Relatório final do Auditor (1)

Processo AT.39398 — Visa MIF

(2019/C 299/05)

Introdução

(1) O processo AT.39398 diz respeito às comissões interbancárias multilaterais («CIM») aplicáveis a determinados pagamentos por cartão de débito e de crédito no sistema de cartões de pagamento conhecido pela marca «VISA» e suas variantes ( 2 )

(2) o do Regulamento (CE) n. o 1/2003 do Conselho O presente relatório refere-se a um projeto de decisão sobre compromissos nos termos do artigo 9.do Regulamento (CE) n.1/2003 do Conselho ( 3 ) («projeto de decisão») no que diz respeito a um subconjunto das CIM abrangidas pelo processo AT.39398, conhecido por «CIM inter-regionais» ( 4 ) . O projeto de decisão é dirigido à Visa Inc. e à Visa International Service Association (em conjunto, «Visa»).

(3) As CIM inter-regionais são descritas no projeto de decisão como as comissões interbancárias multilaterais («CIM») aplicáveis às operações inter-regionais associadas a cartões, realizadas junto de comerciantes localizados no [Espaço Económico Europeu («EEE»)] com cartões de débito e de crédito do consumidor, emitidos por um emitente situado fora do EEE ( 5 )

Acontecimentos anteriores no Processo AT.39398 relativo à Visa Europe Limited

(4) o , n. o 1, do Regulamento (CE) n. o 773/2004 da Comissão O processo AT.39398 começou com um inquérito aberto em 28 de novembro de 2006 por iniciativa da Comissão. Em 6 de março de 2008, a Comissão deu início a um processo para efeitos do artigo 2., n.1, do Regulamento (CE) n.773/2004 da Comissão ( 6 ) no que respeita a «alegadas práticas»«da empresa Visa, em especial a Visa Europe Limited» («Visa Europe»), incluindo «comissões de interbancárias intrarregionais determinadas a nível multilateral», aplicadas a certas transações «no EEE».

(5) Em 3 de abril de 2009, a Comissão adotou uma comunicação de objeções («CO de abril de 2009»). Os destinatários da CO de abril de 2009 eram a Visa Europe e a Visa. A DG Concorrência transmitiu a CO de abril de 2009 à Visa Europe em 3 de abril de 2009. Em seguida, a Visa Europe identificou algumas secções da CO de abril de 2009 como confidenciais relativamente à Visa.

(6) Em 15 de junho de 2009, a EuroCommerce apresentou uma denúncia alegando uma violação do artigo 81. o do Tratado CE pela Visa Europe no que respeita, nomeadamente, às CIM intrarregionais da Visa Europe aplicáveis ao cartão comercial e às operações com cartões «consumidor».

(7) o do Regulamento n. o 1/2003, tornou vinculativos para a Visa Europe determinados compromissos no que respeita às CIM intrarregionais e a determinadas CIM nacionais Por decisão de 8 de dezembro de 2010, a Comissão, nos termos do artigo 9.do Regulamento n.1/2003, tornou vinculativos para a Visa Europe determinados compromissos no que respeita às CIM intrarregionais e a determinadas CIM nacionais ( 7 ) ( 8 ) . Estes compromissos («Compromissos de 2010») deram resposta a algumas das objeções apresentadas na CO da Visa Europe. Em julho de 2012, a Comissão rejeitou a denúncia da Eurocommerce, na medida em que dizia respeito a questões abrangidas pelos compromissos de 2010.

(8) Em 30 de julho de 2012, a Comissão adotou uma comunicação de objeções suplementar dirigida à Visa Europe (a «CCO à Visa Europe»).

(9) Por decisão de 26 de fevereiro de 2014, a Comissão tornou vinculativos para a Visa Europe determinados compromissos relativos, nomeadamente, i) a transações efetuadas com comerciantes localizados no EEE com um cartão de consumidor de marca VISA emitido numa das jurisdições não-EEE do território da Visa Europe e ii) a certas regras adicionais relativas à «aquisição transfronteiras» («Compromissos de 2014») ( 9 ) . Nessa decisão, a Comissão concluiu que já não existiam motivos para agir contra a Visa Europe. Antes desta decisão, a Eurocommerce tinha retirado a sua denúncia, na medida em que estava abrangida pelos compromissos de 2014.

(10) A Visa Inc. adquiriu a Visa Europe em junho de 2016.

Procedimento relativo à Visa

Comunicação de objeções

(11) Em 25 de maio de 2009, a Comissão enviou à Visa uma versão expurgada da CO de abril de 2009. Esta versão expurgada («CO de 2009 expurgada») não incluía determinadas secções da CO de abril de 2009 que a Visa Europe tinha anteriormente alegado serem confidenciais, em relação à Visa ( 10 )

(12) Em 5 de março de 2013, a Comissão adotou uma versão expurgada da COS à Visa Europe. Esta versão não continha determinadas informações a cuja inclusão a Visa Europe se opôs, em conformidade com o artigo 8. o da Decisão 2011/695/UE. Por decisão de 22 de janeiro de 2013, essas objeções já tinham sido por mim rejeitadas. Quando a Visa Europe não procurou a anulação dessa decisão no prazo de prescrição aplicável, a Comissão adotou, em 23 de abril de 2013, uma versão menos expurgada da COS à Visa Europe. Esse texto menos expurgado (a «COS de 2013») inclui as informações cuja divulgação foi autorizada pela minha decisão de 22 de janeiro de 2013.

(13) A DG Concorrência transmitiu a COS de abril de 2013 à Visa em 24 de abril de 2013. A COS de 2013 não levantou objeções a certas CIM aplicáveis a cartões de débito dos consumidores abrangidas pelos compromissos de 2010. O seu âmbito de aplicação foi mais vasto do que o das CO de 2009 expurgadas, na medida em que acrescentou objeções relacionadas com as CIM inter-regionais da Visa.

(14) Em 3 de agosto de 2017, a Comissão adotou uma comunicação de objeções suplementar dirigida à Visa (a «COS de 2017»). O objetivo do COS de 2017 era «completar, alterar e clarificar» as objeções notificadas à Visa na CO de 2009 expurgadas e na COS de 2013. Em especial, as COS de 2017 diziam respeito às CIM inter-regionais aplicáveis a cartões de débito e tiveram em conta a aquisição em 2016 da Visa Europe pela Visa Inc.

Acesso da Visa ao processo

(15) Na sequência da receção da CO de 2009 expurgada, a Visa consultou uma lista de documentos acessíveis na documentação da Comissão referente ao inquérito. Em 18 de junho de 2009, a Visa informou a DG Concorrência da sua decisão de não procurar obter acesso a essa documentação.

(16) Depois da COS de 2013, a DG Concorrência forneceu à Visa documentos em CD-ROM em numerosas ocasiões entre maio de 2013 e junho de 2014, inclusive. Na sequência de trocas de correspondência e discussões, a DG Concorrência e a Visa chegaram a acordo para que a parte restante da documentação acessível fosse disponibilizada aos consultores externos da Visa no âmbito de um procedimento em duas fases na sala de consulta dados. A primeira fase destinava-se a permitir aos advogados externos da Visa identificar os documentos em relação aos quais pretendiam solicitar ulterior acesso. Esta fase esteve sujeita a regras restritivas. A segunda fase foi considerada mais aprofundada do que a primeira, com os consultores jurídicos e económicos externos a terem acesso aos documentos selecionados na primeira fase.

(17) A primeira fase do procedimento na sala de consulta de dados culminou com a publicação, pela DG Concorrência, em 25 e 30 de abril de 2014, de um relatório preparado pelos advogados externos da Visa. Em 7 e 22 de maio de 2014, a Visa solicitou que determinados documentos fossem retirados do procedimento na sala de consulta de dados.

(18) Em relação a uma categoria desses documentos, materiais relativos ao inquérito de 2010 aos bancos adquirentes ( 2010 Acquiring Survey ), a Visa solicitou, em alternativa, que o conjunto de dados desse inquérito fosse disponibilizado aos seus consultores jurídicos e económicos numa «fase 2 de procedimento na sala de consulta de dados». Em 3 de julho de 2014, a DG Concorrência rejeitou o pedido de ulterior acesso aos documentos do referido inquérito fora de uma sala de consulta de dados, sem tomar uma posição clara sobre o pedido alternativo da Visa. A Visa apresentou-me a questão em 15 de julho de 2014. A meu pedido, a DG Concorrência aceitou, no essencial, o pedido alternativo em 1 de agosto de 2014, permitindo o acesso da Visa ao conjunto de dados, embora anonimizado, das respostas ao inquérito de 2010 na fase 2 do procedimento na sala de consulta de dados. Por carta de 11 de setembro de 2014, a Visa confirmou que esta solução alternativa resolveu questões relacionadas com essa categoria de documentos. O procedimento em questão na sala de consulta de dados teve início em 2015.

(19) Em relação a outra categoria — documentos da Visa Europe obtidos pela Comissão — a Visa propôs, em julho de 2013, que a DG Concorrência explorasse a possibilidade de um acordo de divulgação negociado, em alternativa a um procedimento na sala de consulta de dados, cujas regras a Visa considerava demasiado restritivas. As negociações entre a Visa e a Visa Europe sobre os pormenores de um «procedimento de acesso negociado» relativamente a certos documentos prosseguiram até abril de 2015.

(20) Nem a Visa Europe nem a Visa levantaram qualquer questão relacionada com este exercício de divulgação negociado ou com qualquer das outras categorias de documentos a que a Visa solicitou um ulterior acesso. A DG Concorrência continuou a tratar do acesso ao processo.

(21) Numa carta dirigida à Visa, em 8 de fevereiro de 2016, a DG Concorrência indicou que estava prevista a «emissão de um novo documento» e que, uma vez efetuada essa emissão, a Visa teria «acesso ao processo até à data do novo documento». Na sequência da COS de 2017, a DG Concorrência concedeu à Visa acesso a uma parte da documentação da Comissão relativa ao inquérito, através de um DVD. A partir de 2 de outubro de 2017, a Visa teve acesso a determinados materiais através de um procedimento na de sala consulta de dados. Uma vez que a aquisição pela Visa da Visa Europe já tinha sido efetivada, não foi necessário prosseguir as medidas de acesso acordadas em 2015 no que se refere aos documentos da Visa Europe. Não recebi qualquer pedido de acesso ao processo na sequência da COS de 2017.

Prazos de resposta à CO 2009 expurgada, à COS de 2013 e à COS de 2017

(22) A Visa respondeu à CO de 2009 expurgada em 30 de julho de 2009, dentro do prazo concedido pela DG Concorrência para uma resposta escrita. A DG Concorrência começou por conceder à Visa um período de resposta à COS de 2013, no essencial, de oito semanas após a receção do ficheiro acessível em CD-ROM. Em julho de 2015, a DG Concorrência indicou informalmente à Visa que não esperava que esta respondesse por escrito à COS de 2013 no futuro próximo. A carta da DG Concorrência à Visa de 8 de fevereiro de 2016 indicava que a Visa não teria de responder à COS de 2013. A Visa respondeu à COS de 2017 expurgada em 20 de novembro de 2017, dentro do prazo concedido pela DG Concorrência para uma resposta escrita.

Terceiros interessados

(23) Em 2009, a MasterCard Incorporated, a MasterCard International Incorporated e a MasterCard Europe (em conjunto, «Mastercard»), bem como cinco outras entidades, foram admitidas como terceiros interessados no processo AT.39398.

(24) o do Regulamento n. o 773/2004, sobre uma descrição atualizada da natureza e do objeto do processo AT.39398 (na prática, um resumo não confidencial da COS de 2017). Dois desses quatro terceiros interessados não aproveitaram esta oportunidade. Aquando da resposta escrita da Visa à COS de 2017, destes seis terceiros interessados, apenas a Mastercard manifestou interesse nos procedimentos em curso relativos à Visa no Processo AT.39398, na sequência dos Compromissos de 2010 e dos Compromissos de 2014 ( 11 ) . A meu pedido, a DG Concorrência contactou os outros cinco terceiros interessados em dezembro de 2017. Quatro destes elementos confirmaram, em substância, que continuavam interessados no processo AT.39398, em relação aos procedimentos relativos à Visa. Não tendo respondido às repetidas comunicações, o quinto, contrariamente aos outros quatro, não teve a possibilidade de apresentar observações, em conformidade com o artigo 13.do Regulamento n.773/2004, sobre uma descrição atualizada da natureza e do objeto do processo AT.39398 (na prática, um resumo não confidencial da COS de 2017). Dois desses quatro terceiros interessados não aproveitaram esta oportunidade.

(25) Em janeiro de 2018, recebi e aceitei outro pedido para ser ouvido como terceiro interessado. O candidato selecionado apresentou observações escritas sobre um resumo não confidencial da COS de 2017, em fevereiro de 2018.

(26) Convidei a Mastercard a participar na audição [ver (27) infra ], mas não considerei oportuno, para efeitos do artigo 6. o , n. o 2, da Decisão 2011/695/UE, convidar qualquer outro terceiro interessado.

Audição

(27) A Visa desenvolveu os seus argumentos numa audição oral realizada ao longo de um dia e meio em 27 e 28 de fevereiro de 2018. A MasterCard e a EuroCommerce participaram igualmente [ver pontos (30) e (31) infra ].

Procedimentos relativos a compromissos

(28) Em 26 de novembro de 2018, a Visa apresentou compromissos (os «compromissos») à Comissão, em conformidade com o artigo 9. o do Regulamento n. o 1/2003.

(29) Jornal Oficial da União Europeia nos termos do artigo 27. o , n. o 4, do Regulamento (CE) n. o 1/2003 que resume o processo em apreço e o conteúdo essencial dos compromissos e que convida os terceiros interessados a apresentarem as suas observações no prazo de um mês Em 5 de dezembro de 2018, a Comissão publicou uma comunicação nonos termos do artigo 27., n.4, do Regulamento (CE) n.1/2003 que resume o processo em apreço e o conteúdo essencial dos compromissos e que convida os terceiros interessados a apresentarem as suas observações no prazo de um mês ( 12 ) . Em 29 de janeiro de 2019, a Comissão informou a Visa das observações de terceiros recebidas na sequência dessa notificação.

EuroCommerce, autor de denúncia no que diz respeito à Visa

(30) Em 12 de setembro de 2013, a EuroCommerce dirigiu uma carta à DG Concorrência, na qual solicitava o seu reconhecimento como «autor de uma denúncia formal no inquérito em curso contra [a Visa]». A DG Concorrência respondeu por carta de 19 de dezembro de 2013, confirmando que a EuroCommerce seria tratada como tal.

(31) Por carta de 6 de março de 2019, a EuroCommerce retirou a sua denúncia, na medida em que a mesma era, em substância, objeto do projeto de decisão.

Observações finais

(32) O projeto de decisão declara que, à luz dos compromissos, a «Comissão considera que deixou de haver motivos para uma intervenção da sua parte e que o processo deve ser encerrado neste caso, sem prejuízo do disposto no artigo 9. o , n. o 2, do Regulamento (CE) n. o 1/2003».

(33) De um modo geral, considero que o exercício efetivo dos direitos processuais foi respeitado.

Bruxelas, 11 de abril de 2019. Wouter WILS

(1) Nos termos dos artigos 16.o e 17.o da Decisão 2011/695/UE do Presidente da Comissão Europeia, de 13 de outubro de 2011, relativa às funções e ao mandato do Auditor em determinados procedimentos de concorrência (JO L 275 de 20.10.2011, p. 29) («Decisão 2011/695/UE»).

(2) Num sistema de pagamento «aberto», como no caso em apreço, são as seguintes as partes envolvidas em cada compra efetuada com cartão de pagamento, além do proprietário/licenciante do sistema: 1) o titular do cartão; 2) a instituição financeira que emitiu o cartão (designada por «emitente» — issuer); 3) o «comerciante»; e 4) a instituição financeira que presta serviços de apoio ao comerciante que lhe permitem aceitar o cartão como meio de pagamento da transação em causa (designada por «adquirente» — acquirer). As CIM são montantes que, em relação às transações efetuadas através de um sistema de pagamento por cartão, são normalmente devidas ao emitente pelo adquirente, na falta de um acordo alternativo celebrado bilateralmente entre o emitente e o adquirente no que diz respeito ao tipo de cartão e transação em causa. As CIM são geralmente expressas em percentagem do valor nominal do pagamento associado ao cartão.

(3) Regulamento (CE) n.o 1/2003 do Conselho, de 16 de dezembro de 2002, relativo à execução das regras de concorrência estabelecidas nos artigos 81.o e 82.o do Tratado (JO L 1 de 4.1.2003, p. 1) («Regulamento n.o 1/2003»).

(4) Outros aspetos do processo AT.39398 foram tratados em duas decisões da Comissão adotadas nos termos do artigo 9.o do Regulamento n.o 1/2003 em 2010 e 2014, respetivamente. Ver n.os (7) e (9) infra.

(5) Ver nota de rodapé 2 para uma breve explicação dos termos «CIM», «comerciantes» e «emitente».

(6) Regulamento (CE) n.o 773/2004 da Comissão, de 7 de abril de 2004, relativo à instrução de processos pela Comissão para efeitos dos artigos 81.o e 82.o do Tratado CE (JO L 123 de 27.4.2004, p. 18) («Regulamento n.o 773/2004»).

(7) As CIM nacionais são comissões interbancárias aplicáveis por defeito quando o emitente e o adquirente se encontram no mesmo país.

(8) Foi publicado um resumo desta decisão no JO C 79 de 12.3.2011, p. 8. Ver também o relatório final do Auditor, de 26 de novembro de 2010 (JO C 79 de 12.3.2011, p. 6).

(9) Foi publicado um resumo desta decisão no JO C 147 de 16.5.2014, p. 7. Ver também o relatório final do Auditor, de 19 de fevereiro de 2014 (JO C 147 de 16.5.2014, p. 5).

(10) Ver ponto (5) supra.

(11) Em 13 de agosto de 2015, a Mastercard solicitou o seu reconhecimento como terceiro interessado no procedimento relativo à Visa e às CIM inter-regionais da Visa, na medida em que esse reconhecimento não tivesse já ocorrido. Numa mensagem de correio eletrónico de 14 de agosto de 2015, indiquei que a Mastercard tinha um interesse suficiente na aceção do artigo 13.o do Regulamento n.o 773/2004 e do artigo 5.o da Decisão 2011/695/UE em ser considerada terceiro interessado nos procedimentos no contexto do processo AT.39398.

(12) Comunicação da Comissão publicada nos termos do artigo 27.o, n.o 4, do Regulamento (CE) n.o 1/2003 do Conselho no Processo AT.39398 - VISA MIF (JO C 438 de 5.12.2018, p. 8).