PT    PT PT 
PT      COMISSÃO EUROPEIA 
Bruxelas, 12.7.2010 
SEC(2010) 841 
  
DOCUMENTO DE TRABALHO DO S SERVIÇOS DA COMISSÃO 
RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO 
  
Documento que acompanha o 
  
Livro Branco sobre os Sistemas de Garantia de Seguros 
{COM(2010)370 final} 
{SEC(2010)840}
PT 2   PT Introdução 
Os Sistemas de Garantia de Seguros (SGS) representam um último recurso de defesa do 
consumidor nos casos em que as seguradoras se  vêem na impossibilidade de cumprir as suas 
obrigações contratuais. Assim, protegem os ci dadãos face ao risco de incumprimento dos 
pedidos de indemnização em causa caso a respec tiva empresa seguradora se tornar insolvente. 
Ao contrário dos sectores da banca e dos valores mobiliários, o sector dos seguros não se 
encontra coberto por qualquer legislação europe ia em matéria de sistemas de garantia. 
Actualmente, apenas 12 Estados-Membros dispõe m de um ou mais SGS que dão cobertura às 
apólices de seguros de vida e/ ou não vida e existem diferenças importantes na concepção dos 
sistemas nacionais. 
A Avaliação de Impacto apresenta uma análise das perdas que podem ser transferidas para os 
tomadores de seguros (ou para os  contribuintes, se as autorida des públicas intervierem) na 
eventualidade de falência das seguradoras na UE. Apesar dos SGS em vigor, tais casos podem 
dar origem, em situações extremas, a que sejam tr ansferidos para os tomadores de seguros da 
UE (ou para os contribuintes) prejuízos no valo r de 41,3 mil milhões de EUR, nos seguros de 
vida, e de 5,9 mil milhões de EUR nos não vida, no período de um ano. Num contexto 
transfronteiriço, as perdas não absorvidas pelos SGS existentes poderão ascender a 820 
milhões de EUR, no caso dos seguros de vida, e 140 milhões de EUR nos não vida. 
1. Definição do problema 
A ausência de mecanismos SGS harmonizados  na UE não permite que a defesa do 
consumidor seja eficaz e equitativa e poderá im pedir o funcionamento do mercado interno dos 
seguros devido ao potencial de di storção da concorrência transfronteiras. Para corroborar esta 
avaliação, é de referir que, apesar da introdução  de um regime de solvência da UE mais 
baseado nos riscos (Solvência II ), as seguradoras podem entrar em colapso e os tomadores de 
seguros em geral não têm a capacidade, ou enc ontram grandes dificuldades, para processar 
correcta e integralmente informações importa ntes e complexas sobre os riscos. Daqui 
decorrem duas importantes consequências: 
Em primeiro lugar , os prejuízos sofridos por compa nhias de seguros falidas, ao serem 
transferidos para os tomadores  de seguros (ou os contribuint es) poderão afectar estes últimos 
de diversas maneiras. No contexto naciona l, as perdas poderão reduzir a riqueza dos 
tomadores de seguros ou debilitar as finanças  públicas. Por conseguinte, a confiança dos 
consumidores nos mercados de seguros e finan ceiro poderá cair ainda mais, o que por sua vez 
poderá abrandar a economia real e perturbar os mercados financei ros. No contexto específico 
transfronteiriço da UE, perd as relevantes poderão igualm ente minar a confiança dos 
consumidores no mercado interno e inclusivamen te suscitar potenciais litígios entre Estados-
Membros quanto à imputação dos prejuízos das seguradoras falidas. 
Em segundo lugar , o desfasamento entre, por um lado, as  preferências dos consumidores em 
matéria de risco e, por outro, o risco de in cumprimento das seguradoras, faz com que os 
custos decorrentes da falência das segur adoras sejam imputados injustamente aos 
consumidores incautos ou aos contribuintes. Trata-se de uma situação que pode igualmente originar distorções da concorrência en tre seguradoras no mercado interno da UE. 
2. Análise da subsidiariedade 
PT 3   PT Só com medidas ao nível da União Europeia se pode garantir que todos os tomadores e 
beneficiários de seguros que contratam as suas apólices na UE gozem de protecção equitativa 
e abrangente perante uma companhia de seguros em situação de incumprimento. Uma intervenção da UE garante também que as seguradoras ficam em pé de igualdade, 
promovendo dessa forma uma maior integração  no mercado interno. Em muitas áreas (por 
exemplo a cobertura, o âmbito geográfico e o financiamento), os Estados-Membros não 
conseguem, só por si, harmonizar suficientement e as diferentes características de concepção 
dos respectivos SGS. Trata-se, por  conseguinte, de algo mais fác il de realizar ao nível da UE. 
3. Objectivos 
Os objectivos globais da acção da UE em matéria dos SGS consistem, desde logo, em 
assegurar um elevado nível de protecção dos to madores e beneficiários de seguros, reduzindo 
suficientemente o risco de perdas  substanciais para estes último s ou para os contribuintes na 
sequência do não pagamento dos sinistros pela s seguradoras. Em segundo lugar, as medidas 
da UE devem contribuir para criar um nível de  protecção equitativo para os tomadores de 
seguros, que poderão adquirir produtos de segu ros a seguradoras nacionais ou estrangeiras 
dentro da UE, promovendo dessa forma o funcionamento eficaz do mercado interno para os serviços de seguros. 
Além disso, as medidas em questão devem servir  objectivos de ordem ma is geral, como sejam 
evitar distorções da concorrência, reduzir in centivos adversos, garantir uma boa relação 
custo/eficácia e assegurar a confia nça no mercado e a estabilidade. 
4. Opções políticas 
O relatório da avaliação de impacto analisa e discute uma série de opções políticas destinadas 
à criação de um enquadramento coerente para as medidas da UE relativas à protecção que o 
SGS deve conferir aos tomador es e beneficiários de seguros, com base na harmonização 
mínima. 
Âmbito da possível intervenção da UE
 
Se nada for feito, os Estados-Membros continua rão a manter as mais díspares abordagens 
nacionais aos SGS, incluindo a total ausência de stes em alguns países. Estas diferenças geram 
níveis de protecção dos tomadores de seguros de siguais e insuficientes em vários dos Estados-
Membros. 
Apesar de reforçarem a supervisão prudencial, ao introduzirem, designadamente, requisitos de 
solvência mais baseados no risco e um sist ema sólido de governação, os quais deveriam 
permitir às seguradoras uma gestão de riscos mais correcta e profissional, estes mecanismos 
não conseguem garantir um ambiente sem falhas. 
Assegurar melhor informação aos tomadores de seguros (relativamente à existência de um 
SGS e respectivo nível de prote cção) poderá, em princípio, ajudá -los a optar entre as várias 
seguradoras. Estariam em posição de compar ar não só os preços das apólices que cada 
empresa oferece, mas também a sua qualidade (em termos do risco de insolvência da 
companhia). Contudo, a adopção de uma abordagem caveat emptor revelar-se-á 
provavelmente ineficaz na maioria dos casos , devido ao desconhecimento por parte dos 
tomadores de seguros, bem como à sua dificuldade em processar correctamente informações complexas mas importantes sobre os riscos. Embora medidas melhoradas em matéria de 
transparência a nível da UE possam promover relações de confiança entre tomadores de 
PT 4   PT seguros e seguradoras, não deixa de ser mu ito improvável que a grande maioria dos 
tomadores compreenda integralmente e processe adequadamente a intrincada informação sobre riscos que lhes é facultada.  
Conferir aos consumidores a prioridade jurídica durante os processos de liquidação acarreta o 
risco de os activos se tornarem insuficientes para proteger os tomadores de seguros, gerando 
incertezas quanto a serem ou não compensados.  Além disso, os processos de liquidação 
costumam ser morosos e onerosos. 
Garantias implícitas ou explícitas emitidas por autoridades públicas comportam o óbvio 
inconveniente de despender o dinheiro dos contribuintes, af ectando assim as finanças 
públicas.  
Por motivos estatísticos, é normalmente mais fácil alcançar um nível elevado de segurança 
para os consumidores combinando requisitos de solvência relativam ente baixos com um 
sistema de garantia em lugar de aplicar requisitos de solv ência relativamente altos sem 
sistema de garantia. Com efeito, um tal sistem a pode «centralizar» a c obertura de perdas que 
ultrapassem a solvência de uma empresa ( tail risk  - risco de perdas muito pontuais, mas de 
dimensão significativa face aos habituais ganhos),  reduzindo assim o carácter variável dessas 
perdas (e, consequentemente, o financiamento necessário para as absorver) se houver muitas 
seguradoras a participar no sistema. Adicionalm ente, um sistema de garantia poderá dispersar 
por um maior número de consumidores o financ iamento necessário à protecção contra esses 
prejuízos excessivos, oferecendo desta forma o mesmo nível de protecção a um custo mais 
baixo.  
Dimensão da garantia (necessidades de financiamento do SGS)
 
Vários parâmetros que influenciam os fundos de um SGS, dois dos quais se afiguram como os 
mais importantes: a probabilidade de incumpri mento por parte das segu radoras e o nível de 
segurança pretendido para os tomadores de se guros. As informações disponíveis sugerem que 
a probabilidade de incumprimento das segurad oras oscila, em geral, entre 0,1% e 0,5%, 
dependendo das condições do mercado. Para além  dessa probabilidade de incumprimento, as 
necessidades do SGS em termos de financiame nto ou dotações financeiras são influenciadas 
principalmente pelo nível de segurança oferec ido aos consumidores: quanto mais segurança 
oferece um SGS, maiores as suas necessidades de  financiamento ou dotações financeiras. Por 
conseguinte, é fundamental determinar o nível de segurança que um SGS deverá fornecer aos 
tomadores de seguros. De acordo com as conc lusões preliminares da Comissão, a opção 
preferencial asseguraria um elevado nível de protecção em condições normais de mercado, ao 
mesmo tempo que garantiria também uma prot ecção suficientemente elevada em períodos de 
tensão económica. 
Natureza e instrumentos jurídicos das po ssíveis medidas da UE em matéria de SGS  
Colmatar as actuais lacunas atra vés de instrumentos jurídicos nã o vinculativos, como sejam as 
recomendações, comunicações, orientações e c ódigos de conduta, poderia constituir uma 
alternativa flexível aos compromissos jurídi cos imediatos. No entanto, como esses 
instrumentos não dispõem de força de lei, dependeriam do empenho voluntário dos Estados-
Membros. Mesmo que os Estados-Membros se  predispusessem a cumprir as orientações 
propostas, o processo de convergência na cional corre o risco de ser moroso, dando 
potencialmente azo a resultados descoordenados.  
PT 5   PT Pelo contrário, o estabelecimento de uma a bordagem ao SGS juridicamente vinculativa a 
nível da UE apresenta maiores probabilidades de garantir a introdução de um conjunto de 
regras coerentes e harmonizadas de protecção dos  tomadores e dos beneficiários de seguros na 
União Europeia. Dada a complexidade da ma téria, é preferível uma directiva a um 
regulamento da UE, por conferir maio r flexibilidade aos Estados-Membros. 
Âmbito da harmonização  
Um SGS pode assumir várias concepções dife rentes. Dada a inexistência, até à data, de 
qualquer legislação da UE e o actual panoram a tão fragmentado de protecção SGS na União, 
a Comissão apoia uma abordagem da UE com base numa harmonização mínima. Por outras palavras, é preciso organizar um conjunto míni mo de características dentro de um quadro 
coerente da UE: 
Nível de centralização
: Deve criar-se um SGS a ní vel nacional ou europeu? 
Função : Um SGS deve intervir como mecanismo de protecção de último recurso ou deverá 
ter um papel mais abrangente? 
Âmbito geográfico : Um SGS deve funcionar com base no princípio do país de origem ou de 
acolhimento (ou uma combinação de ambos)? 
Apólices cobertas : Que ramos de seguros (vida, não vida , etc.) devem benefi ciar da cobertura 
do SGS? 
Requerentes elegíveis : Quais dos requerentes (pessoas singulares, pessoas colectivas, etc.) 
devem beneficiar de um SGS? 
Momento do financiamento : O SGS deve ser financiado ex-ante  ou ex-post  (antes ou depois 
do evento ou uma combinação de ambos)? 
Natureza da intervenção do sistema : O SGS deve reembolsar os sinistros ou ser concebido 
para assegurar igualmente a continuidade das apólices? 
Com base nas análises preliminares da pres ente Avaliação de Impacto, as preferências 
provisórias  da Comissão relativamente às medidas da UE em matéria de protecção SGS 
incluem as seguintes opções: 
Nível de centralização : A melhor alternativa parece consis tir num SGS em todos os Estados-
Membros, em especial por razões de coerênci a com o quadro nacional de supervisão micro-
prudencial em vigor; 
Função : O papel de um SGS deve consistir num m ecanismo de protecção de último recurso; 
Âmbito geográfico : O «princípio do país de origem» afigura-se como a opção política 
preferível dada a sua coerência com o actual quadro de supervisão; 
Apólices cobertas : Para garantir uma protecção abrange nte dos tomadores e dos beneficiários 
de seguros, tanto as apólices do ramo vida como as do ramo não vida devem estar cobertas. 
Pode haver argumentos válidos a favor da lim itação da protecção SGS exclusivamente a 
classes específicas de contratos de seguros nã o vida. Contudo, por razões de ordem prática e 
de equidade, poderá ser difícil repartir a cobertura SGS por demasiados sub-regimes. 
Requerentes elegíveis : Provavelmente, a melhor forma de obter o equilíbrio necessário entre 
os objectivos de uma defesa abrangente do co nsumidor e uma boa relação custo/benefício 
consiste em oferecer cobertura às pessoas singulares e a algumas pessoas colectivas 
seleccionadas (incluindo PME).  
PT 6   PT Calendário do financiamento : Regra geral, os SGS devem ser financiados ex-ante  para que 
tenham sempre fundos disponíveis e para evitar  questões de risco moral. Além disso, desta 
forma é mais provável que se consiga evitar o carácter pró-cíclico inerente aos sistemas 
financiados ex-post . Em caso de necessidade, os fundos  poderão ser complementados por 
contribuições ex-post . 
Natureza da intervenção do sistema : A Comissão recomenda vivamente que se efectue a 
transferência da carteira sempre  que seja razoavelmente viável e se justifique em termos de 
custos e benefícios. Todavia, deverão estar ga rantidas as medidas de defesa do consumidor 
em última instância, no caso de falharem os seguros. Depois de esgotados todos os restantes 
recursos, o SGS deverá, no mínimo, compensar os  tomadores e os beneficiários de seguros 
pelos prejuízos sofridos.  
As principais opções que a Comissão considera pr eferenciais serão objecto  de consulta junto 
de todas as partes interessada s, incluindo os Estados-Membr os. Estas serão convidadas a 
apresentar os seus comentários para que a Comi ssão reavalie e, eventualmente, reajuste, as 
suas conclusões iniciais  relativamente às diferentes opçõe s políticas. As propostas resultantes 
desse processo serão acompanhadas por nova avaliação de impacto, que analisará mais 
aprofundadamente as diferentes opções quanto às  características de concepção do SGS e, por 
último, escolherá a combinação ideal para um quadro político coerente de protecção SGS a nível da UE. 
5. Efeitos previsíveis 
Tomadores de seguros
 
É previsível que as medidas tomadas ao nível da UE favoreçam os tomadores de seguros ao 
aumentarem o grau de protecção que lhes  assiste caso as seguradoras se vejam 
impossibilitadas de cumprir as suas obrigações . Por outro lado, o estabelecimento de um SGS 
em toda a UE não será gratuito  para os tomadores de seguro s, uma vez que as seguradoras 
farão recair uma parte das suas contribuições  sobre os consumidores, aumentando assim os 
prémios. 
A título ilustrativo, vejamos: se, por exempl o (comparando com uma situação em que não 
haja SGS), se forem criados SGS em todos os Estados-Membros, co m base no princípio do 
país de origem e dando cobertura às apólices de  vida e não vida (até  ao percentil 99 e com 
base num cenário de PD=0,1% - PD: probability of default , probabilidade de incumprimento), 
os tomadores de seguros da UE teriam de c ontribuir para a criação de fundos no valor de 13 
mil milhões de EUR. Este valor correspond e, actualmente, a 1,24% dos prémios brutos 
emitidos anuais. Ao aplicar este nível pretendido durante, por exemplo, um período de 10 anos, obter-se-ia uma contribuição anual de  0,124% dos prémios brutos emitidos, por cada 
empresa/tomador de seguro que contribua. 
Estes fundos devem ser considerados como prémios adicionais que os tomadores de seguros 
custeiam para estarem cobertos no caso de insolvência da respectiva seguradora. Os pagamentos efectuados por cada tomador de se guros podem ser considerados praticamente 
equivalentes ao valor previsível  dos prejuízos que evitariam se  a sua seguradora entrasse em 
incumprimento.  
Pode calcular-se o custo financeiro que o paga mento adiantado destes montantes representa 
para os tomadores de seguros, assumindo que o custo do capital é de 6% (em conformidade 
com os estudos de impacto quantitativos da Solvência II). No cas o de um SGS com uma 
PT 7   PT dotação financeira de 1,24% dos prémios anuais , obteríamos custos financeiros de 0,08% dos 
prémios brutos emitidos anuais. 
Companhias de seguros  
As medidas da UE relativas aos SGS repercut ir-se-ão de diferentes formas sobre as 
seguradoras, consoante estas operarem ou não em  Estados-Membros que já disponham de um 
SGS. Nos países em que nunca se instituiu um SGS, seria necessário, para introduzir um 
sistema do género, que as própr ias seguradoras assumissem o pagamento das contribuições, 
caso não pudessem transferir esses custos  adicionais para os consumidores.  
Para as seguradoras, ao contrá rio dos tomadores de seguros, estas contribuições representam 
um encargo financeiro em si (e não um pagame nto adiantado), na medi da em que as perdas 
que recaem sobre as seguradoras no caso de incumprimento dependem exclusivamente do 
capital e não dos prémios pagos. 
Contribuintes  
Em princípio, a introdução de SGS em todos os Estados-Membros favorecerá os 
contribuintes, ao reduzir a necessidade de  recorrer ao dinheiro destes no caso de 
incumprimento por parte das seguradoras. Segu ndo o exemplo prático acima apresentado, os 
contribuintes beneficiariam de uma poupanç a na ordem dos 13 mil milhões de EUR no 
período em causa. As medidas da UE relativas ao s SGS surtirão diferentes efeitos sobre os 
contribuintes, conforme resida m num Estado-Membro que já disponha de um SGS ou não.  
Regimes SGS em vigor  
As medidas da UE afectarão os actuais SGS na medida em que a estrutura estabelecida a nível 
da União será diferente do enquadramen to nacional dos SGS que já vigoram. 
A dimensão dos fundos da maioria dos SGS em vi gor sofreria alterações e, em alguns casos, 
seria necessário introduzir elementos de financiamento ex-ante . Certos sistemas teriam de 
modificar o seu âmbito geográfico, começando a funcionar com base no princípio do país de 
origem. Um pequeno número dos SGS actuais teria de  alargar aos seguros de vida o âmbito da 
protecção oferecida ou, em alternativa, tornar mais abrangente a sua definição de requerentes 
elegíveis.  
Pequenas e médias empresas (PME)  
As medidas a tomar ao nível da UE deverão bene ficiar as pequenas empresas, que gozarão de 
maior protecção nas situações em que as se guradoras não consigam honrar os seus 
compromissos. Por outro lado, o estabelecimento da protecção SGS para as PME de toda a 
União também se reflectirá num aumento dos pr émios pagos por estas, ao serem objecto da 
transferência de parte das contribuições das seguradoras. Grosso modo , considera-se que os 
pagamentos a suportar por cada PME serão equivale ntes ao valor previsível dos prejuízos que 
evitariam se a sua seguradora entrasse em incumprimento. Além disso, o impacto sentido 
pelas PME dependerá de já se encontrarem ou não protegidas por al gum dos SGS em vigor 
nos diferentes quadros nacionais. 
PT 8   PT Autoridades de supervisão  
As autoridades de supervisão dos Estados-M embros que ainda não têm um SGS em vigor 
poderão participar no seu estabele cimento e, eventualmente, na sua gestão, ao passo que as 
autoridades que já administram um SGS teriam  de garantir a conformidade do seu regime 
com as características de concepção propostas.  A avaliação de impacto que acompanhará o 
seguimento do Livro Branco deverá conter uma análise mais aturada dos efeitos sentidos 
pelas autoridades de supervisão. 
Impacto internacional  
Em princípio, as seguradoras de países terceiro s sentirão efeitos idênticos às dos países da 
UE-EEE. 
Ambiente  
Prevê-se que o impacto ambiental seja de ordem marginal. 
Economia  
As opções políticas propostas deverão gerar dua s vantagens principais para a economia. Em 
primeiro lugar, garantirão uma situação de i gualdade que evitará distor ções da concorrência 
entre seguradoras nacionais e estrangeiras. Em segundo lugar, reduzirão os riscos de 
transferências desnecessárias das perdas para os tomadores de seguros  e os contribuintes.  
Bem-estar social  
As opções políticas propostas melhorar ão o bem-estar social através de: 
– maior protecção dos tomadores de seguros; 
– menor recurso ao dinheiro dos contribuintes; 
– melhor redistribuição das perdas gera das pelo incumprimento das seguradoras. 
6. Medidas de acompanhamento 
A Avaliação de Impacto é claramente favorável  a uma solução jurídica vinculativa da UE 
assente na harmonização mínima da protecção SGS. 
A Avaliação de Impacto identifica as opções que a Comissão prefere, as quais são claramente 
expostas no Livro Branco sobre Sistemas de Ga rantia de Seguros. A Comissão convida todas 
as partes interessadas a pr onunciar-se sobre estas escolhas e procederá a uma avaliação 
minuciosa das respostas recebidas, tomando-as em consideração ao apresentar a proposta legislativa, que será acompanhada por uma nova avaliação de impacto. 
Nessa fase, identificar-se-ão acções específicas de monitorização.