Parecer do Comité das Regiões sobre a "Comunicação da Comissão 'Para uma estratégia temática de prevenção e reciclagem de resíduos'"

(2004/C 73/12)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Tendo em conta a Comunicação da Comissão "Para uma estratégia temática de prevenção e reciclagem de resíduos" (COM(2003) 301 final);

Tendo em conta a decisão da Comissão Europeia, de 28 de Maio de 2003, de o consultar sobre a matéria, em conformidade com o n.o 1 do artigo 265.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia;

Tendo em conta a decisão da Mesa, de 19 de Junho de 2003, de incumbir a Comissão de Desenvolvimento Sustentável de elaborar um parecer sobre a matéria;

Tendo em conta o documento em exame;

Tendo em conta o sexto programa comunitário de acção em matéria de ambiente;

Tendo em conta o documento do CR "Prioridades políticas do Comité das Regiões para o período 2002-2006" que, no ponto 5, refere, entre outras, as seguintes necessidades em matéria de protecção do ambiente:

b) harmonização, ao nível comunitário, da legislação que contribui efectivamente para melhorar a qualidade do ambiente e que deveria ser uma exigência nacional,

c) normas à escala comunitária imprescindíveis para a protecção do ambiente,

Tendo em conta os seguintes pareceres do Comité das Regiões:

- CdR 447/98 fin sobre a "Proposta de directiva do Conselho relativa à incineração dos resíduos"(1),

- CdR 36/2001 fin sobre o sexto programa de acção em matéria de ambiente(2),

- CdR 190/2002 fin sobre a Comunicação da Comissão "Para uma estratégia temática de protecção do solo"(3),

Tendo em conta os compromissos internacionais assumidos pela UE em matéria de desenvolvimento sustentável;

Tendo em conta o projecto de parecer do Comité das Regiões (CdR 239/2003 rev.) adoptado em 29 de Setembro de 2003 pela Comissão de Desenvolvimento Sustentável (relatora: Rosario Condorelli, membro do Conselho Municipal de Catânia (I-ELDR);

Considerando:

1) A necessidade de actualização da política de resíduos da UE à luz dos progressos realizados, dos problemas encontrados e dos resultados que é necessário alcançar com base no princípio do desenvolvimento sustentável e no respeito dos acordos internacionais;

2) Que toda e qualquer estratégia de promoção de medidas com vista à prevenção quantitativa e qualitativa dos resíduos e sua reciclagem tem de reconhecer o papel-chave dos governos regionais e locais, que têm de assegurar, quotidianamente, níveis de eficiência na gestão, não só para limitar os impactes no ambiente e na saúde humana como também para contribuir para o desenvolvimento de sistemas locais de desenvolvimento sustentáveis do ponto de vista ecológico, económico e social;

3) Que, aquando da apreciação do sexto programa, o Comité solicitara que, independentemente do decurso das negociações internacionais, a UE assumisse o compromisso de adoptar todas as medidas necessárias a um desenvolvimento sustentável, nomeadamente para garantir a liderança internacional da UE nesta matéria e seu benefício das vantagens de uma economia ecologicamente orientada como um motor da inovação, da competitividade e da eficiência económica (CdR 36/2001, pontos 3.2 e 3.1);

4) A necessidade de acelerar a adaptação do nível de protecção do ambiente nos novos Estados-Membros, nomeadamente para estimular um desenvolvimento económico sustentável através da transferência de tecnologias limpas que evitem a repetição dos problemas encontrados nos últimos anos nos países da UE e que permitam eliminar ou, pelo menos, reduzir o fosso tecnológico existente;

5) A necessidade de integração da política de resíduos nas demais políticas relativas ao ambiente e, particularmente, de coerência das diversas abordagens ao problema dos resíduos, o que levara o CR a solicitar, nomeadamente, que a protecção do solo contra a erosão e a poluição passasse a ser considerada sob a área temática "utilização sustentável dos recursos naturais e gestão dos recursos", em vez de sob a de "natureza e biodiversidade" (CdR 36/2001, ponto 3.3.1);

6) A necessidade de uma gestão cuidadosa, de modo a evitar a infiltração das "ecomafias", que encontram, neste sector, um dos seus campos de acção privilegiados, provocando enormes danos ambientais através de práticas ilegais de escoamento e distorções no mercado por praticarem preços mais baixos do que as empresas que respeitam a legislação. É necessário que haja empenhamento neste sentido, de modo a proteger o ambiente, nomeadamente nos países do terceiro mundo, que são, muitas vezes, objecto de tais práticas;

7) Que o sexto programa comunitário de acção em matéria de ambiente:

- Promove a plena integração das exigências relativas à protecção do ambiente (art 2.o, n.o 4),

- Salienta a necessidade de dissociar a utilização dos recursos e a produção de resíduos da taxa de crescimento económico (art. 2.o, n.o 2, quarto travessão),

- Estabelece o objectivo de reduzir de forma significativa a quantidade de resíduos destinados a eliminação e o volume de resíduos perigosos produzidos (art. 8, n.o 1, terceiro travessão),

- Propõe-se incentivar a reutilização e dar prioridade à recuperação e, mais particularmente, à reciclagem ... (art. 8.o, n.o 1, quarto travessão);

- Estabelece o objectivo de definir um conjunto de metas quantitativas e qualitativas de redução, abrangendo todos os resíduos relevantes, a serem atingidas a nível comunitário até 2010 (art. 8.o, ii) a));

8) Que, à luz do que precede, se afigura necessário agir mais decididamente com vista à prevenção dos resíduos, dado que não é aceitável que a primeira medida na hierarquia das intervenções não tenha aplicação prática e que, portanto, importa tomar decisões em matéria de definição de objectivos de prevenção. O documento da Comissão, que se define como o ponto de partida de um processo de consulta, opta, nesta primeira fase, por não propor objectivos. É, porém, necessário elaborar uma estratégia temática incisiva que estabeleça objectivos e prazos precisos;

9) Que se afigura necessário reafirmar claramente que, na hierarquia das intervenções, a reciclagem dos materiais tem prioridade em relação à recuperação de energia, como já foi afirmado no parecer sobre a directiva relativa à incineração (CdR 447/98, ponto 5). O Comité das Regiões é de opinião que a incineração de resíduos acompanhada de aproveitamento energético pode, com vantagem, traduzir-se na constituição de um sistema moderno de tratamento de resíduos ... de modo que se possa assegurar que a incineração de resíduos não constitua obstáculo a iniciativas de reciclagem de materiais ou a iniciativas de redução máxima da quantidade de resíduos;

10) Relativamente ao ponto precedente, importa salientar que, dado o escasso empenho na recolha selectiva e na reciclagem, se verifica, em muitos casos, uma tendência para o recurso maciço à incineração, tanto no que se refere aos resíduos urbanos como referido no próprio documento em apreço - pt. 5.3.1 como no que toca às lamas de depuração, cuja utilização na agricultura é diminuta apesar da importância de um solo bem humidificado enquanto "acumulador de carbono". O mais grave é que estas tendências são mais marcadas nos países do Sul da Europa, onde os processos de desertificação são mais acentuados e maior é, portanto, a necessidade de restituir matéria orgânica ao solo. Salienta-se que a disseminação das lamas de depuração nos terrenos agrícolas deve ser feita com muito cuidado tendo em atenção a defesa do ambiente e da saúde e, por isso mesmo, obedecer a normas muito rigorosas,

adoptou, na 52.a reunião plenária, realizada em 19 e 20 de Novembro de 2003 sessão de 20 de Novembro, o seguinte parecer.

1. Observações do Comité das Regiões

O Comité das Regiões,

1.1. Congratula-se com o documento em apreço, na medida em que, apesar de se tratar apenas do ponto de partida de um processo de consulta, estabelece realisticamente as condições necessárias para uma maior protecção do ambiente.

1.2. Reafirma a convicção de que, uma vez que a aplicação de muitas das decisões adoptadas ou a adoptar neste sector sensível cabe às autoridades locais e regionais, é da maior importância dar-lhes possibilidades adequadas de influirem nas fases posteriores de definição da estratégia temática comunitária. Esta necessidade é acentuada pelo iminente alargamento da União, que colocará desafios ecológicos inteiramente novos. Dada a tendência para um aumento dos resíduos, importa que haja uma redução sensível e progressiva dos impactes ambientais na sequência da aplicação das directivas comunitárias. Ao Comité cabe o papel crucial de colaborar com os governos locais e regionais dos países candidatos com o objectivo de vencer estes desafios.

1.3. Considera necessária uma maior ligação com outras iniciativas no domínio da gestão de resíduos (incineração e utilização dos resíduos orgânicos) e uma maior determinação na prossecução de uma política de prevenção quantitativa de resíduos Está consciente de que a prevenção passa não só pelos mecanismos da gestão de resíduos, mas também por uma política integrada de produtos, uma política de gestão de recursos e uma política de produtos químicos adequadas e concertadas.

1.4. Reputa indispensável um maior empenhamento dos Estados-Membros na transposição tempestiva e adequada das directivas da UE e, consequentemente, considera necessário um melhor acompanhamento dos resultados alcançados e dos problemas que retardam a sua aplicação.

1.5. Considera que as diferenças entre Estados-Membros em matéria de legislação ambiental criam tensões no mercado interno. Para evitar o dumping ambiental na UE e nos países em vias de desenvolvimento, importa que a UE adopte normas comuns para a reciclagem.

1.6. Está convicto de que as políticas de gestão de resíduos, bem como as políticas ambientais em geral, devem ser primordialmente aplicadas aos níveis local e regional, já que as autoridades regionais e locais conhecem a dimensão do fenómeno, gerem os problemas na sua globalidade, são órgãos credíveis para os cidadãos na implementação e gestão das políticas de reciclagem e de prevenção de resíduos, consagram verbas consideráveis dos seus orçamentos à realização de tais políticas, estão empenhados em campanhas de sensibilização e formação da opinião pública, procuram aplicar boas práticas e financiam estudos e trabalhos de investigação. Neste contexto, assume particular relevância a dimensão urbana do problema, não só pela elevadíssima percentagem da população europeia que vive nas cidades e pelos inevitáveis impactes no ambiente e na saúde humana, como também pela relação com as políticas de desenvolvimento. Importa, todavia, prestar idêntica atenção às zonas rurais, particularmente no que se refere às problemáticas relativas a categorias específicas de resíduos provenientes das actividades agrícolas, nomeadamente maquinaria e pesticidas. No que diz respeito à protecção das zonas montanhosas, insulares e rurais, importa ponderar e resolver a questão dos custos de transporte de pequenas quantidades de resíduos para estações de tratamento, que muitas vezes se encontram muito afastadas.

1.7. Está convicto, outrossim, de que as iniciativas das autoridades regionais e locais devem ser coordenadas com as acções empreendidas a nível nacional e europeu, no respeito dos princípios da subsidiariedade e da proximidade, salientando a importância da sinergia entre as diversas esferas de governo.

1.8. Lamenta o actual estado do conhecimento sobre os níveis e as tendências da produção de resíduos na União Europeia e nos Estados-Membros. Os dados estatísticos a nível comunitário enfermam de graves lacunas, nomeadamente a cobertura incompleta e a falta de harmonização e de comparabilidade, o que impede uma avaliação global da maioria dos cinco fluxos principais (resíduos industriais, escórias da indústria mineira e resultantes da exploração de pedreiras, resíduos da construção civil e demolição, resíduos sólidos urbanos e resíduos agrícolas e silvícolas). Salienta-se que a eliminação destas lacunas contribuiria também para a luta contra as "ecomafias", já que permitiria um melhor acompanhamento do ciclo dos resíduos. Considera que uma análise científica aprofundada dos níveis e das tendências da produção de resíduos é condição indispensável para uma definição correcta dos objectivos da prevenção de resíduos. Todavia, o facto de geralmente se considerar que os dados estatisticamente mais fidedignos são os relativos aos resíduos urbanos, vem relembrar o papel estratégico do governo local na elaboração de políticas neste sector.

1.9. Regozija-se com os bons resultados obtidos pelos Estados-Membros no que respeita à auto-suficiência em matéria de eliminação de resíduos, no respeito do princípio da proximidade, e espera que tal situação não se altere com a entrada dos novos Estados-Membros.

1.10. Sublinha a necessidade de que, na sequência do debate que resultará do documento, a Comissão providencie formas de ligação significativa de aspectos importantes como a reutilização dos materiais e a coordenação com problemas tratados noutras instâncias, em primeiro lugar a incineração dos resíduos e o papel dos resíduos orgânicos e das lamas de depuração, sectores em que se verificam tendências que contradizem a estratégia temática que se pretende seguir no documento em exame, como salientado no próprio documento (Porém, as tarifas devem ser complementadas por outros instrumentos, a fim de evitar o desvio em massa para a incineração - pt. 5.3.1).

1.11. Considera útil precisar melhor a noção de resíduo, tendo em conta os problemas de interpretação surgidos nos últimos anos, mantendo todavia a interpretação lata do conceito de resíduo fornecida pelo Tribunal de Justiça Europeu, que constitui uma garantia de elevado nível de protecção do ambiente.

1.12. Considera necessário reafirmar com veemência a hierarquia das intervenções em matéria de resíduos, privilegiando a prevenção (para a qual é necessário definir objectivos concretos a atingir através do maior envolvimento possível das autoridades regionais e locais e da respectiva planificação), a reutilização e a reciclagem dos materiais em detrimento das outras formas de tratamento, particularmente a incineração que, embora útil, corre o risco de passar a ser um "atalho", sobretudo nos países em que se verifica um atraso em matéria de recolha selectiva.

1.13. Sublinha que a prática da incineração envolve, cada vez mais, os resíduos orgânicos (provenientes dos resíduos urbanos e das lamas de depuração), se bem que os conhecimentos científicos mais recentes e as conclusões das conferências sobre as alterações climáticas de Bona e Marraqueche tenham salientado a importância das práticas de compostagem para "sequestrar" grandes quantidades de carbono no solo. A recente e importante directiva relativa à deposição de resíduos em aterros, que prevê uma redução drástica da deposição de resíduos orgânicos em aterros, poderá acelerar ainda mais esta tendência para a incineração, o que seria pouco eficiente, tanto do ponto de vista económico (o custo da compostagem é geralmente inferior ao da incineração) como, sobretudo, numa perspectiva ambiental. A este propósito, salienta-se que esta necessidade já foi vincada pelo Comité das Regiões no parecer sobre a estratégia temática de protecção do solo: Não seria aconselhável desenvolver iniciativas separadas para a erosão, o declínio da matéria orgânica e a contaminação ... como proposto(4). À luz do que precede, o Comité considera necessário que o documento em exame assegure uma melhor coordenação com a "Directiva Compostagem" em fase de elaboração.

1.14. Espera que as novas políticas sejam também aplicadas pelos novos Estados-Membros nos prazos previstos, a fim de evitar o agravamento dos desequilíbrios regionais, promovendo o envolvimento dos níveis de governo regional e local através do intercâmbio de boas práticas e a riqueza de conhecimentos e de experiências disponíveis, nomeadamente graças ao papel da AEA (Agência Europeia do Ambiente) de Copenhaga e da OCDE (Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Económico).

2. Recomendações do Comité das Regiões

O Comité das Regiões,

2.1. Está ciente de que a elaboração de uma estratégia temática global deve assentar numa combinação de instrumentos legislativos, voluntários e económicos, bem como em mudanças de comportamento e na definição de objectivos precisos e verificáveis. No âmbito de tal estratégia deverão estar incluídos os esforços de criação de mercados de produtos reciclados.

2.2. Insiste na solicitação já apresentada no parecer sobre o sexto programa ... de definição de objectivos e metas precisas, sempre que possível quantificadas e datadas(5) e de extensão da vigência do 6.o Programa para 10 anos, ... embora entenda que isso reforça a necessidade de definir metas e indicadores concretos ...(6). Dado terem sido lançadas algumas iniciativas no campo da prevenção da perigosidade, o Comité salienta a necessidade de definir objectivos concretos no domínio da prevenção quantitativa e, portanto.

2.3. Espera um maior empenhamento nas actividades de prevenção, na medida em que considera incoerente que, no que se refere à prioridade mais importante, pouco esteja a ser feito e não se estabeleçam objectivos concretos. Sublinhe-se que, embora tal princípio tenha sido formulado desde o primeiro programa de acção em matéria de ambiente, as medidas concretas adoptadas até este momento são ainda insuficientes. Particularmente ao nível local, poder-se-ia, através dos planos de gestão, fixar objectivos concretos de redução da quantidade de resíduos urbanos (ou, pelo menos, de abrandamento do seu aumento). Estes planos poderiam incluir incentivos para a redução dos resíduos ao mínimo e formas de penalização para os fracos resultados.

2.4. Gostaria que se aplicassem mais tempestivamente as políticas de outros sectores que permitam obter benefícios significativos no domínio dos resíduos (por exemplo, uma política sólida de melhoria dos sistemas de abastecimento de água reduziria consideravelmente a produção e utilização de garrafas de vidro e, sobretudo, de plástico).

2.5. É favorável à utilização de instrumentos em conformidade com as regras do mercado, a fim de favorecer a reutilização e a reciclagem, como já foi sublinhado no parecer do Comité sobre o sexto programa de acção em matéria de ambiente(7), no qual reforçava com veemência a proposta de uma política de contratos públicos favoráveis ao ambiente, sublinhando a necessidade de que todas as instituições públicas europeias ... assumam o compromisso de fazer depender todos os seus contratos e aquisições da prévia avaliação do ciclo de vida e sustentabilidade ambiental dos produtos e serviços em causa. A este propósito, o Comité espera que haja um maior desenvolvimento da política - já contida no sexto programa comunitário de acção em matéria de ambiente - de contratos públicos favoráveis ao ambiente e licenças ambientais negociáveis (também conhecidas como certificados negociáveis), que poderiam ser negociadas a nível europeu, tendo todavia em conta a necessidade de definição de aspectos práticos em matéria de aplicação e de formas de controlo e penalização.

2.6. É favorável a uma maior coordenação entre as autoridades nacionais competentes em matéria de tarifas de utilização de aterros sanitários. Naturalmente que, dada a grande sensibilidade política das medidas fiscais em geral, tal não implicaria necessariamente a introdução de uma tarifa de utilização de aterros sanitários harmonizada a nível comunitário. O objectivo a atingir seria, em qualquer caso, o aumento do custo dos métodos de tratamento de resíduos alternativos à reciclagem, tendo também em conta a necessidade de evitar o recurso indiscriminado à incineração.

2.7. Sublinha que, no âmbito da Política Integrada de Produto (PIP), o papel das administrações regionais e locais é determinante, nomeadamente porque, através da informação aos cidadãos, podem orientá-los para um consumo consciente e sustentável, incentivar acordos com empresas locais e utilizar instrumentos como a Agenda 21 local.

2.8. Apoia a proposta de reforço do princípio do poluidor-pagador, do qual decorre o princípio segundo o qual a "responsabilidade do produtor" deve ser individual, e não partilhada pelos cidadãos no seu conjunto. Estes princípios são um incentivo a que os produtores desenvolvam produtos mais respeitadores do ambiente.

2.9. Acolhe favoravelmente a proposta de opção pela reciclagem dos materiais, e não apenas de determinados produtos, tanto por motivos ambientais como também para facilitar a colaboração dos cidadãos, que têm dificuldade em compreender por que é que alguns produtos de papel, de plástico, de vidro e de metal devem ser reciclados e outros, produzidos com os mesmos materiais, não o devem ser.

2.10. Considera importante que, no futuro, se opte por uma legislação global sobre a reciclagem, em vez de se continuar a adoptar directivas para cada sector. Neste sentido, uma nova directiva poderia abranger todos os materiais e conter, em anexo, disposições específicas para cada sector.

2.11. Considera que é necessário adoptar, no domínio dos resíduos da construção e demolição, práticas de demolição dos edifícios que permitam obter a separação dos resíduos por fracções homogéneas. Para o desenvolvimento das práticas de demolição selectiva, é necessário garantir a qualidade dos produtos obtidos (certificação dos materiais reciclados) e oportunidades de mercado (seria necessário que as autoridades públicas tivessem obrigatoriamente de prever a utilização de tais materiais nos seus contratos relativos a estradas, caminhos-de-ferro, etc.).

2.12. Propõe, tendo em conta a compatibilidade e as obrigações fiscais e de política de concorrência, uma redução das taxas do imposto sobre o valor acrescentado (IVA) para os produtos resultantes de projectos ecológicos que visam a recuperação dos materiais.

2.13. Propõe uma campanha de sensibilização destinada a desincentivar a mentalidade de "usar e deitar fora" (excepto, naturalmente, nos casos em que tal prática se justifique, por exemplo, por razões de higiene e de segurança), considerando fundamental, neste domínio, o papel das autoridades regionais e locais nas actividades de orientação dos comportamentos dos cidadãos.

2.14. Propõe o desenvolvimento de actividades do tipo "bolsa de resíduos", a fim de favorecer a reciclagem de materiais no âmbito das actividades produtivas, sendo as mesmas incluídas na legislação sobre resíduos.

2.15. Propõe o reforço e utilização das possibilidades oferecidas pelos programas existentes, sobretudo o programa LIFE-Ambiente e o sexto programa-quadro de investigação e desenvolvimento, e especialmente no que se refere às questões que se prendem com a dimensão urbana da gestão dos resíduos, em matéria de novas tecnologias de prevenção, transporte, reciclagem, reutilização e escoamento.

2.16. Propõe que a Comissão financie projectos que incentivem os níveis de governo regional e local a criar sistemas integrados de prevenção qualitativa e quantitativa dos resíduos e gerem formas de sinergia entre as diversas esferas de governo.

2.17. Considera essencial a criação de formas de promoção do intercâmbio de boas práticas e nível europeu na aplicação das disposições relativas aos resíduos, privilegiando o nível local e favorecendo, nesta fase, a maior difusão possível nos novos Estados-Membros.

2.18. Espera que sejam estabelecidos planos de prevenção dos resíduos, no âmbito de disposições legislativas, a realizar sob a forma de Acordos Ambientais negociados a diversos níveis (europeu, nacional e local), que digam respeito a sectores económicos ou empresas.

2.19. Apoia o recurso aos sistemas de taxa variável ("Pay as You Throw"), em especial para promover uma mais vasta recolha selectiva dos resíduos. Espera que sejam introduzidos tais sistemas utilizados para incentivar a recolha selectiva e a prevenção quantitativa dos resíduos, tendo em conta a necessidade de aplicação de medidas adequadas a ajustar a nível local.

2.20. Propõe que, na definição de novas iniciativas, seja atribuída particular importância à identificação dos recursos administrativos e financeiros necessários para aplicar a legislação, tendo em conta a grande complexidade técnica e procurando evitar que os custos da nova estratégia recaiam exclusivamente sobre o nível local e ocasionem aumentos consideráveis dos custos dos serviços e das taxas.

Bruxelas, 20 de Novembro de 2003.

O Presidente

do Comité das Regiões

Albert Bore

(1) JO C 198 de 14.7.1999, p. 37.

(2) JO C 357 de 14.12.2001, p. 44.

(3) JO C 128 de 29.5.2003, p. 43.

(4) CdR 190/2002 fin, ponto 3.5.3.

(5) CdR 36/2001 fin, ponto 1.2.

(6) CdR 36/2001 fin, ponto 1.7.

(7) CdR 36/2001 fin, ponto 2.16.