Relatório Especial Avaliação das modalidades 
de encerramento 
dos programas de coesão 
e de desenvolvimento rural 
no período de 2007-2013  PT 2016  n.º 36
TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU

TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU  
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PDF ISBN 978-92-872-6740-5 ISSN 1977-5822 doi:10.2865/239961 QJ-AB-16-035-PT-N
EPUB ISBN 978-92-872-6768-9 ISSN 1977-5822 doi:10.2865/759569 QJ-AB-16-035-PT-E
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Avaliação das modalidades 
de encerramento 
dos  programas de coesão 
e de desenvolvimento rural 
no período de 2007-2013
(apresentado nos termos do artigo 287.º, n.º 4, 
segundo pará grafo, do TFUE )Relatório EspecialPT 2016  n.º 36
02
 Equipa de auditoria
Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados e de conformidade 
sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter 
o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa 
envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.
A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria II — presidida pelo Membro do TCE Iliana Ivanova — espe -
cializada no investimento para a coesão, o crescimento e a inclusão, em cooperação com a Câmara de Auditoria I, especializada na 
utilização sustentável dos recursos naturais. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro Relator Ladislav Balko, com a 
colaboração de Branislav Urbanič, chefe de gabinete; Niels-Erik Brokopp, responsável principal; Mariya Zhekova, responsável de tarefa; 
Charlotta Törneling, responsável de tarefa adjunta e Milan Smid, Judit Oroszki e Maria Ploumaki, auditores.
Da esquerda para a direita:  C. Törneling, B. Urbanič, J. Oroszki, M. Smid, L. Balko, N.-E. Brokopp e M. Zhekova.

03
 Índice
Pontos
 Glossário
I - XV Síntese
1 -14 Introdução
1-10 Encerramento dos programas plurianuais nos domínios das políticas de coesão 
e de desenvolvimento rural
11-14 Responsabilidades no processo de encerramento: Estados-Membros e Comissão
15-18 Âmbito e método da auditoria
19-115 Observações
19-68 As regras aplicáveis ao encerramento melhoraram, mas são necessárias novas medidas 
para o tornar mais eficiente e oportuno
21-29 Mudanças significativas nas modalidades de encerramento desde o período de 2000-2006 nos domínios 
da coesão e do desenvolvimento rural
30-45 A legalidade e a regularidade são tidas em conta no encerramento dos programas de coesão de 2007-2013, 
mas são dissociadas do encerramento no caso do desenvolvimento rural
46-52 A obtenção de realizações e resultados não é suficientemente tida em conta quando do encerramento
53-56 Não é enviado ao Parlamento Europeu e ao Conselho um relatório de encerramento consolidado sobre 
a legalidade e regularidade das despesas e sobre as realizações e os resultados obtidos
57-68 Devido à sobreposição dos períodos de elegibilidade, o encerramento apenas é iniciado vários anos após 
o fim do período de programação
04 Índice 
69-115 A Comissão prestou um apoio adequado e oportuno, ajudando os Estados-Membros a preparar 
o encerramento dos programas de 2007-2013, mas deverá manter-se atenta para assegurar uma 
execução sólida por parte dos mesmos
69-88 A Comissão emitiu orientações abrangentes e oportunas relativas ao encerramento do período 
de 2007-2013
89-91 Determinados requisitos das orientações no domínio da coesão vão além do previsto 
nas disposições  regulamentares
92-103 Os Estados-Membros estão satisfeitos com o apoio da Comissão, mas a coordenação entre as autoridades 
nacionais e regionais é essencial
104 -115 A Comissão deve manter-se atenta para garantir a solidez do processo de encerramento 
relativo  a 2007-2013
116-141 Conclusões e recomendações
 Anexo  I — Base jurídica aplicável ao encerramento dos programas de 2007-2013
 Anexo  II — Gestão e controlo dos programas de 2007-2013 ao nível dos Estados-Membros
 Anexo  III —  Evolução do quadro de garantia da Comissão e das modalidades de encerramento 
ao longo dos três períodos
 Anexo  IV —  Síntese das principais questões que carecem de clarificações suplementares 
relativamente ao encerramento de 2007-2013 —  respostas das autoridades 
dos  Estados-Membros ao inquérito/entrevistas
 Respostas da Comissão
05
 Glossário
Apuramento da conformidade : decisões da Comissão relativas às despesas a excluir do financiamento da UE por não 
terem sido efetuadas em conformidade com a legislação da UE. Este tipo de decisão abrange geralmente as despesas 
referentes a mais de um exercício.
Apuramento das contas : procedimento em duas fases, executado pela Comissão, para assegurar que os 
Estados-Membros cumprem adequadamente as suas obrigações no que respeita aos pagamentos efetuados no âmbito 
da política agrícola comum (PAC). O procedimento inclui o apuramento financeiro anual das contas de cada organismo 
pagador e um apuramento plurianual da conformidade das operações com as regras da UE.
Apuramento financeiro : decisão anual da Comissão relativa à integralidade, exatidão e veracidade das contas anuais 
apresentadas pelos organismos pagadores acreditados. Para efeitos dessa decisão, a Comissão exige que as contas sejam 
certificadas por organismos de certificação independentes.
Correções financeiras líquidas : correções financeiras impostas pela Comissão nos casos em que os Estados-Membros 
tenham de reembolsar o orçamento da UE de fundos indevidamente recebidos, o que implica uma redução definitiva 
dos fundos concedidos ao Estado-Membro em causa.
Correções financeiras : o objetivo das correções financeiras é proteger o orçamento da UE da imputação de despesas 
incorretas ou irregulares. No que se refere às despesas ao abrigo do regime de gestão partilhada, a responsabilidade de 
recuperar pagamentos indevidos incumbe essencialmente ao Estado-Membro em causa. As correções financeiras podem 
ser realizadas mediante a retirada de despesas irregulares das declarações de despesas do Estado-Membro ou mediante 
recuperações junto dos beneficiários. Podem igualmente ser impostas pela Comissão.
Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) : são cinco fundos distintos que visam reduzir os desequilíbrios 
regionais na União, sendo os seus quadros políticos estabelecidos para o período orçamental de sete anos do QFP . Esses 
fundos são o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), o Fundo Social Europeu (FSE), o Fundo de Coesão 
(FC), o Fundo Europeu Agrícola para o Desenvolvimento Rural (Feader) e o Fundo Europeu para os Assuntos Marítimos 
e as Pescas (FEAMP).
Gestão partilhada : método de executar o orçamento da UE, em que a Comissão delega as tarefas de execução 
nos Estados-Membros, embora continue a assumir a responsabilidade final.
Grande projeto : projeto que engloba um conjunto de obras economicamente indivisíveis com uma função técnica 
precisa, tem objetivos claramente identificados e cujo custo total avaliado para determinar o montante da participação 
dos fundos é superior a 50 milhões de euros (em relação ao período de programação de 2007-2013). É obrigatória 
a aprovação da Comissão ao nível do projeto global.
Instrumentos financeiros : termo genérico utilizado para contratos que conferem ao titular um direito sobre o devedor. 
A UE concede apoio a três tipos de instrumentos financeiros: instrumentos de capital próprio, de empréstimo 
e de garantia. Os instrumentos de capital próprio e de empréstimo são contratos entre um investidor e uma entidade 
participada ou entre um mutuante e um mutuário. As garantias são contratos nos quais o fiador garante os direitos 
de um investidor ou mutuante.
06 Glossário 
Nível de materialidade : os auditores emitem uma opinião sobre se as declarações financeiras são elaboradas, em todos 
os aspetos materialmente relevantes, em conformidade com um determinado conjunto de regras. A avaliação do que 
é materialmente relevante depende do juízo profissional. O nível de materialidade utilizado pela Comissão é atualmente 
de 2% e refere-se à percentagem das despesas da UE auditadas que são incorretas ou irregulares.
Operação : projeto, grupo de projetos ou outra medida, selecionados de acordo com critérios fixados para o programa 
operacional ou o programa de desenvolvimento rural e executados por um ou mais beneficiários, com vista a alcançar 
as metas e os objetivos do programa.
Política de coesão : a política de coesão é um dos principais domínios de intervenção financiados pelo orçamento da UE. 
Tem por objetivo reduzir as disparidades de desenvolvimento entre as várias regiões, reestruturar as zonas industriais em 
declínio e diversificar as zonas rurais, bem como incentivar a cooperação transfronteiriça, transnacional e inter-regional. 
É financiada pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), pelo Fundo Social Europeu (FSE) e pelo Fundo de 
Coesão (FC).
Política de desenvolvimento rural : segundo pilar da política agrícola comum, cofinanciado pelo Feader. Esta política 
visa melhorar as zonas rurais e a situação de quem reside nessas zonas através do aumento da competitividade dos 
setores agrícola e florestal, da melhoria do ambiente e da qualidade de vida nas zonas rurais, bem como da promoção 
da diversificação da economia rural. Abrange medidas relacionadas com a superfície e medidas não relacionadas com 
a superfície. Estas últimas são normalmente medidas de investimento, como a modernização das explorações agrícolas 
e a criação de infraestruturas públicas em zonas rurais.
Programa de desenvolvimento rural (PDR) : documento de programação elaborado por um Estado-Membro e aprovado 
pela Comissão, destinado a alicerçar o planeamento e o acompanhamento da execução da política de desenvolvimento rural 
da UE a nível regional ou nacional. O PDR apresenta as prioridades e os objetivos específicos do Estado-Membro e descreve 
a forma como o financiamento (cofinanciamento da UE e público nacional) será utilizado durante um determinado período 
(atualmente de sete anos). Os PDR são cofinanciados pelo Feader.
Programa operacional (PO) : um PO apresenta as prioridades e os objetivos específicos de um Estado-Membro 
e descreve a forma como o financiamento (cofinanciamento da UE e nacional público e privado) será utilizado durante 
um determinado período (atualmente de sete anos) para executar projetos. Os projetos no âmbito de um PO devem 
contribuir para a concretização de um determinado número de objetivos. O PO pode ser financiado pelo FEDER, 
FC e/ou FSE. O PO é elaborado pelo Estado-Membro e tem de ser aprovado pela Comissão antes de poderem ser 
efetuados quaisquer pagamentos a partir do orçamento da UE. Os PO apenas podem ser alterados durante o período de 
programação se ambas as partes assim o acordarem.
Quadro financeiro plurianual (QFP) : o QFP estabelece as prioridades de despesas e os montantes máximos que a UE 
pode despender em domínios específicos ao longo de um período fixo de vários anos. Os limites máximos de despesas 
constantes do Regulamento QFP são sempre superiores aos do orçamento da UE. O QFP inclui também as fontes de 
receitas para o orçamento da UE e os mecanismos de correção para o período em questão. O atual QFP abrange o período 
de 2014-2020 e os anteriores abrangeram os períodos de 2007-2013 e 2000-2006 (Agenda 2000).
Recuperação : um dos dois meios disponíveis para aplicar uma correção financeira (o outro consiste na retirada). 
O Estado-Membro mantém as despesas inscritas no programa até o montante indevidamente pago ser recuperado junto 
dos beneficiários e procede à sua dedução na declaração de despesas seguinte à recuperação efetuada.
Relatório Anual de Atividades (RAA) : os RAA indicam, entre outros elementos, os resultados das operações por 
referência aos objetivos fixados, os riscos associados e a forma de controlo interno. Desde o exercício orçamental de 2001 
para a Comissão e desde 2003 para todas as instituições da União Europeia (UE), o «gestor orçamental delegado» deve 
apresentar um RAA à sua instituição sobre o desempenho das suas funções, acompanhado de informações financeiras 
e de gestão.
07 Glossário 
Reserva de desempenho : recursos que representam 6% do financiamento afetado ao FEDER, ao FSE e ao FC, 
ou ao Feader, que deverão ser disponibilizados após o exame do desempenho de 2019, caso determinados requisitos 
sejam cumpridos ou superados.
Saldo final : montante pago ou recuperado no momento do encerramento de um programa operacional ou programa 
de desenvolvimento rural, tal como definido nas orientações relativas ao encerramento dos programas.
Taxa de risco residual : estimativa da parte que as despesas ilegais e irregulares representam nas despesas acumuladas 
declaradas, para cada programa durante todo o período de programação. A taxa de risco residual tem em conta 
todas as correções financeiras aplicadas desde o início do período e o total das despesas declaradas no momento 
do encerramento.
08
 Síntese
I
As despesas das políticas de coesão e de desenvolvimento rural são responsáveis por uma parte considerável (cerca 
de 44%) do orçamento geral da União Europeia (UE). Estas duas políticas têm objetivos complementares e são executadas 
através de instrumentos que dispõem de sistemas de gestão e de controlo semelhantes.
II
As despesas da UE são geralmente planeadas e aplicadas no âmbito de um «quadro financeiro plurianual» (QFP), que 
abrange a programação ao longo de um período fixo de vários anos. Este período coincide com os períodos de progra -
mação relativos aos domínios da coesão e do desenvolvimento rural. Os três últimos períodos abrangem 2000-2006, 
2007-2013 e 2014-2020.  As auditorias do Tribunal durante o período de 2007-2013 revelaram que os domínios da coesão 
e do desenvolvimento rural são ambos propensos a níveis significativos de despesas irregulares.
III
No final de um período de programação, os programas de coesão e de desenvolvimento rural têm de ser encerrados 
e objeto de liquidação financeira, o que implica a determinação de eventuais despesas irregulares na quota-parte da UE 
no cofinanciamento e a devolução dessa parte ao orçamento da UE. Quer a Comissão quer os Estados-Membros têm a seu 
cargo tarefas e responsabilidades específicas no processo de encerramento, as quais estão previstas nos regulamentos 
e são clarificadas de forma mais profunda nas orientações emitidas pela Comissão.
IV
Na presente auditoria, o Tribunal examinou se as normas e os procedimentos aplicáveis ao encerramento proporcionam 
à Comissão e aos Estados-Membros um quadro adequado para um encerramento eficiente e oportuno dos programas 
de coesão e de desenvolvimento rural. A auditoria incluiu uma comparação das modalidades de encerramento de três 
períodos de programação para os dois domínios de intervenção e, em especial, uma avaliação da forma como a Comis -
são obtém garantias de que as despesas inscritas na declaração final são legais e regulares e efetuadas de acordo com os 
objetivos dos programas. O Tribunal analisou igualmente a oportunidade do processo de encerramento e se a autoridade 
orçamental é informada dos resultados do encerramento dos programas.
V
As modalidades de encerramento nos domínios da coesão e do desenvolvimento rural evoluíram ao longo destes três perío -
dos de programação. Em relação ao período de 2000-2006, as modalidades foram idênticas para ambos os domínios. As des -
pesas foram declaradas cumulativamente e aprovadas pela Comissão somente no momento do encerramento. No período 
de 2007-2013, foi exigido aos Estados-Membros que dessem anualmente garantias à Comissão quanto à legalidade e regula -
ridade das despesas em operações financiadas pela UE, mas este requisito foi aplicado de forma diferente nos dois domínios.
VI
No domínio da coesão, o encerramento pode ser encarado como uma indicação da aprovação final da legalidade e regu -
laridade das despesas. Para o efeito, a Comissão calcula uma taxa de risco residual para cada programa, tendo em conta 
as correções financeiras para o período no seu conjunto. Todavia, no desenvolvimento rural, as despesas dos programas 
foram apuradas anualmente e a Comissão prossegue as suas verificações da legalidade e regularidade mesmo após 
o encerramento formal dos programas. Deste modo, o encerramento constitui uma mera operação financeira, sem 
aprovação da legalidade e regularidade das despesas e sem cálculo de uma taxa de risco residual para cada programa 
do desenvolvimento rural.
VII
No período de 2014-2020, o quadro de garantia foi aperfeiçoado e harmonizado entre os dois domínios de despesas. 
Doravante, a aprovação anual das contas é parte integrante dos dois domínios de intervenção. No entanto, subsistem 
determinadas diferenças na terminologia, na calendarização e nos prazos.
09 Síntese 
VIII
Relativamente ao período de 2007-2013, o Tribunal constatou que a atenção conferida à obtenção de realizações e resul -
tados é reduzida. Embora a comunicação pelos Estados-Membros dos resultados dos respetivos programas seja obrigató -
ria e devidamente avaliada pela Comissão, o pagamento do saldo final não está diretamente relacionado com as realiza -
ções e os resultados efetivamente obtidos em ambos os domínios.
IX
No que se refere ao momento do encerramento, este não coincide com o fim do período de programação nem do período de 
elegibilidade. O encerramento formal é, por norma, encetado após o fim do período de elegibilidade, num momento em que 
o período de programação seguinte já está em pleno andamento; dependendo das circunstâncias, podem decorrer vários anos 
até à sua conclusão. A sobreposição considerável entre as tarefas relativas aos diferentes períodos e as dificuldades adminis -
trativas enfrentadas no acompanhamento das atividades, com algumas a datar de há mais de uma década, põem em risco 
a eficácia do encerramento dos programas. Além do mais, a possibilidade de aplicar o orçamento dos programas até dois anos 
(n+2) e, inclusivamente, para o período de 2014-2020, até três anos (n+3) após o fim de um período de programação desincen -
tiva o arranque dos programas do período seguinte.
X
Outra preocupação diz respeito à comunicação, por parte da Comissão, dos resultados do encerramento dos programas 
em ambos os domínios. Concretamente, a Comissão não informa a autoridade orçamental sobre os resultados do pro -
cesso de encerramento (a regularidade das despesas e as realizações e resultados obtidos). Dado que o sistema orçamen -
tal da UE assenta numa programação plurianual, o Tribunal considera que a Comissão deve enviar ao Parlamento Europeu 
e ao Conselho um relatório de encerramento consolidado, com informações determinantes sobre os aspetos mais perti -
nentes em termos de desempenho e de conformidade da execução dos programas.
XI
A fim de assegurar que as modalidades de encerramento relativas aos domínios das políticas de coesão e de desenvolvi -
mento rural melhoram a prestação de contas e a transparência na utilização dos fundos da UE, o Tribunal recomenda que 
a Comissão:
— proponha uma maior uniformização das disposições regulamentares aplicáveis ao encerramento entre os domínios 
da coesão e do desenvolvimento rural, visando um processo anual de garantia harmonizado em ambos os domínios;
— introduza uma aprovação final pela Comissão relativa à legalidade e regularidade das despesas, bem como às reali -
zações e resultados obtidos depois do encerramento dos programas. Para o efeito, haveria que estabelecer procedi -
mentos para o cálculo de uma taxa de risco residual ao nível dos programas, assegurando que a taxa não é superior 
ao limiar de materialidade no momento do encerramento, bem como aferir se as metas foram cumpridas e, se neces -
sário, impor correções financeiras aos casos de desempenho insuficiente;
— especifique o modo como informará a autoridade orçamental sobre os resultados do processo de encerramento;
— elimine a sobreposição dos períodos de elegibilidade, uniformizando tanto quanto possível o período de elegibilida -
de com o período de programação, e exija que os programas sejam rapidamente encerrados após o termo do período 
de elegibilidade (um prazo máximo de seis meses para que os Estados-Membros facultem os documentos de encerra -
mento, acrescidos de mais seis meses para a decisão da Comissão).
Estas recomendações devem ser aplicadas na elaboração do quadro legislativo pós-2020.
10 Síntese 
XII
O Tribunal avaliou igualmente se o apoio e as orientações fornecidos pela Comissão aos Estados-Membros foram ade -
quados e oportunos à medida que estes preparavam o encerramento dos seus programas de 2007-2013. No cômputo 
geral, o Tribunal concluiu que as orientações da Comissão para o encerramento do período de 2007-2013, tanto na coesão 
como no desenvolvimento rural, proporcionam um quadro adequado para uma preparação eficaz do encerramento pelos 
Estados-Membros. As orientações foram oportunas e abrangentes e a Comissão concedeu apoio adicional para responder 
às necessidades dos Estados-Membros. Estes manifestaram estar satisfeitos com o apoio da Comissão e, de modo geral, 
consideravam estar devidamente preparados para o processo de encerramento.
XIII
O Tribunal identificou determinados riscos que carecem de resolução durante o encerramento dos programas de coesão 
e de desenvolvimento rural relativos a 2007-2013. Mais concretamente, não existem prazos vinculativos relativamente 
a alguns aspetos pertinentes para o encerramento, o que pode contribuir para atrasos adicionais neste processo. Além 
disso, constatou que determinados requisitos, designadamente os respeitantes aos projetos não operacionais e à comu -
nicação de uma taxa de risco residual, contribuem para atenuar os riscos associados ao encerramento. Outros, como 
o faseamento dos projetos de menor dimensão, são necessários mas, na sua formulação atual, podem tornar o exercício 
de encerramento mais complexo. Por último, o Tribunal receia que os controlos a nível dos Estados-Membros e/ou da 
Comissão não sejam suficientes para assegurar, no momento do encerramento, a legalidade e regularidade das despesas 
relativas aos instrumentos financeiros, aos adiantamentos contratuais e a determinados grandes projetos relacionados 
com auxílios estatais.
XIV
A Comissão deve, por isso, manter-se atenta para garantir a solidez do processo de encerramento relativo a 2007-2013. 
A fim de garantir uma resposta adequada a todos os riscos durante o encerramento dos programas de coesão e de desen -
volvimento rural no período de 2007-2013, o Tribunal recomenda que a Comissão assegure:
— uma rápida adoção das decisões de aprovação dos grandes projetos;
— uma aplicação de procedimentos específicos pelos Estados-Membros para verificar a elegibilidade das despesas, 
nomeadamente das despesas relativas aos instrumentos financeiros e aos adiantamentos contratuais.
XV
O Tribunal recomenda igualmente que as autoridades de gestão dos Estados-Membros paguem atempadamente a totali -
dade da participação da UE aos beneficiários dos projetos.
11
 Introdução
Encerramento dos programas plurianuais nos domínios 
das políticas de coesão e de desenvolvimento rural
Períodos de programação e dotação orçamental
01 
As despesas das políticas de coesão e de desenvolvimento rural representam uma 
parte considerável (cerca de 44%) do orçamento global da UE. À semelhança de 
outras políticas de despesas da UE, são planeadas e executadas no âmbito de um 
«quadro financeiro plurianual» (QFP), que abrange uma programação ao longo de um 
período fixo de vários anos. Este período coincide com os períodos de programação 
relativos aos domínios da coesão e do desenvolvimento rural. Os três últimos perío -
dos abrangem 2000-2006, 2007-2013 e 2014-2020.
02 
Os domínios da coesão e do desenvolvimento rural partilham características seme -
lhantes em termos dos seus mecanismos de execução, instrumentos e sistemas de 
controlo. Ambos visam reduzir as disparidades regionais (ver caixa 1 ) e, no período 
de 2014-2020, ambos são financiados pelos Fundos Europeus Estruturais e de Investi -
mento (FEEI)1.1 Artigo 1.º do Regulamento 
(UE) n.º 1303/2013 do 
Parlamento Europeu e do 
Conselho, de 17 de dezembro 
de 2013, que estabelece 
disposições comuns relativas 
ao Fundo Europeu de 
Desenvolvimento Regional, ao 
Fundo Social Europeu, ao 
Fundo de Coesão, ao Fundo 
Europeu Agrícola de 
Desenvolvimento Rural e ao 
Fundo Europeu dos Assuntos 
Marítimos e das Pescas, que 
estabelece disposições gerais 
relativas ao Fundo Europeu de 
Desenvolvimento Regional, ao 
Fundo Social Europeu, ao 
Fundo de Coesão e ao Fundo 
Europeu dos Assuntos 
Marítimos e das Pescas, e que 
revoga o Regulamento (CE) 
n.º 1083/2006 do Conselho 
(JO L 347 de 20.12.2013, p. 320).
Objetivos das políticas nos domínios da coesão e do desenvolvimento rural
A política de coesão visa reduzir as disparidades de desenvolvimento entre as várias regiões, através da reestru -
turação das zonas industriais em declínio e a diversificação das zonas rurais, bem como incentivar a cooperação 
transfronteiriça, transnacional e inter-regional.
A política de desenvolvimento rural visa melhorar as zonas rurais e a situação das pessoas que residem nessas zo -
nas através do aumento da competitividade dos setores agrícola e florestal, da melhoria do ambiente e da qualida -
de de vida nas zonas rurais, bem como da promoção da diversificação da economia rural.Caixa 1
12 Introdução 
03 
No período de programação de 2014-2020, cerca de 460 mil milhões de euros do 
orçamento da UE foram afetados a programas de coesão e de desenvolvimento rural, 
comparativamente a cerca de 430 mil milhões de euros em 2007-2013 e 300 mil mi -
lhões de euros em 2000-2006 (ver figura 1 ). Este montante representa aproximada -
mente 40% do orçamento total da UE para 2000-2006, 44% para 2007-2013 e 43% 
para 2014-2020. Figura 1Dotações da UE nos períodos de 2000-2006, 2007-2013 e 2014-2020 
(em  milhares  de milhões de euros)
N.B. : Foram utilizados os QFP ajustados a 2006 (UE-25), 2013 (UE-27) e 2017 (UE-28), respetivamente, para compilar este gráfico.
Fonte : TCE, com base em dados da Comissão.618
PO440
PO510
PO
152
PDR94
PDR118
PDR
Desenvolvimento ruralCoesão2014-2020
2007-2013
2000-2006
500 400 300 200 100 0
13 Introdução 
Gestão partilhada das políticas de coesão 
e de desenvolvimento rural
04 
A aplicação das políticas de coesão e de desenvolvimento rural é uma competência 
partilhada entre os Estados-Membros e a Comissão Europeia. A Comissão aprova 
programas plurianuais com base em propostas dos Estados-Membros.
05 
No seio da Comissão, a gestão destes domínios de intervenção compete às di -
reções-gerais da Política Regional e Urbana (DG REGIO), do Emprego, dos Assun -
tos Sociais e da Inclusão (DG EMPL) e da Agricultura e do Desenvolvimento Rural 
(DG AGRI). Nos Estados-Membros, as autoridades responsáveis pelos programas 
nacionais e/ou regionais de coesão e desenvolvimento rural são incumbidas de se as -
segurar da legalidade e regularidade das operações cofinanciadas, sob a supervisão 
e responsabilidade final da Comissão2.
Encerramento enquanto última etapa do ciclo de vida 
de um programa
06 
A aprovação, a execução e o encerramento dos programas plurianuais compõem um 
processo cíclico. As três fases da vida de um programa são explicadas na figura 2 .
07 
No Regulamento Financeiro da UE e nos regulamentos setoriais de ambos os domí -
nios de intervenção, o encerramento — última fase do ciclo de vida de um progra -
ma — é definido como o pagamento ao Estado-Membro do saldo que apura todas as 
despesas anteriores (também designado saldo final) ou a recuperação dos montantes 
pagos em excesso pela Comissão3.2 Artigo 317.º do Tratado sobre 
o Funcionamento da União 
Europeia (TFUE).
3 Artigo 90.º do Regulamento 
(UE, Euratom) n.º 966/2012 do 
Parlamento Europeu e do 
Conselho, de 25 de outubro 
de 2012, relativo às disposições 
financeiras aplicáveis ao 
orçamento geral da União 
e que revoga o Regulamento 
(CE, Euratom) n.º 1605/2002 
(Regulamento Financeiro) 
(JO L 298 de 26.10.2012, p. 1); 
artigo 109.º, n.º 3, das normas 
de execução do Regulamento 
Financeiro; artigo 89.º, n.º 5, do 
Regulamento (CE) 
n.º 1083/2006 do Conselho 
que estabelece disposições 
gerais sobre o Fundo Europeu 
de Desenvolvimento Regional, 
o Fundo Social Europeu e o 
Fundo de Coesão 
(JO L 210 de 31.7.2006, p. 25); 
e artigo 37.º do Regulamento 
(UE) n.º 1306/2013 do 
Parlamento Europeu e do 
Conselho, de 17 de dezembro 
de 2013, relativo ao 
financiamento, à gestão e ao 
acompanhamento da Política 
Agrícola Comum e que revoga 
os Regulamentos (CEE) 
n.º 352/78, (CE) n.º 165/94, (CE) 
n.º 2799/98, (CE) n.º 814/2000, 
(CE) n.º 1290/2005 e (CE) 
n.º 485/2008 
(JO L 347 de 20.12.2013, p. 549).
14 Introdução Figura 2Ciclo de vida dos programas plurianuais nos domínios da coesão 
e do  desenvolvimento rural
Fonte : TCE. Período atual
Período seguinteApós o ﬁm do período, os programas devem ser encerrados. 
Em ambos os domínios de intervenção, o encerramento de um programa é deﬁnido como a liquidação ﬁnanceira mediante o pagamento do saldo ﬁnal ao Estado-Membro ou a recuperação de montantes pagos em excesso pela Comissão. Os Estados-Membros têm 6 meses (desenvolvimento rural) ou 15 meses (coesão) para facultar os documentos de encerramento à Comissão.Os Estados-Membros executam os programas através da seleção de diferentes operações com base em critérios acordados. Durante o período de programação, os Estados-Membros reembolsam aos beneﬁciários os custos incorridos com base nas declarações de despesas, as quais são depois consolidadas em pedidos de pagamento periódicos 
certiﬁcados pelas autoridades dos Estados-Membros e apresentadas à 
Comissão para coﬁnanciamento. A Comissão realiza pagamentos intermédios aos Estados-Membros com base nestes pedidos de pagamento. Os Estados-Membros têm dois anos após o ﬁm do período de programação para ﬁnalizar a execução dos programas, pelo que a data-limite para realizar pagamentos no âmbito do período de 2007-2013 era 31 de dezembro de 2015.Os Estados-Membros elaboram programas destinados à aplicação da política a nível nacional ou regional, os quais são aprovados pela Comissão.A ﬁm de garantir liquidez e permitir assim que os fundos estejam disponíveis para apoiar os beneﬁciários desde o arranque do programa, a Comissão concede pré-ﬁnanciamentos aos Estados-Membros.
Execução
EncerramentoAprovação dos 
programas 
EncerramentoExecuçãoAprovação dos programas 
15 Introdução 
08 
No entanto, o «encerramento « designa igualmente o processo de cessação de um 
programa, que implica a transmissão de documentos por parte dos Estados-Membros 
à Comissão, dando origem ao pagamento do saldo final. No caso de ambos os domí -
nios de intervenção, as condições das modalidades de encerramento são definidas 
nos respetivos regulamentos, elencados no anexo I .
09 
O encerramento é um momento fundamental no ciclo de vida de um programa, 
uma  vez que:
 ο a Comissão deve aceitar apenas as despesas realizadas de acordo com as normas 
nacionais e da UE. Mais concretamente, apenas as despesas utilizadas de acordo 
com os objetivos dos programas e aplicadas de forma legal e regular podem ser 
reembolsadas pelo orçamento da UE;
 ο os Estados-Membros devem assegurar que as despesas cumprem os requisitos 
jurídicos aplicáveis e os princípios da boa gestão financeira. Todas as despesas 
irregulares detetadas e corrigidas pela Comissão após o encerramento podem 
dar lugar a uma redução líquida do financiamento do programa pela UE. No de -
senvolvimento rural, todas essas correções têm um impacto líquido no financia -
mento da UE.
10 
Paralelamente, os regulamentos da UE exigem que os fundos da União disponibili -
zados para cofinanciar operações nos Estados-Membros sejam aplicados dentro dos 
prazos estipulados. A pressão exercida sobre os Estados-Membros no sentido de 
utilizarem a integralidade destes recursos aumenta à medida que se aproxima o final 
do período de elegibilidade, dado que podem correr o risco de perder eventuais 
parcelas não utilizadas da sua dotação inicial.
Responsabilidades no processo de encerramento: 
Estados-Membros e Comissão
As autoridades dos Estados-Membros transmitem os documentos 
de encerramento
11 
O anexo II  descreve as autoridades responsáveis pela gestão e pelo controlo dos 
programas de coesão e de desenvolvimento rural no período de 2007-2013 ao nível 
dos Estados-Membros. As respetivas atribuições no processo de encerramento são 
apresentadas no quadro 1 .
16 Introdução 
Atribuições das autoridades dos Estados-Membros no encerramento
Coesão Desenvolvimento rural
i) A autoridade de gestão  
transmite um relatório final 
de execução que abrange todo 
o período de programação1.i) A autoridade de gestão  transmite o último relatório 
anual de execução4.
ii) A autoridade de certificação  
transmite um pedido de pagamen -
to do saldo final e uma declaração 
de despesas2.ii) O  organismo pagador  transmite as contas anuais 
do último exercício de execução5.
iii)  A autoridade de auditoria  
avalia a  validade do pedido de 
pagamento do saldo final e a 
legalidade e  regularidade das 
operações subjacentes abrangidas 
pela declaração final de despesas, 
acompanhada de um relatório 
de controlo final3.
Na sua declaração de encerramen -
to, a autoridade de auditoria deve 
indicar uma taxa de risco residual 
por cada PO (ou grupo de PO) em 
relação ao conjunto do período de 
programação. Caso esta taxa exce -
da o limiar de materialidade de 2% 
fixado pela Comissão, é acionada, 
à partida, uma correção financeira. 
Os programas cuja taxa de risco 
residual verificada seja superior ao 
limiar de materialidade não devem 
ser encerrados.iii) O organismo de certificação  emite um parecer e elabo -
ra um relatório sobre a integralidade, exatidão e veraci -
dade das últimas contas anuais e sobre o funcionamento 
do sistema de controlo interno6.
1 Artigo 67.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006.
2 Artigos 61.º, 78.º e 89.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006.
3 Artigo 62.º, n.º 1, alínea e), do Regulamento (CE) n.º 1083/2006.
4 Artigo 82.º, n.º 1, do Regulamento (CE) n.º 1698/2005 e artigo 37.º do Regulamento (UE) n.º 1306/2013.
5 Artigo 7.º, n.º 3, e artigo 37.º do Regulamento (UE) n.º 1306/2013.
6  Artigo 9.º do Regulamento (UE) n.º 1306/2013 e artigo 5.º do Regulamento de Execução (UE) n.º 908/2014 da Comissão, de 6 de agosto 
de 2014, que estabelece as normas de execução do Regulamento (UE) n.º 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho no que diz 
respeito aos organismos pagadores e outros organismos, gestão financeira, apuramento das contas, controlos, garantias e transparência 
(JO L 255 de 28.8.2014, p. 59).
Fonte : TCE.Quadro 1
17 Introdução 
A Comissão avalia e aprova os documentos de encerramento
12 
No domínio da coesão, para o encerramento do período de 2007-2013, a Comissão 
dispõe de cinco meses para analisar os documentos facultados pelos Estados-Mem -
bros e emitir parecer sobre o relatório final de execução4 e a declaração de encerra -
mento5. Logo que o relatório e a declaração sejam aprovados, a Comissão tem 45 dias 
de calendário para efetuar o pagamento do saldo final6. Durante o período de 
programação, as verificações levadas a cabo pelos Estados-Membros ou pela Comis -
são podem conduzir à aplicação de correções financeiras a um PO. Regra geral, todas 
as questões não resolvidas relativamente a atividades de controlo e a resultados de 
auditoria devem ser clarificadas e solucionadas durante o processo de encerramen -
to. Contudo, a Comissão pode executar trabalhos de auditoria suplementares, que 
podem dar origem a correções financeiras após o pagamento do saldo final7.
13 
No domínio do desenvolvimento rural, o encerramento assenta em grande medida 
no processo de apuramento financeiro anual: a verificação anual do relatório do or -
ganismo de certificação e a aprovação das contas pela Comissão. A contar da data de 
encerramento, a Comissão dispõe de cinco meses para apresentar observações sobre 
o último relatório de execução anual8. Logo que este relatório seja considerado ad -
missível e as últimas contas anuais sejam apuradas, a Comissão tem seis meses para 
efetuar o pagamento do saldo final9. Ao longo do período de programação, a fim de 
proteger o orçamento da UE da imputação de despesas irregulares, a Comissão reali -
zou igualmente verificações da legalidade e regularidade das despesas (apuramento 
plurianual da conformidade), as quais foram independentes do apuramento finan -
ceiro. Estas verificações resultaram várias vezes em correções financeiras líquidas, 
podendo ainda ser realizadas ou finalizadas depois do encerramento dos PDR.
14 
Embora o prazo concedido às autoridades dos Estados-Membros para facultar os do -
cumentos de encerramento dos programas de desenvolvimento rural fosse 30 de ju -
nho de 2016, o prazo relativo à política de coesão foi fixado para 30 de março de 2017. 
À data da auditoria do Tribunal, mercê dos diferentes prazos, as direções-gerais 
encontravam-se em fases diferentes da sua preparação. A DG AGRI tinha concluído 
o seu manual e procedimentos internos de encerramento, ao contrário da DG REGIO 
e da DG EMPL, onde a sua elaboração estava em curso, estando a conclusão prevista 
para o final de 2016, antes do termo do prazo para apresentação dos documentos 
de encerramento.4 Artigo 67.º, n.º 4, do 
Regulamento (CE) 
n.º 1083/2006.
5 Artigo 89.º, n.º 3, do 
Regulamento (CE) 
n.º 1083/2006.
6 Artigo 89.º, n.º 4, do 
Regulamento (CE) 
n.º 1083/2006.
7 Nos termos do artigo 90.º do 
Regulamento (CE) 
n.º 1083/2006, a autoridade de 
gestão deve assegurar que 
sejam mantidos à disposição 
da Comissão e do Tribunal de 
Contas todos os documentos 
comprovativos das despesas 
e das auditorias relativas ao 
programa em questão durante 
um período de três anos após 
a data de encerramento.
8 Artigo 82.º, n.º 3, do 
Regulamento (CE) 
n.º 1698/2005 do Conselho, 
de 20 de setembro de 2005, 
relativo ao apoio ao 
desenvolvimento rural pelo 
Fundo Europeu Agrícola de 
Desenvolvimento Rural 
(Feader) 
(JO L 277 de 21.10.2005, p. 1).
9 Artigo 37.º do Regulamento 
(UE) n.º 1306/2013.
18
 Âmbito e método 
da auditoria
15 
Através da presente auditoria, o Tribunal analisou se as normas e os procedimentos 
aplicáveis à coesão e ao desenvolvimento rural proporcionam à Comissão e aos Es -
tados-Membros um quadro adequado para um encerramento eficiente e oportuno 
dos programas.
O Tribunal examinou, em primeiro lugar:
 ο se as disposições regulamentares que regem o encerramento nos domínios da 
coesão e do desenvolvimento rural exigem a aprovação final da legalidade e re -
gularidade das despesas dos programas, bem como a garantia de que as realiza -
ções e os resultados foram obtidos;
 ο se a autoridade orçamental (o Parlamento Europeu e o Conselho) é informada 
dos resultados do encerramento dos programas de despesas plurianuais;
 ο se o processo de encerramento é oportuno.
Em segundo lugar, o Tribunal avaliou se a Comissão prestou um apoio adequado e oportuno 
aos Estados-Membros, auxiliando-os na preparação do encerramento dos seus PO e PDR 
relativos ao período de 2007-2013.
16 
A auditoria do Tribunal centrou-se nos pontos fortes e nos pontos fracos das moda -
lidades de encerramento aplicáveis aos programas de coesão e de desenvolvimento 
rural no período de 2007-2013, nos ensinamentos retirados do encerramento dos 
programas de 2000-2006 e em que medida as insuficiências detetadas em ambos os 
períodos foram corrigidas nos regulamentos aplicáveis ao período de 2014-2020.
19 Âmbito e método da auditoria 
17 
Os trabalhos de auditoria foram compostos pelos seguintes elementos:
 ο uma análise das normas que regem o encerramento dos períodos de programa -
ção de 2000-2006, 2007-2013 e 2014-2020;
 ο uma análise do apoio prestado pela Comissão aos Estados-Membros por meio de 
orientações e ações de formação no que se refere ao encerramento do período 
de 2007-2013;
 ο um inquérito eletrónico a autoridades nacionais e regionais envolvidas no en -
cerramento dos programas, a fim de obter as suas opiniões sobre as normas, as 
orientações e o apoio da Comissão, bem como o seu próprio grau de preparação. 
O inquérito foi realizado entre novembro de 2015 e janeiro de 2016, tendo sido 
dirigido a autoridades de gestão e autoridades de auditoria, no domínio da política 
de coesão, e a organismos pagadores e organismos de certificação, no domínio 
da política de desenvolvimento rural. Das 480 autoridades convidadas a participar 
no inquérito, 337 responderam (taxa de resposta de aproximadamente 70%);
 ο entrevistas com representantes das autoridades dos Estados-Membros que 
participaram no inquérito. Ao todo, o Tribunal realizou entrevistas com represen -
tantes de 25 autoridades nacionais e regionais no domínio da coesão e de 12 au -
toridades no domínio do desenvolvimento rural.
18 
Os trabalhos de auditoria decorreram entre setembro de 2015 e setembro de 2016.
20
 Observações
10 Designados por organismos 
de encerramento (OE) no 
período de 2000-2006.As regras aplicáveis ao encerramento melhoraram, 
mas são necessárias novas medidas para o tornar mais 
eficiente e oportuno
19 
O encerramento constitui a última fase do ciclo de vida de um programa plurianual. 
Para efeitos de prestação de contas e transparência, a Comissão deve aprovar a le -
galidade e regularidade das despesas finais e a sua utilização em conformidade com 
os objetivos dos programas. O encerramento deve ser efetivado logo que possível 
após o termo do período de programação e a Comissão deve apresentar à autoridade 
orçamental um relatório sobre os resultados do encerramento.
20 
Atendendo às semelhanças nos domínios das políticas de coesão e de desenvolvi -
mento rural (em especial as medidas de investimento não relacionadas com a super -
fície) e ao facto de estes dois domínios serem, desde 2014, integrados nos Fundos 
Europeus Estruturais e de Investimento, as modalidades de encerramento devem ser 
harmonizadas, no sentido de aumentar a transparência e facilitar comparações. Essa 
harmonização permitiria igualmente às partes interessadas entender mais facilmente 
o processo de encerramento. Por último, o estabelecimento de regras comuns pode -
ria produzir ganhos de eficiência na execução dos programas.
Mudanças significativas nas modalidades de encerramento 
desde o período de 2000-2006 nos domínios da coesão 
e do desenvolvimento rural
Período de 2000-2006: os Estados-Membros não deram garantias 
anuais nos dois domínios de intervenção
21 
No período de 2000-2006, o processo de encerramento e as orientações foram 
comuns nos domínios da coesão e do desenvolvimento rural e em nenhum deles 
as autoridades dos Estados-Membros deram garantias anuais. Quando do encer -
ramento, estas autoridades10 tinham de dar garantias, com base num controlo por 
amostragem, quanto à legalidade e regularidade de todas as despesas efetuadas 
durante o período. As análises e verificações da Comissão conduziram, em muitos 
casos, a pedidos de esclarecimentos ou a trabalhos adicionais a nível nacional, o que, 
não raras vezes, prolongou o processo de encerramento. Por exemplo, em 14% dos 
programas operacionais do FEDER, o encerramento demorou mais de quatro anos. 
A figura 3  fornece uma panorâmica do tempo despendido pelas direções-gerais 
da Comissão para encerrar os programas de coesão e de desenvolvimento rural no 
período de 2000-2006.
21 Observações 
Período de 2007-2013: obrigação de os Estados-Membros darem 
garantias anuais em ambos os domínios de intervenção
22 
O período de programação de 2007-2013 introduziu a obrigatoriedade de os 
Estados-Membros apresentarem garantias anuais nos dois domínios de intervenção. 
Servindo de base ao encerramento dos programas, estas declarações anuais destina -
vam-se a simplificar e acelerar o processo em relação ao período anterior. No domí -
nio da coesão, as declarações assumiram a forma de relatórios de controlo anuais 
apresentados pelas autoridades de auditoria e aprovados pela Comissão. No domínio 
do desenvolvimento rural, a Comissão estabeleceu o procedimento de «apuramento 
das contas»11 para o reconhecimento final das despesas, constituído pelo apuramen -
to financeiro anual e pelo apuramento plurianual da conformidade (ver ponto 13). 
O anexo II  apresenta uma síntese das tarefas de gestão e de controlo das autoridades 
competentes dos Estados-Membros no período de programação de 2007-2013.11 Posteriormente introduzido 
pelo Regulamento (CE) 
n.º 1290/2005 do Conselho, 
de 21 de junho de 2005, 
relativo ao financiamento da 
política agrícola comum 
(JO L 209 de 11.8.2005, p. 1); 
atualmente consignado no 
artigo 51.º do Regulamento 
(UE) n.º 1306/2013.Número de programas PDR acumulados (%)FSE acumulados (%)FEDER acumulados (%)PDR encerradosFSE PO encerradosFEDER PO encerrados
Tempo necessário para o encerramento(%)
> 4 anos 3 a 4 anos 2 a 3 anos 1 a 2 anos 6 meses 
a 1 ano< 6 meses140
120
100
80
60
40
20
0100
80
60
40
20
0Figura 3Tempo despendido no encerramento dos PO e PDR de 2000-2006
Fonte : TCE, com base em dados da Comissão.
22 Observações 
23 
Na política de coesão, durante o período de 2007-2013, as despesas foram declaradas 
cumulativamente desde o início do período e a Comissão não as aprovou anualmen -
te. Os relatórios de controlo e os pareceres de auditoria anuais apresentados pelas 
autoridades de auditoria e aprovados pela Comissão representavam, contudo, uma 
parte importante da garantia anual da Comissão, que tinha igualmente a possibilida -
de de interromper ou suspender os pagamentos caso a legalidade e a regularidade 
das despesas suscitassem dúvidas. O sistema de relatórios de controlo e pareceres 
anuais, a par da aprovação dos relatórios anuais de execução por parte da Comissão, 
serve de base ao processo de encerramento.
24 
Por outro lado, no caso do desenvolvimento rural, a Comissão aceitou as declarações 
de despesas transmitidas anualmente durante o período de 2007-2013. Competia 
à Comissão, todos os anos, verificar o relatório e o parecer de auditoria do organis -
mo de certificação e aprovar as contas (apuramento financeiro anual). Este proce -
dimento abrangia não só as contas, mas também o funcionamento do sistema de 
controlo interno do organismo pagador e a declaração de fiabilidade emitida pelo 
seu diretor; porém, não contemplava a legalidade e a regularidade das despesas. Em 
todo caso, a Comissão tinha de examinar e aprovar o relatório anual de execução. 
O encerramento dos programas de desenvolvimento rural assenta nas contas anuais 
transmitidas pelos Estados-Membros para cada exercício financeiro do período de 
programação (2007 a 2015) e na respetiva aprovação pela Comissão (decisões de apu -
ramento financeiro). Todavia, a legalidade e a regularidade ficam excluídas do âmbito 
do apuramento financeiro anual, sendo antes abrangidas pelo procedimento de 
apuramento plurianual da conformidade, o qual pode prosseguir mesmo depois do 
encerramento. No domínio do desenvolvimento rural, o encerramento pode, neste 
sentido, ser encarado como um processo composto por etapas necessárias ao longo 
do período de execução, que prossegue após o encerramento formal de um PDR, em 
vez de um exercício pontual realizado num determinado momento.
25 
A evolução do sistema de gestão e de controlo pertinente para o encerramento ao 
longo de três períodos de programação (2000-2006, 2007-2013 e 2014-2020) relativos 
à coesão e ao desenvolvimento rural é apresentada no anexo III . Este anexo ilustra 
igualmente a forma como as autoridades dos Estados-Membros e a Comissão pres -
tam informações de acompanhamento e dão garantias durante os três períodos.
23 Observações 
Período de 2014-2020: as modalidades de encerramento 
dos programas de coesão e de desenvolvimento rural voltam 
a convergir, mas continuam sem estar plenamente harmonizadas
26 
Relativamente ao período de programação de 2014-2020, é aplicável uma aprovação 
das contas quer nos programas de coesão quer nos programas de desenvolvimento 
rural12, que redunda no «encerramento anual» em ambos os domínios de intervenção. 
No que se refere ao domínio da coesão, os problemas relacionados com a legalidade 
e regularidade das despesas são tidos em conta para efeitos da aprovação anual das 
contas, desde que sejam detetados e corrigidos pelas autoridades nacionais antes 
da apresentação das contas à Comissão, mas podem igualmente ser contemplados 
numa fase posterior nas auditorias plurianuais da conformidade, que, por sua vez, 
darão origem a correções financeiras líquidas impostas pela Comissão mediante con -
dições específicas13. Estes procedimentos correspondem globalmente ao processo 
aplicado para o desenvolvimento rural desde o período de 2007-2013. Neste domínio, 
a garantia anual foi alargada à legalidade e à regularidade já que, desde 2015, os 
organismos de certificação são obrigados a incluir estes aspetos nos seus relatórios 
anuais. À semelhança do domínio da política de coesão, são realizadas separadamen -
te auditorias plurianuais da conformidade com a possibilidade de aplicar correções 
financeiras líquidas.
27 
Em ambos os domínios de intervenção, o encerramento do período de 2014-2020 
corresponderá praticamente à aprovação anual das contas, com a diferença de que, 
relativamente à coesão, será exigido um relatório final de execução além dos docu -
mentos anuais14 apresentados no último exercício. No caso do desenvolvimento rural, 
não serão necessários documentos adicionais para o encerramento; o modelo de 
apresentação do relatório será igual ao do exercício anual.
28 
No período de 2014-2020, as regras aplicáveis às garantias e ao encerramento foram 
aperfeiçoadas e harmonizadas entre os dois domínios de despesas. Não obstante os 
esforços destinados a agilizar os procedimentos através do regulamento que esta -
belece disposições comuns15, subsistem algumas diferenças entre as modalidades de 
encerramento relativas aos dois domínios de intervenção. As principais diferenças 
são enumeradas no quadro 2 .12 Artigo 84.º do Regulamento 
(UE) n.º 1303/2013.
13 Artigo 139.º, n.º 5, 
e artigo 145.º, n.º 7, 
do Regulamento (UE) 
n.º 1303/2013.
14 Artigo 141.º do Regulamento 
(UE) n.º 1303/2013.
15 Regulamento (UE) 
n.º 1303/2013.
24 Observações 
Diferenças entre as modalidades de encerramento relativas aos domínios da coesão 
e do desenvolvimento rural no período de 2014-2020
Tópico Coesão Desenvolvimento rural Diferenças
Terminologia 
e funções das 
autoridades dos 
Estados-MembrosAs atribuições e responsabilidades das 
autoridades de gestão, das autoridades 
de certificação e das autoridades de 
auditoria estão descritas no anexo II .
O período de 2014-2020 introduz o novo 
termo «aprovação das contas»1.As atribuições e responsabilidades das 
autoridades de gestão, dos organismos 
pagadores e dos organismos de certifi -
cação estão descritas no anexo II .
É aplicável o termo «aprovação das 
contas», que emana do regulamento 
que estabelece disposições comuns, mas 
as regras específicas relativas ao de -
senvolvimento rural mantêm os termos 
«apuramento das contas»2 e «apuramen -
to da conformidade»3.Ainda que as suas atribuições sejam 
genericamente similares, as autoridades 
dos Estados-Membros têm nomes dife -
rentes e funções diferentes nos respetivos 
domínios de intervenção.
O termo «aprovação das contas» 
é utilizado no caso da coesão, mas, 
em relação ao desenvolvimento rural, 
são igualmente utilizados os termos 
«apuramento das contas» e «apuramento 
da conformidade».
Legalidade 
e regularidadeNa coesão, o pré-financiamento inicial 
dos programas é complementado por um 
pré-financiamento anual. São sistema -
ticamente retidos 10% dos pagamentos 
intermédios a fim de proteger o orça -
mento da UE dos efeitos de despesas 
irregulares. Este montante deve ser dis -
ponibilizado no momento da aprovação 
das contas anuais.
A legislação4 refere especificamente que 
as questões de legalidade e regularidade 
não devem ser tidas em conta na aprova -
ção anual das contas.No desenvolvimento rural, apenas o  pré-
financiamento inicial é pago aos Esta -
dos-Membros, não existindo qualquer 
pré-financiamento anual nem retenção 
de qualquer montante dos pagamentos 
intermédios. No entanto, os pagamentos 
acumulados para um programa estão 
limitados a 95%, sendo os restantes 5% 
disponibilizados apenas no pagamento 
do saldo final.
As regras específicas relativas ao de -
senvolvimento rural alargam o alcance 
dos relatórios anuais dos organismos 
de certificação sobre a legalidade 
e a regularidade5.Embora no desenvolvimento rural apenas 
o pré-financiamento inicial seja pago aos 
Estados-Membros, este é  complementa -
do por um pré-financiamento anual na 
coesão. No desenvolvimento rural, não 
há lugar à retenção de nenhuma parte 
dos pagamentos intermédios, ao passo 
que, na coesão, é aplicada uma retenção 
de 10%. Para o desenvolvimento rural, 
por outro lado, os pagamentos relativos 
a um programa estão limitados a 95% da 
execução, o que não acontece na coesão.
Em ambos os domínios, não é claro até 
que ponto a Comissão atenderá, na 
prática, à  legalidade e  regularidade para 
efeitos da aprovação anual.Quadro 2
1 Artigo 84.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.
2 Artigo 51.º do Regulamento (UE) n.º 1306/2013.
3 Artigo 52.º do Regulamento (UE) n.º 1306/2013.
4 Artigo 139.º, n.º 5, do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.
5 Artigo 9.º do Regulamento (UE) n.º 1306/2013.
25 Observações 
29 
Estas diferenças significam essencialmente que o encerramento dos programas de 
coesão terá início mais tarde do que no domínio do desenvolvimento rural e que os 
Estados-Membros terão de apresentar um relatório final de execução à Comissão 
apenas para os programas relativos ao domínio da coesão16. O processo de encer -
ramento poderia igualmente beneficiar de uma maior harmonização entre os dois 
domínios de intervenção.16 Artigo 141.º do Regulamento 
(CE) n.º 1303/2013.Quadro 2 Tópico Coesão Desenvolvimento rural Diferenças
Exercício 
contabilístico, 
exercício financeiro 
e últimas contas 
anuaisFoi instituído um novo exercício contabi -
lístico: 1 de julho-30 de junho6.
As últimas contas anuais devem abranger 
as despesas até à data final de elegibili -
dade (31 de dezembro de 2023)8; passa -
rão a abranger formalmente o exercício 
contabilístico entre 1 de julho de 2023 
e 30 de junho de 2024.O exercício contabilístico continua 
a decorrer entre 16 de outubro e 15 de 
outubro7 tal como no período de progra -
mação de  2007-2013.
Ainda que a data final de elegibilidade 
seja a mesma (31 de dezembro de 2023), 
as últimas contas anuais vão abranger 
o período entre 15 de outubro de 2022 
e 31 de dezembro de 2023.Os exercícios contabilísticos cobrem 
períodos diferentes.
O período coberto pelas últimas contas 
anuais é igualmente diferente.
Prazos O prazo de apresentação dos documentos 
finais de encerramento é 15 de fevereiro 
de 2025, treze meses e meio depois da 
data final de elegibilidade, em 31 de 
dezembro de 2023.O prazo de apresentação dos documen -
tos finais de encerramento é 30 de junho 
de 2024, seis meses depois da data final 
de elegibilidade, em  31 de dezembro 
de 2023.Existem diferentes prazos de apresentação 
dos documentos finais de encerramento.
Documentos 
de encerramentoDeve ser apresentado um relatório final 
de execução9.Não são necessários documentos adicio -
nais para o encerramento.Ao contrário do domínio do desenvol -
vimento rural, deve ser apresentado 
um relatório final de execução no domínio 
da coesão.
6 Artigo 2.º, n.º 29, do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.
7 Artigo 39.º do Regulamento (UE) n.º 1306/2013.
8 Artigo 65.º, n.º 2, do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.
9 Artigo 141.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.
Fonte : TCE.
26 Observações 
A legalidade e a regularidade são tidas em conta 
no  encerramento dos programas de coesão de 2007-
2013, mas  são dissociadas do encerramento no caso 
do  desenvolvimento rural
Verificam-se certas discrepâncias entre a interpretação e as 
consequências previstas do encerramento relativo a 2007-2013
Os Estados-Membros dão uma interpretação mais ampla à finalidade 
do  encerramento do que a sua definição no quadro jurídico
30 
A finalidade do encerramento dos programas deveria ser claramente referida nos re -
gulamentos e comunicada sem ambiguidade, promovendo assim uma interpretação 
comum à Comissão e aos Estados-Membros.
31 
A maioria dos participantes no inquérito do Tribunal às autoridades dos Estados-
Membros respondeu que a finalidade do encerramento era clara. No entanto, a sua 
perceção dessa finalidade era, em ambos os domínios de intervenção, mais ampla 
do que a definição prevista nos regulamentos (ou seja, o pagamento do saldo final17). 
Uma parte significativa dos inquiridos deu igualmente conta de outras finalidades 
do encerramento, tais como a «verificação final da legalidade e regularidade das 
despesas reembolsadas», a «segurança jurídica para os Estados-Membros de que as 
despesas declaradas em relação ao período em causa sejam aprovadas pela Comissão 
Europeia» e a «avaliação da concretização dos objetivos».
32 
No domínio da coesão, esta visão mais ampla era partilhada pela Comissão. De acor -
do com a DG REGIO e a DG EMPL, o pagamento do saldo final segue-se a um exame 
das realizações dos programas indicadas no relatório final de execução, estando su -
bordinado à certificação, pela autoridade de auditoria, de que as despesas declaradas 
à Comissão são legais e regulares.17 Artigo 89.º, n.º 5, do 
Regulamento (CE) 
n.º 1083/2006 no caso da 
coesão e artigo 37.º do 
Regulamento (UE) 
n.º 1306/2013 no caso do 
desenvolvimento rural.
27 Observações 
33 
Contudo, a ideia segundo a qual o encerramento de um programa de coesão propor -
ciona segurança jurídica de que as despesas sejam aceites pela Comissão não encon -
tra respaldo nos regulamentos, uma vez que podem ser efetuadas correções financei -
ras mesmo após o encerramento. Na prática, raramente é necessário aplicar correções 
financeiras subsequentes. O fosso de expectativas é deveras maior no domínio do 
desenvolvimento rural, já que é frequente a realização de auditorias da conformidade 
pós-encerramento (suscetíveis de dar origem a correções financeiras), não havendo 
um encerramento «efetivo» enquanto não tiverem sido concluídas e resolvidas todas 
as auditorias por meio de decisões da Comissão relativas às correções financeiras.
No domínio da coesão, é calculada uma taxa de risco 
residual acumulada durante a execução dos programas 
e por ocasião do  encerramento, a fim de avaliar a legalidade 
e regularidade das  despesas, o que não é efetuado no domínio 
do  desenvolvimento rural
34 
Para ambos os domínios, a Comissão definiu um quadro no âmbito do qual os Esta -
dos-Membros dão garantias da legalidade e regularidade das despesas declaradas ao 
longo do período de programação. No final do período, e tendo em conta eventuais 
correções financeiras, as despesas devem ser legais e regulares em relação à glo -
balidade do programa. O cálculo de uma taxa de risco residual para todo o período 
evidenciaria a taxa de erro que persiste depois da aplicação de todas as correções 
financeiras e permitiria avaliar se o nível de despesas irregulares não excede o limiar 
de materialidade da Comissão, atualmente fixado em 2% para ambos os domínios 
de intervenção. O cálculo e a análise da taxa de risco residual ao nível dos progra -
mas possibilitariam igualmente a identificação das causas dos erros que subsistam 
e a aplicação de medidas corretivas suplementares, com vista a reduzir as despesas 
irregulares para um nível aceitável.
35 
No domínio da coesão, o Tribunal verificou que é calculada uma taxa de risco residual 
por ocasião do encerramento de cada programa e para todo o período de programa -
ção, sendo tidas em conta as correções financeiras. A DG REGIO e a DG EMPL podem 
impor correções financeiras adicionais quando do encerramento, caso a taxa de risco 
residual verificada para um PO seja substancial.
28 Observações 
36 
No domínio do desenvolvimento rural, nem os organismos de certificação nem 
a Comissão calculam uma taxa de risco residual ao nível dos programas depois de 
produzidos os efeitos de todas as correções financeiras. Na ausência de um cálculo 
desta natureza em termos anuais ou para todo o período de programação, não há 
garantias de que, quando do encerramento, o nível de risco seja inferior ao nível de 
materialidade, mesmo após as correções. No seu Relatório Anual de Atividades rela -
tivo a 2015, a DG AGRI refere que não é possível ambicionar, de forma minimamente 
segura, atingir um risco financeiro residual inferior a 2% com esforços razoáveis no 
domínio do desenvolvimento rural18.
37 
Esse relatório contém dados pormenorizados sobre o montante estimado em risco e a 
capacidade corretiva estimada19 relativamente à globalidade do FEADER. Estes dados 
fornecem uma indicação do risco financeiro residual para o orçamento da UE quando 
são tidas em conta todas as medidas corretivas. No entanto, este procedimento cinge-
se a um único exercício financeiro, não sendo efetuados cálculos nesta fase ao nível dos 
programas ou dos organismos pagadores. Além disso, contrariamente ao que sucede no 
domínio da coesão, a informação não é utilizada para garantir que a taxa de risco residual 
seja inferior ao limiar de materialidade fixado pela Comissão.
38 
Os regulamentos aplicáveis ao período de 2014-2020 não exigem, em nenhum dos 
dois domínios de intervenção, que as autoridades de auditoria e os organismos de 
certificação apresentem um parecer de auditoria ou um relatório referente a todo 
o período de programação, ou que calculem uma taxa de risco residual para cada 
programa no momento do encerramento. Contudo, o Tribunal constata que as autori -
dades de auditoria comunicam taxas de erro residual e que os organismos de certifi -
cação comunicam taxas de erro e de incumprimento, que são verificadas pela Comis -
são. Estas têm em conta as correções financeiras ao nível dos Estados-Membros.
Não há uma aprovação final da legalidade e regularidade 
das despesas de desenvolvimento rural durante ou após 
o encerramento
39 
A aprovação final da legalidade e regularidade das despesas dos programas teria 
determinadas repercussões práticas, em especial a clareza que proporcionaria aos 
Estados-Membros. Adicionalmente, forneceria informação útil para o processo de 
quitação — o processo mediante o qual o Parlamento Europeu, sob recomendação 
do Conselho, concede à Comissão a aprovação final pela sua execução do orçamento 
da UE. A quitação é uma das formas de o Parlamento e o Conselho obrigarem a Co -
missão a prestar contas sobre a execução do orçamento da UE20.18 Relatório Anual de Atividades 
da Direção-Geral da 
Agricultura e do 
Desenvolvimento Rural 
relativo a 2015, secção 3.3, 
p. 86 (Ref. 
Ares(2016)2325961-19.5.2016).
19 A capacidade corretiva 
é calculada como uma média 
das correções financeiras 
impostas pela Comissão nos 
três exercícios anteriores e das 
recuperações efetuadas junto 
dos beneficiários pelos 
Estados-Membros.
20 Artigo 319.º do Tratado sobre 
o Funcionamento 
da União Europeia.
29 Observações 
40 
No domínio da coesão, o Tribunal examinou o processo que culmina no pagamento 
do saldo final relativo a cada PO. No cômputo geral, todas as questões não resolvidas 
quanto à legalidade e regularidade das despesas devem ser esclarecidas e soluciona -
das antes do encerramento de um PO. Depois de concluir a sua avaliação, a Comissão 
envia uma carta de encerramento ao Estado-Membro em causa, indicando o montante 
das despesas consideradas elegíveis no âmbito do programa, o que, essencialmente, 
corresponde à aprovação final da legalidade e regularidade dessas despesas. Uma vez 
que os beneficiários são obrigados a manter os documentos durante três anos após 
o encerramento dos programas, a DG REGIO e a DG EMPL podem efetuar auditorias 
depois do encerramento. Todavia, na prática, muito raramente as realizam.
41 
No domínio do desenvolvimento rural, a Comissão reconhece a declaração final de 
despesas através do procedimento de apuramento das contas, no âmbito do qual 
adota as decisões de apuramento financeiro anual e de apuramento plurianual da 
conformidade (ver ponto 13). O Tribunal analisou a forma como estas decisões são 
tidas em conta no cálculo do saldo final. Não obstante as decisões de apuramento 
financeiro serem tidas em conta no cálculo do saldo final, as decisões de apuramento 
da conformidade são tratadas separadamente, uma vez que reduzem diretamente 
a dotação orçamental disponível (ou seja, representam uma correção financeira 
líquida). Esta situação pode ocorrer mesmo depois de a Comissão ter tomado uma 
decisão formal de apuramento das últimas contas anuais do programa.
42 
As decisões de apuramento da conformidade contêm geralmente correções finan -
ceiras resultantes de auditorias da conformidade realizadas pela Comissão ao longo 
do período a fim de verificar que as despesas estão em conformidade com as regras. 
O apuramento da conformidade constitui um elemento essencial do procedimento 
de apuramento das contas da DG AGRI; porém, é dissociado do procedimento de 
apuramento financeiro anual. É possível efetuar auditorias da conformidade e ado -
tar decisões após o encerramento dos programas. No final de 2016, altura em que 
a Comissão prevê ter adotado a maioria das suas últimas decisões de apuramento 
anual das contas para o período de 2007-2013, esta estima que cerca de 80 auditorias 
da conformidade continuarão em curso.
43 
O facto de as decisões de apuramento da conformidade poderem ainda ser adota -
das após o encerramento implica que o saldo liquidado no encerramento21 não seja 
necessariamente «final», dado que os resultados das auditorias da conformidade 
poderão ainda levar a Comissão a recuperar fundos junto dos Estados-Membros.21 Como estipula o artigo 37.º 
do Regulamento (UE) 
n.º 1306/2013.
30 Observações 
44 
No seu Relatório Especial n.º 7/201022, o Tribunal observou que a separação do apura -
mento financeiro anual em relação ao apuramento plurianual da conformidade pode 
trazer determinadas vantagens operacionais. A Comissão considerou que era neces -
sário dividir o procedimento, devido à morosidade das auditorias da conformidade, 
o que permitiria acompanhar a execução financeira anual dos programas de forma 
mais estreita. No entanto, o Tribunal criticou o facto de a Comissão não elaborar uma 
síntese destinada a reconhecer as despesas de determinado exercício após a conclu -
são de todas as auditorias da conformidade. O Tribunal constatou que esta síntese 
também não é efetuada quando do encerramento. Uma decisão deste tipo serviria de 
confirmação das despesas líquidas aprovadas após a aplicação de todas as correções 
financeiras e, simultaneamente, informaria a autoridade de quitação. Além disso, 
forneceria um dos elementos necessários para o cálculo da taxa de risco residual 
ao nível dos programas no domínio do desenvolvimento rural. A Comissão não deu 
resposta a esta questão para o período de 2014-2020.
45 
Relativamente ao período de programação de 2014-2020, a divisão entre a aprovação 
anual das contas e as auditorias plurianuais da conformidade é mantida e alargada ao 
domínio da coesão23.
A obtenção de realizações e resultados não é suficientemente 
tida em conta quando do encerramento
46 
O encerramento deve abranger o relatório final e a avaliação final dos programas, 
incluindo o acompanhamento e a análise da obtenção de realizações e resultados 
na globalidade do período. Devem ser facultados à Comissão dados fiáveis sobre 
o cumprimento das metas, para que esta possa aferir o grau de eficiência e eficácia 
da utilização dos fundos da UE durante o período.22 Relatório Especial n.º 7/2010, 
intitulado «Auditoria do 
procedimento de apuramento 
das contas», pontos 77, 81, 100 
e 104 ( http://eca.europa.eu ).
23 Artigo 139.º, n.º 5, do 
Regulamento (UE) 
n.º 1303/2013.
31 Observações 
Período de 2007-2013: os Estados-Membros devem apresentar 
relatórios sobre metas específicas e verificáveis, utilizando 
os indicadores definidos nos programas
47 
Durante o período de programação, era exigida aos Estados-Membros a comunicação 
dos progressos realizados na execução dos seus programas24, cabendo-lhes facultar 
informação sobre metas específicas e verificáveis, através dos indicadores definidos 
nos programas. Os regulamentos previam igualmente uma avaliação intercalar relati -
va aos PDR (em 2010) e uma avaliação ex post  em ambos os domínios de intervenção 
(em 2015)25.
48 
No momento do encerramento, a comunicação do cumprimento das metas é obriga -
tória em ambos os domínios de intervenção — no relatório final de execução para os 
programas de coesão e no último relatório de execução anual sobre a realização do 
programa no caso do desenvolvimento rural —, devendo ser efetuada antes do paga -
mento do saldo final (ver quadro 1 ). Todavia, o montante do pagamento do saldo não 
está diretamente relacionado com a obtenção efetiva de realizações e resultados.
49 
No domínio da coesão, determinadas autoridades dos Estados-Membros indicaram 
que não era clara a forma como as operações não concluídas dentro do prazo do 
encerramento deveriam ser tidas em conta nas informações comunicadas sobre 
o desempenho. Já outras autoridades expressaram dúvidas quanto às possíveis 
implicações financeiras caso não fossem atingidas as metas fixadas nos respetivos 
programas. Apesar de a Comissão ter respondido aos Estados-Membros que não 
haveria correções financeiras automáticas se os indicadores não fossem alcançados, 
as autoridades responsáveis continuavam sem certezas quanto à abordagem adotada 
pela DG REGIO e a DG EMPL.
50 
No domínio do desenvolvimento rural, algumas autoridades nacionais indicaram que 
persistia uma falta de clareza sobre as regras de comunicação das realizações e dos 
resultados das operações financiadas ao abrigo de dois períodos de programação.
51 
As autoridades de auditoria e os organismos de certificação dos Estados-Membros 
indicaram, no inquérito e nas entrevistas, que não previam verificar se as metas ti -
nham sido cumpridas nem os motivos para essa eventual falta de cumprimento. Este 
facto, aliado às incertezas das autoridades no que se refere ao modo de comunicar 
as operações não concluídas até ao termo do período de programação, põe em risco 
a fiabilidade e exatidão dos dados comunicados quanto ao cumprimento das metas 
no período de 2007-2013.24 No relatório anual de 
execução para os programas 
de coesão e no relatório de 
execução anual sobre 
a realização dos programas no 
caso do desenvolvimento 
rural (ver anexo II ).
25 Artigo 84.º do Regulamento 
(CE) n.º 1698/2005 e artigo 49.º 
do Regulamento (CE) 
n.º 1083/2006.
32 Observações 
26 Artigo 20.º e artigo 22.º, n.º 2, 
do Regulamento (UE) 
n.º 1303/2013.
27 Artigo 22.º, n.º 7, do 
Regulamento (UE) 
n.º 1303/2013.
28 Relatório Anual do Tribunal 
relativo ao exercício de 2014, 
pontos 3.61-3.65 (JO C 373 
de 10.11.2015).Período de 2014-2020: afetação da reserva de desempenho 
subordinada ao cumprimento dos objetivos intermédios 
estabelecidos para as prioridades dos programas
52 
Em relação ao período de 2014-2020, foi conferida uma maior atenção às realizações 
e aos resultados durante a execução dos programas, bem como os controlos (incluin -
do a adoção de um programa, a avaliação e a auditoria). Esta abordagem foi refor -
çada pela alteração do quadro de desempenho, incluindo a reintrodução de uma 
reserva de desempenho correspondente a 6% do orçamento concedido ao programa. 
A afetação da reserva está subordinada ao cumprimento dos objetivos intermédios 
estabelecidos para as prioridades dos programas26. Se as metas não forem alcança -
das, a Comissão pode igualmente aplicar correções financeiras27. Contudo, o Tribunal 
deu conta, num relatório anterior, de uma série de insuficiências na conceção do qua -
dro de desempenho em ambos os domínios28. Além disso, não se sabe ainda como 
a reserva de desempenho será aplicada na prática e qual será o seu impacto real.
Não é enviado ao Parlamento Europeu e ao Conselho um 
relatório de encerramento consolidado sobre a legalidade 
e regularidade das despesas e sobre as realizações 
e os resultados obtidos
53 
O sistema orçamental da UE baseia-se na programação plurianual. A fim de assegurar 
a prestação de contas e a transparência na execução dos programas, os resultados 
do processo de encerramento deveriam ser comunicados à autoridade orçamental. 
Neste sentido, a Comissão deveria informar o Parlamento Europeu e o Conselho 
sobre a situação final relativa ao período de programação no que toca à regularidade 
das despesas e aos objetivos alcançados.
54 
Atualmente, a autoridade orçamental tem à sua disposição diversos documentos rela -
tivos à execução dos programas:
 ο a Comunicação sobre a proteção do orçamento da União Europeia;
 ο os Relatórios Anuais de Atividades da DG AGRI, DG EMPL e DG REGIO;
 ο o relatório de síntese anual sobre os resultados da gestão da Comissão;
 ο avaliações ex post  da realização dos objetivos dos PO e PDR durante o período 
em causa;
33 Observações 
 ο o relatório de síntese sobre a avaliação ex post ;
 ο as decisões da Comissão relativas à conformidade das despesas com as regras 
da UE;
 ο no domínio do desenvolvimento rural, as decisões de apuramento financeiro 
anual da Comissão (a última das quais contém o saldo final).
55 
A Comissão informa a autoridade orçamental através dos Relatórios Anuais de Ativi -
dades das respetivas direções-gerais com base no ponto da situação anual, mas não 
existe um relatório específico previsto sobre os resultados finais do encerramento do 
período de programação no seu todo. Esta situação permanece inalterada no perío -
do de 2014-2020.
56 
Relativamente ao período de 2000-2006, o Tribunal constata que a Comissão elabo -
rou um relatório ad hoc  sobre as correções financeiras e o estado do encerramento 
dos programas do FEDER e do FSE e dos projetos do CF em 2013.
Devido à sobreposição dos períodos de elegibilidade, 
o encerramento apenas é iniciado vários anos após 
o fim do período de programação
57 
O encerramento deve ser realizado logo que possível após o termo do período de 
programação, por forma a permitir um arranque rápido dos programas subsequen -
tes. A fim de garantir a eficácia quando do encerramento, é igualmente essencial 
afetar tempo e recursos suficientes às tarefas correlatas.
34 Observações 
Prazos suplementares para aplicar o financiamento da UE: desde 
n+2 no período de 2000-2006 até n+3 no período de 2014-2020
58 
Durante os três últimos períodos, os regulamentos da UE proporcionaram aos Esta -
dos-Membros prazos suplementares para aplicar as verbas que lhes eram afetadas. 
Nos períodos de 2000-2006 e 2007-2013, os Estados-Membros foram autorizados 
a continuar a despender os recursos durante dois anos após o fim do período de pro -
gramação. Por conseguinte, o período de elegibilidade relativo a 2007-2013 prosse -
guiu até 31 de dezembro de 2015 (e não até ao final de 2013).
59 
Relativamente ao período de 2014-2020, o período de elegibilidade (prazo para 
aplicar o orçamento dos programas) foi prorrogado por mais três anos após o fim do 
período de programação (n+3)29, em vez dos dois anos (n+2) permitidos nos períodos 
de programação anteriores. Por conseguinte, o período de elegibilidade terminará 
em 2023, dez anos após a adoção do quadro legislativo pelo Parlamento Europeu 
e o Conselho (no final de 2013). A este período seguir-se-á o encerramento que, no 
caso da coesão, adiciona pelo menos mais dois anos. Nessa altura, a composição do 
Parlamento Europeu terá sido alterada duas vezes e possivelmente três vezes quando 
o encerramento estiver concluído.
No domínio da coesão, os Estados-Membros dispõem de mais 
tempo para transmitir os documentos de encerramento
60 
As regras relativas ao encerramento no período de 2000-2006 permitiram uma 
prorrogação do período de elegibilidade por mais seis meses, ou doze em casos 
particulares. Estas prorrogações não foram possíveis no período de 2007-2013 em 
nenhum dos dois domínios de intervenção, o que deverá conduzir a um encurta -
mento do processo de encerramento. Contudo, existe uma diferença considerável 
entre os programas de coesão e de desenvolvimento rural no que se refere ao tempo 
concedido para elaborar e transmitir os documentos de encerramento à Comissão30: 
no domínio da coesão, os Estados-Membros dispõem de quinze meses após o fim do 
período de elegibilidade para esse efeito, mas, no desenvolvimento rural, dispõem de 
apenas seis meses31. Consequentemente, no período de programação de 2007-2013, 
os Estados-Membros devem concluir o processo de encerramento até 31 de março 
de 2017, no caso da coesão, e até 30 de junho de 2016, no caso do desenvolvimento 
rural (ver figura 4 ).29 Artigo 38.º do Regulamento 
(UE) n.º 1306/2013 e artigo 65.º 
do Regulamento (UE) 
n.º 1303/2013.
30 Artigo 89.º, n.º 1, do 
Regulamento (CE) 
n.º 1083/2006.
31 Artigo 37.º do Regulamento 
(UE) n.º 1306/2013 e artigo 82.º, 
n.º 1, do Regulamento (CE) 
n.º 1698/2005.
35 Observações Figura 4
61 
Esta diferença pode ser explicada pelo facto de, no desenvolvimento rural, grande 
parte do trabalho já ter sido efetuada durante o período, pelo que o encerramento 
incide sobretudo no último exercício financeiro. Em contrapartida, no caso da coesão, 
o processo de encerramento é mais abrangente e implica a validação das despesas 
relativamente a todo o período de programação (ver igualmente os pontos 22-25).
62 
No período de 2014-2020, não obstante uma harmonização mais próxima das mo -
dalidades de encerramento relativas aos dois domínios de intervenção, a coesão 
continua a dispor de um prazo significativamente maior para facultar os documentos 
à Comissão: treze meses e meio a contar da data final de elegibilidade, contra seis 
meses para o desenvolvimento rural.Calendarização do encerramento
Apresentação dos 
doc. de encerramento
Desenvolvimento ruralApresentação
dos doc. de
encerramento
CoesãoData ﬁnal 
de elegibilidadeFim do período 
de programação
31 de março de 2017 30 de junho de 2016 31 de dezembro de 2015 31 de dezembro de 2013 1 de janeiro de 2007Atividades de 
encerramento 
dos EM no 
desenvolvi-
mento rural
(6 meses)
Atividades de encerramento 
dos EM na coesão (15 meses)Elegibilidade prorrogada (n+2) Período de programação de 2007-2013
Fonte : TCE.
36 Observações 
64 
No início de novembro de 2016, tinham sido comunicadas as designações relativas 
a 140 programas (em 215) da DG EMPL e a 163 programas (em 295) da DG REGIO. Ti -
nham sido apresentados pedidos de pagamentos intermédios relativos a 2016 para 
66 programas tutelados pela DG EMPL e 53 tutelados pela DG REGIO32, o que demonstra 
que as operações já estavam a ser realizadas. Por conseguinte, nos Estados-Membros, 
as autoridades começaram, regra geral, a executar os seus programas para o período 
de 2014-2020. Contudo, na grande maioria dos programas, a execução não teve início 
pelo simples facto de continuarem disponíveis fundos não utilizados ao abrigo dos pro -
gramas relativos a 2007-2013, cujo período de elegibilidade terminou apenas em 31 de 
dezembro de 2015. Esta sobreposição dos períodos de elegibilidade desincentiva 
o arranque dos programas do período seguinte.A sobreposição dos períodos de elegibilidade contribui 
para  um arranque tardio dos programas subsequentes
63 
Muitos dos programas no âmbito do período de 2014-2020 foram aprovados em 2015, 
ou mesmo em 2016, como indica o  quadro 3 . Desde a adoção do novo quadro jurídi -
co em dezembro de 2013, a execução relativa ao novo período tem avançado a bom 
ritmo nos Estados-Membros, exigindo a atenção das direções-gerais da Comissão. 
Após a negociação dos acordos de parceria, dos PO e dos PDR, no domínio da coesão, 
uma boa parte dos Estados-Membros está atualmente a designar as autoridades de 
gestão e autoridades de certificação, que devem ser sujeitas ao controlo das autori -
dades de auditoria. A comunicação destas designações à Comissão é uma condição 
prévia para a apresentação dos pedidos de pagamentos intermédios. Quadro 3Adoção dos programas no âmbito do período 
de 2014-2020
Direção-GeralNúmero de programas adotados
2014 2015 2016 Total
DG REGIO 132 (45%) 143 (48%) 20 (7%) 295
DG EMPL 153 (71%) 62 (29%) 215
DG AGRI 9 (8%) 109 (92%) 118
Total por ano 294 (47%) 314 (50%) 20 (3%) 628
Fonte : TCE, com base em dados da Comissão.32 Fonte : Dados fornecidos pela 
DG REGIO e pela DG EMPL.
37 Observações 
A sobreposição dos períodos de elegibilidade também aumenta 
a carga administrativa global da gestão e controlo dos programas 
projetos a nível dos Estados-Membros e da Comissão
65 
A Comissão considera que o encerramento é parte integrante dos requisitos regu -
lamentares e não orçamenta separadamente nem fiscaliza o custo do processo de 
encerramento em nenhum dos dois domínios de intervenção. A Comissão não obriga 
os Estados-Membros a prestarem informações sobre os seus próprios custos ou os 
recursos necessários para o processo de encerramento, nem elabora uma estimativa 
exaustiva dos recursos globais necessários nas suas direções-gerais. Visto que os Es -
tados-Membros entendem que o encerramento faz parte das suas responsabilidades 
de gestão dos programas, também não procedem a uma estimativa separada nem 
a um acompanhamento dos recursos necessários para o encerramento em nenhum 
dos dois domínios de intervenção.
66 
A principal preocupação expressa pelos Estados-Membros no inquérito e nas entre -
vistas do Tribunal dizia respeito às pressões de tempo geradas pela sobreposição dos 
períodos de elegibilidade e ao volume de trabalho necessário para o encerramento. 
Mais particularmente, as autoridades de auditoria e os organismos de certificação 
consideram estas pressões de tempo um risco importante. Algumas autoridades 
indicaram que, para solucionar o problema, estavam a recrutar pessoal suplementar 
ou a externalizar atividades. Porém, devido a restrições orçamentais, várias outras 
autoridades não estavam em condições de recorrer a esta solução. Também a Comis -
são detetou a necessidade de recursos humanos adicionais durante o encerramento, 
estando a ponderar externalizar determinadas tarefas.
67 
Além disso, algumas autoridades dos Estados-Membros implicadas no encerramento 
tinham sido negativamente afetadas por reestruturações administrativas, que condu -
ziram à dispensa ou reafetação de trabalhadores. Corre-se, portanto, um risco grave 
de não haver uma quantidade suficiente de pessoal experiente para as atividades de 
encerramento a nível nacional.
68 
O período de 2014-2020 irá agravar o problema da execução em simultâneo de 
programas relativos a dois períodos, uma vez que as despesas continuarão elegíveis 
durante três anos após o fim do período de programação, em vez dos dois anos per -
mitidos no período de 2007-2013. Pressupondo que o período seguinte não sofrerá 
atrasos, o trabalho dos Estados-Membros relacionado com a aprovação anual das 
contas dos programas de 2014-2020 coincidirá, portanto, com a execução dos novos 
programas entre 1 de janeiro de 2021 e 30 de junho de 2024 (desenvolvimento rural) 
ou 15 de fevereiro de 2025 (coesão).
38 Observações 
A Comissão prestou um apoio adequado e oportuno, 
ajudando os Estados-Membros a preparar 
o encerramento dos programas de 2007-2013, mas 
deverá manter-se atenta para assegurar uma execução 
sólida por parte dos mesmos
A Comissão emitiu orientações abrangentes e oportunas 
relativas ao encerramento do período de 2007-2013
69 
As regras devem ser claras, simples, práticas e fáceis de identificar nos regulamentos. 
Um quadro jurídico complexo pode aumentar a ocorrência de erros durante o encer -
ramento se as autoridades não compreenderem devidamente os requisitos ou se os 
interpretarem de modo diferente da Comissão. Pode igualmente dar azo a ineficiên -
cias se a Comissão tiver de transmitir esclarecimentos aos Estados-Membros. A fim de 
atenuar estes riscos, é necessário que a Comissão elabore orientações com antece -
dência, nas quais sintetize e clarifique as disposições relativas ao encerramento. Os 
regulamentos proporcionam um quadro geral para o período de programação no seu 
conjunto (programação, gestão financeira, auditoria, etc.), ao passo que as orienta -
ções devem centrar-se nos aspetos técnicos e práticos da interpretação que a Comis -
são faz dos regulamentos.
As orientações da Comissão facilitaram a compreensão das regras 
aplicáveis ao encerramento em ambos os domínios de intervenção
70 
A análise do quadro jurídico pelo Tribunal revelou que, para ambos os domínios de 
intervenção, é necessário extrair as regras aplicáveis ao encerramento a partir de dife -
rentes regulamentos33. Esse é, em especial, o caso do desenvolvimento rural, em que 
a multiplicidade de regulamentos relativos ao encerramento vem aumentar a comple -
xidade. Além do mais, os aspetos financeiros do processo de encerramento do período 
de 2007-2013 são abrangidos pelos novos regulamentos adotados em 2013 e 2014 para 
o período de 2014-202034, ao passo que as condições de elegibilidade das despesas 
estão fixadas nos regulamentos relativos ao período de 2007-201335. Os procedimen -
tos de controlo36 e as disposições transitórias37 são, além disso, abrangidos por outros 
regulamentos.33 Os regulamentos que definem as 
modalidades de encerramento 
nos respetivos domínios de 
intervenção são elencados 
no anexo I .
34 Regulamento (UE) n.º 1306/2013; 
Regulamento Delegado (UE) 
n.º 907/2014 da Comissão, 
de 11 de março de 2014, que 
completa o Regulamento (UE) 
n.º 1306/2013 do Parlamento 
Europeu e do Conselho no que se 
refere aos organismos pagadores 
e outros organismos, à gestão 
financeira, ao apuramento das 
contas, às garantias e à utilização 
do euro (JO L 255 de 28.8.2014, 
p. 18) e Regulamento (UE) 
n.º 908/2014.
35 Regulamento (CE) n.º 1698/2005 
e Regulamento (CE) n.º 1974/2006 
da Comissão, de 15 de dezembro 
de 2006, que estabelece normas 
de execução do Regulamento 
(CE) n.º 1698/2005 do Conselho 
relativo ao apoio ao desenvolvi -
mento rural pelo Fundo Europeu 
Agrícola de Desenvolvimento 
Rural (Feader) (JO L 368 
de 23.12.2006, p. 15).
36 Regulamento (UE) n.º 65/2011 
da Comissão, de 27 de janeiro 
de 2011, que estabelece as regras 
de execução do Regulamento 
(CE) n.º 1698/2005 do Conselho 
relativas aos procedimentos de 
controlo e à condicionalidade no 
que respeita às medidas de apoio 
ao desenvolvimento rural 
(JO L 25 de 28.1.2011, p. 8) 
e Regulamento (UE) n.º 908/2014.
37 Regulamento (UE) n.º 1310/2013 
do Parlamento Europeu e do 
Conselho, de 17 de dezembro 
de 2013, que estabelece certas 
disposições transitórias relativas 
ao apoio ao desenvolvimento 
rural pelo Fundo Europeu 
Agrícola de Desenvolvimento 
Rural (Feader), que altera os 
Regulamentos (UE) n.º 1305/2013, 
(CE) n.º 73/2009, (UE) 
n.º 1307/2013, (UE) n.º 1306/2013 
e (UE) n.º 1308/2013 (JO L 347 
de 20.12.2013, p. 865) e Regula -
mento Delegado (UE) 
n.º 807/2014 da Comissão, 
de 11 de março de 2014, que 
complementa o Regulamento 
(UE) n.º 1305/2013 do Parlamento 
Europeu e do Conselho, relativo 
ao apoio ao desenvolvimento 
rural pelo Fundo Europeu 
Agrícola de Desenvolvimento 
Rural (Feader), e que estabelece 
disposições transitórias (JO L 227 
de 31.7.2014, p. 1).
39 Observações 
71 
Ainda assim, em ambos os domínios de intervenção, a Comissão deu resposta 
à complexidade do quadro jurídico-legal através da elaboração de orientações para 
o encerramento. Estas diretrizes sintetizam os requisitos e prazos essenciais do pro -
cesso e fornecem clarificações mais aprofundadas, as quais foram bem acolhidas pela 
maioria das autoridades implicadas no processo de encerramento.
72 
Globalmente, o Tribunal constatou que a Comissão emitiu orientações abrangentes, as 
quais clarificaram as disposições aplicáveis incluídas nos regulamentos para ambos os 
domínios. Numa fase inicial, foram facultados aos Estados-Membros projetos de orien -
tações, dando-lhes a possibilidade de aduzir observações sobre o seu conteúdo. O  qua-
dro 4  apresenta o cronograma da adoção de orientações nos dois domínios de interven -
ção. As orientações modificadas incluíram um número muito reduzido de alterações. Quadro 4Cronograma da adoção de orientações relativas 
ao encerramento
Coesão Desenvolvimento rural
Apresentação do primeiro projeto de 
orientações aos Estados-MembrosJunho de  20121Abril de 20134
Adoção das orientações Março de 20132Março de 20155
Adoção das orientações modificadas Abril de 20153Dezembro de  20156
1 Por ocasião da reunião do Comité de Coordenação dos Fundos de 7 de junho de 2012.
2  Decisão C(2013) 1573 da Comissão, de 20 de março de 2013, sobre a aprovação de orientações 
para o encerramento dos programas operacionais aprovados para intervenção do Fundo Euro -
peu de Desenvolvimento Regional, do Fundo Social Europeu e do Fundo de Coesão (2007-2013).
3  Decisão C(2015)2771 da Comissão, de 30 de abril de 2015, que altera a Decisão C(2013) 1573 
de 20 de março de 2013.
4 Por ocasião da reunião do Comité do Desenvolvimento Rural de 19 de abril de 2013.
5  Decisão C(2015) 1399 da Comissão, de 5 de março de 2015, relativa à aprovação das Orientações 
para o Encerramento dos Programas de Desenvolvimento Rural adotados no período 2007-2013 
para intervenção a título do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader).
6  Decisão C(2015) 8866 da Comissão, de 11 de dezembro de 2015, que altera a Decisão 
C(2015) 1399 de 5 de março de 2015.
Fonte : TCE.
40 Observações 
73 
Em ambos os domínios de intervenção, as orientações fornecem clarificações 
e conselhos práticos sobre matérias que não eram abrangidas em pormenor ou não 
estavam suficientemente claras nos regulamentos.
74 
Quase todas as autoridades nos dois domínios de intervenção que participaram no 
inquérito consideraram que a Comissão transmitiu as orientações com antecedência 
suficiente para preparar o encerramento. Dois terços das autoridades participantes 
indicaram que as orientações clarificaram muitas questões às quais os regulamentos 
não atenderam devidamente (ver figura 5 ). Também na ótica da quase totalidade das 
autoridades, as orientações eram claras relativamente à organização do encerramen -
to, nomeadamente em termos de responsabilidades e prazos.
75 
Cerca de um quinto das autoridades participantes indicou que necessitava ainda de 
instruções ou clarificações suplementares sobre questões específicas. As questões 
em relação às quais 15% ou mais dos inquiridos consideraram as orientações impreci -
sas ou pouco claras estão indicadas no anexo IV .Figura 5Respostas das autoridades dos Estados-Membros ao inquérito quanto 
ao fornecimento de clarificações suficientes nas orientações da Comissão
Fonte : inquérito do TCE.
Sem opiniãoNão
Todas as questões já são tratadas 
com clareza nos regulamentosSim
67%11%
13%9%
41 Observações 
A ausência de prazos para determinados aspetos do processo 
de encerramento pode comprometer a conclusão atempada 
do encerramento
76 
O estabelecimento de prazos claros é um elemento importante das normas que re -
gem o encerramento, uma vez que ajuda a garantir a conclusão atempada das tarefas 
e a eficácia do processo de encerramento na sua globalidade.
77 
De modo geral, os regulamentos continham prazos para a maior parte dos aspetos 
do processo, mas três matérias não eram sujeitas a qualquer prazo: as respostas dos 
Estados-Membros às perguntas da Comissão sobre os documentos de encerramento, 
a aprovação dos grandes projetos pela Comissão e a participação pública paga pelos 
Estados-Membros aos beneficiários no domínio da coesão.
Ausência de prazo nos regulamentos para as respostas dos Estados-Membros 
às perguntas da Comissão: risco de prolongamento do encerramento
78 
Se os documentos de encerramento forem de boa qualidade, as disposições incluídas 
nos regulamentos são suficientes para garantir um encerramento dentro do prazo 
previsto. No entanto, caso as informações prestadas por um Estado-Membro não 
satisfaçam a Comissão, a ausência de prazo nos regulamentos para as respostas às 
perguntas da Comissão pode prolongar ainda mais o processo de encerramento.
79 
Nenhum dos regulamentos relativos ao período de 2007-2013 especifica um prazo 
para os Estados-Membros responderem às perguntas da Comissão sobre os docu -
mentos de encerramento. No domínio da coesão, as orientações fixam um prazo 
de dois meses para o efeito, prorrogável por mais dois meses mediante pedido; as 
orientações relativas ao desenvolvimento rural não contêm qualquer disposição 
neste sentido.
42 Observações 
A ausência de prazos para a apresentação e aprovação de grandes projetos 
no domínio da coesão dificulta o encerramento e implica um risco para 
a aplicação dos fundos
80 
Relativamente ao período de 2007-2013, os grandes projetos no domínio da coesão foram 
definidos como operações cujo custo total seja superior a 50 milhões de euros38. Uma 
vez que estes projetos implicam um financiamento considerável da UE, estavam sujeitos 
à apreciação e aprovação da Comissão para efeitos de financiamento39.
81 
O quadro regulamentar do período de 2007-2013 não incluía nenhum prazo para a apre -
sentação de candidaturas relativas a grandes projetos e, na prática, nenhum prazo final 
para a adoção das correspondentes decisões por parte da Comissão. Em 15 de novembro 
de 2016, 19 candidaturas de grandes projetos de sete Estados-Membros aguardavam 
ainda a aprovação pela DG REGIO. O total dos custos elegíveis associado a estes proje -
tos ascendia a mil milhões de euros e a contribuição da UE correspondia a 854 milhões 
de euros.
82 
Uma decisão pendente sobre um grande projeto dificulta o encerramento de um PO, 
dado que as autoridades de gestão e de auditoria desconhecem qual o tratamento 
a dar às despesas em questão quando elaboram os documentos de encerramento. 
Paralelamente, as decisões pendentes geram incerteza jurídica para o Estado-Mem -
bro em causa. Mais concretamente, com a aproximação do prazo de encerramento, 
se a Comissão rejeitar um grande projeto, há um risco acrescido de o Estado-Membro 
não ser capaz de o substituir por outras despesas elegíveis, podendo assim criar difi -
culdades à utilização integral da participação da UE.
83 
Relativamente ao período de 2014-2020, as despesas relativas a um grande projeto 
podem ser incluídas num pedido de pagamento40 caso seja previamente comunicada 
à Comissão uma avaliação positiva feita por peritos independentes ou após a apre -
sentação para a sua aprovação por parte da Comissão. Esta deve adotar uma decisão 
relativa à aprovação da contribuição financeira para o grande projeto no prazo de 
três meses41.38 Artigo 39.º do Regulamento 
(CE) n.º 1083/2006.
39 Artigo 41.º do Regulamento 
(CE) n.º 1083/2006.
40 Artigo 102.º, n.º 6, do 
Regulamento (UE) 
n.º 1303/2013.
41 Artigo 102.º, nos 1 e 2, do 
Regulamento (UE) 
n.º 1303/2013.
43 Observações 
A ausência de prazos no domínio da coesão para o pagamento da 
participação pública aos beneficiários implica um risco de reputação
84 
Regra geral, as despesas no domínio da coesão são elegíveis para cofinanciamento da 
UE se tiverem sido efetivamente pagas por um beneficiário para executar operações 
durante o período de elegibilidade42. Por conseguinte, não é necessário que o benefi -
ciário tenha recebido o respetivo cofinanciamento público antes de o Estado-Membro 
solicitar o reembolso à Comissão.
85 
As autoridades de gestão devem assegurar que os beneficiários recebem, o mais rapidamente 
possível e na íntegra, o montante total da participação pública43, mas o quadro regulamentar 
da coesão para 2007-2013 não estipula qualquer prazo específico quanto aos pagamentos aos   
beneficiários. Assim, no momento do encerramento, os Estados-Membros podem requerer 
o reembolso de despesas que ainda não tenham sido pagas aos beneficiários44.
86 
O Tribunal chamou anteriormente a atenção para os atrasos consideráveis no pagamen -
to da participação pública aos beneficiários (ver caixa 2 ). A Comissão não exige que os 
Estados-Membros comuniquem, quando do encerramento ou posteriormente, a parte da 
participação pública que foi efetivamente desembolsada. Por isso, é possível que os be -
neficiários não recebam a totalidade da participação pública em tempo útil, mesmo que 
a Comissão tenha pago a sua na íntegra ao Estado-Membro. Em princípio, pode assim 
haver beneficiários que, mesmo após o encerramento (em 2018 ou posteriormente), não 
tenham ainda recebido a participação da UE nos seus projetos. O Tribunal considera que 
os atrasos nos pagamentos constituem um risco de reputação significativo para a UE.42 Artigo 56.º, n.º 1, e artigo 78.º, 
n.º 1, do Regulamento (CE) 
n.º 1083/2006.
43 Artigo 80.º do Regulamento 
(CE) n.º 1083/2006.
44 Orientações para 
o encerramento dos 
programas de coesão, 
secção 5.1.1.
Pagamento tardio da participação da UE aos beneficiários
Em França, registaram-se atrasos significativos na transferência dos fundos da UE das autoridades nacionais para os 
organismos regionais, agindo na qualidade de beneficiários: em dois casos, o atraso foi superior a cinco meses45.
No âmbito de um projeto em Itália que visava elaborar um relatório com o levantamento das necessidades de for -
mação em diversas regiões italianas, o beneficiário apresentou a declaração de custos à autoridade de gestão em 
março de 2014. Os custos incluídos na declaração foram certificados pelas autoridades nacionais e enviados à Co -
missão. Embora esta tivesse liquidado os custos declarados em junho de 2014, o beneficiário recebeu o pagamento 
intermédio apenas cinco meses depois, em novembro de 2014.
Foram detetados casos semelhantes em outros quatro projetos em Itália, num projeto em França e em seis projetos 
nos Países Baixos46.
45 Relatório Anual do Tribunal relativo ao exercício de 2013, caixa 6.3, alínea a) (JO C 398 de 12.11.2014).
46 Relatório Anual do Tribunal relativo ao exercício de 2014, caixa 6.5, alínea a).Caixa 2
44 Observações 
87 
No domínio do desenvolvimento rural, pelo contrário, apenas é elegível para a par -
ticipação da UE a despesa cujo apoio em questão tiver sido efetivamente pago 
ao beneficiário47.
88 
Em relação ao período de 2014-2020, o regulamento aplicável especifica que o pa -
gamento da participação pública deve ser realizado no prazo de 90 dias a contar da 
data de apresentação do pedido de pagamento pelo beneficiário48. Este regulamento 
dispõe igualmente uma cláusula de salvaguarda nos termos da qual o Estado-Mem -
bro deve assegurar, até à data de encerramento, que o montante da participação 
pública paga aos beneficiários seja pelo menos equivalente à contribuição recebida 
do orçamento da UE49.
Determinados requisitos das orientações no domínio da coesão 
vão além do previsto nas disposições regulamentares
89 
O Tribunal apurou que as orientações no domínio da coesão introduziram determi -
nados requisitos que iam além do previsto nas disposições regulamentares. Estes 
requisitos diziam respeito a instrumentos financeiros, a projetos não operacionais, ao 
faseamento dos projetos e à taxa de risco residual. São apresentados no quadro 5 , 
que indica igualmente a forma como são considerados no desenvolvimento rural e se 
houve lugar a modificações para o período de 2014-2020. As orientações no domínio 
do desenvolvimento rural não introduziram requisitos adicionais.
90 
Cerca de 19% das autoridades de gestão e 24% das autoridades de auditoria referiram 
igualmente nas suas respostas ao inquérito que determinados requisitos das orienta -
ções iam além do disposto nos regulamentos.
91 
Os requisitos enumerados no quadro 5  foram todos instaurados no sentido de col -
matar insuficiências específicas. Os requisitos respeitantes aos projetos não operacio -
nais e à comunicação de uma taxa de risco residual contribuem para atenuar os riscos 
associados ao encerramento. Os esclarecimentos relativos ao faseamento dos proje -
tos de menor dimensão são necessários, mas, na sua formulação atual, podem tornar 
o exercício de encerramento mais complexo. O Tribunal mencionou anteriormente 
a prorrogação do período de elegibilidade dos instrumentos financeiros por meio das 
orientações da Comissão relativas ao encerramento50, o que coloca um problema em 
termos de hierarquia das normas. A Comissão contesta esta perspetiva e recusou-se 
a apresentar uma proposta legislativa para alterar o Regulamento (CE) n.º 1083/2006, 
por forma a proporcionar segurança jurídica aos Estados-Membros51.47 Artigo 71.º, n.º 1, do 
Regulamento (CE) 
n.º 1698/2005.
48 Artigo 132.º do Regulamento 
(UE) n.º 1303/2013.
49 Artigo 129.º do Regulamento 
(UE) n.º 1303/2013.
50 Relatório Anual do Tribunal 
relativo ao exercício de 2015, 
ponto 6.45; Relatório Anual do 
Tribunal relativo ao exercício 
de 2014, ponto 6.52 e Relatório 
Especial n.º 19/2016, ponto 43.
51 Resposta da Comissão ao 
ponto 6.52 do Relatório Anual 
do Tribunal relativo 
ao exercício de 2014, 
ponto 6.45 do Relatório Anual 
do Tribunal relativo 
ao exercício 
de 2015 e ponto 43 do 
Relatório Especial n.º 19/2016, 
intitulado «Execução do 
orçamento da UE através de 
instrumentos financeiros — 
Ensinamentos a retirar do 
período de programação 
de 2007-2013» ( http://eca.
europa.eu ).
45 Observações Quadro 5Requisitos das orientações no domínio da coesão que vão além do previsto 
nos  regulamentos
Tópico Descrição da questão no domínio da coesãoAbordagem no domínio do 
desenvolvimento ruralAbordagem no período 
de 2014-2020
Período de 
elegibilidade das 
despesas no âmbito 
dos instrumentos 
financeiros1No seu Relatório Anual relativo ao exercício de 2015, 
o Tribunal observou que o artigo 56.º, n.º 1, do 
Regulamento (CE) n.º 1083/2006 determinara 
que a data final de elegibilidade dos pagamentos 
terminava em 31 de dezembro de 2015. Em abril 
de 2015, a Comissão decidiu prorrogar o período 
de elegibilidade até 31 de março de 2017. Tomou 
esta iniciativa unilateralmente, por meio de uma 
decisão sua que alterava as orientações relativas ao 
encerramento, em vez de solicitar ao Conselho e ao 
Parlamento que alterassem o  regulamento. Tendo 
em conta que continua a não existir legislação 
de valor jurídico suficiente, o Tribunal considera 
irregulares os desembolsos efetuados após 31 de 
dezembro de 20152.Nenhuma alteração do período de 
elegibilidade, que termina em 31 de 
dezembro de 2015, como para todas 
as restantes despesas.Em ambos os domínios de 
intervenção, as despesas no 
âmbito dos instrumentos 
financeiros deverão, regra 
geral, ter sido efetivamente 
pagas ou, no caso de garantias, 
autorizadas durante o período 
de elegibilidade3.
Faseamento dos 
grandes projetos4 por 
oposição aos projetos 
de menor dimensão.O regulamento aplicável prevê o faseamento dos 
grandes projetos5 (dividindo-os em fases distintas 
a executar em diferentes períodos de programação), 
mas as orientações6 incluem regras adicionais sobre 
esse faseamento, que abrangem o financiamento 
dos projetos de menor dimensão ao longo de dois 
períodos de programação (2007-2013 e 2014-2020). 
Os requisitos aplicáveis ao financiamento dos proje -
tos ao longo de dois períodos de programação são 
mais complexos e restritivos no domínio da coesão 
do que no desenvolvimento rural.O regulamento não prevê o fasea -
mento dos projetos. Os projetos não 
concluídos são, por norma, elegíveis7 
(sem qualquer requisito relativo ao 
custo total do projeto) para cofinan -
ciamento adicional no novo período, 
com base nas disposições transi -
tórias. A data-limite corresponde 
à data de pagamento das despesas.À semelhança do período 
de 2007-2013, os regulamentos 
para o período de 2014-2020 
abrangem apenas o faseamen -
to dos grandes projetos.
1 Pagamentos de um instrumento financeiro aos destinatários finais, o reembolso de custos de gestão e a emissão de garantias.
2 Relatório Anual do Tribunal relativo ao exercício de 2015, ponto 6.45 (JO C 375 de 13.10.2016).
3  Artigo 42.º, n.º 1, do Regulamento (UE) n.º 1303/2013: «Aquando do encerramento de um programa, a despesa elegível do instrumento finan -
ceiro corresponde ao montante total das contribuições do programa efetivamente pago ou, no caso de garantias autorizadas, pelo instru -
mento financeiro no período de elegibilidade». Esta disposição aplica-se sob reserva das exceções previstas no artigo 42.º, nos 2 e 3.
4  O artigo 39.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 define um grande projeto como uma operação cujo custo total seja superior a 50 milhões de 
euros.
5 Artigo 40.º, alínea d), do Regulamento (CE) n.º 1083/2006.
6 Orientações para o encerramento dos programas de coesão, secções 3.3 e 3.4.
7 Excetuando três medidas descontinuadas.
46 Observações 
Tópico Descrição da questão no domínio da coesãoAbordagem no domínio do 
desenvolvimento ruralAbordagem no período 
de 2014-2020
Definição e requisitos 
aplicáveis aos projetos 
não operacionaisNão há qualquer obrigação jurídica de as operações 
estarem operacionais à data do encerramento, 
acarretando o risco de as operações beneficiárias 
de cofinanciamento da UE poderem nunca vir a ser 
concluídas. Essa obrigação é  introduzida pelas 
orientações8. No entanto, a título excecional e em 
determinadas condições, os projetos não opera -
cionais podem ser cofinanciados. Deverão estar 
concluídos até 31 de março de 2019; caso contrário, 
a Comissão procederá a uma correção financeira.Como explicado acima, os projetos 
não concluídos são, por norma, 
elegíveis.Continua a não haver qualquer 
obrigação de as operações 
estarem operacionais à data do 
encerramento.
Obrigação de calcular 
uma taxa de risco 
residualAs orientações9 alargam o requisito regulamentar 
de cálculo de uma taxa de erro anual à obrigação 
de as autoridades de auditoria indicarem uma taxa 
de risco residual na declaração de encerramento 
para cada PO. A taxa de risco residual quando 
do encerramento é definida como a soma dos 
montantes anuais de risco residual (tendo em conta 
as retiradas e recuperações), dividida pela soma 
do total das despesas declaradas no momento do 
encerramento. As autoridades de auditoria devem 
tomar em consideração esta taxa de risco residual 
ao formularem o seu parecer de auditoria quando 
do encerramento. Ainda que esta obrigação possa 
implicar um importante volume de trabalho su -
plementar para algumas autoridades de auditoria, 
confere à Comissão garantias adicionais de que 
o nível de erro que subsiste relativamente a um 
programa é inferior ao limiar de materialidade no 
momento do encerramento.Os regulamentos não exigem que os 
organismos de certificação apresen -
tem um parecer de auditoria ou um 
relatório referente a todo o período, 
ou que calculem uma taxa de risco 
residual para o programa quando do 
encerramento.Os regulamentos não exigem 
que as autoridades de audito -
ria ou os organismos de certifi -
cação apresentem um parecer 
de auditoria ou um relatório 
referente a todo o período, 
ou que calculem uma taxa de 
risco residual para o programa 
quando do encerramento.Quadro 5
8  Secção 3.5 — «Projetos não operacionais»: «No momento da apresentação dos documentos de encerramento, os Estados-Membros devem 
garantir a operacionalidade de todos os projetos constantes do encerramento do programa, o que significa que estão concluídos e em utili -
zação, pelo que são considerados elegíveis».
9  Orientações para o encerramento dos programas de coesão, anexo VI (Orientações sobre a elaboração do relatório final de controlo e da 
declaração de encerramento).
Fonte : TCE.
47 Observações 
Os Estados-Membros estão satisfeitos com o apoio da Comissão, 
mas a coordenação entre as autoridades nacionais e regionais 
é essencial
92 
A Comissão deve ajudar as autoridades dos Estados-Membros a prepararem-se para o en -
cerramento, prestando um apoio oportuno e adequado mediante formação e esclareci -
mentos constantes, à medida e sempre que surgirem problemas. Os Estados-Membros 
devem iniciar os seus preparativos com bastante antecedência e organizar em tempo útil 
as atividades de encerramento a nível nacional e regional.
Os Estados-Membros estão satisfeitos com o apoio da Comissão; 
de modo geral, consideram estar preparados para o encerramento
93 
A análise do Tribunal demonstrou que a Comissão prestou um apoio oportuno e ade -
quado, mediante formação, conferências, seminários, reuniões e documentos de 
perguntas e respostas com relevância para ambos os domínios de intervenção. Todas 
as autoridades responsáveis tiveram acesso a estes documentos e foram convidadas 
a assistir a uma série de sessões de formação organizadas pela Comissão.
94 
Na sua maioria, as autoridades que participaram no inquérito do Tribunal, inseridas 
em ambos os domínios de intervenção, concluíram que a formação e o apoio pro -
porcionados pela Comissão foram úteis e referiram que as suas perguntas obtiveram 
resposta em tempo útil. A maioria dos participantes estava igualmente satisfeita com 
o tipo de apoio prestado pela Comissão, com apenas um décimo das autoridades no 
seu conjunto a manifestar uma preferência por outro meio de prestação do apoio.
95 
Perto de um terço dos participantes (29%) considerou que o apoio da Comissão no 
processo de encerramento relativo a 2007-2013 constituiu uma melhoria em relação 
ao período de 2000-2006 (ver figura 6 ).
48 Observações 
96 
Do conjunto dos participantes no inquérito, 89% consideraram que estavam bem ou 
razoavelmente preparados para o encerramento já a partir de setembro de 2015. Uma 
maioria indicou igualmente que a sua elaboração do manual e dos procedimentos 
internos estava finalizada ou bem adiantada. 85% consideraram que teriam tempo 
suficiente para concluir as suas tarefas convenientemente.
A coordenação entre as diferentes autoridades 
de  um  Estado-Membro é encarada como um risco 
para  a conclusão cabal das tarefas de encerramento
97 
Com vista a assegurar a eficácia e eficiência do encerramento, é crucial instituir um 
processo de coordenação eficaz entre as diferentes autoridades de um Estado-Mem -
bro. Todas as autoridades devem dispor de tempo suficiente para cumprir satisfato -
riamente as suas tarefas de encerramento. Figura 6Opinião dos Estados-Membros sobre o apoio da Comissão no processo de 
encerramento relativo a 2007-2013 comparativamente ao período de 2000-20061
1  As respostas das autoridades búlgaras, romenas e croatas foram excluídas, uma vez que não participaram no encerramento do período 
de 2000-2006.
Fonte : inquérito do TCE.
1%
43%27%29%
Não aplicável ou sem 
opiniãoComo anteriormente
PiorMelhor
49 Observações 
98 
O inquérito revelou que 44% das autoridades competentes no domínio do desenvol -
vimento rural e 56% das autoridades competentes no domínio da coesão conside -
ravam que a coordenação com outras autoridades implicava um risco moderado ou 
elevado para o encerramento.
99 
Em particular, as autoridades de auditoria e os organismos de certificação manifesta -
ram inquietação com a quantidade de tempo concedido pelo calendário estipulado 
a nível nacional para uma execução satisfatória do seu trabalho. A fixação de prazos 
adequados é uma preocupação mais vincada para estas autoridades do que para as 
autoridades de gestão e os organismos pagadores, pois as suas funções são desem -
penhadas na última fase.
100  
No domínio da coesão, em que as regras tornam elegíveis determinados tipos de des -
pesa até ao fim do prazo de apresentação dos documentos, em 31 de março de 2017 
(ver pontos 106-113), o processo de encerramento poderá não deixar às autoridades 
de auditoria tempo suficiente para verificar as declarações finais de despesas. Esta 
possibilidade é vista como um risco particularmente elevado.
101  
Principalmente nos programas que não tenham despendido a participação da UE na 
íntegra, o calendário decidido ao nível nacional pode incluir um prazo tardio para 
a autoridade de gestão apresentar as despesas finais à autoridade de auditoria. Em 
alguns casos, a data acordada de apresentação está marcada para o final de 2016, 
o que aumenta a sobrecarga da autoridade de auditoria e pode resultar numa limita -
ção do âmbito do parecer de auditoria, que deve ser emitido até 31 de março de 2017. 
Nestas circunstâncias, a Comissão pode solicitar à autoridade de auditoria a reali -
zação de verificações adicionais das despesas em causa, o que, na verdade, implica 
a concessão de um prazo suplementar à autoridade de auditoria e o prolongamento 
do processo de encerramento, ou impor correções financeiras. Não é claro de que for -
ma uma limitação do âmbito desta natureza será tomada em consideração no cálculo 
da taxa de risco residual.
102  
A caixa 3  apresenta um exemplo de «boa prática» através de um calendário acordado 
pelas várias autoridades.
50 Observações 
103  
Alguns participantes no inquérito consideraram que a Comissão deveria ter estipu -
lado prazos vinculativos para todas as autoridades em causa. Contudo, no período 
de 2014-2020, a calendarização das tarefas que incumbem às diversas autoridades 
nacionais e regionais continua a ser da competência dos Estados-Membros.
A Comissão deve manter-se atenta para garantir a solidez 
do  processo de encerramento relativo a 2007-2013
104  
Uma conceção e uma preparação adequadas são elementos essenciais, mas não suficien -
tes, para assegurar um encerramento eficaz e oportuno dos programas de coesão e de 
desenvolvimento rural, que dependerá sobretudo da forma como o processo de encer -
ramento é posto em prática no terreno, da qualidade dos documentos de encerramento 
apresentados pelos Estados-Membros e de um exame coerente e exaustivo por parte da 
Comissão dentro dos prazos previstos nos regulamentos aplicáveis.Calendário vinculativo acordado numa região alemã
Na região alemã de Schleswig-Holstein, as autoridades de gestão, certificação e auditoria definiram de mútuo acor -
do um calendário vinculativo para as três. O objetivo era fornecer a cada autoridade tempo suficiente para realizar 
o seu trabalho.
Tarefa Autoridade responsável Prazo
Apresentação do último pedido de pagamento intermédio 
à ComissãoAG, AC 29.4.2016
Conclusão das auditorias de operações AA 31.8.2016
Preparação do pedido de pagamento final AG, AC 30.11.2016
Relatório final de execução AG 30.11.2016
Auditoria dos documentos de encerramento AA 31.1.2017
Aprovação pelo comité de acompanhamento AG 20.2.2017
Apresentação do processo de encerramento à Comissão AG, AC, AA 1.3.2017Caixa 3
51 Observações 
105  
Numa anterior auditoria da fase inicial do encerramento relativo a 2000-2006 no do -
mínio da coesão, o Tribunal concluiu que o processo apenas era parcialmente eficaz, 
dado que, a fim de evitar correções financeiras no momento do encerramento, os Es -
tados-Membros tinham apresentado declarações que continham reduções injustifica -
das das taxas de erro finais52. Apesar das melhorias registadas no quadro de controlo, 
este risco coloca-se igualmente em relação ao encerramento do período de progra -
mação de 2007-2013. Além disso, o Tribunal detetou uma série de riscos que carecem 
particularmente de resolução no processo de encerramento relativo a 2007-2013.
Subsistem riscos específicos para a regularidade das despesas 
em relação aos instrumentos financeiros, aos adiantamentos 
contratuais e a determinados grandes projetos associados 
a auxílios estatais
Risco de a elegibilidade das despesas no âmbito dos instrumentos 
financeiros não ser devidamente verificada no momento do encerramento
106  
Os instrumentos financeiros constituem um mecanismo de financiamento ao abrigo 
do orçamento da UE que podem assumir a forma de empréstimos, garantias ou inves -
timentos em capitais próprios (ou quase-capital). São utilizados tanto no domínio da 
coesão como do desenvolvimento rural.
107  
Quando um instrumento financeiro era criado no período de 2007-2013, era pago um 
adiantamento a esse instrumento e a Comissão reembolsava a participação da UE53 
ao Estado-Membro. No entanto, as despesas elegíveis para os instrumentos financei -
ros apenas podem ser determinadas no encerramento e incluem os montantes efeti -
vos de empréstimos, garantias e investimentos em capitais próprios disponibilizados 
aos destinatários finais, bem como os custos de gestão e as despesas elegíveis54. Uma 
vez que as autoridades de auditoria e os organismos de certificação não tinham de 
fiscalizar essas despesas durante o período, existe um risco de a sua elegibilidade 
não ser devidamente verificada. A possibilidade de os instrumentos financeiros no 
domínio da coesão prestarem apoio financeiro aos destinatários finais até 31 de 
março de 2017 (ver quadro 5 ) restringe ainda mais a capacidade das autoridades de 
auditoria para obter garantias sobre a legalidade e regularidade das despesas (ver 
igualmente o ponto 100).
108  
No período de 2014-2020, as participações públicas num instrumento financeiro de -
vem ser pagas em parcelas. O pagamento de determinada parcela está subordinada 
à utilização efetiva de uma percentagem definida da parcela anterior55, competindo 
às autoridades de auditoria e aos organismos de certificação verificar essa utilização. 
Contudo, o montante das despesas elegíveis continua a ser determinado apenas no 
encerramento56. Em conjunto, estas medidas reduzem o risco de o orçamento da UE 
cofinanciar despesas irregulares.52 Relatório Anual do Tribunal 
relativo ao exercício de 2011, 
ponto 5.61 (JO C 344 
de 12.11.2012).
53 Artigo 56.º, n.º 2, do 
Regulamento (CE) 
n.º 1083/2006 e artigo 52.º do 
Regulamento (CE) 
n.º 1974/2006.
54 Artigo 78.º, n.º 6, do 
Regulamento (CE) 
n.º 1083/2006 e artigo 52, n.º 1, 
do Regulamento (CE) 
n.º 1974/2006.
55 Artigo 41.º, n.º 1, do 
Regulamento (UE) 
n.º 1303/2013.
56 Artigo 42.º do Regulamento 
(UE) n.º 1303/2013.
52 Observações 
Disposições relativas aos adiantamentos contratuais no domínio da coesão: 
um desafio para a verificação da elegibilidade
109  
Os adiantamentos contratuais são pagamentos por conta para a execução de obras 
ou serviços, em conformidade com a legislação e as práticas comerciais comuns, regi -
dos por contratos celebrados por um beneficiário/destinatário final.
110  
A Comissão considera que os adiantamentos contratuais pagos por um beneficiário 
até 31 de dezembro de 2015 são elegíveis desde que sejam convertidos em despesas 
efetivas antes de 31 de março de 2017. Este pagamento deve cumprir as regras nacio -
nais e as obrigações contratuais.
111 
A declaração de adiantamentos contratuais, em especial quando representam uma 
grande percentagem do valor do contrato, introduz um risco considerável de existên -
cia de despesas inelegíveis no momento do encerramento. A fim de minimizar este 
risco, é necessário aferir minuciosamente se os pagamentos de adiantamentos avul -
tados foram realizados em conformidade com a legislação e as práticas comerciais. 
A liberdade de converter os adiantamentos em despesas efetivas a qualquer momen -
to até 31 de março de 2017 significa igualmente que as autoridades de auditoria não 
estarão geralmente em condições de verificar as respetivas despesas e, desta forma, 
dar garantias da sua elegibilidade (ver igualmente o ponto 100).
112  
Atendendo ao risco considerável inerente à declaração de adiantamentos contratuais 
no momento do encerramento, vários Estados-Membros (por exemplo, a Bulgária, 
a Dinamarca e a Estónia) decidiram não os incluir nos seus pedidos de pagamento 
final.
113  
O Tribunal constata que a Comissão também identificou a elegibilidade das despesas 
relativas aos instrumentos financeiros e aos adiantamentos contratuais como uma 
matéria de risco e, em setembro de 2016, transmitiu orientações adicionais sobre 
estas questões às autoridades de auditoria57.57 Em apresentações na reunião 
anual do «Grupo dos 
Homólogos» entre a Comissão 
e as autoridades de auditoria 
que decorreu em Budapeste, 
em setembro de 2016.
53 Observações 
Grandes projetos aprovados antes do final de 2012: risco acrescido 
de incumprimento das regras relativas a auxílios estatais
114  
Dos 918 grandes projetos aprovados pela Comissão para o período de programa -
ção de 2007-2013, foram adotadas decisões para 440 antes do final de 2012. A Di -
reção-Geral da Concorrência não verificou sistematicamente se os investimentos 
em infraestruturas públicas no âmbito destes projetos poderiam constituir auxílios 
estatais. Em novembro de 2012, a Comissão emitiu uma nota de orientação aos 
Estados-Membros, na qual referia que não pretendia analisar sistematicamente 
a conformidade com as regras relativas a auxílios estatais dos grandes projetos de 
infraestruturas abrangidos pela nota que já tenham sido objeto de uma decisão an -
teriormente à data da nota58. Em princípio, é assim possível que um Estado-Membro 
tenha recebido uma decisão da Comissão aprovando um grande projeto embora este 
não cumpra as regras relativas aos auxílios estatais59.
115  
Além disso, antes de 2012 e da clarificação introduzida pelo Tribunal de Justiça da 
União Europeia num acórdão relativo a um auxílio estatal (acórdão Leipzig/Halle), 
os Estados-Membros raramente comunicavam os investimentos em infraestruturas 
à Comissão60.58 Comissão Europeia; nota de 
orientação n.º 12-0059-
01 Verification of compliance 
with state aid rules in 
infrastructure cases  (Verificação 
da conformidade com as 
regras em matéria de auxílios 
estatais nos casos de 
infraestruturas), 21 de 
novembro de 2012.
59 Relatório Especial n.º 24/2016, 
«São necessários mais esforços 
para dar a conhecer melhor 
e fazer cumprir as regras 
relativas a auxílios estatais na 
política de coesão», ponto 71 
(http://eca.europa.eu ).
60 Relatório Especial n.º 24/2016, 
ponto 122.
54
 Conclusões 
e recomendações
As regras aplicáveis ao encerramento melhoraram, mas 
são necessárias novas medidas para o tornar mais eficiente 
e oportuno
Continua a ser necessário aprofundar a harmonização 
das modalidades de encerramento nos domínios da coesão 
e do desenvolvimento rural para o período pós-2020
116  
O conceito de encerramento evoluiu ao longo dos três últimos períodos de pro -
gramação, em paralelo com as melhorias introduzidas nos sistemas de gestão e de 
controlo quer do domínio da coesão quer do desenvolvimento rural. Verificou-se 
uma tendência crescente para o fornecimento de garantias a intervalos regulares ao 
longo do período de programação, resultando numa incidência reduzida no fim do 
período e diminuindo o trabalho que deve ser realizado especificamente no momen -
to do encerramento.
117  
No período de 2000-2006, as modalidades de encerramento foram idênticas no 
domínio da coesão e das medidas de investimento no âmbito do desenvolvimento 
rural, aplicando ambos os domínios de intervenção orientações comuns. As despesas 
foram declaradas cumulativamente e aprovadas pela Comissão somente no mo -
mento do encerramento. O período de 2007-2013 atribuiu maior ênfase às garantias 
anuais, mas, fora isso, os dois domínios de intervenção divergiram, com a introdução 
da aprovação anual das despesas para as medidas de investimento no domínio do 
desenvolvimento rural. No caso da coesão, a legalidade e regularidade das despesas 
era controlada anualmente pelas autoridades de auditoria e pela Comissão. Além dis -
so, quando necessário, a Comissão podia interromper ou suspender os pagamentos. 
No entanto, as despesas continuaram a ser declaradas cumulativamente e aprovadas 
formalmente pela Comissão apenas no momento do encerramento.
118  
Em relação ao período de 2014-2020, as despesas da UE tanto na coesão como no 
desenvolvimento rural provêm dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento 
(FEEI). O Tribunal acolhe favoravelmente a harmonização no plano da garantia e das 
modalidades de encerramento entre os domínios de intervenção decorrente desta 
alteração. A maior importância dada ao fornecimento de garantias durante o período 
e à redução das tarefas específicas do encerramento constitui uma evolução positi -
va, já que pode igualmente reduzir os riscos intrínsecos e propiciar um processo de 
encerramento mais curto. Não obstante os esforços destinados a racionalizar os pro -
cedimentos através do regulamento que estabelece disposições comuns, subsistem 
diferenças nas modalidades de encerramento entre os dois domínios de intervenção 
(ver pontos 21-29).
55 Conclusões e recomendações 
Recomendação 1
Nas suas propostas legislativas para o período pós-2020, a Comissão deve propor 
uma maior uniformização das disposições regulamentares aplicáveis ao encerramen -
to entre o domínio da coesão e as medidas de investimento no âmbito do desenvol -
vimento rural, procurando alcançar um processo anual de garantia harmonizado em 
ambos os domínios.
Especificamente, esta harmonização deve visar uma convergência na terminologia 
e nas funções das autoridades dos Estados-Membros competentes em ambos os do -
mínios de intervenção, a legalidade e regularidade no processo de aprovação anual 
e um exercício contabilístico normalizado.
Prazo de execução: quando da preparação das propostas legislativas para o perío -
do pós-2020.
O encerramento, conforme definido nos regulamentos, ainda 
não engloba a aprovação final pela Comissão da legalidade 
e regularidade das despesas, bem como dos resultados 
dos programas
Diferenças nas expectativas quanto à finalidade e às consequências 
do encerramento
119  
Não existe uma definição de encerramento nos regulamentos respetivos da coesão 
e do desenvolvimento rural. A Comissão definiu as modalidades e as considerações 
práticas em vários documentos de orientação que foram também discutidos com os 
Estados-Membros. No domínio da coesão, o Tribunal constatou que a Comissão e os 
Estados-Membros partilham uma visão semelhante da finalidade do encerramento, 
interpretando-a de forma mais ampla comparativamente à sua definição nos regula -
mentos, que se cinge à realização do apuramento financeiro. No domínio do desen -
volvimento rural, porém, o entendimento do encerramento pelos Estados-Membros 
é, em certa medida, diferente da interpretação da Comissão.
120  
Em ambos os domínios, e particularmente no desenvolvimento rural, existe um 
fosso de expectativas, em virtude do entendimento dos Estados-Membros de que 
o encerramento proporciona segurança jurídica quanto à legalidade e regularidade 
das despesas aprovadas pela Comissão. Porém, em bom rigor, tal não acontece (ver 
pontos 30-33).
56 Conclusões e recomendações 
No período de 2007-2013, a aprovação final da legalidade e regularidade 
das despesas dos programas para esse período é apenas realizada 
no domínio da coesão
121  
O processo de encerramento dos programas de coesão para 2007-2013 tem em conta 
os resultados de todos os controlos e auditorias, a nível nacional e da UE, das ativida -
des dos programas. O encerramento pode, deste modo, ser encarado como uma indi -
cação da aceitação de que as despesas relativas ao período foram legais e regulares. 
A DG REGIO e a DG EMPL podem igualmente efetuar controlos adicionais suscetíveis 
de dar origem a correções financeiras até três anos a contar da data de encerramento, 
embora, na prática, tal aconteça apenas em casos excecionais. Em contrapartida, no 
domínio do desenvolvimento rural, continuam a decorrer auditorias da conformida -
de no momento do encerramento, constituindo este, portanto, uma mera operação 
financeira sem aprovação da legalidade e regularidade das despesas. A Comissão não 
emite uma aprovação final da legalidade e regularidade das despesas, seja anual -
mente ou para o período no seu conjunto. Esta situação permanece inalterada no 
período de 2014-2020 (ver pontos 39-45).
A Comissão deve informar a autoridade orçamental sobre os resultados 
finais do processo de encerramento
122  
A comunicação dos resultados das despesas públicas constitui um instrumento es -
sencial de prestação de contas. A Comissão informa a autoridade orçamental através 
dos relatórios anuais de atividades das respetivas direções-gerais com base no ponto 
da situação anual, mas não existe um relatório específico previsto sobre os resulta -
dos finais do encerramento do período de programação no seu todo. Esta situação 
permanece inalterada no período de 2014-2020.
123  
No sistema orçamental da UE, que assenta numa programação plurianual, o Tribunal 
considera que o encerramento dos programas deve comportar uma aprovação final 
pela Comissão da legalidade e regularidade das despesas durante todo o período de 
programação, tendo em conta os resultados de todos os controlos e auditorias, a ní -
vel nacional e da UE, juntamente com um relatório sobre a execução e os resultados 
dos programas. As informações sobre estes aspetos mais pertinentes em termos de 
desempenho e de conformidade deveriam depois ser também comunicadas à autori -
dade orçamental. Deverão ser ponderadas disposições deste tipo quando da elabora -
ção das propostas legislativas para o período pós-2020 (ver pontos 53-55).
57 Conclusões e recomendações 
Deve ser calculada uma taxa de risco residual para avaliar a legalidade 
e regularidade das despesas durante a execução dos programas e por 
ocasião do encerramento
124  
O Tribunal considera que o cálculo de uma taxa de risco residual para cada programa 
de coesão constitui uma medida adequada e útil, capaz de dar garantias de que o ní -
vel de erro que permanece no momento do encerramento não é superior ao limiar 
de materialidade.
125  
Contudo, no domínio do desenvolvimento rural, o Tribunal constatou que os proce -
dimentos atuais, quer através do apuramento anual ou final das contas, quer após 
a conclusão das auditorias da conformidade, não asseguram que a taxa de erro 
residual ao nível dos programas seja inferior ao limiar de materialidade da Comissão, 
fixado em 2%. A Comissão não calcula uma taxa de risco residual ao nível dos progra -
mas tendo em conta as correções financeiras resultantes das auditorias de conformi -
dade, pelo que não existem garantias de que o nível de erro que permanece para um 
programa não seja superior ao limiar de materialidade (ver pontos 34-38).
O encerramento deve incluir uma avaliação do desempenho dos programas 
e da obtenção de realizações e resultados
126  
O quadro regulamentar e a conceção do encerramento do período de 2007-2013 
deram pouca ênfase à obtenção de realizações e resultados. As autoridades dos 
Estados-Membros são responsáveis por elaborar relatórios sobre o cumprimento das 
metas programáticas, mas, por norma, esta informação não é verificada pelas autori -
dades de auditoria ou pelos organismos de certificação. Apesar de a Comissão ter de 
avaliar estes relatórios, o pagamento do saldo final não está diretamente relacionado 
com o cumprimento das metas.
127  
O Tribunal congratula-se com a maior importância conferida ao desempenho no 
quadro regulamentar relativo ao período de 2014-2020. Uma das principais modifica -
ções passa pela reinstauração de uma reserva de desempenho, destinada a criar um 
vínculo entre os pagamentos e a obtenção de realizações e resultados. Porém, não se 
sabe ainda como a reserva de desempenho será aplicada na prática durante o perío -
do de 2014-2020 (ver pontos 46-52).
58 Conclusões e recomendações 
Recomendação 2
Nas suas propostas legislativas para o período pós-2020, a Comissão deve introduzir 
uma aprovação final relativa à legalidade e regularidade das despesas dos programas 
e às realizações e resultados obtidos no encerramento do programa. Neste sentido, 
em ambos os domínios de intervenção, a Comissão deve:
— estabelecer procedimentos para o cálculo de uma taxa de risco residual ao 
nível do programa após a aplicação de todas as correções financeiras, asse -
gurando que a taxa não é superior ao limiar de materialidade no momento 
do encerramento;
— aferir se as metas programáticas foram cumpridas e, se necessário, impor corre -
ções financeiras aos casos de desempenho insuficiente.
Prazo de execução: quando da preparação das propostas legislativas para o perío -
do pós-2020.
Recomendação 3
Nas suas propostas legislativas para o período pós-2020, a Comissão deve especificar 
o modo como informará a autoridade orçamental sobre os resultados do processo de 
encerramento, após a Comissão ter emitido a sua aprovação final.
Prazo de execução: quando da preparação das propostas legislativas para o perío -
do pós-2020.
Não deve existir sobreposição dos períodos de elegibilidade 
e o encerramento deve ser realizado logo que possível após o termo 
do período de elegibilidade
128  
Nos períodos de 2000-2006 e 2007-2013, os Estados-Membros dispuseram de dois 
anos suplementares após o fim do período para aplicar as verbas que lhes estavam 
afetadas. Relativamente ao período de programação de 2014-2020, este prazo foi 
ampliado para três anos além do período de programação inicial de sete anos. Por 
conseguinte, o período de elegibilidade terminará em 2023, dez anos após a adoção 
do quadro legislativo pelo Parlamento Europeu e o Conselho (no final de 2013). A este 
período seguir-se-á o encerramento que, no caso da coesão, adiciona pelo menos 
mais dois anos.
59 Conclusões e recomendações 
129  
O encerramento irá sempre sobrepor-se ao período seguinte. O Tribunal considera que 
a disponibilidade de recursos humanos constitui um desafio importante para a eficácia 
do encerramento dos programas. Por este motivo, o tempo durante o qual são execu -
tados simultaneamente programas de dois períodos de programação tem de ser o mais 
reduzido possível, para diminuir a carga administrativa global. Além do mais, a possibili -
dade de aplicar o orçamento dos programas após o fim de um período de programação 
desincentiva o arranque dos programas do período seguinte.
130  
O Tribunal considera, por conseguinte, que não deve existir qualquer sobreposição dos 
períodos de elegibilidade e que o final do período de elegibilidade deve coincidir, tanto 
quanto possível, com o início do período de programação seguinte. Desta forma, au -
mentaria a pressão exercida sobre os Estados-Membros no sentido de aplicarem os fun -
dos da UE de forma oportuna e pertinente, assegurando igualmente um rápido início do 
período de programação seguinte. A simplificação das regras relativas ao faseamento 
dos projetos, em especial no domínio da coesão, poderia facilitar a transição entre os 
períodos de programação.
131  
De resto, a aprovação anual das contas é parte integrante dos dois domínios de inter -
venção no período de 2014-2020 e, consequentemente, as atividades de encerramento, 
em especial no domínio da coesão, deverão ser menos onerosas do que no passado. 
Contudo, o Tribunal verificou que subsistem diferenças no tempo concedido às autori -
dades dos Estados-Membros para elaborar e facultar os documentos de encerramento 
entre os dois domínios de intervenção: treze meses e meio no domínio da coesão e seis 
meses no do desenvolvimento rural (ver pontos 58-68).
Recomendação 4
Nas suas propostas legislativas para o período pós-2020, a Comissão deve garantir que 
deixa de haver sobreposições dos períodos de elegibilidade com o período de programa -
ção seguinte e que o processo de encerramento é rapidamente concluído após o termo 
do período de elegibilidade. Especificamente, em ambos os domínios de intervenção:
— deve eliminar-se a sobreposição dos períodos de elegibilidade e o final do período 
de elegibilidade deve coincidir, tanto quanto possível, com o início do período de 
programação seguinte;
— deve exigir-se aos Estados-Membros a apresentação de todos os documentos de 
encerramento até seis meses depois da data final de elegibilidade;
— a Comissão deve reduzir o tempo necessário para a adoção da sua decisão relativa 
à aprovação do relatório final de execução e das últimas contas anuais, incluindo 
o cálculo do saldo final. Um prazo máximo de seis meses (doze meses a contar da 
data final de elegibilidade) deve ser suficiente.
Prazo de execução: quando da preparação das propostas legislativas para o perío -
do pós-2020.
60 Conclusões e recomendações 
A Comissão prestou um apoio adequado e oportuno, 
ajudando os Estados-Membros a preparar o encerramento 
dos programas de 2007-2013, mas deverá manter-se atenta 
para assegurar uma execução sólida por parte dos mesmos
132  
No cômputo geral, o Tribunal concluiu que as orientações relativas ao encerramento 
ajudaram os Estados-Membros a entender e organizar o encerramento: em ambos os 
domínios de intervenção, estas orientações sintetizam os requisitos e prazos essen -
ciais previstos num conjunto de diferentes regulamentos e fornecem explicações 
suplementares sempre que necessário. A Comissão disponibilizou igualmente ações 
de formação sobre o encerramento e prestou apoio que correspondeu globalmente 
às necessidades dos Estados-Membros em tempo útil. Estes consideram, de modo 
geral, estar preparados para o processo de encerramento e a Comissão está a finalizar 
os procedimentos internos necessários.
Determinados riscos subsistem em relação ao período 
de 2007-2013
133  
O Tribunal identificou determinados riscos que carecem particularmente de resolução no 
processo de encerramento de 2007-2013. Por exemplo, alguns prazos relativos ao encer -
ramento não estão definidos de todo ou estão apenas definidos nas orientações, o que 
pode contribuir para um processo de encerramento demasiado moroso. Além disso, se 
os pagamentos aos beneficiários forem atrasados por um Estado-Membro, pode igual -
mente gerar-se um risco de reputação para a UE. Por último, em meados de novembro 
de 2016, ainda não tinham sido aprovadas pela Comissão candidaturas relativas a gran -
des projetos que correspondiam a uma contribuição da UE de 854 milhões de euros 
(ver pontos 70-88 e 93-96).
Recomendação 5
As autoridades de gestão dos Estados-Membros devem assegurar que todos os 
beneficiários recebem atempadamente a totalidade da participação da UE nos seus 
projetos do FEDER, FC e FSE. O prazo de 90 dias de calendário a contar da data de 
apresentação do pedido de pagamento, estipulado para o período de programação 
de 2014-2020, é adequado para o efeito.
Prazo de execução: março de 2017.
61 Conclusões e recomendações 
Recomendação 6
A Comissão deve adotar rapidamente as decisões sobre grandes projetos que continuam 
pendentes relativamente ao período de 2007-2013. Para o período de 2014-2020, a DG RE -
GIO deve elaborar procedimentos internos que garantam uma rápida adoção das deci -
sões sobre grandes projetos, em conformidade com o prazo regulamentar de três meses.
Prazo de execução: janeiro de 2017.
As orientações da Comissão para o encerramento vão além 
do previsto nas disposições regulamentares
134  
O Tribunal concluiu que as orientações da Comissão para o encerramento dos progra -
mas de coesão vão, em alguns casos, além dos requisitos previstos nos regulamentos. 
O Tribunal já deu conta anteriormente do problema mais grave neste contexto, que 
diz respeito à prorrogação do período de elegibilidade para os instrumentos finan -
ceiros61. No entanto, esta questão diz igualmente respeito a alguns outros domínios.
135  
Alguns destes requisitos, nomeadamente o requisito respeitante aos projetos ope -
racionais e à comunicação de uma taxa de risco residual, contribuem para atenuar 
os riscos associados ao encerramento. Outros, como os relativos ao faseamento dos 
projetos de menor dimensão, são necessários mas, na sua formulação atual, podem 
tornar o processo de encerramento mais complexo (ver pontos 89-91).
A Comissão deve manter-se atenta para garantir a solidez 
do processo de encerramento de 2007-2013
136  
Uma conceção e uma preparação adequadas são elementos essenciais, mas não 
suficientes, para assegurar um encerramento eficaz e oportuno dos programas de 
coesão e de desenvolvimento rural. Não menos importantes são a forma como o pro -
cesso de encerramento é posto em prática, a qualidade dos documentos de encerra -
mento apresentados pelos Estados-Membros e o seu exame coerente e exaustivo por 
parte da Comissão dentro dos prazos previstos nos regulamentos aplicáveis.61 Relatório Anual do Tribunal 
relativo ao exercício de 2015, 
ponto 6.45; Relatório Anual do 
Tribunal relativo ao exercício 
de 2014, ponto 6.52 e Relatório 
Especial n.º 19/2016, ponto 43.
62 Conclusões e recomendações 
137  
O Tribunal constatou que a coordenação entre as diferentes autoridades de um 
Estado-Membro, designadamente a calendarização cuidada do seu trabalho, é cru -
cial para o êxito do processo de encerramento. É necessário definir prazos de mútuo 
acordo, a fim de conceder o devido tempo às autoridades de auditoria e organismos 
de certificação para dar garantias suficientes quanto à elegibilidade de todas as 
despesas declaradas no momento do encerramento. De resto, falta saber se os prazos 
acordados a nível nacional e regional serão respeitados.
138  
Numa anterior auditoria da fase inicial do encerramento de 2000-2006 no domínio da 
coesão, o Tribunal concluiu que o processo apenas era parcialmente eficaz, dado que, 
a fim de evitar correções financeiras no momento do encerramento, os Estados-Membros 
tinham apresentado declarações que continham reduções injustificadas das taxas de erro 
finais. Apesar das melhorias registadas no quadro de controlo, o Tribunal considera que 
este risco se coloca igualmente em relação ao encerramento do período de programação 
de 2007-2013.
139  
O Tribunal observou ainda, num relatório anterior, que a Comissão, especialmente 
no início do período de programação de 2007-2013, não verificou sistematicamen -
te se os grandes projetos cumpriam os requisitos relativos a auxílios estatais62. Em 
consequência, existe o risco de alguns grandes projetos cofinanciados pela UE serem 
incompatíveis com o mercado interno, devido também ao facto de, antes de 2012, 
os Estados-Membros raramente comunicarem os investimentos em infraestruturas 
à Comissão.
140  
O Tribunal recomendou que a Comissão solicitasse às autoridades de auditoria que 
verificassem se os grandes projetos aprovados antes do final de 2012 cumprem as 
regras relativas a auxílios estatais63. A Comissão não aceitou esta recomendação e, 
por conseguinte, o Tribunal considera que o cumprimento das regras relativas a auxí -
lios estatais continua a implicar um risco para o encerramento dos grandes projetos 
aprovados antes do final de 2012.
141  
O Tribunal considera, por outro lado, que, no que se refere particularmente aos ins -
trumentos financeiros e aos adiantamentos contratuais, subsiste um risco de serem 
declaradas despesas inelegíveis no momento do encerramento (ver pontos 97-115).62 Relatório Especial n.º 24/2016, 
ponto 71.
63 Relatório Especial n.º 24/2016, 
recomendação 4, alínea b).
63 Conclusões e recomendações 
Recomendação 7
No encerramento, a Comissão deve assegurar que os Estados-Membros aplicam pro -
cedimentos específicos para verificar, em especial, a elegibilidade das despesas rela -
tivas aos instrumentos financeiros e aos adiantamentos contratuais. Se as autoridades 
de auditoria e os organismos de certificação não estiverem em condições de dar 
garantias suficientes quanto à elegibilidade dessas despesas, poderão ser necessários 
procedimentos de auditoria adicionais.
Prazo de execução: março de 2017.
O presente Relatório foi adotado pela Câmara II, presidida por Iliana IVANOVA, 
membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 14 de dezembro 
de 2016.
 Pelo Tribunal de Contas
 Klaus-Heiner LEHNE
 Presidente
64
 Anexos
Base jurídica aplicável ao encerramento dos programas de 2007-2013
As modalidades de encerramento dos programas operacionais da política de coesão do período 
de 2007-2013 estão previstas nos seguintes atos:
 Ø Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho, de 11 de julho de 2006, que estabelece disposições gerais sobre o Fundo 
Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão;
 Ø Regulamento (CE) n.º 1828/2006 da Comissão, de 8 de dezembro de 2006, que prevê as normas de execução do Regu -
lamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho e do Regulamento (CE) n.º 1080/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho 
relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional.
As modalidades de encerramento dos programas de desenvolvimento rural de 2007-2013 estão 
previstas nos seguintes atos:
 Ø Regulamento (UE) n.º 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao finan -
ciamento, à gestão e ao acompanhamento da política agrícola comum e que revoga os Regulamentos (CEE) n.º 352/78, 
(CE) n.º 165/94, (CE) n.º 2799/98, (CE) n.º 814/2000, (CE) n.º 1290/2005 e (CE) n.º 485/2008 do Conselho;
 Ø Regulamento Delegado (UE) n.º 907/2014 da Comissão, de 11 de março de 2014, que completa o Regulamento (UE) 
n.º 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho no que se refere aos organismos pagadores e outros organismos, 
à gestão financeira, ao apuramento das contas, às garantias e à utilização do euro;
 Ø Regulamento de Execução (UE) n.º 908/2014 da Comissão, de 6 de agosto de 2014, que estabelece as normas de exe -
cução do Regulamento (UE) n.º 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho no que diz respeito aos organismos 
pagadores e outros organismos, gestão financeira, apuramento das contas, controlos, garantias e transparência;
 Ø Regulamento (UE) n.º 1310/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece 
certas disposições transitórias relativas ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvol -
vimento Rural (Feader), que altera o Regulamento (UE) n.º 1305/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho no que se 
refere aos recursos e à sua distribuição em relação ao exercício de 2014, bem como o Regulamento (CE) n.º 73/2009 do 
Conselho e os Regulamentos (UE) n.º 1307/2013, (UE) n.º 1306/2013 e (UE) n.º 1308/2013 do Parlamento Europeu e do 
Conselho no que se refere à sua aplicação em 2014;
 Ø Regulamento Delegado (UE) n.º 807/2014 da Comissão, de 11 de março de 2014, que complementa o Regulamento (UE) 
n.º 1305/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu 
Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader), e que estabelece disposições transitórias;
 Ø Regulamento (CE) n.º 1698/2005 do Conselho, de 20 de setembro de 2005, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural 
pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader); Regulamento (CE) n.º 1974/2006 da Comissão, de 15 de 
dezembro de 2006, que estabelece normas de execução do Regulamento (CE) n.º 1698/2005 do Conselho relativo ao 
apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader);
 Ø Regulamento (UE) n.º 65/2011 da Comissão, de 27 de janeiro de 2011, que estabelece as regras de execução do Regu -
lamento (CE) n.º 1698/2005 do Conselho relativas aos procedimentos de controlo e à condicionalidade no que respeita 
às medidas de apoio ao desenvolvimento rural.Anexo  I
65 Anexos 
Gestão e controlo dos programas para 2007-2013 ao nível dos Estados-Membros
Tanto no domínio da coesão como do desenvolvimento rural, três tipos de autoridade são responsáveis nos Esta -
dos-Membros pela gestão e pelo controlo dos PO/PDR. Estes organismos trabalham em conjunto, sob a supervisão 
e responsabilidade da Comissão1, para assegurar a legalidade e a regularidade do seguinte:
Coesão Desenvolvimento rural
i) As autoridades de gestão (AG)  são responsáveis pelo planeamento 
e pela execução de um PO, incluindo a seleção das diferentes operações e a 
avaliação do programa. Realizam igualmente controlos de primeiro nível das 
operações e das despesas. Apresentam relatórios anuais de execução que 
devem ser aprovados pela Comissão2.i) As autoridades de gestão (AG)  são responsáveis pelo planea -
mento, execução, realização e avaliação de um PDR. Apresentam 
à Comissão relatórios anuais sobre a realização do PDR.
ii) As autoridades de certificação (AC)  certificam a legalidade e regula -
ridade das despesas declaradas e apresentam pedidos de pagamentos 
intermédios à  Comissão3.ii) Os organismos pagadores (OP)  são responsáveis pela gestão 
e pelo controlo das despesas. Devem dispor de um sistema de 
controlo interno que dê garantias suficientes quanto à legali -
dade e regularidade dos pagamentos. Apresentam pedidos de 
pagamento trimestrais à Comissão e elaboram as contas anuais.
iii) As autoridades de auditoria (AA)  devem ser independentes da autori -
dade de gestão e da autoridade de certificação. Compete-lhes dar garantias 
à Comissão sobre a eficácia do funcionamento dos sistemas de gestão e dos 
controlos internos de um PO, bem como sobre a legalidade e regularidade 
das despesas certificadas pelas autoridades de certificação. É-lhes exigido 
que apresentem à Comissão relatórios anuais de controlo4, bem como um 
parecer anual de auditoria que abranja o funcionamento dos sistemas 
e forneça uma taxa anual de erro estimada, devendo estes documentos ser 
verificados e  aprovados pela Comissão5.iii) Os organismos de certificação (OC)  dão garantias à Comissão 
quanto à integralidade, exatidão e veracidade das contas anuais 
do organismo pagador e ao correto funcionamento do respetivo 
sistema de controlo interno. Devem ser independentes do  orga -
nismo pagador.
Desde 2015, os organismos de certificação têm igualmente de 
dar garantias quanto à legalidade e regularidade das despesas 
cujo reembolso foi solicitado à Comissão.
1 Artigo 317.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
2 Artigo 67.º, n.º 1 e n.º 3, do Regulamento (CE) n.º 1083/2006.
3 Artigo 61.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006.
4 Artigo 62.º, n.º 1, alínea d), do Regulamento (CE) n.º 1083/2006.
5 Artigo 72.º, n.º 1, do Regulamento (CE) n.º 1083/2006.
 
Fonte : TCE.Anexo  II
66 Anexos 
Evolução do quadro de garantia da Comissão e das modalidades de encerramento 
ao longo dos três períodos
a) CoesãoAnexo  III
Comissão: Auditorias da legalidade e regularidade Coesão 2000-2006
Comissão:
Possíveis auditorias 
com correções 
/f_inanceiras líquidasComissão: Aprovação 
do relatório /f_inal de execução e da declaração de encerramento, pagamento do saldo /f_inalAG: Relatório /f_inal de 
execução 
OP: Declaração certi/f_icada 
das despesas /f_inais 
OE: Declaração de 
encerramento do apoio (dando uma garantia para todo o período)AG: Relatório anual de 
execução
3/uni00A0anos 15/uni00A0meses 2/uni00A0anos01/2000 12/2006 ??? 3/2010 12/2008
Período de 
programação 
de 7 anosGarantia plurianualComissão: Aprovação do relatório anual de execuçãoPagamento do saldo ﬁnal Apresentação dos 
documentos de encerramentoData ﬁnal de elegibilidadeFim do período 
de programação
Encerramento Acompanhamento e avaliação anuais
Coesão 2007-2013
Objetivo da Comissão: 1 anoAA: Relatório de controlo 
e parecer anuaisComissão: Aprovação do relatório anual de controloGarantia anual
Comissão:
Possíveis auditorias 
com correções 
ﬁnanceiras líquidasComissão: Aprovação do relatório ﬁnal de execução e da declaração de encerramento, pagamento do saldo ﬁnalAG: Relatório ﬁnal de 
execução   AC: Pedido de pagamento 
do saldo ﬁnal
AA: Declaração de 
encerramentoAG: Relatório anual de 
execução
3 anos 15 meses 2 anos1/2007 12/2013 ??? 03/2017 12/2015
Período de 
programação 
de 7 anosComissão: Auditorias da legalidade e regularidade Garantia plurianualComissão: Aprovação do 
relatório anual de execuçãoPagamento do saldo ﬁnal Apresentação dos 
documentos de encerramento Data ﬁnal de elegibilidadeFim do período 
de programação
EncerramentoAcompanhamento e avaliação anuais
67 Anexos Anexo III
Comissão: Aprovação do 
relatório anual de execuçãoAG: Relatório anual de 
execuçãoCoesão 2014-2020
AG: Declaração de gestão 
e síntese anual dos controlos e auditoriasAC: Contas certiﬁcadas
AA: Relatório anual de controlo e parecer sobre as contasComissão: Aprovação das contas anuais, cálculo do saldoConjunto de documentos necessários para
 a garantia anualComissão: 
Aprovação do relatório ﬁnal de execução e das últimas contas anuais, cálculo do saldo do último anoAlém dos documentos necessários para a garantia anual:
AG: Relatório ﬁnal de 
execução
3 anos 13,5 meses 3 anos01/2014 12/2020 ??? 15/02/2025 12/2023
Período de 
programação
de 7 anosComissão: Auditorias da conformidade com possíveis correções ﬁnanceiras líquidasGarantia plurianualPagamento do saldo ﬁnal Apresentação dos 
documentos de encerramentoData ﬁnal de 
elegibilidade Fim do período e programação
Encerramento Acompanhamento e avaliação anuais
68 Anexos 
b) Desenvolvimento ruralAnexo  III
Comissão: 
Aprovação do relatório de execuçãoAG: Relatório anual de 
execução
01/2018
2 anosDesenvolvimento Rural 2007-2013
Objetivo da Comissão: 1 anoAP: Contas anuais, declaração de gestão, síntese anual das auditorias e controlosOC: Parecer e relatório sobre as contas anuaisComissão: Aprovação das contas anuais, liquidação do saldo Apuramento ﬁnanceiro anual Comissão: Aprovação do relatório 
de execução e das 
últimas contas anuais, cálculo do saldo ﬁnal
AG: Relatório de 
execução para o último exercício 
OP: Contas do último 
exercício de execução 
OC: Parecer sobre as 
contas do último exercício de execução
6 meses 2 anos01/2007 12/2013 06/2016 12/2015
Período de 
programação 
de 7 anosComissão: Auditorias da conformidade sobre a legalidade e regularidade, com possíveis correções ﬁnanceiras líquidasApuramento plurianual da conformidadePagamento do saldo ﬁnal 
(previsto)Apresentação 
dos documentos de 
encerramentoData ﬁnal de elegibilidade Fim do período de programação
Encerramento Acompanhamento e avaliação anuais
O encerramento demorou em média 20 mesesDesenvolvimento Rural 2000-2006
Comissão:
Possíveis auditorias 
com correções 
ﬁnanceiras líquidasComissão: 
Aprovação do relatório ﬁnal de execução e da declaração de encerramento (para todo o período), pagamento do saldo ﬁnalAG: Relatório ﬁnal de 
execução 
OP: Declaração certiﬁcada 
das despesas ﬁnais 
OE: Declaração de 
encerramento do apoio(para todo o período)AG: Relatório anual de 
execução
3 anos 15 meses 2 anos01/2000 12/2006 ??? 03/2010 12/2008
Período de 
programação 
de 7 anosComissão: Auditorias da legalidade e regularidade Garantia plurianualComissão: 
Aprovação do relatório anual de execuçãoPagamento do saldo ﬁnal Apresentação dos 
documentos de encerramento Data ﬁnal de elegibilidadeFim do período 
de programação
Encerramento Acompanhamento e avaliação anuais
69 Anexos 
Fonte : TCE.Anexo III
AP: Declaração de gestão,
síntese anual dos controlos e auditoriasOC: Parecer e relatório sobre as contas anuais (incluindo a legalidadee regularidade)Comissão: Aprovação do relatório anual de execuçãoAG: Relatório anual de execução
01/2026
2 anosDesenvolvimento Rural 2014-2020
Comissão: Aprovação das contas anuais,cálculo do saldoApurement ﬁnancier annuelComissão: Aprovação do relatório ﬁnal de execução e das últimas contas 
anuais, cálculo do 
saldo do último ano Nenhum outro 
documento 
necessário
6 meses 3 anos01/2014 12/2020 30/06/2024 12/2023
Período de 
programação de 
7 anosComissão: Auditorias da conformidade sobre a legalidade e regularidade, com possíveis correções ﬁnanceiras líquidasApuramento plurianual da conformidadePagamento do saldo 
ﬁnal Apresentação dos 
doc. de encerramento Data ﬁnal de elegibilidade Fim do período de programação
Encerramento Acompanhamento e avaliação anuais
70 Anexos 
Síntese das principais questões que carecem de clarificações suplementa -
res relativamente ao encerramento de 2007-2013: respostas das autoridades 
dos Estados-Membros ao inquérito/entrevistas1
Questões Coesão Desenvolvimento rural
Cálculo da taxa de erro residual e consequências se for superior ao limiar 
de materialidade (2%)X X
Definição e tratamento das anomalias X X
Instrumentos financeiros X X
Elaboração de relatórios sobre o desempenho dos programas e potenciais 
consequências da falta de cumprimento das metasX X
Operações suspensas por serem objeto de ação judicial 
ou de recurso administrativoX X
Exemplos práticos suplementares X
Projetos não operacionais X
Projetos geradores de receitas X
Elaboração de relatórios sobre as retiradas, recuperações e recuperações 
pendentes, bem como a sua tomada em consideraçãoX
Disposições transitórias X
1  Esta lista contém apenas questões que tenham sido indicadas como não sendo claras ou sendo pouco claras por mais de 15% 
das autoridades.
Fonte : Inquérito e entrevistas do TCE às autoridades dos Estados-Membros.Anexo  IV
71 Respostas  
da Comissão
Síntese
II
A Comissão está a trabalhar com os Estados-Membros para analisar as causas das despesas irregulares.
No que diz respeito à política de coesão, as auditorias do Tribunal realizadas desde 2009 revelaram que a taxa de erro 
referente ao período de programação 2007-2013 é significativamente inferior à referente ao período de programação 
de 2000-2006.
A taxa de erro relativa ao desenvolvimento rural também tem vindo a diminuir ao longo dos últimos três anos.
VI
No domínio do desenvolvimento rural, a legalidade e a regularidade das despesas do Feader são asseguradas através 
do procedimento de apuramento da conformidade, independentemente do encerramento. Se, no decurso do inquérito 
sobre o procedimento de apuramento da conformidade forem identificadas deficiências a nível da gestão e do controlo 
das despesas, a Comissão aplica correções financeiras para as despesas incorridas mais de 24 meses antes da comunica -
ção pela Comissão, em conformidade com o artigo 52.º do Regulamento (UE) n.º 1306/2013.
Todos os anos, o relatório anual de atividades da DG AGRI divulga, não apenas as taxas de erro estimadas das operações 
entre os Estados-Membros e os beneficiários como também a capacidade corretiva dos controlos ex post  e dos proce -
dimentos conducentes às recuperações junto dos beneficiários e às correções financeiras líquidas. A comparação entre 
ambos permite à Comissão chegar a uma conclusão sobre o risco residual anual para o orçamento da UE, após tidos em 
conta todos os controlos e correções.
A Comissão mantém a opinião expressa no relatório anual de atividades de 2015 da DG AGRI. Com efeito, no domínio da polí -
tica de desenvolvimento rural, a necessidade de garantir a legalidade e regularidade deve ser ponderada em relação aos obje -
tivos políticos ambiciosos que, por vezes, levam a uma conceção complexa das medidas. A situação permanece sob supervisão 
atenta e a Comissão está empenhada em ajudar os Estados-Membros a fazerem face às verdadeiras causas dos erros.
VII
A Comissão considera que o alinhamento da garantia anual das contas promove a legalidade e a regularidade dos paga -
mentos e contribuirá para o rápido encerramento dos programas do período de 2014-2020.
VIII
O atual quadro legislativo para a política de coesão de 2007-2013 não permite o condicionamento dos pagamentos aos 
resultados ou às realizações, uma vez que as orientações para o encerramento exigem a comunicação sistemática de 
informações sobre os indicadores, por eixo prioritário, nos casos em que as realizações apresentem desvios superiores 
a 25% em relação às metas estabelecidas, incluindo uma justificação sobre as razões pelas quais essas metas não foram 
respeitadas e por que não foram tomadas ações corretivas.
Os Estados-Membros devem fornecer explicações e justificações sobre os desvios em matéria de cumprimento dos indicado -
res. Caso os referidos desvios revelem alguma das situações previstas no artigo 99.º do Regulamento Geral (irregularidades ou 
deficiências graves dos sistemas de gestão e controlo), poderá ser adotada uma correção financeira numa base casuística.
A abordagem orientada para as realizações e os resultados foi introduzida de forma mais ampla no período de 2014-2020 
nos dois domínios de intervenção.
Respostas da Comissão 72
IX
A Comissão está vinculada pelo quadro jurídico em vigor, aprovado pelo legislador.
Considera-se necessária uma sobreposição entre dois períodos, dado que muitas operações levam vários anos a ser exe -
cutadas e cada período de programação inclui sempre uma fase de arranque e uma fase de conclusão.
A questão relacionada com o facto de o encerramento final implicar uma grande carga de trabalho administrativo para as auto -
ridades, no momento em que estas devem concentrar-se no arranque de novos programas, já foi abordada no regulamento 
relativo ao período de 2014-2020 através da aprovação anual das contas (ver resposta da Comissão ao ponto VII, supra ).
Além disso, a Comissão incentivou os Estados-Membros a reforçar as suas capacidades em matéria de encerramento 
e a utilizarem, para o efeito, as dotações para assistência técnica do período de 2007-2013 ou de 2014-2020.
O processo de encerramento começou a ser preparado antes do termo do período de elegibilidade e iniciou o seu pleno 
curso logo após decorrido o referido período. Com efeito, foram concedidos aos Estados-Membros dois anos suplementa -
res (três anos, no caso dos programas do período 2014-2020) para a execução dos seus programas.
A Comissão considera que tal permite uma melhor gestão e execução dos programas, diminui a pressão e o volume 
de trabalho para as autoridades responsáveis e permite uma melhor transição entre os períodos.
X
A Comissão informa a autoridade orçamental sobre os progressos do processo de encerramento (em termos de regulari -
dade das despesas e de realizações e resultados obtidos) no relatório anual de atividades das direções-gerais em causa.
Além disso, em 2013, a DG REGIO e a DG EMPL apresentaram à autoridade de quitação um relatório sobre o encerramento 
e o nível global de correções financeiras, aquando do encerramento dos programas de 2000-2006.
Por outro lado, todas as decisões de apuramento financeiro relativas ao Feader são publicadas no Jornal Oficial da União Europeia.
XI Primeiro travessão:
A Comissão não aceita esta recomendação.
A Comissão não está em condições, nesta fase, de assumir qualquer compromisso específico em relação às propostas 
legislativas para o período pós-2020.
Foi já realizado um esforço significativo para harmonizar as regras relativas aos Fundos Europeus Estruturais e de Inves -
timento para o período de 2014-2020, tanto para os exercícios anuais como para o encerramento. A Comissão procurará 
continuar a harmonizar as disposições regulamentares entre os fundos, nomeadamente no que respeita à terminologia, 
fiabilidade e procedimentos de encerramento, sempre que tal permita melhorar a gestão dos fundos da UE e contribuir 
para uma aplicação mais simples e mais eficaz a nível dos Estados-Membros e das regiões.
A Comissão considera que o alinhamento das disposições nos domínios do desenvolvimento rural e da coesão não devem 
comprometer a coerência da execução da PAC. A importância de manter as sinergias obtidas entre os dois pilares (FEAGA 
e Feader foi reconhecida pelo legislador [considerando 4 do Regulamento (UE) n.º 1303/2013]. Em ambos os pilares da 
PAC, o apuramento da conformidade é separado do apuramento financeiro anual.
Respostas da Comissão 73
XI Segundo travessão:
A Comissão não aceita esta recomendação.
A Comissão não está em condições, nesta fase, de assumir qualquer compromisso específico em relação às propostas 
legislativas para o período pós-2020.
No domínio da política de coesão, as regras em vigor para o período de programação 2014-2020 já preveem os elementos 
solicitados pelo Tribunal.
No que se refere à segunda parte da recomendação sobre o desempenho, o artigo 22.º, n.º 7, do Regulamento «Disposi -
ções comuns» já autoriza a Comissão a aplicar as correções financeiras, caso conclua que houve uma falha grave na rea -
lização dos objetivos referentes apenas aos indicadores financeiros, aos indicadores de resultados e às principais etapas 
de execução estabelecidos no quadro de desempenho.
A Comissão considera que um maior alinhamento entre diferentes domínios políticos não deve comprometer as sinergias 
obtidas na gestão dos dois fundos da PAC: FEAGA e Feader. A importância de preservar as sinergias entre os dois pilares 
(FEAGA e Feader) foi reconhecida pelo legislador [considerando 4 do Regulamento (UE) n.º 1303/2013].
XI Terceiro travessão:
A Comissão não aceita esta recomendação.
A Comissão continuará a informar a autoridade orçamental em total transparência sobre a execução do programa, 
nomeadamente sobre os resultados do encerramento. Contudo, a Comissão não está em condições, nesta fase, de assu -
mir qualquer compromisso específico em relação às propostas legislativas para o período pós-2020.
XI Quarto travessão:
A Comissão não aceita esta recomendação.
A Comissão está firmemente convicta de que a eliminação da sobreposição dos períodos de elegibilidade contribuirá 
para abrandar a execução das políticas, reduzirá a possibilidade de serem adotadas decisões relativamente a projetos 
plurianuais no último ano do período de execução, pelo facto de impor encargos administrativos adicionais, e causará 
perturbações a nível da transição entre períodos. No que diz respeito ao Feader, a eliminação da sobreposição afetaria 
negativamente a boa execução dos compromissos ambientais plurianuais, bem como os projetos de empresas em fase 
de arranque baseados em planos de negócios plurianuais.
XIII
Relativamente à política de coesão, os principais domínios pertinentes para o encerramento são a execução (referida no 
relatório final de execução), a legalidade e a regularidade das despesas (abordadas na declaração de encerramento e no 
relatório final de controlo) e, por último, a declaração final de despesas. Para estes domínios fundamentais, os prazos são 
indicados no regulamento. Em especial, a Comissão dispõe de um prazo de cinco meses para informar o Estado-Membro 
do seu parecer sobre o conteúdo do relatório final de execução e da declaração de encerramento.
Respostas da Comissão 74
Em relação ao desenvolvimento rural, os prazos principais são referidos na legislação (por exemplo, entrega dos documentos 
de encerramento, pagamento final). Contudo, não estão definidos alguns prazos que prevejam tempo suficiente para assegu -
rar um encerramento correto e a proteção do orçamento da UE.
A Comissão elaborou orientações sobre o encerramento destinadas a clarificar a interpretação da Comissão sobre as disposi -
ções aplicáveis, bem como as suas expectativas.
No que se refere aos riscos específicos aquando do encerramento, identificados pelo Tribunal, a Comissão chamou a atenção 
das autoridades responsáveis pelos programas, incluindo as autoridades de auditoria, para esses riscos.
A Comissão aplicará correções financeiras sempre que necessário.
XIV Primeiro travessão:
A Comissão aceita a recomendação.
XIV Segundo travessão:
A Comissão aceita a recomendação.
XV
A Comissão observa que esta recomendação é dirigida aos Estados-Membros.
Introdução
02
Em relação ao período de 2007-2013, as políticas de coesão e de desenvolvimento rural dispõem de quadros jurídicos distin -
tos, sistemas diferentes de governação dos programas, mecanismos de reembolso distintos e objetivos políticos próprios.
09
O encerramento é um requisito jurídico estabelecido nos regulamentos da UE.
De acordo com o quadro plurianual de controlo dos programas de 2007-2013 ao abrigo da política de coesão, os Estados-Membros 
deviam garantir a prevenção, deteção e correção de irregularidades ao longo de todo o período de programação. A Comissão apli -
cou correções financeiras suplementares nos casos em que detetou irregularidades adicionais ainda não corrigidas.
09 Primeiro travessão:
No domínio do desenvolvimento rural, no âmbito do apuramento financeiro anual, os organismos de certificação são convi -
dados a apresentar aos serviços da Comissão um parecer sobre as contas anuais dos organismos pagadores, que a Comissão 
aceita nesta fase. Aquando do exercício de apuramento financeiro anual, a Comissão não tem de confirmar a legalidade 
e regularidade das despesas.
A legalidade e a regularidade das despesas são objeto de controlo adicional através do procedimento de apuramento de con -
formidade realizado de modo separado e independente do exercício de encerramento, tal como estabelecido pelo legislador.
Os procedimentos de apuramento da conformidade demoram cerca de dois anos, período de tempo necessário para garan -
tir a transparência total do processo de arbitragem e para permitir a análise dos resultados e a determinação do risco para 
o orçamento da UE suscetível ser coberto por uma correção financeira líquida.
Respostas da Comissão 75
09 Segundo travessão:
As decisões ad hoc  da Comissão resultantes do procedimento de apuramento da conformidade, asseguram que todas 
as despesas não elegíveis identificadas sejam excluídas do financiamento e do reembolso efetivo pelo orçamento da UE 
(correções financeiras líquidas). No setor agrícola, incluindo o desenvolvimento rural, todas as correções financeiras têm 
um efeito líquido sobre o financiamento da UE.
Além disso, no que respeita ao desenvolvimento rural, os Estados-Membros são obrigados a proceder à recuperação de 
despesas irregulares junto dos beneficiários e ao reembolso desse montante à Comissão, mesmo após o encerramento.
14
A DG REGIO e a DG EMPL estão em vias de cumprir o prazo do final do ano para a conclusão e validação dos respetivos 
manuais e procedimentos de encerramento.
Observações
19
O encerramento é um requisito jurídico estabelecido nos regulamentos da UE para o qual a Comissão se está a preparar 
da forma mais eficiente.
No que diz respeito ao período de programação de 2007-2013 no domínio da coesão, as autoridades dos Estados-Membros são 
convidadas a fornecer os documentos de encerramento à Comissão, o mais tardar, até 31 de março de 2017. A Comissão dispõe 
de um prazo de cinco meses para fornecer ao Estado-Membro o seu parecer sobre o relatório final de execução e a declara -
ção de encerramento. O pagamento final só será efetuado após uma avaliação dos documentos de encerramento, do modo 
a garantir a ausência de erros materiais na declaração final de despesas.
No domínio do desenvolvimento rural, a Comissão deve respeitar todas as normas jurídicas estabelecidas pelo legisla -
dor, nomeadamente a independência do processo de encerramento relativamente ao procedimento de apuramento da 
conformidade aplicado para obter garantias sobre a legalidade e regularidade das despesas da PAC. A Comissão deve 
também respeitar a data-limite fixada para o pagamento do saldo, ou seja, seis meses após a receção dos documentos 
pertinentes. Os procedimentos de apuramento da conformidade demoram cerca de dois anos, período de tempo neces -
sário para garantir a transparência total do processo de arbitragem e para permitir a análise dos resultados e a determina -
ção do risco para o orçamento da UE suscetível ser coberto por uma correção financeira líquida.
Os diretores-gerais comunicam nos seus relatórios anuais de atividades as correções financeiras realizadas em cada ano, 
nomeadamente em relação aos programas encerrados dos períodos de programação 1994-1999 e 2000-2006. Estes rela -
tórios são apresentados à autoridade orçamental no quadro do procedimento de quitação.
20
No domínio da coesão, foi criado um grupo de trabalho para elaborar as orientações de encerramento que incluiu alguns 
dos principais serviços da DG REGIO e da DG EMPL. As orientações e as respetivas alterações foram objeto de consulta 
interserviços e de várias consultas junto das autoridades nacionais.
A Comissão considera que o alinhamento das disposições nos domínios do desenvolvimento rural e da coesão não devem 
comprometer a coerência da execução da PAC. A importância de manter as sinergias obtidas entre os dois pilares (FEAGA 
e Feader foi reconhecida pelo legislador [considerando 4 do Regulamento (UE) n.º 1303/20131]. Em ambos os pilares da 
PAC, o apuramento da conformidade é separado do encerramento.
1 «No que se refere à política agrícola comum (PAC), já foram obtidas sinergias consideráveis através da harmonização e do alinhamento das regras 
de gestão e de controlo para o primeiro pilar (Fundo Europeu Agrícola de Garantia — FEAGA) e para o segundo pilar (Feader). A estreita ligação 
entre o FEAGA e o Feader deverá ser mantida, e as estruturas já criadas nos Estados-Membros deverão ser preservadas».
Respostas da Comissão 76
23
Todos os anos, a Comissão analisa os relatórios de controlo anuais e solicita medidas corretivas em caso de taxas de erro 
anuais significativas ou de risco residual cumulativo (taxas de risco residual aquando do encerramento).
A Comissão adotou igualmente uma política rigorosa de interrupções e suspensões de pagamentos intercalares nos casos 
em que foram detetadas deficiências graves. Tal deverá reduzir o volume de trabalho aquando do encerramento, dado 
que muitos problemas já foram identificados e corrigidos no decurso da execução.
24
No caso do desenvolvimento rural, o exercício de encerramento é um exercício de apuramento das contas do último ano 
de execução. O saldo final é calculado e pago no encerramento apenas no caso de todas as contas anuais do período de 
programação terem sido apuradas (apuramento financeiro).
A legalidade e a regularidade das despesas do Feader são asseguradas através do procedimento de apuramento da 
conformidade, independentemente do encerramento. Se, no decurso do procedimento de apuramento da conformidade 
forem identificadas deficiências a nível da gestão e do controlo das despesas, a Comissão aplica correções financeiras 
para as despesas incorridas mais de 24 meses antes da comunicação pela Comissão, em conformidade com o artigo 52.º 
do Regulamento (UE) n.º 1306/2013.
Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto 19.
28
No caso dos fundos de coesão, os orçamentos anuais da Comissão encontram-se protegidos pelo pagamento de apenas 
90% das despesas intermédias. Trata-se de uma regra comparável à da participação de 95% do Feader no final do período 
de programação [artigo 34.º do Regulamento (UE) n.º 1306/2013].
O Feader não prevê este sistema adicional de pré-financiamento apurado anualmente, pelo que não precisa de suspender 
a aplicação dos pagamentos intercalares antes de ser alcançado o limite de 95%.
29
O eventual reforço do alinhamento deve respeitar a necessidade de manter a coerência entre os dois pilares da PAC.
Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto 20.
32
No domínio da política de coesão, a finalidade do encerramento está já claramente definida nos regulamentos para 
o período de 2014-2020.
Respostas da Comissão 77
33
No que se refere à política de coesão, o regulamento prevê um prazo de três anos, após o pagamento do saldo para con -
servação dos documentos comprovativos, podendo, durante esse período, ser realizadas auditorias e, consequentemente, 
aplicadas correções financeiras.
No tocante ao desenvolvimento rural, os beneficiários são obrigados a manter o investimento cofinanciado durante um 
período de cinco anos após o pagamento, caso contrário os Estados-Membros são obrigados a recuperar os montantes 
indevidamente gastos. A Comissão deve estar em condições de verificar o cumprimento dessas obrigações e de impor 
correções financeiras em caso de incumprimento.
Nas orientações para o encerramento dos programas de desenvolvimento rural para o período de 2007-2013, é claramente 
definido o prosseguimento das auditorias de conformidade independentemente do encerramento. As correções financeiras 
não influenciam o cálculo do saldo final. Os montantes das correções financeiras são estabelecidos nas decisões de apuramento 
da conformidade da Comissão e executados mediante ordens de cobrança (correções financeiras líquidas).
34
No domínio do desenvolvimento rural, não existe qualquer fundamento jurídico para impor correções financeiras 
baseadas numa taxa de erro estimada nem para reduzir a taxa de erro abaixo do limiar de materialidade. Tal só é possível 
através do procedimento de apuramento da conformidade, que a Comissão levará a cabo, se for caso disso.
Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto 36.
35
No caso da política de coesão, a Comissão calcula o risco residual cumulativo ao longo do período de programação, 
contribuindo assim para a redução do risco de erro abaixo do nível de materialidade em qualquer momento do período 
em questão. As autoridades de auditoria são instadas a divulgar a taxa de risco residual no momento do encerramento e, 
se for caso disso, as autoridades responsáveis pelo programa são obrigadas a tomar as correções financeiras adicionais 
necessárias antes de apresentarem a sua declaração final de encerramento.
36
No atual quadro jurídico do desenvolvimento rural, as decisões de apuramento de conformidade podem continuar a ser 
tomadas mesmo após o encerramento do programa. Por conseguinte, o conceito de «taxa de risco residual» no momento 
do encerramento não é atualmente compatível com a legislação em que assenta o segundo pilar da PAC.
No entanto, todos os anos, o relatório anual de atividades da DG AGRI divulga, não apenas as taxas de erro estimadas das 
operações entre os Estados-Membros e os beneficiários como também a capacidade corretiva dos controlos ex post e dos 
procedimentos conducentes às recuperações junto dos beneficiários e às correções financeiras líquidas. A comparação 
entre ambos permite à Comissão chegar a uma conclusão sobre o risco residual anual para o orçamento da UE, após tidos 
em conta todos os controlos e correções.
A Comissão mantém a opinião expressa no relatório anual de atividades de 2015 da DG AGRI. Com efeito, no domínio da 
política de desenvolvimento rural, a necessidade de garantir a legalidade e regularidade deve ser ponderada em relação 
aos objetivos políticos ambiciosos que, por vezes, levam a uma conceção complexa das medidas. A situação permanece 
sob supervisão atenta e a Comissão está empenhada em ajudar os Estados-Membros a fazerem face às verdadeiras causas 
dos erros.
Respostas da Comissão 78
37
Todos os anos, o relatório anual de atividades da DG AGRI divulga uma taxa de erro ajustada e um montante estimado 
de risco no domínio do desenvolvimento rural. A taxa de erro ajustada é calculada a nível do organismo pagador e, em 
seguida, agregada ao domínio de atividade.
De acordo com as regras atuais que regem as despesas da PAC (incluindo o desenvolvimento rural), a garantia de lega -
lidade e regularidade resulta do procedimento de apuramento da conformidade e não do cálculo de uma taxa de erro 
residual no momento do encerramento.
O procedimento de apuramento da conformidade é iniciado quando o organismo de certificação comunica que o total 
dos erros o nível do fundo é superior ao limiar de materialidade. As correções financeiras são aplicadas após confirmação 
das conclusões dos organismos de certificação.
38
Em relação aos programas de 2014-2020, são anualmente certificados nas contas blocos de despesas que serão objeto de 
aceitação ou regularização e posterior apreciação da sua legalidade e regularidade. As despesas já não são certificadas 
cumulativamente durante o período de programação, pelo que não é necessário calcular uma taxa de risco residual cumu -
lativo ou solicitar um parecer de auditoria para todo o período de programação no momento do encerramento. No último 
ano do período, no domínio da coesão, as autoridades de auditoria devem facultar a respetiva taxa de risco residual anual 
e emitir o último parecer anual de auditoria com base na mesma. Em relação ao desenvolvimento rural, os organismos de 
certificação fornecerão as taxas de erro e as taxas de incumprimento no seu último parecer anual de auditoria.
39
O Parlamento Europeu e o Conselho são informados, nos relatórios anuais de atividades, sobre os progressos em relação 
ao encerramento dos programas de coesão e de desenvolvimento rural.
40
A Comissão sublinha que o processo de encerramento permitirá clarificar e resolver todas as questões em aberto relativas 
às atividades de controlo e aos resultados das auditorias, e considera que todo o trabalho de auditoria recolhido durante 
o período de programação e no momento do encerramento irá assegurar um nível de fiabilidade suficiente no encerra -
mento, não sendo necessário efetuar os trabalhos de auditoria adicionais após essa data.
Relativamente ao período de 2007-2013, o plano de auditoria de 2015 e 2016 destina-se especificamente a verificar o grau 
de preparação dos Estados-Membros para o encerramento, incidindo na repetição das auditorias realizadas pelas auto -
ridades competentes, mas incluindo também auditorias realizadas no âmbito de programas operacionais que envolvem 
risco e da fiabilidade das retiradas e recuperações comunicadas pelos Estados-Membros. Não se excluem, no entanto, 
as auditorias após o encerramento, em função da avaliação de eventuais riscos remanescentes detetados na sequência 
da análise dos documentos de encerramento.
43
A Comissão considera que a atual estrutura do procedimento de apuramento da conformidade garante uma proteção 
adequada dos interesses financeiros do orçamento da UE.
Ver também a resposta da Comissão ao ponto 24.
Respostas da Comissão 79
46
A Comissão considera que o processo de encerramento seria bastante mais moroso e exigiria um nível de recursos muito 
mais elevado se a apresentação de relatórios finais e a avaliação do programa tivessem de abranger o acompanhamento 
e a análise das realizações e dos resultados alcançados durante todo o período.
48
O atual quadro legislativo para a política de coesão de 2007-2013 não permite o condicionamento dos pagamentos aos 
resultados nem às realizações, uma vez que as orientações para o encerramento, na secção 5.2.6, exigem a comunicação 
sistemática de informações sobre os indicadores por eixo prioritário nos casos em que as realizações apresentem desvios 
em mais de 25% das metas estabelecidas, incluindo uma justificação sobre as razões pelas quais as metas não foram res -
peitadas e por que não foram tomadas ações corretivas nesse sentido.
Os Estados-Membros devem fornecer explicações e justificações sobre os desvios em matéria de cumprimento dos indicado -
res. Caso os referidos desvios revelem alguma das situações previstas no artigo 99.º do Regulamento Geral (irregularidades ou 
deficiências graves dos sistemas de gestão e controlo), poderá ser adotada uma correção financeira numa base casuística.
A abordagem orientada para as realizações e os resultados foi introduzida de uma forma mais ampla no período de 2014-2020 
nos dois domínios de intervenção (ver ponto 52). Esta abordagem foi reforçada com a introdução de uma reserva de desem -
penho correspondente a 6% do orçamento do programa. O quadro de desempenho assenta, efetivamente, em elementos 
orientados para os resultados. O seu objetivo é incentivar os gestores dos programas e das prioridades a executar as tarefas 
sob o seu controlo. Irá contemplar os programas que estão bem encaminhados no sentido de cumprir os objetivos, através 
da atribuição da reserva de desempenho, mas irá também lançar medidas destinadas a prioridades ainda por cumprir. Estão 
previstas realizações intermédias que devem ser alcançadas até final de 2018 e metas que devem ser atingidas até final de 2023. 
A atribuição da reserva é condicionada à concretização das realizações intermédias estabelecidas a nível das prioridades do 
programa [artigo 20.º e artigo 22.º, n.º 2, do Regulamento (UE) n.º 1303/2013]. Se os objetivos não forem alcançados, a Comis -
são pode igualmente aplicar correções financeiras relativas aos pagamentos efetuados para os resultados reais das realizações 
e resultados.
49
A Comissão considera que o ponto 3.5 das orientações de encerramento explica claramente como devem ser tratadas as 
operações não concluídas.
Relativamente às consequências financeiras do incumprimento dos objetivos definidos nos programas, a Comissão 
remete para as «Perguntas e respostas» sobre o encerramento2, nomeadamente as respostas às perguntas 200 a 205, onde 
se explica que o Estado-Membro deve indicar no relatório final de execução os resultados do programa medidos pelos 
indicadores físicos e financeiros e deve fornecer informações sobre os indicadores. Só deve ser apresentada uma explica -
ção e uma justificação se for detetado um desvio significativo, conforme exigido pelas orientações de encerramento.
Ver também a resposta da Comissão ao ponto 48.
2 http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/guidelines/closure_2007_2013/qa_closure20072013_en.pdf
Respostas da Comissão 80
50
A Comissão forneceu orientações aos Estados-Membros sobre a matéria, por exemplo, no âmbito do Comité de desenvol -
vimento rural, e do grupo de peritos em matéria de avaliação.
51
De acordo com as orientações de encerramento para a coesão, aquando da apresentação dos documentos de encerra -
mento, os Estados-Membros têm de garantir que todos os projetos incluídos no encerramento dos programas estão ope -
racionais, o que significa que os programas estão concluídos e ativos. A Comissão abre uma exceção para os projetos não 
operacionais e projetos escalonados que serão objeto de monitorização (anexos III, IV e V). Estes serão um complemento 
dos dados comunicados sobre a concretização das metas.
Mais especificamente, os projetos escalonados e a sua execução efetiva foram objeto de várias respostas no âmbito do 
documento «Perguntas e respostas» sobre o encerramento, ações de formação em matéria de encerramento e apoio 
específico prestado aos Estados-Membros no âmbito do grupo de trabalho para uma melhor execução.
No domínio do desenvolvimento rural, a comunicação de informações sobre a concretização das metas é apresentada no 
último relatório intercalar anual (o quadro G.3 apresentado pelos Estados-Membros indica o nível de cumprimento das 
referidas metas). As avaliações ex post  terão em conta estes indicadores e a concretização das metas.
52
A Comissão remete para a sua resposta ao ponto 48.
O quadro de desempenho proporciona um mecanismo para controlar se a execução das prioridades está bem encami -
nhada. A reserva de desempenho constitui um incentivo para alcançar os objetivos intermédios, que são necessariamente 
uma condição prévia para a obtenção dos resultados esperados. A reserva de desempenho constitui apenas um dos 
elementos que apoiam uma maior ênfase nos resultados. O elemento central da orientação para os resultados é a lógica 
de intervenção incorporada em cada programa com os indicadores de realizações e de resultados associados.
A Comissão remete também para as observações do capítulo III do relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exer -
cício de 2014.
A Comissão observa, ainda, que a avaliação ex post do programa só tem de estar concluída até 31 de dezembro de 2024 
[artigo 57.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013]. Além disso, as conclusões decorrentes do relatório de execução de 2019 
avaliarão os progressos alcançados a nível dos objetivos dos programas, bem como o seu contributo para a estratégia da 
União relativa a um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo. Esse exercício será também apoiado pela introdução 
da análise de desempenho.
54
A Comissão considera que a necessária responsabilidade e transparência na execução dos programas é anualmente 
assegurada nos relatórios anuais de atividades (RAA) das respetivas DG. Os RAA divulgam anualmente todos os dados 
financeiros e de desempenho relativos aos programas em questão.
Respostas da Comissão 81
55
Remete-se para as respostas da Comissão indicadas nos pontos 54 e 39.
56
As autoridades orçamentais receberão informações sobre os resultados do processo de encerramento de 2007-2013 no 
relatório anual de atividades das respetivas DG.
Resposta comum da Comissão aos pontos 57 e 58.
A Comissão reconhece que o encerramento deveria ocorrer o mais rapidamente possível, mas, ainda assim, os Estados-Membros 
necessitam de tempo para finalizar as suas ações antes da apresentação do processo de encerramento. Além disso, o encerra -
mento só pode ter início no momento da apresentação dos respetivos documentos. A Comissão considera que é fundamental 
conceder tempo e recursos suficientes para as tarefas em causa.
Haverá sempre dois períodos de sobreposição dos trabalhos. Antes de terminar um período de trabalho já outro tem de 
começar. Senão, correr-se-ia o risco de haver uma lacuna entre os períodos de programação.
Os programas da política de coesão são difíceis de gerir e muitas situações mudam durante o período de programação 
de sete anos, o que pode causar atrasos na preparação e execução dos projetos. Um exemplo disso é a crise financeira de 
2008, em que a Comissão autorizou os Estados-Membros a prorrogar o período de elegibilidade para permitir a conclusão 
de projetos que tinham sido adiados devido à crise. A prorrogação do período de elegibilidade para além do período de 
programação de sete anos dá aos Estados-Membros a possibilidade de concluir projetos em atraso e, por conseguinte, 
maximizar o impacto da contribuição do orçamento da União.
59
A Comissão salienta que o exercício de encerramento de 2014-2020 será simplificado mediante a aceitação anual 
das contas. Tratava-se de um objetivo específico do legislador, ao adotar as regras de 2014-2020 com base na experiência 
dos períodos anteriores.
O quadro financeiro define as autorizações orçamentais anuais, que são distribuídas por um período de sete anos. É natural que 
nos projetos plurianuais, os pagamentos não possam acompanhar exatamente o mesmo ritmo que os compromissos.
Resposta comum da Comissão aos pontos 60 a 62:
A Comissão salienta que os prazos mencionados pelo Tribunal são prazos legais previstos no regulamento geral para 
a coesão e estes são juridicamente vinculativos para a Comissão.
Respostas da Comissão 82
64
Importa salientar que a execução no terreno pode ocorrer independentemente da apresentação dos pagamentos da UE.
A seleção de projetos e as despesas no terreno dão uma imagem mais precisa da execução do que os pagamentos da UE. 
A taxa de seleção de projetos duplicou no primeiro semestre de 2016, entre 8% e 15%, o que demonstra o arranque da 
execução no terreno. Até junho de 2016, 48 mil milhões de euros de fundos da UE já foram concedidos a cerca de 200 000 
projetos concretos que estão já a ser implementados no terreno. Mais de 68 mil milhões de euros, incluindo o cofinancia -
mento nacional, foram já investidos na economia real e estão a gerar emprego e crescimento em toda a Europa. Alguns 
países superam significativamente estes valores (por exemplo, a Irlanda, a Suécia, a Dinamarca e a Finlândia). Os montan -
tes de pré-financiamento transferidos cobrem, em grande medida, as despesas no terreno. Embora a sobreposição dos 
períodos possa não ajudar, as diferenças significativas entre os Estados-Membros no que diz respeito à execução indicam 
que existem outros fatores mais pertinentes a este respeito (por exemplo, a capacidade administrativa).
65
A Comissão considera que as disposições transitórias e os períodos que se sobrepõem são necessários a fim de assegurar 
o prosseguimento regular das políticas e uma melhor execução do programa. A prorrogação adicional (de n+2 para n+3) 
proporcionou mais flexibilidade para executar programas e assegurar a concretização de objetivos políticos. A sobreposi -
ção dos períodos diminui a pressão sobre os recursos e reduz os picos do volume de trabalho.
A Comissão recorda que o encerramento é um requisito jurídico previsto na regulamentação da UE para o qual as dire -
ções-gerais se preparam da forma mais eficiente, num contexto de redução de pessoal, mas a elaboração de estimati -
vas de custos ou o acompanhamento dos custos de encerramento não são consideradas pertinentes nem desejáveis. 
A Comissão não comunica informações sobre quaisquer custos de atividades específicas, mas sim sobre os custos admi -
nistrativos globais do conjunto das suas atividades.
Desde 2014, que a Comissão tem vindo a chamar a atenção dos Estados-Membros para a importância dos recursos atri -
buídos ao encerramento, através de várias reuniões com os Estados-Membros (ou seja, reuniões do grupo de homólogos, 
e reuniões anuais de coordenação) e de ações de formação e seminários facultados a todos os Estados-Membros sobre 
o encerramento dos programas de 2007-2013 no domínio da coesão.
No contexto da gestão partilhada, os recursos atribuídos ao encerramento são da responsabilidade dos Estados-Mem -
bros; estes são responsáveis pelas respetivas atividades de planeamento e monitorização.
66
Para ambos os domínios de intervenção, estão igualmente disponíveis recursos de assistência técnica ao exercício de 
encerramento, podendo financiar atividades relacionadas com o encerramento independentemente do período (ou seja, 
os recursos de assistência técnica para 2014-2020 estão igualmente disponíveis para realizar atividades de encerramento 
para o período de 2007-2013).
A Comissão considera igualmente que os prazos recomendados nas orientações de encerramento visam ajudar as diferen -
tes autoridades a executar o seu trabalho em tempo útil no prazo regulamentar de encerramento.
Se o período de sobreposição for reduzido, as pressões de tempo e de carga de trabalho aumentarão ainda mais.
Respostas da Comissão 83
67
A questão da reorganização administrativa das autoridades nacionais foi suscitada durante os seminários organizados 
nos Estados-Membros em que a Comissão tem vindo a reiterar a necessidade de dispor de pessoal específico para gerir 
os trabalhos de encerramento.
Ver também as respostas da Comissão aos pontos 65 e 66.
68
A Comissão observa que o processo de encerramento para o período de programação de 2014-2020 será mais simplifi -
cado devido à aprovação das contas anuais e a um exame mais aprofundado dos aspetos da legalidade e regularidade. 
Em especial, o último ano centrar-se-á exclusivamente no encerramento do bloco de despesas certificadas relativas ao 
último exercício contabilístico.
69
A Comissão remete para a sua reposta ao ponto 20.
70
A fim de regulamentar as disposições transitórias, haverá sempre a necessidade de observar as regras aplicáveis aos dois 
diferentes períodos de programação e, muito provavelmente, algumas disposições específicas (em termos de derroga -
ções) para especificar melhor ou autorizar determinados compromissos ou utilização dos fundos.
75
Em 2016, a Comissão continuou a prestar assistência específica às autoridades dos Estados-Membros que a solicitaram 
(reuniões de encerramento de 2015 e 2016 em reuniões de grupos homólogos com autoridades responsáveis pela audito -
ria e prestação de esclarecimentos adicionais por escrito).
No que diz respeito ao Feader, foi elaborado o documento «Perguntas e respostas», que abordava as questões mais 
comuns e os temas suscitados pelos Estados-Membros. Além da conferência de encerramento, em 2015, realizou-se outra 
reunião de dois dias com um grupo de peritos, destinada a organismos pagadores e organismos de certificação.
77
Nem todos os aspetos dos procedimentos contraditórios entre a Comissão e os Estados-Membros são referidos a nível do 
regulamento geral para a coesão, no entanto estes foram abordados nas orientações de encerramento.
A fim de acelerar o processo, as orientações de encerramento proporcionam aos Estados-Membros um prazo de dois 
meses para responderem às perguntas da Comissão, acrescidos de dois meses suplementares, se tal for solicitado.
Os pagamentos aos beneficiários são tratados no regulamento para o período de 2007-2013 (artigo 80.º do Regulamento 
Geral), apesar de o número de dias não ser indicado, é referido que devem ser feitos o mais rapidamente possível e na 
íntegra. O regulamento relativo ao período de 2014-2020 estabeleceu um prazo de 90 dias para efetuar os pagamentos 
aos beneficiários.
A DG REGIO está atualmente a adotar decisões sobre os restantes grandes projetos, com a intenção de os concluir até ao 
final de 2016.
Respostas da Comissão 84
78
As orientações de encerramento para a coesão (ponto 5.2) indicam um prazo, tanto para a Comissão como para os 
Estados-Membros, no que se refere às observações sobre o relatório final. Além disso, as orientações de encerramento 
preveem que, se o Estado-Membro não conseguir melhorar o relatório final, este será rejeitado pela Comissão, que 
procederá ao encerramento com base nos documentos disponíveis. Ao mesmo tempo, a Comissão pode aplicar corre -
ções financeiras ao abrigo do artigo 99.º do Regulamento Geral. Esta possibilidade de rejeição do relatório pela Comissão 
e a possibilidade de aplicar correções financeiras constitui um incentivo para os Estados-Membros darem uma resposta 
atempada aos pedidos da Comissão.
79
A Comissão remete para a sua resposta ao ponto 78.
No domínio do desenvolvimento rural, a apreciação do último relatório de execução anual não adia o processo de encerramento. 
O saldo pode ser pago quando todas as contas forem apuradas e o relatório de execução anual for considerado admissível.
81
A Comissão remete para a sua resposta ao ponto 78.
82
Um Estado-Membro pode ter despesas que excedem ou não a dotação do programa, em função das condições de exe -
cução e da abordagem a seguir em relação ao excesso de despesas. Esta decisão deve ser tomada antes da data final de 
elegibilidade, ou seja, 31 de dezembro de 2015.
Resposta comum da Comissão aos pontos 84 e 85.
Em conformidade com o disposto no artigo 80.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006, os Estados-Membros devem assegurar 
que os beneficiários recebem, o mais rapidamente possível e na íntegra, o montante total da participação pública. Esta é a 
mensagem que a Comissão transmitiu aos Estados-Membros durante os seminários de encerramento. Esta questão foi resol -
vida no período de programação de 2014-2020 [o artigo 132.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013, que estabelece que, sob 
reserva da disponibilidade de fundos por conta do pré-financiamento inicial e anual e dos pagamentos intercalares, a auto -
ridade de gestão deve assegurar que o beneficiário recebe na íntegra o montante total da despesa pública elegível e, o mais 
tardar, no prazo de 90 dias a contar da data de apresentação do pedido de pagamento pelo beneficiário].
86
A Comissão considera que os Estados-Membros mencionados no exemplo na caixa 2 tinham utilizado uma abordagem 
prudente para os pagamentos aos beneficiários do FSE (pagamento do saldo aos beneficiários apenas após verificação 
pormenorizada de todas as despesas) ou tinham pago adiantamentos a pedido dos beneficiários que permitiram a boa 
execução dos projetos em causa.
Além disso, a Comissão sublinha que foram tomadas medidas para evitar atrasos de pagamentos durante o período de 
programação de 2014-2020 (ver resposta da Comissão ao ponto 85).
Respostas da Comissão 85
89
As orientações visam clarificar a interpretação da Comissão sobre as disposições aplicáveis, bem como as suas expecta -
tivas; não podendo, por conseguinte, ser consideradas como um requisito adicional. Fornecem também algumas reco -
mendações aos Estados-Membros que, se forem seguidas, deverão facilitar o processo de encerramento. Desta forma, 
as orientações asseguram aos Estados-Membros uma maior coerência e transparência das regras e, como tal, dão-lhes 
garantias no que respeita aos requisitos de encerramento da Comissão. Estabelecem um entendimento comum sobre 
a forma como a Comissão interpreta o regulamento que deverá contribuir para evitar conflitos durante o processo 
de encerramento entre a Comissão e o Estado-Membro. As orientações só são vinculativas para a Comissão, não para 
os Estados-Membros.
90
A Comissão salienta que a maioria das autoridades consultadas considera que as orientações não impõem requisitos adicionais.
Além disso, estas questões não constituem novas exigências; no entanto, havia necessidade de clarificação de determina -
das informações, a fim de reforçar a garantia sobre determinadas questões, bem como sobre a legalidade e regularidade 
no momento do encerramento.
91
A clarificação relativa à conclusão da operação e a sua funcionalidade no encerramento tem por objetivo (na aceção 
do artigo 57.º do regulamento geral) a utilização efetiva dos fundos da UE para os objetivos definidos nos programas. 
O conceito e o tratamento de projetos não funcionais já foram aplicados aquando do encerramento dos programas 
de 2000-2006.
No que se refere à taxa de risco residual, as orientações de encerramento clarificam que, para efeitos do parecer de audi -
toria elaborado pela autoridade de auditoria no encerramento, esta última pode tomar em conta as correções financeiras 
aplicadas antes da apresentação dos documentos de encerramento. A própria Comissão calcula a taxa de erro cumula -
tiva desde 2011, uma condição para a reserva formulada nos relatórios anuais de atividades. Deste modo, reduz os riscos 
de encerramento e fornece informações sobre o nível de erros remanescente nas despesas certificadas cumulativas 
(ver ponto 91).
O conceito de faseamento estava previsto nas orientações de encerramento desde a sua adoção pela primeira vez. 
O escalonamento dos projetos é motivado pela necessidade de assegurar a continuidade dos investimentos entre os 
períodos de programação, para reduzir o ciclo de procura de investimento artificial (o que resultará em preços elevados) 
que o ciclo de programação de sete anos implica, e assegurar o cumprimento do objetivo final.
A Comissão considera que as orientações de encerramento clarificam de forma adequada as regras específicas para 
o escalonamento de projetos de pequena dimensão, e não irão complicar o processo de encerramento.
No que respeita aos instrumentos financeiros, a decisão de alteração sobre as orientações de encerramento da Comissão 
não afeta as disposições do Regulamento (CE) n.º 1083/2006, segundo as quais a contribuição dos fundos para instrumen -
tos financeiros deve ser paga, o mais tardar, em 31 de dezembro de 2015. Por conseguinte, as orientações só prestaram 
esclarecimentos à luz das regras existentes. Ver resposta da Comissão ao ponto 6.45 e a recomendação n.º 3 do relatório 
anual do Tribunal de 2015.
Respostas da Comissão 86
Resposta comum da Comissão aos pontos 98 e 99:
Os prazos recomendados nas orientações de encerramento da Comissão para o domínio da coesão têm por objetivo aju -
dar as diferentes autoridades a executar o seu trabalho em devido tempo.
É da responsabilidade dos Estados-Membros garantir a divisão adequada das tarefas e a coordenação no âmbito da admi -
nistração nacional.
Resposta comum da Comissão aos pontos 100 e 101.
No documento «Perguntas e respostas» sobre o encerramento destinado aos Estados-Membros (questão 98), a Comis -
são reconhece que este lapso de tempo deve ser tido em conta pela autoridade de gestão em relação aos instrumentos 
financeiros, a fim de permitir que a autoridade de certificação e a autoridade de auditoria concluam o seu trabalho em 
devido tempo. Foi recomendado que a autoridade de certificação apresentasse o último pedido de pagamento intercalar 
(incluindo as despesas que serão certificadas no encerramento) à autoridade de auditoria até 30 de junho de 2016 para 
esta poder executar os trabalhos de auditoria necessários. A Comissão forneceu instruções específicas às autoridades de 
auditoria a este respeito, por exemplo, na reunião do grupo de homólogos, realizada em Riga, em setembro de 2015.
105
A Comissão já presta especial atenção à validação das alterações em relação a taxas de erro anteriormente comunicadas. 
Para os programas operacionais que envolvem maiores riscos, está a ser desenvolvido um trabalho de auditoria específico 
antes do encerramento.
O Tribunal examinou a avaliação pela Comissão das taxas de erro divulgadas nos relatórios anuais de controlo fornecidos 
pelas autoridades nacionais desde 2010.
107
Em conformidade com o artigo 78.º, n.º 6, do Regulamento (CE) n.º 1083/2006, a contribuição de fundos para instrumen -
tos financeiros está incluída nos pedidos de pagamento à Comissão. De acordo com as orientações da Comissão, estas 
despesas devem ser sempre incluídas no âmbito da população auditada. Além disso, tal como previsto na metodologia 
da auditoria acordada, as respetivas autoridades podem realizar auditorias temáticas a instrumentos financeiros que 
abrangem tanto a constituição do fundo como a execução efetiva dos projetos, através do controlo de uma amostra de 
operações a nível dos intermediários financeiros e/ou dos beneficiários finais. As autoridades de auditoria, para efeitos 
da declaração de encerramento, terão de obter e fornecer garantias quanto à legalidade e regularidade não só da con -
tribuição do PO paga aos fundos responsáveis pela execução dos instrumentos financeiros mas também da utilização da 
contribuição do programa operacional através de operações subjacentes executadas pelos beneficiários finais.
No que diz respeito ao Feader, a Comissão exigiu que os organismos de certificação confirmassem, em relação ao último 
apuramento de contas, as despesas elegíveis para os instrumentos financeiros.
A Comissão remete para a sua reposta ao ponto 100.
Respostas da Comissão 87
108
No que respeita ao desenvolvimento rural, os organismos pagadores e os organismos de certificação deverão verificar 
a utilização efetiva da prestação anterior antes de efetuarem o pagamento seguinte. Além disso, os requisitos em matéria 
de apresentação de relatórios, estabelecidos nos termos do artigo 46.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013, também asse -
guram a correta execução e a boa gestão financeira.
Resposta comum da Comissão aos pontos 109 e 110.
As normas nacionais e internacionais exigem que os adiantamentos sejam pagos com a assinatura do contrato. O paga -
mento do adiantamento é, por conseguinte, uma condição prévia para o início da execução de obras e serviços.
111
Os adiantamentos contratuais só são considerados elegíveis se forem pagos de acordo com as regras nacionais e as prá -
ticas habituais de mercado. Por conseguinte, é improvável que estes constituam percentagens elevadas, devendo, neste 
caso, existir uma justificação baseada no mercado.
A Comissão estabeleceu que os pagamentos adiantados só são elegíveis se o valor material da execução correspondente 
for, pelo menos, igual aos adiantamentos no momento do encerramento. Trata-se de um elemento a verificar já através 
das verificações de gestão. A este respeito, as autoridades nacionais devem verificar se os pagamentos são efetuados com 
base na decisão de concessão e se foram convertidos em obras ou serviços efetivos.
Esta questão já foi clarificada durante o período de programação de 2000-2006.
A garantia de auditoria prestada pelas autoridades de auditoria no encerramento também irá abranger a questão dos 
adiantamentos contratuais e o facto de as autoridades de gestão terem verificado a sua elegibilidade, tal como recordado 
a todas as autoridades de auditoria durante a reunião anual de coordenação com as autoridades de auditoria de 2016 e na 
reunião do grupo de homólogos, em setembro de 2016 (ver ponto 113).
Resposta comum da Comissão aos pontos 114 e 115.
A Comissão relembra que a obrigação de notificar os auxílios estatais é da competência dos Estados-Membros e que 
a decisão da Comissão sobre um grande projeto não é uma decisão sobre a conformidade do grande projeto com as 
regras em matéria de auxílios estatais.
No entanto, apenas para um número limitado de grandes projetos é necessária uma notificação de auxílio estatal (não 
é necessária a notificação, por exemplo, se não se tratar um auxílio estatal ou se o projeto for abrangido pelo âmbito de 
aplicação de um regulamento de isenção por categoria ou de um regime de auxílios aprovado).
Além disso, deve ser feita uma distinção entre a situação antes e depois do acórdão Leipzig-Halle e entre os períodos de 
programação de 2007-2013 e 2014-2020.
Respostas da Comissão 88
A Comissão refere, ainda, que a DG COMP foi consultada em consultas formais interserviços pela DG REGIO sobre as deci -
sões relativas a grandes projetos já antes do final de 2012, embora não de forma sistemática.
Na sequência do acórdão Leipzig-Halle, a DG REGIO e a DG COMP reforçaram a sua cooperação no contexto da avalia -
ção da candidatura de grandes projetos. A Comissão sublinha que não existe um grande projeto para o qual a Comissão 
tenha tomado uma decisão que aprovasse o financiamento do FEDER ou do FC nos últimos anos e para o qual tenha sido 
tomada posteriormente uma decisão de indeferimento nos termos das regras em matéria de auxílios estatais. Este facto 
demonstra o bom funcionamento na prática dos acordos de cooperação instaurados.
Conclusões e recomendações
Recomendação 1
A Comissão não aceita esta recomendação.
A Comissão não está em condições, nesta fase, de assumir qualquer compromisso específico em relação às propostas 
legislativas para o período pós-2020.
Foi já realizado um esforço significativo para harmonizar as regras relativas aos Fundos Europeus Estruturais e de Inves -
timento para o período de 2014-2020, tanto para os exercícios anuais como para o encerramento. A Comissão procurará 
continuar a harmonizar as disposições regulamentares entre os fundos, nomeadamente no que respeita à terminologia, 
fiabilidade e procedimentos de encerramento, sempre que tal permita melhorar a gestão dos fundos da UE e contribuir 
para uma aplicação mais simples e mais eficaz a nível dos Estados-Membros e das regiões.
A Comissão considera que o alinhamento das disposições nos domínios do desenvolvimento rural e da coesão não devem 
comprometer a coerência da execução da PAC. A importância de manter as sinergias obtidas entre os dois pilares (FEAGA 
e Feader foi reconhecida pelo legislador [considerando 4 do Regulamento (UE) n.º 1303/20133]. Em ambos os pilares da 
PAC, o apuramento da conformidade é separado do apuramento financeiro anual.
Resposta comum da Comissão aos pontos 119 e 120.
No que respeita ao desenvolvimento rural, a Comissão não encontrou quaisquer queixas sobre o desfasamento em rela -
ção às expectativas dos Estados-Membros. O exercício de encerramento é uma resolução de questões financeiras. Trata-
se de um exercício distinto do apuramento da conformidade.
Em conformidade com a legislação aplicável [artigo 52.º do Regulamento (UE) n.º 1306/2013], os procedimentos de apura -
mento da conformidade abrangem um período de 24 meses antes da abertura do inquérito. Os Estados-Membros conhe -
cem a estrutura do sistema. Estão devidamente informados sobre o período abrangido por cada inquérito. Além disso, 
no anterior período de programação, no domínio do desenvolvimento rural, foram adotadas correções financeiras após 
o encerramento do período de 2000-2006. Os Estados-Membros não puseram em causa a calendarização das decisões 
de correção financeira.
3 «No que se refere à política agrícola comum (PAC), já foram obtidas sinergias consideráveis através da harmonização e do alinhamento das regras 
de gestão e de controlo para o primeiro pilar (Fundo Europeu Agrícola de Garantia — FEAGA) e para o segundo pilar (Feader). A estreita ligação 
entre o FEAGA e o Feader deverá ser mantida, e as estruturas já criadas nos Estados-Membros deverão ser preservadas».
Respostas da Comissão 89
121
Em relação às despesas da PAC, nomeadamente no domínio do desenvolvimento rural, a distinção entre, por um lado, 
o apuramento financeiro anual e os procedimentos de encerramento e, por outro lado, o procedimento de apuramento 
da conformidade, foi estabelecida pelo legislador para o período de 2007-2013 e confirmada para o período de 2014-2020. 
A distinção entre a contabilização e as questões de legalidade e regularidade demonstrou ser eficaz e eficiente.
122
A Comissão considera que a comunicação de informações específicas sobre o resultado final de encerramento para 
o período do programa, no seu conjunto, pode realizar-se no contexto do relatório anual de atividades da respetiva 
Direção-Geral.
123
A Comissão remete para a sua resposta aos pontos 40 e 54.
No domínio da política de coesão, os relatórios anuais de atividades fornecem informações pormenorizadas sobre os pro -
cessos internos aplicados para garantir uma gestão adequada dos riscos relacionados com a legalidade e regularidade das 
operações subjacentes, tendo em conta o caráter plurianual dos programas, bem como a natureza dos pagamentos em 
causa. Neste contexto, para o período de 2007-2013, o objetivo do controlo é assegurar que o risco residual cumulativo de 
cada programa não excede 2%, cumulativamente, com base em todos os resultados disponíveis em matéria de audito -
ria. Relativamente ao período de 2014-2020, o regulamento introduz a aceitação anual das contas e, por conseguinte, 
a aceitação anual pela Comissão de blocos de despesas legais e regulares, assim como a aprovação de um relatório final 
de execução de cada programa, como condição para a aceitação do saldo final.
No que diz respeito ao Feader, 2007-2013 e 2014-2020, o legislador previu para o encerramento, com base no apuramento 
financeiro anual das contas, a possibilidade de aplicação de correções financeiras através de auditorias de conformidade 
após o pagamento do saldo final. Os relatórios anuais de atividades continuarão a fornecer dados sobre a execução das 
medidas de desenvolvimento rural e a comunicar informações sobre a conformidade com base nos exercícios de apura -
mento financeiro anual e nos resultados das auditorias de conformidade.
A Comissão não está em condições, nesta fase, de assumir qualquer compromisso específico em relação às propostas 
legislativas para o período pós-2020.
125
No domínio do desenvolvimento rural, a Comissão estabeleceu processos destinados a garantir a gestão adequada dos 
riscos relativos à legalidade e regularidade das operações subjacentes, tendo em conta o caráter plurianual dos progra -
mas, bem como a natureza dos pagamentos em causa com o objetivo de o risco remanescente para o orçamento da UE 
não exceder 2%.
A legalidade e a regularidade das despesas são objeto de controlo através do procedimento de apuramento de conformi -
dade realizado de modo separado e independente do exercício de encerramento. Na sequência de um procedimento de 
apuramento de conformidade, são impostas as correções financeiras.
No atual quadro jurídico, as decisões de apuramento de conformidade podem continuar a ser tomadas mesmo após 
o encerramento do programa.
Respostas da Comissão 90
Resposta comum da Comissão aos pontos 126 e 127 .
Para o período de 2007-2013, não existe, de facto, qualquer base jurídica que permita à Comissão associar diretamente 
o pagamento do saldo final no momento do encerramento aos resultados concretos a nível do programa/eixo prioritário.
O facto de não haver uma estreita relação normativa entre o desempenho e os pagamentos não significa que a aprecia -
ção e a avaliação de desempenho dos programas não tenham lugar.
Para o período de 2014-2020, o quadro de desempenho instituído vai estabelecer uma relação entre os pagamentos 
e a concretização das realizações e dos resultados a nível do eixo prioritário.
Recomendação 2
A Comissão não aceita esta recomendação.
A Comissão não está em condições, nesta fase, de assumir qualquer compromisso específico em relação às propostas 
legislativas para o período pós-2020.
No domínio da política de coesão, as regras em vigor para o período de programação 2014-2020 já preveem os elementos 
solicitados pelo Tribunal no âmbito dos dois travessões. 
No que se refere à segunda parte da recomendação sobre o desempenho, o artigo 22.º, n.º 7, do Regulamento «Disposi -
ções comuns» já autoriza a Comissão a aplicar as correções financeiras, caso conclua que houve uma falha grave na rea -
lização dos objetivos referentes apenas aos indicadores financeiros, aos indicadores de resultados e às principais etapas 
de execução estabelecidos no quadro de desempenho.
A Comissão considera que um maior alinhamento entre diferentes domínios políticos não deve comprometer as sinergias 
obtidas na gestão dos dois fundos da PAC: FEAGA e Feader. A importância de preservar as sinergias entre os dois pilares 
(FEAGA e Feader) foi reconhecida pelo legislador [considerando 4 do Regulamento (UE) n.º 1303/20134].
Recomendação 3
A Comissão não aceita esta recomendação.
A Comissão continuará a informar a autoridade orçamental em total transparência sobre a execução do programa, 
nomeadamente sobre os resultados do encerramento. Contudo, a Comissão não está em condições, nesta fase, de assu -
mir qualquer compromisso específico em relação às propostas legislativas para o período pós-2020.
4 «No que se refere à política agrícola comum (PAC), já foram obtidas sinergias consideráveis através da harmonização e do alinhamento das regras 
de gestão e de controlo para o primeiro pilar (Fundo Europeu Agrícola de Garantia — FEAGA) e para o segundo pilar (Feader). A estreita ligação 
entre o FEAGA e o Feader deverá ser mantida, e as estruturas já criadas nos Estados-Membros deverão ser preservadas».
Respostas da Comissão 91
129
A Comissão está vinculada pelo quadro jurídico em vigor, aprovado pelo legislador.
A sobreposição entre dois períodos é necessária, dado que muitas operações levam vários anos a ser executadas e haverá 
sempre uma fase de arranque e uma fase de conclusão.
Os serviços da Comissão incentivaram os Estados-Membros a reforçar as suas capacidades relacionadas com o encerra -
mento e a utilizarem, para o efeito, as dotações para assistência técnica do período de 2007-2013 ou de 2014-2020.
O processo de encerramento começou a ser preparado antes do termo do período de elegibilidade e iniciou o seu pleno 
curso logo após decorrido o referido período. Com efeito, foram concedidos aos Estados-Membros dois anos suplemen -
tares (três anos, no caso dos programas do período 2014-2020) para a execução dos seus programas. Tal permite uma 
melhor gestão e absorção dos programas, tendo em conta a necessidade de serem executados projetos plurianuais, reduz 
a pressão e a carga de trabalho para as autoridades envolvidas e permite uma melhor transição entre períodos.
130
A Comissão está firmemente convicta de que interrupção da sobreposição de períodos de elegibilidade resultará numa 
menor execução das políticas.
131
O prazo mais curto previsto para o desenvolvimento rural pode ser explicado pelo facto de a certificação e o processo de 
apuramento de contas existir há mais de uma década e, em termos gerais, poder dizer-se que os organismos de certifica -
ção e os organismos pagadores compreendem os requisitos.
A Comissão considera que há necessidade de equilíbrio entre a redução dos encargos administrativos e a garantia ofere -
cida quanto à legalidade e regularidade das despesas.
Recomendação 4
A Comissão não aceita esta recomendação.
A Comissão está firmemente convicta de que a eliminação da sobreposição dos períodos de elegibilidade contribuirá 
para abrandar a execução das políticas, reduzirá a possibilidade de serem adotadas decisões relativamente a projetos 
plurianuais no último ano do período de execução, pelo facto de impor encargos administrativos adicionais, e causará 
perturbações a nível da transição entre períodos. No que diz respeito ao Feader, a eliminação da sobreposição afetaria 
negativamente a boa execução dos compromissos ambientais plurianuais, bem como os projetos de empresas em fase 
de arranque baseados em planos de negócios plurianuais.
Respostas da Comissão 92
133
A Comissão considera que estão estabelecidos prazos para todos os principais domínios pertinentes para 
o encerramento.
Relativamente à política de coesão, os principais domínios pertinentes para o encerramento são a execução (referida no 
relatório final de execução), a legalidade e a regularidade das despesas (abordadas na declaração de encerramento e no 
relatório final de controlo) e, por último, a declaração final de despesas. Para estes domínios, os prazos são indicados 
no regulamento. Em especial, a Comissão dispõe de um prazo de cinco meses para informar o Estado-Membro do seu 
parecer sobre o conteúdo do relatório final de execução e da declaração de encerramento. Relativamente aos grandes 
projetos no período de 2007-2013, continuam por aprovar menos de 2% desses projetos.
Em relação ao desenvolvimento rural, os prazos principais são referidos na legislação (por exemplo, entrega dos docu -
mentos de encerramento, pagamento final). Contudo, não estão definidos alguns prazos que prevejam tempo suficiente 
para assegurar um encerramento correto e a proteção do orçamento da UE.
Recomendação 5
A Comissão observa que esta recomendação é dirigida aos Estados-Membros.
Recomendação 6
A Comissão aceita esta recomendação.
A Comissão procede atualmente ao tratamento das decisões sobre os restantes grandes projetos relativos ao período de 
2007-2013 com vista à sua adoção, na medida do possível, até ao final de 2016. Foram definidos procedimentos para ado -
tar decisões relativas a grandes projetos no prazo de três meses, como exigido pela regulamentação. De todos os grandes 
projetos referentes ao período de 2007-2013, continuam por aprovar menos de 2%.
No que diz respeito ao período de programação de 2014-2020, a Comissão acelerou o tratamento dos grandes projetos 
que estão atualmente a ser aprovados, em média, em 110 dias.
Resposta comum da Comissão aos pontos 134 e 135.
Em geral, as orientações sobre o encerramento não podem ser consideradas requisitos adicionais, destinam-se antes 
clarificar a interpretação da Comissão sobre as disposições aplicáveis, bem como as suas expectativas. Fornecem também 
algumas recomendações aos Estados-Membros que, se forem seguidas, deverão facilitar o processo de encerramento. 
Desta forma, as orientações asseguram aos Estados-Membros uma maior coerência e transparência das regras e, como tal, 
dão-lhes garantias no que respeita aos requisitos de encerramento da Comissão.
A Comissão observa que o Tribunal considera esse esclarecimento útil e adequado, por exemplo, para a taxa de risco 
residual (ver pontos 123 e 135).
A Comissão explicou a sua posição quanto à possibilidade jurídica oferecida no artigo 78.º, n.º 6, do regulamento geral 
para o período de 2007-2013, ou seja, considerar despesas elegíveis para os instrumentos financeiros no momento do 
encerramento. Ver resposta da Comissão à recomendação n.º 3 do relatório anual do Tribunal de 2015.
A Comissão remete igualmente para a sua resposta ao ponto 89.
Respostas da Comissão 93
A Comissão considera que as orientações de encerramento clarificam de forma adequada as regras específicas para 
o escalonamento de projetos de pequena dimensão, e não irão complicar o processo de encerramento.
137
A Comissão considera que a preparação interna para o encerramento está no bom caminho a fim de garantir um processo 
de encerramento sem problemas.
É da responsabilidade dos Estados-Membros garantir a divisão adequada das tarefas e a coordenação no âmbito da admi -
nistração nacional.
138
A Comissão sublinha que, para o encerramento do período de programação de 2007-13, o risco de reduções injustificadas 
das taxas de erro finais comunicadas pelos Estados-Membros é atenuado pela emissão dos relatórios de controlo anuais 
e a aplicação de correções financeiras nos casos em que as taxas de erro residual são superiores ao nível de materialidade. 
A Comissão analisa exaustivamente e valida as taxas de erro comunicadas pelas autoridades de auditoria no período 
e no momento do encerramento. Este processo é revisto anualmente pelo Tribunal de Justiça.
Resposta comum da Comissão aos pontos 139 e 140.
Importa salientar que apenas para um número limitado de grandes projetos é necessária uma notificação de auxílio esta -
tal (não é necessária a notificação, por exemplo, se não se tratar de um auxílio estatal ou se o projeto for abrangido pelo 
âmbito de aplicação de um regulamento de isenção por categoria ou de um regime de auxílios aprovado).
A Comissão remete para a sua resposta à recomendação 4 no Relatório Especial n.º 24/2016.
No que diz respeito à verificação da conformidade de grandes projetos com as regras em matéria de auxílios estatais, 
a Comissão rejeitou a recomendação, uma vez que considera que tal é contrário aos objetivos prosseguidos pela Comis -
são através das orientações dadas aos Estados-Membros em 2012, ou seja, não analisar sistematicamente os projetos 
aprovados antes dessa data, deixando aos Estados-Membros a possibilidade de notificar ou não, e proporcionar estabili -
dade aos Estados-Membros e aos beneficiários no que diz respeito ao tratamento de tais projetos.
141
Relativamente ao desenvolvimento rural, a Comissão está ciente de que, tal como para qualquer outra medida gerida por 
um organismo pagador, o risco de declaração de despesas inelegíveis se encontra presente nos instrumentos financeiros.
No entanto, a Comissão gostaria de sublinhar que, já em anteriores auditorias, alertou os Estados-Membros no sentido de 
se verificarem eventuais despesas irregulares.
Já estão previstas auditorias destinadas ao encerramento dos fundos de garantia, que podem dar origem a correções 
financeira, se necessário.
No que se refere à elegibilidade das despesas relativas aos instrumentos financeiros e adiantamentos contratuais, já 
foram prestados esclarecimentos específicos às autoridades nacionais para a garantia das mesmas no momento do 
encerramento.
No domínio da política de coesão, a Comissão remete para a sua resposta aos pontos 100 e 107.
Respostas da Comissão 94
Recomendação 7
A Comissão aceita esta recomendação.
No que se refere à elegibilidade das despesas relativas aos instrumentos financeiros e adiantamentos contratuais, já foram 
prestados esclarecimentos específicos às autoridades nacionais para a garantia das mesmas no momento do encerramento.
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Etapa Data
Adoção do PGA / Início da auditoria 15.9 .2015
Envio oficial do projeto de relatório à Comissão (ou outra entidade auditada) 13.10.2016
Adoção do relatório final após o procedimento contraditório 14.12.2016
Receção das respostas oficiais da Comissão (ou de outra entidade auditada) em todas as línguas 25.1 .2017
No final de um período de programação, os programas 
de coesão e de desenvolvimento rural têm de ser 
encerrados e objeto de liquidação financeira. Quer 
a Comissão quer os Estados-Membros têm a seu cargo 
tarefas e responsabilidades específicas no processo 
de encerramento. Na presente auditoria, o Tribunal 
examinou se as normas e os procedimentos aplicáveis 
ao encerramento proporcionam à Comissão e aos 
Estados-Membros um quadro para um encerramento 
eficiente e oportuno dos programas. No cômputo geral, 
o Tribunal concluiu que as orientações da Comissão para 
o encerramento do período de 2007-2013, tanto na 
coesão como no desenvolvimento rural, proporcionam 
um quadro adequado para uma preparação eficaz do 
encerramento pelos Estados-Membros, mas identificou 
algumas insuficiências e riscos que carecem de resolução 
durante o exercício de encerramento. O Tribunal formula 
igualmente um conjunto de recomendações relativas ao 
quadro legislativo pós-2020.
TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU