Relatório Especial n.o 2/2002

relativo aos programas de acções comunitários Sócrates e Juventude para a Europa, acompanhado das respostas da Comissão

(Apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2002/C 136/01)

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

LISTA DAS ABREVIATURAS

AECL Associação Europeia de Comércio Livre

AN Agência nacional

CCCC Comissão Consultiva de Compras e Contratos

CI Contrato institucional

DG EAC Direcção-Geral Educação e Cultura

EAD Educação aberta e à distância

GAT Gabinete de assistência técnica

JPE Juventude para a Europa

OLAF Organismo Europeu de Luta Antifraude

PEC Projecto educativo comum

SVE Serviço Voluntário Europeu

RESUMO

I. Os programas Sócrates e Juventude para a Europa beneficiaram de uma dotação orçamental de 920 milhões de euros e de 126 milhões de euros respectivamente. Estes programas contribuíram para o reforço da cooperação entre universidades da União Europeia e dos outros países participantes e permitiram a realização de acções de intercâmbio multicultural a favor da juventude.

II. Contudo, a auditoria do Tribunal permitiu pôr em evidência deficiências na concepção destes dois programas e insuficiências na gestão da sua execução.

Deficiências de concepção

III. Os dois programas Sócrates (pontos 10 a 14) e Juventude para a Europa (JPE) (pontos 15 a 18) revelam deficiências na sua concepção. A do programa Sócrates, em particular, apresenta uma arquitectura complexa, que se caracteriza por um conjunto heterogéneo de 38 acções, subacções e medidas, o que deu origem a leituras diferentes e dificultou a cooperação entre os Estados-Membros. Também a ausência de definição de critérios e de parâmetros tornou difícil avaliar os resultados obtidos pela execução dos programas. Além disso, não foi concebido um quadro apropriado que permitisse aproveitar as sinergias dos diferentes programas comunitários.

IV. A partir de Bruxelas, a Comissão gere, com a ajuda de um gabinete de assistência técnica (GAT), um determinado número de acções que, por esse motivo, são qualificadas de centralizadas e, em colaboração com as agências nacionais (AN), as acções que são geridas de forma descentralizadas nos Estados-Membros e nos outros países beneficiários. Em ambos os casos o dispositivo de gestão revelou deficiências de vários tipos (pontos 25 e 51).

V. Assim, a delegação de competências no GAT deu origem, embora sem criar situações de gravidade comparável às verificadas em outros programas comunitários, às deficiências assinaladas de forma recorrente pelo Tribunal: irregularidades na delegação de competências, tanto ao nível do princípio como das modalidades, conflitos de interesse diversos e riscos para o património da Comunidade, bem como carácter oneroso da gestão (pontos 25 a 36).

VI. No que se refere às acções descentralizadas, a sua execução caracterizou-se pela ausência tanto de um quadro jurídico, que definisse de forma precisa a repartição das responsabilidades entre a Comissão e os Estados-Membros, como de um estatuto apropriado para as AN que, na sua maioria, não dispunham de meios à altura das tarefas que lhes foram confiadas (pontos 39 a 51).

Atrasos e insuficiências ao nível da execução

VII. Devido à tomada de decisão tardia por parte do legislador, o arranque dos dois programas sofreu atrasos e, em consequência da falta de estruturas e de uma política de informação apropriada, a execução de novas acções atrasou-se (pontos 19 e 21). A complexidade do dispositivo de gestão provocou atrasos adicionais na execução destas acções, tendo como consequência principal impossibilitar a realização do objectivo geral que consistia no financiamento prévio dos projectos. Com efeito, os beneficiários por vezes só receberam a subvenção comunitária após a realização dos projectos. Todos estes atrasos impossibilitaram o encerramento das acções nos prazos previstos nos acordos-quadro financeiros, cuja gestão foi deficiente no seu conjunto (pontos 46 a 50). A execução foi dificultada pela utilização de aplicações informáticas inadequadas (ponto 51).

VIII. Foram assinaladas insuficiências de gestão ao nível da maior parte das 27 AN controladas e do GAT, desde a selecção dos projectos até ao acompanhamento da sua execução. Estas deficiências foram favorecidas pela falta de uma verdadeira cultura de controlo e de avaliação tanto por parte dos gestores nacionais (pontos 53 a 56) como comunitários (pontos 75 a 83). Assim, no caso da auditoria de vários projectos, a ocorrência de suspeitas de fraude levou o Tribunal a comunicá-las ao Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) (pontos 74 e 98). De uma maneira geral, estas deficiências tiveram consequências negativas sobre os resultados e o impacto global das acções (pontos 63 a 65, 80 a 83, 91 e 92), embora a ausência de dados estatísticos pertinentes nem sempre permita quantificá-las. Foi o que sucedeu no caso do programa Juventude para a Europa, em relação ao qual não é possível garantir que a vontade expressa pelo legislador europeu de ajudar os jovens desfavorecidos foi respeitada (pontos 17 e 68).

IX. Os relatórios de avaliação foram elaborados tardiamente e o seu impacto é questionável. Os procedimentos de atribuição de contratos, de gestão e acompanhamento dos estudos e de avaliação de contratos apresentavam graves deficiências e irregularidades, tanto ao nível da Comissão como dos contratantes (pontos 91 a 102).

INTRODUÇÃO

1. As políticas referentes à educação, formação e juventude fazem parte das prioridades políticas da União Europeia, na medida em que visam contribuir para o desenvolvimento das competências e do emprego e tornar a Europa mais próxima dos cidadãos(1). Neste contexto, os programas Sócrates e Juventude para a Europa (JPE) constituíram um elemento-chave da estratégia da União Europeia relativa à educação e à cooperação no domínio da juventude durante o período compreendido entre 1 de Janeiro de 1995 e 31 de Dezembro de 1999. Estes dois programas, abertos aos países da Associação Europeia de Comércio Livre (AECL), ao associarem igualmente os países candidatos à adesão, inscrevem-se no conjunto de medidas destinadas a favorecer o êxito do processo de alargamento da União Europeia. Ambos foram prorrogados por um novo período de 1 de Janeiro de 2000 até 31 de Dezembro de 2006. Está prevista uma dotação financeira indicativa de 1850 milhões de euros para Sócrates e de 520 milhões de euros para JPE(2). O programa Sócrates, e mais especificamente a acção Erasmus, tiveram indiscutivelmente um impacto importante sobre a população estudantil. Esta acção promoveu igualmente de forma significativa a abertura das universidades a uma cooperação europeia.

Quadro jurídico

2. O programa de acção comunitário Sócrates foi criado pela Decisão n.o 819/95/CE do Parlamento Europeu e do Conselho(3), de 14 de Março de 1995, alterada pela Decisão n.o 576/98/CE(4), de 23 de Fevereiro de 1998. "Destinado a contribuir para o desenvolvimento de uma educação de qualidade", bem como de um espaço europeu aberto de cooperação em matéria de educação, destina-se principalmente ao ensino superior (Erasmus) e ao ensino básico e secundário (Comenius), mas inclui igualmente medidas transversais. O programa de acção comunitário JPE, que foi igualmente adoptado em 14 de Março de 1995 pela Decisão n.o 818/95/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, constitui o instrumento privilegiado da Comunidade para promover a política de cooperação no domínio da juventude e para "contribuir para o processo educativo dos jovens" através de cinco acções referentes ao intercâmbio e a projectos de cooperação concebidos por jovens originários dos vários países da Comunidade e igualmente de países terceiros(5).

Dotações financeiras

3. A dotação financeira destinada à execução do programa Sócrates, inicialmente fixada em 850 milhões de euros, foi aumentada para 920 milhões de euros pela Decisão n.o 576/98/CE. A dotação relativa ao programa Juventude para a Europa elevou-se a 126 milhões de euros. Finalmente os meios orçamentais afectados a estes programas totalizaram respectivamente 998 milhões de euros para o primeiro e 141 milhões de euros para o segundo, essencialmente devido ao alargamento dos programas aos países associados.

Âmbito da auditoria

4. Os controlos foram efectuados junto dos serviços da Comissão (DG Educação e Cultura), do GAT comum aos dois programas, em sete Estados-Membros (Alemanha, Espanha, França, Grécia, Itália, Luxemburgo e Reino Unido), entre os quais os cinco principais beneficiários, em 27 estruturas nacionais de gestão e ao nível dos beneficiários finais. A tónica foi colocada no exame dos processos de decisão de gestão financeira, de acompanhamento e de avaliação.

5. A auditoria incidiu mais especialmente sobre o dispositivo de gestão da execução dos dois programas (1995-1999), através do exame de cinco acções-chave de Sócrates (Erasmus: acções 1 e 2; Comenius: acção 1; Lingua: acção E; Ensino aberto e à distância) e de duas acções de JPE (acções A 1 e D), seleccionadas no âmbito da auditoria. No caso do programa Sócrates, as acções escolhidas representam 76 % do orçamento deste programa, enquanto que as acções do programa JPE correspondem a 75 % do orçamento.

EXECUÇÃO ORÇAMENTAL DOS PROGRAMAS

Sócrates

6. Em 31 de Dezembro de 1999, foram autorizadas dotações num montante de 992 milhões de euros, o que corresponde a uma taxa de utilização de 99 %, enquanto que as dotações de pagamento utilizadas atingiram 938 milhões de euros, o que representa uma taxa de execução de 92 %. O quadro 1 apresenta a execução orçamental das autorizações e dos pagamentos repartida por ano. Foram anuladas dotações de pagamento num montante de 54 milhões de euros.

Juventude para a Europa

7. A abertura do programa JPE aos países associados deu origem a um aumento das respectivas dotações. As dotações orçamentais disponíveis elevaram-se a 141 milhões de euros para as autorizações e a 135 milhões de euros para os pagamentos. Foram utilizadas dotações num montante de 134 milhões de euros para as autorizações (95 %) e de 118 milhões de euros para os pagamentos (87 %). O quadro 2 apresenta a execução orçamental das autorizações e dos pagamentos repartida por ano.

Diferença entre as fontes dos dados orçamentais

8. O exame da execução orçamental revelou que havia uma diferença entre as diferentes fontes de dados (ver quadro 3). Assim, os montantes globais fornecidos pelo Orçamento Geral da União Europeia relativos à execução orçamental do programa Sócrates são inferiores aos fornecidos pela conta de gestão e pelo balanço financeiro (diferença de 51 milhões de euros). Esta diferença explica-se pelo facto de o montante inscrito na conta de gestão ser referente à totalidade das despesas efectuadas em benefício do conjunto dos países participantes enquanto que o orçamento só inclui os dados relativos à execução correspondente à dotação dos 15 Estados-Membros da União. O relatório final da Comissão sobre a execução do programa Sócrates(6) apresenta uma repartição financeira das acções limitada apenas aos Estados-Membros da UE e não a todos os países participantes.

Repartição das dotações utilizadas por acção

9. O quadro 4 indica a utilização das dotações autorizadas por acção para execução do programa Sócrates. O quadro revela que as exigências da Decisão de base n.o 819/95/CE relativas aos limiares aplicáveis aos diferentes capítulos, foram respeitadas no que se refere aos recursos a autorizar. O quadro 5 apresenta em pormenor as dotações de autorização do JPE por acção. Devido à inexistência de uma repartição apropriada da nomenclatura contabilística, a auditoria não permitiu verificar se, nos termos da Decisão n.o 818/95/CE que cria o JPE, pelo menos um terço das dotações concedidas no âmbito da acção A do programa (actividades intracomunitárias que implicam directamente os jovens) foram utilizadas em benefício de jovens desfavorecidos.

CONCEPÇÃO DOS PROGRAMAS

Sócrates

10. Embora a educação seja da competência dos Estados-Membros, nos termos do artigo 149.o do Tratado CE, a Comunidade deve contribuir para o desenvolvimento de uma educação e de uma formação de qualidade num espaço europeu aberto à cooperação em matéria de educação. O programa Sócrates, ao apoiar as acções dos Estados-Membros e, se necessário, completando-as, procura promover a cooperação entre estes.

11. Contudo, a conjugação de inúmeros objectivos e conceitos enunciados de forma demasiado geral, como a qualidade do ensino ou ainda a cidadania europeia, conjuntamente com uma arquitectura demasiado complexa, caracterizada por um conjunto heterogéneo de 38 acções, subacções e medidas diversas, deu origem a diferentes leituras, o que dificultou a cooperação entre os Estados-Membros. No que se refere à qualidade do ensino, só quando da elaboração do primeiro relatório apresentado pela Comissão após o encerramento do programa Sócrates foram definidos critérios e indicadores que permitem avaliar o nível atingido nas diferentes matérias escolares(7).

12. A concepção global do programa ressente-se igualmente de uma abordagem que combina uma apresentação baseada em acções definidas em função da categoria dos beneficiários, ensinos superior, básico e secundário (capítulos I e II), com outras medidas qualificadas de transversais (capítulo III). A repartição destas últimas em cerca de vinte medidas distintas dificulta a leitura do programa.

13. Esta falta de homogeneidade na concepção explica em larga medida a reduzida complementaridade das acções entre si e o carácter muitas vezes teórico das ligações previstas entre as acções dos capítulos I e II e as do capítulo III.

14. Além disso, convém salientar que, embora a decisão de base (artigo 6.o) estipule que a Comissão garantirá, em parceria com os Estados-Membros, a compatibilidade com os outros programas comunitários, nomeadamente fomentando a coordenação das actividades com o programa-quadro de investigação, não foi criado qualquer procedimento a fim de organizar essa coordenação. Por esse motivo, a coordenação limitou-se apenas a acções pontuais.

Objectivos do programa Sócrates

1. Desenvolver a dimensão europeia nos estudos a todos os níveis.

2. Promover uma melhoria quantitativa e qualitativa do conhecimento das línguas da União Europeia, bem como da dimensão intercultural do ensino.

3. Promover nos Estados-Membros uma ampla e intensa cooperação entre estabelecimentos de todos os níveis de ensino.

4. Fomentar a mobilidade dos professores.

5. Fomentar a mobilidade dos estudantes.

6. Fomentar as relações entre alunos a nível da União Europeia.

7. Fomentar o reconhecimento académico dos diplomas, dos períodos de estudo e de outras qualificações num espaço aberto europeu de cooperação na área da educação.

8. Incentivar a educação aberta e à distância.

Acções do programa Sócrates

Capítulo I - Ensino superior (Erasmus)

I.1. Promoção da dimensão europeia nas universidades

Contratos institucionais [organização da mobilidade dos estudantes, mobilidade dos professores, promoção do sistema ECTS (créditos académicos capitalizáveis), desenvolvimento conjunto de programas de estudos superiores, cursos intensivos de línguas, módulos europeus, programas intensivos de ensino de curta duração, visitas preparatórias]

Redes temáticas

I.2. Bolsas de mobilidade de estudantes (*)

Capítulo II - Ensino básico e secundário (Comenius)

II.1. Parcerias escolares em projectos educativos europeus, incluindo intercâmbios/estágios de professores, visitas de estudo e visitas preparatórias (*)

II.2. Educação dos filhos de trabalhadores migrantes, de pessoas que exerçam profissões itinerantes ou sem local de residência permanente e de ciganos; educação intercultural

II.3. Actualização e aumento da competência do pessoal educativoII.3.1. Projectos de formação contínua

II.3.2. Bolsas para participantes (*)

Capítulo III - Medidas transversais

III.1. Promoção das competências linguísticas na Comunidade (Lingua)III.1. A. Programas de cooperação europeia

III.1. B. Formação contínua no domínio do ensino das línguas estrangeiras (*)

III.1. C. Contratos como assistentes no estrangeiro para futuros professores de línguas (*)

III.1. D. Desenvolvimento de instrumentos de ensino das línguas e de avaliação das competências linguísticas

III.1. E. Projectos educativos comuns para aprendizagem das línguas (*)

III.2. Promoção da educação aberta e à distância

Parcerias europeias e projectos de parceria

Projectos de observação

III.3. Educação de adultosIII.3.5a) Promoção da sensibilização e do conhecimento da Europa e dos países europeus

III.3.5b) Melhoria da educação dos adultos graças à cooperação europeia

III.4. Intercâmbio de informações e de experiências sobre as políticas e os sistemas educativosIII.4.1. Análise de questões de interesse comum referentes à política educativa

III.4.2. Rede europeia de informação no domínio da educação (Eurydice)

III.4.3. Visitas de estudo de responsáveis pela tomada de decisões em matéria de educação (Arion) (*)

III.4.4. Rede dos centros nacionais de informação sobre o reconhecimento académico (Naric)

III.5. Medidas complementaresIII.3.5b) Medidas complementares

(*) Acção descentralizada.

Juventude para a Europa

15. A decisão que cria o programa JPE estipula que "a Comissão e os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias para preservar e desenvolver as estruturas criadas a nível nacional para realizar os objectivos do programa, assegurar a avaliação e o acompanhamento das acções nele previstas e aplicar os mecanismos de concertação e selecção" (artigo 5.o). No entanto, as modalidades da referida cooperação e as obrigações respectivas da Comissão e dos Estados-Membros não foram definidas.

16. O programa JPE, que vai na sua terceira versão, tem a vantagem de ligar acções que, nas versões anteriores, eram independentes. No entanto, inclui ainda actividades de voluntariado, que são cobertas simultaneamente pelo lançamento de uma acção-piloto e do programa específico Serviço Voluntário Europeu (SVE). Esta situação, que dava origem a duplicações, foi corrigida no novo programa.

17. Um dos objectivos principais do programa foi garantir aos jovens desfavorecidos um acesso fácil ao mesmo. Uma definição insuficiente desta população-alvo e a inexistência de dados estatísticos não permitiram verificar se este objectivo foi alcançado.

18. Apesar da vontade expressa pelo legislador (artigo 8.o da decisão), as modalidade de cooperação da Comissão e dos Estados-Membros com as organizações internacionais competentes, em particular com o Conselho da Europa, só foram definidas em Novembro de 1998 quando foi celebrado um acordo de cooperação com este último.

Objectivos do programa Juventude para a Europa

O objectivo principal do programa é contribuir para o processo educativo dos jovens, mediante o desenvolvimento de actividades de intercâmbio no interior da Comunidade.

É dada especial atenção ao acesso dos jovens desfavorecidos às actividades do programa. A Comissão e os Estados-Membros assegurarão que, pelo menos um terço das dotações consignadas às actividades intracomunitárias que implicam directamente os jovens, sejam utilizadas em benefício dos jovens desfavorecidos.

Acções do programa Juventude para a Europa

Acção A: Actividades intracomunitárias que implicam directamente os jovensAcção A. I: Intercâmbio e mobilidade dos jovens (*)

Acção A. II: Espírito de iniciativa, de criatividade e de solidariedade dos jovensAcção A. II.1: Iniciativas de jovens

Acção A. II.2: Estágios de serviço voluntário

Acção B: Animadores de juventudeAcção B. I.: Apoio à acção A (*)

Acção B. II: Apoio à cooperação europeia em matéria de formação de animadores

Acção C: Cooperação entre as estruturas dos Estados-Membros

Acção D: Intercâmbios com países terceiros (**)

Acção E: Informação dos jovens e estudos em matéria de juventudeAcção E. I: Informação dos jovens

Acção E. II: Estudos no domínio da juventude

Medidas de acompanhamento: Enquadramento técnico, actividade de acompanhamento e de avaliação, etc.

(*) Acção descentralizada.

(**) Acção descentralizada a partir de 1998.

ATRASOS E ALTERAÇÕES AO NÍVEL DA EXECUÇÃO

19. Os atrasos verificados na adopção das decisões que criam os dois programas comunitários (Março de 1995), na constituição do Comité Sócrates (operacional em Abril de 1995), na elaboração e apresentação da primeira versão do Vade-Mécum e do Guia do Candidato (Setembro de 1995), bem como a ausência de uma versão linguística do contrato-tipo AN/estabelecimentos escolares (Novembro de 1995), etc. provocaram um adiamento da execução dos dois programas. Assim, no caso do programa Sócrates, as dates-limite para apresentação de projectos tiveram de ser adiadas ou prorrogadas. No que se refere ao programa JPE, os atrasos da sua aplicação deram origem a uma notória falta de projectos na fase inicial da sua execução.

20. Assim, a maior parte das acções só tiveram início em 1996/1997, mas algumas outras só arrancaram ainda mais tarde. Desta forma, no caso da acção Erasmus, que financia as actividades de dimensão europeia efectuadas pelas universidades, os contratos institucionais só foram celebrados a partir do ano lectivo 1997/1998, ou seja quase três anos após o lançamento do programa.

21. Em 1999, a gestão de três acções do programa JPE (acção A. II.1: Iniciativas de jovens; acção C: Cooperação entre Estados-Membros no domínio da juventude; e acção E.1: Informação dos jovens), que até aí fora efectuada de forma centralizada pela Comissão, foi descentralizada. Esta alteração substancial ao nível da execução do programa complicou o já difícil funcionamento das AN, aumentando sensivelmente a sua carga de trabalho sem que os meios colocados à sua disposição fossem adaptados em conformidade.

INSUFICIÊNCIAS DO DISPOSITIVO DE GESTÃO

Quadro geral do dispositivo de gestão

22. Os dois programas efectuam uma distinção fundamental entre as acções geridas directamente pela Comissão e as acções cuja gestão passa pelas estruturas nacionais. No caso das primeiras, designadas como acções centralizadas, o dispositivo de gestão depende da Comissão, que, para a maior parte delas, se apoia num GAT que emprega 70 pessoas. Em relação ao programa Sócrates, estas acções representam 29 % (287,4 milhões de euros) e, para o programa JPE, 28 % (37,8 milhões de euros) das dotações de autorização do período 1995-1999. Quanto às segundas, denominadas acções descentralizadas, as operações são geridas pela Comissão em colaboração com as AN, designadas pelos Estados-Membros e os outros países que participam no programa. No que se refere ao programa Sócrates estas acções representam 704,6 milhões de euros (71 %) e para o JPE 96,5 milhões de euros (72 %).

23. Embora tenham sido delegadas competências significativas no GAT em matéria de gestão das acções centralizadas (ver pontos 25 a 36), a decisão final de atribuir o financiamento compete à Comissão. Pelo contrário, são as AN que concedem os financiamentos que correspondem às acções chamadas descentralizadas. Algumas acções têm um regime de gestão "misto", no qual as AN gerem os convites à apresentação de candidaturas, cabendo à Comissão decidir acerca da atribuição da subvenção. Os dois diagramas a seguir apresentados ilustram esse processo: o primeiro refere-se às acções descentralizadas e o segundo às acções centralizadas.

24. Para cada programa, a Comissão é ainda assistida por um Comité, composto por representantes de cada Estado-Membro e presidida pela Comissão. Enquanto que o Comité Sócrates emite um parecer sobre os projectos de medidas necessárias à execução do programa (programa de trabalho anual, selecção de projectos centralizados, modalidades de apoio financeiro) e é assistido por dois subcomités que tratam mais especificamente de questões relativas ao ensino superior e à educação escolar, o Comité JPE, por seu lado, tem competências mais limitadas, uma vez que apenas deve dar um parecer sobre a selecção dos projectos centralizados.

Diagrama 1

Circulação simplificada de uma acção descentralizada

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Diagrama 2

Circulação simplificada de uma acção centralizada

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Gestão centralizada

Desvios ao nível da delegação da gestão no GAT

25. Uma medida de delegação de competências pressupõe um quadro jurídico adequado, uma definição clara do mandato e das tarefas a delegar, bem como um enquadramento eficaz dos sistemas de controlo das actividades. Não foi o que aconteceu com a execução destes dois programas. Algumas críticas a seguir efectuadas tinham já sido objecto de observações do Tribunal no Relatório Especial n.o 1/96, relativo aos programas MED(8). Apesar das respostas dadas pela Comissão ao referido relatório, é de lamentar que a Comissão só tenha iniciado uma reforma das modalidades de delegação da sua gestão a partir de 2001.

Delegação sem base jurídica

26. Nenhuma das duas decisões de base que regulamentam os programas Sócrates e Juventude para a Europa previa qualquer delegação da gestão e a Comissão também não tinha tomado qualquer decisão de princípio nesse sentido. Desta forma, as condições invocadas pelo Tribunal de Justiça, no seu acórdão Meroni(9), que exige que o âmbito e a extensão das competências delegadas a um terceiro sejam estipulados, não foram respeitadas.

27. Com efeito, a Comissão não confiou ao GAT apenas simples trabalhos de assistência técnica, mas também competências que são do domínio do poder público. É de salientar que a Comissão Consultiva de Compras e Contratos(10) (CCCC), embora tenha chamado a atenção do gestor orçamental para esse aspecto, deu um parecer favorável à operação.

28. Os controlos revelam que a Comissão remeteu para o GAT a obrigação de verificar, em seu lugar, o trabalho efectuado e a liquidação do pagamento. Estas duas competências fazem parte das atribuições do gestor orçamental.

29. Além disso, ao confiar a uma pessoa colectiva de direito privado (associação sem fins lucrativos) a posse e a utilização de fundos públicos comunitários, bem como a obrigação de obter quitação ao efectuar pagamentos finais em seu nome, a Comissão delegou as competências do contabilista público comunitário enunciadas pelo Regulamento Financeiro (artigos 51.o e 54.o) que, no aspecto jurídico, fazem parte indubitavelmente do exercício do poder público. Por conseguinte, essas competências não poderiam, de forma regular, ser delegadas numa associação, uma vez que seriam um factor constitutivo de uma gestão de facto.

30. Finalmente, este dispositivo de gestão tem como característica concentrar nas mãos dos responsáveis do GAT prerrogativas que pertencem simultaneamente ao gestor orçamental e ao contabilista, sem que a Comissão possa verificar o respeito da separação destas duas funções, que constitui um princípio fundamental da contabilidade pública instituído tanto pelo Tratado CE (artigo 279.o) como pelo Regulamento Financeiro (artigo 21.o). Além disso, cria uma hierarquia entre as funções do gestor orçamental e do contabilista, que agrava o desrespeito deste princípio, na medida em que os serviços gestores podem dar ao GAT directivas referentes à gestão dos fundos. Assim, no âmbito das acções directas, o GAT geriu, em nome da Comissão, 272,84 milhões de euros durante o período 1995-1999.

Delegação geradora de conflitos de interesses

31. As duas associações que constituem o GAT representam organismos universitários que têm interesse directo em beneficiar dos financiamentos concedidos no âmbito do programa Sócrates. Os controlos revelaram que essas entidades receberam subvenções, quer directamente, ao abrigo das medidas Erasmus quer, indirectamente, na qualidade de parceiros de cinco projectos(11), num montante total de 71000 euros.

32. De uma maneira mais geral, essas duas associações representam uma dúzia de organizações, das quais quatro desempenham igualmente as funções de agências nacionais. Uma delas destacara até um dos seus agentes para ocupar um lugar de responsabilidade no GAT.

Delegação geradora de riscos

33. Os fundos depositados pela Comissão nas contas bancárias abertas em nome do GAT continuam a ser propriedade da Comunidade até ser efectuado o pagamento ao beneficiário final. Porém, no que se refere aos exercícios de 1996 e 1997, verificou-se que esses montantes constam, indevidamente, do activo do balanço dessa associação, o que constitui um risco elevado para esses fundos, que pertencem à Comunidade, em caso de falência dessa associação sem fins lucrativos. Deveriam imediatamente ser tomadas medidas correctivas para que esses montantes sejam correctamente inscritos no balanço, ou seja como fundos geridos por conta de terceiros.

34. Da mesma forma, os juros produzidos pelas somas depositadas nessas contas do GAT são propriedade da Comunidade. Em 31 de Dezembro de 1998, esses juros elevavam-se a 563622 euros. A Comissão não aplicou as disposições contratuais que prevêem a restituição semestral desses juros mediante um simples pedido da sua parte.

35. Um montante de 6,2 milhões de euros, que representa o total do saldo dos montantes a pagar para os projectos seleccionados no âmbito dos programas anteriores, foi transferido em Junho de 1995 para contas abertas em nome do GAT, onde continuava em 1999. A Comissão não pôde justificar que tenha deixado mais de seis milhões de euros nas contas do GAT durante quatro anos e, na sequência do controlo do Tribunal, tenha podido financiar, a partir deste montante, projectos tão antigos. Esta situação falseia as contas de gestão da Comissão desde 1995 e constitui uma gestão criticável da tesouraria comunitária.

Delegação onerosa

36. O modo de relação contratual assentava no princípio do adiantamento dos meios utilizados pelo GAT para prestar a sua assistência, que deviam ser justificados posteriormente. Esta modalidade não incluía disposições que garantissem uma relação custo/eficácia eficiente. Porém, essas disposições deveriam constar dos contratos. Desta forma a Comissão tinha de reembolsar as despesas directamente ligadas à execução do contrato e efectivamente incorridas até aos limites máximos fixados. O financiamento dessas despesas foi suportado pela Comissão até ao montante de 46,46 milhões de euros durante o período de 1 de Junho de 1995 a 31 de Julho de 2001(12). Este montante cobria igualmente as prestações relativas à gestão das acções centralizadas dos novos programas.

Obrigações incompatíveis

37. A análise das contas finais dos primeiros acordos celebrados com o GAT revelou que estas incluíam encargos (764000 euros para o terceiro ano do contrato) que correspondiam a prestações ainda não facturadas. A Comissão considerou que podia tomar a seu cargo essas operações no ano n, embora soubesse que as mesmas só seria regularizadas pelo GAT no ano n + 1 nos três casos seguintes:

a) Bem ou serviço fornecido durante o ano contratual mas em relação ao qual não foi recebida uma factura no final desse ano;

b) Factura pré-datada recebida de um fornecedor com base num contrato celebrado durante o ano contratual relativa a um serviço a prestar no ano seguinte;

c) Encomenda efectuada antes do fim do ano contratual.

38. Embora reconhecendo que o GAT é obrigado pelas regras contabilísticas aplicáveis às pessoas colectivas de direito privado a inscrever no passivo do seu balanço os montantes relativos a estas operações, o Tribunal salienta que a Comissão não pode pagar esses montantes. Com efeito, essa prática desrespeita o princípio orçamental da anualidade e a obrigação que o Regulamento Financeiro impõe ao gestor orçamental de se certificar da veracidade do serviço e da exactidão da liquidação da despesa facturada antes do pagamento.

Gestão descentralizada

Agências nacionais

Inadequação entre os meios e a natureza da missão

39. As AN têm um papel fundamental no dispositivo de execução dos programas comunitários, fazendo a ligação entre as orientações estratégicas dos programas comunitários e as políticas nacionais da educação ou da juventude. Além disso, na área das acções descentralizadas, têm como função organizar os pedidos e seleccionar os projectos, conceder as bolsas e efectuar o respectivo controlo, garantir o acompanhamento das operações e a boa gestão financeira, divulgar a informação e desempenhar uma missão de consultoria junto das estruturas nacionais competentes e dos beneficiários.

40. Compete à Comissão, enquanto responsável pela execução dos programas, fixar as orientações, dar a sua contribuição financeira e definir o quadro geral das acções. No entanto, a organização operacional das AN é da responsabilidade das autoridades nacionais da tutela, nomeadamente no que diz respeito ao fornecimento de meios materiais e humanos necessários à realização das missões acima referidas.

41. Os controlos revelam que, nesse aspecto, as situações variam consoante os países e, por vezes, consoante as AN do programa Sócrates no mesmo Estado-Membro. Este facto agrava a falta de homogeneidade já referida na concepção do programa, com uma falta de homogeneidade na sua execução, o que torna ainda mais difícil a sua leitura ao nível nacional.

42. A gestão efectuada pelas AN caracteriza-se igualmente pela falta de transparência dos processos de gestão, em particular na fase de selecção dos projectos devido à ausência de critérios de atribuição.

43. Além disso, as AN, que muitas vezes dispõem de meios insuficientes, não puderam efectuar convenientemente a verificação prévia ao encerramento dos projectos.

44. No âmbito do programa JPE, a Comissão concedeu às AN, a título de participação nas respectivas despesas de funcionamento, uma subvenção anual com uma taxa de financiamento variável (entre 32 % e 45 % do orçamento previsto), sem se ter certificado devidamente da existência de estruturas e processos de gestão eficazes.

45. Na prática, a dependência das AN perante a sua autoridade nacional de tutela reduz consideravelmente a acção que a Comissão pode desenvolver para fazer aplicar os princípios enunciados nas decisões de base comunitárias, a não ser que introduza mecanismos de coerção.

Gestão dos acordos-quadro financeiros

46. A análise de mais de 300 acordos-quadro financeiros celebrados entre a Comissão e sete Estados-Membros para financiar acções geridas pelas AN entre 1995 e 1999 revelou, nas diferentes fases de gestão, carências de natureza diversa. Estas incidem nomeadamente sobre o valor jurídico dos acordos, a acumulação de atrasos ao nível da gestão, que põe em causa o próprio princípio do pré-financiamento, bem como os problemas causados pela atribuição de subvenções comunitárias a estruturas públicas nacionais.

Um sistema de gestão desfasado

47. No que se refere aos acordos celebrados entre a Comissão e as AN, aqueles que foram objecto da auditoria do Tribunal foram muitas vezes assinados após a data prevista para arranque das acções e, frequentemente com vários meses de atraso. Em certos casos, a assinatura coincidiu com o fim do período previsto para execução das acções. Esses atrasos provocaram forçosamente atrasos adicionais na ulterior celebração de contratos entre as AN e os promotores de projectos e no pagamento de adiantamentos a estes últimos.

48. Esta acumulação de atrasos desvirtuou por vezes a lógica dos programas, que assentava no princípio de um pré-financiamento. Na realidade, verificou-se que em certas acções, e no caso de Comenius muitas vezes, são reembolsadas as despensas já efectuadas. Esta inversão da lógica do programa colocou os beneficiários numa situação difícil e provocou desistências, numa escala que não pode ser quantificada por falta de números disponíveis. Para limitar este fenómeno, por vezes as AN celebraram contratos com os beneficiários antes de terem assinado o acordo-quadro financeiro com a Comissão.

49. Os relatórios intercalares e os relatórios e contas finais relativos aos acordos-quadro foram, na maior parte dos casos, enviados à Comissão fora dos prazos previstos, em consequência dos atrasos já referidos, aos quais se devem acrescentar os atrasos resultantes do envio tardio das contas finais pelos beneficiários dos projectos. Esta acumulação de atrasos explica que inúmeros acordos-quadro financeiros não tenham sido encerrados nem regularizados meses, ou até anos, após a sua data de vencimento. A Comissão ainda não tomou medidas vinculativas adequadas para corrigir esta situação.

Inelegibilidade repetida das despesas de funcionamento

50. No âmbito do programa JPE, é concedido um financiamento comunitário às despesas de funcionamento das AN com base em acordos financeiros anuais. A auditoria revelou a existência de práticas contrárias ao princípio orçamental de especificação das dotações. Assim, foram pagas despesas que constituem despesas já cobertas pelos orçamentos nacionais e que, além disso, não são de forma alguma despesas adicionais para os Estados-Membros. Na ocorrência, trata-se do financiamento de vencimentos de funcionários ou de despesas de locação. A Comissão tinha já anteriormente declarado este tipo de despesas inelegíveis, na sequência de críticas similares efectuadas pelo Tribunal. Por conseguinte, as únicas despesas elegíveis são apenas as que constituem encargos directos da AN (missões, reuniões, encargos gerais, informações/publicações, comunicações, equipamentos).

Sistemas informáticos

51. A Comissão desenvolveu diferentes sistemas informáticos (entre outros, Soclink para Sócrates e Youthlink para JPE) com o objectivo de efectuarem a recolha e a exploração de dados estatísticos e financeiros sobre os projectos dos programas. No entanto, a sua adopção pelas AN foi difícil. Estas afirmaram que as referidas aplicações informáticas eram repetitivas, complicadas ou inadaptadas às suas necessidades. Algumas recusaram-se a utilizá-las, o que provocou atrasos, por vezes consideráveis, na transmissão de informações entre as próprias AN e entre estas e a Comissão. Depois disso não foi obtido um funcionamento harmonioso das redes AN/Comissão.

DEFICIÊNCIAS NA EXECUÇÃO DAS ACÇÕES E NA GESTÃO DOS PROJECTOS

52. A auditoria efectuada a 27 AN permitiu identificar carências importantes na gestão das operações, desde a selecção dos projectos até ao acompanhamento da sua realização. Da mesma forma, no que diz respeito ao GAT, os controlos evidenciaram deficiências no sistema de controlo. Estas deficiências têm igualmente origem, de certa forma, no volume das transacções e operações a gerir para os dois programas e na grande diversidade de dispositivos de gestão criados para o conjunto das acções.

Insuficiências na gestão das acções e projectos descentralizados

Problemas ligados à gestão das agências nacionais

Selecção dos projectos

53. Os mecanismos de selecção das AN caracterizam-se habitualmente por um nível de formalização dos procedimentos insuficiente para garantir a objectividade e a igualdade de tratamento de todos os candidatos e para assegurar a transparência das operações. Desta forma, frequentemente os gestores não dispunham nem de grelhas de avaliação prévia dos pedidos, nem de fichas de análise, para examinarem os pedidos. Por vezes, a própria selecção dos projectos foi realizada no essencial pelo pessoal das AN, sem que tivesse sido criado um comité de selecção. Em um caso, a composição do comité de selecção não oferecia garantias suficientes de independência e de imparcialidade.

Tratamento dos processos

54. Além das diferenças na gestão dos processos entre as várias AN, verificou-se igualmente que, no geral, esta sofre de uma falta de rigor na classificação e de uma ausência de metodologia no tratamento das informações.

Acompanhamento e controlo dos projectos

55. No exame dos relatórios finais relativos aos projectos, os gestores já não utilizam listas de verificação (check-lists) susceptíveis de melhorar a qualidade e rapidez dos controlos necessários a uma boa gestão. Além disso, o alcance das verificações efectuadas às contas financeiras apresentadas pelos beneficiários dos projectos é limitado. Estes não são obrigados a juntar documentos comprovativos às declarações de despesas que enviam. Por outro lado, a carta de compromisso entre a AN e os beneficiários, que desempenha a função de contrato, não contém qualquer cláusula que preveja um controlo no local. A consequência mais evidente destas deficiências foi a incapacidade que demonstravam muitos dos beneficiários de justificar a totalidade das suas despesas quando tinham de apresentar provas das mesmas, e paralelamente a incapacidade das AN e da Comissão de se assegurarem da autenticidade das somas cujo pagamento lhes era solicitado.

56. Tendo em conta que a Comissão não fixou um critério de apreciação do valor dos projectos, as AN não têm qualquer base de controlo. No entanto, a realização de avaliações ex post das acções ao nível nacional forneceria à Comissão elementos indispensáveis para poder medir o impacto global dos programas. A título excepcional, um grupo de AN, por iniciativa própria, decidiu avaliar os resultados de uma acção específica(13) do programa Sócrates.

Deficiências pontuais por acção examinada

Sócrates/Erasmus: Acção 2

57. A acção 2 de Erasmus visa incentivar a mobilidade dos estudantes através do financiamento de bolsas Erasmus destinadas a compensar parcialmente as despesas em que estes incorrem. Uma vez que a Comissão se limitou a enunciar as linhas orientadoras e a fixar limites para os montantes destas bolsas, as AN e as universidades adoptaram abordagens diferentes na gestão, que se traduziram pela atribuição de bolsas de montantes muito variados não apenas entre países, mas igualmente entre estabelecimentos universitários de um mesmo Estado-Membro.

58. Os montantes das bolsas de mobilidade são fixados pelas AN, respeitando um limite mínimo definido pela Comissão. Estes montantes variam bastante entre os países, e mesmo entre regiões, em função de vários parâmetros. Determinadas AN fixam de forma uniforme um mesmo montante a nível nacional, outras, pelo contrário, estabelecem um intervalo. Aconteceu mesmo que o co-financiamento nacional não tenha sido assegurado. Em outro caso, o co-financiamento comunitário foi reservado apenas aos estabelecimentos públicos.

59. Nos casos em que as bolsas Erasmus constituem a única ajuda pública, há um desequilíbrio das oportunidades de mobilidade em favor dos alunos com melhores condições económicas, que podem contar com uma ajuda familiar suplementar. Neste aspecto, a auditoria apenas pode confirmar os resultados do inquérito socioeconómico aos estudantes Erasmus que foi apresentado pela Comissão em 18 de Janeiro de 2000, no seguimento do pedido do PE, e que nomeadamente destacou os problemas de natureza estrutural ligados às políticas nacionais, que prejudicam os grupos socioculturais menos favorecidos(14).

60. As AN não dispõem dos dados nem dos instrumentos necessários para terem a certeza, em conformidade com as condições gerais relativas à atribuição de bolsas de mobilidade Erasmus, da compatibilidade/complementaridade das subvenções Erasmus com as ajudas públicas nacionais e/ou regionais. Da mesma forma, também não dispõem de bases de dados para detectar os possíveis casos de inelegibilidade (estudantes do primeiro ano, limitação a 60 meses/estudante do número de bolsas para cada destino, segunda bolsa, etc.).

61. O pagamento dos adiantamentos às universidades pelas AN varia consoante os sistemas nacionais, num intervalo entre 50 % e 80 % do montante da subvenção atribuída a estas últimas. Em um Estado-Membro, as universidades recebem a dotação financeira estabelecida em função da mobilidade prevista, não por fracção da ajuda (sistema de adiantamentos), mas através de um único contrato de subvenção que lhes é pago na totalidade.

62. A mobilidade dos estudantes é sistematicamente sobrestimada pelas universidades, por vezes em proporções importantes. Frequentemente, permanece inferior a metade da mobilidade inicialmente prevista. Estas fracas percentagens de movimentações reais tiveram por consequência que alguns estabelecimentos pagassem bolsas de montantes sensivelmente mais elevados do que o previsto. Esta prática por parte das universidades, que consiste em sobrestimar os fluxos para aumentar o montante das bolsas atribuídas aos estudantes, é inadmissível, pois acaba por favorecer os estudantes dos estabelecimentos cujas projecções são menos sérias em detrimento dos outros. A Comissão criou, no quadro do programa Sócrates II, um novo sistema que terá em conta as realizações (past performance) e que deverá constituir uma solução para este problema.

Sócrates/Comenius: Acção 1

63. A vertente Comenius, acção 1, do programa Sócrates visa a promoção da cooperação entre estabelecimentos escolares, especialmente no quadro dos projectos educativos europeus, através da atribuição de subvenções modestas (3000 euros ao coordenador e 2000 euros a cada estabelecimento parceiro). Estas actividades, que visam contribuir para uma melhor compreensão das culturas, favorecem igualmente a melhoria das competências linguísticas dos beneficiários. Assim sendo, reforçam a vertente Lingua E do programa.

64. O arranque desta acção revelou-se particularmente difícil devido ao número de pedidos insuficiente para absorver os orçamentos. Esta situação levou à aceitação de projectos de fraca qualidade e a uma prorrogação dos períodos de elegibilidade, causando o risco de sobreposição de acordos-quadro financeiros.

65. De entre as deficiências detectadas na gestão da acção, destacaram-se: lacunas importantes na gestão dos processos pelas AN, pagamento de adiantamentos superiores aos autorizados pelos acordos, ultrapassagens das taxas de financiamento comunitárias não justificadas ou ainda declarações financeiras que não se baseiam nos custos reais ou incluem despesas não elegíveis(15).

Sócrates/Lingua: Acção E

66. A acção Lingua E propõe-se incentivar os jovens, através de projectos educativos conjuntos (PEC), a comunicar em línguas estrangeiras. A criação de um PEC pressupõe necessariamente que a aprendizagem da língua de trabalho faça parte do programa de trabalho do estabelecimento escolar parceiro. Verificou-se nos controlos que, em 15 dos 29 projectos examinados, o inglês era utilizado como língua veicular.

67. A duração mínima de 14 dias imposta para os intercâmbios e os custos elevados que estadias tão longas originam constituíram restrições para os promotores de projectos, nomeadamente na procura de parceiros. O controlo salientou carências pontuais em diversas fases de gestão. Em relação a este aspecto, é conveniente salientar que uma AN fixou, de forma geral, a taxa de subvenção em 75 % do custo total para o conjunto dos projectos, apesar de esta taxa apenas poder ser aplicada em casos excepcionais [jovens deficientes com dificuldades económicas e devidamente motivados(16)].

Juventude para a Europa: Acção A1

68. A acção A 1 do programa JPE tem como objectivo promover uma melhor compreensão da diversidade da sociedade europeia e desenvolver uma cidadania activa. Apoia projectos relativos a intercâmbios baseados num processo de aprendizagem intercultural em que os próprios jovens são chamados a desempenhar um papel activo em todas as fases de gestão. Estes projectos são subvencionados pela Comunidade até 50 % do total das despesas incorridas. Esta taxa pode excepcionalmente ser aumentada para jovens desfavorecidos promotores de um projecto que lhes permita aceder a intercâmbios internacionais.

69. A auditoria revelou falta de rigor na selecção dos projectos. Desta forma, beneficiaram de financiamentos organizações nas quais os jovens não desempenham um papel activo. Verificou-se que a natureza das actividades dificilmente se inscreve nos objectivos do programa.

70. Os projectos multilaterais, mais dispendiosos do que os projectos bilaterais, não são adequados aos jovens desfavorecidos que, obviamente, não dispõem de meios para participar neste tipo de projectos. No que diz respeito a estes projectos, na altura dos controlos no local, as AN não puderam fornecer estatísticas sobre as acções financiadas em benefício desta população-alvo do programa.

71. Uma vez que os acordos celebrados entre a Comissão e as AN não prevêem que os beneficiários finais apresentem documentos comprovativos das suas declarações de despesas, as AN limitaram-se essencialmente a examinar apenas as contas financeiras, sem criar um sistema de controlo que lhes permita assegurar-se da realidade dos custos declarados. Uma das raras AN que exigia documentos comprovativos de despesas pôde constatar a dificuldade, ou mesmo a impossibilidade, de estabelecer a ligação entre as contas apresentadas pelos beneficiários e os documentos que deveriam justificá-las. Viu-se igualmente confrontada com a incapacidade de quantificar as contribuições em espécie atribuídas aos projectos. Aceitar este tipo de contribuições abre a porta a todo o tipo de abusos. De facto, sem a realização de controlos no local, a realidade e a exactidão destas contribuições não podem ser verificadas. Os fundos comunitários podem assim proporcionar, como aliás a auditoria o demonstrou, lucros para as associações, o que não é permitido.

72. A auditoria assinalou igualmente o recurso excessivo à declaração de honra e outras certificações pessoais, prática que deve ser denunciada. Mesmo tendo em conta o carácter muito informal do sector e a escassez dos meios financeiros das organizações de juventude, é inaceitável que tais declarações tenham servido para justificar até 79,5 % do total do montante final, como foi constatado.

73. Várias outras deficiências e irregularidades foram identificadas durante os controlos:

a) Pagamento aos beneficiários da totalidade da subvenção antes do início da realização, em vez de um adiantamento;

b) Ausência da confirmação às AN pelas organizações parceiras do seu acordo formal e do envio das listas de participantes nos intercâmbios;

c) Não aplicação de uma redução proporcional da subvenção no caso de redução da duração do intercâmbio e do número de participantes;

d) Ultrapassagem das taxas de financiamento formalmente autorizadas.

74. Estas insuficiências têm origem numa gestão e em controlos inadequados. A importância de um controlo adequado é sublinhada pelo facto de, não obstante o número limitado de medidas examinadas pelo Tribunal, terem sido identificados três casos de suspeita de fraude na altura dos controlos, que foram comunicados ao OLAF.

Insuficiências encontradas na gestão das acções e projectos centralizados

Problemas ligados à gestão do GAT

75. A auditoria salientou as limitações colocadas pelo recurso a uma assistência técnica e a dificuldade objectiva, tanto para a DG como para o próprio GAT, de garantir a realização das acções e o acompanhamento dos projectos. A conjugação de um crescimento contínuo do volume de trabalho e de uma redução permanente dos recursos colocados à sua disposição(17) gerou dificuldades importantes para o GAT, que o levaram a subcontratar uma parte das tarefas que lhe tinham sido confiadas. Por outro lado, o GAT não tinha igualmente condições para produzir relatórios de síntese sobre os projectos e as acções financiadas no quadro dos dois programas. A fim de poder respeitar os prazos imperativos impostos para a selecção dos projectos, o GAT viu-se obrigado a reforçar os efectivos afectados a esta tarefa com pessoal normalmente ligado à gestão dos contratos, o que originou os atrasos verificados na gestão e no encerramento dos projectos.

76. Apesar de o GAT ter definido e documentado os processos de gestão das várias fases dos trabalhos sob a forma de uma "cadeia operacional integrada", as modificações de notação na altura da avaliação dos projectos (grading) nem sempre puderam ser documentadas no sistema informático.

Controlos insuficientes

77. Os controlos efectuados pelo GAT relativos aos relatórios finais apenas podiam verificar a verosimilhança e a exactidão formal das declarações de despesas. Apenas uma amostra de 5 % dos relatórios finais foi objecto de um controlo dos documentos comprovativos. As visitas no local que o GAT realiza periodicamente não constituem uma auditoria e, assim sendo, não podem compensar esta deficiência. Estas falhas foram igualmente assinaladas pela Célula Auditoria da DG EAC (ponto 88).

Deficiências pontuais por acção examinada

Sócrates/Erasmus: Acção 1: Contratos institucionais (CI)

78. Ao atraso inicial que marcou a execução dos CI (ver ponto 20) juntaram-se os atrasos provocados pelas falhas de organização das universidades e a renitência dos professores em perder as prerrogativas de gestão que detinham no programa anterior em benefício da direcção. Além disso, os critérios de elegibilidade e as modalidades de aplicação das sanções relativos aos CI realizados em 1996 para o primeiro ano de aplicação (ano lectivo 1997-1998) só foram definidos pela Comissão em 1999. Assim, o encerramento destes contratos sofreu atrasos.

79. A análise dos relatórios finais mostra que os resultados foram largamente inferiores aos compromissos contratuais, nomeadamente no que diz respeito às acções relativas à mobilidade de estudantes e de professores. Paradoxalmente, esta situação não significou uma redução do montante das subvenções, traduzindo-se antes em certos casos por um aumento, ou até mesmo pela duplicação, da ajuda comunitária inicial. Esta situação explica-se pela possibilidade deixada às universidades de redistribuírem os fundos entre as actividades até 50 % do montante atribuído.

Sócrates/Educação aberta e à distância (EAD)

80. Esta acção propõe-se melhorar a oferta educativa, introduzindo os novos meios técnicos no conjunto dos processos educativos. Apesar do carácter plurianual dos projectos, o financiamento comunitário apenas é atribuído em parcelas anuais. Estes projectos agrupam um mínimo de três organismos originários de pelo menos três países diferentes.

81. Esta concepção complica a gestão na medida em que o desenvolvimento do projecto exige uma renovação anual dos procedimentos (pedido, avaliação, contrato, contas) e gera um risco potencial de encerramento prematuro do processo. Por outro lado, este tipo de gestão torna difícil a imputação das despesas que englobam dois exercícios.

82. Neste tipo de acções, os coordenadores de projectos não controlam igualmente as despesas declaradas dos parceiros que não lhes transmitem nem documentos comprovativos das despesas nem, em certos casos, declarações de despesas. Tal situação é susceptível de favorecer pagamentos indevidos.

83. Foram assinados contratos com os promotores de projectos e foram pagos adiantamentos aos beneficiários finais apenas após a realização de projectos. A fase de instrução do GAT foi excessivamente longa (entre 8 e 19 meses para os projectos examinados), atrasando assim a validação dos resultados da avaliação e o encerramento e regularização dos projectos. Em cinco dos 13 processos controlados o montante máximo da ajuda comunitária tinha ultrapassado o limite admitido de 50 % dos custos, sem que este financiamento tenha sido justificado quer pelo perfil dos participantes, quer pela natureza particular das actividades(18).

Juventude para a Europa: Acção D

84. A acção D do programa JPE financia a cooperação com países terceiros elegíveis no domínio do intercâmbio de jovens. A complexidade e a lentidão dos circuitos de decisão (as AN procedem a uma pré-selecção dos projectos e a Comissão toma a decisão final em função de painéis de selecção) e financeiros originaram atrasos na celebração dos contratos.

CONTROLOS DA COMISSÃO

85. A Célula Auditoria interna da DG EAC(19), cujas competências não foram definidas, concentrou os seus esforços em auditorias no local efectuadas junto das AN, do GAT e dos beneficiários finais. Em contrapartida, não examinou os sistemas nem os procedimentos de gestão aplicados no interior da DG. O seu programa anual de auditoria não foi estabelecido a partir de uma análise de riscos. Por outro lado, a dificuldade em preencher os lugares vagos não lhe permitiu dar resposta a um volume de trabalho cada vez maior.

86. Assim sendo, no que se refere às acções descentralizadas, a célula não conseguiu controlar cada AN de dois em dois anos, como se tinha proposto. As suas missões ocorreram muitas vezes com um desfasamento considerável em relação aos períodos abrangidos pelos acordos-quadro e certas subvenções, tais como as de funcionamento, foram excluídas do seu campo de controlo.

87. Além disso, a falta de acompanhamento das observações dos auditores desta célula por parte da DG e a ausência de um procedimento formalizado para as tratar constituem uma lacuna importante do sistema de controlo. Desta forma, os relatórios de controlo não foram enviados às autoridades nacionais e as cartas de recomendação apenas o foram em raras ocasiões. Por estes motivos, as deficiências de gestão mantiveram-se.

88. A Célula Auditoria teria, segundo a Comissão, tratado 10 % dos projectos geridos pelo GAT a partir de uma amostra aleatória. No final destes controlos, os auditores internos constataram uma falta de rigor na gestão do GAT devido:

a) Ao carácter limitado da verificação dos documentos comprovativos;

b) A deficiências na avaliação;

c) Ao incumprimento do princípio de co-financiamento;

d) À assinatura de aditamentos pelo GAT sem o acordo prévio da DG;

e) A atrasos no tratamento dos processos.

89. A DG demorou a tomar, em tempo útil, as medidas correctivas que se impunham para que o GAT pudesse responder de forma satisfatória às exigências de uma boa gestão dos fundos comunitários.

90. A DG Controlo Financeiro da Comissão realizou, paralelamente ao Tribunal, um controlo aprofundado das despesas de funcionamento do GAT. Os seus trabalhos deram origem a constatações idênticas às do Tribunal, nomeadamente no que diz respeito ao risco de conflito de interesses.

AVALIAÇÃO DOS PROGRAMAS

91. Nos termos da Decisão n.o 819/95/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de Março de 1995, a Comissão deveria garantir, em parceria com os Estados-Membros, o acompanhamento e a avaliação periódica do programa Sócrates. Deveria apresentar, a este respeito, o mais tardar em 30 de Setembro de 1998, um relatório intercalar sobre a fase de lançamento e, o mais tardar em 30 de Setembro de 2000, um relatório final sobre a execução do programa. Com base numa avaliação externa terminada em Junho de 1998, a Comissão publicou, contudo, o relatório intercalar(20) apenas a 12 de Fevereiro de 1999 e, no seguimento de uma avaliação externa, o relatório final(21) apenas a 12 de Fevereiro de 2001. É útil lembrar que, apesar da popularidade crescente da acção Erasmus, o objectivo inicialmente previsto para esta acção, que era o de permitir a 10 % dos onze milhões de estudantes inscritos nos cursos universitários residir no estrangeiro, não foi atingido. No seu relatório final, a Comissão estima que apenas cerca de 460000 estudantes tenham beneficiado deste programa no período compreendido entre 1995 e 1999. O quadro 6 apresenta a repartição do número de estudantes beneficiários por país de origem.

92. Nos termos da Decisão n.o 818/95/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de Março de 1995, a Comissão deveria tomar as medidas necessárias para assegurar o acompanhamento e a avaliação contínua do programa JPE. Durante o terceiro ano do programa, deveria apresentar um relatório de avaliação sobre os dois primeiro anos de execução, que serviria de base para a redefinição e eventual adaptação das orientações do programa. Este relatório apenas foi publicado a 6 de Fevereiro de 1998(22), no seguimento de uma avaliação externa cujo relatório tinha sido realizado em Novembro de 1997. Ao contrário da decisão Sócrates, a decisão JPE não impõe à Comissão a apresentação de um relatório final no termo do programa.

Resultados da auditoria do Tribunal

93. Embora os relatórios existentes pudessem levar a concluir que um número crescente de beneficiários participaram em ambos os programas, e que as medidas Sócrates foram cruciais para iniciar e promover a cooperação transnacional entre instituições de ensino, a auditoria revelou deficiências nos processos de avaliação, e a validade de alguns resultados das avaliações foi questionada.

94. A falta de parâmetros ou outros indicadores de desempenho claros, uma definição imprecisa da população-alvo (Juventude para a Europa), bem como a ausência de dados estatísticos fiáveis e permanentemente actualizados relativos aos beneficiários finais, são aspectos que impõem limitações significativas à avaliação quantitativa dos objectivos atingidos em ambos os programas.

95. Ambos os tipos de relatórios de avaliação (intercalar e final) têm como objectivo, em primeiro lugar, acompanhar a execução dos programas e tomar as medidas correctivas necessárias e, em segundo lugar, ter um impacto na concepção do programa subsequente. Tanto no caso do programa Sócrates como no do programa Juventude para a Europa, estes objectivos não foram alcançados devido à elaboração tardia dos relatórios de avaliação.

96. As avaliações ex ante dos programas Juventude para a Europa e Sócrates (2000-2005) foram efectuadas antes da finalização das avaliações intercalares dos programas de 1995-1999.

97. No caso do programa Juventude para a Europa verificou-se que a avaliação intercalar externa foi realizada por uma empresa de consultoria, propriedade de um antigo director do GAT que geria este programa.

98. Desde o início da acção Erasmus e do programa Sócrates, a Comissão atribuiu vários estudos a consultores externos. Não foram encontradas provas de que todos estes estudos tivessem sido explorados de forma adequada pela Comissão nem que oferecessem uma mais-valia essencial. A auditoria efectuada a estes contratos revelou que uma universidade detinha uma posição preferencial nesta área (aproximadamente uma dúzia de contratos, com uma contribuição total da UE de mais de um milhão de euros). Este contratante realizou igualmente um outro contrato de estudo para outros serviços da Comissão numa área semelhante que era de natureza comparável (investigação socioeconómica empírica). Dois destes contratos estão a ser investigados pelo OLAF.

99. No que diz respeito à gestão destes contratos por parte da Comissão, a auditoria revelou sérias deficiências a todos os níveis, ou seja, atribuição do contrato, falta de avaliação dos custos das propostas, tratamento incorrecto do contrato, acompanhamento insuficiente da sua execução, falta de avaliação da validade e exaustividade do resultado dos trabalhos contratados, desrespeito de cláusulas contratuais e ausência de verificação de despesas.

100. A auditoria ao principal contratante dos estudos relacionados com o programa Sócrates revelou irregularidades a vários níveis, como por exemplo subcontratação frequente sem autorização prévia, declarações de custos incorrectas originando o reembolso de despesas não justificadas, alterações unilaterais de tarefas contratualmente acordadas, declarações incorrectas nos relatórios intercalares, publicação de estudos financiados pela UE sem a autorização prévia da Comissão, desrespeito crónico pelos prazos contratualmente acordados e incumprimento de outras cláusulas contratuais.

101. Verificou-se que enormes quantidades de resultados e dados empíricos, apesar de serem propriedade da Comissão, foram guardados pelo contratante e explorados para estudos próprios. A Comissão não guardou estes dados.

102. A auditoria revelou ainda que o relatório de avaliação final relativo ao programa Sócrates que foi aceite pela Comissão não tratava em profundidade a avaliação dos processos de gestão do programa Sócrates (embora estivesse previsto no contrato). Não foram encontradas provas de que os dados estatísticos desta análise fossem representativos, nem elementos sobre a forma como a amostra foi obtida. Tendo em conta a forma incómoda e dispendiosa de recolha dos dados dos beneficiários (por correio), a eficácia desta abordagem pode igualmente ser questionada.

Novos programas (período 2000-2006)

103. Os novos programas retomam as principais acções dos anteriores, introduzindo modificações no seu conteúdo. Assim, no âmbito do programa Sócrates, a acção Comenius será reforçada e beneficiará de um aumento significativo das dotações orçamentais (27 % dos 1850 milhões de euros). Quanto ao programa JPE, passa a incluir o programa Serviço Voluntário Europeu.

104. Além disso, estes novos programas integram elementos novos de natureza diversa, tais como uma melhor definição dos objectivos para JPE, a abertura à participação da Turquia e o agrupamento sob duas novas designações, Grundtvig e Minerva, de antigas acções. A primeira agrupa as acções educação de adultos e outros percursos educativos e a segunda as acções do ensino aberto e à distância, das tecnologias da informação e da comunicação no domínio da educação. Grundtvig regista um aumento significativo das dotações, atingindo 7 % dos 1850 milhões de euros atribuídos ao programa Sócrates.

105. As modificações introduzidas neste último programa são acompanhadas por uma reforma das modalidades de repartição da dotação orçamental global entre os Estados-Membros no caso das acções geridas em cooperação com as AN, sendo a taxa máxima de co-financiamento comunitário dos projectos elevada a 75 %. Por outro lado, as novas decisões, tal como as anteriores, não fornecem dados precisos nem indicações relativos à quantificação dos objectivos fixados.

CONCLUSÕES

106. Os programas tiveram um impacto inegável nos jovens e na população estudantil. Não obstante, a auditoria do Tribunal revelou várias deficiências, tanto na concepção como no dispositivo de gestão dos dois programas comunitários Sócrates e JPE, bem como na execução das acções e dos projectos mais particularmente visados pela auditoria (pontos 10 a 18).

107. Estas deficiências têm origem em objectivos em número excessivo e definidos de forma demasiado imprecisa, nomeadamente no caso do programa Sócrates, o que torna difícil uma avaliação ex post do impacto dos programas. A avaliação torna-se ainda mais difícil pois não foram estabelecidos indicadores nem métodos de avaliação precisos (ponto 11).

108. A delegação de prerrogativas do poder público ao GAT sem base legal, o custo das prestações efectuadas, os riscos de conflitos de interesses inerentes a uma estrutura cujos membros dirigentes são originários de faixas da população beneficiária dos programas, sem prejuízo da qualidade pessoal dos gestores, bem como a inscrição no balanço de elementos patrimoniais que na realidade pertencem à Comunidade Europeia, constituem outros tantos elementos que o Tribunal encontra há anos em diversos programas comunitários (pontos 25 a 38).

109. Processos administrativos e financeiros morosos e complexos originaram atrasos em todas as fases da gestão. A acumulação destes atrasos teve como principal consequência prazos de pagamento de subvenções excessivamente longos e dificuldades na altura do encerramento dos acordos financeiros celebrados entre a Comissão e as AN (pontos 39 a 51).

110. Os efeitos destas deficiências foram agravados por dispositivos e estruturas de gestão ineficazes e pela inadaptação dos meios atribuídos tendo em conta as ambições expressas nos programas, tanto no que diz respeito à execução das acções descentralizadas como das centralizadas (pontos 53 a 84).

111. A falta de uma verdadeira cultura de controlo por parte dos gestores nacionais e comunitários encontra-se na origem de numerosas carências e irregularidades constatadas (pontos 85 a 90).

112. Os relatórios de avaliação foram produzidos numa fase demasiado tardia para poderem ter impacto na fase de execução ou na programação subsequente. Não existiam dados estatísticos representativos e permanentemente actualizados e a gestão dos contratos externos por parte da Comissão apresentava fraquezas significativas (pontos 91 a 102).

RECOMENDAÇÕES

113. Constatando o carácter recorrente das insuficiências verificadas na gestão dos GAT, o Tribunal apenas pode encorajar a Comissão a continuar o esforço empreendido para criar agências de direito público comunitário às quais será confiada a execução dos programas.

114. Na perspectiva de uma descentralização acrescida no futuro, as relações contratuais entre a Comissão e as autoridades nacionais deverão ser claramente definidas, precisando as obrigações e responsabilidades de ambas as partes susceptíveis de assegurar uma gestão eficaz e comum no interesse de uma boa gestão dos fundos comunitários.

115. A Direcção-Geral responsável deverá manter uma verdadeira contabilidade administrativa das propostas de autorização de despesas e das ordens de pagamentos emitidas e proceder regularmente a comparações com os dados SINCOM, a fim de identificar eventuais discrepâncias e proceder às regularizações necessárias.

116. As autoridades nacionais deverão possuir recursos humanos, materiais e financeiros suficientes de forma a poderem desempenhar de forma eficaz a missão importante que lhes é reservada.

117. A Comissão deverá definir com as autoridades nacionais competentes as tarefas e modalidades práticas de funcionamento operacional (critérios, modelos, manuais, etc.) relativas ao conjunto da gestão das AN.

118. Deverão fixar-se regras para garantir um controlo eficaz das contas financeiras dos projectos (natureza e tipo de justificativos, análise das demonstrações financeiras com a ajuda de grelhas de avaliação, etc.). As regras deverão ser acompanhadas pela obrigação por parte das AN de realizar visitas de controlo no local.

119. A qualidade dos relatórios dirigidos à Comissão deverá ser melhorada a fim de fornecer a esta última dados estatísticos fiáveis sobre a realização dos projectos e das acções. Estes dados são indispensáveis à avaliação ex post dos programas. Um dispositivo informático mais eficaz e melhor coordenado entre as AN e a Comissão e entre as próprias AN deverá contribuir para a melhoria, não apenas das actividades de informação, mas também da divulgação dos resultados destinados a garantir a promoção e a visibilidade dos programas.

120. A política de acompanhamento e de avaliação das acções e dos programas no seu conjunto deverá ser essencialmente reforçada pelo desenvolvimento de metodologias adaptadas aos objectivos globais pretendidos, pelo estabelecimento de indicadores claramente definidos a integrar na gestão corrente do conjunto dos actores implicados e por uma recolha sistemática e informatizada dos dados estatísticos junto dos beneficiários. Deverá igualmente permitir medir de forma regular o impacto das acções dos programas, mesmo em relação aos sistemas nacionais.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 7 de Março de 2002.

Pelo Tribunal de Contas

Juan Manuel Fabra Vallés

Presidente

(1) A decisão de base (Decisão n.o 819/95/CE) que cria o programa de acção comunitário Sócrates faz referência ao "Livro Verde" da Comissão sobre a introdução da dimensão europeia da educação nas escolas e ao "Livro Branco" da Comissão, segundo o qual o Conselho Europeu adoptou em 1993 um plano de acção relativo ao crescimento, à competitividade e ao emprego. A decisão de base (Decisão n.o 818/95/CE) relativa à adopção da terceira fase do programa JPE referia nomeadamente as conclusões dos Conselhos Europeus de 1992 e 1993, sublinhando a necessidade de apoiar as actividades vocacionadas para o desenvolvimento da autonomia e da criatividade dos jovens e para combater o fenómeno da exclusão e do racismo, nomeadamente através da educação dos jovens. Durante a execução dos dois programas comunitários, outros avanços políticos no domínio da educação europeia foram concretizados pela publicação do "Livro Branco: Ensinar e aprender - rumo à sociedade cognitiva", em 1996 do "Livro Verde sobre os obstáculos à mobilidade transnacional" e em 1997 pela comunicação da Comissão "Para uma Europa do conhecimento".

(2) Para o programa Sócrates, ver a Decisão n.o 253/2000/CE, de 24 de Janeiro de 2000 (JO L 28 de 3.2.2000).

Para o programa JPE, ver a Decisão n.o 1031/2000/CE, de 13 de Abril de 2000 (JO L 117 de 18.5.2000).

(3) JO L 87 de 20.4.1995.

(4) JO L 77 de 14.3.1998.

(5) No âmbito da acção D (Intercâmbios com países terceiros) a cooperação pode efectuar-se com países da Europa Central, da Confederação dos Estados Independentes (CEI), da Bacia Mediterrânica e da América Latina. A acção B prevê a cooperação europeia em matéria de formação de animadores e a acção C a cooperação entre as estruturas dos Estados-Membros.

(6) COM(2001) 75 final, de 12 de Fevereiro de 2001.

(7) O relatório europeu sobre a qualidade da educação escolar foi apresentado pela Comissão ao Conselho da Educação da UE em Junho de 2000. Considerado como um instrumento para facilitar a avaliação dos sistemas escolares, este relatório situa-se na linha das conclusões do Conselho Europeu de Lisboa de 23 e 24 de Março de 2000, que salientavam a necessidade de indicadores quantitativos e qualitativos para comparar as melhores práticas.

(8) JO C 240 de 19.8.1996.

(9) Acórdão do Tribunal de 13 de Junho de 1958: Meroni & Co, Industrie Metallurgiche, SPA contra a Alta Autoridade da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço, Processo 10-56.

(10) Parecer favorável n.o 165/95 da CCCC, de 31 de Março de 1995.

(11) As duas organizações fundadoras do consórcio Etape beneficiaram de subvenções respeitantes a medidas complementares Erasmus. A primeira recebeu 10000 euros na qualidade de coordenadora de um projecto em 1996 e participava em seis projectos apresentados por outros promotores no âmbito de um financiamento do programa, dos quais quatro eram projectos relativos a uma vertente do programa directamente gerida pela DG EAC. No caso dos dois outros projectos, que correspondem a uma vertente para a gestão na qual o GAT dá assistência à Comissão, a subvenção era de 14000 euros num caso e de aproximadamente 11000 euros no outro. A segunda organização beneficiou de 35815 euros para dois projectos de 1999.

(12) O financiamento do GAT por período contratual é o seguinte:1.6.1995-31.5.1996: 9,310 milhões de euros,

1.6.1996-31.5.1997: 8,175 milhões de euros,

1.6.1997-31.5.1998: 7,420 milhões de euros,

1.6.1998-31.5.1999: 6,070 milhões de euros,

1.6.1999-30.11.2000: 8,710 milhões de euros,

1.12.2000-31.7.2001: 6,778 milhões de euros.

Total: 46,463 milhões de euros.

(13) Foi desenvolvido um esforço colectivo de avaliação por um grupo de AN para avaliar as experiências da acção Lingua (custo total do projecto Babel: 179080 euros, com uma participação comunitária de 88905 euros). Este projecto deveria sofrer um certo atraso, mas dado o interesse que suscitou em seguida por parte de todas as AN, deu lugar a um segundo contrato (custo: 111620 euros, com uma participação comunitária de 27350 euros), terminando na criação de um site internet relativo à avaliação dos projectos Lingua E, disponível desde 20 de Maio de 2000.

(14) O controlo incluiu o exame de 46 contratos realizados entre as AN e estabelecimentos de ensino superior, tendo em dez casos sido realizadas visitas locais. As bolsas Erasmus situavam-se num intervalo entre menos de 100 euros a 400 euros por mês.

(15) A auditoria teve por objecto 46 contratos e foi complementada por visitas no local junto de 12 beneficiários.

(16) A auditoria incluiu a análise de 35 contratos PEC, 14 dos quais foram controlados no local.

(17) O financiamento do GAT por período contratual é o seguinte:1.6.1995-31.5.1996: 9,310 milhões de euros,

1.6.1996-31.5.1997: 8,175 milhões de euros,

1.6.1997-31.5.1998: 7,420 milhões de euros,

1.6.1998-31.5.1999: 6,070 milhões de euros,

1.6.1999-30.11.2000: 8,710 milhões de euros,

1.12.2000-31.7.2001: 6,778 milhões de euros.

Total: 46,463 milhões de euros.

(18) O controlo efectuado ao GAT teve por objecto 13 contratos.

(19) A função de auditoria interna esteve ligada desde 1995 no serviço da antiga DG XXII à Unidade Financeira para ser integrada, a partir de 1 de Outubro de 1999, no seguimento da reorganização estrutural, na Unidade Auditoria e Avaliação da DG EAC. Se bem que a denominação Célula Auditoria tenha sido alterada em seguida, esta expressão continua a ser utilizada no âmbito deste relatório.

(20) COM(1999) 60 final.

(21) COM(2001) 75 final.

(22) COM(1998) 52 final.

Quadro 1

Execução orçamental das autorizações e dos pagamentos do programa SócratesFonte:

Conta de Gestão e Balanço Financeiro.

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Quadro 2

Execução orçamental das autorizações e dos pagamentos do programa Juventude para a EuropaFonte:

Conta de Gestão e Balanço Financeiro.

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Quadro 3

Execução orçamental dos programas Sócrates e Juventude para a Europa segundo diferentes fontes (1995-1999)1= Orçamento geral da União Europeia (ano n-2).

2= Conta de Gestão e Balanço Financeiro.

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Quadro 4

Utilização das dotações para execução do programa Sócrates (1995-1999)

Repartição por acção

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Fonte:

DG EAC.

Quadro 5

Utilização das dotações para execução do programa Juventude para a Europa (1995-1999)

Repartição por acção

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Fonte:

DG EAC.

Quadro 6

Bolseiros Erasmus 1995-2000

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Respostas da comissão

RESUMO

I. Determinados elementos contextuais esclarecem a concepção e a gestão destes programas, dispondo nitidamente de mais dotações financeiras do que aqueles que os precediam e cuja dotação anual aumentou 39 % entre 1995 e 1999. Sendo os primeiros programas abertos aos países associados, a respectiva gestão tornou-se, por esse facto, significativamente complicada, o que também se explica por se tratar de programas de massas, marcados por fortes condicionalismos, nomeadamente de calendário, e que se dirigem, por vezes, a beneficiários menos organizados que os de outras acções comunitárias. Neste contexto, não se pode subestimar a tensão que existe, de facto, entre a defesa das exigências de uma gestão rigorosa e a necessidade de adoptar modos de gestão conviviais e "respeitosos" do princípio da proporcionalidade, tendo em conta os montantes muito baixos geralmente concedidos e os beneficiários envolvidos, bem como o pedido de simplificação formulado por todas as partes interessadas nos programas.

Estes programas, de que beneficiaram directamente mais de um milhão de pessoas para acções de mobilidade e cerca de 10000 projectos de cooperação, contribuíram para o reforço da cooperação nos seus domínios de intervenção, juntamente com outras acções mais políticas que estes programas tornaram possíveis. Todos estes desenvolvimentos concomitantes exerceram uma forte pressão nos recursos humanos insuficientes da Comissão e explicam o recurso forçado a modos de gestão, que foram já redefinidos para o futuro no quadro da Reforma.

III. Os dois programas encarnam uma primeira racionalização das intervenções comunitárias nos domínios do ensino e da política da juventude; o programa Sócrates, em especial, que cobria todos os níveis de ensino enumerados no novo artigo 126.o do Tratado CE, sucedia a nada menos de cinco programas ou acções díspares. Daí pôde resultar uma arquitectura complexa que, no entanto, não foi um travão à participação nos programas. Estes foram simplificados no quadro da entrada em vigor da nova geração (Sócrates II e Juventude), que vê também serem introduzidos melhoramentos em matéria de avaliação e cooperação com outro programas comunitários.

IV. Os dois programas são programas de massas que implicam anualmente milhares de transacções (geralmente de baixos montantes). Os respectivos recursos internos não permitiam à Comissão gerir directamente todas as acções centralizadas; daí o recurso (de forma degressiva ao longo do período) a um Gabinete de Assistência Técnica (GAT) que a Comissão enquadrou e controlou constantemente. Por razões de proximidade dos beneficiários e do volume das operações a gerir, a Comissão também recorreu a agências nacionais (AN); com base na experiência tirada da aplicação dos programas Sócrates e JPE, este dispositivo descentralizado foi significativamente reforçado no que respeita à nova geração de programas.

V. A questão geral do recurso a uma assistência externa sob a forma de GAT está no centro do debate interinstitucional desde há vários meses, sendo novas perspectivas traçadas para o futuro; a Comissão já indicou que vai recorrer de futuro a outros instrumentos para a gestão dos programas do ensino e juventude. As referidas possibilidades não existiam em 1995 e a Comissão teve de recorrer, como para outros programas, a um GAT. Uma auditoria aprofundada efectuada pelo Controlo Financeiro reconheceu a qualidade da organização do GAT, tendo mesmo sido permitida a delegação, sob a supervisão do Controlo Financeiro, de actos que o projecto de reformulação do Regulamento Financeiro declara não serem susceptíveis de delegação.

VI. Apesar deste insuficiente enquadramento jurídico, a Comissão esforçou-se, mediante diferentes formas, por melhorar a eficácia do recurso às redes de agências nacionais. A Comissão, com vista ao futuro, reforçou significativamente o dispositivo por ocasião da entrada em vigor dos novos programas: as relações contratuais com as AN inscrevem-se, doravante, num quadro jurídico estrito que fixa, nomeadamente, as obrigações dos Estados-Membros no que diz respeito à concessão de recursos adequados às agências que designam.

VII. Para ter em conta a adopção tardia das bases jurídicas e os condicionalismos de um calendário muitas vezes decalcado sobre o ano académico, a Comissão teve de decorrer a medidas transitórias para evitar qualquer ruptura na cooperação instaurada pelos programas e acções anteriores. A Comissão reconhece as dificuldades que tem para acelerar as suas tomadas de decisão de financiamento, devido ao grande número de processos a analisar, à complexidade das regras de gestão (nomeadamente na sequência do alargamento dos programas aos países candidatos) e à complexidade do processo de consulta interna e externa. No entanto, foram introduzidos melhoramentos importantes durante a vigência dos programas, que permitiram igualmente a elaboração de propostas mais equilibradas para os novos programas.

VIII. A Comissão concorda com o Tribunal relativamente ao facto de existirem determinadas deficiências de gestão que se esforça por corrigir no quadro dos novos programas, embora sublinhe o impacto e os resultados desta primeira geração de programas. Com efeito, as diversas análises e avaliações efectuadas, inclusivamente por parte de alguns Estados, da mesma forma que a existência de iniciativas governamentais, tais como as declarações de Sorbonne e de Bolonha, assinadas por todos os países participantes no programa e que reconheceram o impacto do programa Sócrates nos seus sistemas de ensino, testemunham o impacto fundamental deste programa. No que diz respeito ao programa Juventude para a Europa, a Comissão considera, com base nas conclusões da avaliação externa ex post do programa, que foi alcançado o objectivo fixado pelo legislador a favor dos jovens desfavorecidos. No que diz respeito aos processos comunicados ao OLAF, a Comissão tomará em devido tempo as medidas que se impõem.

IX. A questão da adequação do ciclo de avaliação ao ciclo de vida de um programa é um problema geral, tendo em conta a sucessão dos programas e os prazos de negociação das bases jurídicas; os poucos meses de atraso efectivamente verificados são, neste aspecto, sem consequências. A avaliação deve antes ser vista como um processo contínuo cujas conclusões são tomadas em conta não só no momento do estabelecimento de uma nova proposta de base jurídica, mas também no âmbito da execução dos programas. Com efeito, numerosos melhoramentos que a Comissão procura introduzir na gestão dos novos programas decorrem de trabalhos de avaliação, efectuados em diversos momentos, relativamente a estes dois programas.

EXECUÇÃO ORÇAMENTAL DOS PROGRAMAS

6. A execução das dotações de autorização foi quase total. No que diz respeito às dotações de pagamento, se se tiver em conta a transição automática das dotações relativas à participação dos países associados, a execução foi de 95 %.

7. Se se tiver em conta a transição automática das dotações relativas à participação dos países associados, a execução foi de 96 % em autorizações e de 90 % em pagamentos.

CONCEPÇÃO DOS PROGRAMAS

11-12. O programa, que se sucede a diversos programas e outras acções separadas, tem uma arquitectura complexa que se prende também com o facto de cobrir todos os níveis de ensino; a procura acrescida, de que foi objecto o programa, mostra que esta complexidade não prejudicou a cooperação. Além disso, o ensino é um domínio muito sensível do ângulo da subsidiariedade; os progressos em matéria de cooperação não podem resultar unicamente da execução de um programa, mas também do desenvolvimento de acções mais políticas, como a iniciativa citada sobre a qualidade da educação escolar impulsionada pelo Conselho de Lisboa. O programa contribuiu para reforçar a referida cooperação. Os relatórios de avaliação assinalam, entre outros, que "uma certa variedade e uma certa imprecisão nas definições dos objectivos são positivas, na medida em que encorajam acções diferentes e que a diversidade, que provoca naturalmente dificuldades e complexidades de gestão, proporcionou um espaço de liberdade, imaginação e inovação aos educadores europeus".

14. A complementaridade entre Sócrates e os outros programas, incluindo o programa-quadro de investigação, teve lugar relativamente a temas pontuais. Há que notar igualmente o convite comum à apresentação de propostas lançado em 1996 sobre as novas tecnologias e o ensino. A complementaridade será reforçada mediante a execução das acções conjuntas previstas nos novos programas Sócrates II, Leonardo da Vinci II e Juventude, precisamente concebidas para facilitar esta coordenação.

15. Com base na experiência tirada da execução do programa JPE, foi formalizado um quadro jurídico estrito para a aplicação do novo programa Juventude; prevê "Disposições relativas às responsabilidades dos Estados-Membros e da Comissão respeitantes às AN" (seguidamente designadas por "Disposições"), notificadas aos Estados-Membros sob a forma de uma decisão da Comissão, e que fixam as obrigações respectivas de cada parte em matéria das estruturas estabelecidas a nível nacional para realizar os objectivos do programa; neste contexto, as autoridades nacionais puseram à disposição das AN os recursos adequados.

16. Precisamente dado que o programa JPE incluía uma vertente de serviço voluntário limitado nos seus objectivos e na sua dimensão, a Comissão considerou oportuno, na sequência de um pedido do Parlamento e após uma avaliação ex-ante aprofundada, propor ao legislador um novo modelo de serviço voluntário. Na aplicação dos dois programas, sensivelmente diferentes, a Comissão procurou que não ocorresse o risco de duplicação de funções; depois, fundiu os dois instrumentos na sua proposta do novo programa Juventude.

17. A definição vaga e variável da noção de "jovem desfavorecido" torna muito difícil uma contabilização estrita dos projectos envolvidos. No entanto, com base na avaliação externa efectuada no final do programa JPE em 2000-2001 que considera (a título da acção A) que cerca de 70 % dos projectos apoiados implicam jovens desfavorecidos e 20 % dos projectos dizem exclusivamente respeito a esta categoria de jovens, a Comissão pensa que foi alcançado o objectivo de um terço das dotações utilizado a favor dos jovens desfavorecidos.

18. No entanto, tinham sido levadas a cabo diversas acções pontuais, desde o início do programa, com o Conselho da Europa. No âmbito do novo programa Juventude, a referida parceria foi aumentada e concentrada nas actividades relacionadas com a formação, em complemento das actividades realizadas a título da acção 5 do programa. Da mesma forma, foi estabelecida uma cooperação com as Nações Unidas por ocasião do Ano Internacional dos Voluntários (2001).

ATRASOS E ALTERAÇÕES AO NÍVEL DA EXECUÇÃO

19. A duração das negociações, relativamente a estes primeiros programas adoptados em co-decisão, levou, com efeito, à respectiva adopção apenas em Março de 1995. Tal provocou atrasos em cascata, tendo em conta, por exemplo, a necessidade de apresentar determinados documentos ao parecer de um comité que só podia ser criado após a adopção da decisão. Por conseguinte, a Comissão considerou que deveria adaptar o calendário das acções. A partir do segundo ano, a situação apontada pelo Tribunal foi objecto de melhoramentos.

20. A adopção tardia da decisão Sócrates fez com que as universidades não tivessem podido apresentar, em Julho de 1995, os seus pedidos relativos ao ano académico de 1996/97. De maneira transitória, a Comissão, de acordo com o comité do programa, prolongou por um ano a forma que tomava esta cooperação sob o antigo programa Erasmus.

21. A descentralização da gestão de três das acções do programa, que gerou um acréscimo de trabalho para as AN em razão de recursos insuficientes, constituiu, no entanto, como sublinhou a avaliação ex post JPE, um dos elementos essenciais do sucesso do programa, permitindo contactos mais directos com os autores dos projectos e uma assistência mais próxima do terreno. Os avaliadores sugeriram a extensão da referida descentralização, nomeadamente em matéria de intercâmbios com os países terceiros. Entretanto, as AN foram dotadas dos meios necessários no quadro do novo programa Juventude.

INSUFICIÊNCIAS DO DISPOSITIVO DE GESTÃO

25. Como para outras políticas comunitárias, o recurso à assistência de um GAT, que foi constantemente controlado e cujas prestações foram definidas nos termos da prática em vigor nessa altura, impôs-se como condição para a aplicação de dois programas de massas a gerir por uma direcção-geral com recursos humanos internos insuficientes. A Comissão repensou completamente o recurso à externalização com vista ao futuro, inclusivamente para os programas de ensino e juventude, tendo limitado significativamente o recurso a um GAT transitório para os dois programas que sucederam a Sócrates e JPE, até que esteja disponível uma agência executiva. As condições práticas de uma tal evolução não existiam em 1995.

26. No momento (1993) em que foram adoptadas as propostas de decisão que estabelecem os programas, ainda não tinha sido aceite o princípio segundo o qual o recurso a uma assistência externa é subordinado à sua dupla menção na base jurídica do programa em questão e na observação da rubrica orçamental. Foi aplicada uma delegação apoiada numa base jurídica relativamente aos dois programas que sucederam a Sócrates e JPE, tendo sido confirmada nas propostas da Comissão em matéria de externalização (comunicação de fim de 2000).

28. O caderno de encargos, sujeito a uma consulta prévia interserviços que não pusera em questão as actividades a confiar ao GAT, estipulava claramente que o GAT cumpriria as referidas tarefas, dado que a Comissão não dispunha dos recursos necessários (estão envolvidos milhares de pagamentos anuais, geralmente de baixo montante).

29-30. As condições que se impõem para a externalização de pagamentos a favor de beneficiários finais foram claramente definidas para o futuro no projecto de reformulação do Regulamento Financeiro: este exclui que um subcontratante possa executar actos decorrentes do poder público. Em conformidade com este princípio, a Comissão passou a realizar no interior dos serviços, a partir de 2001, o conjunto dos pagamentos que antes eram efectuados pelo GAT transitório encarregado de assistir a Comissão na execução dos dois programas que sucederam a Sócrates e JPE; esta disposição pôde ser tomada porque a autoridade orçamental aceitou que pessoal externo intramuros fosse financiado a partir das dotações destes programas, permitindo reforçar os recursos da Comissão. Estas condições não existiam em 1995. A Comissão exerceu um controlo permanente quanto ao cumprimento destas tarefas pelo GAT.

31. A fim de dispor de uma assistência competente no domínio em questão, a Comissão tinha explicitamente escolhido o conhecimento das políticas educativas como um dos critérios de selecção no quadro do convite à apresentação de propostas lançado para o estabelecimento do GAT. De entre milhares de projectos financiados a título das vertentes dos dois programas geridos com a assistência do GAT (que representam no total 273 milhões de euros), a Comissão seleccionou cinco projectos que têm como parceiros uma das duas organizações fundadoras do GAT, estando consciente de que a referida selecção não resultava de um abuso de posição privilegiada; a selecção dos projectos não fora efectuada pelo GAT mas pela Comissão. De uma forma mais geral, o GAT introduzira procedimentos internos a fim de evitar que ocorressem conflitos de interesses na análise dos processos.

32. As vertentes centralizadas e descentralizadas dos programas estão totalmente separadas na respectiva gestão. Além disso, as organizações membros de uma das associações em questão, que assumem funções de AN, desempenham um papel de intermediário na distribuição dos fundos comunitários aos beneficiários finais, não beneficiando directamente destes fundos. Nestas condições, a Comissão, que estava plenamente consciente desta realidade, mantém que não devia considerar que esta situação fosse geradora de conflitos de interesses.

33. Desde o encerramento do exercício de 1998, tinham, com efeito, sido tomadas medidas de correcção, na sequência de uma recomendação dos revisores de contas do GAT.

34. Com efeito a Comissão não recuperou sistematicamente os juros numa base semestral, embora prossiga um processo de cobrança cujo remanescente será cobrado em 2002, no âmbito do encerramento final das contas do GAT.

35. Foram celebradas convenções tripartidas entre os antigos GAT, o novo GAT e a Comissão para transferir para o novo GAT os fundos (6,2 milhões de euros) a pagar aos projectos seleccionados no âmbito dos programas anteriores; após o pagamento a estes projectos, esses fundos apenas representavam 0,4 milhões de euros no final de 2000; o saldo será restituído à Comissão logo que as últimas convenções tenham sido definitivamente encerradas em 2002.

36. A relação contratual entre a Comissão e o GAT seguia a forma habitual para este tipo de assistência: reembolso, com limite máximo, das despesas exactamente suportadas pelo GAT e pagamento de um "management fee"; a complexidade e a heterogeneidade das tarefas executadas pelo GAT teriam tornado muito difícil instaurar uma relação contratual baseada no pagamento de prestações fixas claramente individualizadas. O estudo KPMG, de Junho de 2000, sobre os GAT da Comissão concluiu, de maneira geral, que "a comparação de custos entre os GAT e a Comissão não indica vantagens fundamentais para qualquer dos lados".

37-38. A Comissão tinha fixado uma tipologia das situações em que os referidos encargos podiam ser assumidos no final do ano contratual, tendo verificado que os encargos realizados pelo GAT correspondiam a esta tipologia; caso necessário, os encargos eram recusados e as despesas correspondentes tomadas em consideração a título do exercício seguinte. Tendo chegado à mesma conclusão que o Tribunal, a Comissão tinha posto fim a esta prática desde 1998 e manteve esta abordagem estrita. A abordagem utilizada aquando do encerramento dos primeiros exercícios não levou a que a Comissão efectuasse qualquer pagamento indevido relativamente à duração de funcionamento do GAT.

40. A Comissão partilha esta opinião. É por esta razão que foi repensado o dispositivo de recurso às agências nacionais no quadro dos programas que sucedem a Sócrates e JPE: as relações contratuais entre a Comissão e as AN inscrevem-se doravante no quadro das "Disposições". Estas disposições prevêem, nomeadamente, as condições mínimas para a criação de uma AN.

41. A Comissão esforça-se por assegurar a nível descentralizado a aplicação dos princípios indicados nas decisões dos programas ao mesmo tempo que tem em conta certas realidades a nível nacional. Para este efeito, são organizadas reuniões regulares (incluindo sessões de formação) com as AN, para além de outros instrumentos de coordenação dos respectivos trabalhos; os guias do utilizador retomam os diferentes aspectos de execução das acções dos programas; foram elaborados manuais para uso específico das agências.

42. A Comissão esforçou-se, no âmbito dos programas que sucederam aos programas Sócrates e JPE, por reduzir as deficiências sublinhadas pelo Tribunal no que diz respeito à fase de selecção dos projectos, fixando e explicitando melhor os critérios de avaliação dos projectos no guia do utilizador e incluindo nas "Disposições" as modalidades de selecção dos projectos; as autoridades nacionais devem, nomeadamente, procurar que as AN apliquem de forma equitativa, transparente e coerente os procedimentos e os dispositivos de selecção introduzidos.

43. Foram reforçados os meios das AN no âmbito dos novos programas e, paralelamente, foram simplificados os procedimentos, na medida do possível, por exemplo, mediante a introdução de um sistema de pagamentos fixos no caso do novo programa Juventude. Os programas de trabalho que as AN devem elaborar incluem doravante um plano de auditoria no qual as agências devem descrever as medidas e os procedimentos desenvolvidos com vista a verificar as despesas dos contratantes, nos termos das regras fixadas pela Comissão, em matéria da natureza dos documentos comprovativos que certificam os apuramentos de contas, para detectar as situações anormais logo que possível durante o ciclo de vida dos projectos e para auditar os beneficiários.

44. As taxas de financiamento aplicadas eram estabelecidas, após negociação, com base nas necessidades expressas pelas AN e em função dos outros co-financiamentos disponíveis. Desde então, as mesmas regras de co-financiamento são aplicadas ao conjunto das AN do novo programa Juventude. As novas "Disposições" visam, nomeadamente, garantir a criação de estruturas eficientes no futuro.

45. A dificuldade que o Tribunal suscita levou à concepção das "Disposições" evocadas anteriormente para os programas que sucederam a Sócrates e JPE. Estas "Disposições" especificam, nomeadamente, as tarefas das AN, as responsabilidades de acompanhamento e enquadramento das AN, as modalidades, a seguir pelas AN, quanto à selecção dos projectos e às regras de controlo e de auditoria dos projectos.

47-48. Salvo excepções, as convenções Erasmus, que representam a maior parte da mobilidade em Sócrates, foram assinadas a tempo, antes do início do ano académico. No caso de JPE, os prazos para a repartição das dotações entre países participantes, de acordo com o comité do programa, a aprovação dos planos de trabalho das AN e a finalização das convenções de funcionamento das agências, antes da conclusão das convenções para as acções descentralizadas, permitiram a conclusão das convenções após o início do período contratual. Relativamente aos programas que sucederam a Sócrates e JPE, a Comissão atribui prioridade à conclusão atempada das convenções com as AN. No entanto, se a conclusão tardia de convenções entre a Comissão e as AN pôde constituir, no passado, um factor negativo para os beneficiários finais, o impacto desta situação foi limitado pelo facto da capacidade de pré-financiamento das AN (a partir de fundos nacionais, por exemplo).

49. Desde então, foram tomadas as seguintes medidas: avisos sistemáticos dirigidos às agências em caso de atraso na transmissão dos relatórios; o plano de acção para absorver os processos relativos ao período 1995-1998 está muito avançado e chegará a termo em 2002; um plano de a