1. Introdução

Os grandes escândalos dos últimos anos e meses, desde o «Luxleaks» aos «Panama Papers» e «Paradise Papers», o «Dieselgate» e a Cambridge Analytica, despertaram a nossa atenção para a forma como as irregularidades no interior de organizações ou empresas, tanto no setor público como no setor privado, podem constituir um grave perigo para o interesse público. Em muitos casos, estes escândalos e os danos causados ao ambiente, à saúde e segurança públicas, bem como às finanças públicas nacionais ou da UE, foram revelados graças a pessoas que se insurgiram ao detetarem irregularidades no contexto do seu trabalho. Estes denunciantes colocam frequentemente em risco as suas carreiras e meios de subsistência e, em alguns casos, sofrem consequências graves e duradouras em termos financeiros, pessoais, de saúde e de reputação. Garantir que os denunciantes são devidamente protegidos constitui um elemento essencial para prevenir irregularidades e defender o interesse público.

Os denunciantes são também uma fonte crucial para o jornalismo de investigação. Os denunciantes recorrem com frequência a jornalistas quando as suas preocupações relativamente a irregularidades ficam sem resposta e a sua única opção é torná-las públicas. A proteção do jornalismo de investigação enquanto entidade fiscalizadora na sociedade democrática exige não apenas a proteção da confidencialidade das suas fontes, mas também a proteção dos denunciantes contra atos de retaliação, caso a sua identidade seja exposta.

Neste contexto, a Comissão está a criar um quadro político para reforçar a proteção dos denunciantes a nível da UE e a elaborar uma proposta de diretiva para a proteção de pessoas que denunciem infrações ao direito da União. Para tal, está a basear-se na jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos em matéria de direito à liberdade de expressão e na recomendação do Conselho da Europa relativa à proteção dos denunciantes de irregularidades de 2014, que estabelece os princípios destinados a orientar os Estados aquando da introdução ou revisão das regras aplicáveis aos denunciantes que comuniquem ou divulguem informações sobre ameaças ou danos ao interesse público. Estes princípios incluem elementos essenciais para assegurar regras eficazes e equilibradas que protejam os verdadeiros denunciantes, prevendo, simultaneamente, salvaguardas e vias de reparação para as pessoas prejudicadas por denúncias falsas ou mal-intencionadas.

Algumas destas normas foram adotadas por vários Estados-Membros da UE ao longo dos últimos anos. Alguns Estados-Membros dispõem de legislação abrangente, outros oferecem apenas proteção setorial, ou seja, apenas no âmbito do combate à corrupção ou do setor público. Alguns Estados-Membros estão a ponderar a criação de nova legislação que estabeleça ou reforce a proteção dos denunciantes.

Já foram introduzidos alguns elementos para a proteção dos denunciantes em instrumentos específicos da UE, em domínios como os serviços financeiros, a segurança dos transportes e a proteção do ambiente, em que a aplicação adequada do direito da União tinha de ser urgentemente assegurada. A diretiva relativa aos segredos comerciais protege os denunciantes que divulgam segredos comerciais para proteger o interesse público, isentando-os de responsabilidades.

Em geral, a proteção dos denunciantes atualmente prevista na UE está fragmentada pelos Estados-Membros e é desigual nos diferentes domínios políticos. Os recentes escândalos com impacto transfronteiras revelados por denunciantes demonstram como a proteção insuficiente num país pode não só afetar negativamente o funcionamento das políticas da UE a nível nacional, como também alastrar-se a outros países e à UE no seu conjunto.

De acordo com o Eurobarómetro Especial sobre a Corrupção de 2017, cerca de um em cada três europeus (29 %) pensa que as pessoas podem não denunciar a corrupção devido à ausência de proteção dos denunciantes. Na consulta pública da Comissão de 2017, o receio das consequências jurídicas e financeiras foi a razão mais frequentemente citada para a ausência de denúncia de irregularidades por parte dos trabalhadores.

O medo de retaliação é muitas vezes bem fundamentado. O Global Business Ethics Survey de 2016, no qual participaram mais de 10 000 trabalhadores dos setores privado, público e sem fins lucrativos oriundos de 13 países, demonstrou que 33 % dos trabalhadores observaram comportamentos inapropriados; 59 % denunciaram-nos e, destes, 36 % sofreram retaliações.

A falta de confiança na utilidade da comunicação de irregularidades está patente nos resultados do Eurobarómetro Especial 470. As duas razões mais comummente invocadas para não denunciar a corrupção foram: i) a dificuldade em provar o que quer que fosse (45 %), e ii) a ausência de punição dos responsáveis, mesmo que existissem elementos de prova (32 %).

Da mesma forma, os potenciais denunciantes que testemunham atividades ilegais e se sentem seguros para as comunicar podem simplesmente não o fazer por desconhecerem onde e de que forma podem denunciá-las. 49 % dos inquiridos no âmbito do Eurobarómetro Especial sobre a Corrupção de 2017 não saberiam onde participar a corrupção, caso fossem alvo ou testemunhas da mesma. Apenas 15 % de todos os inquiridos na consulta da Comissão conheciam as regras vigentes em matéria de proteção dos denunciantes no seu país.

Os fatores socioculturais, em particular, uma perceção social negativa profundamente enraizada sobre os denunciantes, também contribui para a baixa taxa de denúncias. O receio da má reputação foi a terceira principal razão referida na consulta da Comissão para a não comunicação das irregularidades por parte dos trabalhadores.

As instituições da UE e muitas partes interessadas têm vindo a pedir uma maior proteção dos denunciantes a nível da UE. Em janeiro e outubro de 2017, o Parlamento instou a Comissão a apresentar, até ao final de 2017, uma proposta legislativa horizontal que garantisse um elevado nível de proteção para os denunciantes na UE, nos setores público e privado, bem como nas instituições nacionais e da UE. Nas suas Conclusões sobre a transparência fiscal, de 11 de outubro de 2016, o Conselho encorajou a Comissão a explorar a possibilidade de uma futura ação da UE. Várias organizações da sociedade civil e sindicatos têm apelado sistematicamente à adoção de legislação a nível da UE para proteger os denunciantes que ajam no interesse público.

2. O valor acrescentado da proteção dos denunciantes a nível da UE

Em consonância com o compromisso assumido pelo Presidente Juncker na Carta de Intenções que complementa o seu discurso sobre o Estado da União de 2016, a Comissão analisou as possibilidades de uma ação adicional para reforçar a proteção dos denunciantes a nível da UE.

Reforçar a aplicação do direito da União e proteger a liberdade de expressão