COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO

Avaliação das medidas tomadas pela Hungria em resposta à Recomendação do Conselho de 13 de março de 2012 com vista a pôr termo à situação de défice público excessivo

1. Procedimento relativo ao défice excessivo e recomendações mais recentes

Em 5 de julho de 2004, por Decisão n.º 2004/918/CE[1], o Conselho verificou, ao abrigo do artigo 104.º, n.º 6, do Tratado que institui a Comunidade Europeia (TCE), que existia uma situação de défice excessivo na Hungria, pelo que apresentou recomendações ao abrigo do artigo 104.º, n.º 7, do TCE, para que este país pusesse termo à situação de défice excessivo até 2008.

Em 18 de janeiro de 2005, por Decisão n.º 2005/348/CE[2], o Conselho considerou, ao abrigo do artigo 104.º, n.º 8, do TCE, que a Hungria não tinha tomado medidas eficazes em resposta à sua recomendação e, em 8 de março de 2005, formulou uma nova recomendação ao abrigo do artigo 104.º, n.º 7, do Tratado, confirmando o prazo de 2008 para a correção do défice excessivo. Em 8 de novembro de 2005, por Decisão n.º 2005/843/CE[3], ao abrigo do artigo 104.º, n.º 8, do TEC, o Conselho verificou que, pela segunda vez, a Hungria não tinha cumprido as recomendações formuladas ao abrigo do artigo 104.º, n.º 7 do TEC. Consequentemente, em 10 de outubro de 2006, o Conselho dirigiu à Hungria uma terceira recomendação ao abrigo do artigo 104.º, n.º 7, do TCE, adiando para 2009 o prazo para a correção do défice excessivo. Em 7 de julho de 2009, numa Recomendação adotada com base no artigo 104.º, n.º 7, do TEC (de seguida Recomendação do Conselho de 7 de julho de 2009) o Conselho concluiu que se poderia considerar que as autoridades húngaras tinham tomado medidas eficazes em resposta às recomendações de 10 de outubro de 2006 e, num contexto marcado por uma grave recessão económica, emitiu (quatro) recomendações revistas ao abrigo do artigo 104.º, n.º 7, do TCE, estabelecendo mais uma vez um novo prazo para a correção do défice, ou seja 2011. Em 27 de janeiro de 2010, a Comissão adotou uma Comunicação ao Conselho[4] na qual concluía que a Hungria tinha tomado medidas eficazes em resposta à Recomendação do Conselho de 7 de julho de 2009, tendo no entanto alertado para a existência de riscos consideráveis.

Em 24 de janeiro de 2012, por Decisão n.º 2012/139/UE[5], o Conselho verificou, ao abrigo do artigo 126.º, n.º 8, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), que a Hungria não tomara medidas eficazes em resposta à Recomendação do Conselho de 7 de julho de 2009 dentro do período previsto para o efeito. Embora a Hungria não tenha ultrapassado o valor de referência de 3% do PIB em 2011, esta situação não se deveu a uma correção estrutural e sustentável, mas sim a receitas extraordinárias substanciais. Ao mesmo tempo, verificou-se uma deterioração estrutural em 2010 e 2011 superior a 2% do PIB em comparação com a melhoria orçamental cumulativa recomendada de 0,5% do PIB. Além disso, embora as autoridades estivessem a implementar medidas estruturais em 2012 que se esperava viessem compensar largamente a deterioração anterior, o valor de referência para o défice de 3% do PIB, previsto no Tratado, só seria novamente respeitado em 2012 graças a receitas extraordinárias correspondentes a aproximadamente 1% do PIB e seria de novo ultrapassado em 2013 quando as medidas extraordinárias fossem suprimidas. Na sequência dessa Decisão do Conselho, em 13 de março de 2012, por Decisão de Execução n.º 2012/156/UE[6], o Conselho decidiu suspender uma parte das autorizações do Fundo de Coesão a favor da Hungria, com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2013, em linha com o artigo 4.º do Regulamento (UE) n.º 1084/2006 do Conselho, de 11 de julho de 2006, que institui o Fundo de Coesão[7].

No mesmo dia, o Conselho, ao abrigo do artigo 126.º, n.º 7, do TFUE e do artigo 3.º do Regulamento (CE) n.º 1467/97[8], emitiu uma nova (a quinta) recomendação à Hungria (de seguida Recomendação do Conselho de 13 de março de 2012) que fixa o ano de 2012 como novo prazo para que este país ponha termo à situação de défice excessivo. O Conselho emitiu ainda as seguintes recomendações específicas:

· As autoridades húngaras devem reduzir, de uma forma credível e sustentável, o défice das administrações públicas para um nível inferior ao valor de referência de 3% do PIB, em conformidade com a trajetória plurianual descrita no Programa de Convergência, conforme aprovado no Parecer do Conselho de 12 de julho de 2011. As autoridades húngaras devem especificamente para o efeito:

(a) Assegurar o cumprimento do objetivo do défice para 2012 de 2,5% do PIB, o que, com base no quadro macroeconómico resultante das previsões intercalares de fevereiro de 2012 dos serviços da Comissão, exigiria um esforço orçamental suplementar de, pelo menos, 0,5 % do PIB para além dos 1,9% do PIB já previstos. Para tal, há que, designadamente, proceder a uma maior especificação e aplicação rigorosa das medidas de redução do défice incluídas no Plano Széll Kálmán e na atualização de 2011 do Programa de Convergência, bem como adotar, se for caso disso, novas medidas de consolidação de natureza estrutural.

(b) Afetar possíveis ganhos excecionais com vista a melhorar o saldo global, incluindo possíveis receitas extraordinárias decorrentes do regresso dos beneficiários do pilar de pensões do setor privado para o setor público.

(c) Adotar medidas adicionais de natureza estrutural conforme necessário para garantir que o défice em 2013 - que se estima venha a ultrapassar em 0,6% o limiar de 3% do PIB com base no quadro macroeconómico após as previsões intercalares de fevereiro de 2012 dos serviços da Comissão - continue muito abaixo do limiar mesmo após a eliminação progressiva total, conforme previsto e recomendado, de receitas extraordinárias no correspondente a quase 1% do PIB. Estas medidas podem incluir uma maior especificação e aplicação das reformas estruturais planeadas incluídas no Plano Széll Kálmán.

(d) Integrar disposições suficientes em matéria de reservas na legislação orçamental a adotar proximamente (para além da reserva geral prescrita na lei das finanças públicas), a fim de assegurar a realização dos objetivos orçamentais mesmo em caso de acontecimentos imprevistos.

· O referido ajustamento orçamental deve contribuir para colocar o rácio da dívida pública numa trajetória descendente. Deve, em especial, garantir-se um progresso suficiente no sentido do cumprimento do valor de referência de redução da dívida nos três anos após a correção da situação de défice excessivo, em conformidade com o estabelecido no artigo 2.º, n.º 1-A, do Regulamento (CE) n.º 1467/97.

· Conforme recomendado pelo Conselho em 12 de julho de 2011, as autoridades húngaras devem tornar operacionais as principais regras orçamentais constitucionais mediante a adaptação da lei orgânica de estabilidade económica. As regras numéricas devem assegurar que o processo orçamental seja integrado num quadro a médio prazo com caráter vinculativo e que as competências analíticas do Conselho Orçamental sejam alargadas.

O Conselho estabeleceu o prazo de 13 de setembro de 2012 para o Governo húngaro tomar medidas eficazes e definir as medidas que serão necessárias para uma correção duradoura do défice excessivo. Ao mesmo tempo, comprometeu-se a verificar se a Hungria já tinha tomado as medidas corretivas necessárias aquando da sua reunião de 22 de junho de 2012, a fim de poder anular a suspensão parcial das autorizações do Fundo de Coesão em 2013, se estiverem reunidas as condições para tal[9]. A fim de facilitar a decisão do Conselho, a Comissão comprometeu-se a informar sem demora o Conselho se considerava que tinham de facto sido tomadas medidas eficazes, na sequência das medidas corretivas decididas pelo Governo húngaro para dar cumprimento à Recomendação do Conselho de 13 de março de 2012, ao abrigo do artigo 126.º, n.º 7 do TFUE. Estes compromissos e as medidas tomadas pelas autoridades da Hungria estão na base da presente comunicação.

É oportuno salientar que o Conselho convidou ainda as autoridades húngaras a tomar as medidas necessárias a nível estrutural para atingir o seu objetivo orçamental de um défice de 2,2% do PIB em 2013, de um modo que garanta que o objetivo a médio prazo se mantenha paralelamente a uma correção duradoura do défice excessivo.

2. Avaliação das medidas tomadas

Nos termos do Regulamento (CE) n.º 1467/97 e do Código de Conduta revisto[10], considera-se que um Estado-Membro tomou medidas eficazes se atuou em conformidade com a recomendação formulado ao abrigo do artigo 126.º, n.º 7, do TFUE. O Código de Conduta estabelece que para determinar a eficácia das medidas, há que considerar sobretudo se o Estado-Membro em questão cumpriu as metas orçamentais anuais inicialmente recomendadas pelo Conselho e melhorou o saldo corrigido de variações cíclicas e líquido de medidas extraordinárias ou temporárias.

2.1. Avaliação das medidas tomadas em relação aos resultados orçamentais de 2012 e 2013

A conjuntura macroeconómica agravou-se ligeiramente em relação às previsões de fevereiro de 2012 dos serviços da Comissão sobre as quais se baseou a Recomendação do Conselho de 13 de março de 2012 e que apontavam para uma contração do PIB da ordem dos 0,1% em 2012 e uma modesta recuperação de 1,6% em 2013. Esta situação deve-se essencialmente aos resultados piores do que se esperava no setor da construção no primeiro trimestre. Acresce que as recentes novas medidas (ver detalhes infra) agravaram as perspetivas de crescimento a curto e médio prazo pelo que, segundo as previsões da primavera de 2012 dos serviços da Comissão, baseadas na informação disponível na data-limite[11], o PIB real deverá cair de 0,3% em 2012 e crescer de apenas 1,0% em 2013. O Programa de Convergência de 2012 apresenta perspetivas de crescimento um pouco mais otimistas (0,1% em 2012 e 1,6% em 2013) essencialmente devido a, por um lado, um aumento das despesas de consumo privado decorrente de pressupostos mais favoráveis de crescimento do emprego no setor privado e, por outro, a um maior dinamismo na formação bruta do capital fixo.

O orçamento de 2011 apresentou um excedente correspondente a 4,3% do PIB graças a receitas extraordinárias de 9,7 % do PIB provenientes da eliminação do fundo de pensões privado, outrora obrigatório[12]. No entanto, se excluirmos fatores pontuais, o orçamento acusava um défice de 5,25% do PIB. Ainda que este resultado seja, em linhas gerais, coerente com as estimativas do documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha proposta de recomendação do Conselho ao abrigo do artigo 126.º, n.º 7, do TFUE, de março de 2012, é melhor do que o previsto pelo governo no relatório intercalar relativo ao procedimento por défice excessivo (PDE), de dezembro de 2011, e pelos serviços da Comissão em início de janeiro de 2012[13], refletindo essencialmente o saldo orçamental do setor da administração local, que foi mais favorável do que previsto.

2.1.1. Correção do défice em 2011 com base nas previsões da primavera de 2012 dos serviços da Comissão e na utilização de receitas extraordinárias

Em 2012, de acordo com as previsões da primavera dos serviços da Comissão, o défice orçamental deverá atingir 2,5% do PIB, o que está em linha com a meta oficial para o défice e 0,5% do PIB abaixo da estimativa que constava da avaliação de março de 2012. Esta perspetiva otimista reflete essencialmente três elementos:

1. Integra os efeitos dos resultados mais favoráveis do que previsto do orçamento de 2011 (0,1% do PIB).

2. O governo anunciou novas medidas de poupança correspondentes a 0,3% do PIB no Programa de Convergência de 2012, que têm repercussões na evolução da situação orçamental em 2012. Entre estas, contam-se medidas para aumentar as receitas no correspondente a mais de 0,1% do PIB, incluindo a introdução de um novo imposto sobre os serviços de telecomunicações e a inversão de sujeito passivo do IVA no setor da agricultura. Do lado da despesa, as poupanças correspondentes a 0,2% do PIB resultam de cortes nas dotações de vários ministérios operacionais e de novas reduções das subvenções ao setor farmacêutico. Tendo em conta os riscos inerentes às medidas do lado da despesa, os cálculos das previsões da primavera de 2012 dos serviços da Comissão anunciam poupanças de 0,2% do PIB (num total de 0,3% do PIB).

3. Para além das novas medidas de austeridade, as perspetivas do défice surgem agora condicionadas por circunstâncias excecionais recentes. Estas novas receitas extraordinárias de 0,4% do PIB incluem o impacto de uma nova vaga de transferência de beneficiários do regime de pensões privado para o regime público na sequência dos incentivos públicos que vigoraram até finais de março de 2012 (0,2 % do PIB)[14] e novas receitas de 0,2 % do PIB relacionadas com o facto de uma parte dos fundos estruturais da UE só ter sido recebida em Janeiro de 2012, enquanto que o governo tinha já efetuado os pagamentos aos beneficiários finais em dezembro de 2011, o que foi devidamente comunicado aos serviços da Comissão no âmbito da missão ligada às previsões de abril de 2012[15]. Prevê-se que estas receitas sejam contrabalançadas por novas despesas extraordinárias equivalentes a 0,15% do PIB no setor dos transportes (a decisão foi comunicada aos serviços da Comissão também em abril). Assim, as operações extraordinárias (valores líquidos) deverão aumentar cerca de 0,25% para atingir aproximadamente 0,9 % do PIB. Sem estes fatores temporários, o défice orçamental estaria acima do valor de referência de 3% do PIB (precisamente 3,4% do PIB).

Ainda que tudo indique que o objetivo previsto do défice para 2012 vai ser cumprido, segundo as previsões da primavera de 2012 dos serviços da Comissão, será preciso utilizar a totalidade da reserva extraordinária (reduções condicionais de despesas)[16] de perto de 1,5 % do PIB, a qual tinha sido constituída para compensar imprevistos e respeitar o objetivo de défice[17]. Em contrapartida, o Programa de Convergência de 2012 conta ainda com uma reserva extraordinária disponível de 0,4% do PIB em 2012. Esta diferença deve-se às derrapagens das despesas na ordem dos 0,5% do PIB previstas pelos serviços da Comissão ligadas às subvenções ao setor farmacêutico, ao setor dos transportes e a uma falta de precisão quanto aos cortes orçamentais, assim como a receitas fiscais ligeiramente inferiores devido à previsão menos favorável de crescimento económico.

De acordo com a Recomendação do Conselho de 13 de março de 2012, qualquer receita extraordinária deve ser utilizada para melhorar o saldo efetivo, incluindo possíveis receitas pontuais decorrentes da transferência de beneficiários do regime de pensões privado para o regime público. Mesmo que o Programa de Convergência de 2012 não contemple essas receitas, elas foram incorporadas nas previsões da primavera de 2012 e, em consequência, o objetivo para o défice deverá ser cumprido (mas não ultrapassado).

2.1.2. Correção do défice em 2013 com base nas previsões da primavera de 2012 dos serviços da Comissão e nas provisões para reservas

As previsões da primavera de 2012 dos serviços da Comissão apontam para que o défice orçamental suba para 2,9% do PIB em 2013, o que significa que o défice deverá situar-se abaixo do valor de referência de 3% do PIB em 2012 e em 2013, ainda que no primeiro ano esta possibilidade dependa de medidas pontuais. A previsão para o défice de 2013 é inferior em 0,7% do PIB à estimativa incorporada na avaliação de março de 2012 de 3,6% do PIB, mas superior em 0,7% do PIB a meta oficial de 2,2% do PIB. A melhoria das perspetivas orçamentais resulta de várias medidas de poupança adicionais anunciadas no Programa de Convergência de 2012. Segundo as estimativas do governo, estas medidas podem reduzir o défice de 2013 em cerca de 1,7% do PIB.O Programa de Convergência de 2012, essencialmente baseado nos dados de 2011 que se revelaram mais favoráveis do que previsto, prevê também um défice inferior das administrações locais de 0,2% do PIB em 2012 e 0,3% do PIB em 2013. A incidência favorável (cerca de 1,7% do PIB) das medidas de poupança no défice bruto é calculada tendo em conta as receitas indicadas no Programa de Convergência de 2012 como o mínimo (0,4 % do PIB) proveniente do imposto sobre as operações financeiras. Esta abordagem é defendida na decisão governamental de 9 de maio, que visa receber estas receitas mínimas. Ao mesmo tempo, conseguem-se economias de perto de 0,2 % do PIB mercê de um controlo rigoroso das despesas com a compra de bens e serviços no setor público, um dado já implícito no Programa de Convergência de 2012 e que foi tornado público em 16 de maio de 2012.

Do lado da receita, importa assinalar i) a introdução do imposto sobre operações financeiras (pelo menos 0,4 % do PIB), ii) o aumento das taxas de imposto sobre os serviços de seguros, a energia e o setor dos serviços públicos (0,2 % do PIB), iii) a incidência anual global do imposto no setor das telecomunicações e a inversão do sujeito passivo do IVA no setor da agricultura (0,2 % do PIB), bem como iv) a introdução das portagens eletrónicas a partir de julho de 2013 (0,25 % do PIB). Do lado da despesa, as medidas tomadas incluem i) cortes nas dotações orçamentais e nas empresas públicas, ii) o congelamento nominal das despesas com a compra de bens e serviços no subsetor da administração central, bem como iii) a redução das subvenções aos transportes públicos e ao setor farmacêutico, que, no seu conjunto, têm um efeito favorável no orçamento bruto de mais de 0,6 % do PIB.

Atendendo à falta de informações específicas disponíveis na data-limite para as previsões da primavera 2012 dos serviços da Comissão (26 de abril de 2012) e dos riscos ligados à concretização de certos cortes nas despesas, só dois terços deste efeito favorável de 1,7 % do PIB (ou seja, 1,1 % do PIB) puderam ser integrados nas previsões. Enquanto o Programa de Convergência de 2012 prevê que o objetivo do défice de 2,2 % do PIB seja cumprido preservando uma reserva extraordinária de 0,2 a 0,5 % do PIB (consoante as receitas provenientes do imposto sobre as operações financeiras), as previsões da primavera de 2012 dos serviços da Comissão anunciam um défice ligeiramente aquém do valor de referência de 3 % do PIB sem qualquer reserva remanescente (e supondo que não haja quaisquer medidas excecionais e temporárias nesse ano). Esta previsão mais elevada para o défice reflete essencialmente os riscos associados às medidas de poupança anteriormente anunciadas (respetivamente, 0,25 % e 0,5% do PIB) bem como as perspetivas macroeconómicas mais pessimistas (resultantes num défice mais elevado de 0,25% do PIB)[18].

A recomendação convida ainda o governo a integrar provisões suficientes para reservas nas próximas leis orçamentais. Ainda que as previsões da primavera de 2012 dos serviços da Comissão não prevejam que haja reserva remanescente em 2013 para compensar eventuais derrapagens, tiveram em consideração alguns riscos ligados à execução. Acresce que as autoridades têm ainda a possibilidade de incluir uma tal reserva extraordinária nas próximas leis orçamentais. Esta situação, assim como a utilização de receitas pontuais para melhorar o saldo orçamental estrutural, será acompanhada no âmbito do relatório intercalar semestral sobre o PDE, que o governo deve continuar a apresentar até que o procedimento seja encerrado.

2.1.3. Novas informações apresentadas após a data-limite para as previsões da primavera

Após a data-limite para as previsões da primavera 2012 dos serviços da Comissão, o governo apresentou novos dados relacionados com os cortes de dotações de certas rubricas orçamentais no valor de 0,15 % do PIB. Destes, apenas um terço tinha sido considerado pelas previsões dos serviços da Comissão porque as informações fornecidas eram insuficientes. As novas informações vieram clarificar em que medida os orçamentos dos diferentes ministérios e as dotações orçamentais tinham sido afetados e revelaram que as economias previstas se baseavam na supressão de certas funções e numa eficácia acrescida, o que garantia a sua sustentabilidade. Com base nestas informações, os serviços da Comissão podem agora incluir a totalidade do efeito (0,15 % do PIB) desta medida nas suas projeções atualizadas. Acresce que, por decisão governamental (decisão n.º 1152/2012, de 16 de maio de 2012, que altera a decisão n.º 1122/2012 (IV.25.), as autoridades congelaram as despesas nominais do subsetor da administração central e limitaram-nas a metade da taxa de inflação para o subsetor das administrações locais no que se refere à compra de bens e serviços em 2013 (estas medidas só estava implicitamente constavam do Programa de Convergência de 2012). As autoridades clarificaram também que esta poupança próxima de 0,2 % do PIB seria obtida com base em princípios idênticos aos aplicados aos cortes de dotações nas rubricas orçamentais. Esta decisão melhora a avaliação orçamental atualizada dos serviços da Comissão em apenas 0,1 % do PIB, devido à existência de certos riscos ligados à execução orçamental e tendo em conta também que a administração central exerce uma influência limitada na planificação orçamental das administrações locais.

Em 9 de maio de 2012, as autoridades adotaram vários parâmetros fundamentais do pacote fiscal (os projetos de lei foram apresentados ao Parlamento em 11 de maio), que continham elementos divergentes em relação ao Programa de Convergência de 2012. Em geral, os novos impostos vão incidir sobre as empresas e não sobre os consumidores, como se previa, o que pode agravar o clima de investimento, como já foi denunciado pelas organizações profissionais em causa. Quanto às mudanças concretas, o governo fixou limites aos pagamentos mensais do imposto sobre as telecomunicações e um aumento menos importante do que previsto da sobretaxa sobre a energia e as empresas de serviços públicos, o que induz uma queda de receitas próxima de 0,1 % do PIB. Prevê-se que esta baixa seja compensada por receitas proporcionalmente mais elevadas provenientes do imposto sobre as operações financeiras, uma vez que a supressão do teto inicialmente previsto não seria completamente contrabalançada por uma lista mais reduzida de operações tributáveis. Com base em informações disponíveis no momento em que foi finalizada a presente avaliação, este novo elemento não teve incidência no conjunto das receitas esperadas do pacote fiscal.

Tendo em conta as novas informações recebidas após a data-limite para as previsões da primavera 2012 dos serviços da Comissão, e designadamente os dados adicionais relativos às despesas que induzem uma diminuição do défice de 0,2 % do PIB, o défice de 2013 deveria cair para 2,7 % do PIB, valor que pode ser considerado como muito aquém do limiar dos 3 % do PIB (ver quadro 1, as diferentes fases da avaliação da Comissão).

2.1.4. Esforço orçamental subjacente à correção do défice em 2012 e 2013

Na sua recomendação de 13 de março de 2012, o Conselho instou as autoridades a garantir a realização do objetivo de défice de 2,5 % do PIB em 2012 e um défice muito aquém do limite de 3% do PIB em 2013. Com base no quadro macroeconómico resultante das previsões de fevereiro de 2012 dos serviços da Comissão, seria necessário um esforço orçamental adicional de pelo menos 0,5 % do PIB em 2012 (para além do esforço de 1,9 % do PIB já previsto) e novos esforços em 2013 (dadas as previsões de um défice de 3,6 % do PIB para este ano).

Segundo as previsões da primavera de 2012 dos serviços da Comissão, após uma deterioração de 1,4 % do PIB em 2010 e de mais 0,7 % do PIB em 2011, o saldo estrutural deverá melhorar em 2,25 % do PIB em 2012, valor este que ultrapassa a melhoria prevista na avaliação de março de 2012 de 0,25 % do PIB. Este valor está ligeiramente aquém do esforço orçamental adicional recomendado pelo Conselho, devido em parte a uma (ligeira) revisão em baixa do crescimento potencial entre as previsões de fevereiro e as previsões da primavera de 2012 dos serviços da Comissão (com incidência negativa no saldo orçamental corrigido das variações cíclicas em 2012 de 0,1 % do PIB).

Acresce que as receitas fiscais (líquidas do impacto das medidas discricionárias) em 2012 foram inferiores ao que sugeria a evolução do PIB e a normal elasticidade fiscal, o que em parte contribuiu para uma variação do saldo estrutural ligeiramente inferior ao esforço orçamental exigido. Tendo em conta estes fatores, o esforço orçamental para 2012 pode ser considerado globalmente compatível com as exigências da recomendação do Conselho de 13 de março de 2012.

Segundo as previsões da primavera de 2012 dos serviços da Comissão, em 2013 deverá registar-se uma ligeira melhoria do saldo orçamental estrutural (0,1 % do PIB). Tendo em conta as novas informações apresentadas pelas autoridades após a data-limite para as previsões, essa melhoria adicional superaria os 0,25 % do PIB.

Quadro 1: Evolução das previsões orçamentais

|| 2012 || 2013

Avaliação da Comissão, março de 2012 || -3,0 || -3,6

Evolução macroeconómica subjacente || -0,05 || -0,05

Medidas extraordinárias || 0,25 || 0,0

do lado da receita (transferência adicional de beneficiários do regime de pensões privado para o regime público, contabilização especial dos fundos da UE) || 0,40 || 0,0

do lado da despesa (despesas relacionadas com a dívida no setor dos transportes) || -0,15 || 0,0

Outras evoluções orçamentais (por exemplo, a mudança do sistema de compensação salarial e adaptação às reformas fiscais) || 0,15 || -0,10

Avaliação da Comissão antes da tomada das novas medidas || -2,65 || -3,75

Medidas de poupança delineadas no Programa de Convergência de 2012 || 0,20 || 1,10

do lado da receita (p.ex. imposto sobre as operações financeiras, portagens rodoviárias, novos impostos sobre a energia e as telecomunicações) || 0,15 || 0,90

do lado da despesa (p.ex. corte das despesas de certas rubricas orçamentais, redução dos subsídios ao setor farmacêutico) || 0,05 || 0,20

Efeitos macroeconómicos das medidas de poupança || -0,05 || -0,25

Previsões da primavera de 2012 (publicadas em 11 de maio de 2012) || -2,5 || -2,9

Novas informações sobre medidas de poupança do lado da despesa (comunicadas após a data-limite para as previsões da primavera de 2012) || 0,10 || 0,20

Avaliação atualizada da Comissão || -2,5¹ || -2,7

¹ Novas informações sobre medidas de poupança que geraram uma reserva extraordinária de 0,1% do PIB

2.1.5. Avaliação global da correção do défice e da dívida

No total, tendo em conta as informações disponibilizadas após a data–limite para as previsões da primavera de 2012 dos serviços da Comissão, o défice orçamental deverá situar-se nos 2,5 % do PIB em 2012 e permanecer muito abaixo do valor de referência de 3 % do PIB em 2013, conforme recomendado em março deste ano pelo Conselho. A melhoria das previsões orçamentais resulta sobretudo do efeito das novas medidas correspondente a 0,3 % do PIB em 2012 e 1,3 % do PIB em 2013, anunciadas no contexto do Programa de Convergência de 2012 e mais tarde explicadas em detalhe, que contribuem também para a melhoria do saldo estrutural de 0,25 % do PIB em 2012 e de 0,25 % do PIB em 2013 relativamente aos valores da avaliação de março de 2012. Outros fatores, como o efeito de base de um saldo orçamental ligeiramente melhor do que previsto em 2011 e de receitas pontuais superiores, contribuem também para a melhoria das perspetivas para o défice real e tornam viável o objetivo de um défice de 2,5 % do PIB em 2012.

Pode ser útil assinalar que a qualidade das medidas de saneamento suscita algumas dúvidas, na medida em que se concentram essencialmente nas receitas e poderão obstar ao crescimento económico, dada também a deterioração do clima empresarial devido à substituição de imposições setoriais temporárias, que deviam desaparecer, por impostos setoriais permanentes que dizem essencialmente respeito aos mesmos setores. Como foi indicado no contexto da Recomendação do Conselho, para que possa corrigir de forma sustentável o seu défice excessivo, a Hungria poderia beneficiar de uma melhor orientação dos abonos de família (possivelmente em ligação com as reduções fiscais para as famílias recentemente introduzidas), de um imposto sobre a propriedade centralizado e baseado no valor, bem como de um reforço do caráter progressivo do regime de imposto único sobre os rendimentos[19].

Em 2011, a dívida pública diminuiu em certa medida, para 80,6 % do PIB, à luz de um considerável excedente primário, 8,25 % do PIB, em grande parte compensada por uma desvalorização do florim em mais de 10 %. A dívida deverá baixar para 78,5 % do PIB em 2012 e diminuir ainda mais em 2013, segundo as perspetivas para o défice que constam das previsões da primavera de 2012 e na hipótese de não serem vendidos ativos públicos[20]. Segundo a versão atualizada do Programa de Convergência, a dívida pública será diminuída durante todo o período de programação, fixando-se em 77 % do PIB em 2013 e abaixo de 73 % do PIB em 2015. No que se refere ao respeito do critério da redução da dívida, a Hungria estará em período de transição durante os três anos após a correção do seu défice excessivo (de 2013 à 2015). O ajustamento orçamental previsto deverá garantir progressos suficientes na perspetiva da conformidade com o critério de redução da dívida. Segundo o ajustamento orçamental previsto, este critério será cumprido em 2015. Nos termos do artigo 2.º, n.º1-A do Regulamento (CE) nº 1467/97, para um Estado-Membro que tenha estado sujeito ao procedimento por défice excessivo à data de 8 de novembro de 2011 e por três anos a contar da data da correção do défice excessivo, a exigência relativa ao critério da dívida deve ser considerada cumprida se o Estado-Membro em questão tiver feito progressos suficientes na perspetiva do cumprimento do critério em questão.

2.2. Avaliação da ação empreendida em relação à gestão orçamental

No que se refere à gestão orçamental, o Conselho solicitou à Hungria que adaptasse a sua lei da estabilidade económica, nomeadamente pela definição de um enquadramento de médio prazo verdadeiramente vinculativo e pelo alargamento das competências analíticas do Conselho Orçamental. O governo anunciou, na versão de 2012 do Programa de Convergência, que após um novo exame do novo quadro regulamentar, apresentaria as necessárias alterações ao Parlamento, durante a sessão da primavera. No momento da finalização da presente avaliação, não tinha sido fornecida qualquer informação quanto às alterações previstas. A fim de garantir a plena transposição da diretiva do Conselho no que se refere às exigências mínimas aplicáveis aos quadros orçamentais nacionais, foi definido uma calendário no âmbito da base de dados do governo para a harmonização do direito húngaro com o direito da UE (gerida pelo ministério da Administração Pública e da Justiça); o primeiro ponto inscrito diz respeito a uma decisão sobre questões conceptuais em junho de 2012 e prevê a conclusão do processo legislativo até ao outono de 2013. No que respeita ao funcionamento do Conselho Orçamental, foi aprovada uma lei em março de 2012 que prevê que o presidente deste organismo será remunerado e poderá criar um pequeno secretariado (aspetos que não estavam anteriormente definidos). Estas medidas constituem um pequeno passo na direção certa, dado que uma certa institucionalização do Conselho Orçamental parece corresponder melhor ao importante direito de veto de que dispõe este conselho no orçamento. Todavia, os progressos neste domínio podem considerar-se algo lentos e a evolução da situação em matéria de gestão orçamental deverá ser acompanhada de perto.

3. Conclusões

Das informações disponíveis atualmente ressalta que a Hungria tomou medidas que lhe permitem avançar na correção do défice excessivo.

Em especial, o objetivo de défice para 2012 de 2,5 % do PIB deverá ser cumprido e o défice de 2013 deverá ser nitidamente inferior ao limiar de 3 % do PIB, numa conjuntura de ligeira deterioração económica. O objetivo de défice para 2012 deverá ser cumprido mercê de medidas estruturais correspondentes a 0,3 % do PIB e de um efeito de base ligeiramente positivo proveniente de 2011, bem como de certos elementos pontuais. Tendo em conta as revisões de crescimento potencial do PIB e o facto de as receitas fiscais (líquidas de medidas discricionárias) em 2012 serem inferiores ao que se podia esperar dada a evolução do PIB e a normal elasticidade fiscal, o esforço orçamental de 2012 pode ser considerado globalmente em linha com a Recomendação do Conselho de 13 de março de 2012.

Em 2013, com base na informação disponibilizada publicamente, designadamente após a data-limite para as previsões da primavera de 2012, os serviços da Comissão preveem que o défice atinja 2,7 % do PIB mercê de uma série de medidas de consolidação, pelo que se deverá manter nitidamente abaixo do valor de referência de 3 % do PIB previsto pelo Tratado mesmo após a completa supressão das medidas extraordinárias correspondentes a 0,9 % do PIB. Atendendo a esta previsão de défice e às informações adicionais recebidas entretanto, a dívida pública deverá passar de 80,6 % do PIB em 2011 para menos de 78,5 % do PIB em 2012 e descer ainda mais em 2013.

O cenário de base em que assentam as previsões da primavera de 2012 acarreta riscos simétricos. Por um lado, o défice poderá ser mais baixo do que previsto se o saldo das administrações locais for mais favorável do que se espera ou se o setor público tiver menos despesas com juros. Por outro lado, há riscos de aumento do défice, designadamente os que decorrem da possibilidade de despesas mais elevadas ligadas aos prejuízos do banco central. Acresce que os novos impostos recentemente anunciados poderão provocar nova deterioração não linear do clima de investimento, que poderá também sofrer da forte queda do PIB no primeiro trimestre, facto que não pôde ser integrado nas previsões e que poderá ter uma influência negativa no défice.

No que se refere à gestão orçamental, a intenção de apresentar alterações legislativas ao Parlamento foi anunciada no Programa de Convergência de 2012. Contudo, quando foi finalizada a presente avaliação, não havia ainda informações oficiais sobre o conteúdo e o grau de ambição da prevista revisão. Desde março de 2012, o Presidente do Conselho Orçamental tem direito a receber uma remuneração competitiva e de constituir um pequeno secretariado. Dados estes progressos lentos, a evolução da situação em termos de gestão orçamental deverá ser acompanhada de perto, designadamente no âmbito da recomendação específica de 2012 em matéria de reforma da gestão orçamental.

À luz desta avaliação, a Comissão considera que não são atualmente necessárias medidas adicionais para efeitos do procedimento por défice excessivo na Hungria. A fim de manter o défice orçamental abaixo dos 3 % do PIB, será necessário aplicar com rigor todas as medidas anunciadas, definindo-as com precisão. A conceção das medidas de consolidação poderá ser ainda melhorada, em concertação estreita e prévia com as partes interessadas e com as organizações internacionais pertinentes. O quadro de gestão orçamental deve ainda ser ajustado à recomendação do Conselho, de forma a que o país beneficie da criação de um sistema institucional que funcione corretamente. Neste contexto, e à luz dos dados recentes relativos ao primeiro trimestre, em que o crescimento foi menos bom do que previsto, a Comissão continuará a acompanhar de perto a situação orçamental da Hungria, em conformidade com o Pacto de Estabilidade e Crescimento, em especial atendendo ao já longo historial deste procedimento por défice excessivo. Os relatórios semestrais do PDE apresentados pelo governo constituirão uma das fontes de informação para este efeito.

Quadro 2: Comparação das principais projeções macroeconómicas e orçamentais

|| || 2011 || 2012 || 2013 || 2014 || 2015

PIB real (evolução percentual) || COM || 1.7 || -0.3 || 1.0 || n.a. || n.a.

PC || 1.7 || 0.1 || 1.6 || 2.5 || 2.5

Hiato do produto1 (% do PIB potencial) || COM || -2.3 || -2.7 || -2.0 || n.a. || n.a.

PC || -2.4 || -3.0 || -2.6 || -1.7 || -1.2

Saldo das administrações públicas2 (% do PIB) || COM || 4.3 || -2.5 || -2.9 || n.a. || n.a.

PC || 4.3 || -2.5 || -2.2 || -1.9 || -1.5

Saldo primário (% do PIB) || COM || 8.3 || 1.5 || 1.2 || n.a. || n.a.

PC || 8.3 || 1.6 || 2.0 || 2.2 || 2.2

Saldo corrigido de variações cíclicas1,3 (% do PIB) || COM || 5.3 || -1.3 || -2.0 || n.a. || n.a.

PC || 5.4 || -1.1 || -1.0 || -1.1 || -0.9

Saldo estrutural4 (% do PIB) || COM || -4.3 || -2.1 || -2.0 || n.a. || n.a.

PC || n.a.-4,0 || -1.9 || -1.2 || -1.1 || -0.9

Dívida pública bruta (% do PIB) || COM || 80.6 || 78.5 || 78.0 || n.a. || n.a.

PC || 80.6 || 78.4 || 77.0 || 73.7 || 72.7

Nota: 1 Para o Programa de Convergência: hiatos do produto e saldos corrigidos das variações cíclicas de acordo com os programas, recalculados pelos serviços da Comissão com base nas informações contidas nos mesmos. 2 Com base nas informações recebidas após a data-limite para as previsões da primavera de 2012 dos serviços da Comissão, as previsões de défice efetivo de 2013 poderão ser revistas em baixa para 2,7 % do PIB 3 Saldo corrigido das variações cíclicas, excluindo medidas extraordinárias e outras medidas temporárias. 4 Segundo as previsões de défice efetivo de 2013 baseadas nas informações recebidas após a data-limite para as previsões da primavera de 2012 dos serviços da Comissão, o saldo estrutural correspondente também aumentou em 0,25 % do PIB em 2013. Fonte: Previsões da primavera de 2012 dos serviços da Comissão (COM) publicadas em 11 de maio de 2012 e Programa de Convergência 2012 (PC)

[1] JO L 389 de 30.12.2004, p. 27.

[2] JO L 110 de 30.4.2005, p. 42.

[3] JO L 314 de 30.11.2005, p. 18.

[4] COM (2010) 10 final.

[5] JO L 66 de 6.3.2012, p. 6.

[6] JO L 78 de 17.3.2012, p. 19.

[7] JO L 210 de 31.7.2006, p. 79.

[8] JO L 209 de 2.8.1997, p. 6.

[9] Considerando 12 da Decisão de Execução 2012/156/UE relativa à suspensão parcial das autorizações do Fundo de Coesão: «Nos termos do artigo 4.º, n.º 2, do Regulamento (CE) n.º 1084/2006, se, até 22 de junho de 2012, ou em data ulterior, o Conselho verificar que a Hungria tomou as necessárias medidas corretivas, decidirá imediatamente anular a suspensão das autorizações em questão.»

[10] «Especificações relativas à execução do Pacto de Estabilidade e Crescimento e linhas diretrizes respeitantes aos conteúdo e apresentação dos Programas de Estabilidade e Convergência», de 24 de janeiro de 2012. Ver: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/coc/code_of_conduct_en.pdf

[11] Em 15 de maio, o instituto de estatística húngaro publicou as suas estimativas para o primeiro trimestre de 2012. Com os devidos ajustamentos de efeitos sazonais e de calendário, o PIB real diminuiu 1,3%, surpreendendo também os analistas, em comparação com o declínio de 0,5% esperado nas previsões da primavera de 2012 publicadas em 11 de maio, ou seja, poucos dias antes da divulgação destas estimativas.

[12] Em 2011, o governo tornou possível aos beneficiários do antigo fundo de pensões privado a passagem para o fundo público e incentivou-os a fazê-lo. Assim, 97% dos beneficiários decidiram mudar de regime, o que resultou em (i) receitas extraordinárias decorrentes da transferência de ativos acumulados para os cofres do Estado e (ii) um aumento duradouro das receitas provenientes de contribuições de reforma do regime púbico.

[13] Documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha recomendação de Comissão para uma decisão do Conselho ao abrigo do artigo 126.º, n.º 8, do Tratado. Ver: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/30_edps/other_documents/2012-03-06_hu_126-7_commission_swd_en.pdf

[14] Ainda que o termo do prazo para a transferência do regime privado para o regime público fosse 31 de março de 2012 e sendo sabido que um quarto dos beneficiários restantes tinha escolhido passar para o regime público, o que iria gerar uma transferência de receitas extraordinárias correspondente a 0,2 % do PIB, o Programa de Convergência de 2012 não incorporava qualquer receita ligada a esta operação.

[15] O Eurostat está atualmente a verificar a mesma contabilização de tesouraria e em termos do SEC efetuada pelas autoridades.

[16] O Eurostat está atualmente a verificar a mesma contabilização de tesouraria e em termos do SEC efetuada pelas autoridades.

[17] A proposta de orçamento previa uma reserva extraordinária de 0,7% do PIB, que foi aumentada, em 0,4%, para 1,1% do PIB no orçamento aprovado. Segundo os cálculos do governo, as medidas de poupança correspondentes a cerca de 0,4% do PIB em 2012 incluídas no Programa de Convergência 2012 visam reconstituir uma reserva extraordinária, dado que aquela já prevista de 1,1% do PIB serviu para compensar a já evidente diminuição de receitas e as derrapagens das despesas.

[18] Importa sublinhar que certos pormenores das medidas não foram ainda divulgados, tão pouco no que se refere ao lado da receita, situação esta que cria incertezas quando se pretende avaliar a respetiva incidência orçamental.

[19] Considerando 13 da Recomendação do Conselho de 13 de março.

[20] Uma parte significativa destes ativos vem da recuperação de ativos no âmbito da efetiva eliminação do regime privado de pensões, anteriormente obrigatório.