INTRODUÇÃO

A União Europeia (UE) é o maior espaço económico e comercial do mundo. O seu mercado único, que abrange mais de 500 milhões de consumidores e um número superior a 20 milhões de empresas, constitui um ativo único e uma vantagem comparativa que a distingue na cena mundial.

Desde a sua criação, o processo em curso de melhoria e de expansão do mercado único tem acompanhado o desenvolvimento da política de concorrência da UE. Os primeiros grandes processos antitrust que diziam respeito aos entraves ao comércio no mercado único remontam à década de 60, nomeadamente a decisão pioneira, de 1964, contra Grundig-Consten. O processo referia-se a um acordo para compartimentar os mercados, o que tinha provocado diferenças de preços substanciais entre a França e a Alemanha. O Tribunal de Justiça confirmou o acórdão Grundig-Consten e reiterou a sua posição sobre os obstáculos ao comércio e à concorrência transfronteiras em acórdãos posteriores[1]. A adoção, em 1989, do regulamento relativo ao controlo das concentrações representou um grande salto qualitativo na política de concorrência da UE, refletindo o desenvolvimento do mercado interno após a entrada em vigor do Ato Único Europeu de 1987. A política de concorrência da UE teve em conta as novas realidades do mercado associadas ao aumento das oportunidades de fusão e de aquisição transfronteiras de ativos por parte das empresas europeias. Do mesmo modo, o controlo dos auxílios estatais converteu-se gradualmente num pilar fundamental do mercado interno, garantindo a equidade da concorrência entre as empresas, independentemente da sua localização, bem como criando mecanismos para impedir os Estados-Membros de se lançarem em «corridas às subvenções» à custa uns dos outros e do interesse europeu em geral. Por último, a adoção do Regulamento (CE) n.º 1/2003 há dez anos marcou uma nova era na aplicação das regras da UE no domínio antitrust, em que as autoridades nacionais da concorrência (ANC) se tornaram intervenientes muito ativos. A execução das regras da UE no domínio antitrust está atualmente a ser levada a cabo por uma multiplicidade de autoridades responsáveis pela execução no âmbito do mercado único, de acordo com as mesmas regras de avaliação. Esse regime foi significativamente reforçado a nível da execução das regras da UE no domínio antitrust e evidencia a existência de condições equitativas para as empresas com atividades transfronteiras na Europa.

Sem uma política de concorrência eficaz na UE, o mercado único não pode efetivar o seu pleno potencial. Nada poderia impedir que os obstáculos privados ao comércio e à concorrência substituíssem os obstáculos públicos que as regras em matéria de livre circulação demoraram mais de meio século a desmantelar. Nem os Estados-Membros poderiam ser impedidos de distorcer o comércio e a concorrência através de uma miríade de subvenções, um cenário que, naturalmente, favorece aqueles que têm um posição mais forte em termos fiscais. O enfraquecimento da política da UE em matéria de concorrência afetaria o mercado único em detrimento do potencial de crescimento da UE, cujas economias, em especial as da zona euro, são cada vez mais interdependentes. Ao mesmo tempo, a política de concorrência é igualmente crucial para que a UE possa tomar medidas enérgicas contra os abusos de posição dominante, os cartéis e as práticas concertadas que prejudicam os consumidores.

Em 2012, a Comissão Europeia continuou a assegurar o bom funcionamento do mercado único, não obstante os apelos ocasionais para que adotasse uma postura mais flexível face a comportamentos anticoncorrenciais de empresas ou Estados-Membros, em razão da crise económica.

Não é este o momento para flexibilizar a execução das regras de concorrência

De assinalar os cartéis a nível mundial que duraram uma década sobre os tubos de imagens a cores para computadores e os tubos de imagens a cores para televisores, que concentraram as formas mais graves de comportamentos anticoncorrenciais no mercado único. Os tubos de imagens a cores para computadores e os tubos de imagens a cores para televisores são elementos essenciais para o fabrico de ecrãs de televisão e de computador, representando 50 a 70 % do preço. Em 5 de dezembro de 2012, a Comissão Europeia aplicou uma coima a sete grupos internacionais de empresas um total de 1 470 515 000 euros para os dois cartéis.

Ao longo de 2012, todos os instrumentos da política de concorrência da União Europeia ‑ execução no domínio antitrust e das concentrações bem como controlo dos auxílios estatais ‑ continuaram a ser utilizados como meios de pressão em grande parte do mercado único. O ano de 2012 também foi marcado pelo vigésimo aniversário do relançamento, em 1992, do mercado único europeu. O presente relatório sobre a política da concorrência centra-se, pois, sobre o papel da política da concorrência na exploração do potencial de crescimento do mercado único. Em 2012, a Comissão prosseguiu igualmente a sua colaboração com as autoridades nacionais da concorrência (ANC), a fim de garantir uma aplicação coerente das regras da UE no domínio antitrust. Em especial, a Comissão cooperou estreitamente com as autoridades nacionais da concorrência no âmbito da Rede Europeia da Concorrência (REC), envidando esforços, nomeadamente, para fomentar a convergência dos procedimentos nacionais para a execução das regras da UE no domínio antitrust que geralmente não são regidas pelo direito da UE.

No último ano, a execução do direito da concorrência da UE centrou-se, em especial, em setores de importância sistémica e transversal para a economia da UE: os serviços financeiros, as principais indústrias de rede, como a energia, as telecomunicações e os serviços postais, bem como os mercados de utilização intensiva de conhecimentos, como o dos telefones inteligentes, dos livros eletrónicos e dos produtos farmacêuticos. Nesses setores, a aplicação das regras da concorrência da UE (que opera principalmente ex post) complementa o quadro normativo do mercado único.

Muitos dos temas abordados no presente relatório já foram examinados ao longo de todo o ano durante o processo de diálogo estruturado permanente com o Parlamento Europeu (ver secção 5 relativa ao diálogo em matéria de concorrência com outras instituições e, para mais pormenores, o documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha o presente relatório.)

1. A POLÍTICA DE CONCORRÊNCIA AO SERVIÇO DE UM SETOR FINANCEIRO MAIS EQUITATIVO E MAIS TRANSPARENTE

Um sistema bancário viável, transparente e competitivo, capaz de financiar a economia real, constitui uma condição necessária para o restabelecimento de um crescimento sustentável. A atual crise económica e financeira tem a sua origem no setor financeiro e qualquer estratégia de saída da crise implica que obrigatoriamente sejam consideradas as causas profundas da crise. Para esse efeito, em 2012, a Comissão Europeia continuou a aplicar as regras em matéria de auxílios estatais para controlar as partes do setor bancário da UE em causa. Como a maior parte das atividades estavam principalmente ligadas à reestruturação dos bancos, não é necessário qualquer financiamento adicional da parte dos contribuintes num futuro previsível. Nos casos dos bancos para os quais não foi possível a reestruturação, o controlo dos auxílios estatais continuou a servir de facto de mecanismo de resolução de crises nos bancos, na pendência de uma legislação mais completa sobre o mercado único[2]. As regras antitrust e em matéria de concentrações foram igualmente utilizadas para que o mercado único possa ter por base um setor financeiro transparente e competitivo[3].

O regime temporário de emergência como instrumento para a reestruturação bancária e a resolução de facto

No início da crise financeira em 2008 e 2009, o controlo dos auxílios estatais tornou-se— mais por defeito do que intencionalmente — o principal instrumento da UE para fazer face a esta situação sem precedentes. A Comissão ativou rapidamente um regime especial de auxílios estatais destinado a controlar o resgate de bancos em dificuldade através de fundos públicos, a fim de salvaguardar a estabilidade do sistema financeiro em sentido lato[4]. Este regime especial foi igualmente concebido para garantir o bom funcionamento do mercado único. A mera amplitude das intervenções estatais revela claramente que a própria existência do mercado único esteve ameaçada. Entre 1 de outubro de 2008 e o final de 2011, foram transferidos para os bancos aproximadamente 1,6 biliões de euros. Na verdade, os governos dos Estados-Membros da UE tinham-se comprometido a pagar um montante três vezes superior. A maior parte desse montante assumiu a forma de garantias estatais para passivos dos bancos e outras formas de apoio à liquidez, representando mais de 9 % do PIB da UE, tendo as recapitalizações e o apoio aos ativos depreciados totalizado mais de 3 % do PIB da UE. Graças ao regime temporário especial, os bancos em causa puderam continuar a beneficiar de auxílio nas mesmas condições em todo o mercado único. Segundo essas regras temporárias, que permanecerão em vigor enquanto o mercado e as condições económicas assim o exigirem, os bancos da UE em dificuldade podem receber apoio estatal na condição de procederem a uma reestruturação. Restabelecer o setor financeiro para apoiar a economia real e, ao mesmo tempo, proteger os contribuintes A reestruturação de alguns bancos continuou a orientar-se pelo imperativo de assegurar modelos de negócios viáveis capazes de apoiar a economia real. Foram tomadas decisões que envolvem redução de custos, desinvestimentos e concentração em atividades essenciais no que se refere, nomeadamente, a alguns dos Landesbanken alemães (NordLB e BayernLB), aos bancos espanhóis CAM e UNNIM e ao banco letão de crédito hipotecário[5]. Deu-se particular atenção ao facto de assegurar que o dinheiro dos contribuintes é utilizado para restabelecer a viabilidade a longo prazo dos bancos e que, a médio prazo, os contribuintes serão reembolsados sem sofrerem perdas; com efeito, alguns beneficiários dos auxílios já começaram a reembolsar o apoio recebido aos respetivos governos[6].

No âmbito dos programas de ajustamento económico para a Irlanda, Portugal e a Grécia, o controlo dos auxílios estatais continuou a contribuir de forma significativa para a reestruturação[7] da totalidade do setor bancário desses países, como parte de um esforço mais vasto que envolve não só a Comissão mas também o BCE e, na maioria dos casos, o FMI. Mais uma vez, uma das preocupações fundamentais consistiu em assegurar a integridade do mercado único num contexto de apoio financeiro público massivo.

Reestruturação do setor bancário espanhol

Em julho de 2012, o Eurogrupo acordou num Memorando de Entendimento sobre um programa setorial para o setor financeiro espanhol. No âmbito do Memorando de Entendimento, foi realizado um rigoroso teste de esforço relativo a um período de três anos até 2014. O teste de esforço identificou um défice de fundos próprios de cerca de 60 mil milhões de euros em dez bancos. Dois desses bancos, o Banco Popular e a Ibercaja, reuniram o capital necessário no mercado ou através de medidas de gestão. Os oito bancos restantes que não puderam suprir o défice através de recursos privados foram recapitalizados com fundos do programa, estando em curso a sua reestruturação ou liquidação em conformidade com as regras em matéria de auxílios estatais. Um primeiro grupo era formado por bancos já controlados pelas autoridades espanholas: BFA/Bankia, Catalunya Caixa, Nova Caixa Galicia e Banco de Valencia. Os planos de restruturação para estes bancos foram aprovados em 28 de novembro de 2012. Para um segundo grupo, incluindo o Banco Mare Nostrum, Banco CEISS, Caja3 e Liberbank, as decisões de reestruturação foram adotadas em 20 de dezembro de 2012. Por conseguinte, todo o sistema financeiro espanhol foi inteiramente capitalizado até ao final de 2012. Os planos de restruturação para os referidos bancos pretendem restaurar a sua viabilidade e a sua capacidade de concessão de crédito à economia real, minimizando simultaneamente os custos para os contribuintes e limitando ao mínimo as distorções da concorrência. Dos 57 mil milhões de euros necessários para os oito bancos restantes, 37 mil milhões de euros provirão do programa da UE para o setor financeiro espanhol. No que diz respeito aos restantes 18 mil milhões de euros, 12 mil milhões de euros proveem de uma repartição dos encargos pelos detentores de dívida subordinada, 5 mil milhões de euros da alienação de ativos pelos bancos e mil milhões de euros da transferência de empréstimos imobiliários para o SAREB, o «banco mau » criado pelas autoridades espanholas.

A política de concorrência acompanha a legislação da UE sobre o mercado único cujo objetivo é aumentar a transparência, a equidade e a solidez dos mercados financeiros

Um conjunto de medidas ambiciosas sobre o mercado único está em curso de elaboração, com o objetivo de aumentar a transparência dos mercados financeiros, a fim de atacar as causas profundas da crise financeira em domínios como os produtos derivados. Como é natural, a política da concorrência da UE apoia este esforço legislativo. A transparência é essencial para a competitividade dos mercados.

Em 2012, a Comissão continuou a investigar um certo número de processos antitrust relativos às taxas de referência Libor, Euribor e Tibor. Uma série de bancos e de corretores são objeto da investigação. A importância dos produtos financeiros derivados associados a estas taxas de referência nunca será sobrestimada. Segundo o Banco de Pagamentos Internacionais (BPI), o valor bruto de mercado dos derivados de taxas de juro expresso em todas as moedas ascendia a 19 biliões de USD em junho de 2012[8]. Esses produtos desempenham um papel essencial na gestão de risco no mercado único. A Comissão deu início a investigações antitrust antes da eclosão do escândalo Libor, desencadeado por revelações de manipulação das taxas de referência Libor e Tibor e, posteriormente, Euribor, o que, em muitas jurisdições, também deu origem a investigações penais e investigações ao abrigo do regulamento financeiro. Em julho de 2012, a Comissão procedeu à alteração de uma anterior proposta legislativa, o que permitiu que as manipulações do escândalo LIBOR passassem a ser consideradas infrações penais.

A Comissão prosseguiu igualmente duas investigações antitrust, que já tinham sido iniciadas em 2011, relativos ao mercado de swaps de risco de incumprimento (CDS). Continuou a analisar, em particular, a cooperação entre um certo número de grandes bancos de investimento e um prestador de serviços de informação. O objetivo das investigações é apurar se os intervenientes agiram para preservar a sua posição privilegiada no rentável mercado de balcão [over-the-counter (OTC)] dos CDS, dificultando o desenvolvimento dos derivados CDS cotados na bolsa, de uma forma suscetível de constituir uma violação ao direito da concorrência da UE.

As tentativas concertadas pela Comissão e o legislador da UE a fim de aumentar a transparência dos mercados financeiros através de legislação para o mercado único podem ser comprometidos por práticas colusórias e abusos de posição dominante anticoncorrenciais. A política de concorrência da UE pode aplicar-se, e é de facto aplicada, como parte de um conjunto mais vasto de medidas corretivas[9].

Em 2012, a Comissão utilizou igualmente os seus instrumentos de controlo das concentrações para garantir preços competitivos às empresas que gerem os seus riscos, através do investimento em derivados na UE. Em 1 de fevereiro de 2012, a Comissão proibiu o projeto de concentração entre a Deutsche Börse e a New York Stock Exchange Euronext. A Comissão chegou à conclusão de que essa concentração eliminaria a concorrência e daria azo a uma situação de quase monopólio em certos mercados de derivados, nomeadamente nos mercados mundiais de derivados europeus sobre ações individuais e sobre índices de ações e de derivados de taxas de juro europeus. Nessas áreas, as duas bolsas eram, de facto, os únicos intervenientes credíveis a nível mundial. A Comissão considerou que a concentração era suscetível de provocar preços mais elevados e menos inovação para os clientes de derivados e que as medidas corretivas propostas pelas partes não eram suficientes para solucionar esses problemas.

Facilitar as transações no mercado único através de um melhor funcionamento dos sistemas de pagamento

Em 2012, a Comissão prosseguiu a sua ação de execução no domínio antitrust contra os comportamentos anticoncorrenciais no que diz respeito às comissões interbancárias multilaterais (CIM) cobradas por empresas gestoras de cartões de crédito, em especial, Empresa Visa e MasterCard. As CIM constituem uma parte importante do custo total que os comerciantes devem pagar para a aceitação de cartões de pagamento. Em 2010, foram efetuados 35 mil milhões de euros de pagamentos no Espaço Económico Europeu (EEE), num total de 1,8 mil milhões de euros.

Os cartões de crédito e de débito Empresa Visa representam cerca de 41 % de todos os cartões de pagamento emitidos no EEE. Mais de 5 milhões de comerciantes aceitam cartões de pagamento da Empresa Visa. Em 2012, a Comissão enviou uma comunicação de objeções adicional à Empresa Visa relativa às CIM cobradas para transações com cartões de crédito dos consumidores, no EEE[10]. A Comissão chegou à conclusão preliminar de que estas CIM reduzem a concorrência em termos dos preços entre os bancos adquirentes, inflacionam o custo da aceitação do cartão de crédito para os comerciantes e, em última análise, aumentam os preços ao nível do consumidor. A Comissão concluiu igualmente que a obrigação de os adquirentes transfronteiras pagarem CIM aplicáveis no país da transação dificulta a aquisição transfronteiras e mantém a segmentação do mercado único em mercados nacionais, o que impede os comerciantes de beneficiarem de CIM mais baixas noutros Estados-Membros.

A análise da Comissão relativa ao processo Empresa Visa seguiu de perto o acórdão do Tribunal Geral da UE, processo MasterCard, proferido em maio, que confirmou plenamente as conclusões da Comissão sobre a natureza anticoncorrencial das CIM[11].

2. REFORMA DOS AUXÍLIOS ESTATAIS PARA CONTINUAR A DESENVOLVER O MERCADO ÚNICO E APOIAR O CRESCIMENTO NUM CONTEXTO DE ESCASSEZ DE RECURSOS PÚBLICOS

O ano transato foi marcado pelas primeiras decisões de aplicação do novo enquadramento em matéria de auxílios estatais para os serviços de interesse económico geral (SIEG), adotado em 2011. Em maio de 2012, a Comissão lançou um programa de reformas ainda mais ambicioso: Modernização dos Auxílios Estatais:

Entrada em vigor de novas regras sobre os SIEG: aproveitar o máximo dos orçamentos públicos escassos em apoio do modelo social e económico europeu

Os SIEG são serviços públicos que não seriam fornecidos pelo simples jogo das forças de mercado, ou, pelo menos, de uma forma que estivesse disponível para todos. Os SIEG são parte integrante do modelo europeu de economia social de mercado.

As novas regras aplicáveis aos SIEG (com efeitos a partir de 31 de janeiro de 2012) ajudam as autoridades públicas a conceberem serviços mais inteligentes, mais eficientes e mais eficazes em domínios como a energia, os transportes, as telecomunicações e os serviços postais. A nova abordagem significa que a Comissão se centrará sobre os SIEG que recebem fundos públicos elevados e, por conseguinte, são mais suscetíveis de distorcer a concorrência no mercado único. As primeiras decisões (por exemplo, Post Office Limited)[12] ilustram de que modo as regras em matéria de auxílios estatais podem garantir a continuidade da prestação dos serviços postais e de outros serviços públicos essenciais, assegurando simultaneamente uma concorrência leal no mercado único[13] (ver também ponto 3.3 infra).

Modernização dos Auxílios Estatais: Enfrentar o duplo desafio do crescimento e das limitações orçamentais e, ao mesmo tempo, proteger o mercado único

Em 8 de maio de 2012, a Comissão lançou a modernização dos auxílios estatais (MAE), uma reforma do conjunto da política dos auxílios estatais. Dar prioridade à execução das regras a processos com um impacto significativo no mercado único é um dos objetivos principais da MAE. Outro dos objetivo fundamentais é garantir que os orçamentos públicos escassos sejam orientados para as verdadeiras deficiências do mercado, ou seja, que não sejam desperdiçados em projetos que teriam sido realizados em qualquer caso. Por outras palavras, a MAE visa facilitar o tratamento de auxílios bem concebidos, orientados para suprir as deficiências identificadas do mercado e prosseguir objetivos de interesse comum, causando as menores distorções possíveis. Os auxílios que não proporcionam incentivos reais às empresas afastam o investimento privado e mantém vivas empresas ineficientes e sem viabilidade («auxílios maus»)[14]. Os auxílios adequados reforçam o mercado único, ao passo que os maus auxílios o enfraquecem. Os auxílios estatais constituem um instrumento horizontal cujo âmbito de aplicação se estende a todo o mercado único, especialmente às indústrias de rede recentemente liberalizadas. Assim, podem e devem ser concebidos de modo a ajudarem os Estados-Membros a relançar o crescimento ao mesmo que garantem a sustentabilidade orçamental.

O processo de tradução da MAE em realidade começou através da revisão de uma série de importantes orientações e quadros normativos em matéria de auxílios estatais, que tinha como objetivo torná-los conformes com uma filosofia e metodologia globais coerentes. Para esse efeito, a Comissão lançou consultas públicas sobre as regras em vigor em matéria de auxílios estatais à infraestrutura de banda larga, à proteção ambiental e ao desenvolvimento regional. Além disso, prosseguiram os trabalhos de revisão que já tinham sido iniciados relativamente aos auxílios em matéria de investigação, desenvolvimento e inovação, capital de risco, bem como aos auxílios de emergência e à reestruturação. Pretende-se que a maior parte das regras relacionadas com a metodologia MAE esteja em vigor até ao final do mandato do atual Parlamento Europeu[15].

3. PROMOVER A CONCORRÊNCIA NAS INDÚSTRIAS DE REDE: A ESPINHA DORSAL DO MERCADO ÚNICO

3.1 Integrar os mercados da energia para apoiar a sustentabilidade

A supressão dos obstáculos que subsistem nos mercados do gás e da eletricidade exige legislação relativa ao mercado único, apoiada pela política de concorrência

Em 2005, a Comissão realizou um inquérito aprofundado por setor nos mercados do gás e da eletricidade, que revelou que, não obstante os esforços para integrar o mercado único desde o final da década de 1990 através de legislação setorial da UE, continuavam a existir sérios obstáculos à concorrência, nomeadamente mercados concentrados caracterizados pela existência de importantes barreiras à entrada, frequentemente dominados por operadores tradicionais verticalmente integrados. Os problemas foram agravados pelas limitadas capacidades de interligação entre os Estados‑Membros. Esta situação levou a que os preços e as condições de fornecimento fossem diferentes em todo o mercado único. Na sequência da sua investigação, a Comissão, procedeu à execução no domínio antitrust, recorrendo muitas vezes a decisões em que eram aceites compromissos propostos pelos operadores dominantes nos mercados do gás e da eletricidade em vários países[16].

A política de concorrência da UE não pode, por si só, integrar os mercados do gás e da eletricidade da UE, garantir a fixação de preços competitivos e a segurança do fornecimento. Assim, foi adotado um terceiro pacote legislativo relativo ao gás e à eletricidade em 2011 que atualmente está a ser implementado, com vista à criação, à escala da UE, de um mercado único da energia até 2014.

Reorientar para leste a execução no domínio antitrust no setor da energia

Desde a publicação em 2005 da investigação setorial sobre os mercados do gás e da eletricidade, a maior parte das investigações e das decisões antitrust nesta área centraram-se em mercados da Europa Ocidental. Recentemente, nomeadamente em 2012, a atenção deslocou-se para Leste. As redes de gás da Europa Central e Oriental tendem a estar menos interligadas através das suas fronteiras do que as redes da Europa Ocidental.

No processo CEZ, relativo a um alegado abuso de posição dominante por parte da empresa Checa que historicamente fornece a eletricidade, em 2012, a Comissão sujeitou a um teste de mercado os compromissos estruturais destinados a remediar a exclusão do mercado checo da eletricidade. Na Bulgária, a Comissão está a proceder a uma investigação sobre uma possível exclusão do mercado por parte da empresa nacional de gás BEH, bem como sobre os obstáculos ao comércio transfronteiras de eletricidade. Além disso, em 11 de dezembro de 2012, a Comissão deu início a processos de investigação formais no domínio antitrust contra a OPCOM, que permite o comércio de eletricidade entre produtores e compradores na Roménia, assim como contra a respetiva empresa-mãe Transelectrica, uma empresa pública que controla a rede elétrica nesse Estado-Membro. A Comissão receia que a OPCOM possa abusar da sua posição dominante, ao discriminar as companhias em razão da sua nacionalidade ou do lugar em que se encontram estabelecidas. As bolsas de energia desempenham um papel crucial para a formação transparente e fiável dos preços da eletricidade.

Em 2012, a Comissão deu também início a um procedimento antitrust contra a Gazprom em razão do seu alegado comportamento anticoncorrencial num certo número de mercados do gás da Europa Central e Oriental. A abertura do procedimento deveu-se às suspeitas da Comissão sobre o eventual abuso de posição dominante da Gazprom nos mercados de abastecimento de gás a montante na Europa Central e Oriental, em alguns dos quais a Gazprom é praticamente o único fornecedor. Os procedimentos pretendem apurar se a Gazprom dividiu os mercados do gás, obstando ao livre fluxo de gás entre países da UE, e se impõe condições relativas à utilização das infraestruturas que impeçam a diversificação das fontes de aprovisionamento de gás. O âmbito do procedimento abrange igualmente a possível instituição de preços não equitativos para os clientes.

Consideração das empresas com consumo intensivo de energia no contexto do regime de comércio de emissões da UE

Proteger a indústria com consumo intensivo de energia das fugas de carbono, salvaguardando simultaneamente a integridade do mercado único

A Comissão adotou igualmente importantes regras em matéria de auxílios estatais relativos aos mercados da eletricidade. A reforma do sistema de comércio de licenças de emissão da UE (SCE), aprovado em 2009, que produz efeitos a partir de 2013, implica que a produção de eletricidade deixará de beneficiar de licenças gratuitas para emissão de CO2, o que poderá provocar o aumento das faturas de eletricidade para as empresas na UE. As regras adotadas permitem que os Estados-Membros compensem as instalações nos setores com maior consumo intensivo de energia de uma parte do aumento dos custos de eletricidade resultante do SCE, a partir de 2013[17]. As regras foram concebidos de forma a minimizar as distorções da concorrência no mercado único, sob a forma de uma «corrida às subvenções» numa altura de incerteza económica e de necessidade de disciplina orçamental; por exemplo, não permitindo que a plena compensação dos preços mais elevados de eletricidade e reduzindo a compensação ao longo do tempo. Essas regras foram igualmente concebidas para preservar o objetivo da UE de «descarbonizar» a economia europeia. Entre os setores elegíveis para a compensação figuram os da produção de alumínio, cobre, adubos, aço, papel, algodão, produtos químicos e alguns plásticos. O novo regime de auxílio permite aos Estados-Membros prevenir que a produção seja deslocalizada da UE para países terceiros em que a legislação ambiental é menos rigorosa, o que poderá comprometer o objetivo de uma redução global das emissões de gases com efeito de estufa.

3.2 Acompanhar a legislação do mercado único no setor das telecomunicações

Ao longo dos últimos 15 anos, a legislação relativa ao mercado único da UE registou grandes progressos ao introduzir a concorrência nos mercados das telecomunicações. Hoje em dia, os operadores históricos já não detêm os monopólios e devem fornecer serviços grossistas e o acesso à rede a operadores alternativos. No entanto, muitos dos operadores que antes detinham posições de monopólio continuam a posicionar-se solidamente no mercado por serem proprietários das redes fixas que desenvolveram na época do monopólio.

Além disso, no que respeita às redes móveis, quatro em cada cinco cidadãos da UE possuem assinaturas móveis junto de um dos quatro grupos principais. Paralelamente, muitas características dos mercados das telecomunicações continuam a ser predominantemente nacionais, como as licenças dos operadores e o espetro para serviços móveis. Estamos ainda muito longe de concretizar o mercado único da UE no setor das telecomunicações; em vez disso, somos confrontados com um grande número de operadores ativos em 27 mercados diferentes. De notar ainda que continuam a existir obstáculos persistentes que limitam a capacidade de os consumidores tirarem pleno partido da liberalização do mercado. Um estudo recente sobre a prestação de serviços Internet[18] mostra que a falta de informações transparentes e comparáveis, bem como os obstáculos contratuais (por exemplo, contratos de longa duração e taxas aplicáveis no caso de denúncia antecipada do contrato), desencorajam os consumidores de mudar de prestador.

Combater as fortes posições de mercado e a fragmentação nos mercados das telecomunicações em paralelo com a legislação sobre o mercado único

Neste contexto, é necessário que a execução ex post do direito da concorrência da UE acompanhe a legislação ex ante do mercado único, nomeadamente para assegurar condições de igualdade de acesso para os novos operadores.

Em 2012, os órgãos jurisdicionais da União confirmaram[19] uma decisão da Comissão de 2007 que determinava a aplicação de uma coima à Telefónica devido a uma situação de abuso da sua posição dominante no mercado espanhol das comunicações de banda larga. Os preços que a Telefónica aplicava aos seus clientes grossistas, simultaneamente concorrentes a nível do comércio de retalho, obrigava-os a suportar perdas, caso pretendessem continuar a operar no mercado.

No âmbito de um processo antitrust, a Comissão processou a Slovak Telekom por comportamento potencialmente anticoncorrencial em vários mercados grossistas de banda larga na Eslováquia e investigou se a responsabilidade deste comportamento podia ser imputada à sua empresa-mãe, a Deutsche Telekom.

A Comissão prosseguiu igualmente um processo antitrust iniciado contra a Telefónica e a Portugal Telecom por terem celebrado um acordo de não concorrência nos mercados ibéricos de telecomunicações. Este foi o primeiro processo no setor das telecomunicações relativo a um acordo transfronteiras de partilha do mercado. A investigação desta questão reveste uma especial importância para a Comissão, a fim de evitar que o mercado único seja artificialmente isolado em função das fronteiras nacionais.

A Comissão examinou igualmente o modo como cinco grandes operadores de telecomunicações (os «E5»: Deutsche Telecom, France Télécom, Telefónica, Vodafone e Telecom Itália), bem como as associações do setor das comunicações móveis GSMA, desenvolveram normas para futuros serviços de comunicações móveis. A ação da Comissão pretendia assegurar que o processo de normalização não era utilizado para excluir os concorrentes.

Ao abrigo do Regulamento da UE relativo às concentrações, a Comissão Europeia autorizou sem condições a criação de uma empresa comum entre a Vodafone, Telefónica e Everything Everywhere no domínio do comércio móvel no Reino Unido. O comércio móvel ou «porta-moedas móvel» é um novo setor em rápida evolução. Constituía preocupação central da Comissão garantir que aqueles tipos de mercados se mantivessem abertos para que pudessem surgir várias soluções concorrentes sem obstáculos injustificados. A investigação revelou que já havia um certo número de alternativas e que era provável que muitas mais aparecessem no futuro próximo, para assegurar, de forma adequada, a pressão concorrencial na plataforma de porta-moedas móvel da empresa comum no Reino Unido.

Em dezembro de 2012, a Comissão aprovou igualmente a aquisição pela Hutchison 3G Áustria do seu concorrente Orange, o que reduziu para três o número de operadores. A autorização foi subordinada a um determinado número de condições. A Hutchinson comprometeu-se a disponibilizar o espetro, uma condição necessária para a entrada de novos operadores de redes móveis. Além disso, comprometeu-se também a disponibilizar o acesso grossista a até 16 operadores virtuais sem rede própria. Antes da execução da operação de concentração, as partes tinham de celebrar um acordo com o novo operador.

Apoiar a implantação de infraestruturas de banda larga em todo o mercado único

A implantação de novas infraestruturas para as redes de banda larga em todo o mercado único foi outra prioridade estratégica da política de concorrência da UE em 2012. Neste caso, o principal desafio consistia no facto de os operadores comerciais, embora suportassem a maior parte do investimento, terem poucos incentivos para alargar o alcance das suas redes a zonas remotas, escassamente povoadas e a zonas rurais nas quais o mercado, por si só, não permitia cobrir os respetivos custos. Ao mesmo tempo, a Agenda Digital — uma das iniciativas emblemáticas da Estratégia Europa 2020, — tem por objetivo fazer chegar a banda larga de base a todos os cidadãos europeus até 2013 e garantir que, até 2020, i) todos os europeus tenham acesso a débitos de Internet muito mais elevados (superiores a 30 Mbps) e ii) que 50 % ou mais dos agregados familiares europeus sejam assinantes de ligações à Internet com débitos superiores a 100 Mbps. É evidente que são necessárias subvenções estatais, em alguns casos para remediar as deficiências do mercado; com efeito, durante os últimos dois anos, a Comissão aprovou a concessão de auxílios de cerca de 4 mil milhões de euros, após ter verificado, nomeadamente, que os fundos públicos não tinham por efeito o afastamento do investimento privado.

Ao longo do ano, como parte do vasto projeto de modernização dos auxílios estatais, a Comissão concluiu a sua atualização das regras em matéria de auxílios estatais para infraestruturas de banda larga, ou seja, as orientações relativas à banda larga, a fim de as tornar mais conformes com os ambiciosos objetivos da Agenda Digital de promoção de ligações de banda larga de elevado débito em toda a UE. Para esse efeito, as novas orientações destinam-se a alcançar o justo equilíbrio entre o investimento público e privado, favorecendo um ambiente propício à concorrência (por exemplo, garantindo a todos os operadores no mercado único o acesso aberto a infraestruturas financiadas pelo Estado). Os operadores históricos nacionais continuam a dominar os mercados de banda larga, exceto em alguns países onde foi implantada uma infraestrutura de cabo a nível nacional. Para ajudar a alcançar o objetivo da Agenda Digital de fornecer ligações de débito muito elevado (mais de 100 Mbps) a metade dos agregados familiares europeus até 2020, as orientações revistas irão permitir também o financiamento público em zonas urbanas, mas sujeito a condições muito estritas, a fim de garantir um resultado favorável à concorrência.

A Comissão Europeia também adotou uma proposta destinada a alterar o Regulamento de habilitação de 1998, o que irá permitirá à Comissão isentar algumas categorias de auxílios para infraestruturas de banda larga da obrigação de notificação prévia à Comissão e simplificar a aprovação de certos tipos de projetos. Trata-se, nomeadamente, de:

• auxílios estatais que abrangem serviços básicos de banda larga em regiões que não dispõem de infraestruturas de banda larga e nas quais é pouco provável que sejam desenvolvidas infraestruturas desse tipo num futuro próximo (zonas «brancas») e de medidas de auxílio individuais de reduzida importância respeitantes a redes de acesso de próxima geração («NGA»), com um débito muito elevado, nas zonas «NGA brancas»;

• auxílios aos trabalhos de engenharia civil relacionados com a banda larga e a infraestruturas passivas de banda larga.

3.3 Promover serviços postais transfronteiras eficientes, garantindo simultaneamente um serviço público

Os serviços postais são outra indústria de rede clássica crucial para o funcionamento do mercado único. Muitas empresas europeias fazem depender cada vez mais a manutenção do nível ótimo dos seus custos de inventário de entregas atempadas. Utilizam frequentemente serviços de correio expresso de entrega rápida, como parte das suas cadeias logísticas, nomeadamente para envios transfronteiras. Numa perspetiva de crescimento, é essencial que a entrega do correio transfronteiras funcione com a máxima eficácia possível. Os serviços postais eficazes são também um instrumento para explorar o crescente potencial do comércio eletrónico transfronteiras.

Ao mesmo tempo, o setor postal constitui um serviço de interesse económico geral (SIEG), que poderá necessitar de auxílios estatais em situações em que o mercado, por si só, não possa garantir serviços universais e a preços acessíveis. A regras da UE em matéria de concorrência e de mercado único conciliam estes dois imperativos.

Introduzir progressivamente as novas regras que asseguram a viabilidade dos SEIG e a concorrência leal no mercado único

Com efeito, a primeira aplicação do novo enquadramento relativo aos auxílios estatais aplicáveis aos SIEG, que entrou em vigor em 31 de janeiro de 2012, dizia respeito ao setor dos serviços postais. Em março de 2012, a Comissão adotou duas decisões relativas à UK Post Office Limited com base no novo enquadramento relativo aos SIEG. A Comissão concluiu que o auxílio não ultrapassava os custos líquidos da missão de serviço público confiada à Post Office Ltd e que a sua concessão era conforme com as regras dos contratos públicos. Além disso, o caderno de encargos e o acordo de financiamento que rege o pagamento da compensação continha disposições adequadas para incentivar uma prestação eficiente de serviço público, em conformidade com o plano estratégico da Post Office Ltd para o período de 2012-2015 que visa a modernização e a melhoria da prestação de serviços na sua rede, de acordo com etapas anuais de eficiência.

Do mesmo modo, a Comissão aprovou uma medida de desagravamento fiscal de 764 milhões de euros concedida pela França à La Poste, o operador histórico francês, a fim de cobrir os custos relativos à manutenção de uma elevada densidade de serviços postais de 2008 a 2012. Além disso, a Comissão autorizou uma compensação no valor de 1,2 mil milhões de euros para os custos incorridos pela La Poste no cumprimento da sua missão de transporte e entrega da imprensa nesse mesmo período. As duas medidas de auxílio foram consideradas compatíveis com as regras em matéria de auxílios estatais da UE, uma vez que compensaram apenas parcialmente os custos líquidos ligados às importantes missões de serviço público confiadas ao operador histórico La Poste e, por conseguinte, não lhe conferiram qualquer vantagem concorrencial desleal no mercado único.

O setor postal mereceu particular atenção pelo facto de ter sido totalmente liberalizado em toda a UE até ao final de 2012. Para o efeito, a Comissão adotou quatro grandes decisões sobre auxílios estatais concedidos pela Alemanha, Bélgica, França e Grécia aos respetivos operadores postais históricos. A Comissão ordenou a recuperação de montantes substanciais de auxílios incompatíveis no caso da Alemanha e da Bélgica, tendo no entanto aprovado os auxílios francês e grego. A Deutsche Post e a Poste Belge tinham recebido um montante de auxílio, que ultrapassava o nível de compensação necessário para a prestação do SIEG que as autoridades públicas lhes tinham confiado. Por esse motivo, a Comissão decidiu que o auxílio suplementar era incompatível com o mercado único, uma vez que conferia a essas duas empresas uma vantagem em relação aos seus concorrentes no âmbito de atividades comerciais não abrangidas pela sua missão de serviço público.

Controlo das concentrações, a fim de garantir a manutenção da concorrência nos mercados transfronteiras de entrega de encomendas

A evolução do setor postal foi igualmente objeto de controlo em matéria de concentrações. A proposta de concentração relativa à aquisição da TNT pela UPS teria reduzido de quatro para três o número de empresas que controlam as redes pan-europeias de transporte expresso de encomendas. Em 20 de julho de 2012, a Comissão deu início a uma investigação aprofundada sobre a operação de concentração prevista, acabando por proibir, em 30 de janeiro de 2013, a aquisição projetada. A operação teria restringido a concorrência em quinze Estados-Membros nos serviços de transporte expresso de pequenas encomendas para outros países europeus. Nesses Estados-Membros, a operação teria reduzido o número de intervenientes importantes para apenas dois ou três, o que, por vezes, faria surgir a DHL como única alternativa em relação à UPS. Consequentemente, a concentração teria provavelmente prejudicado clientes ao provocar aumentos de preços e ao suprimir a pressão concorrencial exercida pela TNT. A Comissão efetuou uma análise aprofundada das medidas corretivas propostas, incluindo um teste de mercado em que foram consultados os clientes e outras partes interessadas. Contudo, essas medidas corretivas revelaram-se inadequadas para eliminar os problemas de concorrência identificados.

4. CONTRIBUIR PARA LIBERTAR O POTENCIAL DA ECONOMIA DO CONHECIMENTO

4.1 Impedir os abusos nos setores digitais embrionários e em rápida evolução

Nas indústrias digitais, os efeitos de rede e os efeitos de bloqueio (lock-in) podem criar posições de mercado arreigadas que poderiam ser utilizadas para afastar do mercado os concorrentes ou os novos intervenientes. A Comissão já havia adotado antes decisões nos setores de alta tecnologia, impedindo as empresas que ocupavam posições dominantes de abusarem de tecnologias exclusivas ou de exercerem quaisquer outras formas de comportamentos anticoncorrenciais[20]. Um dos desafios centrais dos processos relativos à economia digital reside no facto de os mercados em questão evoluírem, em geral, muito rapidamente, o que implica uma intervenção atempada e eficaz[21]. Tal como referido pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão Telia Sonera, «a [...] aplicação [das regras de concorrência] não pode depender da circunstância de o mercado em questão já ter atingido um certo grau de maturação. Com efeito, particularmente num mercado em forte crescimento, o artigo 102.° TFUE exige que se intervenha tão cedo quanto possível, para evitar que se estabeleça e se consolide, nesse mercado, uma estrutura concorrencial falseada pela estratégia abusiva de uma empresa [...]»[22].

Permitir a inovação constante nos setores digitais, dos telemóveis inteligentes à música

Durante o ano, foi conferida uma especial atenção a uma potencial utilização abusiva das patentes essenciais para o cumprimento da norma no âmbito das «guerras de patentes» entre os fabricantes de telemóveis inteligentes. A Comissão considerou a questão das patentes essenciais para o cumprimento da norma ao abrigo do Regulamento das concentrações ao aprovar a aquisição da Motorola pela Google[23]. Além disso, deu início a três procedimentos[24] relativos a eventuais abusos pela Samsung e a Motorola das suas patentes essenciais para o cumprimento da norma, em parte, a fim de proporcionar maior clareza neste domínio em que a Comissão recebeu numerosas queixas durante o ano. Em 21 de dezembro de 2012, em relação a um destes três procedimentos, a Comissão enviou uma comunicação de objeções à Samsung, informando-a da sua apreciação preliminar segundo a qual a intenção da Samsung ao solicitar que fossem impostas ações inibitórias contra a Apple em vários Estados-Membros em razão das suas patentes essenciais para o cumprimento da norma no domínio da telefonia móvel constituía um abuso de posição dominante[25].

A importância crucial das patentes essenciais para o cumprimento da norma para a inovação no setor das TIC

As patentes essenciais para o cumprimento da norma são importantes para a inovação em setores inteiros. Essas patentes são, por definição, parte de uma norma e os seus titulares comprometeram-se a conceder licenças em condições justas, razoáveis e não discriminatórias (FRAND = fair, reasonable and non-discriminatory). O pior cenário possível é empresa pretender obter uma licença para patentes essenciais para o cumprimento da norma em condições FRAND e ser afastada do mercado por decisões judiciais. Tais litígios ou ameaças de litígios podem bloquear a inovação em todo o setor. As normas podem ser extremamente úteis para um certo número de mercados interligados, na medida em que promovem a interoperabilidade e permitem economias de escala e de gama no mercado único e fora dele.

Ao nível das concentrações, a Comissão aprovou a aquisição pela Universal, líder mundial do setor discográfico, das atividades de música gravada da EMI, após ter verificado que a concentração não produziria efeitos negativos para os clientes digitais nem para o desenvolvimento de novos serviços digitais. Este foi um dos vários setores que foram transformados pela digitalização. A Comissão receava que a operação, tal como inicialmente notificada, permitisse que a Universal agravasse consideravelmente as condições das licenças que concedia às plataformas digitais que vendem música aos consumidores. Para dissipar essas preocupações, a Universal propôs compromissos substanciais (essencialmente, a alienação de uma parte significativa do repertório da EMI no EEE, nomeadamente artistas líderes de vendas, em atividade ou incluídos no catálogo da Universal, bem como o compromisso de não incluir a cláusula da «Nação mais favorecida» nos seus acordos de concessão de licenças com serviços de música digital no EEE durante um período de 10 anos). À luz desses compromissos, a Comissão concluiu que a operação não suscitava qualquer preocupação em matéria de concorrência.

Decisões de aceitação de compromissos como uma alternativa flexível para assegurar o rápido restabelecimento da concorrência nos mercados digitais em rápida evolução

As decisões de aceitação de compromissos, como a adotada sobre os livros eletrónicos (ver infra) podem suprir a necessidade de um processo moroso e permitir que a Comissão obtenha resultados concretos para os consumidores. No entanto, essa abordagem só funciona se os compromissos assumidos forem escrupulosamente respeitados. Se tal não for o caso, a Comissão tem o poder de impor coimas.

Em 12 de dezembro de 2012, a Comissão adotou uma decisão de aceitação de compromissos no setor dos livros eletrónicos, que constitui outro dos setores da economia digital em fase embrionária e em rápida evolução, decisão essa que tornou juridicamente vinculativos os compromissos propostos pela Apple e por quatro editores internacionais de livros eletrónicos: Simon & Schuster (CBS Corp.), Harper Collins (News Corp.), Hachette Livre (Lagardère Publishing) e Verlagsgruppe Georg von Holtzbrinck (proprietário de, nomeadamente, Macmillan).

A Comissão tinha dado início a um procedimento em dezembro de 2011 contra estas empresas, bem como contra um quinto editor internacional de livros eletrónicos: Penguin (Pearson Group). Embora a decisão de dezembro de 2012 não visasse a Penguin, uma vez que este editor tinha optado por não propor quaisquer compromissos à Comissão, a Comissão está atualmente empenhada em debates construtivos com a Penguin sobre compromissos que permitam um arquivamento antecipado do procedimento iniciado contra este editor.

Na sua decisão, a Comissão manifestou-se preocupada com a possibilidade de a Apple e os quatro editores internacionais de livros eletrónicos se concertarem para limitar a concorrência a nível dos preços a retalho dos livros eletrónicos no Espaço Económico Europeu (EEE), em violação das regras antitrust da UE. Antes de janeiro de 2010, os livros eletrónicos eram vendidos pelos editores a retalhistas, principalmente ao abrigo do chamado «modelo grossista», que permitia aos retalhistas comprarem livros eletrónicos a editores e, em seguida, determinar livremente os preços de venda a retalho desses livros eletrónicos quando vendidos aos consumidores. Em janeiro de 2010, a Apple e os quatro editores internacionais de livros eletrónicos passaram conjuntamente para contratos de agência, que continham as mesmas cláusulas principais, com a consequência de os retalhistas se terem tornado agentes de vendas dos editores que pretendiam a vender diretamente ao consumidor. No âmbito deste «modelo de agência», os quatro editores estabeleceram os preços de venda a retalho dos livros eletrónicos de acordo com as regras de fixação dos preços nos contratos de agência. Estas regras foram concebidas de modo a que os preços de venda a retalho fossem superiores aos oferecidos por alguns grandes retalhistas nessa altura. Em alguns países do EEE, foram concebidos de forma a excluir desde logo qualquer possibilidade de os consumidores poderem beneficiar de preços mais baixos.

A fim de responder às preocupações da Comissão, a Apple e os quatro editores internacionais de livros eletrónicos acordaram em pôr termo aos acordos de agência em vigor que continham restrições em matéria de preços de retalho e regras de fixação de preços a que a Comissão se tinha oposto. A Apple e os quatro editores internacionais de livros eletrónicos comprometeram-se igualmente, por um período de cinco anos, a não celebrar quaisquer novos acordos que incluíssem as regras de fixação de preços contraditadas pela Comissão. Os quatro editores de livros eletrónicos internacionais acordaram ainda em que, durante um período de dois anos, os retalhistas teriam a possibilidade de oferecer descontos nos preços a retalho dos livros eletrónicos até um montante igual à comissão que o retalhista recebe do editor no período de um ano.

Os compromissos puseram um termo às práticas que estiveram na origem das preocupações da Comissão e restabeleceram as condições para a reinicialização da concorrência no mercado dos livros eletrónicos. Sempre que tal seja permitido pelas legislações nacionais relativas ao preço de venda a retalho dos livros eletrónicos, poderá haver, assim, uma baixa dos preços dos livros eletrónicos para os consumidores no EEE.

Um processo relativo a um alegado abuso de posição dominante diz respeito a Google. A Comissão afirmou recear que quatro tipos de práticas comerciais adotadas pela Google pudessem constituir um abuso de posição dominante na aceção do artigo 102.º do TFUE, nomeadamente: i) a forma como os serviços de pesquisa vertical da Google são apresentados como resultados da pesquisa geral, comparativamente aos serviços dos concorrentes; ii) a forma como a Google pode utilizar e apresentar conteúdos de terceiros nos seus serviços de pesquisa vertical; iii) os acordos de exclusividade celebrados para a oferta pela Google de anúncios ligados a pesquisas noutros sítios Web; e iv) as restrições em matéria de portabilidade de campanhas de publicidade AdWords. A Google apresentou uma proposta detalhada de compromisso no final de janeiro de 2013. Os serviços da Comissão estão atualmente a analisar se a proposta da Google lhes permitiria decidir lançar o processo para a adoção de uma decisão nos termos do artigo 9.º do Regulamento (CE) n.º 1/2003.

O incumprimento de uma anterior decisão de aceitação de compromisso foi posta em causa num processo relativo à Microsoft. Em dezembro de 2009, a Comissão tornou juridicamente vinculativos os compromissos propostos pela Microsoft para resolver problemas de concorrência que diziam respeito à venda ligada do navegador web da Microsoft, Internet Explorer, e do seu sistema operativo dominante para PC clientes (Windows). Mais especificamente, a Microsoft comprometeu-se a durante um período de cinco anos (ou seja, até 2014), a disponibilizar no Espaço Económico Europeu um «ecrã de escolha», que permitia aos utilizadores do sistema operativo Windows escolher com conhecimento de causa e de modo imparcial o(s) navegador(es) web que pretendessem instalar para além, ou em vez, do navegador web da Microsoft. O ecrã de escolha deveria ser facultado em março de 2010 aos utilizadores europeus de Windows que tivessem instalado o Internet Explorer como navegador web por defeito.

Contudo, numa decisão adotada em 6 de março de 2013, a Comissão concluiu que, entre 1 de maio de 2011 e julho de 2012, a Microsoft não tinha integrado o ecrã de escolha de programas de navegação no seu sistema operativo Windows 7 Service Pack, tendo, assim, durante esse período, privado 15 milhões de utilizadores Windows na UE desse ecrã de escolha. A Microsoft reconheceu publicamente que o ecrã de escolha não tinha sido disponibilizado durante esse período.

4.2. Impedir a utilização abusiva de direitos de propriedade intelectual no setor farmacêutico

Os produtos farmacêuticos são outro setor onde o conhecimento, as invenções e as ideias, bem como os correspondentes direitos de propriedade intelectual (DPI), são de primordial importância. Contudo, nesse setor, os titulares de patentes e as empresas de medicamentos genéricos podem ser tentados a celebrar acordos anticoncorrenciais que atrasam a entrada no mercado de medicamentos genéricos mais baratos, em especial quando a proteção da patente de base relativa à substância ativa está quase a expirar ou já expirou. Ao mesmo tempo, muitos desses acordos sobre patentes podem constituir uma resposta racional e socialmente benéfica para reduzir a margem de incerteza e evitar as despesas de contencioso.

Neste contexto, a Comissão lançou uma investigação relativa ao setor farmacêutico em 2008, cujos resultados foram publicados em julho de 2009[26]. Ao longo de 2012, o seguimento dado à investigação progrediu em várias frentes. Em termos de aplicação da legislação no domínio antitrust, em 25 de julho e 30 de julho de 2012, a Comissão enviou comunicações de objeções a mais de 14 empresas em dois processos importantes relativos a eventuais acordos anticoncorrenciais e práticas unilaterais.

Comunicações de objeções sobre comportamentos suscetíveis de adiar a entrada no mercado único de medicamentos antidepressivos e cardiovasculares genéricos

Uma das comunicações de objeções referia-se ao processo Citalopram no qual uma empresa de medicamentos originais, a Lundbeck, e diversos concorrentes fabricantes de genéricos celebraram acordos que podem ter prejudicado a entrada nos mercados do EEE do citalopram genérico. O citalopram é um princípio ativo de uma classe de antidepressivos. A comunicação de objeções foi igualmente dirigida às empresas Merck KGaA, Generics UK, Arrow, Resolution Chemicals, Xellia Pharmaceutical, Alpharma, A.L.Industrier e Ranbaxy, todas elas pertencentes ao grupo de fabricantes de genéricos que tinha celebrado os acordos contraditados. O envio de uma comunicação de objeções não constitui um juízo antecipado relativamente ao resultado final da investigação.

As empresas celebraram esses acordos a partir do momento em que a entrada no mercado de medicamentos genéricos se tornou possível devido à caducidade de algumas patentes do citalopram de que a empresa Lundbeck era titular. De acordo com os resultados preliminares na comunicação de objeções, os acordos previam transferências de valores substanciais da empresa Lundbeck para os quatro concorrentes fabricantes de genéricos. Por sua vez, as empresas de medicamentos genéricos deviam abster-se de entrar no mercado único para vender o citalopram genérico. As transferências de valores da Lundbeck para os concorrentes fabricantes de genéricos incluíam, entre outras coisas, pagamentos diretos para a aquisição de existências de citalopram genérico para destruição, bem como a garantia de lucros nos acordos de distribuição oferecidos aos fabricantes do medicamento genérico. A Comissão considerou, a título preliminar, que este comportamento, se provado, pode ter prejudicado substancialmente os consumidores, uma vez que, por força dos acordos, a entrada do medicamento genérico no mercado pode ter sofrido atrasos e os preços podem ter sido mantidos a um nível mais elevado.

Na segunda comunicação de objeções estava em causa o processo Périndopril, em que os Laboratoires Servier e vários concorrentes fabricantes de genéricos tinham celebrado acordos que podem ter prejudicado a entrada do perindopril genérico no mercado único. O perindopril é o princípio ativo de uma classe de medicamentos cardiovasculares. De acordo com o parecer preliminar exposto na comunicação de objeções, em troca de pagamento pela Servier, as empresas de genéricos aceitaram não entrar no mercado com os seus medicamentos genéricos mais baratos, e/ou não prosseguir a contestação da validade das patentes que protegiam o medicamento da Servier, mais caro. Do mesmo modo, a Servier pode ter adotado uma estratégia global destinada a impedir a entrada no mercado das importações de versões genéricas de perindopril numa altura em que estava quase a expirar a proteção da patente do perindopril da Servier. As práticas em análise incluem as aquisições de patentes suscetíveis de excluir concorrentes do mercado, bem como acordos de patentes com outras empresas que incluíam o tipo de pagamentos em questão no processo Citalopram.

As práticas contraditadas nos processos Citalopram e Perindopril poderiam, se as alegações fossem provadas, envolver prejuízos significativos, dado os serviços nacionais de saúde e os regimes de seguros se verem obrigados a continuar a pagar durante um período mais alargado as versões mais caras protegidas por patentes de um medicamento.

A penalização de tais práticas anticoncorrenciais é necessária para preservar os incentivos à inovação neste setor. Os comportamentos anticoncorrenciais não devem ser utilizados para prolongar artificialmente a proteção de patentes que, por definição, é limitada no tempo. Essa limitação é essencial para preservar os incentivos para uma inovação permanente em setores de conhecimento intensivo, tais como os produtos farmacêuticos.

A Comissão prosseguiu a supervisão dos acordos sobre patentes potencialmente nocivos celebrados entre os fabricantes de medicamentos originais e as empresas de medicamentos genéricos

Em julho de 2012, a Comissão apresentou o seu terceiro relatório relativo à supervisão dos acordos sobre patentes no setor farmacêutico[27]. O relatório confirmou que, embora o número global de acordos celebrados tenha aumentado significativamente, a proporção dos pagamentos eventualmente problemáticos para a concorrência diminuiu para metade, em comparação com os níveis observados na altura da investigação setorial. A proporção dos acordos potencialmente problemáticos estabilizou-se em 11 %, em comparação com os 21 % identificados pela investigação setorial. Ao mesmo tempo, o número anual total de acordos celebrados passou para 120, o que corresponde a um aumento de 500 % em relação aos resultados da investigação setorial. A maior parte dos acordos parece não colocar problemas em termos antitrust. Os dados revelam que o controlo da Comissão não impediu as empresas de celebrarem acordos no mercado único, ao contrário de alguns receios iniciais expressos por certas partes interessadas.

No seu acórdão no processo AstraZeneca, o Tribunal de Justiça considerou que o direito da concorrência da UE complementa as regras do mercado único

Em junho de 2005, a Comissão adotou uma decisão em que a AstraZeneca (AZ) sofre uma sanção por duas infrações do artigo 102.º do TFUE e do artigo 54.º do Acordo relativo ao Espaço Económico Europeu (EEE). A decisão considerou que a AZ tinha utilizado de maneira abusiva procedimentos públicos e legislação em vários Estados do EEE, com o objetivo de impedir que os fabricantes de medicamentos genéricos e os comerciantes paralelos comercializassem produtos concorrentes do Losec da AZ, um produto líder no tratamento de úlceras do estômago.

Num acórdão de 6 de dezembro de 2012 (Processo C-457/10 P), o Tribunal de Justiça confirmou o acórdão do Tribunal Geral de 2010, que, em grande medida, rejeitou o recurso da AstraZeneca contra a decisão da Comissão de 2005, a primeira decisão de aplicação de coimas por um abuso de uma posição dominante no setor farmacêutico. Em especial, o Tribunal Geral tinha confirmado que a utilização abusiva de procedimentos regulamentares pode, em determinadas circunstâncias, constituir abuso de posição dominante.

O Tribunal de Justiça considerou que, na maior parte dos casos, o abuso de posição dominante consiste em comportamentos que de outro modo seriam lícitos ao abrigo de outros ramos de direito que não o direito da concorrência. Isto confirma que a política de concorrência da UE é complementar, e não subordinada, a outros ramos do direito da UE, incluindo as regras do mercado único.

5. DIÁLOGO INTERINSTITUCIONAL EM MATÉRIA DE CONCORRÊNCIA

5.1. Diálogo estruturado com o Parlamento Europeu

A DG Concorrência leva a cabo um diálogo estruturado permanente sobre questões da concorrência com o Parlamento Europeu e, em particular, com a sua Comissão dos Assuntos Económicos e Monetários (ECON).

Diálogo estruturado com a Comissão ECON

No quadro do diálogo estruturado, o Vice-Presidente da Comissão, responsável pela Concorrência, visitou a ECON duas vezes em 2012. Em junho, apresentou o relatório anual sobre a política de concorrência e, em outubro, o programa de trabalho da Comissão para 2013. O Vice-Presidente mantém igualmente contactos regulares com o Parlamento Europeu fora do diálogo estruturado. Em 22 de maio de 2012, assistiu a um seminário dedicado ao relatório sobre a política de concorrência europeia no setor alimentar[28]. Em 24 de setembro de 2012, participou numa audição sobre manipulação de mercado no âmbito do processo LIBOR-EURIBOR. O Vice-Presidente assistiu ainda a um seminário sobre a modernização dos auxílios estatais (25 de setembro de 2012) e a um evento sobre a proteção de dados e as regras de concorrência (26 de novembro de 2012).

No contexto da cooperação, em 7 de junho de 2012, a DG Concorrência organizou um seminário para os assistentes e consultores políticos dos membros da Comissão ECON sobre os grandes capítulos do programa de trabalho de 2011 em matéria de concorrência[29]. O Vice-Presidente trocou pontos de vista com a Comissão ECON em 28 de fevereiro de 2012 sobre a concorrência e o crescimento. A DG Concorrência informa regularmente as comissões pertinentes sobre as consultas públicas e a adoção de novas orientações. No total, o Vice-presidente compareceu oito vezes perante o Parlamento Europeu (ver quadro).

Data || Reunião || Assunto

28/2/2012 || Comissão ECON do PE || Troca de pontos de vista sobre a concorrência e o crescimento

22/5/2012 || Grupo de trabalho «Concorrência» da Comissão ECON do PE || Relatório da REC e reforma da PAC

19/6/2012 || Diálogo estruturado com a Comissão ECON do PE || Apresentação do relatório anual sobre a política de concorrência de 2011

11/9/2012 || Período de perguntas na sessão plenária do PE || A situação do acervo no setor da energia (terceiro pacote) — Gazprom

24/9/2012 || Audição pública da Comissão ECON do PE — Libor || Manipulação de mercado — Libor

25/9/2012 || Grupo de trabalho da Comissão ECON do PE ‑ Modernização dos auxílios estatais || Modernização dos auxílios estatais

08/10/2012 || Diálogo estruturado com a Comissão ECON do PE || Apresentação do programa de trabalho para 2013

26/11/2012 || Evento no PE — Plataforma sobre o respeito da privacidade || Concorrência e respeito da privacidade nos mercados de dados

Consultas públicas e avaliações de impacto

A DG Concorrência faculta ao Secretariado da Comissão ECON informações sobre o lançamento das consultas públicas que organiza e, de modo mais geral, acolhe favoravelmente as contribuições que os membros do Parlamento Europeu lhe apresentam em tempo útil. Os seus serviços estão disponíveis para informar os deputados europeus sobre aspetos com um interesse específico. As consultas públicas e as correspondentes respostas, os estudos relativos à política de concorrência, os estudos que são encomendados, as avaliações de impacto no domínio da política de concorrência, bem como todos os documentos de trabalho dos serviços da Comissão são publicados no sítio web da DG Concorrência[30].

Em resposta ao interesse manifestado pelos membros da Comissão ECON relativamente à Comunicação da Comissão «Modernização da política da UE no domínio dos auxílios estatais», o Vice-Presidente e os funcionários da DG Concorrência participaram num seminário sobre este tema, realizado no Parlamento, em 8 de outubro de 2012.

No âmbito dos debates sobre a reforma da política agrícola comum, deputados do Parlamento Europeu convidaram a Comissão a debruçar-se mais aprofundadamente sobre a questão do poder de negociação dos produtores face aos retalhistas na cadeia de abastecimento alimentar. Embora a Comissão não tenha identificado problemas específicos em matéria de concorrência no setor retalhista, conforme expresso no relatório publicado pela rede europeia de concorrência[31], a Comissão lançou, em dezembro de 2012, um estudo para avaliar o impacto da estrutura do mercado a retalho na inovação em matéria de produtos e na diversidade da escolha no setor alimentar.

Os deputados europeus colocam frequentemente à Comissão questões sobre os processos em curso em matéria de concorrência. A Comissão não está em condições de responder sobre determinados aspetos desses processos por razões de confidencialidade dos procedimentos de investigação.

Investigações em curso e investigações setoriais

O pessoal da DG Concorrência reúne-se regularmente com os deputados europeus, a seu pedido, para lhes explicar as diferentes etapas de um procedimento de investigação e lançar um debate geral sobre um determinado setor, na medida do possível ao abrigo da obrigação de confidencialidade relativamente às partes. A DG Concorrência dispõe de vários instrumentos para a execução do direito da concorrência da UE e para tornar os mercados mais competitivos por outros meios, como investigações no âmbito de determinados processos, investigações setoriais e colaboração com outras direções-gerais sobre medidas legislativas com impacto na concorrência no mercado único.

5.2 Sequência dada à resolução do Parlamento Europeu relativa ao relatório sobre a política de concorrência 2010

Em janeiro de 2012, o Parlamento adotou sua resolução relativa ao relatório sobre a política de concorrência 2010[32], apresentando uma série de pedidos à Comissão. Para além da resposta oficial pela Comissão à Resolução do Parlamento, o Comissário responsável pela Concorrência respondeu em abril de 2012, através de carta dirigida ao Presidente da Comissão ECON, tendo a DG Concorrência apresentado igualmente respostas fundamentadas a todas as observações formuladas na resolução do Parlamento.

Temas abordados pelo Parlamento Europeu na sua Resolução

O Parlamento debruçou-se particularmente sobre as atividades da DG Concorrência associadas à crise financeira e económica e ao papel do controlo dos auxílios estatais nesse contexto. Na sua resposta, a Comissão salientou os tipos de condições habitualmente impostas no âmbito da aplicação das regras temporárias em matéria de auxílios estatais atualmente aplicáveis ao setor bancário. Entre essas condições incluem-se a partilha de encargos e a reestruturação impostas aos bancos e às instituições financeiras para restabelecer a sua viabilidade a longo prazo, preservando ao mesmo tempo a integridade do mercado único.

Na sua resolução, o Parlamento recordou igualmente os pedidos[33] dirigidos anteriormente à Comissão relativamente à necessidade de introduzir disposições que tivessem por objeto facilitar a indemnização efetiva dos prejuízos resultantes de infrações à legislação antitrust. O programa de trabalho da Comissão para 2012 inclui uma proposta relativa a ações de indemnização intentadas por particulares no domínio antitrust. O Vice-Presidente responsável pela política da concorrência confirmou que esta proposta será apresentada em 2013. Em resposta ao pedido do Parlamento para investigar a concorrência no setor alimentar, a DG Concorrência criou um grupo de trabalho interno sobre o setor alimentar que coordenou um estudo da rede europeia da concorrência sobre o setor alimentar. Além disso, em dezembro de 2012, a Comissão lançou um estudo sobre o impacto do setor retalhista moderno nos alimentos relativamente à escolha dos produtos e à inovação.

5.3. Diálogo entre a DG Concorrência, o CESE e o CR

A Comissão informa igualmente o Comité Económico e Social Europeu (CESE) e o Comité das Regiões (CR) acerca das principais iniciativas políticas. Também participa em reuniões das suas secções e dos seus grupos de estudo. Em 4 de setembro de 2012, Vice-Presidente Almunia reuniu-se com o relator do CESE sobre a iniciativa relativa à modernização dos auxílios estatais e, em 7 de dezembro de 2012, com o relator do CR sobre a revisão das orientações relativas aos auxílios com finalidade regional. Em 14 de novembro de 2012, o CESE adotou um parecer sobre a iniciativa relativa à modernização dos auxílios estatais[34] e, em 4 de dezembro de 2012, a Secção INT do CESE adotou um parecer relativo ao relatório anual sobre a política de concorrência de 2011[35]. Em 29 de novembro de 2012, o CR adotou um parecer sobre a iniciativa relativa à modernização dos auxílios estatais[36] e, em 7 de dezembro de 2012, a comissão COTER do CR adotou um parecer sobre as orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional[37].

[1] Acórdão de 13 de julho de 1966 nos processos apensos C-56/64 e C-58/64, Grundig-Consten (Coletânea 1966, p. 299). Ver igualmente o acórdão de 4 de outubro de 2011, nos processos apensos C-403/08 e C-429/08, Football Association Premier League Ltd e outros.

[2] A Comissão apresentará uma proposta relativa a um mecanismo único de resolução para os bancos. Em dezembro de 2012, o Conselho Europeu acordou em que essa proposta «será analisada pelos colegisladores a título prioritário, tendo em vista a sua adoção durante a presente legislatura»

[3] Em resposta aos pedidos do Parlamento Europeu e do Comité Económico e Social de medidas a favor de mercados financeiros equitativos, bem regulados e transparentes.

[4] Em substância, as regras especiais significam que as regras normais relativas aos auxílios de emergência e à reestruturação não se aplicam ao setor financeiro (ver IP/11/1488).

[5] Para uma visão de conjunto completa, ver o anexo 2 do documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha o presente relatório.

[6] Ver, entre outros processos, SA.28487 (ver comunicado de imprensa IP/12/847).

[7] Bem como a liquidação, quando necessário, como no caso do Banco Agrícola da Grécia.

[8] Banco de Pagamentos Internacionais, novembro de 2012, disponível em http://www.bis.org/statistics/derstats.htm, dados disponíveis em http://www.bis.org/statistics/otcder/dt21a21b.pdf.

[9] Tal como solicitado pelo Parlamento Europeu.

[10] Na sequência do início do procedimento em março de 2008, a Comissão enviou uma comunicação de objeções à Empresa Visa em abril de 2009 sobre comissões interbancárias multilaterais («CIM») relativa às transações efetuadas através de cartão de débito e crédito «consumidor» (ver MEMO/09/151). A Empresa Visa Europe propôs compromissos para limitar a 0,20 % as CIM aplicáveis ao seu cartão de débito, tendo a Comissão tornado esses compromissos obrigatórios em dezembro de 2010 (ver IP/10/1684). O processo relativo às CIM aplicáveis ao cartão de crédito «consumidor» continua em curso.

[11] Processo T-111/08, acórdão de 24 de maio de 2012, não publicado ainda.

[12] Processo COMP/SA.33054 Post Office Limited: Compensação pelos custos líquidos incorridos para manter uma rede como não viável comercialmente durante o período 2012-2015 e a prorrogação da facilidade de financiamento do fundo de maneio (ver IP/12/320). O processo foi apreciado ao abrigo do artigo 106.º do TFUE.

[13] Em resposta aos convites do PE e do Comité Económico e Social.

[14] Discurso do Vice-Presidente J. Almunia, proferido em 8 de outubro de 2012 (ver SPEECH/12/701) no Parlamento Europeu, que apresenta o programa de trabalho em matéria de política da concorrência para 2013/14. Disponível em: http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-12-701_en.htm

[15] Idem.

[16] Por exemplo, na sequência da investigação em matéria antitrust levada a cabo pela Comissão, em 2008, a empresa alemã E.ON comprometeu-se a vender os seus ativos de produção de eletricidade e as atividades ligadas à sua rede de transporte de alta tensão, o que constitui um marco fundamental na abertura do mercado na Alemanha. Outras investigações permitiram levantar as restrições ao comércio transfronteiras de gás e eletricidade. Por exemplo, uma investigação da Comissão deu origem a modificações no sistema sueco de transporte de eletricidade, que constituía um obstáculo às exportações devido à limitação da capacidade de interligação com os países vizinhos.

[17] As regras permitem subvenções de até 85 % do aumento com que se deparam as empresas mais eficientes em cada setor entre 2013 e 2015, sendo este limite máximo gradualmente reduzido para 75 % em 2019-2020.

[18] O funcionamento do mercado de acesso à Internet e de prestação de serviços Internet na perspetiva dos consumidores na União Europeia. Estudo realizado em nome da Comissão Europeia, Direção-Geral da Saúde e dos Consumidores (a publicar em abril de 2013).

[19] Processo T-336/07, acórdão de 29 de março de 2012, não publicado ainda.

[20] Ver, nomeadamente, os processos relativos à aplicação do artigo 102.º do TFUE à Microsoft (ver Decisão da Comissão de 24 de março de 2004, Processos COMP/C-3/ e COMP/C-3/37.792) e à Intel (Decisão da Comissão de 13 de maio de 2009, Processo COMP/C-3/37.990).

[21] Ver discurso de Joaquin Almunia, Vice-Presidente da Comissão Europeia, de 8 de outubro de 2012 (SPEECH/12/701).

[22] Processo C-52/09, TeliaSonera Sverige, Coletânea 2011, p. I-527 .

[23] Processo COMP/M.6381, Google/Motorola Mobility (ver IP/12/129).

[24] Início do procedimento contra a Samsung em 30 de janeiro de 2012 (Processo COMP/C-3/39.939); início do procedimento contra a Motorola em 2 de abril de 2012 (Processos COMP/C-3/39.985 e COMP/C-3/39.986).

[25] Ver comunicado de imprensa em http://europa.eu/rapid/press-release_ip-12-1448_en.htm.

[26] Ver IP/09/1098 e MEMO/09/321

[27] Ver MEMO/12/593.

[28] http://ec.europa.eu/competition/ecn/food_report_en.pdf.

[29] As questões abordadas incluíram os auxílios estatais no setor financeiro, no setor alimentar e no setor da aviação, bem como a iniciativa relativa à modernização dos auxílios estatais.

[30] http://ec.europa.eu/competition/index_en.html.

[31] http://ec.europa.eu/competition/ecn/food_report_en.pdf.

[32] P7_TA(2012)0031.

[33] Resoluções do Parlamento Europeu em 2007, 2009, 2010 e 2011.

[34] Disponível em http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.int-opinions.23584.

[35] Disponível em http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.int-opinions.24209.

[36] Disponível em: http://www.toad.cor.europa.eu/corwipdetail.aspx?folderpath=ECOS-V/035&id=21619.

[37] Disponível em: http://www.toad.cor.europa.eu/corwipdetail.aspx?folderpath=COTER-V/034&id=21792.