As secções que se seguem apresentam as conclusões sobre os seis temas principais da avaliação: pertinência, eficácia, eficiência, coerência, valor acrescentado para a UE e governação do programa.

Em conformidade com o artigo 13.º do Regulamento EaSI, o relatório apresenta, em forma resumida, os principais resultados da avaliação intercalar ao Parlamento Europeu, o Conselho, o Comité Económico e Social Europeu e o Comité das Regiões e o público em geral.

A avaliação intercalar é apresentada como um documento de trabalho dos serviços da Comissão (SWD), com base nos resultados de um estudo de avaliação externo encomendado pela Comissão e noutras fontes de dados — nomeadamente, relatórios de acompanhamento do desempenho do EaSI, relatórios anuais de gestão da Direção-Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão (DG EMPL) da Comissão Europeia e outras avaliações pertinentes.

A avaliação incidiu nas atividades do EaSI de janeiro de 2014 a dezembro de 2016. Abrangeu todo o âmbito geográfico do programa e as partes interessadas relevantes — em especial, o Comité EaSI, os comités setoriais, os parceiros sociais, as autoridades e organismos nacionais e as principais organizações da sociedade civil da UE.

A avaliação intercalar — que decorre ao abrigo do artigo 13.º, n.º 1, do Regulamento EaSI e das Orientações sobre Legislar Melhor — incidiu nos progressos realizados na consecução dos objetivos do programa, bem como na sua pertinência, eficiência e utilização dos recursos, na coerência das políticas em relação a outros instrumentos e no seu valor acrescentado para a UE. A governação do EaSI foi igualmente analisada. A avaliação tinha como objetivo recomendar ajustamentos à forma como o programa é gerido, a fim de melhorar o desempenho na futura execução e contribuir para a preparação do período pós-2020.

■A vertente Microfinanciamento/Empreendedorismo Social faculta acesso ao microcrédito para as pessoas vulneráveis e as microempresas, facilitando o reforço das capacidades institucionais das instituições de microcrédito.

■O programa PROGRESS apoia a elaboração e execução de políticas, ao recolher dados em que fundamentar as políticas, organizar atividades de partilha de informações e aprendizagem mútua, criar condições mais propícias à inovação social e contribuir para reforçar as capacidades da UE e das organizações nacionais.

Porém, a avaliação tem limitações óbvias. Poucos foram os projetos concluídos em 2016, o que restringiu os dados disponíveis, e a vigência de outros projetos já iniciados não foi suficiente para produzir um conjunto completo de resultados e impactos. Há também poucas referências disponíveis, uma vez que não existe um programa comparável ao EaSI em termos de escala e cobertura. O desempenho do EaSI deve, por conseguinte, ser considerado no contexto do respetivo papel no sistema de apoio mais vasto, incluindo as iniciativas políticas nacionais e da UE. A fim de ultrapassar/atenuar estas limitações, a avaliação intercalar procedeu à verificação cruzada de múltiplas fontes de elementos de prova, conjugou métodos e instrumentos quantitativos e qualitativos, garantiu a transparência das fontes de dados e verificou, sistematicamente, a coerência das conclusões com os contributos das partes interessadas.

Uma conclusão importante deste exercício foi que é demasiado cedo proceder a uma avaliação a meio da vigência do programa, tal como previsto no Regulamento EaSI. As futuras avaliações devem ser programadas de modo a permitir resultados e impactos mais significativos, em apoio da análise.

3.1.Pertinência

A pertinência do EaSI foi avaliada em relação aos seus objetivos gerais, aos objetivos específicos para os três eixos e à repartição dos recursos entre estes.

A avaliação confirmou que a lógica do EaSI e os seus cinco objetivos gerais continuam a ser extremamente pertinentes, em especial no contexto do período de avaliação após a crise financeira e económica em que a recuperação foi positiva, mas lenta, e de tendências suscetíveis de afetar a UE nos próximos anos. Por exemplo, em virtude do grande afluxo de refugiados e imigrantes para os Estados-Membros da UE, o número de pessoas vulneráveis aumentou drasticamente, fazendo da sua integração uma das prioridades de topo da UE.

Apesar dos limitados conjuntos de dados disponíveis, registam-se progressos no cumprimento de todos os objetivos gerais e específicos do EaSI. O EaSI ajudou a reforçar a sensibilização para o contributo das políticas da UE para a inclusão social e a redução da pobreza, a melhorar a perceção das potencialidades de emprego transfronteiras, a testar e aplicar rapidamente medidas inovadoras e a aumentar o acesso ao microfinanciamento e a apoios ao empreendedorismo. O EaSI também facilitou a mudança de políticas através da investigação comparativa, de intercâmbios e reforço de capacidades, contribuindo assim para que as diferentes partes interessadas influenciem a formulação e a execução de políticas socioeconómicas nos países participantes no programa.

Ainda assim, a relevância e os impactos do EaSI podem ser melhorados. Os instrumentos analíticos, os eventos de divulgação e os projetos inovadores devem incidir mais nas questões de género, no desemprego dos jovens, nas desigualdades (de rendimento, educação e competências) e na luta contra a exclusão social, dando maior ênfase à transferibilidade e à possibilidade de utilizar as inovações sociais em mais larga escala.

Os eixos PROGRESS e Microfinanciamento/Empreendedorismo Social podem desempenhar um papel importante neste processo, dando prioridade às atividades de inclusão social e ao acesso ao financiamento para os grupos vulneráveis, ou seja, as pessoas em risco de exclusão social e financeira. A EURES deve continuar a financiar projetos orientados para grupos com claras necessidades económicas (como é o caso da iniciativa «O teu primeiro emprego EURES» e das parcerias transfronteiriças).

Os temas das atividades de aprendizagem mútua — por exemplo, as medidas de integração no mercado de trabalho dos jovens, dos requerentes de asilo, dos refugiados e dos desempregados de longa duração, e as necessidades futuras em termos de competências — refletiram as prioridades estabelecidas nas Orientações para o Emprego e nas recomendações específicas por país, no âmbito do ciclo de coordenação económica do Semestre Europeu. O Semestre Europeu foi igualmente apoiado por outras atividades analíticas financiadas pelo Programa EaSI, nomeadamente o Relatório sobre o Emprego e a Evolução Social e o Inquérito às Forças de Trabalho. Nas suas atividades analíticas, o programa deve dar prioridade ao intercâmbio de boas práticas entre os decisores políticos dos países participantes, através de ações de aprendizagem mútua, sensibilização e divulgação.

Do mesmo modo, a divulgação mais ampla e a nível operacional de boas práticas de diferentes países — incluindo a experimentação social — dá a conhecer práticas inovadoras e ajuda os intervenientes nacionais e locais a prestar serviços e a fornecer produtos de maior qualidade. Como tal, a manutenção de redes a nível da UE é fundamental para alinhar os diferentes programas políticos entre os diferentes níveis de governo e os países participantes.

Na prática, uma afetação mais flexível de recursos entre os três eixos do programa (em vez das atuais percentagens indicativas mínimas estabelecidas no Regulamento EaSI) possibilitaria uma maior margem para transferir verbas entre eles, quando necessário, o que poderia ajudar, em especial, o eixo Microfinanciamento/Empreendedorismo Social onde as despesas são orientadas pela procura. Uma maior flexibilidade reforçaria também a capacidade de resposta a necessidades emergentes (por exemplo, novas iniciativas como o «Corpo Europeu de Solidariedade», a iniciativa «Novo começo para o diálogo social», a «Agenda para Novas Competências na Europa» ou a Autoridade Europeia do Trabalho — AET).

3.2.Eficácia

Os três eixos do programa diferem em termos da sua eficácia na geração de resultados e na realização dos objetivos, bem como na concretização da mudança. Por conseguinte, o programa PROGRESS é mais eficaz na promoção da partilha de informações, da aprendizagem mútua e do diálogo, bem como no desenvolvimento e na divulgação de dados comparativos e analíticos. Uma das atividades mais eficazes da EURES tem sido o facto de a rede contribuir para o desenvolvimento de um mercado de trabalho transparente em termos de oferta e procura. Os dados relativos ao Microfinanciamento/Empreendedorismo Social sugerem que o financiamento do EaSI aumentou a disponibilidade e o acesso ao financiamento em todos os países participantes.

Os intermediários financeiros incluíram grupos vulneráveis nas suas atividades, embora existam discrepâncias importantes entre os países. Na maioria dos casos, os grupos vulneráveis não representam a maioria dos beneficiários finais e continuam a deparar-se com obstáculos no acesso ao financiamento. Com base nos últimos dados anuais (setembro de 2016), em média, 35 % dos micromutuários são mulheres, mais de 40 % têm menos de 30 anos ou mais de 50 anos, cerca de 20 % são pessoas desempregadas (contra 62 % de por trabalhadores por conta própria/empresário) e 10 % têm origem migrante (não pertencentes à UE). Há que multiplicar as ações que visam os grupos vulneráveis e, assim, explorar a possibilidade de introduzir, no período restante do programa EaSI, metas mínimas que lhes digam respeito. Os instrumentos financeiros são orientados pela procura, pelo que deve ser possível implementá-los com um grau de flexibilidade que permita satisfazer a procura do mercado. Na conceção de futuros instrumentos para continuar a promover ações de sensibilização junto de grupos vulneráveis, poderão vir a ser considerados incentivos baseados nas políticas para o FEI.

A avaliação identificou várias formas de melhorar a eficácia. O eixo PROGRESS, embora mantendo a tónica nos temas políticos pertinentes e apreciados pelas partes interessadas (emprego e condições de trabalho), deve envidar esforços acrescidos para realizar experiências de política social através de uma revisão da sua orientação e dos seus procedimentos de avaliação e seleção dos projetos, facilitando assim a realização desses mesmos projetos. No caso da rede EURES, deve ser considerado um período de aplicação mais longo (2 anos no mínimo), combinado com medidas destinadas a reduzir o ónus administrativo da gestão do convite à apresentação de propostas, a fim de permitir que as partes interessadas desenvolvam e executem os projetos de forma adequada, avaliem a sua eficácia e assegurem a sua sustentabilidade. No caso do eixo do Microfinanciamento/Empreendedorismo Social, propõe-se uma maior concentração nos grupos vulneráveis no segundo período de execução do programa EaSI, estabelecendo, por exemplo, uma meta para a percentagem/número de grupos vulneráveis nos convites à apresentação de propostas.

3.3.Eficiência

A avaliação fornece informações sobre a correspondência entre os meios disponíveis e os objetivos do programa. Embora os meios financeiros disponíveis tenham sido suficientes para executar as atividades do programa PROGRESS e da rede EURES, o orçamento para a vertente de microfinanciamento do terceiro eixo revelou-se insuficiente. A utilização elevada do instrumento de garantia EaSI, componente do eixo do Microfinanciamento/Empreendedorismo Social, resultou em pressões sobre o seu orçamento e no esgotamento do orçamento da vertente de microfinanciamento. Uma vez que a vertente de empreendedorismo social implica, normalmente, empréstimos muito mais avultados do que a vertente de microfinanciamento, foram concedidos menos empréstimos, o que teve um impacto no número de contratos assinados.

O insuficiente orçamento do terceiro eixo para o primeiro período de execução foi entretanto corrigido, mediante uma antecipação do orçamento do EaSI previsto para o período 2017‑2020 e da sua disponibilização mais rápida, a fim de satisfazer a elevada procura do mercado. Esta antecipação foi possível graças a uma garantia ao abrigo do Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE). Com efeito, em resposta à forte procura do instrumento de garantia EaSI, o eixo Microfinanciamento/Empreendedorismo Social recebeu, em dezembro de 2017, um complemento de 100 milhões de euros do FEIE, o que levou a um aumento do volume global da dotação do instrumento de garantia EaSI e permitiu que o FEI realizasse um importante volume de operações adicionais.

A eficiência do programa PROGRESS poderá ser melhorada através da introdução de alterações e da redução dos encargos administrativos nas fases de adjudicação e de execução dos projetos. Além disso, nem sempre é claro para os candidatos se o cofinanciamento deve ser incluído nos custos da mão-de-obra ou no valor real em numerário. Este aspeto deve ser clarificado no caderno de encargos do convite à apresentação de propostas.

No que diz respeito à rede EURES, relativamente ao que fora inicialmente previsto, a dotação destinada a assegurar a transparência das ofertas de emprego foi reforçada, a fim de introduzir novas TI. No entanto, o desenvolvimento e a prestação de serviços permaneceram relativamente estáveis.