Avaliação da Decisão n.º 534/2014/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014, relativa à concessão de assistência macrofinanceira à República da Tunísia

Em maio de 2014, o Parlamento Europeu e o Conselho aprovaram uma operação de AMF no montante de 300 milhões de EUR para ajudar a Tunísia a resolver a situação crítica da sua balança de pagamentos, que se tinha agravado após a Revolução do Jasmim em 2011 e a subsequente transição política e económica. A operação foi paga na íntegra, em três parcelas, entre maio de 2015 e julho de 2017.

A ICF, em cooperação com a Cambridge Econometrics, foi nomeada contratante externa para realizar a avaliação ex post da AMF-I na Tunísia, na qual se baseia o documento de trabalho dos serviços da Comissão (SWD) que a acompanha. A avaliação externa visou analisar a relevância, a eficiência, a eficácia, a coerência e o valor acrescentado para a UE da operação de AMF. Analisou igualmente o impacto social do programa e o seu efeito na sustentabilidade da dívida pública tunisina. A avaliação em questão baseia-se em dados recolhidos através de uma variedade de técnicas de investigação quantitativas e qualitativas, incluindo a consulta das principais partes interessadas. Foram identificadas algumas limitações metodológicas; no entanto, estas não afetam a fiabilidade global da avaliação. Os riscos e limitações identificados foram atenuados através da utilização de uma vasta gama de fontes, técnicas de avaliação diferentes, cenários alternativos e várias rondas de recolha de observações.

A avaliação externa e o documento de trabalho dos serviços da Comissão têm como objetivo: 1) informar sobre a futura utilização do instrumento de AMF; e 2) assegurar a transparência e a responsabilização, em conformidade com o Regulamento Financeiro e a decisão de concessão de AMF à Tunísia.

A avaliação concluiu que a AMF-I foi relevante no que se refere aos seus objetivos, à sua dotação financeira e às suas condições estruturais. A condicionalidade da AMF-I abrangeu os desafios mais relevantes em matéria de reformas na Tunísia, nomeadamente: Tributação; Gestão das finanças públicas; Rede de segurança social (RSS); Setor financeiro; Sistema público de estatísticas; Comércio. Embora o país tenha conseguido cumprir todas as condições acordadas em matéria de reformas, detetaram-se dificuldades no domínio da RSS e das reformas comerciais. A avaliação externa concluiu que uma maior capacidade das instituições tunisinas envolvidas teria facilitado um maior progresso nestas ações, tendo em conta os desafios enfrentados pelas instituições tunisinas ainda incipientes em termos de capacidade administrativa e apropriação, num contexto de instabilidade política. Esta constatação salientou igualmente a necessidade de conceber reformas de forma a estabelecer objetivos exequíveis, tendo em conta um contexto institucional frágil e um panorama político fragmentado suscetíveis de atrasar a execução do programa de reformas, tal como se verificou no período de 2015-2017. O facto de muitas condições ao abrigo da AMF-I (nos setores fiscal, da gestão das finanças públicas, da rede de segurança social e financeiro) terem sido posteriormente adotadas no âmbito da AMF-II sublinha a intenção comum da UE e do Governo tunisino de concentrar esforços na obtenção de progressos constantes nestes domínios críticos de reforma.

A AMF-I contribuiu eficazmente para melhorar a balança de pagamentos da Tunísia, bem como para apoiar a consolidação orçamental graças a condições financeiras e políticas altamente favoráveis. A AMF cobriu cerca de 11,3 % do défice de financiamento residual no período 2015-2016 e aumentou a confiança na economia tunisina (reduzindo os custos de financiamento baseados no mercado e ajudando a estabilizar a moeda nacional).

A AMF-I foi concebida e aplicada de forma eficiente e foi coerente com o quadro político geral que norteia as relações UE-Tunísia. Verificou-se igualmente um elevado nível de coerência externa com as intervenções de outros doadores internacionais. A AMF contribuiu não só para a «repartição de encargos» com o Fundo Monetário Internacional (FMI) e outros doadores em termos financeiros, mas também para o reforço das reformas promovidas pelo FMI e pelo Banco Mundial (BM) através do recurso à condicionalidade cruzada e a condições complementares. Não obstante a intenção inicial de reduzir a condicionalidade cruzada, a avaliação confirmou que a escolha de se concentrar em domínios de reforma fundamentais, ainda que já tivessem sido abordados noutros contextos, foi certeira. São encorajadas considerações semelhantes para futuras intervenções.

O valor acrescentado da UE prendeu-se sobretudo com os benefícios financeiros concedidos à economia tunisina, sendo que as condições altamente favoráveis dos empréstimos de AMF permitiram poupanças orçamentais e um ajustamento gradual do défice público primário. Em certos domínios de reforma, a AMF deu um apoio adicional às reformas impulsionadas pelo FMI (ou seja, o setor financeiro) e pelo Banco Mundial (ou seja, reformas da RSS), contribuindo para uma mobilização sustentada das autoridades locais em torno destas questões. Além disso, a AMF-I foi o único instrumento que promoveu o sistema simplificado de declaração do imposto sobre o rendimento (regime forfaitaire).

Uma análise contrafactual do impacto social da AMF sugere que, se a AMF não tivesse sido prestada, mas o apoio do FMI continuasse, os efeitos indiretos na situação social na Tunísia teriam sido limitados. A AMF teve um maior impacto através de canais diretos, nomeadamente as condições estabelecidas no Memorando de Entendimento relacionadas com as reformas da rede de segurança social.

Por último, a avaliação concluiu que a AMF-I teve um efeito positivo na sustentabilidade da dívida pública tunisina. Permitiu poupanças orçamentais, graças às condições financeiras muito favoráveis da operação, e impulsionou a trajetória de ajustamento da Tunísia, criando margem de manobra orçamental para outras reformas e para apoiar as despesas sociais. No entanto, dada a sua dimensão relativamente limitada, é pouco provável que a ausência da AMF-I tivesse afetado significativamente a sustentabilidade da dívida pública tunisina.

Em conclusão, a AMF-I foi relevante para apoiar a recuperação económica da Tunísia após a Revolução do Jasmim em 2011 e a transição política que se seguiu, assegurando poupanças orçamentais e benefícios financeiros, bem como reforçando a confiança do setor privado. O pacote de condicionalidade relativo à AMF foi plenamente alinhado com o programa conexo do FMI e criou um efeito de reforço político que contribuiu para a mobilização das autoridades locais em torno de reformas cruciais, mesmo em domínios não abrangidos por outros programas de doadores internacionais. O documento de trabalho dos serviços da Comissão, que serve de base ao presente relatório, apresenta uma avaliação pormenorizada e exaustiva da intervenção da AMF.