Em cumprimento do requisito estabelecido no artigo 30.º, n.º 4, da Diretiva CELE, a Comissão Europeia encomendou um relatório à Agência da União Europeia para a Segurança da Aviação (AESA). O relatório descreve a evolução significativa do conhecimento científico e apresenta uma análise atualizada dos principais efeitos climáticos associados ao tráfego aéreo, para além das emissões de CO2. O trabalho da AESA foi desenvolvido por uma equipa de projeto constituída por peritos de renome nesta área provenientes da União Europeia, da Noruega e do Reino Unido, cobrindo assim todo o espectro de diferentes escolas de pensamento no domínio da ciência climática. Deste modo, foi possível debater abertamente e levar em consideração opiniões divergentes na análise de todas as questões identificadas. Em conjugação com a validação deste trabalho por duas análises interpares, tal permitiu garantir o rigor científico das análises apresentadas.

As análises anteriores remontam à avaliação de impacto de 2006 com vista à inclusão da aviação no CELE, que examinou a possibilidade de regulamentar os óxidos de azoto (NOX), e ao estudo de 2008, intitulado «Lower NOX at Higher Altitudes: Policies to Reduce the Climate Impact of Aviation NOX Emission». À data em que essas análises foram realizadas, os conhecimentos científicos não eram considerados suficientemente desenvolvidos para propor medidas políticas destinadas a atenuar estes efeitos. Em vez disso e enquanto pedra angular da política climática da UE, o CELE regulamenta, desde 2012, unicamente as emissões de dióxido de carbono (CO2) dos voos abrangidos, as quais, contrariamente aos efeitos não ligados ao CO2, estão diretamente relacionadas com a quantidade de combustível queimado.

No âmbito da revisão de 2017 do sistema de comércio de licenças de emissão da UE (CELE) no que diz respeito à aviação, os colegisladores incumbiram a Comissão Europeia de apresentar «uma análise atualizada dos efeitos da aviação não ligados ao CO2, acompanhada, se for caso disso, de uma proposta sobre a melhor forma de atenuar esses efeitos», nos termos do artigo 30.º, n.º 4, da Diretiva 2003/87/CE.

2. Resumo das conclusões do relatório relativamente às políticas

O relatório reconhece que já se encontram em vigor diversas medidas que também contribuem para reduzir os efeitos climáticos de outros gases provenientes de atividades da aviação que não o CO2, entre as quais as normas de certificação ambiental da AESA para as emissões de NOX e de partículas não voláteis (nvPM) dos motores de aeronaves. As reduções do consumo de combustível e, por conseguinte, das emissões de CO2, resultantes da melhoria da gestão do tráfego aéreo por via da iniciativa Céu Único Europeu também irão refletir-se numa diminuição generalizada de emissões de outros gases que não o CO2.

As eventuais opções políticas adicionais para mitigar os efeitos climáticos da aviação não ligados ao CO2 avaliadas no relatório dividem-se em três categorias: medidas financeiras/relacionadas com o mercado, combustível e gestão do tráfego aéreo (GTA), incluindo cada uma delas mais duas opções. Em princípio, as diversas opções podem coexistir.

As duas medidas financeiras analisadas consistem, por um lado, numa taxa pecuniária cobrada sobre as emissões de NOX das aeronaves e/ou, por outro, na inclusão dessas emissões no CELE. Estas medidas constituiriam mais um incentivo para os fabricantes e as companhias aéreas reduzirem este tipo de emissões e devem ter em conta as compensações associadas. As questões que ainda importa investigar para que este tipo de medidas possam ser aplicadas incluem a necessidade de compreender melhor o potencial efeito líquido de arrefecimento das emissões de NOX das aeronaves em certos cenários futuros de redução das emissões de precursores do ozono troposférico de fontes superficiais (sem ser aeronaves); a necessidade de uma metodologia rigorosa, internacionalmente reconhecida, para o cálculo das emissões de NOX na fase de cruzeiro; a necessidade de um sistema de medição adequado para as emissões de equivalente CO2 e de um horizonte temporal para as emissões de NOX, tendo em conta a compensação entre emissões de NOX e de CO2 na conceção dos motores; bem como a identificação de um nível adequado para a taxa. Atendendo a estas questões de investigação pendentes, o relatório estima que as referidas medidas financeiras possam ser eventualmente aplicadas a médio prazo, ou seja, dentro de 5 a 8 anos.

As medidas relacionadas com o combustível preveem a redução dos compostos aromáticos nos combustíveis (resultando numa queima mais limpa do combustível e em emissões reduzidas de nvPM) e o uso obrigatório de combustíveis sustentáveis para a aviação. Ambas as medidas visam as emissões de partículas de fuligem, bem como os rastos de condensação e cirros. A redução do teor de compostos aromáticos obrigaria os produtores de combustíveis a adaptar os seus processos de produção e tornaria necessário um sistema de monitorização do teor de compostos aromáticos nos combustíveis. Uma vez que, na opinião dos peritos, existe um conjunto de questões que ainda será necessário investigar e dada a preferência por uma norma internacional nesta matéria, esta medida poderá, eventualmente, ser introduzida a médio prazo (ou seja, dentro de 5 a 8 anos) ou a longo prazo (ou seja, dentro de mais de 8 anos). O uso obrigatório de combustíveis sustentáveis para a aviação poderá ser aplicado através de uma obrigação de mistura na UE que especifique que uma determinada percentagem progressivamente crescente do total dos combustíveis para aviação a jato vendidos ao longo de um determinado período de tempo terá de corresponder a combustíveis sustentáveis. Se for bem concebida, esta medida deverá conduzir, simultaneamente, à redução das emissões de nvPM e de enxofre (embora não das emissões de NOX), bem como das emissões de CO2. Os peritos consideram que esta medida poderá, eventualmente, ser aplicada a curto prazo (ou seja, dentro de 2 a 5 anos) ou a médio prazo (ou seja, dentro de 5 a 8 anos).

As medidas incluídas na categoria de GTA consistem em evitar áreas sobressaturadas em relação ao gelo e na cobrança de uma «taxa climática». Enquanto a otimização das trajetórias de voo com vista a evitar áreas sobressaturadas em relação ao gelo e outras regiões consideradas sensíveis do ponto de vista climático reduziria a formação de rastos de condensação e de cirros, uma taxa climática abordaria todos os efeitos não ligados ao CO2 (NOX, vapor de água, fuligem, sulfatos, rastos de condensação). Uma vez que seria necessário abordar primeiro uma série de questões de investigação, os peritos consideram que a medida para evitar áreas sobressaturadas em relação ao gelo poderá, eventualmente, ser introduzida a médio prazo, ou seja, dentro de 5 a 8 anos. No que diz respeito à taxa climática, sendo esta uma medida de natureza mais abrangente que exige uma investigação «significativa», os peritos julgam que possa ser, eventualmente, aplicada a longo prazo, ou seja, dentro de mais de 8 anos.

3. Avançar para políticas que visem a totalidade dos efeitos climáticos da aviação

A importância dos efeitos climáticos das atividades da aviação não ligados ao CO2 que, no seu conjunto, era anteriormente considerada, no mínimo, equivalente à do impacto exclusivo do CO2 é plenamente confirmada pelo relatório. Daí a necessidade de refletir sobre a melhor forma de atenuar ainda mais esses efeitos, de modo a contribuir para a consecução dos objetivos climáticos da UE e do Acordo de Paris, complementando as ações climáticas já levadas a cabo. Deste modo, seria possível avançar para políticas que visem a totalidade dos efeitos climáticos da aviação, com benefícios concomitantes em termos de qualidade do ar local.

Contudo, a natureza complexa dos efeitos climáticos não ligados ao CO2 face àqueles ligados ao CO2 e às compensações entre os diversos efeitos constitui um desafio para as medidas políticas analisadas no relatório e acima resumidas. Este relatório representa um passo importante no sentido de aprofundar o conhecimento, não só da ciência como também das medidas políticas, e a Comissão continuará a analisar as medidas propostas pelos peritos, ponderando as vantagens e desvantagens associadas a cada uma delas. As questões específicas identificadas no relatório precisam de ser abordadas para que se possa avançar com estas medidas potenciais ao nível da UE. Sem pretensões de exaustividade, podem ser perspetivadas três dimensões principais para o trabalho futuro: