Parecer do Comité Económico e Social sobre «Acordos em matéria de ambiente»

(97/C 287/01)

Em 27 de Fevereiro de 1997, o Comité Económico e Social decidiu, de harmonia com o disposto no 3º parágrafo do artigo 23º do Regulamento Interno, elaborar um parecer de iniciativa sobre «Acordos em matéria de ambiente».

A Secção de Ambiente, Saúde Pública e Consumo, encarregada da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 15 de Maio de 1997, sendo relator K. Boisserée.

Na 346ª reunião plenária (sessão de 28 de Maio de 1997), o Comité Económico e Social adoptou o seguinte parecer por 66 votos a favor, 1 contra e 1 abstenção.

1. Introdução

1.1. Cedo trouxe o CES os «acordos voluntários» para a discussão ao nível comunitário em matéria de política do ambiente. No seu parecer sobre política do ambiente e mercado interno, de 19 de Setembro de 1990 (), o CES examinou o significado de novos instrumentos, nomeadamente económicos, como resposta aos desafios do mercado interno em termos de política ambiental. O ponto 6.3 deste parecer diz o seguinte:

«Alguns Estados-Membros têm uma boa experiência de acordos voluntários para a realização de objectivos ambientais entre as autoridades responsáveis e empresas ou sectores industriais ou comerciais inteiros. É evidente que um tal sistema não pode servir para iludir as responsabilidades dos poderes públicos na protecção do ambiente. Mas é certo que, por essa via, servida por medidas de auto-controlo, se consegue, em muitos casos, aplicar medidas de protecção do ambiente mais eficazes ou uma acção reguladora mais precoce. De uma maneira geral, a Comunidade deveria incentivar a celebração de tais acordos.»

1.2. O quinto programa de acção em matéria de ambiente, os pareceres do Conselho e do Parlamento Europeu, assim como os do CES, dão relevo ao princípio da cooperação (responsabilidade partilhada); os acordos em matéria de ambiente enquadram-se, enquanto instrumentos políticos, neste princípio. O parecer do CES relativo à revisão do quinto programa em matéria de ambiente, de 29 de Maio de 1996 () (ponto 4.3), diz, nomeadamente, o seguinte:

«No entanto (...) há que levar em conta o facto de os acordos voluntários pressuporem um quadro jurídico, para evitar que os objectivos de protecção do ambiente sejam contornados. Também deverá ser possível um controle adequado do cumprimento dos procedimentos e decisões contidos no acordo e verificar a conformidade do acordo com a legislação europeia e nacional em matéria de concorrência. É indispensável adoptar disposições particulares quanto ao período de aplicação dos acordos, para prevenir que a denúncia desses acordos deixe um vazio jurídico em matéria de protecção do ambiente.»

1.3. Na sequência da publicação de uma Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento sobre «Acordos em matéria de ambiente» (COM 96/561), sobre a qual já existem pareceres de diferentes grupos de interesse, parece apropriado que o CES se pronuncie novamente e pormenorizadamente sobre o tema. Deste modo, o CES decidiu emitir este parecer de iniciativa.

2. Acordos em matéria de ambiente: oportunidades e problemas

2.1. O tema dos «Acordos em matéria de ambiente» tem uma grande amplitude, abrangendo as seguintes variantes:

a) Na Comunicação da Comissão são referidos, em primeiro lugar, acordos em matéria de ambiente substitutivos, em parte ou na totalidade, de legislação.

b) Do mesmo modo, a Comissão menciona compromissos unilaterais da indústria, que subentendem tornar-se dispensável legislar e, portanto, não se adoptar legislação. A validade de uma declaração unilateral deste tipo depende da satisfação dessa expectativa.

c) Nos Estados-Membros, os acordos em matéria de ambiente referem-se principalmente à regulamentação da legislação ambiental, ou seja, a acções administrativas. Neste campo existem inúmeras experiências positivas. Estes acordos entre as autoridades responsáveis e a indústria assim como, em caso de necessidade, terceiros (vizinhos) afectados referem-se normalmente a casos concretos específicos.

d) A Comissão não refere combinações ou declarações não dotadas de força jurídica («codes of conduct»), que, na prática, também têm um papel importante, podendo ser úteis na preparação de uma acção legislativa ou de uma execução oficial.

2.2. Na sua Comunicação, a Comissão considera como um ponto forte específico para a aplicação dos acordos em matéria de ambiente um contrato vinculativo entre o Estado-Membro e o parceiro interessado («indústria»), a substituir a transposição legal das directivas comunitárias para a legislação nacional.

O CES considera que este modelo contém uma série de problemas que há que resolver segundo critérios do direito dos Estados-Membros. O Comité aprova a não concentração nesta variante substitutiva da acção legislativa. Em todo o caso, deve agregar-se a figura do acordo para a execução da legislação transposta, que já tem provas práticas dadas.

Demonstrou-se que este uso dos acordos em matéria de ambiente permite muitas vezes obter soluções melhores e mais flexíveis para problemas concretos, em se contemplando a necessária protecção da colectividade e da vizinhança. Estes acordos não entram em conflito com a responsabilidade política do legislador. Servem-se de um instrumento moderno da prática administrativa, empregado com êxito em muitos Estados-Membros, e não só no domínio da política ambiental.

3. Pressupostos para a conclusão de acordos em matéria de ambiente

3.1. O melhor pressuposto para o êxito de um acordo em matéria de ambiente que seja duradouro é a existência de vantagens bilaterais realizáveis, garantidas pelo acordo. Os direitos e obrigações inerentes a um acordo em matéria do ambiente devem contrabalançar-se sensivelmente, para ambos os lados.

3.2. Um pressuposto fundamental para os acordos em matéria de ambiente é o respeito das disposições do Tratado da CE aplicáveis à legislação ambiental em toda a Comunidade, especialmente as do artigo 130º. Isto significa que também os acordos em matéria de ambiente devem acatar os objectivos e premissas da política ambiental comunitária:

- elevado nível de protecção;

- precaução e prevenção;

- princípio do poluidor-pagador.

3.3. Segundo as disposições do Tratado da CE e inúmeras decisões do Tribunal de Justiça Europeu, a política ambiental - em cuja formulação e execução os cidadãos e os agentes económicos são chamados a participar - é, em última instância, uma tarefa pública. Por isso, os acordos em matéria de ambiente não podem conduzir à «privatização» da política ambiental.

Os objectivos e valores-limite fixados no âmbito da política ambiental não podem ser objecto dos acordos em matéria de ambiente, tendo de ficar reservados aos poderes políticos e acarretar a responsabilidade destes. Os «objectivos ambientais» mencionados pela Comissão não constituem, só por si, uma base para acordos em matéria de ambiente, carecendo de concretização legislativa, em conformidade com os artigos 130º-R e 130º-S do Tratado da CE.

3.4. Um acordo em matéria de ambiente tem de designar com exactidão o seu objecto e estabelecer concretamente as obrigações mútuas em termos práticos e de calendário (se possível segundo planos por etapas). O objecto do acordo em matéria de ambiente pode consistir no próprio compromisso de participação no sistema de gestão e auditoria ambiental (ecoauditoria) ().

3.5. Caso, como a Comissão prefere, um acordo em matéria de ambiente sirva a transposição de legislação europeia para o nível dos Estados-Membros, terá que ficar garantido que as negociações destes acordos observem o calendário de transposição, ainda que alguns dos Estados-Membros tenham de negociar com uma multiplicidade de parceiros e os resultados das negociações fiquem adquiridos em alturas diferentes. É preciso garantir que se possa verificar claramente qual a legislação comunitária que está em vigor nos Estados-Membros. Caso contrário, tornar-se-á difícil fiscalizar o rigor da aplicação e não se cumprirá a exigência de melhorar a transposição da legislação ambiental europeia (Comunicação da Comissão de 22 de Outubro de 1996, COM 96/500).

3.6. O acordo em matéria de ambiente deve também ter em consideração o problema dos «não-alinhados» (); que beneficiam das vantagens do efeito geral dos acordos em matéria de ambiente (por exemplo, a não transposição legal de legislação comunitária) sem se comprometerem a adoptar as medidas previstas.

3.7. Os acordos destinados à resolução de casos específicos concretos relativos à aplicação da legislação do ambiente (por exemplo, melhoramentos posteriores ao saneamento de instalações produtivas antiquadas ou acordos sobre a execução de disposições de protecção da natureza) devem cobrir os interesses dos vizinhos afectados para adquirirem força legal também nesse aspecto.

No âmbito de negociações para um acordo em matéria de ambiente que ultrapasse um caso específico concreto (acordo sectorial), os grupos sociais (parceiros sociais, organizações ambientalistas, representantes dos consumidores) devem, consoante o objecto do acordo, ser chamados a participar, como é preceito ou costume na preparação de normas jurídicas. Também neste caso a via do recurso legal deve permanecer aberta, a benefício, por exemplo, de cidadãos individualmente afectados.

3.8. Um acordo em matéria de ambiente deve ser susceptível de revisão de acordo com a experiência prática, o desenvolvimento técnico e o conhecimento ecológico.

3.9. O cumprimento do acordo em matéria de ambiente deve ser fiscalizado do mesmo modo ou de modo equivalente às disposições legislativas, regulamentares e administrativas. Esta fiscalização deve, especialmente, ter por objecto as empresas individualmente consideradas, recomendando-se que fique acordada a aplicação do processo de ecoauditoria. O incumprimento de acordos em matéria de ambiente terá de ser passível de sanção côngrua.

3.10. O conteúdo dos acordos em matéria de ambiente terá de obedecer, ao mesmo título que as disposições legislativas, regulamentares ou administrativas, ao princípio da transparência. A directiva relativa à liberdade de acesso à informação em matéria de ambiente () deverá ter aplicação conforme.

4. Forma jurídica do acordo em matéria de ambiente

4.1. Tal como a Comissão expõe justamente na sua Comunicação, existem duas formas jurídicas diferentes de acordos em matéria de ambiente:

- contratos bilaterais, geralmente entre as autoridades e a «indústria» (associações ou empresas individuais), ou, também, entre entidades públicas;

- compromissos unilaterais dos parceiros industriais, resultantes de negociações entre as autoridades e a indústria, que têm por objecto determinada acção ou omissão.

4.2. Quer a possibilidade quer a legitimidade dos regimes de tipo contratual suscitam problemas:

- Sendo objecto do acordo em matéria de ambiente uma expectativa de omissão legislativa ou administrativa por parte das «autoridades», é necessário ter em atenção que o facto da renúncia a uma acção legislativa não pode ser objecto de um contrato, pelo menos segundo a legislação de alguns Estados-Membros.

- Um acordo passível de denúncia pressupõe a legitimidade das partes contratantes para assumirem tal compromisso legal. Ainda que as respectivas negociações possam ser conduzidas pelas associações (representativas do sector), os acordos em matéria de ambiente de âmbito sectorial precisam da aprovação de cada empresa individualmente considerada.

4.3. O CES considera que só é possível tomar uma decisão sobre a forma jurídica do acordo em matéria de ambiente tendo em consideração o caso concreto e o direito do Estado-Membro respectivo.

5. O objecto de um acordo em matéria de ambiente

5.1. Acordos em matéria de ambiente respeitantes à aplicação de legislação europeia transposta para a legislação nacional não apresentam qualquer problema. Neste caso, trata-se das modalidades práticas de aplicação da lei (por exemplo, calendário e etapas), de auxílios financeiros (por exemplo, ao estabelecimento de parques de protecção da natureza) ou de saneamento de problemas ambientais locais.

No âmbito de negociações relativas a acordos em matéria de ambiente, os Estados-Membros têm tido excelentes experiências com a interposição de mediadores independentes, no propósito de obter uma «mediação» dos diferentes interesses. Um processo de mediação deste tipo é igualmente pertinente na execução de legislação do ambiente europeia.

5.2. Na sua Comunicação sobre acordos em matéria de ambiente e na respectiva recomendação aos Estados-Membros (), a Comissão menciona, em primeiro lugar, os acordos em matéria de ambiente substitutivos da acção legislativa, ou seja, que substituem a transposição de directivas comunitárias.

Um regulamento deste tipo só é pertinente, em termos práticos, quando existe um pequeno círculo de parceiros contratuais (empresas). Apenas neste caso seria possível celebrar um contrato vinculativo equiparável a uma acção de transposição. As principais associações europeias não possuem, geralmente, legitimidade para celebrar este tipo de acordos com efeitos de vínculo legal.

5.3. O plano político a considerar para acordos em matéria de ambiente é, em primeiro lugar, estando em causa a transposição de preceitos comunitários, o nível dos Estados-Membros, caso contrário também o nível regional ou das autoridades locais.

Na Comunicação da Comissão, o nível da Comunidade Europeia é praticamente excluído, o que o CES aprova, a menos que seja possível celebrar «acordos globais», relativos a «problemas globais», com associações europeias. No entanto, estes casos serão, geralmente, resolvidos por compromissos assumidos ou serão resultado de negociações preparatórias de legislação ou de um tratado fundado no direito internacional.

No caso de se vir a celebrar este tipo de acordos, a participação dos orgãos com competências em matéria de legislação a nível comunitário (incluindo o CES) deve ficar assegurada.

5.4. É necessário informar adequadamente as partes afectadas, mesmo que não sejam directamente partes no acordo. No tocante a acordos que tenham um objecto de natureza genérica, será de ajustar a sua divulgação no boletim oficial respectivo .

5.5. Os acordos em matéria de ambiente têm de ser verificados quanto à conformidade com as regras da concorrência do Tratado da Comunidade (artigo 85º, 86º) e com o artigo 92º do Tratado - quando o acordo previr subsídios ou vantagens fiscais a benefício de uma das partes. Isto é extensivo à conformidade com as normas da Organização Mundial do Comércio relativas à livre circulação de mercadorias e aos obstáculos técnicos ao comércio. Esta verificação terá de ser feita pela Comissão, com a participação da autoridade signatária do acordo.

6. Comunicação da Comissão e Recomendação aos Estados-Membros

6.1. O parecer do CES é, em princípio, concorde com a Comunicação da Comissão, ainda que a sua hierarquia de prioridades seja parcialmente diferente. O parecer contém propostas complementares que o CES reputa importantes .

6.2. O âmbito das «Orientações gerais para o recurso a acordos em matéria de ambiente» constante na Comunicação deve ser alargado a acordos do foro administrativo. Considera-se também necessário prever, a título complementar, a utilização de acordos em matéria de ambiente como instrumento de aplicação de regulamentos da Comunidade. Carente de reconsideração se afigura, ainda, a aplicabilidade da comunicação a acordos cujo âmbito ultrapasse as fronteiras comunitárias.

6.3. Não está claro se a «Recomendação sobre acordos em matéria de ambiente» (anexa à Comunicação da Comissão), já publicada no Jornal Oficial de 21 de Dezembro de 1996, se refere apenas à «transposição» para a legislação nacional, ou também à execução da legislação transposta. Este assunto devia ser esclarecido na Comunicação. No segundo caso, a recomendação teria de mencionar também os compromissos unilaterais. Consideramos que deve ser chamada a atenção para o facto de as disposições pertinentes do Tratado da CE terem de ficar acauteladas em todos os tipos de acordos em matéria de ambiente do âmbito da legislação europeia.

Bruxelas, 28 de Maio de 1997.

O Presidente do Comité Económico e Social

Tom JENKINS

() JO C 332 de 31. 12. 1990.

() JO C 212 de 22. 7. 1996.

() Relativamente a esta questão, ver o Regulamento nº 1836/93 - JO L 168 de 10. 7. 1993.

() Termo usado na versão portuguesa do documento da Comissão. Refere-se aos que pretendem beneficiar das vantagens de uma acção sem pagarem os respectivos custos, suportados por outros. Uma tradução alternativa, quiçá mais adequada, poderia ser: «O acordo em matéria de ambiente deve também ter em consideração o problema dos que preferem ir "à boleia", beneficiando das vantagens do seu efeito geral (por exemplo, a não transposição legal de legislação comunitária), sem se comprometerem a adoptar as medidas previstas.»

() JO L 158 de 23. 6. 1990.

() JO L 333 de 21. 12. 1996.