COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

O acordo internacional de 2015 sobre as alterações climáticas: Modelar a política climática internacional para além de 2020

Comunicação consultiva

A presente comunicação consultiva convida a um debate entre os Estados‑Membros, as instituições da UE e as partes interessadas sobre a melhor forma de modelar o regime internacional aplicável ao clima entre 2020 e 2030. Define um contexto e coloca uma série de questões para o enquadramento do debate. Um documento específico dos serviços da Comissão inclui dados mais pormenorizados.

1. Necessidade urgente de mais ambição

A primeira década do século XXI foi a mais quente de que há registo; no verão de 2012, assistiu‑se à fusão de uma quantidade sem precedentes de gelo no Ártico. Os eventos meteorológicos extremos observados em 2012, como situações de seca extrema e incêndios incontroláveis no sul da Europa e nos Estados Unidos, foram seguidos de tempestades e inundações sem precedentes em algumas regiões da Ásia, das Caraíbas e da América do Norte, que, embora não sejam individualmente atribuíveis às alterações climáticas, estão em consonância com as previsões científicas segundo as quais a frequência e o impacto desses eventos aumentará à medida que as alterações climáticas se acentuarem. Apesar de o crescimento económico mundial ter abrandado, as emissões de gases com efeito de estufa de origem humana que estão na origem do aquecimento do planeta continuam a aumentar de forma impressionante.

Embora os dados científicos sobre as alterações climáticas sejam claros e o impacto das mesmas seja cada vez mais visível, as ações destinadas a combatê‑las permanecem aquém do necessário. O último relatório do PNUA sobre o desfasamento das emissões mostra que a aplicação integral dos compromissos incondicionais dos países para reduzir as emissões de gases com efeito de estufa não permitirá alcançar mais de um terço do que seria necessário até 2020 para evitar um perigoso aumento da temperatura média mundial de mais de 2 ºC relativamente aos níveis pré‑industriais. Um relatório recente do Banco Mundial prevê que, mesmo que aqueles compromissos sejam aplicados na íntegra, a probabilidade de o referido aumento de temperatura do planeta ser superior a 4 ºC até 2100 é de 20 %. Trata‑se de um aumento mais de cinco vezes superior ao que se regista atualmente na temperatura mundial, acarretando riscos extremamente graves para os sistemas vitais de apoio à atividade humana.

Apenas uma ação coletiva, que se revista de maior urgência e ambição, permitirá evitar as piores consequências de um aquecimento rápido do planeta. A investigação e a análise recentemente realizadas mostram que essa meta pode ainda estar ao nosso alcance e que a via para a alcançar proporciona muitos outros benefícios. Os países que iniciaram já a aplicação de estratégias de desenvolvimento hipocarbónico mostram ser possível obter, a custos razoáveis, reduções significativas das emissões de gases com efeito de estufa, que podem gerar benefícios tão diversos quanto a criação de novos empregos, a segurança do aprovisionamento energético nacional, o melhoramento dos transportes urbanos, a redução das faturas energéticas (através de economias de energia e de uma maior eficiência) e o melhoramento da qualidade do ar. Apesar da consciência generalizada de que um menor recurso aos combustíveis fósseis constitui um interesse nacional, muitos países continuam a recear eventuais repercussões económicas negativas ou a falta de instrumentos e meios que permitam realizar novas ações, em especial no atual contexto económico. A ambição permanece, pois, insuficiente, a nível mundial.

Em 2011, a comunidade internacional encetou negociações para um novo acordo internacional com vista a uma ação coletiva para proteger o sistema climático da Terra. Este acordo, que deverá ser concluído até ao final de 2015 e aplicável a partir de 2020, está a ser negociado através de um processo conhecido por Plataforma de Durban para uma Ação Reforçada.

As negociações no contexto da Plataforma de Durban abrangem duas vertentes de trabalho: a primeira visa a adoção de um novo acordo internacional até 2015; a segunda visa reforçar as ambições antes de 2020, data de entrada em vigor do Acordo de 2015. Embora a presente Comunicação Consultiva se focalize na primeira vertente de trabalho (elaboração do Acordo de 2015), as ações a realizar até 2020 serão fundamentais para definir os princípios que devem reger as políticas a adotar.

2. Política climática internacional: situação atual, desafios e oportunidades para 2020-2030

O Acordo de 2015 deverá reunir num único regime abrangente, até 2020, o atual conjunto fragmentado de disposições vinculativas e não vinculativas ao abrigo da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Alterações Climáticas (a seguir designada por «Convenção»). Como medida transitória entre 2012 e 2020, a UE e vários outros países europeus, bem como a Austrália, acordaram em adotar um segundo período de compromissos juridicamente vinculativos ao abrigo do Protocolo de Quioto. No referido período, mais sessenta países, entre os quais os Estados Unidos da América, algumas das principais economias emergentes, países de rendimento médio e baixo e países menos desenvolvidos, comprometeram-se a tomar vários tipos de medidas de redução e limitação das emissões ao abrigo da Convenção. Estes compromissos resultaram da Conferência de Copenhaga sobre o clima, realizada no final de 2009, e foram formalmente apresentados como compromissos juridicamente não vinculativos ao abrigo da Convenção um ano depois, em Cancún (para mais pormenores, ver o documento de trabalho apenso dos serviços da Comissão).

A natureza unilateral (ou «ascendente») do processo de compromissos de Copenhaga-Cancún permitiu uma abordagem internacional mais abrangente. Pela primeira vez, os Estados Unidos, a China, a Índia, o Brasil, a África do Sul, a UE e outros países comprometeram‑se ao nível internacional a adotar políticas climáticas específicas no âmbito da mesma iniciativa. Contudo, além do seu caráter voluntário, alguns dos compromissos expressos pelas principais economias estão condicionados, por exemplo, à tomada de ações mais ambiciosas pelos outros países, bem como à disponibilidade de recursos financeiros. Além do mais, como já referido, os atuais compromissos, mesmo que sejam aplicados na íntegra, deverão representar menos de um terço do nível de ambição necessário para manter o aumento da temperatura mundial abaixo dos 2° C.

A modelização do Acordo de 2015 passa pela análise dos êxitos e das limitações da Convenção, do Protocolo de Quioto e do processo de Copenhaga-Cancún. É necessário passar do paradigma Norte­‑Sul, que refletia o estado do mundo na década de 1990, para uma perspetiva baseada na interdependência mútua e na responsabilidade partilhada. O Acordo de 2015 deverá enfrentar o desafio de promover a participação de todas as principais economias, incluindo os Estados Unidos, a China, a Índia e o Brasil, que têm resistido à tomada de compromissos juridicamente vinculativos para a redução das suas emissões de gases com efeito de estufa. Deve basear‑se nos atuais quadros de apoio aos esforços dos países, nomeadamente os mais vulneráveis, para se adaptarem às alterações climáticas inevitáveis. Além do mais, deve constituir um elo entre a fragmentação e a abordagem ascendente atuais, essencialmente baseadas em decisões não vinculativas, e um acordo juridicamente vinculativo que combine de forma eficaz uma abordagem ascendente com uma abordagem descendente e que, em matéria de emissões, coloque o mundo numa via que permita manter o aumento da temperatura abaixo de 2º C.

O Acordo deverá refletir as alterações que o mundo registou desde o início das negociações climáticas, em 1990, bem como as alterações previstas no horizonte de 2030. Deverá aplicar‑se num contexto em que (ver o documento de trabalho apenso dos serviços da Comissão):

· Os progressos científicos eliminaram quaisquer dúvidas plausíveis quanto ao aquecimento do planeta;

· As economias emergentes constituem uma fonte de crescimento económico e de emissões de gases com efeito de estufa em constante progressão;

· Subsistem importantes desafios no domínio do desenvolvimento sustentável;

· O combate às alterações climáticas proporciona importantes oportunidades;

· O aumento do comércio mundial continuará a suscitar interrogações no domínio das emissões associadas aos processos de produção e da prevenção das fugas de carbono (atividades com utilização intensiva de carbono desviadas de países com maiores ambições para países com menores ambições).

3. Fundamentos do Acordo de 2015

O processo de elaboração e implementação do Acordo de 2015 deverá responder a vários desafios:

· Promover a ambição necessária para reduzir as emissões mundiais

As negociações anteriores conduziram a compromissos pouco ambiciosos. Para que o mesmo não suceda com o Acordo de 2015, é essencial evitar alterações climáticas perigosas. Pela primeira vez, as negociações em curso visarão como objetivo a longo prazo definir uma via que permita manter o aquecimento mundial abaixo de 2° C relativamente aos níveis pré‑industriais. Não é, contudo, provável que os governos estabeleçam com pormenor a forma como este desafio poderá ser partilhado equitativamente, na íntegra, em 2015. Assim, além de se basear no sentido da responsabilidade partilhada e em princípios justos para alcançar o objetivo, o novo acordo deverá proporcionar também os instrumentos e processos que permitam reforçar as ambições individual e coletiva. Deverá permitir a introdução de ajustamentos dinâmicos, a revisão periódica e, inevitavelmente, o reforço da ambição. Além disso, deve proporcionar meios que demonstrem que os países podem fazer mais coletiva do que individualmente e evitar que alguns países esperem que outros ajam primeiro antes de eles próprios agirem. Por fim, deve prever incentivos à ambição e desincentivos à pouca ambição.

Questão 1: Como pode ser concebido o Acordo de 2015 para garantir que os países prossigam a via do desenvolvimento económico sustentável, incentivando‑os, em simultâneo, a contribuir de forma equitativa e justa para a redução das emissões mundiais de gases com efeito de estufa, a fim de alcançar o objetivo do aumento de temperatura inferior a 2°C? Como é possível evitar que se repita a situação atual, caracterizada por uma lacuna entre os compromissos voluntários e as reduções necessárias para manter o aumento da temperatura mundial abaixo de 2° C?

· Promover a contribuição de todas as principais economias e todos os setores para o esforço de atenuação a nível mundial

A eficácia ambiental exige a contribuição de todas as principais economias e de todos os setores, de uma forma comparável, equitativa, transparente e responsável que minimize o risco de fugas de carbono. É, pois, fundamental garantir a contribuição de todas as principais economias e de todos os setores. Na ausência de acordo, os Estados e regiões poderão continuar a refrear as suas ambições no domínio climático relativamente àquilo que os seus concorrentes estão preparados para fazer. Para evitá‑lo, o Acordo de 2015 poderá incentivar os países a adotar compromissos ambiciosos o mais rapidamente possível e contribuir para um nivelamento entre os países que se encontram atualmente na vanguarda e na retaguarda.

Questão 2: Qual a melhor forma de o Acordo de 2015 garantir a contribuição de todas as principais economias e setores e minimizar o risco de fugas de carbono entre economias altamente competitivas?

· Integração das alterações climáticas e do reforço mútuo dos processos e iniciativas

A política no domínio das alterações climáticas não pode ser concebida de forma autónoma, devendo promover o crescimento económico e uma estratégia mais vasta de desenvolvimento sustentável, contribuindo também para criar novas oportunidades de emprego. Quer diga respeito à atenuação ou à adaptação, a política climática deve integrar‑se plenamente em todos os domínios de ação política e constituir uma componente essencial da conceção das políticas e estratégias de desenvolvimento em matéria de energia, transportes, indústria, agricultura, silvicultura e outras.

O Acordo de 2015 deve, pois, reconhecer e reforçar objetivos mais vastos de desenvolvimento sustentável e promover a plena integração dos objetivos em matéria de alterações climáticas nos domínios políticos pertinentes. O acompanhamento da Conferência Rio+20 e a revisão dos Objetivos de Desenvolvimento do Milénio (ODM) até 2015, bem como a implementação de acordos tais como a Convenção sobre a Diversidade Biológica, constituem elementos essenciais neste contexto. As ações a realizar proporcionam uma oportunidade para responder aos desafios ligados às alterações climáticas e ao seu impacto na erradicação da pobreza, bem como aos três pilares da sustentabilidade (desenvolvimento ambiental, económico e social), domínios em que poderão gerar importantes benefícios colaterais. Neste contexto, a Comissão propôs uma abordagem conjunta a favor de «uma vida digna para todos» até 2030, que combina as vertentes das ações de acompanhamento da Conferência Rio+20 e da revisão dos ODM.

Importa também promover as iniciativas bilaterais, plurilaterais e regionais que complementam e aceleram os esforços realizados no contexto da Convenção. Essas iniciativas complementares poderão incentivar os países, juntamente com o setor privado e a sociedade civil, a realizar progressos na redução das emissões por meio de ações coletivas mais direcionadas. A iniciativa do G20 destinada a eliminar as subvenções aos combustíveis fósseis, as iniciativas lançadas no contexto do processo Rio+20 e os esforços com vista a reduzir as emissões dos poluentes climáticos de vida curta, como os hidrofluorocarbonetos (HFC), constituem exemplos de ações em curso nesta matéria.

Questão 3: De que forma poderá o Acordo de 2015 incentivar mais eficazmente a integração das alterações climáticas em todos os domínios de ação política pertinentes? De que forma poderá promover os processos e iniciativas complementares levados a cabo, nomeadamente, por intervenientes não estatais?

4. Conceção do Acordo de 2015

A ronda de negociações iniciada em Durban em 2011 reflete um consenso internacional frágil mas essencial quanto à natureza do Acordo de 2015. Para produzir mais resultados do que as Conferências de Quioto, Copenhaga e Cancún produziram já, o acordo deve ser abrangente, incluindo compromissos aplicáveis a todos os países, desenvolvidos ou em desenvolvimento. Deve ser ambicioso e os compromissos devem ser compatíveis com a limitação do aumento da temperatura média mundial a 2° C. Deve também ser eficaz, permitindo a definição dos incentivos adequados à sua aplicação e ao seu cumprimento. Deve ser geralmente considerado justo e equitativo na forma como partilha os esforços de redução das emissões de gases com efeito de estufa e os custos da adaptação às alterações climáticas inevitáveis. Além disso, deve ser juridicamente vinculativo. Apenas uma forma jurídica que se traduza num tratado juridicamente vinculativo permitirá refletir o mais alto grau de vontade política necessário para mobilizar o nível de ambição necessário e a transição, a nível mundial, para uma economia hipocarbónica, garantir a ratificação dos compromissos e a sua transposição para o direito nacional, captar a atenção a mais longo prazo dos governos, da sociedade civil, das empresas e dos media e assegurar o nível adequado de transparência e responsabilidade relativamente aos compromissos assumidos.

O Acordo de 2015 deve centrar‑se no incentivo e na criação de condições para que os países assumam novos compromissos ambiciosos em matéria de atenuação. Deve, simultaneamente, colher ensinamentos do atual regime internacional aplicável ao clima e reforçá­-lo. Muitas das instituições, dos instrumentos e dos processos que acabam se ser introduzidos neste contexto, como o Fundo Verde para o Clima, o Comité de Adaptação, a avaliação, revisão, consulta e análise internacional, o Comité Executivo Tecnológico, as estratégias de desenvolvimento com baixo nível de emissões e os planos nacionais de adaptação, podem dar importantes contributos para a conceção do Acordo de 2015.

O Acordo de 2015 deve refletir os avanços científicos, nomeadamente o 5.º relatório de avaliação do Grupo Intergovernamental das Alterações Climáticas (IPCC), cujo resumo deverá ser finalizado em outubro de 2014, um ano antes da adoção do Acordo. Deverá também ser suficientemente dinâmico e flexível para se adaptar à evolução dos conhecimentos científicos e do custo unitário das tecnologias, bem como das condições socioeconómicas nacionais ou regionais. O segundo período de compromissos ao abrigo do Protocolo de Quioto, recentemente acordado, cria um precedente interessante de conceção de um regime dinâmico através da definição de um processo de revisão que promove uma maior ambição ou a redução das diferenças do nível de ambição no período de compromissos. Este dinamismo deverá, em simultâneo, ser contrabalançado pelas expectativas de previsibilidade e segurança, nomeadamente por parte das empresas.

· Atenuação

De acordo com os dados científicos, para haver uma boa probabilidade de a subida da temperatura média ser inferior a 2° C, o aumento das emissões mundiais de gases com efeito de estufa deverá inverter‑se antes de 2020 e as emissões totais deverão baixar em cada ano subsequente. Neste contexto, o Acordo de 2015 deve cumprir o objetivo estimulante de reduzir as emissões mundiais para níveis inferiores aos de 1990 até 2030, o que corresponde a uma redução mundial de cerca de 25 % relativamente aos níveis de 2010.

Embora os compromissos de Copenhaga e de Cancún, combinados com o segundo período de compromissos ao abrigo do Protocolo de Quioto, tenham gerado uma importante diferença do nível de ambição, originaram também uma enorme variedade de políticas e medidas nacionais, que incluem o estabelecimento de mercados de carbono destinados a reduzir as emissões em setores específicos.

Em paralelo com as negociações para 2015, a Convenção e o Protocolo de Quioto continuarão a reforçar a transparência e a responsabilidade, definindo elementos comuns de comunicação, aperfeiçoando os mecanismos de mercado existentes e criando novos mecanismos e incentivando o estabelecimento de novas parcerias internacionais em torno de vários setores, gases e políticas, como a agricultura e a silvicultura, os transportes marítimos e a aviação e os gases com efeito de estufa diversos do CO2.

Questão 4: De entre os critérios e princípios que deverão presidir ao estabelecimento de uma distribuição equitativa dos compromissos de atenuação das partes no Acordo de 2015 e à adoção de um conjunto de compromissos passível de refletir as condições nacionais, quais são geralmente considerados equitativos e justos e são, no seu conjunto, suficientes para evitar um défice de ambição? De que forma poderá o Acordo de 2015 atrair oportunidades específicas em setores específicos?

· Adaptação

Os efeitos negativos das alterações climáticas serão cada vez mais sensíveis e os desafios em matéria de adaptação cada vez maiores. Os impactos específicos das alterações climáticas serão variáveis em função dos países, consoante a sua situação geográfica, cultural, social e económica, bem como a sua resiliência e capacidade de adaptação. Serão necessárias medidas de natureza diversa, concebidas in loco com o objetivo de fazer face às situações locais e integradas no processo normal de planificação do desenvolvimento. As experiências de trabalho no domínio da adaptação, a nível nacional e regional, incluindo na UE e nos seus Estados‑Membros, sublinharam a necessidade de integração total das questões de adaptação numa vasta gama de domínios de ação política, como o ordenamento regional e espacial, a gestão das zonas costeiras e da água, a agricultura e a saúde. Sublinharam também a necessidade de uma total coordenação com as políticas de gestão dos riscos de catástrofes e mostraram os benefícios da adaptação baseada nos ecossistemas.

Até à data, o quadro de adaptação ao abrigo da Convenção centrou‑se no reforço da resiliência das sociedades, através do suprimento das lacunas de conhecimento (Programa de Trabalho de Nairobi), de uma melhor planificação (planos nacionais de adaptação) e de um melhor acesso ao financiamento (Fundo de Adaptação, Fundo Verde para o Clima). Além disso, a Conferência de Doha sobre as alterações climáticas, em 2012, reforçou a cooperação internacional em matéria de perdas e danos associados aos efeitos negativos das alterações climáticas, nomeadamente os impactos decorrentes dos eventos meteorológicos extremos e dos eventos de manifestação lenta. Têm também decorrido importantes trabalhos complementares fora do âmbito da Convenção, nomeadamente no contexto do Quadro de Ação de Hyogo para a redução dos riscos de catástrofes.

Questão 5: Que papel terá o Acordo de 2015 no objetivo de enfrentar os desafios em matéria de adaptação e de que forma poderá servir de base as ações em curso no âmbito da Convenção? Como poderá o Acordo aumentar o incentivo à integração da adaptação em todos os domínios de ação política pertinentes?

· Meios de aplicação

A UE deve promover uma abordagem abrangente e integrada dos meios de aplicação, nomeadamente as questões de financiamento a nível mundial. Na atualidade, o debate sobre o financiamento nos domínios do clima, da biodiversidade e do desenvolvimento, nomeadamente sustentável, decorre em diversas instâncias, embora as fontes de financiamento potenciais sejam as mesmas. Existe uma forte necessidade de garantir coerência e evitar a duplicação de esforços com a ONU no financiamento do processo de desenvolvimento. A Comissão prevê apresentar uma proposta de abordagem integrada da UE relativa ao financiamento e a outros meios de aplicação ligados aos vários processos internacionais.

O debate sobre os meios de aplicação terá de incluir opções para mobilizar os fundos necessários, quer junto de fontes nacionais e internacionais quer de fontes públicas e privadas, bem como o desenvolvimento e a aplicação de novas tecnologias e a utilização de mecanismos baseados no mercado.

Financiamento

O debate sobre o financiamento adequado para ajudar os países pobres a cumprir os seus compromissos em matéria de atenuação e a enfrentar os desafios em matéria de adaptação permanecerá um elemento fulcral na elaboração do Acordo de 2015. Todos os investimentos, públicos e privados, a realizar nas próximas décadas devem ter plenamente em conta as questões climáticas, tanto no que respeita à atenuação como à adaptação.

O Fundo Verde para o Clima está em vias de se tornar totalmente operacional. Em Copenhaga, os países desenvolvidos prometeram mobilizar anualmente, até 2020, 100 mil milhões de dólares para financiamento do combate às alterações climáticas, a partir de uma vasta gama de fontes, de acordo com as necessidades, num contexto de medidas de atenuação criteriosas e de aplicação transparente. Na perspetiva de 2030, devido ao crescimento económico contínuo, todas as principais economias e as economias emergentes deverão reforçar a sua capacidade de agir contra as alterações climáticas, nomeadamente reunindo forças para a concessão de apoio. Trinta e dois países considerados «países em desenvolvimento» ao abrigo da Convenção possuem já um PIB per capita superior ao do Estado‑Membro da UE com o menor valor neste domínio. Em 2020 e nos anos subsequentes, o referido valor poderá ter aumentado ainda mais. O debate sobre os meios de aplicação no contexto do Acordo de 2015 deverá ter em conta esta nova realidade e passar do paradigma país desenvolvido/país em desenvolvimento para um paradigma no qual se prevê que um conjunto mais vasto de países partilhe a responsabilidade de prover os meios necessários.

O Acordo de 2015 deverá também basear‑se nos resultados do debate em curso sobre a mobilização do financiamento privado e das fontes de financiamento inovadoras. A fixação de um preço internacional para as emissões de carbono da aviação internacional e dos transportes marítimos, além de permitir alcançar o seu objetivo primário de redução das emissões, poderá também contribuir para proporcionar os recursos necessários ao apoio das medidas tomadas a nível internacional para atenuação e adaptação às alterações climáticas.

Tecnologias

Simultaneamente, até 2020, as políticas no domínio climático deverão já ter incorporado muitas das opções mais económicas de redução das emissões, nomeadamente os melhoramentos em matéria de eficiência energética, e também as opções mais competitivas no domínio das energias renováveis. Por consequência, as tecnologias novas e mais avançadas deverão ocupar cada vez mais o centro das atenções. Tornar‑se‑á, pois, essencial baixar os custos destas tecnologias e criar o enquadramento político adequado à sua utilização. O estabelecimento de um quadro internacional que permita acelerar a divulgação das tecnologias em causa a nível internacional é uma tarefa essencial no âmbito da Convenção e constitui o fundamento da criação do Centro e da Rede de Tecnologia Climática. Esta nova instituição deverá comprovar o seu valor acrescentado nos próximos anos.

Mecanismos baseados no mercado

O combate às alterações climáticas apenas será bem-sucedido se, nos anos posteriores a 2020, for possível aplicar o Acordo de 2015 de forma rentável. Será, pois, necessário conferir um destaque cada vez maior à utilização de instrumentos baseados no mercado.

Na UE, continuará a privilegiar-se a concessão de incentivos de mercado para a redução das emissões, nomeadamente através do comércio de licenças de emissão. O Protocolo de Quioto reforçou a importância deste instrumento inovador e flexível, que permitirá o cumprimento dos compromissos em matéria de redução das emissões. Entretanto, o regime de comércio de licenças de emissão da UE alargou‑se, abrangendo 30 países e constituindo o principal incentivo ao estabelecimento rápido do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo ao abrigo do Protocolo de Quioto. Além disso, o recurso a nível nacional à fixação de preços do carbono e a mecanismos baseados no mercado tem sido objeto de apoio e interesse num número crescente de países. Neste contexto, destaca‑se o arranque de um mecanismo de fixação de preços do carbono na Austrália, que deverá transformar‑se até 2015 num verdadeiro sistema de comércio de licenças de emissão, registando‑se também uma evolução na Coreia e na China, bem como em vários Estados dos Estados Unidos. Além disso, alguns países, como os Estados Unidos e a Austrália, começaram a explorar opções com vista à interligação bilateral dos seus regimes de comércio de licenças de emissão.

Os mecanismos de flexibilidade foram, contudo, alvo de fortes críticas nos últimos anos, tendo‑se revelado difícil efetuar alterações ou aperfeiçoamentos (incluindo um acordo sobre mecanismos setoriais de mercado avançados). Nos últimos cinco anos, as principais alterações dos instrumentos baseados no mercado tiveram lugar a nível nacional e fora do âmbito da Convenção, o que parece indicar uma preferência pelas soluções bilaterais e plurilaterais.

Questão 6: Na década que precede 2030, qual deverá ser o papel da Convenção e, em particular, do Acordo de 2015, no respeitante ao financiamento, aos mecanismos baseados no mercado e às tecnologias? De que forma poderá a experiência adquirida servir de base e melhorar o enquadramento?

· Transparência e responsabilidade

A anterior ronda de negociações centrou‑se, em especial, no reforço da transparência, através de um exame exaustivo do sistema de medição, comunicação e verificação. O primeiro ciclo completo do sistema aperfeiçoado deverá concluir‑se em 2015. Simultaneamente, foi adquirida uma vasta experiência sobre responsabilidade, no contexto do Protocolo de Quioto. Contudo, a atual fragmentação jurídica não proporciona um quadro sólido nesta matéria para todos. A próxima ronda de negociações constitui uma oportunidade única para criar esse quadro, com base nos ensinamentos extraídos do sistema de Quioto. O reforço da responsabilidade é particularmente desejável, tendo em conta o debate permanente, a nível nacional, sobre a comparabilidade dos esforços efetuados por cada país com os esforços realizados pelos outros países e as consequentes decisões em matéria de ambição. A incerteza e as suspeitas sobre os níveis de ambição dos outros países continuam a comprometer a confiança mútua.

Um acordo internacional com uma forte credibilidade jurídica exige um sistema robusto de cumprimento e controlo da aplicação que esteja em condições de determinar se uma dada parte cumpriu os seus compromissos, incentivando as partes a conformar‑se às suas obrigações e responsabilizando‑as pelos incumprimentos. A vertente de controlo da aplicação do Protocolo de Quioto pode, por exemplo, suspender a participação no regime internacional de comércio de licenças de emissão de uma parte que não tenha cumprido as suas obrigações em matéria de comunicação. Embora o sistema de conformidade do Protocolo de Quioto tenha proporcionado resultados variáveis, os seus êxitos dependeram da conceção dos procedimentos de conformidade e das suas consequências para a natureza específica dos compromissos assumidos pelas partes.

Questão 7: De que forma poderá o Acordo de 2015 reforçar a transparência e a responsabilidade dos países a nível internacional? Até que ponto se devem normalizar os sistemas de responsabilidade à escala mundial? De que forma se responsabilizarão os países que não cumpram os seus compromissos?

5. Preparar a via para o acordo de 2015

Nas últimas duas décadas, o processo de negociação sob a égide da ONU tornou‑se mais complexo, com agendas de reuniões cada vez mais preenchidas e conferências anuais das partes altamente politizadas. Estas conferências, que, por um lado, não satisfazem frequentemente as expectativas irrealistas do público e, por outro, não acompanham os progressos científicos, prejudicam a credibilidade das instituições internacionais e comprometem o apoio, a nível nacional, às ações no domínio climático. A participação aberta e a tomada de decisões por consenso resultam, com frequência, na adoção do menor denominador comum. Além disso, os custos do processo de negociação são consideráveis.

Importa identificar as oportunidades para o reforço da eficácia das negociações sob a égide da ONU. Essas oportunidades podem traduzir‑se, nomeadamente, no seguinte:

· definir procedimentos que facilitem a tomada de decisões por vias diversas da regra do consenso aplicada ao abrigo da Convenção;

· redefinir a frequência das conferências anuais das partes, sendo a Convenção um dos poucos convénios que preveem a realização de uma conferência anual. Ao agir desta forma, será importante estabelecer um equilíbrio entre a necessidade permanente de conferir atenção política às alterações climáticas e evitar que se criem expectativas de grandes progressos em cada reunião;

· em vez de uma presidência anual rotativa, prever para a conferência das partes opções como o agrupamento dos países em presidências conjuntas com duração superior a um ano ou o estabelecimento de presidências bienais;

· manter a atual frequência das reuniões técnicas formais, cuja intensidade deverá aumentar nos próximos anos;

· simplificar e consolidar o elevado número de questões agendadas e efetuar mais contactos informais antes da realização das reuniões técnicas; fixar prioridades claras para a contenção do custo global das reuniões;

· criar oportunidades para reforçar os contributos das partes interessadas, nomeadamente pareceres de peritos de empresas e organizações não governamentais;

· reforçar o papel do Secretariado da Convenção.

Além do reforço do processo de negociação sob a égide da ONU, é possível explorar formas de promover iniciativas orientadas para questões específicas e cooperar melhor com essas iniciativas, procurando impulsionar a adoção de ações ambiciosas no domínio climático. Dada a urgência crescente de que se revestem as questões climáticas, quanto mais ambiciosos e eficazes forem os processos, maior é a probabilidade de contarem com o apoio dos governos e do público em geral.

Questão 8: Como poderá ser aperfeiçoado o processo de negociação no domínio climático sob a égide da ONU para que possa conferir um melhor apoio ao estabelecimento, em 2015, de um acordo abrangente, ambicioso, eficaz e justo e garantir a sua aplicação?

Só será possível alcançar um êxito em 2015 com o amplo apoio de uma massa crítica de líderes políticos, nomeadamente das principais economias mundiais. O processo de preparação das Conferências de Quioto e Copenhaga, mas também de Cancún e Durban, mostrou que esse apoio constitui um fator essencial de êxito. O anúncio pelo Secretário‑Geral da ONU, Ban Ki-moon, na Conferência de Doha sobre o Clima, de que será organizada em 2014 uma cimeira de líderes mundiais sobre questões climáticas, com vista a apoiar o acordo de 2015, representa um marco importante para a mobilização da vontade política. O G20 e os países envolvidos em atividades multilaterais, nomeadamente no contexto do Fórum das Principais Economias, podem desempenhar um papel ativo na preparação do acordo de 2015, desde que contem com o apoio de uma liderança forte, em matéria de alterações climáticas, por parte das principais economias. Por seu turno, a UE continuará a reforçar a sua cooperação com outros países, fora do âmbito do G20, que se comprometeram a realizar ações ambiciosas no domínio das alterações climáticas. Contudo, apenas será possível criar essa dinâmica política se houver um apoio alargado por parte da sociedade civil, das empresas e de outras instâncias políticas. Para tal, será necessária a contribuição ativa e o apoio dos Parlamentos, das empresas, da sociedade civil, das cidades e regiões e de outros intervenientes não estatais, juntamente com os seus homólogos de outros países.

A liderança através de exemplos é outro elemento indispensável para alcançar um acordo em 2015. A demonstração prática dos múltiplos benefícios, nomeadamente económicos, da modernização da economia por recurso a tecnologias que reduzem as emissões de gases com efeito de estufa, tanto em países avançados como emergentes e em desenvolvimento, bem como a demonstração da viabilidade da dissociação do crescimento económico das emissões dos referidos gases, continuam a ser a melhor forma de persuadir todas as partes interessadas de que o crescimento económico, a redução da pobreza, o desenvolvimento sustentável e o combate às alterações climáticas são mutuamente compatíveis e reforçam os objetivos políticos. A UE adotou este modelo de liderança nas últimas duas décadas, tendo‑se assistido à redução da sua quota de emissões a nível mundial, cujo nível atual é inferior a 11 %. A UE dissociou as emissões de gases com efeito de estufa do crescimento económico: desde 1990, as suas emissões baixaram 18 %, enquanto a economia mundial cresceu 48 %, tendo o valor acrescentado da indústria transformadora da UE aumentado substancialmente.

Questão 9: Qual a melhor forma de a UE investir nos processos e nas iniciativas exteriores à Convenção, e apoiá‑los, com vista a preparar a via para um acordo ambicioso e eficaz em 2015?

6. Consulta das partes interessadas

O objetivo da presente comunicação consultiva consiste em iniciar um amplo debate com os Estados‑Membros, as instituições da UE e as partes interessadas da União Europeia e de países terceiros sobre a conceção do acordo de 2015 sobre as alterações climáticas para o período posterior a 2020. Os pareceres das partes interessadas serão coligidos no âmbito de uma conferência específica a realizar na primavera de 2013, bem como de uma consulta pública em linha[1].

A Comissão colaborará também com os Estados‑Membros na organização de atividades de divulgação e debates públicos. Além disso, a Comissão apresentará e debaterá a comunicação consultiva nas reuniões internacionais, de forma a obter os pareceres dos parceiros exteriores à UE.

[1] http://ec.europa.eu/clima/consultations/0016/index_en.htm.