Parecer do Comité das Regiões sobre a "Proposta de directiva do Conselho relativa à incineração de resíduos"

(1999/C 198/08)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Tendo em conta a proposta de directiva do Conselho relativa à incineração de resíduos (COM(1998) 558 final - 98/0289 SYN)(1);

Tendo em conta a decisão da Comissão de 7 de Outubro de 1998 de o consultar sobre a matéria nos termos do artigo 198.o-C do Tratado que institui a Comunidade Europeia;

Tendo em conta a decisão da Mesa de 15 de Julho de 1998 de incumbir a Comissão 4 "Ordenamento do Território, Política Urbana, Energia e Ambiente" da preparação do parecer;

Tendo em conta o projecto de parecer (CdR 447/98 rev. 1) adoptado pela Comissão 4 em 4 de Fevereiro de 1999 (relator: Jens Kramer Mikkelsen),

adoptou por unanimidade, na 28.a reunião plenária, em 10 e 11 de Março de 1999 (sessão de 10 de Março), o presente parecer.

Introdução

1. O Comité das Regiões recebeu o texto definitivo da proposta de directiva do Conselho relativa à incineração de resíduos, apresentada pela Comissão em 7 de Outubro de 1998.

2. Esta proposta de directiva do Conselho, incide quer nos resíduos incinerados em incineradoras tradicionais quer nos incinerados em instalações de co-incineração, tais como fornos de cimenteiras e centrais eléctricas.

Observações na generalidade

3. O Comité das Regiões acolhe com satisfação a proposta de directiva do Conselho relativa à incineração de resíduos, apresentada pela Comissão. O Comité é de opinião que a proposta é um texto bem concebido, que dá resposta a uma necessidade importante.

4. Esta proposta de directiva do Conselho visa contribuir para que o processo de incineração de resíduos obedeça a considerações de ordem sanitária e ecológica. Todavia, a proposta de directiva não vem resolver os problemas gerados pela forte oposição manifestada, em inúmeros pontos da Europa, à utilização de instalações de incineração como elemento constitutivo da solução escolhida para resolver o problema dos resíduos, razão por que, naquelas zonas, se optou pela deposição de grandes quantidades de resíduos em aterros sanitários. Isto, todavia, representa um risco de poluição das águas subterrâneas, do mar, dos lagos e dos cursos de água, além de a deposição de resíduos biodegradáveis nas lixeiras dar origem à emissão de metano, o qual, por seu turno, contribui, em grande escala, para o efeito de estufa.

5. O Comité das Regiões é de opinião que a incineração de resíduos acompanhada de aproveitamento energético pode, com vantagem, traduzir-se na constituição de um sistema moderno de tratamento de resíduos, na medida em que haja garantias de que esta solução se integre numa organização coerente de tratamento de resíduos e de modo que se possa assegurar que a incineração de resíduos não constitua obstáculo a iniciativas de reciclagem de materiais ou a iniciativas de redução máxima da quantidade de resíduos. Será ainda necessário garantir que a incineração de resíduos se faça em conformidade com as disposições gerais vigentes em matéria de emissões de gases e de contaminação das águas, etc.

6. Na sua resolução relativa a uma estratégia comunitária para a gestão dos resíduos(2), o Conselho insistiu na necessidade de promover a utilização dos resíduos, designadamente através da valorização energética. A proposta de directiva do Conselho relativa à deposição de resíduos, apresentada pela Comissão(3), impõe, além disso, obrigações de redução da quantidade de resíduos biodegradáveis depostos em lixeiras. No seu parecer de 11 de Junho de 1997(4) sobre a proposta de directiva relativa à deposição de resíduos, o Comité das Regiões aprovou esta obrigação. A este respeito, o Comité das Regiões deseja salientar que, no futuro, será de prever um aumento do recurso à solução de incineração.

7. O Comité das Regiões considera importante que a exploração das instalações de incineração se baseie no princípio de elevado nível de protecção ambiental e que será necessário garantir um elevado nível de transparência da organização, execução e exploração das instalações. Simultaneamente, isso poderá reduzir os problemas associados à localização adequada e à construção das futuras instalações, problemas do foro da chamada síndroma do "DQNSA" ("Desde que não seja aqui"). O Comité das Regiões deseja salientar que as autarquias são, muitas vezes, os principais organizadores e contribuintes financeiros em matéria de gestão de resíduos e têm um papel decisivo na comunicação com os cidadãos, por consequência devendo um sistema adequado de gestão dos resíduos ser concebido em estreita colaboração com elas.

8. Será extremamente importante que a execução de instalações de incineração de resíduos seja inserida no quadro de uma organização coerente que integre a organização relativa aos resíduos e à energia, de modo que o impacte ambiental dessas instalações seja tão positivo quanto possível e se destaque bem a importância da respectiva fiabilidade em termos de solução adequada para o tratamento de resíduos do ponto de vista ambiental.

9. O Comité das Regiões considera que seria conveniente alargar a proposta de directiva relativa à incineração de resíduos no sentido de impor uma obrigação de triagem prévia dos resíduos antes da respectiva incineração, com o objectivo de eliminar resíduos indesejáveis. A este respeito, o Comité das Regiões salienta a importância de organizar, de maneira apropriada, uma recolha selectiva antes do transporte dos resíduos para as instalações de incineração.

10. Convém definir orientações uniformes para os Estados-Membros em matéria de incineração de resíduos, designadamente para evitar transportes inúteis de resíduos entre os países. O Comité das Regiões dá muita importância à necessidade de limitar este problema.

11. O Comité das Regiões tem, todavia, a sensação de que, entre a entrada em vigor da directiva e a respectiva execução por cada Estado-Membro através de transposição para a legislação nacional, será necessário prever regimes transitórios realistas. Simultaneamente, será necessário impedir o transporte de resíduos de países que já tenham adoptado a directiva para países que ainda não tenham transposto integralmente para a legislação nacional as disposições da directiva.

12. O Comité das Regiões é de opinião que a proposta de directiva terá uma importância particular para as autarquias, uma vez que, até certo ponto, lhes cabe a execução e exploração das instalações de incineração e, em numerosos casos, também o controlo dessas instalações em matéria de protecção do ambiente.

13. O Comité das Regiões constata com satisfação que o considerando n.o 6 da proposta de directiva remete para a resolução(5) do Conselho relativa a uma estratégia comunitária de gestão de resíduos, resolução essa que salienta, designadamente, a necessidade de evitar movimentos em grande escala de resíduos para o local de incineração. O Comité das Regiões associa-se à ideia segundo a qual será conveniente evitar, tanto quanto possível, movimentos de resíduos.

14. O Comité das Regiões acolhe com satisfação o facto de a directiva ser concebida como directiva que estabelece requisitos mínimos: cf., a este respeito, o considerando n.o 5 da proposta de directiva; confere-se, assim, a cada país a faculdade de impor requisitos mais estritos em matéria de regulamentação das instalações de incineração de resíduos.

15. O Comité das Regiões regozija-se com o facto de esta proposta de directiva definir orientações sobre co-incineração de resíduos. O CR fizera constar que, até à data, este domínio se encontrava à margem de qualquer regulamentação. No entender do Comité, porém, é altamente recomendável distinguir a co-incineração de resíduos como processo de valorização (de acordo com o Anexo II B da Directiva 75/442/CEE) da incineração de resíduos como processo de eliminação (de acordo com o Anexo II A da Directiva 75/442/CEE).

16. O Comité das Regiões considera indesejável que, como previsto na proposta de directiva, certas instalações industriais possam incinerar resíduos através de um processo que resulta na incorporação nos produtos finais de substâncias poluentes presentes nos resíduos, porque tal pode implicar um risco para o ambiente e/ou para a saúde humana.

17. Um caso evidente é a indústria cimenteira, em que os metais pesados presentes nos resíduos são efectivamente incorporados no cimento, o que significa que os metais pesados passam a entrar na composição de materiais de construção. O facto de substâncias indesejáveis se incorporarem, deste modo, nos produtos da indústria de cimento encerra risco a longo prazo, de problemas quer na utilização dos materiais de construção quer imediatamente antes de estes, já como resíduos, serem submetidos a tratamento controlado. O Comité das Regiões considera que este processo, bem como outros semelhantes, equivale a uma diluição dos resíduos.

18. O Comité das Regiões opõe-se à incineração de resíduos por processo que possa ser considerado diluição de resíduos, processo que tenha por consequência a incorporação de poluentes, nomeadamente de metais pesados, nos produtos e, posteriormente, a sua disseminação no ambiente na forma de materiais de construção. Na opinião do CR, isso é contraditório com as intenções da proposta de directiva (cf., a este respeito, o considerando n.o 15, que reza de garantir um nível de protecção elevado).

19. No parecer do Comité das Regiões, apenas deveria ser permitida a co-incineração de resíduos bem definidos e homogéneos, de proveniência bem definida, e desde que em conformidade com o preceituado nesta matéria.

20. O Comité das Regiões deseja salientar que a criação de unidades de tratamento e gestão de resíduos que funcionem eficientemente e correspondam às necessidades é, em larga medida, da competência das autarquias. O dimensionamento de tais unidades deve ser compatível com uma gestão comportável dos resíduos sólidos, com a redução das quantidades de resíduos geradas e com o aperfeiçoamento da reciclagem e recuperação. Sublinhar-se-á, neste particular, que o separar os resíduos de alta combustibilidade não recicláveis irá tornar extremamente difícil, técnica, económica e ambientalmente, gerir de maneira comportável unidades de incineração de resíduos dedicadas.

21. A proposta de directiva relativa à incineração de resíduos inclui, no anexo II, uma fórmula, chamada fórmula de co-incineração, utilizada para determinar os valores-limite de emissão aplicáveis ao caso de co-incineração de resíduos. Fórmula correspondente é utilizada na Directiva 94/67/CE relativa à incineração de resíduos perigosos.

22. A fórmula de co-incineração é utilizada para determinar os valores-limite do volume dos gases de escape, baseando-se na proporção de gases de combustão produzidos pela incineração de resíduos e na proporção de gases produzidos pela combustão de combustíveis fósseis.

23. O Comité das Regiões é de opinião que a utilização da fórmula de co-incineração pode conduzir, em certos casos, a que os valores-limite aplicados aos poluentes emitidos para a atmosfera pela co-incineração não sejam tão estritos como os aplicáveis à incineração em instalações tradicionais de incineração.

24. Na opinião do Comité das Regiões, diferenças entre as disposições aplicáveis às instalações de co-incineração e às instalações de incineração estão em contradição com a comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu sobre o reexame da estratégia comunitária para a gestão dos resíduos, comunicação em que se pode ler, designadamente, o seguinte: "A incidência no ambiente de uma determinada emissão tem o mesmo potencial, qualquer que seja o processo de emissão. Por consequência, não existe motivo para estabelecer normas diferentes para os diferentes sectores (indústria e instalações de tratamento de resíduos), na medida em que o material de entrada e o processo são comparáveis. Em princípio, os resíduos devem ser submetidos às mesmas normas rigorosas, sejam tratados em instalações industriais ou em instalações de tratamento de resíduos (valorização ou eliminação)." O processo de estabelecimento concreto desta equivalência normativa consta do relatório "Blokland", do nome do membro do Parlamento Europeu incumbido da preparação de relatório nesta matéria.

25. Num parecer de 16 de Janeiro de 1997 sobre a referida estratégia, o Comité das Regiões manifestou satisfação pelo facto de a Comissão pretender aplicar as mesmas normas aos resíduos, independentemente de os resíduos serem tratados em instalações industriais ou em instalações de tratamento de resíduos.

26. Dadas as implicações atrás mencionadas, o CR assinala que a forma a dar à fórmula de co-incineração do Anexo II terá de implicar a definição de valores-limite uniformes para as unidades incineradoras e co-incineradoras, permitindo o estabelecimento de condições de incineração e co-incineração uniformes. Se não for possível consegui-lo através da fórmula de co-incineração, entende o CR que haverá, então, que refundi-la ou substituí-la por valores-limite para as emissões totais de poluentes para a atmosfera, fazendo com que fiquem a aplicar-se as mesmas exigências quer às unidades incineradoras quer às co-incineradoras.

27. Todavia, o Comité das Regiões deseja alertar para a importância de, no processo de estabelecimento de valores-limite para a co-incineração de resíduos, ter em conta o princípio da utilização da melhor tecnologia disponível: cf., aliás, a directiva relativa à prevenção e à redução integrada da poluição (Directiva PRIP 96/61/CE). Deste modo, o Comité das Regiões considera importante evitar emissões inúteis.

28. O Comité das Regiões entende que, em futuros trabalhos, será conveniente fazer por se chegar a disposições uniformes em matéria de co-incineração de resíduos e de incineração em instalações de incineração de resíduos dedicadas.

29. O Comité recomenda fundir num só texto a Directiva 94/67/CE do Conselho relativa à incineração de resíduos perigosos e a presente proposta de directiva relativa à incineração de resíduos, para a regulamentação comunitária ser mais fácil de apreender e aplicar.

Observações na especialidade

30. O Comité das Regiões constata com satisfação que a definição de uma instalação de incineração constante do artigo 3.o abrange o local e toda a instalação de incineração, da recepção dos resíduos, até à incineração, aos gases de escape e às aguas residuais e ao armazenamento dos produtos residuais na instalação, passando pelo armazenamento e pela triagem prévia. Na opinião do Comité, devia-se, ainda, especificar que a energia térmica produzida pela actividade de instalações de incineração de resíduos deveria, no interesse da redução dos gases causadores do efeito de estufa e de harmonia com os compromissos assumidos pela UE (Protocolo de Quioto), ser valorizada de acordo com os meios tecnológicos actualmente disponíveis.

31. O Comité das Regiões manifesta satisfação pelo facto de a mesma definição se aplicar às actividades de co-incineração de resíduos abrangidas pela directiva.

32. O Comité perfilha a exigência pronunciada no artigo 4.o de que o calor desenvolvido no processo de incineração seja recuperado, procurando-se tirar o máximo rendimento do processo, e que se previnam, minimizem ou reciclem na medida do possível as quantidades de produtos residuais.

33. A este respeito, convém salientar a oportunidade de incentivar o desenvolvimento de processos de redução ao mínimo e de reciclagem dos produtos residuais da incineração de resíduos, a fim de limitar os problemas relacionados com a respectiva eliminação. O CR é do parecer de que é precisa mais investigação nesta área.

34. Simultaneamente, o Comité das Regiões considera o artigo 4.o adequado quanto ao estabelecimento de obrigações mínimas relacionadas com as considerações que a autoridade competente deverá ter em conta ao conceder licenças para incineração de resíduos.

35. No respeitante ao artigo 5.o da proposta de directiva, o Comité das Regiões salientaria a necessidade de se criarem, obrigatoriamente, sistemas adequados de controlo para evitar a introdução acidental de resíduos perigosos.

36. Na opinião do Comité das Regiões, seria conveniente completar o artigo 5.o com uma obrigação de triagem prévia dos resíduos antes da incineração, de preferência na fonte, tendo em vista melhorar o processo de incineração e, por consequência, reduzir a quantidade de substâncias indesejáveis presentes nos resíduos do próprio processo de incineração e nos gases de escape.

37. Consta do artigo 6.o obrigação de atingir um teor em carbono orgânico total (COT) das escórias e cinzas depositadas inferior a 3 % do peso em seco do material. O Comité das Regiões considera que, actualmente, as instalações modernas de incineração podem cumprir sem dificuldade esta obrigação de 3 % máximo de COT, e até por uma margem confortável, pelo que aprova esta obrigação.

38. O artigo 6.o prevê ainda que todas as instalações de incineração sejam concebidas, equipadas e exploradas de modo a permitir que os gases resultantes da incineração sejam mantidos a uma temperatura mínima de 850 oC durante pelo menos dois segundos. O CR aprova esta obrigação.

39. O Comité das Regiões considera que a obrigação de uma temperatura de 850 oC para a exploração de instalações de incineração contribui para prevenir a formação de dioxinas. Uma vez que o artigo 11.o prevê uma obrigação de medição contínua no interior do forno, torna-se, deste modo, possível controlar constantemente a temperatura e prevenir a formação de dioxinas.

40. Deste modo, o Comité das Regiões é de opinião que o artigo 6.o contribui para garantir uma boa qualidade de incineração.

41. Além disso, o artigo 6.o prevê que todas as instalações de incineração sejam equipadas com queimadores auxiliares a fim de garantir que, ao inflamar resíduos, a temperatura possa ser rapidamente conduzida até ao valor desejado. A instalação obrigatória de queimadores auxiliares é necessária para garantir o arranque rápido da incineradora e acautelar que a instalação não desça aquém da temperatura mínima enquanto nela se encontrarem resíduos por incinerar.

42. O artigo 7.o prevê que as instalações de incineração sejam concebidas e exploradas de modo a não serem ultrapassados os valores-limite de emissão previstos no anexo V relativamente aos gases de escape.

43. O Comité das Regiões considera que os valores-limite estabelecidos no anexo V podem ser respeitados sem dificuldade com a tecnologia disponível. Caso se consolide a proposta de directiva em apreço com a Directiva 94/67/CE relativa à incineração de resíduos perigosos, deverão vigorar valores-limite uniformes para todos os tipos de instalações de incineração de resíduos.

44. O Comité das Regiões reclama a fixação de um valor-limite para o amoníaco (NH3), uma vez que a depuração dos óxidos de azoto se efectua, normalmente, através da adição de amoníaco aos gases de escape. O amoníaco pode, designadamente, em casos de concentração excessiva, dar azo a odores incomodativos e à precipitação de resíduos azotados nos solos.

45. O artigo 7.o da proposta de directiva faz referência ao anexo II no respeitante aos valores-limite de emissão em caso de co-incineração de resíduos. O anexo II inclui a chamada fórmula de co-incineração utilizada para determinar os valores-limite de emissão de substâncias poluentes. Os valores-limite de emissão de substâncias poluentes nos casos de co-incineração de resíduos em instalações industriais, por exemplo, são calculados como uma média entre o valor-limite previsto na directiva relativa à incineração de resíduos e o valor-limite aplicado à combustão de combustíveis fósseis. Em circunstâncias normais, este último valor é superior ao valor que consta da directiva relativa à incineração de resíduos. Isto conduz à aplicação de disposições diferentes ao caso de co-incineração e ao caso de incineração de resíduos em instalações dedicadas. Como anteriormente referido, o Comité das Regiões é de opinião que as mesmas orientações sejam aplicadas às duas categorias de instalações e que, em nenhum caso, as emissões devam ser superiores às que ocorreriam utilizando combustíveis ou matérias-primas tradicionais. No âmbito da proposta consolidação com a Directiva 94/67/CE, seria também de impor um valor máximo de 40 %, referido ao rendimento térmico do combustível, para a alimentação da co-incineração com resíduos não perigosos.

46. O Comité das Regiões é de opinião que, simultaneamente, seria conveniente estabelecer valores-limite para os resíduos de azoto, uma vez que as águas residuais das instalações de incineração contêm, normalmente, azoto, sujeitando o ambiente em que se espalham a um risco acrescido de eutrofia.

47. O artigo 8.o prevê que as autoridades competentes devem garantir que não possa proceder-se a diluição das águas residuais através de mistura com outros fluxos de águas residuais com origem na instalação. O Comité das Regiões aprova o princípio de não diluição das águas residuais. Poderá ser desejável, em princípio, proceder ao tratamento conjunto, por exemplo, da água de arrefecimento das cinzas e das águas residuais da depuração dos gases de escape na instalação, mas será necessário evitar que outros fluxos de água, tais como as águas da chuva, sejam adicionadas como diluente, na mira de não ultrapassar os valores-limite. Devia-se procurar aplicar à solução deste problema as melhores técnicas disponíveis aplicáveis a cada caso.

48. O artigo 10.o prevê a obrigação de controlo e ensaio de verificação anual do equipamento de monitorização. O Comité das Regiões tem a sensação de que esta obrigação está formulada em termos demasiado vagos, uma vez que existem numerosos e diferentes métodos de medição e, em particular, diferentes fabricantes de material de medição. O Comité das Regiões é de opinião que o 3.o parágrafo deveria prever a obrigação de testar o material de medição conforme as instruções do fabricante, mas pelo menos uma vez por ano.

49. Consta, além disso, do anexo III da proposta de directiva que a amostragem e análise de todos os poluentes devem observar as normas CEN. Nos domínios em que ainda não existam normas CEN, deverão ser aplicadas as normas nacionais.

50. O Comité das Regiões deseja salientar a importância da elaboração, em tempo útil, das normas CEN para os restantes domínios, de modo que não subsista qualquer dúvida sobre o nível de observância dos valores-limite constantes da proposta de directiva relativa à incineração de resíduos. A referência às normas nacionais não constitui, a longo prazo, solução duradoura, uma vez que podem não existir, actualmente, normas para todos os domínios em questão.

51. O artigo 11.o remete para o anexo III para efeitos de medições. O Comité das Regiões é de opinião que, na redacção actual, as regras do anexo III parecem pouco claras. O Comité das Regiões salienta a importância da elaboração, de modo claro e sem ambiguidades, das regras de aplicação neste domínio, de modo que se possa garantir a aplicação, nos diferentes Estados-Membros, de linhas de orientação uniformes tanto no plano nacional como no plano regional e local.

52. A obrigação de um mínimo de duas medições por ano dos metais pesados, dioxinas e furanos presentes nos gases de escape (cf. artigo 11.o) afigura-se surpreendente, em comparação com as obrigações estritas aplicadas em matéria de medição nas águas residuais. Como as condições de exploração das instalações de incineração de resíduos são muito variáveis, o Comité das Regiões é de opinião que um grupo de peritos deveria esclarecer com maior precisão as necessidades de medições de gases e águas residuais.

53. Para concluir, o Comité das Regiões deseja salientar novamente os aspectos positivos da proposta da Comissão e apelar para que se adopte o mais rapidamente possível uma directiva geral aplicável à incineração de resíduos perigosos e não perigosos. Chama a atenção para o facto de que os requisitos ambientais reforçados que constam da proposta de directiva se traduzem em custos financeiros acrescidos para as autarquias, na medida em que estas são responsáveis, respectivamente, pela criação e exploração das instalações de incineração e pelo controlo das respectivas prestações ambientais.

Bruxelas, 10 de Março de 1999.

O Presidente

do Comité das Regiões

Manfred DAMMEYER

(1) JO C 372 de 2.12.1998, p. 11.

(2) JO C 76 de 11.3.1997, p. 1.

(3) COM(97) 105 final - JO C 156 de 24.5.1997, p. 10.

(4) CdR 112/97 fin - JO C 244 de 11.8.1997, p. 15.

(5) JO C 76 de 11.3.1997, p. 1.