em conformidade com o artigo 395.º da Diretiva 2006/112/CE do Conselho

1. CONTEXTO

Nos termos do artigo 395.º da Diretiva 2006/112/CE do Conselho, de 28 de novembro de 2006, relativa ao sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado («Diretiva IVA»), o Conselho, deliberando por unanimidade sob proposta da Comissão, pode autorizar os Estados-Membros a introduzirem medidas especiais derrogatórias da referida diretiva para simplificar a cobrança do IVA ou para evitar certas fraudes ou evasões fiscais. Uma vez que este procedimento prevê uma derrogação dos princípios gerais do IVA, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE), as medidas nacionais derrogatórias a que se refere o artigo 395.º da Diretiva IVA, permitidas «para simplificar a cobrança do imposto ou para evitar certas fraudes ou evasões fiscais» devem ser interpretadas estritamente. Além disso, devem ser necessárias e adequadas à realização do objetivo específico que prosseguem e afetar o menos possível os objetivos e os princípios da Diretiva IVA.

Por ofício registado na Comissão em 17 de junho de 2020, a Hungria solicitou autorização para continuar a aplicar uma medida em derrogação do artigo 193.º da Diretiva IVA. Em conformidade com o disposto no artigo 395.º, n.º 2, da Diretiva IVA, a Comissão informou os outros Estados-Membros, por ofício de 16 de setembro de 2020, do pedido apresentado pela Hungria. Por ofício de 17 de setembro de 2020, a Comissão informou a Hungria de que dispunha de todas as informações que considerava necessárias para apreciar o pedido.

Regra geral, a pessoa responsável pelo pagamento do IVA às autoridades fiscais nos termos do artigo 193.º da Diretiva IVA é o sujeito passivo que efetua a entrega de bens ou a prestação de serviços. A finalidade da derrogação cuja prorrogação é solicitada pela Hungria é transferir essa responsabilidade para o sujeito passivo destinatário da entrega de bens ou da prestação de serviços (o chamado mecanismo de autoliquidação), em caso de colocação à disposição de pessoal cuja atividade não esteja abrangida pelo artigo 199.º, n.º 1, alínea a), da Diretiva IVA. O artigo 199.º, n.º 1, alínea b), da Diretiva IVA permite que os Estados-Membros apliquem o mecanismo de autoliquidação à colocação à disposição de pessoal que participe nos serviços de construção, incluindo reparação, limpeza, manutenção, alteração e demolição respeitantes a bens imóveis. Por conseguinte, a medida derrogatória permite à Hungria aplicar o mecanismo de autoliquidação à colocação à disposição de pessoal em todos os setores de atividade económica. O objetivo da derrogação solicitada é a luta contra a fraude.

2. AUTOLIQUIDAÇÃO

Nos termos do artigo 193.º da Diretiva IVA, a pessoa responsável pelo pagamento do IVA é o sujeito passivo que efetua a entrega de bens ou a prestação de serviços. O objetivo do mecanismo de autoliquidação é transferir essa responsabilidade para o sujeito passivo destinatário da entrega de bens ou da prestação de serviços. O mecanismo de autoliquidação é frequentemente utilizado para combater a fraude ao IVA em setores específicos da economia, nomeadamente através do recurso a estruturas do «operador fictício».

A figura do operador fictício ocorre quando os operadores que vendem bens ou prestam serviços cobram o IVA aos seus clientes e subsequentemente desaparecem sem entregar às autoridades fiscais o IVA que cobraram aos seus clientes. Ao designar o destinatário dos bens ou serviços como a pessoa responsável pelo pagamento do IVA em tais casos, o mecanismo nacional de autoliquidação permite eliminar a possibilidade da prática desse tipo de evasão fiscal.

Nas informações adicionais apresentadas para fundamentar o seu pedido, a Hungria declarou que a fraude cometida na colocação à disposição de pessoal tinha semelhanças com as estruturas do operador fictício, dado que estes serviços são de fácil prestação e que o principal custo para os prestadores de serviços é o custo com os empregados, o qual não implica o pagamento de IVA. Por conseguinte, o ganho para os autores de fraudes é, na prática, o montante total do IVA cobrado ao cliente.

3. PEDIDO

A fim de combater a fraude ao IVA no setor das agências de trabalho temporário, a Hungria solicitou, em 2014, autorização para introduzir uma medida especial em derrogação do artigo 193.º da Diretiva IVA, a fim de prever que, relativamente à colocação à disposição de pessoal, cuja atividade não esteja abrangida pelo artigo 199.º, n.º 1, alínea a), da referida diretiva, o devedor do IVA é o sujeito passivo destinatário dessa prestação. A autorização foi concedida pela Decisão de Execução (UE) 2015/2349 do Conselho e expirou em 31 de dezembro de 2017.

Em 2017, a Hungria apresentou um novo pedido a fim de, no que respeita aos mesmos serviços que envolvam colocação à disposição de pessoal, designar como devedor do IVA o seu destinatário. Consequentemente, a Decisão de Execução (UE) 2018/486 do Conselho concedeu essa autorização até 31 de dezembro de 2020.

A Hungria solicita agora, nos termos do artigo 395.º da Diretiva IVA, que o Conselho, deliberando sob proposta da Comissão, autorize a Hungria a continuar a aplicar esta medida especial derrogatória do artigo 193.º da Diretiva IVA no que diz respeito à aplicação de um mecanismo de autoliquidação às prestações internas de serviços que envolvam a colocação à disposição de pessoal cuja atividade não esteja abrangida pelo artigo 199.º, n.º 1, alínea a), da referida diretiva.

O pedido abrange a colocação à disposição de pessoal efetuada através de agências de trabalho temporário, o destacamento de pessoal, as cooperativas escolares, as cooperativas de pensionistas e todas as prestações de serviços que não sejam efetuadas ao abrigo destas formas jurídicas, mas que, em termos de conteúdo, impliquem efetivamente a colocação à disposição de pessoal. Por conseguinte, a autorização cuja prorrogação é solicitada permite à Hungria aplicar, na prática, o mecanismo de autoliquidação a todos os serviços que consistam na colocação à disposição de pessoal.

De acordo com o pedido da Hungria, a colocação à disposição de pessoal é extremamente vulnerável à fraude fiscal. Os principais custos das agências de trabalho temporário são os salários e os impostos e contribuições conexos, que não implicam qualquer IVA a montante, enquanto as suas aquisições são comparativamente insignificantes. Por conseguinte, se o mecanismo de autoliquidação não for aplicado, o montante do IVA cobrado pelos operadores do setor aos seus clientes, ou seja, o IVA a jusante, é muito superior ao montante do IVA dedutível, o IVA a montante. Regra geral, tal deveria conduzir a uma situação de dívida relativamente ao Tesouro em matéria de IVA. Além disso, a colocação à disposição de pessoal é muito simples de assegurar, uma vez que não são necessários conhecimentos especiais nem equipamentos especiais para iniciar a atividade económica, o que torna muito fácil a entrada no mercado em causa.

As empresas fraudulentas que prestam serviços de agências de trabalho temporário criam normalmente uma cadeia, e a empresa situada no final da cadeia que presta efetivamente o serviço de colocação à disposição de pessoal não paga o IVA aplicável ao serviço. Esta prática falseia a concorrência, pondo assim em causa o funcionamento das empresas que cumprem a lei. Além disso, a evasão fiscal no setor envolve não só o IVA, como também os impostos e as contribuições em matéria de emprego, que representam cerca de 40 % do custo total do emprego.

De acordo com as informações apresentadas pela Hungria, a introdução do mecanismo de autoliquidação na colocação à disposição de pessoal levou a uma redução do número de prestadores que operam no setor, não obstante um aumento do valor tributável dos serviços prestados. Esta tendência, na sua opinião, indica um efeito de «limpeza» do mercado.

A Hungria afirma no seu pedido que a medida demonstrou ser um instrumento adequado e eficaz para combater as práticas abusivas e ajudou a reduzir a fraude ao IVA no setor. Tendo em conta a natureza específica do setor das agências de trabalho temporário, que não exige conhecimentos especializados específicos para o exercício desta atividade económica e em que os montantes de IVA a pagar são muito superiores ao montante do IVA dedutível, se o mecanismo de autoliquidação deixar de poder ser aplicado, a situação inicial seria, de acordo com a Hungria, rapidamente restabelecida e as cadeias fraudulentas voltariam de imediato a surgir.

Por outro lado, a Hungria salienta que a recessão económica mundial causada pela pandemia de COVID-19 afetou gravemente o emprego e, em especial, o setor da colocação à disposição de pessoal. A flexibilidade no que diz respeito à utilização da mão de obra ajudaria as empresas a recuperar desta situação. Assim, espera-se que a taxa de mão de obra em regime de cedência e locação temporária através dos serviços de agência temporária será superior à taxa registada antes do surto de COVID-19, o que poderia constituir um incentivo para os autores de fraudes tentarem entrar neste setor. Por conseguinte, a prorrogação da medida derrogatória ajudaria a evitar o aparecimento de autores de fraudes no setor.

4. PONTO DE VISTA DA COMISSÃO