Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a "Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à harmonização das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros em matéria de crédito aos consumidores"

(COM(2002) 443 final - 2002/0222 (COD))

(2003/C 234/01)

Em 8 de Outubro de 2002, o Conselho decidiu consultar o Comité Económico e Social Europeu nos termos do artigo 95.o do Tratado CE sobre a proposta supramencionada.

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, a Secção Especializada do Mercado Único, Produção e Consumo emitiu parecer em 25 de Junho de 2003, sendo relator J. Pegado Liz.

Na 401.a reunião plenária de 16 e 17 de Julho de 2003 (sessão de 17 de Julho), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 91 votos a favor, 1 contra e 1 abstenção, o seguinte parecer.

SUMÁRIO

Reconhecendo embora a oportunidade da iniciativa da Comissão de rever a Directiva relativa ao crédito ao consumo, a qual, se pecou, foi apenas por atraso, e confluindo na análise da sua necessidade para fazer face às transformações operadas nos domínios que pretende regular e nos objectivos tidos em vista, o Comité Económico e Social Europeu não pode dar um parecer favorável à sua aprovação e adopção no estado em que a presente Proposta é apresentada, sem que a mesma seja previamente submetida a profundas modificações ditadas fundamentalmente pela necessidade de:

- garantir a sua compatibilização com o disposto em outros instrumentos legislativos comunitários que tratam de matérias conexas;

- proceder a uma detalhada simulação do impacto das medidas sugeridas, em todas as suas vertentes e dimensões, em particular no que se refere aos progressos na realização do mercado único dos serviços financeiros e ao incremento da confiança dos consumidores;

- afinar toda uma série de disposições previstas à luz dos princípios da proporcionalidade e da necessidade, assegurando que a opção por uma harmonização total se não traduza numa potencial diminuição do nível de protecção dos consumidores, tal como é conseguida já hoje pela manutenção de uma cláusula minimal.

Os aspectos mais relevantes a merecerem um tratamento mais adequado às finalidades da Proposta, tal como resulta da apreciação a que o CESE procedeu, dizem respeito:

- à base jurídica usada para a adopção da Directiva;

- ao seu âmbito de aplicação, quer quanto ao que inclui como ao que exclui;

- à forma como utiliza o método da harmonização total sem garantir a manutenção de um elevado nível de protecção dos consumidores;

- ao modo como se alheia da consideração do fenómeno do sobreendividamento, como se tudo se resolvesse com uma desadequada e, em certos casos, desproporcionada lista de obrigações de informação, com eliminação de outras verdadeiramente essenciais;

- à necessidade de aprofundar a estrutura, o funcionamento e as garantias da utilização das bases centralizadas de dados;

para além de toda uma série de questões de técnica jurídica que se deixam enunciadas, de forma aliás não exaustiva, na análise a que procedeu na especialidade.

1. Introdução: Razão de ser da directiva

1.1. A presente proposta de directiva que a Comissão apresenta ao PE e ao Conselho, e relativamente à qual é obrigatório o parecer deste Comité (artigo 95.o do Tratado), funda-se na necessidade de revisão da Directiva 87/102/CEE de 22 de Dezembro de 1986, sucessivamente alterada pelas Directivas 90/68/CEE de 22 de Fevereiro de 1990 e 98/7/CE de 16 de Fevereiro de 1998.

1.1.1. Com efeito, várias razões, algumas reconhecidas na própria exposição de motivos da proposta, outras enunciadas em diversos relatórios e pareceres do CES(1), vinham, de há muito, sendo invocadas pela sociedade civil e pelas autoridades dos Estados-Membros, no sentido da necessidade da revisão da mencionada directiva de 1987(2).

1.1.2. A Comissão destacou, designadamente:

a) a necessidade de incluir novas formas de crédito ao consumo, desconhecidas em 1987;

b) a necessidade de reequilibrar os direitos e as obrigações, quer dos consumidores quer dos mutuantes;

c) dificuldades técnicas de penetração noutros mercados.

1.1.3. Por seu turno o CESE tinha identificado, designadamente:

a) o próprio incremento do volume do crédito ao consumo;

b) o surgimento do fenómeno do sobreendividamento;

c) as disparidades existentes entre as regulamentações e as práticas nacionais em aplicação da directiva de 1987 e das suas alterações;

d) a incapacidade da regulamentação da directiva para assegurar uma efectiva comparabilidade dos custos efectivos dos créditos ao consumo (TAEG);

e) a indefinição, a nível comunitário, de parâmetros para a uniforme identificação dos fenómenos usurários e da sua eventual prevenção e repressão;

f) a necessidade de compatibilizar a sua regulamentação com a publicação de directivas recentes sobre transferências transfronteiras (Directiva 97/5/CE de 27 de Janeiro de 1997), comércio electrónico (Directiva 2000/31/CE de 8 de Junho de 2000) e vendas à distância de serviços financeiros (Directiva 2002/65/CE de 23 de Setembro de 2002).

1.1.4. Estas falhas, entre outras, do regime comunitário do crédito ao consumo, foram consideradas motivo de preocupação por parte dos Estados-Membros e da sociedade civil, na medida em que:

a) estão na origem de diferenças profundas no nível de protecção dos consumidores e do baixo índice de confiança dos consumidores no Mercado Único dos serviços financeiros;

b) são causa de distorções à concorrência e de instabilidade do mercado europeu do crédito;

c) são impeditivas do efectivo funcionamento do mercado interno na área dos serviços financeiros.

1.2. O CESE por isso, concorda com o grande objectivo da Proposta, de "permitir a criação de um mercado mais transparente, mais eficaz e com um grau de defesa dos consumidores considerado suficiente para que a livre circulação das ofertas de crédito possa decorrer nas melhores condições, quer do lado da oferta quer da procura".

Com efeito, a importância do crédito ao consumo para o desenvolvimento do mercado interno pressupõe, de um lado, a definição de regras de conduta dos diferentes intervenientes, baseadas na lealdade e na transparência, e de outro lado, o estabelecimento de obrigações mútuas de informação correcta e completa por parte quer dos profissionais, quer dos consumidores.

1.3. O Comité conflui, assim, nas orientações de base imprimidas à iniciativa, e que são, em resumo:

a) uma melhor definição do âmbito de aplicação da directiva;

b) a minimização dos riscos do mutuante;

c) uma melhor informação dos consumidores e dos seus garantes;

d) uma repartição equitativa das responsabilidades dos vários intervenientes no processo;

e) o estabelecimento de regras comuns em matéria de recuperação dos créditos não pagos.

1.4. Para consecução deste objectivo e de acordo com as grandes linhas directrizes antes enunciadas, a Proposta de Directiva propõe, em síntese, e como principais inovações a introduzir no regime actual, o seguinte:

a) uma tentativa de harmonização total que garanta um elevado nível de protecção aos consumidores e assegure a identidade dos regimes nos diferentes Estados-Membros (artigos 1.o e 30.o);

b) a extensão pessoal da aplicação do regime aos garantes e aos intermediários dos créditos (artigo 2.o alíneas d) e f) e artigos 10.o, 23.o, 28.o e 29.o);

c) o alargamento do âmbito material a todas as formas de crédito a consumidores e às suas garantias, quer pessoais quer reais, incluindo os contratos promessa e o crédito relativo à prestação de serviços, com excepção do crédito hipotecário para aquisição de casa (artigos 2.o al. b) e e), 3.o e 5.o);

d) o conceito de "empréstimo responsável" (artigo 9.o), com o intuito de tornar as instituições financiadoras responsáveis pela avaliação da capacidade do consumidor-mutuário de honrar os seus compromissos e de informar disso mesmo o consumidor seu cliente ou o seu garante;

e) a proibição expressa de negociar créditos fora dos estabelecimentos comerciais (artigo 5.o);

f) uma nova formula de cálculo da TAEG (artigo 12.o), abrangente e compreensiva de todos os custos do crédito, por forma a assegurar a sua transparência e comparabilidade;

g) o aprofundamento do rol das informações a prestar aos consumidores, quer antes quer no acto da celebração dos contratos, compatibilizando-o com o disposto na Directiva 2000/31/CE de 8 de Junho de 2000 relativa ao comércio electrónico e na Directiva 2002/65/CE de 23 de Setembro, relativa às vendas à distância de serviços financeiros (artigos 6.o, 10.o e 21.o);

h) a proibição da utilização de qualquer título de crédito (letra, livrança ou cheque pré-datado) para substanciar, em abstracto, a dívida (artigo 18.o);

i) a introdução de uma especial obrigação de aconselhamento aos consumidores nas suas opções de recurso ao crédito (artigo 6.o, n.o 3);

j) a estipulação de um direito de retractação de 14 dias, a contar do dia em que o exemplar do contrato de crédito seja transmitido ao consumidor (artigo 11.o);

k) a imposição da existência e do acesso, em todos os Estados-Membros, a uma base centralizada de dados, com o registo dos incidentes de pagamentos verificados, e a consequente obrigação das instituições de crédito de a consultar, previamente à concessão de crédito (artigo 8.o);

l) a responsabilização dos mutuantes pelo não fornecimento, fornecimento parcial ou desconformidade com o estabelecido no contrato financiado, sempre que o fornecedor de bens seja simultaneamente intermediário de crédito (artigo 19.o);

m) a definição de um conjunto de cláusulas contratuais gerais abusivas, específicas para os contratos de crédito a consumidores (artigo 15.o), no seguimento aliás de recomendação do CESE nesse sentido(3).

2. Observações na generalidade

2.1. Relativamente aos aspectos antes mencionados, o Comité apoia as inovações introduzidas no regime do crédito aos consumidores que, em particular, representam:

2.1.1. Progresso realizado em relação ao regime instituído pela Directiva 87/102/CEE, mesmo depois das alterações introduzidas pelas Directivas 90/88/CEE e 98/7/CE;

2.1.2. Melhoria sensível na definição dos instrumentos e dos meios de informação, quer para os mutuantes quer para os mutuários e os seus garantes;

2.1.3. Particular cuidado na definição e na integração das várias realidades actuais do crédito a consumidores as quais, no entanto, poderiam ser melhoradas;

2.1.4. Atenção dispensada na definição de noções fundamentais como a "taxa mutuante total", a "taxa de juro devido" e os "montantes recebidos pelo mutuante", sem embargo da multiplicação de conceitos poder suscitar confusões no consumidor, não contribuindo para a transparência da informação;

2.1.5. Esforço na tentativa do estabelecimento de um método de cálculo da TAEG que a torne efectivamente transparente e comparável em qualquer Estado-Membro;

2.1.6. Limitação das exclusões ao regime estabelecido;

2.1.7. Consagração mais rigorosa de deveres de informação do mutuante face ao consumidor e ao garante;

2.1.8. Opção de suprimir completamente a utilização de letras, livranças e cheques como meio de garantia nos contratos de crédito.

2.2. No entanto, o Comité lamenta que a Comissão não tenha aproveitado a oportunidade para ir mais longe no sentido da concretização do seu objectivo e no cumprimento das orientações fundamentais que traçou, em aspectos que considera igualmente essenciais, como:

2.2.1. A definição, mais pormenorizada, da natureza e do modo de funcionamento das bases de dados dos incidentes de pagamento, com o estabelecimento de regras uniformes de garantia dos direitos dos consumidores - direito de consulta, direito de rectificação, autorização individual clara e inequívoca, delimitação do âmbito e do alcance da utilização dos dados, etc.;

2.2.2. O estabelecimento, por modo inequívoco, da obrigação de, em qualquer forma de comunicação comercial relativa a créditos a consumidores, ser indicada a TAEG e outros elementos essenciais definidores do tipo de crédito concedido;

2.2.3. Uma tentativa de tipificação de alguns contratos de crédito a consumidores, harmonizando as múltiplas fórmulas de concessão de créditos e contemplando certos métodos como o "sistema de débitos directos", conjugado com o financiamento ao devedor e a autorização do débito em conta;

2.2.4. Uma definição, a nível da UE, dos critérios para a definição das taxas máximas de juro e das taxas usurárias, em função das mesmas variáveis, embora não necessariamente nos mesmos montantes absolutos.

Pela sua importância é esta uma questão que merece um particular desenvolvimento. Com efeito,

2.2.4.1. A taxa usurária é uma taxa de juro anormal em relação à taxa de juro fixada pela Lei ou em relação à honestidade e lealdade em matéria comercial, bem como aos conceitos de ordem pública e bons costumes, ou imposta aproveitando-se do estado de necessidade de quem pede o empréstimo.

2.2.4.2. A regulamentação sobre a usura, como parte integrante do ordenamento jurídico que regula a organização económica de mercado, é, assim, considerada pelos Estados matéria de ordem pública. Por outro lado, faz parte integrante das regras de interesse geral comunitário. Na verdade, os mutuantes devem respeitar a lei em vigor do Estado de acolhimento no que toca à usura, em particular no caso dos contratos transfronteiriços. Dado o carácter de ordem pública da regulamentação sobre a usura, podem suscitar-se conflitos entre os ordenamentos jurídicos dos Estados-Membros.

2.2.4.3. Contra o movimento de harmonização da regulamentação sobre a usura argumenta-se que o respeito pelo dever de informação por parte dos mutuantes, designadamente da informação sobre a taxa de juro praticada, é suficiente, permitindo ao consumidor escolher. Contudo, verifica-se que na prática a usura acontece em situações em que o consumidor não tem liberdade de escolha. Argumenta-se ainda que a regulamentação da usura poderá levar a uma restrição do mercado, privando do crédito os consumidores que mais necessitam. No entanto os consumidores que se encontram numa situação difícil devem ser protegidos dos prestamistas menos honestos.

2.2.4.4. Acresce que, com a introdução da moeda única, as variações nas diferentes taxas de juro praticadas tendem a ser cada vez menos diferenciadas, favorecendo a harmonização das legislações nesta matéria.

2.2.4.5. Assim, o CESE entende que é aconselhável regular o mercado no que toca a esta matéria, devendo a intervenção processar-se ao nível comunitário, com vista a evitar situações de distorção e de restrição da concorrência, e julgando-se que o meio mais eficaz poderá passar pela fixação de taxas máximas para as várias modalidades de crédito ao consumo.

2.2.5. Finalmente, o CESE lembra a necessidade de prever de forma integrada condições especiais para os consumidores deficientes, nomeadamente no acesso ao crédito.

2.3. O Comité aproveita ainda a oportunidade para recomendar à Comissão a necessidade de criar mecanismos eficazes de protecção dos consumidores no domínio do crédito hipotecário para aquisição de habitação própria e permanente, o qual representa mais de 70 % dos montantes dos créditos concedidos aos consumidores.

2.4. Por outro lado, o CESE não pode deixar de manifestar a sua discordância quanto à forma como certas soluções foram encontradas e certas situações foram equacionadas, e que não são consentâneas com o objectivo mesmo que se propôs.

Será o caso:

2.4.1. Desde logo, da base jurídica enunciada para a adopção da Proposta - artigo 95.o do Tratado, quando, pela sua natureza, não exclusivamente relacionada com a realização do mercado único, deveria ser antes o actual artigo 153.o do Tratado, o qual inclui as medidas no âmbito da realização do mercado interno, mas é mais abrangente na protecção dos interesses económicos dos consumidores.

2.4.2. Por outro lado a forma como pretende realizar uma harmonização total, isto é, completa e imperativa, sem o recurso a um regulamento e sem assegurar o mais elevado nível de protecção dos consumidores, mas deixando, ao contrário, à discrição dos Estados-Membros a possibilidade de optar por tomar ou não medidas de aplicação, em aspecto essenciais, como:

a) a inversão do ónus de prova (art. 30.o, n.o 1, al. b) e 33.o)

b) a inclusão na publicidade das taxas de juro devedor, taxa mutuante total e TAEG (art. 4.o)

c) o regime das sanções (art. 31.o)

d) o conteúdo das bases centralizadas de dados (art. 8.o, n.o 4 e 30.o, n.o 1, al. a))

e) a obrigação de entrega de um exemplar do contrato de crédito ao consumidor como requisito da sua validade (art. 10, n.o 1)

criando, assim, situações propícias a uma efectiva diferenciação de regimes jurídicos nacionais, que poderão conduzir a distorções no mercado e a níveis diferenciados de protecção do consumidor.

2.4.3. Acresce que a proposta de directiva é tributária de uma filosofia geral segundo a qual "protecção dos consumidores" é igual a "informação dos consumidores". O CESE, pelo contrário, referiu já por diversas vezes que, sendo essencial a informação, ela tem de ser complementada por formas positivas de protecção e de defesa dos consumidores. Entende-se assim que, a não serem expressamente consagradas tais medidas, uma adequada protecção dos consumidores só poderá ser alcançada com a manutenção de uma cláusula minimal, eventualmente em relação a certos aspectos da directiva a especificar.

2.4.4. Faltam, igualmente, e devem ser previstas, medidas acrescidas de aconselhamento através de meios adequados aos consumidores de mais reduzidos conhecimentos financeiros e menor literacia.

2.4.5. Também não existe referência suficiente ao fenómeno do sobreendividamento(4), como se a situação fosse totalmente alheia à concessão do crédito ao consumo, e se resolvesse simplesmente com o cumprimento das obrigações de informação que a Proposta pretende impor, quando é sabido que a persistente falta de vontade da Comissão em avançar com propostas de harmonização legislativa neste domínio está a contribuir para o agravamento das disparidades dos regimes nacionais, impeditivas de uma efectiva realização do mercado interno, e que não deixarão de ser mais sensíveis com a adesão dos novos Estados-Membros, onde o fenómeno já grassa.

2.4.6. Igualmente inaceitável é a manutenção da possibilidade de ser exigida uma indemnização em caso de reembolso antecipado do crédito, sem a definição exacta dos termos da sua determinação, antes deixando aos Estados-Membros a concretização do que seja uma indemnização "objectiva, equitativa e calculada com base em princípios actuariais" (artigo 16.o), o que pode produzir, além de fortes diferenças de tratamento entre os consumidores, até mesmo condições de distorção do mercado do crédito entre os diversos países.

2.4.7. De um modo geral, também não parece aceitável a definição de parâmetros que, por se tratar de uma harmonização total, não poderão ser excedidos pelos Estados-Membros e que consagram soluções de protecção dos consumidores de nível inferior às que já são praticadas em vários Estados-Membros - casos, por exemplo, da obrigação de devolução do preço com juros no seguimento do exercício do direito de retractação ou o desaparecimento da menção obrigatória da TAEG na publicidade.

2.4.8. Acresce que a proposta avança com alguns preceitos onde se pretendem responsabilizar os intermediários de crédito em certas situações, mas fá-lo de forma dispersa e não sistemática.

2.4.8.1. O CESE entende que a regulamentação dos intermediários de crédito constitui uma prioridade e deve ser levada a cabo à semelhança do que foi feito quanto aos intermediários de seguros(5).

2.4.8.2. Várias razões sustentam esta posição. Desde logo, o facto dos intermediários ocuparem uma posição importante na relação de consumo, uma vez que medeiam as relações entre o mutuante e o consumidor. Por outro lado, a regulação dos intermediários de crédito é muito heterogénea nos vários ordenamentos jurídicos dos Estados-Membros.

Acresce que a jurisprudência dos Tribunais europeus não é consensual no que toca à responsabilidade dos intermediários, nomeadamente no domínio do comércio electrónico e das vendas à distância.

2.4.9. Quanto ao âmbito de aplicação, não é aceitável a supressão de um limite mínimo de crédito para a sujeição à regulamentação proposta, na medida em que tal poderá ser dissuasor da outorga de micro-créditos ao consumo para a aquisição de bens ou serviços de primeira necessidade, sendo desproporcionadas as exigências da directiva em relação aos interesses envolvidos.

2.4.9.1. O Comité sugere, assim, que seja retomado o princípio previsto no n.o 1 do artigo 2.o da anterior directiva, com a definição de um patamar mínimo de aplicação de 500 EUR.

2.4.10. Por outro lado, a conformação contratual de alguns tipos de crédito ao consumo, designadamente do contrato de leasing, a manter-se a sua inclusão na regulamentação da directiva, necessita de uma disposição que permita adaptar determinados efeitos do regime proposto à especificidade da sua própria natureza jurídica, em aspectos como o direito de retractação, o cálculo da TAEG, o plano de amortização, o reembolso antecipado ou a retoma do bem em caso de incumprimento do contrato.

2.5. Finalmente, existem fundadas dúvidas quanto à compatibilidade de algumas disposições da Proposta, ou, pelo menos, quanto a interpretações possíveis das mesmas, relativamente ao regime de outras Directivas, nomeadamente as que se referem à protecção de dados, às vendas à distância, ao comércio electrónico, à comercialização à distância de serviços financeiros e às cláusulas abusivas, aspecto a merecer uma análise técnico-jurídica minuciosa.

3. Observações na especialidade

3.1. Definições

3.1.1. Definição de intermediário de crédito (art. 2.o, al. d))

A definição dos intermediários de crédito, incluída no artigo 2.o, alínea d), deve ser redigida da seguinte forma:

"'intermediário de crédito': qualquer pessoa singular ou colectiva que, em troca de uma remuneração, exerça habitualmente uma actividade de mediação junto do consumidor que consista em apresentar ou propor contratos de crédito, realizar acções preparatórias para a sua celebração ou celebrá-los.".

3.1.2. Definição de contrato de garantia (art. 2.o, al. e))

Na definição de contrato de garantia deve esclarecer-se que, na sua formalização, ele pode integrar-se no próprio contrato de crédito, o que não resulta claro.

3.1.3. Definição de levantamento de crédito (art. 2.o, al. m))

O conceito de "levantamento de crédito" deve atender ao momento do(s) levantamento(s) efectivo(s) do(s) montante(s) do crédito, e não à "colocação à disposição do consumidor".

3.2. Âmbito de aplicação (Contratos excluídos)

3.2.1. Eliminar a expressão "de uma só vez" na alínea c) do artigo 3.o

3.2.2. Eliminar a alínea d) do n.o 2 do artigo 3.o, ou tornar bem explícito que as condições previstas em (i), (ii) e (iii) são cumulativas.

3.3. Informação Pré-contratual

3.3.1. Publicidade (artigo 4.o)

Impor a obrigação da indicação da TAEG e da taxa mutuante total em todas as formas de comunicação comercial relativas a crédito a consumidores.

3.3.2. Proibição da negociação de contratos de crédito fora dos estabelecimentos comerciais (artigo 5.o)

Explicitar que a proibição se refere exclusivamente aos casos de ofertas não solicitadas.

3.3.3. Informação prévia (artigo 6.o)

3.3.3.1. Eliminar a exclusão prevista no n.o 4 ou, quando não, pelo menos clarificar a expressão "que intervém apenas a título acessório", que é equívoca e necessita adequada clarificação.

3.3.3.2. Substituir as expressões "se necessário", nos n.os 1 e 2, 1.a parte do artigo 6.o, pela expressão "se for caso disso";

3.3.3.3. Substituir a expressão "das suas vantagens e, se necessário dos seus inconvenientes" pela expressão "dos seus aspectos relevantes e características", no n.o 2, 2.a parte do artigo 6.o;

3.3.3.4. Substituir a expressão "eventualmente" por "se for caso disso" no n.o 3 do artigo 6.o;

3.3.3.5. Substituir a expressão "vantagens e desvantagens relativas ao produto" pela expressão "aspectos relevantes e características do produto" (n.o 3 do artigo 6.o).

3.4. Consulta da base centralizada de dados (artigo 8.o)

3.4.1. A Directiva deve estabelecer com clareza as consequências da não consulta e da não tomada em consideração dos dados constantes da base, em termos de responsabilidade do mutuante(6), como forma de garantir a efectividade da obrigação da consulta.

3.4.2. Deve igualmente tomar em consideração a realidade do micro-crédito, definindo um montante mínimo a partir do qual é obrigatória a consulta das bases de dados, em alternativa a não ser aceite o estabelecimento do patamar mínimo recomendado no ponto 2.4.9.1.

3.4.3. A obrigação de fornecimento ao consumidor do resultado da consulta deverá ser complementada com o direito de rectificação pelo consumidor, devidamente tutelado por sanção adequada em caso de incumprimento.

3.4.4. A destruição imediata e automática dos dados recolhidos pode impedir a definição do perfil da clientela e impossibilitar o aconselhamento dos produtos mais adequados.

3.4.4.1. O CESE sugere a compatibilização deste dispositivo com o estabelecido no Acordo de Basileia revisto, estabelecendo um prazo máximo para a manutenção dos dados, salvo se o consumidor manifestar a sua vontade de serem imediatamente destruídos.

3.5. Empréstimo responsável (artigo 9.o)

3.5.1. A expressão "parte-se do princípio de", carecendo de rigor jurídico, deve antes ser substituída pela expressão "presume-se", com isso se invertendo o ónus da prova.

3.5.2. Acrescentar um período novo com a seguinte redacção:

"Igualmente se presume que tanto o consumidor como o garante revelaram fielmente a sua situação financeira".

3.6. Informação a mencionar no contrato de crédito e de garantia (artigo 10.o)

3.6.1. A obrigação de entrega de um exemplar do contrato ao consumidor deve ser sancionada em sede de validade contratual.

3.7. Direito de retractação (artigo 11.o)

3.7.1. Substituir, no n.o 1, a expressão "seja transmitido ao consumidor" por "seja recebido pelo consumidor".

Só a partir da data da recepção confirmada pode ser contado o prazo.

3.7.2. É indispensável clarificar a redacção do n.o 3, nomeadamente no que se refere à possibilidade de devolução de bens, a qual só parece fazer sentido relativamente aos créditos ligados à venda de bens.

3.7.2.1. Aceita-se, em princípio, a regra segundo a qual o contrato financiado não deve estar sujeito aos efeitos da retractação do contrato de crédito, mas importa acautelar situações de fraude por parte do consumidor de má fé.

3.7.2.2. A opção por reter a propriedade do bem financiado até ao decurso do prazo de retractação, independentemente da transferência da posse para o consumidor, penaliza a regra da transferência da propriedade por efeito do sinalagma, o que não é adequado em face do princípio da subsidiariedade que rege nesta matéria.

Parece mais adequado fazer depender o exercício do direito de retractação em relação ao contrato do crédito da prévia quitação do bem financiado ou do efectivo reembolso do crédito se este tiver sido dado directamente ao comprador-consumidor do bem adquirido.

3.8. Reembolso antecipado (artigo 16.o)

3.8.1. A proposta mantém a possibilidade de ser exigido ao consumidor o pagamento de uma indemnização, cujos contornos não são definidos com o necessário rigor e objectividade.

3.8.1.1. A solução que se propõe será a da eliminação da possibilidade de ser exigida qualquer indemnização.

3.8.1.2. No caso contrário, deve prever-se que a possibilidade de indemnização por reembolso antecipado deve ser previamente determinada no contrato de crédito, referindo-se exclusivamente aos encargos de arranque e gestão do crédito repartidos pelas prestações totais, aos riscos associados à taxa de refinanciamento do mutuante e ao risco da necessidade de recolocar o capital a uma taxa inferior, para além de deverem ser previstas penalizações reduzidas para as situações em que se proceda a novo acordo de crédito com vista ao pagamento de crédito anterior.

3.9. Responsabilidade solidária (artigo 19.o)

3.9.1. O dispositivo deve ser completado com o disposto no actual n.o 2 do artigo 11.o da Directiva 87/102/CEE(7).

3.9.2. A expressão "compensar" no n.o 2 deve ser substituída pela expressão "indemnizar".

3.10. Execução do contrato de garantia (artigo 23.o)

3.10.1. Afigura-se necessário aclarar o sentido do conceito de "actuar" na versão espanhola, por forma a significar exactamente que se trata de uma demanda judicial. Por outro lado, o prazo deve ser encurtado para 30 dias.

3.10.2. Também não está justificado no n.o 3 que se limite a importância garantida ao saldo do crédito e aos atrasos em dívida, já que a garantia deve poder estender-se a qualquer custo que o consumidor deva suportar em consequência do incumprimento do contrato (por exemplo, as despesas de execução).

3.11. Harmonização total (artigo 30.o)

3.11.1. A questão de harmonização total e as condições para o acordo do CESE a esta solução foram referidas anteriormente, na generalidade.

3.11.2. Aqui importa referir apenas que, de acordo com o referido no ponto 3.13 relativamente ao artigo 33.o, deverá ser eliminada a alínea b) do artigo 30.o

3.12. Sanções (artigo 31.o)

3.12.1. A questão de fundo do regime sancionatório foi tratada na generalidade.

3.12.2. Aqui importa apenas referir que as frases

"As sanções previstas devem ser eficazes, proporcionadas e dissuasivas. Podem nomeadamente prever a perda de juros e de despesas ..."

devem ser substituídas por:

"As sanções previstas devem ser eficazes, proporcionadas e dissuasivas e prever a perda de juros e de despesas ...".

3.13. Ónus da prova (artigo 33.o)

3.13.1. Substituir a expressão "Os Estados-Membros podem prever que o ónus da prova ..."

por:

"Os Estados-Membros devem prever que o ónus da prova ...".

4. Conclusões

4.1. A proposta de Directiva visa responder a um conjunto de expectativas e necessidades em matéria de protecção do consumidor, designadamente o alargamento do âmbito de aplicação aos contratos de garantia, a previsão de novas formas de crédito, mas também a clarificação de conceitos essenciais na relação de crédito, no que se assume que possa contribuir para melhorar a confiança dos consumidores no mercado único de serviços financeiros.

4.2. Lamenta-se, no entanto, que a iniciativa da revisão não tivesse sido precedida de simulação que permitisse confirmar o impacto da sua adopção em termos de mercado (volume de transacções, montantes e tipos de crédito, etc.) quer do lado da procura, quer do lado da oferta.

4.3. Também não se aceita que a proposta mantenha, à semelhança da Directiva 87/102/CEE, como preocupação de primeira linha, o desenvolvimento do mercado interno, e que a protecção dos consumidores só releve na medida em que ela possa proporcionar o fomento da livre circulação da oferta de crédito, não constituindo um fim em si própria mas apenas um instrumento de desenvolvimento do mercado interno.

4.3.1. Sugere-se, em consequência, que a base jurídica da proposta seja o artigo 153.o do Tratado.

4.4. Por outro lado, reconhecem-se como positivas algumas medidas pontuais com impacto na questão do sobreendividamento, nomeadamente o princípio do empréstimo responsável, o dever de aconselhamento, a regulamentação do direito de retractação, o dever de fornecimento de um plano de amortizações e a regulamentação da cobrança extrajudicial.

4.5. Teria sido, no entanto, desejável que se tivesse aproveitado a oportunidade para se ir mais longe, prevendo mecanismos de actuação para fazer face às situações declaradas de sobreendividamento.

4.6. A proposta continua a não regular uma parte substancial do crédito, não prevê a regulamentação da usura, continua a não definir uma tipologia contratual e mantém a desresponsabilização dos intermediários de crédito.

4.7. Regista-se mesmo algum recuo em face do regime anterior em vários aspectos, de que se destaca o desaparecimento da menção obrigatória da TAEG na publicidade, retirando ao consumidor a possibilidade de comparar os preços do crédito antes da fase de negociação do mesmo, para além de o regime proposto, no seu todo, ser, em muitos aspectos, menos protector do que o que já é praticado em vários Estados-Membros.

4.8. Não se aceita que a imposição de deveres de informação ao mutuante corresponda à sua desresponsabilização face ao consumidor, até porque os deveres de informação não esgotam a protecção do consumidor.

4.9. Recomenda-se que a aplicação efectiva do regime da proposta de directiva no mercado interno seja complementada com uma aposta na formação, especialmente no que toca aos intermediários de crédito em geral e aos comerciantes em particular, mas também relativamente aos próprios consumidores, em especial os de níveis culturais menos elevados, onde o aconselhamento personalizado e a educação desde os níveis mais elementares da escolaridade, assumem papel decisivo para a compreensão dos mecanismos e das consequências do recurso ao crédito ao consumo, em particular no que se refere a uma gestão prudente dos orçamentos familiares.

4.10. Recomenda-se, igualmente, que o estudo do impacto referido no ponto 4.2 seja agora extensivo aos Estados-Membros em vias de adesão, sugerindo-se que tal estudo, a realizar pela Comissão e a submeter ao CESE e ao Parlamento Europeu, comporte as seguintes valências:

- o impacto económico do regime proposto no sector bancário, no comércio e na indústria,

- o impacto sobre os consumidores, em especial, sobre os consumidores mais desfavorecidos,

- um estudo sobre o efeito da proposta no eventual desenvolvimento do comércio transfronteiriço.

4.11. A opção pela harmonização total só deve merecer apoio se ela corresponder a um efectivo alinhamento pelo nível mais elevado possível de protecção dos consumidores e desde que não se traduza numa diminuição real das suas garantias, ao contrário do que resulta da proposta.

4.12. Sugere-se, assim, a manutenção da cláusula minimal, acompanhada de uma definição precisa das áreas onde os Estados-Membros podem proteger mais adequadamente os consumidores nas relações de crédito ao consumo.

4.13. Em resumo, e no estado actual da Proposta de Directiva, recomenda-se ao Conselho e aos Estados-Membros que não a adoptem sem, previamente, a Comissão ter reponderado devidamente as soluções apresentadas, à luz designadamente das observações do CESE, verificado a compatibilização dos preceitos da proposta com o disposto em vários instrumentos comunitários que tratam de matérias conexas e avaliado detalhadamente o impacto das medidas sugeridas, em todas as suas vertentes e dimensões, em particular no que se refere aos progressos na realização do mercado único dos serviços financeiros e a um efectivo incremento da confiança dos consumidores na sua utilização transfronteiras.

Bruxelas, 17 de Julho de 2003.

O Presidente

do Comité Económico e Social Europeu

Roger Briesch

(1) Destacam-se, entre os mais importantes:

- o Relatório de Informação da Secção INT sobre o Sobreendividamento das Famílias;

- o parecer relativo ao "Sobreendividamento das Famílias" (JO C 149 de 21.6.2002);

- o parecer sobre a proposta de directiva que modificou a Directiva 87/102/CEE (JO C 337 de 31.12.1988);

- o parecer sobre o Livro Verde relativo a "Serviços Financeiros: dar resposta às expectativas dos consumidores" (JO C 56 de 24.2.1997);

- o parecer sobre a proposta de directiva relativa a certos aspectos jurídicos do comércio electrónico (JO C 169 de 16.6.1999);

- o parecer sobre o Relatório de Aplicação da Directiva 90/88/CEE e da proposta de directiva que modificou a Directiva 87/102/CEE tal como modificada pela Directiva 90/88/CEE (JO C 30 de 30.1.1997);

- o parecer sobre a proposta de directiva relativa à comercialização à distância de serviços financeiros (JO C 169 de 16.6.1999).

(2) Alguns dos principais eventos onde esta necessidade de revisão foi salientada foram:

- A audição com peritos governamentais em 4 de Julho de 2001 e com as organizações de consumidores em 5 de Julho de 2001, em Bruxelas (Centro Borschette).

- A audição promovida pelo CES em Estocolmo, em 18 de Julho de 2001.

- A conferência promovida pelo Consiglio Nazionale dei Consummatori e degli Utenti, em Milão, em 2 de Julho de 2001.

- O Colóquio sobre "Os créditos ao consumo e a harmonização comunitária", organizado pela Presidência Belga, em Charleroi, a 13 e 14 de Novembro de 2001.

(3) Cf. Parecer sobre o Relatório da Comissão sobre a aplicação da Directiva 93/13/CE do Conselho de 5 de Abril de 1993 (JO C 116 de 20.4.2001) e parecer sobre os Consumidores e o Mercado de Seguros (JO C 95 de 30.3.1998).

(4) Objecto dos pareceres do CESE na referida nota 1, p. 2.

(5) Directiva 2002/92/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de Dezembro de 2002, JO L 9 de 15.1.2003. Sobre a proposta desta Directiva (JO C 221 de 7.8.2001).

(6) Cf. a propósito Bernd Stauber, "La consécration légale d'un devoir de diligence du donneur de crédit", em "La responsabilité du donneur de crédit aux particuliers", Observatoire du Crédit et de l'Endettement, Outubro, 1996 e "La prévention du surendettement du consommateur la nouvelle approche de la LCC 2001", em "La nouvelle loi fédérale sur le crédit à la consommation", Ed. CEDIDAC, n.o 51 Lausanne 2002.

(7)

"(2) O consumidor terá o direito de demandar o mutuante quando:

a) Com vista a adquirir bens ou obter serviços, um consumidor celebrar um contrato de crédito com terceira pessoa diversa do fornecedor desses bens e serviços, e

b) O mutuante e o fornecedor de bens ou serviços tiverem um acordo pré-existente ao abrigo do qual o mutuante põe o crédito à disposição exclusiva dos clientes desse fornecedor para aquisição de bens e serviços ao mesmo fornecedor, e

c) O consumidor a que se refere a alínea a) obtiver tal crédito em conformidade com o referido acordo pré-existente, e

d) Os bens ou serviços abrangidos pelo contrato de crédito não sejam fornecidos ou só parcialmente o sejam ou não sejam conformes com o contrato de fornecimento, e

e) O consumidor tiver demandado o fornecedor mas não tenha obtido a satisfação a que tiver direito.".