Relatório Especial Despesas relativas 
à dimensão externa da 
política de migração da UE 
nos países da Vizinhança 
Oriental e do Mediterrâneo 
Meridional até 2014PT 2016  n.º 09
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DE CONTAS
EUROPEU

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Print ISBN 978-92-872-4748-3 ISSN2 1831-0982 doi:10.2865/4996 QJ-AB-16-010-PT-C
PDF ISBN 978-92-872-4773-5 ISSN2 1977-5822 doi:10.2865/826290 QJ-AB-16-010-PT-N
EPUB ISBN 978-92-872-4737-7 ISSN2 1977-5822 doi:10.2865/537783 QJ-AB-16-010-PT-E
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Despesas relativas 
à dimensão externa da 
política de migração da UE 
nos países da Vizinhança 
Oriental e do Mediterrâneo 
Meridional até 2014
(apresentado nos termos do n.º 4, segundo parágrafo, 
do artigo 287.º do TFUE)Relatório EspecialPT 2016  n.º 09
02
 Índice
Pontos
 Siglas e acrónimos
 Glossário
I-V Síntese
1-20 Introdução
2-20 Política externa da UE em matéria de migração
2-5 O quadro político
6-8 Uma abordagem global da dimensão externa da política de migração
9 Prioridade aos países vizinhos
10-11 Vários instrumentos institucionais e financeiros
12-16 Diferentes fontes das despesas relativas à dimensão externa da política de migração da UE
17-20 Modalidades de financiamento e de gestão
21-26 Âmbito e método da auditoria
27-65 A coerência dos objetivos, a identificação das necessidades dos países parceiros 
e os instrumentos de acompanhamento necessitam de melhorias
27-31 Uma vasta gama de objetivos da política, nem sempre interligados
32-37 A identificação das necessidades dos países parceiros exige mais atenção
38-51 Os instrumentos de acompanhamento e avaliação necessitam de melhorias
52-60 Foi difícil verificar as prioridades geográficas e temáticas
61-65 A intervenção cobre uma vasta zona geográfica
03 Índice 
66-89 Insuficiências na eficácia das despesas relativas à dimensão externa da política 
de migração da UE (PTMA e IEVP) nos países do Mediterrâneo Meridional 
e da Parceria Oriental
67-69 As insuficiências nos objetivos operacionais e indicadores de resultados dificultaram a avaliação 
da eficácia dos projetos
70-73 Fatores que prejudicam a eficácia
Caixa 8  Um exemplo de boas práticas
74 Questões de eficácia em três domínios fundamentais
75-81 Ligação entre migração e desenvolvimento
82-86 Medidas de apoio ao regresso e à readmissão: impacto limitado e apoio desigual por parte 
dos países  terceiros
87-89 Proteção dos direitos humanos: incluída nos projetos auditados, mas nem sempre executada com sucesso
90-103 Uma coordenação difícil entre vários parceiros a diferentes níveis
91-100 A governação era complexa
101-102 Parcerias para a mobilidade: necessidade de clarificar a coordenação
103 Perspetivas para o futuro
 Conclusões e recomendações
 Anexo I —  Parcerias para a mobilidade celebradas entre a UE, Estados-Membros da UE 
e países  terceiros
 Anexo II —  Montantes autorizados, contratados e pagos no âmbito da dimensão externa 
da política de migração durante o período de 2007-2013 (milhões de euros)
 Anexo III —  Despesas da política externa em matéria de migração: vários instrumentos de despesas 
da UE, cada um com os seus próprios objetivos e estratégias
 Anexo IV —  Síntese dos projetos auditados
 Anexo V —  Mecanismos de execução da assistência financeira da UE (dimensão externa da política 
de migração e asilo)
 Respostas da Comissão
04
 Siglas  
e acrónimos
ACNUR : Alto-Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados
AGMM : Abordagem Global para a Migração e a Mobilidade
DG: Direção-Geral
DG ECHO : Direção-Geral da Ajuda Humanitária e da Proteção Civil
FED : Fundo Europeu de Desenvolvimento
Frontex : Agência Europeia de Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas dos Estados-Membros 
da União Europeia
FSI: Fundo para a Segurança Interna
ICD : Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento
IE: Instrumento de Estabilidade
IEDDH : Instrumento Europeu para a Democracia e os Direitos Humanos
IEVP : Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria
IPA: Instrumento de Assistência de Pré-Adesão
JMDI : Iniciativa Conjunta sobre Migração e Desenvolvimento ( Joint Migration and Development Initiative )
OIM : Organização Internacional para as Migrações
PNUD : Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
PTMA : Programa Temático de Cooperação com os Países Terceiros nas áreas da Migração e do Asilo
SEAE : Serviço Europeu para a Ação Externa
05
 Glossário1
Acordo de readmissão : acordo que estabelece procedimentos para um Estado assegurar o regresso 
de estrangeiros ou apátridas em situação irregular ao seu país de origem ou a um país terceiro pelo qual 
tenham passado a caminho do país que pretende assegurar o seu regresso.
Gestão das fronteiras : medidas destinadas a facilitar os fluxos autorizados de empresários, turistas, migrantes 
e refugiados, bem como a deteção e prevenção da entrada irregular de estrangeiros num determinado país. As 
medidas de gestão das fronteiras incluem a imposição, pelos Estados, da obrigatoriedade de visto, de sanções aos 
transportadores aplicáveis às empresas de transporte que introduzam estrangeiros em situação irregular no seu 
território e a interceção em alto mar.
Migração : circulação de uma pessoa ou de um grupo de pessoas através de uma fronteira internacional ou no 
interior de um Estado. A amplitude, a composição e as causas da migração podem ser variadas. Estas incluem 
a circulação de refugiados, pessoas deslocadas, migrantes económicos e outros, tais como pessoas que se deslocam 
com vista à reunião familiar.
Migração irregular : não existe uma definição clara ou universalmente aceite de migração irregular, que 
corresponde à circulação de pessoas fora da estrutura regulamentar dos países de origem, de trânsito e de 
acolhimento. Do ponto de vista dos países de destino, significa a entrada, permanência ou trabalho irregular num 
país. Do ponto de vista do país de origem, a irregularidade ocorre nos casos em que, por exemplo, uma pessoa 
atravessa uma fronteira internacional sem um passaporte ou documento de viagem válido. Os migrantes irregulares 
são os que entram no território soberano de um Estado sem um documento de entrada válido e os que, apesar de 
terem entrado com um documento válido, não renovam a sua autorização e permanecem (para além do período da 
autorização) no país de acolhimento.
Mobilidade2: conceito mais amplo do que o de migração, aplica-se a um amplo leque de pessoas, designadamente 
visitantes em estadas curtas, turistas, estudantes, investigadores, empresários e familiares de visita.
Reforço de capacidades : aumento da capacidade autónoma dos governos e da sociedade civil através do reforço 
dos seus conhecimentos, competências e atitudes. O reforço de capacidades pode assumir a forma de um projeto 
executado com um governo parceiro ou de um diálogo bilateral ou multilateral.
Refugiado : indivíduo que, receando com razão ser perseguido em virtude das suas raça, religião, nacionalidade, 
convicções políticas ou pertença a determinado grupo social, se encontre fora do país de que é nacional e não 
possa ou, em virtude desse receio, não queira pedir a proteção desse país.
Regresso : em sentido lato designa o ato ou processo de regresso, dentro dos limites territoriais de um país ou, uma 
vez esgotadas todas as vias legais para permanecer num Estado-Membro da UE, a partir de um país de acolhimento 
para o país de origem ou de trânsito, como é o caso dos refugiados, requerentes de asilo e nacionais qualificados.
Reintegração : reinclusão ou reincorporação de uma pessoa num grupo, por exemplo, o processo de um migrante 
que regressa à sociedade do seu país de origem.
1 Salvo indicação específica em contrário, todas as definições foram adaptadas do Glossary on Migration  (Glossário da Migração) da OIM.
2 COM(2011) 743 final, de 18 de novembro de 2011, «Abordagem global para a migração e a mobilidade».
06 Glossário 
Requerente de asilo : o estatuto de requente de asilo é concedido aos migrantes que tenham apresentado um 
pedido para beneficiarem do estatuto de refugiado ou de proteção subsidiária e esse pedido ainda esteja a ser 
processado.
Resultados dos projetos : para medir os resultados de um projeto, é necessário definir os seguintes aspetos:
a) objetivos operacionais claros (por exemplo, acesso à eletricidade de todos os agregados familiares numa 
determinada aldeia);
b) indicadores relativos aos recursos e às realizações para avaliar a quantidade, a qualidade e o tempo de oferta 
dos serviços, bens ou trabalho providenciados pelo projeto (por exemplo, a compra e instalação de 200 postes 
elétricos e 4 000 metros de linha);
c) valores de referência e metas (por exemplo, caso existam já 500 postes e 10 000 metros de linha, o objetivo é ter 
instalados 700 postes e 14 000 metros de linha);
d) indicadores de resultados que medem os efeitos da execução do projeto e descrevem a concretização de um 
objetivo (por exemplo, todos os 200 agregados familiares têm agora acesso à eletricidade). Também neste caso 
podem ser especificados valores de referência e metas (por exemplo, um aumento de 150 para 200 agregados 
familiares servidos).
07
 Síntese
I
A dimensão externa da política comum de migração da UE visa promover uma gestão eficaz dos fluxos migratórios 
em parceria com os países de origem e de trânsito. O presente relatório incide sobre os dois principais instrumentos 
de financiamento em seis dos 11 países do Mediterrâneo Meridional e da Parceria Oriental, o Programa Temático de 
Cooperação com os Países Terceiros nas áreas da Migração e do Asilo (PTMA) e o Instrumento Europeu de Vizi -
nhança e Parceria (IEVP), ambos criados para o período de 2007-2013. A auditoria não abrange os desenvolvimentos 
em matéria de migração ocorridos após 2014 nem a resposta da UE à atual crise dos refugiados.
II
As despesas relativas à dimensão externa da política de migração da UE regiam-se por um vasto leque de objetivos 
genéricos. Durante a auditoria, não foi possível determinar o montante total das despesas imputadas ao orçamento 
da UE e também não era claro se as despesas foram orientadas em consonância com as prioridades geográficas 
e temáticas definidas.
III
Com base num exame dos projetos selecionados, o Tribunal conclui que é possível melhorar a eficácia das despesas 
relativas à dimensão externa da política de migração da UE (PTMA e IEVP) nos países do Mediterrâneo Meridional 
e da Parceria Oriental. A medição dos resultados alcançados pelas despesas da UE revelou-se muitas vezes difícil, 
devido a objetivos que abrangem um domínio temático e uma área geográfica muito vastos e à falta de indicadores 
quantitativos e orientados para os resultados. O contributo da migração para o desenvolvimento, que constitui uma 
das prioridades da Abordagem Global para a Migração e a Mobilidade, foi difícil de avaliar. Por último, a julgar pelos 
projetos auditados, o contributo dos migrantes que regressam ao seu país de origem era limitado.
Síntese 08
IV
As despesas relativas à dimensão externa da política de migração da UE eram realizadas por um vasto conjunto de 
partes interessadas. Era necessária uma coordenação entre os vários serviços da Comissão, nomeadamente as suas 
direções-gerais, o Serviço Europeu para a Ação Externa, as delegações da UE em países terceiros e diversas agências 
da UE, em parceria com os Estados-Membros, os países vizinhos e países terceiros. Este complexo quadro de gover -
nação exigia uma coordenação reforçada, a todos os níveis, e um maior envolvimento das delegações da UE nas 
questões relativas à migração.
V
O Tribunal conclui o seu relatório recomendando à Comissão que defina objetivos claros e mensuráveis a concreti -
zar por um conjunto coerente de instrumentos de financiamento da UE apoiados por mecanismos de acompanha -
mento e avaliação eficazes e por um sistema de informação adequado. As disposições de governação devem ser 
mais simples e mais bem coordenadas.
09
 Introdução
01 
A política externa da UE em matéria de migração abrange um vasto leque de 
questões como a mobilidade e a migração legal, a migração irregular, a mi -
gração e o desenvolvimento ou a proteção internacional. A presente auditoria 
baseia-se nos trabalhos realizados até ao final de 2014 e examina as despesas 
relativas à dimensão externa da política de migração da UE nos países vizinhos 
do Mediterrâneo Meridional e da Parceria Oriental (ver igualmente pontos 21-26). 
Não se tratou de uma auditoria da ajuda dentro da UE nem da assistência aos 
Estados-Membros da UE. Também não abrangeu diretamente as medidas criadas 
explicitamente para dar resposta a pedidos de asilo ou a dados sobre a migração 
irregular. A auditoria examinou os dois principais instrumentos de financiamento 
da UE e as respetivas despesas em seis países3 da Vizinhança Oriental e Meridio -
nal, durante o período de 2007-2013. As despesas relativas à dimensão externa 
da política de migração da UE auditadas pelo Tribunal não estavam relacionadas 
com as despesas relativas à crise dos refugiados sírios. Por conseguinte, o rela -
tório não abrange os acontecimentos, as ações da UE nem os dados relativos 
a 2015. O Tribunal publica agora os resultados desta auditoria por considerar que 
as constatações e recomendações são pertinentes, uma vez que a UE procura 
conceber respostas políticas e orçamentais adequadas para a política externa em 
matéria de migração.
Política externa da UE em matéria de migração
O quadro político
02 
O artigo 67.º do Tratado exige que a UE desenvolva uma política comum em 
matéria de asilo, de imigração e de controlo das fronteiras externas baseada na 
solidariedade entre Estados-Membros. O Conselho Europeu definiu as orien -
tações estratégicas correspondentes (artigo 68.º), formuladas no programa de 
Estocolmo (2009-2014)4, que estabeleceu um roteiro para a UE no domínio da 
liberdade, da segurança e da justiça. Em junho de 2014, o Conselho adotou novas 
orientações estratégicas para o período de 2014-2019.
03 
O objetivo principal da política comum de imigração (artigo 79.º do Tratado)  
consiste em garantir uma gestão eficaz dos fluxos migratórios, um tratamento 
equitativo dos nacionais de países terceiros que residam legalmente nos Esta -
dos-Membros, bem como a prevenção da imigração ilegal e do tráfico de seres 
humanos e o reforço do combate a estes fenómenos.3 Argélia, Geórgia, Líbia, 
Moldávia, Marrocos e Ucrânia.
4 JO C 115 de 4.5.2010, p. 1.
10 Introdução 
04 
A UE atribui também especial importância à gestão dos fluxos migrató -
rios em cooperação com os países de trânsito ou de origem dos migrantes, 
bem como ao reforço da ligação entre migração e desenvolvimento.
05 
Por conseguinte, a política comum de migração da UE tem uma dupla dimensão, 
interna e externa. O presente relatório debruça-se sobre a dimensão externa, 
descrita na secção seguinte.
Uma abordagem global da dimensão externa da política 
de  migração
06 
Em 2005, o Conselho adotou a Abordagem Global das Migrações em África e na 
região do Mediterrâneo. Em 2011, esta deu lugar à Abordagem Global para a Mi -
gração e a Mobilidade (AGMM)5. Adotada pelo Conselho6 mas não juridicamente 
vinculativa, a AGMM representa o quadro político geral da UE para o diálogo 
político e a cooperação no âmbito da política externa em matéria de migração.
07 
A AGMM identifica quatro prioridades temáticas gerais de «igual importância»:
a) organizar melhor a migração legal e promover a boa gestão da mobilidade;
b) prevenir e combater a migração irregular e erradicar o tráfico 
de seres  humanos;
c) maximizar o impacto da migração e da mobilidade no desenvolvimento;
d) promover a proteção internacional e reforçar a dimensão externa do asilo.
08 
Neste quadro político, o respeito pelos direitos humanos é uma prioridade transversal.5 COM(2011) 743 final; 
Documento do Conselho 
n.º 9417/12, de 3 de maio 
de 2012, «Conclusões do 
Conselho sobre a Abordagem 
Global para a Migração 
e a Mobilidade».
6 Adotada pelas conclusões 
do Conselho de maio de 2012 
(Documento do Conselho 
n.º 9417/12) e reiterada em 
abril de 2014 (Documento 
do Conselho n.º 8443/14).
11 Introdução 
Prioridade aos países vizinhos
09 
Embora tivesse um âmbito global, a AGMM (comunicação da Comissão de 2011) 
definia como primeira prioridade a Política Europeia de Vizinhança (ver figura 1 )7: 
designadamente, os países do Mediterrâneo Meridional (Argélia, Egito, Líbia, 
Marrocos e Tunísia) e os países da Parceria Oriental (Arménia, Azerbaijão, Bielor -
rússia, Geórgia, Moldávia e Ucrânia). Na região da Política Europeia de Vizinhança, 
o objetivo passava por ir «ao encontro de parcerias fortes e estreitas assentes na 
confiança mútua e em interesses comuns, abrindo o caminho para uma futura 
integração regional»8. Os países abrangidos pela Política Europeia de Vizinhança 
são importantes países de origem e de trânsito para a UE, além de serem países 
de destino por direito próprio.
Vários instrumentos institucionais e financeiros
10 
A AGMM era aplicada através de um vasto leque de instrumentos (ver mais por -
menores na caixa 1 ).Caixa 1Instrumentos utilizados para aplicar a AGMM
 οInstrumentos políticos, tais como o diálogo no âmbito das políticas regionais e as parcerias para 
a mobilidade.
 οInstrumentos jurídicos, tais como os acordos de facilitação de vistos e de readmissão celebrados com paí -
ses terceiros (foram celebrados 17 acordos deste tipo em 2015).
 οApoio operacional prestado pelas agências da UE, como a Frontex.
 οVárias contribuições financeiras da UE para administrações nacionais de países terceiros e outras partes 
interessadas (por exemplo, organizações internacionais). Estas contribuições incluem programas ou proje -
tos financiados a partir de diferentes fontes orçamentais e um programa temático específico centrado no 
reforço de capacidades e cooperação no domínio da migração e do asilo, cobrindo a maioria dos países 
terceiros, incluindo os abrangidos pela Política Europeia de Vizinhança.7 A Abordagem Global das 
Migrações (AGM) de 2005 
elegeu África (incluindo 
o norte de África) como zona 
geográfica prioritária. 
Em 2007, a AGM expandiu-se 
para abranger os países 
a Leste e a Sudeste 
[COM(2007) 247 final, de 16 de 
maio de 2007, «Aplicação da 
Abordagem Global das 
Migrações às regiões vizinhas 
da União Europeia a Leste e a 
Sudeste»]. A prioridade 
conferida à Política Europeia 
de Vizinhança foi reiterada na 
AGMM [COM(2011) 743 final] 
e no seu primeiro relatório de 
execução [COM(2014) 96 final, 
de 21 de fevereiro de 2014, 
«Relatório sobre 
a implementação da 
abordagem global para 
a migração e a 
mobilidade 2012-2013»]. Estas 
prioridades foram reiteradas 
em vários documentos de 
Conclusões do Conselho.
8 COM(2011) 743 final, p. 8.
12 Introdução Figura 1
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RabatMoskow
Warsaw Berlin
ZagrebViennaPrague
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TiranaSkopje
Madrid
LisbonLondonDublin
TbilisiTallinn
Vilnius
BaghdadYerevan
Nicosia
TripoliAlgiersHelsinki
Chisinau
BudapestBrussels
DamascusBelgrade
Sarajevo
VallettaReykjavík
LjubljanaStockholm
Amsterdam
Bucharest
PodgoricaBratislavaCopenhagen
LuxembourgRUSSIAN FEDERATION
SAUDI ARABIATURKEY
IRAQSPAINFRANCESWEDEN
ITALYFINLAND
POLAND
GERMANYNORWAY
ROMANIA
WESTERN SAHARA 'ICELAND
HUNGARYUNITED KINGDOM
BULGARIA
GREECEAUSTRIALATVIA
PORTUGALIRELANDLITHUANIA
CROATIASLOVAKIAESTONIA
CZECH REPUBLIC
SERBIABELGIUM
ALBANIASWITZERLANDNETHERLANDSDENMARK
SLOVENIA
BOSNIA AND
HERZEGOVINA
CYPRUSTHE FORMER YUGOSLAV
REPUBLIC OF MACEDONIA MONTENEGROLUXEMBOURG
MALTAANDORRAMONACO
ALGERIAEGYPT
LIBYAMOROCCO
TUNISIAJORDANSYRIA
ISRAELLEBANON
ALGERIAUKRAINEBELARUS
GEORGIA
AZERBAIJAN
ARMENIAMOLDOVA
Cartography: Eurostat — GISCO , 05/2015Administrative boundaries: © EuroGeographics © UN-FA O © Turkstat
0 200 400 600 800 km
Limites geográficos: ©EuroGeographics ©ONU-FAO ©Turkstat
Cartografia: Eurostat – GISCO, 05/2015Os países da Política Europeia de Vizinhança
Legenda:  
Azul = União Europeia; 
Verde = países abrangidos pela Política Europeia de Vizinhança.
Fonte : Eurostat.
13 Introdução 
11 
A UE encetou diversos diálogos regionais9 e bilaterais sobre a aplicação da AGMM. 
À data da auditoria, os sete principais diálogos regionais abrangiam regiões impor -
tantes no sul e leste da UE, consistindo em reuniões oficiais regulares e no reforço dos 
instrumentos de cooperação. O principal quadro bilateral de diálogo político com os 
países vizinhos em matéria de asilo e migração são as parcerias para a mobilidade, 
que visam dar respostas a questões pertinentes e de interesse mútuo em matéria de 
migração e mobilidade, incluindo, quando adequado, a mobilidade a curto e lon -
go prazo. A participação dos Estados-Membros é voluntária e não é juridicamente 
vinculativa. As parcerias para a mobilidade definem prioridades e acordam iniciativas 
específicas, nas quais os Estados-Membros podem participar voluntariamente, con -
tribuindo com financiamento ou conhecimentos especializados. O  anexo I  apresenta 
uma síntese das oito parcerias para a mobilidade celebradas desde 2008, incluindo 
a participação dos  Estados-Membros.
Diferentes fontes das despesas relativas à dimensão externa 
da política de migração da UE
12 
Esta secção descreve os dois principais instrumentos de despesas da UE para 
apoiar a política externa em matéria de migração e outros programas que contri -
buíram para essa política.
13 
O Programa Temático de Cooperação com os Países Terceiros nas áreas da 
Migração e do Asilo  (PTMA) foi o único programa especificamente concebido 
para dar resposta aos desafios que se colocam à dimensão externa da migração 
e do asilo no período de 2007-2013. Tendo como base jurídica o artigo 16.º do Re -
gulamento ICD10, o seu objetivo geral consistia em apoiar os países terceiros a as -
segurar «uma melhor gestão dos fluxos migratórios em todas as suas dimensões». 
Para este fim, o PTMA procurou centrar a sua intervenção nas rotas migratórias 
do leste e do sul, bem como reforçar as capacidades e incentivar as iniciativas 
de cooperação nos domínios da migração e do asilo. Não foi criado para abordar 
diretamente as causas profundas da migração11, 12.
14 
O programa foi executado sob a responsabilidade da Direção-Geral da Coope -
ração Internacional e do Desenvolvimento. Cerca de dois terços das medidas 
financiadas foram selecionadas através de convites à apresentação de propostas 
e as restantes através de iniciativas orientadas da Comissão.9 Os principais processos de 
diálogo regional eram 
o Processo de Budapeste, 
o Processo de Praga, o Grupo 
da Parceria Oriental para 
a Migração e o Asilo, a Parceria 
UE-África em matéria de 
migração, mobilidade 
e emprego, o Processo de 
Rabat, o Diálogo ACP-UE sobre 
migração e desenvolvimento 
e o Diálogo Estruturado 
e Abrangente UE-CELAC 
sobre Migrações.
10 Regulamento (CE) 
n.º 1905/2006 do Parlamento 
Europeu e do Conselho, de 
18 de dezembro de 2006, que 
institui um instrumento de 
financiamento da cooperação 
para o desenvolvimento 
(JO L 378 de 27.12.2006, p. 41).
11 Documento de estratégia 
plurianual para 2011-2013 
sobre o Programa Temático 
«Cooperação com os Países 
Terceiros nas áreas da 
Migração e do Asilo»:  
http://ec.europa.eu/
europeaid/
thematic-programme-
cooperation-third-countries-
areas-migration-and-asylum-
2011-2013-multi-annual_en
12 Para o período de 2014-2020, 
o PTMA foi substituído pela 
componente da migração do 
programa «Bens Públicos 
e Desafios Globais».
14 Introdução 
15 
O Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria  (IEVP)13 ficou operacional 
em 2007 como instrumento da Política Europeia de Vizinhança14. O Regulamento 
IEVP não fixou objetivos, que foram antes estabelecidos nos acordos celebrados 
entre a Comissão e os países terceiros. O IEVP financiou ações destinadas a, entre 
outros aspetos, apoiar a reforma e reforçar as capacidades no domínio da justi -
ça e dos assuntos internos, nomeadamente da migração e asilo (por exemplo, 
gestão integrada das fronteiras, readmissão e prevenção e luta contra o tráfico 
de seres humanos), da criminalidade organizada e do terrorismo.
16 
Vários outros programas podem igualmente contribuir para a política externa 
em matéria de migração, tais como o Instrumento de Cooperação para o Desen -
volvimento, o Instrumento Europeu para a Democracia e os Direitos Humanos 
ou o Instrumento de Estabilidade. O Instrumento de Assistência de Pré-Adesão 
e o  Fundo Europeu de Desenvolvimento podem igualmente ser utilizados, mas 
não no caso dos países abrangidos pela Política Europeia de Vizinhança.
Modalidades de financiamento e de gestão
17 
O Tribunal estima que, durante o período de 2007-2013, o montante total contra -
tado pela UE em matéria de migração externa tenha ascendido a cerca de 1,4 mil 
milhões de euros (ver anexo II ). No entanto, só estavam disponíveis dados finan -
ceiros relativos ao PTMA, cujos pagamentos ascenderam a 304,3 milhões de  euros 
no mesmo período (ver pontos 52-56).
18 
Além do financiamento da Comissão, as medidas foram cofinanciadas pelos Esta -
dos-Membros durante o período de 2007-2013.
19 
A responsabilidade pela programação das despesas da UE no âmbito da política 
externa em matéria de migração é partilhada pelo Serviço Europeu para a Ação 
Externa (SEAE) e por várias direções-gerais da Comissão. Cabe à Comissão a res -
ponsabilidade pela gestão dos fundos da UE no âmbito dessa política.13 Regulamento (CE) 
n.º 1638/2006 do Parlamento 
Europeu e do Conselho, de 
24 de outubro de 2006, que 
estabelece disposições gerais 
relativas à criação do 
Instrumento Europeu de 
Vizinhança e Parceria (JO L 310 
de 9.11.2006, p. 1).
14 Para o período de 2014-2020, 
o IEVP foi substituído pelo 
Instrumento Europeu de 
Vizinhança (IEV), que não foi 
abrangido pelo âmbito 
da presente auditoria.
15 Introdução 
20 
Dado o amplo leque de instrumentos de despesas da UE mencionados, várias 
direções-gerais da Comissão podem intervir neste domínio: a DG Cooperação 
Internacional e Desenvolvimento é responsável pelo Instrumento de Cooperação 
para o Desenvolvimento (ICD), pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED), 
pelo Instrumento Europeu para a Democracia e os Direitos Humanos (IEDDH) 
e pelo IEVP , mas esta responsabilidade foi assumida, em 2015, pela DG Política 
de Vizinhança e Negociações de Alargamento, igualmente responsável pelo IPA. 
A Direção-Geral da Ajuda Humanitária e da Proteção Civil (DG ECHO) gere a ajuda 
humanitária, inclusivamente a que é prestada aos refugiados. A DG Cooperação 
Internacional e Desenvolvimento apenas é exclusivamente responsável pela 
programação e execução dos programas temáticos financiados no âmbito do ICD 
(como o PTMA). Os projetos executados na modalidade de gestão direta eram 
geridos diretamente pela Comissão em Bruxelas ou pelas delegações da UE. Os 
Estados-Membros podem participar e cofinanciar no âmbito de determinados 
instrumentos (ver pormenores no anexo III ).
16
 Âmbito e método 
da auditoria
21 
O Tribunal examinou se as despesas da UE relativas ao PTMA e ao IEVP , ambos 
criados para o período de 2007-2013, no domínio da migração tinham objetivos 
claros e se tinham sido bem coordenadas em seis dos 11 países do Mediterrâneo 
Meridional e da Parceria Oriental. A auditoria não abrange os desenvolvimentos 
em matéria de migração ocorridos após 2014 nem a resposta da UE à atual crise 
dos refugiados. Em especial, a auditoria do Tribunal verificou se essas despesas:
a) perseguiam um conjunto claro e coerente de objetivos, com um sistema de acom -
panhamento eficaz, que desse resposta a necessidades e prioridades devidamen -
te identificadas dos países abrangidos pela Política Europeia de Vizinhança;
b) estavam a atingir os seus objetivos nesses países;
c) foram devidamente coordenadas entre os organismos da UE e com 
os Estados-Membros.
22 
A parte da auditoria que incide sobre a clareza dos objetivos e os sistemas de 
acompanhamento das despesas centrou-se nos diversos instrumentos de despe -
sas utilizados para apoiar a política externa da UE em matéria de migração (ver 
anexo III )15. A parte da auditoria relativa à eficácia e à coordenação centrou-se 
em projetos financiados pelo Programa Temático de Cooperação com os Países 
Terceiros nas áreas da Migração e do Asilo (PTMA), bem como pelo Instrumento 
Europeu de Vizinhança e Parceria (IEVP).
23 
A auditoria abrangeu países da Vizinhança Oriental e Meridional, mais especifica -
mente a Argélia, a Geórgia, a Líbia, a Moldávia, Marrocos e a Ucrânia.
24 
A auditoria teve por base:
a) entrevistas e recolha de informações junto da Comissão e de três países 
(Argélia, Geórgia e Marrocos), abrangendo 12 projetos, com visitas às dele -
gações da UE, às autoridades locais e nacionais competentes e, sempre que 
possível, aos beneficiários finais. Realizaram-se igualmente entrevistas com 
outras partes interessadas, como representantes dos Estados-Membros (tanto 
em Bruxelas como no local), de organizações internacionais, da sociedade 
civil e grupos de reflexão;
b) uma análise documental de 11 projetos executados na Líbia, na Moldávia 
e na  Ucrânia;
c) análises de documentos políticos, de programação e de projeto, um ques -
tionário enviado às administrações de 11 Estados-Membros e uma análise 
de publicações na matéria e de avaliações pertinentes.15 O FED e o IPA não são 
utilizados nos países do 
Mediterrâneo Meridional 
e da Parceria Oriental.
17 Âmbito e método da auditoria 
25 
Os 23 projetos, um dos quais era na verdade uma extensão de outro projeto da 
amostra, representavam um valor contratual total de 89 milhões de euros (ver 
anexo IV ) de um valor total contratado de 742 milhões de euros. Esses proje -
tos foram selecionados com base i) no montante das despesas; ii) na cobertura 
equilibrada das diversas prioridades temáticas da AGMM; iii) na localização; iv) 
na situação do projeto (encerrado ou em curso); e v) no facto de a assistência ter 
apoiado ou não as parcerias para a mobilidade (ver anexo I ).
26 
O Tribunal efetuou a auditoria no contexto dos novos regulamentos em matéria de 
despesas aprovados para o período de 2014-2020. No âmbito de uma reorganização 
interna parcial empreendida depois de a nova Comissão ter iniciado funções, a Polí -
tica Europeia de Vizinhança (que inclui as questões da migração) passou da Direção-
Geral do Desenvolvimento e da Cooperação para a Direção-Geral da Política de Vizi -
nhança. Sempre que pertinente, a auditoria teve estas alterações em consideração.
18
 A coerência dos objetivos, a identificação  
das  necessidades dos países parceiros 
e os instrumentos de acompanhamento 
necessitam de melhorias
Uma vasta gama de objetivos da política, 
nem  sempre  interligados
27 
O Tribunal analisou se os dois principais instrumentos de despesas (PTMA e IEVP) 
destinados a apoiar a execução da política externa da UE em matéria de migração 
foram utilizados com recurso a objetivos claramente definidos e coerentes. De 
igual modo, examinou se os objetivos operacionais correspondiam às necessida -
des bem identificadas dos países terceiros e eram acompanhados por um conjun -
to de indicadores de medição dos resultados. Por último, verificou se  os recursos 
financeiros disponíveis foram afetados a prioridades bem definidas, por  forma 
a maximizar o impacto da intervenção.
28 
O objetivo geral do Programa Temático de Cooperação com os Países Terceiros 
nas áreas da Migração e do Asilo (PTMA) consistia em apoiar os países terceiros 
a assegurar «uma melhor gestão dos fluxos migratórios em todas as suas dimen -
sões». Dividiu-se em cinco prioridades de intervenção16, apresentadas em docu -
mentos da Comissão sob a forma de objetivos do programa. Os objetivos especí -
ficos foram estabelecidos em documentos de estratégia temáticos.
29 
O Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria (2007-2013), que incluía em 
parte a migração, não definia objetivos da política. O regulamento aplicável 
previa o estabelecimento de objetivos prioritários em documentos de estratégia 
por país ou região (a adotar pela Comissão). Caso a UE não acordasse objetivos 
específicos com o país em causa, deviam ser perseguidos os objetivos da política 
da UE (sem no entanto especificar quais).
30 
O quadro das despesas relativas à dimensão externa da política de migração da 
UE incluía também cinco outros instrumentos, cada um com os seus próprios 
objetivos e âmbitos de intervenção, pelo que não se centram na migração ou 
não incluem disposições relativas a este domínio. A legislação não estabelecia 
claramente como se interligam os diferentes objetivos ou aquilo que se propu -
nham alcançar a nível da UE no que diz respeito à dimensão externa da política 
de migração (ver anexo III ).
31 
Embora estes instrumentos de despesas da UE possam incidir sobre situações 
envolvendo a questão da migração, e contribuir para as despesas neste domí -
nio, em termos jurídicos e financeiros não previam qualquer estratégia clara 
nem mecanismos de acompanhamento que permitissem determinar a escala 
dessa  contribuição.16 N.º 2 do artigo 16.º 
do Regulamento (CE) 
n.º 1905/2006: i) fomentar 
a ligação entre migração 
e desenvolvimento; 
ii) promover uma gestão eficaz 
da migração de mão de obra; 
iii) lutar contra a imigração 
clandestina e facilitar 
a readmissão dos imigrantes 
ilegais; iv) promover as 
políticas de asilo e de proteção 
internacional, nomeadamente 
através de programas de 
proteção regional reforçando, 
em particular, as capacidades 
institucionais e protegendo os 
apátridas; v) proteger os 
migrantes contra a exploração 
e a exclusão e lutar contra 
o tráfico de seres humanos.
19
A coerência dos objetivos, a identificação das 
necessidades dos países parceiros e os instrumentos 
de acompanhamento necessitam de melhorias
A identificação das necessidades dos países parceiros 
exige mais atenção
32 
O Tribunal constatou que a análise das necessidades estava devidamente docu -
mentada em dez projetos, enquanto em outros nove estava apenas parcialmente 
documentada, por vários motivos (por exemplo, em um terço desses projetos, 
esta situação devia-se sobretudo ao difícil contexto local e à instabilidade políti -
ca). Em quatro projetos não foi possível encontrar provas documentais.
33 
As parcerias para a mobilidade17 celebradas pela Comissão, pelos Estados-Membros 
e por países parceiros constituem um quadro político de diálogo sobre a política de 
migração que também contribui para a identificação das necessidades (ver também 
ponto 36). Celebradas com oito países18 (ver anexo I ), as parcerias para a mobilidade 
podem também ter a participação dos Estados-Membros, dos quais 24 aderiram 
a uma ou mais das oito parcerias. Apesar de estas parcerias não serem juridicamen -
te vinculativas, um processo de diálogo facilita a identificação das necessidades 
e faz com que estas sejam consideradas de uma forma mais abrangente. A Moldá -
via — signatária de uma das parcerias para a mobilidade mais antigas — procurou, 
por exemplo, reorientar a execução da sua parceria para a mobilidade por forma 
a garantir um melhor equilíbrio entre as quatro prioridades temáticas da AGMM. 
A Comissão lembra regularmente aos Estados-Membros que devem executar as par -
cerias para a mobilidade de uma forma equilibrada, incluindo através de uma maior 
ênfase nas medidas relativas à migração legal, aos direitos humanos e à proteção 
dos  refugiados.
34 
As delegações da UE nos países parceiros desempenham um papel fundamen -
tal na identificação e definição das necessidades. O Tribunal constatou que não 
existiam funcionários especializados nas questões da migração nas delegações 
da UE. A migração era gerida por funcionários que tratavam das despesas da 
UE, cujos conhecimentos e experiência em matéria de migração eram variáveis. 
A Direção-Geral da Migração e dos Assuntos Internos destacou vários especialis -
tas para as delegações para cobrir o leque de políticas em matéria de assuntos 
internos, mas, à data da auditoria, nenhum deles exercia funções em qualquer 
dos países abrangidos pela Política Europeia de Vizinhança ou dos países parcei -
ros signatários de parcerias para a mobilidade.
35 
Um melhor conhecimento das questões da migração pode traduzir-se numa 
melhor resposta às necessidades dos países terceiros. A DG Cooperação Inter -
nacional e Desenvolvimento criou diversos instrumentos de formação e realizou 
workshops  sobre vários temas relevantes.17 Estas parcerias estabelecem 
um conjunto de objetivos 
de política e preveem várias 
iniciativas destinadas 
a assegurar que a circulação 
de pessoas é gerida da forma 
mais eficaz possível.
18 Arménia, Azerbaijão, Cabo 
Verde, Geórgia, Jordânia, 
Moldávia, Marrocos e Tunísia.
20
A coerência dos objetivos, a identificação das 
necessidades dos países parceiros e os instrumentos 
de acompanhamento necessitam de melhorias
36 
A identificação das necessidades de um país parceiro depende também das priori -
dades definidas por esse país e do seu empenho na gestão da migração. No entanto, 
em muitos dos países abrangidos pela Política Europeia de Vizinhança, em especial 
a sul, essa gestão não tem sido considerada prioritária. A relutância em estabelecer 
uma relação construtiva com a UE neste domínio dificulta a identificação das necessi -
dades, em especial pelo facto de os países parceiros entenderem que certas medidas 
se destinavam sobretudo a beneficiar a UE. Foi o caso, por exemplo, do insucesso 
em obter a adesão dos países do norte de África à «Rede Seahorse Mediterrâneo» 
de vigilância das fronteiras.
37 
Da mesma forma, o projeto de um Mapa Interativo das Rotas e Fluxos da Migração 
Irregular em África, no Médio Oriente e na região do Mediterrâneo (I-Map) (0,7 mi -
lhões de euros), destinado a apoiar os processos de diálogo no domínio da migração 
e a facilitar o intercâmbio de informações, foi criticado por alguns países parceiros 
por ser mais benéfico para a UE e os seus Estados-Membros do que para os países 
terceiros. Segundo os dados disponíveis em julho de 2014, apenas 6% de um total de 
668 utilizadores do sistema eram países abrangidos pela Política Europeia de Vizi -
nhança, sendo os principais utilizadores os Estados-Membros da UE (50%), seguidos 
da Comissão e das agências da UE (30%).
Os instrumentos de acompanhamento e avaliação 
necessitam de melhorias
38 
A existência de indicadores pertinentes, coerentes e oportunos é essencial para 
orientar e avaliar uma política e os instrumentos associados. O Tribunal encon -
trou poucas provas de indicadores precisos e sistemáticos direcionados para 
cada nível de intervenção e uma falta de coerência entre os indicadores nos 
vários níveis da política: quadro estratégico, orçamento e relatórios de ativida -
des da Comissão, ou seja, o quadro operacional de cada intervenção financeira 
(ver  figura 2 ).
21
A coerência dos objetivos, a identificação das 
necessidades dos países parceiros e os instrumentos 
de acompanhamento necessitam de melhoriasFigura 2Relação entre objetivos e indicadores de política e documentos de execução do PTMA
Base jurídica Quadro político
Estratégia
Execução
Estratégia
 Planeamentox
x
xxxx
√
Legenda da homogeneidade e coerência dos indicadores
x
√Abordagem Global para a Migração e a Mobilidade 
(AGMM) - 2011
Quatro pilares
Sem indicadores, metas ou resultados previstosRegulamento ICD 
(PTMA) – 2006
5 domínios de atividade
Sem indicadores, metas ou 
resultados previstos
Orientações
de execução
Quadro em Excel
5 domínios
de atividade
Indicadores; resultados 
parciaisresultsProjetos
Objetivos; indicadores; 
resultados
Relatório Anual de 
Atividades da DG Cooperação 
Internacional
e Desenvolvimento
Ano n+1
Quatro objetivos especíﬁcos
Indicadores, metas, resultadosPlano de gestão anual da 
DG Cooperação
Internacional
e Desenvolvimento
Ano n
Quatro objetivos especíﬁcos
Indicadores, metas, resultados 
previstosFicha de atividade do 
projeto de orçamento
Ano n-1
Quatro objetivos especíﬁcos
Indicadores, metas,
resultados previstosPrestação de contas / 
RelatóriosDocumentos de estratégia 
do PTMA
2007-2010
2011-2013
5 domínios de atividade
Resultados previstos; 
indicadores; sem valores
de referência ou metasOrientações para os 
convites à apresentação 
de propostas
Objetivos; prioridades; 
sem indicadores
2007-2008: 5 lotes 
(geográﬁcos)
2009-2010: 6 lotes
(5 geográﬁcos + parcerias 
para a mobilidade)
2011-2012: 4 lotes
(3 geográﬁcos + 1 global)
Homogeneidade e coerência previstas
Falta de homogeneidade e coerênciaHomogeneidade e coerência detetadas
22
A coerência dos objetivos, a identificação das 
necessidades dos países parceiros e os instrumentos 
de acompanhamento necessitam de melhorias
39 
Ao nível estratégico , os mecanismos de acompanhamento da Abordagem Glo -
bal para a Migração e a Mobilidade estavam definidos de forma muito genérica. 
O plano consistia em conduzir a execução do programa mediante um método de 
avaliação comparativa capaz de identificar as mudanças ao longo do tempo. Esta 
definição bastante vaga não foi explicada nem foram atribuídos indicadores, va -
lores de referência ou metas para avaliar a realização dos objetivos, eles próprios 
muito genéricos. A consulta pública levada a cabo em 2011, na qual 86% dos 
inquiridos se mostraram favoráveis à introdução de indicadores de gestão, levou 
a Comissão a concluir, em concordância com a maioria dos Estados-Membros, 
que as metas e os indicadores da política deviam ser «flexíveis e mais qualitativos 
do que quantitativos».
40 
O objetivo geral do PTMA dividia-se em cinco prioridades de intervenção (ver 
ponto 28). Os objetivos específicos, os resultados previstos e os indicadores de 
desempenho deviam ser definidos num documento de estratégia temático.
41 
Seguiram-se dois documentos de estratégia para dois períodos de quatro anos 
(2007-2010) e de três anos (2011-2013), respetivamente. Para o período de 2011-2013, 
foram definidos 26 resultados previstos e 37 indicadores. Porém, não foram fixados 
valores de referência ou metas quantificadas.
42 
As insuficiências do processo de acompanhamento e prestação de contas estão 
patentes na primeira área de atividade do programa  (apresentada como 
objetivo no documento de estratégia), cujo objetivo geral consistia em fomentar 
a ligação entre migração e desenvolvimento . Este objetivo devia ser acompa -
nhado, no período de 2011-2013, através de nove indicadores (ver caixa 2 ).
23
A coerência dos objetivos, a identificação das 
necessidades dos países parceiros e os instrumentos 
de acompanhamento necessitam de melhorias
43 
No entanto, estes indicadores não permitiam acompanhar nem avaliar a execu -
ção deste objetivo do programa. Na sua maioria eram complexos, envolvendo 
por vezes vários parâmetros (por exemplo, a transparência, a fiabilidade e o custo 
dos serviços responsáveis pelas transferências financeiras) e, na melhor das hipó -
teses, abrangiam as realizações em vez dos resultados. As fontes dos dados e os 
respetivos métodos de definição e compilação não estavam especificados. Certos 
conceitos, como os de peritos (em análise de dados ou em gestão dos fluxos 
migratórios) e de literacia financeira dos agregados familiares migrantes, podiam 
ser difíceis de interpretar.
44 
A mesma confusão afetava os indicadores do programa constantes dos orça -
mentos, dos planos de gestão e dos relatórios anuais de atividades da 
DG Cooperação Internacional e Desenvolvimento . Para efeitos de acompa -
nhamento da execução do programa, estes documentos deviam também ter 
incluído indicadores de avaliação do desempenho da intervenção da UE em ter -
mos de utilização dos recursos e dos resultados obtidos. Os documentos estavam 
organizados em torno de quatro objetivos19, com indicadores, metas e resultados 
variáveis de ano para ano. Caixa 2Indicadores relacionados com o objetivo de fomentar a ligação entre migração 
e desenvolvimento
 οNúmero de projetos envolvendo as comunidades da diáspora na UE com vista ao desenvolvimento dos 
países de origem.
 οNúmero de atividades produtivas ou de desenvolvimento contando com a participação de migrantes, 
migrantes que regressam ou comunidades de emigrantes.
 οTransparência, fiabilidade e custo dos serviços de envio de remessas.
 οGrau de literacia financeira dos agregados familiares migrantes.
 οNúmero de peritos dos países terceiros envolvidos na gestão dos fluxos migratórios.
 οNúmero de documentos legislativos elaborados ou adotados em matéria de migração nos países terceiros.
 οQuadros de cooperação e diálogo em matéria de migração entre países terceiros e entre estes 
e a União  Europeia.
 οNúmero de atividades ou campanhas de sensibilização.
 οNúmero de peritos dos países terceiros envolvidos na recolha e análise de dados relativos à migração.
19 Os objetivos específicos 
abrangiam a migração 
e o desenvolvimento, 
a migração legal e de mão de 
obra, a limitação da migração 
irregular e a promoção do 
asilo e da proteção 
internacional. A proteção dos 
direitos dos migrantes e as 
medidas de luta contra 
o tráfico de seres humanos 
não estavam abrangidas por 
nenhum objetivo específico. 
O Plano de Gestão Anual 
e o RAA incluíam um quinto 
objetivo específico relativo 
à integração da migração no 
diálogo político com os países 
terceiros, mas apenas 
para 2011.
24
A coerência dos objetivos, a identificação das 
necessidades dos países parceiros e os instrumentos 
de acompanhamento necessitam de melhorias
45 
Verificava-se também uma falta de coerência entre estes indicadores e os cons -
tantes do quadro estratégico do PTMA. Assim, os nove indicadores do primeiro 
objetivo do quadro estratégico (fomentar a ligação entre migração e desenvolvi -
mento) foram reduzidos a dois no orçamento de 2011, a apenas um no orçamento 
de 2012 e a dois no orçamento de 2013. Nenhum destes indicadores estava pre -
sente nos três anos. Os indicadores selecionados para os relatórios de atividades 
da Comissão (três em 2011, quatro em 2012 e três em 2013) nem sempre foram 
utilizados pelo orçamento e apenas lhe correspondiam em parte.
46 
Os exemplos da caixa 3  demonstram a incoerência e a possibilidade de altera -
ções ao longo do tempo dos indicadores do primeiro objetivo do programa. Caixa 3Fomentar a ligação entre migração e desenvolvimento: indicadores incoerentes 
e instáveis
 οNo Relatório Anual de Atividades de 2011 da DG Cooperação Internacional e Desenvolvimento, o indicador 
do número de empresas locais apoiadas por programas financiados pela UE no âmbito do objetivo especí -
fico 1 (fomentar a ligação entre migração e desenvolvimento) não correspondia aos indicadores constantes 
do quadro estratégico do Programa Temático de Cooperação com os Países Terceiros nas áreas da Migra -
ção e do Asilo. O mesmo indicador não foi utilizado nos Relatórios Anuais de Atividades de 2012 e 2013.
 οNo orçamento de 2012, o único indicador relativo a este objetivo era o número de empresas locais be -
neficiárias de ajuda. No relatório anual de atividades do mesmo ano, havia quatro indicadores para este 
objetivo: o custo para os trabalhadores migrantes do envio de remessas para os seus países de origem, 
o grau de participação das organizações da diáspora no desenvolvimento de projetos no domínio da 
migração, o número de países terceiros beneficiários de apoio na conceção e execução de uma estratégia 
de migração e/ou na inclusão das questões da migração nas estratégias de desenvolvimento e a cobertu -
ra geográfica dos perfis de migração.
25
A coerência dos objetivos, a identificação das 
necessidades dos países parceiros e os instrumentos 
de acompanhamento necessitam de melhorias
47 
Os indicadores selecionados para os outros objetivos do programa eram pou -
co mais coerentes. O objetivo de promover a migração legal e de mão de obra 
estava abrangido por um indicador coerente nos orçamentos e relatórios anuais 
de atividades de 2010 a 2013, nomeadamente «o número de acordos sobre trans -
ferência de competências e regimes de migração circular». Contudo, no quadro 
estratégico do PTMA, o indicador foi definido como «a taxa de regresso de mi -
grantes participantes em regimes de migração circular».
48 
Por último, tal como já foi referido, não havia metas definidas nos documentos de 
estratégia do PTMA. As metas eram fixadas nos orçamentos (capítulo 19 02 em 2013) 
mas, neste caso, eram frequentemente muito específicas de um determinado país ou 
região ou não estavam atualizadas. Deste modo, as informações quantitativas rela -
tivas a estas metas eram insuficientes ou inexistentes e os indicadores tornavam-se 
irrelevantes, quando a sua função devia ser quantificar um fenómeno e acompanhar 
a sua evolução ao longo do tempo. Por exemplo, em 2009 e 2010, foram apresen -
tados os mesmos resultados para o indicador do número de imigrantes irregulares 
identificados e readmitidos por países terceiros, para o qual foi fixada uma meta 
idêntica nos orçamentos de 2012 e 2013. A Comissão definiu um novo conjunto de in -
dicadores para o período de 2014-2020. Apesar da introdução de algumas melhorias, 
subsistem certas insuficiências como, por exemplo, a ausência de valores de  referên -
cia e metas.
49 
No que respeita aos projetos propriamente ditos, o Tribunal observou as mesmas 
insuficiências e incoerências nos indicadores definidos nos documentos de estra -
tégia e orçamentais. A DG Cooperação Internacional e Desenvolvimento envida 
esforços no sentido de acompanhar os resultados obtidos com a ajuda de indi -
cadores desenvolvidos para o quadro em Excel (ver ponto 54). Porém, existiam 
incoerências entre os indicadores definidos ao nível dos projetos e os constantes 
do quadro em Excel, do relatório anual de atividades ou do quadro estratégico do 
PTMA. Além disso, os resultados apresentados eram muitas vezes incompletos. 
Relativamente aos 18 projetos auditados (dos 23 da amostra) incluídos no quadro 
em Excel, os resultados foram totalmente apresentados em três casos, parcial -
mente apresentados em oito e não apresentados nos restantes sete. Estes fatores 
comprometiam a fiabilidade do quadro em Excel, bem como a sua eficácia na 
medição dos resultados e progressos alcançados.
26
A coerência dos objetivos, a identificação das 
necessidades dos países parceiros e os instrumentos 
de acompanhamento necessitam de melhorias
50 
O Tribunal constatou que os dados sobre os resultados do PTMA constantes do 
relatório anual de atividades foram compilados pelos funcionários da Comissão 
responsáveis pelo projeto com base em requisitos pontuais e não no âmbito de 
um processo contínuo e sistemático de recolha de informações. De facto, os me -
canismos existentes não permitiam informar de forma sistemática sobre as ações 
empreendidas, com base numa série de indicadores estáveis e coerentes (no caso 
do PTMA). De igual modo, não existia uma matriz de correlação dos objetivos 
e indicadores a todos os níveis, entre os projetos e o relatório anual de atividades. 
Por fim, a maioria dos fundos despendidos na política externa em matéria de 
migração provinha de instrumentos de despesas da UE diferentes do PTMA. No 
entanto, no caso da migração, o relatório anual de atividades (da DG Cooperação 
Internacional e Desenvolvimento) cobria apenas a execução do capítulo orça -
mental dedicado ao PTMA, não fornecendo qualquer informação sobre os capítu -
los relativos aos restantes instrumentos de despesas. Nenhum outro documento 
apresentava resultados consolidados sobre todos os instrumentos de despesas.
51 
A aplicação da política externa da UE em matéria de migração estava igualmente co -
berta, em diferentes graus, por muitos outros relatórios20. Esses relatórios apresenta -
vam informações sobre os progressos registados em vários domínios de intervenção, 
não se concentrando especificamente numa visão global dos resultados alcançados 
pelas despesas da UE neste domínio.
Foi difícil verificar as prioridades geográficas 
e temáticas
52 
A Abordagem Global para a Migração e a Mobilidade elege os países abrangidos 
pela Política Europeia de Vizinhança como prioridade geográfica. O Instrumento 
de Cooperação para o Desenvolvimento afetou 465 milhões de euros (de um to -
tal de cerca de 5,6 mil milhões de euros para o período de 2007-2013) aos progra -
mas temáticos (entre os quais o PTMA) nesses países21.20 Por exemplo, o relatório de 
execução da AGMM, os 
relatórios anuais de progressos 
por país no âmbito da PEV, os 
relatórios da UE sobre 
a coerência das políticas para 
o desenvolvimento, as 
atualizações sobre o Grupo de 
Missão para o Mediterrâneo 
e os relatórios sobre os 
progressos do Plano de Ação 
para a Liberalização dos Vistos; 
os relatórios anuais em matéria 
de imigração e asilo (incluindo 
documentos de trabalho dos 
serviços da Comissão) e as 
avaliações dos acordos de 
readmissão da UE; o Relatório 
da REM « A Descriptive Analysis 
of the Impacts of the Stockholm 
Programme 2010-2013 » (Análise 
Descritiva dos Impactos do 
Programa de Estocolmo 
2010-2013), a análise 
estratégica da missão EUBAM 
na Líbia e as atualizações 
semestrais do CEIFA, o Comité 
Estratégico da Imigração, 
Fronteiras e Asilo do Conselho, 
sobre a Ação da UE em matéria 
de Pressões Migratórias.
21 N.º 4 do artigo 38.º do 
Regulamento (CE) 
n.º 1905/2006.
27
A coerência dos objetivos, a identificação das 
necessidades dos países parceiros e os instrumentos 
de acompanhamento necessitam de melhorias
53 
Durante a auditoria, foi difícil avaliar a conformidade das despesas com estas 
prioridades, visto não ser possível determinar o montante total das despesas 
imputadas ao orçamento da UE para o financiamento das medidas no âmbito da 
dimensão externa da política de migração nos países abrangidos pela Política Eu -
ropeia de Vizinhança. O  anexo II  resume os montantes contratados para as des -
pesas no domínio da migração durante o período de 2007-2013, ou seja, um total 
de cerca de 1,4 mil milhões de euros. Estes dados, facultados pela DG Cooperação 
Internacional e Desenvolvimento e pela DG Política de Vizinhança e Negociações 
de Alargamento, não continham pormenores sobre os pagamentos efetivos.
54 
O Tribunal analisou estas informações com base num quadro em Excel22, mantido 
pela DG Cooperação Internacional e Desenvolvimento, que consolidava todas as 
despesas neste domínio e que abrangia todas as despesas incorridas desde 2001. 
No que respeita ao período de 2007-2013, os montantes registados referiam-se 
a sete instrumentos de despesas da UE23. No entanto, os números estão incom -
pletos: os dados sobre domínios de despesas não relacionados com o PTMA não 
eram regularmente atualizados desde 2012. Dos 23 contratos da amostra audi -
tada, cinco (no valor total de 22,8 milhões de euros) não estavam incluídos no 
quadro em Excel.
55 
Os dados constantes do quadro em Excel eram extraídos do sistema de informa -
ção financeira CRIS (Sistema de Informação Comum Relex) da Comissão, por esta 
introduzido em 2002 para facilitar a gestão da ação externa. O CRIS é o principal 
sistema de informação de referência para a gestão e documentação da ação 
externa. No relatório especial de 2012 sobre o CRIS24, o Tribunal assinalou certas 
insuficiências no sistema, devidas, em especial, ao facto de os códigos dos dados 
do CRIS não estarem adequadamente definidos. Consequentemente, a consoli -
dação de dados no CRIS tornou-se extremamente complexa e propensa a erros, 
impossibilitando a fácil obtenção de dados agregados do CRIS sobre a ajuda 
externa por país beneficiário, por instrumento de despesas da UE ou por política.22 Este quadro em Excel não foi 
concebido para efeitos de 
comunicação em tempo real 
das despesas com os projetos.
23 O PTMA, a componente do 
ICD não relacionada com 
o PTMA, o FED, o IEVP, 
o IEDDH, o Instrumento de 
Estabilidade e o IPA.
24 Relatório Especial n.º 5/2012, 
«Sistema Comum de 
Informação RELEX (CRIS)» 
(http://eca.europa.eu ).
28
A coerência dos objetivos, a identificação das 
necessidades dos países parceiros e os instrumentos 
de acompanhamento necessitam de melhorias
56 
A Comissão utiliza códigos definidos pela OCDE25 para classificar os contratos por 
setor de atividade. No entanto, não existem códigos específicos para a migração 
no domínio da ajuda pública ao desenvolvimento. Assim, a atribuição de códigos 
de contratos individuais é deixada ao critério dos gestores dos programas, que 
os escolhem de entre os existentes, pelo que os códigos utilizados podem não 
corresponder aos setores em causa. Esta situação ocorreu com vários contratos 
auditados pelo Tribunal (ver caixa 4 ). Este método de processamento impedia 
qualquer análise pertinente da repartição das despesas temáticas ou geográficas, 
bem como uma perspetiva global do nível de despesas. Caixa 4Exemplos de códigos inadequados das despesas relativas à dimensão externa 
da  política de migração da UE
O fornecimento de 54 veículos de tração às quatro rodas ao serviço de controlo de fronteiras da Ucrânia foi 
introduzido com o código 15110 (política do setor público e de gestão administrativa), mas podia também ter 
sido registado com o código 15130 (apoio às instituições com o objetivo de apoiar a reforma dos sistemas de 
segurança). O projeto intitulado «Apoio à criação de atividade económica e emprego no Magrebe — migração 
para apoiar o desenvolvimento local» foi introduzido com o código 15150 (participação democrática e socie -
dade), em vez do código 13010 (política de emprego e de gestão administrativa). Porém, nenhum destes dois 
códigos era adequado para os projetos em matéria de migração nem os identificava enquanto tal.
Não existe qualquer código para os projetos no domínio da migração que não preencham os critérios de 
classificação da OCDE como projeto de ajuda pública ao desenvolvimento, uma preocupação já salientada 
pelo Parlamento Europeu em 201126. No entanto, por vezes a Comissão atribuiu-lhes erradamente um código, 
como no caso dos projetos «SaharaMed» e «Rede Seahorse Mediterrâneo»27, que incluíam algumas atividades 
importantes que não preenchiam os critérios da OCDE.
26 Resolução do Parlamento Europeu, de 8 de junho de 2011, sobre o Regulamento (CE) n.º 1905/2006 que institui um instrumento 
de financiamento da cooperação para o desenvolvimento: ensinamentos colhidos e perspetivas para o futuro.
27 Esta situação foi mencionada na revisão intercalar do PTMA em 2010, que analisou o projeto «Seahorse Atlântico», entre outros, e constatou 
que vários projetos do PTMA não tinham código.25 Comité de Ajuda ao 
Desenvolvimento da 
Organização de Cooperação 
e de Desenvolvimento 
Económicos.
29
A coerência dos objetivos, a identificação das 
necessidades dos países parceiros e os instrumentos 
de acompanhamento necessitam de melhorias
57 
O Tribunal examinou em que medida as despesas do PTMA eram afetadas à Po -
lítica Europeia de Vizinhança, que constitui a primeira prioridade da AGMM (ver 
ponto 9). A distribuição geográfica das despesas é apresentada na figura 3 . No 
entanto, trata-se apenas de uma estimativa, pois certos contratos cobriam mais 
de um país ou região (por exemplo, as medidas globais podem também dizer 
respeito aos países abrangidos pela Política Europeia de Vizinhança). A análise 
revela que, embora uma parte significativa dos contratos fosse relativa aos países 
abrangidos pela Política Europeia de Vizinhança, cerca de metade dizia respeito 
a outras regiões. Entre 2007 e 2013, 42% dos montantes totais foram contrata -
dos nos países da Vizinhança Oriental e Meridional (e 59% se considerados em 
conjunto com as ações globais), que não pode ser corretamente classificada 
como alta prioridade geográfica, podendo até ser considerada uma concentração 
insuficiente de fundos disponíveis para enfrentar a instabilidade crescente no 
domínio da migração. Figura 3Distribuição geográfica acumulada dos contratos do PTMA no período de 2007-2013
Fonte : Tribunal de Contas Europeu, com base em dados fornecidos pela Comissão.Vizinhança Oriental e Meridional Ações globais, incluindo os países vizinhos Resto do mundo, excluindo os países vizinhos100%38%42%41%44%47%42%
29%23%13%14%14%17%
33%35%46%42%39%41%
19,087,6107,8185,9213,5267,9375,0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013milhões de euros400
350
300
250
200
150
100
50
0
30
A coerência dos objetivos, a identificação das 
necessidades dos países parceiros e os instrumentos 
de acompanhamento necessitam de melhorias
58 
Era igualmente difícil quantificar a distribuição dos fundos pelos diversos domí -
nios temáticos, visto que certas medidas se inseriam em vários temas. As despe -
sas totais do PTMA no período de 2007-2013 são indicadas na figura 4 .Figura 4Distribuição temática acumulada dos contratos do PTMA no período de 2007-2013
Fonte : Tribunal de Contas Europeu, com base em dados fornecidos pela Comissão.milhões de euros400
350
300
250
200150
100
50
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Prevenção e deteção da migração irregular Promoção da migração legal e de mão de obraAsilo e proteção internacional Reforço da ligação entre migração e desenvolvimentoDireitos dos migrantes e luta contra o tráﬁco de seres humanos Vários temas19,087,6107,8185,9213,5267,9375,0
21%
5% 7% 79% 8%32%18%12%25%79%
11%
14%
30%
8%6%8%22%22%11%30%28%
11%
22%
22%
8%
9%23%
19%
19%
22%
9%
8%10%12%20%20%18%20%
31
A coerência dos objetivos, a identificação das 
necessidades dos países parceiros e os instrumentos 
de acompanhamento necessitam de melhorias
59 
Uma análise semelhante dos contratos celebrados no âmbito do Instrumento 
Europeu de Vizinhança no período de 2008-2013 gera os resultados apresentados 
na figura 5 .Figura 5Distribuição temática acumulada dos contratos do IEVP no período de 2008-2013
Fonte : Tribunal de Contas Europeu, com base em dados fornecidos pela Comissão.Prevenção e deteção da migração irregular
Asilo e proteção internacional
Direitos dos migrantes e luta contra o tráﬁco de seres humanosPromoção da migração legal e de mão de obra
Reforço da ligação entre migração e desenvolvimento
Vários temas2008 2009 2010 2011 2012 2013400
350
300
250
200
150
100
50
0milhões de euros
1949171222232367
68 %7 %17 %7 %
32
A coerência dos objetivos, a identificação das 
necessidades dos países parceiros e os instrumentos 
de acompanhamento necessitam de melhorias
60 
A combinação destes dois quadros mostra que os dois principais instrumentos 
de despesas relativas à dimensão externa da política de migração da UE, o PTMA 
e o IEVP , concentravam a maioria das suas atividades na prevenção ou deteção 
da imigração irregular (incluindo o controlo das fronteiras). O facto de a seguran -
ça e a proteção das fronteiras serem os elementos predominantes nas despesas 
europeias em matéria de migração relega para segundo plano outros objetivos 
sublinhados pela Abordagem Global, como o reforço da ligação entre migração 
e desenvolvimento e a ênfase, em parceria com os países terceiros, na organiza -
ção de uma gestão eficaz da migração que reflita as necessidades económicas 
dos países de acolhimento, as necessidades de desenvolvimento dos países de 
origem e os direitos dos migrantes.
A intervenção cobre uma vasta zona geográfica
61 
As despesas relativas à dimensão externa da política de migração da UE abran -
giam um amplo leque de objetivos, instrumentos e zonas geográficas, o que 
pode limitar a sua eficácia.
62 
Em virtude do aumento significativo da imigração irregular na região do Mediter -
râneo, em especial desde 2013, os recursos afetados à ajuda aos países terceiros 
ficaram bastante aquém das necessidades de crescimento rápido. O facto de 
os projetos fazerem parte de uma série de prioridades temáticas dispersas por 
muitos países levou a que não se concentrasse uma massa crítica de recursos 
financeiros num único país parceiro. Deste modo, o PTMA abarcou uma vasta 
zona geográfica e um amplo conjunto de intervenções, de natureza e âmbito 
consideravelmente diferentes. O âmbito da ação do PTMA e a ambição dos seus 
objetivos estavam desfasados do volume limitado de recursos disponíveis, pelo 
que os projetos se dispersavam demasiado para reunir uma massa crítica sufi -
ciente e capaz de produzir resultados significativos nos países em causa. Esta 
situação limitou a capacidade da UE para garantir que a sua intervenção gerava 
um verdadeiro incentivo nos países terceiros ou para desenvolver uma coope -
ração eficaz com os mesmos em matéria de migração. Numa altura em que os 
recursos são escassos, importa afetá-los às prioridades com mais potencial para 
gerar valor acrescentado.
33
A coerência dos objetivos, a identificação das 
necessidades dos países parceiros e os instrumentos 
de acompanhamento necessitam de melhorias
63 
A mesma observação foi formulada no documento de estratégia do PTMA 
de 2011-2013, no qual se referiu que o seu vasto âmbito geográfico e o amplo 
leque de objetivos, aliados à limitação dos recursos disponíveis, resultam numa 
falta de «massa crítica» que reduz consideravelmente o seu impacto nos países 
em causa, impedindo a UE de utilizar esse financiamento como um incentivo 
efetivo na sua cooperação com os países terceiros e, assim, de estabelecer uma 
cooperação eficaz com os governos desses países neste domínio.
64 
Esta dificuldade foi também patente num projeto auditado pelo Tribunal, a Inicia -
tiva Conjunta UE-ONU sobre Migração e Desenvolvimento, que visava contribuir 
para o reforço do impacto positivo da migração e do desenvolvimento através do 
apoio e do envolvimento de intervenientes de pequena dimensão e da dissemi -
nação das melhores práticas a nível mundial. Embora o Tribunal estivesse cons -
ciente de que este era um programa-piloto, chegou a conclusões semelhantes 
às apresentadas na avaliação desta iniciativa por parte da Comissão, que criticou 
a sua falta de incidência temática e geográfica afirmando que, devido à necessi -
dade de ter um programa global e pelo facto de 50% do financiamento ter sido 
afetado a países abrangidos pelo IEVP (países da Política Europeia de Vizinhança) 
e outros 50% a países do ICD, os projetos não tiveram massa crítica em nenhum 
dos países ou regiões.
65 
Tendo em conta os recursos limitados disponíveis para enfrentar os crescentes 
desafios no domínio da migração, a ação da UE corre o risco de se dissipar devido 
a uma falta de prioridades claras e quantificadas.
34
 Insuficiências na Eficácia das despesas relativas 
à dimensão externa da política de migração da UE 
(PTMA e IEVP) nos países do Mediterrâneo Meridional 
e da Parceria Oriental
66 
O Tribunal examinou a eficácia das despesas da UE, mais especificamente se os 
projetos foram bem concebidos, se os resultados foram medidos, se a execu -
ção decorreu dentro dos prazos estipulados e se os resultados previstos foram 
alcançados. O exame consistiu na análise dos projetos selecionados, bem como 
dos documentos de acompanhamento e avaliação disponíveis. Apesar das várias 
insuficiências detetadas, a auditoria permitiu também identificar um número 
limitado de boas práticas.
As insuficiências nos objetivos operacionais 
e indicadores de resultados dificultaram a avaliação 
da  eficácia dos projetos
67 
A fim de medir os resultados de um projeto, quantificar os progressos alcançados 
e determinar até que ponto os resultados cumprem os objetivos iniciais, é ne -
cessário especificar os objetivos operacionais e definir as realizações e os efeitos 
com base em valores de referência e metas (ver Glossário ).
68 
O Tribunal observou que, frequentemente, os objetivos dos projetos eram defini -
dos em termos genéricos, tornando assim particularmente difícil a avaliação dos 
resultados em função dos objetivos declarados (ver caixa 5 ). Em muitos casos, os 
indicadores de resultados não indicavam a concretização dos objetivos, assumin -
do, em vez disso, a forma de indicadores de realizações. Poucos projetos audita -
dos dispunham de indicadores com os valores de referência ou metas fundamen -
tais para medir os progressos resultantes da sua execução.
35
Insuficiências na Eficácia das despesas relativas à dimensão 
externa da política de migração da UE (PTMA e IEVP) nos 
países do Mediterrâneo Meridional e da Parceria OrientalCaixa 5Exemplo de resultados de difícil medição
O projeto «Prestar uma melhor proteção aos imigrantes e reforçar a capacidade para gerir os fluxos de migra -
ção mista28 na Argélia» tinha três objetivos específicos:
1. consolidar a capacidade e os procedimentos jurídicos no domínio da migração e do asilo para gerir os 
fluxos migratórios mistos e procurar soluções sustentáveis;
2. ajudar a desenvolver a proteção e a assistência humanitária aos migrantes e requerentes de asilo, em 
especial aos provenientes de grupos vulneráveis;
3. sensibilizar e informar a sociedade civil sobre as questões dos fluxos migratórios mistos.
i) Em primeiro lugar, estes objetivos não eram específicos (de acordo com a definição de objetivos 
«SMART»), pois dizem respeito a medidas demasiado vagas ou genéricas para serem quantificadas. 
De igual modo, o contrato não estipulava qualquer método efetivo para medir a realização dos 
objetivos. Por exemplo, os primeiro e terceiro objetivos deviam ser medidos com base em estudos 
publicados por várias organizações e em artigos de jornal sobre progressos observados na zona 
abrangida pelo projeto.
ii) Em segundo lugar, existiam poucos indicadores de avaliação do desempenho e, mesmo nos ca -
sos em que eram quantificáveis, não estavam quantificados nem incluíam valores de referência 
ou metas. Por exemplo, uma das atividades previstas era o regresso voluntário de refugiados (por 
exemplo, à Nigéria) com a ajuda de um sindicato italiano. Não existia nenhuma estimativa do número 
de regressos previsto, nem nenhuma análise para averiguar se o país de origem estava pronto para 
receber os migrantes que regressam. Por último, não eram dados pormenores sobre as informações 
pertinentes e fiáveis que teriam de ser recolhidas para medir os resultados. Nestas circunstâncias, era 
impossível avaliar até que ponto um projeto ajudou a melhorar a situação existente.
iii) O terceiro objetivo revelava as mesmas insuficiências. A execução baseava-se na organização de 
atividades de sensibilização junto da sociedade civil e com vista ao diálogo interinstitucional. O in -
dicador associado estava definido da seguinte forma: «grau de sensibilização do público para as 
necessidades específicas das pessoas que necessitam de proteção internacional». Estas noções eram 
demasiado vagas para ser avaliadas.
28 O termo « migração mista » refere-se aos movimentos populacionais complexos de pessoas que seguem as mesmas rotas e utilizam os mesmos 
modos de transporte, mas que apresentam perfis diversos e viajam por motivos diferentes (OIM).
36
Insuficiências na Eficácia das despesas relativas à dimensão 
externa da política de migração da UE (PTMA e IEVP) nos 
países do Mediterrâneo Meridional e da Parceria Oriental
69 
O PTMA foi criado para reforçar a capacidade dos países de origem e de trân -
sito (ver caixa 6 ). Apoiava as iniciativas de cooperação e incentivava os países 
terceiros a partilhar as suas experiências e métodos de trabalho. Normalmente, 
os projetos no âmbito do PTMA financiavam a investigação, consultoria, visitas 
de estudo aos Estados-Membros da UE, campanhas de sensibilização, etc. Por 
conseguinte, os projetos no âmbito do PTMA tinham muitas vezes objetivos ou 
atividades cujo impacto na migração era difícil de avaliar ou que só poderiam ser 
avaliado a longo prazo.
Fatores que prejudicam a eficácia
70 
O Tribunal detetou oito projetos que concretizaram os resultados previstos. Em 
outros treze casos, os resultados previstos foram parcialmente alcançados. Estes 
diziam frequentemente respeito a objetivos dos projetos demasiado vastos e di -
fíceis de medir. Um projeto não tinha alcançado os seus resultados, mas estava 
ainda em curso e relativamente a outro projeto era demasiado cedo para avaliar 
a concretização dos resultados. Num pequeno número de casos, a instabilidade 
política foi prejudicial para a eficácia dos projetos. Por último, certos projetos 
pareciam ter sido mais orientados para os interesses dos Estados-Membros, o que 
limitou o seu impacto nos países parceiros (ver caixa 7 ).Caixa 6Exemplo de reforço de capacidades que dá origem a resultados a mais longo prazo
Projetos destinados a reforçar a migração de mão de obra ajudaram a Moldávia a negociar acordos bilaterais em 
matéria laboral e de segurança social com diversos Estados-Membros da UE e países terceiros, bem como a ini -
ciar as negociações sobre acordos intergovernamentais relacionados com a migração de profissionais de saúde.
37
Insuficiências na Eficácia das despesas relativas à dimensão 
externa da política de migração da UE (PTMA e IEVP) nos 
países do Mediterrâneo Meridional e da Parceria Oriental
71 
Tendo em conta o contexto e a complexidade das questões relacionadas com 
a migração, o Tribunal constatou alguns atrasos na execução dos projetos. Exami -
nou em que medida os projetos selecionados tinham sido executados em tempo 
oportuno e tinham gerado resultados dentro do prazo previsto. Nove projetos 
foram executados dentro dos prazos previstos, cinco sofreram um atraso inferior 
a doze meses e outros cinco registaram atrasos superiores a doze meses. À data 
da auditoria, quatro projetos estavam ainda em curso. Caixa 7Exemplo de um projeto parcialmente eficaz
Projeto «Rede Seahorse Mediterrâneo»
Este projeto pretendia reforçar a capacidade dos governos dos países do norte de África mediante o reforço 
da vigilância das fronteiras, com vista a combater com mais eficácia a imigração irregular e o tráfico ilícito. 
Tinha por objetivo criar uma rede mediterrânica («Seahorse») para permitir um intercâmbio rápido e fiável 
de informações sobre a imigração irregular por via marítima, utilizando os pontos de contacto nos Estados 
africanos participantes. Dada a sua relevância para o desenvolvimento do Sistema Europeu de Vigilância das 
Fronteiras (Eurosur)29, o projeto «Rede Seahorse Mediterrâneo» assumiu uma importância estratégica para 
a UE. Um ano após o início do projeto, pouco fora alcançado. Embora já tivessem sido definidas algumas ati -
vidades (formação, reuniões de grupos de trabalho técnicos e o primeiro ponto de contacto nacional), a Líbia 
foi o único país a aderir à rede e a execução do projeto neste país ficou severamente comprometida pelo 
clima reinante de insegurança e instabilidade. A adesão da Líbia contrariou a posição da Comissão, que teria 
preferido evitar os Estados politicamente instáveis. As autoridades argelinas confirmaram a sua relutância em 
participar no projeto devido aos fracos incentivos e às exigências de segurança demasiado onerosas.
29 Tal como sublinhado pelo Conselho dos Negócios Estrangeiros de 18 de novembro de 2013 — Documento do Conselho n.º 16364/13, de 18 
e 19 de novembro de 2013.
38
Insuficiências na Eficácia das despesas relativas à dimensão 
externa da política de migração da UE (PTMA e IEVP) nos 
países do Mediterrâneo Meridional e da Parceria Oriental
72 
O sucesso limitado deveu-se, em alguns casos, à instabilidade política. O projeto 
«SaharaMed» foi lançado em 2010, num contexto de importantes fluxos migra -
tórios destinados à Líbia e, através do Mediterrâneo, a Itália. A sua execução teve 
início antes da revolução de 2011 na Líbia, tendo sido posteriormente alterado 
para ter em conta a nova situação pós-revolução. De uma forma geral, o projeto 
visava melhorar ou consolidar os recursos da luta contra a imigração irregu -
lar, prevenir e intercetar a imigração irregular ao largo da costa mediterrânica, 
investigar e julgar o tráfico ilícito, nomeadamente de seres humanos, e gerir de 
forma eficiente não só o tratamento dos migrantes detidos ao abrigo das normas 
internacionais, mas também as operações de busca e salvamento. A instabili -
dade política no país e as insuficiências na gestão do projeto resultaram na sua 
suspensão por 12 meses em 2011, seguida de uma prorrogação de igual duração 
e de outra suspensão de sete meses em 2014, bem como na perda de algum in -
vestimento. Segundo o relatório financeiro disponível à data da auditoria, de um 
montante total de 10 milhões de euros, apenas 3 milhões de euros foram gastos 
no projeto, tendo a Comissão adiantado 5,8 milhões de euros no início da sua 
execução. Dada a dificuldade da situação, certos serviços de apoio às operações 
de salvamento e combate ao tráfico de seres humanos no mar, como o envio de 
ambulâncias ou a reparação de embarcações danificadas durante a guerra, não 
tinham sido prestados à data da realização da auditoria.
73 
Os pontos anteriores descrevem várias insuficiências que afetam a eficácia dos 
projetos. O Tribunal encontrou também um pequeno número de casos em que 
essas insuficiências foram corretamente resolvidas, com efeitos positivos na efi -
cácia dos projetos em causa. Caixa 8Um exemplo de boas práticas:
Um bom exemplo é o projeto «Promover o respeito pelos direitos dos migrantes subsarianos em Marrocos». 
Este projeto em curso, iniciado em janeiro de 2013 (2 milhões de euros), visava ajudar a promover o respeito 
pelos direitos dos migrantes subsarianos nas províncias em redor de Rabat, Tânger e Casablanca. O projeto foi 
bem concebido, respondeu às necessidades locais e estabeleceu um número limitado de objetivos operacio -
nais (por exemplo, «melhorar a forma como os migrantes são recebidos e reduzir o risco de exclusão gene -
ralizada»), bem como resultados previstos concretos (por exemplo, cerca de 4 500 migrantes extremamente 
vulneráveis foram alojados em três centros de acolhimento de referência e os direitos dos migrantes foram 
reconhecidos e respeitados pelos parceiros institucionais), tendo sido fixados indicadores quantificáveis, 
assim como fontes e meios de verificação.
Foram apresentados relatórios pormenorizados baseados em factos verificáveis e demonstrando de forma 
clara a realização gradual dos objetivos (contudo, à data da auditoria, era ainda prematuro analisar o impac -
to ou os efeitos globais do projeto). O projeto é executado em estreita articulação com iniciativas de outros 
doadores e procura ativamente envolver o governo e as autoridades locais. A delegação da UE é devidamente 
informada e assegura o acompanhamento contínuo do projeto.
39
Insuficiências na Eficácia das despesas relativas à dimensão 
externa da política de migração da UE (PTMA e IEVP) nos 
países do Mediterrâneo Meridional e da Parceria Oriental
Questões de eficácia em três domínios fundamentais
74 
As secções seguintes abordam a eficácia em três domínios fundamentais:
 ο ligação entre migração e desenvolvimento (o impacto positivo da migração 
no desenvolvimento), que constitui uma das prioridades da UE;
 ο medidas de apoio ao regresso e à readmissão;
 ο proteção dos direitos humanos, que representa um objetivo transversal 
a atingir em todos os projetos.
Ligação entre migração e desenvolvimento
75 
A ligação entre migração e desenvolvimento é uma das quatro prioridades da 
Abordagem Global para a Migração e a Mobilidade (AGMM) (ver ponto 7). Figura 
também, em termos muito genéricos, no Regulamento ICD: «maximização do 
impacto, em termos de desenvolvimento, de uma maior mobilidade das pessoas 
a nível regional e mundial, especialmente de uma migração de mão de obra bem 
gerida […]; melhoria do entendimento comum da correlação entre migração 
e desenvolvimento». É uma das ações-chave do quarto pilar, «uma nova política 
de migração legal», da Agenda Europeia da Migração publicada pela Comissão 
em maio de 2015.
76 
O projeto emblemático do programa temático neste domínio foi a Iniciativa 
Conjunta sobre Migração e Desenvolvimento (JMDI), que teve um orçamento de 
15 milhões de euros e foi executado com o Programa das Nações Unidas para 
o Desenvolvimento. A Iniciativa tinha o objetivo geral de contribuir para o refor -
ço do impacto positivo da migração através do envolvimento de intervenientes 
de pequena dimensão e da disseminação das melhores práticas a nível mundial. 
Definiu três objetivos específicos:
a) reforçar as capacidades dos intervenientes de pequena dimensão para serem 
mais eficazes na conceção e execução das suas iniciativas sobre migração 
e desenvolvimento;
b) facilitar a criação de redes e a partilha de conhecimentos entre os profissio -
nais no domínio da migração e do desenvolvimento;
c) formular recomendações aos profissionais e decisores políticos para divulga -
ção a nível nacional e internacional.
40
Insuficiências na Eficácia das despesas relativas à dimensão 
externa da política de migração da UE (PTMA e IEVP) nos 
países do Mediterrâneo Meridional e da Parceria Oriental
77 
Estes objetivos eram demasiado vagos para ser devidamente avaliados, facto 
já assinalado por uma avaliação externa em 201130, que salientou que qualquer 
resultado observado poderia ser considerado conforme com os objetivos. As con -
clusões da avaliação não foram discutidas pelo comité diretor da JMDI.
78 
O desempenho e os resultados globais da JMDI seriam medidos através de 
indicadores como o número de cursos de formação realizados no domínio do 
reforço de capacidades, a frequência da comunicação ou o nível de participação 
nas discussões em linha, o número de descarregamentos e de conteúdos cria -
dos e em circulação, o número de visitantes de uma feira virtual e um manual 
sobre as melhores práticas no domínio da migração e do desenvolvimento. Estes 
indicadores não mostravam claramente como aumentar o impacto positivo da 
migração no desenvolvimento nem quais os resultados específicos que poderiam 
ser alcançados em termos de qualidade e quantidade.
79 
As principais realizações da JMDI consistiram na elaboração e publicação de um 
convite à apresentação de propostas para 55 projetos de pequena dimensão, 
a executar em 16 países e envolvendo organizações da diáspora presentes nos 
27 Estados-Membros, e na redação de um manual de melhores práticas, codifi -
cadas e estabelecidas com base nos resultados do projeto. Permitiu igualmente 
a criação de redes e a partilha de conhecimentos entre os profissionais no domí -
nio da migração e do desenvolvimento. Além disso, o projeto alcançou também 
uma elevada visibilidade em fóruns internacionais, como o Fórum Mundial sobre 
Migração e Desenvolvimento.
80 
O Tribunal examinou uma amostra de projetos lançados no âmbito da Iniciativa-
piloto JMDI após um convite à apresentação de propostas. Os resultados foram 
mistos: os objetivos eram frequentemente demasiado ambiciosos, ou não existia 
uma ligação clara entre migração e desenvolvimento, e nem todos os projetos 
eram sustentáveis. Num projeto em Marrocos, as mulheres de uma região com 
altos níveis de emigração tinham organizado cooperativas e conseguiram criar 
atividades geradoras de rendimento sustentáveis (por exemplo, a venda de es -
peciarias ou a gestão de uma pastelaria) e desenvolver competências básicas de 
leitura e escrita. As cooperativas deveriam ser criadas com a participação estreita 
e ativa da diáspora marroquina em Itália. Embora tenham efetivamente sido cria -
das, essa diáspora não teve uma participação significativa no projeto.30 Avaliação da Iniciativa 
Conjunta UE-ONU sobre 
Migração e Desenvolvimen-
to, IBF International 
Consulting, 2011.
41
Insuficiências na Eficácia das despesas relativas à dimensão 
externa da política de migração da UE (PTMA e IEVP) nos 
países do Mediterrâneo Meridional e da Parceria Oriental
81 
Os projetos examinados eram limitados em termos de impacto e viabilidade, 
centrando-se mais no desenvolvimento do que na migração. Os projetos visita -
dos em Marrocos, na Geórgia e na Argélia envolveram participantes a um nível 
muito local e abrangeram um número muito reduzido de pessoas. Tendo em 
conta o objetivo geral da JMDI de identificar as melhores práticas, o impacto da 
divulgação em grande escala era necessariamente limitado.
Medidas de apoio ao regresso e à readmissão: impacto 
limitado e apoio desigual por parte dos países terceiros
82 
A política da UE em matéria de readmissão de migrantes irregulares foi intro -
duzida pelo Tratado de Amesterdão em 1999, que habilitou a União a negociar 
e celebrar acordos de readmissão com países terceiros. Estes assumem a forma 
de acordos de cooperação destinados a facilitar ao país de origem ou ao país de 
trânsito a emissão de livre-trânsitos para os nacionais de países terceiros sem 
passaporte e em processo de afastamento. Esta política foi formalizada na Direti -
va «Regresso» de 200831.
83 
A UE celebrou 17 acordos de readmissão, dos quais cinco com países abrangidos 
pela Política Europeia de Vizinhança. Além disso, vários Estados-Membros assina -
ram acordos bilaterais com países terceiros. Por exemplo, a Geórgia celebrou um 
acordo de readmissão com a UE e vários acordos bilaterais de readmissão com 
Estados-Membros.
84 
Os programas de despesas da UE relativos aos regressos e readmissões prestaram 
serviços aos migrantes objeto de regresso voluntário ou forçado. Foi prestada 
ajuda em termos de integração e formação profissional, criação de empresas 
e cuidados de saúde. Os programas assistiam também as administrações públicas 
a gerir o regresso e a readmissão de migrantes, através de estudos, intercâmbios 
e ajuda na organização de campanhas de sensibilização sobre os riscos da imigra -
ção irregular e do tráfico de seres humanos.31 Diretiva 2008/115/CE do 
Parlamento Europeu e do 
Conselho, de 16 de dezembro 
de 2008, relativa a normas 
e procedimentos comuns nos 
Estados-Membros para 
o regresso de nacionais de 
países terceiros em situação 
irregular (JO L 348 
de 24.12.2008, p. 98).
42
Insuficiências na Eficácia das despesas relativas à dimensão 
externa da política de migração da UE (PTMA e IEVP) nos 
países do Mediterrâneo Meridional e da Parceria Oriental
85 
Dos 23 projetos analisados pelo Tribunal, cinco diziam respeito à readmissão 
e tinham um valor total de 20,50 milhões de euros. Este montante foi dividido en -
tre o Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria (16,31 milhões de euros) e o 
Programa Temático de Cooperação com os Países Terceiros nas áreas da Migração 
e do Asilo (4,19 milhões de euros). Frequentemente, os projetos eram de muito 
pequena dimensão e limitados em termos de resultados e eficácia (ver caixa 9 ).Caixa 9Projeto de readmissão na Geórgia
Apoio aos migrantes georgianos regressados/repatriados e aplicação dos acordos de readmissão 
da UE com a Geórgia
Este projeto (no valor de 3 milhões de euros) teve como finalidades reforçar a capacidade do governo na 
gestão dos migrantes regressados/repatriados, ajudar na reintegração económica e social de nacionais da 
Geórgia e desenvolver uma campanha de informação.
O projeto contribuiu para a elaboração de uma estratégia nacional e de legislação em matéria de migração. 
Foram criados dois centros de orientação profissional e recrutamento para prestar assistência à reintegração 
dos migrantes regressados. Porém, à data da auditoria, não se sabia ao certo se estes centros continuariam 
a funcionar quando o projeto estivesse concluído, pois o financiamento adicional deveria ser assegurado pela 
UE, através da Organização Internacional para as Migrações (OIM), e não por fontes locais.
Previa-se que o serviço de colocação profissional beneficiasse 700 pessoas; no final, ajudou 423 pessoas, das 
quais 119 encontraram trabalho e 83 estavam ainda a trabalhar no final do projeto.
Uma última medida visava proporcionar alojamento temporário a 180 pessoas. Apenas 13 pessoas beneficia -
ram deste apoio.
Ajuda ao estabelecimento de um sistema eficaz de gestão das readmissões nos três países do Cáucaso
Este projeto (no valor de 1,5 milhões de euros) pretendia ajudar a estabelecer um sistema eficaz de gestão das 
readmissões na Arménia, no Azerbaijão e na Geórgia. Os Estados-Membros da UE suportaram 20% dos custos 
do projeto, cujas atividades incluíam um programa de reforço de capacidades e visitas de estudo a diversos 
Estados-Membros da UE (que tiveram a participação de nove funcionários), enquanto 110 cidadãos estrangei -
ros residentes na Geórgia beneficiaram de assistência no seu repatriamento voluntário. O projeto criou um 
sistema eletrónico de gestão de processos de readmissão na Internet para os Estados-Membros registarem 
e processarem os pedidos de readmissão. O sistema teve a adesão de vários Estados-Membros em 2014, sendo 
porém ainda prematuro quantificar os ganhos de eficiência resultantes.
43
Insuficiências na Eficácia das despesas relativas à dimensão 
externa da política de migração da UE (PTMA e IEVP) nos 
países do Mediterrâneo Meridional e da Parceria Oriental
86 
As realizações dos projetos auditados eram limitadas porque:
a) a política de readmissões é incorretamente entendida por alguns países 
parceiros como uma componente da política de segurança da UE. Em mui -
tos casos, é vista como uma contrapartida pela facilitação dos regimes de 
concessão de vistos nos Estados a leste ou pelos acordos comerciais com os 
governos dos países a sul;
b) os Estados-Membros não preparam de forma eficaz os migrantes que vivem 
na UE para o seu regresso a casa32;
c) por último, muitos migrantes que regressaram não têm conhecimento da 
assistência disponível para facilitar a sua readmissão e poderão ser con -
frontados com dificuldades de reintegração que dão origem a altos níveis 
de remigração33.
Proteção dos direitos humanos: incluída nos projetos 
auditados, mas nem sempre executada com sucesso
87 
Muitos documentos afirmaram o compromisso de respeito pelos direitos huma -
nos, entre os quais a comunicação publicada pela Comissão após a «primavera 
árabe»34. No seu primeiro relatório sobre a Abordagem Global para a Migração e a 
Mobilidade, a Comissão observou que a construção de parcerias para a mobilida -
de dependia de um melhor equilíbrio entre as prioridades temáticas; em especial, 
era necessária uma maior ênfase na «migração legal, direitos humanos e proteção 
de refugiados»35. Ao adotar o relatório, o Conselho reiterou estas conclusões.
88 
O Tribunal verificou que, na sua maioria, os projetos auditados incluíam, direta 
ou indiretamente, os direitos humanos nos seus objetivos. A título de exemplo, 
refira-se a promoção dos direitos dos migrantes em Marrocos e na Argélia e a 
construção de centros de acolhimento de migrantes segundo as normas interna -
cionais no âmbito do programa de readmissões ucraniano. Contudo, na prática, 
pegando no exemplo dos centros de acolhimento ucranianos, não estava prevista 
qualquer formação para ajudar as autoridades que dirigem os centros a cumprir 
as normas internacionais em matéria de direitos humanos. O tratamento dado 
aos migrantes, requerentes de asilo e refugiados na Ucrânia foi recorrentemente 
criticado por organizações internacionais e pela sociedade civil.32 Picard, E. e Greco Tonegutti, R., 
Study on the results of concrete 
migration and development 
projects financed from the 
Aeneas and TPMA programmes  
(Estudo sobre os resultados de 
projetos concretos no domínio 
da migração e do 
desenvolvimento financiados 
pelos programas AENEAS 
e PTMA), outubro de 2014, 
http://ec.europa.eu/
europeaid/sites/devco/files/
study-migration-and-
development-20141031_
en.pdf .
33 De acordo com um estudo 
publicado pelo CARIM-Leste, 
40% dos migrantes 
regressados estão 
determinados a remigrar 
devido às dificuldades que 
enfrentam quando do 
repatriamento. Mirian 
Tukhashvili, « The demographic 
and economic framework of 
circular migration in Georgia » 
(O quadro demográfico 
e económico da migração 
circular na Geórgia), 
CARIM-Leste, Nota 
explicativa 12/89.
34 COM(2011) 303 final, de 25 de 
maio de 2011, «Uma nova 
estratégia para uma 
vizinhança em mutação».
35 COM(2014) 96 final.
44
Insuficiências na Eficácia das despesas relativas à dimensão 
externa da política de migração da UE (PTMA e IEVP) nos 
países do Mediterrâneo Meridional e da Parceria Oriental
89 
O projeto «SaharaMed», financiado com 10 milhões de euros para reforçar 
a capacidade de combate à imigração irregular e de prevenção e interceção dos 
imigrantes irregulares na zona do Mediterrâneo, não previa quaisquer medidas 
cautelares para assegurar o respeito pelos direitos dos migrantes, quer através de 
atividades quer da compra de equipamento. A avaliação dos riscos não se preo -
cupou com a necessidade de mecanismos de resposta às violações dos direitos 
humanos. Quando, no final de 2012, o Parlamento Europeu exortou à criação de 
mecanismos eficazes de acompanhamento da proteção dos direitos humanos36, 
o gestor do projeto reagiu convidando uma ONG italiana a desenvolver as capa -
cidades das autoridades líbias para assegurar essa proteção. Muitos relatórios 
mencionaram o grande número de violações dos direitos humanos em centros 
de detenção mas, apesar da existência de um acordo formal, as autoridades líbias 
recusaram a ajuda da ONG37. A própria ONG propôs que o projeto «SaharaMed» 
terminasse em 2013. O projeto foi devidamente suspenso, tendo sido comple -
mentado, em 2014, por outros dois projetos centrados na proteção e no respeito 
pelos direitos humanos dos migrantes na Líbia38.36 Resolução do Parlamento 
Europeu, de 22 de novembro 
de 2012, sobre a situação dos 
migrantes na Líbia 
(2012/2879(RSP)).
37 http://www.amnesty.org/en/
news/libya-refugees-asylum-
seekers-and-migrants-held-
indefinitely-deplorable-
conditions-2013-06-20 ; http://
www.hrw.org/
news/2014/06/22/
libya-whipped-beaten-and-
hung-trees .
38 «Proteção das populações 
vulneráveis na Líbia» 
(5 milhões de euros) e «Apoio 
baseado nos direitos ao 
sistema de asilo e à gestão da 
migração na Líbia» (10 milhões 
de euros).
45
 Uma coordenação difícil entre vários parceiros 
a diferentes níveis
90 
A governação da política de migração implica a participação de um grande núme -
ro de parceiros ao nível da UE, dos Estados-Membros e dos países terceiros. Estão 
envolvidas várias direções-gerais e serviços da Comissão (incluindo a DG Cooperação 
Internacional e Desenvolvimento, a DG Migração e Assuntos Internos, a DG Alarga -
mento e, mais recentemente, a DG Política de Vizinhança e Negociações de Alarga -
mento, bem como o SEAE) em parceria com os Estados-Membros e países terceiros, 
cujas expectativas podem divergir.
A governação era complexa
91 
O organigrama relativo à execução da política de migração nas instituições da UE (ver 
anexo V ) era complexo. Havia insuficiências na articulação entre os principais parcei -
ros, ou seja, entre as direções-gerais e serviços da Comissão, por um lado, e entre os 
serviços da Comissão em Bruxelas e as respetivas delegações, por outro.
92 
A necessidade de melhorar a  coordenação interna entre os principais serviços 
da Comissão  — em especial entre a DG Cooperação Internacional e Desenvol -
vimento e a DG Migração e Assuntos Internos, as duas direções-gerais parceiras 
mais importantes — foi frequentemente reiterada pelo Conselho, pela Comissão 
e por diversos grupos de trabalho.
93 
Apesar dos esforços da Comissão para gerir as questões da migração nos seus 
vários domínios de intervenção e serviços (cooperação para o desenvolvimento, 
Política Europeia de Vizinhança, alargamento, negócios estrangeiros e assuntos 
internos), não existia uma estratégia ou um mecanismo viáveis para garantir 
a coordenação entre os domínios de intervenção, os fundos ou as DG.
94 
O financiamento da AGMM é um elemento importante do sucesso da sua execu -
ção. Os Estados-Membros podem contribuir diretamente para esse financiamen -
to, pelo que é importante existir um mecanismo de coordenação eficaz. Contudo, 
não existia uma visão global do financiamento ao nível da AGMM que definisse, 
nomeadamente, quem financiava o quê ou como os fundos deviam ser afetados.
46
Uma coordenação difícil entre vários parceiros  
a diferentes níveis
95 
O Tribunal constata a recente reorganização interna da Comissão (por exemplo, 
a criação de colégios de Comissários para melhorar a coordenação).
96 
A nível interno, houve um reforço da coordenação entre a DG Cooperação Inter -
nacional e Desenvolvimento e a DG Migração e Assuntos Internos, graças, em 
grande medida, à presença, na última, de funcionários com experiência no domí -
nio do desenvolvimento e, na primeira, de pessoal com experiência no domínio 
dos assuntos internos. Há agora uma melhor compreensão do interesse mútuo da 
ação da UE nos domínios da migração e do desenvolvimento.
97 
Durante o período auditado, o SEAE, que só se tornou operacional em 2010/2011, 
não estava em condições de desempenhar plenamente as suas funções, apesar 
da insistência do Conselho na necessidade, expressa na AGMM, de aproximar as 
dimensões externa e interna da política de migração da UE. Esta situação explica -
va-se em parte pela falta de conhecimentos temáticos especializados suficientes 
no SEAE em domínios que incluem a política em matéria de migração e asilo, 
e que o Tribunal identificou num relatório especial publicado em 201439.
98 
A deficiente coordenação entre a Comissão em Bruxelas e as delegações da UE 
nos países parceiros resultou em ineficácia. O facto de as delegações não estarem 
suficientemente envolvidas no planeamento era prejudicial, pois constatou-se 
uma falta de conhecimentos efetivos das expectativas e da situação específica do 
país parceiro em muitos dos projetos auditados.
99 
Em certa medida, estas insuficiências eram da responsabilidade da Comissão 
em Bruxelas, pelo facto de não fornecer às delegações as informações necessá -
rias, em especial no caso de projetos que envolviam mais de um país. O Tribunal 
verificou que as delegações em causa nem sempre receberam essas informações. 
A Comissão também não tinha dado seguimento às recomendações de um ava -
liador externo relativas à partilha geral das boas práticas identificadas na execu -
ção de projetos a nível local.39 Relatório Especial n.º 11/2014, 
«A criação do Serviço Europeu 
para a Ação Externa»  
(http://eca.europa.eu ).
47
Uma coordenação difícil entre vários parceiros  
a diferentes níveis
100  
Deste modo, uma coordenação insuficiente levou à perda de informações e à 
duplicação de esforços. Por exemplo, a eficácia dos projetos ficou comprometida 
pela repetição desnecessária de estudos já disponíveis.
Parcerias para a mobilidade: necessidade de clarificar 
a coordenação
101  
As parcerias para a mobilidade são construídas em torno de um modelo normalizado 
que varia consoante as respetivas necessidades, interesses e a capacidade do país 
parceiro e da UE. O Grupo de Alto Nível do Asilo e da Migração acompanha a nego -
ciação e a execução das parcerias para a mobilidade (ao nível estratégico/político). 
Além disso, os aspetos mais técnicos e operacionais da execução são acompanhados 
por um grupo de peritos composto por representantes dos Estados-Membros, das 
direções-gerais da Comissão em causa (DG Migração e Assuntos Internos, DG Coope -
ração Internacional e Desenvolvimento e DG Política de Vizinhança e Negociações de 
Alargamento), do SEAE e das agências da UE pertinentes.
102  
A coordenação continua a ser necessária para assegurar, por exemplo, que os 
Estados-Membros atualizam devidamente e partilham com regularidade os 
«painéis de avaliação» das parcerias, bem como para informar a Frontex sobre 
projetos bilaterais, de modo a evitar situações de duplicação.
Perspetivas para o futuro
103  
O novo quadro financeiro plurianual (2014-2020) e o início do novo mandato da 
Comissão, no final de 2014, vieram abrir uma janela de oportunidade para melho -
rar a coordenação da política externa da União em matéria de migração. A mi -
gração é considerada uma prioridade para a nova Comissão, existindo agora um 
comissário especificamente responsável por este domínio. A Agenda Europeia da 
Migração, apresentada pela Comissão em maio de 2015, identifica «quatro pilares 
para gerir melhor a migração» e apela a «uma maior articulação entre diferentes 
domínios políticos, como a cooperação para o desenvolvimento, o comércio, 
o emprego e as políticas de assuntos externos e internos». Uma melhor coopera -
ção com os países de origem e de trânsito, apoiados por delegações da UE com 
um papel mais ativo, contribuirá para melhorar o acompanhamento das readmis -
sões. A Comissão solicita igualmente uma ação mais forte no sentido de estabe -
lecer a ligação entre a política de migração e de desenvolvimento, que passa por 
maximizar os benefícios do desenvolvimento para os países de origem.
48
 Conclusões 
e recomendações
Conclusão 1 — As despesas relativas à dimensão externa 
da  política de migração da UE regiam-se por um vasto leque 
de objetivos de política que não estavam suficientemente 
divididos em objetivos operacionais apoiados por indicadores 
de resultados. O acompanhamento e a avaliação necessitam 
de melhorias.
a) A política externa em matéria de migração era executada através de vários 
instrumentos de despesas, cada um com os seus próprios objetivos. Os obje -
tivos não estavam interligados e os instrumentos não apresentavam uma es -
tratégia clara que permitisse determinar a escala da sua contribuição. Assim, 
não é evidente o que pretendiam alcançar a nível da UE (ver pontos 27-31).
b) Os objetivos muito genéricos do programa temático não se subdividiam em 
objetivos operacionais ajustados às necessidades dos países parceiros em 
causa. Os indicadores utilizados para o acompanhamento cobriam apenas 
alguns dos objetivos e eram incoerentes entre si; os indicadores eram tam -
bém suscetíveis de alteração ao longo do tempo e não eram cuidadosamente 
acompanhados; os dados numéricos eram escassos e, no geral, pouco fiáveis. 
Havia incoerência entre os indicadores utilizados a vários níveis de política 
(quadro estratégico, orçamento e relatório anual de atividades), bem como 
entre estes indicadores e os definidos ao nível do projeto (ver pontos 32-47).
c) Não existia uma matriz de correlação dos objetivos e indicadores a todos 
os níveis (desde os projetos individuais até ao relatório anual de atividades) 
aplicável a todos os instrumentos de despesas. Assim, os resultados da polí -
tica não podiam ser acompanhados ou corretamente comunicados de forma 
abrangente e coordenada (ver pontos 49-51).
d) Devido às insuficiências dos sistemas de informação da Comissão, não era 
possível estabelecer em que medida os fundos da UE eram afetados (através 
do PTMA) às prioridades principais dos países abrangidos pela Política Euro -
peia de Vizinhança. Na ausência de uma avaliação quantitativa das necessida -
des prioritárias, não era possível avaliar se os atuais níveis de apoio prestado 
nos países abrangidos pela Política Europeia de Vizinhança eram ou não 
adequados (ver pontos 52-56).
e) As despesas relativas à dimensão externa da política de migração da UE nos 
países abrangidos pela Política Europeia de Vizinhança caracterizavam-se por 
uma grande diversidade temática e geográfica. Esta situação limitava a sua 
eficácia, na medida em que impedia a angariação de uma massa crítica de 
financiamento que permitisse responder às necessidades reais das regiões 
prioritárias (ver pontos 58-65).
49 Conclusões e recomendações 
Recomendação 1 — Clarificar os objetivos, desenvolver, 
alargar e melhorar o quadro de avaliação do desempenho 
e concentrar os recursos financeiros disponíveis em 
prioridades claramente definidas e quantificadas
A Comissão deve definir objetivos de política claros e específicos, executados através 
de um conjunto coerente de instrumentos de despesas da UE. A fim de maximizar 
o impacto, deve afetar os recursos a ações e zonas geográficas em conformidade 
com prioridades claramente definidas e quantificadas. O orçamento e os projetos 
devem ser geridos de forma suficientemente flexível para se adaptarem a situações 
de mudanças rápidas. A Comissão deve assegurar a definição de indicadores de 
resultados, metas mensuráveis e valores de referência ao nível do projeto, em função 
das atividades desenvolvidas. Os indicadores devem manter-se estáveis ao longo do 
tempo e ser comparáveis e os dados quantitativos devem ser recolhidos de forma sis -
temática. Deve ser desenvolvida uma matriz de correlação dos objetivos e indicado -
res a todos os níveis e para todos os instrumentos de despesas da UE, de modo a que 
os resultados da política possam ser corretamente representados e comunicados de 
forma abrangente e coordenada.
Recomendação 2 — Desenvolver uma codificação correta nos sistemas de infor -
mação da Comissão A Comissão deve prosseguir com a introdução de um sistema 
de codificação adequado para ações no âmbito da dimensão externa da política 
de migração ou elaborar uma metodologia adequada, de modo a permitir obter 
uma visão global abrangente das despesas em matéria de migração para identi -
ficar e acompanhar as despesas da UE (por tipo e local) neste domínio e comple -
mentar o sistema de codificação do CAD da OCDE.
Conclusão 2 — Eficácia das despesas da UE em matéria 
de migração (PTMA e IEVP) nos países do Mediterrâneo 
Meridional e da Parceria Oriental afetada por insuficiências
a) Devido a objetivos ambiciosos ou muito genéricos, muitas vezes não era 
possível medir os resultados dos projetos. Em muitos casos, os indicadores 
de resultados assumiam a forma de indicadores de realizações, pelo que não 
especificavam se os objetivos tinham sido atingidos (ver pontos 67-72).
b) O objetivo de fomentar a ligação entre migração e desenvolvimento foi 
parcialmente concretizado. A julgar pelos projetos auditados, o contribu -
to dos migrantes que regressam ao seu país de origem era limitado (ver 
pontos 75-81).
50 Conclusões e recomendações 
c) Os projetos que visavam facilitar os regressos e readmissões registaram resul -
tados limitados porque a política subjacente era incorretamente entendida 
por alguns países parceiros como uma componente da política de segurança 
da UE, o que dificultou a sua aceitação. Além disso, os Estados-Membros 
não preparam de forma eficaz os migrantes para o seu regresso a casa (ver 
pontos 82-86).
d) Os objetivos da maioria dos projetos auditados previam um compromis -
so, em teoria, de respeito pelos direitos humanos, mas o Tribunal detetou 
vários casos em que esse compromisso não era apoiado na prática (ver 
pontos 87-89).
Recomendação 3 — Melhorar a elaboração e a seleção 
dos projetos
A Comissão deve melhorar o planeamento inicial dos projetos exigindo a defini -
ção de objetivos pertinentes, realizáveis e mensuráveis (e assegurando que estes 
requisitos sejam claramente incorporados nos modelos e orientações contratuais 
e, posteriormente, aplicados). Os indicadores dos projetos devem incluir indica -
dores de resultados.
Recomendação 4 — Consolidar ainda mais a ligação 
entre desenvolvimento e migração
A Comissão deve continuar a clarificar a sua abordagem para garantir que a mi -
gração tem uma influência positiva no desenvolvimento. Deve garantir que os 
programas e projetos colocam uma maior ênfase na migração, bem como procu -
rar definir as políticas necessárias para gerar impactos positivos.
Conclusão 3 — A coordenação das despesas relativas 
à dimensão externa da política de migração da UE (PTMA 
e IEVP) entre os intervenientes nos vários níveis foi difícil.
As complexas disposições de governação enfraquecem a coordenação a todos os 
níveis entre os organismos da UE, em especial entre as DG, por um lado, e entre 
a Comissão em Bruxelas e as delegações da UE nos países parceiros, por outro. 
Não obstante as recentes iniciativas neste domínio, é necessária uma maior 
racionalização. Não existia uma visão global do financiamento ao nível da AGMM 
que especificasse quem financiava o quê entre a Comissão e os Estados-Membros 
(ver pontos 91-100).
51 Conclusões e recomendações 
Recomendação 5 — Diálogo a nível interno e externo para 
melhorar a coordenação
A Comissão e o SEAE devem reforçar as capacidades das delegações da UE rela -
tivamente às questões da migração. A Comissão deve procurar obter uma visão 
global do financiamento para saber quem financia o quê no âmbito da AGMM.
O presente relatório foi adotado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua 
reunião de 25 de fevereiro de 2016.
 Pelo Tribunal de Contas
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente

52
 Anexos
Parcerias para a mobilidade celebradas entre a UE, Estados-Membros da UE 
e países  terceiros
Cabo Verde Moldávia Geórgia Arménia Marrocos Azerbaijão Tunísia Jordânia
Data 2008 2008 2009 2011 2013 2013 2013 2014
UE X X X X X X X X 8
França X X X X X X X X 8
Alemanha X X X X X X 6
Itália X X X X X X 6
Polónia X X X X X X 6
Suécia X X X X X X 6
Bélgica X X X X 4
Bulgária X X X X 4
República Checa X X X X 4
Países Baixos X X X X 4
Portugal X X X X 4
Roménia X X X X 4
Espanha X X X X 4
Dinamarca X X X 3
Grécia X X X 3
Lituânia X X X 3
Reino Unido X X X 3
Chipre X X 2
Hungria X X 2
Eslováquia X X 2
Eslovénia X X 2
Estónia X 1
Letónia X 1
Luxemburgo X 1
Áustria 0
Croácia 0
Finlândia 0
Irlanda 0
Malta 0
Total dos 
Estados-Membros4 15 16 10 9 8 10 11Anexo I
53 Anexos 
Montantes autorizados, contratados e pagos no âmbito da dimensão externa 
da  política de migração durante o período de 2007-2013 (milhões de euros)
Autorizações 
orçamentaisValor total dos contratos Número de contratos Pagamentos
PTMA 379,78 375 256 304,30
IEVP 376 64
ICD (excluindo PTMA) 190 64
FED 156 27
IEDDH 7 43
IE 5 4
IPA 309 76
TOTAL 1 418 534 304,30
Dados não disponíveisAnexo II
54 Anexos 
Despesas da política externa em matéria de migração: vários instrumentos 
de  despesas da UE, cada um com os seus próprios objetivos e estratégias
 Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento (1. ICD — PTMA, 2. ICD — outros) : o regulamento 
aplicável define objetivos principais e gerais, refere-se aos objetivos dos programas geográficos e temáticos 
e persegue objetivos definidos em outros documentos de política ou externos (os objetivos de desenvol -
vimento do milénio e objetivos aprovados pelas Nações Unidas e por outras organizações internacionais). 
É aplicado em todos os países terceiros, exceto os elegíveis para assistência de pré-adesão. Os programas 
geográficos não abrangem os países elegíveis para o Fundo Europeu de Desenvolvimento, o Instrumento 
Europeu de Vizinhança ou o Instrumento de Assistência de Pré-Adesão, nem os países signatários da parceria 
ACP-UE (exceto a África do Sul).
3. O Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria , que incluía em parte a migração, não definia objetivos 
políticos. O regulamento aplicável previa o estabelecimento de objetivos prioritários em documentos de 
estratégia por país ou região (a adotar pela Comissão). Caso a UE não acordasse objetivos específicos com 
o país em causa, deviam ser perseguidos os objetivos de política da UE (sem no entanto especificar quais).
4. Fundo Europeu de Desenvolvimento : as disposições do FED são semelhantes às do instrumento de coo -
peração para o desenvolvimento, mas este fundo é aplicado noutros países, nomeadamente nos 78 países 
de África, Caraíbas e Pacífico (ACP). Por conseguinte, o FED não é por si só utilizado nos países vizinhos, mas 
pode ser utilizado, por exemplo, para apoiar os migrantes que regressam de países vizinhos.
5. O Instrumento de Estabilidade  visa responder a riscos e ameaças importantes para a segurança política 
e o desenvolvimento. O regulamento aplicável estabelece dois objetivos gerais. Os objetivos específicos 
são fixados em documentos de estratégia plurinacionais, documentos de estratégia temáticos e programas 
indicativos plurianuais.Anexo III
55 Anexos 
6. O Instrumento Europeu para a Democracia e os Direitos Humanos  visa consolidar a democracia nos paí -
ses terceiros e reforçar o respeito pelos direitos humanos. O regulamento aplicável estabelece três objetivos 
gerais, sendo os objetivos específicos definidos em documentos de estratégia, igualmente utilizados pela 
Comissão para definir os objetivos dos programas de ação anuais.
7. O Instrumento de Assistência de Pré-Adesão  presta assistência técnica e financeira a oito «países do 
alargamento» ao longo do processo de adesão. O regulamento aplicável estabelece objetivos gerais, sendo 
os objetivos específicos fixados em programas plurianuais e anuais, bem como outros objetivos relacionados 
com componentes específicas, nomeadamente a cooperação transfronteiriça. Assim, o IPA não é utilizado 
por si só nos países do Mediterrâneo Meridional e da Parceria Oriental.Anexo III
56 Anexos 
Síntese dos projetos auditados
Instrumento 
de financiamentoAno 
do contratoDuração  
(meses)TítuloContribuição da UE  
(euros)
Mundo
PTMA 2007 55 Iniciativa Conjunta sobre Migração e Desenvolvimento 15 000  000
Vizinhança Oriental
IEVP 2008 45 Gestão Integrada das Fronteiras do Cáucaso do Sul (SCIBM) 6 000  000
IEVP 2009 71Assistência no domínio da readmissão e medidas de acompanha -
mento da EUBAM1 4 864 050
IEVP 2009 42Apoiar a execução da componente de migração e desenvolvimento 
da parceria para a mobilidade UE-Moldávia1 999 734
PTMA 2010 36Governação eficaz da migração de mão de obra e das respetivas 
dimensões de competências1 507  501
PTMA 2010 35Apoio à reintegração dos migrantes regressados georgianos e apli -
cação do Acordo de Readmissão UE-Geórgia3 000  000
IEVP 2011 22Assistência no domínio da readmissão e medidas de acompanha -
mento da EUBAM1 798 941
IEVP 2011 48Assistência no domínio da readmissão e medidas de acompanha -
mento da EUBAM9 532 400
PTMA 2011 35Gerir melhor a mobilidade dos profissionais de saúde na República 
da Moldávia2 000  000
PTMA 2011 23Apoio às atividades do ACNUR na Europa Oriental no âmbito dos  pro-
gramas de proteção regionais da UE — Fase II1 500  000
PTMA 2012 24Apoiar a criação de uma gestão eficaz da readmissão na Arménia, no 
Azerbaijão e na Geórgia1 193 965
PTMA 2013 36Reforçar o potencial de desenvolvimento da parceria para a mobili -
dade da UE na Geórgia através da migração circular orientada e da 
mobilização da diáspora878 000Anexo IV
1  Este montante inclui uma alteração ao projeto no valor de 864 810 euros, que o Tribunal teve de examinar para conseguir compreender 
o projeto na sua globalidade.
57 Anexos 
Instrumento 
de financiamentoAno 
do contratoDuração  
(meses)TítuloContribuição da UE  
(euros)
Vizinhança Meridional
PTMA 2008 47Facilitar a criação de empresas em Marrocos através da mobilização 
da diáspora marroquina instalada na Europa (FACE-Marrocos)1 497 305
PTMA 2008 26Mapa Interativo das Rotas e Fluxos da Migração Irregular em África, 
no Médio Oriente e na região do Mediterrâneo (I-Map)784 789
PTMA 2009 59SaharaMed: Prevenção e gestão dos fluxos de migração irregular do 
deserto do Sara para o mar Mediterrâneo10 000  000
IEVP 2010 44 MEDSTAT  III 7 000  000
PTMA 2010 36Argélia: Reforçar a proteção dos migrantes e as capacidades de  ges-
tão dos fluxos migratórios mistos1 915  916
PTMA 2011 23Apoio às atividades do ACNUR no norte de África no âmbito do  pro-
grama de proteção regional3 631 627
IEVP 2011 40 EUROMED MIGRAÇÃO III 4 998 800
PTMA 2012 35Promoção do respeito pelos direitos dos migrantes subsarianos 
em Marrocos1 594 264
PTMA 2012 36Apoiar a criação de atividades e emprego no Magrebe — A migra -
ção ao serviço do desenvolvimento local1 875 000
PTMA 2013 36 Rede Seahorse Mediterrâneo com os Estados-Membros (SP) 4 500  000
PTMA 2013 13Apoio às atividades do ACNUR no norte de África no âmbito do  pro-
grama de proteção regional1 953 000
TOTAL 89 025 292Anexo IV
58 Anexos 
Mecanismos de execução da assistência financeira da UE  
(dimensão externa da política de migração e asilo)Anexo V
Fonte : Tribunal de Contas Europeu.Conselho Europeu
FRONTEX EUROPOL ETF EASODG ECHO DG Migração e Assuntos Internos1DG DEVCO DG NEAR2GANAM
Agências
da UEConselho da União Europeia
SEAE
Título 234 FAMI FED5 ICD IEVP/IEV IPA/IPA II FSI Instrumentos ﬁnanceirosLEGENDA
CEIFA
CODEV
IP6IEP7Nominalmente sob o CAG
SERVIÇO EUROPEU PARA A AÇÃO EXTERNA
Comissão Europeia
1 Anterior DG HOME. Esta DG foi responsável pela aplicação dos fundos do programa «Solidariedade
e gestão dos ﬂuxos migratórios» (SOLID) no período de 2007-2013. Esses fundos eram o Fundo para 
as Fronteiras Externas (FFE), o Fundo Europeu de Regresso (FR), o Fundo Europeu para os Refugiados (FER) e o Fundo Europeu para a Integração de Nacionais de Países Terceiros. Contudo, nenhum destes fundos tinha uma componente externa para despesas nos países terceiros, ao contrário dos fundos que lhes sucederam para o período de 2014-2020, o Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração (FAMI) e o Fundo para a Segurança Interna (FSI). 
2 Direção-Geral da Política de Vizinhança e das Negociações de Alargamento (anterior DG ELARG)3 Agenda comum para a migração e a mobilidade4 Ajuda Humanitária e Proteção Civil5 Não se aplica aos países abrangidos pela Política Europeia de Vizinhança6 Instrumentos de Parceria7 Instrumento para a Estabilidade e a Paz (anterior Instrumento de Estabilidade (IE))
8 Componente Migração e Asilo do programa «Bens Públicos e Desaﬁos Globais» (2014-2020)2014+
FFE2007-2013
FR FER FEIConselho dos 
Negócios EstrangeirosConselho Justiça
e Assuntos InternosConselho dos 
Assuntos GeraisDebate 
político
Instâncias preparatórias e grupos de trabalho 
do Conselho Estabelece a estratégia integrada para
a cooperação da UE com países terceiros 
no domínio da migração e do asilo
 Elabora as conclusões e recomendações 
do Conselho sobre as causas
e consequências da migração
e asilo Assiste o COREPER em questões jurídicas, 
horizontais e estratégicas no domínio da 
migração e do asilo e das fronteiras
 Elabora relatórios semestrais sobre
a «Ação da UE em matéria
de Pressões Migratórias»Outros
(por exemplo, JAIEX, 
CATS, COSI)Grupos de trabalho 
geográﬁcosGestão dos instrumentos ﬁnanceiros
Representado no Conselho de AdministraçãoParticipa nas reuniõesLinhas de comunicação
 Ajuda humanitária aos refugiados 
e deslocados internos Principal responsável pela redação das comunicações 
da Comissão sobre a política de migração
 Principal representante da Comissão no GANAM
 Negoceia a facilitação de vistos, readmissão e parceria 
para a mobilidade, ACMM3
 Responsável pelo diálogo bilateral e regional em 
matéria de migração
 Coavalia convites à apresentação de propostas no 
âmbito do PTMA Principal responsável pela redação das 
comunicações da Comissão sobre a política de desenvolvimento
 Programa a ajuda ao desenvolvimento de 
países terceiros em termos geográficose temáticos
 Gere e supervisiona a execução da 
assistência Responsável pela Política Europeia de 
Vizinhança
 Até ao final de 2014, as direções 
«Vizinhança Oriental» e «Vizinhança 
Meridional» pertenciam à DG DEVCO
 A partir de então, a gestão do IEV foi 
transferida da DG DEVCO para a DG NEARSERVIÇO DOS INSTRUMENTOS 
DE POLÍTICA EXTERNA
(FPI)
 Facilita o intercâmbio de 
informações entre os Estados-Membros da UE sobre os países de origem
 Apoia os Estados-Membros da 
UE sob pressões especiais, através do sistema de alerta 
rápido
 Contribui para a aplicação do 
Sistema Europeu Comum de Asilo Facilita e melhora a aplicação 
das medidas de gestão das 
fronteiras da UE e coordena as ações dos Estados-Membros 
nesse sentido
 Análises dos riscos
 Assistência operacional a 
Estados-Membros da UEe a países terceiros (17) Presta apoio aos países 
parceiros no domínio da migração legal, nomeada-mente emprego
e competências (a DG EAC 
também está representada no Conselho Diretivo;
a DG HOME tem o estatuto
de observador) Avaliação da ameaça da 
criminalidade organizada (AACO)
 Acordos estratégicos com 
países terceiros
TPMA/ 
BPDG8 Responsável pelas despesas 
operacionais da ação externa da UE, incluindo a migração e o asilo Contribui para a elaboração de políticas da UE e ações concretas no domínio da migração
na sua dimensão externa 
 Contribui para a coordenação entre as dimensões externa e interna da política de migração da UE
 Participa nos grupos de trabalho do Conselho JAI, nomeadamente no GANAM
59 Anexos 
Conselho Europeu
FRONTEX EUROPOL ETF EASODG ECHO DG Migração e Assuntos Internos1DG DEVCO DG NEAR2GANAM
Agências
da UEConselho da União Europeia
SEAE
Título 234 FAMI FED5 ICD IEVP/IEV IPA/IPA II FSI Instrumentos ﬁnanceirosLEGENDA
CEIFA
CODEV
IP6IEP7Nominalmente sob o CAG
SERVIÇO EUROPEU PARA A AÇÃO EXTERNA
Comissão Europeia
1 Anterior DG HOME. Esta DG foi responsável pela aplicação dos fundos do programa «Solidariedade
e gestão dos ﬂuxos migratórios» (SOLID) no período de 2007-2013. Esses fundos eram o Fundo para 
as Fronteiras Externas (FFE), o Fundo Europeu de Regresso (FR), o Fundo Europeu para os Refugiados (FER) e o Fundo Europeu para a Integração de Nacionais de Países Terceiros. Contudo, nenhum destes fundos tinha uma componente externa para despesas nos países terceiros, ao contrário dos fundos que lhes sucederam para o período de 2014-2020, o Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração (FAMI) e o Fundo para a Segurança Interna (FSI). 
2 Direção-Geral da Política de Vizinhança e das Negociações de Alargamento (anterior DG ELARG)3 Agenda comum para a migração e a mobilidade4 Ajuda Humanitária e Proteção Civil5 Não se aplica aos países abrangidos pela Política Europeia de Vizinhança6 Instrumentos de Parceria7 Instrumento para a Estabilidade e a Paz (anterior Instrumento de Estabilidade (IE))
8 Componente Migração e Asilo do programa «Bens Públicos e Desaﬁos Globais» (2014-2020)2014+
FFE2007-2013
FR FER FEIConselho dos 
Negócios EstrangeirosConselho Justiça
e Assuntos InternosConselho dos 
Assuntos GeraisDebate 
político
Instâncias preparatórias e grupos de trabalho 
do Conselho Estabelece a estratégia integrada para
a cooperação da UE com países terceiros 
no domínio da migração e do asilo
 Elabora as conclusões e recomendações 
do Conselho sobre as causas
e consequências da migração
e asilo Assiste o COREPER em questões jurídicas, 
horizontais e estratégicas no domínio da 
migração e do asilo e das fronteiras
 Elabora relatórios semestrais sobre
a «Ação da UE em matéria
de Pressões Migratórias»Outros
(por exemplo, JAIEX, 
CATS, COSI)Grupos de trabalho 
geográﬁcosGestão dos instrumentos ﬁnanceiros
Representado no Conselho de AdministraçãoParticipa nas reuniõesLinhas de comunicação
 Ajuda humanitária aos refugiados 
e deslocados internos Principal responsável pela redação das comunicações 
da Comissão sobre a política de migração
 Principal representante da Comissão no GANAM
 Negoceia a facilitação de vistos, readmissão e parceria 
para a mobilidade, ACMM3
 Responsável pelo diálogo bilateral e regional em 
matéria de migração
 Coavalia convites à apresentação de propostas no 
âmbito do PTMA Principal responsável pela redação das 
comunicações da Comissão sobre a política 
de desenvolvimento
 Programa a ajuda ao desenvolvimento de 
países terceiros em termos geográficose temáticos
 Gere e supervisiona a execução da 
assistência Responsável pela Política Europeia de 
Vizinhança
 Até ao final de 2014, as direções 
«Vizinhança Oriental» e «Vizinhança 
Meridional» pertenciam à DG DEVCO
 A partir de então, a gestão do IEV foi 
transferida da DG DEVCO para a DG NEARSERVIÇO DOS INSTRUMENTOS 
DE POLÍTICA EXTERNA
(FPI)
 Facilita o intercâmbio de 
informações entre os 
Estados-Membros da UE sobre os países de origem
 Apoia os Estados-Membros da 
UE sob pressões especiais, através do sistema de alerta 
rápido
 Contribui para a aplicação do 
Sistema Europeu Comum de Asilo Facilita e melhora a aplicação 
das medidas de gestão das 
fronteiras da UE e coordena as ações dos Estados-Membros 
nesse sentido
 Análises dos riscos
 Assistência operacional a 
Estados-Membros da UEe a países terceiros (17) Presta apoio aos países 
parceiros no domínio da migração legal, nomeada-mente emprego
e competências (a DG EAC 
também está representada no Conselho Diretivo;
a DG HOME tem o estatuto
de observador) Avaliação da ameaça da 
criminalidade organizada (AACO)
 Acordos estratégicos com 
países terceiros
TPMA/ 
BPDG8 Responsável pelas despesas 
operacionais da ação externa da UE, 
incluindo a migração e o asilo Contribui para a elaboração de políticas da UE e ações concretas no domínio da migração
na sua dimensão externa 
 Contribui para a coordenação entre as dimensões externa e interna da política de migração da UE
 Participa nos grupos de trabalho do Conselho JAI, nomeadamente no GANAM
60 Respostas  
da Comissão
Síntese
I
A Comissão e o SEAE apresentam as seguintes observações relativamente ao contexto e ao conteúdo do relatório:
A Comissão e o SEAE são obrigados a agir num ambiente complexo e em constante mutação. No contexto de uma crise 
migratória e de refugiados sem precedentes, a política de migração está, em grande medida, a reajustar as suas priorida -
des e a reforçar as suas características a nível da UE, bem como a adaptar-se continuamente às novas circunstâncias.
O presente relatório do Tribunal de Contas foi elaborado antes destes desenvolvimentos significativos.
A migração e o asilo constituem domínios de ação multifacetados, complexos e em constante evolução, tanto a nível 
internacional como da UE, e a Comissão é obrigada a operar neste ambiente complexo e em mutação. Por conseguinte, 
trata-se de uma matéria que exige estruturas igualmente complexas e pluridimensionais para a sua execução.
Esta realidade política, jurídica, operacional e orçamental não é suficientemente tida em conta no relatório pelo Tribunal.
II
A Comissão concorda que é difícil apurar o montante total das despesas imputadas ao orçamento e se este foi 
afetado em consonância com as prioridades geográficas e temáticas. A Comissão vai continuar a melhorar o quadro 
global de acompanhamento e avaliação neste domínio de intervenção complexo, assegurando simultaneamente 
que são identificadas pelos instrumentos pertinentes as prioridades geográficas e temáticas definidas de acordo 
com as áreas prioritárias.
III
A nível individual, todos os projetos financiados pelos instrumentos de financiamento da UE incluem indicadores 
que são acompanhados ao longo da vigência de cada projeto. Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto 68.
IV
A migração é um domínio de intervenção complexo e politicamente sensível, transversal a vários setores, que 
envolve uma multiplicidade de partes interessadas (por exemplo, agências europeias, OIM e ACNUR) dentro e fora 
das instituições da UE. A gestão da cooperação e da política da UE no domínio da migração externa reflete necessa -
riamente essa situação.
Nos últimos anos, foram envidados esforços no sentido de continuar a melhorar a coordenação entre as direções-
gerais da Comissão e o Serviço Europeu para a Ação Externa, bem como com os Estados-Membros da UE, tendo 
sido implementados vários mecanismos de coordenação para esse efeito. A recente Agenda Europeia da Migração 
sublinha a necessidade de continuar a prosseguir esses esforços.
Respostas da Comissão 61
Introdução
01
A Comissão sublinha que as despesas com os refugiados em países parceiros, incluindo na região abrangida pela 
política de vizinhança, foram incluídas no quadro da cooperação da UE com países terceiros em matéria de migra -
ção e asilo, mesmo antes de 2015. Com efeito, a maioria dos projetos do domínio da migração seguem uma aborda -
gem abrangente e inclusiva, dado que os fluxos migratórios são caracterizados pela sua natureza mista, incluindo 
os migrantes económicos, os migrantes vulneráveis e as pessoas que necessitam de proteção internacional.
02
Em 2015, a Comissão apresentou, em 13 de maio, a Agenda Europeia da Migração, com base na qual foram aprova -
das as conclusões do Conselho em junho de 2015.
11
Desde o lançamento, em novembro de 2014, do chamado Processo de Cartum (com países ao longo da rota migra -
tória da África Oriental) foi atribuída prioridade a oito diálogos regionais.
As agendas comuns para a migração e a mobilidade são igualmente consideradas um quadro bilateral principal 
juntamente com as parcerias para a mobilidade.
13
As causas profundas da migração irregular e forçada vão desde a pobreza e a falta de oportunidades económicas 
até a conflitos, insegurança e alterações climáticas, e questões conexas. O Programa Temático de Cooperação com 
os Países Terceiros nas áreas da Migração e do Asilo, com uma dotação anual de aproximadamente 50 milhões de 
EUR, nunca pretendeu, com efeito, abordar essas causas profundas, concentrando-se em ajudar os países a melho -
rar a sua gestão da migração e do asilo.
15
O Regulamento IEVP definiu objetivos gerais, enquanto os acordos entre a UE e os países parceiros proporcionaram 
o quadro político para a programação da assistência. (ver o artigo 3.º do Regulamento IEVP).
No entanto, foram estabelecidos objetivos específicos para o período 2014-2020, quando o IEVP foi substituído pelo 
Instrumento Europeu de Vizinhança (IEV). De acordo com o Regulamento n.º 232/2014, um dos seis objetivos espe -
cíficos do IEV é criar «condições para uma melhor organização da migração legal e a promoção de uma boa gestão 
da mobilidade das pessoas, para a aplicação dos acordos existentes e futuros, celebrados em conformidade com 
a Abordagem Global para a Migração e a Mobilidade, e para a promoção dos contactos interpessoais, em especial 
no que diz respeito às atividades culturais, educacionais, profissionais e desportivas».
Respostas da Comissão 62
Âmbito e método da auditoria
22
Tal como referido pelo Tribunal, a Comissão observa que, embora incluído no anexo III, nem o IPA nem o FED conce -
dem financiamento aos países da vizinhança europeia.
Necessidade de melhoria da coerência dos objetivos, da identificação das necessidades dos países parceiros e dos instrumentos de acompanhamento
Resposta ao título antes do ponto 27
A Comissão reconhece a dispersão das medidas políticas, que se deve principalmente à complexidade do fenómeno 
da migração.
Graças às propostas da Comissão, o conjunto de instrumentos de cooperação externa foi consideravelmente racionali -
zado e simplificado ao longo dos sucessivos quadros financeiros plurianuais. A combinação atual de instrumentos geo -
gráficos e temáticos reflete, de uma forma geral, uma abordagem abrangente e equilibrada, que permite à UE enfrentar 
os vários desafios recorrendo a um conjunto globalmente coerente e complementar de instrumentos financeiros.
29
Para o período 2014-2020, o IEVP foi substituído pelo Instrumento Europeu de Vizinhança (IEV). De acordo com 
o Regulamento n.º 232/2014, um dos seis objetivos específicos do IEV é criar «condições para uma melhor organiza -
ção da migração legal e a promoção de uma boa gestão da mobilidade das pessoas, para a aplicação dos acordos 
existentes e futuros, celebrados em conformidade com a Abordagem Global para a Migração e a Mobilidade, e para 
a promoção dos contactos interpessoais, em especial no que diz respeito às atividades culturais, educacionais, pro -
fissionais e desportivas».
O Regulamento IEV prevê a inclusão de um anexo com as prioridades para a programação e amplas dotações 
financeiras expressas por tipo de programa (bilateral, multipaíses e cooperação transfronteiras), passível de ser 
modificado por meio de um ato delegado. Como um dos principais elementos que emergem das negociações, um 
novo anexo com as prioridades gerais para a região da PEV no seu conjunto foi negociado com o PE e o Conselho no 
âmbito do IEV; estas prioridades irão enquadrar o subsequente processo de programação.
30
Os instrumentos financeiros de cooperação externa e de cooperação para o desenvolvimento com países terceiros 
foram criados para fazer face a dificuldades relacionadas com aspetos como a pobreza, insegurança, democracia 
e governação, falta de oportunidades económicas, direitos humanos, etc.
Em conformidade com cada ato jurídico, são definidos âmbitos de intervenção pormenorizados nos programas 
anuais e plurianuais, podendo incluir âmbitos prioritários, tais como educação, saúde, ambiente, bem como segu -
rança, assuntos internos e migração. Em termos de instrumentos geográficos, a escolha dos âmbitos de intervenção 
é acordada com os países parceiros em causa, durante a fase de programação.
Respostas da Comissão 63
Tal como acontece com todas as políticas setoriais da UE, a execução da política em matéria de migração externa 
e de asilo pode ser apoiada através de financiamento disponível ao abrigo dos instrumentos de cooperação externa 
da UE pertinentes, em conformidade com os critérios e os procedimentos definidos nas bases jurídicas de cada 
respetivo instrumento financeiro.
Ver também a resposta da Comissão ao ponto 22.
31
Continuando, simultaneamente, a respeitar os objetivos de cada instrumento financeiro, as intervenções ao abrigo 
da ação externa podem contribuir para a aplicação da política da UE em diferentes áreas temáticas, tais como, por 
exemplo, as alterações climáticas, a segurança, a educação, a agricultura ou a migração.
32
A Comissão considera que, na generalidade, os projetos eram corretamente documentados. No futuro, a Comissão 
irá documentar a sua análise das necessidades dos projetos de uma forma mais sistemática.
33
A Comissão concorda que, embora as parcerias para a mobilidade se tenham revelado um quadro bilateral sofis -
ticado para tratar questões de migração e asilo de uma forma que torna a cooperação mutuamente benéfica, 
é necessário realizar mais trabalho para garantir que as parcerias para a mobilidade são aplicadas de forma equili -
brada, ou seja, refletindo melhor as quatros prioridades temáticas da AGMM, incluindo mais ações em matéria de 
migração legal, direitos humanos e proteção dos refugiados.
A Comissão recorda, com regularidade, aos Estados-Membros a importância de assegurar igualmente um equilíbrio 
entre as quatros prioridades temáticas da AGMM a nível da execução da parceria para a mobilidade.
34
A maioria, se não mesmo todas as delegações, já designou pontos de contacto em matéria de migração há alguns 
anos. Além disso, só pôde ser mobilizado pessoal da DG HOME para um número muito limitado de delegações 
prioritárias (EUA, Rússia, Genebra, Viena, Turquia, China e Índia). Na maioria dos casos, estas funções são partilhadas 
com outras direções-gerais e abrangem igualmente outras questões da competência da DG HOME (e, portanto, não 
incidem obrigatoriamente sobre a migração).
Conforme reconhecido pela recente Agenda Europeia da Migração, é necessário reforçar os conhecimentos especiali -
zados em matéria de migração nas delegações da UE. Por conseguinte, o Conselho decidiu reforçar a capacidade das 
delegações da UE em relação às questões da migração e, especificamente, mobilizar agentes de ligação europeus da 
migração para delegações prioritárias, com especial destaque para as regiões abrangidas pela política de vizinhança.
Respostas da Comissão 64
35
A criação de unidades temáticas na DG Cooperação Internacional e Desenvolvimento há vários anos, incluindo uma 
em matéria de migração, reflete a importância atribuída ao reforço dos conhecimentos especializados temáticos em 
toda a organização, incluindo nas delegações.
Uma parte importante do mandato destas unidades temáticas envolve o apoio temático de qualidade ao pessoal 
da sede e das delegações. A unidade da DG DEVCO responsável pela migração e asilo criou um conjunto de instru -
mentos destinados a assegurar que este apoio é prestado de forma coerente e eficiente. Foram elaboradas, para 
o efeito, notas de orientação e diretrizes, bem como módulos de formação temáticos.
Tendo em conta a crescente atenção dedicada à migração no âmbito da ação externa da UE, a Comissão está a pon -
derar a elaboração de um módulo de formação de aprendizagem eletrónica, a fim de complementar as ferramentas 
de aprendizagem presencial.
36
A Comissão concorda que, até muito recentemente, a migração não se encontrava entre as principais prioridades 
de muitos dos países vizinhos da UE. No entanto, a situação alterou-se consideravelmente nos últimos tempos, pois 
estes países estão, cada vez mais, a reconhecer a importância da migração e a necessidade de colaborar com a UE.
No caso do projeto «Rede Seahorse Mediterrâneo», a Comissão reconhece as dificuldades em atrair os países do Norte de 
África para que se tornem parceiros. Embora prossigam os esforços, deve referir-se que a situação instável verificada na 
região desde a conceção do projeto tem dificultado o diálogo com esses países neste domínio muito sensível.
37
Embora reconheça que são mais os Estados-Membros da UE do que os países parceiros a utilizar o produto final do 
I-Map, a Comissão considera que deve ser tido em consideração um conjunto de aspetos.
Tendo por base uma necessidade expressa no âmbito do diálogo sobre migração de trânsito na região do Mediter -
râneo, o objetivo do projeto consistiu em fornecer informações atualizadas sobre os fluxos migratórios para que 
fossem tomadas melhores decisões políticas.
O I-Map consistia num projeto único e muito específico, que juntamente com outros projetos, apoiava o funciona -
mento eficaz do diálogo sobre migração entre os países do Médio Oriente e Norte de África e os Estados-Membros 
da UE. Não estando consolidadas anteriormente num único sistema, a Comissão considera que as informações sobre 
migração disponibilizadas de forma muito prática melhoraram o diálogo.
38
A Comissão concorda com a importância fundamental de uma melhor definição do quadro de cooperação sobre 
migração e proteção internacional, através do estabelecimento de objetivos operacionais e de realizações e efeitos 
claros e mensuráveis, com ligações diretas entre atividades e resultados.
Respostas da Comissão 65
39
Embora reconhecendo a inexistência, até à data, de metas, valores de referência e indicadores precisos para acom -
panhamento da aplicação da AGMM a nível estratégico, a Comissão considera que os objetivos devem ser defini -
dos em termos gerais, a fim de integrar de forma flexível diferentes contextos, aspetos muito diversos e desafios 
e necessidades em rápida evolução no domínio da migração.
A Comissão lançou de novo em 2015 um debate com os Estados-Membros da UE no âmbito do grupo de trabalho de 
alto nível sobre a definição de indicadores adequados para o acompanhamento da AGMM.
Resposta comum aos pontos 43 a 50
A Comissão reconhece que a definição de critérios pertinentes e indicadores adequados em matéria de migração 
continua a ser um desafio, incluindo a nível dos doadores internacionais e das Nações Unidas, conforme demons -
tra a dificuldade em identificar e acordar indicadores em matéria de migração no quadro de desenvolvimento 
pós-2015.
Tal deve-se às dimensões complexas e multifacetadas da política de asilo e migração em geral. A Comissão reco -
nhece a existência de uma necessidade coletiva de envidar esforços sérios relativamente a esta questão.
Para a DG DEVCO, a revisão do quadro de resultados prevista após a adoção, na primavera de 2016, dos indicadores 
dos objetivos de desenvolvimento sustentável constitui uma oportunidade para fazer progressos também no que 
diz respeito a uma melhor medição dos resultados no domínio da migração.
Resposta ao título antes do ponto 52
A Comissão considera que as prioridades geográficas e temáticas no quadro da AGMM foram claramente definidas, 
mas aceita que a quantificação exata das despesas da UE relativas a essas prioridades foi difícil de avaliar no decurso 
da auditoria.
53
O Sistema de Informação Comum Relex (CRIS) é um instrumento de gestão financeira que contribui para o sistema 
contabilístico ABAC da Comissão e fornece informações em tempo real sobre operações financeiras relativamente 
a todas as despesas externas da UE. O CRIS não foi concebido especificamente para efeitos de comunicação. O sis -
tema CRIS está a ser progressivamente abolido e substituído, em grande medida, pelo ABAC e complementado por 
um novo sistema, o OPSYS.
O sistema utiliza os códigos da OCDE para caracterizar os contratos por setor de atividade. Atualmente não existe 
um código para a migração; contudo, a Comissão está ciente das limitações decorrentes da inexistência de um 
código CAD específico para intervenções de desenvolvimento financiadas em matéria de migração e asilo. Este 
facto está ligado à natureza multifacetada e transversal da migração, que afeta uma série de diferentes políticas 
e setores. A Comissão iniciará em breve um debate com a OCDE (e outras partes interessadas importantes) no 
intuito de identificar rapidamente as melhores formas possíveis de várias agências para o desenvolvimento contabi -
lizarem as despesas de migração.
Respostas da Comissão 66
54
A Comissão reconhece que o quadro Excel gerido pela DG DEVCO constitui uma ferramenta simples, que funciona 
como complemento da base de dados do Sistema de Informação Comum Relex (CRIS) da Comissão. Dada a inexis -
tência de um código CAD para a migração, foi considerado um instrumento útil para efeitos de comunicação.
55
O sistema de TI financeiro está a ser progressivamente abolido e substituído, em grande medida, pelo sistema contabilís -
tico da Comissão. A muito curto prazo, é muito pouco provável que este tipo de dados agregados possa ser fornecido.
56
O sistema de TI financeiro está a ser progressivamente abolido e substituído, em grande medida, pelo ABAC. Todas 
as informações financeiras migrarão para este sistema. Tendo em conta a evolução recente, a Comissão irá dar início 
a debates com a OCDE.
Contudo, a Comissão está ciente das limitações decorrentes da inexistência de um código CAD específico para inter -
venções de desenvolvimento financiadas pelos domínios da migração e do asilo. Este facto está ligado à natureza 
multifacetada e transversal da migração, que afeta uma série de diferentes políticas e setores.
Caixa 4 — Exemplos de códigos inadequados das despesas no domínio 
da migração  externa
A Comissão admite que foi atribuído indevidamente aos dois projetos referidos, «Seahorse» e «SaharaMed», um 
código de CAD, apesar de não se verificar que 100 % das atividades fossem consideradas como cumprindo os crité -
rios CAD da OCDE. Este erro foi corrigido.
A Comissão recorda que o Regulamento ICD prevê o seguinte no que respeita aos critérios CAD da OCDE:
«... pelo menos 90% das despesas previstas ao abrigo dos programas temáticos serão concebidas de modo a cum -
prir os critérios para a ajuda pública ao desenvolvimento estabelecidos pelo OCDE/CAD...»
57
O programa temático do ICD foi criado com um âmbito mundial, no intuito de complementar, e não de substituir, os 
programas e os instrumentos geográficos. Durante o período 2007-2013, foram adotados dois documentos de estratégia 
para o PTMA, o primeiro abrangendo 2007-2010 e o segundo 2011-2013. Embora o PTMA abranja todas as regiões geo -
gráficas, estas estratégias definiram uma clara prioridade para as despesas ao abrigo do PTMA para as regiões do Sul do 
Mediterrâneo, África e Europa Oriental, em conformidade com a AGMM e o Programa de Estocolmo. Esta atribuição de 
prioridades segue o conceito de rotas migratórias, incluindo as rotas de migração provenientes de fora das regiões abran -
gidas pela política de vizinhança (África Subsariana) e com trânsito através da região.
Respostas da Comissão 67
60
A Comissão concorda apenas parcialmente com esta afirmação, uma vez que também se deve ter em conta que 
tal corresponde também, com frequência, a um pedido dos países parceiros, nomeadamente dos países vizinhos 
a leste, bem como que as despesas em gestão de fronteiras podem, de um modo geral, ser bastante mais elevadas 
do que em outros domínios, tais como projetos socioeconómicos que visam a integração de migrantes.
A Comissão considera que a incidência nas despesas relativas à migração irregular referida pelo Tribunal também se 
reflete nas prioridades expressas por alguns países parceiros.
É incontestável que as despesas relacionadas com estes domínios, nomeadamente com a gestão das fronteiras, são 
elevadas, tendo que ver com a necessidade de investimento em pontos de passagem de fronteira e em equipa -
mento de comunicação e de TI.
Importa acrescentar que a UE é apenas um dos doadores que trabalham em parceria com os países, os Estados-Membros 
e as organizações internacionais.
62
A Comissão observa que o ato jurídico que institui o PTMA estabelece que o programa deve complementar os 
programas geográficos. A afetação de recursos a áreas prioritárias no âmbito dos programas geográficos depende 
principalmente dos países parceiros e não só da Comissão.
64
A Iniciativa Conjunta UE-ONU sobre Migração e Desenvolvimento foi lançada como um primeiro programa global 
de migração, tendo incidido sobre o impacto que a migração tem no desenvolvimento dos países parceiros.
Foi considerada uma importante contribuição da UE para a agenda da migração e desenvolvimento, na sequência 
da inclusão desta dimensão na Abordagem Global para a Migração e a Mobilidade.
Foi concebida efetivamente como um programa-piloto, a fim de testar a relação entre migração e desenvolvimento, 
sendo esse o motivo por que abrangia diversos países em diferentes regiões.
As conclusões e os ensinamentos retirados deste programa foram tidos em consideração no programa subsequente 
que, em contrapartida, está mais orientado para países prioritários específicos.
68
A Comissão salienta que nove projetos tinham objetivos bem definidos. Em 12 casos, os objetivos cumpriam apenas 
parcialmente o conceito de objetivos bem definidos, estando muitas vezes estabelecidos em termos genéricos, 
e num caso os objetivos não foram bem definidos (ver caixa 5).
Caixa 5 — Exemplo de resultados de difícil medição
A Comissão concorda parcialmente com a observação de que os resultados não são imediatamente quantificáveis 
e mensuráveis. No entanto, a Comissão considera que o projeto foi, de um modo geral, bem-sucedido, nomeada -
mente na sua capacidade para criar um espaço de diálogo com congéneres habituados a anos de reformas demo -
cráticas estagnadas.
Respostas da Comissão 68
69
A Comissão observa que o PTMA, tal como a maioria dos outros instrumentos de financiamento externo temáticos 
e geográficos, centra-se no reforço das capacidades das autoridades e da sociedade civil em países parceiros. Os 
projetos proporcionam normalmente a criação de capacidades jurídicas, institucionais e operacionais, através de 
assistência técnica e atividades de formação. A Comissão concorda, todavia, que a melhoria das capacidades e a 
reforma dos quadros jurídicos e institucionais é — e deve ser — um objetivo de médio a longo prazo e os resultados 
não são imediatamente percetíveis.
70
A Comissão reconhece parcialmente que nem todos os objetivos foram atingidos no quadro dos projetos incluídos 
na amostra.
Ao mesmo tempo, gostaria de reiterar que, num domínio de ação complexo e em constante mutação como a migra -
ção, o impacto de fatores externos é considerável e não pode ser tratado exclusivamente através de uma prepara -
ção e planeamento exemplares dos projetos.
Independentemente de um bom planeamento e assimilação junto dos países parceiros, a imprevisibilidade dos 
fluxos migratórios e de refugiados e as dificuldades políticas afetarão o resultado da intervenção em todas as fases 
de execução. Esta situação é claramente demonstrada pela situação vivida na Líbia.
Caixa 7 — Exemplo de um projeto parcialmente eficaz
O projeto «Rede Seahorse Mediterrâneo» visa contribuir para o desenvolvimento de uma das redes regionais desti -
nadas a complementar o sistema Eurosur.
Aquando da assinatura do contrato, a situação em Tripoli encontrava-se relativamente estável e a extensão da sub -
sequente deterioração da situação na Líbia em termos de segurança não poderia ter sido prevista.
Os representantes da Argélia, da Tunísia e do Egito foram convidados com regularidade, tendo muitas vezes participado 
ativamente em reuniões do comité diretor do projeto. Até à data, nenhum destes três países se comprometeu formalmente.
A Guardia Civil, apoiada por cinco Estados-Membros que integram o consórcio, está regularmente em contacto com 
países terceiros que são potenciais parceiros, a fim de convencê-los a participar na iniciativa.
O Tribunal afirma que «a adesão da Líbia contrariou a posição da Comissão». No entanto, devido à sua posição estra -
tégica, foi posteriormente reconhecido que a Líbia constituía o parceiro mais importante para esta iniciativa e, por 
conseguinte, foi decidido incluir este país.
72
Apesar das atuais circunstâncias excecionais na Líbia, o projeto ainda está em curso e está lentamente a obter alguns 
resultados. As dificuldades encontradas durante a execução do projeto devem-se à situação insegura e instável na Líbia, 
tendo o projeto sido retomado em agosto de 2015 e adaptado à nova situação na sequência da crise de 2014.
O projeto termina em abril de 2016 e visa responder às necessidades mais urgentes dos migrantes bloqueados 
e detidos na Líbia nos centros de detenção/receção, prestando-lhes assistência e proporcionando o regresso volun -
tário, no pleno respeito pelos direitos humanos.
Respostas da Comissão 69
77
A Comissão toma nota da observação do Tribunal e observa que o relatório de avaliação incluía diferentes 
aspetos  positivos.  
As conclusões da avaliação foram discutidas amplamente com o PNUD em diversas ocasiões durante as interações 
periódicas do projeto, e mais especificamente numa reunião organizada em 10 de outubro de 2011. O relatório foi 
ainda coordenado com todas as agências parceiras, a fim de obter as suas observações.
80
A Iniciativa Conjunta UE-ONU sobre Migração e Desenvolvimento foi lançada como um primeiro programa global de 
migração, tendo incidido sobre a melhoria do impacto que a migração tem no desenvolvimento dos países parceiros.
Como primeiro projeto-piloto neste domínio, foi considerada uma importante contribuição da UE para a agenda 
da migração e desenvolvimento, na sequência da inclusão desta dimensão na Abordagem Global para a Migração 
e a Mobilidade.
As conclusões e os ensinamentos retirados deste programa foram tidos em consideração no programa subsequente 
que, em contrapartida, está mais orientado para países prioritários específicos.
81
O apoio da UE em matéria de migração na Geórgia tem um vasto leque de beneficiários e de tipos de apoio em 
níveis diferentes de governação. O valor acrescentado do regime da Iniciativa Conjunta UE-ONU sobre Migração 
e Desenvolvimento consistiu em envolver intervenientes a nível local — este tipo de apoio só pode chegar a um 
número relativamente pequeno de beneficiários finais. Contudo, os ensinamentos retirados dessas intervenções 
podem ainda ser replicáveis noutros locais.
No caso da Argélia, embora o impacto tenha sido muito limitado, o programa permitiu colocar as questões 
da migração na ordem do dia e criar uma estrutura interministerial permanente, liderada pelo Ministério dos  Negó -
cios Estrangeiros.
No caso de Marrocos, foi útil dispor de uma intervenção muito orientada para as bases na problemática da migra -
ção. No entanto, a difusão teve de ser realizada com base em resultados e impactos variados. Foram devidamente 
retirados ensinamentos em relação à fase II da Iniciativa Conjunta UE-ONU sobre Migração e Desenvolvimento, na 
qual a difusão é atualmente abordada de uma forma mais estruturada.
Caixa 9 — Projeto de readmissão na Geórgia
No que diz respeito à incerteza sobre a continuação do funcionamento de centros de orientação profissional 
e recrutamento no momento da auditoria, a Comissão salienta que as autoridades georgianas asseguraram a sus -
tentabilidade dos centros através de dotações do orçamento de Estado (400 mil GEL no orçamento de 2015, previ -
são de 600 mil GEL no projeto de orçamento para 2016).
O número de pessoas a beneficiar do serviço de colocação profissional acabou por ser inferior ao previsto, devido 
a uma subestimação da auto-sustentabilidade dos migrantes que regressam.
No que respeita à disponibilização de alojamento temporário, a Comissão estava preparada para dar resposta às 
necessidades de 180 pessoas, mas a procura foi menor devido ao contexto local de fortes laços sociais e familiares. 
As dotações financeiras foram reduzidas em conformidade.
No que concerne ao repatriamento voluntário, os números aumentaram para 167 cidadãos estrangeiros residentes 
na Geórgia, em comparação com 110 pessoas no momento da auditoria.
Respostas da Comissão 70
86 a)
A Comissão concorda com as observações do Tribunal e acrescenta que a readmissão dos seus próprios nacionais 
é uma obrigação de acordo com o direito internacional consuetudinário, ao passo que a readmissão de nacionais 
de países terceiros não constitui uma obrigação. Faz parte da política de migração, e não a política de segurança, 
conforme entendido por alguns países parceiros.
Em vez de representarem um problema de segurança, as políticas eficazes de regresso e readmissão são um ele -
mento fundamental e uma condição prévia para uma migração bem gerida. O regresso eficaz de migrantes irre -
gulares, que não têm ou deixaram de ter o direito de permanecer na UE, é igualmente essencial como medida de 
prevenção contra mais migração irregular, conforme sublinhado pelo plano de ação da UE sobre o regresso (9 de 
setembro de 2015). Tanto o regresso como a readmissão são parte integrante da AGMM e de todas as iniciativas 
políticas que se seguiram (por exemplo, a Agenda Europeia da Migração). É correto afirmar que os acordos de facili -
tação da emissão de vistos são possíveis e ponderados em paralelo com os acordos de readmissão da UE, bem como 
considerados no contexto do princípio de contrapartida.
Resposta ao título antes do ponto 87
A Comissão salienta que uma aplicação com êxito da proteção dos direitos humanos depende, frequentemente, de 
um conjunto de fatores externos que se encontram para além do seu controlo.
87
Para além de se tratar de uma questão formal transversal e de ser tratada com seriedade em todas as intervenções 
de ação externa da UE, é atribuída prioridade aos direitos humanos dos migrantes também na ação externa em 
matéria de migração.
Além de assegurar que todas as intervenções incluem medidas no domínio dos direitos humanos, muitas ações tive -
ram os direitos dos migrantes como objetivo geral. Entre os exemplos incluem-se os projetos destinados a prestar 
assistência e proteção às vítimas de tráfico de seres humanos, os direitos dos trabalhadores migrantes nacionais, 
a assistência e proteção dos refugiados, etc.
88
No que diz respeito à Ucrânia, a possibilidade de ministrar formação sobre normas em matéria de direitos humanos 
estava inicialmente prevista no âmbito do projeto READMIT e foi debatida com o Governo. No entanto, acordou-se 
nessa fase retirar esse elemento do programa, uma vez que se iria sobrepor a vários outros projetos executados por 
organizações internacionais e organizações da sociedade civil, tais como i) OIM (ref.ª Cris: 2011/282-850) Reforço da 
gestão da migração e da cooperação em matéria de readmissão na Europa Oriental (MIGRECO), ii) CNUDH (ref.ª Cris: 
2010/272-415, título do projeto: Apoio às atividades do ACNUR na Europa Oriental no contexto dos programas regio -
nais de proteção da UE (RPP II) — fase II) ou  iii) A ONG Direito à proteção (ref.ª Cris: 2012/334-088, título do projeto: 
Ações de sensibilização e desenvolvimento de capacidades administrativas em matéria de migração). Em geral, de 
um total de 34 projetos relacionados com a migração e o asilo apoiados por fundos da UE desde 2003, 18 diziam 
respeito a níveis diferentes com questões de direitos humanos.
89
A Comissão esteve muito ativa na tentativa de convencer as autoridades líbias a assinar um memorando de entendi -
mento com o ACNUR.
As autoridades líbias, em especial aquelas que representavam o regime de Kadhafi, mostraram-se extremamente 
relutantes, por motivos políticos, a aceitar o ACNUR como parceiro principal da ação.
No entanto, a Comissão realçou sempre que o respeito pelos direitos humanos constitui um elemento essencial 
do projeto.
Respostas da Comissão 71
91
A necessidade de uma coordenação mais forte entre as instituições da UE, incluindo entre os serviços da Comissão, 
recebeu de facto uma atenção renovada com a Comissão de Juncker. Foi criado um conjunto de mecanismos de 
coordenação melhorados e, conforme testado durante a recente crise de migração e de refugiados enfrentada pela 
Europa, parece estar a funcionar bem.
92
A Comissão considera que a coordenação interna já foi consideravelmente melhorada.
93
Embora a Comissão reconheça que ainda exista margem para melhorias, gostaria de sublinhar que estão plena -
mente implementados mecanismos de coordenação eficazes em matéria de programação e políticas em matéria 
de migração.
Por exemplo, a coordenação é assegurada pela DG HOME aquando da preparação e adoção de programas nacio -
nais dos Estados-Membros ao abrigo do FAMI ou do FSI, bem como dos programas de trabalho anuais no âmbito 
da gestão centralizada. As DG DEVCO e NEAR aplicam o mesmo procedimento. Além disso, são realizadas consultas 
formais ao SEAE e às DG pertinentes da Comissão durante as consultas interserviços para a adoção de todos os pro -
gramas de financiamento.
O SEAE conduz ou colabora com a Comissão na condução da programação plurianual da maior parte dos instru -
mentos financeiros externos e, desta forma, garante um elevado grau de coordenação entre os diferentes domínios 
de intervenção e em todas as áreas geográficas. As divergências entre os pedidos de países terceiros beneficiários 
podem também explicar discrepâncias (não existe uma solução única).
94
Com efeito, a Comissão reconhece a utilidade da compilação de levantamentos/sínteses sobre o financiamento 
relacionado com a migração a favor de um determinado país ou região, a fim de facilitar a coordenação e assegurar 
uma melhor complementaridade entre o financiamento da UE e de outros doadores. As sínteses sobre o financia -
mento das despesas relativas à migração por parte da UE e dos Estados-Membros são apresentadas nomeadamente 
para todas as parcerias para a mobilidade (PM) e ACMM (painéis de avaliação), bem como para uma série de proces -
sos regionais. Estas sínteses são elaboradas pelos serviços da Comissão em consulta com estruturas de coordenação 
pertinentes (plataformas de coordenação locais das PM, reuniões de peritos da AGMM, etc.). Podem obviamente 
ser apenas indicativas e não estabelecer quaisquer obrigações para os vários doadores e fontes de financiamento, 
dado tal não ser exequível no contexto do atual quadro jurídico da UE e não ser compatível com os procedimentos 
instituídos no âmbito dos instrumentos financeiros da UE.
97
O SEAE considera que o deu o seu contributo para a integração da migração nos diálogos políticos com países ter -
ceiros, nomeadamente os países abrangidos pela política de vizinhança, através dos subcomités Justiça, Liberdade 
e Segurança/Migração e Assuntos Sociais com os países em causa. Além disso, tendo em conta a intensificação da 
grande importância da migração nas relações da UE com países terceiros, o SEAE tem acumulado gradualmente 
competências temáticas neste domínio e afetado recursos humanos adicionais a questões setoriais relevantes para 
o domínio das relações externas, incluindo a migração. Com a nova Comissão existe atualmente uma prioridade 
mais clara para a ligação da dimensão externa com a dimensão interna da migração e para o reforço da coerência 
das políticas no quadro dos trabalhos do SEAE e das direções-gerais pertinentes da Comissão.
Respostas da Comissão 72
98
Embora reconheça que a coordenação com as delegações da UE possa e deva ser melhorada e que são tomadas 
medidas para esse efeito, existe uma série de razões pelas quais tal é difícil de alcançar. Para além da insuficiência 
de recursos humanos nas delegações (e na sede), a experiência limitada em matéria de migração nas delegações 
da UE resulta em capacidades igualmente limitadas para avaliar as necessidades relacionadas com a migração e as 
prioridades dos países parceiros.
99
A Comissão concorda que a coordenação com as delegações da UE é fundamental e está a envidar esforços no sen -
tido de assegurar que funciona na prática na gestão quotidiana dos projetos.
A consolidação e a validação das boas práticas identificadas na execução bem-sucedida de projetos estão dispo -
níveis em relatórios de acompanhamento e avaliação de projetos individuais, estando a ser envidados esforços no 
sentido de criar um sistema de consolidação e divulgação destas informações. Nomeadamente, as informações 
sobre boas práticas devem constar dos instrumentos de orientação elaborados pela Unidade B3 da DG DEVCO e, 
quando finalizadas, devem estar acessíveis através de um sítio web  temático específico relativo à migração.
Além disso, as ações de formação temáticas realizadas pela Unidade B3 da DG DEVCO incluem sessões sobre os 
ensinamentos retirados e boas práticas.
Conclusões e recomendações
Conclusão 1
A Comissão salienta que a revisão da política europeia de vizinhança visa definir propostas em estreita parceria com 
os nossos vizinhos, para um quadro de cooperação sobre questões de interesse comum mais coerente e mais orien -
tado para o impacto, incluindo a migração.
Do mesmo modo, o programa sucessor do PTMA inclui objetivos específicos, resultados e indicadores.
a) A Comissão considera que existe margem para uma melhor definição das orientações estratégicas sobre questões 
relacionadas com a migração nos países vizinhos, através da identificação de objetivos claros e mensuráveis e de 
prestações coerentes e concretas, que se encontrarão no centro dos novos quadros de cooperação com os países 
vizinhos e os países candidatos à adesão à UE.
b) A Comissão concorda parcialmente com esta conclusão no que se refere à coerência entre os diferentes níveis dos 
mecanismos de acompanhamento e avaliação. No que diz respeito ao IEVP e ao PTMA, a maioria dos projetos no 
domínio da migração inclui disposições pormenorizadas em matéria de acompanhamento e avaliação, bem como 
quadros lógicos completos. No entanto, a Comissão considera que existe margem para uma melhor definição 
do quadro de cooperação em matéria de migração nos países vizinhos, através do estabelecimento de objetivos 
estratégicos e de realizações e efeitos claros e mensuráveis, com ligações diretas entre atividades e resultados.
e) A Comissão concorda parcialmente com esta afirmação, em especial no que se refere à diversidade geográfica.
A cooperação com os nossos vizinhos, nomeadamente no que diz respeito a questões de migração e proteção internacio -
nal, deve ajustar-se ao nível distinto de compromisso e de desenvolvimento de políticas dos parceiros e ter em conta as 
diferentes sensibilidades, expectativas e condicionalismos dos parceiros nestas matérias. Também à luz da crise prolon -
gada que ocorre nos países vizinhos, devem ser assegurados mecanismos de diferenciação e de flexibilidade.
Respostas da Comissão 73
No entanto, no que diz respeito ao IEV, a Comissão, para aproveitar ao máximo os recursos deste instrumento, 
pretendeu fazer uma diferenciação entre parceiros, de acordo com os critérios de programação definidos no IEV, 
e aplicar estritamente a abordagem baseada no incentivo.
Tal como referido, as necessidades dos parceiros diferem de país para país e de região para região. Seguindo as reco -
mendações da Agenda para a Mudança e a abordagem diferenciada referida no novo IEV, a cooperação da UE com os 
países vizinhos centra-se, em cada caso, em três setores prioritários. Estes foram identificados através de um processo 
de consulta abrangente junto de governos, autoridades locais, organizações da sociedade civil, Estados-Membros da UE, 
instituições financeiras internacionais e organizações internacionais.
Recomendação 1
A Comissão aceita parcialmente a recomendação, em especial no que respeita à necessidade de melhorar os qua -
dros de avaliação do desempenho. A Comissão concorda com a importância fundamental de uma melhor definição 
do seu quadro de cooperação estratégica sobre migração e proteção internacional, através do estabelecimento 
de objetivos operacionais e de realizações e efeitos claros e mensuráveis, com ligações diretas entre atividades 
e resultados.
No entanto, uma vez que as necessidades e, por conseguinte, a assistência a cada país são diferentes, a Comissão 
salienta a dificuldade de definir um conjunto comum de indicadores comparáveis que permaneçam constantes 
ao longo do tempo e a necessidade de mais flexibilidade, definindo também prioridades. Estão a ser desenvolvi -
dos instrumentos de acompanhamento e avaliação individuais, a fim de permitir a medição das realizações e dos 
progressos alcançados, o que representa um elemento-chave no sentido da adoção de quadros de cooperação mais 
concretos e eficientes em matéria de migração.
A revisão da política europeia de vizinhança visa especificamente definir propostas em estreita parceria com os paí -
ses vizinhos, no sentido da adoção de quadros de cooperação sobre questões de interesse comum mais coerentes 
e mais orientados para o impacto, incluindo a migração.
A situação atual é instável e é necessário distinguir entre ações urgentes e programas mais sistémicos. Nem sempre 
será possível trabalhar com base em prioridades quantificadas.
Na revisão da PEV, a Comissão procurará estabelecer parcerias reforçadas com um enfoque mais claro e uma coope -
ração mais adaptada. A experiência sugere que a PEV será mais eficaz quando a agenda da UE e dos seus parceiros 
for verdadeiramente partilhada. Por conseguinte, a revisão irá clarificar quais são os interesses da UE e de cada 
parceiro, bem como os domínios de maior interesse comum (incluindo a migração e a mobilidade). A revisão cons -
titui uma oportunidade para estabelecer um entendimento sólido entre a UE e os seus parceiros relativamente aos 
domínios de grande interesse comum, que constituirão a base para uma parceria reforçada e um apoio financeiro 
direcionado. No entanto, a flexibilidade continuará a ser um princípio fundamental da aplicação do financiamento 
do IEV, para assegurar que a UE é capaz de responder de forma mais flexível, através da sua cooperação financeira, 
aos desenvolvimentos e às necessidades em rápida mutação na região.
Recomendação 2
A Comissão aceita esta recomendação.
Conforme corretamente indicado, os códigos CAD são definidos pela OCDE. Tendo em conta a evolução recente, 
a Comissão irá dar início a debates com a OCDE.
Além disso, a Comissão irá analisar a exequibilidade de complementar o sistema de codificação DAC da OCDE.
Respostas da Comissão 74
Conclusão 2
a) Ver as respostas da Comissão ao ponto 68 e à caixa 5.
b) O domínio da migração e desenvolvimento tem que ver com maximizar a relação positiva que existe entre a mi -
gração e o desenvolvimento, no intuito de aproveitar o potencial de desenvolvimento da migração, em benefício 
tanto das sociedades como dos migrantes, e de contribuir para o desenvolvimento sustentável e a redução da 
pobreza. Embora a natureza exata da ligação entre migração e desenvolvimento em diferentes contextos possa 
precisar de uma base mais sólida, a migração é cada vez mais reconhecida como um instrumento importante para 
estimular o desenvolvimento, tanto nos países de origem como de destino. O facto de a migração estar agora 
incluída como um fator de desenvolvimento na Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável comprova os 
progressos realizados neste domínio nos últimos anos.
c) A Comissão concorda que o apoio aos regressos e readmissões nem sempre registou, até ao momento, os resul -
tados esperados. No entanto, políticas de regresso e readmissão eficazes constituem uma condição prévia para 
uma migração bem gerida e são parte integrante da AGMM.
 A Comissão concorda com as observações do Tribunal e acrescenta que a readmissão dos seus próprios nacionais 
é uma obrigação de acordo com o direito internacional consuetudinário. Faz parte da política de migração, e não 
a política de segurança, conforme entendido por alguns países parceiros.
d) A Comissão concorda parcialmente com esta conclusão.
 No que respeita aos direitos humanos, a Comissão reconhece que há margem para melhorar o seu desempenho na 
identificação de medidas de atenuação mais concretas, por exemplo através do reforço da diplomacia humanitária 
e dos sistemas nacionais de orientação.
 No entanto, em 2014, a Comissão deu início a uma ação para a conceção e o desenvolvimento de um conjunto de 
instrumentos com vista a garantir que a maioria dos novos projetos integre uma abordagem baseada nos direitos 
em todas as fases da intervenção.
 A aplicação de uma abordagem baseada nos direitos baseia-se na universalidade e indivisibilidade dos direitos 
humanos e nos princípios da inclusão e participação no processo de tomada de decisões, da não discriminação, 
da igualdade e equidade, da transparência e da responsabilização. Estes princípios são fundamentais para a coo -
peração para o desenvolvimento no âmbito da UE, assegurando a capacitação dos mais pobres e mais vulneráveis, 
nomeadamente das mulheres e dos menores.
Recomendação 3
A Comissão aceita esta recomendação e a sua aplicação está já em curso, do seguinte modo:
A Comissão já utiliza toda a gama de instrumentos previstos no ciclo de gestão dos projetos. Embora reconhecendo 
a existência de margem para melhorar o nosso desempenho na definição da lógica de intervenção de cada ação, 
a maioria dos projetos inclui já quadros lógicos próprios, incluindo indicadores de resultados.
Respostas da Comissão 75
Recomendação 4
A Comissão aceita esta recomendação.
Existe um corpo crescente de elementos que apontam para o impacto positivo da migração no desenvolvimento 
(quer dos países de origem e de destino, quer dos próprios migrantes). No entanto, tendo em conta as tendências 
migratórias crescentes e em mutação, é necessário continuar a obter dados fiáveis neste domínio, a fim de informar 
os programas. A Comissão está a investir numa maior consolidação desses elementos, como base para a conceção 
de futuras estratégias e projetos.
Conclusão 3
A Comissão considera que, após esforços consideráveis, já foram postos em prática mecanismos de coordenação 
eficazes no domínio migratório. Tendo em conta a complexidade da questão, a repartição de competências e o 
número de partes interessadas envolvidas, a margem para uma maior racionalização dos mecanismos de governa -
ção na área da migração é muito limitada.
Recomendação 5
A Comissão aceita parcialmente a recomendação. A Comissão considera que, tendo em conta as restrições orçamen -
tais, já foram desenvolvidos esforços significativos para melhorar as capacidades das delegações da UE (ver também 
as respostas da Comissão aos pontos 34, 98 e 99).
A Comissão já elaborou sínteses do financiamento das despesas dos doadores na área da migração para apoiar 
vários quadros bilaterais e regionais (por exemplo, os painéis de avaliação da parceria para a mobilidade).
A Comissão considera que não seria prático o desenvolvimento de uma síntese única e abrangente do financia -
mento de todas as despesas relacionadas com a migração.

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 via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
O presente relatório incide sobre os dois principais 
instrumentos de financiamento (PTMA e IEVP) da 
dimensão externa da política comum de migração da UE 
que visa promover uma gestão eficaz dos fluxos 
migratórios em parceria com os países de origem e de 
trânsito. O  relatório examina se as despesas dos dois 
instrumentos tinham objetivos claros e se foram eficazes 
e bem coordenadas. O Tribunal constatou que, 
globalmente, os instrumentos não previam qualquer 
estratégia clara que permitisse determinar a  sua 
contribuição para os objetivos, pelo que não é evidente 
o que pretendem alcançar ao nível da UE. Foi 
frequentemente difícil medir os resultados alcançados 
pelas despesas da UE e o contributo da migração para 
o desenvolvimento foi difícil de avaliar. A política 
caracteriza-se por uma governação complexa, por uma 
coordenação insuficiente e pela inexistência de uma visão 
global do financiamento que especificasse quem financia 
o quê entre a Comissão e os Estados-Membros.
TRIBUNAL
DE CONTAS
EUROPEU