PT EN Jornal Oficial da União Europeia C 318/1

Relatório de Atividades do Comité de Fiscalização do OLAF

Fevereiro de 2013-janeiro de 2014

(2014/C 318/01)

Membros do Comité de Fiscalização do OLAF Johan DENOLF (Presidente) Comissário-chefe, Diretor da Direção Criminalidade Económica e Financeira (ECOFIN) da Polícia Federal e Membro da Unidade de Informação Financeira (UIF), Bélgica Herbert BÖSCH Antigo deputado do Parlamento Europeu Ex-Presidente da Comissão do Controlo Orçamental do Parlamento Europeu, Áustria Catherine PIGNON Procuradora-Geral do Tribunal da Relação de Angers, França Jens MADSEN Procurador Público para os crimes económicos e internacionais graves, Dinamarca Tuomas PÖYSTI Auditor Geral da Finlândia, Presidente do Serviço Nacional de Auditoria, Finlândia

ÍNDICE

MANDATO 3

PREFÁCIO DO PRESIDENTE 4

PANORÂMICA 5

1. CONTROLO DOS INQUÉRITOS DO OLAF 5

Instruções destinadas ao pessoal sobre os procedimentos de inquérito 6

Prioridades da política de inquérito 6

Seleção de casos no OLAF 7

Duração dos inquéritos 7

Processos transmitidos às autoridades judiciárias nacionais 8

Decisões de adiar a transmissão de informações à instituição, órgão, organismo ou agência 9

Recomendações formuladas pelo Diretor-Geral do OLAF 9

Procedimentos do OLAF para o tratamento das queixas 10

Queixas e pedidos dirigidos ao Comité de Fiscalização 10

2. CONTROLO DA GESTÃO DO PODER DE INQUÉRITO DO OLAF 11

Anteprojeto de orçamento para 2014 11

Reorganização do OLAF e inquéritos de satisfação do pessoal 12

3. COOPERAÇÃO COM O OLAF 12

Seguimento dado pelo OLAF às recomendações formuladas pelo Comité de Fiscalização 12

Protocolos de colaboração com o OLAF 12

4. COOPERAÇÃO COM AS PARTES INTERESSADAS 13

Reuniões com as instituições da UE 13

Trocas de opiniões com as instituições da UE 13

Audição pública do Parlamento Europeu sobre as garantias processuais 13

Sociedade civil 13

5. GOVERNAÇÃO DO COMITÉ DE FISCALIZAÇÃO 14

Papel do Comité de Fiscalização em conformidade com o Regulamento (UE, Euratom) n. o 883/2013 14

Prioridades e objetivos 14

Código de conduta 14

Métodos de trabalho 14

6. SECRETARIADO DO COMITÉ DE FISCALIZAÇÃO 15

ANEXOS 16

MANDATO

Artigo 15.o, n.o 1, do Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013: O Comité de Fiscalização controla periodicamente o exercício do poder de inquérito do Organismo, a fim de reforçar a independência do Organismo no devido exercício dos poderes que lhe são conferidos pelo presente regulamento. O Comité de Fiscalização acompanha, em especial, a evolução da aplicação das garantias processuais e a duração dos inquéritos, com base nas informações fornecidas pelo Diretor-Geral nos termos do artigo 7.o, n.o 8.

A missão do Comité de Fiscalização do OLAF (a seguir designado «CF»), tal como definida no Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013 (1), consiste em reforçar a independência do Organismo no devido exercício dos poderes que lhe são conferidos (2). Para cumprir esta missão, o legislador da UE confiou ao CF um papel triplo:

— O CF é o órgão de fiscalização do OLAF e o garante da sua independência; controla periodicamente o exercício do poder de inquérito do OLAF, em especial a evolução da aplicação das garantias processuais e a duração dos inquéritos;

— O CF desempenha um papel consultivo relativamente ao Diretor-Geral do OLAF, ao qual presta assistência no cumprimento das suas responsabilidades: — comunicando-lhe os resultados do controlo do CF relativamente ao exercício do poder de inquérito do OLAF, à aplicação das garantias processuais e à duração dos inquéritos, bem como, se necessário, formulando recomendações adequadas; — transmitindo-lhe pareceres e, se for caso disso, recomendações, em especial sobre os recursos necessários para o OLAF exercer a sua função de inquérito, sobre as prioridades de inquérito e sobre a duração dos inquéritos; — apresentando as suas observações (incluindo, se for caso disso, recomendações) sobre as orientações relativas aos procedimentos de inquérito (e suas eventuais alterações), adotadas pelo Diretor-Geral em conformidade com o artigo 17.o, n.o 8, do regulamento.

— O CF é um interlocutor das instituições da UE, às quais apresenta informações sobre as suas atividades, a pedido das quais pode emitir pareceres e com as quais troca pontos de vista a nível político, proporcionando-lhes competências especializadas únicas baseadas na sua experiência em matéria de controlo.

PREFÁCIO DO PRESIDENTE

Na qualidade de Presidente do Comité de Fiscalização do Organismo Europeu de Luta Antifraude, tenho o prazer de apresentar o relatório anual de atividades do Comité, em conformidade com o artigo 15.o, n.o 9, do Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013.

Neste segundo relatório de atividades do atual Comité de Fiscalização é apresentada uma panorâmica geral das principais atividades realizadas durante o período de referência, compreendido entre 1 de fevereiro de 2013 e 31 de janeiro de 2014.

Os capítulos 1 e 2 oferecem uma descrição completa das atividades de controlo do CF. Centram-se no controlo do exercício do poder de inquérito do OLAF e na gestão pelo Organismo do seu poder de inquérito. Os capítulos 3 e 4 dizem respeito às relações do CF com o OLAF, bem como com as instituições da UE e outras partes interessadas. Os capítulos 5 e 6 apresentam uma panorâmica dos métodos de trabalho do Comité, dos documentos estratégicos por ele adotados, bem como considerações relativas ao seu Secretariado.

No final do período de referência, um dos membros do Comité, Jens Madsen, deixou o Comité para assumir um novo posto exigente na sua administração nacional. Gostaria de aproveitar esta oportunidade para agradecer o seu valioso contributo para os trabalhos do Comité, bem como para acolher um novo membro, Dimitrios Zimianitis, a partir de 1 de fevereiro de 2014.

Por último, gostaria de expressar um agradecimento especial ao pessoal do Secretariado pelo seu precioso apoio e pela elevada qualidade do seu trabalho, que contribuíram em grande medida para a eficácia do nosso controlo do poder de inquérito do OLAF.

Bruxelas, 12 de março de 2014 Johan DENOLF

PANORÂMICA

Atividades de controlo

Análise e avaliação de:

— 56 casos que requerem o envio de informações às autoridades judiciais nacionais;

— 186 relatórios de nove meses;

— 293 pareceres sobre casos selecionados;

— 14 queixas e pedidos individuais;

— 1 queixa de uma instituição da UE;

— 2 pedidos de acesso do público aos documentos do CF;

— 1 pedido de cooperação de uma autoridade judiciária nacional.

Pareceres e relatórios

— 4 pareceres relativos à execução e gestão do poder de inquérito do OLAF: — Parecer n.o 1/2013: Anteprojeto de orçamento do OLAF para 2014; — Parecer n.o 2/2013: Estabelecimento de um procedimento interno do OLAF relativo às queixas; — Parecer n.o 1/2014: Prioridades da política de inquérito do OLAF; — Parecer n.o 2/2014: Seleção de casos no OLAF.

— Relatório anual de atividades de 2012.

Documentos de tomada de posição e documentos estratégicos

— Documento de tomada de posição sobre o «Reforço das garantias processuais no OLAF»;

— Observações sobre os procedimentos de inquérito do OLAF;

— Documento sobre a missão e as competências do CF à luz do Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013 e sobre a estratégia a médio prazo;

— Orientações em matéria de controlo (em curso);

— Alteração do Regulamento interno (em curso).

Cooperação

— Novos protocolos de colaboração com o OLAF.

1. CONTROLO DOS INQUÉRITOS DO OLAF

1. O Comité de Fiscalização do OLAF (CF) controla diferentes aspetos das atividades de inquérito do OLAF com base nas informações que o Diretor-Geral do OLAF (a seguir designado DG do OLAF) é obrigado a prestar, bem como nas informações solicitadas pelo CF por iniciativa própria.

O artigo 15.o, n.o 1, terceiro parágrafo, do Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013 estabelece o seguinte: O Comité de Fiscalização dirige ao Diretor-Geral pareceres, incluindo, se for caso disso, recomendações adequadas, nomeadamente sobre os recursos necessários para o exercício do poder de inquérito do Organismo, as prioridades de inquérito do Organismo e a duração dos inquéritos. Os pareceres podem ser formulados por iniciativa própria, a pedido do Diretor-Geral ou a pedido de uma instituição, órgão, organismo ou agência, sem contudo interferir no desenrolar dos inquéritos em curso.

Instruções destinadas ao pessoal sobre os procedimentos de inquérito

2. Em 7 de fevereiro de 2013, o DG do OLAF transmitiu ao CF uma cópia de uma versão alterada das Instruções ao pessoal sobre os procedimentos de inquérito (ISIP). Em 5 de julho de 2013, transmitiu ao CF uma segunda versão alterada das ISIP, destinada a alinhar os procedimentos de inquérito do OLAF com as novas disposições previstas no (projeto de) Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013. O DG do OLAF informou o CF da sua intenção de adotar a versão alterada das ISIP em 31 de julho de 2013.

3. Embora salientando que não podia proceder a uma análise aprofundada das ISIP num período tão curto, o CF transmitiu, em 30 de julho de 2013, uma série de observações e perguntas sobre a versão alterada das ISIP (3). O CF analisou, em especial, as disposições relativas ao procedimento de seleção, à condução dos inquéritos e aos casos de coordenação.

4. O CF considerou que a versão alterada das ISIP devia, nomeadamente: — mencionar expressamente a noção de «suspeitas suficientes», como o prevê o regulamento, enquanto condição prévia para abrir um inquérito; — estruturar claramente a separação de selecionadores e revisores na Unidade de Seleção e Revisão de Inquéritos; — manter uma distinção clara entre inquéritos internos e externos, uma vez que os poderes de inquérito do OLAF são diferentes; — incluir disposições visando a organização de uma verificação interna mais vasta do controlo da legalidade, não apenas das atividades de inquérito mencionadas nas ISIP, mas também das que não são especificamente previstas nas ISIP mas que poderão dar origem a uma ingerência nos direitos das pessoas em causa.

5. Em 5 de setembro de 2013, a pedido do CF, o DG do OLAF apresentou as suas observações e informações complementares sobre as questões suscitadas pelo CF. Informou igualmente o CF da finalização das alterações introduzidas nas ISIP, que tiveram em conta algumas das observações do CF e enviou a este último o projeto final das novas «Orientações sobre os procedimentos de inquérito destinadas ao pessoal do OLAF», que substituem as ISIP.

Prioridades da política de inquérito

6. O Parecer n.o 1/2014 avaliou as prioridades da política de inquérito (PPI) do OLAF, estabelecidas anualmente pelo DG do OLAF e publicadas no plano de gestão anual (4).

7. O CF comparou as PPI para os anos de 2012 e 2013 com o projeto de PPI para 2014 e congratulou-se com a melhoria da definição destas últimas na sequência das observações que fez durante as reuniões técnicas com o DG do OLAF que defendem que as PPI não devem conter princípios gerais (que devem sempre ser tidos em conta ao decidir da eventual abertura de um inquérito), mas fazer referência unicamente a domínios ou tipos de fraude específicos que o OLAF deve tratar prioritariamente.

8. O CF verificou que os indicadores financeiros, que nos anos anteriores tinham sido sobrestimados, foram completamente excluídos do projeto de PPI para 2014. O CF sublinhou que estes indicadores devem ser relevantes para a apreciação da gravidade do risco de fraude e podem ser úteis como elemento de referência e a título de orientações internas sobre a aplicação do princípio da proporcionalidade. O CF também chamou a atenção para a necessidade de reconsiderar a política de subsidiariedade e de valor acrescentado e de a aplicar com prudência, bem como para a necessidade de efetuar uma avaliação periódica das PPI.

9. O CF sublinhou a necessidade de clarificar as PPI e recomendou que o DG do OLAF elabore orientações sobre a aplicação dos princípios de seleção estabelecidos no Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013 e dê início a um diálogo construtivo com as partes interessadas sobre a definição e a aplicação das PPI, em especial no que se refere aos indicadores financeiros e ao eventual acompanhamento dos processos indeferidos quando a sua apreciação levar à conclusão de que existe um número suficiente de suspeitas de fraude. Nesta fase, continua a ser difícil para o CF apreciar o desempenho do OLAF nos domínios abrangidos pelas PPI, uma vez que o próprio OLAF não realizou qualquer avaliação de impacto das PPI. Por conseguinte, o CF solicitou que o DG do OLAF apresente uma avaliação dos resultados da aplicação das PPI em 2012 e 2013 em cada um dos domínios considerados prioritários, acompanhada de uma síntese das observações formuladas pelas partes interessadas.

Seleção de casos no OLAF

10. O parecer n.o 2/2014 sobre a seleção de casos no OLAF (5) avaliou a eficácia, a qualidade e a transparência da seleção de casos no OLAF. A avaliação do CF foi realizada com base, nomeadamente, na análise de uma amostra de 293 pareceres da Unidade de Seleção e Revisão de Inquéritos do OLAF (ISRU) que recomendava quer a rejeição dos processos quer a abertura de processos de inquérito ou de coordenação.

11. Em primeiro lugar, o CF avaliou a eficácia da função de seleção examinando os recursos colocados à disposição da ISRU para executar as suas tarefas e os resultados concretos alcançados em 2012 e 2013. O CF verificou que, por vezes, as competências técnicas, de investigação e linguísticas eram inexistentes ou insuficientes; a análise jurídica não era suficientemente fundamentada; o tempo consagrado às seleções (período de 2 meses obrigatório) não se afigurava adequado nalguns casos; era também necessário um procedimento claro para o tratamento dos denunciantes.

12. Seguidamente o CF avaliou a qualidade dos pareceres no que se refere à sua conformidade com os critérios de seleção estabelecidos pelo DG do OLAF. O CF verificou que as instruções sobre a aplicação dos critérios de seleção não eram seguidas de forma estrita: era dada pouca atenção aos instrumentos jurídicos pertinentes ao avaliar a competência do OLAF para agir; os selecionadores não dispunham de indicadores precisos para determinar se as informações eram suficientes; sempre que tais indicadores existiam, não eram utilizados de modo constante e coerente; a utilização de declarações não fundamentadas era também frequente.

13. Por último, foi analisada a transparência do processo de seleção examinando o fluxo de informação ao longo de todo o processo de seleção, em especial no que se refere à cooperação entre a ISRU e as unidades de investigação.

14. O CF formulou uma série de recomendações para o DG do OLAF destinadas a melhorar a função de seleção da ISRU. Como conclusão geral da sua avaliação, o CF formulou uma recomendação final convidando o OLAF a realizar uma avaliação interna das atividades da ISRU com vista a determinar, entre outras coisas, o nível de recursos necessários, os pontos fortes e fracos da unidade e a «taxa de erro» dos processos avaliados. O CF solicitou igualmente ao Diretor-Geral que o informasse sobre o seguimento dado às recomendações do parecer, um ano após a sua adoção.

Duração dos inquéritos

Artigo 11.o, n.o 7, do Regulamento (CE) n.o 1073/1999: Quando um inquérito estiver a decorrer há mais de nove meses, o diretor informará o Comité de Fiscalização sobre as razões que não permitem a conclusão do mesmo, bem como sobre o prazo previsivelmente necessário ao seu termo. Artigo 7.o, n.o 8, do Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013: Se um inquérito não puder ser encerrado nos 12 meses seguintes à sua abertura, o Diretor-Geral informa o Comité de Fiscalização no termo do referido prazo de 12 meses e, daí em diante, de seis em seis meses, indicando os motivos e as medidas previstas para acelerar o inquérito.

15. O CF controlou a duração dos inquéritos do OLAF utilizando como fonte de informação os relatórios de nove meses (6) e os relatórios elaborados sobre os processos enviados às autoridades judiciais nacionais e transferidos pelo OLAF ao abrigo do antigo Regulamento (CE) n.o 1073/1999, bem como outros documentos relacionados com os processos quando foi concedido acesso ao sistema de gestão de processos (Case Management System — CMS) do OLAF.

16. O CF começou a analisar os motivos apresentados pelo OLAF para justificar a duração dos processos que excederam nove meses: complexidade da questão objeto do inquérito, falta de recursos, prioridade baixa do processo, falta de cooperação. O CF verificou uma divergência entre níveis administrativos — direções e unidades responsáveis pelo inquérito — no que respeita à precisão das explicações apresentadas. A análise do CF está ainda em curso.

17. O Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013 introduziu duas grandes alterações destinadas a permitir um melhor controlo da duração dos inquéritos por parte do CF: os relatórios de doze meses, que substituem os relatórios de nove meses (o que corresponde melhor à realidade, uma vez que a maior parte dos inquéritos do OLAF dura mais de 12 meses), e a nova obrigação de o OLAF apresentar informações regularmente daí em diante, de seis em seis meses, o que permite ao CF acompanhar todo o ciclo de um inquérito.

18. Em 31 de janeiro de 2014, o CF recebeu, pela primeira vez, 83 relatórios de doze meses, de um total de 243 processos que duraram mais de 12 meses. O CF observou com preocupação que, embora o formulário utilizado para estes relatórios tivesse sido revisto pelo OLAF em conformidade com os requisitos no Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013, os novos relatórios transmitidos ao CF não continham informações suficientes, em especial relativamente a elementos que teriam permitido ao CF verificar a existência de eventuais atrasos indevidos nos inquéritos. A título de exemplo, 33 dos 83 relatórios relativos aos processos com uma duração superior a 12 meses indicam os motivos e as medidas corretivas previstas para acelerar o inquérito, sem no entanto acrescentarem quaisquer informações factuais (ou seja, uma descrição dos factos, as medidas de inquérito tomadas pelo OLAF e respetiva cronologia, os eventuais períodos de inatividade, o tipo de fraude, o impacto financeiro, considerações sobre os prazos de prescrição, etc.), sem as quais é impossível para o CF avaliar plenamente a duração de um inquérito. Embora o Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013 tenha reforçado o papel do CF no controlo da duração dos inquéritos, o OLAF não lhe transmite, por iniciativa própria, informações suficientes para poder desempenhar essa missão. O CF abordou esta questão numa reunião com o DG do OLAF e espera que os relatórios apresentados futuramente sejam mais descritivos.

19. Durante uma reunião técnica, o OLAF informou o CF dos instrumentos que utiliza para controlar a duração dos processos, que consistem principalmente num sistema de alerta no CMS que assinala as datas em que os relatórios de doze e de seis meses devem ser apresentados. O OLAF criou também uma nova estrutura de gestão de categoria mais baixa, nas unidades de inquérito, responsável, nomeadamente, pelo controlo da duração dos inquéritos. O CF congratula-se com os esforços do OLAF, bem como com a sua vontade de sensibilizar os inspetores para as limitações temporais. Ao mesmo tempo, o CF sublinha que os relatórios de doze e de seis meses que lhe são enviados poderão constituir um instrumento de gestão muito útil para o próprio OLAF no âmbito do controlo da duração dos inquéritos, mas que tal é impossível devido à ausência de informações substanciais na maior parte destes relatórios. Este aspeto é particularmente importante nos processos cuja duração prolongada seja suscetível de afetar negativamente a reputação e a vida profissional das pessoas em causa ou possa dar origem à prescrição dos prazos dos procedimentos jurídicos nacionais subsequentes.

Processos transmitidos às autoridades judiciárias nacionais

Artigo 11.o, n.o 7, do Regulamento (CE) n.o 1073/1999: O diretor informará o Comité sobre os casos que requeiram a transmissão de informações às autoridades judiciárias de um Estado-Membro. Artigo 17.o, n.o 5, terceiro parágrafo, do Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013: O Diretor-Geral informa periodicamente o Comité de Fiscalização: (…) b) Dos casos em que foram transmitidas informações às autoridades judiciárias dos Estados-Membros (…).

20. O Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013 introduziu uma mudança importante no que diz respeito aos casos que o OLAF tenciona transmitir às autoridades judiciárias nacionais: o OLAF não tem a obrigação de informar o CF desses casos antes da transmissão [como o previa o anterior Regulamento (CE) n.o 1073/1999], mas apenas periodicamente, após a transmissão.

21. Entre 1 de fevereiro de 2013 e 30 de setembro de 2013 [até à entrada em vigor do Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013], o CF recebeu 56 casos (7) no âmbito dos quais era necessário transmitir informações às autoridades judiciárias nacionais. Em 18 casos, o CF obteve, a seu pedido, pleno acesso aos documentos que figuram no CMS relacionados com os casos.

22. No entanto, o CF não pôde examinar aprofundadamente os referidos casos antes da sua transmissão às autoridades judiciárias nacionais, já que só poderia aceder aos dossiês dos casos no CMS após o termo do período de 5 dias previsto nos anteriores acordos com o OLAF. A avaliação pelo CF da aplicação pelo OLAF das garantias processuais baseia-se principalmente nas informações contidas nos pareceres sobre os relatórios finais ou intercalares e nas recomendações formuladas pela ISRU (8) e, nos casos em que foi concedido acesso aos dossiês, nos documentos relacionados com processos registados no CMS. O CF observou que, de acordo com a totalidade dos pareceres da ISRU, todas as atividades de inquérito foram realizadas em conformidade com as normas jurídicas aplicáveis. Com base nesses pareceres e noutros documentos examinados, o CF identificou apenas problemas pontuais relativamente ao respeito das garantias processuais pelo OLAF (por exemplo, não informação do interessado da conclusão do inquérito, num caso, e falta de um mandato escrito para entrevistar a pessoa em causa noutro caso (9)).

23. Num caso, um interessado comunicou ao CF uma alegada infração grave do requisito de confidencialidade por parte do OLAF. Contudo, uma vez que o CF não dispõe de instrumentos de inquérito adequados (o incidente não foi referido no dossiê do processo do OLAF), só pôde apresentar a queixa ao DG do OLAF, que negou a existência de tal infração.

24. Em 31 de janeiro de 2014, o CF recebeu informações sobre 17 casos suplementares relativamente aos quais tinham sido transmitidas informações às autoridades judiciárias dos Estados-Membros desde 1 de outubro de 2013 [ou seja, desde a entrada em vigor do Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013]. Tendo em conta o facto de estas informações terem chegado no último dia do período abrangido pelo presente relatório de atividades, o CF solicitará informações adicionais e examinará estes casos mais tarde, em 2014.

Decisões de adiar a transmissão de informações à instituição, órgão, organismo ou agência

Artigo 4.o, n.o 6, do Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013: Se os inquéritos internos revelarem que um funcionário ou outro agente, membro de uma instituição ou órgão, chefe de organismo ou agência ou membro do pessoal pode ser uma pessoa em causa, a instituição, órgão, organismo ou agência dessa pessoa, é informada. (…) Em casos excecionais, a transmissão dessas informações pode ser adiada com base numa decisão motivada do Diretor-Geral, que é transmitida ao Comité de Fiscalização depois de encerrado o inquérito.

25. O Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013 introduziu, pela primeira vez, a obrigação de o DG do OLAF transmitir ao CF, após o encerramento de um inquérito, a sua decisão fundamentada de adiar a transmissão de informações à instituição, órgão, organismo ou agência a que pertença a pessoa objeto de um inquérito interno. Em 31 de janeiro de 2014, o CF foi informado pelo OLAF de que não se tinham verificado tais adiamentos desde a entrada em vigor do regulamento.

Recomendações formuladas pelo Diretor-Geral do OLAF

Artigo 11.o, n.o 7, do Regulamento (CE) n.o 1073/1999: O diretor informará o comité sobre os casos em que a instituição, o órgão ou o organismo em causa não tiver dado seguimento às recomendações que lhe foram dirigidas. Artigo 17.o, n.o 5, terceiro parágrafo, do Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013: O Diretor-Geral informa periodicamente o Comité de Fiscalização: a) Dos casos em que as recomendações formuladas pelo Diretor-Geral não foram seguidas (…).

26. Durante o período de referência e, de facto, desde o início do seu mandato, o CF recebeu muito poucas informações sobre casos em que as recomendações formuladas pelo Diretor-Geral não foram seguidas. O inquérito do próprio CF leva-o a concluir que, tal como nos anos anteriores, um número significativo dessas recomendações não foi seguido. O CF salientou nos seus relatórios de atividades anteriores que o próprio OLAF não parecia dispor, no passado, de instrumentos de controlo adequados que lhe permitissem assegurar um controlo adequado da aplicação das suas recomendações pelas autoridades nacionais e da UE.

27. Na sequência da reorganização do OLAF em 2012, o controlo da aplicação das suas recomendações foi descentralizado para as unidades de inquérito. O OLAF trabalha atualmente no desenvolvimento e aplicação de novos instrumentos de controlo que permitam um melhor acompanhamento dos resultados e do impacto das suas recomendações. O CF notou que o OLAF já tinha envidado esforços significativos para avaliar a aplicação das suas recomendações, nomeadamente as de caráter judicial e financeiro. Por exemplo, o OLAF está a examinar mais de 600 processos encerrados com recomendações judiciais. O CF tomou conhecimento com interesse da grelha de avaliação utilizada para este exame, com base na qual o seguimento das recomendações pelas autoridades judiciárias nacionais foi verificado à luz das principais fases dos processos judiciais nacionais (início de uma investigação criminal, acusação ou decisões de indeferimento, decisão de absolvição ou condenação, etc.). Quanto ao acompanhamento financeiro, o OLAF procura melhorar os seus procedimentos a fim de poder determinar os montantes efetivamente recuperados para o orçamento da UE.

28. O CF reconhece a complexidade deste exercício ainda em curso e congratula-se com o empenhamento do OLAF em melhorar os seus instrumentos de acompanhamento. Contudo, na presente fase, e na falta de informações pertinentes, é prematuro para o CF avaliar o impacto das alterações decorrentes da reorganização sobre a eficácia e a eficiência do trabalho de controlo do OLAF. O CF espera informações de melhor qualidade do OLAF no futuro, uma vez implementados os instrumentos de controlo adequados.

Procedimentos do OLAF para o tratamento das queixas

29. No seu parecer n.o 2/2013 (Estabelecimento de um procedimento interno do OLAF relativo às queixas), adotado em dezembro de 2013 (10), o CF analisou as possibilidades de recurso de que dispõem as pessoas implicadas nos inquéritos do OLAF relativas a eventuais violações dos seus direitos e garantias processuais. O CF verificou que essas pessoas não dispunham de vias de recurso suficientes e imediatas contra eventuais violações, quer através de um mecanismo externo (um tribunal da UE ou nacional, o Provedor de Justiça Europeu ou a Autoridade Europeia para a Proteção de Dados) quer interno (o próprio OLAF).

30. O CF sublinhou que o novo Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013 relativo aos inquéritos efetuados pelo OLAF não resolve o problema, na medida em que não introduz um mecanismo para o tratamento das queixas individuais. O CF manifestou a opinião de que o atual vazio legislativo poderá ser colmatado através de um procedimento formal de queixa no âmbito do OLAF, em especial no que diz respeito às alegadas violações dos direitos fundamentais e das garantias processuais no decurso de um inquérito do OLAF.

31. Por conseguinte, o CF recomendou que o DG do OLAF estabelecesse e publicasse esse procedimento interno após consulta do CF relativamente aos pormenores. O CF manifestou o seu desejo de que o DG do OLAF o informe periodicamente sobre as queixas recebidas pelo OLAF, bem como sobre o seguimento dado às mesmas.

32. Em janeiro de 2014, o OLAF publicou no seu sítio Web uma descrição das medidas tomadas relativamente ao tratamento das queixas. Na sequência de um pedido do CF, que desejava tomar conhecimento da decisão escrita relativa ao estabelecimento de um procedimento, na sua carta de 17 de fevereiro de 2014, o DG do OLAF confirmou que considerava que a referida publicação no sítio web constituía a formalização dos procedimentos existentes, que não requerem uma decisão formal, por escrito, da sua parte.

33. Consequentemente, o CF deve concluir que a sua recomendação não foi aplicada. O CF está preocupado com o risco de induzir em erro os cidadãos que pretendam apresentar uma queixa junto do OLAF. Estes poderão pensar que o texto apresentado no sítio web do OLAF constitui a base jurídica para a queixa, quando, na realidade, não existe formalmente um procedimento aplicável (para as queixas relativas às garantias processuais), dado que nenhum ato jurídico constitui a base jurídica de tal procedimento.

Queixas e pedidos dirigidos ao Comité de Fiscalização

34. Durante o período abrangido pelo relatório, o CF recebeu 14 queixas e pedidos individuais, o que representa um aumento de 100 % comparativamente ao ano anterior. As queixas diziam respeito, nomeadamente, ao alegado não respeito dos direitos fundamentais e das garantias processuais, à violação da obrigação de confidencialidade dos inquéritos, à duração excessiva dos inquéritos e ao encerramento alegadamente ilegal de casos sem formular recomendações. As queixas provinham maioritariamente de pessoas objeto de inquéritos do OLAF, mas também de denunciantes que não ficaram satisfeitos com as decisões tomadas pelo OLAF na sequência das suas denúncias de alegadas fraudes.

35. O CF respondeu aos autores das queixas sublinhando que, no âmbito do atual regulamento, o CF não constitui uma instância de apreciação de queixas. No entanto, o CF teve em conta estas queixas no âmbito do seu controlo sistémico do poder de inquérito do OLAF, tendo solicitado, sempre que o considerou adequado, informações e explicações suplementares ao OLAF e/ou pleno acesso aos dossiês dos processos registados no CMS.

36. Em janeiro de 2014, o CF recebeu uma notificação formal de uma instituição da UE, que manifestava a sua preocupação relativamente a uma ingerência alegadamente injustificada do OLAF em relação ao direito à proteção dos dados pessoais dos funcionários dessa instituição. Na sua resposta, o CF sublinhou que esta alegação dizia respeito a um inquérito em curso em que o CF não estava autorizado a intervir. O CF precisou também que a autoridade competente para tratar as queixas deste tipo é a Autoridade Europeia para a Proteção de Dados e que o CF teria de aguardar a sua decisão.

37. O CF recebeu 2 pedidos de acesso ao seu parecer n.o 2/2012. O CF considerou que o documento solicitado era abrangido pelas exceções previstas no artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho (11), em especial no artigo 4.o, n.o 2, segundo e terceiro travessões, e no artigo 4.o, n.o 1, alínea b), e que, por conseguinte, não podia ser divulgado publicamente nessa altura. No entanto, o CF manifestou a sua disponibilidade para facultar o referido documento, se solicitado, no âmbito de processos judiciais em curso.

38. Por último, uma autoridade judiciária nacional solicitou o levantamento da inviolabilidade dos arquivos do CF relativamente ao parecer n.o 2/2012, bem como do direito de reserva dos seus membros, para efeitos de um processo nacional. O CF deu uma resposta favorável a este pedido.

39. O Estatuto dos Funcionários da UE e o Regime aplicável aos outros agentes da União Europeia preveem que um funcionário ou outro agente que tenha conhecimento de factos que levem à presunção de existência de possíveis atividades ilegais, ou de condutas relacionadas com o exercício de atividades profissionais, que possam constituir incumprimento grave das obrigações dos funcionários da União, informam sem demora, quer o seu superior hierárquico ou o seu Diretor-Geral ou, se o considerar útil, o Secretário-Geral ou o OLAF (12). Estas normas são igualmente aplicáveis no OLAF, o que significa que os membros do pessoal do OLAF são obrigados a comunicar a um dos seus superiores hierárquicos do OLAF ou, se o considerarem adequado, diretamente ao Secretário-Geral da Comissão quaisquer informações factuais e elementos de prova sobre possíveis atividades ilegais ou faltas profissionais graves no OLAF de que tenham conhecimento. A fim de ter em conta a posição especial do pessoal do OLAF que pretenda comunicar eventuais irregularidades no seio do OLAF, foi acordado (13) com o CF que estas questões podem ser comunicados ao seu Presidente.

40. O CF nunca recebeu informações desta natureza. É possível que o procedimento não tenha sido comunicado adequadamente ao pessoal do OLAF, mas, o que é ainda mais importante, o CF não dispõe de qualquer instrumento para acompanhar as eventuais queixas e para garantir um inquérito e medidas corretivas efetivas.

2. CONTROLO DA GESTÃO DO PODER DE INQUÉRITO DO OLAF

Artigo 6.o, n.o 2, da decisão da Comissão que institui o OLAF, alterada pela Decisão 2013/478/UE da Comissão (14) : O diretor-geral deve comunicar ao diretor-geral do orçamento em tempo útil, após consulta do Comité de Fiscalização, um anteprojeto de orçamento destinado a ser inscrito no anexo do Organismo da secção do orçamento geral da União Europeia relativa à Comissão. Artigo 15.o, n.o 1, terceiro parágrafo, do Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013: O Comité de Fiscalização dirige ao Diretor-Geral pareceres, incluindo, se for caso disso, recomendações adequadas, nomeadamente sobre os recursos necessários para o exercício do poder de inquérito do Organismo (…).

Anteprojeto de orçamento para 2014

41. Para oferecer garantias de que o orçamento do OLAF tem devidamente em conta a independência do poder de inquérito do OLAF e que o OLAF dispõe dos recursos necessários para funcionar de forma eficaz e eficiente enquanto serviço interinstitucional na intensificação da luta contra a fraude, o CF adotou o parecer n. o 1/2013 relativo ao anteprojeto de orçamento do OLAF para 2014 (15).

42. O CF analisou a afetação dos recursos às atividades prioritárias e a estratégia de recursos humanos. As recomendações do CF incidiram no seguimento dos inquéritos e no desenvolvimento de indicadores de eficiência e de qualidade do poder de inquérito seguindo a política de luta contra a fraude da UE e a estratégia de luta contra a fraude da Comissão. Foi também recomendado que o OLAF dê importância à formação, à progressão na carreira, ao planeamento da sucessão, bem como a um equilíbrio adequado entre os serviços de apoio e os inspetores.

43. O CF sublinhou a importância de ser consultado através de uma troca de pontos de vista concreta entre o DG do OLAF e o CF antes do envio do anteprojeto de orçamento, sob qualquer forma, ao Diretor-Geral do Orçamento.

44. Por último, o CF recomendou a introdução de uma rubrica orçamental separada, no orçamento do OLAF, para o CF e o seu Secretariado, a fim de clarificar os custos da função do CF e sublinhar com transparência o caráter interinstitucional do CF e do seu Secretariado. Além disso, o CF sublinhou a importância de o DG afetar recursos suficientes ao seu Secretariado e de garantir a independência do seu funcionamento.

45. O CF apoiou o anteprojeto de orçamento para 2014 na condição de as recomendações formuladas no seu parecer serem tidas em conta.

Reorganização do OLAF e inquéritos de satisfação do pessoal

46. O inquérito realizado em 2013 em toda a Comissão, seguido de um inquérito interno no OLAF, revelou um baixo nível de satisfação do pessoal com o seu ambiente profissional. O CF está particularmente preocupado com três elementos, dado o seu potencial impacto sobre a eficiência do poder de inquérito do OLAF: — segundo o pessoal do OLAF, a vasta reorganização do Organismo não diminuiu a carga administrativa que pesa sobre os inspetores nem melhorou a transparência dos procedimentos internos; — o pessoal considerou que a comunicação por parte dos quadros superiores do OLAF era insuficiente e que estes não tinham em devida conta as suas observações; — na sequência da reorganização do OLAF em 2012, todos os quadros superiores e mais de 75 % dos quadros intermédios foram recentemente nomeados para as suas atuais unidades e direções, muitos membros do pessoal deixaram o serviço e mais de um quarto do restante pessoal ponderou fazê-lo, o que, no seu conjunto, suscita uma grande preocupação relativamente à continuidade dos conhecimentos especializados no Organismo.

47. Consequentemente, o CF solicitou ao DG do OLAF que o informasse periodicamente sobre as medidas previstas ou aplicadas para fazer face a estes problemas.

3. COOPERAÇÃO COM O OLAF

Seguimento dado pelo OLAF às recomendações formuladas pelo Comité de Fiscalização

48. Em 2012, o CF formulou uma série de recomendações para o DG do OLAF relativas, em especial, à proteção dos direitos fundamentais e às garantias processuais (16). A análise inicial do CF indica que a aplicação da maior parte das suas recomendações desde 2012 não foi satisfatória. As respostas do DG do OLAF ou não davam uma justificação suficiente para a não aplicação ou não forneciam informações substantivas sobre o modo como essas recomendações foram supostamente aplicadas. Por conseguinte, o CF analisará esta questão num parecer separado a emitir em 2014.

Protocolos de colaboração com o OLAF

49. Durante o período abrangido pelo relatório, o CF teve debates extensos e prolongados com o DG do OLAF sobre o acesso do CF às informações relacionadas com os processos. O resultado desses debates encontra-se refletido nos protocolos de colaboração (17) assinados pelo DG do OLAF e pelo Presidente do CF em 14 de janeiro de 2014. Estes protocolos estabeleceram (i) o alcance das informações sobre as atividades de inquérito do OLAF a prestar ao CF, (ii) a metodologia para a transmissão de informações e (iii) o calendário. Destinam-se a alcançar um justo equilíbrio entre o dever do OLAF de proteger a confidencialidade das informações relacionadas com os seus inquéritos e as necessidades de controlo do CF.

50. No que se refere aos processos transmitidos às autoridades judiciais nacionais, o CF manifestou a sua vontade de dispor de um exemplar dos pareceres emitidos pela ISRU ao DG do OLAF sobre o relatório final e as recomendações, a fim de poder acompanhar a evolução da aplicação das garantias processuais. Uma vez que este documento pode conter dados pessoais, o CF concordou com o OLAF em solicitar primeiro à Autoridade Europeia para a Proteção de Dados o seu parecer sobre a questão. O referido parecer está atualmente pendente.

51. A primeira transmissão ao abrigo dos protocolos de colaboração das informações que o DG do OLAF tem a obrigação de enviar ao CF periodicamente teve lugar em 31 de janeiro de 2014, o último dia do período de referência do presente relatório. Consequentemente, será apresentada uma avaliação mais pormenorizada da aplicação dos protocolos de colaboração no relatório seguinte.

52. Embora considere que os protocolos de colaboração representam uma realização importante, o CF insiste agora no melhoramento da sua aplicação, em especial no que se refere ao conteúdo das informações que o OLAF fornece ao CF. Caso contrário, o CF não estará em condições de desempenhar eficazmente as suas funções de controlo.

4. COOPERAÇÃO COM AS PARTES INTERESSADAS

Reuniões com as instituições da UE

53. Entre maio e julho de 2013, o CF foi convidado a apresentar as conclusões do seu relatório de atividades de 2012 ao Parlamento Europeu (Comissão do Controlo Orçamental), ao Conselho (grupo de trabalho sobre a luta contra a fraude) e ao Tribunal de Contas Europeu.

54. Em várias outras reuniões com a Comissão do Controlo Orçamental e com o Comissário Šemeta, o CF apresentou um relatório sobre os resultados dos inquéritos do OLAF e o respeito dos direitos fundamentais. Além disso, apresentou as suas conclusões sobre a eficácia da supervisão do OLAF, a reforma do Regulamento do OLAF e uma nova estrutura de fiscalização do OLAF, como proposta na Comunicação da Comissão «Aperfeiçoar a governação do OLAF e reforçar as garantias processuais nos inquéritos» (18).

55. Em novembro de 2013, o CF organizou uma troca de pontos de vista informal sobre os desafios que se colocam ao OLAF e ao seu CF após a entrada em vigor do Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013.

Trocas de opiniões com as instituições da UE

56. Em agosto de 2013, o CF iniciou os preparativos para uma troca de opiniões formalizada com a Comissão, o Parlamento, o Conselho e o Tribunal de Contas, a nível político, sobre as atividades do OLAF, tal como previsto no artigo 16.o do Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013. O CF propôs centrar a atenção, numa primeira fase, no quadro de fiscalização para o OLAF reformado. Infelizmente, ao organizar as reuniões preparatórias, a administração da Comissão incluiu todos os outros participantes, mas excluiu o CF. Resta, pois, saber se a primeira troca de opiniões satisfará os objetivos estabelecidos no regulamento.

Audição pública do Parlamento Europeu sobre as garantias processuais

57. Em outubro de 2013, o CF adotou, com base na sua experiência de controlo, um documento de posição sobre o Reforço das garantias processuais no OLAF (19). A posição do CF sobre eventuais novas alterações legislativas do Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013, como propostas pela Comissão na sua comunicação, foi apresentada durante uma audição pública organizada pelo Parlamento (20).

58. O CF acolheu favoravelmente a proposta da Comissão, mas assinalou a necessidade de reconsiderar algumas soluções estruturais, prestando especial atenção à independência do OLAF e do CF. Em especial, devem ser evitados os potenciais conflitos de competências e a duplicação do trabalho entre as estruturas de fiscalização atuais e futuras. O CF propôs soluções alternativas que permitiriam conservar os instrumentos úteis propostos pela Comissão, integrando-os ao mesmo tempo num mecanismo de fiscalização global.

Sociedade civil

59. A secção da UE da «Transparência Internacional» (TI-UE) decidiu realizar uma avaliação do sistema de integridade da UE (21). Em janeiro de 2014, o Presidente do CF e alguns membros do Secretariado encontraram-se com representantes da TI-UE, tendo debatido questões como a relação entre o OLAF e o CF, a responsabilização e a independência do OLAF e as regras de integridade que regem o próprio CF.

5. GOVERNAÇÃO DO COMITÉ DE FISCALIZAÇÃO

Papel do Comité de Fiscalização em conformidade com o Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013

60. O Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013 introduziu uma série de alterações no papel do CF e nos seus instrumentos de controlo. Uma parte considerável das reuniões do CF foi consagrada aos debates sobre o impacto destas alterações sobre as atividades do CF.

61. O CF realizou uma análise aprofundada das alterações relativas à sua missão e ao seu papel, às suas tarefas principais e aos seus instrumentos de controlo e de comunicação de informações. O documento do CF sobre a Missão, competências e objetivos do CF (22)à luz do novo Regulamento OLAF explica estas mudanças, os métodos de controlo do CF e o papel do seu Secretariado, cujo funcionamento independente é uma garantia da independência do próprio CF.

Prioridades e objetivos

62. O CF definiu os seus objetivos estratégicos e prioridades para o próximo período de mandato, as quais se destinam a aumentar a eficácia e o impacto das suas atividades principais e, por conseguinte, o apoio ao poder de inquérito do OLAF e o reforço da independência do Organismo. O CF definiu os seguintes objetivos estratégicos: (i) desenvolver instrumentos de controlo eficazes e pragmáticos; (ii) melhorar a cooperação com o OLAF e o seu Diretor-Geral; (iii) agir como parte interessada na implementação da política de luta contra a fraude; (iv) aumentar a visibilidade do CF junto das instituições da UE e dos Estados-Membros; (v) desenvolver os métodos de trabalho do CF; (vi) salvaguardar o funcionamento independente do CF e do seu Secretariado; (vii) contribuir para a proposta legislativa que visa reforçar a fiscalização do OLAF. Para cumprir estes objetivos, o CF identificou uma série de prioridades, que também são apresentadas no documento sobre a Missão, competências e objetivos do CF, que constitui simultaneamente a estratégia a médio prazo do CF.

Código de conduta

63. Em 9 de outubro de 2013, o CF adotou um Código de Conduta juntamente com uma Exposição de motivos sobre as Salvaguardas da imparcialidade e riscos de conflitos de interesses no exercício das funções de controlo (23). O CF salientou que geralmente os seus membros desempenham funções essenciais nos seus sistemas judiciais ou administrações nacionais, o que lhes permite agir como homólogos/parceiros do OLAF a nível nacional, em qualquer fase de um processo do OLAF. Ao mesmo tempo, controlam regularmente os processos do OLAF, em especial os que requerem a transmissão de informações às autoridades judiciais nacionais. Por conseguinte, podem ocorrer situações em que podem ser confrontados com o mesmo processo do OLAF no quadro das suas responsabilidades nacionais e como membros do CF. É, pois, fundamental zelar por que o tratamento de um caso nesta dupla capacidade não dê origem a conflitos de interesses reais ou potenciais que ponham em perigo a confiança do público na imparcialidade e objetividade do seu trabalho. O CF realizou um exame geral das tarefas específicas dos membros do CF suscetíveis de dar origem a situações de conflitos de interesses, e seguidamente um inventário das situações concretas em que podem surgir conflitos de interesses. O Código de Conduta prevê um procedimento claro sobre a forma de gerir as situações de conflitos de interesses.

64. A fim de estabelecer esta política e este Código de Conduta em termos jurídicos claros, o CF considerou adequado alterar o seu regulamento interno. Este trabalho está atualmente em curso.

Métodos de trabalho

65. Em março de 2013, o CF acolheu um novo membro, Tuomas PÖYSTI. Na reunião de outubro de 2013, o CF reconduziu Johan DENOLF no cargo de Presidente por mais um ano.

66. De fevereiro de 2013 a janeiro de 2014, o CF realizou 11 reuniões plenárias em Bruxelas e no Luxemburgo. O Presidente, os relatores e os membros do Secretariado também se reuniram regularmente para trabalharem em questões específicas, bem como para assegurarem a preparação e o seguimento das reuniões plenárias.

67. Para cada questão importante examinada, o CF nomeou um relator. Foi o caso, nomeadamente, para o orçamento do OLAF, a análise dos procedimentos do OLAF para o tratamento das queixas, as instruções do DG ao pessoal responsável pelos procedimentos de inquérito, as prioridades da política de inquérito do OLAF e a análise do processo de seleção no OLAF. Os relatores trabalharam com o Secretariado do CF para a elaboração de projetos de pareceres ou de documentos a debater nas reuniões plenárias.

68. Durante a reunião plenária de fevereiro de 2013, o Secretariado do CF apresentou à direção do OLAF os métodos de trabalho do CF, em especial no que se refere aos processos que o OLAF deve transmitir às autoridades judiciárias nacionais. Foi igualmente explicado quais as informações de que o CF necessita para desempenhar adequadamente as suas funções. Esta apresentação serviu de base para o CF desenvolver um conjunto de orientações em matéria de controlo. Na sequência da entrada em vigor do Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013, o CF está a trabalhar na elaboração de novas orientações em matéria de controlo.

6. SECRETARIADO DO COMITÉ DE FISCALIZAÇÃO

69. O Secretariado do CF é composto por juristas, inspetores e assistentes que asseguram o controlo diário das atividades de inquérito do OLAF e prestam assistência aos membros do CF na execução das respetivas tarefas. O Secretariado recebe todas as informações transmitidas ao CF e procede a um exame preliminar. O Secretariado é igualmente responsável pela preparação do aconselhamento jurídico para os membros do CF.

70. O CF gostaria de salientar que o seu Secretariado deve estar em condições lhe prestar assistência no desempenho das suas funções de controlo com lealdade e eficácia, sem se expor ao risco de potenciais conflitos de interesses enquanto pessoal do OLAF subordinado ao DG do OLAF. Nos últimos anos, o CF tem sublinhado de forma constante a importância do seu funcionamento independente e eficaz, o que requer um Secretariado independente e com um número de efetivos adequado que, embora integrado na estrutura do OLAF, funcione de forma independente e sob as instruções exclusivas do CF. O CF congratula-se com o facto de o funcionamento independente do seu Secretariado estar agora garantido pelo Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013 (24).

71. O CF identificou quatro condições básicas que garantem o funcionamento independente do Secretariado: (i) recrutamento, avaliação e promoção de Chefe do Secretariado com base nas decisões do CF; (ii) reclassificação de Chefe do Secretariado como quadro superior; (iii) recrutamento, avaliação e promoção do pessoal do Secretariado pelo seu Chefe; (iv) subdelegação da execução do orçamento no seu Chefe. O CF iniciou discussões com o DG do OLAF, atualmente em curso, sobre a aplicação deste novo requisito regulamentar.

72. O CF também se congratula com o facto de o DG do OLAF ter restabelecido o número de postos atribuídos ao Secretariado em oito, como era o caso antes da reestruturação do OLAF em 2012.

Como contactar o Comité de Fiscalização

Através do seu Secretariado:

Por correio postal: J30 13/62 — Rue Joseph II, 30 — 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIQUE/BELGIË Por telefone +32 22984022 Por correio eletrónico: OLAF-FMB-supervisory-committee@ec.europa.eu Por fax +32 22959776 Sítio web http://ec.europa.eu/anti_fraud/about-us/supervisory-committee/index_en.htm

(1) Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de setembro de 2013, relativo aos inquéritos efetuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) e que revoga o Regulamento (CE) n.o 1073/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho e o Regulamento (Euratom) n.o 1074/1999 do Conselho (JO L 248 de 18.9.2013, p. 1).

(2) Artigo 15.o.

(3) Ver anexo 5.

(4) Ver anexo 3.

(5) Ver anexo 4. Apesar de este parecer ter sido adotado em março de 2014, o CF decidiu anexá-lo ao presente relatório de atividades, dado que quase todo o trabalho relativo ao parecer foi realizado durante o período de referência.

(6) Em 2013, o CF recebeu 186 relatórios de nove meses.

(7) Os 21 casos que requeriam a transmissão de informações às autoridades judiciárias nacionais e que foram enviados ao CF pelo OLAF em janeiro de 2013 foram referidos no relatório anual de atividades do CF de 2012. O número total de casos recebidos em 2013 foi de 77.

(8) O OLAF transmitiu ao CF os pareceres sobre os relatórios finais e intercalares e as recomendações de 72 dos 77 casos transmitidos às autoridades judiciárias nacionais em 2013.

(9) Neste último caso, a entrevista do interessado foi realizada em conformidade com as regras estabelecidas no antigo Manual do OLAF.

(10) Ver anexo 2.

(11) JO L 145 de 31.5.2001, p. 43.

(12) Artigo 22.o-A do Estatuto dos Funcionários e artigo 11.o do Regime aplicável aos outros agentes da União Europeia.

(13) Após consulta do Serviço Jurídico da Comissão — ver nota do DG do OLAF, de 10 de novembro de 2008, aos membros do pessoal do OLAF.

(14) JO L 257 de 28.9.2013, p. 19.

(15) Ver anexo 1.

(16) Ver resumo no anexo 7.

(17) Ver anexo 10.

(18) COM(2013) 533 final de 17.7.2013.

(19) Ver anexo 6.

(20) Audição pública de 3 de outubro de 2013, «O OLAF e os direitos das pessoas em causa».

(21) Ver http://www.transparencyinternational.eu/european-union-integrity-system-study/

(22) Ver anexo 8.

(23) Ver anexo 9.

(24) Considerando 40.

ANEXOS 1. Parecer n.o 1/2013: Anteprojeto de orçamento do OLAF para 2014 2. Parecer n.o 2/2013: Estabelecimento de um procedimento interno do OLAF relativo às queixas 3. Parecer n.o 1/2014: Prioridades da política de inquérito do OLAF 4. Parecer n.o 2/2014: Seleção de processos no OLAF 5. Observações do CF sobre os procedimentos de inquérito no OLAF 6. Documento de posição sobre o «Reforço das garantias processuais no OLAF» 7. Recomendações do CF de 2012 8. Missão, competências e objetivos do CF: estratégia a médio prazo 9. Código de Conduta dos membros do CF e Exposição de motivos sobre as salvaguardas da imparcialidade e riscos de conflitos de interesses no exercício das funções de controlo 10. Protocolos de colaboração com o OLAF

ANEXO 1 OPINION No 1/2013 OLAF's preliminary draft budget for 2014 Brussels, 16 July 2013 INTRODUCTION At the meetings of 27 February and 16 July, 2013, OLAF's Supervisory Committee examined OLAF's preliminary budget for 2014 and adopted the following opinion. In accordance with the Regulation (EC) No 1073/1999 of the European Parliament and of the Council of 25 May 1999 concerning investigations conducted by the European Anti-Fraud Office (OLAF) (1) and Article 3 of the Commission Decision 1999/352/EC, ECSC, Euratom (2), the European Anti-Fraud Office (hereinafter OLAF) shall have full independence to exercise its investigative function in all institutions, bodies, offices and agencies established by or on the basis of the Treaty on the European Union, Treaty on the Functioning of the European Union and the Euratom Treaty. To do this and to ensure that OLAF is able to function in an efficient and effective manner and contribute in the best possible way to the Union's objectives of the fight against fraud defined in Article 325 of the Treaty on the Functioning of the European Union, a specific budget line within the Commission budget (European Commission section of the general budget of the European Union) is created for OLAF. (3) In accordance with Article 11 of the Regulation (EC) No 1073/1999 the mission of the OLAF Supervisory Committee (SC) is to reinforce the independence of OLAF in the exercise of OLAF's investigative function. In the reform of Regulation (EC) No 1073/1999 adopted by the European Parliament and the Council in 2013, the role of the SC has been strengthened as guardian of the independence of OLAF in its investigative function and in the supervision of the respect of fundamental rights and freedoms. In this context, and with a view to the powers conferred by the Commission on the SC (4), the SC has considered OLAF's preliminary draft budget (PDB) and the Commission draft budget for 2014 concerning OLAF and delivers the following Opinion. The objective of the procedure in which the SC adopts an Opinion on OLAF's preliminary draft budget and draft budget is to give assurance that the draft budget duly takes into account the independence of the investigative function of OLAF and that OLAF is resourced to function effectively and efficiently as an inter-institutional service in stepping up the fight against fraud as foreseen by the Union legislator in Regulation (EC) No 1073/1999. The SC Opinion on the preliminary draft budget also creates a documented forum of the SC advice to the Director-General of OLAF and to the Budgetary Authority of the Union and other Institutions of the Union on the prerequisites for efficient allocation and use of resources to and within OLAF. In this way the SC Opinion contributes to the attainment of value for money, legal certainty and efficient anti-fraud policy in the European Union. The Opinion of the SC is not therefore limited only to commenting on the budget line on the SC of the OLAF. I. RESOURCES In the draft budget presented by the Commission on 26 June 2013, the OLAF budget will be increased by approximately 1,5 % with a total expenditure of EUR 58 523 000. The increase comes principally from the transfer of an additional 6 posts from headquarters budget line ‘Expenditure related to officials and temporary staff working with the institution to OLAF’. If the impact of the EU enlargement to include Croatia is taken into account, the increase in the OLAF expenditure is 0,7 %. In the draft budget presented by the Commission the general increase in the Commission's administrative expenditure is 0,1 % and 0,8 % when taking into account the expenditure resulting from the enlargement to Croatia. The OLAF Budget has not been subject to the same strict savings measures as those within the Commission services in general. The SC notes this with satisfaction and considers that this line on resources provides the conditions necessary to continue the fight against fraud as one of the important priorities of the European Union. The budget line concerning buildings and IT has been kept on zero growth in accordance with the general orientation of the Commission. The SC observes that a well-organised and up-to-date ICT support and infrastructure are necessary conditions for a cost-effective fraud investigation function. The SC has no objection to the general orientation in the Commission draft budget but SC would stress the need to keep both OLAF's Case Management, ICT analytics and other information systems up to date in order to enable OLAF to function efficiently. Allocation of resources to priority activities The SC has regularly recommended to OLAF in its previous opinions on the budget to allocate more staff to OLAF's core business — investigations — by shifting them from the support units. In addition, the SC has proposed clarification of the distinction between investigative and operational activities of OLAF. The SC notes the reorganisation of OLAF put in place on 1 February 2012 in which resources at the organisational level were increasingly concentrated on investigations. As a result of this, in the OLAF Report of 2012, the distribution of staff in the units dealing with the fight against fraud, OLAF policy strategy and coordination and administrative support is reported separately. This goes in the direction of clarification of the distinction between investigative and other operational activities of OLAF in line with the SC's earlier recommendations. However, the SC considers that clarification between investigation and investigation support functions, anti-fraud policy functions and other operational activities of OLAF should go still further. Opening and follow up of the investigations The SC would mention that consistent application over the years of the investigative policy priorities in line with Union's anti-fraud policy and the Commission's anti-fraud strategy is a core issue in the resources management of OLAF and in the performance of its investigative function. The SC notes that in the OLAF Management Plan the alignment with the investigative policy priorities is defined as one of the performance indicators for OLAF. (5) The SC underlines the importance of transparent and reliable follow-up of the investigative policy priorities. The SC would refer to its earlier observations and statistics as presented by the European Court of Auditors in the Special Report No 2/2011 (6) on the low number of OLAF investigations leading to convictions by Member States judicial authorities. (7) The SC considers that the rate of OLAF reports leading to convictions is one of the key indicators of the effectiveness of OLAF's investigative function requiring close and open attention. The SC recognises that the reasons why OLAF reports do not lead to conviction may, in some instances lie outside OLAF's control, however, the impact of such external factors should be carefully analysed and transparently reported. The SC therefore encourages OLAF to continue to develop indicators and report on them in a transparent and reliable manner in order to show an example of value for money and to demonstrate the positive impact that contribution of additional resources to OLAF has in the fight against fraud in the European Union, appropriate follow-up thus ensuring that the ultimate results of investigations are achieved. Without this OLAF risks carrying out good, hard work which may ultimately not produce the required results. HR strategy The reorganisation of the Office resulted in significant shifts of staff and modifications in their job description or even a completely new allocation of tasks. In such circumstances the SC reiterates its earlier position that it is essential to have an appropriate human resources strategy built on the identified and real needs of the organisation and its priorities, with the aim of giving direction and maximising the use of existing resources. The SC draws particular attention to OLAF's ability to recruit and maintain high quality professionals in its investigative functions as a focal point of cost-effective anti-fraud service at the Union level. A crucial element of the human resources strategy should continue to be the continuous training related to internal mobility and overall restructuring. It should address the optimum balance between administrators and staff members with administrative professional background performing core investigative tasks and assistants providing support services. Recommendations: — Effective follow-up of investigations must be ensured and results of the investigations reported with timely and reliable indicators — OLAF shall continue to develop indicators describing the efficiency and quality of its investigative function and on the alignment with the anti-fraud policy of the European Union and anti-fraud strategy of the European Commission — A human resources strategy based on a needs assessment of OLAF's current activities should be developed and focus given to training, career development, succession planning and appropriate balance between assistants providing support services and administrators performing core investigative tasks. II. BUDGETARY PROCEDURE The Commission Decision establishing OLAF is clear that the SC must be consulted on the PDB of OLAF before it is sent to the Director-General for Budgets (8). Up to now the Director-General of OLAF has transmitted the PDB to the Committee after ‘technical’ meetings/arrangements with DG Budget. In 2013 the SC was presented with the preliminary draft budget in February and informed in June with regard to the Commission Decision on the draft budget for 2014. The SC believes that to provide an effective opinion on the PDB is one of its core tasks and would remind the Director-General of OLAF to undertake a substantive consultation with the SC prior to budget negotiations with DG Budget. Furthermore, the SC would encourage the Director-General to consult the SC on the OLAF Annual Management plan in order to have independent support and feed-back based on the follow-up of the investigative function by the SC. Conclusion: — The Director-General of OLAF shall ensure that the SC be effectively consulted regarding the next PDB by means of a real and substantive exchange of opinions between the Director-General and the Committee before the PDB is sent to the Director-General for Budget in any form. III. THE SC AND THE SECRETARIAT OF THE SC The SC expenditure The SC notes that the budget line of the expenditure related to the SC is not changed in 2014 draft budget. The SC draws attention to the fact that with the extended responsibilities attributed to the SC by the Union legislator, the performance of the duties of the SC requires the devotion of a considerable amount of time by its Members who, by definition, do so on a part time bases. The Resources of the Secretariat of the SC In accordance with Regulation (EC) No 1073/1999 the SC has a crucial role to play in the monitoring of OLAF's investigative function. Moreover, the SC has a specific inter-institutional character. In the discharge of its duties assigned by the legislator, the SC is dependent on its Secretariat. The SC would like to point out that the role of the Secretariat is primarily not to assist in the organisation and documentation of the meeting of the SC. In practice, the SC Secretariat performs an overall, regular monitoring of the investigative function of OLAF. This results from the fact that it is the SC Secretariat which has access, in accordance with the established access arrangements, to the OLAF Case Management System. The data protection rules de facto require that access to case information by the SC is implemented via the SC secretariat. An adequately staffed Secretariat with high quality personnel is thus a vital condition for the SC in the discharge of its duties as stipulated by the legislator. The SC considers that the 2014 draft budget creates conditions for appropriate resourcing of the SC Secretariat. The SC would point out the general principle of sincere cooperation between Institutions and bodies of the European Union, which is a general principle of the Union law, specifically that Regulation (EC) No 1073/1999 sets out further requirements on the sincere cooperation between the Director-General of OLAF and the SC. The Director-General of OLAF shall, in the spirit of sincere cooperation, consult the SC on all issues which relate to the staffing, promotion of personnel and resources of the SC Secretariat. To be fully informative and representative of the total cost of supervision, the budget entry for the SC should incorporate the total cost of operations stemming from the duties stipulated in Regulation (EC) No 1073/1999, that is, all the SC Members' expenditure as well as that of its Secretariat which includes their salaries, training, travel etc. OLAF has the privilege of transferring its funds freely from one line item to another. By joining up the total cost of the SC's function in a separate budget entry it is ensured that funds targeted for use by the SC are actually used for the supervisory function. However, funds remaining unused could be redeployed to other headings within the OLAF budget. Such redeployment should only be possible with prior notification to the SC and its approval. The Head of the SC Secretariat should be sub-delegated as the authorising officer to manage the total fund allocation for the SC's operations under the control of the Committee. Having one budget line which incorporates all expenditure will facilitate the management and efficiencies of the supervisory framework whilst, at the same time, any unused funds are passed on to other OLAF budget lines by the Director-General upon the approval of the SC. A separate budget line has the benefit of transparency and reflects also the independence of the SC in line with the Regulation. At the same time, this separate budget line will inform the three institutions appointing the SC regarding the resources specifically allocated to the supervisory function. Secretariat Staff The SC maintains its position, as expressed in its previous opinions on the OLAF budget, on the minimum requirement of eight Secretariat staff, which is equivalent to the current needs of the SC. This represents about 2 % of OLAF staff (9) which the SC deems the minimum number required for it to carry out its monitoring function efficiently. (10) The SC would point out that the legal duties of the SC require a small, but high quality staff in Secretariat. The SC has noted with satisfaction the intention of the OLAF Director-General to allocate additional posts to the Secretariat. The SC expects a fluid and rapid implementation of the announced intention. Furthermore, the SC is of the opinion that, with regard to the appointment of the Head of the Secretariat and other staff for its Secretariat, including internal transfers, there should be close consultation with the Committee, as indicated in its Rules of Procedure (11) reflecting the principle of cooperation stipulated in the Regulation. The SC acknowledges that the Commission staff rules and the appraisal and promotion system do not currently permit the SC Members to evaluate the performance of the staff of the Secretariat directly. The SC also notes that nothing in the Commission staff rules and appraisal and promotion system excludes the consultation of the SC and that some Institutions have developed consultation systems for situations in which a member of staff is effectively working for another directorate or body than the one which is legally responsible for the appraisal and promotion. Therefore the SC considers that even though the appraisal of the Head of Secretariat and his promotion are ultimately decided by the Director-General of OLAF, he should make these decisions on the basis of the opinions of the Committee under whose direct authority the Secretariat works, as it is foreseen in the SC's Rules of Procedure (12). This will ensure the continuous independence of the Secretariat in their day to day functions. Recommendations: — Separate budget line for both the SC and Secretariat should be considered to clearly indicate the costs of the SC function and to highlight in a transparent manner the inter-institutional character of the SC and its Secretariat. — The Director-General of OLAF shall, in sincere and close cooperation with the SC, ensure that appropriate resources and staff members are allocated to the SC Secretariat in line with the intention expressed by the Director-General. — Regular monitoring of the investigative function of OLAF and SC access to information depend on a small but high quality Secretariat. The Secretariat should have eight members of staff. — Appointments, appraisal and promotion of the SC Secretariat staff should only be made following the approval of the SC, thus ensuring full independence of the SC Secretariat in the performance of its duties. — Appraisal of the Head of Secretariat and his promotion should be decided by the Director-General on the basis of the SC's opinion. IV. CONCLUSION The SC supports OLAF's draft budget for 2014 with the provision that the above recommendations be taken into consideration. In accordance with Article 6(2) of the Commission Decision of 28 April 1999, the Opinion should be transmitted to the Budgetary Authority by OLAF. Furthermore, the SC invites the Director-General of OLAF to update the SC regularly on measures taken by OLAF towards implementation of the recommendations in this Opinion. Adopted in Brussels, on 16 July 2013 For the Supervisory Committee, Johan DENOLF Chairman (1) Regulation (EC) No 1073/1999 of the European Parliament and of the Council of 25 May 1999 concerning investigations conducted by the European Anti-Fraud Office (OLAF) (OJ L 136, 31.5.1999, p. 1). (2) Commission Decision 1999/352/EC, ECSC, Euratom of 28 April 1999 establishing the European Anti-Fraud Office (OLAF) (OJ L 136, 31.5.1999, p. 20). (3) See Art. 13 of Regulation (EC) No 1073/1999 (Art. 18 of the Regulation amended as of 1 October 2013). (4) Article 6 of the Commission Decision 1999/352/EC, ECSC, Euratom. (5) See OLAF Annual Activity Report 2012 final, Ares (2013) 509786 — 26.3.2013: chapter 1.3, Specific objectives for ‘fight against fraud’: investigative and coordination activities, p. 5. (6) Special Report No 2/2011, ‘Follow-up of Special Report No 1/2005 concerning the management of the European Anti-Fraud Office’. (7) See the SC Opinion 1/2012 of the 2013 OLAF draft budget, reproduced as Annex 2 of the SC Annual Report of 2012. (8) Article 6(2) of the Commission Decision 1999/352/EC, ECSC, Euratom cited above provides: ‘After consulting the Surveillance Committee, the Director shall send the Director-General for Budgets a preliminary draft budget to be entered in the special heading for the Office in the annual general budget’. (9) According to the OLAF report for 2011, there are 437 staff in the Office. (10) For the detailed analysis of the SC workload and consequently of the necessary SC Secretariat resources, see the note of the Head of the SC Secretariat of 21 March 2013. In view of the incoming amendments to Regulation (EC) No 1073/1999 entrusting additional tasks to the SC, the resources of the SC Secretariat may require reinforcement in the year 2014. (11) Article 11(3) of the SC's Rules of Procedure provides as follows: ‘In any case, the Head of the Secretariat shall inform the SC about the candidates for membership of the Secretariat. Once the applications are known, the Committee shall discuss in the plenary session whether they meet the Committee's working needs with a view to submitting a proposal for their appointment to OLAF's Director-General’ (OJ L 308, 24.11.2011, p. 114). (12) Article 11(5) of the SC's Rules of Procedure provides as follows: ‘The Supervisory Committee shall periodically evaluate the work of the Head of the Secretariat and of the Secretariat members’.

ANEXO 2 OPINION No 2/2013 on establishing an internal OLAF procedure for complaints The Supervisory Committee of the European Anti-Fraud Office (OLAF) examined the options for redress open to persons involved in OLAF's investigations regarding potential violations of their rights and procedural guarantees. The Committee found that such persons do not have sufficient and immediate remedies to redress potential violations either through an external (an EU or national court, the European Ombudsman or the European Data Protection Supervisor) or internal mechanism (OLAF itself). The Committee believes that the new Regulation (EU, Euratom) No 883/2013 concerning investigations conducted by OLAF has not resolved the problem, since it does not introduce a mechanism for dealing with individual complaints. The Committee expressed the opinion that the current legislative gap could be closed by putting in place a transparent and efficient complaints procedure within OLAF, to deal with complaints alleging potential breaches of fundamental rights and procedural guarantees in the course of an OLAF investigation. The Committee therefore recommended that the Director-General of OLAF institute such an internal procedure and put forward concrete suggestions with regard to its implementation. INTRODUCTION 1. OLAF has been given far-reaching powers of investigation in order to efficiently carry out its mission to protect the financial interests of the EU. The exercise of these powers is very likely to touch upon the fundamental rights of persons concerned by investigations (1), and therefore their respect by OLAF is essential. It contributes — as the SC has already emphasised (2) — not only to ensuring the effectiveness and efficiency of OLAF's investigative activities, but also to consolidating its reputation, credibility and ultimately its independence. 2. OLAF is obliged to ensure the protection of fundamental rights by safeguarding the procedural guarantees as listed by the EU Charter of Fundamental Rights (3). In addition, the EU legislator decided to enhance OLAF's accountability for its investigative activities by reforming its legal framework (4) which resulted in the adoption of Regulation (EU, Euratom) No 883/2013 (5) (hereinafter, the Regulation). 3. The SC welcomes the changes brought by the Regulation but would like, nevertheless, to point out that the mechanisms put in place to enforce the procedural guarantees need further improvement. The Regulation provides for a legality check (6) and a monitoring mechanism (7), but does not establish a mechanism for dealing with individual complaints which would be, in the SC's view, indispensable for ensuring effective protection of fundamental rights. 4. In the SC's opinion, persons involved in OLAF investigations do not have sufficient and immediate remedies to redress potential violations of their rights and the recent reform of the legal framework has not solved that problem. Therefore, the SC takes the view that the Director-General of OLAF ((hereinafter, the DG) should swiftly establish a transparent and stable internal procedure for dealing with individual complaints. I. INSUFFICIENCY OF THE EXISTING REDRESS MECHANISMS 5. Persons considering that, in the course of an investigation, OLAF breached their fundamental rights and wishing to complain, have at their disposal various means of judicial and non-judicial review which, however, may be insufficient, for the reasons stated below. 6. Firstly, they may seek the direct judicial review by an EU Court (action for annulment, action for damages and request for interim relief) or indirectjudicial review by EU and national courts (preliminary ruling procedure). (8) However, it should be noted that these actions are governed by rather strict rules on admissibility (9) and must fulfil a number of conditions to trigger a right to reparation (10). Even when an action is successful, ‘Judicial protection is obtained long after the contested investigative act and the act as such is not affected by the EU court's ruling; only compensation for the prejudice created by that act is obtained’ (11). 7. Secondly, persons wishing to complain may address themselves to the European Data Protection Supervisor (EDPS), who is specifically entrusted (12) with the competence of hearing and investigating complaints lodged by persons whose personal data are processed by OLAF. However, the material scope of his review is limited to the protection of personal data and privacy. 8. Thirdly, the European Ombudsman (EO) is competent to investigate complaints regarding maladministration (13) against OLAF, namely failure to act in accordance with the law, to respect the principles of good administration, or breaches of fundamental rights. Nevertheless, it is the EO's view — which the SC fully shares — that an institution ‘in frequent contact with people who may have reason to complain should provide for a first line complaints mechanism allowing for their problems to be addressed and solved rapidly, before, in the event that resolution is not successful, having to turn to other redress mechanisms, such as Ombudsmen and courts’ (14). The SC considers that this statement also applies to OLAF. 9. Fourthly, the SC itself — as the OLAF's supervisory body — is quite often the addressee of individual complaints which it takes into consideration as a valuable source of information concerning OLAF's investigations and thus triggering the SC's monitoring activity. The SC's role, as emphasised by a ruling of the EU General Court (15) and confirmed by Regulation (EU, Euratom) No 883/2013, is to monitor developments concerning the application of procedural guarantees and the duration of investigations (16) which cannot be carried out without examination of individual cases. However, the SC was not established as a complaints body and its supervision takes place only ex post, since the SC cannot intervene in ongoing investigations. Furthermore, the SC regrets the lack of appropriate monitoring tools at its disposal and the absence of a specific reporting obligation for the DG to inform the SC of complaints addressed to him and, in particular, on the way they were dealt with. 10. In addition to the external mechanisms, the SC notes that an internal mechanism for dealing with individual complaints is not completely absent from the legal framework governing OLAF's investigations. Any official or other servant of the EU who is the subject of an internal investigation has the right to submit to the DG a complaint against an act adversely affecting him in connection with investigations by OLAF (17). However, according to the existing EU case-law, OLAF's investigative acts do not constitute acts adversely affecting the persons concerned within the meaning of Article 90a of the Staff Regulations and therefore are not challengeable acts (18). 11. Moreover, the SC would point out that OLAF staff who are aware of possible illegal activities or serious violations of professional duties that might trigger potential breaches of fundamental rights and procedural guarantees within an investigation have the additional possibility to report wrongdoing within OLAF to the President of the SC, on the basis of Article 22a of the Staff Regulations and of the agreement between the DG and the SC (19). II. LACK OF A COMPLAINT PROCEDURE IN REGULATION (EU, Euratom) No 883/2013 12. The SC notes that the intention of the EU legislator was to strengthen the protection of procedural guarantees applicable in OLAF's investigations (a) by inserting in the Regulation detailed provisions concerning the procedural guarantees and (b) by enforcing them by means of an enhanced review. As a result, Article 9 of the Regulation contains now explicit procedural guarantees and thus defines and clarifies the contents of those foreseen in the Charter. On the other hand, although the EU institutions involved in the legislative process all agreed on the need for a review of potential violation of fundamental rights and put forward various proposals aimed at establishing both an ex ante legality check (relating, inter alia, to the respect of procedural guarantees of persons under investigation, during all stages of the investigation) and an ex post review procedure for handling individual complaints (20), it seems that no consensus was finally reached, since the Regulation does not explicitly put in place any such procedure. 13. The SC would point out that in the past, via its internal rules, OLAF put in place a review procedure open to all persons concerned in internal and external investigations in which procedural guarantees were allegedly not respected in a manner possibly having an impact on the conclusions of the investigation (21). This procedure evolved under the influence of interinstitutional discussions on reforming the OLAF legal framework. Since the Commission's proposal of 17 March 2011 contained provisions on a review procedure (22), the Instructions to Staff on Investigation Procedures (ISIP) (23) adopted by the OLAF DG as of 1 February 2012 anticipated the forthcoming legislative changes with the setting up of a procedure for dealing with complaints concerning an alleged failure to respect procedural guarantees (24). However, that Commission's proposal, which was subject to negotiations during the legislative process, was ultimately not maintained. Therefore, when the ISIP were replaced by the new Guidelines on Investigation Procedures (GIP), which entered into force on the same day as the new OLAF Regulation (1 October 2013), this internal procedure disappeared. 14. As a result, neither the Regulation nor OLAF's internal rules foresee any formal procedure for dealing with individual complaints. Therefore, the objective of improving the mechanisms for redressing potential breaches by OLAF of procedural guarantees of persons under investigation has not been achieved. The SC would point out that the recent Communication from the Commission on Improving OLAF's governance and reinforcing procedural safeguards in investigations (25) supports the SC's view and its repeated recommendations (26) concerning the introduction of transparent and stable procedures for an internal legality check and for an independent review of complaints. This Communication also confirms the need for further improvements to the Regulation, by establishing of the office of a ‘Controller of procedural safeguards’. 15. With its longstanding experience in monitoring OLAF's investigative function and thereby compliance by OLAF with fundamental rights and procedural guarantees, the SC is therefore concerned by the lack of a transparent procedure for dealing with individual complaints and takes the view that, at least during the transitional period, until further amendments to the Regulation are adopted, the current gap should be closed by the DG re-establishing an internal procedure for complaint in OLAF. III. THE WAY FORWARD: AN INTERNAL PROCEDURE FOR COMPLAINTS 16. In OLAF's view, the notion of ‘complaints’ covers (i) complaints concerning procedural guarantees in the context of investigative actions, (ii) complaints against a reply by OLAF to a request for access to personal data and (iii) complaints from whistle-blowers (concerning either OLAF's obligation to inform them on the action taken following their fraud reporting or the protection of their identity) (27). According to information provided by OLAF, in the last three years there were 25 complaints concerning OLAF's investigation activity, of which 13 were addressed to the EO (28), 8 were addressed to the EDPS (29) and 4 were requests for review addressed to OLAF (30). OLAF is also aware of other complaints, addressed to other bodies (e.g. to the SC), but it does not have any systemic overview, register or statistics related to them. 17. Taking into account the number of cases opened by OLAF (718 in 2012 (31)) and the fact that complaints against OLAF are addressed, in particular, to the EDPS, the EO and the SC (32), the small number of complaints addressed to OLAF itself may lead to the conclusion that the absence of a transparent and independent procedure for handling complaints in OLAF effectively deters potential complainants from exercising their rights. 18. The SC notes, from its monitoring experience, that in the previous years the handling of complaints appeared to be carried out on a case-by-case basis rather than through a stable and consistent procedure. The SC shares the EO's view that a case-by-case approach is not ‘the best way to ensure the efficient and transparent handling of complaints’ (33) and that without a proper complaint procedure ‘compliance [with fundamental rights] cannot ultimately be effective’ (34). Such a procedure is a key element of OLAF's accountability and legitimacy, because protecting fundamental rights ‘is not only to the benefit of persons under investigation but also of OLAF, whose legitimacy can only increase when fundamental rights are (seen to be) effectively protected’ (35). 19. The SC considers that, from the OLAF perspective, a complaint procedure would help (i) the detection by OLAF of any breach of its own legal obligations, thus allowing for a prompt reaction, (ii) monitoring by OLAF of compliance with fundamental rights and procedural guarantees by its own staff, (iii) avoiding the risk of discriminatory treatment of persons concerned, (iv) settling possible disputes before they aggravate (36). 20. In the SC's opinion, Article 41 of the Charter of Fundamental Rights (37) (right to good administration) would offer a sufficient legal basis for establishing an internal procedure for dealing with individual complaints. Complainants are entitled to expect from OLAF that their ‘affairs’ are ‘handled’ — according to the principles defined by the Charter. 21. The SC therefore believes that the DG should put in place a transparent and efficient internal procedure for dealing with all the types of complaints related to OLAF investigative activities, including not only complaints alleging potential breaches of fundamental rights in the course of an OLAF investigation, but also those concerning duration of investigations, legality of OLAF's acts, breaches of confidentiality, refusals to provide information. The following practical recommendations are without prejudice to the forthcoming legislative proposals (38) or to the SC's position as expressed in its paper on Reinforcing procedural safeguards in OLAF — in view of the monitoring experience of the Supervisory Committee (39) — they should be regarded as transitional measures until the current legal framework is improved. 22. The SC would firstly point out that it is for the DG to establish and define the exact scope and content of rules on handling of complaints in OLAF. In so doing, the DG should take into consideration a number of requirements triggered by the right to good administration. Recommendations by the EO and the Code of Good Administrative Behaviour should be also taken into account. Without establishing an exhaustive list, the SC would point to the following requirements: — fairness and impartiality, including, inter alia, the requirement that a complaint should be treated by a person not related to the investigation or not in the direct line of hierarchy of the person(s) related to the investigation (40) and the necessity to set out a minimum level of guarantees ensuring the functional independence of the person handling a given complaint, — the requirement to state reasons for the decisions taken following a complaint (41); — a reasonable time-limit for handling a complaint (42), — the right of access to one's file (subject to limitations explicitly foreseen in the Charter (43), — the right to address OLAF in one of the EU official languages and to have an answer in the same language (44), — the requirement to inform the complainant of any possible alternative forms of redress (45). 23. Secondly, with regard to the person entrusted with the handling of complaints, he should have the appropriate competencies, qualifications and experience. Such person should have well defined tasks and benefit from access to appropriate resources. He should have access to all relevant case-related information and OLAF staff should fully cooperate with him. 24. Regarding particularly the requirement of independence, the SC would stress that any effective internal complaint procedure, which would necessarily imply the handling of a complaint by an OLAF (senior) official, requires that this person act, when carrying out his review duties, in full independence of the DG. This is a key element in ensuring external credibility and public trust. The SC acknowledges the difficulty of implementing such a requirement, since this person should report to the DG on his findings while the latter remains the appointing authority deciding on the career progress of all OLAF officials (46). 25. The SC would indicate three possible solutions to that problem. (i) Firstly, the SC Secretariat being the only part of OLAF with regulatory guarantees of independent functioning with regard to the DG (47), the most logical solution would be to place the (senior) official entrusted with handling complaints under the Head of the SC Secretariat, but without involving him in any regular work of the SC. (ii) Secondly, the official could be nominated as a ‘complaint’ advisor to the DG, but his functional independence should be safeguarded by the right to inform the SC whenever he considers that a measure taken by the Director-General puts his independence into question (48) and by the obligation to report on all his findings related to the complaints not only to the Director-General, but also to the SC (49). (iii) Thirdly, the task could be entrusted to the OLAF Legal Advice Unit, but then its Head should have equal safeguards as a ‘complaint advisor’ — in his capacity of the handler of complaints. 26. Finally, the SC considers that information on how to address complaints to OLAF, together with a description of the procedure for handling them, should be published on OLAF's website, for the sake of transparency and legal certainty. Moreover, the SC should be regularly informed of the complaints received by OLAF and the way they have been handled, this allowing it to properly perform its role of monitoring developments concerning the application of procedural guarantees and the duration of investigations. SUPERVISORY COMMITTEE'S RECOMMENDATIONS In the light of the above considerations, the Supervisory Committee: (1) Recommends that the Director-General set up an internal procedure for dealing with individual complaints concerning OLAF investigations; (2) Invites the Director-General to consult the details of the procedure with the SC, before its adoption; (3) Recommends that the Director-General publish the procedure on OLAF's website after its adoption; (4) Expects the Director-General to report regularly to the SC on complaints received by OLAF and the way they have been handled. Adopted in Brussels, December 2013 For the Supervisory Committee Johan DENOLF Chairman (1) Although little consideration was given to this aspect when OLAF was created, the few procedural guarantees defined in the former Regulation (EC) No 1073/1999 were developed by the case-law of the EU General Court. (2) See the SC's Opinion No 5/2010 on Respect for fundamental rights and procedural guarantees in investigations by the European Anti-Fraud Office, point 3. (3) See in particular Article 41 of the Charter. (4) One of the objectives of the reform was to reinforce the protection of fundamental rights and procedural guarantees within OLAF's investigations. (5) Regulation (EU, Euratom) No 883/2013 of the European Parliament and of the Council of 11 September 2013 concerning investigations conducted by the European Anti-Fraud Office (OLAF) and repealing Regulation (EC) No 1073/1999 of the European Parliament and of the Council and Council Regulation (Euratom) No 1074/1999 (OJ L 248, 18.9.2013, p. 1). (6) The legality check relates, inter alia, to the respect of procedural guarantees and fundamental rights of persons concerned (Article 17(7)). (7) Article 15(1). (8) For a thorough overview of the different kinds of judicial review of OLAF's investigative acts, see J.F.H. Inghelram, Legal and Institutional Aspects of the European Anti-fraud Office (OLAF) — An Analysis with a Look Forward to a European Public Prosecutor's Office, Europa Law Publishing, 2011, p. 203. See also X. Groussot, Z. Popov, What's wrong with OLAF? Accountability, due process and criminal justice in European anti-fraud policy, Common Market Law Review 47, 2010, p. 605-643. (9) For example, the actions for annulment introduced against OLAF investigative acts have constantly been declared inadmissible on the grounds that none of such acts has to date been deemed to bring about a distinct change in the applicant's legal position. (10) In actions for damages, there are three conditions to be met in order to trigger a right to reparation: the infringement of a rule of law intended to confer rights on persons; a sufficiently serious breach of this rule; the existence of a direct causal link between the breach of the rule of law and the damage allegedly suffered by the complainant. (11) J.F.H. Inghelram, Judicial review of investigative acts of the European Anti-Fraud Office (OLAF): a search for balance, Common Market Law Review 49, 2012, p. 601-628. (12) Regulation (EC) No 45/2001 of 18 December 2000 on the protection of individuals with regard to the processing of personal data by the Community institutions and bodies and on the free movement of such data (OJ L 8, 12.1.2001, p. 1). (13) According to the definition given by the EO, ‘Maladministration occurs when a public body fails to act in accordance with a rule or principle which is binding upon it’ (see the EO's Annual Report 1997, p. 23). (14) See the Special Report of the EO in own-initiative inquiry OI/5/2012/BEH-MHZ concerning FRONTEX, 12 November 2013, point 43. (15) Franchet and Byk v Commission (No 2),8 July 2008, Case T-48/05. (16) Article 15(1) of Regulation (EU, Euratom) No 883/2013. (17) See Article 14 of the former Regulation (EC) No 1073/1999. Its content has been included in Article 90a of the Staff Regulations and as a consequence has been deleted from Regulation (EU, Euratom) No 883/2013. (18) See Commission v Antonello Violetti and Others and Nadine Schmit, 20 May 2010, Case T-261/09. (19) See the note of the Director-General to OLAF staff (I/011472 of 10 November 2008) and the note JUR(2008)45321 of 1 April 2008 of the Commission's Legal Service. (20) During the legislative process, the EU institutions put forward various proposals: an independent Review Adviser with the participation of the SC, a Review Panel consisting of senior officials of OLAF and of the Commission's Legal Service, two separate procedures (legality check by legal experts of OLAF and complaints to the Review Adviser via the SC), a review procedure to be set up by the DG within the Office. (21) See the former OLAF Manual — Operational Procedures, version July 2011, point 5.1.6. (22) Article 7b: this procedure aimed at dealing with requests from persons concerned by an investigation, to have an independent opinion regarding the respect of the procedural guarantees provided for in the Regulation. (23) Replacing the former OLAF Manual — Operational Procedures. (24) Article 23 of the ISIP — ‘23.1 Where a natural person concerned by an investigation has requested a review of the handling of his procedural guarantees, the Director-General appoints a member of OLAF staff not connected with the investigation, to conduct such a review. 23.2 The person entrusted with the review must act independently in his review of the complaint and report his findings to the Director-General. 23.3 The Director-General may take appropriate action in respect of any failure to respect procedural guarantees and will inform the complainant’. (25) COM(2013) 533 final, 17.7.2013. (26) See the SC's Annual Activity Report 2012, specifically Section 2 of Annex III. (27) OLAF does not count as ‘complaint’ the applications for access to documents (including ‘confirmatory applications’), the requests for access to personal data, staff complaints (Art. 90 of Staff Regulations), motions to courts, complaints addressed to the Commission which do not concern directly OLAF, letters from informants/whistle-blowers unhappy with OLAF's decision to dismiss a case. (28) 7 complaints in 2013, 3 complaints in 2012 and 3 complaints in 2011. (29) 5 complaints in 2012 and 3 complaints in 2011. (30) 1 request in 2013, 2 requests in 2012 and 1 request in 2011. (31) See the OLAF 2012 Activity Report. (32) See the Annual Activity Reports of the EDPS and the EO. The SC itself received 7 complaints in 2012 and 14 complaints in 2013, concerning, inter alia, alleged failure to respect fundamental rights and procedural guarantees, breach of confidentiality of investigations, duration of investigations. (33) See the EO's Decision closing his inquiry into complaint 3072/2009/MHZ against the Commission, 5 April 2011, point 27. (34) See the Draft recommendation of the European Ombudsman in his own-initiative inquiry OI/5/2012/BEH-MHZ concerning the European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union (FRONTEX), 9 April 2013, point 79. (35) J.F.H. Inghelram, Judicial review of investigative acts of the European Anti-Fraud Office (OLAF): a search for balance, quoted above, p. 627. (36) See the Draft recommendation of the European Ombudsman in his own-initiative inquiry OI/5/2012/BEH-MHZ quoted above, point 47. (37) Article 41(1) of the Charter: ‘Every person has the right to have his or her affairs handled impartially, fairly and within a reasonable time by the institutions and bodies of the Union’. (38) See the Commission's proposal quoted above. (39) This paper was adopted at the SC's plenary meeting on 8 October 2013 and transmitted to the three appointing Institutions on 24 October 2013. (40) See the Decision of 26 June 2008 of the EO on complaint 1354/2007/VIK against the European Economic and Social Committee, point 2.3: ‘it is good administrative practice that complaints against a Community official should normally not be answered by this very same official, but by the superior of this official or by another appropriate official/body’. (41) See Ar