Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF)

Comité de Fiscalização do OLAF

Relatório de Actividades

Setembro de 2001-Junho de 2002

(2002/C 234/01)

Membros do Comité de Fiscalização do OLAF

Raymond Kendall

Presidente

Secretário-Geral honorário da Interpol

Mireille Delmas-Marty

Professora na Universidade Panthéon-Sorbonne (Paris I)

Edmondo Bruti-Liberati

Substituto do Procurador-geral junto do Tribunal da Relação de Milão

Alfredo José De Sousa

Presidente do Tribunal de Contas da República de Portugal

Harald Noack

Secretário de Estado do Governo da Renânia Norte-Vestefália

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

INTRODUÇÃO

Durante os dois primeiros anos do seu mandato, o comité, no âmbito do seu diálogo com o director, teve de consagrar uma parte importante das suas actividades às questões de organização e de criação de estruturas e de métodos que permitissem a independência dos inquéritos. Para tal, procedeu com o director à análise dos problemas da transição da UCLAF para o OLAF e definiu os objectivos de uma nova organização do organismo.

Tratava-se de fazer evoluir uma estrutura transferida em bloco para o novo organismo a partir de uma situação que se caracterizava por:

- a integração completa da UCLAF no estrutura e na organização da Comissão e a sua sujeição ao poder hierárquico da Instituição,

- a ausência de uma política de inquéritos e uma certa falta de rigor no registo dos processos e das informações,

- a diluição das responsabilidades de gestão dos inquéritos.

Na conclusão do seu segundo relatório de actividades, o comité afirmou que a transição da UCLAF para o OLAF deveria ser terminada. Por este motivo, no âmbito do presente terceiro relatório(1), o comité considera que deve apresentar um balanço das realizações do OLAF, a fim de permitir que as autoridades responsáveis avaliem o dispositivo e determinem em que medida e em que condições deve ser consolidado num sistema de protecção dos interesses financeiros completo e coerente. Por forma a tomar em consideração um contexto muito evolutivo, o comité de Fiscalização terá em conta neste balanço as reflexões e os projectos relativos quer à estrutura actual do OLAF quer à sua eventual integração num sistema em cujo centro deveria figurar o Procurador Europeu(2).

Este balanço pode ser elaborado com base nas missões específicas previstas na regulamentação, tais como a consulta do Comité de Fiscalização quanto aos anteprojectos de orçamento, ou mediante pedido das Instituições ou do director do OLAF (Parecer sobre o Livro Verde; participação nos procedimentos de selecção para o pessoal de enquadramento); poderá também ser efectuado a partir de uma actividade fortemente centrada no acompanhamento dos inquéritos, sabendo que o secretariado assegura a verificação contínua da actividade operacional.

A partir das informações fornecidas pelos painéis de avaliação, o Comité de Fiscalização reforçou o seu controlo das actividades operacionais, com base nas fichas transmitidas pelo OLAF relativas, por um lado, aos inquéritos que ultrapassaram o prazo de nove meses previsto pelo regulamento e, por outro, aos processos transmitidos às autoridades judiciais. Procedeu igualmente à análise no local de processos de inquéritos encerrados. Por último, o comité continuou a tomar em consideração, a título informativo, as reclamações dirigidas pelos interessados ao director, de que recebe cópia, incluindo no caso de envio ao Provedor de Justiça Europeu de um processo de inquérito do OLAF, apresentado por um interessado.

Este novo balanço deveria vir completar o que foi elaborado no ano transacto no que se refere aos obstáculos que o OLAF enfrentou a nível da criação da nova organização, quer se trate dos que dizem respeito à organização interna quer dos decorrentes das ambiguidades do estatuto do organismo.

Quanto à organização interna, o objectivo do legislador consistia em favorecer uma forma de organização baseada na transparência, clarificando assim a repartição das responsabilidades de gestão, condição primordial da independência dos inquéritos.

As medidas adoptadas para promover a transparência da gestão não estão ainda a produzir plenamente os seus efeitos, uma vez que são por vezes consideradas obstáculos formais e burocráticos (Case Management System, Manual) e a sua utilização deveria acelerada através de um esforço de formação. Os painéis de avaliação são essencialmente utilizados pelo Comité de Fiscalização, embora no futuro possam tornar-se instrumentos úteis para os próprios órgãos do OLAF, tanto para os serviços de Intelligence como para o comité executivo das operações. Os procedimentos de registo são agora satisfatórios. Contudo, não garantem por si só a gestão rigorosa dos processos e dos respectivos documentos, tarefa que apenas uma estrutura com funções de secretaria poderia controlar.

As medidas adoptadas para clarificar a responsabilidade relativamente aos inquéritos e para estabelecer um controlo eficaz da sua gestão continuam também a ser insuficientes. É um facto que a transparência introduzida nos procedimentos favorece esta clarificação. Mas a ausência de definição de uma política de inquérito e de prioridades ao nível da direcção(3) obriga os inspectores a definir eles próprios os seus critérios. Intervêm de forma determinante no processo de início dos inquéritos, devendo decidir quais os inquéritos que serão eles próprios a efectuar e aqueles cujo tratamento será confiado a outros agentes. Por último, as estruturas actualmente existentes não suprimiram totalmente as barreiras entre sectores e serviços. O atraso na nomeação do director "B" e o facto de a criação de um serviço de Intelligence só poder ser concretizada a longo prazo explicam em grande parte esta situação.

Por último, as condições de independência do organismo progrediram pouco. A nível administrativo e orçamental, alcançaram-se poucos progressos relativamente à situação apresentada pelo comité no seu segundo relatório(4). O projecto de código de conduta que deveria regulamentar as relações entre o OLAF e a Comissão e as outras Instituições não está ainda concluído(5). No que se refere aos inquéritos, a definição do papel da unidade de magistrados regista dificuldades práticas.

Quanto ao estatuto do Organismo, as tomadas de posição do Conselho(6) e do Parlamento(7) sobre a autonomia orçamental e administrativa do OLAF produziram poucos efeitos sobre os processos de recrutamento e sobre a preparação do anteprojecto de orçamento para 2003.

É um facto que a Comissão tira proveito da sinergia criada pela coexistência, no âmbito do OLAF, de serviços operacionais independentes e de serviços encarregues de preparar as suas iniciativas legislativas e políticas. Baseando-se nos conhecimentos do OLAF, a Comissão apresentou, após a sua abordagem estratégica global e o seu plano de acção 2001/2003, o Livro Verde sobre a protecção penal dos interesses financeiros comunitários e a criação de um Procurador Europeu. Este projecto poderá, a médio ou a longo prazo, alterar o estatuto e o contexto institucional do OLAF e reforçar o carácter evolutivo do estatuto actual, que pode agora ser considerado como uma transição para o Procurador Europeu.

Todavia, mantêm-se numerosas ambiguidades, nomeadamente no que se refere ao âmbito do artigo 280.o do Tratado face a todos os organismos e instituições comunitários, incluindo os membros do Parlamento Europeu. Com efeito, o acórdão proferido pelo Tribunal de Primeira Instância em 26 de Fevereiro de 2002 sobre o recurso dos 71 deputados não alterou de forma fundamental o contexto, e no que se refere ao Banco Europeu de Investimento (BEI) e ao Banco Central Europeu (BCE), a situação mantém-se suspensa na pendência de um acórdão do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias.

Em contrapartida, a decisão de instituição da Eurojust, adoptada pelo Conselho em 28 de Fevereiro de 2002, e que atribui a este organismo do terceiro pilar uma competência em matéria de protecção dos interesses financeiros, tal como a decisão do Conselho de 6 de Dezembro de 2001 que alarga o mandato da Europol às burlas e fraudes e à corrupção, tornam mais necessária que nunca a coordenação das actividades do Eurojust, da Europol e do OLAF, a fim de organizar o exercício das diferentes competências europeias que actualmente existem no domínio da luta contra a criminalidade organizada num conjunto que tome em consideração as necessidades de eficácia operacional e as exigências de garantia judiciária (ver infra capítulo III). Se tal não acontecer, esta sobreposição de instâncias, pouco ou mal coordenadas, viria apenas confirmar a conclusão de um comentador que critica já o Tratado de Nice devido ao facto de ter introduzido "muita complexidade suplementar para apenas pequenas mudanças"(8). De facto, poder-se-á considerar, tal como este comentador, que o desequilíbrio institucional é reforçado pela ausência de esforços no sentido de melhorar a coordenação, "enquanto o problema se agudizou nos últimos anos" sendo susceptível de tornar o alargamento ainda mais difícil.

A fim de apresentar uma avaliação tão completa quanto possível, o presente relatório apresentará sucessivamente:

- a avaliação administrativa e orçamental (capítulo I),

- a avaliação operacional (capítulo II),

- a avaliação institucional (capítulo III),

- a conclusão.

CAPÍTULO I

AVALIAÇÃO ADMINISTRATIVA E ORÇAMENTAL

1. A inserção do OLAF nos procedimentos comunitários

Segundo o próprio organismo(9), o OLAF seria um serviço dependente administrativamente à Comissão, que teria concedido ao organismo autonomia administrativa e financeira. Com efeito, a independência do OLAF foi pretendida pelo legislador, para que o director do organismo, serviço distinto da Comissão, dispusesse de amplos poderes em matéria de tomada de decisão, exercidos de forma completamente autónoma em termos de pessoal e de orçamento. Esta autonomia constitui um corolário necessário à independência total de que beneficia o OLAF em matéria de inquéritos. Contudo, este princípio de independência reconhecido pelos textos depara-se em termos práticos com algumas dificuldades.

Desde a criação do OLAF em 1999, a própria Comissão tem vindo a proceder a uma certa descentralização, uma vez que transferiu uma série de responsabilidades do Colégio dos Comissários para os directores-gerais, em especial em matéria de gestão dos recursos humanos e financeiros, o que constituiu de certa forma uma aproximação da situação dos outros serviços da Comissão com a do OLAF.

Durante os últimos três anos, o director do organismo esforçou-se por aplicar a sua autonomia administrativa, a maior parte das vezes contanto com uma boa colaboração dos serviços competentes da Comissão. Após algumas dificuldades iniciais, a colaboração com a Comissão foi gradualmente melhorada graças a um melhor conhecimento, por parte da Comissão, das missões, papel e posição específica do organismo. Os debates com os serviços da Comissão incidiram nomeadamente sobre a definição do princípio de autonomia reconhecido ao director, já que a Comissão desejava por vezes que prevalecessem as suas regras internas.

Os funcionários e agentes do organismo estão sujeitos ao estatuto dos funcionários e outros agentes das Comunidades, bem como ao regulamento financeiro. Outras disposições adoptadas em interpretação e/ou aplicação destes dois textos podem ser obrigatórias, salvo se forem incompatíveis com as disposições da decisão que cria o organismo.

A autonomia de gestão do organismo foi reconhecida em certos domínios:

- Administração geral: dispondo de um orçamento distinto, o organismo beneficia de uma autonomia completa no que se refere ao equipamento de escritório e informático, desde que sejam respeitadas as regras gerais de concursos e contratos. No que se refere aos edifícios, o organismo depende da política imobiliária geral da Comissão, mas as actuais condições de instalação são bastante satisfatórias, embora limitadas e nem sempre adaptadas.

- Organigrama: o director do organismo é, em princípio, completamente autónomo. As alterações introduzidas no organograma foram objecto de trocas de pontos de vista entre o comité e o director. O comité considera que as alterações introduzidas no organograma deveriam dar lugar a um parecer formal da sua parte, devido às suas responsabilidades em matéria orçamental, para conseguir os meios necessários à autonomia e para avaliar as necessidades em termos de recursos humanos com base numa análise das funções e da sua articulação.

- Pessoal: a situação varia em função dos aspectos de gestão considerados:

- Nomeação dos directores A 2 e dos chefes de divisão A 3 (funcionários): autonomia do organismo, mas obrigatoriedade de respeitar o procedimento habitual da Comissão com uma passagem perante o Comité Consultivo de Nomeações na sua composição ad hoc no que se refere ao OLAF.

- Nomeação dos directores, dos chefes de unidades e dos conselheiros (agentes temporários): autonomia do organismo no âmbito das regras de publicidade dos convites à apresentação de candidaturas e de concorrência dos candidatos (impossibilidade de acordo directo). De notar que estes procedimentos, embora laboriosos, pretendem evitar as críticas relativas à falta de transparência e riscos de contencioso.

- Nomeação dos chefes de unidades A 3 e A 4: autonomia do organismo, tal como os outros serviços da Comissão, graças a um novo procedimento em vigor desde Dezembro de 2000.

- Procedimentos de selecção de pessoal: os comités de selecção e os júris de concurso, que gerem estes procedimentos, são compostos por 2/3 de membros designados pelo OLAF e por 1/3, designado pelo comité central do pessoal, escolhido de preferência entre o pessoal do OLAF.

- Carreiras e promoções: a prática actual baseia-se no facto de este sector ter um impacto directo no orçamento da Comissão, mantendo-se as promoções no OLAF por enquanto sujeitas às regras aplicáveis ao conjunto dos serviços da Comissão. Tal significa que, para as promoções, a AIPN é o Comissário responsável pelo pessoal que, obviamente, decide com base numa proposta dos serviços, mas dentro dos limites de uma percentagem fixada previamente para todos os promovíveis, em função das possibilidades orçamentais. Está a decorrer uma reflexão no âmbito do organismo para melhorar este sistema que priva o director de uma parte do seu poder de decisão em matéria de promoções (o poder de proposta não foi alterado) e que é a expressão concreta da pertença do pessoal aos quadros da Comissão.

- Orçamento: É necessário estabelecer uma distinção entre elaboração e execução do orçamento:

No que se refere à elaboração dos orçamentos 2000, 2001 e 2002, os anteprojectos apresentados pelo OLAF, nos termos do artigo 6.o da Decisão 1999/352/CE, CECA, Euratom ao director-geral do Orçamento da Comissão foram transmitidos pela Comissão à Autoridade orçamental sem alterações. O Comité de Fiscalização tinha referido nos seus dois anteriores relatórios que esta prática lhe parecia estar conforme com o princípio da autonomia orçamental do OLAF.

Contudo, durante a elaboração do anteprojecto de orçamento para 2003, uma vez que o OLAF deu resposta, em Janeiro de 2002 no âmbito do processo APS "aos objectivos elegíveis nas três prioridades definidas pela Comissão"(10) solicitando a criação de 26 postos suplementares, o director-geral do Orçamento da Comissão rejeitou(11) os pedidos de 20 postos de trabalho e de 4 peritos nacionais destacados apresentados pelo director para o exercício 2003 devido à sua decisão de não submeter às autoridades orçamentais (Parlamento Europeu e Conselho) pedidos de criação de postos de trabalho(12). A DG procede igualmente a reduções de dotações. Segundo a Comissão, o crescimento "zero" utilizado para respeitar os limites máximos das perspectivas financeiras implica que qualquer aumento de postos de trabalho num serviço provoque uma diminuição equivalente de postos de trabalho num outro serviço.

O Comité de Fiscalização tinha emitido, em 10 de Abril de 2002, um parecer favorável sobre o anteprojecto de orçamento 2003 do organismo(13), lamentando que "o anteprojecto não possa ter sido estabelecido em função de uma definição clara e precisa da nova missão do OLAF e de um programa de actividades apresentado ao comité para parecer, (... e recordando) ser necessário que o organismo consiga fixar de forma global as suas prioridades em matéria de inquéritos e de acompanhamento de forma concomitante com o estabelecimento dos orçamentos para 2003 tendo simultaneamente em conta directivas das Instituições europeias e sectores de risco a identificar pelos serviços do OLAF".

Na ausência de orientações específicas do OLAF, são assim as prioridades da Comissão que têm tendência para se impor. É óbvio que esta situação não é compatível com a independência do OLAF.

No que se refere à execução do orçamento do OLAF, os textos prevêem que a autonomia do organismo é total. Contudo, na prática, o OLAF recorre aos serviços da Comissão a nível da gestão, uma vez que não dispõe das infra-estruturas necessárias. Nos seus dois primeiros relatórios e em diversos pareceres, o Comité de Fiscalização tinha recomendado ao organismo que se dotasse das funções necessárias à sua independência. Durante o exercício em curso, a Comissão interveio na gestão do OLAF, nomeadamente através do seu auditor financeiro, do seu serviço jurídico e da sua Direcção-Geral ADMIN. O Comité de Fiscalização lamenta que não tenha ainda sido dado seguimento às suas recomendações.

2. Autonomia de gestão do OLAF

A autonomia de gestão é aplicada no OLAF através de estruturas próprias: o director exerce efectivamente as suas competências em matéria de AIPN e de organização interna. O director criou recentemente um serviço de auditoria interna e tenciona, após as repetidas recomendações do Comité de Fiscalização, dotar o organismo de um sistema de controlo e de gestão orçamentais.

No que se refere à fixação de regras internas, o OLAF não adoptou também as disposições que, nos termos dos n.os 1 e 4 do artigo 6.o da Decisão 1999/352/CE, CECA, Euratom lhe permitem fixar o quadro da sua autonomia, nomeadamente no domínio do recrutamento e da gestão orçamental.

Seria oportuno que o OLAF se dotasse de estruturas adequadas, em especial nos domínios jurídico e orçamental e de gestão do pessoal, para poder aplicar as suas próprias prioridades e analisar, e eventualmente contestar, as iniciativas da Comissão que possam pôr em causa a sua autonomia de gestão (ver igualmente infra: capítulo III, ponto 2.2.1 e ponto 2.2.2)

3. O estatuto de independência do pessoal

3.1. Independência do director-geral

O Regulamento (CE) n.o 1073/1999 pretendeu reforçar a independência do OLAF prevendo, nomeadamente, um estatuto especial para o seu director(14). Com efeito, o director é designado pela Comissão com base num acordo entre as três instituições elaborado a partir de uma lista de candidatos que tenham recebido um parecer favorável do Comité de Fiscalização. O director-geral dispõe igualmente de um recurso perante o Tribunal de Justiça contra a Comissão se considerar que uma medida adoptada por esta Instituição põe em causa a sua independência.

Contudo, na prática, este estatuto particular não teve por efeito estabelecer uma distinção fundamental entre o director da OLAF e os directores-gerais da Comissão.

Por um lado, a via de recurso contra a Comissão não confere, enquanto tal, uma posição externa ao director do OLAF. O director-geral do Controlo Financeiro dispõe(15) de um recurso análogo sem que o seu estatuto no âmbito da hierarquia da Comissão seja fundamentalmente diferente do dos outros directores-gerais.

Por outro lado, o facto de o mandato de cinco anos do director do OLAF ser renovável uma vez e de a Comissão dispor de um certo poder de apreciação quanto às modalidades desta renovação (por exemplo: publicação ou não de um convite à apresentação de candidaturas no Jornal Oficial) provoca uma situação objectiva de dependência do director do OLAF face à Comissão.

No domínio das relações externas do OLAF, o papel do director-geral conferia-lhe uma posição específica, diferente da da Comissão. Nos seus contactos com as autoridades nacionais e com as outras instituições, em especial com o Parlamento, o director da OLAF exerceu a sua responsabilidade de gestão dos inquéritos de forma totalmente autónoma.

Contudo, simultaneamente, as relações do director do OLAF com a Comissão, com os Comissários e com os directores-gerais da Comissão inseriram-se naturalmente no sistema complexo das relações entre os Comissários e o aparelho administrativo da Comissão, não se distinguindo verdadeiramente uma entidade específica do OLAF no âmbito da Comissão(16).

3.2. Independência do pessoal

O comité tinha analisado no seu segundo relatório de actividades os problemas que se colocam ao OLAF devido à proveniência do seu pessoal e aos laços que poderiam conservar com o seu serviço de origem(17). O OLAF deu seguimento aos pedidos do comité e precisou que as obrigações do seu pessoal são, independentemente da categoria, claras e inequívocas. O comité salientou que o OLAF não dispunha de regras próprias que tomassem em conta as especificidades da sua missão. O organismo confirma que aplica, quanto a esta matéria, as disposições do artigo 11.o do Estatuto dos funcionários segundo as quais: "o funcionário deve desempenhar as suas funções e pautar a sua conduta tendo unicamente em vista os interesses das Comunidades, sem solicitar nem aceitar instruções de qualquer Governo, entidade ou organização ou pessoa estranha à instituição a que pertence". Além disso, o manual do OLAF prevê um procedimento nos casos em que um investigador tem a sensação de que a sua independência está a ser comprometida: nesse caso deve apresentar os factos aos seus superiores hierárquicos.

O organismo precisa igualmente que a adopção destes princípios é bastante delicada uma vez que, por um lado, os funcionários do OLAF têm a possibilidade de prosseguir a sua carreira no âmbito dos serviços da Comissão e que, por outro, os agentes temporários são na maior parte dos casos originários dos serviços de inquérito dos Estados-Membros junto dos quais voltam normalmente no final do seu contrato. O OLAF indica que estas situações podem apresentar um risco potencial de conflito de interesses e a nível da independência das funções do interessados.

Em primeiro lugar, a questão da independência do pessoal do organismo durante o exercício das suas funções no âmbito do OLAF coloca-se nomeadamente no que se refere à eficácia e à credibilidade do trabalho operacional do organismo. A fim de minimizar estes riscos a nível da independência dos funcionários, quer temporários quer permanentes, na prática da actividade operacional do organismo, foram adoptadas diversas medidas para garantir a independência do pessoal no exercício das suas funções. Desta forma, tentou manter-se um certo equilíbrio geográfico na hierarquia responsável pelos trabalhos operacionais. Para a composição das equipas responsáveis por um determinado processo, tentou-se que o conhecimento do contexto nacional seja completado de forma útil pela experiência específica no sector em causa. A implicação da unidade de magistrados numa fase precoce do desenrolar do inquérito vem, neste contexto, acrescentar uma garantia suplementar. Por outro lado, o comité teve ocasião de verificar que quando era referido ao OLAF que poderia surgir um conflito de interesses para um investigador que tivesse estado implicado, em funções anteriores, na gestão ou controlo do processo objecto do inquérito, este investigador era afastado do processo. Seria útil que, no momento em que um processo é atribuído a um investigador, se verifique sistematicamente que tais situações não ocorrem.

No que se refere ao recrutamento, é o organismo que define o perfil do pessoal a contratar (por exemplo: qualificações jurídicas/judiciais para determinadas funções, como o director operacional ou os especialistas para os inquéritos internos, análise de Intelligence, etc.) e assegura a divulgação dos avisos de vagas (ou seja, através da internet a fim de evitar uma "orientação" das candidaturas) e participa nos comités de selecção. Desta forma, existem garantias para evitar que os Estados-Membros possam colocar ou mesmo impor os seus candidatos.

Na altura da contratação do pessoal seleccionado, este é tomado a cargo pelos serviços competentes do organismo e acompanhado por colegas mais experimentados.

A formação inicial obrigatória inclui igualmente uma informação sobre os direitos e as obrigações, em que a questão da independência é abordada com base no manual que retoma as obrigações decorrentes do estatuto. Todavia, estas disposições não são específicas ao OLAF, cuja função particular deveria ser tomada em consideração, e esta informação continua a ser tardia.

Por último, o director do organismo poderia utilizar toda a flexibilidade de que dispõe na sua qualidade de AIPN para assegurar uma transição harmoniosa para a carreira nacional, prolongando, se necessário, a duração dos contratos.

Estas iniciativas deveriam ser complementadas por diversas acções:

Poderia prever-se que os agentes do organismo fossem sujeitos a uma obrigação de prestação de juramento, que poderia ser realizada perante o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, tal como acontece com a maior parte dos Estados-Membros que obrigam os seus próprios agentes que efectuam verificações em matéria financeira a esta formalidade. De notar que a contrapartida deste procedimento de juramento poderia revestir interesse para os investigadores do organismo que, tal com os seus colegas nacionais, poderiam dispor de um direito de requisição.

A duração dos contratos temporários constitui consequentemente um elemento que intervém nesta questão da independência do pessoal. Tendo em conta a repartição dos postos de trabalho entre funcionários permanentes e agentes temporários, o organismo vê-se confrontado com a dificuldade de determinar a natureza e a duração dos contratos e do recrutamento dos agentes temporários. É óbvio que uma rotatividade demasiado elevada dos agentes temporários não seria também compatível com um bom funcionamento dos inquéritos. Em contrapartida, contratos demasiado longos viriam bloquear as possibilidades de o organismo se dotar de agentes provenientes dos serviços nacionais que dispõem de conhecimentos mais actualizados no respectivo domínio de actividade.

4. Perspectivas

Nos dois relatórios de actividades dos anos precedentes, o comité verificou e sublinhou a ambiguidade do estatuto do OLAF. A autonomia administrativa e orçamental, atribuída por textos regulamentares ao OLAF, não é clara e na prática viu-se confrontada com diversos obstáculos. Não é sobretudo coerente com a independência da função de inquérito face às outras instituições e outras entidades, expressamente desejada pelo legislador.

Para que se atinja esta coerência seria desejável, a prazo, que a OLAF pudesse dispor de um regime de independência orçamental e administrativa semelhante ao do Provedor de Justiça Europeu(18). Caso tal não seja possível, seria desejável que o OLAF pudesse depender, a nível administrativo e orçamental, do Parlamento Europeu.

O comité considera que uma alteração das disposições do regulamento financeiro relativas ao OLAF neste sentido poderia prestar uma valiosa contribuição para a eficácia do organismo, no exercício da sua função independente de inquérito. Por outro lado, estas alterações seriam perfeitamente compatíveis com a função de assistência à Comissão em matéria de iniciativa legislativa e regulamentar, tendo em conta os objectivos da luta contra a fraude.

O comité considera que um regime regulamentar de gestão orçamental e administrativa para o OLAF, análogo ao que foi adoptado para o Provedor de Justiça Europeu, constituiria um passo muito importante para uma preparação coerente do futuro Procurador Europeu para a protecção dos interesses financeiros comunitários. Estas alterações do regulamento financeiro aplicariam os princípios de gestão administrativa e orçamental incluídos na decisão da Comissão de 28 de Abril de 1999 e no artigo 13.o do Regulamento (CE) n.o 1073/1999, correspondentes à necessidade de uma independência efectiva do OLAF em matéria de inquéritos.

CAPÍTULO II

AVALIAÇÃO OPERACIONAL

No que se refere à actividade operacional, a transição da UCLAF para o OLAF consistiu essencialmente em introduzir mais transparência (1) na gestão dos processos e em fixar as linhas gerais de uma estrutura destinada a permitir o enquadramento da gestão de uma política de inquérito, condição indispensável para a independência operacional desejada pelo legislador. Uma vez que os objectivos do legislador eram diferentes no que se refere aos inquéritos internos (2) e aos inquéritos externos (3), a sua realização deverá ser avaliada segundo critérios diferentes. Todavia, nos dois casos, a aplicação dos objectivos do legislador, avaliada em termos do valor acrescentado das actividades do OLAF após tomada em consideração dos meios atribuídos ao organismo, encontra-se actualmente apenas na fase de definição das linhas gerais e necessita ainda de uma consolidação (4). De qualquer forma, a presente avaliação constitui apenas um balanço intercalar da transição da UCLAF para o OLAF, não sendo de nenhuma forma um balanço da aplicação do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 que apenas será possível quando as suas disposições tiverem sido efectivamente aplicadas com base em prioridades definidas num programa de trabalho. Com efeito, esta avaliação apenas pode ser efectuada em função de tais prioridades.

Por último, deverá realçar-se que o OLAF não conseguiu ainda resolver o problema dos processos não encerrados, mas susceptíveis de novos desenvolvimentos, iniciados pela UCLAF, que absorve uma parte importante dos seus recursos humanos e que atrasa, por conseguinte, a gestão dos novos processos. De notar que a apresentação do programa de trabalho e de prioridades teria permitido ao OLAF apresentar uma solução, nomeadamente para a parte do problema que diz respeito aos assuntos internos politicamente sensíveis. Por outro lado, é de recordar que o tratamento dos anteriores processos segundo os novos métodos não foi facilitado pela presença indevidamente prolongada no OLAF de uma parte do pessoal herdado da antiga UCLAF.

1. O quadro da independência operacional: a transparência

A vontade do legislador de clarificar as responsabilidades de gestão dos inquéritos confiando-os ao director(19), obrigou o OLAF a dotar-se de uma estrutura e de métodos de gestão que assegurem a transparência necessária ao controlo e à direcção das actividades operacionais. O legislador previu igualmente o instrumento por excelência para o enquadramento destas actividades operacionais, submetendo o director à obrigação de apresentar anualmente ao Comité de Fiscalização um programa das actividades do organismo. Todavia, para já, pelas razões que serão expostas no ponto II.4.1. Necessidade de instituir uma política de inquérito, o organismo apenas dispõe dos instrumentos necessários à transparência formal da gestão, ou seja o manual, o CMS e os painéis de avaliação. Apenas se poderá falar de verdadeira transparência quando a gestão das operações for efectuada no âmbito de uma verdadeira política de inquérito.

1.1. O manual

Durante o período findo, o manual que rege os procedimentos internos, em especial os do OLAF, não foi actualizado.

Consequentemente, os serviços do OLAF continuaram a trabalhar com base num manual que tinha, é certo, a vantagem de uma apresentação unificada que dava a conhecer a todo o pessoal um certo número de regras internas, mas que contudo apresentava diversos defeitos, devidos principalmente ao facto de reunir disposições relativas a domínios de actividade completamente diferentes que dizem respeito:

- à organização e ao funcionamento internos do OLAF,

- às regras processuais aplicáveis nos inquéritos e verificações do OLAF.

Dotado de disposições por vezes imprecisas e pouco pertinentes, o manual afigura-se insuficiente e simultaneamente demasiado abundante no que se refere a determinados dados. Após um ano de aplicação, afigura-se que determinadas disposições deveriam ser revistas ou completadas, ou mesmo alteradas. Este exercício deveria ser efectuado com a colaboração ou sob o controlo da unidade dos magistrados.

Simultaneamente, o manual deveria ser completado, definindo o conjunto das regras processuais aplicáveis nos inquéritos para a protecção dos direitos dos cidadãos.

1.2. O CMS

Como o seu nome indica, o sistema de gestão de casos ou "Case Management System" deveria permitir gerir os processos do organismo. Com efeito, este instrumento informático permite assegurar a referenciação dos processos bem como das etapas do processamento dos inquéritos. O CMS contribui actualmente de forma apreciável para a transparência da gestão do organismo. Contudo, este instrumento é limitado no que se refere às suas capacidades de controlo e de análise dos processos e a sua fiabilidade afigura-se ainda reduzida.

O CMS é actualmente mais um instrumento de referência e de acompanhamento dos processos, e apenas fornece meios limitados para analisar as fraudes ou para delas extrair estudos de síntese.

O sistema não permite actualmente, através da numeração, a memorização e a classificação dos documentos dos processos. Além disso, um mesmo processo pode, sob um só número de registo no CMS, corresponder a diversos inquéritos ou, por outro lado, não corresponder a nenhum investigador e estar arquivado em lugares diferentes e indeterminados do organismo.

Considera-se indispensável que o CMS inclua rapidamente uma numeração dos documentos do processo e seja desenvolvido por forma a tomar em consideração as necessidades da direcção da Intelligence. Uma vez que o desenvolvimento do CMS se encontra em fase intermédia, poderia efectuar-se uma avaliação deste instrumento, tendo em consideração as necessidades dos seus utilizadores, que podem ser muito variados, uma vez que o CMS deveria ser simultaneamente um instrumento de gestão dos inquéritos, um instrumento que contribuísse para o seu controlo e que permitisse controlar o seu acompanhamento e um meio privilegiado de fornecimento das informações destinadas à análise efectuada pela unidade Intelligence e para informar as instituições das tendências do fenómeno da criminalidade contra o orçamento comunitário.

1.3. Os painéis de avaliação

Os painéis de avaliação destinados à informação do comité são extraídos da base de dados proveniente do CMS. Na medida em que os dados anteriores a 1999 não puderam ser codificados em bases fiáveis, continua a ser difícil explorar elementos de informação precisos quando se trata de utilizar dados antigos.

Contudo, para o período posterior a 1999, os dados provenientes do CMS e que servem para constituir os painéis de avaliação destinados à informação do comité são adequados e permitem identificar os domínios ou os processos dos seus controlos.

O reforço da transparência formal da gestão através do manual, do CMS e dos painéis de avaliação não produzirá qualquer efeito sobre a qualidade e a eficácia da actividade operacional se não for complementado por estruturas que permitam uma gestão rigorosa dos processos, em especial através da instauração de uma instância de tipo secretaria.

2. As práticas em matéria de inquéritos internos

A importância consagrada pelo legislador aos inquéritos internos no Regulamento (CE) n.o 1073/1999, relativamente à que foi dada aos inquéritos externos, não corresponde nem ao número de processos, nem ao volume dos montantes atingidos pelo fenómeno da corrupção e da fraude interna nas instituições que, tanto quanto é possível avaliar, não está mais desenvolvido a nível comunitário do que noutras situações análogas. É óbvio que o legislador pretendeu desta forma marcar uma prioridade e contribuir para preencher uma lacuna da protecção dos interesses financeiros: as insuficiências dos processos de responsabilidade dos membros e do pessoal das instituições e órgãos comunitários. Para avaliar em que medida esta prioridade do legislador foi tomada em consideração, o comité analisou, por um lado, as medidas tomadas durante o período em análise e, por outro, tentou avaliar o efeito de tais medidas.

2.1. As medidas adoptadas pelo OLAF

Durante o período findo, o comité desejou avaliar o impacto das medidas adoptadas pelo OLAF para tomar em conta as observações formuladas no seu segundo relatório de actividades, essencialmente com base numa auditoria efectuada pelos magistrados. Na sequência do segundo relatório de actividades, o director-geral do organismo decidiu reorganizar a prática em matéria de inquéritos internos, através de uma decisão de Janeiro de 2002. Esta decisão incidiu sobre os seguintes pontos:

- uma política activa de recrutamento de novos efectivos levou a um aumento dos investigadores afectos ao grupo 1 que passaram em 19 de Outubro de 2001 para 30 em 1 de Abril de 2002. Este aumento de efectivos foi compensado por diversas partidas de pessoal do organismo, que abandonaram o OLAF,

- a unidade responsável pelo CMS transmite ao grupo 1 um relatório mensal que permite detectar os inquéritos com atrasos anormais e decidir medidas adequadas,

- a criação de um modelo uniforme de classificação dos ficheiros e de inventário dos documentos,

- a realização regular de reuniões entre os conselheiros e os investigadores para um ponto da situação regular da evolução dos processos,

- a participação da unidade dos magistrados desde as primeiras etapas das investigações e sua consulta nos casos de fraude grave,

- a criação, junto de cada novo investigador, de um tutor, investigador com experiência, durante os primeiros meses de serviço do novo agente,

- por último, a utilização de autos normalizados. Desde o início do ano de 2002 os serviços de inquéritos do OLAF no sector dos inquéritos internos recorrem a autos cujo modelo foi elaborado pela unidade dos magistrados, para recolher as declarações dos suspeitos ou das testemunhas.

Estas medidas poderão melhorar efectivamente a qualidade dos procedimentos internos seguidos pelo OLAF. Contudo, é difícil avaliar os seus efeitos porque são extremamente recentes. De notar que estão obviamente limitadas pelo facto de os poderes de inquérito do OLAF serem demasiado restritos para poderem ser plenamente eficazes quando as provas têm de ser procuradas fora da instituição. É óbvio que os agentes do OLAF recorrem a todos os poderes que lhes foram atribuídos e que a jurisprudência lhes reconheceu(20) e, na maior parte dos casos, o emprego de meios administrativos permitem-lhes recolher elementos de prova interessantes. Mas o recurso às autoridades judiciais nacionais é necessário quando se trata de recolher elementos de prova determinantes para factos abrangidos pelo direito penal (busca na residência dos suspeitos ou análise da sua conta bancária).

Por outro lado, os inquéritos do OLAF deparam-se por vezes com dificuldades relacionadas com as condições de levantamento de imunidade dos funcionários ou agentes da Comunidade. As autoridades judiciais nacionais ficam por vezes surpreendidas, quando estão em posse de denúncias apresentadas pelo director do organismo, por terem de solicitar elas próprias à instituição o levantamento da imunidade dos funcionários cujo caso é transmitido pelo director do organismo. Seria necessário encontrar um procedimento mais adaptado às exigências do inquérito.

2.2. A prática

A apreciação do comité sobre as actividades de inquéritos internos baseia-se nos dados extraídos dos painéis de avaliação, nas fichas fornecidas pelo OLAF, na exploração da auditoria efectuada pelos magistrados em Setembro de 2001, na análise dos processos de inquérito seleccionados a partir dos painéis de avaliação, nos contactos que estabeleceu com as instituições e as autoridades nacionais e nas informações que lhes foram transmitidas por ocasião de queixas ou de reclamações de interessados, dirigidas ao director do OLAF ou ao Provedor de Justiça Europeu.

Esta apreciação não pôde ainda incidir sobre uma verdadeira tipologia dos inquéritos que pressuporia uma sinergia entre as funções de recolha e de análise das informações e as funções de inquérito que não está ainda criada (ver capítulo III.1). Incidiu contudo sobre três aspectos principais.

O volume da actividade de inquéritos internos e a sua evolução

Segundo os dados extraídos do CMS, os inquéritos iniciados ao abrigo dos antigos procedimentos foram na sua grande maioria já encerrados e 53 dos inquéritos actualmente activos foram iniciados após 1 de Março de 2000. Todavia, no que se refere aproximadamente a metade, os inquéritos em curso foram iniciados há mais de nove meses.

Inquéritos internos: fase do procedimento((Situação em 7 de Junho de 2002. Fonte: OLAF.))

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

A cooperação com as instituições, órgãos e organismos comunitários

No essencial, os inquéritos internos realizados pelo OLAF (avaliação, inquéritos activos e seguimento) dizem respeito à Comissão (110). Contudo, a acção do OLAF está progressivamente a ser alargada e as outras instituições, órgãos e organismos tomaram consciência da obrigação que lhes incumbe por força do n.o 1 do artigo 7.o do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 de comunicar ao organismo todas as informações relativas a eventuais casos de fraude ou de corrupção, ou a qualquer outra actividade ilegal. O âmbito da obrigação das instituições de transmitirem estas informações deveria ser definido e seria útil que o OLAF examinasse tanto o conteúdo das decisões internas de aplicação do acordo interinstitucional como as práticas seguidas.

No que se refere ao Parlamento, os inquéritos foram na sua maioria iniciados a pedido da instituição. Em contrapartida, a origem dos inquéritos relativos à Comissão é mais diversa.

A finalidade dos inquéritos internos

O comité tinha registado no seu segundo relatório de actividades que a gestão dos inquéritos internos se caracterizava pelo facto de a sua finalidade disciplinar ou penal não ser tomada em consideração. As medidas adoptadas em Janeiro de 2001 deverão permitir, a nível formal, melhorar este aspecto. No que se refere à finalidade administrativa ou disciplinar destes inquéritos, as instituições não resolveram ainda a questão da sua articulação com os procedimentos administrativos ou disciplinares em que é posta em causa a responsabilidade dos seus agentes(21). A Comissão, no âmbito dos seus trabalhos de elaboração de alterações do estatuto dos funcionários e do regulamento financeiro no domínio dos procedimentos disciplinares não parece tomar em conta a missão do OLAF(22). No que se refere a outras instituições é difícil determinar se o início de um inquérito do OLAF deve suspender o desenrolar de um inquérito administrativo.

As relações do organismo com as autoridades judiciais em matéria de inquéritos internos estão a ser desenvolvidas. O quadro seguinte recapitula as informações ou processos de inquéritos internos transmitidos às autoridades judiciais.

Informações e processos de inquéritos internos dirigidos às autoridades judiciais((Situação em 7 de Junho de 2002. Fonte: OLAF.))

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

O comité não dispõe de dados globais relativos ao seguimento que foi dado a estas transmissões. Em especial, não teve sistematicamente conhecimento das recomendações feitas às autoridades competentes na sequência destas transmissões(23) e não foi informado do seguimento dado a tais recomendações(24). Contudo, o comité verificou que determinados processos tinham sido apresentados às autoridades judiciais quando o prazo de prescrição aplicável num Estado-Membro para os delitos em causa já estava manifestamente vencido e, por consequência, as autoridades judiciais apenas podiam tomar uma decisão de arquivamento, sem seguimento.

A experiência revela que os contactos mantidos entre o OLAF por um lado, e os tribunais de Bruxelas e de Luxemburgo por outro, são bons mas que é por vezes difícil realizar rapidamente uma exploração judiciária do inquérito administrativo realizado pelo OLAF. Esta questão da colaboração com as autoridades judiciais nacionais é essencial e estas têm por vezes dificuldade em tomar em consideração a prioridade de tais inquéritos e a sua especificidade.

A avaliação qualitativa dos inquéritos internos

A avaliação feita no segundo relatório de actividades(25) baseava-se, em larga medida na auditoria efectuada pela unidade de magistrados. Desde então, o comité analisou cerca dez processos de inquérito interno, tendo dois deles sido seleccionados para servirem de referência, enquanto processos geridos com base nos métodos e estruturas antigos. Afigurou-se que estes dois processos corroboravam plenamente os resultados da auditoria dos magistrados e que, em especial, não tomavam em consideração a finalidade disciplinar ou penal do inquérito. Com efeito, os responsáveis ou as pessoas em causa não tinham sido objecto nem de investigação nem de interrogatório. Os outros processos, geridos segundo os métodos adoptados em Janeiro de 2002, caracterizam-se por melhorias sensíveis a nível da apresentação. No que se refere à própria actividade de inquérito e, em especial, à sua contribuição para a protecção dos interesses financeiros, o comité tomou igualmente em consideração informações obtidas junto das instituições relevantes e junto dos tribunais nacionais ou contidas nas queixas ou reclamações dirigidas ao director do OLAF ou ao Provedor de Justiça Europeu. Pode concluir-se que a eficácia da actividade de inquérito se mantém limitada no que se refere aos pontos seguintes:

- força probatória dos inquéritos: foi por vezes reduzida, devido às condições em que determinados autos foram elaborados, ao facto de a independência de um investigador ter sido contestada e ao facto de terem sido afectados os direitos individuais de pessoas objecto de inquérito na sequência de fugas de informação,

- informações recolhidas: as instituições em causa consideraram-nas, nalguns casos, insuficientes ou incompletas,

- recomendações formuladas nos relatórios de inquérito: as instituições em causa consideraram-nas por vezes pouco operacionais,

- objecto do inquérito: as instituições consideram que o facto de serem postos em causa os interesses financeiros nem sempre é evidente nos inquéritos iniciados pelo OLAF(26).

Na realidade, a função de inquéritos internos do organismo começa a beneficiar das medidas de transparência e de harmonização dos procedimentos adoptadas no início de 2001. Poderia contudo ser melhorada através de uma apresentação mais clara da função de "inquéritos internos do organismo" que está actualmente integrada no sector "anticorrupção", o que permitiria a criação, também neste sector, de uma política de inquérito gerida através de uma instância que tivesse funções de secretaria. Em especial, os investigadores encarregues dos inquéritos internos deveriam estar claramente identificados e a sua localização poderia ser distinta da dos seus colegas responsáveis pelos inquéritos externos. É com efeito necessário que nas suas relações com os diferentes serviços das instituições e órgãos da Comunidade, as atribuições dos investigadores do OLAF sejam claras e que os seus interlocutores saibam perfeitamente que estão a tratar com investigadores encarregues de controlos externos ou de controlos internos.

3. As práticas em matéria de inquéritos externos

As competências atribuídas ao OLAF pelo n.o 1 do artigo 1.o e pelo artigo 3.o do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 em matéria de inquéritos externos resultam de uma transferência das competências conferidas à Comissão em matéria de controlos e de verificações atribuídas pelo Regulamento (CE, Euratom) n.o 2185/96 e pelos regulamentos sectoriais. Durante este processo, essas competências registaram uma transformação qualitativa na medida em que o legislador as inseriu num dispositivo específico e independente de luta contra a fraude: estes controlos e verificações são efectuados no âmbito de inquéritos e distinguem-se, devido à sua finalidade, dos controlos e verificações efectuados anteriormente pelas Direcções-Gerais da Comissão ou mesmo pela UCLAF. Esta vontade do legislador deveria portanto traduzir-se na prática por uma distinção clara entre, por um lado, as actividades do inquérito que aplicam estas competências de controlo de verificação no local e, por outro lado, as competências de coordenação e de colaboração com os Estados-Membros previstas no n.o 2 do artigo 1.o do regulamento, que utilizam outros meios jurídicos. Na prática, nem os procedimentos utilizados em conformidade com o manual, nem os dados registados no CMS permitem estabelecer uma distinção clara entre estas duas categorias de actividade. Quando o OLAF faz referência à utilização de uma base jurídica, em especial do Regulamento (CE, Euratom) n.o 2185/96, tal parece não ter qualquer consequência do ponto de vista da finalidade da actividade e, em especial, da força probatória do processo.

Na ausência de uma auditoria das operações externas efectuada nas mesmas condições da que foi realizada em Setembro de 2001 sobre os inquéritos internos, a avaliação do comité incidiu, consequentemente, sobre os aspectos quantitativos das operações externas, sobre a actividade de coordenação/colaboração com os Estados-Membros e sobre a qualidade da gestão dos processos e tomou em consideração uma análise destas actividades efectuada pela unidade de magistrados.

3.1. Volume e repartição das operações externas

Segundo os dados do CMS, foram apenas realizados treze inquéritos utilizando as competências atribuídas pelo Regulamento (CE, Euratom) n.o 2185/96, que não constitui, aliás, em si próprio, o único critério determinante para a actividade de inquérito prevista no artigo 3.o do Regulamento (CE) n.o 1073/1999. Um dos processos de inquérito analisado pelo comité e que inclui um controlo com base no Regulamento (CE, Euratom) n.o 2185/96 continha um relatório de inquérito susceptível, em princípio, de ser dirigido às autoridades judiciais, e que consistia num relatório de natureza puramente administrativa, que não se baseava em qualquer verificação propriamente dita e que não apresentava qualquer meio de prova. A metodologia destes controlos autónomos deverá, consequentemente, ser melhorada.

O quadro seguinte comunicado pelo OLAF, indica que em 1 de Março de 2002 estavam arquivados 2921 dados de inquérito, apresentando a sua repartição por domínio de actividade. Pode concluir-se que estão em curso 646 inquéritos, 361 em fase de avaliação, 586 em fase de seguimento e 386 foram arquivados.

SECTORES

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

3.2. Actividade de coordenação/colaboração com os Estados-Membros

A maioria das operações é efectuada no âmbito das actividades de assistência e de coordenação. Para estas duas categorias de actividades, o OLAF não desempenha um papel de líder que adopta decisões quer estratégicas, quer operacionais relativas ao inquérito que é neste caso gerido pelas autoridades nacionais. Nas operações de assistência ou de coordenação, o OLAF desempenha antes um papel de "posto de comando", redistribuindo as informações provenientes quer dos Estados-Membros quer das Direcções-Gerais da Comissão.

Este papel de redistribuição das informações pode ser completado por outras acções que podem dar lugar, por parte dos serviços do OLAF, a pedidos de acções complementares aos Estados-Membros.

Por outro lado, a acção do OLAF no âmbito das operações de assistência ou de coordenação permite avaliar as eventuais fraudes cometidas no território europeu e o seu impacto sobre o orçamento comunitário.

O OLAF poderia desempenhar um papel importante, dirigindo aos Estados-Membros fichas de "assistência mútua" dando informações sobre a evolução dos processos de fraude de que o organismo tem conhecimento. O quadro seguinte fornece elementos quantitativos relativos a estas fichas de assistência mútua e revela uma diminuição global do número de fichas dirigidas aos Estados-Membros.

Esta situação leva a que seja desejável uma avaliação interna do organismo sobre a gestão destes processos e também a preparação, no mais curto prazo possível, de um guia dos procedimentos de assistência mútua, que são actualmente aplicados e que poderiam ser úteis para a formação dos novos funcionários e agentes recentemente nomeados no OLAF.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

3.3. Gestão dos processos no âmbito das operações externas

3.3.1. Origem

A origem das operações externas é múltipla e podem referir-se diversas fontes.

Trata-se em primeiro lugar de serviços especializados da Comissão que fornecem ao OLAF importantes informações (TAXSUD, AGRI, TRADE).

Paralelamente a estas fontes administrativas, as informações provenientes de operadores vítimas de concorrência desleal provocada, no jogo económico, por operadores que recorrem a mecanismos fraudulentos não são negligenciáveis. Os serviços do OLAF recebem regularmente informações ou denúncias que são fornecidas por gabinetes de consultores especializados ou mesmo gabinetes de advogados que podem ter uma dimensão internacional.

O tratamento das informações provenientes destas fontes exige que seja criada uma verdadeira estratégia de inquérito a partir do momento em que são recebidas as informações. O organismo tenta recolher o máximo de indícios e verificar a coerência e incidência das informações recebidas face às fraudes denunciadas por estes intervenientes. O organismo realiza então uma avaliação inicial das informações recebidas e tenta recolher elementos de prova fornecidos pelos intervenientes, que vão constituir o processo de inquérito.

Segundo os casos, a queixa ou a denúncia recebida no organismo dará lugar a um inquérito, quer de coordenação, quer a um verdadeiro inquérito autónomo.

3.3.2. Duração

Os inquéritos externos relativos às operações de assistência ou de coordenação necessitam de prazos normalmente longos que são, na quase totalidade dos casos, superiores ao prazo de nove meses previsto no Regulamento (CE) n.o 1073/1999. No mês de Março de 2002, 300 inquéritos que ultrapassaram o prazo de nove meses previsto pelo Regulamento (CE) n.o 1073/1999 tinham sido notificados ao Comité de Fiscalização.

O quadro que se segue fornece indicações relativamente a estas notificações.

Informações notificadas ao Comité de Fiscalização

Inquéritos com mais de nove meses

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Embora seja necessário tomar em conta o facto de estes inquéritos frequentemente complexos serem necessariamente longos e o facto de o prazo de nove meses ser por conseguinte insuficiente, este prazo deverá manter-se como norma de referência. Consequentemente, é importante que sejam adoptadas iniciativas para encurtar a duração dos inquéritos externos. Um método consistiria em acompanhar de forma mais atenta as etapas do desenrolar de cada inquérito. A redução da duração dos inquéritos é um objectivo que contribui para assegurar a credibilidade dos serviços de inquérito face aos seus interlocutores (Direcção-Geral da Comissão, Estados-Membros, autoridade judicial). Neste contexto, a credibilidade passa por uma decisão rápida de encerramento dos inquéritos, partindo-se do princípio de que os elementos do processo encerrado poderão constituir um novo processo se forem obtidos novos elementos.

3.3.3. Apresentação e controlo dos processos

A apresentação dos processos não é completamente satisfatória.

Em primeiro lugar, a apresentação material dos processos poderá ser melhorada no que se refere ao arquivo dos documentos que não tem qualquer método, o que dificulta a consulta dos documentos e atrasa por vezes a sua compreensão.

Só muito raramente é que os processos incluem documentos de síntese dos pontos factuais principais do inquérito e uma análise das conclusões a extrair.

Na mesma ordem de ideias, para além da recomendação para assinatura do director aquando do encerramento do inquérito, os processos não incluem um relatório de síntese fundamentado, único, que permita numa única leitura compreender o desenrolar do inquérito.

A apresentação dos processos e a sua boa compreensão seriam melhorados se os investigadores tivessem de redigir um relatório no final do inquérito explicitando claramente a sua origem, os seus elementos factuais, esclarecendo a síntese do mecanismo de fraude e os resultados obtidos. Além disso, um documento de síntese desta natureza será determinante para o seguimento administrativo, disciplinar ou judicial a dar ao processo. Em especial, no que se refere ao seguimento financeiro e às operações de recuperação, um documento que recapitulasse os direitos objecto de fraude ou de evasão, país por país, e se necessário operação por operação, deveria vir apoiar o relatório de inquérito. É óbvio que na fase de redacção deste documento e deste resumo dos direitos objecto de fraude ou de evasão, os conselheiros deveriam controlar a sua elaboração. Os conselheiros deveriam também estar mais implicados nas etapas de gestão do processo bem como na gestão do tempo de trabalho dos investigadores.

As operações de assistência e cooperação pressupõem que os respectivos processos sejam controlados regularmente, mesmo que a responsabilidade do seguimento, em especial judiciário e financeiro, incumba em primeira instância às autoridades nacionais. Esta situação deveria levar à instituição de controlos de actividades efectuados regularmente pelos conselheiros.

De forma geral, os processos de operações externas não parecem ser objecto de controlo regular pelos conselheiros chefes de unidade. Desta forma, em certos processos, as decisões de encerramento administrativo do processo foram levadas para assinatura do director-geral um ano, ou mesmo um ano e meio após o último acto arquivado no processo de inquérito. Será legítimo perguntar por que razão a decisão de encerramento é, neste caso, adoptada após um prazo tão longo e por que razão não pode ser tomada imediatamente.

Além disso, é importante que os conselheiros conheçam a qualquer momento a estrutura dos processos, da respectiva evolução, uma vez que estão incumbidos de adoptar iniciativas para controlar e reduzir o tempo consagrado a cada processo. Um controlo da evolução do processo deveria permitir tomar decisões em tempo útil.

No que se refere a determinados processos, os serviços do OLAF não reactivaram suficientemente a tempo os serviços homólogos dos Estados-Membros mesmo depois de decorridos prazos muito longos (por exemplo, um ou dois anos).

Todavia, será necessário recordar que os serviços do OLAF levaram a cabo um importante trabalho de limpeza para concluir os processos de inquérito provenientes da antiga UCLAF. A dificuldade deste exercício é aumentada devido à gestão dos novos processos de inquérito iniciados a partir da criação do OLAF.

4. Necessidade de uma consolidação a nível operacional

O objectivo fixado pelo legislador no sentido de submeter a actividade de inquérito à responsabilidade de um director independente não foi ainda completamente realizado. As decisões de início e de gestão dos inquéritos continuam a ser controladas pelos inspectores sem que estes se possam apoiar ou estar enquadrados por prioridades, directivas ou regras definidas para todo o organismo e sem que o director disponha de um sistema de gestão eficaz. É um facto que foram fixadas de forma irreversível orientações no sentido de um controlo da gestão por parte do director, a nível das estruturas e do recrutamento. Devem ainda ser consolidadas no que se refere aos seguintes pontos.

4.1. Necessidade de instituir uma política de inquérito

A ausência de uma política de inquérito tem consequências em termos de transparência e de responsabilidades e também no plano prático. Torna a gestão do volume dos inquéritos e dos recursos humanos extremamente difícil, nomeadamente no que se refere ao número de processos iniciados e em fase de seguimento. As medidas concretas já adoptadas pelo OLAF para enfrentar estas dificuldades são pouco eficazes: as propostas de início de inquéritos apresentadas pelos investigadores são sistematicamente aprovadas pelos órgãos de direcção e enquadradas a posteriori num esquema de prioridades. A resposta para o problema da inflação dos processos foi o pedido de novos efectivos. A ausência desta política enfraquece igualmente o OLAF, quando este organismo está confrontado com as prioridades de outras instâncias que não têm as mesmas responsabilidades.

Ora, uma tal política de inquérito foi desejada pelo legislador que previu que deveria ser apresentado anualmente um programa de trabalho ao Comité de Fiscalização (n.o 7 do artigo 11.o do Regulamento (CE) n.o 1073/1999). Por conseguinte, não só é necessário, mas é também obrigatório, que os esforços empreendidos pelo OLAF para atingir este objectivo sejam rapidamente concretizados.

Esta política deveria ser composta por dois níveis. No primeiro nível, deveria definir os objectivos gerais do OLAF, tal como foram fixados pelo legislador e precisados pelas instituições, tomando em consideração os resultados da análise actualmente em curso das diferentes funções e missões do OLAF e da sua articulação, com base na qual devem ser definidas as relações funcionais do organismo com os seus parceiros, instituições e Estados-Membros(27). No segundo nível, a política deveria fixar as linhas gerais da actividade operacional do organismo, a partir de prioridades estabelecidas na confluência das análises de risco elaboradas pela Intelligence estratégica e das directivas formuladas pelas instituições responsáveis no domínio orçamental (Parlamento, Conselho, Comissão e Tribunal de Contas) que se pronunciam no âmbito do exercício das suas responsabilidades. Tal seria para o director um instrumento de domínio da gestão, de controlo, de transparência e de responsabilidade.

Em especial, a criação de um dispositivo que avalie e controle o início e a gestão dos inquéritos afigura-se indispensável à realização de uma política de inquérito. O papel de instrumento de gestão do actual "Comité Executivo" deverá ser definido e confirmado, se necessário no manual.

4.2. Controlo e domínio da gestão dos inquéritos e das operações

Continua a ser difícil efectuar uma avaliação geral da gestão dos processos, uma vez que as práticas continuam a ser divergentes consoante os diferentes sectores. Estas divergências resultam menos das diferenças na natureza das actividades de cada sector do que da confusão entre as actividades do inquérito e as actividades de coordenação/assistência a que são aplicadas os mesmos procedimentos. O volume de trabalho, o número de processos em fase de avaliação ou de tratamento, a duração do tratamento de um processo são por conseguinte extremamente variáveis de um inspector ou de um sector para outro, sem que seja possível ter uma visão precisa.

Por outro lado, o OLAF não terminou ainda o trabalho de apuramento do passado e continua a ver-se confrontado com a dificuldade de dever absorver os processos de inquéritos acumulados e não tratados. Esta tarefa foi dificultada devido à partida de diversos inspectores cujos processos eram geridos segundo os anteriores métodos.

O quadro seguinte fornece indicações globais sobre a actividade dos serviços. Conclui-se destes dados quantitativos que o número de processos iniciados aumentou consideravelmente desde 1999. Por outro lado, o aumento do número de processos relativamente ao número de processos iniciados ilustra, num plano quantitativo, o esforço de liquidação do passado.

Actividades de inquéritos do OLAF

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Uma análise mais aprofundada das estatísticas extraídas do CMS evidencia que estes esforços de absorção do passado são feitos em detrimento da gestão dos novos processos: com efeito, verifica-se que em Abril de 2002 as tarefas de avaliação tinham sofrido um atraso importante, uma vez que, entre estes processos em fase inicial:

- 120 processos tinham sido iniciados há menos de seis meses,

- 51 processos entre seis meses e um ano,

- 25 processos entre 12 meses e 18 meses,

- 11 processos entre 18 meses e 24 meses,

- 63 processos entre dois anos e três anos,

- 16 processos entre três anos e quatro anos.

Os esforços empreendidos pelo OLAF para criar as estruturas e os procedimentos susceptíveis de melhorar o controlo e o domínio da gestão dos inquéritos devem ser prosseguidos e intensificados. Trata-se em especial das seguintes medidas:

- desenvolvimento dos instrumentos de gestão, tanto a nível dos inquéritos como dos recursos humanos em torno do CMS, que se deverá tornar uma estrutura horizontal para todas as actividades operacionais e preparar a instauração de uma secretaria,

- reforço do Comité de Direcção que deve assegurar a aplicação da política de inquérito, a aplicação das prioridades, a gestão dos recursos e a coesão dos serviços e dispor, ele próprio, de uma estrutura e de uma direcção permanentes e, se for necessário, a coordenação entre inquéritos externos e internos,

- reformulação do manual, sob controlo da unidade de conselheiros jurídicos a fim de distinguir e definir, por um lado, os processos de inquérito e os processos de coordenação/assistência e, por outro, as funções de avaliação e as funções de inquérito.

4.3. Controlo da regularidade e protecção dos direitos individuais

No que se refere à actividade de inquérito propriamente dita, o legislador fixou objectivos em matéria de respeito dos direitos humanos e das liberdades fundamentais(28). Esta exigência foi aliás recentemente recordada numa comunicação do Provedor de Justiça ao director do OLAF. Uma verdadeira resposta implicaria uma instância que exercesse um controlo judicial; na sua falta, é urgente completar o manual, introduzindo regras de procedimento precisas sobre esta questão. (Ver supra: capítulo II.1.1)

4.3.1. A unidade de conselheiros jurídicos

Desde as suas primeira reuniões de 1999, o Comité de Fiscalização apoiou a sugestão do Comité de Peritos Independentes(29) de retomar a tentativa da UCLAF de recrutar agentes entre os magistrados nacionais, a fim de conseguir que os processos sejam apresentados numa forma admissível pelos tribunais dos Estados-Membros. Foi por conseguinte constituída a unidade, através de uma decisão de 8 de Setembro de 2000 do director do organismo que tinha por finalidade, por um lado, garantir relações adequadas com as autoridades judiciárias e, por outro, contribuir para o reforço da dimensão judiciária das actividades operacionais do organismo. Desta forma, o objectivo do OLAF consiste em dispor de conhecimentos qualificados para todos os sistemas nacionais e, actualmente, nove sistemas jurídicos estão representados no âmbito da unidade. No que se refere aos outros sistemas, estão a decorrer os recrutamentos. Em contrapartida, um Estado-Membro não deu autorização para colocar à disposição magistrados que tinham sido recrutados pelo OLAF(30).

A inserção desta unidade no conjunto da estrutura do OLAF deparou-se com dificuldades. Colocada inicialmente na Direcção A "Legislação e assuntos jurídicos", passou a depender, no início de 2002, directamente do director-geral a fim de sublinhar o carácter horizontal da sua função, e também para promover uma separação das responsabilidades de controlo e de gestão dos inquéritos. Contudo, esta reforma não solucionou a questão da definição das tarefas da unidade e em especial do seu papel em matéria de controlo da regularidade dos inquéritos.

Esta definição confronta-se com uma primeira dificuldade de princípio que consiste no facto de as responsabilidades de controlo e de gestão dos inquéritos terem sido confiadas pelo legislador ao director do organismo e de um controlo independente deve ser exterior. A interessante tentativa prevista pelo OLAF de separar as funções de gestão e de controlo a nível da organização interna tem limites práticos e jurídicos.

A dificuldade principal de uma tal definição reside contudo nas imprecisões que se mantêm no que se refere à definição e à gestão das diferentes missões e funções do OLAF e à sua articulação: avaliação, inquérito, coordenação/assistência e seguimento, uma vez que o papel da unidade é diferente para cada uma destas funções. Além disso, é também necessário definir a articulação destas diferentes funções com a acção dos parceiros do OLAF, instituições e Estados-Membros, domínio em que a unidade deveria também desempenhar um papel importante. A indispensável consolidação do papel da unidade de conselheiros jurídicos pressupõe que estas dificuldades tenham sido resolvidas.

4.3.2. Protecção dos dados individuais

O comité continua a prestar a maior atenção às questões relacionadas com a protecção dos dados individuais e analisa as reclamações apresentadas pelos interessados ao director do organismo, sendo-lhe enviada cópia. Analisa igualmente o seguimento que é dado individualmente a estas reclamações, e também as medidas gerais adoptadas pelo organismo com o mesmo objectivo.

Desta forma registou a nomeação, em 1 de Fevereiro de 2002, de um delegado do OLAF para a protecção dos dados, em aplicação do artigo 24.o do Regulamento (CE) n.o 45/2001 e lembra que a autoridade comunitária para a protecção de dados deveria ser nomeada no final de 2002.

4.4. Eficácia do seguimento

O objectivo de eficácia da protecção dos interesses financeiros e em especial dos inquéritos está presente em todo o Regulamento (CE) n.o 1073/1999 e o legislador fixou nos artigos 9.o e 10.o as modalidades segundo as quais o seguimento dos inquéritos deve ser assegurado "nos processos administrativos ou judiciais do Estado-Membro" no que se refere aos inquéritos externos e "designadamente a nível disciplinar e judicial", no que se refere aos inquéritos internos. Com efeito, o seguimento efectivamente dado aos inquéritos constitui um critério essencial tanto para avaliar os resultados das actividades do OLAF como para pôr em destaque a finalidade da acção do organismo.

O OLAF tomou em consideração esta vontade do legislador a nível do seu organograma, criando no âmbito da Direcção A uma estrutura responsável pelo seguimento administrativo e financeiro e confiando à unidade de magistrados o seguimento judicial. Contudo, na prática, as conclusões do comité apresentadas no seu segundo relatório de actividades no que diz respeito ao seguimento insuficiente dado aos inquéritos internos (ponto 3.1) e aos inquéritos externos (ponto 3.2) permanecem no seu conjunto válidas.

Por um lado, a actividade de seguimento depende, por definição, da qualidade do inquérito e em especial do conteúdo do relatório final e das recomendações que deve incluir, nos termos do n.o 1 do artigo 9.o do Regulamento (CE) n.o 1073/1999. O comité verificou não existirem melhorias a este nível.

Por outro lado, o OLAF tem dificuldades em definir a actividade de seguimento. Vimos já que as competências da unidade de magistrados não foram ainda definitivamente definidas e que a articulação entre os inquéritos internos do OLAF e os procedimentos administrativos e disciplinares das instituições estava ainda a ser debatida.

Por outro lado, é também frequentemente difícil, por diferentes razões, definir uma actividade de seguimento no que se refere às operações de coordenação/assistência. A responsabilidade do seguimento administrativo e judicial pertence frequentemente em primeiro lugar às autoridades nacionais. Em matéria de seguimento financeiro e de recuperação, a questão da repartição das competências entre o OLAF e os serviços da Comissão (gestores orçamentais, DG BUDG, serviço jurídico) não foi ainda resolvida. A situação jurídica pode também tornar muito difícil o seguimento financeiro, se as responsabilidades de gestão não forem estabelecidas claramente.

Assim, é conveniente consolidar as medidas de organização adoptadas pelo OLAF para assegurar o seguimento:

- clarificando a definição da actividade de seguimento, tanto a nível da organização, nomeadamente estabelecendo uma distinção entre o seguimento dos inquéritos e o seguimento das operações de coordenação/assistência e a nível dos relatórios de inquérito e das recomendações,

- clarificando a repartição das competências entre o OLAF e os seus parceiros,

- definindo os meios e recursos a atribuir às competências assim definidas,

- melhorando o seguimento da recuperação por parte dos Estados-Membros e instituindo um seguimento da recuperação dos fundos indevidamente concedidos a título das despesas directas [ver Livro Branco, 1.a parte: Reforma da Comissão, documento COM(2000) 200 final/2 e Livro Branco, 2.a parte, documento COM(2000) 200 de 5 de Abril de 2000, Acção n.o 96 intitulada "Gestão mais eficaz da recuperação de fundos pagos indevidamente". Ver igualmente comunicação da Comissária Schreyer à Comissão, de 13 de Dezembro de 2000, documento SEC(2000) 2204/3 de 12 de Dezembro de 2000].

CAPÍTULO III

AVALIAÇÃO INSTITUCIONAL

A transição da UCLAF para o OLAF, do ponto de vista do posicionamento institucional, traduziu-se pela instauração de relações próprias do OLAF com os Estados-Membros e as instituições. O quadro destas relações, tal como o salientava o comité no seu segundo relatório de actividades(31), foi definido nas suas linhas gerais, mas o OLAF deve ainda ultrapassar numerosos obstáculos e solucionar numerosos problemas para concretizar totalmente a vontade do legislador de instaurar as condições institucionais da independência operacional.

Face aos Estados-Membros, o legislador apresentou nos considerandos 3, 13 e 21 e no n.o 2 do artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 os princípios das relações entre o OLAF e as autoridades nacionais: subsidiariedade e eficácia. O organismo realizou, no âmbito do projecto da plataforma de serviços(32), uma análise pormenorizada das suas missões e das suas funções a fim de poder definir e organizar a sua cooperação nomeadamente com os Estados-Membros. Resta ainda realizar este projecto com base nestas reflexões.

Face às instituições, a questão da independência do OLAF coloca-se essencialmente no que se refere à actividade de inquéritos internos que pressupõe investigações no âmbito das instituições em causa. A natureza das relações do OLAF com estas instituições e a sua política de comunicação face às mesmasó (2) são determinadas pela concepção que o OLAF tem da sua própria função e do seu estatuto, que convém analisar previamente (1). Mas afigura-se também que estas questões se colocam num contexto evolutivo que deve ser apreciado em função da perspectiva de uma inserção do OLAF no espaço judicial europeu remodelado (3).

1. Funções e estatuto do OLAF

O próprio OLAF continua a utilizar, para se definir, expressões como "serviço dependente da Comissão"(33) e qualifica o seu estatuto de "misto e complexo"(34) sublinhando a coexistência de poderes autónomos e de uma sujeição às regras internas da Comissão. O organismo não se expressou ainda de forma precisa sobre a articulação das suas diversas funções. O projecto de plataforma de serviços acima referido deveria, a longo prazo, contribuir para esclarecer este ponto.

Para o legislador, a finalidade do estatuto misto do OLAF consiste, em especial, em permitir o agrupamento na mesma estrutura de todas as funções(35) da luta contra a fraude(36) a fim de favorecer, num conjunto pluridisciplinar, a sinergia destas funções. Uma tal estrutura deveria igualmente permitir acolher pessoal altamente qualificado para o conjunto destas funções que são, segundo o Regulamento (CE) n.o 1073/1999, as seguintes:

- as competências de inquérito atribuídas à Comissão pela regulamentação comunitária e pelos acordos em vigor (n.o 1 do artigo 1.o do regulamento); uma vez que o exercício destas competências atribuídas à Comissão foi transferido para o OLAF através do regulamento (trata-se das competências em matéria de inquéritos externos definidas pelo artigo 3.o do regulamento, que faz referência aos Regulamentos (CE, Euratom) n.o 2185/96 e (CE, Euratom) n.o 2988/95 do Conselho e aos regulamentos sectoriais), esta função é exercida, nos termos do n.o 2 do artigo 1.o, em colaboração estreita com as autoridades competentes dos Estados-Membros,

- o organismo efectuará, no seio das instituições, órgãos e organismos criados pelos tratados ou com base nos mesmos, inquéritos administrativos destinados a lutar contra a fraude, a corrupção e qualquer outra actividade ilegal lesiva dos interesses financeiros da Comunidade (n.o 3 do artigo 1.o do regulamento); esta competência criada pelo regulamento em proveito do OLAF que lhe permite investigar os factos graves, ligados ao exercício das suas funções, do pessoal ou dos membros das instituições, órgãos e organismos, que possam constituir faltas susceptíveis de processos disciplinares ou penais, é a competência em matéria de inquéritos internos definida no artigo 4.o do regulamento,

- o organismo contribui para a concepção e desenvolvimento dos métodos de luta contra a fraude, tendo a seu cargo a preparação das iniciativas legislativas e regulamentares da Comissão neste domínio (n.o 2 do artigo 1.oin fine do regulamento e n.o 4 do artigo 2.o da decisão de 28 de Abril de 1999), sendo esta competência exercida enquanto serviço da Comissão.

Por último, deverá notar-se que os artigos 5.o e 6.o da decisão de 28 de Abril de 1999 precisam que o OLAF recebe os meios para se organizar de forma a poder exercer as funções precedentes.

A estrutura actual do OLAF toma em consideração estas diversas funções. Todavia, uma vez que o papel e as competências dos diferentes serviços não estão definidos com precisão, a sua sinergia não está ainda organizada de forma optimizada, estando por vezes limitada aos efeitos de uma simples justaposição. Esta organização deveria ser feita no âmbito do projecto de plataforma de serviços.

A sinergia entre as funções legislativas e operacionais será sem dúvida promovida através da coexistência, no âmbito da Direcção A, de uma parte das unidades "legislação" e "programa de trabalho" e, por outro lado, das unidades responsáveis pelo seguimento. Uma parte da experiência necessária para definir as opções da actividade legislativa encontra-se, com efeito, a nível do seguimento. Este tipo de organização permite também limitar o perigo de contágio descrito pelo comité no seu primeiro relatório de actividades(37): ou seja, o de ver o laço de dependência para com a Comissão, necessário na actividade legislativa, ser alargado à actividade de inquérito. No âmbito da Direcção A, os contactos entre o seguimento e a actividade legislativa são promovidos; em contrapartida, a autonomia do seguimento da actividade de inquérito limita os riscos de contágio.

Por outro lado, não existe ainda uma definição completa e precisa das actividades de seguimento e a contribuição do seguimento para a actividade legislativa não está ainda sistematizada.

Além disso, os contactos que poderiam revelar-se úteis entre as unidades "legislativas" e as actividades de inquérito da Direcção B foram dificultados pela repartição herdada do período anterior, que não desapareceu ainda completamente, e que é favorecida pelas diferenças de estatuto do pessoal, uma vez que os agentes da Direcção A são normalmente funcionários, que trabalham em ligação com os funcionários da Comissão, enquanto os agentes da Direcção B são normalmente agentes temporários.

A sinergia entre as funções de inquérito externo e as funções de seguimento administrativo deveria permitir retirar conclusões das verificações estabelecidas pelos investigadores a nível regulamentar ou financeiro. Baseia-se na qualidade da cooperação entre a Direcção B e a Direcção A encarregadas, respectivamente, destas funções. Pressupõe também que as funções de seguimento administrativo do OLAF tenham sido definidas com precisão e que tenham sido claramente distinguidas das responsabilidades que a Comissão conservou, por exemplo, em matéria de recuperação ou de apuramento das contas. Ainda objecto de debate, estas questões deverão ser resolvidas proximamente, sob reserva de uma avaliação da carga de trabalho e dos recursos que implicam.

Acresce ainda que a proximidade das funções de inquérito externo e interno pode dificultar esta sinergia na medida em que pode provocar desconfianças por parte dos funcionários da Comissão relativamente aos inspectores do OLAF se existir uma confusão entre as funções de procura de provas no âmbito de inquéritos externos e de inquéritos internos. Seria assim conveniente separar de forma mais visível estas duas funções(38).

A sinergia entre as funções de recolha e análise das informações e as funções de inquérito deveria ser promovida através da recente criação da Direcção encarregue da "Intelligence". A função de recolha e análise de informação fornece bases de trabalho tanto para os investigadores do OLAF como para a função legislação ou para o programa de trabalho e ainda às autoridades nacionais e, inversamente, obtém informações destes parceiros. A centralização desta recolha e desta análise deveria permitir melhorar o tratamento e a divulgação da informação.

Actualmente, contudo, o OLAF não dispõe ainda de uma Intelligence estratégica; quanto à Intelligence operacional, é ainda em larga medida assegurada pela Direcção B. Na ausência de uma definição clara das relações do OLAF com as instituições, é difícil apreciar qual poderia ser a contribuição do OLAF neste domínio.

2. As relações com as instituições

As incertezas do OLAF relativamente à sua própria função reflectem-se nas suas relações com as instituições, tanto a nível operacional (função interinstitucional do OLAF em matéria de inquéritos internos)(39) como no plano orgânico (posicionamento do OLAF nas relações interinstitucionais e operações externas), uma vez que a questão da comunicação do OLAF com as instituições, dada a sua sensibilidade política, colocou um problema específico.

2.1. A função interinstitucional do OLAF em matéria de inquéritos internos

Em matéria de inquéritos internos, o Regulamento (CE) n.o 1073/1999 criou uma nova competência para o OLAF no seio das instituições, órgãos e organismos. Uma vez que o exercício desta competência necessita, em princípio, da alteração do estatuto dos funcionários, e que tal alteração não está prevista num prazo próximo, foi decidido fundamentar esta base jurídica em "decisões" adoptadas por cada instituição e órgão e enquadrar tais decisões num "acordo interinstitucional". Este conjunto tinha sido adoptado "na pendência da alteração do Estatuto"(40) e, se necessário do regulamento financeiro, que deveriam definir as modalidades da responsabilização dos funcionários e agentes comunitários, e também o papel e posicionamento do OLAF no dispositivo.

Ora, as alterações do estatuto e do regulamento financeiro estão ainda a decorrer e o papel do OLAF no dispositivo não está, por conseguinte, ainda definido. Os projectos em análise prevêem, aliás, definir o papel do OLAF neste âmbito e determinar a repartição das competências com outros órgãos ou serviços recentemente criados e destinados a desempenhar um papel neste domínio (serviço de averiguação e disciplina "IDOC" criado através da decisão da Comissão de 19 de Fevereiro de 2002; Instância para as irregularidades financeiras "PIF" que será criada em cada instituição, com base no n.o 4 do artigo 66.o do projecto de regulamento financeiro). Está mesmo previsto alterar os instrumentos jurídicos subjacentes à criação do OLAF(41).

Por conseguinte, o OLAF tem dificuldade, tendo em conta estes entraves, em definir juridicamente o perfil e os limites do seu próprio papel, bem como em precisar o seu posicionamento no dispositivo.

Acrescem dificuldades práticas. A inserção do OLAF no dispositivo de responsabilização dos funcionários dos diferentes órgãos e instituições foi, com efeito, dificultada pelas lacunas da gestão dos inquéritos apresentadas no capítulo II.2: morosidade dos procedimentos; contestações da validade das provas ou dos relatórios dos inquéritos.

A duração dos inquéritos internos, para os quais não foram durante muito tempo afectados os recursos necessários, uma vez que não beneficiavam de qualquer prioridade, constituiu um outro obstáculo prático a uma cooperação efectiva do OLAF para os procedimentos disciplinares. As instituições que contestaram o facto de um inquérito do OLAF durar na generalidade mais de um ano mostraram-se renitentes em recorrer aos seus serviços, invocando os interesses de uma boa administração.

O valor probatório dos actos de inquérito do OLAF, em especial os autos de audição ou de interrogatório foi muitas vezes posto em causa pelos interessados, devido às condições em que os autos foram elaborados. Foram tomadas disposições (ver capítulo II.1.1) para fazer face a estas dificuldades. De momento, o comité não dispõe ainda de elementos que permitam apreciar se as disposições do manual adoptadas pelo director para solucionar estes problemas produziram efeitos positivos. Afigura-se que as instituições poderão hesitar em requerer meios de prova cujo valor probatório não seja garantido.

O comité dispõe igualmente de poucos elementos que permitam apreciar o seguimento dado pelas instituições aos relatórios de inquérito que lhes foram transmitidos pelo OLAF com base no n.o 4 do artigo 9.o do regulamento, uma vez que não foi ainda informado pelo OLAF, tal como o prevê o n.o 7 do artigo 11.o, da reacção, ou da ausência de reacção, das instituições relativamente às recomendações formuladas nestes relatórios. O comité verificou igualmente que, até ao momento, apenas o Parlamento Europeu e a Comissão aplicaram a obrigação de informar o organismo de eventuais casos de fraude, prevista nos n.os 1 e 3 do artigo 7.o. Será contudo necessário mencionar o pedido apresentado em Janeiro de 2000 pelo CES, na sequência das injunções repetidas do Conselho e do Parlamento, bem como a transmissão ao OLAF, pelo Tribunal de Contas, de um documento divulgado por um funcionário e que fazia referência a infracções penais.

Na verdade, a contribuição do OLAF para os processos administrativos internos das instituições e órgãos em matéria de responsabilização dos seus membros, funcionários e agentes, não pode ainda ser avaliada por razões relacionadas com o facto do quadro jurídico destes procedimentos (estatuto) não estar concluído e com a ausência de dados sobre os efeitos dos novos métodos e estruturas criados pelo OLAF (funcionamento). Além disso, seria necessário clarificar o âmbito de acção do OLAF relativamente aos procedimentos administrativos e disciplinares realizados no âmbito das instituições, a fim de evitar riscos de confusão ou mesmo de contradição.

2.2. Posicionamento do OLAF nas relações interinstitucionais

A fórmula utilizada pelo legislador para o estatuto do OLAF, com o objectivo de transferir as competências antifraude da Comissão para o OLAF e de favorecer a sinergia das funções legislativas e operacionais, baseia-se numa dualidade de funções e de regimes. Na prática, esta dualidade provocou mal-entendidos no que se refere ao posicionamento do OLAF nas relações interinstitucionais, em especial relativamente à Comissão e ao Parlamento. O objectivo de independência do organismo foi confrontado não só com os princípios de responsabilidade e de controlo democrático, mas também com as limitações inerentes à posição do organismo na estrutura administrativa e orçamental da Comissão.

2.2.1. Relações OLAF - Comissão

No que se refere à Comissão, a implantação do OLAF na sua estrutura administrativa e orçamental colocou um problema de princípio, ou seja, o da responsabilidade política relativamente às actividades do OLAF, e numerosos problemas práticos de adaptação da regulamentação interna à situação específica de independência do OLAF.

O problema de princípio foi resolvido de forma relativamente rápida. Por um lado, a Comissão confiou a uma Comissária, M. Schreyer, o sector da protecção dos interesses financeiros e da luta contra a fraude em detrimento do orçamento comunitário. Esta Comissária exerce uma responsabilidade política relativamente às competências legislativas e estratégicas da Comissão em matéria de protecção dos interesses financeiros, contando com a colaboração dos serviços competentes do OLAF. No que se refere às actividades operacionais do OLAF, regidas pelo princípio da independência, a responsabilidade da Comissária incide essencialmente na colocação à disposição dos meios e condições materiais para tal independência, nomeadamente em termos de orçamento e de recursos humanos. O comité teve ocasião de referir nos seus dois primeiros relatórios de actividades que o exercício desta responsabilidade tinha sido rapidamente organizado. No que se refere a este terceiro exercício, foi já sublinhado que a ausência de prioridades específicas para o OLAF tinha criado uma situação de desequilíbrio em que prevaleceram as prioridades da Comissão para o anteprojecto de orçamento de 2003.

Por outro lado, no que se refere à situação do OLAF na estrutura administrativa da Comissão, a questão de princípio, como indicou o comité no seu segundo relatório de actividades(42), foi resolvida durante encontros com a Comissária M. Schreyer (em Novembro de 2000) e com o Comissário O'Sullivan (em Janeiro de 2001): "foi acordado (...) que seria elaborado um código de conduta das relações entre o OLAF e a Comissão, a fim de conferir uma orientação construtiva às ambiguidades do estatuto do OLAF sublinhadas pelo comité no seu primeiro relatório". Em contrapartida, a aplicação desta orientação política, foi laboriosa e não está definitivamente resolvida. Depois de o OLAF proceder à elaboração de um projecto de código de conduta com base num inventário de todas as questões de cooperação com a Comissão e os seus serviços, foi finalmente decidido que as disposições relativas ao funcionamento do OLAF enquanto serviço de inquérito independente e no que se refere à administração e gestão do organismo seriam anexadas ao manual. As questões da competência do OLAF enquanto serviço da Comissão ou relativas às relações inter-serviços deveriam ser regulamentadas num outro quadro, por exemplo, de um memorando de acordo.

Estas incertezas lamentáveis explicam-se sem dúvida por razões várias, como as preocupações legítimas do serviço jurídico da Comissão, único competente para representar o OLAF nos tribunais em caso de recurso judicial contra o organismo, mas também as reticências de certos serviços da Comissão para entender as especificidades do estatuto do OLAF e ainda a lentidão do próprio OLAF para se dotar das estruturas e dos meios necessários à gestão deste estatuto específico em matéria de execução do orçamento e de política do pessoal, embora o artigo 6.o da Decisão 1999/352/CE, CECA, Euratom tenha expressamente previsto esta possibilidade.

Mas as consequências são prejudiciais, como o salienta o exemplo seguinte relativo à aplicação do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, relativa ao acesso do público aos documentos comunitários, no caso dos documentos relativos aos inquéritos do OLAF. Com efeito, a Comissão tinha delegado para o director do organismo a competência de responder aos pedidos confirmativos de documentos relativos a inquéritos do OLAF, submetendo simultaneamente o exercício desta competência ao acordo prévio do seu serviço jurídico. Esta decisão da Comissão não tomava manifestamente em conta o facto de esta competência do director do organismo estar, com efeito, já incluída nos poderes que lhe foram atribuídos pelo legislador, a nível da gestão dos inquéritos e que o facto de a apresentar como "obrigação" permitia uma ingerência do serviço jurídico no desenrolar dos inquéritos. Tentou-se encontrar um modus vivendi para que a independência do OLAF em matéria de inquérito não fosse posta em causa(43) neste domínio. Mas o director do OLAF não excluiu o recurso à via judicial para obter o respeito da independência dos seus inquéritos.

2.2.2. Relações OLAF - Parlamento

Para o Parlamento, o OLAF ocupa um lugar de destaque no dispositivo de protecção dos interesses financeiros comunitários, relativamente ao qual reivindica e assume a responsabilidade face ao contribuinte comunitário. Paralelamente às suas prerrogativas enquanto co-legislador, o Parlamento exerce, face ao OLAF, poderes em matéria de controlo e de autorização orçamental. O Parlamento, ele próprio promotor do princípio da independência do OLAF, deveria facilitar o seu exercício. Contudo, situa esta independência no seu quadro institucional e concebe-a como uma independência funcional que não liberta o OLAF das obrigações e responsabilidade inerentes a este quadro institucional.

No domínio do controlo orçamental, o Parlamento considera ter o direito de pedir que o OLAF lhe forneça as informações e os documentos necessários ao exercício do seu controlo, tal como acontece relativamente a todas as instituições e órgãos comunitários. Esta prerrogativa do Parlamento não deveria contudo pôr em causa a eficácia e a independência da acção do OLAF em matéria de inquérito, que o próprio Parlamento pretendeu instaurar. Deveria, por conseguinte, ter sido possível definir as modalidades do exercício deste controlo tomando em consideração as necessidades do inquérito e os direitos dos interessados. Na prática, a questão da comunicação de documentos e de informações ao Parlamento manteve-se contudo fonte de graves tensões, em especial quando os pedidos de informações por parte do Parlamento se destinavam a pôr em causa a responsabilidade política da Comissão.

No domínio da autorização orçamental, o Parlamento, juntamente com o Conselho e sob proposta da Comissão concede as dotações e os postos de trabalho necessários ao funcionamento do OLAF. Para exercer esta responsabilidade, o Parlamento deseja obter do OLAF os elementos subjacentes à elaboração das previsões e em especial os objectivos e as prioridades do organismo para o exercício em causa.

O facto de o OLAF não ter podido, devido à reestruturação, precisar os seus objectivos e as bases das suas previsões para os exercícios 2000 e 2001, colocou alguns problemas ao Parlamento que não encontrou outra solução senão fixar ele próprio certos objectivos (que considerou poder inferir do Regulamento (CE) n.o 1073/1999) e congelar as dotações correspondentes aos novos postos de trabalho a criar.

O Tribunal de Contas no seu relatório anual para o exercício 2000 (ponto 7.44) considerou a este respeito que "o carácter condicional desta atribuição de pessoal limita a independência tanto do director como do OLAF no seu conjunto". O Comité de Fiscalização consagrou a maior atenção a esta questão de independência. Salientou que a atitude do Parlamento não pretendia opor-se à realização de objectivos que o OLAF tivesse definido para a sua gestão mas, pelo contrário, se destinava a libertar o OLAF das limitações e da rigidez provenientes da anterior estrutura.

De qualquer forma, os postos de trabalho e as dotações congelados foram desbloqueados no Outono de 2001, com base num parecer do Comité de Fiscalização.

Todavia, a ausência de verdadeiras prioridades para o anteprojecto de orçamento para 2003 poderá criar dificuldades para as instâncias de decisão.

2.2.3. Relações OLAF - Tribunal de Contas

As relações do OLAF com o Tribunal de Contas Europeu incluem duas vertentes distintas.

Por um lado, o Tribunal concluiu com o OLAF um acordo segundo qual comunica sistematicamente ao OLAF todas as informações e documentos relativos a possibilidades de fraudes e de irregularidades que obtém no âmbito dos seus controlos e auditorias, a partir do momento que deles toma conhecimento. Por seu turno, o OLAF tenciona, no âmbito da sua actividade de Intelligence, explorar sistematicamente os relatórios e pareceres do Tribunal de Contas para as suas análises de risco.

Por outro lado, o Tribunal de Contas, no âmbito dos seus controlos e auditorias, tem de avaliar de forma global ou sectorial a actividade do OLAF nos seus relatórios especiais ou no seu relatório anual geral.

No seu relatório n.o 8/98, o Tribunal fez o balanço da actividade da UCLAF que contribuiu em larga medida para reforma que está na origem do OLAF. O Tribunal segue com a maior atenção o seguimento que é dado a este relatório e o Comité de Fiscalização insistiu em diversas ocasiões na prioridade que deveria ser consagrada às melhorias desejadas pelo Tribunal de Contas Europeu(44).

2.3. A política de comunicação do OLAF com as instituições

De entre os problemas das relações do OLAF com as instituições, o da comunicação de informações e de documentos, extremamente sensível em termos políticos, deu lugar a numerosas tensões e a sua resolução foi particularmente delicada. O Comité de Fiscalização teve de tratar esta questão de forma aprofundada devido às suas implicações para a independência operacional do organismo, mas também devido à responsabilidade específica que o Regulamento (CE) n.o 1073/1999 lhe confiou em matéria de confidencialidade e de protecção dos dados (n.o 4 do artigo 8.o).

Estas reflexões permitiram definir os princípios seguintes:

- a comunicação de informações e de documentos deve ser efectuada com base em critérios claros e precisos, estabelecidos previamente,

- tais critérios devem ser estabelecidos a partir do inventário exaustivo do dispositivo jurídico que enuncia os direitos e obrigações que obrigam o OLAF a informar, mas também a proteger a confidencialidade de certas informações,

- nos termos dos princípios da legislação comunitária, o OLAF, no âmbito da sua estratégia de comunicação, deve promover a transparência da sua gestão,

- por último, o OLAF deve esforçar-se para aplicar entre as instituições uma igualdade de tratamento que não exclua, contudo, a necessidade de tomar em consideração as diferentes responsabilidades de cada uma delas.

Até ao momento, estas orientações não foram concretizadas e a comunicação do OLAF com os meios de comunicação foi muitas vezes mais efectiva do que a comunicação com as instituições. Todavia, o OLAF acabou de adoptar, nas bases acima descritas, Orientações sobre a acção de comunicação do Organismo(45) concebidas "como um instrumento estratégico interno" que implica a criação de uma célula de comunicação encarregada da aplicação das orientações, o que deveria melhorar a situação actual e proporcionar uma certa coerência à política de comunicação do organismo.

3. Posicionamento do OLAF no Espaço Judicial Europeu

A apreciação das relações do OLAF com as instâncias de cooperação penal no âmbito da União Europeia (Europol, Eurojust e Rede judiciária europeia) depara-se em primeiro lugar com a dificuldade de a missão destes órgãos não estar definitivamente fixada e com o facto de funcionarem em quadros jurídicos e institucionais diferentes. Estas relações caracterizaram-se assim por um quadro provisório e uma cooperação sem bases coerentes.

3.1. O contexto da cooperação: um quadro provisório

A existência de quatro instâncias europeias diferentes (OLAF, Europol, Eurojust e a Rede judiciária europeia), que possuem competências no domínio da luta contra a criminalidade organizada, explica-se em parte pelas particularidades do funcionamento das instituições europeias, mas também pela resistência dos Estados para reconhecerem claramente uma competência comunitária neste domínio. Torna necessário um mínimo de organização das suas relações mas os quadros jurídicos diferentes em que funcionam não facilitam esta organização. Com efeito, estas diferentes instâncias, que funcionam respectivamente no âmbito do primeiro pilar (OLAF) e do terceiro pilar (Europol, Eurojust e Rede judiciária), dispõem de meios diferentes e as suas missões deveriam em princípio manter-se suficientemente diferent