Parecer do Comité Económico e Social sobre a «Proposta de directiva do Conselho que institui uma avaliação da segurança das aeronaves de países terceiros que utilizem os aeroportos comunitários» () (98/C 19/06)

Em 17 de Março de 1997, o Conselho decidiu, de harmonia com o nº 2 do artigo 84º do Tratado, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção de Transportes e Comunicações, que emitiu parecer em 15 de Outubro de 1997 (relator: M. Mobbs).

Na 349ª reunião plenária de 29 e 30 de Outubro de 1997 (sessão de 29 de Outubro), o Comité Económico e Social adoptou por 105 votos a favor, 1 voto contra e 2 abstenções o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. Há algum tempo que se tem vindo a manifestar uma preocupação cada vez maior com os níveis de segurança das aeronaves em várias partes do mundo, o que levou o Governo dos EUA e a Organização da Aviação Civil Internacional (OACI) a criarem programas de inspecção e assistência destinados a identificar as possíveis deficiências e a adoptar medidas correctivas para garantir a segurança dos passageiros, da tripulação e das pessoas dentro e fora dos aeroportos.

1.2. As próprias autoridades da aviação civil europeia chegaram à conclusão de que a Europa também tinha que intervir neste domínio e a Conferência Europeia da Aviação Civil (CEAC) empenhou-se no desenvolvimento do Programa de Avaliação da Segurança das Aeronaves Não Comunitárias (SAFA). Os directores-gerais da CEAC adoptaram, em Junho de 1996, um programa europeu específico, que se pretendia fosse integrado, na medida do possível, no quadro da OACI e evitasse duplicações de acções com a OACI. Embora a UE esteja a elaborar uma directiva para que constitua uma base jurídica e política mais forte para as inspecções nas plataformas de estacionamento, alguns Estados-Membros já estão a proceder a estas inspecções, se bem que de modo não uniforme.

1.3. Em Fevereiro de 1996, morreram 176 passageiros europeus num acidente de aviação na República Dominicana. Na sequência desse acidente, o Parlamento Europeu () e o Conselho () solicitaram à Comissão que estudasse eventuais medidas para melhorar a segurança, em especial tratando o problema das transportadoras aéreas que operam de e para a UE sem cumprirem as normas que se impõem em termos de segurança.

1.4. A fim de responder a esse pedido, a Comissão apresentou uma proposta com vista a integrar numa mesma directiva a racionalização e coordenação das acções que todos os Estados-Membros já podem adoptar e que se baseiam nas normas e procedimentos recomendados pela OACI. Para uma compreensão clara desta situação, é necessário apreciar a posição actual nos Estados-Membros.

1.4.1. Na Directiva 94/56/CE do Conselho, de 21 de Novembro de 1994, que estabelece os princípios fundamentais que regem os inquéritos sobre os acidentes e os incidentes no domínio da aviação civil afirma-se que: «Cada Estado-Membro assegurará a realização dos inquéritos técnicos por um organismo ou uma entidade aeronáutica civil permanente ou sob o controlo destas. Esse organismo ou entidade funcionará de modo independente, nomeadamente em relação às autoridades aeronáuticas nacionais responsáveis pela navegabilidade, certificação, ... e, em geral, em relação a qualquer outra entidade cujos interesses possam entrar em conflito com a missão que lhes é confiada.»

1.4.2. As disposições do Anexo 8 da OACI «Navegabilidade das aeronaves» exigem que todas as aeronaves sejam mantidas em condições de boa navegabilidade. Nos casos em que o Estado contratante suspeite de alguma deficiência, já não é obrigado a aceitar a validade do certificado de navegabilidade e pode realizar uma inspecção da aeronave, imobilizando-a se for necessário. As legislações nacionais divergem, mas em cada Estado-Membro existe uma entidade com autoridade para imobilizar qualquer aeronave desse Estado-Membro, de qualquer outro Estado-Membro e de qualquer país terceiro quando se suspeite de deficiências. São semelhantes as disposições do Anexo 13 da OACI «Inquéritos sobre os acidentes e incidentes das aeronaves» nos casos de ocorrência de acidentes.

1.4.3. Por conseguinte, cada Estado-Membro já tem autoridade, que deveria ser reconhecida por todos os signatários da OACI, para realizar inquéritos e, se for caso disso, para imobilizar qualquer aeronave desse ou de outro Estado-Membro e de qualquer país terceiro. Além disso, as normas existentes aplicáveis às aeronaves dos Estado-Membros são tão ou mais severas do que as normas aplicáveis às aeronaves de países terceiros, por isso não se pretende introduzir normas destinadas às aeronaves dos países terceiros que já não sejam aplicáveis às aeronaves dos Estados-Membros.

1.4.4. Embora as normas existentes possam autorizar a adopção das medidas que se impõem relativamente a todas as aeronaves internacionais, as aeronaves dos países terceiros podem de facto ser tratadas de modo diferente pelos vários Estados-Membros. Actualmente, as iniciativas de um Estado-Membro NÃO são necessariamente seguidas ou apoiadas pelos outros Estados-Membros.

Assim, uma aeronave que não esteja nas condições ideais de navegabilidade num determinado Estado-Membro, mas que seja autorizada a descolar para fora desse Estado-Membro sem passageiros (ou carga) a bordo para corrigir as suas deficiências, actualmente pode aterrar noutro Estado-Membro e ser autorizada a transportar passageiros (ou carga) sem que as suas deficiências tenham sido corrigidas.

1.4.5. Presentemente, uma companhia aérea de um país terceiro que tenha uma aeronave imobilizada num Estado-Membro pode adoptar medidas de retaliação contra uma companhia aérea desse Estado-Membro, podendo contudo continuar a beneficiar da utilização dos aeroportos dos outros Estados-Membros. Estas situações já se verificam, por exemplo, com o Reino Unido e a Nigéria.

1.5. Considerando a necessidade permanente de aumentar a segurança, a Comissão criou um Grupo de Alto Nível composto pelas autoridades nacionais da aviação civil, pela CEAC, pela JAA (Autoridades Comuns da Aviação) e pela Comissão, encarregado de assistir a Comissão a examinar as várias questões que se revestem de importância no contexto da segurança da aviação.

2. O Grupo de Alto Nível

2.1. O Grupo de Alto Nível apresentou um relatório em anexo a uma comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho intitulado «Definição de uma estratégia comunitária para a melhoria da segurança da aviação» (). Este relatório inclui várias propostas, mas a descrição que se segue apenas diz respeito às que se aplicam ao presente parecer.

2.2. O Grupo de Alto Nível debateu os procedimentos da FAA (Administração Federal da Aviação) dos EUA, que verifica a capacidade (em termos de meios legais, recursos, mão-de-obra e conhecimentos técnicos especializados) das autoridades nacionais competentes para cumprirem as suas obrigações em termos de avaliação da segurança no âmbito da OACI. Concluiu, no entanto, que o sistema em vigor nos EUA não seria adequado para a Europa.

2.3. A Europa tem muitos mais parceiros com quase todos os países do mundo que estabelecem ligações aéreas com os aeroportos europeus. Verificar todos eles seria uma tarefa desproporcionada em relação aos recursos europeus, frequentemente uma perda de tempo desnecessária, e uma duplicação do trabalho efectuado por outros.

2.4. Faria mais sentido que a Europa instituísse um procedimento próprio por fases, que poderia ser desencadeado por provas da existência de deficiências ao nível da segurança por parte de uma transportadora aérea estrangeira, sob a forma de um procedimento no âmbito da Avaliação da Segurança das Aeronaves Não Comunitárias (SAFA).

2.5. Os aspectos operacionais do procedimento SAFA estão a ser desenvolvidos pelas Autoridades Comuns da Aviação (JAA), a pedido da Conferência Europeia da Aviação Civil (CEAC).

2.6. O Grupo de Alto Nível reconhece a necessidade de respeitar os princípios da Convenção sobre a Aviação Civil Internacional, assinada em Chicago, em 7 de Dezembro de 1944. Os pontos principais do relatório do Grupo de Alto Nível são:

2.6.1. Uma estratégia para aumentar a segurança destinada às transportadoras e aeronaves dos países terceiros tem que ser compatível com os princípios que regem a aviação civil internacional.

2.6.2. Cada Estado contratante é responsável pela emissão de certificados válidos de navegabilidade e de competência ou pela respectiva validação em relação a cada aeronave ou tripulação operacional registadas nesse Estado. Esta certificação tem que ser aceite por todos os outros estados contratantes desde que a certificação seja conforme com ou de nível superior às normas mínimas internacionais. Como consequência, um Estado contratante pode não reconhecer os certificados que considerar não estarem com conformidade com as normas da OACI. Neste caso, é possível considerar que podem ser adoptadas medidas unilaterais para proteger os cidadãos de um determinado Estado. Todavia, isto não pode implicar a possibilidade de uma acção colectiva.

2.6.3. Embora reconheçam o direito de cada uma das partes de designar as transportadoras, os acordos bilaterais geralmente não incluem disposições explícitas sobre o controlo da segurança nem acções unilaterais que possam autorizar uma das partes a destituir a outra dos seus legítimos direitos.

2.6.4. Assim, é muito difícil, na área da legislação sobre a aviação internacional, estabelecer «listas negras» de determinadas transportadoras dos países terceiros, além de considerações ligadas aos inevitáveis riscos de retaliação ou outras consequências diplomáticas negativas.

3. A proposta da Comissão

3.1. A proposta de directiva do Conselho «que institui uma avaliação da segurança das aeronaves de países terceiros que utilizem os aeroportos comunitários» pretende contribuir para a melhoria da segurança através da verificação das aeronaves de países terceiros sempre que existam suspeitas de que a operação das mesmas não tem lugar em conformidade com as normas de segurança internacionais.

3.2. Embora esta proposta se aplique essencialmente às aeronaves de países terceiros, não afecta o direito de os Estados-Membros, com observância do direito comunitário, procederem a inspecções de todas as aeronaves que aterrem nos seus aeroportos.

3.3. O procedimento implica, em particular:

3.3.1. A identificação das informações que devem ser recolhidas pelos Estados-Membros para se obterem informações suficientes para realizar eventuais acções adicionais.

3.3.2. Os Estados-Membros participarão no intercâmbio de informações sobre as acções realizadas, por forma a que possam ser adoptadas medidas a nível comunitário para melhorar a segurança.

3.3.3. Se, como resultado, houver motivos para crer que uma aeronave não obedece às normas internacionais, o Estado-Membro realizará uma inspecção na plataforma de estacionamento.

3.3.4. Se o incumprimento das normas de segurança representar claramente um risco para a segurança, o Estado-Membro será obrigado a imobilizar a aeronave até que essas deficiências estejam corrigidas. O proprietário/operador da aeronave em causa terá direito de recurso. Se as deficiências não puderem ser corrigidas, o Estado-Membro em que tenha sido realizada a inspecção pode, em coordenação com o Estado responsável pela operação da aeronave em causa, estabelecer as condições necessárias para que a aeronave possa descolar, sem passageiros pagantes a bordo, com destino a um aeroporto onde essas deficiências possam ser corrigidas.

3.4. A Comissão propõe ser assistida por um comité consultivo que examine as questões relacionadas com a melhoria da segurança e a aplicação de medidas.

3.5. A intenção da Comissão é criar um quadro jurídico deixando uma margem suficientemente grande aos Estados-Membros para que estes construam os respectivos mecanismos, numa base individual ou colectiva, por exemplo o recurso à CEAC ou à JAA. A Comissão considera que esta linha de acção é compatível com o princípio da subsidiariedade.

3.6. Os Estados-Membros devem transpor a legislação por forma a respeitarem a proposta de directiva até 1 de Julho de 1998.

4. Observações na generalidade

4.1. O Comité congratula-se com a proposta da Comissão. Todavia, a proposta deve fazer parte de uma acção global com vista a melhorar a segurança, em vez de ser considerada como uma resposta final em si mesma. O Comité sublinha que a acção comunitária não deve limitar-se à melhoria da segurança das transportadoras e aeronaves dos países terceiros, devendo antes dar continuidade aos esforços para melhorar as normas de segurança na Europa em geral.

4.2. O Comité concorda com a Comissão de que as acções sobre as inspecções e imobilizações e, se for caso disso, as restrições dos direitos de aterragem têm que ser comuns em todos os Estados-Membros. Se isto não for conseguido, a situação insatisfatória relativamente aos direitos do tráfego descrita no ponto 1.4.4 vai sem dúvida persistir. O Comité considera que deve ser evitada esta eventualidade. A não ser que seja adoptada uma acção comunitária uniforme o mais rapidamente possível, o valor da proposta da Comissão vai ser contestável.

4.3. É de referir que o Anexo 13 da OACI define um operador como uma «pessoa, organização ou empresa que participa ou pretende participar na operação das aeronaves» e que as disposições da JAA dão definições pormenorizadas da terminologia utilizada em vários contratos de locação financeira. Contudo, não há definições claras semelhantes de «proprietário». O Comité considera que a Comissão deve clarificar todos os aspectos importantes com as entidades envolvidas para evitar lacunas que possam representar riscos para a segurança.

4.4. É provável que a JAA desempenhe um papel importante, especialmente na definição de normas e programas de trabalho. O Comité apoia isto, mas tem consciência de que a JAA actualmente não tem um estatuto legal. Os seus 27 membros concordaram que fosse um órgão regulamentador, em vez de um órgão legislativo. Todos os membros da JAA concordaram em princípio com a ideia de aplicarem todas as normas da JAA como se fossem legislação nacional (pois não existe nenhum outro organismo europeu capaz de realizar o trabalho da JAA, em particular porque é considerado como o centro europeu por excelência neste domínio). O Comité considera que a Comissão deveria reconhecer esta situação de facto e fazer com que a JAA e a Comissão cooperem de modo eficiente.

4.5. O desenvolvimento de programas de cooperação e assistência, e uma formação apropriada de pessoal de países terceiros, vai melhorar as normas de segurança nestes países. As condições nos países terceiros, designadamente nos seus aeroportos (normas de aproximação, comunicações, controlo do tráfego aéreo, etc.) também têm uma importância directa para a segurança de todos os passageiros, inclusivamente europeus. Alguns assuntos são referidos no relatório do Grupo de Alto Nível, mas não está previsto que sejam incluídos na presente proposta da Comissão.

4.6. As autoridades competentes dos Estados-Membros deveriam examinar, no interesse da segurança, até que ponto as companhias aéreas dos países terceiros garantem que as suas tripulações possuem um conhecimento suficiente das línguas da aviação civil, especialmente do inglês.

4.7. Quando uma aeronave for imobilizada, os passageiros (e a carga) serão afectados e pode ser exigida uma compensação pelo atraso. Esta questão merece consideração e devem ser encontradas alternativas para que os passageiros (e a carga) possam chegar aos seus destinos.

5. Observações na especialidade

5.1. Considerandos

5.1.1. Para convencer os proprietários e/ou operadores dos países terceiros que esta proposta de directiva não é discriminatória, deveriam ser incluídos considerandos adicionais após o terceiro considerando como segue:

«Considerando que as companhias aéreas e as aeronaves comunitárias já estão sujeitas a inspecções rigorosas em conformidade com as normas e práticas recomendadas pela OACI e com as disposições da JAA:»

«Considerando que os Estados-Membros são autorizados, em conformidade com a regulamentação baseada nas normas e práticas recomendadas constantes dos anexos 8 e 13 da Convenção da OACI, a imobilizarem qualquer aeronave sempre que existam suspeitas de incumprimento das normas de segurança internacionais ou quando tenha ocorrido um incidente que afecte ou possa afectar a segurança da operação,»

5.2. Artigo 2º (Âmbito de aplicação)

5.2.1. Alterar o 1º parágrafo como segue:

«A presente directiva é aplicável às aeronaves de países terceiros que aterrem em ou descolem de aeroportos localizados em Estados-Membros da Comunidade nos casos em que essas aeronaves não sejam propriedade exclusiva e/ou não sejam unicamente operadas por uma organização de um Estado-Membro da Comunidade.»

5.2.2. Alterar o 2º parágrafo como segue:

«... apenas as aeronaves de Estado ...».

5.2.3. Acrescentar no final do 3º parágrafo o seguinte:

«..., incluindo os dos Estados-Membros.»

5.3. Artigo 3º (Definições)

5.3.1. Quarta definição (Normas de segurança internacionais). Acrescentar após 1944 o seguinte:

«... ou qualquer outra norma de segurança adoptada a nível internacional ...».

5.3.2. Quinta definição (Inspecção na plataforma de estacionamento). Acrescentar no final:

«... e das condições físicas ou competência da tripulação.».

5.4. Artigo 4º (Recolha de informação)

5.4.1. O significado de autoridades competentes não é suficientemente claro no contexto deste artigo e pode induzir em erro. O Comité recomenda que sejam suprimidos os termos «... As autoridades competentes de...».

5.4.2. Acrescentar à lista do primeiro travessão do nº 1 do artigo 4º:

- Relatórios do pessoal de cabina;

- Relatórios do pessoal de manutenção.

5.5. Artigo 5º (Inspecções na plataforma de estacionamento)

5.5.1. O teor detalhado e normativo deste artigo não está em conformidade com a intenção-quadro mais geral descrita na exposição de motivos (7º parágrafo) que se refere à subsidiariedade. Este artigo deve ser revisto por forma a ser claramente definido o trabalho exigido e a respectiva frequência. A Comissão também deveria esclarecer (neste ponto ou no Anexo II) que as inspecções não devem ser sempre as mesmas nem ser efectuadas na mesma sequência se não puderem ser completadas dentro de um prazo aceitável.

5.5.2. Primeiro parágrafo

Acrescentar à 4º linha «... sejam sujeitas a inspecções imediatas ...». Esta adenda reforçará a necessidade de urgência.

5.5.3. Segundo parágrafo

Quando tenham sido detectadas deficiências a notificar, o relatório de inspecção deve ser apresentado às autoridades competentes da aviação civil que tenham sido formalmente designadas como organismos de inspecção.

5.6. Artigo 6º (Intercâmbio de informações)

5.6.1. O Comité preocupa-se com o facto de não parecer existir um sentido suficiente de urgência nas acções propostas, nem no relatório inicial, nem no seguimento dado pelos Estados-Membros, pela Comissão ou pelo Comité Consultivo (previsto no artigo 9º). O 2º parágrafo refere-se à disponibilidade dos relatórios de inspecções, mas não fornece qualquer indicação satisfatória do modo como será dada a conhecer a existência desses relatórios. O Comité considera que deve ser absolutamente esclarecida a necessidade de acções comuns por parte de todos os Estados-Membros. Não pode haver lacunas que permitam que um operador continue a utilizar qualquer aeroporto comunitário até que todas as deficiências detectadas noutro aeroporto comunitário tenham sido totalmente rectificadas.

5.6.2. O Comité considera que a partir do momento em que tenha sido efectuada uma inspecção na plataforma de estacionamento (artigo 5º) e que se tenha procedido à recolha de informações (artigo 4º), é imperioso iniciar imediatamente as acções apropriadas. As acções enunciadas nesta proposta de directiva só são necessárias porque se considera que prevalece uma situação insatisfatória do ponto de vista da segurança e, por isso, é inaceitável qualquer atraso em realizar as acções que se impõem. Esta preocupação com os atrasos seria ainda mais grave se um Estado-Membro fosse impedido de adoptar medidas por sua própria iniciativa por considerar que as circunstâncias o exigiam.

5.6.3. Seria vantajoso suprimir os seguintes termos no final do nº 2 («..., mediante pedido.»). O sentido de urgência poderia ser aumentado se todos os relatórios fossem automaticamente transmitidos a todas as outras autoridades competentes.

5.7. Artigo 7º (Protecção da informação)

5.7.1. As intenções deste artigo são claras, mas poderão ser difíceis de aplicar na prática. Poderá ser necessário produzir informações confidenciais para justificar a imobilização de uma aeronave se uma companhia aérea recorresse contra a imobilização.

5.7.2. Alterar o 2º parágrafo como segue: «...em especial pela tripulação ou pelo pessoal encarregado da manutenção, será garantida ...».

5.8. Artigo 8º, nº 5 (Imobilização de aeronaves)

5.8.1. Deveria ser especificado a quem devem ser apresentados os eventuais recursos contra decisões de imobilização.

5.9. Artigos 9º, 10º e 11º (Medidas de melhoria da segurança, medidas de execução, Comité)

5.9.1. A Comissão deveria rever estes artigos e adaptar a respectivas formulações às alterações introduzidas na sequência deste parecer.

5.10. Anexo 2 (sobre as inspecções nas plataformas de estacionamento)

5.10.1. O ponto 1 (1ª frase) deveria ser alterado acrescentando no final «... e dos relatórios sobre inspecções anteriores». Esta adenda contribuiria para reduzir as duplicações de trabalho já realizado e conhecido das autoridades competentes.

Bruxelas, 29 de Outubro de 1997.

O Presidente do Comité Económico e Social

Tom JENKINS

() JO C 124 de 21. 4. 1997, p. 39.

() Resolução B4-0150/96, JO C 65 de 4. 3. 1996, p. 172.

() 1907ª reunião do Conselho «Transportes», Bruxelas, 11. 3. 1996 (PRES 96/55).

() SEC(96) 1083 final de 12. 6. 1996.