PT Jornal Oficial da União Europeia C 24/52

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre «Melhorar a execução e o cumprimento da legislação comunitária»

(2006/C 24/13)

Em 10 de Fevereiro de 2005, o Comité Económico e Social Europeu decidiu, em conformidade com o n.o 2 do artigo 29.o do Regimento, elaborar um parecer sobre «Melhorar a execução e o cumprimento da legislação comunitária».

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, a Secção Especializada de Mercado Único, Produção e Consumo emitiu parecer em 27 de Julho de 2005. O relator foi Joost van IERSEL.

Na 420.a reunião plenária de 28 e 29 de Setembro de 2005, (sessão de 28 de Setembro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 90 votos a favor e 6 votos contra, com 12 abstenções o seguinte parecer.

Execução e cumprimento do direito comunitário

Síntese do parecer

No presente parecer, o CESE defende que legislar melhor e a execução e o cumprimento da legislação estão intimamente ligados: uma boa lei é uma lei exequível e cumprida. A Comissão Europeia, o Conselho e o Tribunal de Justiça tratam regularmente dos problemas de aplicação. O seguimento é, porém, limitado. Isto tem que com a diferença de culturas e responsabilidades e com diferenças de grau de participação na execução efectiva na Europa. O CESE distingue vários conjuntos de acções a desenvolver pelos Estados-Membros e pela Comissão. Para os Estados-Membros é acima de tudo uma questão de vontade política. A atitude das administrações nacionais tem de reflectir o facto de elas próprias serem a União Europeia e que se investem correspondentemente nas decisões da União. Isto implica mudanças em abordagens específicas como garantir capacidade administrativa, examinar atentamente as regras e os procedimentos internos, abster-se da adição de medidas nacionais à legislação comunitária quando da transposição (gold-plating) e da selecção enviesada de exemplos que confirmam o que se pretende (cherry-picking), e melhorar a informação. No que diz respeito aos Estados-Membros, são desejáveis um debate sistemático entre as autoridades pertinentes de toda a UE, bem como avaliações ex-post e a responsabilidade das administrações nacionais perante as autoridades homólogas de outros Estados-Membros. É necessária também a participação das autoridades subnacionais com poder legislativo autónomo. O CESE advoga um papel activo da Comissão na promoção da confiança entre autoridades responsáveis por fazer cumprir a legislação, no apoio a redes de poderes públicos, na avaliação sistemática do seu desempenho e na identificação e difusão das boas práticas. Deve ser ponderada a extensão dos programas de formação existentes para juízes e administrações públicas. Algumas das propostas examinadas no presente parecer estão a ser debatidas na Comissão e algumas alterações estão a ser postas em prática pelos Estados-Membros. Actualmente, contudo, há graves deficiências, globalmente, na execução e cumprimento da legislação. O Parlamento Europeu e os parlamentos nacionais devem igualmente empenhar-se nesta matéria. Para o CESE, impõe-se uma evolução cultural, designadamente a reorientação para privilegiar a aplicação eficaz das normas em vez da multiplicação da legislação comunitária nova, garantindo, desse modo, que a legislação e as políticas comunitárias adoptadas produzam plenamente os seus efeitos. Garantindo a necessária coesão, isso contribuirá para o bom funcionamento de uma UE com 25 Estados-Membros e mais.

1. A legislação comunitária como base da integração europeia

1.1 Um mercado interno a funcionar bem, regulamentado por normas sociais adequadas, em particular de protecção dos trabalhadores, dos consumidores e do ambiente, é o fulcro da integração europeia, legitimando-a ao gerar benefícios significativos para os cidadãos e as empresas.

1.2 A UE baseia-se no Estado de Direito. Fortalece os fundamentos do mercado interno e previne qualquer discriminação relacionada com a origem ou nacionalidade de produtos, pessoas ou empresas. Uma aplicação eficaz da legislação comunitária aumenta a confiança pública nas políticas e práticas europeias e torna a UE mais atenta às preocupações dos cidadãos e das empresas. Isto implica, no entanto, que a legislação comunitária seja oportuna e correctamente transposta a nível nacional.

1.3 Além disso, a legislação europeia tendente a eliminar todos os tipos de obstáculos à criação de condições equitativas deve ser aplicada de forma rápida e coerente em toda a União e efectivamente cumprida por todas as autoridades pertinentes: nacionais e regionais.

1.4 O mercado interno só funciona adequadamente e se transforma numa fonte de crescimento e prosperidade se não existirem barreiras discriminatórias ou veladas para os cidadãos ou as empresas, nomeadamente a complexidade e a lentidão dos procedimentos administrativos. Muitas queixas apresentadas pelos cidadãos e pelas empresas, todos os anos, são causadas por medidas nacionais que tendem, frequentemente, a ser demasiado restritivas, ou demasiado complexas e desproporcionadas (1). Esta situação deve-se, em parte, ao denominado «gold-plating» (cosmética), que se verifica na transposição da legislação europeia para a legislação nacional. Acrescenta disposições regulamentares nacionais que podem obscurecer os objectivos da legislação comunitária.

1.5 Faz parte integrante da Agenda de Lisboa legiferar melhor. As conclusões do Conselho Europeu de 22 e 23 de Março de 2005 reconhecem explicitamente a contribuição positiva de um ambiente regulamentar melhorado para a competitividade. O mesmo fez o Conselho Competitividade em 6 e 7 de Junho de 2005 (2). Neste sentido, deve ser assinalado que uma melhor produção legislativa, a execução e o cumprimento de legislação estão estreitamente relacionados: uma boa legislação é uma legislação exequível e executada.

1.6 Para uma legislação ser exequível deve ser suficientemente clara e, para ser eficaz, deve dar uma resposta apropriada a problemas específicos. Se a legislação for demasiado complexa e demasiado vaga, por exemplo por não ter havido uma avaliação de impacto adequada, é inevitável que surjam problemas de aplicação. Consequentemente, há que elaborar leis suplementares para resolver estes problemas. As más legislações geram uma proliferação de leis e quantidades excessivas de regras cujo cumprimento sobrecarrega as empresas, para além de confundirem os cidadãos (3).

1.7 Para garantir a efectiva execução da legislação, as autoridades devem estar dotadas da capacidade administrativa essencial, caso contrário a debilidade administrativa origina problemas de execução e de cumprimento.

1.8 Simultaneamente, uma aplicação efectiva do direito comunitário melhora a competitividade e facilita a cooperação transfronteiriça, dois dos objectivos fundamentais da Agenda de Lisboa.

1.9 O CESE considera que a União Europeia tem um problema de execução e de cumprimento da sua legislação. As estatísticas sobre o estado de aplicação da legislação comunitária mostram que os Estados-Membros se atrasam na transposição das directivas. As estatísticas dos processos por incumprimento revelam que essa transposição é frequentemente incorrecta ou incompleta. 78 % dos processos iniciados pela Comissão Europeia contra os Estados-Membros de 2002 a 2005 têm que ver com a transposição e a aplicação de directivas. Isto aponta para que os Estados-Membros tenham problemas em determinar o método nacional de execução para que as directivas produzam efeitos.

1.10 O Conselho abordou os problemas de execução e cumprimento em diversas Resoluções (4). O Acordo Interinstitucional de 2003 sobre Legislar Melhor também se refere a uma melhor transposição e aplicação.

1.11 O Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias pronunciou-se, em vários processos, sobre a obrigação que incumbe aos Estados-Membros de assegurarem a execução e o cumprimento efectivos do direito comunitário (5).

1.12 A Comissão apresentou vários documentos em que explica pormenorizadamente de que modo os Estados-Membros poderiam melhorar o seu desempenho nesta matéria (6). No seu Livro Branco sobre a Governança, a Comissão afirma: «Em última análise, o impacto da legislação da União Europeia depende da vontade e capacidade das autoridades dos Estados-Membros para garantirem que a legislação é transposta e aplicada efectiva e plenamente, em tempo útil» (7). Muito recentemente, a comunicação da Comissão de 16 de Março de 2005«Legislar melhor para o crescimento e o emprego na União Europeia» (COM(2005) 97 final), delineia um roteiro de acção para melhorar o quadro regulamentar comunitário sem custos administrativos excessivos.

1.13 A Nova Abordagem tem sido, desde 1985, um instrumento cada vez mais útil no reforço de uma harmonização efectiva das normas e abordagens regulamentares. Cria um quadro jurídico estável, simples e transparente com um sistema de controlos e equilíbrios para as autoridades através da utilização de uma grande variedade de instrumentos definidos em directivas e institui a responsabilidade principal dos produtores e de terceiros. Quanto à execução a Comissão conclui, em especial com base numa análise em profundidade, que a «experiência (...) também demonstrou que a aplicação destas directivas poderá ser aperfeiçoada de diversas formas» (8). Este documento aponta algumas imperfeições graves.

1.14 No segundo relatório sobre a aplicação da estratégia do mercado interno (2003-2006) (9), a Comissão analisa as deficiências de execução e cumprimento num grande número de domínios. Define igualmente as intenções e os objectivos de aperfeiçoamento, o que implica, entre outras coisas, um empenhamento mais directo dos Estados-Membros e, portanto, vontade política. A Recomendação da Comissão sobre a transposição para o direito nacional de directivas relativas ao mercado interno (10) identifica algumas práticas que os Estados-Membros são instados a adoptar. Entre elas, destacam-se a atribuição da responsabilidade de acompanhamento e coordenação a um único ministro e ministério, a criação de uma base de dados nacional referente às directivas transpostas e o incentivo a uma estreita cooperação entre os funcionários nacionais responsáveis pela negociação em Bruxelas e os funcionários que aplicam as medidas nacionais.

1.15 Os «painéis de avaliação» relativos à aplicação revelam insuficiências na transposição formal. No entanto, e não obstante estas chamadas de atenção das correspondentes instituições europeias, a forma como as regras aprovadas são aplicadas na legislação e/ou regulamentação nacional não foi objecto de um exame sistemático nem de um debate de seguimento no Conselho. Enquanto as diferenças de aplicação nas diversas regiões de um Estado-Membro rapidamente levaria o público a reclamar medidas, as diferenças de aplicação de um Estado-Membro para outro nem sequer figura na agenda política.

1.16 Sem dúvida que os «painéis de avaliação» trouxeram maior transparência à situação da transposição nos diversos Estados-Membros. Ainda não existem, todavia, «painéis de avaliação» equivalentes para a aplicação, que tornem mais transparente o modo como as autoridades nacionais aplicam a legislação e as políticas comunitárias.

1.17 Embora estejam a ser debatidas algumas melhorias, ainda há uma consciência e um empenhamento muito insuficientes dos intervenientes públicos de toda a Europa no que respeita a garantir o correcto funcionamento da legislação europeia, como base da integração europeia. Isto só acontecerá se o processo for devidamente respeitado na sua totalidade: adopção das directivas, transposição, aplicação e cumprimento. Em muitos casos, talvez falte, também, a vontade de pôr todo o processo em execução de forma consistente. Os documentos da Comissão, muitos acórdãos do Tribunal de Justiça e uma literatura académica relevante constituem fontes de inspiração suficientes para os Estados-Membros aperfeiçoarem a observância das suas obrigações jurídicas.

1.18 A aplicação eficaz da legislação comunitária exige especial atenção e salvaguardas numa UE com cada vez mais Estados-Membros. O processo de integração da UE não pode ser posto em causa por uma diluição da eficácia das regras da União.

2. Contexto e evolução

2.1 Embora o Tratado CE preveja uma série de medidas de aproximação e harmonização para realizar o mercado interno (11), a experiência da década de 70 e início da década de 80 mostrou que a harmonização total é um processo lento, pesado e, em certos casos, desnecessário. As medidas baseadas no reconhecimento mútuo e no controlo efectuado no país de origem têm sido mais fáceis de negociar e aplicar. Também têm sido mais eficazes na liberalização do comércio e do investimento, sem imporem uma sobrecarga excessiva em termos de cumprimento. Mas note-se que a UE entrou numa nova fase que se caracteriza por diferenças cada vez maiores de cultura governamental. Isto pode levar a uma renovada defesa da regulamentação com vista à convergência e à promoção de boas práticas.

2.2 Não obstante a adopção de novos instrumentos políticos, o crescimento da legislação comunitária foi, em parte, um resultado natural do aprofundamento e alargamento da integração, mas também resultou parcialmente da sua aplicação incompleta ou deficiente pelos Estados-Membros. Acrescentaram-se, assim, novas regras para impedir os Estados-Membros de faltarem às suas obrigações ou tornarem as regras nacionais excessivamente complexas (12). Um exemplo ilustrativo é o das directivas relativas à liberalização, adoptadas pela Comissão com base no n.o 3 do artigo 86.o, em domínios como os dos serviços e equipamentos de telecomunicações.

2.3 Dadas as dificuldades de execução sentidas em muitos Estados-Membros (13), o aperfeiçoamento da aplicação da legislação da UE também exige um esforço concertado das autoridades nacionais. Estes esforços têm faltado até agora, precisamente quando nos Estados-Membros se estão a verificar mudanças desejáveis para instrumentos menos intervencionistas e mais leves de aplicação das políticas e de regulamentação.

2.4 O Conselho Europeu de Lisboa, realizado em 2000, que lançou o processo com vista a aumentar a competitividade da União, introduziu o método aberto de coordenação com o intuito de melhorar a execução e o cumprimento da legislação, utilizando indicadores qualitativos e quantitativos, a avaliação comparativa e as boas práticas. Os Estados-Membros ainda não recorreram a estas últimas de forma mais sistemática e ampla para melhorarem o seu próprio grau de aplicação das políticas.

2.5 No início, o método aberto de coordenação suscitou grandes expectativas, o mesmo acontecendo com os objectivos de avaliação comparativa e as boas práticas, mas a experiência não justifica uma conclusão positiva. Sem obrigatoriedade, os Estados-Membros não parecem estar dispostos a adaptar a legislação, já para não falar da execução e do cumprimento da mesma.

2.6 Os dez Estados-Membros que aderiram à UE já tinham integrado, em 2004, o acervo comunitário na sua legislação nacional. Este prazo foi, portanto, formalmente respeitado. Contudo, a alteração da legislação não implica, só por si, que a transposição tenha sido correcta. Além disso, a execução e o cumprimento exigem autoridades e procedimentos administrativos satisfatórios, que em vários casos tiveram de ser criados a partir de uma nova base, porque falta a necessária experiência para aplicar eficazmente as regras comunitárias. Uma maior cooperação entre as autoridades nacionais e com as instituições comunitárias facilitaria a aplicação uniforme da legislação da UE por toda a União (14).

2.7 Embora as disposições regulamentares e legislativas da UE estejam direccionadas para a criação de condições comuns num mercado europeu aberto, os instrumentos podem diferir consideravelmente de uma região para outra. Ainda que o princípio seja o mesmo em todas elas, o grau de integração pretendido pode ser muito diferente. Desta situação resultam regras baseadas de uma forma mais ou menos estrita no direito comunitário e, logo, perspectivas e abordagens jurídicas diferentes.

2.8 Estas diferenças resultam de objectivos diferentes de integração, por exemplo em áreas como as políticas relativas ao mercado interno e ao ambiente e em domínios predominantemente nacionais como as políticas social e de saúde. O próprio Tratado também utiliza termos menos ambiciosos em matéria de saúde pública ou de educação. Nestas áreas políticas, o papel da UE é «coordenar» e «incentivar» e não integrar.

2.9 Consequentemente, a evolução actual apresenta um panorama muito diversificado, em que vários instrumentos legislativos a nível da União coexistem e afectam, por sua vez, as abordagens nacionais. Entre eles figuram os seguintes: — Instrumentos comunitários que prevêem uma harmonização total da legislação; — Instrumentos comunitários que prevêem uma harmonização mínima, permitindo aos Estados-Membros adoptarem regras mais estritas (as quais, num contexto transfronteiras, apenas podem ser aplicadas se houver um reconhecimento mútuo); — Directivas «Nova Abordagem», que visam estabelecer os requisitos essenciais que os produtos colocados no mercado da UE devem satisfazer; — Legislação comunitária baseada no princípio do «país de origem»; — Directivas-quadro, que deixam aos Estados-Membros uma margem considerável de decisão no que respeita à sua aplicação; — Recomendações que podem traduzir-se em legislação nacional; — Decisões.

2.10 Este vasto conjunto de instrumentos comunitários, que carecem de transposição, execução e cumprimento nos Estados-Membros, dão frequentemente origem a interpretações nacionais e, por isso, diferentes do que deve ser aplicado e cumprido a nível nacional, bem como do modo de o fazer.

2.11 O impacto concreto do modelo, tal como funciona actualmente, tem em conta os seguintes elementos, em diferentes graus, no que aos Estados-Membros diz respeito: — culturas e sistemas jurídicos nacionais diferentes, — responsabilidades divergentes nas administrações nacionais e nos ministérios, — competências regionais e locais específicas, nos Estados-Membros, — influência dos grupos de pressão nacionais, a nível político, socioeconómico e societal, — necessidades/conveniências internas, conducentes à adição de medidas nacionais à legislação comunitária quando da transposição («gold-plating») e à selecção enviesada de exemplos que confirmam o que se pretende («cherry-picking»), — recursos financeiros e organizativos para uma correcta aplicação.

2.12 Naturalmente que a abordagem comunitária respeita a diversidade dos Estados-Membros e as suas ricas tradições administrativas, culturas jurídicas e sistemas políticos. Trata-se mesmo de uma questão de princípio. No entanto, as diversas tradições e culturas têm de ser capazes de garantir uma aplicação eficaz da legislação comunitária, de modo a evitar distorções ou discriminações. A extensão das competências da União e o alargamento em curso põem em evidência a complexidade desta tarefa.

2.13 No que respeita à Comissão, entre os elementos específicos mais fortes que influenciam o resultado final, figuram os seguintes: — deficiente formulação técnico-jurídica dos normativos legais (problemas de tradução incluídos), — utilização desigual de instrumentos jurídicos mais ou menos vinculativos, em consequência das decisões tomadas pelo Conselho, — distintos graus de envolvimento na execução e no cumprimento da legislação no interior da Comissão, havendo importantes diferenças entre as direcções-gerais, — ocasional falta de clareza sobre as prerrogativas dos Estados-Membros e/ou da Comissão em consequência da subsidiariedade, — ocasional falta de pessoal na Comissão, — problemas linguísticos (no exercício da supervisão nos novos Estados-Membros), — significado e impacto dos processos por incumprimento.

2.14 Concomitantemente com o crescimento da legislação comunitária, registou-se um aumento correspondente dos instrumentos e processos não-jurídicos destinados a incitar os Estados-Membros a aplicarem a legislação comunitária de forma correcta e atempada: caso dos relatórios e painéis de avaliação sobre o grau de transposição nos diversos Estados-Membros.

2.15 Além disso, a Comissão empreendeu várias acções para informar os cidadãos e as empresas a respeito dos seus direitos e para os incentivar a exercerem esses direitos perante as autoridades nacionais e nos tribunais nacionais. Por exemplo, os pontos de contacto para cidadãos e empresas e os Centros SOLVIT servem para identificar e resolver as dificuldades sentidas pelas pessoas e as empresas que circulam ou operam em Estados-Membros diferentes do seu.

2.16 O último relatório sobre os casos tratados pelos Centros SOLVIT mostra que mais de 50 % dos problemas dizem respeito ao reconhecimento das qualificações profissionais, ao acesso dos produtos ao mercado, ao registo de automóveis e às autorizações de residência. Embora 80 % dos casos sejam resolvidos, estas estatísticas também indicam que os problemas não são novos ou invulgares. As dificuldades sentidas por cidadãos e empresas devem-se, em grande medida, aos procedimentos burocráticos e à relutância das administrações nacionais em simplificar as suas exigências. Além disso, apesar do êxito dos Centros SOLVIT, 20 % dos problemas não são resolvidos. Os Estados-Membros devem actuar de modo a reduzir esta percentagem e a tornar mais conhecidos do público (empresas e cidadãos) os serviços SOLVIT nacionais e a rede SOLVIT europeia.

2.17 O alargamento da União também constitui um desafio. O aumento do número de membros não pode ser gerido sem um reforço correspondente dos procedimentos de consulta e supervisão.

2.18 Este reforço tornou-se mais evidente no último alargamento e nos parâmetros adoptados no Conselho Europeu de Bruxelas de Dezembro de 2004 em relação aos próximos alargamentos. Os futuros Estados-Membros serão sujeitos a um exame mais rigoroso por parte da Comissão e deverão ter aplicado uma percentagem maior do acervo comunitário antes de entrarem na União Europeia. Também se espera deles que completem mais rapidamente as medidas transitórias que lhes sejam concedidas.

3. Necessidade de reflexão

3.1 A execução e o cumprimento efectivos da legislação têm uma importância crucial para os cidadãos e as empresas. São parte integrante do Estado de Direito. As interpretações muitas vezes divergentes das disposições legislativas adoptadas em comum suscitam dúvidas nas empresas e nos cidadãos, tais como: Onde apresentar queixa? Quem é o responsável? O que fazer a curto prazo? Mais fundamental ainda é a pergunta: Em que medida uma aplicação ineficaz causa atrasos ou alterações nos padrões de investimento e gera falta de confiança entre os cidadãos? Estas perguntas prendem-se com a legitimidade, a coerência e a previsibilidade das políticas comunitárias. O presente ritmo insatisfatório de transposição e execução não pode continuar a ser tolerado.

3.2 A grande complexidade e a evolução confusa da execução de directivas correctamente aprovadas a nível da UE exigem uma análise global do sistema, no que respeita aos seus pontos fortes e fracos, oportunidades e riscos (análise SWOT), que acompanhe o seu funcionamento: Em que situação estamos? E quanto às causas dos problemas? Que desafios enfrentam os Estados-Membros? Que pretendem os Estados-Membros: Qual é a relação e a interacção, desejáveis, entre a subsidiariedade e a monitorização comunitária? Por outras palavras: Quem é responsável por medir o quê e quais são os critérios? Em que medida correspondem os instrumentos jurídicos e as práticas actuais aos objectivos da integração europeia? Como vão a União Europeia e os Estados-Membros responder às queixas das empresas e dos cidadãos a respeito da forma incompleta e por vezes contraproducente de transpor, executar e cumprir as regras da UE nas legislações e práticas nacionais?

3.3 Para além dos debates sobre as melhorias em curso nos Estados-Membros, há que colocar estas questões interessantes para promover um debate amplo e aberto entre os decisores políticos e os funcionários, bem como no sector privado e na sociedade civil, sobre as adaptações desejáveis a introduzir nos procedimentos e práticas da UE e dos Estados-Membros. Esse debate deve sensibilizar para os efeitos de uma correcta transposição, execução e cumprimento de todas as políticas comunitárias aprovadas.

3.4 É necessário reflectir sobre o impacto que os futuros alargamentos terão na coerência e na aplicação uniforme da legislação comunitária em toda a União. A UE também deve ponderar a forma de evitar uma situação em que, com 27 ou mais Estados-Membros e uma diversidade cada vez maior, possa ser ela própria causadora de alguns obstáculos ao comércio, ao investimento e ao estabelecimento.

3.5 As opiniões variam sobre o modo de resolver a aplicação deficiente do direito comunitário que, de uma perspectiva política, está relacionada com as tensões entre a subsidiariedade e a abordagem comunitária. Há quem pense que, embora aceitando plenamente que os Estados-Membros são responsáveis por aplicar a legislação da UE, a Comissão deverá seguir de perto essa aplicação. Uma segunda abordagem baseia-se na subsidiariedade: dar carta branca aos Estados-Membros e deixar que todos tratem dos seus próprios problemas. Uma terceira possibilidade é que os Estados-Membros sejam mais senhores do processo e assumam mais responsabilidade, prestando contas reciprocamente, e a Comissão vigie atentamente a conformidade, utilizando assertivamente os seus poderes jurídicos, quando necessário.

3.6 Como guardiã dos Tratados e iniciadora da legislação, a Comissão tem um papel importante em assegurar o bom funcionamento do mercado interno. Incumbe-lhe propor uma legislação simples e exequível, que resolva os problemas existentes no mercado interno sem impor custos excessivos aos Estados-Membros e às empresas. A verdade é que a Comissão fez esforços sérios, nos últimos anos, para simplificar a legislação e medir o impacto da legislação proposta. Ao mesmo temo, a Comissão precisa de agir rápida e resolutamente para pôr fim às infracções, devendo analisar a forma de desenvolver as recomendações que fez em 2004 (ver supra) sobre a transposição correcta e atempada do direito comunitário, a fim de abranger igualmente a fase de execução e cumprimento.

3.7 Como co-proprietários da União, os Estados-Membros têm o dever de agir com lealdade para com ela, cumprir as suas obrigações, facilitar a realização da missão da Comunidade e abster-se de pôr em risco os objectivos do artigo 10.o do Tratado CE. Por outras palavras e mais claramente, a atitude do Estados-Membros tem de reflectir o facto de eles próprios serem a União Europeia e de se investirem correspondentemente nas decisões da União (15).

3.8 O Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias decidiu claramente, em muitos processos, que os Estados-Membros não podem alegar a existência de dificuldades administrativas internas para justificar a aplicação incompleta ou incorrecta da legislação comunitária. Estas decisões podem ajudar a melhorar as acções a prever para o futuro.

3.9 Também será necessário reflectir sobre o tipo de instrumentos e procedimentos, jurídicos e não jurídicos, que serão mais adequados para garantir uma aplicação efectiva das políticas numa União com mais de 30 membros.

3.10 Os resultados da utilização de instrumentos e procedimentos não jurídicos têm sido bastante heterogéneos. Não obstante o seu início promissor, o método aberto de coordenação não parece ter sido bem sucedido. Em contrapartida, os Centros SOLVIT resolveram 80 % dos problemas que lhes foram apresentados.

3.11 O Conselho Competitividade, nas suas Conclusões de Março de 2005, convidou os Estados-Membros a examinarem atentamente a compatibilidade da sua legislação interna com as regras da UE, a fim de eliminar as barreiras ao mercado e incentivar a concorrência. O Parlamento Europeu também reconheceu os méritos de pôr as administrações nacionais a vigiar a observância das regras comunitárias nos seus países. Esse exame é uma forma prática de identificar e eliminar as barreiras ao comércio, quer sejam causadas por uma aplicação incorrecta, pela ausência de um cumprimento adequado da legislação comunitária ou, simplesmente, por uma prática administrativa não consentânea com os requisitos da União Europeia.

4. Conclusões e recomendações

4.1 Generalidades

4.1.1 O Comité Económico e Social Europeu considera que a execução e o cumprimento da legislação são elementos indissociáveis de uma melhor forma de legislar e, logo, uma prioridade política (16). Não é isto que acontece, por enquanto, apesar de ter mudado a abordagem em alguns Estados-Membros e na Comissão Europeia, o que prepara o caminho para o futuro. Muitas vezes, os legisladores não tiveram suficientemente em conta as exigências em matéria de execução e cumprimento. Avaliações de impacto consistentes para uma melhor forma de legislar deverão também ter em conta o modo de elaborar a lesgislação e de a fazer cumprir. Todo o processo é um requisito prévio, para a criação de condições de igualdade e para a legitimidade da UE.

4.1.2 Por uma questão de princípio, é em primeiro lugar aos Estados-Membros que incumbe assegurar uma execução e um cumprimento adequados do direito comunitário. O papel da Comissão, como guardiã dos Tratados, é velar por que os Estados-Membros cumpram verdadeiramente as suas responsabilidades. As eventuais deficiências podem ser tratadas pela Comissão através de processos por incumprimento ou outros meios apropriados para resolver um problema de má aplicação da legislação comunitária.

4.1.3 Em consequência do Acordo Interinstitucional de 2003 o Conselho está actualmente a deliberar sobre uma melhor regulação e a simplificação legislativa. O CESE considera que se deve dar atenção bastante à melhoria da aplicação das regras da UE, e não só das directivas, a cumprir pelos Estados-Membros.

4.1.4 O CESE considera que o Conselho Competitividade, com o seu empenhamento no mercado interno, cerne do processo de integração, deveria ser o parceiro natural da Comissão, a nível da UE, no debate sobre a execução e o cumprimento do direito comunitário.

4.1.5 Um aspecto muito importante e, muitas vezes, decisivo é o facto de as medidas administrativas internas dos Estados-Membros estarem fora do âmbito dos Tratados. Decorre, no entanto, do artigo 10.o do Tratado CE e da jurisprudência que as autoridades nacionais devem garantir uma execução e um cumprimento adequados do direito comunitário. O CESE salienta, a este respeito, a co-propriedade dos Estados-Membros da UE e, é claro, a sua co-responsabilidade.

4.1.6 Durante demasiado tempo pôs-se a tónica na introdução de nova legislação comunitária. O CESE concorda com a Comissão quanto ao facto de, numa UE de 25 Estados-Membros, se dever dar a prioridade à execução e ao cumprimento da legislação existente e não tanto à adição de nova regulamentação. Introduzir nova legislação comunitária não será uma opção atractiva porque exigirá um considerável investimento em tempo e meios. Do mesmo modo, o recurso exclusivo a acções judiciais para obrigar os Estados-Membros a resolver os problemas também exigirá muito tempo e absorverá meios que são escassos. Em vez disso, há que fazer uma mudança de cultura, que prefira, tanto nos Estados-Membros como na Comissão, a aplicação da regulamentação existente à elaboração de novas normas, assegurando, assim, que a legislação e as políticas comunitárias já adoptadas produzam pleno efeito. Isto não significa, evidentemente, que a ênfase dada à execução e ao cumprimento possam servir de álibi para não se legislar em domínios nos quais ainda é necessária nova legislação.

4.1.7 O exame atento da legislação comunitária vigente e já posta em execução — ver também a experiência da Dinamarca — será útil para legislar melhor. Trata-se de um exemplo esclarecedor da interacção entre a simplificação e a melhoria da execução e do cumprimento da legislação.

4.1.8 Quanto às alternativas, isto é, a auto-regulação e a co-regulação (17), tem de haver um exame, caso a caso, de se funcionarão ou não. Apesar da necessidade de encorajar as iniciativas de auto-regulação e de co-regulação, a sua viabilidade tem de ser verificada na aplicação concreta.

4.1.9 No entender do CESE, também é evidente que as crescentes dificuldades sentidas nos processos de execução e cumprimento da legislação comunitária a nível nacional devem ser tratadas e resolvidas através de uma cooperação mais estreita entre as autoridades nacionais e comunitárias.

4.1.10 O CESE considera que essa cooperação intensificada também serve para evitar legislação comunitária supérflua, que dificilmente seria o melhor caminho a tomar para com os processos de aplicação nacionais. Estes são demasiado lentos e complexos, para além de muitas vezes procurarem aplicar objectivos políticos nacionais através de meios desproporcionados.

4.2 Estados-Membros

4.2.1 O CESE considera que os Estados-Membros devem continuar a ter margem de manobra na determinação dos seus próprios métodos e procedimentos de aplicação. Estes métodos e procedimentos poderiam também, merecer atenção dos Estados-Membros e da Comissão nas suas avaliações de impacto.

4.2.2 No entender do CESE, e independentemente dos métodos ou procedimentos que os Estados-Membros escolham para aplicar as disposições legislativas comunitárias ou nacionais que afectem o funcionamento do mercado interno, os resultados devem ser semelhantes em toda a União e pôr efectivamente em prática o direito comunitário primário e secundário.

4.2.3 Quando fala dos Estados-Membros, o CESE entende que também é necessário o envolvimento das autoridades subnacionais com competências legislativas e/ou responsabilidades de execução autónomas (por exemplo, Länder, províncias, regiões).

4.2.4 O CESE considera que o próximo passo na cooperação entre as instituições comunitárias e as autoridades nacionais na aplicação do direito e das políticas da União é o reforço ou a racionalização da capacidade administrativa nacional para aplicar as políticas, tal como está a ser actualmente debatido em alguns Estados-Membros.

4.2.5 A capacidade administrativa é uma questão de «interesse comum» e os Estados-Membros devem deixar bem claro que as autoridades responsáveis pela execução e pelo cumprimento da legislação possuem essa capacidade em alto nível. Para o CESE isto implica, entre outras coisas, uma estreita cooperação entre os negociadores em Bruxelas e os órgãos legislativos no interior das administrações nacionais.

4.2.6 Uma abordagem específica que o CESE registou é a prática das entidades reguladoras nacionais em alguns sectores, como o das telecomunicações. As entidades reguladoras nacionais respeitam, ao mesmo tempo, as regras comuns europeias e a supervisão nacional. Estas práticas também devem ser minuciosamente examinadas.

4.2.7 Os Estados-Membros devem ser incentivados a examinar as regras e procedimentos nacionais (como alguns Estados-Membros, como exemplo a Dinamarca, estão presentemente a fazer). Os problemas de aplicação surgem, muitas vezes, por as regras e os procedimentos nacionais não estarem suficientemente em sintonia com o grande mercado europeu.

4.2.8 Uma forma particular de aplicar o direito comunitário consiste na adição de medidas nacionais ao direito comunitário transposto («gold-plating») ou na escolha enviesada de exemplos («cherry picking»). O CESE considera que se poderia instituir uma regra geral que obrigasse os Estados-Membros, quando comunicam as medidas de execução nacionais, a justificarem formalmente à Comissão com quadros de transposição que estas estão em plena e total conformidade com o direito comunitário.

4.2.9 Poderá ser desejável que os Estados-Membros forneçam mais e melhor informação sobre direitos e obrigações, tanto no interior das suas próprias administrações como ao público em geral. A falta de uma informação adequada é frequentemente causa de incumprimento. O CESE considera que poderiam ser ponderadas sanções nacionais para o incumprimento por parte dos cidadãos ou das empresas.

4.2.10 Por enquanto, as consultas sobre a transposição e a aplicação estão essencialmente limitadas aos contactos bilaterais entre os governos e a Comissão, sendo necessárias uma interacção e uma flexibilidade maiores. Deve reforçar-se o impacto dos debates multilaterais que já se estão a realizar em grupos de peritos nacionais com vista à transposição e à execução. Há que fazer um debate sistemático e cuidadoso, entre todas as autoridades pertinentes de toda a UE num dado domínio político, sobre os resultados alcançados e a experiência dos Estados-Membros. As avaliações ex-post são desejáveis.

4.2.11 Nos contactos bilaterais entre Estados-Membros, deveria ponderar-se o intercâmbio de funcionários à semelhança dos bem sucedidos «projectos de geminação» que tanto ajudam os novos Estados-Membros e os países candidatos.

4.2.12 Deve fazer-se sistematicamente a avaliação ex-post das directivas e da legislação comunitária aplicadas. Como a consulta é essencial para legislar melhor devem prever-se procedimentos similares para o processo de avaliação ex-post (18). Os órgãos legislativos originais não devem ser responsáveis por estas avaliações, que podem também contemplar a necessidade e a pertinência futuras de algumas regras.

4.2.13 O CESE considera que os debates conduzirão a uma identificação sistemática das melhores práticas que podem ser adoptadas pelas autoridades de toda a União. Quando as diferenças jurídicas ou administrativas entre os Estados-Membros impedem a adopção das melhores práticas identificadas, as autoridades nacionais devem ter de demonstrar que o seu próprio método ou procedimento produz resultados semelhantes aos obtidos noutros Estados-Membros com as melhores práticas. Uma dessas boas práticas seguidas em alguns Estados-Membros consiste numa «regra de prioridade». Como princípio básico de trabalho, a transposição da legislação comunitária tem prioridade sobre a aplicação de legislação de natureza nacional.

4.2.14 As autoridades nacionais têm normalmente de prestar contas aos governos e aos ministros e, em última análise, ao parlamento. Uma vez que a má aplicação ou a não aplicação do direito comunitário também prejudica os interesses dos cidadãos e empresas de outros Estados-Membros, o CESE considera que a UE poderá ter de desenvolver um novo conceito de responsabilidade recíproca perante as autoridades homólogas de outros Estados-Membros (19).

4.2.15 As autoridades dos Estados-Membros têm de explicar às suas homólogas as suas práticas administrativas, decisões formais e outras acções relacionadas com a execução e o cumprimento da legislação comunitária, quando tais práticas, decisões e acções forem percepcionadas pelas autoridades homólogas de outros Estados-Membros como obstáculos ao bom funcionamento do mercado interno.

4.2.16 Para o CESE é importante que os Estados-Membros analisem regularmente a capacidade das suas autoridades responsáveis pela execução e cumprimento da legislação e a compatibilidade das regras e regulamentações nacionais, bem como das práticas administrativas, com os requisitos do direito comunitário.

4.2.17 Quando se proceder a um novo alargamento, os países candidatos deverão ter transposto a totalidade do acervo comunitário. No entender do CESE, é desejável que eles disponham da capacidade administrativa adequada para o aplicar correctamente antes de poderem aderir à União.

4.2.18 O CESE considera que os Estados-Membros devem estar preparados para consagrar mais recursos humanos e financeiros à promoção séria da execução e cumprimento da legislação comunitária. O Comité chama a atenção para o contraste flagrante entre os recursos afectados ao método aberto de coordenação (funcionários, reuniões, documentos) e as dificuldades financeiras e de pessoal que se verificam em muitos Estados-Membros relativamente ao apoio a uma rede tão importante com a dos Centros SOLVIT. Uma excepção positiva nesta matéria é, por exemplo, a Suécia.

4.2.19 Uma atenção muito especial deve ser dedicada ao funcionamento dos tribunais, órgãos especialmente encarregados de interpretar e aplicar directamente a legislação comunitária (regulamentos) bem como a resultante da sua transposição (directivas), e onde se verificam grandes dificuldades na uniformização da sua interpretação e na celeridade na sua aplicação aos casos concretos. Daí uma especial necessidade de formação para juízes e advogados na área do direito comunitário, em particular nos domínios do direito da concorrência, da saúde e da protecção dos consumidores.

4.3 Comissão

4.3.1 O CESE considera que a Comissão, para além dos esforços que fez para orientar os seus próprios serviços para uma melhoria da actividade legislativa, tem um papel a desempenhar na promoção da confiança entre as autoridades responsáveis pelo cumprimento da legislação comunitária, apoiando as redes de autoridades nacionais, a avaliação sistemática do seu desempenho e a identificação e difusão das melhores práticas. Pode contribuir, através de instrumentos específicos, por exemplo sistemas de informação, para facilitar a cooperação administrativa quotidiana entre os funcionários. Neste particular, o Comité Consultivo de Coordenação do Mercado Interno representa uma plataforma útil para a Comissão e os Estados-Membros. O mesmo se dirá de um serviço de informação sobre o mercado interno previsto pela Comissão para promover a cooperação entre os Estados-Membros.

4.3.2 Para além dos instrumentos que a Comissão identificou na sua comunicação sobre a melhoria do controlo da aplicação do direito comunitário (20) para prevenir as infracções, o CESE entende que também é importante desenvolver a cooperação entre as autoridades nacionais. A Comissão pode dar um contributo positivo para o reexame das práticas nacionais — mesmo que estas não tenham dado origem a processos formais por infracção –, facilitando a resolução de problemas e promovendo boas práticas de aplicação entre os Estados-Membros.

4.3.3 O CESE recomenda que a Comissão seja convidada a realizar auditorias às estruturas dos Estados-Membros encarregadas de fazer cumprir o direito comunitário — possivelmente com o apoio de um parceiro neutral — e a apresentar relatórios regulares sobre a sua execução e cumprimento sob a forma de painéis de avaliação.

4.3.4 É necessário estimular os programas de formação profissional financiados pela UE e baseados em estudos e experiências nacionais, que reúnem profissionais de toda a Europa. A recente formação de juízes no domínio da concorrência, patrocinada pela Comissão, produziu resultados positivos. Os programas de formação deste tipo para juízes da primeira instância e de tribunais regionais e para as administrações públicas têm de ser alargado a todos os domínios pertinentes, pois o conhecimento necessário ainda falta muitas vezes.. Também se poderá dar atenção ao papel do Provedor de Justiça.

4.3.5 A Comissão deve procurar activamente alternativas à acção judicial formal, que muitas vezes tende a ser demasiado lenta para o queixoso: 50 % dos processos por incumprimento demoram mais de quatro anos! Entre as alternativas, incluem-se as reuniões por «pacotes» e instrumentos com os Centros SOLVIT. A Comissão poderá ponderar a possibilidade de tornar públicos os resultados das reuniões por «pacotes».

4.3.6 A preocupação deve ser identificar a medida mais apropriada para atingir o resultado político pretendido. Em casos específicos, e para obter resultados fiáveis nos Estados-Membros, a Comissão poderá considerar a possibilidade de apresentar propostas de regulamento em lugar de propostas de directiva. De um modo mais geral, a Comissão deve ter em conta os problemas que podem surgir da diferença entre os procedimentos nacionais de execução.

4.3.7 No entender do Comité, a Comissão deve estar dotada das competências e dos recursos necessários para levar a cabo a sua missão tradicional de supervisão da execução do direito comunitário e as suas novas missões de facilitar a identificação e a difusão das melhores práticas. O CESE congratula-se com a auditoria interna que a Comissão tenciona realizar em 2006 a fim de avaliar os procedimentos e métodos de trabalho que utiliza actualmente neste domínio.

4.3.8 A Comissão deve ser incentivada a racionalizar os seus esforços de supervisão da execução e do cumprimento do direito comunitário, o que também lhe poderá exigir mais recursos a nível interno. Neste aspecto, é necessária uma maior coerência entre a abordagem das diversas direcções-gerais.

4.4 Boa governação e sociedade

4.4.1 No entender do CESE, a elaboração de relatórios, a consulta e a supervisão da execução e do cumprimento da legislação comunitária não devem estar limitadas às administrações e aos funcionários. O Parlamento Europeu e os parlamentos nacionais também se devem empenhar nos mesmos processos. O CESE saúda a iniciativa recente do Parlamento Europeu de pôr na sua agenda a execução e o cumprimento da legislação comunitária. Esta iniciativa contribuirá, seguramente, para aumentar a atenção política, tão necessária, dada a esta matéria.

4.4.2 A Comissão comprometeu-se a realizar amplas consultas (21), no âmbito da iniciativa relativa a uma melhor governança. O mesmo se esperava dos Estados-Membros. Alguma legislação secundária, como os regulamentos relativos à concorrência ou as directivas relativas às telecomunicações, exige que as autoridades nacionais consultem as partes interessadas antes de adoptarem quaisquer medidas. Alguns Estados-Membros têm uma tradição de realização de inquéritos públicos como medida de apoio à formulação e avaliação das suas políticas. A maior parte dos Estados-Membros realiza algum tipo de avaliação de impacto relativa aos efeitos financeiros ou ambientais. A avaliação do impacto tem uma fase de consultas e uma componente de avaliação. Na opinião do CESE, essas consultas e avaliações, que, no essencial, identificam as necessidades dos cidadãos e das empresas e, depois, os efeitos políticos que se fazem sentir sobre eles, melhoram a compreensão das políticas, reforçam a sua legitimidade e preparam o terreno para o aperfeiçoamento das políticas.

4.4.3 Devido à complexidade destes processos, a boa governação implica que se explique em toda a Europa que, não obstante a «subsidiariedade» e as tradições administrativas específicas, os governos são obrigados a fazer o que aprovaram a nível da UE. Isto também significa que, para além da Comissão e dos Estados-Membros, os contributos do sector privado e da sociedade civil são muito bem-vindos para promover melhorias e boas práticas.

4.4.4 No entender do CESE, é necessária uma publicidade equilibrada, assim que a Comissão e os Estados-Membros tenham desenvolvido ideias concretas sobre o modo de apresentar a execução e o cumprimento da legislação como parte integrante de uma melhor forma de legislar.

Bruxelas, 28 de Setembro de 2005. A Presidente do Comité Económico e Social Europeu Anne-Marie SIGMUND

(1) Os resultados de um questionário realizado pelo CESE sobre as eventuais insuficiências e defeitos constatados na execução e no cumprimento da legislação comunitária nos Estados-Membros estão resumidos no anexo A.

(2) No ponto 11 das Conclusões, o Conselho convida os Estados-Membros a redobrarem os esforços para reduzir o défice de transposição e a considerarem o hipótese de um «screening» da legislação nacional relativamente à compatibilidade com a legislação europeia.

(3) Refira-se a este respeito a task-force britânica para uma melhor legislação (British Better Regulation Task Force), que publicou três documentos muito úteis em 2003 e 2004 sobre a legislação nacional e europeia, incluindo a sua aplicação. As análises e recomendações desta task-force realçam, nomeadamente, a necessidade de clareza e eficácia na actividade legislativa para que a necessária interacção entre as várias práticas seja bem sucedida.

(4) Resoluções do Conselho de 16 de Junho de 1994, de 29 de Junho de 1995 e de 8 de Julho de 1996, ver «National Implementation of EU Law and the Shaping of European Administrative Policy», de Hans PETTER GRAVER, in ARENA Working Papers WP 02/17, p. 6.

(5) Ibid. p. 21.

(6) Ver recomendação da Comissão de 12 de Julho de 2004, 2005/309/CE.

(7) Livro Branco sobre a Governança Europeia, COM(2001) 428 final, p. 25.

(8) Reforçar a aplicação das directivas da Nova Abordagem, COM(2003) 240 final, p. 3.

(9) COM(2005) 11 final, 27 de Janeiro de 2005.

(10) JO L 98/47, 16/4/2005.

(11) Artigos 94.o-97.o do Tratado CE.

(12) Ver Livro Branco sobre a Governança Europeia, COM(2001) 428 final.

(13) Ver, por exemplo, o Vigésimo primeiro relatório anual sobre o controlo da aplicação do direito comunitário, COM(2004) 839 final.

(14) Ver também: J. VERVAELE, Compliance and Enforcement of European Community Law, The Hague, Kluwer Law International, 1999; Ph. NICOLAIDES, From Graphite to Diamond: The Importance of Institutional Structure in Establishing Capacity for Effective and Credible Application of EU Rules, European Institute of Public Administration, 2002.

(15) Uma análise dos resultados negativos dos referendos em França e nos Países Baixos mostra até que ponto (o que é decepcionante) a opinião pública e alguns políticos (ainda caracterizam a relação entre um Estado-Membro e «Bruxelas» em termos de «nós» e «eles».

(16) Esta consideração está perfeitamente de acordo com o que o CESE observa nos seus pareceres, desde 2000, sobre a actualização, a simplificação e o melhoramento do acervo comunitário e do ambiente regulador.

(17) «O estado actual da co-regulação e da auto-regulação no mercado único», relator: B. VEVER, CESE 1182/2004.

(18) Dos resultados do questionário do CESE — ver Anexo A – constam exemplos que salientam a necessidade das avaliações ex-post.

(19) O governo britânico criou recentemente um painel para a responsabilidade reguladora. Este painel pode ter elementos úteis também para o nível comunitário.

(20) COM(2002)725 final, 11/12/2002.

(21) Ver COM(2002) 713 final, de 11/12/2002.