RELATÓRIO DA COMISSÃO Sobre a implementação das Orientações Gerais para as Políticas Económicas de 1999

SUMÁRIO

Síntese

0. Introdução

1. A situação económica na UE

2. Políticas macroeconómicas orientadas para o crescimento e para a estabilidade

2.1 A combinação de políticas macroeconómicas na zona do euro

2.2 A dosagem de políticas macroeconómicas nos Estados-Membros que não pertencem à zona do euro

3. Finanças públicas sólidas e bem geridas

3.1 Os objectivos orçamentais para 1999 foram alcançados apesar do abrandamento do ritmo do crescimento

3.2 Planos orçamentais para 2000 e anos subsequentes

3.3 Qualidade e sustentabilidade das finanças públicas

4. Uma evolução adequada dos salários

5. Mercados de produtos (bens e serviços) mais eficientes

5.1 Mercado único - o enquadramento jurídico deve ser devidamente implementado

5.2 Política de concorrência - uma legislação mais moderna e certos progressos no que diz respeito aos auxílios estatais

5.3 Serviços públicos - progressos nos sectores das telecomunicações e da electricidade

5.4 Distribuição - é necessária uma maior liberalização

5.5 Administração pública - aumentar a eficiência e evitar a concorrência desleal

5.6 Outras reformas a nível regulamentar - reduzir as formalidades necessárias para a criação de novas empresas

5.7 Inovação - são necessárias reformas para melhorar a eficiência tecnológica

6. Mercados de capitais mais integrados e mais profundos

7. Melhorar o funcionamento dos mercados de trabalho

7.1 Tendências gerais

7.2 Programas activos do mercado de trabalho - progressos consideráveis já alcançados

7.3 Carga fiscal sobre o trabalho - um elevado número de reformas para reduzir a fiscalidade sobre o trabalho

7.4 Regimes de prestações sociais - poucos progressos globais apesar dos bons resultados registados nalguns países

7.5 Organização e flexibilidade do trabalho - alguns progressos ainda que insuficientes

CAIXAS

Síntese

As Orientações Gerais para as Políticas Económicas (OGPE) de 1999 foram as primeiras a ser adoptadas após o lançamento do euro. Nelas se recomendava uma estratégia assente em três pilares equilibrados e apoiando-se mutuamente, com vista a alcançar um crescimento sustentado, uma melhoria dos níveis de vida, um elevado emprego e a integração social.

O presente relatório constitui uma análise aprofundada e global da implementação das orientações em matéria de política económica estabelecidas nas OGPE de 1999. Contribui para o processo em curso de supervisão multilateral das políticas económicas dos Estados-Membros e da União, de acordo com o nº 3 do artigo 99º do Tratado. Além disso, a apreciação dos resultados alcançados no âmbito das OGPE de 1999 constituirá um elemento-chave da elaboração das próximas OGPE. Efectivamente, o presente relatório, conjugado com a avaliação da conjuntura macroeconómica incluída nas previsões económicas da Primavera de 2000 elaboradas pelos serviços da Comissão e com a evolução e desafios em termos de política económica identificados em recentes relatórios no âmbito de diversos processos de coordenação, bem como na contribuição da Comissão para a Cimeira de Lisboa ("Uma agenda de renovação económica e social para a Europa") e a sua Comunicação intitulada "Objectivos estratégicos para 2000-2005", constituirão a base para a formulação das OGPE de 2000. De entre os principais desafios identificados na documentação preparada para a Cimeira de Lisboa contam-se a transição para uma economia baseada na tecnologia que promova a integração, aspirando simultaneamente ao pleno emprego como objectivo fulcral da política económica e social.

O relatório baseia-se e sintetiza os principais resultados e conclusões do controlo e análise recíproca levados a cabo nos diferentes processos de coordenação a nível da União, acrescentando uma apreciação integrada [1]. É acompanhado de um documento de trabalho dos serviços da Comissão no qual se apresenta uma análise pormenorizada da implementação das recomendações feitas especificamente aos países individuais.

[1] O presente relatório recolhe as informações e resultados dos diversos documentos e relatórios elaborados no âmbito dos diferentes processos de coordenação, incluindo: os programas de estabilidade e convergência actualizados, a sua avaliação por parte da Comissão e os pareceres do Conselho; os planos de acção nacionais para o emprego e o relatório conjunto sobre o emprego de 1999; os relatórios intercalares dos Estados-Membros sobre os mercados de produtos, serviços e capitais, um segundo relatório da Comissão intitulado "Reforma económica: Relatório sobre o funcionamento dos mercados comunitários de produtos e capitais, de 1999" e o "Relatório anual sobre as reformas estruturais, de 2000" do CPE.

O relatório suscita as seguintes conclusões principais.

Uma conjuntura macroeconómica mais favorável

O abrandamento induzido por factores externos, que interrompeu o sólido processo de recuperação de 1997-98, foi seguido de uma retoma em aceleração no decurso de 1999. Este relançamento alargou-se recentemente a todos os Estados-Membros e aproxima-se da maturidade nos países da linha da frente. As perspectivas apontam no sentido de um crescimento do produto sustentado superior à taxa potencial nos próximos anos. A criação de emprego continuou a processar-se a um ritmo vigoroso, à medida que o crescimento se tornou mais rico em emprego. O desemprego tem vindo a baixar de forma regular embora lenta nos últimos dois anos, e poderá aproximar-se a curto prazo de um nível que não se observava desde o início dos anos 90. A inflação foi mantida a um nível moderado ao longo de 1999. Apesar de as perspectivas inflacionistas se manterem favoráveis, tornaram-se algo mais preocupantes sob o efeito conjunto do ressurgimento dos preços petrolíferos e da depreciação do euro.

Uma combinação sã de políticas macroeconómicas

As OGPE de 1999 sublinhavam a necessidade de uma dosagem de políticas macroeconómicas na zona do euro que encorajasse o crescimento e o emprego, e que, conjugada com a prossecução de reformas estruturais, o tornasse sustentável, ou seja não-inflacionista. A combinação de perspectivas de crescimento mais animadoras, de um desemprego em declínio e de uma inflação moderada tem efeitos favoráveis sobre as políticas macroeconómicas da zona do euro no seu conjunto. A gestão adequada das políticas macroeconómicas permitiu minorar a amplitude e a duração do abrandamento e contribuiu para a actual retoma. No contexto de uma inflação moderada e decrescente, a judiciosa flexibilização da política monetária prestou um apoio adequado à procura interna e à actividade económica. Simultaneamente, os Governos dos Estados-Membros mantiveram - e, em alguns casos, reforçaram - a disciplina orçamental, apesar do desaceleramento da actividade económica. A progressão dos salários manteve-se moderada. Apesar das decisões tomadas pelo BCE nos últimos meses no sentido de aumentar as principais taxas de juro, as condições monetárias prevalecentes são propícias ao crescimento. As medidas preventivas para fazer face à eventual acumulação de tensões inflacionistas no período de reforço da economia da zona do euro aumentam as perspectivas de a recuperação ser duradoura, sustentada e não-inflacionista. Com vista a encaminhar a economia para uma via de crescimento e emprego elevados e sustentados, preservando simultaneamente a estabilidade dos preços, há que manter uma disciplina orçamental rigorosa, encorajar os parceiros sociais a exercer uma contenção contínua a nível dos acordos salariais e implementar as necessárias reformas estruturais.

Progressos no sentido de finanças públicas mais eficientes; começou finalmente a ser abordada a questão da sustentabilidade

A qualidade e a sustentabilidade das finanças públicas é uma questão que, agora que começa a chegar-se progressivamente a situações orçamentais sólidas, se torna cada vez mais importante. A estrutura das finanças públicas, as distorções originadas pela fiscalidade e a sustentabilidade a longo prazo são questões que há que encarar.

* A maioria dos Estados-Membros iniciou uma reforma do seu sistema fiscal. Alguns Estados-Membros baixaram os impostos sobre o trabalho, outros deslocaram a carga fiscal para a energia e impostos ambientais e certas reformas fiscais tornaram o capital de risco mais atraente. No domínio do IVA, foi alcançado em 1999 um acordo sobre a possibilidade de o reduzir para os serviços intensivos em trabalho. A dimensão e o impacto destes ajustamentos são, todavia, frequentemente insuficientes. Uma vez que carga fiscal global e, nomeadamente, a carga fiscal incidente sobre o trabalho, continua a ser elevada em diversos Estados-Membros, são necessárias medidas mais importantes, tendo embora em conta a necessidade de uma maior consolidação orçamental. Apesar de ser necessária certa coordenação em determinadas áreas, em especial no que diz respeito aos impostos sobre certas categorias de rendimentos de capital com maior mobilidade, não parece de um modo geral que se esteja a caminhar neste sentido.

* A sustentabilidade a longo prazo dos sistemas de pensões exige reformas consideráveis na maioria dos Estados-Membros. O facto de se verificarem actualmente diversas reorganizações constitui um primeiro passo na boa direcção, mas é necessário ir mais longe para fazer face ao problema do envelhecimento da população. A crescente consciencialização em relação a este problema constitui certamente um importante passo em frente. Diversos Estados-Membros dispõem já de planos de reforma, mas tendem de um modo geral a adiar a sua implementação.

Os mercados de produtos estão bem integrados, mas é possível melhorar a situação

Em resultado das reformas estruturais efectuadas na última década, os mercados de produtos da União Europeia encontram-se relativamente bem integrados e a concorrência tem aumentado nos mercados. Todavia, continua a verificar-se uma elevada dispersão de preços dentro da UE, de modo especial se comparado com a situação prevalecente nos Estados Unidos, e o processo de convergência dos preços desacelerou relativamente ao final da última década. Por conseguinte, é possível efectuar novos progressos, nomeadamente em certos sectores de serviços, da construção e dos contratos públicos.

* O grau de implementação da legislação do mercado único melhorou no decurso do último ano. No entanto, certos Estados-Membros encontram-se nitidamente atrasados e em certos domínios (controlos veterinários e transportes) os progressos têm sido lentos. Do mesmo modo, registaram-se progressos no sector dos contratos públicos, apesar de subsistirem certos problemas, a avaliar por diversos indicadores, como por exemplo directivas ainda não transpostas, número de pareceres fundamentados e o reduzido número de avisos de concurso publicados no Jornal Oficial.

* A política de concorrência nacional foi tornada mais rigorosa e coerente com a legislação comunitária nesta matéria, em muitos Estados-Membros. Na maioria dos Estados-Membros, as autoridades nacionais responsáveis pela concorrência dispõem agora de poderes para aplicar os artigos 81º e 82º do Tratado UE, que dizem respeito aos acordos entre empresas e aos abusos de posição dominante. Em diversos outros países, progrediu-se também nessa direcção. As atenções devem agora centrar-se no aumento da transparência e na melhoria do controlo e de aplicação da lei.

* Os auxílios estatais diminuíram nos últimos anos, tornando-se mais genéricos e menos específicos. Todavia, o nível de auxílios estatais é de um modo geral ainda demasiado elevado, pelo que convém reduzi-lo.

* O quadro regulamentar foi melhorado em diversos sectores, levando a uma concorrência mais intensa e a um rácio preço/qualidade melhor; o sector das telecomunicações constitui talvez o exemplo mais flagrante (embora, mesmo nesse sector, subsistam certos problemas, verificando-se que o operador incumbente ocupa frequentemente uma posição dominante, e que os organismos de regulação não têm suficientes poderes, ou a sua actuação carece de transparência). Pode avançar-se mais rapidamente em diversos sectores, nomeadamente no sector dos transportes ferroviários, dos serviços postais e de distribuição de água, em que os progressos têm sido lentos, bem como nos sectores do gás e da electricidade.

* É essencial aumentar a eficiência do sector da distribuição para o bom funcionamento dos mercados de produtos, que permita oferecer aos consumidores uma maior variedade de produtos e preços inferiores. O ordenamento do território, as limitações ao horário de abertura e as restrições específicas para as grandes superfícies de venda a retalho continuam a limitar a concorrência neste sector. Apesar de estas questões estarem a ser consideradas por alguns Estados-Membros, estes poderiam na sua maioria beneficiar de uma maior liberalização neste domínio.

* Diversos Estados-Membros empreenderam programas e medidas para melhorar o enquadramento regulamentar das empresas (obstáculos à constituição de empresas, como por exemplo procedimentos administrativos complexos, possibilidades de financiamento inadequadas e informação limitada) e aligeiraram a fiscalidade que incide sobre as PME. O regime regulamentar continua a ser pouco propício às empresas em diversos Estados-Membros, e carece de reformas mais profundas.

Inovação - uma fonte de dinamismo incontornável

Em termos agregados, a UE encontra-se atrasada relativamente aos Estados Unidos em termos de capacidade inovadora. Todos os Estados-Membros têm prosseguido políticas de incentivo à I&D e à inovação. No entanto, persistem amplas diferenças entre Estados-Membros, e os esforços da União sofrem as consequências da fragmentação e da compartimentação.

* Este facto aponta para a necessidade de a UE aumentar e melhorar o seu esforço em matéria de I&D e aumentar a produção e difusão das tecnologias de informação e comunicação.

* A maioria dos Estados-Membros beneficiariam com um melhor sistema de ensino e formação que lhes permitisse aproveitar o potencial de emprego que a sociedade da informação representa, o que é ainda entravado por um desfasamento elevado a nível das qualificações. Seriam possíveis benefícios adicionais com um suporte financeiro adequado à I&D e à inovação, com um quadro regulamentar adequado para os sectores da informação e das telecomunicações e com uma maior concorrência nestes mesmos mercados.

* Diversos Estados-Membros tomaram medidas para incentivar a inovação, reforçando ligações entre os centros de investigação e as empresas, mas não existe ainda uma genuína "Zona de investigação europeia" que potencie as actividades científicas e tecnológicas na União, beneficiando plenamente do elevado potencial dos Estados-Membros.

* Um sistema de patentes mais propício às empresas estimularia a I&D e a inovação. Seria útil efectuar a reforma do Sistema Europeu de Patentes.

Mercados de capitais - não se chegou ainda a uma integração plena, mas o euro tem contribuído nesse sentido

A introdução do euro teve efeitos significativos em todos os mercados financeiros europeus, contribuindo para a criação de mercados profundos, alargados e de elevada liquidez. Todavia, subsistem certos obstáculos que impedem a realização de mercados financeiros plenamente integrados.

* A eliminação, em diversos Estados-Membros, de certas restrições quantitativas ao investimento por parte dos investidores institucionais tem contribuído para o aprofundamento dos mercados financeiros. A Comissão publicou uma Comunicação sobre os sistemas de pensões baseados no regime de capitalização e está a elaborar um projecto de directiva relativa à supervisão prudencial dos fundos de pensões.

* Certos Estados-Membros introduziram uma distinção entre os investidores profissionais e os pequenos investidores na sua legislação. Esta distinção deverá aplicar-se de modo mais alargado e uniforme. A Comissão está actualmente a preparar uma Comunicação sobre esta matéria.

* A questão do capital de risco tem sido abordada, embora com intensidade variável, em todos os Estados-Membros. Todavia, a disponibilidade e a afectação do capital de risco continuam a estar longe do óptimo. Neste contexto, a Comissão publicou uma Comunicação que apresenta propostas concretas para acelerar a implementação do plano de acção em matéria de capital de risco.

Efectuaram-se progressos consideráveis no que toca às políticas activas do mercado do trabalho, mas a reforma do mercado de trabalho evoluiu de forma modesta

Apesar de se terem registado ganhos regulares em termos de emprego nos últimos anos, o desemprego continua a situar-se num nível inaceitavelmente elevado, e a taxa de participação média da UE é bastante reduzida. Tal como ilustrado no relatório conjunto sobre o emprego de 1999, existe actualmente uma tendência clara no sentido de uma abordagem preventiva do combate do desemprego dos jovens e dos adultos de longa duração, coerente com as directrizes para o emprego. Contudo, certos Estados-Membros estão mais avançados do que outros. Apesar de terem sido empreendidas certas reformas, o progresso a nível das políticas destinadas a melhorar o funcionamento dos mercados do trabalho foi de um modo global modesto, nomeadamente se comparado com as reformas introduzidas nos mercados de produtos e de capitais.

* Diversos Estados-Membros efectuaram progressos significativos na implementação de uma abordagem preventiva para resolver o problema do desemprego dos jovens e de longa duração, baseada em programas activos no mercado do trabalho (PAMT). Certos Estados-Membros realizaram também progressos importantes, conjugando políticas activas com uma avaliação da duração das prestações sociais e dos critérios de elegibilidade. Para outros países, são necessários ainda progressos consideráveis, para se atingir o prazo intermédio para os objectivos quantificados das medidas preventivas estabelecidos nas directrizes para o emprego. É importante, em todos os Estados-Membros, assegurar a eficácia dessas medidas, de modo especial visando as pessoas com maiores dificuldades de integração no mercado do trabalho.

* A maioria dos Estados-Membros implementou ou implementará reformas no sentido de reduzir os impostos sobre o rendimentos e as contribuições para a segurança social que incidem sobre o trabalho, sendo essas reduções frequentemente endereçadas ao segmento inferior da escala salarial. Estes esforços têm sido empreendidos desde meados dos anos 90 e têm resultado numa ligeira quebra da fiscalidade directa sobre o trabalho. Esta redução da carga fiscal incidente sobre o trabalho tem sido financiada sobretudo com a deslocação da fiscalidade para os impostos indirectos, como por exemplo o IVA ou os impostos sobre a energia e ambientais. Estas mudanças positivas devem ser prosseguidas.

* Alguns países deram início a uma revisão sistemática dos seus sistemas de prestações sociais e começaram a introduzir profundas reformas, nomeadamente no que diz respeito aos critérios de elegibilidade. Para além desses Estados-Membros - em que os esforços de reforma contribuíram para importantes reduções do desemprego estrutural - o esforços de reforma no domínio dos sistemas de prestações sociais foi até agora frequentemente muito modesto e pontual. São necessários esforços suplementares neste domínio.

* Realizaram-se alguns progressos na modernização da organização do trabalho. Diversos Estados-Membros adoptaram medidas para facilitar o trabalho a tempo parcial. Realizaram-se progressos limitados em certos Estados-Membros no domínio do tempo de trabalho flexível e anualizado. É também importante avançar nestes domínios, na perspectiva da promoção da igualdade entre homens e mulheres. Além disso, certos Estados-Membros empenharam-se em facilitar a participação das mulheres no mercado de trabalho, por exemplo melhorando as infra-estruturas de acolhimento de crianças, apesar de serem necessários novos progressos. Muito pouco foi feito para resolver os problemas associados a certos factores de rigidez, que tendem a desencorajar o recrutamento de novo pessoal permanente. A incapacidade de os custos laborais se ajustarem aos significativos diferenciais de produtividade regional em certos Estados-Membros constitui um indício de uma insuficiência generalizada de flexibilidade no mercado de trabalho. Salvo raras excepções, os parceiros sociais não tiveram um papel suficientemente activo na modernização da organização do trabalho.

Conclusão

De um modo geral, pode afirmar-se que a implementação das OGPE de 1999 é animadora. Praticamente todos os Estados-Membros satisfizeram ou ultrapassaram mesmo os seus objectivos orçamentais em 1999 e as perspectivas apontam para novas melhorias neste domínio nos próximos anos. A qualidade e a sustentabilidade das finanças públicas, de modo especial a reforma dos sistemas fiscais e de pensões, ocuparam finalmente um lugar importante nas preocupações gerais. No que diz respeito às reformas económicas dos mercados de produtos, os progressos foram mais visíveis na implementação da legislação do mercado único e na liberalização dos mercados de telecomunicações e da electricidade. Foram conseguidos alguns progressos, embora insuficientes, na disciplina dos auxílios estatais. Para além da reforma fiscal, a facilitação do trabalho a tempo parcial e a implementação de uma abordagem preventiva relativamente ao problema do desemprego dos jovens e de longa duração constituíram os domínios de progresso mais assinaláveis nos mercados de trabalho. Por outro lado, pouco foi feito para se implementar e garantir uma aplicação efectiva das normas em matéria de contratos públicos, para liberalizar os transportes ferroviários, os sectores de distribuição de água e de gás e os serviços postais, para desregulamentar os estabelecimentos de venda a retalho, para promover a I&D e a inovação, para desenvolver os mercados de capitais de risco, para reformar os sistemas de segurança social e para modernizar a organização do trabalho. O grau de implementação varia de Estado-Membro para Estado-Membro. De um modo geral, tudo indica que os Estados-Membros que prosseguiram uma estratégia global coerente com as OGPE alcançaram os melhores resultados a nível do desempenho da economia.

0. Introdução

As Orientações Gerais das Políticas Económicas (OGPE) de 1999 foram as primeiras a ser adoptadas após o lançamento do euro. Delineavam uma estratégia abrangente endereçada ao objectivo de um crescimento e emprego sólidos e sustentáveis. As recomendações em matéria de política económica contidas nesta estratégia podem reagrupar-se em três categorias principais: políticas macroeconómicas sãs, acções para melhorar o funcionamento dos mercados do trabalho e reformas económicas para potenciar a eficiência e a flexibilidade dos mercados de bens, serviços e capitais. As OGPE de 1999 foram as primeiras em que as orientações gerais, aplicáveis a todos os Estados-Membros, foram complementadas por um conjunto completo de orientações específicas para cada país, em que se identificavam as prioridades da política económica para cada Estado-Membro, tendo em consideração as suas circunstâncias particulares.

Para que a estratégia delineada para a política económica funcione é essencial assegurar a sua efectiva implementação, através de uma supervisão adequada e regular. O presente relatório tem um duplo objectivo. Em primeiro lugar, constitui um teste válido do grau de empenhamento dos Estados-Membros relativamente à estratégia política comum. Em segundo lugar, apresenta as informações e análises necessárias à elaboração e adopção de um novo conjunto de orientações gerais. Efectivamente, o presente relatório, em conjunto com a avaliação da conjuntura macroeconómica contida nas previsões económicas da Primavera de 2000 elaboradas pelos serviços da Comissão e com as novas evoluções e desafios políticos identificados em recentes relatórios no âmbito de diferentes processos de coordenação, bem como com o contributo da Comissão para a Cimeira de Lisboa ("Agenda para a renovação económica e social da Europa") e a sua Comunicação intitulada "Objectivos estratégicos para 2000-2005", constituirão a base para a formulação das OGPE de 2000. De entre os principais desafios identificados na documentação preparada para a Cimeira de Lisboa contam-se a transição para uma economia baseada no conhecimento que promova a integração, e que aspire simultaneamente ao pleno emprego como objectivo central da política económica e social.

A presente avaliação conjuga e sintetiza os principais resultados e conclusões destes diferentes processos, acrescentando-lhe uma apreciação integrada. Deve referir-se desde já que o presente relatório deve ser encarado como uma avaliação intercalar no âmbito de um processo de supervisão regular.

A sua estrutura assenta em grande parte nas grandes linhas das OGPE de 1999. A secção 1 representa uma análise concisa da situação económica da UE. A secção 2 debruça-se sobre a dosagem de políticas macroeconómicas. A secção 3 diz respeito aos progressos em direcção a finanças públicas sãs e eficientes ao passo que a secção 4 trata a questão da evolução dos salários. Finalmente, as secções 5 a 7 referem os principais resultados da avaliação dos progressos efectuados a nível das reformas estruturais dos mercados de produtos, capitais e trabalho respectivamente.

1. A situação económica na UE

- Um abrandamento ligeiro e temporário cedeu o passo a uma retoma rigorosa do crescimento

As OGPE de 1999 foram adoptadas tendo como cenário de fundo o acentuado abrandamento do crescimento económico, que se seguiu às crises financeiras de 1997-98. A taxa de crescimento real anual do PIB na União desacelerou para apenas 1½ por cento no primeiro semestre de 1999, partindo de cerca de 3 por cento na primeira metade de 1998. As exportações abrandaram assinalavelmente e a debilidade da procura externa, conjugada com perspectivas de crescimento menos favoráveis, conduziram a uma redução significativa das existências. O investimento em equipamento registou também um abrandamento, embora menos acentuado do que inicialmente se receava. Desde o início do Verão de 1999 que a União tem experimentado um reforço progressivo e bem fundamentado da actividade económica. O crescimento do produto acelerou significativamente no segundo semestre. Em resultado, estima-se que o PIB real se tenha expandido a uma taxa de 2,2 por cento em 1999 (ver Gráfico 1 e Quadro 1).

A procura interna foi a força indutora do crescimento económico em 1999, revelando-se ainda mais resistente do que o previsto. O consumo privado manteve-se forte, sob o efeito conjunto de um forte crescimento do emprego, de uma expansão regular do crédito permitida pelas baixas taxas de juro, por uma inflação moderada e por bolsas florescentes. Os progressos alcançados no mercado de trabalho, combinados com ganhos regulares a nível dos rendimentos per capita, reforçaram a confiança dos consumidores para um nível historicamente elevado. O investimento foi surpreendentemente resistente, reflectindo em parte uma boa rendibilidade. As despesas de capital foram cada vez mais apoiadas por perspectivas de procura animadoras e por um reforço de confiança das empresas. Desvanecendo-se os efeitos da crise vivida nos mercados emergentes e verificando-se que a economia americana continuou a expandir-se vivamente, assistiu-se a um significativo relançamento das exportações no segundo semestre. Consequentemente, para o ano de 1999 no seu conjunto, a desaceleração do crescimento das exportações ficou ligeiramente aquém do projectado na Primavera do último ano.

As diferenças de crescimento entre Estados-Membros continuaram a verificar-se em 1999 e reflectem essencialmente o impacto de três factores: a diferente exposição às economias de mercado emergentes atingidas pela crise, o impacto retardado do ajustamento das políticas económicas no período precedente à terceira fase da UEM e as disparidades a nível da taxa de crescimento potencial. O crescimento manteve-se muito elevado na Irlanda e no Luxemburgo, continuou a ser dinâmico em Espanha, nos Países Baixos, em Portugal e na Finlândia, sendo também elevado na Suécia. O crescimento da actividade na Alemanha e na Itália registaram ainda um certo atraso, mas aceleraram claramente no decurso de 1999.

As perspectivas a curto prazo apontam para um novo reforço do processo de retoma. O lado externo da economia continuará a beneficiar do relançamento da economia global, cujo dinamismo se confirma, e de um reforço da competitividade, na sequência da depreciação do euro. A procura interna deverá manter-se no papel de suporte principal de um crescimento robusto. O consumo privado será apoiado por uma elevada confiança dos consumidores e pela contínua melhoria a nível do mercado do trabalho, conjugadas com aumentos regulares dos rendimentos per capita reais. A melhoria das perspectivas do lado da procura, o aumento da confiança dos empresários e uma elevada rendibilidade constituem bons auspícios para o investimento. Além disso, as diferenças em matéria de crescimento de Estado-Membro para Estado-Membro deverão reduzir-se à medida que os efeitos desiguais das crises dos mercados emergentes se forem dissipando e que os efeitos retardados dos diferentes ajustamentos da dosagem de políticas macroeconómicas no período que precedeu o lançamento da terceira fase da UEM se forem também atenuando.

- O emprego reage com maior prontidão e o desemprego está em declínio

O comportamento do emprego na UE nos últimos anos tem-se tornado cada vez mais encorajador, à medida que o crescimento se tem tornado mais rico em emprego. Tendo o crescimento do PIB diminuído temporariamente para se situar ligeiramente acima dos 2 por cento, tudo indica que os ganhos em termos de emprego foram todavia da ordem dos 1¼ por cento. Isto sugere que as entidades patronais consideraram este abrandamento temporário. Por outro lado, reflecte, mais do que quaisquer influências puramente cíclicas, os efeitos de diversos anos de moderação salarial e de reformas estruturais para melhorar tanto a empregabilidade como a adaptabilidade e para reforçar a oferta efectiva de mão-de-obra. Este facto também constitui um bom auspício para o futuro, em que a criação de emprego deverá beneficiar de um reforço do crescimento e do reforço contínuo do peso dos sectores de serviços mais intensivos em trabalho. A melhoria da situação em termos de emprego tem-se também reflectido cada vez mais numa redução das taxas de desemprego. Tendo atingido valores historicamente elevados em 1997 em diversos países Membros, o desemprego baixou gradualmente para 9,2 por cento em 1999 na UE no seu conjunto (ver Gráfico 2).

Os ganhos de emprego foram particularmente notórios nas economias em rápido crescimento da Irlanda e do Luxemburgo, sendo relativamente modestos na Alemanha e na Itália em 1999. A criação de emprego foi também expressiva na Finlândia e na Espanha. Neste último país, a quebra do desemprego continuou a registar um ritmo acelerado, enquanto o Luxemburgo registou de novo a taxa de desemprego mais baixa da UE.

- Ausência de tensões inflacionistas

Em 1999, a economia da UE continuou a desfrutar de um elevado nível de estabilidade dos preços. A inflação (avaliada pelo índice harmonizado de preços no consumidor, IHPC) atingiu o seu ponto mínimo no início de 1999, situando-se em 1 por cento. Desde então, subiu lentamente para atingir 1,8 por cento em Janeiro de 2000, devido à acentuada progressão dos preços de matérias-primas e da energia, particularmente do petróleo, e à debilidade do euro. A componente energética acrescentou directamente 0,9 pontos percentuais à taxa de inflação de Janeiro (medida pelo índice). Por outro lado, as condições da procura e da oferta internas foram propícias a uma redução da inflação subjacente na economia da UE. Os aumentos salariais continuaram a ser moderados e a desregulamentação e a intensificação da concorrência em certos mercados de serviços públicos (nomeadamente das telecomunicações e da electricidade) exerceram uma certa compressão dos preços. Consequentemente, a inflação subjacente (isto é, excluindo preços de energia e produtos frescos) desceu para um nível recorde de cerca de 1 por cento em 1999 (ver Gráfico 3 e Quadro 2).

Um outro aspecto que caracterizou a conjuntura em 1999 foi o alargamento dos diferenciais das taxas de inflação entre os Estados-Membros. No início de 1999, a inflação desceu rapidamente para níveis muito baixos em diversos países (Alemanha, França e Áustria) e acelerou em certos outros (Espanha, Irlanda, Países Baixos e Portugal). A dispersão de taxas de inflação tem tendido a estreitar-se gradualmente desde então. Os diferenciais de inflação traduziram em grande parte diferenças estruturais e disparidades cíclicas de curto prazo na zona do euro. Em países como por exemplo a Espanha e a Irlanda, os aumentos de preços indiciaram riscos de sobreaquecimento e exigiram um ajustamento da política económica em termos de uma contenção da procura, induzida pela política orçamental.

No que diz respeito à evolução futura, após um novo aumento dos preços petrolíferos e um enfraquecimento do valor externo do euro nos últimos meses, as perspectivas em matéria de inflação tornaram-se algo mais incertas e menos favoráveis. Não é de excluir que a inflação medida pelo índice possa exceder ligeiramente, embora temporariamente, o marco dos 2 por cento na zona do euro no início de 2000. A tendência futura dependerá fortemente quer da medida em que a depreciação do euro se irá repercutir nos preços na importação e no consumidor quer da evolução salarial futura.

2. Políticas macroeconómicas orientadas para o crescimento e para a estabilidade

2.1 A combinação de políticas macroeconómicas na zona do euro

As OGPE de 1999 recomendavam a adopção de uma combinação de políticas conducente ao crescimento, ao emprego e à estabilidade, que deveria consistir numa política monetária endereçada à manutenção da estabilidade dos preços de acordo com o Tratado, esforços sustentados no sentido de reconduzir duradouramente os orçamentos para uma situação próxima do equilíbrio ou excedentária a médio prazo, uma evolução salarial compatível com a estabilidade dos preços e com a criação de emprego e um compromisso no sentido de proceder a reformas económicas.

O ano de 1999, em que foi lançado com êxito o euro, foi o primeiro ano susceptível de testar na prática a gestão macroeconómica na zona da moeda única. O resultado do teste foi positivo.

As condições monetárias da zona do euro foram de um modo geral propícias aos crescimento em 1999, tendo como pano de fundo um abrandamento da actividade económica e uma estabilidade dos preços sustentada. Em Abril, considerando que os riscos inflacionistas eram reduzidos, o BCE baixou a sua taxa directora em 50 pontos de base, passando para 2,5 por cento, e manteve a suas taxas inalteradas até Novembro. A quebra verificada nas taxas do mercado monetário em reacção à medida tomada pelo BCE foi acompanhada de uma substancial depreciação da taxa de câmbio nominal efectiva do euro. Esta consequente flexibilização das condições monetárias foi compensada em certa medida por um aumento significativo da taxa de rendimento das obrigações da zona do euro que, apesar da ausência de tensões inflacionistas internas, foi impulsionada pela evolução verificada nos Estados Unidos (ver Gráficos 4 e 5).

No mês de Novembro, tendo em conta a melhoria das perspectivas de crescimento na zona do euro, as previsões de uma maior utilização da capacidade e uma situação mais restritiva dos mercados de trabalho, o BCE considerou que os riscos de inflação se haviam tornado maiores, anulou a sua anterior medida e aumentou posteriormente, no início de Fevereiro, as taxas directoras em 25 pontos de base.

A prossecução da política monetária foi facilitada pela determinação com que os Governos dos Estados-Membros respeitaram os seus objectivos orçamentais para 1999, apesar de o crescimento ter em média sido menos expressivo do que o previsto na altura em que foram elaborados os planos. Efectivamente, praticamente todos os Estados -Membros da zona do euro satisfizeram ou mesmo ultrapassaram esses objectivos. Diversos factores contribuíram para estes resultados positivos, incluindo um novo declínio do serviço da dívida (ver secção 3). Em resultado, as necessidades líquidas de financiamento do sector público administrativo na zona do euro no seu conjunto desceu para cerca de 1¼ por cento do PIB em 1999. No ano transacto assistiu-se também a uma melhoria assinalável dos saldos corrigidos de variações cíclicas, de cerca de ¾ de ponto percentual do PIB na zona do euro no seu conjunto. Os saldos primários corrigidos de variações cíclicas registaram uma melhoria moderada, de ¼ de ponto percentual, para se situarem perto de 3½% do PIB. Os resultados de 1999 permitem também concluir que o número de Estados-Membros que atingiu uma posição orçamental subjacente sólida e conforme ao pacto de estabilidade e crescimento é mais expressivo do que havia sido previsto.

A evolução dos salários na zona do euro continuou a ser compatível com a estabilidade dos preços em 1999. Em média, os aumentos negociados mantiveram-se moderados, traduzindo-se num aumento da remuneração nominal por empregado de cerca de 2¼ por cento, o que, tendo em conta o crescimento da produtividade, se traduziu num aumento dos custos unitários por unidade de produto de aproximadamente 1¼ por cento, o que não levanta preocupações a nível da inflação. Além disso, os salários reais progrediram aproximadamente ao mesmo ritmo da produtividade da mão-de-obra, mantendo-se assim a taxa de rendibilidade do investimento num nível que deverá ser favorável ao investimento, ao crescimento e à criação de emprego, à medida que a procura se reforçar (ver também secção 4).

Em síntese, a gestão judiciosa da política monetária, a adopção de políticas orçamentais com uma orientação de estabilidade e uma evolução dos salários adequada traduziram-se numa dosagem de políticas adequada, tendo em conta a situação económica prevalecente. A economia da zona do euro passou o seu primeiro teste de gestão macroeconómica. Além disso, a evolução contínua no sentido do aumento da vitalidade e da capacidade de reacção da economia através de um processo de reforma estrutural alargado à escala europeia contribuíram para reforçar a confiança dos agentes económicos, prestando assim um apoio à actividade (ver secções 5 a 7).

2.2 A dosagem de políticas macroeconómicas nos Estados-Membros que não pertencem à zona do euro

Observando que os Estados-Membros que não participam na zona do euro mantêm uma responsabilidade nacional pela política monetária e cambial, as OGPE de 1999 recomendavam que se prossigam políticas macroeconómicas orientadas para a estabilidade. Para os dois Estados-Membros que participam no MTC II, as atenções deverão centrar-se em manter políticas monetárias e orçamentais sãs por forma a respeitar os compromissos em matéria de taxas de câmbio. Para os restantes dois Estados-Membros que prosseguem um objectivo directo em termos de inflação, é importante que as políticas monetárias e orçamentais prosseguidas sejam compatíveis com a realização desse objectivo, criando assim as condições necessárias à estabilidade das taxas de câmbio.

A Dinamarca encontra-se num ponto relativamente avançado do ciclo económico tendo surgido certas tensões inflacionistas à medida que se tornaram mais restritivas as condições no mercado de trabalho. O Banco Nacional Dinamarquês está empenhado em manter a coroa dentro da faixa de flutuação estreita do MTC II e a taxa de câmbio tem-se mantido bastante estável e ligeiramente acima da taxa central desde a entrada em vigor do mecanismo, graças à acção do banco central que seguiu de perto as taxas do euro (ver Gráfico 6). Com vista a assegurar as bases de um crescimento sustentável, mantendo simultaneamente o compromisso de uma taxa de câmbio fixa perante o euro, foram implementadas em 1999 medidas orçamentais destinadas a conter a procura interna, de acordo com o pacote "Whitsun" de 1998. Apesar de essas medidas terem levado a um abrandamento temporário do crescimento, deverão contribuir para travar a perda de competitividade, nomeadamente face à zona do euro. Além disso, esta medida discricionária contribuiu para melhorar a situação das finanças públicas, que são agora excedentárias e satisfazem largamente os requisitos do Pacto de Estabilidade e Crescimento.

A Grécia progrediu no processo de recuperação em termos reais, avançando simultaneamente em termos de convergência nominal em 1999. O diferencial de inflação com a zona do euro estreitou-se consideravelmente, e as taxas de juro centrais foram progressivamente baixadas no final do ano, enquanto a dracma se mantinha acima da sua taxa central no âmbito do MTC II, dentro da faixa de flutuação normal de 15 por cento. Num contexto de reabsorção do diferencial do produto, a política orçamental conseguiu reduzir de novo o défice, o que se traduziu também numa melhoria da situação orçamental subjacente. Reconhecendo os progressos já alcançados em 1998, o Conselho Ecofin, com base numa recomendação da Comissão, revogou a sua decisão sobre a existência de um défice excessivo em Novembro passado. Em Janeiro, a taxa central da dracma face ao euro foi apreciada em 3½ por cento, o que deverá apoiar os esforços das autoridades para manterem a economia numa trajectória de crescimento sustentável com preços estáveis.

A Suécia beneficiou em 1999 de uma retoma vigorosa e assente numa base lata, uma vez que a economia parece ter entrado num círculo virtuoso, numa conjuntura caracterizado por fundamentos económicos sãos. A inflação (avaliada pelo índice IHPC) conta-se entre as mais baixas da UE, a sua balança corrente é excedentária e as finanças públicas encontram-se numa situação bastante melhor do que apenas há uns anos atrás. A orientação da política orçamental foi flexibilizada em 1999. O excedente continua a satisfazer os requisitos do Pacto de Estabilidade e Crescimento e a redução da fiscalidade é também vista com bons olhos tendo em atenção a elevada carga fiscal. Todavia, é necessária uma certa prudência ao adoptar uma orientação orçamental pró-cíclica, uma vez que o diferencial do produto tem diminuído e deverá tornar-se positivo nos próximos anos. Isto é ainda mais importante atendendo ao compromisso do Riksbank sueco de considerar a estabilidade dos preços como um objectivo, o que foi reforçado pela nova legislação que entrou em vigor em 1999. O Riksbank tem um objectivo explícito para a inflação de 2 por cento, com um intervalo de tolerância de +/-1 ponto percentual. A inflação é ainda moderada, apesar de manifestar uma certa tendência de aumento, e as taxas de juro de curto prazo foram já aumentadas nos últimos meses.

A economia britânica foi relativamente preservada das crises dos mercados emergentes, e o seu crescimento recobrou um certo dinamismo no decurso de 1999. A política orçamental, após certas melhorias assinaláveis nos anos precedentes, tornou-se mais estável, continuando a alcançar alguns progressos no sentido de atingir o objectivo de um excedente orçamental próximo de 1 por cento do PIB em 1999. Esta evolução favorável traduz o empenhamento do Governo em conduzir a política orçamental de forma compatível com a salvaguarda da estabilidade macroeconómica. A inflação manteve-se moderada e desceu para menos do que a média da zona do euro no segundo semestre do último ano, se avaliada pelo IHPC. Todavia, existem riscos de uma retoma da inflação, uma vez que a economia está a operar a um nível próximo da capacidade plena. Em Setembro de 1999, o Comité da Política Monetária do Banco de Inglaterra pôs termo a um período de descida regular das taxas directoras. Essa decisão, tal como outras que se lhe seguiram, destinam-se a assegurar que o objectivo de 2½ por cento para a inflação, em termos do índice de preços no consumidor, excluindo o pagamento de juros sobre empréstimos hipotecários, continua a ser respeitado.

3. Finanças públicas sólidas e bem geridas

Em 1999, a política orçamental europeia foi conduzida, pela primeira vez, sob a égide do Pacto de Estabilidade e Crescimento. As OGPE de 1999 recomendavam que os Estados-Membros (i) atingissem situações orçamentais próximas do equilíbrio ou excedentárias o mais tardar no final de 2002, em conformidade com os Programas de Estabilidade e Convergência; (ii) satisfizessem rigorosamente os seus objectivos orçamentais para 1999; e (iii) melhorassem simultaneamente a eficiência e o carácter sustentável das suas finanças públicas (ver Caixa 1 no que diz respeito às recomendações específicas aos países). Em seguida, analisam-se, em primeiro lugar, a evolução verificada em 1999 e, em segundo lugar, as perspectivas a curto prazo e os planos a médio prazo, tal como apresentados nas recentes actualizações dos programas de estabilidade e convergência.

3.1 Os objectivos orçamentais para 1999 foram alcançados apesar do abrandamento do ritmo do crescimento

Na altura em que os Governos dos Estados-Membros elaboraram os seus planos orçamentais para 1999, ou seja no segundo semestre de 1998, não era ainda visível a amplitude do abrandamento da actividade económica que já se fazia sentir em muitos países da UE. O mesmo acontecia para a primeira geração de programas de estabilidade e convergência, uma vez que esses se basearam de um modo geral nos planos orçamentais (ver Quadros 3 e 5). Em cerca de metade dos Estados-Membros, o PIB acabou por crescer menos do que o projectado nos programas. Esse abrandamento foi especialmente assinalável na Alemanha, na Itália e na Áustria, ao passo que o crescimento da Bélgica, da Grécia e da Espanha quase coincidiu com as perspectivas iniciais. No entanto, em outros países o crescimento acabou por ser superior ao projectado, como é o caso da França, da Irlanda, dos Países Baixos, da Suécia e do Reino Unido.

Contudo, independentemente destes resultados variáveis em termos de crescimento, os objectivos orçamentais de 1999 foram de um modo geral respeitados ou mesmo ultrapassados. Sete dos quinze Estados-Membros registaram um excedente orçamental. O grupo de países com excedentes inclui os países nórdicos, a Irlanda, o Luxemburgo, os Países Baixos e o Reino Unido. Quatro países registaram um défice de 1 a 1,5 por cento do PIB, enquanto o défice registado na França, na Itália, na Áustria e em Portugal se encontrava ainda próximo ou era superior a 2 por cento do PIB (ver Quadro 3). Os rácios da dívida pública reduziram-se também mais rapidamente do que o previsto.

Alguns Estados-Membros em que o crescimento foi mais acentuado do que o previsto, ultrapassaram também os seus objectivos orçamentais iniciais. Foram alcançados resultados assinaláveis, nesta matéria, pelos Países Baixos, pela Suécia e pelo Reino Unido. Merece talvez um destaque maior o desempenho orçamental dos países que sofreram um abrandamento acentuado. É o caso nomeadamente da Alemanha, em que o saldo orçamental acabou por ser substancialmente mais favorável do que o projectado. Na Itália, em que o objectivo para o défice havia sido ajustado para um valor superior durante o ano, tendo em conta o abrandamento, o défice efectivo registou uma melhoria ligeira relativamente ao objectivo inicial de 2 por cento do PIB. Apenas a Irlanda e a Áustria parecem não ter satisfeito os seus objectivos orçamentais para 1999.

Diversos factores contribuíram para que os valores orçamentais de 1999 fossem mais favoráveis do que o esperado, apesar de ser por vezes difícil quantificá-los com precisão. Os principais factores foram os seguintes [2]: os resultados orçamentais de 1998 foram melhores do que o previsto e reforçaram assim a situação de partida; os esforços persistentes para controlar de forma rigorosa as despesas; receitas fiscais inesperadamente elevadas, que beneficiaram além disso de uma composição do crescimento favorável às receitas fiscais, uma vez que este foi induzido pela procura interna; e, finalmente, uma tendência dos Estados-Membros para constituir reservas para imprevistos nos seus objectivos orçamentais, nomeadamente, ao que parece, no que diz respeito aos pagamentos de juros. De um modo global, o défice orçamental da UE em 1999 no seu conjunto baixou para ¾ de ponto percentual do PIB, tendo também sido melhorado o saldo estrutural (ver Quadro 4).

[2] A mudança do sistema de contabilidade nacional, do SEC79 para o SEC95 (os objectivos orçamentais foram fixados com base no SEC79, enquanto os resultados foram calculados com base no SEC95) teve também alguma influência. A mudança de sistema teve um pequeno impacto sobre os valores dos saldos orçamentais de 1999 em termos globais, mas foi sobretudo assinalável em Portugal e na Suécia.

A melhoria dos saldos orçamentais em 1999 deve-se na sua maior parte ao aumento do rácio de receitas relativamente ao PIB. O rácio de despesas totais relativamente ao PIB diminuiu ligeiramente, mas tal deveu-se inteiramente ao facto de a diminuição dos juros da dívida pública ter compensado o aumento das despesas primárias. A diminuição do rácio do investimento público relativamente ao PIB foi estancada. Para a UE no seu conjunto, este rácio aumentou ligeiramente, para atingir 2,3%, mas continua a ser bastante inferior aos níveis alcançados no início da década de 90 (ver Gráfico 7). Ao passo que, na maioria dos países, o rácio do investimento se manteve estável, este progrediu visivelmente na Irlanda e na Itália. Além disso, muitos Estados-Membros empreenderam esforços no sentido de aumentar o investimento em capital humano.

O facto de os rácios das receitas fiscais e das despesas primárias terem aumentado deve ser considerado como um aspecto menos positivo do ajustamento orçamental global em 1999, dado que, segundo o entendimento geral, uma estratégia de ajustamento orçamental de elevada qualidade deverá ser conduzida por uma contenção das despesas, que permita em seguida diminuir a carga fiscal. Todavia, deve referir-se que as reformas fiscais em curso nos Estados-Membros visam de um modo geral reduzir as taxas de imposto em paralelo com o alargamento das bases fiscais. A curto prazo, à medida que os agentes económicos se adaptam, esta estratégia pode conduzir a uma flutuação das receitas fiscais. Além disso, e na medida em que a cobrança de impostos se tornou mais eficiente - uma condição essencial, em certos casos, para a redução das taxas de imposto - esse facto deverá também conduzir ao aumento das receitas fiscais. Do lado das despesas, para além de um rácio de investimento algo mais elevado, o funcionamento dos estabilizadores automáticos contribuiu também para aumentar as despesas. Efectivamente, de acordo com os planos orçamentais a médio prazo apresentados, é provável que os rácios tanto das receitas como das despesas primárias tenham atingido um ponto culminante em 1999.

3.2 Planos orçamentais para 2000 e anos subsequentes

No que diz respeito às perspectivas a curto prazo para as finanças públicas em 2000, na maioria dos Estados-Membros não parecem ter sido preconizados, nos planos actuais, grandes esforços de consolidação. A avaliar pelos objectivos orçamentais para 2000 apresentados até ao momento, os saldos orçamentais médios deverão todavia continuar a melhorar ligeiramente, por motivos cíclicos, e pelo facto de os pagamentos de juros serem mais reduzidos. Os saldos primários corrigidos de variações cíclicas deverão provavelmente deteriorar-se um pouco, caso os resultados nominais se limitem a atingir os objectivos. Apesar de os objectivos não serem muito ambiciosos, há que notar, todavia, que a maioria dos orçamentos se baseia em pressupostos económicos deliberadamente prudentes. Consequentemente, sendo as perspectivas de crescimento para 2000 animadoras, é bastante provável que os objectivos orçamentais para o corrente ano possam ser de novo ultrapassados.

Desde Setembro passado, todos os Estados-Membros, com uma excepção, apresentaram programas de estabilidade e convergência actualizados. Apenas a Áustria não apresentou ainda o seu plano actualizado, em virtude dos atrasos verificados na constituição do novo governo e da consequente inexistência de um orçamento para 2000. O novo Governo austríaco deverá apresentar o seu programa de estabilidade actualizado antes do final de Março.

Os programas actualizados mantêm ou reforçam os objectivos intermédios dos programas iniciais, utilizando frequentemente o ano adicional no fim do período abrangido para efectuar maiores progressos na redução do défice (ver Quadro 5). Estas actualizações indicam que catorze Estados-Membros atingiram já, ou atingirão até 2002 o mais tardar, a situação mínima de referência, que permite aos estabilizadores automáticos funcionarem sem riscos de o défice infringir o valor de referência de 3 por cento do PIB. Até 2002 ou 2003, oito dos Estados-Membros apontam para um excedente orçamental, e cinco outros prevêem um défice não superior a meio ponto percentual do PIB.

Estas actualizações baseiam-se de um modo geral em pressupostos cautelosos no que diz respeito ao crescimento e às taxas de juro. Em conformidade com as OGPE de 1999, os Estados-Membros deveriam acelerar o processo de ajustamento e de redução dos ainda elevados rácios da dívida, caso as perspectivas económicas mais favoráveis se concretizassem. Teria sido mais adequada uma estratégia mais ambiciosa para os Estados-Membros a quem foi recomendada a criação de uma margem de segurança suplementar, ou para aqueles em que a dívida pública, muito elevada, constitui ainda um motivo de preocupação. Há que ter em conta ainda, neste contexto, o posicionamento no ciclo económico. Nos países em que o crescimento económico se manteve vigoroso e em que a recuperação económica se encontra numa fase de maturidade, um ajustamento mais acentuado e concentrado na fase inicial contribuiria para diminuir os riscos de sobreaquecimento.

A estrutura do ajustamento orçamental programado, tal como delineada nos planos actualizados, parece de um modo geral ser benéfica, pelo facto de os rácios de receitas e despesas totais deverem estabilizar e começarem a declinar gradualmente a médio prazo, apesar de se manterem em níveis historicamente elevados. No que diz respeito às despesas, o investimento público deverá manter-se de um modo geral constante. Além disso, diversos Estados-Membros adoptaram explícita ou implicitamente uma estratégia orçamental baseada no controlo das despesas primárias, por forma a criar margem de manobra para aligeirar a carga fiscal.

Os rácios de dívida pública relativamente ao PIB deverão prosseguir a sua tendência decrescente, em direcção a níveis mais sustentáveis. Todos os Estados-Membros que apresentaram planos actualizados até ao momento projectam rácios de dívida em relação ao PIB inferiores aos previstos nos programas do último ano. Efectivamente, na maioria dos Estados-Membros o rácio da dívida deverá, já em 2001, ser inferior ao limiar de 60 por cento do PIB. Os países que continuam a ter dívidas elevadas, ou seja a Bélgica, a Grécia e a Itália, continuarão a reduzir o seu endividamento e aproximar-se-ão dos 100 por cento do PIB em 2002/2003 (ver Quadro 6).

3.3 Qualidade e sustentabilidade das finanças públicas

* Reforma dos sistemas de pensões

Dadas as consequências a muito longo prazo das reformas dos sistemas de pensões e de saúde, é importante que essas reformas sejam bem estudadas e obtenham um consenso generalizado na sociedade. Assim, não seria conveniente avaliar a implementação das OGPE apenas com base em medidas implementadas num ano, sem ter em conta as propostas de reforma e os processos de consulta com os parceiros sociais.

Existe uma grande diversidade dos sistemas públicos de pensões dos Estados-Membros, e os países encontram-se em fases diferentes do processo de reforma. Todavia, é evidente que a questão da sustentabilidade orçamental a longo prazo, nomeadamente no que diz respeito aos sistemas públicos de pensões, ocupa um lugar prioritário na agenda política de quase todos os Estados-Membros (ver Caixa 2). De um modo geral, pode identificar-se um conjunto de tendências comuns nas reformas em curso: (i) estão a ser tomadas medidas para desencorajar a reforma antecipada e para aumentar as taxas de participação entre a população mais idosa; (ii) está a procurar-se um melhor equilíbrio entre as contribuições e as despesas; (iii) regista-se um reforço do peso dos regimes de capitalização nos sistemas públicos de pensões; e (iv) procura-se um melhor equilíbrio nos sistemas de pensões através do reforço dos regimes de pensões com capitalização dos segundo e terceiros pilares.

Foram implementadas medidas concretas, ou foram postas em vigor reformas antigas em diversos países, nomeadamente na Dinamarca, na Irlanda, nos Países Baixos, na Finlândia, na Suécia e no Reino Unido. Na Alemanha, foi celebrado um acordo para reduzir as taxas de quotização das entidades patronais e dos trabalhadores, redução essa que deverá ser financiada por impostos energéticos mais elevados.

O ano 2000 poderá constituir um marco importante na reforma dos sistemas públicos de pensões na Europa, com a possibilidade de serem introduzidas reformas significativas na Bélgica, na Alemanha, na Grécia, em Espanha, em França e em Portugal. É também possível, e efectivamente bastante desejável, uma nova reforma do sistema público de pensões na Itália e na Áustria. É indispensável que essas reformas tenham em conta o problema da sustentabilidade a longo prazo dos sistemas públicos de pensões de forma integral, tendo em conta a necessidade de os tornar mais favoráveis ao emprego e de assegurar uma distribuição justa quer no interior quer entre as gerações.

Em diversos Estados-Membros, as reformas dos sistemas públicos de pensões foram suspensas pelos novos governos que entraram em funções após eleições. Nos últimos anos, foi o que aconteceu na Alemanha e em França. Apesar de ser importante que os governos consigam um consenso alargado na sociedade no que diz respeito à reforma do sistema de pensões, é essencial que as decisões difíceis não sejam sistematicamente adiadas. A margem de oportunidade para encarar este desafio é curta, antes que a geração do "baby-boom" atinja a reforma, por volta do ano 2010.

De um modo global, as OGPE foram respeitadas no que se refere à sustentabilidade, apesar de diversos Estados-Membros estarem em fase de consulta. Contudo, os resultados de 2000 deverão ser avaliados em função das medidas concretas tomadas na sequência das propostas apresentadas e dos processos de consulta.

No decurso de 1999, foi constituído um grupo de trabalho no Comité de Política Económica (CPE) para fornecer estimativas comparáveis das implicações orçamentais a longo prazo do envelhecimento das populações. Este trabalho deverá estar concluído em 2000. É imprescindível dispor de estimativas coerentes e comparáveis, para melhorar o processo de decisão política a nível da UE. Além disso, as atenções têm-se centrado até agora nos sistemas públicos de pensões. São necessários trabalhos suplementares sobre os efeitos do envelhecimento das populações sobre as despesas de saúde e sobre as receitas fiscais. Os trabalhos do CPE constituirão um contributo essencial para os do grupo de trabalho de alto nível constituído pela Presidência portuguesa, que se debruçará sobre a sustentabilidade a longo prazo dos sistemas de protecção social, nomeadamente dos sistemas de pensões.

* Reforma fiscal

Redução da fiscalidade global

A maioria dos Estados-Membros adoptou, ou planeia adoptar, reformas fiscais que afectam as contribuições para a segurança social, os impostos sobre o rendimento das pessoas singulares, os impostos sobre as sociedades e, embora em muito menor medida, os impostos indirectos (ver Caixa 3). Essas reformas, em virtude da sua cobertura e do seu nível de ambição, têm tido até agora efeitos limitados sobre as receitas públicas, em muitos casos. Todavia, ao longo do período 2000-2003, a carga fiscal (avaliada pelo rácio das receitas públicas totais relativamente ao PIB) deverá diminuir na maioria dos Estados-Membros, de modo especial na Dinamarca, na Alemanha, na França, na Irlanda, no Luxemburgo, nos Países Baixos, na Finlândia e na Suécia.

Redução da carga fiscal e social sobre o trabalho na parte inferior da escala salarial e deslocação fiscal

A maioria dos Estados-Membros (Bélgica, Alemanha, Grécia, Espanha, França, Itália, Países Baixos, Finlândia e Reino Unido) adoptou medidas para reduzir os custos não-salariais da mão-de-obra, as quais visam os níveis mais baixos da escala salarial (Bélgica, França, Itália, Países Baixos e Reino Unido), bem como a melhoria dos incentivos aos contratos de trabalho novos e permanentes (Grécia, Espanha e Itália). Além disso, diversos Estados-Membros estão a reformar os impostos sobre o rendimento das pessoas singulares por forma reduzir a carga fiscal global sobre os rendimentos do trabalho. Na Alemanha, na Espanha, na Irlanda, nos Países Baixos, na Finlândia e na Suécia, foram planeadas ou aplicadas reduções genéricas das taxas normais e marginais. Certas reformas específicas (Dinamarca, Grécia, Itália, Áustria e Reino Unido), que consistem em reduções fiscais no segmento inferior da distribuição do rendimento e no aumento dos rendimentos mínimos isentos, têm por objectivo tornar o trabalho mais compensador. No Reino Unido (no âmbito do programa designado "welfare to work"), o rendimento mínimo garantido ("Working Families Tax Credit"), foi também aumentado.

As reformas dos impostos sobre o rendimento das pessoas singulares parecem estar a induzir reduções moderadas na fiscalidade directa suportadas pelo factor trabalho [3]. A redução dos custos não-salariais do trabalho começou a fazer-se sentir, embora essa redução seja lenta (ver Quadro 7) [4]. De um modo global, a redução das contribuições para a segurança social poderá ter um impacto insignificante sobre os cursos não-salariais do trabalho [5]. Tal facto não será de estranhar, uma vez que a maioria das medidas tem objectivos específicos (novos postos de trabalho, segmento inferior da escala salarial) e poderá estar a afectar apenas uma pequena fracção da base fiscal.

[3] Esta carga fiscal directa sobre o trabalho consiste nas contribuições para a segurança social acrescidas dos impostos incidentes sobre a massa salarial e sobre a mão-de-obra e parte do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares cobrado sobre os rendimentos do trabalho. Exprime-se de um modo geral em pontos percentuais dos salários brutos.

[4] O Quadro 7 evidencia também as chamadas taxas de imposto efectivas sobre a mão-de-obra. Apesar de, um ponto de vista conceptual, serem sensivelmente semelhantes às taxas de imposto implícitas publicadas pelo Eurostat, existem algumas diferenças de metodologia. Baseando-se essencialmente em dados macroeconómicos, permitem, todavia, uma actualização de acordo com as previsões económicas dos serviços da Comissão, permitindo assim uma avaliação com base nas informações mais recentes.

[5] Esses custos são calculados como o rácio entre as contribuições para a segurança social e os impostos sobre a massa salarial e à mão-de-obra e os salários brutos.

As reformas da fiscalidade directa são bastante limitadas. Apenas na Dinamarca, na Alemanha, na França, na Finlândia e no Reino Unido foram aumentados os impostos sobre a energia e os impostos ambientais. Em certos casos, esses aumentos destinam-se a deslocar a carga fiscal em benefício do factor trabalho. Na Alemanha e no Reino Unido, as receitas adicionais destinam-se a financiar cortes nos custos não-salariais do trabalho. Em França os impostos ecológicos deverão contribuir para financiar o impacto orçamental da redução do tempo de trabalho. Além disso, nove Estados-Membros (Bélgica, Grécia, Espanha, França, Itália, Luxemburgo, Países Baixos, Portugal e Reino Unido, apenas no que diz respeito à Ilha de Man) planeiam aplicar taxas de IVA reduzidas aos sectores de serviços intensivos em mão-de-obra, com vista a fomentar a procura de trabalho nessas actividades.

Melhorar a eficiência dos sistemas fiscais

Apesar de o objectivo de tornar os sistemas fiscais mais propícios ao emprego parecer constituir um objectivo importante da política fiscal dos Estados-Membros, certas políticas têm também presente a necessidade de melhorar a sua eficácia. Em certos países, a reforma do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares consistiu numa redução a todos os níveis das taxas de imposto marginais. Além disso, certas reduções fiscais específicas contribuirão para reduzir alguns efeitos de distorção dos impostos como por exemplo a criação de "armadilhas de desemprego". No entanto, a prevalência de casos de evasão e fraude sugere que são necessários esforços suplementares para aumentar a eficiência e a eficácia a nível da administração e da aplicação da lei fiscal. Além disso, medidas como a redução dos impostos para as camadas inferiores de rendimento, bem como o aumento do rendimento mínimo isento, podem provocar descontinuidades a nível das taxas de imposto marginais e acentuar a progressividade do imposto para as pessoas com rendimentos situados abaixo da mediana.

A reforma dos impostos sobre o capital e sobre as empresas não parecem dar resposta às eventuais pressões de concorrência fiscal. Destinam-se a melhorar o funcionamento dos mercados de capitais (Dinamarca, Alemanha, França e Itália) e a criar incentivos ao capital de risco e incorpóreo (Grécia, Espanha, França, Irlanda e Itália). Na Alemanha e na Finlândia, as reformas têm um carácter mais genérico. As taxas do imposto sobre as sociedades serão reduzidas neste último país, ao passo que as taxas finlandesas deverão aumentar 1 ponto percentual.

No que diz respeito aos rendimentos globais do capital, os actuais níveis e evolução das taxas de imposto efectivas sobre o capital parecem indicar que as reformas do impostos sobre as sociedades e outros impostos de capital não têm introduzido alterações fundamentais na fiscalidade do capital [6]. Parece pelo contrário que as reformas do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares, no qual também são tributados os rendimentos de capital, têm reduzido tanto a carga fiscal sobre o trabalho como sobre os rendimentos de capital. Prevê-se um abaixamento da taxa efectiva de imposto sobre o capital no decurso do período 2000-2001.

[6] A tributação efectiva do capital inclui os impostos pessoais sobre os rendimentos do capital, os impostos sobre os rendimentos de imóveis e das sociedades expressos em pontos percentuais do excedente de exploração.

Harmonização do IVA e de outros impostos indirectos

A fiscalidade indirecta é o domínio em que a UE mais evoluiu no passado. Contudo, são necessários novos progressos para assegurar um funcionamento harmonioso do mercado único. No que diz respeito às taxas oficiais e efectivas de IVA, subsistem ainda amplas diferenças entre os Estados-Membros, para não falar das diferenças a nível das isenções e do tratamento especial de certos bens e serviços. Além disso, a tecnologia tem alterado a natureza dos imposto sobre o consumo. O comércio electrónico pode ter uma grande influência sobre o funcionamento dos sistemas fiscais na UE, uma vez que um terço das receitas públicas provêm de impostos indirectos. As transacções electrónicas podem tornar o consumo final altamente móvel e expõem o IVA à possibilidade de evasão fiscal. Podem também alterar de forma radical certos conceitos de base da administração e aplicação da lei fiscal. Estes desafios exigem um esforço renovado e mais intenso de harmonização no domínio do IVA e dos demais impostos indirectos [7].

[7] Nos termos de uma proposta apresentada pela Comissão em Novembro de 1998 sobre uma Directiva relativa a determinados aspectos jurídicos do comércio electrónico no mercado interno, o Conselho chegou a acordo sobre uma posição comum, em Dezembro de 1999.

Prosseguir a coordenação fiscal e evitar uma concorrência fiscal nociva

A concorrência fiscal tem consequências positivas importantes: constitui uma forma de beneficiar os cidadãos, de exercer uma pressão descendente sobre as despesas públicas e de assegurar que as políticas fiscais têm em conta a competitividade global da União Europeia. No entanto, em contrapartida, a erosão de certas bases fiscais nacionais através de uma concorrência fiscal incontida dirigida para as actividades com mobilidade representa uma ameaça para as receitas fiscais dos Estados-Membros e é susceptível de conduzir a uma alteração do equilíbrio da carga fiscal no sentido de bases com menos mobilidade, nomeadamente o trabalho. Essa concorrência fiscal nociva compromete também as próprias bases do mercado único, nomeadamente a existência de condições concorrenciais equitativas e de uma concorrência justa entre empresas.

O pacote de medidas destinadas a fazer face ao problema da concorrência fiscal nociva, incluindo o código de conduta para a tributação das sociedades, baseia-se no princípio de que é necessário uma coordenação (mais do que uma harmonização) de certas políticas no domínio da fiscalidade directa. Constitui uma forma de desenvolver soluções coordenadas para certos problemas que os Estados-Membros não podem resolver agindo individualmente. Neste contexto, e em coerência com o código de conduta, são necessários novos esforços de coordenação entre Estados-Membros, de modo especial no que diz respeito aos impostos sobre certas categorias dos rendimentos do capital com mobilidade [8].

[8] Ao passo que as OGPE de 1999 afirmavam que o Conselho aguardava o resultado do debate em curso sobre a tributação dos juros da poupança, de acordo com as conclusões do Conselho Europeu realizado em Viena em Dezembro de 1998, não foi ainda alcançado qualquer acordo.

4. Uma evolução adequada dos salários

As OGPE de 1999 defendiam que: (i) os aumentos dos salários nominais devem ser compatíveis com a estabilidade dos preços; (ii) a relação entre o aumento dos salários reais e o crescimento da produtividade da mão-de-obra deverá ter em conta a necessidade de reforçar, sempre que necessário, e de manter posteriormente o nível da rendibilidade do investimento; (iii) os acordos salariais devem ter em conta os diferenciais de produtividade de acordo com as qualificações, habilitações técnicas e áreas geográficas; e (iv) convém evitar qualquer efeito de imitação salarial, devendo persistir diferenças em termos de custos da mão-de-obra entre os Estados-Membros que reflictam as discrepâncias em termos da produtividade do trabalho.

A remuneração por empregado, ou seja incluindo as contribuições da entidade patronal para a segurança social, aumentaram perto de 3 por cento na UE em 1999, seguindo a tendência observada nos últimos anos [9]. O aumento dos custos nominais do trabalho por unidade de produto acelerou para atingir perto de 2 por cento, devido em parte a uma quebra conjuntural da produtividade da mão-de-obra (ver Quadro 8). Esta situação continua a ser perfeitamente compatível com a estabilidade dos preços, mas pode conter riscos inflacionistas caso os restantes factores exerçam uma pressão adicional sobre os preços. Os custos do trabalho por unidade de produto aumentaram a taxas próximas ou superiores a 3 por cento em alguns dos Estados-Membros que se encontram numa fase mais avançada do ciclo, como por exemplo a Dinamarca e a Irlanda. Em Portugal, o ritmo de crescimento dos custos do trabalho por unidade de produto aumentou para 4 por cento e continuou a exceder 4 por cento no Reino Unido. Essas taxas, a manterem-se, poriam em risco a estabilidade dos preços e a competitividade.

[9] A remuneração por empregado aumentou em 2,4 por cento em 1998. Este valor inclui todavia o efeito da reforma fiscal italiana, que reduziu as contribuições da entidade patronal para a segurança social. Sem este efeito pontual, a remuneração na UE no seu conjunto teria aumentado nos mesmos termos que em 1999.

Os aumentos salariais reais (remuneração nominal ajustada pelo deflator do PIB), que aumentaram a um ritmo bastante aquém do crescimento da produtividade do trabalho desde meados da década de 80, permitindo assim uma apreciável melhoria da rendibilidade do investimento, aceleraram um pouco em 1999, tendo excedido ligeiramente os ganhos de produtividade. Este facto conduziu a uma interrupção temporária do crescimento da rendibilidade na UE no seu conjunto. Os custos reais do trabalho por unidade do produto aumentaram de forma particularmente rápida na Suécia e no Reino Unido. Apesar de ambos os países terem efectivamente gozado de níveis de rendibilidade superiores à média europeia, uma nova aceleração acentuada decorrente das negociações salariais, se não fosse compensada por uma aceleração correspondente a nível da produtividade do trabalho, poderia contribuir para a erosão da competitividade.

Alguns países tomaram medidas, ou planeiam tomá-las, para assegurar que os diferenciais de custos salariais reflectem de forma mais eficaz as diferenças de produtividade em função da qualificação, da capacidade técnica ou das áreas geográficas. Em Espanha, em França e em Itália foram implementadas, em 1999, medidas específicas de redução dos custos do trabalho não salariais, e planeiam-se novas reduções na Bélgica. Na Grécia, os pactos territoriais para o emprego proporcionam uma isenção da aplicação dos acordos salariais sectoriais nas regiões com elevado desemprego e, em Itália, o "pacto social para o desenvolvimento e o emprego" permite, para certas áreas, desvios relativamente aos níveis nacionais dos salários.

É importante, de modo especial dentro da zona do euro, que a tendência de evolução dos salários nos países participantes se mantenha compatível com a produtividade. Ao passo que a evolução registada em 1999 não indicia de um modo geral problemas a este propósito, os custos do trabalho por unidade de produto em Portugal aumentaram de forma nitidamente mais rápida do que na zona da moeda única no seu conjunto, o que, a continuar, poderá pôr em risco a competitividade dos preços portugueses. Pelo contrário, o nível do salário mínimo na Irlanda deverá ser acompanhado cuidadosamente para assegurar que os trabalhadores de menor produtividade não sejam excluídos do mercado de trabalho.

5. Mercados de produtos (bens e serviços) mais eficientes

As OGPE de 1999 afirmavam que: (i) a política respeitante ao mercado único e à concorrência deverá ser aplicada de forma estrita e ser acompanhada de perto; (ii) os Estados-Membros devem exercer uma autodisciplina no que diz respeito aos auxílios estatais e a Comissão deverá controlá-los; (iii) há que prosseguir e acelerar as reformas regulamentares no domínio das telecomunicações, dos transportes e da energia; (iv) deverão efectuar-se novos progressos no sentido de melhorar a qualidade do quadro jurídico e regulamentar, nomeadamente para as PME e para as empresas em fase de arranque; (v) o IVA deveria ser de novo revisto e simplificado; (vi) há que realizar novos progressos para evitar uma concorrência fiscal nociva; e (vii) os Estados-Membros deveriam também dar maior atenção à vertente ambiental da política económica (ver Caixa 4 no que diz respeito às recomendações específicas aos países).

Os mercados de produtos na União Europeia estão relativamente bem integrados e a concorrência tem-se intensificado. A exposição dos mercados internos de produtos à concorrência internacional, avaliada pelo grau de abertura do comércio, pela importância do investimento directo estrangeiro e pelas fusões e aquisições transfronteiras, continua a variar de Estado-Membro para Estado-Membro (ver Quadro 9). Por exemplo, certos países como a Bélgica, a Irlanda, o Luxemburgo, os Países Baixos e o Reino Unido estão relativamente mais expostos às pressões da concorrência externa, o que acontece com menos intensidade em outros Estados-Membros. Nestes últimos países, as reformas regulamentares empreendidas são por conseguinte ainda mais importantes para aumentar o nível de concorrência nos mercados de produtos, bem como para fazer face à futura pressão concorrencial.

Apesar do significativo avanço do processo de integração europeia e de existirem ligações comerciais intensas, a dispersão de preços dentro da UE continua a ser elevada, nomeadamente se a compararmos com a situação prevalecente nos Estados Unidos [10]. Além disso, o processo de convergência dos preços tem abrandado nos últimos anos, relativamente ao princípio da década de 90. Persistem diferenças significativas de níveis de preços entre Estados-Membros (ver Caixa 5).

[10] A comparação da dispersão de preços na UE com a dos Estados Unidos deve ser encarada com prudência.

O funcionamento do mercado interno pode ainda ser amplamente melhorado, de modo especial em certos sectores de serviços, na construção e nos contratos públicos. Os sectores não abrangidos pela legislação do mercado único beneficiariam também de uma intensificação da concorrência. Nos últimos anos, os Estados-Membros empreenderam um número significativo de reformas nos mercados de produtos, para resolver estes problemas e eliminar certos obstáculos estruturais.

5.1 Mercado único - o enquadramento jurídico deve ser devidamente implementado

O grau de implementação da legislação do mercado único tem melhorado. O enquadramento jurídico do mercado único está agora bem estabelecido na maioria dos Estados -Membros. Tal como indicado no último quadro da transposição, 10 dos 15 Estados-Membros tinham um défice de transposição inferior a 4% (ver Quadro 10). São necessários esforços semelhantes por parte dos 5 Estados-Membros (Grécia, França, Irlanda, Luxemburgo e Portugal) cujo défice de transposição continua a ser superior a 4%. Os progressos no domínio dos controlos veterinários e dos transportes têm sido relativamente lentos.

À medida que aumenta o grau de transposição, há que deslocar as atenções para a correcta implementação das directivas do mercado único. A este propósito, os pareceres fundamentados constituem um indicador válido, uma vez que indicam que se verificou uma infracção de um texto legislativo comunitário. Quatro países (Bélgica, Grécia, França e Itália) em conjunto são os destinatários de mais de metade dos pareceres fundamentados emitidos entre Setembro de 1998 e Agosto de 1999.

Dada a sua importância económica, os contratos públicos constituem um domínio-chave do mercado interno, onde o enquadramento jurídico necessita de ser devidamente implementado e aplicado de forma efectiva. Os contratos públicos publicados têm um valor ligeiramente inferior a 2% do PIB, ao passo que os mercados de contratos públicos (incluindo os dos Ministérios da Defesa) se elevam a 14% do PIB da UE. Diversos indicadores (directivas ainda não transpostas, número de pareceres fundamentados, pequeno valor dos anúncios de concursos publicados no Jornal Oficial) indiciam a existência de problemas neste domínio em alguns Estados-Membros (Alemanha, Itália, Países Baixos e Áustria) [11]. A nova abordagem de normalização técnica, ou seja, a harmonização legislativa de requisitos essenciais dos produtos, tem assumido uma importância crescente para a eliminação das barreiras técnicas que continuam a entravar o comércio na União.

[11] Ver também o segundo relatório da Comissão no âmbito do processo de Cardiff, intitulado "Reforma económica: Relatório sobre o funcionamento dos mercados comunitários de produtos e capitais", COM (2000) de 26.01.2000.

5.2 Política de concorrência - uma legislação mais moderna e certos progressos no que diz respeito aos auxílios estatais

A política de concorrência desempenha um papel importante para a salvaguarda e para a promoção da flexibilidade e da eficiência nos mercados de produtos. Neste domínio, a maioria dos Estados-Membros desenvolveu esforços importantes para modernizar a sua legislação em matéria da concorrência e para reduzir os auxílios estatais. No Reino Unido, a nova Lei da concorrência, que reforça os poderes e a independência das autoridades competentes na matéria, entrou em vigor em 1 de Março de 2000 e em seis outros Estados-Membros (Bélgica, Alemanha, Espanha, França, Países Baixos e Áustria) a legislação da concorrência foi tornada mais rigorosa ou simplificada em 1999. Todavia, diversos Estados-Membros não dispõem ainda de uma autoridade plenamente independente em matéria de concorrência.

Em nove Estados-Membros, as autoridades nacionais responsáveis pela concorrência dispõem agora dos poderes necessários para aplicar os artigos 81º e 82º do Tratado da UE, que dizem respeito aos acordos entre empresas e aos abusos de posição dominante. Tal não acontece ainda na Dinamarca, na Irlanda, no Luxemburgo, na Áustria, na Finlândia e na Suécia. No entanto, na Suécia o Governo está a considerar a possibilidade de conferir poderes à autoridade nacional para poder aplicar os artigos 81º e 82º e apresentou um projecto de lei para simplificar o controlo das concentrações. Prevê-se que sejam adoptadas medidas adequadas em Abril de 2000. Na Áustria, a nova lei relativa aos cartéis foi adoptada em Julho de 1999, alargando o âmbito da proibição dos cartéis. Finalmente, na Dinamarca, prevê-se que o Parlamento adopte no corrente ano uma nova lei que conferirá ao Conselho da Concorrência poderes para controlar as operações de concentração e para impor multas às empresas em caso de infracção.

No que diz respeito aos auxílios estatais, os seus níveis relativamente elevados demonstram a necessidade de prosseguir um controlo estrito e uma aplicação rigorosa das normas comunitárias. Todavia, a evolução nos últimos anos foi positiva em certos aspectos. Concretamente, a tendência decrescente observada desde o início da década de 90 parece prosseguir. Os níveis de auxílios estatais (excluindo ao auxílios à agricultura) em percentagem do PIB são ainda relativamente elevados na Alemanha, na Itália e em Portugal.

O impacto dos auxílios estatais sobre a concorrência no mercado interno depende da sua composição e não apenas do seu volume total. A componente de auxílios ad hoc e de auxílios específicos a determinados sectores deverá ser reduzida. A este propósito, uma outra tendência positiva é o declínio da componente de auxílios ad hoc em quase todos os Estados-Membros, constituindo a França uma excepção assinalável, uma vez que este tipo de auxílio representa ainda quase um quarto dos auxílios franceses totais, o que constitui a proporção mais elevada na União Europeia. Observou-se um declínio substancial na Alemanha, em que os auxílios ad hoc foram reduzidos para metade. Os auxílios sectoriais continuam a ser relativamente elevados na Bélgica (transportes ferroviários), na Alemanha (carvão e transportes ferroviários, mas deve referir-se que têm diminuído em termos absolutos), Grécia (transportes ferroviários e aéreos, observando-se agora uma grande redução), Espanha (transportes ferroviários, carvão e construção naval) e França (transportes ferroviários e serviços financeiros) e Irlanda (serviços financeiros). Em Itália, um facto positivo consiste na redução da componente de auxílios sectoriais. No que diz respeito à estrutura dos auxílios estatais, a quota dos auxílios regionais tem aumentado em detrimento de outros objectivos horizontais. Os auxílios horizontais predominam claramente em certos países, como por exemplo a Dinamarca, os Países Baixos, a Áustria e a Finlândia.

5.3 Serviços públicos - progressos nos sectores das telecomunicações e da electricidade

A eficiência de certos serviços públicos de base é fundamental para se assegurar um clima propício às empresas e para aumentar o potencial de crescimento económico. É fundamental prosseguir os esforços no sentido de intensificar a concorrência e de melhorar o enquadramento regulamentar em certos sectores, como por exemplo o dos serviços públicos, o da distribuição e o dos serviços financeiros. No que diz respeito aos serviços públicos, está em curso um processo de liberalização, mas a um ritmo divergente de sector para sector e de Estado-Membro para Estado-Membro. Têm-se verificado progressos mais rápidos no sector das telecomunicações e a introdução do regime concorrencial tem também progredido no sector da electricidade. Por outro lado, a liberalização dos sectores de distribuição de gás, dos transportes ferroviários, da distribuição de água e dos serviços postais tem sido mais lenta.

Durante a última década, o sector das telecomunicações foi aberto à concorrência em todos os Estados-Membros. Os novos operadores têm penetrado no mercado, reduzindo a quota de mercado dos operadores incumbentes, o que se traduziu numa substancial redução de preços na maioria dos Estados-Membros. A título de exemplo, e de acordo com o Quinto Relatório sobre a implementação do pacote regulamentar no sector das telecomunicações, o preços das chamadas nacionais de longa distância e das chamadas internacionais na União Europeia baixou em média 27 e 38 por cento, respectivamente, ao longo do período 1997-1999 (ver Quadro 11). Os declínio dos preços foi bastante acentuado para as chamadas nacionais na Irlanda (54 por cento), na Áustria (41 por cento) e na Suécia (39 por cento); no que diz respeito às chamadas internacionais, tal verificou-se nos Países Baixos (89 por cento), na Alemanha (67 por cento) e no Luxemburgo (63 por cento). Apesar deste progresso, os operadores incumnebtes continuarão a ter uma posição dominante na maioria dos Estados-Membros, nomeadamente no mercado de acesso local. Em certos Estados-Membros (Bélgica, Espanha e França), a insuficiência de poderes de autoridade regulamentar ou a nível da transparência constitui um motivo de preocupação.

Registaram-se igualmente progressos na introdução da concorrência nos mercados da electricidade e do gás. A directiva comunitária em matéria de electricidade, que prevê uma abertura progressiva dos mercados nacionais à concorrência, foi transposta em todos os Estados-Membros (ver Caixa 6). A maioria dos Estados-Membros fixou objectivos de liberalização ambiciosos em termos de quotas de mercado e de segmentos abertos à concorrência, e já se verificaram reduções de preços em certos países. O prazo para a implementação da directiva relativa ao gás termina em Agosto de 2000. A Grécia e Portugal, em que a utilização de gás natural é ainda incipiente, beneficiam de um período derrogatório de dez anos para a liberalização deste sector. Foram adoptadas medidas importantes para abrir o mercado do gás no Reino Unido (em que todos os consumidores podem agora escolher os seus fornecedores) e na Espanha (em que 46 por cento do mercado foi aberto em 1998). No corrente ano, a Áustria deverá abrir completamente os seus mercados, ao passo que a Irlanda tenciona implementar legislação para abrir até 75 por cento do seu mercado do gás. Os Países Baixos e a Bélgica abrirão até 45 e 47 por cento do seu mercado, respectivamente.

Nos sectores dos transportes ferroviários, da distribuição da água e dos serviços postais, o processo de liberalização evoluiu a um ritmo inferior. Todavia, foram tomadas certas medidas para aumentar a concorrência. No sector dos transportes ferroviários, verificou-se uma tendência para a separação da gestão da infra-estrutura relativamente aos serviços operacionais. Essa separação varia desde a criação de divisões internas até à constituição de empresas juridicamente distintas. Foram dados passos nesta direcção na Bélgica, na Dinamarca, na Alemanha, em Espanha, em França, em Itália, nos Países Baixos, na Áustria, em Portugal na Finlândia, na Suécia e no Reino Unido. Todos os Estados-Membros já separaram as contas da gestão de infra-estrutura e das operações ferroviárias, tal como exigido pela Directiva 91/440. No sector dos serviços postais, foi adoptada uma directiva comunitária que abre o sector à concorrência. Todavia, aguarda-se ainda a transposição desta directiva em diversos Estados-Membros.

A concorrência na prestação de serviços constitui um estímulo que encoraja melhorias neste domínio. No que diz respeito à gestão das infra-estruturas, têm surgidos novos desafios, como por exemplo a necessidade de melhorar o controlo regulamentar dos caminhos-de-ferro, por forma a proporcionar incentivos adequados ao investimento e à eficiência, protegendo simultaneamente os interesses dos consumidores. Esta questão foi particularmente aguda no Reino Unido. Este equilíbrio entre a salvaguarda dos interesses dos produtores e dos consumidores é fundamental para todos os sectores de rede (ver Caixa 7).

5.4 Distribuição - é necessária uma maior liberalização

É essencial melhorar a eficiência do sector da distribuição para o bom funcionamento dos mercados de produtos. Um sector de distribuição eficiente poderá alargar a variedade de produtos oferecidos aos consumidores e conduzir a uma redução de preços. A maior transparência dos preços associada à introdução do euro poderá estimular o desenvolvimento de operações de arbitragem e, a este propósito, os distribuidores deverão ter um papel fundamental a desempenhar no processo da convergência descendente dos níveis de preços.

No entanto, o ordenamento territorial (nos Países Baixos e na Suécia), as limitações aos horários de abertura dos estabelecimentos (Bélgica, Dinamarca, Alemanha e Áustria) e certas restrições específicas impostas aos estabelecimentos de grandes dimensões (Espanha e Portugal) continuam a limitar a concorrência neste sector. Em alguns destes países (Dinamarca, Alemanha e Suécia), está a ser estudado o efeito dessas regulamentações. Em Itália, iniciou-se em 1998 um processo importante de liberalização do sector de distribuição a retalho, tendente à desregulamentação das horas de abertura dos estabelecimentos e a uma simplificação das formalidades da constituição de empresas. O sector da distribuição a retalho está altamente concentrado em diversos Estados-Membros, sobretudo na Finlândia e na Suécia, o que pode contribuir para os níveis de preços relativamente mais elevados que se verificam nestes países. Em França, o Governo, preocupado com o risco de abuso de posições dominantes nas relações entre produtores e retalhistas, deverá apresentar em 2000 um projecto de lei para regulamentar estas relações.

5.5 Administração pública - aumentar a eficiência e evitar a concorrência desleal

Uma administração pública moderna é indispensável para o bom funcionamento de qualquer economia. Isto aplica-se de modo especial na UE em virtude da dimensão, relativamente elevada, do sector público na maioria dos Estados-Membros. Por conseguinte, considera-se conveniente introduzir medidas para aumentar a eficiência da administração pública, como por exemplo a utilização de novas técnicas de gestão e comunicação (comércio electrónico, Internet), de modo especial nos países, como por exemplo os países nórdicos, em que a importância do sector público é mais elevada do que na média da UE. A Este propósito, a Finlândia empreendeu esforços específicos para promover a utilização de processos orientados pelo mercado no domínio da prestação de serviços públicos. De um modo geral, e particularmente nesses países, é essencial evitar que o sector público imponha uma concorrência desleal às empresas privadas.

Alguns Estados-Membros (nomeadamente a Bélgica, a Irlanda, os Países Baixos, a Finlândia, a Suécia e o Reino Unido) optaram por promover parcerias entre os sectores público e privado para introduzir a gestão e os conhecimentos dos sector privado, bem que uma partilha eficaz do risco nos serviços oferecidos pelo sector público. Estas iniciativas poderão contribuir para aumentar a eficiência dos serviços públicos, introduzindo mecanismos de mercado na sua prestação. No entanto, deve ter-se em atenção a necessidade de evitar que uma falta de transparência nas relações entre o sector público e o sector privado seja susceptível de distorcer a concorrência ou de constituir um auxílio estatal ao parceiro privado.

5.6 Outras reformas a nível regulamentar - reduzir as formalidades necessárias para a criação de novas empresas

Nos últimos anos, os governos têm-se tornado cada vez mais conscientes dos obstáculos que se colocam à criação de empresas, como por exemplo formalidades administrativas complexas, fontes de financiamento inadequadas e uma informação limitada. As formalidades administrativas eram especialmente pesadas na Alemanha, na Grécia, em Espanha e em Itália, e menos importantes nos países nórdicos, no Luxemburgo e no Reino Unido.

Diversos Estados-Membros adoptaram já programas e medidas para melhorar o enquadramento regulamentar das empresas. Essa medidas incluem a criação de balcões únicos para pequenas empresas (Espanha, França, Itália, Portugal e Reino Unido) a simplificação da burocracia para reduzir prazos necessários para a criação de empresas (Bélgica, França, Irlanda, Países Baixos, Portugal, Finlândia e Suécia) e para reduzir os custos de registo de uma sociedade (França e Áustria). Além disso, certos Estados-Membros reduziram a carga fiscal que incide sobre as PME (Alemanha, Grécia, Áustria, Portugal e Reino Unido). Quanto à Grécia, à Espanha e à Itália, deverão ser empreendidos novos esforços para melhorar o enquadramento das empresas.

5.7 Inovação - são necessárias reformas para melhorar a eficiência tecnológica

A inovação constitui uma força motriz fundamental para a competitividade e o emprego. A Europa encontra-se atrasada relativamente aos Estados Unidos em termos de capacidade inovadora e este atraso parece ter aumentado desde meados de 90. Em 1998, a despesa em I&D representava 1,8% do PIB na União Europeia, contra 2,8% nos Estados Unidos. Uma análise das despesas em I&D evidencia uma grande dispersão entre Estados-Membros: variam entre 0,5% do PIB na Grécia e 3,9% na Suécia (ver Quadro 12). De um lado, encontra-se Portugal, Espanha e Itália, com percentagens de despesas em I&D próximas ou inferiores a um 1% e, do outro, a Alemanha, a França, os Países Baixos e a Finlândia com percentagens entre 2 e 3%. A Áustria fixou como objectivo aumentar a sua despesa em I&D para 2,5% do PIB até ao ano 2005 (partindo de um valor de 1,6% do PIB em 1998). Além disso, os esforços de investigação da União Europeia sofrem os efeitos da fragmentação e da compartimentação. Os enquadramentos regulamentares e administrativos, bem como os sistemas de referência para a investigação, são muito díspares e praticamente não existe uma genuíno "mercado interno" para o conhecimento científico e a tecnologia.

A Europa está também atrás dos Estados Unidos no que diz respeito à produção e difusão de tecnologias da informação e comunicação (TIC), verificando-se grandes variações entre Estados-Membros. Dois países, a Alemanha e o Reino Unido, são responsáveis por quase metade da produção total comunitária de bens de TIC. Em termos de penetração de TIC, os países nórdicos encontram-se numa posição de liderança. A difusão de TIC nos países do Benelux, na Alemanha, na França e no Reino Unido encontra-se a um nível intermédio, ao passo que as taxas de penetração de TIC mais baixas se encontram no Sul da Europa.

Esta comparação com os Estados Unidos aponta para a necessidade de a União Europeia aumentar e melhorar os seus esforços em matéria de I&D e aumentar a produção e difusão de TIC. Diversos Estados-Membros começaram a introduzir reformas com esse objectivo. Na Irlanda, em que o nível de despesa pública em I&D é particularmente reduzido, foram afectados recursos orçamentais adicionais para o período de 2000-2006. No que diz respeito à inovação, foram tomadas iniciativas para encorajar uma melhor colaboração entre os institutos de investigação e a indústria (Dinamarca, Alemanha, Grécia, França, Países Baixos, Portugal, Finlândia e Suécia), uma vez que a principal desvantagem da Europa consiste na sua dificuldade em passar da investigação científica para as aplicações comerciais. Outras medidas incluem o financiamento de projectos de I&D (Irlanda) e incentivos fiscais para fomentar a despesa em I&D (Espanha, Áustria e Reino Unido).

A importância da difusão de TIC foi reconhecida pelas políticas comunitárias e por diversos Estados-Membros. Esta questão foi tida em consideração no processo de avaliação dos planos de acção nacionais para o emprego. Nas Directrizes para o Emprego de 2000, os Estados-Membros haviam concordado em proporcionar o acesso à Internet e à utilização dos computadores nas escolas até ao final de 2002. Além disso, diversos Estados-Membros (Bélgica, Alemanha, França, Portugal e Reino Unido) adoptaram medidas de incentivo à utilização da Internet e de computadores.

Mas, para reduzir o grau de fragmentação dos esforços da União no domínio da investigação, há que criar uma genuína «zona de investigação europeia», o que fomentaria as actividades científicas e tecnológicas na União, beneficiando plenamente do elevado potencial que já existe nos Estados-Membros.

Finalmente, deficiências graves a nível de qualificação técnica constituem um outro obstáculo à plena exploração do potencial inovador da sociedade da informação e, consequentemente, ao crescimento e ao emprego na União. Apesar de se estimar que o diferencial de conhecimentos técnicos a nível de especialistas seja importante, a sociedade da informação altera os requisitos em termos de qualificações técnicas fora do sector das TIC, o que exige uma melhoria da formação do capital humano e, em especial, requer conhecimentos básicos de TIC em toda a economia.

6. Mercados de capitais mais integrados e mais profundos

As OGPE de 1999 instavam os Estados-Membros a: (i) coordenar os seus esforços para reduzir as divergências a nível dos regimes regulamentares e fiscais nacionais, mantendo a coerência com os requisitos nacionais a nível prudencial e orçamental; (ii) assegurar, sempre que necessário, que os requisitos suplementares impostos pelo país de acolhimento apenas se apliquem aos serviços financeiros prestados aos pequenos clientes e não aos operadores profissionais; (iii) assegurar que as normas de "interesse geral" existentes a nível nacional, que se destinam a assegurar a protecção dos consumidores e a promover as actividades transfronteiras, sejam aplicadas de modo transparente e proporcionado; e (iv) promover a tomada de riscos e a inovação a nível da União Europeia (ver Caixa 8 no que diz respeito às recomendações específicas aos países).

As OGPE de 1999 sublinhavam a necessidade de eliminar as diferenças a nível dos regimes regulamentares e fiscais nacionais, que continuam a fragmentar os mercados financeiros da UE, e a desenvolver mercados de capital de risco mais profundos e mais eficazes. Dava-se particular realce às regras aplicáveis aos investidores institucionais, à prossecução do princípio da distinção entre clientes profissionais e particulares na imposição de requisitos adicionais por parte do país de acolhimento, à necessidade de aumentar a transparência na aplicação das normas de "interesse geral" nacionais destinadas à protecção dos consumidores, e à facilitação do acesso ao capital de risco por parte das PME e ao financiamento da I&D por parte de todas as empresas.

A introdução do euro teve efeitos significativos em todos os mercados financeiros europeus, contribuindo para a criação de mercados profundos, alargados e de elevada liquidez. Todavia, e tal como se reconhecia nas OGPE de 1999, subsistem certos obstáculos à realização de mercados financeiros plenamente integrados. Registaram-se alguns progressos no decurso de 1999, quer em resultado de iniciativas adoptadas a nível comunitário, quer em consequência das reformas introduzidas pelos Estados-Membros.

A nível da UE, a implementação do Plano de Acção para os Serviços Financeiros tem evoluído com base nos trabalhos do Grupo de Política dos Serviços Financeiros e de cinco gru