Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Proposta de directiva do Conselho que altera a directiva 92/79/CEE, a Directiva 92/80/CEE e a Directiva 95/59/CE no que se refere à estrutura e às taxas do imposto especial sobre o consumo de tabacos manufacturados"

(2002/C 36/22)

Em 5 de Abril de 2001, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado CE, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

Incumbida dos correspondentes trabalhos, a Secção da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social emitiu parecer em 24 de Setembro de 2001 sendo relator J. Bento Gonçalves.

Na 385.a reunião plenária de 17 e 18 de Outubro de 2001 (sessão de 18 de Outubro), o Comité Económico e Social adoptou, por 87 votos a favor, 30 votos contra e 15 abstenções, o presente parecer.

1. Introdução

1.1. O regime vigente sobre a estrutura e as taxas do imposto especial sobre o consumo de tabacos manufacturados (Directiva 95/59/CEE), foi instituído em 1 de Janeiro de 1993. A Comissão propusera a plena harmonização das taxas dos impostos sobre o tabaco manufacturado, porém, o Conselho não seguiu a proposta e aprovou apenas uma harmonização da estrutura das taxas e a fixação de taxas mínimas.

1.2. No que toca aos cigarros, a regulamentação comunitária prevê que o imposto cobrado pelos Estados-Membros inclua um elemento proporcional (ad valorem) calculado sobre o preço máximo de venda ao público e um elemento específico (sobre cada unidade do produto). O conjunto destes dois elementos deve representar, pelo menos, 57 % do preço de venda ao público, dos cigarros pertencentes à classe de preços mais vendida. (O elemento específico do imposto não pode ser inferior a 5 %, nem superior a 55 %, da carga fiscal total, incluindo o IVA).

1.3. Quanto aos tabacos manufacturados que não sejam cigarros, nomeadamente, os charutos, as cigarrilhas e o tabaco de enrolar, os Estados-Membros podem optar entre três tipos de estrutura de imposto: um imposto proporcional, um imposto específico ou um imposto misto.

1.3.1. A Directiva 92/80/CEE prevê impostos mínimos para estes produtos: 5 % do preço de venda ao público para os charutos e cigarrilhas (ou 10 euros por 1000 unidades), 30 % ou 25 euros por quilograma para o tabaco de corte fino (destinado a cigarros de enrolar), 20 % ou 19 euros para os outros tabacos de fumar.

1.4. A Directiva 92/79/CEE estabelece que a Comissão apresente, de três em três anos, um relatório ao Conselho, eventualmente acompanhado de propostas de revisão das directivas, com base no qual serão examinadas a taxa mínima e a estrutura dos impostos, cujas modalidades estão fixadas na Directiva 95/59/CEE. As eventuais alterações competem ao Conselho que delibera por unanimidade, após consulta ao Parlamento Europeu.

1.5. Assim, é com base neste terceiro relatório, que dá seguimento aos de 1995 e 1998, e a pedido de alguns Estados-Membros, que a Comissão propõe uma revisão mais consequente das taxas e da estrutura dos impostos aplicáveis aos cigarros e outros tabacos manufacturados.

2. Proposta da Comissão

2.1. No seu relatório, a Comissão verifica que, apesar da regulamentação em vigor sobre a estrutura dos impostos, subsistem consideráveis diferenças entre alguns Estados-Membros nos preços dos produtos do tabaco, indicando a Comissão que é de 400 % para a receita fiscal na classe dos cigarros mais vendidos.

2.1.1. Para além das distorções do mercado interno, a Comissão justifica também as suas propostas pelo facto de contribuírem para diminuir a fraude e melhorar a saúde dos cidadãos europeus.

2.2. Para reduzir as distorções do funcionamento do mercado interno resultantes desta situação de facto, a proposta da Comissão preconiza maior convergência ou harmonização fiscal e, portanto, do regime dos impostos.

2.2.1. Quanto ao regime dos impostos sobre os cigarros, a Comissão propõe introduzir, em complemento do regime actual, um montante fixo mínimo de 70 EUR por 1000 cigarros para as classes mais vendidas. Assim, os Estados-Membros deveriam respeitar dois requisitos: a incidência mínima de 57 % e um mínimo de 70 EUR por 1000 unidades, caso o primeiro limiar não atinja este montante.

2.2.1.1. A Comissão propõe, porém, que os Estados-Membros que apliquem um imposto sobre os cigarros de pelo menos 100 EUR por 1000 unidades não sejam obrigados a respeitar a regra dos 57 %.

2.2.2. Por fim, a Comissão questiona a actual faculdade de os Estados-Membros aplicarem uma taxa mínima, independente dos preços, aos cigarros de gama mais baixa desde que não tenha por efeito elevar a carga fiscal total a mais de 90 % da carga fiscal dos cigarros que pertençam à classe de preços mais vendida.

2.2.2.1. Na proposta, a regra dos 90 % foi modificada. A única condição que se mantém é a de os Estados-Membros não poderem aplicar aos produtos de preço baixo um imposto mínimo superior ao imposto aplicável aos cigarros pertencentes à classe de preços mais vendida.

2.2.3. Sobre o tabaco de corte fino, a Comissão propõe alinhar progressivamente os impostos sobre o tabaco de enrolar pelos dos cigarros, o que elevaria a taxa de 30 % para 39 % ou de 25 para 34 euros por quilo até 2004.

2.3. A Comissão propõe a alteração da definição de charutos e cigarrilhas para evitar que determinados produtos sejam vendidos como charutos ou cigarrilhas beneficiando, assim, de regime fiscal preferencial, quando na verdade são cigarros e deveriam ser tributados como tal.

2.4. Para terminar, a Comissão propõe alargar o período de exame das taxas e da estrutura dos impostos de três para quatro anos, o que lhe permitiria avaliar melhor o funcionamento do mercado interno.

3. Observações na generalidade

3.1. O Comité lamenta que a Comissão não tenha podido obter uma perspectiva mais ampla das possíveis consequências das propostas em toda a fileira do tabaco (contrariamente aos fabricantes de cigarros e outros tabacos manufacturados, os produtores europeus de tabaco não foram consultados). O Comité embora aceite as boas razões dos objectivos da Comissão, duvida de que sejam viáveis nomeadamente a nível da melhoria do funcionamento do mercado interno, da diminuição da fraude e da saúde dos consumidores.

3.2. O Comité lembra, mais uma vez, que a política fiscal ainda é da competência dos Estados-Membros e que a intervenção da Comunidade se limita ao estabelecimento das condições necessárias e suficientes à livre circulação de mercadorias para a realização do mercado interno. Ora, este mercado interno, caracterizado pela abolição dos obstáculos à livre circulação de mercadorias, pessoas, serviços e capitais entre Estados-Membros, funciona.

3.2.1. Não é razoável pensar que a harmonização pelo máximo das taxas dos impostos permitirá eliminar as fraudes. Se, por um lado, as fraudes intracomunitárias (que em rigor não o são, pois os impostos são efectivamente pagos noutro Estado-Membro) se tornarão menos atractivas, por outro, não há dúvida de que as fraudes com origem fora da comunidade (neste caso nenhum imposto é pago), nos PECO ou outras regiões do mundo, aumentarão e serão mais perigosas, porque assim poderão entrar na União Europeia produtos ilegais e impróprios para consumo.

3.2.1.1. O Comité entende que as fraudes devem ser reprimidas por meio de controles efectuados pelos serviços competentes dos Estados-Membros interessados (em colaboração com os serviços da Comissão Europeia), nomeadamente no quadro dos processos de colaboração estabelecidos entre os serviços de controle dos vários países.

3.2.2. No seu relatório, a Comissão faz também referência às compras além fronteiras que representariam uma perda de receitas fiscais para alguns Estados-Membros. Convém lembrar que estas compras são legítimas (desde que respeitem as quantidades previstas pela Directiva 92/12/CEE) e não constituem um problema para o mercado interno, sendo antes sinal de dinamismo e bom funcionamento(1).

3.2.2.1. Alguns estudos sobre este tema demonstram que estas compras não se devem apenas à diferença entre os impostos aplicáveis nos Estados-Membros mas também a outros factores. Este fenómeno de compras além fronteiras existe em muitos outros sectores da economia e, como é comummente entendido, beneficia financeiramente o consumidor.

3.3. A proposta da Comissão de introduzir um montante mínimo fixo de 70 EUR por 1000 cigarros da classe de preços mais vendida para além da percentagem mínima requerida, pode provocar em alguns Estados-Membros uma excessiva subida dos preços com consequências que o Comité teme sejam diferentes das previstas pela Comissão.

3.3.1. O Comité lembra dois princípios que a Comissão defendera quando da adopção das medidas de harmonização dos impostos, em 1972(2):

- a estrutura dos impostos deve permitir que o leque de preços de venda ao púbico reflicta equitativamente as diferenças de preços sem imposto para não distorcer as condições de concorrência;

- os esforços de adaptação a pedir aos Estados-Membros devem ser equivalentes.

3.3.1.1. Ora, as propostas da Comissão provocariam um esforço de adaptação muito maior aos países "proporcionalistas" (que são geralmente países produtores com preços antes de impostos mais baixos) em relação aos países "especifistas" e não permitiriam reflectir equitativamente as diferenças de preços antes de impostos. (Dos países em causa, apenas Portugal aplica um imposto especial cuja taxa se afasta sensivelmente da taxa mínima obrigatória, isto é, 5 %)(3).

3.3.1.2. O impacto nos preços seria considerável. A Comissão estima os seguintes valores:

- + 11 % para o Luxemburgo,

- + 16 % para Portugal,

- + 18 % para a Grécia,

- + 18 % para a Itália,

- + 30 % para a Espanha (outros estudos apontam para 38 %).

Quanto aos PECO, o impacto nos preços seria ainda muito maior, aproximando-se, na maior parte dos casos, de valores da ordem dos 150 a 200 %, o que pressagiaria graves dificuldades a ser aplicada esta nova regra.

3.3.1.3. Por isso, o Comité ignora as razões que levaram a Comissão a mudar tão radicalmente de orientação e instaurar uma política mais específica que se assemelha a um sistema de aproximação dos preços. Embora a Comissão afirme que as diferenças do produto interno bruto, expressas em unidades de poder de compra (75 %), entre Estados-Membros não correspondem às diferenças de preços dos cigarros (mais de 400 %), é legítimo supor que as propostas da Comissão conduzirão a preços incompatíveis com os níveis de vida de alguns países.

3.3.2. Os produtores europeus sofreriam rudemente com esta alteração da situação, assim como toda a indústria a jusante. Seriam também graves as consequências no emprego em regiões que, na maior parte, são zonas desfavorecidas do sul da Europa.

3.3.2.1. As indústrias tradicionais da Europa que fabricam produtos locais a preços acessíveis seriam prejudicadas em relação às grandes empresas mundiais que podem, graças à sua comunicação e imagem, posicionar-se na faixa de produtos de preços elevados (com efeito, com impostos mais altos, o consumidor escolherá, como produto de substituição, ou um produto de preço muito baixo, ou um produto de gama alta que se aproximou do preço dos produtos locais anteriormente disponíveis a preços acessíveis).

3.4. O Comité tem também dúvidas sobre o eventual impacto das propostas na saúde dos consumidores. Além disso, até agora, nenhum estudo demonstrou que o consumo de tabaco diminuísse em consequência do aumento de preço.

3.4.1. Outras propostas sobre a rotulagem dos cigarros e demais produtos do tabaco têm já essa função e entrarão em vigor proximamente(4).

3.4.2. O aumento dos impostos sobre o tabaco de enrolar de baixo preço (que era uma alternativa para o consumidor) e os produtos indevidamente assimilados a charutos e cigarrilhas, provocará um aumento das fraudes com origem fora da Comunidade e favorecerá, por isso, a entrada no território desta de produtos potencialmente perigosos. A retirada do atractivo inerente a certos produtos de substituição através do nivelamento dos preços é um recuo lamentável na política da concorrência da União Europeia. Com efeito, serão penalizados apenas os consumidores com menor poder de compra.

3.4.3. Como as propostas da Comissão não afectam na mesma medida todos os operadores ou fabricantes de cigarros dos vários países e dizem unicamente respeito aos cigarros da classe de preços mais vendida, é de temer uma verdadeira "guerra de preços" que não terá forçosamente repercussões positivas nem nas políticas da saúde nem nas receitas fiscais do Estado.

3.5. O Comité deseja também exprimir preocupação quanto às eventuais consequências da adesão dos países candidatos no seu mercado nacional de cigarros e no mercado único actual. As medidas transitórias evocadas no relatório da Comissão não resolverão este problema.

3.6. A Comissão em conjunto com os Estados-Membros deveria propor medidas efectivas contra o mercado negro do tabaco, que representa uma enorme quebra de receitas fiscais e provoca distorções no mercado. O Relatório apresentado pela Comissão não refere este importante assunto.

3.7. Por fim, o Comité concorda com a opinião da Comissão de que uma revisão de quatro em quatro anos, em vez de três em três, permitirá avaliar melhor o funcionamento do mercado interno.

4. Conclusões

4.1. O Comité lembra mais uma vez que concorda com as preocupações (diminuição de fraudes e protecção da saúde dos consumidores) para as quais a Comissão se comprometeu a encontrar solução. Contudo, a reflexão do Comité revela que as propostas da Comissão não surtirão os efeitos esperados e que, portanto, o instrumento proposto não é adequado.

4.2. Nem os consumidores, nem os produtores, nem a indústria (em relação ao emprego), nem os comerciantes, nem os Estados-Membros beneficiariam com esta proposta. Com efeito, corre-se até o risco de perda de receitas fiscais nalguns Estados-Membros, enquanto as despesas de saúde associadas ao tabagismo infelizmente não diminuirão.

4.3. O Comité verifica que a proposta da Comissão Europeia não reduziria a amplitude de divergência das taxas de imposto especial aplicadas nos diferentes Estados-Membros; pelo contrário, acentuá-la-ia, o que prejudica a consecução de alguma harmonização.

4.4. Segundo o relatório, a Comissão recebeu mandato dos Estados-Membros para estudar os impostos especiais sobre o consumo e a fiscalidade especial tanto no que diz respeito ao tabaco como no tocante às bebidas alcoólicas e aos óleos minerais(5), pelo que o Comité não compreende por que é apresentada apenas uma proposta para o tabaco.

4.5. O Comité é, pois, de parecer que, enquanto a harmonização das taxas do imposto especial que onera o tabaco não for integrada no pacote geral relativo à fiscalidade e o Conselho não estiver disposto a avançar nesta matéria, deve manter-se a situação actual. Nesta abordagem global (tanto dos produtos como das diferentes componentes da fiscalidade), necessária, deverão ser tidos em conta, nomeadamente, as divergências das taxas do IVA, que são superiores às das taxas dos impostos especiais.

Bruxelas, 18 de Outubro de 2001.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) O Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias invocou, aliás, este princípio em acórdão de 2 de Abril e 1998 (Processo C-296/95).

(2) Directivas 72/464/CEE e 77/805/CEE.

(3) Anexo C do relatório da Comissão: Grécia (EL) 5,09 %; Espanha (ES) 5 %; Itália (IT) 5 %; Luxemburgo (LU) 15 % e Portugal (PT) 41,6 %.

(4) COM(1999) 594 final.

(5) COM(2001) 133 final, vol. 1, cap. II, ponto 2.1, p. 7.