[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 16.5.2007

SEC(2007) 604

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

Documento de acompanhamento da Proposta de DIRECTIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO que estabelece sanções contra os empregadores de nacionais de países terceiros em situação irregular Resumo da avaliação de impacto

{COM(2007) 249 final}{SEC(2007) 596}{SEC(2007) 603}

1. Introdução

A imigração clandestina na União Europeia encorajada pela possibilidade de encontrar trabalho. O presente documento constitui um resumo de um relatório de avaliação de impacto que examina as opções políticas para reduzir esse factor de atracção da imigração ilegal visando o emprego de nacionais de países terceiros que residem ilegalmente na UE.

O relatório tem por base consultas aos Estados-Membros e a outras partes interessadas. Os dados foram recolhidos a partir de consultas, bem como de estudos casuísticos e artigos especializados. A recolha de dados e grande parte das consultas foram realizadas no âmbito de um estudo externo encomendado pela Comissão. O estudo e o relatório foram redigidos tendo em conta as propostas apresentadas em reuniões de um grupo de acompanhamento interserviços criado pela Direcção-Geral da Justiça, da Liberdade e da Segurança.

DEFINIÇÃO DO PROBLEMA

Âmbito do problema

A imigração clandestina alimentada por um enorme conjunto de factores que levam as pessoas a deixar o seu país e as incitam a emigrar. A decisão de emigrar baseada quer em factores que incitam a partir, como o desemprego ou os salários baixos, as catástrofes naturais ou a degradação ecológica, quer em factores de atracção, como a possibilidade de obter um emprego paralelo mais bem pago, a estabilidade política, o respeito pelo Estado de Direito e a protecção efectiva dos direitos humanos. Um instrumento visando reduzir o factor de atracção representado pelas possibilidades de emprego não resolverá, por si só, o problema da imigração clandestina; a presente iniciativa, portanto, faz parte de uma abordagem global adoptada pela UE para reduzir a imigração clandestina. Enfrentar este problema inscreve-se, por sua vez, no quadro dos esforços da UE para elaborar uma política global em matéria de migração.

A proposta legislativa diz respeito ao emprego de nacionais de países terceiros que se encontram em situação irregular na UE. Incluem-se nesta categoria os nacionais que entraram ilegalmente na UE, bem como os que entraram legalmente mas cujo direito de estada chegou ao termo. A proposta legislativa não visa a questão do emprego de nacionais de países terceiros que se encontram em situação regular num Estado-Membro da União Europeia, mas que não têm o direito de trabalhar, ou têm um direito de trabalho limitado cujo exercício viola os limites desse direito. Trata-se, nomeadamente, da situação dos estudantes, investigadores, turistas e familiares de nacionais de países terceiros em situação regular, mas que não têm o direito de trabalhar ou apenas têm o direito de trabalhar um determinado número de horas por semana. Embora também seja importante resolver estas situações, por forma a reduzir significativamente o factor de atracção representado pelas possibilidades de emprego, a base jurídica da proposta legislativa (ponto 3, alínea b), do artigo 63.° do Tratado CE) não permitiria a adopção de medidas em relação a esta segunda categoria dos nacionais de países terceiros.

A continuação do presente resumo apenas diz respeito aos nacionais de países terceiros em situação irregular.

As opções propostas seguidamente não afectam os cidadãos da UE-10 nem os cidadãos da Bulgária e da Roménia que, ao abrigo de disposições transitórias, têm um direito de trabalho limitado nalguns Estados-Membros.

Dimensão do problema

É difícil determinar a dimensão do problema. Para além da dificuldade em calcular o número de pessoas sem documentos e que exercem um trabalho não declarado, quando existem dados ou estimativas também em muitas vezes difícil determinar se nesse cálculo estão incluídos cidadãos comunitários sujeitos a restrições de trabalho ao abrigo de disposições transitórias e, se for este o caso, isolar os números relativos aos nacionais de países terceiros. Não obstante, evidente que a UE regista um número elevado de nacionais de países terceiros em situação irregular e que estes números têm aumentado nos últimos anos.

A maioria das estimativas disponíveis refere-se ao período anterior a 2004 e à adesão dos países UE-10, incluindo assim os nacionais destes países e da Bulgária e da Roménia na categoria de nacionais de países terceiros. Por esta razão torna-se difícil apresentar um quadro claro da situação. Segundo as estimativas, o número total de migrantes ilegais na UE eleva-se a 2-3 milhões ( Global Migration Perspectives, 2005 ), a 4,5 milhões ( OIM, 2000 ) ou a 7-8 milhões (Nações Unidas, Trends in Total Migrant Stock : The 2003 Revision ).

Calcula-se que o aumento anual de imigrantes clandestinos na UE seja de 500 000 ( Wiener Zeitung 2005 ) e de 350 000 ( Global Migration Perspectives 2005 ). Contudo, as estimativas por país disponíveis para os 21 Estados-Membros parecem indicar que o fluxo de entrada anual de migrantes clandestinos na UE representa cumulativamente entre 893 000 e 923 300 pessoas. Embora não se encontrem disponíveis números fiáveis, razoável pressupor que um número significativo de migrantes clandestinos parte voluntariamente, ou objecto de uma decisão de regularização ou de repatriamento para o país de origem. Desta forma, o fluxo líquido de migrantes clandestinos muito menos importante do que o fluxo total de entradas.

Alguns Estados-Membros encetaram programas de regularização em grande escala, que terão igualmente reduzido (pelo menos inicialmente) o número de nacionais de países terceiros em situação irregular. Contudo, os efeitos a médio e longo prazo dessas medidas não são claros, pois os próprios programas podem constituir um factor de atracção da imigração clandestina para a UE.

Natureza do problema

O que motiva particularmente os nacionais de países terceiros a entrar na UE a percepção de que poderão encontrar um trabalho melhor remunerado do que nos seus países. Na prática, os empregos acessíveis são essencialmente actividades mal remuneradas no sector da economia paralela não regulamentada. Os baixos salários e as más condições de trabalho que os nacionais de países terceiros em situação irregular são obrigados a aceitar fazem deles uma categoria muito procurada.

O emprego de nacionais de países terceiros em situação irregular não priva necessariamente de trabalho as populações locais. Pelo contrário, parece que sectores inteiros dependem já do trabalho de nacionais de países terceiros em situação irregular, que aceitam certas actividades que os residentes nacionais recusariam exercer por um salário que manteria a competitividade internacional do sector em causa (por exemplo, o sector hortícola). Em termos de efeitos sobre os mercados dos produtos/serviços, o recurso ao trabalho não declarado particularmente generalizado em certos sectores, mas não se limita a absorver nacionais de países terceiros.

Os efeitos sobre os mercados de produtos/serviços podem ser positivos de um ponto de vista puramente económico. Os nacionais de países terceiros em situação irregular podem, na sua qualidade de trabalhadores, proporcionar importantes vantagens económicas aos países de acolhimento. Os seus baixos salários reduzem os custos dos bens e serviços, o que permite a determinadas empresas e mesmo a sectores inteiros serem mais competitivos.

Os sectores da construção, da agricultura e da horticultura, dos serviços domésticos/de limpeza, da hotelaria e da restauração são regularmente identificados como os mais propícios ao trabalho não declarado em geral e ao trabalho de migrantes ilegais em especial, o que reflecte em parte a natureza do trabalho que exigido nestes sectores (emprego sazonal e horários flexíveis).

No que diz respeito aos efeitos sobre a concorrência e o mercado interno, nos países em que a economia paralela menos forte os empregadores de migrantes ilegais criam em determinados sectores uma concorrência desleal em relação aos outros empregadores. Nos outros países, o recurso ao trabalho não declarado encontra-se de tal forma generalizado, bem como a contratação de nacionais de países terceiros em situação irregular, que todas as empresas dos sectores em causa se adaptaram a este quadro, recorrendo também elas ao trabalho ilegal ou fazendo face à concorrência desleal por outros meios.

Os migrantes ilegais contribuem de forma positiva não só para a saúde económica dos países de acolhimento, mas também dos países de origem. Os países de emigração beneficiam consideravelmente com a saída de mão-de-obra, que faz baixar o desemprego, incentiva a participação das mulheres no mercado de trabalho e produz um fluxo de remessas. Para muitos países terceiros a dependência destas remessas aumentou ao longo dos anos. Contudo, há custos significativos que neutralizam estes benefícios, por exemplo, a falta de pagamento de quotizações para a segurança social, a exploração de muitos migrantes ilegais, bem como a distorção do mercado de trabalho resultante da pressão no sentido da diminuição dos salários e da deterioração das condições de trabalho.

Medidas nacionais em vigor contra os empregadores

Pelo menos 26 dos 27 Estados-Membros da UE já prevêem sanções e medidas preventivas contra os empregadores. As legislações de 19 Estados-Membros estabelecem mesmo sanções penais. Contudo, não só o conteúdo destas medidas varia consideravelmente entre Estados-Membros como também o conjunto das medidas aplicadas. Além disso, apesar da existência dessas sanções, a maioria dos Estados-Membros regista um número elevado de trabalhadores que são nacionais de países terceiros em situação irregular. Muitas partes interessadas sublinharam que a eficácia de um instrumento depende fundamentalmente da aplicação de sanções.

Os Estados-Membros têm de enfrentar uma série de desafios na execução das suas políticas em matéria de trabalho não declarado, designadamente:

- falta de coordenação e de cooperação entre os intervenientes responsáveis pela luta contra o trabalho ilegal,

- inexistência de um enquadramento que regule essa coordenação e cooperação,

- insuficientes recursos humanos e financeiros atribuídos às entidades competentes,

- obstáculos a nível das operações no terreno,

- falta de informações que permitam realizar controlos eficazes,

- falta de dados para avaliar o resultado dos controlos e,

- cooperação internacional insuficiente.

A grande diversidade de medidas nacionais existentes constitui igualmente um problema: contraria a criação de condições de concorrência equitativas para os empregadores da UE e não dá a impressão de que a luta contra o emprego de nacionais de países terceiros em situação irregular represente um objectivo comum a nível do conjunto da União Europeia.

OBJECTIVOS

O objectivo global consiste em:

- Contribuir para a redução da imigração ilegal.

Os objectivos específicos são:

- Reduzir o emprego de nacionais de países terceiros em situação irregular.

- Criar condições de concorrência equitativas para empregadores da UE.

- Contribuir para reduzir a exploração dos nacionais de países terceiros em situação irregular.

Embora o terceiro destes objectivos específicos não seja abrangido pela base jurídica aplicável, ou seja, o ponto 3, alínea b), do artigo 63.° do Tratado CE, conveniente incluí-lo para avaliar as diferentes opções à luz das condições de exploração a que os nacionais de países terceiros são frequentemente submetidos neste âmbito.

OPÇÕES DE INTERVENÇÃO POLÍTICA

A opção de regularizar os nacionais de países terceiros em situação irregular foi rapidamente rejeitada devido à falta de dados sobre as práticas actuais e os efeitos das medidas de regularização. Além disso, a regularização muitas vezes considerada um factor de atracção da imigração ilegal e não pode, por conseguinte, contribuir para melhorar a situação.

Opção 1 - Status quo

Opção 2 - Sanções harmonizadas no conjunto da UE contra os empregadores de nacionais de países terceiros em situação irregular, acompanhadas da obrigação de aplicação a cargo dos Estados-Membros

Nos termos desta opção, que exige a adopção de medidas regulamentares a nível da UE, seriam estabelecidas sanções harmonizadas no conjunto da UE contra os empregadores de nacionais de países terceiros em situação irregular. O emprego de nacionais de países terceiros em situação irregular constituiria uma infracção. Seriam aplicadas multas e outras sanções (como a não elegibilidade para contratos públicos ou subvenções), bem como, em casos graves, sanções penais. Tendo em conta a importância da aplicação destas disposições, os Estados-Membros seriam obrigados a efectuar um determinado número de controlos em instalações de empresas (expresso em percentagem do número de empresas registadas).

Opção 3 - Medidas preventivas harmonizadas: obrigação comum para os empregadores da UE de efectuarem cópia dos documentos relevantes (autorização de residência) e de notificar os organismos nacionais competentes

Esta opção necessitaria de uma acção legislativa a nível da UE tendo em vista medidas comuns visando impedir o emprego de nacionais de países terceiros em situação irregular. O empregador seria obrigado a solicitar ao potencial trabalhador os documentos relativos ao seu direito de residência, a efectuar uma cópia desses documentos e a transmiti-la às autoridades nacionais competentes. O empregador seria obrigado a conservar uma cópia desses documentos e a garantir a sua segurança e confidencialidade. A autoridade nacional competente seria responsável pelo controlo dos documentos (por exemplo, verificar se são documentos falsificados) e do estatuto do migrante em causa, informando o empregador caso o trabalhador não possa ser contratado de forma legal. O empregador não teria de aguardar por uma resposta da autoridade antes de contratar o novo empregado, mas seria obrigado a despedi-lo em caso de resposta negativa das autoridades.

Os empregadores que não comunicassem às autoridades competentes cópia da documentação exigida não seriam necessariamente sujeitos a uma sanção, mas os empregadores que pudessem demonstrar que tinham realizado as verificações necessárias não seriam objecto de qualquer sanção caso fosse considerado posteriormente que o trabalhador em causa era um nacional de país terceiro em situação irregular.

Opção 4 - Sanções harmonizadas contra os empregadores e medidas preventivas

Esta opção reguladora, que implicaria uma acção legislativa a nível da UE, consiste numa combinação das opções 2 e 3.

Opção 5 – Campanha de sensibilização a nível da UE

Esta opção não reguladora consistiria na organização de uma campanha de sensibilização a nível da UE. Visaria informar os empregadores das suas obrigações legais e das consequências negativas da contratação de nacionais de países terceiros em situação irregular. Os parceiros sociais e outros intervenientes interessados poderiam ser associados à acção.

Opção 6 - Identificação e intercâmbio de boas práticas

Esta opção envolveria a identificação e o intercâmbio de boas práticas e de informações entre os Estados-Membros sobre várias matérias (por exemplo, mecanismos de aplicação, instrumentos legislativos, identificação e detenção de passadores, etc.) num quadro estruturado, designadamente através da aprendizagem interpares, com a assistência da Comissão na adopção de directrizes, identificação dos pontos de contacto nacionais e organização de reuniões.

COMPARAÇÃO DAS OPÇÕES

Quadro - Avaliação das opções - Comparação

Objectivo a alcançar/problema abordado | Opções (efeitos previstos avaliados numa escala de - a √√√√√) |

Reduzir a imigração ilegal na UE | √ | √√ | √√ | √√√ | 0 | √√ |

Criar condições de concorrência equitativas para os empregadores | 0 ou √ | √√√ | √√√ | √√√√ | 0 | √ |

Contribuir para reduzir a exploração dos nacionais de países terceiros em situação irregular | 0 ou √ | 0 ou √ | 0 | 0 ou √ | 0 | √√ |

Elaborar normas comuns susceptíveis de serem cumpridas e executadas na prática | 0 | √ | √√ | √√ | 0 | √ |

Completar e reforçar o acervo existente (e futuro) | Sem objecto | √√ | √√ | √√√ | √ | √√√ |

Reduzir o tráfico de seres humanos, a criminalidade organizada e o tráfico ilícito | 0 ou √ | 0 ou √ | 0 ou √ | – | 0 | √√ |

Direitos fundamentais |

Protecção dos dados pessoais (artigo 8.º) | 0 | 0 | – | – | 0 | 0 |

Direito à acção e a um tribunal imparcial (artigo 47.°) | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Não-discriminação (artigo 21.º) | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 ou √ |

Princípios da legalidade e da proporcionalidade dos delitos e das penas (artigo 49.°) | 0 | √ | √ | √ | 0 | 0 ou √ |

Custos relativos ao status quo + Custo superior ao status quo; 0 Custo inalterado; – Custo inferior ao status quo | 0 | + | + | + | + | + |

A opção a privilegiar uma combinação da:

- Opção 4 : Sanções harmonizadas contra os empregadores de nacionais de países terceiros em situação irregular, acompanhadas de uma obrigação de aplicação a cargo dos Estados-Membros e de medidas preventivas harmonizadas. Obrigação comum para os empregadores do conjunto da UE de efectuar cópia dos documentos relevantes e de notificar os organismos nacionais competentes; e da

- Opção 6 : Identificação de boas práticas e seu intercâmbio entre Estados-Membros.

Principais vantagens da opção a privilegiar

- Efeitos positivos sobre a redução do emprego ilegal de nacionais de países terceiros.

- A existência de sanções e de medidas de aplicação mínimas no conjunto da UE reforçaria o efeito dessas sanções e medidas.

- Progressos rápidos no sentido do estabelecimento de condições equivalentes para todas as empresas na UE.

- As medidas preventivas imporiam uma obrigação certamente universal, mas pouco restritiva, no sentido de solicitar e conservar documentos relativos aos trabalhadores potenciais, incumbindo às autoridades competentes verificar a autenticidade desses documentos. Os empregadores poderiam assim contratar de boa fé trabalhadores que tenham fornecido documentos que aparentemente preenchem os requisitos exigidos.

- A obrigação para os Estados-Membros de controlarem 10% das empresas registadas, prevista pela proposta legislativa, permitiria melhorar a aplicação e constituiria uma mensagem clara para os empregadores de que correm um risco real ou acrescido em caso de infracção.

- A identificação e o intercâmbio de boas práticas relativas à aplicação e à execução (opção 6) contribuiriam para uma melhor execução.

- Seria enviado um sinal forte aos países terceiros e aos potenciais migrantes clandestinos no sentido de estarem a ser tomadas medidas para enfrentar os problemas e de os migrantes clandestinos ficarem sujeitos a maiores riscos. Tal mensagem teria um impacto diferente e mais significativo caso emanasse das autoridades a nível europeu em vez das autoridades nacionais.

- No que diz respeito aos direitos fundamentais, pode prever-se em geral uma diminuição da exploração devido ao intercâmbio de boas práticas em matéria de protecção das vítimas de tal exploração e à partilha de informações sobre a forma de atenuar as consequências negativas para aqueles que colaboram com os serviços de aplicação da lei. Efeitos positivos são igualmente prováveis no que se refere ao respeito dos princípios da legalidade e da proporcionalidade em matéria de delitos e penas, pois a criminalização das infracções graves seria definida a nível da UE.

Principais desvantagens da opção privilegiada

- O emprego ilegal de nacionais de países terceiros não seria eliminado. A eficácia neste domínio depende em grande medida da aplicação, cuja responsabilidade incumbe aos Estados-Membros. Não obstante a obrigação de aplicação e de partilha de boas práticas, a eficácia dos controlos continuaria a depender dos Estados-Membros.

- Em termos puramente económicos, os sectores sensíveis (principalmente os da construção, da agricultura, dos serviços domésticos/de limpeza, da hotelaria e da restauração) poderiam ser afectados negativamente.

- Sanções mais severas contra os empregadores poderiam ter efeitos negativos sobre nacionais de países terceiros em situação irregular (risco de exploração acrescida resultante do facto desses trabalhadores serem eventualmente levados a agravar a sua situação de clandestinidade e a encontrar-se numa posição negocial mais fraca). Contudo, esses efeitos eventuais seriam contrabalançados pelo efeito dissuasivo nomeadamente das sanções penais propostas no caso de condições de trabalho especialmente abusivas.

- No que diz respeito aos direitos fundamentais, são possíveis efeitos negativos em matéria de protecção dos dados pessoais. Em que medida tal sucederia depende das medidas tomadas pelos empregadores e pelas autoridades para garantir a confidencialidade desses dados.