DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO que acompanha o documento Proposta de Regulamento do Parlamento e do Conselho que cria o Corpo Europeu de Voluntários para a Ajuda Humanitária /* SWD/2012/0266 final */





Antecedentes e contexto institucional O Tratado de Lisboa prevê a criação de um Corpo Europeu de Voluntários para a Ajuda Humanitária (artigo 214.º, n.º 5, do TFUE) que permita aos jovens europeus dar o seu contributo para as operações de ajuda humanitária da União. Em novembro de 2010, a Comissão adotou uma Comunicação relativa ao Corpo de Voluntários. Em 2011, foram adotadas conclusões do Conselho e uma declaração escrita do Parlamento Europeu. A Comissão propôs uma dotação de 210 milhões de EUR para o Corpo de Voluntários ao abrigo do próximo quadro financeiro plurianual para o período 2014-2020. Consulta das partes interessadas As partes interessadas, incluindo as principais organizações de ajuda humanitária e de voluntários e os Estados-Membros, têm participado continuamente no processo de criação do Corpo de Voluntários desde o início, em princípios de 2010. Foram também reunidas informações e conhecimentos especializados graças a análises e estudos externos, conferências consagradas ao tema, bem como a uma consulta pública em linha. As partes interessadas puseram reiteradamente em destaque a necessidade de o Corpo de Voluntários intervir em função da procura e das necessidades, a fim de garantir um verdadeiro impacto junto das populações beneficiárias. O Corpo de Voluntários deve mobilizar voluntários para transmitir os valores que constituem o núcleo do projeto europeu e, simultaneamente, proporcionar ajuda humanitária e harmonizar o recurso aos voluntários com a tendência para um maior profissionalismo no setor. Algumas partes interessadas sugeriram também que fosse estabelecida uma distinção entre os jovens menos qualificados, que não devem ser destacados para as operações humanitárias que impliquem problemas de segurança, e os voluntários experientes. Por último, foi sublinhada a importância da capacidade da organização de acolhimento para garantir um impacto sustentável da contribuição dos voluntários nas comunidades de acolhimento. Com base nos resultados das análises e consultas e a fim de testar algumas das possíveis características do futuro Corpo de Voluntários, a Comissão lançou duas rondas de projetos‑piloto, entre 2011 e 2013. As primeiras lições extraídas dos projetos-piloto foram utilizadas para elaborar a presente avaliação de impacto. Definição do problema e Subsidiariedade Os dados recentes revelam uma tendência geral para o aumento do número de voluntários na UE nos últimos dez anos. Os Eurobarómetros (2010) mostram que a solidariedade e a ajuda humanitária constituem para os europeus o domínio em que o voluntariado desempenha um papel mais importante, e 88 % dos europeus apoiam a criação de um Corpo de Voluntários para a Ajuda Humanitária. Enquanto 68 % dos europeus têm conhecimento do financiamento da ajuda humanitária pela UE, apenas 30 % se consideram bem informados. Além disso, não obstante o aumento da procura de voluntários para ações humanitárias em países terceiros, a maioria dos voluntários destacados para países terceiros estão mais empenhados em projetos de cooperação para o desenvolvimento a longo prazo do que em intervenções de ajuda humanitária. Apesar de já existirem vários regimes de voluntariado, subsistem ainda grandes deficiências e lacunas que os impedem de alcançar o seu pleno potencial em termos de apoio às ações humanitárias. A inexistência de uma abordagem sistemática e estruturada da UE relativamente ao voluntariado, as diferenças significativas entre o nível de desenvolvimento do voluntariado dos vários Estados-Membros, bem como a reduzida visibilidade do voluntariado, impedem o pleno desenvolvimento da atividade de voluntariado na UE e limitam a participação das pessoas com boa vontade ou dispostas a contribuir de forma concreta para as operações de ajuda humanitária da UE através do voluntariado. Foram identificados os problemas específicos seguintes: (i) inexistência de uma abordagem estruturada da UE relativamente ao voluntariado, nomeadamente diferenças significativas entre o nível de voluntariado dos vários Estados-Membros; (ii) escassa visibilidade da ação humanitária e da solidariedade da UE para com as pessoas carenciadas, que induz uma sensibilização limitada entre os europeus e acarreta grandes dificuldades para aqueles que pretendem dar um contributo concreto para a ajuda humanitária; (iii) falta de mecanismos de identificação e de seleção coerentes nos vários Estados-Membros, o que dificulta a adequação da oferta de voluntários à procura por parte das organizações; (iv) falta de voluntários suficientemente qualificados para a ajuda humanitária, o que implica que, em determinadas circunstâncias, as organizações de envio menos experientes destacam voluntários que não têm as qualificações ou os conhecimentos mínimos dos princípios humanitários; (v) deficiências em matéria de capacidade de intervenção rápida da ajuda humanitária, que se devem ao maior número e à dimensão crescente das crises humanitárias e ao aumento das necessidades humanitárias que tornam essencial aumentar o número de recursos qualificados a destacar em situações de crise, quando a capacidade de resposta a nível local e internacional se encontra frequentemente sobrecarregada; (vi) fraca capacidade das organizações de acolhimento para assegurar um impacto sustentável das contribuições dos voluntários sobre os beneficiários. A ausência de uma iniciativa a nível da UE significaria que os problemas evocados acima não seriam abordados. Além disso, a ausência de ação da União seria incompatível com o Tratado de Lisboa, que exige a criação do Corpo de Voluntários. Objetivos A mobilização mais eficaz da capacidade de voluntariado da UE pode constituir uma forma útil de projetar uma imagem muito positiva da UE no mundo. Pode fomentar o interesse em projetos pan-europeus destinados a apoiar ações de ajuda humanitária, incluindo atividades de proteção civil com caráter humanitário, que não se traduzem necessariamente em apenas mais destacamentos, mas também numa melhor preparação. Tal pode reforçar os benefícios para as comunidades de acolhimento e os impactos sobre os próprios voluntários, já que estes desenvolverão competências específicas pertinentes para o mercado de trabalho do setor humanitário, mas também competências para o resto da vida, como a resiliência pessoal, a sensibilização e a compreensão de outras culturas. Assim, o Corpo de Voluntários procura beneficiar as organizações de envio, as comunidades que estas servem e os voluntários, e deste modo, a UE no seu conjunto. Estas considerações traduziram-se nos seguintes objetivos: Objetivo geral · Exprimir os valores humanitários e a solidariedade da UE para com as pessoas carenciadas através da promoção de um Corpo Europeu de Voluntários para a Ajuda Humanitária efetivo e visível, enquanto contribuição reforçada da UE para a capacidade global de resposta às crises humanitárias. Objetivos específicos Melhorar a capacidade da União para prestar ajuda humanitária Melhorar as aptidões e as competências dos voluntários, bem como as suas condições de trabalho Promover a visibilidade dos valores humanitários da União Desenvolver as capacidades das organizações de acolhimento nos países terceiros Reforçar a coerência e a harmonização entre os Estados-Membros, a fim de melhorar as oportunidades de participação dos cidadãos europeus em ações de ajuda humanitária Reforçar os critérios de identificação e seleção dos voluntários Objetivo operacional · Enquadrar os contributos comuns dos cidadãos europeus para as ações de ajuda humanitária da União (artigo 214.º, n.º 5, do TFUE). Opções estratégicas Na ausência de um Corpo de Voluntários (nenhuma nova ação da UE) prevê-se que o recurso aos voluntários prossiga sobretudo nas ações de cooperação para o desenvolvimento a longo prazo e que os programas de voluntários nacionais e as ONG continuem a aplicar os seus próprios métodos de identificação e seleção. Esta situação resultaria na não-utilização do potencial de voluntariado no domínio da ajuda humanitária, também devido à falta de capacidade - quer por parte da comunidade de ONG quer dos governos nacionais - para desenvolver e oferecer uma formação adequada. Por estas razões, as organizações de envio continuariam também a destacar voluntários que nem sempre têm as competências necessárias, sem garantias quanto à qualidade das colocações ou aos impactos reais do empenhamento dos voluntários nas comunidades locais. O impacto a nível das organizações de acolhimento e das comunidades locais também seria limitado e dependeria, em última análise, dos recursos da organização de acolhimento, frequentemente muito reduzidos. Por último, a visibilidade da UE não será reforçada se não forem tomadas novas medidas a nível da UE. Por estas razões, e tendo em conta que o Tratado de Lisboa exige a criação do Corpo de Voluntários (artigo 214.º, n.º 5, do TFUE), a ausência de uma nova ação da UE não constitui uma opção. O desafio consiste em definir o Corpo de Voluntários de uma forma que ofereça as maiores vantagens possíveis (eficácia) de um modo economicamente eficiente. Foram identificadas quatro opções, que resultam da combinação de diferentes «módulos» (toda a gama de atividades que poderão ser apoiadas) que vão aumentando gradualmente: A opção 1 incluiria (1) a elaboração de normas para a identificação e seleção dos voluntários, a fim de garantir uma mobilização e seleção equitativas dos voluntários com as competências adequadas, e (2) o desenvolvimento de um mecanismo de certificação para as organizações de envio que daria uma prova verificada de que as organizações certificadas respeitam as normas da UE. Para além das atividades já previstas na opção 1, a opção 2 incluiria: (3) o apoio à formação dos voluntários, com base na experiência das organizações de ajuda humanitária, nas lições extraídas dos projetos-piloto e nas formações organizadas pela Comissão no âmbito da política de proteção civil; (4) a criação de um registo de voluntários qualificados da UE disponíveis para ações de ajuda humanitária, que constituiria uma plataforma para a rápida identificação dos candidatos adequados e um melhor acesso às oportunidades de voluntariado para os candidatos de toda a UE; e (5) a elaboração de normas e de um mecanismo de certificação para a gestão dos voluntários nas organizações de acolhimento, de modo a assegurar uma utilização adequada das capacidades dos voluntários, em benefício das comunidades locais. A opção 3 acrescentaria às atividades abrangidas pela opção 2 o seguinte: (6) o destacamento de voluntários da UE para países terceiros, incluindo estágios no âmbito da formação dos voluntários com menos experiência, bem como destacamentos «regulares» para projetos de ajuda humanitária (com especial ênfase nas intervenções de prevenção/preparação e recuperação); (7) o reforço das capacidades das organizações de acolhimento a fim de apoiar a aplicação das normas elaboradas no âmbito do módulo 5 e melhorar as capacidades de acolhimento; e (8) a criação de uma «rede de voluntários da UE no setor humanitário» através de um sítio Web interativo que permita aos voluntários participar sem serem destacados. A rede seria instituída através de uma agência de execução já existente com experiência significativa em matéria de programas de voluntariado, com uma supervisão adequada da Comissão. Por último, a opção 4 apoiaria a mesma combinação de atividades que a opção 3 (os 8 módulos), mas pressupõe que cada componente seja gerida diretamente pela Comissão Europeia, incluindo a seleção, a formação e o destacamento. Esta abordagem para o destacamento dos voluntários poderia ser organizada de várias formas, nomeadamente i) atribuindo recursos humanos suplementares aos serviços da Comissão, ii) recorrendo a uma agência de execução já existente (por exemplo, a Agência de Execução relativa à Educação, ao Audiovisual e à Cultura da DG Educação e Cultura); iii) criando uma nova agência independente para o Corpo de Voluntários da UE. Tendo em conta os custos administrativos adicionais que acarretaria a criação de uma nova agência na conjuntura económica atual, bem como a potencial duplicação com organismos já existentes, a análise dos custos inerentes a esta opção não é aprofundada na presente avaliação de impacto. Avaliação de impacto A avaliação de impacto examina os principais impactos potenciais de cada opção (incluindo os impactos sobre os vários intervenientes), em que medida cada opção cumpre os objetivos específicos e as estimativas dos custos de execução (avaliação da eficiência), partindo do pressuposto da adoção do quadro legislativo para a plena execução a partir de 2014. As estimativas dos custos de execução também incluem as despesas de gestão, que se calcula representem cerca de 10 % do orçamento geral se as atividades foram geridas pela Comissão, ao passo que, se a gestão for confiada a uma agência de execução já existente, estas despesas representariam aproximadamente 8 %. Opção 1: A opção 1 criaria as condições para uma maior transparência e coerência dos processos de recrutamento e de formação de voluntários nos vários Estados-Membros e poderia incentivar as organizações de envio a harmonizarem as suas abordagens. Contudo, os impactos e os efeitos das sinergias dependem do nível de adoção de normas e mecanismos de certificação pelas organizações. No que se refere aos voluntários, a opção 1 permitir-lhes-ia indicar nos respetivos CV que foram selecionados ou contratados por uma organização certificada e proporcionaria um maior nível de conhecimentos sobre o que se pode esperar do voluntariado nas diferentes organizações. Os impactos a nível da promoção da visibilidade da UE no exterior seriam muito limitados, já que esta opção não implicaria destacamentos. Por esta razão, apenas poderiam verificar-se impactos indiretos nas comunidades locais e nas organizações de acolhimento. Em conclusão, a opção 1 teria um impacto limitado em termos de objetivos e dependeria do grau de adoção das normas e da vontade das organizações de voluntariado de subscreverem os mecanismos de certificação. Os custos de execução da opção 1 ascenderiam a cerca de 3,5 milhões de EUR para o período 2014-2020. Opção 2: Tal como a opção 1, a opção 2 garantiria as condições para uma possível melhoria do sistema de recrutamento de voluntários. Além disso, as organizações de envio teriam acesso a voluntários que beneficiaram de um programa de formação completo, o que, por sua vez, melhoraria a eficácia do destacamento de voluntários, reduziria os riscos de inadequação e facilitaria a supervisão e orientação dos voluntários no terreno. A criação de um registo de voluntários formados também ajudaria as organizações de recrutamento a identificar os candidatos adequados. Esta opção contribui diretamente para as qualificações dos voluntários graças à formação e aumenta as suas possibilidades de destacamento. A formação e o registo proporcionariam também uma entrada mais rápida no voluntariado, enquanto as normas das organizações de acolhimento ajudariam os voluntários a maximizar a sua contribuição aquando de um destacamento, bem como a aumentar a sua satisfação profissional. Além disso, a opção 2 teria impacto nas comunidades locais e nas organizações de acolhimento, bem como a nível da visibilidade da UE nos países terceiros, mas apenas e quando forem destacados voluntários com formação. Globalmente, a opção 2 melhoraria as qualificações dos voluntários e criaria condições para destacamentos mais eficazes e para o aumento da contribuição dos voluntários para o setor da ajuda humanitária. Contudo, não haveria qualquer garantia de que as competências adquiridas pelos voluntários fossem efetivamente colocadas ao serviço das populações locais, nem de que a solidariedade da UE fosse promovida nos países terceiros. Os custos de execução da opção 2 ascenderiam a 53 milhões de EUR para o período 2014‑2020. Opção 3: A opção 3 acrescentaria às opções anteriores o apoio ao destacamento de voluntários em operações de ajuda humanitária, o reforço das capacidades das organizações de acolhimento locais e a criação de uma «rede de voluntários da UE no setor humanitário». A abordagem proposta, segundo a qual uma agência de execução já existente proporia opções de destacamento de voluntários adequados às organizações humanitárias, asseguraria a ligação do Corpo de Voluntários às principais partes interessadas neste setor. A supervisão do destacamento seria assegurada pela Comissão através de uma série de meios. Em primeiro lugar, só os voluntários que tivessem concluído o curso de formação da UE e que tivessem sido inscritos no registo do Corpo de Voluntários seriam elegíveis para destacamento. Deste modo garantir-se-á que os voluntários destacados estejam preparados para dar um contributo valioso. Em segundo lugar, a Comissão manteria o controlo através da supervisão da Agência, o que garantiria a excelência e um grau de visibilidade da UE elevado durante o destacamento. Em terceiro lugar, as organizações de acolhimento que recebem os voluntários seriam obrigadas a cumprir as normas da UE elaboradas no âmbito do módulo 5. As ligações entre os diferentes módulos e condições relativas ao destacamento contribuirão para assegurar uma forte identidade da UE associada às operações do Corpo de Voluntários. Esta opção ajudaria os voluntários a adquirir experiência de trabalho concreta no setor e a melhorar as suas qualificações através do destacamento, abrindo novas possibilidades de serem selecionados para outras experiências no terreno, aumentarem as suas oportunidades de trabalho, bem como a capacidade de intervenção rápida do setor humanitário. Também é provável que encoraje os cidadãos da UE que pretendam exprimir a sua solidariedade a participar em atividades de voluntariado e a dar um contributo concreto para a causa da ajuda humanitária (incluindo as pessoas que, de outro modo, teriam menos oportunidades). A rede de voluntários da UE no setor humanitário também proporcionaria oportunidades para quem pretenda iniciar uma carreira no domínio da ajuda humanitária. Por último, esta opção traria benefícios em termos culturais, já que os voluntários teriam a oportunidade de aprender sobre diferentes culturas e modos de vida. A presença direta e o apoio do Corpo de Voluntários nas comunidades locais constituem uma forma central e direta de manifestar a solidariedade da União Europeia e de aumentar a sua visibilidade, em especial quando combinados com uma formação adequada que garanta um contributo significativo e positivo por parte dos voluntários. A opção 3 não só reforçaria o setor do voluntariado e o apoio aos voluntários na Europa, mas conteria também todos os elementos necessários para garantir uma contribuição efetiva dos voluntários para as intervenções de ajuda humanitária em países terceiros e, deste modo, contribuiria para a eficácia e a qualidade globais da ajuda humanitária. Os custos de execução da opção 3 ascenderiam a 210 milhões de EUR para o período 2014‑2020. Opção 4: Uma vez que cada componente desta opção seria gerida diretamente pela Comissão, implicaria o mesmo nível de controlo da Comissão sobre a formação de voluntários e a criação de um registo que a opção 3. No que se refere ao destacamento, a Comissão ou a Agência controlariam a seleção final e a colocação dos voluntários, que seriam então integrados em projetos de ajuda humanitária no terreno após terem sido selecionados. A influência que a Comissão pode ter em termos de visibilidade da UE e de «marketing» do Corpo de Voluntários seria a mesma que na opção 3. A opção 4 implicaria uma mudança na gestão do apoio financeiro aos voluntários do Corpo de Voluntários relativamente aos trabalhadores humanitários atualmente financiados através dos parceiros da ajuda humanitária da UE. A alteração implicaria custos administrativos adicionais para a Comissão em termos de recursos humanos. Não se espera que os serviços da Comissão tenham o mesmo efeito de alavanca e potencial para colocar voluntários no terreno, e seria provável que as organizações humanitárias parceiras se sentissem menos envolvidas, o que poderia prejudicar a eficácia do destacamento e reduzir os incentivos para uma melhor qualidade do voluntariado no domínio humanitário. Para compensar esta situação, seria aconselhável desenvolver uma estrutura de gestão interna sólida e dispositivos de ligação para gerir o trabalho diário, a fim de garantir a boa integração do Corpo de Voluntários na prestação de ajuda humanitária da UE. O ritmo de crescimento das atividades do Corpo de Voluntários seria provavelmente um pouco inferior no caso da opção 4. Ao mesmo tempo, dada a limitada «capacidade de absorção», é provável que esta forma de gestão tivesse dificuldades em proporcionar um número crescente de oportunidades de destacamento. Um menor número de destacamentos traduzir-se-ia, por sua vez, em benefícios mais limitados para as comunidades de acolhimento e para a capacidade global do setor. Além disso, a gestão centralizada e direta poderia reduzir a acessibilidade e a participação dos cidadãos da UE em ações de voluntariado. Para manter os custos de execução da opção 4 dentro do limite do orçamento do QFP disponível no período 2014-2020 (210 milhões de EUR), seriam destacados menos 60 % de voluntários. Comparação das opções Ao comparar as quatro opções, há que ter em mente que estas têm uma ambição ou âmbito crescentes, ou seja, vão da opção 1 minimalista até à opção 4 que é abrangente e prevê uma gestão direta. As comparações das opções são efetuadas avaliando em que medida as opções mais abrangentes contribuem mais para os objetivos específicos. Esta avaliação pode depois ser comparada com os custos mais elevados das opções mais abrangentes. A amplitude variável das diferentes opções também dá origem a diferentes riscos durante a execução efetiva. O quadro a seguir apresentado contém uma síntese da comparação das opções, que é feita aplicando um sistema de notação em que são atribuídas as pontuações +, + + ou + + +, que correspondem a um impacto positivo baixo, médio ou elevado, respetivamente. É de assinalar que algumas das pontuações se encontram entre parênteses (), o que indica que as avaliações estão associadas a um maior grau de incerteza (também ligada aos riscos identificados). O quadro contém igualmente os custos totais de execução das quatro opções, de modo a permitir uma avaliação aproximada da relação custo/eficácia. || Cenário de base || Opção 1 || Opção 2 || Opção 3 || Opção 4 Objetivos específicos || || || || || Melhorar a capacidade da União para prestar ajuda humanitária || (+) || (+) || ++ || +++ || ++ Melhorar as aptidões e as competências dos voluntários, bem como as suas condições de trabalho || (+) || (+) || ++ || +++ || ++ Promover a visibilidade dos valores humanitários da União || (+) || (+) || + || +++ || +++ Reforçar as capacidades das organizações de acolhimento nos países terceiros || - || - || + || +++ || +++ Reforçar a coerência entre os Estados-Membros, a fim de melhorar as oportunidades dos cidadãos europeus de participar em ações de ajuda humanitária || - || (+) || (++) || ++ || (+) Reforçar os critérios de identificação e seleção dos voluntários || + || ++ || ++ || +++ || +++ Custos de execução para o período 2014-2020 || || 3 milhões EUR || 52 milhões EUR || 210 milhões EUR || 212 milhões EUR Número de voluntários destacados || - || - || - || 9 604 || 7 045 Em conclusão, a opção 1 teria um impacto limitado relativamente à realização dos objetivos, que dependeria do grau de adoção das normas e da vontade das organizações de voluntários para subscreverem os mecanismos de certificação. A opção 2 melhoraria as qualificações dos voluntários e criaria as condições necessárias para destacamentos mais eficazes e uma maior contribuição dos voluntários para o setor humanitário. Contudo, não há qualquer garantia de que as competências adquiridas pelos voluntários seriam efetivamente colocadas ao serviço das populações locais. A opção 3 não só reforçaria o setor do voluntariado e apoiaria os voluntários na Europa, mas incluiria também todos os elementos necessários para garantir uma contribuição efetiva dos voluntários para as intervenções de ajuda humanitária em países terceiros e, deste modo, contribuiria para a eficácia e a qualidade global da ajuda humanitária. A opção 4 implicaria custos muito mais elevados e um número limitado de oportunidades de destacamento devido às dificuldades de gestão, e não aproveitaria as oportunidades resultantes de uma execução inscrita numa abordagem de parceria. Por estas razões, a opção 3 é a opção preferida. Modalidades de acompanhamento e de avaliação Acompanhamento Um sistema de acompanhamento permanente assegurará o controlo da realização progressiva dos objetivos do programa. Este sistema basear-se-á numa série de indicadores, compilados e medidos de forma coerente pelo organismo de execução. O sistema de acompanhamento permitirá apreciar o grau de realização dos objetivos operacionais, fornecerá indicações sobre a realização dos objetivos específicos e dará orientações para ajustar a execução do programa à luz da experiência adquirida. Avaliação Será efetuada uma avaliação intercalar do programa três anos após o início efetivo das atividades, estando prevista uma avaliação final no termo do programa. Podem ser lançados estudos de avaliação adicionais sobre aspectos específicos do programa a qualquer momento durante a sua execução, se se revelar necessário adaptar ou reformular qualquer uma das suas partes.