[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 18.4.2007

COM(2007) 185 final

LIVRO VERDE

Acesso do público aos documentos na posse das instituições da Comunidade Europeia Análise da situação

LIVRO VERDE

Acesso do público aos documentos na posse das instituições da Comunidade Europeia Análise da situação

INTRODUÇÃO

Nos últimos quinze anos, as instituições da União Europeia têm vindo a tornar-se mais abertas ao público. O princípio de abertura foi introduzido pelo Tratado de Maastricht em 1991, com o objectivo de reforçar o carácter democrático das instituições. Subsequentemente, o Conselho e a Comissão adoptaram um Código de Conduta relativo ao acesso do público aos seus documentos, que constitui um elemento complementar essencial da sua política de informação e de comunicação. Em 1996, o direito de acesso do público foi consagrado no artigo 255º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, tal como modificado pelo Tratado de Amesterdão. O Regulamento (CE) n.º 1049/2001[1] consubstancia este direito dos cidadãos de obterem documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão.

O regulamento, aplicável a partir de 3 de Dezembro de 2001, provocou, como demonstram os relatórios publicados pelas três instituições, um aumento notório e constante dos pedidos de acesso aos documentos[2]. Em Janeiro de 2004, num relatório sobre a aplicação do regulamento, a Comissão apresentou uma primeira panorâmica do funcionamento prático do regime da UE relativo ao acesso do público aos documentos[3]. Nesse relatório, a Comissão indicou que o número de pedidos de acesso registava um aumento de cerca de 50% ao ano. Uma vez que, em média, dois terços dos pedidos foram satisfeitos, o regulamento colocou à disposição do público um elevado número de documentos até aí não publicados. Por outro lado, as excepções previstas no regulamento proporcionavam uma protecção adequada dos interesses legítimos. Apesar de a aplicação do regulamento ter representado uma sobrecarga para as instituições, o relatório concluiu que, na globalidade, o seu funcionamento foi muito positivo. Por conseguinte, a Comissão considerou não ser necessário alterar o regulamento a curto prazo, mas que podiam ser introduzidas melhorias sem alterar a legislação.

Nos três anos que decorreram desde esta primeira avaliação, durante os quais foi possível obter uma experiência mais vasta, foi desenvolvido um corpo de jurisprudência e o Provedor de Justiça Europeu tomou decisões relativamente a diversas queixas. Por outro lado, o Parlamento Europeu e o Conselho adoptaram um novo regulamento relativo à aplicação da Convenção de Aarhus[4] às instituições e órgãos comunitários, que terá impacto sobre o acesso aos documentos que contenham informações em matéria de ambiente.

Por estas razões, afigurou-se que chegou o momento de determinar se é necessário alterar o regulamento. Com efeito, quando decidiu, em 9 de Novembro de 2005, lançar uma "Iniciativa europeia em matéria de transparência"[5], a Comissão incluiu uma revisão do Regulamento 1049/2001 no âmbito das acções a realizar para reforçar a abertura. Numa resolução adoptada em 4 de Abril de 2006, o Parlamento Europeu instou a Comissão a apresentar propostas de alteração do regulamento[6].

O direito de acesso aos documentos constitui um aspecto da política de abertura e o regulamento deve ser apreciado no âmbito da política de informação e comunicação das instituições. Neste contexto, a nova política de abertura relativamente às reuniões do Conselho assume particular importância.

No presente documento de consulta, a Comissão começa por fazer um ponto da situação das diversas disposições que regem o direito de acesso do público aos documentos e respectiva aplicação, apresentando seguidamente algumas opções para melhorar a legislação e medidas concretas destinadas a proporcionar um melhor acesso aos documentos das instituições.

O público é convidado a pronunciar-se sobre o regime de acesso aos documentos das instituições europeias e sobre as opções apresentadas no presente documento. A Comissão pretende obter, através do questionário, a opinião dos cidadãos, incluindo das organizações da sociedade civil, dos operadores económicos, das autoridades públicas e de outras organizações interessadas nos assuntos europeus.

A consulta pública lançada com a publicação do presente Livro Verde prolonga-se por um período de três meses. A Comissão tenciona analisar cuidadosamente as respostas recebidas e publicará um relatório de síntese dos resultados desta consulta pública, em que serão também apresentadas acções de seguimento. Com base neste relatório, a Comissão apresentará propostas de alteração do Regulamento 1049/2001.

O calendário previsto é o seguinte:

Consulta pública: Relatório sobre os resultados: Propostas de alteração do regulamento: | De meados de Abril a meados de Julho de 2007 Setembro de 2007 Outubro de 2007. |

PARTE I: APLICAÇÃO DAS REGRAS EM VIGOR EM MATÉRIA DE ACESSO DO PÚBLICO |

- 1. APLICAÇÃO DO REGULAMENTO

As estatísticas revelam que, na generalidade, o Conselho e a Comissão dão um seguimento favorável a dois em cada três pedidos de acesso. O Parlamento dá satisfação a mais de 80% dos pedidos que recebe, em grande parte devido ao carácter público dos seus procedimentos.

Verifica-se um aumento constante do número de pedidos de acesso iniciais apresentados ao Parlamento e à Comissão. O número de pedidos apresentados ao Conselho tem permanecido estável, devido em grande parte ao número crescente de documentos que se encontram disponíveis directamente no registo do Conselho. Por outro lado, o número de pedidos confirmativos (ou seja, os pedidos no sentido de a instituição reconsiderar a sua recusa de concessão de acesso) tem-se mantido praticamente estável[7]. No total, apenas 4% dos pedidos iniciais apresentados às três instituições resultaram em pedidos confirmativos. Os pedidos dirigidos ao Tribunal de Justiça e as queixas apresentadas ao Provedor de Justiça Europeu representam apenas uma percentagem muito reduzida do total dos pedidos tratados.

Tendo em conta esta situação, o relatório relativo à aplicação do regulamento, publicado em 30 de Janeiro de 2004, concluiu que as regras em matéria de acesso do público tinham funcionado de forma muito satisfatória. A experiência recente tende a confirmar as conclusões deste relatório, em especial no que se refere ao acesso relacionado com os processos legislativos e ao aumento da prestação proactiva de informações por parte das instituições. Contudo, a aplicação do direito geral de acesso poderá ser clarificada quando se trata de ponderar os interesses a tomar em consideração no âmbito da tramitação de certos processos, como a protecção dos dados ou os direitos de acesso específicos.

1.1. Beneficiários e tipos de documentos solicitados

- Embora um número cada vez maior de cidadãos utilize o direito de acesso, a maior parte dos pedidos provém de especialistas em assuntos da UE: operadores económicos, gabinetes jurídicos, ONG e meios universitários.

- As principais áreas de interesse são os processos de concorrência [8], a fiscalidade, o mercado interno, o ambiente, os contratos públicos (Comissão) e a justiça e segurança (Conselho).

- Os pedidos apresentados à Comissão dizem frequentemente respeito a processos específicos completos ou a "todos os documentos" relativos a um determinado assunto, o que implica a análise de um elevado número de documentos.

- Um elevado número de pedidos de acesso, em especial dos apresentados à Comissão, está relacionado com litígios; alguns requerentes solicitam acesso a documentos que se poderão revelar úteis para apresentar uma denúncia ou intentar uma acção num tribunal.

1.2. Limites do direito de acesso

Num número reduzido de casos são invocadas determinadas excepções. As excepções mais frequentemente utilizadas são as seguintes:

Processo decisório | Conselho Comissão |

Inspecções e inquéritos (por exemplo, infracções, cartéis, controlo das concentrações, auxílios estatais, processos de defesa comercial, inquéritos realizados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude - OLAF) | Comissão |

Interesses de terceiros envolvidos num processo administrativo (interesses comerciais, protecção de dados) | Comissão Parlamento |

1.3. Acesso do público e protecção de dados

O direito de acesso aos documentos e o direito dos indivíduos no que se refere à protecção dos seus dados pessoais têm por base o Tratado CE (artigos 255º e 286º, respectivamente). Foram aplicados através de dois regulamentos: Regulamento (CE) n.° 45/2001, relativo à protecção dos dados[9], e Regulamento (CE) n.º 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos. Contudo, estes dois direitos podem entrar em conflito quando o pedido de acesso diz especificamente respeito a informações relativas a uma pessoa singular. A Autoridade Europeia para a Protecção de Dados abordou esta questão num documento de base que fornece orientações úteis para o tratamento destes pedidos[10]. Encontram-se actualmente pendentes no Tribunal de Primeira Instância três processos relativos à recusa da Comissão de divulgar dados pessoais[11]. Outros dois processos pendentes abordam, entre outros assuntos, a questão da protecção dos dados[12].

1.4. Direitos de acesso gerais e específicos

O Regulamento 1049/2001 tem por objectivo conceder ao público o acesso mais amplo possível aos documentos na posse das instituições comunitárias.

Existem regras específicas que garantem às partes num determinado processo um direito privilegiado de acesso a documentos relevantes que não podem ser divulgados ao público. Nos termos destas regras, o acesso está frequentemente sujeito a condições e procedimentos especiais que, em conjunto, asseguram o delicado equilíbrio entre os direitos da defesa e a necessidade de preservar a eficácia dos procedimentos.

A relação entre o acesso do público e o acesso privilegiado poderá ter de ser clarificada a fim de evitar incoerências.

1.5. Prestação activa de informações

Os registos públicos permitem que os cidadãos identifiquem os documentos que lhes podem interessar e exerçam efectivamente o seu direito de acesso. Quando estes documentos podem ser tornados acessíveis ao público, as instituições disponibilizam-nos directamente na Internet.

A situação poderá ser melhorada no que se refere:

- Ao âmbito dos registos, em especial os da Comissão;

- Ao número de documentos ou ao volume de informações directamente disponibilizadas ao público;

- À convivialidade dos sistemas electrónicos de informações.

O Parlamento, o Conselho e a Comissão começaram já a analisar as formas de melhorar a divulgação das informações na Internet. Estas melhorias poderão ser realizadas sem introduzir alterações à legislação.

2. A JURISPRUDÊNCIA RELATIVA AO REGULAMENTO 1049/2001

Embora o número de acções intentadas junto do Tribunal de Primeira Instância seja muito reduzido comparativamente com o número de pedidos de acesso, este Tribunal clarificou, numa série de acórdãos recentes, algumas disposições do regulamento e, em especial, o âmbito de determinadas excepções ao direito de acesso. Estes esclarecimentos contribuíram significativamente para melhorar a aplicação das regras existentes. A inclusão da jurisprudência estabelecida num novo acto jurídico garantiria aos cidadãos uma maior clareza jurídica e proporcionaria às instituições elementos de orientação mais precisos para o tratamento dos pedidos de acesso.

2.1. Características gerais do regulamento

O Tribunal de Primeira Instância indicou claramente que o regulamento tem por objectivo garantir que todas as pessoas tenham acesso aos documentos públicos. O interesse específico de uma pessoa em obter acesso a um documento, por exemplo, para efeitos de defesa num litígio, não é relevante para efeitos da decisão de divulgar ou não o documento quando a instituição aplica as excepções obrigatórias previstas no n.º 1, alínea a), do artigo 4º ou quando um Estado-Membro se opõe à divulgação ao abrigo do n.º 5 do mesmo artigo[13]. Num acórdão recente, o Tribunal de Primeira Instância declarou que, nos termos do n.° 1 do artigo 6° do Regulamento n.° 1049/2001, o requerente não é obrigado a justificar o seu pedido e que, portanto, o pedido de acesso deve ser tratado independentemente da pessoa que o apresentou[14]. No mesmo acórdão, o Tribunal considerou que o direito de defesa de um requerente no âmbito de um processo é um interesse privado. Por conseguinte, não constitui um interesse público superior capaz de justificar a divulgação de um documento[15].

2.2. Questões processuais

2.2.1. Necessidade de proceder a uma análise concreta dos documentos cujo acesso é solicitado

A recusa de concessão de acesso a documentos deve, em princípio, basear-se numa análise concreta do seu conteúdo, a fim de se determinar em que medida é aplicável uma excepção ao direito de acesso e se considerar a possibilidade de conceder um acesso parcial. Contudo, este exame pode não ser necessário quando, em razão das circunstâncias específicas do caso concreto, seja manifesto que o acesso deve ser recusado ou, pelo contrário, concedido[16].

2.2.2. Tratamento de pedidos volumosos

Em conformidade com a jurisprudência referida no ponto anterior, o simples facto de um pedido de acesso dizer respeito a um elevado número de documentos não dispensa as instituições da obrigação de proceder a um exame concreto dos documentos. No mesmo acórdão, o Tribunal de Primeira Instância declarou que, em casos excepcionais, quando a carga administrativa provocada pelo exame concreto e individual dos documentos exceder os limites razoavelmente exigidos, pode ser admitida uma derrogação à obrigação de exame. Todavia, as instituições devem analisar as demais opções a encarar para limitarem a sua carga de trabalho, e assim darem satisfação, pelo menos em parte, ao pedido do requerente[17].

2.3. Clarificação das excepções

2.3.1. Protecção das consultas jurídicas – segundo travessão do n.º 2 do artigo 4º

O Tribunal de Primeira Instância decidiu que a excepção destinada a proteger as "consultas jurídicas", prevista no segundo travessão do n.º 2 do artigo 4º do regulamento, se aplica a qualquer parecer jurídico fornecido pelo serviço jurídico das instituições, não se limitando a pareceres emitidos no âmbito de um litígio. Todavia, tal como acontece com outros documentos relativos a interesses protegidos, a recusa de divulgação de um documento que inclui um parecer jurídico deve basear-se num exame concreto e individual[18]. Este acórdão foi objecto de um recurso que se encontra pendente no Tribunal de Justiça.

2.3.2. Protecção das actividades de inquérito – terceiro travessão do n.º 2 do artigo 4º

O Tribunal de Primeira Instância precisou que determinados tipos de documentos relativos a inquéritos pendentes estão cobertos pelo objectivo de tais inquéritos. No que se refere aos processos por incumprimento, o Tribunal afirmou que os Estados-Membros têm o direito de esperar que a Comissão respeite a confidencialidade no decurso dos inquéritos que possam eventualmente resultar numa acção por incumprimento. Esta exigência de confidencialidade mantém-se mesmo após o recurso ao Tribunal de Justiça[19].

Mais recentemente, o Tribunal de Primeira Instância declarou que os actos relativos a inquéritos ou inspecções podem estar abrangidos pela excepção relativa à protecção de actividades de inspecção, inquérito e auditoria, enquanto as actividades de inquérito ou de inspecção prosseguem, mesmo que o inquérito ou a inspecção particular que deu lugar ao relatório a que é pedido o acesso esteja terminado. Todavia, a possibilidade de conceder acesso a tais documentos não pode ficar dependente de um acontecimento aleatório, futuro e eventualmente longínquo[20]. A aplicação concreta destes princípios poderá carecer de clarificação.

2.3.3. Possibilidade de um Estado-Membro se opor à divulgação de documentos emanados desse Estado-Membro – n.º 5 do artigo 4º do regulamento

A Declaração n.º 35 anexa à Acta Final do Tratado de Amesterdão prevê que qualquer Estado-Membro pode solicitar à Comissão ou ao Conselho que não faculte a terceiros um documento emanado desse Estado sem o seu prévio acordo. Esta declaração está reflectida no n.º 5 do artigo 4º do regulamento. O Tribunal de Primeira Instância decidiu que se o Estado-Membro de origem do documento solicitar a sua não divulgação, o pedido de acesso a esse documento será regido pela legislação nacional relevante e não pelo regulamento[21]. Em conformidade com esta jurisprudência, as instituições consultam sempre as autoridades do Estado-Membro quando recebem um pedido de acesso a um documento emanado desse Estado-Membro. De salientar, contudo, que foi interposto um recurso junto do Tribunal de Justiça relativamente ao acórdão proferido no processo T-168/02, Internationaler Tierschutz-Fonds GmbH/Comissão.

2.3.4. Relação entre o regulamento e disposições específicas em matéria de confidencialidade

O Tribunal de Primeira Instância decidiu em dois acórdãos que a confidencialidade dos trabalhos dos júris de concursos, prevista no artigo 6º do Anexo III do Estatuto dos Funcionários, deve ser considerada lex specialis, derrogando as regras gerais em matéria de acesso aos documentos[22]. Até ao momento, este princípio não foi tornado extensível a outras áreas sujeitas a regras específicas em matéria de confidencialidade. Além disso, a confidencialidade dos trabalhos de uma instância não implica que os documentos elaborados ou analisados por tal instância estejam abrangidos pelas mesmas regras de confidencialidade. É no entanto necessário clarificar a relação entre o regime geral de acesso do público aos documentos e as regras específicas estabelecidas pelo legislador comunitário a fim de garantir a eficácia operacional de certas competências em matéria de recolha de informações, essenciais aos trabalhos em causa.

2.3.5. Transparência e obrigação de segredo profissional

Deve existir um equilíbrio entre o princípio de transparência consagrado no artigo 255º do Tratado CE e a obrigação de segredo profissional estabelecida no artigo 287º, que é expressamente referida em diversos actos de direito derivado. Este equilíbrio assume particular importância no âmbito da política de concorrência, uma vez que a Comissão detém informações fornecidas pelas empresas ou obtidas junto destas, mas também em processos de defesa comercial[23] e no âmbito de concursos públicos. O artigo 28º do Regulamento 1/2003 estabelece que as informações obtidas através de inspecções e investigações ou recebidas na sequência de um pedido de informações apenas podem ser utilizadas para os fins para que foram obtidas e que as informações que, pela sua natureza, estejam abrangidas pelo sigilo profissional não podem ser divulgadas. Embora nem o artigo 287º do Tratado CE nem o artigo 28º do Regulamento 1/2003 indiquem expressamente o tipo de informações abrangidas por esta obrigação, o Tribunal de Primeira Instância definiu já o conceito de "segredos de negócios", afirmando que se trata de informações em relação às quais não apenas a divulgação ao público mas também a simples transmissão a um sujeito jurídico diferente daquele que forneceu a informação podem lesar gravemente os interesses deste último[24]. Contudo, a obrigação de sigilo profissional pode impedir a divulgação ao público de informações que não exigem a protecção especial conferida aos segredos comerciais. Esta questão poderá necessitar de uma maior clarificação.

3. OUTROS DESENVOLVIMENTOS

3.1. Aplicação da Convenção de Aarhus às instituições e órgãos comunitários

Em 6 de Setembro de 2006, o Parlamento Europeu e o Conselho adoptaram o Regulamento (CE) n.º 1367/2006 relativo à aplicação das disposições da Convenção de Aarhus sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente às instituições e órgãos comunitários[25]. Este regulamento será aplicável a partir de 28 de Junho de 2007.

Este novo regulamento abrange diversos aspectos da participação dos cidadãos na política ambiental:

- Acesso a informações mediante pedido

- Divulgação activa de informações

- Consultas relativas a projectos e programas

- Direito de introduzir um recurso administrativo relativamente a uma decisão ou à ausência de decisão.

No contexto do presente documento apenas serão consideradas as disposições relativas ao acesso a informações mediante pedido.

O Regulamento 1049/2001 estabelece um regime geral de acesso aos documentos. Uma vez que a sua base jurídica é o artigo 255º do Tratado CE, o Regulamento 1049/2001 aplica-se apenas ao Parlamento, ao Conselho e à Comissão e, por extensão, às agências comunitárias. Por outro lado, as disposições do Regulamento 1367/2006 relativo ao acesso às informações em matéria de ambiente aplicam-se a todas as instituições e órgãos comunitários. Existe uma sobreposição parcial entre o Regulamento 1049/2001, o novo Regulamento 1367/2006 e as regras voluntárias em matéria de acesso adoptadas por outras instituições e órgãos. De realçar igualmente que as excepções ao direito de acesso previstas em ambos os regulamentos não são totalmente idênticas.

No que se refere ao âmbito de aplicação e aos beneficiários, a situação pode ser descrita da seguinte forma:

Âmbito de aplicação e beneficiários |

Quadro jurídico | Instituições e órgãos abrangidos | Cidadãos e residentes da UE | Qualquer pessoa singular ou colectiva |

Regulamentos 1049/2001 e 1367/2006 | Parlamento Conselho Comissão Agências | Qualquer documento |

Regras voluntárias e Regulamento 1367/2006 | Tribunal de Contas Banco Central Europeu Banco Europeu de Investimento Comité Económico e Social Europeu Comité das Regiões Provedor de Justiça Europeu | Qualquer documento | Apenas informações sobre o ambiente |

Regulamento 1367/2006 | Autoridade Europeia para a Protecção de Dados Tribunal de Justiça (excepto no exercício das suas funções judiciais) | Apenas informações sobre o ambiente |

3.2. Transparência das reuniões do Conselho

Na sua reunião de 15 e 16 de Junho de 2006, o Conselho Europeu realçou a importância de proporcionar aos cidadãos uma visão em primeira mão das actividades da UE, nomeadamente através do reforço da transparência. Em 15 de Setembro de 2006, o Conselho alterou o seu regulamento interno a fim de aplicar esta nova política. Em conformidade com as novas medidas, as deliberações e debates públicos do Conselho serão difundidos na Internet em todas as línguas oficiais da UE. A abertura das reuniões do Conselho ultrapassa o âmbito de aplicação do artigo 255º do Tratado CE e do Regulamento 1049/2001. Contudo, a abertura das reuniões terá um impacto a nível da divulgação dos documentos analisados nessas reuniões.

PARTE II: OPÇÕES PARA MELHORAR AS REGRAS EM MATÉRIA DE ACESSO |

4. AVALIAÇÃO GERAL

Tomando em consideração a experiência adquirida com a aplicação do Regulamento 1049/2001, a jurisprudência do Tribunal de Primeira Instância e do Tribunal de Justiça, bem como a recente evolução da situação em matéria de transparência nas instituições europeias, afigura-se adequado considerar a possibilidade de introduzir alterações ao regime de acesso do público aos documentos, com os seguintes objectivos:

- Melhorar o acesso aos registos e o acesso directo aos documentos;

- Garantir uma melhor informação do público em geral no que se refere às actividades das instituições europeias;

- Clarificar o quadro jurídico;

- Encontrar um justo equilíbrio entre o direito do público a ser informado e a protecção de interesses públicos e privados legítimos.

5. UMA POLÍTICA MAIS ACTIVA DE DIVULGAÇÃO DE INFORMAÇÕES

5.1. Transparência do processo legislativo

O principal objectivo da legislação em matéria de liberdade de informação é permitir que os cidadãos participem mais directamente no processo democrático de tomada de decisão. Por conseguinte, a primeira prioridade no que se refere à aplicação do Regulamento 1049/2001 tem sido tornar o processo legislativo das instituições da UE mais transparente e mais facilmente acessível ao grande público. Os registos públicos das três instituições contêm principalmente referências a documentos elaborados e trocados entre as instituições, no âmbito do processo legislativo da UE. Muitos destes documentos estão acessíveis na íntegra. Esta prática está em conformidade com o artigo 12.º do Regulamento 1049/2001 que estabelece que "as instituições fornecerão, tanto quanto possível, acesso público directo aos documentos", em especial aos "documentos legislativos".

Uma vez que a definição de "documentos legislativos" do artigo 12º do regulamento carece de precisão, o regulamento poderia ser alterado a fim de definir quais os tipos de documentos que fazem parte do processo legislativo e que deveriam, em princípio, ser acessíveis directa e integralmente, e de precisar em que fase do processo devem ser disponibilizados. Está já previsto que o sítio EUR-LEX passará a abranger um maior número de documentos legislativos preparatórios.

Por outro lado, as informações disponíveis nem sempre estão facilmente acessíveis aos cidadãos. O Parlamento, o Conselho e a Comissão estão actualmente a analisar os meios de proporcionar um acesso mais fácil aos documentos legislativos.

5.2. Divulgação activa noutras áreas

As instituições divulgam grandes volumes de informação nos seus sítios web. Os comunicados de imprensa, que explicam questões complexas ou técnicas numa linguagem simples, constituem fontes valiosas de informação para o grande público.

Esta divulgação é em larga medida voluntária. Contudo, o novo regulamento relativo à aplicação da Convenção de Aarhus às instituições e órgãos comunitários contém disposições em matéria de divulgação activa de informações no domínio do ambiente[26].

As instituições poderiam desenvolver uma política mais sistemática de disponibilização directa dos documentos ao público, utilizando os meios mais conviviais possíveis. Para tal, seriam necessários recursos humanos e financeiros suplementares para a gestão do fluxo de trabalho, das bases de dados e dos sítios web. Por outro lado, tal como sugere a experiência do Conselho, estas medidas poderão reduzir o número de pedidos de acesso a documentos ou, pelo menos, tornar o seu tratamento menos pesado.

Os principais sítios web das instituições são os seguintes:

EUR-LEX (legislação da EU):http://eur-lex.europa.eu/pt/index.htm

Legislação em preparação:http://ec.europa.eu/prelex/apcnet.cfm?CL=pt

Observatório legislativo do PE:http://www.europarl.europa.eu/oeil/

Registo dos documentos do Parlamento Europeu:http://www.europarl.europa.eu/registre/recherche/RechercheSimplifiee.cfm?langue=PT

Registo dos documentos do Conselho:http://www.consilium.europa.eu/cms3_applications/showPage.asp?lang=pt&id=549&mode=g&name=

Registo dos documentos da Comissão:http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/registre.cfm?CL=pt&testjs=1

Registo de “Comitologia”:http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/registre.cfm?CL=pt

Pergunta 1: Considera que as informações fornecidas através dos registos e dos sítios web das instituições são |

A | Completas e de fácil acesso? |

B | Completas mas difíceis de encontrar? |

C | De fácil acesso mas com uma cobertura insuficiente? |

D | Insuficientes e de difícil acesso? |

Outras observações no que se refere aos registos e sítios web: |

Pergunta 2: Deve ser dada maior importância à promoção de uma divulgação activa da informação, eventualmente centrada em áreas específicas de maior interesse? |

SIM | NÃO | Sem opinião |

Explicação e observações: |

6. INTEGRAÇÃO DAS REGRAS RELATIVAS AO ACESSO ÀS INFORMAÇÕES EM MATÉRIA DE AMBIENTE NO SISTEMA GERAL DE ACESSO AOS DOCUMENTOS

Tal como referido na secção 3.1, existem algumas diferenças entre o regulamento e a Convenção de Aarhus. No que se refere ao acesso às informações, a Convenção contém disposições específicas em matéria de divulgação activa de informações no domínio do ambiente, que vão mais longe do que a obrigação de fornecer informações na sequência de um pedido. A co-existência do Regulamento 1049/2001 e do Regulamento 1367/2006 tem por consequência dois regimes em larga medida convergentes e coerentes, não obstante subsistirem algumas diferenças que poderão levar a interpretações divergentes.

Estas diferenças podem ser abordadas quer através da criação de um regime específico relativo ao direito de acesso às informações em matéria de ambiente, quer através da alteração das disposições do Regulamento 1049/2001 a fim de estabelecer a sua total compatibilidade com o Regulamento 1367/2006, o que permitiria manter um regime único de acesso às informações em matéria de ambiente e outras informações na posse do Parlamento, do Conselho e da Comissão. A segunda opção proporcionaria maior clareza jurídica aos cidadãos, embora co-existissem regimes diferentes para outras instituições e órgãos comunitários.

A fim de criar um regime de acesso único, devia ser revisto o sistema de excepções ao direito de acesso estabelecido no Regulamento 1049/2001, tomando em consideração os seguintes pontos:

- O interesse público na divulgação e, em especial, o facto de as informações solicitadas dizerem respeito a emissões para o ambiente, devia ser tomado em consideração na aplicação das excepções.

- No caso de documentos abrangidos pela excepção destinada a proteger a política financeira, monetária ou económica da Comunidade ou de um Estado-Membro (n.º 1, alínea a), do artigo 4º do Regulamento 1049/2001), as informações em matéria de ambiente incluídas nesses documentos deviam ser todavia divulgadas.

- Devia ser introduzida uma excepção específica a fim de proteger o ambiente a que as informações solicitadas dizem respeito (por exemplo, locais de reprodução de espécies raras).

- Uma vez que os Estados-Membros estão vinculados pela Convenção de Aahrus e pela Directiva relativa ao acesso do público às informações sobre ambiente[27], seria contrário a estas disposições que os Estados-Membros se opusessem à divulgação de documentos que fossem obrigados a divulgar por força da legislação nacional. Por outro lado, o regulamento deve tomar em consideração a Declaração n.º 35 anexa ao Tratado de Amesterdão. Os Estados-Membros que se opuserem à divulgação, por parte de uma institutição, de documentos emanados deles próprios poderão ser convidados a justificar a sua recusa, com base nas excepções previstas no Regulamento 1049/2001 ou na respectiva legislação nacional.

Pergunta 3: Considera que um conjunto único de regras de acesso aos documentos, incluindo informações em matéria de ambiente, seria mais claro para os cidadãos? |

SIM | NÃO | Sem opinião |

Explicação e observações: |

7. PONDERAÇÃO DE INTERESSES

7.1. O acesso do público e a protecção de dados pessoais

É aconselhável aguardar a jurisprudência relativa ao conflito entre estes dois direitos[28] antes de prever regras práticas relativas ao tratamento de pedidos de acesso a dados pessoais. Contudo, no âmbito do quadro regulamentar em vigor, as instituições podem definir critérios para a divulgação de dados pessoais, com base nos seguintes princípios:

- A divulgação dos dados pessoais deve justificar-se pela existência de um interesse público; pode tratar-se do caso de titulares de cargos públicos no exercício das suas funções, quando a informação a divulgar se refira exclusivamente a estas últimas, salvo se existirem razões específicas para proteger a sua identidade (por exemplo, agentes de investigação);

- Deve ser óbvio que esta divulgação não afecta a privacidade ou integridade da pessoa em causa.

Pergunta 4: Como deve ser clarificada a excepção prevista no n.º 1, alínea b), do artigo 4º do Regulamento 10409/2001, a fim de garantir uma protecção adequada de dados pessoais? |

A | A concessão de acesso parcial aos documentos, expurgados de todos os dados de carácter pessoal, constitui um compromisso satisfatório entre a transparência e a protecção de dados pessoais. |

B | A divulgação de dados pessoais deve ser sempre apreciada à luz das condições estabelecidas no regulamento relativo à protecção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais (Regulamento 45/2001). |

C | Nos casos em que a legalidade da divulgação não tem de ser apreciada caso a caso,ao abrigo do Regulamento 45/2001, a divulgação de determinados tipos de dados pessoais deve estar sujeita a determinadas condições fixadas no Regulamento 1049/2001. |

Explicação e observações: |

7.2. Acesso do público e interesses comerciais ou económicos

O Tratado CE estabelece um equilíbrio entre o princípio da transparência consagrado no artigo 255º e a obrigação de segredo profissional estabelecida no artigo 287º, que diz em especial respeito às informações relativas às empresas, às suas relações comerciais ou às componentes de custo.

Este equilíbrio entre transparência e sigilo profissional é particularmente relevante no que se refere à Comissão, que possui informações fornecidas por entidades privadas ou obtidas junto das mesmas, no âmbito de investigações relativas a processos no domínio dos auxílios estatais, antitrust , concentrações, defesa comercial ou luta contra a fraude, bem como no âmbito de contratos públicos e de concessão de subvenções. É fundamental uma protecção adequada destas informações para garantir a cooperação das partes nestes processos e, assim, assegurar a eficácia da aplicação das políticas comunitárias em causa. Por este motivo, os legisladores comunitários estabeleceram regras de acesso específicas no que se refere a tais informações. Estas regras devem ser aplicadas simultaneamente com o regulamento, devendo ser garantida a coerência entre os dois regimes.

Num acórdão de 30 de Maio de 2006[29], o Tribunal de Primeira Instância estabeleceu critérios para definir o tipo de informações que são abrangidas pelo sigilo profissional. Em conformidade com esta jurisprudência, o regulamento poderia estabelecer que não seja concedido acesso a documentos que contenham informações que sejam do conhecimento de um número restrito de pessoas e cuja divulgação possa causar um prejuízo sério aos interesses legítimos da pessoa que as forneceu ou de terceiros. Estes critérios devem ser clarificados em termos operacionais, tomando em consideração a sobrecarga potencial para as pessoas singulares ou colectivas que fornecem as informações e que devem ser consultadas antes da divulgação, bem como o risco de, após um certo período de tempo, se tornar mais difícil a avaliação do eventual prejuízo grave causado aos interesses legítimos em questão.

Por outro lado, nos termos do Regulamento 1367/2006 relativo à aplicação da Convenção de Aarhus, considera-se que existe um interesse público superior capaz de justificar a divulgação de um documento quando as informações solicitadas dizem respeito a emissões para o ambiente e a excepção respeita à protecção de interesses comerciais.

A protecção da propriedade intelectual, regida por acordos internacionais, constitui um caso especial.

Pergunta 5: Como pode ser clarificada a excepção prevista no primeiro travessão do n.º 2 do artigo 4º do Regulamento 1049/2001, a fim de garantir uma protecção adequada dos interesses comerciais e económicos de terceiros? |

A | O actual sistema, que concilia a protecção dos interesses comerciais e o interesse público na divulgação, constitui um compromisso equilibrado. |

B | Deve ser dada maior importância ao interesse na divulgação. |

C | As actuais regras não protegem suficientemente os interesses comerciais e económicos. |

Explicação e observações: |

7.3. Acesso do público e boa administração

A experiência tem revelado que o tratamento dos pedidos pode constituir um exercício pesado. Uma vez que o objectivo do Regulamento 1049/2001 consiste em divulgar informações no interesse público, as instituições devem ponderar o interesse na divulgação face à sobrecarga que representa o tratamento de um pedido. Uma situação em que sejam consagrados recursos importantes ao tratamento de um reduzido número de pedidos volumosos, complexos ou que implicam uma carga de trabalho excessiva não seria do interesse público. Por conseguinte, poderá revelar-se útil definir critérios relativos à proporcionalidade dos pedidos de acesso. Por forma a conciliar a transparência com o princípio da boa administração, poderão ser tomados em consideração os seguintes parâmetros:

- Volume da documentação solicitada;

- Definição dos documentos na posse das instituições;

- Efeito da passagem do tempo para a pertinência das excepções.

7.3.1. Pedidos excessivos

Contrariamente a um elevado número de regimes nacionais que regem o acesso a documentos ou informações, o Regulamento 1049/2001 não contém nenhuma disposição relativa a pedidos excessivos ou abusivos. Na prática, tem-se verificado que um exame concreto dos documentos de todo um processo, na sequência de um pedido de acesso aos mesmos, se revela excessivamente pesado quando comparado com a utilidade dos documentos ou partes dos documentos que podem ser divulgados.

Quando têm de tratar um pedido particularmente volumoso ou complexo, as instituições apenas podem prorrogar o prazo de resposta por 15 dias úteis ou concertar-se informalmente com o requerente tendo em vista encontrar uma solução equitativa[30]. Esta última disposição poderia ser clarificada no sentido de as instituições poderem solicitar aos requerentes que especifiquem ou reduzam o seu pedido ou aceitem um prazo razoável para o seu tratamento.

Além disso, os pedidos que visam claramente bloquear o funcionamento normal de um serviço poderiam ser considerados abusivos, sendo por esse motivo recusados. Estas considerações poderão revelar-se particularmente pertinentes no que se refere à eficácia do exercício das competências de execução da Comissão.

Pergunta 6: À luz da experiência adquirida até ao momento, devem ser introduzidas disposições específicas para o tratamento de pedidos claramente excessivos ou abusivos, em especial no que se refere aos prazos ? |

SIM | NÃO | Sem opinião |

Explicação e observações: |

7.3.2. Noção de "documento na posse de uma instituição"

A actual definição de "documento na posse de uma instituição" resulta de uma combinação entre a definição de "documento", que figura na alínea a) do artigo 3º do regulamento, e o âmbito de aplicação do regulamento, definido no n.º 3 do artigo 2º[31]. A fusão de ambas as definições serviria para clarificar a noção de "documento na posse de uma instituição".

Devem, em especial, ser clarificados dois aspectos:

- A relação entre a definição de "documento na posse de uma instituição" e as regras de gestão dos documentos dessa instituição, mais especificamente as regras em matéria de registo;

- O estatuto das informações incluídas nas bases de dados; uma vez que um volume cada vez maior de informações se encontra armazenado em bases de dados electrónicas, o regulamento poderia definir a forma de integrar o conteúdo das bases de dados na noção de "documento"; as bases de dados poderiam ser consideradas uma biblioteca electrónica; os conjuntos específicos e limitados de informações que podem ser extraídos de uma base de dados através de uma operação normal utilizando instrumentos de pesquisa existentes seriam considerados "documentos", na acepção do regulamento.

Pergunta 7: No que se refere ao conteúdo das bases de dados, a noção de "documento" deve abranger conjuntos de informações que podem ser extraídos utilizando os instrumentos de pesquisa existentes? |

SIM | NÃO | Sem opinião |

Explicação e observações: |

7.3.3. Acessibilidade dos documentos e efeito da passagem do tempo

O regulamento não faz referência ao efeito da passagem do tempo sobre a aplicação das excepções. Uma indicação clara do efeito da passagem do tempo, especialmente no que se refere a determinadas excepções (por exemplo, inspecções, inquéritos e auditorias, processos judiciais, decisões pendentes em áreas não legislativas) permitiria conciliar os interesses da transparência com os da boa administração, evitando uma sobrecarga desnecessária para as instituições. O regulamento poderia indicar eventos:

- Antes dos quais certas categorias específicas de documentos estão manifestamente abrangidas pelas excepções, tornando assim operacionais, no âmbito do regulamento, as medidas necessárias para garantir a coerência com os princípios estabelecidos pelo legislador comunitário nas regras específicas de acesso, medidas essas sempre sujeitas ao critério do interesse público superior previsto no regulamento.

- Depois dos quais os documentos passam a ser do domínio público.

Pergunta 8: O regulamento deve indicar eventos antes e depois dos quais as excepções são ou deixam de ser aplicáveis? |

SIM | NÃO | Sem opinião |

Explicação e observações: |

8. OBSERVAÇÕES FINAIS

Indique quaisquer outras observações que deseje formular relativamente às regras de acesso do público aos documentos na posse do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão. |

ANEXO

Estatísticas relativas aos pedidos de acesso tratados pelas instituições

Conselho | 2394 | 2830 | 2160 | 2100 | 2224 |

Comissão | 991 | 1523 | 2600 | 3173 | 6712 |

Pedidos confirmativos | Parlamento | 1 | 1 | 1 | 10 | (3) |

Conselho | 43 | 45 | 35 | 51 | 40 |

Comissão | 96 | 143 | 162 | 167 | 112 |

Notas:

1. Este valor relativo aos pedidos iniciais tratados pelo Parlamento em 2002 inclui os pedidos de acesso a documentos publicados.

2. Os dados relativos a 2006 são estimativas.

3. Os valores relativos ao Parlamento Europeu não estão ainda disponíveis.

[1] JO L 145 de 31.5.2001, p. 43.

[2] Estes relatórios encontram-se disponíveis nos seguintes sítios web: Parlamento: http://www.europarl.europa.eu/register/pdf/FINAL_605496_1_PT.pdf Conselho: http://www.consilium.europa.eu/cms3_fo/showPage.asp?id=305&lang=PT&mode=g Comissão: http://ec.europa.eu/transparency/access_documents/index_pt.htm

[3] COM(2004) 45 - Relatório da Comissão sobre a aplicação dos princípios do Regulamento (CE) n.º 1049/2001 relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão.

[4] Convenção sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente, realizada em Aarhus, Dinamarca, em 25 de Junho de 1998.Regulamento (CE) n.º 1367/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de Setembro de 2006, relativo à aplicação das disposições da Convenção de Aarhus às instituições e órgãos comunitários, (JO L 264 de 25.9.2006, p.13).

[5] Acta da reunião da Comissão n.º 1721, de 9 de Novembro de 2005, ponto 6; ver igualmente documentos SEC(2005) 1300 e SEC(2005) 1301.

[6] P6-A(2006)052.

[7] O número de pedidos confirmativos apresentados ao Parlamento passou de 1 para 10 entre 2004 e 2005.

[8] 13% dos pedidos tratados pela Comissão dizem respeito à política de concorrência e, na sua maior parte, a processos de auxílios estatais.

[9] Regulamento (CE) n.° 45/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de Dezembro de 2000, relativo à protecção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais pelas instituições e pelos órgãos comunitários e à livre circulação desses dados, (JO L 8 de 12.1.2001).

[10] "Acesso público a documentos e protecção de dados", série de documentos de base n.º 1, Julho de 2005.

[11] Processo T-194/04 - The Bavarian Lager Company Ltd/Comissão ; processo T-170/03 - BAT /Comissão ; processo T-161/04, Valero Jordana /Comissão .

[12] Processos T-121/05 e T-166/05, Borax Europe Ltd./Comissão .

[13] Acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 26 de Abril de 2005, processos apensos T-110/03, T-150/03 e T-405/03, J.M.Sisón/Conselho, confirmado pelo acórdão do Tribunal de Justiça de 1 de Fevereiro de 2007 no processo C-266/05; despacho do Tribunal de Primeira Instância de 15 de Junho de 2005, processo T-98/04, Società imballaggi metallici Srl (SIMSA)/Comissão.

[14] Acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 6 de Julho de 2006, processos apensos T-391/03 e T-70/04, Franchet e Byk/Comissão , ponto 82.

[15] Mesmo acórdão, pontos 136-139.

[16] Acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 13 de Abril de 2005, processo T-2/03, Verein für Konsumenteninformation/Comissão.

[17] Idem.

[18] Acórdão de 23 de Novembro de 2004, processo T-84/03, Maurizio Turco/Conselho .

[19] Processo T-191/99, David Petrie/Comissão .

[20] Processos apensos T-391/03 e T-70/04 - Franchet e Byk/Comissão .

[21] Acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 30 de Novembro de 2004, processo T-168/02, Internationaler Tierschutz-Fonds GmbH/Comissão. Ver igualmente acórdãos do Tribunal de Primeira Instância nos processos T-76/02, Mara Messina/Comissão e T-87/03, Scippacercola/Comissão.

[22] Acórdãos de 5 de Abril de 2005 no processo T-376/03, Hendrickx/ Conselho e de 14 de Julho de 2005 no processo T-371/03, Le Voci/Conselho.

[23] Ver artigo 19º do Regulamento (CE) n.º 384/96, artigo 29º do Regulamento (CE) n.º 2026/97 e artigo 9º do Regulamento (CE) n.º 3285/94.

[24] Processo T-353/94, Postbank/Comissão , Col. 1996, p. II-921, ponto 87.

[25] JO L 264 de 25.9.2006, p. 13.

[26] Artigo 4º do Regulamento 1367/2006.

[27] Directiva 2003/4/CE.

[28] Ver processos pendentes referidos nas notas 11 e 12.

[29] Processo T-198/03, Bank Austria Creditanstalt AG/Comissão, em especial ponto 71.

[30] N.º 3 do artigo 6º do regulamento.

[31] N.º 3 do artigo 2º: O presente regulamento é aplicável a todos os documentos na posse de uma instituição, ou seja, aos documentos por ela elaborados ou recebidos que se encontrem na sua posse, em todos os domínios de actividade da União Europeia .

Alínea a) do artigo 3º: "Documento", qualquer conteúdo, seja qual for o seu suporte (documento escrito em suporte papel ou electrónico, registo sonoro, visual ou audiovisual), sobre assuntos relativos às políticas, acções e decisões da competência da instituição em causa.