Parecer do Comité das Regiões sobre o "Livro Verde da Comissão Europeia sobre a 'Informação do sector público - Um recurso fundamental para a Europa. Livro Verde sobre a informação do sector público na sociedade da informação'"

(2000/C 57/03)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Tendo em conta o Livro Verde da Comissão Europeia sobre a "Informação do sector público: Um recurso fundamental para a Europa. Livro Verde sobre a informação do sector público na sociedade da informação" (COM(1998) 585 final);

Tendo em conta a decisão da Comissão Europeia, de 25 de Janeiro de 1999, de consultar o Comité das Regiões sobre esta matéria, em conformidade com o artigo 198.o C, primeiro parágrafo, do Tratado que institui a Comunidade Europeia;

Tendo em conta a decisão da Mesa do Comité das Regiões, de 15 de Julho de 1998, de incumbir a Comissão 3 "Redes Transeuropeias, Transportes e Sociedade da Informação" da preparação dos correspondentes trabalhos;

Tendo em conta o projecto de parecer (CdR 190/99 rev. 2), aprovado pela Comissão 3, em 24 de Setembro de 1999 [relator: Lord Hanningfield (UK, EPP)],

adoptou na 31.a reunião plenária de 17 e 18 de Novembro de 1999 (sessão de 17 de Novembro), o parecer que se segue.

1. Introdução

1.1. As autarquias locais e regionais são os maiores colectores, detentores e prestadores de informação. Muita desta informação é facultada pelo público e muita dela já está ao dispor do público através de vários meios de comunicação. Nos últimos anos, o rápido crescimento e desenvolvimento da Internet significou que as autarquias locais e regionais passaram a poder garantir um acesso ainda maior à informação que possuem.

1.2. O Comité congratula-se com a iniciativa da Comissão de procurar recolher os pontos de vista sobre a informação do sector público, pois esta constitui um recurso valioso que pode ser melhor utilizado, tanto pelo público como por outras entidades. No entanto, há consideráveis diferenças entre os Estados-Membros no que toca às tradições culturais e administrativas ao nível da recolha e da organização da informação, e existem outras diferenças ainda entre as autarquias locais e regionais, bem como no interior de cada uma delas. Tendo em conta estas diferenças, o Comité entende que se impõe prudência no tratamento da questão da informação do sector público, para que as propostas apresentadas tragam benefícios ao cidadão.

1.3. O Comité está convicto de que grande parte da informação pública facultada pelo poder local e regional é utilizada nessa mesma região ou autarquia local, e a Comissão não deixará de reflectir sobre os canais mais apropriados para divulgar essa informação e sobre quais os respectivos destinatários. Embora exista actualmente tecnologia que facilita o acesso global, isto não significa que os organismos públicos, incluindo as autarquias locais e regionais, tenham de facultar informação de que não haja procura clara. Os princípios precisam de ser contrabalançados pelas questões de natureza prática e à realidade da procura.

1.4. Muitas das questões referidas no Livro Verde prendem-se com os níveis de transparência do funcionamento do sector público e de acessibilidade da informação na posse dos organismos do sector público, incluindo o poder local e regional. Por princípio, o Comité apoia o direito de os cidadãos europeus terem acesso à informação de que precisam para o seu dia-a-dia. O Comité reconhece, contudo, que a legislação sobre a "liberdade da informação" varia de Estado-Membro para Estado-Membro e se deve ter o cuidado de respeitar as posições de cada Estado-Membro.

2. Observações na generalidade

2.1. Dado o tipo de informação que as autarquias locais e regionais recolhem, são de importância capital a privacidade do indivíduo e a protecção dos dados pessoais, e assim tem de continuar a ser. É necessário um plano equilibrado, quaisquer que sejam as iniciativas para aumentar o acesso à informação do sector público, em particular quando estejam envolvidas as autarquias locais e regionais.

2.2. Alguma da informação do sector público tem considerável valor comercial, pelo que qualquer ampliação do fornecimento da informação deve permitir que as autarquias locais e regionais possam retirar benefícios de natureza comercial desta informação. Este tipo de informação provavelmente não terá valor nem interesse para os cidadãos, mas se as autarquias locais e regionais tivessem a possibilidade de a vender, isso ajudaria a reduzir o peso da tributação sobre os cidadãos.

3. Pergunta n.o 1

Qual a definição de informação do sector público mais apropriada?

3.1. É extremamente difícil definir "informação do sector público". Isto prende-se, em parte, com a dificuldade em identificar o sector público propriamente dito. O desenvolvimento de parcerias entre as autarquias locais e regionais e o sector privado, as competências e funções dos organismos semigovernamentais, etc., significou que a linha divisória entre o sector público e o privado se tivesse tornado pouco nítida. Recorre-se cada vez mais aos serviços externos; o papel de um contratante privado de hoje em dia, no passado, seria considerado parte do sector público.

3.2. Por este motivo, o Comité considera que a tónica deve ser colocada na procura de informação que possa ser fornecida para o consumo do público - "informação pública". Podem ser definidas algumas categorias:

- Informações relacionadas com a legislação e a regulamentação em vigor numa determinada localidade ou região, informação "de cidadania" ou "democrática". Estes são estatutos básicos que todos os cidadãos deviam ter o direito de conhecer.

- Informações sobre o consumo de serviços fornecidos pelas autarquias locais ou regionais, que foram disponibilizados enquanto parte do sector público, por exemplo, os horários de abertura das piscinas ao público. Esta categoria devia ser definida como informação ao consumidor.

- Uma classificação final seria a informação "comercial". As autarquias locais e regionais possuem frequentemente informações que têm valor comercial.

3.3. As informações recolhidas por lei ou pelas autarquias locais ou regionais durante as suas actividades seriam uma alternativa e ajudariam a definir o conceito de "informação pública". Todavia, quem for criativo pode identificar ainda mais definições, a questão fundamental é que seja informação para uso público. No caso da informação democrática, não estamos perante questões que se prendem com a liberdade da informação, mas com informações públicas "vitais" que os cidadãos devem conhecer, por exemplo, que lei governa o respectivo país, região ou localidade.

3.4. Todavia, é de referir que as autarquias locais e regionais também possuem informações que foram provavelmente recolhidas por terceiros, possivelmente uma entidade comercial. O estatuto desta informação pode ser diferente do da informação recolhida directamente pela autarquia local ou regional e, como tal, pode estar sujeito a determinadas limitações, por exemplo, restrições de autorização.

3.5. Uma vez definida a noção de informação pública, a questão seguinte consiste em examinar o equilíbrio relativo ao tipo de informação que as autarquias locais e regionais são efectivamente capazes de facultar. Ao considerar a divulgação de quaisquer informações para o domínio público, é preciso encontrar um equilíbrio entre:

- o direito de acesso do público à informação (no sentido de informação "democrática");

- o direito do cidadão à privacidade;

- a necessidade de confidencialidade nos casos em que a divulgação é contra o interesse do público; e

- a adequação entre os custos da oferta da informação e a procura da mesma.

3.6. O equilíbrio entre estes critérios varia em função dos Estados-Membros e, por isso, vão surgir determinadas dificuldades ao tentar abordar esta questão a nível pan-europeu. O que é preciso é identificar qual a informação de que o público precisa para o seu dia-a-dia.

3.7. O Comité considera importante que a Comissão seja clara sobre os tipos de informação de que o público realmente precisa e, caso seja necessário trabalho neste domínio, recomenda que seja realizado o mais rapidamente possível. O Comité gostaria de colaborar com a Comissão para levar este projecto por diante. Não há interesse em produzir legislação que conduza a um acesso mais generalizado à informação pública, mas com custos significativos e, para mais, quando a procura por parte do público é limitada.

4. Pergunta n.o 2

A existência de diferentes condições de acesso à informação do sector público nos Estados-Membros cria obstáculos a nível europeu?

4.1. Há uma grande variedade de estruturas jurídicas diferentes em cada Estado-Membro. Estas estruturas vão ter um impacto sobre os níveis de acesso possíveis a nível pan-europeu, mas a questão não deverá ser particularmente significativa no interior de um Estado-Membro em particular. A experiência dos governos locais e regionais permite concluir que a maior parte das informações que estas autoridades fornecem é utilizada no interior dessa região ou localidade e, por conseguinte, a maior parte destes utilizadores "locais" de informação estarão vinculados pela mesma legislação.

4.2. A prática e o fornecimento de informações entre as autarquias locais e regionais e no interior das mesmas varia consideravelmente. Nesta matéria, contudo, o Comité poderia cooperar com a Comissão no sentido de desenvolver uma abordagem de "melhores práticas" destinada a incentivar uma ampla divulgação da informação pública pelas autarquias locais e regionais.

4.3. Em termos da compra de informação por parte do sector privado, nos casos em que as autarquias locais ou regionais estão empenhadas na venda de tais informações públicas, de acordo com a nossa experiência, as entidades comerciais estão geralmente dispostas a pagar os preços de mercado, quaisquer que sejam os preços no respectivo Estado-Membro, região ou localidade.

4.4. Assinale-se que algumas fontes específicas de informações das autarquias locais estão sujeitas às suas próprias leis de acesso. A natureza e o tipo de legislação de acesso variam em função dos Estados-Membros e dos tipos de autarquias locais e regionais. Por conseguinte, na mira de passar a utilizar regimes de acesso comuns, devem ser envidados esforços consideráveis para examinar os diferentes regimes de acesso nos vários Estados-Membros.

4.5. Além disso, em relação ao estabelecimento de harmonização de acesso, note-se que as autarquias locais e regionais nos vários Estados-Membros recolhem e apresentam as informações numa grande variedade de formatos diferentes. Qualquer tentativa de normalizar as condições de acesso à informação poderá acarretar consideráveis custos para as autarquias locais e regionais.

4.6. Quanto a encontrar soluções, poderá dar-se o caso de, dada a diversidade dos sistemas em vigor nos vários Estados-Membros, o factor comum precisar de ser a igualdade de acesso para todos num determinado Estado-Membro, porque a imposição de estruturas pan-europeias normalizadas poderá ser dispendiosa.

5. Pergunta n.o 3

A criação de "metadados" europeus (informação sobre a informação disponível) pode ajudar as empresas e os cidadãos europeus a orientarem-se na informação do sector público de toda a Europa?

5.1. Uma maior disponibilidade de metadados ajudaria o público a encontrar as informações. Muitas vezes a informação existe efectivamente, mas o público não sabe onde encontrá-la. O Comité gostaria de poder colaborar com a Comissão para desenvolver um plano, no qual poderiam ser criadas normas comuns destinadas às autarquias regionais e locais, para facilitar a procura de informações específicas.

5.2. O Comité nota que a sofisticação cada vez maior da tecnologia e dos motores de pesquisa Internet estão a melhorar a capacidade de os cidadãos localizarem a informação.

5.3. Seriam úteis iniciativas para criar directórios de informação, mas é difícil criar directórios normalizados no contexto das autarquias locais e regionais, porque os vários tipos de autarquias locais têm responsabilidades diferentes e, por isso, possuem diferentes tipos de informação. Não existe uma unidade-padrão de governo local na União Europeia. A flexibilidade e as "melhores práticas" vão ser indispensáveis para desbloquear a informação pública das autarquias locais e regionais.

6. Pergunta n.o 4

Que impacto têm as diferentes políticas de preços no acesso e na exploração da informação do sector público?

6.1. O Comité apoia o princípio de que certos tipos de informação pública devem ser gratuitos, por exemplo informação "sobre cidadania/democrática". Contudo, para facultarem as informações, as autarquias locais ou regionais vão ter certas despesas operacionais e, em função do método de fornecimento da informação, podem ser aplicadas certas taxas nominais ao utilizador final para cobrir os custos do fornecimento destas informações.

6.2. O custo do fornecimento da informação pode ser bastante elevado e os níveis de desenvolvimento da tecnologia da informação variam consideravelmente de Estado-Membro para Estado-Membro e em função das autarquias locais e regionais.

6.3. O Comité apreciaria iniciativas da Comissão que não inibam as autarquias locais e regionais de poderem facultar informações aos interesses comerciais privados. Os fundos resultantes desta venda de informação podem ser utilizados para reduzir a pressão da tributação sobre os cidadãos.

6.4. É necessária uma certa flexibilidade a nível da legislação futura, porque o valor dos diferentes tipos de informação vai variar de Estado-Membro para Estado-Membro e no interior de cada Estado-Membro.

6.5. Contudo, qualquer informação facultada por uma autarquia local ou regional tem que ter devidamente em conta a legislação sobre a protecção dos dados pessoais e a necessidade de salvaguardar a privacidade dos indivíduos. Tendo em conta esta exigência, há custos adicionais que podem estar associados ao fornecimento da informação e que poderão ter que ser considerados quando for facultada a informação.

6.6. Em relação aos conceitos de preços em geral, é improvável que existam diferenças de oportunidade, quer para os cidadãos individualmente, quer para as empresas; desde que os regimes de preços se apliquem de modo uniforme em cada Estado-Membro, o Comité não considera que isto constitua um problema.

6.7. Existem todavia diferenças entre os Estados-Membros da UE no que toca à capacidade de as autarquias regionais e locais assumirem este tipo de comercialização da informação. Como resultado, são prováveis diferenças de oportunidade para os cidadãos e as empresas entre os Estados-Membros, bem como abordagens comuns nos Estados-Membros.

6.8. O ponto fundamental, todavia, é que se for aplicada de modo uniforme a legislação nacional, regional ou local destinada aos cidadãos e às empresas, não surjam problemas para o preço da informação. Neste momento, é pouco realista contemplar um regime comum de preços na UE.

7. Pergunta n.o 5

Em que medida e em que condições a actividade dos organismos do sector público no mercado da informação pode constituir um problema de concorrência a nível europeu?

7.1. Há consideráveis diferenças entre os vários Estados-Membros quanto à oportunidade de as autarquias locais ou regionais comercializarem a informação. No caso do Reino Unido, o mais provável é que qualquer forma de "venda" de informação seja realizada através de um intermediário. Devido à natureza e aos meios das autarquias regionais e locais a nível da recolha de informações, receia-se evidentemente que, no caso de estas trabalharem com o sector privado, seja possível presenciar o desenvolvimento de monopólios do sector privado numa série limitada de domínios.

7.2. Quando o poder local e regional tem capacidade para explorar a informação que possui, tem de evitar a concorrência desleal, pois é possível que a autarquia local/regional esteja numa posição de monopólio. A capacidade de facultar determinados tipos definidos de informação a preços de mercado seria um incentivo à inovação para as autarquias locais e regionais.

7.3. O poder local e regional deve estar atento ao impacte no sector privado da instituição de um regime de pagamento. A questão do pagamento será um aspecto específico do sistema-piloto proposto nas recomendações do presente parecer.

8. Pergunta n.o 6

A existência, na Europa, de diferentes regimes de direitos de autor constitui um obstáculo à exploração da informação do sector público?

8.1. A legislação sobre os direitos de autor varia em função dos Estados-Membros e precisa de ser cuidadosamente examinada na perspectiva de uma abertura do fornecimento de informação pública. Todavia, algumas iniciativas da UE contribuíram para harmonizar as normas. A questão dos direitos de autor não constitui, em si mesma, um obstáculo directo à exploração da informação - os regimes de autorização e outras formas de legislação permitem que a informação esteja disponível numa base generalizada.

9. Pergunta n.o 7

Os problemas de privacidade merecem especial atenção no que respeita à exploração da informação do sector público?

9.1. A legislação sobre a protecção de dados está bem desenvolvida nos Estados-Membros e aplica-se em geral à informação do sector público, incluindo as autarquias locais e regionais. O Comité gostaria de apoiar iniciativas sobre a protecção dos dados e das informações pessoais, em particular devido à sensibilidade de algumas informações que as autarquias locais e regionais são obrigadas a recolher. Em 1998, no Reino Unido, foram adoptados oito princípios de base para a definição das normas sobre a divulgação de dados pessoais. Também devem ser desenvolvidos princípios semelhantes nos restantes países da Europa para tranquilizar os cidadãos sobre o modo como a informação está a ser utilizada.

9.2. Se as considerações de privacidade precisarem de ser sacrificadas quando um organismo privado tem que intervir no interesse público, é preciso proceder à divulgação de informações pessoais com extrema cautela e segundo processos rigorosos.

10. Pergunta n.o 8

Em que medida podem os regimes de responsabilidade jurídica dos diferentes Estados-Membros representar um obstáculo ao acesso ou à exploração da informação do sector público?

10.1. Os regimes de responsabilidade jurídica variam entre si, mas o Comité não considera que estas diferenças são um obstáculo importante em termos de proporcionar o acesso à informação pública àqueles que pretendem a ela aceder. As normas de qualidade da informação são importantes, mas dado que já existe legislação sobre responsabilidade jurídica nos Estados-Membros, tal não vai criar dificuldades significativas em cada Estado-Membro.

10.2. No entanto, poderão surgir certas dificuldades no que toca à responsabilidade jurídica a nível transfronteiriço e ao facto de os regimes de responsabilidade jurídica variarem consoante os Estados-Membros, podendo isto constituir um obstáculo ao acesso à informação pública, pois as normas sobre responsabilidade jurídica podem não se aplicar no país de origem do organismo transgressor. Isto pode encorajar as empresas que utilizam a informação a estabelecerem-se nos Estados-Membros em que as leis sobre responsabilidade jurídica são menos severas. Por conseguinte, parece logicamente necessária uma maior coordenação da legislação dos Estados-Membros no respeitante à aplicação de sanções por uso indevido de informação do sector público por terceiros.

11. Pergunta n.o 9

Até que ponto são adequadas as políticas praticadas pelas instituições europeias em matéria de acesso e divulgação da informação?

11.1. As políticas das instituições da UE são geralmente úteis e orientadas para metas adequadas no que diz respeito ao fornecimento e à divulgação da informação. Existe todavia uma falta de articulação entre a UE, os Estados-Membros e as autarquias locais e regionais em particular. Seria bem-vindo o desenvolvimento de um sistema de informação mais integrado. Graças à tecnologia, esta ambição é cada vez mais fácil de concretizar. As autarquias locais e regionais também poderão desempenhar um papel mais importante a nível do fornecimento ao público de informação sobre a União Europeia, pois constituem o nível de governo mais próximo do cidadão e devem ser incentivadas as "melhores práticas" na divulgação da informação.

11.2. A navegação e os meios de pesquisa são sempre passíveis de aperfeiçoamento. Muitos dos motores de pesquisa internos baseiam-se na procura livre de textos em vez de serem indexados, o que pode frequentemente conduzir a uma qualidade variável dos resultados de pesquisa, que produz vários níveis de qualidade.

12. Conclusões

12.1. Há muitos princípios no que respeita a acesso e fornecimento de informação pública que o Comité apoia. Contudo, também há questões práticas de divulgação da informação e relacionadas com os custos que são importantes e que precisam de ser examinadas em propostas sobre o alargamento do acesso à informação do sector público. O princípio de facilitar o acesso público não deve conduzir à imposição de demasiadas cargas administrativas ou económicas às autarquias locais ou regionais.

12.2. O Comité está igualmente ciente de que, neste domínio, as iniciativas destinadas a introduzir legislação poderão ser pouco realistas e poderão provocar dificuldades para as autarquias locais e regionais. Isto também poderá ser contrário ao princípio da subsidiariedade e as autarquias locais e regionais devem ter a possibilidade de divulgar informações ao público na respectiva região ou localidade que satisfaçam as expectativas locais.

12.3. Ao examinar a questão do acesso à informação do sector público, temos que começar por examinar o tipo de informação que o consumidor/cidadão pretende obter. Não faz sentido criar um sistema pesado e burocrático quando se verifica uma procura limitada de acesso à informação.

12.4. Seria possível criar legislação a nível europeu sobre as questões abordadas no Livro Verde, mas há outros modos de aumentar o acesso à informação do sector público, que poderiam garantir níveis mais elevados de acesso do que a legislação que ficaria necessariamente situada apenas ao nível do "mais baixo denominador comum". Em particular, o Comité apreciaria iniciativas a favor de um plano de grande envergadura de desenvolvimento das "melhores práticas" no fornecimento de informação do sector público. O Comité gostaria de colaborar com a Comissão para examinar maneiras de tornar isto uma realidade.

12.5. O acesso à informação está sempre a melhorar, há cada vez mais acesso por parte dos particulares à Internet, mas ainda subsistem dificuldades para aqueles que não têm este tipo de acesso e coloca-se a questão de como fazer chegar a informação pública às pessoas que não têm computador.

12.6. A velocidade das transformações que se verificam na indústria da informação e das comunicações significa que a Comissão vai ter que rever a problemática da informação pública numa base regular para garantir que está a acompanhar os progressos no campo legislativo e tecnológico. O Comité está impaciente por desempenhar um papel completo e positivo nestes debates futuros.

13. Recomendações

13.1. O Comité entende que a Comissão deve aprofundar as suas consultas directamente junto das autarquias locais e regionais, por intermédio do Comité, para examinar o papel dos governos locais no fornecimento de informação do sector público. O Comité propõe que sejam seleccionadas nos Estados-Membros um certo número de autarquias locais e regionais "piloto" para formarem uma "task force" encarregada de examinar duas questões: em primeiro lugar, de que modo os princípios de acesso podem ser transpostos para a realidade, e em segundo lugar, como poderá ser conseguida uma maior harmonização a nível do fornecimento da informação, e para disso informar a Comissão.

13.2. O Comité considera que, em virtude do importante papel desempenhado pelos poderes locais e regionais no âmbito da informação do sector público, quaisquer propostas que a Comissão tencione efectivamente apresentar para promover o acesso público à informação pública, devem prever a participação do Comité numa fase o mais precoce possível do respectivo programa legislativo.

13.3. A divulgação das "melhores práticas" a nível da divulgação da informação pública é vital. O Comité congratular-se-ia com mais iniciativas da Comissão que possibilitassem às autarquias locais e regionais garantir que os seus cidadãos fossem melhor informados.

13.4. O Comité apoia iniciativas a favor de uma estrutura de informação mais coerente nos Estados-Membros para fomentar o diálogo entre as instâncias governativas a nível local, regional e nacional. O Comité gostaria que fossem incentivados planos que permitissem aos "web-masters" locais introduzirem informações, para garantir que a informação facultada pelo sector público, qualquer que seja o nível de governo, é actual e importante.

13.5. O Comité das Regiões espera que, após a apresentação de relatório pelas autarquias-"piloto", a Comissão Europeia elabore algumas directrizes gerais sobre a prestação de informação do sector público.

13.6. A Comissão Europeia deveria, também, fazer esforços no sentido de apoiar a transferência mais eficaz de informação entre os níveis diferentes da administração pública, autarquias locai e regionais incluídas.

13.7. Devido à intensificação da divulgação de informação através dos meios de comunicação electrónicos, é cada vez maior a necessidade de garantir que o público receba uma formação e educação adequadas para poder ter acesso à informação de que precisa para o seu dia-a-dia. O Comité propõe que a Comissão Europeia continue a chamar a atenção dos governos dos Estados-Membros para a importância da sensibilização do público para a utilização da tecnologia que possibilita o acesso à informação e que, em última análise, confere poder aos cidadãos.

Bruxelas, 17 de Novembro de 1999.

O Presidente

do Comité das Regiões

Manfred DAMMEYER