Parecer do Comité Económico e Social sobre o «XXV Relatório sobre a Política de Concorrência (1995)» () (97/C 75/06)

Em 16 de Abril de 1996, a Comissão decidiu, nos termos do disposto no artigo 198º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre o «XXV Relatório sobre a Política de Concorrência (1995)».

A Secção de Indústria, Comércio, Artesanato e Serviços, incumbida de preparar os correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 4 de Dezembro de 1996, com base no relatório introdutório do relator E. Bagliano.

Na 341ª reunião plenária (sessão de 19 de Dezembro de 1996), o Comité Económico e Social adoptou por 106 votos a favor, 2 contra e 1 abstenção o presente parecer.

I. XXV RELATÓRIO SOBRE A POLÍTICA DE CONCORRÊNCIA (1995)

1. O XXV Relatório sobre a política de concorrência de 1995

1.1. Aproveitando, nomeadamente, uma sugestão do Comité Económico e Social, este ano a Comissão dividiu em duas partes o seu exercício anual:

- Um «relatório» breve (não superior a 100 páginas), que contém a descrição dos principais desenvolvimentos, decisões e disposições legislativas em matéria de concorrência; e

- Um segundo «relatório», separado, que tem por objecto a «aplicação» das regras de concorrência em 1995, e que inclui pormenores e informações relativos, também, a cada Estado-Membro.

1.2. Mesmo reduzindo-se o número de páginas - mas melhorando ao mesmo tempo a estrutura e a articulação de todo o discurso - a «transparência» foi garantida. Com efeito, precisamente porque o grande tema da «concorrência» é simultaneamente político e técnico-jurídico, pode-se estabelecer distinção entre princípios e desenvolvimentos legislativos, de um lado, e aspectos ligados à aplicação, quer de ordem administrativa (decisões da Comissão), quer do domínio da jurisprudência (acórdãos do Tribunal e do Tribunal de Justiça), do outro, embora sem esquecer a íntima relação que há entre eles: a política de concorrência é unitária.

1.3. O Comité Económico e Social congratula-se com esta abordagem, que privilegia o intuito expositivo e, de algum modo, didáctico, levando mais em consideração as necessidades dos destinatários destes relatórios periódicos sobre a «política de concorrência» - que não são apenas os juristas, os «peritos» e os advogados, mas a generalidade dos operadores económicos - para efeitos quer de leitura mais fácil quer de uma procura mais simplificada de referências jurisprudenciais e legislativas, resumidas e comentadas de modo eficaz.

Porém, atendendo ao clima de «promoção» crescente do direito da concorrência (v. II, 11), teria interesse que os capítulos dedicados à aplicação das regras de concorrência - nacionais e comunitárias - nos Estados-Membros tivessem mais espaço.

1.4. Por outro lado, o segundo relatório, «separado», é importante não só porque contém informações preciosas sobre decisões, acórdãos e regras, mas também porque dedica um espaço adequado às respostas da própria Comissão a vários pontos do anterior «parecer» do Comité Económico e Social (e das «resoluções» do Parlamento Europeu) sobre o «relatório» anual relativo a 1994 (). Esta iniciativa - de responder ponto por ponto - remonta ao XX relatório no que toca ao Parlamento Europeu e ao XXII relatório no que toca ao Comité, colocando-se proveitosamente no quadro de uma dialéctica e colaboração mais transparentes entre as instituições no que diz respeito a estas reflexões anuais sobre a «política de concorrência» na União Europeia.

1.5. O Comité Económico e Social dá grande importância a esta prática, já consolidada, das observações específicas sobre os seus «pareceres» por parte da Comissão, e também se congratula com a oportunidade de um debate amplo e aberto - nas secções especializadas e em Assembleia Plenária - sobre a «política de concorrência» por ocasião do relatório anual da Comissão. Todavia, a necessidade de mais rapidez - nesta nossa época de crescente aceleração dos acontecimentos - induz o Comité a solicitar à Comissão que considere a possibilidade de trocas de pontos de vista mais frequentes.

A política de concorrência está, de facto, intimamente associada a numerosas «políticas» comunitárias, assim como a muitos outros problemas complexos, e os acontecimentos sucedem-se a ritmos cada vez mais acelerados, razão pela qual a utilidade de consultas mais frequentes se afigura concretamente justificada.

1.6. Não se trata de privilegiar o Comité em relação às outras instituições comunitárias (). Trata-se unicamente de ampliar e desenvolver o contributo específico do Comité Económico e Social sobre os aspectos económicos e sociais da «política de concorrência», mantendo obviamente o papel prioritário do Parlamento Europeu, o qual tem por função garantir o controlo democrático das actividades da Comissão. A abertura e a transparência são, de facto, indispensáveis para um diálogo construtivo, quer com o Parlamento, quer com o Comité Económico e Social, de modo a garantir não só o consenso democrático (ponto 21 do Relatório), mas também a verificação da eficácia real, «no terreno», da política de concorrência da Comissão, por outras palavras, da sua correspondência efectiva com a realidade económica e social.

Por outro lado, é verdade que cada projecto de comunicação ou de texto legislativo constitui, tal como a Comissão esclarece nas suas «respostas» ao anterior parecer do Comité (), uma «oportunidade ideal» para a consulta e o diálogo. Todavia, o Comité não pode deixar de confirmar e reiterar este seu desejo de ser chamado a intervir mais oportunamente, sem deixar de se dar conta das responsabilidades maiores daí decorrentes - que acabam afinal por constituir o compromisso ambicioso e crescente do seu próprio trabalho.

2. A «política de concorrência» na União Europeia. As «respostas» da Comissão ao «parecer» sobre o XXIV Relatório. A colaboração com as autoridades nacionais

2.1. Uma «política de concorrência» eficaz é um instrumento essencial para a realização de um «mercado único», efectivamente integrado, sem fronteiras internas, e com um grau crescente de coesão económica e social. Esta passou a ser uma convicção partilhada por todos, mas que carece, a todos os níveis, de acções mais fortes, coerentes e rápidas ao nível da aplicação concreta. É necessário acelerar os procedimentos de elaboração e adopção das «propostas» legislativas em curso. Os Livros «Verdes» e «Brancos» foram, e ainda são, quer pontos de partida com grande conteúdo projectual, quer instrumentos de análise, reflexão e controlo extremamente úteis na orientação das opções. Mas todo este precioso trabalho já atingiu actualmente grau de maturidade suficiente para poder receber o prémio de uma proposta de acção concreta tempestiva e adequada. Os três «relatórios» do Grupo de Consulta sobre a Competitividade («Competitiveness Advisory Group») confirmaram abalizadamente a exigência prioritária de acelerar a conclusão do mercado europeu.

2.2. A «política de concorrência» não é, de facto, tão-somente, «aplicação de regras» destinadas a garantir uma concorrência sã no mercado: também é um instrumento essencial de competitividade. Também a este respeito o consenso é geral, mas ainda não existem decisões adequadas e coerentes que lhe correspondam.

Se, não obstante, é preciso reconhecer que foram tomadas muitas iniciativas, deve-se sublinhar com determinação que a melhor eficácia é atingida conduzindo a bom termo em simultâneo, ou em compatível paralelo, um número suficiente de propostas legislativas convergentes. Também a este nível, o GCC exortou «os responsáveis políticos europeus» a redobrarem esforços para superar os obstáculos que ainda atrasam a consecução de um verdadeiro «mercado único». O Comité Económico e Social faz sua esta exortação na óptica de uma «política de concorrência» mais vigilante, mais flexível e que intervenha tempestivamente e em consonância com as outras medidas necessárias à realização plena e ao correcto funcionamento do mercado interno.

2.3. A política de concorrência, no que diz respeito à «aplicação das normas», já há muitos anos que desempenha o papel - essencial - que o Tratado lhe confere, com cada vez mais eficácia e transparência. Os «acordos» entre empresas, em especial no que toca aos preços e à repartição dos mercados, as concentrações, os auxílios estatais, os cartéis, os sectores regulamentados ou em regime de monopólio, são os domínios de intervenção nos quais a Comissão, o Tribunal de Justiça e o Tribunal de Primeira Instância desenvolvem uma acção constante de vigilância e controlo, para aprovar, proibir ou alterar. O aumento dos «casos», em 1995, deve ser interpretado mais como sinal de maior transparência e visibilidade do sistema normativo comunitário do que de uma situação de persistente ou crescente violação das regras, atendendo, também, à modesta incidência das decisões de condenação.

O Comité Económico e Social não esquece, aliás, a crescente complexidade dos fenómenos económicos e das iniciativas de cada operador, que leva, consequentemente, a que a Comissão tenha que apreciar um maior número de «casos» em que a avaliação de licitude é, precisamente, considerada difícil ou incerta pelas próprias partes interessadas. A certeza jurídica é um importante factor positivo para uma correcta política de concorrência, e a Comissão, com as suas «decisões», frequentemente ampla e notavelmente motivadas, contribui para construí-la e motivá-la.

Embora se reserve algumas críticas, no espírito de colaboração e de estímulo que sempre o caracterizou desde o seu primeiro «parecer» de 30 de Abril de 1981, o Comité Económico e Social exprime a sua satisfação com a actividade e os esforços de cada vez maior empenhamento realizados pela Comissão em 1995.

2.4. A alguns aspectos particulares das observações do Comité sobre o XXIV relatório, a Comissão responde confirmando que a política de concorrência não pode deixar de ter em conta o «contexto jurídico, económico, político e social», se quiser ser verdadeiramente um dos dois «grandes instrumentos» (em harmonia com a realização do mercado comum) () previstos no Tratado de Roma para a realização dos objectivos fundamentais da Comunidade. Em especial:

- Relativamente às sociedades «cooperativas», o Comité regista a garantia explícita de que o nº 3 do artigo 85º, se for caso dele, permite examinar estes acordos «avec la souplesse nécessaire» ();

- No tocante às «trocas de informações», a Comissão () reconhece que se trata de uma matéria delicada. O Comité Económico e Social tem bem presente o VII Relatório sobre a Política de Concorrência, no qual são definidos alguns princípios gerais, mas, de 1977 até hoje, as tecnologias da «comunicação» fizeram progressos enormes, e a informação «em tempo real» passou a ser uma necessidade quase absoluta para as empresas, sendo também, para muitas delas, em si mesma, um factor de produtividade e eficiência e, por conseguinte, de crescimento económico. Por outro lado, o Comité concorda que a avaliação destes «acordos» pode basear-se quer nas «intenções» das partes, quer nos «efeitos», esperando, todavia, que seja compatível com o sentido do progresso. Mesmo a doutrina económica do oligopólio - que é a hipótese citada pela Comissão na sua «resposta» - alterou a sua abordagem destes problemas;

- Em relação às PME, o Comité aplaude a intenção da Comissão () de alargar o campo de aplicação dos regulamentos de isenção por categorias, a fim de subtrair à proibição os «acordos» pró-competitivos entre PME, bem como o empenho de princípio em adoptar uma atitude favorável em relação à «cooperação» em geral.

2.5. Enquanto instrumento essencial da competitividade, a «política de concorrência» deve associar-se às restantes «políticas comunitárias», em particular à «política industrial, comercial, do emprego, da coesão social e da competitividade, contra a inflação e a favor da defesa dos consumidores», em conformidade com o que foi mais uma vez sublinhado no «parecer» anterior do Comité sobre o XXIV relatório (ponto 3.3).

A Comissão, em muitas respostas ao Comité, confirma a sua atenção especial às ligações entre a «política de concorrência» e os outros sectores socioeconómicos (citando, a título de exemplo, o parágrafo do relatório precisamente intitulado «concorrência e ambiente») e sublinha, por outro lado, que a política de concorrência constitui em si mesma «um instrumento indispensável da política industrial» (). A «política de concorrência», de facto, não é uma mera aplicação de regras, mas «política» num sentido mais lato e completo.

2.6. Todavia, a política de concorrência na UE precisa de pôr em prática um processo de revisão, eficaz e contínuo.

A este propósito, o Comité Económico e Social recomenda novamente à Comissão que reconsidere com a necessária flexibilidade as cooperações em sentido vertical, que não devem necessariamente ser abrangidas, em si mesmas, pela proibição do artigo 85º do Tratado de Roma. O Livro Verde constituirá uma oportunidade para um debate útil, que se pretende rápido, e para opções claras e adaptadas aos tempos actuais.

O mesmo poderá ser afirmado, sempre a propósito de rapidez e de clareza, em relação ao direito processual, que remonta substancialmente aos primeiros anos da década de 60. Os direitos da defesa, o acesso aos «dossiers», a morosidade dos procedimentos (embora tenham sido feitos progressos neste último caso) devem ser melhorados. Nem a recente redefinição do papel do conselheiro-auditor, nem, tão-pouco, a «última medida de protecção constituída pelo direito de recurso perante os Tribunais europeus de justiça» (tal como afirma a Comissão no ponto 51 do relatório) podem tranquilizar as empresas e os cidadãos que pretendem, precisamente, transparência, mas também rapidez. Para efeitos de competitividade, também os custos dos procedimentos judiciais podem e devem ser reduzidos.

2.7. O problema de uma política comunitária de concorrência eficaz carece, cada vez mais, da colaboração das autoridades nacionais. Os critérios de repartição devem ser claros e precisos, tal como a Comissão projecta, quando tenta reforçar a aplicação descentralizada a partir do nº 1 do artigo 85º e do artigo 86º, obviamente no respeito de tudo o que já está consagrado no Tratado. Devem ser envidados todos os esforços para evitar conflitos de competências e de interesses. O interesse deverá ser apenas um, ou seja, o de realizar o objectivo de uma concorrência equitativa a todos os níveis, nacional e comunitário. E a competência deveria incumbir, nos casos que não são abrangidos «de jure» pela competência da Comissão, à autoridade que estiver em melhores condições de avaliar e decidir.

Se, subsequentemente, fossem feitos progressos ainda mais significativos em matéria de harmonização das legislações nacionais, o risco de interpretações ou aplicações «diversificadas» [assim exprimia o Comité a sua preocupação no «parecer» sobre o XXIV relatório (ponto 8.1)] poderia ser sensivelmente reduzido. Em particular, os Estados-Membros que ainda as não tivessem, deveriam adoptar as disposições necessárias para permitir que as respectivas autoridades da concorrência aplicassem o nº 1 do artigo 85º e o artigo 86º do Tratado CEE (v. II, Projecto de comunicação da Comissão sobre a cooperação entre a Comissão e as autoridades de concorrência dos Estados-Membros no que diz respeito ao tratamento dos processos no âmbito dos artigos 85º e 86º do Tratado CEE).

3. Monopólios - Redes transeuropeias - Transportes - Telecomunicações - Ambiente - Profissões liberais

3.1. Monopólios

A liberalização dos mercados tradicionalmente em regime de monopólio estará entre as prioridades da «política de concorrência», se se quiser criar um verdadeiro mercado interno. A liberalização aumentará a competitividade e estimulará a inovação, no âmbito, porém, de uma «política de concorrência» que suprima os obstáculos jurídicos, abrindo o acesso ao mercado, e que condene imediatamente todos os abusos de posição dominante e qualquer acordo anticoncorrencial. Isto, sem prejudicar as exigências próprias do serviço público.

Liberalizar não tem, contudo, que significar renunciar aos objectivos da coesão económica e social da construção comunitária. A preocupação do Comité Económico e Social com eventuais problemas sociais consequentes é levada em linha de conta pela Comissão, que confirma ser, por esta razão, favorável a uma liberalização progressiva ().

A Comissão precisa, nas suas «respostas» ao Comité, que «a garantia de um serviço universal de qualidade está no centro da (sua) política de liberalização» e acrescenta que «esse serviço também pode ser prestado num contexto concorrencial por operadores quer públicos quer privados» (). Contudo, a prestação de um serviço universal não deve deixar de ficar garantida nos sectores em que as forças do mercado não são, só por si, suficientes e em que o direito de acesso dos cidadãos europeus se vê comprometido.

3.2. Redes transeuropeias

O desenvolvimento das redes transeuropeias é uma prioridade consagrada no Tratado. Não é possível criar um mercado interno efectivamente integrado, sem desenvolver as «redes de comunicação» a nível europeu, ou seja, os transportes, as TLC e a energia, os quais desempenham um «papel vital para o desemprego, a competitividade e a coesão no interior da UE», tal como consta da introdução do relatório anual apresentado pela Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu. O Comité Económico e Social sublinha, mais uma vez, o forte impacto na competitividade que terão as realizações de cada um dos projectos. No entanto, há todo o interesse em elaborar mecanismos processuais institucionais que, sem prejuízo para a correcção das decisões, evitem que os numerosos projectos destinados a melhorar as infra-estruturas transeuropeias de transportes sofram atrasos. O Comité regista, por outro lado, com satisfação, os esforços da Comissão para realizar disposições comuns para o mercado interno da energia, mas verifica que ainda se não conseguiu um equilíbrio satisfatório dessas disposições. É indesmentível que, como o afirma a Comissão no ponto 117 do XXV Relatório (citando o Relatório Ciampi), não liberalizar o sector da energia pode determinar «repercussões muito negativas sobre a competitividade da economia europeia». Mas esta liberalização deve ser prosseguida num quadro jurídico preciso, a fim de estabelecer «o melhor equilíbrio possível entre as regras de concorrência e o respeito e cumprimento das obrigações do serviço público» () e ter cuidadosamente em conta a importância para a UE da segurança do seu aprovisionamento.

3.3. Transportes marítimos

A isenção por categorias, nos termos do nº 3 do artigo 85º, adoptado em 1995, para os consórcios de empresas de transportes marítimos regulares reconhece que a finalidade destes acordos pode dizer respeito quer à melhoria da produtividade, quer à qualidade dos serviços. Todavia, é óbvio que o contexto deve ser sempre uma concorrência suficiente. No que diz respeito às «conferências marítimas», o Regulamento (CEE) nº 4056/86 das isenções por categoria foi, desde o princípio, um diploma controverso: o Comité aguarda, por conseguinte, um balanço realista dos seus efeitos.

3.4. Transportes aéreos

Relativamente aos transportes aéreos, perfilha-se sem hesitar a abordagem caso a caso que a Comissão escolheu. A reestruturação do «espaço aéreo europeu» para reduzir os custos e melhorar a qualidade dos serviços deve, indubitavelmente, ser facilitada, mas é, em todo o caso, essencial que também seja preservada uma concorrência efectiva, bem como o acesso de potenciais operadores, exercendo-se, em particular, uma vigilância eficaz dos procedimentos de atribuição de «slots». No que diz respeito ao transporte de mercadorias, o Comité regista o realismo de que a Comissão deu provas ao suprimir, em meados do corrente ano, a «isenção por categoria» de que beneficiavam as companhias aéreas, com o resultado de os preços serem superiores aos do mercado.

3.5. Telecomunicações

A aplicação das regras de concorrência contribuirá, sem dúvida, para preservar o dinamismo do sector das telecomunicações, sector «de futuro», mas que já hoje oferece oportunidades concretas de iniciativas económicas. O Comité aguarda os Livros Verdes que a Comissão prevê no seu programa deste ano e espera que as reflexões sejam oportunas e orientadas de modo realista.

«As redes de TLC constituem a coluna vertebral da futura sociedade da informação». Foi assim que a Comissão concluiu o seu relatório anual de 1995. Se isto é verdade, como passou a ser convicção geral, a «política de concorrência» deve aperfeiçoar os instrumentos de controlo próprios, mas, sobretudo, considerar com critérios de flexibilidade qualquer iniciativa neste sector, salvaguardando quer o progresso, quer o interesse colectivo. Na «perspectiva de um contexto plenamente liberalizado», o Comité sublinha uma vez mais a importância do «serviço universal» e do respectivo financiamento.

3.6. Ambiente

A Comissão programou numerosas iniciativas a favor do ambiente e do desenvolvimento sustentável: o Comité Económico e Social concorda em incluir a melhoria das condições ambientais entre as hipóteses de isenção enquadradas pelo nº 3 do artigo 85º. Os acordos voluntários, entre a indústria e a administração pública, que têm por objectivo a protecção ambiental merecem uma atitude favorável no que diz respeito à aplicação das regras de concorrência. Neste sector, podem formar-se novos mercados, que, no âmbito de uma política ambiental com objectivos precisos, darão novas virtualidades positivas, em termos de crescimento e emprego, num regime de concorrência equitativa e eficaz.

3.7. Profissões liberais

Também no sector das profissões liberais, a intervenção da Comissão é mais do que nunca oportuna. Tanto algumas práticas ou acordos de associação como determinadas situações de natureza corporativa poderão criar obstáculos às trocas e perturbar a livre concorrência.

4. O controlo das operações de concentração

4.1. A revisão do Regulamento (CEE) nº 4064/89 passou à fase mais concreta de projecto, depois dos debates e das reflexões sobre o Livro Verde. O Comité Económico e Social confirma a sua preferência por uma diminuição dos limiares, tal como justificou pormenorizadamente no «parecer» sobre o Livro Verde (), mas não excluiu a hipótese de poder considerar favoravelmente eventuais alternativas relacionadas com as notificações «múltiplas». Um critério diferente para determinar a «dimensão comunitária» poderá efectivamente ser associado à obrigação de notificação em dois ou mais Estados-Membros, mesmo que não sejam atingidos os limiares actuais. Nestes casos, deve-se depois considerar o papel das autoridades nacionais, que poderiam adquirir competências até um limite de facturação da entidade resultante da concentração.

4.2. Além do problema dos «limiares», a revisão do Regulamento (CEE) nº 4064/89 depara-se com o problema das empresas comuns «cooperativas» plenas. A este propósito, o Comité recomenda à Comissão a máxima clareza, para evitar quer incertezas prejudiciais, quer discriminações igualmente nefastas, destacando a necessidade de uma solução adequada também para as outras empresas comuns, não «plenas», mas «estruturais».

O Comité Económico e Social adoptou um parecer separado sobre as propostas da Comissão ().

5. Os auxílios estatais

5.1. Apesar de concordar com a existência de contradição entre regime de concorrência e auxílios estatais, ou qualquer tipo de auxílios públicos, a Comissão, nas suas «respostas» ao anterior parecer do Comité (), precisa que o Tratado de Roma se enquadra no contexto de um «sistema neoliberal moderado», no âmbito do qual os Estados desempenham o papel que uma economia mista justamente para eles prevê. A política dos auxílios nacionais deve, porém, ser atentamente acompanhada e controlada, e a Comissão deve aumentar os esforços na via de uma cada vez maior transparência e salvaguarda dos direitos dos terceiros.

5.2. O Comité considera, de facto, que as «ajudas» dos Estados-Membros podem constituir um factor de distorção da concorrência. O Comité vinca, a propósito, a importância e actualidade da estreita relação entre política de concorrência e política de coesão, económica e social, fazendo votos por que a Comissão a sujeite a reflexão específica no próximo relatório sobre as ajudas estatais.

5.3. O objectivo apenas poderá ser o de uma diminuição dos auxílios, revisão das regras e maior clareza. Também em relação aos «procedimentos» são necessárias iniciativas mais fortes. A Comissão deveria adoptar um regulamento para formalizar os direitos dos terceiros, independentemente, aliás, de serem precisamente terceiros, por vezes, os verdadeiros controladores e descobridores de ilegalidades ou abusos.

5.4. Também a informação deve ser melhorada. A Comissão publica no Jornal Oficial tanto a abertura dos procedimentos, ou o respectivo encerramento, como a lista dos «auxílios» em relação aos quais não há observações a formular, mas seria de grande utilidade um registo público que abarcasse todos os «casos».

6. A Agência Europeia Independente

6.1. A «política de concorrência» tem quatro grandes campos de aplicação, os «acordos», o abuso de posição dominante, as «concentrações» e os «auxílios» estatais. Ao abordar o problema da Agência Europeia Independente, dever-se-ia precisar, numa fase preliminar, se as suas competências apenas dizem respeito às «concentrações» ou também aos artigos 85º e 86º, ou até mesmo ao artigo 90º e seguintes. Ainda que se confinem às «concentrações» - como parece mais verosímil - a hipótese não é aprovada por este Comité, que já se exprimiu contra em várias ocasiões e, neste contexto, pretende motivar mais pormenorizadamente a sua oposição.

6.2. No Tratado de Roma, as «regras de concorrência» são um instrumento ao serviço dos objectivos da UE (art. 2º e 3º). Portanto, em si mesmas, estas regras tinham na origem um conteúdo «político». O Tratado tem uma coerência e uma validade unitária próprias, bem como uma longa experiência de aplicação, precisamente, e em especial, no que diz respeito à «política de concorrência». O Tribunal de Justiça e o Tribunal de Primeira Instância completam as estruturas. E não é uma experiência negativa (apesar de obviamente susceptível de melhoramentos, que estão a ser feitos), mas de difícil transposição para outros planos, externos, se não estranhos, aos objectivos da UE.

6.3. Ao separar a avaliação «técnica» da avaliação «política», contradiz-se precisamente o objectivo principal do Tratado, que é a realização de um «mercado único»: a Comissão tem a responsabilidade de garantir o seu correcto funcionamento através de uma «política de concorrência», cuja justificação reside, precisamente, ao quadro de todas as restantes «políticas» comunitárias. Para garantir a consecução dos objectivos do Tratado, é essencial a coordenação das políticas comunitárias, efeito para que a Comissão detém, além do poder de controlar e sancionar, também o poder de derrogar a proibições.

6.4. Parece difícil, e incoerente, separar o «conteúdo» do direito da concorrência da «competência» do órgão encarregado da sua aplicação, tal como também se afigura difícil, e incoerente, «separar a competência» de uma parte da regulamentação em matéria de concorrência (concentrações ou concentrações e acordos) da das outras regras (acordos e auxílios, ou unicamente «auxílios»). Uma autoridade «independente» (de quem?) suscita, também, numerosos problemas prejudiciais (composição, controlo) e de funcionamento (decisões sujeitas a recurso? Perante o Tribunal de Justiça ou a Comissão?).

6.5. O tema da protecção da livre concorrência na UE é complexo, e a «política de concorrência», que a Comissão gere com uma visão global, continua a ser um instrumento insubstituível e não delegável.

7. As relações internacionais

7.1. As relações com os países candidatos à adesão à UE

O Comité congratula-se com o empenho da Comissão a favor da efectiva realização, no sector da política de concorrência, da estratégia de pré-adesão dos países da Europa Central e Oriental (PECO) definida pelo Conselho Europeu de Cannes de Junho de 1995.

O Comité também sublinha a necessidade de que a acção da Comissão se desenvolva com o mesmo empenho não só relativamente ao primeiro grupo de PECO que subscreveu os «acordos europeus», mas também em relação aos restantes PECO que, também eles, apresentaram subsequentemente pedido de adesão à União Europeia (a Letónia, a Lituânia, a Estónia e, recentemente, a Eslovénia).

7.2. A propósito desta questão, o Comité sublinha a importância dos programas de formação, de assistência técnica no campo legislativo, do desenvolvimento da cooperação com as autoridades nacionais da concorrência, bem como das iniciativas de informação junto dos meios empresariais. O Comité espera que os recursos disponíveis para essas intervenções estejam à altura da afirmação contida no «Livro Branco sobre a preparação dos PECO para a integração no mercado interno»: «No âmbito da política de concorrência não é apenas necessário adoptar leis e criar estruturas: deve-se envidar um esforço contínuo para aplicá-la, divulgá-la e convencer um vasto público a aceitá-la e suscitar a expectativa de que será aplicada. Só assim o mercado realizará todas as suas potencialidades».

7.3. Por outro lado, o Comité considera que a aplicação, no sector da «política de concorrência», da «estratégia de pré-adesão» não deve fazer passar para segundo plano a necessidade de aplicar, nos prazos pré-estabelecidos, as regras de concorrência consagradas nos «Acordos Europeus» já em vigor entre a UE e cada um dos PECO, regras essas que são substancialmente as mesmas do Tratado de Roma. A este respeito, o Comité refere que é particularmente urgente a adopção das normas de aplicação em matéria de «auxílios estatais». A abertura já substancialmente completa do mercado único europeu às importações provenientes dos PECO não tolera, de facto, qualquer adiamento, seja para evitar repercussões negativas nessas mesmas «economias de transição», seja para evitar distorções da concorrência no mercado único europeu, inclusivamente por parte dos investidores extra-europeus que estão a estabelecer-se nos PECO.

7.4. Por conseguinte, o Comité considera prioritária a exigência de os PECO garantirem desde já a transparência no sector dos auxílios públicos, publicando anualmente uma lista dos montantes globais e das empresas beneficiárias. E faz votos, finalmente, por que sejam instituídas quanto antes (tal como foi sugerido no Livro Branco) autoridades nacionais de controlo dos auxílios estatais que sejam capazes de aplicar as regras previstas nos «Acordos Europeus» em vigor.

7.5. Nas suas «respostas» (), a Comissão faz sua a observação do Comité sobre a necessidade - nas relações com os PECO e, em especial, em matéria de política de concorrência - de fazer respeitar alguns parâmetros sociais, bem como a preocupação de que fenómenos de relocalização industrial e de aceleração da reestruturação industrial possam ter repercussões negativas, tanto económicas como sociais, além de sobre o emprego. A análise dos efeitos dos «auxílios», prevista nos «acordos europeus», será mais do que nunca útil para a consecução destes objectivos.

7.6. Relações com as organizações internacionais multilaterais

O Comité Económico e Social apoiou sempre as acções da Comissão junto das organizações internacionais, mas estimulou sobretudo iniciativas concretas para promover, inclusivamente a nível mundial, uma convergência progressiva das regras de concorrência. A OCDE, a CNUCED e a OMC são os interlocutores apropriados, e, sobretudo, a OMC poderá desempenhar um papel essencial para realizar progressivamente uma cooperação mais estreita entre as autoridades competentes.

7.7. Há que registar que tudo o que se passa hoje no mundo, seja da responsabilidade dos homens, das instituições, dos Estados ou associações, adquiriu um grau, e também uma necessidade, de visibilidade cada vez maior. E, paralelamente, é cada vez maior a visibilidade e, por conseguinte, consciência, de muitos problemas que os homens, as instituições, os Estados e associações terão que enfrentar nas vésperas do terceiro milénio. Isto é o resultado da liberalização e da mundialização, que impõem à «política de concorrência» uma dimensão nova, internacional.

7.8. As conclusões da reunião da OMC de Dezembro de 1996, em Singapura, terão de ser equacionadas na óptica de uma abordagem realista e gradual.

8. Globalização, concorrência e crescimento

8.1. O empenhamento da Comunidade Europeia é grande. No entanto, a Europa não pode pretender fazer face aos desafios da globalização (não unicamente da economia), confrontar-se com outras zonas e regiões e defender o modelo social europeu sem uma forte visibilidade institucional. O futuro institucional da UE também será determinante para o seu futuro económico e social. Exigir o respeito das regras de concorrência ao nível mundial requer autoridade e credibilidade.

8.2. É necessário um empenhamento adicional. E também mais fantasia e coragem. Promover a concorrência significa estimular a competitividade e a inovação e ampliar, desse modo, a oferta de bens e serviços. Por conseguinte: novos produtos, novos serviços, mas também novas profissões e novos ofícios. Portanto, novas oportunidades de emprego. Uma «política» de concorrência iluminada e previdente deve criar condições favoráveis ao apoio à emergência de novas profissões e novos ofícios.

Os grandes filões do ambiente, dos tempos livres e da cultura devem ser tidos em maior consideração, precisamente, como sendo os sectores que hoje têm maiores capacidades de aumento da oferta de emprego. A «política de concorrência» funde-se com a política do emprego se, no respeito das regras, facilitar as iniciativas de colaboração nestes sectores emergentes, certamente com futuro, mas que já actualmente revelam grandes potencialidades de rápida evolução.

8.3. Assim, o verdadeiro problema não é insistir na pressão para facilitar actividades existentes, mas na criação de novas actividades. A economia do ambiente e da cultura, juntamente com as indústrias e os serviços com ela relacionados, seriam talvez, só por si, suficientes para acalmar o sector do emprego, mesmo a curto prazo. Nesta perspectiva, é urgente uma formação profissional, séria e selectiva, bem programada e claramente orientada para novos perfis profissionais precisos e concretos.

8.4. Um enquadramento concorrencial aberto e favorável ao «novo» será a melhor condição para que os recursos produzidos pela economia de mercado possam ser investidos em bens sociais e colectivos, criando emprego e promovendo a qualidade social. Devia-se, por exemplo, estudar uma política apropriada de incentivos fiscais, destinada quer às empresas quer aos cidadãos, aliada à melhor utilização possível das possíveis fontes adicionais de financiamento (como, por exemplo, os fundos estruturais da UE) como fonte de recursos adicionais que apoiem os bens e as actividades culturais.

8.5. Mas constitui, sobretudo, um desafio para o mundo das empresas, que deverão demonstrar novas capacidades, novas formas de organização e novas orientações empresariais. Basta pensar no vasto universo empresarial que já se movimenta em torno da tutela, dos serviços e das produções culturais, e que tem necessidades significativas de crescimento e de consolidação. Assim como não são de excluir associações de tipo estratégico com as grandes empresas e com o mundo da investigação, no vasto campo das repercussões tecnológicas das actividades culturais, ou da aplicação das novas tecnologias a estas actividades.

II. PROJECTO DE COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO SOBRE A COOPERAÇÃO ENTRE A COMISSÃO E AS AUTORIDADES DE CONCORRÊNCIA DOS ESTADOS-MEMBROS NO QUE DIZ RESPEITO AO TRATAMENTO DOS PROCESSOS NO ÂMBITO DOS ARTIGOS 85º E 86º DO TRATADO CEE ()

1. Uma vez que a Comissão convidou a apresentar eventuais observações, o Comité decide combinar o seu parecer sobre a comunicação em epígrafe com o parecer sobre o XXV Relatório sobre a Política de Concorrência, para ganhar tempo.

2. No anterior parecer sobre o XXV Relatório Anual, o Comité tinha assinalado, a propósito da descentralização da aplicação do direito da concorrência, o risco quer de uma «aplicação diversificada» quer de um «conflito de interesses» com as autoridades nacionais. Nas suas respostas, a Comissão replica ao ponto 8. do parecer do Comité, no XXV Relatório, afirmando que: «Para prevenir os perigos referidos pelo CES, o método de repartição dos processos entre a Comissão e as autoridades nacionais será de importância capital. Se os Estados-Membros se limitarem a tratar as infracções com efeitos exclusivamente sobre um único mercado nacional (como prevê o nosso anteprojecto), os riscos de "aplicação diversificada" e de "conflitos entre a Comunidade e os Estados-Membros poderão ser superados".»

3. Cumpre, neste particular, reconhecer que há muitos anos que a Comissão vem procurando praticar uma política tendente a descentralizar mais a aplicação dos artigos 85º e 86º do Tratado, a fim de tornar a política de concorrência mais eficaz e mais compreensível para o público. Um primeiro passo nessa direcção foi a comunicação sobre cooperação entre os tribunais nacionais e a Comissão na aplicação dos artigos 85º e 86º do Tratado CEE ().

4. O segundo passo é o agora representado por este projecto de comunicação sobre cooperação entre a Comissão e as autoridades de concorrência dos Estados-Membros, que tem a finalidade de «reforçar» o papel destas e organizar uma «ligação estreita e constante» com a Comissão, no respeito do princípio de subsidiariedade e do princípio do nível mais próximo do cidadão.

5. Neste projecto de comunicação, antes de fornecer «orientações para a repartição das tarefas» entre ela própria e as autoridades nacionais, a Comissão reitera que «dentro do possível, o controle seja exercido por uma única autoridade, (...) sem excluir a possibilidade, nos casos adequados, de um tratamento concertado de um processo por duas autoridades», acrescentando que tal «controlo único é vantajoso para as empresas». (I-nº 4).

A este propósito, o Comité, não podendo deixar de confirmar o seu acordo de princípio quanto ao «controlo único», não desconhece que o «tratamento concertado» pode suscitar alguns problemas (quem decide da avaliação de «posição dominante»?), até pela falta de normas processuais harmonizadas.

6. «A Comissão tenciona promover esta cooperação com as autoridades de concorrência de todos os Estados-Membros», registando, porém, que «muitos deles não dispõem de legislação que lhes garanta os meios processuais necessários para aplicar o nº 1 do artigo 85º e o artigo 86º» (I-nº 5 da comunicação).

Esta consideração é de tal modo relevante, que vem a ser objecto das «observações finais», onde a «Comissão convida os Estados-Membros que ainda o não tenham feito a adoptarem legislação que permita à sua autoridade de concorrência aplicar eficazmente o nº 1 do artigo 85º e o artigo 86º» (V-nº 1).

É o único convite da Comissão, conclusivo e explícito, depois do introdutório (I-nº 3, 3º paragrafo) às empresas para que se dirijam «sobretudo às autoridades de concorrência dos Estados-Membros, a fim de reforçar a aplicação do nº 1 do artigo 85º e do artigo 86º».

Não se pode, todavia, negar que a Comissão tem envidado, e continua a envidar, todos os esforços no plano da informação, da transparência, da «promoção», com o objectivo de empenhar juízes e autoridades nacionais, assim como as próprias empresas, em «aumentar a eficácia dos artigos 85º e 86º do Tratado» (I-nº 3).

7. No projecto de comunicação, as «orientações para a repartição das tarefas» entre autoridades nacionais e Comissão baseiam-se nos «efeitos essencialmente nacionais» e na «natureza da infracção». Isto não impede que a Comissão trate os casos«que apresentem um interesse particular para a Comunidade» (II-nº 2, 2º paragrafo), sem prejuízo da «competência exclusiva» da Comissão para aplicar as isenções ao abrigo do nº 3 do artigo 85º.

Assim, na prática, a descentralização da aplicação do direito comunitário é limitada aos casos de interesse «essencialmente nacional», isto é, aos acordos e aos abusos de posição dominante que, conforme a Comissão especifica, são «aplicados apenas num Estado-Membro» e cujos efeitos «se produzem essencialmente nesse Estado-Membro», ressalvados os «processos que coloquem um problema jurídico novo» (II-nº 2.3, 2º paragrafo). Acaba, no fim de contas, por ser uma descentralização um tanto tímida e de que não advém alargamento significativo das competências das autoridades nacionais.

8. Distinguem-se, na comunicação, «processos apresentados em primeiro lugar à Comissão» (denúncias) de «processos apresentados em primeiro lugar à autoridade nacional» (denúncias ou notificações).

«A Comissão pode rejeitar uma denúncia se concluir que o processo não apresenta interesse comunitário» (II-1.1), mas dirigir-se-á à autoridade de concorrência do Estado-Membro para saber se esta «aceita instruir a denúncia e tomar uma decisão sobre a mesma» (IV-1.3), pondo à disposição, salvo algumas restrições, os documentos pertinentes em sua posse.

Prevê-se, pois, «cooperação estreita» (IV-1, 4º paragrafo) nos casos apresentados primeiramente a uma autoridade nacional, podendo esta informar-se junto da Comissão da situação de um eventual processo paralelo.

9. A comunicação considera, enfim, o caso de «notificação dilatória» da Comissão por uma empresa «ameaçada por uma proibição de um acordo» em processo nacional, prevendo, em tal matéria, um processo especial baseado num «parecer provisório», emitido pela Comissão, sobre a probabilidade de concessão de isenção.

Nesta hipótese, permanece a incerteza: não ficam previstos prazos para a Comissão transmitir às autoridades nacionais e às empresas a respectiva apreciação prima facie, nem tão-pouco fica prevista a possibilidade de audição das empresas em causa, à parte, ainda, o risco de a apreciação provisória se transformar em definitiva.

10. Esta comunicação não parece acrescentar grande coisa de novo que venha esclarecer com exactidão os critérios de repartição dos casos entre as autoridades nacionais e a Comissão. Não deixarão, decerto, de ser possíveis, contudo, alguns melhoramentos nas relações burocráticas.

As «orientações», que a Comissão aplicou com diligência à casuística considerada, são tiradas, substancialmente, da jurisprudência do Tribunal de Justiça e do Tribunal de Primeira Instância. Tão-pouco pode a Comissão dizer muito mais ou ir muito mais além.

11. O intento desta comunicação é incontestavelmente louvável. Do assunto fala-se e discute-se há muitos anos. Não obstante, o resultado não se afigura adequado e convincente, podendo, apenas, melhorar, quiçá, as relações formais entre a Comissão e as autoridades nacionais, na esperança, porém, de que as demoras não aumentem, mas, pelo contrário, se reduzam sensivelmente. Uma descentralização efectiva e eficaz passa, com efeito, por acções bem mais incisivas, como, por exemplo:

- a revisão do Regulamento (CEE) nº 17/62 e

- a harmonização das legislações nacionais em matéria de concorrência, dando prioridade, com prazos rápidos, às normas processuais.

12. Pretende, não obstante, o Comité Económico e Social encorajar a Comissão nesta sua acção de «promoção do direito da concorrência», mas não - até por estar bem ciente das dificuldades - sem sublinhar conclusivamente as palavras com que, o ano passado, a própria Comissão - a propósito da colaboração - sintetizava eficazmente o problema: não bastam os instrumentos legislativos, também é precisa vontade e meios para lhes recorrer (XXIV Relatório sobre a Política de Concorrência, ponto 42). Ora, a vontade de colaboração é, em definitivo, um problema que, em primeiro lugar, cumpre à Comissão e aos Estados-Membros resolver com meios apropriados, lealdade e transparência de comportamentos. Os votos e o apoio do Comité vão nesse sentido.

Bruxelas, 19 de Dezembro de 1996.

O Presidente do Comité Económico e Social

Tom JENKINS

() JO nº C 262 de 10. 9. 1996, p. 5.

() Parte II - IX, B, 2.

() IX-B-2, 10 («respostas»).

() JO nº C 39 de 12. 2. 1996.

() IX-B-2, 3.2.

() IX-B-2, 3.6.

() IX-B-2, 4.3.

() IX-B-2, 4.4.

() IX-B-2, 3.2 e 3.3.

() IX-B-2, 7.5.

() IX-B-2, 7.3.

() CES 736/96, 5.4.

() JO nº C 295 de 7. 10. 1995, p. 12.5.

() Comunicação relativa à revisão do regulamento sobre as concentrações - COM(96) 313 fin. Parecer CES 1266/96 de 31. 10. 1996.

() IX-B-2, 6.2.

() IX-B-2, 9.1/9.3.

() JO nº C 39 de 13. 2. 1993, p. 6.