COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO no que respeita à imunidade à fraude da legislação e da gestão dos contratos

ÍNDICE

1. Primeira Parte: importância política da vertente prevenção em matéria de protecção dos interesses financeiros da comunidade e da luta contra a fraude

1.1. Objectivos da comunicação

1.2. Contexto

1.2.1. A reforma da Comissão (Livro Branco)

1.2.2. A abordagem estratégica global em matéria de protecção dos interesses financeiros e de luta antifraude (comunicação da Comissão de 28 de Junho de 2000)

1.3. Situação actual

1.4. Perspectivas imediatas

2. Segunda parte: descrição dos procedimentos a introduzir no respeitante à prevenção em matéria de legislação e de gestão dos contratos

2.1. A vertente «legislação»

2.1.1. Um processo de cooperação específica em quatro fases

2.1.1.1. Primeira fase: definição de critérios que devem ajudar a uma primeira identificação dos domínios de maior risco

2.1.1.2. Segunda fase: identificação dos sectores de legislação comunitária de alto risco

2.1.1.3. Terceira fase: identificação dos projectos legislativos sensíveis no âmbito de sectores de alto risco, que devem ser objecto de um parecer «Fraud proofing»

2.1.1.4. Quarta fase: consulta prévia do OLAF

2.1.2. A consulta interserviços

2.1.3. Acompanhamento

2.2. A vertente «Contratos»

2.2.1. O dispositivo previsto: criação de uma base de dados central dos contratos e contratantes e elaboração de contratos-tipo

2.2.2. As condições para a criação do mecanismo

3. Terceira parte: os instrumentos complementares, os esforços em matéria de prevenção

4. Conclusões

Annexo

1. Primeira Parte: importância política da vertente prevenção em matéria de protecção dos interesses financeiros da comunidade e da luta contra a fraude

1.1. Objectivos da comunicação

A presente comunicação [1] destina-se a realizar os objectivos, por um lado, do Livro Branco sobre a reforma administrativa interna da Comissão e, por outro lado, da abordagem estratégica global em matéria de luta contra a fraude [2], para desenvolver uma cultura de prevenção e reforçar os textos sob o ângulo da sua imunidade à fraude ou a qualquer outra actividade ilegal.

[1] A presente comunicação reflecte os trabalhos de um grupo interserviços criado de maneira informal sob o impulso da Task Force «Reforma administrativa». Este grupo, presidido pelo OLAF, reúnia representantes da TFRA, do Secretariado-Geral e das DG AGRI, AUDITORIA (Controlo financeiro), BUDG, EMPL, JAI, REGIO, RELEX e TAXUD com intervenções do SJ.

[2] Fontes : Livro Branco sobre a reforma administrativa, Parte II (plano de acção), capítulo V «Auditoria, gestão e controlo financeiro», secção XXX «Protecção dos interesses financeiros da Comunidade», documento COM (2000) 200 final/2 de 5.4.2000 e comunicação da Comissão «Protecção dos interesses financeiros das Comunidades - Luta antifraude/Para uma abordagem estratégica global», documento COM (2000) 358 final de 28.6.2000.

A prevenção constitui uma preocupação constante das instituições com o intuito de preservar os interesses financeiros comunitários. A responsabilidade incumbe, em primeiro lugar, a cada serviço da Comissão com a contribuição da experiência do OLAF sem, no entanto, tornar mais pesada a consulta interserviços. O sistema de cooperação previsto deverá estar centrado nos novos projectos legislativos relativos aos diferentes domínios de actividade comunitária considerados como os mais sensíveis aos riscos de fraude e de irregularidade, com base em critérios definidos previamente. Paralelamente, o Organismo continuará a dar o seu contributo regular aos outros serviços sempre que, no âmbito das suas actividades operacionais, tiver detectado deficiências nas legislações existentes vulneráveis à fraude.

O mesmo esforço de prevenção será assegurado pela DG Orçamento, em concertação com o OLAF, em matéria de gestão contratual.

1.2. Contexto

1.2.1. A reforma da Comissão (Livro Branco)

No âmbito da reforma, a Comissão propôs um conjunto de medidas para utilizar melhor a experiência disponível na Comissão com vista a melhorar a prevenção em matéria de irregularidades e da fraude. A aplicação destas medidas inscreve-se igualmente num quadro que implica uma mudança de comportamento na maneira de programar as actividades dos serviços e de definir as prioridades [3].

[3] Com efeito, a «Gestão por actividades» ou ABM (Activity Based Management), acções 12 a 16 do Livro Branco sobre a reforma, reúne a definição de objectivos políticos, a planificação e a programação das actividades, a preparação do orçamento e a afectação dos recursos.

Mais precisamente, nos termos da acção 94: «a fim de tornar o actual sistema de prevenção da fraude mais eficaz, os serviços da Comissão terão, quando propuserem nova legislação susceptível de causar impacto no orçamento comunitário, de apresentar propostas ao OLAF para uma avaliação dos riscos durante as consultas interserviços. A DG Orçamento será assistida pelo Organismo no exame dos sistemas da Comissão para a gestão dos contratos (por exemplo, contratos-tipo, base de dados central de contratos e instrumentos de gestão). Além disso, o OLAF proporcionará consultoria sobre prevenção da fraude ao longo de todo o processo legislativo.»

1.2.2. A abordagem estratégica global em matéria de protecção dos interesses financeiros e de luta antifraude (comunicação da Comissão de 28 de Junho de 2000)

A Comissão especifica, na sua estratégia global, os objectivos prosseguidos em matéria de prevenção para dispor de uma legislação comunitária clara e facilmente aplicável, melhorada de forma duradoura, apoiando-se sobre a realidade do terreno e sobre a avaliação permanente das dificuldades encontradas. Para aplicar esta estratégia, a Comissão propôs, no seu plano de acção 2001-2003 de 15 de Maio de 2001 [4], mecanismos flexíveis de cooperação que associam os serviços para uma total implicação dos peritos antifraude desde o início do processo de concepção dos textos ou das medidas propostas.

[4] Documento COM(2001) 254 final.

1.3. Situação actual

Para minimizar o risco de fraude, uma decisão da Comissão [5] previu a instituição de uma consulta prévia sistemática da Direcção-Geral do Controlo Financeiro para todos os projectos de legislação no domínio agrícola relativos aos aspectos de controlo e de sanção (o chamado procedimento das 48 horas). Neste contexto, e para além do sector agrícola em todos os domínios [6], a ficha financeira foi alterada para retomar uma vertente relativa às disposições antifraude específicas previstas na proposta de texto (disposição n.º 9 da ficha financeira legislativa).

[5] E/478/90 de 30.4.1990. Cf. também anexo, ponto 1.1.

[6] A aplicação deste procedimento durante a consulta interserviços não deu resultados verdadeiramente satisfatórios o que milita igualmente a favor da substituição deste procedimento por outros mecanismos mais eficazes.

Existe a consulta específica do OLAF sobre os dossiers específicos, no âmbito das consultas interserviços, mas a experiência demonstra que nem sempre é possível reagir oportunamente no âmbito de uma consulta interserviços, sendo as intervenções frequentemente tidas como um atraso no processo de decisão. A ficha financeira é um instrumento importante para a análise da imunidade dos projectos legislativos à fraude, mas a sua utilização no âmbito da CIS não se revelou satisfatória.

Em matéria de contratos, as Direcções-Gerais procuram instrumentos para lhes permitir gerir eficazmente as dificuldades que se podem apresentar. Os próprios contratantes solicitam coerência e segurança jurídica para evitar ter que seguir práticas divergentes ao passar de uma acção para outra. As orientações do Livro Branco sobre a reforma administrativa inscrevem-se nesta linha.

1.4. Perspectivas imediatas

A realização combinada da reforma administrativa e do plano de acção para a execução da abordagem estratégica associa o conjunto dos serviços da Comissão ao esforço de prevenção em matéria de protecção dos interesses financeiros (nova cultura de prevenção). Devem ter lugar sinergias para aumentar a capacidade da Comissão em matéria de prevenção e permitir aos serviços agir de maneira dinâmica. Igualmente, o OLAF dará o seu contributo à DG Orçamento no respeitante à análise dos sistemas de gestão em matéria de contratos.

O exercício de prevenção previsto no Livro Branco sobre a reforma administrativa e na abordagem estratégica refere-se a duas vertentes: uma vertente «legislação» [7] e uma vertente «contratos» [8]. Para os contratos, prevê-se a definição de contratos-tipo, comportando cláusulas-tipo; em contrapartida, para a legislação, este carácter repetitivo não existe; será necessário, por conseguinte, prever um exame sob o ângulo da imunidade à fraude de acordo com um procedimento específico. No entanto, existe uma relação entre estas duas vertentes: uma base jurídica encontra-se geralmente na origem da elaboração de um contrato e, assim, a acção preventiva exercida sobre uma encontra-se no âmbito da outra.

[7] Por «legislação», é necessário entender qualquer acto ou qualquer medida de âmbito geral da Comunidade (regulamentos, incluindo regulamentos de aplicação, directivas, decisões dirigidas aos Estados-Membros, programas-quadro, convenções e acordos internacionais) com implicações em matéria financeira.

[8] A DG Orçamento estabelece uma tipologia no âmbito da criação da base central dos dados dos contratos e dos contratantes (acção 74 do Livro Branco sobre a reforma administrativa da Comissão), nos termos das disposições da proposta de reformulação do Regulamento Financeiro. Distingue-se, por um lado, os contratos públicos que são contratos a título oneroso celebrados com vista a obter o fornecimento de bens móveis ou imóveis, a execução de obras ou a prestação de serviços (o financiamento é assegurado a 100% pela Comissão) e, por outro lado, as subvenções que são contribuições financeiras directas concedidas a título de liberalidade com vista a financiar quer o funcionamento de um organismo que prossegue um fim de interesse geral europeu ou um objectivo que se inscreve no âmbito de uma política da União, quer uma acção destinada a promover a realização de um tal objectivo.

Trata-se concretamente de pôr em prática um método de trabalho comum pró-activo com todos os intervenientes interessados para combinar as experiências no domínio da política pretendida como no domínio antifraude. Esta complementaridade entre os diferentes níveis de conhecimento que associa de forma estreita e regular a experiência dos serviços e a experiência antifraude é susceptível de reforçar a eficácia da prevenção.

Para além da sua experiência em matéria de inquéritos e de preparação de textos, o OLAF poderá também contribuir com a sua experiência em matéria de análises [9] (ficha de síntese sobre as deficiências verificadas em matéria de regulamentação no sector visado; esta ficha constará dos relatórios de inquérito). Os relatórios de inquérito antifraude serão assim susceptíveis de serem explorados do ponto de vista da prevenção, assim como os relatórios das visitas de controlo efectuadas pelos serviços de controlo reforçados das Direcções-Gerais.

[9] Com efeito, a Comissão, na sua comunicação de 10.2.1995 sobre a organização da luta antifraude [SEC(95) 249], tinha decidido reunir, na UCLAF, o essencial das actividades de terreno e de concepção em matéria de política antifraude comunitária, inclusivamente para além da protecção dos interesses financeiros (política aduaneira,..., política comercial, política agrícola). A decisão da Comissão de 28.4.1999 (JO L 136 de 31.5.1999), relativa à criação do OLAF, retoma e especifica as atribuições gerais do Organismo.

Deverá assim funcionar uma cooperação interserviços, agrupando vários níveis de conhecimento, num espírito de complementaridade. A este título, são envolvidos:

* Os serviços coordenadores (legislação/contratos);

* Os serviços responsáveis pelo controlo nas Direcções-Gerais (nomeadamente, em matéria de controlo no local junto dos beneficiários de uma medida ou de uma regulamentação);

* Os serviços e Direcções-Gerais «horizontais» da Comissão (a DG Orçamento, o Serviço de Auditoria Interna, o Controlo Financeiro, o Secretariado-Geral, o Serviço Jurídico), que dispõem, quer pelas suas atribuições próprias, quer pelas suas actividades de coordenação, de um conhecimento específico que deve ser difundido o mais amplamente possível;

* O OLAF, que é responsável pela elaboração e a introdução das estratégias em matéria de protecção dos interesses financeiros e de luta contra a fraude.

A reforma estabeleceu claramente as responsabilidades das Direcções-Gerais em matéria de controlo interno (respeito pelas normas decididas pela Comissão em 13 de Dezembro de 2000) e reforçou as relacionadas com o controlo no local junto dos beneficiários para garantir o respeito pelas regras. As capacidades de controlo foram aumentadas e, ao mesmo tempo, foram criadas estruturas de auditoria interna nas Direcções-Gerais. O conjunto destas medidas dá-lhes uma capacidade de identificação relativamente a todos os aspectos relacionados com o terreno, aplicados à regulamentação, o que é essencial para a preparação dos projectos legislativos em conformidade com o programa de trabalho e as prioridades definidas a nível político na perspectiva do «Fraud proofing».

Uma célula «Fraud proofing», interna ao OLAF, terá por tarefa a análise das fraudes e irregularidades, nomeadamente sob o ângulo das deficiências verificadas ou das lacunas assinaladas na legislação, com um objectivo de prevenção. Estas análises específicas serão comunicadas às Direcções-Gerais sectoriais (ver ponto 2.1.1.3), bem como aos serviços responsáveis pela legislação nos seus sectores e aos serviços responsáveis pela administração e pela gestão dos financiamentos (programas, subvenções) e dos contratos, bem como à DG Administração e à DG Orçamento.

2. Segunda parte: descrição dos procedimentos a introduzir no respeitante à prevenção em matéria de legislação e de gestão dos contratos

2.1. A vertente «legislação»

O mecanismo de prevenção (Fraud proofing) previsto será limitado aos projectos legislativos mais sensíveis. A identificação prévia, através de critérios precisos, dos domínios sensíveis de política comunitária permitirá evitar que se torne inutilmente pesada a consulta interserviços.

O esquema que se segue descreve o procedimento específico de cooperação a introduzir para a vertente legislação, o que implica uma consulta do OLAF prévia à consulta interserviços.

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2.1.1. Um processo de cooperação específica em quatro fases

2.1.1.1. Primeira fase: definição de critérios que devem ajudar a uma primeira identificação dos domínios de maior risco

Os domínios comunitários comportam um risco variável do ponto de vista da sensibilidade às irregularidades e à fraude. A definição do nível de risco nestes diferentes domínios exige a identificação prévia de diversos critérios. Para o efeito, o OLAF apoiar-se-á sobre a sua experiência operacional de terreno e sobre os elementos disponíveis (relatórios anuais antifraude, relatórios de inquérito, relatórios de auditoria do Tribunal de Contas e das outras Direcções-Gerais operacionais da Comissão...) para estabelecer uma primeira identificação dos sectores sensíveis, em função de certos indicadores (número de controlos e de inquéritos realizados, por exemplo, realização dos controlos com base numa análise dos riscos, número de casos de fraude constatada detectados). O Organismo tomará igualmente contacto, desde esta fase, com as Direcções-Gerais envolvidas. Estará assim em condições de definir critérios próprios (nos domínios das receitas e das despesas), de modo a que possam ser delimitados e especificados os sectores, entre os mais sensíveis, que deverão sujeitos ao exame «Fraud proofing».

2.1.1.2. Segunda fase: identificação dos sectores de legislação comunitária de alto risco

Os critérios e os primeiros elementos de identificação dos sectores de risco resultantes da análise do Organismo, efectuada em ligação com os serviços interessados, serão validados por um grupo de trabalho específico. Esse grupo será presidido pelo OLAF e composto de representantes do Secretariado-Geral, do Serviço Jurídico, da DG Orçamento, da DG Controlo Financeiro e do Serviço de Auditoria Interna, bem como de um número reduzido de Direcções-Gerais operacionais que o Director-Geral do OLAF convidará em virtude da respectiva experiência em matéria de análise do risco, tanto mais que os respectivos sectores de actividades podem ser potencialmente considerados de risco, e tendo em conta o interesse em assegurar uma certa representatividade no grupo em relação às diferentes categorias de despesas. As Direcções-Gerais não representadas no grupo, mas interessadas pelo mero facto de que o respectivo sector de actividade possa ser considerado pelo grupo como sendo de alto risco, serão plenamente associadas ao exercício, intervindo no grupo da mesma forma que os membros do grupo nas escolhas finais relativas aos sectores de alto risco.

2.1.1.3. Terceira fase: identificação dos projectos legislativos sensíveis no âmbito de sectores de alto risco, que devem ser objecto de um parecer «Fraud proofing»

Este trabalho far-se-á no âmbito de um diálogo entre o OLAF, com a intervenção do grupo de trabalho específico, e as Direcções-Gerais coordenadoras, que, para este efeito, deverão designar um correspondente, interlocutor do OLAF e do grupo.

A selecção dos projectos efectuar-se-á com base no programa de trabalho da Comissão e dos planos de gestão anuais das Direcções-Gerais. O exame do programa e destes planos permitirá determinar, de comum acordo com cada Direcção-Geral interessada, os projectos que deverão ser objecto da cooperação prévia com o OLAF. Qualquer decisão de não submeter à consulta prévia do OLAF os projectos identificados pelo grupo como devendo ser submetidos ao Organismo será tomada sob a exclusiva responsabilidade da Direcção-Geral em questão, autora do projecto.

Após esta fase, o Organismo convidará os serviços interessados a consultá-lo previamente sobre projectos identificados pelo grupo.

2.1.1.4. Quarta fase: consulta prévia do OLAF

As Direcções-Gerais coordenadoras associarão o mais cedo possível o OLAF à preparação do projecto seleccionado pelo grupo de trabalho específico, comunicando-lhe um anteprojecto de legislação.

A Direcção-Geral em questão iniciará os primeiros contactos com a célula «Fraud proofing» do Organismo. O OLAF será associado, na fase mais precoce possível do processo de elaboração do projecto, à avaliação da qualidade «Fraud proofing» dos textos, desde as primeiras fases, e à redacção eventual de disposições antifraude se a inclusão das referidas disposições se revelar necessária e apropriada nesse contexto. Se não tiver havido acordo entre o Organismo e a Direcção-Geral coordenadora sobre as disposições destinadas a assegurar a imunidade do projecto à fraude, qualquer que seja a razão, a consulta interserviços (CIS) poderá ainda assim ser lançada. O OLAF apresentará o seu ponto de vista, bem como todas as Direcções-Gerais envolvidas. Os argumentos avançados serão avaliados no âmbito desta CIS, incumbindo uma decisão final ao Colégio, se for caso disso.

Sem prejuízo das conclusões tiradas a título das segunda e terceira fases do mecanismo, nem dos princípios relativos ao acompanhamento previstos no ponto 2.1.3, os Directores-Gerais deverão ser encorajados a consultar previamente o OLAF sobre qualquer novo projecto sensível no âmbito de um sector de alto risco não previsto na programação inicial, bem como sobre qualquer projecto considerado especialmente sensível no âmbito de um sector considerado de risco normal.

2.1.2. A consulta interserviços

A consulta interserviços (ao abrigo do artigo 21.º do regulamento interno da Comissão) permitirá ao OLAF intervir em todos os casos pertinentes. Será tanto mais importante no respeitante aos projectos sensíveis não sujeitos ao mecanismo acima previsto e que entram no âmbito dos sectores considerados de alto risco (ver ponto 2.1.1.3). Permitirá também ao OLAF pronunciar-se sobre os projectos considerados não sensíveis mas no âmbito dos sectores considerados de alto risco, se tal não tiver sido feito no âmbito do procedimento específico de consulta prévia do Organismo, mecanismo esse que a Direcção-Geral operacional interessada pode sempre accionar por sua própria iniciativa. A CIS servirá igualmente de último filtro para assegurar que funcionou o procedimento de consulta prévia do OLAF (ver ponto 2.1.1.4). O modelo de ficha que serve para a consulta interserviços poderá eventualmente ser adaptada por forma a indicar a consulta prévia do OLAF, se esta era necessária, ou a consulta do OLAF no âmbito da CIS.

2.1.3. Acompanhamento

O OLAF e o grupo de trabalho específico reservam-se a possibilidade de proceder, em qualquer momento, a um reexame dos critérios e dos elementos de identificação dos sectores de alto risco e a uma revisão desses sectores, em colaboração com as Direcções-Gerais interessadas. Poder-se-á tratar de identificar novos sectores ou de os retirar da lista estabelecida (e isto, em virtude, nomeadamente da evolução das políticas comunitárias e da sensibilidade de determinadas legislações à fraude). O OLAF e o grupo de trabalho específico procederão assim a uma avaliação regular da situação da programação das Direcções-Gerais.

As Direcções-Gerais responsáveis deverão procurar acompanhar as decisões e as medidas do ponto de vista da imunidade à fraude, quando a proposta da Comissão é transmitida ao legislador nos termos dos procedimentos decisórios internos em uso. As disposições antifraude que constam das propostas da Comissão devem ser conservadas, em toda a medida do possível, no decurso da negociação.

A Comissão consagrará um capítulo do seu relatório anual antifraude aos resultados do procedimento específico «Fraud proofing».

2.2. A vertente «Contratos»

Em matéria de gestão dos contratos, o objectivo de prevenção da fraude e das irregularidades tem sido prosseguido até agora a dois níveis:

- No plano central, relativamente a cada uma das categorias de contratos definidas, foi iniciada [10] uma harmonização das cláusulas e dos procedimentos para os contratos e para a atribuição de subvenções: elaboração de contratos e de convenções-tipo utilizáveis por todos os serviços da Comissão, publicações de guias e linhas directrizes (vade-mécuns, circulares...).

[10] Ao nível do enquadramento legislativo geral, é conveniente recordar o Regulamento Financeiro e as suas modalidades de execução, abrangendo a reformulação proposta as duas categorias supracitadas [documento COM (2000) 461 final de 26.7.2000].

- No plano dos serviços (serviços gestores de contratos), foram desenvolvidos diferentes instrumentos, unicamente utilizáveis pelos serviços autores, alguns dos quais apresentam um interesse específico, como contratos-tipo adoptados pela Comissão, o que testemunha da sua solidez, nomeadamente do ponto de vista jurídico, ou bases de dados locais interligadas ou não com SINCOM.

A partir daqui ainda têm que ser envidados esforços, apoiando-se em boas práticas e tendo o cuidado de assegurar ao mesmo tempo uma coerência global e toda a diversidade necessária.

2.2.1. O dispositivo previsto: criação de uma base de dados central dos contratos e contratantes e elaboração de contratos-tipo

Foram escolhidas duas direcções essenciais que constam das acções 73 e 74 do Livro Branco: por um lado, a introdução de contratos-tipo para a Comissão [11]; por outro lado, a instauração de uma base central de dados dos contratos e dos contratantes.

[11] Os contratos-modelo já elaborados no domínio da ajuda externa poderão utilmente servir de referência para a elaboração desses contratos-tipo.

Estas acções, com um fim essencialmente preventivo e dissuasivo, têm nomeadamente por objectivo:

- Uma harmonização e uma coerência baseadas nas melhores práticas e nos melhores modelos e conduzindo a uma política contratual para e pela Comissão no seu conjunto, o que passa por um inventário dos tipos de contratos e de cláusulas utilizadas actualmente, pelo estabelecimento de uma tipologia dos contratos, pela definição de cláusulas «universais», pela consolidação e pelo enriquecimento das orientações dadas aos serviços, pelo reforço dos contratos-tipo existentes e, se for caso disso, pela elaboração de novos contratos-tipo.

Neste trabalho, a preocupação de precisão deverá ser permanente. Assim, será dada uma atenção específica aos termos utilizados (um termo único por conceito), à redacção das cláusulas (evitar qualquer contradição, não deixar lugar à dúvida ou à interpretação) e à configuração global do contrato-tipo;

- Uma centralização das informações, permitindo ao conjunto dos serviços da Comissão aceder aos mesmos instrumentos: a base de dados central («Interactive Contract Network database» ICON DB) permitirá a todos os serviços da Comissão, via a Intranet, serem informados muito rapidamente dos desenvolvimentos que lhes interessam, qualquer que seja a sua situação geográfica (caso das delegações).

Dentro dos limites previstos pelo direito comunitário [12], será assim possível verificar, antes da assinatura de um contrato, a existência de um contratante potencial enquanto entidade jurídica única ou, se já estiver inventariado, a respectiva fiabilidade à luz das suas relações contratuais passadas ou actuais com a Comissão (perdas devidas a falências, faltas graves, riscos de duplo financiamento...). Com a reformulação do Regulamento Financeiro acrescentar-se-ão os casos de conflito de interesses, de fraude e de corrupção e a possibilidade de exclusão de contratantes faltosos por períodos que vão até 5 anos.

[12] Regulamento (CE) n.º 45/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de Dezembro de 2000, relativo à protecção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais pelas instituições e pelos órgãos comunitários e à livre circulação desses dados, JO L 8 de 12.1.2001.

A experiência de uma Direcção-Geral no que diz respeito a um contratante poderá assim beneficiar a uma outra Direcção-Geral;

- Um bom seguimento e um maior controlo dos contratantes e das operações contratuais: também aqui, a base de dados central permitirá reunir todas as informações contratuais por contratante e seguir a respectiva evolução no tempo, na medida em que se refiram às suas relações com a Comissão, quer se trate de dados relativos ao contratante (mudança de firma, por exemplo), quer a cada um dos contratos (aditamentos, garantias bancárias...).

Mais especificamente, este instrumento permitirá verificar a relação entre o contratante e uma conta bancária determinada [13]. Estes dados serão arquivados e poderão ser cruzados com os de cada contrato. Os contratos-tipo incluem sistematicamente uma cláusula de inserção da conta bancária. O conjunto da documentação contratual será lido por "scanner" e será armazenado a nível central, o que se pode revelar decisivo no caso de suspeita de fraude;

[13] Regulamento (CE) n.º 1687/2001 da Comissão, de 21 de Agosto de 2001, que altera o regulamento n.° 3418/93 da Comissão, de 9 de Dezembro de 1993, relativo a modalidades de execução de certas disposições do Regulamento Financeiro de 21 de Dezembro de 1977 (JO L 228 de 24.8.2001, p. 8, artigo 81.ºA).

- Mais segurança financeira e jurídica: os objectivos e os resultados a atingir no âmbito de um contrato, bem como os meios para os alcançar, devem ser fixados, de forma precisa, a fim de evitar qualquer derrapagem.

No caso de má execução ou de execução parcial dos termos do contrato, a Comissão deve poder agir eficazmente através do contrato: suspensão de pagamento, activação de garantias financeiras, reembolso com extensão do âmbito de aplicação do artigo 256.º do Tratado CE e recurso, na medida do possível, a um processo de compensação, penalidades, e em último recurso rescisão e inscrição de cláusulas atributivas de jurisdição que permitam à Comissão defender eficazmente os seus direitos [14].

[14] Ver reformulação do Regulamento Financeiro no que diz respeito aos contratos e subvenções. O actual sistema de alerta precoce é objecto de um reforço nesta direcção (acção 95 do Livro Branco sobre a reforma administrativa da Comissão).

Para além do reforço dos contratos-tipo, a base de dados central dos contratos e dos contratantes constituirá uma segurança útil em caso de problemas detectados: todas as contas do contratante em questão poderão ser rapidamente assinaladas. Todos os serviços da Comissão serão imediatamente informados do sucedido, o que lhes deverá permitir uma reacção rápida e circunstanciada.

2.2.2. As condições para a criação do mecanismo

O mecanismo previsto (a elaboração de contratos-tipo harmonizados e a disponibilização em benefício dos serviços da Comissão de uma base de dados central dos contratos e dos contratantes) regista fases de desenvolvimento diferentes.

Os contratos-tipo existentes são reexaminados, actualizados e completados pela DG Orçamento, em cooperação com o OLAF, o Serviço Jurídico e os serviços interessados da Comissão, através, nomeadamente, das redes de correspondentes das unidades financeiras. O OLAF, através da sua célula interna «Fraud proofing», e o Serviço Jurídico serão envolvidos numa fase muito preliminar do processo para a definição e a redacção de cláusulas claras, para a protecção dos interesses financeiros da Comunidade mas igualmente para a protecção dos interesses dos beneficiários. Do ponto de vista jurídico, as cláusulas do contrato (a própria redacção do contrato) deverão ser examinadas ou concebidas por forma a suprimir qualquer ambiguidade. Deverão constar dos contratos cláusulas-tipo, relativas aos controlos e às sanções, dando-lhes força vinculativa, que vão no sentido de uma maior protecção dos interesses financeiros. Novos contratos-tipo serão igualmente propostos (contrato de prestação de serviços, contrato-quadro de fornecimento, etc.). Estes diferentes contratos-tipo serão objecto da consulta interserviços, a fim de lhes assegurar uma base sólida e consensual.

O Organismo divulgará as informações de que tem conhecimento (qualquer que seja a sua forma e nos limites previstos pelo direito comunitário) relativas às fraudes e irregularidades ligadas à utilização de contratos a título oneroso ou de decisões de subvenção (informações relacionadas com inquéritos, análises...). Estas informações virão alimentar a base de dados dos contratos e dos contratantes, ficando deste modo disponíveis para o conjunto dos serviços da Comissão.

3. Terceira parte: os instrumentos complementares, os esforços em matéria de prevenção

Para facilitar o desenvolvimento de uma cultura de prevenção, o exercício «Fraud proofing» será apoiado por acções de sensibilização/formação dirigidas aos serviços, de maneira a permitir-lhes dispor continuamente de informações relativas aos riscos de fraude ligados à complexidade dos textos ou à vulnerabilidade à fraude dos projectos legislativos. Assim, em matéria de gestão dos contratos, será possível fazer chegar aos serviços administrativos orientações precisas (actualização das circulares existentes, por exemplo).

O OLAF, em acordo com o grupo de trabalho específico, assegurará esta sensibilização através do estabelecimento de um manual a divulgar durante o primeiro semestre de 2002 a todos os serviços associados e constando dos sítios Intranet da DG Orçamento e do OLAF. Uma actualização regular deste manual será assegurada pelo Organismo, com o acordo do grupo de trabalho específico.

O OLAF participará igualmente, na medida dos seus meios, na elaboração, iniciada pelos serviços, dos módulos de formação em matéria de luta contra a fraude.

4. Conclusões

Os procedimentos previstos (pontos 2.1 e 2.2) destinam-se, mediante o reforço da prevenção, a facilitar o trabalho das Direcções-Gerais operacionais e gestoras com base nos recursos disponíveis. Destinam-se igualmente a permitir ao OLAF contribuir nas melhores condições para o reforço da imunidade à fraude da legislação e da gestão dos contratos. Uma célula «Fraud proofing» interna ao OLAF, compreendendo peritos em matéria legislativa, operacional e da «Informação» será criada no âmbito dos recursos existentes.

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Annexo: Antecedentes das práticas e dos resultados obtidos

1. Práticas

1.1. A Comissão tinha lançado, em 1990, uma iniciativa processual, preparada a seu pedido pela UCLAF, que consistia em proceder à análise dos textos legislativos sob o ângulo da respectiva vulnerabilidade à fraude, previamente à sua adopção (procedimento dito de «48 Horas» [15]). Nessa altura, foi a DG do Controlo Financeiro que foi encarregada de criar este procedimento. Esta iniciativa respondia a um convite do Parlamento Europeu. O referido procedimento levou a Comissão a adoptar, para cada novo projecto legislativo, um modelo de ficha financeira revisto que compreende uma vertente relativa às disposições antifraude específicas previstas na proposta de texto ou indicando como a proposta legislativa em questão respondia a estes critérios (doravante disposição n° 9 da ficha financeira legislativa).

[15] Procedimento assim chamado porque o exame, sob este ângulo, de qualquer projecto de nova legislação devia ser efectuado nesse prazo.

1.2. Ao lado deste procedimento, existiam na Comissão vários grupos de trabalho encarregados de examinar as possibilidades de simplificar as regulamentações sectoriais existentes (grupo «Lachaux» no domínio agrícola; desenvolvimento de novos métodos em matéria de controlo - teledetecção, auditorias; harmonização da legislação aduaneira; reforma do regime de trânsito...).

1.3. No domínio da agricultura, no das trocas e no domínio aduaneiro, fora constituída uma equipa de agentes de perfil específico para examinar as legislações em causa, principalmente sob o ângulo da respectiva controlabilidade. Esta equipa, criada em 1978 [16], estava encarregada, neste âmbito, das actividades de coordenação no que diz respeito aos aspectos aduaneiros das diferentes políticas comunitárias. Tratava-se, em primeiro lugar, de um exercício de prevenção a nível da elaboração dos textos e também do reforço da cooperação administrativa entre os serviços dos Estados-Membros e entre estes e a Comissão. Foram obtidos bons resultados, para satisfação das autoridades nacionais requerentes das Alfândegas, das Finanças e da Agricultura porque, várias vezes, o Conselho tinha convidado a Comissão e os Estados-Membros, por um lado, a melhorar a coordenação entre os serviços interessados na elaboração e na aplicação dos regulamentos agrícolas [17] e, por outro lado, a procurar que as regulamentações comunitárias a introduzir pelos serviços aduaneiros nacionais pudessem ser aplicadas sem dificuldades excessivas [18]. Estes peritos estiveram presentes desde as primeiras fases da elaboração dos novos textos, prepararam as disposições adequadas e defenderam a respectiva justeza aquando das discussões e das negociações nas reuniões de grupos de peritos e nos comités de gestão.

[16] Decisão da Comissão de 15.2.1978 - SEC(78) 513 - relativa à reestruturação do serviço da gestão da União Aduaneira.

[17] Cf. resolução de 23.11.1976, JO C 287 de 4.12.1976.

[18] Cf. resolução de 27.6.1974, JO C 79 de 8.7.1974.

1.4. Em 16.10.1996, a Comissão adoptou uma recomendação, no âmbito de SEM 2000, relativa à imunidade da legislação à fraude. Esta recomendação (n° 7 de SEM 2000, de fase 2) é relativa à prevenção das fraudes e das irregularidades, tendo a respectiva aplicação sido iniciada em fins de 1996 sob o impulso da DG XX e da UCLAF. Tinha como objectivo desenvolver junto dos gestores orçamentais uma tomada de consciência quanto aos riscos de fraude e manter junto dos conceptores/gestores orçamentais um estado de espírito de vigilância quanto aos riscos conhecidos e previsíveis tendo em conta a experiência adquirida, por meio do reforço, nomeadamente, da cooperação entre os serviços quando aquela faltava.

Apesar de certos resultados positivos (cf. ponto 2 abaixo), nomeadamente no domínio das acções estruturais, é verdade que esta experiência não pôde ser concluída e que o programa de acção desta recomendação n° 7 não foi terminado.

2. Resultados principais obtidos em matéria de prevenção

2.1. Domínio das acções estruturais

Simplificação da arquitectura regulamentar de gestão dos fundos estruturais com um regulamento geral, o Regulamento (CE) n° 1260/99 do Conselho relativo a disposições gerais sobre os fundos estruturais, que estabelece os grandes princípios relacionados com os diferentes fundos estruturais (objectivos, métodos de programação, gestão financeira, avaliação e controlo) e regulamentos específicos, por fundo, que determinam o respectivo âmbito de intervenção e novos regulamentos de aplicação relativos à gestão e ao controlo dos procedimentos (Regulamento da Comissão n° 438/2001) bem como à aplicação de correcções financeiras (Regulamento da Comissão n° 448/2001).

Em matéria de protecção dos interesses financeiros e de «imunidade» à fraude, o novo regulamento geral e os regulamentos de aplicação determinam a responsabilidade clara, em primeiro lugar, dos Estados-Membros em matéria de controlo, de prevenção, de detecção e de correcção das irregularidades e introduz a aplicação de «correcções financeiras» no caso de irregularidade individual ou sistémica nos sistemas de gestão e de controlo.

2.2. Domínio agrícola

Adopção de um novo quadro financeiro com, nomeadamente, um novo instrumento jurídico de financiamento da PAC, o Regulamento (CE) n° 1258/99 do Conselho relativo ao financiamento da Política Agrícola Comum que substitui a antiga regulamentação que data de 1970, que tinha sido alterada por diversas vezes. O Regulamento da Comissão n° 1663/95 criou o procedimento de apuramento das contas do FEOGA-Garantia; um sistema semelhante será criado relativamente ao programa chamado SAPARD a favor dos países candidatos da Europa Central e Oriental. Estas modificações foram acompanhadas pela reformulação da maior parte das regulamentações sectoriais (sector das culturas arvenses, do leite e produtos lácteos, da organização comum do mercado vitivinícola, por exemplo).

Ao mesmo tempo, foram igualmente objecto de uma reformulação determinados regulamentos de aplicação particularmente importantes, tais como o que rege as modalidades comuns de aplicação do regime das restituições à exportação.

2.3. Domínio aduaneiro

A reforma do Código Aduaneiro e dos regimes de trânsito, nomeadamente adopção de um novo regulamento - o Regulamento (CE) n.º 955/99 do Parlamento Europeu e do Conselho, alterações complementares introduzidas nas disposições de aplicação do Código Aduaneiro - Regulamento (CE) n.º 2787/2000 da Comissão, tiveram por objectivo reduzir, por um lado, os riscos associados aos operadores que beneficiam destes regimes de trânsito e, por outro lado, os riscos associados às mercadorias que circulam a coberto destes regimes. Um outro regulamento que altera o Código Aduaneiro, Regulamento (CE) n.º 2700/2000 do Parlamento Europeu e do Conselho, foi adoptado no intuito de facilitar a informatização das declarações aduaneiras e de modernizar e simplificar os regimes aduaneiros económicos.

2.4. Domínio das despesas directas

As orientações do grupo de trabalho (1996-1998), encarregado de determinar em que medida os regimes de despesas directas deveriam ser reorganizados para permitir a inclusão de sanções administrativas comunitárias, não foram aceites pelo Conselho.

Este sector de despesas é, além disso, objecto das novas medidas de melhoramento da gestão, nomeadamente no âmbito das acções 74 e 95 do Livro Branco da Comissão sobre a reforma administrativa.