O presente relatório relativo a uma missão de supervisão reforçada na Hungria é transmitido ao Conselho em conformidade com o artigo -11.º, n.º 4, do Regulamento (CE) n.º 1466/97 . Como previsto no artigo -11.º, n.º 5, do Regulamento (CE) n.º 1466/97, os resultados provisórios dessa missão foram previamente transmitidos à Hungria com vista a suscitar eventuais observações.

Hungria - Procedimento relativo aos desvios significativos

Missão de supervisão reforçada de 18 e 19 de setembro de 2018

Relatório

1. Introdução

Foi lançado um procedimento relativo aos desvios significativos (PDS) para a Hungria na primavera de 2018, em consequência da ocorrência de um desvio significativo relativamente ao requisito previsto na vertente preventiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) em 2017. Em 23 de maio de 2018, a Comissão emitiu uma advertência dirigida à Hungria. A Recomendação do Conselho adotada em 22 de junho de 2018 confirmava a apreciação da Comissão e convidava as autoridades a tomarem as medidas necessárias para restabelecer a adequada trajetória de ajustamento em direção ao objetivo orçamental de médio prazo (OMP). O Conselho recomendava, em particular, que fossem adotadas as medidas necessárias para assegurar que a taxa de crescimento nominal da despesa pública primária líquida não excedesse 2,8 % em 2018, o que corresponde a um ajustamento estrutural anual de 1 % do PIB. A recomendação orçamental dirigida especificamente à Hungria em 2018 fazia uma referência direta a essa recomendação no âmbito do PDS. A Hungria apresentou ao Conselho um relatório sobre as medidas adotadas na sequência da recomendação até 15 de outubro de 2018. A apreciação das medidas tomadas pela Hungria foi adotada pela Comissão em 21 de novembro de 2018. O presente relatório apresenta as conclusões da Comissão na sequência da missão de supervisão reforçada realizada na Hungria em 18 e 19 de setembro de 2018.

Para 2018, as previsões dos serviços da Comissão da primavera de 2018 apontavam para um aumento do défice nominal para 2,4 % do PIB (partindo de 2 % em 2017), estimando que o saldo estrutural continuasse a deteriorar-se. A queda das receitas temporárias contribuiu para o agravamento do défice, tal como as reduções fiscais adicionais. Por outro lado, previa-se um abrandamento do crescimento da despesa pública, com exclusão das despesas provenientes dos fundos da UE, em comparação com 2017. No entanto, previa-se ainda que a despesa primária líquida, corrigida de medidas pontuais e discricionárias, continuasse a crescer acima da taxa de crescimento potencial do PIB a médio prazo, ultrapassando largamente a taxa de referência que decorre do requisito previsto na vertente preventiva.

A missão de supervisão reforçada da Comissão decorreu em 18 e 19 de setembro de 2018. Tinha por objetivo conhecer os pontos de vista das autoridades sobre a evolução orçamental e as ações previstas, bem como incentivar o cumprimento do PEC. Os funcionários da Comissão reuniram-se com (i) o Ministro Mihály Varga e os Secretários de Estado Péter Banai e Norbert Izer, do Ministério das Finanças; ii) o presidente do Conselho Orçamental húngaro, Árpád Kovács; e iii) o Diretor Executivo do Banco Nacional da Hungria, Barnabás Virág. A missão debateu igualmente o contexto e as implicações do PDS com membros do Parlamento húngaro das Comissões dos Assuntos Orçamentais e Europeus, bem como com representantes dos parceiros sociais e de grupos de reflexão. O presente relatório baseia-se nas informações obtidas previamente à missão e no seu decurso.

2. Conclusões da missão

As autoridades húngaras não preveem medidas importantes para este ano em resposta à Recomendação no âmbito do PDS, embora se mostrem empenhadas em adotar uma orientação orçamental mais rigorosa a partir de 2019. Em 2018, as autoridades tencionam cingir-se ao seu objetivo inicial em matéria de défice público. Por outro lado, o orçamento para 2019, já adotado em julho de 2018, tem como objetivo reduzir o défice nominal em 0,6 % do PIB no próximo ano. Todavia, a Recomendação no âmbito do PDS não abrange o ano de 2019.

A Hungria realizou esforços consideráveis para consolidar as suas finanças públicas após a crise, mas recentemente essa tendência perdeu ímpeto, situando-se a dívida pública ainda num nível elevado, acima de 70 % do PIB. A Hungria, quando aderiu à UE, registava um défice elevado e foi objeto de um procedimento relativo aos défices excessivos entre 2004 e 2013. Desde então, o défice orçamental foi mantido em níveis seguros, abaixo do limiar de 3 % do PIB. A missão não deixou de louvar este resultado, salientando contudo que recentemente a consolidação orçamental se tinha detido. De acordo com a apreciação da Comissão, a orientação da política orçamental tornou-se altamente pró-cíclica após 2016, gerando, nomeadamente, riscos importantes para o futuro, caso surjam de novo choques adversos. Apesar de o crescimento da economia húngara se contar entre os mais expressivos da UE em 2018 (ascendendo a 4,7 % para o primeiro semestre do ano) e de haver já indícios de sobreaquecimento, o défice nominal, que se estima em 2,4 % do PIB para este ano, é o terceiro mais elevado da UE (situando-se muito acima da média da UE, de 0,6 % do PIB). Além disso, o nível da dívida pública, que ronda os 73 % do PIB, é ainda muito elevado. Alguns membros do parlamento, bem como os peritos económicos que se reuniram com os funcionários da Comissão durante a missão, concordavam com a necessidade de rever a política orçamental pró-cíclica na Hungria.

Embora as autoridades húngaras tenham admitido que existe uma certa prociclicidade na política orçamental, tinham uma opinião diferente quanto à gravidade desse problema no que diz respeito à avaliação dos resultados orçamentais já em 2017. A Comissão estima um hiato positivo do produto superior a 1,5 % do PIB em 2017, ao passo que o Ministério das Finanças, de acordo com os seus cálculos, estimava que o hiato negativo do produto estava ainda a ser reduzido naquela fase. Por conseguinte, as autoridades estimam uma situação orçamental estrutural consideravelmente melhor do que a estimada pela Comissão. Na sua avaliação, o saldo estrutural ter-se-ia mantido próximo do OMP em 2017 (em -1,7 % do PIB, sendo o OMP de -1,5 % do PIB), pelo que a abertura de um PDS não se justificava. Em resposta, os funcionários da Comissão sublinhavam que a avaliação do cumprimento do disposto no PEC deve basear-se na metodologia comum acordada por todos os Estados-Membros. A missão salientava ainda que, reconhecendo as incertezas que rodeiam a estimativa da posição no ciclo económico, na apreciação da Comissão havia sido dado particular ênfase, em paralelo, ao valor de referência para a despesa. No entanto, e também por esse motivo, dificilmente poderia ser contestada a ocorrência de um desvio significativo em 2017. Mesmo sem ter em conta o impacto das importantes reduções dos impostos, a despesa primária (não considerando os fundos da UE e as medidas pontuais) progrediram a um passo muito superior ao potencial de crescimento do PIB da Hungria em 2017, independentemente do método de cálculo.

No que diz respeito ao acentuado crescimento das despesas observado em 2017, as autoridades referiram que este tinha por detrás uma significativa melhoria da situação orçamental subjacente (ou seja, do «verdadeiro» saldo estrutural). Em 2017, o Governo decidiu utilizar uma parte das poupanças e das receitas que excederam o previsto em medidas discricionários e não recorrentes (principalmente transferências para os setores privado e sem fins lucrativos) no final do ano. Apesar disso, o défice orçamental acabou por ser inferior ao objetivo nominal em 2017. A Comissão sugeria que, caso este concurso de circunstâncias se voltasse a verificar no final de 2018, os ganhos de receitas fossem utilizados para reduzir o défice estrutural, em consonância com a Recomendação no âmbito do PDS, em lugar de efetuar despesas discricionárias adicionais.

As autoridades húngaras referiram que não haviam considerado razoável implementar o ajustamento orçamental substancial recomendado pelo Conselho para o segundo semestre de 2018. Na sua opinião, o resultado orçamental em 2018 estava já em grande parte condicionado por decisões anteriores e o ajustamento proposto no resto do ano seria prejudicial para a economia. As autoridades referiram, todavia, certas medidas que poderiam melhorar a situação orçamental já em 2018 ou, pelo menos, gerar alguns riscos positivos (por exemplo, o sistema obrigatório de faturação eletrónica para as transações entre empresas a partir de 1 de julho de 2018, com o objetivo de aumentar a eficiência da cobrança de impostos), ou facilitar a contenção de despesas planeada para 2019 (por exemplo, lançar o processo de racionalização dos níveis de pessoal na administração pública). As autoridades afirmavam que se esperava apenas um desvio temporário relativamente ao OMP em 2018, que deveria ser revertido em 2019.

A delegação da Comissão reconheceu que a adoção do orçamento para 2019 constituía um passo na direção certa. Por outro lado, a missão alertava para o facto de os planos do Governo para 2019 ainda implicarem um risco de desvio significativo em relação ao ajustamento exigido, considerando 2018 e 2019 no seu conjunto, tal como fica patente na avaliação da Comissão do Programa de Convergência de 2018. Dito de outro modo, a execução do orçamento de 2019, conforme previsto, deverá ter como resultado uma melhoria do saldo estrutural, mas não se afigura suficiente para inverter os efeitos da anterior política orçamental pró-cíclica sobre a situação orçamental, especialmente se não houvesse uma melhoria significativa em 2018. Salientava igualmente que os planos orçamentais para o próximo ano parecem assentar fortemente num cenário macroeconómico otimista, pressupondo um crescimento sustentado do PIB, em torno dos 4 %. A este propósito, as autoridades salientavam que o nível orçamentado de reservas de estabilidade foi reforçado para funcionar como amortecedor em caso de situação menos favorável.

Existe o risco de que o impacto a médio prazo das recentes reduções dos impostos sobre as receitas fiscais venha a ser mais elevado do que o pressuposto pelas autoridades húngaras. A Hungria implementou recentemente uma série de importantes reduções de impostos, nomeadamente sucessivas reduções das contribuições patronais para a segurança social em 2017 e 2018, que deverão prosseguir no próximo ano. O impacto orçamental das reduções das contribuições sociais até ao momento continua a ser moderado, dada a rigidez do mercado de trabalho e a rápida progressão dos salários. A missão alertou para o facto de o impacto dessas reduções poder ser ampliado quando essas condições se atenuarem no decorrer do ciclo económico. As autoridades concordavam que tais riscos existiam, mas argumentavam que o impacto da rápida progressão salarial sobre o rácio receitas/PIB registado até ao momento poderia ser considerado, em grande medida, permanente. O peso relativo dos salários na economia está a recuperar, invertendo o declínio observado após a crise. Para esta tendência podem também ter contribuído os recentes aumentos substanciais do salário mínimo, que tiveram também um «efeito de branqueamento», reduzindo os rendimentos não declarados.

A dinâmica do investimento público é altamente pró-cíclica. A Hungria está a acelerar a execução de investimentos públicos, incluindo projetos financiados tanto a nível nacional como da UE. A despesa total em investimento público deverá aumentar rapidamente em 2018 e 2019, atingindo um valor recorde de cerca de 7 % do PIB em 2019. A Comissão observava que este calendário de antecipação não parecia coadunar-se com a posição cíclica da economia. Tendo em conta as atuais restrições de capacidade no setor da construção, tal pode ter um efeito de evicção, nocivo para o investimento do setor privado, aumentando simultaneamente os custos dos projetos públicos. Além disso, se não for assegurada uma margem de manobra orçamental suficiente durante a fase de expansão económica, o Governo será forçado a uma rápida correção do investimento quando chegar a subsequente fase de recessão, o que acentuaria as flutuações do produto, no momento errado e na direção errada. A este respeito, os grupos de reflexão e os parceiros sociais manifestaram a sua preocupação pelo facto de a forte aceleração do investimento público poder prejudicar a qualidade da despesa pública.

O Conselho Orçamental húngaro alertou para o facto de os planos orçamentais para 2017-2019 não respeitarem a regra interna nacional relativa ao saldo estrutural. A regra da Lei da Estabilidade húngara relativa ao saldo estrutural prevê que a proposta de orçamento apresentada pelo Governo deve ser conforme com o OMP em cada ano. Nos seus pareceres emitidos sobre os projetos orçamentais, o Conselho Orçamental comparava o OMP com o saldo estrutural tal como estimado pelo Governo antes da execução do orçamento. Dado que os planos orçamentais para 2017-2019 continham um défice estrutural estimado que excedia o OMP, o Conselho Orçamental considerou, por conseguinte, que esses planos infringiam a correspondente regra interna. O Conselho Orçamental não esperava qualquer melhoria em 2018 a esse nível. No seu relatório sobre a evolução da situação orçamental em 2018, que foi publicado durante a missão, o Conselho Orçamental era de opinião que o objetivo orçamental para o défice do setor público administrativo de 2018, calculado de acordo com o SEC, poderia ser alcançado, mas instava as autoridades a exercerem um controlo orçamental rigoroso no resto do ano, em especial no que diz respeito às despesas das instituições e rubricas orçamentais mais importantes. O Conselho Orçamental referia ainda que havia um elevado risco de o défice de tesouraria vir a ser consideravelmente superior ao planeado, e isto em virtude de avultados pagamentos antecipados para projetos financiados pela UE, associados a pagamentos regulamentares de transferências pela UE muito inferiores ao previsto.

O Banco Nacional da Hungria (MNB) concordava que a política orçamental se havia tornado pró-cíclica após 2016, embora em menor medida do que a Comissão considerava, e projetava uma orientação orçamental anticíclica em 2019 e 2020. O MNB salientava a importância da estrutura do impulso orçamental. Na sua apreciação, certos efeitos temporários significativos haviam também contribuído para um afrouxamento da política orçamental, em especial em 2018, nomeadamente a diminuição progressiva das vendas de terrenos e das receitas extraordinárias provenientes do imposto sobre o rendimento das sociedades ao abrigo do regime de crédito fiscal para o crescimento. O MNB salientava ainda as incertezas quanto à avaliação do hiato do produto. Ao passo que os indicadores da utilização da capacidade e do mercado de trabalho sugerem uma redução da margem de folga, as variáveis financeiras (incluindo o saldo positivo das contas correntes e o baixo rácio crédito/PIB) não apontam para um sobreaquecimento. No que diz respeito à combinação de políticas macroeconómicas, o MNB argumentava que, embora a política orçamental e monetária tenha sido frouxa até há pouco tempo, esta orientação deverá mudar gradualmente e que a política macroprudencial se manteve rigorosa a fim de conter as vulnerabilidades financeiras.