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Bruxelas, 26.10.2010

COM(2010) 600 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

Reforçar a capacidade de resposta europeia a situações de catástrofe: papel da protecção civil e da ajuda humanitária (Texto relevante para efeitos do EEE)

SEC(2010) 1243 SEC(2010) 1242

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

Reforçar a capacidade de resposta europeia a situações de catástrofe: papel da protecção civil e da ajuda humanitária (Texto relevante para efeitos do EEE)

Introdução

Os Estados-Membros e as instituições da UE reagiram de forma adequada às numerosas catástrofes que ocorreram este ano, tanto na UE como em países terceiros. O terramoto no Haiti e as inundações no Paquistão destacam-se particularmente. A resposta da UE foi rápida, eficiente e generosa e a qualidade das suas intervenções contribuiu para demonstrar aos cidadãos e aos Estados-Membros da EU o valor acrescentado proporcionado pelas acções da União no âmbito da resposta a situações de crise.

Ao mesmo tempo, as exigências impostas à capacidade de resposta da UE a situações de catástrofe deverão aumentar, uma vez que as catástrofes continuam a crescer em intensidade e em frequência. As actuais pressões orçamentais também exigem esforços suplementares para promover uma utilização eficiente de recursos limitados.

Neste contexto, o Tratado de Lisboa permitirá construir uma capacidade de resposta às catástrofes mais forte, mais abrangente, mais bem coordenada e mais eficiente na União Europeia. As alterações introduzidas pelo Tratado de Lisboa dizem respeito tanto aos diversos instrumentos de resposta às catástrofes como aos meios para assegurar uma resposta coerente da UE, em coordenação com as Nações Unidas.

Os trabalhos tendo em vista a criação de uma capacidade de resposta europeia às catástrofes mais forte, mais coerente e mais bem integrada comportam duas vertentes:

- o reforço dos diversos instrumentos de resposta da UE; e

- a coerência e as sinergias entre estes diferentes instrumentos, em benefício da coerência da resposta internacional.

Com base no Consenso Europeu em matéria de Ajuda Humanitária[1], na Comunicação da Comissão intitulada «Reforçar a capacidade de resposta da União às catástrofes»[2], e inspirando-se no relatório Barnier e no debate por este suscitado[3], a presente comunicação centra-se na protecção civil e na ajuda humanitária, os dois principais instrumentos à disposição da UE para assistir de forma rápida e eficaz as pessoas confrontadas com as consequências imediatas de catástrofes. O Tratado de Lisboa introduz novas bases jurídicas para ambos. Na presente comunicação, a Comissão apresenta as suas propostas para a aplicação deste novo quadro jurídico e para uma conjugação mais eficaz destes dois instrumentos.

A presente comunicação deve ser considerada a primeira etapa de um esforço mais vasto e mais coerente no sentido de uma resposta reforçada da UE a situações de catástrofe. Estão a ser estudadas medidas adicionais para cobrir os diferentes aspectos da resposta da UE às situações de crise dentro e fora da União.

Neste sentido, no que respeita às catástrofes fora da União Europeia, a criação do Serviço Europeu para a Acção Externa (SEAE) abre oportunidades para melhorar a coerência entre a resposta às catástrofes e os possíveis elementos políticos e de segurança da resposta global da UE às situações de crise. Tal inclui os esforços políticos e diplomáticos desenvolvidos em Bruxelas e no terreno, nomeadamente através das delegações da UE, e um eventual apoio consular, se solicitado. O SEAE será responsável pelas acções de resposta às situações de crise ao abrigo do Instrumento de Estabilidade (IE), bem como pelos meios civis e militares de gestão de crises, cujas tarefas podem incluir apoio humanitário e de salvamento. Por último, inclui-se o papel da UE como um importante doador de ajuda ao desenvolvimento a muitas regiões do mundo afectadas por catástrofes, onde os elos entre ajuda de emergência, reabilitação e desenvolvimento podem e devem ser reforçados.

A Alta Representante para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança e a Comissão Europeia apresentarão em breve um documento a este respeito, que tem nomeadamente por base o seguimento dado ao terramoto que devastou o Haiti no início do ano. Este documento também apresentará propostas suplementares no que diz respeito à coordenação, no quadro da resposta às situações de crise, entre o SEAE e as estruturas de protecção civil e de ajuda humanitária.

No que se refere às catástrofes dentro da União Europeia, as propostas para a melhoria da capacidade de resposta constituiriam um contributo fundamental para a Estratégia de Segurança Interna da UE, a qual tem como um dos seus objectivos estratégicos aumentar a resiliência da Europa face às catástrofes. A protecção consular será abordada na comunicação da Comissão sobre esse tema.

O Tratado de Lisboa introduziu também uma cláusula de solidariedade, que estabelece a obrigação de os Estados-Membros se ajudarem mutuamente em caso de catástrofe natural ou de origem humana no território da UE[4]. Em 2011, a Comissão Europeia e a Alta Representante apresentarão uma proposta relativa às medidas de execução da cláusula de solidariedade.

Adaptar os meios existentes a um mundo em mudança

A Europa e os seus vizinhos imediatos foram vítimas de uma série de catástrofes particularmente graves em 2010, desde as inundações repentinas e as fortes tempestades na Europa Ocidental, as inundações em grande escala na Europa Central e a nuvem de cinzas vulcânicas após a erupção do vulcão Eyjafjallajökull até aos incêndios florestais sem precedentes que assolaram a Rússia.

Este ano, o mundo também assistiu a duas das piores catástrofes naturais dos últimos anos: o terramoto no Haiti e as inundações no Paquistão, que resultaram ambos na perda maciça de vidas e na destruição generalizada. Outras catástrofes incluíram a explosão da plataforma de prospecção «Deepwater Horizon» no Golfo do México (que deu origem ao derrame de petróleo mais devastador de que há registo) e secas extremas no Sahel.

O ano 2010 não é apenas uma anomalia estatística. Em todo o mundo, o número anual de catástrofes registadas quintuplicou, passando de 78 em 1975 para quase 400 no presente. Os prejuízos médios anuais representam aproximadamente 0,25 % do PIB mundial. Nos últimos 20 anos, só as catástrofes registadas na Europa[5] mataram quase 90 000 pessoas, afectaram mais de 29 milhões e causaram 211 mil milhões de euros em perdas económicas.

Esta tendência deve-se, em grande medida, às alterações climáticas, ao crescimento demográfico em conjunção com a urbanização crescente, bem como a outros factores que incluem a intensificação da actividade industrial e a degradação do ambiente. Além disso, o terrorismo continua a constituir uma importante ameaça para a segurança dos cidadãos europeus. Devido a estes factores, a frequência e a intensidade das catástrofes deverão continuar a aumentar. Face a esta realidade em mutação, é imperativo que a UE reforce a sua capacidade de resposta às catástrofes.

A aplicação efectiva de políticas sensatas de gestão de catástrofes significa menos mortes e menos danos. Num momento em que os riscos que enfrentamos aumentam e se tornam cada vez mais evidentes, é essencial que as políticas locais, nacionais e europeias sejam reforçadas para fazer face a estas ameaças. É necessário identificar e aplicar estratégias para melhorar o sistema existente, a fim de responder melhor às grandes catástrofes do futuro.

A protecção da segurança dos seus cidadãos é o primeiro dever de todos os Estados e a responsabilidade pela prevenção, preparação e resposta em caso de catástrofe cabe, em primeiro lugar, aos governos nacionais. No entanto, quando ocorre uma grande catástrofe e as capacidades nacionais são ultrapassadas, uma resposta comum europeia afigura-se mais eficaz do que a acção isolada dos Estados-Membros. Podem ser mobilizados meios adicionais. Os esforços conjuntos podem promover uma melhor relação custo/eficácia através da maximização das complementaridades das capacidades de resposta nacionais. A cooperação da UE constitui uma demonstração visível da solidariedade entre Estados-Membros e com países terceiros. Uma cooperação mais estreita a nível da UE também pode reforçar a resposta global e os esforços de coordenação liderados pelas Nações Unidas (ONU).

A importância do trabalho em conjunto é claramente compreendida pelos cidadãos europeus. Cerca de 90 % dos cidadãos europeus esperam que a UE faça mais para ajudar o seu país em caso de catástrofe[6]. Uma percentagem similar apoia a acção humanitária da UE fora das suas fronteiras[7].

A União tem à sua disposição uma série de instrumentos para fazer face a situações de catástrofe. No que se refere às catástrofes que ocorrem na UE, o Mecanismo de Protecção Civil facilita e coordena a ajuda em espécie dos Estados-Membros[8]. O Mecanismo também coordena a prestação de ajuda em espécie em caso de catástrofes fora da UE[9].

Nos países em desenvolvimento, a UE (Comissão e Estados-Membros) é o maior doador mundial de ajuda humanitária. O financiamento é disponibilizado a organizações parceiras (sobretudo agências das Nações Unidas, movimento Cruz Vermelha/Crescente Vermelho e ONG humanitárias), que prestam a maior parte da ajuda de emergência no terreno aos que dela necessitam.

Foram também desenvolvidas disposições para facilitar a mobilização de meios militares dos Estados-Membros, quando estes forem necessários no âmbito da resposta global da UE a situações de catástrofe[10].

No caso do terramoto no Haiti, a resposta da UE foi eficaz e rápida. Contudo, os primeiros ensinamentos retirados desta e de outras catástrofes recentes indicam que são necessários melhoramentos no que se refere à eficácia e à eficiência (rapidez da mobilização e adequação das acções), à coerência (coordenação operacional e política) e à visibilidade da resposta da UE às catástrofes. Contudo, a melhoria da resposta da UE a situações de emergência em países terceiros depende, no que se refere à resposta da protecção civil, da existência de capacidades fortes e eficientes nos Estados-Membros. O ponto de partida para o reforço da capacidade de resposta da UE a situações de catástrofe tem de ser, por isso, a consecução de uma melhor capacidade de resposta dentro da UE.

Por conseguinte, a presente comunicação define uma estratégia com o objectivo de reunir a riqueza de conhecimentos técnicos e de recursos – disponíveis a nível local, nacional e da UE – num sistema reforçado de resposta da UE às catástrofes. A estratégia está centrada na prestação de assistência na primeira fase de emergência . Os elementos políticos e de segurança da resposta a catástrofes, bem como a resposta a situações de crise ao abrigo do IE e a assistência a médio e longo prazo, e a forma como podem ser melhor coordenados com a ajuda de emergência serão objecto de propostas distintas.

A criação de uma capacidade europeia de resposta a situações de emergência, com base nos meios dos Estados-Membros, e o desenvolvimento de um centro europeu de resposta a situações de emergência são propostos como as pedras angulares da estratégia. São também apresentadas propostas nos domínios da protecção civil e da ajuda humanitária.

Princípios orientadores

Os seguintes princípios devem orientar os trabalhos relativos à capacidade de resposta da UE às catástrofes:

- A UE deve poder responder eficazmente e num espírito de solidariedade às catástrofes dentro e fora do seu território .

- A capacidade de resposta da UE às catástrofes deve abranger todos os tipos de catástrofes (isto é, catástrofes naturais e de origem humana, excepto conflitos armados) a que as capacidades nacionais não consigam dar resposta e tornem necessária a assistência da UE.

- Uma abordagem plenamente coerente em relação às catástrofes fora da UE terá de reunir os diferentes componentes que poderiam eventualmente ser mobilizados (dependendo da natureza da crise): protecção civil, ajuda humanitária, resposta a situações de crise ao abrigo do IE, principais instrumentos geográficos da ajuda externa (utilizando procedimentos flexíveis em situações de crise e de emergência), operações civis e militares de gestão de crises da Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD). O objectivo deve ser identificar e mobilizar os recursos mais adequados para responder a cada catástrofe. A acção deverá ter por base os papéis, os mandatos e as capacidades existentes e garantir que as «lacunas» de importância crítica e os pontos de estrangulamento são abordados

- Na resposta específica a necessidades humanitárias causadas por catástrofes ocorridas fora das suas fronteiras, a ajuda da UE deve pautar-se por orientações e princípios humanitários internacionalmente acordados (humanidade, neutralidade, imparcialidade e independência)[11]. Uma melhor coordenação a nível da UE reforçará o papel coordenador central das Nações Unidas nas situações de emergência em países terceiros.

- Uma abordagem que assegure um equilíbrio entre a resposta e a prevenção e preparação para as catástrofes constitui a melhor forma de responder às crescentes ameaças representadas pelas catástrofes. Embora a presente comunicação se concentre na resposta, a prevenção e a preparação para as catástrofes constituem as pedras angulares da estratégia da UE para a gestão de catástrofes[12]. As acções destinadas a reforçar a resposta em caso de catástrofe serão complementadas por medidas fortes de prevenção e preparação. Trata-se, designadamente, de maximizar as sinergias entre a redução do risco de catástrofes (RRC) e a adaptação às alterações climáticas (AAC), por forma a que, por exemplo, o apoio financeiro a actividades de prevenção, recuperação e reconstrução reforce a resiliência perante futuras crises.

- Melhorar a relação custo/eficácia implica procurar formas mais eficientes de prestar ajuda. Tal pode ser alcançado através de uma melhor partilha dos meios de intervenção, a fim de reduzir os custos e evitar a duplicação de esforços. Sempre que necessário, os Estados-Membros devem procurar utilizar meios comuns. As novas iniciativas (por exemplo, a utilização de meios de transporte comuns) devem procurar assegurar que os benefícios globais em termos de ganhos de eficiência sejam superiores aos custos e não devem contribuir para diluir as responsabilidades nacionais pela prevenção, preparação e resposta em caso de catástrofe. A UE deve também evitar criar novas estruturas e níveis adicionais de burocracia.

Uma resposta europeia a situações de catástrofe mais eficaz e eficiente

Criação de uma capacidade europeia de resposta a situações de emergência com base em meios previamente afectados dos Estados-Membros e em planos de contingência previamente acordados

A resposta da UE no domínio da protecção civil baseia-se actualmente em ofertas de assistência ad hoc dos Estados-Membros. Este sistema dificulta grandemente o planeamento prévio das operações de emergência e não assegura a disponibilidade de assistência adequada e suficiente em todos os casos. É necessário que a UE transite da coordenação ad hoc para um sistema em que o planeamento antecipado possibilite a disponibilidade de meios essenciais para mobilização imediata.

A fim de melhorar o planeamento das operações de protecção civil da UE, a Comissão propõe:

- Desenvolver cenários de referência para os principais tipos de catástrofes [13] dentro e fora da UE.

- Identificar e recensear os meios essenciais existentes que poderão ser disponibilizados pelos Estados-Membros para uma resposta de emergência da UE a estes cenários.

- Elaborar planos de contingência para a mobilização destes meios, incluindo o transporte, e proceder à sua revisão com base nos ensinamentos retirados de novas situações de emergência e exercícios.

- Identificar e assegurar sinergias entre a ajuda em espécie e a ajuda prestada a partir dos financiamentos humanitários da UE.

O recenseamento das capacidades disponíveis para as operações de protecção civil da UE com base em cenários de catástrofe previamente definidos reforçaria significativamente a capacidade de resposta da UE. Permitiria à Comissão e aos Estados-Membros tirar o máximo partido das complementaridades e da partilha de meios, melhorando assim a relação custo/eficácia.

Para aumentar a disponibilidade de meios essenciais, foram testados diversos dispositivos no âmbito da Acção Preparatória sobre uma Capacidade de Resposta Rápida da UE , nomeadamente, dispositivos de reserva relativos a hospitais de campanha, abrigos de emergência, bombeamento de elevada capacidade, purificação de água e outros meios existentes na maioria dos Estados-Membros. Com base nesta experiência inicial, a Comissão propõe:

- Estabelecer uma capacidade europeia de resposta a situações de emergência sob a forma de um agrupamento de meios da protecção civil, previamente identificados, procedentes dos Estados participantes no Mecanismo de Protecção Civil, que são voluntariamente disponibilizados para operações de assistência em caso de catástrofe dentro e fora da União.

Os Estados-Membros que tenham acordado em fornecer meios para agrupar na reserva comum devem disponibilizá-los para as operações da UE quando tal for solicitado, excepto quando estes meios sejam necessários para situações de emergência nacionais. Estes meios permaneceriam sob o comando e o controlo nacionais. A reserva deve ser suficiente para assegurar a disponibilidade de capacidades vitais de resposta a todo o momento. A inscrição de meios na reserva comum permanecerá voluntária e os meios permanecerão à inteira disposição para fins nacionais quando não forem utilizados para operações da UE. Os Estados-Membros podem também unir as suas forças e fornecer módulos multinacionais para inclusão na reserva[14]. Estas disposições devem estar abertas à participação de países terceiros, particularmente do Espaço Económico Europeu e países candidatos à adesão à UE.

Na eventualidade de uma grande catástrofe, e em resposta a um pedido de assistência, a Comissão proporá de imediato um plano de resposta de emergência com base nas necessidades no terreno e nos cenários previamente desenvolvidos. A Comissão solicitará a mobilização dos módulos pertinentes.

Os meios mobilizados serão geridos no local pelos respectivos Estados-Membros. A coordenação entre os diferentes módulos no terreno e, sempre que pertinente, a sua integração no sistema das Nações Unidas, serão asseguradas pelos peritos da UE (Comissão e Estados-Membros) mobilizados pelo Centro de Resposta de Emergência.

Uma vez que a maioria dos módulos de protecção civil dos Estados-Membros já está disponível para fins nacionais, este sistema não deverá gerar custos suplementares significativos relacionados com o seu desenvolvimento e estado de prevenção. Pelo contrário, o desenvolvimento de uma resposta comum a situações de emergência poderá gerar ganhos de eficiência e melhorar a relação custo/eficácia global das operações da UE de resposta a catástrofes.

A UE deve organizar formações e exercícios regulares para aumentar a interoperabilidade destes meios. Os requisitos de interoperabilidade devem ainda ser precisados.

A mobilização destes meios em estado de prevenção formaria o núcleo de qualquer operação de protecção civil da UE. Estes meios seriam complementados por contribuições adicionais dos Estados-Membros prestadas nos mesmos moldes em que a assistência no âmbito da protecção civil está organizada actualmente. No caso de catástrofes fora da UE, estes meios "de prevenção e a ajuda humanitária da UE complementar-se-iam e, quando adequado, seriam apoiados com recurso a meios civis e militares da UE de gestão de situações de crise ao abrigo de quadros acordados.

Como medida adicional, a Comissão propõe:

- Utilizar o exercício de planeamento de contingência para detectar eventuais lacunas a nível das capacidades de resposta da protecção civil disponíveis nos Estados-Membros que poderiam ser colmatadas através de meios complementares financiados pela UE.

A partilha de encargos e a utilização comum de recursos podem resultar em ganhos de eficiência significativos. Isto aplica-se, sobretudo, aos meios necessários para a coordenação horizontal, a avaliação e a logística (por exemplo, aviões de vigilância para avaliação).

Pode também aplicar-se a certos tipos de meios de elevado valor. A Comissão desenvolveu com êxito, juntamente com os Estados-Membros, projectos-piloto com vista a analisar a possibilidade de um apoio da UE para fornecimento de diferentes tipos de equipamento de resposta em situações de emergência. Estes projectos centraram-se nos meios aéreos para o combate a incêndios florestais e nas equipas de assistência técnica e de apoio (TAST), mas a abordagem pode ser alargada a outros tipos de meios, como meios de busca e salvamento marítimo ou instalações médicas especializadas.

Serão acordadas modalidades de organização do trabalho entre a Capacidade Europeia de Resposta de Emergência e o SEAE, com o objectivo de garantir a complementaridade e tirar partido das possíveis sinergias entre as modalidades de gestão das operações de assistência em caso de catástrofe e as operações civis e militares de gestão de situações de crise.

Pré-posicionamento dos meios de assistência

A eficácia da ajuda implica que os meios de assistência estejam pré-posicionados o mais perto possível da zona de catástrofe, tirando partido dos recursos locais e regionais sempre que possível. Por este motivo, as grandes organizações humanitárias internacionais (por exemplo, Programa Alimentar Mundial e Federação Internacional das Sociedades da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho) têm desenvolvido e expandido as suas capacidades de pré-posicionamento com um apoio financeiro substancial da UE. Na UE, os Estados-Membros também reúnem os meios de assistência e de resposta nacionais em locais estratégicos. A experiência recente demonstrou que esta abordagem acelerou significativamente a resposta operacional às catástrofes. Uma rede global de entrepostos/plataformas regionais poderia facilitar em grande medida a rápida mobilização da assistência.

Para reforçar a rápida disponibilidade dos meios para os intervenientes humanitários em situações de emergência externas, a Comissão:

- Analisará a experiência adquirida na cooperação da UE com parceiros humanitários fundamentais – particularmente o Programa Alimentar Mundial e a Federação Internacional da Cruz Vermelha – e definirá opções para continuar a desenvolver esta abordagem.

- Procurar á utilizar, quando disponíveis, os sistemas de pré-posicionamento dos Estados-Membros existentes em países terceiros.

Melhorar a avaliação das necessidades

Uma avaliação das necessidades pronta e rigorosa é essencial para possibilitar decisões bem fundamentadas sobre a prestação de assistência. Em situações de emergência fora da UE, os peritos do ECHO presentes no terreno e as equipas de protecção civil da UE desempenham um papel crucial, proporcionando informações e conselhos para a resposta da EU e apoiando o trabalho de avaliação e de coordenação das Nações Unidas. Convém assegurar uma melhor ligação entre as avaliações das necessidades humanitárias nas fases iniciais da ajuda de emergência em caso de catástrofe e as subsequentes avaliações nas fases de recuperação e desenvolvimento, nomeadamente a avaliação das necessidades pós-catástrofe (PDNA).

A Comissão:

- Apoiará os esforços liderados pelas Nações Unidas para proceder a avaliações das necessidades conjuntas, trans-sectoriais e comparáveis.

- Mobilizar á peritos da UE para actuarem como agentes de ligação com o sistema das Nações Unidas.

- Aumentará a capacidade das equipas de avaliação da UE para cobrirem uma maior área territorial e, sempre que necessário, para colmatarem lacunas na capacidade das Nações Unidas.

- Assegurará uma participação adequada nas PDNA dos peritos da UE que participam nas avaliações das necessidades relacionadas com a ajuda de emergência e na execução de acções humanitárias.

Uma logística partilhada para garantir mais eficiência e uma melhor relação custo-eficácia

Co-existem actualmente vários dispositivos nacionais e da UE para a gestão de plataformas logísticas nas zonas afectadas por catástrofes, em países terceiros. Esta diversidade de estruturas significa que cada interveniente tem de planear e de mobilizar o seu apoio no local. Por vezes, estes centros de apoio nacionais não comunicam eficazmente entre si, o que prejudica a eficiência do ponto de vista operacional e uma boa relação custo/eficácia e diminui a visibilidade da UE.

As tarefas horizontais, nomeadamente no domínio da logística, podem ser efectuadas de forma mais eficiente a nível da UE. A Comissão, conjuntamente com os Estados-Membros, desenvolveu unidades especializadas (equipas de assistência técnica e de apoio – TAST) que funcionam como plataformas móveis de apoio logístico. A Comissão propõe:

- Mobilizar as equipas de assistência técnica e de apoio de forma mais sistemática, especialmente nas situações em que a infra-estrutura local esteja destruída, e definir disposições contratuais para assegurar a sua disponibilidade.

- Desenvolver, juntamente com o SEAE, opções que possibilitem a estas equipas prestar um melhor apoio às delegações da UE, às autoridades consulares e a outros intervenientes da UE e internacionais durante situações de emergência graves fora da UE.

- Procurar desenvolver estes dispositivos para que constituam um centro de coordenação da UE no terreno que possa ser associado ao sistema das Nações Unidas.

Transporte coordenado e com uma boa relação custo/eficácia

A UE dispõe actualmente da possibilidade de co-financiar o transporte da ajuda em espécie. Esta capacidade deve ser reforçada para assegurar a eliminação dos pontos de estrangulamento no transporte. É necessário melhorar a prestação da ajuda aos países afectados, nomeadamente no que respeita à logística e à entrega nos locais onde a ajuda é mais necessária.

A Comissão propõe:

- Simplificar e reforçar as disposições existentes em matéria de partilha e co-financiamento dos meios de transporte.

- Estudar com o sector privado as possíveis opções relativas à prestação, em condições comerciais, de serviços de transporte e de logística em situações de catástrofe.

- Tirar o máximo partido do quadro acordado para a utilização dos meios de transporte dos Estados-Membros, militares ou fretados pelas forças militares, e instrumentos de coordenação da PESD de apoio à resposta da UE a catástrofes.

- Continuar a apoiar o desenvolvimento de capacidades adequadas de transporte (estratégicas e tácticas), incluindo o transporte aéreo, pelas organizações humanitárias e as Nações Unidas.

Utilização dos meios militares dos Estados-Membros e apoio da PCSD à resposta da UE a situações de catástrofe

As capacidades civis e militares desenvolvidas no quadro da Política Comum de Segurança e Defesa da UE podem ser úteis par apoiar a protecção civil e a ajuda humanitária, particularmente em catástrofes naturais de grande dimensão.

A utilização de meios militares para prestar assistência em países terceiros no âmbito da resposta a catástrofes naturais é regida pelas chamadas Directrizes de Oslo[15]. Estas directrizes foram acordadas a nível das Nações Unidas e apoiadas pela UE no Consenso Europeu em matéria de Ajuda Humanitária[16]. As Directrizes de Oslo estipulam que os meios militares devem ser utilizados como último recurso, quando não exista qualquer alternativa civil disponível para fazer rapidamente face às necessidades humanitárias mais urgentes.

Alguns Estados-Membros dispõem de sistemas que possibilitam a utilização de meios militares de transporte ou outros meios militares para apoiar a resposta da sua própria protecção civil a graves catástrofes fora da UE. Estes meios militares, canalizados através das autoridades de protecção civil dos Estados-Membros, podem contribuir para a assistência global em espécie que a UE canaliza actualmente através do Centro de Informação e Vigilância do Mecanismo de Protecção Civil (MIC). Como o comprovam a resposta ao terramoto e aos tsunamis no oceano Índico, em Dezembro de 2004 e, mais recentemente, a resposta às inundações no Paquistão, em 2010, os meios militares podem colmatar lacunas críticas em termos de capacidade em domínios como o transporte, o apoio logístico, a engenharia ou o apoio médico.

A UE desenvolveu um quadro para o apoio militar à resposta da UE a situações de catástrofe, que abrange a utilização dos meios de transporte dos Estados-Membros, militares ou fretados pelas forças militares, e dos instrumentos de coordenação da Política Europeia de Segurança e Defesa[17]. Foram desenvolvidos procedimentos operacionais normalizados que produziram resultados positivos em situações de emergência graves, como no Paquistão, em 2010, em que a Comissão facilitou (através do MIC) voos de entrega de ajuda por intermédio da célula de planeamento dos movimentos das forças militares da UE. Estes voos vieram complementar vários voos civis organizados e co-financiados no quadro do Mecanismo de Protecção Civil.

A Alta Representante e a Comissão Europeia apresentarão propostas específicas para melhorar os mecanismos que permitem a utilização de meios civis e militares ao abrigo da PCSD no âmbito da resposta da UE a catástrofes, nomeadamente para melhorar a coerência e as sinergias com as operações humanitárias e de protecção civil da UE.

É necessário desenvolver:

- O Centro Europeu de Resposta a situações de Emergência como interface operacional da Comissão para articular a ajuda de emergência com os instrumentos de coordenação da PCSD, a fim de estabelecer uma correspondência entre as necessidades humanitárias no terreno e os meios de gestão de crises dos Estados-Membros.

Uma resposta mais coerente

Desenvolver um centro de resposta de emergência

A protecção civil e a ajuda humanitária são os principais instrumentos operacionais da resposta imediata da UE a situações de catástrofe. Estes instrumentos foram reunidos numa Direcção-Geral (DG ECHO) da Comissão, o que possibilita a criação de um centro de resposta a situações de emergência reforçado, que pode tirar partido das informações e dos conhecimentos técnicos de ambos os domínios e interligar de forma eficaz, a nível europeu, as autoridades de protecção civil e de ajuda humanitária dos Estados-Membros.

Os gabinetes de crise do ECHO e do MIC serão unificados num verdadeiro centro de resposta, operacional em permanência e responsável pela coordenação da resposta civil da UE às catástrofes. Tal exigirá uma transição qualitativa da partilha de informações e da reacção a situações de emergência para um papel mais pró-activo de planeamento, monitorização, preparação, coordenação operacional e apoio logístico. Para este fim, o centro desenvolverá uma capacidade de monitorização integrada com base, inter alia , em serviços GMES (Programa Europeu de Observação da Terra). O centro assegurará o intercâmbio contínuo de informações com as autoridades de protecção civil e de ajuda humanitária sobre as necessidades de assistência e as contribuições propostas pelos Estados-Membros da UE e outros intervenientes. Isto permitirá aos Estados-Membros tomarem decisões informadas sobre o financiamento e a oferta de assistência adicional. O Centro elaborará igualmente cenários de referência para os principais tipos de catástrofes no interior e no exterior da UE.

No que se refere a situações de emergência fora da UE, o Centro de Resposta a situações de Emergência deverá ser responsável pela recolha de informações sobre toda a assistência europeia em espécie disponível e pela sua coerência relativamente ao sistema de coordenação das Nações Unidas e ao país afectado.

Um Centro de Resposta a situações de Emergência reforçado também facilitará a coordenação operacional com outros intervenientes da UE[18]. Tal implicará a partilha de informações e de análises com os departamentos geográficos do SEAE (nomeadamente o Centro de Situação, se for caso disso) e as delegações da UE. Tratar-se-á igualmente de colaborar com as estruturas de gestão de crises do SEAE sempre que esteja a ser ponderado o recurso a meios civis e/ou militares da UE no âmbito da resposta da UE a uma catástrofe. O Centro deverá ainda ser um elo de ligação com as vertentes pertinentes do SEAE, designadamente tendo em vista as missões da PESC e da PCSD a países terceiros. O Centro estará também associado às disposições em matéria de sensibilização que estão a ser desenvolvidas no quadro da Estratégia de Segurança Interna e, assim, contribuirá para aumentar a resiliência da Europa face às catástrofes.

Não são sugeridas novas estruturas globais. O desenvolvimento de eixos/plataformas especializados(as) será associado a modalidades de organização do trabalho que assegurem um intercâmbio sistemático de informações.

A Comissão:

- Procederá à fusão dos gabinetes de crise da Protecção Civil e da DG ECHO para criar um verdadeiro centro europeu de resposta a situações de emergência, operacional 24 horas por dia, 7 dias por semana, que trabalhará em colaboração estreita com outros serviços relevantes, incluindo o serviço responsável pela Estratégia de Segurança Interna.

- Transformará gradualmente o Centro de Resposta a situações de Emergência numa plataforma de prestação de apoio a outros serviços que se ocupem da gestão de situações de catástrofe.

- Definirá modalidades de organização do trabalho com o SEAE (tanto a nível da sede como das delegações da UE). Isto pode ser feito, nomeadamente, através de medidas que incluam reuniões regulares, intercâmbios temporários de agentes de ligação, acções de formação e exercícios conjuntos.

Reforçar a coordenação

No que se refere a catástrofes em países terceiros, a UE apoia firmemente o papel coordenador central das Nações Unidas, em particular do seu Gabinete de Coordenação dos Assuntos Humanitários. Uma maior coordenação a nível da UE permitirá reforçar o papel das Nações Unidas ao assegurar uma contribuição coerente da União para os esforços de assistência liderados por esta organização.

A Comissão:

- Reforçará o apoio da UE à coordenação da ajuda humanitária assegurada no local pelas Nações Unidas (sistema de cluster e coordenador da ajuda humanitária das Nações Unidas), incluindo através do eventual envio de pessoal humanitário de ligação da UE e do eventual destacamento de pessoal da UE junto do sistema de coordenação local das Nações Unidas.

- Utilizará o Centro de Resposta a situações de Emergência para racionalizar os fluxos de informação entre a UE e as Nações Unidas relativos aos esforços globais de assistência da UE.

- Melhorará a transmissão de informações por parte do sistema de acompanhamento financeiro das Nações Unidas relativamente à ajuda global concedida pela UE em cada catástrofe.

A conjugação da ajuda humanitária e da protecção civil na pasta de um único Comissário possibilita a realização de análises conjuntas, a recolha conjunta de informações, a inserção simplificada de informações no sistema de coordenação em cluster e uma maior coordenação intra-UE no terreno. Para continuar a reforçar a coerência da ajuda de emergência europeia , a Comissão:

- Proporá a designação, nos Estados-Membros, de pontos focais humanitários disponíveis em permanência para o intercâmbio de informações. Estes pontos focais estarão ligados aos pontos de contacto nacionais do Mecanismo de Protecção Civil da UE para assegurar uma abordagem totalmente integrada.

- Desenvolverá uma ferramenta de informação baseada na Internet (com base no actual sistema dos 14 pontos para a ajuda humanitária e no sistema CECIS[19] para a assistência no domínio da protecção civil). Esta ferramenta possibilitará uma comunicação em tempo real no que respeita à ajuda humanitária e à ajuda em espécie da UE (27 Estados-Membros e Comissão).

- Incentivará os Estados-Membros a apresentarem oportunamente relatórios sobre as contribuições humanitárias.

Uma resposta mais visível

A visibilidade da UE não constitui um fim em si. Não obstante, os cidadãos da UE têm o direito de receber informações rigorosas e completas sobre a forma como a UE está a reagir a situações de catástrofe. Actualmente, a UE é o maior doador de ajuda humanitária e os seus esforços, muito embora sejam considerados eficazes do ponto de vista operacional, nem sempre são visíveis para os cidadãos da UE, os países em desenvolvimento beneficiários e os parceiros internacionais. Esta situação afecta significativamente a credibilidade e a posição negocial da UE a nível internacional numa era regida pela globalização. As questões relacionadas com a comunicação exigem também uma abordagem adequada em termos de planeamento de cenários. As instituições da UE, juntamente com os Estados-Membros, devem desenvolver uma estratégia de comunicação que melhore a visibilidade da resposta da UE.

Importa também que o financiamento da UE, através de organizações parceiras internacionais e locais, seja devidamente reconhecido e visível no local (excepto nos casos em que a presença de símbolos da UE dificultaria a entrega de ajuda) e na Internet.

A Comissão:

- Apresentará um único valor global para a ajuda de emergência concedida pela UE (tanto financeira como em espécie), em vez de valores separados para a UE e os Estados-Membros, sem deixar de reconhecer plenamente o papel da ajuda bilateral neste domínio.

- Tomará medidas para que os símbolos da UE sejam exibidos conjuntamente com os distintivos nacionais em toda a ajuda e por todo o pessoal da UE e dos Estados-Membros enviados em resposta a catástrofes.

- Estudará formas de as organizações parceiras darem uma visibilidade adequada à ajuda de emergência financiada pela UE (por exemplo, através da aposição do logótipo da UE ou de um logótipo conjunto na ajuda de emergência).

- Controlará de forma mais rigorosa o respeito pelas condições de financiamento.

- Ponderará a possibilidade de desenvolver uma estratégia de imagem associada à capacidade de resposta reforçada da EU.

Conclusão

A estratégia definida na presente comunicação representa o primeiro passo no desenvolvimento de uma capacidade de resposta reforçada da UE em caso de catástrofe. Esta estratégia contribuirá para maximizar o impacto do contributo da UE na atenuação do sofrimento das vítimas de catástrofes na União Europeia e em todo o mundo. Em 2011 serão apresentados textos legislativos a fim de pôr em prática as propostas essenciais.

[1] Consenso Europeu em matéria de Ajuda Humanitária, Dezembro de 2007.

[2] Comunicação da Comissão, de 5 de Março de 2008, «Reforçar a capacidade de resposta da União às catástrofes»: COM(2008) 130 final.

[3] Relatório de Michel Barnier « For a European civil protection force: europe aid » [Para uma força europeia de protecção civil: Europe Aid]: http://ec.europa.eu/archives/commission_2004-2009/president/pdf/rapport_barnier_en.pdf.

[4] Artigo 222.º do TFUE.

[5] O Centro de Investigação sobre a Epidemiologia de Catástrofes (CRED) define uma catástrofe como «uma situação ou um evento que supera a capacidade local e exige um pedido de ajuda externa a nível nacional ou internacional» – www.cred.be. A presente comunicação trata primordialmente as catástrofes que exigem um pedido de ajuda internacional.

[6] http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_328_en.pdf .

[7] http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_343_en.pdf .

[8] Em 2002, o primeiro ano em que esteve operacional, o mecanismo foi mobilizado três vezes. Em 2009, foi mobilizado 27 vezes. Aproximadamente metade das mobilizações destina-se a dar resposta a catástrofes dentro da UE.

[9] Em todos os casos, tem de ser recebido um pedido do país ou dos países afectados por uma catástrofe para o mecanismo ser accionado. No caso de países terceiros, a Alta Representante para os Negócios Estrangeiros é imediatamente consultada, no espírito da Declaração Conjunta do Conselho e da Comissão sobre a utilização do mecanismo comunitário de protecção civil para fins de gestão de crises (doc. 10639/03), para clarificar se a activação do mecanismo está ou não abrangida pela gestão de crises da PCSD.

[10] Os documentos elaborados no âmbito do Conselho entre 2003 e 2006 incluem o Quadro Geral para a utilização dos meios de transporte dos Estados-Membros, militares ou fretados pelas forças militares, e instrumentos de coordenação PESD de apoio à resposta da UE a catástrofes – identificação e coordenação dos meios e capacidades disponíveis (ver documentos 10639/03, 6644/4/04, 8976/06, 9462/3 REV3 e 14540/06 + COR1).

[11] Consenso Europeu em matéria de Ajuda Humanitária: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:025:0001:01:PT:HTML.

[12] Em 2009, a Comissão adoptou as comunicações «Abordagem comunitária sobre a prevenção de catástrofes naturais ou provocadas pelo homem» (COM (2009) 82 final) e «Estratégia da UE de apoio à redução do risco de catástrofes nos países em desenvolvimento» (COM (2009) 84 final). O plano de execução da estratégia da UE para a redução do risco de catástrofes está também prestes a ser adoptado. Estão em curso trabalhos para desenvolver uma visão dos riscos à escala da UE e a Comissão está a explorar mecanismos para efectuar análises regulares das políticas de prevenção e preparação dos Estados-Membros. A UE disponibiliza um financiamento significativo para a prevenção de catástrofes, embora a absorção destes fundos permaneça limitada. Estão também disponíveis fundos ao abrigo dos temas relativos ao espaço e à segurança do Sétimo Programa-Quadro de Investigação e Desenvolvimento. Estão a ser desenvolvidos esforços para alargar o apoio da UE a projectos no domínio da prevenção de catástrofes em países terceiros, identificar e proceder ao intercâmbio de melhores práticas e estudar oportunidades para medidas de financiamento inovadoras. Estes trabalhos devem ser associados aos esforços da UE no domínio da adaptação às alterações climáticas. A aplicação e a continuação do desenvolvimento do Fundo de Solidariedade da UE também poderiam fornecer oportunidades para reforçar a gestão de catástrofes pela UE .

[13] Incluindo catástrofes químicas, biológicas, radiológicas e nucleares e ataques terroristas transfronteiras.

[14] Com o apoio da Comissão, a Estónia, a Letónia e a Lituânia desenvolveram um módulo comum de bombeamento de elevada capacidade (denominado « Balt Flood Combat »), que foi utilizado com êxito durante as inundações na Polónia e na República da Moldávia.

[15] Directrizes sobre a utilização de meios militares e da protecção civil na resposta internacional a catástrofes – «Directrizes de Oslo» (relançadas pelo Gabinete de Coordenação dos Assuntos Humanitários da ONU em Novembro de 2006).

[16] Ver, em particular, o ponto 61.

[17] Para referência aos vários documentos, ver a nota de rodapé 11.

[18] A Comissão continuará a utilizar e a desenvolver o sistema ARGUS (ver COM (2005) 662) e procedimentos conexos para crises plurisectoriais com riscos múltiplos e para a coordenação entre todos os serviços da Comissão.

[19] Sistema Comum de Comunicação e Informação de Emergência – um sistema seguro que liga as autoridades de protecção civil que participam no Mecanismo de Protecção Civil da UE e a Comissão.