LISTA DE ABREVIATURAS E GLOSSÁRIO

AQFA : Acordo Quadro Financeiro e Administrativo (FAFA — Financial and Administrative Framework Agreement) entre a Comissão Europeia e as Nações Unidas

CE : Comissão Europeia

EuropeAid : Serviço de Cooperação da Comissão Europeia

ONU : Organização das Nações Unidas

PNUD : Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento

SMART : Específicos, Mensuráveis, Realizáveis, Pertinentes e Datados (Specific, Measurable, Attainable, Realistic and Time-based)

TFUE : Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia

UE : União Europeia

UNRWA : Agência das Nações Unidas de Assistência aos Refugiados da Palestina no Médio Oriente

Custos directos : Custos directamente atribuíveis a uma actividade

Custos indirectos : Custos não directamente atribuíveis a uma actividade, como as despesas gerais

Efeitos : Impacto a mais longo prazo geralmente expresso em termos de consequências socioeconómicas gerais

Eficácia : Realização dos objectivos específicos fixados e obtenção dos resultados esperados

Eficiência : A melhor relação entre os recursos utilizados e os resultados alcançados

Fundo fiduciário : Instrumento de financiamento através do qual os doadores conjugam recursos

Gestão conjunta : Execução de actividades através de organizações internacionais

Recurso : Recursos necessários para realizar uma actividade, por exemplo executar um projecto

Realizações : Produtos, bens de equipamento e serviços resultantes de uma acção de desenvolvimento; podem incluir igualmente alterações resultantes da acção que sejam relevantes para a obtenção dos resultados

Sustentabilidade : Manutenção dos resultados após o termo do financiamento da UE

SÍNTESE

I. A Comissão Europeia intensificou a sua cooperação com as Nações Unidas, no âmbito do compromisso no sentido de uma melhor coordenação da ajuda. O montante dos fundos da EuropeAid canalizados através das organizações das Nações Unidas aumentou de 144 milhões de euros em 2001 para 935 milhões de euros em 2009, tendo atingido um pico de mais de 1000 milhões de euros em 2006.

II. O presente relatório constitui a segunda fase de uma auditoria dividida em duas partes. A questão global de auditoria consistiu em determinar se a Comissão optimiza os seus recursos ao canalizar os fundos através das Nações Unidas. A primeira parte abordou os sistemas de tomada de decisões e de acompanhamento, tendo concluído que o processo de decisão de executar a ajuda através das Nações Unidas não demonstrou que essa é a opção mais eficaz e eficiente e que os sistemas de acompanhamento devem ser reforçados. A fase 1 foi descrita no Relatório Especial n.o 15/2009, publicado em Janeiro de 2010.

III. A segunda fase avalia a realização dos objectivos. Complementa a primeira, verificando se as contribuições da UE canalizadas através de organizações das Nações Unidas constituem um modo eficaz, eficiente e sustentável de fazer chegar a ajuda a países afectados por conflitos. A auditoria examinou uma amostra de projectos no Afeganistão, no Iraque e no Sudão durante o período 2006-2008.

IV. O Tribunal chegou às seguintes conclusões:

a) a auditoria de uma amostra de projectos confirmou uma das principais observações da fase 1, a saber que a Comissão não recebe informações suficientes em tempo oportuno através dos relatórios das Nações Unidas. Uma elevada proporção de relatórios continua a apresentar atrasos, não é suficientemente pormenorizada e centra-se em actividades e não em resultados;

b) foram constatadas frequentes insuficiências na concepção dos projectos, com consequências negativas para a sua execução e avaliação;

c) ao canalizar os fundos através das Nações Unidas, a Comissão fez chegar a ajuda a regiões que de outro modo teriam sido muito difíceis de atingir. Tendo em conta o elevado risco inerente em países afectados por conflitos, as actividades financiadas tiveram um impacto global positivo, já que dez dos 19 projectos incluídos na amostra alcançaram todos ou pelo menos os principais objectivos;

d) para a grande maioria das intervenções no Afeganistão, no Iraque e no Sudão, o período de execução previsto foi excedido, geralmente devido ao calendário irrealista definido nos acordos de contribuição, que subestimou a situação difícil destes países. Quatro dos 19 projectos foram executados dentro do prazo inicial e em vários projectos a duração inicialmente prevista prolongou-se por mais do dobro;

e) devido às difíceis circunstâncias em que os projectos foram executados, a sustentabilidade dos resultados é em geral difícil de garantir. No entanto, a maioria dos resultados alcançados foi considerada como tendo razoáveis possibilidades de sustentabilidade;

f) a Comissão não se centrou suficientemente nos aspectos ligados à eficiência, dado que as avaliações de custos efectuadas foram limitadas e não sistematicamente documentadas. Para além disso, o Tribunal assinalou deficiências neste domínio em quase metade dos projectos (nove dos 19) incluídos na amostra, ao passo que sete projectos não dispunham de informações suficientes.

V. Com base nas suas observações, o Tribunal apresenta as seguintes recomendações com vista a reforçar a eficácia e a eficiência das intervenções:

a) os acordos de contribuição devem incluir objectivos bem adaptados às circunstâncias específicas, indicadores quantificados para medir, sempre que possível, a realização desses objectivos e um calendário realista;

b) a elaboração de relatórios sobre as actividades financiadas deve continuar a ser aperfeiçoada, de modo a permitir que a Comissão avalie em tempo oportuno a eficácia e a eficiência dos projectos financiados. A Comissão deve acompanhar todos os casos em que a elaboração de relatórios seja considerada insatisfatória;

c) deve ser efectuada uma avaliação sistemática da eficiência dos projectos financiados e, sempre que possível, definidos valores de referência para os custos comuns.

MAPA MOSTRANDO OS PAÍSES ABRANGIDOS PELA PRESENTE AUDITORIA

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Fonte: Eurostat.

INTRODUÇÃO

DOMÍNIO DE AUDITORIA

1. Nas últimas duas décadas têm sido envidados esforços para coordenar e harmonizar a cooperação para o desenvolvimento com o objectivo de reforçar a eficácia da ajuda. Esta ênfase na obtenção de resultados reflectiu-se muito em especial nos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio adoptados em 2000.

2. A Comissão prosseguiu essa política através do compromisso que assumiu em 2005, na Declaração de Paris sobre a Eficácia da Ajuda ao Desenvolvimento e no Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento, de coordenar a ajuda em estreita cooperação com organizações internacionais como as Nações Unidas.

3. Em resultado da decisão de intensificar a cooperação com a ONU, mas igualmente devido às importantes crises que se verificaram no Afeganistão, no Iraque e no Sudão, a ajuda da Comissão concedida através de organizações das Nações Unidas aumentou consideravelmente. Apenas no que se refere ao Serviço de Cooperação EuropeAid da Comissão (EuropeAid), os fundos canalizados através das Nações Unidas aumentaram de 144 milhões de euros em 2001 para 935 milhões de euros em 2009, tendo atingido um pico de mais de 1000 milhões de euros em 2006 (ver gráfico 1).

GRÁFICO 1

CONTRIBUIÇÕES DO EUROPEAID PARA ORGANIZAÇÕES DAS NAÇÕES UNIDAS NO PERÍODO 2001-2009 (MILHÕES DE EUROS)

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Fonte: Comissão Europeia.

QUADRO POLÍTICO

4. O método de executar o orçamento da UE através de organizações internacionais como as Nações Unidas designa-se por gestão conjunta [1]. O princípio básico da gestão conjunta consiste em delegar determinadas tarefas de execução em organizações internacionais, recorrendo aos seus sistemas de controlo. Contudo, a responsabilidade global pela gestão do orçamento e pela garantia da boa gestão financeira é assumida pela Comissão [2].

5. Os fundos da UE canalizados através de organizações das Nações Unidas podem ser aplicados dos seguintes modos:

a) contribuições para projectos específicos como única doadora ou juntamente com outros doadores;

b) contribuições para fundos fiduciários de multidoadores [3], normalmente utilizados em situações de crise (pós-conflitos ou pós-catástrofes), que têm como ideia básica que os doadores contribuam para o fundo sem atribuir o dinheiro a actividades ou objectivos específicos (sem "afectação"). São posteriormente estabelecidos objectivos gerais para o fundo no seu conjunto, que podem ser desdobrados em objectivos para os projectos ou as actividades subjacentes. Cerca de 26% das contribuições para organizações das Nações Unidas são concedidas através de fundos fiduciários de multidoadores [4]. São exemplo as intervenções no Afeganistão e especialmente no Iraque, em que o financiamento da Comissão foi canalizado até há pouco exclusivamente através de fundos fiduciários de multidoadores;

c) contribuições para o orçamento geral de uma organização das Nações Unidas. Este método específico é utilizado pela Agência das Nações Unidas de Assistência aos Refugiados da Palestina no Médio Oriente (UNRWA) nos Territórios Palestinianos Ocupados. A contribuição anual da Comissão de 66 milhões de euros representa cerca de um quarto do orçamento geral da UNRWA.

6. As contribuições da UE regem-se pelos seguintes regulamentos e acordos:

a) o Regulamento Financeiro das Comunidades Europeias define os princípios básicos para canalizar os fundos através de organizações internacionais. Específica os casos em que a gestão conjunta pode ser utilizada e define como condição para a gestão conjunta que as organizações internacionais apliquem normas internacionalmente aceites em matéria de contabilidade, auditoria, controlo interno e adjudicação de contratos;

b) o Acordo-Quadro Financeiro e Administrativo (AQFA) entre a UE e as Nações Unidas, juntamente com os outros acordos afins, visam transpor os requisitos do Regulamento Financeiro para termos contratuais. O AQFA é aplicável a todos os acordos de financiamento celebrados entre a Comissão e as Nações Unidas e estabelece um enquadramento destinado a reforçar a cooperação, ao permitir que as organizações das Nações Unidas efectuem a gestão das contribuições em conformidade com os seus próprios procedimentos;

c) é assinado um acordo de contribuição para cada acção das Nações Unidas financiada pela Comissão, descrevendo o montante de financiamento, os objectivos da acção, as actividades a realizar, o respectivo calendário e os requisitos em matéria de elaboração de relatórios.

ÂMBITO E MÉTODO DA AUDITORIA

7. A presente auditoria ocupa-se da ajuda da Comissão canalizada através de organizações das Nações Unidas. Trata-se da segunda parte de uma auditoria dividida em duas fases [5].

8. A questão global de auditoria, tanto na fase 1 como na fase 2, consistiu em determinar se a Comissão optimiza os seus recursos ao canalizar os fundos através das Nações Unidas.

9. A primeira fase abordou os sistemas de tomada de decisões e de acompanhamento, tendo efectuado as principais constatações seguintes:

a) o processo de decisão de executar a ajuda através das Nações Unidas não demonstrou que essa é a opção mais eficiente e eficaz;

b) os dispositivos de acompanhamento não forneceram informações adequadas quanto à robustez dos procedimentos financeiros e à realização dos objectivos.

10. A segunda fase avalia a realização dos objectivos. Complementa a primeira, verificando se as contribuições da UE canalizadas através de organizações das Nações Unidas constituem um modo eficaz, eficiente e sustentável de fazer chegar a ajuda a países afectados por conflitos [6].

11. A auditoria centrou-se em países afectados por conflitos principalmente por razões de materialidade. Sete dos 10 países que receberam a maior parte dos financiamentos canalizados através das Nações Unidas no período 2006-2008 estavam afectados por conflitos: Iraque, Palestina, Afeganistão, Sudão, Costa do Marfim, Somália e Sri Lanka. Estes sete países receberam 39% do total dos financiamentos da EuropeAid canalizados através das Nações Unidas, ao passo que os restantes 61% foram repartidos por mais de 80 países (ver gráfico 2).

12. A questão de auditoria foi abordada examinando uma amostra de projectos no Afeganistão, no Iraque e no Sudão durante o período 2006-2008. Estes três países representam aproximadamente um quarto de todos os fundos da UE canalizados através de organizações das Nações Unidas durante este período. Os projectos foram seleccionados com base na sua materialidade e representaram cerca de 80% das contribuições totais para os três países em questão durante o período 2006-2008 (ver gráfico 3):

13. As actividades mais comuns dos projectos incluídos na amostra eram a desminagem, o apoio a refugiados, a preparação de eleições, a reabilitação e o desenvolvimento de capacidades.

GRÁFICO 2

PAÍSES QUE RECEBERAM FUNDOS DA UE CANALIZADOS ATRAVÉS DAS NAÇÕES UNIDAS NO PERÍODO 2006-2008 (MILHÕES DE EUROS E %)

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Fonte: Comissão Europeia.

14. Os resultados da auditoria basearam-se:

a) numa análise da documentação geral relativa aos fundos canalizados através das Nações Unidas, incluindo a avaliação efectuada pela Comissão à sua cooperação com as Nações Unidas;

b) numa análise documental de uma amostra de 23 contribuições para 19 projectos (incluindo três fundos fiduciários) com base em acordos de contribuição e em relatórios financeiros, intercalares e de auditoria (ver anexo);

c) em entrevistas com pessoal da Comissão e das Nações Unidas;

e) numa auditoria no local no Sudão;

f) em reuniões no escritório do Fundo Fiduciário de Multidoadores do PNUD em Nova Iorque.

GRÁFICO 3

FINANCIAMENTO TOTAL NO PERÍODO 2006-2008 E DIMENSÕES DA AMOSTRA

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Fonte: Comissão Europeia.

15. A decisão de financiar projectos em países afectados por conflitos implica um nível substancial de riscos, que apenas em certa medida podem ser atenuados. A questão de saber se esses riscos inerentes são aceitáveis é uma decisão política, não sendo portanto objecto da presente auditoria.

16. Não foi possível efectuar visitas no próprio local a dois dos três países (Iraque e Afeganistão) por se encontrarem numa situação de pós-conflito ou de conflito aberto por ocasião da auditoria, o que limitou a avaliação da eficácia, da eficiência e em especial da sustentabilidade dos projectos.

OBSERVAÇÕES

SISTEMAS DE ACOMPANHAMENTO E CONCEPÇÃO DOS PROJECTOS COMO FACTORES PRINCIPAIS DE EFICÁCIA E DE EFICIÊNCIA

17. Esta parte do relatório salienta as constatações de auditoria relativas aos principais aspectos de eficiência, de eficácia e de sustentabilidade. Com vista a garantir que estes se possam concretizar, é essencial criar os elementos de base necessários, sendo dois dos mais importantes a concepção rigorosa dos projectos e um sistema adequado de acompanhamento e de elaboração de relatórios. Estes influenciam todas as fases do processo, desde o seu início até à garantia de que as acções financiadas continuarão num futuro previsível.

18. O tema do acompanhamento foi tratado na fase 1 da auditoria, durante a qual foi avaliada a solidez dos sistemas existentes. A presente fase 2 complementa a anterior, como indicado no ponto 10.

O ACOMPANHAMENTO DOS PROJECTOS NECESSITA DE MELHORIAS

19. A decisão da Comissão de dirigir a ajuda para países afectados por conflitos implica a aceitação de um nível substancial de riscos inerentes em termos de resultados. Além disso, a decisão de intervir nesses países requer frequentemente a utilização de intermediários, como as Nações Unidas, e tem por consequência limitar as possibilidades de acompanhar as intervenções financiadas no próprio local. A Comissão depende, portanto, em maior escala do que para outras actividades financiadas pela UE, de informações fornecidas por terceiros, não tendo praticamente qualquer possibilidade de as corroborar.

20. Nestas circunstâncias, a Comissão tem de recorrer em larga medida a relatórios das Nações Unidas. Nos termos do AQFA, são exigidos relatórios para cada acordo de contribuição pelo menos anualmente, devendo um relatório final ser elaborado no prazo de seis meses após o final do período de execução.

21. As informações a fornecer nos relatórios são definidas no acordo de contribuição relativo a cada actividade financiada [7]. Para melhorar a qualidade dos relatórios das Nações Unidas, foram introduzidas em 2007 linhas directrizes sobre a elaboração de relatórios [8]. Segundo essas linhas directrizes, os relatórios relativos aos projectos devem centrar-se nos resultados e não nas actividades, permitindo assim uma comparação entre os objectivos definidos no acordo de contribuição e os resultados obtidos.

22. A amostra de projectos avaliados durante a segunda fase confirmou as principais constatações da fase 1 da auditoria, dado uma elevada proporção de relatórios:

a) apresentar atrasos consideráveis;

b) se centrar em actividades e não em resultados intermédios e finais;

c) não ser suficientemente pormenorizada para poder avaliar a eficácia e a eficiência.

Foto 1 — Empreitadas no contexto do projecto "Reforço das capacidades do Estado de Cartum no domínio da formulação e execução de políticas de urbanismo" (Sudão)

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Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

CAIXA 1

INSUFICIÊNCIAS DOS RELATÓRIOS RELATIVOS AOS PROJECTOS INCLUÍDOS NA AMOSTRA

Relatórios apresentando atrasos

Apoio ao quinto Recenseamento da População no Sudão

O período de execução de um projecto de recenseamento no Sudão era de Abril de 2006 a Junho de 2009. Por ocasião da auditoria, o único relatório disponível datava de 2007, o que significa que não foram fornecidos nem o de 2008 nem o relatório final, que deveria ter sido apresentado em Dezembro de 2009.

Apoio infra-estrutural de emergência ao Ministério dos Assuntos Jurídicos e do Desenvolvimento Constitucional e ao sistema judicial do Sul do Sudão

O relatório final, embora devesse ser apresentado em Setembro de 2009, ainda não estava disponível à data da auditoria.

Informações insuficientes

Programa Provisório de Desarmamento, Desmobilização e Reintegração (IDDRP)

Embora o relatório final revele alterações substanciais no âmbito dos trabalhos (as despesas foram reduzidas em mais de 70% e várias actividades não foram efectuadas), os relatórios anteriores não continham qualquer indicação destas alterações ou quaisquer outras provas de que a Comissão tivesse sido informada.

Desenvolvimento de capacidades para a nova administração do Sul do Sudão

65% das despesas incluídas no relatório final foram declaradas como "despesas anteriores", sem que seja fornecida qualquer explicação adicional sobre a natureza ou o conteúdo dos custos em questão.

Reforço do apoio às eleições no Afeganistão

Não havia qualquer relatório específico relativo a este projecto, embora todos os pagamentos tivessem sido efectuados. Os únicos documentos disponíveis eram, na realidade, relatórios gerais sobre as eleições.

AS INSUFICIÊNCIAS NA CONCEPÇÃO DOS PROJECTOS AFECTAM A EFICÁCIA, A EFICIÊNCIA E A SUA AVALIAÇÃO

23. A concepção adequada de um projecto constitui a base não só da sua eficácia mas também da sua eficiência. O Tribunal examinou se:

- os objectivos definidos no acordo de contribuição eram claros e realistas;

- foram definidos indicadores sempre que possível;

- o calendário estava bem adaptado às circunstâncias específicas e o orçamento suficientemente pormenorizado para avaliar em especial a eficiência [9].

24. A grande maioria dos acordos de contribuição da amostra (18 dos 19) apresentava uma ou mais das insuficiências seguintes:

a) objectivos não específicos: levam a que não se possa medir o desempenho, dado não ser claro o que deve ser realizado. O mesmo se aplica aos objectivos que são tão vagos que serão sempre alcançados (normalmente caracterizados por formulações do tipo "apoiar …"). Para além disso, os resultados e especialmente o impacto de um projecto são potencialmente mais limitados se os objectivos a alcançar não forem claros desde o início;

b) ausência de indicadores: sem indicadores, nem a Comissão nem as Nações Unidas podem medir o desempenho e acompanhar adequadamente os resultados, as actividades e as realizações em sentido mais lato e, desta forma, tomar medidas correctivas em tempo oportuno;

c) ausência de critérios de base: sem critérios de base, não se podem medir as melhorias por não se saber qual era a situação antes do início da intervenção e, portanto, com base em que critérios os resultados devem ser medidos;

d) ligação lógica ténue entre actividades e objectivos: os fundos utilizados para financiar as actividades dos projectos devem destinar-se à realização dos objectivos dos projectos. No entanto, a ligação lógica entre as actividades e os objectivos globais, em especial os de mais longo prazo, nem sempre é clara. Por consequência, embora as actividades possam ter sido completadas com êxito, o impacto esperado dos projectos pode não ser alcançado;

e) calendário irrealista: provoca uma prorrogação do projecto em fase posterior, o que requer trabalhos adicionais e, portanto, mais recursos tanto da Comissão como das Nações Unidas;

f) riscos subestimados: embora os riscos sejam particularmente elevados e difíceis de avaliar em países afectados por conflitos, é importante que sejam devidamente considerados na fase de planeamento.

EFICÁCIA E SUSTENTABILIDADE DAS ACTIVIDADES FINANCIADAS

AS ACTIVIDADES FINANCIADAS PELA COMISSÃO ALCANÇARAM ALGUNS BONS RESULTADOS EM CIRCUNSTÂNCIAS DIFÍCEIS

25. A eficácia no contexto da presente auditoria é definida, nos termos do Regulamento Financeiro, como a realização dos objectivos e a obtenção dos resultados. O Tribunal avaliou a eficácia de uma amostra de 19 projectos, comparando os objectivos definidos no acordo de contribuição com os que foram alcançados na prática. Em termos de eficácia, os projectos foram classificados como:

Bons | Se, em termos de realizações e de efeitos, todos os objectivos foram ou sejam susceptíveis de ser alcançados |

Insuficiências ligeiras | Se apenas o(s) principal(is) objectivo(s) forem susceptíveis de ser alcançados |

Insuficiências graves | Se o(s) principal(is) objectivo(s) do projecto apenas forem parcialmente alcançados |

Insatisfatórios | Se os principais objectivos não foram ou não venham a ser alcançados |

26. A cooperação com organizações das Nações Unidas tornou a ajuda possível num ambiente operacional extremamente difícil. Se, por um lado, dois projectos alcançaram completamente os seus objectivos, tendo portanto sido classificados como "bons", oito registaram "insuficiências ligeiras" e cinco "insuficiências graves". Dois projectos não foram executados devido a circunstâncias específicas, não tendo portanto alcançado o seu principal objectivo, pelo que foram considerados como "insatisfatórios". A caixa 2 apresenta exemplos das insuficiências constatadas. Para o resultado global, ver o gráfico 4 e o anexo.

27. Devido a informações insuficientes, os resultados não puderam ser avaliados nos seguintes casos:

a) em relação a um projecto, embora todos os pagamentos tenham sido efectuados, não havia um relatório específico relativo ao projecto financiado;

b) um dos projectos importantes era um fundo fiduciário cujos objectivos definidos no acordo de contribuição se referiam ao fundo globalmente, sendo portanto de natureza mais geral. Embora tenham sido definidos objectivos mais específicos para os projectos subjacentes, não pode haver uma relação clara entre a realização dos objectivos dos projectos e os objectivos gerais do acordo de contribuição. Por consequência, a eficácia apenas poderá ser avaliada quando o próprio fundo for encerrado, o que ainda não tinha acontecido à data da auditoria.

GRÁFICO 4

EFICÁCIA DOS PROJECTOS INCLUÍDOS NA AMOSTRA (POR NÚMERO DE PROJECTOS E MONTANTES REPRESENTADOS)

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Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

CAIXA 2

EXEMPLOS DE EFICÁCIA

Projecto potencialmente apto a alcançar os resultados esperados

Apoio ao regresso e reintegração de repatriados e pessoas deslocadas no interior do Iraque

À data da auditoria, este projecto estava ainda em curso. No entanto, segundo o relatório de Setembro de 2009, o programa estava a evoluir de acordo com os planos, estando já completadas várias actividades como o fornecimento de abrigos e de água potável, e outras excedendo até os resultados esperados.

Projectos que não alcançaram os resultados esperados

Desminagem no Afeganistão

O projecto não alcançou os resultados esperados, dado apenas terem sido desminados 1,6 km2 dos 26,6 km2 referidos no acordo de contribuição.

Apoio infra-estrutural de emergência ao Ministério dos Assuntos Jurídicos e do Desenvolvimento Constitucional e ao sistema judicial do Sul do Sudão

O projecto terminou em Março de 2009 sem ter concretizado a principal realização, a construção de imóveis para o Ministério dos Assuntos Jurídicos e para o sistema judicial do Sul do Sudão. Após vários atrasos e prorrogações do contrato, a empresa de construção subcontratada foi declarada insolvente e as garantias bancárias revelaram-se falsificadas. O montante a recuperar ainda se encontrava em discussão à data da auditoria.

Projecto de impacto pouco claro

Fundo Internacional para a Reconstrução do Iraque

Para além do objectivo de reduzir para metade a taxa de mortalidade infantil , em relação ao qual as informações disponíveis indicam não terem sido alcançadas as metas definidas, não houve maneira de avaliar até que ponto os outros objectivos de longo prazo foram alcançados, por não terem sido definidos indicadores ou critérios de base e não estarem disponíveis estatísticas fiáveis.

28. Em relação à amostra auditada, não se observou uma relação entre a dimensão do projecto ou o tipo de actividade financiada e a sua eficácia.

29. As insuficiências graves constatadas em vários projectos resultaram em geral de deficiências na concepção do projecto e da falta de acompanhamento numa fase posterior.

Foto 2 — Construção de escritórios no âmbito do "Apoio infra-estrutural de emergência ao Ministério dos Assuntos Jurídicos e do Desenvolvimento Constitucional e ao sistema judicial do Sul do Sudão"

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Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

MUITAS VEZES OS RESULTADOS NÃO SÃO ALCANÇADOS NO PERÍODO DE EXECUÇÃO PREVISTO

30. O calendário para cada projecto é definido no respectivo acordo de contribuição. O cumprimento desse calendário tem repercussões na eficácia e na eficiência, pelas seguintes razões:

a) os atrasos provocam prorrogações dos projectos, que requerem trabalho adicional por parte do pessoal da Comissão;

b) as prorrogações do prazo provocam o aumento de determinadas categorias de custos, como custos de pessoal, que têm de ser financiadas a partir da contribuição fixa da Comissão. Desse modo, o financiamento disponível para as actividades principais do projecto será menor. Se não houver outros financiamentos disponíveis, as actividades do projecto terão de ser reduzidas;

c) os atrasos na execução provocam falta de confiança entre as partes interessadas, podendo afectar a reputação da Comissão, facto que foi claramente observado no caso de dois projectos no Sudão.

31. Para a grande maioria dos projectos incluídos na amostra, o período inicial de execução foi consideravelmente excedido. Essa circunstância deve-se em grande medida ao facto de o tempo necessário para alcançar determinados resultados ter sido subestimado nos acordos de contribuição, por não se ter levado em devida conta as circunstâncias difíceis dos países em questão.

32. Quatro dos 19 projectos foram executados dentro do prazo inicialmente previsto. Em 12 casos, o calendário não foi cumprido e em cinco destes o período de execução prolongou-se pelo dobro ou mais do dobro do previsto. É de salientar que dois dos quatro projectos executados dentro do calendário inicial eram projectos de desminagem. Para mais pormenores sobre os atrasos registados, ver o anexo e o gráfico 5.

33. Em relação aos restantes três projectos, a avaliação dos eventuais atrasos tem pouca importância pelas seguintes razões:

a) em dois dos três fundos fiduciários (no Sudão e no Iraque), os períodos de execução definidos nos acordos de contribuição, embora juridicamente vinculativos, não tinham efeitos práticos por os respectivos prazos serem os dos próprios fundos;

b) em relação a outro projecto, a avaliação do cumprimento dos prazos ainda é provisória, pois o projecto encontrava-se em fase inicial de execução.

GRÁFICO 5

PRORROGAÇÃO DO PERÍODO INICIAL DE EXECUÇÃO POR PROJECTO

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(1) No caso destes dois fundos fiduciários, embora os períodos de execução tenham sido definidos em documentos juridicamente vinculativos, quase não tiveram qualquer efeito prático.

(2) À data da auditoria, a execução deste projecto encontrava ainda em fase inicial.

(3) À data da auditoria, estava em discussão uma prorrogação de 12 meses que ainda não fora aprovada.

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

A MAIOR PARTE DOS RESULTADOS É POTENCIALMENTE SUSTENTÁVEL

34. A sustentabilidade é definida, no contexto da presente auditoria, como o grau de manutenção dos resultados após o termo do financiamento da Comissão.

35. Dado que a maior parte dos projectos incluídos na amostra ainda não tinha sido encerrada, a auditoria examinou a sustentabilidade potencial dos resultados dos projectos. A base para essa avaliação consistiu em determinar até que ponto foram cumpridas as condições necessárias para a sustentabilidade, ou seja a apropriação pelo beneficiário, financiamentos posteriores, a necessária competência técnica e a situação política no país ou região. Em termos de sustentabilidade, os projectos foram classificados como:

Bons | Se os resultados foram ou vierem a ser potencialmente sustentáveis, por estarem cumpridas todas as condições para a sustentabilidade |

Insuficiências ligeiras | Se não estiverem cumpridas todas as condições para a sustentabilidade mas os principais resultados forem potencialmente sustentáveis |

Insuficiências graves | Se não estiverem cumpridas várias condições para a sustentabilidade, ou algumas das mais importantes, havendo portanto dúvidas razoáveis sobre a sustentabilidade dos principais resultados dos projectos |

Insatisfatórios | Se houver provas de que os resultados não serão mantidos |

36. Quatro projectos incluídos na amostra foram classificados como "bons" em termos de sustentabilidade. Cinco projectos registaram "insuficiências ligeiras", dois "insuficiências graves" e um foi considerado "insatisfatório". Em relação a sete projectos, a avaliação não foi possível por ainda se encontrarem em fase inicial de execução (três casos), por as informações disponíveis serem insuficientes (dois casos) ou por não terem alcançado os seus principais objectivos, não havendo portanto resultados a sustentar (dois casos). Para uma síntese dos resultados, ver o anexo e o gráfico 6, bem como a caixa 3 para exemplos.

37. A amostra dos projectos auditados revelou que as condições para a sustentabilidade variam de importância. Os projectos caracterizados por uma forte apropriação combinada com estabilidade política revelaram-se potencialmente os mais sustentáveis.

GRÁFICO 6

SUSTENTABILIDADE DOS RESULTADOS (POR NÚMERO DE PROJECTOS E MONTANTES REPRESENTADOS)

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Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

CAIXA 3

EXEMPLOS DE SUSTENTABILIDADE

Projectos potencialmente sustentáveis

Apoio ao quinto Recenseamento da População no Sudão

Embora não houvesse uma estratégia de retirada, verifica-se uma apropriação adequada pelo beneficiário e o orçamento prevê financiamentos futuros. Assim, os resultados foram sustentáveis pelo menos até à data da auditoria, ou seja um ano após o termo do período de execução.

Reforço das capacidades do Estado de Cartum no domínio do fornecimento de serviços de formação profissional (Sudão)

Os centros de formação financiados no âmbito deste projecto ainda não estão operacionais. É, contudo, provável que os principais resultados sejam sustentáveis, em especial devido à forte apropriação pelo beneficiário.

Projectos com insuficiências em termos de sustentabilidade

Fundo Fiduciário para a Ordem Pública no Afeganistão

O principal objectivo do Fundo Fiduciário para a Ordem Pública é pagar os vencimentos dos polícias no Afeganistão. Devido à limitada capacidade financeira do Afeganistão, o fundo continuará, a médio ou a mais longo prazo, dependente dos financiamentos de outros doadores para prosseguir as suas actividades.

Foto 3 – Equipamento para um centro de formação financiado no âmbito do projecto "Reforço das capacidades do Estado de Cartum no domínio do fornecimento de serviços de formação profissional (Sudão)"

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Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

EFICIÊNCIA DAS ACTIVIDADES FINANCIADAS

38. Um dos princípios da boa gestão financeira, enunciados no Regulamento Financeiro, é a eficiência [10]. A eficiência é igualmente um dos objectivos acordados no "Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento" [11].

39. Nos termos do Regulamento Financeiro, a eficiência no contexto da presente auditoria é definida como a melhor relação entre os recursos utilizados e os resultados alcançados.

40. O Tribunal pretendeu determinar até que ponto as avaliações de custos e o acompanhamento por parte da Comissão garantiram que os custos incluídos nos orçamentos e nos relatórios financeiros eram razoáveis em relação aos serviços fornecidos. Neste contexto, observou exemplos de projectos que apontam para relações custos/resultados insatisfatórias, em especial exemplos de custos administrativos elevados.

AVALIAÇÃO INADEQUADA DOS CUSTOS DOS PROJECTOS

41. Os orçamentos indicados nos acordos de contribuição não contêm muitas vezes pormenores suficientes para que se possa avaliar correctamente se os custos são razoáveis e para facilitar a avaliação da eficiência.

42. As avaliações de custos efectuadas pela Comissão durante a vida do projecto centram-se na elegibilidade dos custos, prestando consideravelmente menos atenção aos aspectos ligados à eficiência. Em geral, não são sistemáticas nem adequadamente documentadas.

43. Não são sistematicamente utilizados os mecanismos disponíveis de comparação de custos, tais como:

a) comparação das mesmas categorias de custos em relação a diferentes projectos (por exemplo, custos de pessoal para funções semelhantes);

b) cálculo e comparação dos rácios de custos (por exemplo, proporção dos custos de pessoal internacional em relação aos custos totais de pessoal ou de manutenção em relação ao equipamento);

c) comparação com valores de referência (por exemplo, custos médios de desminagem de determinada região e custo médio per capita de um recenseamento).

FORAM ASSINALADAS DEFICIÊNCIAS NOS PROJECTOS INCLUÍDOS NA AMOSTRA

44. Em nove dos 19 projectos examinados, foram assinalados elevados níveis de custos, sem provas de que se tenham traduzido por uma melhoria dos serviços prestados (ver exemplos na caixa 4). Não foi possível avaliar sete projectos por as informações disponíveis nos relatórios financeiros não serem suficientes. Para o resultado global, ver o anexo e o gráfico 7.

GRÁFICO 7

EFICIÊNCIA DOS PROJECTOS INCLUÍDOS NA AMOSTRA (POR NÚMERO DE PROJECTOS E MONTANTES REPRESENTADOS)

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Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

45. As ocorrências de custos elevados notaram-se especialmente nos seguintes domínios:

a) custos indirectos: nos termos do AQFA, a Comissão pode contribuir para os custos indirectos das organizações das Nações Unidas até um máximo de 7% dos custos directos. O n.o 1 do artigo 5.o do AQFA requer igualmente que a subcontratação não implique custos mais elevados. A auditoria assinalou, contudo, projectos em que os parceiros responsáveis pela execução, frequentemente outras organizações das Nações Unidas, cobraram custos indirectos que excediam os 7% dos custos directos estipulados no AQFA e os subcontratantes foram admitidos sem provas de que tal não implicava custos mais elevados;

b) redução do âmbito das actividades não reflectida nos custos: o acompanhamento dos casos em que surgiram problemas devido à redução do nível de actividades ou em que os relatórios das Nações Unidas não fornecem informações suficientes, foi inadequado. Em dois projectos, a redução do âmbito dos trabalhos não provocou uma redução equivalente da contribuição da UE.

Foto 4 — Construção de escritórios no âmbito do "Programa de Recuperação da Capacidade Produtiva do Sudão" (SPCRP)

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Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

CAIXA 4

EXEMPLOS DE DEFICIÊNCIAS EM RELAÇÃO AOS CUSTOS DOS PROJECTOS

Custos indirectos

Desenvolvimento de capacidades para a nova administração do Sul do Sudão

Este fundo fiduciário, para o qual a UE contribuiu com 1,9 milhões de euros, foi executado por uma organização das Nações Unidas, que recebeu uma contribuição de 3% para custos indirectos. No entanto, a gestão (financeira) propriamente dita do projecto foi subcontratada a uma empresa privada que cobrou mais 10% dos custos totais, o que resultou em custos administrativos totais superiores a 13%.

Programa de Recuperação da Capacidade Produtiva do Sudão (SPCRP)

Para além dos 7% de custos indirectos, foi paga uma comissão de gestão (187338 USD) a outra organização das Nações Unidas por serviços prestados no contexto deste projecto (por exemplo, construção de escritórios).

Redução do âmbito

Desminagem no Afeganistão

Embora o período de execução tenha sido reduzido de doze para três meses e o projecto tenha na realidade alcançado apenas parcialmente os seus objectivos, o montante cobrado à Comissão não foi reduzido.

Programa Provisório de Desarmamento, Desmobilização e Reintegração (IDDRP)

O relatório final revela uma redução no âmbito dos trabalhos e consequentemente uma diminuição dos custos totais de 70%. Contudo, esse resultado não provocou uma redução equivalente da contribuição da Comissão, que apenas diminuiu em 12%, representando actualmente 65% dos custos totais em vez dos 20% previstos.

Foto 5 — Um centro de comunicação e informação do "Programa local de Recuperação e Reabilitação no Sudão" (RRP)

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Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

46. A presença e as actividades das Nações Unidas em regiões afectadas por conflitos dão à Comissão a oportunidade de canalizar a sua ajuda em circunstâncias difíceis. Contudo, o fornecimento de ajuda nessas regiões apresenta dificuldades especiais, das quais apenas algumas podem ser ultrapassadas. Como o número de verificações que a Comissão pode efectuar no local é fortemente reduzido, torna-se necessário confiar mais no organismo de execução para compensar a falta de acompanhamento directo pela Comissão.

47. O Tribunal conclui que, nessas circunstâncias, se alcançaram bons resultados e que a maioria dos resultados dos projectos em causa tem razoáveis probabilidades de ser sustentável. A concepção inadequada dos projectos e as deficiências de acompanhamento e de elaboração de relatórios contribuíram, no entanto, para as debilidades assinaladas nos projectos. No que respeita à eficiência, a Comissão não se centra suficientemente nesse aspecto, nem em garantir que recebe as informações necessárias através dos relatórios das Nações Unidas.

CONCEPÇÃO DOS PROJECTOS

48. A concepção dos projectos é geralmente inadequada, na medida em que 18 dos 19 projectos examinados foram afectados por deficiências nesta fase de planeamento. Em resultado de tal situação, não era claro o que se devia realizar e como se devia avaliar o êxito das actividades dos projectos. A deficiente concepção dos projectos contribuiu igualmente para as insuficiências constatadas nos projectos examinados.

RECOMENDAÇÃO 1

A Comissão deve garantir a definição de objectivos claros e práticos para os projectos aos quais concede financiamento. Os objectivos devem, sempre que possível, ser quantificados, de modo a facilitar a execução e o acompanhamento dos projectos e a fornecer informações úteis para a Comissão. A relação entre as actividades dos projectos, os seus objectivos e os objectivos mais gerais deve ser claramente indicada.

Para além disso, o calendário definido no acordo de contribuição deve ser mais adaptado ao ambiente do projecto, de modo a evitar prorrogações longas e onerosas do período de execução em fase posterior.

Dado que o nível de pormenor do orçamento constitui a base para os relatórios subsequentes, o orçamento deverá incluir todas as informações necessárias para avaliar em especial a eficiência das actividades financiadas.

EFICÁCIA E SUSTENTABILIDADE

49. O anexo revela que aproximadamente metade dos projectos alcançou pelo menos os seus principais objectivos, sendo bastante provável que a maioria dos resultados obtidos seja sustentável, desde que não se verifique uma deterioração posterior das condições de segurança e da situação política. Mas o anexo revela igualmente que foram constatadas insuficiências importantes em alguns dos projectos. Os melhores resultados foram alcançados no Sudão, país no qual, devido à melhoria das condições de segurança, a Comissão pode desempenhar um papel mais activo no acompanhamento dos projectos que financia. Contudo, para a maioria dos projectos incluídos na amostra, o período de execução previsto foi consideravelmente excedido.

50. Como a Comissão depende geralmente das Nações Unidas para obter informações sobre a evolução e as realizações dos projectos, necessita de relatórios em tempo oportuno e que forneçam informações suficientes, em especial sobre a obtenção dos resultados. No entanto, no que se refere aos projectos examinados, muitos relatórios registaram atrasos ou não eram exaustivos.

RECOMENDAÇÃO 2

A Comissão deve insistir em receber os relatórios necessários atempadamente e prosseguir os seus esforços no sentido de garantir que esses relatórios forneçam as informações de que necessita para avaliar a evolução e o êxito dos projectos.

O acompanhamento por parte da Comissão deve ser rápido, sistemático, claramente fundamentado e exaustivo ao longo de todo o projecto.

Na sequência de cada projecto, a Comissão deve identificar os ensinamentos a tirar para as intervenções futuras, tendo especialmente em conta o aspecto da sustentabilidade.

EFICIÊNCIA

51. A falta de informações em relação a sete dos 19 projectos afectou consideravelmente a avaliação da eficiência por parte do Tribunal. Na maior parte dos projectos, não foi possível averiguar que trabalhos a Comissão empreendeu para avaliar a eficiência, dado este exercício não ter sido sistemático nem adequadamente documentado. Foi dado maior relevo à elegibilidade dos custos do que à necessidade de incorrer em alguns deles. A falta de informações pormenorizadas nos orçamentos relativos aos acordos de contribuição reduziu as possibilidades de avaliação e acompanhamento da razoabilidade dos custos. O processo de avaliação dos custos utilizou muito poucas informações comparativas.

52. Em nove dos 19 projectos incluídos na amostra, o Tribunal assinalou incidências de custos elevados, sem provas de que esses custos tenham implicado o aumento ou a melhoria dos serviços prestados.

RECOMENDAÇÃO 3

Deve efectuar-se uma avaliação sistemática dos custos, devendo os resultados ser adequadamente documentados. Deve dar-se mais relevo à eficiência, não devendo a avaliação de custos limitar-se às questões de elegibilidade.

Sempre que possível, devem definir-se valores de referência para os elementos de custos comuns, de modo a facilitar a avaliação dos custos nas propostas de projectos e nos relatórios financeiros.

O presente relatório foi adoptado pela Câmara III, presidida por Jan KINŠT, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 8 de Março de 2011.

Pelo Tribunal de Contas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Regulamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 do Conselho, de 25 de Junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO L 248 de 16.9.2002, p. 1). O artigo 163.o (Título IV relativo às acções externas) estipula que as acções podem ser executadas, quer de forma centralizada pela Comissão, quer de forma descentralizada pelo país ou países terceiros beneficiários, quer conjuntamente com organizações internacionais.

[2] O artigo 317.o do TFUE estipula que a Comissão executa o orçamento sob sua própria responsabilidade e de acordo com os princípios da boa gestão financeira.

[3] Os fundos fiduciários de multidoadores são definidos pelo PNUD como instrumentos de financiamento através dos quais os doadores conjugam recursos para apoiar a realização das prioridades nacionais e facilitar a colaboração e a coordenação das actividades das agências das Nações Unidas. Ver http://www.undp.org/mdtf/trustfunds.shtml.

[4] Comissão Europeia: Information Note for the Committee on Budgetary Control of the European Parliament on Multi-Donor Trust Funds supported by the European Community General Budget since 2003 (Nota de Informação para o Comité do Controlo Orçamental do Parlamento Europeu sobre os fundos fiduciários de multidoadores financiados pelo Orçamento Geral das Comunidades Europeias desde 2003 ( 10.2.2009).

[5] A primeira fase foi completada com o relatório especial publicado em Janeiro de 2010 (Relatório Especial n.o 15/2009 do Tribunal de Contas Europeu, "Assistência da UE executada através de organizações das Nações Unidas: tomada de decisões e acompanhamento").

[6] O Regulamento Financeiro estipula no artigo 27.o que "as dotações orçamentais devem ser utilizadas em conformidade com o princípio da boa gestão financeira, a saber, em conformidade com os princípios da economia, da eficiência e da eficácia.".

[7] O n.o 1 do artigo 2.o do AQFA estipula que o acordo de contribuição define as informações a fornecer pelas Nações Unidas nos relatórios à Comissão.

[8] Ver "Joint Guidelines on reporting obligations under the FAFA" (Linhas directrizes comuns sobre as obrigações em matéria de elaboração de relatórios no âmbito do AQFA). O objectivo das linhas directrizes consiste em fornecer orientações práticas para além dos artigos relevantes do AQFA.

[9] O n.o 1 do artigo 1.o do AQFA estipula que a apresentação de propostas por parte das Nações Unidas inclui objectivos e indicadores de desempenho a definir em acordos de contribuição específicos e que a avalição de desempenho se baseia em objectivos específicos, mensuráveis, realizáveis, pertinentes e datados.

[10] O artigo 27.o do Regulamento Financeiro estipula que "As dotações orçamentais devem ser utilizadas em conformidade com o princípio da boa gestão financeira, a saber, em conformidade com os princípios da economia, da eficiência e da eficácia".

[11] O "Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento" (JO C 46 de 24.2.2006) estipula no n.o 25 que "A UE prestará, não só uma ajuda maior, mas também uma ajuda melhor. Os custos de transacção da ajuda diminuirão, e o seu impacto global aumentará."

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ANEXO

Referência | Designação | Eficácia | Sustentabilidade potencial | Cumprimento do calendário | Eficiência | Montante (milhões de euros) |

Afeg. 1 | Destruição dos stocks de minas antipessoais e de munições | insuficiências graves | insuficiências ligeiras | não | assinaladas deficiências | 6 |

Afeg. 2 | Apoio à governação na República Islâmica do Afeganistão — Recenseamento | insatisfatório | N/A (principais objectivos não alcançados) | não | assinaladas deficiências | 15 |

Afeg. 3 | Reforço do apoio às eleições no Afeganistão | provas insuficientes | provas insuficientes | não | provas insuficientes | 9 |

Afeg. 4-6 | Fundo Fiduciário para a Ordem Pública no Afeganistão (LOTFA) | insuficiências graves | insatisfatório | sim | provas insuficientes | 100 |

Afeg. 7 | Desminagem no Afeganistão | insuficiências graves | bom | sim | assinaladas deficiências | 2 |

Afeg. 8 | Programa regional de ajuda aos refugiados afegãos no Irão e no Paquistão e aos repatriados no Afeganistão | insuficiências ligeiras | bom | sim | provas insuficientes | 4 |

Afeg. 9 | Apoio ao sector da desminagem no Afeganistão | insuficiências ligeiras | bom | sim | provas insuficientes | 20 |

Iraque 1-3 | Fundo internacional para a reconstrução do Iraque (IRRFI) | provas insuficientes | insuficiências ligeiras | N/A (Fundo) | provas insuficientes | 198 |

Iraque 4 | Apoio ao regresso e reintegração de repatriados e pessoas deslocadas no interior do Iraque | bom | N/A (projecto ainda em fase inicial) | N/A (projecto ainda em fase inicial) | provas insuficientes | 6 |

Sudão 1 | Programa Provisório de Desarmamento, Desmobilização e Reintegração (IDDRP) | insuficiências graves | insuficiências graves | não | assinaladas deficiências | 12 |

Sudão 2 | Reforço das capacidades em matéria de gestão e coordenação da ajuda | insuficiências ligeiras | insuficiências ligeiras | não | não foram assinaladas deficiências | 2 |

Sudão 3 | Apoio ao quinto Recenseamento da População no Sudão | bom | bom | não | provas insuficientes | 4 |

Sudão 4 | Reforço das capacidades do Estado de Cartum no domínio da formulação e execução de políticas de urbanismo | insuficiências ligeiras | insuficiências ligeiras | não | não foram assinaladas deficiências | 2 |

Sudão 5 | Desenvolvimento de capacidades para a nova administração do Sul do Sudão | insuficiências graves | provas insuficientes | N/A (Fundo) | assinaladas deficiências | 2 |

Sudão 6 | Reforço das capacidades do Estado de Cartum no domínio do fornecimento de serviços de formação profissional | insuficiências ligeiras | insuficiências ligeiras | não | não foram assinaladas deficiências | 11 |

Sudão 7 | Apoio infra-estrutural de emergência ao Ministério dos Assuntos Jurídicos e do Desenvolvimento Constitucional e ao sistema judicial do Sul do Sudão | insatisfatório | N/A (principais objectivos não alcançados) | não | assinaladas deficiências | 4 |

Sudão 8 | Desminagem no Sul do Sudão | insuficiências ligeiras | insuficiências graves | não | assinaladas deficiências | 5 |

Sudão 9 | Programa de recuperação da capacidade produtiva do Sudão (SPCRP) | insuficiências ligeiras | N/A (projecto ainda em fase inicial) | não | assinaladas deficiências | 39 |

Sudão 10 | Programa local de Recuperação e Reabilitação no Sudão (RRP) | insuficiências ligeiras | N/A (projecto ainda em fase inicial) | não | assinaladas deficiências | 51 |

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