Comunicação da Comissão - Contribuição da Comunidade Europeia para a melhoria da segurança aérea mundial

1. Introdução

No rescaldo do acidente de Puerto Plata, em Janeiro de 1996, o Conselho pediu à Comissão que elaborasse propostas destinadas a garantir a segurança dos cidadãos europeus que utilizam os transportes aéreos ou que vivem nas imediações dos aeroportos. Para esse efeito, a Comissão reuniu um grupo de alto nível de peritos em matéria de segurança aérea e, com a sua colaboração, elaborou uma estratégia comunitária para reforçar a segurança aérea, a qual foi adoptada e apresentada ao Conselho em 12 de Junho de 1996 [1].

[1] Doc SEC(96) 2083 final

Essa estratégia baseava-se em duas grandes correntes de acções. Por um lado, recomendava-se que se intensificassem os trabalhos para manter e melhorar a segurança das operações na Europa; tal incluía, designadamente, a criação de uma autoridade europeia da segurança aérea, para o que a Comissão adoptou, em 27 de Setembro de 2000, um regulamento que estabelece regras comuns no domínio da aviação civil e que cria a Agência Europeia para a Segurança da Aviação [2].

[2] Com (2000) 595 final

O segundo grupo de acções destinava-se a verificar se os países terceiros aplicavam de facto as normas de segurança aérea internacionalmente acordadas e a ajudá-los a fazê-lo, se necessário. No seguimento dessa proposta de acções, a Comissão propôs ao Parlamento Europeu e ao Conselho que adoptassem uma directiva relativa à segurança das aeronaves de países terceiros que utilizam os aeroportos comunitários, para que se pudessem recolher as informações adequadas e para que a Comunidade e os seus Estados-Membros pudessem corrigir as situações de perigo. Para complementar essa iniciativa, a presente comunicação define o teor dessas acções, tendo em conta que elas devem garantir uma abordagem global eficaz da segurança da aviação, no âmbito da Convenção de Chicago sobre a aviação civil internacional e utilizando os instrumentos comunitários disponíveis.

2. Segurança da aviação

2.1. Identificação do problema

1. Mil e quinhentos milhões de passageiros foram transportados pelas companhias aéreas de todo o mundo até 1999, sendo de prever que esse número duplique na primeira década deste século.

Embora a actual taxa de acidentes seja baixa em comparação com muitas outras actividades humanas, o número de acidentes aéreos tem vindo a aumentar, enquanto o número de vítimas mortais apenas diminuiu ligeiramente [3]. Se as taxas de acidentes se mantiverem constantes, o crescimento projectado do tráfego conduzirá a uma frequência de acidentes inaceitável; a ocorrência de acidentes à taxa actual fará aumentar para o dobro o número de vítimas mortais no princípio deste século.

[3] Fonte: Airclaims Limited.

« ...se a taxa de acidentes se mantiver constante ao nível de 1996, ... o crescimento projectado do tráfego poderá resultar na ocorrência de um acidente grave todas as semanas até 2015 » [4].

[4] David Hinson, administrador da FAA.

Por conseguinte, é necessário prever a melhoria dos níveis de segurança aérea, porque, sem confiança na segurança, o sector da aviação não poderá desenvolver-se em todo o seu potencial nem contribuir devidamente para o desenvolvimento económico e social.

2. Outra característica importante do panorama global dos acidentes é a variação considerável das taxas de acidentes entre as diferentes regiões do mundo. O Anexo 1 apresenta um resumo dos dados referentes a um período de 5 anos até ao final de 1997 para as regiões do mundo.

É possível extrair uma série de conclusões destas estatísticas:

* As companhias aéreas da África, Ásia e América do Sul/Central apresentam taxas de acidentes pelo menos duas vezes superiores às da média mundial, (em 1998, quatro vezes superiores no caso da África e seis vezes superiores na China).

* A América do Norte apresenta uma taxa muito mais baixa do que a média mundial.

* Os países da Europa ocidental e a Austrália apresentam a taxa de acidentes mais baixa a nível mundial.

* Os países da Europa oriental, incluindo os países membros da CEI, apresentam uma taxa muito elevada de acidentes, quase 50 vezes mais elevada que na Europa ocidental e mais elevada que em qualquer outra região do mundo.

3. Por conseguinte, a comunidade da aviação tem a obrigação nítida de definir uma abordagem sistemática destinada a melhorar o nível de segurança aérea em todo o mundo, atribuindo prioridade definitiva às zonas de maior risco. A aviação é um sector mundial e as deficiências em termos de segurança em qualquer parte do mundo têm vastas consequências. Os operadores aéreos e os cidadãos comunitários voam para todo o mundo e nos aeroportos comunitários aterram aviões explorados por operadores não comunitários.

2.2. A origem do problema

4. A Convenção de Chicago e os seus anexos atribuem a responsabilidade pela segurança aérea aos Estados. Cada Estado é responsável pela concepção da segurança e a navegabilidade contínua das aeronaves, pela segurança das operações e pela segurança do tráfego aéreo dentro do espaço aéreo nacional, incluindo a gestão do tráfego aéreo (ATM) e a infra-estrutura aeroportuária. Se estas obrigações não forem totalmente respeitadas pelos Estados, surgem deficiências a nível da segurança aérea.

5. Na Conferência de Directores-Gerais da Aviação Civil, realizada em Novembro de 1997, a ICAO chamou a atenção para as conclusões de alguns estudos, segundo as quais um número crescente de Estados contratantes, conforme se constatou, não estavam a aplicar, ou estavam a interpretar erradamente, as normas e as práticas recomendadas da ICAO (Standard and recommended Practices - SARP). Tais normas foram concebidas para garantir, nomeadamente, um nível mínimo de segurança para a aviação civil internacional.

6. As avaliações efectuadas pela ICAO revelaram também que muitos Estados estão a enfrentar sérias dificuldades no cumprimento das suas obrigações em matéria de segurança. A causa mais comum destas deficiências é o facto de os Estados não terem atribuído os recursos suficientes para a execução de tais tarefas. Constatou-se que as principais deficiências se podem inserir em quatro categorias: direito primário em matéria de aviação; estruturas institucionais; pessoal qualificado; e recursos financeiros.

* Direito primário em matéria de aviação: muitos dos Estados avaliados não promulgaram a legislação básica em matéria de aviação, ou a legislação existente está desactualizada, não contemplando, por conseguinte, aspectos essenciais, como, por exemplo, a atribuição de poderes de controlo da aplicação.

* Estruturas institucionais: em muitos Estados, a organização responsável pela regulação e a supervisão da segurança aérea não tem a autoridade e a independência necessárias para cumprir as suas tarefas reguladoras eficazmente.

* Pessoal qualificado: muitas vezes, não existe um número suficiente de peritos qualificados capazes de assegurar o cumprimento efectivo das responsabilidades dos Estados em matéria de segurança. Muitas vezes, não existem recursos para a necessária formação de peritos. Mesmo que esses recursos existam, o pessoal formado arranja muitas vezes empregos mais bem pagos no sector da aviação. Como as entidades responsáveis pela vigilância da segurança ou dos serviços de tráfego aéreo são, em geral, organismos estatais, o nível salarial é, muitas vezes, baixo e não pode ser alterado sem mexer em toda a estrutura salarial pública.

* Recursos financeiros: muitas entidades responsáveis pela segurança da aviação civil não dispõem dos recursos necessários para cumprirem as suas obrigações. Na agenda política, o tema da melhoria da segurança aérea não tem a prioridade de temas como a saúde e a pobreza. Além disso, nos casos em que foi instaurado um sistema de tarifas que repercute os custos nos preços pagos pelos utilizadores, a maior parte das vezes os recursos não são reafectados ao funcionamento dessas entidades, não podendo, por conseguinte, contribuir para a melhoria da segurança aérea.

7. Em conclusão, para aplicar correctamente as SARP da ICAO, a existência de uma base legislativa sólida, de pessoal capaz e de fundos suficientes é um pré-requisito essencial.

2.3. Resolução do problema

8. As expectativas dos passageiros e dos habitantes das imediações dos aeroportos no sentido de uma maior segurança pressionaram vários governos a criar programas de inspecção e avaliação destinados a verificar a capacidade dos países terceiros para cumprirem os seus compromissos internacionais em matéria de segurança aérea. O objectivo de tais programas é normalmente recusar aos países que não cumprem as regras da ICAO o exercício dos direitos de que gozariam normalmente por força de acordos baseados nas disposições da Convenção de Chicago. Os Anexos 2 e 3 apresentam uma descrição sucinta de alguns programas, a título de exemplo.

Para esse efeito, os Estados a braços com dificuldades estruturais pediram à comunidade internacional que lhes fornecesse assistência através de programas de cooperação multilateral e bilateral. O Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), através do Gabinete de Cooperação Técnica da ICAO, e vários países desenvolvidos têm contribuído para o fornecimento dessa assistência.

No entanto, na última década, as prioridades dos programas de cooperação técnica evoluíram e a aviação passou a ocupar um lugar menos importante na agenda, dado que os dadores tradicionais consideraram que esta actividade se poderia auto-sustentar através das receitas e das taxas comerciais.

9. Em resposta às deficiências detectadas pelas avaliações da ICAO e destacadas no ponto 6. supra, a ICAO lançou o seu próprio programa voluntário de vigilância da segurança (Anexo 4) e aproveitou a oportunidade para estimular as actividades do seu gabinete de cooperação técnica nesse domínio.

Foi neste contexto geral que, durante a Conferência sobre Segurança da ICAO, realizada em Novembro de 1997, os Estados aprovaram por unanimidade uma proposta destinada a reforçar o programa de vigilância da segurança (Safety Oversight Programme) da ICAO. Reconheceu-se que seria preferível, em vez de se confiar em soluções nacionais ou num processo de avaliação voluntário, alargar o programa da ICAO de modo a torná-lo universal, obrigatório e transparente. Esta iniciativa foi confirmada por uma resolução formal durante a 32ª Assembleia da ICAO, de Setembro de 1998, faltando ainda estabelecer as respectivas disposições orçamentais para financiar o novo programa universal de avaliação da vigilância da segurança (USOAP - Universal Safety Oversight Assessment Programme); a seu tempo, considerar-se-á a inclusão no USOAP da avaliação da ATM e da infra-estrutura aeroportuária.

Doravante, a ICAO estará, portanto, encarregada de inspeccionar o grau de cumprimento das SARP da ICAO pelos Estados.

Além disso, a ICAO goza da confiança da maioria dos países em desenvolvimento, dada a sua independência quando colaborou na definição e implementação das acções correctivas. Do mesmo modo, reconhece-se a sua autoridade para propor e negociar soluções regionais, muitas vezes mais eficazes e menos dispendiosas do que as acções individuais dos Estados.

A ICAO vê-se, pois, confirmada como referência mundial em matéria de segurança da aviação, devendo desempenhar um papel de pivot em qualquer estratégia destinada a melhorar a segurança aérea a nível mundial.

3. Interesse da Comunidade

10. Perante esta evolução, a Comunidade tem vários motivos para não se manter passiva, devendo aproveitar a oportunidade para defender os seus interesses e a segurança dos seus operadores e cidadãos em todo o mundo.

3.1. Considerações sobre segurança

11. As deficiências mundiais em termos de segurança e o não cumprimento por uma série de países das suas obrigações internacionais respeitantes à aplicação e ao controlo da aplicação das normas de segurança internacionais têm um impacto inaceitável na União Europeia. As companhias aéreas comunitárias operam a nível mundial e os cidadãos europeus viajam por todo o mundo, constituindo uma percentagem importante dos passageiros dos transportes aéreos. Os aeroportos da Comunidade são igualmente destinos ou escalas importantes para as transportadoras e as aeronaves estrangeiras. A segurança das suas operações é, pois, matéria de interesse directo e imediato para a União Europeia, que se comprometeu a garantir a segurança dos cidadãos que vivem nas imediações dos aeroportos e dos que viajam para destinos não comunitários ou em companhias aéreas não comunitárias.

12. Por estas mesmas razões, a estratégia comunitária de melhoria da segurança da aviação propôs que a Comunidade e os seus Estados-Membros tomassem medidas em relação aos países terceiros. Sugeriu, nomeadamente, que se empreendesse uma acção colectiva a nível da ICAO para garantir que todos os países cumprissem as suas obrigações internacionais e que se desenvolvesse uma política de cooperação adequada para prestar assistência aos Estados que a solicitem.

Ao analisar a comunicação, em Junho de 1996, o Conselho instou a Comissão a aprofundar as suas sugestões e a apresentar novas propostas.

3.2. Aviação e desenvolvimento económico

13. A maioria dos peritos em economia estão de acordo em que os transportes são o motor e o sustentáculo do desenvolvimento económico através da sua contribuição para a expansão e a integração dos mercados mundiais. Há uma relação estreita entre o crescimento económico e o crescimento do tráfego aéreo. O crescimento do turismo de massas nas regiões economicamente mais desenvolvidas contribuiu para o desenvolvimento das economias locais em muitas zonas do mundo que, de outro modo, teriam permanecido subdesenvolvidas. O transporte de mercadorias de elevado valor ou perecíveis por via aérea contribuiu também substancialmente para o desenvolvimento industrial em todo o mundo. Por conseguinte, é legítimo que a política de cooperação da Comunidade com os países terceiros preveja o fornecimento de assistência ao sector da aviação.

14. A prosperidade do sector do transporte aéreo depende, em grande medida, da confiança do público que viaja no nível de segurança da aviação nos países em causa. Parece, por conseguinte, crucial que os eventuais projectos de cooperação com países terceiros no domínio da aviação comecem por se centrar neste aspecto. Essa centragem é ainda mais relevante no que respeita a alguns países europeus candidatos à adesão à União, caracterizados por um nível de segurança aérea muito preocupante e que, dentro em breve, irão participar no mercado do transporte aéreo internacional graças ao acordo sobre o espaço aéreo comum europeu (ECAA). Na verdade, existem já vários programas de cooperação em matéria de segurança aérea, que foram decididos no contexto dos acordos gerais de cooperação da Comissão.

3.3. Objectivos industriais e económicos

15. Os regulamentos relativos à segurança aérea utilizados a nível nacional para aplicar as SARP mínimas da ICAO desempenham um papel importante na definição do ambiente de operação das aeronaves, do tráfego aéreo e dos serviços aeroportuários. O sector aeroespacial europeu reconhece as implicações comerciais do reconhecimento dos requisitos regulamentares europeus pelos países terceiros que são clientes actuais ou potenciais importantes. A utilização exclusiva de regras de outros países ou regiões exportadores pode representar, para os fabricantes, uma vantagem em termos de concorrência. Por conseguinte, é preferível que os países sejam encorajados a estabelecer uma parceria a longo prazo com a Europa em matéria de regulamentação da segurança aérea, por força da qual adoptem sistemas que reconheçam as normas, regras, práticas, métodos e estruturas vigentes na Europa. As acções de cooperação com fins correctivos decididas na sequência das conclusões do programa da FAA International Aviation Safety Assessment Programme (IASA) e a iniciativa "Safe Skies" lançada pelo Governo americano revelam que os Estados Unidos já começaram a pôr em prática uma estratégia semelhante.

Acrescente-se que a cooperação a longo prazo pode igualmente facilitar a conclusão de acordos de reconhecimento mútuo de medidas associadas à regulamentação da segurança aérea e facilitar, por conseguinte, o comércio de mercadorias e serviços com os países que progressivamente se vêm afirmando como grandes parceiros comerciais da Comunidade Europeia.

16. Os programas internacionais de melhoria da segurança aérea podem contribuir de forma útil para o objectivo da Comissão de apoiar a indústria aeronáutica europeia e a medida do interesse desta mesma indústria é atestada pela sua disponibilidade para participar nesses programas (ver Anexo 5).

4. Contribuição da Comunidade para a melhoria da segurança aérea mundial

17. Do mesmo modo, a Comunidade e os seus Estados-Membros devem desempenhar um papel activo na melhoria da segurança aérea em todo o mundo. Para isso, e para além das acções que devem empreender para responderem aos seus próprios desafios, descritos na comunicação sobre Uma Estratégia Comunitária para a Melhoria da Segurança Aérea, devem seguir duas linhas de acção principais:

* consolidar e reforçar o papel da ICAO no controlo da aplicação das SARP em matéria de segurança pelos seus Estados contratantes;

* desenvolver e coordenar melhor as suas actividades de assistência técnica destinadas a ajudar os Estados a cumprirem os compromissos assumidos no âmbito da ICAO no domínio da segurança aérea.

4.1. O papel da ICAO

18. A ICAO intensificará e ampliará as suas actividades de inspecção do nível de aplicação das SARP. As decisões tomadas até ao momento, porém, não estabeleceram um quadro efectivo que garanta que os Estados cumprem realmente os compromissos assumidos no âmbito da ICAO de um modo uniforme.

Embora a ICAO seja obrigada a estabelecer um sistema obrigatório de avaliação do modo como os seus Estados contratantes aplicam as SARP, tal como se comprometeram a fazer, não tem poderes legais para os obrigar a aceitar as necessárias auditorias e inspecções e, assim sendo, tem de concluir acordos bilaterais com cada um deles numa base voluntária; nessa perspectiva, o USOAP continua a ser, na prática, um programa voluntário.

19. É verdade que está previsto o alargamento do âmbito do programa USOAP de modo a abranger todas as SARP relativas à segurança e, em particular, as relativas à ATM e aos serviços aeroportuários. Mas isso apenas está previsto fazer-se "na altura adequada" e está sujeito a condicionalismos orçamentais. Se considerarmos, como reconhece a própria ICAO, que as actividades cobertas pelo actual programa [5] em países em que existem problemas de segurança representam apenas 1% das actividades aéreas internacionais, enquanto ao mesmo tempo uma parte significativa das actividades dos operadores europeus se realiza nos territórios desses países, podemos pôr em causa a eficácia da actual abordagem.

[5] O actual programa de vigilância da segurança respeita apenas aos Anexos ICAO 1, 6 e 8, que abordam respectivamente o licenciamento do pessoal, a exploração das aeronaves e a navegabilidade das aeronaves.

20. Se a transparência e a ameaça de eventuais acções por parte de outras partes contratantes são um meio de monitorização do programa USOAP para garantir a aplicação efectiva das SARP, não deve ser esse o meio principal de controlo, dado que, num contexto multilateral, a disciplina deve ser um exercício colectivo e não individual ou unilateral. Não se procedeu, no entanto, a qualquer reflexão sobre o controlo da aplicação das disposições de execução previstas na Convenção ICAO, ou o seu possível reforço.

21. Como já mencionado na sua Comunicação sobre uma estratégia comunitária para a melhoria da segurança aérea, a Comissão considera necessário o prosseguimento dos trabalhos destinados a dotar a ICAO dos meios legais necessários para cumprir o seu novo papel.

22. Para isso, pode ser necessário mais do que simplesmente uma nova interpretação de algumas disposições da Convenção de Chicago e mesmo, nalguns casos, a alteração da Convenção. Tal não é motivo, porém, para esperar passivamente o desenrolar dos acontecimentos. Pelo contrário, atendendo a que esse exercício pode demorar um certo tempo, a Comissão sugere que os Estados-Membros da Comunidade e, sobretudo, os que estão representados no Conselho da ICAO, tomem a iniciativa, juntamente com outros países que partilham das mesmas ideias, de criar, no âmbito da ICAO, a estrutura de trabalho necessária para analisar as deficiências detectadas e examinar com os países em causa os vários meios de as corrigir. A Comissão, por seu lado, tenciona iniciar contactos com vários países terceiros com o objectivo de os sondar e pedir o seu apoio para esta iniciativa.

23. A reestruturação do orçamento regular da ICAO de modo a cobrir os custos decorrentes do USOAP e, nomeadamente, para financiar a sua extensão a todas as SARP relativas à segurança pode demorar algum tempo. Por conseguinte, as coisas podem não evoluir com a rapidez necessária e, assim sendo, a Comissão pode considerar a hipótese de disponibilizar recursos adicionais à ICAO para ajudar à transição e mesmo acelerá-la. Essa contribuição terá, evidentemente, de ser acordada com os Estados que são objecto de auditoria, para que a Comissão possa receber em troca os resultados das auditorias da ICAO, nomeadamente os planos de acção delas derivados para servirem de base às suas próprias actividades de cooperação técnica neste domínio. Este será o tema de um memorando de cooperação entre as duas organizações no âmbito do qual ambas estabelecerão prioridades e acordarão nos países a inspeccionar, que devem dar o seu consentimento. As prioridades da Comissão terão em conta as políticas comunitárias pertinentes relativas aos países terceiros, bem como os resultados das actividades de avaliação da segurança empreendidas no âmbito do programa SAFA.

24. Por último, mas não menos importante, é sem dúvida necessário considerar o caso especial dos países europeus. Todos os Estados-Membros da UE e a maioria dos restantes países europeus são ou pretendem tornar-se membros de pleno direito das Autoridades Comuns da Aviação (JAA - Joint Aviation Authorities) e participarão certamente na Agência Europeia para a Segurança da Aviação (EASA - European Aviation Safety Agency), cuja instituição a Comissão está neste momento a considerar. Enquanto tal, fazem parte de um sistema regional de segurança da aviação, constituído por eles próprios e pela JAA/EASA, que determina os seus próprios mecanismos internos de execução. Para evitar uma duplicação de inspecções e também porque todo o sistema deve ser inspeccionado pela ICAO, será aconselhável que as JAA estabeleçam uma cooperação adequada com a ICAO para facilitar a auditoria dos seus próprios membros de pleno direito e candidatos, como a Comunidade terá de fazer quando a EASA estiver instaurada.

A mesma lógica se aplicará mutatis mutandis aos membros do EUROCONTROL, quando o USOAP passar a abranger as SARP relativas à ATM (gestão do tráfego aéreo).

4.2. Assistência técnica

25. Embora a auditoria dos Estados constitua um primeiro passo significativo e positivo, a concepção das acções correctivas e a sua implementação continua a ser o pré-requisito essencial para a melhoria da segurança aérea à escala mundial. O regresso dos Estados à situação de plena conformidade com as normas internacionais é, com efeito, um exercício muito mais dispendioso do que a avaliação, sendo quase sempre necessária, para atingir esse objectivo, a assistência financeira e técnica internacional.

4.2.1. Acção da ICAO

26. A ICAO está, neste momento, a estudar a hipótese de criação de um Fundo Aeronáutico Internacional, conhecido por The International Financial Facility for Aviation Safety (IFFAS). A intenção é utilizar esse fundo para melhorar a segurança através de acções correctivas recomendadas na sequência das auditorias da ICAO efectuadas no âmbito do programa USOAP, aperfeiçoar os sistemas aeroportuários e os sistemas de navegação aérea e desenvolver sistemas CNS (comunicação, navegação e vigilância) e de gestão do tráfego aéreo (ATM). Os principais beneficiários seriam os países menos desenvolvidos do mundo. O fundo seria financiado através de taxas de segurança incluídas nas tarifas pagas pelos passageiros ou através de contribuições dos Estados membros da ICAO.

27. Embora constitua mais um elemento positivo a juntar aos esforços mundiais para melhorar a segurança aérea, esse fundo não poderá substituir completamente as acções de cada uma das partes interessadas, como a Comunidade, que, em muitos casos, têm as suas próprias prioridades no que respeita às acções correctivas em regiões específicas. A Comissão considera, por conseguinte, que a Comunidade e os seus Estados-Membros devem, eles próprios, desempenhar um papel muito mais activo e utilizar parte dos recursos significativos que atribuem à assistência técnica aos países em desenvolvimento para apoiar a melhoria da segurança aérea.

4.2.2. Acção da Comunidade

28. A Comunidade dispõe de uma série de instrumentos que podem ser utilizados para financiar programas no domínio da segurança aérea. Esses instrumentos estão agrupados com base em critérios regionais e fazem parte das diferentes Direcções-Gerais responsáveis pelas regiões em causa. O Anexo 5 fornece uma descrição desses fundos e apresenta uma lista das acções de segurança aérea actualmente financiadas.

29. Com base nos ensinamentos colhidos do novo papel da ICAO na avaliação da vigilância da segurança aérea nos Estados contratantes, a Comissão está a considerar uma nova abordagem para garantir que os fundos serão utilizados eficazmente para melhorar de um modo sustentável a segurança aérea. Essa abordagem facilitará, simultaneamente, a complementaridade das várias acções com a mesma finalidade postas em prática por todas as outras partes interessadas:

* qualquer actividade de cooperação será, normalmente, consequência de uma avaliação da ICAO efectuada no âmbito do USOAP, a menos que se considere necessária uma acção de emergência antes da realização da avaliação da ICAO, pelo que terá de se manter uma certa flexibilidade;

* qualquer projecto deverá basear-se no plano de acção aprovado pela ICAO, estabelecido na sequência da auditoria;

* cada projecto será discutido e aprovado entre a Comissão, o país beneficiário e a ICAO, para garantir que seja dada uma resposta eficaz à dificuldade identificada pela ICAO;

* a indústria europeia deve ser consultada sobre os projectos previstos e convidada a contribuir, se assim o desejar;

* os países beneficiários contribuirão, eles próprios, para a execução dos projectos e comprometer-se-ão a tomar as medidas necessárias para garantir a sua continuidade;

* caderno de encargos do projecto será estabelecido com o apoio técnico adequado de peritos do sector da aviação;

* a execução de um projecto terá de obedecer aos procedimentos previstos pelo tipo de fundo utilizado; quando for necessário abrir um concurso, a selecção deve ser feita recorrendo a especialistas do sector da aviação;

* a execução deve também ser permanentemente acompanhada por peritos competentes em matéria de aviação;

* concluída a execução, a ICAO procederá a nova auditoria para verificar se o resultado corresponde às expectativas e se foi realizada a parte pertinente do plano de acção.

30. Este processo exige, em várias fases, competências adequadas em matéria de aviação de que a Comissão não dispõe neste momento e enquanto não for criada a Agência Europeia para a Segurança da Aviação (EASA). Por conseguinte e porque a ICAO já tem um papel próprio a desempenhar no processo, a Comissão tenciona pedir à ICAO que forneça essas competências, se possível. Deste modo, não só se garantirá que os projectos são totalmente coerentes com os planos de acção que visam a correcção, mas facilitar-se-á igualmente a concepção e a aplicação, sob a direcção da ICAO, de soluções regionais, como o Co-operative Development of Operational Safety and Continuing Airworthiness Programmes (COSCAP) [6].

[6] A Comissão começou a apoiar financeiramente o COSCAP para o sul da Ásia e o COSCAP para o sudeste asiático e tenciona fazer o mesmo noutras regiões do mundo.

Esse apoio aos serviços da Comissão fará parte do memorando de cooperação já mencionado e será objecto de financiamento comunitário adequado.

31. No entanto, no que respeita aos países europeus, devido aos seus variados graus de adesão à Comunidade, às JAA e ao EUROCONTROL, há que reconhecer que a ICAO pode não ser a fonte mais adequada de competências para efeitos de apoio aos serviços da Comissão. O mesmo é válido para os países terceiros que querem desenvolver relações privilegiadas com a Comunidade e aplicar as suas normas de segurança. Enquanto aguarda a criação da EASA, a Comissão tenciona, por conseguinte, nesses casos, estabelecer os necessários contactos com as JAA e o EUROCONTROL para que lhe disponibilizem as suas competências.

4.2.3 Coordenação das acções

32. Como já sublinhado, as acções correctivas serão caras e a acção comunitária não será certamente suficiente para responder aos desafios. Os Estados-Membros devem, pois, por seu lado, reforçar o seu apoio às iniciativas destinadas a melhorar a segurança aérea em todo o mundo.

Para garantir, no entanto, uma complementaridade entre as acções dos Estados-Membros e as da Comunidade, a Comissão considera que os Estados-Membros, e a própria Comissão aliás, não devem financiar projectos que não se enquadrem nos planos de acções correctivas aprovados pela ICAO.

33. Além disso, uma vez que deve ser dada preferência aos programas de cooperação aos níveis regional ou sub-regional, a Comissão receia que este primeiro compromisso não seja suficiente, pelo que tenciona criar um comité de coordenação para o qual serão convidados peritos dos Estados-Membros e representantes da indústria, no âmbito do qual se procederá ao intercâmbio de informações sobre as actividades de assistência técnica e se definirão programas comuns adequados. Essa estrutura de coordenação não precisará de reunir-se mais do que uma vez por ano para realizar os seus objectivos.

5. Conclusão

34. Os cidadãos europeus anseiam por maior segurança aérea numa altura em que o desenvolvimento estável do sector da aviação, aliado à persistência da taxa de acidentes, cria junto do público a percepção de que há um decréscimo dos níveis de segurança. Por conseguinte, é urgente melhorar globalmente a segurança da aviação, designadamente em certas regiões do mundo. A Comunidade e os seus Estados-Membros têm um papel de liderança a desempenhar na consecução deste objectivo e na assistência a prestar aos países terceiros para que apliquem as normas de segurança internacionais.

35. A Comissão tenciona tomar as seguintes iniciativas:

* Conclusão de um memorando de cooperação com a ICAO. Esse memorando terá por objectivo, por um lado, prestar assistência à ICAO na execução e no alargamento do seu Universal Safety Oversight Audit Programme e, por outro, permitir que a ICAO forneça assistência técnica à Comissão para garantir a coerência da intervenção comunitária na acção correctiva dos projectos apoiados pelos actuais instrumentos financeiros. Tal acordo, que abrangerá exclusivamente o financiamento e a troca de informações, insere-se plenamente nas competências da Comissão, especificadas no artigo 302º do Tratado.

* Estabelecimento de disposições análogas com as JAA e o EUROCONTROL para ajudar os futuros membros da União Europeia e alguns outros países terceiros a adaptarem-se às exigências da própria Comunidade e a respeitarem as normas de segurança das JAA e do EUROCONTROL.

* Atribuição de recursos mais substanciais a título dos programas de cooperação existentes, de acordo com as respectivas regras processuais, para financiar as acções correctivas em matéria de segurança definidas em comum pela ICAO, as JAA e o EUROCONTROL.

* Estabelecimento de uma estrutura de coordenação para as acções correctivas empreendidas pela Comunidade e os seus Estados-Membros sob a forma de um comité composto por peritos da Comissão, dos Estados-Membros e da indústria europeia, que participará na definição e no financiamento de tais acções.

* Definição de uma posição comunitária relativamente à criação, pela ICAO, de um instrumento internacional de financiamento para a segurança no sector da aviação (International Financial Facility for Aviation Safety), para garantir a complementaridade com os instrumentos da Comunidade Europeia e os instrumentos nacionais dos Estados-Membros.

36. A Comissão convida os Estados-Membros a complementarem a acção comunitária tomando as seguintes iniciativas:

* Apoiar a ICAO na execução do programa USOAP (Universal Safety Oversight Audit Programme), garantindo que lhe sejam proporcionados os meios financeiros e jurídicos necessários para realizar inspecções sistemáticas e obrigatórias à segurança aérea.

* Aplicar e reforçar as disposições de execução da Convenção da ICAO, de modo a privilegiar as acções multilaterais em relação às unilaterais para convencer os Estados, quando necessário, a cumprirem as suas obrigações internacionais em matéria de segurança aérea.

* Aumentar o seu próprio contributo financeiro para a execução das acções correctivas consideradas necessárias na sequência das inspecções efectuadas pela ICAO.

* Participar na estrutura de coordenação criada pela Comissão, para garantir a coerência e a complementaridade das acções correctivas e uma melhor utilização dos recursos disponíveis.

Anexo 1

Apresentação sintética dos números referentes ao período de 1994-1998 [7]

[7] Fonte: Airclaims Limited: " Special Report for IAPA: Study of Fatal Accident Data, Passenger Flights for and Number of Flights, Five Year Rolling Average, Western-built Jet Aircraft 1989 to 1998", 4 de Fevereiro de 1999. Fonte: Airclaims Limited: " Special Report for IAPA: Study of Fatal Accident Data, Passenger Flights for and Number of Flights, Five Year Rolling Average, Eastern-built Jet Aircraft 1989 to 1998", 4 de Fevereiro de 1999.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

* estatísticas não fiáveis

Anexo 2

O programa internacional de avaliação da segurança aérea (International Aviation Safety Assessment Programme - IASA) da FAA

O programa arrancou em 1992 e, em 1994, foi alterado para consentir a divulgação pública dos seus resultados. O programa avalia se uma dada autoridade estrangeira responsável pela aviação civil (CAA - Civil Aviation Authority) cumpre as normas mínimas internacionais respeitantes à vigilância da segurança aérea, estabelecidas pela Organização Internacional da Aviação Civil (ICAO). A FAA analisa as informações recolhidas para determinar se a CAA cumpre as normas da ICAO em matéria de vigilância das transportadoras aéreas sob a sua autoridade. Esta determinação vai estar na base das linhas de acção recomendadas pela FAA ao Ministério dos Transportes (Department of Transportation) relativamente ao início, à continuação ou à expansão do serviço aéreo para os Estados Unidos pelas transportadoras sujeitas à vigilância dessa CAA. O programa IASA aplica-se a todos os países estrangeiros cujas transportadoras aéreas se propõem efectuar ou já efectuam serviços aéreos para os Estados Unidos ao abrigo de uma autorização económica emitida pelo Ministério dos Transportes.

A FAA avalia o sistema de vigilância da segurança de cada país, não a segurança de cada uma das respectivas companhias aéreas. Verifica apenas se esse sistema é adequado para garantir o cumprimento das normas mínimas da ICAO e não as normas mais rigorosas aplicáveis nos Estados Unidos, na Comunidade Europeia e nalguns outros países.

Em Maio de 2000, a FAA decidiu utilizar, de futuro, apenas duas categorias de sistemas de vigilância: a Categoria 1 (sistemas conformes com as normas mínimas internacionais de segurança aérea) e a Categoria 2 (sistemas não conformes com as normas mínimas internacionais de segurança aérea). Os países pertencentes à Categoria 1 (que cumprem, por conseguinte, as normas mínimas da ICAO) são autorizados a efectuar voos normais para os Estados Unidos. A Categoria 2 é constituída por dois grupos de países:

No primeiro grupo incluem-se os países cujas transportadoras aéreas já efectuam voos para os Estados Unidos na altura da avaliação. Enquanto esses países fizerem parte da Categoria 2, as suas companhias aéreas poderão continuar as suas operações aos níveis de segurança actuais sob a vigilância atenta da FAA. Os seus serviços actualmente operados com destino aos Estados Unidos não poderão ser expandidos nem alterados.

O segundo grupo é composto pelos países cujas transportadoras não voam para os Estados Unidos na altura da avaliação. Estas transportadoras não terão autorização para iniciar serviços aéreos com destino aos Estados Unidos enquanto o seu estatuto for de Categoria 2.

Os resultados do programa até agora indicam que mais de 40% dos países avaliados não exerciam uma vigilância suficiente para garantir o cumprimento das normas internacionais mínimas.

Anexo 3

O programa europeu de avaliação da segurança das aeronaves não-comunitárias (SAFA)

Estabelecido pela CEAC e as JAA com o apoio da Comissão, este programa destina-se a dotar os Estados-Membros de uma ferramenta de vigilância que lhes permita conhecer as deficiências em matéria de segurança para poderem agir em consequência. O programa baseia-se em grande medida nas informações relativas à segurança provenientes de todas as fontes possíveis e em inspecções no solo às aeronaves estrangeiras. O programa aplica-se a todas as aeronaves que utilizam os aeroportos dos países membros da CEAC. As informações e os resultados das inspecções são guardados numa base de dados comum na sede das JAA e são confidenciais.

O programa não se propõe avaliar a capacidade de vigilância dos Estados. Considera-se, no entanto, que, embora não substitua evidentemente as avaliações da vigilância dos aspectos da segurança, o programa contribui a montante de tais avaliações, chamando a atenção para as eventuais deficiências do sistema de vigilância de um país.

O Grupo de Alto Nível, que se reuniu em 1996, concluiu que a Comunidade devia utilizar as suas competências jurídicas para tornar o programa obrigatório para os Estados-Membros da UE. A Comissão elaborou, por conseguinte, uma proposta de directiva que será submetida ao procedimento legislativo comunitário.

Anexo 4

O programa universal da ICAO para a avaliação da vigilância da segurança (Universal Safety Oversight Audit Programme - USOAP)

Na Assembleia da ICAO de Outubro de 1995, os Estados membros aprovaram a execução do programa da ICAO de vigilância da segurança aérea (Aviation Safety Oversight Programme - SOP). O programa destinava-se a garantir a aplicação efectiva pelos Estados das normas e práticas recomendadas (SARP) incluídas nos Anexos 1 (licenciamento do pessoal), 6 (operações de voo) e 8 (navegabilidade das aeronaves) da Convenção da ICAO.

A função central do programa eram as avaliações, a efectuar pela ICAO, da vigilância da segurança nos Estados, numa base voluntária, com o objectivo de oferecer conselho em matéria de acompanhamento e a assistência técnica necessária para que esses Estados aplicassem as SARP da ICAO e os procedimentos associados.

A avaliação consiste na verificação do grau efectivo de cumprimento das normas internacionais por um dado país. Verifica-se se as autoridades reguladoras dispõem dos meios jurídicos, dos recursos financeiros e humanos e das competências especializadas para exercerem as suas responsabilidades internacionais em matéria de vigilância da segurança.

O programa revelou uma série de deficiências. Estava limitado pela necessidade de contribuições voluntárias dos Estados membros e pelos problemas permanentes de financiamento da própria ICAO. Devido ao seu carácter voluntário, o programa nem sempre podia ser aplicado onde era mais necessário, uma vez que a avaliação só era efectuada a pedido do Estado em causa.

Desde Novembro de 1998, os Estados contratantes da ICAO decidiram que o programa se devia aplicar a todos eles de um modo sistemático e regular, publicando-se os resultados se, depois de uma segunda avaliação, o Estado em causa não tivesse introduzido melhorias significativas. O programa passou então a chamar-se "The ICAO Universal Safety Oversight Audit Programme (USOAP)" - Programa Universal de Avaliação da Vigilância da Segurança.

Para ajudar os Estados a tomarem as medidas necessárias para corrigir as deficiências detectadas pela auditoria de segurança, a ICAO, com o acordo e a participação do Estado em causa, estabelece depois um Plano de Acção Aprovado. Este plano constitui a base para a realização das acções necessárias ao restabelecimento da plena conformidade com as exigências dos anexos da Convenção da ICAO.

Anexo 5

Fundos comunitários disponíveis para a melhoria da segurança aérea mundial

(i) Fundo Europeu de Desenvolvimento - FED (países signatários da Convenção de Lomé)

A repartição das dotações orçamentais para os projectos financiados pelo FED é decidida de acordo com os Estados beneficiários. Apesar de, na maioria desses Estados, a administração responsável pela aviação civil dispor de poucos recursos e de a situação em matéria de segurança aérea ser medíocre, o sector da segurança aérea não tem sido um beneficiário tradicional da assistência comunitária, sendo a maioria dos recursos prioritariamente atribuídos à saúde, à educação e ao combate à pobreza. No entanto, reconhecendo-se que o sector dos transportes aéreos é um importante factor de crescimento económico futuro, é cada vez maior o número de países que solicitam ajuda para a resolução de problemas nesse domínio e a Comissão deve responder favoravelmente a esses pedidos.

A Comissão poderá patrocinar, juntamente com outros dadores, projectos no domínio da aviação. O Banco Mundial e o PNUD são co-patrocinadores tradicionais, mas, nos últimos anos, as suas prioridades têm também sido atribuídas a outros sectores. O sector aeroespacial europeu tem manifestado interesse em co-patrocinar projectos com a Comissão e essa possibilidade deve ser explorada.

(ii) Orçamentos para o desenvolvimento e a cooperação económica com países ultramarinos

A rubrica orçamental para o desenvolvimento é atribuída em acordo com o país beneficiário e, neste campo, mais uma vez, a aviação não tem sido uma prioridade. Por este motivo, o orçamento da cooperação económica tem sido utilizado para melhorar a segurança aérea através de convénios de co-financiamento com a indústria da UE. Dado o interesse por esta manifestado em continuar com tais projectos, haverá que alargá-los e tornar a sua cobertura geográfica extensível a regiões que, segundo auditorias recentemente efectuadas pela ICAO, necessitam de ajuda urgente.

(iii) TACIS, PHARE e o orçamento para os potenciais novos membros da UE

As dotações orçamentais para a cooperação com a antiga CEI (programa TACIS) e com os países da Europa Central e Oriental (programa PHARE), bem como com outros potenciais Estados membros da UE, têm sido avultadas.

A situação em matéria de segurança aérea nestas regiões é bastante alarmante e das piores do mundo. Em resultado do desmembramento da antiga União Soviética, a segurança aérea na região tem sido muitas vezes neglicenciada e as autoridades responsáveis pela aviação civil viram-se privadas de grande parte, se não mesmo da totalidade, dos seus recursos. A região exige igualmente novos programas de ATM urgentes.

O programa TACIS contemplou apenas de um modo limitado as questões da segurança aérea. Neste momento, estão em curso acções destinadas a reforçar a segurança na Ásia Central e na região do Cáucaso. Esta assistência poderá ser prolongada no tempo e dotada de maiores recursos financeiros.

No âmbito do programa multinacional de transportes PHARE, realizaram-se projectos de grande vulto nos últimos sete anos para garantir que a rede EUROCONTROL se estendesse a toda a Europa Central. O EUROCONTROL implementou o projecto em nome do programa PHARE e o projecto recentemente concluído constitui um êxito assinalável.

Os potenciais novos Estados-Membros devem conformar-se com as normas JAA em matéria de navegabilidade e segurança aérea enquanto parte integrante do acervo comunitário. Foram atribuídos fundos à melhoria da segurança aérea e à melhoria da ATM. Os fundos atribuídos parecem, no entanto, não ser suficientes dada a escala do problema, embora o gabinete TAIEX tenha começado a apoiar, de um modo limitado, os trabalhos nos países candidatos destinados a introduzir os JAR, os sistemas de garantia de qualidade, as normas e os sistemas de aprovação dos fornecedores e dos organismos de manutenção vigentes na UE. No entanto, para evitar o surgimento de problemas graves, há que prestar maior atenção à questão da segurança aérea.

Anexo 5 (Continuação)

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GLOSSÁRIO DE TERMOS E ABREVIATURAS

AECMA Associação europeia de construtores de material aeroespacial

ATC Controlo do tráfego aéreo

ATM Gestão do tráfego aéreo

CAA Autoridade responsável pela aviação civil

PECO Países da Europa Central e Oriental

COSCAP Co-operative Development of Operational Safety and Continuing Airworthiness Programmes (da ICAO)

CEAC Conferência Europeia da Aviação Civil

FAA Federal Aviation Administration (EUA)

IASA International Aviation Safety Assessment (da FAA)

ICAO Organização Internacional da Aviação Civil

JAA Autoridades Aeronáuticas Comuns (para a Europa)

JAR Joint Aviation Requirements (da JAA) - Requisitos comuns da aviação

SAFA Safety of Foreign Aircraft - segurança das aeronaves não comunitárias

SARP Standards and Recommended Practices (da ICAO) - normas e práticas recomendadas

USOAP Universal Safety Oversight Assessment Programme (da ICAO) - programa universal de avaliação da vigilância da segurança