PT    PT PT 
 
PT 1   PT  COMISSÃO DAS COM UNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 15.10.2008 
SEC(2008) 2631 final 
  
DOCUMENTO DE TRABALHO DO S SERVIÇOS DA COMISSÃO 
RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO 
Proposta de Directiva do Parlamento Europe u e do Conselho que altera a Directiva 
2002/15/CE relativa à organização do tempo de trabalho das pessoas que exercem 
actividades móveis de transporte rodoviário 
{COM(2008)650} 
{SEC(2008)2632} 
 
PT 2   PT 1. I NTRODUÇÃO  
O presente resumo do relatório de avaliação de impacto descreve os problemas encontrados 
no que respeita ao âmbito de aplicação e à ex ecução da legislação relativa às pessoas que 
exercem actividades móveis de transporte rodoviá rio e analisa as diversas opções estratégicas 
para abordar estes problemas. 
A Directiva 2002/15/CE1 estabelece requisitos mínimos de tempo de trabalho para os 
trabalhadores móveis do sector do transporte rodoviário, a fim de mel horar a protecção da 
saúde e da segurança, reforçar a segurança  rodoviária e harmonizar as condições de 
concorrência. A directiva compleme nta o Regulamento (CE) n.º 561/20062, que estabelece 
regras relativas aos períodos de condução  e aos períodos de repouso dos condutores. 
Enquanto parte do acordo de conciliação, as dispos ições da directiva serã o aplicáveis a partir 
de 23 de Março de 2009 aos condutores indepe ndentes, após a Comissão ter apresentado um 
relatório e a consequente proposta  legislativa baseada nesse mesmo relatório (n.º 1 do artigo 
2.º da directiva). 
O relatório da Comissão3, que trata das potenciais consequê ncias da exclusão dos condutores 
independentes e avalia as disposições relativa s ao trabalho nocturno, foi apresentado em 23 de 
Maio de 2007. 
O relatório confirma que existe um equilíbrio entre as vantagens e as desvantagens globais da 
inclusão ou não dos condutores independentes no âmbito de aplicação da directiva e aponta 
para a necessidade de uma avaliação de imp acto aprofundada da questão. Por outro lado, o 
relatório revela problemas re lacionados com a execução ef icaz e equitativa das regras. 
2. Q UESTÕES PROCESSUAIS  
A avaliação de impacto baseia-se em diversos estudos e inquéritos efec tuados no período de 
2003-2008, incluindo duas consultas das partes interessadas, bem como em contactos 
periódicos com os Estados-Membros e os par ceiros sociais. Reflecte as observações dos 
interessados e as contribuições do Grupo Director  Interserviços, criado para efeitos desta 
avaliação de impacto. 
A maioria dos interessados entende que a directiva tem efeitos positivos e negativos. 
Considera, por um lado, que as regras relativas ao tempo de trabalho tê m efeitos positivos na 
saúde, na segurança e nas condições de trab alho e de concorrência, mas que, por outro, 
ocasionam inúmeros efeitos secundários negativ os, designadamente perda de salário, escassez 
de condutores e aumento de custos. 
Os interessados salientaram problemas relacion ados com a execução das regras relativas ao 
tempo de trabalho e indicaram que a debilidade do sistema de controlos existente não garante 
o pleno cumprimento, preconizando assim a clarif icação do âmbito de aplicação da directiva, 
                                                 
1 JO L 80 de 23.3.2002, p.35 
2 JO L 102 de 11.4.2006, p.1 
3 COM(2007) 266 final 
 
PT 3   PT a eficácia de execução, a melhoria da cooperaçã o entre as autoridades nacionais e a prevenção 
do fenómeno dos «falsos» condutores independentes. 
O Comité das Avaliações de Impacto analisou o projecto de avaliação de impacto na sua 
reunião de 16 de Abril de 2008 e formulou obser vações destinadas a melhorar o texto nos 
seus pareceres de 22 de Abril de 2008 e 26 de Junho de 2008, na  sequência da apresentação 
de uma nova versão da avaliação de impacto. As principais observações prendem-se com a 
ausência de explicação sobre a relação existente entre a directiva específica relativa ao tempo 
de trabalho e outros instrumentos aplicáveis, a necessidade de melhorar a definição do problema, o facto de, inicialmente, nenhuma da s opções examinadas te r sido escolhida e, 
subsequentemente, a necessidade de as definir de  forma mais explícita e o carácter incompleto 
da análise dos efeitos sociais. Tendo em cont a estas observações, a relação existente entre 
diversos actos foi explicada, a definição do problema foi devidamente precisada, as opções 
estratégicas foram revistas e os efeitos sociais avaliados de forma qualitativa para cada opção. 
3. P
ROBLEMAS IDENTIFICADOS  
O principal problema reside no âmbito de aplica ção da directiva, previsto no n.º 1 do artigo 
2.º, e consiste em determinar se os condutores independentes devem ser abrangidos por ele e, 
em caso afirmativo, em que condições. Regra ge ral, o tempo de trab alho dos trabalhadores 
independentes não é limitado, facto que restringiri a a sua própria liberdade empresarial. No 
que respeita a este problema essencial, a avalia ção de impacto analisa os efeitos económicos, 
sociais, ambientais e administrativos de di versos cenários de exclusão e inclusão dos 
condutores independentes no âmbito de aplicação da directiva. 
Um problema concomitante é o baixo nível de  cumprimento por parte de um grupo de 
trabalhadores móveis, os chamados «falsos» c ondutores independentes, e decorre de diversas 
causas subjacentes: atrasos de transposição, falta de vontade de algumas empresas de 
transporte, interpretação incorrecta de dete rminadas disposições e execução deficiente. 
A directiva não contém disposiçõe s específicas relativas ao cont rolo da sua aplicação, o qual 
se distingue do controlo dos períodos de co ndução e de repouso, relativamente ao qual a 
Directiva 2006/22/CE prevê o número de cont rolos qualitativos e qu antitativos que os 
Estados-Membros devem efectuar quer na estrada quer nas instalações das empresas. A Comissão propôs, originalmente, que as regras  relativas ao tempo de trabalho fossem 
controladas no âmbito da Directiva 2006/22 /CE, mas o legislador não adoptou esta 
abordagem. 
O baixo nível de cumprimento e a execução defici ente estão essencialmente relacionados com 
os «falsos» condutores independentes. Esta categoria é composta por condutores que são 
formalmente independentes, mas que efectuam um  trabalho regular para a mesma empresa, 
sem terem liberdade para prestar serviços a outras partes. Embora não especificamente 
expresso na directiva, estes condutores não sati sfazem os critérios aplicáveis aos «condutores 
independentes», devendo ficar subordinados às mesmas obrigações e beneficiar das mesmas 
vantagens que os trabalhadores móveis. Porém, alguns condutores e empresas não aplicam correctamente esta distinção. 
A prevenção dos problemas de segurança rodo viária relacionados com a fadiga do condutor 
passa pela execução rigorosa da s regras relativas aos perí odos de condução e de repouso 
aplicáveis a todos os condutores, independ entemente do seu estatuto de trabalho. 
 
PT 4   PT Consequentemente, o valor acrescentado da dir ectiva relativa ao tempo de trabalho não é 
significativo para a segurança rodoviária. 
Todos estes problemas comprometem as regras  comunitárias e a consecução dos objectivos 
estratégicos fundament ais da directiva. 
4. O BJECTIVOS  
O objectivo geral que justifica a acção da UE é a revisão do âmbito de aplicação da directiva e 
o cumprimento das regras. A sua consecu ção será garantida do seguinte modo: 
• clarificação do âmbito de aplicação da directiva no que respeita aos condutores 
independentes, 
• estabelecimento de uma distin ção clara entre condut ores independentes  e condutores que, 
para efeitos do disposto na directiva, de vem ser considerados trabalhadores móveis 
assalariados, 
• melhoria da eficácia de execução, 
• reforço da cooperação entre os Estados-Membr os para assegurar uma aplicação comum das 
regras. 
5. O PÇÕES ESTRATÉGICAS  
Foram identificadas quatro opções estratégicas: três delas tratam do âmbito de aplicação da 
directiva e uma da execução. 
Opção A: «Ausência de acção». Esta opção não envolve qualquer  acção por parte do 
Parlamento Europeu e do Conselho, mas não equivale à manutenção do status quo . Só o 
cumprimento das condições previstas no n.º 1 do artigo 2.º da directiva, designadamente 
adopção pela Comissão de um relatório e da conse quente proposta legislativa, se traduziria na 
inclusão automática dos condutores independentes no âmbito de  aplicação da di rectiva a partir 
de 23 de Março de 2009. 
Opção B:  Alargamento do âmbito de aplicação da directiva  mediante a inclusão de 
todos os condutores independentes, excluindo  os condutores independentes que apenas 
efectuam transportes nacionais.  Esta opção prevê que apenas  os condutores independentes 
que efectuam transportes internacionais sejam incluídos no âmbito de aplicação da directiva. Exigiria a revisão da directiva no que respeita ao seu âmbito de  aplicação. Todas as restantes 
disposições permaneceriam inalteradas. 
Opção C: Reforço da execução da directiva com modalidades destinadas a garantir a 
inclusão dos «falsos independentes» no seu âmbito de aplicação, dele excluindo os 
verdadeiros trabalhadores independentes. Esta opção prevê a inclusão dos chamados 
«falsos independentes» no âmbito de aplicação da directiva, clarificando determinadas 
disposições e aditando re quisitos de controlo. 
Foram consideradas três subopções: 
 
PT 5   PT C.1: Clarificação jurídica no quadro da directiva. Esta subopção prevê a clarificação da 
definição de trabalhador móvel, que abrange os «falsos» condutores independentes, não 
deixando margem para diferentes interpret ações. Esta opção pode envolver igualmente a 
publicação de notas de orientação para garantir uma interpretação harmonizada das 
definições. 
C.2: Medidas administrativas que impõem a execução integral, bem como a 
clarificação das categorias «condutor independente» e «trabalhador móvel». Esta 
subopção  prevê a introdução de medidas administrativa s destinadas a reforçar a eficiência e a 
eficácia de execução. Exigiria uma revisão da directiva para alterar a definição de «trabalhador móvel», à semelhança da opção C. 1, e a introdução de requisitos relativos à 
cooperação, para garantir uma aplicação equita tiva das regras e o seu pleno cumprimento em 
toda a Comunidade. 
C.3: Inclusão progressiva do s «falsos» independentes. Esta subopção  prevê modalidades 
de inclusão dos «falsos» trabal hadores independentes mediante uma clarificação da definição 
de trabalhador móvel, na primeira fase (2009-201 1), e a introdução de requisitos de controlo a 
partir de 2011. Exigiria uma revisão da directiva, à semelhança da opção C.2, com um calendário de aplicação. 
Opção D: Exclusão total dos condutores independentes. Esta opção estratégica prevê a 
exclusão total dos condutores i ndependentes do âmbito de aplic ação da directiva. Reflecte a 
situação actual em que os condutores indepe ndentes são, pelo menos temporariamente, 
excluídos e não provoca alterações , em termos de impactos, rela tivamente à situ ação actual. 
Consequentemente, esta opção é considerada o cenário de base em relação ao qual foram 
avaliadas as restantes opções. 
É conveniente recordar que, independentemente da  decisão de os incluir ou não no âmbito de 
aplicação da directiva, os condut ores independentes estão subordi nados a regras relativas aos 
períodos de condução, às pausas  e aos períodos de repouso estabelecidas no Regulamento 
(CE) n.º 561/2006. 
Os efeitos das opções estratégicas A, B e C fo ram analisados em relação à situação actual, 
descrita na opção D. Os efeitos económicos, so ciais, ambientais e administrativos das quatro 
principais opções estratégicas foram examina dos relativamente aos objectivos estratégicos 
que constituem a concorrência, as condições sociais e o cumprimento das regras. 
6. C
OMPARAÇÃO DAS OPÇÕES E CONCLUSÕES  
Opção D 
Esta opção não foi escolhida devido ao probl ema do baixo nível de cumprimento das regras 
por parte dos «falsos» condutores independent es. Este problema subsistiria e aumentaria 
mesmo, tendo em conta a execução deficiente, as  diferenças de aplicação das regras e a 
ausência sistemática de uma distinção clara entre verdadeiros indepe ndentes, excluídos da 
aplicação das regras, e «falsos» independentes , abrangidos pelo âmbito de aplicação da 
directiva. Esta opção comprometeria i gualmente os objectivos estratégicos. 
 
PT 6   PT Opção A 
Esta opção ofereceria condições equitativas em termos de regr as sociais a todas as pessoas 
que exercem actividades móveis de transporte  rodoviário. Todavia, nã o se traduziria num 
reforço das condições de concorrê ncia leal, já que, graças à redução do tempo de trabalho e à 
consequente diminuição do rendimento, a grande  maioria dos condutores independentes não 
poderia prosseguir a sua actividade. Os seus efeitos no desenvolvimento do espírito de 
iniciativa e na posição do sector em países com uma elevada percentagem de independentes 
seriam perturbadores. As grandes empresas  adquiririam vantagens concorrenciais e 
absorveriam partes de mercado, na medida em que estão mais bem preparadas para enfrentar 
reduções do tempo de trabalho através de econo mias de escala, ao passo que as pequenas e 
médias empresas ficariam em situação de de svantagem. Os independe ntes que prosseguissem 
a sua actividade poderiam ser te ntados a aceitar out ro trabalho, para compensar a perda de 
rendimento, ou a procurar trabalhar a um ritmo mais intenso, para manter, no mínimo, o seu 
volume de negócios actual, o que teria como co nsequência um aumento do stress e da fadiga 
associados ao trabalho. O fenóme no dos «falsos» independentes tornar-se-ia ir relevante, mas 
a taxa de cumprimento das regras não melhor aria e, provavelmente, diminuiria, tendo em 
conta a dimensão alargada do grupo abrangido pela s regras, associada à execução deficiente e 
à escassa disciplina de cumprimento geral da s regras por parte dos  «falsos» condutores 
independentes. Os custos de exploração e de administração das empresas aumentariam igualmente, pelo facto de terem de recrutar condutores suplementares para manter o mesmo 
volume de serviços de transporte de mercador ias. O aumento da procura de condutores pode 
igualmente ocasionar uma escassez de condutores profissionais e, consequentemente, uma procura não satisfeita de serv iços de transporte de merc adorias no mercado. A execução 
tornar-se-ia mais difícil no tocante ao controlo do tem po de trabalho dos condutores 
independentes, na medida em que estes não re gistam o tempo de trabalho para efeitos do 
cálculo do salário. 
Opção B 
A inclusão dos condutores indepe ndentes que efectuam transporte s internacionais garantiria 
às transportadoras internacionais condições eq uitativas, mas não determinaria uma melhoria 
perceptível da taxa de cumprimento nem uma redução do número de «falsos» independentes, 
para além de não reforçar a eficácia de cons ecução dos objectivos estratégicos sem efeitos 
significativos. 
Opção C.1 
Ao estabelecer uma distinção mais clara en tre condutores abrangidos pelo âmbito de 
aplicação da directiva (trabalhadores móveis assalariados e «falsos» independentes) e não 
abrangidos por este (verdadeiros independentes),  a opção C.1 contribuiria para uma redução 
do fenómeno dos «falsos» independentes, mas es ta redução não se lim itaria ao número de 
condutores que violam as regras por motivo de interpretação incorrecta destas e não 
eliminaria os «falsos» independentes, que ignor am deliberadamente as regras baseando-se na 
eficácia reduzida dos controlos. O efeito na melhoria do nível de cumprimento e na 
consecução de objectivos estratégicos é mínimo. 
Opção C.2 
Esta opção combinaria uma distinção mais clar a entre condutores, conforme consta da opção 
C.1, com requisitos de execu ção harmonizada das regras. Envolve alguns custos 
 
PT 7   PT administrativos que ficarão a cargo dos Estados -Membros e se relacionam com a eficácia de 
execução. Estes custos seriam compensados po r vantagens resultantes de uma melhoria do 
nível de cumprimento das regras  e de consecução dos objecti vos estratégicos. Os custos 
administrativos das empresas aumentariam ligeiramente devido ao recrutamento de 
condutores suplementares na sequência da supr essão dos «falsos» condutores independentes. 
O recurso à subcontratação por parte das grandes empresas provocaria um acréscimo do volume de negócios dos verdadeiros conduto res independentes, o que aumentaria os 
atractivos da profissão e incentivaria os novos  empresários. Seria evitada a distorção da 
concorrência entre os condutor es assalariados que cumprem as regras e os condutores 
não-assalariados («falsos» independentes) que  violam a legislação. A posição concorrencial 
dos verdadeiros independentes não seria ameaçada pelos «falsos» independentes, que 
beneficiam actualmente de um tempo de trabalho ilimitado (com todas as suas consequências), sem assumirem as responsabilidad es e os riscos relacionados com a gestão 
das suas próprias actividades. Esta opção é a mais eficaz na resolução do fenómeno dos 
«falsos» independentes e, consequentemen te, do problema do cumprimento das regras. 
Opção C.3 
Esta opção combina medidas propostas nas ante riores subopções C1 e C2, sendo o calendário 
e os seus efeitos (positivos e negativos) muito semelhantes aos da opção C2 e apenas alguns 
valores ligeiramente superiores ou inferiores. Prevê-se que os re sultados se materializem mais 
tarde do que na opção C2 e que os problem as sejam solucionados numa fase ulterior. 
Comparação dos custos de cumprimento das regras 
Os resultados da análise custo-benefício mo stram que a opção A é a mais dispendiosa, 
impondo os custos mais elevados aos Estados -Membros, relacionados com a garantia da 
execução, e ao sector privado, relacionados co m o registo e a comunicação do tempo de 
trabalho. A opção A é também a mais difícil de executar, na medida em que é quase 
impossível verificar a fiabilidade dos registos do tempo de trabalho efectuados por condutores 
independentes, já que os tempos de trabalho nã o são registados para efeitos do cálculo do 
salário. Assim, os custos relacionados com a melhoria do nível de cumprimento podem não 
ser proporcionais aos resultados alcançados. A opção D é a menos dispendiosa, atendendo a 
que não implica qualquer acção nova. Porém, e nvolve custos elevados relacionados com o 
incumprimento, na medida em que não soluci ona o problema do cumpri mento por parte dos 
«falsos» condutores independent es. A opção B é a mais económica em termos de custos 
administrativos para as empresas e quase equiva lente às opções C em termos de custos de 
execução. No entanto, não melhora, de forma significativa, a situação no que respeita ao 
fenómeno dos «falsos» independentes. A opção C.2 é menos dispendiosa do que a opção A e 
ligeiramente mais cara do que a opção B. No en tanto, é a mais eficaz na redução do fenómeno 
dos «falsos» independentes e na me lhoria do cumprime nto neste sector. 
Conclusões 
Pode concluir-se, da avaliação  dos efeitos das diversas opções estratégicas, bem como dos 
custos de cumprimento respectivos, que a opção  C.2 é a melhor. As opções A, B e C1, que 
tratam do âmbito de aplicação da directiva, não solucionam o problema do cumprimento nem 
contribuem para uma melhor consecução dos obj ectivos estratégicos, ao passo que a opção C3 
produz os mesmos efeitos da opção C.2 numa fase ulterior. A opção C.2, que incide na 
definição e nas medidas de execução, é a mais  eficaz na resolução dos problemas e na 
consecução dos objectiv os estratégicos. 
 
PT 8   PT A proposta trata directamente das causas subjacentes ao problema do baixo nível de 
cumprimento das regras, garantindo a inclus ão dos «falsos independentes» e uma maior 
eficácia de execução. Consequentemente, conclui-se que as regras vigentes relativas ao tempo de trabalho, combinadas com uma clarifica ção do âmbito de aplicação da directiva e 
acompanhadas de regras de execução claras, reduzirão a distorção da concorrência e 
permitirão uma protecção social melhorada dos trabalhadores e grupos assimilados.