COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 19.3.2021 COM(2021) 139 final RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO sobre a aplicação da Diretiva 2000/43/CE do Conselho que aplica o princípio da igualdade de tratamento entre as pessoas, sem distinção de origem racial ou étnica («Diretiva Igualdade Racial») e da Diretiva 2000/78/CE do Conselho que estabelece um quadro geral de igualdade de tratamento no emprego e na atividade profissional («Diretiva Igualdade no Emprego») {SWD(2021) 63 final}



1.Introdução A igualdade é um dos valores em que se funda a União Europeia. A Comissão adotou medidas importantes para promover e assegurar o caráter transversal do princípio da igualdade, bem como para construir uma União da igualdade. Com o apoio do seu Grupo de Trabalho para a Igualdade, criado em 2019, a Comissão está a integrar a dimensão da igualdade em todas as políticas e principais iniciativas da UE. Para citar exemplos recentes, a Estratégia para a Igualdade de Género 2020-2025, o Plano de Ação da UE contra o Racismo 2020-2025, o novo Quadro Estratégico para a Igualdade, a Inclusão e a Participação dos Ciganos, a Estratégia para a Igualdade de Tratamento das Pessoas LGBTIQ 2020-2025Estratégia para reforçar a aplicação da Carta, a Estratégia sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência 2021-2030 e o Plano de Ação para a Implementação do Pilar Europeu dos Direitos Sociais salientam, todos eles, a importância de prevenir e combater a discriminação (por exemplo, lutando contra estereótipos e preconceitos), de fazer cumprir os princípios e a legislação da UE neste domínio e de melhorar a recolha de dados. O presente relatório tem por objeto a aplicação de duas diretivas da UE relativas à igualdade: ·a Diretiva Igualdade Racial, que exige que as pessoas sejam objeto de um tratamento igual no domínio do emprego e formação profissional, educação, proteção social, incluindo segurança social benefícios sociais, acesso e fornecimento de bens e serviços (incluindo habitação), independentemente da sua origem racial e étnica; e ·a Diretiva Igualdade no Emprego, que exige que as pessoas beneficiem de um tratamento igual no emprego e na formação profissional, independentemente da sua religião ou convicções, deficiência, idade e orientação sexual. Ambas as diretivas exigem que a Comissão apresente, de cinco em cinco anos, um relatório sobre a sua aplicação. Desde 2014, a Comissão optou por apresentar um relatório conjunto sobre estas duas diretivas, uma vez que a sua abordagem regulamentar e o conteúdo de muitas das suas disposições são idênticos. A fim de obter um quadro claro da situação no terreno, a Comissão realiza regulamente inquéritos «Eurobarómetro» sobre a discriminação na UE. Os inquéritos da Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia (FRA) fornecem igualmente informações e dados quantitativos úteis sobre as tendências. Parece haver um sentimento geral de que foram alcançados progressos pouco significativos na luta contra a discriminação desde 2014; A população em geral reconhece que a discriminação é generalizada na UE e que ocorre frequentemente na maioria dos Estados-Membros. De acordo com os inquéritos, quase uma em cada quatro pessoas de grupos étnicos ou imigrantes minoritários (24 %) sentia que tinha sido discriminada nos 12 meses anteriores em um ou mais aspetos da vida quotidiana devido às suas origens. Num inquérito Eurobarómetro de 2019, cerca de um em cada cinco inquiridos (21 %) que se tinham sentido discriminados com base em um ou mais motivos nos 12 meses anteriores afirmou que essa discriminação tinha tido lugar no trabalho e 13 % quando procuravam trabalho. Neste contexto, é fundamental que a legislação baseada nas regras antidiscriminação da UE seja corretamente aplicada a nível nacional. No seguimento de relatórios anteriores sobre a aplicação das diretivas em 2006, 2008 e 2014, o presente relatório: Øavalia a situação atual e a evolução desde 2014; ØIdentifica as principais questões e desafios decorrentes da evolução no domínio da não discriminação; Ødestaca uma série de boas práticas e iniciativas; Øapresenta exemplos de processos submetidos à apreciação do Tribunal de Justiça da União Europeia que clarificaram a interpretação das diretivas;

Øanalisa a aplicação da Recomendação da Comissão de 2018 relativa às normas aplicáveis aos organismos para a igualdade de tratamento, em consonância com a Estratégia para a Igualdade de tratamento das pessoas LGBTIQ, o quadro estratégico para a igualdade, a inclusão e a participação dos ciganos e o plano de ação da UE contra o racismo (ver, em particular, o anexo sobre os organismos para a igualdade de tratamento); ØApresenta, tal como indicado no plano de ação da UE contra o racismo, potenciais lacunas na proteção oferecida pela Diretiva Igualdade Racial. O relatório baseia-se em informações enviadas à Comissão pelos Estados-Membros e em consultas com a Rede Europeia de Organismos para a Igualdade de Tratamento (Equinet), a FRA, parceiros sociais e organizações da sociedade civil. Inspira-se igualmente no trabalho desenvolvido pela Comissão para apoiar a aplicação das diretivas e em publicações pertinentes. Além disso, toma em devida consideração resoluções do Parlamento Europeu e estudos pertinentes. 2.Questões comuns a ambas as diretivas As diretivas contêm disposições semelhantes sobre o conceito de discriminação e sobre vias de recurso e execução. A maioria dos Estados-Membros e das partes interessadas consultadas não assinalou dificuldades significativas na interpretação dessas disposições. Porém, alguns referiram uma série de questões que continuam a colocar desafios, especialmente nas seguintes áreas: ·o âmbito do conceito de discriminação (ver secção 2.1.); e ·a defesa de direitos (ver 2.2), por exemplo em matéria de: oapresentação de queixas (ver 2.2.1.); oprova (ver 2.2.2); oproteção contra atos de retaliação (ver 2.2.3.); e oaplicação de sanções adequadas (ver 2.2.4.). A sensibilização e o diálogo com os parceiros sociais e as organizações da sociedade civil são determinantes para a aplicação efetiva das diretivas (ver 2.3). O trabalho dos organismos nacionais para a igualdade de tratamento (ver 2.4) e a disponibilidade de dados sobre a igualdade (ver 2.5) são questões transversais, essenciais para prestar assistência às vítimas de discriminação e para apoiar, acompanhar e promover a legislação em matéria de igualdade e não discriminação. 2.1.O conceito de «discriminação» O conceito de «discriminação» abrange a discriminação direta e indireta e inclui o assédio. Algumas partes interessadas chamam a atenção para algumas limitações ao nível do conhecimento e da aplicação do conceito de discriminação indireta na prática judicial interna. Além disso, alguns Estados-Membros sublinham que os órgãos jurisdicionais nacionais não prestam atenção suficiente ao assédio, exceto ao assédio sexual. Alguma jurisprudência recente do TJUE fornece esclarecimentos úteis sobre o conceito de discriminação indireta. A Rede Europeia de Peritos Jurídicos no Domínio da Não Discriminação emitirá um relatório sobre a aplicação deste conceito em 2021, que atualizará o seu relatório anterior (de 2008). O TJUE ainda não se pronunciou sobre a interpretação do conceito de assédio (ou sobre os seus limites) no âmbito das duas diretivas. No direito nacional (ou na jurisprudência) nacional, o conceitoremete para vários diversos tipos de comportamento, nomeadamente violência física e psicológica, intimidação, bullying e discurso de ódio. Em alguns países da UE, o conceito parece negligenciado pelos tribunais nacionais. Em relação ao conceito de «discriminação», o TJUE forneceu esclarecimentos úteis sobre várias situações ou conceitos: ·discriminação baseada numa combinação de motivos – Em 2016, o TJUE reconheceu que «uma discriminação [pode] ser baseada em vários dos motivos» protegidos pelo direito da UE. Não obstante, acrescentou que «… não há nenhuma nova categoria de discriminação resultante da combinação de vários desses fundamentos … cuja existência possa ser declarada, quando não se verifica a discriminação em razão dos referidos motivos, isoladamente considerados».

Uma vez que a discriminação interseccional diz respeito à discriminação baseada numa combinação inseparável de motivos protegidos, e não num dos motivos isoladamente considerado, o Tribunal não reconheceu a discriminação intersetorial como um motivo protegido, uma vez que atualmente não tem uma base jurídica inequívoca nas diretivas. No entanto, algumas partes interessadas salientaram a importância da interseccionalidade e da necessidade de combater a discriminação múltipla de forma mais eficaz. A Comissão reconheceu a importância da discriminação interseccional e a necessidade de abordar este fenómeno em todas as suas estratégias em matéria de igualdade. Manifestou igualmente o seu apoio ao reconhecimento efetivo da discriminação múltipla ao nível nacional, encomendando estudos e coorganizando um seminário em que representantes governamentais tiveram a oportunidade de explorar desafios e boas práticas de combate a este tipo de discriminação na legislação e nas políticas; ·«discriminação por associação» (em que uma pessoa ou um grupo é desfavorecido devido à sua associação com outra pessoa ou grupo que possui uma característica protegida) – O acórdão CHEZ mostrou que uma pessoa que não seja de origem Roma pode beneficiar de proteção, tendo o TJUE afirmado que também beneficiavam dessa proteção as pessoas que, «embora não pertencendo [ao grupo protegido] em causa, sofrem, porém, um tratamento menos favorável ou uma desvantagem por um destes motivos». Deste processo decorre que a conclusão pela ocorrência de discriminação não depende da existência de uma relação íntima ou próxima entre a alegada vítima e o grupo a que esta está associada. Muitos Estados-Membros referem que a discriminação por associação é abordada na legislação (ou na jurisprudência) nacional. O TJUE ainda não se pronunciou expressamente sobre a questão da «discriminação por perceção» ou da «discriminação por suposição», ou seja, quando a diferença de tratamento resulta de uma convicção errónea ou uma perceção errónea de que uma pessoa possui, ela própria, uma das características protegidas. Em vários países europeus, embora em menos do que no caso da discriminação por associação, a legislação (ou a jurisprudência) nacional prevê expressamente a proteção contra a discriminação por suposição. 2.2.Vias de recurso e execução 2.2.1.Defesa dos direitos Nos termos da diretivas, os Estados-Membros estão obrigados a disponibilizar a todas as pessoas que se considerem vítimas de discriminação meios de proteção jurídica adequados. Além de campanhas gerais de sensibilização sobre não discriminação, vários Estados-Membros indicaram iniciativas específicas destinadas a facilitar a denúncia. Algumas delas tinham por objetivo aliviar os encargos financeiros dos processos, por exemplo: üreduzindo as custas judiciais em processos de discriminação; ücriando incentivos fiscais; e üinstituindo fundos para financiar os custos legais suportados pelas vítimas de discriminação. Outras boas práticas incluem: üestabelecimento de procedimentos de denúncia em linha; ümelhoria da capacidade e da acessibilidade das autoridades locais e das organizações comunitárias ou intermediárias locais; ücriação de organismos de resolução de litígios facilmente acessíveis; ücriação de centros de aconselhamento jurídico especializado; e ücriação de redes de agentes policiais e magistrados com formação em questões de discriminação. As denúncias de discriminação e o número de queixas aumentaram ligeiramente desde o relatório de 2014, mas o número de casos não denunciados continua a ser problemático. Os inquéritos revelam que aqueles que se sentiam discriminados demonstravam uma certa relutância em denunciar o incidente. Consequentemente, muitos incidentes poderão passar despercebidos, deixando as vítimas sem qualquer via de recurso. Esta situação afeta negativamente o acesso à justiça, bem como a eficácia das diretivas, de um modo mais geral. Embora muitos Estados-Membros chamem a atenção para o importante trabalho desenvolvido pelos organismos para a igualdade de tratamento a nível local e nacional para combater a discriminação e responder ao problema dos casos não denunciados, de acordo com os inquéritos, poucas pessoas denunciariam um caso de discriminação a estes organismos. Os motivos para não denunciar casos de discriminação podem incluir: ûdúvida de que existem probabilidades reais de ganho da causa;

ûnão estão cientes dos seus direitos e/ou da existência de organismos para a igualdade de tratamento; ûdificuldades para apresentarem provas; e/ou ûmedo de retaliação. Outros problemas concretos que podem dificultar o acesso à justiça (que afetam sobretudo os grupos mais vulneráveis ou marginalizados) incluem: ûprazos legais demasiado curtos para instaurar a ação; ûa complexidade e a duração dos processos; ûincerteza quanto ao desfecho do processo; e ûa perspetiva de obter uma indemnização de valor reduzido. Organizações como os sindicatos e os organismos para a igualdade de tratamento podem ajudar as vítimas a obter a reparação dos danos sofridos a título individual, especialmente quando têm legitimidade processual. Podem igualmente desempenhar um papel importante no apoio a «litígios estratégicos» e em ações de tutela coletiva, especialmente tendo em conta que o TJUE há muito que reconheceu que o direito da UE também proíbe a discriminação quando não exista uma vítima individual identificável, por exemplo, no caso de uma declaração pública de um empregador manifestando a intenção de discriminar. Alguns Estados-Membros referiram que a legitimidade processual das organizações desempenha um papel decisivo em casos de discriminação coletiva, em que as vítimas não são direta ou imediatamente identificáveis. Alguns organismos para a igualdade de tratamento e organizações que prestam assistência às vítimas de discriminação também instauraram processos no TJUE. 2.2.2.Ónus da prova A fim de atenuar as dificuldades associadas à prova de alegações de discriminação, as diretivas preveem a inversão do ónus da prova. Se o demandante provar factos constitutivos de uma presunção prima facie de discriminação, cabe ao demandado provar que não se verificou qualquer violação do princípio da igualdade de tratamento. Os tribunais superiores de alguns Estados-Membros forneceram esclarecimentos nesta área e outros Estados-Membros alteraram a sua legislação. No entanto, algumas partes interessadas indicaram que os órgãos jurisdicionais nacionais nem sempre aplicam as regras de forma correta ou coerente e, na prática, o nível de prova exigido pode variar. Há algumas situações em que é particularmente difícil fazer prova prima facie dos factos, por exemplo nos casos de alegações de discriminação indireta, em que o demandante tem de provar factos constitutivos da presunção de que uma certa medida ou prática, aparentemente neutra, coloca certas pessoas numa situação particularmente desfavorável em comparação com outras. A tarefa de coligir tais factos é ainda mais complicada nos casos em que a alegada discriminação decorre da utilização de inteligência artificial. Acresce que, mesmo nos casos em que é possível provar a existência de discriminação indireta com base em dados estatísticos, as partes interessadas referiram dificuldades ao nível da disponibilidade e acessibilidade de dados estatísticos relevantes e da forma como são ponderados pelos órgãos jurisdicionais. 2.2.3.Vitimização As ordens jurídicas nacionais têm de assegurar a proteção contra a vitimização e estabelecer medidas jurídicas adequadas contra a retaliação; estes são elementos cruciais para a aplicação efetiva do direito a não ser discriminado. Contudo, em alguns Estados-Membros, o âmbito dessa proteção afigura-se, na prática, algo limitado. A proteção contra a vitimização parece aplicar-se sobretudo no domínio do emprego. Os Estados-Membros estabeleceram requisitos legais diferentes para determinar os beneficiários da proteção – alguns cobrem apenas os demandantes, as vítimas e as testemunhas, ao passo que o TJUE alarga a proteção a qualquer pessoa suscetível de ser afetada pela reação da parte contra quem é apresentada uma queixa ou instaurada uma ação. Outros Estado-Membros indicaram um vasto âmbito de proteção a nível nacional, por exemplo abrangendo outras pessoas para além da vítima, como as testemunhas, aqueles que prestam ajuda ou apoio à vítima, qualquer pessoa objeto de um tratamento menos favorável por se recusar a discriminar, e pessoas alvo de vitimização por suposição ou associação. A Comissão acompanha a aplicação da disposição relativa à vitimização à luz do Acórdão Hakelbracht do TJUE. O processo de infração instaurado contra a Bélgica por não ter transposto corretamente a referida disposição (entre outras) em ambas as diretivas foi encerrado posteriormente, mas ainda está em curso outro processo respeitante a uma disposição semelhante da Diretiva 2006/54/CE. 2.2.4.Sanções Os Estados-Membros devem prever sanções eficazes, proporcionadas e dissuasivas aplicáveis a violações das disposições nacionais que proíbem a discriminação, em conformidade com as diretivas. As diretivas não impõem medidas específicas, deixando aos Estados-Membros a liberdade de decidirem quais as soluções mais adequadas para alcançar os objetivos prosseguidos. Consoante a via jurídica escolhida, estas medidas podem assumir diversas formas, tais como uma multa, uma indemnização, uma ordem judicial compelindo o infrator a adotar ou proibindo-o de adotar uma certa conduta, a publicitação da conduta ilícita, a exigência de uma desculpa ou a imposição de sanções penais.

O TJUE emitiu orientações sobre a interpretação dos requisitos legais aplicáveis às sanções, em especial: Øas sanções devem: orespeitar o princípio da proporcionalidade; ogarantir uma proteção jurídica efetiva e eficaz; e oproduzir um efeito genuinamente dissuasor e prevenir novos atos de discriminação, o que envolve a imposição de sanções, mesmo na ausência de uma vítima identificável; Øas compensações pecuniárias devem ser: oadequadas aos prejuízos e danos sofridos; ofixadas sem estarem sujeitas a um limite máximo previamente determinado; e Øuma sanção puramente simbólica não pode ser considerada suficiente . Na prática, parecem persistir algumas dificuldades na aplicação das diretivas, por exemplo em relação à imposição de limites máximos à indemnização e a casos sem uma vítima identificável. Alguns órgãos jurisdicionais nacionais tendem a fixar indemnizações de montante modesto, privilegiam formas de compensação não pecuniária ou oferecem compensações próximas dos limites mínimos da moldura sancionatória aplicável. Essas tendências podem desencorajar as vítimas de acionar os meios legais ao seu dispor ou de pedir uma indemnização em tribunal. A Comissão continua a acompanhar os padrões aplicados no uso de sanções e vias de recurso nos Estados-Membros, embora seja difícil recolher informações pormenorizadas a nível nacional e, muitas vezes, tais informações não estejam disponíveis. A Equinet desenvolve igualmente um trabalho importante sobre esta questão. 2.3.Informação, diálogo e integração da perspetiva de género 2.3.1.Informação As diretivas exigem que os Estados-Membros levem ao conhecimento dos interessados as disposições por eles adotadas. Muitos Estados-Membros, organismos para a igualdade de tratamento, organizações da sociedade civil e parceiros sociais reconhecem a importância da sensibilização e contribuem ativamente neste domínio, por exemplo elaborando brochuras, guias e estudos, realizando campanhas gerais e direcionadas e prestando formação. Não obstante, o baixo grau de conhecimento da legislação antidiscriminação e da existência de organismos para a igualdade de tratamento que prestam assistência às vítimas continua a ser um desafio importante na luta contra a discriminação. Por exemplo, 71 % dos membros de grupos étnicos ou imigrantes minoritários afirmam não ter conhecimento de qualquer organização que preste apoio ou aconselhamento às vítimas de discriminação. Em contrapartida, entre a população geral, o conhecimento da existência de uma instituição que preste apoio às vítimas de discriminação no trabalho é relativamente elevado (61 %). A fim de contribuir para a sensibilização, em 2019-2020, a Comissão realizou uma campanha de informação sobre o combate à discriminação no local de trabalho, constituída por: ·uma vertente geral de sensibilização para os direitos e obrigações das pessoas ao abrigo da legislação antidiscriminação da UE; e ·uma vertente específica dedicada aos empregadores e à deficiência, que envolveu: oa organização de seminários em oito Estados-Membros, e oa elaboração de um guia de boas práticas destinado às empresas da UE que pretendessem implementar adaptações para os trabalhadores com deficiência.

Também a título de exemplo, refira-se o apoio prestado pela Comissão a autoridades locais, entre 2015 e 2016, no âmbito de atividades de comunicação direcionadas para combater a discriminação contra os ciganos e os estereótipos associados a este grupo étnico. A Comissão continuou igualmente a incentivar atividades de informação através do seu apoio à Equinet e à Rede Europeia de peritos legais no domínio da igualdade de género e da não discriminação (European Equality Law Network), que publica flashes informativos, brochuras, relatórios e estudos sobre questões fundamentais relacionadas com as diretivas. Além disso, a Comissão apoia ações de formação destinadas a juízes, advogados e outros profissionais sobre a interpretação e aplicação das diretivas, a fim de os familiarizar com os principais conceitos, questões probatórias e sanções por violações. 2.3.2.Diálogo Em vários Estados-Membros, as organizações da sociedade civil e os parceiros sociais são consultados ou participam ativamente na preparação ou aplicação de legislação, planos de ação e estratégias em matéria de igualdade. Alguns Estados-Membros preveem, na lei, o diálogo ou negociações regulares sobre igualdade com organizações da sociedade civil. Muitos deles criaram comités consultivos no seio dos respetivos organismos nacionais para a igualdade de tratamento, que reúnem organizações da sociedade civil e/ou parceiros sociais. Simultaneamente, as organizações da sociedade civil de alguns Estados-Membros alegaram que o diálogo é normalmente limitado ou até mesmo inexistente. Outras referiram que enfrentavam dificuldades no seu trabalho num pequeno número de Estados-Membros devido a restrições na legislação e a problemas no acesso a financiamento, mas também a assédio. Os parceiros sociais desempenham um papel crucial no combate à discriminação e na promoção da igualdade e diversidade no local de trabalho. A colaboração entre sindicatos e associações de empregadores traduz-se na celebração de acordos coletivos, na emissão de orientações e textos conjuntos e na execução de projetos. 2.3.3.Integração da perspetiva do género Ambas as diretivas exigem que a Comissão apresente um relatório sobre o impacto das medidas tomadas sobre os homens e as mulheres, em conformidade com o princípio da integração da perspetiva de género. Alguns Estados-Membros referem que a sua legislação prevê uma obrigação geral de integração da perspetiva do género. Outros explicam que o género é um dos fatores tidos em conta na sua abordagem global à interseccionalidade. Consequentemente, dedicam especial atenção aos grupos numa situação mais vulnerável, por exemplo, as mulheres e raparigas ciganas, as mulheres migrantes e as mulheres com deficiência. 2.4.Organismos para a igualdade de tratamento Em conformidade com a Diretiva Igualdade Racial, todos os Estados-Membros designaram um ou mais organismos especializados para assumirem a responsabilidade pela promoção da igualdade de tratamento independentemente da origem racial ou étnica. Algumas diretivas que fazem parte da legislação da UE sobre a igualdade de tratamento desempenharam um papel muito importante neste aspeto, uma vez que apenas 11 (dos 27) Estados-Membros tinham estabelecido esses organismos antes da adoção das diretivas. Embora a Diretiva Igualdade no Emprego não preveja a criação de um organismo para a igualdade de tratamento, quase todos os organismos estabelecidos pelos Estados-Membros têm igualmente competência no domínio abrangido por essa diretiva. A Diretiva Igualdade Racial deixa aos Estados-Membros uma ampla margem de discricionariedade em relação ao funcionamento dos organismos para a igualdade de tratamento. O artigo 13.º exige apenas que desempenhem, no mínimo, certas funções: ·proporcionar assistência independente às vítimas de discriminação nas diligências que efetuarem contra essa discriminação; ·levar a cabo inquéritos independentes sobre discriminação racial; e ·publicar relatórios independentes e formular recomendações sobre qualquer questão relacionada com tal discriminação. Uma vez que os Estados-Membros são responsáveis pela aplicação concreta das disposições, existem divergências entre os organismos para a igualdade de tratamento em termos do seu mandato, poderes, estrutura, direção, independência, recursos e eficácia. Por sua vez, estas divergências resultaram em diferenças na execução da diretiva entre os Estados-Membros relativamente ao nível e natureza da proteção e à promoção da igualdade e da sensibilização entre o público em geral e as instituições nacionais. Não obstante, na maioria dos casos, os organismos para a igualdade de tratamento demonstraram ser fundamentais para a promoção e o cumprimento da legislação sobre a igualdade de tratamento. Revelaram-se como instituições necessárias e valiosas para operar uma mudança ao nível dos indivíduos, das instituições e da sociedade em geral. Em 22 de junho de 2018, a Comissão adotou uma recomendação relativa às normas aplicáveis aos organismos para a igualdade de tratamento, que visa ajudá-los a concretizar plenamente o seu potencial. Em julho de 2019, para complementar esta recomendação, a Comissão coorganizou um seminário sobre boas práticas com representantes governamentais. Os organismos para a igualdade de tratamento são essenciais para garantir que as pessoas e os grupos vítimas de discriminação possam exercer plenamente o seu direito. Como tal, devem estar aptos a desempenhar eficazmente as tarefas que lhes são confiadas pelo direito da UE. A Comissão comprometeu-se a examinar de forma mais aprofundada até que ponto os Estados-Membros seguiram a Recomendação de 2018, com especial incidência sobre o papel e a independência dos organismos para a igualdade de tratamento.

Decorridos mais de dois anos desde a adoção da recomendação, quatro Estados-Membros manifestaram a intenção de alterar as respetivas disposições nacionais sobre organismos para a igualdade de tratamento a fim de dar seguimento a algumas das recomendações e cerca de dez Estados-Membros já o fizeram, por exemplo através de um aumento das dotações orçamentais. Porém, a maioria indicou não existir qualquer alteração ou reforma profunda. O documento de trabalho dos serviços da Comissão em anexo ao presente relatório apresenta a referida análise aprofundada da aplicação da recomendação. Esta análise conclui que um nível limitado e desigual de aplicação da recomendação continua a impedir alguns organismos para a igualdade de tratamento de exercer eficazmente o seu papel, o que, na prática, conduz a diferentes níveis de proteção contra a discriminação em toda a UE. A continuação da partilha de boas práticas e/ou orientações a nível da UE, bem como uma maior sensibilização, serão muito úteis para reforçar o papel dos organismos para a igualdade de tratamento. No entanto, a experiência adquirida com a aplicação da recomendação revela que tal não é suficiente. Por conseguinte, a Comissão avaliará a oportunidade de, até 2022, propor legislação para reforçar o papel dos organismos nacionais para a igualdade de tratamento. 2.5.Recolha de dados Os dados sobre a igualdade de tratamento são cruciais para sensibilizar e consciencializar as pessoas, quantificar a discriminação, revelar as tendências ao longo do tempo, provar a existência de discriminação, avaliar a aplicação da legislação sobre a igualdade de tratamento e demonstrar a necessidade de uma ação positiva, contribuindo igualmente para a elaboração de políticas baseadas em dados concretos. As diretivas não impõem uma obrigação geral de recolher, analisar e utilizar dados sobre a igualdade de tratamento. No entanto, a Diretiva Igualdade Racial exige que os organismos para a igualdade de tratamento realizem inquéritos independentes, publiquem relatórios independentes e formulem recomendações sobre questões relacionadas com discriminação racial (ver supra). Foram adotadas medidas importantes ao nível da UE para responder à falta de dados sobre a igualdade de tratamento e à necessidade de orientações práticas sobre a recolha deste tipo de dados, a saber: üa Comissão apresentou uma série de estudos relativos a dados sobre a igualdade de tratamento üa Comissão apoiou o trabalho do Subgrupo para os Dados sobre a Igualdade de Tratamento do Grupo de Alto Nível da UE sobre Não Discriminação, Igualdade e Diversidade, que emitiu: oorientações destinadas a melhorar a recolha e utilização de dados sobre a igualdade de tratamento – estas orientações sublinham que o Regulamento Geral sobre a Proteção de Dados (RGPD) não proíbe a recolha destes dados, nomeadamente quando sejam desagregados por origem racial e étnica, se esta atividade for realizada corretamente; oum compêndio de práticas promissoras; e ouma ferramenta diagnóstica de levantamento üo programa da Comissão «Direitos, Igualdade e Cidadania» incluía a melhoria da recolha de dados sobre a igualdade de tratamento na sua lista de prioridades. Muitos Estados-Membros forneceram informações sobre boas práticas no domínio da recolha de dados sobre a igualdade de tratamento, incluindo: ·o envolvimento de (e a coordenação entre) vários intervenientes relevantes, por exemplo, serviços de estatística, agências e departamentos públicos, inspeções, universidades, centros de investigação, organizações da sociedade civil, autoridades de proteção de dados e o setor privado; ·a publicação de dados sobre queixas recebidas por organismos para a igualdade de tratamento, pela polícia, por serviços públicos, por inspeções e pela magistratura, bem como sobre decisões judiciais; ·a utilização dos conhecimentos especializados da FRA sobre recolha de dados; ·a promoção da recolha e utilização de dados sobre a igualdade de tratamento através de projetos temáticos; ·a utilização de dados sobre a igualdade de tratamento para examinar e avaliar o impacto e a eficácia da legislação antidiscriminação; ·a utilização da metodologia do cliente mistério (mystery shopping) e testes de situação para examinar padrões de discriminação; ·o envolvimento de organizações de grupos minoritários na recolha e disseminação de dados sobre a igualdade de tratamento;

·a criação de dados estatísticos passíveis de serem utilizados como prova de discriminação indireta; e ·a recolha de dados desagregados sobre a igualdade de tratamento em recenseamentos da população. No entanto, muitos Estados-Membros ainda consideram que a falta de dados sobre a igualdade de tratamento é um problema a nível nacional. Em especial, existe margem para melhorar a regularidade e comparabilidade dos dados, a recolha de dados sobre queixas e sobre processos de discriminação (nomeadamente sobre as sanções aplicadas), a compilação de dados desagregados por origem racial ou étnica, a recolha de dados por entidades privadas (incluindo empregadores), bem como a cooperação entre todos os interessados. 3.Questões específicas da Diretiva Igualdade Racial Um sistema abrangente de proteção jurídica contra a discriminação pressupõe a inexistência de lacunas nesta proteção. Vinte anos após a adoção da Diretiva Igualdade Racial, em conformidade com o Plano de Ação da UE contra o Racismo, são também apresentadas as potenciais lacunas na proteção conferida pela diretiva. O número de casos de discriminação que não são denunciados continua a suscitar preocupações e ainda é necessário melhorar a recolha de dados sobre queixas e sobre casos de discriminação. Estes fatores dificultam a realização de uma avaliação minuciosa das áreas da vida em que as situações de discriminação se materializam na prática. Os inquéritos da FRA revelam que, por toda a UE, as pessoas são regularmente vítimas de elevados níveis de discriminação devido à sua origem racial ou étnica. Entre os domínios abrangidos pela Diretiva Igualdade Racial, os dados da FRA deixam bem claro que o emprego é o domínio em que a discriminação baseada na origem étnica ou imigrante é mais frequente. Incluem-se aqui as situações em que as pessoas estão «à procura de trabalho» ou «no local de trabalho». 3.1.O conceito de «origem racial e étnica» A Diretiva Igualdade Racial não define o conceito de «origem racial ou étnica». O TJUE forneceu orientações sobre a interpretação do conceito de «origem étnica»; mais concretamente, no Acórdão CHEZ, reconheceu que «o conceito de origem étnica [...] procede da ideia de que os grupos sociais são marcados, nomeadamente, por uma comunidade de nacionalidade, de fé religiosa, de língua, de origem cultural e tradicional e de meio de vida». Assim, para determinar se a origem racial ou étnica é um fator relevante, é possível ter em conta várias características, incluindo a língua, religião, origem, cor da pele e nacionalidade. Uma vez que os dados da FRA indicam que a cor da pele e/ou religião de uma pessoa são características específicas que podem desencadear atos de discriminação étnica ou racial, esta questão tem uma relevância prática importante. No Acórdão Jyske Finans, o TJUE salientou que o país de nascimento de uma pessoa também pode ser considerado um fator relevante. Porém, clarificou que não pode ser aceite como critério suficiente. O país de nascimento é «apenas um dos fatores específicos que permitem concluir pela pertença de uma pessoa a um grupo étnico, sem ser de modo algum determinante a este respeito». Segundo o Tribunal, a diferença de tratamento por parte de uma instituição de crédito baseada unicamente no país de nascimento de uma pessoa (na ausência de qualquer outro fator) não é suficiente para fundamentar uma alegação de discriminação baseada na «origem étnica». Por conseguinte, para provar a existência de discriminação indireta, seria necessário identificar um grupo étnico específico que tivesse sido desfavorecido em comparação com outros grupos. No entender do Tribunal, não procede o argumento de que o critério do país de nascimento «afeta com maior probabilidade, de modo geral, as pessoas de “uma dada origem étnica” comparativamente com “outras pessoas”». O TJUE confirmou a sua abordagem no acórdão proferido no processo Maniero, que dizia respeito a uma bolsa de estudo que apenas era concedida a estudantes que tivessem obtido aprovação num exame de Estado em Direito na Alemanha e não àqueles que tivessem obtido aprovação num exame equivalente realizado noutros países. Seguindo a argumentação desenvolvida no Acórdão Jyske Finans, o Tribunal entendeu que não era possível considerar que um grupo étnico específico tivesse sido desfavorecido, em comparação com outros. No âmbito da prestação de informações sobre a aplicação da Diretiva Igualdade Racial, vários Estados-Membros chamaram a atenção para a proteção conferida a nível nacional contra a discriminação baseada em características como a cor da pele, o local de nascimento, a língua, a ascendência ou a nacionalidade. O artigo 21.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia menciona expressamente características como a cor, a língua e o nascimento, entre outras. A Carta aplica-se no âmbito do direito da União e foi já reconhecido que o seu artigo 21.º tem efeito horizontal direto. Ao interpretar o conceito de origem étnica, o TJUE invocou a importância de garantir a tutela efetiva do direito à igualdade e à não discriminação, tal como consagrado no artigo 21.º da Carta. Embora tenha decidido que o âmbito de aplicação da diretiva não pode ser definido restritivamente, deixou bem claro que não pode ser alargado à discriminação baseada em motivos diferentes daqueles que são enumerados exaustivamente na mesma. 3.2.Âmbito de aplicação Nesse âmbito, a diretiva também se aplica à discriminação resultante da utilização de inteligência artificial. No que diz respeito ao emprego, a diretiva aplica-se às condições de acesso ao emprego, ao trabalho independente e à atividade profissional, ao acesso a todos os tipos e a todos os níveis de orientação e formação profissional e às condições de emprego e de trabalho, incluindo o despedimento e a remuneração. No entanto, é prevista uma exceção, nos termos da qual uma diferença de tratamento baseada numa característica relacionada com a origem étnica ou racial não constituirá discriminação sempre que corresponder a um requisito específico que seja indispensável para o exercício de uma certa atividade profissional. Isto significa, por exemplo, que um diretor de casting poderá procurar um ator de uma determinada origem racial para desempenhar um certo papel num filme. A diretiva abrange todos os tipos de ensino, geral e profissional, público e privado, religioso e secular, da pré-escola ao ensino superior. No acórdão Maniero, o TJUE clarificou o alcance do conceito de «educação». Lendo a diretiva à luz do seu objetivo de promover a igualdade, interpretou esse conceito de forma ampla, tendo considerado que abrange o acesso à educação e a eliminação dos obstáculos financeiros a esse acesso. Por conseguinte, a concessão de prestações pecuniárias estreitamente associadas à participação de uma pessoa em programas educativos está abrangida pelo âmbito de aplicação da diretiva.

A Diretiva Igualdade Racial abrange o acesso e fornecimento de bens e serviços postos à disposição do público. O significado do conceito de serviços é retirado do artigo 57.º TFUE – devem constituir uma atividade económica, ou seja, devem ser normalmente prestados mediante remuneração e abrangem, em especial, atividades de natureza industrial ou comercial. A diretiva é aplicável independentemente de os bens e serviços postos à disposição do público serem fornecidos no setor público ou privado. Assim, os serviços públicos também estão abrangidos, mas apenas na medida em que correspondam ao conceito de «serviço» na aceção do artigo 57.º TFUE, tal como descrito supra. Os serviços na aceção da diretiva incluem, por exemplo, a habitação e o fornecimento de eletricidade . Os cuidados de saúde estão contemplados como um aspeto da segurança social, mas também estão abrangidos pelo âmbito dos serviços, desde que sejam prestados mediante remuneração por uma entidade com fins lucrativos . O legislador não incluiu no âmbito de aplicação material da diretiva ações do setor público que impliquem o «exercício de autoridade pública» (por exemplo, pela polícia, pelas autoridades competentes pela deteção de fraudes, pelas autoridades de justiça criminal e civil) sem qualquer elemento de «prestação de serviços». Por exemplo, a diretiva não é aplicável quando uma pessoa é interpelada ou assediada pela polícia devido à sua origem racial ou étnica. A referência a bens e serviços «postos à disposição do público» é um conceito que, por vezes, suscita algumas questões. A exigência de tais bens e serviços estarem «à disposição do público» inclui as situações em que a proposta de fornecimento de um determinado bem ou serviço é formulada no domínio público (por exemplo, através de um anúncio de jornal, num sítio Web aberto ao público ou num folheto colocado numa janela), mas não aquelas em que a proposta é dirigida unicamente a um grupo de familiares. 3.3.Os ciganos estão entre os grupos mais afetados pela discriminação Vários Estados-Membros e partes interessadas indicaram que os ciganos são particularmente afetados pela discriminação, principalmente no domínio da educação, do acesso ao emprego e da habitação (de acordo com os inquéritos da FRA). As comunidades ciganas enfrentam igualmente sérios problemas no que respeita ao conhecimento dos seus direitos e ao acesso à justiça. A pandemia da COVID-19 afetou desproporcionadamente os ciganos, agravando ainda mais as desigualdades, sobretudo na educação, nos cuidados de saúde e no emprego. Os Estados-Membros informaram ter lançado ações estratégicas, estudos e campanhas específicas para responder a estes desafios. No seguimento da sua avaliação do quadro europeu para as estratégias nacionais de integração dos ciganos até 2020, a Comissão estabeleceu um quadro estratégico para a igualdade, a inclusão e a participação dos ciganos para 2020-2030, reforçado e reformado. Numa estrutura com três pilares, complementa a inclusão socioeconómica dos ciganos com a promoção da igualdade e da participação. A melhoria da recolha de dados é um aspeto importante desta iniciativa. O novo quadro é acompanhado por uma proposta de Recomendação do Conselho relativa à igualdade, à inclusão e à participação dos ciganos. Um dos principais objetivos é a aplicação efetiva da Diretiva Igualdade Racial, através da prevenção e do combate à discriminação contra os ciganos. Inclui recomendações para combater o anticiganismo e incentiva os Estados-Membros a reforçarem a participação dos organismos nacionais para a igualdade de tratamento e das organizações da sociedade civil na prossecução destes objetivos, bem como a cooperação com estas entidades. Desde 2014, a Comissão iniciou processos por infração contra três Estados-Membros por segregação de crianças ciganas nas escolas. Estes procedimentos estão ainda em curso. 4.Questões específicas da Diretiva Igualdade no Emprego Os Estados-Membros não assinalaram dificuldades significativas em relação à interpretação e aplicação das disposições da Diretiva Igualdade no Emprego no período de 2014-2020, mas referiram algumas dificuldades relacionadas com conceitos comuns a ambas as diretivas. Algumas partes interessadas destacaram, em especial, a questão das adaptações razoáveis para pessoas com deficiência, nomeadamente os desafios associados à compreensão deste conceito, à sua aplicação na prática e à necessidade de orientações adequadas sobre esta matéria. Algumas partes interessadas propuseram o alargamento do âmbito da obrigação de prever adaptações razoáveis no sentido de abranger outros motivos de discriminação diferentes da deficiência. Não existem atualmente processos por infração às disposições da diretiva. No entanto, o TJUE proferiu um importante número de acórdãos na sequência de pedidos de decisão prejudicial apresentados por órgãos jurisdicionais nacionais de vários Estados-Membros respeitantes a discriminação baseada em todos os motivos. 4.1.Âmbito de aplicação O TJUE proferiu vários acórdãos importantes sobre o âmbito de aplicação da Diretiva Igualdade no Emprego. Esclareceu que o conceito de «condições de acesso ao emprego» no artigo 3.º, n.º 1, alínea a) pode abranger declarações públicas de um empregador, mesmo na ausência de um procedimento de contratação, desde que estejam, na realidade, relacionadas com a política de contratação de uma empresa. O processo dizia respeito à declaração pública de um advogado de que nunca contrataria candidatos homossexuais. A interpretação não é afetada pela possível restrição do exercício da liberdade de expressão. Num outro acórdão, o Tribunal entendeu que a diretiva é aplicável a um regime fiscal destinado a melhorar o acesso dos jovens à formação profissional, nos termos do qual o tratamento fiscal das despesas de formação varia em função da idade do formando. Porém, noutro contexto, no processo C, decidiu que a regulamentação nacional relativa a um imposto adicional sobre os rendimentos de pensões de reforma não está abrangida pelo âmbito de aplicação material da diretiva. Tal regulamentação não diz respeito à «remuneração», mas sim à taxa do imposto, que é externo à relação de trabalho. O Tribunal confirmou a sua jurisprudência no sentido de que a lista de motivos de discriminação constante do artigo 1.º da diretiva não é exaustiva e não inclui a categoria profissional nem a natureza da relação laboral dos indivíduos em causa. 4.2.Religião Pela primeira vez desde a adoção da diretiva, o TJUE teve a oportunidade de proferir acórdãos importantes sobre as disposições relacionadas com discriminação em razão da religião.

No processo Achbita, o Tribunal interpretou o conceito de «religião» em sentido amplo, considerando que abrangia a liberdade de uma pessoa de manifestar as suas convicções religiosas em público. Sustentou que uma regra interna de uma empresa privada que proíbe o uso visível de quaisquer sinais políticos, filosóficos ou religiosos não constitui discriminação direta, desde que se aplique de forma idêntica a todos os trabalhadores. No entanto, tal regra aparentemente neutra poderá constituir discriminação indireta, a menos que seja objetivamente justificada com base em critérios de adequação e necessidade. Uma política de neutralidade política, filosófica e religiosa poderá constituir um objetivo legítimo. No Acórdão Bougnaoui, o Tribunal considerou que, não existindo uma política de neutralidade, um empregador não podia proibir uma trabalhadora de usar o lenço islâmico para atender aos desejos de um cliente. Tal tratamento não constitui um «requisito essencial e determinante para o exercício [da] atividade [profissional]», na aceção do artigo 4.º, n.º 1, da diretiva, justificado pela natureza/contexto da atividade profissional da trabalhadora. O TJUE proferiu dois outros acórdãos sobre a interpretação do artigo 4.º, n.º 2, da diretiva, que prevê uma exceção ao princípio da não discriminação relativamente às igrejas e a outras organizações cuja ética se baseia na religião ou em convicções. O Tribunal entendeu que os órgãos jurisdicionais nacionais devem submeter os requisitos profissionais impostos pelas referidas organizações a uma fiscalização jurisdicional efetiva. Esses requisitos têm de ser necessários e apresentar um nexo objetivo com a natureza/contexto da atividade profissional, tendo em conta a ética da organização. Não podem abranger considerações alheias a essa ética ou ao direito da organização à autonomia, devendo respeitar ainda o princípio da proporcionalidade. Espera-se que o Tribunal clarifique ainda mais a sua jurisprudência em dois processos pendentes, a saber, C-804/18 e C-344/20. Este último processo também suscita uma questão sobre o conceito de «convicção». Alguns Estados-Membros já afirmaram que se congratulariam com uma maior clarificação desse conceito através da jurisprudência da UE. 4.3.Orientação sexual À luz dos objetivos e dos valores fundamentais subjacentes à diretiva, o Tribunal clarificou as condições em que declarações públicas homofóbicas constituem discriminação. A manifestação de opiniões discriminatórias em matéria de contratação por parte de um empregador é suscetível de dissuadir as pessoas de se candidatarem a um emprego. Noutro acórdão, o Tribunal de salientou que os Estados-Membros são livres de regular o casamento entre pessoas do mesmo sexo ou uma forma alternativa de reconhecimento legal da respetiva relação e de prever a data a partir da qual esse casamento produzirá efeitos. Concluiu que a regulamentação da Irlanda que, no âmbito de um regime profissional de pensões, sujeita o direito a uma prestação de sobrevivência à condição de constituição de uma união de facto registada antes do sexagésimo aniversário do beneficiário não constituía discriminação em razão da orientação sexual, embora o direito nacional não permitisse a constituição de uniões de facto registadas antes de os parceiros atingirem essa idade. 4.4.Deficiência Algumas partes interessadas mencionaram certas dificuldades na interpretação do conceito de «deficiência». Relativamente a esta questão, o TJUE forneceu esclarecimentos úteis ao remeter para a Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência (CNUDPD), que foi aprovada, em nome da Comunidade Europeia, pela Decisão 2010/48/CE do Conselho e que, a partir da data da sua entrada em vigor, ou seja, 3 de maio de 2008, passou a fazer parte da ordem jurídica da UE. O Tribunal considerou que os conceitos de «deficiência» e de limitação «duradoura» da capacidade de uma pessoa no trabalho devem ser objeto de uma interpretação autónoma e uniforme em toda a UE. O conceito de «deficiência» visa uma limitação resultante, designadamente, de incapacidades físicas, mentais ou psíquicas duradouras, cuja interação com diferentes barreiras seja suscetível de impedir a participação plena e efetiva da pessoa em questão na vida profissional em condições de igualdade com os outros trabalhadores. No seu Acórdão Z, o Tribunal precisou que a incapacidade de ter filhos por meios convencionais não constitui, em si mesma, uma limitação ao exercício de uma atividade profissional. No Acórdão FOA, sustentou que, embora a obesidade não constitua, enquanto tal, uma «deficiência», poderá, em certas circunstâncias, preencher as condições impostas pela diretiva e, consequentemente, estar abrangida pelo seu âmbito de aplicação. Para determinar se os trabalhadores com deficiência são colocados numa situação de desvantagem em comparação com outros trabalhadores ou se as medidas nacionais satisfazem o critério da proporcionalidade, importa ter em conta a sua situação e necessidades concretas. Assim, no Acórdão Ruiz Conejero, o Tribunal entendeu que as pessoas com deficiência estão expostas a um risco adicional de estarem ausentes por doença ligada à sua deficiência e correm um risco acrescido de acumular dias de falta por doença, e, por conseguinte, de atingir os limites previstos na lei. O Tribunal concluiu que esta situação é suscetível de desfavorecer os trabalhadores deficientes e, desta forma, originar uma diferença de tratamento indiretamente baseada na deficiência. Além disso, ao avaliar a proporcionalidade da regulamentação nacional em causa, o Tribunal sustentou que importava não ignorar que as pessoas que sofrem de deficiência geralmente têm mais dificuldades em reintegrar o mercado de trabalho do que os trabalhadores sem deficiência. Noutro processo, o Tribunal entendeu que, se um empregador não tiver previsto adaptações razoáveis (artigo 5.º da diretiva), o despedimento de um trabalhador com deficiência com base em critérios determinados pelo empregador (baixa produtividade, baixo grau de polivalência e elevada taxa de absentismo) constitui discriminação indireta em razão de deficiência. Neste contexto, o Tribunal citou o artigo 2.º da CNUDPD, nos termos do qual a negação de adaptações razoáveis constitui uma forma de discriminação. Num acórdão recente, o Tribunal interpretou o conceito de «discriminação» (artigo 2.º da diretiva) e decidiu que o princípio da igualdade de tratamento destina‑se a proteger um trabalhador com uma deficiência de qualquer discriminação baseada na mesma, não só em relação aos trabalhadores não portadores de deficiência, mas também em relação a outros trabalhadores com deficiência. 4.5.Idade A maioria dos acórdãos do TJUE relativos à Diretiva Igualdade no Emprego diz respeito a diferenças de tratamento relacionadas com a idade. Embora os Estados-Membros tenham transposto corretamente a diretiva, surgiram várias questões de compatibilidade em relação a leis nacionais específicas. Na sua apreciação, o Tribunal examinou, em especial: -a comparabilidade das situações; -a possível existência de um fator objetivo, neutro que não esteja relacionado com a idade; -a legitimidade do(s) objetivo(s) prosseguido(s); e -a adequação/proporcionalidade dos meios utilizados. Citando o direito de trabalhar consagrado no artigo 15.º, n.º 1, da Carta dos Direitos Fundamentais da UE, o Tribunal dedicou especial atenção à participação dos trabalhadores mais velhos na população ativa e, desse modo, na vida económica, cultural e social, tendo ainda salientado que a sua manutenção no mercado de trabalho promove a diversidade. Porém, reconheceu também que os Estados-Membros podem prosseguir uma política social ou de emprego que vise a promoção do acesso dos jovens ao mercado de trabalho. Incumbe às autoridades competentes dos Estados‑Membros achar o justo equilíbrio entre os diferentes interesses em presença. Ao avaliar a proporcionalidade da regulamentação nacional em questão, o Tribunal admitiu que é possível ter em conta o facto de que a exclusão do trabalho afetava as pessoas reformadas, que concluíram a sua vida profissional e que recebem uma pensão de reforma. Compete ao órgão jurisdicional de reenvio determinar se essa exclusão é adequada para garantir a realização do objetivo prosseguido e se responde verdadeiramente à preocupação de o alcançar de uma forma coerente e sistemática.