Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao acesso às informações sobre ambiente"

(2001/C 116/09)

Em 25 de Julho de 2000, o Conselho decidiu, em conformidade com o artigo 175.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

A Secção de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 15 de Novembro de 2000. Foi relator P. Braghin.

Na 377.a reunião plenária de 29 e 30 de Novembro de 2000 (sessão de 29 de Novembro), o Comité Económico e Social adoptou, por 107 votos a favor e 1 abstenção, o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. A proposta de directiva não se limita a alterar a Directiva 90/313/CEE, mas pretende substituí-la no interesse de maior transparência, com três objectivos:

- corrigir as deficiências verificadas na aplicação prática da Directiva 90/313/CEE;

- abrir caminho para a ratificação pela Comunidade Europeia da Convenção da UN/ECE (conhecida como Convenção de Århus) assinada em 25 de Junho de 1998;

- adaptar a Directiva 90/313/CEE à evolução das tecnologias da informação.

1.2. O artigo 2.o do Tratado CE dispõe que a Comunidade tem como missão promover um elevado nível de protecção e de melhoria da qualidade do ambiente, que contribua para:

- preservar, proteger e melhorar a qualidade do ambiente;

- proteger a saúde humana;

- utilizar prudente e racionalmente os recursos naturais;

- promover, no plano internacional, medidas para combater os problemas regionais ou mundiais do ambiente.

1.3. Para alcançar estes objectivos é essencial tornar as informações sobre ambiente, mantidas pelas autoridades públicas, acessíveis ao público. Com uma maior sensibilização, poder-se-á exercer melhor controlo sobre a actividade das autoridades públicas no exercício das suas responsabilidades no domínio ambiental.

1.4. A acção de nível comunitário justifica-se pela dimensão transfronteiriça de muitos problemas ambientais e para garantir a aplicação uniforme em toda a Comunidade. É ainda necessária para cumprir os compromissos internacionais assumidos pela Comunidade com a assinatura da Convenção de Århus (a qual não pode ser ratificada até que a legislação comunitária a ela se adapte).

1.5. A proposta de revisão pretende estabelecer condições mínimas para melhorar o exercício do direito de acesso à informação sobre o ambiente em toda a Comunidade, e pô-la sistematicamente à disposição do público, deixando aos Estados-Membros a responsabilidade de definir as modalidades práticas de tal disponibilização.

1.6. A proposta obriga os Estados-Membros a disponibilizarem, por princípio, a informação sobre o ambiente e a divulgá-la através, nomeadamente, das tecnologias telemáticas e/ou electrónicas.

1.7. A experiência mostra que uma abordagem mais activa gera mais pedidos e, portanto maiores custos de gestão para as autoridades nacionais. Por outro lado, dos relatórios nacionais sobre a aplicação das disposições legislativas, administrativas e regulamentares necessárias para cumprir a Directiva 90/313/CEE conclui-se que de tal aplicação não resultaram grandes problemas financeiros. Assim, pode presumir-se que a adopção da actual proposta não tenha consequências de vulto no plano financeiro, quer porque grande parte das informações sobre o ambiente estão já previstas nas normas em vigor, quer porque todos os Estados-Membros, enquanto partes da Convenção de Århus, se obrigaram a disponibilizar e tornar acessível a informação ambiental num âmbito mais amplo do que o da Directiva 90/313/CEE.

1.8. A proposta obriga os Estados-Membros a utilizarem mais as modernas tecnologias informáticas para divulgar a informação o que implica um aumento das despesas de capital no início mas, em contrapartida, uma provável redução dos custos sucessivos de tratamento dos pedidos de informação. Refira-se que, os Estados-Membros estão a generalizar o uso da moderna tecnologia informática que pode, sem especiais problemas, ser utilizada para publicar e divulgar a informação sobre o ambiente.

1.9. O âmbito da proposta é alargado a alguns organismos não pertencentes ao sector público que prestam serviços de interesse económico geral em matéria de ambiente. Dado que a maior parte deles pertenciam ao sector público (e estavam, portanto, já sujeitos às obrigações da Directiva 90/313/CEE) ou são sucessores de autoridades ou organismos que estavam sujeitos a tais obrigações, a proposta não deve implicar um significativo aumento dos custos para tais organismos.

2. Observações na generalidade

2.1. O Comité congratula-se com a intenção da Comissão de aderir à Convenção de Århus e apoia a proposta com ressalva das observações que se seguem. Espera que, quanto antes, a Comissão proceda à integração e/ou alteração das directivas que já definem alguns tipos de informação ambiental.

2.2. O objectivo da proposta de garantir o direito de acesso à informação sobre o ambiente mantido pelas ou para as autoridades públicas e de definir as condições de acesso é um importante passo em frente que o Comité apoia sem reservas na medida em que se consagra um verdadeiro direito e não a simples liberdade de acesso à informação (como na Directiva 90/313/CEE), com a garantia de que a informação sobre o ambiente seja, por norma, disponibilizada ao público em geral e divulgada inclusivamente através das tecnologias informáticas e/ou electrónicas de telecomunicações.

2.3. A definição de "informações sobre o ambiente" é alargada para abranger:

- o estado dos elementos do ambiente, como a paisagem e as áreas protegidas naturais, a diversidade biológica e seus componentes, incluindo os organismos geneticamente modificados;

- factores como as substâncias, a energia, o ruído, as radiações ou os resíduos, que afectam ou podem afectar os elementos do ambiente referidos na alínea a) e/ou a saúde e a segurança das pessoas;

- os efluentes gasosos, líquidos ou outros libertados para o ambiente;

- as medidas (incluindo medidas administrativas), que podem afectar ou se destinam a proteger esses elementos;

- análises custos/benefícios e outras análises económicas utilizadas no âmbito das medidas e actividades que possam afectar o ambiente;

- o estado da saúde e da segurança das pessoas e as condições de vida (que são, nos termos do art. 174.o do Tratado, um dos objectivos da política ambiental comunitária).

2.3.1. Tal alargamento das garantias e das definições completa eficazmente o sistema de informação ao público sobre o ambiente já contemplado pelo Regulamento que institui a Agência Europeia do Ambiente e numerosas normas comunitárias. Tais como:

- a Directiva 97/11/CE (que substitui Directiva 85/337/CEE) a qual prevê que, aquando da adopção de uma decisão sobre projecto com importante impacto ambiental, as autoridades competentes devem informar os cidadãos segundo processos apropriados;

- a Directiva 88/610/CEE que altera a Directiva 82/501/CEE (designada Sveso I) relativa às actividades que apresentam risco de acidentes, na qual se definem, de forma precisa, as informações a pôr à disposição da população;

- a Directiva 96/82/CE (designada Sveso II) sobre o controlo dos acidentes relacionados com determinadas substâncias perigosas, que reitera as obrigações antes referidas;

- o Regulamento CEE 1836/93 referente ao sistema europeu de eco-gestão e eco-auditoria, que prevê uma "declaração ambiental" com um conjunto de informações incluindo dados quantitativos sobre as emissões poluentes;

- a Directiva 96/61/CE sobre a prevenção e a redução integradas da poluição que obriga os Estados-Membros a tornar acessíveis os pedidos de autorização de novas instalações e a sua alteração, antes de decidir, bem como a autorização concedida e os resultados do controlo das emissões.

2.3.2. O Comité concorda com a proposta de alargamento da definição de "informações sobre o ambiente" e em particular a referência à situação da saúde e segurança das pessoas, a que sempre prestou atenção em muitos pareceres anteriores, bem como a referência explícita aos organismos geneticamente modificados e às radiações.

2.4. O artigo 6.o da Directiva 90/313/CEE prevê a aplicação da directiva a entidades com "responsabilidades públicas no domínio ambiental" e sujeitas a controlo das autoridades públicas, conceito que deu lugar a interpretações divergentes. Agora este conceito é alargado a "funções ou serviços directa e indirectamente relacionados com o ambiente", permitindo assim incluir também serviços prestados actualmente por organismos do sector privado, que tradicionalmente integravam o sector público.

2.4.1. O âmbito da directiva estende-se às pessoas jurídicas incumbidas por lei, ou com base em acordos celebrados com outras autoridades públicas, da execução de serviços de interesse económico geral que afectem ou possam afectar o ambiente. Assim, ultrapassam-se as divergências de interpretação associadas ao ponto anterior, evitando que as privatizações no sector dos serviços comportem uma redução das informações sobre o ambiente à disposição do público.

2.4.2. O Comité considera que a definição adoptada é perfeitamente clara, embora objecto de viva discussão entre os Estados-Membros e convida a dar interpretação mais ampla a este conceito de "pessoa jurídica responsável". O Comité apoia esta extensão à Directiva 90/313/CEE, embora esteja consciente das dificuldades práticas de aplicação e de que implicará alterações às condições de interacção entre as autoridades públicas e os responsáveis pelos serviços de interesse económico geral que têm ou podem ter reflexos no ambiente.

2.5. A actual proposta supera algumas interpretações restritivas do direito de acesso à informação, definindo claramente que cada requerente, pessoa singular ou colectiva, não tem de "provar" o seu interesse mas simplesmente declará-lo.

2.6. A autoridade deve disponibilizar a informação requerida o mais depressa possível e num prazo razoável, no máximo de um mês (em vez de dois meses) e não apenas dar uma simples resposta dilatória, disponibilizando a informação na forma ou formato requerido, incluindo cópia dos documentos, salvo se já estiverem publicados em forma ou formato diversos ou existam motivos justificados para a prestar de diferente modo.

2.6.1. O Comité apoia, em termos gerais, a conveniência de reduzir os prazos de resposta, mas sem prejuízo de uma informação completa e adequada. Tal implica, segundo o Comité, um nível de pormenor que responda às exigência do público e do requerente, a garantia da confidencialidade requerida pela protecção dos dados pessoais e das informações comerciais e industriais, a disponibilização das informações de forma activa e no momento oportuno a fim de favorecer o processo de decisão, evitando riscos de instrumentalização.

2.7. Os Estados-Membros definem as modalidades práticas para o fornecimento efectivo das informações sobre o ambiente, que podem respeitar:

- à designação dos responsáveis pela informação;

- à criação e gestão de gabinetes para a consulta da informação requerida;

- à elaboração de relações das autoridades públicas, a que o público possa aceder, bem como registos e relações de tais autoridades e dos pontos de informação.

O Comité sugere que em cada Estado-Membro seja instituída uma espécie de "autoridade garante da informação" que responda perante o governo pela correcta aplicação da presente directiva.

2.8. As autoridades públicas apenas podem indeferir um pedido de informação sobre o ambiente em casos específicos e claramente definidos, ou seja, determinados tipos de informação e para proteger interesses legítimos. Tais excepções devem ser definidas com muito rigor para não prejudicar o princípio geral de acesso: respeitarem a informação não mantida pela ou para a autoridade pública, caso em que requerimento deverá ser encaminhado para quem a mantenha; serem pedidos não razoáveis, vexatórios, ou que prefigurem abuso de direito, que impliquem custos ou esforços desproporcionados ou impeçam ou interfiram de forma evidente com o normal decurso das actividades públicas.

2.9. Quando haja o risco de violar a protecção da confidencialidade de dados pessoais, a autoridade pública deve informar a autoridade nacional responsável pelo controlo da protecção dos dados pessoais (antigo art. 28.o da Directiva 95/46/CE). A protecção da confidencialidade de informações comerciais ou industriais, não pode ser invocada nos casos de efluentes gasosos, líquidos ou outros libertados no ambiente regulados pela legislação comunitária. Por outro lado, deve ser garantida a protecção do direito de propriedade intelectual, pelo que o requerente não poderá reproduzir ou utilizar a informação para qualquer fim económico sem a prévia autorização do titular do direito.

2.9.1. A protecção adequada dos interesses legítimos privados e públicos é um princípio fundamental a que o Comité atribui grande importância. Face ao alargamento do âmbito e à necessidade de respostas completas e adequadas e para evitar indeferimentos precipitados ou a violação de direitos legítimos, o Comité considera realista prever a possibilidade de uma derrogação justificada da resposta por um máximo de 30 dias.

2.10. A autoridade deve fundamentar adequadamente o indeferimento do requerimento de acesso à informação, a fim de evitar que a falta de resposta valha indeferimento tácito, e informar o requerente das vias de recurso de que dispõe. O Comité está de acordo com a perspectiva da Comissão segundo a qual a falta de resposta da autoridade pública não pode ser considerada como indeferimento e insta a Comissão a velar por que nenhuma norma nacional o permita.

2.11. As autoridades públicas podem prestar informações ambientais mediante pagamento de uma contrapartida com limites razoáveis. Nesse sentido deve publicar-se e pôr-se à disposição dos requerentes uma tabela tarifária. O Comité considera que os montantes do pagamento não devem desincentivar os requerentes de informações, devendo corresponder substancialmente ao estipulado para serviços públicos equivalentes. Podem justificar-se diferenças de preços devido ao tipo de elaboração requerida, sem atingir a imputação total dos custos directos e indirectos da recolha e tratamento da própria informação (Tribunal de Justiça, Acórdão Comissão/Alemanha, processo C-217/97).

2.12. Para cumprir as obrigações internacionais assumidas com a assinatura da Convenção de Århus, o artigo 6.o da proposta prevê a possibilidade de interpor recurso para um tribunal ou outra qualquer instância competente para reapreciar os actos ou omissões das autoridades públicas em causa. Prevê-se, também, que os Estados-Membros devem velar por que os requerentes tenham acesso a outro processo de reapreciação pela autoridade pública em causa dos actos ou omissões dessa mesma autoridade pública ou de reapreciação administrativa por outro organismo instituído por lei, a fim de tornar tal procedimento célere e gratuito ou pouco dispendioso.

2.12.1. O Comité concorda com o objectivo desta alteração, porém, para evitar que se possa interpor recurso contra a autoridade destinatária apenas pela dificuldade objectiva de procurar e prestar a informação solicitada nos prazos peremptórios fixados, com uma radicalização do procedimento que não aproveita a nenhuma das partes, sugere que se permita uma prorrogação por mais 30 dias se for necessária para garantir uma resposta correcta e adequada.

2.13. Foi dado um notável passo em frente com a disposição sobre a "divulgação da informação", que antes apenas havia sido mencionada, para garantir informação homogénea do público em toda a Comunidade, a proposta contém um conjunto não exaustivo de tipos de informação sobre o ambiente que devem ser sistematicamente disponibilizados ao público e prevê para tal o uso das tecnologias informáticas e electrónicas de telecomunicações.

2.14. A proposta impõe também a publicação, a intervalos regulares não superiores a quatro anos, de relatórios nacionais, regionais ou locais sobre o estado do ambiente, contendo informação sobre a qualidade do ambiente e as pressões sobre ele exercidas.

2.15. A proposta, à semelhança da Directiva 90/313/CEE, prevê a revisão cinco anos após o prazo de transposição (em vez dos anteriores quatro) e impõe aos Estados-Membros que tomem todas as medidas necessárias para dar cumprimento à directiva num prazo a determinar. Esta falta de prazos concretos não parece justificar-se.

3. Observações na especialidade

Artigo 3.o, n.o 2 alínea b)

3.1. A possibilidade de a autoridade dar resposta no prazo de dois meses, desde que justificado pela complexidade e volume da informação solicitada no sentido da Convenção de Århus, deveria aplicar-se a todos os casos em que possa verificar-se tal situação com a condição da devida justificação e fundamentação. Desses casos os mais importantes são, segundo o Comité:

- quando a autoridade pública não mantém directamente a informação e deve envolver outras entidades que a mantêm;

- quando a determinação dos interesses legítimos cuja confidencialidade está protegida é de difícil avaliação;

- quando devem ser envolvidas autoridades diversas como, por exemplo, judiciárias ou militares ou instituições internacionais.

Artigo 4.o, n.o 2, alínea d)

3.2. A referência à confidencialidade "prevista na lei" na protecção de um interesse económico legítimo poderia gerar alguma ambiguidade dada a especificidade de cada ordenamento jurídico nacional, que por vezes se reflecte na transposição das directivas comunitárias. Para evitar uma interpretação restritiva, seria conveniente simplificar este ponto afirmando simplesmente: "... quando a confidencialidade proteja um interesse económico legítimo". O Comité concorda com a segunda frase da mesma alínea, mas precisa que os dados utilizados para calcular estas emissões não devem ser considerados, em si mesmos, informações sobre as emissões.

Artigo 5.o

3.3. Este artigo diz respeito ao serviço de prestação de informação ambiental. Nas versões linguísticas em que consta o termo "taxas" este deve ser substituído para evitar confusões prejudiciais.

Artigo 7.o, n.o 3

3.4. O Comité apoia plenamente o objectivo de divulgar imediatamente e sem demora todas as informações úteis em caso de ameaça iminente para a saúde humana e para o ambiente. A fim de evitar tomar medidas e prestar informações que poderiam causar pânico inoportuno e injustificado, ou determinar medidas arbitrárias, o Comité sugere uma referência à Comunicação da Comissão sobre o recurso ao princípio de precaução(1), reiterando em especial a posição defendida no parecer respectivo(2) de que cada medida deveria dar lugar a uma avaliação objectiva dos riscos identificando, sempre que possível, em cada fase, o grau de incerteza científica.

Bruxelas, 29 de Novembro de 2000.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke FRERICHS

(1) COM(2000) 1 de 2 de Fevereiro de 2000.

(2) Ponto 6 do parecer do CES sobre "O recurso ao princípio de precaução". JO C 268 de 19.9.2000, p. 9.