PT Jornal Oficial da União Europeia C 255/72

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de recomendação do Conselho e do Parlamento Europeu relativa à continuação da cooperação europeia com vista à garantia da qualidade do ensino superior»

(COM(2004) 642 final — 2004/0239 (COD))

(2005/C 255/14)

Em 20 de Janeiro de 2005, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado CE, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a proposta supramencionada.:

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania que emitiu parecer em 15 de Março de 2005, sendo relator M. SOARES.

Na 416.a reunião plenária de 6 e 7 de Abril de 2005 (sessão de 6 de Abril), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 144 votos a favor, 2 votos contra e 6 abstenções, o seguinte parecer:

1. Introdução

1.1 O n.o 1 do artigo 149.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia prevê que «a Comunidade contribuirá para o desenvolvimento de uma educação de qualidade, incentivando a cooperação entre Estados-Membros e, se necessário, apoiando e completando a sua acção, respeitando integralmente a responsabilidade dos Estados-Membros pelo conteúdo do ensino e pela organização do sistema educativo, bem como a sua diversidade cultural e linguística».

1.2 Em 24 de Setembro de 1998, o Conselho de ministros aprovou uma Recomendação relativa à cooperação europeia com vista à garantia da qualidade do ensino superior que convidava os Estados-Membros a dar apoio ou a criar sistemas de avaliação da qualidade e a incentivar a cooperação e o intercâmbio de experiências por parte dos estabelecimentos de ensino superior e das autoridades competentes. À Comissão caberia apoiar essa cooperação e a apresentar relatórios sobre a realização de objectivos a nível europeu e nacional.

1.3 O relatório apresentado pela Comissão (1) dá conta de importantes progressos na criação de sistemas de garantia da qualidade e na promoção da cooperação, mas acentua a insuficiência de tais progressos, o que justifica medidas mais abrangentes que permitam melhorar o ensino superior e torná-lo mais transparente e fiável para os cidadãos europeus e para os estudantes e docentes universitários de outros continentes.

1.4 Em Setembro de 2003, os Ministros Europeus de Educação reunidos em Berlim, no âmbito do processo de Bolonha e no quadro da realização do Espaço Europeu do Ensino Superior, concluíram que os sistemas de garantia da qualidade assentes em elementos essenciais — como a avaliação interna ou externa dos programas ou dos estabelecimentos de ensino, a participação dos estudantes, a publicação dos resultados e uma participação internacional — foram, de um modo geral, implementados em todos os Estados-Membros.

1.5 Foi, então, decidido solicitar à Rede Europeia de Garantia da Qualidade no Ensino Superior (ENQA (2)) a elaboração de um conjunto de normas, procedimentos e directrizes comuns relativos à garantia da qualidade, que analisasse os meios de assegurar a adequada avaliação inter-pares das agências de garantia da qualidade e/ou acreditação, e que apresentasse os resultados aos Ministros em 2005, por via do grupo de acompanhamento.

1.6 Os Ministros de Educação comprometeram-se, ainda, a apoiar o desenvolvimento da garantia da qualidade a nível institucional, nacional e europeu e chamaram a atenção para a necessidade de definir critérios e metodologias comuns no domínio da garantia da qualidade. De igual modo sublinharam que, de acordo com o princípio da autonomia institucional, a responsabilidade pela garantia da qualidade no ensino superior cabe, em primeiro lugar, a cada instituição, o que constitui a base de uma verdadeira responsabilização do sistema académico no âmbito do quadro de qualidade nacional.

1.7 Finalmente, os Ministros de Educação acordaram que, a partir de 2005, os sistemas nacionais de garantia da qualidade deverão incluir: — uma definição das responsabilidades dos organismos ou instituições envolvidos; — a avaliação dos programas ou das instituições, incluindo a avaliação interna, a avaliação externa, a participação dos estudantes e a publicação de resultados; — um sistema de acreditação, certificação ou procedimentos comparáveis; — a participação internacional, cooperação e criação de redes.

1.8 Em cumprimento do disposto no n.o 4 do artigo 149.o do Tratado, a Comissão apresentou ao Conselho e ao Parlamento a presente proposta de recomendação (3), submetida a parecer do Comité Económico e Social Europeu.

1.9 O CESE compreende os motivos invocados pela Comissão e concorda com os princípios enunciados para implantar e reforçar a qualidade do ensino superior através da institucionalização das boas práticas e do desenvolvimento da gestão da qualidade a nível europeu. A sistemática aplicação das metodologias de garantia de qualidade como instrumento de melhoria contínua da própria qualidade é o melhor meio de proporcionar um verdadeiro ensino superior de qualidade nos estabelecimentos de ensino da União, favorecendo o ensino universitário dos vários Estados e facilitando a equiparação dos diversos sistemas de ensino da União.

1.10 O CESE reafirma a sua opinião de considerar de extrema importância abordar, numa perspectiva comunitária, a qualidade do ensino superior e concorda com a Comissão quanto à orientação seguida para alcançar os objectivos pretendidos no contexto da Estratégia de Lisboa e, mais concretamente, das conclusões do Conselho Europeu, reunido em Barcelona em Março de 2002, que concluía que os sistemas europeus de educação e formação devem tornar-se uma «referência mundial de qualidade em 2010».

2. Proposta de Recomendação

A proposta apresentada pela Comissão, baseada na Recomendação de 1998, visa contribuir de modo concreto para atingir o objectivo do reconhecimento mútuo dos sistemas e das avaliações de garantia da qualidade em toda a Europa.

2.1 O conteúdo da recomendação estabelece cinco etapas para o reconhecimento mútuo recomendando aos Estados-Membros que:

2.1.1 Requeiram a todos os estabelecimentos de ensino superior em actividade nos seus territórios que introduzam ou desenvolvem mecanismos de garantia da qualidade, internos e rigorosos;

2.1.2 Requeiram a todas as agências de garantia da qualidade ou de acreditação em actividade nos seus territórios que sejam independentes nas suas avaliações, que apliquem os critérios de garantia da qualidade definidos na Recomendação do Conselho de Setembro de 1998 e que apliquem um conjunto de normas, procedimentos e directrizes comuns para efeitos de avaliação;

2.1.3 Encorajem as agências de garantia da qualidade e de acreditação, juntamente com as organizações representativas do ensino superior, a criar um «Registo Europeu das Agências de Garantia da Qualidade e de Acreditação» e a definir as condições de inscrição neste registo;

2.1.4 Permitam aos estabelecimentos de ensino superior em actividade nos seus territórios optar pelas agências de garantia da qualidade/acreditação inscritas no registo europeu que melhor respondam às suas necessidades e perfil;

2.1.5 Considerem as avaliações efectuadas por todas as agências de garantia da qualidade e de acreditação inscritas no registo europeu como uma base de decisão nos casos de concessão de licenças ou subvenções aos estabelecimentos de ensino superior, incluindo em matérias de elegibilidade para bolsas e empréstimos a estudantes.

2.2 Na proposta, solicita-se à Comissão que: — continue, em estreita cooperação com os Estados-Membros, a prestar apoio à cooperação entre estabelecimentos de ensino superior, agências de garantia da qualidade e de acreditação, autoridades competentes e outros organismos em actividade neste domínio; — apresente ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões relatórios trienais sobre a evolução dos sistemas de garantia da qualidade nos diversos Estados-Membros e sobre as actividades europeias de cooperação neste domínio, incluindo os progressos alcançados ao nível dos objectivos.

3. Observações

3.1 Observações na generalidade

3.1.1 A exigência de uma elevada qualidade na educação e na formação é um elemento central se se pretende alcançar os objectivos consagrados na Estratégia de Lisboa. Neste quadro, o CESE reafirma a importância para o desenvolvimento da sociedade do conhecimento no espaço europeu de uma maior mobilidade de estudantes e de trabalhadores. Tal mobilidade pode constituir um elemento fundamental para a realização de um mercado de trabalho europeu e para a construção de uma sociedade mais competitiva baseada no conhecimento.

3.1.2 A proposta de Recomendação vai neste sentido, uma vez que, para conseguir com pleno sucesso essa mobilidade, é necessário o reconhecimento mútuo das qualificações e dos diplomas, o que exige o estabelecimento de mecanismos eficazes e coerentes a nível europeu que impliquem todas as partes. De entre esses mecanismos assume particular importância o estabelecimento de metodologias adequadas para avaliar a qualidade do ensino superior e para a sua acreditação no espaço europeu.

3.1.3 No entanto, o CESE entende que estes mecanismos de avaliação, naturalmente importantes para o reforço da qualidade e da credibilização do ensino superior, não podem estar excessivamente dependentes das necessidades imediatas do mercado uma vez que aquele tem objectivos de longo prazo e de prospectiva, a começar pela investigação fundamental.

3.1.4 Por outro lado, o CESE sublinha que o financiamento do ensino superior continua a ser um elemento-chave para a concretização dos objectivos essenciais. Não seria legítimo que as Instituições de Ensino Superior fossem impedidas de aceder às Agências de Avaliação e de Acreditação de maior qualidade por constrangimentos de natureza financeira.

3.1.5 A actual iniciativa da Comissão que figura na proposta de Recomendação do Conselho vai de encontro à posição do Comité assumida em 1997 (4), designadamente quando se afirmava que: — «se deveria ir mais longe na adopção de sistemas de garantia da qualidade no sentido de incluírem metodologias de avaliação homologáveis e utilizáveis por todos os que aceitem voluntariamente a avaliação como um sistema de ajuda à melhoria e não como uma imposição»; — «o princípio da autonomia universitária não é discutível (…) contudo é importante que os cidadãos saibam quais as instituições de ensino a nível europeu que incluem, na sua organização, a avaliação como um método sistemático de garantia da qualidade (…) quais os estabelecimentos que utilizam métodos homologáveis de avaliação da qualidade (…)»; — «independentemente de que cada Estado e cada instituição de ensino seja capaz de utilizar critérios próprios, a Comissão deveria fomentar a aplicação de critérios comuns que permitam, num contexto europeu, conhecer os níveis de qualidade dos programas ministrados dum ponto de vista comunitário».

3.1.6 O CESE está consciente da necessidade dos jovens europeus e dos cidadãos em geral conhecerem os níveis de qualidade dos diferentes estabelecimentos de ensino superior. Mas as normas e critérios utilizados para a avaliação ou acreditação dos estabelecimentos europeus devem servir como pontos de referência para aumentar a transparência e a comparabilidade no espaço europeu e, simultaneamente, contribuir mais para a diversidade das instituições e da sua adequação às necessidades da sociedade actual do que para a harmonização das disposições legislativas e regulamentares dos Estados-Membros, expressamente excluída do Tratado da União.

3.1.7 No contexto de uma sociedade do conhecimento como base para a construção do espaço económico, social, tecnológico e cultural mais avançado do mundo, os sistemas de garantia da qualidade e os processos de qualidade total constituem uma base insubstituível do progresso e de melhor serviço prestado ao cliente ou ao utilizador. Devem, por isso, os Estados-Membros disponibilizar aos estabelecimentos do ensino superior os meios adequados para desenvolverem os processos de avaliação de qualidade para a melhoria do produto do ensino. Por outro lado, devem ser intensificadas as relações entre a Universidade e a sociedade para possibilitar uma melhor integração no mercado de trabalho dos jovens com formação superior, o que pressupõe um maior nível de participação e acompanhamento por parte dos parceiros sociais nos sistemas de garantia da qualidade dos estabelecimentos do ensino superior e no melhor conhecimento das futuras necessidades do mercado do trabalho.

3.1.8 O CESE reafirma dois princípios essenciais para atingir os objectivos ambicionados no âmbito do reconhecimento mútuo, e que por isso deveriam constar expressamente no texto da Recomendação aos Estados-Membros: — Os sistemas de garantia da qualidade não podem ser impostos, mas têm de ser aceites pelos seus protagonistas, em particular os docentes e as autoridades académicas, e devem ter como finalidade última a ajuda à melhoria do nível de ensino superior ministrado nos Estados-Membros; — Os estabelecimentos de ensino superior devem dispor dos meios necessários para o financiamento das estruturas de promoção, apoio e implementação dos métodos e técnicas da qualidade, designadamente para a indispensável participação daqueles que ministram o ensino.

3.2 Observações na especialidade

3.2.1 O CESE compartilha da opinião de que os critérios e normas aplicáveis em cada instituição como elementos da evolução da metodologia de avaliação interna da qualidade devem decorrer do contexto em que se move a própria instituição. Esses mecanismos internos de garantia da qualidade e a utilização de competências e dos resultados da aprendizagem devem constituir os elementos essenciais a partir dos quais seja possível introduzir melhorias sistemáticas. Tais melhorias deverão ocorrer, sobretudo, em função da evolução das necessidades da sociedade veiculadas pela participação de painéis constituídos pelas partes interessadas (docentes universitários, profissionais e diplomados, peritos nos domínios em questão, estudantes e parceiros sociais).

3.2.2 O CESE considera positiva a elaboração de um Guia ENQA dos procedimentos de garantia da qualidade, contendo um certo número de modelos ou protocolos consensuais, baseados nas boas práticas adoptadas nos Estados-Membros. Contudo, esse guia deverá insistir o mais possível na promoção da garantia da qualidade nos estabelecimentos de ensino que não a utilizam e ao reforço da sua utilização nas instituições que já a praticam. Compartilha também com a Comissão a necessidade de uma definição de princípios para a garantia da qualidade a nível europeu, a integrar no Guia ENQA, designadamente, a autonomia universitária, a responsabilidade pública e independência das agências externas de avaliação e/ou acreditação, a proporcionalidade e equidade, princípios a que todas as partes interessadas poderão aderir.

3.2.3 O CESE considera indispensável assegurar que as agências que procedem a avaliações externas dos estabelecimentos de ensino superior cumpram elevados padrões de independência e profissionalismo. Importa, contudo, clarificar o que se entende por independente e se estas agências devem ter, ou não, fins lucrativos. No que à independência respeita, o que importa assegurar é que ela seja real em relação aos organismos sujeitos à avaliação, o que conduz à segunda questão sobre se devem, ou não, terem fins lucrativos. Resulta claro que as agências devem ter os meios necessários ao seu funcionamento (incluindo através do pagamento dos serviços que realizam), mas um carácter mais empresarial, isto é, com uma actividade claramente vocacionada para o lucro, poderia colocar em risco a sua própria independência.

3.2.4 A criação de um Registo Europeu das Agências de Garantia da Qualidade e de Acreditação constituirá uma ideia interessante e consensual, mas a Recomendação não é clara quanto aos mecanismos de gestão do Registo que supõem a avaliação e garantia da qualidade das próprias agências que procedem à avaliação da qualidade dos estabelecimentos do ensino superior e que, em última instância, possibilitam a aceitação e reconhecimento das qualificações dentro e fora do espaço europeu.

3.2.4.1 O CESE recomenda à Comissão que pondere a possibilidade de o registo conter rubricas que permitam distinguir as acreditações, que estabelecem referências europeias de base para os principais domínios profissionais, dispositivos de qualidade ou de acreditação que intervêm em domínios especializados ou específicos.

3.2.5 O Comité considera positiva a ideia de responsabilização dos estabelecimentos do ensino superior, permitida pela livre escolha da agência de garantia da qualidade e de acreditação que melhor responda às suas necessidades e perfil, desde que essa agência se encontre inscrita no Registo Europeu das Agências de Garantia da Qualidade e seja reconhecida nos seus países como independente, fiável e de qualidade. A possibilidade de as Universidades desenvolverem uma estratégia de acreditação que corresponda da forma mais adequada às missões e objectivos específicos que lhes estão atribuídos não pode, contudo, conduzir a uma estratificação das Instituições por via da qualidade das agências escolhidas. O CESE alerta para o facto de se correr um sério risco de a qualidade diferenciada das Agências de Garantia da Qualidade e de Acreditação poder vir a determinar a qualidade da avaliação e, por esta via, estratificar as próprias Instituições do Ensino Superior.

3.2.6 O CESE considera importante que os sistemas de qualidade ou acreditação existentes a nível nacional sejam articulados com os dispositivos europeus de acreditação. Com efeito, os Estados-Membros são responsáveis pela organização dos seus sistemas nacionais de garantia da qualidade ou de acreditação de que necessitam para tomar decisões positivas ou negativas em matéria de concessão de licenças e de financiamento das instituições universitárias. Contudo, é necessário que tal seja articulado com os dispositivos europeus de acreditação de modo a facilitar o reconhecimento mútuo das qualificações e diplomas. Os critérios ou certificações de acreditação de países terceiros podem constituir instrumentos de promoção da imagem de marca dessas instituições e não seriam financiados pelo Estado. Ainda que estas alternativas não sejam similares do ponto de vista das ilações e responsabilização dos Estados-Membros por um ensino de qualidade, o CESE encara como positivo o apoio por parte da Comissão «à criação e ao ensaio de mecanismos de avaliação e acreditação transnacional de programas de estudo únicos ou conjuntos e à criação de uma acreditação europeia em domínios como a medicina ou a engenharia» o que poderia constituir um passo importante para a implementação do «polémico reconhecimento mútuo».

3.2.7 A participação de todas as partes interessadas é um dos princípios em que a recomendação baseia os sistemas de garantia da qualidade. O CESE considera que os agentes socioeconómicos podem desempenhar um papel importante, contribuindo com uma experiência específica que pode ser de grande utilidade do ponto de vista metodológico. As organizações de empresários e de trabalhadores, enquanto agentes veiculadores das preocupações do mercado de trabalho, em conjunto com outras partes directamente interessadas, devem poder assumir um papel importante em todo este processo de melhoria sistemática da qualidade do ensino superior na Europa.

Bruxelas, 6 de Abril de 2005. A Presidente do Comité Económico e Social Europeu Anne-Marie SIGMUND

(1) Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões (doc. COM 620 final du 30.9.2004).

(2) Esta estrutura foi criada em 2000 e integra 50 agências de garantia da qualidade ou de acreditação de 30 países europeus.

(3) No seguimento da avaliação da Recomendação 98/561/CE do Conselho, de 24 de Setembro de 1998, relativa à cooperação europeia com vista à garantia da qualidade do ensino superior.

(4) Parecer do CESE sobre a «Proposta de Recomendação do Conselho sobre a cooperação com vista à garantia da qualidade do ensino superior» (doc. COM(97) 159 final – 97/0121 (SYN) – JO n.o C 19 – 20.1.1998.