PT ECB-PUBLIC  
 
 
PARECER DO BANCO CENTRAL EUROPEU 
de 22 de Novembro de 2011  
relativa à recapitalização de instituições de crédito pelo Estado  
(CON/2011/95) 
 
Introdução e base jurídica  
Em 9 de Novembro de 2011 o Banco Central Eur opeu (BCE) recebeu do Ministro de Estado e das 
Finanças português um pedido de parecer sobre uma prop osta de lei que altera e republica a Lei n.º 63-
A/2008, de 24 de Novembro, que estabeleceu medidas de  reforço da solidez financeira das instituições de 
crédito no âmbito da iniciativa para o reforço da est abilidade financeira e da disponibilização de liquidez 
(a seguir, “proposta de lei”).  
A competência do BCE para emitir parecer resulta do di sposto no artigo 127.º, n.º 4 e no artigo 282.º, 
n.º 5 do Tratado sobre o Funcioname nto da União Europeia, bem como no artigo 2.º, n.º 1, terceiro e 
sexto travessões da Decisão 98/415/CE do Conselho, de 29 de Junho de 1998, relativa à consulta do 
Banco Central Europeu pelas autoridades naci onais sobre projectos de disposições legais1, uma vez que a 
proposta de lei está relacionada com o Banco de Portugal (BdP) e com as normas aplicáveis às instituições financeiras, na medida em que influenc iem significativamente a estabilidade das instituições e 
dos mercados financeiros. O presente parecer foi aprovado pelo Conselho do BCE nos termos do artigo 
17.º-5, primeiro período do regulamento interno do BCE.
 
 
1.  Finalidade e contexto da proposta de lei 
1.1 A proposta de lei é uma das medidas consider adas necessárias pelo Programa de Ajustamento 
Económico para Portugal, com vista a restaurar a confiança no sector bancário e obter estabilidade financeira na economia portuguesa.   
1.2 A proposta de lei visa estabelecer as condições e os procedimentos necessário s para a prestação de 
apoio temporário a instituições de crédito viávei s com recurso a fontes de financiamento públicas a 
fim de reforçar a resiliência do sistema bancário . Para alcançar este objectivo foi solicitado aos 
bancos que aumentem as suas ‘almofadas’ de capital e reforcem os seus rácios Core Tier  1 
mínimos para um valor não inferior a 9% até ao  final de 2011, e a 10% até ao final de 2012. 
Posteriormente, em 26 de Outubro de 2011, a Au toridade Bancária Europeia (ABE) anunciou 
medidas destinadas a fazer face ao aumento do risco sistémico desencadeado pela crise da dívida soberana na área do euro. É exigido aos bancos, em especial, que reforcem as suas posições de 
                                                 
1  JO L 189 de 3.7.1998, p. 42.  
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2 capital até ao final de Junho de 2012 mediante a constituição de uma ‘almofada’ de capital 
temporária para cobertura, a preços de merca do, de exposições à dívida soberana. Todas as 
instituições de crédito com sede em Portugal, i ndependentemente da form a jurídica sob a qual se 
encontram constituídas, podem bene ficiar da recapitali zação com recurso a capitais públicos nos 
termos previstos na proposta de lei.  
1.3 A capitalização pode ser efectuada com recurso ao s instrumentos ou meios financeiros elegíveis 
para fundos próprios Core Tier 1  através de: a) aquisição de acções próprias, ou de outros títulos 
representativos de capital social da instituição de crédito; b) aumento do capital social mediante: i) 
emissão de acções especiais destinada ao Estado; ou ii) emissão de acções ordinárias2 destinada aos 
accionistas e/ou ao público3; e c) outros instrumentos ou meio s financeiros elegíveis para fundos 
próprios Core Tier 1  nas condições estabelecidas para essa el egibilidade. De acordo com a proposta 
de lei, as acções emitidas ao abrigo da mesma c onstituem acções especiais, subordinadas ao regime 
das acções ordinárias, excepto na medida em que conferem ao Estado direito a um dividendo 
prioritário. O Estado só pode exercer os seus di reitos de voto em delib erações que respeitem à 
alteração do contrato de sociedade, fusão, cisão, transformação, dissolução, ou outros assuntos para 
os quais a lei ou os estatutos exijam maioria qua lificada. A proposta de lei prevê igualmente a 
emissão de acções ordinárias com direito de voto se a participação do Estado exceder um 
determinado limiar, a ser fixado em posteriores normas de execução.   
1.4 O acesso ao investimento público depende da apre sentação ao BdP, pela instituição de crédito, de 
um plano de recapitalização. O referido plano deve  prever as medidas necessárias e adequadas para 
o efeito, incluindo a respectiva calendarização, e de monstrar que a instituição reúne condições de 
solidez e solvência que permitam o prosseguime nto da sua actividade. O Estado pode, em 
determinadas condições, nomear um representant e para os órgãos de administração e de 
fiscalização da instituição de crédito, o qual deve rá, nomeadamente: i) assegurar a verificação do 
cumprimento do plano de recapitalização e outras obr igações da instituição est abelecidas ao abrigo 
do regime da recapitalização, e ii) elaborar e enviar ao BdP e ao Ministro das Finanças relatórios de 
avaliação mensais, mantendo-os informados de quaisquer factos relevantes. Enquanto uma 
instituição de crédito beneficiar do investimento  público, ficará sujeita aos termos, condições e 
encargos definidos no despacho ministeria l que aprovar a operação de recapitalização.  
1.5  Em princípio, a recapitalização será voluntária, devendo o desinvestimento público ocorrer num 
prazo de 3 anos, a menos que as condições de mercado justifiquem a extensão desse prazo, no 
máximo, por mais 2 anos. Se uma instituição de crédito não cumprir com o necessário rácio de capital Core Tier 1,  e não recorrer por sua própria iniciativa ao investimento público, ou não 
apresentar um plano de recapitalização conforme  com as orientações do BdP, pode este exigir à 
instituição que apresente um plano de recapitaliz ação com recurso a capitais públicos, sob a sua 
direcção. Se a instituição de crédito não actua r em conformidade, o BdP pode, ainda: i) nomear 
                                                 
2 Também designadas por “acções comuns” nalguns ordenamentos jurídicos. 
3  O Estado pode tomar firme ou garantir a colocaçã o das emissões, na totalidade ou em parte.  
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3 uma administração provisória para gerir a instituição  de crédito, ii) retirar-lhe a autorização para o 
exercício da actividade bancária, o que implicar ia a sua dissolução, ou iii) aplicar quaisquer 
medidas de resolução previstas no Regime Gera l das Instituições de Crédito e Sociedades 
Financeiras. 
1.6 Mostrando-se assegurada, pela instituição de créd ito, a manutenção de níveis adequados do rácio 
Core Tier 1 , o desinvestimento público deve realizar-se no prazo de três anos de acordo com as 
condições de mercado. Durante esse período o Esta do apenas pode alienar a sua participação no 
capital social da instituição de cr édito, no todo ou em parte, a accionistas da instituição, à data do 
desinvestimento, e segundo as regras do direito de preferência. As acções em que se consubstancie 
a participação do Estado convertem-se automa ticamente, no momento do desinvestimento, em 
acções ordinárias. Se o desinvestimento público nã o ocorrer no prazo de três anos ou, a todo o 
tempo, no caso de incumprimento do plano de r ecapitalização, o Estado verá reforçados os seus 
poderes. Finalmente, o desinvestimento público de ve ocorrer no prazo máximo de cinco anos.  
 
2. Observações genéricas  2.1 O BCE não foi consultado sobre a Lei n.º 63-A/20 08 que a proposta de lei altera. Mais, presume o 
BCE que o actual texto da proposta de lei está ai nda em evolução e que o mesmo poderá ter de ser 
alterado à luz de desenvolvimentos futuros. Além do mais, o BCE observa que  a proposta de lei irá 
ser implementada por meio de uma portaria (a seguir “portaria”), sobre a qual o BCE espera ser 
consultado em devido tem po considerando as muitas questões impo rtantes ainda não contempladas 
na proposta de lei sobre a qual a dita portari a vai versar. O BCE confia que as observações 
constantes do presente parecer irão ser tomadas em conta aquando da redacção dessa portaria.  
2.2 O BCE acolhe com agrado a proposta de lei e a abordagem nela contida tendente a restaurar a 
solvência de bancos viáveis. A proposta de lei de lega em normas de execução a definição do limiar 
acima do qual o Estado poderá exercer os direitos de voto respeitantes à sua participação no capital 
social da instituição de crédito. O BCE entende que, mesmo neste caso, a instituição beneficiária 
tem de ser um banco viável. Na medida em que  as acções especiais com direito de voto limitado 
constituem uma categoria especial de acções não prevista no Código das Sociedades Comerciais, o 
BCE convida as autoridades portuguesas a considerar se o limiar de participação que deve resultar 
na conversão de determinada quantidade de acçõ es especiais com direito de voto limitado detidas 
pelo Estado em acções ordinárias sem restrições ao direito de voto não deveria ser estabelecido na 
proposta de lei, em vez de na portaria, o que promoveria a certeza jurídica e a transparência.  
2.3 A proposta de lei define “Estado”, para os efeitos da sua aplicação, como abrangendo qualquer 
sociedade cujo capital seja totalmente detido pelo Estado
4. Tal significa que, ao abrigo desta ampla 
definição, a injecção de capitais públicos numa ins tituição de crédito também poderia ser efectuada 
por uma empresa propriedade plena do Estado, como outro banco cujo capital seja inteiramente 
                                                 
4  Artigo 22.º da proposta de lei.  
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4 detido por este. Uma vez que uma tal entidade poderia ser um concorrente da instituição de crédito 
intervencionada pelo Estado, o BCE interroga-se se es ta é, de facto, a intenção do legislador.  
2.4 E, por último, a proposta de lei deveria espec ificar que qualquer operação com recurso a capitais 
públicos será efectuada exclusivamente em nu merário, e não por meio de novas obrigações ou 
outros instrumentos de dívida emitidos pelo Es tado que possam ser utilizados como colateral nas 
operações de crédito com o BdP.  
 3. Natureza das acções a serem emitidas ao abrigo da proposta de lei 3.1 A proposta de lei prevê que as acções especiais ficam sujeitas ao regime das acções ordinárias 
previsto no Código das Sociedades Comerciais, ma s as mesmas têm restrições especiais acessórias 
enquanto forem temporaria mente detidas pelo Estado
5. No entanto, o BCE entende que as acções 
especiais devem ser tratadas como uma outra categoria de acções e que, inerente às acções especiais, está o direito de nomeação de um administrador não executivo para o órgão de 
administração conforme o disposto no artigo 14, n.º 2 da proposta de lei. Se for esse o caso, o 
Estado, enquanto titular de acções especiais, nã o estará na mesma posição que os restantes 
accionistas, titulares de acções ordinárias, no que  se refere aos direitos que podem exercer. Dado 
que a instituição de crédito passa a ter categorias diferentes de accionistas, poderá ser necessária a 
alteração dos seus estatutos.  Será também nece ssário especificar com maior detalhe os poderes do 
administrador não executivo, relativamente ao seu direito de voto e exercício de outros direitos e 
poderes.  
 
3.2 O artigo 14.º, n.º 1, alínea a) dispõe que a in stituição de crédito abrangida pelo investimento 
público fica sujeita aos termos de um despacho mi nisterial relativamente à utilização dos meios que 
lhe forem facultados ao abrigo do reforço de fundos  próprios, em particular no que se refere ao 
contributo da instituição em causa para o fi nanciamento da economia e das pequenas e médias 
empresas. O BCE entende que esta disposição se destina unicamente a estabelecer uma obrigação 
genérica e que não deverá possibilitar ao Estado da r instruções à instituição  sobre a sua política de 
concessão de crédito. Em especial, as instituições de  crédito abrangidas pelo investimento público 
devem manter a possibilidade de darem prioridade  à concessão de crédito a empresas do sector 
produtivo da economia e não, por exemplo, a empresas pertencentes ao sector empresarial do 
Estado. Na medida em que esta disposição possa ser entendida como permitindo ao Estado 
interferir com a gestão corrente de uma instituição , esta disposição não é coerente com as acções 
especiais do Estado com direito de voto limitado d estinadas a assegurar que o Estado não intervém 
na gestão corrente das instituiçõ es de crédito. Se esta disposição fo r mantida na proposta de lei, o 
BCE recomenda que o seu âmbito fique claramente confinado à adopção de orientações de carácter genérico, a fim de se eliminar a possibilidad e de que a mesma possa ser interpretada como 
impondo à instituição de crédito recapitalizada que financie determinada entidade, assim como um 
montante específico para esse financiamento. 
                                                 
5  Artigo 4.º da proposta de lei. 
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5  
4.  Direitos dos accionistas 
4.1 A proposta de lei contém derrogações a al gumas disposições do Código das Sociedades 
Comerciais. É importante que não haja violação de direitos fundamentais dos accionistas enquanto 
a instituição de crédito estiver ainda a ser s upervisionada como uma sociedade em actividade 
(going concern ) e as condições para a sua resolução  ainda não tiverem sido desencadeadas6. 
Reveste-se igualmente de especial  relevância, num período em que os mercados estão em crise, que 
os actuais accionistas de instituições que venha m a precisar de ser recapitalizadas ao abrigo da 
proposta de lei, possam beneficiar de certeza jurídi ca quanto aos seus direitos ao abrigo do regime 
de recapitalização. Relativamente a este aspecto, o BC E aprecia o facto de a proposta de lei exigir 
que as propostas de aumento de capital e o plano de recapitalização sejam submetidos à assembleia 
geral dos accionistas da sociedade, e por eles aprovados7. No entanto, convidam-se as autoridades 
portuguesas a considerar a necessidade de maior cl arificação das disposições relevantes, à luz do 
disposto na Directiva 77/91/CEE8. 
4.2 A proposta de lei especifica que os aumentos de  capital mediante emissão  de acções especiais só 
poderão realizar-se em determinadas condições, o que po de ser interpretado como uma 
desaplicação das disposições do Código das Socied ades Comerciais referentes à emissão de acções 
subscritas9.  
4.3 Além disso, a proposta de lei parece dar poder es à assembleia geral para mandatar o órgão de 
administração da instituição para tomar quaisquer medidas ao abrigo da proposta de lei, incluindo 
aumentos de capital, por qualquer valor que seja necessário10. O BCE considera que, se os estatutos 
da instituição de crédito estabelecerem o valo r máximo do aumento de capital, e não existir 
nenhum valor máximo previsto na lei, o valor má ximo acordado pela assembleia geral deve ser 
respeitado11. 
4.4 Nos termos da proposta de lei, no caso de um a assembleia geral convocada especificamente para a 
aprovação do plano de recapita lização, a convocatória deve ser comunicada aos accionistas com 
uma antecedência mínima de 14 dias em relação à data prevista para a sua realização12. Nos termos 
da Directiva 2007/36/CE13, um prazo de convocatória tão curto só estará disponível se as 
                                                 
6 V. o Título VIII do Regime Geral das Instituições de Créd ito e Sociedades Financeiras,  na sua redacção actual. 
7  Artigo 4.º, n.º 5, e Artigo 9.º,  n.º 2 da proposta de lei.  
8  Segunda directiva do Conselho de 13 de Dezembro de 1976 te ndente a coordenar as garantias que, para protecção dos 
interesses dos sócios e de terceiros, são exigidas nos Es tados-membros às so ciedades, na acepção do segundo parágrafo 
do artigo 58° do Tratado, no que respeita à constituição da sociedade anónima, bem como à conservação e às 
modificações do seu capital social, a fim de tornar equivalentes essas garantias em toda a Comunidade (JO L 26 de 
31.1.1997, p. 1). 
9  Artigo 4.º, n.º 4 da  proposta de lei.  
10  Artigo 9.º, n.º 4  da proposta de lei.  
11  V. o Artigo 25.º, n.º 2 da Directiva 77/91/CEE. 
12  Artigo 10.º da proposta de lei.  
13 Directiva 2007/36/CE, do Parl amento Europeu e do Conselho, de 11 de Jul ho de 2007, relativa ao exercício de certos 
direitos dos accionist as de sociedades cotadas (J O L 184, de 14.7.2007, p. 17). 
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6 sociedades “derem a todos os accionistas a possi bilidade de votação por via electrónica”, e se a 
assembleia geral assim o tiver decidido n as condições estabelecidas na Directiva14.  
4.5 Por último, o BCE observa que o disposto no arti go 8.º, n.º 3 parece ir além do que é necessário 
para salvaguardar o direito de preferência dos actuais accionistas. De acordo com a Directiva 77/91/CEE, o objectivo do direito de preferência é oferecer aos accionistas o direito de adquirir novas acções proporcionalmente às participações por eles já detidas. O BCE não vê nenhuma razão de peso para se excluir a possibilidade de aliena ção de acções a terceiros depois de esgotados, nos 
termos da lei, os direitos de preferência dos actua is accionistas. Além do que antecede, e na medida 
em que a proposta de lei se desvie do Código d as Sociedades Comerciais, poderá ser necessário 
especificar o período durante o qual os accionist as actuais podem exercer o seu direito de 
preferência de acordo com o disposto no artigo 8.º, n.º 3.  
 5. Outras questões  
5.1 O BCE entende que o plano de r ecapitalização a que a proposta de lei
15 se refere é sinónimo do 
plano de reestruturação que será exigido pela Comissão Europeia às sociedades com apoio do 
Estado, em conformidade com as suas regras em matéria de auxílios estatais.   
5.2 A proposta de lei dispõe que a aquisição pe lo Estado de participações sociais ou activos em 
instituições de crédito não será cons iderada concentração de empresas16. A proposta de lei deveria 
esclarecer a forma como esta disposição interage com a competência exclusiva da Comissão para 
apreciar fusões ao nível da União. A proposta de  lei também dispõe que , enquanto se mantiver a 
intervenção pública realizada ao seu abrigo,  certos aspectos devem ser obrigatoriamente 
considerados. Esta disposição deveria ser object o de explicação, uma vez que não se mostra claro 
ao que a mesma se refere.  
5.3 O BCE regista que a portaria que irá dar aplicação  à proposta de lei especificará os métodos para a 
determinação do preço de compra das acções a serem subscritas pelo Estado. O BCE recomenda que a autoridade competente, ao estabelecer as re gras necessárias para a determinação desse valor, 
observe os princípios gerais de redução do ónus para o contribuinte e de garantia de expectativas 
razoáveis de remuneração do investimento public o em conformidade com a legislação da União 
aplicável.  
5.4 Por fim, e em circunstâncias normais, o Estado de ve alienar a sua participação especial no capital 
social da instituição de crédito no prazo de três anos
17. O BCE considera que este período poderia 
estar em maior consonância com as práticas que  a Comissão Europeia está a desenvolver 
                                                 
14   V. o artigo 5.º da Directiva. 
15  Artigos 9.º e 12.º da proposta de lei.  
16 Artigo 20.º, n.º 1 da proposta de lei.  
17  Artigo 24.º da proposta de lei.  
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7 relativamente à duração dos planos de reestruturação18. O BCE recomenda, por último, que seja 
alargado o âmbito do artigo 17.º, que se refere ao  mecanismo de apoio à solvabilidade dos bancos 
(Bank Solvency Support Facility ) (12 mil milhões de euros), previsto no Programa de Ajustamento 
Económico para Portugal, como sendo a única fonte de  financiamento a ser utilizada para efeitos de 
aumentos de capital ao abrigo da proposta de le i. Uma tal disposição poderá revelar-se demasiado 
restritiva, afastando outras fontes de financia mento público que possam ser utilizadas com 
vantagem.   
 
O presente parecer será publicado no sítio do BCE na Internet.  
  Feito em Frankfurt am Main, em 22 de Novembro de 2011. 
 
[assinado] 
 
O Presidente do BCE 
Mario DRAGHI 
                                                 
18  V. Comunicação da Comissão sobre o regresso à viabilidade e avaliação, em conformidade com as regras em matéria de 
auxílios estatais, das medidas de reestruturação tomadas no s ector financeiro no contexto da actual crise (JO C 195 de 
19.8.2009, p. 9), em especial o n.º 15.