Parecer do Comité das Regiões sobre "Mais democracia, transparência e eficácia na União Europeia"

(2003/C 73/17)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Tendo em conta a decisão da Mesa de 14 de Maio de 2002 de elaborar parecer, nos termos do quinto parágrafo do artigo 265.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, e de incumbir a Comissão de Assuntos Constitucionais e Governação Europeia de preparar os correspondentes trabalhos;

Tendo em conta as conclusões da Presidência do Conselho Europeu de 14 e 15 de Dezembro de 2001 e, em especial, a declaração de Laeken sobre o futuro da União Europeia;

Tendo em conta o "Livro Branco sobre a Governança Europeia" de 25 de Julho de 2001 (COM(2001) 428 final);

Tendo em conta o "Contributo do Comité das Regiões para a Convenção Europeia" aprovado em 4 de Julho de 2002, que compendia as suas principais expectativas em relação ao futuro da União e examina uma série de pontos inscritos na ordem do dia da Convenção (CdR 127/2002 fin);

Tendo em conta a resolução de 14 de Novembro de 2001 sobre a "Preparação do Conselho Europeu de Laeken e o alargamento da União Europeia no quadro da próxima Conferência Intergovernamental de 2004" (CdR 104/2001 fin)(1);

Tendo em conta o relatório sobre a "Proximidade" de 20 de Setembro de 2001 (CdR 436/2000 fin) e a declaração de Salamanca de 22 de Junho de 2001 (CdR 107/2001 fin);

Tendo em conta a resolução de 4 de Abril de 2001 sobre "As conclusões da Conferência Intergovernamental 2000 e o debate sobre o futuro da União Europeia" (CdR 430/2000 fin)(2);

Tendo em conta o parecer de 14 de Dezembro de 2000 sobre "Novas formas de governação: a Europa, quadro para a iniciativa dos cidadãos" (CdR 182/2000 fin)(3) e o parecer de 13 de Março de 2002 sobre "O Livro Branco sobre a Governança Europeia" (CdR 103/2001 fin)(4);

Tendo em conta o projecto de parecer (CdR 120/2002 rev. 2) aprovado em 4 de Outubro de 2002 pela Comissão dos Assuntos Constitucionais e Governação Europeia (relator: J. McConnell (UK-PSE), primeiro-ministro da Escócia);

Considerando que goza do estatuto de observador activo na Convenção convocada pelo Conselho Europeu de Laeken, que, além disso, considerou que mais democracia, transparência e eficácia na União Europeia é questão que deve ser examinada na perspectiva de uma União renovada;

Considerando que na declaração de Laeken, a fim de reforçar a democracia, a transparência e a eficácia na União Europeia, os chefes de Estado e de Governo referiram reiteradamente a necessidade de reformar os métodos de trabalho das instituições europeias e o processo decisório na União Europeia, aproximando-a assim do cidadão;

Considerando que os órgãos de poder local e regional estão, por natureza, mais próximos do cidadão do que qualquer outro nível de decisão e aplicam quotidianamente um grande número de decisões comunitárias, tornando a Europa relevante para a vida dos seus habitantes;

Considerando que os órgãos de poder local e regional da Europa desejam participar plenamente no debate iniciado após o Conselho Europeu de Nice sobre o futuro da União Europeia, que contribuirá para a preparação da futura reforma da União,

adoptou por unanimidade, na 47.a reunião plenária de 20 e 21 de Novembro de 2002 (sessão de 21 de Novembro), o seguinte parecer.

1. Pontos de vista

O Comité das Regiões

1.1. considera de crucial importância o debate sobre o futuro da Europa, à luz dos reptos que a União Europeia terá de vencer;

1.2. crê que, apesar de a actual União Europeia ser um sucesso, paira sobre ela uma série de questões que convém resolver a fim de manter vivo este sucesso, facto que, aliás, as instituições comunitárias, os Estados-Membros e os órgãos de poder local e regional já reconheceram. A fraca afluência às urnas nas eleições europeias sugere que os cidadãos europeus se estão a afastar da União Europeia, assistindo-se igualmente a uma crescente percepção de que a União toma decisões em áreas que deveriam ser da competência dos Estados-Membros e dos órgãos de poder local e regional;

1.3. reconhece que a reforma é ainda mais essencial face às prováveis repercussões do iminente alargamento da União Europeia;

1.4. aplaude a Convenção sobre o Futuro da Europa enquanto instrumento inovador e inclusivo de formulação de propostas que apontem o caminho a seguir;

1.5. frisa a necessidade de a União Europeia se aproximar das aspirações do cidadão comum. A União traduz-se em benefícios tangíveis e substanciais, nomeadamente prosperidade económica, maior segurança e justiça social, melhor ambiente e qualidade de vida e crescente influência a nível mundial;

1.6. sublinha a necessidade de garantir que a União Europeia esteja apta a concretizar os seus objectivos com a eficácia desejada e, ainda mais importante, que os cidadãos disso se apercebam. Para que os cidadãos reconheçam os benefícios quotidianos trazidos pela União, é necessário introduzir mais democracia, transparência e eficácia no seu funcionamento que ela associe e vincule o cidadão comum, para que este se aproxime em vez de se distanciar.

1.7. Embora as medidas para promover a democracia e a transparência possam colidir com as medidas para melhorar a eficácia do processo decisório, crê que é possível seleccionar medidas que as reforcem mutuamente. Grande parte do défice democrático observado advém do facto de os cidadãos não estarem informados das questões ou dos temas em debate nas instituições comunitárias e também de frequentemente ser-lhes difícil saber quem é responsável por quê. Os mecanismos de integração da opinião do cidadão no processo democrático ficam, pois, inactivos, o que, por seu turno, tem duas consequências importantes:

1.7.1. Em primeiro lugar, não são incorporadas as opiniões de todas as partes da União, o que comporta o risco da imposição de decisões descabidas e dispendiosas e da posterior necessidade de introduzir medidas ainda mais onerosas para corrigir os erros;

1.7.2. Em segundo lugar, os cidadãos defrontam-se frequentemente pela primeira vez com a legislação comunitária numa fase em que são forçados a cumpri-la, o que gera um sentimento de insatisfação e de impotência. Comporta ainda o risco de a legislação não receber o apoio total da parte de quem a aplicação cabal depende.

1.8. Considera, pois, que compete ao Comité das Regiões identificar formas de promover uma maior transparência no processo decisório da União e suscitar uma maior participação dos órgãos de poder local e regional (porque mais próximos do cidadão), dando-lhe ao mesmo tempo mais eficácia;

1.9. está convicto que os cidadãos da União Europeia necessitam de compreender melhor o arquétipo e o desiderato que lhe estão subjacentes. Os cidadãos precisam de sentir que podem influenciar as acções e decisões da União. Os cidadãos têm de comprovar que a União é aberta e responsável, que o processo decisório é claro e transparente. Deve emergir claramente da União que se ocupa de questões relevantes para o cidadão comum, e que está mais interessada nos resultados concretos do que no funcionamento do aparelho administrativo. A União tem de reafirmar aos cidadãos que está pronta a introduzir novas medidas compatíveis com a diversidade institucional existente a nível nacional, regional e local;

1.10. entende que a reforma da arquitectura institucional da União e dos processos legislativo e decisório servirá esse objectivo. Será imperativo estudar as reformas a aplicar durante os trabalhos da Convenção sobre o Futuro da União e na Conferência Intergovernamental de 2004. A declaração de Laeken coloca várias questões em matéria de democracia, transparência e eficácia. O presente parecer concentra-se em duas delas. Examina antes de mais o importante papel que os órgãos de poder local e regional e o Comité das Regiões podem desempenhar na concretização do objectivo de aproximar a União Europeia dos seus cidadãos e identifica as reformas necessárias a levar a cabo nas instituições comunitárias para que possam discernir e reflectir aquele papel;

1.11. recorda o "Contributo do Comité das Regiões para a Convenção Europeia", aprovado em 4 de Julho de 2002 (CdR 127/2002 fin), no qual reclama o reforço do seu papel institucional, mediante o reconhecimento do estatuto de instituição da União, com todas as prerrogativas que lhe são inerentes;

1.12. chama a atenção para o parecer sobre uma "Uma melhor repartição e definição das competências na União Europeia" (CdR 119/2002 fin) [aprovado em 20 e 21 de Novembro de 2002] e aplaude as propostas nele contidas quanto a designar a coesão económica e social, o desenvolvimento sustentável e a igualdade de oportunidades como objectivos transversais fundamentais;

1.13. chama também a atenção para o parecer sobre "A simplificação dos instrumentos da União" [aprovado em 20 e 21 de Novembro de 2002] e aplaude as propostas nele contidas quanto à participação regional e local e à necessidade de maior transparência nos órgãos da comitologia, a aplicação correcta do princípio da subsidiariedade na adopção de mecanismos úteis à simplificação e o recurso sistemático às análises prévias do impacto;

1.14. chama ainda a atenção para o parecer sobre "A caminho de uma Constituição para os cidadãos europeus" (CdR 114/2002 rev. 2) [aprovado em 20 e 21 de Novembro de 2002] e aplaude as propostas nele contidas quanto à protecção dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade e à inclusão no tratado constitucional de uma referência explícita à flexibilidade na aplicação a nível nacional, regional e local.

2. Recomendações

O Comité das Regiões

- Princípios gerais

2.1. Propõe que no enquadramento de qualquer reforma, cujo objectivo seja mais democracia, transparência e eficácia, a União recorra aos seguintes princípios:

2.2. considera que, no interesse de uma maior transparência, é necessário clarificar as competências de cada organismo na União Europeia e tornar mais explícito que os poderes não delegados na União são reservados aos Estados-Membros e aos órgãos de poder local e regional. Uma maior clareza ao nível dos papéis e das responsabilidades traduzir-se-á em procedimentos mais simples e políticas mais eficazes. A Comissão Europeia, para reforçar a democracia na União, deve actuar dentro dos limites dos Tratados, no respeito dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade e da identidade cultural nacional, regional e local. A União deve igualmente honrar o papel dos Estados-Membros ao decidir a repartição interna das competências;

2.3. entende que, partindo do princípio que a União está genuinamente interessada em melhorar a legitimidade democrática, urge associar os órgãos de poder local e regional aos processos legislativo e decisório da União Europeia. A boa governação deve facilitar a participação e a influência dos cidadãos na elaboração da política, vinculando mais os órgãos de poder local e regional, porquanto são democraticamente eleitos e aplicam (e em alguns casos elaboram) grande parte da legislação. Trata-se ainda do escalão administrativo mais próximo do cidadão. É precisamente esta proximidade que legitima o reforço do seu papel e a sua associação àqueles processos;

2.4. crê que, para além destes elos específicos, importa reconhecer que o debate sobre a democracia, a transparência e a eficácia não deve versar apenas sobre o que a declaração de Laeken descreve como as "actuais instituições", mas também sobre a função e a missão do Comité das Regiões, atento o seu papel na coordenação e na representação dos pontos de vista dos órgãos de poder local e regional e na futura posição do Comité no quadro institucional;

2.5. crê que, se a União pretende estabelecer mais claramente os seus objectivos e prioridades, terá de fixar metas a médio e a longo prazo, e demonstrar o nexo entre a legislação da União e as prioridades acordadas pelos chefes de Estado e Governo no Conselho Europeu. Uma maior abertura a todas as formas de governação da União facilitaria o processo, incluindo medidas que permitissem um maior contributo regional e local. Os trabalhos do Conselho devem ser mais transparentes e acessíveis aos cidadãos, na via dos bons progressos registados no Conselho Europeu de Sevilha, incluindo o acordo sobre a abertura ao público das sessões do Conselho quando este delibera em co-decisão com o Parlamento;

2.6. considera necessário criar instrumentos de execução mais flexíveis, atentas as circunstâncias locais e regionais, no âmbito de uma maior colaboração entre a Comissão e os órgãos executivos. Conquanto o Comité preveja a elaboração de um outro parecer sobre a matéria, qualquer debate sobre o reforço da autoridade e da eficácia da Comissão Europeia deve igualmente referir-se-lhe. A não ser que os órgãos executivos disponham da margem suficiente para aplicar as medidas comunitárias em função das suas circunstâncias particulares ou tenham oportunidade de trabalhar em estreita colaboração com a Comissão sobre tais assuntos, será de esperar não só uma execução morosa ou incompleta mas também que a autoridade da Comissão seja posta em causa.

- Medidas específicas

2.7. Saúda o empenhamento demonstrado por todas as instituições comunitárias em favor de mais democracia, transparência e eficácia na União Europeia. O presente parecer define uma série de princípios que o Comité das Regiões considera de importância fundamental para permitir tais melhorias. A declaração de Laeken coloca uma série de questões e apresenta várias sugestões. Algumas delas prendem-se com assuntos sem relevância directa para o Comité das Regiões e para os órgãos nele representados. Por isso, o presente parecer centra-se nas medidas direccionadas para as questões constantes da declaração de Laeken, mediante a apresentação das aspirações expressas nos princípios acima definidos, concretizados através do papel do Comité das Regiões e dos órgãos de poder local e regional;

2.8. exorta a Convenção sobre o Futuro da Europa a reconhecer a importância desses princípios e a considerar as seguintes medidas específicas enquanto possíveis instrumentos de reforma da União Europeia no sentido almejado.

2.8.1. Transparência das funções, missões e responsabilidades

- Elaboração de uma declaração sobre o princípio da subsidiariedade, preferencialmente consignada nos Tratados da UE, que reforce e clarifique a transparência da União.

- Criação de um sistema eficaz para controlar a correcta aplicação do princípio da subsidiariedade. Alguns modelos - que podem ir do recurso ao Tribunal de Justiça Europeu à criação de um Conselho Constitucional, baseado em alguns aspectos do seu homónimo francês - foram propostos em contributos para o debate. No contexto do presente parecer, não se afigura oportuno formular opiniões terminantes e completas. No entanto, tal sistema deverá combinar o controlo ex ante e o controlo ex post. Deverá ser capaz de intervir rapidamente, sem trazer mais burocracia ao processo operacional da União. Para ser eficaz, tal sistema deve envolver os órgãos infra-estaduais, atento o papel das regiões com competências legislativas na adopção da legislação e o papel dos órgãos de poder regional e local na aplicação e na execução de grande parte da legislação comunitária. Importa porém não perder de vista que uma clara delimitação das competências entre a União Europeia e os Estados-Membros contribuiria para a aplicação eficaz do princípio da subsidiariedade.

2.8.2. Associação do poder local e regional ao processo decisório

- Aplicação expedita do plano de acção destinado a melhorar a regulamentação a fim de aumentar a eficácia da União e, nesse contexto, reconhecimento pela Comissão do contributo do poder local e regional.

- Exploração da tecnologia da informação para acelerar alguns processos, nomeadamente o consultivo, e para melhorar a acessibilidade da informação.

- Associação à definição dos objectivos de todos os que participam na sua realização, incluindo os órgãos de poder local e regional.

- Introdução de um código de boas práticas em matéria de consulta, ora proposto pela Comissão, que permita um diálogo sistemático, logo na fase inicial, entre a Comissão e os órgãos de poder local e regional, e faculte o tempo suficiente para uma consulta eficaz, para que esta atinja os seus objectivos.

2.8.3. Papel do Comité das Regiões

- A fim de melhorar a transparência e a democracia, sempre que as instituições adoptem uma medida sem acatar o parecer do Comité, deve ser obrigatório, pelo menos, apresentar uma explicação.

- Tal como os Estados-Membros, os órgãos de poder local e regional gostariam de ser consultados sobre todos os assuntos que afectam as respectivas competências. Analogamente, a lista das matérias de consulta obrigatória do Comité das Regiões deveria ser alargada a todas as áreas relacionadas com o campo de acção dos órgãos nele representados, tais como, por exemplo, agricultura e investigação e desenvolvimento tecnológico.

- O Comité das Regiões deveria poder dirigir perguntas escritas e orais à Comissão Europeia.

- O Comité das Regiões reconhece que, no contexto destas reformas, deveria procurar garantir a legitimidade e maximizar os benefícios, considerando de que forma poderá fazer corresponder a sua actividade com as preocupações dos órgãos de poder local e regional da Europa.

- O Comité das Regiões deve desempenhar um papel relevante em qualquer mecanismo criado no âmbito da aplicação do princípio da subsidiariedade.

2.8.4. Objectivos e prioridades estratégicas da União

- Publicação periódica de uma declaração dos objectivos da União Europeia.

- Acesso do público às reuniões do Conselho de carácter legislativo.

- Revisão da forma como a educação e os meios de comunicação social contribuem para a compreensão dos objectivos e processos da União Europeia.

2.8.5. Instrumentos de execução mais flexíveis

- Utilização, como regra geral, de leis concisas de carácter estratégico.

- Recurso, sempre que possível, a instrumentos não legislativos.

- Acordo inicial numa interpretação comum por todas as partes envolvidas na execução das directivas comunitárias, incluindo os órgãos de poder local e regional. Para tanto, está actualmente a ser estudado o recurso a "contratos tripartidos" no domínio ambiental, tal como a Comissão propôs no "Livro Branco sobre a Governança Europeia". Tais contratos (entre a Comissão, os Estados-Membros e os órgãos de poder local e regional) devem visar a aplicação das políticas comunitárias de forma congruente com as circunstâncias locais.

- Antes de impor sanções, a Comissão deverá examinar alternativas construtivas sempre que um órgão executivo se revele incapaz de atingir um determinado objectivo.

- Sempre que possível, redução do número de procedimentos e adopção de uma terminologia que corresponda à comummente utilizada nos Estados-Membros e seja mais facilmente reconhecida pelos cidadãos, nomeadamente nas leis e na legislação-quadro.

2.9. Incumbe o seu presidente de transmitir o presente parecer à Convenção Europeia, à Presidência da União, ao Conselho, ao Parlamento Europeu e à Comissão Europeia.

Bruxelas, 21 de Novembro de 2002.

O Presidente

do Comité das Regiões

Albert Bore

(1) JO C 107 de 3.5.2002, p. 36.

(2) JO C 253 de 12.9.2001, p. 25.

(3) JO C 144 de 16.5.2001, p. 1.

(4) JO C 192 de 12.8.2002, p. 24.