COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 06.05.1997 
COM(97)200 final 
PROTECÇÃO DOS INTERESSES FINANCEIROS 
DA COMUNIDADE 
LUTA CONTRA A FRAUDE 
Relatório anual 1996 
(apresentado pela Comissão) 

LISTA DOS NUMEROS DE TELEFONE GRATUITO (FREE-PHONE) EM CADA ESTADO-
MEMBRO 
Deutschland 
õsterreich 
Belgique/Belgïe 
Danmark 
Espana 
Suomi/Finland 
France 0130820595 
06605845 
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Italia 
Luxembourg 
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Portugal 
United Kingdom 
Sverige 008003212595 
1800553295 
167878495 
08003595 
060224595 
0505329595 
0800963595 
020791695 
U 
ÍNDICE 
INTRODUÇÃO 
1. ESTRATÉGIA ANTIFRAUDE, BALANÇO E PERSPECTIVAS....;. 5 
1.1 Resultados no terreno: detectar melhor a fraude 6 
1.1.1 Enquadramento da missão operacional da Comissão 6 
1.1.2 Meios de assistência e de orientação das actividades antifraude no terreno 7 
1.1.3 Cooperação judiciária no local 9 
1.2 Evolução do acompanhamento financeiro: proteger melhor os contribuintes europeus 9 
1.3 Melhoria da legislação comunitária: adaptar melhor o processo decisório e o quadro 
jurídico com vista a uma melhor prevenção 11 
1.4 Reforço das sanções: para uma melhor dissuasão 12 
2. ESTATÍSTICAS E ANÁLISES 13 
2.1 Situação em 1996 13 
2.2 Tendências 14 
2.2.1 Recursos próprios tradicionais ; 14 
2.2.2 Despesas 15 
2.3 Fontes de informação 15 
2.4 Análises sectoriais 16 
2.4.1 Recursos próprios tradicionais 16 
2.4.1.1 Domínio do trânsito 16 
2.4.1.2 Regimes preferenciais 16 
2.4.2 Despesas 17 
2.4.2.1 FEOGA-Garantia 17 
2.4.2.2 Acções estruturais 18 
2.4.2.3 Despesas directas 19 
2.5 Cobrança 19 
2.5.1 Domínio dos recursos próprios tradicionais 19 
2.5.2 Domínio do FEOGA-Garantia : 20 
2.5.3 Domínio das acções estruturais 20 
3. INVESTIGAÇÕES 21 
3.1 Grandes fraudes transnacionais organizadas 24 
3.2 Grandes fraudes no domínio das políticas comerciais (produtos industriais, produtos da 
pesca e produtos têxteis) 30 
3.3 Fraudes nacionais no domínio agrícola 33 n 
3.4 Fraudes no domínio das políticas estruturais 34 
3.5 Fraudes no domínio das despesas directas 36 
4. PARCERIA COM OS ESTADOS-MEMBROS 38 
4.1 Organização dos Estados-membros para a protecção dos interesses financeiros das 
Comunidades ; 39 
4.2 Política de formação 40 
5. PROTECÇÃO DOS INTERESSES FINANCEIROS DAS COMUNIDADES / EVOLUÇÕES 
SIGNIFICATIVAS POR DOMÍNIO 41 
5.1 Domínio dos recursos próprios 41 
5.2 Domínio agrícola 42 
5.3 Regimes de trânsito e iniciativas aduaneiras 42 
5.3.1 Regimes de trânsito 42 
5.3.1.1 Seguimento dado à comunicação da Comissão de 29 de Março de 
1995 : 42 
5.3.1.2 Comissão temporária de inquérito do Parlamento Europeu 44 
5.3.2 Programa "Alfândega 2000" 45 
5.3.3 Regimes preferenciais 45 
5.4 Domínio das despesas directas 46 
5.5 Assistência mútua administrativa e assistência técnica 46 
5.5.1 A nível comunitário 46 
5.5.2 Entre a Comunidade e os países terceiros 46 
6. PROTECÇÃO DOS INTERESSES FINANCEIROS / INICIATIVAS LEGISLATIVAS 
HORIZONTAIS 47 
6.1 Regulamento relativo às inspecções e verificações no local 48 
6.1.1 Âmbito de aplicação do regulamento 49 
6.1.2 Aplicação dos controlos 49 
6.1.3 Seguimento dado aos controlos 50 
6.2 Actividades no âmbito do título VI do TUE 50 
6.2.1 Primeiro protocolo relativo à corrupção de funcionários 50 
6.2.2 Protocolo em matéria de protecção penal dos interesses financeiros 51 
ANEXOS 53 
GLOSSÁRIO 62 
te 
INTRODUÇÃO 
O 8o relatório anual da Comissão sobre a protecção dos interesses financeiros e a luta 
contra a fraude serve de balanço de todas as acções lançadas nestes domínios. Este 
relatório de 1996 tem igualmente o objectivo de recordar sucintamente todo o caminho 
percorrido desde a criação da nova estratégia da Comissão em 1994 e de destacar as 
perspectivas e as prioridades a privilegiar no futuro. 
Foram registados resultados significativos, tanto no plano operacional como no 
legislativo. 
O orçamento anual da Comunidade Europeia para 1996 ascende a 82 000 milhões de 
ecus. É financiado a partir dos recursos próprios da Comunidade, entre os quais se 
destaca fundamentalmente o IVA (39 800 milhões de ecus, 49% dos recursos 
orçamentais totais), bem como os direitos aduaneiros e os direitos niveladores agrícolas 
(13 600 milhões de ecus, 18% dos recursos orçamentais) cobrados sobre as mercadorias 
que entram na Comunidade com proveniência de países terceiros. 
A estrutura das despesas orçamentais caracteriza-se pelo facto de uma parte maioritária 
das dotações se destinar ao apoio das políticas comunitárias. Um pouco menos de metade 
das despesas destina-se ao domínio agrícola, cerca de um terço é consagrado às políticas 
estruturais e aproximadamente 15% das despesas, geridas directamente pela Comissão, 
são consagradas à investigação e ao desenvolvimento, à protecção dos consumidores, ao 
ambiente ou às ajudas aos países terceiros. 
No domínio dos recursos próprios tradicionais (direitos aduaneiros e direitos niveladores 
agrícolas), o impacto das irregularidades ascende a 5,8% (787 milhões de ecus) do 
montante das receitas cobradas a este título em 1996 pelos Estados-membros, por conta 
da Comunidade. Os casos que lhe correspondem são cerca de 2000. Este impacto, que 
continua a aumentar, representava 3,6% em 1995. 
No que diz respeito às despesas que transitam pelos Estados-membros (ou seja, mais de 
80% das despesas do orçamento comunitário, incluindo a política agrícola comum e as 
acções estruturais), a incidência global das irregularidades ascende a 0,7% (498 milhões 
de ecus) do total dos financiamentos concedidos, correspondendo a aproximadamente 
2 400 casos. Mais uma vez se verifica um ligeiro aumento desta incidência relativamente 
a 1995 (0,6%). No que se refere às despesas directamente geridas pela Comissão (cerca 
de 15% do orçamento), esta incidência é de 0,1% (16 milhões de ecus) do montante das 
prestações concedidas, comparativamente aos 0,3% registados em 1995. 
O montante global das irregularidades detectadas pelos Estados-membros e pela 
Comissão em 1996 é de 1 300 milhões de ecus (irregularidades que afectam as receitas e 
as despesas). Este valor correspondia a 1 100 milhões de ecus em 1995. 
Afigura-se que, no domínio da agricultura, a evolução das políticas comunitárias no 
sentido de uma parte maior de ajudas ser paga directamente aos agricultores traduz-se 
num número maior de casos detectados e numa relativa estagnação dos montantes 
comunicados. 
Ji 
No que toca às políticas estruturais, a evolução é notável. Em 1996, a instituição de 
regras práticas de comunicação pelos Estados-membros das informações relativas às 
irregularidades e às fraudes gerou, em relação a 1995, não só um aumento sensível das 
actividades da Comissão e do número de processos, mas principalmente uma 
multiplicação por quatro dos montantes envolvidos. Além disso, no que se refere às 
acções estruturais, os desvios de subvenções não dizem apenas respeito à contribuição 
comunitária, pondo igualmente em jogo o co-financiamento nacional e, por esta razão, 
comportam uma incidência relativamente aos orçamentos dos Estados-membros. 
No domínio dos recursos próprios, igualmente, o impacto das fraudes para o contribuinte 
europeu não é neutro, já que a perda de receitas deve ser compensada pelo quarto 
recurso1, baseado no PNB dos Estados-membros e suportado pelos contribuintes. 
As fraudes que lesam as finanças comunitárias têm igualmente um impacto directo 
relativamente aos interesses financeiros nacionais. No que diz respeito ao tráfico de 
cigarros, por exemplo, o impacto global verificado em 1996, nomeadamente em matéria 
de desvio do regime de trânsito, é de 800 milhões de ecus (direitos aduaneiros, impostos 
especiais de consumo, IVA), dos quais 25% representam os direitos aduaneiros em 
benefício da Comunidade Europeia. A maior parte (75%) é suportada pelos orçamentos 
nacionais. No que se refere ao álcool, o desvio dos sistemas de impostos especiais de 
consumo aquando de tráficos intracomunitários (desaparecimento de cargas), gera uma 
considerável perda de receitas fiscais em detrimento dos interesses nacionais (em 1996, 
450 milhões de ecus). Ou seja, no total, estes dois tráficos representam mais de mil 
milhões de ecus, o que corresponde, em termos de impacto financeiro, às fraudes 
comunitárias detectadas pelos Estados-membros e comunicadas à Comissão em 1995. 
Os valores devem contudo ser interpretados com prudência. As variações registadas 
podem dever-se tanto a um melhoramento da taxa de detecção das irregularidades como a 
um aumento dos comportamentos irregulares ou à intensificação das actividades 
antifraude em certos domínios-alvo, ou ainda à existência de processos espectaculares no 
exercício em causa. 
A um pequeno número de casos (2 a 3%) correspondem os processos mais importantes e 
a maior parte dos montantes em jogo (mais de dois terços). Este fenómeno é revelador da 
existência de uma grande delinquência bem organizada. É óbvio que os auxílios 
comunitários são desviados apenas em proveito dos traficantes, sem beneficiar os 
sectores económicos em questão. De igual modo, as políticas comerciais da União e dos 
Estados-membros são comprometidas pela amplitude dos tráficos que lesam os interesses 
do orçamento comunitário e dos orçamentos nacionais. 
Os dados comunicados pelos Estados-membros, por muito fiáveis que sejam, reflectem 
os resultados dos controlos efectuados, mas não podem, por si só, traduzir a realidade da 
fraude. A forma como as organizações criminosas fraccionam as suas actividades torna 
muito difícil a apreensão global dos comportamentos fraudulentos. A complexidade das 
operações, que combinam actividades legais e clandestinas, raramente deixa entrever a 
totalidade da estrutura criminosa, que transmite as ordens. 
1 Os três outros recursos orçamentais são constituídos pelos direitos niveladores agrícolas, pelos direitos aduaneiros (que 
constituem os recursos próprios tradicionais) e pelo IVA. 
2 
Esta grande delinquência ignora as fronteiras, organiza "carrosséis de fundos", monta 
operações financeiras, multiplicando os benefícios ao mesmo tempo que baralha as 
pistas, nomeadamente através do recurso a diferentes empresas presentes no mercado 
(depositantes, transformadores, transportadores, negociantes, etc.). Pratica o 
branqueamento do produto dos seus negócios, tal como os cartéis da droga, através de 
sociedades de fachada, que utilizam redes bancárias disseminadas em muitos mercados 
financeiros, tanto dentro como fora da Comunidade. O recurso a estes métodos permite 
criar uma série de obstáculos que tornam quase impossível a conclusão dos trabalhos do 
agente de controlo e do juiz nacional. 
Contra as fraudes transnacionais, a intervenção a nível comunitário está em melhor 
posição para reunir informações e lançar as operações necessárias. A criação de 
"task-groups" nos sectores mais sensíveis à fraude, com "contactos" nos 
Estados-membros, concretiza a abordagem estratégica global de luta contra a fraude e 
permite ter uma melhor percepção da ameaça que a criminalidade organizada representa. 
O acesso privilegiado às informações, a aquisição de competências e a organização de 
acções orientadas no terreno são indispensáveis para combater as práticas da delinquência 
financeira organizada. 
Assim, a fraude organizada exige a mobilização dos meios de acção ao nível adequado, a 
fim de proteger o contribuinte europeu, os profissionais, beneficiários das políticas, e os 
destinatários dos fundos comunitários. 
Os progressos realizados, tanto no plano legislativo como no do conhecimento do 
fenómeno no terreno, permitirão, no futuro, reforçar a eficácia da luta contra a fraude. No 
âmbito desta problemática de conjunto, deve ficar claro que, se a tónica deve 
efectivamente ser colocada no combate operacional, a prevenção continua a constituir um 
ponto forte da protecção das finanças públicas, sendo uma condição prévia incontornável 
da protecção dos interesses financeiros das Comunidades2. 
O quadro jurídico comum para a protecção das finanças comunitárias apoia-se 
essencialmente na seguinte legislação: 
• Regulamento horizontal relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades, que incide 
sobre os controlos, medidas e sanções administrativas, adoptado em 18 de Dezembro de 1995; 
• Regulamento relativo às inspecções e verificações no local efectuadas pela Comissão para proteger os 
interesses financeiros das Comunidades Europeias contra a fraude e outras irregularidades, adoptado 
em 11 de Novembro de 1996; 
• Convenção relativa à protecção penal dos interesses financeiros das Comunidades, assinada em 26 de 
Julho de 1995, e seu primeiro protocolo relativo à luta contra a corrupção, assinado em 27 de 
Setembro de 1996. Para entrar em vigor, estes textos deverão ser ratificados pelos Parlamentos 
nacionais e efectivamente transpostos para as legislações nacionais. 
O regulamento horizontal define de forma muito lata a noção de irregularidade. Esta 
noção abrange tanto a simples omissão, por erro ou negligência, susceptível de lesar o 
orçamento das Comunidades, como os comportamentos deliberados que, por seu lado, 
correspondem ao conceito mais restritivo de fraude tal como definido na convenção 
penal. As investigações apresentadas neste relatório referem-se a dossiers em que a 
Paralelamente à operação SEM 2000 (ver capítulo 1, a partir da pág. 9), cujas orientações visam claramente o reforço da 
vertente prevenção, no domínio aduaneiro por exemplo, a prevenção constitui igualmente uma prioridade do programa 
"Alfândega 2000" que acaba de ser adoptado pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu. Ver capitulo 5.3.2, página 45. 
Comissão tomou parte. Estes dossiers apenas dizem respeito às irregularidades que 
apresentam um interesse específico a nível comunitário, mas cujo carácter deliberado não 
foi ainda necessariamente demonstrado. Estas irregularidades não podem ser todas 
consideradas como casos de fraude na acepção penal do termo. O mesmo se verifica com 
os dados apresentados na parte estatística do relatório. 
No terreno, os resultados alcançados pelo trabalho das equipas comunitárias 
(nomeadamente os "task-groups") beneficiam as finanças comunitárias e as finanças 
nacionais. Foram registadas cerca de 4 000 chamadas no telefone gratuito em 1996, das 
quais 42 deram origem a investigações. 
É de assinalar que a luta contra a fraude é, em primeiro lugar, da responsabilidade dos 
Estados-membros, que, individualmente, através dos seus diferentes serviços de polícia 
financeira, dispõem dos meios necessários para lutar contra a fraude. No entanto, é 
fundamental que a Comissão desempenhe plenamente o seu papel de coordenação e de 
intervenção no terreno, nos domínios em que pode trazer um valor acrescentado, 
nomeadamente quanto se trata de fraudes transnacionais e de delinquência financeira em 
larga escala. 
O esforço constante envidado no domínio da cobrança dos montantes objecto de fraude, 
nomeadamente nõ domínio do FEOGA-Garantia, permite atenuar os prejuízos do 
orçamento europeu. Nos casos comunicados pelos Estados-membros antes de 1993, um 
terço dos montantes foi liquidado. Muito resta no entanto por fazer, em colaboração entre 
os Estados-membros e a Comissão, para melhorar ainda mais a situação da cobrança. 
Deve ficar bem claro que as irregularidades e as fraudes que lesam o orçamento 
comunitário não se traduzem irremediavelmente numa perda de montantes para o 
contribuinte, na medida em que a detecção dos casos está a registar melhorias e desde 
que sejam efectivamente desencadeados os procedimentos de recuperação. 
1. ESTRATÉGIA ANTIFRAUDE, BALANÇO E PERSPECTIVAS 
A realização do mercado único e a aplicação do Tratado da União Europeia levaram a 
Comissão a conceber uma nova estratégia antifraude3, que foi adoptada em 1994, Após 
três anos de aplicação e tendo em conta que a Conferência Intergovernamental, que 
deverá ser concluída no Conselho Europeu de Amsterdão (Junho de 1997), inclui a luta 
contra a fraude na sua ordem de trabalhos, afigurou-se necessário proceder ao balanço 
dessa estratégia a fim de centrar a acção nas questões essenciais: 
como detectar melhor a fraude e combater a grande delinquência financeira; 
como proteger melhor os interesses financeiros das comunidades e os contribuintes europeus; 
como adaptar melhor o quadro jurídico da luta contra a fraude e contra a grande delinquência 
financeira; 
como assegurar melhor uma dissuasão eficaz e uma repressão equivalente. 
Deve tirar-se partido dos resultados já obtidos a fim de dar resposta aos desafios do 
próximo milénio, nomeadamente na perspectiva do alargamento da União. Trata-se de 
objectivos que se inscrevem na lógica das quatro grandes orientações estratégicas 
adoptadas em 1994: 
a presença no terreno; 
o reforço da cooperação com os Estados-membros; 
a melhoria da legislação comunitária; 
a convergência dos sistemas repressivos dos Estados-membros. 
A experiência no terreno permitiu detectar um número crescente de casos importantes, 
designadamente nos domínios permeáveis à fraude. A situação no terreno deve ser 
melhorada, tanto a nível comunitário, como a nível nacional, e a cobrança dos montantes 
eludidos ou desviados, bem como o acompanhamento financeiro dos casos detectados 
devem ser igualmente reforçados. A qualidade das legislações comunitárias e as 
respectivas medidas repressivas para sancionar os infractores a nível administrativo e 
penal devem ser estendidas a todos os sectores. 
O êxito desta estratégia depende também da realização de uma acção significativa em 
matéria de prevenção. A Comissão introduziu novos procedimentos internos4 destinados 
a assegurar a impermeabilidade dos textos legais à fraude ao longo de todo o processo 
legislativo e decisório. Uma medida deste tipo em matéria de prevenção só poderá dar 
frutos se os próprios Estados-membros se empenharem nesse sentido. Todos estes 
objectivos se enquadram plenamente, aliás, na operação SEM 20005, destinada, 
nomeadamente, a melhorar a gestão financeira das despesas da União. 
Os resultados obtidos desde 1994 demonstraram a pertinência da abordagem integrada do 
fenómeno da fraude comunitária. 
5 Doe. C0M(94) 92 final. 
Doe. SEC(96) 1802. 
"Sound and Efficient Management" (gestão sã e eficaz). 
5 
Esta abordagem constitui o modelo estratégico de referência em termos de luta contra a 
grande delinquência a nível da União, na medida em que integra todos os elementos de 
uma estratégia global (presença no terreno, melhoria da "informação" e da análise, 
reforço da parceria e da cooperação entre todos os protagonistas, reforço do quadro 
jurídico comunitário, aproximação das legislações em matéria penal). Esta abordagem 
comunitária traduziu-se num trabalho conjunto, tanto com as autoridades judiciárias 
especializadas na luta contra a criminalidade financeira, como com os serviços 
repressivos financeiros tradicionais (polícias, alfândegas, fisco, controlo económico, 
etc.). 
O Conselho Europeu de Dublin preconizou, aliás, uma estratégia global análoga para 
tornar mais eficaz, em geral, a luta contra todas as formas de criminalidade organizada. 
1.1 Resultados no terreno: detectar melhor a fraude 
1.1.1 Enquadramento da missão operacional da Comissão 
A UCLAF é o serviço operacional antifraude da Comissão. Criada em 1988, esta 
estrutura central de luta contra a fraude desenvolveu-se, a partir de 1994, em torno da 
estratégia antifraude actual e foi objecto de reforços estruturais que se traduziram na 
concessão de meios suplementares em 1995. Assim, foram organizadas, em 1996, mais 
de 300 missões de investigação. 
A abordagem global levou a Comissão a organizar a sua estrutura central com base na 
multidisciplinaridade de competências (financeira, policial, aduaneira, judiciária, fiscal, 
etc.) A adaptação da organização interna dos serviços da Comissão facilitou a realização 
dos objectivos interdisciplinares tanto a nível legislativo como a nível operacional6. 
A protecção eficaz dos dinheiros do contribuinte europeu passa pelo conhecimento da 
realidade do terreno, bem como por uma análise precisa do fenómeno-complexo e 
especialmente movediço-da fraude e da sua dimensão a nível da União. É precisamente o 
conhecimento preciso do terreno e dos riscos em jogo que permite ajustar melhor e de um 
modo uniforme, a resposta das instituições comunitárias à ameaça. 
O novo regulamento relativo às inspecções e verificações no local pelos agentes da 
Comissão7 possibilitará a aquisição desse conhecimento profundo do terreno em todos os 
domínios da actividade da União. Em vigor desde 1 de Janeiro de 1997, este regulamento 
tem uma finalidade precisa: a protecção dos interesses financeiros da Comunidade e a 
detecção das irregularidades. A Comissão pode agora, pela primeira vez, intervir nas 
mesmas condições, tanto no domínio das receitas, como no domínio das despesas. Este 
regulamento dá um conteúdo concreto à parceria com os Estados-membros, 
especificando, assim, as condições em que a Comissão está habilitada a intervir, no 
respeito do princípio da subsidiariedade. 
A Comissão pode proceder a controlos no local: 
6 Ver relatórios anuais "Luta contra a fraude" de 1994 e 1995. 
7 Ver capítulo 6.1, p. 48. 
6 
para detectar as irregularidades graves ou transnacionais, ou irregularidades em que estejam 
implicadas rèdes de criminalidade organizada que actuam em vários Estados-membros; 
para detectar irregularidades quando a situação num Estado-membro exigir o reforço dos 
controlos para acelerar a eficácia da protecção dos interesses financeiros e um nível de 
protecção equivalente em toda a Comunidade; 
a pedido de um Estado-membro. 
O regulamento especifica igualmente: 
as condições de acesso à informação e à documentação, bem como aos terrenos, instalações, 
meios de transporte utilizados pelos agentes económicos e outros locais de trabalho; 
a obrigação, para os agentes económicos, de facilitar o exercício dos controlos da Comissão; 
as condições da cooperação com as autoridades nacionais 
a obrigação, para as autoridades nacionais, de prestar todo o auxílio necessário 
Por último, ao conferir força probatória perante a autoridade judiciária às observações 
dos agentes da UCLAF, o regulamento estabelece também uma estreita ligação entre o 
controlo administrativo no local e o tratamento penal da fraude. 
Este novo regulamento, que está em conformidade com a estratégia antifraude defendida pela Comissão 
desde 1994, confere a esta última novas responsabilidades no exercício de um acompanhamento e de uma 
assistência contínuos às autoridades nacionais responsáveis pelos processos penais. 
1.1.2 Meios de assistência e de orientação das actividades antifraude no terreno 
O carácter transnacional e bem organizado das grandes fraudes comunitárias8 exige a 
criação de grupos de intervenção no terreno, multidisciplinares e plurinacionais. Estes 
task-groups, ou forças de apoio e de intervenção criadas com o objectivo de concentrar as 
investigações em sectores muito permeáveis à fraude, foram desenvolvidos nesta 
perspectiva. Trata-se de grupos em que participam as autoridades nacionais e a 
Comissão, constituídos por equipas muito flexíveis em torno de pontos de contacto, com 
vista a dar resposta às ameaças que as organizações criminosas representam. 
Estas equipas deverão explorar cada vez mais e cada vez melhor as informações de que 
dispõe a Comissão, apoiando-se numa mobilidade operacional adaptada à escala da 
União e associando as competências dos diversos Estados-membros para combater 
eficazmente os perigos que o desenvolvimento mundial da criminalidade financeira 
organizada constitui. 
Os Estados-membros, por sua vez, já lançaram certas iniciativas destinadas a criar 
serviços especializados na luta contra a fraude em detrimento do orçamento comunitário 
(como, por exemplo, no caso da Itália e da França) ou a desenvolver relações 
privilegiadas com a Comissão neste domínio (designadamente nos casos da Bélgica e da 
Espanha9). 
* Ver capítulo 3.1, a partir dap. 24. 
9 Ver relatório anual "Luta contra a fraude" de 1995, pp. 45 e 46. 
Foram igualmente estabelecidas relações de parceria entre a Comissão e as outras 
instituições. Além do papel importante da autoridade orçamental (Parlamento Europeu e 
Conselho), a Comissão (UCLAF) estabeleceu um acordo específico com a Tribunal de 
Contas, que já deu origem a inquéritos antifraude efectuados pela Comissão com base em 
informações fornecidas pelo Tribunal. 
É evidentemente indispensável reforçar a acção no terreno. Deverá ser adaptado um certo 
número de meios técnicos e operacionais ("Intelligence") para apreender melhor o 
fenómeno da delinquência financeira e para melhorar a detecção das irregularidades e das 
fraudes. Esses meios vão sendo progressivamente implantados na Comissão e deverão ser 
desenvolvidos e estar permanentemente à disposição das equipas de inspectores da 
UCLAF e das autoridades nacionais. É a primeira vez que se encontra utilizável uma 
panóplia de meios deste tipo a nível europeu. Todos os sectores estão cobertos por 
dispositivos regulamentares que definem as obrigações respectivas dos Estados-membros 
e da Comissão em matéria de comunicação dos casos de fraude e de irregularidade10. Este 
manancial de informação recíproca confere a transparência adequada e indispensável ao 
acompanhamento financeiro, administrativo e judiciário dos dossiers, facilitando 
igualmente a condução das investigações no terreno. A recolha dessas informações 
permitirá que se proceda à análise periódica do fenómeno da fraude, das suas deslocações 
e evoluções e dos riscos a que se encontram expostas as finanças públicas europeias, 
tanto no que respeita aos Estados-membros, como às Comunidades. 
Neste contexto, a Comissão tenciona criar, com a apoio científico do seu Centro Comum de Investigação, 
um verdadeiro centro de recolha de informações com vista à exploração das mesmas e à análise dos 
dados* K A Comissão tenciona igualmente estabelecer relações especiais entre a UCLAF e a Europofi2. 
Foram adoptadas medidas, sobretudo no domínio aduaneiro, que têm por objectivo, 
nomeadamente, a criação de um sistema de troca de informações, tais como: 
o "sistema de informação prévia ", que funciona entre as estâncias aduaneiras de partida e de 
destino das mercadorias "sensíveis" (operações de trânsito aduaneiro)^; 
o sistema electrónico de troca de informações aduaneiras entre os serviços de investigação dos 
Estados-membros^; 
a introdução de cláusulas antifraude nos novos acordos de associação celebrados com os países 
terceiros (protocolo-tipo sobre a cooperação aduaneira^), nomeadamente com os países 
10 Regulamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 do Conselho, para os recursos próprios tradicionais (JO L 155, de 7.6.1989); 
Regulamento (CEE) n° 595/97 do Conselho, para o FEOGA-Garantia (JO L 67 de 14.3.1991); Regulamento (CEE) n° 4253/88 
do Conselho, para as políticas estruturais (JO L 374, de 31.12.1988) e Regulamento (CE) n° 1681/94 da Comissão (JO L 178, 
de 12.7.1994), onde são pormenorizadamente especificadas as regras a que devem obedecer as comunicações; Regulamento 
(CE) n° 1164/94 do Conselho (artigo 12°), que institui o Fundo de Coesão (JO L 130, de 25.5.1994), e Regulamento (CE) n° 
1831/94 da Comissão (JO L 191, de 27.7.1994), onde são pormenorizadamente especificadas as regras a que devem obedecer 
as comunicações; Regulamento (CEE) n° 1468/81 do Conselho, para as regras a que deve obedecer a comunicação de 
informações relativas aos domínios aduaneiro e agrícola no âmbito da assistência mútua (JO L 144, de 2.6.1981). 
'' Tal como preconiza, aliás, o Parlamento Europeu nas recomendações da sua comissão de inquérito temporária sobre os 
regimes de trânsito ("Relatório final e recomendações", doe. PE 220 895/def.). Ver igualmente capítulo 5.3.1.2, p. 
12 Convenção de 26.7.1995, que cria um Serviço Europeu de Polícia, JO C 316, de 27.11.1995. 
13 Ver capítulo 2.4.1.1, p. 16. 
^ Sistema SCENT, ver capítulo 5.5.1 sobre a assistência mútua administrativa, p. 46. 
' •* Protocolo relativo à assistência administrativa mútua em matéria aduaneira. 
candidatos à adesão, tendo em conta o recrudescimento das fraudes e o envolvimento de redes 
criminosas internacionais, muitas vezes estabelecidas fora das fronteiras da Comunidade. 
1.1.3 Cooperação judiciária no local 
A fraude é muitas vezes transnacional, o que provoca uma dispersão das acções 
destinadas a combatê-la e dos meios de prova, uma vez que existem 15 procedimentos 
nacionais distintos, enquanto os próprios infractores podem agir em tempo real, 
apoiando-se em redes criminosas transnacionais e utilizando os progressos tecnológicos 
nos domínios informático e telemático. Nestas circunstâncias, já não é impossível 
satisfazermo-nos com as actuais condições processuais. A assistência da Comissão e dos 
seus especialistas em matéria penal, as trocas de informação entre os seus serviços 
competentes e as autoridades judiciárias dos Estados-membros constituem o esboço de 
uma solução que, neste domínio, deverá passar necessariamente por uma coordenação a 
nível da União (interface penal). 
Aquando da conferência interparlamentar sobre a luta contra a fraude, organizada em 23 
e 24 de Abril de 1996 por iniciativa da Comissão do Controlo Orçamental, o Parlamento 
Europeu, por intermédio do seu Presidente Klaus Hânsch, relançou a ideia de um espaço 
judiciário europeu, com objectivos claros e limitados, que tenha em conta a 
responsabilidade específica das instituições em matéria de protecção dos dinheiros do 
contribuinte europeu. Neste contexto, o Parlamento Europeu solicitou à Comissão um 
estudo com vista à elaboração de um Corpus Juris com disposições penais para proteger 
os interesses financeiros da União Europeia16. Assim, o Parlamento Europeu previu 
organizar, no primeiro semestre de 1997, uma série de iniciativas destinadas a lançar um 
grande debate subordinado ao tema "um futuro espaço judiciário europeu"17. 
1.2 Evolução do acompanhamento financeiro: proteger melhor os contribuintes 
europeus 
A partilha das responsabilidades entre os diferentes gestores e ordenadores na Comissão, 
bem como a ausência de um quadro jurídico único em matéria de comunicações pelas 
autoridades nacionais, colocaram o problema da realização de um acompanhamento 
financeiro sistemático e eficaz a nível comunitário. A adopção, no âmbito do exercício 
SEM 2000, dos novos regulamentos em matéria de comunicação e a aplicação das 
recomendações do GRP18, permitirão uma maior transparência e uma melhor 
coordenação de todos os intervenientes encarregados da recuperação dos montantes 
eludidos. Esta obrigação recíproca, entre os Estados-membros e a Comissão, em matéria 
16 As conclusões deste estudo acabam de ser apresentadas à Comissão por um grupo de cientistas de alto nível. 
17 Esta hipótese é igualmente considerada por um grupo de sete magistrados europeus que seguem de perto as questões 
relacionadas com a luta contra a criminalidade financeira internacional. A argumentação desses magistrados destina-se a 
demonstrar a total inadequação dos actuais instrumentos (entreajuda penal, em especial) relativamente à dimensão da ameaça 
(ver "A justiça ou o caos-0 apelo de Genebra", conversas com Denis Robert, edições Stock, Outubro de 1996). 
li A Comissão sugeriu que se reunisse um grupo de representantes pessoais (GRP) dos Estados-membros, iniciativa que foi 
apoiada pelo Conselho Europeu de Madrid, em Dezembro de 1995. Os Estados-membros mostraram-se dispostos a assumir a 
sua quota-parte de responsabilidade neste esforço destinado a melhorar a gestão financeira da União nas suas diversas 
componentes. Alguns representantes do Parlamento Europeu participaram igualmente em certos pontos de reflexão. Estando 
habilitado para formular recomendações, este grupo, cujo mandato é de carácter consultivo, reuniu-se seis vezes em 1996 e 
apresentou as suas primeiras conclusões ao Conselho Europeu de Dublin, em Dezembro de 1996, que as aprovou na quase 
totalidade. As recomendações que exigem disposições legislativas serão objecto, em 1997, de uma consulta aos comités dos 
Fundos Estruturais (que reúnem delegações dos Estados-membros e da Comissão). 
de transparência deverá permitir a cada uma das partes assumir melhor a sua própria 
responsabilidade financeira, tanto no domínio dos recursos próprios tradicionais, como 
no.domínio das despesas. 
A Comissão e os Estados-membros poderão, assim, assegurar melhor o acompanhamento 
periódico das obrigações definidas, com vista a determinar as suas responsabilidades 
financeiras e, se necessário, prever iniciativas legislativas a adoptar para que se proceda a 
uma cobrança efectiva e mais homogénea dos montantes indevidamente pagos ou 
eludidos. 
A recuperação dos montantes em dívida é uma obrigação fundamental e a consequência 
lógica e indispensável de um trabalho realizado no terreno que tenha conduzido à 
detecção de uma irregularidade ou de uma fraude. Trata-se, também, de um dos 
parâmetros do êxito da luta antifraude. Essa recuperação representa uma simples medida 
reparatória. De facto, o contribuinte europeu não apreciaria que os infractores 
conservassem o produto dos montantes eludidos ou indevidamente recebidos, quando o 
prejuízo sofrido é suportado pelos dinheiros públicos. 
Doravante, passa a existir, em todos os sectores, a obrigação de os Estados-membros 
comunicarem as irregularidades detectadas, a par de disposições destinadas a garantir que 
os Estados-membros assumem devidamente a sua responsabilidade em matéria de 
recuperação dos montantes em dívida. 
No domínio dos recursos próprios 
A alteração do Regulamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 do Conselho inclui a actualização permanente da 
situação das cobranças efectuadas pelos Estados-membros nos casos de fraude e de irregularidade. A 
Comissão*9 deverá passar a estar permanentemente ao corrente da situação da cobrança desses recursos 
eludidos e preconizar medidas susceptíveis, do seu ponto de vista, de suprir acções nacionais insuficientes. 
Além disso, a Comissão tenciona propor determinadas alterações ao Regulamento (CEE, Euratom) 
n° 1552/89 do Conselho, com vista a clarificar as disposições relativas à cobrança e às responsabilidades 
dos Estados-membros. 
A Comissão introduziu ainda um sistema de acompanhamento por amostragem de certos casos defraude e 
de irregularidade no domínio dos recursos próprios tradicionais que envolvem montantes especialmente 
elevados2-® e representam, globalmente, mais de três quartos dos montantes em jogo nos casos 
comunicados pelos Estados-membros nos termos do Regulamento (CEE, Euratom) n°1552/89 do 
Conselho21. 
No domínio do FEOGA-Garantia 
Na sequência de uma clarificação dos mecanismos internos, procedeu-se ao reforço e a uma maior 
transparência do procedimento de apuramento das contas. Assim, a realidade e a regularidade das 
operações financiadas pelos Fundos são asseguradas de uma forma mais rigorosa e os montantes em jogo 
nos casos de fraude ou de irregularidade são devidamente tomados em consideração e objecto de um 
melhor acompanhamento. O procedimento de apuramento incita, por conseguinte, à adaptação dos 
mecanismos nacionais de controlo, de forma a que seja igualmente assegurada uma melhor prevenção. 
Além disso, a Comissão previu a instauração de uma contabilidade específica em matéria agrícola, à 
semelhança da que existe nos domínios dos recursos próprios tradicionais para os direitos a cobrar. 
19 Que, desde 11.12.1992, data de apresentação da sua proposta, pretendia que se procedesse à melhoria do conteúdo das 
comunicações dos Estados-membros 
2® Método de amostragem (amostra "B1994"), ver relatório anual "Luta contra a fraude" de 1994, pp. 66 e sg.. Ver igualmente 
capítulo 2.5.1, p. 19. 
2* Ver capítulo 5.1, p. 41. 
10 
NQ domínio dos acções estruturais 
No que respeita às irregularidades, a Comissão e os Estados-membros procederam a um trabalho 
minucioso com o objectivo de eliminar certas confusões ou divergências de interpretação quanto aos 
critérios de imputabilidade das despesas aos programas de financiamento comunitário. 
Nos termos do Regulamento (CEE) n° 4253 do Conselho, a obrigação de os Estados-membros 
comunicarem os casos de irregularidade, por um lado, e de cobrarem os montantes em jogo, por outro, 
está claramente estabelecida. Resta especificar, contudo, as condições em que os Estados-membros que 
tenham cumprido estas obrigações fundamentais podem dispor dos montantes recuperados para os 
reafectar a outros projectos que não tenham sido objecto de irregularidade. 
De igual modo, afigurou-se absolutamente necessário clarificar e dar a conhecer melhor as 
responsabilidades e as obrigações dos Estados-membros ao longo de todo o processo de afectação, de 
gestão e de controlo dos fundos estruturais, chamando à atenção para o facto de a responsabilidade 
primordial dos controlos se situar a nível nacional. Foi especialmente com esse objectivo que a Comissão 
decidiu preparar um regulamento de aplicação a título do n° 1 do artigo 23° do Regulamento (CEE) 
n°4253/88 do Conselho, relativo às condições de controlo a efectuar pelos Estados-membros. 
Resta examinar igualmente a questão de saber que medidas devem ser adoptadas relativamente a 
qualquer Estado-membro que não cumpra as suas obrigações (o que vai ao encontro do pedido do 
Conselho Europeu de Madrid de Dezembro de 1995, destinado a estender o principio do apuramento a 
outros sectores, à semelhança do que se verifica no domínio agrícola). Neste contexto, a Comissão irá 
especificar as condições em que entende efectuar correcções líquidas, eventualmente através de montantes 
fixos, concretizando assim plenamente as possibilidades previstas nos artigos 23° e 24° do Regulamento 
(CEE) n°4253/88 do Conselho. 
O resultado destas diversas disposições avaliar-se-á com o tempo. Contudo, o facto de a 
variedade e multiplicidade dos recursos, ou até mesmo a lentidão dos procedimentos 
administrativos e judiciários, poder pôr em causa as diferentes acções de cobrança 
levadas a cabo pelos Estados-membros constitui uma dificuldade suplementar. A 
aplicação das decisões com vista à cobrança efectiva dos montantes em dívida torna-se 
ainda mais delicada em caso de acções de natureza transfronteiriça. 
Estas medidas reparatórias não têm o efeito dissuasivo das sanções. De igual modo, é 
necessário proceder a uma melhor avaliação da legislação com vista a melhorar os 
aspectos que a tornam "vulnerável" à fraude e a reforçar simultaneamente a cobrança e o 
arsenal repressivo. 
1.3 Melhoria da legislação comunitária: adaptar melhor o processo decisório e o 
quadro jurídico com vista a uma melhor prevenção 
Paralelamente à criação de instrumentos de controlo e de sanção mais homogéneos, 
importa melhorar, a montante, a gestão financeira e a resistência dos textos legislativos à 
fraude, na linha das pistas de reflexão extraídas da análise comparada das disposições 
nacionais adoptadas para efeitos de aplicação do artigo 209°A CE, apresentada pelo 
Conselho Europeu de Madrid de 199522. 
• Esta análise comparativa salienta que a luta contra a fraude deve ser acompanhada de 
uma componente "prevenção" eficaz. No âmbito do programa SEM 2000, a Comissão 
adoptou, em 1996, novas medidas internas com vista a exercer uma maior "vigilância" 
22 Doe. C0M(95) 556 final. Ver relatório anual "Luta contra a fraude" de 1995, pp. 35 e sg. 
11 
sobre a permeabilidade dos textos legislativos e das decisões que tenham, directa ou 
indirectamente, repercussões financeiras. 
A impermeabilidade à fraude deve aplicar-se aos textos em vigor e às novas 
propostas23. O GRP insistiu no facto de estes esforços serem vãos sem uma vigilância 
acrescida por parte do Conselho e do Parlamento Europeu durante as fases decisórias 
do processo legislativo. Devem ser evitadas alterações susceptíveis de enfraquecer ou 
introduzir elementos - durante a elaboração de compromissos finais, por exemplo -
que, indirectamente, tornem possíveis as irregularidades ou as fraudes. 
A Comissão indicou que colocará esta preocupação ao nível das mais altas prioridades 
políticas antes da adopção final de um texto jurídico. 
• A iniciativa destinada a simplificar, reforçar e tornar mais transparentes os processos 
de decisão, de acompanhamento, de gestão e de pagamento aos beneficiários contribui 
para reduzir as potenciais fontes de má utilização dos fundos, de não transparência e 
de consequentes riscos de irregularidades. Estas medidas envolvem também os 
Estados-membros. 
Algumas das outras recomendações do GRP têm também um impacto em matéria de 
prevenção contra as irregularidades e as fraudes, como, por exemplo: 
a melhoria da gestão das próprias políticas da União, especialmente aquelas cujas gestão é 
delegada nos Estados-membros; 
a prossecução das acções que permitiram melhorar as actividades de controlo (controlo 
financeiro) conduzidas pela Comissão, pelo Tribunal de Contas e pelos Estados-membros. 
• No que diz especialmente respeito ao domínio aduaneiro, o programa "Alfândega 
2000" contribui para desenvolver acções destinadas a pôr termo às actuais 
insuficiências a nível da gestão da união aduaneira. Essas acções consistem em: 
melhorar a aplicabilidade e a correcta aplicação da legislação; 
desenvolver, enquanto elemento indispensável da política aduaneira, relações sólidas com os 
países terceiros. 
1.4 Reforço das sanções: para uma melhor dissuasão 
O reembolso dos montantes em dívida, não constitui, em caso algum, uma sanção, 
limitando-se simplesmente a restabelecer a equidade em relação ao contribuinte, na 
medida em que faz suportar aos agentes económicos faltosos a carga financeira das 
fraudes e das irregularidades. Estas medidas reparatórias não têm um carácter punitivo, 
devendo ser acompanhadas de sanções repressivas, administrativas ou penais, cujo 
carácter dissuasivo já foi demonstrado. 
Para atingir o objectivo de uma protecção das finanças comunitárias equivalente em toda 
a Comunidade e evitar a constituição de zonas de menor repressão, é necessário atingir, 
em matéria de sanções, um nível comparável em toda a União. 
2-* Realização de um controlo ex ante para o exame dos textos antes da sua apresentação ao Conselho e organização de um 
controlo expost dos textos já em vigor, que se tenham revelado demasiado permeáveis à fraude. 
12 
O Regulamento (CE, Euratom) n°2988/95 do Conselho, relativo à protecção dos 
interesses financeiros das Comunidades, prevê um quadro único para a definição de 
sanções administrativas comunitárias, o que reflecte a acção que foi prosseguida no 
âmbito da política agrícola comum. O exame, actualmente em curso, da situação no 
domínio aduaneiro, conduzirá a um sistema mais homogéneo de sanções administrativas 
aduaneiras. Os resultados dos trabalhos complementares sobre o estádio da aplicação do 
artigo 209° A CE vão permitir enriquecer a análise comparada solicitada pelo Conselho e 
pelo Parlamento Europeu e orientar as iniciativas da Comissão em todos os sectores das 
despesas24. 
A par da vertente "sanções administrativas", a avaliação da compatibilidade das sanções 
penais nacionais permitiu à Comissão constatar o alcance das divergências. 
A Comissão propôs iniciativas no quadro do título VI do Tratado da União Europeia, 
com vista à aproximação dos dispositivos penais dos Estados-membros. A assinatura da 
Convenção relativa à protecção penal dos interesses financeiros das Comunidades e do 
primeiro Protocolo da convenção, relativo à corrupção, em 1995 e 1996, respectivamente, 
representa um progresso importante. Estes instrumentos prevêem, em toda a 
Comunidade, a incriminação penal da fraude em detrimento do orçamento da União. Para 
que esse progresso não seja desprovido de conteúdo, estes instrumentos têm de ser ainda 
ratificados pelos parlamentos nacionais. Os factos acima referidos, juntamente com a 
criação de uma incriminação penal, comum e efectiva da fraude, facilitará o 
estabelecimento de uma cooperação judiciária eficaz e a aplicação de sanções penais 
equivalentes nos Estados-membros. 
Neste contexto, e por força do disposto no Regulamento relativo às inspecções e 
verificações no local (força probatória, em termos penais, dos factos apurados pela 
Comissão), o Protocolo adicional à Convenção relativa à protecção penal dos interesses 
financeiros das Comunidades25, que se encontra em fase de negociação, facultará um 
enquadramento jurídico à assistência da Comissão com vista a um tratamento penal dos 
dossiers equivalente em toda a Comunidade. 
2. ESTATÍSTICAS E ANÁLISES26 
O presente capítulo apresenta uma análise pormenorizada dos dados de que a Comissão 
dispõe que permita determinar os elementos concretos a fim de efectuar uma apreciação 
da dimensão do fenómeno e tirar conclusões para realizar as acções futuras. 
2.1 Situação em 1996 
No domínio dos recursos próprios tradicionais, o número de casos de fraude e de 
irregularidades detectados em 1996 diminuiu em relação ao ano anterior, mas a sua 
incidência orçamental aumentou. Em 1996, foram detectados pelos Estados-membros e 
pela Comissão cerca de 2060 casos de fraude ou de irregularidades que envolvem cerca 
24 Ver nota n° 22, p. 11. 
25 Ver capítulo 6.2.2, p. 51. 
26 Todos os quadros e gráficos se encontram em anexo. 
13 
de 787 milhões de ecus (Quadro 1). Estes dados baseiam-se nos resultados das 
investigações efectuadas pela UCLAF, em cooperação com os Estados-membros, sobre 
as comunicações por estes apresentadas para o primeiro semestre de 1996, bem como 
numa extrapolação destas comunicações para o segundo semestre de 1996. Com efeito, 
de acordo com o Regulamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 do Conselho, que ainda se 
encontrava em vigor em 1996, os Estados-membros deviam comunicar apenas duas vezes 
por ano os casos detectados. Porém, a partir de 1997, na sequência da alteração do 
referido regulamento27, os Estados-membros passaram a ter de comunicar 
trimestralmente (casos detectados e dados actuais), o que permitirá, futuramente, um 
acompanhamento mais eficaz e dispor de dados relativos a um ano completo. 
No domínio das despesas do FEOGA-Garantia, registou-se, em relação ao ano anterior, 
um aumento tanto do número de casos detectados pelos Estados-membros e pela 
Comissão, como da sua incidência orçamental. Em 1996, foram detectados mais de 2.100 
casos; a sua incidência orçamental elevou-se a 346 milhões de ecus (Quadro 2). 
No domínio das despesas relativas às acções estruturais, o aumento em relação a 1995 é 
ainda mais acentuado. Em 1996, os Estados-membros e a Comissão detectaram 385 
casos; a incidência orçamental foi de 152 milhões ecus (Quadro 3). 
Por último, no domínio das despesas directas1*, a Comissão detectou 42 casos que 
envolvem 16 milhões de ecus (Quadro 4). 
2.2 Tendências 
2.2.1 Recursos próprios tradicionais 
Comparando a situação de 1996 com a dos anos precedentes, verifica-se uma ligeira 
regressão do número de casos detectados em relação a 1994 e a 1995, mas a incidência 
financeira destes casos continua a aumentar. Mais uma vez, a incidência financeira média 
(cerca de 140 000 ecus, em 1996, contra 130 000 ecus em 1995) dos casos comunicados 
pelos Estados-membros, que são os primeiros responsáveis pela cobrança dos recursos 
próprios tradicionais, é claramente inferior à dos casos tratados pela Comissão em 
cooperação com os Estados-membros; a incidência financeira passou de 1,6 milhões de 
ecus, em 1995, para 2,4 milhões de ecus em 1996. Esta situação reflecte a concentração 
dos esforços da Comissão nos grandes casos de criminalidade organizada envolvendo 
redes transfronteiras, que subtraem, nomeadamente, produtos "sensíveis", isto é, sujeitos 
a direitos e impostos elevados, tais como os cigarros. 
Se compararmos os montantes eludidos com os fluxos financeiros (Quadro 5), 
verificamos que o impacto é bastante mais elevado no domínio dos recursos próprios 
tradicionais (que representam cerca de 17% do total dos recursos orçamentais) do que no 
âmbito das despesas "acções estruturais e FEOGA-Garantia (que representam mais de 
80% do total das despesas orçamentais). 
27 Ver capítulo 5.1, página 41. 
2^ As "despesas directas" são despesas que revertem a favor dos beneficiários sob forma de contratos directamente geridos e 
controlados pela Comissão ( por exemplo, nós domínios da investigação, da energia, do ambiente, etc.) sem que tal implique 
obrigações regulamentares para os Estados-membros. 
14 
2.2.2 Despesas 
No domínio das despesas do FEOGA-Garantia, o número de casos detectados aumentou 
significativamente, mas a incidência orçamental global manteve-se abaixo do nível de 
1994, embora tenha aumentado em relação a 1995. Tal confirma que os sistemas de 
detecção dos Estados-membros se estão a tornar cada vez mais eficazes e reflecte os 
resultados das medidas adoptadas no âmbito da reforma da Política Agrícola Comum. 
Por outro lado, esta evolução demonstra que um número limitado de casos muito 
importantes (tal como ocorreu em 1994 no sector dos cereais) pode influenciar os dados 
deforma determinante. 
O maior aumento do número de casos comunicados pelos Estados-membros (+ 50%) e da 
incidência financeira global (que se eleva a mais do dobro em relação a 1995) verifica-se 
no domínio das acções estruturais. Neste contexto, é de recordar que o sistema de 
comunicação apenas está em vigor desde 1994 e que as actividades operacionais 
realizadas no terreno pelo serviço responsável da Comissão só se iniciaram nesse mesmo 
ano. 
2.3 Fontes de informação 
As comunicações formais dos Estados-membros com base em regulamentos sectoriais 
continuam a constituir uma importante fonte de informações sobre os casos de fraude e 
de irregularidades. Em 1996, foram comunicados 1950 casos de irregularidades no 
domínio dos recursos próprios tradicionais e 2241 casos no domínio das despesas 
indirectas (FEOGA-Garantia e acções estruturais). As comunicações dos 
Estados-membros englobam apenas metade da incidência financeira global dos casos de 
fraude e de irregularidades detectados em 1996. Esta situação reflecte o facto de os casos 
de grandes dimensões envolvendo redes de criminalidade organizada se estenderem para 
além do âmbito de acção de um único Estado-membro e de a Comissão ser 
frequentemente a única instância capaz de identificar e determinar a sua incidência, bem 
como de coordenar'as investigações relativas a esses casos "transfronteiras" de natureza 
complexa. 
O Regulamento (CE) n°745/96 da Comissão que estabelece regras de execução do 
Regulamento (CE) n° 1469/95 do Conselho que fixa a "lista negra" só entrou em vigor 
em 1 de Julho de 1996. O número de comunicações enviadas à Comissão ao abrigo deste 
regulamento é, portanto, muito limitado. Este regulamento deverá produzir todos os seus 
efeitos a partir de 1997, ou seja, após a adopção das suas regras técnicas de execução na 
sequência da adaptação das estruturas nos Estados-membros e após a criação de um 
sistema informatizado de armazenamento e de tratamento dos dados pela Comissão. 
A "Linha Verde" voltou a revelar-se uma interessante fonte de informações 
Complementares. O número de chamadas registadas em 1996 situou-se quase ao mesmo 
nível do de 1995 (cerca de 4000). Quarenta e duas destas chamadas deram lugar a 
investigações aprofundadas, principalmente no domínio dos recursos próprios 
tradicionais e das acções estruturais. 
15 
2.4 Análises sectoriais 
2.4.1 Recursos próprios tradicionais 
2.4.1.1 Domínio do trânsito 
A Comissão tinha diversas vezes chamado a atenção para a situação preocupante do 
regime de trânsito29. Em 1996, este regime foi não só objecto da primeira comissão de 
inquérito constituída pelo Parlamento Europeu com base no artigo 138°-C do Tratado 
CE30, como também se revelou um sector de actividade prioritário para a Comissão e 
para os Estados-membros. Além disso, a realização, no final do mês de Maio de 1996, do 
sistema de informação prévia (Early Warning System) relativo aos "produtos sensíveis"31 
permite efectuar um melhor acompanhamento das transacções e intervir mais 
rapidamente in loco. 
O intercâmbio de informações sobre transacções de trânsito que envolvem este tipo de 
produtos registou um aumento espectacular. Desde a realização deste novo instrumento 
informático, foram trocadas aproximadamente 30 000 mensagens relativas a remessas 
individuais. Estas mensagens permitem efectuar um acompanhamento em tempo real das 
transacções potencialmente fraudulentas, tendo algumas delas originado, em 1996, o 
desmantelamento de redes responsáveis pela subtracção de produtos agrícolas sensíveis 
ao regime de trânsito. 
A maior eficácia do controlo, pelos Estados-membros, do encaminhamento de produtos 
"sensíveis" ao abrigo de documentos Tl e o reforço das disposições relativas às garantias 
destes produtos teve efeitos positivos no que respeita à prevenção das fraudes no domínio 
do trânsito. A Comissão, que, em conformidade com os n°s 2 e 3 do artigo 18° do 
Regulamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 do Conselho, tinha procedido a controlos no 
local em 1994 e 1995, convidou os Estados-membros a proceder às regularizações 
necessárias. O número de casos de subtracção ao regime comunicados pelos 
Estados-membros em 1996 diminuiu sensivelmente em relação aos casos verificados 
durante o período de 1990-1995. Em contrapartida, verifica-se actualmente um aumento 
crescente do número de remessas que são objecto de falsas declarações da natureza dos 
produtos à entrada na Comunidade. 
2.4.1.2 Regimes preferenciais 
Em 1996, as actividades operacionais e as análises incidiram especialmente num outro 
grupo de fraudes e de irregularidades. Trata-se dos casos de fraude e de irregularidades 
em detrimento dos interesses financeiros da União Europeia e que afectam a sua política 
comercial. A maioria dos outros casos não relacionados com o regime de trânsito tratados 
pela Comissão e que têm incidência a nível dos recursos próprios tradicionais inclui-se 
nesta categoria. A incidência orçamental global destes casos, detectados em 1996, é da 
ordem de 220 milhões de ecus, valor incluído no montante das fraudes relativas ao 
2" Ver relatório anual "Luta contra a fraude" de 1995, página 78. 
3^ Ver capítulo 5.3.1.2, página 44. Ver igualmente o relatório anual "Luta contra a fraude" de 1995, página 31. 
3 ' Produtos sujeitos a direitos de importação mais elevados na Comunidade ou que beneficiam de restituições particularmente 
elevadas por ocasião da exportação para países terceiros. 
16 
domínio das receitas. Os sectores económicos afectados são sensíveis, destacando-se os 
produtos têxteis, os produtos da pesca e os produtos electrónicos. 
É importante referir que os certificados preferenciais emitidos pelas autoridades dos 
países terceiros beneficiários destes regimes vêem a revelar-se muitas vezes inaplicáveis 
devido a incumprimentos por parte dos organismos que os emitem nos países terceiros ou 
devido ao facto de esses organismos terem sido induzidos em erro pelos exportadores. 
Por isso, a Comissão deu início a trabalhos destinados a definir mais claramente as 
obrigações que incumbem tanto ao importador comunitário que apresenta o certificado 
com vista a beneficiar de um regime pautal preferencial, como ao organismo emissor nos 
países terceiros32. 
2.4.2 Despesas 
2 A.2.1 FEOGA-Garantia 
Os casos de irregularidade comunicados pelos Estados-membros neste domínio 
representam 96% do total dos casos detectados. A sua incidência corresponde a cerca de 
60% da incidência orçamental global dos casos detectados pelos Estados-membros e pela 
Comissão. Os inquéritos efectuados pela Comissão em cooperação com as autoridades 
nacionais dizendo frequentemente respeito a casos sofisticados que envolvem 
organizações de natureza criminosa que actuam em vários Estados-membros, a incidência 
orçamental das fraudes detectadas no quadro destes inquéritos não pode, assim, ser 
imputada a um único Estado-membro. Por isso, é necessário ser-se prudente quanto à 
interpretação e à análise dos dados relativos à dimensão dos casos de fraude em cada 
Estado-membro (ver no Quadro 6 a repartição por Estado-membro dos casos 
comunicados). 
Embora registando uma situação relativamente estável nos últimos anos, as despesas do 
FEOGA-Garantia evoluíram de forma muito acentuada no que toca à repartição por 
sector ou por Estado-membro. Esta evolução reflecte o impacto da reforma da PAC que 
tende a privilegiar a ajuda directa aos agricultores em função das flutuações do mercado 
mundial. Por isso, seria interessante comparar esta evolução das despesas com a evolução 
das irregularidades detectadas. 
A parte das despesas do FEOGA-Garantia susceptíveis de serem classificadas como 
despesas de "apoio aos mercados"33 diminuiu, passando de 44%, em 1992, para 22%, em 
1996. A parte das despesas relativas às "restituições na exportação" diminuiu igualmente, 
passando de 27%, em 1992, para 13%, em 1996, ao passo que a parte das despesas 
relativas às "ajudas aos agricultores"34 aumentou de 29%, em 1992, para 57%, em 1996. 
A incidência das irregularidades é significativamente mais elevada no que toca às 
despesas relativas às "restituições na exportação" (os casos de irregularidades 
comunicados pelos Estados-membros representam 0,8% das despesas deste tipo ou, se se 
incluírem os inquéritos da Comissão, 2%) e às despesas relativas ao "apoio aos mercados 
32 Ver capítulo 5.3.3, página 45. 
33 Nomeadamente as medidas de intervenção e prémios diversos. 
34 Nomeadamente os prémios à produção e os prémios ao abandono da produção. 
17 
(os casos comunicados pelos Estados-membros representam 1,5% ou, se se incluírem os 
inquéritos da Comissão 2,2%) do que as "ajudas aos agricultores (0,05 % das despesas 
deste tipo). Embora relativamente numerosas (722 dos 1 944 casos comunicados no 
domínio do FEOGA-Garantia em 1996), as irregularidades cometidas pelos agricultores 
têm, isoladamente, uma incidência orçamental relativamente limitada (uma média de 
15 000 ecus contra 90 000 ecus num caso que envolva uma restituição na exportação e 
220 000 ecus num caso médio que envolva uma medida de apoio aos mercados). 
Em 1996, os sectores mais afectados pelas irregularidades em termos de montantes foram 
os seguintes: cereais, carne de bovino, matérias gordas (azeite), frutos e produtos 
hortícolas e leite e produtos lácteos (ver Quadros 6 e 7). Com excepção do sector dos 
frutos e produtos hortícolas, esta situação confirma os dados registados durante o período 
de 1992 a 1996 e está em consonância com a parte relativamente elevada das despesas do 
FEOGA-Garantia nestes sectores. No entanto, uma comparação entre as despesas do 
FEOGA-Garantia nestes quatro sectores mais afectados, repartidas por Estado-membro, e 
as irregularidades comunicadas demonstra que a incidência destas últimas varia 
consideravelmente de Estado-membro para Estado-membro consoante os anos. 
2.4.2.2 Acções estruturais 
Em 1996, observa-se um claro aumento do número de casos de irregularidade, bem como 
dos montantes correspondentes, comunicados pelos Estados-membros em relação aos 
anos anteriores. Esta evolução inscreve-se no contexto da aplicação progressiva, por parte 
dos Estados-membros, da regulamentação nesta matéria, embora alguns dos 
Estados-membros apenas cumpram parcialmente as obrigações que lhes são impostas por 
esta legislação. Importa salientar que os casos comunicados como casos de irregularidade 
não dizem necessariamente respeito a casos de fraude, relativamente aos quais o carácter 
intencional do comportamento em causa não foi ainda demonstrado. 
O número de investigações lançadas pela Comissão juntamente com os Estados-membros 
é, por seu turno, ligeiramente inferior ao de 1995 (88 casos contra 112), mas envolve um 
montante quatro vezes superior (88 milhões de ecus contra 23 milhões de ecus). Esta 
evolução reflecte os efeitos que começam a ser produzidos pelos sistemas instituídos 
pelos Estados-membros, bem a especialização das investigações da Comissão em casos 
graves. 
Em termos de número, observa-se uma predominância dos casos comunicados a título do 
Fundo Social Europeu e, em termos de valor, uma incidência financeira mais acentuada 
dos casos comunicados a título do Fundo Regional (FEDER). 
O tipo de irregula*-* lades mais frequente - 50% dos casos - diz respeito a despesas 
relativamente às quais são apresentados documentos irregulares ou para as quais não 
existe documentação justificativa. Quanto aos outros casos de irregularidade, 11% são 
respeitantes ao incumprimento de outras condições regulamentares ou contratuais, 10% à 
realização incompleta da acção prevista e os restantes a outras irregularidades, tais como 
a realização não conforme da acção ou a sua não-realização. A importância de todas estas 
irregularidades, que, frequentemente, não se relacionam com prestações materiais, não 
deve ser minimizada dado que envolvem por vezes fenómenos de grandes proporções. 
18 
Os controlos normais, documentais ou in loco, ou por sondagem, efectuados pelos 
serviços competentes dos Estados-membros constituem, de facto, um meio eficaz de 
detectar e de prevenir irregularidades (85% dos casos comunicados). 
2.4.2.3 Despesas directas 
Foram já lançadas investigações em todos os domínios das políticas da Comissão 
executadas ao abrigo do regime das despesas directas: cultura e audiovisual, energia, 
investigação, ambiente, mercado interno, indústria, turismo, acções externas de 
cooperação com os países da Europa Central e Oriental (PHARE), com os Estados 
Independentes da ex-União Soviética (TACIS), com os países mediterrânicos (MED) e 
com os países da América Latina e da Ásia, assim como o FED. Nalguns destes 
domínios, a Comissão explorou, no plano da luta contra a fraude, as informações 
relativas à gestão financeira recolhidas pelo Tribunal de Contas no âmbito das suas 
auditorias externas. 
Foram detectados variados mecanismos de fraude e irregularidades (desvios, adjudicação 
de concursos ou concessão de subvenções em condições de favoritismo duvidosas, não 
realização de co-financiamentos, sobrefacturação manifesta, práticas que envolvem todos 
os intervenientes na gestão dos contratos ou dos programas). Nestes domínios em que a 
Comissão é a única entidade que gere os financiamentos, os resultados das investigações 
deram, por diversas vezes, lugar a que se recorresse às autoridades judiciárias penais 
nacionais. 
2.5 Cobrança 
2.5.1 Domínio dos recursos próprios tradicionais 
A Comissão já tinha tido ocasião de exprimir a sua preocupação quanto à situação pouco 
satisfatória da cobrança neste domínio. Esta situação não melhorou em 1996. As 
iniciativas tomadas, isto é, a alteração do Regulamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 do 
Conselho e a introdução do sistema informatizado de transmissão das comunicações à 
Comissão35, só começarão a produzir efeitos e a permitir efectuar um melhor 
acompanhamento financeiro a partir de 1997. 
Embora os Estados-membros tenham a obrigação de comunicar à Comissão os casos de 
irregularidade detectados que envolvam um montante superior a 10 000 ecus36 e de 
inscrever os montantes ainda por cobrar na contabilidade separada prevista no artigo 6° 
do regulamento acima referido, a Comissão detectou, praticamente em relação a todos os 
Estados-membros, divergências importantes e não explicáveis entre os montantes 
indicados como irregulares e a conta recapitulativa anual dos direitos apurados37. 
Por conseguinte, a Comissão não dispõe actualmente de dados completos e fiáveis 
relativamente à cobrança dos montantes em causa relativamente aos casos de 
irregularidades comunicados pelos Estados-membros em 1996, o mesmo se verificando 
•" Ver ponto 2.4.1.1, página 16. 
36 N° 4 do artigo 6o do Regulamento (CEE, Euratom) n°1552/89 do Conselho.. 
37 Artigo 7o do Regulamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 do Conselho. 
19 
em relação aos anos anteriores. A aplicação das novas disposições do Regulamento 
(CEE, Euratom) n° 1552/89 do Conselho, que prevêem a actualização trimestral da 
evolução da cobrança, deverá melhorar consideravelmente esta situação. No entanto, o 
acompanhamento por amostragem da cobrança dos recursos próprios tradicionais 
efectuado pela Comissão fornece indicações acerca da situação da cobrança. Os casos de 
fraude incluídos na amostra BI994 (que têm, na sua totalidade, grandes repercussões 
orçamentais e envolvem vários Estados-membros) podem ser considerados 
representativos das dificuldades verificadas em matéria de cobrança. Para um montante 
global de 124 milhões de ecus correspondente a estes casos comunicados no quadro da 
assistência mútua38 até 1993, 2,6 milhões de ecus (isto é 2%) reverteram para o 
orçamento comunitário, 3,7 milhões de ecus (3%) eram objecto de procedimentos 
judiciais, tendo os devedores interposto recursos contra os pedidos de pagamento, e 
70,5 milhões de ecus (57%) aguardavam cobrança. As informações disponíveis não 
permitem à Comissão pronunciar-se quanto aos restantes 38%. 
2.5.2 Domínio do FEOGA-Garantia 
No domínio das despesas do FEOGA-Garantia, a cobrança dos montantes em causa 
melhorou em relação aos anos precedentes. A pedido da Comissão, os Estados-membros 
reexaminaram sistematicamente a situação financeira dos casos que tinham sido 
comunicados antes de 1993 e relativamente aos quais as possibilidades de cobrança 
podiam ser avaliadas. Na sequência desta "limpeza", verificou-se que 29% dos montantes 
inicialmente comunicados, ou tinham sido recuperados, ou eram incobráveis, ou foram 
suportados pelos Estados-membros, estando ainda por recuperar um montante de 549 
milhões de ecus correspondente a 1588 casos ainda pendentes. Para 400 casos, estão em 
curso processos judiciais que envolvem um montante de 264 milhões de ecus, isto é, 34% 
do montante inicial comunicado (Quadro 8). Para os restantes 257 milhões de ecus, há 
que decidir se ficarão a cargo do orçamento comunitário ou do orçamento do 
Estados-membros em causa.. 
Para melhorar a transparência no tocante aos montantes ainda por cobrar nos casos de 
irregularidades, a Comissão está a examinar a possibilidade de criar, no âmbito do 
FEOGA-Garantia, uma contabilidade separada do tipo daquela que existe no domínio dos 
recursos próprios tradicionais. Esta iniciativa inscreve-se inteiramente nos objectivos do 
apuramento das contas, nomeadamente no que toca à clarificação das contas dos 
organismos responsáveis pelos pagamentos e permitirá à Comissão e ao Tribunal de 
Contas proceder a verificações mais eficazes 
2.5.3 Domínio das acções estruturais 
No domínio das aespesas relativas às acções estruturais, a situação da cobrança 
apresenta-se de maneira diferente. O artigo 23° do Regulamento (CEE) n°4253/88 do 
Conselho estabelece que os Estados-membros devem recuperar os montantes que são 
objecto de irregularidades; esses montantes poderão voltar a ser utilizados pelos 
Estados-membros, sob reserva da aplicação do procedimento previsto no artigo 24° do 
mesmo regulamento, para financiar outros projectos não envolvidos por irregularidades e 
que preencham os critérios estabelecidos no Quadro Comunitário de Apoio (QCA). No 
entanto, esta reprogramação só é possível se o Estado-membro tiver procedido à 
38 Regulamento (CEE) n° 1468/81 do Conselho. 
20 
comunicação do caso de irregularidade nas condições estabelecidas pelo Regulamento 
(CE) n° 1681/94 da Comissão. No final de 1996, de um montante global inicialmente 
comunicado de 113 milhões de ecus, tinham já sido recuperados 23 milhões de ecus (ver 
Quadro 9). Estão em curso procedimentos judiciais relativamente a um montante de mais 
de 13 milhões de ecus.39. 
3. INVESTIGAÇÕES 
Os valores relativos às irregularidades detectadas pela Comissão reflectem a intensidade 
da acção no terreno e são a consequência do reforço da cooperação da Comissão com as 
autoridades dos Estados-membros. A luta contra a fraude, no terreno, objectivo 
primordial da estratégia antifraude, está a intensificar-se. É indispensável uma total 
cooperação, leal e confiante, entre os serviços especializados dos Estados-membros e a 
estrutura antifraude da Comissão, seja no próprio terreno onde actua a fraude, seja, em 
seguida, a nível do acompanhamento administrativo e judiciário, 
As actividades operacionais da Comissão estão concentradas nas grandes fraudes 
transnacionais organizadas. Na primeira secção do presente capítulo, foram apresentados 
alguns exemplos significativos. 
Já em 1995, a Comissão tinha evidenciado a existência de redes de criminalidade 
organizada no domínio das políticas europeias40. O Conselho Europeu de Dublin de 
Dezembro de 1996, frisou a sua absoluta determinação para combater o crime organizado 
e a necessidade de adoptar uma abordagem coordenada e coerente a nível da União41. 
Ora, a acção da Comissão no domínio da protecção dos interesses financeiros das 
Comunidades demonstrou a pertinência de uma abordagem deste tipo. 
Menos de 5% do total dos casos detectados são tratados pela Comissão em estreita 
colaboração com os serviços de investigação dos Estados-membros e representam mais 
de metade dos montantes em jogo, incluindo todos os sectores (receitas e despesas). É no 
domínio dos recursos próprios tradicionais que a mais-valia introduzida pela Comissão se 
revela especialmente eficaz e "rentável". 
O envolvimento de organizações criminosas em fraudes organizadas nos sectores dos 
cigarros, do álcool e do sector agro-alimentar, ou seja, em terrenos privilegiados do crime 
organizado, que utilizam as suas redes internacionais para organizar operações ilícitas e, 
seguidamente, branquear o produto da fraude, está agora claramente demonstrado. 
A criminalidade financeira organizada ultrapassa geralmente o quadro nacional. 
Encontra-se muitas vezes esse tipo de criminalidade em transações transnacionais. A sua 
actividade é geralmente muito bem dissimulada, utilizando as estruturas comerciais 
tradicionais e integrando-se nos circuitos económicos habituais, o que implica a 
intervenção de uma cadeia completa de intermediários mais ou menos fictícios. Os seus 
39 Informações comunicadas pelos Estados-membros. 
40 Ver relatório anual "Luta contra a fraude" de 1995, pp. 20 a 22, e a partir da p. 47. 
41 Neste contexto, importa salientar a decisão do Conselho Europeu de Dublin de Dezembro de 1996, de criar um grupo de alto 
nível encarregado da elaboração de um programa de acção global em matéria de luta contra a criminalidade organizada. 
21 
alvos são os sectores mais sensíveis, ou seja, aqueles em que os controlos são difíceis de 
efectuar ou em que os ganhos potenciais são muito elevados e os riscos reduzidos. 
A resposta "operacional" a esta forma de criminalidade organizada exige grande 
competência. Foi essa a razão pela qual a UCLAF, juntamente com os serviços de 
investigação dos Estados-membros, criou task-groups ou "forças de intervenção" para 
lutar de uma forma mais focalizada contra todos estes fenómenos. Assim, além da 
task-force "cigarros", operacional desde 199442 para lutar contra o contrabando de 
cigarros exercido por bandos organizados, foram criadas, em conformidade com o 
programa de trabalho da Comissão, duas task force no sector do azeite e no sector dos 
álcoois. De facto, no que respeita ao azeite, a experiência adquirida durante estes últimos 
anos demonstrou que este sector era especialmente vulnerável à fraude (organizada ou 
não), sob todas as suas formas43, perpetrada, na maior parte dos casos, por organizações 
criminosas transnacionais que utilizam um sistema de refacturação em cascata por 
intermédio de múltiplas sociedades interpostas, o que, como se tal não bastasse, dá 
origem a uma produtiva evasão fiscal. No que respeita aos álcoois, verificou-se 
igualmente, no terreno, que estas redes, que são muitas vezes transnacionais, estavam nas 
mãos de crime organizado. Era indispensável, por conseguinte, criar um task group 
específico. 
Estes task groups envolvem a Comissão e os serviços directamente responsáveis nos 
Estados-membros por estes diferentes sectores. Os task groups centralizam as 
informações obtidas, nomeadamente a respeito das redes organizadas, de forma a que os 
serviços operacionais dos Estados-membros directamente envolvidos possam ter acesso a 
essas informações e, assim, coordenar melhor todas as acções. Outros objectivos 
consistem em ajustar e focalizar os controlos a fim de desmantelar as tentativas das 
organizações criminosas e de assegurar uma melhor coordenação das investigações 
efectuadas por iniciativa de um ou vários Estados-membros ou da Comissão. De uma 
maneira geral, as trocas de informação efectuadas neste quadro formal fazem avançar as 
investigações em curso e, sobretudo, contribuem para a sensibilização das administrações 
nacionais responsáveis pelos controlos. 
Nos sectores dos cigarros e do álcool, que são sectores muito particulares, as fraudes 
cometidas afectam, não só os interesses financeiros comunitários, mas também, e 
sobretudo, os interesses financeiros nacionais, em termos de impostos especiais de 
consumo e da IVA eludidos. Existem, aliás, montagens fraudulentas que visam 
exclusivamente o sistema do IVA e se traduzem na emissão de falsas declarações de 
exportação e de importação, bem como no abuso do sistema do IVA intracomunitário, 
criando, para o efeito, sociedades-fantasma, que desaparecem logo após a realização das 
transações, e sociedades "caixas postal", cuja existência se limita à menção de um 
endereço fictício. Et. Les processos permitem comprar mercadorias sem IVA e vendê-las 
com IVA, sem proceder à devolução fiscal do imposto cobrado na revenda. 
42 Ver também relatório anual "luta contra a fraude" de 1995, ponto 1.14, p. 57. 
43 importação cm contrabando puro e simples, falsa declaração de quantidade, importação com falsos certificados T2L 
(certificados que certificam o estatuto comunitário de um produto), importação de óleo de avelã sob diversas denominações e 
posterior mistura com o azeite (o que permite aumentar sem grandes custos o volume de azeite e as restituições ou auxílios ao 
consumo indevidamente recebidos), fraude no decurso de operações de aperfeiçoamento activo, obtenção indevida de 
restituições (relativamente a óleos que não saem do território comunitário ou que são reimportados nesse território, aos óleos 
de sementes exportados como se fossem azeite, aos óleos edulcorados) e de auxílios ao consumo (relativos a vendas e a 
acondicionamentos fictícios, a óleos edulcorados ou a óleos que já tinham beneficiado desse auxílio). 
22 
Na segunda secção do presente capítulo são apresentados casos de fraudes organizadas no 
âmbito da política comercial externa da União. 
A União concluiu um grande número de acordos preferenciais com países terceiros 
relativamente a determinados produtos que preenchem condições específicas 
(designadamente, de fabrico e de comercialização). Esses acordos ou entendimentos 
estão, por natureza, expostos à fraude. Quer se trate de não-observância de determinadas 
regras que determinam quais os produtos elegíveis às preferências em causa, ou da 
aplicação inadequada do estatuto preferencial aos produtos não originários dos países 
terceiros signatários, a experiência demonstrou que os exportadores e os importadores 
podiam estar implicados - de uma forma activa ou passiva, com perfeito conhecimento de 
causa ou por acaso - em operações cuja finalidade é evitar o pagamento de direitos que, 
normalmente, deviam ser pagos, ou contornar outras medidas de política comercial. 
Também as administrações públicas dos países terceiros em causa podiam estar 
implicadas nesses desvios pelo simples facto de não cumprirem as suas obrigações. Esta 
tendência confirmou-se, aliás, em 1996. 
A terceira secção apresenta dois casos de investigações nacionais no domínio do 
financiamento da PAC (Política Agrícola Comum). Trata-se de casos que envolvem um 
único Estado-membro, que põem em jogo montantes consideráveis e que implicam 
práticas igualmente sofisticadas, embora não imputáveis a redes transnacionais. A 
existência dessas práticas demonstra claramente a necessidade de continuar a melhorar a 
eficácia e a fiabilidade dos sistemas de controlo a nível nacional. 
Por último as duas últimas secções do presente Capítulo são consagradas às acções 
estruturais e ao domínio das despesas directas. Estes dois domínios representam 50% das 
despesas do orçamento comunitário. Os riscos de irregularidade e de fraude verificados 
nestes domínios são muito diversos: riscos na fase de selecção dos beneficiários dos 
projectos (favoritismo, clientelismo, corrupção, desvios), na fase de adjudicação dos 
contratos públicos, na fase de execução dos trabalhos ou prestações (incluindo a 
inexecução total ou parcial, especialmente no domínio das prestações imateriais) e na 
fase de facturação ou nas diferentes montagens financeiras. 
Em todos estes domínios, é um facto que as investigações não podem ser bem sucedidas 
e concluídas sem uma cooperação total com todas as autoridades nacionais, incluindo as 
autoridades judiciárias, que são as únicas habilitadas a processar e a impor sanções penais 
aos autores das fraudes. Nos casos de fraude transnacional, a constituição, dentro da 
UCLAF, de uma interface penal, composta por peritos em matéria penal, que dispusesse 
de uma capacidade de assistência e de aconselhamento e que assegurasse a coordenação 
dos dossiers em articulação com as autoridades judiciárias nacionais, representa, no 
futuro, um elemento essencial do dispositivo comunitário de luta contra a grande 
criminalidade organizada.44 
44 Ver Capítulo 1.1.3, p. 9. 
23 
3.1 Grandes fraudes transnacionais organizadas 
3.1.1. Contrabando internacional de cigarros e de álcool 
Confirmou-se, em 1996, que o contrabando de cigarros fraudulentamente escoados no 
território da Comunidade, constituiu o alvo privilegiado das organizações criminosas. No 
decurso desse ano, foram eludidos cerca de 800 milhões de ecus45 de direitos aduaneiros, 
de IVA e de impostos especiais de consumo (200 milhões de ecus em detrimento do 
orçamento comunitário). Ainda que certos Estados-membros (Itália, Espanha, Alemanha) 
tivessem constituído os seus principais mercados, o fenómeno propaga-se por todo o 
território da Comunidade e afecta não só os interesses financeiros (ainda que as principais 
consequências financeiras sejam suportadas pelos Estados-membros), mas também a 
credibilidade da União Europeia. Estas importações fraudulentas são organizadas por 
redes criminosas muito bem estruturadas, que utilizam os grandes portos da Comunidade 
por onde transitam enormes quantidades de cigarros e que tiram partido do volume das 
transacções para dissimular as suas actividades ilegais. Estas operações fraudulentas são 
realizadas mediante falsas declarações de produto46 ou indicando falsos destinos finais, 
fora do território CEE. 
As informações disponíveis na Comissão demonstram que as organizações criminosas 
estão, efectivamente, na origem da montagem de numerosas operações fraudulentas que 
incidem sobre cigarros importados fisicamente para a Comunidade, sobretudo através dos 
portos da Europa do Norte (mas também através das fronteiras terrestres com os países da 
Europa Central e Oriental, bem como com a Suíça), e que são colocados no mercado 
europeu, especialmente na Europa do Sul. Estas redes criminosas dispõem de uma 
impressionante capacidade de organização e de uma considerável capacidade de 
mobilização em termos de recursos e meios logísticos, bem como de uma estrutura 
distribuída por uma série de territórios nacionais, dentro e fora da Comunidade. Entre as 
características destas organizações, cujas estruturas internas são extremamente difíceis de 
identificar, importa referir a utilização, para perpetrar as suas acções fraudulentas (e, 
nomeadamente, para branquear os capitais que delas resultam), de numerosas sociedades 
sediadas, designadamente, na Suíça, no Liechtenstein, em Chipre, nas Caraíbas ou em 
certos territórios europeus com um estatuto especial. As organizações envolvidas nestas 
fraudes estão, em geral, oficialmente estabelecidas fora do território da Comunidade, mas 
dispõem, dentro da União, de uma cadeia de sociedades associadas e de 
sociedades-fantoche, que utilizam uma rede de entrepostos aduaneiros e fiscais. Estes 
entrepostos desempenham um papel fundamental no exercício da fraude, sendo por vezes 
utilizados simplesmente para armazenar as mercadorias enquanto se aguarda que 
determinado serviço aduaneiro termine uma operação de fiscalização, mas, outras vezes, 
para procedimentos mais "activos" como, por exemplo, a alteração, a dissimulação ou até 
mesmo a supressão das marcas que figuram nas embalagens. 
45 A Comissão não pode confirmar nem desmentir o montante indicado pelos profissionais do sector do tabaco, que é bastante 
mais elevado. 
4" Foi realizado um inquérito a respeito de contentores desaparecidos que continham supostamente brinquedos, quando, na 
realidade, estavam carregados de cigarros. 
24 
O grau de sofisticação das fraudes foi salientado pela comissão de inquérito do 
Parlamento Europeu sobre o sistema de trânsito comunitário47. 
Na sequência da aplicação do sistema de informação prévia48 e da entrada em vigor, em 1 
de Fevereiro de 1996, da proibição de recorrer à garantia global de 100%, destinada a 
cobrir o transporte rodoviário de certas mercadorias sensíveis, como os cigarros, os 
autores das fraudes canalizaram as suas actividades para outros mecanismos, a fim de 
organizarem o seu tráfico de contrabando. Desde então, os cigarros foram 
sistematicamente expedidos a partir de entrepostos aduaneiros situados nos portos do 
Benelux, ao abrigo do regime de trânsito comunitário. Nesses portos, foram carregados 
em navios para serem exportados para países da África Ocidental. Nunca chegaram, 
porém, ao continente africano, tendo sido descarregados em águas internacionais, ao 
largo da costa espanhola e da costa portuguesa, em embarcações de alta velocidade 
especialmente adaptadas para o efeito, para serem introduzidos em contrabando e 
escoados no mercado desses Estados-membros. 
• Para combater este tipo de práticas, a Comissão organizou, juntamente com o task 
group "cigarros", uma operação denominada "Operação Colombus" que envolveu todos 
os Estados-membros abrangidos por este tráfego. No decurso de 1996, foi possível 
comprovar que cerca de 20 carregamentos de cigarros de contrabando tinham sido 
carregados no Benelux com destino a África (falso destino)/ As embarcações continham 
mais de 220 000 caixotes (mais de 2,2 mil milhões de cigarros), destinados ao mercado 
negro espanhol. O prejuízo, no que respeita a 1996, está avaliado em 175 milhões de ecus 
a título dos direitos aduaneiros, do IVA e dos impostos especiais de consumo eludidos. A 
Operação Colombus foi prosseguida em estreita colaboração com as autoridades 
nacionais em causa49 e teve como resultado, em Janeiro de 1997, a apreensão, pela 
primeira vez, de vários barcos no alto mar, pelas autoridades espanholas, em colaboração 
com as autoridades francesas e belgas. 
Outra rota importante, através da qual as redes criminosas organizavam o contrabando de 
cigarros destinado ao mercado italiano, centrava-se na Jugoslávia. As estruturas 
utilizadas para o desvio dos cigarros para o território comunitário já tinham sido criadas e 
estavam já operacionais durante o período de aplicação das sanções internacionais. 
A Comissão e os Estados-membros especialmente abrangidos organizaram uma missão 
comunitária na Jugoslávia, a fim de verificar o destino final de mais de 200 remessas de 
cigarros, a maior parte das quais haviam sido expedidas ao abrigo do regime de trânsito, a 
partir de entrepostos aduaneiros autorizados na Comunidade e na Suíça, com destino à 
Sérvia e ao Montenegro. No âmbito dos controlos efectuados em total colaboração com 
as autoridades locais, comprovou-se que, em menos de 6 meses, foram reintroduzidos em 
contrabando no território comunitário cerca de 335 000 caixotes (ou seja, mais de 3,3 mil 
milhões de unidades), dando assim origem a uma invasão fiscal de cerca de 330 milhões 
de ecus de direitos aduaneiros, de impostos especiais de consumo e de IVA. 
47 Ver capítulo 5.3.1.2, p. 44. 
48 Ver capítulo 2.4.1.1, p. 16. 
49 Especialmente com o SVA espanhol ("Servicio de Vigilância Aduanera": serviço de fiscalização aduaneira) e com a DNED 
francesa (Direction Nationale des Enquêtes Douanières: Direcção Nacional das Investigações Aduaneiras). 
25 
Os dados recolhidos comprovam que os cigarros eram expedidos sob controlo aduaneiro 
a partir ou via território comunitário, para um país terceiro, com o único objectivo de 
serem reintroduzidos, a partir desse país, no território comunitário para, seguidamente, 
serem escoados em contrabando no mercado interno. 
• A Comissão foi várias vezes informada pelos Estados-membros de um 
recrudescimento de casos de contrabando no sector dos álcoois. Pode tratar-se, por um 
lado, de exportações fictícias de álcool etílico ou de bebidas alcoólicas declaradas como 
bebidas destinadas a países da Europa Central ou Oriental (PECO) e, por outro lado, de 
falsas declarações de produto para importação pela Comunidade. Estes fenómenos 
atingem a maior parte dos Estados-membros, bem como vários países limítrofes da 
Comunidade, e têm repercussões, tanto a nível dos recursos próprios da Comunidade, 
como dos recursos dos Estados-membros. O impacto financeiro é considerável e incide 
sobretudo sobre os impostos especiais de consumo nacionais (um camião de álcool 
equivale a 500 000 ecus de impostos especiais de consumo). 
3.1.2. Fraudes IVA 
• Num caso que abrangia a maior parte dos Estados-membros (Dinamarca, Bélgica, 
França, Alemanha, Itália, Países Baixos, Reino Unido, Portugal e Espanha), determinada 
sociedade comprava, ao abrigo do sistema IVA intracomunitário, peças de computador a 
uma empresa estabelecida noutro Estado-membro, sendo a entrega dos produtos 
efectuada com isenção do IVA. Uma vez que o comprador não declarava essa compra no 
seu próprio Estado-membro, não pagava o respectivo IVA. Esse comprador, por seu 
turno, entregava aqueles produtos a outra empresa no mesmo Estado-membro, emitindo 
uma factura "IVA incluído". Recebia, então, o IVA pago pelo seu comprador e 
desaparecia, quando o comprador final tinha o direito de recuperar regularmente, segundo 
as regras do sistema, o montante do imposto pago. Embora estas sucessivas vendas 
estejam efectivamente sujeitas ao IVA, não será cobrado nenhum montante pelos 
tesouros nacionais, em consequência desta fraude. Os montantes do IVA em jogo, no que 
respeita a um único Estado-membro, estão avaliados entre 100 e 150 milhões de ecus 
(uma parte dos quais reverte para o orçamento comunitário, a título do recurso próprio 
IVA). 
• O segundo caso diz respeito a importações de prata pela Comunidade a partir da 
Suíça, que deram origem a entregas sucessivas no território comunitário e a declarações 
de exportação fictícias. As consequências desta fraude são as mesmas, ou seja, o 
não-pagamento, às autoridades nacionais, do IVA pelas sucessivas compras e vendas 
fictícias, cujo produto foi facturado e recebido por sociedades "caixa postal" (que 
depressa se volatilizaram). A cooperação entre a Comissão e os Estados-membros (Reino 
Unido, Itália, Alemanha, França, Irlanda, Espanha, Áustria, Bélgica e Países Baixos) teve 
como resultado, até à data, a apreensão de algumas dessas remessas e a condenação de 
um dos participantes nessa fraude a uma pena de prisão. O montante do IVA em causa 
eleva-se a cerca de 60 milhões de ecus. 
26 
3.1.3. Exportação dg azeite 
Em finais de 1995, detectou-se um número crescente de exportações de azeite com 
destino a diversos países (EUA, Canadá, África do Sul, etc.). Após uma série de 
verificações e controlos rigorosos, verificou-se que os contentores tinham sido expedidos 
da Grécia, via Bélgica e Reino Unido, tendo as restituições na exportação sido recebidas 
por negociantes belgas e britânicos, em estreita conivência com os expedidores na 
Grécia. De facto, a fim de iludir os controlos, foram colocadas à entrada do contentor 
uma ou duas filas de caixotes de azeite verdadeiro, enquanto os restantes caixotes 
continham óleos de sementes diversas, que não podem beneficiar de restituições. 
No que respeita ao Reino Unido, comprovou-se a existência de fraude na expedição de 
cerca de 30 contentores, com repercussões financeiras avaliadas em 400 000 ecus. As 
investigações realizadas até à data na Bélgica demonstraram o carácter fraudulento destas 
práticas, relativamente a cerca de vinte contentores com destino aos EUA e à Rússia, com 
repercussões financeiras avaliadas em 180 000 ecus. Estão em curso, na Bélgica e no 
Reino Unido, processos judiciais, enquanto se prosseguem as investigações para 
desmantelar a organização criminosa que actua no território de vários Estados-membros, 
com o único objectivo de receber restituições na exportação. 
Este tipo de fraude transnacional organizada confirma, uma vez mais, a necessidade de proceder 
periodicamente, aquando das operações de exportação e de importação, a controlos físicos selectivos e 
rigorosos. Além da simples verificação do peso e da quantidade das mercadorias, é indispensável recolher 
amostras directamente dentro dos contentores e mandar analisá-las, se necessário, por laboratórios 
especializados, nomeadamente no que diz respeito à densidade da mercadoria. 
3.1.4. Exportação de çame de vaca para a Bulgária çom substituição de miudezas 
As investigações em curso, efectuadas pelas autoridades aduaneiras belgas, relativas à 
utilização ilícita de hormonas, revelaram que uma única organização criminosa estava na 
origem de um carrossel de importação e de exportação de carne de bovino (substituição, 
em trânsito, de produtos de alta qualidade por produtos ordinários ou, até mesmo, 
impróprios para consumo). Esta carne de vaca e estas miudezas comestíveis provinham 
de estabelecimentos não aprovados (Estados Unidos, Canadá, Austrália e China). À 
chegada à Comunidade50, a carne e as miudezas foram armazenadas sob controlo 
aduaneiro, com vista à sua exportação para a Bulgária, sob o regime TIR51 ou a coberto 
do documento Tl (trânsito comunitário). 
Na realidade, o cliente na Bulgária, destinatário final das remessas, tinha encomendado 
miudezas de qualidade inferior e não a mercadoria de "boa qualidade" (carne e miudezas 
comestíveis). A carne e as miudezas provenientes dos Estados Unidos, do Canadá e da 
Austrália, após terem entrado ilegalmente no território comunitário, foram substituídas 
por miudezas de qualidade nitidamente inferior e fraudulentamente escoados no mercado 
interno, mediante a subtracção ao controlo aduaneiro. A justiça belga instaurou um 
processo judicial sob acusação de corrupção contra um funcionário aduaneiro suspeito de 
ter facilitado este tráfico. 
50 A Comissão efectua controlos no local e emite uma autorização aos estabelecimentos exportadores de carne com destino à 
Comunidade, situados, nos países terceiros. Todas as remessas de carne com destino à Comunidade devem ser acompanhadas 
de certificados sanitários, indicando o seu destinatário final. 
5 Regime do Transporte Internacional Rodoviário, definido na Convenção TIR de 1975. 
27 
Em Maio de 1996, foi efectuada na Bulgária uma missão comunitária organizada pela 
UCLAF, a fim de estabelecer a natureza das mercadorias declaradas na importação aos 
serviços aduaneiros de Sófia. Era necessário interrogar também os responsáveis das 
empresas búlgaras, que eram as únicas pessoas susceptíveis de fornecer pormenores sobre 
o número de pessoas envolvidas e sobre os interesses financeiros em jogo. O resultados 
frutíferos desta missão foram comunicados às autoridades aduaneiras belgas que 
puderam, assim, proceder às investigações necessárias para averiguar as circunstâncias 
precisas da substituição em causa. 
Além disso, descobriu-se que a carne de bovino de boa qualidade, que passou a ser carne 
comunitária, foi vendida a uma sociedade francesa e declarada na exportação com 
cobrança de restituições (sendo o país destinatário a Rússia). Essa carne foi, por seu 
turno, objecto de uma substituição, tendo as restituições sido, assim, indevidamente 
pagas. Os respectivos inquéritos judiciários continuam em curso na Bélgica. 
Estas práticas têm dois tipos de consequências. A primeira é de ordem financeira, devendo ser cobrados 
os direitos niveladores agrícolas (mais de um milhão de ecus) e reembolsadas a restituições. A segunda é 
de ordem sanitária, uma vez que a maior parte das miudezas importadas, provenientes de 
estabelecimentos exportadores não aprovados, situados nos países terceiros, contêm hormonas proibidas 
na Europa. 
3.1.5. Subtracção de carne ao regime de trânsito comunitário 
Uma rede criminosa organizada contornou diversos regimes aduaneiros a fim de 
beneficiar indevidamente de múltiplas vantagens. 
• Na sequência de uma comunicação do Tribunal de Contas, a Comissão foi informada 
de que a carne de aves de capoeira, originária da China, do Brasil e da Tailândia, entrava 
na Alemanha a coberto do regime de trânsito comunitário. Nos documentos de trânsito 
(Tl), estava indicado como destino final Marrocos e Espanha, estâncias de destino de 
Irún e de Las Palmas (Ilhas Canárias). Na realidade, a maioria das remessas eram 
subtraídas ao regime de trânsito na Alemanha, entregues a destinatários alemães, sendo 
os documentos aduaneiros elaborados com falsos carimbos das instâncias aduaneiras de 
Irún e de Las Palmas. Outra parte das mercadorias subtraídas foi vendida a sociedades 
espanholas. Na sequência de um pedido de assistência mútua, formulado pelos serviços 
aduaneiros alemães aos Países Baixos, os serviços aduaneiros neerlandeses verificaram 
que, neste Estado-membro, tinham sido subtraídas ao regime de trânsito outras dezoito 
remessas de carne de aves de capoeira, utilizando a mesma técnica, ou seja, mediante 
carimbos falsos provenientes de Algeçiras, Irún e Las Palmas. A carne de aves de 
capoeira foi fraudulentamente introduzida nos mercados alemão, holandês e espanhol. As 
consequências financeiras globais desta fraude estão avaliadas em 6 milhões de ecus. 
Esta fraude internacional sofisticada foi organizada por redes criminosas, utilizando 
sociedades estabelecidas em Andorra, na Suíça e em Gibraltar. 
• Outro dossier diz simultaneamente respeito a carne de vaca comunitária declarada na 
exportação para abastecimento52 e a carne de vaca proveniente de países terceiros, 
armazenada sob controlo aduaneiro na Comunidade (com isenção de direitos) e 
Esta carne comunitária estava sob "intervenção" e foi vendida e preço reduzido para ser exportada (ou, neste caso, destinada 
ao abastecimento, o que é equiparável a uma exportação). 
28 
igualmente destinada ao abastecimento. O inquérito revelou que a carne proveniente de 
sociedades estabelecidas no Reino Unido, na Dinamarca e na Alemanha tinha sido 
comprada por uma empresa espanhola para ser supostamente vendida a fornecedores por 
um intermediário estabelecido nos Países Baixos. Os documentos de trânsito que 
acompanhavam as mercadorias e lhes permitiam circular eram emitidos com falsos 
carimbos aduaneiros espanhóis. A carne foi muito provavelmente vendida no mercado 
nacional. As consequências financeiras das expedições identificadas como fraudulentas 
podem calcular-se em mais de 1 milhão de ecus em termos de recursos próprios eludidos 
(regime de trânsito comunitário aplicado às mercadorias provenientes ou com destino a 
países terceiros). No que respeita à carne comunitária que é objecto de intervenção, os 
Estados-membros detêm perto de 5 milhões de ecus de cauções pagas no âmbito deste 
regime, devendo esse montante ser recuperado em detrimento dos operadores 
responsáveis pela fraude. 
3.1.6. Exportações fictícias de vinho para países terceiros53 
Prosseguiram, em 1996, com a total colaboração da Guardiã di Finanza, as investigações 
a respeito de uma organização mafiosa especializada nas exportações fraudulentas de 
vinho para os países da Europa Oriental, conduzindo ao seu desmantelamento. 
Durante uma missão efectuada na Roménia, verificou-se que dois navios carregados de 
vinho italiano exportado para este país tinham sido descarregados em contrabando no 
porto Romeno de Constanza. Em contrapartida, foram apresentados ao organismo 
pagador italiano, com vista ao pagamento de restituições na exportação, falsos 
documentos que certificavam que esta mercadoria tinha sido introduzida no consumo no 
território romeno. Foram instaurados contra as sociedades exportadoras procedimentos 
com vista à recuperação dos montantes pagos (cerca de 1 milhão de ecus), bem como 
processos judiciários. 
Durante uma missão efectuada na Eslovénia, foi possível comprovar que tinham sido 
indevidamente pagos a uma sociedade italiana cerca de 1,2 milhões de ecus. De facto, o 
vinho em questão foi importado apenas temporariamente para a Eslovénia, sob um 
regime que autoriza a introdução de mercadorias com isenção de direitos aduaneiros 
naquele país, com a expressa condição de essas mercadorias serem reexpedidas no prazo 
de um ano. O vinho em questão foi reexportado para outros países terceiros nessa 
condição, tendo sido apresentados em Itália falsos documentos para obter o pagamento de 
restituições, que só teriam sido devidas se a mercadoria tivesse sido efectivamente 
escoada no país de destino, ou seja, na Eslovénia. 
O gerente de uma dessas sociedades foi detido. As acusações por falsificação de 
documentos e fraude em detrimento do orçamento comunitário foram confirmadas pelo 
Ministério Público, que assinalou à UCLAF que tinha sido emitido um segundo mandato 
de captura contra outro responsável, gerente de uma sociedade exportadora. 
3 Ver relatório anual "Luta contra a fraude" de 1995, p. 55 (ponto 1.11). 
29 
3.2 Grandes fraudes no domínio das políticas comerciais (produtos industriais, 
produtos da pesca e produtos têxteis) 
3.2.1. Produtos industriais: receptores de satélite provenientes das Filipinas 
Na sequência de uma informação das autoridades alemãs sobre os riscos de falsa 
declaração de origem preferencial na importação de receptores de satélite provenientes 
das Filipinas, os restantes Estados-membros foram convidados a iniciar investigações 
sobre estas operações. As primeiras informações recolhidas demonstraram que, por um 
lado, as quantidades importadas aumentavam constantemente e que, por outro lado, 
certas componentes desses aparelhos, que constituem factores determinantes para a 
obtenção de um tratamento preferencial, podiam não ter sido fabricados nas Filipinas, 
contrariamente ao que pretendiam os operadores. As investigações no local determinaram 
que mais de 450 000 receptores de satélite, cujo valor de mercado está avaliado em 28 
milhões de ecus (deverão ser recuperados 3 milhões de ecus de direitos aduaneiros junto 
dos importadores), tinham sido exportados para diversos Estados-membros no âmbito do 
SPG, sem preencher os critérios relativos às preferências. Foi assim comprovado que 
pelo menos alguns dos importadores sabiam, antes da importação, que estes produtos 
acabados não eram elegíveis ao tratamento preferencial. Além disso, comprovou-se que 
as autoridades filipinas não cumpriram as suas obrigações em termos da cooperação 
administrativa, tanto no período anterior à intervenção no local da missão comunitária, 
como durante essa intervenção, impedindo, assim, que fosse posto termo às actividades 
fraudulentas. 
Não foi possível investigar, em 1996, um grande número defraudes cometidas com o objectivo de eludir o 
pagamento dos direitos aduaneiros e dos direitos anti-dumping que seriam normalmente devidos por 
motivos de concessão indevida de certificados de origem preferencial (formulário A). Esta situação 
deve-se ao facto de certos países terceiros exportadores terem recusado receber as missões de cooperação 
administrativa que deveriam deslocar-se ao local para procederem às investigações. Importa referir que 
no âmbito do SPG, a Comissão dispõe de uma arma importante para reagir a eventuais atitudes de 
não-cooperação por parte de certos países beneficiários. A Comissão pode, com efeito, abrir um inquérito 
com vista à retirada total ou parcial do SPG a países que não cumpram as suas obrigações em matéria de 
cooperação administrativa. A abertura desse inquérito só pode ocorrer, no entanto, na sequência de uma 
queixa de um Estado-membro ou de terceiros. 
3.2.2. Os produtos da pesca 
• Conservas de atum importadas da Costa Rica 
Uma análise das actividades da indústria do atum na América Central, efectuada pela 
Comissão, evidenciou uma forte contradição entre as reduzidas capacidades de pesca das 
frotas locais e o volume das importação pela Comunidade de conservas de atum 
provenientes da Costa Rica. Com o acordo das autoridades deste país, deslocou-se ao 
local uma missão de cooperação administrativa, composta por representantes da UCLAF 
e dos Estados-membros em causa (Itália e Portugal), a fim de verificar a origem destes 
produtos. Estas investigações diziam respeito a mais de 10 000 toneladas de produtos, 
com um valor de mercado de 28 milhões de ecus. O montante dos direitos eludidos, ou 
seja, 7 milhões de ecus, encontra-se em fase de cobrança junto dos importadores 
comunitários. As autoridades locais prestaram toda a colaboração necessária à boa 
execução das operações. As dúvidas mais graves diziam respeito à nacionalidade dos 
barcos de pesca utilizados com vista à produção das conservas de atum que são objecto 
30 
da investigação. Depressa se verificou que a Costa Rica não dispunha de uma capacidade 
de pesca comercial suficiente. 
As investigações conjuntas demonstraram que a grande maioria dos atuns desembarcados 
na Costa Rica tinham, na realidade, sido pescados por barcos de outras nacionalidades. 
Estas capturas foram utilizadas na produção das conservas que são objecto da 
investigação e que não eram elegíveis ao tratamento preferencial. Para beneficiar da 
importação daqueles produtos com isenção de direitos, tinham sido apresentados na 
Comunidade (na Itália, em Portugal e em Espanha) várias centenas de certificados 
"formulário A", emitidos pelas autoridades locais. A Costa Rica reconheceu a 
não-validade desses certificados. 
• Conservas de atum importadas da Turquia 
Nos termos de um acordo bilateral celebrado entre a União Europeia e a Turquia, é 
autorizada a importação no território comunitário de conservas de atum com isenção de 
direitos aduaneiros, sob a condição expressa de esses produtos respeitarem certos 
critérios, nomeadamente no que respeita à origem dos peixes utilizados no fabrico das 
conservas. Em Junho de 1996, deslocaram-se à Turquia representantes da Comissão 
acompanhados de delegações dos Estados-membros (serviços aduaneiros neerlandeses, 
alemães, italianos e britânicos), no âmbito de uma missão de cooperação administrativa 
destinada a verificar a autenticidade de várias centenas de certificados de origem 
preferencial, emitidos pelas autoridades turcas na exportação desses produtos. As 
investigações levadas a cabo pareciam indicar que, por um lado, as capturas de atum 
efectuadas pela frota turca eram insignificantes e que, por outro lado, as espécies de atum 
importadas em grandes quantidades na Turquia se destinavam, manifestamente, ao 
fabrico de conservas. 
Com base nas investigações efectuadas na Turquia, a missão pôde comprovar que as 
conservas exportadas para a Comunidade eram obtidas a partir de atuns não originários, 
aos quais eram por vezes acrescentadas quantidades ínfimas de atum originário da 
Turquia, aquando da exportação dos produtos acabados. Mediante declarações 
incorrectas quanto à origem (turca ou comunitária) das matérias-primas, os exportadores 
obtiveram a emissão, pelas autoridades turcas, de certificados ATR1, que autorizam a 
importação pela Comunidade com isenção de direitos aduaneiros. A missão verificou 
igualmente que vários importadores tinham conhecimento de que as conservas em causa 
não podiam beneficiar da isenção de direitos aduaneiros. Nalguns casos, alguns desses 
importadores desempenharam um papel activo na organização da fraude, fornecendo eles 
próprios atuns não originários às fábricas de conservas turcas. A quantidade das 
mercadorias em causa foi avaliada em cerca de 23 000 toneladas. Cerca de 18 milhões de 
ecus de direitos aduaneiros deverão ser cobrados junto dos importadores estabelecidos na 
Bélgica, na Alemanha, em Itália, nos Países Baixos e no Reino Unido, países onde as 
mercadorias foram escoadas. 
3.2.3. Produtos têxteis 
• Têxteis do Camboja 
Em Março de 1996, uma missão comunitária de cooperação administrativa, efectuada 
com a colaboração das autoridades cambojanas, permitiu identificar cerca de 1 500 falsos 
certificados de origem preferencial (formulário A). Estes certificados diziam respeito a 
31 
mais de 23 milhões de peças de vestuário importadas com isenção de direitos na 
Comunidade durante o período 1992-1996. Além disso, outros 1 700 certificados de 
origem (formulário A), relativos a mais de 16 milhões de peças de vestuário, foram 
indevidamente emitidos pelas autoridades cambojanas, com vista a expedições de 
produtos têxteis que não cumpriam os critérios do SPG, dado que os fios e os tecidos 
Utilizados no seu fabrico não eram originários do país. Na realidade, esses materiais de 
base tinham sido importados no Camboja a partir de outros países da Ásia. Os direitos 
aduaneiros em jogo são da ordem de 15 milhões de ecus. 
• Têxteis do Bangladesh 
Em Novembro e Dezembro de 1996, deslocou-se ao Bangladesh uma missão de 
cooperação administrativa (Comissão / 7 Estados-membros), na sequência de 
dificuldades verificadas na aplicação do sistema SPG pela administração local. Essas 
dificuldades não são novas. Desta vez, as autoridades do Bangladesh reconheceram que 
várias centenas de certificados suspeitos (formulário A), que acompanhavam expedições 
de produtos têxteis importados na Comunidade, eram falsos. 
Outros 14 000 certificados, aproximadamente, recolhidos pelas administrações dos 
Estados-membros em causa, foram objecto de verificações rigorosas, tanto quanto à sua 
autenticidade, como quanto à sua justificação relativamente às regras do SPG aplicáveis 
aos produtos têxteis em causa. As conclusões das missões efectuadas conjuntamente com 
as autoridades locais competentes demonstraram que as dificuldades e os problemas 
relativos à autenticidade dos certificados têxteis emitidos pelas autoridades do 
Bangladesh foram nitidamente minimizados. As investigações realizadas junto de cerca 
de 60 fabricantes de produtos têxteis no Bangladesh comprovaram que a maioria dos 
certificados em causa foram emitidos pelos serviços administrativos, com base em 
informações incorrectas fornecidas por aqueles exportadores, tendo-se verificado que se 
tratava de produtos não originários, segundo as regras do SPG. 
As autoridades do Bangladesh admitiram a veracidade das conclusões das missões 
comunitárias, mas mostraram-se pouco expeditas para tomar as medidas necessárias. Os 
recursos próprios em jogo elevam-se, até à data, a perto de 60 milhões de ecus, podendo 
vir a atingir 100 milhões de ecus. A semelhança de um certo número de outros países 
menos avançados, como o Laos, o Camboja, o Nepal e as Maldivas, o Bangladesh 
apresentou, no âmbito do SPG, um pedido com vista à aplicação de derrogações à regra 
de origem. 
As investigações relativas a estas fraudes ou irregularidades podem ser por vezes muito longas e 
complexas. Além disso, o volume de informações e de documentos que é necessário recolher deforma a 
comprovar os factos com exactidão, encontra-se muitas vezes disperso em locais geográficos e latitudes 
muito distantes do território da Comunidade. 
A aplicação dos regimes comerciais preferenciais por parte de certos países terceiros e respectivos 
exportadores não está isenta de dificuldades. Assim, é anualmente organizado um número cada vez maior 
de missões de cooperação administrativa (não tendo o ano de 1996 fugido à regra), a maioria das quais 
diz respeito a países da Asia do Sudeste. Contudo, a maioria dos casos de incumprimento das regras de 
origem apuradas diz respeito a PMA que, tendo em conta as suas capacidades industriais, têm enormes 
dificuldades para respeitar essas regras, vendo-se assim privados, de facto, do beneficio do SPG, 
nomeadamente no sector têxtil, o que dá origem aos pedidos de derrogação apresentados por esses países. 
32 
3.3 Fraudes nacionais no domínio agrícola 
3.3.1. Azeite/Fraude no âmbito do auxílio ao consumo 
Na sequência de um controlo efectuado na Grécia pela direcção dos serviços aduaneiros 
para o controlo da delinquência económica, comprovou-se que uma fábrica de bidões 
metálicos de cinco litros, destinados ao acondicionamento de azeite, tinha emitido 
enormes quantidades de facturas falsas destinadas aos seus clientes. Como contrapartida, 
essa empresa recebia 10% do montante facturado e a totalidade do montante do IVA. 
Desta forma, foram ficticiamente facturados, durante o período 1992-1994, 10,5 milhões 
de bidões a 26 empresas de acondicionamento de azeite. 
As facturas de compra de recipientes para acondicionamento de azeite constituem, 
juntamente com a factura da compra do azeite, dois documentos essenciais, que permitem 
beneficiar do auxílio ao consumo. As empresas em causa receberam, assim, um montante 
global de cerca de 21 milhões de ecus, por um volume de azeite que nunca foi 
acondicionado. Estão em curso processos judiciários. 
3.3.2. Pré-financiamento de restituições na exportação de sêmola de trigo rijo em 
Espanha 
Na sequência de controlos efectuados em Espanha junto de empresas que, em 1995, 
tinham beneficiado do pré-financiamento das restituições para as exportações de sêmola 
de trigo rijo, tinham sido detectadas fraudes respeitantes às quantidades de trigo, rijo 
declaradas54. Foram verificados os documentos contabilísticos de todas as empresas 
espanholas que beneficiaram deste tipo de pré-financiamento no decurso de 1993 e 1994. 
Os resultados destes controlos demonstraram que os comportamentos fraudulentos 
detectados em 1995 tinham antecedentes. As investigações efectuadas em seguida 
permitiam comprovar que os .montantes indevidamente recebidos por um único grupo 
espanhol atingiam cerca de 26,5 milhões de ecus. 
O princípio da fraude consistia em declarar os stocks de entrada em armazém para 
pré-financiamento das restituições (para serem transformadas em sêmola antes da sua 
exportação definitiva) em quantidades muito superiores às que se encontravam 
verdadeiramente armazenadas na data de declaração. Vários anos após a ocorrência dos 
factos, não foi possível efectuar os controlos físicos das mercadorias. Foi o exame dos 
documentos relativos à compra, ao transporte, à armazenagem e à transformação que 
permitiu detectar a fraude. Nalguns casos, o trigo declarado sob controlo aduaneiro não 
foi objecto de qualquer aquisição junto de fornecedores. Além disso, determinadas 
declarações, aceites pelo organismo pagador espanhol, estavam notoriamente 
incompletas, no que respeita às indicações relativas aos locais de armazenagem. Por 
último, esta prática, baseada em falsas declarações, permitiu ao grupo espanhol em causa 
obter financiamentos que, posteriormente, lhe facilitaram a compra de matérias-primas 
destinadas a serem utilizadas para efectuar operações de exportação. 
54 Ver relatório anual "Luta contra a fraude" de 1995, pp. 67 e 68 (ponto 3.6). 
33 
3.4 Fraudes no domínio das políticas estruturais 
3.4.1. Fundo social europeu (FSE) 
• Acções de formação profissional em Espanha/Empolamento artificial dos custos 
Em 1996, a Comissão tomou conhecimento de presumidos casos de fraude no âmbito das 
acções de formação profissional co-financiadas pelo FSE e geridas pelo INEM55. 
Os factos verificados na sequência dos controlos efectuados pelas autoridades 
nacionais56, a pedido da Comissão, revelam diversas irregularidades, tais como a 
realização incompleta da acção em causa, a existência de despesas não justificadas e de 
despesas fictícias, o sobrefinanciamento e a existência de uma contabilidade incompleta 
ou incorrecta. Foram já iniciados vários procedimentos de cobrança. O Ministério 
Público ordenou um inquérito judiciário sobre um caso de fraude detectado na capital 
madrilena. Os controlos suplementares solicitados pela Comissão às autoridades 
nacionais noutras regiões espanholas permitirão avaliar a dimensão das irregularidades 
cometidas. 
• Acções de formação profissional em Itália/Sociedade-fantoche. 
Na sequência de uma investigação judiciária efectuada em Itália, referente a acções de 
formação profissional financiadas pelo FSE para o período 1990-1993, procedeu-se à 
detenção provisória de dois funcionários regionais inculpados de concussão ou de 
tentativa de concussão. 
A referida investigação evidenciou o pagamento oculto de verbas em benefício de dois 
funcionários, em contrapartida da sua conivência no âmbito do exercício das suas 
funções. De acordo com os primeiros resultados da investigação, os mecanismos da 
fraude baseavam-se na constituição ad hoc de sociedades de consultoria às quais estava 
associado um dos dois funcionários regionais e às quais os promotores das acções de 
formação eram "obrigados" a recorrer para elaborar o programa das despesas, a fim de 
evitarem posteriores complicações no decurso de controlos efectuados pelo outro 
funcionário regional implicado. Esta situação provocou um aumento das despesas 
apresentadas à Região, uma vez que as comissões pagas aos dois funcionários eram, na 
prática, incluídas nas facturas emitidas pelas sociedades-fantoche como "serviços 
prestados" aos promotores. 
A Comissão adoptou as medidas indispensáveis de protecção dos seus interesses financeiros, ou seja, a 
suspensão dos pagamentos à região em causa. 
• Acção de formação no Reino Unido/Despesas fictícias. 
O exame das contas anuais de um estabelecimento de formação profissional, situado em 
Londres, revelou que os pedidos de financiamento apresentados atingiam um montante 
muito mais elevado do que as despesas aprovadas pelos revisores de contas aquando da 
elaboração do balanço anual. A diferença verificada, que representa mais de 1,3 milhões 
" "Instituto Nacional de Empleo". 
56 Nos termos do n° 1 do artigo 23° do Regulamento n° 4253/88 do Conselho, os relatórios de controlo nacionais são 
comunicados à Comissão. 
34 
de ecus relativamente ao período 1989-1994 (montante FSE: cerca de 570 000 ecus), 
resultava de despesas fictícias. Perante a dimensão deste tipo de financiamento, 
procedeu-se ao exame da totalidade dos pedidos apresentados para o período em causa e 
conclui-se que, na falta de documentos comprovativos, a maioria das despesas imputadas 
era injustificada. 
A Comissão está a examinar, juntamente com o Reino Unido57, as repercussões 
financeiras deste caso. 
3.4.2. Fundo puropeu de Desenvolvimento Regional fFEDERVOesvio de fundos 
(programa RENAVAL-França)58 
Após a detecção, em 1995, de actos de corrupção, os financiamentos destinados à 
reconversão de zonas de estaleiros navais na região da Provença-Alpes-Côte d'Azur 
foram objecto, em 1996, de novos processos judiciais instaurados contra certos 
representantes eleitos. 
Além disso, o exame no local dos dossiers administrativos de todas as operações 
programadas revelou uma carência generalizada ao nível da observância das regras 
aplicadas aos concursos públicos, por motivos de ignorância (relativamente a um 
financiamento público total de 4,1 milhões de ecus), negligência ou vontade deliberada 
(relativamente ao montante total de acções financiadas, que se eleva a mais de 14 milhões 
de ecus). Os factos apurados levaram os serviços da Comissão a proceder a uma 
aproximação sistemática dos procedimentos administrativos e judiciais em curso, com o 
objectivo de determinar, após a recepção do relatório final de execução do programa, as 
medidas a tomar em termos jurídicos e financeiros, em função dos custos suplementares 
induzidos. 
3.4.3. Política da Pesca 
Em conformidade com as decisões de 13.7.1992 e 5.7.1993, a Comissão concedeu uma 
contribuição comunitária, no valor de 5,9 milhões de ecus, destinada a 3 projectos de 
criação de sociedades (sociedades mistas59) por parte de um armador de pesca francês, 
com a participação de parceiros estabelecidos num país terceiro com o qual a 
Comunidade mantém boas relações, na perspectiva de um abastecimento prioritário do 
mercado comunitário. Às referidas decisões seguiu-se, logo após a constituição das 
sociedades mistas, em 1993 e 1994, o pagamento de um adiantamento correspondente a 
80% dos financiamentos comunitários (ou seja, perto de 4,8 milhões de ecus), concedido 
em complemento dos auxílios nacionais prévia e integralmente disponibilizados (ou seja, 
perto de 1,2 milhões de ecus). O pedido de liquidação do saldo da contribuição 
comunitária (20%), efectuado com base no relatório de actividade, desencadeou a 
realização de um controlo relativo às regras de utilização das subvenções já recebidas, 
que foi efectuado directamente junto do armador. Verificou-se que 3 dos 5 navios de 
57 Âmbito do Regulamento (CEE) n° 4253/88 do Conselho (artigo 24°). 
58 Ver relatório anual "Luta contra a fraude" de 1995, p. 72 (ponto 4.2.1). 
59 Artigo 21° do Regulamento (CEE) n° 428/86 do Conselho, relativo a acções comunitárias para o melhoramento e a adaptação 
das estruturas do sector da pesca e da aquicultura (JO L 376, de 31.12.1986) e Regulamento (CEE) n° 1955/88 da Comissflo, 
que estabelece normas de execução do Regulamento atrás referido, no que respeita às acções de cooperação no âmbito das 
associações temporárias de empresas no sector da pesca (JO L 171, de 4.7.1988). 
35 
pesca destinados a operar fora das águas comunitárias numa exploração plurianual (o 
produto das respectivas pescas deveria ser escoado no mercado comunitário) tinham sido 
vendidos em 1996 e, num dos casos, mesmo antes da saída efectiva do porto francês. Este 
facto dará origem às medidas de recuperação que se impõem. Em Dezembro de 1996, a 
Comissão instaurou um primeiro processo, relativo a um montante de 2,6 milhões de 
ecus e a uma sociedade titular de 2 navios. 
3.5 Fraudes no domínio das despesas directas 
3.5.1. Investigação 
• Hidroelectricidade na Irlanda/Falsos documentos comprovativos 
Em Maio de 1991, foi celebrado entre a Comissão e uma sociedade irlandesa um 
primeiro contrato relativo a um programa de investigação no domínio da 
hidroelectricidade, ao qual se seguiram mais dois contratos. Os montantes totais 
elevam-se a 9,2 milhões de ecus, incluindo uma contribuição comunitária de 3,9 milhões 
de ecus. Os controlos no local efectuados pela Comissão, em Maio e em Junho de 1996, 
na sede social da sociedade, em Dublin, bem como junto de um subcontratante na Suécia, 
revelaram que a sociedade em causa tinha artificialmente empolado os seus pedidos de 
financiamento utilizando falsos documentos comprovativos. 
Os factos apurados são graves. A empresa não tem qualquer competência, nem mesmo 
antecedentes no domínio da investigação científica. A sua candidatura inicial baseou-se 
no balanço de outra empresa. A legislação nacional não foi respeitada, a contabilidade 
apresentada era incorrecta e todos estes factos conduziram a Comissão a submeter o caso 
às autoridades judiciárias irlandesas. 
• Projecto "Energia Renovável" na Alemanha/Desvio dos auxílios 
Em 1995, a Comissão tinha dado início a investigações relativas aos programas de 
investigação JOULE I e II/APAS-RENA60. Um desses controlos, efectuado na 
Alemanha, revelou que uma sociedade alemã estava implicada numa série de contratos de 
investigação e que, nessa qualidade, tinha recebido pagamentos substanciais da parte da 
Comissão. Tendo, em seguida, aberto falência, tornou-se incapaz de cumprir os seus 
compromissos contratuais. 
Foram detectadas as seguintes irregularidades: falsas declarações de despesas, empoladas 
por custos salariais e prestações externas que nunca foram efectuadas; pagamentos 
recebidos da Comissão com base em falsas declarações de custos ou pagamentos 
recebidos a título de adiantamentos utilizados para absorver dívidas que não têm qualquer 
relação directa com a investigação; adiantamentos recebidos na qualidade de 
coordenador, que nunca foram pagos aos restantes contratantes. As autoridades 
judiciárias competentes da Alemanha tinham entretanto instaurado processos-crime 
contra os responsáveis da sociedade sob acusação de falência e de desvio de subvenções. 
Foram emitidas ordens de cobrança correspondentes aos pagamentos efectuados à 
sociedade, ou seja, cerca de 2,1 milhões de ecus. Na falta de activos suficientes, a 
60 Ver relatório anual "Luta contra a fraude" de 1995, p. 73 (ponto 5.1.2). 
36 
cobrança dos respectivos montantes é duvidosa. Contudo, o processo crime em curso 
deverá conduzir a uma recuperação parcial sobre os bens próprios do infractor. 
3.5.2. Acções externas 
• Operações humanitárias na ex-Jugoslávia 
Foi realizada uma auditoria junto de uma organização não governamental francesa, 
beneficiária de 7 contratos de actividades humanitárias na ex-Jugoslávia, que 
correspondem a um montante total de 1,2 milhões de ecus. Destes sete contratos, três 
dizem respeito ao exercício de 1993 e quatro ao exercício de 1994. 
Verificou-se uma ausência total de dados contabilísticos e de documentos comprovativos, 
bem como desvios de fundos efectuados pelo director-tesoureiro. Procedeu-se sem 
demora aos procedimentos de cobrança dos montantes em causa. Segundo as 
informações obtidas junto das autoridades judiciárias francesas, já tinha sido feito um 
inquérito preliminar, com base em informações que faziam referência a suspeitas sobre a 
gestão da ONG e sobre a honestidade do seu tesoureiro. Na sequência dos factos 
apurados pela UCLAF, em colaboração com os serviços de polícia judiciária francesas, 
foram transmitidos, em Junho de 1996, relatórios de auditoria e de gestão ao tribunal 
competente em matéria de processos penais. 
• Programas de cooperação descentralizada no Mediterrâneo61 
Os controlos efectuados pelo Tribunal de Contas revelaram a existência de 
irregularidades no que respeita à gestão da totalidade dos programas de cooperação 
descentralizada no Mediterrâneo. As principais irregularidades detectadas no âmbito das 
redes existentes consistem na ausência de contabilidade e/ou de documentos 
comprovativos. O tribunal constatou igualmente que a Comissão tinha delegado, sem ter 
aberto um concurso, a gestão e a administração dos programas a uma estrutura externa à 
Comunidade. Os trabalhos do Tribunal junto dessa estrutura revelaram a existência de 
um conflito de interesses. De facto, dois dos quatro membros do respectivo Conselho de 
Administração dirigiam igualmente gabinetes de assistência técnica encarregados do 
acompanhamento dos programas. Esses gabinetes preparavam os dossiers para o Comité 
de pré-selecção das propostas, presidido pela Comissão, influenciando assim 
directamente a adjudicação dos contratos de assistência técnica. De acordo com este 
procedimento, foram adjudicados a dois gabinetes de assistência técnica contratos para a 
execução de projectos no valor de 270 000 e 405 000 ecus, sem concurso nem processo 
de selecção. 
Com base no relatório preliminar do Tribunal de Contas, a Comissão bloqueou imediatamente (a partir de 
Outubro de 1995) os programas de cooperação descentralizada em curso no Mediterrâneo. Tomou, além 
disso, as seguintes medidas: liquidação de todos os contratos celebrados com os diferentes gabinetes de 
assistência técnica implicados, realização de três auditorias pelo Controlo Financeiro (DG XX), emissão 
das ordens de cobrança preconizadas nos relatórios do Controlo Financeiro, realização de investigações 
pela UCLAF, lançamento de uma auditoria financeira geral às redes, redefinição do sistema de gestão 
para o futuro (decisões da Comissão de Julho de 1996 e de Janeiro de 1997). 
"' Programas que promovem a criação de redes entre parceiros mediterrânicos nos domínios financiados. 
37 
3.5.3. Fundo Europeu de Desenvolvimento fFEDWentativa de desvio de fundos 
Foram colocadas à disposição dos Camarões, no âmbito do seu programa de ajustamento 
estrutural, avultadas contribuições financeiras. Com vista a estes financiamentos, foram 
abertas contas bancárias junto da direcção nacional do banco dos Estados da África 
Central e de um certo número de bancos comerciais. Estas contas bancárias funcionam 
numa base de co-gestão. As operações devem, por conseguinte, ser levadas a efeito com 
base numa dupla assinatura, ou seja, a assinatura do chefe de delegação da Comissão e a 
assinatura do ministro de Estado encarregado da economia e das finanças, gestor nacional 
do FED, ou do seu mandatário, neste caso, o Director-Geral da "Caisse Autonome 
d'Amortissement". 
Foram emitidas ordens de transferência com assinaturas falsas, num total de 4,16 milhões 
de ecus. Os serviços judiciários dos Camarões procederam a 8 detenções. A vigilância 
bancária e a celeridade da acção dos funcionários da delegação da Comissão permitiram, 
mediante o bloqueio dos pagamentos, evitar a concretização do prejuízo. Na sequência de 
uma missão conduzida pela Comissão, os factos apurados no local permitiram tomar as 
medidas necessárias para garantir a segurança dos procedimentos. 
4. PARCERIA COM OS ESTADOS-MEMBROS 
A política de luta contra a delinquência financeira levou a Comissão a aprofundar os 
contactos com as autoridades e os serviços nacionais especializados na luta contra a 
criminalidade económica e financeira. Este novo tipo de relação privilegiada levou 
igualmente certos Estados-membros a tomar iniciativas importantes, especialmente 
destinadas a proteger os interesses financeiros das Comunidades. Entre todas essas 
iniciativas, a Comissão procura destacar as mais significativas e representativas, na 
medida em que põem em prática a abordagem global e integrada dos fenómenos da 
fraude e da delinquência económica que atentam contra os interesses dos contribuintes 
europeus. 
Prosseguem, por outro lado, as acções de formação realizadas juntamente com os 
serviços nacionais de luta contra a fraude (inspectores de terreno, bem como magistrados, 
agentes do Ministério Público e juízes). 
O diálogo com os Estados-membros não se limita a este tipo de acções, desenvolvendo-se 
de uma forma constante, quer através de encontros bilaterais com as autoridades 
competentes, quer no âmbito institucional, em especial junto de instâncias como o comité 
consultivo para a coordenação das acções na matéria (COCOLAF) e, no que respeita 
especificamente às questões relativas à fiscalidade indirecta (IVA), o subcomité 
antifraude (SCAF), cuja actividade foi relançada por iniciativa da Comissão. 
Este comité, co-presidido pela UCLAF e pela DG XXI, foi reorganizado em Maio de 
1996 com vista a alargar as suas actividades. A sua função consiste em recolher, 
examinar e avaliar a experiência dos Estados-membros no que respeita às novas 
tendências em matéria de invasão fiscal, a fim de propor medidas adequadas. Trata 
igualmente dos casos de fraude que possam ter interesse a nível comunitário e apoia uma 
38 
cooperação mais eficaz entre os serviços dos Estados-membros, nomeadamente em casos 
de fraudes transnacionais62. 
4.1 Organização dos Estados-membros para a protecção dos interesses 
financeiros das Comunidades 
Em França, foi criada uma instância de coordenação da luta antifíaude com fundos 
comunitários (ICLAF). Esta instância de alto nível deverá coordenar as diferentes 
administrações responsáveis, a nível nacional, pelo controlo administrativo dos fundos 
comunitários e representando, para a Comissão, um interlocutor privilegiado. A 
alfandega francesa e a polícia judiciária estão a organizar-se para responder da melhor 
maneira à opção política que preconiza uma maior penalização da grande delinquência 
financeira. A Direcção Central da Polícia Judiciária criou uma brigada de polícia 
judiciária "fraude comunitária", composta por agentes especializados em matéria de luta 
contra a delinquência financeira, que tratará os casos relacionados com as redes de fraude 
comunitária e centralizará as informações nacionais relativas à instrução judiciária destes 
casos63. A Direcção-Geral "Alfândega e Impostos Indirectos" propôs, por seu turno, a 
constituição de um corpo de "agentes aduaneiros judiciários". Este projecto, que tem por 
objectivo, nomeadamente, a fraude comunitária, inscreve-se no âmbito das pistas de 
reflexão da análise comparada efectuada pela Comissão sobre as medidas adoptadas 
pelos Estados-membros para efeitos de aplicação do artigo 209°A CE64. 
A Irlanda, por seu turno, anunciou a instalação de um serviço especializado na luta contra 
o crime financeiro organizado65. Esta unidade operacional seria composta por agentes 
provenientes dos serviços de polícia, das alfandegas e da administração fiscal. 
Em Itália, a "Guardiã di Finanza", além de ter criado dentro dos seus serviços uma 
unidade especial para a repressão das fraudes comunitárias, prosseguiu e reforçou a sua 
colaboração com a Comissão com vista à protecção dos interesses financeiros da União. 
Em 4 de Outubro de 1996, foi assinado em Roma um protocolo de acordo de natureza 
técnica entre o Comando-Geral da "Guardiã di Finanza" e a UCLAF, com vista a 
formalizar pela primeira vez num acto oficial as relações de colaboração operacional 
muito estreitas que se instauraram entre estes dois organismos. 
Na Alemanha, o Ministério da Justiça informou oficialmente as autoridades judiciárias 
dos Lànder, por ofício de 21 de Junho de 1996, sobre a possibilidade de cooperar com a 
Comissão no quadro do artigo 209°A CE. 
Por último, prossegue a reflexão noutros Estados-membros sobre a criação ou a 
adaptação de estruturas a fim de reforçar a sua capacidade de luta contra a fraude e a 
grande delinquência financeira organizada, que lesam igualmente os interesses 
comunitários. 
62 O principal ponto do programa deste subcomité é a investigação de meios que permitam criar uma tipologia da fraude no 
domínio do IVA. Em 1997, serão analisados 500 casos com esse objectivo. 
63 A criação desta brigada operacional traduz bem a necessidade de consolidar, a montante da acção judiciária propriamente dita, 
a cooperação e a troca de informações com a UCLAF. 
64 Ver nota n° 22, p. 11. 
65 Criminal Assets Bureau (CBA). 
39 
4.2 Política de formação 
No passado, organizou-se um grande número de acções de formação de carácter geral, 
tendo em vista, nomeadamente, a sensibilização das autoridades nacionais para as 
responsabilidades que lhes incumbem em matéria de prevenção e de repressão da fraude 
em detrimento do orçamento comunitário. Esta informação geral de base foi, assim, 
assegurada em todos os Estados-membros. Desde então, a Comissão passou a dar 
preferência à organização de acções de formação mais focalizadas, destinadas aos 
serviços especializados na gestão e no controlo dos fundos comunitários que transitam 
pelas administrações nacionais, bem como às autoridades judiciais (juízes, magistrados 
do Ministério Público, polícia judiciária), cuja cooperação é indispensável para garantir o 
êxito, no terreno, da luta contra a fraude66. 
A fim de alargar as possibilidades de acção em termos de formação, a Comissão procurou 
consolidar os seus esforços mediante a concessão de auxílios financeiros aos Estados-
membros, a pedido destes e com base num programa que deverá contribuir para melhorar 
o nível de competência dos agentes nacionais responsáveis pela luta contra a fraude. 
Em 1996, os Estados-membros realizaram juntamente 
acções67, geralmente com uma duração de 2 dias68: com a Comissão as seguintes 
PAÍS 
IRLANDA 
PORTUGAL 
AUSTRIA 
GRÉCIA 
REINO UNIDO 
FRANÇA 
POLÓNIA 
ALEMANHA 
SUÉCIA SERVIÇOS ABRANGIDOS 
Inspectores aduaneiros 
Inspectores aduaneiros 
Inspectores e administradores 
Magistrados judiciais e do Ministério Público 
Brigada Fiscal 
Serviços administrativos e de fiscalização 
Serviços aduaneiros e de polícia, 
procuradores 
Inspectores e administradores 
Inspectores aduaneiros 
Inspectores aduaneiros 
Polícia judiciária 
Procuradores, magistrados, polícias, 
inspectores aduaneiros 
Investigadores da polícia 
Inspectores e administradores TEMAS ABORDADOS 
Fraudes agrícolas 
Contrabando de cigarros 
Irregularidades / Fundo de Coesão 
Irregularidades /Fundo Social Europeu 
Fraude em detrimento do orçamento 
CE 
Irregularidades / Fundo de Coesão 
Iniciação à problemática da fraude 
comunitária 
Irregularidades / Fundo de Coesão 
Fraude no domínio da fiscalidade 
Fraude no âmbito do regime de trânsito 
Criminalidade financeira 
Fraude comunitária e cooperação 
Fraude comunitária e cooperação 
Irregularidades / Fundos Estruturais 
Nos novos Estados-membros e em cada país terceiro candidato à adesão, os serviços requerentes beneficiaram, assim, de uma 
relativa prioridade no quadro do programa de trabalho da Comissão. 
6 ' Este quadro não inclui as formações ou seminários organizados em Bruxelas. 
6° No domínio aduaneiro e da fiscalidade indirecta, Comissão organizou igualmente vários seminários de informação sobre as 
regras de origem preferencial nos países terceiros (Camboja e Laos, entre outros) beneficiários de preferências pautais 
comunitárias, especialmente nos países beneficiários das preferências generalizadas (SPG). 
40 
5. PROTECÇÃO DOS INTERESSES FINANCEIROS DAS COMUNIDADES / 
EVOLUÇÕES SIGNIFICATIVAS POR DOMÍNIO 
O presente capítulo é consagrado às evoluções significativas registadas no domínio da 
regulamentação sectorial que tenham tido repercussões positivas em matéria de luta 
contra a fraude, bem como ao desenvolvimento de uma estratégia antifraude noutros 
domínios, tais como o IVA, os regimes de trânsito e os regimes preferenciais. 
No que respeita às alterações da legislação comunitária, trata-se, sobretudo, no domínio 
dos recursos próprios, do reforço do Regulamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 e, no 
domínio agrícola, da aplicação do regulamento "Lista negra". No que respeita aos 
regimes de trânsito aduaneiro, as medidas adoptadas inscrevem-se no plano de reforma 
anunciado em 199569. Todas estas disposições fazem parte de um pacote de medidas 
descrito no programa de trabalho antifraude da Comissão. 
5.1 Domínio dos recursos próprios 
• Em 8 de Julho de 1996, o Conselho adoptou o Regulamento (CEE, Euratom) n° 
1355/9670, que altera o Regulamento (CEE, Euratom) n° 1552/89, relativo à aplicação da 
Decisão 88/376/CEE, Euratom, relativa ao sistema dos recursos próprios das 
Comunidades. Esta alteração tem por objectivo, nomeadamente, melhorar a 
comunicação, na Comissão, de informações relativas aos casos de fraude e de 
irregularidade detectados e apurados pelos Estados-membros no domínio dos recursos 
próprios tradicionais71. O conteúdo exacto das comunicações e a actualização das 
informações comunicadas passam a estar previstos no próprio regulamento. O 
acompanhamento financeiro dos casos de fraude e de irregularidade por parte dos 
serviços da Comissão será, assim, facilitado mediante a utilização de um volume de 
informações mais pormenorizadas e periódicas, à semelhança do acompanhamento 
actualmente levado a cabo no domínio das despesas, em conformidade com o disposto 
nos regulamentos em vigor72. Com base nas comunicações acima referidas, a Comissão 
deverá elaborar e transmitir ao Parlamento Europeu e ao Conselho uma síntese anual, 
quer sobre as informações relativas aos casos de fraude e de irregularidade, quer sobre os 
controlos efectuados pelos serviços especializados dos Estados-membros. 
• A Comissão aumentou, no decurso de 1996, as suas actividades de coordenação das 
acções desenvolvidas por iniciativas dos Estados-membros no domínio do IVA. Assim, 
foi melhorado o sistema de troca de informações "SCENT fiscal"73 e várias acções 
operacionais antifraude transnacionais foram apoiadas e reforçadas pela UCLAF. Contudo, 
a nível jurídico, as interpretações dos Estados-membros divergem quanto à possibilidade de 
levar a cabo esse tipo de acções de forma sistemática. Por outro lado, ficou demonstrado 
Comunicação de 29.3.1995 da Comissão sobre a "fraude no regime de trânsito: soluções previstas e perspectivas para o 
futuro", doe. C0M(95) 108 final. 
70 JOL 175, de 13.7.1996. 
71 Ver relatórios anuais "Luta contra a fraude" de 1995, p. 23, e de 1994, p. 9. 
72 Regulamento (CEE) n°595/91 do Conselho (FEOGA-Garantia), Regulamento (CE) n° 1681/94 da Comissão (fundos 
estruturais) e Regulamento (CE) n° 1831/94 da Comissão (Fundo de Coesão). 
73 Sistema de troca de informações relativas à fiscalidade indirecta através da rede SCENT, ver capítulo 5.5.1, p. 46. 
41 
que, a nível comunitário, onde as transacções comerciais incluem componentes 
transnacionais, subsistem zonas cinzentas que levam a que as administrações não 
disponham de meios de recurso suficientes, incluindo jurisdicionais. A experiência em 
matéria de controlos e de verificações, tanto no domínio do IVA, como no domínio dos 
recursos próprios tradicionais, que são da competência administrativa da Comissão, 
demonstra ser conveniente instaurar, no futuro, uma coordenação central coerente. Muito 
está ainda por fazer num domínio que constitui uma das principais fontes de rendimento 
para Estadps-membros e que representa também praticamente metade das receitas 
orçamentais anuais da União Europeia, ou seja, cerca de 45 mil milhões de ecus, pagos 
anualmente pelos Tesouros nacionais em benefício do orçamento comunitário. 
5.2 Domínio agrícola 
Tal como tinha sido anunciado no seu programa de trabalho, a Comissão adoptou o 
Regulamento (CE) n°745/96 da Comissão74 que estabelece as regras de execução do 
Regulamento (CE) n° 1469/95 do Conselho75 ("Lista negra"), relativo às medidas a tomar 
em relação a beneficiários de operações financiadas pela secção «Garantia» do FEOGA. 
É a primeira vez que um texto de direito comunitário prevê que se estabeleça uma lista de 
operadores não-fiáveis, destinada a ser utilizada pelas autoridades nacionais competentes 
que, de qualquer modo, poderão adoptar as medidas preventivas que se imponham. A 
aplicação deste regulamento encontra-se numa fase inicial. Para o efeito, os Estados-
membros designaram uma autoridade que recolherá e transmitirá à Comissão as 
informações através da rede SCENT. A Comissão centraliza as comunicações e assegura 
a informação recíproca das autoridades nacionais, no respeito das disposições relativas à 
protecção de dados. A celeridade e a qualidade dessa troca de informações são 
primordiais, na medida em que os operadores em causa podem deslocar a sua actividade 
para outro Estado-membro logo que tomem conhecimento da instauração de processos 
administrativos. 
5.3 Regimes de trânsito e iniciativas aduaneiras 
5.3.1 Regimes de trânsito16 
53.1.1 Seguimento dado à comunicação da Comissão de 29 de Março de 1995 
A intensificação das trocas comerciais e a supressão das fronteiras internas exigiam que 
se introduzissem regimes de circulação das mercadorias no território comunitário 
adequados às novas necessidades. As dificuldades em instaurar tais regimes resultam da 
coexistência entre uma dinâmica própria ao mercado interno integrado e os controlos 
nacionais, que deverão constituir a protecção principal. É um facto que estas 
circunstâncias fomentaram o aumento das fraudes no âmbito dos regimes de trânsito, 
fraudes essas que não afectam apenas, aliás, os interesses comunitários. 
74 JOL 102, de 25.4.1996. 
75 JOL 145, de29.6.1995. 
76 Ver relatórios anuais "Luta contra a fraude" de 1994, capítulo 1, secção 5, p. 14, e de 1995, capítulo 2. secção 3, p. 25. 
42 
Na sequência da sua comunicação de 29 de Março de 1995, que evidenciou o 
desenvolvimento da fraude nos regimes de trânsito, a Comissão adoptou, em 3 de Abril 
de 1996, uma comunicação sobre as medidas de urgência já adoptadas ou a adoptar77 e 
criou uma task force "trânsito". Em 9 de Outubro de 1996, a Comissão apresentou uma 
comunicação sobre "o futuro dos regimes de trânsito"78, que apresenta uma análise 
aprofundada de todo o sistema e do respectivo contexto, bem como uma avaliação de 
cada uma das propostas destinadas a melhorá-lo ou a reformulá-lo. Com base nessa 
comunicação, foram efectuadas de forma intensiva, durante seis meses, consultas aos 
diferentes protagonistas envolvidos (autoridades nacionais, incluindo as autoridades dos 
países abrangidos pelo regime de trânsito comum79 e associações profissionais 
representativas dos agentes económicos), cujo ponto culminante será a conferência 
"Euro-trânsito 1997", a realizar em Bruxelas. As informações transmitidas pelos Estados-
membros, que são os responsáveis pelo controlo do sistema e os únicos detentores de 
informações relativas à sua gestão, demonstram que os regimes de trânsito comunitário e 
de trânsito comum abrangem cerca de dezoito milhões de operações por ano, que 
equivalem a um volume fiscal de 450 mil milhões de ecus e se processam no quadro de 
um sistema que é quase exclusivamente manual. O alvo privilegiado dos infractores 
continua a ser os produtos considerados sensíveis, sujeitos a impostos especiais de 
consumo, tais como cigarros, álcool e outros produtos agrícolas sensíveis. O desafio é 
sempre o mesmo: certificar-se de que as mercadorias chegaram de facto ao destino 
declarado e que todas as disposições aduaneiras e fiscais foram efectivamente 
respeitadas. No quadro do regime de trânsito, o montante anual da fraude em detrimento 
do orçamento comunitário está estimado em 200 milhões de ecus, no mínimo, sendo os 
montantes eludidos ao imposto nacional bastante superiores80. 
As medidas anunciadas em 1995 no âmbito da comunicação à Comissão registaram os 
seguintes desenvolvimentos em 1996: 
. adopção do Regulamento (CE) n°482/96 da Comissão^, que estabelece a imposição de itinerários 
obrigatórios, a proibição de alterar a estância de destino, os critérios de acesso à garantia global, a 
proibição temporária do recurso à garantia global para certas mercadorias e as obrigações específicas no 
que respeita ao transporte de mercadorias sensíveis; 
. adopção do Regulamento (CE) nc2153/96 do Conselho^2, que fixa a garantia global em 100%, excepto 
em determinados casos^. 
77 
' ' Doe. SEC(96) 290 final "Acções da Comissão em matéria de luta contra a fraude no regime de trânsito". 
78 
'° Doe. COM(96) 477 final. Para coordenar os trabalhos do grupo interserviços, a Direcção-Geral "Alfândega e Impostos 
Indirectos" criou uma task force específica, cujo mandato consiste em estudar todos os regimes de circulação das mercadorias 
como, por exemplo, o regime de trânsito aduaneiro, a fim de elaborar propostas de reforma global. 
79 
,y O regime de trânsito comum é a extensão do regime de trânsito comunitário aos países da Associação Europeia de Comércio 
Livre (EFTA): Islândia, Noruega, Suíça e Liechtenstein. 
80 
81 O Parlamento Europeu estima em 700 mil milhões de ecus o prejuízo anual em termos de IVA. 
JO L 70, de 20.3.1996. Este Regulamento altera o Regulamento (CEE) n°2454/93 da Comissão (JO L 253, de 11.10.1993), 
que fixa determinadas disposições de aplicação do código aduaneiro comunitário (DAC). 
82 JOL289, de 12.11.1996. 
*" A entrada em vigor, durante o ano, da proibição do recurso à garantia global no que respeita ao transporte rodoviário de 
cigarros e álcool implicou a alteração do meio de transporte destes produtos em benefício das vias aéreas e marítimas, dado 
que a proibição do recurso à garantia global não é obrigatória quando as mercadorias são transportadas por via aérea ou 
marítima. 
43 
O projecto de informatização do regime de trânsito84 continua a mobilizar a Comissão, os 
Estados-membros da União, os países da EFTA, bem como os países VISEGRAD85, 
parceiros de trânsito comum. 
O sistema informatizado está a ser desenvolvido de forma a ficar operacional em 1998. 
Importa referir que a entrada em vigor do sistema dentro dos prazos previstos só será 
possível mediante uma disponibilização eficaz de recursos humanos (equipas 
responsáveis pelos projectos nacionais) e financeiros. O projecto de informatização 
divide-se em três fases. A primeira, que deverá estar concluída no final do primeiro 
trimestre de 1997, diz respeito à definição das especificações técnicas e funcionais do 
sistema. A segunda (Dezembro de 1996 - Junho de 1998) diz respeito à construção do 
sistema propriamente dito (caderno de encargos, software, instalações informáticas e 
conexões). A sua entrada em funcionamento será efectuada num número limitado de 
estâncias aduaneiras, onde coexistirá com o actual sistema em papel, durante um período 
de quatro a seis meses. Por último, no decurso da terceira fase (a partir de Junho de 
1998), proceder-se-á ao desenvolvimento da rede e da infra-estrutura até cobrir a 
totalidade das estâncias aduaneiras habilitadas em matéria de trânsito86. 
5.3.1.2 Comissão temporária de inquérito do Parlamento Europeu 
Em 1996, a Comissão assegurou uma estreita cooperação e uma colaboração intensa com 
a comissão temporária de inquérito do Parlamento Europeu87. Esta participação nos 
trabalhos do Parlamento Europeu traduziu-se em várias apresentações orais e 
contribuições por escrito. O relatório definitivo da comissão de inquérito será publicado 
no decurso do segundo trimestre de 199788. 
A comissão de inquérito procedeu à audição de responsáveis nacionais das alfandegas a 
fim de esclarecer determinados aspectos e mecanismos das fraudes detectadas no âmbito 
da aplicação dos regimes de trânsito (regime de trânsito comum, comunitário e TIR). 
Nessas audições, o Parlamento Europeu salientou o facto de a crise que afecta 
actualmente estes regimes pôr em causa a credibilidade do mercado interno e das 
administrações aduaneiras, bem como a necessidade de definir um espaço judicial 
comum89, nomeadamente em casos de fraude grave que envolvam redes de crime 
organizado. De facto, segundo o Parlamento Europeu, a cooperação judiciária existe em 
teoria, mas não na prática, dada a existência de estruturas demasiado diferentes nos 
Estados-membros. Um grande problema verificado no terreno é a ausência de critérios de 
prova normalizados, que impede que os elementos recolhidos num Estado-membro sejam 
aceites em todos os Estados-membros. Os trabalhos do Parlamento Europeu revelaram a 
existência de diferenças consideráveis entre os sistemas administrativo e judiciário em 
84 Ver relatório anual "Luta contra a fraude" de 1995, p. 28. 
" Polónia, Hungria, Eslováquia e República Checa. 
86 A migração realizar-se-á inicialmente nos "países-piloto" e estender-se-á posteriormente aos restantes países. 
87 Comissão de inquérito, por decisão de 13.12.1995. Ver relatório anual "Luta contra a fraude" de 1995, capítulo 3, secção 1. 
88 Os temas com especial interesse para a comissão de inquérito são a extensão do regime de trânsito comum aos países 
VISEGRAD (desde Ide Julho de 1996), a cobrança dos direitos aduaneiros, incluindo a delicada questão da responsabilidade 
financeira dos operadores que se constituíram garantes, e as medidas a adoptar em caso de trânsito por via marítima. 
89 Ver capítulo 1.1.3, p. 9. 
44 
vigor nos Estados-membros, das quais tira partido a grande delinquência - incansável na 
criação de sistemas de fraude cada vez mais sofisticados e dispondo da panóplia do 
perfeito falsário (falsas declarações, falsos documentos, falsos carimbos, etc.) - por 
intermédio de "sociedades-fantasma". 
Por seu turno, a Comissão prossegue as suas análises e apresentará, em Maio de 1997, 
um relatório final que incluirá uma comunicação sobre a reforma global dos regimes de 
trânsito e um plano de acção que retoma as medidas necessárias para dar resposta às 
deficiências detectadas. Este relatório tem em conta as recomendações da comissão 
temporária de inquérito do Parlamento Europeu. 
5.3.2 Programa "Alfândega 2000 " 
Em 19 de Dezembro de 1996, o Parlamento Europeu e o Conselho adoptaram um 
programa de acção para as alfândegas na Comunidade ("Alfandega 2000")90, que 
desenvolve e reforça a acção-piloto lançada em 199491. Reforçando a transparência da 
acção aduaneira e a cooperação entre os serviços aduaneiros dos Estados-membros, este 
programa, cujo artigo 8o tem especificamente por objecto a luta contra a fraude, tem por 
objectivo melhorar a eficácia global da acção aduaneira e a homogeneidade dos controlos 
na fronteira externa da Comunidade. De facto, actualmente, as condições de controlo e de 
aplicação da regulamentação na Comunidade diferem de uma estância aduaneira para 
outra no que respeita à entrada de mercadorias idênticas, utilizando o mesmo meio de 
transporte. Além disso, as infracções não são passíveis de sanções equivalentes nos 
diferentes Estados-membros. As orientações do programa "Alfandega 2000" deverão 
contribuir para a harmonização de todos estes aspectos, incluindo os métodos de trabalho 
e de controlo dos agentes aduaneiros da União. 
5.3.3 Regimes preferenciais 
A Comissão reforçou a regulamentação relativa à cooperação administrativa entre os 
países beneficiários do sistema de preferências generalizadas (SPG), que constitui um 
regime autónomo comunitário, e a Comunidade enquanto entidade que concede tais 
preferências92. As novas disposições, que entraram em vigor em 1 de Janeiro de 1997, 
esclarecem as regras de participação da Comunidade nos inquéritos efectuados pelas 
autoridades competentes dos países beneficiários com vista a obter informações sobre a 
verdadeira origem dos produtos exportados ao abrigo de certificados de origem SPG. Em 
termos práticos, a Comissão introduziu um sistema informático de transmissão dos 
cunhos dos carimbos utilizados para autenticar os certificados de origem, destinado aos 
serviços aduaneiros dos Estados-membros. Ao permitir uma maior celeridade na 
circulação da informação e uma melhor legibilidade dos modelos dos carimbos, a 
transmissão electrónica é um factor importante para um controlo mais eficaz dos 
certificados de origem e da circulação das mercadorias. Por último, tal como tinha 
acontecido no domínio do trânsito, a Comissão comprometeu-se a elaborar uma 
90 Decisão n°210/97/CE, JO L 33, de 4.2.1997. 
9' Ver relatório anual "Luta contra a fraude" de 1995, p. 28. 
92 Regulamento (CE) n° 12/97 da Comissão, de 18 de Dezembro de 1996 (JO L 9, de 13.1.1997), que altera o regulamento (CEE) 
n°2454/93 da Comissão (DAC), designadamente os artigos 93°, 93° A e 94°. 
45 
comunicação ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a situação preocupante que 
vigora no domínio da aplicação dos regimes preferenciais. 
5.4 Domínio das despesas directas 
No início de 1996, a Comissão criou um grupo interserviços a fim de clarificar os 
problemas relacionados com a participação financeira da Comunidade nas acções de 
"Investigação, Desenvolvimento e Tecnologias" (IDT), com vista a preparar o quinto 
programa-quadro, cujo período de vigência terá início em 199993. Tendo por objectivo 
melhorar as disposições comunitárias de carácter financeiro, esta iniciativa integra-se 
plenamente na estratégia antifraude da Comissão. Os trabalhos daquele grupo consistem 
em propor soluções para os problemas relacionados com os custos, a auditoria e as 
sanções aplicáveis em caso de irregularidades no domínio da IDT. A Comissão pretende 
propor, no novo programa-quadro, que a sua contribuição financeira para as actividades 
de investigação e desenvolvimento tecnológico seja concedida com base num regime de 
direito com referência às regras comunitárias. Em caso de irregularidades, poderão ser 
aplicadas eventuais sanções administrativas. O instrumento jurídico deverá estabelecer 
não só as regras de execução das ordens de cobrança e os poderes de controlo em relação 
aos beneficiários e a terceiros, mas fixar também as sanções comunitárias aplicáveis em 
caso de irregularidades. Tendo em conta a sua importância em termos orçamentais, o 
domínio da IDT beneficiaria, assim, de um nível-padrão de protecção equivalente ao que 
existe para as despesas indirectas geridas pelos Estados-membros; ao mesmo tempo, deve 
servir de exemplo para o estabelecimento do mesmo padrão de protecção para os outros 
domínios de despesas directas. 
5.5 Assistência mútua administrativa e assistência técnica 
5.5.1 A nível comunitário 
Em finais de 1996, o exame, pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu, da proposta de 
Regulamento do Conselho, relativo à assistência mútua nos domínios aduaneiro e 
agrícola, apresentada pela Comissão em 199294, ainda não estava concluído95. Este novo 
regulamento fornecerá, entre outros aspectos, uma base jurídica para a constituição de 
uma base de dados SIA (Sistema de Informação Aduaneiro), alimentada pelas 
informações trocadas entre os Estados-membros através da rede SCENT96. 
5.5.2 Entre a Comunidade e os países terceiros 
No âmbito das relações com determinados países terceiros (SPG, ACP, países 
participantes nos acordos têxteis), a Comunidade forneceu assistência técnica para ajudar 
as autoridades competentes desses países a aplicar as disposições dos acordos e dos 
93 O grupo apresentou um relatório intercalar, enquanto se aguarda o relatório final no decurso de 1997. Esse relatório será 
submetido à aprovação do Colégio e deverá ser integrado no projecto de proposta do quinto programa-quadro. 
94 Ver relatórios anuais "Luta contra a fraude" de 1994, p. 13, e de 1995, p.23. 
95 Na falta de consenso entre as instituições quanto à base jurídica, o Conselho lançou o procedimento prescrito para a aplicação 
do regulamento, que foi finalmente adoptado em 13.3.1997 [Regulamento (CE) n°515/97 do Conselho., JO L 82, de 
22.3.1997]. 
"System for a Customs Enforcement Neïwork", módulo informático do SIA (Sistema de Informação Aduaneiro). 
46 
regimes comerciais97. A Comunidade deve igualmente velar pelo reforço da aplicação 
desses regimes aquando da entrada no seu território. 
No âmbito dos programas PHARE e TACIS, a Comissão tem vindo a organizar, desde 
1991, missões específicas de assistência técnica e de formação, sobretudo por intermédio 
de "Eurodouane" (consórcio que reúne os 15 Estados-membros da União, bem como os 
países da EFTA). Essas acções abrangem todas as actividades aduaneiras, incluindo 
certas acções no domínio da luta contra a fraude98. 
Por último, já foram ou estão prestes a ser concluídos acordos com cerca de cinquenta 
países terceiros, que incluem disposições relativas à assistência administrativa mútua no 
domínio aduaneiro. Essas disposições fornecem uma base para obter informações e 
provas documentais relativas a transacções cuja regularidade seja posta em causa. Trata-
-se de elementos que não se encontram disponíveis na Comunidade e que são 
indispensáveis para comprovar a fraude. Pode tratar-se, também, de dados sobre os 
responsáveis pela organização das transacções comerciais que, posteriormente, tenham 
dado origem a irregularidades na Comunidade. Em 1996, entraram em vigor diversos 
acordos99, foram ratificados acordos de cooperação aduaneira e de assistência mútua100 e 
assinados acordos que incluem um protocolo relativo à assistência administrativa 
mútua101. 
Por outro lado, o Conselho adoptou directivas de negociação de acordos com um certo 
número de países102, relativos à assistência administrativa mútua, ou que retomam um 
protocolo na matéria. Em 1997, deverão ser tomadas iniciativas para reforçar a 
cooperação com determinados países terceiros no domínio específico da protecção dos 
interesses financeiros, designadamente na perspectiva do alargamento. 
6. PROTECÇÃO DOS INTERESSES FINANCEIROS / INICIATIVAS 
LEGISLATIVAS HORIZONTAIS 
Na sequência dos progressos realizados em 1995 a nível legislativo horizontal103, e na 
linha da sua estratégia antifraude, a Comissão prosseguiu os trabalhos com vista a 
reforçar a protecção das finanças comunitárias, consolidando o conceito de parceria 
9' A Comissão prestou igualmente auxílio técnico às autoridades chinesas responsáveis pela aplicação do acordo bilateral 
"têxteis" em matéria de classificação dos produtos em causa (que condiciona a aplicação das restrições quantitativas). 
"° Foram igualmente entregues aos países PHARE equipamentos de detecção e controlo aduaneiro (controlo dos produtos 
precursores, por exemplo) a fim de reforçar as possibilidades de aplicação da sua própria regulamentação aduaneira. Ver 
relatório anual "Luta contra a fraude" de 1995, p. 29. 
99 União aduaneira com a Turquia, acordos intercalares com Israel, a Ucrânia, a Rússia e a Moldávia. 
100 Com a Coreia do Sul e os Estados Unidos. 
101 Com a Arménia, o Azerbaijão, a Bielorrússia, a Geórgia, o Cazaquistâo, Marrocos, o Usbequistâo, a Eslovénia e as Ilhas 
Faroé. 
10^ Suíça, Albânia e Argélia. Além destes países, prosseguem as negociações com vista à conclusão de um acordo que inclua tais 
disposições com a África do Sul, o Canadá, o Egipto, a Jordânia e o Líbano, essas negociações encontram-se actualmente 
suspensas com o México e foram relançadas com o Japão e Hong Kong. Os processos de ratificação do acordo assinado em 
1995 com Marrocos e a Tunísia continuam em curso, estando ainda por completar também os acordos assinados com os países 
do Mercosui (Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai) e com o Chile. Por último, a Comissão solicitou um mandato de 
negociação de um acordo do tipo "euro-mediterrânico" com a Síria. 
103 Ver relatório "Luta contra a fraude" de 1995, capítulo 1, a partir da p. 11. 
47 
operacional com os Estados-membros. O regulamento adoptado pelo Conselho, em 11 de 
Novembro de 1996, relativo às inspecções e verificações no local pelos agentes da 
Comissão, responde a esse objectivo e a essas exigências104. 
A dinâmica criada pelo regulamento relativo à protecção dos interesses financeiros das 
Comunidades105 permitiu que o legislador comunitário prosseguisse a instauração de 
sanções administrativas no domínio agrícola106. Esta iniciativa põe em prática a 
possibilidade de fixar sanções administrativas para proteger o orçamento comunitário, em 
conformidade com as orientações definidas no regulamento de carácter geral. 
Por outro lado, a Convenção assinada em 26 de Julho de 1995 no âmbito do Título VI do 
Tratado da União Europeia deu início ao movimento de aproximação dos instrumentos 
jurídicos nacionais com vista à protecção penal dos interesses financeiros das 
Comunidades. Os trabalhos efectuados em 1996 vêm completar esse instrumento inicial, 
designadamente mediante a assinatura de um primeiro Protocolo da convenção, relativo à 
corrupção de funcionários. Mas o Conselho não tem condições para adoptar outro 
protocolo que complete a Convenção. O Conselho Europeu de Dublin, reunido em 
Dezembro de 1996, salientou, contudo, a sua determinação de lutar contra o crime 
organizado internacional, nomeadamente com vista a reforçar a acção destinada a 
proteger os interesses financeiros das Comunidades. O Conselho Europeu confirmou, a 
esse respeito, a enorme importância da Convenção relativa à protecção dos interesses 
financeiros das Comunidades, bem como dos protocolos adicionais destinados a 
completá-la, tendo apelado insistentemente para que os Estados-membros ratificassem 
com a maior brevidade os textos já adoptados. 
6.1 Regulamento relativo às inspecções e verificações no local 
O Conselho Europeu de Madrid tinha solicitado explicitamente a adopção, até ao final de 
Junho de 1996, do regulamento relativo às inspecções e verificações no local efectuadas 
pela Comissão para proteger os interesses financeiros das Comunidades Europeias contra 
a fraude e outras irregularidades107. No Conselho Ecofin de 3 de Junho de 1996, tinha 
sido obtido um consenso sobre este texto e, na sequência de um novo pedido do 
Conselho, o Parlamento Europeu aprovou, em 24 de Outubro de 1996, a respectiva 
proposta de regulamento108. Este regulamento representa um progresso considerável para 
a luta contra a fraude e constitui igualmente um passo importante para reforçar os meios 
de prevenção e de luta contra a grande delinquência financeira de que dispõe a Comissão. 
0 O Regulamento relativo às inspecções e verificações no local inscreve-se no quadro definido no artigo 10° do Regulamento 
(CE) n°2988/95 do Conselho. 
105 Regulamento (CE, Euratom) n° 2988/95 do Conselho (JO L 312, de 23.12.1995). 
106 Trata-se, entre outros, do Regulamento (CE) n°887/96 da Comissão (JO L 119, de 16.5.1996), relativo às regras de aplicação 
do regime de ajuda ao consumo em relação ao azeite. 
107 Regulamento (Euratom, CE) n° 2185/96 do Conselho, JO L 292, de 15.11.1996. 
108 Os sucessivos pareceres do Parlamento Europeu sobre a proposta de regulamento foram publicados no JO C 166, de 
10.6.1996, e no JOC 347, de 18.11.1996. 
48 
6. L1 Âmbito de aplicação do regulamento 
O regulamento está vocacionado para se aplicar a todos os domínios de actividade das. 
Comunidade Europeias. As suas disposições permitirão à Comissão dispor de uma nova 
base jurídica autónoma para conduzir controlos específicos "antifraude" destinados a 
detectar irregularidades directamente junto dos agentes económicos. Este dispositivo vem 
completar as bases jurídicas em vigor, previstas nas regulamentações sectoriais, que têm 
por objectivo a organização de controlos "tradicionais" à correcta aplicação do direito 
comunitário. 
O quadro em que a Comissão é chamada a intervir foi definido de forma precisa, sem 
interferir na responsabilidade dos Estados-membros que, em matéria de protecção dos 
interesses financeiros, continua a ser primordial. A condução de controlos no local ao 
abrigo deste regulamento contribui para a consecução de um objectivo bastante concreto, 
que é o de detectar fraudes ou irregularidades em todos os domínios de actividade das 
Comunidades109. Dentro da lógica do princípio da subsidiariedade, a Comissão pode 
efectuar controlos in loco sempre que tiver mais capacidade para gerar uma "mais-valia", 
ou seja, nos casos de irregularidade grave, transnacional, complexa e sofisticada, bem 
como em casos específicos nos quais, na própria expressão do Conselho Europeu Madrid, 
seja necessário assegurar um "nível de protecção" dos interesses financeiros das 
Comunidades "equivalente" em todos os Estados-membros. 
6.1.2 Aplicação dos controlos 
Os controlos e verificações no local são efectuados sempre que existem motivos para 
supor110 que foram cometidas irregularidades. Estas investigações, cuja iniciativa 
pertence à Comissão, têm por objectivo reunir os principais elementos necessários à 
repressão das irregularidades. Para garantir o conceito de parceria e para obter todo o 
auxílio e a cooperação necessários, incluindo em casos de controlos efectuados com 
urgência, o texto prevê expressamente, por um lado, uma informação prévia, por parte da 
Comissão, de todos os Estados-membros em causa e, por outro lado, a participação das 
autoridades nacionais nos controlos preparados e conduzidos pela Comissão. Com efeito, 
sem uma colaboração estreita e leal, no espírito do artigo 5o e do artigo 209° A CE, não 
será possível realizar nenhum trabalho eficaz. O texto determina o estatuto dos agentes de 
controlo da Comissão competentes para conduzir e participar nos controlos e prevê 
igualmente a possibilidade de recorrer, se necessário, à assistência técnica de empresas 
especializadas. 
Além dos controlos efectuados junto dos operadores económicos devedores e 
beneficiários do orçamento comunitário (despesas e receitas), o texto prevê igualmente a 
possibilidade de serem efectuados controlos, se necessário, junto de outros operadores em 
causa (fornecedores, transportadores, seguradoras, etc.) para que nada seja descurado na 
fase de recolha das informações pertinentes relativas aos factos a que se refere o 
controlo111. A investigação dos elementos determinantes fica, assim, facilitada. Deste 
109 Excluindo o Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA) e os domínios que não têm repercussões financeiras no orçamento da 
União. A proposta inicial da Comissão incluía o IVA no âmbito de aplicação do regulamento. 
110 Artigo 5o do Regulamento (CE) n°2185/96 do Conselho. 
As informaçOes recolhidas pela Comissão são abrangidas pelo sigilo profissional e pelas regras de protecção dos dados de 
carácter pessoal. 
49 
modo, os agentes de controlo da Comissão têm acesso a todas as informações e 
documentação relativas às operações em causa, nas mesmas condições que os agentes de 
controlo nacionais. Têm igualmente a possibilidade de recolher amostras. O regulamento 
permite também que os agentes da Comissão, devidamente habilitados e mandatados, 
tenham acesso aos locais de trabalho nas mesmas condições que os agentes de controlo 
nacionais. Se necessário, podem recorrer à assistência do Estado-membro em questão 
para poderem levar a cabo a visita de controlo e de verificação no local. 
6.1.3 Seguimento dado aos controlos 
A Comissão é obrigada a informar os Estados-membros dos resultados dos controlos e 
verificações por ela efectuados no local. Um elemento fundamental e totalmente novo 
reside na admissibilidade dos relatórios elaborados pelos agentes de controlo da 
Comissão, com base nas informações recolhidas no decurso do controlo efectuado no 
local, como elementos de prova nos procedimentos administrativos e processos judiciais 
do Estado-membro em causa. 
O legislador previu que os relatórios redigidos pelos agentes de controlo da Comissão 
tivessem a mesma força probatória que os relatórios redigidos pelos agentes de controlo 
nacionais. O trabalho dos agentes de controlo da Comissão facilitará a recuperação dos 
montantes em causa e a instrução dos processos penais com vista à aplicação de sanções 
"efectivas, proporcionais e dissuasivas" dos infractores112. 
6.2 Actividades no âmbito do título VI do TUE 
O ano de 1995 foi concluído com o compromisso de completar a Convenção relativa à 
protecção dos interesses financeiros da Comunidade. Estavam incluídos na agenda dois 
projectos de protocolo desta Convenção. O primeiro desses protocolos tinha por objecto a 
corrupção lesiva ou susceptível de lesar os interesses financeiros das Comunidades 
Europeias. O segundo projecto de protocolo destinava-se a adaptar regras específicas à 
cooperação judiciária e à condução de investigações concertadas em caso de fraude 
plurinacional ou transnacional. O Conselho Europeu de Madrid de Dezembro de 1995 
tinha, aliás, solicitado que esses trabalhos destinados a completar a Convenção fossem 
concluídos, tanto no domínio das sanções em caso de corrupção de funcionários 
(nacionais e comunitários), como no domínio da cooperação judiciária. ' 
6.2.1 Primeiro protocolo relativo à corrupção de funcionários 
O poder de corrupção da criminalidade organizada pode também exercer-se em caso de 
fraudes lesivas dos interesses financeiros das Comunidades Europeias. Esses actos 
apresentam frequentemente um carácter transnacional, que poderá implicar o combate a 
infracções em que estejam implicados funcionários nacionais ou comunitários. Este 
primeiro protocolo da Convenção, relativo à luta contra os actos de corrupção que lesam 
os interesses financeiros das Comunidades, foi aditado à Convenção por iniciativa da 
presidência espanhola do Conselho, em estreita colaboração com a Comissão, e assinado 
pelos ministros da justiça dos Estados-membros, em 27 de Setembro de 1996113. O 
112 Ver acórdão de 21 de Setembro de 1989, Processo 68/88. 
113 JOC 313, de 25.10.1996. 
50 
referido protocolo tem igualmente por objecto as infracções cometidas por ou em relação 
aos membros da Comissão, do Parlamento Europeu, do Tribunal de Justiça e do Tribunal 
de Contas das Comunidades Europeias no exercício das suas funções, na medida em que 
prevê a equiparação dessas personalidades aos ministros dos governos dos 
Estados-membros, aos deputados dos parlamentos nacionais, bem como aos membros das 
mais altas jurisdições e dos Tribunais de Contas nacionais. 
Contudo, a corrupção pode exercer-se também em sectores de actividade das 
Comunidades Europeias que não tenham uma relação directa explícita com a fraude 
propriamente dita. É essa a razão pela qual, na sequência da realização deste protocolo 
sob a presidência espanhola do Conselho, a presidência italiana retomou este dispositivo 
para o estender, no quadro de uma Convenção, a todos os actos de corrupção. Deverá ser 
ainda obtido um acordo sobre um texto que ultrapassa a mera protecção dos interesses 
financeiros para almejar um objectivo de luta global contra a corrupção. 
Importa referir a assinatura, em 29 de Novembro de 1996, por ocasião do Conselho dos 
Ministros da Justiça, de um protocolo que determina o papel do Tribunal de Justiça em 
matéria de protecção dos interesses financeiros e no quadro do Sistema de Informação 
Aduaneiro114. Os Estados-membros, mediante este texto, têm a possibilidade de 
introduzir no seu direito interno o recurso, segundo as regras que entenderem, a um 
processo prejudicial perante o Tribunal quanto à interpretação da Convenção em causa. 
Esta questão da interpretação a título prejudicial pelo Tribunal de Justiça, é a única 
questão que continua em suspenso no que respeita à Convenção relativa à corrupção. 
6.2.2 Protocolo em matéria de protecção penal dos interesses financeiros 
Em 19 de Janeiro de 1996115, a Comissão apresentou ao Conselho uma proposta de um 
segundo protocolo da Convenção relativa à protecção dos interesses financeiros das 
Comunidades. Essa proposta retoma certos elementos relativos à protecção penal que, na 
altura, tinham sido excluídos da Convenção, a fim de permitir à presidência concluí-la 
nos prazos fixados pelo Conselho Europeu. O objectivo inicial da proposta da Comissão 
consistia em responder às dificuldades reais verificadas no terreno, em especial no que 
respeita às questões sensíveis da responsabilidade penal das pessoas colectivas, do 
branqueamento do produto da fraude cometida em detrimento do orçamento das 
Comunidades, do reconhecimento mútuo das provas, da cooperação judiciária e da 
centralização dos processos116. A Comissão considera estas questões indispensáveis para 
completar o pacote de medidas destinadas a proteger inteiramente os interesses 
financeiros das Comunidades. 
Na medida em que completa a Convenção, este protocolo deveria constituir, juntamente 
com o regulamento relativo às inspecções e verificações no local, um conjunto coerente, 
criando, nomeadamente, elos de ligação entre os resultados dos controlos administrativos 
e os processos penais. 
114 No âmbito do SID, o Tribunal da Justiça decidiria, a título prejudicial, da interpretação da Convenção relativa à utilização da 
informática no domínio aduaneiro. Em 23.7.1996 (JO C 299, de 9.10.1996), foi assinado outro protocolo, decalcado do 
protocolo relativo à protecção dos interesses financeiros, relativo à interpretação a título prejudicial pelo Tribunal de Justiça da 
Convenção que cria um Serviço Europeu de Polícia (Europol). 
1 '5 Doe. COM(95) 693 final, JO C 83 de 20.3.1996. 
116 Ver relatório anual "Luta contra a fraude" de 1995, pp.18 e 19. 
51 
Tendo em conta a dificuldade do debate sobre estas matérias, não foi possível manter o 
objectivo inicial de protocolo proposto pela Comissão. Contudo, para permitir ao 
Conselho a sua conclusão até ao final da presidência neerlandesa em 1997, foram 
mantidos certos elementos, tais como a responsabilidade das pessoas colectivas, o 
branqueamento e a assistência da Comissão no âmbito das investigações levadas a cabo 
pelas autoridades judiciárias nacionais nos domínios da luta contra a fraude, do 
branqueamento de capitais e da corrupção. Os aspectos excluídos do projecto inicial 
continuam a ser debatidos no Conselho e deverão, segundo a Comissão, ser objecto de 
um novo protocolo, a fim de dar seguimento ao convite do Conselho Europeu de Madrid, 
que tinha explicitamente solicitado que fossem prosseguidos os trabalhos destinados a 
completar a Convenção, especialmente com o objectivo de criar instrumentos de 
cooperação judiciária adequados à protecção das finanças da Europa. 
52 
QUADRO 1 
RECURSOS PRÓPRIOS 
TRADICIONAIS 
1993 -1996 
IRREGULARIDADES comuni­
cadas formalmente* pelos 
ESTADOS-MEMBROS INQUÉRITOS realizados 
pela COMISSÃO com os 
ESTADOS-MEMBROS 
1.950 2.500 
2.400 
2.300 
2.200 
2.100 
2.000 
1.900 
1.800 
1.700 
1.600 
1.500 
1.400 
1.300 
1.200 
1.100 
1.000 
900 
900 
TOO 
900 
SOO 
400 
300 
200 
100 111 
(*) Regulamenta (CEE} n" 1552/89 : Incluindo estimativa para o segundo semestre de 1996. 
53 
QUADRO 2 
FEOGA - GARANTIA 
1993-1996 
IRREGULARIDADES cornuni 
cadas formalmente * pelos 
ESTADOS-MEMBROS INQUÉRITOS realizados 
pela COMISSÃO com os 
ESTADOS-MEMBROS 
NUMERO deCASm 
O Com base no Regulamento (CEE) n° 595/91 
54 
QUADRO 3 
ACÇÕES ESTRUTURAIS 
1993 -1996 
IRREGULARIDADES comuni­
cadas formalmente* pelos 
ESTADOS MEMBROS INQUÉRITOS realizados 
pela COMISSÃO com os 
ESTADOS-MEMBROS 
NUMERO de CASOS 
MONTANTES em MILHÕES de ECUS 
*) Com base nos Regulamentos (CEE) n° 1681/94 e n° 1831/94 
{ excluindo os casos relativos ao 4o trimestre de 1996 no que se refere à Itália e aos Países Baixos ). 
55 
QUADRO 4 
DESPESAS DIRECTAS 
1993 -1996 
INQUÉRITOS realizados pela COMISSÃO com a 
assistência dos serviços dos Estados-membros 
NÚMERO de CASOS 
56 
Quadro 5 
IMPACTO GLOBAL das IRREGULARIDADES 
comunicadas em 1996 relacionadas com 
o ORÇAMENTO COMUNITÁRIO para 1996 
Irregularidades comunicadas pelos Estados-Membros 
Irregularidades detectadas pela Comissão 
em colaboração com os Estados-Membros 320 Milhões de ECUS 
467 Milhões de ECUS 2,36% 
3,44% 
Impacto global das irregularidades f$7 MilhoésdeBCUS 5,80% 
wdíàs 
Irregularidades comunicadas pelos Estados-Membros 
Irregularidades detectadas pela Comissão 
em colaboração com os Estados-Membros 64 Milhões de ECUS 
88 Milhões de ECUS 0,26% 
0,36% 
Impacto global das irregularidades 52 MiihõèsdeECUSl 0,62% 
Irregularidades comunicadas pelos Estados-Membros 
Irregularidades detectadas pela Comissão 
em colaboração com os Estados-Membros 
impacto global das irregularidades 204 Milhões de ECUS 
142 Milhões de ECUS 
345 Milhões de ECUS 0,48% 
0,33% 
0,80% 
Observação geral: Frequentemente, os casos de irregularidades detectados e comunicados 
no decurso de 1996 dizem respeito a exercícios anteriores. 
57 
QUADRO 6 
FEOGA GARANTIA 
TOTAL DAS IRREGULARIDADES COMUNICADAS EM 1996 
00 Regulamento (CEE) if 
S9&91 
BÉLGICA 
DINAMARCA 
ALEMANHA 
GRÉCIA 
ESPANHA 
FRANÇA 
IRLANDA 
ITÁLIA 
HOLANDA 
ÁUSTRIA 
PORTUGAL 
FINLÂNDIA 
SUÉCIA 
REINO UNIDO 
TOTAL NÚMERO DE CASOS 
COMUNICADOS 
22 
40 
479 
196 
122 
76 
30 
476 
128 
14 
53 
5 
58 
245 
§ *%WMr ENCER­
RADOS 
10 
32 
218 
176 
11 
21 
23 
102 
69 
14 
6 
5 
57 
135 
$7$ EM ABERTO 
12 
8 
261 
20 
111 
55 
7 
374 
59 
0 
47 
0 
1 
110 
1,06$ MONTANTES eill ECUS (taxa de Dezembro de 199€) 
COMUNICADOS 
2.439.279 
553.498 
25.504.762 
1.361.106 
16.487.337 
5.096.471 
7.383.760 
123.503.793 
10.130.519 
0 
7.045.267 
106.969 
21.390 
4.157.736 
-203J91.897 RECUPERADOS 
20.803 
516.270 
4.247.835 
56.403 
203.633 
340.798 
6.579.153 
1.548.069 
1.103.747 
0 
106.328 
106.969 
12.506 
1.561.884 
16.404.398 POR RECUPERAR 
2.418.476 
37.228 
21.256.927 
1.304.703 
16.283.704 
4.755.673 
804.607 
121.955.724 
9.026.772 
0 
6.938.939 
0 
8.884 
2.595.852 
187.387.489 
N.B. O Luxemburgo assinalou que não tinha sido detectada qualquer irregularidade envolvendo um montante de > 4.000 ECUS. 
Regulamento (CEE) n° 595/91 p£QGA GARANTIA 
IRREGULARIDADES COMUNICADAS EM 1996 - POR SECTORES QUADRO 7 
SECTOR 
MONTANTE8 COMPENSATÓRIOS MONETAR» 
PLANTAS TÊXTEIS E BICHOS-OA-SEDA 
OUTROS SECTORES AGRÍCOLAS 
OVOS E AVES DE CAPOEKA 
PRODUTOS DA PESCA 
AJUDAS ESPECIAIS DE EMERGÊNCIA 
CARNES DE OVINO E DE CAPRINO 
SECTORES NAO ESPECIFICADOS 
CARNE DE SUÍNO 
AÇÚCAR EISOQLUCOSE 
AJUDAS AGRO-AUMENTARES 
PROTEAG4NOSAS 
PRODUITS EXTRA-ANEXO1 
OUTRAS MEDIDAS FEOGA-GARANTIA 
PRODUTOS DO SECTOR VITIVINÍCOLA 
FRUTOS E PRODUTOS HORTÍCOLAS 
TABACO 
CARNE DE BOVINO 
LEITE E PRODUTOS LÁCTEOS. 
MATÉRIAS GORDAS 
CEREAIS E ARROZ 
TOTAL 
SECTOR 
MONTANTES COMPENSATÓRIOS MONETAR! 
PLANTAS TEXTE» E BICHOS-OA-SEDA 
OUTROS SECTORES AGRÍCOLAS 
OVOS E AVES DE CAPOEIRA 
PRODUTOS DA PESCA 
AJUDAS ESPECIAIS DE EMERGÊNCIA 
CARNES DE OVINO E DE CAPRINO 
SECTORES NAO ESPECIFICADOS 
CARNE DE SUÍNO 
AÇÚCAR E ISOGLUCOSE 
AJUDAS AGRO-AUMENTARES 
PROTEAGWOSAS 
PRODUITS EXTRA-ANEXO 1 
OUTRAS MEDIDAS FEOGA-GARANTIA 
PRODUTOS DO SECTOR VITIVINÍCOLA 
FRUTOS E PRODUTOS HORTÍCOLAS 
TABACO 
CARNE DE BOVINO 
LEITE E PRODUTOS LÁCTEOS 
MATÉRIAS GORDAS 
CEREAIS E ARROZ 
TOTAL BE 
CASOS 
D» 
1 
1 
1 
3 
1 
8 
7 
1 
2 
22 
,,/r 
CASOS 
O» 
1 
4 
230 
33 
10 
89 
1 
* 
«5 
476 MONTANTES 
A 
16 
32 
301 
0 
0 
1.507 
152 
0 
431 
2.439 a 
0 
32 
301 
0 
0 
1.507 
147 
0 
431 
2.418 
MONTANTES 
A 
0 
652 
4.086 
4.400 
8.860 
19.720 
25 
2.248 
28.259 
65.254 
123.504 B 
0 
652 
4.077 
3.666 
8.860 
18.963 
26 
2.248 
28.211 
55.254 
121.956 DK 
CASO» 
1 
1 
3 
1 
1 
9 
11 
3 
7 
3 
40 
NL 
CASOS 
1 
1 
4 
« 
7 
2 
1 
11 
8 
39 
17 
12* MONTANTES 
A 
5 
10 
21 
98 
18 
120 
13 
9 
47 
212 
553 B 
0 
10 
7 
0 
0 
0 
2 
9 
9 
0 
37 
MONTANTES 
A 
5 
0 
540 
25 
128 
780 
29 
7 
63 
1.096 
4.462 
2.996 
10.131 B 
0 
0 
203 
7 
35 
754 
0 
0 
38 
1.096 
4.126 
2.768 
9.027 DE 
CASOS 
2 
0 
2 
13 
10 
4 
50 
129 
1 
127 
61 
2 
52 
479 
*0S] 
CASOS 
1 
f 
12 
14 MONTANTES 
A 
11 
106 
0 
830 
672 
62 
1.716 
1.697 
43 
12.732 
5.631 
71 
2.034 
26.50$ a 
0 
106 
0 
127 
102 
62 
1.255 
1.253 
43 
11.726 
4.953 
26 
1.602 
21.255 
MONTANTES 
A 
0 
0 
0 
0 fl 
0 
0 
0 
0 EL 
CASOS 
1 
2 
1 
19 
3S 
13* 
1 
19» 
PO 
CASOS 
1 
3 
\ 4 
t 
3 
3 
20 
53 MONTANTES 
A 
12 
190 
5 
868 
0 
83 
203 
1.361 B 
0 
190 
5 
824 
0 
83 
203 
1.305 
MONTANTES 
A 
22 
19 
3.013 
2.915 
162 
40 
59 
814 
7.044 B 
22 
19 
3.013 
2.915 
162 
40 
59 
708 
6.938 ES 
CASOS 
2 
2 
1 
4 
10 
S 
17 
3» 
1 
9 
10 
23 
T 
422 
SU 
CASOS 
f 
3 
1 S MONTANTES 
A 
10 
29 
7 
126 
2.303 
1.033 
1.059 
5.856 
25 
1.575 
816 
3.647 
0 
16.486 B 
1 
23 
7 
117 
2.289 
983 
921 
4.351 
25 
1.575 
816 
3.621 
0 
14.729 
MONTANTES 
A 
83 
0 
24 
107 8 
0 
0 
0 
0 w CASOS 
1 
1 
2 
3 
0 
0 
2 
17 
9 
12 
1$ 
2 
70 
sv 
CASOS 
s 
1 
41 
3 
f 
2 
58 MONTANTES 
A 
4 
147 
12 
54 
59 
113 
43 
169 
347 
1.831 
1.702 
615 
54)96 B 
4 
147 
12 
5 
7 
92 
0 
97 
270 
1.831 
1.675 
615 
4-T$$ 
MONTANTES 
A 
0 
13 
0 
0 
0 
9 
22 B 
0 
0 
0 
0 
0 
9 
9 m 
CASOS 
17 
11 
2 
30 
UK 
ÚÁSÓ* 
4 
44 
4 
3 
49 
59 
39 
44 
2 
245 MONTANTES 
A 
6 
718 
6.659 
7.3*3 B 
4 
718 
83 
«os 
MONTANTES 
A 
33 
513 
274 
134 
877 
767 
473 
1.076 
11 
4.158 S 
16 
281 
248 
122 
438 
468 
329 
672 
11 
2.586 A^MúDtetTitetotaimmcâao 
B-safmmrr&ntpwar 
lUIALCfcb 
CASOSj A | B 
5 0 0 
1 12 0 
10 100 38 
fO 12$ 120 
1 147 147 
2 19Q 190 
$6 529 266 
35 $81 238 
31 1.230 420 
3f 1.249 415 
4 3.013 3.G13 
28 3.276 3.197 
125 4.659 3.634 
478 6.470 5.800 
78 8.543 7.599 
89 16,199 14.548 
126 19.745 18.988 
231 19.966 18.816 
217 22.833 14.769 
252 32.119 32.000 
124 62.603 61.601 
1.944 203.789 185.819 
N.B. O Luxemburgo assinalou que nâo Unha sido detectada qualquer Irregularidade envolvendo um montante de > 4.000 ECUS. 
QUADRO 8 
FEOGA - GARANTIA 
total 
comunicados total 
recuperados A cargo * do 
FEOGA-Garantia A cargo * do 
Eatado-membro llWlllMllllllUH'tllllllMI ••Mill 
orrecuperaâ 
S-H-2-3-4) Casos 
em 
JUSTIÇA Pedido do Estado-
•membro: a cargo 
do FEOGA-Garantia SALDO 
l-(S-t-7) 
BÉLGICA 
DINAMARCA 
ALEMANHA 
GRÉCIA 
ESPANHA 
FRANÇA 
IRLANDA 
ITÁLIA 
HOLANDA 
PORTUGAL 
REINO UNIDO 155 
409 
1J53 
92 
204 
884 
149 
1.145 
662 
80 
1.345 116 
300 
1.434 
54 
141 
785 
114 
271 
624 
66 
1.158 94 
66 17 32 
19 
220 
38 
63 
77 
32 
874 
35 
14 
104 2 
7 
92 
23 
18 
15 
237 
1 
1 
4 6 
9 
52 
0 
0 
11 
14 
0 
9 
5 
87 24 
3 
76 
38 
40 
48 
3 
637 
25 
8 
13 
6.878 Mm 1.508 915 
15W 7-3% 4% 0% 22% 
100% 27% 
*incobrâvel: decisão formal no âmbito do apuramento de contas: Regulamento (CEE) n" 729/70 
60 
ACÇÕES ESTRUTURAIS 
1994-1996 
REGULAMENTO (CEE) n° 1681/94 QUADRO 9 
Bélgica 
Dinamarca 
Alemanha 
Grécia 
Espanha 
França 
Irlanda 
Itália 
Luxemburgo 
Holanda 
Portugal 
Reino Unido 1 
6 
41 
10 
2 
10 
0 
0 
8 
1 8.717 
157.949 
2.909.579 
389.284 
82.798 
1.454.432 
0 
0 
429.782 
81.884 0 
16.164 
844.441 
12.137 
72.148 
0 
0 
0 
237.548 
0 8.717 
141.785 
2.065.138 
377.147 
10.650 
1.454.432 
0 
0 
192.234 
81.884 
Número d» 
o»soi Total declarado Total reeuperad Saldo 
Bélgica 
Dinamarca 
Alemanha 
Grécia 
Espanha 
França 
Irlanda 
Itália 
Luxemburgo 
Holanda 
Portugal 
Reino Unido 0 
21 
58 
46 
0 
0 
5 
0 
13 
44 
7 12.438.851 
2.517.817 
19.700.341 
0 
0 
4.583.426 
0 
0 
2.573.264 
1.759.366 0 
242.872 
1.495.098 
7.931.171 
0 
0 
0 
o 
o 
279.364 
561.822 
Número d* 
....••c«tót... 0 
12.195.979 
1.022.719 
11.769.170 
0 
0 
4.583.426 
0 
0 
2.293.900 
1.197.544 
Saldo 
kMOMnUMMMMMlj 
204.865 I 
104.936 
14.013.580 
1.171.998 
2.414.604 
0 
1.044.680 
3.950 
17.880.135 
0 
0 
9.853.976 
0 
5.778,506 Î6 
Áustria 
Bélgica 
Dinamarca 
Alemanha 
Grécia 
Espanha 
Finlândia 
França 
Irlanda 
Itália 
Luxemburgo 
Holanda 
Portugal 
Suécia 
Reino Unido 0 
6 
1 
52 
23 
34 
0 
30 
9 
42 
0 
0 
87 
7 
6 Total declarado Total racuperad 
0 
264.580 
104.936 
14.935.572 
1.701.942 
3.182.165 
0 
1.271.486 
97.921 
24.405.863 
0 
0 
10.779.078 
20.869 
7.112.658 0 
59.715 
0 
921.992 
529.944 
767.561 
0 
226.806 
93.971 
6.525.728 
0 
0 
925.102 
20.869 
1.334.152 
N* d» casoa 
ÏSSflfcy;! Total declarado 
iillllllllil Total recuperado 
WÊÈÊÈÈÈM Saldo 
m$m$$-i 
( excluindo o* caaoi relativos ao <• trimestre de 1996 no que a» refere é Itália a aoa Palsea Baixos) 
(•) nSo foi recebida nenhuma comunicação 
(0) comunicação que assinala a Inexistindo de casos ou a não avaliação do montante 
61 
GLOSSÁRIO 
CEE: Comunidade Económica Europeia 
CE: Comunidade Europeia (designação utilizada após a entrada em vigor do Tratado da 
União Europeia) 
SEM 2000: Programa da Comissão com o objectivo de melhorar, na perspectiva do ano 2000, a 
gestão das dotações comunitárias ("Sound and Efficient Management" - Gestão sã e 
eficaz) 
UCLAF: (Unidade de) Coordenação da Luta contra a Fraude (Direcção que consta do 
organigrama do Secretariado-Geral da Comissão) 
JO: Jornal Oficial das Comunidades Europeias (JO L: série L; JO C: série C) 
TIR: Transporte Internacional Rodoviário 
COCOLAF: Comité consultivo no domínio da coordenação da luta contra a fraude 
SCAF: Subcomité antifraude (no domínio da fiscalidade directa) 
SCENT: System for a Customs Enforcement NeTwork 
SID: Sistema de Informação Aduaneiro 
EWS: Early Warning System (sistema de alerta precoce) 
IVA: Imposto sobre o Valor Acrescentado 
SPG: Sistema de Preferências Generalizadas, sistema "preferencial" autónomo 
FSE: Fundo Social Europeu 
FEDER: Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional 
QCA: Quadro Comunitário de Apoio 
FED: Fundo Europeu de Desenvolvimento 
PAC: Política Agrícola Comum 
FEOGA: Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (Secção Garantia: 
FEOGA-Garantia; Secção Orientação: FEOGA-Orientaçâo) 
GRP: Grupo dos Representantes Pessoais (no quadro do programa SEM 2000) 
DAC: Disposições de aplicação do Código Aduaneiro Comunitário 
RDT: Investigação, Desenvolvimento e Tecnologias 
PHARE: Programa de auxílio à reconstrução económica dos países da Europa Central e Oriental 
TACIS: Programa de assistência ao saneamento e recuperação económicos nos novos Estados 
independentes e na Mongólia 
CECA: Comunidade Europeia do Carvão e do Aço 
ONG: Organização Não Governamental 
PMA: Países Menos Avançados 
62 
ISSN 0257-9553 
COM(97) 200 final 
DOCUMENTOS 
PT 09 08 10 
N. ° de catálogo : CB-CO-97-207-PT-C 
ISBN 92-78-19634-7 
Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias 
L-2985 Luxemburgo 
£?3