INTRODUÇÃO

A presente comunicação consiste na avaliação intercalar do Programa-Quadro «Segurança e Protecção das Liberdades» (SPL) para o período de 2007 a 2013, constituído por dois programas «Prevenir e combater a criminalidade» (ISEC) e «Prevenção, preparação e gestão das consequências em matéria de terrorismo e outros riscos relacionados com a segurança» (CIPS).

O programa ISEC diz respeito à prevenção e luta contra a criminalidade, organizada ou não, em especial o terrorismo, o tráfico de seres humanos e os crimes contra crianças, o tráfico ilícito de droga, o tráfico ilícito de armas, a corrupção e a fraude. O programa CIPS diz respeito às infra-estruturas críticas e a outras questões de segurança, incluindo questões operacionais em áreas como a gestão das crises, o ambiente, a saúde pública, os transportes, a investigação e o desenvolvimento tecnológico.

De acordo com as decisões pertinentes do Conselho, a Comissão deve apresentar ao Parlamento Europeu e ao Conselho um relatório de avaliação intercalar sobre os resultados obtidos e os aspectos qualitativos e quantitativos dos programas[1]. A fim de cumprir esta obrigação, a Comissão encomendou um estudo realizado pelos Economisti Associati[2]. Este estudo baseia-se em entrevistas e reuniões com 155 homólogos de 23 Estados-Membros, enquanto os levantamentos da Web envolveram 190 entidades nos 27 Estados-Membros. Além disso, a Comissão teve em conta as recomendações efectuadas no Relatório do Grupo dos Amigos da Presidência sobre o programa ISEC, iniciado no Outono de 2009 pela Presidência sueca com a participação pluridisciplinar de 16 Estados-Membros.

Este relatório abrange o período 2007-2009, bem como os primeiros dados relativos a 2010, e tem como objectivo avaliar os aspectos quantitativos e qualitativos da execução dos programas e os resultados obtidos. Este processo envolve o levantamento com exactidão das actividades do programa, a análise do desempenho dos projectos financiados e uma revisão dos instrumentos e mecanismos de execução, a fim de definir eventuais medidas de correcção.

Orçamento e modelo de gestão

Abrangendo o período 2007-2013, o programa ISEC conta com uma dotação total de cerca de 600 milhões de EUR, enquanto para o CIPS estão reservados 140 milhões de EUR. Durante o período 2007-2009, as dotações do ISEC elevaram-se a 167 milhões de EUR e o CIPS recebeu 46 milhões de EUR . Os programas são executados através de Programas de Trabalho Anuais, que definem as prioridades temáticas e/ou sectoriais. A execução decorre num regime de gestão centralizada directa , ou seja, a programação e o trabalho operacional são executados, na sua totalidade, pela Comissão Europeia (CE), que detém plena responsabilidade pela execução.

Note-se que os fundos foram afectados sempre que se registou procura em vez de se proceder a uma distribuição definida antecipadamente. Por conseguinte, a repartição do orçamento não reflecte necessariamente as prioridades fixadas pela Comissão nos seus documentos de programação. Este facto está também ligado a uma fraca procura em certos domínios em que o orçamento inicialmente reservado não pôde ser inteiramente afectado, pelo que os fundos foram redistribuídos por outros domínios com maior procura. Por um lado, este procedimento demonstra que a gestão do programa é suficientemente flexível para responder à procura de financiamento. Por outro, mostra que nem sempre foi possível conjugar plenamente o financiamento da UE com as prioridades estratégicas pré-estabelecidas. Embora os convites à apresentação de propostas no âmbito do CIPS e do ISEC reflictam as prioridades estratégicas, a dotação orçamental efectiva depende, em larga medida, do tema e da qualidade das propostas apresentadas pelos proponentes.

Instrumentos financeiros

O financiamento provém principalmente das subvenções de acção concedidas com base em convites à apresentação de propostas. São utilizados três tipos de subvenções:

i) subvenções de acção para co-financiar iniciativas específicas, concedidas através de convites públicos à apresentação de propostas;

ii) subvenções de acção concedidas através de convites à apresentação de propostas limitados, reservadas às entidades do sector público com quem foram estabelecidos «acordos-quadro de parceria»; e

iii) subvenções de funcionamento para apoiar as actividades das organizações não governamentais (ONG) com uma dimensão europeia.

Existem outros canais de financiamento, que incluem: contratos públicos , que envolvem convites públicos à apresentação de propostas e acordos administrativos com o Centro Comum de Investigação (JRC).

As agências da UE, financiadas por um subsídio da UE, não são autorizadas a concorrer ao abrigo destes programas para as actividades sob a sua responsabilidade, pois tal conduziria a um duplo financiamento. Contudo, a EUROPOL só se tornou uma Agência da União Europeia em 1 de Janeiro de 2010. Antes disso, dado que era uma entidade jurídica de outro tipo (intergovernamental), foi efectivamente financiada para realizar alguns projectos. As agências da UE podem, no entanto, participar em projectos, desde que paguem as suas próprias despesas.

APOIO FINANCEIRO

Actividades

Durante o período 2007-2009, os programas apoiaram cumulativamente quase 400 projectos e financiaram cerca de 150 contratos , no montante total de 213 milhões de EUR . As dotações para o ISEC elevaram-se a 167 milhões de EUR e para o CIPS a 46 milhões de EUR. O essencial do financiamento destinou-se a cerca de 280 subvenções de acção, que representaram 61 % do montante total dos recursos, seguindo-se aproximadamente 100 subvenções para acordos-quadro de parceria, que representaram 24 % dos fundos. Os contratos representavam cerca de 10 % dos fundos.

Natureza das actividades

Os programas apoiaram uma vasta gama de actividades , desde a formação até à aquisição de equipamento, e da preparação de publicações técnicas até à assistência às operações policiais transfronteiras (incluindo as equipas de investigação conjuntas).

No caso do ISEC , os projectos tendem a concentrar-se em cinco domínios principais, a saber:

i) ferramentas e infra-estruturas , que constituem o principal resultado de 22 % dos projectos;

ii) apoio às operações de aplicação da lei (18 %);

iii) programas de formação (17 %);

iv) publicações (17 %); e

v) conferências (14 %).

No caso do CIPS :

i) 23 % dos projectos têm uma componente de cooperação e coordenação operacionais ;

ii) 15 % estão orientados para o desenvolvimento e a criação de redes ;

iii) 49 % estão envolvidos na transferência de tecnologias e metodologias; e

iv) 44 % lidam com actividades analíticas .

Coerência com os objectivos e as prioridades

No que diz respeito ao ISEC , a base jurídica define quatro objectivos, dos quais dois referem-se às abordagens operacionais (desenvolvimento de métodos horizontais de prevenção da criminalidade e desenvolvimento da cooperação entre organismos responsáveis pela aplicação da lei e outros organismos) e dois referem-se a categorias específicas de beneficiários (desenvolvimento das melhores práticas para a protecção e o apoio às testemunhas e às vítimas de crimes). Muitos projectos visam mais do que um objectivo, centrando-se a grande maioria nos métodos horizontais de prevenção da criminalidade (79 % dos projectos) e/ou na cooperação entre os organismos responsáveis pela aplicação da lei e outras entidades (74 %). A protecção das vítimas de crimes e a protecção das testemunhas tendem a atrair muito menos atenção, sendo objecto de, respectivamente, 14 % e 3 % dos projectos.

Quanto ao CIPS , é feita referência a sete objectivos, agrupados em duas grandes categorias, ou seja, a prevenção e preparação para os riscos e a gestão das consequências. Três quartos dos projectos estão ligados aos dois grandes objectivos. Em geral, a prevenção e a preparação são visadas por 92 % dos projectos, enquanto a gestão das consequências é um objectivo de 63 % dos projectos.

Ambos os programas apresentam um nível elevado de transnacionalidade . Os projectos transnacionais representam 80 % dos projectos do ISEC e 64 % do CIPS. A orientação transnacional dos programas é geralmente muito apreciada pelas partes interessadas, que salientam a importância de poder testar novos acordos de cooperação ou, em muitos casos, de reforçar a longa cooperação já existente. Efectivamente, os resultados do inquérito revelam que cerca de 90 % dos beneficiários prevêem a continuação da cooperação transnacional no futuro , independentemente de qualquer nova participação nos programas. Trata-se de um aspecto positivo na medida em que traduz, por um lado, o impacto operacional dos programas nos Estados-Membros e, por outro, a sua contribuição para o estabelecimento de uma abordagem transnacional.

Grupos-alvo

Os programas destinam-se a uma audiência diversificada, desde os agentes responsáveis pela aplicação da lei até aos membros das organizações da sociedade civil, passando pelos investigadores e pelos profissionais do direito.

Os agentes responsáveis pela aplicação da lei constituem o principal grupo de proponentes, tanto para o ISEC como para o CIPS, representando, respectivamente, 38 % e 41 % dos participantes nos projectos financiados no âmbito destes programas. Em relação ao ISEC, outros grupos de proponentes importantes incluem as ONG e outras organizações da sociedade civil (12 % dos participantes) e os funcionários públicos em geral (8 %). Os funcionários públicos (especialmente os que trabalham para as agências de segurança e protecção) constituem um grupo de proponentes importante para o CIPS (19 %), seguidos pelos representantes do sector privado (10 %). Muitos projectos financiados pelos programas destinaram-se simultaneamente a vários grupos de requerentes, contribuindo assim para melhorar a compreensão mútua e a fertilização cruzada das experiências . Neste contexto, são particularmente pertinentes três tipos de ligações:

i) ligação entre a aplicação da lei e o aparelho judicial, muito comum nos projectos ISEC;

ii) ligação entre o sector público e o sector privado, particularmente bem desenvolvida no CIPS; e

iii) ligação entre prática e ciência, pertinente para os dois programas.

Todos eles são grupos-alvo, embora as percentagens acima indicadas reflictam o número e a qualidade das propostas efectivamente recebidas no âmbito dos convites à apresentação de propostas.

Cobertura geográfica

Em geral, a distribuição geográfica dos projectos é bastante desigual, com um número relativamente reduzido de países num papel de líder. No caso do ISEC , quatro países (Alemanha, Itália, Países Baixos e Reino Unido) representam cerca de 48 % de todos os projectos e 51 % do valor dos projectos. O grau de concentração é ainda maior no caso do CIPS , com apenas dois países (Itália e Espanha), que representam 48 % dos projectos e 60 % do valor dos projectos.

A natureza das propostas apresentadas e aprovadas é um factor que contribui para explicar a distribuição geográfica das iniciativas ISEC/CIPS, especialmente em termos de valor. Por exemplo, no caso do ISEC, as acções relacionadas com a aplicação da Convenção de Prüm (que, por vezes, implicam a aquisição de equipamento), a prestação de apoio às equipas de investigação conjuntas ou a criação de redes complexas (por exemplo, a FIU.NET) tendem a requerer montantes de subvenção mais elevados. No caso do CIPS, a dimensão dos projectos está essencialmente relacionada com a natureza das organizações beneficiárias, ou seja, os projectos de maiores dimensões tendem a ser propostos por entidades comerciais e/ou institutos de investigação, enquanto os projectos promovidos pelas entidades públicas são, em termos comparativos, de menor dimensão.

A dequação do apoio financeiro dos programas

Relativamente ao programa ISEC , o gráfico seguinte indica o nível de intervenção nos diferentes domínios. Durante o período coberto, verifica-se uma boa correspondência entre as actividades do programa e as prioridades e políticas da UE.

Figura 1: Subvenções ISEC — Repartição por domínio de intervenção dos 334 projectos financiados

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Em 2008, a UE adoptou medidas para reforçar a segurança dos explosivos, o que constituiu a base para o financiamento de um grande número de projectos. No que diz respeito à questão das ameaças QBRN, a UE adoptou, sob proposta da Comissão, um Plano de Acção QBRN em 2009, que constitui a base para inúmeras iniciativas financiadas pelo ISEC (tanto projectos como estudos). No que respeita à execução do Plano de Acção QBRN, devido à sua importância estratégica, a Comissão comprometeu-se a disponibilizar um montante máximo de 100 milhões de EUR até 2013. Além disso, as medidas contra a radicalização revestem-se de importância estratégica para a UE, como salientado no Plano de Acção da UE de Combate à Radicalização e no Programa de Estocolmo, que atribui grande importância a esta questão.

As prioridades iniciais do programa ISEC voltaram a ser confirmadas na Comunicação da Comissão, de 22 de Novembro de 2010, sobre a Estratégia de Segurança Interna da UE em Acção («Estratégia de Segurança Interna») integrada nos futuros objectivos estratégicos e acções prioritárias no domínio da segurança interna. A Comissão garantirá que os futuros programas de trabalho continuem a estar tão próximos quanto possível da Estratégia de Segurança Interna.

Além disso, estas prioridades correspondem, em grande medida, às prioridades definidas no Plano de Acção de Haia e no Plano de Acção de Estocolmo. No que diz respeito à luta contra a criminalidade organizada, o ISEC patrocinou actividades que contribuíram para a aplicação do «conceito estratégico para combater a criminalidade organizada», adoptado pela Comissão em 2005, no quadro do Plano de Acção de Haia. Por exemplo, em Maio de 2007, a Comissão tomou a decisão de propor uma série de medidas para melhorar a coordenação da luta contra a cibercriminalidade entre as autoridades responsáveis pela aplicação da lei e entre estas e o sector privado. Posteriormente, o ISEC financiou dois projectos sobre a investigação da cibercriminalidade e várias conferências e ateliês especializados para os agentes responsáveis pela aplicação da lei. O programa ISEC financiou o estabelecimento da coligação financeira contra a pornografia infantil, o que permite aos emissores de cartões de crédito, aos organismos responsáveis pela aplicação da lei e aos fornecedores de serviços Internet trabalharem em colaboração para eliminar a comercialização da pornografia infantil através da adopção de medidas respeitantes aos sistemas de pagamento utilizados para financiar estas operações ilegais.

O «princípio da disponibilidade», segundo o qual a informação disponível para as autoridades responsáveis pela aplicação da lei num dado Estado-Membro deveria também ser acessível às autoridades homólogas de outros Estados-Membros, não conseguiu atrair tantos projectos como seria de esperar. Tal pode explicar-se pelo facto de o presente relatório abranger o período 2007-2009, que corresponde ao início da aplicação da Decisão Prüm[3] (prazo de transposição: Agosto de 2011). Não é ainda possível tirar conclusões definitivas sobre o impacto dos financiamentos ISEC nesta área, em particular por a Decisão Prüm só ter sido adoptada em Junho de 2008 e os projectos financiados relevantes se encontrarem ainda em curso. A análise preliminar sugere, no entanto, que o programa ISEC está a apoiar a aplicação desta decisão.

Como reiterado na Estratégia de Segurança Interna, a cooperação policial transfronteiras e, em especial, a constituição de equipas de investigação conjuntas, é, e continuará a ser, muito importante na luta contra a criminalidade organizada internacional.

Quanto ao programa CIPS , o nível de intervenção nos vários domínios é o seguinte:

Figura 2: Subvenções CIPS — Repartição por domínio de intervenção dos 65 projectos financiados

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Esta repartição corresponde às prioridades e políticas acordadas no domínio da protecção das infra-estruturas críticas[4], que foram confirmadas no Programa de Estocolmo. A Comunicação da Comissão de 22 de Novembro de 2010 voltou a confirmar a importância geral da protecção das infra-estruturas críticas, sobretudo nos sectores da energia, dos transportes e das TIC.

A Comissão garantirá que os futuros programas de trabalho neste domínio continuem a estar estreitamente alinhados pela Estratégia de Segurança Interna.

REALIZAÇÕES E RESULTADOS: PRINCIPAIS REALIZAÇÕES

Dados e exemplos

Em geral, os projectos apoiados pelos programas revelaram-se bastante eficazes na obtenção dos resultados previstos . No entanto, não é de esperar que cerca de dois terços dos projectos utilizem todos os fundos disponíveis, sobretudo devido à sobrestimação inicial dos custos, mas também devido ao cancelamento de algumas actividades. Além disso, os procedimentos administrativos relativamente longos para o tratamento das propostas que, normalmente, não estão alinhados com os procedimentos orçamentais administrativos dos Estados-Membros, podem ter tido um impacto negativo no número global de propostas recebidas. Por conseguinte, os dois programas encontram-se, todos os anos, numa situação de subutilização das respectivas dotações de pagamento .

Não obstante, os resultados previstos e alcançados reflectem a natureza variada dos projectos financiados, desde os resultados operacionais (por exemplo, prisões, apreensões, etc.) até resultados menos tangíveis, como a sensibilização e o desenvolvimento de novas abordagens. Os tipos mais comuns de resultados atingidos são o desenvolvimento e a adopção de novos instrumentos e metodologias, como as bases de dados , e a disseminação das boas práticas , mas muitos projectos contribuíram também para o aprofundamento dos conhecimentos sobre questões específicas e/ou soluções . Embora constitua raramente um alvo preferencial, a maior compreensão mútua das políticas e dos sistemas jurídicos e administrativos dos vários Estados-Membros é também um «subproduto» comum e altamente apreciado de muitos projectos. Em certos casos, os projectos com uma orientação operacional obtiveram resultados muito tangíveis (seguem-se alguns exemplos). Em termos globais, o nível dos resultados obtidos é geralmente satisfatório , tendo-se verificado que em 60 % dos projectos correspondem às expectativas iniciais e que em 34 % ultrapassam o nível esperado.

Exemplos de resultados de projectos em vários domínios

Cooperação policial. Uma operação aduaneira conjunta envolvendo vários países permitiu a apreensão de 4,5 toneladas de cocaína. Outro projecto apoiou uma operação internacional contra o tráfico de crianças. A operação não foi ainda concluída, mas, em meados de 2010, 26 dos cerca de 90 suspeitos investigados já tinham sido inculpados. Do mesmo modo, outra operação contra as redes criminosas da Europa Oriental implicadas na imigração clandestina levou à detenção de cerca de 90 pessoas.

Compreensão mútua. Trata-se habitualmente de um subproduto, mas nem por isso deixa de ser um resultado importante. Por exemplo, os projectos que visam a ligação em rede (como a rede ATLAS de unidades antiterroristas europeias e a rede de unidades de investigação financeira (UIF)) tiveram um papel importante no aumento do conhecimento dos diferentes sistemas e quadros jurídicos existentes nos vários Estados-Membros. Nestes casos, os primeiros contactos e tentativas de criar redes conduziram a fortes estruturas permanentes. O mesmo se verifica, no domínio do terrorismo, com os estudos elaborados sobre o tema da radicalização.

Cooperação transfronteiriça . Um exemplo de equipa de investigação conjunta é o projecto « COSPOL FII » destinado a abordar a questão da migração ilegal proveniente da Europa Oriental e a desmantelar as organizações criminosas envolvidas. Os projectos consistiam em quatro operações envolvendo acções coordenadas em 10 países, o que conduziu a mais de 90 detenções, à intercepção de imigrantes ilegais nas fronteiras externas da UE e à apreensão de dinheiro, veículos, documentos falsos, equipamento, etc. Um exemplo de actividades coordenadas transfronteiriças para lutar contra o tráfico ilegal de droga é o projecto «MAOC-N» (Centro de Análise e Operações Marítimas-Narcóticos), que contribuiu para a confiscação de 52 toneladas de cocaína e 47 toneladas de canábis desde 2007. Também foram obtidos resultados importantes no domínio da partilha de conhecimentos e informações através de vários projectos relacionados com a Convenção de Prüm, como a « Integração da Convenção de Prüm no quadro jurídico da União Europeia» , o « Desenvolvimento de aplicações informáticas para possibilitar e melhorar o intercâmbio automatizado de perfis de ADN e de dados nacionais do registo de matrícula de veículos» e a « Extensão da interface de comunicação nacional NG SIS II ».

Assistência às vítimas . O projecto « Rede de apoio às vítimas da criminalidade » criou 15 centros espalhados pelo país que, até à data, efectuaram cerca de 37 000 intervenções (assistência jurídica, apoio psicológico, etc.). Do mesmo modo, o projecto sobre a « Implementação de uma aplicação de mensagens para o sistema de acompanhamento integral dos casos de violência sexual e doméstica » contribuiu para uma prevenção eficaz da violência baseada no género. As estatísticas indicam uma redução significativa das vítimas deste tipo de violência em cada país.

Sensibilização das partes interessadas e dos decisores políticos para temas específicos. Numerosos projectos consistiram, essencialmente, na organização de conferências, fóruns e simpósios, por vezes numa base anual. São disso exemplos os simpósios internacionais para os investigadores de bombas e o pessoal das minas e armadilhas, os fóruns sobre cibercriminalidade e o curso de Verão de combate à corrupção. Esta categoria de resultados inclui igualmente estudos que visam o aprofundamento de conhecimentos sobre tópicos específicos. Alguns estudos do JRC contam-se entre os mais importantes, a saber: i) o estudo sobre a «Identificação e avaliação das infra-estruturas críticas europeias»; e ii) o «Programa de avaliação da detecção de radiações de tráfico ilícito».

O programa CIPS financiou as acções preparatórias para a criação e o funcionamento da Rede de Alerta para as Infra-estruturas Críticas (RAIC). Foram afectados cerca de 0,7 milhões de EUR para o efeito através da celebração de contratos públicos.

Impacto . A maioria dos projectos financiados pelos programas encontram-se ainda em fase de execução ou acabaram de ser concluídos, pelo que a avaliação de impacto tem necessariamente um carácter indicativo. A realização de mudanças nos procedimentos/práticas operacionais surge como o impacto mais comum (previsível em 87 % dos projectos), embora se preveja também que a maioria dos projectos tenha por efeito o desenvolvimento de capacidades e apoie a definição dos contornos do debate estratégico . Neste contexto, assume especial importância o contributo de muitos projectos para a execução de políticas ou actos legislativos específicos da UE . Estes incluem a Decisão Prüm (que tem sido amplamente apoiada pelo ISEC), a Decisão-Quadro do Conselho sobre a violência contra as crianças[5] (apoiada por estudos e projectos operacionais), a Directiva sobre as informações financeiras[6] (apoiadas através do financiamento da FIU.NET)[7] e o Programa Europeu de Protecção das Infra-Estruturas Críticas[8] (para o qual contribuíram vários projectos CIPS).

Sustentabilidade . 70 % dos beneficiários que receberam uma subvenção consideram difícil assegurar a sustentabilidade dos resultados do seu projecto caso não haja uma nova afectação de fundos da UE. Esta situação deve-se, em larga medida, à recente crise financeira que está a ameaçar os orçamentos de muitas entidades públicas e que poderia impedir as despesas necessárias para manter e/ou fazer avançar o que foi realizado com o apoio dos programas.

Visibilidade e reputação . O ISEC e, em especial, o CIPS são bastante bem conhecidos nos meios profissionais em causa , embora cerca de um quarto das pessoas inquiridas considere que a informação sobre os programas é ainda escassa e não chega suficientemente a uma audiência potencialmente interessada. As jornadas informativas realizadas em 2008 e 2009 contribuíram para a divulgação de informação sobre os programas, embora os beneficiários tenham referido que acolheriam com agrado mais actividades de sensibilização.

Aspectos relativos à execução.

Cerca de 75 % dos projectos estudados revelaram dificuldades de diversa natureza durante a execução, que afectam, em graus variáveis, a obtenção dos resultados previstos, como por exemplo atrasos na aprovação dos projectos e na finalização dos acordos de subvenção que tiveram repercussões no planeamento dos recursos e no calendário de execução dos beneficiários. Entre as outras dificuldades com que se depararam os beneficiários contam-se as despesas mais elevadas/inesperadas, o fraco empenhamento dos parceiros do projecto, hipóteses erradas e outras mudanças ocorridas durante a execução que exigiram uma revisão das actividades e/ou dos resultados planeados.

Adequação das realizações e resultados do programa

Os programas ISEC e CIPS atingiram razoavelmente bem os resultados esperados. O gráfico a seguir apresentado ilustra as várias realizações, quer se trate de resultados primários (desejados) quer secundários (derivados).

Figura 3: Classificação dos resultados dos projectos ISEC e CIPS

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As percentagens representam a proporção de projectos com esse resultado específico.

No que se refere aos resultados secundários (subprodutos), são possíveis múltiplos elementos, pelo que o total não perfaz 100 %.

Através do programa ISEC a Comissão contribui para:

- a plena aplicação pelos Estados-Membros da Decisão Prüm (Decisão 2008/615/JAI do Conselho e Decisão 2008/616 do Conselho) relativa ao aprofundamento da cooperação transfronteiras, em particular no domínio da luta contra o terrorismo e a criminalidade transfronteiras;

- uma maior cooperação na aplicação da lei através da criação e do desenvolvimento operacional de centros de cooperação policial e aduaneira[9];

- a aplicação do plano da UE 2005-2009 sobre as melhores práticas, normas e procedimentos para combater e prevenir o tráfico de seres humanos através de projectos destinados a promover o intercâmbio de melhores práticas e informação, estudos e investigação sobre vários aspectos do fenómeno do tráfico, campanhas de sensibilização pública, acções de formação, recolha de dados e reforço da cooperação internacional;

- a luta contra a cibercriminalidade e o abuso sexual de crianças na Internet através de projectos sobre técnicas de investigação no domínio da cibercriminalidade, campanhas de sensibilização para a protecção das vítimas infantis, estabelecimento do intercâmbio internacional das melhores práticas e conhecimentos neste domínio;

- a promoção de uma abordagem horizontal sobre a prevenção da criminalidade através de eventos centrados no intercâmbio das melhores práticas, investigação e estudos sobre técnicas de prevenção da criminalidade; transferência de conhecimentos e cooperação operacional em matéria de prevenção da criminalidade;

- a prevenção e a luta contra a criminalidade financeira, incluindo o branqueamento de capitais, a fraude e a promoção de técnicas de investigação financeira através de encontros de peritos para o intercâmbio das melhores práticas e informações, cooperação operacional; programas de formação em matéria de análise financeira e estudos e investigação sobre novos tipos de técnicas e crimes financeiros;

- a criação de equipas de investigação conjuntas para lutar contra a criminalidade organizada transfronteiriça.

Através do programa CIPS, a Comissão contribui de diversos modos para a execução do Programa Europeu de Protecção das Infra-estruturas Críticas (PEPIC)[10] e de regras sectoriais da UE como a Directiva do Conselho relativa à identificação e designação das infra-estruturas críticas europeias e à avaliação da necessidade de melhorar a sua protecção[11].

Tanto o programa ISEC como o CIPS revelaram ser mais bem sucedidos na abordagem das insuficiências infra-estruturais — como a interligação das forças dos Estados-Membros no contexto da Decisão Prüm ou/e SIENA[12] — do que no apoio à cooperação policial operacional. Contudo, o meio para suprir este desequilíbrio reside não numa modificação dos actuais objectivos do programa mas, sim, numa reflexão mais profunda sobre soluções processuais e administrativas para lidar com os objectivos dos programas, as necessidades estratégicas e os pedidos das partes interessadas de modo integrado e harmonioso, tendo em conta os recursos humanos disponíveis e no respeito das normas financeiras.

MELHORAR A EXECUÇÃO DO PROGRAMA

Com base nos resultados ilustrados nas secções anteriores, pode-se considerar que a execução de ambos os programas teve um êxito razoável. Dado que os mecanismos de execução são essenciais para o êxito do programa, a presente secção aborda os aspectos operacionais que a Comissão - ou as partes interessadas - consideram ser importante melhorar e ilustra algumas mudanças positivas já ocorridas.

1. É necessário permitir que os potenciais proponentes planeiem a sua participação nos convites à apresentação de propostas em termos de mobilização dos recursos humanos, a fim de elaborar propostas e, em especial, de assegurar o co-financiamento de forma mais eficaz. Tendo em vista este objectivo, a Comissão irá melhorar o planeamento dos seus convites à apresentação de propostas , garantindo que estes sejam publicados como anunciado no Programa de Trabalho Anual. Esta medida deverá assegurar que os potenciais proponentes sejam informados e possam preparar as suas propostas em função dessas datas e a respectiva programação. Em geral, dever-se-á procurar escolher os momentos mais oportunos para lançar os convites à apresentação de propostas , evitando-se uma proximidade demasiada entre os convites ou prazos que terminam nos últimos meses do ano e que impedem as entidades públicas de responderem. Por outras palavras, deverão ser envidados maiores esforços a nível do planeamento inicial e do cumprimento desse planeamento.

Neste contexto, as jornadas informativas realizadas em 2008 e 2009 contribuíram para divulgar informações sobre os programas e, em especial, para melhorar a compreensão dos aspectos práticos dos convites à apresentação de propostas, como a execução de projectos, os aspectos financeiros, etc. Contudo, reconhece-se que as deslocações a Bruxelas envolvem investimentos que não são insignificantes em termos de tempo e despesa, o que limitará inevitavelmente a participação de proponentes potencialmente interessados em toda a UE. A este propósito, poder-se-iam obter melhores resultados através da organização de algumas jornadas de informação nos diversos países . Em resposta à necessidade de uma maior implicação dos Estados-Membros nas actividades dos programas, as jornadas informativas devem ser organizadas em estreita colaboração com as autoridades dos Estados-Membros , que deverão ser solicitadas a divulgar informações junto dos círculos relevantes, a enviar convites às partes interessadas seleccionadas e a prestar apoio logístico.

2. Exercício de revisão do orçamento do projecto . A prática inicial de revisão extensiva dos orçamentos propostos pelos proponentes na sequência da notificação das adjudicações e antes da finalização das convenções de subvenção absorvia um tempo considerável, aumentando em consequência o tempo de processamento global. Essa prática de rever os orçamentos das propostas não é destituída de mérito, já que, no passado, permitiu a redução de alguns itens para níveis mais realistas e/ou a detecção de custos não elegíveis, devido particularmente ao facto de cerca de 2/3 dos orçamentos dos projectos serem sobrestimados. Contudo, considerações sobre a relação custo/eficácia sugerem a aceleração do processo e, inclusivamente, uma mudança radical de abordagem. A partir de 2010, foi criado um novo mecanismo para resolver este problema, pelo que o exame do orçamento se efectuará no âmbito do processo de avaliação, de modo a que, uma vez notificados sobre se são ou não aceites, os beneficiários sejam também simultaneamente informados sobre a qualidade/estatuto do seu orçamento. A Comissão propõe alterações (em vez de se limitar a chamar a atenção para os erros ou incoerências) ao proponente, que, se forem aceites, serão incluídas na convenção de subvenção, que pode assim ser transmitida no prazo de dias/semanas (em vez de meses, como na prática inicial acima descrita). O processo de avaliação completo permite actualmente contratar os beneficiários no prazo de 6 meses a partir da data-limite do convite à apresentação de propostas, em comparação com 12 meses em 2008 e 10 meses em 2009.

Dado que um período de 6 meses continua a ser longo para a aprovação de projectos, em especial no que diz respeito aos de menor dimensão, podendo afectar a disponibilidade de co-financiamento do Estado-Membro em causa, a Comissão está a estudar formas de reduzir ainda os períodos de processamento e de facilitar a aplicação das actividades do programa de acordo com as expectativas das partes interessadas e em resposta às necessidades de coordenar melhor a programação orçamental nos Estados-Membros. Neste contexto, a Comissão lançou um convite à apresentação de propostas para alguns domínios estratégicos e está a considerar a possibilidade de autorizar processos simplificados através da assinatura de acordos-quadro com as partes interessadas especializadas ou as administrações nacionais, a fim de facilitar o financiamento de projectos nos domínios estratégicos em causa.

No futuro, a Comissão irá igualmente analisar a viabilidade ou uma nova simplificação do processo de aplicação, especialmente no que se refere aos orçamentos. A ideia consiste em introduzir o conceito de montantes fixos para as rubricas orçamentais que abrangem um grande número de pequenas sub-rubricas, para as quais é impraticável obter informações pormenorizadas ex ante . Além disso, sempre que os projectos envolvam a realização de certos tipos de actividades habituais, como reuniões de trabalho/seminários e conferências, convém prever a possibilidade de recorrer a taxas fixas (ou seja, a uma determinada quantia por participante/dia).

3. Sistema de acompanhamento . A actual inexistência de um mecanismo de acompanhamento dos projectos não permite a adopção de acções correctivas no momento oportuno. A alteração das convenções de subvenção para incluir a obrigação de os beneficiários apresentarem relatórios de controlo periódicos foi discutida e pode ser adoptada a partir de 2011. A fim de atingir o seu objectivo sem constituir um encargo excessivo para os proponentes, os relatórios de controlo deverão ser documentos relativamente curtos , centrados essencialmente nos aspectos substantivos , e apresentados apenas a intervalos de tempo discretos (por exemplo, anualmente). A fim de evitar que a obrigação de vigilância se torne uma mera formalidade administrativa, a análise dos relatórios de controlo deve ser efectuada por funcionários da Comissão ou por peritos mandatados . Esta medida deverá provavelmente incluir visitas às instalações dos beneficiários para compreender melhor as acções que se preparam, estão em curso ou já foram realizadas. O representante da Comissão poderá também eventualmente discutir as dificuldades encontradas pelos beneficiários e aconselhá-los em conformidade.

4. Conteúdo informativo do sítio Web . É opinião generalizada que o sítio Web da DG HOME não faculta informações, o que abarca igualmente a secção «Financiamento», que deveria fornecer informações sobre os programas ISEC e CIPS. O material disponível para ambos os programas limita-se basicamente aos anúncios de convites à apresentação de propostas e ao Programa de Trabalho Anual. Dada a situação, dois projectos afiguram-se particularmente úteis:

Publicação atempada dos resultados dos convites à apresentação de propostas no sítio Web . Os Estados-Membros consideram que a publicação atempada dos resultados dos convites à apresentação de propostas é importante e contribui para uma maior transparência na gestão dos programas. Do ponto de vista técnico, isto é bastante fácil de efectuar, uma vez que envolve o simples carregamento de um documento já existente;

Publicação de informações relativas aos projectos e aos beneficiários no sítio Web . Este tipo de informação é considerado útil por muitos beneficiários, dado que facilitaria a identificação de potenciais parceiros para a apresentação de propostas, bem como a detecção de possíveis sinergias ou sobreposições. Em termos práticos, tal poderá ser conseguido através da inclusão, no sítio Web da DG HOME, de uma base de dados de projectos com informações sobre determinados aspectos, como a identidade do beneficiário, uma descrição do projecto, a natureza das actividades desenvolvidas, os países envolvidos, etc. Já existe uma base de dados protótipo com esses elementos. A Comissão tenciona carregar estas informações úteis no seu sítio Web em 2011.

5. A série de instrumentos disponíveis é largamente suficiente para permitir a realização dos objectivos dos programas, o mesmo se podendo dizer das dotações orçamentais reservadas aos vários instrumentos. Não obstante, parece ser aconselhável proceder a algumas alterações no caso de dois instrumentos ISEC:

- Interrupção das subvenções de funcionamento ISEC . Este instrumento não tem tido, até à data, muito êxito, só tendo sido concedida uma única subvenção de funcionamento num período de três anos. Esta situação acarreta custos consideráveis em termos dos recursos humanos consagrados à análise das candidaturas. Os elementos disponíveis indicam que só uma minoria de ONG está em condições de satisfazer os critérios de elegibilidade e adjudicação, pelo que é igualmente provável que a procura se mantenha a um nível baixo num futuro previsível. Esta situação leva claramente a pensar que se deveria interromper os convites à apresentação de propostas para as subvenções de funcionamento .

- Melhoria do conceito de parceria-quadro. O conceito de um «acordo-quadro de parceria» é sistematicamente apreciado pelas partes interessadas e tanto os beneficiários como os representantes dos Estados-Membros são praticamente unânimes em salientar a importância de desenvolver uma relação a longo prazo com a União Europeia. Porém, quando a atenção se concentra nas modalidades de funcionamento adoptadas actualmente, a avaliação é geralmente menos positiva, suscitando a impressão de que os acordo-quadro de parceria não são distintos das subvenções de acção habituais. Em 2010 foram introduzidas algumas melhorias (por exemplo, a simplificação dos formulários de candidatura, mais possibilidades de recorrer a subcontratantes).

Esta situação requer o desenvolvimento de uma versão «reforçada» do acordo-quadro de parceria, que permita um maior grau de flexibilidade no tipo de actividades a realizar e na utilização dos recursos. Este instrumento poderá ser reservado a projectos promovidos por um grupo de organizações do sector público dispostas a realizar um certo número de investigações transfronteiras e que poderiam estar devidamente pré-qualificadas como parceiros em contratos-quadro. A maior flexibilidade deverá reflectir-se nas disposições contratuais, que deverão prever expressamente:

i) uma definição ampla do âmbito de actividades, de modo a permitir uma adaptação rápida de acordo com a evolução das necessidades,

ii) uma definição igualmente ampla das rubricas orçamentais, a fim de facilitar a reafectação dos recursos,

iii) uma atribuição indicativa do financiamento entre os parceiros, mais uma vez para facilitar o ajustamento da reafectação em função das necessidades,

iv) a possibilidade de alterar livremente a lista do pessoal envolvido nas operações.

PERSPECTIVAS PARA O FUTURO

Até agora, o apoio financeiro prestado ao abrigo dos programas ISEC e CIPS abrangeu uma série de domínios de intervenção. Este apoio sublinha a importância crescente das políticas da União no domínio da liberdade, segurança e justiça, com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa e as orientações definidas pelo Programa de Estocolmo e respectivo Plano de Acção. A recente Comunicação da Comissão, de 22 de Novembro de 2010, « Estratégia de Segurança Interna da UE em Acção: cinco etapas para uma Europa mais segura » propõe, para os próximos quatro anos, cinco objectivos estratégicos no domínio da segurança interna e sugere acções concretas para atingir cada um destes objectivos. A presente comunicação, em especial, orientará as prioridades para o apoio financeiro da União, no quadro dos actuais programas ISEC e CIPS.

Com base no êxito razoável obtido por ambos os programas, a Comissão sugere que, no período restante, até ao final de 2013, se prossigam os programas sem alterar as bases jurídicas actuais, sendo simultaneamente abordadas as preocupações identificadas no relatório de avaliação e melhorado o processo de aprovação de subvenções e o processo de avaliação, a fim de aumentar o consumo orçamental destes dois programas e incentivar a apresentação de projectos de alta qualidade.

No entanto, quando se considera o próximo quadro financeiro plurianual para 2014-2020 e os novos desafios a enfrentar com recursos humanos limitados, será necessário encarar novas abordagens. A Comissão está actualmente a reflectir sobre a futura concepção do financiamento da UE no domínio dos assuntos internos, em particular no que se refere às prioridades de financiamento, aos mecanismos de execução e às dotações orçamentais. Quando se consideram várias opções para o futuro financiamento da UE a partir de 2014, deve-se ter em conta a valiosa experiência adquirida com os programas ISEC e CIPS, incluindo as soluções identificadas para resolver as deficiências constatadas na execução desses programas. Por enquanto, a Comissão tenciona continuar a aplicar os actuais programas, tendo em conta este relatório de avaliação e concentrando-se nas novas prioridades estratégicas no domínio dos assuntos internos, tal como estabelecidas, nomeadamente, na sua Comunicação « Estratégia de Segurança Interna da UE em Acção : cinco etapas para uma Europa mais segura », na medida em que estas prioridades não sejam abrangidas por outros mecanismos de financiamento e programas sectoriais.

[1] Artigo 15.º, n.º 3, alínea c), da Decisão 2007/125/JAI e artigo 14.°, n.° 3, alínea c), da Decisão 2007/124/CE, Euratom, JO L 58 de 24.2.2007.

[2] Ver relatório de 21 de Setembro de 2010.

[3] Decisão 2008/615/JAI do Conselho, de 23 de Junho de 2008, relativa ao aprofundamento da cooperação transfronteiras, em particular no domínio da luta contra o terrorismo e a criminalidade transfronteiras.

[4] Por exemplo, o PEPIC, a Directiva 2008/114/CE do Conselho, de 8 de Dezembro de 2008, relativa à identificação e designação das infra-estruturas críticas europeias e à avaliação da necessidade de melhorar a sua protecção.

[5] DECISÃO-QUADRO 2004/68/JAI DO CONSELHO, de 22 de Dezembro de 2003, relativa à luta contra a exploração sexual de crianças e a pornografia infantil.

[6] Directiva 2005/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Outubro de 2005, relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo.

[7] A rede FIU.NET é uma rede informática descentralizada protegida entre as unidades de informação financeira (UIF) na UE para o intercâmbio de dados. A FIU.NET incentiva a cooperação e permite que as UIF troquem informações de forma rápida, segura e eficaz. O principal objectivo dessa cooperação é reforçar a luta contra o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo.

[8] Comunicação da Comissão, de 12 de Dezembro de 2006, relativa a um Programa Europeu de Protecção das Infra-Estruturas Críticas [COM(2006) 786 final].

[9] Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho: Reforçar a cooperação policial e aduaneira na União Europeia [COM (2004) 376 final].

[10] COM(2006) 786 final.

[11] DIRECTIVA 2008/114/CE DO CONSELHO.

[12] SIENA apoia as iniciativas europeias sobre infra-estruturas de computação distribuída (ICD) e a Comissão Europeia na sua acção tendo em vista a elaboração de um futuro roteiro de infra-estruturas electrónicas que será alinhado pelas necessidades das iniciativas europeias e nacionais.