Recomendação de PARECER DO CONSELHO nos termos do n.º 3 do artigo 9.º do Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho de 7 de Julho de 1997 relativo ao Programa de Convergência da Polónia, 2004-2007

(apresentada pela Comissão)

EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

O Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas [1] estabelece que os Estados-Membros não participantes, ou seja, aqueles que não adoptaram a moeda única, têm de apresentar periodicamente programas de convergência ao Conselho e à Comissão, para efeitos da supervisão multilateral ao abrigo do artigo 99.º do Tratado.

[1] JO L 209 de 2.8.1997. Todos os documentos referidos no presente texto podem ser consultados no seguinte sítio Internet:

Em conformidade com o disposto no artigo 9.º desse regulamento, o Conselho deve examinar cada programa de convergência com base nas avaliações efectuadas pela Comissão e pelo Comité instituído pelo artigo 114.º do Tratado, o Comité Económico e Financeiro. Com base numa recomendação da Comissão e após consulta desse Comité, o Conselho deve emitir um parecer, após ter procedido ao exame do programa. Em conformidade com o regulamento, os Estados-Membros devem apresentar actualizações anuais dos seus programas de convergência, que poderão também ser examinadas pelo Conselho em conformidade com os mesmos procedimentos.

Os dez países que aderiram à UE em 1 de Maio de 2004 beneficiam de uma derrogação e portanto ainda não participam na moeda única. Estes países comprometeram-se a apresentar os seus programas de convergência até 15 de Maio de 2004 e uma primeira actualização dos mesmos em finais de 2004.

O programa de convergência da Polónia, que abrange o período de 2004-2007 foi apresentado em 17 de Maio de 2004. Os serviços da Comissão procederam a uma avaliação técnica deste programa, tendo em conta os resultados das Previsões da Primavera de 2004 e o Código de Conduta [2] e os princípios estabelecidos na Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu de 27 de Novembro de 2002 - Reforçar a coordenação das políticas orçamentais [3]. As conclusões desta avaliação são as seguintes:

[2] Parecer revisto do Comité Económico e Financeiro sobre o conteúdo e a apresentação dos programas de estabilidade e de convergência, adoptado pelo Conselho ECOFIN em 10.7.2001.

[3] COM(2002) 668 final de 27.11.2002.

O primeiro Programa de Convergência da Polónia, que abrange o período de 2004-2007, foi apresentado em 17 de Maio de 2004. O programa não especifica as intenções das autoridades polacas relativamente à data prevista de entrada no MTC II ou de adopção do euro.

O programa só respeita parcialmente os requisitos em matéria de dados contidos no Código de Conduta revisto sobre o conteúdo e a apresentação dos programas de estabilidade e de convergência e as normas do SEC95 [4]. Nomeadamente, a qualidade dos dados, face ao prescrito no SEC95 sobre a composição das despesas e das receitas do sector público administrativo, precisa de ser melhorada.

[4] O programa desvia-se dos requisitos em matéria de dados no domínio da sustentabilidade das finanças públicas; as informações necessárias para preencher o Quadro 6 do Anexo 1 do Código de Conduta não foram agrupadas e não estão completas. O Quadro 2 do Anexo 1 relativo à evolução das finanças públicas aponta para um erro de classificação. Além disso, a inflação continua a ser apresentada com base no índice de preços no consumidor (IPC), embora o Quadro 1 do Anexo 1 exija projecções para o índice harmonizado de preços no consumidor (IHPC).

O défice do sector público administrativo aumentou para 4,1% do PIB em 2003, excedendo assim o valor de referência de 3% do PIB constante do Tratado. A Comissão deu início ao procedimento relativo aos défices excessivos relativamente à Polónia em 12 de Maio de 2004, adoptando o relatório previsto no n.º 3 do artigo 104.º do Tratado. O Comité Económico e Financeiro emitiu o seu parecer sobre o relatório em 25 de Maio. Em [5 de Julho de 2004], o Conselho, com base nas duas recomendações da Comissão, deverá decidir pela existência de um défice excessivo na Polónia e dirigir recomendações a este país a fim de pôr termo a esta situação. Os valores do défice terão de ser ajustados no sentido da alta se os fundos de pensões abertos forem excluídos do sector público administrativo, na sequência da decisão do Eurostat relativa à classificação dos regimes de pensões com capitalização.

O quadro macroeconómico apresentado no programa prevê uma aceleração gradual do crescimento do PIB, de 3,7% em 2003 para 5,0% em 2004 e 2005 e para 5,6% em 2006 e 2007. As exportações líquidas continuarão a apoiar o crescimento económico no corrente ano, mas prevê-se que a procura interna passe a assumir esse papel a partir de 2005. O cenário apresentado até 2005 é muito próximo das Previsões da Primavera de 2004 da Comissão. Por outro lado, as informações recentes apontam para um crescimento do PIB em 2004 superior ao previsto no programa. Nos últimos anos do programa, a aceleração prevista do crescimento do PIB reflecte uma forte expansão da procura interna. Esta previsão baseia-se talvez em hipóteses optimistas no que se refere tanto ao investimento como ao consumo privado. Não obstante, a dissipação das incertezas que envolvem a política orçamental, mediante a plena aplicação do Plano Hausner, seria essencial para alcançar as taxas de crescimento do investimento previstas, com dois dígitos, bem como a forte aceleração do crescimento do consumo privado esperada. O programa inclui estimativas sobre o crescimento potencial do produto e prevê que o crescimento efectivo do PIB excederá o seu nível potencial durante todo o período abrangido pelo programa.

A inflação aferida pelo IHPC desceu, passando de 10,1% em 2000 para 0,7% em 2003, em grande parte graças a uma política monetária rigorosa, ao aumento do diferencial do produto e à baixa dos preços dos produtos alimentares e petrolíferos. Embora a inflação tenha aumentado desde meados de 2003, mantém-se a um nível baixo. O aumento do nível da inflação global observado recentemente deveu-se em grande parte ao aumento do preço dos produtos petrolíferos e ao facto de ter chegado ao seu termo a descida dos preços dos bens alimentares, ao passo que a procura apenas tem exercido pressões limitadas sobre os preços. A taxa de câmbio efectiva do zlóti sofreu uma acentuada desvalorização desde meados de 2001. Este declínio deve-se em grande medida ao processo contínuo de descida de inflação e à desvalorização nominal do zlóti relativamente ao euro. Os diferenciais de rendimento entre as obrigações de referência polacas e da zona euro diminuíram entre 2001 e meados de 2003, mas tornaram a aumentar no segundo semestre de 2003 e no início de 2004. Não está prevista qualquer modificação do regime monetário e cambial existente - um quadro de objectivos em matéria de inflação conjugado com um regime de taxas de câmbio flutuantes - antes da entrada no MTC II.

A estratégia orçamental subjacente ao programa visa reduzir o défice do sector público administrativo para um valor inferior a 3% do PIB até 2007 e manter o rácio da dívida abaixo de 60% do PIB. O défice do sector público administrativo deverá aumentar, passando de 4,1% do PIB em 2003 para 5,7% em 2004, antes de diminuir regularmente nos anos seguintes. Em 2005, 2006 e 2007, o défice nominal deverá corresponder a 4,2% e 3,3% e 1,5%, respectivamente. O programa inclui um conjunto global de medidas (o chamado Plano Hausner), que, caso seja inteiramente aplicado, resultará numa correcção do défice no período de 2005-2007 de 5,3% do PIB, representado por receitas e economias suplementares (3,3% do PIB no domínio social e 2% do PIB na administração pública e nas empresas públicas). A realização dos objectivos em termos de défice depende igualmente do elevado crescimento do PIB previsto durante todo o período de programação. A principal diferença relativamente ao programa económico de pré-adesão de Agosto de 2003 é a revisão do défice público no sentido da alta em 2004 de 0,7 pontos percentuais do PIB, não obstante a confirmação da retoma da actividade, aumento esse que o programa atribui, nomeadamente, às despesas ligadas à adesão à UE.

A redução do défice entre 2004 e 2007 é ambiciosa, já que representa mais de 4 pontos percentuais do PIB. Os riscos que envolvem a estratégia de consolidação prevista são numerosos. Para além dos riscos ligados à sobrestimação da evolução da situação macroeconómica assinalados supra, uma aplicação tardia ou incompleta das medidas previstas não é de excluir, tendo em conta a incerteza que caracteriza a situação política. O ajustamento previsto é com efeito fortemente concentrado no final do período e só parece ser parcialmente coerente com as medidas anunciadas no Plano Hausner. Nomeadamente, em vésperas de eleições, as economias decorrentes das medidas já votadas no Parlamento poderão servir para apoiar o consumo e cumprir certas promessas pré-eleitorais, e não para reduzir o défice, tanto mais que o Plano Hausner é sensível no plano social, já que a maior parte das economias deverão ser conseguidas neste domínio. Além disso, as autoridades monetárias poderão reagir a uma política orçamental pouco estrita adoptando uma orientação mais prudente, conservando as taxas de juro a um nível relativamente elevado, a fim de manter um quadro macroeconómico estável. A médio prazo, uma combinação de défices importantes e de taxas de juro reais elevadas pode prejudicar o crescimento, travando o investimento e afectando a realização dos objectivos orçamentais. Por último, na sequência de uma decisão recente do Eurostat relativa à classificação dos regimes de pensões com capitalização, os valores do défice previstos poderão ter de ser revistos no sentido da alta, em 1,6 pontos percentuais do PIB.

O rácio da dívida pública aumentou de 36,7% do PIB em 2001 para 45,4 % em 2003 e deverá voltar a aumentar até 2006, atingindo 52,7% do PIB no final desse ano, antes da descer para 52,3% do PIB em 2007. As Previsões da Primavera de 2004 da Comissão apontam para um aumento contínuo análogo deste rácio até 2005. A classificação dos fundos de pensões abertos fora do sector público administrativo conduzirá a um novo aumento dos valores da dívida de aproximadamente 4,5 pontos percentuais. Todavia, mesmo se este cenário se concretizar, o rácio da dívida continuará a ser inferior ao valor de referência de 60% do PIB durante todo o período de programação. O abrandamento previsto e a eventual inversão do aumento do rácio da dívida reflectiriam uma melhoria do saldo primário conjugada com um aumento dos dividendos do crescimento nominal, compensando em parte o impacto líquido dos ajustamentos dívida-fluxo que continuam a pesar na dívida. Esta evolução depende também da importância das receitas das privatizações. O programa parte da hipótese de que, durante o período de 2004-2006, estas receitas ascenderão em média a cerca de 0,8% do PIB por ano, ou seja, duas vezes o nível atingido em 2003. Esta hipótese parece optimista tendo em conta a experiência dos últimos três anos, durante os quais as receitas efectivas das privatizações se revelaram significativamente inferiores às previsões.

O programa apresenta as medidas previstas no Plano Hauser com vista a conter as despesas sociais e melhorar a gestão das despesas públicas. As reformas propostas são ambiciosas e, se forem plenamente implementadas, contribuirão sensivelmente para resolver os problemas orçamentais da Polónia. A trajectória de ajustamento descrita no programa é, em grande medida, tributária da execução do plano de reforma do sistema de segurança social. Nomeadamente, a reforma dos dois principais sistemas de prestações sociais da Polónia, o sistema de pensões de invalidez e o sistema de segurança social dos agricultores, permitiria realizar economias significativas. Do mesmo modo, a concretização do reexame ou da supressão dos mecanismos de indexação automática das prestações sociais contribuiria para atenuar as pressões a nível das despesas. Para além do seu impacto orçamental, estas reformas preparariam o terreno para reduzir a elevada carga fiscal e das contribuições para a segurança social que pesam sobre os rendimentos do trabalho, que representa um importante travão à criação de empregos e à participação no mercado de trabalho.

A Polónia confronta-se com um risco de desequilíbrios orçamentais devido ao envelhecimento da sua população e aos custos que tal acarreta. Afigura-se, por conseguinte, essencial, para garantir a viabilidade das finanças públicas, conseguir garantir um excedente primário adequado a médio prazo e aplicar simultaneamente medidas destinadas a conter o défice do sistema de pensões e limitar a retoma do passivo das empresas públicas e do sistema de saúde.

Quadro: Comparação das principais projecções macroeconómicas e orçamentais

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Com base na presente apreciação, a Comissão adoptou a recomendação de Parecer do Conselho relativo ao Programa de Convergência da Polónia apresentada em anexo, a qual é transmitida ao Conselho.

Recomendação de PARECER DO CONSELHO nos termos do n.º 3 do artigo 9.º do Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho de 7 de Julho de 1997 relativo ao Programa de Convergência da Polónia, 2004-2007

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,

Tendo em conta o Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas [5], nomeadamente o n.º 3 do artigo 9.º,

[5] JO L 209 de 2.8.1997, p. 1. Os documentos referidos no presente texto podem ser consultados no seguinte sítio Internet: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/main_en.htm.

Tendo em conta a recomendação da Comissão,

Após consulta do Comité Económico e Financeiro,

ADOPTOU O PRESENTE PARECER:

Em [5 de Julho de 2004], o Conselho examinou o Programa de Convergência da Polónia, que abrange o período de 2004 a 2007. O programa respeita apenas parcialmente os requisitos em matéria de dados contidos no Código de Conduta revisto sobre o conteúdo e a apresentação dos programas de estabilidade e de convergência e as normas do SEC 95.

A estratégia orçamental subjacente ao programa visa reduzir o défice do sector público administrativo para um valor inferior a 3% do PIB até 2007 (com os seguintes objectivos anuais intermédios: 5,7% do PIB em 2004, 4,2% em 2005, 3,3% em 2006 e 1,5% em 2007) e manter um rácio da dívida inferior a 60% do PIB Com esta finalidade, o programa inclui um conjunto global de medidas (o chamado Plano Hausner) aprovado pelo Governo em Janeiro de 2004, que, caso seja inteiramente aplicado, dará origem a uma correcção do défice no período de 2005-2007 de 5,3% do PIB, representada por receitas e economias suplementares (3,3% do PIB no domínio social e 2,0% do PIB na administração pública e nas empresas públicas). A realização dos objectivos em termos de défice depende igualmente do elevado crescimento do PIB previsto durante todo o período de programação.

Com base nas informações actualmente disponíveis, o cenário macroeconómico subjacente ao programa parece basear-se em hipóteses de crescimento bastante favoráveis. Embora a previsão de um crescimento de 5,0% para 2004 e 2005 pareça plausível e possa mesmo ser ultrapassada em 2004, a evolução do crescimento a médio prazo prevista no programa, ou seja, uma aceleração do crescimento do PIB para 5,6% em 2006 e 2007, reflecte hipóteses algo optimistas no que diz respeito tanto ao consumo privado como ao investimento. A este respeito, a plena aplicação do Plano Hauser e a consequente dissipação das incertezas a nível orçamental, é fundamental alcançar o reforço do crescimento previsto. Em contrapartida, a projecção relativa à inflação parece globalmente realista.

O programa prevê que o défice seja reduzido para um valor inferior ao valor de referência de 3% do PIB em 2007. Vários riscos são susceptíveis de comprometer a realização dos objectivos do programa. Para além dos riscos de sobrestimação da evolução da situação macroeconómica referidos supra, as informações sobre as medidas previstas são insuficientes e a sua implementação é incerta, já que o ajustamento previsto é fortemente concentrado no final do período e só é parcialmente coerente com as correcções anunciadas no Plano Hausner. Por último, na sequência de uma decisão recente do Eurostat relativa à classificação dos regimes de pensões com capitalização, os dados respeitantes aos défices previstos poderão ter de ser revistos no sentido da alta em 1,6 pontos percentuais do PIB. Por conseguinte, a orientação orçamental do programa poderá não ser suficientemente rigorosa para reduzir o défice para um valor inferior a 3% do PIB durante o período de programação.

Segundo o programa, o rácio da dívida deverá aumentar 7 pontos percentuais do PIB durante o período 2004-2007, chegando-se ao fim desta evolução apenas no último ano do programa. A evolução do rácio da dívida será provavelmente menos favorável do que o previsto, tendo em conta os riscos que pesam sobre os valores do défice supramencionados e as incertezas significativas quanto à obtenção das receitas das privatizações previstas.

A Polónia confronta-se com um risco de desequilíbrios orçamentais devido ao envelhecimento da população e aos custos que tal acarreta. Embora a reforma do sistema de pensões, que remonta a 1999 e estabelece um dispositivo progressivo de três pilares - incluindo alterações dos parâmetros no sistema de pensões por repartição, por exemplo, a nível do aumento da idade da reforma e da indexação das pensões - tenha atenuado de forma importante os riscos de desequilíbrios orçamentais a longo prazo, não os suprimiu inteiramente. Afigura-se, por conseguinte, essencial, para garantir a viabilidade das finanças públicas, conseguir um excedente primário adequado a médio prazo e aplicar simultaneamente medidas destinadas a conter o défice do sistema de pensões e limitar a retoma do passivo das empresas públicas e do sistema de saúde.

* * *

Em [5 de Julho de 2004], com base nas recomendações da Comissão, o Conselho decidiu, em conformidade com o n.º 6 do artigo 104.º do Tratado, pela existência de um défice excessivo na Polónia e endereçou recomendações a este país em conformidade com o disposto no n.º 7 do artigo 107.º com vista a pôr termo a esta situação, indicando a estratégia a seguir.

Principais projecções do programa de convergência da Polónia

>POSIÇÃO NUMA TABELA>