Parecer do Comité Económico e Social sobre a «XXVII Relatório sobre a Política de Concorrência»

(1999/C 101/01)

Em 24 de Abril de 1998, a Comissão decidiu, nos termos do artigo 198.° do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre o «XXVII Relatório sobre a Política de Concorrência».

Foi encarregada da preparação dos trabalhos relativos a esta matéria a Secção «Mercado Único, Produção e Consumo», que emitiu parecer em 19 de Janeiro de 1999, com base no relatório introdutório do relator, M. Sepi.

Na 360.a reunião plenária de 27 e 28 de Janeiro de 1999 (sessão de 27 de Janeiro), o Comité Económico e Social adoptou, por 37 votos a favor, 3 contra e 4 abstenções, o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. O Comité Económico e Social exprime, antes de mais, satisfação pelo facto de o XXVII Relatório sobre a Política de Concorrência conter um prefácio da autoria do Comissário Karel Van Miert, indicando as perspectivas, papel e objectivos gerais deste sector.

1.2. De facto, o Comité sempre se mostrou favorável a que a actividade da Comissão sobre a política de concorrência fosse concebida como um instrumento para prosseguir os objectivos gerais de política económica da UE e não como um fim em si mesmo.

1.3. Em muitos pareceres () sobre anteriores relatórios era realçada a necessidade de evitar concepções demasiado jurídicas e formais desta política, sendo a tónica colocada num maior interesse pelo evoluir da vida económica e da sociedade europeia.

1.4. Deve, por conseguinte, ser destacada esta inovação - que consideramos não meramente formal -, cuja inclusão faz com que o relatório em apreço não se limite a proceder a um balanço do desempenho dos órgãos responsáveis, mas indique também as perspectivas futuras segundo as quais a Comissão tenciona orientar a sua acção.

1.5. Esta é, na nossa opinião, uma mensagem importante para os operadores económicos e, de um modo mais geral, para os cidadãos europeus, que a poderão ter em conta nas suas decisões.

1.6. Por outro lado, uma perspectiva desta natureza é essencial numa altura em que a integração económica dá um salto qualitativo com a UEM, a realização do mercado interno e quando se perfila no horizonte o alargamento da UE.

1.7. É também importante, nesta perspectiva, prosseguir os trabalhos de sistematização «legislativa» destinada a aperfeiçoar e tornar mais coerente a aplicação do Tratado.

1.8. Importa, por fim, sublinhar nestas notas introdutórias a importância crescente da globalização dos mercados para alguns produtos e serviços, a qual deve ser tida cada vez mais em conta na avaliação da aplicação efectiva dos artigos do Tratado, pois, quando eles foram redigidos, a globalização estava apenas a dar os primeiros passos.

1.9. A Comissão deve, por conseguinte, não descurar as empresas europeias que operam no mercado internacional, pelo que a aplicação da regulamentação deve atender a este contexto mais amplo.

1.10. O Comité salienta que a elaboração do seu parecer é demasiado tardia em relação aos factos expostos no relatório da Comissão, advogando, por isso, uma redução nos prazos para a apresentação e a comunicação entre a Comissão e o CES, a fim de tornar o impacto do parecer nas outras instituições mais oportuno e eficaz.

2. O Relatório

2.1. Como foi dito, o relatório contém um prefácio político da autoria do Comissário Karel Van Miert, no qual é salientada a relação entre política de concorrência e os objectivos económicos globais da UE.

2.2. O relatório assinala o novo enquadramento proporcionado pelo Tratado de Amsterdão e, nomeadamente, pelo novo artigo 7.°-D relativo aos serviços de interesse geral e o seu contributo para a coesão económica e social.

2.3. A Comissão realça a necessidade de modernização da política de concorrência, que continua a «inspirar-se na situação que existia (...) no início do Mercado Comum».

2.4. Em matéria de política «anti-trust», o relatório salienta o esforço de modernização, quer no que respeita às restrições verticais da concorrência, que deverão ser objecto de medidas legislativas concretas em 1998, quer no atinente aos acordos horizontais, cujo processo acaba de ser iniciado. São três os objectivos: «adequação dos instrumentos jurídicos e, por conseguinte, reforço da sua eficácia (...), transparência e respeito do princípio de subsidiariedade».

2.5. Relativamente às concentrações, o relatório refere a revisão do Regulamento (CEE) n.° 4064/89 do Conselho, que o torna mais simples e mais eficiente, nomeadamente através da definição de uma nova noção de «empresa comum» e da reiteração do princípio da unicidade de competência no que toca as concentrações transfronteiras.

2.6. Importa realçar a importância da comunicação sobre a nova definição dos acordos de «pequena importância» - que, «em princípio», não são abrangidos pelo n.° 1 do artigo 85.° do Tratado CE.

2.7. Um outro aspecto inovador reside na fixação dos critérios e das práticas de colaboração da Comissão com as autoridades de concorrência nacionais, que reitera o princípio da unicidade das autoridades competentes.

2.8. Quanto aos auxílios estatais, a Comissão teve uma iniciativa legislativa relevante ao apresentar uma proposta de regulamento sobre os auxílios estatais horizontais e, posteriormente, uma outra, publicada em 1998, sobre os procedimentos aplicáveis aos auxílios estatais. Ainda nesta matéria, a Comissão apresentou «uma comunicação que precise e reforce a aplicação às medidas fiscais das regras em matéria de auxílios estatais, de modo a reduzir as distorções da concorrência no mercado único» ().

2.9. A Comissão declara que o alargamento da UE conduzirá inevitavelmente a grandes dificuldades para controlar os auxílios estatais.

2.10. No ano de 1997, assistiu-se a «uma actividade de controlo» particularmente intensa. O número de processos tratados pela Comissão elevou-se a 1338, o que representa um aumento significativo de 92 processos em relação a 1996; se bem que o número de processos de auxílios estatais tenha permanecido relativamente estável, os relativos às concentrações aumentaram 31 %. Do total de processos, foram resolvidos 1165.

2.11. A Comissão salienta, por várias vezes, os êxitos obtidos no sector da liberalização dos serviços públicos, «no respeito do princípio do acesso de todos os cidadãos da União». Registaram-se progressos, em particular, no domínio dos transportes e no das telecomunicações. O problema essencial para o futuro reside na liberalização do sector da energia.

2.12. Quanto às relações internacionais, o relatório da Comissão releva os dois problemas essenciais, designadamente a introdução nos países candidatos da legislação em matéria de concorrência e a colaboração com as autoridades de concorrência extracomunitárias e, particularmente, com as autoridades «anti-trust» americanas.

3. Observações na generalidade

3.1. Ao realçar o empenhamento da DG IV em perseguir também os objectivos sociais gerais da UE através da política de concorrência, o prefácio revela como, no passado, essa perspectiva pode ter sido por vezes negligenciada. Embora reiterando o grande mérito dos esforços da DG IV para modernizar a economia e a sociedade europeias, e mesmo pelos benefícios que daí advêm para os consumidores, o CES verificou, no entanto, um excessivo formalismo, pelo que solicita à Comissão que se empenhe mais na divulgação junto da opinião pública dos resultados das suas actividades.

3.2. A UEM, como é afirmado no prefácio, bem como o mercado único, acrescentamos nós, levarão a uma ampla reestruturação da economia, o que não deixará de implicar o aumento de concentrações, aliás nem sempre negativo para a competitividade europeia em alguns mercados globalizados, razão por que é necessária maior vigilância para evitar que os consumidores e outros operadores no mercado sejam lesados.

3.3. O Comité deseja vincar que nos próximos anos as mutações internas (UEM, mercado único, etc.) e externas (alargamento, cooperação internacional) vão obrigar a uma reflexão sobre a relação entre as novas tarefas e os recursos necessários para as levar a bom porto, na medida em que as novas tarefas e a crescente complexidade das já desenvolvidas requererão maior capacidade de intervenção.

3.4. O Comité considera que esta conjuntura requer um esforço de reforma segundo quatro vectores: organização mais eficiente do trabalho, selecção adequada dos casos a tratar a nível europeu, descentralização para as autoridades nacionais e, por fim, aplicação de legislação mais clara e coerente.

3.5. Um controlo mais eficaz é, de facto, condição necessária, ainda que não suficiente, para «uma convergência de preços no sentido de uma descida», uma das vantagens que os cidadãos e os consumidores europeus esperam da unificação monetária.

3.6. O Comité chama a atenção da Comissão para o facto de o aumento previsto das concentrações e das fusões tornar inevitável a aplicação de novas normas, a preparação de instrumentos sociais que facilitem as consequentes reestruturações e as tornem menos traumatizantes no plano social, bem como o controlo sobre a criação de cartéis, mais ou menos explícitos, que pode ser facilitada pela moeda única.

3.7. Para que a política do emprego seja eficaz, a Cimeira do Luxemburgo indica ser necessário «orientar-se para regimes de ajudas que favoreçam a eficácia económica e o emprego sem todavia provocar distorções de concorrência». A definição dessas orientações implica que a Comissão apresente urgentemente as suas ideias e defina os instrumentos adequados que permitam pô-las em prática, nomeadamente no atinente à política de concorrência.

3.8. Essa exigência é referida na introdução, sem, todavia, ser indicado o modo de a satisfazer; não é claro, em particular, se o que se pretende é que esse objectivo seja entendido como resultado indirecto do aumento de competitividade ou, pelo contrário, tal como parece indicar a Cimeira do Luxemburgo, se estão a ser elaborados novos critérios para as intervenções da Comissão à luz do objectivo emprego.

3.9. A necessidade de modernizar os instrumentos e os procedimentos verifica-se, aliás, mesmo em matéria de liberalização dos serviços públicos, em que deve ser reforçado o equilíbrio entre mercado e acessibilidade dos cidadãos aos serviços, para que o artigo 7.°-D do Tratado de Amsterdão possa ser aplicado.

3.10. Um aspecto que, no passado, ficou sob a tutela exclusiva dos Estados-Membros, mas que se reveste actualmente de grande interesse devido ao surgimento da moeda única e ao aumento da concorrência, é o da fiscalidade e das contribuições sociais. Alguns Estados pretendem uma coordenação nesta matéria. O Comité considera que, sem essa harmonização, podem ocorrer graves distorções de concorrência e uma tendência na fiscalidade para aumentar a tributação do trabalho, reduzindo os impostos sobre os rendimentos financeiros.

3.11. Sobre estes novos temas da política comunitária, torna-se cada vez mais necessária, de qualquer maneira, o alargamento do diálogo tripartido entre as partes interessadas igualmente sob o prisma da concorrência, sobre as políticas sociais e industriais da UE.

3.12. A política de concorrência da União Europeia deve ser um instrumento vivo, que se vá adaptando ao mercado e à sua evolução e siga com atenção a análise e a tomada de decisões, para poder enfrentar as novas circunstâncias (como a própria Comissão reconhece no ponto 2.3). São, por exemplo, de destacar aqui a concentração no sector da distribuição de produtos de consumo e a relação de dependência económica da indústria daí resultante, bem como a situação da indústria da defesa ou de alguns acordos entre categorias profissionais sobre remunerações mínimas, ainda que estes sectores comportem aspectos delicados que podem repercutir-se na competitividade geral.

3.13. Após o processo McDonnell Douglas/Boeing, surgiu em muitos outros sectores o problema dos controlos internacionais relativamente a algumas matérias-primas e a alguns sectores de tecnologia avançada; uma política de concorrência global requer também instrumentos de controlo internacionais. O Comité encoraja a Comissão a prosseguir nesse sentido as negociações em curso.

3.14. Em zonas económicas extracomunitárias, existem em alguns sectores tecnológicos práticas de auxílios estatais muito mais amplas e diversificadas do que na UE. O Comité considera que a Comissão deve suscitar a questão da necessidade de se dotar de instrumentos de política industrial análogos, a fim de evitar que a indústria europeia seja prejudicada nestes sectores, que se revestem de importância estratégica para a economia (espaço, defesa, aeronáutica) e que têm um mercado global.

4. Observações na especialidade

4.1. O Comité já teve oportunidade de, em muitos pareceres () (auxílios estatais, regulamento sobre as restrições verticais, etc.), definir uma posição sobre os diferentes actos legislativos e comunicações da Comissão. O presente parecer não se pronuncia sobre eles, limita-se a confirmar a sua validade. Deve, no entanto, ser realçado que a importância das iniciativas «legislativas» (regulamentos e directivas) ou quase legislativas (comunicações) da Comissão prevalece sobre a jurisprudência, tal como o Comité havia solicitado em pareceres anteriores ().

4.2. Verifica-se uma tendência para delegar uma parte da política de concorrência nas autoridades nacionais. O Comité manifesta concordância, a fim de evitar uma concentração das práticas em Bruxelas; considera, no entanto, que isso implica um processo de harmonização da regulamentação e a criação em todos os países de autoridades de concorrência dotadas dos mesmos poderes básicos que os Tratados conferem à Comissão. Os Estados-Membros velarão por que a descentralização não provoque desfasamentos e incoerências na aplicação da legislação.

4.3. O Comité nota a este propósito que a comunicação da Comissão referida no ponto 12 do relatório não é de aplicação obrigatória às relações entre os Estados-Membros, pelo que importa ter a máxima atenção, sobretudo, nos casos em que as autoridades nacionais não disponham de instrumentos adequados para fazer respeitar a regulamentação europeia.

4.3.1. A este propósito as novas propostas de regulamento e a política relativa às restrições verticais devem, na opinião do Comité, conferir maior relevo aos dados do mercado do que as definições jurídicas abstractas.

4.4. O Comité realça a necessidade de lançar um vasto projecto de revisão da regulamentação, que confira valor de lei às práticas da Comissão e à jurisprudência do Tribunal, a fim de assegurar aos cidadãos europeus racionalidade e transparência e permitir aos Estados candidatos à adesão adaptarem-se rapidamente. Neste sentido, as propostas da Comissão devem ser acolhidas favoravelmente, em especial a que diz respeito aos procedimentos de controlo da ilegalidade dos auxílios e às sanções eventualmente aplicadas, na medida em que estas são um modo de intervenção com vista a obviar às divergências entre os direitos comerciais nacionais.

4.5. Pelo exposto e à luz das posições assumidas pela Comissão, é, pelo contrário, necessário proceder a uma reflexão aprofundada sobre a fiscalidade e as contribuições sociais, que aponte para um projecto de regulamentação em matéria de concorrência relativo ao «código de boa conduta» recentemente anunciado pela Comissão. O Comité está pronto a prestar, por seu lado, um contributo para esse debate, que, espera, se conclua rapidamente com resultados concretos.

4.6. Os prazos para as decisões são, por vezes, excessivos; o Comité sublinha a necessidade de serem estabelecidos, por isso, prazos impreteríveis para a conclusão do processo de adopção das decisões em todos os domínios de aplicação desta política.

4.7. Relativamente ao balanço estatístico, o Comité observa que os casos de notificação de concentrações aumentaram, mas diminuiu o número de processos de infracção em relação a 1996, verificando-se o oposto no que se refere aos auxílios estatais. Isto depende obviamente da aceleração de alguns processos económicos. No entanto, poder-se-á suscitar a questão da conveniência em reexaminar o problema dos auxílios estatais, tendo em conta, sobretudo, os fenómenos de reestruturação referidos.

4.8. Relativamente à ajuda pública regional ao abrigo do n.° 3 do artigo 92.° do Tratado, assinala a Comissão que as zonas elegíveis para apoios dos fundos estruturais ao abrigo dos objectivos 1 e 2 dos fundos devem coincidir com as que são alvo de apoios dos Estados-Membros. Aceitando embora que tal deva ser a regra geral, o Comité não deixa de reconhecer também que a intensificação do apoio nacional pode ser corolário do incremento do grau de concentração na aplicação do financiamento estrutural da UE; vinca, por isso, que as ajudas públicas com finalidade regional enquadradas no n.° 3 do artigo 92.° configuram um instrumento separado de política económica nacional, que um Estado-Membro deve ser livre de usar discricionariamente desde que fiquem devidamente estabelecidos os fundamentos da decisão.

4.9. Neste contexto, há que o dizer, com o actual esquema e não obstante os esforços consideráveis da Comissão, continua a verificar-se um desequilíbrio acentuado nos auxílios estatais a favor dos países grandes.

4.10. Concretizando o anunciado no Relatório Anual (), a Comissão publicou em Novembro de 1998 um «enquadramento» dos auxílios à formação profissional que cria novas regras e novos procedimentos, considerando que podem ser equiparados a ajudas de Estado alguns dos auxílios à formação. O texto da Comissão introduz um conceito vago, o da «formação no interesse da empresa».

4.11. Nesta época da sociedade da informação, em que a formação ao longo da vida é essencial, reduzir ou dificultar a formação de trabalhadores, não obstante os objectivos de emprego e formação anunciados pelo Conselho Europeu em diversas Cimeiras, poderá dificultar ainda mais os compromissos a assumir até ao fim de 1999, último ano deste período de programação dos Fundos Estruturais.

4.12. Além do mais, importa favorecer a transferência qualitativa dos auxílios estatais para objectivos horizontais, tais como a investigação, as PME e a formação profissional, e, concomitantemente, encorajar a redução dos auxílios estatais ao funcionamento.

4.13. O Comité acolhe satisfatoriamente a recente conclusão de um acordo com as autoridades «anti-trust» americanas. Resta, no entanto, completar a nível da OCDE e da OMC uma acção que leve à adopção de uma regulamentação verdadeiramente internacional e à sua aplicação efectiva.

4.14. Para poder realizar as suas tarefas cada vez mais amplas neste domínio, a Comissão deveria dotar-se de um mecanismo de investigação na matéria, não só a nível interno mas também através da promoção de pesquisas específicas no exterior.

4.15. Para além do relatório anual, de que os interessados parecem poder beneficiar cada vez mais, convirá aumentar o fluxo de informação durante o ano, de modo a fazer ressaltar as iniciativas particularmente significativas e dar a conhecer os estudos elaborados com o objectivo de identificar os casos mais importantes.

4.16. O Comité está convicto da dificuldade da tarefa de dotar os países candidatos das políticas de concorrência aplicadas nos Estados-Membros, apesar dos esforços que a Comissão está a desenvolver nesse sentido. De facto, uma aplicação demasiado rigorosa dessas políticas teria consequências sociais dramáticas; por outro lado, se elas não fossem aplicadas, haveria enormes distorções de concorrência. Importa, pois, prever uma fase de transição que tenha em conta não só os aspectos económicos mas também os aspectos sociais do alargamento neste sector.

4.17. Relativamente às negociações no âmbito da OMC e dos acordos bilaterais, há que ter sempre em conta as convenções da OIT sobre as condições de trabalho, que deverão estar em consonância com as regras do comércio internacional.

Bruxelas, 27 de Janeiro de 1999.

A Presidente do Comité Económico e Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

() JO C 73 de 9.3.1998; JO C 75 de 10.3.1997 e JO C 39 de 12.2.1995.

() JO C 384 de 10.12.1998.

() JO C 129 de 27.4.1998; JO C 295 de 29.9.1997; JO C 129 de 27.4.1998; JO C 284 de 14.9.1998 e JO C 287 de 22.9.1997.

() JO C 129 de 27.4.1998 e JO C 295 de 22.9.1997.

() Parágrafo 293.