Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a "Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo aos controlos oficiais dos alimentos para animais e para consumo humano"

(COM(2003) 52 final - 2003/0030 (COD))

(2003/C 234/08)

O Conselho, em 28 de Fevereiro de 2003, decidiu, ao abrigo dos artigos 37.o, 95.o e 152.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a proposta supramencionada.

A Secção Especializada de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente, incumbida da preparação dos trabalhos correspondentes, emitiu, em 27 de Junho de 2003, parecer, de que foi relator Chiriaco.

O Comité Económico e Social Europeu adoptou, na 401.a reunião plenária de 16 e 17 de Julho de 2003 (sessão de 16 de Julho), por unanimidade o presente parecer.

1. Introdução

1.1. O Livro Branco sobre a Segurança dos Alimentos(1) publicado pela Comissão em 2000 mencionava como causas das repetidas crises alimentares ocorridas nos últimos decénios a insuficiência, as contradições e as lacunas da legislação vigente ao nível europeu, destacando particularmente os limites da divisão sectorial e da forte diversidade na aplicação das normas e na organização dos sistemas de controlo dos vários Estados-Membros.

1.2. A prioridade da segurança dos alimentos e a abordagem integrada transformaram-se em princípios inspiradores da nova legislação sobre a matéria, que está a ser elaborada pela UE, em sintonia com o conteúdo do referido Livro Branco.

1.3. O Regulamento (CE) n.o 178/2002, que determina os princípios e normas gerais da legislação alimentar, cria a Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos e estabelece procedimentos em matéria de segurança dos géneros alimentícios(2), constitui um ponto de referência fundamental para a presente proposta e está relacionado com a proposta de regulamento relativa à higiene dos géneros alimentícios(3), que irá ser brevemente adoptada pelo Parlamento Europeu e o Conselho, e ainda com a proposta de regulamento que estabelece as regras de higiene específicas para os alimentos de origem animal destinados ao consumo humano, adoptada pela Comissão em 11 de Julho de 2002(4). Este pacote é agora completado com a nova proposta sobre a higiene dos alimentos para animais sobre a qual o CESE foi chamado a pronunciar-se num futuro próximo(5).

1.4. A proposta em exame consubstancia o princípio inspirador (prioridade da segurança dos alimentos) por intermédio da abordagem integrada dos controlos do sistema produtivo de alimentos para animais e para consumo humano. O processo produtivo é considerado na sua íntegra e abrange todas as etapas da cadeia alimentar e as várias componentes que intervêm na composição dos produtos (alimentos para animais, aditivos, alimentos para consumo humano), tendo em mira exercer controlo sobre todo o ciclo produtivo "da exploração agrícola, incluindo a produção animal (ou do mar) até à mesa".

1.5. Por outro lado, esta proposta atribui claramente aos Estados-Membros a responsabilidade de velarem pela correcta aplicação da legislação comunitária por parte dos operadores através de um sistema de controlo adequado, prevendo as modalidades e a frequência com a qual os serviços da Comissão verificarão e avaliarão, mediante inspecções e auditorias, a capacidade dos Estados-Membros de assumirem essa responsabilidade.

1.6. Assinale-se além disso que os sistemas de controlo e as actividades conexas já vêm sendo adaptados por forma a terem em conta a prioridade da segurança dos alimentos Com efeito, em alguns Estados-Membros já entraram em vigor novas disposições institucionais e processuais ou foram criadas Agências, enquanto ao nível europeu se pode recorrer ao instrumento da Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos Só que as competências e as características das agências nacionais são variáveis, enquanto que a Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos exerce exclusivamente funções de aconselhamento científico na avaliação dos riscos e de informação ao público e não funções de controlo e vigilância que continuam reservadas aos serviços da Comissão, mais concretamente, ao Serviço Alimentar e Veterinário (SAV).

1.7. Partindo dos princípios fundamentais enunciados no Regulamento (CE) n.o 178/2002, a nova estratégia prevê que a Comissão elabore as orientações sobre a organização dos sistemas de controlo e realize auditorias em cada um dos Estados-Membros para verificar a eficácia dos sistemas e a sua coerência com os planos de controlo estabelecidos ao nível nacional.

1.8. Cada Estado-Membro deverá definir, nos seis meses seguintes à publicação do regulamento, um plano de controlo e de intervenção próprio, acompanhado de projecções plurianuais. Por último, cada Estado-Membro apresentará um relatório anual sobe os controlos realizados e sobre os resultados obtidos. O conjunto dos relatórios dos Estados-Membros constituirá a base para o relatório anual a apresentar anualmente pela Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho.

1.9. Para ser eficaz, este sistema de controlo terá de ser aplicado não só aos Estados-Membros e aos países candidatos (que serão membros de pleno direito no momento da entrada em vigor do regulamento), mas também às importações provenientes dos países ligados à UE por acordos bilaterais nos domínios veterinário e fitossanitário ou por acordos especiais (Noruega, Islândia e Ilhas Faroer), e eventualmente de outros países terceiros. A harmonização dos controlos reveste, portanto, uma dimensão europeia e uma dimensão internacional.

1.10. Ao passo que se aplicam aos países com acordos bilaterais nos domínios veterinário e fitossanitário as disposições negociadas para garantir um nível equivalente de protecção dos consumidores e da saúde dos animais, para os PVD menos desenvolvidos, a Comissão encara a hipótese de um tratamento especial que não prevê derrogações mas contempla, em contrapartida, acções de assistência na aplicação dos seus programas de controlo, acções de formação e, eventualmente, missões de peritos comunitários in loco.

1.11. A proposta inclui uma série de iniciativas destinadas a melhorar a qualidade do controlo da segurança dos alimentos e cuja aplicação implica um aumento substancial do apoio financeiro que deveria passar de 3 para 16 milhões de EUR.

1.12. As sanções dos infractores devem ser "eficazes, proporcionadas e dissuasivas" e aplicadas tendo em conta a definição de um padrão mínimo de segurança. No caso de infracções graves (qualificadas como infracções penais no Anexo VI quando cometidas intencionalmente ou por negligência grave) devem prever-se sanções de ordem penal (artigo 55.o).

1.13. A presente proposta acrescenta uma nova dimensão à medida de salvaguarda existente no Regulamento (CE) n.o 178/2002 no caso de um Estado-Membro cometer uma infracção grave (por exemplo, ineficácia ou inadequação do seu sistema de controlo), já que preconiza, eventualmente, a aplicação de medidas cautelares como, por exemplo, a suspensão da comercialização de certos produtos.

1.14. Saliente-se, por último, que o sistema de controlo começará a funcionar na Europa a 25, já que o regulamento entrará em vigor para os novos dez Estados-Membros. Tal implica, por conseguinte, um forte esforço de harmonização que garanta a livre circulação no mercado interno com todas as garantias em matéria de segurança dos alimentos.

1.15. Neste contexto, o Comité tem conhecimento de actividades de inspecção actualmente em curso com a participação de peritos ao nível europeu e nacional, quer dos Estados-Membros quer dos países candidatos, com a finalidade de elaborar um inventário exaustivo da situação e saber-se que medidas convém adoptar.

2. Observações na generalidade

2.1. O CESE concorda com a abordagem da proposta que considera apropriada por ter em conta a dimensão do mercado interno e a exigência de melhorar a planificação e a harmonização dos sistemas de controlo ao nível comunitário, no interesse da protecção dos consumidores.

2.2. A posição central conferida à segurança dos alimentos e a abordagem integrada vão ao encontro da necessidade de recuperar e consolidar a confiança dos cidadãos, ameaçada pelas crises alimentares recorrentes. Neste sentido, é essencial, por um lado, estabelecer uma relação factual e permanente com a Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos para definir as prioridades dos controlos em função da avaliação dos riscos e, por outro lado, consolidar a capacidade operacional e coordenadora do Serviço Alimentar e Veterinário (SAV). É, além disso, fundamental uma abordagem transparente, baseada na parceria, por forma a disseminar informações relevantes pelos consumidores.

2.2.1. Mesmo que a Autoridade Alimentar Europeia tenha iniciado já a sua actividade e fique plenamente operacional no primeiro semestre de 2003, ainda se constata a necessidade, várias vezes reafirmada pelo Comité, de aumentar o impacto das acções do Serviço Alimentar e Veterinário, dotando-o de recursos suficientes para o efeito. O Comité insiste, além disso, que é necessário estabelecer uma forte sinergia e uma capacidade comunicativa entre os órgãos comunitários e as autoridades nacionais competentes.

2.3. Na proposta são enunciados, particularmente, alguns aspectos inovadores ou que revelaram especial eficácia no passado:

a) uma melhor definição das responsabilidades dos Estados-Membros no atinente às suas competências directas de "controladores", seja enquanto "detentores de poderes de controlo", seja enquanto "garantes da saúde dos cidadãos", no respeito do princípio da responsabilidade dos operadores bem definida nos regulamentos relativos à higiene;

b) a responsabilidade dos operadores e dos importadores como instrumento de simplificação das actividades de controlo, encorajando o "auto-controlo" efectivo do respeito das normas de higiene e de segurança, conjugado com sanções adequadas em caso de incumprimento e ainda com formas de incentivo nos casos em que os mecanismos de certificação voluntária possam alijar a carga de trabalho das autoridades competentes;

c) a formação dos responsáveis pelos controlos (princípio que deveria caracterizar toda a nova legislação em matéria alimentar e não só);

d) a igualdade fundamental dos papéis, dos princípios e das medidas adoptadas;

e) a instauração do princípio de controlo de apoio das capacidades de controlo e da viabilidade dos planos nacionais; este método torna mais aceitável o princípio de "subsidiariedade" na medida em que cria uma tutoria "formadora";

f) a optimização do sistema de controlo existente e a harmonização dos sistemas nacionais;

g) a formalização do papel dos inspectores (já existente de facto mas não formalmente) e a definição dos perfis de formação constantes do Anexo II;

h) a quantificação dos recursos e a identificação das rubricas orçamentais comunitárias e das fontes de financiamento (ficha financeira e artigos 26.o a 29.o);

i) o princípio de programação mediante planos nacionais de controlo e relatórios anuais (Título V - Artigos 42.o a 44.o);

j) a definição unitária das infracções a sancionar com medidas de carácter penal (anexo VI) pelo facto de se ter constatado (considerando 44) que os actuais sistemas de sanção (de carácter predominantemente administrativo) nem sempre bastam para assegurar o respeito da legislação.

2.4. O empenho dos Estados-Membros no sentido de adaptarem os seus sistemas nacionais de controlo dependerá da eficácia dos sistemas existentes e das dotações que lhes são atribuídas, do funcionamento de um bom sistema de parceria com os operadores do sector, bem como da existência de uma abordagem mais ou menos integrada (em certos Estados-Membros as competências de controlo são repartidas entre diversas autoridades cuja coordenação nem sempre é ideal). Por este motivo, é fundamental prever uma auditoria preliminar destinada a examinar com os vários Estados-Membros as condições do sistema de controlo em vigor e detectar rapidamente que adaptações se imporão.

2.5. Convém atribuir atenção particular e recursos adequados aos novos Estados-Membros que tiveram de adaptar os seus sistemas ao acervo comunitário. No seguimento do controlo em curso nestes países, o Comité convida a Comissão a identificar os pontos fracos do sistema de controlo que carecem de medidas específicas, sobretudo no que se refere às dotações e à formação de pessoal, ao estado e à quantidade de laboratórios, à qualidade do seu equipamento, etc.

2.5.1. Devem ser adoptadas igualmente medidas a pensar nas pequenas empresas que operam ao nível local e artesanal, a fim de motivá-las a respeitar as normas estabelecidas.

2.6. No atinente à gestão de crises e aos planos de emergência (artigo 13.o), é necessário actualizar as formas de intervenção à luz da experiência adquirida com as crises mais recentes. Além disso, os procedimentos de controlo, especificamente no caso de alimentos para animais, devem ter igualmente em consideração as calamidades. Com efeito, verifica-se que calamidades tais como incêndios, aluviões, erupções vulcânicas, terramotos podem dar origem a sérias alterações nos géneros alimentícios. Estes acontecimentos são geralmente acompanhados de uma série de complicações sobretudo devido ao estado de emergência que desencadeiam. Subtraem-se, por isso, facilmente às normas de protecção mais elementares.

2.7. Em matéria de controlo das importações provenientes de países terceiros (Título II - Capítulo V), haverá que reforçar a cooperação internacional no âmbito do Codex Alimentarius e do Acordo SPS (OMC) e fazer a distinção entre os vários países terceiros consoante o seu nível de desenvolvimento, prestando particular atenção à assistência técnica e científica dos PVD menos desenvolvidos para favorecer o respeito das normas comunitárias e evitar a criação de novos obstáculos. As modalidades a que se refere o ponto 34 da "Introdução" e mais adiante incorporadas no artigo correspondente são essenciais para evitar a importação de matérias-primas contaminadas e garantir a segurança dos consumidores europeus. Não se deve, contudo, esquecer que estes países não dominam muitas vezes a utilização de pesticidas, de fertilizantes químicos, de anabolisantes, etc., particularmente quando se trata de cereais, plantas forrageiras e de matérias de matriz zootécnica, pelo que necessitam quanto antes de assistência técnico-científica na realização dos controlos exigidos.

2.7.1. Existem igualmente casos de contaminação que se devem a ulteriores manipulações ilícitas (alimentos "compostos" para animais) efectuadas fora do país de origem. Se a observância das regras sanitárias e de higiene europeias, controlada no país de destino, desse azo a uma contestação da carga, poderiam advir daí grandes prejuízos para o país de origem.

2.7.2. Convém, portanto, prever, no âmbito da cooperação com os PVD, estruturas de apoio e de substituição em condições de controlar na origem a conformidade dos produtos e, eventualmente, sugerir procedimentos e soluções úteis para encorajar o desenvolvimento das estruturas de produção locais ainda frágeis. Haverá ainda que pensar em formas de controlo em que sejam especificamente definidas as responsabilidades dos vários actores, inclusivamente dos importadores.

2.8. Na opinião do CESE, deverá haver uma interacção dinâmica entre o sistema de controlo oficial e os sistemas de certificação da qualidade, da segurança e da rastreabilidade da cadeia alimentar postos em prática voluntariamente pelos operadores das empresas do sector. Tal significa que a questão da formação multidisciplinar no domínio da segurança e da qualidade não diz apenas respeito aos responsáveis pela inspecção (artigo 51.o e anexo II), mas também a todos os elos da cadeia alimentar, envolvendo, para além dos operadores propriamente ditos, o pessoal encarregado das instalações, do transporte e da armazenagem, conforme prevê a proposta em matéria de higiene. A abordagem preventiva e a responsabilidade dos actores envolvidos são realmente cruciais para tornar mais eficazes os sistemas de controlo públicos, uma vez que reduzem os custos e permitem às autoridades competentes concentrar-se nos riscos prioritários.

2.8.1. Para garantir mais efectivamente a protecção dos consumidores, é imprescindível desenvolver sinergias entre os sistemas de controlo públicos e os procedimentos de auto-controlo e de rastreabilidade postos em prática pelos operadores das empresas do sector alimentar, e completá-los, se possível, com sistemas de certificação voluntários. Em alguns Estados-Membros estão a ser feitas experiências interessantes que vale a pena aproveitar (benchmarking) para a negociação de acordos sectoriais (rastreabilidade) sobre a segurança e a qualidade alimentar(6). É, contudo, evidente que estes sistemas nacionais voluntários não beneficiam do mecanismo de "reconhecimento mútuo" aplicável aos controlos públicos. Este problema terá de ser resolvido para harmonizar os critérios à escala europeia e permitir que os consumidores de outros Estados-Membros tirem partido destes mecanismos.

2.8.2. As organizações socioprofissionais do sector e as associações de consumidores poderão dar um valioso contributo para a formação dos intervenientes do sector e para a disseminação da informação sobre o sistema de controlo em função. Continua, porém, a ser essencial privilegiar a transparência dos mecanismos e associar os actores do sector ao diálogo e às parcerias.

2.9. A introdução de critérios da segurança e da qualidade dos géneros alimentícios, no âmbito da revisão da PAC, poderá criar sinergias úteis, ainda que o regulamento em apreço integre os controlos sobre a OCM no sistema específico já comprovado. O CESE considera, de facto, que a "condicionalidade" inserida na proposta de regulamento sobre o regime de ajudas directas no âmbito da PAC(7) deveria ter um papel preventivo e simplificar os controlos ex post, na medida em que subordina a concessão de ajudas ao respeito das normas fundamentais da saúde pública, da saúde e bem-estar dos animais e da fitossanidade, prevendo o aconselhamento das explorações agrícolas. No seu parecer sobre o assunto, o CESE recomenda que se confira um carácter voluntário a este sistema de aconselhamento que "não deve ter por base apenas o cumprimento dos requisitos legais, mas, sim, a melhoria contínua da situação económica, ambiental e social das explorações" e se criem incentivos adequados(8). No intuito de estabelecer sinergias úteis, deverá prever-se formas de comunicação e de colaboração entre todas as autoridades envolvidas e os diversos actores.

2.10. O Comité aprova a abordagem escolhida com respeito aos procedimentos de coordenação sempre que os controlos oficiais incumbam a diferentes unidades de controlo, e, sobretudo, nos casos em que esta competência tenha sido delegada (considerandos 15 e 16 e artigo 5.o), bem como as disposições de harmonização dos laboratórios de referência, sobretudo quando determinadas tarefas de controlo sejam delegadas a organismos não governamentais (considerandos 17 a 21) desde que devidamente e controladas as suas operações.

2.10.1. É essencial harmonizar ao nível comunitário as condições e as regras aplicadas pelos organismos de controlo acreditados, bem como os métodos de amostragem e de análise da sua frequência. Importa, por conseguinte, desenvolver as actividades dos laboratórios comunitários de referência e do Centro Comum de Investigação (CCI) e aumentar os recursos que o sexto programa-quadro prevê para o efeito.

2.11. Deve dar-se atenção particular, sobretudo na perspectiva do alargamento a 25 países, à assistência mútua e à cooperação administrativas entre os Estados-Membros (Título IV), intensificando o intercâmbio de experiências e das melhores práticas entre as autoridades competentes incumbidas dos controlos. O objectivo da proposta não é tanto reforçar numericamente a estrutura central europeia do Serviço Alimentar e Veterinário (SAV) mas antes consolidar a capacidade de operar em rede coordenando e harmonizando as modalidades operacionais dos controlos.

2.12. No atinente ao financiamento dos controlos oficiais, que releva do princípio da subsidiariedade, deve evitar-se por todos os meios distorções na concorrência graças ao estabelecimento de princípios comuns, sobretudo no que se refere às taxas de inspecção impostas às empresas do sector. Como as disposições na matéria formuladas no artigo 28.o têm um carácter bastante geral, o Comité vê por bem que se controle os sistemas de taxas em vigor nos Estados-Membros a fim de verificar a compatibilidade e identificar instrumentos de harmonização mais precisos. Será igualmente necessário verificar os encargos suportados pelos diversos operadores do sector, desde a produção primária até à distribuição final, para evitar qualquer forma de discriminação. É óbvio, no entanto, que, quando se detecta uma infracção, os custos dos controlos deverão ficar a cargo dos infractores. Em contrapartida, convém encarar a hipótese de criar formas de incentivo nos casos em que os operadores apliquem voluntariamente os mecanismos de certificação de conformidade.

2.13. Quanto à organização dos sistemas locais de controlo público, é conveniente designar laboratórios de referência ao nível regional para os serviços locais que, na fase de arranque, seriam co-financiados por fundos comunitários e fundos nacionais.

2.14. O Comité toma conhecimento da revogação de uma série de directivas (artigo 61.o) que foram transpostas ou completadas pelo regulamento em apreço. mas não quer deixar de salientar a necessidade de verificar a correspondência das disposições, nomeadamente no que se refere à directiva relativa ao financiamento dos controlos veterinários (96/43/CE), para evitar distorções na concorrência em consequência de uma aplicação demasiado divergente por parte dos Estados-Membros.

3. Conclusões

3.1. O Comité concorda com a abordagem integrada da proposta da Comissão que considera um contributo muito útil para a concretização do princípio da prioridade da segurança dos alimentos no sistema de controlos oficiais de alimentos para animais e para consumo humano.

3.2. O Comité entende que, para garantir o êxito da abordagem integrada, é necessário promover uma forte parceria entre os diversos operadores do sector, alicerçada na confiança recíproca e na transparência e que se desenvolva no contexto de um equilíbrio adequado entre os mecanismos de controlo oficiais e de auto-controlo, a responsabilidade e a certificação voluntária dos produtores.

3.3. O Comité tem para si que é impossível garantir a segurança dos alimentos na União Europeia sem promover e reforçar a cooperação com os países terceiros através de acordos e medidas específicas, variáveis em função do seu nível de desenvolvimento, bem como da cooperação internacional no âmbito do Codex Alimentarius, reforçando ali a presença da União Europeia, e no Acordo SPS (OMC).

3.4. O Comité recomenda que se preste especial atenção à harmonização dos controlos nos países candidatos e apela ao lançamento de acções de formação e de informação, dirigidas não exclusivamente aos responsáveis pelos controlos mas aos operadores dentro do sector e ao grande público.

Bruxelas, 16 de Julho de 2003.

O Presidente

do Comité Económico e Social Europeu

Roger Briesch

(1) COM(1999) 719, parecer do CESE - JO C 204 de 18.7.2000.

(2) JO L 31 de 1.2.2002.

(3) Parecer do CESE - JO C 204 de 29.5.2001.

(4) COM(2002) 377 final, JO C 262 de 29.10.2002, JO C 95 de 23.4.2003.

(5) COM(2003) 180 final.

(6) Por exemplo com o Pacto Nacional sobre a segurança e a qualidade alimentares negociado e subscrito pelo CNEL (Conselho Nacional da Economia e do Trabalho) em 8 de Julho de 2002 pelas organizações agrícolas, sindicais e patronais do comércio e pelo Ministro da Política Agrícola e Florestal.

(7) COM(2003) 23 final - 2003/0006.

(8) COM(2003) 23 final - 2003/0006, ponto 4.3.2.