[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 27.9.2005

COM(2005) 459 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

Reduzir o impacto da aviação nas alterações climáticas

{SEC(2005) 1184}

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

Reduzir o impacto da aviação nas alterações climáticas

1. INTRODUÇÃO

O transporte aéreo passou a fazer parte integrante da sociedade do século XXI, permitindo a passageiros e carga atravessar grandes distâncias a uma velocidade sem precedentes. No entanto, a aviação também contribui para as alterações climáticas. Apesar de a eficiência do combustível para aeronaves ter aumentado mais de 70% nos últimos 40 anos, a quantidade total de combustível queimado aumentou ainda mais devido a um crescimento mais acentuado do tráfego aéreo.

Como resultado, o impacto da aviação no clima está a aumentar: não obstante a redução de 5,5% (-287 MtCO2e), de 1990 a 2003[1], das emissões totais da União Europeia controladas ao abrigo do Protocolo de Quioto, as emissões de gases com efeito de estufa da aviação internacional da UE aumentaram 73% (+47 MtCO2e), ou seja, registaram um crescimento anual de 4,3%.

Embora a parte das emissões globais de gases com efeito de estufa correspondente à aviação ainda seja reduzida (cerca de 3%), o seu crescimento acelerado prejudica os progressos realizados noutros sectores. Se esse crescimento se mantiver aos níveis actuais, as emissões provenientes dos voos internacionais com partida dos aeroportos da UE aumentarão, até 2012, 150% relativamente aos valores registados em 1990. Um aumento desta ordem das emissões da aviação internacional da UE anularia mais de um quarto das reduções impostas pelo objectivo da Comunidade fixado no Protocolo de Quioto . A longo prazo, se as tendências actuais se mantiverem, a aviação tornar-se-á uma das principais fontes de emissões.

2. CONTEXTO POLÍTICO ACTUAL

A presente comunicação constitui uma base para o debate com as restantes instituições e intervenientes europeus sobre a internalização dos custos ambientais das emissões provenientes da aviação no âmbito do regime europeu de comércio de licenças de emissão. Enquanto o sector da aviação é confrontado com os preços do petróleo e combustível mais elevados de sempre, com sérios impactos económicos para as companhias aéreas, vários eventos climáticos de contornos dramáticos recentemente ocorridos na Europa e noutras regiões advertem para os custos potencialmente elevados associados ao aumento da frequência e gravidade de tais eventos previsto como consequência das alterações climáticas.

Apesar das dificuldades que o contexto económico comporta, continua a ser urgente tratar o problema das alterações climáticas, impondo-se o lançamento imediato dos debates sobre essa temática de modo a contribuir para a revisão do regime europeu de comércio de licenças de emissão, programada para Junho de 2006.

A estratégia esboçada na presente comunicação deve ser vista no contexto das orientações políticas existentes a seguir apresentadas.

Com base na Comunicação da Comissão “Ganhar a batalha contra as alterações climáticas globais”, o Parlamento Europeu e o Conselho reafirmaram, na Primavera de 2005, o objectivo da UE de limitar o aumento das temperaturas globais de superfície, no máximo, a 2ºC relativamente aos valores da época pré-industrial para evitar alterações climáticas antropogénicas perigosas e irreversíveis. O Conselho Europeu declarou ainda que:

- devem ser consideradas vias de redução de 15% a 30% até 2020, face à base prevista no Protocolo de Quioto, para o grupo dos países desenvolvidos;

- a Comissão deve prosseguir a sua análise custo-benefício das estratégias de redução do CO2; e que

- as negociações internacionais devem ser relançadas equacionado as opções para um dispositivo pós-2012 no contexto do processo das Nações Unidas para as alterações climáticas, garantindo a cooperação mais alargada possível de todos os países e a respectiva participação numa resposta internacional efectiva e adequada.

Com base nestas orientações, é necessário tomar medidas para assegurar que a aviação não comprometa este objectivo global e que, pelo contrário, contribua para a sua consecução.

A presente comunicação define uma estratégia para complementar as acções existentes através da aplicação de um novo instrumento de mercado a nível da UE, com base em consultas dos interessados e numa avaliação do impacto, que são objecto de relatórios distintos.

3. IMPACTOS DO TRANSPORTE AÉREO NO CLIMA

À altitude de cruzeiro a que operam (que varia entre 8 e 13 quilómetros), as aeronaves comerciais emitem gases e partículas que alteram a composição atmosférica e contribuem para as alterações climáticas.

O dióxido de carbono (CO 2 ) é o gás com efeito de estufa mais importante porque é libertado em grandes quantidades e permanece na atmosfera por um longo período de tempo. O aumento das concentrações tem um efeito directo bem conhecido de aquecimento da superfície terrestre.

Os óxidos de azoto (NO x ) têm dois efeitos indirectos no clima: produzem ozono sob a influência da luz do sol mas também reduzem a concentração atmosférica ambiente do metano. O ozono e o metano são gases com forte efeito de estufa. O resultado líquido é a prevalência do ozono sobre o efeito do metano, contribuindo, dessa forma, para o aquecimento do planeta.

O vapor de água libertado pelas aeronaves tem um efeito directo de gás com efeito de estufa mas, como é rapidamente eliminado através da precipitação, o seu impacto é reduzido. Contudo, o vapor de água libertado a altitudes elevadas desencadeia frequentemente a formação de rastos de condensação que tendem a aquecer a superfície terrestre. Além disso, esses rastos podem transformar-se em cirros (nuvens de cristais de gelo). Suspeita-se que também contribuem de modo significativo para o aquecimento mas este efeito ainda não foi demonstrado.

As partículas de sulfato e de fuligem têm um efeito directo muito menor do que o de outras emissões das aeronaves. A fuligem absorve o calor e tem um efeito de aquecimento; as partículas de sulfato reflectem a radiação e têm um pequeno efeito de arrefecimento. Além disso, podem influenciar a formação e as propriedades das nuvens.

Em 1999, o Painel Intergovernamental sobre as Alterações Climáticas (IPCC) estimou que o impacto total da aviação é actualmente cerca de 2 a 4 vezes superior ao efeito provocado exclusivamente pelas suas emissões anteriores de CO2. A investigação recentemente realizada na UE indica que este rácio pode ser (cerca de duas vezes) inferior. Nenhuma destas estimativas tem em conta os efeitos altamente incertos dos cirros

4 . NECESSIDADE DE ACÇÃO A TODOS OS NÍVEIS

4 .1. As emissões do transporte aéreo na CQNUAC e no Protocolo de Quioto

O tratamento conferido pela Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre as Alterações Climáticas (CQNUAC) ao transporte aéreo internacional é diferente do conferido à maioria dos outros sectores no que se refere à contabilização das emissões de gases com efeito de estufa. Devido à falta de consenso sobre a oportunidade e a forma de atribuir a responsabilidade por essas emissões, só são incluídas nos totais nacionais das emissões das Partes as emissões internas de CO2. As emissões provenientes dos voos internacionais são apenas tratadas como rubrica pro memoria . Consequentemente, não estão subordinadas aos compromissos quantificados de limitação das emissões assumidos pelos países desenvolvidos que ratificaram o Protocolo de Quioto. No caso do transporte aéreo internacional, por conseguinte, falta um elemento fundamental da pressão política que leva os Estados-Membros a aplicar medidas de mitigação noutros sectores.

Na sua comunicação de Fevereiro de 2005[2], a Comissão defendeu que a aviação internacional deverá ser incluída no regime para as alterações climáticas pós-2012 , independentemente da forma que este vier a assumir, para dar aos Estados-Membros mais incentivos para agir, autonomamente e em cooperação com outros.

4.2. Políticas da ICAO destinadas a controlar as emissões da aviação

Na ausência de um acordo sobre a questão da atribuição, as Partes que negociaram o Protocolo de Quioto acordaram na inclusão de uma obrigação explícita para os países desenvolvidos de prosseguirem na via da limitação ou redução das emissões da aviação através da Organização da Aviação Civil Internacional (ICAO).

As acções adoptadas até ao momento através da ICAO contribuíram essencialmente para melhorar os conhecimentos sobre os impactos globais da aviação no clima. Os 188 membros da ICAO não conseguiram chegar a acordo sobre as normas reguladoras nem sobre as taxas aplicáveis às emissões de CO2 e a tentativa de identificar e aprovar um indicador adequado de eficiência para aeronaves também não produziu resultados. No entanto, a ICAO apoiou o conceito da abertura do comércio de licenças de emissão ao nível internacional, que seria concretizado através da transacção voluntária de licenças de emissão e da inclusão da aviação internacional nos regimes nacionais existentes.

4.3. Necessidade de acção a nível comunitário

A União participa e apoia de modo consistente a CQNUAC e a ICAO nas suas actividades, contribuindo para maximizar a coerência e a participação nos esforços de mitigação realizados a nível planetário. Contudo, como foi expressamente reconhecido nas declarações políticas aprovadas por todas as Partes Contratantes, é irrealista esperar que a ICAO adopte decisões de alcance global sobre medidas específicas uniformes aplicáveis por todos os países. Tal não será provavelmente possível devido à relutância de os países em desenvolvimento se empenharem na adopção de políticas mais exigentes antes de os países industrializados revelarem uma liderança clara, conjugada com a inacção de importantes parceiros industrializados que não são Partes no Protocolo de Quioto.

A UE desempenha um papel importante na aviação internacional, sendo responsável por cerca de metade das emissões de CO2 do sector comunicadas pelos países desenvolvidos[3]. Simultaneamente, enquanto organização de países desenvolvidos e na qualidade de Partes que ratificaram a Convenção-Quadro e o Protocolo de Quioto, a Comunidade Europeia e os Estados-Membros da UE têm obrigações especiais no âmbito desses actos.

Reconhecendo estas obrigações, no Sexto Programa Comunitário de Acção em matéria de Ambiente , o Parlamento Europeu e o Conselho decidiram identificar e lançar acções específicas para reduzir as emissões de gases com efeito de estufa provenientes da aviação, caso esse tipo de iniciativa não fosse adoptada na ICAO até 2002. Desde então, o Conselho recordou insistentemente a necessidade de adoptar acções urgentes para reduzir as emissões do transporte aéreo internacional e instou a Comissão a ponderar tais acções e a apresentar propostas.

Neste contexto, a Comissão analisou as opções disponíveis. Não há uma solução técnica imediata e simples . Por esse motivo, é necessário delinear uma abordagem abrangente que reforce as acções existentes e explore novas medidas .

5. EXPLORAR AS POTENCIALIDADES DAS POLÍTICAS EXISTENTES

Algumas políticas existentes da Comunidade e dos Estados-Membros podem dar um maior contributo para a mitigação do impacto da aviação no clima, apesar dessa contribuição ter um alcance limitado ou produzir resultados apenas a longo prazo. Além da sensibilização do público e do reforço do desempenho e da competitividade dos modos de transporte alternativos, estas políticas incluem, nomeadamente, a investigação , a gestão do tráfego aéreo e a tributação da energia .

5.1. Mais investigação para um transporte aéreo menos poluente

A UE colocou a aeronáutica entre as suas prioridades de investigação e desenvolvimento, com o objectivo de minimizar o impacto ambiental das aeronaves. Desde a fase-piloto, que decorreu entre 1990 e 1991, foram financiados mais de 350 projectos de investigação ao abrigo do Segundo Programa-Quadro, num montante total de 4 000 milhões de euros. Cerca de 30% dessa investigação tem consistido em actividades destinadas a reduzir o impacto ambiental das aeronaves, especialmente no que se refere ao CO2 e aos NOx. Além disso, têm sido realizadas actividades de investigação para melhorar os conhecimentos sobre o impacto da aviação no clima no âmbito do programa “Alterações globais e ecossistemas" do Sexto Programa-Quadro. No Sétimo Programa-Quadro recentemente proposto pela Comissão, será dada prioridade a uma orientação mais marcada para a “ecologização” do transporte aéreo e uma maior concentração no seu impacto nas alterações climáticas . O aprofundamento da investigação sobre combustíveis alternativos pode revelar um potencial adicional de redução das emissões de gases com efeito de estufa provenientes das aeronaves.

5.2. Melhorar a gestão do tráfego aéreo

Apesar de a investigação poder aumentar as oportunidades futuras, a gestão mais eficiente do tráfego aéreo tem um potencial importante a curto prazo. O consumo de combustível, por exemplo, pode ser reduzido através da minimização das filas para a descolagem, da utilização de trajectórias de voo optimizadas e da redução dos períodos de tempo durante os quais as aeronaves são obrigadas a voar em circuito de espera antes da aterragem em aeroportos congestionados. As iniciativas “ Céu Único Europeu ” e “ SESAME ” [4] marcaram o início das reformas necessárias para colher estes benefícios. A prioridade deve agora ser dada à aplicação tempestiva destas iniciativas.

5.3. Para uma aplicação mais consistente da tributação da energia

Apesar de, em geral, a tributação da energia ser imposta pelos Estados-Membros com objectivos fiscais, o seu alargamento ao combustível utilizado na aviação comercial pode igualmente contribuir para internalizar os custos ambientais e reduzir as emissões de CO2. A Comissão manifestou reiteradamente a sua preferência pela normalização do tratamento do combustível utilizado na aviação o mais rapidamente possível no âmbito do quadro legal internacional que regula a aviação, argumentando que, por uma questão de princípio, o combustível das aeronaves deve ser submetido a impostos sobre a energia, à semelhança do que acontece com outros combustíveis.

Na sequência da adopção da Directiva 2003/96/CE do Conselho, que reestrutura o quadro comunitário de tributação dos produtos energéticos e da electricidade, os Estados-Membros já podem tributar o combustível utilizado para os voos domésticos . Este já é tributado em países terceiros, como os EUA, o Japão ou a Índia, mas até ao momento, na UE, apenas os Países Baixos decidiram fazê-lo.

Desde que haja um acordo mútuo nesse sentido, a tributação do combustível pode igualmente ser aplicada aos voos entre dois Estados-Membros ao abrigo da legislação comunitária vigente. Nesses casos, deve ser aplicada a todas as transportadoras comunitárias. Contudo, tem sido prática corrente dispensar o combustível para aeronaves utilizado nos voos internacionais do pagamento de impostos; essa política foi originalmente instituída para apoiar a aviação civil nos seus primeiros passos. Nos acordos bilaterais de serviços aéreos (ASA)[5] estão estabelecidas isenções juridicamente vinculativas. Por conseguinte, pode ser difícil evitar a discriminação de transportadoras da UE nas rotas às quais transportadoras de países terceiros têm direitos de tráfego e nas quais essas transportadoras continuam a beneficiar de isenções fiscais ao abrigo dos ASA relevantes[6].

Neste contexto, são muito pertinentes os acórdãos proferidos pelo Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias em 5 de Novembro de 2002 no âmbito dos processos "céu aberto"[7]. Esses acórdãos desencadearam uma reforma abrangente das relações externas da UE no domínio da aviação. No âmbito dessa reforma, já foram alterados mais de 200 ASA celebrados entre Estados-Membros da UE e países terceiros para possibilitar a tributação do combustível fornecido a transportadoras comunitárias e não-comunitárias numa base equitativa. Contudo, apesar da necessidade e inevitabilidade da sua prossecução, a conclusão deste processo levará forçosamente algum tempo. À luz desta especificidade do sector, a generalização da aplicação dos impostos sobre a energia à aviação não pode ser considerada o pilar fundamental da estratégia de combate ao impacto da aviação nas alterações climáticas, a curto e médio prazo. Por esse motivo, esta possibilidade não foi mais desenvolvida no presente contexto.

6. INSTRUMENTOS ECONÓMICOS COMO IMPULSIONADORES RENTÁVEIS DA MUDANÇA

O mero efeito combinado das medidas existentes acima referidas não será suficiente para compensar o aumento das emissões do tráfego aéreo. São necessárias novas abordagens, mais ambiciosas do que as tradicionais normas técnicas e acções voluntárias . Como já fora reconhecido na estratégia definida pela Comissão em 1999 relativa ao transporte aéreo e o ambiente, a necessidade de abordagens com uma boa relação custo-eficácia aponta para a adopção de instrumentos económicos flexíveis. Essas medidas aplicam o princípio do poluidor-pagador e exploram as diversas reduções potenciais, com custos bem conhecidos da indústria, utilizando os preços para enviar sinais que reflectem objectivos de política ambiental.

Foram considerados diversos instrumentos de mercado (ver avaliação de impacto). No entanto, a aplicação de taxas sobre os bilhetes de avião ou de taxas de partida só produziria efeitos através da redução da procura, não oferecendo incentivos aos operadores para melhorar o desempenho ambiental. Apesar de o comércio de licenças de emissão e as taxas sobre as emissões serem potencialmente adequados para a consecução de outros objectivos políticos[8], foi colocada a tónica nestes instrumentos, considerados mais promissores para tratar a questão do impacto da aviação no clima.

6.1. Avaliar as opções

O comércio das licenças de emissão funciona através da fixação inicial de um limite das emissões totais de um conjunto de entidades, deixando seguidamente o mercado determinar o preço de cada tonelada de emissões. Em contrapartida, as taxas fixam o custo de uma tonelada de emissões, deixando seguidamente as entidades envolvidas determinar a medida da consequente redução das emissões.

No contexto actual, os dois instrumentos também se distinguem em termos de eficácia ambiental, eficiência económica e das possibilidades de extensão da sua aplicação .

6.2. Eficácia ambiental e eficiência económica

Se o regime do comércio de licenças de emissão ou as taxas sobre as emissões fossem aplicados isoladamente ao sector da aviação, em princípio, os dois instrumentos seriam equivalentes em termos de eficácia ambiental e eficiência económica. No entanto, o primeiro não precisa de ser aplicado isoladamente ao sector da aviação. O comércio de licenças de emissão já está a ser utilizado como forma de combater as alterações climáticas: as Partes subordinadas à limitação das emissões ao abrigo do Protocolo de Quioto já podem efectuar transacções entre si. Além disso, muitas dessas Partes delegam ou consideram a possibilidade de delegar em empresas parte dos seus limites de emissões através de regimes nacionais ou regionais de comércio de licenças de emissão.

Com a Directiva 2003/87/CE, a UE instituiu o maior regime plurinacional e plurissectorial de comércio de licenças de emissão. O regime europeu de comércio de licenças de emissão, que abrange emissões de gases com efeito de estufa provenientes de cerca de 12000 instalações de elevada intensidade energética, entrou em funcionamento em 1 de Janeiro de 2005. Em termos gerais, quanto mais alargada for a cobertura de um regime dessa natureza, mais reduzidos serão os custos de obtenção do mesmo nível específico de redução das emissões. Por conseguinte, para a aviação realizar o mesmo objectivo ambiental através do comércio de licenças de emissão e das taxas sobre as emissões, o regime europeu de comércio de licenças de emissão representa custos económicos mais baixos para o sector e para a totalidade da UE do que um regime de taxas aplicáveis exclusivamente à aviação.

6.3. Possibilidades de extensão da aplicação

No entender da Comissão, as taxas sobre as emissões e o comércio de licenças de emissão são compatíveis com o actual enquadramento legislativo internacional da aviação. No entanto, o conceito subjacente às taxas sobre as emissões é controverso a nível internacional e a medida em que essas taxas podem ser aplicadas pelos Estados a transportadoras estrangeiras foi a questão mais debatida na 35.ª Assembleia da ICAO, realizada em Outubro de 2004. Pelo contrário, o conceito de comércio voluntário de licenças de emissão, assim como a inclusão das emissões da aviação internacional nos regimes nacionais existentes de comércio de licenças de emissão tem sido expressamente apoiado pela ICAO. Esta abordagem enquadra-se bem na política comunitária no domínio do clima uma vez que o comércio integrado de licenças de emissão é um elemento fundamental do Protocolo de Quioto e um componente crucial da futura estratégia da UE para as alterações climáticas.

7. ESPECIFICIDADES DO COMÉRCIO DE LICENÇAS DE EMISSÃO

Atendendo a estas divergências, a inclusão da aviação no regime europeu de comércio de licenças de emissão parece ser a via mais promissora para avançar . No entanto, para a realização das potencialidades plenas de eficiência ambiental e económica, é essencial ter em conta diversos elementos técnicos que deverão ser objecto de um exame aprofundado de um novo grupo de trabalho, bem como de desenvolvimento no âmbito da avaliação de impacto. Com base no seu estudo de viabilidade[9], a Comissão considera que o debate se desenrolará em torno das seguintes questões: o tipo de entidade responsável pelo impacto da aviação no clima, a medida em é tido em conta o impacto total , os tipos de voos cobertos e a abordagem adoptada para calcular e repartir o limite global das emissões do sector. Além disso, o impacto nos preços e a atribuição dos direitos de emissão carecem de um exame mais aprofundado.

É fundamental que a entidade responsável seja a que detém mais controlo directo sobre o tipo de aeronave em causa e a forma como as aeronaves abrangidas são operadas. Por conseguinte, a Comissão considera que a responsabilidade deve ser atribuída aos operadores das aeronaves no âmbito do regime comunitário de comércio de licenças de emissão.

Para minimizar eventuais compensações negativas dos diferentes impactos e salvaguardar a integridade ambiental do regime geral, devem ser tidos em conta, na medida do possível, quer os impactos do CO 2 e quer outros impactos da aviação . Ao fazê-lo, as incertezas inerentes a certos impactos deverão ser ponderadas em função dos riscos que representam para o clima. É necessária uma abordagem mais pragmática, na pendência de progressos científicos no desenvolvimento de sistemas de medição mais adequados que permitam comparar os diferentes impactos. A curto prazo, esta poderá basear-se:

- numa exigência imposta à aviação de devolver um número de licenças correspondente às suas emissões de CO2, multiplicado por um factor médio de precaução que reflicta outros impactos; ou

- numa abordagem segundo a qual, num momento inicial, só se inclua o CO2 mas, paralelamente, sejam aplicados instrumentos acessórios, tais como a diferenciação das taxas aeroportuárias em função das emissões de NOx.

A Comissão entende que o objectivo de tal abordagem deve ser um modelo praticável para a aviação que se enquadre no comércio de licenças de emissão na Europa e possa ser alargado ou reproduzido a nível global. O seu âmbito de aplicação específico será analisado no grupo de trabalho a instituir conforme indicado no anexo. Em termos ambientais, a opção preferida é cobrir todos os voos que partem dos aeroportos da UE, uma vez que a limitação do âmbito de aplicação aos voos “intra-UE” (que partem e aterram na União) pressuporia a cobertura de menos de 40%[10] das emissões da totalidade dos voos com partida da União Europeia. No que respeita à competitividade das companhias aéreas, o impacto nas partes de mercado relativas das transportadoras comunitárias e de países terceiros será objecto de uma análise mais pormenorizada.

No que se refere ao cálculo e à repartição do limite global de emissões da aviação, as regras já existentes para os participantes no regime não são necessariamente adequadas à aviação. Ao abrigo do Protocolo de Quioto, só são contabilizadas as emissões de CO2 dos voos domésticos e, por conseguinte, seriam necessárias disposições especiais para salvaguardar o sistema de contabilização[11] que liga o regime comunitário de comércio de licenças de emissão e o Protocolo de Quioto. Além disso, atendendo ao nível de integração do mercado do transporte aéreo comunitário, deverá ser acordada uma metodologia harmonizada de atribuição .

8. IMPACTOS DA INCLUSÃO DA AVIAÇÃO NO REGIME EUROPEU DE COMÉRCIO DE LICENÇAS DE EMISSÃO

Em todos os cenários considerados na avaliação de impacto que acompanha a presente comunicação e no estudo de viabilidade realizado para a Comissão, as transportadoras da União Europeia e as transportadoras de países terceiros recebem exactamente o mesmo tratamento nas ligações aéreas abrangidas pelo regime. Consequentemente, a inclusão do impacto da aviação no clima no regime comunitário de comércio de licenças de emissão não deverá provocar qualquer efeito adverso significativo na posição competitiva das companhias aéreas da UE face às suas concorrentes de países terceiros. Segundo o estudo da Comissão, poderão registar-se efeitos secundários, tais como subvenções cruzadas concedidas por transportadoras mediante a utilização de lucros gerados em ligações excluídas do âmbito de aplicação das medidas para os aplicar a ligações abrangidas pelas mesmas, mas estes efeitos terão pouca expressão. No entanto, a questão da competitividade será objecto de uma análise mais pormenorizada no seguimento da presente comunicação.

Os aumentos dos custos decorrentes da inclusão da aviação no regime europeu de comércio de licenças de emissão poderão vir a ser suportados pelos utilizadores do transporte aéreo. No entanto, a modelização de alguns cenários ilustrativos sugere que os aumentos dos preços dos bilhetes seriam negligenciáveis, variando em função dos parâmetros específicos escolhidos (ver avaliação do impacto). A procura do transporte aéreo não cairia, limitando-se a crescer a uma taxa ligeiramente inferior (uma redução relativa de 0,2% a 2,1% ao longo de um período de cinco anos – 2008-2012 – face a uma taxa de crescimento numa situação de manutenção do status quo superior a 4% por ano).

Tendo em conta as estimativas de aumento reduzido do preço dos bilhetes de avião, os efeitos no turismo ou as consequências para as regiões periféricas, dependentes da aviação que é o seu principal modo de transporte, parecem limitados e deverão ser objecto de um exame mais detalhado, tendo igualmente em conta o enquadramento das obrigações de serviço público actualmente em vigor.

9. CONCLUSÕES E PASSOS SEGUINTES

Até à data, as políticas em vigor nos planos internacional, regional e nacional destinadas a mitigar as alterações climáticas não implicaram qualquer contribuição significativa do sector da aviação. Atendendo à probabilidade de aumento do tráfego aéreo, é necessário adoptar políticas mais ambiciosas para evitar que esse aumento se traduza no agravamento contínuo do impacto da aviação no clima.

Depois de analisar diversas opções, a Comissão considera que a melhor forma de proceder, numa perspectiva económica e ambiental, reside na inclusão do impacto do sector da aviação no clima no regime comunitário de comércio de licenças de emissão . O comércio de licenças de emissão deverá continuar a desempenhar um papel crucial na estratégia futura de combate às alterações climáticas, sejam quais forem os contornos dessa estratégia, ajudando a promover o desenvolvimento de um verdadeiro mercado internacional do carbono, capaz de explorar o potencial de redução das emissões a nível planetário. Para preparar a adopção das decisões necessárias, a Comissão:

- instituirá um Grupo de Trabalho da Aviação no âmbito do Programa Europeu para as Alterações Climáticas[12]. Este grupo será encarregado de examinar as formas de incluir a aviação no regime comunitário de comércio de licenças de emissão, em conformidade com o mandato apresentado em anexo à presente comunicação. Os resultados desse exame serão incorporados na revisão em curso do actual enquadramento do regime comunitário de comércio de licenças de emissão[13], cujo relatório deverá ser apresentado em 30 de Junho de 2006. A Comissão procurará apresentar uma proposta legislativa no final de 2006 ;

- convida o Conselho e o Parlamento Europeu a considerar a política e as recomendações formuladas na presente comunicação, incluindo as questões de calendário, na preparação de uma futura decisão legislativa.

Paralelamente, determinadas políticas e acções existentes devem ser mantidas e reforçadas como componentes de uma abordagem abrangente e coerente:

- Pese embora a necessidade de prosseguir a investigação destinada a reduzir as incertezas subsistentes e a melhorar os conhecimentos sobre os efeitos da aviação no clima, deve ser atribuída uma prioridade mais elevada à investigação aeronáutica da UE, orientada para a redução efectiva dos impactos negativos do transporte aéreo nas alterações climáticas; o reforço desta prioridade deve reflectir-se no Sétimo Programa-Quadro[14];

- Devem ser realizados progressos tempestivos nos processos lançados com a iniciativa “ Céu Único Europeu”, com o objectivo de reforçar o desempenho do sistema europeu de gestão do tráfego aéreo;

- No que respeita à aplicação da tributação da energia ao combustível utilizado na aviação, o processo de eliminação de todos os obstáculos legais dos acordos bilaterais de serviços aéreos continua a ser fundamental e será prosseguido;

- A Comissão tomará as medidas necessárias , no plano europeu e internacional, para manter em aberto todas as opções relativas a instrumentos económicos, na eventualidade de serem necessárias medidas complementares paralelas ao comércio de licenças de emissão, para assegurar a cobertura do impacto total da aviação no clima;

- A Comissão trabalhará com os Estados-Membros da União Europeia no âmbito da ICAO para assegurar uma melhoria continua das normas técnicas existentes e, se necessário, a elaboração de novas normas, com o objectivo de limitar na fonte as emissões das aeronaves.

Anexo: Mandato do Grupo de Trabalho da Aviação instituído no âmbito do Programa Europeu para as Alterações Climáticas

A missão do grupo de trabalho é aconselhar os serviços da Comissão. O grupo será constituído por peritos dos Estados-Membros e representantes das principais organizações interessadas, incluindo organizações do sector, de consumidores e ambientais.

Conforme abaixo enunciado, o grupo de trabalho examinará as modalidades de inclusão do impacto da aviação no clima no regime europeu de comércio de licenças de emissão[15], tendo plenamente em conta o princípio da precaução.

Cobertura do impacto da aviação no clima

O Grupo:

- Examinará a forma como a monitorização e comunicação das informações referentes ao impacto da aviação no clima podem ser tratadas, acrescentando anexos à Decisão 2004/156/CE, tomando como referência as metodologias utilizadas nessa decisão e registando as possibilidades de aumentar a precisão ao longo do tempo;

- Analisará a adequação da flexibilidade proporcionada pelo sistema de níveis metodológicos consagrado na Decisão 2004/156/CE ao sector da aviação e a eventual necessidade de reforçar a harmonização;

- Analisará a eventualidade de a cobertura incompleta do impacto da aviação no clima constituir um incentivo à redução de um impacto no âmbito do regime em detrimento de outro não coberto pelo regime;

- Considerará a utilização de taxas ou de outras medidas paralelas para assegurar a cobertura do impacto total da aviação no clima, com o objectivo de evitar os potenciais efeitos adversos identificados decorrentes de uma cobertura incompleta.

Emissões abrangidas

O grupo considerará os voos e as emissões abrangidas, tendo em conta a necessidade de limitar as diferenças de tratamento entre os serviços de longo e pequeno curso, examinar as diferenças na acessibilidade das regiões periféricas, reflectir na forma como o modelo da UE pode ser alargado a outros países, à medida que se for expandindo o regime europeu de comércio de licenças de emissão, e cobrir uma quantidade suficiente de emissões, de acordo com o objectivo ambiental de combate às alterações climáticas.

Abordagem utilizada para calcular e repartir o limite global de emissões para o sector da aviação

O Grupo analisará:

- Os diferentes modelos utilizados no interior da UE e a nível internacional para calcular o crescimento e as projecções das emissões quer no sector da aviação quer noutros sectores da economia, assim como as diferentes premissas utilizadas;

- O conjunto dos limites globais de emissões que deverão ser considerados no sector da aviação, tendo em conta os diferentes resultados produzidos pelos modelos;

- Os elementos da fixação e repartição do limite global de emissões que podem ser harmonizados na União Europeia;

- O impacto na competitividade do sector comunitário, no preço dos bilhetes (considerando, nomeadamente, a existência de meios alternativos de transporte), na atribuição de emissões, bem como a distribuição proporcional dos custos entre o sector e os utentes do transporte aéreo;

- A forma de assegurar que o sistema de contabilização estabelecido no Regulamento (CE) n.º 2216/2004 da Comissão, que assegura a coerência entre as transacções ao abrigo do regime europeu de comércio de licenças de emissão e as transacções ao abrigo do Protocolo de Quioto, não é prejudicado pela inclusão da aviação. A solução encontrada deverá reflectir o equilíbrio entre a introdução de regras específicas para a aviação e o objectivo global da sua inclusão no regime europeu de comércio de licenças de emissão, ou seja, contribuir para combater as alterações climáticas da forma mais simples e rentável possível.

Cumprimento

O grupo examinará a forma como as medidas de aplicação actualmente utilizadas no sector da aviação podem ser usadas para suplementar as instituídas pelo regime de comércio de licenças de emissão, de forma a garantir o cumprimento das obrigações por este impostas.

Gestão

O grupo considerará a melhor forma de gerir a inclusão da aviação no regime europeu de comércio de licenças de emissão, tendo em conta as conclusões relativas aos limites de emissão, ao sistema de registo e ao cumprimento.

O grupo de trabalho apresentará as suas conclusões sob a forma de relatório, o mais tardar em 30 de Abril de 2006.

[1] Inventário anual dos gases com efeito de estufa da Comunidade Europeia (1990-2003) e relatório de inventário de 2005.

[2] COM (2005) 35 de 9.2.2005.

[3] 103,411 de 202,779 MtCO2e – dados de 2002, comunicados pelas Partes que subscreveram o Anexo I da CQNUAC.

[4] A legislação relativa ao Céu Único Europeu foi adoptada em 2004. Esse pacote constitui a base institucional e reguladora do controlo do tráfego aéreo europeu integrado e interoperável. A iniciativa SESAME refere-se à realização técnica do Céu Único Europeu.

[5] Ao contrário do que geralmente se pensa, a Convenção de Chicago de 1944 apenas exclui a tributação do combustível para aeronaves em trânsito, podendo esta disposição ser considerada uma mera medida de salvaguarda contra a dupla tributação.

[6] Estes acordos regulam os direitos de tráfego e outras questões relativas aos serviços aéreos internacionais.

[7] Trata-se dos recursos interpostos pela Comissão contra oito Estados-Membros a respeito dos acordos bilaterais de serviços aéreos assinados com os Estados Unidos.

[8] Por exemplo, a possibilidade de recolher fundos para a ajuda ao desenvolvimento através dos bilhetes de avião foi recentemente debatida no Conselho ECOFIN.

[9] “ Giving wings to emission trading ”, CE, Delft, Julho de 2005.

[10] Estimativas das emissões de CO2 do EUROCONTROL. As estimativas de 2004 indicam que os voos intra-UE estiveram na origem de cerca de 52 MtCO2 de emissões, ao passo que, à totalidade dos voos com partida da UE, são atribuídos 130 MtCO2 .

[11] Regulamento (CE) n.º 2216/2004 da Comissão.

[12] O PEAC é um processo consultivo multilateral, que reúne a Comissão, os peritos nacionais, a indústria e a comunidade de ONG.

[13] Ver artigo 30.º da Directiva 2003/87/CE.

[14] COM(2005) 119.

[15] Directiva 2003/87/CE.