COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 22.10.1996 
COM(96) 500 final 
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO 
A IMPLEMENTAÇÃO DA 
LEGISLAÇÃO COMUNITÁRIA EM MATÉRIA 
DE AMBIENTE 

COMUNICAÇÃO SOBRE A IMPLEMENTAÇÃO DA 
LEGISLAÇÃO COMUNITÁRIA EM MATÉRIA DE AMBIENTE 
Parte I: Introdução 
Antecedentes 
Posição actual sobre a implementação da legislação comunitária em matéria de ambiente 
Carácter específico da legislação comunitária em matéria de ambiente 
Poderes de implementação , 
Âmbito e objectivos 
Estrutura da Comunicação 
Parte II: Novos domínios de acção 
As tarefas de inspecção dos Estados-membros 
Denúncias em matéria ambiental e processo de investigação nos Estados-membros 
Acesso à justiça 
Parte Hl: Reforço dos sistemas existentes 
Qualidade das propostas de legislação 
O processo legislativo 
Sanções a nível dos Estados-membros 
Transparência 
Processo consultivo da Comissão 
Processo consultivo dos Estados-membros 
Estratégia de informação para a política e a legislação comunitária em matéria de 
ambiente 
Reforço da cooperação 
Relatórios, monitorização e avaliação 
Avaliação da eficácia das medidas 
Agência Europeia do Ambiente 
Promover o conhecimento da legislação comunitária em matéria de ambiente 
Financiamento comunitário e implementação da legislação comunitária em matéria de 
ambiente 
Parte IV: Conclusão 
Anexo I: Definições 
Anexo II: Problemas de implementação por sector 
PARTE I: INTRODUÇÃO 
Antecedentes 
1. A Comunidade encontra-se num ponto crucial da sua política de ambiente. A 
primeira fase da sua política, que consistiu em legislar sobre os principais problemas 
ambientais que se colocam à Comunidade, desenvolveu-se substancialmente em 
resultado do trabalho comunitário durante as duas últimas décadas para criar um 
quadro jurídico destinado a garantir um elevado nível de protecção do ambiente em 
todos os seus aspectos. Foram adoptados mais de 200 actos de legislação ambiental 
da Comunidade. A maior parte são directivas, que tendo dado inicialmente origem 
a problemas de transposição2 e conformidade, suscitam hoje, na medida em que já 
foram transpostas na sua maioria, questões de aplicação prática3 e controlo de 
aplicação4, enquanto que os regulamentos levantam apenas algumas questões de 
aplicação prática e de controlo de aplicação. 
2. Estamos agora a entrar numa segunda fase de reforço e consolidação do acervo 
comunitário introduzindo modificações nas actuais tendências, práticas e atitudes. O 
5o programa de acção da Comunidade em matéria de ambiente, sobre o tema do 
ambiente e do desenvolvimento sustentável, que foi recentemente revisto e objecto 
de uma proposta da Comissão no sentido de tornar mais rápida a sua 
implementação5, estabeleceu várias prioridades para este trabalho. A implementação 
e o controlo de aplicação de acordo com o princípio da responsabilidade partilhada 
constitui um desses elementos-chave, a par da revisão e/ou simplificação de alguma 
da legislação existente e do alargamento do conjunto de instrumentos disponíveis 
através de iniciativas comunitárias em matéria de acordos voluntários e de 
instrumentos fiscais e económicos. 
3. Só será possível atingir o objectivo de um elevado nível de protecção do ambiente 
com uma correcta implementação do nosso quadro jurídico. Se o importante acervo 
comunitário em matéria de ambiente não for devidamente respeitado e igualmente 
aplicado em todos os Estados-membros, as futuras políticas ambientais da 
Comunidade não poderão ser eficazes e os objectivos do Tratado não serão 
cumpridos de forma completa e permanente. O ambiente ficará sem protecção ou o 
nível de protecção nos vários Estados-membros e regiões da Comunidade será 
desigual, podendo mesmo levar a distorções de concorrência. 
4. Neste contexto, também é importante referir que, ao preparar o alargamento da 
União, a Comissão está a trabalhar em estreita colaboração com as autoridades dos 
Ver definição no Anexo I. 
Ver definição no Anexo I. 
Ver definição no Anexo I. 4 
Relatório intercalar da Comissão sobre a evolução da aplicação do programa da Comunidade 
Europeia de Política e Acção em Matéria de Ambiente e Desenvolvimento Sustentável "Em direcção 
a um Desenvolvimento Sustentável", COM (95) 624 final, e proposta de decisão do Parlamento 
Europeu e do Conselho relativa à sua revisão, COM 95 647, de 24.1.1996. 
países candidatos para os assistir na adopção e implementação da legislação 
comunitária em matéria de ambiente.6 
Posição actual sobre a implementação da legislação comunitária em matéria de 
ambiente 
5. Neste contexto, existem pontos fracos na actual situação no que se refere à 
implementação da legislação comunitária em matéria de ambiente, e é necessário 
adoptar novas acções para melhorar a situação. As estatísticas da Comissão sobre a 
implementação mostram o seguinte: em 1995, os Estados-membros notificaram 
medidas de implementação para apenas 91% das directivas comunitárias no domínio 
do ambiente, deixando por transpor um número de directivas que nalguns Estados-
Membros pode atingir 20 ou 227. No mesmo ano, a Comissão registou um total de 
265 suspeitas de infracção à legislação comunitária em matéria de ambiente com 
base em denúncias feitas pelo público, em perguntas e petições parlamentares e em 
casos detectados pela Comissão: isto representa mais de 20% das infracções 
registadas pela Comissão nesse ano8. Em Outubro de 1996, existiam mais de 600 
denúncias e processos por infracção em matéria ambiental contra Estados-membros, 
estando 85 deles a aguardar decisão do Tribunal de Justiça. 
6. Os processos por infracção levantados pela Comissão mostram a forma como surgem 
na Comunidade os problemas de implementação. Alguma legislação causa 
dificuldades semelhantes na maior parte dos Estados-membros: a Comissão teve que 
iniciar acções "horizontais" contra a maior parte dos Estados-membros no que 
respeita à notificação dos habitats no âmbito da Directiva 92/43/CEE9 e à 
Directiva 91/676/CEE, relativa à protecção das águas contra a poluição causada por 
nitratos de origem agrícola10. Outros processos por infracção revelam a variedade dos 
problemas ambientais dentro da Comunidade: embora a eliminação dos resíduos seja 
uma grande preocupação para os cidadãos da União Europeia e seja a causa de 
numerosas denúncias à Comissão, em alguns Estado-membros a principal 
preocupação são as lixeiras clandestinas enquanto noutros o principal problema é o 
das emissões provenientes de incineradores de resíduos. Os processos por infracção 
mostram também a natureza intratável de alguns problemas ambientais: muitos dos 
10 Graças ao Programa PHARE, cerca de 100 milhões de ecus são afectados anualmente a projectos 
ambientais em países da Europa Central e Oriental, ajudando as autoridades nacionais e locais a 
adoptar e implementar a legislação comunitária em matéria de ambiente, através de programas de 
formação e do fornecimento de infra-estruturas. No que diz respeito a Chipre e Malta, a Comissão 
continuara a apoiar a harmonização de legislação no domínio do ambiente no âmbito do "acervo 
comunitário" e os preparativos para a sua adesão à União. 
Décimo Terceiro Relatório Anual sobre o Controlo da Aplicação da Legislação Comunitária 
(1995), Bruxelas, 29.5.1996 COM (96) 600 final. 
Os valores para 1994 e 1993 são 359 e 383 suspeitas de infracção registadas, representando 25% 
e 28,5%, respectivamente, do total de suspeitas de infracções registadas. Fonte: Décimo Segundo 
Relatório Anual sobre o Controlo da Aplicação da Legislação Comunitária (1994), Bruxelas, 
7.6.1995 COM(95) 500 final. 
JO n°L 206 de 22.7.92, p.7 
JO n°L 375 de 31.12.91, p.l 
processos actualmente em curso dizem respeito a directivas adoptadas nos anos 70: 
a Directiva 76/160/CEE, relativa à qualidade das águas balneares" e a Directiva 
76/464/CEE, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas 
lançadas no meio aquático da Comunidade12 são dois exemplos em que se verificam 
problemas persistentes de cumprimento em alguns Estados-membros. O Anexo II à 
presente comunicação dá exemplos mais pormenorizados, e por sector, dos 
problemas de implementação. 
Carácter específico da legislação comunitária em matéria de ambiente 
7. A própria natureza da protecção do ambiente cria desafios específicos para a 
legislação em matéria de ambiente, que são diferentes dos que se colocam aos outros 
domínios jurídicos. A protecção do ambiente deve ter em conta as complexas 
interdependências e inter-relações entre meios ambientais (atmosfera, água, solo) e 
biodiversidade: se não se tiver cuidado, as medidas adoptadas para proteger um meio 
podem afectar negativamente outro. Deve ter em mente as variações climáticas, 
sazonais e geográficas das condições ambientais13 (uma abordagem benéfica numa 
parte da Comunidade pode não o ser noutra). Deve reflectir um estado dos 
conhecimentos em permanente transformação (implicando muitas vezes a necessidade 
de grandes e urgentes inovações, adaptações e mudanças de método). Dadas as 
consequências potencialmente muito sérias da falta de previsão, deve em grande 
medida basear-se na formulação e interpretação, nos princípios da prevenção e da 
precaução14 e não numa abordagem correctiva. Na medida em que afecta a todos, 
deve incluir a participação de toda uma série de intervenientes, do Governo, da 
indústria e das empresas até do público em geral, implicando frequentemente um 
difícil exercício de equilíbrio. Como diz respeito a interesses gerais onde não há 
muitas vezes interesses de propriedade (ar e água limpos, uma sã biodiversidade), 
deve procurar estabelecer métodos que garantam a sua eficácia diferentes dos que são 
adequados noutros domínios jurídicos. 
8. Estas características ajudam a explicar a razão pela qual a implementação e controlo 
de aplicação da legislação comunitária em matéria de ambiente é complexa e muitas 
vezes insatisfatória. Estas características poderiam também ser encontradas noutros 
sectores da legislação comunitária mas são particularmente evidentes no domínio do 
ambiente. Estão sobretudo associadas à complexidade jurídica e técnica da matéria, 
o que dá origem a numerosos problemas de interpretação e de aplicação técnica, e 
à dificuldade de garantir uma boa coordenação entre as várias autoridades nacionais 
ligadas às fases de transposição, aplicação prática e controlo de aplicação. 
JOn°L31 de 5.2.76, p.l 
JOn°L 129, 18.5.76, p.23 
13 
14 Ver n° 2 e h° 3 do artigo 130°-R do Tratado: "A política da Comunidade no domínio do ambiente 
visará a um nível de protecção elevado, tendo em conta a diversidade das situações existentes nas 
diferentes regiões da Comunidade. " "Na elaboração da sua politica no domínio do ambiente, a 
Comissão terá em conta as condições do ambiente nas diversas regiões da Comunidade". 
Ver n° 2 do artigo 130°-R do Tratado. Estes princípios estão a evoluir à luz das circunstâncias e das 
novas perspectivas multidisciplinares. 
9. Efectivamente, a maior parte da legislação comunitária em matéria de protecção do 
ambiente é adoptada sob a forma de directivas que devem ser transpostas para o 
direito nacional, dando aos Estados-membros liberdade para efectuar a transposição 
da legislação da forma mais adequada às suas condições nacionais. Além disso, quer 
a legislação comunitária seja ou não adoptada sob a forma de directivas, os órgãos 
competentes e instituições dentro das administrações nacionais são os primeiros 
responsáveis pela aplicação concreta e diária, em todos os seus aspectos, tanto das 
medidas comunitárias de aplicação directa (isto é, os regulamentos) como da 
legislação nacional que as transpõe. No interior dos Estados-membros, unitários ou 
federais, a competência pela aplicação prática e controlo de aplicação da legislação 
comunitária em matéria de ambiente é muitas vezes partilhada ou confiada a 
diferentes níveis da administração pública. Esta descentralização do processo de 
implementação aumenta bastante a complexidade da implementação da política 
comunitária de ambiente, e assim a coordenação no âmbito do "processo de 
regulação"15 é necessária para uma plena e correcta implementação. Além disso, a 
complexidade das funções de inspecção e controlo de execução incluindo a 
monitorização de toda uma profusão de casos individuais exige efectivos de pessoal 
suficientes com qualificações profissionais adequadas e meios suficientes. Esta nem 
sempre é a situação em todos os Estados-membros. 
Poderes de implementação 
10. A Comissão, como guardiã do Tratado que institui a Comunidade Europeia, tem a 
responsabilidade de velar pela aplicação da legislação comunitária.16 Exerce esta 
responsabilidade sobretudo através do seu poder de instaurar processos por infracção 
contra os Estados-membros no âmbito do artigo 169° do Tratado. Este poder é um 
instrumento muito importante e necessário à Comissão para efeitos de controlo de 
aplicação, como o mostram as estatísticas sobre infracções já referidas. A Comissão 
tenciona continuar a fazer plena utilização dos seus poderes de execução com base 
no artigo 169°. 
11. Foi feita uma tentativa para melhorar a eficiência do procedimento previsto no artigo 
169° ao introduzir no Tratado de Maastricht a cobrança de sanções pecuniárias aos 
Estados-membros ao abrigo do artigo 171°, e esta disposição começa agora a ser 
aplicada. A Comissão fará também plena utilização do artigo 171° velando pelo 
respeito por parte dos Estados-membros de todas as suas obrigações em matéria de 
ambiente tal como definidas pelo Tribunal de Justiça nos acórdãos por ele emitidos 
sobre processos instaurados ao abrigo do artigo 169°, com o objectivo de conseguir 
um forte efeito dissuasor. Outros progressos na utilização do artigo 169° deverão 
resultar das propostas contidas na recente revisão pela Comissão do seu regulamento 
interno no que respeita à utilização que é feita dos artigos 169° e 171o17. Esta 
importante revisão das práticas e procedimentos da Comissão deverá aumentar 
Ver definição no Anexo I. 
16 
17 Artigo 155°: "A fim de garantir o funcionamento e o desenvolvimento do mercado comum, a 
Comissão vela pela aplicação das disposições do presente Tratado bem como das medidas tomadas 
pelas instituições por força deste ...". 
Ver também a comunicação relativa à aplicação do artigo 17Io do Tratado, JO n° C 242 de 21.8.96, 
p.6. 
consideravelmente a rapidez e eficácia na utilização dos poderes que lhe são 
confiados no âmbito desses artigos. 
12. Deve, contudo, reconhecer-se que o procedimento no âmbito do artigo 169° pode ser 
demorado e formal, e que não foi especialmente concebido tendo em mente os 
processos instaurados em matéria de ambiente. Na medida em que funciona com 
base em decisões e acções posteriores à sua adopção, mesmo que seja aplicada 
legislação comunitária em resultado deste artigo, não será sempre a melhor forma 
de evitar situações de degradação ou de danos causados ao ambiente. 
13. Levantam-se outros problemas fundamentais com a utilização do artigo 169° e artigo 
171° como únicos meios de aplicação da legislação comunitária em matéria de 
ambiente, para além das limitações já referidas. Muitos regulamentos e directivas em 
matéria de ambiente têm que ser aplicados diariamente por grandes números de 
pessoas em todos os Estados-membros. Não seria possível nem prático que todas as 
acções em justiça resultantes destes processos fossem canalizadas através de uma 
única autoridade de implementação, a Comissão, e um único tribunal, o Tribunal de 
Justiça. Além disso, o artigo 169° cria um "mecanismo de execução" comunitário que 
é dirigido apenas contra os Governos centrais dos Estados-membros: a Comissão é 
incapaz de fiscalizar no terreno a aplicação de cada uma das decisões (sejam elas 
voluntárias ou obrigatórias) necessárias para dar cumprimento à legislação 
comunitária. 
14. Do mesmo modo, não é possível a um sistema global de controlo da aplicação do 
direito comunitário ter em conta as estruturas jurídicas e administrativas a nível 
nacional, regional e local que deverão aplicar as medidas comunitárias em matéria 
de ambiente nos Estados-membros. A utilização dessas estruturas é essencial à 
incorporação da legislação comunitária em matéria de ambiente nos sistemas 
nacionais e à sua aplicação na prática. Assim, são necessários métodos alternativos 
de controlo de aplicação que possam dar a maior eficácia a essas condições nacionais 
e locais, essenciais para a boa protecção do ambiente. São, pois, indispensáveis 
soluções mais ambiciosas que possam ser alcançadas mediante alterações das práticas 
e procedimentos ao abrigo dos artigos 169° e 171° para garantir a boa implementação 
das medidas comunitárias em matéria de ambiente. 
15. Finalmente, há uma grande disparidade entre os mecanismos de inspecção do 
ambiente dos diferentes Estados-membros. Embora a Comissão, na sua qualidade de 
guardiã do Tratado, tenha a função de velar por que os Estados-membros cumpram 
a legislação comunitária em matéria de ambiente, não existem mecanismos aplicáveis 
em geral a nível da Comunidade para a verificação da aplicação prática dessa 
legislação no interior dos Estados-membros. Assim, a Comissão tem apenas poderes 
limitados para monitorizar a aplicação correcta da legislação comunitária em matéria 
de ambiente. Depende quase inteiramente das informações que lhe são fornecidas 
numa base ad hoc pelas denúncias, petições e perguntas orais e escritas do 
Parlamento Europeu, organizações não governamentais, meios de comunicação e dos 
próprios Estados-membros. Embora essas informações tenham grande valor para a 
Comissão na fase actual, o facto de ter por única base esses sistemas de comunicação 
e fontes de informação ad hoc e não verificáveis poderá vir a ter consequências 
graves para o ambiente a mais longo prazo. 
Âmbito e objectivos 
16. Tal como já se disse18 e se verá em mais pormenor nas Partes II e III da presente 
Comunicação, a especificidades do direito comunitário em matéria de ambiente dão 
origem a dificuldades e desafios específicos que se colocam à implementação, pelo 
que é necessário considerar com a maior atenção as soluções a aplicar para fazer face 
a essas dificuldades e desafios. A Comissão considera essencial uma implementação 
efectiva da sua legislação ambiental, na medida em que o fracasso dessa 
implementação poderá pôr em risco a credibilidade da Comunidade para os cidadãos 
no que toca à criação e instituição da sua futura política de ambiente. 
17. Além disso, a nível internacional a implementação da legislação e política em 
matéria de ambiente será um importante ponto a discutir no âmbito da revisão da 
Agenda 21, que terá lugar no quadro do seguimento a dar em 1997 à "Cimeira do 
Rio". Para que possa dar uma contribuição eficaz para este debate, a Comunidade 
deve nesse momento ter em pleno funcionamento as suas próprias políticas de 
implementação. 
18. A presente Comunicação constitui o início da contribuição da Comissão para fazer 
avançar os objectivos da Comunidade nesta área. Procura assegurar uma plena e 
correcta transposição das legislações ambientais dentro da Comunidade a todos os 
níveis, bem como a sua aplicação e o controlo dessa aplicação de forma uniforme 
em toda a Comunidade de maneira a garantir a protecção do ambiente europeu. A 
tarefa da Comissão, na sua qualidade de guardiã do Tratado nos termos do artigo 
155°, está a melhorar graças a uma abordagem abrangente relativamente à 
implementação e ao controlo de aplicação e à apresentação de propostas de 
melhoramento a todos os níveis, sendo a presente Comunicação uma resposta a 
exigências de opinião política e pública nesse sentido19. O Parlamento Europeu, em 
especial, tem sempre dado todo o seu apoio ao reforço da eficácia da acção da 
Comissão nessa matéria; este compromisso foi mais uma vez sublinhado na sessão 
conjunta "Desafios à protecção do ambiente: fazer funcionar a legislação", 
organizada conjuntamente pelo Parlamento e a Comissão, e realizada em 30 de Maio 
de 1996. A abordagem feita pela comunicação é ampla: apresenta a imagem global 
das questões de implementação, aplicação prática e controlo de aplicação da 
legislação comunitária em matéria de ambiente. A abordagem adoptada por esta 
comunicação tem igualmente em conta a metodologia do "processo de regulação" 
que demonstra em etapas sucessivas todos os problemas relacionados com a 
implementação (legislação, transposição, aplicação prática, controlo de aplicação e 
revisão). 
19. O objectivo é apresentar uma análise clara das questões abrangidas por esta ampla 
abordagem e divulgar as mesmas (a todos os níveis - cidadãos, ONG, órgãos 
regionais, Governos dos Estados-membros e instituições comunitárias). À luz dessa 
análise, o objectivo da comunicação é chamar a atenção para as obrigações dos 
18 
19 Ver pontos 7 a 9 anteriores. 
A importância da implementação da legislação comunitária foi sublinhada pelos Estados-membros 
na 19a Declaração ao Tratado da União Europeia e pelo Presidente Santer no seu discurso de 
investidura ao Parlamento Europeu, bem como na proposta da Comissão de decisão do Parlamento 
Europeu e do Conselho relativa à revisão do programa de politica e de acção da Comunidade 
Europeia no domínio do ambiente e do desenvolvimento sustentável: "Em Direcção a um 
Desenvolvimento Sustentável". 
vários intervenientes no "processo de regulação" (Comissão, Estados-membros, 
órgãos regionais e locais, indústria, cidadãos e organizações não governamentais) na 
"responsabilidade partilhada"20 pela aplicação da legislação comunitária em matéria 
de ambiente, de forma a aumentar a eficiência e eficácia da política e legislação em 
matéria de ambiente, com o consequente melhoramento do ambiente europeu. O 
resto da comunicação estabelece orientações para chegar às soluções que melhorem 
a implementação e controlo de aplicação da legislação comunitária em matéria de 
ambiente a todos os níveis necessários e permitam alcançar os objectivos ambientais 
atribuídos à Comunidade pelo Tratado. 
Estrutura da Comunicação 
20. Os problemas de implementação, aplicação e controlo de aplicação foram 
examinados tendo em conta a estrutura oferecida pelo "processo de regulação". Este 
exame mostrou ser necessária uma gama mais ampla de acções destinadas a incluir 
aspectos que possam ser considerados inovadores, de modo a poder atingir objectivos 
específicos para os quais os mecanismos existentes parecem não ser totalmente 
adequados ou eficientes, bem como o reforço dos mecanismos e procedimentos 
existentes de forma a torná-los mais eficazes. As Partes II e III da Comunicação 
tratam, respectivamente, da "abordagem inovadora" e do "reforço", dois métodos 
estreitamente ligados para alcançar os objectivos gerais previstos, isto é, uma boa 
implementação e controlo de aplicação da legislação comunitária em matéria de 
ambiente. 
21. Os novos domínios abrangidos pela Parte II terão de ser examinados e, se aprovados, 
aplicados graças a procedimentos adequados a decidir mais tarde na medida em que 
se referem a: 
- desenvolvimento de critérios mínimos à escala comunitária para a execução de 
trabalhos de inspecção pelas autoridades dos Estados-membros; 
- funcionamento das denúncias e dos procedimentos de investigação ambiental no 
interior dos Estados-membros, que receberão e examinarão denúncias apresentadas 
pelo público sobre a implementação da legislação comunitária em matéria de 
ambiente; 
- aumento das oportunidades de tratamento dos processos ambientais pelos tribunais 
nacionais, através de um maior acesso à justiça nas questões ligadas à legislação 
comunitária em matéria de ambiente. 
22. A acção nestes três domínios representará um progresso importante no sentido da 
aplicação equilibrada da legislação comunitária em matéria de ambiente em todos os 
Estados-membros e fornecerá aos cidadãos europeus melhores fontes de informação 
e meios de encontrar soluções para os problemas que possam ter no domínio da 
protecção do ambiente. Em certa medida, irá também tomar os Estados-membros 
20 Programa de política e de acção da Comunidade Europeia no domínio do ambiente e do 
desenvolvimento sustentável: "Em Direcção um Desenvolvimento Sustentável"; JO n° C 138, 
17.5.93. Ver também relatório intercalar da Comissão sobre a implementação deste 5oprograma de 
acção - COM(95) 624 final, 10.1.1996. 
10 
mais conscientes da sua responsabilidade para assegurar a protecção do ambiente 
mediante uma efectiva aplicação e controlo de aplicação da legislação ambiental no 
terreno. 
23. O reforço do sistema existente, nomeadamente as questões referidas na Parte III, é 
igualmente uma questão de prioridade, na medida em que constitui a base para se 
obter uma rápida e correcta implementação e controlo de aplicação. Uma grande 
parte das acções necessárias neste contexto pode ser tratada pela Comissão e/ou os 
Estados-membros sem necessidade de aprovação de medidas formais. A Comissão 
adoptará todas as iniciativas adequadas para as tornar efectivas o mais rapidamente 
possível. 
00000O00000 
PARTE II: NOVOS DOMÍNIOS DE ACÇÃO 
24. A transposição é uma fase extremamente importante do processo de implementação 
quando se trata de directivas. A maior parte da legislação ambiental da CE é 
constituída por directivas que não são, em princípio, directamente aplicáveis nos 
Estados-membros e requerem, portanto, medidas adicionais de implementação que 
só serão aplicáveis como legislação nacional de origem comunitária. 
Consequentemente, uma rápida transposição garante que a legislação comunitária 
passe a ser aplicável em todos os Estados-membros mais ou menos ao mesmo tempo, 
e uma correcta transposição (conformidade) garante que a legislação nacional tenha 
mais ou menos o mesmo conteúdo e atinja os resultados exigidos pelas directivas da 
Comunidade. 
25. Ao abrigo do artigo 155°, a Comissão tem por obrigação velar pela transposição 
rápida e correcta pelos Estados-membros, utilizando pressão política e, se necessário, 
recorrendo ao Tribunal de Justiça nos termos dos artigos 169° e 171° do Tratado. 
Pode também ter de vigiar a aplicação prática da legislação e o controlo da sua 
aplicação em geral de modo a assegurar que são efectuadas de forma satisfatória. 
Contudo, trata-se de mecanismos de controlo de aplicação da Comunidade dirigidos 
apenas aos Governos centrais dos Estados-membros. A Comissão não pode, pura e 
simplesmente, fiscalizar milhares de decisões individuais adoptadas anualmente em 
conformidade com a legislação ambiental transposta ou directamente aplicável, nos 
vários sectores e aos vários níveis de autoridade de cada Estado-membro. A 
aplicação diária e controlo de aplicação dessa legislação em casos concretos deve ser 
assegurada pelas autoridades dos Estados-membros através de mecanismos que 
reforçarão a execução e, ao mesmo tempo, tornarão mais fácil o controlo dos 
Estados-membros pela Comissão. 
As tarefas de inspecção dos Estados-membros 
26. O artigo 5° do Tratado, tal como foi interpretado pelo Tribunal de Justiça no 
Processo n° 68/8821, obriga os Estados-membros a elaborar disposições necessárias 
21 Acórdão de 21.9.89, Processo 68/88 (1989) - Colectânea da Jurisprudência 2965, pontos 23 e 24. 
11 
para asegurar o controlo da aplicação efectiva, e que sejam proporcionais e 
equivalentes às das legislações nacionais. Este princípio geral da legislação 
comunitária, embora fundamental, resultou numa grande disparidade de instâncias 
ou mecanismos de controlo de aplicação entre os Estados-membros, alguns dos quais 
consagram recursos importantes à criação de serviços de inspecção ou outras 
agências dotados de grandes meios, encarregados de fiscalizar a aplicação prática da 
legislação comunitária em matéria de ambiente enquanto outros Estados-membros 
prevêem menos meios ou mesmo nenhuns. Além disso, nos casos em que se prevêem 
meios, estes assumem formas variadas: as competências de inspecção nem sempre 
são exercidas por um único órgão nacional, sendo muitas vezes descentralizadas ou 
partilhadas entre vários níveis de autoridade (local, regional, nacional, etc.). Em 
alguns casos, as inspecções ambientais constituem apenas uma parte das 
responsabilidades das respectivas autoridades competentes. Em alguns Estados-
membros, como a Dinamarca ou o Reino Unido, a autoridade competente, para além 
de fiscalizar a conformidade, adopta também decisões quanto à concessão de licenças 
ou instauração de processos para o controlo de aplicação, enquanto noutros Estados-
membros (como os Países Baixos) estas funções estão separadas. 
27. Esta grande disparidade não pode ser considerada satisfatória tendo em conta o 
objectivo do controlo de aplicação correcto e equilibrado em toda a Comunidade. Há 
necessidade de garantir que se realize um número mínimo de trabalhos de inspecção, 
tais como verificar se estão a ser aplicados na prática os requisitos da legislação 
comunitária em matéria de ambiente, nomeadamente no que se refere a emissões 
industriais e a normas de qualidade ambiental. Há também necessidade de garantir 
que seja este o caso em todos os Estados-membros. 
28. Devido à variedade das situações existentes entre Estados-membros aqui descritas, 
este objectivo poderá ser atingido graças à definição de orientações que deixem aos 
Estados-membros a liberdade de escolher as estruturas/mecanismos a utilizar para 
este fim. 
A Comissão poderia definir, em cooperação com os Estados-membros, essas 
orientações e formular recomendações para esse efeito. A rede IMPEL, descrita mais 
abaixo, poderia ajudar a definir critérios mínimos para a inspecção, e contribuir para 
a melhoria dos meios disponíveis, por exemplo no que se refere às competências 
necessárias à execução dos trabalhos de inspecção. 
Nessa base, sempre que existam e já estejam em funcionamento serviços de 
inspecção ou órgãos equivalentes, nos moldes previstos nas referidas orientações, não 
há necessidade de alterar as estruturas existentes. Quando não existem serviços de 
inspecção, a Comissão poderá considerar os possíveis meios, caso existam, de 
fornecer assistência ao aumento dos meios disponíveis para esse fim. 
29. Estes órgãos de inspecção poderão produzir e publicar anualmente relatórios sobre 
a experiência adquirida na realização das suas tarefas. Isto fornecerá uma informação 
útil sobre os problemas encontrados e resolvidos, os melhoramentos conseguidos, e 
poderia constituir uma base muito importante para a acção futura. 
Com efeito, os relatórios anuais, dos quais a Comissão seria informada, poderiam ser 
utilizados pela Comissão para verificar se estão a ser atingidos os objectivos da 
aplicação equilibrada e para avaliar se há necessidade de outras acções. Estas outras 
12 
acções poderiam ser, por exemplo, o estabelecimento futuro, a nível comunitário, de 
um órgão de competência limitada, encarregado de fiscalizar o cumprimento pelos 
órgãos nacionais das suas tarefas de inspecção. 
A Comissão considerará a possibilidade de formular recomendações para dar 
assistência aos Estados-membros na realização das suas tarefas de inspecção, 
mediante o estabelecimento de orientações, reduzindo assim a grande 
disparidade actualmente existente entre as inspecções dos Estados-membros. 
Será também estudada a necessidade de criação de um órgão de competência 
limitada encarregado da fiscalização. 
Denúncias em matéria ambiental e processo de investigação nos Estados-membros 
30. A experiência a nível comunitário nas questões relativas à aplicação e controlo de 
aplicação da legislação comunitária em matéria de ambiente foi obtida de várias 
formas. Numerosas denúncias são apresentadas à Comissão por cidadãos e 
organizações não governamentais. O Parlamento Europeu tem também uma 
participação considerável nestas questões: são enviadas petições ao seu Comité 
Petições, e um número cada vez maior de perguntas escritas e orais feitas pelos 
membros do Parlamento Europeu levantam questões sobre problemas ambientais. São 
também enviadas denúncias ao serviço europeu de mediação (Ombudsman), muitas 
vezes sobre questões que já foram tema não só de estudo da Comissão mas também 
de transmissão ao Parlamento. Muitos dos problemas ambientais transmitidos deste 
modo às instituições comunitárias resultam da falta de informação ou de 
mal-entendidos (por parte dos cidadãos ou dos órgãos administrativos) sobre questões 
essencialmente processuais. Os mecanismos à disposição das instituições 
comunitárias para tratar essas denúncias não são necessariamente os mais adequados 
ao problema. Essas denúncias poderiam também ser tratadas de forma mais eficiente 
a nível dos Estados-membros, no local onde surgiram e onde é mais fácil obter 
informações sobre os factos. 
31. A adopção de acções rápidas para implementar a legislação comunitária em matéria 
de ambiente dentro dos Estados-membros apresenta também algumas desvantagens 
que impedem a sua utilização eficaz para proteger o ambiente nesses casos. Alguns 
desses problemas surgem no que toca às questões de acesso à justiça que são 
discutidas na secção seguinte. No entanto, mesmo excluindo as questões do acesso, 
há problemas inerentes aos sistemas jurídicos, que incluem por exemplo os gastos 
de tempo e de meios financeiros que podem tornar inútil para os indivíduos a 
aplicação de legislação comunitária em matéria de ambiente: o litígio deveria ser 
uma solução de último recurso. Um processo não jurídico de investigação das 
denúncias poderia apresentar a vantagem de evitar estes problemas inerentes: poderia 
contribuir para uma resolução rápida e pouco dispendiosa das questões de uma forma 
mais acessível aos cidadãos e sem necessidade de assistência jurídica. 
32. As vantagens de encarar os problemas ambientais a nível local e não comunitário, 
associadas às características de rapidez, baixo custo e facilidade de utilização pelos 
cidadãos e organizações ambientais, poderiam, se aplicadas em toda a Comunidade, 
conduzir a importantes melhoramentos ao garantir uma correcta implementação da 
legislação comunitária em matéria de ambiente. A Comissão irá, pois, verificar se 
há necessidade de estabelecer critérios mínimos para um mecanismo processual de 
13 
tratamento das denúncias ambientais e de realização de investigações (uma função 
que poderia ser semelhante às funções do Ombudsman) nos casos em que surjam 
problemas relativos à aplicação prática c controlo de aplicação da legislação 
comunitária em matéria de ambiente por parte das autoridades públicas. Estas tarefas 
poderiam ser efectuadas dentro das estruturas existentes nos Estado-membros, ou 
através da criação de órgãos ad hoc. 
33. As orientações estabelecendo estes critérios mínimos teriam de ser estudadas 
cuidadosamente: poderiam cobrir, por exemplo, a competência para receber 
denúncias (por exemplo, de indivíduos ou de organizações não governamentais) 
relativas aos processos de decisão administrativa que afectem o ambiente, para pedir 
informações aos órgãos administrativos em resposta a essas denúncias, e para 
formular recomendações (que seriam mais de carácter persuasivo que legalmente 
vinculativo). Não seria necessário esse mecanismo regulamentar sobre questões de 
substância, que podem ser tratadas mais adequadamente pelos órgãos administrativos 
ou os tribunais, de acordo com os sistemas administrativos e jurídicos em vigor nos 
Estados-membros. 
34. Já existem em alguns Estados-membros procedimentos deste tipo, que podem 
assumir formas muito diferentes. Os dois principais modelos desses sistemas que se 
podem encontrar nos Estados-membros são a instituição do "ombudsman" 
independente e os sistemas de exame das decisões no interior das estruturas 
administrativas: os Estados-membros que já utilizam esses sistemas não deverão, em 
princípio, ter de introduzir alterações. Só nos Estados-membros onde tais sistemas 
não existem será necessário estabelecer modelos equivalentes de acordo com os 
critérios mínimos definidos nas orientações para preencher esta lacuna. 
35. Os mecanismos de denúncia ambiental e de investigação na matéria poderiam ter 
também competência para formular recomendações com o objectivo de resolver 
problemas ou melhorar o funcionamento da administração no que respeita à 
aplicação da legislação comunitária em matéria de ambiente. Mais uma vez, essas 
recomendações não deveriam ter carácter obrigatório mas sim uma forte autoridade 
moral que as faça respeitar de um modo geral. 
A Comissão estudará a possibilidade de formular recomendações para o 
estabelecimento de critérios mínimos para o tratamento a dar às denúncias e 
a realização de investigações em matéria de ambiente nos Estados-membros 
onde faltam esses mecanismos ou procedimentos. 
Acesso à justiça 
36. O recurso aos tribunais constitui o último recurso para resolver os problemas. 
Contudo, uma Comunidade baseada nas regras do Direito deve garantir o respeito 
das leis e, se necessário, fazê-las respeitar. O papel dos tribunais é essencial neste 
contexto, especialmente nas questões ambientais em que a fonte de um problema ou 
dano é geograficamente limitada mas os efeitos podem ser extensivos a uma grande 
área. O acesso à justiça está, em geral, suficientemente garantido se estiverem em 
causa interesses económicos. A aplicação da legislação concebida para criar o quadro 
para o funcionamento de empresas prósperas, por exemplo no sector industrial, 
comercial ou agrícola, será provavelmente encorajada pelos operadores económicos 
14 
dotados de recursos suficientes para lutar por essa aplicação. Não se passa 
necessariamente o mesmo com os interesses ecológicos. Os operadores económicos 
não consideram ser seu papel fiscalizar a obediência da legislação ambiental pelas 
outras empresas. 
37. O controlo da aplicação da legislação em matéria de ambiente, em contraste com 
outras áreas da legislação comunitária como o mercado interno e a concorrência, 
cabe portanto, principalmente, às autoridades publicas, e depende das suas 
competências, recursos e boa vontade. A sua capacidade de ter em conta a 
necessidade de proteger o ambiente pode ser limitada por qualquer um destes 
factores. Por isso, é importante que existam vias suplementares para melhorar o 
controlo da aplicação da legislação comunitária em matéria de ambiente. Em 
especial, as acções de organizações não governamentais e/ou dos cidadãos no sentido 
da aplicação e controlo de aplicação da legislação ambiental (nos tribunais 
administrativos, civis ou criminais, conforme as estruturas do Estado-membro em 
questão) contribuiriam para a protecção do ambiente. 
38. Como já se referiu, uma característica importante da legislação ambiental é a 
frequente falta de interesse privado no controlo da sua aplicação. O ambiente é 
muitas vezes caracterizado como "património comum". Isto implica também que a 
maior parte das vezes o conceito de propriedade não é aplicável a aspectos 
ambientais, como a atmosfera, o mar, a flora e a fauna selvagens. Por isso, sucede 
muitas vezes que a deterioração do ambiente não provoca uma reacção imediata e 
que, mesmo quando surge um problema, não existem meios para que os indivíduos 
possam recorrer à lei para resolver o problema, ou não existem soluções legais 
adequadas. Mesmo no caso da legislação comunitária em matéria de ambiente, pode 
dar-se o caso de importantes princípios gerais não poderem ser aplicados pelos 
indivíduos (por exemplo, o princípio do poluidor pagador, os princípios da 
prevenção e da precaução). 
39. A importância de uma maior participação do público no estabelecimento dos 
contornos da política ambiental no seu conjunto é amplamente reconhecida22 e todos 
os Estados-membros têm organizações não governamentais que gozam de alguns 
direitos de participação nas questões ambientais. Contudo, a capacidade do público, 
enquanto tal, de participar nas acções em justiça em matéria de aplicação e controlo 
de aplicação da legislação comunitária em matéria de ambientes varia muito dentro 
da Comunidade. Vai desde a participação em certos processos de autorização, 
passando pelo direito das organizações reconhecidas de pedir a anulação de decisões 
administrativas, até ao "actio popularis" a favor de objectivos ambientais. Pode, 
contudo, dizer-se que o público e os grupos de interesse público não têm, em geral, 
acesso suficiente aos tribunais nacionais dos Estados-membros no que toca às 
questões ambientais. 
40. Um melhor acesso das organizações não governamentais e dos indivíduos aos 
tribunais teria vários efeitos úteis na implementação da legislação comunitária em 
Segundo o princípio 10 da Declaração do Rio sobre Ambiente e Desenvolvimento, "a melhor forma 
de resolver os problemas ambientais é com a participação de todos os cidadãos interessados, ao nível 
correspondente ... Deve ser permitido um acesso efectivo aos procedimentos judiciais e 
administrativos, incluindo medidas de reparação e solução. " 
15 
legislação comunitária serem resolvidos de acordo com as exigências da mesma 
legislação. Em segundo lugar, e o que é provavelmente mais importante, terá um 
efeito geral de melhorar a aplicação prática e o controlo de aplicação da legislação 
comunitária em matéria de ambiente, na medida em que os potenciais responsáveis 
tenderão a respeitar esses requisitos de modo a evitar uma maior probabilidade de 
litígio. 
41. Finalmente, o acesso aos tribunais dos Estados-membros teria o efeito desejável de 
canalizar os litígios sobre o controlo de aplicação da legislação comunitária em 
matéria de ambiente para o nível mais adequado, o regional e nacional. O recurso 
aos tribunais dentro dos Estados-membros para o controlo de aplicação das medidas 
ambientais da Comunidade é desejável por várias razões. Uma delas é não haver 
possibilidade de os recursos em termos de tempo e de pessoal de que dispõe a 
Comissão e o Tribunal de Justiça do Luxemburgo virem alguma vez a ser suficientes 
para tratar nem sequer a maior parte dos processos ambientais que surgem em todos 
os Estados-membros por meio de acções directas levadas pela Comissão ao Tribunal 
de Justiça. Além disso, os tribunais dos Estados-membros estão melhor colocados 
que o Tribunal de Justiça para ter em conta durante o processo o contexto específico 
do ponto de vista jurídico, administrativo e ambiental de cada medida na sua 
aplicação a nível do Estado-membro, e para ter uma imagem mais clara dos factos 
graças às provas fornecidas pelas testemunhas e à nomeação de peritos. Além disso, 
estão melhor colocados para aprovar medidas provisórias, que são um instrumento 
extremamente útil para evitar os danos ao ambiente. 
42. As restrições ao acesso aos tribunais surgem sobretudo de duas formas. Em primeiro 
lugar, porque os procedimentos jurídicos nos Estados-membros levantam obstáculos 
à instauração de acções de execução em matéria de legislação ambiental. Assim, para 
instaurar um processo, será necessário provar a existência de um interesse especial. 
Por razões de história do Direito, esses interesses especiais são geralmente de 
natureza tal que podem ser facilmente satisfeitos por um proprietário ou operador 
económico, mas não tão facilmente pelos grupos de interesse em matéria de 
ambiente. Podem também não existir procedimentos judiciais adequados para 
permitir a protecção dos interesses ambientais: os procedimentos judiciais que são 
especificamente concebidos para protecção dos interesses económicos não podem 
proporcionar formas adequadas de acção e de solução para os problemas ambientais. 
Em segundo lugar, o custo da instauração de acções de execução em relação a 
interesses ambientais podem ser proibitivos. 
43. A Comissão tem à sua disposição várias opções para instaurar acções nestas matérias, 
incluindo numa primeira fase o recurso a abordagens "soft-law" (medidas legislativas 
atenuadas). Outros problemas semelhantes de acesso à justiça estão a ser 
considerados no contexto da acção da Comunidade em matéria de acesso dos 
consumidores à justiça.23 A Comissão incluiu também disposições sobre o acesso 
à justiça em várias propostas de directiva da Comunidade.24 Para garantir um 
controlo de aplicação mais efectivo da legislação comunitária em matéria de 
23 
24 COM(95) 712 final, JO n° C 107, 13.4.96, p.3. 
Ver, por exemplo, o artigo 4° da Directiva 90/313/CEE do Conselho, relativa à liberdade de acesso 
à informação em matéria de ambiente (JO n° L 158, de 23.6.90 p.56. 
16 
ambiente25, é necessária uma perspectiva mais vasta do que têm os indivíduos 
directamente afectados e incluir organizações representativas cujo objectivo seja a 
protecção do ambiente. Assim, uma forma possível de avançar para uma melhor 
aplicação e controlo de aplicação da legislação comunitária em matéria de ambiente 
seria garantir que as ONG ambientais reconhecidas pelos Estados-membros tenham 
a legitimidade necessária para mover acções em justiça contra as autoridades públicas 
dos Estados-membros. Se se optar por esse esquema, um primeiro passo nessa 
direcção poderia ser uma recomendação que encoraje os Estados-membros a alargar 
o acesso à justiça às organizações não governamentais. 
A Comissão estudará a necessidade de orientações sobre o acesso aos tribunais 
nacionais por parte de organizações representativas com o objectivo de 
encorajar a aplicação e controlo de aplicação da legislação comunitária de 
ambiente à luz do princípio da subsidiariedade, tendo em conta os diferentes 
sistemas jurídicos dos Estados-membros. 
00000O00000 
PARTE III: REFORÇO DOS SISTEMAS EXISTENTES 
44. As propostas apresentadas na Parte III da presente comunicação têm por objectivo 
melhorar algumas áreas da legislação e da política comunitária em matéria de 
ambiente em que as actuais práticas carecem das normas elevadas necessárias à 
protecção eficaz do ambiente: qualidade da legislação, transparência, cooperação a 
nível da Comunidade e dos Estados-membros, monitorização e avaliação dos efeitos 
da legislação, conhecimento da legislação comunitária em matéria de ambiente entre 
os que a praticam e integração do financiamento comunitário na implementação da 
. legislação ambiental comunitária.. 
Qualidade da legislação comunitária 
O processo legislativo 
45. Uma redacção clara da legislação é essencial para uma transposição conforme e a 
tempo, na medida em que as obrigações claras podem ser transpostas de forma fácil 
e correcta. As disposições ambíguas, pouco claras ou complicadas causam demoras, 
problemas de conformidade e de aplicação prática que conduzem a uma 
implementação incompleta ou desigual dentro da Comunidade. Uma vez que a 
Comissão tem o direito exclusivo de iniciativa em matéria de legislação ambiental 
comunitária, encontra-se em posição de ter em conta as potenciais dificuldades que 
possam ter os Estados-membros para transpor a medidas comunitária resultante. Com 
uma tal redacção das propostas e uma abordagem transparente, o processo de 
transposição é mais fácil para os Estados-membros. Pode, por exemplo, garantir que 
25 A legislação comunitária garante já que todos quantos sejam afectados directa e individualmente por 
uma decisão de uma instituição comunitária podem interpor recurso no Tribunal de Justiça das 
Comunidades Europeias, mas em matéria de ambiente existem por vezes dificuldades em identificar 
essas pessoas. 
17 
a legislação que dependa da adopção subsequente de medidas técnicas seja redigida 
de tal forma que os atrasos na adopção dessas medidas não imponham aos Estados-
membros prazos de implementação impossíveis, como aconteceu recentemente com 
as disposições técnicas relativas aos organismos geneticamente modificados26. As 
novas Orientações Gerais sobre Política Reguladora, adoptadas pela Comissão em 
Janeiro de 1996, que complementam as Regras de Técnica Legislativa ("Règles de 
technique législative") da Comissão, deverão melhorar a coerência da redacção 
dentro da Comissão. E essencial uma aplicação rigorosa dessas regras e orientações. 
46. É particularmente importante que, ao elaborar a proposta, o texto inicial seja tão 
claro quanto possível. Uma redacção complicada ou ambígua pode tornar mais 
difíceis as negociações das proposta e aumentará a probabilidade de falta de clareza 
da legislação, o que criará dificuldades à implementação por parte dos 
Estados-membros. Isto é válido tanto para as negociações no Conselho como para 
as alterações propostas pelo Parlamento Europeu. Embora a responsabilidade pela 
redacção e apresentação da proposta de uma nova directiva caiba à Comissão 
Europeia, os desenvolvimentos que se seguem dão-se ao longo de todo o processo 
legislativo no Conselho da União Europeia e no Parlamento Europeu. Uma redacção 
pouco clara e ambígua da legislação em matéria de ambiente é muitas vezes o 
resultado dos compromissos necessários a nível do Conselho ou na sequência das 
leituras do Parlamento Europeu27. Mesmo nessas fases mais avançadas do processo, 
a Comissão deveria encorajar a coerência, eficiência e carácter prático das propostas, 
se necessário alterando as suas próprias propostas ou retirando as propostas que já 
não correspondam aos objectivos desejados. 
47. Para concluir, é também importante que os próprios textos legislativos possam 
contribuir para a transparência do processo de implementação. Isto pode ser feito 
incluindo nos textos da legislação comunitária disposições garantindo que a 
informação sobre a implementação será publicada pelos Estados-membros ou pela 
Comissão. Algumas disposições desta natureza já se encontram incluídas, por 
exemplo no que se refere à publicação de relatórios ou à disponibilidade de 
informações para o público sobre a aplicação da medida28. Pode, contudo, ser 
conveniente que, para se conseguir a máxima transparência na implementação da 
legislação ambiental da Comunidade, esses textos incluam disposições exigindo a 
publicação pelos Estados-membros de informações adicionais em matéria de 
implementação, tais como as tabelas de transposição, indicando a criação da 
legislação nacional que implementa as disposições correspondentes das directivas. 
A Comissão velará por que todas as propostas de novas medidas ambientais da 
Comunidade ou de alterações às medidas já existentes sejam redigidas de 
acordo com os princípios da máxima clareza, transparência e certeza, de forma 
a tornar o processo de implementação mais simples e rápido. Durante o 
27 
28 Orientações da Comissão sobre a classificação adoptada nos termos da Directiva 94/5l/CE relativa 
à utilização confinada de microrganismos geneticamente modificados. 
Estes problemas devem-se à necessidade de a legislação comunitária estar disponível e ser igualmente 
válida nas onze línguas oficiais da Comunidade: os compromissos negociados numa língua podem 
ser difíceis de traduzir deforma satisfatória em todas as outras línguas. 
Por exemplo, o relatório sobre a implementação da Directiva 85/337/CEE, n° 3 do artigo 11°. 
18 
A Comissão velará por que todas as propostas de novas medidas ambientais da 
Comunidade ou de alterações às medidas já existentes sejam redigidas de 
acordo com os princípios da máxima clareza, transparência e certeza, de forma 
a tornar o processo de implementação mais simples e rápido. Durante o 
processo legislativo, a Comissão procurará cooperar com o Conselho da União 
Europeia e o Parlamento Europeu nas questões ligadas à redacção e proporá 
as suas próprias alterações de redacção sempre que estas se tornem necessárias 
em resultado das questões levantadas ou das alterações ao seu texto original 
feitas durante as negociações. 
Sanções a nível dos Estados-membros 
48. O artigo 5o do Tratado CE, tal como é interpretado pelo Tribunal de Justiça, exige 
que os Estados-membros introduzam sanções eficazes, proporcionadas e dissuasivas, 
destinadas a assegurar o cumprimento das disposições da legislação comunitária. 
Embora sejam os Estados-membros a decidir as sanções a aplicar, elas devem ser 
equivalentes às utilizadas para dissuadir as infracções à legislação nacional 
equivalente29. Como sublinhou a Comissão na sua Comunicação ao Conselho e ao 
Parlamento sobre o papel das sanções na implementação da legislação comunitária 
sobre mercado interno30, os sistemas nacionais de sanções pelo não cumprimento das 
obrigações impostas ao abrigo da legislação comunitária devem ser transparentes. A 
transparência é não só a chave da confiança mútua como permite também à 
Comissão avaliar os sistemas e limitar assim a acção comunitária ao estritamente 
necessário. 
49. A Comissão decidiu, pois, incluir nas suas propostas de legislação em matéria de 
mercado interno disposições explícitas estabelecendo que as medidas de 
implementação nacionais devem prever as sanções a aplicar pelos Estados-membros 
em caso de não cumprimento do disposto na directiva por pessoas individuais ou 
colectivas, e que a legislação relativa a essas sanções deve ser notificada à Comissão. 
Estas obrigações deveriam ser tornadas extensivas ao ambiente, de modo a permitir 
que haja em todos os Estados-membros sanções adequadas, sejam elas 
administrativas, civis ou penais, ou uma combinação de todas, segundo a escolha 
feita pelas autoridades nacionais, e que as mesmas sejam aplicadas na prática de 
forma a assegurar um controlo de aplicação equilibrado da legislação comunitária em 
matéria de ambiente. O facto de ser tornada pública a aplicação dessas sanções a 
nível dos Estados-membros e da Comunidade contribuiria para o seu efeito 
dissuasivo. 
50. A exigência geral de imposição de sanções já foi introduzida na legislação ambiental 
comunitária, como é o caso dos regulamentos de implementação da Convenção 
CITES, relativa ao comércio de espécies ameaçadas de extinção, e da Convenção de 
Basileia, relativa às transferências transfronteiras de resíduos perigosos. Outras 
disposições mais específicas, por exemplo a imposição de sanções administrativas 
como a retirada de licenças, poderiam ser também introduzidas, sempre que 
adequado, nas medidas comunitárias em matéria de ambiente. 
79 Acórdão de 21.9.89, Processo 68/88 (1989) - Colectânea da Jurisprudência 2965, pontos 23 e 24. 
30 COM(95) 162, de 03.5.1995. 
19 
Transparência 
Processo consultivo da Comissão 
51. A Comissão está consciente da necessidade de haver, ao formular a legislação em 
matéria de ambiente, um processo aberto e consultivo nas fases que precedem a 
proposta e de redacção da mesma. São várias as formas de o conseguir, como o 
recurso aos livros verdes, de que é exemplo o Livro Verde sobre a responsabilidade 
pelos danos causados ao ambiente31; a consulta de redes formais e informais, como 
o Forum Consultivo sobre o Ambiente32, o Grupo de análise da Política de 
Ambiente33, a IMPEL34, reuniões com peritos dos Estados-membros e ONG para 
discussão dos desenvolvimentos políticos; a publicação do programa de trabalho e 
a realização de sessões públicas, quer isoladamente, por exemplo sobre a futura 
política da Comissão no domínio das águas em 28 e 29 de Maio de 1996, quer em 
conjunto com o Parlamento, como foi o caso dos "Desafios para a protecção do 
ambiente: fazer funcionar a legislação" em 30 de Maio de 1996. A Comissão deve 
assegurar que essas consultas sejam realizadas numa base mais sistemática com todas 
as pessoas e organizações interessadas nas propostas. Será importante que a 
Comissão inclua nas suas consultas a Agência Europeia do Ambiente, que é capaz 
de fornecer informações valiosas e parecer técnico sobre o estado do ambiente na 
Europa e os efeitos das medidas adoptadas pela Comunidade para a protecção do 
ambiente. 
A Comissão iniciará o processo de consulta mais amplo possível sobre a 
formulação das novas propostas de medidas comunitárias em matéria de 
ambiente. As consultas incluirão todos os interessados em cada uma das 
medidas concretas. 
Processo consultivo dos Estados-membros 
52. A implementação da legislação comunitária em matéria de ambiente é muito 
susceptível de afectar uma ampla gama de intervenientes. A ausência de consulta nos 
Estados-membros pode significar que as pessoas ou sectores afectados pela proposta 
não tenham conhecimento da medida ou pensem que esta não reflecte as suas 
necessidades e preocupações. Estarão assim mais sujeitos a impedir uma transposição 
e aplicação da medida de forma correcta e rápida dentro dos Estados-membros. Este 
problema pode, em parte, ser resolvido pela ampla consulta realizada sobre as 
medidas pelos Estados-membros pouco depois da adopção da medida comunitária. 
Quando estas consultas não têm lugar ou são insuficientes, o processo de 
transposição da legislação a nível nacional pode ser tornado mais difícil por protestos 
que só venham a surgir numa fase já avançada. Os contactos preliminares mais 
34 COM(93) 47 final: 14.5.1993. 
Ver Capítulo 9 do 5° programa de acção (nota 20 anterior). 
Ver Capitulo 9 do 5o programa de acção (nota 20 anterior). 
Ver ponto 55. 
20 
problema pode, em parte, ser resolvido pela ampla consulta realizada sobre as 
medidas pelos Estados-membros pouco depois da adopção da medida comunitária. 
Quando estas consultas não têm lugar ou são insuficientes, o processo de 
transposição da legislação a nível nacional pode ser tornado mais difícil por protestos 
que só venham a surgir numa fase já avançada. Os contactos preliminares mais 
sistemáticos entre a Comissão e as partes interessadas (Estados-membros, rede 
IMPEL, ONG, indústria, etc.) durante a elaboração das propostas deverão facilitar 
a implementação reduzindo esses problemas, mas deverão continuar a ser necessárias 
consultas a nível dos Estados-membros sobre o texto finalmente adoptado. A 
comunicação de informações sobre o âmbito e impacto prováveis de uma proposta, 
inserida na exposição de motivos que já acompanha as propostas legislativas da 
Comissão, deverá ajudar os Estados-membros na realização dessas futuras consultas. 
Os Estados-membros devem assegurar a existência de mecanismos de 
coordenação que permitam realizar uma consulta adequada antes da adopção 
das medidas nacionais de transposição. Para assistir os Estados-membros na sua 
tarefa, a Comissão incorporará na Exposição de Motivos que acompanha as 
suas propostas legislativas referências ao âmbito potencial da medida proposta 
e ao seu impacto no interior dos Estados-membros. 
Estratégia de informação para a política e a legislação comunitária em matéria de 
ambiente 
53. Um volume considerável de informações sobre as actividades de natureza 
diplomática, política e reguladora da Comunidade é dado ao público no Relatório 
Geral sobre as Actividades da União Europeia e no Relatório Anual sobre o Controlo 
da Aplicação do Direito Comunitário. São publicados ainda pela Comissão relatórios 
sectoriais sobre a política de concorrência e sobre o mercado interno; estes últimos 
apresentam um interesse particular ao tratar de questões ambientais na medida em 
que estas estão estreitamente ligadas à realização do mercado interno. O Boletim 
mensal dá, entre outras, informações sobre a nova legislação e os processos por 
infracção em todos os sectores abrangidos pela legislação comunitária. Para 
completar as informações sobre a fiscalização da aplicação da legislação comunitária 
em matéria de ambiente dadas no Relatório Anual sobre a Fiscalização da Aplicação 
da Legislação Comunitária, esse relatório deverá conter, a partir da décima quarta 
edição (relativa a 1996) os seguintes dados: 
- Informações sobre a legislação notificada pelos Estados-membros para 
transposição das directivas comunitárias em matéria de ambiente, incluindo tabelas 
de implementação mostrando a forma como essa legislação transpõe os requisitos 
das directivas com base nas informações fornecidas pelos Estados-membros. 
- Informações sobre as acções adoptadas pelos Estados-membros para aplicar a 
legislação comunitária em matéria de ambiente, incluindo questões como as 
notificações das autoridades competentes, a criação e notificação de programas no 
âmbito da legislação comunitária de ambiente e os resultados obtidos. 
O Relatório Anual sobre a Fiscalização da Aplicação da Legislação Comunitária 
será (a partir da décima quarta edição, relativa a 1996) alargado de forma a 
conter informações sobre a legislação notificada pelos Estados-membros para 
transposição da legislação comunitária em matéria de ambiente e sobre as 
21 
acções adoptadas pelos Estados-membros para aplicar essas leis. Os pontos 
contidos na presente comunicação que não digam respeito à fiscalização da 
legislação comunitária e a processos por infracção, como os pontos relativos a 
questões de política e procedimentos, podem ser objecto de seguimento numa 
"perspectiva anual". 
Reforço da cooperação 
54. Uma boa cooperação entre a Comissão e os Estados-membros é essencial para atingir 
os objectivos ambiciosos da política comunitária de ambiente. A nível nacional, os 
órgãos legisladores devem trabalhar em estreita colaboração com as agências de 
aplicação e controlo de aplicação para que todo o sistema seja viável e eficiente. O 
mesmo é válido para a Comissão e as autoridades competentes nacionais, que devem 
melhorar a sua cooperação para melhorar eficiência da sua responsabilidade 
partilhada em matéria de implementação. A cooperação directa entre as autoridades 
nacionais de diferentes Estados-membros seria também útil para resolver os 
problemas transfronteiras de controlo de aplicação em matéria ambiental como a 
detecção do tráfico ilegal de resíduos radioactivos ou de espécies ameaçadas de 
extinção. 
55. As preocupações dos Estados-membros com a comparabilidade das normas de 
aplicação e controlo de aplicação da legislação ambiental comunitária nos vários 
países levou à criação em 1992 de uma rede informal de agências ambientais 
nacionais, denominada rede de Chester. Paralelamente, o 5o Programa de Acção em 
Matéria de Ambiente reconheceu haver necessidade de um acompanhamento 
adequado da aplicação da legislação ambiental comunitária, anunciando a criação de 
uma rede de implementação que inclui representantes das autoridades nacionais 
competentes e da Comissão no domínio da implementação prática das medidas 
comunitárias35. A rede de Chester foi depois modificada para criar a rede informal 
UE para a implementação e controlo de aplicação da legislação em matéria de 
ambiente (IMPEL). Composta de representantes competentes dos Estados-membros 
e presidida conjuntamente pela Comissão e o Estado-membro que assegura a 
presidência do Conselho da União Europeia, a IMPEL tem um mandato bastante 
amplo para analisar a implementação da legislação ambiental, incluindo sobretudo 
as questões relativas ao modo de assegurar o melhor controlo de aplicação por parte 
dos órgãos nacionais, regionais e locais. As atenções são actualmente concentradas 
no controlo de aplicação, mas poderão ser alargadas de forma a incluir as questões 
de implementação e de política legislativa. O trabalho realizado até agora incluiu os 
seguintes temas36: 
- Comparação das normas técnicas e da tecnologia de controlo da poluição para 
vários tipos de instalações em cada um dos Estados-membros, de que resultaram 
orientações técnicas para os órgãos reguladores de várias indústrias, como as 
35 
36 JOn°C 138, 17.5.1993, p. 80. 
Os documentos produzidos pela rede IMPEL são divulgados pelo Secretariado IMPEL, com sede na 
DG XI da Comissão Europeia. 
22 
centrais de energia, incineradores, refinarias, produção de cimento, vidro e painéis 
de aparas. 
- Intercâmbio de informações e comparação de experiências sobre a autorização de 
instalações industriais nos Estados-membros e exame da aplicação da legislação 
CE nos Estados-membros e dos aspectos práticos do processo regulador, como por 
exemplo os relatórios de avaliação impacto nos vários ambientes das instalações 
industriais, e sobre a aplicação das directivas CE aos incineradores de lixos 
municipais e grandes instalações de combustão. 
- Comparação das medidas de controlo de aplicação dentro dos Estados-membros, 
tendo em conta a avaliação de conformidade e inspecção, por exemplo. Deverá ser 
publicado no segundo semestre de 1996 um relatório que resume a legislação, 
organizações e mecanismos de inspecção e controlo de aplicação dos 
Estados-membros, incluindo estatísticas, visitas de inspecção e acções de controlo 
de aplicação. 
- Programas de intercâmbio para inspectores, promovendo um conhecimento 
profundo dos sistemas reguladores de cada país e facilitando o futuro intercâmbio 
de informações entre serviços de inspecção, e preparação de manuais de "formação 
e gestão" para inspectores, cobrindo o processo de regulamentação e a inspecção 
de instalações. 
- Exame e publicação de um relatório sobre os mecanismos de fiscalização e 
controlo de aplicação para as transferências transfronteiras de resíduos perigosos 
no interior da UE. 
56. A rede IMPEL pode desempenhar um papel importante para melhorar a cooperação 
em questões de implementação entre a Comissão e os Estados-membros e entre os 
Estados-membros e no interior deles, mas pode igualmente melhorar a coordenação 
entre as diferentes instâncias de controlo de aplicação de cada Estado-membro graças 
à coordenação interna para a preparação das posições dos Estados-membros na 
IMPEL. Tal como existe necessidade de coordenação a nível da Comunidade e dos 
Estados-membros, há também muitas vezes necessidade de coordenação dentro dos 
próprios Estados-membros. As redes poderão ajudar a diminuir os problemas 
decorrentes da implementação e controlo de aplicação descentralizada da legislação 
ambiental comunitária, a que já fizemos referência37. Se essas redes38 existissem ou 
fossem estabelecidas em cada Estado-membro pelos Governos nacionais actuando 
conjuntamente com as autoridades nacionais e regionais competentes, a IMPEL 
poderia servir para coordenar essas redes dos Estados-membros a nível da 
Comunidade, com o objectivo de aproveitar ao máximo os recursos disponíveis em 
cada nível correspondente dos Estados-membros. Dada a dependência quase total em 
autoridades de financiamento público para o controlo de aplicação da legislação 
ambiental, essa coordenação levaria a economias de escala e ajudaria a maximizar 
os lucros com a experiência em qualquer Estado-membro. Além disso, a nomeação 
37 
38 Ver pontos 13 e 14. 
Neste contexto, conviria verificar se a rede telemática ElONET no âmbito da Agência Europeia do 
Ambiente poderia desempenhar um papel de utilidade para a implementação. 
23 
de pontos focais nestas redes nacionais poderá vir a melhorar a comunicação entre 
a Comissão e as várias autoridades nacionais competentes. 
A Comissão irá considerar a actual posição da rede informal IMPEL como um 
útil instrumento de cooperação e de formação de capacidade, e apresentará 
propostas para melhorar, desenvolver e reorganizar as suas tarefas. Irá 
encorajar a criação de redes nacionais de coordenação, que ficarão ligadas à 
IMPEL através de coordenadores nacionais. 
Relatórios, monitorização e avaliação 
Avaliação da eficácia das medidas 
57. Apesar da grande quantidade de medidas ambientais colocadas em vigor pela 
Comunidade, em alguns pontos o melhoramento do ambiente não avança com a 
rapidez desejada, e noutros pontos as condições do ambiente podem mesmo ter 
piorado. Os esforços feitos no passado para verificar a eficiência das medidas 
comunitárias foram dificultados pela falta de informação sobre uma implementação 
adequada: pode ser difícil saber se a falta de progresso numa dada área é devida à 
ineficiência na implementação por parte do Estado-membro ou à ineficiência do 
disposto na directiva. Toda e qualquer avaliação da eficiência prática de uma medida 
depende, pois, primeiramente, das informações relativas à implementação dessa 
medida. Desde que se tenha obtido essa informação, é possível apurar se as 
disposições contidas nessa medida são eficientes e, caso contrário, se as disposições 
existentes devem ser reforçadas ou se é preferível procurar outra abordagem para o 
problema. 
58.. É cada vez mais frequente a inclusão de uma cláusula de revisão na legislação 
comunitária em matéria de ambiente, e este exercício pode ser rico em termos de 
experiência e de melhoramento do quadro comunitário. Falta ver, com base na 
experiência fornecida pela aplicação das exigências de apresentação de relatório, por 
exemplo o primeiro relatório a publicar pela Comissão nos termos da Directiva 
Relatórios, relativo ao sector da água e previsto apenas para Junho de 1997, se as 
medidas práticas a adoptar pelos Estados-membros para recolha das informações 
necessárias são viáveis e se os dados recolhidos são fiáveis. A avaliação exaustiva 
dos efeitos de uma medida exige que sejam recolhidas as informações, os dados e 
as experiências necessários. A Directiva Relatórios39 e a nova rede de informações 
ambientais criada a nível da Comunidade sob a coordenação da Agência Europeia 
do Ambiente40 podem vir a ser úteis neste contexto, especialmente considerando o 
facto de a avaliação científica e técnica ser de grande importância para a avaliação 
da eficiência e eficácia da legislação ambiental. Devem também ser explorados 
39 
40 Directiva 91/692/CEE do Conselho, de 23 de Dezembro de 1991, relativa à normalização e à 
racionalização dos relatórios sobre a aplicação de determinadas directivas respeitantes ao ambiente 
(JO n°L 377, de 31.12.93, p. 48). 
Regulamento (CEE) n° 1210/90 do Conselho, de 7 de Maio de 1990, que institui a Agência Europeia 
do Ambiente e a Rede Europeia de Informação e de Observação do Ambiente (JO n° L 120, de 
11.5.1990, p. 1). 
24 
outros meios de assegurar a comunicação à Comissão das reacções dos 
Estados-membros e de todos os interessados na legislação. 
Graças a uma utilização mais eficiente da Directiva Relatórios e à estreita 
cooperação com a Agência Europeia do Ambiente, a Comissão garantirá que 
as melhores informações sobre a eficiência das medidas ambientais da 
Comunidade estejam disponíveis e possam ser utilizadas na formulação das sua 
políticas em matéria de protecção do ambiente. A Comissão irá lançar e 
coordenar estudos de casos para avaliar a transposição, aplicação e controlo 
de aplicação de algumas disposições específicas da legislação comunitária em 
matéria de ambiente. Procurará assegurar uma ampla divulgação das 
informações resultantes desses estudos. 
Agência Europeia do Ambiente 
59. A Agência Europeia do Ambiente foi criada em 199041 para dotar a Comunidade e 
os Estados-membros de informações objectivas, fiáveis e comparáveis a nível 
europeu que lhe permitam adoptar as medidas necessárias para proteger o ambiente, 
avaliar os resultados dessas medidas e garantir que o público seja devidamente 
informado sobre o estado do ambiente. A Agência tem, pois, um papel crucial a 
desempenhar no fornecimento das informações que permitirão avaliar a eficácia das 
medidas ambientais da Comunidade. Este papel é também importante para o trabalho 
da Comissão na formulação e adopção da legislação ambiental da Comunidade e na 
sua implementação: o fornecimento de informações e pareceres técnicos sobre as 
novas propostas da Comissão em matéria de protecção do ambiente. A Agência é, 
pois, um elo vital no processo de regulamentação, na medida em que liga a 
extremidade desse processo no que diz respeito às medidas que são adoptadas e 
implementadas com o início do proccesso no que diz respeito às medidas que 
derivam de legislação anterior, alterando-as se necessário para que possam assegurar 
uma protecção mais efectiva e eficiente do ambiente. A Agência Europeia do 
Ambiente poderia também participar mais activamente na avaliação e 
acompanhamento dos relatórios recebidos no âmbito da Directiva Relatórios e de 
outras directivas que estabeleçam obrigações específicas de apresentação de relatórios 
(por exemplo, a Directiva Aves). 
A Comissão convidará a Agência a participar activamente na avaliação dos 
efeitos das directivas da Comunidade, e providenciará para que as informações, 
conhecimentos e qualificações da Agência sejam plenamente utilizados para 
assistir a Comissão na sua tarefa de formulação de propostas de novas medidas 
comunitárias em matéria de ambiente e de revisão da legislação existente. 
Promover o conhecimento da legislação comunitária em matéria de ambiente 
60. A implementação começa com o conhecimento das disposições a implementar. As 
directivas da Comunidade são geralmente aplicadas com base na transposição para 
actos nacionais, que são em geral suficientemente bem conhecidos das autoridades 
nacionais competentes e têm uma forma que lhes é familiar. Uma transposição rápida 
41 Regulamento (CEE) n° 1210/90 do Conselho, de 7 de Maio de 1990 (ver nota anterior). 
25 
e correcta é, pois, essencial para a aplicação prática de uma directiva. Além disso, 
deve garantir-se que as medidas nacionais de implementação façam clara referência 
à sua origem comunitária, de forma a permitir que os juízes nacionais a interpretem 
tendo em conta esse facto e a assegurar a primazia das medidas comunitárias sobre 
quaisquer medidas nacionais discordantes. A situação é, contudo, diferente se não 
houver transposição, ou se esta for incompleta ou errada. Tal como afirmou o 
Tribunal de Justiça no seu acórdão Costanzo/Milano42, não só os tribunais nacionais 
mas também todas as autoridades nacionais devem utilizar disposições directamente 
aplicáveis da legislação comunitária, deixando de parte as disposições incompatíveis 
da legislação nacional. Esta é, de facto, uma tarefa difícil, como sublinhou o 
Advogado Geral nas suas conclusões sobre o processo em questão. Mesmo que as 
autoridades competentes tenham conhecimento das disposições em causa, poderia 
haver a tendência de evitar a sua aplicação. Embora a legislação comunitária tenha 
primazia sobre a legislação nacional e faça parte integrante da jurisprudência 
nacional, poderá haver resistência na prática quanto à aplicação de leis cujo formato 
pode ser muito diferente do habitual nos Estados-membros. 
A Comissão terá em consideração iniciativas de assistência financeira c técnica 
destinadas a sensibilizar para a legislação comunitária em matéria de ambiente, 
sobretudo por parte dos juristas e funcionários dos Estados-membros. O 
financiamento comunitário no domínio LIFE 2 pode também contribuir para 
medidas horizontais como as redes telemáticas ou a formação para o 
melhoramento da aplicação e controlo de aplicação da legislação ambiental. 
Financiamento comunitário e implementação da legislação comunitária em matéria 
de ambiente 
61. São várias as fontes e formas de financiamento comunitário em matéria de ambiente. 
O financiamento no âmbito do programa LIFE43 contribui exclusivamente para o 
desenvolvimento e a implementação da política ambiental, mas outros instrumentos 
financeiros prevêem um volume importante de financiamento a favor do ambiente, 
ainda que não sejam específicos deste domínio. Ao abrigo do Fundo de Coesão44, 
que dá assistência a projectos de infra-estruturas no domínio do ambiente e dos 
transportes, as medidas elegíveis incluem projectos destinados ao pleno cumprimento 
da legislação comunitária em matéria de ambiente, nomeadamente em três sectores: 
abastecimento e qualidade da água, tratamento das águas residuais e dos resíduos 
sólidos. Nos Estados-membros elegíveis para assistência por parte deste Fundo, o 
financiamento comunitário dos projectos ambientais pode ser importante para os 
ajudar a aplicar e fazer executar a legislação ambiental comunitária. Além disso, a 
42 
43 
44 Acórdão de 22.6.1989, Processo 103/88 (1989) - Colectânea da Jurisprudência 1839 (1870). 
Regulamento (CEE) n° 1973/92 do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativo à criação de um 
instrumento financeiro para o ambiente, (JO n° L 206, de 22.7.1992). 
Regulamento (CE) n° 566/94 do Conselho, de 16 de Março de 1994, que prorroga o regulamento 
(CE) n° 792/93 que institui um instrumento financeiro de Coesão (JO L 72, de 16.3.94). As 
perspectivas financeiras para os projectos ambientais em 1996 são aproximadamente de 1 700 
milhões de ecus. 
26 
assistência no âmbito dos Fundos Estruturais,45 que consiste principalmente em 
cofinanciar os programas operacionais e os esquemas nacionais de auxílio, pode 
incluir projectos de componente ambiental. 
62. O financiamento comunitário46 deve, tendo em conta o princípio da integração, tomar 
em consideração a legislação ambiental da Comunidade.47 A Comissão não deveria 
cofinanciar projectos que tenham impacto negativo nos interesses ambientais 
protegidos pela legislação comunitária, como as áreas especiais de conservação 
protegidas ao abrigo da Directiva Habitats, a não ser que o projecto cumpra em 
princípio e na prática as exigências de protecção dessa legislação. Também é 
importante que todos os fundos comunitários sejam concedidos dentro de um 
contexto político adequado. Não só a legislação comunitária em matéria de ambiente, 
mas também a sua política ambiental, deve ser tida em consideração na atribuição 
e aplicação dos fundos comunitários48. Qualquer proposta de financiamento por parte 
da Comunidade deve ser avaliada tendo em conta a política e a legislação 
comunitárias em matéria de ambiente, que deve cumprir. 
63. Depois de adoptada a decisão de conceder financiamento comunitário, deve ser 
assegurado o cumprimento do disposto na legislação e na política ambiental em 
matéria de ambiente. Os regulamentos comunitários relativos à concessão de 
assistência financeira aos Estados-membros exigem, como questão de princípio, que 
as autoridades competentes garantam o cumprimento pelos beneficiários do auxílio 
do disposto na legislação e na política ambiental em matéria de ambiente. Este 
princípio aplica-se quer haja ou não processos por infracção relativos ao projecto que 
beneficia de financiamento por parte da Comunidade, na medida em que é a própria 
decisão da Comissão de conceder o financiamento que exige o cumprimento da 
legislação e política comunitária em matéria de ambiente. A possibilidade de 
suspender os pagamentos ou de exigir o reembolso é um instrumento importante para 
garantir o cumprimento da política e legislação ambiental da Comunidade no que 
respeita ao financiamento. A Comissão deve intensificar o seu controlo e 
monitorização do cumprimento pelos projectos financiados pela Comunidade. 
A Comissão terá em consideração medidas adicionais para garantir que os 
objectivos ambientais da Comunidade e as exigências da legislação comunitária 
em matéria de ambiente sejam plenamente integradas nas decisões relativas à 
45 
46 
47 
48 Regulamento (CEE) n° 2081/93 do Conselho, de 20 de Julho de 1993, que altera o Regulamento 
(CEE) n° 2052/88, relativo às missões dos fundos com finalidade estrutural, à sua eficácia e à 
coordenação das suas intervenções, entre si, com as intervenções do Banco Europeu de Investimento 
e com as dos outros instrumentos financeiros existentes (JO n° L 193, de 31.07.1993). 
Esta referência inclui também as acções do FEOGA ligadas ao financiamento estrutural, isto é, a 
Secção Orientação do Fundo. 
Por exemplo, a Comunidade não deve financiar em princípio os projectos de esgotos se o Estado-
membro que recebe o financiamento não tiver transposto a Directiva relativa ao Tratamento das 
Águas Residuais Urbanas, já que neste caso está ausente o quadro jurídico que define as 
modalidades práticas para cada projecto. 
Ver, por exemplo, o n° 1 do artigo 8o do Regulamento (CE) n° 1164/94 do Conselho, que institui o 
Fundo de Coesão (JO n° L 130, de 25.5.94, p.l.) 
27 
concessão de assistência financeira aos Estados-membros e na monitorização dos 
projectos financiados pela Comunidade. 
00000O00000 
PARTE IV: CONCLUSÃO 
64. A Comissão considera que deve ser dada prioridade às medidas destinadas a 
melhorar a implementação da legislação comunitária numa fase em que a 
Comunidade inicia a consolidação do acervo comunitário adquirido no domínio do 
ambiente. 
65. Além disso, a Comissão conclui com base na experiência, que os meios actualmente 
existentes para garantir a implementação, assentes principalmente na utilização do 
procedimento previsto nos artigos 169° e 171° do Tratado, embora importantes, 
poderosos e necessários, provaram não ser suficientemente rápidos e adequados para 
a protecção do ambiente contra as infracções à legislação comunitária. E certo que 
alguns dos problemas relativos a aspectos especiais da legislação ambiental podem 
ser reduzidos alargando o leque de instrumentos ambientais, mas há também 
necessidade de uma maior diversidade e descentralização dos mecanismos de 
controlo. 
66. Consequentemente, a Comissão introduz na presente comunicação uma nova e ampla 
abordagem abrangendo todo o processo de regulação e todos os interessados. Sugere 
algumas novas propostas destinadas a melhorar o estado de implementação da 
legislação comunitária em matéria de ambiente a todos os níveis. 
67. A Comissão espera sensibilizar assim para o quadro geral da implementação e 
controlo de aplicação traçado na presente comunicação a todos os níveis, e exercer 
assim plenamente o seu direito de iniciativa à luz das reacções à comunicação e do 
debate sobre o que deve ser feito para melhorar a situação por parte de todos os 
interessados e a todos os níveis. 
oooooOooooo 
28 
ANEXO I: DEFINIÇÕES 
"Processo de regulação": processo pelo qual a legislação é concebida, preparada, redigida, 
adoptada, implementada e executada até à avaliação da sua eficiência. É um instrumento 
metodológico que permite uma abordagem "holística" dos instrumentos da política 
ambiental. 
"Transposição": medidas legislativas, regulamentares ou administrativas obrigatórias 
adoptadas pela autoridade competente de um Estado-membro para incorporar na legislação 
nacional as obrigações, direitos e deveres consignados nas directivas comunitárias em 
matéria de ambiente. A transposição inclui assim não só a reprodução do texto de uma 
directiva na legislação nacional, mas também todas as disposições adicionais, como a 
alteração ou revogação de disposições nacionais discordantes, necessárias para garantir que 
a legislação nacional reflicta no seu conjunto de forma adequada o disposto na directiva. 
Em alguns Estados-membros, as medidas de transposição devem ser adoptadas apenas a 
nível nacional/central, enquanto noutros as autoridades regionais têm competência 
exclusiva em certos domínios de política do ambiente (p. ex., a conservação da natureza 
é do âmbito de competência dos Lãnder alemães e austríacos). Pode também acontecer 
que ambos os níveis tenham de transpor medidas em caso de competências partilhadas. 
"Aplicação prática": incorporação da legislação comunitária pelas autoridades competentes 
em decisões individuais, por exemplo quando se emite uma licença ou se decide a 
execução de um plano ou programa. A legislação comunitária é directamente aplicada 
pelas autoridades nacionais no caso dos regulamentos e das disposições directamente 
aplicáveis das directivas. No entanto, desde que uma directiva seja correctamente 
transposta, é aplicada através de medidas nacionais de transposição. Isso inclui também 
o fornecimento das infra-estruturas e das disposições necessárias para permitir às 
autoridades competentes o cumprimento das suas obrigações ao abrigo da legislação 
comunitária e a adopção das decisões correspondentes. 
"Controlo de aplicação": é definido no sentido lato como o conjunto das acções adoptadas 
pelas autoridades competentes para encorajar ou obrigar ao cumprimento da legislação 
existente (por exemplo, monitorização, controlos in loco, sanções e medidas correctivas 
compulsivas) para melhorar o funcionamento da política ambiental com o objectivo final 
de melhorar a qualidade geral do ambiente. 
29 
ANEXO II: PROBLEMAS DE IMPLEMENTAÇÃO POR SECTOR 
Os problemas de implementação e controlo de aplicação surgem em todos os sectores para 
os quais a Comunidade adoptou legislação ambiental. O presente Anexo dá mais 
pormenores sobre os tipos problemas de implementação e controlo de aplicação que se 
colocam em apenas quatro sectores: água, resíduos, protecção da natureza e avaliação do 
impacto ambiental. 
Água 
No que diz respeito ao melhoramento da qualidade da água, a quantidade e complexidade 
das obrigações impostas pela abordagem tradicional da legislação comunitária neste 
domínio, baseada sobretudo na fixação de objectivos de qualidade, no estabelecimento de 
programas de descontaminação e em sistemas de autorização prévia e de elaboração de 
relatórios, cria ainda grandes problemas às administrações dos Estados-membros. Alguns 
Estados-membros têm grandes dificuldades em aplicar de forma satisfatória as directivas 
da Comunidade nesta área. 
O caso da Directiva 76/464/CEE, relativa à poluição causada por determinadas substâncias 
perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade, é um bom exemplo. A Comissão 
está a levantar processos por infracção contra muitos Estados-membros por motivo de não 
notificação de programas de redução da poluição para as substâncias da Lista II do Anexo 
à Directiva. A aplicação da Directiva 76/160/CEE, relativa à qualidade das águas 
balneares, continua a levantar problemas em vários Estados-membros. 
No que diz respeito à Directiva 91/676/CEE, relativa à protecção das águas contra a 
poluição causada por nitratos de origem agrícola, vários Estados-membros ainda não 
notificaram as suas medidas nacionais de transposição. A maior parte dos Estados-
membros tem problemas com a aplicação da directiva (não designação das zonas 
vulneráveis,ausência de códigos de boas práticas agrícolas, falta de realização de 
programas de vigilância, não comunicação à Comissão dos relatórios exigidos nos termos 
do artigo 10° da Directiva). A Comissão acompanha de perto os problemas da aplicação 
desta directiva nos Estados-membros, e está a levantar processos por infracção nos casos 
em que tal se justifica. 
A Comissão recebe também denúncias sobre a qualidade das águas destinadas ao consumo 
humano (Directiva 80/778/CEE): é muitas vezes a falta de infra-estruturas técnicas 
adequadas que se encontra na base das denúncias relativas a esta directiva. A tarefa da 
Comissão de assegurar o cumprimento das normas comunitárias é tornada por vezes mais 
difícil pelos métodos utilizados em alguns Estados-membros para o controlo de aplicação 
das normas de qualidade da água. 
Resíduos 
A legislação comunitária sobre gestão dos resíduos aplica-se a um grande número de 
operações de recuperação e eliminação realizadas por operadores económicos; cada uma 
delas deve processar-se normalmente de acordo com a legislação comunitária e a 
legislação nacional de transposição; as instalações de eliminação de resíduos estão sujeitas 
30 
a um sistema de autorização e as instalações de recuperação devem, pelo menos, ser 
registadas. A legislação comunitária regulamenta também as transferências de resíduos 
entre Estados-membros. 
Todo o sistema assenta em grande medida na realização pelas autoridades nacionais, 
regionais e/ou locais competentes das diferentes acções necessárias para processar o 
grande número de pedidos de licenças, concedendo-as ao abrigo das condições 
estabelecidas pelas leis e regulamentos, verificando o cumprimento pelos operadores 
económicos da licença e das condições nela estabelecidas e, no caso de não cumprimento, 
adoptando medidas correctivas e sanções por incumprimento. Além disso, as autoridades 
competentes são também responsáveis pelo controlo de aplicação da legislação em matéria 
de resíduos no que diz respeito às actividades ilegais em si mesmas na ausência de 
concessão de licenças (por exemplo, descargas ilegais de resíduos). 
Grande parte dos problemas mais difíceis de implementação no sector dos resíduos é 
devida às deficiências da aplicação nos Estados-membros: descargas ilegais, más práticas 
de eliminação, e poluição das águas devida a descargas directas dos resíduos na água. 
Para ser eficiente, todo este sistema necessita de uma rede descentralizada de autoridades 
competentes que desempenhem activamente as suas funções; a descentralização constitui 
uma resposta mais eficaz ao desafio ambiental constituído pelos resíduos, dado que é 
necessário um muito bom conhecimento da situação actual no local para poder aplicar de 
forma correcta e eficiente a lei em função das circunstâncias reais. 
Natureza 
Os instrumentos comunitários mais importantes no domínio da natureza são a Directiva 
79/409/CEE, relativa à conservação das aves selvagens, e a Directiva 92/43/CEE, relativa 
à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens. Estas directivas geram 
consideráveis problemas de implementação, e em conjunto dão origem anualmente a um 
número significativo de denúncias. 
A Comissão está bem colocada para desempenhar um papel importante para garantir a 
adopção e a conformidade da legislação nacional e a realização dos principais objectivos 
comunitários como o estabelecimento da rede Natura 2000 (rede comunitária de habitats 
protegidos). Contudo, a maior parte das denúncias com base nestas duas directivas diz 
respeito a ameaças a locais individuais, colocando consideráveis dificuldades à Comissão. 
As denúncias referentes a locais específicos exigem muitas vezes que se tenham em conta 
factores complexos e localizados, e estão também frequentemente ligadas a circunstâncias 
em rápida evolução (podem, por exemplo, referir-se a projectos com efeitos nocivos e que 
já estão em curso). O mecanismo centralizado de controlo da aplicação de que a Comissão 
actualmente dispõe não é adequado para o tratamento dessas denúncias, nomeadamente 
em termos de rapidez de resposta, recurso a peritos com conhecimentos sobre a área e 
visitas ao local. 
Ambiente e avaliação de impacto 
A Directiva 85/337/CEE relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos 
públicos e privados no ambiente constitui um dos fundamentos jurídicos mais frequentes 
das denúncias, petições, perguntas parlamentares e processos por infracção. 
31 
Os processos movidos pela Comissão por infracção resultam na sua maioria de uma 
transposição incorrecta para a legislação nacional: continuam a existir problemas de 
conformidade em vários Estados-membros, sobretudo no que se refere à transposição das 
categorias de projectos enumerados no Anexo II da Directiva. 
As denúncias e petições dizem sobretudo respeito à qualidade dos estudos de avaliação 
de impacto, ao exame das alternativas e à falha das autoridades competentes em actuar 
com base nos pareceres validamente expressos em sondagens de opinião pública. É muito 
difícil para a Comissão investigar e intervir nesses casos, porque a directiva tem sobretudo 
um carácter processual e não confere à Comissão poderes de controlo de aplicação para 
investigar a qualidade das avaliações nem para verificar os resultados do processo de 
avaliação. 
32 

ISSN 0257-9553 
COM(96) 500 final 
DOCUMENTOS 
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N. ° de catálogo : CB-CO-96-540-PT-C 
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