Parecer do Comité das Regiões sobre:

- a «Comunicação da Comissão relativa ao acompanhamento do Livro Verde sobre a protecção dos menores e da dignidade humana nos serviços audiovisuais e de informação seguida de uma Proposta de Recomendação do Conselho», e - a «Comunicação da Comissão e Proposta de decisão do Conselho que adopta um plano de acção comunitário plurianual para fomentar a utilização segura da Internet»

(98/C 251/10)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Tendo em conta a comunicação da Comissão relativa ao acompanhamento do Livro Verde sobre a protecção dos menores e da dignidade humana nos serviços audiovisuais e de informação seguida de uma proposta de recomendação do Conselho () e a comunicação da Comissão e proposta de decisão do Conselho que adopta um plano de acção comunitário plurianual para fomentar a utilização segura da Internet ();

Tendo em conta a decisão do Conselho de 26 de Janeiro de 1998 de, nos termos do primeiro parágrafo do artigo 198º-C do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité das Regiões sobre a matéria;

Tendo em conta a decisão do Presidente de 20 de Janeiro de 1998 de encarregar a Comissão 7 «Educação, Formação Profissional, Cultura, Juventude, Desporto e Direitos dos Cidadãos» da preparação do parecer;

Tendo em conta o projecto de parecer (CdR 54/98 rev.) adoptado pela Comissão 7 em 1 de Abril de 1998 (relatora: Laurette Onkelinx),

adoptou na 23ª reunião plenária de 13 e 14 de Maio de 1998 (sessão de 14 de Maio), por unanimidade, o presente parecer.

1. Introdução

1.1. Convergência política

1.1.1. O Comité das Regiões congratula-se ao verificar que as questões ligadas a uma utilização mais segura da Internet são objecto de amplo consenso político, tanto em termos de prioridade como de orientações, a nível da Comissão, do Conselho, do Parlamento Europeu e dos Estados-Membros.

1.1.2. O Comité das Regiões associa-se a esse consenso global, tal como transparece da proposta de recomendação e da proposta de plano de acção, e congratula-se com o correcto equilíbrio alcançado entre as preocupações de natureza cultural e as de ordem mais técnica formuladas pelos profissionais do sector das telecomunicações.

1.2. Complementaridade dos documentos

1.2.1. No Livro Verde sobre a protecção dos menores e da dignidade humana nos serviços audiovisuais e de informação publicado em 1996 e na comunicação sobre o conteúdo ilícito e lesivo na Internet a Comissão insistia já no carácter complementar destes dois documentos.

1.2.2. No parecer que emitiu (), o Comité das Regiões havia insistido em particular na necessidade de procurar a coerência.

1.2.3. Essa preocupação de complementaridade encontra-se na articulação dos dois documentos actualmente apresentados: segundo a Comissão,

- a recomendação do Conselho que segue a comunicação relativa ao acompanhamento do Livro Verde sobre a protecção dos menores e da dignidade humana nos serviços audiovisuais e de informação é de natureza jurídica e visa promover linhas directrizes comuns para a realização, a nível nacional, de um quadro de auto-regulamentação para a protecção dos menores e da dignidade humana;

- o plano de acção propõe medidas concretas, às quais deverão ser consagrados recursos financeiros comunitários a fim de encorajar um ambiente favorável ao desenvolvimento da indústria ligada à Internet.

2. Observações na generalidade

2.1. Participação das autoridades regionais e locais

2.1.1. O Comité das Regiões considera que a forma jurídica do instrumento proposto, a recomendação, é adequada na medida em que visa essencialmente promover a participação voluntária de todas as partes envolvidas na definição, aplicação e avaliação de medidas de protecção dos menores e da dignidade humana.

2.1.2. O princípio de subsidiariedade é também integralmente observado na medida em que a recomendação insiste, em particular, na necessidade de tomar medidas a nível nacional, cabendo à acção comunitária assegurar a coerência e maximizar a eficácia das acções nacionais mediante a apresentação de linhas directrizes comuns no domínio da auto-regulamentação, coordenação dos trabalhos e cooperação ao nível europeu e internacional.

2.1.3. Com efeito, a problemática da protecção dos menores e da dignidade humana necessitam, antes de mais, de respostas nacionais; tendo em conta, no entanto, o carácter internacional e descentralizado dos serviços em linha e da Internet, essas respostas nacionais só poderão ser completamente eficazes se houver uma certa forma de coordenação e de cooperação a nível europeu e internacional.

2.1.4. O Comité das Regiões lamenta, no entanto, que a proposta de recomendação e a proposta de plano de acção não tenham em conta o poder regional e local, cujo envolvimento reveste, no entanto, múltiplas formas: importância em matéria de sensibilização, nomeadamente enquanto responsável pela organização do ensino e, de um modo mais geral, enquanto instância de poder que mais próximo se encontra do cidadão; implicação enquanto autoridade responsável pelas polícias locais e pela formação dos respectivos agentes, etc.

2.2. Participação de todos

2.2.1. A proposta de recomendação visa promover a participação de todas as partes interessadas (utilizadores, consumidores, empresas, poderes públicos) na definição, aplicação e avaliação de medidas de protecção dos menores e da dignidade humana.

2.2.2. Convirá, a este respeito, realçar esta noção de participação de todas as partes, incluindo os utilizadores dos novos serviços de informação. Em relação aos países que já puseram em prática medidas nacionais, tais como códigos de conduta e estruturas representativas, a elaboração dessas medidas patenteou, ao mesmo tempo, a dificuldade em associar-lhes os utilizadores (que não dispõem necessariamente de associações representativas) e a importância da sua representação para a aceitabilidade e credibilidade das mesmas. Apesar dessas dificuldades, deveria competir às autoridades públicas nacionais intervir, em caso de necessidade, se a representatividade pudesse, eventualmente, não estar assegurada.

3. Observações na especialidade

3.1. Quadros nacionais de auto-regulamentação

3.1.1. A proposta de recomendação visa favorecer, em complemento aos quadros regulamentares em vigor, o estabelecimento de quadros nacionais de auto-regulamentação aplicáveis aos serviços em linha, no respeito dos princípios e metodologia que constam do anexo à proposta.

3.1.2. O Comité das Regiões concorda, em princípio, com as linhas directrizes comuns que constam do anexo e que dizem respeito a quatro elementos constitutivos do quadro nacional de auto-regulamentação.

3.1.3. Já foi referida a importância da consulta e da representatividade das partes interessadas, neste caso, em particular, dos utilizadores. Assim, caberá a cada Estado-Membro organizar os processos de consulta, podendo diferir de país para país em função das especificidades nacionais. A representatividade deve, no entanto, constituir um objectivo comum à escala europeia.

3.1.4. Quanto aos códigos de conduta, convirá previamente recordar que constituem um útil mecanismo de auto-regulamentação preventivo, que garante a aceitabilidade das normas e permite uma reacção flexível e rápida face a comportamentos considerados prejudiciais ou ilícitos. Assim, a auto-regulamentação não deverá ter como consequência a supressão do princípio de responsabilidade das partes interessadas, mas deverá permitir a avaliação dos esforços desenvolvidos pelas partes para cumprimento das suas obrigações. De recordar, para o efeito, que um mecanismo de auto-regulamentação não substitui um quadro regulamentar, mas inscreve-se sempre nesse quadro regulamentar.

3.1.5. Assim, para além das regras de base mencionadas no anexo, os códigos de conduta poderiam também conter informação destinada a cada uma das partes interessadas sobre a natureza das responsabilidades - penal, civil e/ou administrativa - que lhes cabem em relação aos quadros regulamentares nacionais, bem como sobre a natureza das sanções a que estão, eventualmente, sujeitas em caso de violação das normas regulamentares.

3.1.6. Posto isto, não se pode deixar de concordar com a ideia de favorecer a adopção de objectivos comuns para a elaboração de códigos de conduta nacionais desde que as modalidades de realização desses objectivos continuem a ser uma competência nacional: com efeito, o respeito pela diversidade das abordagens e das sensibilidades nos diferentes Estados-Membros da União Europeia não impede uma certa forma de coordenação das iniciativas nacionais, coordenação essa que se torna mesmo necessária para evitar os mesmos escolhos que se levantam em matéria de direito penal devido à diversidade das normas nacionais.

3.1.7. A instalação de instâncias nacionais representativas constitui evidentemente um factor importante para facilitar a cooperação ao nível da União Europeia, pelo que, assim sendo, têm também um papel importante a desempenhar na aplicação e avaliação dos códigos de conduta.

3.1.8. Por fim, a avaliação periódica dos quadros nacionais de auto-regulamentação constitui um elemento fundamental para a sua eficácia e credibilidade. Além disso, é indispensável uma metodologia comum de avaliação ao nível europeu, para que as diversas experiências possam ser comparadas e todos os Estados-Membros da União Europeia delas possam beneficiar.

3.1.9. Além disso, a proposta de plano de acção visa, através da sua linha de acção «Criar um ambiente seguro», por um lado, apoiar a organização de uma rede europeia de linhas directas («hot-lines») e, por outro, ajudar as organizações de auto-regulamentação a desenvolver directrizes para códigos de conduta a nível europeu. Esta linha de acção vem, por conseguinte, reforçar o anexo da proposta de recomendação, tendo em vista a aplicação das linhas directrizes comuns nele previstas.

3.2. Serviços de radiodifusão televisiva

3.2.1. Quanto aos serviços de radiodifusão televisiva abrangidos pela Directiva «Televisão sem Fronteiras», a posição adoptada pelo Conselho Europeu em relação ao dispositivo anti-violência não impede que prossiga a experimentação voluntária de novos meios de protecção dos menores pelos organismos de radiodifusão. É claro que, a este respeito, o surgimento da televisão digital permite a aplicação de mecanismos de controlo parental e de informação muito mais flexíveis do que o dispositivo anti-violência do universo analógico. É, por conseguinte, particularmente útil que a proposta de recomendação favoreça este tipo de experimentação.

3.2.2. Convém, no entanto, recordar que o encorajamento deste tipo de experimentação não deverá levar a uma desresponsabilização dos organismos de radiodifusão em relação à difusão de conteúdos susceptíveis de prejudicar o desenvolvimento físico, mental e moral dos menores. Em todo o caso, continuarão a ser aplicadas as normas sobre esta matéria previstas na Directiva «Televisão sem Fronteiras» e nos quadros regulamentares nacionais.

3.3. Cooperação entre autoridades judiciárias e policiais

3.3.1. Para combater eficazmente a circulação de conteúdos ilegais é necessária a cooperação entre autoridades judiciárias e policiais, devendo a sua organização inscrever-se no âmbito do terceiro pilar da União Europeia.

3.3.2. É, por isso, importante que seja dado um sinal político de apoio a essa cooperação. O Comité das Regiões considera que é no âmbito da proposta de recomendação que ele deve ser dado.

3.3.3. Importa, no entanto, estar consciente de que a cooperação não resolve o problema suscitado pelas divergências que existem a nível nacional no que diz respeito à fronteira entre o que é ilegal e o que o não é. A nível dos próprios Estados-Membros existem sensibilidades culturais regionais a este respeito, que convirá ter em conta.

3.4. Responsabilização dos utilizadores e educação nos meios de comunicação

3.4.1. A adopção de medidas que visam responsabilizar os menores na utilização dos serviços audiovisuais e de informação e facilitar-lhes o acesso aos conteúdos e serviços de qualidade, incluindo em locais públicos e centros de ensino, requer, evidentemente, a mobilização de todas as partes interessadas. Há que reflectir, nomeadamente, no papel dos pais e dos docentes quanto à utilização de meios de protecção adequados no âmbito do acesso à Internet em casa ou na escola, no papel das empresas em relação ao desenvolvimento e à promoção de dispositivos de filtragem.

3.4.2. O Comité das Regiões lamenta, no entanto, que a proposta de recomendação não realce suficientemente o papel fundamental das autoridades públicas, nomeadamente regionais e locais, no domínio da educação nos meios de comunicação, incluindo aqui o emprego pelos docentes das novas tecnologias de informação. Com efeito, se o desenvolvimento do acesso dos menores aos novos serviços no âmbito da escola é imprescindível para que eles se familiarizem com as novas tecnologias e as utilizem de forma responsável, não é, no entanto, condição suficiente se não for acompanhado de um programa de educação que dê aos menores os elementos que lhes permitam tirar proveito das potencialidades oferecidas por essas novas tecnologias e aos docentes a formação necessária para incutir nos menores uma utilização responsável.

3.4.3. Quanto à Internet, a proposta de plano de acção prevê o apoio às acções de sensibilização destinadas aos docentes e ao público em geral. Segundo a comunicação que acompanha a proposta de plano de acção, essas acções terão como objectivo, por um lado, dar a conhecer as acções desenvolvidas pela indústria a fim de pôr em prática a auto-regulamentação, a filtragem e a classificação e, por outro, estabelecer a confiança entre os pais e os docentes quanto à segurança na utilização da Internet pelas crianças.

3.4.4. Esta proposta, tal como a proposta de recomendação, também não trata as questões relativas à utilização da Internet pelos docentes e pelas crianças com fins pedagógicos. Se bem que este tipo de acções esteja previsto no plano de acção «Aprender na Sociedade da Informação» e, em particular, nas linhas de acção «Promover apoio e formação aos educadores para integrar a tecnologia nos métodos de educação» e «Informar todos os intervenientes sobre as oportunidades oferecidas pelo multimédia», o Comité das Regiões considera que a complementaridade dos dois instrumentos sairia reforçada se as ligações entre eles fossem claramente enunciadas.

3.5. Responsabilidade jurídica e rotulagem

3.5.1. O Comité das Regiões pretende sublinhar que muitas das questões suscitadas no Livro Verde não são tratadas na comunicação nem na proposta de recomendação. De citar, nomeadamente, as questões relativas à responsabilidade dos intervenientes e à abordagem em matéria de rotulagem nos serviços em linha e Internet.

3.5.2. As questões relativas à responsabilidade (que tipo de responsabilidade e para que intervenientes) são questões importantes para a segurança jurídica de todos os intervenientes e, por conseguinte, para um desenvolvimento dos serviços em linha e da Internet.

3.5.3. O Comité das Regiões nota que a linha da proposta de plano de acção «Medidas de apoio» prevê um convite à apresentação de propostas para uma avaliação das questões jurídicas levantadas pelo conteúdo ou pelo uso da Internet. No entanto, para além deste aspecto ligado à necessidade de dispor de estudos jurídicos especializados, convirá saber se e como pretende a Comissão dar seguimento aos trabalhos do Livro Verde sobre estas questões, tanto mais que começam a surgir respostas nacionais (por exemplo, o princípio de responsabilidade graduada introduzido na Alemanha pelo Tratado inter-estatal sobre os serviços de informação).

3.5.4. Lamenta-se também que o problema da rotulagem nos serviços em linha e na Internet não seja abordado mais explicitamente na proposta de recomendação, ainda que indirectamente nas linhas directrizes comuns relativas aos códigos de conduta. Com efeito, o Livro Verde realçava a especificação PICS, que é actualmente a única norma disponível susceptível de ter em conta sensibilidades diversas. Além disso, o processo de consulta permitiu a emergência da ideia de uma rotulagem a dois níveis (descrição e avaliação), que proporcionaria a aplicação de diferentes sistemas de avaliação, garantindo, ao mesmo tempo, um contexto favorável ao desenvolvimento da rotulagem dos «sites» em grande escala.

3.5.5. Poder-se-á considerar a aplicação ao nível da União Europeia de um sistema comum de rotulagem descritiva como um importante «valor acrescentado» comunitário neste domínio. Este sistema permitiria a coexistência de diferentes sistemas de rotulagem, nacionais e supranacionais, respeitadores da diversidade de sensibilidades na União Europeia.

3.5.6. Convirá mencionar, neste contexto, que a linha da proposta de plano de acção «Desenvolver sistemas de filtragem e de classificação» concorre para a realização deste objectivo na medida em que, por um lado, prevê convites à apresentação de propostas que visem demonstrar o potencial dos sistemas de filtragem e de rotulagem e, por outro, procura assegurar uma contribuição coordenada da Europa para os acordos internacionais sobre os protocolos e sistemas de rotulagem.

3.5.7. Nesta óptica, seria também conveniente que a proposta de recomendação convidasse a Comissão a favorecer, em colaboração com todas as partes interessadas, o desenvolvimento de uma abordagem comum para a definição dos sistemas de filtragem e de rotulagem para os serviços em linha e Internet.

4. Conclusões

4.1. O Comité das Regiões congratula-se com o grau de convergência política de todas as instâncias da União quanto à abordagem dos problemas respeitantes a uma utilização mais segura da Internet, daí resultando uma maior coerência no modo como a Comissão trata essa problemática.

4.2. Recorda a contribuição significativa e construtiva que deu, dentro dos limites da sua competência, para a elaboração desse consenso. Lamenta, por conseguinte, que a proposta de recomendação e a proposta de plano de acção não prestem mais atenção ao papel importante e fundamental que o poder regional e local desempenha no assegurar da sua aplicação.

4.3. Insiste na importância de assegurar uma correcta representação dos utilizadores dos novos serviços de informação nos órgãos encarregados ao nível nacional da definição, aplicação e avaliação das medidas de protecção dos menores e da dignidade humana.

4.4. O encorajamento da elaboração de quadros nacionais de auto-regulamentação através da fixação de objectivos comuns parece ser uma medida susceptível de favorecer a necessária cooperação entre os Estados-Membros, o Comité das Regiões recorda, no entanto, que um dispositivo de auto-regulamentação não pode substituir um quadro regulamentar, mas, pelo contrário, nele se deve sempre inscrever.

4.5. O Comité das Regiões considera que a proposta de recomendação deve também favorecer a experimentação de novos meios de protecção dos menores pelos organismos de radiodifusão, em particular no âmbito do surgimento da televisão digital.

4.6. A proposta de recomendação deveria também constituir a oportunidade para uma tomada de posição sobre uma cooperação entre autoridades judiciárias e policiais mais aprofundada do que a existente actualmente a nível do terceiro pilar.

4.7. O Comité das Regiões lamenta, ainda, que não seja dada grande atenção à problemática da responsabilização dos utilizadores, em particular no âmbito do emprego da Internet pelos docentes e pelas crianças com fins pedagógicos.

4.8. Solicita, por fim, que a proposta de recomendação tenha em conta também questões importantes abordadas no Livro Verde relativas à responsabilidade jurídica, por um lado, e, por outro, ao processo de rotulagem nos serviços em linha e Internet.

Bruxelas, 14 de Maio de 1998.

O Presidente do Comité das Regiões

Manfred DAMMEYER

() COM(97) 570 final - 97/0329 (CNS).

() COM(97) 582 final - 97/0337 (CNS) - JO C 48 de 13.2.1998, p. 8.

() CdR 440/96 fin - JO C 215 de 16.7.1997, p. 37.