelo Ministério das Finanças.»

6) No n.º 6, a alínea a) passa a ter a seguinte redacção:

«a) Portugal deve executar o programa de privatizações. Nomeadamente, a venda das participações do Estado na EDP deve ser concluída em 2012. Além disso, as participações do Estado na REN, na Galp e, se as condições do mercado o permitirem, na TAP, devem ser vendidas em 2012. Deve ser elaborada uma estratégia para a Parpública, reconsiderando o seu papel como empresa pública e considerando a possibilidade de a liquidar ou de a integrar na administração pública. O plano de privatizações a pôr em prática ao longo de 2013 deve abranger igualmente os Aeroportos de Portugal, o sector do transporte de mercadorias da CP (Comboios de Portugal), os Correios de Portugal e a Caixa Seguros, assim como diversas empresas de menores dimensões.»

7) No n.º 6, a alínea b) passa a ter a seguinte redacção:

«b) As medidas definidas nas alíneas c) e d), num montante mínimo de 8,8 mil milhões de EUR, serão incluídas no orçamento de 2012. Devem ser adoptadas novas medidas, principalmente do lado das despesas, para obstar a eventuais problemas decorrentes da evolução orçamental em 2012.»

8) No n.º 6, a alínea c) passa a ter a seguinte redacção:

«c) O orçamento deve prever uma redução das despesas em 2012 num montante mínimo de 6,7 mil milhões de EUR, incluindo uma redução dos salários e do emprego no sector público; cortes nas pensões; uma vasta reorganização da administração central, eliminando duplicações e outras fontes de ineficácia; a redução do número de municípios e freguesias; cortes na educação e na saúde; menos transferências para as autoridades locais e regionais; e reduções nas despesas de capital e noutras despesas, conforme prevê o programa.»

9) No n.º 6, a alínea d) passa a ter a seguinte redacção:

«d) Do lado das receitas, o orçamento deve incluir medidas num montante total de cerca de 2,1 mil milhões de EUR para um ano completo, nomeadamente alargando as bases tributáveis do IVA mediante a redução das isenções e a redefinição das listas de bens e serviços sujeitos a taxas reduzidas, intermédias e elevadas, aumentando os impostos especiais sobre o consumo, alargando as bases colectáveis do IRS e do IRC, mediante a redução das deduções fiscais e dos regimes especiais, garantindo a convergência das deduções do IRS aplicável às pensões e aos rendimentos do trabalho e alterando o IMI, mediante uma diminuição substancial das isenções. Estas medidas devem ser complementadas por medidas de combate à evasão fiscal, à fraude e à economia paralela.»

10) No n.º 6, a alínea j) passa a ter a seguinte redacção:

«j) Portugal deve promover uma evolução da massa salarial em consonância com os objectivos de incentivo à criação de emprego e melhoria da competitividade das empresas, tendo em vista a correcção dos desequilíbrios macroeconómicos. Ao longo do período de programação, o aumento dos salários mínimos só terá lugar se se justificar pela evolução da economia e do mercado de trabalho. Devem ser tomadas medidas para corrigir as deficiências dos actuais sistemas de negociação salarial, incluindo legislação que redefina os critérios e as modalidades dos acordos colectivos e facilite os acordos a nível das empresas. Até então, será suspensa a aplicação de prorrogações.»

11) No n.º 6, a alínea k) passa a ter a seguinte redacção:

«k) Deve ser elaborado um plano de acção para melhorar a qualidade do ensino e da formação dos níveis secundário e profissional.»

12) No n.º 6, é acrescentada a alínea o), com a seguinte redacção:

«o) A administração local em Portugal conta actualmente com 308 municípios e 4 259 freguesias. Portugal deve elaborar um plano de consolidação para reorganizar e reduzir significativamente o número destas entidades. Tais alterações devem entrar em vigor, o mais tardar, no início do próximo ciclo eleitoral autárquico.»

13) No n.º 6, é acrescentada a alínea p), com a seguinte redacção:

«p) Portugal deve adoptar medidas para assegurar a sustentabilidade da rede eléctrica nacional, com vista a eliminar a dívida tarifária até 2020 e a garantir a sua estabilização o mais tardar em 2013. Estas medidas devem corrigir rendas excessivas e abranger todas as suas fontes.»

14) No n.º 7, a alínea a) passa a ter a seguinte redacção:

«a) O orçamento de 2013 deve incluir medidas de consolidação orçamental num montante mínimo de 3,4 mil milhões de EUR, com vista a reduzir o défice das administrações públicas nos prazos referidos no n.º 3.»

15) No n.º 7, a alínea b) passa a ter a seguinte redacção:

«b) O orçamento deve incluir medidas do lado das receitas que contemplem, nomeadamente, um maior alargamento das bases tributáveis do IRS e do IRC, a subida dos impostos especiais sobre o consumo e alterações na tributação de imóveis que gerem cerca de 0,7 mil milhões de EUR de receitas suplementares.»

16) No n.º 7, é acrescentada a alínea d), com a seguinte redacção:

«d) Do lado das despesas, o orçamento deve prever uma redução de pelo menos 2,7 mil milhões de EUR, a obter, nomeadamente, pelas seguintes vias: redução das despesas nos sectores da administração central, da educação e da saúde; redução das transferências para as autoridades locais e regionais; redução do número de funcionários públicos; e redução dos custos das empresas públicas.»

17) No n.º 7, é acrescentada a alínea e), com a seguinte redacção:

«e) Portugal deve melhorar o ambiente empresarial através da redução dos encargos administrativos, estendendo a todos os sectores da economia a simplificação dos procedimentos (pontos único de contacto e projectos sem autorização prévia), e através da diminuição dos condicionalismos em matéria de crédito que pesam sobre as PME, inclusive com a aplicação da Directiva 2011/7/UE, que estabelece medidas de luta contra os atrasos de pagamento nas transacções comerciais.»

18) No n.º 8, os dois primeiros períodos passam a ter a seguinte redacção:

«8. Com vista a restaurar a confiança no sector financeiro, Portugal deve recapitalizar adequadamente o seu sector bancário e assegurar um processo de desalavancagem ordenada. Neste capítulo, Portugal deve desenvolver e acordar com a Comissão Europeia, o BCE e o FMI uma estratégia para a futura estrutura e funcionamento do sector bancário português, de molde a preservar a estabilidade financeira. Em especial, Portugal deve:»

19) No n.º 8, a alínea a) passa a ter a seguinte redacção:

«a) Incentivar os bancos a reforçarem a sua margem de segurança financeira numa base sustentável e acompanhar a emissão de obrigações bancárias garantidas pelo Estado, autorizadas até um montante máximo de 35 mil milhões de EUR, em conformidade com as regras da UE relativas aos auxílios estatais;»

20) No n.º 8, a alínea b) passa a ter a seguinte redacção:

«b) Seguir de perto os planos apresentados pelos bancos para alcançar um rácio de capital Core Tier 1 de 9% até ao final de 2011 e de 10% até ao final de 2012. Os requisitos de capital decorrentes da avaliação da dívida soberana em função dos preços do mercado, conforme exige a Autoridade Bancária Europeia, devem ser cumpridos em Junho de 2012, juntamente com as implicações, em termos de capital, do programa especial de inspecção in loco e da transferência dos fundos de pensões dos bancos para o sistema de segurança social do Estado. Os bancos devem apresentar, em Fevereiro de 2012, os respectivos planos sobre a forma como irão satisfazer as suas necessidades de capital nesse ano. Se não conseguirem cumprir a tempo os limiares de requisito de capital, os bancos poderão solicitar, ao governo, uma injecção temporária de capital, o qual, para os bancos privados, estará disponível através do instrumento de apoio à solvência dos bancos, dotado de 12 mil milhões de EUR, criado nos termos do programa de ajustamento económico acordado entre a República Portuguesa, por um lado, e a União Europeia e o Fundo Monetário Internacional, por outro;»

21) No n.º 8, a alínea c) passa a ter a seguinte redacção:

«c) Assegurar uma desalavancagem equilibrada e ordenada do sector bancário, que continua a ser determinante para eliminar os desequilíbrios de financiamento de forma duradoura. Os planos de financiamento dos bancos visam uma redução do rácio empréstimos/depósitos para cerca de 120% até ao final do programa e uma redução da dependência do financiamento fornecido pelo Eurossistema durante o período de vigência do programa. Estes planos de financiamento devem ser analisados trimestralmente, estando o próximo previsto para antes da terceira análise do programa. O Banco de Portugal deve tomar as medidas adequadas no caso de desvios em relação aos planos de financiamento dos bancos.»

22) No n.º 8, a alínea d) passa a ter a seguinte redacção:

«d) Concluir a venda do Banco Português de Negócios, em conformidade com as regras da UE em matéria de auxílios estatais;»

23) No n.º 8, a alínea e) passa a ter a seguinte redacção:

«e) Assegurar a racionalização da estrutura do banco do Estado, a Caixa Geral de Depósitos (CGD), para recapitalizar o seu ramo principal de actividade bancária na medida do necessário em 2011, sem depender da venda do ramo de seguros. Esta venda, directamente a um comprador final, está prevista para 2012 e deverá contribuir para a satisfação das necessidades adicionais de capital nesse ano. Na medida em que tais necessidades não possam ser satisfeitas através de fontes internas, a CGD deve receber capital público, fora do instrumento de apoio à solvência dos bancos.»

24) No n.º 8, são acrescentadas as alíneas f), g), h) e i), com a seguinte redacção:

«f) Assegurar que a transferência parcial dos fundos de pensões dos bancos para o sistema de segurança social do Estado é feita em condições actuarialmente equilibradas, respeitando também as regras da UE relativas à concorrência e aos auxílios estatais. A fim de evitar o recurso ao instrumento de apoio à solvência dos bancos no âmbito do pacote de financiamento do programa, o Governo oferecerá auxílio aos bancos para absorver o impacto da transferência sobre o capital, utilizando uma parte da transferência para adquirir capital ordinário nos bancos. O remanescente dos fundos transferidos será depositado numa conta bloqueada até à conclusão da terceira análise.

g) Concluir até finais de Janeiro de 2012 o quadro jurídico relativo ao acesso a capital de fontes públicas, de harmonia com as regras da UE em matéria de auxílios estatais e com os princípios estabelecidos no Memorando de Entendimento.

h) Assegurar que, antes da terceira análise do programa, os bancos incorporam no exercício de testes de resistência os resultados disponíveis do programa especial de inspecção in loco com um limiar de Core Tier 1 de 6%;

i) Concluir até ao final de 2011 o quadro jurídico relativo a intervenção precoce, resolução e seguros de depósitos para os bancos e o quadro jurídico relativo à restruturação do endividamento das empresas e das famílias.»

25) O n.º 9 passa a ter a seguinte redacção:

«9. A fim de garantir a correcta aplicação das condições do programa e contribuir para a correcção sustentável dos desequilíbrios, a Comissão continuará a prestar aconselhamento e orientações no que diz respeito às reformas orçamentais, estruturais e dos mercados financeiros. No âmbito da assistência a prestar a Portugal, a Comissão, juntamente com o FMI e em ligação com o BCE, analisará periodicamente a eficácia e o impacto socioeconómico das medidas acordadas e recomendará as correcções necessárias, com vista a promover o crescimento e a criação de emprego, a assegurar a consolidação orçamental adequada e a minimizar os impactos sociais prejudiciais, em especial nos sectores mais vulneráveis da sociedade portuguesa.»

Artigo 2.º

A República Portuguesa é a destinatária da presente decisão.

Artigo 3.º

A presente decisão será publicada no Jornal Oficial da União Europeia.

Feito em

Pelo Conselho

O Presidente

[1] JO L 118 de 12.5.2010, p. 1.

[2] 15759/09