RELATÓRIO DA COMISSÃO RELATÓRIO SOBRE O CONTROLO DA APLICAÇÃO DA POLÍTICA COMUM DA PESCA SÍNTESE DA EXECUÇÃO PELOS ESTADOS-MEMBROS DO REGIME DE CONTROLO APLICÁVEL À POLÍTICA COMUM DA PESCA

1. Introdução

O presente relatório e os documentos de trabalho "O Controlo da Pesca nos Estados-Membros" dão resposta às obrigações estabelecidas na legislação comunitária, apresentando, simultaneamente, uma descrição factual pormenorizada das actividades de controlo, inspecção e vigilância da pesca no período de 1996-1999, bem como uma avaliação pela Comissão do grau de execução da legislação comunitária neste domínio. Numa fase posterior, estes documentos serão seguidos de uma comunicação sobre as orientações futuras na área da vigilância, controlo e execução no âmbito da política comum da pesca, que terá em conta as conclusões do debate acerca do Livro Verde sobre o Futuro da Política Comum da Pesca.

O Regulamento (CEE) nº 2847/93 do Conselho, de 12 de Outubro de 1993, que institui um regime de controlo aplicável à política comum das pescas [1] (em seguida designado Regulamento "Controlo") entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1994, tendo sido várias vezes alterado [2]. A maior parte das alterações mais recentes foram adoptadas pelo Regulamento (CE) nº 2846/98 e são aplicadas desde 1 de Julho de 1999 [3].

[1] JO L 261 de 20.10.1993.

[2] As alterações do Regulamento "Controlo" são enumeradas no Anexo I.

[3] Algumas disposições do Regulamento "Controlo" sobre a pesca mediterrânica são aplicáveis desde 1 de Janeiro de 2000 (ver artigo 40º, conforme alterado pelo Regulamento (CE) nº 2846/98). Trata-se de uma data significativa, marcada também pelo começo da aplicação das medidas técnicas de conservação alteradas (Regulamento (CE) nº 850/98 do Conselho, de 30 de Março de 1998, relativo à conservação dos recursos da pesca através de determinadas medidas técnicas de protecção dos juvenis de organismos marinhos -JO L 125 de 27.04.1998) e pela segunda fase de aplicação do VMS; estes dois tópicos não são objecto do presente relatório.

O Regulamento "Controlo" e vários regulamentos específicos contendo, nomeadamente, disposições relativas ao controlo adoptadas pelas organizações regionais de pesca (ORP) definem o quadro jurídico dos requisitos mínimos aplicáveis às actividades de pesca realizadas por navios de pesca comunitários nas águas comunitárias e além destas. Os Estados-Membros e, por vezes, a Comissão tiveram de tomar medidas para garantir a aplicação desse quadro jurídico.

Nos últimos dez anos, a Comissão apresentou várias comunicações em que são analisados e realçados os problemas de base relativos à eficácia do controlo da pesca, bem como os métodos para obter melhoramentos nessas áreas [4]. A última alteração ao Regulamento "Controlo" [5] baseou-se principalmente na Comunicação COM(1998) 92 (final) da Comissão e foi complementada por um Plano de Acção SEC(1998) 949 fínal em que são enumeradas as medidas destinadas a promover a aplicação integral das disposições desse regulamento.

[4] As comunicações apresentadas são enumeradas no Anexo I.

[5] Regulamento (CE) nº 2846/98 do Conselho de 17 de Dezembro de 1998.

A Comissão elaborou também relatórios anuais sobre a execução de medidas técnicas de conservação aplicáveis à pesca com redes de deriva [6]. Por conseguinte, o presente relatório limita-se a remeter para essas fontes. Não abrange, tão-pouco, a organização comum de mercado no sector dos produtos da pesca e da aquicultura, revista no final de 1997 [7] e alterada em 1999 pelo Regulamento (CE) nº 104/2000 do Conselho [8].

[6] Esses relatórios são enumerados no Anexo I.

[7] Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu "O futuro do mercado dos produtos da pesca na União Europeia: responsabilidade, parceria, competitividade", COM(97) 719 final de 16.12.1997.

[8] Regulamento (CE) nº 104/2000 do Conselho, de 17 de Dezembro de 1999, que estabelece a organização comum de mercado no sector dos produtos da pesca e da aquicultura (JO L 17 de 21.1.2000).

O presente relatório, que constitui o terceiro de uma série de relatórios semelhantes [9], dá resposta às obrigações estabelecidas no artigo 35º do Regulamento "Controlo". A sua apresentação, mais do que uma formalidade imposta, permite fornecer uma descrição mais pormenorizada em apoio da análise e das sugestões de melhoramentos na área da vigilância, controlo e execução no âmbito da política comum da pesca, conforme esboçadas no Livro Verde sobre o Futuro da Política Comum da Pesca apresentado no início do ano.

[9] Relatórios anteriores: Relatório da Comissão sobre o controlo da política comum da pesca, COM(96) 100 (final) de 18.3.1996, e Relatório da Comissão - Controlo da política comum da pesca (1995), COM(97) 226 (final) de 13.6.1997.

O relatório é uma síntese da estrutura de base da aplicação do regime de controlo comunitário nos Estados-Membros. Começa por abordar a legislação e a organização do controlo da pesca ao nível dos Estados-Membros e, em seguida, debruça-se sobre os meios de controlo, os sistemas de controlo e as actividades de inspecção e vigilância desenvolvidas, bem como os procedimentos sancionatórios. Por último, é apresentado um resumo da política de conservação e da política estrutural.

O relatório é acompanhado por documentos de trabalho individuais sobre o controlo da pesca nos Estados-Membros, em que são esquematizadas as principais características dos respectivos sistemas de controlo nacionais com base nas respostas factuais transmitidas por cada Estado-Membro à Comissão no âmbito do artigo 35º do Regulamento "Controlo" e nas próprias observações da Comissão, incluindo as baseadas nos resultados das observações dos seus inspectores das pescas (cf. igualmente o artigo 29º do citado regulamento). Os referidos documentos de trabalho contêm, igualmente, uma avaliação pela Comissão da situação concreta em cada Estado-Membro no que se refere ao controlo da pesca.

Dado que o relatório e os documentos de trabalho que o acompanham constituem descrições factuais da situação em matéria de controlo da pesca, serão, posteriormente, seguidos de uma comunicação sobre as orientações futuras na área da vigilância, controlo e execução no âmbito da política comum da pesca, em que serão tidas em conta as conclusões do debate acerca do Livro Verde.

2. Quadros nacionais para o controlo

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2.1. Legislação e administração

Nos termos do artigo 1º do Regulamento "Controlo", cada Estado-Membro adopta medidas adequadas para assegurar a eficácia do regime de controlo aplicável à política comum da pesca. Os Estados-Membros cumpriram esta obrigação estabelecendo disposições nacionais de aplicação da legislação comunitária; para isso, adoptaram leis totalmente novas ou alteraram as disposições legais anteriores de modo a torná-las compatíveis com as exigências comunitárias.

Em conformidade com o artigo 4º do Regulamento "Controlo", o controlo, a inspecção e a vigilância ficam a cargo dos Estados-Membros que os efectuam através de um sistema de inspecção estabelecido por cada um deles. Os Estados-Membros determinaram os serviços responsáveis pelo controlo dos diferentes aspectos da legislação comunitária. No processo de organização e de selecção das autoridades competentes foram, em geral, escrupulosamente seguidas as tradições administrativas de cada Estado-Membro.

A Dinamarca foi o único Estado-Membro em que as actividades de controlo, inspecção e vigilância da pesca foram centralizadas numa autoridade única. Noutros Estados-Membros, essas tarefas foram distribuídas entre diferentes autoridades e, em muitos casos, constituem unicamente uma das várias funções da autoridade em causa. Alguns Estados-Membros, como, por exemplo, a Finlândia, optaram, inclusivamente, por sistemas total ou parcialmente descentralizados. Os mandatos das autoridades implicadas no controlo da pesca e os limites das suas competências nem sempre se encontram bem definidos no âmbito dos sistemas nacionais de controlo.

As prioridades das autoridades a quem foram confiadas tarefas de controlo da pesca não coincidem obrigatoriamente com a necessidade de um regime de controlo aplicável à política comum da pesca que seja eficaz. Embora em certos casos tenham sido desenvolvidos os esforços adequados para o controlo e a vigilância, a Comissão observou situações em que as autoridades responsáveis por várias tarefas conferem às relativas à pesca pouca importância, e situações em que as autoridades de controlo desejassem desempenhar os seus deveres neste domínio, não recebiam, no entanto, o apoio técnico ou político suficiente para o efeito.

Os sistemas de controlo estabelecidos pela maior parte dos Estados-Membros apresentam problemas em termos de cooperação interna e externa entre autoridades competentes, de troca de informações pertinentes entre essas autoridades no que se refere à execução e de coordenação das suas actividades. Alguns Estados-Membros criaram comités ou serviços formais para esses fins, enquanto noutros as autoridades em causa convieram para o efeito em mecanismos práticos informais. As possibilidades de melhorar tanto a cooperação e a coordenação entre todas as autoridades envolvidas no controlo da pesca, como a troca de informações entre si estão longe de estar esgotadas. Além disso, a forma como estas actividades entre Estados-Membros são actualmente realizadas não responde convenientemente às necessidades decorrentes das actividades de pesca transfronteiriças - neste momento, este domínio é tratado quase exclusivamente no âmbito de certas organizações regionais de pesca (ORP) [10].

[10] Para este relatório não foram exaustivamente examinados os múltiplos acordos miltilaterais e bilaterais existentes em matéria de assistência judiciária e cooperação entre Estados-Membros.

2.2. Poderes de controlo

A legislação nacional dos Estados-Membros (ou, pelo menos, as práticas usuais) confere, de um modo geral, aos inspectores das pescas a competência para tomar por si próprios medidas básicas de execução, o que representa um verdadeiro progresso.

Mais especificamente, os funcionários nacionais em causa são autorizados a efectuar inspecções a bordo de navios de pesca, em locais de desembarque e instalações de armazenagem ou noutras instalações privadas utilizadas para fins relacionados com a pesca, ou ainda durante o transporte de pescado ou de produtos da pesca. No entanto, em certos Estados-Membros, a especialização de diferentes grupos de inspectores em certos domínios de responsabilidade coloca problemas adicionais e requer uma cooperação bastante vasta entre os organismos em causa. Acresce que os tradicionais domínios de acção de algumas autoridades de inspecção tiveram por efeito limitar as suas competências de inspecção.

Os sistemas nacionais de investigação criminal influenciam igualmente em grande medida as competências dos inspectores das pescas após a fase inicial de inspecção. As investigações relativas à documentação sobre as capturas ou o esforço fazem parte dessas competências, sem qualquer excepção; no entanto, em alguns Estados-Membros a assistência aos promotores de justiça mediante a realização de investigações anteriores ao julgamento é quase exclusivamente reservada às forças de polícia nacionais e não aos inspectores das pescas; noutros países, em contrapartida, o inspector das pescas é muito facilmente investido do papel de investigador. Por vezes, a primeira solução pode revelar-se muito problemática, principalmente atendendo às exigências específicas das investigações em matéria de pesca.

A confiscação das capturas e artes ilegais é da competência dos inspectores das pescas em todos os Estados-Membros. Contudo, em determinados países, tais competências foram limitadas às ocasiões em que o criminoso é apanhado em flagrante delito ou quando as artes ilegais estejam a ser utilizadas para pescar. Estes tipos de limitações tendem a diminuir a eficácia das actividades de inspecção, impedindo, por exemplo, a confiscação de artes ilegais quando estas não estejam a ser utilizadas no momento em que são descobertas.

A detenção de navios está habitualmente incluída nas prerrogativas dos serviços de inspecção naval, em geral ligados às forças de defesa do Estado-Membro em causa ou a elas pertencentes. Em terra, os inspectores das pescas não estão sempre autorizados a interceptar veículos utilizados para o transporte de pescado. Para isso, têm de, em alguns Estados-Membros, obter a assistência das forças de polícia, mesmo quando a inspecção subsequente poderia ser efectuada unicamente por inspectores das pescas.

Por conseguinte, o âmbito e o conteúdo preciso dessas competências variam bastante dentro da Comunidade; até as disposições nacionais podem ser melhor definidas, ou, inclusivamente criadas. Por outro lado, algumas das exigências nacionais existentes (principalmente processuais), a cumprir pelos inspectores das pescas, contribuem claramente para complicar a execução das tarefas destes. Também a duplicação parcial das disposições nacionais no que se refere a estas competências pode causar confusões desnecessárias. Além disso, o seguimento dado às infracções nem sempre está suficientemente vinculado às competências e aos mandatos dos inspectores das pescas de modo a permitir-lhes completar as acções de controlo.

2.3. Seguimento dado às infracções

Os procedimentos nacionais para assegurar um seguimento eficaz de todas as infracções ligadas às pescas estabelecidas foram obviamente definidos de acordo com as tradições judiciais e administrativas de cada Estado-Membro. Por conseguinte, quando o sancionamento de todos os delitos tenha sido predominantemente confiado ao sistema geral dos tribunais penais, o mesmo se aplica à pesca. Por outro lado, nos países em que as sanções administrativas predominam, considerou-se conveniente aplicá-las também aos assuntos relativos à pesca. As características nacionais, mais do que a natureza da pescaria em causa, ditaram em grande medida o curso das medidas a adoptar pelo legislador nestas ocasiões.

Do mesmo modo, as características nacionais da relação entre as autoridades judiciais e as de investigação tiveram um impacte evidente, senão preponderante, no procedimento a seguir em cada Estado-Membro no que se refere aos delitos em matéria de pesca. Se, segundo a tradição, os delitos são presentes a um juiz ou a um promotor de justiça, mesmo que através de autoridades intermédias (polícia), o mesmo se aplica à pesca. Analogamente, nos países em que é tradicional abordar delitos menores rapidamente, através de um procedimento de sanções administrativas, o mesmo procedimento é, nestas circunstâncias, o mais utilizado para a pesca.

No âmbito da doutrina da soberania jurisdicional, a importância das tradições nacionais é visível nos procedimentos de inspecção e nos seus resultados. Nos Estados-Membros em que as autoridades de controlo têm a competência para constatar uma infracção como requisito prévio para procedimentos posteriores, o mesmo sistema é predominantemente seguido para o controlo da pesca. Por outro lado, nos casos em que o papel de todos os organismos de controlo e de investigação, como, por exemplo, as forças de polícia, se limita em geral a reunir circunstâncias factuais relacionadas com crimes para que os tribunais decidam, os inspectores das pescas não estão habitualmente autorizados a citar ou estabelecer, isto é, pré-julgar a existência de uma infracção.

3. Meios de controlo

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3.1. Recursos humanos

Ao reavaliarem os respectivos sistemas nacionais de controlo, alguns Estados-Membros (especialmente, até há pouco tempo, Espanha, mas também Irlanda e Portugal) aumentaram os recursos humanos afectados a este fim, tendo outros optado por uma utilização mais eficaz dos recursos disponíveis (Dinamarca, Países Baixos e Reino Unido). Tanto num caso como noutro não se prevêem grandes mudanças de um ano para outro.

O número de inspectores necessários para que o controlo da pesca seja eficaz depende das condições da pesca em causa (ou seja, TAC, quotas, medidas técnicas, tipos de navios, distâncias a que se encontrem dos locais de desembarque, topografia costeira, risco de desembarques ilegais, processos de desembarques e métodos de comercialização depois da primeira venda). Alguns Estados-Membros tomaram medidas nacionais obrigando o sector da pesca a adoptar procedimentos que tornam mais eficazes a inspecção e a vigilância. As tarefas dos inspectores centraram-se, por conseguinte, em actividades de supervisão e em assegurar que seja elevada a probabilidade de haver inspecções em cada uma das fases posteriores à pesca.

Vários Estados-Membros procuraram desenvolver o seu próprio sistema de controlo dos desembarques para obter uma maior eficácia. Para conseguir um sistema global de controlo, foram introduzidas medidas como sistemas de portos designados, a notificação prévia de chegada, a autorização prévia de descarga e a obrigatoriedade de primeira venda na lota, que melhoraram consideravelmente a eficácia das actividades de vigilância e inspecção. Os controlos dos desembarques das capturas de arenque não separado na Dinamarca, os desembarques NAFO e os desembarques dos arrastões congeladores na Alemanha (nível de inspecção 100%) são exemplos dessas medidas.

Apesar das melhorias registadas em muitas áreas, continua a haver pescarias em que a eficácia do controlo não pode ser garantida devido à falta de recursos humanos afectados ao controlo e à inspecção. No que diz respeito aos controlos dos desembarques, é o que se passa na maior parte dos casos em que os desembarques se podem verificar em qualquer momento e em qualquer porto.

Alguns Estados-Membros não facultaram à Comissão informações pormenorizadas sobre o número de inspectores das pescas especializados. No caso dos serviços guarda-costeiros nacionais (por exemplo, Grécia, Itália, Finlândia e Suécia), embora a realização de tarefas de inspecção das pescas faça parte do mandato geral de todos os seus funcionários, na prática muitos deles quase nunca participam em inspecções deste tipo.

Nesses casos, os défices de controlo não podem ser atribuídos à falta de recursos humanos; o pessoal responsável pela gestão e inspecção os inspectores pode, em contrapartida, carecer de experiência e de formação em matéria de pesca. Nessas circunstâncias, pode afigurar-se mais vantajoso formar equipas de inspecção e de coordenação da pesca especializadas. Os inspectores da Comissão notaram frequentemente uma flagrante falta de formação e de experiência para a realização de verificações básicas da observância das regras aplicáveis. Para que as tarefas de inspecção da pesca possam ser cumpridos correctamente é indispensável conhecer os aspectos técnicos básicos da pesca (por exemplo, em matéria de reconhecimento de espécies e de construção de artes) e conhecer de forma exaustiva a legislação a aplicar.

3.2. Meios de vigilância no mar

O anterior défice de meios de vigilância diminuiu. Entraram em serviço nos últimos anos ou estão agora a ser construídos muitos navios de vigilância costeira ou offshore novos e modernos. A situação, no entanto, ainda não é inteiramente satisfatória. Os actuais meios disponíveis destinam-se, claramente, à vigilância nas águas comunitárias. Acresce que é necessário renovar ou modernizar vários navios de vigilância para os adaptar a padrões actualizados (velocidade, consumo de combustível e meios de comunicação) necessários para que as acções de controlo sejam eficazes.

No âmbito dos sistemas de controlo de vários Estados-Membros, as aeronaves e outros equipamentos aéreos de vigilância estão disponíveis para a pesca apenas durante um número limitado de horas ou dias. Essas acções de vigilância são programadas com grande antecedência, por vezes numa base anual; o mesmo se aplica à utilização de meios de vigilância no mar disponibilizados por outras autoridades (militares). Tudo isto faz com que a inspecção e a vigilância da pesca sejam, em grande medida, previsíveis e pouco flexíveis, o que compromete claramente a realização das prioridades estabelecidas em matéria da execução da regulamentação.

3.3. Tecnologias avançadas

O tratamento informático dos dados relativos às capturas e ao esforço, já iniciado antes do período em apreço, continuou a melhorar uma vez que os Estados-Membros tentaram respeitar as exigências estabelecidas no artigo 19º do Regulamento "Controlo". Neste momento, já quase todos os Estados-Membros criaram bases de dados informáticas; contudo, é possível progredir ainda mais, especialmente no domínio da automatização dos meios de verificações cruzadas.

O desenvolvimento e o impacte do VMS são examinados mais atentamente na secção 4.3; este meio de controlo passou a ser amplamente utilizado na Comunidade durante o período abrangido pelo presente relatório [11]. Registaram-se novos progressos no respeitante à combinação das informações do VMS com os dados contidos nos sistemas informáticos de registo das capturas e do esforço mencionados acima. Esta infra-estrutura oferece uma boa base para o futuro e o seu conteúdo deveria ser intensamente utilizado para efeitos de vigilância e inspecção.

[11] Ver para mais pormenores o Regulamento (CE) nº 686/97 do Conselho, de 14 de Abril de 1997, que altera o Regulamento (CEE) nº 2847/93 que institui um regime de controlo aplicável à política comum das pescas (JO L 102 de 19.4.1997) e o Regulamento (CE) nº 1489/97 da Comissão de 29 de Julho de 1997, que estabelece regras de execução do Regulamento (CEE) nº 2847/93 do Conselho no respeitante aos sistemas de localização dos navios por satélite (JO L 202 de 30.7.1997).

Ao nível experimental, os Estados-Membros e a Comissão atribuíram também fundos a projectos como diários de bordo electrónicos e teledetecção por satélite, que complementem o VMS.

3.4. Participação financeira comunitária

O segundo programa quinquenal de participação financeira comunitária em despesas dos Estados-Membros no controlo da pesca, como estabelecido pela Decisão 95/527/CE do Conselho [12] (em seguida denominada "Decisão"), previu uma solidariedade financeira no domínio do controlo da pesca. A participação financeira comunitária ascende a 4% do orçamento comunitário para a pesca e a, pelo menos, 10% das despesas totais dos Estados-Membros no controlo. Na continuação do primeiro programa quinquenal, a Decisão previu assistência comunitária para a aquisição e modernização de equipamento de inspecção e controlo (navios, aeronaves e tecnologias modernas para a detecção de actividades de pesca e para o registo, gestão e transmissão de dados sobre essas actividades). Para além deste tipo de financiamento, foi introduzida uma segunda categoria de financiamento para medidas específicas destinadas a melhorar a qualidade e a eficácia do controlo da pesca e de actividades interrelacionadas (formação de inspectores, programas comuns de inspecção estabelecidos por dois ou mais Estados-Membros, programas de controlo específicos por iniciativa comunitária, projectos-piloto de redes electrónicas, etc.). Além disso, a Decisão aplicou o princípio [13] de uma participação financeira suplementar a favor da Irlanda destinada às despesas de controlo, inclusivamente despesas de funcionamento, suportadas para a realização do programa designado "águas ocidentais".

[12] Decisão 95/527/CE Conselho, de 8 de Dezembro de 1995, relativa a uma participação financeira da Comunidade em certas despesas dos Estados-membros na execução do regime de controlo aplicável à política comum das pescas (JO L 301 de 14.12.1995).

[13] Ver para mais pormenores o artigo 7º do Regulamento (CE) nº 685/95 do Conselho, de 27 de Março de 1995, relativo à gestão dos esforços de pesca no que respeita a determinadas zonas e recursos de pesca comunitários (JO L 71 de 31.3.1995).

No total, foram atribuídos 205 milhões EUR (41 milhões EUR por ano) pelo orçamento comunitário para estes fins. O nível geral da participação financeira comunitária foi fixado em 35 a 50% das despesas elegíveis, tendo sido definidos principalmente para a introdução de novas tecnologias, como o VMS, índices específicos superiores a 50%. Todos os fundos foram atribuídos para programas anuais específicos de despesas propostos pelos Estados-Membros em causa e aprovados pela Comissão. No final de 2000 e relativamente à execução dos programas aprovados pela Comissão, os Estados-Membros tinham solicitado o reembolso de cerca de 50% dos fundos autorizados (anexo II). Para a Irlanda foram determinados níveis específicos de participação financeira (19,5 milhões EUR para investimentos e 11,5 milhões EUR para despesas de funcionamento).

Pediu-se aos Estados-Membros que apresentassem um programa nacional de cinco anos que incluísse, nomeadamente, os objectivos das medidas de controlo e de inspecção propostas, as medidas operacionais previstas e os resultados pretendidos. Solicitou-se igualmente que os Estados-Membros apresentassem uma previsão das despesas anuais elegíveis para a participação financeira. Com esta inovação do segundo programa quinquenal, pretendia-se obter informações sobre a utilidade dos programas anuais propostos pelos Estados-Membros. Contudo, estes limitaram-se a fornecer as informações mínimas exigidas pela legislação, o que não constituiu uma grande ajuda.

A maior parte da participação financeira comunitária (152 milhões EUR a que corresponde 73% do total) foi gasta em naves de vigilância offshore e no VMS. Estes dois grandes investimentos contribuíram, em primeiro lugar, para uma maior disponibilidade de meios de inspecção actualizados e, em segundo lugar, para uma utilização desses meios mais precisa, razão pela qual o segundo programa quinquenal teve um impacte sinergético na eficácia da inspecção e vigilância da pesca. Além disso, facilitou a adopção pelo Conselho do princípio de aplicação do VMS enquanto instrumento de controlo das viagens de pesca e permitiu, deste modo, a sua introdução nas melhores condições.

O número de projectos propostos pelos Estados-Membros no quadro das "medidas específicas" (formação e programas comuns de inspecção) foi decepcionante. A execução desses projectos contribui para fomentar a cooperação entre autoridades competentes em vários Estados-Membros (ver secção 3.1).

4. Sistemas de controlo

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4.1. Registo das capturas

Em conformidade com o Regulamento "Controlo", as autoridades competentes de cada Estado-Membro devem receber, em relação a todos os desembarques efectuados nos portos do Estado-Membro em causa, os extractos correspondentes dos diários de bordo, declarações de desembarque e notas de venda (recentemente substituídas em parte por declarações de tomada a cargo). Em seguida, estas informações são introduzidas numa base de dados central informática para calcular os valores das capturas nacionais relativas a espécies sujeitas a TAC e quotas. Os dados obtidos a partir de outras fontes devem também ser cruzados com as informações supra e verificados para garantir a sua fiabilidade. Além disso, os Estados-Membros são obrigados a notificar regularmente a Comissão da utilização dos seus TAC.

A obrigação de manter diários de bordo e de apresentar declarações de desembarque relativas às capturas de espécies sujeitas a TAC e quotas remonta a 1984 (com a excepção do Mediterrâneo). Contudo, em alguns Estados-Membros (especialmente França, mas também Espanha, Portugal e Finlândia) a taxa de entrega desses documentos ainda não se aproximava dos 100% em 1999. Acresce que, embora alguns Estados-Membros tenham estabelecido um quadro geral de registo das capturas que funciona satisfatoriamente, nenhum Estado-Membro conseguiu criar um sistema adequado para este efeito em relação aos seus navios que exercem a pesca para além das águas comunitárias. A persistente falta das informações mais elementares sobre esta matéria compromete gravemente a possibilidade de um registo das capturas fiável. No entanto, como ilustrado, inter alia, pelo exemplo britânico (cf. descrição nacional em documento de trabalho que o acompanha), nem sequer os sistemas mais elaborados de recuperação de todos os diários de bordo podem garantir a não existência de desembarques ilegais.

Os diários de bordo e as declarações de desembarque são complementados desde 1994 por notas de venda e documentos de transporte que permitem comparar sistematicamente as informações registadas pelo capitão do navio com as informações do comprador. Em certos Estados-Membros (Irlanda, Finlândia, Suécia e Reino Unido), a utilização desses documentos não é satisfatória. Isto é particularmente pertinente no caso das vendas que não passam pelo sistema das lotas (Espanha, França e Portugal). Para garantir a plena aplicação das alterações, adoptadas em 1998, destas disposições do Regulamento "Controlo", há que desenvolver mais esforços; se as autoridades pertinentes não recebem as notas de venda (ou as declarações de tomada a cargo) para todos os desembarques, não há qualquer outra forma de proceder a uma verificação independente dos dados de captura.

Em alguns Estados-Membros, os processos de controlo cruzado e de verificação no quadro das bases de dados de registos das capturas são com frequência desnecessariamente complexos (devido, por exemplo, a responsabilidades partilhadas entre várias autoridades). Podem também surgir dificuldades adicionais caso o formato dos dados relativos às notas de venda não corresponda às exigências do Regulamento "Controlo". Mesmo quando o diário de bordo e as informações das notas de venda se encontram em formato electrónico, na maioria dos casos a informatização não foi feita de forma a facilitar o cruzamento de dados automático.

A forma como os Estados-Membros cumprem a obrigação de notificar a Comissão das suas capturas continua a ser muito variável.

4.2. Registo do esforço

As obrigações dos Estados-Membros de reunir informações sobre o esforço de pesca dos seus navios podem incluir-se em dois grandes grupos: em primeiro lugar, a regulamentação comunitária relativa ao esforço de pesca em águas ocidentais (de modo semelhante, foi estabelecida para a zona do mar Báltico a obrigação de controlo) e, em segundo lugar, os textos de execução nacionais adoptados para cumprir as exigências dos programas de orientação plurianuais (em seguida denominados POP), que serão objecto da secção 6.

A aplicação do programa relativo ao esforço nas águas ocidentais registou em alguns Estados-Membros grandes progressos. Espanha, nomeadamente, estabeleceu e está agora a aplicar um sistema global e fiável de vigilância e controlo dos seus navios que pescam nas pescarias em causa, especialmente os que pertencem à chamada lista dos 300 navios. Outros Estados-Membros têm ainda que proceder a melhoramentos: os sistemas de controlo francês e irlandês para estes fins não produziram até 1999 resultados verificáveis.

Na zona do mar Báltico, os resultados das acções de controlo dos Estados-Membros pertinentes não podem ser considerados globalmente satisfatórios. Embora com diferentes níveis de ambição, as medidas adoptadas por alguns Estados-Membros costeiros nesta zona só recentemente permitiram criar as condições para reunir as informações necessárias para este efeito.

Os métodos utilizados em diferentes Estados-Membros para reunir as informações necessárias acerca do esforço de pesca variam: alguns extraem estes dados dos diários de bordo, outros recorrem a mensagens sobre o esforço (especialmente nas águas ocidentais); noutros casos as fontes não são claras. À semelhança do registo de capturas, estes dados são em seguida introduzidos numa base de dados informática para obter dados ao nível nacional e para que se possa proceder a um cruzamento com outras informações nesta matéria disponíveis, a fim de verificar a sua fiabilidade - periodicamente, estes dados são enviados à Comissão. Alguns Estados-Membros aplicam estes processos de verificação às suas bases de dados sobre o esforço, mas estas práticas ainda não estão suficientemente difundidas. Além disso, certos Estados-Membros não cumpriram minimamente a obrigação de informar a Comissão acerca do esforço de pesca dos seus navios, ou fizeram-no apenas ocasionalmente durante o período em causa.

4.3. VMS

Aquando da primeira fase de aplicação do sistema [14], o VMS era aplicado a todos os navios de pesca comunitários com mais de 20 metros de comprimento entre perpendiculares ou com um comprimento de fora a fora superior a 24 metros e pertencentes a, pelo menos, uma das seguintes categorias: navios que operam no alto mar, com exclusão do Mediterrâneo, navios que operam nas águas de países terceiros numa base recíproca ou navios que participam nas pescarias industriais.

[14] As exigências comunitárias em matéria de VMS, estabelecidas no Regulamento (CE) nº 686/97 do Conselho e no Regulamento (CE) nº 1489/97 da Comissão entraram em vigor em duas fases de aplicação: a fase I cobre o período de 30.6.1998 a 31.12.1999; a fase II teve início em 1 de Janeiro de 2000 - com esta fase, o número de navios obrigados a participar nesta sistema é muito maior.

Os Estados-Membros foram, nomeadamente, obrigados a equipar com um dispositivo de localização por satélite («caixa azul»), o mais tardar até 30 de Junho de 1998, os navios de pesca obrigatoriamente abrangidos pela primeira fase do sistema; criar, o mais tardar em 30 de Junho de 1998, centros de vigilância da pesca (CVP); assegurar a partir de 1 de Outubro de 1998 o acesso da Comissão às respectivas bases de dados.

No final desta fase, os sistemas da maior parte dos Estados-Membros estavam operacionais apesar do atraso de quatro deles. Irlanda e França recuperaram recentemente o atraso que tinham, mas os sistemas de Grécia e Itália ainda não estão operacionais. A transmissão dos registos de posicionamento aos Estados-Membros costeiros e a colocação dos dados à disposição dos serviços competentes ainda não estão totalmente operacionais.

5. Actividades de inspecção e vigilância

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

5.1. Zona comunitária e zona de pesca

O número de inspecções varia consideravelmente de um Estado-Membro para outro. Várias autoridades nacionais insistem na intensidade e, por conseguinte, na eficácia das inspecções, mais do que na quantidade total de inspecções. No entanto, a maioria das inspecções são efectuadas de forma rotineira. São poucos os Estados-Membros em que as inspecções são dirigidas a objectivos bem definidos, no quadro de uma estratégia de controlo global.

A ausência de acções de controlo, que compromete evidentemente a eficácia do controlo da pesca, constitui um incentivo para que os pescadores tirem proveito de actividades ilegais. Quando os Estados-Membros conseguirem criar um sistema de controlo que funcione bem, correctamente preparado para as probabilidades de incumprimento, os pescadores não terão motivos para correr riscos; exemplos deste tipo de situações foram já referidos supra. Em contrapartida, quando a probabilidade de inspecções é baixa, quando as vantagens económicas resultantes do comportamento fraudulento são altas e quando o nível previsível das sanções é baixo, é impossível garantir uma observância adequada.

A regulamentação comunitária em matéria de inspecção e vigilância requer uma inspecção após a primeira venda. O número destas inspecções ainda não atingiu um valor satisfatório. No que se refere aos desembarques e à comercialização subsequente, registaram-se melhorias, nomeadamente pelos motivos expostos na secção 3.1.

A vigilância aérea das zonas costeiras atingiu um nível muito intenso. Contudo, a disponibilidade de navios e de aeronaves para o controlo da pesca, frequentemente fornecidos por autoridades envolvidas em muitas outras funções, não pode ser garantida de modo suficiente. Offshore e em zonas remotas, em que a vigilância incide nas pescarias, a disponibilidade de meios marítimos e aéreos que possam ser utilizados para estas é limitada. A inspecção e a vigilância adequadas destas zonas são facilitadas pelo VMS.

Devido à natureza transfronteiriça das actividades de pesca, qualquer suspeita expressa pelos inspectores no mar deve dar lugar a verificações a efectuar aquando dos desembarques e aquando da primeira venda por inspectores que podem ser de Estados-Membros diferentes. Os inspectores do Estado de pavilhão devem ser informados dos resultados. Os pescadores foram muitas vezes completamente apanhados de surpresa por campanhas de vigilância conjuntas realizadas por vários Estados-Membros, uma vez que este tipo de acções coordenadas não era previsível. Coordenar este tipo de actividades entre várias autoridades nacionais já requer frequentemente grandes esforços; tais dificuldades são ainda maiores ao nível internacional, entre Estados-Membros diferentes. Consequentemente, o número de exemplos desta natureza continua a ser reduzido.

Embora em alguns Estados-Membros o número de inspecções realizadas seja elevado, o número de infracções observadas permanece surpreendentemente baixo. Contudo, por várias vezes, aquando das suas inspecções, os inspectores da Comissão observaram uma proporção totalmente diferente da verificada nos Estados-Membros. Além disso, os inspectores da Comissão verificaram, ao acompanhar os navios de vigilância de alguns Estados-Membros, que, por vezes, as acções de vigilância não obedecem a uma estratégia precisa, o que pode fazer com que o esforço de controlo incida em zonas ou em períodos em que a pesca em causa habitualmente não é exercida ou em que é geralmente impossível detectar as infracções. uma estratégia de controlo mais global, os resultados em termos de infracções poderiam continuar a ser modestos, mas nesse caso os resultados reflectiriam, de forma fiável e verificável, um maior nível de cumprimento.

Além da disponibilidade de meios e da formação dos funcionários, referidos na secção 3.1, outros factores afectam a eficácia das inspecções realizadas. As competências dos funcionários em causa em matéria de controlo podem ter sido definidas de uma forma demasiado estrita ou susceptível de várias interpretações. As competências de várias autoridades que agem em separado levam à multiplicação dos obstáculos que impedem uma cooperação fluida. De tudo isto pode resultar a inexistência de uma estrutura de controlo eficiente, pelo menos em termos de resultados; exemplo disto é o caso, em França, dos contínuos desembarques e comercialização de pescada de tamanho inferior ao regulamentar.

Apesar dos exemplos supra, a Comissão não pode deixar de referir os grandes progressos feitos no respeitante à eficácia das inspecções. Efectivamente, a inspecção e o controlo de várias zonas de pesca e em muitos portos podem considerar-se bastante satisfatórios.

5.2. Para além das águas comunitárias.

Em conformidade com o nº 2 do artigo 2º do Regulamento "Controlo", os Estados-Membros e a Comunidade têm de cumprir as obrigações no domínio do controlo, da inspecção e da vigilância estabelecidas nos artigos 17º e 18º do mesmo regulamento, as disposições específicas adoptadas no quadro das organizações regionais de pesca (ORP) e os acordos de pesca concluídos entre a Comunidade e alguns países terceiros.

Quando navios de pesca comunitários operam nas águas de países terceiros, a Comunidade, enquanto parte contratante da que esses navios arvoram pavilhão, deve cooperar com o Estado costeiro em causa para que as normas aplicáveis sejam correctamente aplicadas, procedendo, por exemplo, a controlos dos desembarques ou à transmissão de informações do VMS para o Estado costeiro. Quando os navios operam em águas internacionais, o Estado de pavilhão deve assegurar níveis adequados de controlo, inspecção e vigilância das suas actividades. Nesses casos, os diferentes Estados de pavilhão têm a obrigação de cooperar com os outros países implicados, incluindo os Estados costeiros, para assegurar a conservação dos recursos marinhos vivos em causa. Na prática, excluindo casos como o da NAFO ou Marrocos, os Estados-Membros de pavilhão pouca importância atribuem a estas questões.

No âmbito das organizações regionais de pesca (ORP) pertinentes, a Comunidade comprometeu-se a exercer o controlo em conformidade com regimes acordados com essas organizações (por exemplo, NAFO, NEAFC, CCAMLR). A Comunidade promove activamente a adopção de regimes de controlo por outras organizações regionais.

Na NAFO, a Comunidade contribuiu para o estabelecimento e a aplicação de um regime de controlo eficaz, o que constitui um grande avanço. As tarefas da Comissão limitam-se à inspecção e vigilância na área de regulamentação (inspectores a bordo de navios de vigilância da UE e programa de observação), enquanto os Estados-Membros têm a seu cargo as inspecções de desembarque e o seguimento das infracções. Todavia, este quadro também tem as suas desvantagens evidentes: as inspecções de desembarque nos Estados-Membros muitas vezes requerem a presença de inspectores da Comissão e de inspectores dos Estados-Membros, e o seguimento imediato dessas infracções, bem como o seu sancionamento, implicam várias autoridades. Não foram atribuídas à Comissão as competências necessárias para garantir uma eficácia adequada por parte de cada autoridade em causa, o que simplificaria o cumprimento das obrigações internacionais da Comunidade no território comunitário e permitiria manter um equilíbrio entre custos e benefícios.

Excepto no Mediterrâneo, em que a criação de zonas de pesca além das águas territoriais não foi generalizada, e nas pescarias com redes de emalhar de deriva no Atlântico, os Estados-Membros não efectuaram inspecções e controlos dos seus navios em águas internacionais fora das áreas de regulamentação NAFO e, mais recentemente, NEAFC. O controlo e a inspecção sistemáticos dos desembarques nos Estados-Membros de pescado proveniente de águas internacionais e de países terceiros foram aplicados apenas a algumas obrigações específicas decorrentes dos compromissos internacionais da Comunidade (nomeadamente, a NAFO e os acordos com Marrocos e a Mauritânia).

6. Controlo das frotas

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

No quadro da política estrutural, foram criadas várias medidas para equilibrar a capacidade da frota e as possibilidades de pesca disponíveis e acessíveis. As informações sobre as frotas de pesca são reunidas no registo da frota, que contém informações históricas e actualizadas sobre cada navio de pesca, desde a sua construção ou importação na Comunidade.

Posteriormente, a Comissão adoptou POP para todos os Estados-Membros, determinando assim para cada um deles os objectivos totais de redução da capacidade da frota. Esses objectivos são apresentados individualmente para cada segmento nas correspondentes decisões da Comissão. Contudo, a forma de alcançar esses objectivos globais não é definida pormenorizadamente na legislação comunitária que pressupõe normas específicas relativas aos procedimentos de controlo a implementar pelos Estados-Membros.

O registo da frota é o principal instrumento de controlo da capacidade da frota no âmbito dos POP. Além disso, proporciona a infra-estrutura informática necessária para a gestão de regimes nacionais de licenciamento dos navios e dos pedidos especiais de autorizações de pesca, bem como para a actualização das listas exigidas pela legislação comunitária relativas a certos navios que pescam nas águas ocidentais ou na zona do mar Báltico. Os conteúdos do registo, nomeadamente os dados sobre a potência motriz e a arqueação bruta, são geralmente provenientes do organismo central nacional de inspecção dos navios responsável pelo registo nacional dos navios e/ou das verificações iniciais realizadas em relação aos navios recentemente incorporados na frota. Em certos países há diversos organismos deste tipo.

Para regular a dimensão da frota, os Estados-Membros criaram regimes de licenciamento, de acordo com os quais um navio não pode exercer actividades de pesca sem que lhe seja concedida previamente uma licença. Segundo tais disposições, antes de começar a explorar os recursos marinhos vivos, os novos protagonistas devem obter uma licença. Os regimes de licenciamento devem permitir aos Estados-Membros controlar eficazmente o número de navios de pesca da sua frota. No entanto, em geral, essas medidas nacionais nem tornaram eficazes os controlos da capacidade da frota, nem foram suficientemente ambiciosas para permitir que, no âmbito da política estrutural, os objectivos de redução da frota fixados ao nível da Comunidade fossem alcançados. Esta situação levou a que o fosso entre a capacidade real da frota de pesca dos Estados-Membros e as possibilidades de pesca que estão à sua disposição e a que conseguem ter acesso seja cada vez maior.

À maior parte das autoridades de inspecção da pesca foi confiada (pelo menos em parte) a responsabilidade da inspecção e controlo das características dos navios registados (artigos 24º a 26º do Regulamento "Controlo"). Na prática, estes tipos de controlos (pelas administrações nacionais de pesca e por outras autoridades competentes) limitaram-se quase exclusivamente à verificação da documentação dos navios.

Os dados registados sobre a arqueação dos navios de pesca são em grande medida baseados em novas medições dos navios (ou cálculos correspondentes), de acordo com a Convenção de Londres (ICT). As medições são realizadas por autoridades, organismos oficialmente reconhecidos ou indivíduos (arquitectos navais) que certificam os resultados das medições. Por conseguinte, globalmente a fiabilidade destes valores atingiu um nível satisfatório, embora tal não seja o caso em todos os Estados-Membros.

Em contrapartida, os valores relativos à potência motriz da frota não podem, de modo geral, ser considerados inteiramente fiáveis. Recentemente, alguns Estados-Membros começaram a tentar normalizar ou rectificar os dados relativos a este aspecto. Alguns desses Estados-Membros tentaram controlar os navios mediante verificações físicas da potência motriz real utilizada; contudo esta iniciativa limitou-se quase exclusivamente à box da solha. A combinação da utilização de motores cuja potência foi reduzida com a mais moderna tecnologia complica mais ainda esta questão. Se, como acontece na maior parte dos Estados-Membros, não se proceder, aquando da sua instalação, a uma verificação individual e física dos motores cuja potência tenha sido reduzida, não existem garantias da fiabilidade dos valores relativos à potência inicial certificados pelos construtores. Acresce que não foram adoptadas medidas adicionais para controlar ou verificar se a potência motriz inicial é mantida ao longo da vida dos navios.

Alguns Estados-Membros atribuem pouca importância à verificação das informações sobre a potência motriz. Nenhum Estado-Membro explorou para efeitos de controlo a possibilidade de, por exemplo, utilizar as informações sobre o combustível com isenção de impostos fornecido aos navios de pesca - método relativamente simples para analisar globalmente a possibilidade de discrepâncias entre a potência motriz declarada e a real, uma vez que o consumo de combustível é um indicador da potência efectivamente utilizada.

Mesmo quando o exame visual da fotografia de um navio e as informações relativas ao seu comprimento ou dimensão e ao método de pesca utilizado tenha suscitado dúvidas quanto à fiabilidade dos valores relativos à potência motriz, as autoridades nacionais forneceram à Comissão, a pedido desta, explicações baseadas unicamente em documentos provenientes dos fabricantes do motor. Em tais casos não foram realizados controlos físicos e a Comissão não foi posteriormente informada de quaisquer medidas adoptadas posteriormente.

De um modo geral, a legislação nacional não proíbe que os navios de pesca existentes alterem os segmentos do POP - nalguns casos, os navios em causa podem fazê-lo não sendo sequer necessário emitir uma nova licença. Assim sendo, na prática os Estados-Membros em causa não controlam a manutenção da segmentação dos POP. Além disso, em vários Estados-Membros os segmentos são controlados unicamente a posteriori, com base nas actividades desenvolvidas pelos navios de pesca durante o ano anterior (ou num período mais curto).

Alguns Estados-Membros, que devem satisfazer as suas obrigações definidas no quadro do POP IV reduzindo o esforço de pesca em determinados segmentos de frota, registaram progressos neste domínio. Desses Estados-Membros, alguns conseguiram gerir as actividades das respectivas frotas emitindo autorizações especiais de pesca, autorizando os navios em causa a exercer determinadas actividades de pesca ou aplicando condições semelhantes às licenças dos navios. No entanto, outros Estados-Membros, como a França e a Suécia, ainda não controlam a informação conjunta dos segmentos em causa, embora este atraso possa em parte dever-se a problemas mais gerais ligados à aplicação do POP IV.

7. Aplicação das sanções

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

De acordo com o artigo 31º do Regulamento "Controlo", os Estados-Membros devem garantir que são tomadas as medidas adequadas para sancionar os responsáveis pelo incumprimento da política comum da pesca. Embora os Estados-Membros tenham plena liberdade de escolha dos processos a seguir nos termos das disposições aplicáveis da legislação nacional, os processos instaurados devem privar efectivamente os responsáveis pelo incumprimento de qualquer benefício económico resultante das infracções ou ter consequências proporcionais à gravidade dessas infracções que constituam um factor dissuasivo e eficaz em relação a posteriores violações do mesmo tipo. As escolhas dos Estados-Membros foram ilustradas na secção 2.3 supra; as exigências estabelecidas no artigo 31º do Regulamento "Controlo" quanto ao tipo de nível das sanções a aplicar incidem na sua capacidade de terem efeito dissuasivo e de privar totalmente os responsáveis pelo incumprimento de qualquer benefício económico resultante das infracções.

No quadro dos actuais procedimentos sancionatórios, parece muitas vezes existirem níveis arbitrários entre diferentes autoridades que lidam com os delitos em matéria de pesca: nem todas as infracções verificadas são objecto de uma decisão administrativa ou judiciária. Em primeiro lugar, verificou-se que os inspectores nacionais não relatam ou não dão seguimento a todas as infracções que descobrem (ou, nos sistemas em que tal se aplica, nem sempre intentam acções contra os responsáveis das mesmas). Nos casos em que intervêm organismos intermédios (por exemplo, as forças da polícia), estes nem sempre apresentam à magistratura os casos de que têm conhecimento. Por outro lado, até os promotores de justiça tendem a ter menos interesse nos delitos relacionados com a pesca (comparativamente aos crimes mais "comuns"), pelo que este tipo de delitos não chega facilmente aos tribunais. Estas características foram verificadas sem excepção em todos os Estados-Membros, independentemente da natureza dos seus sistemas de sancionamento, embora por vezes tendam a ser mais marcadas nos sistemas em que são mais utilizadas as sanções penais. Parece também existir uma grande clivagem entre as advertências emitidas pela administração da pesca e as sanções pronunciadas pelas instâncias de jurisdição penal: de um modo geral, o número de advertências é muito superior ao número de sanções. Acresce que se registaram casos de delitos reiterados, em que, embora tenham sido sucessivamente emitidos advertências que aparentemente não tiveram qualquer efeito dissuasivo, as autoridades nacionais mesmo assim pareciam considerar que seria demasiado pesado iniciar uma acção em tribunal.

Os Estados-Membros com um sistema de sanções administrativas parecem ter atingido, em média, resultados mais proporcionais aos delitos cometidos. Mais importante ainda, o impacte das acções aplicadas e o efeito dissuasivo entre os pescadores é muito mais forte quando existe uma verdadeira ameaça de uma penalização imediata e adequada. Nos sistemas administrativos, não há necessidade de existirem desníveis entre as autoridades nem existem clivagens entre os diferentes tipos de sanções. A imposição inicial das sanções pode ser efectuada facilmente e de um modo razoável pelas autoridades responsáveis que têm um conhecimento pleno da situação global. No âmbito destes processos, também se pode contribuir para uma maior transparência e compatibilidade das sanções com as normas comuns, fornecendo linhas directrizes às diferentes autoridades administrativas que tratam estas matérias.

Tal como referido na secção 2.1, existem já acordos multilaterais e bilaterais entres Estados-Membros com disposições em matéria de cooperação e de assistência judiciária. Tais acordos não são objecto de exames pormenorizados para efeitos deste relatório. Importa, igualmente, referir as competências recentemente alargadas da União Europeia no domínio da cooperação judiciária em matéria penal (Título VI do Tratado da União Europeia).

Contudo, os Estados-Membros não parecem recorrer sistematicamente as estratégias do tipo das utilizadas no âmbito das organizações regionais de pesca (ORP), nomeadamente no que diz respeito ao intercâmbio de informações sobre a execução e de informações probatórias. A compatibilidade das normas nacionais de cada Estado-Membro em matéria de provas fez surgir problemas suplementares, mesmo em sistemas jurídicos muito semelhantes.

Os resultados até agora obtidos no domínio da cooperação judiciária entre Estados-Membros em matéria de infracções ligadas à pesca estão demasiado aquém do que é necessário para uma execução satisfatória das normas comunitárias ao nível transfronteiriço. Muita há ainda a fazer neste domínio, especialmente no que diz respeito às infracções cometidas no âmbito de actividades de pesca transfronteiriças.

Actualmente, a Comissão não possui informações pormenorizadas globais sobre o tipo e o nível de sanções efectivamente aplicadas em relação às várias infracções em matéria de pesca nos Estados-Membros. Esta situação deverá melhorar, quando os Estados-Membros começarem a notificar a Comissão das infracções graves e a fornecer à Comissão informações sobre o seu sancionamento, como especificado no Regulamento(CE) n° 1447/1999 do Conselho [15] e no Regulamento(CE) n° 2740/1999 da Comissão [16].

[15] Regulamento (CE) n° 1447/1999 do Conselho, de 24 de Junho de 1999, que fixa uma lista dos tipos de comportamento que infringem gravemente as regras da política comum da pesca (JO L 167 de 2.7.1999).

[16] Regulamento (CE) nº 2740/1999 da Comissão, de 21 de Dezembro de 1999, que estabelece as normas de execução do Regulamento (CE) nº 1447/1999 do Conselho, de 24 de Junho de 1999, que fixa uma lista dos tipos de comportamento que infringem gravemente as regras da política comum da pesca (JO L 328 de 22.12.1999).

Todavia, com base nas informações até agora obtidas, pode concluir-se que os níveis das multas aplicadas (especialmente penais) teve um efeito dissuasivo muito inferior ao necessário. Além disso, a necessidade de limitar as confiscações (utilizadas, em geral, nos processos penais mais do que nos administrativos) aos casos em que o responsável pela infracção tenha sido apanhado em flagrante delito durante a viagem de pesca e às artes de pesca ilegais utilizadas no momento faz com que os pescadores não se sintam muito incentivados a respeitar plenamente a legislação; esta situação é, muitas vezes combinada com a baixa probabilidade de inspecções. As sanções com maior impacte para os pescadores, por exemplo a retirada ou a suspensão de licenças, nunca foram aplicadas no quadro dos sistemas penais de alguns Estados-Membros, e parecem ser extremamente raras também no âmbito de outros procedimentos penais.

Concluindo, neste momento a Comissão não está em posição de garantir que os sistemas de sancionamento nacionais existentes funcionem de igual forma em todos os Estados-Membros e que, mesmo dentro de cada Estado-Membro, as infracções observadas sejam tratadas e punidas equitativamente. Além disso, as sanções pronunciadas podem ainda variar muito substancialmente, em função do facto de serem ou não aplicadas a pescadores nacionais (para não falar dos pescadores locais) ou a estrangeiros de Estados-Membros vizinhos. Nas circunstâncias actuais, o objectivo de um nível harmonizado das sanções em toda a comunidade parece muito longínquo. Estes problemas persistentes, bem como o escasso efeito dissuasivo dos sistemas em causa tornam ainda mais difíceis o controlo, a inspecção e a vigilância das actividades de pesca, comprometendo, assim, a eficácia do controlo da pesca, indispensável para o pleno respeito da política comum da pesca.

8. Balanço da aplicação da política comum da pesca

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

8.1. Política de conservação

A mortalidade por pesca pode ser regulada de várias formas, limitando as capturas (TAC e quotas), limitando o esforço (dias no mar e encerramentos periódicos) ou combinando estes dois tipos de instrumentos. O modelo de exploração é regulado, nomeadamente, por medidas técnicas (malhagens, tamanhos mínimos dos peixes, zonas fechadas ou restritas). Os sistemas de controlo aplicados destinam-se a assegurar que as actividades de pesca respeitam estas medidas de conservação.

8.1.1. Limitações quantitativas das capturas

Ao longo dos anos, assistiu-se à redução do número de superações oficiais das quotas e do montante dessas superações relativamente às quantidades autorizadas, devido, nomeadamente, à introdução de uma flexibilidade interanual nas regras comunitárias respeitantes às quotas anuais. Os métodos de gestão da pesca utilizados pelos Estados-Membros diferem muito (quotas por navios, quantidades máximas desembarcadas semanalmente, encerramentos temporários, etc.). Contudo, em certos casos, o melhoramento da gestão das quotas é apenas teórico, continuando a tolerar-se desembarques ilegais significativos.

Na zona do Báltico, a fiabilidade dos valores oficiais das capturas do bacalhau melhorou consideravelmente, embora em geral, os controlos dos desembarques nesta área continuem a ser pouco eficazes. Entre 1992 e 1994, o nível dos TAC não previu a entrada na pescaria de uma nova e abundante classe etária. Os maiores níveis de captura não corresponderam aos TAC e quotas: é possível que as capturas ilegais tenham excedido as capturas declaradas. Os TAC e quotas do arenque e da espadilha foram fixados durante alguns anos a níveis tais que não havia riscos reais de sobrepesca.

Na região 2, os controlos dos desembarques foram consideravelmente reforçados em vários Estados-Membros. A qualidade dos valores oficiais relativos aos desembarques, por conseguinte, melhorou. As informações relativas aos desembarques da maior parte dos pequenos pelágicos e de algumas espécies de fundura são consideradas correctas. No entanto, os desembarques de capturas não registadas (peixe ilegal) continuam a representar um grave problema, nomeadamente no que se refere ao peixe redondo. Para a maioria das unidades populacionais desta região, continuam a ser muito frequentes as declarações incorrectas por zona.

Na região 3, as capturas não declaradas e as declarações incorrectas de capturas continuam a ser inferiores aos valores correspondentes na região 2, mas em geral, os controlos dos desembarques nesta região ainda não são suficientemente eficazes. Os TAC nesta região são fixados a um nível que não é verdadeiramente constringente, pelo que há menos incentivos para efectuar declarações de capturas incorrectas. Problemas persistentes em pescarias específicas (biqueirão e pescada do Sul) foram resolvidos mediante trocas de quotas. Na região 3, os sistemas de controlo das actividades de pesca são bastante débeis.

Na zona do Mediterrâneo, os sistemas de controlo das capturas estão agora a ser introduzidos. Só uma unidade populacional (atum rabilho) está sujeita a TAC e quota. Os Estados-Membros aplicaram medidas específicas para o controlo das capturas desta espécie, mas tais medidas ainda não alcançaram uma eficácia plena.

A qualidade dos dados sobre capturas dos navios que operam no Atlântico Norte, para além das águas comunitárias, melhorou bastante. Os valores oficiais das capturas correspondem aos das quantidades desembarcadas. Contudo, a Comissão não está em posição de avaliar o rigor dos dados registados sobre capturas noutras pescarias internacionais.

Para além dos aspectos relativos a certas zonas ou pescarias, começaram igualmente a surgir dificuldades ao nível horizontal. Em primeiro lugar, persiste o desequilíbrio existente em vários Estados-Membros entre as possibilidades de desembarque de que os pescadores podem dispor localmente e os meios concedidos para controlar esses desembarques. As desvantagens desta desproporção foram gravemente acentuadas pela situação crónica de sobrecapacidade da frota em comparação com as possibilidades de pesca disponíveis para as frotas tecnicamente mais avançadas.

8.1.2. Execução do regime de esforço de pesca

Poucos foram os Estados-Membros que criaram instrumentos de gestão destinados a limitar o esforço de pesca dos seus navios. Menos numerosos ainda foram os Estados-Membros que o fizeram com êxito; contudo, alguns dos regimes agora em funcionamento conseguiram obter resultados suficientes tanto no domínio da actualização da informação, como no domínio dos verdadeiros obstáculos com que os navios em causa se deparam para não ter em conta os limites do esforço.

8.1.3. Execução de medidas técnicas

Em geral, as zonas de defeso e as restrições espaciais são correctamente respeitadas. A aplicação das malhagens mínimas e dos tamanhos mínimos dos peixes no Báltico e na região 2 é satisfatória. Contudo, em certas pescarias, a execução dessas medidas continua a ser problemática. Continuam a ser utilizados, nomeadamente para a pesca de linguado, dispositivos que obstruem a malhagem, como as forras; noutras pescarias são utilizadas malhagens ilegais (por exemplo, malhagens autorizadas numa certa pescaria são utilizadas durante a mesma viagem para outras pescarias que exigem malhagens maiores). A regra de uma só rede, várias vezes proposta pela Comissão, atenuaria muito estas dificuldades com que se enfrentam as autoridades de controlo.

Na região 3 e no Mediterrâneo, a situação é menos satisfatória. Nestas regiões existe uma grande procura de peixe pequeno, o que constitui um incentivo para a utilização de artes de pesca ilegais e para o desembarque de peixes demasiado pequenos. Os esforços desenvolvidos pelos Estados-Membros em causa não erradicaram este tipo de comportamento. - O comprimento máximo das redes de deriva que podem ser utilizadas nomeadamente no Mediterrâneo continua a constituir um problema.

8.2. Política estrutural

Na sua maioria, as medidas adoptadas pelos Estados-Membros, descritas na secção 6, permitiram estabelecer regimes operacionais de entrada-saída, de acordo com os quais os novos participantes têm de ser registados, e obter uma licença para poderem exercer actividades de pesca. Contudo, não é possível utilizar os regimes introduzidos para este efeito para obter uma redução forçada da capacidade da frota. Nenhum Estado-Membro adoptou normas nacionais que permitam às autoridades obrigar a retirar navios da frota de pesca sem direito a uma substituição quase total da capacidade existente.

Nestas circunstâncias, os Estados-Membros não dispõem de meios eficazes para efectuar as reduções de capacidade definidas no âmbito dos POP, ainda não totalmente alcançadas. Este dilema afecta a fiabilidade dos dados relativos à capacidade registados, nomeadamente, em Estados-Membros que introduziram regimes nacionais que convertem os objectivos POP globais em restrições aplicáveis a cada navio. As medidas nacionais de controlo relacionadas com esta matéria não foram adequadamente ajustadas nem centradas, de modo a garantir a fiabilidade dos dados sobre o registo da frota no que se refere à sua capacidade e, especialmente, potência motriz. A manutenção da segmentação POP existente também não pode ser sempre garantida.

Na prática, o equilíbrio entre a capacidade da frota e as possibilidades de pesca de uma forma geral não foi obtido. Além disso, os Estados-Membros optaram por regular o acesso às águas e aos recursos apenas num pequeno número de casos. Por conseguinte, na maior parte das pescarias a situação pode resumir-se na frase "navios a mais a pescar peixe a menos", em que a diferença entre os navios e o peixe constitui um indicador para as tarefas de controlo, inspecção e vigilância.

9. Conclusões

O Regulamento "Controlo" conforme alterado oferece um quadro legal completo sobre o controlo, abrangendo toda a fileira do pescado e dos produtos da pesca, começando na rede e acabando no prato do consumidor. Abrange também todas as actividades de pesca no território da Comunidade e nas águas comunitárias, bem como todas as actividades dos navios de pesca comunitários para além dessas águas. Assim, abrange domínios que vão desde a conservação e gestão dos recursos haliêuticos até às medidas relativas à organização comum de mercado dos produtos da pesca, implicando não só as obrigações dos capitães e armadores dos navios de pesca, como também a responsabilidade dos compradores e dos transformadores de peixe, bem como dos operadores económicos que intervêm posteriormente.

Em conformidade com os princípios da Comunidade, a responsabilidade do controlo da aplicação da legislação comunitária pertence em primeiro lugar e principalmente aos Estados-Membros. Vários Estados-Membros estabeleceram, de facto, sistemas nacionais de controlo eficazes com base na legislação comunitária acima referida. A participação comunitária nas despesas de controlo dos Estados-Membros facilitou a concessão de meios de controlo suficientes e a introdução do VMS.

Actualmente, a qualidade do controlo das pescas é díspar, já que se muitas actividades de pesca são controladas eficazmente, outras pura e simplesmente não o são ou são-no a um nível claramente insuficiente. Em certas pescarias, a qualidade global do controlo corresponde os resultados obtidos ao nível do elo mais frágil da cadeia.

A Comunidade é globalmente responsável por um nível satisfatório de execução da política comum da pesca. Não só deve satisfazer as suas obrigações internacionais, como alcançar os seus objectivos no domínio da protecção e conservação dos recursos marinhos vivos e assegurar a protecção das suas frotas contra a pesca ilegal não declarada e não regulada exercida por outras frotas.

Para que os progressos dos últimos anos continuem a aumentar, a execução plena das recentes alterações dos regulamentos comunitários contribuirá para uma conformidade total com a política comum da pesca. Além disso, vários problemas enumerados no presente relatório podem ser resolvidos mediante medidas a adoptar ao nível nacional (por exemplo, o estabelecimento de um sistema de controlo global, o ajustamento dos mandatos, uma melhor organização e formação, a adopção de estratégias de inspecção racionais e a introdução de procedimentos sancionatórios eficazes e dissuasivos).

Contudo, nem todos os problemas serão resolvidos desta forma. Se, no futuro, certos Estados-Membros continuarem a não registar um nível de controlo suficiente, corre-se o risco de que o actual quadro de controlo comunitário não seja suficientemente constrangente para as autoridades que não se conformam às normas comunitárias. De facto, no âmbito do quadro comunitário é impossível forçar a conformidade com a política comum da pesca, mesmo quando a própria Comunidade está vinculada a obrigações internacionais. Acresce que a cooperação e a coordenação entre todas as autoridades envolvidas nas tarefas de controlo, inspecção e vigilância continuarão a ser um fardo pesado para o regime de controlo comunitário. Estas difíceis questões têm obviamente de ser resolvidas ao nível comunitário.

Dado que o presente relatório será integrado na discussão sobre a revisão da política comum da pesca, lançada com a apresentação do Livro Verde sobre o Futuro da Política Comum da Pesca da Comissão, a Comissão deverá extrair as suas conclusões definitivas sobre as perspectivas futuras do regime de controlo da pesca comunitário depois de terminado o debate público sobre estas questões. Nessa fase, a Comissão apresentará ao Conselho e ao Parlamento Europeu uma comunicação sobre as futuras orientações na área da vigilância, controlo e execução da pesca.

ANEXO I

LISTA DAS ALTERAÇÕES DO REGULAMENTO "CONTROLO":

Regulamento (CE) nº 2870/95 do Conselho, de 8 Dezembro 1995 (JO L 301 de 14.12.1995)

Regulamento (CE) nº 2489/96 do Conselho, de 20 Dezembro 1996 (JO L 338 de 28.12.1996)

Regulamento (CE) nº 686/97 do Conselho, de 14 Abril 1997 (JO L 102 de 19.4.1997)

Regulamento (CE) nº 2205/97 do Conselho, de 30 de Outubro de 1997 (JO L 304 de 7.11.1997)

Regulamento (CE) nº 2635/97 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1997 (JO L 356 de 31.12.1997)

Regulamento (CE) nº 2846/98 do Conselho, de 17 de Dezembro de 1998 (JO L 358 de 31.12.1998)

LISTA DAS COMUNICAÇÕES APRESENTADAS

Relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre o controlo da aplicação da política comum da pesca (SEC(92) 394 final, de 6.3.1992)

Relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre a participação financeira da Comunidade nas despesas suportadas pelos Estados-Membros com o objectivo de assegurar a observância da política comum da pesca (COM(95)243 final, de 9.6.1995)

Relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre o estabelecimento de um sistema de localização por satélite dos navios de pesca comunitários (COM(96)232 final, de 28.5.1996)

Relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre o controlo das medidas de conservação e de gestão comunitárias aplicáveis aos navios de pesca de países terceiros (COM(96)493 final, de 22.10.1996)

Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu: evolução do controlo no âmbito da política comum da pesca (COM (1998) 92 (final), de 19.2.1998)

* * * * *

Plano de acção da Comissão "Para uma melhor aplicação da política comum da pesca" (SEC(1998) 949 final, de 5.6.1998)

LISTA DOS RELATÓRIOS SOBRE REDES DE EMALHAR DE DERIVA

- Relatório dos serviços da Comissão sobre a aplicação de legislação comunitária referente à utilização de redes de emalhar de deriva em 1994. SEC(94) 2003 de 25.11.1994.

- Relatório sobre a aplicação de legislação comunitária sobre à utilização de redes de emalhar de deriva no N.E. Atlântico e no Mar Mediterrâneo

* em 1995: SEC(95) 2259 do 14.12.1995

* em 1996: SEC(97) 937 de 13.5.1997

* em 1997: SEC(98) 477 de 17.3.1998

- Relatório sobre a aplicação em 1998 e em 1999 de legislação comunitária sobre à utilização de redes de emalhar de deriva na pesca para espécies altamente migratórias no N.E. Atlântico e no Mar Mediterrâneo - 24.05.2000

ANEXO II

Participação financeira comunitária anual nas despesas suportadas pelos Estados-Membros para o controlo da pesca e percentagem realmente utilizada no final de 2000

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Os seguintes montantes da participação financeira foram atribuídos às subcategorias infra:

* Navios e aeronaves de vigilância 154 milhões EUR (74%)

- costeiros 21 milhões EUR

- offshore 133 milhões EUR

* Novas tecnologias 40 milhões EUR (19%)

- computadores 17 milhões EUR

- redes 4 milhões EUR

- VMS 19 milhões EUR

* Medidas específicas e outras 15 milhões EUR (7%)

- formação 2 milhões EUR

- outras 13 milhões EUR

Montante total da participação financeira 209 milhões EUR (100%)