A4-0058/98

Resolução sobre a cooperação judiciária em matéria penal na União Europeia

O Parlamento Europeu,

- Tendo em conta o artigo K.1 do Tratado da União Europeia, que define a cooperação judiciária nos sectores civil e penal como questão de interesse comum dos Estados-Membros,

- Tendo em conta o artigo B do Tratado da União Europeia, que inscreve entre os objectivos da União o desenvolvimento de uma estreita cooperação no domínio da justiça e dos assuntos internos,

- Tendo em conta a Resolução do Conselho de 14 de Outubro de 1996 que define as prioridades da cooperação no domínio da justiça e dos assuntos internos para o período compreendido entre 1 de Julho de 1996 e 30 de Junho de 1998 ((JO C 319 de 26.10.1996, p. 1.)),

- Tendo em conta o relatório elaborado pelo Grupo de Alto Nível sobre a Criminalidade Organizada e o Plano de Acção adoptado pelo Conselho «Justiça e Assuntos Internos» em 28 de Abril de 1997 e aprovado pelo Conselho Europeu de Amesterdão em 17 de Junho de 1997, em especial a alínea d) do ponto 5 do Capítulo II, em que se afirma que a cooperação judiciária deve ser conduzida a um nível comparável ao da cooperação policial ((JO C 251 de 15.8.1997, p. 1.)),

- Tendo em conta as propostas de acção comum, recentemente submetidas ao parecer do Parlamento Europeu, em matéria de luta contra a criminalidade organizada, designadamente as propostas relativas à criação de uma rede judiciária europeia e à incriminação da participação em organizações criminosas nos Estados-Membros da União Europeia,

- Tendo em conta a Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais e respectivos protocolos,

- Tendo em conta a sua Resolução de 26 de Junho de 1997 sobre o Conselho Europeu de Amesterdão de 16 e 17 de Junho de 1997 ((JO C 222 de 21.7.1997, p. 17.)), apresentada na sequência do referido Conselho Europeu, bem como a sua Resolução de 19 de Novembro de 1997 sobre o Tratado de Amesterdão (CONF 4007/97- C4-0538/97) ((Cf. acta de 19.11.1997, Parte II, ponto 20.)),

- Tendo em conta as suas Resoluções: de 22 de Outubro de 1997 sobre o Relatório Anual (1996) da Comissão (COM(97)0200 - C4-0230/97) e o programa de trabalho da Comissão para 1997-1998 sobre a protecção dos interesses financeiros da Comunidade e a luta contra a fraude (COM(97)0199-C4-0231/97 ((Cf. acta de 22.10.1997, Parte II, ponto 14.)), de 19 de setembro de 1996 sobre o seguimento da Conferência Interparlamentar sobre a luta contra a fraude em detrimento do orçamento comunitário (23 e 24 de Abril de 1996): por uma acção concertada da União e dos Estados-Membros ((JO C 320 de 28.10.1996, p. 212.)), de 19 de Setembro de 1996 sobre a convenção relativa à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias ((JO C 320 de 28.10.1996, p. 215.)), de 21 de Junho de 1996 sobre o 1° relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a aplicação da Directiva 91/308/CEE, relativa ao branqueamento de capitais (COM(95)0054 - C4-0137/95) ((JO C 198 de 8.7.1996, p. 245.)), de 13 de Março de 1996 que contém (i) o parecer do Parlamento Europeu sobre a convocação da Conferência Intergovernamental e (ii) a avaliação dos trabalhos do Grupo de Reflexão e a definição das prioridades políticas do Parlamento Europeu tendo em vista a Conferência Intergovernamental ((JO C 96 de 1.4.1996, p. 77.)), de 15 de Dezembro de 1995 sobre o combate à corrupção na Europa ((JO C 17 de 22.1.1996, p. 443.)), o seu parecer de 30 de Novembro de 1995 sobre a orientação comum adoptada pelo Conselho tendo em vista a adopção de um regulamento do Conselho relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias ((JO C 339 de 18.12.1995, p. 61.)), as suas Resoluções de 17 de Maio de 1995 sobre o funcionamento do Tratado da União Europeia na perspectiva da Conferência Intergovernamental de 1996 - realização e desenvolvimento da União ((JO C 151 de 19.6.1995, p. 56.)), e 16 de Dezembro de 1993 sobre a luta contra a fraude internacional ((JO C 20 de 24.1.1994, p. 185)), a sua Decisão de 17 de Abril de 1991 sobre a prevenção da utilização do sistema financeiro para fins de branqueamento de capitais ((JO C 129 de 20.5.1991, p. 90.)) e o seu parecer de 22 de Novembro de 1990 sobre uma proposta da Comissão ao Conselho referente a uma directiva sobre a prevenção da utilização do sistema financeiro para fins de branqueamento de capitais ((JO C 324 de 24.12.1990, p. 264.)),

- Tendo em conta os instrumentos, quer convencionais quer sob a forma de outros actos, relativos à cooperação judiciária europeia e à assistência judiciária mútua em matéria penal e, nomeadamente, a Convenção do Conselho da Europa de 20 de Abril de 1959 relativa à assistência mútua em matéria penal,

- Tendo em conta o texto do Apelo de Genebra, assinado em 1 de Outubro de 1996 por diversos magistrados europeus, que alcançou um amplo consenso no âmbito de numerosas instâncias e instituições tanto comunitárias como nacionais, bem como o texto da Declaração de Bruxelas de 12 de Dezembro de 1997,

- Tendo em conta o artigo 148° do seu Regimento,

- Tendo em conta o relatório da Comissão das Liberdades Públicas e dos Assuntos Internos e os pareceres da Comissão dos Assuntos Institucionais e da Comissão do Controlo Orçamental (A4-0058/98),

A. Considerando que se reveste de crucial importância instaurar cooperação judiciária entre os Estados-Membros da União Europeia, a fim de combater eficazmente a criminalidade internacional organizada, enquanto expressão concreta da cultura jurídica europeia, em particular no que respeita às infracções penais e, sobretudo, aos procedimentos relativos à criminalidade organizada,

B. Considerando que é necessário adaptar cada vez melhor os instrumentos de que dispõem as autoridades judiciárias à complexidade dos fenómenos de natureza criminosa da nossa época e dos processos penais a que aqueles devem dar lugar, adaptação esta que deveria traduzir-se essencialmente em termos de eficácia e rapidez, inclusivamente através do recurso aos meios tecnologicamente mais avançados,

C. Considerando que a cultura, as tradições e os sistemas jurídicos dos Estados-Membros (e também de partes constitutivas de alguns Estados-Membros) apresentam inevitavelmente grandes disparidades, sem que isso constitua necessariamente um obstáculo intransponível para o êxito de acções de cooperação,

D. Considerando que a União reconhece, apesar desta diversidade de tradições e de sistemas, a existência de valores e princípios fundamentais comuns, como o princípio do Estado de Direito, o princípio da legalidade e os direitos da defesa,

E. Considerando que o funcionamento actual da cooperação judiciária não pode ser considerado satisfatório em termos de rapidez de decisão e de continuidade da acção, devido à inadequação dos instrumentos jurídicos e materiais disponíveis e à ainda nem sempre adequada formação dos agentes judiciais,

F. Considerando que a cooperação judiciária constitui uma das áreas mais sensíveis para os Estados-Membros e que o processo de harmonização dos sistemas penais ou de implementação de um sistema judiciário suficientemente homogéneo será ainda longo e difícil,

G. Considerando que, para acelerar este processo, a cooperação judiciária europeia deve, apesar de tudo, avançar incrementando a confiança mútua dos Estados-Membros nos ordenamentos jurídicos dos seus parceiros e no funcionamento dos mesmos,

H. Considerando que, para além do recurso às convenções enquanto instrumento tradicional da cooperação, poderia ser feito maior e melhor uso de instrumentos europeus tais como as acções comuns e, futuramente, as decisões-quadro previstas no Tratado de Amesterdão (artigo K.6),

I. Considerando que as convenções e os outros actos em matéria de cooperação judiciária penal se revelam de difícil aplicação, sobretudo devido ao facto de se sobreporem parcialmente e de incluírem um elevado número de excepções, declarações separadas e reservas,

J. Considerando que uma parte substancial das convenções concluídas até à data entre os Estados-Membros não foi ainda aplicada devido aos consideráveis prazos necessários para a sua ratificação a nível nacional,

K. Considerando que a condição da dupla imputabilidade ou da dupla incriminação já não é actualmente requerida por diversos Estados-Membros, e que essa dupla imputabilidade pode hoje, com toda a justeza, ser considerada um entrave à eficácia da acção penal,

L. Considerando os exemplos positivos de cooperação «reforçada» existente entre alguns Estados-Membros da União, que prevê, inter alia, o contacto directo entre as autoridades judiciárias enquanto veículo ordinário dessa mesma cooperação,

M. Considerando que as inovações tecnológicas e as modernas técnicas de investigação exigem a introdução de novos instrumentos jurídicos adequados (intercepção via satélite, audições e interrogatórios à distância, etc.),

N. Atendendo às soluções adoptadas no âmbito da União Europeia, tanto no plano normativo como operacional, tendo em vista a tutela penal dos interesses financeiros, soluções essas que, uma vez demonstrada a sua eficácia, poderiam inspirar soluções análogas na luta contra outras importantes manifestações da criminalidade organizada,

O. Considerando com preocupação as dificuldades que se deparam à cooperação judiciária em matéria de branqueamento de capitais, as quais se devem sobretudo ao facto de as legislações nacionais não preverem uma definição homogénea dos crimes associados ao branqueamento,

P. Atendendo à importância estratégica que assume, para a eficácia da cooperação judiciária na Europa, um elevado nível de assistência mútua que inclua a formação do pessoal igualmente com países terceiros e, em especial, com os países candidatos à adesão, bem como, na medida do possível, com países não europeus,

Q. Considerando que, na actual fase de desenvolvimento da União, é necessário repensar o próprio conceito de assistência judiciária enquanto instrumento tradicional da cooperação intergovernamental,

R. Considerando o estudo do «Corpus Juris», elaborado por um grupo de peritos a pedido do Parlamento Europeu e por intermédio da Comissão, em especial os princípios e as disposições em matéria de processo penal nele incluídos, como, por exemplo, o novo princípio da territorialidade europeia,

S. Considerando que o reforço da cooperação judiciária em matéria penal na União Europeia poderá ter consequências para o respeito dos direitos da defesa,

I. Princípios gerais e aspectos institucionais

1. Afirma a necessidade de desenvolver a cooperação judiciária entre os Estados-Membros da União Europeia, em particular no âmbito penal, a fim de combater com maior eficácia a criminalidade internacional;

2. Salienta que o objectivo da União de instaurar um espaço de liberdade, de segurança e de justiça, bem como a plena realização do mercado interno e da liberdade de circulação das pessoas, estão indissoluvelmente ligados à criação de um espaço jurídico e judiciário europeu comum; congratula-se, neste contexto, com o facto de o artigo K.3 do Tratado de Amesterdão ter precisado as medidas a tomar a nível europeu no domínio da cooperação judiciária em matéria penal;

3. Verifica que a adopção de regras mínimas comuns, prevista no Tratado de Amesterdão, relativas aos elementos constitutivos dos delitos e das sanções aplicáveis nos domínios da criminalidade organizada, do terrorismo e do tráfico de droga constitui um passo importante na via de uma cooperação mais eficaz;

4. Congratula-se com as facilidades previstas no Tratado de Amesterdão relativamente à ratificação e entrada em vigor de convenções nos termos do artigo K.6 do Tratado, o que melhorará seguramente a sua eficácia; chama porém a atenção, no que respeita à aproximação de disposições legislativas, regulamentares e administrativas, para a necessidade de dar prioridade ao instrumento decisão-quadro, pois, pelo seu tipo de processo e natureza, este corresponde melhor ao sistema e aos métodos comunitários;

5. Chama a atenção para as disposições do artigo K.12 do Tratado de Amesterdão relativas à possibilidade de cooperação reforçada no domínio penal, e convida os Estados-Membros e a Comissão a averiguarem a exequibilidade e aplicabilidade dessas disposições, sobretudo no intuito de solucionar as questões importantes relativamente às quais apenas um reduzido número de Estados-Membros impede o aprofundamento da cooperação e, portanto, de que se façam progressos;

6. Observa no entanto, que as questões da efectiva participação do Parlamento Europeu no processo legislativo e do reconhecimento do papel do Tribunal de Justiça também ainda não foram resolvidas de forma satisfatória no domínio da cooperação judiciária em matéria penal;

7. Está convicto de que uma cooperação mais estreita, a nível europeu, neste domínio, terá de ser acompanhada de garantias no que respeita ao controlo democrático: neste contexto, considera que restringir o Parlamento a um papel consultivo, que pode, além disso, ser dificultado pelas decisões do Conselho em que são fixados prazos, representa uma insuficiência que importa eliminar aquando da próxima revisão do Tratado;

8. Considera, em termos gerais, que o processo de construção do espaço jurídico e judiciário europeu deve ser acompanhado pela definição de regras democráticas fundamentais (controlo parlamentar e jurisdicional);

9. Insiste na necessidade de que as actividades de cooperação judiciária tenham lugar no âmbito e no respeito dos princípios constitucionais dos Estados-Membros e das disposições da Convenção Europeia dos Direitos do Homem; manifesta a sua preocupação por o Tratado de Amesterdão não consagrar vinculativamente a competência prejudicial do Tribunal de Justiça no domínio da cooperação judiciária em matéria penal, antes a excluindo automaticamente até que um Estado-Membro a reconheça expressamente no que lhe diz respeito e defina de que forma; receia que essa lacuna possa comprometer os progressos introduzidos pelo Tratado de Amesterdão no que respeita à protecção por via judicial dos direitos do Homem;

10. Solicita que o reforço da cooperação judiciária em matéria penal seja acompanhado por uma avaliação das consequências dessa cooperação quanto aos direitos da defesa e às recomendações para assegurar estes direitos;

II. Instrumentos convencionais

11. Exorta os governos e os parlamentos nacionais a envidarem os maiores esforços para que os processos de ratificação das convenções relativas à cooperação judiciária no seio da União Europeia sejam acelerados;

12. Lamenta que, em diversos casos, as convenções dêem aos Estados a possibilidade de prever reservas, excepções e declarações que impedem a sua aplicação uniforme à escala da União;

13. Solicita consequentemente aos Estados-Membros que prevejam todos os meios processuais necessários para limitar a morosidade do sistema judiciário, assegurando o direito a um processo que decorra num prazo razoável, conforme previsto no artigo 6° da Convenção Europeia dos Direitos do Homem;

14. Recomenda aos governos dos Estados-Membros que renunciem, relativamente aos demais Estados-Membros da União Europeia, a reservas, excepções ou declarações anexas aos instrumentos convencionais;

15. Solicita, em particular, que o princípio da dupla incriminação seja abandonado ou revisto entre os Estados-Membros da União Europeia;

16. Subscreve os pedidos e propostas apresentados no documento designado por Apelo de Genebra, documento elaborado por alguns juízes europeus e desenvolvido no encontro internacional que teve recentemente lugar em Bruxelas, designadamente no que respeita à celebração de convenções entre os Estados da Europa para a comunicação directa entre os magistrados incumbidos dos inquéritos (conforme já previsto no Acordo de Schengen) e a fixação de prazos curtos e precisos para a execução das cartas rogatórias, bem como as relativas à possibilidade de circulação das provas nos processos penais dos Estados-Membros;

17. Sustenta a necessidade de prever que, em caso de cooperação judiciária entre os Ministérios da Justiça, deixe de ser obrigatório o recurso à via diplomática e que, em caso de cooperação judiciária processada directamente entre as autoridades judiciais competentes, estas possam dispor de estruturas eficazes de assistência técnica e operacional de modo a assegurar, nos dois casos acima citados, a mais rápida cooperação;

18. Solicita aos governos dos Estados-Membros e à Presidência do Conselho da União que dêem um novo impulso aos trabalhos de elaboração da nova convenção sobre assistência judiciária em matéria penal, que já se encontram em curso desde o primeiro semestre de 1996, e reitera o seu pedido de que a citada convenção seja submetida ao parecer prévio do Parlamento Europeu em tempo útil para a realização integral do processo de consulta parlamentar; solicita, em especial, que a nova convenção preveja disposições específicas relativamente aos prazos da assistência judiciária e regulamente com eficácia a introdução de novas técnicas de investigação;

19. Observa com preocupação que se realizaram poucos progressos reais em algumas das oito áreas de actuação identificadas pela resolução do Conselho de 14 de Outubro de 1996; insistindo embora na necessidade de actuar em todas elas, destaca a oportunidade de explorar ao máximo as competências comunitárias na tutela dos interesses financeiros da Comunidade, criando assim um precedente para procedimentos de direito substantivo e processual nas demais áreas referidas;

III. Aproximação das legislações e tutela dos interesses financeiros da União

20. Realça a importância do processo de aproximação das legislações em matéria penal - substantiva e processual -, tendo igualmente presentes as medidas previstas no recente plano de acção contra a criminalidade organizada, aprovado pelo Conselho; solicita, nomeadamente, iniciativas destinadas a prever formas de incriminação comum para alguns dos delitos de maior gravidade (conforme previsto na acção comum relativa à participação em organizações criminosas); neste âmbito, o conceito de branqueamento de capitais deve incluir os lucros provenientes de todas as formas de delito; a noção de corrupção deve abranger qualquer acto de abuso cometido por uma pessoa que exerça um serviço público, independentemente da sua nacionalidade; todas as infracções fiscais graves devem ser qualificadas como crime, na condição de se harmonizar a noção de «infracção»;

21. Advoga a adopção de iniciativas tendo em vista homogeneizar os sistemas penais e probatórios e adoptar normas harmonizadas no que respeita às medidas de apreensão e de confisco, sem que, para tanto, nenhum país tenha de abdicar de princípios fundamentais de direito interno;

22. Reafirma ser necessário que todos os Estados-Membros procedam à aplicação integral da Directiva 91/308/CEE do Conselho, de 10 de Junho de 1991, relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ((JO L 166 de 28.6.1991, p. 77.)), em particular no tocante à não oponibilidade do segredo bancário em processo penal; insta a Comissão a zelar pela aplicação da citada directiva, inclusivamente fundando-se no artigo 69° do Tratado CE, bem como a apresentar propostas de alteração da mesma, tanto no que respeita à definição do crime como no que se refere ao seu âmbito de aplicação;

23. Entende que, atendendo às ligações muitas vezes existentes entre a fraude lesiva dos interesses financeiros da Comunidade e a criminalidade organizada, a cooperação judiciária com o objectivo de proteger as finanças comunitárias deve ser desde já reforçada e coordenada com as formas existentes de assistência mútua administrativa, tendo em vista, nomeadamente, verificar a possibilidade de tornar os seus métodos utilizados na cooperação judiciária extensivos a outros sectores, entre os quais a criminalidade através da Internet e, de um modo geral, os novos crimes que surgem na sociedade da informação;

24. Congratula-se pelo facto de ter sido cometida à UCLAF a função comunitária de coordenação e de assistência técnica e operacional relativamente às autoridades judiciárias nacionais nos processos penais que têm por objecto a tutela dos recursos financeiros comunitários; considera que a UCLAF deve dispor de todos os recursos materiais e humanos necessários para poder desempenhar com eficácia essa função;

25. Defende a perspectiva da unificação de um núcleo essencial de normas penais - substantivas e processuais - em matéria de fraudes comunitárias, incluindo a instituição de uma qualquer forma de Procuradoria-Geral europeia, conforme prevê o Corpus Juris que a Comissão encomendou a um grupo de peritos, a pedido do Parlamento;

IV. Países terceiros

26. Considera fundamental instaurar uma relação de cooperação judiciária eficaz com os países terceiros e, em particular, com os países candidatos à adesão e com outros países do continente europeu, sem o que poderiam ficar seriamente comprometidas as possibilidades de êxito das acções desenvolvidas num Estado-Membro por actos de criminalidade transnacional e, em particular, por delitos praticados através da Internet;

27. Solicita à Comissão que explore todas as possibilidades de alargamento dos programas GROTIUS e PHARE, ou de outros programas que se encontrem em curso em benefício dos países candidatos à adesão, e que preveja, a prazo, a concessão de fundos ao programa FALCONE, por forma a que, de futuro, também este possa aplicar-se a países extracomunitários (p. ex., a Rússia, a Bielorrússia e a Ucrânia) que confinam com os países candidatos;

28. Regista com apreço a inserção do artigo K.10 no Tratado de Amsterdão e convida o Conselho a fazer uso do mesmo para negociar acordos com os países terceiros, em particular em função da adopção de uma política comum relativamente aos países «off-shore» e aos chamados «paraísos fiscais», conforme previsto na recomendação n° 30 do Plano de Acção contra a criminalidade organizada;

V. Observações finais

29. Insta a Comissão e o Conselho a organizarem ainda em 1998 uma conferência conjunta com os parlamentos nacionais e o Parlamento Europeu sobre a cooperação judiciária e as estratégias para conseguir uma maior eficácia jurídica e judiciária;

30. Encarrega o seu Presidente de transmitir a presente resolução ao Conselho, à Comissão e aos governos e parlamentos dos Estados-Membros.