OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL RESPOSTAS DA COMISSÃO

INTRODUÇÃO

5.1. O presente capítulo engloba as observações efectuadas pelo Tribunal relativamente ao grupo de políticas Agricultura e Recursos naturais, que inclui os seguintes domínios de política: 05-Agricultura e Desenvolvimento Rural; 07-Ambiente; 11-Pescas e Assuntos Marítimos e 17-Saúde e Defesa do Consumidor. Em 2007 as autorizações totalizaram 53 253 milhões de euros e os pagamentos 51 044 milhões de euros (1). O gráfico 5.1 apresenta a distribuição dos pagamentos por domínio de política. No anexo I do presente relatório são fornecidas informações mais pormenorizadas sobre as despesas do exercício. Estas despesas enquadram-se principalmente na rubrica «Preservação e gestão dos recursos naturais» (2) do quadro financeiro. No capítulo 6 (Coesão) são apresentados os resultados de auditoria relativos às despesas do FEOGA-Orientação efectuadas durante o exercício de 2007 relativamente ao período de programação 2000-2006 (3 449 milhões de euros).

5.2. Nos termos do Tratado, a Comissão assume a responsabilidade geral pela execução do orçamento da União Europeia. Praticamente todas as despesas relativas à agricultura e ao desenvolvimento rural decorrem no âmbito da gestão partilhada. No caso dos outros domínios, as dotações orçamentais estão sujeitas à gestão centralizada directa ou indirecta, com excepção do Fundo Europeu das Pescas que é objecto de uma gestão partilhada com base em programas plurianuais. 5.2. A legislação comunitária prevê um sistema abrangente de gestão e controlo das despesas agrícolas que assenta em quatro níveis complementares: a) Uma estrutura administrativa obrigatória ao nível dos Estados-Membros centrada na criação de organismos pagadores acreditados; b) Sistemas pormenorizados de controlo e sanções dissuasivas; c) Controlos ex post, realizados por organismos de auditoria independentes, das contas anuais dos organismos pagadores e do funcionamento dos seus procedimentos de controlo interno e das medidas de auxílio à excepção dos pagamentos directos abrangidos pelo Sistema Integrado de Gestão e de Controlo (SIGC), realizados por serviços especiais; d) Apuramento das contas pela Comissão (quer o apuramento financeiro anual, quer o apuramento de conformidade plurianual). Considerados em conjunto, estes quatro níveis constituem a base a partir da qual a Comissão poderá garantir a eficácia da gestão do risco de erro no que diz respeito à legalidade e regularidade das operações subjacentes ao sector agrícola.

Características específicas do grupo de políticas Agricultura e Recursos Naturais

5.3. Regime de Pagamento Único (RPU) financiado pelo FEAGA: a introdução do RPU destinou-se a quebrar a relação entre a produção agrícola e os pagamentos efectuados aos agricultores («dissociação»). Para poderem beneficiar do RPU, os agricultores devem inicialmente obter «direitos». O número e o valor de cada direito dos agricultores são calculados pelas autoridades nacionais segundo um dos modelos previstos pela legislação comunitária (3). Cada direito, associado a um hectare de terreno elegível, declarado pelo agricultor e mantido em boas condições agrícolas e ambientais (BCAA), dá origem a um pagamento do RPU pelo menos até 2013. A importância do RPU tem vindo a aumentar e este representa actualmente 55 % das despesas (28 199 milhões de euros) comparativamente a 12 % (6 260 milhões de euros) para os pagamentos associados directos e a 10 % (4 869 milhões de euros) para as medidas de intervenção nos mercados agrícolas. É aplicado em 17 Estados-Membros, tendo os restantes 10 (4) Estados-Membros previsto aplicar o RPU a partir de 2010.

5.4. Pagamentos associados directos financiados pelo FEAGA: a introdução do RPU levou a que a maioria dos agricultores seja paga independentemente do volume da sua produção efectiva. No entanto, alguns regimes de ajuda continuam a ser (5) ou podem ser (6) associados à produção, a fim de evitar o abandono da produção. Os montantes em questão diminuem à medida que o RPU é alargado a outros produtos e Estados-Membros.

5.5. Medidas de intervenção nos mercados agrícolas financiadas pelo FEAGA: as principais medidas são a armazenagem de intervenção e as restituições à exportação. As despesas diminuíram significativamente nos últimos anos devido a opções políticas efectuadas no âmbito das recentes reformas da PAC e também porque a procura de produtos agrícolas e os respectivos preços de mercado aumentaram.

5.6. As despesas relativas ao desenvolvimento rural são financiadas no âmbito do FEADER e abrangem um grande número de medidas, tais como as ajudas agro-ambientais, os montantes compensatórios para a agricultura em zonas desfavorecidas, os investimentos agrícolas e as infra-estruturas em zonas rurais.

5.7. Os domínios do Ambiente, Pescas e Assuntos marítimos, bem como Saúde e Defesa do consumidor são geridos pela Comissão através de sistemas de controlo específicos. Incluem medidas de protecção do ambiente e dos consumidores, medidas relativas ao bem-estar dos animais, bem como acordos internacionais de pesca e o Fundo Europeu das Pescas.

APRECIAÇÃO ESPECÍFICA NO ÂMBITO DA DECLARAÇÃO DE FIABILIDADE

Âmbito da auditoria

5.8. Para obter garantias quanto à legalidade e regularidade das operações subjacentes às contas da UE, o Tribunal testou uma única amostra estatística representativa de 196 operações que abrangiam a totalidade das despesas examinadas no presente capítulo (ver ponto 5.1).

5.9. No âmbito da sua avaliação dos sistemas de supervisão e de controlo, o Tribunal realizou uma auditoria alargada da determinação dos direitos ao RPU, bem como dos pagamentos correspondentes em todos os Estados-Membros que aplicam o RPU, com excepção da Eslovénia e de Malta. Em 2007, examinou a fiabilidade dos sistemas de supervisão e de controlo aplicados aos pedidos relativos ao regime de pagamento único pelos organismos pagadores seleccionados na Finlândia, em França, na Grécia, nos Países Baixos, na Itália, em Portugal, na Suécia, em Espanha (Andaluzia) e no Reino Unido (Inglaterra) (7).

5.10. O Tribunal verificou igualmente os sistemas de supervisão e de controlo aplicados aos pagamentos directos associados em seis Estados-Membros (8). A auditoria incidiu sobre a avaliação do funcionamento dos controlos administrativos de todos os pedidos de pagamento e a selecção e execução pelos organismos pagadores de controlos no local relativamente a uma amostra de, no mínimo, 5 % dos pedidos de pagamento, consoante o regime de ajuda. Além disso, os auditores do Tribunal procederam à repetição de um determinado número de controlos no local.

5.11. O Tribunal examinou igualmente os certificados e os relatórios dos organismos de certificação, bem como as declarações de fiabilidade dos directores de 34 organismos pagadores e as opiniões correspondentes dos organismos de certificação. Em relação a cinco outros organismos pagadores que dispunham de certificados com reservas, foram examinados os motivos da emissão das reservas. Foram visitados quatro organismos de certificação para avaliar o âmbito e a qualidade do seu trabalho. O Tribunal auditou ainda as três decisões de apuramento de conformidade tomadas em 2007 (9).

Legalidade e regularidade das operações subjacentes

5.12. Com base nos resultados dos seus trabalhos de auditoria, o Tribunal conclui que as operações subjacentes ao grupo de políticas são, no seu conjunto, afectadas por um nível significativo de erros de legalidade e/ou regularidade. A auditoria do Tribunal detectou que a intensidade e o impacto dos erros referentes aos pagamentos não estão repartidos de maneira uniforme por todos os domínios de política. O Tribunal reafirma que as despesas relativas ao desenvolvimento rural são particularmente propensas a erros e constata que, neste contexto, o relatório anual de actividade do Director-Geral responsável pela DG Agricultura inclui uma reserva global relativamente às referidas despesas. 5.13. Das 196 operações auditadas, 61 apresentavam erros. Cerca de dois terços dos erros (40) foram classificados como «graves». Verifica-se uma incidência significativa de erros que afectam a elegibilidade, a exactidão ou a realidade e estima-se que a taxa de erro global se situe entre 2 % e 5 %. Esta estimativa não é muito diferente do valor obtido no exercício anterior, mas não tem em conta certos erros graves que não puderam ser quantificados. Os erros foram muito mais frequentes nas operações relativas ao desenvolvimento rural examinadas pelo Tribunal do que nas operações financiadas pelo FEAGA e examinadas pelo Tribunal. Uma parte desproporcionadamente elevada da taxa de erro global diz respeito ao desenvolvimento rural: no caso das despesas relativas ao FEAGA, o Tribunal estima que o valor da taxa de erro seja ligeiramente inferior a 2 %. Os exemplos seguintes ilustram a natureza dos principais erros encontrados. 5.12-5.13. A Comissão tem em vista assegurar que os sistemas de supervisão e de controlo sejam eficazes na detecção e na correcção dos erros, tendo devidamente em conta os custos e benefícios das verificações que tenham de ser efectuadas no local. No que diz resepeito à agricultura e ao desenvolvimento rural, a Comissão chama a atenção para a conclusão do Tribunal de Contas, nos termos da qual a taxa global de erro mais provável não difere significativamente da indicada no ano passado, na sua declaração de fiabilidade de 2006. As estatísticas de controlo recebidas dos Estados-Membros indicam também que a taxa de erro encontrada a nível dos beneficiários finais no quadro do FEAGA, que corresponde a cerca de 85 % da despesa total com a agricultura e o desenvolvimento rural, está abaixo do limiar de relevância. A Comissão partilha do parecer do Tribunal segundo o qual as despesas relativas ao desenvolvimento rural, especialmente devido às medidas agro-ambientais, são particularmente propensas a uma maior ocorrência de erros se comparadas com a despesa no âmbito do FEAGA. Apesar de os Estados-Membros terem, a pedido explícito da Comissão e pela primeira vez, fornecido estatísticas de controlo pormenorizadas, estes dados estão incompletos e ainda não foram verificados nem validados pelos organismos de certificação. Por este facto, o Director-Geral da Agricultura exprimiu uma reserva quanto ao desenvolvimento rural no relatório anual de actividade 2007 (RAA de 2007), na pendência de novos debates com as diferentes instituições sobre o nível de erro que pode ser tolerado. O montante estimado para 2007 das despesas com a agricultura e o desenvolvimento rural, susceptíveis de serem excluídas do financiamento comunitário por futuras decisões em matéria de confromidade, eleva-se a um valor estimado em 429 milhões EUR, aos quais se juntam 152 milhhões de recuperações junto dos beneficiários finais (10). Tal como descrito na sua RAA de 2007, a Direcção-Geral da Saúde e dos Consumidores (DG SANCO) considera que as suas operações não devem ser afectadas por um nível relevante de erros no que diz respeito à legalidade e regularidade, dado que a taxa residual de erro é de 1,6 %, situando-se assim abaixo do limiar de relevância de 2 %. Tal como descrito no RAA de 2007 da Direcção-Geral do Ambiente (DG ENV), os sistemas de controlo e os mecanismos de identificação de deficiências têm evoluído de forma contínua, sendo complementados nos casos aplicáveis. Estes mecanismos de alerta não revelaram quaisquer deficiências, erros ou riscos aos quais possa ser atribuída relevância, dando origem a reservas de acordo com as orientações relativas aos critérios de relevância fixadas na circular RAA, excepto na área das auditorias ex post em que o nível de ordens de cobrança recomendado pelos auditores ex post e o seu aumento nos últimos anos levaram à manifestação de uma reserva a respeito das despesas declaradas pelos beneficiários de subvenções de acção, tendo em conta que o nível de relevância foi excedido em 0,63 %.

5.14. No âmbito do FEAGA, na amostra do Tribunal constataram-se os seguintes erros: 5.14. Uma vez que a selecção das operações auditadas tem por objectivo assegurar a representatividade do grupo de políticas na sua totalidade, os erros detectados não permitem necessariamente que sejam tiradas conclusões sobre o funcionamento do auxílio individual. A Comissão e os Estados-Membros envolvidos só concordam em parte com os erros que o Tribunal apontou e que a seguir se indicam.

a) RPU: os agricultores solicitaram pagamentos excessivos e/ou os direitos foram mal calculados, o que deu origem a pagamentos incorrectos; a) As auditorias realizadas pelos serviços da Comissão revelaram que, em geral, o cálculo dos direitos foi realizado em conformidade com a legislação aplicável e que, regra geral, as verificações administrativas e no local funcionam bem em geral. Os problemas são acompanhados na fase do apuramento de conformidade. No que respeita aos pagamentos resultantes de atribuições erradas de direitos, as disposições aplicáveis prevêem que o produtor agrícola não terá de reembolsar o montante em questão se o erro na atribuição dos direitos teve origem na administração nacional e se o mesmo não poderia ser detectado, dentro de limites da razoáveis, pelo produtor agrícola. A Comissão considera que o apuramento de conformidade é um bom instrumento para cobrir o risco do Fundo, respeitando ao mesmo tempo as legítimas expectativas dos agricultores.

b) RPU: pagamentos excessivos efectuados a determinados produtores de azeite em consequência de lhes terem sido atribuídos direitos suplementares provenientes da reserva nacional para os quais os mesmos não eram elegíveis (Espanha); o beneficiário auditado recebeu um montante que excede consideravelmente o pagamento médio durante o período de referência (1999-2002), embora não tivesse cumprido os critérios em matéria de investimento previstos pelo programa ao abrigo do qual os direitos suplementares foram concedidos; b) As conclusões do Tribunal a este respeito foram dadas a conhecer à Comissão com base nas suas próprias missões de auditoria e estão já sujeitas a um apuramento de conformidade.

c) RPU: no seu Relatório Anual relativo ao exercício de 2006 (11), o Tribunal assinalou que, na Grécia, em Espanha e em Itália, os dados constantes do SIG oleícola não eram completos nem fiáveis, o que poderia ter incidências sobre a integração do regime de ajuda à produção de azeite no RPU. Estas insuficiências persistem em Itália e na Grécia, onde quatro das cinco operações auditadas apresentavam erros, alguns dos quais deram origem a pagamentos excessivos significativos; c) Com base nos seus próprios resultados de auditoria, a Comissão já deu início ao apuramento de conformidade a respeito das deficiências sistémicas do sistema de controlo grego, incluindo o cálculo dos direitos (12). Os dados referentes ao Sistema de Informação Geográfica (SIG) da olivicultura são apenas usados para efeitos de verificação da coerência, antes do pagamento da produção de azeite. Dado que os direitos atribuídos se baseiam nos pagamentos associados à produção de azeite, não há uma ligação directa entre o SIG e o valor dos direitos distribuídos. Os direitos são regulares e legais se calculados com base no montante pago durante o período de referência (13). O sistema de auditoria do Tribunal no âmbito da fixação de direitos na Grécia concluiu que os direitos do sector do azeite eram, sistematicamente, subavaliados.

d) pagamentos directos associados: verificaram-se pagamentos excessivos significativos em consequência de diferenças na declaração das superfícies relativamente aos frutos de casca rija e às uvas secas (Espanha e Grécia) e, num determinado caso, detectaram-se grandes diferenças não justificadas entre o número de ovelhas inscrito no registo do agricultor, com base no qual a ajuda comunitária foi paga, e o número efectivo constatado (Espanha); d) A execução do regime de auxílio relativo às uvas secas na Grécia está sujeita a procedimentos repetidos e contínuos de apuramento de conformidade.

e) outros regimes de ajuda: os erros consistem em deduções ilegais nos pagamentos efectuados aos agricultores (14) e na falta de cobrança de juros relativos aos montantes em dívida (diversos Estados-Membros), em insuficiências verificadas nos controlos às restituições à exportação (Portugal), bem como em quantidades em falta no caso do arroz de armazenagem pública (Grécia). e) A Comissão e o Estado-Membro envolvido não partilham do parecer do Tribunal de que as deduções nos pagamentos aos agricultores eram ilegais. No que respeita ao caso das restituições à exportação, a Comissão sublinha que a transacção não foi afectada por um erro quantificável.

5.15. No que se refere às operações de desenvolvimento rural, o Tribunal verificou os seguintes tipos de erro: 5.15.

a) medidas agro-ambientais: em 9 dos 13 casos auditados, os agricultores não cumpriram todas as condições de elegibilidade (França e Irlanda); a) Grande parte dos erros com um impacto financeiro importante diz respeito à manutenção de registos sobre a redução de nitratos a nível da exploração agrícola e não ao nível das parcelas e à ausência de vedações permanentes para protecção dos cursos de água. No que toca a esta última questão das vedações, a Comissão considera que o objectivo da medida que consiste em evitar os movimentos dos animais também pode ser alcançado com vedações móveis.

b) taxas de juros bonificadas: os procedimentos em vigor não garantem a existência de uma pista de auditoria adequada pelo que não é possível verificar a regularidade do pagamento dos subsídios comunitários efectuado aos beneficiários finais (França); além disso, as irregularidades detectadas pelas inspecções dos Estados-Membros não foram tidas em conta no cálculo dos pedidos de pagamento apresentados à Comissão, o que resultou na declaração de despesas indevidas que foram imputadas às contas comunitárias. b) A Comissão está consciente da questão a que o Tribunal se refere e reconhece a importância da boa gestão financeira dos regimes de bonificação de juros e a existência de uma pista de auditoria adequada, estando a dar seguimento a este assunto em conjunto com as autoridades francesas, inclusive, se necessário, no âmbito do procedimento de apuramento das contas.

5.16. No caso do ambiente, das pescas, bem como da saúde e defesa do consumidor, os pagamentos auditados revelaram os seguintes erros: 5.16.

a) os projectos financiados através do instrumento LIFE incluíam despesas não elegíveis; a) Tais despesas não elegíveis só poderão ser detectadas aquando do pagamento final ou através de uma auditoria ex post.

b) foi apresentada documentação inadequada para demonstrar que os trabalhos facturados tinham efectivamente sido realizados (Espanha); b) Tais erros só poderão ser detectados através de auditorias ex post.

c) foi efectuado um pagamento relativo a um programa de erradicação de uma doença sem a documentação comprovativa adequada; além disso, não foram respeitados os limites por teste definidos para os custos elegíveis, nem realizados os controlos técnicos recomendados (Alemanha). c) A Comissão adoptou recentemente uma decisão (15) que reforça os requisitos de informação financeira (16). A Comissão considera que o referido limite máximo é aplicável ao teste ELISA (17), implementado ao nível dos Estados-Membros. A Comissão não partilha o parecer do Tribunal segundo o qual esse limite deveria ser aplicado em cada teste realizado. Apesar de o Estado-Membro envolvido ter direito a um financiamento de 50 % no âmbito do programa em questão, o montante real do financiamento foi fixado, por decisão da Comissão, num nível substancialmente mais baixo do que o montante estimado do pedido. Foi feita a verificação recomendada (para evitar o pagamento a dobrar das despesas associadas aos testes nos programas de emergência e erradicação) que revelou de imediato que os custos não eram elegíveis ao abrigo do programa de emergência. Por essa razão, não foram necessárias mais verificações pormenorizadas.

Avaliação dos sistemas de supervisão e de controlo

Domínio de política Agricultura e Desenvolvimento Rural

5.17. As despesas relativas à agricultura e ao desenvolvimento rural são efectuadas no âmbito da gestão partilhada e estão sujeitas aos seguintes sistemas de controlo principais: a) controlos relativos aos pedidos e aos pagamentos efectuados no âmbito do Sistema Integrado de Gestão e de Controlo (SIGC) (18); b) controlos específicos dos diferentes sectores, por exemplo do desenvolvimento rural; c) controlos físicos de produtos agrícolas exportados ao abrigo de um regime comunitário de subvenção das exportações (19); d) controlo posterior ao pagamento de documentos comerciais nas instalações de operadores e de transformadores de produtos agrícolas (20); e) procedimento de apuramento de contas realizado a posteriori sob a responsabilidade da Comissão (ver ponto 5.39). 5.17. Ver resposta ao ponto 5.2

5.18. O SIGC abrange os dois principais regimes auditados ao nivel dos Estados-Membros — o RPU e os pagamentos directos associados. Determinados elementos são específicos de cada regime, enquanto que outros são comuns a ambos. As disposições específicas que se aplicam a domínios como o desenvolvimento rural (em relação ao qual alguns elementos são também controlados pelo SIGC), as restituições à exportação e os controlos ex post dos pagamentos são igualmente da responsabilidade dos Estados-Membros. A Comissão é responsável pelos procedimentos de apuramento das contas para determinar os montantes que serão imputados definitivamente à contabilidade comunitária. A avaliação de cada um destes sistemas de controlo efectuada pelo Tribunal é brevemente apresentada nos pontos 5.19-5.49.

Sistema Integrado de Gestão e de Controlo (SIGC)

5.19. Em cada Estado-Membro o SIGC inclui uma base de dados das explorações e dos pedidos de ajuda, sistemas de identificação das parcelas agrícolas e de registo dos animais no caso dos prémios associados, bem como um registo dos direitos ao pagamento nos Estados-Membros que aplicam o RPU, que constitui uma nova componente do SIGC. O sistema prevê diversos controlos de elegibilidade: um controlo administrativo de todos os pedidos, controlos cruzados com as bases de dados para evitar que o mesmo terreno/animal seja objecto de mais de um pedido e uma taxa mínima de 5 % de controlos no local a efectuar pelos organismos pagadores.

5.20. O SIGC reduz eficazmente o risco de despesas irregulares desde que sejam introduzidos dados exactos e fiáveis e que o sistema seja correctamente aplicado. Assim, o SIGC é a principal ferramenta de gestão e de controlo para: — o Regime de Pagamento Único (RPU) (ver pontos 5.21-5.26), — os pagamentos directos associados (ver pontos 5.27-5.28), — os elementos comuns (ver pontos 5.29-5.30). Actualmente aplica-se a quase 85 % do FEAGA devido à integração no RPU de novos regimes de ajuda. Este alargamento do SIGC destina-se a melhorar a gestão financeira de áreas de elevado risco. No caso do FEADER, especialmente no caso das medidas agro-ambientais e das zonas desfavorecidas, alguns elementos básicos, como a superfície ou o número de animais, estão cobertos pelo SIGC e outros por controlos específicos.

Regime de Pagamento Único (RPU)

5.21. A correcção do cálculo dos direitos ao pagamento e da respectiva atribuição pelas autoridades nacionais constitui um requisito prévio para que os pagamentos RPU efectuados aos beneficiários no primeiro ano e nos anos posteriores sejam correctos. Os Estados-Membros devem igualmente respeitar os seus limites nacionais globais. O Tribunal constatou novamente (21) que vários Estados-Membros não aplicaram correctamente alguns elementos fundamentais do regime relativamente à determinação e gestão dos direitos que são incluídos no SIGC. Assim, o Tribunal considera que os sistemas de cálculo dos direitos foram apenas parcialmente eficazes e que ainda não fornecem uma garantia razoável de que os pagamentos anuais efectuados no âmbito do RPU, com base nos direitos atribuídos, são correctos. 5.21. No casos em que cálculos errados dos direitos originaram um risco para o Fundo, a Comissão irá acompanhar esse assunto aquando do apuramento de conformidade. Devido à existência de expectativas legítimas a nível do operador, poderá nem sempre ser possível corrigir as atribuições erradas de direitos. Acresce ainda que, devido à negociação de direitos e às subsequentes reformas, é necessária segurança jurídica quanto aos direitos atribuídos. Por isso, esta questão é abordada no quadro do Exame de Saúde.

5.22. A título de exemplo, indicam-se as seguintes deficiências verificadas no cálculo dos direitos, cujo impacto financeiro é difícil de estimar: 5.22.

a) no Reino Unido (Inglaterra) os quatro direitos auditados foram calculados incorrectamente, sobretudo por não terem sido tidas em conta as alterações nas parcelas agrícolas; embora estes erros não tenham tido um impacto significativo nos pagamentos de 2007, como a Inglaterra aplica o modelo «dinâmico» (22), se estes direitos iniciais não forem corrigidos darão origem no futuro a pagamentos por excesso ou por defeito significativos; a) O problema já era do conhecimento da Comissão, graças às suas próprias auditorias, tendo já sido sujeito a um apuramento de conformidade, iniciado em 2006. As medidas de correcção tomadas pelas autoridades do Reino Unido para minimizar ou evitar as consequências indicadas pelo Tribunal fazem parte deste procedimento.

b) os Países Baixos inicialmente atribuíram direitos que ultrapassavam o limite nacional em 4,9 milhões de euros e efectuaram pagamentos individuais nessa base. Embora o total dos pagamentos efectuados tenha sido inferior ao limite nacional, alguns agricultores receberam pagamentos excessivos. À data da visita de auditoria do Tribunal (Janeiro de 2008) não tinha sido iniciada qualquer acção formal de recuperação; b) De acordo com as informações a que a Comissão teve acesso, o total de pagamentos feitos aos agricultores foi de 294 milhões de EUR, não excedendo, assim, o limite máximo nacional de 312 milhões de EUR. Quanto a pagamentos excessivos específicos, as autoridades neerlandesas comprometeram-se a recuperar os montantes indevidos junto dos beneficiários.

c) quando calcularam os montantes de referência dos agricultores, as autoridades neerlandesas e gregas incluíram bovinos que não eram elegíveis para o prémio durante o período de referência; além disso, as autoridades gregas atribuíram montantes de referência a agricultores com terras aráveis, sem ter em conta as reduções efectuadas durante o período de referência; c) Quanto ao Regime de Pagamento Único na Grécia e nos Países Baixos, o apuramento de conformidade foi lançado, respectivamente, em Abril de 2007 e Maio de 2008.

d) quando calcularam o número de direitos, as autoridades gregas e espanholas ignoraram sistematicamente os requisitos aplicáveis às superfícies forrageiras para agricultores que, durante o período de referência, beneficiaram exclusivamente de prémios que não estavam ligados aos terrenos, tendo-lhes atribuído direitos especiais (23) em vez de direitos baseados na superfície (24), o que aumentou o valor dos pagamentos por hectare e, em contrapartida, reduziu as superfícies onde as BCAA devem ser aplicadas; d) As conclusões do Tribunal a este respeito eram do conhecimento da Comissão graças às suas próprias auditorias e já foram sujeitas a um apuramento de conformidade, que teve início, no caso da Grécia, em Abril de 2007 e, no caso da Espanha, em Julho de 2007.

e) retirada injustificada de direitos, privando assim da ajuda potenciais beneficiários (Grécia). e) O problema já foi alvo de um apuramento de conformidade que teve início em Abril de 2007.

5.23. Os Estados-Membros devem constituir uma reserva nacional (25), a partir da qual concedem direitos aos agricultores que iniciem a sua actividade agrícola, aos que se encontrem numa situação especial e aos agricultores afectados por programas de reestruturação ou desenvolvimento.

5.24. A auditoria verificou várias insuficiências na utilização da reserva nacional: 5.24.

a) vários casos de má utilização da reserva nacional (França): dois programas não elegíveis (num total de 42,4 milhões de euros), incumprimento do prazo regulamentar no caso de quatro outros programas, aceitação de investimentos baseados na locação de equipamentos a curto prazo, aplicação não sistemática das disposições obrigatórias relativas aos agricultores que iniciaram a sua actividade agrícola durante o período de referência, causando a atribuição excessiva de 20,8 milhões de euros; a) A Comissão, tendo por base as conclusões das suas próprias auditorias, já iniciou, por carta de Abril de 2008, um apuramento de conformidade a respeito das mesmas.

b) atribuição irregular de direitos relativos a novas oliveiras plantadas após o prazo previsto e não abrangidas por um programa específico (Itália). b) A Comissão irá acompanhar este assunto no quadro do procedimento de apuramento de conformidade.

5.25. Quando atribuíram direitos aos produtores de azeite, as autoridades italianas aceitaram 153 000 casos de dificuldades excepcionais exclusivamente com base no reconhecimento por parte da região ou da província de que o território em questão fora afectado pelas mesmas. As informações disponíveis não permitem estimar o valor total dos pagamentos irregulares. 5.25. A Comissão, tendo por base os resultados das suas próprias auditorias, já deu início, por carta de Agosto de 2006, a um procedimento de apuramento de conformidade a respeito das mesmas.

5.26. Relativamente à gestão e controlo dos direitos ao RPU, verificaram-se as seguintes insuficiências: 5.26.

a) aplicação incorrecta de sanções pela apresentação tardia dos pedidos (Países Baixos, Portugal e Reino Unido — Inglaterra); a) As sanções aplicadas a Portugal foram demasiado severas: não se trata de um risco para o Fundo.

b) no Reino Unido (Inglaterra) a mesma parcela pode ser objecto de pedidos de ajuda apresentados por dois «agricultores» ao abrigo de diferentes regimes comunitários de ajudas «superfície». Em 9 de 12 visitas no local efectuadas a «novos beneficiários» das ajudas directas comunitárias que o Tribunal assinalou no seu relatório anual relativo ao exercício de 2006 (26), a superfície declarada para efeitos do RPU não era elegível, no total ou parcialmente, porque não se encontrava em boas condições agrícolas, não se destinava principalmente a fins agrícolas ou o beneficiário não era elegível porque não exercia qualquer actividade agrícola na parcela em questão; b) A Comissão, tendo por base as conclusões das suas próprias auditorias, já deu início, por carta de Julho de 2007 e Abril de 2008, a um apuramento de conformidade a respeito das mesmas. Quanto à questão dos «novos beneficiários», no seguimento do relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 2006, a Comissão iniciou inquéritos especiais a respeito dos Estados-Membros que optaram por modelos regionais e que possam, por essa razão, ser afectados pela questão levantada pelo Tribunal. Estas auditorias ainda estão a decorrer e os riscos para o Fundo serão cobertos através de correcções financeiras. Saliente-se ainda que a questão da exclusão de certos beneficiários dos pagamentos directos é também tratada no âmbito das propostas da Comissão para o Exame de Saúde.

c) Portugal atribuiu direitos e efectuou pagamentos no âmbito do RPU a agricultores que declararam superfícies relativas a terrenos baldios. Trata-se habitualmente de terrenos públicos com pastagens muito pobres e, na sua maioria, cobertos por arbustos e árvores. Não há um limite aplicável ao número de árvores autorizado nesses terrenos e os agricultores não são obrigados a respeitar as boas condições agrícolas e ambientais. Em 2007, foram pagos em Portugal 3,5 milhões de euros relativos a terrenos baldios. Em Itália verificou-se que a superfície aceite como pastagens permanentes no âmbito dos pagamentos do RPU era superior à parte elegível efectivamente coberta por ervas ou forragens herbáceas; c) No que diz respeito a Portugal, a Comissão acompanha este assunto no quadro do procedimento de apuramento de conformidade. Quanto à Itália, a Comissão, tendo por base os resultados das suas próprias auditorias, já deu início a um apuramento de conformidade a respeito desses resultados.

d) Foram efectuados pagamentos a 275 agricultores em França e a 33 em Espanha (Andaluzia) que não dispunham de direitos ao pagamento, não tendo sido iniciada qualquer acção de recuperação. d) De acordo com as informações de que a Comissão dispõe, as diferenças que o Tribunal detectou em relação à França devem-se aos parâmetros diferentes utilizados na extracção dos dois ficheiros que o Tribunal comparou, não tendo sido realizados quaisquer pagamentos a agricultores que não fossem titulares de direitos. No caso da Espanha, não foram realizados quaisquer pagamentos a agricultores que não fossem titulares de direitos. Na maioria dos casos, esses agricultores já haviam dirigido um pedido de rectificação que ainda se encontrava pendente à data do pagamento. Em caso de retirada dos direitos, o organismo pagador solicitou o reembolso.

Pagamentos directos associados

5.27. Em 2007, os pagamentos directos associados geridos no âmbito do SIGC totalizaram aproximadamente 5 500 milhões de euros. No caso das ajudas «animais», de uma maneira geral, os sistemas funcionam de forma satisfatória e reflectem a fiabilidade do SIGC neste domínio. No entanto, o Tribunal constatou algumas insuficiências dos sistemas ao nível dos controlos administrativos e no local relativos às ajudas «superfície» (ver anexo 5.1.1 ): 5.27. Quanto ao Quadro 5, a Comissão não concorda com a avaliação do Tribunal quanto aos sistemas usados em Itália. Tal como o Tribunal reconheceu, a maioria das deficiências do sistema identificadas foi-o igualmente no quadro do apuramento das contas da Comissão e foram tomadas as medidas de seguimento adequadas.

a) insuficiências dos controlos administrativos que deram origem a erros como os seguintes: introdução errada dos dados dos pedidos (Grécia), pagamento de diversos regimes de ajuda incompatíveis relativamente à mesma parcela (Itália) e aplicação incorrecta de penalidades e sanções, o que deu origem a pagamentos excessivos (Grécia, Itália, Espanha e Portugal); a) A respeito da aplicação incorrecta de sanções em Itália, Espanha e Portugal, a Comissão, com base nos seus próprios resultados de auditoria, já iniciou o apuramento de conformidade.

b) falta de documentação sobre as razões pelas quais certos critérios de análise de risco foram seleccionados e ausência de uma reavaliação anual dos parâmetros de risco efectuada pelos organismos pagadores, no âmbito da selecção dos 5 % de controlos no local (Portugal e Espanha). b) A necessidade de uma avaliação realizada anualmente encontra-se prevista no Regulamento (CE) n.o 796/2004. No âmbito do processo de auditoria, a Comissão aprecia a melhoria da análise de risco ao longo dos anos e a sua eficácia no ano em causa. Nos casos em que se considera existirem disfuncionamentos continuados na análise de risco, que impliquem um risco para o Fundo, solicita-se ao Estado-Membro que tome medidas correctivas e é aplicado o apuramento de conformidade. Além disso, a Comissão simplificou o regulamento e, a partir de 2008, os factores de risco deixaram de ser fixados pelo Regulamento da Comissão.

5.28. O Tribunal repetiu determinados controlos, tendo verificado algumas insuficiências específicas na qualidade dos controlos no local e identificado superfícies ou parcelas não elegíveis que deveriam ter sido excluídas pelos inspectores nacionais (Grécia, Itália, Espanha e Portugal). Em Itália, um agricultor recebeu ajudas relativas a uma parcela com pistácias. Embora a parcela tenha sido objecto de um controlo no local efectuado pelas autoridades italianas em 2005, a auditoria do Tribunal verificou que a parcela estava declarada desde há muito como estando ocupada por floresta e, por conseguinte, não era elegível para ajuda. 5.28. A Comissão submete os sistemas de controlo dos Estados-Membros a um processo de auditoria e as deficiências que se apresentam como um risco para o Fundo são acompanhadas no âmbito do apuramento de conformidade. É este o caso dos Estados-Membros mencionados pelo Tribunal.

Sistemas de supervisão e de controlo no âmbito do SIGC

5.29. Como foi referido no ponto 5.19, a eficácia dos sistemas de supervisão e de controlo incluídos no SIGC constitui um dos elementos principais da eficácia global do sistema. O mesmo se aplica a cada um dos principais regimes de ajuda abrangidos pelo SIGC. No anexo 5.1.2 e no anexo 5.1.1 é efectuada uma apreciação geral da fiabilidade do sistema nos Estados-Membros visitados (relativamente aos dois principais regimes, a saber, o RPU e os pagamentos directos associados). 5.29. A Comissão não partilha a avaliação geral quanto à eficácia do SIGC referida no Quadro 5 no caso de França, Países Baixos e Reino Unido.

5.30. Controlos administrativos para determinar a elegibilidade das superfícies: a eficácia dos controlos administrativos depende da qualidade das informações constantes do sistema de identificação das parcelas agrícolas (27), da utilização de técnicas informáticas de informação geográfica para a componente gráfica do sistema de identificação das parcelas agrícolas, que é o sistema de informação geográfica (SIG), bem como da utilização de ortoimagens aéreas ou espaciais actualizadas: 5.30. A qualidade do Sistema de Identificação de Parcelas (SIP) é, de facto, crucial. A Comissão trabalha constantemente com o Centro Comum de Investigação (CCI) com vista a garantir a utilização dos melhores recursos técnicos para actualizar o sistema SIPA nos Estados-Membros e, concomitantemente, optimizar a eficácia das verificações administrativas.

a) no Reino Unido (Inglaterra), os controlos administrativos não dão garantias de que as ajudas comunitárias são pagas correctamente e não são utilizadas ortoimagens aéreas ou espaciais em apoio do SIG. O sistema de identificação das parcelas agrícolas inglês não inclui informações sobre a superfície elegível da parcela de referência; a) A utilização de ortoimagens não é exigida por lei. Quanto às restantes deficiências do SIPA-SIG na Inglaterra a que o Tribunal fez referência, a Comissão, com base nos seus próprios resultados de auditoria, já iniciou um apuramento de conformidade.

b) na Grécia, os controlos administrativos também são deficientes; o sistema de identificação das parcelas agrícolas está incompleto e apresenta erros importantes ao nível das referências das parcelas; b) As deficiências do SIPA na Grécia são objecto de decisões de conformidade periódicas. A pedido da Comissão, as autoridades gregas adoptaram um plano de acção que prevê, nomeadamente, a implementação de um novo SIPA-SIG até 31 de Dezembro de 2008.

c) em França e nos Países Baixos, os organismos pagadores não deduzem suficientemente os elementos inelegíveis, visíveis nas ortoimagens, das superfícies elegíveis registadas no sistema de identificação das parcelas agrícolas e não actualizam o sistema com base nos resultados dos controlos no local. Em Portugal a actualização é efectuada com atrasos significativos. A França e a Suécia utilizam ortofotos, tendo algumas mais de cinco anos; c) Os resultados a que o Tribunal se refere também foram identificados pelas auditorias da Comissão. É solicitado aos Estados-Membros que tomem medidas correctivas, sendo iniciado o apuramento de conformidade para cobrir o risco financeiro resultante dessas deficiências.

d) em França, Portugal e Suécia a elegibilidade dos terrenos declarados para activação dos direitos por retirada de terras da produção (28) não é verificada de forma fiável. d) A Comissão assegurará um acompanhamento adequado no âmbito do apuramento de conformidade, assim que o Tribunal lhe transmitir todas as informações relevantes.

Controlos efectuados pelos Estados-Membros no âmbito do SIGC e resultados das inspecções

5.31. Os resultados das inspecções efectuadas no âmbito do SIGC comunicados à Comissão pelos organismos pagadores, que permitem avaliar a legalidade e regularidade dos pedidos apresentados pelos agricultores, foram verificados pelos organismos de certificação pela primeira vez em 2007. Porém, os trabalhos dos organismos de certificação para verificação e validação das estatísticas do SIGC não incluem os beneficiários finais. A Comissão também não verificou a fiabilidade destas estatísticas. Além disso, a análise efectuada pelo Tribunal dos trabalhos de 28 organismos de certificação, no âmbito dessas verificações, revelou que a avaliação de dois desses organismos era negativa e que um deles não pôde avaliar a situação. O Tribunal constatou ainda que as reconciliações previstas pela linha directriz correspondente da Comissão não tinham sido efectuadas ou não tinham sido efectuadas da maneira prevista e ainda que as informações fornecidas não permitiam formular uma conclusão sobre a qualidade dos trabalhos. 5.31. A partir do exercício de 2007, as orientações da Comissão exigem que os organismos de certificação analisem de forma mais sistemática a eficácia dos sistemas de controlo interno dos organismos pagadores, incluindo as verificações no local, e que verifiquem e validem essas estatísticas. A Comissão implementou, desta forma, a recomendação do Tribunal apresentada no quadro do relatório anual relativo ao exercício de 2005 (ponto 5.46), segundo a qual os organismos de certificação deveriam intensificar a sua acção com vista a validar e verificar as estatísticas. Quanto à extensão dos trabalhos por forma abranger os beneficiários finais, os organismos de certificação analisaram uma amostra dos relatórios de inspecção no terreno e verificaram que os ajustamentos necessários dos pedidos (em resultado da verificação) são realizados a nível dos dados do beneficiário final no SIGC. Em praticamente 90 % dos casos, os organismos de certificação realizaram uma avaliação e chegaram a uma conclusão positiva em aproximadamente 85 % dos casos, o que deverá ser entendido como um resultado aceitável no primeiro ano de aplicação desta nova obrigação de controlo. A Comissão reconhece que ainda há margem para melhorias nesta área e reviu em conformidade as suas orientações para o exercício de 2008. A Comissão analisa sistematicamente as estatísticas do SIGC para apurar a coerência e a conformidade com as disposições regulamentares. A fiabilidade dos dados é verificada pelas auditorias de conformidade da Comissão.

Desenvolvimento rural

5.32. Uma definição pouco precisa de algumas condições de elegibilidade constantes da legislação nacional, bem como regras muitas vezes complexas, em especial as que se aplicam às medidas agro-ambientais, prejudicaram a qualidade dos controlos efectuados para verificar se os agricultores cumpriam os requisitos aplicáveis. Verificou-se mais uma vez que esses controlos eram deficientes. As principais insuficiências constatadas foram as seguintes: 5.32. No tocante à definição das condições de elegibilidade no quadro da legislação nacional e à sua complexidade, a Comissão partilha o parecer do Tribunal de que devem ser o mais simples possível, por forma a reduzir o risco de erro e limitar os custos de controlo. Contudo, as medidas agro-ambientais são especialmente complexas, pela sua própria natureza, e existe uma margem reduzida para a simplificação, sem que a finalidade dessas medidas seja comprometida. Quanto ao sistema de controlo, foram tomadas medidas para reforçar as regras de controlo nesta área e todos os critérios de elegibilidade devem poder ser controlados de acordo com um conjunto de indicadores verificáveis, a definir pelos Estados-Membros (29). Acresce ainda que a Comissão elaborou orientações sobre o carácter verificável das medidas agro-ambientais.

a) os controlos relativos à validade das propostas apresentadas para contratos do sector privado não foram suficientes. Os controlos realizados não dão uma garantia razoável quanto à legalidade do procedimento de concurso previsto, o que, por conseguinte, pode afectar a elegibilidade do projecto no seu conjunto (Roménia); a) Os resultados a que o Tribunal se refere nas suas observações serão acompanhados pela Comissão no âmbito do apuramento de conformidade.

b) ausência de controlos cruzados com bases de dados específicas relativas aos animais (raças raras) para validar o número de animais declarados pelos agricultores, que constitui a base dos pagamentos agro-ambientais (França);

c) verificação inadequada da superfície elegível no âmbito das medidas agro-ambientais nos casos em que a superfície não correspondia aos dados constantes da base de dados do SIGC. Assim, não puderam ser verificadas todas as condições previstas para atribuição da ajuda (Irlanda); c) Os resultados a que o Tribunal se refere nas alíneas (c), (d) e (e) serão acompanhados no contexto do procedimento de conformidade.

d) não é sistematicamente verificado se os compromissos agro-ambientais especificamente definidos para uma exploração agrícola respeitam os requisitos globais da medida (por exemplo o nível máximo de produtos químicos autorizado);

e) os controlos administrativos e no local não são conclusivos e estão mal documentados, depositando-se uma confiança excessiva nas declarações dos beneficiários antes da aprovação dos pagamentos finais (Irlanda);

f) não foram devidamente tidos em conta os factores de risco previstos na legislação comunitária relativamente à selecção de uma amostra de agricultores a controlar no local (França e Irlanda); f) Quanto aos parâmetros de risco, a Comissão simplificou a legislação e, a partir de 2008, os factores de risco deixaram de ser fixados.

g) verificação inadequada da existência de co-financiamento privado. Os projectos foram muitas vezes aprovados sem o necessário certificado de uma instituição financeira, o que aumenta o risco de os fundos da UE serem pagos a beneficiários que não possam pagar a sua parte do investimento (Roménia); g) O risco é minimizado, dado que, para cada projecto que preveja o autofinanciamento, é anexada ao pedido uma declaração bancária emitida, no máximo, n.os 5 dias úteis que antecedem a apresentação do pedido de pagamento.

h) a inexistência de uma pista de auditoria adequada relativamente a projectos financiados com bonificação de juros tornou impossível identificar os beneficiários finais que receberam o financiamento da UE. Consequentemente, os auditores não puderam verificar se os montantes declarados estavam correctos ou se os beneficiários respeitaram todas as condições de elegibilidade (ver igualmente alínea b) do ponto 5.15 — França). h) A Comissão está consciente da questão a que o Tribunal se refere e reconhece a importância da boa gestão financeira dos regimes de bonificação de juros e a existência de uma pista de auditoria adequada, estando a acompanhar este assunto junto das autoridades francesas, incluindo, se necessário, no âmbito do procedimento de apuramento das contas.

Controlos ex post dos pagamentos efectuados a operadores comerciais e transformadores

5.33. Os Estados-Membros são obrigados a efectuar programas anuais de controlo posteriores ao pagamento dos documentos comerciais relativos às restituições à exportação, às subvenções ao processamento e à transformação, bem como a determinadas despesas de desenvolvimento rural. Os Estados-Membros têm de verificar se as operações foram efectuadas, e se o foram correctamente, e têm de tomar medidas para recuperar os montantes perdidos em consequência de irregularidades ou de negligência. Estes controlos são efectuados ao abrigo do Regulamento (CEE) n.o 4045/1989. A Comissão desempenha uma função de supervisão e coordenação.

5.34. A execução em tempo oportuno do programa de controlo registou melhorias em 2007. Porém, existe ainda um reduzido número de controlos não concluídos de cada um dos períodos de controlo anteriores que remontam a 2000/2001 (30). Há o risco de esses controlos não serem devidamente executados, uma vez que os beneficiários só têm obrigação legal de manter a documentação correspondente durante um período limitado e dado que os pagamentos examinados durante um período de controlo normalmente dizem respeito a pagamentos efectuados dois anos antes. Como tal, os controlos pendentes do período 2000/2001 dizem respeito a pagamentos efectuados até 1998/1999. Além disso, os resultados dos controlos realizados relativamente a pagamentos efectuados em 2006/2007 só estarão à disposição da Comissão a partir de 31 de Dezembro de 2009. 5.34. A nível comunitário (com base nos relatórios de controlo de 2006/07), o número mínimo de controlos exigido foi atingido em cada um dos períodos de controlo anteriores, com excepção de 2002/03 e 2004/05. Tal deveu-se principalmente a um atraso em Itália. De acordo com as informações recebidas das autoridades italianas em 29 de Maio de 2008, o número mínimo de controlos a nível comunitário foi atingido em cada um dos períodos anteriores de controlo. Contudo, permanece a obrigação de os Estados-Membros eliminarem o atraso.

5.35. O Tribunal constatou uma reduzida cobertura das medidas de desenvolvimento rural tanto ao nível da Comissão como dos Estados-Membros, embora, no período de controlo 2006/2007, o desenvolvimento rural represente 11 % das despesas abrangidas pelo regulamento e 57 % de todas as potenciais irregularidades comunicadas. 5.35. Em 2007, a unidade de desenvolvimento rural realizou principalmente auditorias de medidas não abrangidas pelo Regulamento (CEE) n.o 4045/89, por exemplo no âmbito das medidas agro-ambientais. Contudo, a unidade horizontalmente responsável pelo Regulamento (CE) n.o 4045/89 realizou duas missões no início de 2008, que abrangeram o desenvolvimento rural, juntamente com a unidade de desenvolvimento rural, no âmbito do programa de trabalho de 2007. Um aspecto mais importante a nível dos Estados-Membros consiste no facto de cerca de 18 % do número total de controlos realizados no período de controlo de 2006/2007 se referirem a medidas de desenvolvimento rural, o que se considera constituir um nível de cobertura apropriado.

5.36. A análise que o Tribunal efectuou dos relatórios dos organismos de certificação revelou igualmente que os organismos pagadores devem melhorar a verificação do acompanhamento dos casos de potenciais irregularidades comunicados, bem como a elaboração dos relatórios correspondentes. 5.36. No caso dos organismos pagadores envolvidos, os organismos de certificação realizaram uma avaliação em 90 % dos casos e a apreciação do acompanhamento por parte dos organismos pagadores é positiva em 80 % dos casos. As orientações revistas relativamente ao exercício de 2008, apresentadas aos Estados-Membros, contemplam a observação do Tribunal.

Restituições à exportação

5.37. As restituições à exportação pagas aos exportadores de produtos agrícolas da UE cobrem a diferença entre os preços do mercado interno da UE e os do mercado mundial. Em 2007, foram pagos 1 445 milhões de euros, menos 42 % do que no ano anterior, devido a opções políticas efectuadas no âmbito das recentes reformas da PAC e também à subida dos preços no mercado mundial. O Regulamento (CEE) n.o 386/90 prevê que os Estados-Membros efectuem controlos físicos de 5 % das exportações para garantir que estas estão descritas correctamente e têm direito à restituição à exportação solicitada. Devem igualmente efectuar controlos de substituição no ponto de saída da UE, quando este é diferente do local onde as mercadorias foram apresentadas para controlo físico. A Comissão deve controlar a qualidade e o número destes controlos. 5.37. A qualidade e o número das verificações físicas e de substituição são verificados através de operações de auditoria no local e da análise dos relatórios anuais pormenorizados, fornecidos por todos os Estados-Membros.

5.38. No seu Relatório Especial n.o 4/2007 (31), o Tribunal assinalou deficiências ao nível do sistema de controlos físicos e de substituição aplicáveis aos lotes de mercadorias sujeitos a restituições à exportação. O Conselho e a Comissão reagiram rapidamente às recomendações efectuadas, tendo alterado a legislação aplicável (32). No entanto, ainda não foi resolvido o problema específico da reintrodução no território da UE de mercadorias exportadas que tenham sido transportadas em carreiras marítimas não regulares. 5.38. A Comissão considera que, caso se estabeleça que os produtos objecto de restituições tenham deixado o território aduaneiro dentro de 60 dias, o resto da viagem para o país terceiro de destino continua a decorrer em território internacional ou de países terceiros, o que poderá incluir um transbordo de acordo com os artigos 9.o e 10.o do Regulamento (CE) n.o 800/1999, com o trânsito conexo através de partes do território aduaneiro comunitário sob supervisão aduaneira, o que se afigura bastante provável depois dos alargamentos da UE verificados desde 2004. Do ponto de vista jurídico, não é possível que os bens ou produtos em questão permaneçam em território aduaneiro sob um regime aduaneiro diferente, não obstante terem beneficiado de restituições.

Procedimentos de apuramento das contas aplicados pela Comissão

5.39. Uma vez que a gestão das despesas no sector da agricultura é, na sua maioria, partilhada entre os Estados-Membros e a Comissão, a ajuda é paga pelos Estados-Membros, que posteriormente são reembolsados pela Comissão. Estes reembolsos são considerados adiantamentos, embora estejam inscritos como pagamentos nas demonstrações financeiras apresentadas pela Comissão. A aceitação final das despesas resulta de um procedimento com duas fases designado por apuramento das contas. As duas fases consistem numa decisão financeira anual e em decisões de conformidade plurianuais tomadas pela Comissão. 5.39. Os reembolsos colocados à disposição dos Estados-Membros pela Comissão, de acordo com as disposições jurídicas, são definidos como pagamentos mensais e não como adiantamentos (33).

Apuramento financeiro

5.40. Em 30 de Abril de 2008, a Comissão tomou três decisões de apuramento financeiro relativas às despesas efectuadas no âmbito do FEAGA, FEADER e do ITDR (Instrumento Temporário de Desenvolvimento Rural), tendo apurado as contas de todos os organismos pagadores, com excepção dos que constam do anexo 5.3 . Estas decisões baseiam-se em certificados fornecidos por auditores independentes (organismos de certificação). A auditoria do Tribunal não identificou despesas apuradas pela Comissão que devessem ter sido recusadas (dissociadas) nas decisões de apuramento financeiro.

5.41. As decisões financeiras limitam-se, contudo, a confirmar se as contas dos organismos pagadores são autênticas, completas e exactas. A legalidade e a regularidade dos pagamentos subjacentes («critérios de conformidade») não estão incluídas no âmbito dos testes substantivos efectuados pelos organismos de certificação e os pedidos de ajuda comunitária não são normalmente objecto de controlos no local por parte destes organismos. Por conseguinte, as decisões financeiras não garantem que as despesas «apuradas» estejam isentas de pagamentos irregulares. 5.41. A garantia de auditoria dada não se encontra limitada apenas a questões contabilísticas. Cada certificado emitido apresenta também um parecer sobre se o sistema de controlo interno do organismo pagador funcionou ou não de forma satisfatória no exercício em questão e, neste contexto, as verificações no local são também avaliadas. Além disso, os organismos de certificação fornecem um parecer distinto sobre a declaração de fiabilidade («DAS») dada por cada administrador do organismo pagador, bem como uma análise da eficácia dos controlos no local e da exactidão das estatísticas relativas à verificação.

5.42. Em 2007, o âmbito dos trabalhos dos organismos de certificação foi alargado. Além das novas funções de verificação e validação das estatísticas do SIGC (ver ponto 5.31), foi solicitado o seu parecer sobre as declarações de fiabilidade dos directores dos organismos pagadores e sobre os procedimentos de controlo interno. A auditoria do Tribunal revelou que, até à data, estes novos elementos têm um valor acrescentado reduzido. Além disso, em três casos subsistia uma contradição entre as declarações de fiabilidade dos directores do organismo pagador e o certificado de auditoria com reservas emitido pelo organismo de certificação. 5.42. Juntamente com os restantes elementos a que o Tribunal fez referência na sua observação, os trabalhos de verificação e validação realizados pelos organismos de certificação introduzidos no seguimento das recomendações formuladas pelo Tribunal no seu relatório anual relativo aos exercícios de 2005 (ponto 5.46) e 2006 (ponto 5.8) constituem um passo em frente no sentido de melhorar a responsabilização dos organismos pagadores, gerando uma maior transparência e apropriação dos resultados do controlo. Este facto é também reconhecido pela conferência dos directores dos organismos pagadores e por organismos de certificação independentes. Cada organismo de certificação analisa e elabora relatórios sobre o grau de conformidade de cada organismo pagador com os critérios de acreditação definidos no Regulamento (CE) n.o 885/2006, emitindo um parecer nesse sentido. As diferenças entre o parecer do DAS e o do organismo de certificação atestam o valor acrescentado do parecer do DAS, na medida em que o organismo de certificação avaliou o DAS à luz do seu próprio trabalho de auditoria, tal como previsto. Os 3 organismos pagadores envolvidos encontram-se actualmente em fase de teste. No caso dos restantes 79 organismos, os dois documentos eram coerentes.

5.43. Embora os organismos pagadores espanhóis tenham, pela primeira vez, efectuado pagamentos no âmbito do RPU neste exercício, os trabalhos dos organismos de certificação espanhóis não incluíram a verificação prevista dos direitos ao pagamento. 5.43. Os organismos de certificação verificaram os dados fornecidos pelas comunidades autónomas para o cálculo de direitos, mas não o cálculo global realizado a nível nacional. A Comissão procedeu à revisão das suas orientações para o exercício de 2008, a fim de clarificar o facto de o organismo de certificação do organismo pagador central dever abordar esta questão no seu relatório, no caso de o sistema ser gerido de forma central a nível nacional, apesar de o organismo pagador central não estar encarregado da gestão do RPU (tal como acontece na Espanha).

5.44. Com base no exame dos trabalhos dos organismos de certificação (34), o Tribunal reitera (35) as suas dúvidas relativamente à exactidão das contas de devedores: dois organismos de certificação incluem reservas nos seus certificados e 15 outros assinalam deficiências ao nível dos procedimentos de gestão das dívidas utilizados pelos organismos pagadores; finalmente, 12 organismos de certificação não forneceram informações suficientes sobre o trabalho efectuado e 2 outros não verificaram convenientemente as contas. A Comissão iniciou o procedimento para aplicação de medidas correctivas (36) relativamente às deficiências comunicadas. Porém, o impacto financeiro dessas medidas ainda não é conhecido. Além disso, o Tribunal constata que as diferentes medidas aplicadas pelos organismos pagadores no que se refere à data de validação das dívidas dão origem a uma apresentação incoerente do seu montante global. 5.44. A Comissão considera que, pelo menos num dos dois casos, foi desenvolvido trabalho suficiente. A Comissão também considera que obteve informações suficientes sobre os devedores para fins de liquidação e de contabilidade. Em caso algum foi considerado que o impacto financeiro foi substancial a nível contabilístico geral (e, por isso, em relação à Decisão). Todavia, a Comissão reconhece que ainda há margem para melhorias nesta área e procedeu em conformidade à revisão das suas orientações para o exercício de 2008. Por outro lado, irá também continuar a vigiar de perto a situação (através de 7 missões de auditoria junto dos organismos pagadores e de 6 missões junto dos organismos de certificação a realizar em 2008).

5.45. A Comissão, na sua resposta ao Relatório Anual do Tribunal relativo ao exercício de 2006 (37), comprometeu-se a assegurar ela própria o acompanhamento dos montantes relativos aos quadros das contas de devedores imputados ao orçamento da UE no âmbito da primeira decisão de apuramento financeiro relativa a 2006, tomada em 27 de Abril de 2007. As três auditorias efectuadas pela Comissão em 2007 abrangeram cerca de 7 % dos montantes incluídos nesta decisão de apuramento financeiro. 5.45. Em 2007, o organismo pagador italiano AGEA foi submetido a duas auditorias no âmbito de dívidas. A decisão relativa ao apuramento das contas da AGEA, dissociadas no exercício de 2006, foi tomada no dia 30 de Abril de 2008. Isso significa que as auditorias realizadas em 2007 abrangeram 41 % dos valores incluídos na primeira e segunda decisão de apuramento do exercício de 2006 (tendo esta última sido tomada após a auditoria do Tribunal).

Apuramento de conformidade

5.46. As decisões de conformidade são tomadas depois de a Comissão efectuar verificações adicionais das despesas declaradas pelos Estados-Membros. Estas decisões abrangem vários anos e têm por objectivo excluir do financiamento da UE despesas relativamente às quais a Comissão concluiu que «não foram efectuadas de acordo com as regras da UE» (38).

5.47. No seu relatório anual relativo ao exercício de 2006 e nos anteriores, o Tribunal assinalou as limitações que constituem parte inerente do sistema de apuramento, como o carácter retroactivo e plurianual do apuramento de conformidade e o facto de serem os Estados-Membros, e não os beneficiários finais, que efectivamente suportam o custo das correcções financeiras. Além disso, o método utilizado pela Comissão para cálculo das correcções no âmbito das decisões de conformidade, em grande parte baseado na utilização de correcções forfetárias, não permite estabelecer uma relação válida entre os montantes desta forma recuperados e os montantes reais dos pagamentos irregulares (39). Verificou-se que estas limitações se mantinham em 2007. 5.47. O que o Tribunal descreve como limitações é inerente ao sistema fixado na legislação comunitária e não mereceu quaisquer objecções da sua parte no âmbito da adopção do Regulamento (CE) n.o 1290/2005 do Conselho. Ao passo que as consequências financeiras só são determinadas no final dos procedimentos, as conclusões preliminares das auditorias da Comissão realizadas num dado ano são dadas a conhecer no final desse ano. Dado que as auditorias abrangem os sistemas de gestão e controlo dos Estados-Membros, estes não só fornecem informações relativamente às despesas auditadas, como também, de forma indirecta, às despesas futuras. Mais ainda, as correcções têm em consideração, normalmente, as despesas realizadas após a data da auditoria e, por isso, não são apenas retroactivas. O apuramento de conformidade é concebido de maneira a excluir do financiamento comunitário as despesas não efectuadas de acordo com as regras comunitárias. Por outro lado, não se trata de um mecanismo de recuperação dos pagamentos irregulares feitos aos beneficiários, o que, de acordo com o princípio da gestão partilhada, é da exclusiva responsabilidade dos Estados-Membros. Nos casos em que os pagamentos indevidos aos beneficiários podem ser identificados em resultado do apuramento de conformidade, os Estados-Membros têm de os acompanhar através de acções de recuperação junto dos mesmos beneficiários. Porém, mesmo nos casos em que não são necessárias acções de recuperação junto dos beneficiários, pelo facto de a correcção financeira se relacionar apenas com deficiências no sistema de gestão e controlo dos Estados-Membros e não com pagamentos indevidos, estas correcções são importantes para melhorar os sistemas dos Estados-Membros e, desta forma, prevenir ou detectar e recuperar pagamentos irregulares junto dos beneficiários. As taxas fixas têm em consideração a gravidade das deficiências detectadas nos sistemas de controlo nacionais, por forma a reflectir o risco financeiro enfrentado pela Comunidade. Assim, a Comissão considera haver uma relação válida entre este tipo de correcção e o valor dos pagamentos irregulares feitos aos beneficiários finais.

5.48. A auditoria do Tribunal relativa às decisões de conformidade tomadas em 2007 constatou que: 5.48.

a) não foram excluídas do financiamento da UE despesas que efectivamente deveriam ter sido excluídas e outras despesas não foram objecto de uma auditoria de conformidade em tempo oportuno, que permitisse recuperar o montante total correspondente às possíveis irregularidades verificadas; a) A Comissão considera que as despesas excluídas do financiamento comunitário devido às suas auditorias de conformidade são suficientes para cobrir o risco enfrentado pelos fundos. A regra jurídica que limita a possibilidade de correcções financeiras ao longo do tempo (a regra dos 24 meses) é uma escolha deliberada do legislador comunitário com o intuito de garantir aos Estados-Membros a segurança jurídica. É inerente à aplicação desta regra que certas despesas não possam estar sujeitas a correcções financeiras apesar de poderem ser afectadas por deficiências. A Comissão sugeriu, várias vezes, que este prazo fosse alargado, mas as propostas neste sentido foram recusadas pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu.

b) relativamente a duas das correcções examinadas, decorreram seis anos entre a auditoria inicial e a decisão de apuramento, pelo que as despesas não elegíveis só foram excluídas das contas no final deste procedimento. b) Os dois casos a que o Tribunal se refere eram extremamente complexos e não são representativos dos trabalhos no âmbito do apuramento da conformidade da Comissão.

Domínios de política Ambiente, Pescas, Saúde e Defesa dos Consumidores

5.49. As medidas relativas ao ambiente, às pescas e aos assuntos marítimos, bem como à saúde e à defesa dos consumidores são geridas pela Comissão através de sistemas de controlo específicos. A auditoria do Tribunal relativa a estes domínios detectou as seguintes insuficiências dos sistemas: 5.49.

a) no caso das medidas ambientais, alguns projectos financiados pelo fundo principal (projectos LIFE) incluíam despesas não elegíveis e continuavam a registar-se atrasos consideráveis na conclusão das auditorias. Contudo, a situação melhorou em 2007. No seu relatório anual de actividade, a Direcção-Geral do Ambiente (DG ENV) reconhece estas insuficiências, tendo emitido uma reserva específica;

b) no domínio das pescas, a ausência de regras jurídicas apropriadas e a insuficiente documentação das despesas respeitantes à recolha de dados relativos à gestão das pescas aumentam o risco de serem efectuados pagamentos irregulares. Por outro lado, as responsabilidades financeiras decorrentes de casos específicos de renovação de acordos de pesca bilaterais não foram cobertas em tempo oportuno pela autorização das dotações correspondentes; b) As regras jurídicas a que o Tribunal alude relativamente à recolha de dados para a gestão das pescas sofreram alterações em 2008 (40). O regulamento e a decisão de aplicação da Comissão correspondentes serão adoptados em 2008. A nova base jurídica contém regras explícitas e deve dar resposta às preocupações do Tribunal. Quanto à situação actual, foram aplicados procedimentos que dão resposta às deficiências identificadas pelo Tribunal a respeito da documentação. As autorizações orçamentais que cobrem os acordos de pesca só podem ser executadas após a adopção da base jurídica (decisão e/ou regulamento do Conselho), o que explica que as autorizações orçamentais sejam posteriores ao compromisso jurídico (aplicação provisória do novo protocolo), quando a adopção da base jurídica não pode ser assegurada antes da entrada em vigor provisória do novo protocolo (frequentemente o caso, apesar da antecipação dos prazos longos de negociação e de adopção). A Comissão continuará a ponderar a possibilidade de seguir outras vias processuais para ter em conta a observação do Tribunal, dentro das limitações específicas relacionadas com os acordos de pesca. O Conselho alcançou um acordo político em 24 de Junho relativo à proposta da Comissão sobre as autorizações de pesca dos navios da Comunidade fora das águas comunitárias. O novo regulamento prevê a continuidade das operações piscatórias numa base transitória, antes da adopção formal do novo protocolo pelo Conselho.

c) no domínio da saúde e defesa do consumidor foram efectuados pagamentos relativos a medidas veterinárias na ausência de toda a documentação comprovativa necessária. c) A declaração do Tribunal refere-se à recepção de vacinas e testes para os quais a Comissão não solicitou uma confirmação escrita da entrega. Não obstante, a Comissão considera que, com base nos contactos estabelecidos com os Estados-Membros e nos seus procedimentos internos de controlo (incluindo a assinatura do «Conforme aux faits» por dois membros do pessoal), esta ausência de documentação formal relacionada com a recepção destes bens e testes não coloca em risco os seus pagamentos. Foi recentemente adoptada uma decisão (41) da Comissão que reforça os requisitos de relato financeiro fixados na Decisão 2002/677/CE da Comissão.

Conclusões gerais e recomendações

5.50. Com base nos seus trabalhos de auditoria, o Tribunal conclui que as operações subjacentes às despesas declaradas relativamente ao grupo de políticas são, no seu conjunto, afectadas por um nível significativo de erros de legalidade e/ou regularidade (ver pontos 5.12 e 5.13). 5.50-5.51. A Comissão tem em vista assegurar que os sistemas de supervisão e de controlo sejam eficazes na detecção e correcção dos erros, tendo devidamente em conta os custos e benefícios das verificações que tenham de ser efectuadas no local. No que diz resepeito à agricultura e desenvolvimento rural, a Comissão chama a atenção para a conclusão do Tribunal de Contas, nos termos da qual a taxa global de erro mais provável não difere significativamente da indicada no ano passado, na sua declaração de fiabilidade de 2006. As estatísticas de controlo recebidas dos Estados-Membros indicam também que a taxa de erro detectada a nível dos beneficiários finais no quadro do FEAGA, que corresponde a cerca de 85 % da despesa total com a agricultura e o desenvolvimento rural, está situada baixo do limiar de relevância. O Sistema Integrado de Gestão e de Controlo (SIGC), que abrange a maioria das despesas agrícolas, tem revelado a sua eficácia na limitação do risco de operações irregulares, desde que nele sejam introduzidos dados correctos e fiáveis e o sistema beneficie de uma manutenção adequada. As despesas agrícolas e as relativas ao desenvolvimento rural de 2007 susceptíveis de serem excluídas do financiamento comunitário por força de decisões futuras de conformidade, correspondem a um valor estimado em 439 milhões de EUR, juntamente com 152 milhões de EUR de recuperações junto dos beneficiários finais. Tal como descrito no relatório anual de actividades (RAA) de 2007, a Direcção-Geral da Saúde e dos Consumidores considera que as suas operações não devem ser afectadas por um nível significativo de erros no que diz respeito à legalidade e regularidade. Além disso, tal como se explica no RAA de 2007, a taxa residual de erro é de 1,6 %, situando-se abaixo do limiar de relevância de 2 %. Tal como indicado no RAA de 2007 da Direcção-Geral dos Assuntos Marítimos e da Pesca, pode ser dada uma garantia razoável quanto à regularidade e legalidade das despesas da DG Assuntos Marítimos e Pesca e a relevância das deficiências detectadas não se afigura suficiente para justificar uma reserva. A Direcção-Geral do Ambiente (DG ENV) manifestou uma reserva no relatório anual de actividade quanto à elegibilidade das despesas declaradas pelos beneficiários de subvenções de acções.

5.51. A avaliação global que o Tribunal efectuou dos sistemas de supervisão e de controlo aplicáveis aos domínios cobertos pelo presente capítulo revela que estes são parcialmente eficazes. 5.51. Conforme declarado no relatório anual de actividades (RAA) de 2007 da Direcção-Geral dos Assuntos Marítimos e da Pesca nas conclusões sobre a eficácia do sistema de controlo interno, há uma garantia razoável de que os sistemas de controlo interno da DG funcionam de forma eficiente. No seu RAA de 2007, a equipa gestora da Direcção-Geral do Ambiente está confiante quanto ao estado geral do controlo interno e da gestão operacional e financeira da DG Ambiente. Esta conclusão também é confirmada pelos resultados das análises dos gestores orçamentais subdelegados e pelos relatórios de gestão dirigidos ao Director-Geral, todos eles solicitados em Janeiro de 2008. A Estrutura de Auditoria Interna da DG Ambiente não encontrou deficiências substanciais nos sistemas de controlo financeiro ou deficiências graves nos sistemas de gestão aquando das auditorias de 2007. As deficiências assinaladas pela equipa gestora em 2007 deveram-se a circunstâncias específicas, pelo que esta questão será retomada em 2008.

5.52. Porém, o Tribunal conclui que o SIGC continua a reduzir eficazmente o risco de despesas irregulares quando é correctamente aplicado e quando são registados dados exactos e fiáveis relativamente aos pagamentos do RPU efectuados com base nos direitos atribuídos (ver pontos 5.20 e 5.21). A recente integração no RPU de regimes de ajuda, como o do azeite (ver ponto 5.14), constitui um aspecto positivo, embora a curto prazo possa originar uma maior incidência de erros. 5.53. Cerca de 20 % dos pagamentos auditados ao nível dos beneficiários finais revelaram novamente pagamentos incorrectos, dos quais um pequeno número com um elevado impacto financeiro. Além disso, o Tribunal verificou erros em matéria de interpretação das disposições dos regulamentos. Se não forem corrigidos, esses erros terão efeitos cumulativos significativos nos próximos anos. 5.52-5.53. As auditorias realizadas pelos serviços da Comissão revelaram que, em geral, o cálculo dos direitos foi realizado em conformidade com a legislação aplicável e que, regra geral, as verificações administrativas e no local funcionam bem. Nos casos em que foram detectados problemas, estes são abordados no quadro do apuramento de conformidade. Quanto à frequência e ao impacto dos erros, as estatísticas SIGC recebidas dos Estados-Membros (à excepção da Grécia), verificadas e validadas pelos organismos de certificação, indicam que a frequência de erros, incluindo o exercício de 2007, tem vindo a diminuir e que o impacto financeiro dos erros se limita apenas a 0,83 % das despesas em questão.

5.54. Embora os sistemas de apuramento das contas (bem como os controlos posteriores ao pagamento) tenham por objectivo excluir despesas que não tenham sido efectuadas segundo as regras da UE, actualmente não o fazem ao nível dos pagamentos efectuados aos beneficiários finais; na verdade, as despesas são suportadas pelos Estados-Membros, pelo que não é possível estabelecer uma relação válida entre os montantes excluídos e o montante efectivo dos pagamentos irregulares. 5.54. O apuramento de conformidade é concebido de maneira a excluir do financiamento comunitário as despesas não efectuadas de acordo com as regras comunitárias. Por outro lado, não se trata de um mecanismo de recuperação dos pagamentos irregulares feitos aos beneficiários, o que, de acordo com o princípio da gestão partilhada, é da exclusiva responsabilidade dos Estados-Membros. Nos casos em que os pagamentos indevidos aos beneficiários podem ser identificados em resultado do apuramento de conformidade, os Estados-Membros têm de os acompanhar através de acções de recuperação junto dos mesmos beneficiários. Porém, mesmo nos casos em que não são necessárias acções de recuperação junto dos beneficiários porque a correcção financeira se relaciona apenas com deficiências no sistema de gestão e controlo dos Estados-Membros e não com pagamentos indevidos, estas correcções são importantes para melhorar os sistemas dos Estados-Membros e, desta forma, prevenir ou detectar e recuperar pagamentos irregulares junto dos beneficiários. A Comissão considera haver uma relação válida entre as suas correcções financeiras e o valor dos pagamentos irregulares feitos aos beneficiários finais.

5.55. As decisões de conformidade da Comissão estão incompletas para todos os exercícios posteriores a 2000. Uma vez que ainda não foram tomadas as decisões relativas a 2007, as despesas podem ainda ser objecto de eventuais correcções nos exercícios posteriores na sequência das verificações efectuadas pela Comissão. No entanto, na globalidade, as correcções efectuadas nos exercícios posteriores normalmente não alteram a ordem de grandeza dos pagamentos comunicados pelos Estados-Membros. 5.55. No final de 2007, apenas 24 auditorias, de um total de cerca de 1 400 auditorias realizadas nos anos de 2003 e anteriorese que permitiram correcções financeiras das despesas do período anterior a 2002, não tinham ainda sido encerradas. Calcula-se que as correcções financeiras relacionadas com estas auditorias no âmbito das despesas no período anterior a 2002 sejam da ordem dos 6 milhões de EUR. Isto significa que o trabalho de conformidade relacionado com as despesas incorridas nos anos de 2001 e anteriores foi em grande medida concluído. No tocante à dimensão das correcções financeiras, as despesas agrícolas e relativas ao desenvolvimento rural de 2007, que provavelmente serão excluídas do financiamento comunitário através de decisões futuras de conformidade, eleva-se a um valor estimado em 439 milhões de EUR, juntamente com 152 milhões de EUR de recuperações junto dos beneficiários finais (42).

5.56. O Tribunal recomenda que se corrijam as insuficiências dos sistemas que dão origem a esses erros. Neste contexto, as questões mais urgentes a abordar relativamente à fiabilidade dos pagamentos efectuados no âmbito do RPU consistem na: 5.56. A maior parte das deficiências a que o Tribunal se refere são conhecidas e acompanhadas no quadro do apuramento de conformidade. As deficiências não se devem a disposições jurídicas pouco claras, mas sim a deficiências a nível da sua execução.

a) melhoria da identificação, registo e gestão dos direitos; a) Os Estados-Membros são encorajados a melhorar os seus sistemas e a trabalharem em estreita cooperação com os serviços da Comissão e com o CCI no âmbito das questões mencionadas.

b) retirada da base de dados de superfícies e beneficiários não elegíveis e actualização da informação respeitante às parcelas agrícolas (por exemplo, ortofotos); b) As orientações relativas ao registo das áreas elegíveis e às informações actualizadas já foram emitidas pelos serviços da Comissão (DG Agricultura e CCI) em 2002. Estas orientações foram debatidas, em várias ocasiões, com os Estados-Membros. Nos casos em que se verifica que a não observância destas orientações pode levar a pagamentos irregulares, são tomadas medidas no âmbito do apuramento de conformidade e solicita-se aos Estados-Membros que delineiem um plano de acção para debelar os problemas. Neste aspecto, os serviços da Comissão (DG Agricultura e CCI) estão a dar o apoio necessário.

c) clarificação e simplificação das regras subjacentes às medidas — em particular a utilização da reserva nacional. c) Propõe-se uma simplificação da proposta relativa ao Exame de Saúde: com a continuação do processo de dissociação de alguns pagamentos parciais e a autorização aos Estados-Membros para mudarem gradualmente para taxas de pagamento fixas mais uniformes para cada direito, o RPU vai tornar-se mais eficiente, eficaz e simples.

5.57. Devem igualmente desenvolver-se esforços importantes para garantir que os beneficiários cumprem as suas obrigações no domínio do desenvolvimento rural que, devido às suas regras e condições de elegibilidade muitas vezes complexas, é especialmente sujeito a erros. 5.57. A Comissão deu prioridade, no seu programa de auditoria de 2008, à verificação das medidas agro-ambientais. A Comissão partilha do parecer do Tribunal de que as medidas de desenvolvimento rural, em especial devido à complexidade inerente às medidas agro-ambientais, estão sujeitas à ocorrência de um maior número de erros do que no caso dos pagamentos FEAGA. As medidas agro-ambientais são complexas por natureza e não há grande margem para a sua simplificação, sem que os seus objectivos sejam comprometidos. Por esta razão, a Comissão considera que, devido ao valor acrescentado dessas medidas e à sua complexidade, o risco tolerável de erros deve ser maior. Não obstante estas considerações, foram introduzidas melhorias importantes no quadro de controlo do desenvolvimento rural para o período de programação de 2007-2013 do FEADER. A título de exemplo, os Estados-Membros devem garantir que todos os critérios de elegibilidade fixados pela legislação comunitária ou pelos programas de desenvolvimento rural possam ser controlados de acordo com um conjunto de indicadores verificáveis a definir pelos Estados-Membros. Dado que os critérios de elegibilidade são frequentemente complexos, a Comissão concebeu diferentes regras e orientações para auxiliar os Estados-Membros na sua interpretação. Além disso, a aplicação do SIGC voltou a ser reforçada no quadro das medidas de desenvolvimento rural do âmbito animal e territorial ao abrigo do Eixo 2, constituindo 44 % do total das despesas programadas.

5.58. Finalmente, é necessário ultrapassar as insuficiências verificadas nos sistemas, que afectam os domínios do ambiente, das pescas, bem como da saúde e defesa do consumidor. 5.58. A Direcção-Geral da Saúde e dos Consumidores faz referência à sua declaração no ponto 5.51. Ver resposta no ponto 5.5.1 para as pescas.

SEGUIMENTO DADO ÀS OBSERVAÇÕES ANTERIORES

Organização Comum de Mercado no sector do tabaco em rama

5.59. No seu Relatório Especial n.o 7/2004 (43), o Tribunal assinalou diversas deficiências, em particular a falta de fiabilidade dos dados, uma análise inadequada da situação do mercado, bem como a incapacidade de alcançar os objectivos definidos, como o de encorajar a reconversão da produção noutros sectores. O Tribunal formulou diversas recomendações que foram apoiadas pelo Parlamento e pelo Conselho.

5.60. A OCM no sector do tabaco em rama foi, desde então, alterada no contexto da reforma geral da PAC de 2003. A Comissão teve largamente em conta as recomendações do Tribunal, em particular no que se refere à recolha e utilização de dados mais completos e fiáveis. Além disso, a plena dissociação entre a ajuda e a produção tem vindo a ser introduzida gradualmente. Juntamente com o financiamento das medidas de reconversão, este sistema permitirá, quando estiver plenamente operacional, corrigir as insuficiências das medidas do mercado e incentivar os produtores a abandonarem voluntariamente a produção de tabaco.

Gestão e supervisão efectuadas pela Comissão das medidas de luta contra a febre aftosa

5.61. No seu Relatório Especial n.o 8/2004 (44), o Tribunal constatou que a Comissão e o Conselho tinham já corrigido muitas das lacunas legislativas assinaladas pela auditoria do Tribunal. No entanto, recomendava a adopção de outras medidas, nomeadamente: 5.61.

a) a avaliação, fora dos períodos de crise, do dispositivo de prevenção e de controlo, bem como um reforço da supervisão da sua aplicação;

b) um estudo dos meios que permitam uma maior implicação dos produtores numa notificação rápida da doença e no respeito pelas restrições de movimentos;

c) uma clarificação do quadro financeiro aplicável às epidemias, reduzindo ao máximo os riscos financeiros para o orçamento da UE. c) Na Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões sobre uma nova Estratégia de Saúde Animal da UE (2007-2013) sob o lema «Mais vale prevenir do que remediar» (COM(2007) 539 final), a Comissão esperava desenvolver umquadro harmonizado na EU para os critérios de responsabilização e repartição de custos. Isto deverá ser alcançado através de uma revisão do instrumento financeiro da UE no âmbito do financiamento relativo às doenças animais (Decisão 90/424/CEE do Conselho) no quadro do plano de acção da nova Estratégia de Saúde Animal. Os trabalhos preparatórios já foram iniciados. Prevêem-se mais acções, incluindo um estudo de exequibilidade que prevê um processo de consultas.

5.62. Em 2006, a Comissão realizou uma avaliação aprofundada das medidas de prevenção e controlo, tendo tomado diversas iniciativas que, em parte, contemplavam as observações do Tribunal. 5.62. Em Dezembro de 2004, a Comissão iniciou uma avaliação externa para rever meticulosamente os resultados das acções da EU no âmbito da saúde animal e o rumo pretendido para o futuro. Com base nos resultados da avaliação e na ampla consulta das partes interessadas, a Comissão apresentou a sua proposta para uma nova estratégia de saúde animal em Setembro de 2007 (45). Foi a primeira vez que a Comissão fixou os seus objectivos estratégicos para a saúde animal.

5.63. O Tribunal considera, contudo, que é necessário envidar novos esforços para: 5.63. O Conselho (em Dezembro de 2007), o Comité Económico e Social Europeu (Janeiro de 2008) e o Parlamento Europeu (Maio de 2008) acolheram positivamente o desenvolvimento de uma abordagem estratégica para a política de saúde animal da EU, apoiando os objectivos e princípios enunciados na Estratégia de Saúde Animal que abrange o período 2007-2013. Com base nos resultados dos debates realizados nestes fóruns interinstitucionais da UE, a Comissão irá adoptar num futuro próximo o seu Plano de Acção no domínio da Saúde Animal, em que irá apresentar a sua visão estratégica sobre a política a prosseguir nos próximos cinco anos e seguintes.

a) simplificar a legislação aplicável à saúde e bem-estar dos animais (46); a) No quadro do Programa Legislar Melhor, foram empreendidas acções cruciais para simplificar o quadro jurídico existente, incluindo, por exemplo, a nova Directiva 2006/88/CE relativa aos requisitos zoossanitários aplicáveis aos animais de aquicultura (47) e a proposta de Directiva do Conselho que simplifica procedimentos de elaboração de listas e de publicação de informações nos domínios veterinário e zootécnico e que altera as 22 Directivas do Conselho (48) existentes, actualmente em fase processual final para adopção por parte do Conselho. Contudo, conforme explicado na Comunicação sobre uma nova Estratégia de Saúde Animal, a Comissão tenciona apresentar igualmente uma proposta de um novo acto relativo à saúde animal que irá simplificar consideravelmente a legislação existente.

b) aumentar os recursos humanos afectados ao controlo da aplicação da legislação comunitária, tendo em conta o alargamento da União Europeia; b) Nos domínios da saúde animal e segurança alimentar, o Serviço Alimentar e Veterinário da Comissão (SAV) trabalha no sentido de assegurar sistemas de controlo eficazes e de avaliar a conformidade com os padrões comunitários, tanto no âmbito da UE como nos países terceiros exportadores para a União. Para tal, o SAV realiza inspecções nos Estados-Membros e nesses terceiros. O SAV realiza um total de 250 a 270 missões por ano. Está em curso uma operação de contratação de acordo com os requisitos de contratação preferencial de peritos dos Estados-Membros que aderiram recentemente à UE.

c) corrigir as lacunas que persistem nos planos de intervenção, como foi salientado em particular nos relatórios do serviço alimentar e veterinário; c) Este ponto será objecto de um seguimento posterior.

d) melhorar a organização e o acompanhamento dos exercícios de alerta em tempo real; d) A Comissão está actualmente a recolher informações actualizadas dos Estados-Membros para garantir o devido acompanhamento desta recomendação.

e) diminuir os frequentes atrasos em matéria de notificação dos movimentos dos bovinos e do seu registo na base de dados central e melhorar a regulamentação aplicável à identificação e movimentos dos suínos; e) As deficiências identificadas pelo SAV estão relacionadas com a execução dos actos comunitários relevantes no âmbito da identificação de animais e do registo das explorações e de movimentos; não colocam em questão as disposições dos respectivos regulamentos e directivas.

f) integrar as normas de higiene alimentar adoptadas em 2004 nas disposições aplicáveis à importação de carne. f) A Comissão elaborou uma proposta apropriada na segunda metade de 2007 (SANCO/10018/2007) e recebeu um parecer favorável dos Estados-Membros na reunião CPCASA (49) de 10 de Setembro de 2007. O documento está já na fase legislativa de adopção formal pela Comissão e posterior publicação no Jornal Oficial.

5.64. No que se refere a uma maior implicação dos produtores numa notificação rápida da doença, até ao momento os progressos registados foram limitados. 5.64. Todos os surtos das principais doenças animais contagiosas (peste suína clássica, febre aftosa, gripe aviária) que ocorreram na UE nos últimos 5 anos originaram custos muito limitados para o orçamento comunitário e foram erradicados com êxito. Uma das razões para esse êxito é que, em geral, a notificação das doenças foi feita de forma atempada. Os Estados-Membros, não raro, não compensaram (na íntegra) os agricultores que não cooperaram totalmente com as autoridades ou que não comunicaram as doenças de forma atempada a fim de desencorajar este comportamento.

5.65. Finalmente, no que se refere à clarificação do quadro financeiro, em 2005 a Comissão adoptou medidas para limitar os montantes das compensações, com base nos preços do mercado. No entanto, é necessário adoptar outras medidas, tendo em conta que as ajudas nacionais pagas variam muito consoante os Estados-Membros. 5.65. Os limites máximos previstos na legislação dão uma ideia global das compensações dos Estados-Membros. Contudo, a regra de base mantém-se: a compensação não deve ultrapassar o valor de mercado do animal. Uma aplicação correcta da legislação permite evitar que as avaliações pequem por excesso ou por defeito. A legislação relativa às compensações e às ajudas está harmonizada e é idêntica para todos os Estados-Membros da União Europeia. A diferença verificada no terreno deve-se à utilização diferente dos instrumentos disponíveis.

Avaliação do rendimento agrícola efectuada pela Comissão

5.66. No seu Relatório Especial n.o 14/2003 (50) sobre a avaliação do rendimento agrícola efectuada pela Comissão, o Tribunal concluiu que os instrumentos estatísticos da UE não forneciam informações suficientemente completas sobre o rendimento disponível das famílias rurais e não permitiam efectuar uma avaliação do nível de vida da população agrícola. Embora existissem três instrumentos distintos, todos eles com o objectivo de determinar o rendimento agrícola, não tinham sido concebidos com as mesmas finalidades. O Tribunal recomendou que a Comissão avaliasse as estatísticas disponíveis relativas à situação das explorações agrícolas e das famílias rurais e definisse precisamente o quadro estatístico para controlar a realização dos objectivos da política agrícola comum, nomeadamente o que consiste em assegurar um nível de vida equitativo à população agrícola. O Parlamento Europeu e o Conselho apoiaram as recomendações do Tribunal.