Introdução

O povo iraquiano, o seu governo e as suas forças armadas, com o apoio da coligação internacional contra o Daexe, conseguiram pôr fim ao controlo territorial efetivo exercido pelo Daexe no Iraque. Durante muitos anos, desde 2003 e mesmo antes, o país foi palco de numerosos conflitos, mas os atos de terror praticados pelo Daexe desde 2014 foram a manifestação mais tenebrosa de violência interna jamais vista. Presentemente, o Iraque necessita de agarrar a nova oportunidade de que dispõe para construir um sistema político inclusivo e responsável, que sirva todas as comunidades, regiões e crenças, preserve a diversidade do país e reforce a sua ordem democrática. É fundamental restabelecer a confiança entre o povo e o seu governo e evitar um regresso ao sectarismo e ao separatismo fraturantes.

A luta de três anos contra o Daexe teve consequências tremendas para o país, designadamente a perda de numerosas vidas civis e militares, o sofrimento e trauma humanos generalizados, os milhões de pessoas que ainda se encontram deslocadas, a destruição do tecido social, especialmente junto das comunidades afetadas pelo conflito, a destruição generalizada das infraestruturas públicas e privadas e uma situação financeira e económica precária. São muitos os desafios que o governo e o povo iraquianos têm pela frente. É vital para o Iraque, para o Médio Oriente e para a comunidade internacional como um todo que o país ultrapasse estes desafios — todos sentiram as consequências da crise e todos seriam afetados negativamente pela continuação da instabilidade no Iraque.

A UE, em particular, tem um interesse vital em garantir que o Iraque saia mais forte da crise. A ausência de resposta às causas profundas da crise poderia prejudicar a unidade do país, a sua segurança, a sua ordem democrática, bem como o seu desenvolvimento económico, e comprometer os esforços de reforma e reconciliação do Governo iraquiano. Este cenário iria provavelmente aprofundar a clivagem confessional e as tensões étnicas. O Iraque não só iria continuar a ser um paraíso para o terrorismo, constituindo assim uma ameaça direta e contínua para a segurança da UE, mas também iria mergulhar numa nova crise, cujas consequências humanitárias acabariam por ter impacto nos países vizinhos e na UE, em particular sob a forma de migração ilegal. Por conseguinte, é fundamental que a UE e a comunidade internacional permaneçam empenhadas em apoiar o Iraque neste momento crítico.

Tendo como base os objetivos mais abrangentes da Estratégia Global para a Política Externa e de Segurança da União Europeia e tirando partido das lições aprendidas com a aplicação da Estratégia Regional da UE para a Síria e o Iraque, bem como para a ameaça representada pelo Daexe de 2015, a presente comunicação constitui o passo lógico seguinte no compromisso assumido pela UE, após a luta territorial contra o Daexe, de se concentrar nas formas como pode contribuir para abordar os desafios específicos que o Iraque tem pela frente. Constitui uma resposta ao pedido do Conselho dos Negócios Estrangeiros da UE de 19 de junho de 2017 no sentido de a Alta Representante para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança e a Comissão Europeia apresentarem uma estratégia que determine as próximas etapas do relacionamento da UE com o Iraque. A referida estratégia para o Iraque tem três finalidades principais:

1) Definir os desafios consideráveis que o Iraque enfrenta;

2) Identificar os interesses e os objetivos estratégicos da UE nas suas relações com o Iraque;

3) Identificar as prioridades da ação da UE, com base no atual apoio da União, dando ênfase numa primeira fase ao apoio que a UE pode prestar aos desafios imediatos da deslocação contínua das populações, da estabilização e da reconciliação, em conformidade com as prioridades do Governo iraquiano. O êxito da execução da estratégia dependerá, em última instância, da vontade política dos decisores políticos do país.

1. Os desafios com que o Iraque se depara e o contexto regional

1.1 O desafio humanitário, de governação local e de estabilização. O Iraque enfrenta um desafio humanitário imediato e de grandes proporções. O conflito de três anos que assolou todo o país resultou em violações chocantes dos direitos humanos básicos das populações locais, incluindo das minorias, que provavelmente constituem crimes contra a humanidade, e afetou gravemente o tecido social do país. Mais de 3 milhões de iraquianos permanecem deslocados internamente e muitos milhões continuam a necessitar desesperadamente de assistência humanitária. Entre eles estão grupos vulneráveis, como as crianças, que não recebem educação a tempo inteiro há vários anos, e as mulheres, que têm sido vítimas de violência sexual. Do conflito resultou a destruição generalizada das infraestruturas civis, incluindo sistemas de distribuição de água, instalações médicas e escolas, tendo este também ocasionado falhas graves nos serviços essenciais. O conflito também teve um impacto significativo no ambiente, através da poluição do solo e das águas subterrâneas, com os correspondentes efeitos na saúde humana e nos meios de subsistência.

Os esforços iniciais envidados pelo Iraque e pela comunidade internacional para estabilizar as zonas libertadas traduziram-se em progressos significativos, sendo que dois milhões de deslocados já regressaram aos seus locais de origem, maioritariamente de forma pacífica e ordeira. Não obstante, ainda há muito a fazer para conseguir que os restantes 3 milhões de cidadãos deslocados regressem a casa. Por forma a conseguir um regresso seguro, voluntário, digno e não discriminatório dos cidadãos deslocados às suas casas, o Governo iraquiano necessita de garantir a segurança, realizar ações de desminagem, restabelecer os serviços básicos e reconstruir as infraestruturas, proporcionar oportunidades de subsistência, bem como garantir urgentemente uma governação civil responsável e representativa nas zonas libertadas com vista a restabelecer a confiança. É também crucial abordar as questões relacionadas com os documentos de identidade, a habitação, os terrenos e os direitos de propriedade, para garantir uma estabilização bem sucedida a longo prazo. Esta tarefa acarretará desafios políticos, de segurança, financeiros e logísticos. Em certas zonas libertadas recentemente, já se sentem dificuldades em restabelecer o Estado de direito em total conformidade com os direitos humanos. Para que os processos de estabilização e reconstrução sejam eficazes, importa que estejam associados a esforços que visem conseguir a reconciliação política e dar resposta aos ressentimentos e vulnerabilidades que facilitaram o aparecimento do Daexe. Trata-se igualmente de atenuar qualquer risco de estes processos servirem de catalisadores para mais tensões entre comunidades.

1.2 O desafio da segurança é duplo: defender a sociedade iraquiana dos contínuos ataques terroristas e ultrapassar a fragmentação efetiva das estruturas de segurança. O colapso de grandes partes do exército iraquiano em 2014 face à rápida expansão do Daexe forçou as autoridades políticas e religiosas do país a incentivarem os cidadãos iraquianos a juntarem-se a grupos armados novos ou existentes, sob o lema «Forças de Mobilização Popular», como medida urgente e excecional para apoiar as forças de segurança iraquianas a travar a expansão do Daexe e a reconquistar território perdido. O Iraque manteve um pequeno núcleo altamente qualificado de um exército nacional que necessitará de apoio estrutural. As forças governamentais iraquianas, incluindo as forças Peshmerga da região curda do Iraque, receberam apoio internacional significativo, incluindo material e formação para a luta imediata contra o Daexe. Porém, após anos de conflito, que geraram uma resposta de policiamento militarizado, é necessário reformar a polícia iraquiana com vista a apoiar o Estado de direito e um policiamento civil orientado e responsável que respeite os direitos humanos e crie laços de confiança em todas as comunidades. Efetuar uma reforma eficaz e profunda no setor da segurança, tanto no domínio militar como no domínio civil, passou a ser uma prioridade urgente, com vista a consolidar as prerrogativas e a legitimidade do Estado e permitir um controlo eficaz do território e a contenção das ameaças terroristas e criminosas. Esta reforma terá de incluir mecanismos adequados para a reintegração de grande parte dos soldados mobilizados na sociedade. A consolidação do Estado de direito e o reforço das normas em matéria de direitos humanos também são fundamentais para limitar o risco de futuros ciclos de violência.

1.3 O desafio político. O êxito inicial do Daexe foi, em certa medida, reflexo da fragmentação política do Iraque após as anteriores situações de crise e, na verdade, acabou por reforçá-la. Por conseguinte, a preservação e o reforço da unidade, da segurança e do desenvolvimento do país continuam a revestir-se da maior importância: tanto a reforma política como a reconciliação nacional devem permanecer no centro dos esforços do aparelho político iraquiano. Em setembro de 2014, o governo elaborou um plano de reforma ambicioso para atender às necessidades mais prementes que precisa de ser posto em prática a todos os níveis no país. Os pilares do programa são a luta contra a corrupção e a distribuição equitativa da riqueza nacional, a consolidação do Estado de direito e o pleno respeito pelos direitos humanos, bem como os esforços para alcançar a reconciliação nacional e a inclusão política. Contudo, a sua aplicação tem vindo a ser adiada não só pela necessidade de concentrar as atenções na campanha contra o Daexe mas também pelas divisões políticas dentro do país e pelo desafio antigo e generalizado representado pela corrupção e o nepotismo. Aproveitando as iniciativas já existentes, será fundamental que o Governo iraquiano restabeleça a confiança no sistema político, contrarie a fragmentação e consolide a unidade do país. Uma política nacional abrangente que vise a reintegração social, política e económica das populações, em especial nas zonas afetadas pelo conflito, por oposição a uma política que vise unicamente o regresso, é fundamental para evitar a repetição das condições que levaram à ascensão do Daexe. A situação das numerosas minorias do Iraque também exige uma resposta urgente, com vista a preservar a diversidade da sociedade iraquiana, bem como a sua unidade e estabilidade. Será igualmente fundamental combater os problemas da pobreza e da exclusão social nas zonas que não foram diretamente afetadas pelo conflito, nomeadamente no sul do país, uma vez que um progresso e um desenvolvimento equilibrados em todo o país serão cruciais para a sua estabilidade. Um empenho renovado em encontrar soluções políticas negociadas para os litígios de longa data e para os litígios mais recentes é essencial para a estabilidade a longo prazo do país. Uma prioridade urgente é contribuir para colocar as relações entre o Governo federal e o Governo da Região do Curdistão numa base viável e estável através de um diálogo construtivo sobre todos os assuntos pertinentes de cariz político, económico e de segurança. O princípio orientador do referido diálogo deve ser que as partes evitem ações unilaterais e procurem aplicar integralmente a constituição iraquiana.

1.4. O desafio económico e financeiro. As reformas políticas e a reconciliação precisam de assentar em políticas de desenvolvimento económico e social coerentes que beneficiem todos os iraquianos, com base num modelo de distribuição equitativa da riqueza e equidade intergeracional. Até à data, as receitas petrolíferas do Iraque ainda não conseguiram gerar efeitos benéficos para o país no seu todo, devido à procura de uma renda monopolista e às ineficiências das empresas estatais, à importância atribuída ao consumo de curto prazo através de um setor público excessivamente pesado e à corrupção desenfreada. Consequentemente, o Iraque enfrenta vulnerabilidades macroeconómicas persistentes às quais é necessário dar uma resposta urgente, uma vez que um quadro orçamental e monetário sólido é um fator decisivo para a estabilidade do país. O Iraque é considerado um país de rendimento médio superior, mas esta classificação baseia-se no produto interno bruto (PIB) per capita, que caiu de 7 021 dólares dos Estados Unidos (USD) em 2013 para 4 533 USD em 2016, e não reflete a dura realidade de que um quarto da população vive presentemente abaixo do limiar de pobreza. Nos últimos três anos, o aumento da produção de petróleo, que totalizou cerca de 4,5 milhões de barris por dia, em média, em 2017, serviu de suporte à economia e às receitas estatais. Contudo, o choque combinado da queda do preço do petróleo e do conflito armado arrastaram a economia não petrolífera para a recessão e as finanças públicas para um enorme défice de 14 % do PIB em 2016. Entretanto, o governo celebrou um acordo de «stand-by» com o Fundo Monetário Internacional (FMI) em julho de 2016, que prevê um apoio de 5,3 mil milhões de USD, dos quais 2,1 mil milhões de USD já foram desembolsados. O G7, incluindo a UE, tem apoiado este acordo, que está subordinado à execução de um programa de reformas orçamentais e económicas. No final de 2017, a continuação do acordo de «stand-by» do FMI está em risco, porque a política orçamental do Governo iraquiano não reflete suficientemente o programa de reformas acordado. O fracasso do programa comprometeria a capacidade de o Iraque cumprir as suas obrigações financeiras e tornaria ineficaz o apoio substancial dado pelo G7.

Globalmente, a economia iraquiana tem estado em recessão em 2017, havendo uma perspetiva ligeiramente mais positiva para 2018, dependendo da situação em termos de segurança e do mercado petrolífero. Para 2017, o Iraque acordou com a Organização dos Países Exportadores de Petróleo (OPEP) uma redução de 6 % na sua produção de petróleo, o que limitou o crescimento do PIB e reduziu as receitas públicas. Tendo em conta que o acordo com a OPEP foi prorrogado, não é expectável que as receitas públicas decorrentes do petróleo recuperem significativamente em 2018, sendo necessário adotar medidas de austeridade mais exigentes com vista a cumprir as condições do acordo de «stand-by» e manter as finanças públicas à tona de água. Por conseguinte, o Iraque só conseguirá alcançar a tão necessária estabilidade macroeconómica e cumprir as suas obrigações financeiras se acelerar as reformas orçamentais e da governação, já necessárias antes da crise de segurança. O futuro reserva ao Iraque grandes encargos económicos e financeiros tendo em conta os desafios humanitários, de estabilização e de reconstrução — atualmente, o Governo iraquiano estima que a fatura da reconstrução pós-Daexe totalize 150 mil milhões de USD. Os custos sociais da reconstrução serão elevadíssimos, nomeadamente para a reintegração de milhões de pessoas deslocadas a nível interno, pessoas que ficaram com deficiências físicas e traumatizadas, veteranos e jovens cuja educação foi interrompida. Além disso, o país enfrenta a difícil tarefa de criar emprego para uma população jovem em rápido crescimento. O facto de os preços do petróleo estarem mais baixos constitui uma oportunidade para a diversificação económica, mas habitualmente esta transformação estrutural demora anos a acontecer e, de momento, são necessárias medidas imediatas para integrar a crescente população jovem no mercado de trabalho. O setor público já não consegue arranjar-lhes emprego da mesma forma que o fez na altura em que os preços do petróleo estavam elevados, o que evidencia a importância de desenvolver fortemente o setor privado e de atrair o investimento direto estrangeiro (IDE), que podem vir a constituir um poderoso motor de crescimento e criação de emprego.

1.5 O desafio da migração. O Iraque é simultaneamente um país de acolhimento para os refugiados e um dos países de origem de fluxos significativos de migração. O país acolhe 250 000 refugiados sírios, além dos 3 milhões de pessoas deslocadas internamente (PDI). O número elevado de pessoas deslocadas internamente, a juntar às condições difíceis de regresso às zonas libertadas e à situação política e económica volátil, faz aumentar o risco de fluxos de migração, tanto dentro do Iraque como para a Europa. Entre 2014 e 2016, chegaram ilegalmente à UE mais de 135 000 iraquianos. O número de pedidos de asilo apresentado por cidadãos iraquianos na UE totalizou 125 286 em 2016. Após o início da aplicação da Declaração UE-Turquia, o número de entradas ilegais na UE diminuiu significativamente, mas o risco de migração ilegal para a UE mantém-se elevado. Quase 7 500 iraquianos chegaram ilegalmente à UE em 2017 (de janeiro a setembro). Até à data, somente uma percentagem reduzida de iraquianos em situação ilegal na UE regressou ao Iraque. Contudo, verifica-se o aparecimento de uma tendência estável de regressos voluntários da UE para o Iraque. Ao mesmo tempo, devido nomeadamente à melhoria da situação no Iraque e à derrota do Daexe, a taxa de reconhecimento dos pedidos de asilo tem vindo a diminuir, o que resulta num aumento do número de cidadãos iraquianos repatriados para o seu país de origem.

1.6 O desafio regional. As relações do Iraque com os seus vizinhos desempenham um papel importante na estabilidade do país e no seu programa de reforma política e económica. O Iraque esteve sempre na linha divisória das diferenças confessionais na região e é do seu total interesse que estas diferenças não sejam exacerbadas. A ordem pós-Daexe proporciona ao Iraque novas oportunidades para reequilibrar o relacionamento com todos os seus vizinhos e reintegrar a economia regional, tirando partido dos passos positivos dados até agora pelo Governo iraquiano para estabelecer um diálogo com todos os países vizinhos. Trata-se de algo que pode desempenhar um papel determinante na redução e na atenuação das tensões regionais, no interesse geral do Iraque e de toda a região, incluindo no contexto da crise na Síria.