Síntese

O presente relatório aborda os principais desenvolvimentos estratégicos e operacionais verificados em 2010 no que diz respeito à execução da assistência de pré-adesão e apresenta algumas reflexões sobre as perspectivas futuras. As actividades realizadas durante o período de referência são apresentadas em pormenor no documento de trabalho dos serviços da Comissão, que acompanha o relatório[1]. Este ano o relatório aborda, pela primeira vez, no mesmo documento o IPA[2] e os anteriores instrumentos de assistência de pré-adesão, bem como os instrumentos para os Balcãs Ocidentais (ou seja, PHARE, CARDS, Instrumento de pré-adesão para a Turquia e Instrumento de transição)[3].

Situando-se o ano de 2010 a meio do percurso das perspectivas financeiras 2007-2013, o presente relatório anual constitui a oportunidade para analisar os êxitos do passado e os ensinamentos retirados e para se projectar para o futuro. Esta parte do relatório expõe brevemente o contexto político e económico em que se inseriram as acções financiadas pela UE. Abrange os principais acontecimentos que ocorreram durante o ano e os progressos realizados para melhorar o planeamento estratégico e os documentos de programação. Contém relatórios de síntese sobre a execução e os resultados dos projectos, bem como sobre a coordenação dos doadores. Apresenta os aspectos que devem ser abordados prioritariamente para melhorar o impacto dos fundos do IPA. A análise das experiências anteriores, fornecidas por avaliações e conclusões da Conferência IPA de 2010, é utilizada para elaborar recomendações tendo em vista continuar a reforçar o impacto dos fundos do IPA até 2013 e posteriormente.

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BALANÇO DO ANO: O CONTEXTO POLÍTICO E ECONÓMICO

Na última década, os Balcãs Ocidentais registaram importantes alterações, tendo a região progredido na via da integração na UE. No entanto, a crise financeira mundial teve um impacto profundo na região em 2010. Os países candidatos[4] e os países potencialmente candidatos[5] enfrentaram desafios associados a uma taxa elevada de desemprego, ao aumento dos níveis de pobreza, à redução dos investimentos em capital, ao aumento dos défices públicos e a um crescimento desigual. Como reacção, os países do alargamento utilizaram a assistência fornecida ao abrigo do IPA para introduzir as reformas associadas à UE a favor de um ambiente mais favorável às empresas, abrindo assim a via da recuperação e do crescimento sustentável. Foram os países mais fracos que sentiram mais duramente os efeitos da crise, tendo utilizado a assistência financeira ao abrigo do IPA para melhorar as condições de vida dos grupos mais vulneráveis da sociedade, nomeadamente para assegurar a inclusão social e económica dos ciganos. Os países candidatos e os países potencialmente candidatos começaram a integrar as políticas da estratégia «Europa 2020»[6] a favor do desenvolvimento sustentável e de um crescimento inteligente e inclusivo nas suas próprias prioridades políticas nacionais e nas acções empreendidas a nível regional.

Apesar do contexto económico difícil, vários países do alargamento franquearam etapas importantes na via da sua integração na UE em 2010:

- A Croácia encontra-se nas fases finais do processo de adesão à UE;

- Foi concedido ao Montenegro e à Islândia o estatuto de candidato, tendo a Islândia dado início às negociações de adesão;

- A Sérvia apresentou o seu pedido de adesão à UE;

- O direito de viajar sem visto para o espaço Schengen foi alargado à Albânia e à Bósnia e Herzegovina.

PARA UMA ASSISTÊNCIA MAIS EFICAZ E EFICIENTE: ASSOCIAR MAIS ESTREITAMENTE A ASSISTÊNCIA ÀS PRIORIDADES POLÍTICAS DO ALARGAMENTO E À ABORDAGEM SECTORIAL

Uma evolução progressiva rumo à abordagem sectorial

Na sequência da decisão de 2009 de abandonar progressivamente a abordagem por projecto, predominante no quadro da componente I, em benefício de uma abordagem estratégica ou sectorial mais global da assistência de pré-adesão[7], em 2010, a Comissão organizou uma acção de formação sobre a eficácia da assistência e a abordagem sectorial ao pessoal operacional da sede e das delegações da UE. A Comissão organizou igualmente um seminário internacional aprofundado, aberto a todos, sobre as abordagens sectoriais no contexto do alargamento da UE, que se realizou em Sarajevo em Março de 2010. Estas iniciativas deram resposta à necessidade de partilhar as experiências práticas em matéria de elaboração de planos sectoriais, de estabelecimento de ligações entre as abordagens sectoriais e os objectivos de integração na UE, de melhoria da apropriação pelo país, de gestão da governação das abordagens sectoriais e de criação de um quadro de avaliação dos desempenhos para quantificar os resultados.

Organizado conjuntamente pela Comissão e pela Bósnia e Herzegovina, o seminário permitiu, aquando das sessões de trabalhos práticos, interacções entre os beneficiários, o pessoal da UE e outros doadores. As sessões demonstraram que as abordagens sectoriais podiam facilitar a cooperação entre os doadores e os beneficiários, se possível sob a direcção das autoridades nacionais. Se os intervenientes se centrarem no impacto dos esforços conjugados, será possível evitar o risco de duplicação e melhorar a gestão com base nos resultados. As abordagens sectoriais devem permitir identificar melhor as prioridades a curto e médio prazo e seleccionar uma reserva de acções a curto e médio prazo para dar resposta às necessidades em matéria de reforço das capacidades, de assistência técnica, de investimentos, etc.

O seminário demonstrou que a integração na UE constituiu o principal motor das estratégias sectoriais nacionais e que inúmeros países beneficiários tinham já criado certos elementos essenciais das abordagens sectoriais, tais como um organismo de coordenação dos doadores no âmbito do Governo, um quadro estratégico de ligação das estratégias nacionais às prioridades da integração na UE e um quadro de programação associado ao processo orçamental. Verificou-se, no entanto, a necessidade de continuar a ajudá-los a elaborar as suas próprias estratégias sectoriais nacionais e a torná-las operacionais.

Os desafios e os ensinamentos retirados do seminário de Sarajevo estão descritos num documento denominado « Implementing sector approaches in the context of EU Enlargement: A "How To" Note» [8], que fornece orientações práticas sobre a forma de aplicar a abordagem sectorial destinadas ao pessoal da UE, aos funcionários dos governos nacionais, bem como a outros doadores presentes nos países implicados no processo de pré-adesão.

Revisão dos documentos de planeamento indicativo plurianual para o período 2011- 2013

Os Documentos de Planeamento Indicativo Plurianual (DPIP) para 2011-2013 elaborados em 2010 tendo em vista estabelecer a estratégia de assistência financeira de pré-adesão, introduziram pela primeira vez uma mudança para uma abordagem sectorial. Foram identificados 9 sectores de referência como sendo os domínios de maior importância para o processo de integração na UE, nomeadamente: i) reforma da administração pública; ii) justiça e assuntos internos; iii) desenvolvimento do sector privado; iv) transportes; v) energia; vi) ambiente e alterações climáticas; vii) desenvolvimento social; viii) agricultura e desenvolvimento rural; e ix) apoio e outras actividades. De entre estes, foi seleccionado um número muito menor de sectores prioritários em DPIP individuais.

Estabelecer prioridades da assistência IPA através de sectores seleccionados foi uma tarefa difícil, especialmente quando os países beneficiários enfrentavam um vasto leque de dificuldades associadas à sua via para a adesão à UE. No entanto, esta alteração de orientação foi aprovada pelos países beneficiários aquando do seminário de Sarajevo e nas reuniões com os coordenadores nacionais IPA que se realizaram no Montenegro, em Setembro de 2010, para preparar a conferência IPA de 2010.

A Comissão liderou o processo de concepção, em consulta com os intervenientes locais, os Estados-Membros da UE e os outros doadores. Os sectores de intervenção foram seleccionados em concertação com os países beneficiários, em função das necessidades expressas nos planos de desenvolvimento nacional, bem como nas estratégias nacionais e sectoriais e nas prioridades enunciadas na estratégia de alargamento e nos relatórios de acompanhamento[9], garantindo a complementaridade com as acções anteriores ou presentes da UE, dos outros doadores e das instituições financeiras internacionais.

Os sectores associados aos critérios políticos, nomeadamente a justiça e os assuntos internos e a reforma da administração pública, figuram em todos os DPIP, o que confirma a sua importância e o seu carácter prioritário. Em conformidade com as recomendações da estratégia de alargamento 2010, os DPIP confirmaram que todas as actividades programadas ao abrigo do IPA, nomeadamente em relação com os serviços públicos, as questões legislativas e o desenvolvimento socioeconómico incluíam acções a favor do respeito dos direitos fundamentais e dos direitos das pessoas pertencentes a minorias ou grupos vulneráveis.

Um DPIP consagrado especificamente à cooperação transfronteiras apresenta as actividades previstas para efeitos de restabelecimento dos contactos que existiam entre as regiões fronteiriças e que foram interrompidos devido a conflitos regionais, contactos que serão essenciais para a cooperação futura e para a melhoria das relações de vizinhança. O DPIP multibeneficiários deu prioridade à finalização do processo de reconciliação nos Balcãs Ocidentais. Sublinhou igualmente a assistência destinada a reforçar a cooperação regional em matéria de luta contra a criminalidade organizada e a corrupção e a ajudar os beneficiários do IPA a instituir de administrações públicas fortes, nomeadamente através da criação da Escola Regional de Administração Pública - ver a caixa que se segue.

Escola Regional de Administração Pública

A abertura da Escola Regional de Administração Pública (ERAP) em Danilovgrad, Montenegro, em Novembro de 2010, permitiu aos funcionários das administrações dos Balcãs Ocidentais beneficiarem de uma formação em conformidade com os princípios do espaço administrativo europeu e melhorar a coordenação regional em matéria de reforma da administração pública.

As instalações onde se encontra a escola foram disponibilizadas pelas autoridades montenegrinas em 2009, tendo o equipamento e o mobiliário sido fornecido pela UE em 2010. A fase 2 do projecto, lançada aquando da primeira reunião do conselho de administração, que se realizou em 23 e 24 de Setembro de 2010, consiste em recrutar o pessoal da escola e fornecer-lhe a respectiva formação para organizarem acções formação e a colocação em rede destinada aos funcionários das administrações dos países parceiros da escola, bem como melhorar a visibilidade desta e das suas actividades.

Vários DPIP faziam referência expressa ao facto de ser necessária assistência ao abrigo do IPA para apoiar a recuperação após a crise económica. Além disso, os DPIP sublinharam que a política de alargamento apoiava igualmente a estratégia Europa 2020, que proporciona aos países do alargamento uma fonte de inspiração importante para as suas reformas. Cada país beneficiário foi convidado a analisar as prioridades da estratégia Europa 2020 e a adaptá-la ao seu contexto nacional. Outros importantes sectores identificados nos DPIP são o desenvolvimento social, o ambiente e as alterações climáticas, o desenvolvimento agrícola rural, a energia e os transportes.

Os DPIP previam a possibilidade de o IPA financiar acções não sectoriais tais como a identificação e a elaboração dos programas por projecto/sector, as acções associadas ao acervo que devem ser adoptadas/executadas segundo um calendário definido, a participação em programas e agências da UE para os quais o país é elegível, bem como medidas de apoio para a execução, acompanhamento, avaliação e auditoria dos programas realizados a título do IPA.

A forma como o IPA deu resposta em 2010 às prioridades identificadas nos relatórios de acompanhamento através de documentos de planeamento estratégico plurianual demonstra que não se trata de um instrumento isolado, mas que faz parte integrante da estratégia de alargamento. O IPA prevê um quadro estratégico e estabelece uma ordem das diferentes etapas do acompanhamento político, dos relatórios periódicos e dos documentos de parceria, bem como do planeamento e programação da assistência financeira.

Cooperação com a comunidade de doadores em matéria de eficácia da assistência

Em 2010, a Comissão coordenou os trabalhos relativos a dois inquéritos sobre a coordenação internacional dos doadores lançados no final do ano, bem como as respostas dadas. O primeiro inquérito, que abrangeu a Albânia, a Sérvia e a antiga República Jugoslava da Macedónia, dizia respeito à execução da Iniciativa da UE de Execução Acelerada sobre a Divisão das Tarefas. O segundo inquérito tinha por objectivo preparar um estudo de 2011 do Comité de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE sobre a eficácia da ajuda[10] e dizia respeito ao Kosovo[11], à Bósnia e Herzegovina e à Albânia. Maximizar a eficácia da ajuda assume especial importância para o Kosovo, que é um dos beneficiários de ajuda[12] mais apoiados a nível mundial e igualmente o beneficiário mais pobre da Europa, com um PNB por habitante e indicadores em matéria de saúde e educação nitidamente inferiores à média regional[13]. As autoridades do Kosovo tomaram, por conseguinte, como prioridade o aumento do impacto da assistência externa.

As primeiras indicações decorrentes deste segundo inquérito (que será concluído em 2011) apontam para o facto de ser necessário desenvolver mais esforços para reforçar as acções conjuntas - missões conjuntas, trabalhos de análise conjuntos e cooperação técnica conjunta. A participação nestas iniciativas mais vastas a favor da eficácia da ajuda pode constituir, de forma muito útil, um trampolim para melhorar as operações no terreno em conformidade com as melhores práticas reconhecidas a nível internacional, sem esquecer as especificidades do IPA, que prepara igualmente estruturas de funcionamento compatíveis com a futura participação em políticas internas da UE.

O «Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento»[14] tem constituído, desde 2005, o documento quadro da UE para a cooperação para o desenvolvimento, apresentando uma visão partilhada a nível da UE em relação ao desenvolvimento, aos seus objectivos, valores e princípios. Sublinha o papel duplo desempenhado pela Comissão, ou seja, o seu valor acrescentado como representante dos interesses comuns de todos os Estados-Membros e o seu papel de doador (gestor dos fundos da UE e dos fundos FED). O IPA constitui um dos instrumentos financeiros que a UE mobiliza para executar a sua política de desenvolvimento.

A Comissão reconhece que as necessidades de desenvolvimento não são as mesmas em todos os países do alargamento e que o IPA deve orientar-se para a preparação da adesão dos beneficiários, que são muito diferentes em termos de desenvolvimento socioeconómico e se encontram em diferentes fases do processo de adesão. Em 2010, a Comissão desempenhou um papel de coordenador em apoio ao programa de alargamento da UE e promoveu a coerência e a complementaridade entre os diferentes intervenientes da UE, que continuaram a dar apoio bilateral aos Balcãs Ocidentais e à Turquia.

Dado o impacto da crise económica mundial, é particularmente importante que o financiamento ao abrigo do IPA, tanto em termos de outras subvenções como de empréstimos, seja ainda melhor coordenado, a fim de promover a recuperação nos países do alargamento. A introdução da abordagem sectorial em 2010 constituiu uma medida importante para garantir a complementaridade.

Além disso, com a pressão contínua sobre os orçamentos nacionais, o contexto dos doadores está a mudar: enquanto os Estados-Membros da UE estão a sair gradualmente da área, a maior parte prefere apoiar o processo de integração na UE indirectamente através do orçamento da UE e do instrumento IPA, reconhecendo a vantagem comparativa da UE. O Banco Mundial (BM) e outras instituições financeiras internacionais (IFI) associaram igualmente as suas estratégias e os seus financiamentos às prioridades da UE na região. Pouco após a concessão do estatuto de país candidato ao Montenegro, o documento de estratégia por país do Banco Mundial para o período 2011-2014 reconheceu que « pode prever-se que a presença da UE se torna ainda mais forte, tornando imperativo que o Banco e outros doadores coordenem os seus programas de forma mais sistemática com a UE e com a agenda de adesão à UE ».[15]

Os trabalhos irão prosseguir em 2011 a fim de influenciar as escolhas entre os diversos modos de assistência propostos pelos diferentes doadores e para ajudar a racionalizar a ajuda, graças a uma repartição adequada das tarefas. Os fundos IPA continuarão igualmente a ser canalizados através de agências multilaterais, sempre que estas introduzirem um valor acrescentado evidente e quando tiverem sido tomadas disposições adequadas de responsabilização, gestão financeira sólida e visibilidade da UE. A abordagem sectorial contribui para definir claramente as responsabilidades dos governos para com os doadores e os cidadãos, bem como as responsabilidades dos doadores, maximizando, por conseguinte, os recursos externos. Objectivos mais claros e indicadores quantificáveis, definidos conjuntamente para um determinado sector com os beneficiários da ajuda, com o apoio do quadro de avaliação de desempenho ajudarão a quantificar os progressos, enquanto um acompanhamento periódico permitirá tomar medidas para inverter a situação, caso se verifique que um programa não atinge os seus objectivos.

Conferência IPA de 2010

A Conferência IPA de 2010, organizada conjuntamente pela Comissão e pelo Banco Mundial, realizou-se em 6 e 7 de Dezembro de 2010. Nela participaram 350 pessoas, nomeadamente representantes dos Estados-Membros da UE e de outros doadores, bem como representantes do Banco Europeu de Reconstrução e Desenvolvimento, do Banco Europeu de Investimento e do Banco de Desenvolvimento do Conselho da Europa. A conferência debateu as dificuldades com que os países candidatos e os países potencialmente candidatos se confrontam na sequência da crise e analisaram de que forma um aprofundamento das parcerias entre a UE, o Banco Mundial e as instituições financeiras europeias poderia ajudá-los a dar uma resposta a esses desafios. Foram igualmente debatidas as avaliações das necessidades por parte dos beneficiários para o cumprimento dos critérios de adesão à UE e as condições necessárias para uma estabilidade macroeconómica e um crescimento sustentável.

A Conferência confirmou a importância de investimentos e parcerias reforçadas, nomeadamente com as instituições financeiras internacionais, a fim de apoiar os países beneficiários a participarem na visão partilhada da estratégia Europa 2020 para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo. A complementaridade, a combinação de instrumentos da assistência IPA, bem como o seu efeito de alavanca sobre as intervenções das IFI, sobre os investimentos e sobre a transferência de conhecimentos poderão intensificar o impacto do financiamento da pré-adesão. O Quadro para os Investimentos nos Balcãs Ocidentais (QIBO) foi considerado um bom exemplo da congregação de subvenções, empréstimos e experiência por parte da UE, IFI e doadores bilaterais para projectos de investimento prioritários.

O Quadro para os Investimentos nos Balcãs Ocidentais (QIBO) Promover o impacto do financiamento de pré-adesão

O QIBO centra-se em sectores essenciais para as economias dos Balcãs Ocidentais nomeadamente a energia, o ambiente, os transportes, as infra-estruturas sociais e o desenvolvimento do sector privado. Tem por objectivo a simplificação da cooperação e o aumento da capacidade de financiamento para investimentos que contribuam para o desenvolvimento socioeconómico e o processo de adesão nos Balcãs Ocidentais.

São apoiadas as prioridades nacionais que têm por objectivo a realização de progressos rumo à adesão à UE. Os coordenadores IPA nacionais em cada país beneficiário determinam as prioridades nacionais após consulta dos ministérios pertinentes. A Comissão é consultada para garantir que os projectos previstos são coerentes com as estratégias nacionais e estão alinhados pela política da UE.

A congregação de recursos é utilizada para obter o o maior benefício das contribuições sob a forma de subvenções. Sempre que necessário, as contribuições ao abrigo do QIBO são combinadas com o actual financiamento IPA, a fim de optimizar a fiabilidade dos projectos, racionalizar a preparação dos mesmos e as possibilidades da futura contracção de empréstimos. Em 2010, a UE supriu os défices de financiamento de projectos com a concessão de co-financiamentos em relação a 12 projectos.

No contexto dos preparativos para o próximo quadro financeiro plurianual da UE pós-2013, a Conferência IPA de 2010 teve a oportunidade de lançar uma consulta junto dos intervenientes sobre a futura assistência de pré-adesão[16].

A Conferência concluiu que uma maior apropriação pelos beneficiários, combinada com uma maior flexibilidade do instrumento IPA, poderia melhorar o impacto e a eficácia da assistência de pré-adesão. Foi reconhecido que existiria margem para uma simplificação ou redução da carga administrativas relativamente à concessão de poderes de gestão. Os melhoramentos neste domínio serão melhor analisados de forma mais aprofundada em 2011, em paralelo com a avaliação de impacto para o instrumento de alargamento pós-2013. Devem ser igualmente envidados esforços nos países do alargamento no período 2011-2013, tal como previsto nos DPIP pertinentes, a fim de garantir uma maior coerência e complementaridade entre o apoio fornecido no âmbito das várias componentes do IPA.

A Conferência identificou igualmente uma série de outros domínios e actividades para melhorar a eficácia no âmbito do actual quadro da assistência IPA. Nas suas conclusões, o Presidente[17] apresentou sugestões relativas à preparação do futuro instrumento de pré-adesão, o qual deverá:

- permanecer centrado no apoio que confere uma clara perspectiva de cumprimento dos requisitos de adesão à UE bem como do acervo;

- estar alinhado pela estratégia Europa 2020 e conferir uma clara perspectiva de planeamento e programação a mais longo prazo e promover a criação de uma reserva significativa de projectos de investimento realistas e susceptíveis de obter financiamento bancário;

- melhorar a capacidade absorção dos fundos de pré-adesão, bem como de fundos estruturais que se tornam disponíveis após a adesão, explorando formas de minimizar as diferenças entre os volumes desses fundos;

- criar a sustentabilidade e uma melhoria contínua da capacidade administrativa, nomeadamente a nível do planeamento e da programação estratégicos;

- tomar em consideração uma utilização mais vasta e mais estratégica do apoio orçamental sectorial, bem como de programas plurianuais;

- criar condições favoráveis para a concessão de empréstimos por parte das IFI e para atrair capital privado;

- desenvolver critérios para assegurar a eficácia das estratégias a nível das subvenções IPA e optimizar a complementaridade, combinação de instrumentos, bem como o seu efeito de alavanca sobre as intervenções das IFI, os investimentos e a transferência de conhecimentos

- permitir investimentos inovadoras e parcerias reforçadas, nomeadamente com as IFI, que podem apoiar os países beneficiários a participar na visão partilhada do crescimento inteligente, sustentável e inclusivo.

Prosseguiram em 2011 as consultas com os beneficiários IPA, os Estados-Membros da UE, as IFI, outros doadores e a sociedade civil sobre a futura assistência de pré-adesão pós-2013.

Em 7 de Dezembro, uma « Reunião de especialistas em cooperação transfronteiras IPA entre os países dos Balcãs Ocidentais» juntou cerca de 200 participantes dos Balcãs Ocidentais, dos Estados-Membros da UE e das instituições da UE. A reunião reconheceu os resultados positivos dos programas da cooperação transfronteiras na região, nomeadamente no que diz respeito ao processo de reconciliação, analisou os marcos e as realizações do período 2007-2010 e debateu as perspectivas futuras. A reunião lançou igualmente a discussão com os intervenientes sobre a cooperação transfronteiras no âmbito do IPA pós-2013 nos Balcãs Ocidentais. Os participantes sublinharam a sua satisfação global com os programas de cooperação transfronteiras, nomeadamente o impacto positivo sobre a população local (restabelecimento e consolidação de contactos com as comunidades vizinhas, execução de projectos reunindo pessoas dos dois lados da fronteira, preparação para os fundos estruturais, etc.). O elevado grau de procura do lado dos beneficiários militou a favor de um aumento dos fundos para a cooperação transfronteiras. Chegou-se a um consenso sobre a necessidade de simplificar as regras de execução, alinhando-as em maior medida pelas regras dos fundos estruturais da UE.

PONTOS IMPORTANTES DA EXECUÇÃO E CONCLUSÃO DOS PROGRAMAS EM 2010

Modalidades e estruturas de execução, adjudicação dos contratos e desembolsos

Os resultados de 2010 demonstram claramente que na maior parte dos países beneficiários a adjudicação dos contratos e o desembolso dos montantes da assistência progrediram em relação aos anos anteriores. Verificaram-se progressos na preparação da gestão descentralizada da assistência IPA, com algumas diferenças entre países candidatos e países potencialmente candidatos.

Na Albânia , os resultados melhoraram consideravelmente em 2010, mantendo a tendência positiva já começada em 2009. O valor dos contratos adjudicados ascendeu a mais de 92 milhões de EUR, tendo sido assinalados progressos no exercício de programação, nas taxas de desembolso e nos projectos de execução das infra-estruturas e de reforço das instituições. No entanto, a execução de projectos continua a colocar problemas devido em parte à fraca capacidade administrativa nos ministérios competentes, bem como a obstáculos burocráticos como a ausência de autorizações de construção. Em 2010, a Albânia renovou os seus esforços para criar as necessárias estruturas e desenvolver a capacidade necessária para a gestão descentralizada da assistência IPA. Foram realizados progressos significativos, especialmente no que diz respeito às estruturas essenciais exigidas para a componente I e V. A Comissão continuou os preparativos em relação às outras componentes IPA. As autoridades albanesas começaram a elaborar um Quadro de coerência estratégico para as componentes III e IV, tendo sido lançado no Outono a um diálogo sobre o documento. Progrediram igualmente as discussões sobre o projecto albanês relativo ao programa para a agricultura e o desenvolvimento rural.

A Bósnia e Herzegovina conseguiu adjudicar contratos num valor superior a 70 milhões de EUR até final do ano de referência, tendo-se verificado um aumento de mais de 100 % em comparação com 2009, enquanto o volume de pagamentos, no valor de 83,31 milhões de EUR, triplicou em relação à de 2009. Em Abril de 2010, a Bósnia e Herzegovina nomeou o responsável pela acreditação competente, o gestor orçamental nacional e o coordenador nacional do IPA. Os representantes do Estado e das entidades não conseguiram chegar a um acordo sobre as estruturas de apoio à execução descentralizada do IPA e de preparação das componentes III, IV e V do IPA. A Comissão utilizou diferentes abordagens de gestão para prestar de forma efectiva e eficaz assistência no país, sendo a maior parte fornecida em regime de gestão centralizada conjunta e indirecta.

Em 2010, a Croácia registou vários atrasos na adjudicação de contratos e na execução da assistência ao abrigo das componentes III e V, o que se deveu a atrasos na transferência da gestão descentralizada, agravados pelas dificuldades dos órgãos recentemente criados na aplicação do sistema e pela complexidade de certos grandes contratos de infra-estruturas. O desempenho do IPA foi bom no que diz respeito às componentes I e IV. Através do apoio do SIGMA e do TAIEX, estão em curso de execução 21 projectos de geminação nos domínios da reforma da administração pública e do Estado de direito. Verificaram-se progressos significativos na preparação da acreditação para a gestão descentralizada sem controlos ex ante , tal como demonstrado pela diminuição da taxa de rejeição de processos apresentados à delegação da UE para controlo ex ante . Além disso, o país assumiu plena responsabilidade pela avaliação intercalar da assistência fornecida a título da componente I, enquanto em Agosto 2010 a Comissão transferiu a gestão dos programas de cooperação transfronteiras para a agência croata de desenvolvimento regional. O ano de 2010 foi o primeiro ano de execução efectiva do programa ao abrigo da componente V: A Croácia recebeu poderes de gestão sem controlo ex ante da Comissão para as primeiras medidas em Novembro de 2009.

A antiga República Jugoslava da Macedónia registou melhorias suplementares no que diz respeito à programação, tendo obtido a acreditação para a gestão descentralizada da assistência a título da componente I em Dezembro de 2010. A execução da programação acelerou com a concessão de uma autorização de 35 milhões de euros e a finalização de 88 contratos. O país tomou as medidas legislativas essenciais para reforçar as estruturas acreditadas para a gestão dos fundos do IPA e introduziu melhorias consideráveis no que diz respeito às componentes I, IV e V. Em Novembro, a assinatura de uma subvenção directa à agência nacional do emprego constituiu uma etapa importante na execução directa do Programa operacional para o desenvolvimento dos recursos humanos . Teve início a execução descentralizada das três medidas abrangidas pela componente V. Os progressos realizados a título das componentes I e II foram, contudo, mais limitados. Tal deveu-se principalmente a, respectivamente, problemas de coordenação entre as autoridades vizinhas e à insuficiente qualidade dos projectos técnicos previstos.

As negociações para a adesão da Islândia começaram em Junho de 2010. Realizaram-se vários eventos TAIEX durante o ano e os preparativos para o DPIP 2011- 2013 e o programa anual para 2011 começaram no Outono. O grau de alinhamento do país pela legislação da UE, graças ao Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, e o seu nível de desenvolvimento económico e social tornam a Islândia uma excepção entre os países candidatos. Por esta razão, foi acordado que o país só receberia assistência do IPA a título da componente I, gerida pela Comissão. As autoridades islandesas mostraram um nível elevado de apropriação e empenhamento no que diz respeito à assistência do IPA. O coordenador nacional do IPA foi nomeado durante o ano, tendo assumido as suas funções no âmbito do Ministério dos Negócios Estrangeiros.

Entre as etapas importantes que se realizaram no Kosovo figuram a aprovação dos programas de cooperação transfronteiras com a antiga República Jugoslava da Macedónia e a Albânia, facto que ocorreu pela primeira vez. A execução dos projectos começou em vários domínios, nomeadamente no que diz respeito ao desenvolvimento económico regional, à eficiência energética, à reforma judiciária e à reconciliação. No Kosovo, a execução era apenas realizada em regime de gestão centralizada pela Comissão Europeia, uma vez que o país se encontrava ainda numa fase precoce da gestão descentralizada. No entanto, as autoridades locais envidaram esforços significativos para reforçar a apropriação, em especial no que se refere à elaboração dos programas anuais, processo apoiado pela Comissão.

O Montenegro evoluiu positivamente na execução dos projectos e contratos abrangidos pelo IPA em relação a 2009. Com efeito, foram assinados mais de 200 contratos, contra 66 em 2009, e foram concluídos 81 contratos num valor total de 9 milhões de EUR. No que diz respeito à descentralização da gestão dos fundos da UE, o Montenegro concluiu em 2010 a etapa 1, tendo passado à etapa 2 (supressão das lacunas) no que se refere às componentes I e II, enquanto em relação às outras componentes permaneceu na fase 0. Cinco projectos IPA foram consagrados à preparação dos sistemas de gestão descentralizada. Em 2010, foram reforçadas as capacidades do gestor orçamental nacional, do Fundo nacional, da Unidade Central de Financiamento e de Adjudicação de Contratos e do gestor orçamental do programa. Foi formalmente criada uma autoridade de auditoria no âmbito da instituição estatal de auditoria, que a acolhe temporariamente até ao final de 2011. Na sequência de uma remodelação do Governo no final de 2010, foram nomeados um novo coordenador nacional IPA e um responsável pela acreditação competente.

Na Sérvia , no final do ano, estavam em curso de execução projectos no valor de 606 milhões de EUR, ou seja, um aumento de 43 % em relação 2009. Nos relatórios de avaliação externos, os resultados médios dos projectos em curso foram classificados como «bons» e, tanto em 2009 como em 2010, a sua execução foi considerada «atempada». Em 2010, a Sérvia progrediu na gestão descentralizada da assistência ao abrigo do IPA, tendo atingido a fase 2 (supressão das lacunas) em relação às componentes I a IV. Com o apoio de um projecto de geminação, deu-se início à criação das estruturas necessárias para a futura gestão de fundos no âmbito da componente V.

Na Turquia , apesar da execução ter continuado a registar atrasos, a UE pagou fundos importantes do IPA à Turquia em 2010, o que demonstra a sua boa capacidade de absorção. Além disso, foi concluído um número importante de projectos durante o ano e a execução dos projectos IPA em domínios como a educação, o empreendedorismo e a inclusão social começou a proporcionar resultados significativos. Várias reformas fundamentais melhoraram a programação, a gestão e o acompanhamento dos fundos da UE. Realizaram-se progressos na obtenção da acreditação do Ministério do Ambiente e das Florestas para a abertura de concursos, a adjudicação de contratos e a gestão financeira relativamente ao programa operacional no domínio do ambiente, no âmbito da componente III. No que diz respeito à componente V, entrou em vigor em Julho de 2010 um acordo sectorial com regras específicas de execução, proporcionando a base jurídica para a execução de assistência para desenvolvimento rural. Além disso, realizaram-se progressos significativos com a apresentação do pacote de acreditação, posteriormente ao qual a Comissão pôde dar início ao processo de preparação para a transferência da gestão. Todavia, é necessário dar resposta às deficiências críticas tanto em relação aos níveis de pessoal como de capacidades administrativas, antes de se poder considerar que a execução descentralizada está em pleno funcionamento.

Um quadro orientado para os resultados

A crise económica e orçamental exige uma maior incidência na prestação de assistência com a fixação de objectivos claros e quantificáveis, a fim de se poder acompanhar os resultados e demonstrar que o dinheiro dos contribuintes da UE é utilizado de forma adequada. Uma descrição mais exacta dos impactos concretos, para os cidadãos dos Balcãs Ocidentais e da Turquia, da assistência fornecida pelo IPA confere mais visibilidade à assistência, bem como aos empréstimos e garantias suplementares que esta permite accionar.

A programação centrada nos resultados pressupõe que tenham sido previamente identificados e aprovados objectivos e indicadores quantificáveis e que os procedimentos de acompanhamento são rigorosamente aplicados. Vários relatórios e seminários, bem como a Conferência sobre o IPA de 2010, sublinharam que a programação devia ser ainda mais estratégica e centrada nos resultados, colocando a tónica nas abordagens sectoriais, num reforço das capacidades que permitam fixar objectivos quantificáveis, aceitáveis, realistas, situados no tempo (SMART), bem como os correspondentes indicadores que lhes correspondam e criar quadros de acompanhamento adequados, nomeadamente através da elaboração de estatísticas e da compilação de dados de base, o que aliás é já exigida em relação às componentes III e V dos programas. Foram tomadas medidas para atingir estes objectivos em 2010: os sistemas centram-se já nos resultados e a situação será reforçada em 2011, com a adopção de disposições de acompanhamento mais rigorosas.

Um grande número de projectos concluídos em 2010 deu resultados concretos em diferentes sectores, quer nos países candidatos quer nos países potencialmente candidatos. Os resultados dos investimentos realizados a nível das estruturas, da agricultura e das infra-estruturas são mais fáceis de quantificar do que os resultados obtidos no que diz respeito ao processo de reforma e ao reforço das instituições. Neste último caso, é mais difícil fixar indicadores quantificáveis. No entanto, foram obtidos realizações e resultados através de várias acções de assistência técnica e de geminação, que permitiram aos beneficiários realizar os ajustamentos necessários para respeitar o acervo e as normas da UE.

Exemplos em países candidatos

Na Croácia , a assistência ao abrigo do IPA foi concebida para dar resposta à estratégia de alargamento e às lacunas com que o país se confronta para cumprir as obrigações decorrentes da adesão à UE. No quadro do apoio ao processo de transição e ao reforço das instituições, a assistência foi utilizada para realizar um projecto que consiste em elaborar um quadro jurídico eficaz, alinhado pelas exigências da UE, e a ajudar o Parlamento croata nos seus preparativos para a adesão; este projecto foi aplicado pelo Parlamento croata e pela Assembleia Nacional húngara, com o contributo de outros Estados-Membros. O programa SIGMA deu um contributo e um apoio analítico para elaborar vários projectos legislativos, nomeadamente a estratégia nacional de luta contra a fraude e a lei de luta contra a corrupção. Contribuiu igualmente para um programa operacional de reforço das capacidades administrativas. Aliás, foi concluído um sistema de informação territorial com vários objectivos, o qual foi disponibilizado ao público através da Internet. Todos os dados cadastrais foram digitalizados e registados numa base de dados única, o que tornou o mercado imobiliário croata mais eficaz. Durante o ano de 2010, foi realizado um projecto importante para melhorar a segurança marítima através da criação de um sistema de acompanhamento e de gestão do tráfico marítimo. Foram construídos três centros operacionais e dez radares para cobrir toda a parte oriental do Adriático e garantir níveis mais elevados de segurança da navegação e de prevenção da poluição. Foram igualmente realizadas acções concretas para melhorar o crescimento económico da Croácia, nomeadamente através de uma ajuda importante às pequenas e médias empresas (PME). Foram concedidas vinte e quatro subvenções a PME orientadas para a exportação, a fim de aumentar o volume das exportações bem como a competitividade e a produtividade do sector privado. Foram concedidas trinta subvenções, representando um montante total de 4 milhões de EUR, a título de diferentes programas de cooperação transfronteiras entre a Croácia e a Bósnia Herzegovina, o Montenegro e a Sérvia, a fim de financiar projectos nos domínios da protecção do ambiente, do património natural e cultural, do desenvolvimento económico e da coesão social. A realização destes objectivos da estratégia de alargamento beneficiará a UE no seu conjunto.

A antiga República Jugoslava da Macedónia realizou progressos consideráveis na profissionalização da sua administração pública. Mais de 3 000 funcionários beneficiaram de formação aquando de seminários e visitas de estudo. As actividades financiadas pelo IPA ajudaram o país a aplicar um sistema nacional de coordenação da formação e a melhorar os conhecimentos práticos dos funcionários em domínios prioritários como os contratos públicos, a gestão financeira e as irregularidades. O resultado destas intervenções consistiu na melhoria de capacidades no âmbito da Unidade Central de Financiamento e de Adjudicação de Contratos (UCFAC) e do Fundo Nacional (FN). Contudo, em 2010, as medidas preparatórias para os programas «Aprendizagem ao Longo da Vida» e «Juventude em Acção» foram suspensas devido a irregularidades e graves deficiências na gestão financeira e sistema de controlo no país para a execução destes programas. A prioridade dada às reformas institucionais, melhoria da gestão das finanças públicas, reforço das capacidades do sector público e sustentabilidade das capacidades administrativas necessárias para a integração na UE contribuirá também para a competitividade da antiga República Jugoslava da Macedónia e apoiará a sua recuperação económica. Foram igualmente realizados progressos no alinhamento da legislação nacional pelo acervo nos domínios das alfândegas, do ambiente e do processo penal. Em 2010, a legislação aduaneira foi submetida a uma avaliação global e uma análise das lacunas identificou as reformas necessárias para satisfazer as exigências do Código Aduaneiro Comunitário e da regulamentação na matéria. A assistência técnica prestada para ajudar a elaborar leis no domínio da protecção do ambiente conduziu a resultados concretos. As directivas da UE foram integralmente transpostas na legislação ambiental nacional, após a adopção das leis relativas à gestão das pilhas e acumuladores e à protecção contra o ruído. Um projecto de geminação iniciado em 2009 contribuiu para a adopção com êxito de uma nova lei de processo penal em 2010.

A execução do primeiro programa anual do IPA na Islândia só começou em 2010 na pendência da finalização do acordo-quadro entre a Islândia e a UE, mas as missões de avaliação do TAIEX realizaram-se durante o ano no que diz respeito a determinados capítulos relativos à adesão, a fim de identificar as lacunas e as necessidades do país em matéria de alinhamento pelas normas da UE e para apoiar os preparativos para a adesão. Manifestações curtas e orientadas destinadas às autoridades islandesas permitiram uma maior sensibilização para certos aspectos específicos das exigências em matéria de acervo, como por exemplo no que se refere às estatísticas de curto prazo sobre as empresas e as suas contas e às exigências institucionais para a gestão dos fundos estruturais.

No Montenegro , foi concluído um projecto de construção de um importante troço rodoviário financiado pelo IPA para contornar o centro da capital Podgorica. Este troço teve um impacto imediato na melhoria do tráfego, integrando melhor o Montenegro nas redes turísticas, alinhando as medidas de segurança rodoviária nacionais pelas normas da UE e contribuindo para melhorar o crescimento económico. No domínio da justiça, liberdade e segurança, foram completados projectos de geminação para reforçar a cooperação entre agências na luta contra a criminalidade organizada; foi criado um sistema de vigilância destinado a dar resposta à criminalidade organizada e uma base de dados para lutar contra o branqueamento de capitais. Um apoio concreto prestado por um sistema de subvenções à habitação, à criação de rendimentos e à formação especializada beneficiou directamente 2 100 refugiados e pessoas deslocadas no Montenegro, o que contribuiu para o objectivo prosseguido pela estratégia nacional, ou seja, encontrar soluções duradouras para resolver as dificuldades destes grupos vulneráveis. A apoio IPA permitiu adoptar igualmente várias leis e iniciativas de reforço das capacidades em domínios prioritários, como a educação, a justiça de menores, o ambiente e o desenvolvimento económico. Os esforços do Montenegro para participar em programas de educação europeus foram apoiados pela adopção de um novo Quadro nacional de qualificações. O quadro para a realização eficaz dos objectivos da política em matéria de justiça de menores foi reforçado através da preparação de nova legislação sobre a protecção dos direitos dos jovens e o reforço das capacidades de pessoal afectado à justiça dos menores. A assistência técnica prestada para preparar a legislação pertinente e um plano da acção em matéria de energia e de eficiência energética permitiu que o Montenegro assumisse os compromissos no âmbito do Tratado que institui a Comunidade Europeia da Energia. Mais de 780 funcionários beneficiaram de formação em matéria de contratos públicos e foi elaborada uma nova lei relativa aos contratos públicos. As perspectivas quanto ao desenvolvimento económico sustentável foram melhoradas graças a um projecto de geminação destinado a reforçar as capacidades de regulamentação e de supervisão das autoridades de regulação financeira. Apesar de a apropriação ter aumentado graças à participação dos beneficiários finais na preparação dos projectos do IPA, a sua aplicação e capacidade que absorção foram por vezes entravadas pela pequena dimensão e pelas deficiências da administração pública e dos funcionários que trabalham em questões relacionadas com o IPA.

A assistência da UE à Turquia produziu resultados consideráveis nos domínios designados como eixos de intervenção prioritários na estratégia de alargamento e nos relatórios de acompanhamento, nomeadamente nos domínios dos direitos humanos fundamentais, igualdade de género e inclusão social. Foi atribuído um pacote de 2 milhões de EUR para o apoio aos centros locais a favor das mulheres, com vista a ajudar a reduzir as desigualdades entre homens e mulheres e reforçar o estatuto social, económico e político das mulheres nas regiões menos desenvolvidas da Turquia. A coesão da sociedade civil foi abordada através do projecto « Diálogo entre sociedades civis da UE e da Turquia – pontes entre as culturas ». Eventos artísticos e culturais organizados em 18 países permitiram promover intercâmbios culturais e contribuíram para dar resposta aos preconceitos que existem nas sociedades turca e europeia. Este objectivo foi prosseguido através da continuação do programa de bolsas Jean Monnet: este programa, introduzido na Turquia em 1989, proporcionou aos jovens turcos uma oportunidade de prosseguirem estudos pós-universitários na UE e permitiu a mais de 1 100 funcionários públicos, jovens licenciados e empregados no sector privado adquirirem conhecimentos e aptidões ligados à adesão à UE. Um projecto importante destinado a apoiar o mercado de trabalho terminou em Abril de 2010. Este projecto ajudou 11 000 desempregadas e jovens provenientes de 25 cidades a encontrarem emprego, fornecendo possibilidades de formação profissional e serviços de consultoria de qualidade. Além disso, foi dado às PME um apoio em termos de investimento a longo prazo destinado a criar as condições de perspectivas de emprego sustentáveis, através dos programas I e II de empréstimos às pequenas empresas (SELP). Apesar de as PME constituírem 99% do total das empresas na Turquia e de serem o pilar da sua economia, têm dificuldade no acesso ao crédito. Segundo os dados estatísticos recolhidos junto dos bancos que concedem empréstimos, no final de 2010 tinham sido criados 11 291 novos postos de trabalho e garantidos 34 346 em 49 províncias turcas. O SELP continuará a assegurar um apoio importante aos investimentos e ao emprego, concedendo empréstimos e fornecendo fundo de maneio até 2012.

Exemplos em países potencialmente candidatos

Foram celebrados 80 contratos em 2010 na Albânia ao abrigo do Programa CARDS. Foram obtidos resultados concretos em vários domínios prioritários, nomeadamente na justiça, assuntos internos e protecção dos direitos fundamentais. Um projecto destinado a apoiar a reforma da função pública deu origem a vários projectos de lei destinados a modernizar o quadro jurídico, bem como a um diploma do Primeiro-Ministro relativo à gestão dos funcionários em ministérios de tutela e no Conselho de Ministros. Este diploma serviu de base para a fixação de regras claras e de procedimentos de revisão, bem com e para reforçar as capacidades de gestão do Ministério albanês da Administração Pública. Um projecto destinado a preparar as autoridades albanesas para a gestão descentralizada dos fundos da UE permitiu progressos significativos na criação de estruturas operacionais e de sistemas de controlo da gestão. Verificaram-se resultados positivos na salvaguarda dos direitos fundamentais através da compilação dos cadernos eleitorais, graças à criação do registo nacional de endereços e do registo nacional do estado civil. Foi dado apoio à reforma da polícia nacional através de peritos policiais provenientes de diferentes Estados-Membros. As suas intervenções ajudaram a melhorar a compreensão e as capacidades para tratar os prisioneiros e os detidos segundo as normas da UE. O apoio à aplicação da estratégia nacional do ambiente permitiu aproximar a Albânia da transposição do acervo no domínio do ambiente, o que trouxe benefícios para a Albânia e para os seus vizinhos dos Balcãs Ocidentais e proporciona igualmente vantagens para os cidadãos da UE, uma vez que eventuais catástrofes ambientais com um impacto nos países vizinhos da UE serão melhor controladas e os riscos minimizados.

No ano de 2010, assistiu-se à conclusão de quase todos os programas CARDS na Bósnia e Herzegovina . A assistência IPA continuou a centrar-se na reforma da administração pública, no reforço do Estado de direito e no apoio à recuperação após a crise económica mundial. Foi executado com êxito a nível municipal um projecto destinado a reforçar a transparência entre o Governo local e as organizações da sociedade civil (OSC). Foram criados mecanismos transparentes de desembolso dos fundos municipais para as OSC e reforçada a cooperação entre estas e as autoridades. Foram executados 67 subprojectos, que se centraram na redução da pobreza, inclusão social, igualdade de género, direitos humanos, ambiente e melhoria da situação das minorias e grupos vulneráveis. Foi executado pelo Conselho da Europa um projecto conjunto relativo a uma gestão penitenciária eficaz. Mais de 420 agentes penitenciárias seguiram uma formação para gerir a detenção dos prisioneiros, 12 foram formados para se tornarem formadores, foram adoptados quadros jurídicos, a colaboração entre o pessoal penitenciário e os funcionários dos mistérios foi reforçada, o que constitui um importante avanço numa situação fragmentada aos níveis administrativos e político. Foi fornecida assistência técnica ao Banco Central para assegurar a sua conformidade com as normas do Banco Central Europeu. As soluções informáticas recomendadas no quadro do projecto permitiram ao Banco Central melhorar a preparação de dados estatísticos e das informações a fornecer aos responsáveis políticos, bem como das análises económicas sobre a estabilidade orçamental do país.

A protecção das minorias e dos grupos vulneráveis constitui um problema grave e urgente no Kosovo . Os projectos financiados pelo IPA produziram resultados neste domínio em 2010. O acampamento de ciganos de Cesmin Lug foi encerrado e 130 famílias refugiadas de comunidades minoritárias puderam regressar ao Kosovo, beneficiando assim de uma assistência maciça e de uma formação profissional destinada a assegurar a sua reinstalação e a sua reinserção. No domínio da justiça, um projecto de habilitação e de nomeação dos juízes e procuradores permitiu passar em revista a adequação de todos os candidatos a uma nomeação permanente como juízes e procuradores e conduziu à nomeação de pessoal qualificado em inúmeros postos do sistema judiciário de primeiro plano. 60 % dos nomeados ocupava o seu posto pela primeira vez, o que marca uma renovação importante dos serviços judiciários penais do Kosovo. O apoio à polícia das fronteiras permitiu proporcionar uma formação específica a mais de 750 funcionários da polícia, a fim de melhor prevenir a passagem ilegal das fronteiras e o contrabando, proceder a uma melhor coordenação com os países vizinhos e a uma aproximação em relação aos princípios do Estado de direito da UE. Um projecto-piloto em matéria de eficiência energética, na primeira linha das prioridades da estratégia da UE para o conjunto da região dos Balcãs Ocidentais, contribuiu para reduzir a utilização e a procura de energia. Na sequência do estabelecimento de um quadro jurídico e do plano nacional sobre a eficiência energética, o IPA ajudou a executar o plano. Projectos de demonstração em escolas e hospitais permitiram informar o público. Foi fornecida assistência à administração local, com vista a reforçar a sua capacidade para estimar as despesas energéticas e executar os processos de auditoria energética. A existência de um quadro jurídico e regulamentar incentivou as IFI a conceder fundos aos sectores, tanto privado como público, tendo em vista realizar investimentos em matéria de eficiência energética. Por exemplo, o Banco Europeu de Reconstrução e Desenvolvimento concedeu pequenos empréstimos para promover a eficiência energética nas PME.

A Sérvia registou bons resultados no domínio da protecção das pessoas pertencentes às minorias e aos grupos vulneráveis. Um projecto de subvenções aos refugiados e deslocados internos permitiu fornecer habitação e apoio às actividades geradoras de rendimentos e, deste modo, melhorou qualidade de vida de cerca de 600 famílias vulneráveis. O IPA deu igualmente ajuda à agência pública de acreditação das instituições de cuidados de saúde, para que o sistema de cuidados de saúde fosse mais seguro, mais equitativo e se orientasse para um bom desempenho, em conformidade com os sistemas da UE. As infra-estruturas regionais beneficiaram de apoio através de projectos relativos ao fornecimento de água e ao tratamento das águas residuais e dos resíduos sólidos. Um projecto destinado a construir a nova ponte de Žeželj em Novi Sad, com as infra-estruturas de ligação conexas, terá um impacto positivo nos países vizinhos e no conjunto da Europa igualmente, uma vez que Novi Sad se encontra no «corredor X» internacional, que constitui a artéria de transporte que liga o centro e o sudeste da Europa. Intervenções específicas destinadas a respeitar as exigências do acervo, nomeadamente o alinhamento integral da Sérvia pela legislação relativa à protecção do ar, abriram a via para os trabalhos preparatórios destinados a elaborar planos para purificar o ar a nível municipal. Foram elaborados ortofotomapas digitais de todo o país e foi realizada a primeira campanha de vacinação das raposas contra a raiva por via oral, contribuindo para o esforço global da UE para a erradicação da raiva e da peste suína nos Balcãs Ocidentais.

ENSINAMENTOS SUPLEMENTARES PARA O FUTURO

Durante 2010, a Comissão concluiu uma série de importantes avaliações relativas à assistência de pré-adesão[18]:

- Uma meta-avaliação intercalar do IPA;

- Uma avaliação em relação à participação dos intervenientes na programação e execução da assistência de pré-adesão à Turquia;

- Uma avaliação dos custos e benefícios relativos da geminação e da assistência técnica;

- Uma avaliação intercalar dos programas de cooperação transfronteiras entre países candidatos e países potencialmente candidatos.

Meta-avaliação IPA

A meta-avaliação do IPA incidiu principalmente no quadro estratégico do IPA (ao DPIP) e a lógica de programação, nomeadamente em relação à componente I, e permitiu avaliar as modalidades de planificação e de programação da assistência, tal como a sua pertinência, eficiência, eficácia, impacto e a sustentabilidade.

A avaliação permitiu concluir que os DPIP definiam os grandes eixos e as prioridades do processo de programação para o conjunto das componentes do IPA e representavam uma melhoria em relação aos documentos equivalentes que regiam a programação da assistência de pré-adesão concedida no passado. Os doadores que concedem fundos aos beneficiários do IPA reconhecem o papel dinamizador desempenhado pela UE e utilizaram, em graus diversos, os DPIP para orientar a sua própria programação. Verificou-se que os mecanismos de coordenação e de harmonização da assistência estavam bem estabelecidos. As necessidades financeiras dos países beneficiários, nomeadamente a nível das infra-estruturas, ultrapassavam de longe os fundos disponibilizados pelo IPA (e por outros doadores). Por conseguinte, o IPA terá nomeadamente no futuro a difícil missão de assegurar a utilização eficaz do conjunto dos fluxos de assistência financeira e desempenhar um papel de alavanca na mobilização de outras fontes de financiamento. A avaliação apresentou exemplos positivos de utilização do IPA para mobilizar os fundos de outros doadores /das IFI, nomeadamente no quadro de projectos de infra-estrutura.

Foram assinalados alguns problemas de eficiência, nomeadamente atrasos de execução, em relação a 2007, primeiro ano de execução do IPA, mas o ritmo de adjudicação dos contratos e de execução acelerou seguidamente. A qualidade dos objectivos e dos indicadores definidos, tanto nos DPIP como nos documentos de programação de nível inferior (programas nacionais anuais, fichas do projecto), melhorou no período 2007-2009. Em geral os projectos foram considerados pertinentes. Globalmente, foram obtidos os resultados esperados em termos de resultados imediatos da assistência ao abrigo do IPA, como, por exemplo o número de pessoas formadas. Contudo, os resultados em termos de efeitos, ou seja, os benefícios decorrentes da formação, são menos evidentes. A eficácia do IPA foi considerada mais forte nos domínios relativos ao acervo, embora alguns domínios horizontais, como a reforma da administração pública, colocassem problemas importantes.

Foi recomendada a introdução de melhorias suplementares, nomeadamente um reforço do papel desempenhado pelos países beneficiários ao longo do processo de selecção e de preparação dos projectos. Um dos elementos determinantes para obter os efeitos esperados e assegurar a sua sustentabilidade será a apropriação pelos beneficiários do programa de reformas e a capacidade das suas administrações. Tendo em conta este aspecto, os avaliadores identificaram certos riscos para o impacto e a sustentabilidade dos projectos relativos aos níveis adequados de pessoal e à retenção de pessoal qualificado.

A concentração da assistência num número mais restrito de sectores poderá melhorar a sua eficácia e impacto no futuro. A adopção de uma abordagem plurianual/sectorial ao abrigo da componente I (tal como já acontece em relação a outras componentes do IPA) deverá facilitar a hierarquização e o ordenamento das prioridades da assistência, a coordenação dos doadores e reforçar a apropriação da assistência por parte dos beneficiários. Foi recomendada uma introdução gradual de uma abordagem sectorial, tendo em conta a capacidade dos beneficiários para gerir a execução.

Avaliação em relação à participação dos intervenientes na programação e execução da assistência de pré-adesão à Turquia

Esta avaliação incidiu sobre a participação dos intervenientes na programação e na execução da componente I do IPA, tendo conduzido à formulação de recomendações sobre a forma de a aprofundar para melhorar o desempenho da assistência financeira.

A participação dos intervenientes foi geralmente aceite, enquanto princípio, e a ideia de reforçar e alargar a participação dos intervenientes na programação está a suscitar maior interesse. Os intervenientes implicados na programação e execução do IPA contavam com parceiros de desenvolvimento e organizações da UE (13 %), instituições governamentais (46 %) e organizações da sociedade civil (41 %). Os intervenientes externos participavam nos processos de consulta e na partilha de informações, mas não tanto como parceiros ou no processo de co-decisão, tendo como consequência uma apropriação limitada e um empenhamento reduzido.

A avaliação demonstrou que a elaboração de estratégias sectoriais era importante para reforçar a participação efectiva dos intervenientes, mas que era necessário colocá-la numa perspectiva de mais longo prazo. A preparação e revisão dos DPIP tinha proporcionado poucas possibilidades de alargar a participação dos intervenientes. O facto de os parceiros de desenvolvimento e as OSC serem convidados a apresentar observações escritas sobre os projectos de DPIP não favoreceu um verdadeiro diálogo no período 2007-2009. O processo de elaboração do Programa nacional anual no âmbito da componente I revelou-se o principal entrave à implicação dos intervenientes, tendo a contribuição dos intervenientes externos nesta fase sido limitada. Entre os diferentes mecanismos de fornecimento de assistência, considerou-se que os regimes de subvenção proporcionam aos intervenientes, tal como aos beneficiários finais, as maiores possibilidades de participação.

A avaliação recomendou que a apreciação por parte dos intervenientes devia fazer parte integrante do desenvolvimento das estratégias sectoriais. Tal contribuiria para determinar os actores pertinentes num determinado domínio, as suas capacidades e a contribuição prevista para atingir os objectivos estratégicos de longo prazo. Será necessária uma forte liderança por parte das instituições beneficiárias responsáveis pela coordenação da assistência financeira, a fim de dar um apoio operacional e orientações às administrações dos beneficiários sobre esta questão.

Avaliação dos custos e benefícios relativos da geminação e da assistência técnica

Esta avaliação consistiu numa comparação de dois instrumentos amplamente utilizados na execução dos programas ao abrigo do IPA: a geminação e a assistência técnica. Incidiu sobre o período 2007-2008 em relação ao IPA e 2005-2006 para o PHARE, CARDS e Instrumento de assistência de pré-adesão para a Turquia.

A avaliação revelou que, na prática, a escolha da assistência técnica ou da geminação assentava em três critérios: a natureza da missão (sendo a geminação essencialmente utilizada nos domínios ligados ao acervo), o grau de maturidade da instituição beneficiária e a capacidade da organização beneficiária. A selecção final do instrumento era, tal como deveria ser, efectuada através do diálogo entre as delegações da UE, a DG Alargamento e o coordenador nacional IPA. Embora, regra geral, se tivesse verificado que os beneficiários estavam em condições de efectuar uma escolha informada do instrumento, vários beneficiários indicaram que continuavam a ter dificuldades para proceder a uma escolha adequada entre a geminação e a assistência técnica. Foi proposta uma série de critérios no quadro desta avaliação, a fim de ajudar a efectuar uma escolha entre geminação e a assistência técnica.

Os projectos de assistência técnica ultrapassaram significativamente os projectos de geminação em termos, tanto do número de projectos como de recursos financeiros (cerca de quatro vezes mais), tendo no entanto a parte dos projectos de geminação aumentado ao longo do tempo e sendo mais elevada nos países candidatos do que nos países potencialmente candidatos. Não se verificou qualquer diferença significativa a nível do êxito dos projectos de geminação em relação aos projectos de assistência técnica. No entanto, a geminação foi a opção preferida para muitos devido aos seus benefícios concretos e igualmente devido ao estabelecimento de uma relação duradoura com uma organização comparável num Estado-Membro da UE, bem como a uma alteração na cultura de trabalho. Numa base de custos unitários, verificou-se que a geminação era 23 % menos onerosa do que a assistência técnica. Contudo, a assistência técnica foi considerada pelos beneficiários um instrumento mais flexível e mais fácil de controlar.

Embora mencionando que a geminação era muito apreciada pelos intervenientes, a avaliação suscitou duas preocupações sobre o funcionamento do instrumento: o longo período de tempo que muitas vezes separa a avaliação das lacunas e a execução do projecto, e a falta de flexibilidade de alguns procedimentos de execução actuais; seria benéfico adaptar a assistência à situação no terreno.

Avaliação intercalar dos programas transfronteiras entre países candidatos e países potencialmente candidatos

O primeiro relatório elaborado no quadro desta avaliação incidiu essencialmente na programação, nas estruturas e nos processos de governação. A segunda parte da avaliação estará concluída em 2011 e será principalmente consagrada à execução dos programas.

O relatório demonstrou que a avaliação das necessidades, a estratégia e os objectivos dos programas de cooperação transfronteiras eram, no seu conjunto, coerentes. No entanto, a incidência dos programas poderia ser melhorada no futuro, sensibilizando mais os intervenientes para o papel da cooperação transfronteiras, que constitui uma etapa prévia aos fundos estruturais e assegurando que as administrações locais e regionais estejam plenamente representadas nos comités mistos de acompanhamento.

Decorre das impressões expressas pelos intervenientes que os programas de cooperação transfronteiras deram resultados, permitindo melhorar as relações de vizinhança e restabelecer os contactos existentes antes do conflito. O procedimento de atribuição das subvenções era, em geral, bem conhecido e o número importante dos pedidos de subvenção introduzido atesta um interesse manifesto nos programas. Contudo, as questões temáticas e transversais nem sempre foram bem abordadas e os procedimentos foram considerados longos e complexos.

O relatório recomendou o reforço da análise socioeconómica, actualizando a base estatística, uma melhor explicação dos critérios utilizados, bem como um melhor alinhamento pelos domínios estatísticos. O relatório recomendou igualmente que, no futuro, os projectos de programa definitivos fossem disponibilizados (através da Internet ou de outros meios) para uma vasta consulta pública. Finalmente, foram recomendadas a racionalização e a simplificação do processo de candidatura e o procedimento de avaliação.

CONCLUSÕES – BALANÇO E PERSPECTIVAS PARA O FUTURO: ASSISTÊNCIA DE PRÉ-ADESÃO PÓS-2013

2010 foi um bom ano para o IPA, cuja orientação estratégica e impacto não cessaram de aumentar. O presente relatório demonstra que o financiamento de pré-adesão prestou assistência na construção de instituições estáveis, no reforço dos processos democráticos e do Estado de direito, dos direitos humanos e do respeito e protecção das minorias. O apoio do IPA contribuiu para criar as condições para um melhor funcionamento das economias de mercado e apoiou o desenvolvimento de uma mão-de-obra mais qualificada e com mais hipóteses de emprego em tempos de dificuldades económicas. Incentivou a cooperação regional, contribuiu para o desenvolvimento sustentável e o crescimento inclusivo, para além de ter começado a sensibilizar as populações para o desafio crítico das alterações climáticas. Os países candidatos estão também melhor preparados para assumir as obrigações decorrentes da adesão à UE. Trata-se principalmente da preparação para a aplicação das futuras políticas de desenvolvimento rural e fundos estruturais. Não só foi apoiada a criação de infra-estruturas sociais, ambientais e económicas e desenvolvimento de uma agricultura competitiva, e de uma produção alimentar que responda às normas de segurança e higiene, como continuaram também a ser criadas com êxito estruturas e sistemas de execução eficientes e eficazes para os fundos de pós-adesão.

A parceria mais estreita com os Balcãs Ocidentais e a Turquia incluída na assistência de pré-adesão proporciona igualmente benefícios para os Estados-Membros da UE, como uma maior segurança do abastecimento energético, bem como importações de bens alimentares que respondam às normas de segurança e higiene, mais segurança nas fronteiras externas da UE e melhores perspectivas para a gestão dos desafios mundiais, tais como a luta contra as alterações climáticas e a poluição.

O processo de alargamento proporcionou à UE oportunidades para realizar acções estratégicas mais abrangentes. Para o efeito e tendo em vista garantir a coerência política, a política de alargamento começou a inserir-se na estratégia Europa 2020. Desta forma, a política de alargamento gera benefícios para a UE, e para os países candidatos e os países potencialmente candidatos, graças ao seu apoio para atingirem objectivos estratégicos, tais como a recuperação económica e o crescimento sustentável.

A introdução da abordagem sectorial nos DPIP para 2011-2013 conduzirá a uma redução do número de domínios de intervenção em todos os países do alargamento, a uma definição de prioridades mais adequada e a uma tónica mais acentuada nos resultados. Contribuiu igualmente para que os países beneficiários dessem maior atenção à viabilidade, complementaridade e coerência das intervenções financiadas pelo IPA face aos planos e estratégias sectoriais nacionais e ao apoio fornecido a estes planos por outros doadores. Muito há ainda por fazer em 2011 e nos próximos anos para garantir uma apropriação mais completa a nível nacional e para identificar e abordar de forma correcta as necessidades de desenvolvimento de capacidades nos países beneficiários, por forma a colher plenamente os benefícios da abordagem sectorial. Em domínios que expõem a região a desafios mundiais dinâmicos, como as alterações climáticas, o DPIP 2011-2013 reconhece que é necessário intensificar os esforços a nível nacional e regional para preparar os países para atenuarem o impacto das alterações climáticas e a elas se adaptarem. A Comissão procurará aplicar, tanto quanto possível, os princípios do alinhamento, divisão de trabalho e gestão aos resultados do desenvolvimento.

A UE explorou igualmente a forma como parcerias mais profundas entre a UE e as instituições financeiras europeias e internacionais poderão contribuir para dar resposta às necessidades dos beneficiários, propondo-lhes parcerias reforçadas e novos mecanismos de financiamento, tais como a instrumentos mistos.

No ano de 2010, assistiu-se a uma maior apropriação por parte dos beneficiários do IPA, tal como o demonstrou o facto de terem desempenhado um papel fundamental na coordenação dos doadores e de terem procedido, no quadro dos preparativos para a Conferência IPA de 2010, às suas próprias avaliações das necessidades para a preparação da adesão à UE e para atingir objectivos mais vastos de desenvolvimento e assegurar a estabilidade macroeconómica e um crescimento sustentável. Além disso, verificou-se um empenhamento considerável por parte dos beneficiários, em especial dos coordenadores nacionais IPA e das autoridades responsáveis pela integração europeia nas abordagens de apoio e desenvolvimento, a fim de melhorar a quantificação dos resultados e demonstrar aos seus cidadãos o impacto dos fundos IPA.

Perspectivas credíveis de uma futura adesão à UE continuam a ser a principal força mobilizadora para a realização de reformas e para a transformação das sociedades nos países do alargamento. A utilização eficaz e bem orientada dos fundos IPA, combinada com o seu poder para mobilizar recursos das IFI, deverão contribuir para acelerar os progressos a nível do processo de adesão.

Finalmente, no ano de 2010 foi dado início a uma consulta pública sobre a forma como o instrumento IPA pode ser melhorado, no âmbito do próximo quadro financeiro plurianual da UE, a fim de produzir os efeitos mais positivos sobre os progressos dos países dos Balcãs Ocidentais, da Turquia e da Islândia, o que poderá trazer igualmente benefícios para a UE e os seus Estados-Membros.

[1] Documento de trabalho da Comissão – documento de informação – que acompanha o documento «Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho e ao Comité Económico e Social Europeu - Relatório anual de 2010 sobre a assistência financeira ao alargamento (IPA, PHARE, CARDS, Instrumento de pré-adesão para a Turquia e Instrumento de transição).

[2] O Instrumento de assistência de pré-adesão (IPA) dispõe de um orçamento global de 11 5000 milhões de EUR para o período 2007 – 2013. Os beneficiários do IPA são a Albânia, a Bósnia e Herzegovina, a Croácia, a antiga República jugoslava da Macedónia, o Montenegro, a Sérvia, a Turquia, a Islândia (desde 2011) e o Kosovo (de acordo com o estatuto definido na Resolução 1244/99 do Conselho de Segurança das Nações Unidas). O IPA apoia as reformas nos países beneficiários, tal como o seu alinhamento progressivo pelas normas e políticas da União Europeia e pelo acervo, tendo em vista preparar a sua futura adesão à UE.

[3] A Parte I do documento de trabalho trata do IPA e da assistência financeira concedida anteriormente à actual região do alargamento, isto é, a Islândia, os Balcãs Ocidentais e a Turquia. A Parte II abrange a assistência concedida antes e após a adesão aos Estados-Membros que aderiram à UE em 2004 e em 2007, que se encontra ainda em curso em 2010 ou está numa fase de supressão progressiva.

[4] Croácia, antiga República Jugoslava da Macedónia, Islândia, Montenegro e Turquia.

[5] Albânia, Bósnia e Herzegovina, Sérvia, bem como o Kosovo de acordo com o estatuto definido na Resolução n.° 1244/99 do Conselho de Segurança das Nações Unidas.

[6] Ver: http://ec.europa.eu/europe2020/index_pt.htm

[7] Ver Relatório anual sobre a aplicação do Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (IPA) em 2009, COM(2010) 687 final de 25.11.2010, secção 1.2, p. 3.

[8] Disponível em : http://ec.europa.eu/enlargement/projects-in-focus/donor-coordination/meetings_events_conf_coord_aid_en.htm

[9] A estratégia de alargamento para 2010 sublinhou alguns domínios comuns em que os países que beneficiavam de assistência de pré-adesão necessitavam de consolidar reformas. Estas incluíam a reforma da administração pública e do sistema judiciário, a luta contra a criminalidade organizada e a corrupção e a liberdade de expressão e dos meios de comunicação social. Os relatórios de acompanhamento sublinharam que um certo número de questões bilaterais necessitavam de ser resolvidas pelas partes em causa, num espírito de boa vizinhança, tomando em consideração os interesses globais da UE. A cooperação regional foi igualmente sublinhada como um elemento essencial do Processo de Estabilização e de Associação.

[10] De dois em dois anos a OCDE realiza um inquérito sobre o contexto para a concessão de ajuda aos países em desenvolvimento em todo mundo. O inquérito baseia-se em cinco princípios essenciais que 100 doadores e países em desenvolvimento subscreveram na Declaração de Paris sobre a Eficácia da Ajuda ao Desenvolvimento. Esses princípios são: 1. Apropriação : os países em desenvolvimento estabelecem as suas próprias estratégias para a redução da pobreza, melhorar as suas instituições e resolver o problema da corrupção 2. Alinhamento : os países doadores alinham-se por estes objectivos e utilizam os sistemas locais; 3. Harmonização : os países doadores coordenam e simplificam procedimentos e partilham as informações para evitar a duplicação; 4. Resultados : os países em desenvolvimento e os doadores transferem a sua prioridade para os resultados do desenvolvimento e estes são quantificados; 5. Responsabilidade mútua: os doadores e os parceiros são responsáveis pelos resultados do desenvolvimento.

[11] Tal como definido na Resolução n.º 1244/1999 do Conselho de Segurança da Nações Unidas.

[12] APD por habitante e em percentagem do PNB em relação a uma selecção de países, 2009.

% PNB | USD por habitante |

Afeganistão | 45.7 (2008) | 203.7 |

Albânia | 3 | 113.4 |

Congo, Rep. Dem. | 23.9 | 35.6 |

Bósnia e Herzegovina | 2.4 | 110.2 |

Etiópia | 13.4 | 46.1 |

Kosovo | 14 | 436.5 |

Macedónia Antiga República Jugoslava da Macedónia | 2.2 | 94.7 |

Uganda | 11.4 | 54.6 |

Fonte: Indicadores de desenvolvimento mundial 2010, Banco Mundial.

[13] Fonte: Relatório sobre o Desenvolvimento Humano no Kosovo 2010, PNUD.

[14] JO C 46 de 24.2.2006.

[15] http://siteresources.worldbank.org/INTMONTENEGRO/Resources/110127-MNE-CPS-SECBO.pdf

[16] http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/financial_assistance/phare/evaluation/20110912_final_report.pdf

[17] As actas da Conferência podem ser consultadas no seguinte endereço: http://ec.europa.eu/enlargement/projects-in-focus/donor-coordination/meetings_events_conf_coord_aid_en.htm

[18] http://ec.europa.eu/enlargement/how-does-it-work/financial-assistance/phare/evaluation/interim_en.htm