Nos últimos anos, a UE tem vindo a implementar um programa de reformas substancial do setor financeiro. O quadro regulamentar que rege a atividade bancária foi reforçado com base em normas comuns que asseguram uma regulamentação mais coerente e uma supervisão de elevada qualidade em toda a UE, com o objetivo de incentivar um comportamento mais responsável por parte do setor bancário. A título de exemplo, podem citar-se as seguintes medidas:

As conversações preliminares sobre a União Bancária que decorreram em 2012 versaram também sobre um sistema comum de garantia dos depósitos. A Comissão apresentou então uma proposta de alteração da Diretiva relativa aos sistemas de garantia de depósitos (DGS, do inglês Deposit Garantee Schemes) no sentido, entre outros, de tornar obrigatória a contração e concessão mútuas de empréstimos entre os sistemas nacionais de garantia de depósitos, mas tal proposta não foi aceite. A Diretiva relativa aos sistemas de garantia de depósitos (DGS), de 2014, introduziu melhorias nos sistemas nacionais de garantia de depósitos, reduzindo os períodos de reembolso aos depositantes e prevendo a constituição, até 2024, de fundos de garantia até um determinado nível-alvo. A diretiva prevê igualmente a possibilidade de concessão voluntária de empréstimos entre sistemas nacionais, como fonte de apoio à liquidez a recorrer em caso de necessidade.

No entanto, nem mesmo este extenso conjunto de medidas prudenciais e de gestão de crises pode eliminar inteiramente o risco de ter de se recorrer a um financiamento público para reforçar a capacidade financeira dos fundos de resolução. Por este motivo, os Estados-Membros decidiram que a União Bancária deve dotar-se de um mecanismo de segurança orçamental comum a que se possa recorrer em última instância. O recurso a tal apoio implicaria uma mutualização temporária dos eventuais riscos orçamentais relacionados com a resolução de instituições bancárias em toda a União Bancária. No entanto, a utilização do mecanismo de segurança orçamental seria neutra do ponto de vista orçamental a médio prazo, uma vez que quaisquer fundos públicos utilizados seriam posteriormente reembolsados pelos bancos (através de contribuições ex post para o Fundo Único de Resolução).

O bom funcionamento do Mecanismo Único de Supervisão e do Mecanismo Único de Resolução deverá reduzir significativamente os riscos de falências no setor bancário e garantir que os contribuintes não terão de suportar os custos de eventuais resoluções bancárias. Existe ainda uma proteção suplementar, decorrente do vasto leque de medidas de caráter prudencial relativas aos bancos e que foram tomadas com o objetivo, designadamente, de reforçar a supervisão e a gestão de crises, aumentar o montante do capital e melhorar a respetiva qualidade, reduzir a concentração de posições em risco, promover a desalavancagem, limitar comportamentos pró-cíclicos em matéria de concessão de crédito, reforçar o acesso à liquidez, fazer face aos riscos sistémicos relacionados com a dimensão, a complexidade e a interdependência, reforçar a confiança dos depositantes e promover uma gestão do risco adequada mediante regras em matéria de governo.

Para fazer face ao risco de uma capacidade insuficiente do Fundo, os Estados-Membros participantes estão a estudar a possibilidade de criar linhas de crédito para apoiar os respetivos compartimentos. Uma vez que as dimensões desses compartimentos diminuirão com a progressiva mutualização das contribuições, com o passar do tempo diminuirá também a quota-parte do total do Fundo que é financiada por linhas de crédito dos Estados-Membros. Por conseguinte, é fundamental que os Estados-Membros não só tomem as medidas necessárias para ativar as linhas de crédito nacionais antes de 1 de janeiro de 2016, data em que o Conselho Único de Resolução entrará plenamente em funcionamento, mas também iniciem um debate sobre uma linha de crédito mutualizada mais consistente através do Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE).

As contribuições para o Fundo Único de Resolução começarão a ser pagas pelos bancos em 2016, mas o Fundo só deverá atingir a sua dimensão definitiva em 2024, depois de obter os cerca de 55 mil milhões de EUR necessários. As contribuições serão mutualizadas progressivamente ao longo de um período de oito anos. Estas características, associadas a uma estrutura complexa de compartimentos nacionais separados durante a transição para uma mutualização plena, limitarão a capacidade de contração de empréstimos do Fundo nos próximos anos. Uma questão especialmente preocupante é a possibilidade de o Fundo Único de Resolução padecer de limitações de capacidade, especialmente durante os primeiros anos de atividade, e se ver assim impossibilitado de assegurar os financiamentos necessários a uma ou mais operações de resolução bancária. Nessa eventualidade, caberá ao Estado-Membro ou Estados-Membros em causa disponibilizar os fundos para a resolução, mantendo-se assim o vínculo entre os bancos nacionais e as respetivas entidades soberanas.

A Diretiva e o Regulamento sobre os requisitos de fundos próprios (CRD IV/CRR), a Diretiva relativa à recuperação e resolução bancárias (BRRD) e a Diretiva relativa aos sistemas de garantia de depósitos (DGSD) constituem o conjunto de regras por que se deve reger a União Bancária. Estes atos legislativos, adotados em 2014, devem ser transpostos para o direito nacional a fim de garantir o bom funcionamento da União Bancária. Embora a diretiva e o regulamento sobre os requisitos de fundos próprios tenham já sido integralmente transpostos por todos os EstadosMembros, vários EstadosMembros, alguns dos quais participam na União Bancária, ainda não cumpriram as suas obrigações relativas à transposição integral da Diretiva relativa à recuperação e resolução bancárias e da Diretiva relativa aos sistemas de garantia de depósitos, cujos prazos de transposição (31 de dezembro de 2014 e 3 de julho de 2015, respetivamente) foram ultrapassados. A Comissão instaurou processos por infração contra vários desses Estados-Membros junto do Tribunal de Justiça Europeu. Neste contexto, a Comissão exortou os Estados-Membros, alguns dos quais ainda não concluíram o procedimento de ratificação, a procederem à ratificação do Acordo Intergovernamental sobre o Fundo Único de Resolução (FUR) até 30 de novembro. Apesar de se prever que a maioria dos Estados-Membros deva conseguir cumprir os seus compromissos em matéria de transposição e ratificação dos instrumentos jurídicos em causa até ao final de 2015, a credibilidade da União Bancária depende do respeito por todos os Estados-Membros nela participantes da totalidade dos seus compromissos jurídicos. Por outro lado, a Comissão velará por que seja adotado em tempo útil o direito derivado necessário para tornar operacional a União Bancária, como é o caso, por exemplo, das disposições sobre a recapitalização interna previstas na Diretiva relativa à recuperação e resolução bancárias.

A presente comunicação acompanha a proposta legislativa da Comissão relativa à criação do Sistema Europeu de Garantia de Depósitos, inserindo-a no contexto mais alargado da conclusão da União Bancária e das necessárias medidas adicionais de partilha e redução dos riscos no setor bancário.

Não obstante as melhorias introduzidas pela diretiva de 2014, na ausência de um sistema comum de garantia de depósitos para a União Bancária, os depositantes continuam a estar numa situação de vulnerabilidade face a grandes choques locais, que podem ser demasiado violentos para os sistemas nacionais de garantia de depósitos. Por outro lado, na União Bancária, não existem condições de concorrência equitativas para os depositantes e os bancos que procuram atrair os seus depósitos. As divergências existentes entre os sistemas nacionais de garantia de depósitos podem também contribuir para a fragmentação do mercado, uma vez que podem comprometer a capacidade e vontade dos bancos para expandir as suas atividades além-fronteiras. Com efeito, esta situação pode ter uma incidência, em especial, na escolha por parte dos bancos interessados da estrutura do grupo transfronteiras (sucursais ou filiais), com os bancos a optar pelo sistema nacional de garantia de depósitos (sucursal) ou pelo sistema do Estado-Membro de acolhimento (filial), em função da solidez relativa dos regimes em causa.

O Sistema Europeu de Garantia de Depósitos (EDIS, do inglês European Deposit Insurance Scheme) aumentaria a resiliência da União Bancária contra futuras crises financeiras, reduzindo a vulnerabilidade dos sistemas nacionais de garantia de depósitos aos grandes choques locais e atenuando o vínculo entre os bancos nacionais e as respetivas entidades soberanas. O EDIS poderá contribuir para tranquilizar os depositantes de toda a União Bancária, reduzindo assim o risco de uma «corrida» aos bancos e reforçando a estabilidade financeira. Além disso, permitirá igualmente reforçar a cooperação entre sistemas nacionais de garantia de depósitos numa situações de colapso de um banco transfronteiras e promoverá a confiança dos depositantes, independentemente da localização do banco, promovendo assim condições equitativas e aprofundando a integração financeira. Por todos estes motivos, o EDIS constitui o complemento lógico do facto de a responsabilidade pela supervisão e a resolução bancárias passar para o nível da União Bancária. Uma vez que a responsabilidade pela supervisão e resolução passa a ser partilhada, com a criação do Mecanismo Único de Supervisão e do Mecanismo Único de Resolução, as condições em que um sistema nacional de garantia de depósitos tem de reembolsar os depositantes garantidos ou contribuir para uma situação de resolução bancária deixam de estar, em larga medida, sob controlo nacional. Por conseguinte, a Comissão adotou, juntamente com a presente comunicação, uma proposta legislativa relativa ao Sistema Europeu de Garantia de Depósitos (EDIS).

4.3 Como funcionará o Sistema Europeu de Garantia de Depósitos?

4.3.1 O Fundo Europeu de Garantia de Depósitos

Para complementar os fundos de garantia de depósitos nacionais existentes, será criado um Fundo Europeu de Garantia de Depósitos (a seguir denominado «o Fundo de Garantia de Depósitos»), distinto do Fundo Único de Resolução (FUR), que será financiado com contribuições dos bancos.

Na fase de resseguro do EDIS, durante a qual os riscos permanecerão em larga medida a nível nacional, o perfil de risco de cada banco será determinado em relação ao resto do sistema bancário nacional. Assim que o EDIS se tornar um sistema de responsabilidade conjunta a nível da União Bancária (isto é, decorrido o primeiro ano de cosseguro), o perfil de risco de cada banco será determinado em relação a todos os bancos da União Bancária, o que permitirá assegurar que o EDIS se mantém globalmente neutro em termos de custos para os bancos e os sistemas de garantia de depósitos nacionais e evitar complicações relacionadas com a definição dos perfis de risco dos bancos na fase de constituição do Fundo de Garantia de Depósitos.

Um principio fundamental a ter em conta é o de que o EDIS não deve implicar, em nenhuma das suas fases, um aumento dos custos globais para o setor bancário em comparação com as obrigações atuais decorrentes da diretiva de 2014 relativa aos sistemas de garantia de depósitos. Por outras palavras, o EDIS melhorará a eficiência económica dos atuais dispositivos de seguro dos depósitos na União Bancária, mediante a mutualização gradual dos fundos disponíveis para os reembolsos, sem que seja necessário um aumento geral das contribuições dos bancos. As contribuições destes para o EDIS serão deduzidas das suas contribuições para os sistemas nacionais de garantia de depósitos e estas serão progressivamente reduzidas à medida que forem aumentando as contribuições para o EDIS.

Para administrar o EDIS, determinar as contribuições dos bancos ponderadas pelo risco, acompanhar o afluxo das contribuições e gerir os casos de reembolso, é necessário uma autoridade forte e independente a nível da União Bancária. Este papel pode ser desempenhado pelo Conselho Único de Resolução, mediante uma alteração adequada da sua estrutura de governo para ter em conta as novas tarefas, a fim de que possa gerir eventuais conflitos de interesses entre as funções de resolução e de garantia de depósitos. O Conselho Único de Resolução poderia gerir tanto o Fundo Único de Resolução como o Fundo de Garantia de Depósitos, criando assim sinergias graças à combinação de responsabilidades em matéria de resolução e de garantia de depósitos, o que garantiria a coerência e a eficácia do processo de decisão e a rapidez das decisões. Desta forma, Conselho Único de Resolução seria o primeiro ponto de contacto em caso de crise, o que lhe permitiria intervir rapidamente e limitar as possibilidades de contágio. No entanto, será necessário evitar potenciais conflitos de interesses, assegurando uma separação entre o Fundo de Garantia de Depósitos e o Fundo Único de Resolução.

4.3.2 Passagem do resseguro para o cosseguro

A proposta relativa ao EDIS combina em fases sucessivas uma abordagem de resseguro e outra de cosseguro, começando com um sistema de resseguro e passando depois para um sistema de cosseguro no âmbito do qual o grau de mutualização é aumentado gradualmente até se chegar, a prazo, a um sistema de «pleno seguro». A Comissão propõe que o EDIS se baseie no princípio do resseguro numa primeira fase, evitando-se assim uma mutualização plena do risco a curto prazo.

A fim de limitar a responsabilidade do Fundo de Garantia de Depósitos, reduzir o risco moral a nível nacional e ter em conta eventuais divergências entre os níveis de capitalização dos sistemas nacionais de garantia de depósitos existentes, os sistemas nacionais só poderão aceder ao Fundo de Garantia de Depósitos na fase de resseguro se os Estados-Membros tiverem cumprido plenamente as obrigações decorrentes da Diretiva relativa aos sistemas de garantia de depósitos e esgotado previamente todos os seus recursos próprios, na condição de respeitarem o disposto na diretiva. Além disso, o Fundo de Garantia de Depósitos só contribuirá com um certo montante de cada reembolso, prestando assistência aos sistemas nacionais até uma determinada percentagem das necessidades destes últimos e dentro dos limites de um montante máximo global preestabelecido. A assistência fornecida pelo Fundo de Garantia de Depósitos deve estar sujeita a estas condições a fim de evitar o risco moral e afastar a possibilidade quer de «vantagens para os primeiros a chegar» quer de um sistema nacional receber mais assistência por parte do EDIS pela simples razão de não terem sido adotadas medidas para constituir financiamentos nacionais suficientes. Os Estados-Membros terão de continuar a desenvolver os sistemas nacionais. Dado que os reembolsos efetuados pelo Fundo de Garantia de Depósitos dependerão da conformidade com a Diretiva relativa aos sistemas de garantia de depósitos, o sistema oferecerá incentivos suplementares aos Estados-Membros para cumprirem plenamente a diretiva. Esta salvaguarda assegurará que os sistemas nacionais não abusam do EDIS quando os seus recursos estão depauperados. Além disso, também estão previstos limites máximos para a intervenção do EDIS a fim de evitar que este se fique depauperado devido a reembolsos individuais.

Esta abordagem de resseguro atenuará o vínculo entre os bancos e as respetivas entidades soberanas nacionais, mas não proporcionará aos sistemas nacionais uma garantia em que possam apoiar-se nem assegurará que todos os depósitos dos particulares na União Bancária beneficiam do mesmo nível de proteção.

Por conseguinte, após uma fase de funcionamento enquanto regime de resseguro, o EDIS tornar-se-á progressivamente um sistema de mutualização («cosseguro»), ainda sujeito a limites e salvaguardas adequados, até passar a um regime de pleno seguro em 2024. Até 2024, a contribuição relativa do Fundo de Garantia de Depósitos para reembolsos aos depositantes aumentará gradualmente até atingir os 100%, assegurando assim integralmente o risco dos depósitos em toda a União Bancária.

A principal diferença entre as abordagens de resseguro e de cosseguro consiste em que o cosseguro implica a partilha dos reembolsos entre os sistemas nacionais e o Fundo de Garantia de Depósitos a partir do primeiro euro de perda. No entanto, ambas as abordagens têm muitas características comuns, pelo que a passagem de uma para a outra não levantará grandes problemas em termos operacionais. Em ambas as abordagens, os reeembolsos efetuados pelo Fundo de Garantia de Depósitos continuarão a depender da conformidade dos sistemas nacionais com a Diretiva relativa aos sistemas de garantia de depósitos e os sistemas nacionais terão de reembolsar o EDIS no caso de receberem contribuições ex post dos respetivos bancos e/ou fundos resultantes de um processo de insolvência.

O EDIS deve ser estruturado de acordo com a arquitetura típica da União Bancária: um conjunto único de regras, sob a forma da atual Diretiva relativa aos sistemas de garantia de depósitos, para todos os 28 Estados-Membros, complementado pelo EDIS, que seria obrigatório para os Estados-Membros da área do euro e aberto aos Estados-Membros não pertencentes à área do euro que desejem participar. Tendo em conta as estreitas ligações entre o EDIS e as autoridades únicas de supervisão e resolução, os Estados-Membros que não pertencem à área do euro que decidam aderir à União Bancária terão de participar nas três componentes da União Bancária.

Por último, a Comissão velará por que não se verifiquem distorções no mercado único através da aplicação coerente das regras aplicáveis em matéria de auxílios estatais. Os fundos utilizados pelos sistemas de garantia de depósitos, incluindo o Fundo de Garantia de Depósitos, para reembolsar os depositantes pela indisponibilidade dos depósitos cobertos em conformidade com a Diretiva relativa aos sistemas de garantia de depósitos, não constituem auxílios estatais nem ajudas dos fundos europeus. No entanto, sempre que esses fundos forem utilizados para a reestruturação de instituições de crédito e constituírem auxílios estatais ou ajudas dos fundos europeus, devem estar em conformidade com o disposto no artigo 108.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia e no artigo 19.º do Regulamento sobre o Mecanismo Único de Resolução, com a última redação que lhe foi dada. Além disso, a Comissão espera que a Diretiva relativa à recuperação e resolução bancárias e todas as suas regras sejam integralmente transpostas por todos os Estados-Membros e devidamente aplicadas pelas autoridades responsáveis pelos processos de resolução ainda antes da entrada em vigor do EDIS, tanto mais que os prazos para a transposição da diretiva já caducaram.

5. Continuar a reduzir os riscos na União Bancária