COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

Maximizar o impacto das migrações no desenvolvimento Contributo da UE para o diálogo de alto nível no âmbito das Nações Unidas e próximos passos para aprofundar a ligação entre as migrações e o desenvolvimento

1. Introdução

O diálogo de alto nível sobre migrações internacionais e desenvolvimento que teve lugar em setembro de 2006 foi a primeira reunião de alto nível da Assembleia Geral das Nações Unidas que foi inteiramente consagrada aos aspetos multidimensionais das migrações internacionais e do desenvolvimento. O segundo diálogo de alto nível irá ter lugar em 3 e 4 de outubro de 2013.

As migrações são um elemento cada vez mais importante da agenda global, sendo encaradas como um poderoso fator de desenvolvimento tanto para os países de origem como para os de destino. Este facto é evidenciado pelo relatório de 2012 da Equipa Operacional do Sistema das Nações Unidas sobre a Agenda de Desenvolvimento pós-2015 da ONU «Entender o futuro que desejamos para todos», onde se reconhece que as migrações são um aspeto fundamental da dinâmica da população mundial e um catalisador do desenvolvimento económico e social inclusivo.

O aumento da mobilidade regional e mundial das pessoas, as alterações estruturais da economia e a crise económica atual suscitam novas oportunidades e novos desafios para os países de origem, de trânsito ou de destino dos migrantes. O diálogo de alto nível de 2013 é uma oportunidade única para se avançar na definição de uma agenda global para uma gestão das migrações mais eficaz e inclusiva, bem como para identificar medidas que promovam o papel dos migrantes enquanto agentes da inovação e do desenvolvimento. O objetivo global do diálogo de alto nível de 2013 é «identificar medidas concretas para reforçar a coerência e a cooperação a todos os níveis, de modo a que os migrantes e os países possam retirar maiores benefícios da migração internacional, bem como explorar as ligações pertinentes para o desenvolvimento e reduzir simultaneamente os seus efeitos negativos»[1].

A maximização do impacto positivo das migrações no desenvolvimento é uma das prioridades estratégicas da UE, como o demonstra a existência de um duplo quadro de ação política neste domínio. As migrações e o desenvolvimento são um dos quatro domínios prioritários da Abordagem Global para a Migração e a Mobilidade[2], que é o quadro geral da política externa da UE para as migrações. As migrações são também uma das prioridades específicas da Agenda da UE para a Mudança[3], que define o quadro da política de desenvolvimento da UE. A perspetiva dos migrantes é um elemento fulcral da Abordagem Global para a Migração e a Mobilidade e o reforço dos seus direitos humanos é uma prioridade de todas as iniciativas da UE em matéria de migrações e desenvolvimento.

A presente comunicação prossegue dois objetivos. Proporcionar uma base para se definir uma posição comum da UE e dos seus Estados‑Membros no âmbito do diálogo de alto nível, incluindo as principais mensagens para assegurar uma melhor cooperação global. Os pontos 2 a 5 estão estruturados em função dos temas que serão debatidos nas quatro mesas-redondas do diálogo de alto nível. No ponto 6 da comunicação, propõe-se que a UE aprofunde a ligação entre as migrações e o desenvolvimento nas respetivas políticas e práticas e que adote medidas para prestar uma atenção sistemática ao papel que as migrações e a mobilidade desempenham no processo de desenvolvimento sustentável. Este último ponto constitui uma resposta ao pedido do Conselho para que a Comissão adotasse uma abordagem mais «ambiciosa e virada para o futuro» em matéria de migrações e desenvolvimento a nível da UE que fora formulado nas conclusões do Conselho de 29 de maio de 2012 sobre a Abordagem Global para a Migração e a Mobilidade.

2. Mesa-redonda 1: Avaliar os efeitos das migrações internacionais sobre o desenvolvimento sustentável e identificar as prioridades tendo em vista a preparação do quadro de desenvolvimento pós -2015

2.1. Necessidade de uma visão mais ampla das ligações entre migrações e desenvolvimento

O discurso sobre as migrações e o desenvolvimento tem-se focado tradicionalmente num número limitado de questões, designadamente as remessas, a diáspora, a fuga de cérebros e a migração circular, sendo atribuída prioridade às migrações para países da OCDE em detrimento das migrações entre países com rendimentos baixos e médios. As políticas e a respetiva aplicação nestes domínios «tradicionais», incluindo a nível da UE, ainda podem ser melhoradas[4], sendo necessário avançar mais neste domínio, pois esta abordagem não é suficiente para tratar adequadamente todas as questões que estão em jogo.

Todos os países do mundo têm registado um aumento dos movimentos da população e esta tendência deverá acentuar-se. Dos cerca de 214 milhões de migrantes internacionais que se estima existirem hoje no mundo, a maioria (150 milhões) são nacionais de países que não são membros da OCDE. A maior parte das migrações internacionais ocorre no interior das diferentes regiões, sobretudo no mundo em desenvolvimento. Estima-se, por exemplo, que mais de 80 % de todos os migrantes africanos residam noutros países africanos.

Alem disso, as migrações dentro dos países em desenvolvimento são um fenómeno importante, ainda que muitas vezes ignorado, criando oportunidades e suscitando desafios semelhantes aos das migrações internacionais.

Para além da sua estreita interligação com as migrações, os processos de desenvolvimento também favorecem e são favorecidos pela mobilidade (visitas de curta duração de empresários, trabalhadores, estudantes, turistas, visitas de familiares, etc.). A mobilidade é essencial para reforçar o papel dos centros urbanos dos países do Sul enquanto polos de desenvolvimento económico e focos de intercâmbio económico, social, cultural, contribuindo igualmente para integrar as economias em desenvolvimento nos mercados regionais e mundiais.

A migração forçada continua a ser um desafio global. A grande maioria dos refugiados de todo o mundo (mais de 15 milhões) vive em países em desenvolvimento, muitas vezes em situações que se prolongam no tempo, criando situações complicadas para as respetivas comunidades de acolhimento. Todavia, a presença de refugiados e de outros imigrantes forçados pode também gerar oportunidades e benefícios para a economia nacional e local, mediante o aproveitamento desse capital humano, nomeadamente a disponibilidade de mão de obra ou a procura de bens e serviços gerada pelos próprios imigrantes. As medidas que se destinam a aproveitar o potencial dos refugiados em termos de desenvolvimento contribuem para aumentar a sua autossuficiência, melhorando a qualidade da proteção dada aos refugiados e beneficiando igualmente os países de acolhimento.

As alterações climáticas e a degradação ambiental exercem uma influência cada vez maior sobre as migrações e a mobilidade. Os dados mais recentes indicam que, no futuro, a maior parte dos movimentos deverá ocorrer dentro dos países em desenvolvimento ou entre estes países[5].

A migração e a mobilidade têm um forte impacto, tanto positivo como negativo, sobre os progressos realizados em termos do desenvolvimento económico, social e ambiental sustentável dos países de origem e de destino que apresentam baixos e médios rendimentos:

· Para os países de origem, os benefícios económicos das migrações estão bem documentados e incluem o contributo para a redução da pobreza, através das remessas de fundos e as iniciativas de investimento por parte da diáspora. O capital financeiro, humano e social da diáspora pode também contribuir diretamente para o cumprimento dos objetivos de desenvolvimento social, incluindo os Objetivos de Desenvolvimento do Milénio em matéria de saúde e de educação. Da mesma forma, as remessas e outros contributos enviados pelos emigrantes podem contribuir para a adaptação aos efeitos adversos das alterações climáticas nas respetivas comunidades de origem. As oportunidades de trabalho no estrangeiro contribuem igualmente para motivar os jovens a adquirirem as qualificações de que precisam. No entanto, as implicações em termos de desenvolvimento humano são complexas, como o demonstram as preocupações quanto à «fuga de cérebros» e as consequências sociais negativas da migração para quem fica para trás. Por exemplo, a migração pode ter um impacto negativo na consecução dos Objetivos de Desenvolvimento do Milénio em matéria de saúde, contribuindo para a «fuga de cérebros» e para uma repartição desequilibrada dos profissionais de saúde.

· Para os países de destino, uma imigração bem gerida pode ajudar a colmatar as lacunas do mercado de trabalho, fornecer mão de obra para apoiar a transformação estrutural da economia, fomentar a inovação através do dinamismo dos imigrantes e contribuir para os sistemas de segurança social. A migração e a mobilidade podem ser um desafio para a gestão do processo de urbanismo, mas são também vitais para o funcionamento das cidades como polos de crescimento. Se não houver uma gestão eficaz, os custos da migração podem ser consideráveis, gerando tensões sociais com as populações de acolhimento — tensões essas muitas vezes exploradas pelas forças populistas — e pressão sobre os recursos menos abundantes. A migração descontrolada pode igualmente agravar as ameaças para a segurança, em particular nos países mais frágeis.

A migração constitui, por conseguinte, tanto uma oportunidade como um desafio em termos de desenvolvimento. Teve, sem dúvida, um impacto positivo nos esforços envidados para atingir vários dos Objetivos de Desenvolvimento do Milénio. No entanto, os efeitos nocivos de uma migração mal gerida podem igualmente comprometer os progressos realizados no sentido do desenvolvimento sustentável.

2.2. As migrações e o quadro de desenvolvimento pós-2015

A Comissão congratula-se com o interesse crescente em integrar os indutores do desenvolvimento, como a migração e a mobilidade, na Agenda das Nações Unidas para o Desenvolvimento pós-2015[6]. Congratula-se igualmente com as discussões em curso sobre a possibilidade de definir indicadores relativos à qualidade dos diferentes aspetos da gestão das migrações. Importa envidar todos os esforços para garantir que o diálogo de alto nível sobre estas questões seja pertinente e se insira no âmbito mais vasto do processo pós-2015.

Neste contexto, tanto os debates sobre a dinâmica das populações na Agenda Pós-2015 como as discussões no âmbito da Conferência Internacional sobre População e Demografia pós‑2014 constituem boas oportunidades para abordar os desafios e as oportunidades da migração e da mobilidade em termos de desenvolvimento, incluindo as ligações com a evolução dos mercados laborais globais, as tendências demográficas mais amplas nas diferentes regiões e os movimentos das populações dentro dos países em desenvolvimento.

2.3. Principais mensagens para o diálogo de alto nível

· A migração e a mobilidade devem ser reconhecidas como «indutores de desenvolvimento». Devem ser tidas em conta pelos intervenientes no processo de desenvolvimento a todos os níveis e inseridas no quadro de desenvolvimento pós‑2015. Promover uma gestão eficaz das migrações é essencial para maximizar os efeitos positivos e minimizar os efeitos negativos das migrações no desenvolvimento.

· A agenda relativa ao desenvolvimento e migrações deve ser alargada[7]. Deve ser reconhecida a importância crescente dos fluxos migratórios no interior dos países em desenvolvimento e entre estes países. Os efeitos positivos e negativos das suas interligações com o desenvolvimento económico e social devem ser tidos em conta no âmbito das políticas de desenvolvimento nacionais e regionais.

· As interligações entre as alterações climáticas, a degradação do ambiente e as migrações devem ser mais bem tidas em conta, nomeadamente no contexto do desenvolvimento.

3. Mesa-redonda 2: Medidas para assegurar o respeito e a proteção dos direitos humanos de todos os migrantes, em especial das mulheres e crianças, assim como prevenir e combater o tráfico de migrantes e de pessoas, assegurando uma migração segura, regular e ordenada

3.1. Respeito dos direitos humanos de todos os migrantes

O respeito dos direitos dos imigrantes e dos refugiados é uma componente fundamental das políticas da UE. A UE dispõe de políticas muito bem desenvolvidas para proteger os direitos dos migrantes. Na última década, a UE adotou uma série de diretivas destinadas a assegurar a igualdade de tratamento em domínios como o emprego, a educação e a formação. Essa igualdade foi consagrada na Convenção Europeia dos Direitos do Homem e na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, ambas aplicáveis tanto aos cidadãos da UE como aos nacionais de países terceiros.

As normas da UE em matéria de migração estabeleceram normas sem paralelo quanto aos direitos dos migrantes em matéria de segurança social. Por exemplo, em determinadas condições, após cinco anos de residência legal, os nacionais de países terceiros adquirem os mesmos direitos que os nacionais da UE em matéria de segurança social, assistência social e proteção social[8].

A UE está empenhada em combater o racismo, a xenofobia e a discriminação dos imigrantes e respetivos descendentes (imigrantes de segunda e terceira gerações), a fim de garantir um tratamento equitativo dos nacionais de países terceiros e promover uma política de integração que lhes reconheça direitos e obrigações análogos aos dos cidadãos da UE. A UE adotou vários instrumentos para apoiar a integração dos imigrantes que residem legalmente na UE, nomeadamente o Fundo Europeu para a Integração, um sítio web europeu sobre integração, o Fórum Europeu da Integração e o «Manual sobre a integração para os utilizadores e os responsáveis políticos».

A UE está empenhada em promover o mesmo elevado grau de exigência na sua política externa em matéria de migração. Reforçar a proteção dos direitos humanos dos migrantes é uma prioridade transversal da cooperação da UE com os países terceiros. A UE está empenhada em reforçar as políticas de integração e em promover a proteção dos direitos dos migrantes e dos refugiados pelos seus países parceiros. Trata-se de reforçar o acesso ao exercício dos direitos fundamentais, ou de qualquer outro tipo, como o acesso à educação e aos cuidados de saúde, o direito ao trabalho, o direito de livre circulação, a erradicação da apatridia, a eliminação das detenções arbitrárias, o acesso à justiça e a igualdade de tratamento em relação aos nacionais em matéria laboral.

A defesa dos direitos dos imigrantes insere-se no âmbito de um enquadramento jurídico e normativo internacional muito abrangente. Os principais diplomas aplicáveis aos migrantes, assim como aos cidadãos nacionais, incluem a Declaração Universal dos Direitos do Homem, o Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos e o Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais, a Convenção de Genebra de 1951 relativa ao Estatuto dos Refugiados e o respetivo Protocolo de 1967, a Convenção de 1954 relativa ao Estatuto dos Apátridas, a Convenção de 1961 das Nações Unidas sobre a Redução dos Casos de Apatridia, a Convenção sobre os Direitos da Criança, os dois protocolos de Palermo das Nações Unidas relativos à introdução clandestina de migrantes e ao tráfico de seres humanos, a Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial, a Convenção das Nações Unidas contra a Tortura e a Convenção da OIT sobre Trabalho Digno para os Trabalhadores Domésticos. Contudo, ainda são necessários esforços consideráveis para aplicar este quadro jurídico acordado internacionalmente e garantir a proteção dos direitos humanos dos imigrantes, em especial a nível nacional e regional. Neste contexto, importa definir políticas e adotar medidas para promover os direitos humanos das pessoas que se encontram em situação irregular.

Os Estados-Membros da UE não assinaram a Convenção de 1990 das Nações Unidas sobre a Proteção dos Direitos de todos os Trabalhadores Migrantes e Membros das suas Famílias. O facto de a Convenção não fazer uma distinção clara entre os direitos económicos e sociais dos trabalhadores migrantes regularizados e os que se encontram em situação irregular não é conforme com as políticas nacionais e da UE e tornou-se um obstáculo incontornável. No entanto, quanto ao seu teor, os instrumentos da UE proporcionam uma proteção muito abrangente, tanto aos migrantes regulares como aos irregulares, e salvaguardas muitas vezes mais amplas do que as previstas na Convenção. A longo prazo, pode ser analisada a possibilidade de se proceder a uma revisão do atual quadro normativo heterogéneo, incluindo a eventualidade de se celebrar uma nova convenção sobre os direitos de todos os trabalhadores migrantes, adaptada às realidades e aos desafios do século XXI.

3.2. Migração ordenada, regular e segura

A fim de informar os imigrantes sobre os respetivos direitos e os procedimentos em vigor neste domínio, a Comissão lançou, em 2011, o Portal da Imigração da UE[9]. Esse portal fornece informações aos nacionais de países terceiros interessados em emigrar para a UE, bem como informações práticas sobre os procedimentos que se aplicam nos diferentes Estados-Membros a cada categoria de migrantes. A UE está a ponderar igualmente a possibilidade de apoiar a criação de centros de recursos em matéria de migração e mobilidade em determinados países parceiros, a fim de adotar medidas prévias à partida, de apoio ao regresso e de reintegração.

Os movimentos mistos, em que pessoas com diferentes antecedentes e necessidades utilizam as mesmas rotas e meios de transporte, colocam dificuldades aos Estados-Membros para rastrear as necessidades dos diferentes grupos. É crucial que as autoridades, quando gerem estes fluxos, assegurem que as pessoas que necessitam de proteção internacional a conseguem obter e que os imigrantes em situação irregular são tratados com dignidade e não são sujeitos a processos penais.

Os imigrantes que se encontram em situação irregular são, muitas vezes, mais vulneráveis a serem explorados ou a serem vítimas de abusos. A imigração irregular limita o potencial dos migrantes para apoiarem os seus países de origem e aumenta as probabilidades de gerar resultados negativos para os países de destino.

A UE está firmemente empenhada em fazer cumprir a legislação e em executar as políticas destinadas a reduzir a imigração irregular. A UE tem promovido a migração legal e tem procurado prevenir e combater a imigração irregular, nomeadamente mediante uma gestão eficaz das fronteiras e a adoção de políticas eficazes no domínio do regresso e da readmissão. A UE tem igualmente adotado medidas para sancionar quem explorar os imigrantes. A Diretiva relativa às sanções contra os empregadores, de 2009, é um instrumento fundamental que contempla disposições para reduzir a ambiguidade jurídica e prevenir a exploração dos imigrantes em situação irregular. A diretiva não prevê quaisquer sanções contra os trabalhadores migrantes em situação irregular, centrando-se antes nos empregadores que abusam dos imigrantes que estão numa situação vulnerável.

A UE também ajuda os países em desenvolvimento a reforçarem as respetivas políticas e as suas capacidades para assegurar uma migração ordenada, regular e segura. Apoia a agenda para o trabalho digno e a proteção social, assim como políticas que incentivem a mobilidade regional da mão de obra. Promove também a Gestão Integrada das Fronteiras a fim de criar fronteiras abertas e seguras e promover o respeito dos direitos nas fronteiras, incluindo o direito de asilo.

A nível internacional, há que prestar mais atenção às necessidades em termos de apoio e de proteção dos imigrantes que se encontram numa situação humanitária vulnerável ou que corram perigo de vida, tanto quando se encontram em trânsito como durante a sua estada nos países de acolhimento. Deve ser prestada uma atenção especial às mulheres e às crianças, assim como a outras pessoas em situações particularmente vulneráveis.

3.3. Tráfico de seres humanos

O empenho da UE em prevenir e combater a introdução clandestina de migrantes e em erradicar o tráfico de seres humanos traduziu-se na adoção de inúmeras iniciativas, medidas e programas de financiamento desde a década de 1990. A adoção, em 2011, da Diretiva relativa à prevenção e luta contra o tráfico de seres humanos e à proteção das vítimas[10] representou um importante passo em frente. A diretiva não se centra unicamente na aplicação da lei, visando igualmente prevenir a criminalidade e assegurar que as pessoas vítimas de tráfico são protegidas e têm possibilidade de recuperar e de se reintegrar na sociedade. Além disso, a Estratégia da União Europeia para a erradicação do tráfico de seres humanos[11], definida em 2012, contempla medidas para assegurar uma melhor cooperação e coordenação entre todos os interessados no problema do tráfico de seres humanos, incluindo os governos, a sociedade civil e as organizações internacionais. Ações futuras incluirão o financiamento de atividades e de projetos de investigação, a criação de plataformas, a definição de diretrizes e boas práticas, ações de formação, etc.

O tráfico de seres humanos constitui também uma das prioridades da cooperação externa da UE, sendo sistematicamente abordado em todos os acordos e parcerias celebrados com países terceiros e em todos os diálogos da UE sobre migração e mobilidade.

3.4. Principais mensagens para o diálogo de alto nível

· Todos os países têm de assegurar a proteção dos direitos humanos dos imigrantes enquanto prioridade política transversal e assegurar o respeito dos instrumentos internacionais pertinentes no domínio dos direitos humanos.

· Todos os países devem respeitar a dignidade e defender os direitos humanos e os direitos fundamentais dos imigrantes independentemente do estatuto jurídico destes. Devem comprometer-se a proteger e a garantir a autossuficiência dos requerentes de asilo e dos imigrantes mais vulneráveis, designadamente os menores não acompanhados, as vítimas de tráfico de seres humanos, as mulheres e as crianças.

· Todos os países devem adotar políticas nacionais para integrar os imigrantes na sociedade, bem como para prevenir e combater a xenofobia e a discriminação, incluindo dos imigrantes de segunda geração. Devem adotar medidas firmes contra todas as formas de exploração, tanto dos trabalhadores legalizados como dos irregulares, nomeadamente através da aplicação de sanções eficazes contra quem empregue trabalhadores estrangeiros em situação irregular.

· Todos os países devem ratificar e aplicar os instrumentos internacionais em vigor para combater a introdução clandestina de migrantes e o tráfico de seres humanos. Devem ser definidas ou melhoradas as políticas nacionais e regionais em matéria de luta contra o tráfico de seres humanos e reforçada a cooperação em matéria de prevenção, ação penal contra os traficantes e proteção das vítimas do tráfico de seres humanos.

· Deve ser sublinhada a importância de proporcionar aos (potenciais) migrantes informações sobre os procedimentos de imigração, os respetivos direitos e as condições económicas e sociais prevalecentes no país de destino previsto.

4. Mesa-redonda 3: Reforçar as parcerias e a cooperação em matéria de migração internacional; mecanismos para integrar eficazmente a migração nas políticas de desenvolvimento e promover a coerência a todos os níveis

4.1. Parceria e cooperação

O estabelecimento de parcerias internacionais eficazes entre os diferentes países é essencial para maximizar os efeitos positivos das migrações nos países de origem e de destino, assim como para os próprios migrantes.

A UE está envolvida num amplo diálogo e cooperação com uma grande diversidade de países terceiros e regiões. Essa cooperação abrange os quatro pilares – com uma importância idêntica – da Abordagem Global para a Migração e a Mobilidade, designadamente: i) reforço da migração legal e facilitação da mobilidade, ii) prevenção e luta contra a migração irregular e o tráfico de seres humanos, iii) maximização do impacto do desenvolvimento sobre a migração e a mobilidade e iv) promoção da proteção internacional.

A UE estabeleceu diálogos regionais e bilaterais sobre migração e mobilidade com os seus vizinhos e com outros parceiros prioritários, o que permitiu identificar prioridades comuns para a cooperação ao longo das rotas de migração. Foram criados dois enquadramentos bilaterais específicos – as parcerias para a mobilidade e as agendas comuns sobre a migração e a mobilidade – para permitir manter diálogos políticos adaptados e aprofundar a cooperação operacional com os países parceiros em todos os domínios da Abordagem Global para a Migração e a Mobilidade. Estão a ser negociados e implementados os instrumentos jurídicos pertinentes, incluindo acordos de facilitação de vistos (juntamente com acordos de readmissão), a fim de facilitar os contactos entre as populações da UE e as dos seus parceiros prioritários. São também financiados diversos programas e ações.

Todos os diálogos políticos sobre migração e desenvolvimento devem ser inclusivos e envolver, sempre que adequado, intervenientes não-governamentais, como o setor privado, as organizações patronais e de trabalhadores, o mundo académico e a sociedade civil, bem como as organizações de defesa dos imigrantes e dos direitos humanos.

4.2. Integração das migrações nas políticas de desenvolvimento

Integrar os aspetos da imigração/emigração em todos os níveis das estratégias de desenvolvimento é um primeiro passo fundamental para promover um quadro de governação que maximize o potencial de desenvolvimento da migração e da mobilidade. No entanto, os progressos neste campo continuam a ser insuficientes, nomeadamente ao nível das estratégias dos países parceiros, designadamente dos documentos de estratégia de redução da pobreza (DERP).

Importa continuar a promover a integração das migrações nas estratégias nacionais de desenvolvimento. Tomando o modelo de desenvolvimento, os objetivos e as prioridades dos países parceiros como ponto de partida, o esforço para integrar a migração nas estratégias de desenvolvimento nacionais e setoriais pode melhorar significativamente a apropriação, a sustentabilidade e a coerência das ações para maximizar o impacto das migrações em termos de desenvolvimento. As ações devem assentar numa abordagem que inclua múltiplos intervenientes, reunindo todos os ministérios competentes.

É também necessário efetuar progressos a nível dos doadores, incluindo a Comissão Europeia. Esta deu passos importantes no sentido de consagrar a migração como um domínio prioritário da cooperação externa, tendo disponibilizado, entre 2004 e 2012, quase mil milhões de EUR para mais de 400 projetos neste domínio. A cooperação externa da UE obteve alguns resultados importantes quanto ao reforço das capacidades de gestão das migrações, em conformidade com os objetivos de política externa da UE em matéria de migração e de redução da pobreza.

No entanto, dado o aumento da mobilidade humana, são necessários novos esforços para garantir que as iniciativas de desenvolvimento da UE em setores como o emprego, os direitos humanos, as trocas comerciais, a agricultura ou o ambiente, assentam no pleno reconhecimento do potencial das migrações e da mobilidade bem geridas enquanto indutores de desenvolvimento.

Para promover um consenso entre os intervenientes no processo de desenvolvimento quanto à importância das migrações, serão necessários mais dados sobre a forma como as migrações promovem ou entravam os progressos na realização dos objetivos de desenvolvimento, designadamente nos setores mais influenciados pela demografia e pelas condições laborais. É também necessário adquirir ferramentas para traduzir esses conhecimentos em orientações operacionais, caso contrário, não será possível dar cumprimento aos compromissos políticos assumidos em matéria de integração das questões relativas à migração.

Em 2005, a Comissão Europeia foi pioneira na utilização de perfis migratórios em programas de desenvolvimento enquanto instrumentos eficazes para desenvolver dados comparáveis e apoiar o processo de tomada de decisões em matéria de migração. Um perfil de migração sucinto pode constituir uma importante fonte de dados comparáveis sobre os fluxos migratórios, nomeadamente recorrendo aos principais indicadores elaborados pelo Grupo Mundial para as Migrações e ao guia «Perfis migratórios — tirar o máximo partido do processo».

Nos últimos anos, a UE tem dado todo o seu apoio à adoção de «perfis migratórios alargados», que reúnam todas as partes interessadas num processo específico a cada país. A responsabilidade pelo processo fica a cargo do país parceiro e a sustentabilidade é assegurada mediante o reforço das capacidades. A Comissão está empenhada em ajudar os países parceiros que pretenderem utilizar os perfis migratórios alargados para conhecer melhor todas as consequências das migrações no seu desenvolvimento económico, social e ambiental, permitindo a adoção de iniciativas políticas mais bem direcionadas.

A coerência política tem uma grande importância na integração efetiva das migrações nas políticas de desenvolvimento, devendo ser prosseguida em todos os níveis pertinentes, incluindo no âmbito de quadros nacionais como os documentos de estratégia de redução da pobreza (DERP), mas também a nível regional, local e multilateral. A própria UE constitui um bom exemplo de como a cooperação regional pode promover a coerência das políticas de desenvolvimento em matéria de migração. A obrigação de assegurar essa coerência está consagrada no Tratado da UE, tendo sido adotadas várias ferramentas práticas para a garantir, incluindo a elaboração de relatórios semestrais[12].

A planificação do desenvolvimento pelas autarquias locais merece maior atenção nos debates sobre a migração e o desenvolvimento. O papel das autarquias locais neste domínio é fundamental, pois o aumento das migrações e o crescimento urbano são questões interligadas que têm grande impacto nas sociedades de todo o mundo. As cidades têm um grande potencial para funcionar como catalisadores das mudanças sociais. No entanto, as cidades do Sul deparam-se com desafios consideráveis, nomeadamente para assegurarem um crescimento urbano sustentável. Deve incentivar-se o intercâmbio de conhecimentos e de experiências entre as cidades sobre questões como o acesso ao mercado laboral, a integração, o planeamento urbano e as infraestruturas, nomeadamente como forma de promover o contributo dos imigrantes para as cidades/regiões, por exemplo, mediante a criação de uma rede mundial de cidades e regiões urbanas dedicada a estas questões.

4.3. Coerência multilateral da gestão das migrações

A Comissão reconhece o contributo determinante do representante especial do Secretário‑Geral das Nações Unidas para a migração internacional e o desenvolvimento na promoção das questões relacionadas com o desenvolvimento e as migrações, assim como o potencial do Grupo Mundial para as Migrações enquanto organismo de coordenação interagências em matéria de migrações. Aprofundar a coordenação em matéria de migrações entre todas as agências das Nações Unidas daria um importante contributo para uma maior coerência da política global em matéria de migrações e desenvolvimento. A Organização Internacional para as Migrações (OIM), sendo a principal organização internacional ativa neste domínio, deveria adotar uma postura proativa para aprofundar a coordenação no âmbito do sistema das Nações Unidas. O representante especial do Secretário-Geral pode desempenhar um papel importante nesta matéria, nomeadamente assegurando a gestão eficaz da interface no âmbito do sistema das Nações Unidas, incluindo o Grupo Mundial para as Migrações.

O Fórum Mundial sobre a Emigração e o Desenvolvimento demonstrou ser a instância adequada para se proceder a um debate franco e aberto, tendo reforçado o diálogo e intercâmbio com a sociedade civil, incluindo com as organizações de imigrantes. Graças ao seu caráter informal, permitiu estabelecer um clima de confiança entre os participantes, que importa conservar. Podem ser efetuados mais progressos quanto ao seguimento e ao controlo da aplicação das recomendações deste organismo. Além disso, em conformidade com as prioridades da sua Presidência para 2014, o Fórum deve envidar mais esforços para reforçar a atenção que concede às questões do desenvolvimento.

A UE continuará a ser um parceiro ativo e determinado na cooperação multilateral. Enquanto entidade jurídica com competências específicas no domínio da migração e do desenvolvimento, e em conformidade com o Tratado de Lisboa, a UE deve desempenhar um papel adequado em todas as instâncias internacionais em matéria de migrações.

4.4. Principais mensagens para o diálogo de alto nível

· Todos os países devem participar no diálogo internacional e na cooperação com os parceiros interessados, a fim de identificar prioridades comuns e reforçar a gestão bilateral e regional das migrações. Deve procurar garantir-se um empenho efetivo da sociedade civil no planeamento em matéria de migrações e desenvolvimento, a nível mundial, regional, nacional e local.

· Os doadores e os outros interessados no desenvolvimento devem integrar efetivamente as questões da migração e da mobilidade nas respetivas políticas e instrumentos neste domínio. Será necessário recolher novos dados que comprovem a existência de ligações entre a mobilidade humana e o desenvolvimento, bem como estabelecer instrumentos operacionais para apoiar a integração das migrações nas diferentes políticas.

· A fim de maximizar os benefícios da migração para o desenvolvimento, é necessário envidar mais esforços para criar uma base de conhecimentos adequada. Importa chegar a um consenso quanto aos tipos de dados e informações necessários para se ter uma visão de conjunto, fidedigna e comparável, das questões relacionadas com a migração a nível regional e mundial. Devem ser criados mecanismos de partilha dos dados nacionais, nomeadamente dos perfis de migração. Devem também ser promovidas iniciativas para ajudar os países em desenvolvimento a reforçar as suas capacidades para recolher e analisar dados sobre as interligações existentes entre migrações, mobilidade e desenvolvimento. Deve promover-se uma boa coordenação a nível da recolha de dados e da investigação a nível mundial.

· As agências das Nações Unidas e as organizações internacionais devem comprometer-se com um programa de trabalho plenamente integrado e coordenado em matéria de migrações internacionais, a fim de minimizar a sobreposição de competências e o desperdício dos recursos escassos.

5. Mesa-redonda 4: Mobilidade internacional e regional da mão de obra e impacto sobre o desenvolvimento

5.1. Mobilidade dos trabalhadores

A UE constitui um excelente exemplo de como a integração regional pode ser concretizada e de como esta pode contribuir para o desenvolvimento. A UE construiu um espaço económico único e um espaço único de livre circulação, dentro do qual podem livremente viajar, estudar, trabalhar ou residir mais de 480 milhões de cidadãos europeus. Está a construir progressivamente um mercado de trabalho integrado da UE, tendo criado sistemas de reconhecimento das qualificações profissionais e de transferibilidade dos direitos sociais e dos direitos de pensão entre os Estados-Membros. A mobilidade laboral na UE trouxe inúmeras vantagens, incluindo uma maior convergência económica e uma maior partilha das qualificações entre os Estados‑Membros, um aumento das remessas de fundos intra-UE e uma redução da pressão sobre os mercados de trabalho com níveis de desemprego mais elevados. Os instrumentos legislativos da UE[13] dão aos nacionais de países terceiros direitos de mobilidade que lhes permitem residir e trabalhar noutro Estado-Membro.

Na economia globalizada e altamente competitiva dos dias de hoje, apesar das elevadas taxas de desemprego na UE, a migração de nacionais de países terceiros terá igualmente um papel nos esforços da UE para criar uma mão de obra adaptável e altamente qualificada para responder aos desafios das alterações demográficas e económicas. A União está empenhada em utilizar o melhor possível a mão de obra existente, incluindo os migrantes que já residem legalmente na UE, enquanto abre novas vias de migração económica nas áreas em que existam problemas de escassez de mão de obra ou de qualificações.

Com o aumento da mobilidade internacional (laboral), é necessário intensificar os esforços em domínios como o reconhecimento de qualificações estrangeiras e a portabilidade dos direitos de pensão e outras prestações da segurança social, incluindo, quando possível, a nível internacional. Por exemplo, o Conselho Interagências de Proteção Social, decidido pelo G20 em 2011, deveria analisar a questão da proteção social dos migrantes.

A mobilidade regional da mão de obra é outro aspeto das migrações que é muito importante para as regiões em desenvolvimento, onde constitui uma estratégia de sobrevivência. A mobilidade da mão de obra contribui para uma melhor adequação entre a oferta e a procura no mercado laboral. À medida que se vai alterando a distribuição global da riqueza, vários países em desenvolvimento vão-se tornando, cada vez mais, países de destino dos fluxos migratórios inter-regionais. Com efeito, a crise económica global provocou um aumento da mobilidade da mão de obra dos Estados-Membros para alguns países latino-americanos e africanos. Todavia, o enquadramento desses fluxos migratórios em muitos países de destino de rendimentos baixos ou médios é ainda deficiente e precisa de ser reforçado, a fim de promover o impacto das migrações em termos de desenvolvimento e assegurar uma proteção adequada e condições laborais condignas aos trabalhadores migrantes.

Deve também ser prestada especial atenção ao papel das organizações regionais ativas neste domínio, pois estão bem posicionadas para melhorar a gestão da mobilidade regional dos trabalhadores. A União Europeia está disposta a partilhar a sua experiência em matéria de gestão de mobilidade dos trabalhadores, nomeadamente com as organizações regionais dos países de rendimentos médios ou baixos.

5.2. Principais mensagens para o diálogo de alto nível

· Todos os países devem analisar os obstáculos existentes à mobilidade das pessoas, a fim de suprimir os que são desnecessários do ponto de vista da segurança e que entravam desnecessariamente a competitividade económica e a integração regional. Deve prestar-se especial atenção à facilitação do acesso dos viajantes de boa-fé e à redução dos custos para obtenção dos documentos e as comissões cobradas no recrutamento. Neste contexto, deve ser analisada a possibilidade de se organizar uma conferência no âmbito das Nações Unidas sobre a mobilidade laboral internacional e o desenvolvimento.

· Devem ser apoiados os processos e as organizações regionais envolvidas na promoção ordenada das migrações e da mobilidade intrarregionais entre os países em desenvolvimento.

· Deve ser promovida a mobilidade laboral intrarregional, os programas de desenvolvimento das qualificações e os sistemas de certificação e reconhecimento, nomeadamente nos setores em que haja falta de pessoal qualificado e que possam tirar partido dos trabalhadores migrantes. Paralelamente, é preciso dispor de uma panorâmica fidedigna das tendências das carências existentes em termos de qualificações em cada região[14], que possa orientar os programas de desenvolvimento das qualificações e divulgar as oportunidades de mobilidade existentes.

· Importa facilitar a migração circular, a fim de promover o desenvolvimento económico e social dos países de origem e de destino.

· Deve ser promovido o acesso efetivo à segurança social nos países de acolhimento, assim como a portabilidade dos direitos sociais e das pensões, incluindo através da conclusão de acordos bilaterais ou regionais, facilitando a mobilidade e a migração circular e desincentivando o trabalho clandestino.

6. O que pode a UE fazer: Próximos passos para aprofundar a ligação entre as migrações e o desenvolvimento

Embora as mensagens acima expostas tenham por destinatário a comunidade mundial, muito pode e deve ser feito no âmbito das próprias políticas e programas da UE.

No âmbito da política externa da UE neste domínio, já foram alcançados progressos consideráveis para maximizar o impacto das migrações para a UE no desenvolvimento dos países de origem. A UE está empenhada em prosseguir os esforços envidados nas áreas «tradicionais» (remessas, diáspora, fuga de cérebros e migração circular).

No entanto, os desafios e as oportunidades que se deparam aos países parceiros no que se refere à ligação entre as migrações e o desenvolvimento são mais vastos e complexos do que aqueles que foram abordados até à data. A Comissão deve assegurar que a futura ação da UE em matéria de migrações e desenvolvimento seja verdadeiramente abrangente e cubra todos os efeitos – positivos ou negativos – que as várias formas de migração podem ter no desenvolvimento sustentável, do ponto de vista económico, social e ambiental, dos países de baixos e médios rendimentos, tanto dos de origem como dos de destino. Isto exigirá uma reorientação das prioridades de modo a colocar as preocupações relacionadas com o desenvolvimento no cerne da ação. Para concretizar esta abordagem holística é necessária a adoção de medidas, nomeadamente no âmbito da política de desenvolvimento da UE, que permitam abordar melhor uma série de questões, designadamente:

· Alargar a intervenção no âmbito das áreas «tradicionais» da migração e do desenvolvimento às relações Sul-Sul, nomeadamente identificando formas de facilitar os fluxos de remessas entre países em desenvolvimento, apoiando a investigação para ficar a conhecer melhor o papel das diásporas nos países com rendimentos baixos e médios, enquanto motores do desenvolvimento dos respetivos países de origem.

· Estudar formas de reduzir os custos e de aumentar os benefícios das migrações e da mobilidade para os países de destino de baixo ou médio rendimento, com particular incidência nos fluxos intrarregionais. Neste contexto, importa reforçar a coerência entre as políticas nacionais de emprego e uma migração ativa da mão de obra.

· Aprofundar os conhecimentos sobre as consequências sociais e económicas das migrações no desenvolvimento, em especial em setores como a saúde, a educação, o emprego e a agricultura.

· Adotar medidas para integrar plenamente a problemática da migração forçada nos trabalhos sobre a interligação desenvolvimento-migração e assegurar que os refugiados e outros migrantes forçados são abrangidos pelo planeamento do desenvolvimento a longo prazo. Concretamente, a Comissão deve envidar esforços e defender a integração, na problemática do desenvolvimento, dos refugiados em situações de acolhimento que se arrastam no tempo, de modo a garantir que a sua situação e o seu eventual contributo positivo é tido em conta pelos governos que os acolhem, a fim de prevenir futuras deslocações e encontrar soluções duradouras.

· Explorar as ligações entre as alterações climáticas, a deterioração do ambiente e as migrações, incluindo a importância da adaptação às alterações climáticas e da redução dos riscos de catástrofe para reduzir as deslocações, assim como o papel das migrações enquanto estratégia para reforçar essa adaptação e essa redução de riscos.

· Explorar as ligações entre a mobilidade e desenvolvimento, incluindo a relação entre a mobilidade interna/internacional e entre a mobilidade e o urbanismo.

Além disso, a Comissão irá promover, ao abrigo da Abordagem Global para a Migração e a Mobilidade, e da Agenda para a Mudança, a gestão das migrações e a coerência estratégica a todos os níveis, a fim de tirar partido do potencial da migrações e da mobilidade enquanto indutores do desenvolvimento. Mais concretamente, a Comissão pretende:

i. Promover a integração da migração nas estratégias de desenvolvimento. No que se refere à cooperação para o desenvolvimento promovida pela própria UE, a Comissão irá continuar a financiar temáticas específicas e redobrará os esforços para, sempre que possível, integrar a migração nas iniciativas de desenvolvimento levadas a cabo noutros setores. Além disso, está disposta a ajudar os países em desenvolvimento a integrar as migrações nas restantes políticas, incluindo através dos perfis migratórios alargados e das estratégias nacionais em matéria de migração.

ii. Reforçar a gestão das migrações e a cooperação nos países em desenvolvimento e entre estes mesmos países, nomeadamente a nível regional, a fim de melhorar os efeitos do desenvolvimento para os países de origem, de trânsito e de destino. A Comissão está disponível para apoiar o reforço das capacidades em todos os domínios pertinentes, nomeadamente partilhando os seus conhecimentos especializados em matéria de proteção dos direitos humanos dos imigrantes, integração, regimes de migração de mão de obra, asilo e proteção internacional, luta contra a introdução clandestina de migrantes e tráfico de seres humanos, gestão integrada das fronteiras, etc. Essas medidas devem estar em consonância com os objetivos das respetivas estratégias de desenvolvimento relacionados com a migração.

iii. Continuar a promover a abordagem centrada nos migrantes como prioridade transversal de todas as ações da UE em matéria de migração e desenvolvimento, ajudando os migrantes a contribuírem mais eficazmente para o processo de desenvolvimento. Devem também ser adotadas iniciativas de sensibilização para o impacto destas ações a nível individual e comunitário, incluindo para os próprios migrantes, as comunidades de acolhimento e aqueles que ficaram para trás.

A Comissão prestará contas dos progressos realizados pelas referidas iniciativas no âmbito do relatório da Abordagem Global para a Migração e a Mobilidade, publicado de dois em dois anos, assim como mediante a elaboração de relatórios sobre a aplicação da Agenda para a Mudança.

7. Conclusão

A UE conseguiu criar um espaço de livre circulação das pessoas entre países europeus que é encarado como uma fonte de inspiração nos quatro cantos do mundo. Dentro de um espírito de parceria, a UE foi pioneira na adoção de uma política externa para as migrações que é equilibrada e abrangente. A UE é o principal doador de ajuda ao desenvolvimento e continuará a prestar uma ajuda muito importante nos próximos anos. A UE está disponível para partilhar a sua experiência com os países e organizações interessados. A UE espera, assim, que o diálogo de alto nível de 2013 marque o início de uma nova era para a cooperação em matéria de migrações e desenvolvimento.

A Comissão apela a todas as agências e organizações internacionais interessadas por esta temática para que adotem uma abordagem mais coerente, abrangente e mais bem coordenada a nível global, considerando-a indispensável para a comunidade mundial poder tirar partido das oportunidades e superar os desafios decorrentes das migrações internacionais. No mundo globalizado dos dias de hoje, todos os países se deparam com desafios semelhantes. O mesmo sucede no que respeita à migração e ao desenvolvimento. No entanto, os países abordam a situação de diferentes formas, uma vez que as suas prioridades, dimensões e características demográficas e económicas são também diferentes. Importa, por conseguinte, promover uma cooperação internacional que garanta às pessoas que se deslocam em busca de uma vida melhor que poderão exercer os seus direitos num ambiente seguro.

A Comissão apela aos responsáveis políticos e aos profissionais do desenvolvimento para que reforcem o seu empenho na interligação entre desenvolvimento e migração, quer através de uma melhor integração das questões relativas às migrações e à mobilidade na programação do desenvolvimento quer mediante uma participação mais ativa nas instâncias internacionais competentes. Os processos de desenvolvimento dependem da mobilidade e esta é indispensável para se assegurar uma boa repartição da mão de obra e facilitar as transferências de capital humano, social e financeiro. O desenvolvimento também promove a mobilidade, proporcionando mais recursos às pessoas que migram em busca de oportunidades. Uma série de processos irão continuar a estimular a mobilidade no futuro, incluindo a redistribuição da riqueza a nível mundial, a integração económica regional e global ou a deterioração do ambiente causada pelas alterações climáticas. Para ser adaptada ao século XXI, a reflexão sobre o desenvolvimento deve, por conseguinte, integrar plenamente o papel das migrações e da mobilidade enquanto indutores de desenvolvimento, reconhecendo o papel decisivo da gestão eficaz das migrações para limitar os impactos negativos das migrações no desenvolvimento.

Por último, a Comissão apela aos responsáveis políticos e aos profissionais no domínio das migrações para que tenham devidamente em conta as questões relacionadas com o desenvolvimento nas políticas em matéria de migração e assumam maiores responsabilidades quanto à garantia do respeito e da proteção dos direitos humanos de todos os migrantes em todas as dimensões da gestão das migrações. A migração e a mobilidade são questões que dizem respeito à liberdade. Trata-se de proporcionar a cada cidadão a possibilidade e a capacidade de influenciar o seu destino, quer económico quer social. O impacto de respeito dos direitos humanos ultrapassa, em muito, a condição dos migrantes individualmente, já que beneficia igualmente tanto a sociedade de origem como a sociedade em que estes optam por viver e trabalhar. Dar às pessoas a possibilidade de exercer os seus direitos é uma estratégia com êxito, tanto para a boa gestão das migrações como para o desenvolvimento sustentável.

O diálogo de alto nível de 2013 deverá ajudar-nos a superar os atuais desafios globais, nomeadamente consagrando a migração e a mobilidade como uma prioridade transversal visível no quadro de desenvolvimento pós-2015 e reconhecendo o seu valor enquanto catalisador do desenvolvimento global.

[1] Resolução 67/219, de 21 de dezembro de 2012, da Assembleia Geral das Nações Unidas.

[2] COM (2011) 743 final. Comunicação sobre a Abordagem Global para a Migração e a Mobilidade.

[3] COM (2011) 637 final. Comunicação «Aumentar o impacto da política de desenvolvimento da UE: uma Agenda para a Mudança».

[4] O documento de trabalho dos serviços da Comissão sobre migrações e desenvolvimento (SEC(2011) 1353 final), que acompanha a Comunicação da Comissão sobre a Abordagem Global para a Migração e a Mobilidade, de 18 de novembro de 2011, formula uma série de sugestões neste domínio.

[5] SWD (2013) 138 final. Documento de trabalho dos serviços da Comissão sobre as alterações climáticas, a degradação do ambiente e as migrações.

[6] A posição da Comissão Europeia sobre a Agenda de Desenvolvimento pós-2015 das Nações Unidas é mais bem explicitada no documento COM(2013) 92 final: Comunicação «Uma vida digna para todos: acabar com a pobreza e dar ao mundo um futuro sustentável»

[7] Os passos a dar a nível da UE a este respeito são descritos no ponto 6.

[8] Artigo 11.º da Diretiva 2003/109/CE do Conselho, relativa ao estatuto dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração, JO L 16 de 23.1.2004.

[9] http://ec.europa.eu/immigration.

[10] 2011/36/UE.

[11] COM(2012) 286 final.

[12] Documento de trabalho dos serviços da Comissão «Relatório da UE de 2011 sobre a coerência das políticas para o desenvolvimento» SEC(2011) 1627 final.

[13] A Diretiva «Residentes de longa duração» (Diretiva n.º 2003/109/CE) ou a Diretiva «Cartão Azul» (Diretiva 2009/50/CE).

[14] Para o efeito, foi criado o programa Panorama de Competências na UE (os trabalhos encontram-se ainda em curso): http://euskillspanorama.ec.europa.eu/.