PT Jornal Oficial da União Europeia C 195/54

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta alterada de directiva do Conselho que altera a Directiva 77/388/CEE no que respeita ao lugar das prestações de serviços»

COM(2005) 334 final — 2003/0329 (CNS)

(2006/C 195/13)

Em 14 de Outubro de 2005, a Comissão decidiu, nos termos do artigo 250.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a proposta supramencionada.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social, que emitiu parecer em 28 de Abril de 2006, sendo relator A. METZLER.

Na 427.a reunião plenária de 17 e 18 de Maio de 2006 (sessão de 17 de Maio), o Comité Económico e Social adoptou, por 143 votos a favor, sem votos contra e 4 abstenções, o seguinte parecer:

Conclusões e recomendações

O Comité saúda esta iniciativa, que constitui um passo na direcção certa. A proposta em apreço visa simplificar e tornar mais transparentes algumas disposições especialmente controversas em matéria de imposto sobre o valor acrescentado aplicáveis ao lugar das prestações de serviços. O Comité congratula-se com esta iniciativa sobre a Sexta Directiva IVA, que representa um avanço significativo na execução do processo de Lisboa e dos objectivos previstos na referida directiva do mercado interno. Uma sociedade civil europeia interveniente pressupõe um sistema económico eficaz e competitivo e, desde logo, a aplicação de regras comparáveis. A proposta deve ser acolhida favoravelmente, porquanto procura evitar distorções de concorrência alargando a tributação no local de consumo. Isto pressupõe, como adiante se verá, a criação paralela de dispositivos adequados que permitam também às pequenas e médias empresas intervir na concorrência intracomunitária sem estarem sujeitas a encargos administrativos suplementares excessivos. Deve-se ponderar o estabelecimento de um mecanismo eficaz de balcão único.

No parecer de 28 de Abril de 2004 (1), o CESE tinha alertado para a vulnerabilidade do IVA à fraude e propusera que, em alternativa, fosse desenvolvido um sistema que permitisse a cobrança eficaz do imposto. Criticava ainda as disparidades de tratamento entre cidadãos/consumidores decorrentes das lacunas do sistema em vigor em matéria de imposto sobre o valor acrescentado e que deverão ser rapidamente corrigidas.

As distorções de concorrência deverão ser eliminadas logo que possível. Exemplo dessas distorções é o facto de um operador só poder oferecer os seus serviços no mercado a preços mais vantajosos se cometer fraude no IVA numa fase intermédia, obtendo assim uma vantagem indevida em termos de preço. O Comité exorta vivamente as instituições competentes a actuarem também neste campo.

A confusão babilónica de línguas compromete a existência do comércio comunitário e dos mercados comuns. A aplicação de legislação harmonizada pressupõe acordo quanto à sua definição. Por isso, o CESE apela a que se acabe com a confusão de conceitos. A este respeito, o conceito de «bens imóveis» referido no artigo 9.o –A da proposta alterada constitui, nomeadamente, um bom exemplo de como o TJCE tenta encontrar uma solução para as definições divergentes adoptadas nos Estados-Membros da UE, partindo, para isso, do princípio de que a Sexta Directiva IVA se serve de conceitos próprios do direito comunitário (cf. conceito «Locação de bens imóveis» Processo Maierhofer, C-315700, Acórdão de 16 de Janeiro de 2003).

Isto implica também que os actos jurídicos considerados indispensáveis sejam adoptados logo que possível de modo a dar aos legisladores a possibilidade de os transpor rapidamente para o direito nacional em matéria de IVA. A dúvida está, no entanto, em saber se poderá ser cumprido o prazo estabelecido para a adopção desta directiva — 1 de Julho de 2006.

Justificação

1. Introdução

A UE nomeadamente através das resoluções de Lisboa exprime a intenção de se tornar nos próximos anos na economia mais competitiva do mundo. Para atingir este objectivo seria indispensável que a União Europeia e os Estados-Membros dispusessem de legislação fiscal coerente, coordenada e competitiva. A Sexta Directiva comunitária, em particular, harmoniza amplamente o IVA, mas, como já foi realçado pelo CESE no parecer de 28 de Abril de 2004 (ECO/128) sobre a proposta de directiva de 23 de Dezembro de 2003 relativa às regras aplicáveis ao lugar das prestações de serviços, subsistem ainda barreiras e entraves que comprometem seriamente o comércio intracomunitário.

A proposta em apreço que altera a Sexta Directiva IVA vem no seguimento da proposta de directiva de 23 de Dezembro de 2003 e contém uma revisão coerente do lugar de tributação dos serviços prestados entre empresas (business-to-business — B2B) e entre empresas e particulares (business-to-consumer B2C).

2. Antecedentes

2.1 Desde as duas primeiras directivas da CE de 11 de Abril de 1976, a Comunidade tinha estabelecido como objectivo suprimir os entraves fiscais entre os Estados-Membros. Para tal era necessário um lugar de tributação único. O pretendido princípio do país de origem levaria a tributar no Estado de estabelecimento do agente económico todas as actividades que ele aí realize no âmbito da Comunidade Europeia. Assim, um bem enviado de França para outro Estado-Membro seria, por força deste princípio, tributado em França à taxa do imposto francês. O mesmo se aplicaria aos serviços prestados a partir de França.

2.2 No entanto, para evitar distorções de concorrência, o princípio do país de origem necessitaria que fossem aplicadas nos vários Estados-Membros taxas de IVA harmonizadas. Mas seria, sobretudo, necessário criar um sistema de compensação interno, pois o IVA representa uma parte considerável das receitas fiscais dos Estados europeus e do financiamento da UE.

2.3 A UE decidiu, por conseguinte, não aplicar o princípio do país de origem, pelo menos, durante um período transitório mais longo.

2.4 A Comissão Europeia tomou, todavia, várias medidas para reforçar o comércio entre os vários Estados-Membros, reduzir os entraves burocráticos, diminuir e, se possível, evitar totalmente as distorções de concorrência provocadas sobretudo pela disparidade das taxas do imposto. O Conselho, em particular, contribuiu no passado para manter estas diferenças. O CESE continuará a apoiar também a Comissão em todos os seus esforços de alinhamento que facilitem o mercado interno.

3. Significado e objectivo da nova legislação

O lugar das prestações de serviços determina, em regra, o local da sua sujeição ao IVA. Como a taxa normal de IVA varia na UE entre 15 % e 25 %, estão, pois, abertas as portas à distorção de concorrência entre operadores/sujeitos passivos comunitários, mas também de países terceiros nos domínios regulamentares abrangidos pela proposta alterada. A jurisprudência do TJCE tende cada vez mais a proibir as distorções de concorrência provocadas por diferenças de tratamento quanto ao IVA, nomeadamente, entre operadores sujeitos a imposto e operadores do sector público. Assim, no acórdão de 13 de Outubro de 2005 proferido no âmbito do processo C-200/04 «Finanzamt Heidelberg contra iSt internationale Sprach- und Studienreisen GmbH» o TJCE afirma que, no caso em apreço, é manifesto que uma condição adicional quanto à execução do artigo 26.o da Sexta Directiva seria susceptível de gerar uma distinção entre os operadores económicos e conduziria incontestavelmente a uma distorção da concorrência entre os operadores em causa, o que comprometeria a aplicação uniforme dessa directiva.

4. Proposta alterada de directiva do Conselho de 20 de Julho de 2005

4.1 Observações na generalidade

Uma destas medidas é constituída pela proposta alterada de directiva do Conselho de 20 de Julho de 2005 (COM(2005) 334 final), que dá seguimento à proposta de directiva do Conselho que altera a Directiva 77/388/CEE no que respeita ao lugar das prestações de serviços, de 23 de Dezembro de 2003 (COM(2003) 822 final — 2003/0329 (CNS)).

O Comité Económico e Social emitiu parecer sobre esta directiva em 28 de Abril de 2004. Nele sublinhava que as novas disposições estavam longe do objectivo de simplificação que a Comissão se propunha perseguir. Frisava que deveria ser suprimida, dentro do possível, a margem de interpretação de que dispõem os Estados-Membros, bem como a margem de autonomia das administrações fiscais para tomarem decisões. Considera, sobretudo, que o sistema VIES não basta como sistema de controlo atendendo às dificuldades que já enfrenta actualmente.

4.2 Documento de consulta

Foram entretanto realizadas várias consultas sobre o lugar das prestações de serviços, donde se infere, de um modo geral, que as disposições em vigor deverão ser revistas, pois são consideradas problemáticas. Ao mesmo tempo, foi globalmente reconhecido que qualquer alteração neste domínio deverá, por um lado, satisfazer as exigências do controlo pelas administrações fiscais e as obrigações fiscais dos operadores, mas, por outro, aceitar o princípio de que o IVA deveria reverter para o Estado de consumo. Os participantes nas consultas insistiram ainda na necessidade de adoptar regras aplicáveis que não impliquem demasiados custos, de modo a não entravar o comércio intracomunitário.

4.3 Regra geral prevista pela proposta alterada

4.3.1 Há que distinguir claramente entre serviços prestados entre duas empresas (sujeitos passivos (2)) e entre uma empresa e uma pessoa singular (sujeito não passivo (3)). A proposta em apreço estabelece uma distinção clara entre o tratamento conferido a cada um destes casos.

4.3.2 Quanto aos serviços prestados a sujeitos passivos a regra geral para determinação do lugar da prestação deveria basear-se no local onde o cliente está estabelecido e não no local em que o prestador de serviços tem a sede da sua actividade profissional.

4.3.3 O documento em apreço propõe a manutenção do lugar de estabelecimento do prestador como regra geral para os serviços prestados a pessoas que não são sujeitos passivos. Esta decisão é motivada pelo facto de a tributação dos serviços prestados a pessoas que não são sujeitos passivos em outros Estados-Membros originar para os prestadores encargos administrativos excessivamente elevados, nomeadamente o seu registo nesses Estados-Membros para efeitos de IVA.

4.3.4 Não existindo um mecanismo que permita a cobrança do imposto nos Estados-Membros de consumo sem complicações administrativas desnecessárias, não é exequível tributar no lugar de consumo todas as prestações efectuadas a pessoas que não são sujeitos passivos.

4.3.5 Impõem-se, por isso, algumas excepções a esta regra geral.

5. Síntese (alterações) da proposta de directiva

5.1 Derrogações à regra geral

Apesar da opinião favorável de muitos dos afectados por esta questão na UE a propósito das modificações propostas quanto ao local de tributação das prestações de serviços, são também vários os apelos à manutenção do princípio do país de origem e das actuais disposições gerais.

5.2 As novas disposições

A seguir indicam-se resumidamente apenas as modificações que resultam da proposta de directiva em apreço:

5.2.1 Artigo 6.o — Prestações de serviços

— É proposto aditar um n.o 6 indicando que os serviços prestados entre estabelecimentos estáveis não são considerados como prestações de serviços.

5.2.2 Artigo 9.o –D — Prestação de serviços específicos a sujeitos passivos

— Foi aditado o n.o 2, que determina o lugar de prestação quando são prestados serviços de catering e de restauração a sujeitos passivos a bordo de navios, aeronaves e comboios, no decurso de um serviço de transporte de passageiros. O lugar de prestação será o lugar de partida desse serviço de transporte.

Deste modo, foi tida em conta a preocupação de clarificação partilhada pelo CESE.

— Em conformidade com o aditamento ao n.o 3, entende–se por locação ou leasing de longa duração um acordo regido por um contrato que preveja a posse ou a utilização contínua de um bem móvel corpóreo durante um período superior a 30 dias. Esta regra evitará à partida os litígios (por exemplo, locação de um veículo a um sujeito passivo para utilização imediata).

5.2.3 Artigo 9.o –F — Prestação de serviços específicos a pessoas que não são sujeitos passivos

— A modificação do n.o 1, alínea c) exclui os serviços de ensino à distância referidos no n.o 1, alínea d), do artigo 9.o –G, que ficam sujeitos a regulamentação específica.

— Os serviços de restauração e de catering passam a estar incluídos no n.o 1, alínea d), para serem tributados no lugar onde são efectivamente prestados.

— O n.o 2 prevê que os serviços de restauração e de catering prestados a bordo de navios, aeronaves e comboios no decurso de um serviço de transporte de passageiros são teoricamente executados no lugar de partida do serviço de transporte. Deste modo é atendida uma recomendação surgida durante o processo de consulta.

— O lugar das prestações de serviços de locação de longa duração, isto é superior a 30 dias, de meios de transporte efectuadas a pessoas que não são sujeitos passivos é o lugar onde o destinatário estiver estabelecido ou tiver o seu domicílio ou residência habitual.

— No que respeita à locação de curto prazo (por exemplo, a locação de um veículo por alguns dias), o lugar das prestações é o lugar onde o meio de transporte é colocado à disposição. Esta disposição foi também saudada pela maioria dos participantes na consulta.

5.2.4 Artigo 9.o — G — Serviços que podem ser prestados à distância a pessoas que não são sujeitos passivos

— Este artigo foi completamente remodelado. O lugar das prestações dos serviços referidos no n.o 1 do artigo 9.o — G é o lugar onde a pessoa tiver a sede da sua actividade económica, o seu domicílio ou a sua residência habitual. As opiniões expressas sobre esta disposição no âmbito da consulta foram predominantemente bastante negativas devido aos excessivos encargos administrativos decorrentes do cumprimento das obrigações em matéria de IVA. Por isso, a introdução do mecanismo de balcão único foi vista como uma condição prévia para a aplicação desta disposição.

— O CESE recomenda uma definição mais clara dos serviços que venham a ser abrangidos por este artigo.

5.2.5 Artigo 9.o –H– Prestações de serviços efectuadas por intermediários a pessoas que não são sujeitos passivos

— A modificação esclarece que o lugar das prestações de serviços efectuadas por intermediários diz respeito ao lugar onde a transacção principal for efectuada, em conformidade com as disposições dos artigos 9.o–A e 9.o–I.

5.2.6 Artigo 9.o –I– Prestações de serviços efectuadas a pessoas que não são sujeitos passivos fora da Comunidade

— As modificações introduzidas neste artigo decorrem das supressões no artigo 9.o –G, como acima mencionado.

5.2.7 Artigo 9.o –J — Prevenção da dupla tributação

— As regras relativas à determinação do lugar das prestações dos serviços de comércio electrónico, telecomunicações e rádio fornecidos por um operador estabelecido fora da UE devem manter-se inalteradas. O lugar das prestações continua, por isso, a ser o Estado-Membro onde a pessoa que não seja sujeito passivo está estabelecida ou o Estado-Membro em que o serviço é efectivamente utilizado.

Como estas disposições estão actualmente abrangidas pelos artigos 9.o–G e 9.o–H, são suprimidas as anteriores alíneas h), j) e l).

5.2.8 N.o 6, alínea b), do artigo 22.o na versão constante do artigo 28.o–H — Extensão do mapa recapitulativo

— A proposta de modificação do texto deste artigo prevê alargar a determinadas operações no âmbito da prestação de serviços o mapa recapitulativo a apresentar por todos os sujeitos passivos registados para efeitos do IVA. São abrangidas outras prestações fornecidas a adquirentes registados para efeitos do imposto sobre o valor acrescentado, as operações referidas no quinto parágrafo e os sujeitos passivos a que tenham sido prestados serviços nas condições previstas no n.o 1 do artigo 9.o.

5.2.9 Alterações técnicas

Trata-se, aliás, fundamentalmente de alterações técnicas, a propósito das quais se remete para o ponto 2.12 das explicações da proposta modificada.

6. Propostas e observações

6.1 Lugar das prestações de serviços fornecidos a sujeitos passivos

6.1.1 O Comité congratula-se com a previsão de alargar aos operadores o mecanismo de reverse charge (autoliquidação) e consequentemente o intercâmbio de prestações entre sujeitos passivos.

6.1.2 Mas para tal é necessário que os interessados possam recorrer a esse mecanismo em todas as circunstâncias sem problemas. Poderão surgir dificuldades se ao prestador de serviços for dado transferir para o destinatário a avaliação da operação e, nomeadamente, as disposições em matéria de IVA, a determinação do lugar de prestação dos serviços, a sujeição ao imposto e a taxa de imposto ou uma eventual isenção fiscal, sem que este tenha possibilidade de poder verificar estes dados com exactidão.

6.1.3 As empresas deveriam ficar dispensadas de obrigações declarativas e de registo suplementares. É indispensável que cada operador na UE possa determinar com precisão se o operador ou sujeito passivo destinatário de uma prestação estabelecido num outro Estado-Membro é obrigado a recorrer, para esta operação, ao mecanismo de autoliquidação. No caso de um — posterior — fracasso do mecanismo de autoliquidação, a existência de demasiadas responsabilidades imputadas ao prestador dos serviços seria prejudicial para todo o sistema e levaria a que ele não fosse aceite pelas partes interessadas.

6.2 Serviços prestados a pessoas que não são sujeitos passivos

6.2.1 No caso dos serviços prestados por um operador ou sujeito passivo a pessoas que não são sujeitos passivos, está excluída, à partida, a aplicação do mecanismo de autoliquidação. Tal significaria que, a aplicar-se a tributação no local de consumo, o operador do outro Estado-Membro da UE se deveria registar para efeitos do IVA no país em que o serviço é prestado e aí cumprir as respectivas obrigações. São necessárias regras desburocratizadas para reduzir esta sobrecarga administrativa e, consequentemente, limitar os entraves ao comércio.

6.2.2 A obrigação de registo causa encargos adicionais consideráveis e custos enormes e, em caso de incerteza, faz com que o operador sujeito a imposto abdique da prestação do serviço. Longe de levar à abertura do mercado interno e à igualdade das condições de concorrência entre as empresas nos Estados-Membros da UE, esta situação prejudicaria consideravelmente os operadores comunitários estabelecidos noutro Estado-Membro em relação aos prestadores de serviços nacionais, em nada contribuindo para reduzir os entraves comerciais. O alargamento da tributação dos serviços prestados a pessoas que não são sujeitos passivos no local de consumo só será, por conseguinte, viável se o mecanismo proposto de balcão único funcionar rápida e correctamente. Só nestas circunstâncias se poderá esperar que um operador preste serviços tributáveis eventualmente em todos os 25 Estados-Membros da UE sem ter a possibilidade de recorrer ao mecanismo de autoliquidação. Caso contrário, correr-se-ia o risco de se produzir o efeito inverso, isto é, a expulsão das pequenas e médias empresas do mercado interno europeu.

7. Processo de reembolso do IVA dedutível

7.1 O mesmo se aplica à simplificação das obrigações em sede de IVA no âmbito do processo de reembolso do IVA dedutível. Os problemas detectados com o reembolso do IVA levam a que, em particular quando se trata de pequenos montantes, o operador considere se «vale a pena» apresentar o pedido às autoridades fiscais de outro país ou se não lhe será muito mais vantajoso renunciar pura e simplesmente ao direito a reembolso. Isto contraria, de facto, um dos princípios fundamentais da Sexta Directiva IVA, nomeadamente o da dedutibilidade do IVA. O Comité considera, neste contexto, que alguns Estados necessitam ainda de redobrar de esforços para que o IVA seja cobrado de forma completa e uniforme.

7.2 Conviria, pois, velar por que as propostas da Comissão Europeia para introdução de um mecanismo de balcão único fossem aplicadas e a sua eficácia controlada.

Bruxelas, 17 de Maio de 2006. A Presidente do Comité Económico e Social Europeu Anne-Marie SIGMUND

(1) Parecer do CESE de 28/04/2004 (CESE 659/2004).

(2) Por «sujeito passivo» entende-se, neste contexto, o operador cuja prestação de serviços está sujeita a IVA e que pode, em regra, deduzir da sua própria dívida de IVA o imposto pago pelos serviços a montante.

(3) Por «sujeito não passivo» entende-se, neste contexto, a pessoa singular, essencialmente um particular/consumidor final, não sujeito a obrigações em sede de IVA.