Parecer do Comité das Regiões Europeu sobre o pacote contratação pública

(2018/C 387/07)

Relator: Adrian Ovidiu TEBAN (RO-PPE), presidente do município de Cugir Textos de referência: Comunicação — Dinamizar a contratação pública em benefício da Europa, COM(2017) 572 final Comunicação — Facilitar o investimento através da criação de um mecanismo ex ante voluntário de avaliação dos aspetos relativos à contratação pública em grandes projetos de infraestruturas, COM(2017) 573 final Recomendação da Comissão sobre a profissionalização da contratação pública, C(2017) 6654 final

I. OBSERVAÇÕES GERAIS

O COMITÉ DAS REGIÕES EUROPEU

1. constata que as diretivas de 2014 relativas aos contratos públicos foram recentemente transpostas para a ordem jurídica interna de muitos Estados-Membros e, como tal, as autoridades e os agentes económicos ainda se estão a adaptar às novas disposições através de serviços de formação e de aconselhamento; assinala, neste contexto, que é também necessário realizar mais progressos no domínio da contratação pública eletrónica;

2. insta a Comissão a efetuar, no prazo de três anos a contar da data de transposição em cada Estado-Membro, uma avaliação aprofundada do modo como a legislação da UE em matéria de contratos públicos foi transposta para a ordem jurídica interna dos Estados-Membros e está a ser cumprida, recomendando uma abordagem a vários níveis; é de opinião que a avaliação da aplicação da legislação deve centrar-se não só no modo como é aplicada a nível local e regional — dado o papel importante dos órgãos infranacionais na contratação pública, que representam parceiros essenciais na fase de aplicação —, mas também determinar em que medida as novas regras simplificaram ou complicaram a regulamentação nesta matéria transpondo adequadamente as diretivas, facilitaram o acesso das PME aos concursos, reduziram os obstáculos de natureza burocrática e contribuíram para uma melhor utilização da contratação pública estratégica. Também se deverá avaliar se, e em que medida, contribuíram para aumentar a eficiência das despesas públicas e melhorar o emprego. No seguimento dos debates no Grupo de Trabalho Subsidiariedade, o CR manifesta a sua disponibilidade para cooperar com as outras instituições europeias na melhoria da prestação de informação sobre a aplicação das políticas da UE a nível local e regional, a fim de assegurar aos seus cidadãos um modo de funcionamento mais eficiente da legislação da União;

3. considera que a contratação pública estratégica, introduzida pela reforma de 2014, aumenta consideravelmente a complexidade dos procedimentos de contratação pública e implica, eventualmente, a necessidade de os responsáveis pelos contratos públicos seguirem uma formação adicional, a fim de evitar incertezas quanto à legalidade do estabelecimento de critérios suplementares para promover objetivos inovadores ou sociais e ambientais; salienta que qualquer nova iniciativa da Comissão no domínio dos contratos públicos deve ser criteriosamente avaliada, a fim de ter em conta as circunstâncias locais e de evitar mais encargos administrativos para as autoridades adjudicantes;

4. lamenta que a legislação em matéria de auxílios estatais, bem como as regras europeias em matéria de contabilidade — tais como a norma SEC 2010 — e a prática da Comissão, levem, na realidade, a que se recorra aos contratos públicos como uma forma « mais fácil » de respeitar as regras de concorrência da UE e de evitar os desafios em matéria de «sobrecompensação». Desta forma, a liberdade dos Estados-Membros de organizar serviços públicos, em especial no domínio social, torna-se mais limitada e entra em contradição com as disposições do artigo 14. o do TFUE; lembra ainda que no âmbito dos auxílios estatais não está previsto nenhum equivalente para a «exceção in-house » prevista nas regras em matéria de contratos públicos, o que provoca uma pressão adicional, incerteza e distorções na gestão e, eventualmente, uma pior execução orçamental;

5. obrigadas a participar na contratação pública estratégica para obter melhores resultados societais, inclusive no domínio da sustentabilidade e da inovação, e que as mesmas teriam de cumprir o imperativo fundamental de ordem pública de interação com os contratantes; manifesta preocupação com o facto de o documento «Quality of Public Administration — A Toolbox for Practitioners» [Administração pública de qualidade — Conjunto de instrumentos para profissionais], edição de 2017 ( 1 ) , elaborado pela Comissão, sugerir que as administrações públicas são praticamentea participar na contratação pública estratégica para obter melhores resultados societais, inclusive no domínio da sustentabilidade e da inovação, e que as mesmas teriam de cumprir o imperativo fundamental de ordem pública de interação com os contratantes;

6. salienta, a este respeito, que a tomada em consideração de critérios ecológicos, sociais e inovadores no âmbito da reforma de 2014 deverá ficar ao critério dos respetivos poderes públicos, em conformidade com o princípio da autonomia local na organização dos serviços públicos, atentando, entre outros, aos critérios de oportunidade e a uma análise equilibrada do impacto em termos de custo e de resultados de investimento;

7. salienta que, ao utilizarem o seu poder de compra para escolher bens, serviços e obras respeitadores do ambiente, os poderes públicos europeus podem dar um importante contributo para o consumo e a produção sustentáveis, para uma economia mais eficiente em termos de recursos e, por conseguinte, para a execução dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) através do instrumento voluntário dos contratos públicos ecológicos; congratula-se, neste contexto, com a publicação, em outubro de 2017, da brochura da Comissão Europeia intitulada «Public Procurement for a Circular Economy» [Contratação pública para uma economia circular] ( 2 )

8. salienta que a reforma de 2014 conferiu aos poderes públicos o direito de fornecer e organizar diretamente os seus serviços e definiu os conceitos de contratação in-house e de «cooperação público-público». Por conseguinte, os contratos públicos são apenas uma das muitas formas alternativas de prestação de serviços públicos e não devem determinar a forma de gestão;

9. solicita à Comissão que finalize rapidamente o projeto sobre contratos públicos em matéria de inovação e o guia da contratação pública socialmente responsável, a fim de facilitar a aplicação das disposições jurídicas pertinentes nos Estados-Membros e, em particular, a utilização do critério da proposta economicamente mais vantajosa como principal critério de adjudicação; convida, a este respeito, a Comissão a esclarecer que tal não equivale ao preço mais baixo;

II. RECOMENDAÇÕES POLÍTICAS

No que respeita à Comunicação — Dinamizar a contratação pública em benefício da Europa

10. apoia a ideia de que uma governação eficaz da contratação pública faz parte integrante da qualidade da administração pública em toda a UE, uma vez que se trata de uma função administrativa verdadeiramente transversal, que diz respeito a praticamente todos os organismos públicos, desde os ministérios federais aos serviços públicos locais, o que lhe confere um caráter largamente representativo da qualidade governativa ( 3 ) ; para o efeito, os contratos públicos devem ser integrados no Programa Legislar Melhor da UE;

11. observa que o pacote está a ser debatido antes do termo dos prazos para a introdução gradual das novas regras em matéria de contratos públicos com vista à utilização de ferramentas eletrónicas até outubro de 2018. Ainda está, pois, por verificar se a novas regras de contratação pública eletrónica atingirão os objetivos pretendidos e se serão necessários ajustamentos regulamentares adicionais;

12. considera que a atual legislação em matéria de contratação pública, ao dar grande ênfase à transparência e à contratação pública estratégica, acaba por pôr em causa a eficácia do processo. Esta circunstância leva a que sobretudo os órgãos de poder local e regional de pequena dimensão fiquem sobrecarregados com a contratação pública por receio de cometer erros processuais, ou se mostrem relutantes em alterar os modelos tradicionais de contratação pública ou em desenvolver sistemas de adjudicação inovadores; para o efeito, seria necessário elaborar documentos normalizados para a contratação;

13. salienta que a existência de procedimentos complexos, bem como a falta de documentos normalizados, faz aumentar os custos administrativos da contratação pública (tanto para os adquirentes como para os fornecedores), e que a relativa facilidade com que se pode recorrer judicialmente das decisões em matéria de contratação dá origem a um número elevado de processos judiciais e a múltiplos litígios. A legislação nacional, na linha do objetivo das diretivas, não deverá aumentar a complexidade da regulamentação, nem alargá-la linearmente abaixo dos limiares, como aconteceu em alguns Estados-Membros. O número cada vez maior de ações intentadas por proponentes, ao abrigo da Diretiva Recursos, revela a necessidade de a Comissão e os Estados-Membros tomarem medidas decisivas para impedir que os proponentes utilizem de forma abusiva os direitos que a diretiva lhes confere;

14. constata igualmente que os contratos públicos em matéria de inovação levantam outras questões de governação e de coerência quando se trata de articular os principais objetivos da contratação pública com o objetivo de um instrumento de política de inovação. A inovação no âmbito da contratação pública pressupõe igualmente a aquisição de um nível mais elevado de competências conceptuais, operacionais e de gestão, assim como a existência de documentos normalizados, para lidar com as negociações multilaterais inerentes a projetos complexos;

15. observa, a este respeito, que as suas próprias análises do Semestre Europeu revelam que a contratação pública constitui frequentemente um obstáculo ao investimento ( 4 ) . O estudo do CR, intitulado «Obstacles to investments at local and regional level» [Obstáculos ao investimento a nível local e regional], revela que as regras em matéria de contratos públicos representam, para os municípios e as regiões, um grande desafio em termos de investimento, o que se deve principalmente à complexidade e à diversidade das regras de execução ou à ineficácia dos procedimentos de contratação pública, à sua morosidade e à incerteza no tocante aos processos judiciais ( 5 )

16. considera que a afirmação contida na comunicação de que em 55 % dos convites à apresentação de propostas o contrato é adjudicado com base no preço mais baixo pode induzir em erro, uma vez que a reforma de 2014 aumentou significativamente a possibilidade de tomar em linha de conta critérios estratégicos aplicáveis a aquisições públicas, e que o novo quadro legislativo foi transposto para a legislação nacional apenas em 2016, o que não deixou tempo suficiente para se realizar uma avaliação completa do seu impacto; assinala ainda que a adjudicação de um contrato apenas com base no preço mais baixo não significa que, num determinado processo de adjudicação, os objetivos sociais ou ambientais não tenham sido tidos em conta: as especificações correspondentes podem, de facto, integrar também critérios estratégicos, por exemplo ao terem plenamente em consideração determinados critérios relacionados com o ambiente ou a energia. Nesses casos, o contrato foi adjudicado com base no preço mais baixo, mas todos os critérios estratégicos são tidos plenamente em consideração, em conformidade com as normas da UE;

17. os órgãos de poder local e regional seguem uma série de procedimentos de contratação pública estratégica (por exemplo, em Espanha), que envolvem organismos de direito público, como escolas, universidades e hospitais públicos; remete, neste contexto, para um estudo da DG Mercado Interno, Indústria, Empreendedorismo e PME, intitulado «Strategic use of public procurement in promoting green, social and innovation policies» [Utilização estratégica dos contratos públicos na promoção de políticas ecológicas, sociais e inovadoras] ( 6 ) , o qual salienta que(por exemplo, em Espanha), que envolvem organismos de direito público, como escolas, universidades e hospitais públicos;

18. salienta que, quando da adoção das novas diretivas relativas aos contratos públicos, a promoção das PME foi considerada como um dos cinco pontos principais da reforma neste domínio; no entanto, o estudo realizado em 2016 sobre os vencedores do Prémio «Região Empreendedora Europeia», organizado pelo CR, revela que as medidas de simplificação continuam a ser insuficientes para facilitar o acesso das PME aos contratos públicos ( 7 ) ; assinala que a contratação pública é extremamente importante para as PME e que os seus interesses devem ser colocados no centro da política relativa aos contratos públicos e da respetiva execução;

19. assinala, no que respeita às compras públicas transfronteiras, que a Comunicação da Comissão — Impulsionar o crescimento e a coesão nas regiões fronteiriças da UE ( 8 ) , apresentada em 20 de setembro de 2017, indica que a principal causa de muitas das dificuldades transfronteiriças é a coexistência de regulamentações diferentes nos sistemas jurídicos e administrativos nacionais. As normas estipuladas na legislação da UE são integradas com graus de rigor divergentes nos diferentes Estados-Membros. Assim, quando dois sistemas díspares coexistem nas fronteiras internas, essa situação poderá suscitar complexidade ou mesmo, por vezes, incerteza jurídica, e gerar custos adicionais;

20. reitera, por conseguinte, a sua firme convicção de que a Comissão deve agora centrar a sua atenção na aplicação das diretivas de 2014, dado que, não obstante existir um quadro jurídico europeu, os Estados-Membros dispõem de uma certa margem de flexibilidade e de discricionariedade quanto à forma de transpor a legislação para os seus sistemas nacionais, o que pode, por exemplo, restringir o acesso das PME aos contratos públicos ou colocar obstáculos às compras públicas transfronteiras;

21. considera que a iniciativa de realizar os objetivos de «aumentar a transparência e a integridade e melhorar a qualidade dos dados» e, em particular, de «promover a criação de registos de contratos acessíveis ao público» são essenciais. Contudo, a Comissão deve ajudar as autoridades, não só através de exemplos práticos/boas práticas, mas principalmente através da adoção de documentos, formulários e cadernos de encargos normalizados, à semelhança do que é feito com o Documento Europeu Único de Contratação Pública, que ajudem a respeitar os requisitos de transparência, sem facilitar a colusão através da divulgação de informações além das previstas na lei;

22. apoia de igual modo a iniciativa proposta pela Comissão de «fornecer orientações sobre a aplicação prática das novas disposições de integridade e sobre motivos de exclusão relativos à colusão, e criar uma base de dados sobre irregularidades», considerando tal medida um passo na direção certa, e crê que aumentar a sensibilização geral dos funcionários responsáveis pela adjudicação dos contratos, através de ações de formação adequadas e da disponibilização dos instrumentos de que necessitam para prevenir, detetar e combater fraudes de empresas, como a corrupção, a colusão e o branqueamento de capitais, deve ser uma prioridade para os governos;

23. considera que a proposta da Comissão de organizar, no âmbito dos esforços para desenvolver uma ampla parceria de colaboração, diálogos estruturados voluntários sobre contratos públicos que, se fosse caso disso, seriam plenamente alinhados com o processo do Semestre Europeu, é um passo na direção certa, mas sujeito a certas condições . Na medida em que se prevê que os participantes na parceria assumem compromissos numa base voluntária, importa que fique claro desde o início que estes intervenientes têm de estar investidos de legitimidade. Simultaneamente, sem descurar o facto de que as diretivas de 2014 relativas aos contratos públicos deixam aos órgãos de poder local a liberdade de decidir ter em conta critérios ecológicos, sociais e inovadores, há que assegurar que os parceiros sociais são devidamente representados nesta parceria;

24. nota que, como frisado pela Comissão, as autoridades a todos os níveis e as partes interessadas estão mais bem colocadas para determinar o teor e o nível dos seus compromissos; salienta, no entanto, que não é claro se os órgãos de poder local e regional participarão, como se impunha, nos diálogos estruturados propostos ou se o Parlamento Europeu e o Conselho serão os únicos parceiros da Comissão neste exercício;

No que respeita à recomendação da Comissão sobre a profissionalização da contratação pública

25. congratula-se com o facto de a Comissão recomendar às administrações públicas que tomem medidas para melhorar a eficácia e o acesso à contratação pública e a utilizem para estimular a inovação e a digitalização; exorta os Estados-Membros a diligenciarem no sentido da rápida transformação digital dos procedimentos e da introdução de processos eletrónicos em todas as fases principais, nomeadamente: notificação, acesso aos concursos, apresentação para avaliação, adjudicação do contrato, encomenda, faturação e pagamento;

26. considera que a regulamentação, as iniciativas da Comissão neste domínio e o consequente aumento dos encargos administrativos que recaem sobre os poderes públicos devem ser proporcionais ao volume de contratos públicos cujo valor ultrapasse os limiares da UE em relação a todos os procedimentos de contratação pública em cada Estado-Membro, incluindo os contratos públicos abaixo dos limiares da UE, e que a Comissão deve estar vigilante para assegurar essa proporcionalidade;

27. opõe-se a quaisquer orientações vinculativas sobre a formação do pessoal administrativo, uma vez que tais disposições poderiam constituir uma ingerência na soberania dos Estados-Membros, das regiões e dos órgãos de poder local no que diz respeito à organização das respetivas administrações;

28. ex ante nos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento], publicado em 31 de março de 2017 ex ante contribuíram para a transposição e aplicação da legislação da UE pertinente, bem como para a eliminação dos obstáculos ao investimento na UE e a realização dos objetivos políticos da UE, o que resultou na introdução de reformas políticas e na elaboração de recomendações específicas por país pertinentes; remete para o documento de trabalho dos serviços da Comissão Europeia, intitulado «The Value Added of Ex ante Conditionalities in the European Structural and Investment Funds» [O valor acrescentado das condicionalidadesnos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento], publicado em 31 de março de 2017 ( 9 ) , segundo o qual as condicionalidadescontribuíram para a transposição e aplicação da legislação da UE pertinente, bem como para a eliminação dos obstáculos ao investimento na UE e a realização dos objetivos políticos da UE, o que resultou na introdução de reformas políticas e na elaboração de recomendações específicas por país pertinentes;

29. considera que estas iniciativas da Comissão Europeia são essenciais para uma implementação bem-sucedida do quadro normativo da UE em matéria de contratos públicos, mas assinala a necessidade de avaliar detalhadamente a eficácia de todos estes instrumentos/iniciativas, de destacar as suas sinergias e complementaridades e de justificar plenamente a adoção de medidas suplementares de modo a não criar encargos administrativos desnecessários para os órgãos de poder local e regional;

30. lamenta que, no âmbito da estratégia política global e das políticas destinadas a promover a contratação pública social e ambiental e a assegurar, num sentido mais amplo, o emprego criterioso dos dinheiros públicos, não tenha sido dado suficiente destaque à questão da profissionalização; considera que a profissionalização dos adquirentes públicos não deve ser vista separadamente da boa governação e da profissionalização em geral, no contexto da gestão e do fornecimento de serviços locais adequados;

31. considera face ao exposto que, relativamente aos serviços públicos, em muitos casos seria preferível fornecer os serviços a nível interno ou recorrer a alternativas aos contratos públicos;

32. congratula-se com o facto de a proposta de regulamento da Comissão, de 7 de junho de 2018, que estabelece o programa a favor do mercado único prever a possibilidade de «apoiar medidas que assegurem uma maior utilização da contratação pública estratégica, a profissionalização dos adquirentes públicos, a melhoria do acesso aos mercados de contratos públicos por parte das PME, o aumento da transparência, a integridade e a melhoria dos dados, o fomento da transformação digital da contratação pública e a promoção da contratação conjunta através do reforço de uma abordagem de parceria com os Estados-Membros, a melhoria da recolha e análise dos dados, nomeadamente através do desenvolvimento de ferramentas informáticas específicas, o apoio ao intercâmbio de experiências e boas práticas, a formulação de orientações, a prossecução de acordos comerciais vantajosos, o reforço da cooperação entre as autoridades nacionais e o lançamento de projetos-piloto» ( 10 )

33. observa que são necessárias mais orientações sobre os formulários eletrónicos e os procedimentos de contratação pública eletrónica, de forma a evitar que as abordagens nacionais entrem em conflito com a abordagem da UE e que os órgãos de poder local e regional se mantenham na incerteza quanto ao momento e ao modo de utilizar os diversos formulários e procedimentos; sublinha o papel positivo que os centros de conhecimento podem desempenhar para facilitar a correta aplicação e interpretação da legislação da UE através da prestação gratuita de informação e aconselhamento aos órgãos de poder local e regional e respetivas associações;

34. apoia o ponto de vista da federação europeia Housing Europe, segundo o qual um fator-chave da profissionalização e da inovação nos contratos públicos seria a elaboração de um catálogo europeu, retomado em documentos normalizados, com várias soluções, desde medidas técnicas em matéria de clima e energia até medidas inovadoras para fazer face a desafios de ordem social. Esse catálogo pan-europeu, orientado pela Direção-Geral do Mercado Interno, da Indústria, do Empreendedorismo e das PME (DG GROW) da Comissão Europeia, basear-se-ia nos conhecimentos especializados e nas práticas recolhidas pelas federações europeias, permitiria uma eventual normalização dos procedimentos e reduziria o número de ações judiciais ( 11 )

No que respeita à Comunicação — Facilitar o investimento através da criação de um mecanismo ex ante voluntário de avaliação dos aspetos relativos à contratação pública em grandes projetos de infraestruturas

35. congratula-se com o facto de o mecanismo ex ante ser voluntário e considera que será particularmente importante para os contratos de concessão que, pela primeira vez, são objeto de um regime harmonizado da UE;

36. está também confiante de que o mecanismo ex ante desempenhará um papel fundamental para evitar atrasos e derrapagem de custos, um risco que se deve a dificuldades no processo de compras públicas para grandes projetos transfronteiriços;

37. insta a Comissão a assegurar, quando da publicação de informação no sítio Web do mecanismo ex ante e da divulgação de informações através do mecanismo de notificação e do mecanismo de intercâmbio de informações, a proteção dos segredos comerciais e da confidencialidade de informações suscetíveis de serem utilizadas por fornecedores para distorcer a concorrência;

38. esperava mais clareza tanto no que diz respeito às respostas da Comissão aos pedidos apresentados por intermédio do serviço de assistência, que deve ter noção das consequências que daí podem advir, como ao mecanismo de notificação de uma ação judicial em matéria de contratos públicos que possa vir a ser intentada; insta a Comissão a clarificar o modo como o mecanismo ex ante permitiria resolver alguns dos problemas causados pelo aumento de ações judiciais ao abrigo da Diretiva Recursos.

Bruxelas, 5 de julho de 2018. O Presidente do Comité das Regiões Europeu Karl-Heinz LAMBERTZ

(1) Disponível aqui.

(2) http://ec.europa.eu/environment/gpp/pubs_en.htm.

(3) Comissão Europeia, «Quality of Public Administration — A Toolbox for Practitioners» [Administração pública de qualidade — Conjunto de instrumentos para profissionais], edição de 2017, disponível aqui.

(4) Comité das Regiões Europeu, «2017 European Semester: Territorial Analysis of the Country Reports and accompanying Communication» [Semestre Europeu de 2017: Análise territorial dos relatórios por país e respetiva comunicação], relatório do Comité de Pilotagem da Plataforma de Acompanhamento da Estratégia Europa 2020, disponível aqui.

(5) Estudo do Comité das Regiões Europeu sobre o tema «Obstacles to investments at local and regional level» [Obstáculos ao investimento a nível local e regional], 2016, disponível aqui.

(6) «Strategic use of public procurement in promoting green, social and innovation policies» [Utilização estratégica dos contratos públicos na promoção de políticas ecológicas, sociais e inovadoras], estudo encomendado pela DG Mercado Interno, Indústria, Empreendedorismo e PME, publicado em 15 de junho de 2016, disponível aqui.

(7) Comité das Regiões Europeu, «Report on the Survey of EER Regions: How to make life easier for SMEs?» [Relatório sobre o inquérito às regiões EER: Como facilitar a vida às PME?], 2016, Bruxelas, p. 4-5.

(8) Disponível aqui.

(9) Disponível aqui; para mais informações, clicar aqui.

(10) COM(2018) 441.

(11) Disponível aqui.