Parecer do Comité Económico e Social sobre "O papel do Banco Europeu de Investimento (BEI) na política regional europeia"

(2000/C 367/04)

Em 2 de Março de 2000, o Comité Económico e Social decidiu, nos termos do n.o 3 do artigo 23.o do seu Regimento, elaborar um parecer sobre "O papel do Banco Europeu de Investimento (BEI) na política regional europeia"(1).

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos do Comité a Secção da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social, que adoptou parecer em 5 de Setembro de 2000. Foi relator Roy Donovan.

Na 375.a reunião plenária de 20 e 21 de Setembro de 2000 (sessão de 20 de Setembro), o Comité Económico e Social adoptou por 101 votos a favor, 2 votos contra e 2 abstenções o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. O presente parecer divide-se em três partes. A primeira parte examina resumidamente a noção de política regional ou, para usar a terminologia do Banco Europeu de Investimento, "a convergência e o desenvolvimento regional". A segunda parte analisa a política regional enquanto prioridade do BEI e coloca algumas questões sobre a aplicação dessa política através de variadas operações de financiamento. A secção final apresenta algumas conclusões e recomendações.

2. Significado da política regional e porque é desejável?

2.1. A redução das disparidades dos rendimentos entre áreas geográficas, países ou regiões e também nas zonas rurais dos países é, geralmente, considerada desejável. Os principais argumentos avançados em defesa deste ponto de vista podem ser agrupados como segue:

1. Equidade na distribuição dos rendimentos, no nível de vida e nas escolhas de vida;

2. Manutenção da diversidade cultural;

3. Preservação da qualidade de vida;

4. Protecção do ambiente através da prevenção de congestionamentos, poluição, etc. nos países ou regiões mais avançados em termos económicos;

5. Prevenção de efeitos prejudiciais, por exemplo a reivindicação de salários excessivos em regiões relativamente pobres, desencadeada por níveis de vida mais elevados numa região mais produtiva;

6. Aproveitamento da vantagem comparativa de cada país e região;

7. Numa união monetária é necessário evitar choques que prejudiquem mais um país do que os outros. Com efeito, o país afectado não pode usar o(s) instrumento(s) de taxa de câmbio (ou taxa de juro) para solucionar os seus problemas específicos. Estes choques "assimétricos" são menos susceptíveis de ocorrer quando existe um grau significativo de convergência económica. (Isto é parte do raciocínio que está por trás da estratégia dos fundos estruturais e de coesão e de outras iniciativas da UE, em que o BEI desempenha um papel de relevo.)

2.2. Estes argumentos são convincentes, mas há que notar que a política regional pode acarretar custos. Por exemplo, se por razões de ordem cultural ou ambiental, um governo oferece incentivos às pessoas para permanecerem em regiões relativamente subdesenvolvidas, em vez de migrarem para aglomerações urbanas, esta política é forçosamente financiada pelo erário público. Mesmo que um governo ou uma agência estabeleça indústrias transformadoras ou outras empresas em regiões menos desenvolvidas, continua talvez a ter de existir um elemento de subsídio envolvido. No entanto, muitos governos e agências pensam que vale a pena incorrer nestes custos. É possível que a revolução informática, ao diminuir a dependência das cidades e a necessidade de "agrupamento", dê um impulso considerável à política regional, acarretando poucos, ou mesmo nenhuns, custos para as finanças públicas centrais.

2.3. Argumenta-se com frequência que para uma união económica funcionar (e especialmente uma união monetária) são necessárias transferências fiscais automáticas. Este modelo de "federalismo fiscal" é aplicado nos EUA e em alguns países europeus. Se um determinado Estado sofre uma perda de rendimentos num dado ano, receberá transferências do orçamento federal sob a forma de subsídios de desemprego, subvenções, etc. Contudo, apesar da existência deste mecanismo, a experiência revela-nos que alguns Estados permaneceram em condições de "relativa pobreza" durante muitos anos.

2.4. A União Económica e Monetária (UEM) não segue este modelo. Na verdade, os fundos estruturais e de coesão são vistos como um substituto do federalismo fiscal. No entanto, pode-se argumentar que eles são um substituto muito pobre e não são, evidentemente, automáticos. Daqui resulta que poderá ser difícil para alguns Estados-Membros da UEM atingir o nível médio de rendimento per capita da União.

2.5. A literatura especializada veicula, porém, uma opinião contrária que sugere a possibilidade de uma tendência automática dos países com um nível razoável de infra-estruturas, quadros jurídicos e culturas empresariais para convergirem para os seus parceiros mais avançados.

2.6. Embora historicamente tenha havido algumas excepções a este processo de convergência, resta ainda uma importante questão a ser colocada: Na medida em que a convergência pode ser automática, são necessárias medidas especiais e instituições para a provocarem ou acelerarem o processo? A resposta é provavelmente que "sim", em particular, numa união monetária que não dispõe de federalismo fiscal.

3. Modo como o BEI executa a política regional

3.1. O Banco Europeu de Investimento, fundado em 1958, é acima de tudo um banco. Os seus objectivos são definidos no Relatório Anual de 1998, página 11, como segue(2):

"Como instituição financeira da União Europeia, o BEI tem por missão contribuir, concedendo empréstimos a longo prazo, para a integração, o desenvolvimento harmonioso e a coesão económica e social dos Estados-Membros da União. No cumprimento dessa missão, privilegia a promoção da convergência e do desenvolvimento regional, sem prejuízo das restantes prioridades económicas definidas pelo seu Conselho de Governadores, sobretudo no que se refere às RTE, à energia, às PME e à promoção do crescimento e do emprego, através do financiamento de projectos nos domínios da educação e da saúde.

O BEI concede empréstimos para projectos economicamente viáveis nos sectores das redes de comunicação, da energia, da protecção do ambiente e da renovação urbana, da indústria e dos serviços, da educação e da saúde."

(negro aditado pelo relator).

3.1.1. O Banco mantém, assim, uma ligação muito estreita com a política regional comunitária. Em consonância, em Janeiro de 1999, o seu Conselho de Administração adoptou o primeiro plano de actividades baseado no enquadramento estratégico aprovado pelo Conselho de Governadores em Junho de 1998.

3.1.2. O plano de actividades estipula que, dentro da União, será dada prioridade absoluta aos objectivos que incluam "a promoção do desenvolvimento regional e da coesão da União, nomeadamente, através de uma cooperação estreita com a Comissão, no quadro da execução da Agenda 2000".

3.1.3. Contudo, o BEI tem de conciliar a sua natureza institucional com os princípios de eficácia que se exigem de um banco que opera em mercados de capitais.

3.2. Embora o objectivo principal do BEI seja promover a convergência e o desenvolvimento regional, é evidente que existem também muitos outros objectivos. Alguns deles são mencionados na passagem supra, mas há outras metas e objectivos citados noutras passagens do Relatório Anual, nomeadamente:

- apoiar o lançamento bem sucedido e a consolidação da União Monetária e da moeda única;

- desenvolver os mercados de capitais expressos em euros;

- executar o programa em prol do crescimento e do emprego na Europa(3);

- financiar investimentos em projectos trabalho-intensivos;

- promover a renovação urbana;

- preservar o ambiente;

- manter a competitividade da indústria europeia;

- apoiar os países candidatos à adesão à União(4);

- reforçar o tecido económico e social da União;

- apoiar as políticas de ajuda externa e de cooperação da União em mais de 120 países em todo o mundo.

3.3. Esta lista de objectivos pode parecer, à primeira vista, de difícil aplicação e desprovida de uma orientação precisa. Na prática, porém, não é bem assim, pois uma fatia razoavelmente elevada do total dos financiamentos é afectada às regiões menos favorecidas.

3.4. O perfil do volume total dos empréstimos concedidos pelo BEI, em 1999, foi o seguinte:

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3.5. Os 1600 milhões de euros afectados à categoria de "outros países" são distribuídos de forma exígua por quase 100 países e terão pouco, ou mesmo nenhum, impacto nas taxas de crescimento ou de convergência dos mesmos. Os encargos administrativos que esta área do programa de financiamento do BEI acarreta são muito elevados quando comparados com os benefícios decorrentes para os países em questão.

3.6. Os 2400 milhões de euros afectados aos 10 países candidatos e Chipre podem ser considerados insuficientes, já que estes países, quase por definição, têm de convergir muito rapidamente para estarem preparados para a adesão à UE.

3.7. O reverso da medalha é que os 27800 milhões de euros que vão para os actuais 15 Estados-Membros da UE são talvez em demasia. A maior parte destes países já tem um bom nível de desenvolvimento e as suas empresas públicas e paraestatais teriam acesso relativamente fácil ao financiamento de desenvolvimento. Embora seja difícil obter dados fiáveis, há alguns indícios de que estes países já estão a convergir. O contributo do BEI para este processo será abordado mais tarde.

3.8. Os 15 Estados-Membros da UE estão divididos em cerca de 150 sub-regiões (por exemplo, 23 em França, 21 em Itália, 4 na Bélgica, etc.), ao passo que a Irlanda e o Luxemburgo são definidos cada um como uma região. Os dados sobre o PIB per capita utilizados para determinar que sub-regiões se encontram acima ou abaixo da média comunitária reportam-se a 1995, estando assim desactualizados, mas indiciando disparidades muito grandes. Por exemplo, a região de Hamburgo tem um PIB per capita de quase o dobro da média comunitária, enquanto que o valor para a Andaluzia é de cerca de metade. Assim, a região mais rica da Europa tem um nível de vida cerca de quatro vezes superior ao da mais pobre. Acresce que devido à escassez de dados, não se sabe ao certo se estas disparidades estão a diminuir com o tempo ou se o facto de o BEI privilegiar as sub-regiões está efectivamente a contribuir para a convergência.

3.9. Um facto extremamente surpreendente é que o BEI faculta crédito em larga escala aos países comunitários mais avançados. Os quadros que constam do anexo apresentam os pagamentos por países e regiões. É também digno de registo que muitas das sub-regiões cujo PIB per capita ultrapassa a média comunitária receberam financiamentos consideráveis. Isto deve-se ao facto de, no âmbito de competências do Banco, constar o apoio às RTE e à energia, tal como o confirmam os seguintes projectos:

- construção de um lanço de auto-estrada na Alta Baviera (Alemanha);

- construção de uma linha de carros-eléctricos de Orléans (França);

- construção de uma central hidroeléctrica próximo de Turim (Itália);

- valorização dos jazigos de gás no Mar do Norte (Reino Unido);

- ampliação da rede de telefones móveis (Reino Unido).

3.10. É improvável que estes projectos (e outros semelhantes) não tivessem sido prosseguidos sem o apoio do BEI. Convém também ter em mente que quando projectos rentáveis se situam em regiões já desenvolvidas, haverá com toda a probabilidade efeitos de sinergia, economias de escala, etc., que contribuirão, como é evidente, para o crescimento e o emprego no país em questão, mas tenderão a ampliar, em vez de reduzir, as disparidades regionais.

3.10.1. A questão que se coloca é saber se as regiões mais pobres são capazes de apresentar sozinhas projectos negociáveis em banco. Em muitas destas zonas o financiamento sem o apoio de todas as outras iniciativas comunitárias afigura-se insuficiente, sendo, portanto, essencial o maior grau possível de cooperação e coordenação entre as actividades do BEI, da UE e dos parceiros sociais.

3.11. O Programa de Acção Especial de Amesterdão, elaborado na sequência da Resolução relativa ao Crescimento e ao Emprego do Conselho Europeu de Amesterdão (Junho de 1997), conferiu ao Banco novas tarefas no que toca à mobilização de recursos adicionais para promover o crescimento económico e favorecer o emprego.

3.11.1. O programa, de uma duração inicial de três anos (Setembro de 1997 a 2000), compunha-se de três vertentes(5):

- uma "Linha de Crédito PME" destinada a desenvolver novos instrumentos de capitais de risco para financiar os capitais próprios de PME de alta tecnologia e com grande potencial de crescimento. Os riscos inerentes a estas operações são cobertos por uma provisão de 1000 milhões proveniente dos excedentes anuais do Banco(6);

- reforço dos financiamentos nos domínios da educação e da saúde, dado que estes se tornaram objectivos usuais do Banco a partir de Julho de 1999(7);

- reforço do apoio, que já era substancial, aos investimentos em favor de RTE e de outras grandes redes de infra-estruturas, assim como a investimentos nos domínios da renovação urbana e rural e da protecção do ambiente(8). Este apoio também pode concretizar-se através do financiamento de estudos preliminares ou de viabilidade de projectos RTE nos sectores dos transportes e do ambiente.

4. Conclusões e recomendações

4.1. A política regional (que leva à convergência) surge como um objectivo desejável, especialmente numa UEM onde não existe federalismo fiscal e onde há que minimizar os choques assimétricos. Não obstante a tendência automática de alguns países para convergirem e apesar de a revolução informática e o paradigma da Nova Economia poderem reforçar este processo, continua a caber um papel fundamental a uma agência como o BEI.

4.2. No entanto, ao longo dos anos, foram sendo adicionadas muitas tarefas suplementares (não principais) ao mandato do BEI, fazendo com que a sua definição de missão apareça agora demasiado difusa e os seus financiamentos repartidos de forma exígua, especialmente por países terceiros.

4.3. Conviria pensar em reequilibrar a definição de missão, de modo a centrá-la mais na política regional e na convergência. Em termos práticos, isto implicaria um menor financiamento dos países desenvolvidos da UE (e de algumas das suas subregiões) e um aumento para os países candidatos. O BEI poderia mesmo desempenhar um papel na elaboração de critérios de adesão à UE para os países candidatos. Isto poderia ser considerado como uma contrapartida para o aumento do financiamento.

4.4. É duvidoso que o acesso ao financiamento de desenvolvimento a longo prazo seja problemático nos países desenvolvidos da UE - em todo o caso, não é, decerto, tão problemático como acontecia em 1958, quando o BEI foi fundado. Os governos de vários Estados-Membros da UE têm os seus próprios regimes de financiamento (e, na verdade, de subvenções) para pequenas e médias empresas (PME).

4.5. Existem igualmente alternativas ao financiamento bancário, como por exemplo acções, obrigações, lucros acumulados, etc. Na maior parte dos países desenvolvidos, o impedimento não é tanto a falta de financiamento como a de projectos bem concebidos. Poderá o BEI actuar mais em termos de consultoria de projectos, especialmente no sector das novas tecnologias, onde a Europa no seu todo está significativamente atrasada em relação aos EUA? Os consultores do BEI deveriam estar presentes em permanência nas sub-regiões mais pobres, por forma a assegurar o desenvolvimento máximo de projectos e a convergência?

4.6. Convém também dar atenção à sobreposição e à duplicação das várias agências de financiamento (BEI, BERD, bancos nacionais de desenvolvimento, etc.), por forma a que cada instituição possa dar o seu melhor.

4.7. Um dos maiores problemas económicos na UE é a falta de reformas estruturais. Há algo que o BEI possa fazer para acelerar este processo? É provável que muitos empréstimos para projectos bem concebidos e empréstimos globais não rendam tanto como deviam devido a inflexibilidades no mercado que causam distorções. É evidente que o BEI não pode impor condicionalismos aos governos nacionais, mas há algo que possa fazer para flexibilizar os mercados ao nível sub-regional? O processo da convergência económica implica uma "destruição criativa" que pode ser dolorosa a curto prazo e se confronta frequentemente com a relutância dos governos, a menos que estes estejam empenhados em efectuar reformas estruturais. Em muitos casos, este último aspecto é mais importante para o processo de convergência do que o próprio financiamento de desenvolvimento.

4.8. Existe o risco de que as actividades do BEI relativas ao ambiente sejam contraproducentes? Alguns sectores defendem que a tributação da poluição e outras sanções são de longe mais eficazes do que o financiamento dos próprios projectos ambientais. Presume-se que ambas as abordagens possam ser aplicadas em conjunto, mas podem existir situações em que a prevenção (mediante sanções) é melhor do que a cura (através do financiamento de projectos).

4.9. Os métodos exactos de avaliação dos projectos não são evidentes, embora se presuma que sejam analisados os períodos de pagamento e a relação custo/benefício. Pode, porém, existir a necessidade de criar um sistema para avaliar se, e em que medida, o financiamento concedido leva realmente a uma maior convergência? Os estudos de seguimento deste tipo são importantes para determinar se a missão central de uma instituição está na realidade a ser concretizada.

4.10. A "Iniciativa Inovação 2000", lançada recentemente pelo Banco, é uma resposta rápida, que convém saudar, às orientações do Conselho Europeu de Lisboa, de Março de 2000, sobre o desenvolvimento da "sociedade do conhecimento e da inovação". Esta iniciativa foi projectada de forma a canalizar o financiamento do BEI para cinco domínios:

1. Formação do capital humano;

2. Investigação e desenvolvimento;

3. Informação e comunicações;

4. Difusão das redes tecnológicas de inovação;

5. Desenvolvimento das PME e do espírito empresarial.

Esta iniciativa tem à sua disposição uma provisão de 12000 a 15000 milhões de euros para os próximos três anos, mas o Comité considera que a dotação devia ser aumentada e a sua aplicação acelerada.

4.11. Por fim, ao avaliar a convergência, o BEI não se devia limitar exclusivamente aos indicadores económicos, mas devia alargar os parâmetros, de forma a incluir os indicadores sociais, tal como já acontece nas Nações Unidas.

Bruxelas, 20 de Setembro de 2000.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) Cf. parecer do CES 225/94 sobre "O papel do Banco Europeu de Investimento no desenvolvimento regional" redigido por E. Müller - JO C 133 de 16.5.1994.

(2) Relatório Anual de 1998, p. 11.

(3) Em resposta ao Programa de Acção Especial de Amesterdão.

(4) Através da Linha de Crédito de Pré-adesão.

(5) Para uma descrição mais pormenorizada ver páginas 16 e 17 do Relatório Anual de 1998.

(6) Os resultados são analisados na secção "Financiamento de PME" nas páginas 28 e 29 do Relatório Anual de 1999.

(7) Estes objectivos são objecto de um subcapítulo separado na página 16 do Relatório Anual de 1999.

(8) A actividade no âmbito destes objectivos é descrita nas páginas 19 a 24 do Relatório Anual de 1999.