COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 31.3.2021 COM(2021) 144 final RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO sobre a aplicação da Diretiva (UE) 2016/343 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de março de 2016, relativa ao reforço de certos aspetos da presunção de inocência e do direito de comparecer em julgamento em processo penal



1.Introdução A presunção de inocência e o direito a um processo equitativo estão consagrados nos artigos 47.º e 48.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir designada por «Carta») e no artigo 6.º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem (CEDH). A Diretiva (UE) 2016/343 relativa ao reforço de certos aspetos da presunção de inocência e do direito de comparecer em julgamento em processo penal (a seguir designada por «a diretiva») visa reforçar o direito a um processo equitativo em processo penal, estabelecendo normas mínimas comuns relativas a certos aspetos da presunção de inocência e ao direito de comparecer em julgamento. A diretiva é o quarto instrumento adotado ao abrigo do artigo 82.º, n.º 2, alínea b), do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), que estabelece a base jurídica para a adoção de regras mínimas relativas aos «direitos individuais em processo penal». A diretiva aplica-se em 25 Estados-Membros. A UE adotou seis diretivas nesta matéria: Para além da Diretiva 2016/343, existem diretivas relativas ao direito à interpretação e tradução em processo penal, ao direito à informação, ao direito de acesso a um advogado e à comunicação com terceiros numa situação de privação de liberdade, a garantias processuais para os menores e ao apoio judiciário. A Comissão Europeia elaborou já relatórios sobre a aplicação das três primeiras diretivas. As diretivas contribuem para o reforço da confiança mútua e do princípio do reconhecimento mútuo das sentenças e outras decisões judiciais. Nos termos do artigo 12.º da diretiva, a Comissão deve transmitir ao Parlamento Europeu e ao Conselho um relatório sobre a aplicação da diretiva. O presente relatório baseia-se, principalmente, nas informações prestadas pelos Estados-Membros à Comissão através da notificação das medidas nacionais de transposição da diretiva. Inspira-se igualmente em informações divulgadas publicamente em estudos realizados pela Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia e por partes interessadas externas com financiamento da Comissão Europeia. Embora o artigo 11.º da diretiva estabeleça que os Estados-Membros devem comunicar à Comissão, até 1 de abril de 2020 e posteriormente de três em três anos, os dados disponíveis sobre a aplicação dos direitos previstos na diretiva, até à data, apenas a Áustria cumpriu esta obrigação. Esta falta de informação por parte dos Estados-Membros constitui um impedimento à avaliação completa da aplicação prática da diretiva. Por conseguinte, o relatório concentra-se nas medidas que os Estados-Membros adotaram, até à data, com vista à transposição da diretiva. Avalia se os Estados-Membros transpuseram a diretiva e se a legislação nacional cumpre os objetivos e os requisitos da mesma. O Tribunal de Justiça da União Europeia já teve a oportunidade de interpretar a Diretiva (UE) 2016/343 em várias ocasiões, interpretação essa que foi levada em conta no presente relatório. 2.Avaliação geral Nos termos do artigo 14.º, os Estados-Membros tinham de transpor a Diretiva para o direito nacional até 1 de abril de 2018. Nessa data, 11 Estados-Membros não tinham ainda comunicado todas as disposições necessárias à Comissão, a saber: Bulgária, Chipre, Grécia, Croácia, Letónia, Luxemburgo, Malta, Áustria, Roménia, Eslováquia e Suécia. Por conseguinte, em maio de 2018, a Comissão instaurou processos por infração, nos termos do artigo 258.º do TFUE, contra esses Estados-Membros por não terem comunicado ou terem comunicado apenas parcialmente as disposições de transposição. A maioria dos Estados-Membros cumpriu, entretanto, a sua obrigação, pelo que os processos por infração foram suspensos. Contudo, no seguimento de controlos à transposição integral da diretiva, ainda se encontram em curso quatro processos por infração no âmbito dos quais falta transpor algumas disposições. Além disso, foram instaurados três novos processos por infração, em fevereiro de 2021, por comunicação parcial das disposições. Os Estados-Membros têm abordagens diferentes à transposição da diretiva. Alguns adotaram disposições específicas que transpõem expressamente os direitos consagrados na diretiva, a par de disposições legais ou práticas de execução. Outros, por sua vez, consideraram que as disposições existentes já eram, em larga medida, consentâneas com os requisitos da diretiva, não tendo por isso adotado quaisquer disposições específicas de transposição. Embora, por vezes, a ausência de disposições de transposição expressas seja, pelo menos em parte, compensada por medidas práticas de execução e pela jurisprudência, nem sempre assim é. Daí resulta que as disposições nacionais são, em muitos casos, insuficientes para garantir o cabal cumprimento de algumas disposições fundamentais da diretiva. É o que acontece, designadamente, quando o âmbito de aplicação das disposições nacionais é mais estrito do que o estabelecido no artigo 2.º da diretiva. A avaliação revelou ainda a existência de outras lacunas em vários Estados-Membros, em particular no que diz respeito às referências em público à culpa e ao direito de não se autoincriminar. O facto de não serem cumpridas todas as disposições da diretiva afeta negativamente a eficácia dos direitos nela estabelecidos. A Comissão adotará todas as medidas adequadas para corrigir esta situação, incluindo a instauração de processos por infração nos termos do artigo 258.º do TFUE. 3.Pontos de avaliação específicos 3.1.Âmbito de aplicação (capítulo 1- artigo 2.º)

O artigo 2.º define o âmbito de aplicação dos requisitos da diretiva. Esta aplica-se às pessoas singulares que são suspeitas da prática de um ilícito penal ou que foram constituídas arguidas em processo penal e a todas as fases do processo penal, isto é, a partir do momento em que uma pessoa é suspeita da prática de um ilícito penal ou é constituída arguida ou é suspeita ou acusada de ter cometido um alegado ilícito penal, até ser proferida uma decisão final sobre a prática do ilícito penal e essa decisão ter transitado em julgado. Embora alguns Estados-Membros não tenham transposto expressamente o artigo 2.º, o âmbito de aplicação das disposições nacionais que dão cumprimento aos direitos previstos na diretiva está, na maioria dos casos, em conformidade com a diretiva. Contudo, num dos Estados-Membros, as disposições de transposição aplicam-se apenas a pessoas que tenham sido detidas ou acusadas, mas não a suspeitos de facto, o que representa um entrave significativo à conformidade com a diretiva. Em alguns Estados-Membros, verificam-se problemas de conformidade devido ao âmbito de aplicação temporal mais limitado das disposições nacionais. Estas limitações do âmbito de aplicação temporal também são suscetíveis de afetar o âmbito de aplicação pessoal, quando têm impacto na forma como os processos são instaurados ou no momento a partir do qual uma pessoa é considerada suspeita. Estes problemas de conformidade são fundamentais, na medida em que também podem afetar o âmbito de aplicação da presunção de inocência e limitar o âmbito de aplicação das disposições nacionais de execução de direitos específicos previstos na diretiva. 3.2.Presunção de inocência (capítulo 2) O capítulo 2 da diretiva aborda o princípio da presunção de inocência. O artigo 3.º estabelece que os Estados-Membros devem assegurar que o suspeito ou o arguido se presume inocente enquanto a sua culpa não for provada nos termos da lei. Num dos Estados-Membros, o princípio é assegurado para arguidos e detidos, mas não para suspeitos que não se encontrem detidos. 3.2.1.Referências em público à culpa – artigo 4.º Apenas a legislação de seis Estados-Membros está em plena conformidade com o artigo 4.º, n.º 1, nos termos do qual os Estados-Membros devem tomar as medidas necessárias para assegurar que, enquanto a culpa do suspeito ou do arguido não for provada nos termos da lei, declarações públicas emitidas pelas autoridades públicas ou decisões judiciais que não estabelecem a culpa não apresentem o suspeito ou o arguido como culpado. Esta disposição aplica-se sem prejuízo de atos da acusação que visam provar a culpa do suspeito ou do arguido e de decisões preliminares de caráter processual proferidas pelas autoridades judiciárias ou por outras autoridades competentes e baseadas em suspeitas ou em elementos de acusação. Nesta base, e em conformidade com o considerando 16, o Tribunal de Justiça decidiu que a diretiva «não regula as condições em que as decisões de prisão preventiva podem ser adotadas». Embora o artigo 4.º, n.º 1, não tenha sido expressamente transposto em alguns Estados-Membros, o requisito da diretiva é cumprido através de disposições gerais relativas à presunção de inocência ou à limitação da divulgação de informações, bem como através da jurisprudência. Não obstante, foram detetados problemas de conformidade em 19 Estados-Membros, sendo esta a disposição que suscita maior número de inconformidades. Em alguns Estados-Membros, estes problemas resultam, essencialmente, da não transposição; em 13 Estados-Membros, prendem-se sobretudo com o alcance mais limitado das disposições nacionais, que não abrangem todas as autoridades públicas ou fases dos processos, ou não abrangem as decisões judiciais, conforme exigido pela diretiva. Em certos casos, os problemas de conformidade identificados têm, na prática, um menor impacto porque, num contexto nacional, a proibição de referências em público à culpa pode ser considerada uma dimensão essencial do princípio da presunção de inocência. Além disso, as disposições relativas à difamação e à publicação de informações na comunicação social, as regras em matéria de proteção de dados, assim como as orientações não vinculativas do ponto de vista jurídico ou outras medidas práticas de execução já asseguram, na prática, a conformidade parcial com os requisitos da diretiva. Noutros Estados-Membros, a aplicação prática parece constituir um problema. A prática demonstra, por exemplo, que os juízes e procuradores cumprem, geralmente, o artigo 4.º, n.º 1, ao passo que outras entidades, como os ministros ou deputados, apresentam por vezes o arguido como culpado. O direito nacional de 12 Estados-Membros não é plenamente conforme com o artigo 4.º, n.º 2, nos termos do qual os Estados-Membros devem assegurar a disponibilidade das medidas necessárias em caso de violação da obrigação prevista no artigo 4.º, n.º 1. Em quatro Estados-Membros, esta situação resulta de limitações no âmbito de aplicação das disposições nacionais que transpõem o artigo 4.º, n.º 1, por exemplo, nos casos em que a transposição é limitada às decisões judiciais, mas não existem medidas aplicáveis às autoridades públicas. Nos termos do artigo 4.º, n.º 3, a obrigação prevista no n.º 1 de não apresentar o suspeito ou o arguido como culpado não impede que as autoridades públicas divulguem ao público informações sobre o processo penal quando for rigorosamente necessário por motivos relativos à investigação criminal ou ao interesse público. O direito nacional de alguns Estados-Membros não é plenamente conforme com este artigo, por uma ou várias das razões enunciadas a seguir: as disposições nacionais em causa não abrangem todas as autoridades públicas ou tipos de informações, não incluem o requisito «quando for rigorosamente necessário», ou não contêm condições claras que limitem a divulgação de informações. Em alguns casos, os problemas de conformidade têm um menor impacto prático, já que existem orientações não vinculativas do ponto de vista jurídico igualmente relevantes, tais como orientações para a imprensa relativas ao contacto com jornalistas e à prestação de informações aos mesmos. 3.2.2.Apresentação do suspeito ou do arguido – artigo 5.º Nos termos do artigo 5.º, n.º 1, os Estados-Membros devem tomar medidas adequadas para assegurar que o suspeito ou o arguido não são apresentados como culpados, em tribunal ou em público, através da utilização de medidas de coerção física. Muitos Estados-Membros não adotaram regras específicas para transpor esta disposição. De acordo com o artigo 5.º, n.º 2, o disposto no artigo 5.º, n.º 1, não impede que os Estados-Membros apliquem medidas de coerção física exigidas por razões específicas, relacionadas com a segurança ou para impedir o suspeito ou o arguido de andarem a monte ou de terem contacto com terceiros. Em dois Estados-Membros foram identificados problemas por não existir nenhuma garantia de que cada caso é avaliado individualmente. Além disso, a conformidade com o artigo 5.º também parece suscitar problemas práticos em certos Estados-Membros. Em alguns deles, por exemplo, são utilizadas algemas, independentemente do motivo pelo qual o arguido se encontra detido. Ao ser transportado para a sala de audiências, o público e a imprensa podem ver o arguido algemado e tirar-lhe fotografias. Noutros Estados-Membros, a utilização de caixas de vidro nas salas de audiências é uma prática generalizada. 3.2.3.Ónus da prova – artigo 6.º

O artigo 6.º, n.º 1, estabelece que os Estados-Membros devem assegurar que recai sobre a acusação o ónus da prova da culpa do suspeito ou do arguido, sem prejuízo da obrigação que incumbe ao juiz ou ao tribunal competente de procurarem elementos de prova, tanto incriminatórios como ilibatórios, e do direito da defesa de apresentar provas em conformidade com o direito nacional aplicável. O considerando 22 da diretiva especifica que a presunção de inocência seria violada caso houvesse uma inversão do ónus da prova, sem prejuízo da utilização de presunções de facto ou de direito em relação à responsabilidade penal de um suspeito ou de um arguido. Nos Estados-Membros em que existem tais presunções, estas cumprem as condições estabelecidas no considerando 22, ou seja, são ilidíveis e respeitam os direitos de defesa, além de serem limitadas e proporcionados ao objetivo legítimo visado. Ao que parece, tais presunções são utilizadas de forma limitada e em relação a casos específicos, tais como infrações de trânsito, casos de difamação, fraude comercial e infrações relacionadas com drogas. A legislação de dois Estados-Membros não é plenamente conforme com o artigo 6.º, n.º 1, uma vez que o respetivo direito nacional inverte o ónus da prova, sem estabelecer limites claros em certos casos. Num destes Estados-Membros, o papel da acusação é assumido pelo juiz, recaindo também nele o ónus da prova. O artigo 6.º, n.º 2, requer que os Estados-Membros assegurem que toda e qualquer dúvida quanto à questão da culpa deve beneficiar o suspeito ou o arguido, mesmo quando o tribunal aprecia se a pessoa em causa deve ser absolvida. Embora, em alguns Estados-Membros, não exista uma transposição expressa deste princípio, trata-se de um princípio geral reconhecido pela jurisprudência. Apenas um Estado-Membro não cumpre totalmente o artigo 6.º, n.º 2, porque, nos casos em que a acusação ou o advogado de defesa decidem dispensar a audição contraditória de uma testemunha, o juiz dispõe de poderes discricionários para concluir que o advogado de defesa e o mandante aceitam a posição dessa testemunha, comprometendo assim a presunção de inocência. 3.2.4.Direito de guardar silêncio e direito de não se autoincriminar – artigo 7.º Nos termos do artigo 7.º, n.º 1, os Estados-Membros devem assegurar que o suspeito ou o arguido têm o direito de guardar silêncio em relação ao ilícito penal que é suspeito de ter cometido ou em relação ao qual é arguido. Contudo, em alguns Estados-Membros, a transposição não está em plena conformidade com a diretiva, dado que o âmbito de aplicação das disposições nacionais é mais limitado. Esta situação também afeta a conformidade com o artigo 7.º, n.º 2, que estabelece que os Estados-Membros devem assegurar que o suspeito ou o arguido têm o direito de não se autoincriminar. Além disso, outros Estados-Membros não transpuseram expressamente o artigo 7.º, n.º 2. Num deles, porém, este direito foi reconhecido em várias ocasiões pelos tribunais supremos, ao passo que em dois Estados-Membros não existe nenhuma garantia explícita do direito de não se autoincriminar, quer no direito nacional, quer na jurisprudência dos tribunais supremos. Outros problemas de conformidade identificados em dois Estados-Membros revestem-se de particular importância, porque parecem estar em conflito direto com o direito de não se autoincriminar através de medidas suscetíveis de penalizar o exercício deste direito ou que obrigam os suspeitos ou arguidos a indicar circunstâncias que excluem a responsabilidade penal. Todos os Estados-Membros transpuseram o artigo 7.º, n.º 3, nos termos do qual o exercício do direito de não se autoincriminar não impede a recolha pelas autoridades competentes de elementos de prova que possam ser legitimamente obtidos através do exercício legal de poderes coercivos. O artigo 7.º, n.º 4, que permite aos Estados-Membros autorizar que as suas autoridades judiciais, ao proferirem a sua decisão, tenham em conta a atitude de cooperação do suspeito ou do arguido, não foi expressamente transposto pelos Estados-Membros. Não obstante, nenhum dos Estados-Membros proíbe esta prática, sendo geralmente possível, ao abrigo das normas de processo penal, ter em conta a atitude de cooperação ao proferir uma decisão. Nos termos do artigo 7.º, n.º 5, o exercício do direito de guardar silêncio e do direito de não se autoincriminar dos suspeitos ou dos arguidos não deve ser utilizado contra os mesmos, nem pode ser considerado elemento de prova de que cometeram o ilícito penal em causa. Em 14 Estados-Membros não existem disposições nacionais que proíbam expressamente a dedução de ilações negativas. Contudo, tal não afeta a conformidade em alguns destes Estados-Membros, uma vez que a conformidade pode ser deduzida quer das disposições gerais em matéria de admissibilidade de provas, quer da jurisprudência que demonstra a aplicação prática consistente desta regra. Exemplo disso são os casos em que os tribunais constitucionais consideram que a proibição de deduzir ilações negativas constitui parte integrante dos direitos de guardar silêncio e de não se autoincriminar. Considera-se que, nos outros Estados-Membros, a referida lacuna afeta igualmente a conformidade, já que as disposições gerais são insuficientes ou o seu âmbito de aplicação não é suficientemente amplo. Num dos Estados-Membros, não obstante o artigo 7.º, n.º 5, ter sido transposto, a conformidade é apenas parcial porque, embora os tribunais tenham a sensibilidade de não permitir a dedução de conclusões negativas do silêncio do arguido ou da sua recusa em facultar provas auto-incriminatórias, esta proteção não é aplicável aos suspeitos de facto. 3.3.Direito de comparecer em julgamento (capítulo 3) O capítulo 3 da diretiva inclui dois artigos: O artigo 8.º diz respeito ao direito de comparecer em julgamento, enquanto o artigo 9.º estabelece o direito a um novo julgamento em caso de violação do artigo 8.º. 3.3.1.Direito de comparecer em julgamento – artigo 8.º O direito nacional de todos os 25 Estados-Membros abrangidos pela diretiva está em conformidade com o artigo 8.º, n.º 1, que exige que os Estados-Membros assegurem que o suspeito ou o arguido tem o direito de comparecer no próprio julgamento. O artigo 8.º, n.º 2, concede aos Estados-Membros a opção de prever que um julgamento passível de resultar numa decisão sobre a culpa ou inocência de um suspeito ou de um arguido pode realizar-se na sua ausência, desde que: a) O suspeito ou o arguido tenha atempadamente sido informado do julgamento e das consequências da não comparência; ou b) O suspeito ou o arguido, tendo sido informado do julgamento, se faça representar por um advogado mandatado, nomeado por si ou pelo Estado. No que diz respeito ao artigo 8.º, n.º 2, alínea a), o considerando 36 da diretiva esclarece que informar o suspeito ou o arguido do julgamento deve ser entendido no sentido de o notificar pessoalmente ou lhe fornecer, por outros meios, informação oficial sobre a data e o local do julgamento, de modo a permitir-lhe tomar conhecimento do julgamento. Informar o suspeito ou o arguido das consequências da não comparência deverá ser entendido, nomeadamente, no sentido de os informar de que pode ser proferida uma decisão mesmo se não comparecerem ao julgamento. O considerando 37 da diretiva faz referência ao requisito de a pessoa ter sido, obrigatoriamente, informada da realização do julgamento e de ter mandatado um advogado, nomeado por si ou pelo Estado, conforme previsto no artigo 8.º, n.º 2, alínea b). Nos casos em que estes requisitos estejam preenchidos, o Tribunal de Justiça clarificou que a diretiva não se opõe a uma regulamentação nacional que prevê que o direito de um arguido de comparecer no seu julgamento não é violado quando este tenha decidido, de forma inequívoca, não comparecer numa das audiências realizadas no âmbito do seu julgamento.