RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL E AO COMITÉ DAS REGIÕES - Segundo relatório sobre a coesão económica e social

Introdução

Papel do relatório sobre a coesão

O artigo 159º do Tratado estipula que "de três em três anos, a Comissão apresentará /.../ um relatório sobre os progressos registados na realização da coesão económica e social e sobre a forma como os vários meios previstos no presente artigo" ( incluindo as diversas políticas comunitárias) " contribuíram para esses progressos".O presente relatório constitui a resposta a esta exigência. O artigo 45º do Regulamento geral sobre os Fundos estruturais especifica o conteúdo do relatório.

A Comissão aprovou o primeiro relatório sobre a coesão no final de 1996. Este relatório constituiu a base para o primeiro fórum sobre a coesão, organizado em Abril de 1997, e para as propostas contidas na "Agenda 2000 - Para uma União reforçada e alargada", que conduziram à reforma da política de coesão adoptada pelo Conselho em Junho de 1999.

A Comissão decidiu apresentar o segundo relatório sobre a coesão económica e social no início de 2001, ou seja, imediatamente após a primeira fase de execução da reforma dos Fundos estruturais e após terem sido tomadas determinadas decisões-chave relativas às contribuições financeiras e à elegibilidade geográfica. Por conseguinte, é, desde já, possível proceder a uma primeira avaliação ex ante do possível impacto da reforma.

O segundo relatório contém igualmente uma actualização da análise regional incluída no sexto e último relatório periódico sobre a situação e o desenvolvimento das regiões publicado em 1999: Tal actualização é tanto mais necessária porquanto os relatórios da coesão substituem os relatórios periódicos que a Comissão vinha publicando desde o início dos anos 80.

Primeira análise da coesão numa União alargada

Tal como o Tratado e o Regulamento geral dos Fundos estruturais o exigem, o relatório sobre a coesão económica e social analisa as alterações verificadas na coesão e os factores que para tal contribuem. Sem presumir do calendário, das modalidades e da ordem pela qual os Estados candidatos aderirão à União Europeia, a hipótese de trabalho adoptada diz respeito a uma União alargada a 27 Estados-Membros.

Tanto quanto os dados o permitem, cada parte do relatório inclui considerações sobre a situação numa União alargada. Com efeito, é nesta perspectiva que as reflexões foram conduzidas, de preferência a uma análise mais estática das situações respectivas dos 15 Estados-Membros e dos 12 Estados com os quais a União encetou já negociações de adesão. As características regionais da Turquia, o 13º Estado candidato com o qual as negociações ainda não tiveram início, são alvo de uma apresentação específica no presente relatório. Estas regiões serão objecto de uma análise mais sistemática em relatórios futuros, uma vez iniciadas as negociações.

Lançar o debate

O relatório apresenta uma série de conclusões e de recomendações tendo em vista lançar um debate sobre o futuro da política de coesão após 2006, no contexto da União alargada. A Comissão está certa de que, de futuro, será necessário introduzir importantes alterações numa política que foi concebida para os Estados- Membros actuais. Se o alargamento explica, em grande parte, essa necessidade de mudança, as evoluções radicais nos domínios económico, social e territorial que afectam a União a Quinze constituem também uma explicação. Estas evoluções são igualmente analisadas no relatório.

O debate que se seguirá envolverá as instituições e os órgãos da UE, os Estados-Membros e as autoridades regionais e locais, bem como os agentes económicos e sociais, as organizações não governamentais, as universidades e outras instituições académicas. A própria Comissão organizará um Fórum da Coesão em Bruxelas, em 21 e 22 de Maio de 2001, de modo a criar uma oportunidade para o intercâmbio de ideias e o debate da futura política de coesão. Os Estados-Membros participarão plenamente nesta consulta.

Numa fase posterior, a Comissão elaborará propostas que serão apresentadas ao Parlamento Europeu e ao Conselho de Ministros para o lançamento de uma nova política de coesão a ter efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2007.

Segundo relatório sobre a coesão económica e social Sumário

Parte I: Situação e tendências

Parte II: Contribuição das políticas comunitárias para a coesão económica e social

Parte III: Política de coesão económica e social

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

10 Questões para o debate público sobre o futuro da política de coesão

Sumário

Parte I: Situação e tendências

Redução das disparidades de rendimento na UE15

Na actual UE, as disparidades no rendimento (PIB) per capita entre os Estados -Membros e, mais especialmente, entre as regiões, continuam a ser consideráveis. O rendimento médio per capita de 10% da população que vive nas regiões mais prósperas é, por exemplo, 2,6 vezes maior do que o rendimento dos 10% da população que vive nas regiões mais desfavorecidas.

Todavia, as disparidades reduziram-se com o passar do tempo. Nos três Estados-Membros menos prósperos (Grécia, Espanha e Portugal), o rendimento médio per capita aumentou de 68% da média da UE, em 1988, para 79%, em 1999, uma redução de um terço do desnível inicial. As disparidades entre regiões reduziram-se menos, em parte porque os desníveis se agravaram entre regiões no seio de certos Estados-Membros.

O rendimento mais baixo per capita a nível regional está associado a um rendimento mais baixo por pessoa empregada, a níveis inferiores de educação e formação - apesar de progressos significativos realizados em anos recentes - a menos actividades de investigação e desenvolvimento e inovação, bem como a um ritmo mais lento de introdução das novas tecnologias da informação e das comunicações. Por outro lado, registou-se uma melhoria acentuada na dotação em infra-estruturas nas regiões menos prósperas, o que constitui um factor-chave nas suas perspectivas de desenvolvimento a mais longo prazo.

Alterações devidas ao alargamento

Com o alargamento da União, a paisagem económica alterar-se-á significativamente. Uma análise da situação tal como hoje se apresenta aponta para uma duplicação dos desníveis de rendimento entre países e regiões, isto considerando-se como se a União a 27 existisse já amanhã:

- a nível nacional, mais de um terço da população viveria em países com rendimento per capita inferior a 90% da média da União - o actual limiar de elegibilidade para ajuda a título do Fundo de Coesão - comparado com um sexto na actual UE15.

- a nível regional, o rendimento médio per capita para os 10% da população menos favorecida, que vive nas regiões menos prósperas da UE27, seria de apenas 31% da média da UE27. Actualmente, na UE15, o rendimento per capita dos 10% da população menos favorecida é igual a 61% da média.

A nível nacional, numa União a 27, os países segmentar-se-iam em três grupos principais. O grupo mais próspero inclui 12 dos actuais Estados-Membros da União - todos excepto a Grécia, Espanha e Portugal -,onde o rendimento é superior à média. Esta grupo é seguido por um grupo intermédio que reúne a Grécia, Espanha e Portugal, por um lado, e, por outro, Chipre, Malta, Eslovénia e República Checa, em que o rendimento per capita é de cerca de 80% da média da UE27, reunindo 13% da população total da UE27. Todavia, a verdadeira alteração, comparada com a actual União, consistiria na existência de um terceiro grupo que reuniria os 8 países candidatos restantes em que o rendimento per capita é de cerca de 40% da média da UE27. Este é um grupo significativo, que reúne cerca de 16% da população da UE27.

Como exemplo, as infra-estruturas dos países candidatos são inadequadas do ponto de vista da quantidade e frequentemente de pobre qualidade, ao mesmo tempo que é óbvio que a qualificação da força de trabalho e o tipo de educação e de formação fornecidos não satisfazem as necessidades de uma moderna economia de mercado. No que diz respeito aos transportes, a avaliação das necessidades em infra-estruturas de transportes considera que o custo total de construção de redes transeuropeias, nesses 12 países, se eleva a 90 milhares de milhões de euros, enquanto vários estudos mostram que o custo da observância dos padrões comunitários de ambiente se eleva a 50-100 milhares de milhões de euros, o que dá um montante global de 15-20 milhares de milhões de euros por ano, para os próximos 10 anos, para os dois sectores.

Em resumo, é óbvio que se realizou já um progresso considerável na actual UE15, na redução dos desníveis de rendimento entre regiões, embora seja provavelmente necessário mais uma geração antes que as disparidades regionais sejam eliminadas. O alargamento vem agravar acentuadamente as disparidades. Atendendo aos níveis existentes de rendimento per capita dos países candidatos, a convergência entre regiões na União alargada levará pelo menos duas gerações se se processar ao mesmo ritmo.

Emprego: alguns sinais de progresso

O emprego na UE15 aumentou em mais de 2 milhões no decorrer dos anos 90, mas isto não foi suficiente para aumentar significativamente a taxa de emprego - a proporção da população em idade activa empregada - que permaneceu em 60%, bem abaixo de ambicioso objectivo de 70% fixado para 2010 pelo Conselho Europeu de Lisboa. Todavia, o valor médio engloba diferenças substanciais em toda a União. Em 1999 apenas 4 Estados-Membros tinham uma taxa de emprego superior a 70%, enquanto na Grécia essa taxa era de apenas 55% e em Espanha e em Itália ainda inferior. 10% da população da União vivia em regiões em que os empregados eram inferiores a metade (44%) dos indivíduos em idade activa.

Apesar de um forte aumento do emprego das mulheres, geralmente em empregos a tempo parcial (uma mulher em cada três, na União, trabalha a tempo parcial), a taxa de emprego das mulheres era de 19 pontos percentuais inferior à dos homens em 1999. A maior parte do crescimento dos empregos na União no decorrer dos anos 90 verificou-se nos serviços, registando-se a maioria nas regiões mais prósperas e em postos de trabalho exigindo elevadas qualificações. Simultaneamente, e devido à não correspondência entre a oferta e a procura de qualificações, faltas de trabalho começam a emergir em muitas regiões, especialmente nos sectores novos da actividade e, particularmente, em tecnologia da informação.

Persistência de amplos desníveis no desemprego na UE15

As disparidades no desemprego permanecem amplas na União. Em 1999, a Grécia, a Espanha, a França, a Itália e a Finlândia tinham taxas de desemprego superiores a 10%, pelo menos duas vezes a taxa registada no Luxemburgo, nos Países Baixos, na Áustria e em Portugal, onde o valor era, em cada caso, inferior a 5%. As disparidades regionais são muito mais pronunciadas: os 10% da população que vive nas regiões mais afectadas - na sua maior parte regiões com atrasos de desenvolvimento, mas também em algumas regiões em reconversão - tinham uma taxa de desemprego de 23% em 1999, perto de oito vezes a média registada nas regiões menos afectadas (3%).

Mercados de trabalho nos países candidatos: uma transição incompleta

Enquanto se registam semelhanças superficiais entre os mercados de trabalho nos países candidatos e a UE15 - em 1999, o desemprego foi em média de 10,2% nos primeiros e de 9,3% nos segundos, enquanto a taxa média de emprego foi sensivelmente a mesma em ambos -, existem diferenças subjacentes de carácter fundamental, que são um legado do processo de transição em curso. Cinco factores-chave merecem ser destacados:

- as mulheres nos países candidatos continuam a sair do mercado de trabalho, embora as taxas de participação ainda sejam mais elevadas do que as registadas na maior parte da União;

- o emprego nas indústrias tradicionais permanece elevado mesmo após a perda de 25-50% dos postos de trabalho no decorrer dos anos 90;

- o emprego na agricultura, num total de 22%, é cinco vezes a média dos 15 (4,5%), embora a sua importância varie acentuadamente de país para país;

- a produtividade laboral permanece inferior à da UE15;

- o emprego nos serviços aumentou significativamente, mas a um ritmo muito mais elevado nas capitais do que nas outras partes dos países.

O regresso de um mais forte crescimento económico, na segunda metade dos anos 90, teve, em geral, consequências favoráveis no emprego e no desemprego na UE15 mas o efeito, em termos de redução das disparidades regionais no emprego e desemprego, foi mais limitado. Nos países candidatos, o processo de transição permanece incompleto, verificando-se o risco de o desemprego poder aumentar em muitas regiões no próximo período. Mas a perspectiva global dos mercados de trabalho numa União alargada será fortemente influenciada pelas tendências demográficas. Na UE15, isto conduzirá a um envelhecimento das forças de trabalho que poderá resultar num declínio em número após 2010. Nos países candidatos o modelo é muito semelhante, mas um facto importante aqui registado é o esperado crescimento no número de jovens com idade compreendida entre 20 e 35 anos. Numa União alargada, isto constituiria um importante factor de equilíbrio numa população e numa força de trabalho com tendência para o envelhecimento.

Coesão social e incidência de pobreza: um problema persistente

Em 1996, 18% da população da União, ou uma pessoa em cada seis, tinha um rendimento inferior ao nível de pobreza. [1] Os países em que a proporção era mais baixa, a Dinamarca e os Países Baixos (11-12%), são igualmente aqueles países em que o rendimento per capita é superior à média da UE. No extremo oposto, 20-25% da população em Portugal e na Grécia tinham rendimento inferior ao nível de pobreza. O contraste é ainda mais acentuado no que diz respeito à pobreza a longo prazo, ou persistente, que afecta apenas 3% das pessoas na Dinamarca e nos Países Baixos mas 12% em Portugal e 10% na Grécia.

[1] Segundo a definição de EUROSTAT trata-se da proporção da população com um rendimento igual ou inferior a 60% da mediana no país em causa.

Existem muitas causas de raiz para a pobreza e para grupos específicos que correm riscos especiais, incluindo pessoas com baixo nível de educação, pensionistas idosos, desempregados e outros não incluídos no mercado de trabalho, famílias mono-parentais e famí lias com elevado número de filhos. Muitas famílias pobres correspondem a mais do que uma destas características.

Embora os dados comparáveis para os países candidatos ainda não estejam disponíveis, parece ser óbvio que as zonas rurais são as mais afectadas pela pobreza.

Dimensão territorial: desequilíbrios persistentes

O mais importante desequilíbrio territorial na actual União é o que se regista entre as regiões menos desenvolvidas e o resto da União. Simultaneamente as disparidades espaciais na União reflectem uma realidade mais complexa do que a indicada pelas diferenças no rendimento e no emprego entre regiões. Esta realidade tem a ver com o potencial de desenvolvimento e está implícita no artigo158º do Tratado, que se refere à necessidade de promover um desenvolvimento harmonioso da União considerada como um todo.

a Comissão, e para os Estados-Membros, foi este o raciocínio subjacente ao Esquema de Desenvolvimento do Espaço Comunitário (EDEC), que constituíu o primeiro esforço coerente para clarificar a natureza dos principais desequilíbrios territoriais na União considerada como um todo. Estes desequilíbrios e a necessidade de os resolver assumem uma dimensão acrescentada com o alargamento, uma vez que a área da União terá duplicado relativamente aos início dos anos 90 quando os países candidatos tiverem sido admitidos.

Elevada concentração geográfica da actividade na União

A actividade económica está concentrada numa parte central da União situada no triângulo que vai de Yorkshire, no Reino Unido, até ao Franco Condado, em França, e a Hamburgo, na Alemanha. Enquanto esta área corresponde a apenas um sétimo da área da União, um terço da população vive aí e quase metade (47%) do rendimento é aí produzido. Em outras economias comparáveis, como a dos EUA, o modelo de actividade é mais disperso.

Para a UE, esta concentração tem implicações negativas não apenas para as regiões periféricas mas também para as próprias regiões centrais, especialmente em termos de congestão de tráfego e de pressão no ambiente e na saúde, que poderiam, a longo prazo, pôr em causa as vantagens aparentes.

Áreas urbanas: centros de crescimento para realização de desenvolvimento policêntrico ...

A concentração da população em áreas centrais reflecte-se num elevado grau de urbanização e numa parte desproporcionadamente vasta de funções de alta competência associadas com a economia do conhecimento aí localizada: sedes de empresas, instalações de investigação e os trabalhadores mais qualificados. O resultado líquido é o nível de produtividade cerca de 2,4 vezes mais elevado do que nas áreas periféricas. A contrapartida desta concentração é que a União não possui o tipo de modelo policêntrico de actividade que é, indiscutivelmente, um factor de coesão territorial nos EUA, nas suas disparidades regionais menos pronunciadas no rendimento e no emprego e, talvez, na competitividade.

... mas com bolsas de pobreza

Todavia, as áreas urbanas da União são também aquelas em que as disparidades sociais e económicas são mais acentuadas e algumas áreas têm elevados níveis de pobreza e exclusão. As diferenças verificadas nas taxas de desemprego e dependência, por exemplo, são mais amplas no seio de algumas cidades do que entre regiões da União (a auditoria urbana da Comissão determinou um certo número de cidades em que o desemprego variava num factor de 10 entre áreas de uma mesma cidade).

Circunstâncias variáveis nas áreas rurais

A extensão das áreas rurais varia significativamente entre os Estados-Membros, desde os países nórdicos e a Irlanda, em que duas de cada três pessoas vivem nessas áreas, até à Bélgica, à Alemanha e ao Reino Unido em que apenas uma em cada oito pessoas vive em áreas rurais.

A população que vive nessas áreas vem aumentando, embora em graus diversos, em todos os Estados- Membros e o crescimento do emprego é mais elevado nessas áreas do que no resto da União, reflectindo as suas vantagens comparativas. Todavia, e do mesmo modo, muitas dessas áreas permanecem em situação difícil devido às suas muitas desvantagens.

Regiões fronteiriças: os problemas orientam-se para Leste

As regiões fronteiriças, que albergam um cada quatro europeus, sofrem frequentemente de problemas de acesso e de falta de oportunidades económicas devido à fractura criada por uma fronteira internacional. Com a criação do mercado único, reforçado pelos programas de cooperação transfronteiras apoiados pelos Fundos europeus, a maior parte das regiões fronteiriças internas existentes não apresentam já diferenças significativas no rendimento per capita comparadas com a União considerada como um todo. Em geral, o mesmo se pode dizer daquelas regiões da UE15 que têm fronteira com países candidatos, embora se registem importantes diferenças entre as regiões em causa. Para estas regiões a situação poderá alterar-se no futuro, no sentido em que, após o alargamento, se situarão na linha de fronteira nas circunstâncias mais competitivas.

Nos países candidatos, uma proporção significativamente maior da população do que na União vive em regiões fronteiriças (seis em cada dez pessoas), situando-se as principais zonas problemáticas a leste, ao longo das fronteiras com países terceiros.

Áreas específicas

As ilhas e os arquipélagos, as montanhas e as áreas periféricas - incluindo as regiões "utraperiféricas" - constituem uma parte importante da União e partilham muitas das características físicas e geomorfológicas e das desvantagens económicas. Estas regiões sofrem geralmente de problemas de acesso que tornam mais difícil a sua integração económica com o resto da União. Do mesmo modo, um elevado número dessas regiões recebe já ajuda regional da UE - 95% tanto das áreas de montanha como das ilhas são abrangidas pelos objectivos nº 1 ou nº 2. Simultaneamente, as suas condições sociais e económicas variam amplamente, sendo ilhas dois dos mais prósperos países candidatos (Chipre e Malta).

Parte II: Contribuição das políticas comunitárias para a coesão económica e social

Esta parte do relatório analisa o modo como as políticas comunitárias contribuem para o objectivo de coesão, tal como o prevê o Tratado (artigo 159º), e quais as perspectivas para a União alargada.

1. Políticas de integração económica e monetária

União económica e monetária

A estabilidade macroeconómica contribui para a convergência económica

Para manter taxas elevadas de crescimento nas regiões da União com atrasos de desenvolvimento, as políticas estruturais devem ser associadas com políticas macroeconómicas que assegurem uma estabilidade financeira. A criação da moeda única contribui naturalmente para essa estabilidade.

No decorrer dos anos 90, para preparar a união mone tária, a inflação foi fortemente reduzida nos países da coesão, especialmente na Grécia e em Portugal. As taxas de inflação, anteriormente muito superiores à média comunitária, estabilizaram-se em torno de 2.5%. Simultaneamente, o crescimento do PIB foi superior à media nos quatro países da coesão no decurso da segunda metade dos anos 90. A convergência real acompanhou, portanto, a convergência nominal.

Esta evolução foi especialmente marcada no caso da Irlanda. A recuperação foi um pouco mais lenta em Espanha e em Portugal, e mais recente na Grécia.

A introdução do euro torna os desníveis mais transparentes e o capital mais móvel

A chegada do euro facilitará uma maior concorrência e, consequentemente, deveria conduzir a uma melhor eficiência dos mercados. Mediante diminuição dos custos de transação e a redução dos diferenciais de taxas de juros, é de esperar uma baixa do preço do capital a que as regiões com atrasos de desenvolvimento deveriam ter acesso mais facilmente. Mais do que antes, o capital deveria orientar-se prioritariamente para as zonas em que a sua remuneração é mais elevada, o que significa que as vantagens específicas de cada região desempenharão um papel mais importante na competição para o acesso às fontes de financiamento. As regiões menos competitivas estarão, portanto, particularmente expostas.

Simultaneamente, as diferenças regionais em matéria dos custos do trabalho vão tornar-se mais transparentes. Isto contribuirá para colocar a tónica nas diferenças de produtividade que explicam, em grande parte, os desvios regionais de competitividade.

Mercado interno

As decisões tomadas em 1988 e em 1992 para reforçar o apoio da União às regiões com dificuldades estruturais assentavam na verificação de que uma maior integração económica não só não permitia necessariamente uma redução das disparidades regionais como poderia, pelo menos num primeiro tempo, agravá-las. Tratava-se, pelo contrário, de prevenir o risco de que as primeiras etapas da integração económica e da convergência nacional se traduzissem num aumento das disparidades regionais. A política de coesão procurou, portanto, ajudar as regiões com atrasos de desenvolvimento a beneficiar das vantagens da integração europeia e a permitir que a União, no seu conjunto, explorasse totalmente o seu potencial de crescimento.

Os progressos da integração económica entre os Estados- Membros actuais, mas também, desde já, com os países candidatos, podem ser avaliados nomeadamente através da análise da convergência dos preços, da expansão do comércio e do crescimento dos investimentos directos entre países.

Grau de convergência dos preços na União varia conforme os sectores

Contrariamente ao que se observa para os produtos industriais, subsistem desvios de preços relativamente à maior parte dos serviços, o que sublinha a persistência de mercados locais num determinado número de sectores. Uma convergência para os preços comunitários parece operar-se para os países candidatos mais avançados, pelo menos no que diz respeito a certos produtos industriais comerciáveis.

Crescimento significativo do comércio

A União Europeia torna-se simultaneamente num espaço mais integrado e mais aberto sobre a economia mundial. A competição dos fluxos de produtos trocados entre os diversos Estados-Membros torna-se mais próxima.

Os fluxos comerciais entre a União e os países candidatos aumentaram de maneira substancial durante os anos 90, enquanto se prepara a criação de uma zona de livre comércio no horizonte 2002. A União representa agora 60% das exportações dos países candidatos, enquanto estes últimos são destinatários de apenas 10% das exportações da União. A análise dos fluxos comerciais entre os Estados-Membros e os países candidatos revela que uns e outros não são concorrentes nos mesmos produtos.

Desenvolvimento do investimento directo estrangeiro (IDE)

O IDE é particularmente importante em determinados Estados-Membros, nomeadamente na Irlanda, na Suécia e nos países do Benelux. Uma parte significativa dos IDE toma a forma de fusões ou de aquisições, as quais duplicaram entre 1991 e 1999.

Os investimentos directos da União nos países candidatos aumentam igualmente de modo substancial. Esses investimentos representam hoje cerca de 5% do PIB e cerca de 20% do total do investimento nos países em causa, onde têm um impacto maior em termos de crescimento e de potencial produtivo.

Em contrapartida, relativamente ao PIB da União, esses fluxos permanecem muito limitados. Parecem mais motivados pela procura de um melhor posicionamento comercial nos mercados domésticos do que pela reexportação para a União. Por essas razões, é pouco provável que esta categoria de IDE tenha consequências negativas no emprego e nos salários no seio da União.

Concentração ou dispersão: que tendências-

Em que medida a integração económica pode conduzir a uma maior especialização sectorial de determinados países, motivada pela procura de economias de escala- De facto, o sector industrial caracteriza-se por uma tendência generalizada para a especialização, ainda que a vastidão deste fenómeno varie muito de uma indústria para a outra e ainda que o ritmo dessas alterações seja muito lento, nomeadamente devido à dimensão dos investimentos requeridos (a Irlanda e a Finlândia constituem, por razões diversas, excepções a este respeito). No entanto, existe o risco de que tal especialização, que se traduz, frequentemente, por uma concentração regional das actividades, venha a aumentar a vulnerabilidade de determinadas regiões em caso de choques externos que afectem os sectores concentrados nessas zonas.

Efeitos da integração e necessidade das políticas de acompanhamento

A maior concorrência que resulta da integração limita a protecção das indústrias locais. Essa concorrência é vantajosa para as regiões que dispõem de um saber- fazer tecnológico e reduz ainda mais a procura de mão-de-obra pouco qualificada. Por conseguinte, parece ser prioritário elevar os níveis de educação e de formação de mão-de-obra e reorientar os esforços de formação em direcção a sectores em expansão. As políticas de educação e as políticas activas do emprego e do desenvolvimento social têm, portanto, um papel importante a desempenhar para acompanharem a integração económica.

Além disso, os países candidatos deverão aplicar a legislação comunitária (directivas, regulamentos, etc.), o que será de natureza a pesar sobre os custos de produção e de transacção num contexto de concorrência com as empresas dos Estados-Membros.

Todavia, os estudos disponíveis indicam que o alargamento do mercado único aos países candidatos deveria ter consequências globalmente positivas para todos os Estados-Membros, nomeadamente para as regiões fronteiriças entre antigos e novos Estados-Membros.

Política da concorrência

A política da concorrência contribui para o funcionamento do mercado interno

As ajudas nacionais pagas pelos Estados-Membros desempenham um importante papel na distribuição regional das actividades económicas. No decorrer do período de 1996-1998, essas ajudas representaram 2,5% do total das despesas públicas no seio da União e 1% do PIB da União (ou seja, quase o nível do orçamento comunitário).

No entanto, o volume das ajudas concedidas varia muito de um Estado-Membro para o outro. Ainda que esses desvios tenham sido reduzidos no final dos anos 90, os últimos dados disponíveis demonstram que os países mais prósperos continuam a gastar mais do que os países da coesão. Em certa medida, isto enfraquece o impacto das políticas estruturais comunitárias nos países da coesão.

Para tentar limitar este efeito negativo, foram estabelecidos critérios mais objectivos e mais transparentes pela Comissão em 1999-2000, para definir as zonas elegíveis para os auxílios estatais com finalidade regional. A parte da população comunitária coberta por esses auxílios foi reduzida de 46,7% para 42,7% e o auxílio foi melhor orientado para as regiões mais desfavorecidas. No entanto, um reforço significativo da coerência entre o mapa das ajudas estruturais e o mapa dos auxílios estatais com finalidade regional não pode ser obtido, devido às escolhas feitas pelos Estados-Membros.

2. Política agrícola comum: preços e mercados agrícolas

As reformas sucessivas alteraram profundamente a concepção da política agrícola comum (PAC) e a natureza das suas intervenções. No decurso dos anos 80, a PAC orientou-se para uma baixa dos preços institucionais dos produtos agrícolas, compensada por um maior apoio ao rendimento dos agricultores (ajudas directas). Estas ajudas directas generalizaram-se aquando da reforma de 1992. A Agenda 2000 conduziu a uma nova reforma que incluí dois vectores importantes: uma nova baixa dos preços institucionais para reforçar a competitividade do sector ao mesmo tempo que lhe assegura um nível de vida equitativo, por um lado, e, por outro, um novo enquadramento para a política de desenvolvimento rural que se tornou no segundo pilar da PAC.

Alterações importantes na repartição nacional das despesas agrícolas

Por conseguinte, as ajudas directas e o desenvolvimento rural constituem uma parte crescente das despesas agrícolas. Inversamente, o apoio aos mercados e as restituições às exportações representam apenas 29% das despesas do FEOGA-Garantia em 1998, contra 82% em 1992.

Mediante o apoio aos mercados e as ajudas directas, nomeadamente, a PAC provoca largas transferências entre Estados-Membros, entre sectores económicos e entre grupos sociais.

Em 1998 como em 1993, as transferências líquidas são positivas para três dos quatro países da coesão. Portugal, tradicionalmente fraco beneficiário desta política, continua a ser contribuidor líquido da PAC, embora a parte das despesas agrícolas de que beneficia tenha passado de 0,6% para 1,6% do total. A dimensão destas transferências líquidas evoluiu, no entanto, de modo diverso. Em valor absoluto e tendo em conta a sua superfície agrícola, três Estados-Membros (França, Alemanha e Espanha) absorvem mais de metade das despesas do FEOGA-Garantia. Em contrapartida, se se exprimirem as transferências em euros por activo agrícola, a Dinamarca e a Bélgica são os primeiros beneficiários.

Mas situações regionais muito diversas

O nível de apoio agrícola por activo agrícola cresce em todas as regiões da União com o número de activos agrícolas que continua a diminuir. Globalmente, a reforma de 1992 não alterou de modo radical a repartição regional do apoio agrícola: essa reforma continuou a favorecer as regiões produtoras de cereais, de óleo-proteaginosas e de carne de bovino, ou seja, numerosas regiões francesas, espanholas e irlandesas. O apoio aos produtores agrícolas é mais limitado nas regiões menos prósperas.

Além disso, subsiste uma evidente clivagem entre as regiões do sul e as regiões do norte da União, em termos de exploração económica das explorações agrícolas. A dimensão das explorações situadas nas 20 regiões em que a sua dimensão é mais pequena - todas situadas no sul - regrediu de mais de 2% entre 1993 e 1997. No decurso do mesmo período, aumentou em cerca de 25% nas 20 regiões em que as unidades de produção têm a dimensão económica mais importante. Todas estas regiões se situam nos Estados-Membros agrícolas do norte.

3. Políticas horizontais

Política de emprego e desenvolvimento dos recursos humanos

Embora os Estados-Membros sejam responsáveis pela elaboração e execução das políticas do emprego, existe claramente uma necessidade de coordenação, de elaboração de objectivos comuns e de intercâmbio de informações a nível da União. É por esta razão que uma estratégia europeia para o emprego foi lançada em 1997 (Tratado de Amsterdão). A abordagem privilegia as medidas destinadas a melhorar o mercado do emprego. A sua parte mais visível é o "processo do Luxemburgo" pelo qual as "directrizes para o emprego" adoptadas pelo Conselho dão lugar a um "plano nacional de acção (NAP) estabelecido por cada Estado-Membro que é, por sua vez, alvo de um relatório conjunto sobre o emprego" adoptado pela Comissão e pelo Conselho.

O processo do Luxemburgo

A estratégia assenta em quatro pilares operacionais: a aptidão da mão-de-obra para manter um emprego; o desenvolvimento da cultura de empresa; a capacidade de adaptação das empresas e das pessoas empregadas; e o apoio à igualdade de oportunidades. O objectivo estratégico assim prosseguido é duplo: reduzir o desemprego e aumentar o emprego, de modo a que o modelo social europeu seja visível a longo prazo. Todos estes objectivos foram confirmadas aquando dos Conselhos Euro peus de Lisboa e de Nice.

Após o Conselho Europeu de Nice, foi ainda lançado um processo de coordenação dos planos nacionais de inserção social.

Embora seja difícil quantificar a contribuição própria desta estratégia para a criação de empregos, os progressos constatados mostram que um circulo virtuoso foi criado para o qual contribuem as políticas macroeconómicas de estabilidade e de reformas estruturais seguidas pelos Estados-Membros.

Irregularidade dos desempenhos regionais: emprego e desemprego

Os desempenhos regionais do mercado do emprego permanecem muito desiguais o que deve conduzir ao desenvolvimento de uma estratégia regional e local do emprego.

Penúrias de mão-de-obra poderão surgir em diversos Estados-Membros. Simultaneamente, o desemprego continua a situar-se a níveis relativamente elevados, sublinhando, assim, a inadequação entre as qualificações disponíveis e a oferta de trabalho. Isto requer, por um lado, que se eleve o nível de educação e de formação e, por outro, que se orientem as intervenções para domínios onde a procura da mão-de-obra venha aumentando, velando-se para que seja concedida prio ridade aos grupos de risco. Com efeito, apesar da melhoria geral do nível da educação, muitos jovens deixam prematuramente o ensino. Trata-se também do risco de exclusão dos trabalhadores pouco qualificados devido à revolução tecnológica. Todos os planos de acção nacionais comportam acções específicas dirigidas para estes grupos-alvo.

É incontestável que se registam melhorias no modo como os Estados-Membros tomam em consideração a igualdade entre os sexos, especialmente na Finlândia e na Irlanda. Outros países há em que são ainda necessários esforços.

2002: avaliação e novas perspectivas

Nas suas orientações para o emprego em 2001, a Comissão pôs em destaque o pleno emprego, o papel dos parceiros sociais, a formação durante toda a vida activa e a inclusão social. Uma avaliação global dos resultados decorrentes desta estratégia e dos seus objectivos será levada a efeito em 2002.

Política do ambiente

Os objectivos de coesão económica e social e de protecção do ambiente são complementares. Ainda que, em primeira análise, a protecção do ambiente possa pesar, a curto prazo, nos custos directos da produção ou, pelo menos, torná-los mais visíveis, este efeito não deve ser sobreavaliado. A execução da totalidade das directivas comunitárias sobre a água e os resíduos bem como as medidas que resultam da conferência de Kyoto representariam cerca de 0,5% do PIB da União.

A protecção do ambiente não pode ser abordada unicamente em termos de custo imediato, mas também como um meio de melhorar a qualidade da vida, nomeadamente nas zonas urbanas em que se registam grandes dificuldades.

Custos mais elevados mas também vantagens para as regiões menos prósperas ...

Para as políticas dos resíduos e da água, essenciais para a protecção do ambiente, os países da coesão e as regiões menos prósperas devem desenvolver um esforço de investimento importante. O apoio dos Fundos estruturais e do Fundo de Coesão contribuem para reduzir os custos para as regiões com atrasos de desenvolvimento, aproximando-as do nível das outras regiões da União.

... para os grupos sociais mais frágeis ...

Os grupos sociais mais frágeis enfrentam, por vezes, custos suplementares, ligados, por exemplo, à aplicação da directiva-quadro sobre a água. Com efeito, uma parte dos custos é transferida para os utilizadores, nomeadamente os agregados familiares e os agricultores, em aplicação do princípio poluidor-pagador.

Todavia, é preciso salientar que as medidas de protecção do ambiente podem contribuir para a coesão social, tendo em vista a saúde pública e em termos de postos de trabalho criados. Ainda que o impacto pareça modesto a nível da União, muitas dezenas de milhares de empregos poderão ser criados no decorrer dos próximos anos através da aplicação das directivas relativas à água e ao tratamento dos resíduos.

... e para os países candidatos

Os Estados candidatos vêem-se confrontados com os mesmos desafios que os países da coesão mas a uma maior escala, em especial no que diz respeito ao tratamento dos resíduos. Com o instrumento estrutural de pré-adesão (ISPA), a União participa já no financiamento dos investimentos necessários que, após a adesão, farão parte das prioridades do Fundo de Coesão.

4. Outras políticas comunitárias

Investigação e desenvolvimento

A política comunitária de investigação e desenvolvimento (IDT) coloca o assento na excelência científica, a fim de reforçar a posição da União relativamente aos concorrentes internacionais. Do ponto de vista do equilíbrio territorial, o projecto de um espaço europeu da investigação abre uma nova perspectiva para a integração da investigação e do desenvolvimento regional.

Uma repartição mais equilibrada dos conhecimentos ...

Ao exigir a participação de parceiros oriundos de diversos Estados-Membros, o programa-quadro ajuda a promover um intercâmbio de conhecimentos e o desenvolvimento conjunto das tecnologias. A proporção dos projectos que implicam, pelo menos, um participante oriundo de uma região do objectivo nº 1 passou de 27 para 41% entre 1994 e 1998. Nos países da coesão, estes participantes são, todavia, provenientes, em larga medida, das capitais ou das regiões mais prósperas.

... uma maior mobilidade dos investigadores ...

Os países da coesão estão bem representados nos programas que incentivam a mobilidade dos investigadores. Uma parte importante dos seus investigadores têm, assim, a possibilidade de passar períodos em centros de excelência fora dos seus países. Este êxito não deve, no entanto, conduzir a uma "fuga dos cérebros" em benefício das regiões centrais, que são as mais dinâmicas em matéria de investigação, o que poderia comprometer o desenvolvimento equilibrado do território europeu. Os países candidatos poderiam ver-se igualmente confrontados com este problema.

... uma necessidade de novas abordagens nas regiões desfavorecidas

Nas regiões com atrasos de desenvolvimento, é importante criar um contexto adequado para a investigação e a inovação. Nem a melhoria das carreiras internacionais para os jovens investigadores, nem o aumento dos recursos IDT são suficientes em si mesmos para aumentarem as suas capacidades de inovação. Nessas regiões é, nomeadamente, necessário oferecer mais oportunidades de carreira aos investigadores.

Política dos transportes

O objectivo da política comum dos transportes consiste em assegurar, para todas as regiões, um acesso a serviços de transporte adequados que dêem resposta à procura dos utentes.

Uma utilização mais eficaz dos recursos

Com a adesão de novos Estados-Membros, a necessidade de utilizar os recursos comunitários de maneira mais eficaz vai aumentar. Isto conduzirá a uma avaliação exacta dos projectos em concorrência, procurando-se um maior efeito de multiplicação sobre os fundos privados, uma melhor utilização das capacidades de transportes existentes, a melhoria da qualidade do serviço prestado e o respeito do ambiente. As novas tecnologias, como os sistemas de transporte inteligentes e os equipamentos intermodais, podem limitar radicalmente as consequências negativas do aumento dos transportes.

Redes transeuropeias de transportes

As redes transeuropeias permitem o desencravamento das regiões isoladas, periféricas e insulares, a criação de novos espaços transfronteiras pela realização de grandes infra-estruturas que ultrapassem as barreiras naturais e o reequilibrio das fachadas marítimas.

Para criar a rede definida nas orientações de 1996 [2] a mobilização dos agentes nacionais e privados continua a ser necessária a fim de que os investimentos requeridos sejam realizados. Mas é também necessário rever as orientações. Uma primeira etapa foi ultrapassada com a integração dos portos. Outras inflexões são de prever, antes de mais para equipar as regiões com atrasos de desenvolvimento e repartir melhor os grandes fluxos de tráfego pelo território comunitário. É igualmente necessário fazer melhor frente ao desenvolvimento do transporte rodoviário de mercadorias que ameaça espaços sensíveis e corredores já saturados. No que diz respeito às longas distâncias, trata-se de instaurar uma verdadeira rede europeia para o frete, que recorra, em prioridade, às vias férreas e às vias aquáticas.

[2] Decisão 1692/96/CE.

A prossecução do desenvolvimento das linhas de grande velocidade associado à rede aeroportuária transeuropeia permitirá propor aos viajantes serviços de transportes rápidos internacionais que serão essenciais para unificar o território da União. A progressiva introdução de normas de qualidade e de segurança harmonizadas à escala da rede será igualmente um dos grandes trabalhos a levar a cabo por esta política.

Por conseguinte, é desde logo evidente que as redes transeuropeias de transportes exercem um efeito importante no ordenamento do território e nas disparidades regionais. O Esquema de Desenvolvimento do Espaço Comunitário (EDEC) salientou os efeitos da política de transportes e das redes transeuropeias na repartição das actividades humanas, no funcionamento do mercado de trabalho e nos fluxos comerciais.

Política da energia

A energia, factor de competitividade e de desenvolvimento sustentável

O acesso aos recursos energéticos e o preço da energia não deveriam variar excessivamente entre as regiões. No entanto, deve constatar-se que o mercado único da energia não foi ainda realizado, apesar dos esforços desenvolvidos para esse efeito.

As regras comuns em matéria de ambiente são ainda embrionárias, o que pode afectar de modo positivo ou negativo as actividades ou as regiões. O imperativo de desenvolvimento sustentável implica que se intensifiquem os programas destinados a aumentar a eficácia energética, mas também que se melhorem os instrumentos de gestão e de controlo das emissões de gás na atmosfera e que estes instrumentos sejam integrados nos mecanismos de mercado. É igualmente necessário criar uma legislação que incentive a utilização das energias renováveis.

Dependência e necessidade de diversificação

O nível de dependência relativamente às fontes externas é uma limitação sofrida pela União no seu conjunto. Esta dependência aumentará se o recurso às energias renováveis e a utilização mais racional da energia não progredirem suficientemente. O impacto económico de um eventual choque energético penalizaria, antes de mais, as regiões menos favorecidas.

Política de empresa

Aquando do Conselho Europeu de Lisboa, a União deu-se como objectivo tornar "a economia mais competitiva e dinâmica, baseada na sociedade do conhecimento". Isto supõe um incentivo do espírito de empresa e o desenvolvimento de um ambiente propício às alterações e à inovação, para mobilizar a criação de empresas.

A política de empresa esforça-se por contribuir para este objectivo relativamente ao conjunto dos territórios da União, sem qualquer distinção a priori. Todavia, determinadas acções têm um interesse mais específico para as regiões com atrasos de desenvolvimento. Trata-se, nomeadamente, do acesso ao capital de risco e ao capital de arranque (especialmente no que diz respeito às PME), às acções de difusão da inovação e das melhores práticas empresariais ou às acções em preendidas para o sector turístico, sector este frequentemente essencial para o desenvolvimento dessas regiões.

Política comum da pesca

A política comum da pesca compreende quatro grandes domínios: conservação dos recursos, reestruturação da frota, organização dos mercados e acordos de pesca com os países terceiros. Se é certo que o sector da pesca permanece globalmente pouco importante na economia da União (0,2% do PIB e 0,4% do emprego, em 1997), a verdade é que a sua concentração nas zonas costeiras e periféricas, incluindo as regiões ultraperiféricas, lhe dá uma dimensão especial do ponto de vista do desenvolvimento regional. Trata-se, frequentemente, de zonas desfavorecidas, uma vez que 70% dos pescadores e 60% dos empregos no sector haliêutico se encontravam, em 1997, nas regiões do objectivo nº 1.

Devido a esta concentração, determinadas medidas apoiadas pela política comum da pesca e destinadas a reforçar a competitividade do sector contribuem igualmente para a coesão económica e social. Trata-se, em especial, dos acordos de pesca com os países terceiros, bem como das medidas relativas à aquicultura e à transformação dos produtos.

A restauração de um equilíbrio sustentável entre os recursos haliêuticos e a sua exploração passa por uma redução importante da capacidade e do esforço de pesca e imporá, portanto, uma diminuição contínua do número de pescadores. Serão, portanto, cada vez mais necessárias medidas de acompanhamento socioeconómico que permitam manter o emprego (reconversão no interior e no exterior do sector, requalificação profissional, etc.) e a viabilidade das zonas dependentes da pesca. É este o objectivo do Instrumento Financeiro de Orientação da Pesca (IFOP).

Parte III: política de coesão económica e social: balanço

A convergência e coesão no seio da União progrediram de modo significativo nos últimos dez anos.

Impacto da política estrutural desde 1989

Um maior esforço financeiro

O esforço financeiro da Comunidade quase duplicou entre 1989 e1999, passando de 0,27% do PIB comunitário, em 1989, para 0,46% no final da década de 90. O nível das transferências financeiras foi muito significativo no que diz respeito aos três principais beneficiários da política de coesão, que representam, no decorrer dos dez anos 1,5% do PIB para Espanha, 3,3% para Portugal e 3,5% para a Grécia. Na Grécia e em Portugal, as ajudas comunitárias financiam mais de 10% dos investimentos.

Reforço da concentração financeira e geográfica

Em aplicação das decisões tomadas pelo Conselho Europeu de Berlim para preparar os primeiros alargamentos, o montante das dotações afectadas à política de coesão nos 15 Estados-Membros actuais situar- se-á, em 2006, ao nível de 1992, ou seja, 0,31% do PIB dos 15.

Todavia, a concentração de que beneficiam as regiões com atrasos de desenvolvimento permitirá manter, nessas regiões, para o período 2000-2006, a intensidade de ajuda por habitante atingida em 1999. Globalmente, 60% do total dos Fundos estruturais e do Fundo de Coesão serão atribuídos aos Estados-Membros cujo peso global não excede 20% do PIB comunitário e 70% desse total serão concentrados nas regiões com atrasos de desenvolvimento. [3]

[3] Regiões em que o PIB por habitante é inferior a 75% da média comunitária.

A concentração geográfica da intervenção dos Fundos estruturais em benefício das regiões em que se registam maiores dificuldades nunca foi tão forte. Em 2006 apenas 41% da população dos 15 será elegível para os objectivos nº 1 (regiões com atrasos de desenvolvimento) e nº 2 (regiões em reconversão). No entanto, o esforço de concentração encontra-se limitado pela grande fragmentação do mapa das zonas elegíveis para o novo objectivo nº 2, por um lado, e, por outro, pela ausência de coerência entre esse mapa e o mapa dos auxílios estatais com finalidade regional.

Impacto das políticas estruturais: resultados positivos mas irregulares

Nas regiões do objectivo nº 1, a diferença de rendimento por habitante relativamente à média comunitária reduziu-se de um sexto entre 1988 e 1998. O seu PIB por habitante passou de 63% para 70% da média da Europa dos 15. Determinados Estados-Membros ou regiões, em especial a Irlanda, os novos Länder e Lisboa, registaram desempenhos económicos superiores a essa tendência geral. Todavia, as taxas de emprego e as taxas de desemprego a nível regional não convergiram.

Para as regiões abrangidas pelos objectivos nº 2 e nº 5b, os dados disponíveis parecem indicar que a situação do emprego e do desemprego evoluiu do modo mais favorável do que para o conjunto da União. Em especial, a taxa de desemprego no objectivo nº 2 reduziu-se de 2,2 pontos percentuais enquanto, simul taneamente, a taxa de desemprego da União diminuiu de 1,3 pontos.

No período 1989-1999, o aumento do PIB imputável às intervenções estruturais teve efeitos importantes na Grécia e em Portugal, sendo, no final do período, mais elevado de 9,9% no primeiro país e de 8,5% no segundo, na sequência dessas intervenções. O impacto é menos pronunciado na Irlanda e em Espanha (respectivamente 3,7% e 3,1%), sendo as dotações dos Fundos estruturais e do Fundo de Coesão menos importantes em percentagem do PIB. Esta contribuição significativa para o crescimento acompanha-se de efeitos mais limitados sobre o nível do desemprego, sobretudo na Irlanda e em Espanha.

Reforço dos factores estruturais de competitividade

Os Fundos estruturais e o Fundo de Coesão não exercem unicamente efeitos de estimulo da procura mediante aumento dos rendimentos. Graças ao desenvolvimento das infra-estruturas e do capital humano, esses Fundos melhoram igualmente a competitividade e a produtividade dessas regiões e induzem, assim, uma progressão sustentável dos rendimentos. Com efeito, as intervenções estruturais agem sobre as próprias causas dos desequilíbrios regionais, a saber, os factores de um crescimento regular a longo prazo. As infra-estruturas de transportes, o apoio às PME, a IDT, a capacidade de inovação, o reforço dos sistemas de educação e a melhoria do ambiente foram os principais eixos de intervenção dos Fundos estruturais.

As infra-estruturas de transportes registaram progressos sensíveis: os ganhos de tempo de percurso devidos às realizações co-financiadas pelos Fundos estruturais e pelo Fundo de Coesão vão de 20% em Espanha, graças ao desenvolvimento da rede de auto-estradas, a 70% em Portugal, no que diz respeito ao frete ferroviário.

Cerca de um sexto das empresas localizadas nas regiões do objectivo nº 1 beneficiaram do apoio às PME, que deu origem à criação de mais de 300,000 postos de trabalho líquidos. Para o objectivo nº 3, a taxa de colocação das pessoas que seguiram uma acção de formação situa-se entre 25 e 50% , conforme os países e os grupos-alvo.

Uma melhor capacidade para o emprego na União Europeia

Se as acções a favor dos recursos humanos levadas a efeito a título do objectivo nº 1 contribuíram para o desenvolvimento das regiões abrangidas, as acções levadas a efeito a título do objectivo nº 3 contribuíram para uma melhor inserção profissional dos jovens, dos desempregados de longa duração e das pessoas ameaçadas de exclusão. Mas o peso modesto dos financiamentos comunitários relativamente aos esforços nacionais fragilizou, frequentemente, uma orientação mais precisa das acções num contexto em que as prioridades nacionais para o emprego dominam. Ainda que as intervenções co-financiadas sejam tanto mais eficazes quanto se concentram nos grupos mais afastados do emprego, a orientação especifica para os públicos mais vulneráveis permaneceu, no entanto, relativa. Todavia, no período de 1994-1999, as taxas de colocação de beneficiários que participaram em acções de formação aumentaram, va riando entre 30% e 80%. No que diz respeito ao objectivo nº 4, que teve um arranque lento e difícil, determinadas avaliações sugerem que os benefícios foram partilhados entre a melhoria da competitividade das empresas e a melhoria das qualificações de determinadas categorias de assalariados.

Iniciativas comunitárias: o seu carácter transfronteiras e transnacional reforça o valor acrescentado comunitário

As iniciativas comunitárias permitiram desenvolver uma abordagem comum para determinadas dificuldades recorrentes no seio da União. O desenvolvimento da cooperação transfronteiras e transnacional, com a iniciativa INTERREG, e o reforço da parceria entre os agentes lo cais que caracteriza as iniciativas LEADER e URBAN apresentam um maior interesse em termos de valor acrescentado comunitário.

Método dos Fundos estruturais: maior eficácia das intervenções públicas

A programação estratégica a médio prazo influenciou profundamente as políticas nacionais e regionais de desenvolvimento.

Os Fundos estruturais contribuíram igualmente para generalizar a avaliação das intervenções públicas e para associar mais intrinsecamente os resultados e as contribuições financeiras. No entanto, os progressos obtidos neste domínio variam de Estado-Membro para Estado- Membro.

A ajuda comunitária é uma alavanca eficaz para mobilizar os capitais privados e os empréstimos, nomeadamente os do Banco Europeu de Investimento, disso sendo testemunha o financiamento de infra-estruturas na Grécia.

O princípio da parceria permitiu associar melhor a tomada de decisão e os representantes eleitos locais, os agentes socioeconómicos, as organizações não-governamentais e as associações. Todavia, para além do respeito formal de uma obrigação, a realidade efectiva da parceria é muito diversificada.

Os circuitos financeiros revelaram-se por vezes complexos, tendo dado origem a atrasos nos pagamentos.

Perspectivas do período de programação 2000-2006

Um novo esforço para assegurar o valor acrescentado das intervenções comunitárias

Com o novo quadro regulamentar aplicável ao período 2000-2006, a Comissão esforçou-se por aumentar o valor acrescentado das intervenções comunitárias e por melhorar a sua visibilidade no terreno:

- melhor formulação das prioridades da União, com a adopção, pela Comissão, das orientações para a intervenção dos Fundos estruturais, embora essas orientações permaneçam indicativas a pedido dos Estados-Membros;

- obrigação, claramente indicada na legislação, de mobilizar a parceria para as diversas fases do processo de programação;

- formulação e difusão de reflexões para contribuir para a evolução das políticas comunitárias, nomeadamente com o estabelecimento do Esquema de Desenvolvimento do Espaço Comunitário (EDEC), publicado em 1999;

- tomada em conta da estratégia do emprego, para reforçar a prevenção e melhorar a qualidade do emprego.

Perspectivas para as regiões do objectivo nº 1

Relativamente ao período anterior, a ligeira redução do volume da ajuda comunitária aprovada no Conselho Europeu de Berlim deveria diminuir o impacto das intervenções estruturais em termos de taxas de crescimento, em especial em Espanha, em Portugal e, sobretudo, na Irlanda. O efeito das transferências financeiras sobre o investimento deveria permanecer importante, sobretudo em Portugal e na Grécia, traduzindo-se, a prazo, por ganhos de produtividade.

Para as outras regiões do objectivo nº 1, em especial os novos Länder alemães e o Mezzogiorno, o impacto dos Fundos estruturais sobre as condições da oferta deveria ser significativo, ainda que menos importante do que no período anterior.

Uma estratégia focalizada nos factores subjacentes à Comunidade

As orientações indicativas da Comissão permitiram inflectir as estratégias de desenvolvimento regional para 2000-2006. De modo geral, essas estratégias colocam mais o acento nos factores estruturais de competitividade que condicionam o crescimento a longo prazo das regiões do objectivo nº 1: investigação e inovação, sociedade da informação, capital humano.

Registaram-se ainda outras inflexões como, por exemplo, um melhor equilíbrio entre os modos de transporte em benefício dos caminhos de ferro, a redução do peso das ajudas directas às empresas, uma tomada em conta mais acentuada do ambiente e do desenvolvimento sustentável, da questão urbana e da igualdade de oportunidades.

O desafio de uma gestão mais eficaz

O papel da avaliação foi reforçado pela reforma de 1999, nomeadamente para preparar a atribuição, em 2003, da reserva de eficácia em função de uma avaliação intercalar. Assim, a avaliação torna-se num verdadeiro instrumento de gestão.

Actualmente é prematuro tirar ensinamentos sobre as simplificações decorrentes do novo quadro regulamentar. Com efeito, o período de aprovação dos programas pela Comissão não está ainda concluído. O papel da Comissão foi recentrado nos aspectos estratégicos da programação. Aquando das negociações com os Estados-Membros e as regiões abrangidas, a Comissão analisa, portanto, com uma atenção especial, as prioridades propostas, enquanto a execução é amplamente descentralizada para os Estados-Membros e respectivas autoridades de gestão.

Um primeiro balanço da descentralização só poderá ser efectuado após alguns anos de execução. Dever-se-á, nomeadamente, verificar se a descentralização beneficiou os Estados-Membros ou as regiões e identificar as medidas necessárias para prosseguir o esforço de simplificação da programação e da gestão.

Conclusões e recomendações

Introdução

Os factos que constam do presente documento mostram que, no decorrer dos períodos de programação anteriores (1989-1993 e 1994-1999), as políticas comunitárias de coesão tiveram êxitos notáveis. Isto é, talvez, sobretudo visível nas regiões com atrasos de desenvolvimento, em que se verificou um processo geral de recuperação em termos económicos e so ciais.

Simultaneamente, se se considerar o próximo período de execução das políticas regionais comunitárias, a análise do presente relatório sugere que, após o fim do actual período de programação, em 2006, será necessário ter em conta:

- um importante aumento das disparidades económicas, sociais e territoriais devido ao alargamento;

- as tendências da economia e da sociedade e respectivas implicações, tais como a mundialização, a transformação radical da economia europeia em direcção a actividades fundamentadas no saber, a alteração da estrutura demográfica, etc.

Além disso, uma reforma futura das políticas de coesão deverá aproveitar a ocasião para reforçar o valor acrescentado e a visibilidade da política comunitária. De um ponto de vista ideal, a reforma deveria acompanhar-se de um reforço das acções destinadas a garantir que as outras políticas comunitárias contribuem para a coesão na medida do possível, sem deixarem de prosseguir os objectivos principais para os quais foram concebidas.

Com base na análise do presente relatório, as secções que se seguem procuram exprimir as principais questões que será necessário ter em conta a fim de fornecer as bases de um debate sobre as futuras políticas de coesão. Neste aspecto, é importante colocar as principais questões a debater segundo uma ordem lógica. As negociações passadas sobre a política de coesão mostraram uma tendência crescente dos Estados-Membros para se concentrarem nos aspectos financeiros. Assim, nas negociações sobre as perspectivas financeiras 2000-2006 ("Agenda 2000"), os debates incidiram, sem dúvida, mais no montante e na partilha dos financiamentos entre os Estados-Membros do que no conteúdo dessa política. Seria mais lógico começar pelo conteúdo e, mais especificamente, identificar as prioridades da futura política de coesão antes de se abordarem as questões relativas ao sistema de gestão e às dotações financeiras.

Promover os factores que determinam a convergência

Para continuar a ser credível a política comunitária de coesão deve apoiar as acções que podem, com maior segurança, contribuir para a redução das disparidades económicas, sociais e territoriais da União. Um sistema que se fundamente unicamente em transferências orçamentais não é suficiente. A União deve dar o seu apoio aos factores que desempenham um papel decisivo na promoção da competitividade e que ajudam a reduzir os desequilíbrios profundos que afectam o território. Resumindo, apoiar um investimento em capital físico e humano deve ser o objectivo essencial da política comunitária de coesão antes e após o alargamento.

Para além desta afirmação de princípio, não é fácil identificar as prioridades, em especial numa perspectiva a longo prazo para o período post-2006. Por exemplo, há dez anos poucas pessoas teriam imaginado o papel e a importância que adquiririam as novas tecnologias da informação na sociedade e na economia actuais. Hoje em dia, é difícil encarar uma estratégia de desenvolvimento económico e social que não tenha como uma das suas principais componentes a promoção dessas tecnologias. Ainda que o exercício seja difícil, determinados pontos de referência podem ser utilizados para analisar as futuras prioridades.

Em regra geral, é claro que o nível de produtividade é o factor-chave do processo de crescimento e de convergência, em termos reais, a nível regional e nacional. A produtividade é função da qualidade dos recursos humanos, das dotações em infra-estruturas físicas e da capacidade de inovação.

A qualidade da mão-de-obra é determinada, por um lado, pelo nível de instrução e, por outro, pela actualização das qualificações e das competências ao longo de toda a vida. Os dados empíricos sugerem que a adequação entre as qualificações disponíveis da mão-de-obra e as exigidas por uma economia que atravessa uma era de mutações fundamentais se tornou num problema crucial. A perspectiva demográfica, e as suas prováveis consequências no que diz respeito à diminuição dos efectivos de população activa na próxima década, não podem senão agravar este problema. Utilizar o melhor possível todos os recursos humanos constitui um grande desafio a longo prazo para a União.

Uma dotação suficiente em infra-estruturas físicas de elevada qualidade continua a ser uma condição necessária do desenvolvimento económico. No seio da União, enquanto os desníveis se reduziram em determinados sectores, como as telecomunicações ou os transportes rodoviários, resta muito por fazer em outros sectores (por exemplo, o transporte ferroviário, os centros de investigação, etc.), sobretudo nas regiões menos desenvolvidas. Nos países candidatos, a informação é incompleta mas as avaliações disponíveis actualmente põem em evidência desníveis significativos no que diz respeito às infra-estruturas económicas essenciais. Deve ser concedida uma prioridade ao desenvolvimento das principais redes transeuropeias de transportes, telecomunicações e energia bem como à sua conexão com as redes secundárias regionais.

Os investimentos no saber e nas novas tecnologias da comunicação continuarão, sem dúvida, a constituir a base do crescimento a longo prazo na Europa. Trata- se de um factor positivo para a União no seu conjunto. Mas as novas actividades ligadas à sociedade do conhecimento tendem para se concentrarem em determinados centros urbanos, o que dá origem a uma rede densa que interconecta as economias das regiões centrais situadas no coração da Europa. Com objectivo de evitar um agravamento dos desequilíbrios entre o centro e a periferia, característico da Europa dos 15 desde há muito, o nível de investimento nas novas tecnologias deverá ser mantido a fim de articular as regiões periféricas e as grandes redes europeias, incluindo a "nova periferia" resultante do alargamento a leste e ao sul. A emergência da economia e a sociedade do conhecimento dependem também de uma abordagem integrada que combina a educação, a formação, a investigação e o desenvolvimento, a inovação e a sociedade da informação.

Por último, o reforço da capacidade de inovação exige uma maior atenção ao ambiente das empresas. Em especial, é necessário melhorar a interacção entre as empresas, em particular as de pequena dimensão, os centros de investigação, as universidades e os organismos públicos.

Uma referência fundamental para as acções futuras: ambiente e desenvolvimento sustentável

Os esforços desenvolvidos para aumentar a produtividade e o crescimento não devem ser levados a efeito em detrimento das gerações futuras. Por outras palavras, a orientação observada para o desenvolvimento deve ser sustentável, um princípio que deve reflectir- se em todas as decisões de investimento.

Uma observação fundamental é que o desenvolvimento económico só pode ser garantido a longo prazo mediante uma utilização prudente dos recursos naturais. A este respeito, a disponibilidade e a qualidade da água colocam problemas especiais na bacia mediterrânica. A cooperação entre países constitui um dos meios para abordar os problemas da água mas não é certamente o único. Os investimentos nos sistemas de tratamento das águas residuais, a política de preços da água, o controlo dos resíduos poluentes são outras tantas soluções.

Além disso, importa apoiar os investimentos que visam limitar os danos que a indústria, a agricultura e os agregados familiares podem causar no ambiente, o que significa, em especial, a construção de instalações de tratamento das águas residuais , dos lixos domésticos e dos resíduos industriais. Os investimentos neste sector constituem uma prioridade para os países candidatos à adesão.

Determinar prioridades para a coesão económica e social

Em conformidade com o Tratado, a Comunidade age a fim de "promover um desenvolvimento harmonioso" e visa, em especial, "reduzir a disparidade entre os níveis de desenvolvimento das diversas regiões e o atraso das regiões ou ilhas menos favorecidas, incluindo as zonas rurais" (artigo 158º).

Com base nas análises do relatório relativas às dificuldades a longo prazo e aos desafios a que a União deve fazer frente, é possível identificar prioridades de ordem económica, social ou territorial para a futura política de coesão.

Entre as prioridades que possuem uma forte dimensão territorial, são de citar as seguintes que, em alguns casos, são já tomadas em consideração:

- As regiões menos desenvolvidas continuam a ser a principal prioridade da política de coesão da União. Com efeito, o relatório confirma que conti nuam a existir importantes desníveis em termos de rendimento e de oportunidades de desenvolvimento entre as regiões menos desenvolvidas e o resto da União, ainda que se verifique, na União a 15, um processo de convergência gradual. Todavia, com o alargamento, os desníveis voltarão a agravar-se.

- Com a redução dos desníveis relativamente a determinadas infra-estruturas nas regiões menos desenvolvidas dos 15, deveria ser concedida menos importância aos investimentos de base e mais ao reforço da competitividade das empresas. Para os países candidatos, pelo contrário, as necessidades em infra-estruturas de base continuam a ser consideráveis.

- O desafio a enfrentar é a criação de um ambiente inovador, baseado numa mão-de-obra qualificada, na investigação e no desenvolvimento e na sociedade da informação.

- Ainda que os desníveis em termos de recursos humanos venham a reduzir-se, a eliminação do peso do passado no que diz respeito ao fraco nível de qualificação dos activos adultos é um desafio a longo prazo na União a 15. Nos países candidatos, tratar-se-á de adaptar rapidamente a mão-de-obra a uma economia de mercado moderna.

- A questão urbana, que está no centro das mutações económicas, sociais e territoriais. As cidades representam um potencial estratégico para a coesão e o desenvolvimento sustentável.

- A cidade concentra múltiplas disparidades nos bairros em crise afectados pela exclusão e pela grande pobreza, em grande proximidade com zonas de elevada prosperidade.

- As zonas urbanas são também as zonas em que as pressões sobre o ambiente são mais agudas.

- As cidades desempenham um papel de vector para o desenvolvimento das zonas suburbanas e rurais circundantes.

- As redes de cidades podem favorecer um desenvolvimento melhor equilibrado e policêntrico dos territórios da União, em que as cidades de média dimensão devem desempenhar um papel essencial.

- A diversificação das zonas rurais que continuam a registar profundas alterações. O seu futuro dependerá, em larga medida, da sua articulação com o conjunto dos territórios, incluindo as zonas urbanas.

- A agricultura já não é uma fonte fundamental de emprego, embora continue a ser a principal utilizadora das superfícies rurais bem como o factor determinante da qualidade das paisagens e do ambiente.

- A revitalização das zonas rurais e a manutenção da população passam pelo desenvolvimento de novas actividades, nomeadamente no sector dos serviços.

- A política de coesão desempenha um papel fundamental na diversificação da economia rural, em complemento da política de desenvolvimento rural financiada no âmbito da PAC, que se concentra na adaptação da agricultura às novas realidades económicas bem como ao reforço da competitividade das regiões rurais.

- A cooperação transfronteiras, transnacional e inter-regional é, por excelência, uma prioridade para a União, a fim de promover a integração e de reduzir a fragmentação económica e social engendrada pelas fronteiras. O mercado interno e a cooperação transfronteiras permitiram uma melhor integração das regiões transfronteiriças com o resto da União.

- As regiões fronteiriças internas dos 15 Estados-Membros actuais souberam, com o apoio da iniciativa INTERREG, desenvolver novas cooperações que a supressão das fronteiras não teria bastado para criar. A sua situação socioeconómica melhorou sensivelmente no decorrer dos últimos anos, verificando-se uma melhor integração económica no mercado interno.

- O alargamento tornará necessárias novas acções transfronteiras para incentivar a cooperação entre os antigos e os novos Estados- Membros da União e ajudar as regiões dos Estados que, a leste e a sul, partilhem fronteiras com países terceiros incluindo com os da bacia mediterrânica.

- A União deverá promover espaços de cooperação transnacional e inter-regional, de acordo com modalidades adaptadas ao desenvolvimento em rede das economias territoriais, re gio nais e locais, e às novas formas de administração.

- Zonas em reestruturação industrial: o retorno de um crescimento sustentável no conjunto do continente europeu leva por vezes a que se esqueçam as consequências das reestruturações industriais.

- As perdas de emprego permanecem frequentes em numerosos sectores, tais como os têxteis, o automóvel, o carvão ou o aço, mas também em alguns serviços. Deste ponto de vista, a liberalização prevista para 2005 das importações de têxteis representa um desafio específico.

- Quando estes sectores estão geograficamente concentrados, as consequências das reestruturações sobre a economia local e regional podem tornar necessários o desenvolvimento de novas actividades e a requalificação dos tra balhadores privados do seu emprego.

- Ao incentivar a diversificação económica, a política territorial deverá igualmente ter em conta a repartição das actividades nos diversos territórios da União.

- Zonas que sofrem de grandes desvantagens geográficas ou naturais: em determinadas partes da União, os esforços para atingir uma boa integração na economia europeia deparam com desvantagens geográficas ou naturais específicas.

- Estas zonas - regiões ultraperiféricas, ilhas, zonas de montanha, zonas periféricas, zonas de fraca densidade populacional - constituem, frequentemente, uma componente fundamental do património cultural e ambiental da União.

- Estas zonas registam, muitas vezes, grandes dificuldades na fixação da sua população.

- Os sobrecustos dos serviços de base, tais como os transportes, podem entravar o desenvolvimento económico.

Entre as prioridades da política de coesão económica e social, as relativas à política de emprego e à política social, que têm uma dimensão geral e regional, são:

- Um maior número de empregos e de melhor qualidade: a taxa de criação de empregos permanece fraca em algumas partes da União, enquanto importantes défices em qualificação subsistem e limitam o processo de convergência económica e social entre as regiões.

- Uma abordagem mais estratégica da política de emprego no seio da União Europeia, poderia fornecer um quadro interessante para reforçar a sinergia das intervenções comunitárias. As negociações relativas aos actuais programas do FSE mostraram a utilidade de uma dimensão estratégica tal como a proporcionada pela Estratégia Europeia para o Emprego.

- A política do emprego deve adoptar uma abordagem pró-activa a fim de antecipar os efeitos das mutações industriais.

- É necessário que se verifique uma melhor orientação no sentido das necessidades específicas dos indivíduos e das regiões, atendendo a que um dos factos importantes que estão na origem dos desníveis de prosperidade na União é a disparidade registada a nível das qualificações e das competências da mão-de- obra.

- Apoiar a nova economia e a sociedade do conhecimento: o impacto da nova economia é considerável, quer se trate do próprio ritmo da mutação quer das suas consequências para a política a seguir. A possível emergência de uma fractura digital põe em destaque a necessidade de abordar a fundo os riscos de exclusão devidos à sociedade da informação.

- Os sistemas de aprendizagem ao longo de toda a vida constituem uma resposta fundamental á evolução da economia. Todavia, importa que o acesso a esses sistemas não seja propriedade única das pessoas que ocupam já os empregos mais qualificados.

- O acesso aos instrumentos da sociedade da informação deve ser facilitado e acompanhar-se de uma aprendizagem da utilização das novas tecnologias da informação e da comunicação (NTIC).

- No decurso dos últimos trinta anos, o nível de instrução subiu fortemente na União, sobretudo nas regiões menos desenvolvidas. Mas os sistemas de educação e de formação devem ser ainda reforçados, a fim de reduzir a fractura digital que emerge. Isto aplica-se também aos países candidatos na medida em que, em especial, os sistemas de formação profissional são frequentemente mal adaptados às necessidades dos novos sectores.

- Promover a inserção social: o nível elevado de pobreza e de exclusão social permanece inaceitável na União Europeia. Muitas das suas causas podem estar directamente relacionadas com o mercado de trabalho e com as carências em matéria de acções empreendidas para darem resposta às necessidades das pessoas que não possuem as qualificações necessárias para competirem e obterem um emprego.

- Um melhor acesso ao mercado de trabalho, a criação de novas oportunidades de emprego e o desenvolvimento das competências revestem-se da mais elevada importância na luta contra a exclusão.

- Para abordar o difícil problema das bolsas de exclusão social, as medidas da política do mercado do trabalho deveriam ser orientadas localmente, implicar parcerias locais mais amplas e dar resposta às necessidades regionais ou locais. O desenvolvimento local do emprego, "terceiro elemento" da Estratégia Europeia de Emprego, poderia ser reforçado na futura política comunitária.

- O conceito de adicionalidade das políticas (alargamento ou aprofundamento da política nacional) deveria aplicar-se também às acções de inserção social e poderia ser completado pela noção de "territorialidade da política" destinada a concentrar as dotações financeiras em zonas específicas, para obter uma maior eficácia.

- Igualdade de oportunidades: todas as formas de discriminação conduzem a um desperdício de talentos e de recursos, numa situação em que, nos próximos anos, poderão surgir necessidades crescentes de mão-de-obra. O igual acesso ao mercado de trabalho é, simultaneamente, um direito fundamental e uma boa política económica.

- Uma firme vontade política orientada para a cria ção do mercado de trabalho aberto a todos é essencial à coesão.

- As políticas destinadas a promover e apoiar a taxa de actividade das mulheres são indispensáveis para garantir que os objectivos fixados em Lisboa no que diz respeito à taxa de emprego possam ser atingidos.

- O progresso mais significativo virá da redução dos níveis de emprego entre os homens e as mulheres.

Os domínios prioritários acima mencionados não são inteiramente novos, mas são tratados de forma diversa da abordagem actualmente seguida através dos objectivos "prioritários" da política estrutural. Esta atitude inspira-se na experiência tirada de determinadas iniciativas comunitárias, tais como URBAN ou LEADER, que mostraram como as acções concentradas numa prioridade europeia claramente definida podem, se forem desenvolvidas a bom nível, suscitar muito interesse e engendrar novas reflexões e actividades. Um aspecto que não deve ser negligenciado é que estas acções, quando conduzidas com êxito, contribuíram provavelmente muito para criar uma imagem positiva da política de coesão da União entre os cidadãos.

Estes domínios prioritários não devem ser considerados como simples substitutos dos actuais objectivos. Tendo em conta a rapidez das evoluções económicas e os desafios que estas colocam, a formulação de toda e qualquer política deve ter em consideração os problemas actuais mas, sobretudo, antecipar as necessidades futuras. É, portanto, necessário elaborar uma política de coesão que integre uma política mais global e a mais longo prazo e que comporte uma atitude pró-activa. Isto significa que a futura política não deveria concentrar-se unicamente nas dificuldades mas também nas oportunidades da coesão económica e social e na redução dos desequilíbrios territoriais.

É o tipo de atitude que caracterizou o trabalho em preendido pelos Estados-Membros e pela Comissão para a elaboração do Esquema de Desenvolvimento do Espaço Comunitário (EDEC), adoptado em 1999, em Potsdam, que tem como objectivo a promoção de um desenvolvimento territorial equilibrado na Europa. Na linha deste trabalho, a Comissão poderia, poste riormente, propor às outras Instituições da União uma estratégia para o desenvolvimento dos territórios como base de uma futura política neste domínio.

Em conclusão, a futura política de coesão deveria orientar-se para os factores que favorecem a convergência e para um número limitado de prioridades de interesse comunitário, de modo a concentrar recursos necessariamente limitados.

Como organizar o sistema de gestão da futura política de coesão económica e social-

A "Agenda 2000" permitiu numerosos avanços na melhoria do sistema de execução, conforme indicado no presente relatório. O novo contexto do alargamento, a reformulação das prioridades e a necessidade de procura de uma maior eficácia exigem uma reflexão suplementar sobre o modo como a política é aplicada. Na presente fase, apenas é possível abordar as grandes questões e apresentar opções. Dentro de três anos, o terceiro relatório sobre a coesão clarificará as modalidades de execução da próxima geração da política de coesão.

Os principais assuntos tratados nas partes que se seguem são:

- a orientação (concentração) dos recursos limitados numa União alargada;

- o desafio específico do alargamento no período em curso;

- a política de coesão na União alargada após 2006, incluindo determinados aspectos financeiros.

Orientação dos recursos limitados numa União alargada

A verificação de partida é que a futura política de coesão deverá abranger não apenas os novos Estados- Membros e as suas regiões mas também as regiões da União actual para as quais a análise do relatório confirma a existência frequente de graves disparidades regionais e territoriais.

Todavia, é certo que, quando o próximo período de programação tiver início, em 2007, a União contará com novos Estados-Membros compostos quase inteiramente por regiões que sofrem de uma necessidade geral de ajuda ao desenvolvimento económico. Isto exigirá uma recentração maciça dos esforços, a fim de obter uma recuperação significativa num prazo razoável. Simultaneamente, as regiões menos desenvolvidas dos 15 continuarão a ter necessidades ainda que estas últimas possam parecer menos graves em termos relativos.

O princípio de base deve permanecer o mesmo que no passado, a saber, que os recursos limitados devem ser concentrados num número reduzido de questões de interesse comunitário ou de zonas geográficas, a fim de atingir a massa critica necessária.

Manter a prioridade nas regiões com atrasos de desenvolvimento

Para as regiões menos prósperas a manutenção da zonagem directa (ver enquadrado) constitui, por razões de objectividade e de transparência, o método mais adequado para concentrar os meios nas regiões que registam maiores dificuldades.

O critério do PIB por habitante (avaliado em paridades de poder de compra - PPC) e o seu nível de aplicação (NUTS II) permanecem plenamente adequados, tal como o mostrou a análise comparativa que consta da primeira parte do relatório. Num empenho de transparência e eficácia, será conveniente fixar os princípios aplicáveis à definição das unidades territoriais estatísticas.

Sobre que base estabelecer o limiar de elegibilidade-

O limiar de elegibilidade (actualmente 75%, ver quadro) deverá ser determinado tendo em conta dois elementos. Em primeiro lugar, por simples efeito mecânico, o alargamento baixará de modo substancial a média comunitária do PIB por habitante. Por conseguinte, de acordo com os últimos dados disponíveis (1998), a aplicação do critério do PIB por habitante inferior a 75% da média numa União alargada reduziria a cobertura da população dos 15 elegível para o objectivo nº 1 em mais de metade. Isto levanta a questão de saber como tratar as regiões dos 15 que vêem a sua situação melhorar em termos relativos mas não em termos reais uma vez que os seus problemas permanecerão os mesmos antes e após o alargamento.

Em segundo lugar, na União alargada, as disparidades entre as regiões com atrasos de desenvolvimento serão maiores do que actualmente. Em determinadas regiões o PIB por habitante situar-se-á em torno de três quartos da média, mas a prosperidade de outras regiões será da ordem de apenas um quarto dessa média. Não apenas o número das regiões será maior, mas as suas necessidades serão também mais importantes.

Quatro opções para a elegibilidade e o apoio transitório

À luz do que precede, a solidariedade comunitária relativamente às regiões com atrasos de desenvolvimento poderia ser organizada segundo uma das quatro modalidades seguintes:

- a aplicação do limiar actual de 75% seja qual for o número de países que aderirem. Esta opção, sem outra medida, eliminaria um grande número de regiões dos 15. De futuro, a sua elegibilidade para um apoio comunitário dependeria das prioridades e dos critérios para um apoio fora das regiões menos desenvolvidas.

- a mesma abordagem mas, neste caso, todas as regiões actualmente elegíveis para o objectivo nº 1 mas que se situassem acima desse limiar deveriam beneficiar de um apoio transitório (phasing out) tanto mais generoso quanto o seu PIB se aproximasse do limiar. Poderiam ser considerados dois níveis de apoio transitório: um para as regiões que, devido à sua convergência no final do período 2000-2006, não fossem já consideradas como com atrasos de desenvolvimento numa União a 15; o outro, mais generoso, para as regiões que se situariam abaixo de 75% se não fosse o alargamento.

- a fixação de um limiar de elegibilidade mais elevado que 75%: o novo limiar poderia ser fixado de modo a reduzir ou mesmo apagar o efeito mecânico de saída das regiões dos 15, devido à diminuição do PIB médio por habitante da União após o alargamento. Todavia, deveria ser excluído que o novo limiar permitisse manter elegíveis as regiões dos 15 que, sem o alargamento, já não seriam consideradas como sendo regiões com atrasos de desenvolvimento no final do actual período de programação.

- a fixação de dois limiares de elegibilidade, um para as regiões dos quinze e um para os países candidatos, levando, de facto, a duas categorias de regiões com atrasos de desenvolvimento. Isto poderia ter as mesmas consequências financeiras que a solução anterior em que a intensidade da ajuda por habitante dos Fundos comunitários depende da prosperidade regional.

Um outro aspecto diz respeito às taxas de co-financiamento (relação entre o apoio comunitário e o apoio nacional). Após o alargamento, o desnível de prosperidade no seio do grupo das regiões consideradas com atrasos de desenvolvimento será tão amplo que uma taxa de co-financiamento específica poderia ser estabelecida a um nível relativamente elevado de modo a ter em conta a prosperidade e a capacidade orçamental nacional dos Estados-Membros menos prósperos.

Uma repartição financeira com base em critérios objectivos

Tendo em conta as necessidades, uma redução dos recursos atribuídos às regiões com atrasos de desenvolvimento - incluindo a título do apoio transitório - relativamente ao total dos fundos disponíveis seria difícil de justificar.

A questão essencial consiste em como velar por que a repartição das dotações financeiras seja o mais objectiva possível e de acordo com as necessidades. A este respeito, as decisões da "Agenda 2000" constituem um progresso considerável mediante recurso a crité rios objectivos aplicados por toda a Comunidade, pelo menos no que diz respeito às regiões menos desenvolvidas. A aplicação de um método objectivo e transparente constitui, em si mesma, um dos resultados mais significativos da "Agenda 2000". Este modo de proceder deveria ser mantido no futuro como uma aquisição fundamental da coesão.

Posto isto, um certo número de questões ficam ainda por abordar, nomeadamente as seguintes:

- Será necessário completar os critérios utilizados actualmente - população, prosperidade regional, prosperidade nacional e desemprego - pelo critério da taxa de emprego, tendo em conta as perspectivas actuais do mercado do trabalho e as conclusões do Conselho Europeu de Lisboa relativas à taxa de emprego- Esta pergunta deverá ser analisada em função do modo como a taxa de desemprego evoluirá no decorrer dos próximos anos, nas regiões do objectivo nº 1. Actualmente, algumas dessas regiões continuam confrontadas com taxas de desemprego muito elevadas.

- Se o grau de convergência real das regiões elegíveis é estruturalmente insuficiente, poderá ele fazer parte dos critérios de atribuição financeira-

- A reserva de eficácia deverá representar uma parte mais significativa dos recursos dos Fundos estruturais- Seria sem dúvida desejável reforçar a condicionalidade deste instrumento para atingir os resultados esperados, isto também do ponto de vista da boa gestão financeira.

Manter os esforços a favor de uma aplicação objectiva do método depende largamente dos esforços conjugados do Serviço de Estatística das Comunidades Europeias (Eurostat) e dos institutos estatísticos nacionais para melhorar a qualidade das estatísticas harmonizadas a nível comunitário. Ampliar as séries de dados aos países candidatos e dispor de dados sobre as paridades do poder de compra a nível regional são prioridades importantes para o êxito dos exercícios futuros, a fim de estabelecer a próxima lista das regiões com atrasos de desenvolvimento.

Para o resto do território: uma zonagem indirecta-

As regiões com atrasos de desenvolvimento não são as únicas a confrontarem-se com dificuldades estruturais. É necessário que a política de coesão continue a intervir em outras partes da União, para incentivar acções de interesse comunitário mas, tendo em conta recursos mais limitados comparados com os atribuídos às regiões com atrasos de desenvolvimento, é essencial obter meios para orientar as intervenções.

À luz dos problemas surgidos aquando da zonagem directa do objectivo 2 para o período 2000-06, parece que a concentração poderia ter sido obtida de modo mais satisfatório optando-se por um método de zonagem indirecta, do tipo do método utilizado para as iniciativas URBAN e LEADER +. Nestes casos, a característica é que a concentração dos recursos faz parte integrante do processo de programação (ver quadro). A Comissão não definiria os critérios estritos de elegibilidade mas apenas um nível mínimo de intensidade de ajuda pública - comunitária e nacional - a fim de assegurar que os recursos mobilizados tenham uma massa crítica que permita atingir um impacto real.

Nessas condições, a programação dos diversos domínios prioritários deveria ser empreendida com base numa contribuição financeira por Estado-Membro. Isto poderia ser efectuado de diversas maneiras, mas a mais simples consistiria, provavelmente, numa contribuição nacional em função da população (fora das regiões menos desenvolvidas), modulada por um indicador ou indicadores adequados da situação socioeconómica. Com base na contribuição nacional, os Estados-Membros programariam as suas acções a nível nacional e regional, a partir de um número limitado de prioridades tais como as acima mencionadas. Uma visão estratégica das prioridades e dos desafios elaborada pela Comissão do ponto de vista do interesse comunitário poderia desempenhar um papel importante para recolocar numa perspectiva comunitária as intervenções ocorridas em cada Estado-Membro.

Deverá igualmente ser conduzida uma reflexão sobre os métodos de programação nacionais e/ou transna cionais que incidem, em especial, no papel dos Estados-Membros e da Comissão, na condução da parceria, nos instrumentos técnicos necessários para análise do território e nos critérios para orientação das acções comunitárias.

Casos específicos

As actuais regiões fronteiriças da União atingiram, globalmente, um nível de desenvolvimento equivalente ao resto do território comunitário, tal como foi salientado na primeira parte do relatório. Esta verificação demonstra o valor da intervenção comunitária verificada neste domínio. Isto contribui para que as acções de cooperação transfronteiras sejam integradas na programação geral dos Fundos estruturais (mainstreaming ).

As regiões fronteiriças com atrasos de desenvolvimento poderiam, naturalmente, ser elegíveis para um apoio em conformidade com os critérios gerais adoptados.

As regiões ultraperiféricas da União têm desvantagens específicas que resultam do seu afastamento relativamente ao resto da União e a sua situação é consagrada pelo Tratado. O nº2 do artigo 299º, verdadeira alavanca política, permite que a União Europeia prossiga e reforce a sua acção destinada a promover uma integração das regiões ultraperiféricas na Comunidade, tendo em conta as suas especificidades. Para esse efeito, a Comissão estabeleceu, desde Março de 2000, uma estratégia de desenvolvimento sustentável das regiões ultraperiféricas. Deu início à sua execução, por exemplo, no domínio dos auxílios estatais, tomando iniciativas relativas à agricultura, à intervenção dos Fundos estruturais, à fiscalidade e às alfândegas e promovendo uma utilização conjunta dos Fundos estruturais e do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional nas zonas geográficas em que se situam essas regiões. A Comissão deu início a uma análise do modo como as necessidades das regiões em causa poderiam ser tomadas em conta na futura política de coesão.

O desafio específico do alargamento para o período actual

Desde a reforma dos Fundos estruturais de 1988, a gestão da política de coesão em termos de acom panhamento, de avaliação e de controlo foi consideravelmente reforçada.

É nesse contexto que os países candidatos se preparam para aderir à União. Desde já, os instrumentos de pré-adesão contribuem para essa pré-adesão. O programa PHARE consagrará, doravante, uma parte importante dos seus recursos a acções do tipo objectivo nº 1, num âmbito de programação a médio prazo, indicativo, é certo, mas que prefigura a programação estratégica e global do apoio comunitário que virá a ser dado pelos Fundos estruturais.

A Comissão tomará todas as medidas necessárias para se assegurar de que, como para os 15, os programas têm em conta a situação e as dificuldades específicas dos novos Estados-Membros. Será conveniente ajudar as administrações em causa a elaborar a sua programação em torno das prioridades comunitárias.

A questão da capacidade administrativa dos países candidatos

A criação de uma política de desenvolvimento regional é uma tarefa nova para as autoridades dos países candidatos que dispõem de meios limitados. Com efeito, esta abordagem, por essência descentralizada, não tinha qualquer tradição nesses países, mais habituados a uma planificação centralizada.

Por conseguinte, o processo de reforço da capacidade administrativa (institutional building) é muito importante, em especial no que diz respeito aos alargamentos anteriores, no decorrer dos quais uma simples adaptação das políticas e das legislações nacionais à execução dos Fundos estruturais se tinha revelado necessária.

O primeiro objectivo consiste em criar uma política a nível nacional. Foi este o alvo de um programa especial de assistência (SPP) que permite que os países candidatos se preparem, com o apoio do programa PHARE, para a execução dos Fundos estruturais, constituindo uma administração competente e estabelecendo procedimentos indispensáveis, nomeadamente em matéria de coordenação interministerial. É igualmente necessário instaurar procedimentos orçamentais que lhes permitam co-financiar programas, gerir e controlar a organização dos recursos comunitários.

Um outro elemento é o apoio à descentralização que corresponde a três objectivos importantes: consolidação da democracia, desenvolvimento da parceria e aumento da eficácia económica.

O segundo aspecto é a definição de uma estratégia de intervenção que favoreça a boa utilização dos Fundos estruturais e contribua para a redução das disparidades de desenvolvimento em termos globais e no seio dos Estados, de modo a evitar os riscos de concentração.

Os países candidatos têm igualmente de construir uma administração capaz de definir estas estratégias, de preparar programas e de gerir os orçamentos correspondentes, em especial os fundos provenientes do orçamento comunitário, nas mesmas condições que os Estados-Membros actuais. No decurso das negociações de adesão, a Comissão analisará muito especialmente a capacidade dos candidatos para preencherem todas as condições requeridas para poderem receber transferências financeiras.

Os recursos financeiros até ao fim de 2006

Atendendo a que um certo número de novos Estados- Membros terão aderido à União, durante o período actual 2000-2006, deverão ser considerados determinados assuntos relativos às questões financeiras. O primeiro assunto diz respeito às perspectivas financeiras até 2006 determinadas pelo Conselho Europeu de Berlim, que compreende um montante destinado às intervenções dos 15 e um outro montante para os países candidatos, para o período antes e pós-adesão. Após o Conselho Europeu de Berlim, em Dezembro de 2000, parece provável que as primeiras adesões se verifiquem em 2003-2004. Este cenário difere do que esteve na base da decisão de Berlim. Será necessário ter em conta a data efectiva das adesões e o número dos novos Estados-Membros. Um sistema de transição (phasing-in) pode ser necessário para as regiões assistidas dos novos Estados-Membros, segundo o qual as transferências dos Fundos estruturais aumentariam progressivamente tendo em conta a sua capacidade de absorção, de acordo com o método utilizado no decurso dos dois precedentes períodos de programação.

Um segundo aspecto diz respeito à repartição dos recursos entre o Fundo de Coesão e os Fundos estruturais. Estes Fundos substituir-se-ão ao ISPA, para o primeiro, e a PHARE e SAPARD, para os segundos (sendo o ISPA dotado de um terço das dotações de pré-adesão). Atribuir uma proporção de cerca de um terço para o Fundo de Coesão parece plenamente justificado pelas necessidades dos países em causa em matéria de infra-estruturas de transportes e de am biente.

Duas outras considerações militam a favor de uma maior parte concedida inicialmente ao Fundo de Coesão, nos países candidatos, relativamente àquela de que beneficiam os Estados-Membros actuais. Em primeiro lugar, uma gestão por projecto poderia revelar-se melhor adaptada a administrações que não possuem ainda experiência de programação; em seguida, a taxa de co-financiamento elevada e o facto de o princípio da adicionalidade não ser aplicável ao Fundo de Coesão poderiam facilitar a absorção dos Fundos comunitários.

A repartição das dotações dos Fundos estruturais e do Fundo de Coesão entre os novos Estados-Membros poderia ser efectuada de acordo com os mesmos princípios, métodos e critérios objectivos que os aplicados aos Estados-Membros actuais.

A política de coesão após 2006 numa União alargada, incluindo alguns aspectos financeiros

Como o explica o relatório, foram introduzidas importantes alterações em diversos aspectos da gestão da política de coesão, aquando da adopção da "Agenda 2000". Essas alterações visavam reforçar a descentralização, promover a parceria e integrar a avaliação mais eficazmente no processo de decisão. Uma gestão financeira e um controlo mais rigorosos, baseados numa repartição melhor e mais clara das responsabilidades entre Estados-Membros e Comissão, foram também introduzidos. Neste último aspecto o objectivo é, com efeito, conseguir reduzir significativamente os casos de fraudes e, sobretudo, as irregularidades que constituem a imensa maioria dos processos levados ao conhecimento da Comissão.

Este novo sistema começa apenas a ser aplicado. O próximo relatório sobre a coesão apresentará uma primeira avaliação dos resultados destas alterações, mas alguns elementos podem ser desde já salientados, devendo ser alvo de uma análise mais pormenorizada no contexto do novo período de programação após 2006.

No que diz respeito à parceria, a descentralização do processo de tomada de decisão aplica-se cada vez mais às políticas nacionais e comunitárias. Seria, sem dúvida, necessário reforçar o papel das autoridades regionais e locais ou dos agentes no terreno, por exemplo mediante uma programação a nível local quando tal for pertinente. Além disso, se, de futuro, o método de zonagem indirecta for adoptado para orientar os recursos financeiros, seria fundamental que esse método fosse acompanhado de garantias quanto à participação das autoridades regionais e locais.

A programação poderia registar-se em dois tempos: numa primeira etapa, a Comissão poderia elaborar uma estratégia que comportasse uma dimensão económica, social e territorial, em parceria com os Estados-Membros, a nível nacional e transnacional, para identificar nomeadamente as prioridades de interesse comunitário. Isto poderia ajudar a definir o modo como a contribuição financeira é atribuída em função das prioridades. Em seguida, a programação poderia ser descentralizada, ao nível adequado, por exemplo, a nível regional, urbano e transnacional.

Para as regiões com atrasos de desenvolvimento, a programação integrada continua a ser o principal meio de obter resultados positivos em termos de desenvolvimento económico, social e territorial.

Seria talvez possível recorrer a concursos para exe cução de determinados programas que permitissem es