EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

1.CONTEXTO DA PROPOSTA

•Justificação e objetivos da proposta

Em 2015, vários Estados-Membros reintroduziram controlos temporários nas fronteiras, na sequência dos fluxos sem precedentes de migrantes que chegaram à União Europeia e dos importantes movimentos secundários. Esta situação constituiu uma grave ameaça à ordem pública ou à segurança interna de diversos Estados Schengen.

As ameaças resultavam das graves deficiências detetadas a nível da eficácia dos controlos fronteiriços em troços da fronteira externa da União, que punham em risco o funcionamento de todo o espaço Schengen. Por conseguinte, o Conselho recomendou, sob proposta da Comissão, que os cinco Estados Schengen mais afetados (Áustria, Alemanha, Dinamarca, Suécia e Noruega) mantivessem controlos fronteiriços, temporários e proporcionados, num número limitado de troços da fronteira interna, por um período de seis meses.

O recurso ao artigo 29.º do Código das Fronteiras Schengen e a adoção de uma abordagem coordenada a nível da UE para os controlos temporários nas fronteiras figuravam entre as iniciativas previstas no roteiro «Restabelecer Schengen», tendo por finalidade criar as condições para suprimir todos os controlos nas fronteiras internas e restabelecer o funcionamento normal do espaço Schengen o mais rapidamente possível.

Em 11 de novembro de 2016, o Conselho adotou, sob proposta da Comissão, uma decisão de execução ao abrigo do artigo 29.º do Código das Fronteiras Schengen que formula uma recomendação no sentido do prolongamento dos controlos temporários nas fronteiras internas em circunstâncias excecionais que ponham em risco o funcionamento global do espaço Schengen. O Conselho considerou que os efeitos das circunstâncias excecionais que haviam justificado o recurso ao artigo 29.º se continuavam a fazer sentir.

A referida recomendação dirigia-se aos mesmos cinco Estados Schengen (Áustria, Alemanha, Dinamarca, Suécia e Noruega), referia-se aos mesmos troços das fronteiras internas nestes países e permitia a manutenção de controlos, seletivos e proporcionados, por um novo período de três meses, ou seja, até 12 de fevereiro de 2017. A reintrodução dos controlos fronteiriços foi, no entanto, submetida a condições mais rigorosas do que ao abrigo da Recomendação de 12 de maio de 2016 e à obrigação, para os Estados Schengen em causa, de apresentarem um relatório mensal pormenorizado. Nos termos dos artigos 25.º e 29.º do Código das Fronteiras Schengen, esse período pode ser prorrogado, em conformidade com as condições e procedimentos previstos no artigo 29.º, se as circunstâncias excecionais persistirem.

Esta recomendação não prejudica outras possibilidades ao dispor de todos os Estados-Membros, incluindo os cinco Estados-Membros afetados, no âmbito das regras gerais para a reintrodução temporária de controlos nas fronteiras internas em caso de nova ameaça grave à ordem pública ou à segurança interna, sem ligação com as deficiências graves na gestão das fronteiras externas. Por exemplo, durante o período de aplicação da Recomendação de 12 de maio de 2016, a França, que não estava abrangida por essa recomendação, notificou a reintrodução e subsequente manutenção de controlos nas suas fronteiras internas com base em motivos relacionados com acontecimentos previsíveis e ameaças terroristas.

Além disso, como reconhecido pelo artigo 23.º do Código das Fronteiras Schengen, os Estados-Membros podem efetuar controlos policiais nas zonas fronteiriças, desde que estes não tenham um efeito equivalente ao dos controlos de fronteira. Os dados dos serviços de informações e o aumento do nível de ameaça podem justificar a intensificação desses controlos, incluindo em redes de transporte essenciais, e o reforço da cooperação policial transfronteiriça, o que pode ser determinante na resposta a movimentos secundários descontrolados e ao terrorismo. Para restabelecer o funcionamento normal do espaço Schengen e eliminar progressivamente os atuais controlos temporários nas fronteiras internas, a Comissão incentiva os Estados-Membros a recorrerem a esta possibilidade.

Importa igualmente salientar que nem a realização de controlos policiais nas zonas fronteiriças nem a reintrodução dos controlos fronteiriços podem, só por si, assegurar plenamente a segurança, como o demonstra o recente atentado terrorista em Berlim. Assim, o reforço da cooperação efetiva a todos os níveis entre os serviços dos Estados-Membros que se ocupam da luta contra o terrorismo (intercâmbio de informações, cooperação policial e utilização das bases de dados da UE) continua a ser fundamental para garantir a segurança no espaço Schengen.

Entretanto, foram já implementadas, ou estão em vias de o ser, diversas medidas propostas pela Comissão para gerir melhor as fronteiras externas da UE e proteger o espaço Schengen. As medidas relativas ao controlo nas fronteiras incluem, nomeadamente, a entrada em serviço da Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira, a criação de centros de registo e os controlos sistemáticos, por confronto com as bases de dados pertinentes, de todas as pessoas que atravessam a fronteira externa, a introduzir proximamente. As fronteiras externas da UE estão atualmente mais bem protegidas e equipadas para reagir a uma nova situação de crise na sequência da recente criação da Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira. A Comissão continuará a cooperar estreitamente com a Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira e a assegurar o respeito por todas as obrigações previstas no Regulamento relativo à Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira. Tais medidas deverão permitir o reforço significativo da proteção da fronteira externa da UE, que constitui um requisito indispensável para a supressão dos controlos nas fronteiras internas que foram reintroduzidos a título temporário, bem como para o restabelecimento do funcionamento normal do espaço Schengen.

A Comissão está plenamente consciente de que futuros fluxos migratórios em qualquer troço de fronteira podem originar uma grave ameaça à ordem pública ou à segurança interna de um ou de vários Estados-Membros. Por esta razão, são tomadas medidas em diferentes troços das fronteiras marítimas e terrestres a fim de permitir uma ação coordenada, designadamente mediante esforços adicionais na rota do Mediterrâneo Central, através do Quadro de Parceria e mediante ações suplementares nos troços pertinentes das fronteiras externas. A Comissão reconhece igualmente que, nos últimos anos, surgiram novos desafios em matéria de segurança, tal como demonstrado pelo recente atentado terrorista em Berlim. A este respeito, muito embora o atual quadro jurídico se tenha revelado adequado para enfrentar os desafios que se colocaram até ao momento, a Comissão está a analisar se será suficientemente adaptado para dar resposta aos desafios crescentes em termos de segurança.