EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

1.CONTEXTO DA PROPOSTA

•Justificação e objetivos da proposta

Um mercado interno mais aprofundado e mais equitativo é uma prioridade máxima da Comissão: «colocar as políticas que criam crescimento e emprego no centro da agenda política». O Conselho Europeu considerou que «a realização de um mercado único mais aprofundado e mais equitativo será fundamental para a criação de novos empregos, a promoção da produtividade e a garantia de um clima atrativo para o investimento e a inovação». O papel significativo dos serviços profissionais na economia da UE não pode ser sobrestimado e há inúmeros estudos que demonstram os benefícios inexplorados do desenvolvimento do mercado único dos serviços.

Na ausência de requisitos harmonizados a nível da UE, a regulamentação dos serviços profissionais continua a ser uma prerrogativa dos EstadosMembros. Cabe a cada EstadoMembro decidir se existe a necessidade de intervir e impor normas e restrições para o acesso ou o exercício de uma profissão, desde que os princípios da não discriminação e da proporcionalidade sejam respeitados. Na maioria dos casos, a regulamentação é justificada e até bemvinda, quando, por exemplo, trata de questões de saúde e segurança. No entanto, para garantir que se adequa aos fins a que se destina e não cria encargos injustificados, a regulamentação deve ser cuidadosamente considerada, a fim de avaliar plenamente os seus efeitos nas partes interessadas e no ambiente empresarial mais vasto. Em consonância com as prioridades de crescimento e emprego da Comissão, é fundamental garantir um enquadramento regulamentar ótimo. Por este motivo, foram anunciadas, no âmbito da Estratégia para o Mercado Único, medidas para introduzir um «teste de proporcionalidade» ex ante aquando da reforma da regulamentação dos serviços profissionais.

O direito de trabalhar no sentido da liberdade de exercer a profissão escolhida ou a liberdade de empresa encontrase consagrado na Carta Fundamental dos Direitos da UE. Os principais benefícios do mercado único da UE incluem a liberdade de estabelecimento e a livre prestação de serviços. As restrições a estas liberdades são particularmente difíceis de ultrapassar pelas PME. Como tal, as medidas regulamentares devem ser devidamente justificadas, mediante uma avaliação de proporcionalidade aprofundada.

As «profissões regulamentadas» dizem respeito às atividades em que se exige uma qualificação profissional específica; essas profissões encontramse presentes em todos os setores da economia. Ao longo do tempo, cada EstadoMembro introduziu diferentes regulamentações que refletem tradições antigas, quer sob a forma de regulamentação estatal quer como autorregulamentação de associações profissionais. De um modo geral, houve boas razões para a regulamentação, com base na necessidade de proteger os objetivos essenciais de interesse público, o que confere valor à sociedade, por exemplo, ao clarificar o conhecimento técnico, a formação e as competências que os profissionais deverão ter para assegurar a proteção dos cidadãos. No entanto, a regulamentação inadequada pode colocar um encargo sobre o profissional, a empresa e o consumidor; estes encargos podem incluir requisitos de qualificação desproporcionados, grandes reservas de atividades, a filiação obrigatória em associações profissionais ou outras medidas. A este respeito, o Tribunal de Justiça tem sistematicamente defendido que, mesmo sendo aplicada sem qualquer discriminação, a regulamentação nacional das profissões e dos requisitos relativos às qualificações pode prejudicar ou tornar menos atrativo o exercício, por parte dos cidadãos e das empresas da UE, das liberdades fundamentais que lhes foram garantidas pelo Tratado. O Tribunal também defendeu que o facto de um EstadoMembro impor regras menos estritas que as de outro não significa que estas últimas sejam desproporcionadas e incompatíveis com o direito da UE. Cabe aos EstadosMembros avaliar caso a caso, tendo em conta a totalidade do quadro regulamentar para essa profissão, se é necessário colocar restrições ao acesso e à realização de atividades profissionais e quais são as restrições mais adequadas para abordar as preocupações específicas de interesse público.

Em 2013, a Diretiva 2005/36/CE, a Diretiva «Qualificações Profissionais», foi alterada pela Diretiva 2013/55/UE, com vista a modernizar o direito da União no domínio das profissões regulamentadas. Introduziu, igualmente, um exercício de avaliação mútua e de transparência entre os EstadosMembros de todas as suas profissões regulamentadas. Com base nas informações apresentadas pelas autoridades competentes pertinentes durante o processo de avaliação mútua, afigurase que a realização de uma tal avaliação constituiu um desafio para muitos EstadosMembros. O facto de a maior parte das avaliações não apresentar uma fundamentação adequada sugere a existência de um problema subjacente relacionado com a forma como a necessidade de regulamentação e os seus efeitos no ambiente empresarial mais amplo são avaliados. O processo de avaliação mútua revelou que, atualmente, as decisões regulamentares nem sempre se baseiam numa análise sólida e objetiva ou são efetuadas de forma aberta e transparente. Além disso, e não obstante as discussões aprofundadas e as orientações fornecidas pela Comissão até agora, o processo não impediu a introdução de novas medidas restritivas sem uma análise objetiva e abrangente. Os EstadosMembros introduziram novas regulamentações, tais como, por exemplo, para o exercício da profissão jurídica, ou introduziram ou alargaram reservas de atividades, por exemplo para a consultoria fiscal ou para os guias turísticos, sem qualquer avaliação de proporcionalidade ou com uma avaliação muito superficial.

O atual controlo desigual da regulamentação das profissões em toda a UE tem um impacto negativo na prestação de serviços e na mobilidade dos profissionais. A ação dos EstadosMembros isoladamente não irá, por si só, garantir um quadro jurídico coerente da UE para avaliar a proporcionalidade da regulamentação nacional prevista e resolver os problemas existentes que as autoridades nacionais enfrentam. Os principais objetivos da ação que visam introduzir mais clareza nos critérios aplicáveis, reforçando a fiabilidade, a transparência e a comparabilidade nos EstadosMembros e garantindo a aplicação equitativa das normas, de modo a evitar novos encargos e a fragmentação do mercado único, podem ser alcançados com mais sucesso a nível da UE em virtude da sua dimensão e efeitos, mediante a introdução de um mecanismo comum de avaliação à escala da UE que seja aplicado por todos os EstadosMembros e de forma comparável. Tendo em conta as frequentes alterações à regulamentação profissional, sem qualquer ação por parte da UE, existe o risco de aumentar o fosso entre aqueles que já aplicam as boas práticas regulamentares e avaliam adequadamente a proporcionalidade antes de decidirem adotar a regulamentação e os que não o fazem, reforçando as divergências da regulamentação em termos de qualidade. Em última instância, isso tem um efeito negativo no acesso a determinadas profissões e consequências negativas para os consumidores e para a economia.

A fim de resolver a questão, a Comissão anunciou, na estratégia para o mercado único, uma iniciativa que estabelece um teste de proporcionalidade que deverá ser utilizado pelos EstadosMembros antes de adotarem ou alterarem as respetivas regulamentações nacionais das profissões. Existe um considerável potencial para aumentar a criação de crescimento e de emprego por parte dos EstadosMembros através do aumento da transparência das suas profissões regulamentadas, da realização de uma análise mais aprofundada da sua proporcionalidade antes da adoção de novas regras e, simultaneamente, da conclusão das reformas nas respetivas profissões regulamentadas, a fim de modernizar as suas exigências. Tal como descrito na avaliação de impacto que acompanha a presente proposta, inúmeros estudos mostram de que forma as más escolhas regulamentares podem falsear a concorrência ao restringirem a entrada no mercado e, por conseguinte, podem resultar numa perda substancial de oportunidades de emprego e em preços mais elevados para os consumidores, bem como dificultar a livre circulação. Só em termos de criação de emprego, um estudo académico sugere que podem ser criados mais cerca de 700 mil postos de trabalho na UE, se se encontrar uma solução para as regulamentações desnecessárias e desproporcionadas.

O teste de proporcionalidade é, por conseguinte, concebido para apoiar melhores práticas regulamentares e, em última análise, os respetivos resultados. Aplicase aos requisitos recentemente introduzidos ou revistos relativos ao acesso ou ao exercício de uma profissão regulamentada. Consolida a jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre a proporcionalidade dos requisitos, restringindo o acesso ou o exercício de profissões regulamentadas, mas deixa aos EstadosMembros a decisão sobre o que regulamentar e de que forma, desde que essa decisão seja devidamente fundamentada no seguimento de uma avaliação exaustiva, transparente e objetiva. Tem plenamente em conta a especificidade de cada profissão e o seu quadro regulamentar. Os benefícios de tal iniciativa para os profissionais, os consumidores e as administrações públicas residem, em larga medida, no facto de que iria garantir uma melhor regulamentação das profissões ao impedir a adoção de normas desproporcionadas. O objetivo da presente proposta é, em grande medida, a codificação da jurisprudência constante do Tribunal de Justiça. O abandono dessa jurisprudência poderia desvirtuar a proposta. A Comissão pode retirar uma proposta se esta estiver desvirtuada.

Uma diretiva da UE iria facilitar significativamente a obrigação de os EstadosMembros respeitarem o princípio da proporcionalidade e garantiria que os EstadosMembros aplicam o teste de proporcionalidade de forma equivalente a todos os níveis de regulamentação, a fim de evitar a fragmentação do mercado único.

A iniciativa visa introduzir clareza e promover testes de proporcionalidade objetivos, fiáveis e abrangentes, a fim de aumentar a confiança e a inovação através de um reexame periódico da regulamentação nacional das profissões. Subjacente a esta ação está o objetivo não só de apoiar os EstadosMembros na concretização destes objetivos partilhados, mas de o fazer de forma estruturada e simplificada, a fim de facilitar as suas tarefas administrativas.