Parecer do Comité Económico e Social sobre o «Desenvolvimento sustentável em matéria de urbanismo na Europa»

(97/C 355/05)

O Comité Económico e Social decidiu, em 20 de Março de 1997, ao abrigo do nº 3 do artigo 23º do Regimento, elaborar um parecer sobre o «Desenvolvimento sustentável em matéria de urbanismo na Europa».

A Secção de Desenvolvimento Regional, Ordenamento do Território e Urbanismo, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos do Comité, emitiu parecer em 16 de Setembro de 1997, sendo relator H. Wilms.

Na 348ª reunião plenária (sessão de 1 de Outubro de 1997), o Comité Económico e Social adoptou por 84 votos a favor, 1 contra e 6 abstenções o presente parecer.

1. Introdução

1.1. No Tratado de Amesterdão, a União Europeia definiu o modelo de desenvolvimento sustentável e respeitador do ambiente como um dos objectivos principais da política ambiental europeia.

A ideia central é o interesse pela protecção do ambiente a longo prazo a fim de evitar as agressões contínuas ao ambiente e permitir também às gerações futuras disporem de recursos naturais.

1.2. Para alcançar este objectivo é necessário levar a cabo uma verdadeira reforma estrutural em termos económicos e políticos (Livro Branco «Crescimento, competitividade, emprego»). É indispensável uma transformação duradoura da sociedade industrial, que não se poderá realizar sem uma participação activa de todos os agentes da sociedade (ou seja, económicos, políticos e sociais) na protecção do meio ambiente.

1.3. As medidas mencionadas no 5º Programa de Acção () referem-se, entre outras, a:

- uma gestão dos recursos mais respeitadora do ambiente;

- uma protecção do meio ambiente integrada, recorrente a diferentes meios;

- medidas de redução do consumo de energia;

- a criação de novos modelos de desenvolvimento urbano «ecológicos».

1.4. Ao mesmo tempo, a Comissão Europeia, no seu relatório final «Cidades europeias do futuro», expôs a situação dos debates em curso e das exigências daí decorrentes do ponto de vista da urbanização e do ordenamento regional do território. O relatório destaca sobretudo a necessidade de adoptar uma estrutura favorável ao ecossistema, uma gestão urbana inovadora e uma gestão dos resíduos duradoura, como pressupostos para um desenvolvimento sustentável das áreas de aglomeração urbanas.

1.5. O CES considera que o urbanismo é um sector que se presta especialmente à realização dos objectivos estabelecidos, dado que:

- as pessoas das nossas latitudes passam a maior parte das suas vidas em edifícios, sendo a «habitação» uma das necessidades básicas;

- a indústria da construção ocupa um lugar cimeiro nas economias dos diversos países;

- a habitação e a construção pressupõem um gasto importante de energia e materiais;

- neste sector, a produção de resíduos é desproporcionalmente elevada; e

- a elevada taxa de desemprego nos diversos países é atribuída, entre outras coisas, à situação catastrófica da construção.

1.6. Outro aspecto que deve ser mencionado, e que foi descurado no passado, é o incremento da utilização do espaço como consequência do desenvolvimento da urbanização e dos transportes, o que é prejudicial para o ambiente.

1.7. O Comité considera-se comprometido com a missão de continuar a fomentar a integração dos três «pilares» de um desenvolvimento sustentável e respeitador do meio ambiente, ou seja, as dimensões económica, social e ecológica. A dimensão social inclui igualmente os aspectos culturais, cuja importância é especialmente relevante no domínio do urbanismo.

Indicam-se em seguida alguns dos objectivos principais de cada uma das dimensões no domínio do urbanismo:

1.8. Dimensão económica

- Reduzir os custos do ciclo de vida dos edifícios (construção, funcionamento, manutenção, demolição, reciclagem, etc.), nomeadamente mediante a utilização de tecnologias modernas em cada fase do ciclo de vida (por exemplo, desenho assistido por computador, emprego de tecnologias de poupança de energia, demolição selectiva, reciclagem móvel).

- Aplicar medidas, tecnologias e métodos inovadores, como por exemplo os que são desenvolvidos no âmbito do programa Thermie «Cidade do futuro».

- Melhorar os investimentos em transformação e manutenção, em oposição à construção de edifícios novos.

- Aumentar os gastos em infra-estruturas técnicas e sociais (por exemplo, tratamento de água e de águas residuais, melhor eficiência da produção e distribuição de energia, estabelecimento de jardins de infância, centros de saúde e de juventude).

- Melhorar o potencial de desenvolvimento da pequena indústria e das empresas do sector terciário.

1.9. Dimensão ecológica

- Reduzir a utilização do espaço.

- Pôr cobro à destruição da paisagem.

- Aumentar a utilização de instrumentos de planificação, como por exemplo, os planos de ordenamento do território e os planos de utilização do solo, que foram estabelecidos com a participação adequada do público.

- Eleger os materiais em função do objectivo de protecção dos recursos (por exemplo, reduzir a utilização de matérias primas e a produção de resíduos).

- Evitar a utilização de substâncias prejudiciais na construção, transformação e utilização dos edifícios.

- Reduzir as emissões de gases com efeito de estufa (por exemplo, CO2, hidrocarbonetos halogenados) nos edifícios, mediante a poupança de energia e o emprego de materiais de construção amigos do meio ambiente.

1.10. Dimensão social

- Garantir uma habitação que responda às necessidades dos habitantes, em função da sua idade e da dimensão familiar.

- Ter em conta os desejos dos futuros habitantes na transformação e construção de novos edifícios.

- Garantir habitações a preços acessíveis, incluindo para os grupos de baixos rendimentos.

- Criar um espaço residencial apropriado que fomente a integração social.

- Aliviar as tensões e os conflitos sociais, evitando a exclusão, facilitando o acesso aos serviços sociais e culturais e oferecendo possibilidades de participação.

- Estabelecer vínculos entre o trabalho, a casa e o tempo livre.

- Garantir um ambiente são, dentro e fora de casa.

- Criar e garantir empregos no sector da construção e da habitação.

- Proteger de maneira mais consequente o trabalho e a saúde no sector da construção.

- Preservar e manter o «património cultural» que constituem, em particular, os edifícios e os conjuntos urbanos históricos, reflexos da diversidade arquitectónica da Europa e aspectos centrais do desenvolvimento de vínculos de identificação local.

- Conjugar os valores culturais, a interacção social característica e as possibilidades de configuração arquitectónicas com os condicionalismos técnicos e ecológicos por forma a criar e manter a identidade cultural de um lugar.

- Estreitar os vínculos entre as áreas urbanas, como zonas de habitação e trabalho, e as áreas rurais, para promover a circulação do fluxo de materiais entre as áreas urbanas e as rurais e a manutenção das funções de refúgio e de repouso.

1.11. Não há dúvida que existe a opinião generalizada de que só um conceito de desenvolvimento sustentável e respeitando o meio ambiente permite assegurar o futuro da nossa sociedade. No entanto, é necessário aclarar ainda muitos pontos para se poder avaliar de modo realista as oportunidades e riscos inerentes a tal conceito. Para alcançar um desenvolvimento duradouro e respeitando o meio ambiente, deve promover-se, sobretudo, o sentimento de responsabilidade colectiva e individual e, do mesmo modo, o sentimento de responsabilidade perante as gerações futuras.

1.12. Actualmente debatem-se diferentes propostas de definição em matéria de urbanismo sustentável.

Tal como sucedeu com o conceito de «desenvolvimento sustentável», ainda não se impôs uma definição comum em matéria de urbanismo sustentável, nem nos Estados-Membros nem a nível internacional.

1.13. O Comité reconhece que as exigências em matéria de urbanismo sustentável são, em certa medida, diferentes nas zonas de aglomeração urbanas e nas regiões periféricas menos densamente povoadas da União Europeia (por exemplo, a zona oeste da Irlanda, as terras altas e ilhas da Escócia, a região dos Pirenéus e a zona norte da Escandinávia). Independentemente disto, as regiões periféricas da Europa estão com frequência situadas em zonas climáticas ecologicamente frágeis, que requerem uma gestão duradoura específica dos recursos naturais. Portanto, também nestes domínios é conveniente ter em conta os objectivos de um urbanismo sustentável. Contudo, a dotação financeira destas regiões torna especialmente difícil a realização dos objectivos do urbanismo sustentável.

1.14. O presente parecer concorda, em termos de conteúdo, com o parecer favorável do Comité Económico e Social sobre o «Livro Verde sobre o ambiente urbano» (). No entanto, o presente parecer constitui um aprofundamento do parecer anterior sobre «urbanismo sustentável» e uma superação, na medida em que se centra prioritariamente, ainda que não em termos exclusivos, no ambiente urbano.

2. Observações na generalidade

2.1. O conceito de «desenvolvimento sustentável» vai-se consagrando paulatinamente na política da União Europeia. Os vários sectores (por exemplo, política agrícola, política energética e política regional e local) seguem uma evolução com frequência paralela, ainda que lamentavelmente nem sempre coordenada. Deve estabelecer-se uma maior coordenação. Apesar de na UE o debate sobre o tema «urbanismo sustentável» se encontrar no início, vão-se cristalizando algumas certezas fundamentais.

2.2. Por exemplo, todos os peritos concordam em assinalar que a conservação do património arquitectónico apresenta, em muitos casos, vantagens económicas e ecológicas em relação às medidas a favor de construções novas. Ao mesmo tempo, não há dúvida que o saneamento e a modernização dos edifícios existentes requerem mais mão-de-obra e não permitem uma automatização do mesmo nível que a construção de novos edifícios. O saneamento e a modernização aparecem, pois, como duas medidas mais razoáveis do ponto de vista da política de emprego.

2.3. Por isso, a condição prévia do aparecimento de novos impulsos a favor da protecção do meio ambiente e da criação de empregos é a reorientação da política urbanística no sentido de um urbanismo sustentável.

2.3.1. Para alcançar os objectivos de um urbanismo sustentável é necessário, portanto, adoptar uma série de medidas que vão desde a revisão do conjunto de instrumentos legislativos até à abertura de um debate que abarque toda a sociedade sobre o conteúdo e os objectivos de um urbanismo sustentável, passando pela revisão das prioridades em matéria de investigação e fomento.

2.4. Apesar de urbanismo sustentável ser, frequentemente, sinónimo de construção ecológica, não deve ficar limitado a isso. O urbanismo sustentável, como se assinalou anteriormente, engloba múltiplos aspectos e deveria, portanto, integrar-se como elemento de uma gestão moderna da cidade e do território.

Os esforços a favor de um urbanismo sustentável têm os seguintes pontos em comum:

2.5. A gestão do espaço

Nos Estados-Membros da UE existem diferenças no tocante à densidade de construção. No entanto, sobretudo nas aglomerações urbanas, podem apontar-se uma série de tendências similares.

2.5.1. Incrementa-se o grau de utilização do solo para povoações e redes de transporte, o que tem consequências negativas importantes tanto para o homem como para o meio ambiente. Entre elas pode citar-se a destruição de espaços de vida, uma perda na qualidade do lazer, o agravamento da poluição devido ao aumento do volume de transportes, perturbações no ciclo hidrológico, etc.

2.5.2. Os excessos da destruição da paisagem e a sobreconstrução («urban sprawl») devem ser contrariados através de uma gestão inteligente do espaço. Neste ponto existem diversas soluções, por exemplo, dar prioridade à reutilização de espaços abandonados (reciclagem do espaço), em oposição à urbanização de terrenos livres ou zonas verdes.

2.5.3. Neste contexto, a reciclagem dos espaços não deve ser vista, unicamente, como a reafectação de terrenos isolados ou de zonas industriais, antes podendo incluir a reabilitação de cidades ou de bairros abandonados.

2.6. A poupança de recursos e de materiais (redução do consumo de electricidade e de energia)

O sector da construção caracteriza-se por uma utilização especialmente importante de materiais e recursos.

2.6.1. A extracção de matérias primas (argila, areia, saibro, cal, etc.), assim como a sua transformação (por exemplo em cimento, ladrilhos, elementos de construção pré-fabricados), são em parte responsáveis pelos graves danos causados à paisagem e ao ecossistema, consomem quantidades extraordinárias de energia e geram muitas emissões poluentes.

2.6.2. Por outro lado, existe uma procura considerável de redes de transportes, que se desenvolve fundamentalmente em termos rodoviários, com as repercussões adicionais que isso implica em matéria de consumo de energia e volume de tráfego.

2.6.3. Neste contexto, é pois indispensável levar a cabo uma redução, com a ajuda de métodos de produção e elaboração inovadores e eficientes.

2.6.4. Do mesmo modo, os métodos modernos podem contribuir para a redução substancial de resíduos ligados ao fabrico de produtos específicos e, ao mesmo tempo, os custos e as agressões ao meio ambiente (por exemplo, a descarga de resíduos).

2.6.5. Devido ao grande volume de fluxos mássicos, até a poupança proporcionalmente pouco importante, por exemplo, que se leva a cabo em cada obra pode contribuir para reduções importantes para a economia nacional.

2.6.6. Neste contexto, é especialmente importante privilegiar o saneamento e a modernização de edifícios antigos, dado que, de acordo com conclusões de uma análise dos ciclos de vida, estas actividades permitem poupar mais materiais e energia do que a construção de edifícios novos. Ao mesmo tempo, o volume específico de resíduos que devem ser eliminados por unidade de habitação ou de produção é consideravelmente mais baixo.

2.6.7. Em princípio, acolhe-se positivamente a reciclagem de materiais de construção, mas é importante assinalar que se deve dar prioridade à reutilização, ou seja, ao saneamento e modernização, em detrimento da reciclagem, também em termos da política de gestão de resíduos da União Europeia.

2.6.8. Devido às numerosas substâncias poluidoras que se utilizaram no passado no sector da construção (por exemplo, amianto, tubos e pintura com chumbo, condensadores e agentes de impermeabilização com PCB, PVC, etc.), o edifício deve ser submetido, antes da sua reciclagem, a uma descontaminação completa, a fim de evitar a libertação ou a disseminação dos agentes.

2.6.9. É claro que persiste a procura de novas construções. São precisamente as experiências adquiridas na época recente (aumento dos materiais utilizados na construção, sobretudo materiais compostos) que demonstram que no planeamento e construção de um edifício é necessário prever a sua destruição futura, a fim de limitar ao mínimo a quantidade de materiais empregues não reutilizáveis.

2.7. A gestão dos edifícios

2.7.1. Apesar da importância do sector da construção de edifícios novos, pode falar-se de uma tendência crescente de renovação e de utilização múltipla das estruturas existentes. A este respeito, é essencial instaurar uma gestão dos edifícios inteligente e inovadora, que consistiría fundamentalmente em medidas de saneamento, modernização e transformação no sector da construção.

2.8. Mudança de mentalidade

2.8.1. Não existe dúvida alguma de que, além das melhores técnicas e inovações, é necessária uma mudança de mentalidade dos utilizadores dos edifícios.

2.8.2. Todos sabem que o aumento do nível de bem-estar deu lugar a um aumento do «consumo» de superfícies de habitação por habitante nos Estados-Membros da UE.

2.8.3. Apesar do relativo estagnamento demográfico e do aumento do parque de habitação, esta tendência provocou em muitos Estados-Membros (nas aglomerações) uma escassez de habitação que se traduz, entre outras coisas, num aumento considerável das rendas.

2.8.4. Os estudos científicos salientam que, mesmo quando se realizam renovações ou novas construções com um espírito ecológico e económico, não é possível realizar plenamente o potencial de poupança de energia ou de água porque os utilizadores descuram algumas normas de conduta por ignorância ou negligência.

2.8.5. Seguem-se alguns exemplos típicos:

- má ventilação;

- desconhecimento dos dispositivos de poupança de água;

- utilização não económica dos electrodomésticos, etc.

2.8.6. A aplicação do conceito de «urbanismo sustentável» exige, além de inovações técnicas, o planeamento das necessidades, informação e, se necessário, uma mudança de mentalidade dos utilizadores respectivos. Neste contexto, é conveniente lutar igualmente contra a falta de informação da população.

2.8.7. Este objectivo só pode ser alcançado a nível europeu e nacional através de um debate que englobe toda a sociedade e, no que se refere aos indivíduos, através da uma participação precoce do utilizador posterior. Neste sentido, é necessário destacar a importância das organizações não governamentais e do sector de voluntariado, que exercem uma função importante na difusão e na aplicação de «boas práticas».

2.8.8. No domínio da construção de edifícios novos, é necessário levar a cabo uma mudança radical por forma a passar da funcionalidade unidimensional para a multifuncionalidade.

2.8.9. A concepção de base de um edifício deve permitir a sua adaptação posterior às necessidades mutáveis do utilizador, por exemplo:

- famílias numerosas;

- casais sem filhos;

- idosos;

- pessoas com deficiência;

- pequenos comerciantes e artesãos.

2.9. Os elementos centrais do urbanismo sustentável podem resumir-se do seguinte modo:

- manutenção das construções existentes em vez da construção de edifícios novos;

- prioridade à reutilização em detrimento da reciclagem;

- informação;

- participação e formação dos utilizadores;

- substituição da utilização de recursos energéticos e matérias-primas por trabalho humano;

- melhoria da protecção do trabalho e da saúde.

3. Objectivos

3.1. Desenvolvimento de modelos

3.1.1. O debate sobre os objectivos e a configuração do conceito de urbanismo sustentável encontra-se no princípio. Actualmente, é, portanto, impossível propor um modelo de contornos claramente definidos.

3.1.2. Contudo, é indispensável, dado que se colocou o problema, continuar a desenvolver um modelo de tais características. É, portanto, essencial prosseguir de modo intensivo o trabalho científico e iniciar um debate em todos os sectores interessados da sociedade. A cooperação e a associação entre os diferentes níveis, organizações e grupos de interesse são determinantes.

3.2. Redução dos fluxos de materiais e de energia

3.2.1. Os conhecimentos actuais salientam que a questão dos fluxos de materiais e de energia se reveste de uma importância fundamental para a avaliação do urbanismo sustentável.

3.2.2. A redução destes fluxos tem consequências importantes no consumo da energia (e, consequentemente, nas emissões de CO2), a utilização dos espaços naturais, as emissões e o volume do transporte.

3.2.3. Serve, além disso, para conservar os espaços naturais e as áreas de lazer e contribui de forma essencial para a redução da poluição do meio ambiente e a estabilização do clima. Este conceito engloba não só a protecção do clima a nível mundial como também as condições troposféricas e as condições climáticas locais.

3.3. Formas de trabalho inovadoras e orientadas para o futuro

3.3.1. Uma vez concluídos os grandes projectos de infra-estruturas e reconstrução na zona Leste da UE, os esforços vão centrar-se, a médio prazo, na conservação e adaptação das construções existentes.

3.3.2. Os empregos suprimidos na década de 1990 devido ao aumento da produtividade e da automatização não poderão voltar a ser recuperados nos sectores tradicionais, nem sequer no caso de uma melhoria da conjuntura.

3.3.3. É, por conseguinte, indispensável a criação de formas de trabalho inovadoras e orientadas para o futuro.

3.3.4. Ao mesmo tempo, é de prever que se tornará patente uma necessidade de saneamento e modernização, que resulta favorável para os interesses do meio ambiente.

3.3.5. O objectivo deve consistir, portanto, na realização deste potencial de emprego em colaboração com os interlocutores sociais, com os olhos postos no futuro, e no seu fomento através das medidas de acompanhamento apropriadas.

3.4. Medidas de formação contínua, qualificação dos trabalhadores

3.4.1. A condição preliminar para a realização plena deste potencial de criação de emprego é a capacidade de resposta às novas exigências no local de trabalho.

3.4.2. Para tal, é fundamental a aquisição de novas qualificações como a aprendizagem da utilização de materiais e métodos diferentes, a demolição selectiva dos edifícios, a separação dos diferentes tipos de resíduos na obra, etc.

3.4.3. Contudo, continua a faltar uma oferta adequada para os trabalhadores interessados.

3.4.4. As experiências adquiridas até à data no sector da construção ecológica revelam que os conhecimentos necessários (da concepção à realização) continuam a ser insuficientes em todos os domínios.

3.4.5. Do mesmo modo, a conservação de edifícios históricos antigos e a luta contra agressões ao meio ambiente requerem qualificações específicas.

3.4.6. Destas considerações resultam uma série de exigências em matéria de formação profissional e formação contínua.

4. Exigências

4.1. Dada a diversidade de questões sociais, ecológicas e económicas que se colocam neste domínio, o Comité insta a Comissão a integrar o conceito de urbanismo sustentável como prioridade de investigação na continuação do 5º programa-quadro. Tal tem de ser realizado em sintonia com as recomendações apresentadas pelo Comité no seu parecer sobre «Rumo ao 5º programa-quadro: objectivos científicos e tecnológicos», assim como em coordenação com os outros instrumentos dos Fundos Estruturais.

4.2. Este assunto só foi investigado parcialmente pela UE e até agora limita-se a projectos e iniciativas levadas a cabo de modo isolado nos diversos Estados-Membros. Dado os grandes desafios que se colocam ao urbanismo sustentável e que abrangem, além disso, muitos domínios, é necessário um novo começo para alcançar os objectivos pretendidos. A deficiência de coordenação e o significado trans-nacional deste tema exigem da União Europeia um empenhamento reforçado e global.

4.3. É importante criar uma base de dados sólida, em função da qual se possam adoptar decisões políticas razoáveis. Seria igualmente conveniente que os Estados-Membros recompilassem e trocassem as suas experiências em matéria de urbanismo sustentável.

4.4. Para além dos pontos essenciais em matéria de meio ambiente e de energia, o Comité considera que este assunto é especialmente importante devido ao seu potencial de inovação e fomento da competitividade, sobretudo para as pequenas e médias empresas. Deve estudar-se cuidadosamente o potencial de poupança de recursos naturais, energia e espaço, assim como os efeitos na política do emprego. Os resultados deverão servir de base à elaboração de programas e iniciativas de fomento comunitários.

4.5. É necessário desenvolver um esforço para estabelecer ligações entre estes domínios de interesse.

4.6. O desbloqueio dos recursos correspondentes permitirá apoiar os projectos-piloto e os projectos-modelo, que podem servir como ponto de cristalização das inovações e responder, ao mesmo tempo, às exigências da política europeia sobre o meio ambiente, por exemplo o conceito de participação da Agenda 21 local. Para tal, é necessário apoiar também medidas inovadoras para a resolução de obstáculos no âmbito do saneamento e modernização das habitações para arrendar (problemas financeiros e jurídicos entre os senhorios e os inquilinos).

4.7. É especialmente importante estabelecer um equilíbrio da situação nos diversos Estados-Membros da UE para determinar critérios de avaliação e concessão comuns e iniciar um debate sobre o conteúdo do conceito de urbanismo sustentável a fim de propor uma definição europeia viável.

4.8. Insta-se a Comissão a que, no âmbito do urbanismo sustentável, elabore as estratégias que resultem mais vantajosas e eficientes do ponto de vista económico, ecológico e social.

4.9. De acordo com os dados de que se dispõe actualmente, o potencial de emprego ligado ao saneamento e à adaptação de edifícios já existentes é elevado. A sua realização exige que o trabalhador disponha dos conhecimentos e das qualificações necessários.

4.10. A Comissão deve propor um plano que permita aos trabalhadores de todas as idades adquirir a qualificação indispensável para o sector da modernização e do saneamento que se encontra em plena expansão.

4.11. Deve procurar-se elaborar directivas ou recomendações relativas às normas básicas de um urbanismo sustentável, tendo em conta o princípio de subsidiariedade. Tal incluiria a definição dos objectivos e dos parâmetros (por exemplo, uma determinada limitação da utilização da superfície, valores de referência para a utilização do material de reciclagem, programas de construção de habitações orientados em função de critérios de urbanismo sustentável, etc.) e a recompilação uniforme e a publicação dos dados pertinentes a nível nacional e comunitário.

4.12. O Comité considera indispensável colocar à disposição das partes especialmente interessadas na aplicação de um urbanismo sustentável (por exemplo, cidades e municípios, organizações e empresas privadas) a informação e as recomendações correspondentes. Resultam particularmente interessantes as estratégias de aplicação inovadoras (por exemplo, os contratos ambientais, os incentivos financeiros e as considerações de rentabilidade, a modernização das disposições pertinentes, os procedimentos de participação dos cidadãos, etc.), que deverão ser elaborados a partir de relatórios de peritos e/ou de seminários e «workshops».

Bruxelas, 1 de Outubro de 1997.

O Presidente do Comité Económico e Social

Tom JENKINS

() JO C 138 de 17. 5. 1993; JO C 140 de 11. 5. 1996.

() JO C 269 de 14. 10. 1991.