PT Jornal Oficial da União Europeia C 44/90

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre «A Dimensão Social do Mercado Interno» (parecer de iniciativa)

2011/C 44/15

Relator: Thomas JANSON

Em 16 de Julho de 2009, o Comité Económico e Social Europeu decidiu, nos termos do n.o 2 do artigo 29.o do seu Regimento, elaborar um parecer de iniciativa sobre

A Dimensão Social do Mercado Interno.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania, que emitiu parecer em 5 de Maio de 2010.

Na 464.a reunião plenária de 14 e 15 de Julho de 2010 (sessão de 14 de Julho), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 143 votos a favor, 15 votos contra e 19 abstenções, o seguinte parecer:

1. Resumo

1.1 A dimensão social é uma componente essencial do mercado interno que abrange uma série de aspectos. O presente parecer concentra-se, nomeadamente, nos aspectos económicos e jurídicos. Eventos recentes levantaram questões sobre a capacidade da dimensão social de proteger os trabalhadores. O mercado interno não pode funcionar correctamente sem uma forte dimensão social e sem o apoio dos cidadãos.

1.2 O CESE está convicto de que a UE tem um importante papel a desempenhar no domínio social, porque os problemas sociais não podem ser solucionados apenas pelos Estados-Membros. Para promover a aceitação, a solidariedade e a coerência entre as suas políticas, a UE deverá dar mais ênfase aos aspectos sociais.

1.3 Vários eventos negativos recentes, entre outros factores, têm posto em perigo a dimensão social. A economia europeia está a enfrentar o seu mais importante desafio em décadas. Permitiu-se o desenvolvimento de bolhas financeiras, e os mecanismos de controlo e as formas tradicionais de avaliação dos riscos foram relegados para segundo plano. Em resultado disso, o desemprego aumentou, e o mercado de trabalho e a situação social continuarão a deteriorar-se. É por isso que o emprego deve manter um lugar preponderante na agenda da União Europeia. A Europa necessita de um crescimento sustentável e de uma elevada taxa de emprego combinada com um mercado de trabalho de grande qualidade para financiar os sistemas de segurança social.

1.4 Na última década, os regimes de segurança social foram objecto de reformas destinadas a promover medidas mais eficazes de incentivo ao trabalho nos sistemas de protecção social, para reforçar o valor do trabalho e reintegrar as pessoas no mercado laboral. Uma das consequências foi, porém, o aumento das desigualdades, o que agravou ainda mais os problemas sociais. Os sistemas de desemprego e de segurança social são cruciais para atenuar a pobreza, e sem as prestações sociais o aumento das desigualdades e o impacto social da crise seriam muito mais rápidos e graves. A deterioração das finanças públicas em muitos Estados-Membros, que provocou uma crise real ou potencial da dívida soberana, tem colocado os sistemas de segurança social sob enorme pressão. Uma actividade económica reforçada e sustentável, a regulação dos mercados financeiros e investimentos na investigação e na educação são algumas das soluções possíveis para o problema.

1.5 O mercado interno é um espaço em que a dimensão social interage com outras dimensões. Para que ele prospere, é necessário criar crescimento económico e postos de trabalho sustentáveis, os quais, por sua vez, gerarão receitas fiscais, que garantirão o pagamento das prestações sociais. Os níveis de desemprego e os desequilíbrios fiscais mostram que há ainda muito por fazer para melhorar a situação actual.

1.6 Os aspectos jurídicos da dimensão social foram postos em questão quando os acórdãos do TJUE em quatro processos (Viking, Laval, Rüffert e Luxemburgo) desencadearam debates acalorados, sobretudo nos meios políticos e académicos, sobre eventuais receios de um aumento dos riscos de dumping social. O Parlamento Europeu, o mundo académico e as organizações representativas dos trabalhadores (1) manifestaram a sua preocupação quanto a esses acórdãos. Outros observadores estão convictos de que os acórdãos do TJUE nestes processos contribuirão para melhorar o funcionamento do mercado interno.

1.7 Por conseguinte, o CESE solicita:

A curto prazo, uma aplicação mais eficaz da directiva relativa ao destacamento dos trabalhadores. O CESE preconiza que seja ponderada a criação de uma «Interpol Social Europeia» que apoie as actividades dos inspectores do trabalho nos vários Estados-Membros.

O CESE insta a Comissão a examinar a situação na UE à luz dos recentes acórdãos do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem.

O CESE apoia também as medidas da Comissão que visam o reforço do diálogo social, nomeadamente: — a promoção de um diálogo social de melhor qualidade e de um mecanismo europeu para resolução de litígios e conciliação, — o desenvolvimento do diálogo macroeconómico a fim de evitar outra crise financeira, — a promoção do modelo social europeu nas relações internacionais.

A médio prazo, o CESE apela a uma iniciativa da Comissão que clarifique as obrigações jurídicas das autoridades nacionais, das empresas e dos trabalhadores decorrentes da aplicação da directiva relativa ao destacamento de trabalhadores e assegure que as suas disposições sejam universalmente cumpridas. O CESE julga interessante a proposta do Relatório Monti de que o direito à greve deve ficar isento das disposições relativas ao mercado interno, proposta que, em seu entender, permitiria resolver vários dos actuais problemas. Contudo, isto não significa que não deva ser efectuada uma revisão parcial da directiva relativa ao destacamento dos trabalhadores a fim de pôr em prática de forma coerente o princípio do local de trabalho, permitindo consagrar juridicamente que para o mesmo trabalho e no mesmo local devem ser sempre aplicadas as mesmas condições laborais e salariais.

A longo prazo, a União Europeia deveria procurar reforçar a dimensão social e explorar todo o potencial do mercado interno. Ainda não se fez sentir o impacto total do Tratado de Lisboa e da Carta dos Direitos Fundamentais que lhe está anexa no equilíbrio entre direitos fundamentais e direitos económicos. Consolidar a dimensão social implica reforçar os direitos sociais e limitar o mais possível qualquer restrição dos direitos fundamentais que afecte os direitos sociais. Poderia ser introduzida uma alteração no Tratado neste sentido.

2. O mercado interno e a dimensão social

2.1 Em 1987 o CESE adoptou um parecer (2) sobre os Aspectos sociais do mercado interno. O CESE propunha que a Comunidade Europeia garantisse alguns direitos sociais básicos relacionados com o mercado de trabalho. O objectivo era assegurar que o mercado interno recentemente lançado não conduziria a distorções do mercado e salientar que a Comunidade tinha também objectivos sociais. A dimensão social inclui legislação e acordos a nível europeu que visam garantir o respeito de certos direitos fundamentais dos trabalhadores no local de trabalho, mas é necessário também que haja cooperação a fim de fomentar o emprego na UE.

2.2 Após esse parecer, a Comissão Europeia publicou alguns documentos que constituíram o ponto de partida para o desenvolvimento de uma interpretação mais ampla e aprofundada da dimensão social do mercado interno (3). Tal como a Comissão afirmava, «a dimensão social do mercado interno é uma componente fundamental deste projecto, pelo que não é apenas uma questão de reforçar o crescimento económico e intensificar a competitividade externa das empresas europeias, mas também de uma utilização mais eficiente de todos os recursos disponíveis e de realizar uma repartição justa das vantagens que derivam do mercado único» (4).

2.3 Em 1989, o CESE contribuiu para a definição do conteúdo da Carta Social que conferia aos trabalhadores direitos fundamentais, que não devem ser sacrificados no altar da pressão concorrencial ou em nome dos interesses da competitividade. No entender do CESE, o exercício desses direitos fundamentais pressupõe que os mesmos não sejam alvo de qualquer restrição injustificada.

2.4 Este parecer procura descrever alguns dos principais eventos recentes que afectam a possibilidade de a dimensão social funcionar. Nos últimos anos, o CESE adoptou outros pareceres sobre a dimensão social, sobre os quais se baseia em parte o presente parecer (5). O que resulta claro desde o início é que numa economia social de mercado o mercado interno não pode funcionar correctamente sem uma forte dimensão social ou se não for aceite pelos cidadãos europeus. As vantagens de um mercado único que funcione adequadamente são muitas e importantes para as empresas, os trabalhadores, os cidadãos e a economia em geral. A leitura dos Preâmbulos dos Tratados mostra, contudo, que o mercado único foi concebido como uma ferramenta ao serviço do bem-estar dos cidadãos e não como um objectivo em si.

2.5 Assim, há quatro razões fundamentais para a dimensão social:

— a livre circulação das pessoas;

— a existência de direitos sociais indivisíveis a que toda e qualquer sociedade deve aderir e que deve respeitar em todas as circunstâncias, nomeadamente o direito de acção colectiva, de liberdade sindical e de negociação colectiva, bem como outros direitos estipulados nas convenções de base da OIT e nas convenções internacionais e europeias relativas aos direitos sociais e aos direitos individuais;

— o reforço do funcionamento do mercado interno e a atenuação das suas consequências negativas a fim de favorecer a aceitação de projectos políticos e económicos e incrementar a coesão social;

— o facto de a política social ser igualmente um factor importante para o aumento da competitividade.

2.6 A «política social» é uma competência partilhada entre os níveis nacional e europeu. A maior parte das disposições na matéria tem-se centrado na aplicação da liberdade de circulação dos trabalhadores e da liberdade de estabelecimento para efeitos do mercado interno. Não obstante, a dimensão social tem vindo a adquirir cada vez mais proeminência. Os Tratados que se seguiram alargaram a votação por maioria a domínios como a legislação sobre igualdade de oportunidades, a informação e consulta dos trabalhadores e as políticas de ajuda aos desempregados. Contudo, a legislação não tinha (e não tem) uma base jurídica para abranger questões como os salários, o direito de associação, o direito à greve e o direito de lock-out, mesmo que os acórdãos do TJUE e a legislação da UE abordem directamente essas questões. O Tratado de Nice formalizou o estatuto da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. O Tratado de Lisboa prosseguiu com a institucionalização desses direitos ao tornar vinculativa a Carta dos Direitos Fundamentais.

2.7 As políticas sociais são essencialmente da responsabilidade dos Estados-Membros. Contudo, os desafios sociais que resultam do desenvolvimento europeu e global afectam as pessoas que vivem nos Estados-Membros, pelo que é necessária uma abordagem europeia coordenada. A UE abordou o problema da sobreposição das competências utilizando diferentes métodos. Tentou assegurar o cumprimento das normas sociais através da definição de um conjunto de normas mínimas. Um outro método é o Método Aberto de Coordenação (MAC), que poderia ser aplicado de forma mais eficaz através dos «princípios comuns» recentemente introduzidos e do envolvimento da sociedade civil organizada na formulação e mesmo na negociação dos objectivos da Estratégia de Lisboa a nível da UE (6).

2.8 O «acervo social» europeu é considerável: foram adoptados cerca de 70 directivas e regulamentos neste domínio desde a criação da União Europeia, a maioria desde 1985. O CESE está firmemente persuadido de que a UE tem um importante papel social. Os problemas sociais não podem ser resolvidos apenas pelos Estados-Membros. Para promover a aceitação, a solidariedade e a coerência entre as políticas, a UE deverá dar mais ênfase aos aspectos sociais da sua actuação, sem prejuízo do princípio da subsidiariedade.

3. Evolução recente

3.1 Evolução da economia

3.1.1 A economia europeia está a enfrentar o seu mais importante desafio de há décadas. Desde o segundo semestre de 2008 (7) que a economia mundial está a passar por um forte abrandamento, que se está a revelar muito pior do que o esperado na maioria dos países. No momento em que as economias começavam a mostrar sinais de recuperação da crise bancária, a crise da dívida soberana e a severidade das medidas de correcção impostas vieram pô-las novamente em perigo.

3.1.2 O desemprego está a aumentar, agravando a situação. As repercussões da crise financeira e as exigências das instituições de crédito conduziram a cortes nos sistemas de segurança social, nas pensões e nas transferências sociais. Isso conduzirá ao agravamento da pobreza e colocará em desvantagem os grupos mais vulneráveis, dando início a um círculo vicioso. Muitas sociedades europeias afectadas pela crise conseguiram mesmo assim tomar medidas, juntamente com os seus centros de emprego, para manter a população activa empregada e preservar postos de trabalho.

3.1.3 A súbita sucessão de eventos e a sua rápida propagação revelaram novos fenómenos na economia globalizada. As causas foram variadas: políticas monetárias e cambiais que conduziram a uma liquidez excessiva, regulação inexistente ou deficiente de determinados sectores ou agentes económicos, a caça a rendimentos elevados irrealistas mediante uma avaliação ou percepção insuficiente dos riscos por parte dos operadores económicos e das entidades de supervisão e regulação, efeitos de alavanca excessivos, insuficiente coordenação das políticas macroeconómicas e reformas estruturais insuficientes (8).

3.1.4 Inevitavelmente, levantou-se a questão de saber se o actual quadro económico da UE, que não dispõe de um verdadeiro diálogo macroeconómico, não terá efectivamente agravado a crise. Tudo isso teve como resultado a fragilização dos mecanismos de estabilização automática e uma explosão do crédito em vez de salários reais, a queda das taxas de crescimento e uma menor probabilidade de detecção das bolhas financeiras. O CESE considera que a transferência da dívida privada (bancos) para a dívida pública (Estados e cidadãos) sobrecarrega os cidadãos, tanto mais que a deterioração das finanças públicas e as limitações do Pacto de Estabilidade e Crescimento suscitaram questões sobre a forma como investimentos vitais nos regimes de segurança social serão financiados no futuro.

3.1.5 A fase mais recente da crise revelou que muitos Estados-Membros têm vindo a acumular défices orçamentais incomportáveis. As medidas de correcção necessárias para repor o equilíbrio nas finanças públicas sujeitarão os regimes fiscais e os programas e políticas sociais a uma pressão enorme.

3.1.6 Apesar das suas insuficiências, note-se que a Comissão está a contemplar o recurso a subsídios estatais, nomeadamente para proteger o emprego, num contexto europeu mais alargado. A política de concorrência, sobretudo no que toca às PME e às ajudas estatais aos bancos, já tem em conta, e com razão, o objectivo socioeconómico de manter condições iguais em toda a Europa.

3.1.7 O CESE salientou já anteriormente (9) que os responsáveis pela política económica europeia reconheceram a necessidade de compensar a orientação para a oferta que a caracterizou até à data com uma activa política macroeconómica anticíclica. O CESE também elogiou o compromisso assumido no sentido de uma maior protecção dos membros mais fracos da sociedade e de uma coordenação mais eficaz das políticas económicas. No entanto, salientou que o Plano de Relançamento da Economia Europeia era relativamente modesto em comparação com os pacotes adoptados noutras regiões do mundo.

3.2 Evolução do mercado interno

3.2.1 O CESE tem manifestado em vários pareceres o seu apreço pela criação e desenvolvimento do mercado interno (10). O mercado interno, que abrange todos os Estados-Membros e os países do EEE, é benéfico para os consumidores, as empresas e os trabalhadores, uma vez que proporciona um espaço único de regulamentação no que respeita à mobilidade de bens, capital, pessoas e serviços.

3.2.2 A Comissão apresentou a sua visão do mercado único para o futuro (11). Salienta que ele é benéfico para os consumidores e as empresas, ao apoiar a criação de emprego e estimular o crescimento, a competitividade e a inovação. De acordo com a Comissão, os sectores essenciais para o futuro são os seguintes:

— consumidores e empresas: o mercado único deve produzir melhores resultados e benefícios para responder às expectativas e preocupações dos consumidores e das empresas;

— resposta à globalização;

— o conhecimento e a inovação como «quinta liberdade»;

— dimensão social e ambiental: a Comissão promete melhorar as suas avaliações de impacto para antecipar mais eficazmente as mutações do mercado.

A mais importante insuficiência do mercado interno tem sido a sua incapacidade de estimular o emprego e a actividade económica através de investimentos externos. O mercado interno não conseguiu, sobretudo, promover e desenvolver a tecnologia e a investigação com vista a lançar as bases de uma transição económica. Se esse problema não for resolvido, a Europa ficará relegada para segundo plano na economia mundial.

3.2.3 O CESE apela a um melhor equilíbrio entre o desenvolvimento social, um ambiente económico favorável e a protecção do ambiente, equilíbrio esse que é essencial para um mercado interno que funcione e para promover um desenvolvimento sustentável a longo prazo. Quanto mais profunda for a integração do mercado interno, tanto mais necessário será alcançar o objectivo dos Tratados de garantir o bem-estar dos cidadãos e, consequentemente, tanto melhor deverá ser a protecção social a garantir. Com 27 mercados de trabalho com diferentes tradições legislativas, a UE deverá certificar-se de que as regras de mobilidade interna não enfraquecem os sistemas já em vigor. Há que tomar medidas para que a concorrência entre os Estados-Membros no mercado comum se oriente para a inovação e não seja contraproducente ou mesmo prejudicial (12).

3.2.4 Além disso, na esteira da crise, a Europa conhecerá uma vaga de reestruturações de empresas. O CESE realça que a UE não dispõe actualmente de uma visão estratégica conjunta quer para combater o impacto negativo dessas reestruturações quer para tirar partido da oportunidade de tornar a economia europeia mais competitiva a nível global. Apela a que Comissão adopte uma posição europeia juntamente com os parceiros sociais, a fim de proteger os trabalhadores afectados. A este respeito, o CESE congratula-se com a iniciativa dos parceiros sociais europeus de realizar um estudo sobre a reestruturação na UE e estabelecer um roteiro que esclareça às empresas como podem participar efectivamente no processo de reestruturação.

3.2.5 O CESE (13) já afirmou que se a Europa pretende permanecer competitiva a longo prazo, o mercado interno terá de assegurar um crescimento sustentável e prolongado, o que significa, também, que terá de ter em conta a dimensão ambiental. O objectivo último é melhorar significativamente o funcionamento do mercado interno numa economia social de mercado e assegurar o respeito dos direitos sociais fundamentais. O CESE também já sublinhou que, se for caso disso e quando necessário, importa adoptar rapidamente medidas específicas adequadas para proteger os trabalhadores, frisando que as liberdades económicas e as regras de concorrência não devem prevalecer sobre os direitos fundamentais (14). Ao mesmo tempo, está consciente da necessidade de incentivar a criação de emprego e de promover o empreendedorismo, assim como de assegurar a sanidade e a sustentabilidade das economias dos Estados-Membros.

3.2.6 Para que o mercado interno possa desenvolver todo o seu potencial, é essencial dar mais peso e segurança jurídica aos serviços de interesse geral, que têm desempenhado um papel importante como estabilizadores económicos durante a actual crise económica, e aprofundar a dimensão internacional. É importante promover o nosso modelo social na esfera internacional como factor de desenvolvimento e afirmar a identidade do CESE enquanto órgão que assenta no apoio mútuo de todos os seus elementos e activo em fóruns internacionais a fim de estabelecer um quadro mais adequado para a globalização. Para que a globalização seja justa, a UE deverá pressionar para que as trocas comerciais e a globalização sejam mais equitativas nos seus acordos relacionados com o comércio e em outros acordos internacionais.

3.2.7 O CESE está firmemente convicto de que a mobilidade na Europa deve continuar a ser uma das prioridades políticas da UE. A este respeito, convidou os Estados-Membros que continuam a aplicar disposições transitórias no que se refere à livre circulação de pessoas a seguirem os procedimentos decorrentes dos Tratados e a abolirem essas disposições (15).

3.3 Evolução dos regimes de previdência e segurança social

3.3.1 Apesar de uma melhoria económica parcial, o emprego e a situação social continuarão a deteriorar-se, especialmente no contexto das actuais medidas destinadas a solucionar a crise da dívida soberana. A Comissão refere que se prevê para os próximos dois anos um aumento da taxa de desemprego para níveis que já não se viam há várias décadas (16).

3.3.2 Foram tomadas medidas nos Estados-Membros que surtiram efeitos positivos na manutenção do emprego e na diminuição do desemprego. Essas medidas incluem o estímulo ao investimento, a promoção da negociação colectiva e medidas específicas para o mercado de trabalho financiadas pelos regimes públicos de combate ao desemprego. Alguns Estados-Membros confiaram na «flexibilidade interna» e, nomeadamente, em vários regimes para reduzir o número de horas de trabalho em conjugação com acções de formação. Em vários países houve vagas de despedimentos em massa, em parte devido à inexistência de tais disposições (17).

3.3.3 O emprego deve ocupar um lugar preponderante na agenda da União Europeia. A Europa necessita de uma elevada taxa de emprego, combinada com um mercado de trabalho de grande qualidade. Este, por sua vez, para ser competitivo a nível internacional, necessita de um empreendedorismo de grande qualidade e de investimentos nos sectores público e privado. O financiamento dos regimes de segurança social assenta na participação no mercado de trabalho europeu do máximo de trabalhadores possível. A Europa continua a enfrentar entraves ao pleno emprego. Para preservar um elevado nível de emprego na Europa no futuro, é preciso investir agora na flexigurança, na empregabilidade, no aumento da produtividade, na educação e na formação, que podem ajudar a criar mercados de trabalho mais eficientes. Mais do que isso, deveria ser dada a máxima prioridade a medidas que estimulem a criação de postos de trabalho e de empresas e encorajem investimentos externos sustentáveis.

3.3.4 Na última década, os regimes de segurança social foram objecto de reformas destinadas a promover medidas mais eficazes de incentivo ao trabalho nos sistemas de protecção social, em conformidade com uma filosofia orientada para a oferta com reduções dos benefícios de segurança social e critérios de elegibilidade mais estritos. Tais medidas poderão reduzir o desemprego. Os regimes de segurança social devem visar o justo equilíbrio entre o apoio dado para estimular o regresso à vida activa e o subsídio de desemprego.

3.3.5 A eficácia dessas políticas é questionável. A desigualdade agravou-se nas duas últimas décadas. Os regimes de segurança social são cruciais para atenuar a pobreza, e sem as prestações sociais o aumento das desigualdades e o impacto social da crise seriam muito mais rápidos e graves. Corre-se o risco de a presente crise entravar o aumento do emprego e as melhorias na coesão social transnacional, acentuando a tendência há muito registada na Europa de agravamento da desigualdade de rendimentos em cada país (18).

3.3.6 As medidas anti-crise trouxeram resultados positivos em muitos Estados-Membros. Além disso, a Comissão (19) refere que em muitos países os desempregados não recebem apoio ao rendimento. Em alguns casos, esses benefícios estão mal orientados, revelando que os sistemas de segurança social não só não proporcionam uma rede de segurança suficiente como também não estão devidamente dirigidos para os mais necessitados. Estão em jogo a qualidade e a sustentabilidade destes sistemas (20). Devido ao impacto da crise económica e das tendências demográficas, corre-se o risco de os regimes de segurança social se desviarem da protecção dos padrões de vida para simplesmente estabelecerem padrões mínimos. Isto acontece, sobretudo, nos Estados-Membros em que as prestações sociais excedem já a capacidade fiscal. Ao mesmo tempo que o nível de produtividade continua a aumentar nos Estados-Membros, aumenta também a pobreza. Importa questionar esta aparente impossibilidade de responder às necessidades mais básicas dos cidadãos e de lhes proporcionar um emprego digno. Uma solução a longo prazo reside no crescimento da economia nos sectores público e privado impulsionado pelo desenvolvimento de empresas competitivas.

3.3.7 No entanto, a capacidade da UE de garantir protecção adequada contra os riscos e conciliar crescimento económico e progresso social necessita, para se sustentar, de mais esforços de reforma. São necessários progressos conjuntos no tocante ao aumento dos níveis de emprego, crescimento da produtividade, sistemas fiscais adequados e sustentabilidade e possibilidades de os regimes de previdência europeus garantirem protecção adequada.

3.4 Evolução da jurisprudência

3.4.1 Os acórdãos do TJUE em quatro processos [Viking, Laval, Rüffert e Luxemburgo (21)] deram origem a vivos debates nos círculos políticos e académicos e acentuaram o receio, com ou sem fundamento, de aumento dos riscos de dumping social. As decisões geraram igualmente debates nas instituições europeias e entre os parceiros sociais.

3.4.2 Em Outubro de 2008, o Parlamento Europeu adoptou uma resolução (22) em reacção aos acórdãos do TJUE, na qual afirmava que a livre prestação de serviços não tem prioridade sobre os direitos fundamentais consagrados na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e, nomeadamente, o direito dos sindicatos de negociarem, celebrarem e aplicarem convenções colectivas e de intentarem acções colectivas. Apontava ainda diversas deficiências na actual legislação da UE, o que, em seu entender, é incoerente. Os acórdãos não correspondiam à intenção do legislador comunitário, que procurara obter um justo equilíbrio entre a livre prestação de serviços e a protecção dos direitos dos trabalhadores.

3.4.3 O debate académico (23) foi de uma importância fundamental. Em Junho de 2009, mais de cem advogados e professores universitários especializados em direito do trabalho europeu enviaram uma carta aberta aos Chefes de Estado e de Governo expressando a sua grande preocupação quanto à deterioração dos direitos sociais fundamentais e ao impacto dos recentes acórdãos do TJUE nos direitos dos trabalhadores e nas suas organizações. Manifestaram igualmente preocupação pelo facto de os acórdãos terem causado sérios problemas no que respeita à protecção efectiva dos direitos dos trabalhadores. Insistiram em que os direitos sociais fundamentais não devem estar subordinados às liberdades do mercado interno e ao direito da concorrência, mas devem antes ser plenamente reconhecidos enquanto condições prévias necessárias ao desenvolvimento económico e social sustentável da União Europeia.

3.4.4 Em fins de Março de 2009, os parceiros sociais europeus iniciaram uma análise conjunta dos acórdãos do TJUE, a pedido da Comissão Europeia e da Presidência francesa. Para o efeito foi constituído um grupo eventual, que tem concentrado o seu trabalho num número reduzido de questões centrais, como a relação entre as liberdades económicas e os direitos sociais, os entraves a suprimir e as condições a criar para melhorar a livre circulação e a prestação de serviços, a questão da transparência e da segurança jurídica e o desafio de respeitar a diversidade dos regimes nacionais de relações laborais (24).

3.4.5 O CESE, embora respeitando a prerrogativa do TJUE de interpretar as disposições existentes, considera que os acórdãos suscitam várias preocupações e requerem uma análise aprofundada e uma exposição das suas implicações.

3.4.5.1 Hierarquia entre as liberdades económicas e os direitos sociais fundamentais

Nos processos Viking e Laval, o TJUE reconheceu que o direito de desencadear uma acção colectiva é um direito fundamental e, como tal, parte da legislação da UE, sem, no entanto, deixar de frisar que ele não prevalece sobre outras disposições legislativas da UE, como a livre prestação de serviços ou a liberdade de estabelecimento. Além disso, o TJUE atribuiu à liberdade de prestação de serviços e à liberdade de estabelecimento um efeito directo horizontal. O TJUE observou que as acções colectivas devem ter um objectivo legítimo e que podem ser necessárias para proteger «uma razão imperiosa de interesse geral», devendo, contudo, ser proporcionadas e usar os recursos adequados sem ultrapassar os meios necessários para atingir os seus objectivos (25). Assim, o reconhecimento da acção colectiva como direito fundamental é um reconhecimento em princípio, mais do que uma realidade. Consequentemente, o TJUE considerou a acção colectiva como uma restrição ao exercício dessas liberdades, levantando a questão de saber se essa restrição pode ser justificada. Isto significa que as acções colectivas são avaliadas tendo em consideração as restrições que possam implicar para as liberdades económicas. Vários investigadores salientaram que o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (TEDH) (26) tem em recentes acórdãos examinado a questão do ponto de vista oposto, ou seja, quais as limitações aceitáveis no domínio dos direitos fundamentais. A discrepância entre os acórdãos do TJUE e a jurisprudência do TEDH pode suscitar algumas preocupações.

3.4.5.2 Limitação dos direitos fundamentais

O tribunal proferiu pela primeira vez um acórdão sobre os limites de uma acção colectiva de nível nacional num contexto transnacional. O CESE considera especialmente preocupante que o TJUE tenha aí incluído um critério de proporcionalidade. Não apenas esse critério remove a característica inerente aos direitos fundamentais de intentar uma acção colectiva como também viola o direito à greve. À luz dos acórdãos e das reacções do TEDH, o CESE salienta que o processo de definição dos limites das liberdades económicas e dos direitos sociais fundamentais também está pendente de futuros acórdãos e respectivas implicações.

3.4.5.3 A Directiva relativa ao destacamento dos trabalhadores

A directiva relativa ao destacamento dos trabalhadores visa assegurar a necessária harmonização, ao mesmo tempo que respeita a diversidade das disposições nacionais na coordenação das políticas dos Estados-Membros em matéria de destacamento temporário transfronteiras dos trabalhadores. O TJUE concluiu que os problemas verificados se devem ao facto de várias disposições da directiva relativa ao destacamento dos trabalhadores não terem sido transpostas para o direito nacional (Laval), à incompatibilidade com a legislação nacional [Rüffert (27)] ou a uma interpretação demasiado lata da directiva e a medidas de controlo pouco claras e injustificadas (Luxemburgo).

De acordo com o TJUE, a directiva não impõe um tratamento equitativo, mas obriga ao respeito de normas mínimas no tratamento dos trabalhadores destacados. Por conseguinte, trata-se na prática de uma directiva maxima, e não minima. No entanto, os acórdãos do TJUE não impedem que os empregadores apliquem condições de trabalho mais favoráveis. O objectivo do artigo 3.o, n.o 7, da directiva relativa ao destacamento dos trabalhadores era garantir que a aplicação das normas mínimas em vigor no Estado-Membro de acolhimento não levasse ao agravamento das condições de trabalho a que o trabalhador destacado tinha direito no país de origem. Tem sido argumentado que os acórdãos retiram algumas das possibilidades a nível nacional de impor normas mais rigorosas que as normas obrigatórias de protecção mínima previstas na directiva, seja através de regulamentação por via legislativa ou de convenções colectivas no interesse dos trabalhadores.

Tal dá origem, por sua vez, a distorções da concorrência a nível nacional e no mercado interno, já que as empresas de um país têm de cumprir as disposições nacionais ou as convenções colectivas, ao passo que as suas concorrentes de outros Estados-Membros podem aplicar regras mínimas.

3.4.5.4 Incompatibilidade entre os diferentes sistemas jurídicos

Outro resultado dos acórdãos é o conflito entre o direito comunitário e as normas internacionais (28). Além disso, pode afirmar-se que existe um conflito de leis entre as Convenções n.os 87 e 98 da OIT, bem como no que respeita ao artigo 6.o, n.o 4, da Carta Social Europeia e à jurisprudência das respectivas instituições, como estabelecido pelos organismos de controlo da OIT (caso BAPA UK).

4. Conclusões

4.1 Os últimos anos e a presente crise geraram novos riscos de agravamento das desigualdades sociais. Além disso, com as suas próprias decisões a UE aumentou o risco de distorções sociais e da concorrência. A evolução económica, social e jurídica poderá conduzir a uma situação que faça perigar a dimensão social do mercado interno e comprometa o respeito dos direitos fundamentais e dos direitos sociais básicos previstos no parecer do CESE de 1987. É por isso que a dimensão social do mercado interno deve estar no centro da atenção nos próximos anos, mas, para melhorar os aspectos económicos – emprego, prestações, receitas fiscais –, a UE terá de corrigir a falha evidente do mercado interno em promover o crescimento através da criação de postos de trabalho de elevada qualidade e da constituição de empresas de grande qualidade ou ainda da acção de outros empregadores.

4.2 Um dos aspectos mais importantes da dimensão social é o emprego. A pressão financeira impede o sector público de criar mais postos de trabalho, pelo que essa obrigação recai sobre o sector privado. Os Estados-Membros têm que criar condições para iniciar um ciclo virtuoso recentrado na economia real, no qual os clientes gerem emprego, as empresas gerem clientes e os investidores e empresários gerem empresas. Também é fundamental que o investimento social apoie as empresas e favoreça um bom ambiente empresarial. A economia social é essencial neste contexto.

4.3 O CESE contribuiu para dar forma ao debate sobre os desafios que enfrentam os modelos sociais europeus e sobre a natureza do modelo social europeu (29). Para o CESE, a pujança do modelo social europeu radica na interacção entre competitividade, solidariedade e confiança recíproca.

4.4 Uma forma de resolver o conflito entre o mercado interno e os direitos sociais seria regressar a uma política de «mais Estado-Nação, menos Europa». O CESE considera que o que se impõe é exactamente o oposto: mais Europa, mas uma Europa diferente. Mas, isto exige um novo sistema regulador para a política económica e social na Europa. Só uma Europa verdadeiramente democrática e social pode evitar o perigo de um crescente sentimento de afastamento dos cidadãos em relação ao projecto europeu. No entanto, a UE também terá que respeitar os regimes sociais dos Estados-Membros. Se a jurisprudência e a legislação da UE não forem capazes de reflectir a diversidade da UE, as normas mínimas poderão tornar-se demasiado baixas para evitar o dumping social em muitos países.

4.5 Um elemento fundamental da dimensão social europeia é uma política fiscal mais equitativa e harmonizada ao nível da UE. De forma a evitar a actual concorrência fiscal prejudicial, o CESE apoia os esforços de estabelecer uma base consolidada comum do imposto sobre pessoas colectivas. Isso é imprescindível a longo prazo para o bom funcionamento do mercado interno (30). O CESE apelou igualmente a uma maior coordenação a nível da União Europeia da política fiscal dos Estados-Membros, principalmente em domínios em que a matéria colectável é móvel e maior o risco de evasão e de concorrência fiscal entre Estados-Membros (31). A evasão fiscal, a fraude e os paraísos fiscais devem ser combatidos.

4.6 Há igualmente que recordar que, ao remover em parte a possibilidade de regular as condições no mercado de trabalho através de convenções colectivas, os mercados de trabalho se tornam menos flexíveis. As convenções colectivas e o diálogo social são ferramentas essenciais ao conceito de flexigurança (32).

5. Garantir uma dimensão social mais eficaz

5.1 A curto prazo, o CESE apela a uma aplicação mais eficaz da directiva relativa ao destacamento dos trabalhadores. Um controlo eficaz da aplicação das disposições em matéria de destacamento dos trabalhadores é fundamental para alcançar os objectivos da directiva, nomeadamente evitar o dumping social. É necessária uma boa cooperação transnacional entre as autoridades nacionais para assegurar um controlo eficaz das condições salariais e laborais dos trabalhadores destacados. O CESE preconiza a criação de uma «Interpol Social Europeia,» responsável pela coordenação das actividades das autoridades que monitorizam as condições sociais nos vários Estados-Membros.

5.2 À luz da sua própria jurisprudência em matéria de direitos fundamentais, o TEDH advoga que «a convenção é um instrumento vivo (…) de modo a reflectir o nível de exigência cada vez maior no domínio da protecção dos direitos humanos, o que implica, por conseguinte, maior firmeza na análise das violações dos valores fundamentais das sociedades democráticas e que as limitações aos direitos sejam interpretadas restritivamente» (33). O CESE insta a Comissão a examinar a situação na UE à luz dos recentes acórdãos do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem.

5.3 A inclusão e a participação dos trabalhadores e seus representantes e sindicatos são essenciais na gestão da mudança de uma forma socialmente aceitável a nível da empresa (34). O CESE sublinhou em várias ocasiões a importância do diálogo social e do reforço dos sistemas de relações laborais a nível europeu e nacional, respeitando simultaneamente a diversidade desses sistemas na UE (35). Apoia todas as medidas da Comissão que visem reforçar o diálogo social, nomeadamente:

— a promoção de um diálogo social de melhor qualidade e de um mecanismo europeu de resolução de litígios e conciliação,

— o desenvolvimento do diálogo macroeconómico a fim de evitar outra crise financeira.

5.4 A médio prazo, o CESE apela a uma iniciativa da Comissão que clarifique as obrigações jurídicas das autoridades nacionais, das empresas e dos trabalhadores decorrentes da aplicação da directiva relativa ao destacamento de trabalhadores e assegure que as suas disposições sejam universalmente cumpridas. A esse respeito, acolhe positivamente o compromisso do presidente da Comissão, Durão Barroso, perante o Parlamento Europeu. O CESE julga interessante a proposta do Relatório Monti de que o direito à greve deve ficar isento das disposições relativas ao mercado interno, proposta que, em seu entender, permitiria resolver vários dos actuais problemas. Contudo, isto não significa que não deva ser efectuada uma revisão parcial da directiva relativa ao destacamento dos trabalhadores a fim de pôr em prática de forma coerente o princípio do local de trabalho, permitindo consagrar juridicamente que para o mesmo trabalho e no mesmo local devem ser sempre aplicadas as mesmas condições laborais e salariais.

5.5 A longo prazo, a União Europeia deveria procurar reforçar os direitos sociais fundamentais.

O CESE tem, em muitas ocasiões, apelado à adopção de políticas sociais europeias mais fortes, particularmente tendo em consideração a presente crise. A UE deve empenhar-se numa política de pleno emprego, de redução das desigualdades de rendimento, de melhoria das condições sociais, de reforço do Estado-providência, de abolição de condições de emprego sem protecção social e de fomento dos direitos dos trabalhadores e da democracia industrial. Ainda não se fez sentir o impacto total do Tratado de Lisboa e da Carta dos Direitos Fundamentais que lhe está anexa no equilíbrio entre direitos fundamentais e direitos económicos. Há que esperar para ver.

Contudo, o reforço dos direitos fundamentais, incluindo os direitos sociais, implica limitar qualquer restrição. Assim, haverá, antes de mais, na linha da jurisprudência do TEDH, que atender aos direitos fundamentais e não às liberdades económicas. A legislação da UE directamente aplicável (direito primário) deveria ser revista no sentido de reforçar a dimensão social.

Bruxelas, 14 de Julho de 2010 O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Mario SEPI

(1) A Confederação Europeia dos Sindicatos representa 80 milhões de trabalhadores.

(2) Parecer do CESE de 19.11.1987 sobre os Aspectos Sociais do Mercado Interno, relator: Danilo Beretta (JO C 356 de 31.12.1987, pp. 31-33).

(3) Por exemplo, A Dimensão Social do Mercado Interno, documento de trabalho da Comissão, SEC(88) 1148 final, de 14.9.1988, e o Programa de Acção para a Aplicação da Carta Comunitária dos Direitos Sociais Fundamentais dos Trabalhadores, COM(89) 568 final de 29.11.1989.

(4) A Dimensão Social do Mercado Interno, documento de trabalho da Comissão, SEC(88) 1148 de 14.9.1988.

(5) Pareceres do CESE:

— de 6.7.2006 sobre a Coesão Social: Dar Conteúdo a um Modelo Social Europeu, relator Ernst Erik Ehnmark (JO C 309 de 16.12.2006, pp. 119-125),

— de 9.7.2008 sobre Para um Novo Programa Europeu de Acção Social, relator Jan Olsson (JO C 27 de 3.2.2009, pp. 99-107), e

— de 4.11.2009 sobre O Futuro da Estratégia de Lisboa no período pós-2010, relator Wolfgang Greif.

(6) Parecer do CESE de 4.12.2008 sobre Governação Eficaz da Estratégia de Lisboa Renovada, relatora-geral: Susanna Florio (JO C 175 de 28.7.2009, pp. 13-19).

(7) Previsões económicas da Comissão Europeia, Primavera de 2009.

(8) Parecer do CESE de 15.1.2009 sobre o Plano de Relançamento da Economia Europeia, relator Thomas Delapina (JO C 182 de 4.8.2009, pp. 71-74).

(9) Ibid.

(10) Parecer do CESE de 14.5.2009 sobre O Impacto das Barreiras Legislativas nos Estados-Membros na Competitividade da UE, relator: Joost van Iersel (JO C 277 de 17.11.2009, pp. 6-14).

(11) Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões – Um mercado único para a Europa do século XXI, COM(2007) 724 final.

(12) Relatório integrado sobre a execução e o futuro da Estratégia de Lisboa no período pós-2010.

(13) Parecer do CESE de 14.1.2009 sobre A Dimensão Social e Ambiental do Mercado Interno, relator: Andrzej Adamczyk (JO C 182 de 4.8.2009, pp. 1-7).

(14) Parecer do CESE de 14.5.2009 sobre O Impacto das Barreiras Legislativas nos Estados-Membros na Competitividade da UE, relator: Joost van Iersel (JO C 277 de 17.11.2009, pp. 6-14).

(15) Parecer do CESE de 25.3.2009 sobre a Identificação dos Principais Entraves à Mobilidade no Mercado Interno do Emprego, relatora: Vladimíra Drbalová (JO C 228 de 22.9.2009, pp. 14-23).

(16) Previsões económicas da Comissão Europeia, Primavera de 2009.

(17) «Plant-level responses to the economic crisis in Europe» [Respostas no terreno à crise económica na Europa], Vera Glassner e Béla Galgóczi WP 2009.01 ISE.

(18) Esta tendência de aumento das desigualdades é também evidente na OCDE.

(19) A situação social na União Europeia em 2008.

(20) IRES 115.

(21) Viking C-438/05, Laval C-341/05, Rüffert C-346/06, COM/LUX C-319/06.)

(22) Resolução do Parlamento Europeu, de 22 de Outubro de 2008, sobre os Desafios às Convenções Colectivas na UE (2008/2085(INI)).

(23) http://www.etui.org/en/Headline-issues/Viking-Laval-Rueffert-Luxembourg/2-Articles-in-academic-literature-on-the-judgements

(24) Relatório do trabalho conjunto dos parceiros sociais europeus sobre os acórdãos do TJUE nos processos Viking, Laval, Rüffert e Luxemburgo.

(25) Viking C-438/05 (75).

(26) TEDH, Demir e Baykara vs. Turquia (processo n.o 34503/97).

(27) No processo Rüffert, o Tribunal de Justiça concluiu que a vantagem competitiva de pagar salários mais baixos fazia parte da liberdade de prestação de serviços, e como tal devia ser protegida.

(28) O acórdão do TJUE no processo Rüffert não teve em conta a Convenção n.o 94 da OIT, pelo que a interpretação gera incompatibilidades entre diferentes regimes jurídicos.

(29) Parecer do CESE de 6.7.2006 sobre Coesão social: Dar Conteúdo a um Modelo Social Europeu, relator: Ernst Erik Ehnmark (JO C 309 de 16.12.2006, pp. 119-125).

(30) Parecer do CESE de 26.9.2007 sobre Coordenar os Sistemas de Fiscalidade Directa, relator: Lars Nyberg (JO C 10 de 15.1.2008, pp. 113-117).

(31) Parecer do CESE de 4.11.2009 sobre A Estratégia de Lisboa após-2010, relator: Wolfgang Greif (JO C 128 de 18.5.2010, pp 3-9).

(32) Parecer do CESE de 11.7.2007 sobre Flexigurança (negociação colectiva e papel do diálogo social), relator: Thomas Janson (JO C 256 de 27.10.2007, pp. 108-113).

(33) TEDH, Demir e Baykara vs. Turquia (processo n.o 34503/97) [N.T.: Não há versão portuguesa].

(34) Parecer do CESE de 29.9.2005 sobre Diálogo Social e Mutações Industriais, relator: Gustav Zöhrer (JO C 24 de 30.1.2006, pp. 90-94).

(35) Parecer do CESE de 11.7.2007 sobre Flexigurança (negociação colectiva e papel do diálogo social), relator: Thomas Janson (JO C 256 de 27.10.2007, pp. 108-113).