1. Investigação e inovação: as fontes do crescimento futuro

A Europa encontra-se em boa posição para captar as próximas oportunidades de crescimento. Com o maior mercado interno do mundo, a Europa acolhe muitas das empresas inovadoras que são líderes mundiais e ocupa uma posição de liderança em muitos domínios do conhecimento e de tecnologias-chave, como a saúde, a alimentação, as energias renováveis, as tecnologias ambientais e os transportes[1].

A Europa dispõe de uma riqueza incalculável decorrente da sua mão de obra altamente qualificada e dos seus grandes talentos nas indústrias culturais e criativas. No entanto, é ainda necessário desenvolver esforços para assegurar o bom funcionamento do seu mercado único a fim de melhorar as condições de enquadramento que permitam às empresas inovar e de acelerar os investimentos em tecnologias de ponta em domínios de crescimento rápido[2].

As novas oportunidades de crescimento surgem com a oferta de novos produtos e serviços derivados de descobertas tecnológicas, novos processos e modelos empresariais, inovação não tecnológica e inovação no setor dos serviços, em combinação com e liderada pela criatividade, intuição e talento ou, por outras palavras, pela inovação no seu sentido mais lato. Devem beneficiar de uma incidência política e económica sólida e de políticas destinadas a dar resposta aos desafios societais, nomeadamente nos domínios do envelhecimento da população, da segurança energética, das alterações climáticas, incluindo a gestão do risco de catástrofes, e da inclusão social, em que são necessárias inovações revolucionárias.

A fim de colher os benefícios destas vantagens em termos de prosperidade económica e de qualidade de vida, os Governos de toda a Europa devem apoiar ativamente as políticas promotoras do crescimento, nomeadamente nos domínios da investigação e da inovação.

A melhoria gradual da situação económica permite agora à Europa transferir a sua atenção para o reforço do crescimento, mantendo simultaneamente o ritmo das reformas a fim de assegurar uma recuperação duradoura. À medida que a Europa emerge da crise, torna-se cada vez mais claro o modo como o apoio a políticas promotoras do crescimento acabou por dar os seus frutos. Os dados mostram que muitos dos recentes ganhos de produtividade derivam da inovação[3] e que, em média, os países que investiram mais em investigação e inovação (I&I) antes e durante a crise foram os que revelaram uma maior capacidade de resistência durante a recessão económica[4].

A investigação e a inovação como um investimento promotor do crescimento

Por esta razão, a Estratégia Europa 2020 e as recentes Análises Anuais do Crescimento[5] salientam a necessidade de manter e, sempre que possível, promover as despesas promotoras de crescimento no âmbito dos esforços gerais de consolidação orçamental. Tal está também refletido nas recomendações específicas por país no âmbito do Semestre Europeu de 2014.

O investimento público gera a base de conhecimentos e as competências de que as empresas necessitam e exerce também um efeito de alavanca no investimento das empresas em investigação e inovação, sendo estes elementos cruciais para a realização dos objetivos ambiciosos da Estratégia Europa 2020. A contenção do investimento público em I&I, mesmo quando justificada por condições orçamentais difíceis, pode também ter um impacto considerável no potencial de crescimento a longo prazo de um país ao reduzir a sua capacidade de absorção de investigação e inovação realizadas noutros locais e devido à perda de oportunidades de carreira atrativas para os jovens mais brilhantes do país.

O orçamento da União para o período de 2014-2020 marca um ponto de viragem decisivo para a I&I e outros elementos promotores do crescimento, com um aumento de 30%, em termos reais, do orçamento do Horizonte 2020, o novo Programa de Investigação e Inovação da UE. Prevê-se um investimento adicional de 83 mil milhões de euros em I&I, bem como nas PME, através dos novos Fundos Estruturais e de Investimento europeus.

No entanto, este investimento adicional proveniente do orçamento da União deve complementar, e não substituir, os investimentos dos Estados-Membros, tanto de fontes públicas como privadas. A fim de permitir maiores progressos no sentido da realização do objetivo da Estratégia Europa 2020 de um investimento de 3% do PIB em I&D[6], os Governos de toda a Europa têm de continuar a investir na investigação e inovação, garantindo a sua eficácia e o seu efeito de alavanca no investimento privado. Devem também ser melhoradas as condições-quadro a fim de facilitar este processo[7], tendo em consideração as atuais orientações em matéria de política industrial[8]. As referidas despesas públicas não constituem um custo, mas sim um investimento no futuro, um facto que é agora reconhecido na revisão do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, o método do Eurostat para o cálculo das despesas públicas[9].

No entanto, vários Estados-Membros reduziram as suas despesas diretas em I&D no âmbito dos seus esforços de consolidação orçamental, conforme apresentado na figura 1, embora em alguns casos tal seja parcialmente compensado por um aumento dos incentivos fiscais à I&D. Estes cortes são especialmente evidentes desde 2012. Durante o primeiro período da crise, de 2008 a 2010, muitos Estados-Membros protegeram os seus orçamentos de I&D e alguns chegaram mesmo a aumentar as suas despesas em I&D.

Além disso, a maioria dos Estados-Membros continua longe de atingir os seus objetivos nacionais de I&D estabelecidos no âmbito da Estratégia Europa 2020, tal como indicado na figura 2[10]. Esta situação reflete essencialmente um défice nas despesas das empresas em I&D[11].

A presente Comunicação visa explorar o modo como o potencial da investigação e inovação, enquanto motores de relançamento do crescimento, pode ser otimizado melhorando a qualidade dos investimentos no âmbito de estratégias de consolidação orçamental favoráveis ao crescimento dos Estados-Membros.

Figura 1. Alterações na I&D em percentagem do total das despesas públicas (2008-2012)

Figura 2. Intensidade do investimento público e privado em I&D em 2012 nos Estados‑Membros, UE e países terceiros

2. Melhorar o impacto e a relação custo-benefício

2.1 Aumentar a qualidade das despesas públicas em investigação e inovação

Em condições orçamentais continuamente difíceis, é de importância crítica maximizar o impacto das despesas públicas mediante uma melhoria da sua qualidade. Por conseguinte, os investimentos públicos têm de andar a par de reformas profundas dos sistemas de investigação e inovação, incluindo o reforço do efeito de alavanca das despesas públicas no investimento privado. Os Governos devem demonstrar maior clarividência nas suas escolhas e nas modalidades de investimento[12] e, ao fazê-lo, devem inspirar-se na abordagem estratégica ousada desenvolvida no âmbito da iniciativa emblemática União da Inovação e da Agenda do Espaço Europeu da Investigação[13].

A avaliação da qualidade, eficiência e impacto das despesas públicas em I&I constitui um desafio e os indicadores disponíveis são insuficientes. Concentrando a atenção exclusivamente na capacidade dos setores privado e público para traduzir o investimento na I&D em pedidos de registo de patentes[14], os parâmetros disponíveis mostram que alguns países conseguem obter um maior impacto com as suas despesas públicas e privadas em I&D do que outros, conforme ilustrado na figura 3. Os países que demonstram maior eficiência nas despesas tendem a ser os que registam níveis mais elevados de despesas públicas em I&D e de PIB per capita e os que dispõem de uma base de conhecimentos mais sólida. Além disso, os investimentos das empresas em I&D tendem a ser mais elevados nos países com um maior nível de despesas públicas em I&D, uma vez que sistemas públicos de I&I eficientes têm maior capacidade para mobilizar o investimento privado em I&D[15].

Melhorias na qualidade e eficiência das despesas podem contribuir para a criação de um ciclo virtuoso ao exercer um maior efeito de alavanca nos níveis de investimento do setor privado e ao gerar maiores repercussões económicas[16]. As reformas destinadas a melhorar a qualidade e eficiência das despesas públicas são importantes para todos os Estados-Membros. Em geral, nos países com maiores restrições orçamentais e menor nível de eficiência nas despesas, é vital aumentar o impacto mediante a adoção de reformas profundas e de uma capacidade para aumentar os investimentos de uma forma sensata, à medida que se verifica uma recuperação das suas economias. Em contrapartida, nos países com uma margem de manobra orçamental suficiente e com um elevado nível de eficiência, os benefícios decorrerão de uma maior clarividência na forma como investem a fim de melhorar a relação custo-benefício.

Figura 3. Intensidade de I&D e pontuações de eficiência[17]

Uma maior eficiência das despesas em I&I contribuirá também para melhorar a qualidade geral das finanças públicas. Permitirá uma melhor utilização de recursos escassos e, consequentemente, a realização de melhorias a longo prazo mediante o apoio à valorização dos resultados da I&I. Entre as práticas transversais adotadas para melhorar a eficiência das políticas contam-se as revisões regulares das despesas públicas ou uma orçamentação orientada para os resultados e com base no desempenho. Estudos de casos (França, Áustria, Suécia e Países Baixos) revelam que os Estados-Membros que utilizam estas abordagens têm conseguido gerar resultados significativos e quantificáveis em termos de transparência orçamental, eficiência e poupanças sem reduzir (e até mesmo melhorando) a qualidade do serviço público.

2.2 Eixos prioritários das reformas

É necessário que as reformas da I&I sejam adaptadas às características de cada Estado‑Membro. Por conseguinte, um grande desafio para todos os Estados-Membros consiste em identificar, elaborar e implementar as reformas necessárias para melhorar a qualidade dos seus investimentos em I&I. Até à data, registaram-se progressos no que diz respeito às reformas ligadas à União da Inovação e ao Espaço Europeu da Investigação.

O Relatório de 2014 sobre o Estado da União da Inovação que acompanha a presente Comunicação revela uma dinâmica crescente em torno da inovação[18], no contexto da revisão da Estratégia Europa 2020[19]. Entre os principais resultados contam-se um ambiente empresarial mais favorável à inovação graças à patente unitária e ao passaporte para o capital de risco. O apoio da União à I&I foi objeto de uma reforma de fundo e conduziu à adoção de um programa único, integrado e simplificado - o Horizonte 2020 - com objetivos claros e mensuráveis centrados na excelência científica, liderança industrial e desafios societais.

Muitos Estados-Membros estão também a proceder a reformas do seu apoio público à I&I. A experiência demonstra que a implementação de reformas de um modo que aumente a qualidade das despesas e garanta impactos económicos e societais constitui um processo contínuo e um desafio a longo prazo para todos os países. A melhoria da relação custo-benefício implica a maximização do impacto das políticas de I&I, nomeadamente estabelecendo relações mais estreitas entre a qualidade e os recursos afetados a esses domínios. São portanto essenciais incentivos coerentes para promover a qualidade das despesas públicas e proteger as despesas promotoras de crescimento, nomeadamente a I&I.

Com base nesta experiência, emergem três eixos de reformas, que são válidos para todos os Estados-Membros.

I Melhorar a qualidade do desenvolvimento de estratégias e do processo decisório

A I&I afeta muitos domínios políticos e envolve um grande número de intervenientes, pelo que deve ser orientada por uma estratégia abrangente e conduzida a um nível político suficientemente elevado. Uma tal estratégia deve abranger as atividades de investigação e inovação em conjunto, incluindo investimentos em infraestruturas. A conceção de políticas deve ter em conta o impacto a longo prazo da I&I e funcionar com base num quadro estratégico plurianual estável e no planeamento prospetivo do investimento público. A incorporação das despesas promotoras de crescimento, como a I&I, na perspetiva do planeamento plurianual de um quadro orçamental a médio prazo[20] pode combinar os benefícios de uma maior solidez das finanças públicas com uma maior visibilidade das prioridades a médio prazo dos Governos. Poder-se-á assim aumentar a credibilidade e melhorar a atratividade do sistema de I&I.

Os Estados-Membros devem simultaneamente velar por que os recursos escassos não sejam distribuídos de uma forma demasiado dispersa e por os concentrar num número limitado de pontos fortes e de oportunidades, no âmbito do processo de especialização inteligente apoiado pelos Fundos Estruturais e de Investimento europeus. Tendo em conta as mudanças dinâmicas verificadas na I&I, a elaboração de políticas deveria também ter em conta a reflexão e os paradigmas emergentes[21]. Informações e dados factuais fazem parte integrante do processo de elaboração de políticas, incluindo atividades prospetivas e avaliações sistemáticas ex ante e ex post, em especial a fim de avaliar o impacto socioeconómico a longo prazo do financiamento da I&I. Os Estados-Membros devem proceder a um acompanhamento contínuo do impacto e à revisão das suas políticas num contexto europeu e internacional.

Caixa 1. Muitos Estados-Membros estão a redefinir as suas estratégias nacionais de I&I com base num conceito de inovação em sentido lato, abrangendo a educação, a investigação e a inovação. A Alemanha apresentou uma estratégia abrangente orientada para a inovação («A Estratégia de Alta Tecnologia para a Alemanha») com base numa análise prospetiva centrada nas novas tecnologias em ligação com os desafios societais, na intensificação da cooperação entre ciência e indústria e na melhoria das condições de enquadramento das empresas inovadoras. Na sequência da sua atualização em 2010, a Alemanha prevê agora reforçar a estratégia e a sua abordagem política abrangente e interdepartamental no domínio da inovação.

Vários Estados-Membros estão a avaliar a relação custo-benefício das despesas em I&I como parte integrante de análises mais vastas das despesas públicas. Os Países Baixos, por exemplo, criaram um sistema abrangente de acompanhamento das políticas para fins de revisão das políticas em determinados domínios, incluindo a investigação e a inovação, a fim de identificar opções para futuras poupanças e de obter uma maior relação custo-benefício com base em avaliações ex ante e ex post. Estas revisões reúnem o Ministério das Finanças, o Ministério da Investigação, o Ministério dos Assuntos Económicos e organizações independentes e beneficiam de apoio público à investigação com relevância para as políticas e perspetivas com base em dados recolhidos. A Estónia tem mantido uma estratégia a longo prazo de aumentos sustentados do investimento em I&D, que foram mais do que decuplicados em relação ao nível inicial de despesas em 2000. O país desenvolve uma estratégia holística de consolidação de todos os recursos disponíveis da UE a fim de obter avanços incrementais.

II Melhorar a qualidade dos programas e concentrar os recursos e mecanismos de financiamento

Montantes significativos de financiamento público em I&I são geridos através de programas, cujos objetivos têm sido tradicionalmente definidos em termos de disciplinas científicas, domínios tecnológicos ou setores industriais. Tal como acontece no Programa-Quadro Horizonte 2020, os Estados-Membros devem considerar a possibilidade de centrar os seus programas em desafios societais importantes, uma vez que existe um potencial de crescimento considerável para os transformar nas oportunidades comerciais do futuro, proporcionando simultaneamente soluções para as preocupações manifestadas pelos cidadãos. Uma melhor coordenação de prioridades entre os Estados-Membros através da programação conjunta das agendas de investigação e inovação nacionais permite aumentar o impacto do investimento público num determinado domínio de I&I [22].

Conforme estabelecido no âmbito do Espaço Europeu da Investigação, a qualidade das despesas públicas ao abrigo de programas pode ser aumentada mediante a atribuição de financiamento numa base concorrencial, a publicação de convites à apresentação de propostas abertos com subvenções atribuídas em função da excelência, por exemplo com análise interpares, e a atribuição de financiamento institucional em função de desempenhos comprovados. A concorrência aberta deve também ser aplicável a programas orientados para objetivos económicos e/ou sociais específicos, com uma definição clara dos impactos previstos e um sólido sistema de avaliação para aferir as propostas em função desses impactos recorrendo a peritos independentes. Em consonância com estratégias mais orientadas e alinhadas («especialização inteligente»), o acompanhamento dos resultados e impactos reais dos projetos apoiados deveria proporcionar informações precisas e comparáveis sobre a qualidade e eficiência do financiamento concedido através de programas de I&I.

Os programas de I&I devem estar abertos às empresas e ser relevantes para estas, nomeadamente mediante a redução dos encargos administrativos de participação, a aceleração dos prazos para a concessão de subvenções, o acompanhamento da participação das empresas e a tomada em devida consideração das informações e reações recebidas dos participantes. Deve ser tido em consideração o papel essencial da ciência de fronteira para fazer avançar o estado da técnica e suscitar inovações tecnológicas revolucionárias, com base na experiência adquirida em iniciativas bem sucedidas a nível da UE, como o Conselho Europeu de Investigação.

Caixa 2. Muitos Estados-Membros estão a introduzir uma maior concorrência na atribuição de financiamento público à I&I. Na sequência da Lei I&I de 2008, a Suécia introduziu um sistema concorrencial para a concessão de uma parte do financiamento de base das universidades — inicialmente 10% e posteriormente 20% — com base no seu desempenho em termos de publicações científicas e de atração de financiamento externo. Em 2011, a Polónia procedeu a reformas no sentido de aumentar a quota-parte de financiamento público atribuído à I&I numa base concorrencial através de convites à apresentação de propostas avaliados por peritos independentes e internacionais. A partir de 2013, a Croácia estabeleceu um novo modelo de financiamento público para a investigação fundamental, assente em contratos institucionais de três anos baseados no desempenho. A Grécia estabeleceu recentemente um processo concorrencial para decidir sobre um número limitado de projetos nacionais de infraestruturas de investigação. A Fundação da Ciência da Irlanda introduziu a análise interpares do impacto económico e societal dos pedidos de subvenções, em complemento da análise interpares científica.

Algumas agências de financiamento estão a começar a proceder a um acompanhamento e avaliação rigorosos do impacto dos seus programas. O sistema de acompanhamento da TEKES, a Agência Finlandesa de Financiamento da Inovação, demonstra que, por cada euro investido pela TEKES, se verifica um aumento de 2 euros nas despesas em I&D realizadas pelas empresas e que as PME apoiadas registam um aumento 20% superior no seu volume de negócios e 17% superior no emprego em relação a PME comparáveis.

III Otimizar a qualidade das instituições públicas que executam atividades de investigação e inovação

Em todos os Estados-Membros, uma grande percentagem das despesas públicas em I&I assume a forma de financiamento institucional a universidades, institutos tecnológicos e outras organizações públicas de investigação e tecnologia. Estas instituições devem ser encorajadas a mostrar-se empreendedoras e a procurar novas oportunidades e parcerias, nomeadamente fora da Europa, a fim de permitir uma melhor transferência de conhecimentos para o setor privado e a reafetação de recursos para atividades que tenham o maior impacto. Por conseguinte, estas instituições devem dispor de autonomia e flexibilidade suficientes, sem deixar de assegurar um elevado nível de responsabilização, o que implica que sejam regularmente objeto de avaliação independente e aferição da qualidade.

As instituições devem também ser capazes de atrair os melhores investigadores. No entanto, conforme observado no âmbito do Espaço Europeu da Investigação, a falta de recrutamento transparente, aberto e assente no mérito em alguns países compromete o desempenho das instituições e trava a sua capacidade de atração e a progressão na carreira dos investigadores mais capazes.

Caixa 3. Alguns Estados-Membros, como a Áustria, a Polónia e a Itália, adotaram regulamentação nacional que estipula que as vagas nas universidades e noutras organizações de investigação públicas têm ser publicadas a nível internacional, por exemplo no portal dos investigadores europeus EURAXESS.

Novas parcerias com a participação de instituições executantes de I&I estão a promover o desenvolvimento económico a nível regional. Uma parceria de seis universidades entre a Alemanha, França, Bélgica e Luxemburgo está a permitir uma maior especialização, a partilha de cursos e o reforço da transferência de conhecimentos para as empresas. Em abril de 2014, o Governo do Reino Unido anunciou um acordo da região da cidade de Cambridge («Greater Cambridge City Deal») num montante de 1 milhar de milhões de libras numa parceria com a Universidade de Cambridge, com vista a investir no crescimento do agregado tecnológico da região, que já emprega 54 000 pessoas em mais de 1500 empresas de base tecnológica, gerando um rendimento anual de mais de 12 mil milhões de libras esterlinas. A iniciativa «Vanguard» reúne 18 regiões da UE (Asturias, Baden-Wurttenberg, Euskadi, Cataluña, Lombardia, Małopolska, Nordrhein-Westfalen, Norte, Oberösterreich, Pays de la Loire, Rhône-Alpes, Scotland, Śląsk, Skåne, Tampere, Vlaanderen, Wallonie and Zuid Nederland) para fins de implementação conjunta de estratégias de especialização inteligente, mobilizando recursos públicos e privados em favor da I&I em torno de iniciativas de agregados para tecnologias emergentes e de transformação.

2.3 Apoio da Comissão às reformas dos Estados-Membros

Com vista a assistir os Estados-Membros no processo de implementação de reformas no domínio da I&I com base nos eixos prioritários identificados na secção 2.2 da presente Comunicação, a Comissão procederá a uma revisão dos instrumentos atualmente disponíveis a fim de avaliar a qualidade e a eficácia das reformas de I&I e de lançar o debate com os Estados-Membros sobre a implementação das reformas prioritárias da I&I e a possível necessidade de uma abordagem integrada e baseada em dados concretos para avaliar a qualidade das políticas de I&I a nível dos Estados-Membros. Nesse contexto, a Comissão basear-se-á na experiência relevante adquirida com a ferramenta de autoavaliação apresentada no âmbito da União da Inovação e na análise dos progressos realizados no âmbito do Espaço Europeu da Investigação e utilizará indicadores relevantes, incluindo o Painel de Avaliação da União da Inovação da Comissão e o indicador de produção de inovação[23]. A Comissão facultará igualmente dados, análises e informações de craveira mundial sobre políticas de investigação e inovação (I&I) e sobre o desempenho da inovação a nível da UE e nacional[24] e utilizará o Mecanismo de Apoio a Políticas previsto no Programa-Quadro Horizonte 2020, incluindo assistência técnica, análises interpares e aprendizagem mútua.

Neste contexto, a Comissão promoverá também a continuação da investigação destinada a proporcionar uma melhor base factual para a elaboração de políticas de I&I, por exemplo utilizando abordagens de grandes volumes de dados e melhorando a forma como o impacto positivo a longo prazo da I&I é tido em consideração em alguns dos modelos macroeconómicos utilizados para apoiar a tomada de decisões políticas[25].

A Comissão facilitará o intercâmbio de experiências com a conceção e implementação de medidas indiretas, como incentivos fiscais à I&D com base nas despesas a fim de garantir uma boa relação custo-benefício, evitar efeitos transfronteiras indesejáveis e verificar se as empresas jovens e de crescimento rápido, que representam um número desproporcionadamente elevado de novos postos de trabalho, podem beneficiar dessas medidas.

3. Reforçar o ecossistema de inovação

O sucesso da inovação não depende apenas da qualidade das políticas públicas, mas também de condições de enquadramento favoráveis à inovação.

Nos últimos anos, a Comissão desenvolveu esforços concertados para reduzir a fragmentação do mercado interno e restabelecer a confiança económica. Promoveu o funcionamento do Mercado Único[26], tomou medidas para completar a União Bancária[27] e para facilitar e diversificar o acesso ao financiamento[28], simplificar a legislação e reduzir os encargos regulamentares[29] e está empenhada em promover o financiamento a longo prazo da economia europeia[30].

A Comissão promoveu também a utilização efetiva dos contratos públicos e de instrumentos no lado da procura e a eliminação de obstáculos à cooperação e mobilidade entre os meios científico e empresarial e fomentou um sistema favorável e eficaz de direitos de propriedade intelectual. A orientações revistas relativas aos auxílios estatais apoiam os Estados-Membros no sentido da reorientação dos auxílios estatais em favor da I&I, nomeadamente com o novo Regulamento Geral de Isenção por Categoria, o aumento dos limiares de notificação e o alargamento das categorias de auxílios, por exemplo a fim de apoiar a construção e modernização de infraestruturas de investigação e de permitir um apoio mais próximo do mercado. Do mesmo modo, as orientações revistas relativas a auxílios estatais aplicáveis aos financiamentos de risco permitem uma maior flexibilidade no apoio a instrumentos de capital de risco e outros instrumentos financeiros para empresas inovadoras, ajudando-as a ultrapassar as fases mais críticas do seu ciclo de vida. Em paralelo, as regras revistas em matéria de auxílios estatais introduzem novos requisitos sobre a avaliação do impacto dos grandes regimes de auxílio que contribuirão para a adoção de medidas mais eficazes com um claro efeito de incentivo[31].

No entanto, a avaliação dos progressos no âmbito da União da Inovação que acompanha a presente Comunicação revela que há uma série de domínios em que é necessário envidar esforços suplementares:

– O Mercado Único constitui um trunfo importante que pode atrair investimentos inovadores para a Europa. No entanto, a fragmentação e as deficiências do Mercado Único comprometem os investimentos das empresas em I&I, em particular em domínios de alta tecnologia como as TIC, nomeadamente no que diz respeito a redes digitais, conteúdos e serviços, bem como a cuidados de saúde. Em contrapartida, a Europa é um líder mundial na investigação e tecnologias no setor dos transportes, graças a um mercado único bem desenvolvido, que todavia precisa de acompanhar o ritmo rápido da inovação à medida que se verifica um aumento da eficiência energética, da segurança e do combate ao congestionamento no setor dos transportes. Além disso, é necessário antecipar inovações importantes com o desenvolvimento de quadros para o Mercado Único que permitam uma aceitação comercial em larga escala[32]. A plena implementação do mercado único dos serviços, que representa 60% da economia da UE, teria um forte impacto na inovação, em especial na inovação não tecnológica, como o desenvolvimento de novos modelos empresariais e a conceção de serviços. Além disso, os quadros regulamentares devem promover a utilização comercial de novos conhecimentos e facilitar a entrada no mercado de novas empresas.

– O setor público é um grande ator económico e precisa de se tornar mais empreendedor a fim de beneficiar da inovação de modo a aumentar a produtividade, eficiência e qualidade dos serviços públicos, bem como a criar procura para a inovação no setor privado[33]. A aprendizagem mútua é particularmente relevante neste contexto. Os contratos públicos, que representam cerca de um quinto do PIB em toda a União, podem proporcionar mercados que exigem soluções inovadoras. Para tal são necessários esforços coordenados entre as entidades adjudicantes a fim de evitar a fragmentação da procura. A transição para dados abertos tem um grande potencial para melhorar a qualidade dos serviços públicos, criar oportunidades para novos produtos e serviços e reforçar a responsabilização e a transparência na administração pública. A melhoria da qualidade dos serviços públicos e do financiamento público exige uma sólida base factual para a tomada de decisões políticas e orçamentais em consonância com os princípios da regulamentação inteligente. Ações-piloto centradas no utilizador, a utilização inteligente das TIC e a abertura dos serviços públicos digitais permitirá ao setor público desenvolver-se de forma eficiente e proporcionar novos serviços.

– A transformação da economia europeia no sentido de uma competitividade sustentável exige uma base de recursos humanos com as competências necessárias e com um número muitíssimo maior de investigadores com competências comerciais e empresariais. Exige igualmente investigação na fronteira dos conhecimentos para fazer avançar o estado da técnica e desempenhar um papel ativo na geração de inovações revolucionárias. Os sistemas de ensino e formação devem conferir competências abrangentes no domínio da inovação (geração de ideias, resolução de problemas, espírito crítico, comunicação intercultural, etc.) que permitam aos trabalhadores e às instituições[34] adaptar-se a novas circunstâncias. As tecnologias digitais abrem novas e grandes oportunidades de acesso ao ensino[35], mas exigem inovações importantes nos sistemas educativos nacionais, como a promoção de práticas de ensino e aprendizagem abertas e digitais.

– Os cidadãos europeus precisam de ver que a I&I está a melhorar a qualidade das suas vidas e a responder às suas preocupações, por exemplo permitindo às pessoas dar a sua opinião quando da definição das prioridades[36]. A política de I&I deve incentivar e permitir aos indivíduos apostar na inovação enquanto cocriadores e clientes pioneiros e promover a inovação e empreendedorismo sociais e deve permitir às empresas inovadoras testar e implantar soluções em ambientes reais.

4. Conclusões

Com vista a explorar plenamente o potencial da investigação e inovação como fontes de um crescimento renovado, os seguintes elementos são de importância crucial:

– Em consonância com o conceito de consolidação orçamental favorável ao crescimento, os Estados-Membros devem dar prioridade às despesas promotoras de crescimento, nomeadamente à investigação e inovação.

– Esses investimentos devem andar a par de reformas destinadas a aumentar a qualidade, eficiência e impacto das despesas públicas em I&I, nomeadamente exercendo um efeito de alavanca no investimento das empresas em I&I.

– Nesse contexto, os Estados-Membros devem centrar a sua atenção no três principais eixos de reformas relacionados com a qualidade do desenvolvimento de estratégias e do processo decisório, a qualidade dos programas, a concentração dos recursos e mecanismos de financiamento e a qualidade das instituições executantes de I&I.

– A fim de assistir os Estados-Membros na implementação com sucesso de reformas no domínio da I&I, a Comissão basear-se-á na experiência adquirida no âmbito da iniciativa emblemática União da Inovação e do Espaço Europeu da Investigação e explorará plenamente o potencial do Observatório da Investigação e da Inovação e o Mecanismo de Apoio a Políticas previstos no Programa-Quadro Horizonte 2020 a fim de apoiar uma abordagem integrada e com base em dados factuais para a tomada de decisões políticas e orçamentais.

– É de importância crucial o reforço do ecossistema de inovação em sentido mais lato e a criação de condições de enquadramento adequadas para incentivar as empresas europeias a inovar. Observaram-se progressos importantes desde o lançamento da União da Inovação, mas é necessário desenvolver esforços adicionais para aprofundar o Mercado Único, facilitar e diversificar o acesso ao financiamento, reforçar a capacidade de inovação do setor público, criar empregos duradouros em atividades com utilização intensiva de conhecimentos, desenvolver uma base de recursos humanos dotada de competências em inovação, promover a investigação de fronteira, abordar a questão da dimensão externa da política de I&I e incorporar mais fortemente a ciência e a inovação na sociedade. A revisão da Estratégia Europa 2020 analisará os progressos realizados no âmbito da União da Inovação.

A Comissão convida o Conselho a lançar o debate sobre a melhoria da qualidade dos investimentos em I&I em consonância com a presente Comunicação, como parte integrante de um debate mais amplo sobre a melhoria da qualidade das finanças públicas e a implementação de reformas estruturais.

Além disso, a Comissão convida o Conselho a debater os desafios da futura política de investigação e inovação.

[1] Relatório de 2013 sobre a competitividade da União da Inovação, SWD(2013) 505.

[2] COM(2014) 014.

[3] O crescimento do PIB nos países da OCDE de 1985 a 2009 foi, em larga medida, resultante do aumento de capital e da produtividade multifatores, tendo este sido impulsionado pela produção dos sistemas de investigação e inovação. Ver: OECD (2011) «Productivity and growth accounting».

[4] Conte (2014), «Efficiency of R&D Spending at national and regional level», Centro Comum de Investigação, Comissão Europeia, a publicar. Ciriaci, D., Moncada Paternò Castello, P., and Voigt, P. (2013) «Innovation and job creation: a sustainable relation?», IPTS Working Papers on Corporate R&D and Innovation series, No. 01/2013, Comissão Europeia.

[5] COM(2013) 800 final.

[6] As despesas em investigação e desenvolvimento (I&D) são utilizadas para fins estatísticos na presente Comunicação. Não abrangem a inovação em sentido mais lato, fora da definição de I&D.

[7] Trata-se nomeadamente do acesso ao financiamento, de estratégias adequadas em matéria de recursos humanos, da plena implementação do mercado único dos serviços e do apoio ao desenvolvimento de tecnologias facilitadoras do futuro, designadamente para a promoção de uma economia digital.

[8] COM(2014) 014

[9] O Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais (SEC 2010) será atualizado em setembro de 2014.

[10] COM(201) 130 final/2.

[11] A este respeito, uma evolução importante nos últimos anos foi complementar o investimento público direto em I&I com medidas indiretas, como incentivos fiscais à I&D.

[12] Comissão Europeia, 2012, «The quality of public expenditures in the EU» (Qualidade das despesas públicas na UE), Occasional Paper (DG ECFIN) n. 125

[13] COM(2010) 546; COM(2012) 392

[14] Conte (2014), «Efficiency of R&D Spending at national and regional level», Relatório Técnico, Centro Comum de Investigação, Comissão Europeia. Neste relatório é apresentada uma análise aprofundada das opções e abordagens metodológicas para o cálculo das pontuações com vista a medir a eficiência dos sistemas de I&D. As pontuações de eficiência constantes da figura 3 foram calculadas utilizando uma técnica estatística (análise de fronteira estocástica) que calcula uma fronteira de eficiência utilizando a intensidade de I&D como um dado de entrada e as patentes per capita como um dado de saída, ao longo do período de 2005-2011. É de salientar que a variabilidade das medidas relativas de I&D e de desempenho em termos de patentes é maior entre setores do que entre países (Meliciani, 2000) e que o rácio de patentes/despesas de I&D também é largamente diferente entre setores industriais (Danguy et al, 2013). As pontuações de eficiência utilizando patentes são portanto influenciadas, em grande medida, pelos perfis de especialização em I&D de cada país. Podem também ser utilizados outros indicadores de saída para calcular a eficiência por aproximação, incluindo publicações científicas e citações. Podem também ser utilizados indicadores compósitos para esse fim.

[15] Os dados indicam que o nível de cooperação entre o setor público e as empresas é positivamente influenciado pela intensidade das despesas públicas em I&D. Com base em dados de 2011, é estatisticamente significativa a correlação entre o nível de financiamento privado da I&D pública e a intensidade de I&D pública.

[16] Verificam-se ainda diferenças persistentes em termos de: desempenho geral da inovação entre Estados‑Membros, conforme revelado pelo Painel de Avaliação da União da Inovação; produção da inovação, conforme confirmado pelo indicador de produção de inovação da Comissão; e qualidade geral do governo, conforme indicado no 6.º Relatório sobre Coesão da Comissão.

[17] Os níveis de eficiência nos Estados-Membros são ilustrados na figura com base na relação entre patentes per capita e intensidade total de I&D. Ver Conte (2014).

[18] Documento de Trabalho dos Serviços da Comissão «State of the Innovation Union, Taking Stock 2010 – 2014» (Estado da União da Inovação - Balanço de 2010-2014».

[19] COM(2014) 130.

[20] Conforme incentivado pela Diretiva 2011/85/UE do Conselho que estabelece requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados-Membros, a qual prevê nomeadamente as características e benefícios de quadros orçamentais a médio prazo credíveis.

[21] Como grandes volumes de dados, inovação aberta e Ciência 2.0. Devem também ser consideradas novas perspetivas no que diz respeito aos efeitos da globalização e da inovação na criação de emprego e de desigualdades ou sobre o papel da inovação na promoção de um crescimento inclusivo. A Ciência 2.0 descreve as mudanças em curso na forma de fazer investigação e de organizar a ciência. Viabilizada por tecnologias digitais e dinamizada pela globalização da comunidade científica, oferece a promessa de uma melhor relação custo-benefício graças a uma maior transparência, abertura, ligação em rede e colaboração, mas também implica riscos, em termos de fraude e de integridade científica.

[22] O Plano Estratégico para as Tecnologias Energéticas (Plano SET) (COM(2013) 253) apresenta um exemplo do modo como um roteiro único e integrado de prioridades a nível da UE apoia uma melhor coordenação dos investimentos industriais, dos Estados-Membros e dos programas da UE.

[23] COM(2013) 624 final.

[24] Como parte das atividades do Observatório da Investigação e da Inovação da Comissão.

[25] A Academia Real de Artes e Ciências dos Países Baixos publicou recentemente o seu relatório «Public knowledge investments and the value of science» que argumenta que, embora os Países Baixos tenham uma longa tradição na utilização de modelos macroeconómicos para analisar o impacto dos orçamentos e políticas públicas, estes não refletem suficientemente os benefícios a longo prazo dos investimentos públicos em investigação e inovação.

[26] COM(2011) 206; COM(2012) 573.

[27] Em 20 de março de 2014, o Parlamento Europeu e o Conselho chegaram a acordo sobre a proposta relativa ao Mecanismo Único de Resolução (MUR) relativo à União Bancária. Este mecanismo complementará o Mecanismo Único de Supervisão (MUS) que, quando estiver operacional no final 2014, permitirá ao Banco Central Europeu (BCE) exercer uma supervisão direta sobre os bancos na área do euro, bem como noutros Estados-Membros que decidam aderir à União Bancária.

[28] A Comissão Europeia apoia as empresas ao longo de todo o ciclo de inovação. Além do capital de risco, apoia o financiamento através de investidores providenciais, veículos de transferência de tecnologias e empréstimos bancários mais tradicionais.

[29] COM(2012) 746; COM(2013) 685.

[30] COM(2014) 168.

[31] Ver JO C 19 de 11.1.2014, pg. 4.

[32] Por exemplo, os novos mercados de biocombustíveis avançados, resíduos e reciclagem, energias renováveis e tecnologias ambientais nos quais a UE detém uma posição forte em termos de inovação.

[33] Os dados disponíveis apoiam também o papel dos Governos na promoção de investimentos em I&I devido a deficiências do mercado, incluindo incertezas tecnológicas, indivisibilidades e economias de escala, bem como geração de conhecimentos derivados.

[34] No âmbito da cooperação com a Iniciativa «HEInnovate» da OCDE, a Comissão desenvolveu uma ferramenta de autoavaliação para ajudar as instituições de ensino superior a tornarem-se mais empreendedoras.

[35] COM(2012) 173 final. «Uma recuperação geradora de emprego»

[36] Por exemplo, o projeto «Voices» (www.voicesforinnovation.eu/) permitiu aos cidadãos dar a sua opinião sobre tópicos de investigação a financiar pelo Programa-Quadro Horizonte 2020, nomeadamente sobre os resíduos vistos como um recurso.