A União Europeia é um dos principais doadores de ajuda humanitária a nível internacional e um interveniente essencial na prestação de ajuda de emergência às vítimas de catástrofes naturais e de origem humana. Promove igualmente o respeito e a observância do direito internacional humanitário.

A Comissão Europeia, nomeadamente através da sua Direcção-Geral da Ajuda Humanitária e da Protecção Civil (DG ECHO), tem como objectivo salvar e preservar vidas, mas também o ambiente e os bens, prevenindo e atenuando o sofrimento humano e preservando a integridade e a dignidade das populações atingidas por catástrofes naturais ou de origem humana dentro ou fora da UE. O mandato da Comissão engloba a assistência humanitária e a protecção civil, os dois principais instrumentos de que a União Europeia dispõe para assegurar a prestação rápida e eficaz de ajuda de emergência às pessoas confrontadas com as consequências imediatas das catástrofes.

A ajuda humanitária da UE, que é distinta da ajuda ao desenvolvimento a mais longo prazo ou dos instrumentos da política externa, assenta nos princípios de humanidade, imparcialidade, independência e neutralidade. Este compromisso de prestação de ajuda humanitária segundo determinados princípios funda-se no Tratado de Lisboa.

As políticas da União Europeia no domínio da ajuda humanitária e da protecção civil permitem-lhe traduzir na prática o compromisso que assumiu de apoiar as populações dentro e fora da União que precisem de assistência nos momentos de maior vulnerabilidade. Tal contribui para atingir um dos objectivos estratégicos da acção externa da UE, como enunciado no Tratado da União Europeia.

A importância da política de ajuda humanitária reflecte-se na nomeação de um Comissário responsável pela ajuda humanitária e a resposta às situações de crise na nova Comissão. O Mecanismo de Protecção Civil, reunido à ajuda humanitária numa única Direcção-Geral desde Fevereiro de 2010, tem por objectivo facilitar a cooperação em intervenções no domínio da protecção civil caso surjam situações de emergência grave que exijam uma resposta urgente.

Contexto global em que está a ser prestada a assistência

Muitas das questões globais que se levantam actualmente têm impacto tanto na escala como na natureza dos desafios que se colocam no domínio da ajuda humanitária e da protecção civil:

Evolução das ameaças à segurança. Embora se tenha verificado uma menor ocorrência de conflitos entre os países desde o fim da guerra fria, surgiram outros tipos de conflito mais generalizados e mais complexos de combater. O número crescente de Estados frágeis e em desagregação criou condições para uma instabilidade prolongada, crises violentas e conflitos civis em toda a Ásia Meridional e Central, no Médio Oriente e no continente africano.

Alterações climáticas. Nunca antes a actividade humana sujeitou o ambiente e o clima do nosso planeta a uma pressão tão intensa. O mundo confronta-se, mais do que nunca, com condições meteorológicas extremas: secas, inundações e tempestades. É provável que, no futuro, as alterações climáticas afectem a frequência das catástrofes naturais e a escala das suas consequências, e que modifiquem ainda a distribuição geográfica dessas emergências. Em muitas regiões do mundo, o acesso aos recursos naturais de base, à água e às terras agrícolas está a tornar-se cada vez mais difícil, o que gera novas tensões e «migrações induzidas por factores climáticos».

Mudanças na economia mundial. Os países em desenvolvimento e emergentes são agora os novos motores do crescimento mundial. Estima-se que, em 2020-2025, o PIB agregado das oito principais economias emergentes será superior ao do actual G-8. Apesar de este crescimento permitir a milhões de pessoas saírem de uma situação de pobreza, o desenvolvimento continua a ser muito desigual, permanecendo os Objectivos de Desenvolvimento do Milénio (ODM) fora do alcance de muitas camadas da população.

Papel crescente dos intervenientes não estatais. As ONG surgiram em todo o mundo como forças sociais e políticas importantes; o sector privado tem um poder crescente, não só nas empresas e finanças internacionais, mas também nas questões que dizem respeito à sociedade; e os meios de comunicação social globais influenciam a condução da diplomacia e da política através do impacto imediato e emocional das suas «noticias de última hora».

A crise financeira poderá ter impacto nos recursos disponíveis para dar resposta às situações de emergência. Tal pode conduzir a uma necessidade ainda maior de solidariedade europeia e põe em evidência a importância da relação custo-benefício e da eficiência na prestação da ajuda.

Consequentemente, a implementação da ajuda humanitária e da protecção civil é cada vez mais complexa e difícil . O aumento da frequência e intensidade das catástrofes naturais faz com que ocorram cada vez mais crises humanitárias repentinas, nomeadamente mega-catástrofes como as ocorridas em 2010 no Haiti e no Paquistão. Em 2010 ocorreram cerca de 373 catástrofes naturais, que provocaram a morte de quase 300 000 pessoas e afectaram mais 207 milhões de pessoas em todo mundo[1]. A Ásia foi a região mais atingida, registando 89 % do número total de vítimas. O ano de 2010 foi um dos piores de que há registo nas últimas duas décadas no que diz respeito às catástrofes naturais. As catástrofes humanitárias de origem humana continuam a ser, na sua maioria, causadas por conflitos civis internos, estando as populações civis cada vez mais expostas à violência e ao sofrimento. Este tipo de conflitos é frequentemente marcado pelo desrespeito pelos princípios e o direito internacional humanitário pelas partes beligerantes, bem como pela redução progressiva do espaço humanitário. O acesso dos beneficiários à ajuda humanitária e a segurança e protecção das populações civis e dos trabalhadores humanitários têm vindo a tornar-se cada vez mais problemáticos.

Outra característica é a multiplicação de intervenientes no terreno da ajuda humanitária. Além das ONG humanitárias tradicionais e das organizações humanitárias internacionais, as fundações privadas e as empresas estão a assumir um papel de maior destaque; nalguns países, as forças militares estão a conduzir operações quase-humanitárias; e algumas forças de manutenção da paz têm mandatos de protecção que podem, em certos casos, afectar a acção humanitária. Nalgumas regiões, a assistência bilateral entre governos ou a utilização de meios militares estão a assumir uma importância crescente. Este grande número de intervenientes gera uma grande diversidade a nível das motivações, interesses e práticas. Neste contexto, a reafirmação dos princípios humanitários de neutralidade e de não discriminação assume uma importância crescente.

Actividades da UE no domínio da ajuda humanitária e da protecção civil em 2010

Através da Comissão (DG ECHO), a UE concedeu ajuda humanitária com base nas necessidades e facilitou a prestação de assistência europeia em espécie no domínio da protecção civil.

A DG ECHO intervém quando e onde ocorrem crises ou catástrofes naturais , ajudando milhões de pessoas afectadas em todo o mundo. Em 2010, a resposta da UE a crises novas ou prolongadas ascendeu a um total de 1 115 milhões de EUR e consistiu em:

- prestar assistência humanitária a cerca de 151 milhões de pessoas[2] em 80 países não membros da UE, tendo 39 desses países/territórios sido designados como estando em situação de crise no planeamento inicial da DG ECHO;

- activar o Mecanismo de Protecção Civil para 28 crises dentro e fora da UE.

O orçamento inicial para a ajuda humanitária em 2010, de 835 milhões de EUR, foi reforçado várias vezes a fim de fazer face às novas crises e catástrofes naturais ocorridas durante o ano, em especial as duas mega-catástrofes no Haiti e no Paquistão.

O orçamento para a ajuda humanitária foi aumentado utilizando a Reserva para Ajudas de Emergência, recorrendo às verbas do Fundo Europeu de Desenvolvimento destinadas à ajuda humanitária nos Estados de África, das Caraíbas e do Pacífico e efectuando transferências de rubricas orçamentais relativas a outros instrumentos de ajuda externa.

Da totalidade da ajuda fornecida em 2010, um montante estimado em 44 % destinou-se às catástrofes naturais, 41 % às crises prolongadas e 15 % às crises e intervenções ad hoc .

As catástrofes naturais continuaram a causar danos graves em todo o mundo. A DG ECHO segue uma estratégia em duas vertentes para lidar com este tipo de catástrofes:

- Resposta rápida , através da prestação de ajuda humanitária e da facilitação e coordenação da assistência no âmbito da protecção civil, proporcionada a outros Estados (UE ou países terceiros) pelos Estados-Membros da UE e pelos países que participam no Mecanismo de Protecção Civil, numa base voluntária, após a activação do mecanismo;

- Preparação para as catástrofes , identificando as zonas geográficas e as populações mais expostas às catástrofes naturais, para as quais estabelece programas específicos de preparação para catástrofes.

A DG ECHO prestou assistência humanitária para obviar às consequências das seguintes catástrofes:

- Inundações no Benim, Burkina Faso, Bangladesh, Colômbia e Paquistão;

- Terramotos no Chile, Indonésia e Haiti;

- Ciclones no Sul da Ásia, América Central e Laos;

- Secas no Grande Corno de África, região do Sahel, Bolívia e Jibuti;

- Epidemias na República do Congo, Haiti, Malavi, Zimbabué e Sudeste Asiático

- Foi também concedida assistência específica à Mongólia, afectada pelo fenómeno Dzud[3], ao Bangladesh (crise dos roedores), às Filipinas (EL Niño), à Guatemala, atingida por uma série de catástrofes naturais (erupção vulcânica, tempestade tropical, depressão tropical após uma seca grave em 2009) e ao Tajiquistão, afectado por um terramoto, inundações e uma epidemia de poliomielite.

Em termos de «crises de origem humana» , os confrontos inter-étnicos no Sul do Quirguizistão em Junho de 2010 conduziram a uma intervenção de emergência que abrangeu uma vasta série de sectores, incluindo o fornecimento de abrigo, alimentos e assistência médica, aconselhamento e protecção jurídicos. No Iémen , a situação política e humanitária agravou-se, com a eclosão de diversos conflitos em todo o país. A instabilidade no Corno de África, nomeadamente na Somália, está a gerar um fluxo crescente de pessoas que desembarcam na costa do Iémen e um número cada vez maior de refugiados e de requerentes de asilo. As operações militares que se seguiram à crise das pessoas deslocadas internamente (PDI) no Paquistão, em 2009, provocaram novos deslocamentos, levando a DG ECHO a tentar fazer face às necessidades de cerca de três milhões de pessoas extremamente necessitadas de ajuda humanitária. No final do ano, a Costa do Marfim foi confrontada com uma crise pós-eleitoral, que afectou também os países vizinhos.

Para além destas crises, a Comissão teve de gerir várias situações de emergência prolongadas e complexas . Eis alguns exemplos:

- Sudão , onde a insegurança crescente, incluindo o rapto e o assédio frequentes dos intervenientes humanitários, e um acesso extremamente limitado, têm contribuído para o desaparecimento quase total do espaço de intervenção humanitário no Darfur. As intervenções estão, em grande medida, limitadas a esses campos, onde os parceiros trabalham em condições extremamente precárias.

- Os Territórios Palestinianos Ocupados , onde os efeitos combinados do bloqueio, das restrições impostas ao acesso e à circulação e do impacto do regime de ocupação na Faixa de Gaza, na zona C da Cisjordânia e em Jerusalém Oriental mantêm a população num estado de extrema vulnerabilidade e dependência em relação à assistência humanitária externa.

- Na República Democrática do Congo , os combates, a violência sexual e a deslocação de populações persistiram ao longo do ano, embora se tenha constatado uma estabilização gradual nalgumas zonas do país.

Não obstante a multiplicação das catástrofes naturais ou de origem humana e o aumento do número de vítimas das situações de emergência complexas nos últimos anos, e não obstante o desrespeito pelos princípios humanitários e a segurança e protecção dos trabalhadores humanitários, também houve casos em que a situação humanitária melhorou . Há sinais encorajadores de que as intervenções humanitárias estão a ter êxito quando o financiamento é seguido por desenvolvimento. Foi este o caso do Sri Lanka e das Filipinas em 2010. No Sri Lanka , a situação humanitária evoluiu significativamente. Até à data, 75 % das pessoas deslocadas no interior do país (PDI) regressaram ao seu lugar de origem, enquanto as restantes continuam a viver com as famílias de acolhimento ou em campos. Através do seu orçamento, a UE continua a ser um dos doadores de ajuda humanitária mais empenhados. Financiou acções humanitárias de desminagem, sempre que estas acções facilitaram o regresso em segurança de antigos PDI. Além disso, verificou-se uma maior focalização em intervenções plurissectoriais, incluindo as componentes alojamento, meios de subsistência e ajuda alimentar. As preocupações em matéria de protecção persistiram, com uma proporção elevada de regressos de famílias chefiadas por mulheres. Por último, a situação de segurança tem permanecido estável desde o termo do conflito e, embora o acesso dos parceiros da DG ECHO permaneça limitado, a tendência geral é para que a situação melhore. Nas Filipinas , a situação de segurança começou a melhorar, paralelamente aos progressos realizados nas conversações de paz entre as partes e ao cessar-fogo supervisionado por um Comité de Coordenação Conjunto para a Cessação das Hostilidades e por uma equipa de observação internacional, sob comando malaio. A DG ECHO continuou a prestar assistência às pessoas deslocadas que continuam a viver em centros de evacuação e apoiou o processo de regresso das PDI. No final de 2010, o número de pessoas ainda deslocadas não excedia 25 000, o que confirmou a importância de eliminar progressivamente a ajuda humanitária a favor de instrumentos a mais longo prazo.

No que respeita à protecção civil, o Mecanismo de Protecção Civil da UE foi activado 28 vezes durante o ano (11 vezes dentro e 17 vezes fora da UE) no intuito de responder, por exemplo: às inundações no Paquistão, Albânia, Bósnia e Herzegovina, Montenegro, Hungria, Polónia, Roménia, Benim, Tajiquistão e Colômbia; ao terramoto e à epidemia de cólera no Haiti; ao terramoto no Chile; ao derramamento de petróleo no Golfo do México; à violenta tempestade (Xynthia) que afectou a Europa Ocidental; aos incêndios florestais em França, Portugal e Israel; às quedas de neve no Reino Unido e nos Países Baixos; aos furacões e tempestades tropicais na Guatemala e no Haiti; e, por último, ao acidente químico na Hungria, onde várias aldeias foram inundados por lamas vermelhas provenientes de uma fábrica de alumínio na zona. Foram organizadas 12 missões de avaliação e coordenação, no âmbito das quais 48 peritos foram enviados para zonas dentro e fora da UE.

A acção preparatória para uma capacidade de resposta rápida da UE em 2010 (uma iniciativa do Parlamento Europeu que teve início em 2008 e foi renovada em 2009 e, pela última vez, em 2010) produziu bons projectos e apoiou a continuação do desenvolvimento no domínio dos módulos. Em 2010, foram utilizadas pela primeira vez em situações de emergência quatro capacidades de resposta rápida europeia que foram desenvolvidas e colocadas em permanência ao abrigo deste programa: um posto médico avançado com cirurgia e uma unidade de purificação de água para o Haiti, na sequência do terramoto, um módulo de bombagem de elevada capacidade para as inundações na Polónia e na Moldávia e uma equipa de apoio e assistência técnica para as epidemias de cólera no Haiti.

O número de operações de transporte aumentou drasticamente em 2010 (55, das quais 50 através de subvenções directas e 5 no âmbito do contrato-quadro com uma companhia de transportes).

A revisão da actual política de protecção civil iniciada em 2010 encontra-se ainda em curso.

O quadro seguinte mostra como o financiamento da UE para a ajuda humanitária e a protecção civil foi repartido por região em 2010, de acordo com o princípio da afectação em função das necessidades (em milhares de euros).

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Contrariamente à protecção civil, em geral a DG ECHO não presta ajuda humanitária directamente no terreno, mas executa o seu mandato concedendo financiamento a cerca de 200 parceiros : organizações não governamentais, agências das Nações Unidas, outras organizações internacionais, como o Comité Internacional da Cruz Vermelha e a Federação Internacional das Sociedades da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho, e algumas agências especializadas dos Estados-Membros da UE.

É importante que a DG ECHO disponha de um leque diversificado de parceiros, na medida em que tal lhe permite cobrir uma lista crescente de necessidades em diferentes partes do mundo, frequentemente em situações que tendem a ser cada vez mais complexas. As subvenções e contribuições geridas pela DG ECHO são efectuadas através da selecção das melhores propostas recebidas para cobrir as necessidades das pessoas mais vulneráveis. Em 2010, os financiamentos foram repartidos pelos parceiros da DG ECHO do seguinte modo: ONG, 50 %; agências das Nações Unidas, 39 %; e organizações internacionais, 11 %.

As organizações humanitárias confrontam-se com um acesso cada vez mais limitado aos beneficiários . Esta situação deve-se, por um lado, à redução progressiva do espaço humanitário, em consequência da actuação dos governos e de intervenientes não estatais, que violam até os princípios mais elementares de protecção consagrados no direito internacional humanitário e, por outro, às restrições por motivos de segurança. Existe um número cada vez maior de governos, como é o caso do Sri Lanka, que impõem restrições à distribuição de ajuda humanitária. Em muitas zonas de conflito (por exemplo na RDC, na Somália e no Sudão), os trabalhadores humanitários são testemunha de métodos bélicos particularmente brutais, nomeadamente a utilização de civis como alvo e o recurso frequente à violência sexual como arma de guerra. Os ataques de que são alvo os trabalhadores humanitários, incluindo expulsões e assassinatos, estão aparentemente a aumentar. Os doadores têm de enfrentar o facto de que não só a segurança do pessoal humanitário está em risco, como também os financiamentos e as infra-estruturas que disponibilizam. Alguns governos estão dispostos a ir ao extremo de expropriar ou «pedir emprestado» os fundos e os bens financiados pelos doadores e/ou de expulsar as organizações de ajuda humanitária depois de as privarem dos seus bens.

Política humanitária e de protecção civil

A nível estratégico, muitas das questões de política geral em matéria de ajuda humanitária são abordadas no Consenso Europeu em matéria de Ajuda Humanitária , de 2007, e no seu Plano de Acção. No Outono de 2010[4], foi concluída uma revisão intercalar do Plano de Acção do Consenso, que confirmou a realização de progressos sólidos na implementação de todos os domínios de acção. Os resultados da avaliação intercalar estão disponíveis no seguinte endereço: http://ec.europa.eu/echo/policies/consensus_en.htm.

As situações de insegurança alimentar e nutritiva agudas continuaram a afectar um grande número de populações vulneráveis, ou seja, cerca de 10 % dos quase 1 000 milhões de pessoas em situação de insegurança alimentar em todo o mundo. Em Março, a Comissão adoptou uma Comunicação sobre a ajuda alimentar humanitária[5] . Esta comunicação define o quadro estratégico da acção humanitária da UE para intensificar os esforços tendo em vista obviar à insegurança alimentar nas situações de crise humanitária e recorre à combinação mais adequada de instrumentos de resposta para prestar a ajuda alimentar mais eficiente e eficaz num dado contexto humanitário.

A Comissão apresentou também propostas com o intuito de reforçar a capacidade da UE para responder às situações de catástrofe . A Comunicação[6] procura aumentar a eficácia, a coerência e a visibilidade através do reforço das principais componentes da sua resposta, ou seja, a ajuda humanitária e a protecção civil, bem como o apoio militar sempre que necessário e adequado, dentro e fora da UE. Os ensinamentos retirados do Haiti e do Paquistão, bem como das recentes catástrofes naturais ocorridas na Europa, estarão na base de propostas sobre o caminho a seguir.

Na sequência da entrada em vigor do Tratado de Lisboa, a Comissão está a trabalhar em estreita colaboração com os Estados-Membros e outras partes interessadas, para a criação de um Corpo Europeu de Voluntários para a Ajuda Humanitária (CEVAH)[7] , tal como exigido no artigo 214.º, n.° 5. Foi adoptada uma comunicação em Novembro, com o objectivo de permitir que os cidadãos europeus contribuam para os esforços de ajuda e de salientar valores europeus como a solidariedade com as populações necessitadas. Esta comunicação será seguida de acções-piloto em 2011, o Ano Europeu do Voluntariado , e da elaboração de uma proposta legislativa para criar o CEVAH.

Um inquérito Eurobarómetro especial sobre a ajuda humanitária, efectuado em 2010, revelou um nível elevado de solidariedade dos cidadãos da UE com as vítimas de conflitos e catástrofes naturais fora da UE. Oito em cada dez cidadãos consideram importante que a União Europeia financie ajuda humanitária no exterior das suas fronteiras.

A Comissão apoia acções de preparação para as catástrofes em regiões sujeitas a catástrofes naturais, a fim de ajudar as comunidades locais a reagir de forma rápida e eficaz quando ocorre uma catástrofe, o que permite salvar muitas vidas. A Comissão prosseguiu o seu apoio aos programas DIPECHO, lançados em 2009, e a novos programas na África Austral, na Ásia Central, no Sudeste Asiático e na América Central. A contribuição para a preparação para situações de catástrofe vai muito além dos planos de acção DIPECHO, dado que muitas das principais decisões de financiamento incluem como objectivo a preparação para as catástrofes ou a atenuação do impacto das catástrofes. A integração transversal baseia-se em actividades relacionadas com o apoio às infra-estruturas, acções de sensibilização do público, atenuação em pequena escala, elaboração de mapas e informatização dos dados, sistemas de alerta rápido, educação, reforço institucional e actividades relacionadas com as alterações climáticas.

No âmbito do seu mandato de protecção civil , a DG ECHO promove e facilita a cooperação entre os 31 Estados[8] que participam no Mecanismo de Protecção Civil e no instrumento financeiro. Ao fazê-lo, procura melhorar a eficácia dos sistemas de prevenção e protecção contra as catástrofes naturais, tecnológicas ou de origem humana na Europa. Por exemplo, em 2010, a Comissão publicou um documento de orientação sobre a avaliação dos riscos a nível nacional e a cartografia da gestão dos riscos, elaborado em colaboração com as autoridades nacionais dos Estados-Membros. Espera-se agora que os Estados-Membros aperfeiçoem ainda os processos de gestão dos riscos a nível nacional, contexto em que irão utilizar essas directrizes. Este será um passo importante para reforçar a cultura de gestão dos riscos de catástrofe na UE. A execução do Mecanismo de Protecção Civil e do instrumento financeiro garante uma melhor protecção das pessoas, do ambiente, da propriedade e do património cultural em caso de catástrofe. No domínio da preparação para situações de emergência, o apoio da UE centra-se nos sistemas de alerta precoce, nos módulos e no programa de formação do Mecanismo de Protecção Civil (foram formados mais de 870 peritos em 2010 e apoiados quatro exercícios à escala real). Além disso, a Comissão apoiou financeiramente um certo número de projectos de cooperação no domínio da preparação (por exemplo, melhoria do sistema de alerta rápido para 30 países europeus, mediante o prolongamento dos períodos de previsão para cinco dias e a inclusão de chuvas e inundações).

A assistência baseada nos recursos disponibilizados pelos Estados-Membros é prestada na UE e nos países terceiros afectados por catástrofes, a pedido do Governo do país em causa.

[1] Fonte: CRED (www.cred.be).

[2] 151 milhões de pessoas, das quais 101 milhões através de ajuda humanitária, 22 milhões através de ajuda alimentar e 28 milhões através de actividades de preparação para as catástrofes.

[3] Fenómeno natural resultante da queda de neve abundante e contínua combinada com um frio extremo e precedida por um Verão seco.

[4] COM(2010) 722 e SEC(2010) 1505.

[5] COM(2010) 126 (http://ec.europa.eu/echo/policies/food_assistance_en.htm)

[6] COM(2010) 600 final e SEC(2010) 1243/1242.

http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/georgieva/hot_topics/european_disaster_response_capacity_en.htm.

[7] COM(2010) 683.http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/georgieva/hot_topics/voluntary_humanitarian_en.htm.

[8] Os 27 Estados-Membros da UE, a Noruega, a Islândia, o Listenstaine e a Croácia.