RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO EUROPEU - Legislar melhor 1999

"Legislar melhor" significa não só aplicar correctamente os princípios de subsidiariedade e de proporcionalidade, mas também tornar a legislação mais simples, mais legível e mais acessível, daí resultando não só uma maior eficácia, mas também uma maior aceitabilidade da acção comunitária.

Desde o Conselho Europeu de Edimburgo de Dezembro de 1992, a Comissão empenhou-se resolutamente nesta via: os relatórios precedentes "legislar melhor" são testemunho disso mesmo . Presentemente, a Comissão entende prosseguir com afinco o processo em curso, procurando ao mesmo tempo organizar-se para exercer eficazmente o seu papel num contexto em evolução e para fazer face a novos desafios.

Em conformidade com as conclusões do Conselho Europeu de Viena de Dezembro de 1998, o relatório "legislar melhor" dá conta da "evolução constatada durante o ano transacto" e ao ser, este ano, apresentado previamente "às diferentes instituições e órgãos interessados (Parlamento Europeu, Conselho, Comité das Regiões, COSAC, Comité Económico e Social)", permitirá um debate aprofundado e uma preparação adequada do Conselho Europeu.

I A SUBSIDIARIEDADE E A PROPORCIONALIDADE

1) Um quadro em evolução

O período actual mostra, antes de mais, que existem domínios onde é necessária mais Europa.

As novas disposições do tratado de Amesterdão em matéria de saúde pública e da criação de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça traduzem a necessidade de acção comunitária, ou ao nível da União, alargada nestes domínios. Os acontecimentos recentes demonstraram a necessidade de fazer uso dessas novas competências.

No domínio alimentar, as consequências da crise da BSE e de outros problemas, como a questão da dioxina nos alimentos, contribuíram para uma nova tomada de consciência da importância de uma política europeia de segurança dos produtos alimentares .

O Conselho Europeu de Tampere, de 15 e 16 de Outubro, especialmente consagrado ao estabelecimento de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça, exprimiu a necessidade de lavar à prática uma política europeia comum em matéria de asilo e de migrações e de estabelecer um verdadeiro espaço europeu de justiça e de luta contra a criminalidade à escala da União.

Mesmo no domínio da política externa e da segurança, pudemos observar, aquando da guerra dos Balcãs, que o contributo comunitário é importante, seja para a reconstrução , seja para a questão dos instrumentos de auxílio e de comércio.

Estas novas solicitações não estão em contradição com o princípio da subsidiariedade. É imperioso continuar a suscitar a questão de saber se os objectivos da acção não podem ser suficientemente realizados pela acção dos Estados-Membros e podem por isso ser mais adequadamente realizados a nível comunitário. A resposta é, evidentemente, função das circunstâncias e das exigências. É essa a razão por que o artigo 3º do Protocolo relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade anexo ao Tratado CE (a seguir "protocolo de Amesterdão") afirma que a subsidiariedade é uma noção dinâmica.

De um outro ponto de vista, a subsidiariedade revestirá uma importância crucial na perspectiva do alargamento. Coloca-se, com efeito, a questão fundamental das respectivas incidências sobre as políticas comuns. Quanto mais a União se alarga, mais difícil se tornará definir o que deve realmente ser tratado a nível europeu. É necessário colocar seriamente esta questão e será o princípio da subsidiariedade que nos guiará na busca da resposta. É, no entanto certo que, uma vez mais, a legitimação e a aceitação da Europa não poderão fazer-se sem uma concepção flexível e evolutiva da subsidiariedade. Não se pretende de modo algum congelar as prioridades da União. Pelo contrário, trata-se de as dinamizar, de calibrar os termos e a amplitude da sua acção de uma maneira flexível e circunstanciada.

2) O balanço de 1999

O balanço de 1999 mostra que a Comissão aplicou de maneira estrita os princípios de subsidiariedade e de proporcionalidade, em conformidade com o protocolo de Amesterdão. Este exercício nem sempre é fácil. Com efeito, tal como o relatório "Legislar melhor 1998 - Uma responsabilidade a partilhar" havia referido, existe uma "pressão legislativa" forte e contínua que é exercida pelas demais instituições sobre a Comissão. Esses "pedidos" de legislação nem sempre respeitam a subsidiariedade ou a proporcionalidade.

A subsidiariedade

Nos domínios das competências partilhadas entre a Comunidade e os Estados-Membros, a subsidiariedade significa agir apenas na medida do necessário. Mais especificamente, nos termos do artigo 5º do protocolo de Amesterdão, a acção comunitária justificar-se-á se responder aos seguintes critérios da subsidiariedade:

- os objectivos da acção proposta não podem ser realizados de forma satisfatória pelos Estados-Membros (critério da necessidade);

- esses objectivos podem ser mais adequadamente realizados por meio de uma acção da Comunidade (critério da eficácia).

Assim, no domínio do ambiente, a Comissão propôs estabelecer limites máximos para certos poluentes atmosféricos unicamente depois de ter concluído que uma acção a nível nacional não era suficiente para resolver problemas transnacionais em matéria de acidificação, de ozono troposférico e da eutrofização dos solos. Esta iniciativa permite, no entanto, aos Estados-Membros adaptar as modalidades de aplicação às respectivas situações específicas.

Ainda no contexto da subsidiariedade, a Comissão continua igualmente a explorar, na medida do possível, alternativas à via legislativa. Por exemplo, este ano foram celebrados acordos directamente com a indústria no âmbito do Programa Auto-Oil II (destinado a estabelecer objectivos em matéria ambiental no que respeita às emissões dos veículos) bem como em matéria de redução de consumo de energia .

A Comissão deixa igualmente espaço à auto-regulação. No quadro de um diálogo aprofundado com os parceiros sociais e em conformidade com as disposições do protocolo social, foram assinados, este ano, dois acordos em matéria de trabalho a tempo parcial assim como em matéria de organização de tempo de trabalho dos marítimos .

A proporcionalidade

A Comissão propõe medidas que, em conformidade com o protocolo de Amesterdão, deixa "uma margem de decisão tão grande quanto possível ao nível nacional". Este ano, por exemplo, propôs uma taxa reduzida de IVA para os trabalhos com forte intensidade de mão-de-obra, deixando aos Estados-Membros a faculdade de aplicar essa taxa a título provisório . No domínio aduaneiro, a Comissão propôs uma decisão ("DOUANE 2002") que se centra na cooperação entre as administrações aduaneiras a fim de garantir um mesmo nível de eficácia.

No que diz respeito à forma da acção comunitária, a Comissão escolhe, em conformidade com o protocolo de Amesterdão, "a forma mais simples que a realização adequada do objectivo da medida e a necessidade de uma execução eficaz permitam". Alguns exemplos:

- Reafirmou o lugar central do reconhecimento mútuo numa comunicação sobre o funcionamento do mercado interno, introduzindo ao mesmo tempo as adaptações necessárias a fim de alargar o seu alcance. Este princípio permite, com efeito, assegurar a livre circulação dos bens e dos serviços, sem que haja necessidade de recorrer à harmonização das legislações nacionais .

- A Comissão, tal como preconizado pelo Conselho, encorajará o recurso aos princípios da nova abordagem no domínio da harmonização técnica, método que permite melhorar a clareza e a eficácia da legislação comunitária;

- No domínio dos regimes complementares de reforma, no seguimento de um livro verde sobre a matéria, propôs uma abordagem coordenada (e não uma harmonização) adaptada à diversidade das regras existentes nos Estados-Membros .

- Em vez de fazer uso de actos vinculativos, a Comissão preferiu formular recomendações no domínio das inspecções ambientais, em ordem a estabelecer um conjunto de critérios mínimos aceitáveis pelos Estados-Membros .

No âmbito das recomendações do grupo de trabalho BEST (Simplificação do Enquadramento Empresarial - simplificação das condições de operação das pequenas e médias empresas), a Comissão comprometeu-se em 1998 a reforçar a avaliação do impacto da legislação sobre as empresas. Para esse efeito, a Comissão procede actualmente à revisão do seu sistema de avaliação do impacto das propostas sobre as empresas a fim de o tornar mais eficaz.

O projecto piloto "Painel Europeu de Empresas " permite, desde 1998, analisar, mediante o envio de um questionário, o impacto nas empresas das propostas legislativas a adoptar pela Comissão, nomeadamente no que diz respeito aos custos de adaptação e à carga administrativa. Esta iniciativa foi objecto de consultas junto de empresas dos Estados-Membros relativamente a três projectos de propostas. Os resultados foram muito encorajadores. Por exemplo, para o projecto de proposta relativo aos desperdícios de equipamentos eléctricos e electrónicos, foram consultadas 1744 empresas. Os resultados destas consultas serão tidos em conta na finalização da proposta.

A Comissão recorre igualmente à análise dos riscos e dos custos/benefícios antes de propor uma acção. É o caso, por exemplo, em matéria de economia de energia e em matéria de produtos químicos .

A consulta prévia

A prática da consulta prévia, já bem arreigada na Comissão desde há vários anos, vai ser prosseguida, o que implica a multiplicação das instâncias e dos debates sobre a oportunidade da acção (fóruns, seminários, livros verdes e brancos). Este ano, a Comissão publicou dois livros verdes e dois livros brancos , além de vários outros documentos de reflexão e de consulta (comunicações e relatórios). Estas acções permitem auscultar os diferentes pontos de vista e perspectivas e contribuem para adaptar a acção às necessidades.

II AS OUTRAS MEDIDAS

1) Um interesse político acrescido

Constata-se hoje que os esforços para tornar a legislação mais clara, mais simples e mais acessível sobem de importância na agenda política, tanto a nível comunitário como a nível dos Estados-Membros, enquanto principais fautores de legislação . Porém, é necessário que isso corresponda a progressos reais. É necessário uma verdadeira mudança de cultura.

No que respeita à Comissão, esta toma iniciativas no domínio da qualidade de redacção, da simplificação, codificação, reformulação, consolidação e da melhoria do acesso à legislação.

A Comissão sublinha, neste contexto, ser necessário haver uma coordenação interna mais afinada.

Além disso, a Comissão aprecia e incentiva as trocas de pontos de vista e o diálogo com as outras instituições e, bem assim, com os Estados-Membros sobre estes temas.

2) O balanço de 1999

A qualidade redaccional

A compreensão da legislação comunitária pelos seus destinatários é essencial numa Europa que se deseja mais transparente e ainda mais próxima do cidadão. Os textos devem ser claros, coerentes e totalmente isentos de ambiguidade, quanto mais não seja para garantir uma aplicação uniforme da legislação em todos os Estados-Membros.

Foi neste espírito que foi adoptado um acordo interinstitucional sobre a qualidade de redacção da legislação comunitária em 22 de Dezembro de 1998 e publicado em Março de 1999 , dando seguimento a um trabalho colectivo importante entre os serviços jurídicos da Comissão, do Conselho e do Parlamento Europeu. Este acordo dá sequência à declaração n 39 relativa à qualidade de redacção, anexada à Acta Final do Tratado de Amesterdão, pela qual as instituições eram convidadas a estabelecer directrizes comuns sobre a matéria. As instituições organizam-se agora para dar sequência a este acordo e colaboram na elaboração de um guia prático comum à intenção dos redactores legislativos. O Conselho já teve em conta esta evolução no seu novo Regulamento Interno . A Comissão estabeleceu uma rede de coordenadores legislativos encarregados, dentro de cada Direcção-Geral, de velar, entre outras coisas, pela qualidade da redacção dos projectos de actos preparados pelos serviços.

Por último, a Comissão instaurou um sistema de racionalização da redacção e da apresentação dos documentos legislativos graças a dois instrumentos informáticos, a Greffe 2000 e LegisWrite.

A simplificação

É necessário, antes de mais nada, evitar disposições legislativas de complexidade supérflua. A Comissão esforça-se, na medida do possível, por trabalhar neste sentido. A Comissão constata que existem ainda casos em que as suas propostas ficaram mais pesadas com os trabalhos a que foram submetidas nas outras instituições . É por conseguinte necessário que estas continuam atentas e trabalhem na mesma direcção.

A Comissão prossegue o processo de simplificação da legislação comunitária lançado desde há vários anos em todos os domínios (as adopções das propostas da Comissão ao Conselho, como o mostra o quadro abaixo, não seguem contudo ao mesmo ritmo):

- Este ano, lançou no âmbito da simplificação da PAC, iniciativas importantes, enumeradas num relatório sobre a simplificação da legislação agrícola . Neste âmbito, a Comissão revogou 13 regulamentos no domínio dos fundos FEOGA e dos frutos e legumes ;

- A aplicação dos quintos programas-quadro CE e EURATOM em matéria de investigação apresenta melhorias com vista a estabelecer um quadro jurídico e regulamentar mais simples, transparente e flexível, e racionaliza, nomeadamente, os contratos-tipo;

- a iniciativa SLIM (simplificar a legislação relativa ao mercado interno) é um dos exemplos mais visíveis deste esforço de simplificação. Este projecto já permitiu apresentar 11 propostas de simplificação. Com a intenção de tornar este exercício ainda mais eficaz, foi lançado um exercício de avaliação em cooperação com os Estados-Membros. Serão formuladas recomendações a este respeito. Tal como sugerido na comunicação da Comissão sobre a estratégia para o mercado interno europeu , uma aplicação conjunta da abordagem SLIM deveria aplicar-se, de maneira coordenada simultaneamente às directivas comunitárias e às respectivas disposições nacionais de transposição;

- A Comissão lançou-se igualmente na modernização das regras de concorrência. Num livro branco publicado este ano , ela preconiza o abandono do monopólio da Comissão na concessão das isenções ao abrigo do artigo 81º do Tratado CE e prevê a participação plena e cabal dos órgãos jurisdicionais e autoridades em matéria de concorrência dos Estados-Membros no que respeita à aplicação dos artigos 81º e 82º do Tratado CE.

Codificação, reformulação e consolidação

A Comissão adoptou este ano 8 propostas de codificação que deverão conduzir à revogação de cerca de 130 actos legislativos. Contudo, importa aqui referir que, em muitos casos, a adopção das propostas continua atrasada, devido à evolução constante dos actos a codificar, o que obriga à preparação de propostas alteradas de codificação.

No domínio da política agrícola comum (Agenda 2000), o Conselho adoptou este ano as medidas de reformulação de uma série de actos básicos, propostas pela Comissão em 1998. Além disso, os serviços jurídicos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão prosseguiram os seus trabalhos a fim de chegar à elaboração de um acordo interinstitucional sobre um recurso mais estruturado à reformulação.

A consolidação informativa, criada com o propósito de atender às necessidades de todos os utilizadores do direito comunitário, continua a ser objecto de trabalhos importantes. Esse esforço permitiu, este ano, pôr a disposição do público, nos sítios Eur-Lex e Celex , os textos de cerca de 500 actos consolidados em todas as versões linguísticas. Os sítios Eur-Lex e Celex serão fundidos, ulteriormente, e disponibilizados num sítio único de acesso integrado aos textos jurídicos comunitários.

O acesso à informação

Com a preocupação de pôr a União ao serviço dos cidadãos, é vital colocar as suas necessidades em primeiro plano, particularmente em matéria de acesso à informação sobre o direito comunitário.

Existem, com efeito, numerosas brochuras de informação ou guias, amplamente difundidos através de redes de informação, tornando-os assim disponíveis aos utilizadores. As novas tecnologias oferecem hoje vectores potentes de acesso à informação. A Comissão tenciona envidar todos os esforços no sentido de os explorar plenamente. Prova disso é o sucesso crescente que conheceu o servidor Europa .

Os diferentes sítios do servidor Europa são regularmente modificados para ficarem mais conviviais e mais acessíveis. Por exemplo, o guichet Internet, multilingue e de acesso gratuito, "Diálogo com as empresas" , inaugurado em Janeiro, foi criado para permitir às empresas aproveitar melhor as oportunidades do mercado único. A Comissão está também a melhorar o guichet Internet "Diálogo com os cidadãos" , que visa informá-los acerca dos direitos de que gozam. Este diálogo permite identificar as carências a nível nacional que obstam ao exercício desses direitos e propor soluções, simplificando, por exemplo, os procedimentos administrativos.

O servidor CORDIS permite o acesso à legislação e a informações explicativas suplementares relativas aos quintos programas-quadro de investigação e respectiva execução.

A Comissão instaurou progressivamente um novo serviço de perguntas/respostas, denominado EUROPA DIRECT. Graças a este serviço, os cidadãos podem obter rapidamente as informações que desejam sobre as actividades da União Europeia através de um número de telefone gratuito ou recorrendo ao correio electrónico, ao fax ou ao correio tradicional.