Parecer do Comité das Regiões sobre "O projecto de relatório do Parlamento Europeu sobre a delimitação das competências entre a União Europeia e os Estados-Membros"

(2002/C 192/08)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Tendo em conta as conclusões da Presidência da União do Conselho Europeu de 14 e 15 de Dezembro de 2001 e, designadamente, a Declaração de Laeken sobre o Futuro da União Europeia;

Tendo em conta o projecto de relatório da Comissão de Assuntos Institucionais do Parlamento Europeu sobre "A delimitação das competências entre a União Europeia e os Estados-Membros" (PE 304.276);

Tendo em conta a resolução do Parlamento Europeu sobre os relatórios da Comissão ao Conselho Europeu "Legislar Melhor 1998" e "Legislar Melhor 1999" (C5-0266/2000 e C5-0279/1999);

Tendo em conta o parecer de 10 de Outubro de 2001 da Comissão de Política Regional, dos Transportes e do Turismo do Parlamento Europeu, destinado à Comissão de Assuntos Institucionais, sobre "A delimitação das competências entre a União Europeia e os Estados-Membros" (PE 301.816);

Tendo em conta o projecto de parecer de 23 de Agosto de 2001 da Comissão dos Negócios Estrangeiros e da Segurança do Parlamento Europeu destinado à Comissão de Assuntos Institucionais sobre "A delimitação das competências entre a União Europeia e os Estados-Membros" (PE 302.070);

Tendo em conta a comunicação da Comissão Europeia sobre o Futuro da União Europeia, de 5 de Dezembro de 2001 (COM(2001) 727 final);

Tendo em conta a sua resolução de 14 de Novembro de 2001 sobre a "Preparação do Conselho Europeu de Laeken e sobre o alargamento da União Europeia no quadro da próxima conferência intergovernamental de 2004" (CdR 104/2001 fin);

Tendo em conta o seu relatório de 20 de Setembro de 2001, sobre a "Proximidade" (CdR 436/2000 fin);

Tendo em conta a sua resolução de 4 de Abril de 2001, sobre "Os resultados da conferência intergovernamental 2001 e o debate sobre o futuro da União Europeia" (CdR 430/2000 fin)(1);

Tendo em conta os seus pareceres de 15 de Setembro de 1999 e de 13 de Abril de 2000, sobre os relatórios da Comissão ao Conselho Europeu "Legislar melhor 1998" e "Legislar melhor 1999" (CdR 50/1999 fin e CdR 18/2000 fin)(2);

Tendo em conta o seu parecer de 11 de Março de 1999, sobre o princípio da subsidiariedade "Para uma verdadeira cultura da subsidiariedade: Apelo do Comité das Regiões" (CdR 302/98 fin)(3);

Tendo em conta o pedido de consulta do Parlamento Europeu, introduzido pela Comissão de Assuntos Institucionais nos termos do n.o 4 do artigo 265.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia;

Tendo em conta a decisão do seu Presidente, de, nos termos do n.o 2 do artigo 40.o do Regimento do Comité das Regiões, recorrer a um procedimento de urgência e de proceder à designação de dois relatores-gerais: J. Chabert (B/PPE), Ministro das Obras Públicas, do Transporte e da Política de Saúde do Governo da Região de Bruxelas-Capital, e M. Dammeyer (D/PSE), Membro do Parlamento Regional ("Landtag") da Renânia do Norte-Vestefália;

Considerando que o Comité das Regiões foi convidado a participar na Convenção convocada pelo Conselho Europeu de Laeken como observador activo e que a questão de uma melhor repartição e definição das competências na União Europeia foi considerada a primeira temática a abordar na perspectiva de uma União renovada;

Considerando que os chefes de Estado e de Governo fizeram referência, em várias ocasiões, na Declaração de Laeken à dimensão regional quando determinaram as pistas de reflexão para uma melhor repartição e definição das competências na União Europeia evocando as questões seguintes:

- como garantir que a nova repartição das competências não redunde no alargamento furtivo das competências da União, nem tão pouco invada as áreas de competência exclusiva dos Estados-Membros e, eventualmente, das regiões?

- não será necessário atribuir mais explicitamente a gestão quotidiana e a execução da política da União aos Estados-Membros e, sempre que a Constituição o preveja, às regiões? Não deverão estas ter a garantia de que as suas competências não serão afectadas?

Considerando que o Comité das Regiões reclama desde a sua instalação um debate sobre a problemática da delimitação das competências e a aplicação efectiva dos princípios da subsidiariedade, proporcionalidade e proximidade, tendo tomado várias vezes posição sobre este assunto durante os seus dois primeiros mandatos quadrienais,

adoptou por unanimidade, na 43.a reunião plenária de 13 e 14 de Março de 2001 (sessão de 13 de Março), o seguinte parecer.

1. Considerações gerais sobre a problemática da repartição das competências na União Europeia

O Comité das Regiões

1.1. congratula-se com a oportunidade que lhe foi dada, através desta consulta do Parlamento Europeu, de apresentar a sua posição de princípio sobre esta problemática que foi merecidamente colocada no cerne do mandato da Convenção encarregada de preparar a próxima Conferência Intergovernamental;

1.2. nota com satisfação que a problemática da repartição das competências introduziu nos trabalhos da Comissão de Assuntos Institucionais do Parlamento Europeu a questão do lugar e do papel das regiões e das autarquias locais na União Europeia e da sua representação institucional;

1.3. chama a atenção para as consideráveis consequências que o processo de integração tem para a sua liberdade democrática, pelo facto de a União Europeia ter vindo a ampliar cada vez mais a interpretação - e a utilização concreta - das suas competências em grande número de domínios. Assim, no debate sobre uma melhor delimitação das competências na Europa, não se trata apenas de procurar instrumentos jurídicos mais eficazes, mas também de analisar a repartição das competências entre a União e os Estados-Membros em domínios políticos cruciais. Muitos desses domínios inserem-se, todavia, no âmbito de competências dos órgãos do poder regional e local, como acontece, por exemplo, com a política da cultura e da educação, ou a política em matéria de investigação e tecnologia, a política do ambiente, mas também no caso da política estrutural regional e da política estrutural agrícola(4);

1.4. reclama que um dos objectivos seja a criação de uma UE mais democrática, transparente e eficaz; que ele seja atingido através da clarificação, da simplificação e da adaptação dos Tratados, assim como da melhoria da informação ao cidadão;

1.5. saúda a Convenção como primeiro passo para um método mais democrático de revisão do Tratado e defende que seja dada a maior divulgação possível às conclusões e recomendações finais da Convenção;

1.6. considera, por conseguinte, que qualquer reflexão sobre uma melhor organização das competências deve basear-se no princípio da subsidiariedade, mas também nos princípios da proporcionalidade e da proximidade, bem como no respeito das identidades nacionais e regionais, e deve favorecer uma responsabilidade política de proximidade;

1.7. entende que o princípio da subsidiariedade é um princípio político de valor constitucional. A sua inserção nos Tratados da União Europeia é, efectivamente, um convite aos Estados-Membros e às instituições para que busquem a eficácia e a proporcionalidade máximas na escolha do nível de decisão apropriado. A aplicação do princípio da subsidiariedade deve, portanto, garantir quer as prerrogativas regionais quer a autonomia local(5). O que acontece é que a Comunidade intervém unicamente se e na medida em que os objectivos da acção encarada não possam ser suficientemente realizados pelos Estados-Membros e possam, pois, devido à dimensão ou aos efeitos da acção prevista, ser melhor alcançados ao nível comunitário;

1.8. constata que, apesar dos progressos políticos e jurídicos desde a sua consagração no Tratado de Maastricht, o princípio da subsidiariedade continua a não ser plenamente aplicado e não teve o impacto desejado sobre o funcionamento da União, e entende que uma melhor repartição das competências contribuiria, em grande medida, para facilitar a sua formulação, aplicação e controlo;

1.9. apresenta este parecer, que resume as posições do Comité das Regiões adoptadas durante o seu último mandato quadrienal numa fase precoce deste debate de fundo, para dar ao Parlamento Europeu elementos de apreciação sobre as questões de princípio levantadas, e pretende definir a sua posição à medida que avançam os trabalhos da Convenção;

1.10. tenciona manter com o Parlamento Europeu um diálogo permanente sobre este tema ao longo dos trabalhos da Convenção sobre o futuro da União Europeia.

2. Para a continuação do processo de integração europeia, é indispensável uma melhor repartição e definição das competências na União Europeia

O Comité das Regiões

2.1. partilha da análise do Parlamento Europeu sobre as insuficiências actuais dos Tratados e do funcionamento comunitário em geral, no que toca à problemática da repartição das competências devido à falta de coerência e de transparência que resulta da multiplicação dos instrumentos e dos procedimentos. A actual delimitação das competências é igualmente imprecisa devido ao facto de o TCE apenas estabelecer objectivos gerais sem definir com exactidão o alcance das medidas(6);

2.2. considera que o exercício preconizado pelos chefes de Estado e de Governo na Declaração de Laeken sobre o futuro da União quanto a uma melhor repartição e definição das competências na União Europeia inscreve-se no quadro global de redefinição do projecto europeu, e alerta para o perigo de este exercício constituir uma revisão puramente técnica do Tratado(7);

2.3. considera, com efeito, que a adesão dos cidadãos à realização de uma verdadeira união política apenas poderá ser assegurada se a construção europeia continuar a desenvolver-se na transparência dos poderes e das responsabilidades, e está convencido de que a democracia europeia só poderá funcionar convenientemente se os Tratados e os procedimentos de tomada de decisão se tornarem mais transparentes para os cidadãos e mais fáceis de aplicar(8);

2.4. pronuncia-se a favor de um processo constitucional e aprova, por conseguinte, a proposta do Parlamento Europeu que preconiza a reunião dos Tratados num texto único composto por duas partes:

a) uma secção "constitucional" ou básica, que inclua o preâmbulo, os objectivos da União, os direitos fundamentais e as disposições relativas às instituições e às competências exclusivas. Esta secção só poderá ser alterada por uma Conferência Intergovernamental;

b) uma secção que inclua matérias de ordem técnica, processual ou institucional, desde que susceptíveis de enquadramento no direito derivado. Esta secção pode ser alterada em processo comunitário simplificado, sem convocação de conferência intergovernamental. A transferência de competências dos Estados-Membros para a União Europeia exige sempre a aprovação pelos parlamentos dos Estados-Membros(9);

2.5. considera que o objectivo de uma melhor repartição das competências entre a União Europeia, os Estados-Membros, as regiões e os níveis subregionais depende intrinsecamente do estatuto jurídico e das missões da União Europeia. Por isso convém:

- com base na evolução do projecto europeu, identificar e clarificar as políticas a aplicar para conseguir atingir este objectivo;

- garantir a concretização da proximidade aos cidadãos(10); o princípio da subsidiariedade deve depois servir de referência para a redefinição das tarefas da União Europeia. Quanto a este aspecto, é preciso respeitar os princípios que regem a repartição das responsabilidades e das competências entre o Estado e as pessoas colectivas territoriais nos diferentes Estados-Membros. Na medida em que a acção comunitária não for estritamente necessária, deve ser estabelecida a responsabilidade política dos Estados-Membros, das regiões e dos municípios, dado que são os níveis de decisão mais próximos dos cidadãos;

- proceder a uma classificação clara das responsabilidades políticas, por exemplo, através da reorganização no Tratado das competências da União Europeia; relativamente a este aspecto, nem a transferência de novas competências nem a retrocessão de competências devem constituir tabus(11);

2.6. está convencido de que o alargamento da UE deverá ser acompanhado da concentração das suas tarefas em desafios realmente europeus e solicita que as missões da União Europeia, assim concentradas e reformadas, sejam claramente descritas no futuro pacto constitucional; a este respeito, a União deve ter a possibilidade de continuar a reagir com flexibilidade aos desafios cada vez mais importantes e possuir os instrumentos necessários para os enfrentar(12);

2.7. entende, todavia, que os objectivos políticos que a União se propõe atingir, e que figuram no artigo 2.o do TCE, devem ser preservados;

2.8. pronuncia-se, por conseguinte, a favor da manutenção da capacidade de acção da União Europeia e de uma abordagem dinâmica do princípio da subsidiariedade;

2.9. adere à abordagem metodológica proposta neste projecto de relatório em relação à classificação das competências: competências exclusivas da União, competências exclusivas dos Estados-Membros, competências partilhadas e competências complementares;

2.10. recorda que, de acordo com o princípio da subsidiariedade, em todas as matérias relativamente às quais não tenha sido dotado de competências exclusivas, o nível comunitário terá de ceder a prioridade de actuação aos outros níveis da governação - isto é, aos Estados-Membros e, consequentemente, às respectivas regiões e municípios. Este princípio está consagrado no Tratado da União Europeia, devendo obedecer-lhe todas as instituições europeias: Conselho, Comissão e Parlamento(13);

2.11. considera que no passado, a Comissão Europeia desenvolveu uma interpretação muito lata da noção de competência exclusiva referida no artigo 5.o, n.o 2, do TCE, prática esta que limitou o alcance do princípio da subsidiariedade(14);

2.12. salienta que competências partilhadas têm de ser partilhadas não só entre a UE e os governos nacionais, mas também, de acordo com o princípio da subsidiariedade, com o poder local e regional, sempre no respeito do que está estabelecido nas constituições dos Estados-Membros; chama a atenção, além disso, para o facto de o termo "competência" não se limitar ao poder de legislar, mas também a outros poderes de actuação jurídica no âmbito da responsabilidade de cada esfera de governo(15);

2.13. considera indispensável melhorar também os instrumentos jurídicos para a delimitação das competências e propõe que sejam examinadas as possibilidades de uma melhor e mais sistemática graduação das competências da UE(16);

2.14. insiste para que seja tomada em consideração a problemática da articulação das competências entre os diferentes níveis de governo, para garantir condições apropriadas para uma boa governação europeia;

2.15. sublinha a importância do princípio da proporcionalidade, no qual se baseia a mecânica das competências partilhadas;

2.16. é favorável a uma hierarquia das normas e considera que convém estabelecer distinções entre os vários actos jurídicos comunitários (regulamentos, directivas, decisões) numa perspectiva de eficácia e de legibilidade. As directivas europeias deveriam continuar a ser de alcance geral e os mecanismos concretos de aplicação deveriam ser confiados às autoridades competentes encarregadas da respectiva aplicação, que são amiúde as autarquias locais e regionais, procurando deste modo respeitar as diferenças culturais existentes na União Europeia(17);

2.17. solicita que sejam tidas em conta as consequências financeiras e administrativas da legislação comunitária para os cidadãos e as autoridades encarregadas da sua aplicação, que são frequentemente as regiões e as autarquias locais(18);

2.18. considera que uma melhor repartição das competências facilitaria o recurso mas sistemático ao voto por maioria e, consequentemente, melhoraria a capacidade de acção da União Europeia em geral(19);

2.19. sublinha que os Estados-Membros devem preservar o direito de definir as competências da União Europeia e opõe-se às propostas de processos de alteração do Tratado "internos da Comunidade" e, em particular, às propostas que visam suprimir a exigência de ratificação pelos parlamentos nacionais(20).

3. As competências das regiões e das pessoas colectivas locais devem ser garantidas na nova repartição e definição das competências na União Europeia

O Comité das Regiões

3.1. não entende que o debate sobre a repartição das competências tenha como efeito solicitar à União Europeia que regule a organização territorial nos Estados-Membros que é da competência exclusiva destes, mas defende deve ser tomada em consideração a parte muito importante assumida pelas regiões e pelas pessoas colectivas locais na aplicação da legislação comunitária e que devem ser garantidas as suas competências respectivas(21);

3.2. recorda, a este respeito, que devem ser respeitados os princípios aplicáveis em matéria de delimitação das responsabilidades e das competências entre o Estado e as pessoas colectivas regionais e locais nos vários Estados-Membros;

3.3. lembra, por conseguinte, a proposta do Parlamento Europeu na sua resolução sobre "Legislar melhor 1998-1999", na qual se solicita que, em conformidade com o princípio da subsidiariedade e com base na diversidade política e nacional da União Europeia, as alterações introduzidas no Tratado precisem explicitamente o reconhecimento e o respeito dos poderes legislativos das unidades políticas internas dos Estados-Membros (estados federados, comunidades autónomas, regiões) nas suas relações exaustivas, legislativas e jurídicas com as instituições da União Europeia(22);

3.4. é favorável à proposta que visa conceder às regiões um estatuto no Tratado semelhante ao que existe para os parlamentos nacionais, que esclareceria a que domínios são associadas as regiões, as suas responsabilidades, as modalidades e os procedimentos desta participação, bem como os mecanismos de acompanhamento e de avaliação; todavia, considera igualmente essencial a introdução do princípio da subsidiariedade ao nível subnacional, isto é, não só regional mas também local, em virtude das competências administrativas em matéria comunitária que frequentemente existem ao nível local em muitos Estados-Membros;

3.5. deplora, todavia, a abordagem demasiado centralizadora preconizada que concede apenas aos governos nacionais a prerrogativa de elaborar a lista "das regiões parceiras da União"; propõe, por conseguinte, que esta proposta seja revista em concertação com o conjunto dos representantes da União Europeia;

3.6. considera que o reconhecimento de um estatuto para as regiões e os poderes locais seria equivalente à concretização dos princípios reconhecidos no preâmbulo da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia que o Comité das Regiões pretende ver integrada no Tratado e dotada de carácter vinculativo e que estipula que a União contribui para a preservação e o desenvolvimento dos valores comuns no respeito da diversidade das culturas e das tradições dos povos da Europa, bem como da identidade nacional dos Estados-Membros e da organização dos respectivos poderes políticos aos níveis nacional, regional e local. A Carta aspira a promover um desenvolvimento equilibrado e sustentável e assegura a livre circulação de pessoas, bens, serviços e capitais, bem como a liberdade de estabelecimento(23);

3.7. reitera o seu pedido de acrescentar os princípios da autonomia local e regional aos princípios comuns da União, no respeito pelos ordenamentos constitucionais internos dos Estados-Membros;

3.8. nota com satisfação que o Parlamento Europeu teve em consideração a situação específica das regiões com poder legislativo no que toca à problemática da repartição das competências;

3.9. recorda, todavia, que em muitos Estados-Membros, as autarquias locais e as outras pessoas colectivas territoriais também têm uma grande autonomia e competências administrativas na aplicação da legislação comunitária; convida, por conseguinte, o Parlamento Europeu a ter em conta esta realidade;

3.10. solicita que os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, tal como estão formulados nos Tratados, sejam completados por forma a garantir o respeito das competências das regiões e das autarquias locais;

3.11. reitera o seu pedido quanto à concessão, ao Comité das Regiões e às regiões dotadas de poderes legislativos, de um direito de recurso perante o Tribunal de Justiça Europeu no caso de violação do princípio da subsidiariedade;

3.12. recorda o pedido do Parlamento Europeu, introduzido na sua resolução sobre "Legislar melhor 1998/1999", no sentido de ser reconhecido e desenvolvido o papel cada vez mais importante do Comité das Regiões na aplicação do princípio da subsidiariedade; deseja que este pedido seja reivindicado pela delegação do Parlamento Europeu na Convenção(24);

3.13. considera que, para garantir de modo eficaz uma melhor repartição e articulação das competências na União Europeia, o reforço do papel institucional do CR constitui o corolário de uma inserção cada vez maior da legislação europeia na esfera de competências das autarquias regionais e locais;

3.14. propõe, por conseguinte, que na futura arquitectura europeia, o papel desempenhado pelas autarquias regionais e locais na Europa, atendendo à sua importância no processo de unificação europeia e na aproximação da acção comunitária aos cidadãos, seja reavaliado em conformidade com o princípio da subsidiariedade(25);

3.15. considera para tal necessário dotar o Comité das Regiões do estatuto de instituição e dar-lhe uma configuração que lhe permita exercer de modo eficaz as funções que lhe serão atribuídas e garantir-lhe competências que ultrapassem uma simples função consultiva, designadamente o direito de interpor recurso junto do Tribunal de Justiça, por forma a transformá-lo numa instituição que participe no processo de decisão comunitário, um processo em que todos os níveis políticos dos Estados-Membros - desde os municípios até às regiões dotadas de competências legislativas - têm um papel a desempenhar e assumem a sua quota-parte de responsabilidades(26);

3.16. solicita ao Parlamento Europeu e, designadamente, à sua delegação na Convenção sobre o futuro da União Europeia, que vele por que os trabalhos da Convenção tenham em consideração a necessidade de garantir, do ponto de vista político e jurisdicional, as competências das pessoas colectivas locais e por que o Comité das Regiões participe plenamente em qualquer nova definição e repartição das competências na União Europeia.

Bruxelas, 13 de Março de 2002.

O Presidente

do Comité das Regiões

Albert Bore

(1) JO C 253 de 12.9.2001, p. 25.

(2) JO C 374 de 23.12.1999, p. 11 e JO C 226 de 8.8.2000, p. 60.

(3) JO C 198 de 14.7.1999, p. 73.

(4) Cf. memorando do CR sobre a participação do CR no debate estruturado sobre o futuro da União (CdR 325/2001 fin).

(5) Cf. declaração final do CR "Novas formas de governação na Europa: Para mais democracia e proximidade" (CdR 379/2000 fin).

(6) Cf. parecer do CR sobre o princípio da subsidiariedade "Para uma verdadeira cultura da subsidiariedade: Apelo do Comité das Regiões" (CdR 302/98 fin).

(7) Cf. resolução do CR sobre a "Preparação do Conselho Europeu de Laeken e o alargamento da União Europeia no quadro da próxima conferência intergovernamental de 2004" (CdR 104/2001 fin).

(8) Cf. relatório do CR sobre a "Proximidade" (CdR 436/2000 fin).

(9) Cf. parecer do CR sobre o relatório da Comissão ao Conselho Europeu "Legislar melhor 1999" (CdR 18/2000 fin).

(10) Cf. também relatório do CR sobre a "Proximidade" (CdR 436/2000 fin).

(11) Cf. resolução do CR sobre a "Preparação do Conselho Europeu de Laeken e o alargamento da União Europeia no quadro da próxima conferência intergovernamental de 2004" (CdR 104/2001 fin).

(12) Cf. resolução do CR sobre a "Preparação do Conselho Europeu de Laeken e o alargamento da União Europeia no quadro da próxima conferência intergovernamental de 2004" (CdR 104/2001 fin).

(13) Cf. memorando do CR sobre a participação do CR no debate estruturado sobre o futuro da União (CdR 325/2001 fin).

(14) Cf. parecer do CR sobre o relatório da Comissão ao Conselho Europeu "Legislar melhor 1999" (CdR 18/2000 fin).

(15) Cf. a resolução do CR sobre "As conclusões da Conferência Intergovernamental 2000 e o debate sobre o futuro da União Europeia" (CdR 430/2000 fin).

(16) Cf. a resolução do CR sobre "As conclusões da Conferência Intergovernamental 2000 e o debate sobre o futuro da União Europeia" (CdR 430/2000 fin);

(17) Cf. relatório do CR sobre a "Proximidade" (CdR 436/2000 fin).

(18) Cf. parecer do CR sobre "A aplicação do direito da UE pelas autarquias regionais e locais" (CdR 51/1999 fin).

(19) Cf. parecer do CR sobre o relatório da Comissão ao Conselho Europeu "Legislar melhor 1999" (CdR 18/2000 fin).

(20) Cf. resolução do CR sobre a "Preparação do Conselho Europeu de Laeken e o alargamento da União Europeia no quadro da próxima conferência intergovernamental de 2004" (CdR 104/2001 fin).

(21) Cf. a resolução do CR sobre "As conclusões da Conferência Intergovernamental 2000 e o debate sobre o futuro da União Europeia" (CdR 430/2000 fin).

(22) Resolução do Parlamento Europeu sobre os relatórios da Comissão ao Conselho Europeu "Legislar melhor 1998/1999" (A5-0269/2000).

(23) Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (JO C 364 de 18.12.2000, pp. 1-22).

(24) Resolução do Parlamento Europeu sobre os relatórios da Comissão ao Conselho Europeu "Legislar melhor 1998/1999" (A5-0269/2000).

(25) Cf. a resolução do CR sobre "As conclusões da Conferência Intergovernamental 2000 e o debate sobre o futuro da União Europeia" (CdR 430/2000 fin).

(26) Cf. a resolução do CR sobre "As conclusões da Conferência Intergovernamental 2000 e o debate sobre o futuro da União Europeia" (CdR 430/2000 fin).