COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS 
C0M(94) 92 final 
Bruxelas, 23.03.1994 
PROTECÇÃO DOS INTERESSES FINANCEIROS DA COMUNIDADE 
LUTA CONTRA A FRAUDE 
ESTRATÉGIA DA COMISSÃO EM MATÉRIA DE LUTA CONTRA A FRAUDE 
PROGRAMA DE TRABALHO PARA 1994 
PROTECÇÃO DOS INTERESSES FINANCEIROS DA COMUNIDADE 
LUTA CONTRA A FRAUDE 
ESTRATÉGIA DA COMISSÃO EM MATÉRIA DE LUTA CONTRA A FRAUDE 
PROGRAMA DE TRABALHO PARA 1994 
A protecção das finanças públicas é fundamental para assegurar a 
credibilidade e a eficácia de toda e qualquer política. A necessidade -
constantemente recordada pelo Parlamento Europeu - de reforçar a 
protecção dos interesses financeiros da Comunidade, em especial no 
quadro das novas disposições do Tratado da União Europeia, foi 
evidenciada de forma clara pelo Conselho Europeu de Copenhaga de 21 e 22 
de Junho de 1993, que convidou a Comissão a apresentar propostas nessa 
matéria o mais tardar até Março de 1994. 
Com a realização do mercado interno e com a entrada em vigor do Tratado 
da União Europeia, a Europa mudou. 
A importância do orçamento da Comunidade, mais de 70 mil milhões de ecus 
para 1994, e os riscos que afectam as finanças europeias exigem uma nova 
abordagem pluridisciplinar, a modernização e racionalização dos métodos, 
bem como um reforço dos recursos humanos e dos meios técnicos. 
Uma realidade trans-sectorial complexa (recursos próprios, despesas...) 
e a dimensão transnacional que a grande fraude assume requerem uma 
resposta comum ao nível mais apropriado, que excede as possibilidades 
existentes no plano nacional. O desenvolvimento da delinquência 
financeira através de grupos organizados em relações que poderiam ser 
qualificadas quase como relações de negócios, capazes de negociar entre 
si, faz com que a luta contra a criminalidade financeira se torne numa 
prioridade da "nova dimensão europeia" mediante o recurso a todos os 
inar-niment-ne diapom'vaiH, ÍHGIUH^IH \m previ ar. na no aml-Ho da rooppiav^' 
mencionada no Título VI do Tratado da União EuropeJ.i. 
- 2 -
Tal como o crime organizado, também a luta contra a fraude deverá 
ultrapassar as meras fronteiras nacionais para ser levada a efeito de 
forma coerente e coordenada, no quadro de uma abordagem integrada a 
nível comunitário. 
Para limitar a amplitude do fenómeno - questão crucial para a 
credibilidade da Europa - afigura-se necessário converter a luta contra 
a fraude no domínio por excelência da parceria reforçada entre os 
Estados-membros e a Comissão, de modo a permitir-lhes assegurar 
conjuntamente a observância do direito comunitário e garantir a 
protecção das finanças europeias. Em conformidade com a Declaração do 
Conselho dos Ministros da Economia e das Finanças, de 7 de Junho de 
1993, a realização destes objectivos não pode ser afectada pelo 
princípio da subsidiariedade. 
1. REFORÇO DA PARCERIA 
A luta contra a fraude é uma responsabilidade que incumbe, antes de 
mais, aos Estados-membros pois são estes que dispõem essencialmente dos 
principais meios e dos poderes de acção. Contudo, urge ter em conta 
fundamentalmente a integração dos diversos segmentos territoriais da 
Comunidade. Todos os elementos que intervêm nesta situação deverão ser 
doravante tomados em consideração no cálculo dos riscos, para melhor 
determinar a acção futura. 
A fim de responder a estes desafios, a mera abordagem nacional revela-se 
por si só insuficiente, pelo que devem ser canalizados todos os meios 
para desenvolver a complementaridade e as sinergias a nível comunitário, 
com o apoio e a ajuda da Comissão. 
Por conseguinte, a luta contra a fraude exige uma parceria estreita e 
construtiva entre os Estados-membros e a Comissão. Tal parceria assenta 
nas disposições do artigo 209°A do Tratado CE, que estabelece o 
seguinte: 
Os Estados-membros tomarão, para combater as fraudes lesivas dos 
interesses financeiros da Comunidade, medidas análogas às que tomarem 
para combater as fraudes lesivas dos seus próprios interesses 
financeiros. 
- 3 
Sem prejuízo de outras disposições do Tratado, os Estados-membros 
coordenarão as respectivas acções no sentido de defender os 
interesses financeiros da Comunidade contra a fraude. Para o efeito, 
organizarão, com a ajuda da Comissão, uma colaboração estreita e 
regular entre os serviços competentes das respectivas administrações. 
A Comissão apresentará as propostas que se revelarem necessárias para 
desenvolver essa parceria e reforçar a cooperação. 
2. QUADRO JURÍDICO 
0 quadro jurídico subjacente a esta parceria é definido de forma clara 
no Tratado CE. A Comissão e os Estados-membros têm obrigações e 
responsabilidades bem determinadas, tal como disposto no artigo 209°A do 
Tratado CE. Nos termos do artigo 5o, os Estados-membros devem também 
garantir o cumprimento das obrigações decorrentes do Tratado e do 
direito derivado. Por seu lado, a Comissão deve assegurar a correcta 
execução do orçamento da Comunidade, por força do artigo 205° do Tratado 
CE, e velar igualmente pela aplicação das disposições do Tratado, em 
conformidade com o artigo 155°. 
Além disso, no âmbito do direito derivado, diversos regulamentos e 
directivas do Conselho ou da Comissão têm por objectivo a intensificação 
das acções de luta contra a fraude, bem como o reforço da cooperação 
entre os Estados-membros e a Comissão. 
Por último, a adopção do Tratado da União Europeia introduziu outro 
elemento inovador da maior importância. As disposições relativas à 
cooperação no domínio da justiça e dos assuntos internos (Título VI) 
abrem novas possibilidades de acção na luta contra a fraude, completando 
as já vigentes ao abrigo do Tratado CE. Em especial, o n° 5 do artigo 
K.l confere uma base legal às iniciativas futuras da Comissão nesta 
matéria. Por outro lado, por força do artigo K.9, o Conselho -
deliberando por unanimidade - pode também decidir tornar aplicável o 
artigo 100°C do Tratado CE. 
Os Estados-membros, o Conselho e a Comissão devem empenhar-se em 
explorar, conjuntamente e de forma óptima, este novo quadro. 
3. ESTRATÉGIA DA COMISSÃO EM MATÉRIA DE LUTA CONTRA A FRAUDE 
A nova estratégia tem por objectivo definir um conjunto coerente de 
orientações, que deverá servir de base para a adopção de medidas mais 
concretas. Para o efeito, é essencial criar uma parceria entre os 
Estados-membros e a Comissão e explorar da melhor forma possível as 
potencialidades das fontes de informação. 
A grande diversidade dos interesses financeiros em causa aumenta a 
necessidade de definir um quadro comum de protecção em que deve 
inscrever-se a estratégia de luta contra a fraude. Este quadro deve ter 
em conta o facto de que apenas uma coordenação estreita de esforços, que 
associe a Comissão e os Estados-membros, poderá conduzir a um êxito 
generalizado. 
Protecção dos interesses financeiros da Comunidade 
Avaliàcáó Cobraria 
juditíàiC 
0 esquema aqui apresentado evidencia os pontos essenciais da protecção 
dos interesses financeiros da Comunidade, incluindo o elemento central 
da estratégia de luta contra a fraude, e ilustra a interacção entre os 
diversos aspectos e níveis de actividade. 
- -5 -
No quadro desta problemática de conjunto, importa clarificar que se o 
combate em termos operacionais deve efectivamente ser posto em 
evidência, a acção de prevenção permanece um "ponto forte" da protecção 
das finanças públicas. Trata-se de uma premissa indiscutível, a nível da 
protecção dos interesses financeiros da Comunidade. 
A melhoria da protecção das finanças europeias impõe a adopção de 
medidas concretas, com base numa análise crítica dos elementos 
anteriormente mencionados. 
As políticas da Comunidade são executadas por via legislativa e 
financiadas pelo orçamento geral. A legislação deve limitar as 
possibilidades de fraudes e proporcionar uma base consolidada, 
susceptível de permitir controlos eficazes. 
Para serem eficazes, os controlos devem ser orientados no sentido de 
garantir que os serviços de inspecção concrentrem a sua acção nos 
sectores de elevado risco. Estes sectores deverão ser identificados 
através de verificações de tipo contabilístico e análises de risco. 
Quando forem detectados casos de fraude, devem ser envidados todos os 
esforços com vista a recuperar os montantes obtidos fraudulosamente ou 
os que foram indevidamente objecto de uma não cobrança. Do mesmo modo, é 
fundamental que os Estados-membros iniciem acções judiciais e apliquem 
as sanções dissuasivas apropriadas. 
A avaliação minuciosa dos casos de fraude detectados nos diversos 
domínios permitirá tirar ensinamentos com base na experiência, de forma 
a melhorar a legislação e todos os outros aspectos inerentes à luta 
contra a fraude. 
A acção operacional empreendida para garantir o nível de protecção mais 
elevado possível deve basear-se essencialmente na exploração óptima das 
informações, com o objectivo de definir de forma clara as acções a 
realizar. Para tal, a Comissão - em estreita colaboração com os Estados-
-membros - tomará iniciativas a fim de optimizar a recolha e a 
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exploração da "informação" e de proceder às comparações cruzadas 
indispensáveis à melhoria dos resultados. Assim, a Comissão desenvolverá 
todos os instrumentos necessários para estabelecer uma boa colaboração 
interna e uma parceria reforçada com as autoridades competentes dos 
Estados-membros. Esta abordagem de conjunto, assente na modernização dos 
instrumentos e dos métodos (informática, "informação", análise de 
risco...), permitirá uma definição clara da acção de modo a combater as 
ameaças representadas pela expansão da grande delinquência financeira, 
sem esquecer as suas ligações com o crime organizado. 
4. AS GRANDES ORIENTAÇÕES DA ESTRATÉGIA DE LUTA CONTRA A FRAUDE 
A nova estratégia da Comissão articula-se em torno dos quatro vectores 
seguintes : 
Reforço da presença "in loco" e do apoio às actividades operacionais, 
sobretudo nos sectores de risco 
Reforço da parceria entre a Comissão e os Estados-membros, 
desenvolvimento das redes de informação e melhoria da exploração da 
"informação" 
Melhoria do quadro legislativo comunitário nos diversos domínios de 
actividade 
Melhoria da compatibilidade das legislações nacionais. 
4.1. REFORÇO DA PRESENÇA "IN LOCO" E DO APOIO AS ACTIVIDADES 
OPERACIONAIS 
As actividades de carácter operacional devem estender-se a todos os 
domínios financeiros da Comunidade. Em primeiro lugar, aos domínios 
considerados mais sensíveis. 0 reforço a este nível diz respeito quer ao 
dispositivo regulamentar de base, quer ao dispositivo directamente 
operacional. Convém zelar para que estas medidas contribuam igualmente 
para uma melhoria da recuperação e/ou da cobrança. 
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Relativamente a 1994, serão tomadas iniciativas nos seguintes domínios 
prioritários : 
a) Actividades operacionais 
A Comissão utilizará todos os recursos humanos disponíveis para 
reforçar as actividades operacionais e apoiar a acção dos Estados-
-membros nesta matéria. 
Em especial, atribuirá carácter prioritário à organização e à 
coordenação de inquéritos e de investigações centrados nos casos 
complexos de fraudes transnacionais, que afectam vários instrumentos 
das finanças comunitárias. 
b) Fundos Estruturais (e outras despesas excluindo FEOGA-Garantia) 
A Comissão fará incidir prioritariamente as suas acções nestes domínios 
de financiamento comunitário. Serão tomadas iniciativas com vista a: 
acelerar a adopção da base regulamentar prevista para a comunicação, 
por parte dos Estados-membros, de casos de fraude e de 
irregularidades, no âmbito dos Fundos Estruturais; 
garantir que os Estados-membros comuniquem as informações relativas 
aos casos de irregularidades cometidas em detrimento dos Fundos 
Estruturais, incluindo no que se refere aos respectivos procedimentos 
contenciosos, administrativo e judicial; 
assegurar que os novos instrumentos do Fundo de Coesão sejam apoiados 
por medidas adequadas de luta contra a fraude, incluindo a declaração 
dos casos suspeitos; 
criar estruturas a nível da Comissão, em colaboração com os Estados-
membros, destinadas a coordenar as acções de luta contra a fraude, 
incluindo as técnicas de análise de risco em todas as categorias de 
despesas que ainda não são abrangidas por acções específicas. 
c) Procedimentos de exportação 
A Comissão adoptará medidas em quatro áreas com vista a reduzir as 
irregularidades : 
desenvolvimento das técnicas de análise de risco em toda a 
Comunidade, em cooperação com os Estados-membros; 
melhoria e informatização do regime de trânsito aduaneiro; 
clarificação das condições que estabelecem o direito às restituições, 
no âmbito do Regulamento n° 3665/87(1) da Comissão; 
melhoria dos procedimentos de controlo, intensificando e definindo 
claramente os seus controlos "in loco" nos Estados-membros, em 
especial no que diz respeito às actividades transnacionais. 
d) Recursos próprios 
A Comissão adoptará medidas específicas para preservar os recursos 
próprios tradicionais, tendo especialmente presente os seguintes 
aspectos: 
melhoria e informatização do regime de trânsito aduaneiro 
paralelamente às acções previstas para os procedimentos de 
exportação; 
intensificação dos controlos específicos, sobretudo no que se refere 
às operações transnacionais; 
li) Regulamento (CEE) n° 3665/87 da Comissão que estabelece regras 
comuns de execução do regime das restituições à exportação para 
os produtos agrícolas - JO L n° 351 de 14.12.1987. 
reforço das bases de dados em matéria de recursos próprios; 
introdução, a nível dos acordos com os países terceiros, de 
disposições adequadas relativas à assistência mútua e à cooperação 
administrativa; 
acções concretas em caso de utilização abusiva das disposições 
destinadas a conceder um tratamento preferencial às importações 
provenientes de países terceiros. 
e) Cobrança dos fundos comunitários 
A Comissão adoptará medidas concretas a fim de: 
assegurar o acompanhamento dos casos de fraude, de modo a avaliar a 
qualidade das acções empreendidas para proceder à cobrança dos fundos 
comunitários. Este procedimento deverá pressupor a melhoria das 
comunicações por parte dos Estados-membros e a utilização da base de 
dados IRENE da Comissão(^; 
garantir que seja dada prioridade à adopção das alterações ao 
Regulamento n° 1552/89 ^ do Conselho, de forma a melhorar os 
processos de acompanhamento no domínio dos recursos próprios; 
clarificar a responsabilidade dos Estados-membros e as suas relações 
com o devedor ou o beneficiário nos procedimentos de cobrança, 
designadamente nos casos complexos que envolvem vários Estados-
-membros e em que se impõe uma cooperação estreita; 
apresentar propostas para assegurar que as regulamentações nacionais 
que restringem o prazo em que é possível encetar acções de cobrança 
não entravem ou dificultem a cobrança dos fundos comunitários; 
(1) IRENE é a base de dados da Comissão que contém informações sobre 
os casos de fraude ou de irregularidades comunicados pelos 
Estados-membros, em conformidade com as disposições de 
determinados instrumentos jurídicos comunitários. 
(2) JO L n° 155 de 07.06.1989. 
- 10 
instituir para certas categorias de despesas (por exemplo, o FEOGA-
-Garantia) um procedimento idêntico ao já existente em relação aos 
recursos próprios por força do Regulamento n° 1552/89 do Conselho, 
que prevê uma contabilidade separada - efectuada pelos Estados-
-membros - relativa aos montantes apurados mas ainda não cobrados, 
com o objectivo de melhorar o acompanhamento da recuperação dos 
montantes pagos indevidamente, na sequência de fraudes ou 
irregularidades. 
4.2. REFORÇO DA PARCERIA ENTRE A COMISSÃO E OS ESTADOS-MEMBROS, 
NOMEADAMENTE COM VISTA À MELHORIA E À EXPLORAÇÃO DA "INFORMAÇÃO" 
Esta acção destina-se a utilizar de forma óptima os recursos consagrados 
à luta contra a fraude, tanto a nível dos Estados-membros como da 
Comissão. Por conseguinte, deve basear-se numa partilha de 
responsabilidades e de informações. A acção deverá ter os seguintes 
objectivos : 
intensificar as relações de cooperação entre os serviços responsáveis 
pela luta contra a fraude nos Estados-membros e na Comissão, 
designadamente a parceria indispensável para a eficácia da actividade 
operacional; 
concentrar esforços a nível da recolha e análise da "informação", 
assegurando a Comissão uma abordagem integrada da recolha e análise 
das informações de forma a cobrir a totalidade dos sectores 
comunitários; 
melhorar os métodos utilizados para combater as fraudes 
internacionais complexas e a grande delinquência financeira, 
incluindo as suas ligações com o crime organizado; 
reforçar as iniciativas em matéria de formação, bem como o 
intercâmbio de conhecimentos e de competências. 
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Relativamente a 1994, serão tomadas iniciativas nos seguintes domínios 
prioritários : 
a) A Comissão reforçará as suas relações com os serviços responsáveis 
pela luta contra a fraude nos Estados-membros mediante: 
o desenvolvimento de um sistema integrado das redes e bases de dados 
internas no que respeita às informações referentes à luta contra a 
fraude, sistema esse que poderá ser utilizado para apoiar as acções 
operacionais; 
a exploração sistemática da "informação" e o desenvolvimento de 
sistemas de alerta precoce no que se refere às actividades ou aos 
tráficos suspeitos; 
propostas destinadas a limitar o benefício do direito às subvenções 
ou o acesso a determinados regimes à importação, com base em 
critérios relativos à exclusão de beneficiários não fiáveis. 
b) A Comissão adoptará medidas concretas a fim de desenvolver as suas 
fontes de informação mediante: 
a instalação, a título experimental, de um serviço telefónico que 
permita aos cidadãos europeus transmitir confidencialmente 
informações sobre as fraudes; 
a instituição de todos os procedimentos adequados, susceptíveis de 
favorecer a sua informação. 
c) A Comissão continuará a melhorar e a promover o recurso às técnicas 
de análise de risco para todos os sectores, em estreita colaboração 
com os Estados-membros. 
12 
d) A Comissão atribuirá carácter prioritário à formação, aos programas 
de intercâmbio e às restantes iniciativas destinadas a melhorar a 
protecção dos interesses financeiros da Comunidade. 
e) A Comissão prestará uma assistência técnica adequada aos Estados -
-membros para reforçar a eficácia das acções empreendidas a nível 
nacional. 
f) A Comissão explorará o novo forum criado em conjunto com os Estados-
-membros, no âmbito do Comité Consultivo de Coordenação da Luta 
contra a Fraude, instância privilegiada de consulta oficial em que 
será efectuada regularmente a análise da experiência adquirida. 
4.3. MELHORIA DO QUADRO LEGISLATIVO COMUNITÁRIO NOS DIVERSOS DOMÍNIOS 
DE ACTIVIDADE 
A este nível, a acção legislativa deve articular-se em torno de dois 
grandes vectores : 
clarificar e simplificar a legislação sectorial; introduzir 
sistematicamente sanções administrativas a nível das regulamentações. 
reforçar os procedimentos de controlo e as medidas específicas de 
luta contra a fraude. 
Relativamente a 1994, serão tomadas iniciativas nos seguintes 
domínios prioritários: 
a) Na sequência do estudo sobre as sanções 
administrativas^1', a Comissão apresentará propostas 
destinadas a reforçar as disposições regulamentares no 
(D SEC (93) 1172, de 16 de Julho de 1993 
13 
domínio dos controlos e das sanções, a nível da Comunidade. 
Além disso, a Comissão tenciona propor um mecanismo que 
comporte uma regulamentação geral das sanções 
administrativas no plano comunitário. 
b) Ciente da necessidade de combater as fraudes, a Comissão 
continuará também a introduzir sistematicamente sanções a 
nível das disposições de aplicação, com base nos 
regulamentos relativos às organizações comuns de mercado. 
Por outro lado, numa linha de coerência com a iniciativa 
prevista supra, a Comissão analisará a possibilidade de 
estender o sistema de sanções administrativas a todos os 
domínios orçamentais, nomeadamente aos domínios das 
políticas comunitárias que se referem aos Fundos 
Estruturais. 
c) A Comissão examinará a possibilidade de propor um 
instrumento jurídico que permita estender a cooperação 
administrativa às autoridades especialmente competentes em 
matéria de luta contra a delinquência financeira, de modo a 
melhorar a coordenação, no plano comunitário, de todas as 
actividades operacionais prévias à instauração de processos 
judiciais. 
d) A Comissão atribuirá prioridade absoluta à adopção das 
alterações ao Regulamento n° 1468/81 (^ do Conselho, cujo 
objectivo consiste em reforçar os processos de assistência 
mútua no domínio aduaneiro e agrícola. 
4.4. MELHORIA DA COMPATIBILIDADE DAS LEGISLAÇÕES NACIONAIS 
Após ter examinado os resultados do estudo comparativo das disposições 
legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-membros 
aplicáveis às fraudes cometidas em detrimento do orçamento 
comunitário(2), a Comissão considera que se impõem medidas urgentes 
(1) Regulamento (CEE) n° 1468/81 do Conselho relativo à assistência 
mútua entre as autoridades administrativas dos Estados-membros e 
à colaboração entre estas e a Comissão, tendo em vista assegurar 
a boa aplicação das regulamentações aduaneira ou agrícola - JO L 
n° 144 de 02.06.1981. 
(2) SEC (93) 1172, de 16 de Julho de 1993. 
14 
com vista a garantir a coerência das acções no interior dos Estados-
-membros e entre eles. A este respeito, importa dar resposta à 
necessidade de convergência dos sistemas jurídicos dos Estados-membros 
nos domínios adequados. Para concretizar esta abordagem comum e aplicar 
as medidas concretas que a mesma pressupõe, a Comissão e os Estados-
-membros devem assegurar a melhor protecção possível das finanças 
comunitárias, explorando ao máximo e de forma complementar tanto as 
disposições do Tratado CE como as disposições relativas à cooperação, 
previstas no Título VI do Tratado da União Europeia. 
Relativamente a 1994, serão tomadas iniciativas nos seguintes 
domínios prioritários: 
a) A Comissão apresentará propostas a fim de que as fraudes 
cometidas em detrimento dos interesses financeiros da 
Comunidade sejam tratadas pelos Estados-membros como 
infracções penais e para que seja instituído um quadro 
legal adequado que possibilite iniciar acções judiciais 
contra os responsáveis pelas fraudes. 
b) Além disso, a Comissão tomará em consideração propostas em 
matéria de extraterritorialidade, de cooperação judicial e 
de cooperação entre os Estados em geral, de modo a poder 
combater a fraude de forma apropriada nos casos que 
envolvem várias jurisdições. 
15 
ISSN 0257-9553 
COM(94) 92 final 
DOCUMENTOS 
PT 09 
N.° de catálogo : CB-CQ-94-100-PT-C 
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