Relatório especial n.o 4/2001

sobre a auditoria do FEOGA-Garantia - Aplicação do Sistema Integrado de Gestão e de Controlo (SIGC), acompanhado das respostas da Comissão

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o CE)

(2001/C 214/01)

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

SÍNTESE

I. Com o objectivo de garantir um melhor equilíbrio do mercado, a Política Agrícola Comum (PAC) foi objecto de uma reforma em 1992, tendente a introduzir um sistema de ajudas directas aos agricultores, o que aumentou significativamente o número de beneficiários mas também o risco de ocorrência de fraudes e irregularidades. Assim, foi criado o Sistema Integrado de Gestão e de Controlo (SIGC) para fazer face a este risco. O sistema é composto por cinco elementos - uma base de dados informatizada, um sistema de identificação das parcelas agrícolas, um sistema de identificação e registo dos animais, pedidos de ajudas, bem como um sistema integrado de controlos administrativos e no local.

II. Na UE todos os pedidos de ajudas processados pelo SIGC (cerca de 6 milhões todos os anos) são processados e sujeitos a controlos administrativos (aproximadamente 3,2 milhões de pedidos dizem respeito às ajudas "superfícies" e 2,8 milhões às ajudas "animais"). Em 1999, cerca de 25 353,6 milhões de euros, ou seja 63,6 % das despesas do FEOGA-Garantia passaram pelo SIGC, directa ou indirectamente. Estes controlos são complementados por controlos no local (no mínimo 5 % dos pedidos de ajudas "superfícies" e 10 % dos pedidos de ajudas "animais" abrangidos pelo SIGC), seleccionados através de uma análise de riscos. Todos estes controlos permitiram reduzir significativamente as despesas comunitárias. O Tribunal considera que o SIGC proporciona uma base válida para controlo das despesas relativas às culturas arvenses e aos prémios "animais" e constitui um instrumento indispensável para limitar e reduzir os riscos que se colocam ao nível do FEOGA (ver pontos 3 a 6 e 9 a 32).

III. Durante as visitas de auditoria realizadas em 1999 e em 2000, o Tribunal examinou o nível de aplicação do SIGC em 1998, o segundo ano após o termo do período de transição (1993 a 1996; 1997 para os três novos Estados-Membros), tanto na Comissão como em seis Estados-Membros, a saber Alemanha, Espanha, França, Irlanda, Portugal e Reino Unido. Mais exactamente os regimes analisados foram o regime de ajudas "superfícies" e o regime de prémios aos bovinos. Nos casos em que foi possível obter informações fiáveis relativas a períodos mais recentes, o Tribunal actualizou as suas constatações com base nas mesmas (ver pontos 7 a 8).

IV. A principal função da Comissão, além da concepção do SIGC (co-financiado entre 1992-1997), consiste em supervisionar, coordenar e verificar a aplicação do SIGC em todos os Estados-Membros. Esta função é executada pela Direcção "Apuramento das contas" da Direcção-Geral da Agricultura. Contudo, existem outros serviços da Comissão que também utilizam o SIGC (como as direcções responsáveis pela organização dos mercados da Direcção-Geral da Agricultura e a Direcção-Geral da Saúde e da Protecção dos Consumidores, que é responsável pelos aspectos veterinários). No entanto, uma coordenação mais eficaz poderia ter evitado determinados problemas (ver ponto 41).

V. O SIGC e os regulamentos relativos aos mercados são de natureza complicada e não indicam, de forma precisa e pormenorizada, todas as suas possíveis interpretações. Por conseguinte, a Comissão divulgou várias interpretações e recomendações. Mesmo assim, verificam-se práticas diferentes nos vários Estados-Membros. Os principais regulamentos tiveram 80 alterações entre 1992 e 1999 (ver pontos 37 e 38 e 43 a 53).

VI. O âmbito e a qualidade das informações prestadas pelos Estados-Membros necessitam ser melhorados. A Comissão deverá prosseguir os seus esforços para aumentar a qualidade das informações que solicita e recebe dos Estados-Membros, bem como para avaliar e utilizar essas informações de forma a melhorar a sua gestão da aplicação do SIGC por parte dos Estados-Membros (ver pontos 39 e 54 a 66).

VII. Os Estados-Membros são responsáveis pela efectiva aplicação do SIGC. Embora a data-limite para a total aplicação do SIGC fosse 1 de Janeiro de 1997, a auditoria do Tribunal revelou que continuavam a verificar-se deficiências nos Estados-Membros visitados. Estas consistem essencialmente na não realização de controlos cruzados relativos às superfícies e aos animais, ou na sua realização parcial, no facto de as bases de dados relativas às superfícies e aos bovinos serem por vezes incompletas e desactualizadas, bem como na deficiente qualidade dos controlos no local (ver pontos 68 a 71).

VIII. As principais recomendações que o Tribunal apresenta à Comissão dizem respeito ao desenvolvimento de um sistema de informação de gestão eficiente, bem como à simplificação e harmonização da regulamentação aplicável (ver ponto 81).

INTRODUÇÃO

Questões de carácter geral

1. A fim de garantir um melhor equilíbrio do mercado, a Política Agrícola Comum (PAC) foi objecto de uma reforma significativa em 1992, em particular no sector das culturas arvenses (cereais, oleaginosas, proteaginosas e linho não têxtil) e nos sectores das carnes de bovino, ovino e caprino. Os preços institucionais sofreram uma redução e foram introduzidos pagamentos compensatórios efectuados directamente aos agricultores. Estes pagamentos baseavam-se na superfície elegível (no caso das culturas arvenses) e nos animais elegíveis (no que se refere aos prémios "animais")(1) declarados pelos agricultores.

2. Antes da reforma, as despesas incidiam principalmente na armazenagem de intervenção e nas restituições à exportação. Embora a mudança para um sistema de ajuda directa aos agricultores(2) tenha tornado a PAC mais compatível com os compromissos do GATT/OMC, o número de beneficiários aumentou consideravelmente e a gestão das ajudas tornou-se bastante mais complicada. Por conseguinte, era necessário um sistema de controlo eficaz e global, pelo que, em 1992, o Conselho decidiu criar o Sistema Integrado de Gestão e de Controlo (SIGC)(3).

3. Cerca de 6 milhões de pedidos de ajudas são processados e controlados anualmente pelo SIGC (cerca de 3,2 milhões de pedidos de ajudas "superfícies" e 2,8 milhões de pedidos de ajudas "animais")(4). Cada pedido de ajuda contém normalmente pormenores acerca de várias parcelas de terreno distintas ou de bovinos, bem como vários pormenores que completam o pedido. São efectuados controlos administrativos automáticos a todos os pedidos de ajudas, com o objectivo de detectar e corrigir pedidos incorrectos. Além disso, são efectuados anualmente cerca de 387000 controlos no local no que se refere aos pedidos de ajudas "superfícies" e aproximadamente 333000 controlos no local relativos aos bovinos. Sem um sistema como o SIGC seria impossível efectuar os controlos adequados para minimizar o processamento de pedidos incorrectos.

Aplicação do SIGC

4. Os Estados-Membros foram obrigados a criar sistemas adequados de aplicação do SIGC, mais exactamente sistemas informatizados complexos que permitam a gestão de bases de dados que incluem centenas de milhões de dados.

5. O SIGC começou a ser aplicado em 1993 e os pagamentos correspondentes à nova PAC tiveram início durante o exercício de 1994. Existiam vários prazos para realização das diferentes fases do SIGC. O prazo final de aplicação era 1 de Janeiro de 1997(5) (com excepção dos três novos Estados-Membros - Áustria, Suécia e Finlândia - que dispunham de um ano suplementar).

6. O SIGC constitui o principal instrumento de controlo das despesas do FEOGA-Garantia, tendo a sua importância vindo a aumentar, já que o número de medidas e despesas que são directa ou indirectamente geridas e controladas através deste sistema é cada vez maior (leguminosas, arroz, forragens secas, linho têxtil e cânhamo, algodão, lúpulo e medidas agro-ambientais): 42,6 % das despesas do FEOGA-Garantia em 1994, contra 63,6 % em 1999 (ver quadro 1egráfico 1). No exercício de 2004 mais de 80 % das despesas do FEOGA-Garantia serão tratadas através do SIGC, em consequência da reforma da Agenda 2000 e da decisão do Conselho de incluir outros regimes de ajudas, tais como tabaco, azeite, uvas secas, citrinos, tomate para transformação e vinho, a partir de 2003(6).

Quadro 1

Evolução das despesas do FEOGA-Garantia cobertas pelo SIGC desde 1994 (em conformidade com a nomenclatura do orçamento relativo a 1999)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

1994-1999: Relatório financeiro relativo ao FEOGA-Garantia.

2000: Documento da Comissão AGRI/72a/2000 de 18.1.2001.

2001: Orçamento Geral relativo a 2001.

Gráfico 1

Evolução da percentagem de despesas do FEOGA cobertas pelo SIGC

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Nota:

A redução em 2000 deve-se a uma alteração do calendário de pagamento das ajudas às oleaginosas e não a uma redução da cobertura do SIGC.

Fonte:

Evolução das despesas do FEOGA, DG AGRI da Comissão (ver quadro 1).

Auditoria do Tribunal

7. Em 1995 e 1996 o Tribunal examinou o nível de aplicação de algumas partes do SIGC ao analisar o regime de ajudas "superfícies" e o regime de prémios aos bovinos. Os resultados da auditoria foram publicados no seu relatório anual relativo ao exercício de 1996(7). No caso da presente auditoria, o Tribunal analisou, através de visitas de auditoria efectuadas na Comissão e nos Estados-Membros em 1999 e 2000, o nível de aplicação do SIGC em 1998 (principalmente as despesas do FEOGA-Garantia efectuadas em 1999 relativas a pedidos de ajudas apresentados em 1998), o segundo ano em que a aplicação do sistema deveria estar concluída. A auditoria tinha como principal objectivo confirmar que o SIGC era plenamente aplicado e estava operacional, que os dados recolhidos nas bases de dados eram completos, válidos e actualizados em tempo útil, bem como avaliar o papel da Comissão (até meados de 2000) na aplicação do SIGC.

8. A auditoria baseou-se em documentos da Comissão, incluindo as constatações dos controlos efectuados pela Comissão nos Estados-Membros. Além disso, as autoridades centrais e regionais/locais implicadas na gestão dos regimes SIGC em seis Estados-Membros, a saber Alemanha(8), Espanha(9), França(10), Irlanda, Portugal e Reino Unido(11), foram também objecto de visitas de auditoria. Estes Estados-Membros representam 76 % das despesas do FEOGA-Garantia relativas a culturas arvenses e bovinos tratadas pelo SIGC (ver gráfico 2).

Gráfico 2

Repartição das despesas cobertas pelo SIGC por Estado-Membro em 1999

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Fonte:

Dados dos relatórios de despesas da DG AGRI da Comissão.

CONCEPÇÃO DO SISTEMA INTEGRADO

Introdução

9. O regulamento do Conselho que estabelece o SIGC exige que os Estados-Membros criem os seguintes cinco elementos(12):

a) Uma base de dados informatizada para registar os dados constantes dos pedidos de ajudas relativos a cada exploração agrícola;

b) Um sistema de identificação das parcelas agrícolas, ou seja, um sistema que permita localizar as superfícies declaradas, de forma a que estas possam ser posteriormente controladas e a que possam ser organizados controlos cruzados informatizados, bem como controlos no local;

c) Um sistema de identificação e registo dos animais que permita efectuar controlos cruzados e no local dos pedidos;

d) Pedidos de ajudas relativos às superfícies, às superfícies forrageiras e aos animais;

e) Um sistema integrado de controlo para realização de controlos administrativos e no local.

10. O diagrama apresentado no quadro 2 dá uma perspectiva geral do processamento teórico dos pedidos de ajudas através do SIGC, bem como dos seus principais controlos. O gráfico 3 indica o número de pedidos recebidos relativamente às culturas arvenses, bem como as superfícies em questão em 1998. Informações correspondentes respeitantes aos pedidos de ajudas aos bovinos são apresentadas no gráfico 4.

Quadro 2

Síntese dos principais controlos efectuados no âmbito do SIGC

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Nota:

No caso das bases de dados descentralizadas, é necessário proceder a controlos cruzados a nível central, por exemplo, controlos cruzados com o número de animais ou as superfícies que são objecto de pedidos em outras regiões.

Fonte:

Análise da regulamentação relevante efectuada pelo Tribunal de Contas.

Gráfico 3

Pedidos de ajudas "superfícies" em 1998

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Fonte:

Dados da DG AGRI da Comissão (estatísticas do SIGC para 1998).

Gráfico 4

Pedidos de ajudas aos bovinos em 1998

(1) Pedidos relativos ao prémio especial para bovinos machos em 1998

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(2) Pedidos relativos à vaca em aleitamento em 1998

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(1 + 2) Pedidos de ajudas aos bovinos em 1998

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Fonte:

Dados da DG AGRI da Comissão (estatísticas do SIGC para 1998).

Bases de dados informatizadas

11. Na base de dados informatizada deverão ser registados os dados constantes dos pedidos de ajudas relativos a cada exploração agrícola, de forma a que seja possível uma consulta directa e imediata. Os Estados-Membros podem escolher o sistema informático que pretendem utilizar. Podem igualmente criar bases de dados descentralizadas, desde que essas bases, bem como os processos administrativos relativos ao registo e à obtenção dos dados, sejam concebidos de forma homogénea em todo o território do Estado-Membro em causa e sejam compatíveis entre si(13).

12. Na Alemanha, em Espanha e no Reino Unido, as autoridades nacionais preferiram descentralizar o SIGC e adaptá-lo aos seus sistemas administrativos, ou seja optaram pela criação de 16, 17 e quatro bases de dados respectivamente. A falta de compatibilidade entre as bases de dados levou as autoridades responsáveis a criarem procedimentos ad hoc para realização de controlos cruzadas das parcelas agrícolas e dos animais a nível nacional. Na Alemanha e em Espanha este procedimento é implementado através de uma troca electrónica de informações, que são introduzidas nas respectivas bases de dados para processamento. No Reino Unido, no que se refere às parcelas agrícolas, apenas foram tomadas medidas com vista ao processamento manual.

13. Uma "exploração" inclui todas as unidades de produção geridas por um agricultor num mesmo Estado-Membro. Enquanto que alguns Estados-Membros dispunham já de um sistema de identificação das explorações, em alguns outros esses sistemas ainda não existiam quando o SIGC foi introduzido e tiveram que ser implementados. Os Estados-Membros foram igualmente obrigados a tomar as medidas necessárias para evitar a divisão artificial das explorações agrícolas existentes ou a criação de novas explorações após 30 de Junho de 1992, que tivessem como objectivo contornar os limites individuais impostos pelos regimes específicos de ajuda.

Sistema de identificação das parcelas agrícolas

14. O sistema de identificação das parcelas agrícolas deveria basear-se em mapas e documentos cadastrais, outras referências cartográficas, fotografias aéreas, imagens espaciais ou outras referências justificativas equivalentes. Os Estados-Membros podiam igualmente basear o seu sistema em documentos cadastrais de parcelas ou em blocos de produção. Este sistema deve permitir identificar de forma inequívoca todas as parcelas agrícolas, bem como permitir a sua localização geográfica. Este elemento é fundamental para a realização de controlos cruzados eficazes (ver ponto 23).

15. A nível dos Estados-Membros visitados, verificou-se que a Alemanha, a Espanha e a França decidiram, desde o início, utilizar o cadastro como sistema de identificação das parcelas agrícolas. Este cadastro não está forçosamente actualizado no que se refere à utilização dos terrenos mas no que diz respeito à superfície das parcelas a sua qualidade é boa. Outros Estados-Membros, como por exemplo, a Irlanda, Portugal e o Reino Unido (Escócia), optaram por um sistema que utiliza fotografias aéreas e/ou imagens espaciais [sistema de informação geográfica(14)], embora por vezes tenham inicialmente utilizado outro sistema. O resto do Reino Unido utiliza um sistema de identificação baseado nos mapas oficiais do Estado (elaborados pelo "Ordnance Survey").

Sistema de identificação e registo dos animais

16. As regras relativas à identificação e ao registo dos animais foram estabelecidas por uma directiva específica em 1992(15), bem como por regulamentos posteriores, para os quais o regulamento relativo ao SIGC remete. A directiva previa que os detentores de animais deveriam manter um registo pormenorizado dos seus efectivos e que os bovinos deveriam ter uma marca auricular com um código de identificação único. Estas disposições deveriam ser aplicadas, o mais tardar, até 1 de Julho de 1994. Tal como sucede com as parcelas agrícolas, este sistema é essencial para que se possam realizar controlos cruzados eficazes. O sistema deve permitir que todos os animais indicados nos pedidos de ajudas sejam identificados de forma inequívoca.

17. A crise da BSE revelou que o sistema em vigor apresentava numerosas deficiências, mostrando assim a necessidade de introduzir regras mais pormenorizadas para identificação e registo de bovinos. Essa medida foi tomada pelo Conselho, em Abril de 1997, ao substituir a directiva de 1992 por um novo regulamento do Conselho(16), que alterava as regras relativas às marcas auriculares(17) e aos registos dos animais e introduzia disposições relativamente à base de dados informatizada(18) e aos passaportes dos animais. Uma auditoria efectuada pelo Tribunal(19) em 1998, no âmbito da crise da BSE, salientou a importância de se efectuarem registos de animais fiáveis e exaustivos em todos os Estados-Membros.

18. De acordo com o novo regulamento, os Estados-Membros devem efectuar controlos no local a fim de garantir que os detentores dos animais cumprem as referidas disposições. Pelo menos 10 % dos efectivos deverão ser controlados todos os anos com base numa análise de riscos(20). Se a Comissão considerar as suas bases de dados informatizadas plenamente operacionais, os Estados-Membros não precisam de emitir passaportes para todos os bovinos mas apenas para os que se destinam ao comércio intracomunitário e a taxa anual de controlo poderá ser reduzida de 10 % para 5 %.

19. Caso esses controlos revelem que os animais não estão correctamente identificados e registados, serão aplicadas sanções que vão desde a limitação dos movimentos até à destruição dos animais em questão, consoante a gravidade do problema detectado(21). Estas sanções são acrescidas às sanções financeiras aplicadas no âmbito dos regulamentos relativos ao SIGC (ver ponto 32).

Pedidos de ajudas

20. Os agricultores podem apresentar anualmente um único pedido de ajudas "superfícies" (incluindo as superfícies forrageiras) e um ou vários pedidos de ajudas "animais". Todos os pedidos de ajudas devem indicar a identidade do agricultor e incluir o seu compromisso escrito de respeitar as regras específicas dos regimes aplicáveis. Todas as informações necessárias à realização de todos os controlos de elegibilidade anteriores ao pagamento das ajudas devem ser incluídas nos pedidos de ajudas ou anexas aos mesmos.

21. Todos os pedidos de ajudas "superfícies" devem identificar a totalidade das parcelas agrícolas, indicando a sua superfície, localização, utilização, bem como o regime de ajuda em questão. Os Estados-Membros podem exigir que as utilizações das superfícies com culturas que não sejam elegíveis no âmbito dos regimes de ajudas abrangidos pelo SIGC sejam declaradas como "outras utilizações".

22. Os pedidos relativos aos prémios aos bovinos devem indicar os números das marcas auriculares dos animais para os quais a ajuda é solicitada e devem fazer referência ao pedido de ajuda "superfícies" no qual a superfície forrageira foi declarada(22).

Sistema integrado de controlo

Controlos administrativos

23. O principal objectivo dos controlos administrativos do SIGC consiste em garantir que as ajudas são calculadas de forma correcta e em evitar a duplicação de pagamentos. Para tal é necessário efectuar controlos das explorações que solicitam as ajudas, bem como controlos cruzados das superfícies declaradas (incluindo as superfícies forrageiras) e dos animais declarados.

24. Estes controlos administrativos são de dois tipos: manuais ou automatizados. Os controlos administrativos manuais são efectuados em todas as fases da instrução dos pedidos, a partir do momento em que se revela necessária a intervenção humana. Os controlos automatizados incluem todos os processos realizados informaticamente para controlar os critérios de elegibilidade dos pedidos de ajuda. Os principais controlos automatizados são os controlos cruzados das parcelas e dos animais. Tendo em conta o número de operações em causa, bem como a complexidade dos controlos cruzados necessários, esses controlos não podem ser realizados manualmente de forma eficaz.

25. A eficiência dos controlos administrativos manuais depende directamente da qualidade dos recursos humanos disponíveis e dos processos utilizados. Quanto aos controlos automatizados, a sua eficiência depende da qualidade dos dados de base (sistema alfanumérico de identificação das parcelas e dos bovinos), da quantidade de informações fornecidas nos pedidos, bem como do grau de desenvolvimento dos programas informáticos.

26. No que se refere às superfícies, os principais controlos automatizados são o controlo da elegibilidade das parcelas, da sua existência e da respectiva superfície, bem como controlos destinados a garantir que não existem duplicações, ou seja, a verificação de que a mesma superfície não é indicada em mais do que um pedido. O controlo da elegibilidade das parcelas consiste, entre outros aspectos, em verificar se as parcelas em relação às quais são apresentados os pedidos de pagamento são superfícies que, em 31 de Dezembro de 1991, não se encontravam ocupadas com pastagens permanentes, culturas permanentes (ou seja, culturas que não tenham de ser plantadas todos os anos), florestas ou utilizações não agrícolas(23).

27. Em relação aos bovinos, os principais controlos automatizados são o controlo da elegibilidade do animal (idade, sexo, raça, no caso das vacas em aleitamento, existência do número atribuído), bem como o controlo de que não há duplicações injustificadas, ou seja, verificar que um animal não beneficia várias vezes da mesma ajuda ou de diferentes tipos de ajudas.

28. Após o final do período de transição, não deveria ser possível efectuar pagamentos relativos a qualquer pedido antes de este ter passado por todos os filtros informáticos e sem que eventuais anomalias fossem corrigidas. É igualmente importante que os Estados-Membros registem as anomalias detectadas em controlos administrativos e no local anteriores, a fim de garantir que os erros assinalados em anos precedentes não se repitam(24).

Controlos no local

29. A principal função dos controlos no local é verificar que as declarações efectuadas pelos agricultores nos seus pedidos de ajudas correspondem à realidade. Os controlos no local devem incidir sobre, pelo menos, 5 % dos pedidos de ajudas "superfícies" e 10 % dos pedidos de ajudas "animais"(25). A selecção dos controlos no local deverá ser efectuada com base numa análise de riscos que incida sobre elementos representativos dos pedidos de ajudas apresentados(26). A taxa de controlo deverá ser aumentada caso os controlos no local revelem irregularidades significativas numa região ou em parte de uma região. Os controlos deverão ser efectuados sem aviso prévio e abranger todas as parcelas agrícolas e animais declarados em um ou vários pedidos(27). O gráfico 5 indica a taxa de controlo relativa a cada regime de ajuda nos Estados-Membros em 1998.

30. Os controlos no local físicos tradicionais dos pedidos de ajudas "superfícies" podem ser substituídas pelo método baseado na teledetecção. Nesse caso, os Estados-Membros interpretam imagens espaciais ou fotografias aéreas para identificarem as culturas e medirem as superfícies. Deverão ser efectuados controlos no local tradicionais caso o método baseado na teledetecção assinale possíveis inexactidões nos pedidos de ajudas.

31. A qualidade dos controlos no local depende directamente da qualidade da análise de riscos, da qualidade dos responsáveis pelos controlos, do âmbito dos controlos efectuados e da técnica de medição utilizada (no caso das parcelas agrícolas).

Gráfico 5

Taxa de controlos no local efectuados em 1998

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Nota:

A Grécia aumentou a taxa de controlos no local relativa aos prémios para bovinos machos por forma a compensar as deficiências graves verificadas nos outros elementos do SIGC.

Fonte:

Dados da DG AGRI da Comissão (estatísticas do SIGC para 1998).

Sanções

32. A apresentação tardia dos pedidos de ajudas deverá ser objecto de sanções. Quando os controlos administrativos e no local revelam a existência de diferenças em relação ao pedido apresentado, a regulamentação prevê que seja efectuado um simples ajustamento do pedido, se a diferença for inferior a um certo limiar, ou a aplicação de sanções segundo uma escala, se a diferença exceder o referido limiar (ver anexo). As normas de aplicação de sanções respeitantes às ajudas aos bovinos sofreram alterações significativas em 1999, tendo sido introduzidas sanções relativas a animais para os quais não foram solicitadas ajudas e alargado o âmbito das sanções de forma a incluir pedidos que tenham beneficiado da concessão de ajudas nos 12 meses anteriores(28) Além disso, caso um controlo revele que foram pagas ajudas injustificadamente durante um ou vários anos anteriores, esses montantes devem ser recuperados retroactivamente(29) desde a data da primeira declaração falsa.

PAPEL DA COMISSÃO

Introdução

33. O principal papel da Comissão é garantir que os Estados-Membros implementam correctamente os regulamentos relativos ao SIGC e, se necessário, propõem alterações aos mesmos. Para tal é necessário interpretar os regulamentos e dar orientações aos Estados-Membros; obter informações sobre a forma como os Estados-Membros implementam o SIGC; impor a implementação do SIGC pelos Estados-Membros e fazer a respectiva avaliação.

Organização geral

Direcção-Geral da Agricultura (DG AGRI)

34. No período compreendido entre 1993 e 1996, durante o qual os Estados-Membros deveriam concluir a aplicação do SIGC, o respectivo controlo foi efectuado por uma unidade específica da DG AGRI, assistida pela Direcção "Apuramento das contas". Desde 1997, esta tarefa tem sido confiada à Direcção "Apuramento das contas". A responsabilidade pelos aspectos técnicos que se relacionem com a teledetecção e os sistemas de identificação electrónica foi transferida para o Centro Comum de Investigação de ISPRA (Instituto de Sistemas, Informática e Segurança).

35. As unidades da DG AGRI responsáveis pelos mercados da carne de bovino e dos cereais participam também indirectamente na aplicação do SIGC, na medida em que são consultadas sobre as alterações da regulamentação e prestam assistência em matéria de interpretação de regulamentos específicos de cada mercado que tenham influência directa sobre o funcionamento do SIGC. Um comité de peritos do SIGC, composto por representantes dos Estados-Membros e da Comissão, reúne-se duas ou três vezes por ano. A principal função deste comité é discutir as alterações propostas aos regulamentos referentes ao SIGC.

Direcção-Geral da Saúde e da Protecção dos Consumidores (DG SANCO)

36. Na sequência da crise da BSE, a responsabilidade pelas medidas veterinárias foi transferida para a DG SANCO em 1997. Foram criadas regras precisas em matéria de identificação e registo dos bovinos (ver pontos 16 a 19). Os regulamentos relativos ao SIGC estipulam que o cumprimento destas regras é uma condição de elegibilidade para os prémios "animais". Verifica-se que existem inúmeras referências cruzadas e semelhanças entre as duas regulamentações. Por exemplo, as disposições regulamentares estipulam que os erros detectados durante os controlos respeitantes à identificação e registo dos bovinos efectuados pelos serviços veterinários nacionais sejam comunicados às autoridades responsáveis pelos controlos do SIGC e vice-versa.

Orientações da Comissão e aspectos ligados à regulamentação

37. Os regulamentos relativos ao SIGC e aos sectores de mercado são naturalmente complicados, não sendo suficientemente precisos para explicar pormenorizadamente todas as suas possíveis interpretações. Assim, a Comissão fornece aos Estados-Membros interpretações dos regulamentos e, ocasionalmente, orientações e recomendações mais gerais(30).

38. Os regulamentos têm sido alterados diversas vezes a fim de reflectir o alargamento do âmbito do SIGC, bem como as disposições dos regimes de ajudas que este controla e as alterações do próprio sistema. Todas estas alterações dificultam o trabalho de todos aqueles abrangidos pelo SIGC (agricultores e administrações nacionais, incluindo os gestores dos sistemas de informação e os responsáveis pelos controlos). O gráfico 6 revela que os principais regulamentos sofreram 80 alterações entre 1992 e 1999.

Gráfico 6

Alterações dos regulamentos entre 1992 e 1999

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Fonte:

Base de dados CELEX da UE.

Informação de gestão

39. Para poder garantir a aplicação eficaz do SIGC pelos Estados-Membros, a Comissão necessita que estes lhe forneçam em tempo oportuno informações pertinentes e fiáveis, que incluam, entre outros aspectos, estatísticas relativas aos pedidos de ajudas e aos controlos administrativos e no local, bem como relatórios sobre a evolução da respectiva aplicação. Estas informações deverão servir para que a Comissão defina melhor as missões a efectuar nos Estados-Membros e são essenciais em termos de gestão orçamental e dos mercados. Além dos debates efectuados no comité de peritos do SIGC e das informações obtidas durante as missões de auditoria, as principais informações que a Comissão recebe dos Estados-Membros são:

a) As informações relativas às medidas tomadas para aplicação do SIGC(31), destinadas a fornecer à Comissão informações actualizadas sobre as medidas nacionais de aplicação do SIGC;

b) Estatísticas relativas aos prémios aos bovinos(32) e às superfícies declaradas(33);

c) Estatísticas não previstas pelos regulamentos relativas aos pedidos de ajudas, aos controlos administrativos e no local, bem como aos regimes de ajudas "superfícies" e aos prémios "animais", designadas por estatísticas do SIGC (que passaram a ser obrigatórias a partir de 2000)(34);

d) Relatórios anuais efectuados pelos organismos de certificação sobre os organismos pagadores, que deverão ser apresentados à Comissão até 10 de Fevereiro do ano seguinte(35);

e) Relatórios sobre os controlos relativos à identificação e ao registo dos bovinos(36); o primeiro relatório deveria ser apresentado antes de 1 de Julho de 1999.

Avaliação do SIGC e sua aplicação

40. O principal instrumento utilizado pela Direcção "Apuramento das contas" para avaliar o SIGC e impor a sua aplicação consiste nos controlos efectuados nos Estados-Membros, bem como nas sanções aplicadas no âmbito do processo de apuramento das contas quando são detectados riscos para o FEOGA. O processo reformado de apuramento das contas [analisado pelo Tribunal no seu relatório especial n.o 22/2000(37)] prevê a aplicação retrospectiva de sanções durante um período máximo de dois anos anterior à notificação escrita efectuada ao Estado-Membro em questão.

Principais constatações ao nível da Comissão

Organização geral

Direcção-Geral Agricultura (DG AGRI)

41. Embora a Direcção "Apuramento das contas" seja globalmente responsável pelo SIGC, existem também outros serviços da Comissão envolvidos (ver pontos 35 e 36). Alguns problemas detectados pelo Tribunal poderiam não ter surgido se a coordenação entre os serviços tivesse sido mais eficaz [ver a alínea c) do ponto 42, no que se refere ao controlo das bases de dados "animais", e o ponto 67, no que diz respeito à superação dos limites dos prémios aos bovinos].

Direcção-Geral da Saúde e da Protecção dos Consumidores (DG SANCO)

42. As referências cruzadas e as semelhanças entre os regulamentos referentes ao SIGC e os regulamentos que dizem respeito à identificação e ao registo dos bovinos são lógicas. No entanto, a nível da sua aplicação colocam-se alguns problemas:

a) A Comissão não controlava sistematicamente a coordenação a nível dos Estados-Membros entre a identificação e o registo dos bovinos e os controlos relativos ao SIGC. Por exemplo, a Comissão não sabia exactamente quais as informações que as autoridades veterinárias comunicavam às autoridades responsáveis pelo SIGC no que se refere aos problemas detectados durante os controlos e vice versa;

b) Embora o prazo para a aplicação das bases de dados relativas à identificação e registo dos bovinos fosse 1 de Janeiro de 2000, verificou-se que nessa data oito Estados-Membros não dispunham ainda de bases de dados aprovadas como estando plenamente operacionais (Alemanha, Grécia, Espanha, França, Irlanda, Itália, Portugal e Reino Unido, com excepção da Irlanda do Norte)(38);

c) O processo de aprovação das bases de dados para identificação e registo dos bovinos utilizado pela DG SANCO não é adequado. A aprovação baseia-se apenas numa breve visita ao Estado-Membro em questão, durante a qual não é efectuado nenhum teste aprofundado do sistema. Actualmente, a Comissão não dispõe de um programa de controlo formal para verificar se as bases de dados aprovadas continuam a estar plenamente operacionais e respeitam as condições da sua aprovação. Mais exactamente, em Julho de 2000 não tinha sido elaborado qualquer programa de realização de missões nos Estados-Membros, embora a Comissão tenha iniciado o processo de aprovação das bases de dados dos Estados-Membros em Abril de 1999;

d) Uma base de dados pode ser considerada plenamente operacional e ser aprovada nos termos dos regulamentos relativos à identificação e ao registo de bovinos, o que dá origem a uma taxa de controlo reduzida de 5 %, embora, simultaneamente, não seja considerada pela Direcção "Apuramento das contas" como estando plenamente operacional em conformidade com os regulamentos aplicáveis ao SIGC, o que implica uma taxa de controlo mais elevada (10 %)(39).

Orientações da Comissão e aspectos ligados à regulamentação

Orientações da Comissão

43. A Direcção "Apuramento das contas" é responsável pelo controlo e auditoria das despesas e pela aplicação de sanções financeiras aos Estados-Membros no âmbito do processo de apuramento das contas. Esta unidade é também responsável pela gestão e direcção do SIGC, competindo-lhe efectuar alterações aos regulamentos e dar orientações aos Estados-Membros. No entanto, os recursos disponibilizados para esta última tarefa são reduzidos e os serviços da Comissão, ao concentrarem-se na avaliação dos resultados obtidos pelos Estados-Membros no âmbito do processo de apuramento das contas, não têm dado a necessária atenção ao papel que consiste em definir a política do SIGC e em orientar os Estados-Membros na sua aplicação.

44. Mesmo nos domínios nos quais a Comissão formulou várias interpretações e recomendações, continuam a verificar-se práticas diferentes consoante os Estados-Membros, nomeadamente em matéria de:

a) Tolerâncias aplicáveis na medição de superfícies durante os controlos no local - um factor-chave para decidir se devem ser aplicadas sanções (ver quadro 3). Este problema fora já abordado pelo Tribunal no seu relatório anual relativo ao exercício de 1999(40). A Comissão reviu as suas linhas directrizes e estipulou limites máximos para as tolerâncias técnicas autorizadas a partir de 2000(41);

b) Interpretação dos casos de "erro manifesto"(42) - quando uma diferença num pedido de ajuda é considerada um erro manifesto, as autoridades dos Estados-Membros podem corrigi-la sem impor quaisquer sanções ao requerente da ajuda;

c) Aplicação de sanções retroactivas.

45. A auditoria do Tribunal permitiu constatar que em certos domínios é necessário que a Comissão continue a divulgar interpretações e recomendações, como por exemplo, no que se refere:

a) À admissibilidade das normas habitualmente utilizadas nos Estados-Membros para medir as superfícies cultivadas(43). Este problema fora já abordado pelo Tribunal no seu relatório anual relativo a 1999(44). A Comissão ocupou-se do assunto em 2000(45);

b) À definição das superfícies elegíveis para efeitos de retirada de terras(46). A Comissão aboliu este critério de elegibilidade a partir da campanha 2001-2002;

Quadro 3

Métodos de medição e tolerâncias técnicas aplicáveis aos controlos no local clássicos efectuados em 1998 nos seis Estados-Membros visitados

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Documentação dos Estados-Membros.

c) Ao cálculo dos factores de densidade, para os quais a Comissão deve ainda dar uma interpretação. As regras são complicadas e nos Estados-Membros visitados verificou-se a existência de práticas diferentes.

46. Em alguns domínios, embora os regulamentos sejam suficientemente claros, as práticas variam consoante os Estados-Membros. A Comissão deverá continuar a garantir a sua correcta aplicação por parte dos Estados-Membros e, quando necessário, actuar utilizando o processo de apuramento das contas em casos como os seguintes:

a) Quando as sanções aplicadas aos principais prémios aos bovinos em Portugal não se traduzem por reduções dos prémios por extensificação;

b) Na ausência de controlos cruzados dos pedidos de prémios por vaca em aleitamento a fim de detectar pedidos indevidos (Espanha, França, Reino Unido);

c) Quanto ao número mínimo de parcelas agrícolas ou de animais a controlar durante um controlo no local.

47. No que se refere aos movimentos de bovinos entre Estados-Membros, a Comissão não tomou as medidas adequadas para garantir a cooperação dos Estados-Membros prevista pelo artigo 15.o do Regulamento n.o 3887/92 (ver a alínea b) do ponto 71).

Aspectos ligados à regulamentação

48. Uma das principais condições colocadas pelos regulamentos no que se refere à elegibilidade para as ajudas "superfícies" é que os terrenos se encontrassem afectos a culturas arvenses em 31 de Dezembro de 1991(47). Esta condição era aplicável mesmo aos três Estados-Membros que aderiram à UE em 1995. Contudo, na prática, o seu cumprimento implicou custos elevados, uma vez que, na época, os Estados-Membros não dispunham de sistemas que lhes permitissem efectuar essa verificação de forma retroactiva e satisfatória.

49. A regulamentação sobre a retirada de terras, uma das condições essenciais para concessão das ajudas "superfícies", previa que, para serem tidas em conta, as superfícies retiradas deveriam ter sido exploradas pelo requerente durante os dois anos anteriores ao pedido(48). Esta condição era difícil de verificar e perdeu importância após o abandono, em 1996, da regra que previa a rotação obrigatória das terras retiradas da produção. Para efectuarem controlos eficazes, os Estados-Membros deveriam ter desenvolvido um programa de controlo especial. Embora a Alemanha tenha desenvolvido um programa desse tipo, Espanha, França e Portugal não o fizeram.

50. Em Setembro de 1998, numa tentativa de simplificação das normas comunitárias, foi abandonado o critério dos "dois anos", sem que fosse indicada a campanha a partir da qual esta alteração se aplicava(49). Em Novembro de 1998, foi publicado um novo regulamento que especificava que a supressão do referido critério se aplicava às superfícies retiradas durante as campanhas de 1999/2000 e seguintes(50). Na sequência deste esclarecimento, a Alemanha manteve este controlo durante a campanha de 1998/1999, enquanto que Espanha, França e Portugal não tiveram conta do mesmo, com base no princípio jurídico da não retroactividade de regras mais severas.

51. A regulamentação relativa ao mercado da carne de bovino(51) prevê que os prémios por vaca em aleitamento são pagos não com base nos animais considerados individualmente, mas pela manutenção de uma manada com um número específico de vacas em aleitamento. Contudo, os regulamentos relativos ao SIGC exigem a realização de controlos para cada animal e não apenas ao nível da manada (ver ponto 7). Em Espanha, na França e no Reino Unido não são efectuados controlos cruzados de cada vaca em aleitamento para a qual são apresentados pedidos, com base no argumento de que a regulamentação relativa ao mercado prevê a concessão de ajudas à manada e não aos animais considerados individualmente. No entanto, a realização de controlos cruzados inadequados aumenta o risco de pagamentos indevidos.

52. No caso das ajudas "superfícies", o cálculo da taxa de erro determinada num controlo local é efectuado dividindo a diferença verificada pela superfície total declarada e não pela superfície da amostra controlada. Este método minimiza as anomalias e, desta forma, reduz as sanções. O seu impacto é maior em França, onde as amostras das parcelas controladas não eram sistematicamente aumentadas quando se detectavam anomalias. Em 2000, a Comissão estipulou claramente que as amostras a controlar deverão ser aumentadas sempre que os controlos assinalem erros(52).

53. Os agricultores podem ser excluídos das ajudas "superfícies" ou "animais" durante dois anos caso deliberadamente prestem declarações falsas (ver anexo 1). Contudo, os agricultores que beneficiam de ajudas "superfícies" podem evitar esta sanção se fizerem um acordo para que as superfícies em causa sejam incluídas no pedido de ajudas de um outro agricultor relativo ao ano em questão, uma vez que o bloqueamento dos pagamentos não se aplica às parcelas agrícolas. Ao agirem desta forma os agricultores procuram, na melhor das hipóteses, contornar as sanções do SIGC e, na pior, defraudar o FEOGA.

Informação de gestão

54. O âmbito e a qualidade das informações prestadas pelos Estados-Membros necessitam de ser melhoradas (ver ponto 39). A Comissão deverá prosseguir os seus esforços no sentido de melhorá-las e de proceder à sua avaliação, bem como de gerir melhor a aplicação do SIGC pelos Estados-Membros. Durante a auditoria efectuada os auditores do Tribunal verificaram que:

a) As informações relativas às medidas tomadas para aplicação do SIGC não eram sistematicamente fornecidas pelos Estados-Membros nem solicitadas pela Comissão. A partir de 2000 a regulamentação em vigor reforçou as obrigações dos Estados-Membros em matéria de prestação de informações(53);

b) As estatísticas relativas aos prémios aos bovinos são utilizadas pela unidade "Mercado da carne de bovino" no âmbito da sua análise geral da situação do mercado, bem como para verificar se os pagamentos efectuados não excedem os limites aplicáveis aos animais. No entanto, estas estatísticas não são tidas em conta pela Direcção "Apuramento das contas", nem são objecto de um controlo cruzado com as estatísticas do SIGC não previstas pelos regulamentos. No seu programa anual para 2001, a Comissão inclui uma revisão global das quotas e dos prémios pagos na sequência dos pedidos efectuados a partir de 1997;

c) As estatísticas do SIGC relativas aos pedidos de ajudas e aos controlos administrativos e no local constituem elementos fundamentais à realização de qualquer análise. Estas estatísticas indispensáveis eram fornecidas fora do âmbito dos regulamentos e desde 2000 são objecto de disposições regulamentares(54). Muitas vezes os Estados-Membros enviam as estatísticas tardiamente. Por exemplo, em Junho de 2000, os dados referentes aos controlos de bovinos efectuados em Espanha, Irlanda e Itália em 1998 não tinham ainda sido enviados ou estavam incompletos. Além disso, embora a Comissão avalie regularmente as estatísticas relativas às ajudas "superfícies" através de relatórios de síntese, desde 1994 que não são efectuados quaisquer desses relatórios relativamente aos prémios "animais";

d) A regulamentação prevê que os organismos de certificação elaborem relatórios anuais para dar as informações e garantias exigidas no âmbito do processo de apuramento das contas, não devendo especificamente analisar o SIGC. Por conseguinte, o teor de informação acerca do SIGC que esses relatórios contêm varia(55), perdendo-se assim uma potencial fonte de informação de gestão importante sobre a aplicação do SIGC. O Tribunal já efectuou esta crítica diversas vezes. No seu relatório anual relativo ao exercício de 1998(56), o Tribunal assinalou que os organismos de certificação não faziam sistematicamente referência aos resultados dos controlos do SIGC. No seu relatório especial n.o 22/2000(57) sobre o processo reformado de apuramento das contas, o Tribunal afirmou que os organismos de certificação não verificavam adequadamente o processo de controlo no local, nem analisavam as informações relativas às taxas de erro e às sanções aplicadas na sequência dos controlos do SIGC.

55. A auditoria revelou grandes variações entre as estatísticas apresentadas pelos Estados-Membros, o que torna difícil a sua interpretação. A amplitude das variações é demasiado grande para que possa ser explicada por diferentes percentagens de pedidos de ajudas inexactos nos vários Estados-Membros.

56. As principais constatações resultantes da análise das estatísticas de 1998 são as seguintes:

a) A percentagem de controlos no local (relativos tanto a ajudas "animais" como "superfícies") em que são detectados erros varia entre mais de 80 % e quase 0 %, consoante o regime de ajuda e o Estado-Membro (ver gráfico 7);

b) A percentagem de pedidos de ajudas nos quais se detectam anomalias durante os controlos administrativos varia entre mais de 35 % e quase 0 %, consoante o regime de ajuda e o Estado-Membro (ver gráfico 8);

c) No que se refere aos resultados dos controlos no local relativos às ajudas "superfícies", alguns países assinalam principalmente erros menores e raramente comunicam quaisquer erros graves(58) (especialmente Irlanda e Reino Unido), enquanto que outros comunicam sobretudo erros graves (especialmente Itália, Grécia e Espanha) e relativamente poucos erros menores (ver gráfico 9);

d) Em relação aos resultados dos controlos no local relativos aos prémios "animais", alguns países quase não comunicaram quaisquer erros graves (especialmente Irlanda, Portugal e Áustria), enquanto que outros assinalaram um número muito superior (especialmente Itália, Grécia, Espanha e Alemanha) (ver gráfico 10).

Gráfico 7

Percentagem de controlos no local que detectaram erros em 1998

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Fonte:

Dados da DG AGRI da Comissão (estatísticas do SIGC para 1998).

Gráfico 8

Erros detectados nos controlos administrativos em 1998

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Nota:

A Áustria e a Suécia, respectivamente, não apresentaram todas as informações respeitantes aos pedidos de ajudas "superfícies" e aos pedidos relativos à vaca em aleitamento.

Fonte:

Dados da DG AGRI da Comissão (estatísticas do SIGC para 1998).

Gráfico 9

Tipos de erros detectados no âmbito dos controlos no local relativos a ajudas "superfícies" em 1998

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Fonte:

Dados da DG AGRI da Comissão (estatísticas do SIGC para 1998).

Gráfico 10

Tipos de erros detectados no âmbito dos controlos no local relativos aos bovinos em 1998

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Nota:

A Itália não forneceu informações relativas aos pedidos recusados.

Fonte:

Dados da DG AGRI da Comissão (estatísticas do SIGC para 1998).

57. As principais constatações resultantes de uma análise da evolução das estatísticas sobre os controlos no local efectuados entre 1997 e 1999 são as seguintes:

a) Em relação às ajudas "superfícies", a taxa das diferenças verificadas é baixa (excepto em Itália) e tende a diminuir. Em 1999, sete Estados-Membros tinham diferenças inferiores a 1 % das superfícies controladas (ver gráfico 11). A taxa média das diferenças verificadas nos controlos, com excepção de Itália, foi 1,3 % em 1998 e 1999;

b) No que se refere aos controlos efectuados aos bovinos, as estatísticas são incompletas e no caso de alguns Estados-Membros incoerentes. Na maioria dos Estados-Membros que apresentaram dados a taxa das diferenças é superior a 5 %. Alguns Estados-Membros comunicaram taxas que excedem 100 %, o que traduz a incoerência dos dados (ver gráficos 12 e 13).

Gráfico 11

Evolução das diferenças nas superfícies detectadas nos controlos no local (em %)

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Nota:

Em 1 de Fevereiro de 2001, a Grécia não apresentara as estatísticas para 1999.

Fonte:

Análise das estatísticas da Comissão relativas ao SIGC efectuada pelo Tribunal de Contas.

Gráfico 12

Evolução das diferenças nos prémios especiais para bovinos machos detectadas nos controlos no local (em %)

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Nota:

A Grécia e a Itália não apresentaram estatísticas para 1997 e 1999, respectivamente. A Dinamarca não apresentou estatísticas completas para os três anos e a França não as apresentou para 1997. Os dados da Finlândia relativos a 1997 não estão correctos uma vez que apresentam uma diferença superior a 100 %.

Fonte:

Análise das estatísticas da Comissão relativas ao SIGC efectuada pelo Tribunal de Contas.

Gráfico 13

Evolução das diferenças nos prémios por vaca em aleitamento detectadas nos controlos no local (em %)

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Nota:

A Grécia e a Itália não apresentaram estatísticas para 1997 e 1999, respectivamente. A Dinamarca não apresentou estatísticas completas para 1998. Os dados da Dinamarca e da Finlândia, relativos a 1999 e a 1997 respectivamente, não estão correctos uma vez que apresentam uma diferença superior a 100 %.

Fonte:

Análise das estatísticas da Comissão relativas ao SIGC efectuada pelo Tribunal de Contas.

58. Em conclusão, os factos sugerem que os controlos administrativos e no local e a elaboração dos respectivos relatórios são efectuados de forma diferente em cada Estado-Membro.

59. Além disso, parte da informação solicitada pela Comissão aos Estados-Membros não se adapta às exigências específicas dos regimes. Por exemplo, as estatísticas do SIGC não incluem a modalidade "abate" do regime de prémio especial aos bovinos machos. Consequentemente, a inclusão dos respectivos números dá origem a uma análise incorrecta das estatísticas consolidadas.

60. São necessários sistemas válidos de identificação e registo dos bovinos para controlar os prémios das ajudas aos bovinos e identificar os animais e a carne de bovino. Contudo, em Junho de 2000, a Alemanha, a Grécia, a Irlanda, o Luxemburgo, a Áustria e a Suécia não tinham ainda enviado os relatórios sobre os controlos relativos à identificação e registo dos bovinos em 1998, ou seja, o primeiro ano de aplicação do regime. A Bélgica enviou apenas um projecto de relatório. O conteúdo dos relatórios recebidos varia grandemente consoante os Estados-Membros, o que torna difícil analisar o grau de aplicação(59) (ver igualmente o ponto 42 no que se refere a deficiências a nível da identificação e registo dos bovinos).

Avaliação do SIGC e sua aplicação

61. A avaliação da eficiência e da eficácia do SIGC é particularmente importante, uma vez que constitui o principal meio de controlo da maioria das despesas efectuadas no âmbito da PAC. A informação obtida é muitas vezes incorrecta, tardia ou não pode ser comparada, o que dificulta essa avaliação (ver pontos 54-59).

62. Algumas informações importantes para efectuar essa avaliação não têm sido solicitadas, por exemplo, os custos de gestão do SIGC nos Estados-Membros ou as economias efectuadas graças ao SIGC decorrentes da redução do número de pedidos de ajudas incorrectos. No seu relatório especial n.o 22/2000(60), o Tribunal referiu que a Comissão não exigia aos organismos pagadores que quantificassem as sanções aplicadas, pelo que o valor dos erros detectados pelo SIGC não foi calculado.

63. A informação disponível não era sistematicamente utilizada para efectuar essa avaliação. Além disso, a Comissão não elabora relatórios sobre a aplicação do SIGC com regularidade. O último documento da Comissão que avalia a aplicação geral do SIGC é de Julho de 1998, data em que foi apresentado ao Parlamento no âmbito do procedimento de quitação relativo ao exercício de 1996(61).

64. Os relatórios elaborados na sequência das missões relativas aos regimes de ajudas "superfícies" e "animais" efectuadas pela Comissão nos Estados-Membros no âmbito do processo de apuramento das contas não comunicam sistematicamente a aplicação de todos os elementos do SIGC, mesmo que tenham sido assinaladas deficiências a nível dos controlos-chave e secundários. No quadro 4 são apresentadas essas deficiências identificadas pela Comissão nos Estados-Membros. Contudo, alguns relatórios podem incluir uma avaliação geral do grau de aplicação do SIGC. Assim, os serviços da Comissão chegaram à conclusão de que o SIGC não tem sido aplicado na Grécia, embora o seja na Áustria, em França, na Alemanha, na Irlanda, em Itália, em Espanha e no Reino Unido. Contudo, existem ainda algumas deficiências em todos os Estados-Membros, como se pode ver no quadro 4.

65. As constatações do Tribunal confirmam em parte as constatações efectuadas pela Comissão durante as suas auditorias realizadas nos Estados-Membros (ver quadro 5 e pontos 69 e 70). Contudo, tal nem sempre sucede por várias razões, entre as quais:

a) Os objectivos dos controlos efectuados nos Estados-Membros ou regiões visitadas nem sempre eram os mesmos. Em 1998, a Comissão insistiu principalmente na realização de controlos no local e na aplicação de sanções, enquanto que o Tribunal analisava o sistema no seu conjunto;

b) Nos Estados-Membros que têm bases de dados descentralizadas (mais especialmente, Alemanha, Espanha e Reino Unido) algumas regiões só são visitadas de três em três ou de quatro em quatro anos.

66. Em relação a este último aspecto, a Comissão decidiu não efectuar um controlo exaustivo das ajudas "superfície" na Comunidade Autónoma da Catalunha em 1998 e 1999. A auditoria do Tribunal, realizada em Outubro de 1999, constatou inter alia que a Comunidade Autónoma da Catalunha não efectuou quaisquer controlos administrativos automatizados relativos às superfícies até 1999, o que constitui uma deficiência a nível de um controlo-chave [ver alínea b) do ponto 70]. A Comissão tomou imediatamente medidas a fim de evitar prejuízos para o FEOGA, dado que, no âmbito do processo reformado de apuramento das contas, a Comissão dispõe de um prazo de apenas 24 meses para propor correcções. Estima-se que, em relação a 1997, se possa recuperar pelo menos 1 milhão de euros.

Quadro 4

Resumo das deficiências detectadas pela Comissão nos Estados-Membros relativas a 1998 (relatórios de missões efectuadas entre 1998 e Junho de 2000)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Nota:

As deficiências detectadas pelos controlos-chave e secundários são definidas de acordo com as linhas directrizes da Comissão no que diz respeito à aplicação de sanções no âmbito do processo de apuramento das contas, com a diferença de que os controlos relativos às duplicações de pagamentos e a correspondente aplicação de sanções são considerados no presente quadro como controlos-chave.

Deficiência detectada por controlo-chave

Deficiência detectada por controlo secundário

Nenhuma deficiência de controlo detectada

Não examinado

Fonte:

Análise dos relatórios de missão da Comissão junto dos Estados-Membros efectuada pelo Tribunal de Contas.

Quadro 5

Resumo das deficiências detectadas pelo Tribunal de Contas nos Estados-Membros visitados (em relação aos pedidos de 1998 - principalmente orçamento de 1999)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Não aplicável neste nível

Bom - funciona sem problemas

Médio - funciona com alguns problemas

Fraco - não funciona a um nível aceitável

Fonte:

Tribunal de Contas.

Outras constatações

67. No que se refere às ajudas "uperfícies", os cálculos dos Estados-Membros relativos à superação das superfícies de base são controlados a nível da Comissão pelas unidades responsáveis pela organização dos mercados e pela Direcção "Apuramento das contas". O Tribunal criticara esses controlos no seu relatório anual relativo ao exercício de 1996(62) e a Comissão tomou medidas destinadas a melhorar as informações prestadas pelos Estados-Membros, o que permitiu melhorar os controlos. A partir de 2000(63), a Comissão aperfeiçoou novamente os processos utilizados pelos Estados-Membros para cálculo das superações. Estes processos, embora não garantam ainda uma exactidão total, contrastam com os limites aplicáveis ao prémio especial para bovinos machos, que não dispõe de um dispositivo semelhante para declaração e controlo das superações [ver alínea b) do ponto 54]. Assim, corre-se o risco de que os cálculos incorrectos das superações efectuados pelos Estados-Membros não sejam detectados pela Comissão e dêem origem a pagamentos indevidos. O Tribunal verificou que em Espanha, França e Portugal poderão ocorrer erros desse tipo.

PAPEL DOS ESTADOS-MEMBROS

68. Os Estados-Membros são responsáveis pela aplicação do SIGC(64). A gestão dos pedidos de ajudas, incluindo os sistemas informáticos e as bases de dados, é integralmente efectuada ao nível dos Estados-Membros. Durante a fase de transição, a Comissão podia solicitar aos Estados-Membros que alterassem as suas medidas de aplicação do SIGC(65). A partir de 1997, as intervenções da Comissão passaram a ser mais limitadas (ver ponto 34).

Principais constatações ao nível dos Estados-Membros

69. Durante a auditoria relativa aos pedidos de ajudas efectuada em 1998 em seis Estados-Membros, o Tribunal verificou que, dois anos após a data-limite para a sua introdução, nem todos os elementos do SIGC eram totalmente aplicados em todos os Estados-Membros: em alguns verificaram-se inúmeras insuficiências e atrasos consideráveis. O quadro 5 fornece um resumo da situação encontrada, com três níveis de apreciação: bom, médio e deficiente.

70. Como o quadro indica, a auditoria revelou que:

a) Apenas na Alemanha e na Irlanda não se verificaram deficiências graves ao nível da aplicação do SIGC em 1998;

b) Em Espanha, o nível de desenvolvimento do SIGC varia grandemente entre a Comunidade Autónoma de Navarra, que não apresentava qualquer deficiência grave, e a Comunidade Autónoma da Catalunha, onde, mais especificamente, não foram efectuados controlos cruzados das parcelas. Além disso, verificou-se que por vezes as instruções nacionais não eram compatíveis com a regulamentação comunitária. Em particular, não eram aplicadas sanções pelas anomalias detectadas durante os controlos administrativos dos prémios aos bovinos. Além disso, os controlos cruzados nacionais relativos aos bovinos eram muito incompletos;

c) Em França, detectaram-se deficiências no que diz respeito à qualidade dos controlos no local efectuados aos pedidos de ajudas "superfícies", principalmente devido ao facto de os controlos serem na sua maioria efectuados por agentes temporários que trabalhavam sozinhos e recebiam uma remuneração fixa por cada pedido verificado. Além disso, as anomalias relativas a exercícios anteriores assinaladas por controlos administrativos ou no local não foram objecto de quaisquer sanções retroactivas;

d) Em Portugal, os controlos cruzados respeitantes aos animais eram muito incompletos [não eram verificados vários critérios de elegibilidade, como por exemplo a existência do número da marca auricular atribuída, e não eram efectuados controlos cruzados entre o ficheiro relativo aos pagamentos efectuados aos bovinos machos e o ficheiro referente aos pagamentos às vacas em aleitamento(66)]. Além disso, as sanções não eram aplicadas de forma coerente;

e) No Reino Unido (Escócia e País de Gales), os controlos cruzados relativos aos animais eram incompletos, em particular no que se refere às vacas em aleitamento para as quais não foi realizado qualquer controlo cruzado nacional.

71. Além disso, a auditoria revelou que:

a) Em caso de suspeita de fraude, e após a aplicação das sanções previstas pelos regulamentos relativos ao SIGC, o caso poderá ser julgado nos tribunais nacionais. Na prática, estas situações eram tratadas de forma muito diferente consoante os Estados-Membros e até ao nível do mesmo Estado-Membro. Na Alemanha (Länder da Baviera e da Baixa Saxónia) muitos casos foram objecto de processos judiciais, enquanto que outros Estados-Membros excluíram apenas alguns beneficiários no ano seguinte e só raramente levaram os casos a contencioso. Isto significa que não há um tratamento equitativo dos agricultores em toda a UE. Além disso, quando apenas um reduzido número de casos é levado a contencioso, o efeito dissuasivo desta medida fica consideravelmente reduzido;

b) Em 1998, o comércio de bovinos vivos entre os Estados-Membros representava o equivalente a 1,6 milhões de toneladas [cerca de 20 % da produção comunitária(67)]. Embora a regulamentação estipule que os Estados-Membros devem cooperar entre si para aplicação do SIGC(68), verifica-se que essa cooperação muitas vezes não existe no que se refere à troca de informações sobre os movimentos dos bovinos entre Estados-Membros. Este facto dá origem a que os controlos relativos à identificação e elegibilidade dos animais susceptíveis de beneficiar de ajudas no Estado-Membro importador sejam insuficientes;

c) Existem semelhanças entre a regulamentação relativa ao SIGC e a que se aplica no domínio veterinário que resultam de uma cooperação dos serviços competentes na sua fase de elaboração. No que se refere aos controlos previstos pelo novo regulamento sobre a identificação e o registo dos bovinos, referido no ponto 18, verificou-se que havia uma falta de coordenação geral entre os controlos veterinários (ou seja, a identificação e o registo dos bovinos) e os controlos relativos ao SIGC, com o risco de existir uma duplicação de esforços desnecessária. Os dois regulamentos prevêem controlos que incidam sobre 10 % dos efectivos bovinos (para os controlos veterinários) e dos pedidos de ajudas (para os controlos do SIGC). Porém, é perfeitamente possível efectuar esses controlos utilizando as mesmas amostras, uma vez que os critérios de análise de riscos são muito semelhantes. Além disso, em caso de falta de coordenação, há o risco de que os erros detectados num dos controlos não sejam automaticamente comunicados à autoridade responsável pelos outros controlos [ver a alínea a) do ponto 42].

CONCLUSÃO E RECOMENDAÇÕES

Conclusão

72. Em 1999, 63,6 % das despesas do FEOGA, secção "Garantia", eram processadas directa ou indirectamente pelo SIGC. Em 2004, esta percentagem deverá exceder 80 % (ver ponto 6). Por conseguinte, é importante que este sistema tenha sido bem concebido e, na sua maioria, aplicado de forma eficaz, a fim de controlar as despesas agrícolas da União Europeia e evitar pagamentos indevidos.

73. A concepção geral do SIGC efectuada pela Comissão é satisfatória. O sistema assenta em dois pilares, a saber a identificação das parcelas agrícolas e a identificação dos animais. Estes pilares devem ser fiáveis (todas as parcelas agrícolas e todos os animais devem ser correctamente identificados) e todas as bases de dados e processos informáticos devem ser bem concebidos e correctamente aplicados. O SIGC constitui uma base válida para controlo da maior parte das despesas do FEOGA, secção "Garantia".

74. Em 1998, seis anos após a sua criação e dois anos após o termo do período transitório, continuavam a verificar-se deficiências a nível da aplicação do SIGC em todos os Estados-Membros visitados. Por vezes, estas deficiências dizem respeito a elementos do sistema que não estavam ainda suficientemente finalizados por forma a permitirem a realização de controlos eficazes, e mesmo a outros elementos que não tinham ainda sido aplicados (ver pontos 69 e 70).

75. Constatou-se igualmente uma falta de coordenação entre os controlos veterinários e os controlos relativos ao SIGC. Esta deficiência ocasionou uma multiplicação dos controlos efectuados junto dos agricultores, bem como dos encargos financeiros para os Estados-Membros. A implementação de controlos integrados a este nível parece apropriada (ver ponto 71).

76. A Direcção "Apuramento das contas" da Comissão é responsável pelo controlo e auditoria das despesas, bem como pela aplicação de sanções financeiras aos Estados-Membros. É igualmente responsável pela gestão e direcção do SIGC, pelas alterações a efectuar aos regulamentos e pela elaboração das orientações dadas aos Estados-Membros. Uma vez que os efectivos dessa direcção se têm dedicado sobretudo a avaliar os resultados dos Estados-Membros no âmbito do processo de apuramento das contas, deverá ser dada mais atenção à função de definir políticas e orientações para os Estados-Membros. Além disso, a regulamentação relativa ao SIGC é complexa e sujeita a frequentes alterações. Apesar das interpretações divulgadas pela Comissão, existem ainda diferentes interpretações ao nível dos Estados-Membros, ou até das regiões de um mesmo Estado-Membro, o que provoca uma desigualdade de tratamento dos agricultores da União Europeia. A Comissão deverá esforçar-se mais por orientar os Estados-Membros, a fim de garantir que os regulamentos são correctamente interpretados e aplicados de forma correcta e coerente em todo o território comunitário (ver pontos 43 a 45).

77. No que se refere aos novos regulamentos relativos à identificação e registo dos bovinos e, mais especialmente, à aprovação das bases de dados, verificou-se em 1999 uma falta de coordenação geral entre a Direcção-Geral da Saúde e da Protecção dos Consumidores e a Direcção-Geral da Agricultura. Além disso, o processo de aprovação das bases de dados não era adequado e não existia um programa de acompanhamento para verificar se as bases de dados aprovadas estavam plenamente operacionais e respeitavam as condições que tinham dado origem à sua aprovação (ver ponto 42).

78. Os regulamentos comunitários apresentam diversas anomalias. O controlo da utilização dos terrenos em 31 de Dezembro de 1991, um dos principais critérios de elegibilidade para as ajudas "superfícies", é muito dispendioso (ver ponto 48). Foram igualmente assinaladas incoerências entre os diversos regulamentos (ver pontos 49 a 51).

79. Em 1998, as disposições comunitárias referentes às sanções não eram suficientemente precisas, em particular no que se refere às ajudas "superfícies" (ver ponto 52) e à detecção e acompanhamento dos casos de declarações falsas (ver ponto 53).

80. O âmbito e a qualidade das informações prestadas pelos Estados-Membros necessitam de ser melhorados. A Comissão deverá prosseguir os seus esforços no sentido de melhorá-las e de proceder à sua avaliação, a fim de gerir melhor a aplicação do SIGC pelos Estados-Membros, em particular no que diz respeito aos regimes de ajudas "animais". Verifica-se que muitas vezes os Estados-Membros só tardiamente fornecem à Comissão as informações necessárias (ver pontos 54 a 60). A Comissão deve identificar as informações de que efectivamente necessita e dar orientações claras aos Estados-Membros a este respeito e, se necessário, apresentá-las sob a forma de regulamento. Em particular, deveriam desenvolver-se mais esforços para garantir que as informações dadas pelos Estados-Membros sobre os resultados dos controlos administrativos e no local são coerentes e completas. As actuais limitações dificultam a capacidade da Comissão em gerir eficazmente a aplicação do SIGC pelos Estados-Membros.

Recomendações

81. O Tribunal recomenda que:

a) As regras que regem as várias medidas relativas ao SIGC sejam simplificadas, harmonizadas e formuladas de forma mais precisa e que as suas incoerências e contradições sejam eliminadas;

b) Seja publicado um manual de procedimentos e de interpretação do SIGC, actualizado regularmente e colocado à disposição dos Estados-Membros. Este manual deverá incluir exemplos de cálculos das ajudas que expliquem como tratar os casos complicados;

c) A totalidade das parcelas agrícolas de todos os agricultores que recebem ajudas comunitárias seja incluída na base de dados das parcelas de forma a permitir um controlo eficaz, impedindo assim que sejam efectuados vários pagamentos para uma mesma parcela;

d) Todos os animais que têm um número de identificação que não seja compatível com as novas bases de dados sejam marcados de novo - uma condição sine qua non para a realização de controlos cruzados eficazes;

e) A Comissão melhore a sua capacidade de avaliar sistematicamente a aplicação do SIGC, em particular garantindo que os Estados-Membros fornecem informações fiáveis e pertinentes e que estas são tratadas, bem como elaborando regularmente relatórios sobre os progressos efectuados;

f) A Comissão considere a possibilidade de solicitar aos Estados-Membros informações financeiras fiáveis sobre as sanções para que possam ser efectuadas análises de custo/benefício relativas ao SIGC;

g) As responsabilidades de todos os serviços da Comissão implicados na gestão e administração do SIGC sejam claramente definidas;

h) A Comissão adopte decisões sobre os procedimentos e programas para controlar se as bases de dados aprovadas continuam a estar plenamente operacionais e respeitam as condições que levaram à sua aprovação.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 6 e 7 de Junho de 2001.

Pelo Tribunal de Contas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) Existem regras precisas para determinação tanto das superfícies elegíveis como dos animais elegíveis. Para que um terreno possa beneficiar das ajudas "superfícies", deve ter sido utilizado para culturas arvenses em 1991. São aplicáveis várias quotas às ajudas "animais" e o seu pagamento é reduzido em função das superfícies forrageiras elegíveis.

(2) O sector da carne de bovino beneficiava de ajudas directas antes de 1992. Com a reforma, estas ajudas aumentaram para mais do triplo entre 1992 e 1996 no que se refere à UE-12.

(3) Regulamento (CEE) n.o 3508/92 do Conselho, de 27 de Novembro de 1992 (JO L 355 de 5.12.1992, p. 1). O Regulamento (CE) n.o 3887/92 da Comissão (JO L 391 de 31.12.1992, p. 36) estabelece as normas de execução.

(4) Fonte: Ajudas "superfícies" - dados da DG VI da Comissão relativos a 1998; prémios "animais" - dados incompletos da DG VI da Comissão relativos a 1998, com uma estimativa baseada em dados de 1994 (o serviço da Comissão não dispõe de informações actualizadas).

(5) Inicialmente o prazo era 1 de Janeiro de 1996. O novo prazo foi fixado pelo Regulamento (CE) n.o 2466/96 do Conselho, de 17 de Dezembro de 1996 (JO L 335 de 14.12.1996, p. 1).

(6) Regulamento (CE) n.o 1593/2000 de 17 de Julho de 2000 (JO L 182 de 21.7.2000, p. 4) que altera o Regulamento (CEE) n.o 3508/92 do Conselho, que prevê que os sistemas de ajudas "superfícies" (como o linho e cânhamo, medidas agroambientais, silvicultura) e no que se refere às ajudas à produção (tais como o tabaco, azeite, algodão, vinho, tomate e citrinos) devam ser compatíveis com o SIGC.

(7) Relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1996, capítulos 3 e 4 (JO C 348 de 18.11.1997).

(8) Foram efectuadas visitas ao Ministério federal da Agricultura e aos Länder da Baixa Saxónia e Baviera.

(9) Foram efectuadas visitas a nível central e nas Comunidades Autónomas da Catalunha e Navarra.

(10) Foram efectuadas visitas a nível central e a nível regional nos Departamentos de Bouches-du-Rhône, Haute Corse e Landes.

(11) No Reino Unido, as visitas foram efectuadas a nível central, bem como na Escócia e no País de Gales.

(12) Regulamento (CEE) n.o 3508/92 do Conselho, artigo 2.o

(13) Regulamento (CEE) n.o 3508/92 do Conselho, artigo 3.o

(14) O Conselho decidiu recentemente que, a partir de 2005, todos os Estados-Membros deverão ter um sistema de identificação geográfica. Em conformidade com o Regulamento (CE) n.o 1593/2000 do Conselho que altera o Regulamento (CEE) n.o 3508/92 que estabelece um sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajuda comunitários (artigo 4.o), é instituído um sistema de identificação das parcelas agrícolas com base nas técnicas de um sistema de informação geográfica informatizado incluindo, de preferência, uma cobertura por orto-imagens aéreas ou espaciais, com um padrão homogéneo que garanta um rigor pelo menos equivalente ao da cartografia à escala 1:10000.

(15) Directiva 92/102/CEE do Conselho, de 27 de Novembro de 1992, relativa à identificação e ao registo de animais (JO L 355 de 5.12.1992, p. 32).

(16) Regulamento (CE) n.o 820/97 do Conselho, de 21 de Abril de 1997 (JO L 117 de 7.5.1997, p. 1). Este regulamento trata não apenas das disposições directamente aplicáveis ao SIGC mas também da rotulagem da carne de bovino e dos produtos à base de carne de bovino.

(17) É colocada uma marca auricular em cada orelha, a fim de identificar todos os animais da exploração nascidos após 1 de Janeiro de 1998 ou destinados ao comércio intracomunitário após essa data.

(18) A base de dados informatizada devia estar plenamente operacional em 31 de Dezembro de 1999. A partir do momento em que a base de dados está operacional, as explorações devem comunicar à autoridade competente todos os movimentos, nascimentos e mortes dos animais. A Directiva 97/12/CE do Conselho de 17 de Março de 1997 (JO L 109 de 25.4.1997, p. 1) diz respeito às medidas veterinárias em matéria de comércio intracomunitário e fixa igualmente as condições a preencher pela base de dados informatizada, em conformidade com as disposições do Regulamento (CE) n.o 820/97 do Conselho. O artigo 14.o da directiva indica as informações que deverão constar do sistema informatizado: o código de identificação, a data de nascimento, sexo, raça ou cor, código de identificação da vaca mãe, número de identificação da exploração em que nasceu, número de identificação de todas as explorações em que o animal permaneceu e datas de cada transporte, data da morte ou do abate. Caso estas condições sejam cumpridas, a base de dados poderá fornecer uma documentação completa sobre cada bovino.

(19) Relatório especial n.o 19/1998 relativo ao financiamento comunitário de algumas medidas adoptadas em consequência da crise da BSE, acompanhado das respostas da Comissão (JO C 383 de 9.12.1998).

(20) Regulamento (CE) n.o 2630/97 da Comissão, de 29 de Dezembro de 1997 (JO L 354 de 30.12.1997, p. 23). A análise de riscos deve ter em conta o número de animais da exploração, critérios de saúde pública e de sanidade animal, bem como quaisquer surtos de doença anteriores, o montante dos prémios aos bovinos solicitados e/ou pagos comparativamente aos anos anteriores, alterações significativas da situação e o resultado dos controlos efectuados em anos anteriores (por exemplo, no que diz respeito à correcta manutenção do registo da exploração e aos passaportes dos animais).

(21) Regulamento (CE) n.o 494/98 da Comissão, de 27 de Fevereiro de 1998 (JO L 60 de 28.2.1998) que estabelece normas de execução do Regulamento (CE) n.o 820/97 do Conselho no que respeita à aplicação de sanções administrativas mínimas no âmbito do regime de identificação e registo dos bovinos.

(22) Mesmo que um agricultor não tenha culturas arvenses, deve declarar as suas superfícies forrageiras para poder beneficiar das ajudas "animais" (as excepções aplicam-se apenas às pequenas explorações agrícolas).

(23) Artigo 9.o do Regulamento (CEE) n.o 1765/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, que institui um sistema de apoio aos produtores de determinadas culturas arvenses.

(24) Por exemplo, se durante um controlo se verifica que as terras declaradas como terras cultivadas por um produtor são na realidade superfícies forrageiras permanentes, ou mesmo terrenos de construção ou lagos, essas parcelas não serão elegíveis de futuro e, portanto, deverão ser incluídas numa base de dados que permita um controlo cruzado eficaz em caso de futuros pedidos.

(25) Nos termos do n.o 3 A do artigo 6.o (em vigor a partir de 1 de Janeiro de 2000) do Regulamento n.o 3887/92, os Estados-Membros podem decidir reduzir a taxa de controlo de 10 % para 5 %, desde que, há pelo menos um ano, se encontre em funcionamento uma base de dados informatizada plenamente operacional, em conformidade com o artigo 5.o do Regulamento (CE) n.o 820/97.

(26) A análise de custos deve ter em conta os montantes das ajudas em questão, o número de parcelas ou de animais, as alterações verificadas em relação ao ano anterior, as constatações efectuadas durante controlos anteriores, outros factores a definir pelos Estados-Membros bem como as infracções ao Regulamento (CE) n.o 820/97 (em relação aos bovinos).

(27) No que se refere ao controlo das parcelas agrícolas, deverá ser definida uma amostra, tendo em conta as tolerâncias definidas pelos Estados-Membros, e a sua elegibilidade deverá ser controlada. Em relação aos bovinos, antes de 1999 não existia qualquer documento que explicasse o âmbito dos controlos a efectuar. A partir de 1999, o regulamento de execução da Comissão foi completado. Assim, os controlos no local dos pedidos de ajudas "animais" devem incluir uma verificação do número total de animais presentes na exploração, uma verificação do registo destinada a garantir que todos os animais que foram objecto de pedidos de ajuda durante os 12 meses anteriores foram mantidos durante o período de retenção, um controlo efectuado por amostragem do registo com base em documentos comprovativos, tais como facturas, certificados veterinários, etc., um controlo de todos os bovinos e da sua identificação através de marcas auriculares, passaportes e registo.

(28) Regulamento (CE) n.o 1678/98 da Comissão, de 29 de Julho de 1998 (JO L 212 de 30.7.1998, p. 23).

(29) Documento de trabalho da Comissão, Doc. VI/629/98.

(30) A Direcção "Apuramento das contas" divulga interpretações dos regulamentos relativos ao SIGC. As unidades responsáveis pela organização dos mercados divulgam interpretações respeitantes aos regimes de ajudas "animais" e "superfícies" específicos. A maior parte dos pedidos de interpretação surgem quando há alterações dos regulamentos. A DG AGRI-B-1 da Comissão mantém um registo das interpretações. As interpretações divulgadas recentemente são agrupadas periodicamente e distribuídas a todos os Estados-Membros no seio do grupo de peritos do SIGC e do comité do FEOGA.

(31) Artigo 18.o do Regulamento (CEE) n.o 3887/92.

(32) Anexo V do Regulamento (CEE) n.o 3886/92 (alterado).

(33) Anexo VIII do Regulamento (CE) n.o 658/96 da Comissão (JO L 91 de 12.4.1996, p. 46).

(34) Artigo 17.o do Regulamento (CEE) n.o 3887/92, com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.o 2801/1999.

(35) Regulamento (CE) n.o 1663/95 da Comissão, de 7 de Julho de 1995, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CEE) n.o 729/70 do Conselho no que respeita ao processo de apuramento das contas do FEOGA, secção "Garantia" (JO L 158 de 8.7.1995, p. 6)

(36) Regulamento (CE) n.o 2630/97 da Comissão, de 29 de Dezembro de 1997, que estabelece as disposições de aplicação do Regulamento (CE) n.o 820/97 do Conselho no que respeita ao nível mínimo dos controlos a efectuar no âmbito da identificação e registo dos bovinos (JO L 354 de 30.12.1997, p. 23). O artigo 5.o exige que os Estados-Membros enviem relatórios anuais à Comissão. É a DG SANCO que recebe esses relatórios.

(37) Relatório especial n.o 22/2000 sobre a avaliação do processo reformado de apuramento das contas (JO C 69 de 2.3.2001).

(38) Em relação aos outros Estados-Membros (Bélgica, Dinamarca, Luxemburgo, Países Baixos, Áustria, Finlândia, Suécia e Reino Unido - Irlanda do Norte) as bases de dados nacionais relativas aos bovinos foram consideradas operacionais.

(39) No que se refere ao Luxemburgo, embora a base de dados de identificação e registo dos bovinos tenha sido considerada plenamente operacional em 19 de Maio de 1999, na sequência de um visita efectuada em Maio de 2000, os auditores verificaram que a Direcção "Apuramento das contas" punha em dúvida a conformidade da base de dados com as condições de aprovação.

(40) Pontos 2.36 e 2.37 do relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1999 (JO C 342 de 1.12.2000).

(41) Doc. VI/8388/94 rev. 6, de 17.12.1999.

(42) A Comissão enviou aos Estados-Membros diversas directrizes sobre a noção de erro manifesto. O documento VI/646/96 de 27 de Fevereiro de 1996 foi aplicado aos pedidos de ajudas apresentados em 1998 e referia-se, entre outros aspectos, a informações incompletas, erros de adição, parcelas que constavam duas vezes do mesmo pedido, bem como inversão dos números de identificação.

(43) O n.o 7 do artigo 6.o do Regulamento (CEE) n.o 3887/92 da Comissão, alterado, prevê que pode ser tomada em consideração a superfície total de uma parcela agrícola, desde que esta seja integralmente utilizada, de acordo com as normas usuais do Estado-Membro ou da região em causa. Nos demais casos, será tomada em consideração a superfície realmente utilizada.

(44) Pontos 2.36 e 2.37 do relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1999 (JO C 342 de 1.12.2000).

(45) Regulamento (CE) n.o 2721/2000 da Comissão, de 13 de Dezembro de 2000 (JO L 314 de 14.12.2000, p. 8), que altera o n.o 7 do artigo 6.o do Regulamento (CEE) n.o 3887/92 da Comissão.

(46) Acórdão do Tribunal de 12 de Outubro de 2000 relativo ao caso C-372/98 sobre a questão de saber se o Reino Unido interpretara de forma demasiado restritiva o artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 762/94 que estipula que, para poder beneficiar do regime de retirada de terras uma superfície cultivada deverá ter sido plantada durante a campanha anterior. Segundo a interpretação dada pelo Reino Unido as superfícies destinadas à ensilagem de forragens não eram elegíveis, enquanto que outros Estados-Membros, bem como os serviços da Comissão, consideravam que esses terrenos eram elegíveis.

(47) Artigo 9.o do Regulamento (CEE) n.o 1765/92 do Conselho.

(48) Artigo 3.o, primeiro travessão do n.o 4, do Regulamento (CE) n.o 762/94 da Comissão, de 6 de Abril de 1994, que estabelece as normas de execução do Regulamento (CEE) n.o 1765/92 do Conselho no que respeita à retirada de terras (JO L 90 de 7.4.1994, p. 8).

(49) Regulamento (CE) n.o 1981/98 da Comissão, de 17 de Setembro de 1998, que altera o Regulamento (CE) n.o 762/94 (JO L 256 de 18.9.1998, p. 8).

(50) Regulamento (CE) n.o 2490/98 da Comissão, de 18 de Novembro de 1998, que altera o Regulamento (CE) n.o 1981/98 (JO L 309 de 19.11.1998, p. 27).

(51) Reformas anteriores à Agenda 2000: alínea d) do artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 805/68 do Conselho (alterado), de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector da carne de bovino (JO L 148 de 28.6.1968, p. 24); reformas posteriores à Agenda 2000: artigo 6.o do Regulamento (CE) n.o 1254/1999 do Conselho, de 17 de Maio de 1999, que estabelece a organização comum de mercado no sector da carne de bovino (JO L 160 de 26.6.1999, p. 21).

(52) Regulamento (CE) n.o 2801/1999 da Comissão, de 21 de Dezembro de 1999 (JO L 340 de 31.12.1999, p. 29).

(53) Artigo 17.o do Regulamento (CE) n.o 2801/1999, de 21 de Dezembro de 1999 (JO L 340 de 31.12.1999, p. 29).

(54) Artigo 17.o do Regulamento (CE) n.o 2801/1999, de 21 de Dezembro de 1999 (JO L 340 de 31.12.1999, p. 29).

(55) Por exemplo, os relatórios efectuados em 1998 pelos organismos de certificação franceses fornecem informações importantes sobre o funcionamento dos sistemas referentes ao SIGC, enquanto que os relatórios elaborados no Reino Unido fornecem relativamente poucas informações nesse sentido.

(56) Relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 1998, ponto 2.92 (JO C 349 de 3.12.1999).

(57) Relatório especial n.o 22/2000 sobre a avaliação do processo reformado de apuramento das contas (JO C 69 de 2.3.2001).

(58) Neste contexto, um erro grave é definido como uma sobredeclaração de mais de 20 %, que provoca a exclusão da totalidade da superfície declarada para efeitos da ajuda solicitada.

(59) Em Julho de 2000, a Direcção-Geral da Saúde e da Protecção dos Consumidores da Comissão elaborava um regulamento com o objectivo de dar directrizes aos Estados-Membros sobre a estrutura do referido relatório anual.

(60) Relatório especial n.o 22/2000 sobre a avaliação do processo reformado de apuramento das contas (JO C 69 de 2.3.2001).

(61) Relatório sobre a evolução da aplicação do sistema integrado de gestão e de controlo nos Estados-Membros, Doc. VI/6467/98 de 6 de Julho de 1998.

(62) Ponto 3.73 do relatório anual relativo ao exercício de 1996 (JO C 348 de 18.11.1997).

(63) Regulamento (CE) n.o 2316/1999 da Comissão (JO L 280 de 30.10.1999, p. 43).

(64) Artigo 1.o do Regulamento (CEE) n.o 3508/92 do Conselho.

(65) Alínea d) do artigo 17.o do Regulamento (CEE) n.o 3887/92 da Comissão.

(66) Na ausência desses controlos cruzados entre os pagamentos de prémios relativos aos bovinos machos e às vacas em aleitamento, corre-se o risco de que a ajuda seja paga duas vezes para o mesmo animal, independentemente do facto de os prémios serem pagos em relação a animais de sexos diferentes. Essas duplicações de pagamentos verificaram-se em Portugal.

(67) Base de dados Comext da Comissão e estatísticas mensais do Eurostat sobre a produção de carne (11-2000).

(68) Artigo 15.o do Regulamento (CEE) n.o 3887/92 da Comissão.

Anexo

REGRAS PARA A APLICAÇÃO DE SANÇÕES EM 1998

APRESENTAÇÃO DE UM PEDIDO FORA DE PRAZO (Artigo 8.o)

A ajuda é reduzida em 1 % por cada dia útil de atraso (se o atraso for superior a 25 dias não é concedida qualquer ajuda).

Estão isentos da obrigação de apresentar um pedido de ajudas "superfícies" os agricultores que apenas solicitem o prémio para bovinos, que estejam isentos do factor de densidade e que não solicitem um prémio por extensificação (pequenos produtores), um prémio por ovelha ou por cabra ou um prémio de dessazonalização.

AJUDAS "SUPERFÍCIES" (Artigo 9.o)

Sempre que se verificar que a superfície efectivamente determinada é superior à declarada no pedido de ajudas "superfícies", será tomada em consideração para o cálculo do montante da ajuda a superfície declarada.

Sempre que se verificar que a superfície declarada num pedido de ajudas "superfícies" excede a superfície determinada, o montante da ajuda será calculado com base na superfície efectivamente determinada quando do controlo. Todavia, excepto em caso de força maior, a superfície efectivamente determinada será diminuída do dobro do excedente verificado, no caso de este ser superior a 3 %, ou a dois hectares, e inferior ou igual a 20 % da superfície determinada.

No caso de o excedente verificado ser superior a 20 % da superfície determinada, não será concedida qualquer ajuda ligada à superfície.

Todavia, se se tratar de uma declaração falsa feita deliberadamente ou por negligência grave, o agricultor em questão será excluído do benefício:

- do regime de ajuda em causa a título desse ano civil,

- em caso de uma declaração falsa feita deliberadamente, de qualquer regime de ajuda directamente incluído no SIGC a título do ano civil seguinte, em relação a uma superfície igual àquela para a qual tiver sido recusado o seu pedido de ajuda.

Para efeitos de aplicação do presente artigo, entende-se por "superfície determinada" aquela em relação à qual tenham sido respeitadas todas as condições regulamentares.

Serão tomadas em consideração, exclusiva e separadamente, as superfícies forrageiras, as superfícies objecto de retirada de terras e as superfícies ocupadas com culturas arvenses relativamente às quais seja aplicável um montante de ajuda diferente.

Nota:

O regulamento não define de forma precisa os termos negligência grave e declaração falsa. A decisão a este respeito será portanto tomada em função da apreciação das administrações competentes, em conformidade com a legislação nacional na matéria.

ANIMAIS (Artigo 10.o)

No caso de ser aplicável um limite individual, o número de animais indicado nos pedidos de ajudas não pode exceder o previsto no limite fixado para o agricultor em questão.

Sempre que se verificar que o número de animais declarado nos pedidos de ajudas excede o número de animais verificado quando do controlo, o montante da ajuda será calculado com base no número de animais verificado. Todavia, excepto em caso de força maior e após dedução do número de animais mortos por razões imputáveis a circunstâncias naturais, o montante unitário da ajuda será diminuído:

a) Nos casos de um pedido para um máximo de 20 animais:

- da percentagem correspondente ao excedente verificado, no caso de este ser inferior ou igual a dois animais,

- do dobro da percentagem correspondente ao excedente verificado, no caso de este ser superior a dois e inferior ou igual a quatro animais.

Se o excedente for superior a quatro animais, não será concedida qualquer ajuda;

b) Nos outros casos:

- da percentagem correspondente ao excedente verificado, no caso de este ser inferior ou igual a 5 %;

- do dobro da percentagem, no caso de o excedente verificado ser superior a 5 % e inferior ou igual a 20 %.

No caso de o excedente verificado ser superior a 20 %, não será concedida qualquer ajuda.

As percentagens referidas na alínea a) são calculadas com base no número indicado no pedido, ao passo que as referidas na alínea b) são calculadas com base no número determinado.

Todavia, se se tratar de uma declaração falsa feita deliberadamente ou por negligência grave, o agricultor em questão será excluído do benefício:

- do regime de ajuda em causa a título desse ano civil,

- em caso de uma declaração falsa feita deliberadamente, do mesmo regime de ajuda a título do ano civil seguinte.

Nota:

O regulamento não define de forma precisa os termos negligência grave e declaração falsa. A decisão a este respeito será portanto tomada em função da apreciação das administrações competentes em conformidade com a legislação nacional na matéria.

Fonte:

Regulamento (CEE) n.o 3887/92 da Comissão (alterado).

Respostas da comissão

SÍNTESE

I. As reformas da PAC de 1992 representaram uma linha divisória na forma como foi gerido o apoio comunitário à agricultura, que passou de um apoio aos preços a pagamentos directos aos agricultores - o que trouxe um aumento do número de beneficiários, mas também do risco de irregularidades e fraudes. Por conseguinte, o pacote da reforma incluiu disposições com vista à criação de um sistema integrado de gestão e de controlo (SIGC) dos pagamentos directos por cada Estado-Membro. O SIGC destina-se a cobrir todos os pedidos de ajuda de cada produtor, melhorando a eficiência de tratamento dos pedidos de ajuda e dos controlos dos pagamentos.

O SIGC obriga os Estados-Membros a criar bases de dados informatizadas que permitam a realização de controlos cruzados informáticos e de controlos no local às explorações. Para que esse tipo de controlos funcione, foi necessário estabelecer um novo sistema de identificação das parcelas agrícolas e de identificação e registo dos animais, bem como registar dados pormenorizados relativos a todos os pedidos de ajuda dos beneficiários. São utilizadas fotografias aéreas e satélites para cartografar as superfícies dos terrenos e verificar a sua utilização.

As observações efectuadas durante as inspecções e em reuniões de peritos dão provas de que o SIGC constitui um instrumento excelente de compilação de dados fiáveis, relativos à situação no campo, e de condução do controlo dos pedidos de ajuda.

IV. Após ter estabelecido o quadro regulamentar para a execução das despesas no âmbito do SIGC e de ter fornecido orientações e conselhos aos Estados-Membros acerca dos seus sistemas SIGC, a Comissão acompanhou de perto os trabalhos, o que permitiu identificar deficiências de funcionamento do sistema, possibilitando aos Estados-Membros adoptar as medidas necessárias para remediar os problemas detectados. Se um SIGC introduzido por um Estado-Membro provar não ser satisfatório, a Comissão recusa o financiamento da totalidade ou de parte das despesas em causa ao abrigo do processo de apuramento das contas.

As entidades competentes para o SIGC são a direcção "Apuramento das contas" da DG AGRI, que actua em estreita cooperação com os serviços jurídico e de mercado da mesma DG, e a DG SANCO.

V. A grande diversidade de regulamentação dos mercados realça a importância do SIGC, pela sua capacidade de assegurar uma harmonização dos controlos. Embora reconhecendo que a sua aplicação nem sempre é totalmente satisfatória, deve ser tomada em consideração a diversidade dos costumes, tradições e sistemas administrativos e jurídicos existentes nos Estados-Membros. É também importante realçar que os Estados-Membros podem decidir ir mais longe do que os requisitos regulamentares mínimos. Por conseguinte, na prática, não podem deixar de ocorrer certas diferenças entre Estados-Membros.

Muitas das alterações referidas pelo Tribunal foram de reduzido alcance, e a maior parte foi efectuada por razões de gestão de mercado.

VI. A Comissão concorda com o facto de que alguns Estados-Membros não forneceram certas informações correcta e atempadamente.

No que se refere aos sectores das culturas arvenses e dos prémios "animais", a Comissão já identificou as informações de que necessita e dirigiu orientações claras a esse respeito aos Estados-Membros. Em meados de 2000, foram tomadas medidas significativas destinadas a melhorar o fornecimento de informações relativas ao sector dos prémios "animais". A necessidade de um fornecimento atempado de informações estatísticas pelos Estados-Membros foi também estabelecida através de um regulamento a partir de 2000.

VII. O Tribunal descreve em termos gerais as principais deficiências de controlo detectadas em alguns Estados-Membros. A Comissão concorda que, mesmo nos Estados-Membros em que o SIGC foi aplicado, continuam a verificar-se deficiências, que são tratadas em conformidade, no âmbito do processo de apuramento das contas.

VIII. Foi tomada nota das recomendações do Tribunal relativas à gestão e simplificação das regras, mas cabe mencionar que já foram induzidas medidas adequadas em relação à maior parte. De especial importância neste contexto é a actual revisão da regulamentação do SIGC em vigor, à luz da experiência adquirida desde a reforma da PAC, introduzida a partir de 2000.

CONCEPÇÃO DO SISTEMA INTEGRADO

Sistema de identificação das parcelas agrícolas

15. O Tribunal descreve os diferentes sistemas em vigor nos vários Estados-Membros.

Os Estados-Membros têm costumes, tradições e sistemas jurídicos e administrativos diferentes, que, obviamente, conduzem às diferentes abordagens descritas pelo Tribunal. Embora reconhecendo que nem todas as aplicações são totalmente satisfatórias, há que reconhecer a diversidade dos sistemas existentes nos Estados-Membros e tomá-la em consideração ao proceder à avaliação no âmbito do processo de apuramento das contas. Mais ainda, sem essa perspectiva, teria sido impossível introduzir tão rapidamente um instrumento de controlo de qualidade.

Dado que os Estados-Membros podem decidir ir mais longe no que se refere aos requisitos regulamentares mínimos, na prática é inevitável surgirem diferenças entre os Estados-Membros.

Sistema integrado de controlo

Sanções

32. No que diz respeito aos regimes de prémios aos bovinos, as regras relativas às sanções foram alteradas significativamente e esclarecidas através da alteração do Regulamento (CE) n.o 1678/98, com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 1999, tendo em vista, em especial, tomar em consideração as alterações introduzidas no registo e identificação de bovinos pelo Regulamento (CE) n.o 820/97 do Conselho.

PAPEL DA COMISSÃO

Orientações da Comissão e aspectos ligados à regulamentação

38. Embora se afigure elevado o número total de regulamentos que alteram os Regulamentos (CEE) n.o 3508/92 e (CEE) n.o 3887/92, relativos ao sistema integrado de gestão e de controlo, deve sublinhar-se que, em especial no que se refere ao Regulamento (CEE) n.o 3508/92, muitas das alterações foram de reduzido alcance. Além disso, uma vez que as regras relativas aos mercados têm sido alteradas regularmente em função da política adoptada, as regras de controlo foram alteradas, inevitavelmente, de acordo com as exigências do regime de mercado.

Informação de gestão

39. Os Estados-Membros nem sempre fornecem as informações de forma completa e atempada, prejudicando assim a planificação das missões. No entanto, o procedimento de análise de risco do apuramento das contas e o plano anual para os vários anos tomam efectivamente em conta as informações recebidas.

a) Também é necessário mencionar que as informações fornecidas à Comissão pelos Estados-Membros são, frequentemente, bastante completas no que respeita à implantação dos regimes de mercado, i.e., informações dirigidas aos agentes de controlo e produtores, documentação normalizada, etc. Essas informações são, sistematicamente, objecto de um exame minucioso.

Avaliação do SIGC e sua aplicação

40. Recorda-se que, no seu relatório especial n.o 22/2000, o Tribunal foi lisonjeiro nas observações relativas ao SIGC.

Principais constatações ao nível da Comissão

Organização geral

Direcção-Geral da Agricultura (DG AGRI)

41. As entidades competentes para o SIGC são a direcção "Apuramento das contas" da DG AGRI, que actua em estreita cooperação com os serviços jurídico e de mercado da mesma DG, e a DG SANCO.

Direcção-Geral da Saúde e da Protecção dos Consumidores (DG SANCO)

42. a) O intercâmbio obrigatório dos resultados das inspecções entre as autoridades veterinárias nacionais e os serviços do SIGC está previsto na regulamentação [ver Regulamento (CE) n.o 1678/98, aplicável a partir de 1999]. A realidade dessa cooperação é objecto de auditoria pela DG AGRI.

b) O Tribunal chama a atenção para a disparidade dos níveis de progressos realizados pelos Estados-Membros no estabelecimento de bases de dados para identificação e registo dos bovinos.

A situação relativa aos progressos alcançados em matéria de bases de dados foi objecto de controlo e exame pelas DG AGRI e DG SANCO nos Estados-Membros em 1999 e 2000. As deficiências ou atrasos detectados foram registados tendo em vista um acompanhamento ulterior.

A adopção do novo Regulamento (CE) n.o 1760/2000 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de Julho de 2000, não alterou, basicamente, a situação. No entanto, o prazo de 1 de Janeiro de 2000 foi eliminado pela Comissão no que respeita à constatação da plena operacionalidade das bases de dados nacionais relativas aos bovinos.

c) Até ao presente, o sistema de constatação da plena operacionalidade das bases de dados nacionais funcionou do modo que a seguir se descreve.

Após uma análise em profundidade das informações apresentadas pelos Estados-Membros, a DG SANCO realiza visitas ao local tendo em vista uma demonstração e discussão completas. A DG SANCO está a estudar a melhor forma de incorporar os controlos da operacionalidade das bases de dados nas suas funções gerais de controlo e inspecção.

d) O Tribunal observa que a DG SANCO e a DG AGRI aceitaram taxas de inspecção mínimas diferentes. No entanto, no que diz respeito às inspecções conduzidas ao abrigo dos regulamentos relativos à identificação e registo dos bovinos, pode ser prevista uma taxa de inspecção de 5 % pelos Estados-Membros que disponham de uma base de dados totalmente operacional e de sistemas de controlo cruzado eficazes. A DG AGRI aplica, em princípio, o mesmo critério.

Orientações da Comissão e aspectos ligados à regulamentação

Orientações da Comissão

43. O Tribunal sugere que a Comissão atribuiu recursos excessivamente reduzidos à gestão e administração geral do SIGC. A alteração substancial da re