Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à criação do quadro de comércio de direitos de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade Europeia e que altera a Directiva 96/61/CE do Conselho"

(COM(2001) 581 final - 2001/0245 (COD))

(2002/C 221/08)

Em 11 de Dezembro de 2001, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 175.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente, que emitiu parecer em 6 de Maio de 2002, sendo relator J. I. Gafo Fernández.

Na 391.a reunião plenária (sessão de 29 de Maio de 2002), o Comité Económico e Social adoptou por 93 votos a favor, 1 voto contra e 4 abstenções o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. Em Março de 2000, a Comissão Europeia apresentou um Livro Verde sobre a problemática do estabelecimento de um sistema de comércio e de intercâmbio de gases com efeito de estufa na Comunidade. O referido Livro Verde proporcionou um diálogo amplo e transparente com os diversos agentes da sociedade civil europeia, cujas sugestões integram a actual proposta de Directiva. O Comité teve a oportunidade de se pronunciar sobre este Livro Verde(1).

1.2. O sistema de intercâmbio de gases com efeito de estufa, juntamente com o mecanismo de implementação conjunta e o de desenvolvimento não poluente, constituem as três modalidades que o Protocolo de Quioto prevê para reduzir o custo e o impacto macroeconómico da aplicação do Acordo, facilitando, assim, o cumprimento do mesmo por parte dos países signatários.

1.3. O Protocolo de Quioto será juridicamente vinculativo a partir de 2008. Todavia, a Comissão Europeia decidiu antecipar, para o ano de 2005, a aplicação deste mecanismo ao nível comunitário, para dar tempo ao seu arranque e eventual aperfeiçoamento, antes de o mesmo ser universalmente aceite com a entrada em vigor do Protocolo.

1.4. Parece evidente, por diversas razões, a necessidade de estabelecer um sistema normativo ao nível comunitário. A primeira é o aproveitamento da sinergia, objectivo do sistema, em termos de redução global de custos, que seria muito mais limitado a nível individual de cada Estado-Membro. Em segundo lugar, pretende-se evitar a fragmentação económica do mercado de emissões e o eventual estabelecimento de critérios nacionais que falseariam a concorrência.

1.5. Aspectos centrais do sistema são o conceito de direitos de emissão, os gases com efeito de estufa contemplados no mesmo e os sectores e/ou instalações abrangidos pela Directiva.

1.6. O conceito de direito de emissão é a quantidade de gases com efeito de estufa que uma instalação está autorizada a emitir para a atmosfera durante um determinado período e que lhe é concedida pela autoridade competente de um Estado-Membro.

1.7. Em relação aos seis gases com efeito de estufa abrangidos pelo Protocolo de Quioto, a Comissão decidiu começar o sistema unicamente com o CO2, por razões de simplificação na fase inicial de aplicação deste mecanismo e pela própria dificuldade em determinar e verificar, de forma imediata, as emissões dos restantes gases.

1.8. Em relação aos sectores e instalações abrangidos pela Directiva, o Anexo 1 determina que as mesmas são as actividades energéticas (a partir de 20 MW de potência térmica instalada), a produção e a transformação de metais ferrosos, as indústrias minerais e o fabrico de pasta de papel e papel. Deve esclarecer-se, no entanto, que as emissões de CO2 das instalações térmicas superiores a 20 MW de sectores não abrangidos pela presente Directiva submetem-se à mesma.

1.9. A articulação do sistema baseia-se em quatro elementos centrais: em primeiro lugar, um plano nacional de atribuição de emissões; em segundo lugar, um sistema de licenças individuais; em terceiro, um sistema de fiscalização do cumprimento, incluindo o recurso a penalidades; e, por último, um mecanismo de intercâmbio comercial de emissões entre as entidades participantes.

1.10. O plano nacional de atribuição é definido para um período inicial, que vai do ano 2005 a 2008, e períodos quinquenais sucessivos. Para cada um desses períodos, cada Estado-Membro determinará a quantidade total de direitos de emissão a atribuir e os critérios nacionais de atribuição. A partir do ano 2008, a Comissão definirá um método de atribuição harmonizado.

1.11. A concessão dos direitos de emissão inicia-se com a petição, por parte de um operador de uma instalação, dirigida à autoridade competente, requerendo, em função dos parâmetros produtivos e técnicos da mesma, a atribuição de uma licença de emissão. A autoridade competente atribuirá uma licença individual de emissão que estabelecerá direitos de emissão gratuitos durante o período 2005-2008 e incluirá os aspectos de vigilância das emissões e a obrigatoriedade de apresentar anualmente direitos de emissão, próprios ou de terceiras pessoas, correspondentes às suas emissões no período em causa.

1.12. Com base nas orientações para a vigilância e comunicação de informações relativas a emissões adoptadas pela Comissão Europeia, os Estados-Membros, com a colaboração das autoridades competentes que atribuem as licenças, verificarão o cumprimento das licenças de emissão concedidas, podendo estabelecer-se penalidades, mais suaves durante o período de 2005-2008, para os operadores que não apresentem direitos de emissão suficientes para cancelar as suas emissões reais em cada um dos exercícios anuais.

1.13. O mecanismo de intercâmbio comercial tem início com um sistema de inventário, estabelecido ao nível de cada Estado-Membro, que estará uniformizado ao nível comunitário e disponível em bases de dados electrónicas. Em segundo lugar, a Comissão Europeia designará um administrador central que desempenhará o papel de árbitro e notário, independente, das transacções. Por último, as transacções serão efectuadas pelas entidades ou pessoas especificamente autorizadas pela Directiva, na base de intercâmbios de natureza comercial, cujos pormenores serão de carácter privado.

1.14. Deste modo, no plano internacional, a Comunidade poderá celebrar acordos com países terceiros, com vista a estabelecer o reconhecimento mútuo entre o regime em vigor na União Europeia e o de países terceiros.

1.15. Por último, em 2004, a Comissão poderá apresentar uma proposta de ampliação dos gases e das actividades abrangidas pela Directiva e, no ano de 2006, um relatório de aplicação da Directiva acompanhado, se necessário, de propostas de alteração da mesma.

2. Observações na generalidade

2.1. O Comité concorda com a apresentação desta Directiva, considerando-a um valioso instrumento inovador, que está, por conseguinte, sujeito a eventuais aperfeiçoamentos, apoiados nas experiências desenvolvidas em alguns países da União Europeia. Além disso, é um excelente meio de ajudar a conseguir, ao menor custo possível e com o menor impacto sobre a economia e o emprego da União Europeia, os compromissos nacionais de redução de gases com efeito de estufa previstos no Protocolo de Quioto, que admite o comércio directo de emissões entre Estados-Membros. O Comité defendeu sempre, sem reservas, a aprovação e ratificação do referido Protocolo.

2.2. Embora compartilhando o objectivo final desta Directiva, o Comité tem algumas reservas sobre a actual proposta, que tenciona formular nos seguintes termos.

2.3. O primeiro ponto de discrepância reside no objectivo da Directiva, estabelecido no artigo 1.o O Comité não concorda com a redacção dada ao objectivo da Directiva no artigo citado. De facto, de acordo com o nosso parecer sobre o Livro Verde nesta matéria, o objectivo desta Directiva não deveria formular-se como segue: "... a fim de promover a redução economicamente eficiente das emissões de gases com efeito de estufa" mas, antes, "para conseguir que a redução de emissões destes gases seja economicamente eficiente e procurando minimizar o impacto sobre a competitividade e o emprego global na União Europeia".

2.4. Em segundo lugar, o Comité tem algumas dúvidas em relação à aplicação coerciva da presente Directiva no período transitório entre os anos de 2005 e 2008 (anterior à entrada em vigor formal do Protocolo de Quioto).

2.5. Em terceiro lugar, o Comité não encontra justificação para a exclusão, na proposta inicial, de outros gases com efeito de estufa, nem para não se considerarem, a partir de 2008, os outros dois mecanismos de flexibilidade previstos no referido Protocolo.

2.6. Outros aspectos sobre os quais o Comité tem dúvidas prendem-se com a compatibilidade da presente Directiva com o funcionamento do mercado interno e, em particular, com a necessidade de que este sistema não origine distorções de concorrência resultantes da diferente interpretação, por parte das autoridades competentes em cada país, das condições de emissão de cada instalação. Por esta razão, o Comité não aprova a definição da Directiva de Prevenção e Controlo Integrados da Poluição (IPPC) nem, de um modo geral, o facto de se encarar as licenças de emissão como um "fardo" e não como um "eventual benefício" para as empresas que façam um esforço suplementar de redução de emissões. Comentar-se-á cada um destes aspectos individualmente, fazendo-se referência ao artigo correspondente.

2.7. Assim sendo, propõe-se eliminar o n.o 2 do artigo 2.o, que faz referência à Directiva 96/61/CE.

2.8. No artigo 3.o, Definições, o Comité propõe as seguintes alterações:

2.8.1. "Instalação": uma unidade técnica no mesmo local, onde se realizam uma ou mais actividades enumeradas no Anexo 1.

2.8.2. Substituir "Pessoa" por "Operador" e defini-lo como: "qualquer pessoa singular ou colectiva que deposite um interesse suficiente na participação no presente sistema".

2.9. Artigo 6.o: Acrescentar: "O dever de devolver direitos de emissão ou créditos originados em projectos de desenvolvimento não poluente ou de implementação conjunta equivalentes ao total das emissões....".

2.10. Em relação ao artigo 9.o, Plano nacional de atribuição de direitos de emissão, determinados Estados-Membros têm vindo a desenvolver métodos próprios para alcançar os objectivos nacionais de emissão, de forma a cumprir as obrigações assumidas no Protocolo de Quioto. Estes métodos alternativos devem ser abrangidos pela presente directiva através de mecanismos de flexibilidade que permitam manter o "acquis" alcançado, sempre que se demonstre que os esforços desenvolvidos são equivalentes aos que se alcançariam com a aplicação da presente directiva.

2.10.1. Estas instalações concorrem essencialmente com empresas situadas fora da UE sobre as quais não impendem nem os custos inerentes aos direitos de emissões nem os impostos sobre emissões de gases com efeito de estufa, pelo que a aplicação da directiva iria enfraquecer a sua competitividade.

2.11. Assim sendo, propõe-se completar o artigo 9.o da seguinte forma:

2.11.1. Acrescentar um n.o 1 A e B nos seguintes termos:

- N.o 1 A: Seis meses antes de 1 de Janeiro de 2005 e 2008, e com igual prazo antes dos períodos quinquenais posteriores, os Estados-Membros deverão notificar a Comissão Europeia de que pretendem incorporar ou excluir certas instalações do campo de aplicação da presente Directiva, devendo ser identificadas e justificadas de modo preciso perante a mesma.

- N.o 1 B: A Comissão, de acordo com o procedimento geral aplicável aos planos nacionais de atribuição de direitos de emissão, poderá excluir as referidas instalações do âmbito de aplicação desta Directiva se verificar o cumprimento dos dois requisitos seguintes:

1) Como resultado das políticas nacionais em vigor, que englobam acordos voluntários, de tipo sectorial ou de outro tipo, submetidos a fiscalização pública, fazem um esforço para obter a mesma redução de emissões que obteriam com a aplicação da presente Directiva.

2) Estas instalações são sujeitas aos mesmos procedimentos de controlo e verificação previstos nos artigos 14.o e 15.o para o resto das instalações abrangidas pela presente Directiva.

2.12. Artigo 10.o, Método de atribuição

2.12.1. A Comissão propõe atribuir os direitos de emissão, medindo-os em toneladas de CO2, o que limita a utilização de indicadores alternativos. Todavia, outros sistemas de medida poderão adequar-se a determinadas instalações.

2.12.2. Dois importantes exemplos podem ser os objectivos de eficiência energética e os objectivos baseados em "referências-padrão" amplamente reconhecidas e aceites como tais. Assim sendo, a proposta deveria considerar estas alternativas e, por conseguinte, englobá-las no anexo 3 como opções válidas para os Estados-Membros na sua estratégia-quadro global.

2.12.3. Junte-se ainda o facto de que a avaliação da idoneidade do sistema de atribuição ao nível de cada Estado-Membro e sua compatibilidade com o mercado interno requer um certo período de tempo após a entrada em vigor do Protocolo de Quioto, de forma a encontrar um sistema harmonizado ao nível comunitário e compatível com o próprio mecanismo de direitos de emissão previsto pelo Protocolo para o conjunto dos países signatários.

2.13. Para tal, propõe-se:

2.13.1. Artigo 10.o, n.o 1: Substituir por "Até ao período que começa em 1 de Janeiro de 2013,...".

2.13.2. Artigo 10.o, n.o 2: Substituir por: "A Comissão Europeia, de acordo com o previsto no n.o 2 do artigo 26.o, proporá um método de atribuição harmonizado que começará a ser aplicado em 1 de Janeiro de 2013 e que, no caso de implicar um pagamento pelos referidos direitos, deverá tomar em consideração os impostos sobre a energia pagos pelas empresas, a fim de evitar uma dupla imposição sobre a mesma matéria tributável.".

2.13.3. Também no período anterior a 2013, a Comissão fará tudo o que estiver ao seu alcance para evitar que o funcionamento do mercado interno seja afectado. Em termos gerais, a Comissão procurará, através de um método de atribuição harmonizado, criar um patamar de igualdade entre os Estados-Membros.

2.14. Artigo 12.o, n.o 1: Substituir "pessoas" por "operadores".

2.15. Artigo 13.o, Validade dos direitos de emissão: números 2 e 3. Substituir "pessoas" por "operadores".

2.16. Artigo 16.o, Penalidades: As penalidades previstas neste artigo não poderão, em caso algum, ser anteriores à entrada em vigor do primeiro período do contrato do Protocolo de Quioto no ano de 2008; adicionalmente, as penalidades não excluem a apresentação posterior dos créditos e, por conseguinte, até 2013, apenas poderão ter o valor simbólico de obrigar os operadores a desenvolver este mercado de direitos de emissão, sem que as citadas penalidades possam ser consideradas como desproporcionadas. Além disso, a referência a um "preço de mercado" é extremamente imprecisa, em virtude da confidencialidade das transacções entre operadores. Por esta razão propõe-se:

2.16.1. Alterar o número 1 do artigo 16.o, dando-lhe a seguinte redacção: "...As penalidades devem ser efectivas e proporcionadas em conformidade com o previsto no número 3 e poderão começar a aplicar-se a partir da entrada em vigor do Protocolo de Quioto."

2.16.2. Alterar a segunda parte do número 3 da seguinte forma: "A penalidade por emissões excedentárias será igual a 50 EUR. O pagamento...".

2.17. Anexo I: No quadro referente a instalações energéticas, substituir "superior a 20 MW" por "superior a 50 MW". Deste modo, a aplicação da Directiva centra-se, numa primeira fase, nos sectores ou instalações individuais que mais emissões de gases com efeito de estufa produzem sem afectar os estabelecimentos de pequena dimensão, como poderia chegar a ser o caso de grandes hospitais ou outras instalações de tamanho idêntico. Por esta razão, importa eliminar a referência exclusiva ao CO2, para abranger a totalidade dos gases com efeito de estufa. Todavia, o Comité considera que o citado limite de 50 MW poderia ser revisto em 2006 à luz da experiência do progresso de novas tecnologias de produção de electricidade ou de ciclo combinado e no âmbito da revisão prevista no artigo 26.o

2.18. Anexo III: Sugerem-se as seguintes alterações:

2.18.1. No número 4, eliminar a referência que exclui a electricidade produzida a partir de fontes de energia renováveis. Tal justifica-se na medida em que permitiria equipará-las à biomassa e permitiria, do mesmo modo, uma maior taxa de penetração no mercado das mesmas, aumentando simultaneamente a segurança de aprovisionamento energético da União Europeia.

2.18.2. Acrescentar, no final do ponto (3) "Em especial, poderão tomar-se em consideração outros mecanismos de atribuição utilizados pelos Estados-Membros, sempre que se baseiem em 'referências-padrão' amplamente reconhecidas e que permitam obter resultados equivalentes aos métodos propostos na actual directiva.".

2.18.3. Substituir no ponto (6) "novos operadores" por "novos operadores ou novas instalações" e completar o final da seguinte forma: "... Estado-Membro, ou sobre a forma em que aumentos de capacidade de instalações existentes vão ser consideradas de modo não discriminatório com as referidas novas actividades.".

2.18.4. Incluir um novo ponto (6 A) com a seguinte redacção: "O plano tomará em consideração as fórmulas adequadas para não prejudicar desproporcionalmente a competitividade de um determinado sector ou instalação, bem como os meios utilizados para garantir a sua compatibilidade com o mercado interno.".

2.19. Acrescentar no final do ponto (7): "Deste modo, tomar-se-ão em consideração, ao atribuir os direitos individuais, os esforços de redução realizados desde 1990 pela instalação individual em questão e as possibilidades reais do sector e da referida instalação para realizar esssforços adicionais de redução de emissões".

Bruxelas, 29 de Maio de 2002.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) JO C 367 de 20.12.2000, p. 22.