I. Introdução

A criação do espaço Schengen de livre circulação sem fronteiras internas constitui um marco histórico que continua a ser emblemático dos valores europeus que derrubaram muros e uniram um continente inteiro. A rapidez com que as pessoas, os bens e os serviços podem atravessar as fronteiras dos Estados-Membros contribui igualmente para reforçar a nossa competitividade enquanto maior espaço económico do mundo, criando emprego e promovendo o crescimento. No entanto, a decisão de partilhar um espaço interno de livre de circulação acarreta uma responsabilidade partilhada de instituir normas rigorosas e coerentes em termos da gestão das fronteiras e da segurança nas fronteiras externas. Com efeito, só poderemos ter um espaço Schengen sem fronteiras internas se conseguirmos garantir a segurança e a proteção efetiva das fronteiras externas.

A confiança depositada pelos cidadãos na nossa capacidade coletiva de gerir as fronteiras externas comuns foi posta à prova pelos acontecimentos deste ano e, em especial, pelo aumento sem precedentes dos fluxos de migrantes e de refugiados. A crise veio revelar a existência de deficiências e lacunas nos mecanismos de gestão das fronteiras, que se revelaram insuficientes para garantir a eficácia e a gestão integrada das fronteiras. Alguns Estados-Membros não conseguiram assegurar um controlo eficaz das fronteiras nem a identificação e o registo dos migrantes em situação irregular. E a crise mostrou que as limitações da Frontex — insuficiência de recursos humanos e de equipamento, incapacidade de lançar e levar a cabo operações de regresso ou de gestão das fronteiras, bem como a inexistência de um mandato claro para realizar operações de busca e de salvamento — dificultaram a sua capacidade responder eficazmente à situação.

Entre janeiro e novembro de 2015, foram detetadas mais de 1,5 milhões de passagens ilegais das fronteiras , o nível mais elevado de entradas na UE de que há registo. Os nacionais de países terceiros puderam atravessar as fronteiras externas da UE de uma forma ilegal, tendo, em seguida, prosseguido viagem através do território da UE, sem terem sido inicialmente identificados, registados ou sujeitos a controlos de segurança adequados. As proporções que assumiram estes grandes movimentos migratórios secundários na UE comprometeram seriamente a coerência do espaço Schengen, levando alguns Estados-Membros a reintroduzir temporariamente os controlos nas suas fronteiras internas — uma situação que não pode, nem deve, perdurar a longo prazo. As preocupações em matéria de segurança desencadeadas pelos atentados terroristas deste ano e o fenómeno dos combatentes terroristas estrangeiros vieram ainda agravar mais a apreensão dos cidadãos.

Tornou-se cada vez mais claro que os problemas colocados por estes movimentos não podem ser tratados adequadamente pelos Estados-Membros a título individual, de uma forma descoordenada. Precisamos, a nível da União Europeia, de normas europeias e de um sistema unificado de responsabilidade partilhada em matéria de gestão das fronteiras externas.

A Agenda Europeia da Migração publicada pela Comissão Europeia em maio de 2015 identificou a necessidade de se passar para uma gestão partilhada das fronteiras externas, em conformidade com o objetivo de «Introduzir gradualmente um sistema integrado de gestão das fronteiras externas», enunciado no artigo 77.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. No seu discurso sobre o estado da União, em setembro, o Presidente da Comissão Europeia, Jean-Claude Juncker, anunciou que, até ao do final do ano, a Comissão iria apresentar medidas ambiciosas nesta matéria sob a forma de uma Guarda Costeira e de Fronteiras Europeia plenamente operacional, o que foi subsequentemente confirmado no programa de trabalho da Comissão para 2016.

Este objetivo foi igualmente anunciado pelo Parlamento Europeu e subscrito nas orientações claras formuladas pelo Conselho Europeu em 23 de setembro e em 15 de outubro.

A presente comunicação e as medidas que a acompanham definem uma política sólida e unificada para a gestão das fronteiras externas da UE, assente no princípio da responsabilidade partilhada. A implementação de um sistema integrado permanente de gestão das fronteiras deverá garantir que a União e os seus Estados-Membros estarão preparados para fazer face a situações excecionais nas fronteiras externas e aptos a reagir de forma eficaz e atempada, se for caso disso. Este sistema será apoiado por um mecanismo sólido de prevenção de crises que prevê o acompanhamento permanente das capacidades de cada Estado-Membro, através de uma análise de risco aprofundada e permanente.

Partilhamos, desde há vários anos, as vantagens de um espaço de livre circulação sem fronteiras internas. Chegou o momento de fazermos da gestão eficaz das fronteiras externas uma responsabilidade verdadeiramente comum. Chegou também o momento de dar um passo decisivo no sentido de criar um sistema integrado de gestão das fronteiras externas.

II. Guarda Costeira e de Fronteiras Europeia e princípio de responsabilidade partilhada

A Comissão propôs hoje o estabelecimento de uma verdadeira gestão integrada das fronteiras europeias, capaz de fazer face aos novos desafios e realidades políticas com que a UE se defronta, tanto no que se refere à migração como à segurança interna.

Será criada uma Guarda Costeira e de Fronteiras Europeia, que ficará encarregada de garantir a aplicação eficaz de normas comuns rigorosas em matéria de gestão das fronteiras e de prestar apoio operacional e de intervenção sempre que necessário para responder rapidamente a crises emergentes nas fronteiras externas. A Guarda Costeira e de Fronteiras Europeia congregará a Agência Europeia da Guarda Costeira e de Fronteiras instituída a partir da Frontex e as autoridades dos Estados-Membros responsáveis pelas fronteiras, que continuarão a assegurar a gestão corrente das fronteiras externas. As guardas costeiras nacionais farão igualmente parte da Guarda Costeira e de Fronteiras Europeia na medida em que exerçam funções de controlo marítimo das fronteiras. A responsabilidade da Agência em contribuir para a realização das operações de busca e salvamento será agora substancialmente reforçada.

A nova Agência Europeia da Guarda Costeira e de Fronteiras (a seguir denominada «a Agência») desempenhará um papel fundamental no funcionamento de um sistema mais integrado de gestão das fronteiras. Será um centro com capacidades operacionais e competências especializadas incumbido de prestar apoio prático às autoridades nacionais responsáveis pela vigilância das fronteiras e de garantir o bom funcionamento do sistema. A proposta da Comissão prevê a adoção de um conjunto de medidas que permitam à Agência responder de forma eficaz aos desafios atuais, com base nas recomendações formuladas pelo conselho de administração da Frontex em novembro de 2015.

Para ser eficaz, a Guarda Costeira e de Fronteiras Europeia deverá poder intervir em todas as fases da gestão das fronteiras. Em primeiro lugar, terão de ser definidas normas comuns que lhe permitam assegurar uma boa gestão das fronteiras e reagir em situações de crise. A integração das autoridades nacionais e da União na Guarda Costeira e de Fronteiras Europeia permitirá que a melhoria constante das normas constitua uma parte fundamental do trabalho das autoridades da Guarda Europeia, incluindo das autoridades das guardas costeiras que realizam missões de controlo fronteiriço a todos os níveis. As autoridades nacionais competentes devem executar as suas tarefas normais respeitando essas normas, podendo uma intervenção forte da UE ajudar a assegurar a aplicação uniforme em todos os Estados-Membros. Em segundo lugar, é necessário um sistema capaz de detetar eventuais deficiências com bastante antecedência para que possam ser adotadas medidas corretivas. Em terceiro lugar, é essencial criar um sistema sólido e reativo que possa fazer face eficazmente a eventuais crises, sempre que for necessário. Em situações excecionais, a assistência a prestar aos Estados-Membros da primeira linha deve ser considerada uma responsabilidade a partilhar e a assumir conjuntamente pela UE e pelos Estados-Membros. A este respeito, a Guarda Costeira e de Fronteiras Europeia deve poder intervir sempre que, por quaisquer razões, os guardas de fronteiras nacionais dos Estados-Membros da primeira linha não estejam a lidar eficazmente com a situação com que estão confrontados.

III. Um sistema único de gestão integrada das fronteiras externas

1. Assegurar uma efetiva gestão integrada das fronteiras

A gestão integrada das fronteiras não se limita à realização de controlos nas fronteiras externas. Inclui a adoção de medidas em países terceiros, medidas com países terceiros vizinhos, bem como medidas no espaço de livre circulação, incluindo o repatriamento de migrantes em situação irregular, da UE para os respetivos países de origem. Para ser eficaz, a gestão das fronteiras depende igualmente de uma série de elementos, nomeadamente a realização periódica de análises de riscos rigorosas, uma melhor cooperação entre as agências, bem como a utilização de tecnologias de ponta.

O primeiro passo consiste em garantir que as regras comuns da UE em vigor são plena e eficazmente aplicadas. A aplicação destas regras é igualmente fundamental mesmo em circunstâncias normais em que não existe o risco do aumento da pressão, mas em que é igualmente necessário garantir a livre circulação.

Para assegurar um controlo permanente da gestão das fronteiras externas nos Estados-Membros, a Comissão propõe reforçar as obrigações de cooperação e de intercâmbio de informações entre a nova Agência Europeia da Guarda Costeira e de Fronteiras e as autoridades nacionais. Concretamente, será criado no quadro da Agência um centro de acompanhamento e de análise de riscos para acompanhar os fluxos migratórios para a União Europeia, assim como no interior desta. O recurso a este instrumento será acompanhado da realização de análises de risco fiáveis e atualizadas. Passará a ser obrigatório utilizar o Modelo de Análise Comum e Integrada de Risco (CIRAM) desenvolvido pela Agência em estreita cooperação com os Estados-Membros.