Relatório Especial Tornar a condicionalidade 
mais eficaz e mais simples 
continua a ser um desafio PT 2016  n.º 26
TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU

TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU  
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1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
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Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2016
Print ISBN 978-92-872-6038-3 ISSN 1831-0982 doi:10.2865/708201 QJ-AB-16-026-PT-C
PDF ISBN 978-92-872-5990-5 ISSN 1977-5822 doi:10.2865/059985 QJ-AB-16-026-PT-N
EPUB ISBN 978-92-872-6029-1 ISSN 1977-5822 doi:10.2865/948137 QJ-AB-16-026-PT-E
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Tornar a condicionalidade 
mais eficaz e mais simples 
continua a ser um desafio
(apresentado nos termos do artigo 287.º, n.º 4,  
segundo parágrafo do TFUE)Relatório EspecialPT 2016  n.º 26
02
 Equipa de auditoria
Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados 
e de conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas 
tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados 
ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político 
e público.
A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria I — presidida pelo Membro do TCE Phil 
Wynn Owen — especializada na utilização sustentável dos recursos naturais. A auditoria foi efetuada sob a responsa -
bilidade do Membro relator Nikolaos Milionis, com a colaboração de Ioulia Papatheodorou, chefe de gabinete;  
Kristian Sniter, assessor de gabinete; Robert Markus, responsável principal; Daniela Jinaru, responsável de tarefa;  
Felipe Andrés Miguélez, Marius Cerchez e Michael Spang, auditores.
Da esquerda para a direita: K. Sniter, I. Papatheodorou, N. Milionis, R. Markus e D. Jinaru.
03
 Índice
Pontos
 Glossário
I-IX Síntese
1-10  Introdução
11-17  Âmbito e  método de auditoria
18-71  Observações
18-36  As informações disponíveis não permitiam à  Comissão avaliar devidamente a  eficácia da 
condicionalidade
22-27  Os indicadores de desempenho utilizados pela Comissão davam uma visão parcial da eficácia da 
condicionalidade
28-33  A avaliação da eficácia da condicionalidade realizada pela Comissão não teve em conta o nível de 
incumprimento por parte dos agricultores
34-36  A Comissão não analisou os motivos das infrações à  condicionalidade nem os meios de as corrigir
37-71  O sistema de gestão e  controlo da condicionalidade pode ser mais simplificado
41-47  Os procedimentos de controlo continuaram a ser complexos
48-52  O regime da pequena agricultura reduziu os encargos administrativos, o que poderá afetar a realização dos 
objetivos da condicionalidade em alguns Estados-Membros
53-58  A ecologização introduziu um nível adicional de controlos das práticas obrigatórias respeitadoras do 
ambiente
59-64  Os custos específicos associados à  execução da condicionalidade não estão suficientemente quantificados
65-71  A base para cálculo das sanções a aplicar aos agricultores em toda a UE no âmbito da condicionalidade não 
está suficientemente harmonizada
04 Índice 
72-79  Conclusões e  recomendações
 Anexo I —  Âmbito das regras de condicionalidade, de acordo com o anexo II do Regulamento 
(UE) n.º 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho
 Anexo  II —  Principais alterações no âmbito das regras de condicionalidade da PAC 
para  2014-2020
 Anexo III — As partes interessadas manifestaram a necessidade de uma maior simplificação
 Anexo  IV — Estudo de casos incluídos no inquérito enviado aos organismos pagadores
 Respostas da Comissão
05
 Glossário
Auditoria de conformidade : inspeções no local realizadas pelos auditores da DG AGRI que permitem à Comissão 
verificar se os Estados-Membros utilizaram corretamente os fundos colocados à sua disposição pelo FEAGA e pelo 
FEADER e, em especial, se possuem sistemas de gestão e de controlo que funcionem bem e garantam que os 
pagamentos aos beneficiários são regulares.
BCAA : normas relativas às boas condições agrícolas e ambientais das terras que visam contribuir para prevenir 
a erosão dos solos, manter a estrutura e matéria orgânica do solo, garantir um nível mínimo de manutenção, evitar 
a deterioração dos habitats e proteger e gerir as águas. Estas normas foram introduzidas pela legislação da PAC 
e são aplicáveis apenas aos seus beneficiários. Devem ser definidas pelos Estados-Membros tendo em conta as 
condições locais.
DG AGRI : Direção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural da Comissão Europeia, responsável pela 
aplicação da política agrícola e de desenvolvimento rural.
DG ENV : Direção-Geral do Ambiente da Comissão Europeia, responsável pela legislação setorial em matéria de 
ambiente.
DG SANTE : Direção-Geral da Saúde e da Segurança dos Alimentos da Comissão Europeia, responsável pela 
legislação setorial relativa à saúde pública, fitossanidade, saúde animal e bem-estar dos animais.
Exercício financeiro : o exercício financeiro agrícola abrange as despesas pagas e as receitas cobradas e inscritas 
nas contas do orçamento dos Fundos pelos organismos pagadores a título do exercício «n» com início em 16 de 
outubro do ano «n-1» e termo em 15 de outubro do ano «n» (artigo 39º do Regulamento (UE) n.º 1306/2013 do 
Parlamento Europeu e do Conselho).
FEADER : Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural.
FEAGA : Fundo Europeu Agrícola de Garantia
Organismo de aconselhamento agrícola : organismo público ou privado encarregado por um Estado-Membro 
do funcionamento de um sistema de aconselhamento aos agricultores em matéria de gestão das terras e das 
explorações agrícolas.
Organismo pagador : organismo responsável num Estado-Membro pela devida avaliação, cálculo, inspeção 
e pagamento dos subsídios da PAC.
PAC : Política Agrícola Comum
Pontos de controlo : aspetos pormenorizados resultantes da aplicação das regras relativas à condicionalidade que 
são incluídos nas listas de verificação utilizadas nos controlos administrativos e no local efetuados pela autoridade 
de gestão responsável pela condicionalidade em cada Estado-Membro (ou seja, organismos pagadores) ou 
solicitados por esta a outros organismos de controlo.
Regras de condicionalidade : as regras aplicáveis à condicionalidade são compostas pelos requisitos legais 
de gestão (RLG) da legislação europeia e pelas normas em matéria de boas condições agrícolas e ambientais 
das terras (BCAA) definidas a nível nacional. Estão indicadas no anexo II do Regulamento (UE) n.º 1306/2013 
e dizem respeito ao ambiente, alterações climáticas e boas condições agrícolas das terras, à saúde pública, saúde 
animal e fitossanidade, bem como ao bem-estar dos animais. Ao longo deste relatório os termos «regras de 
condicionalidade» e «obrigações de condicionalidade» são utilizados indistintamente.
06 Glossário 
RLG : os requisitos legais de gestão consistem num número de obrigações específicas incluídas no âmbito das regras 
de condicionalidade retiradas dos atuais regulamentos e diretivas da UE relativos ao ambiente, saúde pública, 
fitossanidade, saúde animal e bem-estar dos animais (legislação setorial). Estes requisitos já são aplicados fora do 
quadro da PAC.
07
 Síntese
I
A condicionalidade relaciona a maior parte dos pagamentos da PAC com o cumprimento pelos agricultores de nor -
mas básicas em matéria de ambiente, segurança dos alimentos, saúde e bem-estar dos animais, bem como de boas 
condições agrícolas e ambientais (BCAA). Atualmente, aplica-se a 7,5 milhões de agricultores que, em 2015, recebe -
ram cerca de 47 mil milhões de euros de ajudas1. A sociedade tem expectativas elevadas de que os agricultores que 
recebem subsídios da UE respeitem a condicionalidade.
II
O legislador estabeleceu um quadro da UE aplicável à condicionalidade e a Comissão é responsável pelo acompa -
nhamento da sua aplicação. Os Estados-Membros traduziram as regras da UE em obrigações para os agricultores 
e verificaram se essas obrigações foram respeitadas. O Tribunal analisou se o sistema de gestão e de controlo da 
condicionalidade era eficaz e se podia ainda ser simplificado.
III
O Tribunal concluiu que as informações disponíveis não permitiam à Comissão avaliar devidamente a eficácia da 
condicionalidade. Apesar das alterações introduzidas na PAC para o período de 2014-2020, o sistema de gestão e de 
controlo da condicionalidade pode ainda ser simplificado.
IV
Os indicadores de desempenho utilizados pela Comissão davam uma visão parcial da eficácia da condicionalidade. 
Os indicadores não tinham em conta o nível de incumprimento por parte dos agricultores. Além disso, a Comissão 
não analisou os motivos das infrações nem os meios de as corrigir.
V
As alterações da PAC para o período de 2014-2020 reduziram um pouco o número de regras de condicionalidade, 
suprimindo requisitos que não eram suficientemente pertinentes para a atividade agrícola. No entanto, os proce -
dimentos de controlo continuam a ser complexos. As medidas de simplificação, tais como o regime da pequena 
agricultura, que reduz os encargos adicionais para as administrações e os agricultores, têm de ter em conta a neces -
sidade de atingir os objetivos da condicionalidade.
VI
As práticas agrícolas relativas ao novo pagamento por ecologização têm semelhanças com as anteriores normas 
BCAA. Por conseguinte, existem atualmente dois tipos de práticas agrícolas complementares que visam os mesmos 
objetivos: a manutenção das terras e a proteção da biodiversidade. Apesar das suas semelhanças, as regras obriga -
tórias aplicáveis à ecologização e às BCAA são verificadas através de dois sistemas de controlo. Esta situação pode 
conduzir a ineficiências nos sistemas de controlo e a encargos administrativos adicionais.
1 Estes 7,5 milhões de agricultores representam 68% de todos os agricultores subsidiados pela PAC e recebem 83% de todos os pagamentos. Os pequenos 
agricultores não estão incluídos nestes números, uma vez que não são objeto de sanções administrativas em caso de incumprimento das obrigações de 
condicionalidade (ver ponto 48).
08 Síntese 
VII
Os custos da aplicação da condicionalidade não estão suficientemente quantificados. Enquanto a Comissão não 
tiver uma estimativa fiável do custo global ao nível da condicionalidade, agregando os números relativos aos inter -
venientes em questão (instituições da UE, autoridades de gestão e controlo dos Estados-Membros e agricultores), 
não pode garantir a boa relação custo-eficácia do sistema de condicionalidade.
VIII
O sistema de sanções não assegurava uma base suficientemente harmonizada para cálculo das sanções administra -
tivas a aplicar aos agricultores da UE que não respeitem as regras. A aplicação dos fatores de gravidade, extensão, 
permanência e intencionalidade no cálculo de sanções para casos semelhantes variava significativamente entre os 
Estados-Membros.
IX
O Tribunal formula as seguintes recomendações:
- No âmbito da avaliação de impacto da PAC após 2020, a Comissão deve examinar como continuar a desenvol -
ver o seu conjunto de indicadores para avaliação do desempenho da condicionalidade e como ter em conta os 
níveis de cumprimento das regras da condicionalidade por parte dos agricultores nesses indicadores.
- A Comissão deve, a partir de agora, melhorar a partilha de informações relativas ao incumprimento das obriga -
ções de condicionalidade entre os serviços interessados, a fim de os ajudar a identificar os motivos do incumpri -
mento e a tomar as medidas apropriadas para lhes dar resposta.
- Para a PAC após 2020, a Comissão deve propor a adaptação das regras dos controlos no local relativos à condi -
cionalidade, o que permitiria orientar de forma mais eficaz os principais pontos de controlo.
- No âmbito da avaliação de impacto da PAC após 2020, a Comissão deve avaliar a experiência de ter dois siste -
mas que funcionam com objetivos ambientais similares (normas de BCAA e ecologização), a fim de promover 
uma maior sinergia entre eles. Esta análise deverá ter em conta critérios como o impacto ambiental das normas 
e o histórico de níveis de cumprimento por parte dos agricultores.
- Após o relatório sobre o desempenho da PAC previsto para o final de 2018, a Comissão deve elaborar uma meto -
dologia para medir os custos da condicionalidade.
- Para a PAC após 2020, a Comissão deve incentivar uma aplicação mais harmonizada das sanções a nível da UE, 
clarificando mais os conceitos de gravidade, extensão, permanência, recorrência e intencionalidade.
09
 Introdução
01 
A condicionalidade relaciona a maior parte dos pagamentos da Política Agrícola 
Comum (PAC) com o cumprimento pelos agricultores de normas em matéria de 
proteção do ambiente, segurança dos alimentos, saúde e bem-estar dos ani -
mais, bem como relativas à manutenção das terras em boas condições agrícolas 
e ambientais. Atualmente, aplica-se a 7,5 milhões de agricultores em toda a UE 
que, durante o exercício de 2015, receberam cerca de 47 mil milhões de euros de 
ajudas sujeitas às regras de condicionalidade (ver glossário )2. Se um agricultor 
não cumprir estas regras, pode ser-lhe aplicada uma sanção administrativa.
02 
A condicionalidade tem por base dois grandes conjuntos de regras (ver no ane -
xo I a lista atual dessas regras). Os requisitos legais de gestão (RLG) são requisi -
tos selecionados de entre as diretivas e os regulamentos em vigor em matéria 
de ambiente, segurança dos alimentos, fitossanidade, saúde e bem-estar dos 
animais. As normas em matéria de boas condições agrícolas e ambientais (BCAA) 
são regras adicionais aplicáveis apenas aos beneficiários dos pagamentos da PAC. 
Impõem práticas sustentáveis relacionadas com as terras agrícolas e a proteção 
da água, dos solos e das reservas de carbono, bem como a manutenção das terras 
e os elementos paisagísticos.
03 
A condicionalidade visa contribuir para os dois objetivos seguintes:2 Relatório Anual de Atividades 
de 2015 da DG AGRI.
3 Regulamento (UE) 
n.º 1306/2013 do Parlamento 
Europeu e do Conselho, de 
17 de dezembro de 2013, 
relativo ao financiamento, 
à gestão e ao 
acompanhamento da Política 
Agrícola Comum e que revoga 
os Regulamentos (CEE) 
n.º 352/78, (CE) n.º 165/94, 
(CE) n.º 2799/98, (CE) 
n.º 814/2000, (CE) 
n.º 1290/2005 e (CE) 
n.º 485/2008 do Conselho 
(JO L 347 de 20.12.2013, p. 549).Figura  1Objetivos da condicionalidade
Contribuir para tornar a PAC mais 
compatível com as expectativas
da sociedade
o reforço da coerência entre esta política
e as políticas no domínio do ambiente, 
saúde pública, saúde animal, /f_itossanidade 
e bem estar dos animaisuma maior sensibilização
dos bene/f_iciários para a necessidade
de cumprirem as normas básicasContribuir para o desenvolvimento
de uma agricultura sustentável
através de mediante
Fonte:  Considerando 54 do Regulamento (UE) n.º 1306/20133.
10 Introdução 
04 
A sociedade tem expectativas elevadas de que os agricultores que recebem 
subsídios da UE respeitem as obrigações de condicionalidade. De acordo com 
o último inquérito do Eurobarómetro4, publicado em janeiro de 2016, mais de 
quatro em cada cinco inquiridos da UE consideraram que é «justificado» reduzir 
os pagamentos de subsídios aos agricultores que não cumpram as regras.
05 
Sendo um dos instrumentos da PAC, a condicionalidade é executada na moda -
lidade de gestão partilhada, em que as tarefas são partilhadas entre a Comissão 
e os Estados-Membros. Neste contexto, as responsabilidades da Comissão são as 
seguintes:
- respeitar o quadro geral da UE estabelecido nos regulamentos elaborados 
pelo Parlamento Europeu e o Conselho, bem como as recomendações recebi -
das do Parlamento Europeu durante a quitação das contas anuais relacionada 
com a execução do orçamento da UE;
- criar o quadro pormenorizado da UE, através de regulamentos de execução 
e de regulamentos delegados, bem como orientações de execução para os 
Estados-Membros;
- verificar se os Estados-Membros exercem as suas responsabilidades em 
conformidade com as disposições jurídicas e aplicar correções financeiras, 
quando se verificar que os sistemas destes têm insuficiências;
- verificar se os objetivos da condicionalidade foram atingidos e apresentar 
relatórios sobre os resultados5.
06 
A Direção-Geral do Ambiente (DG ENV) e a Direção-Geral da Saúde e da Segu -
rança dos Alimentos (DG SANTE) são responsáveis pelo acompanhamento da 
execução e pela realização dos objetivos da legislação setorial na qual os RLG se 
baseiam, enquanto a Direção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural 
(DG AGRI) é responsável pelas BCAA. A DG AGRI realiza auditorias para verificar 
se os Estados-Membros dispõem de sistemas de gestão e de controlo adequados 
para a condicionalidade.
07 
Os Estados-Membros são responsáveis por adotar todas as disposições legislati -
vas, regulamentares e administrativas para a criação de um quadro nacional em 
conformidade com o quadro geral e pormenorizado de condicionalidade da UE, 
nomeadamente por:
- criar sistemas para prevenir, detetar e corrigir os casos de incumprimento;
- realizar controlos no local de uma amostra de 1%, pelo menos, dos 
agricultores6;4 « Special Eurobarometer 
440 Europeans, Agriculture and 
the CAP » (Eurobarómetro 
especial 440 Os europeus, 
a agricultura e a PAC), 
publicado em 21 de janeiro 
de 2016, que reflete as 
opiniões recolhidas entre 17 
e 26 de outubro de 2015 pela 
TNS Opinion & social, a pedido 
da Comissão Europeia. Todas 
as entrevistas são presenciais 
e realizadas no domicílio de 
cidadãos da UE selecionados 
aleatoriamente.
5 Ver, por exemplo, o Relatório 
Anual de Atividades de 2014 
da DG AGRI, Anexo 10, parte 6, 
Condicionalidade.
6 De uma maneira geral, os 
controlos no local devem ser 
realizados numa amostra 
mínima de 1% dos 
beneficiários da PAC. Contudo, 
relativamente a determinados 
requisitos, tais como 
a identificação e registo dos 
animais, a taxa mínima de 
controlo é de 3% dos 
agricultores, como previsto na 
legislação setorial. Em 
consequência, o número total 
de agricultores controlados no 
âmbito da condicionalidade é, 
na prática, superior à amostra 
de 1%. Por exemplo, durante 
o exercício de 2015, 
a percentagem dos 
agricultores controlados foi 
de 2,31%. Em relação aos RLG, 
os Estados-Membros podem 
decidir combinar esses 
controlos com os que são 
realizados no âmbito da 
legislação setorial, a fim de 
alcançar a taxa de controlo de 
1% para a condicionalidade.
11 Introdução 
- aplicar sanções e recuperar montantes indevidamente pagos aos agricultores 
que não tenham respeitado as regras;
- comunicar dados à Comissão (contas anuais auditadas, relatórios financeiros 
e estatísticas de controlo).
08 
Os beneficiários da PAC devem respeitar todas as regras de condicionalidade, tal 
como estão definidas na legislação nacional. O seu pagamento anual da UE pode 
ser reduzido caso se verifique que infringiram qualquer dessas regras, em resulta -
do de um ato ou omissão que lhes seja diretamente imputável.
09 
Em 2008, o Tribunal publicou um relatório especial sobre a eficácia da condicio -
nalidade7. O relatório concluiu que a condicionalidade não tinha sido uma polí -
tica eficaz, salientando que o quadro da condicionalidade colocava dificuldades 
consideráveis, nomeadamente devido à sua complexidade.
10 
A simplificação do âmbito e das regras relativas ao sistema de condicionalidade 
tem sido um tema constante de discussão entre a Comissão, o Conselho e os 
Estados-Membros, devido à complexidade do quadro e à necessidade de assegu -
rar que as regras podem ser controladas e são suficientemente relevantes para 
a atividade agrícola. Entre 2008 e 2013, na sequência de um «exame de saúde» da 
PAC, foram introduzidas alterações no sistema de condicionalidade8. As altera -
ções adicionais efetuadas para o atual período de 2014-2020 visavam9:
- racionalizar o âmbito das normas, organizando-as numa única lista, agrupa -
das por domínios e questões, a fim de tornar o sistema de condicionalidade 
mais coerente e mais visível;
- retirar do âmbito certos requisitos que não eram suficientemente relevantes 
para a atividade agrícola ou a superfície da exploração ou que diziam mais 
respeito às autoridades nacionais do que aos beneficiários.7 Relatório Especial n.º 8/2008, 
«A condicionalidade é uma 
política eficaz? « ( http://eca.
europa.eu )
8 O Regulamento (CE) 
n.º 73/2009 do Conselho, de 
19 de janeiro de 2009, que 
estabelece regras comuns 
para os regimes de apoio 
direto aos agricultores no 
âmbito da Política Agrícola 
Comum e institui 
determinados regimes de 
apoio aos agricultores, que 
altera os Regulamentos (CE) 
n.º 1290/2005, (CE) 
n.º 247/2006, (CE) n.º 378/2007 
e revoga o Regulamento (CE) 
n.º 1782/2003 (JO L 30 
de 31.1.2009, p. 16) 
acrescentou efetivamente 
duas BCAA obrigatórias no 
domínio recentemente criado 
da proteção e da gestão da 
água e três novas BCAA 
facultativas em matéria do 
nível mínimo de manutenção 
das terras; ao mesmo tempo, 
quatro das BCAA existentes 
nos termos do Regulamento 
(CE) n.º 1782/2003 foram 
tornadas facultativas. Também 
se verificaram pequenas 
alterações nos RLG, segundo 
as quais o requisito do 
Regulamento (CE) n.º 2629/97 
relativo a marcas auriculares, 
registos das explorações 
e passaportes foi suprimido.
9 Ver no anexo II a apresentação 
pormenorizada das alterações 
introduzidas para o período 
de 2014-2020.
12
 Âmbito e  método de 
auditoria
11 
A simplificação é um processo que visa racionalizar as regras e os controlos e re -
duzir os custos relativos à conformidade. As medidas de simplificação, embora 
reduzam os encargos adicionais para as administrações e os agricultores, têm de 
ter em conta a necessidade de atingir os objetivos da condicionalidade.
12 
O Tribunal examinou o sistema de gestão e de controlo da condicionalidade 
instaurado pela Comissão e pelos Estados-Membros, a fim de avaliar se a condi -
cionalidade é eficaz e até que ponto houve uma simplificação no âmbito do novo 
quadro jurídico.
13 
A questão global da auditoria foi a seguinte:
«O sistema de gestão e de controlo da condicionalidade é eficaz e pode ainda 
ser mais simplificado?»
O presente relatório está estruturado de acordo com os dois principais aspetos da 
eficácia e da simplificação.
14 
O Tribunal analisou os seguintes elementos de prova relativos à aplicação da 
condicionalidade até à data:
- as estatísticas de controlo comunicadas pelos Estados-Membros à Comis -
são relativas aos exercícios de 2011 a 2014. Estes relatórios incluíam dados 
relativos ao número de agricultores controlados para cada norma específica, 
o número de incumprimentos detetados, bem como o nível e a categoria das 
sanções aplicadas;
- as auditorias de legalidade e regularidade realizadas pelo Tribunal (audito -
rias no âmbito da declaração de fiabilidade - DAS) efetuadas nos exercícios 
de 2011-2014;
- auditorias de conformidade realizadas pela Direção-Geral da Agricultura e do 
Desenvolvimento Rural (DG AGRI) da Comissão nos exercícios de 2011-2014.
13 Âmbito e  método de auditoria 
15 
O Tribunal analisou as informações relacionadas com o sistema de gestão e de 
controlo instituído ao nível da Comissão, obtidas através de entrevistas com re -
presentantes da DG AGRI e através do exame de várias análises, estudos e relató -
rios elaborados ou encomendados pela DG AGRI. Avaliou igualmente os efeitos 
potenciais das alterações introduzidas na PAC no período de 2014-2020, com base 
nos seguintes documentos: análise de impacto preparatória, regulamentos apro -
vados e declarações da Comissão.
16 
O Tribunal realizou dois inquéritos sobre temas como a sensibilização, a confor -
midade e a simplificação. Os inquéritos foram enviados aos organismos pagado -
res e aos organismos de aconselhamento agrícola. Foram recebidas respostas de 
6410 organismos pagadores consultados em 27 Estados-Membros11, enquanto 72 
dos 186 organismos de aconselhamento agrícola contactados responderam ao 
segundo inquérito.
17 
O Tribunal visitou três regiões nos Estados-Membros (Alemanha: Schleswig-Hols -
tein, Espanha: Catalunha e Reino Unido: Irlanda do Norte) onde foram entrevista -
dos representantes dos organismos pagadores e de associações de agricultores, 
para obter os seus pontos de vista sobre o impacto da condicionalidade nas 
explorações agrícolas.10 O Tribunal enviou inquéritos 
a 64 dos 82 organismos 
pagadores existentes, dado 
que em alguns Estados-
Membros nem todos os 
organismos pagadores têm 
responsabilidades ao nível da 
condicionalidade.
11 A Croácia não foi incluída no 
âmbito da presente auditoria 
devido à falta de dados 
históricos, em virtude da sua 
adesão à UE em 1 de julho 
de 2013.
14
 Observações
As informações disponíveis não permitiam à  Comissão 
avaliar devidamente a  eficácia da condicionalidade
18 
Na primeira parte do relatório, o Tribunal examina se os indicadores de desempe -
nho utilizados pela Comissão davam uma visão completa da eficácia da condi -
cionalidade, se tiveram em conta o nível de cumprimento pelos agricultores e se 
a Comissão analisou os motivos das infrações e os meios de as corrigir. As normas 
subjacentes aos exames do Tribunal estão definidas nos pontos 19-21.
19 
Para medir o grau de realização dos objetivos da condicionalidade (ver ponto 2), 
a Comissão deve definir indicadores de desempenho adequados12. Estes devem 
estar em consonância com os princípios da boa gestão financeira (economia, 
eficiência e eficácia)13. A Comissão deve analisar as questões ligadas ao desempe -
nho e agir em conformidade.
20 
É igualmente necessário que os Estados-Membros previnam, detetem e tratem 
eficazmente qualquer irregularidade ou incumprimento das obrigações de con -
dicionalidade cometidos pelos agricultores14 e informem anualmente a Comissão 
sobre os resultados das suas verificações.
21 
A eficácia da condicionalidade deve ser avaliada tendo em conta o nível de cum -
primento das regras da condicionalidade pelos agricultores, como um indicador-
chave da contribuição da política para a proteção do ambiente, da saúde pública, 
da saúde animal, da fitossanidade e do bem-estar dos animais. A fim de tornar 
esta política mais eficaz, a conceção do quadro de condicionalidade deve incluir 
medidas para identificar e dar resposta às razões pelas quais os agricultores não 
cumprem as regras.12 Nos termos do 
Considerando 2 do 
Regulamento de Execução 
(UE) n.º 834/2014 da Comissão, 
de 22 de julho de 2014, que 
estabelece regras para 
a aplicação do quadro comum 
de acompanhamento 
e avaliação da política agrícola 
comum (JO L 230 de 1.8.2014, 
p. 2).
13 O artigo 30º do Regulamento 
(UE, Euratom) n.º 966/2012 do 
Parlamento Europeu e do 
Conselho, de 25 de outubro 
de 2012, relativo às disposições 
financeiras aplicáveis ao 
orçamento geral da União 
e que revoga 
o Regulamento (CE, Euratom) 
n.º 1605/2002 (JO L 298 
de 26.10.2012, p. 1) 
(Regulamento Financeiro) 
apresenta as seguintes 
definições:  
O princípio da economia 
determina que os meios 
utilizados pela instituição no 
exercício das suas atividades 
devem ser disponibilizados 
em tempo útil, nas 
quantidades e qualidades 
adequadas e ao melhor preço.  
O princípio da eficiência visa 
a melhor relação entre os 
meios utilizados e os 
resultados obtidos.  
O princípio da eficácia visa 
a consecução dos objetivos 
específicos fixados e a 
obtenção dos resultados 
esperados.
14 Nos termos do 
considerando 39 do 
Regulamento (UE) 
n.º 1306/2013.
15 Observações 
Os indicadores de desempenho utilizados pela Comissão 
davam uma visão parcial da eficácia da condicionalidade
A situação no período de 2007-2013
22 
Para o primeiro objetivo (que consiste em contribuir para o desenvolvimento de 
uma agricultura sustentável através de uma maior sensibilização dos beneficiá -
rios para a necessidade de cumprirem as normas básicas), a Comissão utilizou 
o indicador «percentagem de pagamentos da PAC sujeitos à condicionalidade», 
que mostra a percentagem de pagamentos da PAC em que os agricultores têm 
de respeitar as regras de condicionalidade. No entanto, este indicador não mede 
a sensibilização dos agricultores para estas normas nem o nível de cumprimento 
das mesmas.
23 
A fim de medir o segundo objetivo (contribuir para tornar a PAC mais compatível 
com as expectativas da sociedade, mediante o reforço da coerência entre esta 
política e as políticas do ambiente, saúde pública, saúde animal, fitossanida -
de e bem-estar dos animais), o indicador utilizado foi a «opinião expressa pelo 
público em matéria de condicionalidade», medida pela Comissão no inquérito do 
Eurobarómetro. A questão e as opções de resposta do inquérito são apresentadas 
na caixa  1.
Excertos do inquérito do Eurobarómetro
Questão: «De acordo com as regras da Política Agrícola Comum (PAC), os pagamentos efetuados aos agri -
cultores estão relacionados com o requisito de cumprir as normas em matéria de ambiente, segurança dos 
alimentos e bem-estar dos animais («condicionalidade»). Em que medida considera justificado ou injustificado 
reduzir os pagamentos de subsídios aos agricultores que não respeitem as normas em matéria de segurança 
dos alimentos, as normas ambientais e as normas sobre bem-estar animal?»
Respostas sugeridas: «Totalmente justificado; Parcialmente justificado; Parcialmente injustificado; Totalmente 
injustificado; Desconheço».
Resultados do inquérito: Mais de quatro em cada cinco inquiridos da UE consideraram que é «justificado» 
reduzir os pagamentos de subsídios aos agricultores que não cumpram as regras (resposta «Totalmente justi -
ficado» ou « Parcialmente justificado»). A opinião pública não registou alterações desde o inquérito anterior 
realizado em novembro de 2007.
Fonte:  inquérito Eurobarómetro da Comissão.Caixa 1
16 Observações 
24 
Este indicador não fornece qualquer informação sobre o eventual aumento 
da coerência da PAC com as regras de condicionalidade. Reflete apenas uma 
opção política dos inquiridos, sem avaliar os resultados reais da aplicação da 
condicionalidade.
25 
A DG AGRI apresenta igualmente dois outros indicadores de resultados: a taxa de 
controlo das BCAA15 e o rácio de pastagens permanentes. O primeiro destes dois 
indicadores, que avalia se os Estados-Membros cumpriram a taxa mínima de con -
trolos, é apenas um indicador de conformidade com o regulamento e, como tal, 
não avalia a eficácia da condicionalidade. O segundo indicador, que mede a per -
centagem de terras ocupadas por pastagens permanentes num Estado-Membro 
em relação à sua superfície agrícola total, apresentava dois pontos fracos: incidia 
apenas sobre um único aspeto da condicionalidade e não destacava especifica -
mente o contributo da condicionalidade, dado que as pastagens permanentes 
podem ser mantidas devido a uma série de fatores, sendo a condicionalidade 
apenas um deles.
A situação no período de 2014-2020
26 
Para o período de 2014-2020, foram utilizados dois indicadores16 diretamente 
relacionados com a condicionalidade: o número de hectares sujeitos à condicio -
nalidade e a parte correspondente aos pagamentos da PAC sujeitos a condicio -
nalidade. Trata-se de indicadores quantitativos que apenas medem a dimensão 
das populações a que se referem (ou seja, as terras agrícolas e os pagamentos da 
PAC) e não os efeitos da condicionalidade.
27 
Outros indicadores que abrangem domínios influenciados por regras de con -
dicionalidade foram definidos a nível geral da PAC, como o índice de aves nas 
terras agrícolas, a qualidade da água, a matéria orgânica do solo em terras aráveis 
e a erosão dos solos pela água. Contudo, o impacto específico apenas da condi -
cionalidade sobre estes indicadores globais era desconhecido. Além disso, outros 
aspetos visados pela condicionalidade, como a segurança dos alimentos, a iden -
tificação e o registo de animais ou o seu bem-estar, não são objeto de quaisquer 
indicadores de impacto.15 No âmbito da PAC antes 
e após 2014, a taxa mínima de 
controlo das BCAA foi fixada 
em 1% dos agricultores.
16 Anexo do Regulamento de 
Execução (UE) n.º 834/2014 da 
Comissão.
17 Observações 
A avaliação da eficácia da condicionalidade realizada pela 
Comissão não teve em conta o  nível de incumprimento por 
parte dos agricultores
28 
A Comissão, através das estatísticas de controlo comunicadas pelos Estados-
Membros, também recolhe dados para determinar em que medida os agri -
cultores cumprem as suas obrigações de condicionalidade. No entanto, esta 
informação não é utilizada como um indicador de desempenho nem objeto de 
acompanhamento em função de objetivos predefinidos.
29 
Os resultados das auditorias da legalidade e regularidade efetuadas pelo Tribu -
nal17 durante os últimos quatro anos (ver quadro  1) e as estatísticas comunicadas 
pelas autoridades de controlo dos Estados-Membros relativas aos agricultores 
controlados no local (ver quadro  2) revelaram níveis elevados de incumprimento 
das normas de condicionalidade:
Resultados dos testes do Tribunal relativos à  condicionalidade nas amostras 
aleatórias de agricultores
Fundo DadosExercício financeiro
2011 2012 2013 2014
FEAGANúmero de pagamentos sujeitos 
à condicionalidade155 146 164 170
Número de casos em que foram 
detetadas infrações22 24 44 46
Infrações (%) 14% 16% 25% 27%
FEADERNúmero de pagamentos sujeitos 
à condicionalidade73 75 61 64
Número de casos em que foram 
detetadas infrações26 25 24 17
Infrações (%) 36% 33% 39% 27%
Fonte:  Tribunal de Contas Europeu.
Infrações às regras de condicionalidade comunicadas pelos Estados-Membros 
com base em controlos efetuados a amostras de agricultores selecionadas 
aleatoriamente e  com base no risco
Exercício financeiro
2011 2012 2013 2014 2015
Frequência das infrações (%) 21% 20% 20% 25% 29%
Fonte:  Estatísticas dos Estados-Membros relativas à condicionalidade.Quadro  1 Quadro  217 No que se refere 
à condicionalidade, o Tribunal 
concentrou os seus testes em 
determinadas obrigações de 
BCAA (prevenção da invasão 
das terras por vegetação 
indesejável, conservação de 
socalcos, manutenção de áreas 
de olival e respeito das taxas 
mínimas de encabeçamento ou 
das obrigações em matéria de 
ceifa) e em RLG selecionados 
(requisitos para os RLG relativos 
à Diretiva Nitratos e RLG 
relativos à identificação 
e registo dos animais), para os 
quais foi possível obter provas 
e chegar a uma conclusão 
à data das visitas de auditoria. 
Em 2011 e 2012, o âmbito dos 
testes relativos ao FEADER foi 
maior do que o do FEAGA pelo 
facto de incluir todas as BCAA 
e os RLG relacionados com 
o bem-estar dos animais. Além 
disso, para o FEAGA, os RLG 
relativos à identificação 
e registo de animais não foram 
testados em 2011 e 2012.
18 Observações Figura  230 
Nos últimos cinco anos os agricultores ficaram mais conscientes da obrigação de 
respeitarem as regras da condicionalidade, como indicaram cerca de 90% dos 
organismos pagadores e organismos de aconselhamento agrícola que responde -
ram aos inquéritos do Tribunal. No entanto, as taxas de incumprimento conti -
nuam elevadas e tanto os controlos dos Estados-Membros como as auditorias do 
Tribunal mostram uma tendência crescente nessa matéria.
31 
Entre 2011 e 2013, o número total de infrações detetadas pelas autoridades de 
controlo dos Estados-Membros manteve-se relativamente constante em cerca de 
60 000 casos/ano a nível da UE, enquanto em 2014 o número aumentou qua -
se 20% para cerca de 70 000 casos de incumprimento (devido sobretudo a um au -
mento das infrações aos RLG decorrentes da Diretiva «Nitratos» e à identificação 
e ao registo de suínos e bovinos). Como se pode ver na figura  2, cinco grandes 
domínios representaram quase 90% do número total de infrações e também 
apresentaram a frequência mais elevada de incumprimento18. Estes cinco domí -
nios abrangem um total de 10 RLG e de quatro BCAA.
Domínios em que as infrações às regras da condicionalidade são mais frequentes
Fonte:  Tribunal de Contas Europeu.Utilização de fertilizantes e de produtos 
/f_itofarmacêuticos; 15%Segurança dos géneros alimentícios
e dos alimentos para animais; 8%Proteção contra a erosão dos solos; 8%Prevenção de invasão por vegetação 
indesejável; 5%Outros; 14%
Detenção de animais; 50%
32 
Para os dois maiores domínios, a  figura  3 mostra os casos em que a frequência 
das infrações a nível de cada norma/requisito excedeu 5% no exercício de 2014:18 Expressa como percentagem 
de agricultores para os quais 
foram detetadas infrações em 
relação ao número total de 
agricultores controlados.
19 Observações 
33 
A análise do Tribunal revela igualmente que várias normas apresentavam taxas 
de infração inferiores a 1%, como os RLG relativos à conservação das aves sel -
vagens e dos habitats naturais, as normas de BCAA relativas à matéria orgânica 
do solo, à manutenção da estrutura dos solos e à manutenção dos elementos 
paisagísticos.
A Comissão não analisou os motivos das infrações 
à condicionalidade nem os meios de as corrigir
34 
A DG AGRI analisa as informações fornecidas nas estatísticas de controlo ao nível 
de cada entidade (província/região/administrações centrais), a fim de garantir 
a sua conformidade com os requisitos da UE, como, por exemplo, o cumprimento 
da taxa mínima de controlo de 1% fixada no regulamento. Também efetua au -
ditorias de conformidade para garantir que os sistemas de gestão e de controlo 
aplicados pelos Estados-Membros cumprem as regras aplicáveis da UE. O obje -
tivo destas auditorias consiste em proteger os fundos a partir dos quais foram 
efetuados os pagamentos da PAC, verificando se as reduções dos pagamentos 
aos agricultores são corretamente efetuadas pelos Estados-Membros. A Comis -
são aplica correções financeiras líquidas aos Estados-Membros com sistemas 
deficientes. Figura  3Frequência das infrações para os dois maiores domínios afetados por incumprimento
Utilização de fertilizantes
e de produtos ﬁtofarmacêuticos
RLG sobre
a utilização de 
produtos 
/f_itofarmacêuticosRLG decorrente 
da Diretiva 
«Nitratos»RLG sobre
o bem-estar dos 
suínosRLG sobre
a identi/f_icação
e o registo
de suínosBCAA sobre as 
taxas de 
encabeçamentoRLG sobre
a identi/f_icação
e o registo de ovinos 
e caprinosRLG sobre
a identi/f_icação
e o registo de 
bovinos30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%Detenção de animais
Fonte:  Tribunal de Contas Europeu.
20 Observações 
35 
A DG AGRI não analisa os dados sobre as infrações à condicionalidade a nível da 
UE, nem realiza auditorias para identificar as normas que são infringidas mais 
frequentemente, as causas potenciais das infrações e as possíveis soluções para 
remediar a situação. As outras Direções-Gerais da Comissão responsáveis pelas 
políticas subjacentes aos RLG também não efetuam essas análises. Por exemplo, 
a Direção-Geral do Ambiente (DG ENV), responsável por políticas como a da 
Diretiva «Nitratos», indicou que os seus serviços não receberam as estatísticas 
relativas aos controlos efetuados pelos Estados-Membros e, por conseguinte, 
a DG ENV não podia tomar medidas de seguimento a este respeito, nem as to -
mou. Por conseguinte, a Comissão limita-se a verificar os aspetos financeiros, sem 
analisar o impacto da condicionalidade nos objetivos políticos subjacentes relati -
vos ao ambiente, à segurança dos alimentos e à saúde e bem-estar dos animais.
36 
Até julho de 2016, a Comissão não tinha realizado avaliações dos motivos pelos 
quais as regras possam ter sido infringidas, nem os meios de evitar essas situa -
ções no futuro19. Essas avaliações podem igualmente revelar informações úteis 
sobre a necessidade de simplificar mais o sistema da condicionalidade. Possíveis 
motivos para o incumprimento dos requisitos de condicionalidade podem ser 
a falta de compreensão de regras por vezes complexas (ver anexo  III) ou a falta 
de incentivos, dado que os custos de conformidade podem ser desproporciona -
dos em relação à reduzida taxa de controlo mínima de 1% e ao nível das sanções 
aplicadas20.
O sistema de gestão e de controlo da condicionalidade 
pode ser mais simplificado
37 
Na segunda parte do relatório, o Tribunal examina se as regras e os procedimen -
tos de controlo relativos à condicionalidade foram simplificados, se o regime da 
pequena agricultura alcançou uma redução equilibrada dos encargos adminis -
trativos, se havia o risco de a condicionalidade e a ecologização poderem não 
ser bem coordenadas, se os custos de execução foram medidos e se as sanções 
foram aplicadas de forma coerente em toda a UE. As normas subjacentes aos 
exames do Tribunal estão definidas nos pontos 38-40.
38 
No Relatório Especial n.º 8/2008, o Tribunal concluiu que o quadro da condiciona -
lidade colocava dificuldades consideráveis, nomeadamente devido à sua comple -
xidade. O Tribunal recomendou que a Comissão simplificasse o quadro, especial -
mente atribuindo prioridades aos requisitos e às normas, e organizando-os em 
torno dos principais elementos da atividade agrícola.19 As avaliações efetuadas a nível 
dos agricultores, até ao 
momento, apenas forneceram 
informações sobre elementos 
de custos da condicionalidade, 
como indicado no ponto 0.
20 As sanções atingiram um total 
de 67,5 milhões de euros no 
ano de pedido de 2014, como 
indicado no Relatório Anual 
de Atividades da DG AGRI.
21 Observações 
39 
Os custos da aplicação da condicionalidade devem ser proporcionais aos benefí -
cios esperados do cumprimento das regras aplicáveis por parte dos agricultores21. 
Ao apresentar propostas de despesas novas ou revistas, a Comissão deve avaliar 
os custos e os benefícios dos sistemas de controlo22 comparativamente aos obje -
tivos a alcançar.
40 
A Comissão deve também contribuir para promover um sistema simples e har -
monizado de sanções na UE para garantir a proporcionalidade e a igualdade de 
tratamento entre os agricultores. São conferidos à Comissão poderes23 para ado -
tar atos delegados que estabeleçam uma base harmonizada para o cálculo das 
sanções administrativas a aplicar devido a infrações da condicionalidade. Pode 
igualmente emitir orientações interpretativas destinadas aos Estados-Membros.
Os procedimentos de controlo continuam a ser complexos
41 
Para o período de 2014-2020, a lista de normas foi reduzida de 15 para sete BCAA 
(suprimindo todas as anteriores sete normas voluntárias e uma das normas 
obrigatórias) e de 18 para 13 RLG (ver anexo  II). Quatro dos RLG suprimidos foram 
aqueles que a Comissão não considerou suficientemente pertinentes para a ati -
vidade agrícola. Trata-se de um bom exemplo de uma simplificação do quadro 
da condicionalidade. No entanto, o âmbito da condicionalidade poderá agora 
ser alargado. A «Declaração comum do Parlamento Europeu e do Conselho sobre 
a condicionalidade»24 solicitou que a Diretiva-Quadro Água e a Diretiva relativa 
à utilização sustentável dos pesticidas passem a fazer parte do sistema de condi -
cionalidade quando tiverem sido implementadas em todos os Estados-Membros.
42 
No seu parecer sobre uma proposta da Comissão relativa a alterações na PAC 
para o período de 2014-202025, o Tribunal considerou que a «lista de requisitos 
continua a estar muito dispersa por demasiados textos legais, não se concentran -
do suficientemente nos requisitos essenciais, e que o menor número de normas 
não corresponde, na realidade, a uma redução do nível de complexidade desta 
política».21 Considerando 57 do 
Regulamento (UE) 
n.º 1306/2013.
22 Artigo 33º do Regulamento 
Financeiro.
23 Nos termos do artigo 101º do 
Regulamento n.º 1306/2013.
24 Declaração comum anexa ao 
Regulamento (UE) 
n.º 1306/2013.
25 Parecer n.º 1/2012 sobre 
determinadas propostas de 
regulamentos relativos 
à política agrícola comum no 
período de 2014-2020 ( http://
eca.europa.eu ).
22 Observações 
43 
Dos organismos de aconselhamento agrícola que responderam ao inquérito do 
Tribunal, 53% consideraram que a PAC para o período de 2014-2020 não introdu -
ziu quaisquer alterações significativas no sistema de condicionalidade, enquan -
to 28% consideraram que o novo sistema é ainda mais complexo. Além disso, 
menos de 10% dos organismos pagadores consideraram que as alterações ao 
nível da condicionalidade tiveram um impacto moderado ou muito positivo nos 
recursos despendidos em domínios como: controlos administrativos e no local, 
sistema de sanções e de informação aos agricultores.
44 
Nas suas respostas ao inquérito do Tribunal, os organismos pagadores e os orga -
nismos de aconselhamento agrícola afirmaram que a principal razão pela qual 
os agricultores não cumprem as obrigações de condicionalidade é o facto de os 
requisitos serem demasiado complexos. As associações de agricultores visitadas 
durante a auditoria confirmaram esta análise. A simplificação pode ser vista como 
uma solução para assegurar um maior cumprimento de regras mais pertinentes 
por parte dos agricultores, contribuindo, assim, para a eficácia do sistema. Neste 
contexto, durante a auditoria, os organismos pagadores, os organismos de acon -
selhamento agrícola e as associações de agricultores referiram a necessidade de 
uma maior simplificação do sistema de condicionalidade e apresentaram propos -
tas convergentes (ver anexo  III para mais pormenores).
45 
A complexidade também estava relacionada com o nível de pormenor das regras 
aplicáveis. A  caixa  2 apresenta um exemplo de uma definição pormenorizada 
dos requisitos de condicionalidade nos Estados-Membros. Embora as várias situa -
ções ambientais justifiquem que as regras sejam pormenorizadas, os agricultores 
podem ter dificuldade em aplicá-las corretamente e os organismos pagadores 
em realizarem os controlos correspondentes.
46 
No Reino Unido – Irlanda do Norte, o Tribunal comparou o número de pontos de 
controlo incluídos na lista de verificação dos controlos no local relativos à con -
dicionalidade utilizada pelas autoridades de controlo no âmbito da PAC até 2013 
e depois dessa data, tendo constatado que as alterações da PAC para o período 
de 2014-2020 tiveram um impacto limitado sobre o número de pontos de contro -
lo (ver caixa  3). Durante as entrevistas realizadas, as autoridades dos dois outros 
Estados-Membros visitados confirmaram que as alterações relativas à condiciona -
lidade para o período de 2014-2020 não ocasionaram uma redução significativa 
do número de pontos de controlo.
23 Observações 
Exemplos de requisitos incluídos no manual de controlo sobre a  condicionalidade 
no Reino Unido  — Irlanda do Norte
Três dos 40 pontos de controlo da condicionalidade resultantes dos RLG no âmbito da Diretiva «Nitratos» 
estão incluídos na lista de verificação dos inspetores pela questão 3.1.12, dividida em três subquestões, com 
a seguinte redação:
3.1.12. Foram aplicados adubos orgânicos (incluindo águas sujas) a uma distância de: 10 m de qualquer curso 
de água que não um lago*; 20 m de lagos; 50 m de furos, fontes ou poços; 250 m de um furo utilizado para 
abastecimento público de água; 15 m de formações cavernosas ou calcárias cársicas? (* ver Orientações dos 
inspetores)
3.1.12-A. Nas pastagens, com uma inclinação média superior a 15% e em quaisquer outros terrenos com incli -
nação média superior a 12%, foram aplicados adubos orgânicos (incluindo águas sujas) a menos de 30 m de 
um lago ou de 15 m de qualquer curso de água que não um lago? (* ver Orientações dos inspetores)
3.1.12-B. Nas pastagens, com uma inclinação média superior a 15% e em quaisquer outros terrenos com incli -
nação média superior a 12%, foram aplicados fertilizantes químicos a menos de 10 m de um lago ou de 5 m de 
qualquer curso de água? (* ver Orientações dos inspetores)
Fonte:  Organismo pagador da Irlanda do Norte.
Impacto limitado das alterações da PAC para o período de 2014-2020 sobre as listas 
de verificação utilizadas pelas autoridades de controlo no Reino Unido — Irlanda 
do Norte
O número de pontos de controlo para um controlo integral no âmbito da condicionalidade foi de 257 para 
a PAC até 2013 e de 249 para a PAC após 2014.
Para as BCAA, o número de pontos de controlo aumentou de 19 para 27 comparando os dois períodos.
Fonte:  Organismo pagador da Irlanda do Norte.Caixa 2 Caixa 3
47 
Durante os controlos no local, devem ser verificadas todas as obrigações relativas 
às normas de BCAA e aos RLG para os quais os agricultores foram selecionados. 
Tal como acima referido, esses controlos incluem frequentemente centenas de 
pontos de controlo nas diferentes listas de verificação. Mesmo que os sistemas 
de controlo fossem eficazes, o quadro legislativo26 não permitiria uma aborda -
gem mais orientada e baseada nos riscos, segundo a qual determinadas regras 
ou pontos de controlo poderiam ser verificados com mais ou menos frequência, 
tendo em conta, por exemplo, o nível de infrações, a probabilidade de infração 
ou a dimensão dos efeitos de uma eventual infração.26 Artigo 71º do Regulamento de 
execução (UE) n.º 809/2014 da 
Comissão, de 17 de julho 
de 2014, que estabelece as 
normas de execução do 
Regulamento (UE) 
n.º 1306/2013 do Parlamento 
Europeu e do Conselho no 
que diz respeito ao sistema 
integrado de gestão e de 
controlo, às medidas de 
desenvolvimento rural e à 
condicionalidade.
24 Observações 
O regime da pequena agricultura reduziu os encargos 
administrativos, o  que poderá afetar a  realização dos 
objetivos da condicionalidade em alguns Estados-Membros
48 
A PAC para o período de 2014-2020 introduziu o regime da pequena agricultura 
como um regime de pagamento direto simplificado que permite conceder ajudas 
diretas até 1 250 euros aos agricultores que decidam participar no regime. Quin -
ze Estados-Membros decidiram aplicar este regime facultativo. Nestes países, 
o número de agricultores que participam no regime varia entre 3% (Eslovénia) 
e 77% (Malta). A Comissão calculou que, a nível geral da UE, o regime da pequena 
agricultura abrange 4% da superfície agrícola total.
49 
Os beneficiários do regime da pequena agricultura não estão sujeitos à aplicação 
de sanções administrativas em caso de incumprimento das obrigações de condi -
cionalidade27. Por conseguinte, não correm o risco de os seus pagamentos da PAC 
serem reduzidos em caso de infração às regras de condicionalidade. Esta isenção 
é justificada pelo argumento de que, para os «agricultores abrangidos pelo regi -
me aplicável aos pequenos agricultores (…), os esforços exigidos pelo sistema de 
condicionalidade podem ser considerados superiores aos benefícios resultantes 
da sua manutenção nesse sistema»28.
50 
Esta medida pode também reduzir os custos decorrentes da execução, gestão 
e controlo da condicionalidade: o regime da pequena agricultura foi indicado 
como a principal fonte de economias por 10 dos 12 organismos pagadores que 
estimavam que a PAC para o período de 2014-2020 dará origem a uma redução 
dos custos. Esta mensagem foi reiterada pelos organismos pagadores dos três 
Estados-Membros visitados.
51 
O regime da pequena agricultura constitui um passo no sentido da simplificação 
e liberta as administrações e os agricultores de encargos adicionais, permitin -
do ao mesmo tempo economizar custos. No entanto, a sua execução em cada 
Estado-Membro deverá pautar-se pela necessidade de assegurar um equilíbrio 
adequado entre a simplificação administrativa e a concretização dos objetivos da 
condicionalidade e da legislação setorial. Verificam-se diferenças entre Estados-
Membros ou regiões. Por exemplo, na Roménia, os pequenos agricultores repre -
sentam cerca de 71% dos agricultores e 16% da superfície total declarada. Pelo 
contrário, no caso da Eslovénia, o número total de pequenos agricultores é de 
cerca de 3% e a superfície abrangida por este regime é de apenas 1%.27 Nos termos do artigo 92º do 
Regulamento (UE) 
n.º 1306/2013.
28 Nos termos do 
considerando 57 do 
Regulamento (UE) 
n.º 1306/2013.
25 Observações 
52 
Embora não aplique o regime da pequena agricultura, a Lituânia seguiu princí -
pios semelhantes, tendo excluído da aplicação de regras específicas de condi -
cionalidade os agricultores que não atingiam um determinado limiar. A  caixa  4 
ilustra os possíveis riscos associados à aplicação de medidas de simplificação:
29 Considerando 37 do 
Regulamento (UE) 
n.º 1307/2013 do Parlamento 
Europeu e do Conselho, de 
17 de dezembro de 2013, que 
estabelece regras para os 
pagamentos diretos aos 
agricultores ao abrigo de 
regimes de apoio no âmbito 
da política agrícola comum 
e que revoga o Regulamento 
(CE) n.º 637/2008 do Conselho 
e o Regulamento (CE) 
n.º 73/2009 do Conselho 
(JO L 347 de 20.12.2013, 
p. 608).
30 Artigo 47º do Regulamento 
(UE) n.º 1307/2013.Isenção das obrigações de condicionalidade decorrentes da Diretiva «Nitratos» 
para os agricultores na Lituânia
Os agricultores com uma superfície agrícola utilizada igual ou inferior a 10 ha não precisam de declarar o nível 
de utilização de fertilizantes. Esses agricultores representam mais de 70% de todos os agricultores e explo -
ram 14% da superfície agrícola.
Da mesma forma, os agricultores que detenham menos de 10 cabeças normais no mesmo local não precisam 
de ter uma instalação de armazenamento de estrume com capacidade equivalente. Esses agricultores repre -
sentam 87% de todos os criadores e 28% das cabeças normais.
A Diretiva «Nitratos» tem como objetivo proteger o ambiente e a saúde dos cidadãos. Embora a utilização de 
limiares possa reduzir a burocracia para os pequenos agricultores, excluir uma parte importante das terras 
agrícolas e/ou dos animais dos controlos de condicionalidade pode também afetar negativamente a realiza -
ção dos objetivos da Diretiva «Nitratos».
Fonte:  Tribunal de Contas Europeu, Relatório Anual relativo a 2015, figura 7.10.Caixa 4
A ecologização introduziu um nível adicional de controlos 
das práticas obrigatórias respeitadoras do ambiente
53 
Um dos objetivos da nova PAC é a melhoria do desempenho ambiental, através 
de uma componente «ecologização» obrigatória dos pagamentos diretos que 
apoia práticas agrícolas benéficas para o clima e o ambiente, aplicável em toda 
a União29. Essas práticas incluem a diversificação das culturas, a manutenção de 
prados permanentes e a criação de superfícies de interesse ecológico. 30% do 
limite máximo nacional anual é pago sob a forma de um pagamento por ecologi -
zação por hectare elegível30.
54 
Foi introduzido na PAC um novo pagamento por ecologização para o perío -
do de 2014-2020. As atividades agrícolas abrangidas pela ecologização têm 
semelhanças com as anteriores normas BCAA que incluíam práticas agrícolas, 
tais como a rotação das culturas, a proteção das pastagens permanentes ou 
a manutenção dos elementos paisagísticos. Por conseguinte, para o período de 
2014-2020 existem dois tipos de práticas agrícolas complementares que visam os 
mesmos objetivos: a manutenção das terras e a proteção da biodiversidade.
26 Observações 
55 
No seu Relatório Anual de Atividades de 2014, a DG AGRI explicou que estes dois 
instrumentos obrigatórios, a ecologização e as BCAA, contribuem para o mesmo 
objetivo, pelo que a PAC poderá melhorar o seu desempenho ambiental impon -
do os requisitos de condicionalidade, as obrigações ligadas à ecologização, bem 
como os compromissos agroambientais a uma parte substancial da superfície 
agrícola na Europa.
56 
São realizados controlos no local relativos à ecologização para uma amostra 
de 5% de agricultores no âmbito das verificações dos critérios de elegibilidade 
aplicáveis aos regimes de pagamento direto31, num sistema fora do quadro de 
controlo das BCAA, que impõe a verificação de uma amostra de 1% dos agriculto -
res sujeitos a controlos da condicionalidade32. Em consequência, o cumprimento 
das práticas benéficas para o ambiente complementares obrigatórias é verificado 
no âmbito de dois quadros diferentes.
57 
No âmbito da ecologização, os agricultores têm de cumprir a obrigação de man -
ter pelo menos 5% das terras aráveis da exploração como superfícies de interesse 
ecológico. O regulamento prevê também que elementos protegidos pela condi -
cionalidade (por exemplo, elementos paisagísticos ou faixas de proteção) podem 
igualmente ser tidos em conta para o cumprimento dessa obrigação. São portan -
to geridos ao abrigo de dois conjuntos diferentes de regras e controlos.
58 
Assim, com a introdução da ecologização, existem atualmente dois sistemas de 
controlo da aplicação de práticas respeitadoras do ambiente obrigatórias que 
se complementam e contribuem para o mesmo objetivo, ou seja, a melhoria do 
desempenho ambiental da PAC. Embora o regulamento sobre a condicionalidade 
estipule que os Estados-Membros podem utilizar os atuais sistemas de controlo 
para verificar as obrigações de condicionalidade33, existem riscos de insuficiên -
cias nos sistemas de controlo dos Estados-Membros e de encargos adicionais 
para os agricultores.31 Título III do Regulamento (UE) 
n.º 809/2014 da Comissão.
32 Título V do Regulamento (UE) 
n.º 809/2014 da Comissão.
33 Artigo 96º do Regulamento 
(UE) n.º 1306/2013.
27 Observações 
Os custos específicos associados à execução da 
condicionalidade não estão suficientemente quantificados
59 
A Comissão necessita de uma estimativa fiável do custo global da condiciona -
lidade, que inclua os principais intervenientes envolvidos (instituições da UE, 
autoridades de gestão e controlo dos Estados-Membros e agricultores), a fim de 
garantir a boa relação custo-eficácia do sistema.
60 
A DG AGRI estimou que os custos totais de gestão e controlo das despesas 
agrícolas são cerca de 4 mil milhões de euros, ou seja, aproximadamente 7% do 
financiamento total da UE34. No entanto, no que se refere à condicionalidade, os 
custos não estão quantificados e não existe nenhuma estimativa fiável.
61 
A nível dos Estados-Membros, os custos significativos são devidos às exigências 
do sistema de controlo da condicionalidade. Em primeiro lugar, são exigidos con -
trolos para as BCAA, que são um conjunto de regras adicionais aplicáveis apenas 
aos agricultores que beneficiam de pagamentos da PAC. Em segundo lugar, no 
que se refere aos RLG, que se baseiam nos regulamentos e diretivas existentes 
(«legislação setorial»)35, os organismos de controlo especializados têm de verificar 
uma taxa mínima de controlo de 1% imposta pelas regras de condicionalidade 
e de cumprir obrigações adicionais de elaboração de relatórios relativos a esses 
controlos.
62 
A nível das explorações agrícolas, a introdução dos RLG criou mais encargos ad -
ministrativos para os agricultores, como, por exemplo, a conservação de registos 
e a participação em inspeções relativas à condicionalidade36. Além disso, o cum -
primento das BCAA implica despesas relativas a práticas agrícolas obrigatórias 
(custos de mão de obra, custos das máquinas, combustível e outros consumíveis), 
a perda de rendimentos devido ao facto de as BCAA proibirem ou imporem 
certas práticas (por exemplo, a redução dos rendimentos), mas também outros 
custos, tais como a utilização de terceiros prestadores de serviços (por exemplo, 
consultores para certos aspetos da condicionalidade).
63 
Um relatório encomendado pela DG AGRI37, e publicado em 2014, avaliou os cus -
tos reais incorridos pelos agricultores da UE para cumprir determinada legislação 
aplicável nos domínios do ambiente, do bem-estar dos animais e da segurança 
dos alimentos. O estudo assentava em estudos de casos dos oito setores agríco -
las mais representativos da UE e dá uma indicação do impacto financeiro dessas 
obrigações sobre os agricultores (ver na caixa  5 um resumo dos resultados para 
o setor do trigo).34 Relatório Anual de Atividades 
de 2014 da DG AGRI.
35 Por exemplo: Diretiva 91/676/
CEE do Conselho, de 12 de 
dezembro de 1991, relativa 
à proteção das águas contra 
a poluição causada por 
nitratos de origem agrícola 
(JO L 375 de 31.12.1991, p. 1); 
Regulamento (CE) 
n.º 1760/2000 do Parlamento 
Europeu e do Conselho, de 
17 de julho de 2000, que 
estabelece um regime de 
identificação e registo de 
bovinos e relativo à rotulagem 
da carne de bovino e dos 
produtos à base de carne de 
bovino, e que revoga 
o Regulamento (CE) n.º 820/97 
do Conselho (JO L 204 
de 11.8.2000, p. 1).
36 Considerando 57 do 
Regulamento (UE) 
n.º 1306/2013: O sistema de 
condicionalidade implica 
alguns constrangimentos 
administrativos para os 
beneficiários e para as 
administrações nacionais, 
porquanto é necessário 
assegurar a manutenção de 
registos, a realização de 
controlos e, se for caso disso, 
a imposição de sanções.
37 «Assessing farmers’ cost of 
compliance with EU legislation 
in the fields of environment, 
animal welfare and food safety  
« (Avaliação dos custos para 
o agricultor decorrentes do 
cumprimento da legislação da 
UE nos domínios do ambiente, 
do bem-estar dos animais e da 
segurança dos alimentos) 
(AGRI-2011-EVAL-08). Estudo 
realizado por: CRPA  - Centro 
Ricerche Produzioni Animali  (IT) 
em colaboração com 
TI - Thünen Institute of Farm 
Economics  (DE), IFCN - 
International Farm Comparison 
Network on Dairy  (DE) 
e UGHENT – University of Ghent  
(BE).
28 Observações 
64 
Além disso, na opinião da maioria dos organismos pagadores, as alterações 
introduzidas na PAC para o período de 2014-2020 não são suscetíveis de conduzir 
a uma redução dos custos. Quando solicitado no inquérito se estas alterações 
irão levar a custos inferiores, semelhantes ou mais elevados para a execução, 
gestão e controlo das obrigações de condicionalidade, os organismos pagadores 
deram as seguintes respostas:Impacto do cumprimento de determinadas obrigações sobre os custos de produção 
no setor do trigo
Do conjunto das regras da condicionalidade aplicáveis até 2013, o estudo para o setor do trigo teve em conta 
os efeitos cumulativos de cinco BCAA obrigatórias (cobertura mínima do solo, gestão do solo, estabeleci -
mento de faixas de proteção e prevenção da invasão das terras por vegetação indesejável e manutenção 
das características das paisagens), de uma BCAA facultativa (rotação de culturas) e da legislação subjacente 
a dois RLG (a Diretiva «Nitratos» e o regulamento relativo aos produtos fitofarmacêuticos). Foi igualmente tido 
em conta outro requisito fora do âmbito da condicionalidade: a diretiva relativa à utilização sustentável dos 
pesticidas.
Os autores do estudo concluíram que as medidas tomadas pelos agricultores para garantir o cumprimento das 
normas acima indicadas provocariam um aumento dos custos de produção que poderia variar entre 1,97% na 
Hungria e 3,42% na Dinamarca.Caixa 5 Figura  4Estimativa pelos organismos pagadores do impacto das 
alterações da PAC para 2014-2020 sobre os seus sistemas 
de gestão e  de controlo da condicionalidade
Fonte:  Tribunal de Contas Europeu.Sem opinião; 6%
Custos superiores; 14%
Custos  semelhantes; 61%Custos inferiores; 19%
29 Observações 
38 Considerando 35 do 
Regulamento Delegado (UE) 
n.º 640/2014 da Comissão, de 
11 de março de 2014, que 
completa o Regulamento (UE) 
n.º 1306/2013 do Parlamento 
Europeu e do Conselho no 
que diz respeito ao sistema 
integrado de gestão e de 
controlo e às condições de 
recusa ou retirada de 
pagamentos, bem como às 
sanções administrativas 
aplicáveis aos pagamentos 
diretos, ao apoio ao 
desenvolvimento rural e à 
condicionalidade (JO L 181 de 
20.6.2014, p. 48).A base para cálculo das sanções a aplicar aos agricultores 
em toda a UE no âmbito da condicionalidade não está 
suficientemente harmonizada
65 
A legislação da UE estipula que, sempre que um agricultor não cumpra as regras 
da condicionalidade, deve ser aplicada uma sanção administrativa se o incumpri -
mento resultar de um ato ou omissão diretamente imputável a esse beneficiário. 
Essas sanções devem ser estabelecidas tendo em conta o princípio da proporcio -
nalidade (graduadas em função da importância do incumprimento38 e calculadas 
em percentagem do pagamento da PAC) e só devem ser aplicadas quando o in -
cumprimento resultar de ações praticadas por negligência ou deliberadamente 
pelo agricultor.
66 
No cálculo dessas sanções, devem ser tidas em conta a gravidade, extensão, 
permanência e recorrência do incumprimento constatado. Em caso de incum -
primento por negligência, a redução máxima é de 5% e em caso de recorrência 
é de 15%. Em caso de incumprimento deliberado, aplica-se uma redução mínima 
de 20% que pode ir até à exclusão total de um ou vários regimes de ajuda duran -
te um ou mais anos civis.
67 
O Tribunal constatou que a aplicação prática do conceito de incumprimento 
deliberado suscita incertezas significativas a nível dos Estados-Membros. Os 
representantes dos organismos pagadores e as associações de agricultores nos 
três Estados-Membros visitados afirmaram que é difícil provar a intencionalidade, 
a menos que o agricultor seja apanhado em flagrante.
68 
A análise das estatísticas de controlo da condicionalidade revela que alguns Es -
tados-Membros foram mais rigorosos do que outros na aplicação do conceito de 
incumprimento deliberado: durante o período de 2011-2014 nenhum agricultor 
foi penalizado por incumprimento deliberado em determinados Estados-Mem -
bros (República Checa e Bulgária) ou muito poucos o foram (Roménia, Portugal 
e Hungria), enquanto outros Estados-Membros utilizaram esta noção muito mais 
frequentemente (Lituânia, Grécia, Polónia, França e Irlanda).
30 Observações 
69 
Para analisar de que forma os mesmos tipos de infração são avaliados pelos Esta -
dos-Membros, o inquérito enviado aos organismos pagadores continha dois estu -
dos de caso sobre incumprimento dos RLG relativos à identificação e registo de 
bovinos e à Diretiva Nitratos (o texto integral dos estudos de caso está incluído 
no anexo  IV). Solicitou-se aos organismos pagadores que quantificassem a per -
centagem de sanções que seriam aplicadas nesses dois casos. A  caixa  6 apresen -
ta um resumo dos estudos de casos apresentados e das respostas recebidas.
Estudos de caso sobre as sanções aplicadas nos Estados-Membros
Resumo dos estudos de caso propostos aos Estados-MembrosCaixa 6
10
13
29102
0 % 1 % 3 % 5 % SR3
29
1985
0 % 1 % 3 % 5 % SRDurante o ano civil, um agricultor enviou uma noti -
ficação tardia do registo de 20 bovinos. O agricultor 
teve em média 75 bovinos durante o ano.Durante os controlos no local, os inspetores calcula -
ram que a capacidade de armazenamento de estru -
me do agricultor era 10% inferior ao mínimo exigido.
SR («sem resposta») — indica que vários organismos pagadores não quantificaram a infração.
Fonte:  Tribunal de Contas Europeu.Número de organismos pagadores que aplicam todas as percentagens de redução possíveis
31 Observações 
70 
Assim, para a mesma infração de 20 bovinos não registados no devido tempo, 
quase metade dos Estados-Membros aplicaria uma sanção de 3%, um quinto dos 
Estados-Membros aplicaria uma sanção de 1% e os restantes uma redução de 0% 
ou 5%. Uma capacidade insuficiente de armazenamento de estrume daria lugar 
a uma sanção de 1% em quase metade dos Estados-Membros, enquanto um 
terço aplicaria uma sanção de 3% e um sexto dos Estados-Membros uma sanção 
de 0% ou 5%.
71 
Além disso, a gravidade de uma infração era interpretada de forma muito dife -
rente pelos vários Estados-Membros, havendo o risco de casos semelhantes não 
serem tratados da mesma forma. As diferentes regras relativas às sanções aplica -
das nos Estados-Membros visitados confirmam esta situação, como se pode ver 
na caixa  7.
Exemplo de sanção aplicada pelo atraso no registo de animais
Na Alemanha (Schleswig-Holstein), o organismo pagador estabeleceu que nenhuma sanção deve ser aplicada 
em caso de registo tardio, se o número de bovinos abrangidos pela infração representar menos de 30% do 
número total de bovinos presentes na exploração.
Pelo contrário, em Espanha (Catalunha) esse limite não existe.Caixa 7
32
 Conclusões 
e recomendações
72 
A condicionalidade é aplicável desde 2005 como um mecanismo que relaciona 
a maior parte dos pagamentos da PAC com o cumprimento pelos agricultores 
das regras decorrentes das políticas relativas ao ambiente, saúde pública, saúde 
animal, fitossanidade e bem-estar dos animais. Tinha como objetivos melhorar 
a coerência da PAC com essas políticas (e, desta forma, responder às expectativas 
da sociedade) e sensibilizar os agricultores para a necessidade de respeitarem 
essas regras (contribuindo, assim, para o desenvolvimento de uma agricultura 
sustentável). O presente relatório visa avaliar até que ponto o sistema de gestão 
e de controlo da condicionalidade é eficaz e pode ser ainda simplificado e, nessa 
base, formular recomendações para melhorar a aplicação da condicionalidade 
a médio e longo prazo.
73 
O Tribunal conclui que as informações disponíveis não permitiam à Comissão 
avaliar devidamente a eficácia da condicionalidade. Apesar das alterações intro -
duzidas na PAC para o período de 2014-2020, o sistema de gestão e de controlo 
da condicionalidade pode ainda ser simplificado.
74 
O Tribunal constatou que os indicadores de desempenho utilizados pela Comis -
são davam uma visão parcial da eficácia da condicionalidade e que não tinham 
em conta o nível de incumprimento por parte dos agricultores (pontos 18-27).
Recomendação 1
No âmbito da avaliação de impacto da PAC após 2020, a Comissão deve examinar 
como continuar a desenvolver o seu conjunto de indicadores para avaliação do 
desempenho da condicionalidade e como ter em conta os níveis de cumprimento 
das regras da condicionalidade por parte dos agricultores nesses indicadores.
33 Conclusões e  recomendações 
75 
O legislador estabeleceu um quadro da UE aplicável à condicionalidade e a Co -
missão é responsável pelo acompanhamento da sua aplicação. Os Estados-Mem -
bros traduziram as regras da UE em obrigações para os agricultores e verificaram 
se essas obrigações foram respeitadas. No entanto, um quarto dos agricultores 
controlados no local durante os exercícios de 2011-2014 tinha infringido, pelo 
menos, uma das regras, embora o objetivo subjacente à condicionalidade fosse 
garantir a coerência da PAC com as referidas regras. A Comissão não analisou os 
motivos das infrações nem os meios de as corrigir (pontos 28-36).
Recomendação 2
A Comissão deve, a partir de agora, melhorar a partilha de informações relativas 
ao incumprimento das obrigações de condicionalidade entre os serviços interes -
sados, a fim de os ajudar a identificar os motivos do incumprimento e a tomar as 
medidas apropriadas para lhes dar resposta.
76 
As alterações da PAC para o período de 2014-2020 reduziram um pouco o número 
de regras de condicionalidade, suprimindo requisitos que não eram suficiente -
mente pertinentes para a atividade agrícola. No entanto, os procedimentos de 
controlo continuam a ser complexos. Mesmo que os sistemas de controlo fossem 
eficazes, o quadro legislativo não permitiria uma abordagem mais orientada 
e baseada nos riscos, segundo a qual determinadas regras ou pontos de con -
trolo poderiam ser verificados com mais ou menos frequência, tendo em conta, 
por exemplo, o nível de infrações, a probabilidade de infração ou a dimensão 
dos efeitos de uma eventual infração. As medidas de simplificação, tais como 
o regime da pequena agricultura, que reduzem os encargos adicionais para as 
administrações e os agricultores, devem ter em conta a necessidade de atingir os 
objetivos da condicionalidade (pontos 41-52).
Recomendação 3
Para a PAC após 2020, a Comissão deve propor a adaptação das regras dos con -
trolos no local relativos à condicionalidade, o que permitiria orientar de forma 
mais eficaz os principais pontos de controlo.
34 Conclusões e  recomendações 
77 
Foi introduzido na PAC um novo pagamento por ecologização para o período 
de 2014-2020. As atividades agrícolas abrangidas pela ecologização têm seme -
lhanças com as anteriores normas BCAA que incluíam práticas agrícolas, tais 
como a rotação das culturas, a proteção das pastagens permanentes ou a ma -
nutenção dos elementos paisagísticos. Por conseguinte, existem atualmente 
dois tipos de práticas agrícolas complementares que visam os mesmos objeti -
vos: a manutenção das terras e a proteção da biodiversidade. Apesar das suas 
semelhanças, as regras obrigatórias aplicáveis à ecologização e às BCAA são 
verificadas através de dois sistemas de controlo. Esta situação pode conduzir 
a ineficiências nos sistemas de controlo e a encargos administrativos adicionais 
(pontos 53-58).
Recomendação 4
No âmbito da avaliação de impacto da PAC após 2020, a Comissão deve avaliar 
a experiência de ter dois sistemas que funcionam com objetivos ambientais si -
milares (normas de BCAA e ecologização), a fim de promover uma maior sinergia 
entre eles. Esta análise deverá ter em conta critérios como o impacto ambiental 
das normas e o histórico de níveis de cumprimento por parte dos agricultores.
78 
Os custos da aplicação da condicionalidade não estão suficientemente quanti -
ficados. No entanto, será necessário avaliar os custos totais da condicionalida -
de a nível da UE, dos Estados-Membros e dos agricultores, a fim de conceber 
e aplicar uma política com uma boa relação custo-eficácia. Este cálculo deve ser 
um fator importante para qualquer alteração das políticas, a fim de assegurar 
que a realização dos resultados pretendidos não gera custos desproporcionados 
ou que é ponderada a utilização de instrumentos alternativos com uma melhor 
relação custo-benefício (pontos 59-64).
Recomendação 5
Após o relatório sobre o desempenho da PAC previsto para o final de 2018, 
a Comissão deve elaborar uma metodologia para medir os custos da 
condicionalidade.
35 Conclusões e  recomendações 
79 
As sanções aplicáveis por incumprimento são calculadas em função da gravidade, 
extensão, permanência e recorrência do incumprimento constatado, bem como 
consoante o agricultor tenha infringido as regras por negligência ou delibera -
damente. Na prática, o Tribunal constatou que a aplicação de sanções variava 
consideravelmente entre os Estados-Membros (pontos 65-71).
Recomendação 6
Para a PAC após 2020, a Comissão deve incentivar uma aplicação mais harmo -
nizada das sanções a nível da UE, clarificando mais os conceitos de gravidade, 
extensão, permanência, recorrência e intencionalidade.
O presente relatório foi adotado pela Câmara I, presidida por Phil WYNN OWEN, 
Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 7 de setembro 
de 2016.
 Pelo Tribunal de Contas
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA  
 Presidente
36
 Anexos
Âmbito das regras de condicionalidade, de acordo com o anexo II do Regulamento 
(UE) n.º 1306/2013 do Parlamento Europeu e do ConselhoAnexo  I
ANEXO II  
REGRAS DE CONDICIONALIDADE NOS TERMOS DO ARTIGO 93.  o 
RLG: Requisitos legais de gestão  
BCAA: Normas em matéria de boas condições agrícolas e ambientais das terras  
Domínio  Assunto 
principal Requisitos e normas  
Ambiente, alte ­
rações climáti ­
cas e boas 
condições agrí ­
colas das terras  Água RLG 1  Diretiva 91/676/CEE do Conselho, de 12 de dezembro de 
1991, relativa à proteção das águas contra a poluição 
causada por nitratos de origem agrícola (JO L 375 de 
31.12.1991, p. 1)  Artigos 4.  o 
e 5.  o 
BCAA 1 Estabelecimento de faixas de proteção ao longo dos cur ­
sos de água (  1 ) 
BCAA 2 Quando a utilização de água para irrigação for sujeita a 
autorização, respeito dos procedimentos de autorização  
BCAA 3 Proteção das águas subterrâneas contra a poluição: proi ­
bição das descargas diretas para as águas subterrâneas e 
medidas para impedir a poluição indireta das águas sub ­
terrâneas através de descargas no solo e de infiltração 
através do solo das substâncias perigosas enunciadas no 
Anexo da Diretiva 80/68/CEE na sua versão em vigor no 
último dia da sua validade, na medida em que diz res ­
peito à atividade agrícola  
Solos e exis ­
tências de 
carbono  BCAA 4 Cobertura mínima dos solos  
BCAA 5 Gestão mínima das terras, refletindo as condições especí ­
ficas do local, para limitar a erosão  
BCAA 6 Manutenção da matéria orgânica dos solos através de 
práticas adequadas, incluindo a proibição da queima de restolho, exceto por razões fitossanitárias (
 2 ) 
Biodiversida ­
de RLG 2 Diretiva 2009/147/CE do Parlamento Europeu e do Con ­
selho, de 30 de novembro de 2009, relativa à conserva ­
ção das aves selvagens (JO L 20 de 26.1.2010, p. 7)  Artigo 3.  o , 
n. o 1, ar­
tigo 3.  o , n.  o 2, 
alínea b), ar ­
tigo 4.  o , n.  os 
1, 2 e 4  
RLG 3 Diretiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de maio de 
1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da 
fauna e da flora selvagens (JO L 206 de 22.7.1992, p. 7)  Artigo 6.  o , 
n. os 1 e 2  
Paisagem, ní ­
vel mínimo 
de manuten ­
ção,  BCAA 7 Manutenção das características das paisagens, incluindo, 
se for caso disso, sebes, lagoas, valas, árvores em linha, 
agrupadas ou isoladas, e orlas dos campos e socalcos, incluindo a proibição do corte de sebes e árvores durante os períodos nidícola e de reprodução, e, facultativamente, 
medidas para evitar plantas invasivas  
Saúde pública, 
saúde animal e 
fitossanidade  Segurança 
dos alimen ­
tos RLG 4 Regulamento (CE) n.
 o 178/2002 do Parlamento Europeu 
e do Conselho, de 28 de janeiro de 2002, que determina 
os princípios e normas gerais da legislação alimentar, cria 
a Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos e estabelece procedimentos em matéria de segurança dos géneros alimentícios (JO L 31 de 1.2.2002, p. 1)  Artigos 14.
 o e 
15.  o , ar­
tigo 17.  o , 
n. o 1 (  3 ), e ar­
tigos 18.  o , 
19.  o e 20.  oPT L 347/602 Jornal Oficial da União Europeia 20.12.2013
37 Anexos Anexo  I
Domínio Assunto 
principal Requisitos e normas  
RLG 5 Diretiva 96/22/CE do Conselho, de 29 de abril de 1996, 
relativa à proibição de utilização de certas substâncias 
com efeitos hormonais ou tireostáticos e de substâncias ß-agonistas em produção animal e que revoga as Direti ­
vas 81/602/CEE, 88/146/CEE e 88/299/CEE (JO L 125 
de 23.5.1996, p. 3)  Artigo 3.
 o , 
alíneas a), b), 
d) e e), e arti ­
gos 4.  o , 5.  o 
e 7.  o 
Identificação 
e registo de 
animais  RLG 6 Diretiva 2008/71/CE do Conselho, de 15 de julho de 
2008, relativa à identificação e ao registo de suínos (JO 
L 213 de 8.8.2008, p. 31)  Artigos 3.  o , 
4. o e 5.  o 
RLG 7 Regulamento (CE) n.  o 1760/2000 do Parlamento Euro ­
peu e do Conselho, de 17 de julho de 2000, que esta ­
belece um regime de identificação e registo de bovinos e relativo à rotulagem da carne de bovino e dos produtos à base de carne de bovino, e que revoga o Regulamento 
(CE) n.
 o 820/97 do Conselho (JO L 204 de 11.8.2000, 
p. 1)  Artigos 4.  o 
e 7.  o 
RLG 8 Regulamento (CE) n.  o 21/2004 do Conselho, de 17 de 
dezembro de 2003, que estabelece um sistema de iden ­
tificação e registo de ovinos e caprinos e que altera o 
Regulamento (CE) n.  o 1782/2003 e as Diretivas 
92/102/CE e 64/432/CEE (JO L 5 de 9.1.2004, p. 8)  Artigos 3.  o , 
4. o e 5.  o 
Doenças dos 
animais  RLG 9 Regulamento (CE) n.  o 999/2001 do Parlamento Europeu 
e do Conselho, de 22 de maio de 2001, que estabelece 
regras para a prevenção, o controlo e a erradicação de 
determinadas encefalopatias espongiformes transmissíveis 
(JO L 147 de 31.5.2001, p. 1)  Artigos 7.  o , 
11.  o , 12.  o , 
13.  o e 15.  o 
Produtos fi ­
tofarmacêuti ­
cos RLG 10  Regulamento (CE) n.  o 1107/2009 do Parlamento Euro ­
peu e do Conselho, de 21 de outubro de 2009, relativo 
à colocação dos produtos fitofarmacêuticos no mercado e 
que revoga as Diretivas 79/117/CEE e 91/414/CEE do 
Conselho (JO L 309 de 24.11.2009, p. 1)  Artigo 55.  o , 
primeira e se ­
gunda frases  
Bem-estar dos 
animais  Bem-estar 
dos animais  RLG 11 Diretiva 2008/119/CE do Conselho, de 18 de dezembro 
de 2008, relativa às normas mínimas de proteção dos 
vitelos (JO L 10 de 15.1.2009, p. 7)  Artigos 3.  o 
e 4.  o 
RLG 12  Diretiva 2008/120/CE do Conselho, de 18 de dezembro 
de 2008, relativa às normas mínimas de proteção de 
suínos (JO L 47 de 18.2.2009, p. 5)  Artigos 3.  o 
e 4.  o 
RLG 13  Diretiva 98/58/CE do Conselho, de 20 de julho de 1998, 
relativa à proteção dos animais nas explorações pecuárias 
(JO L 221 de 8.8.1998, p. 23)  Artigo 4.  o 
( 1 ) As faixas de proteção destinadas a garantir as boas condições agrícolas e ambientais devem respeitar, tanto dentro como fora das zonas 
vulneráveis designadas nos termos do artigo 3.  o , n.  o 2, da Diretiva 91/676/CEE, pelo menos os requisitos relacionados com as 
condições de aplicação de fertilizantes nas terras situadas nas proximidades de cursos de água, a que se refere o Anexo II, pon to 
A.4, da Diretiva 91/676/CEE, a aplicar de acordo com os programas de ação dos Estados–Membros estabelecidos nos termos do 
artigo 5.  o , n.  o 4, da mesma diretiva. 
( 2 ) Este requisito pode limitar–se a uma proibição geral da queima de restolho, mas os Estados–Membros podem decidir impor outros  
requisitos. 
( 3 ) Tal como executado em especial pelas seguintes disposições: 
— Artigo 14.  o do Regulamento (CE) n.  o 470/2009 e Anexo do Regulamento (CE) n.  o 37/2010, 
— Regulamento (CE) n.  o 852/2004: artigo 4.  o , n.  o 1, e Parte A do Anexo I (alíneas g), h) e j) do ponto II–4, alíneas f) e h) do ponto II– 
5 e ponto II–6; alíneas a), b), d) e e) do ponto III–8 e alíneas a) e c) do ponto III–9), 
— Regulamento (CE) n.  o 853/2004: artigo 3.  o , n.  o 1, e Capítulo 1 da Secção IX do Anexo III (alíneas b), c), d) e e) do ponto I–1; 
alíneas a) i), a) ii), a) iii), b) i), b) ii) e c) do ponto I–2; ponto I– 3; ponto I–4; ponto I–5; pontos II–A.1, II–A.2, II–A.3  e II–A.4; 
alíneas a) e d) do ponto II–B.1, ponto II–B.2, alíneas a) e b) do ponto II–B.4 e Anexo III, Secção X, Capítulo 1, ponto 1, 
— Regulamento (CE) n.  o 183/2005: n.  o 1 do artigo 5.  o e Parte A do Anexo I (alíneas e) e g) do ponto I–4; alíneas a), b) e e) do 
ponto II–2, n.  o 5 do artigo 5.  o e pontos 1 e 2 do Anexo III, n.  o 6 do artigo 5.  o , e 
— Regulamento (CE) n.  o 396/2005: artigo 18.  o .PT 20.12.2013 Jornal Oficial da União Europeia L 347/603
38 Anexos 
Principais alterações no âmbito das regras de condicionalidade da PAC 
para  2014-2020
Nos termos do artigo 93º e do anexo II do Regulamento (UE) n.º 1306/2013, as regras foram agrupadas numa 
única lista de 13 RLG e de sete BCAA. As principais alterações em relação à legislação anterior e a justificação 
apresentada pela Comissão foram as seguintes:
- supressão de sete BCAA facultativas (a fim de promover uma aplicação mais uniforme das BCAA pelos 
Estados-Membros);
- supressão dos RLG sobre a utilização das lamas de depuração (requisitos geralmente aplicados às 
empresas e não aos agricultores);
- supressão de três RLG em matéria de notificação de doenças dos animais (os controlos de condiciona -
lidade sistemáticos não eram adequados para ocorrências excecionais de doença);
- redução do âmbito dos dois RLG relativos à conservação das aves selvagens e dos habitats naturais 
(as infrações só podiam ser verificadas se os agricultores fossem apanhados em flagrante. Os con -
trolos de condicionalidade, que por natureza são sistemáticos, não eram adequados a este tipo de 
infração);
- conversão do RLG relativo à proteção das águas subterrâneas contra a poluição numa nova norma 
BCAA;
- conversão da norma BCAA relativa à proteção das pastagens permanentes numa das três práticas do 
pagamento por ecologização;
- conversão da norma BCAA relativa à prevenção da invasão das terras por vegetação indesejável num 
critério de elegibilidade ao abrigo do regime de pagamento direto de base.Anexo II
39 Anexos Anexo IIIAs partes interessadas manifestaram a necessidade de uma maior simplificação
Durante a 38ª Conferência dos diretores dos organismos pagadores, realizada no Luxemburgo em novembro 
de 2015, o grupo de trabalho ad hoc  sobre «Simplificação da condicionalidade» concluiu que, a longo prazo, 
para a PAC após 2020, o sistema de condicionalidade tem de ser reformado e simplificado. Foram identificadas 
três áreas prioritárias:
- limitar os controlos realizados no local às regras da condicionalidade pertinentes e objetivamente 
controláveis, que possam ser aplicadas de uma forma que garanta total segurança jurídica;
- assegurar que as regras que fazem parte da condicionalidade são pertinentes, tendo em conta a sua 
importância para o setor agrícola, o número de agricultores em causa, a frequência da respetiva ativi -
dade e as dificuldades em garantir a segurança jurídica durante a verificação de determinadas regras;
- suprimir a regra geral relativa às reduções por incumprimento deliberado e inserir regras sobre redu -
ções e sanções mais proporcionadas.
Uma das questões colocadas no inquérito do Tribunal pedia sugestões de três medidas principais que pudes -
sem contribuir para simplificar o sistema de condicionalidade e/ou torná-lo mais eficaz. As três propostas mais 
frequentemente apresentadas pelos organismos pagadores foram, por ordem de frequência:
- reduzir o número de requisitos de condicionalidade, dando ênfase aos que são considerados mais 
importantes e inteiramente relevantes para a atividade agrícola;
- alterar o sistema de sanções: por exemplo, suprimir o conceito de incumprimento deliberado; intro -
duzir um elemento de tolerância antes de determinar o incumprimento (por exemplo, para o registo 
e a identificação de animais); simplificar o método de cálculo das reduções e sanções (que se baseia 
atualmente nas noções de extensão, gravidade e permanência);
- reduzir o âmbito dos controlos no local através de testes por amostragem, por exemplo no caso de 
explorações com grandes manadas; direcionar os testes para os domínios de maior risco, reduzindo 
os níveis de controlo para normas que registam níveis de incumprimento pouco significativos; elimi -
nar os pontos de controlo que nem sempre podem ser verificados no local com fiabilidade.
Além disso, os organismos de aconselhamento agrícola inquiridos também propuseram conceder mais apoio 
aos agricultores, por exemplo, dando formação sobre manutenção de registos ou através de guias e manuais 
práticos, de informação mais fácil de ler e de campanhas sobre os efeitos positivos da condicionalidade para 
o ambiente, a segurança dos alimentos e o bem-estar dos animais.
As associações de agricultores contactadas nos três Estados-Membros visitados também identificaram priorida -
des de simplificação semelhantes: reduzir o número de regras de condicionalidade, mudar o sistema de sanções 
(supressão do conceito de intencionalidade, maior tolerância e simplificação da metodologia de cálculo das 
sanções) e melhor orientação dos controlos para os agricultores de maior risco.
40 Anexos 
Estudos de caso incluídos no inquérito enviado aos organismos pagadores
O agricultor XY foi selecionado aleatoriamente para 
um controlo no local no domínio da condicionalidade 
relativo ao RLG 7 do ano de pedido de 2014. O agricul -
tor não tinha sido selecionado para controlos no local 
nos 3 anos anteriores. Apresentou um pedido relativo 
ao ano de pedido de 2014 em que declarava 70 ha 
e 80 bovinos. O montante total dos pagamentos dire -
tos a que o agricultor tem direito é de 25 000 euros.
Durante o controlo no local, os inspetores verificaram 
o registo dos animais da exploração e documentos 
comprovativos da declaração e do registo dos animais 
(nascimentos, mortes). Constataram que 20 animais 
tinham sido registados após o prazo de 7 dias (havia 
períodos de 8 a 20 dias). O número médio de animais 
durante o ano civil de 2014 foi de 75.
Os inspetores detetaram igualmente que duran -
te o ano civil de 2013 o agricultor tinha declarado 
10 animais após o prazo de 7 dias. O número médio 
de animais em 2013 foi de 70. Indique, por favor, se 
aplicaria uma sanção relativamente ao ano de pedido 
de 2014. Em caso afirmativo, queira indicar a percen -
tagem de sanção a aplicar, em conformidade com 
a legislação e as normas nacionais e/ou regionais. 
Caso a sua resposta seja negativa, queira indicar «ne -
nhuma sanção».O agricultor WZ foi selecionado aleatoriamente para 
um controlo no local no domínio da condicionalidade 
relativo ao RLG 4 do ano de pedido de 2014. O agricul -
tor não tinha sido selecionado para controlos no local 
nos 3 anos anteriores.
O agricultor inspecionado possui 964,35 ha e 145 bo -
vinos, para os quais necessita de uma capacidade de 
armazenamento de estrume de 4 400 metros cúbicos 
(armazenamento durante 6 meses). A capacidade 
encontrada e calculada pelos inspetores durante 
o controlo no local era 10% inferior à exigida.
Indique, por favor, se aplicaria uma sanção relativa -
mente ao ano de pedido de 2014. Em caso afirmativo, 
queira indicar a percentagem de sanção a aplicar, em 
conformidade com a legislação e as normas nacionais 
e/ou regionais. Caso a sua resposta seja negativa, 
queira indicar «nenhuma sanção».Anexo  IV
41 Respostas  
da Comissão
Síntese
II
Na descrição do sistema de condicionalidade importa clarificar que os RLG, ou seja, os requisitos básicos incorpora -
dos na condicionalidade, já são, de algum modo, aplicáveis nos Estados-Membros devido à sobreposição da legisla -
ção setorial.
III
Desde 2005, o processo contínuo de revisão e simplificação do âmbito de aplicação da condicionalidade permitiu 
obter os seguintes resultados:
Os procedimentos de controlo foram simplificados durante o período 2005-2013 mediante a introdução de dispo -
sições relativas à harmonização das taxas de controlo, da notificação antecipada, do calendário e do conteúdo dos 
controlos in loco e da seleção da amostra de controlo.
Além disso, com a última reforma da PAC, o número de requisitos legais de gestão (RLG) foi reduzido de 18 para 
13 e o número de normas relativas às boas condições agrícolas e ambientais (BCAA) foi reduzido de 15 para 7. As 
obrigações incluídas no âmbito da condicionalidade foram revistas com o objetivo de apreciar se eram controláveis, 
diretamente imputáveis aos agricultores (e não aos Estados-Membros) e se estavam associadas à atividade agrícola.
A Comissão considera que, com a dimensão do esforço já investido na simplificação, é muito pouco provável que 
seja possível simplificar ainda mais sem comprometer, por exemplo, os objetivos da condicionalidade em matéria 
de ambiente.
IV
Com base nas informações disponíveis, a Comissão considera que os indicadores de desempenho utilizados para 
avaliar a eficácia da condicionalidade na consecução dos seus objetivos são os mais adequados. Os objetivos da 
condicionalidade devem contribuir para o desenvolvimento de uma agricultura sustentável através da sensibiliza -
ção dos agricultores e para tornar a PAC mais consentânea com as aspirações da sociedade. Os objetivos das normas 
BCAA devem contribuir para evitar a erosão dos solos, manter a matéria orgânica e a estrutura dos solos, assegu -
rar um nível mínimo de manutenção e evitar a deterioração dos habitats, bem como proteger e gerir os recursos 
hídricos. A este respeito, a condicionalidade não é o instrumento de aplicação de outras políticas, que têm os seus 
próprios objetivos.
A análise das causas de infrações é realizada no quadro da aplicação da legislação setorial. No entanto, a condicio -
nalidade e o sistema de aconselhamento agrícola são fundamentais para corrigir os motivos para as infrações.
VI
Os objetivos ambientais (por exemplo, a manutenção das terras e a proteção da biodiversidade) são prosseguidos, 
não só através dos pagamentos pela componente «ecologização» e das normas BCAA, mas também através das 
medidas no domínio do ambiente e do combate às alterações climáticas ao abrigo do pilar II, bem como da legisla -
ção ambiental. No entanto, a natureza, os fundamentos e o funcionamento destes vários instrumentos são diferen -
tes e complementares. A sua complementaridade é ilustrada pela figura 1 do documento de trabalho da Comissão 
SWD (2016) 218 final.
As regras da «ecologização» e as normas BCAA são geridas pelo sistema integrado de gestão e controlo (SIGC), 
o que permite uma melhor utilização dos recursos. No entanto, há razões para o facto de as BCAA e as questões de 
«ecologização» poderem não ser necessariamente controladas em conjunto. Como a componente de ecologização 
é um critério de elegibilidade, é controlada ex ante pelos controlos administrativos e por controlos in loco efetua -
dos a 5% dos beneficiários. As BCAA são controladas no âmbito do sistema de condicionalidade que não é gerido da 
mesma forma que os requisitos de elegibilidade.
Respostas da Comissão 42
VII
Os RLG decorrem das legislações setoriais e os Estados-Membros podem utilizar os sistemas de gestão e de con -
trolo de que já disponham (artigo 96.º do Regulamento (UE) n.º 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho). 
Por conseguinte, os sistemas de controlo em vigor podem ser utilizados de uma forma sinergética para efeitos do 
sistema de controlo da condicionalidade. As normas BCAA não devem implicar custos significativos para os agricul -
tores uma vez que devem constituir normas básicas. As despesas de controlo são suportadas pelo SIGC, que é tam -
bém utilizado para outros instrumentos da PAC.
No seu relatório anual de atividades de 2014, a Comissão quantificou os custos globais relativos ao controlo dos 
Estados-Membros, com a reserva de que «o efeito dissuasor dos controlos ex post» (por exemplo, a condicionali -
dade) «também traz benefícios não quantificados».
VIII
Embora o enquadramento seja estabelecido a nível da UE, as obrigações das explorações agrícolas no âmbito dos 
RLG e das BCAA são, em grande medida, definidas pelos Estados-Membros, de modo a ter em conta as dificuldades 
e as estruturas agrícolas em função das condições nacionais e regionais. A este respeito, importa que seja deixada 
aos Estados-Membros alguma margem de execução no que respeita ao cálculo das sanções a aplicar a cada uma 
destas obrigações das explorações agrícolas. A regulamentação da UE estabelece o princípio de que as sanções são 
calculadas numa base casuística, tendo em conta a gravidade, extensão, permanência, reincidência ou intenciona -
lidade do incumprimento constatado. A aplicação harmonizada destes princípios em todos os Estados-Membros 
é assegurada, nomeadamente, através das auditorias efetuadas pela Comissão. Se forem detetadas deficiências num 
determinado Estado-Membro a este respeito, é assegurado o acompanhamento apropriado no âmbito do apura -
mento das contas.
IX Primeiro travessão
A Comissão aceita esta recomendação.
IX Segundo travessão
A Comissão aceita esta recomendação.
IX Terceiro travessão
A Comissão não aceita esta recomendação. A recomendação do Tribunal não iria simplificar a condicionalidade, 
mas reduzir de facto  o seu âmbito de aplicação. A simplificação do âmbito de aplicação da condicionalidade já foi 
anteriormente realizada repetidas vezes. Além disso, os Estados-Membros já dispõem de uma ampla margem de 
manobra para terem em conta os riscos no controlo por amostragem e para otimizarem os respetivos sistemas de 
controlo. A Comissão considera que esta recomendação poderá contribuir para o abrandamento das regras relativas 
aos controlos in loco, o que acabaria por comprometer a eficácia da condicionalidade.
IX Quarto travessão
A Comissão aceita esta recomendação.
Respostas da Comissão 43
IX Quinto travessão
A Comissão aceita, em parte, esta recomendação. A aplicação da presente recomendação dependerá do resultado 
de um estudo previsto sobre os encargos administrativos. Os custos administrativos da condicionalidade devem ser 
vistos no contexto dos custos do incumprimento para a sociedade, as finanças públicas e o ambiente, bem como 
dos potenciais benefícios da condicionalidade.
IX Sexto travessão
A Comissão aceita esta recomendação.
A Comissão prevê organizar o intercâmbio de boas práticas sobre estas questões.
Introdução
06
A legislação setorial já era aplicada nos Estados-Membros antes da introdução da condicionalidade.
09
A Comissão pôs em prática todas as recomendações aceites formuladas pelo Tribunal no seu relatório especial 
n.º 8/2008.
10
As alterações relativas a 2014-2020 foram implementadas e o sistema de condicionalidade, com a última reforma da 
PAC, foi objeto de alterações substanciais.
10 Segundo travessão
As obrigações incluídas no âmbito da condicionalidade foram apreciadas, tendo em conta o facto de serem contro -
láveis, diretamente imputáveis aos agricultores (e não aos Estados-Membros), e de estarem associadas à atividade 
agrícola.
Observações
Resposta comum da Comissão aos pontos 18 a 21
Os objetivos da condicionalidade devem contribuir para o desenvolvimento sustentável da agricultura, tornar a PAC 
mais consentânea com as aspirações da sociedade e evitar a erosão dos solos, manter a matéria orgânica e a estru -
tura dos solos, assegurar um nível mínimo de manutenção e evitar a deterioração dos habitats, bem como proteger 
e gerir os recursos hídricos. A condicionalidade não é o instrumento de execução de outras políticas. Esta questão 
já foi clarificada aquando da introdução da condicionalidade, uma vez que a condicionalidade não é uma regra de 
elegibilidade (ver o Compromisso da Presidência de 26 de junho de 2003). Atua de forma indireta mediante a sensi -
bilização dos beneficiários. Cabe às políticas setoriais subjacentes e não ao sistema de condicionalidade identificar 
e colmatar as razões que levam os agricultores a não cumprirem a legislação setorial a partir da qual são elaborados 
os RLG.
Além disso, em conformidade com o anexo II do Regulamento (UE) n.º 1306/2013 apenas determinados artigos ou 
números decorrentes da legislação setorial seriam relevantes para essa análise, que deverá ter em conta o âmbito 
mais alargado das políticas.
Respostas da Comissão 44
No que se refere à legislação ambiental, foram desenvolvidos indicadores de desempenho específicos para cada 
diretiva setorial abrangida pelos requisitos legais de gestão (RLG) e estão a ser desenvolvidos indicadores no âmbito 
da estratégia de proteção do solo da UE. A evolução do estado do ambiente que, nos termos da comunicação de 
informações prevista nas diretivas, consta do âmbito da condicionalidade, está relacionada com a eficácia das dis -
posições de aplicação das referidas diretivas.
Para além da condicionalidade, no âmbito do ciclo político a nível da UE, todas as medidas relativas à PAC, com ou 
sem impacto orçamental, estão sujeitas a avaliação contínua. Em cada diretiva setorial que rege RLG estão incluídos 
indicadores de desempenho específicos e, a título de exemplo, estão a ser desenvolvidos indicadores no âmbito da 
política de proteção dos solos.
22
A Comissão considera que o indicador de resultados «percentagem de pagamentos da PAC sujeitos a condicionali -
dade» traduz o impacto da condicionalidade na população agrícola. Com efeito, quanto maior o número de paga -
mentos abrangidos pela condicionalidade, tanto maior será o impacto financeiro das possíveis infrações em cada 
agricultor, o que aumenta a sensibilização dos agricultores no sentido de respeitarem as regras. A condicionalidade 
aumentou a sensibilização dos agricultores e provocou algumas alterações nas práticas agrícolas.
24
A Comissão considera que o indicador de resultados «opiniões manifestadas pelo público em matéria de condicio -
nalidade» traduz a eficácia da condicionalidade em termos de satisfação das expetativas da sociedade mediante 
o reforço da coerência da política da PAC com outras políticas pertinentes. As perguntas do inquérito Eurobaróme -
tro referem-se precisamente à aprovação da relação entre os pagamentos da PAC e o respeito das regras. A este 
respeito, os resultados são bastante positivos.
25
A Comissão considera que o indicador de resultados «taxa de controlo das normas BCAA» é um indicador adequado 
dos resultados ambientais esperados. Desde que as normas nacionais relativas às BCAA sejam devidamente defi -
nidas pelos Estados-Membros, o respeito dessas normas pelos agricultores deve conduzir a resultados ambientais 
positivos. O respeito da taxa de controlo permite assegurar, na medida do possível, que os agricultores cumprem as 
regras. Este é o melhor indicador de acordo com a informação disponível.
A Comissão considera também que o indicador de resultados «percentagem de terras ocupadas por pastagens 
permanentes» é um bom indicador para aferir a eficácia deste instrumento. Este indicador é objeto de acompanha -
mento com o objetivo de verificar se os Estados-Membros adotaram as medidas corretivas necessárias sempre que 
o rácio diminui para além do limiar fixado. É evidente que a evolução desse rácio depende de vários fatores, mas 
não é isso que o indicador mede neste caso.
26
A Comissão considera os seus indicadores adequados para os objetivos da condicionalidade. O indicador de resul -
tados «número de hectares sujeitos a condicionalidade» reflete devidamente a eficácia da condicionalidade e cons -
titui um complemento útil dos indicadores de resultados existentes. As normas abrangidas pela condicionalidade 
são, em grande medida, práticas que devem ser assumidas nas zonas agrícolas (normas BCAA, práticas ao abrigo da 
legislação ambiental, utilização de pesticidas, etc.). Quanto mais hectares forem abrangidos pelo sistema de condi -
cionalidade maior será a eficácia do sistema.
Respostas da Comissão 45
27
Os indicadores referidos pelo Tribunal, como o índice de aves das terras agrícolas, a qualidade da água, e outros, são 
indicadores de impacto que refletem o objetivo geral da PAC e de outras políticas da UE. Há vários instrumentos, 
sendo a condicionalidade apenas um deles, que contribuem para a concretização desses objetivos gerais. Os obje -
tivos específicos da condicionalidade, que traduzem o contributo específico deste instrumento para os objetivos 
gerais da PAC, estão refletidos nos indicadores de resultados apresentados nos pontos 22 a 26.
28
A Comissão considera que o número de infrações não é um indicador adequado para a avaliação do desempenho 
da condicionalidade. As estatísticas de controlo da condicionalidade são utilizadas no contexto das auditorias da DG 
AGRI como indicador do desempenho dos sistemas de controlo dos Estados-Membros. Uma taxa elevada de incum -
primento num determinado setor pode também ser um indicador da eficácia dos controlos de condicionalidade.
29
As infrações estão essencialmente relacionadas com dois conjuntos de requisitos (ver ponto 31, figuras 2 e 3).
30
O aumento das taxas de incumprimento pode resultar de uma melhoria do sistema de controlo e não um aumento 
de comportamentos não conformes.
33
A declaração relativa às aves selvagens, por exemplo, não se aplica a todos os Estados-Membros. A Comissão gosta -
ria de salientar que, no que respeita às aves selvagens, por exemplo, deve ter-se em conta que, embora a taxa global 
de infrações seja referida pelo Tribunal, há alguns Estados-Membros em que as auditorias da Comissão identifica -
ram graves problemas com os controlos. Por conseguinte, as reduzidas taxas de infração podem também decorrer 
de um sistema de controlo menos rigoroso nos Estados-Membros.
34
A análise das razões para as infrações e os meios para as colmatar não é uma tarefa da condicionalidade, mas sim 
das políticas setoriais. No entanto, no que se refere à condicionalidade, a DG AGRI analisa as estatísticas de controlo 
com vista a integrá-las nas suas análises de risco no quadro da definição do seu programa de auditoria.
35
A Comissão considera que a condicionalidade não é um instrumento de execução de políticas setoriais.
No exercício de 2014, no que respeita à condicionalidade, a Comissão realizou auditorias específicas em determina -
das Estados-Membros, centradas em questões relacionadas com os animais. Contudo, convém ter em mente que 
as auditorias da Comissão em matéria de condicionalidade têm como ponto de partida a proteção dos interesses 
financeiros da UE no domínio da agricultura.
A DG ENV recebe os relatórios de auditoria e vai receber as estatísticas da DG AGRI. A DG ENV irá analisar os motivos 
das infrações, acompanhando este processo junto dos Estados-Membros, conforme adequado.
Respostas da Comissão 46
36
A condicionalidade não é o instrumento de execução de outras políticas. Esta questão já foi clarificada aquando da 
introdução da condicionalidade, uma vez que a condicionalidade não é uma regra de elegibilidade (ver compro -
misso da Presidência de 26 de junho de 2003). Além disso, a taxa mínima de controlo deve ser aumentada, caso se 
verifique um grau significativo de incumprimento1.
No que respeita à saúde pública e animal, à fitossanidade e ao bem-estar dos animais, a Comissão está a realizar 
auditorias a fim de assegurar que as autoridades nacionais cumprem as suas obrigações legais. Em relação à legisla -
ção em matéria de ambiente, a Comissão está a trabalhar numa iniciativa política que visa ajudar os Estados-Mem -
bros a melhorar a garantia da conformidade (ou seja, o acompanhamento, a promoção e a execução do cumpri -
mento com base no risco), respeitando simultaneamente os princípios da proporcionalidade e da subsidiariedade.
39
A Comissão considera que, ao apresentar propostas novas ou revistas de despesas não deve avaliar os custos e os 
benefícios dos sistemas de controlo, uma vez que a condicionalidade também inclui, por exemplo, a saúde pública 
e animal em que os cálculos dos custos e benefícios não podem ter suficientemente em conta, por exemplo, 
a saúde pública.
40
A proporcionalidade já é inerente, uma vez que as sanções são calculadas como uma percentagem do paga -
mento da PAC ao beneficiário, aliada à possibilidade de não aplicação de sanções ou critérios de intencionalidade 
e repetição.
A legislação da UE2 prevê uma base harmonizada para a avaliação e aplicação de sanções por incumprimento da 
condicionalidade a nível da UE. No entanto, a configuração das redes nacionais de sanções deve ser deixada ao 
critério dos Estados-Membros a fim de ter em conta a diversidade das normas em matéria de condicionalidade. 
A Comissão prevê organizar intercâmbios de boas práticas sobre estas questões com os Estados-Membros.
Embora o enquadramento seja estabelecido a nível da UE, as obrigações a nível das explorações agrícolas, no 
âmbito dos RLG e das BCAA, são geralmente definidas pelos Estados-Membros de modo a ter em conta as dificulda -
des e as estruturas agrícolas em função das condições nacionais e regionais. A este respeito, importa que seja dei -
xada aos Estados-Membros alguma margem de execução no que se refere ao cálculo das sanções a aplicar a cada 
uma das obrigações das explorações agrícolas. A regulamentação da UE estabelece o princípio de que as sanções 
são calculadas numa base casuística, tendo em conta a gravidade, extensão, permanência, reincidência ou intencio -
nalidade do incumprimento constatado. A aplicação harmonizada destes princípios em todos os Estados-Membros 
é assegurada, nomeadamente, através das auditorias efetuadas pela Comissão. Se forem detetadas deficiências num 
determinado Estado-Membro a este respeito, é assegurado o acompanhamento apropriado no âmbito do apura -
mento das contas.
41
Atendendo ao facto de as normas BCAA terem sido reduzidas em mais de 50% (de 15 para 7), a DG AGRI esperava 
que os Estados-Membros tivessem reduzido os encargos administrativos para os agricultores.
1 Relativamente à «taxa mínima de controlo de 1%», tal como referido na secção IX (segundo travessão): Em conformidade com o artigo 68.º, n.º 4, 
do Regulamento (UE) n.º 809/2014, o número de controlos in loco deve ser aumentado se as verificações revelarem um grau significativo de 
incumprimento de um determinado ato ou norma. Em 2009, a Comissão publicou um documento de trabalho sobre esta questão (DS/2009/28/
rev3), que está ainda em vigor. Assim, a taxa mínima de controlo pode ser adaptada se for necessário.
2 Em especial, no capítulo II do Regulamento Delegado (UE) n.º 640/2014 da Comissão e no capítulo III do Regulamento de Execução (UE) n.º 
809/2014 da Comissão.
Respostas da Comissão 47
42
A lista de RLG e de normas BCAA diminuiu consideravelmente. Os RLG e as normas BCAA foram reunidos numa 
única lista, no anexo 2 do Regulamento (UE) n.º 1306/2013. Além disso, os RLG foram revistos, tendo sido mantidas 
apenas as disposições que se destinam diretamente aos agricultores e ligadas à atividade agrícola. A Comissão 
considera que é difícil vislumbrar de que modo uma maior redução poderia evitar cortes em questões importantes 
como, por exemplo a ligação entre a agricultura e o ambiente, levando dessa forma a um eventual esvaziamento 
dos objetivos da UE em matéria de ambiente.
44
Com base na experiência da Comissão, a perceção dos organismos pagadores, das associações de agricultores e dos 
organismos de aconselhamento agrícola sobre a complexidade desta política parece referir-se mais à legislação 
setorial do que à condicionalidade. Além disso, os Estados-Membros têm flexibilidade para definir os requisitos 
necessários para atingir os objetivos da diretiva da UE, o que significa que a complexidade também é da sua res -
ponsabilidade. No contexto da simplificação, as obrigações incluídas no âmbito da condicionalidade foram revistas 
em diversas ocasiões a fim de as orientar mais para a capacidade de controlo, de atribuição direta aos agricultores 
(e não aos Estados-Membros) e da sua relação com a atividade agrícola. A relação entre a agricultura e o ambiente 
é complexa por natureza, pelo que qualquer disposição de execução tem em conta este grau de complexidade. 
A aplicação da legislação ambiental tende a ser mais complexa quando os Estados-Membros se esforçam por 
assegurar que as práticas agrícolas devam mudar o mínimo possível, assegurando simultaneamente a proteção do 
ambiente. Se for esse o caso, a introdução da simplificação pode conduzir a regras mais rigorosas do que as atual -
mente aplicáveis a alguns agricultores. A caixa 2 é disso um bom exemplo: as regras e os controlos seriam mais sim -
ples se todas as distâncias aumentassem para a distância maior, mas essa solução imporia encargos desnecessários 
a um grande número de agricultores.
45
O exemplo do Tribunal ilustra o grau de complexidade da relação entre a agricultura e o ambiente. É mais correto 
impor uma distância maior para a aplicação de estrume na área circundante de um poço utilizado para água potável 
do que na área que circunda outros cursos de água. A normalização desses requisitos não reflete de forma sufi -
ciente as situações ambientais locais.
Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto 44.
Caixa 2  - Exemplos de requisitos incluídos no manual de controlo de condicionalidade 
no Reino Unido  - Irlanda do Norte
O conteúdo de caixa 2 descreve a forma como o Estado-Membro aplicou a legislação setorial.
46
A Comissão considera que o número de pontos de controlo aplicados pelos Estados-Membros visitados não pode 
ilustrar as várias disposições da legislação setorial incorporadas no âmbito da condicionalidade. Além disso, em 
conformidade com o artigo 96.º do Regulamento n.º 1306/2013, «os Estados-Membros podem utilizar os sistemas de 
gestão e de controlo de que já disponham para garantir o cumprimento das regras relativas à condicionalidade».
Caixa 3 - Impacto limitado das alterações da PAC para o período de 2014-2020 sobre as 
listas de controlo utilizadas pelas autoridades de controlo no Reino Unido - Irlanda do 
Norte - Segundo parágrafo
A lista das normas BCAA foi reduzida em mais de 50%, com a última reforma da PAC, pelo que compete aos Estados-
Membros a decisão de aumentar o número de pontos de controlo.
A «Diretiva relativa às águas subterrâneas» foi convertida de um RLG (2) para uma norma BCAA.
Respostas da Comissão 48
47
De acordo com o artigo 96.º do Regulamento n.º 1306/2013, «os Estados-Membros podem utilizar os sistemas de 
gestão e de controlo de que já disponham para garantir o cumprimento das regras relativas à condicionalidade».
Um nível reduzido de incumprimento pode encobrir um controlo insuficiente e ocasionar um risco para os interes -
ses financeiros da UE no domínio da agricultura. Além disso, apenas pelo facto de se verificar um nível reduzido de 
infrações não se pode considerar que a situação se manterá se os controlos forem ainda mais reduzidos: a existência 
de controlos de condicionalidade pode vir a funcionar como um travão ao incumprimento das normas.
48
A percentagem de agricultores que participam no regime de pagamento direto aos beneficiários dos fundos estru -
turais (2014) varia entre 3% (Eslovénia) e 77% (Malta). Os Fundos Estruturais cobrem 4% da superfície agrícola total 
da UE3.
50
Devido  à isenção dos requisitos de condicionalidade (e de ecologização), os custos decorrentes da gestão e controlo 
deverão, como é evidente, diminuir. Não só porque a população sujeita a controlos in loco relativos à condicio -
nalidade (e ecologização) diminui na mesma proporção, mas também porque é aplicável um processo de pedido 
simplificado (menor quantidade de dados a tratar). Além disso, o conteúdo dos controlos in loco no regime dos 
pequenos agricultores limita-se mais às condições de elegibilidade.
51
Estas diferenças explicam-se pelas diferentes estruturas agrícolas nacionais e, eventualmente, também pelos dife -
rentes métodos de cálculo aplicados ao abrigo do regime dos pequenos agricultores. Países como a Roménia e a 
Itália têm, potencialmente, uma grande percentagem de agricultores elegíveis para o regime, em comparação com 
outros países.
De acordo com os dados fornecidos pelos Estados-Membros, na Roménia, os pequenos agricultores representam 
cerca de 71% dos beneficiários dos pagamentos diretos (2014) e 16,4% da superfície agrícola total.
52
A Comissão registou a observação do Tribunal e gostaria de salientar que a exclusão descrita não decorre da legisla -
ção em matéria de condicionalidade.
Caixa 4 - Isenção das obrigações de condicionalidade decorrentes da Diretiva 
«Nitratos» para os agricultores na Lituânia
O sistema de condicionalidade é fundamentalmente um sistema de controlo e de sanções aplicável aos pagamentos 
recebidos no âmbito da PAC. Por conseguinte, as explorações agrícolas isentas do cumprimento das regras de con -
dicionalidade não estão isentas da obrigação de cumprirem a legislação em matéria de ambiente, nomeadamente 
a Diretiva «Nitratos». Os diferentes limiares de isenção referidos na caixa 4 estão relacionados com a aplicação da 
Diretiva «Nitratos» no país em questão e não com o sistema de condicionalidade. Além disso, os agricultores excluí -
dos de sanções relacionadas com a condicionalidade não estão excluídos dos controlos e das inspeções decorrentes 
da legislação ambiental.
3 Documento de trabalho dos serviços da Comissão «Revisão da ecologização decorrido um ano», SWD(2016) 218 final, p. 19.
Respostas da Comissão 49
54
A componente de «ecologização» e as normas BCAA são dois mecanismos que se complementam, contribuindo 
para o objetivo de melhorar o desempenho ambiental da agricultura da UE: o pagamento direto ecológico é um 
pagamento aos agricultores que aplicam práticas benéficas para o clima e o ambiente (diversificação das culturas, 
manutenção de prados permanentes e detenção de 5% de superfície de interesse ecológico).
A diversificação das culturas, a manutenção de prados permanentes e a detenção de 5% de superfície de interesse 
ecológico são inerentes à ecologização. Estas práticas diferem das normas BCAA: a rotação de culturas não é a diver -
sificação de culturas, a proteção de pastagens permanentes é diferente da manutenção de prados permanentes, tal 
como referido na legislação em matéria de ecologização, e a manutenção das características da paisagem das terras 
agrícolas diferem da manutenção de 5% das terras aráveis como superfícies de interesse ecológico. A última reforma 
da PAC permitiu racionalizar e simplificar o quadro legal das normas BCAA, eliminando algumas normas, como as 
relativas à rotação de culturas e à proteção de pastagens permanentes.
56
Os Estados-Membros têm a possibilidade de, dos 5% de agricultores da amostra dos critérios de elegibilidade, 
selecionar uma amostra da taxa mínima de controlo da condicionalidade correspondente a 1%. Por conseguinte, 
existe uma sinergia entre os dois elementos. Além disso, os elementos paisagísticos protegidos ao abrigo das 
normas BCAA podem ser considerados no critério de superfície de interesse ecológico incluído na componente 
«ecologização».
57
A proteção das características paisagísticas das terras agrícolas e a manutenção de 5% das terras aráveis como 
superfícies de interesse ecológico são medidas diferentes relacionadas com a biodiversidade. O primeiro requisito 
assegura que as características da paisagem propícias à biodiversidade sejam conservadas enquanto a segunda 
assegura que todos os agricultores que beneficiam do regime de pagamento direto ecológico destinem, pelo 
menos, 5% das suas terras aráveis a superfícies de interesse ecológico. Trata-se de dois objetivos diferentes relativos 
à biodiversidade que justificam dois conjuntos diferentes de regras e controlos.
Resposta comum da Comissão aos pontos 59 e 60
Há que distinguir entre os custos efetivos relativos à condicionalidade e os custos em que incorrem os agricultores 
e os Estados-Membros que aplicam a legislação setorial. No que respeita à legislação setorial, os custos relativos 
à conformidade devem ser comparados com os custos impostos à sociedade em caso de incumprimento, devido, 
por exemplo, a poluição dos recursos naturais, erradicação de doenças, etc.
A condicionalidade será tida em conta num estudo previsto sobre os encargos administrativos.
61
Mesmo que a legislação setorial já estabeleça taxas mínimas de controlo, estas não constituem controlos suplemen -
tares, uma vez que podem ser utilizadas no âmbito da condicionalidade, criando ao mesmo tempo efeitos sinergéti -
cos traduzidos numa boa relação custo/eficácia.
62
Na prática, não existem obrigações de manutenção de registos suplementares impostas pela Comissão, uma vez 
que as obrigações relativas aos RLG já existiam antes da introdução da condicionalidade no âmbito da legislação 
setorial da UE. Além disso, nem o Regulamento Delegado (UE) n.º 640/2014 da Comissão nem o Regulamento de 
Execução (UE) n.º 809/2014 da Comissão, que estabelece os dados pormenorizados relativos ao sistema de condicio -
nalidade, introduziram requisitos adicionais para os agricultores em matéria de registos.
Respostas da Comissão 50
63
O referido estudo lançado pelo Parlamento Europeu e encomendado pela DG AGRI não incidiu sobre a condicionali -
dade, mas considerou a legislação fora do âmbito da condicionalidade (Diretiva relativa à utilização sustentável dos 
pesticidas). Por outro lado, está desatualizada, já que, entretanto, certos requisitos deixaram de ser abrangidos pelo 
âmbito de aplicação da condicionalidade (por exemplo, a prevenção da invasão das terras agrícolas por vegetação 
indesejável e a rotação de culturas).
64
Trata-se de uma declaração com base nas hipóteses formuladas pelos organismos pagadores, que está em contradi -
ção com o facto de a lista de RLG e normas BCAA ter sido consideravelmente reduzida com a última reforma da PAC. 
A Comissão duvida do conteúdo factual das declarações dos organismos pagadores, visto que estes não as corrobo -
raram com dados.
65
A legislação já estabelece o quadro para o cálculo de sanções através da definição da gravidade, extensão e perma -
nência do incumprimento, bem como a percentagem a aplicar às infrações cometidas pela primeira vez, às infrações 
por reincidência e às infrações cometidas com dolo. Por conseguinte, já existe uma base harmonizada.
66
O quadro é estabelecido a nível da UE, ao passo que as obrigações das explorações agrícolas no âmbito dos RLG 
e das normas BCAA são em grande parte definidas pelos Estados-Membros de modo a ter em conta as dificuldades 
e as estruturas agrícolas em função das condições nacionais e regionais. A este respeito, importa que seja deixada 
aos Estados-Membros alguma margem de execução no que respeita ao cálculo das sanções a aplicar a cada uma das 
obrigações das explorações agrícolas. O regulamento da UE estabelece o princípio de que as sanções são calculadas 
numa base casuística, tendo em conta a gravidade, extensão, permanência, reincidência ou intencionalidade do 
incumprimento constatado. A aplicação harmonizada destes princípios em todos os Estados-Membros é assegu -
rada, nomeadamente, através das auditorias efetuadas pela Comissão. Se forem detetadas deficiências num deter -
minado Estado-Membro a este respeito, é assegurado o acompanhamento apropriado no âmbito do apuramento 
das contas. Além disso, tendo em conta as preocupações do Tribunal, a DG AGRI tenciona organizar com os Estados-
Membros seminários sobre as melhores práticas nesta matéria.
67
O conceito de intencionalidade é um elemento para manter a proporcionalidade das reduções da condicionalidade, 
uma vez que teve em conta os antigos incumprimentos menores não sujeitos a sanções e, atualmente, o sistema 
de alerta precoce. A questão foi amplamente debatida no âmbito da última reforma da PAC, tendo os Estados-
Membros finalmente decidido manter o atual regime. Existe um acórdão do Tribunal de Justiça Europeu, de 27 de 
fevereiro de 2014 (C-396/12), que fornece orientações sobre o conceito de intencionalidade.
68
Os Estados-Membros dispõem de alguma liberdade para elaborarem as suas grelhas de avaliação (ver as observa -
ções da Comissão no ponto 40 à secção VIII e à secção IX, 6.º travessão).
70
No entender na Comissão, a diversidade de respostas dos Estados-Membros pode ser explicada por vários fatores, 
nomeadamente o número de movimentos de animais ocorridos na exploração, as medidas de atenuação empreen -
didas pelo agricultor, os atrasos na notificação e a localização da exploração numa zona vulnerável aos nitratos.
Respostas da Comissão 51
Resposta comum da Comissão ao ponto 71 e à caixa 7
De acordo com a grelha de avaliação utilizada em Schleswig Holstein, que se baseia na mesma grelha aplicada em 
toda a Alemanha, o referido limiar é apenas uma recomendação ao inspetor que apenas se aplica a notificações 
tardias, que já tenham sido corrigidas antes de os agricultores saberem que iriam ser sujeitos a um controlo in loco. 
Caso o agricultor não tivesse adotado as medidas corretivas necessárias antes do anúncio do controlo, ter-lhe-ia 
sido aplicada uma sanção. A DG AGRI já tinha observado abordagens semelhantes noutros Estados-Membros.
Conclusões e  recomendações
73
Desde 2005, o processo contínuo de revisão e simplificação do âmbito de aplicação da condicionalidade permitiu 
obter os seguintes resultados:
Os procedimentos de controlo foram simplificados durante o período 2005-2013 mediante a introdução de dispo -
sições relativas à harmonização das taxas de controlo, da notificação antecipada, do calendário e do conteúdo dos 
controlos in loco e da seleção da amostra de controlo.
Além disso, no decurso da última reforma da PAC, o âmbito de aplicação da condicionalidade foi revisto tendo em 
conta a capacidade de controlo e a ligação das obrigações dos agricultores com a atividade agrícola. Desta forma, 
o número de RLG foi reduzido de 18 para 13 e o número de normas BCAA foi reduzido de 15 para 7.
A Comissão considera que, devido à dimensão do esforço já investido na simplificação, é muito pouco provável que 
seja possível simplificar ainda mais sem comprometer, por exemplo, os objetivos da condicionalidade em matéria 
de ambiente.
74
Os objetivos da condicionalidade devem contribuir para o desenvolvimento de uma agricultura sustentável através 
da sensibilização dos agricultores, bem como para tornar a PAC mais consentânea com as aspirações da sociedade. 
Os objetivos das normas BCAA devem contribuir para evitar a erosão dos solos, manter a matéria orgânica e a estru -
tura dos solos, assegurar um nível mínimo de manutenção e evitar a deterioração dos habitats, bem como proteger 
e gerir os recursos hídricos. A este respeito, a condicionalidade não é o instrumento de aplicação de outras políticas, 
que têm os seus próprios objetivos. A Comissão considera, com base nas informações disponíveis, que os indicado -
res de desempenho utilizados para avaliar a eficácia da condicionalidade na consecução dos seus objetivos são os 
mais adequados.
Recomendação 1
A Comissão aceita esta recomendação.
75
Metade das infrações está ligada a RLG relacionados com animais. Este facto foi tido em conta pela Comissão 
aquando da realização de missões de âmbito específico, em 2014, centradas nos RLG relacionados com animais.
A análise das causas de infrações é realizada no quadro da aplicação da legislação setorial. No entanto, a condicio -
nalidade e o sistema de aconselhamento agrícola são fundamentais para corrigir as causas das infrações.
Respostas da Comissão 52
Recomendação 2
A Comissão aceita esta recomendação.
76
A legislação relativa à condicionalidade prevê que os controlos in loco sejam orientados para as explorações agríco -
las de maior risco, através de uma seleção da amostra com base numa análise de risco. A este respeito, os Estados-
Membros já dispõem de flexibilidade para otimizarem os seus controlos de condicionalidade.
Recomendação 3
A Comissão não aceita esta recomendação. A recomendação do Tribunal não iria simplificar a condicionalidade, 
mas reduzir de facto  o seu âmbito de aplicação. A simplificação do âmbito de aplicação da condicionalidade já foi 
anteriormente realizada repetidas vezes. Além disso, os Estados-Membros já dispõem de uma ampla margem de 
manobra para terem em conta os riscos no controlo por amostragem e para otimizarem os respetivos sistemas de 
controlo. A Comissão considera que esta recomendação poderá contribuir para o abrandamento das regras relativas 
aos controlos in loco, o que acabaria por comprometer a eficácia da condicionalidade.
77
Os objetivos ambientais (por exemplo, a manutenção das terras e a proteção da biodiversidade) são prosseguidos, 
não só através dos pagamentos pela componente «ecologização» e pelas normas BCAA, mas também através das 
medidas no domínio do ambiente e do combate às alterações climáticas no âmbito do pilar II, bem como da legisla -
ção em matéria de ambiente. No entanto, a natureza, os fundamentos e o funcionamento destes vários instrumen -
tos são diferentes e complementares. A sua complementaridade é ilustrada pela figura 1 do documento de trabalho 
da Comissão SWD (2016) 218 final.
As regras aplicáveis à «ecologização» e as normas BCAA são geridas pelo SIGC, o que permite uma melhor utilização 
dos recursos. Há, no entanto, razões para o facto de as normas BCAA e a componente «ecologização» não poderem 
ser necessariamente controladas em conjunto. Como a componente de ecologização é um critério de elegibilidade, 
é controlada ex ante pelos controlos administrativos e controlos in loco efetuados a 5% dos beneficiários. As BCAA 
são controladas no âmbito do sistema de condicionalidade que não é gerido da mesma forma que os requisitos de 
elegibilidade.
Recomendação 4
A Comissão aceita esta recomendação.
78
Os RLG decorrem das legislações setoriais e os Estados-Membros podem utilizar os sistemas de gestão e controlo 
de que já disponham (artigo 96.º do Regulamento (UE) n.º 1306/2013). Por conseguinte, os sistemas de controlo em 
vigor podem ser utilizados de uma forma sinergética para efeitos do sistema de controlo da condicionalidade. As 
normas BCAA não devem implicar custos significativos para os agricultores uma vez que devem constituir normas 
básicas. As despesas de controlo são suportadas pelo SIGC, que é também utilizado para outros instrumentos da 
PAC.
No seu relatório anual de atividades de 2014, a Comissão quantificou os custos globais relativos ao controlo dos 
Estados-Membros, com a reserva de que «o efeito dissuasor dos controlos ex post» (por exemplo, a condicionali -
dade) «também traz benefícios não quantificados».
Respostas da Comissão 53
Recomendação 5
A Comissão aceita, em parte, esta recomendação. A aplicação da presente recomendação dependerá do resultado 
de um estudo previsto sobre os encargos administrativos. Os custos administrativos da condicionalidade devem ser 
vistos no contexto dos custos do incumprimento para a sociedade, as finanças públicas e o ambiente, bem como 
dos potenciais benefícios da condicionalidade.
79
O quadro é estabelecido a nível da UE, ao passo que as obrigações das explorações agrícolas no âmbito dos RLG 
e das normas BCAA são geralmente definidas pelos Estados-Membros, de modo a ter em conta os desafios e as 
estruturas agrícolas em função das condições nacionais e regionais. A este respeito, importa que seja deixada aos 
Estados-Membros alguma margem de execução no que respeita ao cálculo das sanções a aplicar a cada uma das 
obrigações das explorações agrícolas. O regulamento da UE estabelece o princípio de que as sanções são calculadas 
numa base casuística, tendo em conta a gravidade, extensão, permanência, reincidência ou intencionalidade do 
incumprimento constatado. A aplicação harmonizada destes princípios em todos os Estados-Membros é assegu -
rada, nomeadamente, através das auditorias efetuadas pela Comissão. Se forem detetadas deficiências num deter -
minado Estado-Membro a este respeito, é assegurado o acompanhamento apropriado no âmbito do apuramento 
das contas.
Recomendação 6
A Comissão aceita esta recomendação.
A Comissão prevê organizar o intercâmbio de boas práticas sobre estas questões.

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Etapa Data
Adoção do PGA / Início da auditoria 15.7.2015
Envio oficial do projeto de relatório à Comissão (ou outra entidade auditada) 16.6.2016
Adoção do relatório final após o procedimento contraditório 7.9. 2016
Receção das respostas oficiais da Comissão (ou de outra entidade auditada) em todas as 
línguas31.8.2016
A condicionalidade aplica se a 7,5 milhões de agricultores 
e relaciona a maioria dos pagamentos da PAC 
(aproximadamente 47 mil milhões de euros em 2015) com 
o cumprimento pelos agricultores de normas básicas 
relativas ao ambiente, à segurança dos alimentos, à saúde 
e bem estar dos animais e às boas condições agrícolas e 
ambientais. O Tribunal concluiu que as informações 
disponíveis não permitiram à Comissão avaliar 
devidamente a eficácia da condicionalidade. Os 
indicadores de desempenho não tinham em conta o nível 
de incumprimento por parte dos agricultores e a Comissão 
não analisou os motivos das infrações. Embora as 
alterações da PAC para o período de 2014 2020 tenham 
reduzido o número de regras de condicionalidade, os 
procedimentos de controlo continuam a ser complexos. 
Além disso, os custos da aplicação da condicionalidade 
não estão suficientemente quantificados.
TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU