COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS 
C0M(93) 531 final 
Bruxelas, 26.04.1994 
RELATÓRIO PA ÇQMISSAQ 
A PROTECÇÃO SOCIAL 
NA EUROPA 
1993 
Introdução 
Os desafios que os Estados-
membros da Comunidade Eu­
ropeia devem enfrentar no capítulo 
da protecção social estão no cerne 
dos debates sobre a concorrência, o 
crescimento e o emprego condicio­
nando largamente as respostas que 
lhes forem dadas e o futuro da socie­
dade europeia. 
Evidentemente, a escolha das priori­
dades, a organização, as modalidades 
de financiamento da protecção social 
incumbem a cada um dos Estados-
membros. Está fora de causa, e a 
Comissão salientou-o claramente 
em numerosas ocasiões, harmonizar 
sistemas de segurança social que têm 
a sua base na cultura, estruturas ins­
titucionais e processos de organiza­
ção de cada país. 
Todavia, todo os Estados-membros 
se confrontam com problemas seme­
lhantes: evolução demográfica ad­
versa — em especial as dramáticas 
mudanças que se verificam no mer­
cado de trabalho — as alterações das 
estruturas familiares e os fenómenos 
de exclusão e de pobreza daí resul­
tantes. Além disso, as diferenças de 
níveis de protecção social podem 
constituir um obstáculo à livre circu­
lação ou conduzir a distorções a este 
nível. 
Por esta razão, o Conselho adoptou 
em 1992 uma nova abordagem — a 
convergência de objectivos e políti­
cas de protecção social (Recomenda­
ção 92/442/CEE de 27 de Julho de 
1992) — que visa definir objectivos 
comuns orientadores das políticas nacionais dos Estados-membros, 
deixando a estes últimos a inteira li­
berdade de actuação e de decisão 
quanto ao financiamento dos respec­
tivos sistemas. O Conselho insistiu 
nesta ocasião sobre a importância do 
intercâmbio de informações e de re­
sultados de estudos para o enriqueci­
mento dos debates e para o avanço da 
reflexão. 
O presente relatório constitui uma 
primeira contribuição para esse inter­
câmbio e para o desenvolvimento de 
novos estudos tendo em vista permi­
tir aos Estados-membros e às insti­
tuições de protecção social obterem 
mais facilmente a informação de que 
carecem para definirem as suas opçõ­
es e a acção que pretendem desenvol­
ver. Neste contexto, o presente rela­
tório deve ser visto como suporte e 
em estreita relação com o relatório 
anual sobre o Emprego na Europa, 
sendo a articulação entre estes dois 
domínios uma das questões-chave do 
desenvolvimento económico e social 
da Comunidade. O Tratado da União 
Europeia refere aliás, no seu artigo 
2o, como missão da Comunidade "as­
segurar um elevado nível de emprego 
e de protecção social". 
Este primeiro relatório propõe três 
eixos de análise. Em primeiro lugar, 
apresenta uma descrição concisa da 
situação no que concerne à protecção 
social na Comunidade, tomando 
em consideração as características 
comuns e os aspectos onde há diver­
gências entre os Estados-membros. 
Para além de uma descrição da orga­
nização e da filosofia geral de cada sistema (Capítulo 1), fornece dados 
comparativos acerca do nível das 
prestações pagas èm situações parti­
culares consideradas especialmente 
significativas (Capítulos 4 e 5). 
Em segundo lugar, o relatório analisa 
as alterações introduzidas nos siste­
mas nacionais desde o início dos anos 
80 — a evolução das despesas de 
protecção social e respectivo finan­
ciamento (Capítulo 3), e trata as prin­
cipais alterações na legislação no 
intuito de detectar as orientações po­
líticas dos Estados-membros que de 
um modo geral enfrentam dificulda­
des semelhantes (Capítulo 2 ). 
O terceiro eixo trata alguns dos gran­
des problemas que actualmente afec­
tam os sistemas de protecção social. 
Qual é o impacte económico da pro­
tecção social (Capítulo 6)? Como 
orientam os Estados-membros os 
seus esforços para exercerem um 
maior controlo sobre as despesas de 
saúde (capítulo 7)? Qual é a impor­
tância de uma segunda actividade re­
munerada sobre as prestações sociais 
recebidas por um casal e como con­
ciliar melhor a protecção social e a 
actividade económica (Capítulo 8)? 
Qual tem sido a resposta dos diferen­
tes sistemas de protecção social ao 
crescimento do número de situações 
sócio-demográficas atípicas (inter­
rupções de carreira, rupturas familia­
res, etc.) (Capítulo 9)? 
O relatório não pretende, com isto, 
ser exaustivo. Em futuras edições 
o relatório irá necessariamente 
abranger outros aspectos que não foi 
~2 -3-
possível incluir na presente edição, 
(tais como a protecção de trabalhado­
res não assalariados ou os regimes de 
incentivos destinados aos beneficiá­
rios do redimento mínimo com vista 
à sua integração no mercado de tra­
balho), assim como os aspectos que 
carecem de uma análise mais apro­
fundada (isto é, a correlação entre 
protecção social e desemprego, a 
gestão das despesas de saúde, etc.). 
As futuras edições deste relatório de­
verão igualmente incluir informação 
tão completa quanto possível acerca 
das reformas introduzidas em cada 
Estado-membro. 
A iniciativa da Comunidade ao defi­
nir objectivos orientadores das polí­
ticas nacionais deveria permitir um 
nítido reforço do intercâmbio de in­
formações sobre a eficácia das polí­
ticas seguidas por cada Estado-
membro, dado que os critérios 
comuns de apreciação estão implici­
tamente definidos na recomendação 
do Conselho. A principal contribui­
ção que a Comunidade pode dar no 
tocante ao domínio da protecção so­
cial será uma indicação do potencial 
de cada Estado-membro para benefi­
ciar com a experiência dos outros. 
Indice 
Introdução 
Síntese dos pontos principais 
Capítulo 1 
Capítulo 2 
Capítulo 3 
Capítulo 4 
Capítulo 5 
Capítulo 6 
Capítulo 7 
Capítulo 8 
Capítulo 9 Sistemas de protecção social na Comunidade: 
semelhanças e diferenças 
Reformas recentes nos sistemas de protecção 
social na Comunidade 
Despesas de protecção social e respectivo 
financiamento 
A extensão da protecção social nos 
Estados-membros 
Medidas de integração social e económica 
Protecção social: considerações económicas 
Sistemas de cuidados de saúde na Comunidade 
A protecção social e a conciliação da vida 
profissional com a vida familiar 
O impacto das mudanças sociais e económicas 
nos sistemas de protecção social 
Fontes e metodologia 
-5 
-6-
'<*'**"*J*>^ **********tâZ^L*Í"S£%\'*§&J&** 
Síntese dos pontos principais 
Diferenças e 
semelhanças 
As diferenças entre os Estados-
membros em termos de despe­
sas de protecção social têm vindo a 
ser reduzidas nos últimos 15 anos, 
devido, por um lado, ao forte aumen­
to nos países do Sul da Comunidade 
e, por outro, a uma estabilização nos 
países do Norte (designadamente na 
Bélgica, Alemanha, Países Baixos e 
Dinamarca). Em 1991 (último ano 
para o qual a informação estatística 
esté disponível) a informação estatís­
ticas coligida pelo EUROSTAT com 
base no sistema comum SESPROS 
indicavam que as transferências, em 
numerário ou em espécie, efectuadas 
através dos canais da protecção so­
cial variavam entre um pouco menos 
de 20% do PIB em Portugal e um 
pouco mais de 32% na Países Baixos. 
A diferença em termos líquidos é 
provavelmente menor dado que os 
impostos e as contribuições sociais 
que incidem sobre as próprias presta­
ções têm taxas sensivelmente mais 
elevadas nos países onde as prestaçõ­
es sociais são também relativamente 
mais altas. 
Uma comparação entre Estados-
membros tanto no que diz respeito 
aos montantes financeiros envolvi­
dos como aos níveis e aos critérios de 
atribuição das prestações revela dife­
renças acentuadas nas diversas áreas 
da protecção social. No caso das pensões de reforma, as 
diferenças entre os Estados-mem­
bros variam sensivelmente consoan­
te se considere o montante médio da 
prestação efectivamente paga aos re­
formados ou o cálculo teórico das 
taxas de substituição (isto é, os níveis 
do prestação em comparação com a 
remuneração anterior). O montante 
médio das pensões de reforma varia 
entre um pouco menos de metade do 
PIB per capita em Portugal, na Irlan­
da e em Espanha e cerca de três quar­
tos em França, nos Países Baixos, na 
Itália e na Grécia. Os cálculos basea­
dos nas taxas em vigor na mesma 
data mostram no entanto que as pen­
sões teóricas de reforma, expressas 
em proporção do último salário, não 
são mais baixas em Espanha ou Por­
tugal do que em França, na Itália ou 
nos Países Baixos. As diferenças 
quanto ao montante das despesas 
com pensões de reforma são conse­
quentemente imputáveis mais às va­
riações entre Estados-membros no 
que concerne à proporção de homens 
ou mulheres que atingem a idade da 
reforma com carreiras incompletas 
— designadamente pelo facto de al­
guns regimes não terem ainda atingi­
do a maturidade—do que às diferen­
ças nas fórmulas teóricas de cálculo 
das pensões. 
É mais difícil estabelecer compara­
ções no que diz respeito a outra gran­
de função da protecção social, que é 
a dos cuidados da saúde (25% no 
total das despesas, em média, na Co­
munidade contra 37% para pensões 
de reforma), onde os indicadores 
quantitativos de acesso ao tratamento dos diferentes grupos da população 
são difíceis de definir. Com excepção 
da Alemanha e dos Países Baixos, 
onde as pessoas mais ricas podem 
não se inscrever nos regimes nacio­
nais de seguro de doença, todos os 
Estados-membros têm sistemas de 
protecção social que cobrem o con­
junto da população contra o risco de 
doença e assumem os encargos da 
maior parte ou mesmo da totalidade 
do respectivo tratamento. Os estudos 
(demasiado raros) efectuados sobre o 
acesso aos cuidados de saúde mos­
tram que, se as necessidades dos mais 
pobres são em geral maiores do que 
as dos mais ricos, todos os sistemas 
em vigor nos Estados-membros da 
Comunidade permitem, em primeira 
aproximação, satisfazer o princípio: 
"para necessidades iguais, tratamen­
to igual". 
No que diz respeito aos subsídios de 
desemprego, os contrastes entre os 
Estados-membros são mais acentua­
dos. Na Dinamarca, na Bélgica e na 
Países Baixos, um desempregado re­
cebe subsídios que representam em 
média 70% a 80% do PIB per capita 
contra apenas 10% na Itália (onde, 
todavia, os trabalhadores despedidos 
podem beneficiar de outras formas de 
compensação) e na Grécia e pouco 
acima dos 20% em Portugal e no 
Reino Unido. Aqui as diferenças ex-
plicam-se não só pela percentagem 
de desempregados que recebem 
subsídio, mas também pelos níveis 
dos subsídios, que são nitidamente 
mais baixos na Itália, Reino Unido e 
Grécia do que nos outros Estados-
membros. 
7-
•4 ; \-'M 
São de assinalar também diferenças 
sensíveis no que diz respeito às com-
prestações atribuídas a um trabalha­
dor por conta de outrem em caso de 
doença ou invalidez: um trabalhador 
por conta de outrem que adoeça con­
tinua a receber a totalidade do seu 
salário na Bélgica, na Alemanha, na 
Grécia e no Luxemburgo; alguém 
que aufira um salário igual ao salário 
médio na indústria, receberá o cor­
respondente a 3/4 na Dinamarca, na 
Espanha, na Países Baixos e em Por­
tugal, cerca de 2/3 em França, metade 
em Itália e apenas 1/3 na Irlanda e no 
Reino Unido. Existem desvios de 
amplitude idêntica em caso de pres­
tações de invalidez. 
Os desvios mais acentuados dizem 
respeito às prestações familiares. Por 
cada jovem com menos de 20 anos, o 
montante dos abonos recebidos em 
1991 representava menos de 1% do 
PIB per capita em Espanha ou na 
Grécia; ultrapassava 8% na Bélgica e 
em França, era de 9% no Reino Uni­
do, atingia 11% no Luxemburgo, 
sendo superior a 12% na Dinamarca. 
Os mínimos 
sociais 
Existem também diferenças, de 
importância variável, no que diz 
respeito aos mínimos sociais, isto é, 
as prestações mínimas pagas às pes­
soas sem recursos e que não têm ne­
nhum direito a prestações contributi­
vas. Uma pessoa isolada que tenha 
atingido a idade da reforma sem ren­
dimento pode receber uma pensão de 
reforma não contributiva em todos 
os Estados-membros: na realidade 
esta pensão é relativamente modesta 
na Grécia (10% do PIB per capita), 
na Itália (17%) e em Portugal (21%). 
Noutros Estados-membros, os níveis são semelhantes se o seu valor for 
expresso em termos de riqueza nacio­
nal —cerca de 30% do PIB per capita 
na Bélgica, Alemanha, Espanha, 
França e Reino Unido, 35% na Dina­
marca, Luxemburgo e Irlanda e 40% 
na Países Baixos. 
Do mesmo modo, uma pessoa adulta 
incapaz para o trabalho (invalidez 
total) tem também direito a uma pres­
tação não contributiva em todos os 
Estados-membros. Neste caso, é 
também mais modesta na Grécia 
(16% do PIB per capita) e em Portu­
gal (21%); porém, situa-se próximo 
de 30% do PIB per capita na Alema­
nha, Espanha, França e Reino Unido, 
é de 40% na Irlanda e na Países Bai­
xos, 50% na Itália e no Luxemburgo, 
55% na Dinamarca e 65% na Bélgi­
ca. 
Uma pessoa adulta, apta para o traba­
lho, que se encontre sem recursos não 
pode candidatar-se a nenhuma pres­
tação de rendimento mínimo na Gré­
cia, em Portugal, na Espanha e na 
Itália, ainda que nestes dois últimos 
países possa ser contemplada, no 
caso de viver em determinadas regiõ­
es, com uma assistência social que 
representa uma forma de rendimento 
mínimo. Se essa pessoa estiver dis­
ponível para trabalhar, recebe uma 
prestação deste tipo nos outros Esta­
dos-membros, embora essa presta­
ção seja relativamente modesta (um 
pouco mais de 20% do PIB per capi­
ta) em França e no Reino Unido, mais 
elevada na Bélgica e na Alemanha 
(cerca de 30%) e um pouco melhor 
no Luxemburgo e na Irlanda (mais de 
35%), sendo a mais alta na Dinamar­
ca e nos Países Baixos (40%). Limitações 
comuns 
As políticas seguidas pelos Esta-
dos-membros nos últimos 
quinze anos foram afectadas por duas 
limitações fundamentais: a persistên­
cia de elevadas taxas de desemprego 
apesar dos numerosos empregos 
criados entre 1985 e 1990 e a neces­
sidade de não deixar aumentar, ou 
mesmo, nalguns casos, de reduzir os 
défices públicos. A estas limitações 
de carácter geral há que adicionar 
dois desafios específicos da protec­
ção social: gerir o desequilíbrio de­
mográfico que se anuncia para o iní­
cio do próximo século, o qual ameaça 
o financiamento dos regimes de pen­
sões, e conseguir dominar o cresci­
mento dos custos dos sistemas de 
saúde, mantendo simultaneamente a 
qualidade dos correpondentes cuida­
dos e a possibilidade de acesso a todo 
o indivíduo. 
Todos os Estados-membros têm pro­
curado novas fontes de recursos au­
mentando as taxas de contribuição. 
Alguns (Bélgica, França) recorreram 
também à eliminação dos limites su­
periores das contribuições e à criação 
de novos tipos de contribuições, a fim 
de alargar a base do financiamento da 
protecção social. No entanto, a limi­
tação decorrente de não aumentar os 
encargos sociais das empresas para 
melhorar a sua competitividade e 
para promover o emprego levou tam­
bém alguns Estados-membros a 
reduzirem, e em alguns casos a supri­
mirem mesmo algumas contribuiçõ­
es e a compensarem esta perda atra­
vés de transferências provenientes do 
orçamento do Estado (especialmente 
na Alemanha e Países Baixos). 
A outra via consistiu em tentar dimi­
nuir as despesas. Apesar das dificul-
8 
dades em coarctar os "direitos adqui­
ridos", foram impostos cortes nas 
prestações, tanto directamente por 
uma diminuição dos respectivos ní­
veis, como indirectamente tornando 
mais rigorosas as condições de con­
cessão dessas prestações. Por outro 
lado, as regras de indexação das pres­
tações foram modificadas num senti­
do menos favorável, quer por aban­
dono da indexação aos salários, quer 
pela suspensão temporária da inde­
xação aos indices de preços no con­
sumidor (Bélgica, Alemanha, Dina­
marca, Grécia, Luxemburgo, Países 
Baixos). 
No caso dos subsídios de desem­
prego, a persistência de taxas de de­
semprego elevadas conduziu os 
Estados-membros a modificarem 
sensivelmente os seus sistemas: re­
duzindo as taxas de substituição, tor­
nando mais rigorosas as condições a 
satisfazer para receber os subsídios 
designadamente por meio de um pro­
longamento dos períodos de carência 
(Alemanha, Reino Unido) mas tam­
bém aumentando a duração do paga­
mento das contribuições, particular­
mente para os trabalhadores mais 
idosos (Bélgica, Dinamarca, Alema­
nha, Espanha, França). A criação de 
sistemas de reforma antecipada no 
final dos anos 70 e no início dos anos 
80, destinados a libertar os empregos 
para os jovens, revelou-se bastante 
dispendiosa e alguns Estados-mem­
bros (p. ex. Dinamarca) procuraram 
reduzir o seu alcance no final da dé­
cada. 
Por outro lado, o acesso ao subsídio 
de desemprego foi alargado aos jo­
vens à procura ao 1 ° emprego e foram 
tomadas medidas particulares sobre 
esta questão (Bélgica, Dinamarca, 
França, Países Baixos, Portugal). 
De um modo mais geral, foram toma­
das medidas activas em todos os 
Estados-membros para lutar contra o desemprego: obrigatoriedade para os 
desempregados, designadamente os 
mais jovens, de aceitarem empregos 
temporários de utilidade pública (Di­
namarca, França), promoção do tra­
balho a tempo parcial (Bélgica, Fran­
ça), mobilidade geográfica (Itália), 
criação de empresas (Bélgica, Dina­
marca, Irlanda, Itália), criação de 
prestações destinadas a proporcionar 
um complemento de rendimento aos 
empregados que auferem remunera­
ções mais modestas (Reino Unido) e 
aplicação de dispositivos de reinser­
ção para os desempregados de longa 
duração (Bélgica, França, Reino 
Unido). 
A persistência de altas taxas de de­
semprego não tem facilitado a adap­
tação dos sistemas de pensões de 
reforma ao novo contexto demográ­
fico. Para além das reformas impos­
tas pela aplicação da directiva comu-
nitária sobre a igualdade de 
tratamento entre homens e mulheres 
em matéria de segurança social 
(79/7/CEE), a principal questão em 
debate tem sido a idade da reforma. 
Sobre este assunto salienta-se uma 
notável evolução ocorrida nos últi­
mos dez anos: numa primeira fase foi 
incentivada a reforma antecipada 
para abandonar o mercado de traba­
lho mas, à medida que se adensava a 
ameaça que pairava sobre o equilí­
brio financeiro dos regimes de pen­
sões de reforma, a maioria dos Esta-
dos-membros procurou, pelo 
contrário, adiar a idade efectiva de 
início da reforma, quer incrementan­
do progressivamente a idade legal, 
quer aumentando o número de anos 
contributivos necessários para se ter 
direito a uma pensão completa. 
Paralelamente foram feitos determi­
nados arranjos em alguns Estados-
membros sobre o modo de cálculo 
das pensões, em especial para permi­
tir a criação de fórmulas de reforma mais flexíveis (Bélgica) e progressi­
vamente, autorizando a acumulação 
de uma actividade a tempo parcial 
com uma pensão parcial (Dinamarca, 
Alemanha), em conformidade com a 
recomendação do Conselho de 10 de 
Dezembro de 1982 (82/857/CEE), e 
também para permitir integrar no cál­
culo da pensão os períodos de inter­
rupção de actividade para educar os 
filhos de tenra idade (Alemanha, 
França, Luxemburgo). 
As preocupações relativas ao enve­
lhecimento da população nos países 
europeus nos primeiros anos do pró­
ximo século ainda não foram ao pon­
to de conduzir muitos Estados-mem­
bros a introduzirem políticas que 
visem o aumento da natalidade. Não 
se pode dizer que as prestações fami­
liares tenham constituído uma prio­
ridade e o seu peso no total das pres­
tações sociais diminuiu, no conjunto 
da Comunidade, em mais de 30%. 
Pelo contrário, foram melhoradas as 
prestações de maternidade (Dina­
marca, Espanha, França, Irlanda, 
Países Baixos, Portugal) e foram ins­
tituídas prestações destinadas a per­
mitir uma licença de um dos proge­
nitores nos primeiros anos da vida da 
criança (Alemanha, França), com o 
intuito de melhor conciliar a vida 
profissional e a vida familiar dos pais 
de crianças de tenra idade. 
No que concerne aos cuidados de 
saúde, a última década caracterizou-
se por dois fenómenos importantes. 
O primeiro foi a criação, nos países 
do Sul da Comunidade, de sistemas 
nacionais de saúde que permitem ao 
conjunto da população receber cui­
dados gratuitos. Porém, foram adop­
tadas medidas, por vezes drásticas, 
em todos os Estados-membros, de 
limitação dos custos dos cuidados de 
saúde: foi instituída e/ou alargada a 
participação do paciente no paga­
mento dos cuidados de saúde, dos 
9-
' /'"/f/* 
**mMHmmm*mmimmmMmmmmmk mmsemmmssmmimmmi 
medicamentos e dos serviços médi­
cos; em alguns Estados-membros fo­
ram também empreendidas reformas 
profundas a fim de se introduzir cada 
vez mais os mecanismos do mercado 
na gestão dos sistemas de saúde (Paí­
ses Baixos, Reino Unido). 
Para além disso, alguns Estados-
membros têm manifestado preocupa­
ção com o forte aumento do número 
de pessoas que recebem pensão de 
invalidez e com o facto de este tipo 
de prestações ter tendência para ser 
utilizado como um meio para a reti­
rada do mercado de trabalho por 
aqueles que não têm direito ao subsí­
dio de desemprego nem reúnem as 
condições para receber uma pensão 
de reforma antecipada. A reforma 
adoptada nos Países Baixos para re­
mediar esta situação consistiu em fa­
zer com que as empresas suportas­
sem cada vez mais o custo das 
indemnizações pagas em caso de in­
terrupção do trabalho por doença ou 
invalidez e fossem incentivadas fi­
nanceiramente a empregar deficien­
tes. Por sua vez, o Reino Unido ins­
tituiu um abono específico que 
permite aos deficientes enfrentar os 
custos suplementares do trabalho. 
O efeito global das medidas tomadas 
pelos Estados-membros foi o a con­
tenção das despesas de protecção so­
cial. Provavelmente ao contrário do 
que se crê, os valores corresponden­
tes às despesas de carácter social, em 
ralação ao PIB, em 1991 em toda a 
Comunidade não foram muito dife­
rentes, dos registados 10 anos antes. 
De facto, em cinco Estados-membros 
— Bélgica, Dinamarca, Alemanha, 
Irlanda, e Luxemburgo — as despe­
sas em percentagem do PIB foram 
menores em 1991 do que em 1981. 
Noutros países do Norte, o aumento 
foi relativamente pequeno, devido 
principalmente às elevadas taxas de 
desemprego que se registavam no último ano. Por conseguinte, foi ape­
nas nos países do Sul da Comunida­
de, com os sistemas de protecção 
social ainda em fase de desenvolvi­
mento que se registou algum cresci­
mento substancial nas despesas em 
relação ao PIB. 
Selectividade 
e concentração 
das prestações 
Em tempos de recessão, quando os 
recursos são escassos e as necessida­
des são muitas, existe uma grande 
tentação de concentrar as prestações 
prioritariamente nos os mais necessi­
tados. A tendência para reduzir as 
prestações de seguro e para as subs­
tituir por prestações concedidas me­
diante controlo de recursos tem sido 
uma característica importante da po­
lítica seguida no Reino Unido ao lon­
go da última década. Este tipo de 
política é seguida também noutros 
Estados-membros, principalmente 
no caso das prestações familiares e 
dos subsídios de habitação. Nos Paí­
ses Baixos foi instituído um sistema 
especial de pagamento de prestações 
para doentes, inválidos, desemprega­
dos e pessoas idosas cujos rendimen­
tos são inferiores ao mínimo social 
-de valor relativamente elevado em 
comparação com outros Estados-
membros. 
De um modo geral, o encaminha­
mento prioritário das prestações, 
para além das dificuldades inerentes 
à gestão do controlo de recursos, pa­
rece difícil de executar nos países 
com sistemas baseados na tradição 
bismarckiana, onde a ligação entre 
contribuições pagas e direito às pres­
tações está profundamente arreigado. 
No entanto, a situação do mercado de trabalho levou a maior parte dos Es­
tados-membros a instituir prestações 
que visam garantir um rendimento 
mínimo aos mais necessitados e, em 
especial, os desempregados: depois 
da Alemanha (1961), Países Baixos 
(1963), Bélgica (1974), Dinamarca 
(1974) e Irlanda (1975), que dispu­
nham já desse tipo de mecanismos, 
o Luxemburgo (1986) e a França 
(1988) implementaram um rendi­
mento mínimo garantido, ao mesmo 
tempo que o Reino Unido procedia a 
uma reforma profunda do seu sistema 
(1988). 
Paralelamente foram criados ou de­
senvolvidos outras prestações míni­
mas não contributivas, destinadas es­
pecialmente às pessoas idosas e às 
famílias monoparentais. A Espanha, 
a Grécia, a Itália e Portugal, que não 
dispõem de um sistema geral de ga­
rantia de rendimento instituíram pen­
sões de reforma não contributivas 
atribuídas mediante controlo de re­
cursos. Além disso, a Espanha e Por­
tugal criaram prestações de assistên­
cia social para os desempregados que 
tenham esgotado os seus direitos aos 
subsídios de desemprego. Finalmen­
te, a Alemanha, a França e o Luxem­
burgo instituíram prestações condi­
cionadas à verificação de recursos 
para as famílias monoparentais. 
Privatização: 
poucos exemplos 
concretos 
Aúltima década caracterizou-se 
também pelo intenso debate so­
bre o futuro da protecção social e, 
designadamente, sobre a possibilida­
de de privatizar, pelo menos parcial­
mente, algumas das suas áreas. O 
Reino Unido abriu o caminho ao 
10-
Sintess dos pmtMprificfpais 
favorecer a saída do sistema nacional 
de pensões complementares em pro­
veito de regimes de pensões de em­
presa numa primeira fase (1976) e 
incentivando os contratos de seguro 
pessoal numa segunda fase (1986). 
Contudo, as reformas concretas no 
sentido da privatização foram pouco 
numerosas nos outros Estados-mem­
bros: na Bélgica, o seguro contra os 
acidentes de trabalho foi transferido 
para o sector privado, continuando 
contudo fortemente regulamentado 
(1988); recentemente a Itália parece 
ter enveredado por este caminho, 
pelo menos no que diz respeito aos 
cuidados de saúde. Além disso, nal­
guns Estados-membros (Bélgica, 
França) foram introduzidos incenti­
vos ao seguro pessoal por meio de 
vantagens fiscais concedidas às pen­
sões de velhice, mas sem chegarem 
ao ponto de autorizarem os trabalha­
dores a deixarem de pagar contribui­
ções para os regimes públicos de se­
guro. 
Globalmente, não se pode dizer que 
o papel dos sistemas públicos de pro­
tecção social tenha sido sensivel­
mente reduzido no decurso dos últi­
mos anos, conforme aliás se conclui 
pelas estatísticas do EUROSTAT. 
Pelo contrário, verifica-se mesmo 
que houve extensões dos mecanis­
mos de protecção social a novas ca­
tegorias da população (Alemanha, 
Grécia, Espanha, Portugal). 
A convergência 
dos objectivos 
e das políticas 
Opapel da protecção social 
no funcionamento das socieda­
des industriais desenvolvidas é por 
vezes mal entendido dada a atenção dispensada aos problemas financei­
ros. A protecção social constitui, to­
davia, um meio eficaz para garantir a 
necessária solidariedade entre os que 
obtêm um rendimento com a sua ac­
tividade e aqueles que estão impedi­
dos de trabalhar devido à idade, ao 
estado de saúde ou porque não con­
seguem encontrar um emprego. Num 
contexto económico em que a conju­
gação de um progresso técnico rápi­
do com uma concorrência internacio­
nal particularmente acentuada pode 
ser geradora de exclusão e de pobre­
za, a protecção social constitui uma 
força de coesão social poderosa e é 
sabido até que ponto a coesão social 
contribui para a competitividade de 
um país. 
O impacte da protecção social 
na competitividade e na criação de 
postos de trabalho tem estado no cen­
tro de muitas discussões e debates, 
principalmente em períodos de cres­
cimento lento, em que é frequente­
mente necessário aumentar as contri­
buições para conter os défices de 
recursos financeiros. Embora, com 
base nas estatísticas disponíveis, não 
se possa vislumbrar qualquer relação 
entre o nível ou t> crescimento das 
despesas sociais dos Estados-mem­
bros, por um lado, e o respectivo 
desempenho económico, emprego 
ou desemprego, por outro, dever-se-
ia reconhecer que tributar a utilização 
do trabalho no processo produtivo 
poderá prejudicar o objectivo de um 
adequado conteúdo do trabalho no 
crescimento. 
Aliás, a importância da protecção so­
cial está expressamente reconhecida 
pela Comunidade, desde o Tratado 
de Roma. O Tratado de Maastricht, 
estabelece no seu artigo 2o que "a 
Comunidade tem como missão, atra­
vés da criação de um mercado co­
mum e de uma União Económica e 
Monetária e da aplicação das políti­cas ou acções comuns a que se refe­
rem os artigos 3o e 3°A, promover, 
em toda a Comunidade, o desenvol­
vimento harmonioso e equilibrado 
das actividades económicas, um 
crescimento sustentável e não infla­
cionista que respeite o ambiente, um 
alto grau de convergência dos com­
portamentos das economias, um ele­
vado nível de emprego e de protecção 
social, o aumento do nível e da qua­
lidade de vida, a coesão económica e 
social e a solidariedade entre os 
Estados-membros". 
Ao adoptar, a 22 de Julho de 1992, 
uma recomendação dirigida aos Es­
tados-membros sobre a convergên­
cia dos objectivos e das políticas de 
protecção social (92/442/CEE), o 
Conselho das Comunidades Euro­
peias definiu claramente a política 
comunitária neste domínio: promo­
ver as convergências das políticas 
dos Estados-membros em torno de 
objectivos comuns, no estrito respei­
to da autonomia e da diversidade dos 
sistemas em vigor em cada país da 
Comunidade. 
Estes objectivos comuns foram defi­
nidos no texto da recomendação em 
referência segundo três missões es­
senciais da protecção social: 
- garantir a cada pessoa que resida 
legalmente no território de um 
Estado-membro um nível de re­
cursos compatível com a digni­
dade humana e proporcionar-lhe 
a possibilidade de beneficiar dos 
sistemas de protecção da saúde 
existentes nesse Estado-membro; 
- contribuir para favorecer a inte­
gração social de todas as pessoas 
que residam legalmente no terri­
tório do Estado-membro e tam­
bém a integração no mercado 
de trabalho de todos aqueles que 
meswnrnmwMM mvctmwmmtmwmmwfi^mmmvmmmmm&tmim 
11-
K^ÊBÊtLí^SSBS^L. '.V4<.:U m? 
estejam aptos para exercer uma 
actividade remunerada; 
- atribuir aos trabalhadores assala­
riados, no momento em que 
estes cessem a sua actividade 
em fim de carreira ou se vejam 
obrigados a interrompê-la por 
motivos de doença, acidente, 
maternidade, invalidez ou de­
semprego, um rendimento de 
substituição que mantenha o seu 
nível de vida de modo razoável, 
em função da sua participação 
nos regimes de segurança social 
adequados. 
Estas missões fundamentais da pro­
tecção social servem para reconciliar 
de algum modo as duas grandes tra­
dições em torno das quais foram 
construídos os sistemas dos Estados-
membros da Comunidade Europeia: 
- por um lado, aquela que tem a 
sua origem na empresa e que 
confere aos assalariados, em 
contrapartida do pagamento de 
contribuições, o direito de rece­
berem um rendimento de substi­
tuição, calculado em função do 
seu salário anterior, no final da 
sua vida activa ou quando se vi­
rem forçados a interromper o seu 
trabalho de maneira permanente 
ou temporária; 
- por outro lado, a que se baseia 
na noção de solidariedade nacio­
nal, que concede a todos os habi­
tantes de um país, sempre que se 
encontrem em situação de neces­
sidade, prestações fixas, finan­
ciadas quer pelos regimes nacio­
nais de segurança social, quer 
directamente pelo orçamento do 
Estado. 
Esta síntese dos dois modelos tradi­
cionais — "bismarckiano" e "beve-
ridgiano" — mostra deste modo os contornos de um modelo europeu de 
protecção social, modelo que incor­
poraria simultaneamente uma garan­
tia de um rendimento mínimo para 
todos os cidadãos, uma contribuição 
para a sua integração económica e 
social e também dispositivos que per­
mitam manter numa proporção ra­
zoável os rendimentos dos trabalha­
dores em caso de incapacidade para 
o trabalho. 
Protecção social 
e integração 
Em simultâneo com a recomenda­
ção sobre a convergência, o Con­
selho adoptou também uma reco­
mendação "relativa a critérios 
comuns respeitantes a recursos e 
prestações suficientes nos sistemas 
de protecção social" (92/441/CEE), 
que enuncia um determinado número 
de princípios relativos ao reconheci­
mento deste direito e à sua imple­
mentação. Entre estes princípios fi­
gura "a abertura destes direitos a 
todas as pessoas que não disponham, 
nem por si próprias nem no seio do 
seu agregado familiar, de recursos 
suficientes, sob reserva da disponibi­
lidade activa para o trabalho ou para 
a formação profissional com vista à 
obtenção de um posto de trabalho, 
relativamente às pessoas cuja idade, 
saúde e situação familiar permitam 
essa disponibilidade activa, ou, se for 
caso disso, sob reserva de medidas de 
integração económica e social, rela­
tivamente às outras pessoas". 
A importância da inserção dos meca­
nismos da protecção social numa po­
lítica geral de prevenção da exclusão 
foi assim reconhecida pelo conjunto 
dos Estados-membros da Comuni­
dade como um elemento muito im­
portante, até mesmo prioritário, da sua política neste domínio. Simulta­
neamente, o modo de encarar esta 
inserção evoluiu pouco. Durante 
muito tempo, a tónica foi colocada na 
prevenção dos eventuais efeitos de-
sincentivadores da protecção social: 
tratava-se — e ainda assim é — de 
evitar que o facto de se receber sub­
sídios de desemprego ou de invali­
dez, ou mais genericamente presta­
ções pagas mediante controlo de 
recursos, diminuísse o interesse e 
consequentemente os esforços dos 
beneficiários para procurarem uma 
autonomia financeira através do 
exercício de uma actividade econó­
mica remunerada. 
Verifica-se hoje cada vez mais que 
nem sempre é suficiente procurar 
para se encontrar um emprego e que 
o sistema de protecção social deve, 
ele próprio, adaptar-se a este novo 
contexto de escassez de empregos. É 
pois mais importante ligar a conces­
são das prestações sociais às políticas 
activas de prevenção da exclusão: a 
exclusão social das pessoas inválidas 
ou deficientes, a exclusão económica 
— que, por sua vez, leva à exclusão 
social — dos desempregados de lon­
ga duração e de todas as pessoas in­
capazes de se integrarem no mercado 
de trabalho. 
Uma tripla 
adaptação 
Esta adaptação dos sistemas de 
protecção social ocorre num 
contexto difícil, em que as limitações 
impostas não são apenas de natureza 
económica mas também de natureza 
política. Por um lado, os próprios 
sistemas são postos em questão por 
algumas vozes que colocam em dú­
vida a sua eficácia e até mesmo a sua 
legitimidade, argumentando com o 
12 
custo excessivo que impõem às eco­
nomias nacionais. Por outro lado, a 
má conjuntura económica do início 
dos anos 90 e os imperativos de rigor 
orçamental com vista a alcançar si­
tuações de défice e de dívida públicos 
aceitáveis — que são também exi­
gências impostas pela preparação da 
união económica e monetária — ob­
rigam todos os Estados-membros a 
procurarem um novo equilíbrio, a 
curto e a médio prazos, entre as recei­
tas e as despesas de protecção social. 
Todavia, é surpreendente constatar 
até que ponto os europeus estão de­
pendentes do seu sistema nacional de 
protecção social. Ao perguntar-se-
lhes, no âmbito de um inquérito 
"Eurobarómetro" efectuado na Pri­
mavera de 1992, se "o Estado deve 
continuar a proporcionar a cada indi­
víduo um amplo leque de prestações 
de segurança social, mesmo se para 
isso for necessário aumentar os im­
postos e as contribuições", verificou-
se que 66% da população da Comu­
nidade responde "sim" e apenas 27% 
responde "não". Convidadas a pro-
nunciar-se sobre a frase seguinte: "A 
segurança social é muito dispendiosa 
para a sociedade, as prestações deve­
riam ser reduzidas e as contribuições 
diminuídas", 55% das pessoas (con­
tra 36%) afirmaram não estar de 
acordo. Por outro lado, a grande 
maioria das pessoas na maior parte 
dos Estados-membros é de opinião 
que os desempregados, as pessoas 
idosas, os doentes ou os inválidos e 
as pessoas mais pobres não recebem 
protecção adequada da parte da so­
ciedade. 
Manter, adaptar e sempre que neces­
sário desenvolver a protecção social 
nos Estados-membros, eis a ambição 
manifestada pelo Conselho através 
de duas recomendações adoptadas 
em 1992. Esta adaptação poderá pro­vavelmente conseguir-se nas três di­
recções a seguir enumeradas: 
Como primeiro imperativo, cabe a 
cada sistema adaptar-se melhor às 
mudanças que afectam as sociedades 
europeias, nomeadamente nos se­
guintes aspectos: 
- a estrutura etária das populações, 
o que implica a reforma dos sis­
temas de pensões, 
- o aumento da esperança de vida, 
o que faz com que surjam novas 
necessidades de protecção social 
associadas à dependência das 
pessoas idosas, 
- a instabilidade do mercado de 
trabalho, o que conduz a inter­
rupções de carreira cada vez 
mais frequentes, 
- a persistência de elevadas taxas 
de desemprego, o que exige uma 
melhor combinação entre apoio 
financeiro aos desempregados e 
medidas activas de integração, 
- o aparecimento de novas formas 
de pobreza e de exclusão, o que 
faz com que seja necessário ins­
tituir o direito fundamental de 
qualquer pessoa dispor de um ní­
vel de recursos compatível com 
a dignidade humana; 
- a evolução das estruturas fami­
liares, o que leva à necessidade 
de pôr em questão a fundamen­
tação dos direitos derivados, 
- a igualdade entre homens e mu­
lheres em matéria de segurança 
social. 
Segundo imperativo: tal como foi 
mencionado na recomendação sobre 
a convergência, os sistemas de pro­
tecção social devem doravante "ser geridos com o máximo de eficiência, 
tendo em consideração os direitos, as 
necessidades e as situações dos inte­
ressados, e de eficácia em matéria de 
organização e funcionamento". Por 
um lado, afigura-se mais do que nun­
ca necessário eliminar os obstáculos 
ao emprego que possam advir do 
modo de financiamento da protecção 
social. Todavia, dever-se-á ter em 
conta nesta abordagem o facto de a 
estrutura do financiamento não poder 
ser considerada independentemente 
da estrutura das prestações e que 
deve ser conservado um equilíbrio, 
específico de cada Estado-membro, 
entre prestações contributivas e pres­
tações não contributivas, a fim de se 
manter a adesão de pessoas que de 
um modo ou de outro são solicitadas 
a financiar essas prestações. Por ou­
tro lado, os custos de funcionamento 
dos sistemas de protecção social de­
vem ser controlados, sabendo-se que 
uma gestão rigorosa é condição ne­
cessária para que estes sistemas con­
servem a confiança das pessoas que 
a eles aderem. 
O terceiro imperativo diz respeito ao 
que se convencionou chamar o "pa­
radoxo da protecção social", ou seja, 
o facto de os sistemas de segurança 
social não poderem por si sós garantir 
a segurança social das pessoas que 
cobrem, tendo apenas como ambição 
atenuar a sua insegurança. Deste 
modo, um país que consagre uma 
parte importante do seu produto in­
terno bruto à protecção social não 
tem por esse motivo necessariamente 
uma boa política de protecção social. 
Os níveis elevados de despesas po­
dem dever-se, por exemplo, a defi­
ciências dos dispositivos de compen­
sação do desemprego e a despesas de 
saúde incontroladas. Uma política 
óptima neste domínio seria aquela 
em que o menor número de pessoas 
tivesse que recorrer às transferências 
sociais e em que aquelas que se vis-
13-
* 
sem forçadas a proceder desse modo 
viessem a beneficiar de um rendi­
mento de substituição com um nível 
adequado, acrescido, sempre que 
possível, de um incentivo e de um 
apoio à reintegração económica. 
Por um lado, a protecção social visa 
transferir rendimentos para aqueles a 
quem a sociedade reconhece o direito 
de não trabalharem, seja por motivo 
do seu estado de saúde, seja simples­
mente devido à sua idade. Todavia, a 
protecção social visa também apoiar 
as pessoas que gostariam de trabalhar 
mas não conseguem, seja porque não 
encontram um emprego, seja porque 
estão impedidas por limitações fami­
liares. Daqui resulta a ideia de que os 
sistemas de protecção social devem 
cada vez mais incluir os meios que 
permitam obviar a situações de ne­
cessidade que justificam o recurso 
aos ditos sistemas, tais como preven­
ção, luta contra a exclusão e política 
activa de emprego. 
É este provavelmente o desafio prin­
cipal com que irão ser confrontados 
os Estados-membros neste domínio 
no decurso dos próximos anos. É ob­
jectivo da Comunidade, e deste Rela­
tório sobre a Protecção Social na 
Europa em particular, apoiar e com­
pletar a acção dos Estados-membros 
para enfrentar este desafio. 
14-
Capítulo 1 Sistemas de Protecção Social 
na Comunidade: semelhanças 
e diferenças 
Aprotecção social como sinóni­
mo de o Estado assumir, em 
última análise, a responsabilidade 
pela saúde e pelo bem-estar dos seus 
cidadãos é, em grande medida, uma 
invenção europeia. Os sistemas ac­
tualmente existentes em todos os Es­
tados-membros começaram a desen-
volver-se na última metade do séc. 
XIX em alguns países europeus, 
numa tentativa de responder aos no­
vos problemas sociais que assumiam 
então vastas proporções, criados pelo 
rápido processo de industrialização 
conjugado com a crescente concen­
tração da população em cidades e 
aglomerados urbanos. A começar 
pela Alemanha na década de 1870, os 
governos um pouco por toda a Euro­
pa, aceitando o princípio—e mesmo 
a necessidade — da intervenção do 
Estado para fazer face a estes proble­
mas, foram gradualmente empreen­
dendo acções tendentes a minorar a 
pobreza e as dificuldades que sobre-
vinham quando os trabalhadores, pri­
vados do acesso à terra, deixavam de 
poder trabalhar e ganhar um salário. 
O objectivo inicial da política social 
consistia, por isso, na prestação de 
auxílio em casos de doença, acidente 
de trabalho, invalidez e velhice, de 
um modo geral mediante a aprovação 
de legislação obrigando empregado­
res e trabalhadores a fazerem um se­
guro contra estas eventualidades. Le­
vou ainda algum tempo, porém, para que o princípio do auxílio universal a 
todos os membros da sociedade, in­
dependentemente do facto de esta­
rem — ou terem estado — emprega­
dos, fosse aceite. Apenas no período 
entre as duas guerras mundiais, nal­
guns países, e nos primeiros anos do 
pós-guerra, noutros, foram aprova­
das medidas tendentes a proporcionar 
cuidados de saúde e assistência social 
a todos os cidadãos e tentar garantir o 
acesso universal, pelo menos, a um 
nível mínimo de subsistência. 
Nos países do Norte da Europa, um 
tal sistema universal de garantia de 
rendimento e de prestação de cuida­
dos de saúde foi introduzido nos anos 
60, tendo, posteriormente, os esfor­
ços sido concentrados na racionaliza­
ção e consolidação dos diferentes as­
pectos do auxílio, que não raro se 
desenvolveram de forma caótica e 
fragamentada. Nas regiões menos 
desenvolvidas e mais pobres do Sul 
da Comunidade, os sistemas existen­
tes, oferecendo maior ou menor co­
bertura, estão ainda a dar os primei­
ros passos. 
Apesar de os actuais sistemas de pro­
tecção social dos Estados-membros 
diferirem entre si a nível de porme­
nor, nomeadamente no modo como 
são financiados e no grau de cobertu­
ra que proporcionam, as suas carac­
terísticas fundamentais são muito se­
melhantes. Em parte, isso resulta da sua origem comum mas igualmente do 
facto de tentarem resolver o mesmo 
tipo de problemas face a desenvolvi­
mentos económicos e sociais seme­
lhantes, o que tem vindo a ser reforça­
do com o processo de integração. 
Todos os Estados-membros conce­
dem aos respectivos cidadãos auxílio 
financeiro durante a velhice, doença, 
invalidez, maternidade e desempre­
go, bem como pelos cuidados presta­
dos a crianças a cargo, e proporcio­
nam acesso a cuidados de saúde 
inteiramente gratuitos ou altamente 
subsidiados. 
Pondo de lado o nível de auxílio, as 
principais diferenças, que reflectem 
em parte os diferentes caminhos tri­
lhados pelos sistemas nacionais e as 
variações na estrutura político-insti-
tucional dos diferentes países, tem a 
ver com os seguintes aspectos: 
- o grau de importância da remune­
ração no cálculo das prestações 
por oposição a prestações fixas; 
- a prevalência da verificação de 
recursos para determinar o direi­
to às prestações e respectivo 
montante; 
- a existência de um direito a um 
rendimento mínimo garantido; 
15 
MM^^^^m00í^^Ê^^' 'lÊ^^íà^jáiÊm^ài 
- em que medida os benefícios em 
espécie (por exemplo, cuidados 
de saúde) estão disponíveis no 
momento e no local em que são 
necessários; 
- a forma como as receitas para fi­
nanciar o sistema são obtidas e, 
em especial, a importância das 
contribuições de empregadores e 
trabalhadores e das receitas fis­
cais; 
- o papel desempenhado pelos 
representantes de empregadores 
e trabalhadores na gestão do sis­
tema quando comparado com o 
papel do Estado; 
- o papel das instituições do sector 
privado na prestação de auxílio e 
serviços quando comparadas 
com o sector público. 
Em termos gerais, os Estados-mem­
bros podem ser divididos em 4 gru­
pos fundamentais se atentarmos nas 
características de base dos respecti­
vos sistemas de protecção social: 
aqueles que assentam num sistema 
de seguro e em que prestações estão 
intimamente relacionadas com as 
contribuições; aqueles em que o sis­
tema de seguro está menos arreigado 
e as prestações estão mais relaciona­
das com as necessidades, cabendo a 
maior fatia do financiamento às re­
ceitas fiscais; os que se situam numa 
situação intermédia relativamente 
aos dois anteriores; finalmente, os 
sistemas que se encontram ainda a 
dar os primeiros passos. 
Na prática, porém, esta divisão é um 
tanto ou quanto arbitrária uma vez 
que em todos os Estados-membros o 
sistema de seguro se aplica apenas 
parcialmente, dado que uma parte do 
sistema está sempre direccionada 
para garantir a cobertura das necessi­
dades básicas. As linhas divisórias entre os grupos são, por isso, extre­
mamente ténues e esta tendência é 
cada vez mais notória, dado que os 
diferentes governos, sujeitos ao mes­
mo tipo de pressões no sentido da 
mudança, procedem a alterações se­
melhantes nos respectivos sistemas. 
Apesar de tudo, esta divisão tem al­
guma utilidade para traçar um quadro 
geral. 
O primeiro grupo inclui a Alemanha, 
a França, a Bélgica e o Luxemburgo 
—poderia também integrar os Países 
Baixos e a Itália, que foram incluídos 
no terceiro grupo — cujos sistemas 
se baseiam predominantemente em 
princípios convencionais de seguro, 
direccionados em grande medida 
para a população empregada, e tendo 
como objectivo principal a manuten­
ção dos níveis de rendimento a partir 
do momento em que a pessoas dei­
xam de poder trabalhar ou atingem a 
reforma. Aqueles que trabalham — 
trabalhadores por conta própria e de 
outrem — contribuem com uma par­
te da sua remuneração para um fundo 
de seguro e estas contribuições con-
ferem-lhes o direito a receber presta­
ções, tanto em dinheiro como em es­
pécie, em caso de necessidade. Ao 
mesmo tempo, as contribuições dos 
trabalhadores para esse fundo são 
complementadas com as contribui­
ções efectuadas pelos respectivos 
empregadores. 
Na maioria dos casos, as prestações 
a que têm direito estão directamente 
relacionadas com a respectiva remu­
neração — constituindo os cuidados 
de saúde e as prestações familiares as 
principais excepções —, ou seja, 
com o montante das contribuições 
efectuadas por si próprios e pelos 
seus empregadores. Deste modo, o 
sistema actua para manter os níveis 
de rendimento quando se fica doente, 
inválido, perde o emprego ou atinge 
a reforma, estabelecendo uma rela­ção directa entre prestações e contri­
buições. Consequentemente, o siste­
ma serve, em grande medida, para 
redistribuir o rendimento dos indiví­
duos ao longo da sua vida por forma 
a reduzir eventuais flutuações a nível 
das suas despesas e evitar períodos de 
potenciais dificuldades. 
Apesar das diferenças existentes a 
nível da respectiva gestão, os siste­
mas destes países são, no essencial, 
semelhantes no tocante ao papel de­
sempenhado pelas instituições priva­
das e pelos parceiros sociais na sua 
gestão, bem como a nível da repartição 
das contribuições entre trabalhadores e 
empregadores. Nestes quatro países, 
as contribuições constituem a principal 
fonte de receita, sendo o restante pro­
veniente das receitas fiscais. 
Uma outra característica comum 
consiste no facto de os sistemas ba­
seados no seguro serem complemen­
tados por assistência social àqueles 
que dela necessitam porque, devido 
ao facto de não terem contribuído 
com o suficiente ou não terem mes­
mo contribuído para o fundo de segu­
ro, não têm direito às prestações ou 
esgotaram as prestações a que tinham 
direito. Em todos estes países, o Es­
tado assume a responsabilidade de ga­
rantir a todos os cidadãos um nível 
mínimo de rendimento, inde­
pendentemente da sua situação profis­
sional e das contribuições efectuadas. 
Esta assistência é financiada a partir 
das receitas fiscais em todos os países 
e a sua concessão está sujeita a veri­
ficação de recursos, no sentido de 
que o rendimento do agregado fami­
liar — ou os seus meios de subsistên­
cia — é avaliado por forma a deter­
minar o auxílio que é necessário 
conceder. 
A prestação de cuidados de saúde 
nestes países assenta igualmente nos 
-16 
principios do seguro, sendo os 
serviços financiados a partir das con­
tribuições, tal como as prestações 
pecuniárias, apesar de, neste caso, o 
acesso ser universal, independen­
temente das contribuições efectua­
das. Estes serviços são prestados es­
sencialmente pelo sector privado, 
sendo os respectivos encargos reem­
bolsados pelo Estado. 
O segundo grupo inclui os países em 
que, como no Reino Unido, na Dina­
marca e na Irlanda, o princípio de 
seguro está menos arreigado. Em to­
dos estes países, as receitas fiscais 
constituem uma fonte de financia­
mento mais importante do que no 
primeiro grupo, tendendo as presta­
ções a estar menos relacionadas com 
as contribuições. Deve referir-se, no 
entanto, que os sistemas prevalentes 
neste países são menos semelhantes 
entre si do que os do primeiro grupo. 
Concretamente, o Reino Unido e a 
Irlanda dependem mais das contri­
buições de empregadores e trabalha­
dores para o financiamento da segu­
rança social do que a Dinamarca, 
onde as contribuições correspondem 
a uma ínfima parcela do financia­
mento e a maior parte das receitas 
provém das receitas fiscais, em espe­
cial dos impostos sobre o rendimen­
to. Por outro lado, as prestações 
sociais na Dinamarca estão intima­
mente relacionadas com as remune­
rações auferidas, a exemplo do pri­
meiro grupo de países, ao passo que 
no Reino Unido e na Irlanda tendem 
a ser essencialmente fixas (reflectin­
do a influência de Beveridge, cujas 
ideias sobre o direito universal a um 
nível mínimo de subsistência—pelo 
menos para aqueles que trabalharam 
— constituíram a base do sistema de 
segurança social britânico desenvol­
vido imediatamente após a 2a Guerra 
Mundial). Na Dinamarca, o sistema tem como 
objectivo a manutenção dos níveis de 
rendimento quando a pessoa não tra­
balha e, como os impostos tendem a 
estar relacionados com o rendimento, 
existe uma relação directa entre as 
contribuições para a segurança social 
e as prestações que se recebem. No 
Reino Unido e na Irlanda, pelo con­
trário, o sistema tem por objectivo 
conceder um nível mínimo de auxí­
lio. No Reino Unido, apenas no caso 
das pensões calculadas em função da 
remuneração que, na sua maior parte, 
são geridas por fundos de pensões 
privados, existe uma relação entre o 
montante das contribuições efectua­
das e o montante das prestações rece­
bidas, enquanto na Irlanda, a remu-
. neração anterior entra, ainda que de 
forma limitada, no cálculo das pres­
tações de desemprego. Em todo o 
caso, nestes dois países, o direito às 
prestações está sempre dependente 
das contribuições efectuadas pela 
pessoa em causa. 
Nos casos em que não exista direito 
a prestações, ou em que ele seja insu­
ficiente para satisfazer as necessida­
des dos indivíduos ou dos agregados 
familiares, ou ainda nos casos em que 
esse direito se tenha esgotado, só res­
ta o recurso à assistência social, cujo 
direito, no Reino Unido e na Irlanda, 
depende de se estar sem trabalho por 
um motivo legítimo—doença, inca­
pacidade, acidente, parto ou por falta 
de emprego — e de se possuir rendi­
mentos e poupanças abaixo de um 
determinado nível. Tanto no Reino 
Unido como na Irlanda, as prestações 
da assistência social são normalmen­
te menos elevadas do que as da segu­
rança social — apesar de, no Reino 
Unido, a diferença ser mínima —, 
consistindo a principal diferença en­
tre as prestações da segurança social 
e da assistência social nestes dois 
países no facto de as primeiras serem 
pagas automaticamente, enquanto as segundas estão sujeitas a verificação 
de recursos. 
No Reino Unido, é igualmente con­
cedido auxílio financeiro aos traba­
lhadores em trabalho a tempo parcial 
ou com salários baixos e com filhos 
a cargo. Na Dinamarca, o sistema 
tenta garantir a todos os cidadãos um 
rendimento mínimo garantido. 
Tal como no primeiro grupo de paí­
ses, os cuidados de saúde na Dina­
marca e no Reino Unido fazem parte 
do sistema de protecção social e são 
gratuitos (salvo no tocante a medica­
mentos), independentemente das 
contribuições efectuadas. Em ambos 
os casos, porém, os serviços são pres­
tados fundamentalmente pelo sector 
público, ao contrário do primeiro 
grupo de países. Já na Irlanda os cui­
dados de saúde, com excepção dos 
tratamentos hospitalares que são gra­
tuitos para a maioria da população, 
apenas são gratuitos para as pessoas 
de mais baixos rendimentos. 
O terceiro grupo de países inclui os 
países com sistemas de protecção so­
cial algures entre os dois primeiros 
grupos — os Países Baixos e a Itália. 
Esta divisão, tal como foi atrás refe­
rido, deve-se mais a diferenças de 
gradação, sendo os respectivos siste­
mas, nas suas características funda­
mentais, não muito diferentes dos 
dois primeiros grupos de países. 
No caso particular da Itália, as con­
tribuições, especialmente as que são 
efectuadas pelos empregadores, 
constituem uma fonte de financia­
mento tão importante como na Fran­
ça ou na Bélgica e as prestações, com 
excepção das prestações familiares, 
estão relacionadas, em grande medi­
da, com o rendimento. O sistema de 
prestações de desemprego, porém, 
está muito menos desenvolvido do 
que na maior parte dos restantes 
17-
IJÊÊ Comwtktodefs âêttMtlhâfiçÊê # dÊfawtç&s 
Estados-membros, usufruindo os be­
neficiários de prestações pouco ele­
vadas. Em resultado disso, recorre-
se, em grande medida, à Cassa 
Integrazione Guadagni (Fundo para 
a integração das remunerações) que 
constitui, essencialmente, um siste­
ma de cobertura do desemprego par­
cial ou temporário. 
Além disso, na Itália, ao contrário 
dos primeiros dois grupos de países, 
o sistema de assistência social para as 
pessoas não cobertas pelas prestaçõ­
es da segurança social não tem como 
objectivo garantir um rendimento 
mínimo. É gerido pelas autarquias 
locais, conjuntamente com os servi­
ços sociais e os cuidados de saúde, 
variando um pouco de região para 
região. 
Ao invés, nos Países Baixos, o siste­
ma de assistência social—"geral"— 
está muito bem desenvolvido e tem 
como objectivo auxiliar as pessoas 
com um rendimento inadequado, in­
dependentemente da sua situação, in­
cluindo as que recebem prestações 
sociais, se estas forem insuficientes 
para elevar o rendimento ao que é 
definido como nível de subsistência 
— ou "mínimo social". Este sistema 
vem complementar o regime de se­
gurança social em que, tal como nou­
tros países, as contribuições e as pres­
tações estão relacionadas com a 
remuneração. 
O quarto grupo de países é composto 
pela Espanha, por Portugal e pela 
Grécia. Nestes países, os sistemas 
são, no essencial, semelhantes aos 
dos outros Estados-membros, só que 
menos desenvolvidos. Todos depen­
dem em larga medida das contribui­
ções dos empregadores para finan­
ciar as prestações sociais, embora os 
cuidados de saúde, nomeadamente 
em Portugal e Espanha, sejam larga­
mente financiados a partir dos impos­tos. Nos três sistemas, as prestações 
normais estão relacionadas com as 
remunerações, tal como as contribui­
ções. 
Existe uma elevada proporção da po­
pulação, contudo, que não é elegível 
para este tipo de prestações e depen­
de da assistência social, nomeada­
mente sob a forma de uma pensão 
mínima ou uma pensão de invalidez 
fixas, de montantes comparativa­
mente baixos. Em nenhum destes 
países a assistência tem por objectivo 
a garantia de um rendimento mínimo. 
Em suma, todos os Estados-mem­
bros possuem um regime de seguran­
ça social em que, de uma forma ou de 
outra, os montantes das contribuiçõ­
es e das prestações estão mais ou 
menos relacionados com o rendi­
mento. No Reino Unido e na Irlanda, 
de forma excepcional, a maioria das 
prestações são fixas, reflectindo a fi­
losofia de que devem ser baseados na 
necessidade e não no rendimento. 
Noutros países, apenas o abono de 
família e as prestações familiares ten­
dem a ser fixas, apesar de em alguns 
casos variarem com o número e a 
idade dos filhos (Bélgica, França, 
Luxemburgo, e os Países Baixos). 
Em todos os países, todas as pessoas 
cujo rendimento relativo à sua activi­
dade esteja acima de um determinado 
nível mínimo, tal como os emprega­
dores, contribuem para o financia­
mento das prestações sociais, com 
vista a, de certa forma, gerar um sen­
timento de solidariedade, embora o 
montante das prestações recebidas 
esteja, na maioria dos casos, de al­
gum modo relacionado com as con­
tribuições efectuadas. Apesar de os 
trabalhadores por conta própria esta­
rem integrados nos regimes contribu­
tivos em toda a Comunidade, apenas 
na Dinamarca e no Luxemburgo são elegíveis para as prestações de de­
semprego. 
I 
Em todos os Estados-membros a se­
gurança social é igualmente comple­
mentada pela assistência social, por 
forma a dar cobertura àqueles cujo 
tempo de serviço — e de contribui­
ções — não os qualifica para recebe­
rem prestações sociais. Na maioria 
dos países, esta solução tem em vista 
não deixar o rendimento cair abaixo 
de um determinado limiar e está, por 
conseguinte, sujeita a verificação de 
recursos para determinar o montante 
da assistência a ser atribuído. Em al­
guns países, porém, especialmente 
no Sul da Comunidade, a assistência 
social é ainda discricionária daí re­
sultando, que não garante necessaria­
mente a todos um rendimento acima 
do nível de subsistência. 
Em toda a Comunidade é garantido 
um nível mínimo de cuidados de saú­
de a praticamente toda a gente, inde­
pendentemente do rendimento ou 
contribuições e, na maioria dos paí­
ses, a maior parte dos serviços são 
prestados gratuitamente ou são alta­
mente subsidiados. 
Nas páginas que seguem é fornecida 
uma informação mais pormenoriza­
da sobre os sistemas de protecção 
social existentes em cada país da Co­
munidade. 
Alemanha 
Osistema alemão de protecção 
social assenta num sistema de 
seguro para a população empregada 
auferindo acima de um montante que 
corresponde a cerca de 250 ecus/mês. 
Adicionalmente, a assistência social 
concede prestações mínimas aos ne­
cessitados. 
18 
Segurança social 
Oregime de seguro de pensões é 
obrigatório para os trabalhado­
res por conta outrem e alguns outros 
grupos, designadamente certos traba­
lhadores por conta própria. Qualquer 
pessoa que não disponha de seguro 
obrigatório pode recorrer a uma co­
bertura voluntária. Este regime prevê 
prestações pecuniárias em caso de 
reforma e por morte, sendo o montan­
te das prestações calculado em fun­
ção do número de anos de seguro e 
do rendimento médio em relação ao 
rendimento médio da população em­
pregada, sendo ajustado anualmente 
com base no salário médio líquido. 
Os regimes de pensão profissionais 
são igualmente importantes, cobrin­
do cerca de 65% da população em­
pregada, e concedem prestações mé­
dias de cerca de 200 ecus/mês. 
Em caso de invalidez, pode-se ser 
elegível para prestações em função 
dos rendimentos tanto do regime de 
seguro de pensão como do regime de 
seguro de acidentes de trabalho, de­
pendendo da causa. 
Todos os trabalhadores por conta de 
outrem com uma remuneração abai­
xo de um determinado montante (cer­
ca de 30 000 ecus/ano) são obrigados 
a inscreverem-se no regime de segu­
ro de saúde que cobre igualmente 
pensionistas, estudantes e determina­
dos grupos carentes de protecção, 
bem como muitos dos trabalhadores 
por conta própria. Este regime prevê 
cuidados de saúde e prestações pecu­
niárias no caso de a pessoa não poder 
trabalhar (80% da remuneração até 
um limite máximo), embora as seis 
primeiras semanas de incapacidade 
sejam cobertas pelo empregador. 
Também prevê cuidados de saúde 
materna e prestações pecuniárias por um determinado período durante a 
gravidez e após o parto. 
A organização deste regime é com­
plicada, com cerca de 1 200 fundos 
autónomos, cada qual determinando 
as suas taxas de contribuição (que 
variam entre 8 e 15%), ficando meta­
de a cargo do empregador e a outra 
metade a cargo do trabalhador. O re­
gime público cobre 92% da popula­
ção, sendo os restantes 8% cobertos 
por regimes de seguro de saúde pri­
vados. 
A inscrição no regime de seguro de 
acidentes de trabalho é obrigatória 
para os trabalhadores por conta de 
outrem e para alguns trabalhadores 
por conta própria; este regime é ad­
ministrado pelas Associações de Se­
guro •— de responsabilidade patronal 
— instituições públicas autónomas 
em cada sector da indústria ou co­
mércio. O regime fornece prestações 
em casos de acidente de trabalho ou 
doença profissional, bem como pres­
tações de invalidez e pensões de so­
brevivência, cuja taxa varia em fun­
ção do risco previsível. 
O regime de seguro de desemprego, 
gerido pelo Serviço Federal de Em­
prego, prevê prestações que ascen­
dem a 63% do salário líquido (68% 
no caso dos beneficiários com filhos) 
durante um período que vai de 6 me­
ses a 2 anos aproximadamente, con­
soante o tempo de serviço e a idade 
da pessoa em causa. Este regime tam­
bém intervém com medidas destina­
das a evitar a supressão de postos de 
trabalho ou a ajudar as pessoas a en­
contrar um novo emprego. Tal como 
no caso do seguro de saúde, metade 
das contribuições é assegurada pelos 
empregadores. 
As prestações familiares variam con­
soante o número de filhos, podendo 
mesmo ser objecto de uma redução se o rendimento dos pais for superior 
a determinados limites. Os pais têm 
direito a uma licença especial para 
educação dos filhos, com duração 
máxima de três anos por cada filho, e 
a receber um subsídio de cerca de 
300 ecus por mês durante um período 
máximo de 18 meses. 
Assistência social 
Aassistência social garante um 
rendimento mínimo a quem 
não estiver coberto por nenhum regi­
me de segurança social — ou tenha 
esgotado as prestações a que tinha 
direito —, esteja em dificuldades e 
não consiga assegurar a sua subsis­
tência. Para além das prestações de 
base, a assistência social compreende 
igualmente cuidados de saúde e ou­
tros serviços sociais. 
França 
Osistema de segurança social 
francês consiste em vários re­
gimes legais (régimes légaux) com­
plementados por diversas outras for­
mas de intervenção. 
Os regimes legais 
Os regimes legais constituem a 
base do sistema. Existem em 
quantidade apreciável, possuindo 
cada um o seu próprio sistema de 
financiamento e de concessão de 
prestações, que estão sempre relacio­
nadas com as remunerações ou regis­
to contributivo dos seus beneficiá­
rios, e nenhum deles inclui protecção 
contra o desemprego. Podem dividir-
se em quatro categorias: 
19 
"regime geral" para os trabalha­
dores da indústria e dos serviços 
que não pertencem aos regimes 
especiais, abrange velhice, doen­
ça, maternidade, invalidez, mor­
te, acidentes de trabalho, doen­
ças profissionais e prestações 
familiares. Segura igualmente as 
pessoas que não fazem parte de 
nenhum regime obrigatório no 
tocante aos cuidados de saúde. O 
financiamento provém sobretudo 
das contribuições dos emprega­
dores e dos trabalhadores (ape­
nas dos primeiros no que se refe­
re aos acidentes de trabalho, 
doenças profissionais e prestaçõ­
es familiares). 
"regime agrícola" abrange agri­
cultores e trabalhadores agríco­
las. As contribuições financiam 
apenas 20% das prestações, sen­
do o restante financiado por im­
postos especiais (nomeadamen­
te, sobre os cereais, tabaco e 
IVA) e subsídios do Estado; 
"regimes especiais para os traba­
lhadores" para algumas, poucas, 
profissões (militares profissio­
nais, mineiros, ferroviários, por 
exemplo) que cobrem todos os 
riscos mas, na maioria dos casos, 
prevêem apenas uma cobertura 
parcial, sendo os restantes riscos 
cobertos pelo regime geral (no­
meadamente, funcionários públi­
cos e trabalhadores do gás e da 
electricidade). Vários regimes 
especiais são geridos directa­
mente pelos empregadores (p. 
ex. SNCF e Electricité de Fran­
ce); 
"regimes independentes para os 
trabalhadores por conta própria" 
cobrem apenas pensões, bem 
como as prestações de doença e 
de maternidade; Regimes 
complementares 
Os programas complementares 
têm como objectivo preencher 
as lacunas dos regimes legais ou o 
pagamento de prestações comple­
mentares: 
os regimes complementares de 
reforma são obrigatórios para to­
dos os beneficiários dos regimes 
geral e agrícola. São regulados 
por acordos colectivos e são ge­
ridos por representantes dos em­
pregadores e dos trabalhadores. 
Todos os segurados têm direito a 
uma pensão complementar cu-
mulável com a do regime geral. 
Apesar do grande número de di­
ferentes regimes, estes estão or­
ganizados em duas grandes orga­
nizações: a Association générale 
des institutions de retraites de 
cadres (AGIRC) e a Association 
des régimes de retraites complé­
mentaires (ARRCO); 
a protecção contra o desemprego 
está excluída do sistema de 
segurança social francês e, ini­
cialmente, estava limitada a 
prestações de assistência. Ac­
tualmente, é obrigatória para to­
dos os empregadores e trabalha­
dores, é regulada por acordos 
colectivos e financiada pelas 
contribuições de empregadores e 
trabalhadores. Divide-se em 
duas partes, ambas geridas con­
juntamente por representantes 
dos empregadores e dos traba­
lhadores: regime de seguro, fi­
nanciado pelas contribuições e 
um regime de solidariedade, fi­
nanciado pelo Estado, que asse­
gura as prestações aos desempre­
gados que não têm direito às 
prestações do regime de seguro. o auxilio social é concedido pelo 
Estado e financiado pelo gover­
no central e pelas autarquias lo­
cais. Em 1988, foi estabelecido o 
"revenu minimum d'insertion" 
tendo em vista garantir um ren­
dimento mínimo aos mais desfa­
vorecidos e ajudá-los a réinté­
grasse na vida profissional e na 
sociedade; 
as mutualidades (mutuelles) são 
organizações privadas sem fins 
lucrativos, geridas pelos seus 
membros e financiadas pelas res­
pectivas contribuições, com vista 
a conceder prestações comple­
mentares em caso de doença, 
maternidade, velhice, invalidez 
ou morte. 
Bélgica 
Osistema de segurança social 
belga está dividido em quatro 
regimes: um para a função pública e 
trabalhadores dos serviços públicos; 
outro para os trabalhadores por conta 
de outrem; um terceiro para os traba­
lhadores por conta própria e um regi­
me residual destinado às pessoas não 
economicamente activas não abran­
gidas por nenhum dos regimes ante­
riores e necessitadas de assistência. 
O regime mais importante, abrangen­
do cerca de 2 milhões de trabalhado­
res, é o regime dos trabalhadores por 
conta de outrem, embora sejam os 
cerca de 800 000 trabalhadores do 
sector público quem recebe as pres­
tações mais elevadas. 
Trabalhadores por 
conta de outrem 
N o regime dos trabalhadores por 
conta de outrem, criado no fi-
-20-
^^^^BÊ^^^P^tc^Bí^^B^M,^ CoMi^MÊd^ijS&fíí^íhÊffpç^p *BÊQfmfâ&>, 
nal da 2lÁ Guerra Mundial, as contri­
buições são calculadas em percent­
agem da remuneração até um deter­
minado nível, sendo a taxa de 
prestações fixada normalmente em 
cerca de 60% da remuneração até ao 
máximo referido. Em 1982, o nível 
máximo foi abolido no tocante às 
contribuições, permanecendo, po­
rém, para as prestações. Simultanea­
mente, foi estabelecido um nível mí­
nimo de prestações garantido. 
Acidentes de trabalho e doenças pro­
fissionais são cobertos por compa­
nhias de seguros privadas. 
O sistema é gerido por um conjunto 
de instituições públicas e privadas, 
sendo aquelas responsáveis pela ges­
tão e pela cobrança das contribuições 
e as segundas pelo pagamento das 
prestações (excepto pensões). As ins­
tituições públicas envolvidas são in­
dependentes do governo e são admi-
nistradas por um comité de 
representantes dos sindicatos e dos 
empregadores. 
Uma característica peculiar do siste­
ma belga consiste no facto de a inva­
lidez ser considerada um prolonga­
mento da doença, em vez de ter um 
tratamento análogo à reforma, sendo 
as prestações de invalidez concedi­
das após um ano de incapacidade 
para o trabalho (60% da remuneração 
anterior), independentemente das 
contribuições efectuadas. 
Uma segunda característica própria 
tem a ver com o facto de o sistema de 
prestações de desemprego estar a 
meio caminho entre um regime de 
seguro e um regime de assistência, 
concedendo prestações comparativa­
mente baixas (muito mais baixas do 
que as prestações de doença ou inva­
lidez) sem quaisquer limites tempo­
rais (excepto quando o período de 
desemprego é anormalmente longo e o beneficiário tem outras fontes de 
rendimento). 
Em terceiro lugar, as prestações fa­
miliares são consideradas parte da 
segurança social, sendo parcialmente 
financiadas pelas contribuições dos 
empregadores. A Bélgica foi o pri­
meiro país a introduzir prestações fa­
miliares obrigatórias e pratica, ainda 
hoje, das taxas mais elevadas do 
mundo. 
Trabalhadores 
por conta própria 
Oregime dos trabalhadores por 
conta própria foi criado depois 
do dos trabalhadores por conta de 
outrem, em 1967, tendo sido dotado 
de um sistema de gestão e uma orga­
nização idênticos. Este regime tem 
por objectivo, porém, conceder ape­
nas um nível básico de protecção na 
velhice, na invalidez e na doença, em 
parte porque as contribuições são 
menos elevadas. 
No tocante aos cuidados de saúde, 
apenas as doenças graves (essencial­
mente as que carecem de tratamento 
hospitalar) estão cobertas, embora 
exista um seguro contributivo volun­
tário para doenças menos graves. 
Quanto às prestações familiares, o 
nível das prestações para o primeiro 
filho é substancialmente menos ele­
vado do que no regime dos trabalha­
dores por conta de outrem, sendo, no 
entanto, idêntico para os restantes fi­
lhos. 
As prestações de doença e de invali­
dez são fixas e mais baixas do que o 
nível de assistência mínimo concedi­
do mediante verificação de recursos. 
Até 1984, as pensões dos trabalhado­
res por conta própria eram igualmen­
te fixas mas, a partir dessa data, pas­saram a ser calculadas em função da 
remuneração, do mesmo modo que 
para os trabalhadores por conta de 
outrem. 
As contribuições pagas pelos traba­
lhadores por conta própria são pro­
porcionais à sua remuneração, embo­
ra sejam calculadas com base na 
remuneração de 3 anos antes. 
Sector público 
As prestações sociais para os traba­
lhadores do sector público provêm, 
em grande medida, directamente do 
Estado, sendo efectuadas contribui­
ções apenas para os cuidados de saú­
de e pensões. Historicamente, as 
prestações foram sempre mais eleva­
das do que as concedidas aos traba­
lhadores por conta de outrem, embo­
ra as prestações relativas aos 
cuidados de saúde, prestações fami­
liares e as regras por que os direitos 
à pensão se regem sejam praticamen­
te idênticas (a excepção é que as pen­
sões são calculadas em função da 
remuneração à data da reforma em 
vez do período de contribuições no 
seu conjunto). 
Assistência Social 
Oregime residual para as pes­
soas não activas foi desenvol­
vido gradualmente e é gerido por 
uma multitude de instituições, in­
cluindo o governo central e as autar­
quias locais. Começou com uma pen­
são mínima para os idosos em 1967, 
passou posteriormente a conceder 
prestações de invalidez e prestações 
familiares e foi completado em 1974 
com a criação de um rendimento mí­
nimo para todos. Todas as prestações 
são concedidas mediante verificação 
21-
de recursos, sendo financiadas pelas 
receitas fiscais. 
Luxemburgo 
Osistema de protecção social 
deste país assenta, tal como os 
dos seus vizinhos, num sistema de 
seguro. 
Segurança Social 
No regime de seguro de pensão, 
as pensões, tal como as contri­
buições, estão relacionadas com a re­
muneração durante a vida activa e, 
em menor grau, com o tempo de ser­
viço. Para os trabalhadores por conta 
de outrem do sector privado, é apli­
cável a mesma taxa de prestações e 
contribuições a todos, ao passo que 
para os trabalhadores do sector públi­
co existe um regime não contributivo 
que concede prestações mais eleva­
das. 
A idade normal de reforma é aos 65 
anos, embora seja possível obter a 
reforma antecipada com o pagamen­
to de uma pensão a partir dos 60 anos 
e, em determinadas circunstâncias, a 
partir dos 57. As pensões são aumen­
tadas automaticamente sempre que a 
inflação exceder 2,5% e são revalori­
zadas regularmente em função dos 
salários. 
As prestações de doença, no caso de 
incapacidade para o trabalho, corres­
pondem a 100% da remuneração, 
sendo os custos com os cuidados de 
saúde reembolsados por fundos de 
doença (todos praticam as mesmas 
taxas de prestações e contribuições) 
ou, quando são muito elevados, pa­
gos directamente pela seguradora. Relativamente à maternidade, as mu­
lheres têm direito a 16 semanas de 
licença — 8 antes do parto e 8 após o 
parto—e a receber prestações do mes­
mo montante do salário, até um máxi­
mo de 5 vezes o salário social mínimo. 
As mulheres que não trabalham rece­
bem uma soma fixa de uma só vez. 
As prestações por acidente de trabalho 
variam em função do grau de incapa­
cidade para o trabalho, bem como da 
remuneração do ano anterior ao aci­
dente (até um máximo de 86%). 
O direito às prestações de desempre­
go apenas se adquire se se tiver tra­
balhado, pelo menos, 26 semanas du­
rante o ano anterior. As prestações 
são calculadas em função da remune­
ração anterior (80% da remuneração 
ilíquida até um determinado montan­
te, 85% para os desempregados com 
família) e são concedidas por um 
ano, embora possam continuar a ser 
pagas em casos de extrema dificulda­
de em encontrar emprego e de traba­
lhadores mais velhos. Existem progra­
mas especiais para auxiliar os 
trabalhadores por conta própria e os 
jovens à procura do primeiro emprego. 
Os trabalhadores que decidem ficar 
em casa a cuidar dos filhos recebem 
prestações familiares cujo montante 
varia em função do número de filhos 
e da respectiva idade. É igualmente 
concedido um subsídio especial 
anual para cobrir os custos do novo 
ano lectivo. Além disso, os pais que 
se ocupem da educação dos filhos 
podem solicitar um subsídio de edu­
cação especial. 
Assistência Social 
Existe um sistema de assistência 
social sujeito a verificação de re­
cursos, que tem como objectivo ga­
rantir um rendimento mínimo a todos os agregados familiares, desde que o 
chefe de família resida no Grão-Du-
cado há mais de 10 anos, tenha mais 
de 30 anos de idade, esteja disponível 
para trabalhar e não se negue a parti­
cipar em programas de reinserção so­
cial. As condições são mais flexíveis 
quando se trata de inválidos, pessoas 
com filhos, idosos e outros grupos 
desfavorecidos. 
Dinamarca 
Após a reforma efectuada na dé-
cada de 1970, todas as presta­
ções sociais são geridas e distribuídas 
por serviços sociais especiais ("so­
ciale udvalg") nas autarquias locais 
("Kommune"). A protecção contra 
os acidentes de trabalho, porém, está 
nas mãos de companhias de seguros 
privadas, ao passo que os fundos do 
seguro de desemprego são geridos 
pelos sindicatos (embora inde­
pendentes destes). 
Prestações 
Osistema de pensões dinamar­
quês é tipicamente escandina­
vo, financiado pelos impostos, sendo 
as pensões de base fixas complemen­
tadas por pensões de natureza contri­
butiva. A idade de reforma é aos 
67 anos. Se o rendimento de um agre­
gado familiar for inferior a determi­
nado limiar, ou se estiverem preen­
chidas determinadas condições 
especiais, há lugar ao pagamento de 
um complemento. Entre os 67 e os 70 
anos de idade, são deduzidos 60% do 
montante da pensão no caso de a 
pessoa continuar a trabalhar. O mon­
tante da pensão complementar con­
tributiva depende do número de anos 
de contribuição e dos lucros do fundo 
de pensões. 
«MMMMWMHM 
22 
SlaUmaêde Protecção Social m Comunidade: semelhança* e diferença* 
Além disso, existe um regime de "pen­
são parcial" ao abrigo do qual é pago 
um montante fixo por cada hora de 
redução do tempo de trabalho, desde 
que essa redução seja superior a 25%. 
A invalidez é tratada como um caso 
reforma antecipada e são pagas as 
respectivas prestações a quem sofrer 
uma redução da remuneração de, 
pelo menos, 50%. Pode ainda ser 
concedida por razões "sociais", 
como, por exemplo, no caso de uma 
viúva com filhos ou alguém com di­
ficuldade em arranjar emprego. O 
montante a receber é calculado da mes­
ma forma que a pensão de velhice. 
As prestações de doença são pagas a 
todos os trabalhadores — por conta 
de outrem e por conta própria — à 
taxa de 90% da remuneração do ano 
anterior até um determinado nível 
máximo, por um período não supe­
rior a um ano. São igualmente pagas 
prestações de doença, até um máxi­
mo de 5 dias por ano, aos trabalhado­
res por conta de outrem que tenham 
de cuidar de um filho doente. As 
prestações de maternidade são pagas 
6 semanas antes e 8 semanas após o 
parto, respectivamente, à mesma 
taxa, sendo a eventual diferença entre 
este montante e a remuneração líqui­
da suportada pelo empregador. 
Quando o direito a estas prestações 
cessa, os beneficiários podem ainda 
solicitar um subsídio diário por um 
período adicional de 16 semanas. 
Os trabalhadores que desejem rece­
ber prestações de desemprego têm de 
se inscrever previamente num fundo 
de seguro. Esta inscrição é voluntá­
ria. As prestações são pagas à taxa de 
90% da remuneração anterior (sujei­
ta a um limite superior) por um perío­
do até 2 anos (em função das contri­
buições efectuadas e da idade), sendo 
o montante exacto e a taxa de contri­buição fixados pelos diferentes fun­
dos de forma autónoma. 
As pessoas com mais de 60 anos po­
dem receber um subsídio de pré-re-
forma até à idade de reforma (67) 
igual ao montante do subsídio normal 
de desemprego durante os primeiros 
2 anos e de 80% a partir daí. Durante 
este período, os beneficiários podem 
continuar a trabalhar a tempo parcial. 
Os trabalhadores por conta própria 
podem inscrever-se nos mesmos ter­
mos e condições dos trabalhadores 
por conta de outrem. 
Uma grande fatia das despesas é 
afectada a políticas activas de merca­
do de trabalho, sendo garantida a 
cada membro uma oferta de emprego 
após 6 meses de inactividade. 
As prestações familiares, recebidas 
pela mãe, estão isentas de impostos e 
são de montante único para cade fi­
lho, sendo a taxa mais elevada para 
os filhos com mais de 7 anos e no 
caso de famílias monoparentais. social, são financiados pelas receitas 
fiscais. Cerca de metade das despesas 
com a assistência social é financiada 
pelo governo central e a outra metade 
pelas autarquias. 
No caso do seguro de pensão e pres­
tações de curta duração (doença e 
maternidade), 25% do financiamento 
é assegurado pelas autarquias locais 
e 75% por um fundo nacional que é 
financiado em pequena escala pelas 
contribuições dos trabalhadores e 
empregadores e, em maior escala, 
pelo governo central. 
No que se refere ao seguro de desem­
prego, o financiamento é assegurado, 
em parte, pelos membros (que pagam 
uma contribuição fixa) e pelos em­
pregadores (cujas contribuições são 
calculadas em função do valor acres­
centado da empresa) embora o Esta­
do contribua com a maior fatia. 
Reino Unido 
Cuidados de saúde Segurança Social 
Os cuidados de saúde são presta­
dos por um serviço nacional de 
saúde e são, na sua maioria, gratuitos 
nos casos de consultas de clínica ge­
ral e de tratamentos hospitalares. Em 
relação aos tratamentos dentários, 
metade dos custos são suportados 
pelo doente, o mesmo acontecendo 
com os medicamentos, também com­
participados a 50%. 
Financiamento 
Mais de 80% dos custos do sis­
tema de protecção social, 
segurança social mais assistência No Reino Unido, os trabalhado­
res por conta de outrem e os 
trabalhadores por conta própria estão 
cobertos pelo regime de segurança 
social do país, estando excluídos os 
trabalhadores a tempo parcial com 
uma remuneração abaixo de determi­
nado limite. As contribuições são 
efectuadas em função da remunera­
ção tanto por empregadores como 
por trabalhadores, existindo um limi­
te máximo apenas para os trabalha­
dores. Os trabalhadores por conta 
própria, que estão cobertos em rela­
ção a todas as prestações com excep­
ção do desemprego e das pensões 
calculadas em função das contribui­
ções, pagam um montante fixo quan-
23 
WÊSË$fêïf*?â 
€'„, 
do auferem um rendimento abaixo de 
determinado nível e em função do 
rendimento acima desse nível. 
As pessoas pertencentes a regimes 
profissionais de pensões privados ou 
que possuam o seu próprio plano de 
reforma — para os quais contribuem 
normalmente trabalhadores e empre­
gadores —podem optar por não con­
tribuir para uma pensão do Estado 
calculada em função das contribuiçõ­
es. 
O direito às prestações da segurança 
social, como em qualquer lado, está 
dependente das contribuições efec­
tuadas. 
As prestações de curta duração, de 
doença e desemprego, são fixas, ao 
passo que nos casos de reforma, in­
validez e de sobrevivência é pago um 
suplemento em função da remunera­
ção, cumulável com as prestações fi­
xas se a pessoa em causa não tiver 
optado por um regime privado. São 
normalmente pagos subsídios com­
plementares para adultos a cargo em 
todos os casos de prestações de segu­
rança social e para descendentes a 
cargo no caso de prestações de longo 
prazo. 
Prestações não 
contributivas 
Existem vários tipos de prestações 
que não estão dependentes das 
contribuições efectuadas nem sujei­
tas à verificação de recursos que têm 
conhecido uma expansão considerá­
vel nos anos mais recentes e cobrem 
doenças profissionais, abono de fa­
mília, prestações de invalidez e pres­
tações legais de doença e maternida­
de (cuja gestão é assegurada pelos 
empregadores). Prestações sujeitas 
a verificação de 
recursos 
Oprincipal subsídio sujeito a ve­
rificação de recursos é o auxí­
lio ao rendimento, pago a todos aque­
les cujos rendimentos e poupanças 
estejam abaixo de um determinado 
limiar, com excepção dos indivíduos 
que trabalhem 16 horas por semana, 
ou estudantes a tempo inteiro. As 
prestações são fixas, sendo aumenta­
das quando existam pessoas a cargo 
e em determinadas circunstâncias 
(nomeadamente, incapacidade, famí­
lia monoparental ou velhice). 
As pessoas empregadas com família 
que aufiram baixas remunerações 
podem igualmente solicitar auxílio 
para suplemento do seu rendimento 
(deste modo, dando um incentivo fi­
nanceiro ao trabalho). Um tipo de 
auxílio semelhante foi recentemente 
alargado aos incapacitados. Além 
disso, existe um Fundo Social que 
concede subsídios e empréstimos 
discricionários de forma limitada. 
Por último, existe um subsídio de 
habitação, sujeito a verificação de re­
cursos, para cobrir parte dos custos 
de alojamento. 
Financiamento 
Osistema de segurança social é 
financiado pelas contribuições 
de empregadores e trabalhadores, 
ao passo que os regimes não contri­
butivos e sujeitos a verificação de 
recursos são, em larga medida, finan­
ciados pelas receitas fiscais, conjun­
tamente com contribuições dos em­
pregadores no caso dos regimes de 
doença e maternidade. Cuidados de saúde 
Todos os residentes no Reino 
Unido têm direito a cuidados de 
saúde gratuitos (incluindo consultas 
de clínica geral e tratamentos hospi­
talares) através do Serviço Nacional 
de Saúde, embora tenham que com­
participar na compra dos medica­
mentos receitados. 
Irlanda 
Segurança Social 
Oregime de segurança social co­
bre todos os trabalhadores, por 
conta de outrem e por conta própria, 
tendo sido recentemente alargado 
aos trabalhadores a tempo parcial 
com uma remuneração acima de um 
determinado nível. 
O direito às prestações está sujeito a 
determinados requisitos a nível de 
contribuições, excepto para o caso 
dos acidentes de trabalho, em que as 
contribuições são efectuadas apenas 
pelos empregadores. 
Normalmente, as prestações são fi­
xas, sendo acrescidas quando exis­
tam pessoas a cargo (aduttos ou 
onancas), embora as contribuições 
sejam levadas em consideração de 
forma limitada no cálculo das presta­
ções de desemprego (este factor tem 
vindo a perder importância nos últimos 
anos) e prestações de maternidade. 
Assistência Social 
Aassistência social tem como 
objectivo impedir que o rendi­
mento dos idosos, inválidos ou 
24-
desempregados caia abaixo de um 
nível de subsistência (embora não 
haja um cálculo independente desse 
nível). 
A concessão destas prestações está 
sujeita a verificação de recursos, ten­
do sido, recentemente, alargada às 
pessoas que não trabalham para cui­
dar dos filhos (pais sozinhos) ou fa­
miliares deficientes. As prestações 
são fixas, aumentando no caso de 
existirem pessoas a cargo, tal como 
no caso das prestações da segurança 
social, embora, regra geral, sejam 
mais baixas do que estas. 
Para além disso, existe um subsídio 
social complementar que é concedi­
do a quem não disponha de meios 
suficientes para fazer face às suas 
necessidades (excepto os trabalhado­
res a tempo inteiro, em greve e estu­
dantes). 
São igualmente pagos abonos de fa­
mília de montante modesto a todas as 
pessoas com filhos a cargo. 
Financiamento 
Asegurança social é financiada 
pelas contribuições dos empre­
gadores (64% do total em 1990), dos 
trabalhadores por conta de outrem 
(26%) e por conta própria (4%), bem 
como pelo Estado (6%). Tal como 
noutros países, o regime dos aciden­
tes de trabalho é inteiramente finan­
ciado pelos empregadores e pela as­
sistência social (38% do total das 
despesas sociais), sendo o abono de 
família (9% das despesas totais) inte­
gralmente suportado pelo Estado. No 
total, em 1991, 53% das despesas 
com a assistência social foram finan­
ciados a partir das receitas fiscais e 
32% das contribuições dos emprega­
dores. Cuidados de saúde 
Na Irlanda, os cuidados de saúde 
estão fora do sistema de segu­
rança social e o direito aos serviços 
está sujeito a verificação de recursos. 
O acesso gratuito aos cuidados de 
saúde, exceptuando os tratamentos 
hospitalares, está restringido, funda­
mentalmente, às pessoas de baixos 
rendimentos (35% da população). Os 
tratamentos hospitalares são gratui­
tos para cerca de 85% da população, 
suportando a restante população en­
cargos limitados. As despesas são fi­
nanciadas, na sua maioria, pelas re­
ceitas fiscais e, em muito menor 
medida, pelas contribuições dos em­
pregadores. 
Países Baixos 
Osistema de segurança social 
neerlandês está dividido em 
quatro regimes principais; regime 
para os trabalhadores por conta de 
outrem, regime geral, regime espe­
cial da função pública e serviços so­
ciais complementares. 
Regime dos 
trabalhadores por 
conta de outrem 
Este regime cobre o desemprego, 
a incapacidade temporária e per-
manente para o trabalho e os cuida­
dos de saúde (em caso de doença 
grave). Este regime é obrigatório 
para todos os trabalhadores por conta 
de outrem, excepto para aqueles que 
aufiram uma remuneração acima de 
um determinado nível e possam ins-
crever-se num regime voluntário de 
seguro de saúde. As prestações de 
desemprego, doença e invalidez são pagas a uma taxa de 70% da remune­
ração anterior. Enquanto o direito às 
prestações de desemprego e de doen­
ça tem uma duração limitada, as pres­
tações de invalidez são pagas até à 
idade da reforma. As contribuições 
são calculadas em função da remune­
ração até um determinado limite. 
Segurança 
social geral 
Oregime geral, criado em finais 
da década de 1950, cobre a ve­
lhice, morte, invalidez, prestações fa­
miliares e cuidados de saúde. Em 
princípio, cobre todos os residentes 
nos Países Baixos. Tal como no regi­
me dos trabalhadores por conta de 
outrem, as contribuições são obriga­
tórias e são calculadas em função da 
remuneração até um determinado li­
mite. 
O montante das pensões e das presta­
ções de invalidez é determinado em 
função da remuneração mínima lí­
quida (100% para pessoas casadas, 
90% para famílias monoparentais e 
70% para pessoas sós), ao passo que 
o abono de família é pago em relação 
a cada filho a cargo a uma taxa que 
aumenta com o número e a idade dos 
mesmos. 
Serviços sociais 
complementares 
Os serviços sociais complemen­
tares são integralmente finan­
ciados pelas receitas fiscais e o paga­
mento das prestações está sujeito a 
verificação de recursos. Enquanto 
parte destes serviços, as autarquias 
têm a obrigação de garantir assistên­
cia a quem não possa fazer face aos 
custos da sua subsistência. Mediante 
-25-
Commkladeimnielhmças e diferenças 
determinadas condições, esta possi­
bilidade pode ser alargada a estran­
geiros residentes nos Países Baixos e 
neerlandeses a residir no estrangeiro. 
O nível de subsistência é colocado ao 
mesmo nível das prestações do regi­
me geral e depende igualmente da 
situação familiar e das circunstâncias 
pessoais. 
Regimes da 
função pública 
Os funcionários públicos estão co­
bertos por regimes diferentes 
que, regra geral, são mais generosos. 
Itália 
Osistema italiano está dividido 
em três sectores distintos: se­
gurança social, cuidados de saúde e 
assistência social e serviços sociais. 
Segurança social 
Asegurança social cobre todos os 
trabalhadores por conta de ou­
trem em relação aos riscos habituais. 
Os trabalhadores por conta própria 
estão igualmente cobertos, embora a 
protecção seja limitada no tocante à 
maternidade e acidentes de trabalho, 
não existindo qualquer protecção no 
caso de desemprego e doença pelo 
menos no que respeita ao auxilio ao 
rendimento. Os regimes de seguran­
ça social são geridos por várias agên­
cias e fundos, na sua maioria de na­
tureza profissional. Existem mais de 
50 fundos de pensões diferentes, sen­
do o mais importante o INPS (Istituto 
Nazionale delia Previdenza Sociale), 
que é gerido por representantes dos sindicatos, dos empregadores e dos 
trabalhadores por conta própria, bem 
como pelo Ministério do Trabalho, e 
possui mais de 17 milhões de inscritos. 
Os cuidados de saúde, que costuma­
vam estar fragmentados, são actual­
mente assegurados pelo Serviço Na­
cional de Saúde (SNS), que é 
coordenado a nível central pelo Mi­
nistério da Saúde, embora a adminis­
tração dos serviços seja regional e 
local. O SNS cobre toda a população 
residente. 
Desde a década de 70, a assistência 
social e os serviços sociais são asse­
gurados pelas autarquias locais que 
gozam de uma ampla autonomia e 
que normalmente coordenam os ser­
viços sociais com os cuidados de saú­
de através das unidades locais do 
SNS. A cobertura é universal e em 
função das necessidades. 
Prestações 
e serviços 
As prestações são calculadas em 
função da remuneração e, de 
um modo geral, à taxa de 80% da 
remuneração anterior por um período 
de 6 meses. 
As pensões são calculadas à taxa de 
2% da remuneração anterior vezes o 
número de anos de contribuição até 
um máximo de 80%, sendo a idade 
de reforma de 55 anos para as mulhe­
res e 60 para os homens (estes limites 
serão progressivamente elevados 
para 60 e 65, respectivamente, em 
2002). Os trabalhadores da adminis­
tração pública têm direito a solicitar 
uma pensão, independentemente da 
idade, após 20 anos de serviço. Desde 
1990, os trabalhadores por conta pró­
pria também têm direito a pensões 
calculadas em função da remunera­ção, segundo o mesmo método apli­
cado aos seus congéneres por conta 
de outrem. Todas as prestações estão 
indexadas ao custo de vida e, até 
1992, estiveram ligadas ao salário 
convencional mínimo no sector in­
dustrial. 
As pensões de invalidez e de sobrevi­
vência são calculadas na mesma base. 
As prestações familiares são de mon­
tante único, embora estejam depend­
entes do rendimento e do número de 
filhos, e são concedidas a todos os 
trabalhadores por conta de outrem, 
beneficiários de subsídio de desem­
prego, pensionistas e trabalhadores 
agrícolas. 
A taxa normal do subsídio de desem­
prego é de apenas 20% da anterior 
remuneração, sendo concedida por 
um período não superior a 180 dias 
por ano. Certos grupos especiais de 
trabalhadores (nomeadamente, da 
construção), ou quando existam cir­
cunstâncias especiais que o determi­
nem, beneficiam de prestações mais 
elevadas (80%), enquanto as pessoas 
parcial ou temporariamente desem­
pregadas podem receber auxílio da 
Cassa íntegrazione Guadagni (Cai­
xa de compensação das perdas de 
salário) a taxas relativamente eleva­
das (80% ou mais). Este recurso foi 
usado largamente nas décadas de 70 
e 80 para compensar a inadequação 
das prestações de desemprego. Em 
1991, foi introduzido um novo subsí­
dio, designado "subsídio de mobili­
dade", ligado às prestações da CIG, 
embora seja concedido a uma taxa 
inferior e com uma duração máxima 
de 3 anos sem garantia de emprego 
no final. 
As prestações de doença são, em 
princípio, concedidas por um período 
de 6 meses à taxa de 2/3 da remune­
ração (50% nos primeiros 20 dias) 
26 
\pmw^5m Sistemas de Protecção Social na Comunidade: semelhanças e diferenças 
embora, na prática, as convenções 
colectivas prevejam a continuação 
automática do pagamento de salário 
até um ano sem período de carência. 
Tal como as prestações da segurança 
social, há ainda a possibilidade de 
auxílio pecuniário de natureze discri­
cionária concedido pelas autarquias 
locais. Apesar de não existir um ren­
dimento mínimo garantido em Itália, 
o auxílio é efectivamente universal 
em muitas regiões, existindo um vas­
to leque de serviços sociais e formas 
de assistência personalizadas. 
O SNS assegura de forma gratuita os 
cuidados de saúde básicos, através 
dos médicos de família, e os trata­
mentos hospitalares, embora a partir 
de 1993, as pessoas com rendimentos 
mais elevados tenham de pagar um 
montante anual fixo para o médico de 
família, enquanto os tratamentos em 
que é necessário recorrer a um espe­
cialista estão sujeitos a uma taxa mo­
deradora, com concessões previstas 
para algumas pessoas. 
Financiamento 
As contribuições representam a 
principal fonte de financiamen­
to para as prestações da segurança 
social e os cuidados de saúde, apesar 
de as receitas fiscais terem vindo a 
assumir cada vez maior importância 
em relação aos cuidados de saúde. Os 
serviços sociais e a assistência social 
são financiados, em grande medida, 
a partir das receitas fiscais. 
As contribuições são pagas princi­
palmente pelos empregadores, os 
quais suportam integralmente os cus­
tos dos seguros de desemprego, ma­
ternidade e acidentes de trabalho, 
bem como das prestações familiares. 
Os empregadores custeiam igual­
mente a maior parte do seguro de saúde e 2/3 das contribuições para as 
pensões. 
O Estado contribui igualmente para o 
financiamento dos fundos de seguro, 
através de intervenções ad hoc, por 
forma a reduzir os custos da mão-de-
obra em períodos de recessão econó­
mica e fazendo transferências ad hoc 
para cobrir os défices. Estas transfe­
rências têm vinda a aumentar rapida­
mente desde meados da década de 
70, especialmente no tocante aos fun­
dos de pensões. 
Simultaneamente, o Estado tem au­
mentado a sua comparticipação para 
o orçamento da saúde de modo a 
fazer face às crescentes pressões fi­
nanceiras, tendo introduzido taxas 
moderadoras e um imposto adicional 
sobre os rendimentos (a uma taxa de 
4-5%) para obter mais receitas. 
Espanha 
No sistema de protecção social 
espanhol existem três tipos de 
prestações — regime contributivo, 
regime voluntário e assistência — 
existindo, paralelamente, acesso uni­
versal aos cuidados de saúde. 
Regime contributivo 
Osistema de segurança social 
cobre todas as pessoas envolvi­
das na actividade económica — in­
cluindo trabalhadores sazonais, tra­
balhadores domésticos, estudantes e 
trabalhadores por conta própria —, 
bem como as respectivas famílias. 
Nalgumas circunstâncias, cobre 
igualmente cidadãos espanhóis a vi­
ver no estrangeiro e estrangeiros a 
viver em Espanha. Apesar de o sistema comportar dife­
renças entre os trabalhadores da in­
dústria e dos serviços, por um lado, e 
os trabalhadores agrícolas e outros 
grupos, por outro, as diferenças são 
pequenas e têm vindo a esbater-se 
com o tempo. O método de financia­
mento e da concessão das prestações, 
porém, é diferente para os trabalha­
dores do sector público. 
Assistência Social 
Parte do orçamento da segurança 
social vai para a assistência às 
pessoas cujo rendimento esteja abai­
xo de um determinado limiar. É 
concedida uma pensão minima às 
pessoas necessitadas, independen­
temente das contribuições que 
tenham efectuado, sendo também 
concedida assistência aos desempre­
gados que esgotaram o direito às 
prestações. Além disso, para quem 
não dispuser de meios para pagar, os 
cuidados de saúde são gratuitos, bem 
como um leque de serviços sociais 
cobrindo a saúde e a segurança no 
trabalho, a formação, reconversão 
profissional de deficientes e assistên­
cia aos idosos. 
Fora do orçamento da segurança so­
cial, existe uma série de subsídios 
destinados aos idosos, doentes e in­
capacitados que não estão abrangi­
dos pelas prestações de natureza con­
tributiva. As autoridades regionais 
criaram igualmente diferentes siste­
mas para garantir um rendimento mí­
nimo ou para reintegrar as pessoas na 
sociedade. 
Gestão e 
financiamento 
E nquanto o governo central é res­
ponsável pela gestão do sistema 
27-
de segurança social, as autarquias lo­
cais são responsáveis pelos serviços 
sociais e, por vezes, pelos cuidados 
de saúde. 
O financiamento do sistema é asse­
gurado pelas contribuições dos em­
pregadores e dos trabalhadores (os 
primeiros pagam 5 vezes mais do que 
os segundos) e pelas receitas fiscais. 
As contribuições são proporcionais à 
remuneração acima e abaixo de de­
terminados níveis. Em 1990, cerca de 
30% das despesas foram financiadas 
pelos impostos (contra apenas 4% 
em 1976). 
Desde 1986, o financiamento prove­
niente dos impostos tem sido funda­
mentalmente dirigido para os cuida­
dos de saúde e pensões mínimas, que 
são universais, modalidades de assis­
tência não contributivas, sendo as 
contribuições destinadas a financiar 
as prestações da segurança social. 
Cuidados de saúde 
Os cuidados de saúde são gratui­
tos e universais, embora, com 
algumas excepções pensionistas, por 
exemplo —, os medicamentos sejam 
apenas comparticipados. O esforço 
efectuado para atingir uma cobertura 
total até ao fim dos anos 80, conjuga­
do com as fortes restrições orçamen­
tais, levou ao aparecimento de longas 
listas de espera para determinados 
tipos de tratamento. 
Portugal 
Osistema de segurança social 
português consiste num regime 
contributivo de tipo seguro e um re­
gime não contributivo sujeito a veri­
ficação de recursos. Além disso, existe um regime especial para os 
trabalhadores da admimstração pú­
blica e grupos de rendimentos mais 
elevados. 
Regime contributivo 
Oregime contributivo abrange 
todos os trabalhadores por con­
ta de outrem e por conta própria com 
cobertura dos riscos habituais, ex­
cepto acidentes de trabalho e desem­
prego no caso dos trabalhadores por 
conta própria. Os cuidados de saúde 
são assegurados pelo Serviço Nacio­
nal de Saúde. No tocante aos traba­
lhadores por conta de outrem na 
indústria e no comércio, as contribui­
ções são calculadas em função da 
remuneração total (sem qualquer limi­
te superior), pagando os empregadores 
mais do dobro dos trabalhadores. 
O direito às prestações está depend­
ente do pagamento de contribuições 
durante um período mínimo, que di­
fere consoante o tipo de prestação em 
causa. Em certos casos, o montante a 
pagar é calculado em função do ren­
dimento. 
As pensões são concedidas em fun­
ção das contribuições e da remunera­
ção anterior, embora exista um mon­
tante mínimo garantido, sendo as 
prestações de desemprego pagas à 
taxa de 65% da remuneração anterior 
(70 a 100% do salário mínimo, em 
função do número de pessoas a cargo 
no esquema de assistência social). 
As prestações de maternidade e de 
doença são igualmente calculadas 
em função da remuneração anterior e 
estão sujeitas a um montante mínimo 
(percentagem do salário mínimo ga­
rantido). 
As prestações familiares são de mon­
tante fixo, embora seja concedido um abono superior a partir do terceiro 
filho se o rendimento do agregado 
familiar for inferior a 1 1/2 vezes o 
salário mínimo garantido. 
Este regime é financiado, em larga 
medida, pelas contribuições, que rep­
resentam 2/3 das receitas, contribuin­
do o Estado com 7%. 
Assistência Social 
Oregime não contributivo 
abrange todos os residentes na­
cionais não cobertos por nenhum re­
gime de seguro, sendo ainda extensí­
vel aos refugiados. As prestações 
estão sujeitas a verificação de recur­
sos e são fixas, abrangendo pensio­
nistas, inválidos, órfãos, viúvos e de­
scendentes. 
O regime é, em princípio, financiado 
a partir das receitas fiscais, embora, 
na prática, seja parcialmente finan­
ciado pelas contribuições, cujas re­
ceitas excedem as despesas com as 
prestações de natureza contributiva. 
Em 1989, as prestações não contribu­
tivas representavam apenas 6% do 
total das despesas com a segurança 
social, ao passo que os serviços so­
ciais e os custos administrativos rep­
resentavam 10%. Os restantes 84% 
das despesas iam para as prestações 
contributivas. 
Cuidados de saúde 
OServiço Nacional de Saúde, 
criado em 1979, é uma entidade 
separada do sistema de segurança so­
cial financiada, em larga medida, pelo 
Estado, que assegura cuidados gratui­
tos aos reformados, menores até 12 
anos e desempregados. Outros grupos 
pagam uma taxa moderadora aquando 
28 
Istmssde Protecção Social na Comunidade; semelhanças 0 tffferanças 
das consultas, por forma a cobrir par­
te dos custos dos tratamentos. pensão não contributiva universal para 
todas as pessoas com mais de 65 anos. 
Grécia T'P0S de prestações 
Na Grécia existem, basicamente, 
4 regimes de seguro — ou fun­
dos de doença: para os trabalhadores 
assalariados nas áreas urbanas 
(IKA), agricultores das áreas rurais 
(OGA), trabalhadores por conta pró­
pria e funcionários públicos. Na glo­
balidade cobrem cerca de 90% da 
população. Para além destes, existem 
ainda cerca de 90 outros regimes 
complementares, o que faz com que 
o sistema de segurança social seja 
extremamente fragmentado. 
A origem do financiamento dos fun­
dos varia enormemente. O maior, o 
IKA, que abrange 45% da população, 
é financiado pelas contribuições dos 
empregadores e dos trabalhadores, 
embora estas contribuições também 
alimentem outros fundos, tais como 
o OGA, um fundo não contributivo 
que abrange 33% da população, e o 
fundo dos funcionários públicos (não 
directamente contributivo e um dos 
mais abastados). Os fundos mais im­
portantes não são geridos autonoma­
mente, sendo os seus gestores no­
meados pelo governo. 
Os défices dos fundos — no caso do 
IKA, o défice é actualmente de 25% 
das despesas correntes — são finan­
ciados pelo governo. 
Assistência Social 
Não existe actualmente na Gré­
cia nenhum sistema que tenha 
por objectivo garantir a todos os ci­
dadãos um rendimento acima de um 
limiar mínimo, embora exista uma Existem múltiplas regras aplicá­
veis à concessão de uma pensão 
de reforma, mesmo no âmbito do 
mesmo fundo. O princípio mais ge­
neralizado é que as mulheres são re­
formadas aos 60 anos e os homens 
aos 65, mas, no passado, houve mui­
tas pessoas a reformarem-se muito 
mais cedo. No entanto, tendo em con­
ta as tendências da demografia, têm 
vindo a ser colocadas restrições à 
reforma antecipada. 
As pensões são calculadas em função 
da remuneração anterior e, em prin­
cípio, das contribuições efectuadas. 
Contudo, devido ao facto de os fun­
dos mais importantes não serem mui­
tas vezes autónomos, sendo forçados 
a participar no financiamento da po­
lítica social do governo, as pensões 
pagas aos beneficiários raramente re­
flectem o peso das contribuições 
efectuadas. 
A concessão das prestações de doen­
ça, que são pagas parcialmente pelos 
empregadores e pelos fundos de se­
guro, depende do tempo de serviço. 
Em caso de doença prolongada, um 
trabalhador inscrito no IKA tem di­
reito a receber prestações por um pe­
ríodo até dois anos, após o que passa 
a receber uma pensão de invalidez, 
calculada em função do grau de inca­
pacidade. 
O sistema grego caracteriza-se por 
uma grande importância das pensões 
de invalidez (no caso do IKA, cerca 
de metade das pensões são de invali­
dez), reflectindo, desse modo, a ina­
dequação das outras modalidades de 
auxílio. A partir de 1992, porém, fo­ram impostas severas restrições à sua 
concessão. 
No caso das pessoas abrangidas pe­
los fundos de seguro, as prestações 
de maternidade são concedidas por 
um período de dois meses antes e 
dois meses após o parto. As mães têm 
igualmente direito a um ano de licen­
ça de maternidade e a um horário de 
trabalho reduzido com direito a ma­
nutenção da remuneração anterior 
durante os primeiros dois anos em 
que cuidam do filho (quatro anos para 
trabalhadores da função pública). 
Ao contrário dos outros países da 
Comunidade, as prestações familia­
res estão directamente relacionadas 
com a remuneração (1% da remune­
ração mensal para cada pessoa a car­
go). As famílias com 4 ou mais filhos 
recebem assistência especial (sob a 
forma de isenções fiscais e privilé­
gios especiais). 
O OAED (Serviço Nacional de Em­
prego) é responsável pela concessão 
das prestações aos desempregados. 
O direito ao subsídio de desemprego 
está dependente do tempo de serviço, 
tem a duração de um ano e é calcula­
do em função da remuneração ante­
rior (40-50% da remuneração ante­
rior), sendo acrescido de 10% por 
cada pessoa a cargo até um máximo 
de 70%). O OAED é igualmente res­
ponsável pela colocação de desem­
pregados. Existem cursos de forma­
ção de 3 anos para os jovens entre os 
15 e os 18 anos e programas de for­
mação profissional para trabalhado­
res mais velhos. 
Cuidados de Saúde 
Os cuidados de saúde são cober­
tos pelos fundos de seguro, 
cada um garantindo diferentes níveis 
de protecção, assegurando os empre-
29 
Capítulo 1~ Sistemas de Pt ^^Ms:^0^è^M 
gadores metade das contribuições. 
Até 1992, o recurso aos hospitais e 
centros de saúde do SNS era gratuito, 
mas, a partir de então, foram introdu­
zidas taxas moderadoras para os tra­
tamentos e os medicamentos. As pes­
soas das áreas urbanas que não estão 
seguradas — que são em número re­
lativamente modesto — têm direito 
aos cuidados de saúde através do sis­
tema de assistência social. 
30 
Capítulo 2 Reformas recentes nos 
sistemas de protecção social 
na Comunidade 
No decurso do período decorren­
te entre 1980 e 1992, a Comu­
nidade conheceu um lento cresci­
mento económico {ia primeira 
metade da década de 80, uma recupe­
ração na segunda metade da década, 
e um novo avanço da recessão em 
1991 e 1992. As duas características 
económicas dominantes na maioria 
dos Estados-membros foram o ele­
vado desemprego e uma tendência 
persistente para os défices do sector 
público. Esta situação, agudizada 
pelo envelhecimento da população e 
o aumento contínuo das despesas 
com a saúde, igualmente presentes 
durante este período, dificultou ainda 
mais o desenvolvimento ou mesmo a 
manutenção dos sistemas de protec­
ção social na Comunidade. 
Estes factos afectaram todos os Esta­
dos-membros, embora a sua incidên­
cia e as medidas tomadas para lhes 
fazer face tenham variado de país 
para país. Em particular, verificou-se 
uma diferença nítida entre os países 
mais desenvolvidos do Norte, com os 
seus sistemas de segurança social 
bem implantados e altamente desen­
volvidos, e os países menos desen­
volvidos do Sul, que se encontram 
ainda no processo de incrementar e 
alargar os regimes de protecção so­
cial. Verificou-se igualmente uma 
diferença nas políticas seguidas pe­
los países com regimes de pensão-
base e um serviço nacional de saúde, e os países com regimes baseados em 
seguros. O combate aos efeitos da 
recessão económica foi, todavia, 
uma preocupação comum em toda a 
Comunidade. 
Uma década de 
política de crise 
Face aos problemas criados pelo 
elevado desemprego e pelos dé­
fices orçamentais, os governos mani­
festaram geralmente dúvidas quanto 
às políticas mais adequadas a seguir. 
Desde 1975 que todos os Estados-
membros tomaram uma série de me­
didas para combater o desemprego e 
reduzir os défices orçamentais. Entre 
1985 e 1990, a Comunidade conse­
guiu criar um grande número de pos­
tos de trabalho ao mesmo tempo que 
se reduziam os défices orçamentais. 
Desde então, porém, os esforços de­
senvolvidos têm sido menos bem su­
cedidos e, no momento em que o 
presente relatório é elaborado, a taxa 
de desemprego e o nível dos défices 
orçamentais, em grande parte da 
Comunidade, situam-se aos níveis 
mais elevados dos últimos 15 anos. 
Quais as razões para esta situação? 
Parte da resposta reside no facto de 
uma elevada taxa de desemprego ten­
der a agravar os défices orçamentais, reduzindo as receitas fiscais e au­
mentando as despesas públicas, en­
quanto os esforços para reduzir os 
défices podem deprimir a actividade 
económica no curto prazo, sejam 
quais forem as perspectivas de bene­
fício a mais longo prazo resultantes 
de uma posição orçamental sustentá­
vel que vise o crescimento da produ­
ção e do emprego. 
Do mesmo modo, as despesas com os 
cuidados de saúde mantiveram uma 
subida tendencial, apesar dos esfor­
ços realizados no sentido de as con­
ter, enquanto as medidas tomadas em 
alguns países para contrabalançar o 
envelhecimento da população atra­
vés do aumento da taxa de natalidade 
falharam também. O aumento das 
prestações familiares, das licenças 
para assistência a filhos, o melhora­
mento das estruturas de guarda de 
crianças, etc., parecem ter sido pouco 
eficazes a persuadir as mulheres a 
terem mais filhos e a dimensão da 
família média continua a diminuir. 
Para os responsáveis políticos, tem 
sido um dilema saber se devem in­
centivar os mais idosos a trabalhar 
mais tempo, e deste modo contribuir 
para a produção económica ou se, 
pelo contrário, devem estimular uma 
reforma antecipada e aliviar assim a 
pressão no mercado de trabalho cau­
sada pela falta de empregos. 
31-
','" -í" ' 
A Indexação das prestações sociais 
Todos os países comunitários, com excepção da Irlanda, 
estabeleceram procedimentos oficiais para ajustar as pres­
tações sociais aos aumentos do custo de vida. Nos três 
países âo Benelux, assim como na Grécia, existe um único 
sistema de indexação tanto dos salários como das prestaçõ-
es. Nos outros países, a indexação das prestações está 
separada da dos salários (se é que existe indexação dos 
salários—e a cada prestação apUcam-se dlsr^ições dife­
rentes. Na Irlanda, não existe qualquer obrigação de ajustar 
as prestações à inflação, embora as prestações sejam revis­
tas uma vez por ano* altura em que são geralmente aumen­
tadas. 
Na maioria dos países, a indexação baseia-se no índice 
oficial de preços no consumidor. Na Alemanha, porém, as 
prestações éo regime contributivo, tais como pensões ou 
subsídio de desemprego são actualizadas de acordo com os 
salários líquidos, embora a assistência social esteja ligada 
ao índice de preços» Do mesmo modo, nos Países Baixos, 
o salário mínimo, a que estão associadas todas as prestações 
sociais, está indexado ao salário médio, ao passo que em 
Portugal, o montante do subsídio de desemprego está rela­
cionado com o salário mínimo e não com o índice de preços. 
Sistemas de dupla indexação, quer em termos de salário 
mínimo quer em termos de preços, foram introduzidos 
nalguns países em determinadas alturas, mas já há muito 
tempo que não são aplicados, devido sobretudo aos custos 
que envolvem. Só o Luxemburgo manteve um sistema de 
dupla indexação, embora com uma disposição que prevê a 
revisão de cinco em cinco anos dos custos ocasionados. 
Na maioria dos países, para a maior parte das prestações do 
regime contributivo, a indexação é automática e os gover­
nos dispõem de pouco ou nenhum poder discricionário 
sobre os níveis da actualização. Em Portugal e em Espanha, 
todavia, os governos podem negociar a taxa de ajustamento 
com os sindicatos e, nos Países Baixos, o governo pode 
reduzir ou recusar o ajustamento em circunstâncias espe­
ciais. Para além disso, em vários países, tais como a Bélgica 
em 1984,1985 e 1987 e a Dinamarca em 1983 e 1984, a 
actualização foi suspensa devido a problemas financeiros. 
Em países nos quais a indexação se baseia nos salários, o 
período de referência é tendencialmente de um ano, mas 
não necessariamente o ano em curso. Na Alemanha, a base 
de ajustamento é o diferencial relativamente ao período 
precedente, enquanto no Luxemburgo é o diferencial rela­
tivamente a um período precedente de três ou mais anos. 
Nos Países Baixos, por outro lado, a base é o ano em curso, 
com projecções feitas no início do ano do aumento esperado 
dos salários e ajustamentos feitos a meio e no final do ano 
no intuito de alinhar a actualização pela taxa efectiva de 
aumento. Todos estes problemas conduziram a 
uma vasta série de reformas dos sis­
temas de protecção social, com o ob­
jectivo comum de tentar conter os 
custos e ao mesmo tempo fazer face 
às cada vez maiores solicitações de 
assistência. Esta situação, por seu 
turno, origina uma tendência genera­
lizada para uma maior selectividade, 
para as prestações serem cada vez 
mais concedidas em função dos re­
cursos e, em alguns casos, para a 
privatização de serviços, com a in­
tenção expressa de melhorar a efi­
ciência e de diminuir os custos de 
funcionamento. 
Aumento 
das receitas 
Alguns Estados-membros envi­
daram esforços durante a últi­
ma década no sentido de aumentar as 
receitas disponíveis para as despesas 
de carácter social. Na Bélgica — em 
1982 — e na França — em 1984 — 
isto foi alcançado através da abolição 
do limite máximo de rendimentos 
para o cálculo das contribuições, en­
quanto em praticamente todos os paí­
ses a taxa de contribuição foi aumen­
tada, sobretudo relativamente à 
protecção do desemprego. Ao mes­
mo tempo, foram introduzidas novas 
contribuições e taxas específicas na 
Bélgica, na França e na Dinamarca 
(por exemplo, o imposto de 1 % sobre 
capitais e mais-valias cobrado em 
França em 1988, mais recentemente 
a contribuição social geral de 1,1% 
sobre o rendimento colectável e a 
denominada "contribuição para o 
mercado de trabalho", ou "TVA so­
cial" na Dinamarca, também em 
1988), enquanto na Alemanha, assim 
como em alguns outros países, como 
o Reino Unido, os subsídios do 
32-
Capãuio2 '** Reformas recentes nos sistemas de protecção social m Comunidade 
governo aos regimes de segurança 
social foram reduzidos. 
Por outro lado, alguns países, nomea­
damente a França, a Bélgica e a Itália, 
efectuaram também, de quando a 
quando, reduções nas contribuições 
numa tentativa de diminuir os encar­
gos salariais e promover o emprego. 
Na maior parte dos casos, estas foram 
acompanhadas de um aumento no fi­
nanciamento directo das despesas so­
ciais por parte do Estado e de algu­
mas transferências das contribuições 
dos empregadores para as receitas 
fiscais. Na Alemanha, os comple­
mentos de pensão para pessoas a car­
go, anteriormente financiados atra­
vés das contribuições para o regime 
de pensões, foram substituídos em 
1984 por uma prestação familiar es­
pecial, financiada pelas receitas fis­
cais, enquanto nos Países Baixos, as 
prestações familiares do Estado fo­
ram substituídas por contribuições, 
em 1988. Numa série de países, as 
contribuições sociais pagas pelos 
empregadores foram reduzidas, in-
troduzindo-se serviços nacionais de 
saúde no lugar de sistemas de seguros 
de saúde. 
Redução 
das despesas 
Os esforços realizados no senti­
do de conter ou reduzir as des­
pesas com a protecção social foram 
ainda maiores. Embora se tenha veri­
ficado uma certa resistência em dimi­
nuir as taxas das prestações, em 
oposição a alcançar um efeito seme­
lhante sobre os gastos através de 
meios mais indirectos, como a redu­
ção do direito às prestações, foram 
efectuados cortes em diversos países. 
Nos Países Baixos, entre 1983 e 
1987, as prestações de desemprego e Nos países em que a indexação tem por base os preços, é 
geralmente utilizado um índice mensal. Na Bélgica e no 
Luxemburgo, as prestações são actualizadas sempre que o 
índice de preços atinge um determinado valor. Noutros 
países, a actualização é feita anualmente — em Janeiro na 
Espanha e (no que toca as prestações familiares e ao subsí­
dio de desemprego) em Portugal, em Abril no Reino Unido, 
em Julho na Alemanha, em Dezembro em Portugal no 
tocante às pensões. Nos Países Baixos, tal como já foi 
referido, é feita uma actualização provisória em Janeiro, 
passível de ajustamento, se necessário, em Julho. 
Em vários países, o período de referência é o ano precedente 
—na maioria dos casos os últimos doze meses para os quais 
existem dados disponíveis—em vez do ano em curso, facto 
que, em certos casos, pode moderar o impacte da indexação. 
No Reino Unido, a actualização anual que ocorre em Abril 
tem por base a taxa anual de variação do índice de preços 
verificada até ao mês de Setembro do ano anterior—cerca 
de sete meses antes. Na Bélgica, as prestações são aumen­
tadas só quando o nível médio do índice de preços para os 
últimos quatro meses está 2% acima do nível verificado 
aquando da última actualização. Por outro lado, em Portu­
gal — tal como nos Países Baixos — as pensões são 
actualizadas em Dezembro em função do aumento de pre­
ços previsto para o ano seguinte. Para além disso, na Irlanda, 
a revisão anual das prestações tende mais para reflectir a 
taxa de inflação esperada para o próximo ano do que a taxa 
do ano precedente. 
Baixas taxas de crescimento associadas a altas taxas de 
inflação nos anos 80 levaram a por em questão os sistemas 
automáticos de indexação. Tinha-se expandido a ideia de 
que a indexação conduzia a aumentos excessivos das des­
pesas públicas, com efeitos perniciosos sobre a inflação e o 
equilíbrio orçamental. Este posicionamento levou à intro­
dução de numerosas reformas de vária espécie. 
Por exemplo, na Grécia, em 1982, a base para a indexação 
passou do salário rnínimo para o índice de preços, com 
actualizações três vezes por ano a uma taxa decrescente na 
razão inversa do nível das prestações. Em Espanha, em 
1985, a indexação das pensões deixou de ser discricionária 
para passar a ser automática em 1989, tendo sido introdu­
zida a possibilidade de negociar com os sindicatos. No 
Reino Unido, em 1980, a indexação das prestações de longo 
prazo deixou de ter por base os preços ou os salários, 
consoante o que fosse mais alto, para passar a ter por base 
unicamente os salários e, em 1983, o período de referência 
passou a ser o ano precedente em vez do ano em curso. Na 
Alemanha, em 1992, a base para a indexação passou dos 
salários brutos para os salários líquidos para evitar que as 
prestações subissem mais rapidamente que os salários. 
-33 
de invalidez foram sistematicamente 
reduzidas de 80% dos rendimentos 
anteriores para 70%, enquanto as 
prestações de desemprego sofreram 
igualmente um corte substancial na 
Irlanda em 1983 e na Bélgica em 
1987. As prestações familiares foram 
reduzidas na Bélgica a partir de 1982 
e em Espanha em 1985, enquanto as 
prestações de maternidade foram re­
duzidas na Irlanda em 1984. No Rei­
no Unido, a pensão do Estado calcu­
lada em função da remuneração foi 
reduzida em 1986 de 25% para 20% 
das remunerações (cuja definição se 
tornou igualmente menos favorável) 
e a pensão de sobrevivência foi redu­
zida de 100% da pensão do trabalha­
dor para 50%. 
Nos Estados-membros do Sul, em 
particular, a política seguida tem 
dado mais ênfase à restrição do direi­
to às prestações do que à diminuição 
das mesmas. Na Grécia, por exem­
plo, a idade máxima para receber as 
prestações familiares foi diminuída 
em 1983, enquanto o número de anos 
de contribuições exigido para aceder 
à pensão de velhice foi aumentado 
em Portugal, em 1982, em Espanha 
em 1985 e na Grécia em 1991. Nos 
mesmos anos, nos três países, a defi­
nição de invalidez tornou-se mais 
restritiva, de modo a limitar o direito 
à pensão. 
Contudo, a limitação das condições 
de direito às prestações não se confi­
nou de modo algum ao Sul. Na Bél­
gica, por exemplo, verificou-se uma 
redução dos rendimentos do trabalho 
que podiam ser cumulados com a 
pensão de velhice, enquanto na Dina­
marca, o tempo de serviço necessário 
para adquirir o direito à pensão de 
velhice foi aumentado, e tanto em 
França como na Bélgica, foram im­
postos limites ao rendimento total 
que é possível receber pela acumula­
ção de múltiplas pensões. A indexação das prestações foi tam­
bém sujeita a pressões. Introduzida 
na maior parte dos países durante os 
anos 60 e 70, destinada a proteger o 
valor real das prestações face à infla­
ção, era considerada em 1980 como 
uma ameaça à consolidação orça­
mental e um factor de perpetuação da 
inflação (Ver caixa, p 32-33). Na 
Bélgica, a indexação automática foi 
suspensa em 1984, 1985 e 1987, na 
Dinamarca de 1982 a 1985, na Grécia 
em 1983 e no Luxemburgo em 1984. 
Na Alemanha, a indexação automáti­
ca das pensões, prevista para 1 de 
Janeiro de 1983, foi atrasada até Ju­
lho do mesmo ano e, em 1984, a base 
de referência para a indexação das 
pensões (e outras prestações de longo 
prazo) aos salários foi alterada, de 
forma a adiar os respectivos efeitos; 
em 1992, foi novamente alterada 
para permitir que os impostos e as 
contribuições sociais tivessem um 
efeito muito maior sobre os salários 
do que sobre as prestações. 
Nos Países Baixos, a indexação auto­
mática das prestações foi totalmente 
suspensa durante grande parte da dé­
cada de 80, tendo sido finalmente 
substituída por um novo sistema que 
permite ao Governo ter em conta cir­
cunstâncias especiais. No Reino Uni­
do, a indexação das prestações de 
longo prazo a preços ou salários, em 
função do respectivo aumento, foi 
substituída em 1980 por uma simples 
indexação aos preços. 
Conmdo, na maior parte da Comuni­
dade, a indexação automática das 
prestações sobreviveu às pressões da 
última década e parece ter-se conso­
lidado como princípio básico da se­
gurança social. Na verdade, em Es­
panha e em Portugal, onde não 
existia anteriormente, foi introduzida 
durante os anos 80 e, como nos outros lados, é uma reaUdade desde essa 
altura. 
Prestações 
de desemprego 
Em períodos de elevado desem­
prego, os regimes de seguro de 
desemprego ficam normalmente su­
jeitos a duas forças opostas: a redu­
ção do direito às prestações e o au­
mento do período durante o qual as 
mesmas têm de ser pagas. Uma série 
de países reagiu a esta situação redu­
zindo o montante das prestações, au­
mentando simultaneamente a dura­
ção da atribuição. 
Foi o caso dos Países Baixos, em 
1987, onde as prestações foram redu­
zidas para 70% da remuneração an­
terior, mas em alguns casos tornou-
se possível receber as prestações 
durante 5 anos. Na Alemanha, as 
prestações foram reduzidas de 68% 
para 63% das remunerações anterio­
res em 1984/85, mas a duração máxi­
ma foi aumentada para 1 ano e, em 
1987, para 832 dias. Em Espanha, o 
montante máximo das prestações foi 
reduzido de 220% do salário mínimo 
para 170% em 1984 e a duração do 
direito foi aumentada de 18 meses 
para 2 anos (em 1992, as prestações 
foram reduzidas de 80% das remune­
rações anteriores para 70% e, passa­
dos seis meses, de 70% para 60%). 
Nalguns Estados-membros, o pro­
longamento do período de direito às 
prestações foi aplicado especialmen­
te aos trabalhadores mais velhos. Foi 
este o caso, nomeadamente: 
- da França, em 1981, onde foi 
instituído posteriormente um 
subsídio especial, em 1985, para 
os que esgotaram o respectivo 
34 
Capítulos - Reformas recentes nos sistemas de protecção social mi Comunidade 
direito às prestações (reformula­
do em 1990/91 através da con­
cessão de um subsídio especial 
de reconversão profissional no 
final do período durante o qual o 
trabalhador tem direito ao subsí­
dio); 
de Espanha, onde em 1984 os 
trabalhadores com mais de 55 
anos começaram a ter direito a 
receber as prestações até à idade 
da reforma (também se aplica na 
Dinamarca e na Bélgica); 
da Grécia, onde em 1990/91 o 
período de direito às prestações 
foi prolongado para as pessoas 
com idade igual ou superior a 50 
anos. 
Simultaneamente, foram introduzi­
das em muitos países europeus as 
prestações de pré-reforma, com o 
objectivo de incentivar os trabalha­
dores mais idosos a libertar empregos 
para os desempregados mais jovens. 
Estas foram instituídas pela primeira 
vez em França e na Bélgica, em 
1974-75, quando o desemprego co­
meçou a subir, e foram posteriormen­
te adoptadas em Espanha em 1981, 
na Irlanda em 1985 e em Itália e 
Portugal em 1991, assim como na 
Alemanha, especificamente para os 
trabalhadores independentes dos 
"Lãnder", no mesmo ano. 
No início da década de 90, contudo, 
começaram a aparecer em muitas 
partes da Comunidade sinais de uma 
mudança de atitude relativamente a 
estes programas e, pressionados pe­
las tendências demográficas que ori­
ginavam um aumento nos custos, al­
guns países, nomeadamente a 
Dinamarca, começaram a aumentar o 
limite mínimo de idade para o acesso 
às prestações de pré-reforma. Embora o Reino Unido tenha lidera­
do a imposição de condições mais 
restritivas para o acesso às prestações 
de desemprego, sobretudo durante o 
período decorrente entre 1988 e 
1990, não foi de modo nenhum o 
único país a adoptar esta política. 
Desde 1980 que a maior parte dos 
países reduziu o número de pessoas 
elegíveis para receber as prestações, 
aumentando o período de contribui­
ção obrigatório para beneficiar do di­
reito às prestações (p. ex. a Alema­
nha, em 1982) ou reforçando os 
controlos contra os abusos (p. ex. a 
Bélgica, em 1992). 
Nos Estados-membros menos de­
senvolvidos, contudo, a política tem 
sido mais orientada no sentido de 
melhorar os sistemas de prestações, 
que se revelaram desadequados face 
ao desemprego crescente, e não em 
torná-los mais restritivos. A Espanha 
estabeleceu em 1980 um regime con­
tributivo de prestações de desempre­
go e alargou o seu âmbito em 1984, 
enquanto Portugal passou em 1985 
do regime de taxa fixa para o de 
prestações proporcionais às remune­
rações. Simultaneamente, nalgumas 
partes da Comunidade — em França, 
na Bélgica e em Portugal, por exem­
plo — o direito às prestações foi tor­
nado extensivo às pessoas que con­
cluíram a escolaridade, dado que 
estas foram atingidas de forma parti­
cularmente dura pelo desemprego, 
no início dos anos 80, e foram consi­
deradas como grupo particularmente 
problemático. 
De forma mais geral, na maioria dos 
países, foram aplicadas na década de 
80 algumas medidas destinadas a re­
duzir o desemprego. Estas visam es­
pecialmente a formação de jovens e 
receberam muitas vezes o apoio da 
Comunidade. Estas medidas não fi­
zeram necessariamente aumentar as 
despesas — na realidade, o seu ob­jectivo consistia parcialmente em re­
duzir os gastos com a protecção so­
cial — mas transferiram as despesas 
de apoio ao rendimento para a pro­
moção de emprego. A Dinamarca foi 
talvez o país que mais longe foi na 
criação de empregos, garantindo des­
de 1992 a todos os desempregados 
com menos de 25 anos um emprego 
subsidiado nas duas semanas sub­
sequentes à candidatura para o subsí­
dio, impondo a obrigação ao desem­
pregado de aceitar um emprego no 
sector público de 30 horas semanais 
com um salário igual ao subsídio de 
desemprego. 
Foram adoptadas outras medidas 
para incentivar os desempregados a 
estabelecer-se por conta própria (por 
exemplo, na Irlanda em 1983, na Bél­
gica em 1984, na Dinamarca em 
1985 e em Itália em 1991); para esti­
mular a indústria a cooperar com es­
quemas de formação e a oferecer em­
pregos no final da formação (França, 
em 1987); para melhorar a situação 
dos trabalhadores a tempo parcial, de 
modo a tornar este tipo de emprego 
mais aliciante para os desemprega­
dos (Bélgica e França); para introdu­
zir um subsídio especial de mobilida­
de para facilitar a transição dos 
trabalhadores de uma empresa para 
outra (Itália, em 1991/92). 
O desemprego de longa duração, que 
aumentou de forma drástica durante 
a década de 80, foi outro ponto visado 
pelas medidas, e em muitas partes da 
Comunidade desenvolveram-se pro­
gramas especiais para auxiliar os tra­
balhadores desempregados há um 
ano ou mais. Mais recentemente, no 
Reino Unido, por exemplo, em 1991, 
todos os desempregados de longa du­
ração foram obrigados a frequentar 
cursos de "recomeço", enquanto na 
Bélgica e em França foram introdu­
zidos em 1992 programas especiais 
de orientação destinados a reintegrar 
-35-
I 
os desempregados de longa duração 
no mercado de trabalho. 
Prestações 
familiares 
Apreocupação sentida relativa­
mente à quebra das taxas de 
natalidade nalgumas zonas da Comu­
nidade conduziu a uma série de me­
lhorias e aumentos das prestações fa­
miliares. A França, especialmente, 
orientou a sua política no sentido de 
incentivar famílias mais numerosas, 
sendo as prestações aumentadas em 
1981 e novamente em 1982, ficando 
uma família com três filhos com di­
reito a receber prestações equivalen­
tes a 1/3 do salário médio. O mesmo 
aconteceu na Bélgica, onde o siste­
ma, que era já o mais generoso na 
Europa, foi melhorado entre 1987 e 
1989. 
Simultaneamente, as prestações fa­
miliares foram igualmente melhora­
das nas zonas menos desenvolvidas 
da Comunidade, consistindo no en­
tanto o objectivo desta melhoria em 
minorar os problemas das famílias 
numerosas e não em incentivar as 
pessoas a terem mais filhos. Na Irlan­
da, as prestações foram aumentadas 
a partir do 5o filho em 1989 e a partir 
do 4o filho em 1991, e, na Grécia, 
foram aumentados pagamentos para 
do 3o filho em 1990/91. 
A política seguida destinou-se igual­
mente a melhorar as prestações de 
maternidade desde 1980, não só de­
vido à preocupação existente com a 
tendência demográfica, mas também 
para melhorar a situação das mulhe­
res e tornar mais compatíveis a sua 
carreira profissional e vida familiar. 
Em muitos Estados-membros, o pe­
ríodo de pagamento das prestações de maternidade foi prolongado (em 
França, em 1980, na Dinamarca em 
1981 e 1984, na Irlanda em 1981, em 
Portugal em 1984, em Espanha em 
1989 e nos Países Baixos em 1990), 
enquanto na Bélgica as prestações de 
maternidade foram introduzidas para 
as trabalhadoras independentes em 
1990. 
Um novo passo dado em alguns paí­
ses consistiu na introdução de presta­
ções para assistência a filhos na edu­
cação. Estas existiam já no início da 
década de 80 na Alemanha, mas fo­
ram alteradas em 1985 para se apli­
carem quer ao pai quer à mãe, tendo 
sido ainda melhoradas em 1989. Em 
França, foi introduzida em 1982 uma 
allocation parentale d'éducation, 
que representa 50% do salário míni­
mo, para quem abandone temporaria­
mente o emprego para cuidar de um 
filho, pagável até este completar três 
anos. Esta prestação foi melhorada 
em 1985 e novamente em 1987, com 
a introdução de uma prestação espe­
cial para ajudar as mães trabalhado­
ras a pagar a alguém que cuide do seu 
filho em casa — a denominada (allo­
cation de garde d'enfant à domicile). 
No Luxemburgo, foi introduzido um 
subsídio de educação em 1989. 
Por outro lado, verificou-se igual­
mente uma tendência oposta em al­
guns países, que visa racionalizar a 
concessão das prestações familiares 
e reduzir o seu âmbito. Nos Países 
Baixos, a idade máxima para receber 
as prestações passou para 18 anos. 
Em Espanha, os subsídios de nasci­
mento e as prestações familiares para 
cônjuges foram abolidos em 1985, a 
taxa das prestações familiares foi 
congelada e introduziram-se as de­
duções fiscais por encargos familia­
res como forma principal de auxílio. Políticas a favor 
dos idosos 
Apreocupação relativamente ao 
crescente desequilíbrio demo­
gráfico conduziu igualmente à intro­
dução de um grande número de me­
didas destinadas aos mais idosos. A 
década de 80 caracterizou-se por 
uma ansiedade crescente relativa­
mente ao futuro dos sistemas de pen­
sões, em grande medida devido ao 
crescimento contínuo do número de 
pensionistas em toda a Comunidade. 
Os custos crescentes com o paga­
mento de pensões foram agravados 
pelos altos níveis de desemprego, o 
que estimulou os governos a conside­
rar a reforma antecipada como um 
meio de libertar empregos para os 
jovens. 
Em geral, o objectivo de libertar em­
pregos no mercado de trabalho teve 
tratamento prioritário na década de 
80, tendo sido introduzidos regimes 
de reforma antecipada na maior parte 
dos países da Comunidade. Mais re­
centemente, contudo, as preocupaçõ­
es começaram a centrar-se mais so­
bre os custos das pensões e uma série 
de países passou a dar mais importân­
cia à redução do número de pensio­
nistas. 
Assim, em França, por exemplo, a 
idade exigida para adquirir o direito 
à pensão completa foi reduzida de 65 
para 60 anos em 1982, para os traba­
lhadores com um registo satisfatório 
de contribuições, enquanto na Ale­
manha, na Bélgica e em outros países 
os regimes de reforma antecipada fo­
ram introduzidos por esta altura. A 
tendência para baixar a idade de aces­
so à pensão persistiu na Bélgica e no 
Luxemburgo nos anos 90, tendo os 
trabalhadores na Bélgica a opção de 
se reformar com qualquer idade entre 
36 
Capítulo 2 *- Reformas recentes nos sistemas de protecção social na Comunidade 
MMPMWWJWMAnHWMM 
os 60 e os 65 anos e no Luxemburgo 
a possibilidade de se reformar aos 57 
anos, desde que tenham atingido um 
número suficiente de anos de contri­
buições. 
Contudo, na Alemanha, a reforma 
das pensões de 1989 implica que a 
idade de reforma irá aumentar gra­
dualmente dos 60 para os 65 anos no 
caso dos homens, e em Itália, ao abri­
go das reformas de 1992, o mesmo 
vai acontecer nos anos futuros. Além 
disso, na Grécia, foram abolidas em 
1990 várias formas de reforma ante­
cipada. 
Paralelamente, na Dinamarca, em 
1987, em França em 1988 e na Ale­
manha em 1989, foi introduzida uma 
pensão parcial, que permite aos tra­
balhadores combinar trabalho a tem­
po parcial com uma pensão parcial, 
aliviando desta forma a pressão sobre 
o mercado de trabalho, com custos 
menos elevados (permitindo igual­
mente uma transição mais gradual da 
vida activa para a reforma). 
Enquanto envidavam esforços para 
conter os gastos, os governos depara-
vam-se igualmente com pressões no 
sentido de igualar o tratamento de 
homens e mulheres, em conformida­
de com a Directiva do Conselho de 
Ministros de Dezembro de 1978. As 
soluções adoptadas passaram geral­
mente por uma redução do direito às 
prestações. Em 1985, por exemplo, a 
Rentenreform alemã dava a cada 
cônjuge sobrevivo uma pensão de 
60% da do cônjuge falecido, enquan­
to nos Países Baixos, a seguir à refor­
ma das pensões, o cônjuge sobrevivo 
passou a ter direito a receber 50% da 
pensão. (Nos Países Baixos existe 
actualmente uma proposta de redu­
ção ainda maior dos custos, substi­
tuindo a pensão em vigor por um 
subsídio ao cônjuge sobrevivo nos 
casos em que a necessidade para tal for provada, que consiste em 30% do 
salário mínimo — 50%, no caso de 
existirem filhos — nos 6 primeiros 
meses e depois de 40% até aos 65 
anos. A proposta é revolucionária, 
uma vez que se aplica não só aos 
cônjuges como também a pessoas de 
ambos os sexos que declaradamente 
vivam sob o mesmo tecto). 
As prestações de sobrevivência fo­
ram completamente abolidas na Di­
namarca em 1987, juntamente com 
todos os direitos derivados no siste­
ma de segurança social, e em França, 
em 1982, foi introduzida uma pensão 
de viúva por direito próprio, que 
substitui a prestação anteriormente 
recebida e que consistia na transfe­
rência da pensão do marido. 
Outras medidas de contenção de des­
pesas incluem: 
- redução de 5% da pensão com 
base nas remunerações no Reino 
Unido, em 1986, juntamente 
com a alteração da base de cál­
culo das remunerações dos 20 
melhores anos para uma média 
de todo o período de contribui­
ções e introdução de concessões 
que facilitam a opção por pensõ­
es privadas em vez de pensões 
do Estado; 
- em Espanha, em 1985, as pensõ­
es calculadas com base nas re­
munerações dos últimos 5 anos 
passaram a ser calculadas com 
base nas remunerações dos últi­
mos 10 anos, tendo sido igual­
mente introduzido um período 
mínimo de 15 anos de contribui­
ções para adquirir o direito à 
pensão; 
- prolongamento do período míni­
mo necessário para adquirir o di­
reito à pensão de 5 para 10 anos, 
no Luxemburgo. Cuidados 
de saúde 
Apressão crescente sobre os cus­
tos dos cuidados de saúde, sen­
tida em todos os países desde 1980, 
conduziu na maior parte dos casos a 
restrições no acesso ao tratamento, e 
à introdução ou extensão de paga­
mento de uma taxa moderadora para 
os utentes. Constituem exemplos dis­
to as reformas da saúde na Alema­
nha, em 1988/89, que impuseram en­
cargos maiores para os doentes, 
tentando simultaneamente conter os 
custos com os medicamentos; a im­
posição em França de um limite or­
çamental para o tratamento hospita­
lar, juntamente com uma taxa fixa 
que os doentes devem pagar por cada 
dia passado no hospital; e a compar­
ticipação dos tratamentos hospitala­
res, no Luxemburgo, em 1983. Estas 
e outras tentativas de conter os custos 
de saúde são examinadas de forma 
mais exaustiva no Capítulo 7. 
Simultaneamente, nos Estados-
membros do Sul, o acesso aos cuida­
dos de saúde foi melhorado e alarga­
do durante este mesmo período. Em 
Itália, foi introduzido em 1978 um 
serviço nacional de saúde, acessível 
a todas as pessoas, o mesmo aconte­
cendo na Grécia em 1983, em Espa­
nha em 1986 e em Portugal em 1988. 
Contudo, o aumento dos custos pro­
vocado por esta alteração conduziu 
em Itália à introdução de encargos 
significativos para os doentes, en­
quanto em Portugal se verificou uma 
certa reprivatização dos serviços em 
1992/93 e na Grécia foram introduzi­
dos custos de tratamento e medica­
mentos entre 1991 e 1993, tendo sido 
autorizada a medicina privada nas 
clínicas do SNS. 
'. M. ' -._~ -í-jí-...™. - ^ J 
Selectividade e 
protecção mínima 
Quando os meios financeiros es­
casseiam e as solicitações de 
assistência aumentam, a tendência 
natural dos governos consiste em 
adoptar políticas mais selectivas, 
centradas nas pessoas que têm maior 
necessidade de protecção social. Se, 
por um lado, as taxas das prestações 
de segurança social foram reduzidas 
e as regras para o acesso ao direito às 
prestações se tornaram mais restriti­
vas, pelo outro, os regimes de presta­
ções concedidas mediante verifica­
ção de recursos foram melhorados e 
alargados a grupos-alvo prioritários. 
Como consequência, verificou-se 
uma transferência geral das prestaçõ­
es baseadas em seguros — e propor­
cionais às remunerações — para pa­
gamentos que têm por base de 
cálculo os recursos dos beneficiários, 
por um lado em virtude de uma acção 
política deliberada por parte dos go­
vernos, e, por outro, devido ao núme­
ro cada vez maior de pessoas neces­
sitadas que não são abrangidas pelo 
sistema de segurança social. Esta si­
tuação é mais óbvia no caso do Reino 
Unido, onde a importância das pres­
tações concedidas mediante verifica­
ção de recursos se tornou maior do 
que nos outros Estados-membros. 
Neste caso, contudo, o direito às 
prestações por parte de grupos de 
fracos rendimentos foi progressiva­
mente restringido, sendo os comple­
mentos para necessidades especiais 
substituídos por empréstimos discri­
cionários concedidos pela Caixa So­
cial, de fundos limitados. 
Conmdo, também em Itália se verifi­
ca uma tendência semelhante para a 
verificação de recursos, e desde 1988 
que o rendimento do agregado fami­liar se tornou determinante para o 
montante das prestações familiares 
recebidas. 
Por outro lado, na maior parte dos 
países, a recessão económica levou 
os governos a aumentar as prestações 
para os menos privilegiados, que são 
também os mais afectados. Na Ale­
manha, por exemplo, as prestações 
para as famílias monoparentais e para 
os idosos foram aumentadas. O direi­
to de cada pessoa a um nível mínimo 
de rendimento foi introduzido no Lu­
xemburgo em 1986 (seguindo o 
exemplo da Bélgica, de 1974) e em 
França em 1988. Na Dinamarca, a 
assistência pública foi alterada em 
1987, passando de um sistema discri­
cionário para um regime baseado nos 
direitos individuais, sendo o nível de 
pagamentos fixado numa quantia de­
terminada em vez de ser calculado 
com base numa avaliação individual. 
Mesmo nos países menos desenvol­
vidas da Comunidade, a protecção 
dos grupos mais desfavorecidos tem 
sido um objectivo comum da política 
seguida, como se prova pelo aumento 
das pensões mínimas na Grécia em 
1982. 
Para além disso, foram desenvolvi­
dos novos programas numa série de 
países, destinados a cobrir necessida­
des especiais. Nos Países Baixos, por 
exemplo, o direito às prestações fa­
miliares para os maiores de 18 anos 
foi abolido em 1986 e substituído por 
bolsas de estudo e empréstimos, e em 
1991 foi introduzido um regime que 
proporciona a todos os jovens com 
menos de 21 anos e a todos os que 
acabaram a sua formação escolar 
com menos de 26 anos um emprego 
temporário, remunerado com o salá­
rio mínimo. Noutros países da Co­
munidade, foram também tomadas 
medidas semelhantes destinadas a in­
tegrar de forma mais harmoniosa os jovens na sociedade e no mercado de 
trabalho. 
Os mais idosos e os deficientes foram 
também considerados nalguns paí­
ses, tendo sido um objectivo comum 
reduzir os gastos com os cuidados 
institucionais. Uma solução tem con­
sistido em manter essas pessoas em 
casa durante um período o mais lon­
go possível, desenvolvendo serviços 
especializados e concedendo-lhes 
subsídios ou reduções fiscais para 
empregar pessoas para os auxiliar. 
Exemplos disto são o programa fran­
cês "manutenção em casa" e o subsí­
dio de cuidados alemão Pflegegeld, 
que permite a quem cuida de um de­
ficiente grave receber um subsídio, 
do mesmo modo que as pessoas inca­
pazes de trabalhar. 
Privatização 
Embora a privatização da segu­
rança social tenha sido extensa­
mente discutida, na prática verifica-
ram-se poucos exemplos concretos 
deste tipo de acção. No Reino Unido, 
por exemplo, foram publicadas em 
1985 propostas de reforma da segu­
rança social, com o objectivo de "re­
forçar a independência pessoal, em 
vez de ampliar o poder do Estado; 
alargar, e não restringir, as oportuni­
dades das pessoas de tomar as suas 
próprias opções; incentivar, e não de­
sincentivar, o rendimento e a pou­
pança" (Reforma da Segurança So­
cial, CMND. 7517, HMSO 1985). 
Nos Países Baixos, foram introduzi­
das reformas em 1983 com o objec­
tivo semelhante de reduzir as despe­
sas públicas e de adaptar o sistema de 
segurança social ao número crescen­
te de desempregados e idosos. Em 
França, foram propostas reformas na 
mesma altura, no Livre blanc de la 
protection sociale, de Junho de 1983, 
38 
e em 1987 foi levado a cabo um am­
plo processo de consulta a nível na­
cional sobre segurança social sob a 
forma de Etats Génénaux de la Sécu­
rité Sociale. Na Irlanda, o relatório da 
"Commission on Social Welfare" 
(Comissão de Protecção Social) foi 
publicado em 1986. 
Todos estes planos apoiam um siste­
ma universal de protecção social, 
propondo simultaneamente a restri­
ção no acesso ao mesmo. Contudo, 
estes relatórios não se traduziram em 
acções. A parte da segurança social 
no PIB foi reduzida em alguns países, 
tendo aumentado na maior parte des­
de 1980 (ver Capítulo 3). 
Os poucos exemplos de privatização 
da segurança social incluem, no Rei­
no Unido, a opção de abandonar o 
sistema publico de pensões baseadas 
nas remunerações, e de escolher um 
regime de pensões privado (uma op­
ção introduzida, na verdade, pelo go­
verno trabalhista em 1976, embora 
tenha sido ampliado de forma signi­
ficativa pelo governo conservador 
em 1986). Nos Países Baixos, deu-se 
a abolição do seguro social de doença 
voluntário para os trabalhadores in­
dependentes e os idosos, que, se não 
forem abrangidos pelo seguro obri­
gatório, têm agora de aderir a um 
regime de seguros privados para co­
brir as despesas médicas. Na Bélgica, 
determinadas prestações pagáveis 
em caso de acidentes do trabalho fo­
ram transferidas em 1988 do Fundo 
Público para Acidentes de Trabalho 
para as seguradoras privadas. Na Itá­
lia, desde 1983 que as pessoas com 
rendimentos mais elevados podem 
optar por abandonar o serviço nacio­
nal de saúde. Contudo, estes são pra­
ticamente os únicos exemplos que se 
podem citar. 
Apesar de tudo, em quase todos os 
Estados-membros foram introduzi­das reformas com o propósito de re­
duzir as despesas governamentais 
com a saúde pública e o desemprego. 
Em muitos países, como referido an­
teriormente, a indexação das presta­
ções ao custo de vida e aos salários 
foi também atenuada. Nos casos em 
que foram tomadas estas medidas — 
por exemplo, exigir que os emprega­
dores paguem aos trabalhadores 
quando estes estejam doentes duran­
te um período mais longo, como 
acontece na Dinamarca e nos Países 
Baixos, ou reduzir as prestações, 
como em muitos países — estas ten­
dem a originar uma expansão dos 
regimes de seguros privados. De cer­
to modo, esta evolução pode ser con­
siderada como uma forma de privati­
zação. 
Há, no entanto, alguns exemplos de 
mudança de política na direcção 
oposta. Numa série de países, o âm­
bito da segurança social foi alargado 
(a artistas na Alemanha e em Portu­
gal, por exemplo, e a outros grupos 
na Grécia e em Espanha) e algumas 
prestações foram aumentadas (pres­
tações familiares na Bélgica, Itália, 
Irlanda, por exemplo, e pensões mí­
nimas na Grécia, Bélgica, Itália, Es­
panha, Irlanda e Alemanha). 
Embora todos os países concedam 
benefícios fiscais no que respeita aos 
seguros privados, estes existiam já 
muito antes de 1980 e, de modo geral, 
não se expandiram desde essa data. 
Pelo contrário, verificou-se uma cer­
ta tendência para reduzir as deduções 
fiscais sobre os prémios de seguro. 
Houve, no entanto, uma excepção a 
esta situação com a campanha "pou­
pança de pensão" lançada pelos go­
vernos francês e belga em 1988, com 
o objectivo de incentivar as pessoas 
a subscrever as suas próprias pensões 
privadas oferecendo benefícios fis­
cais para planos aprovados. Este exemplo foi seguido pelo governo 
italiano em 1993. 
A expansão dos regimes de seguros 
privados nos anos recentes é parcial­
mente consequência das tentativas de 
controlar os aumentos salariais, quer 
através da legislação, quer das con­
venções colectivas. Os empregado­
res que não podem pagar aos seus 
trabalhadores os salários que dese­
jam podem escolher outras formas 
indirectas de pagamento, nomeada­
mente pensões ou a concessão de um 
seguro de saúde privado. Esta medi­
da pode significar igualmente uma 
redução das contribuições sociais e 
dos impostos sobre os salários. 
A caminho da 
convergência? 
Não há provas evidentes de con­
vergência no domínio da pro­
tecção social na Comunidade desde 
1980. Embora algumas mudanças se 
tenham orientado no mesmo sentido 
em áreas específicas (nomeadamente 
os aumentos dos encargos dos bene­
ficiários com cuidados de saúde e 
medicamentos e as restrições nos 
gastos), outras actuaram em direcçõ­
es opostas (reduções e aumentos das 
prestações, restrição e extensão do 
direito às prestações). Mesmo dentro 
do mesmo país podem citar-se 
exemplos de mudanças em direcções 
contrárias — por exemplo, governos 
que tentam aliviar a carga fiscal dos 
empregadores, aumentando simulta­
neamente a taxa de contribuição ou 
introduzindo novas taxas para obter 
mais receitas para financiar as despe­
sas. Nalguns casos, nomeadamente a 
idade de reforma ou a determinação 
das condições de recursos, os gover­
nos alternaram entre aumentos e re­
duções. 
39-
Contudo, verificou-se certamente 
uma convergência nos problemas a 
resolver, em parte porque todos os 
países tiveram de se defrontar com 
problemas sociais e financeiros de­
correntes do crescimento lento e do 
aumento do desemprego, em parte 
devido às tendências demográficas 
comuns, e em parte devido a pressões 
de custos semelhantes. Embora o ní­
vel destes problemas possa diferir, 
estes afectaram todos os Estados-
membros e impuseram pressões se­
melhantes no sentido de alterar as 
disposições existentes a nível da pro­
tecção social em toda a Comunidade. 
Assim, embora os sistemas de pro­
tecção social possam manter as suas 
próprias características, como refle­
xo do seu desenvolvimento histórico 
e das preocupações nacionais, o meio 
social e económico em que funcio­
nam está a tornar-se cada vez mais 
semelhante. Todos os Estados-mem­
bros se deparam com os mesmos ti­
pos de desafios. 
Em primeiro lugar, devem adaptar os 
seus sistemas de protecção social por 
forma a responderem às novas cir­
cunstâncias e processos de exclusão 
decorrentes do desemprego de longa 
duração e das crescentes dificuldades 
que se colocam à integração a longo 
prazo no mercado de trabalho. Esta 
adaptação implica não só o estabele­
cimento de um nível mínimo garan­
tido de recursos para todos aqueles 
que se encontram sem trabalho, mas 
também o fomento da integração so­
cial e económica. Face ao envelheci­mento das suas populações, os Esta­
dos-membros ver-se-ão também ob­
rigados a encontrar um compromisso 
aceitável entre os interesses da popu­
lação no activo e os dos pensionistas 
e um equilíbrio entre os regimes ofi­
ciais e os regimes complementares, 
para além da necessidade imperiosa 
de gerirem melhor as suas despesas 
com os cuidados de saúde. Por últi­
mo, os Estados-membros terão de 
adaptar os respectivos sistemas às 
mudanças progressivas que afectam 
a composição das famílias e os estilos 
de vida. Essa adaptação não só impli­
cará uma revisão das exigências a 
satisfazer para a obtenção do direito 
às prestações, mas também poderá 
vir a criar novas necessidades de pro­
tecção, em particular no capítulo dos 
cuidados dispensados aos idosos. 
Nos últimos quinze anos, os Estados-
membros levaram à prática um nú­
mero considerável de reformas com 
vista a adaptarem os seus sistemas às 
limitações impostas pela crise. Com 
o propósito de fomentar a convergên­
cia, a Recomendação do Conselho de 
27 de Julho de 1992 estabeleceu ob­
jectivos comuns destinados a servir 
de linhas de orientação para as polí­
ticas nacionais e para o ajustamento 
da protecção social às novas necessi­
dades. Atendendo a que os Estados-
membros vão tomando consciência 
dos laços fortes que existem eles e 
que a informação acerca do que se 
passa noutros países vai melhorando, 
é razoável pensar que eles irão pro­
curar aplicar soluções de longo prazo 
que tomam direcções idênticas. 
-40 
m^ j*_ ». j, ^ *\**. „ ' ''j, -_ jJ1 *-, ^ ^ 
Capitulo 3 Despesa de protecção social 
e respectivo financiamento 
Em 1991, a despesa de protecção 
social atinginim 26% do produto 
interno bruto da Comunidade, o que 
significa que, por cada pessoa resi­
dente na Comumdade, foram gastos 
4000 ecus (3994, para sermos exac­
tos) em despesas de saúde, prestaçõ­
es de doença ou de invalidez, pensões 
de velhice, subsídio de maternidade, 
prestações familiares, subsídios de 
desemprego ou subsídio de habita­
ção. 
Variações entre os 
Estados-membros 
Todavia, existem diferenças 
substanciais entre os Estados-
membros no que respeita à despesa. 
Em termos de unidades padrão de 
poder de compra (PPC), a despesa 
média em protecção social per capita, 
variava entre aproximadamente 1500 
ecus na Grécia, e perto de 5800 ecus 
no Luxemburgo, ou seja, uma dife­
rença de quase 1 para 4 (Gráfico 1). 
No entanto, em seis Estados-mem­
bros — cinco dos outros seis países 
do Norte, excluindo o Reino Unido e 
incluindo a Itália — as despesas de 
protecção social per capita situavam-
se numa média entre 4000 e 5000 
ecus. 
Em relação ao PIB, as diferenças 
são nitidamente menos acentuadas (Gráfico 1 e 2), reflectindo o facto de 
as despesas de protecção social varia­
rem consoante o nível de desenvolvi­
mento económico. Porém, subsistem 
diferenças significativas, porquanto 
a despesa em relação ao PIB se revela 
geralmente mais elevada nos países 
em que o rendimento per capita é 
também relativamente elevado, indi­
cando assim que quanto maior for o 
desenvolvimento económico maio­
res recursos são consagrados à pro­
tecção social. O sistema de protecção social é mais 
desenvolvido nos Países Baixos, na 
Dinamarca e, em menor grau, na 
França, países que apresentam níveis 
de rendimento per capita compará­
veis. Por outro lado, atendendo aos 
respectivos rendimentos per capita, a 
Itália e o Reino Unido registam des­
pesas de protecção social um pouco 
abaixo da média comunitária (não 
ponderada), o mesmo acontecendo 
com os Estados-membros menos de­
senvolvidos — Espanha, Irlanda, 
Portugal e Grécia. 
1 Despesa de protecção social per capita em relação ao PIB, 
em 1991 
Desposa aocial per capte {em milhares de PPC) 
6 r % do PIB 
til! M 
WÊ 
:W< 
III 
•W 
UR l> H, I U(t1! I I DK l> D NI L M P H. t UKf1| 1 » OK f D W. I 
•41 
•WPWflWWWWIÍW 
Quadro 1 Despesa corrente de protecção social em % do PIB, 1970*1991 
B DK D 
1970 
1075 
1980 
1983 
1989 
1991 
1970 
197$ 
1980 
1983 
1988 
1989 
1991 
Fonte 18,7 
24,2 
28,0 
30,8 
29,4 
26,7 
26,7 
18,2 
22,7 
25,6 
27,5 
26,5 
24,3 
24,6 19,6 
25,8 
28,7 
30,1 
26,7 
29,8 
29,8 
19,2 
23,6 
25,7 
26,1 
24,1 
26,7 
26,3 21,5 
29,7 
28,7 
28,8 
28,1 
27,5 
26,6 GR 
n/d 
n/d 
12,2 
17,2 
19,4 
20,7 
n/d E F IRL I 
Despesa social total 
n/d 
n/d 
18,1 
19,5 
19,5 
20,1 
21,4 19,2 
22,9 
25,4 
28,3 
28,5 
27,6 
28,7 13,2 
19,7 
21,6 
24,1 
24,1 
20,2 
21,3 17,4 
22,6 
19,4 
22,9 
22,4 
23,1 
24,4 15,9 
22,4 
26,5 
27,2 
24,8 
25,2 
27,5 NL 
20,8 
26,7 
30,8 
33,2 
30,9 
31,0 
32,4 
Despesa social com exclusão do subsídio de desemprego 
21,3 
28,7 
27,9 
27,1 
26,8 
26,3 
25,7 n/d 
n/d 
11,9 
16,8 
19,0 
20,4 
n/d n/d 
n/d 
15,4 
16,5 
16,3 
17,1 
17,7 19,0 
22,2 
24,3 
27,0 
27,1 
26,1 
27,0 9,4 
17,8 
20,1 
21,1 
20,9 
17,7 
18,6 17,4 
22,2 
19,0 
21,2 
21,8 
23,1 
24,0 15,9 
22,4 
26,1 
27,3 
24,6 
25,1 
27,2 20,2 
25,2 
28,2 
29,1 
27,7 
28,3 
29,9 n/d 
n/d 
14,7 
16,1 
16,3 
16,6 
19,4 
n/d 
n/d 
14,3 
15,9 
15,9 
16,3 
19J) UK EUR12 
15,9 
20,1 
21,5 
23,9 
24,3 
21,9 
24,7 
12,5 
19,1 
19,9 
21,6 
22,3 
21,1 
23,6 n/d 
n/d 
24,4 
25,3 
26,0 
25,2 
26,0 
n/d 
n/d 
23,1 
244» 
24,3 
23,8 
24,6 
EUROSTAT, Despesas 0 receitas da protecção social 1980-1991, Luxemburgo 1993 
37 Mães solteiras empregadas, no desemprego e 
inactivas nos Estados-membros, 1987 e 1991 
• Empregada • Desempregada O Inactiva 
100 rgra rara 
H % mães solteiras . „ n 100 
a$ 
m 
mi wm 
Mi 
IRL NL UK E E12 6 D GR F I DK L P 
Barra esquerda 1087, barra direita 1091 Variação 
da despesa 
de 1980 a 1991 
Ocrescimento da despesa com a 
protecção social em relação ao 
PIB, que foi uma característica mar­
cante na década de 70, prolongou-se 
até 1982-1983. Desde então, a des­
pesa têm mostrado tendência para es­
tabilizar. Mais concretamente, du­
rante os anos de 1986 a 1989(Quadro 
1), caracterizados por uma conjuntu­
ra económica favorável, ou seja, a 
produção aumentava e o desemprego 
diminuía, a despesa de protecção so­
cial aumentou a um ritmo menor do 
que o PIB na maioria dos Estados-
membros. Todavia, entre 1989 e 
1991, aconteceu o contrário em todos 
os Estados-membros à excepção da 
Alemanha — onde a despesa conti­
nuou a decrescer relativamente ao 
PIB, reflectindo a expansão conti-
-42 
nuada da economia alemã — da Bél­
gica e da Dinamarca, onde a despesa 
se manteve constante. 
As diferenças no seio da Comunida­
de quanto a despesa de protecção so­
cial atenuaram-se ao longo dos anos 
80, com a despesa a crescer mais 
rapidamente nos países onde era re­
lativamente baixa em termos de PIB. 
(O coeficiente de variação do rácio 
protecção social/PIB, que mede os 
desvios em relação à média, era de 
0,25 em 1980, mas apenas 0.15 em 
1991, revelando uma convergência 
significativa nos níveis). 
Foi nos países do Sul da Comunidade 
que o montante médio das prestações 
sociais per capita registou maior au­
mento entre 1980 e 1991. Em preços 
constantes, esse montante mais do 
que duplicou em Portugal, cresceu 
mais de 70% na Itália, 65% na Grécia 
e perto de 60% na Espanha. Em con­
trapartida, na Bélgica, Alemanha, 
Países Baixos e Dinamarca regista-
ram-se crescimentos muito menores, 
apenas entre 15% e 25% Gráfico 3). 
Repartição 
da despesa 
por função 
Arepartição das prestações por 
grandes funções, definidas se­
gundo o sistema comum de classifi­
cação do EUROSTAT (SESPROS, 
Sistema Europeu de Estatísticas Inte­
gradas da Protecção Social), mostra 
um certo número de diferenças na­
cionais (Quadro 2 e Caixa p. 44). 
Embora as pensões de velhice-sobre-
vivência representem a maior fatia da 
despesa em todos os Estados-mem­
bros a sua quota-parte nas despesa total é quase duas vezes maior na 
Grécia (68% do total das prestações 
em 1991) e na Itália (61%), por um 
lado, do que nos Países Baixos 
(37%), Portugal (37%), Dinamarca 
(36%) e, principalmente na Irlanda 
(31%), por outro. 
Existem também diferenças acentua­
das quanto ao peso das prestações por 
doença-invalidez-acidentes de traba­
lho, que representa 45% do total da 
despesa em Portugal e nos Países 
Baixos (com mais de 22% só para a 
função invalidez, contra 9% de mé­
dia global da Comunidade), mas ape­
nas 22% na Grécia e 28% na Dina­
marca. 
De igual modo, a parte das despesas 
com subsídios de maternidade/abono 
de família varia entre 13% na Irlanda 
e 12% na Dinamarca, e menos de 2% 
em Espanha e na Grécia, enquanto as 
despesas relativas a subsídios de de­
semprego e de colocação, orientação 
e mobilidade dos trabalhadores osci­la, por sua vez, entre cerca de 19% 
em Espanha, 16% na Dinamarca e na 
Irlanda, e menos de 2% na Grécia e 
na Itália, e até menos de 1% no Lu­
xemburgo. Por outro lado, a parte 
respeitante aos subsídios de habita­
ção representa sensivelmente a mes­
ma proporção das despesas em todos 
os países, com excepção do Reino 
Unido (6% contra 2% de média co­
munitária). 
Pensões 
de velhice 
Epossível analisar as diferen­
ças entre Estados-membros e a 
evolução no tempo num mesmo 
Estado-membro se distinguirmos 
os principais factores que influem a 
despesa com os benefícios. No que 
respeita às pensões de velhice, im­
porta distinguir os factores demográ-
3 Taxa de crescimento da despesa de protecção social per 
capita, 1980-1991 
7 r laxa de crescimento anual a preços constantes 
43 
iCapHulo 3 ^Despesa de p^ financiamento 
As funções da protecção social 
As estatísticas publicadas pelo EUROSTAT distinguem as seguintes 11 funções: 
Doença: engloba as prestações destinadas a compensar total ou parcialmente a perda de rendimento resultante da 
suspensão da actividade profissional; os montantes correspondentes ao custo total ou parcial de cuidados de saúde; as 
despesas dos serviços de saúde pública, desde que se refiram ao reembolso de despesas ou à prestação de cuidados de 
saúde; outras formas de assistência social ligadas à doença. 
Invalidez-enfermklade: é a inaptidão para exercer qualquer actividade num determinado grau, ou para levar uma vida 
social normal, quer permanentemente quer por um período prolongado. Nesta função incluem-se as pensões de invalidez 
e de incapacidade; as remunerações pagas aos deficientes quando exerçam uma actividade profissional adaptada à sua 
incapacidade em postos de trabalho protegidos; cuidados de saúde específicos prestados aos ou deficientes em razão 
do seu estado particular; as despesas de reabilitação funcional, profissional e social; as demais formas de assistência 
social. 
Acidentes de trabalho e doenças profissionais: classificam-se nesta função pensões, subsídios, indemnizações e outras 
prestações pecuniárias atribuídas às vítimas; os cuidados de saúde específicos; as despesas de reabilitação funcional, 
profissional e social, e as demais formas de assistência social às vítimas. 
Velhice: pensões pagas pelo facto de ser atingida a idade prescrita, assim como os encargos de internamento em casas 
de reformedas e lares de terceira idada e pensões por reforma antecipada. 
Sobrevivência: uma prestação de subrevivencia è uma prestação concedida em virtude de um direito derivado por uma 
outra pessoa cuja morte condiciona a atribuição da prestação; abrange as pensões e subsídios pagos aos parentes 
sobrevivos, as pensões que revertem para os parentes mais próximos e os subsídios de morte e funeral. 
Maternidade: esta função inclui a totalidade das prestações pecuniárias concedidas durante a gravidez e aquando do 
nascimento ou adopção de um filho: subsídios por perda de rendimento profissional, subsídios especiais concedidos 
durante a gravidez ou após o nascimento, despesas com cuidados de saúde prestados à mãe e ao filho, outras formas de 
assistência social prestadas às futuras mães ou às parturientes. 
Família: incluem-se nesta função todas as prestações pecuniárias concedidas por filhos a cargo e, caso a legislação o 
preveja, outros membros da família; prestações em espécie sob a forma de alimentos, vestuário, colónias de férias ou 
assistência ao domicílio; despesas efectuadas no âmbito do planeamento familiar e demais formas de assistência social 
para os filhos e para a família. 
Desemprego: nesta função incluem-se os subsídios em caso de perda total ou parcial do trabalho, devida a desemprego; 
os salários pagos pela execução de trabalho ocasional ou temporário organizado pelas autoridades públicas, desde que 
estes salários substituam um subsídio de desemprego e outras despesas de assistência social aos desempregados. 
Colocação, orientação profissional, mobilidade: esta função diz respeito às despesas de gestão dos serviços de 
colocação ou de orientação profissional; as indemnizações por mudança de residência e o reembolso de despesas de 
instalação a favor dos desempregados que tenham aceite trabalhar noutra região, mudando para lá a sua residência; as 
indemnizações que se destinam a compensar a perda de salário devida ao absentismo por motivo de formação 
profissional. 
Habitação: esta função corresponde aos pagamentos efectuados a favor de determinadas categorias de agregados 
familiares (em particular os de recursos modestos) e têm como finalidade aliviar as despesas de habitação. 
Diversos: neste título incluem-se as prestações respeitantes a outros domínios não cobertos pelas outras funções, ou 
que respeitam a várias funções em simultâneo: ajudas para os indigentes, despesas efectuadas no quadro de medidas de 
acção de luta contra a pobreza, despesas em favor da infância e da juventude delinquente (reinserção, etc.) prestações 
em favor das vítimas de guerra ou de calamidadenatural, etc. 
-44-
' » respectivo mMK&tmento 
Quadro 2 Distribuição das prestações sociais por função, 1991 (%) 
Doença 
Invalidez, 
enfermidade 
Acidente ile trabalho, 
doença profissional 
—r''':-:r:--VemÍtee 
Sobrevivência 
Maternidade 
Família 
Colocação, 
orientação, 
mobilidade 
Desemprego 
Habitação 
Diversos 
Total EUR12 
25,4 
8,9 
2,1 
37,4 
8,3 
1,0 
6,4 
5,6 
1,8 
1,8 
100 B 
23,4 
8,7 
34,1 
11,5 
0,9 
8,0 
8,7 
0,0 
M 
100 DK 
18,5 
8,7 D 
30,0 
8,6 GR 
10,3 
11,7 E 
27,0 
7,7 F 
26,2 
5,7 IRL 
28,2 
7,0 I 
24,4 
6,5 
2,1 0,8 3,2 0,1 2,3 2,1 0,6 2,3 
36,4 
0,1 
1,8 
103 29,8 
12,0 
0,8 
6,0 56,9 
11,4 
0,3 
1,4 31,2 
9,7 
0,9 
0,6 37,4 
7,6 
1,7 
8,2 24,5 
6,7 
2,2 
10,6 50,0 
10,9 
0,4 
3,6 L 
24,0 
11,8 
3,1 
32,6 
16,2 
1,5 
9,5 
12,0 
2,5 
4,5 
100 3,7 
0,7 
3,0 
100 1,8 
0,9 
5,2 
100 17,9 
0,7 
1,3 
100 6,1 
2,7 
1,4 
100 13,5 
2,6 
1,9 
100 1,8 
0,0 
0,0 
100 0,6 
0,2 
0,3 
100 
m HmftáftiBàx^afimça^imvMáetímeapKidç^ NL 
22,3 
22,4 
0) 
31,5 
5,4 
0,4 
5,5 
8,3 
1,1 
3,2 
100 P UK 
31,1 20,4 
11,8 11,6 
1,9 0,9 
30,1 
6,6 
0,9 
5,4 
1,3 1,7 4,4 2,2 0,0 0,7 0,9 2,2 0,1 0,2 0,0 2,5 
2,3 
0,0 
7,5 
100 42,2 
1,0 
0,8 
9,6 
1,9 
4,4 
5,7 
1,5 
100 
Fonte: Ver Quadro 1 
ficos (proporção da população idosa 
na população total), a extensão da 
protecção na velhice (os beneficiá­
rios de pensão de velhice)e o nível da 
referida protecção (montante médio 
das pensões de velhice). Infelizmen­
te, na prática, embora existam alguns 
dados disponíveis sobre o número de 
pensões recebidas, nada se conhece 
do número de pessoas que as rece­
bem. Regra geral, os reformados re­
cebem vários tipos diferentes de pen­
sões e não há informação disponível 
acerca da amplitude dessas acumula­
ções e da sua evolução no tempo. 
A decomposição seguinte é única 
passivel mas é, apesar de tudo, escla­
recedora: 
PV 
PIB POP65+ PV/POP65f x POP PIB/POP 
sendo PV=montantetotaldas 
pensões de velhice 
PIB=produtointernobruto 
a pr eçosdemercado 
POP65+=populaçãode 4 Montante médio das pensões de velhice em relação ao PIS 
per capita 
% PIB per capita 
m 
wm 
40 
WÊ 
P tRL E 0 8 E12 UK l - DK F NL I GR 
•45 
Quadro 3 Factores explicativo» da despesa com pensões dq 
velhice 
Bélgica 
Dinamarca 
Alemanha 
Grécia 
Espanha 
França 
Irlanda 
Itália 
Luxemburgo 
Países Baixos 
Portugal 
Reino Unido 1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 Pensões de 
velhice 
(%PIB) 
7,6 
8,6 
9,8 
10,6 
8,0 
7,6 
6,3 
10,6 
5,4 
6,4 
8,5 
10,2 
5,8 
5,0 
8,3 
11,5 
7,8 
8,6 
8,1 
9,8 
4,3 
5,5 
8,4 
10,0 População com 
ou mais de 65 
anos 
(% total) 
14,4 
15,0 
14,4 
15,5 
15,6 
14,9 
12,9 
13,6 
10,9 
13,5 
14,1 
14,0 
10,7 
11,4 
13,3 
14,9 
13,4 
13,3 
11,4 
12,8 
10,4 
13,2 
14,8 
15,6 Pensão 
média 
(% do PIB por 
habitante) 
52,8 
57,4 
68,4 
68,0 
51,3 
51,2 
48,5 
78,0 
49,6 
47,3 
60,0 
72,8 
54,2 
43,8 
62,1 
77,6 
58,2 
65,0 
70,6 
76,4 
41,3 
42,1 
56,9 
63,9 
Fonte Despesas e receitas da protecção sedai 1980-1991, Luxemburgo 1993; 
Estatístk^ demográficas, Luxemburgo 1992 
mais de 65 anos 
POP = população total 
A despesa em pensões de velhice em 
percentagem do PIB corresponde 
pois ao produto da proporção de pes­
soas idosas na população total pela 
prestação média (definida como sen­
do a despesa total com pensões, divi­
dida pela população em idade de re­
forma) em relação ao PIB per capita. 
A proporção das pensões de velhice 
no PIB cresceu entre 1980 e 1991 em 
todos os Estados membros da Comu­nidade, à excepção da Irlanda e da 
Alemanha, onde essa despesa dimi­
nuí. Em 1991, a Itália com 11,5% do 
PIB, a Dinamarca e a França com 
10% registavam as despesas com 
prestações de velhice mais elevadas, 
aproximadamente o dobro do valor 
registado na Irlanda (5%), em Portu­
gal (5,5%) e em Espanha (6,4%), os 
países onde esse valor foi mais baixo. 
Os factores demográficos explicam 
apenas uma pequena parte destas di­
ferenças. À excepção da Irlanda, com 
um valor muito abaixo da média, a proporção de pessoas de mais de 65 
anos de idade variava entre 13% e 
15,5% da população total em 1991 
em todos os Estados-membros, em 
crescimento moderado em relação ao 
principio da década de 80(excepto na 
Alemanha, França e Luxemburgo, 
onde essa proporção desceu). 
Em contraste, o montante médio das 
pensões de velhice revela diferenças 
sensíveis entre os Estados-membros. 
Em 1991, esse valor situava-se acima 
dos 75% do PIB per capita na Grécia, 
na Itália e nos Países Baixos, e logo 
abaixo dos 75% na França, contra 
menos de 45% em Portugal e Irlanda 
e abaixo do 50% em Espanha (Gráfi­
co 4). 
Entre 1980 e 1991, o montante da 
pensão média diminuiu ligeiramente 
em relação ao PIB per capita em Es­
panha e muito mais marcadamente 
na Irlanda. Na Alemanha e na Dina­
marca manteve-se constante, aumen­
tando nos demais Estados-membros, 
particularmente na Grécia, Itália e 
França. A média (não ponderada) 
para toda a Comunidade passou de 
56% do PIB per capita em 1980 a 
61 % em 1991. Todavia, as disparida­
des entre os Estados-membros acen-
tuaram-se no mesmo período (o coe­
ficiente de variação passou de 0,15 
para 0,20). 
Prestações de 
desemprego 
Adespesa respeitantes às presta­
ções de desemprego (PDES) 
em relação ao PIB pode analisar-se 
de modo semelhante, distinguido os 
seguintes factores (Quadro 4): 
- a estrutura etária da população: 
proporção da população em ida-
-46 
Quadro 4 Factores explicativos da despesa com prestações de desemprego 
Prestação de 
Bélgica 
Dinamarca 
Alemanha 
Greda 
França 
Luxemburgo 
Portugal 
Reino Unido 1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 (%doPIB) 
2,4 
2,2 
3,0 
3,5 
0,9 
0,9 
03 
03 
2,7 
3,7 
1,0 
1,7 
1,6 
2,7 
0,4 
0,4 
0,1 
0,2 
1,7 
2,6 
0,4 
0,4 
1,7 
IA População 
15-64 
(% do total) 
65,6 
66,6 
64,7 
67,2 
66,3 
67,6 
64,0 
66,6 
633 
67,0 
63,7 
65,4 
58,8 
61,4 
65,8 
68,9 
67,9 
68,1 
66,2 
683 
63,0 
66,0 
64,1 
65,1 Taxada 
actividade 
63,0 
63,1 
803 
83,6 
683 
70,7 
55,9 
59,4 
57,1 
58,8 
68,2 
65,7 
62,3 
613 
60,8 
61,8 
64,1 
64,0 
57,7 
67,8 
703 
79,1 
74,4 
75,4 Taxa de 
deiemprego 
7,9 
ia 
63 
8,9 
3,2 
4,4 
2,8 
6,8 
11,1 
15,9 
63 
9,4 
73 
16,4 
73 
9,9 
0,6 
1,6 
6,0 
6,9 
7,7 
4,0 
5,6 
93 Preetaçao médfai 
de desemprego 
(em % do PIB 
per capita) 
74,7 
72,6 
89,7 
69,1 
59,8 
45,0 
303 
12,2 
67,9 
583 
38,1 
41.1 
60,7 
44,2 
13,7 
9,7 
53,8 
23,4 
763 
80,2 
10,6 
203 
63,3 
22,6 
Fonte Despesas e receitas da protecção social 1960-1991, Luxemburgo 1993; Estatísticas demográficas, Luxemburgo 1992; 
Inquérito às kxças do trabaJrx>:tesutta<k>e,ÍMx# 
de activa (15-64 anos) na popu­
lação total (POP15-64/POP); 
a taxa de actividade: proporção 
da população activa na popula­
ção em idade activa (PO-
PACT/POP15-64) (esta taxa de 
actividade é influenciada tanto 
por factores culturais, principal­
mente no caso das mulheres, 
como económicos — à medida 
que as condições económicas 
melhoram, esta taxa tem tendên­
cia para crescer); - a taxa de desemprego: número 
de desempregados relativamente 
à população activa (DES/PO-
PACT); 
o nível médio de protecção dos 
desempregados: montante do 
subsídio médio recebido por 
cada desempregado em percent­
agem do PIB por habitante. 
Obtém-se então a seguinte relação: PDES POP15-65 POPACT 
PIB POP X POH5-65 X 
DES PDES/DES 
POPACTX PIB/POP 
O montante total das prestações de 
desemprego, expressa em percent­
agem do PIB, difere muito consoante 
o Estado-membro. Em 1991, menos 
do 0,5% do PIB no Luxemburgo, 
Grécia, Itália e Portugal, aproxima­
damente 1% no Reino Unido e na 
Alemanha, cerca de 1,5% na França, 
mais de 2% na Bélgica, Países Bai-
47-
fémsooctívo fkúswtfsjtnetitò '• 
xos e Irlanda e perto de 3,5% na 
Dinamarca e na Espanha. 
Nalguns casos, o nível reduzido da 
despesa explica-se por uma baixa 
taxa de desemprego (Luxemburgo, 
Alemanha), enquanto os países com 
o nível de despesa mais elevado são 
os que têm taxas de desemprego mais 
altas (Irlanda, Espanha) ou, no caso 
da Dinamarca, uma alta taxa de acti­
vidade e, por conseguinte, um núme­
ro de relativamente elevado de de­
sempregados relativamente ao PIB. 
Porém, a despesa está também estrei­
tamente ligada ao nível médio de pro­
tecção dos desempregados (gráfi­
co 6), que apresenta variações muito 
fortes no seio da Comunidade(Gráfi-
co5). 
El nível médio de protecção aos de­
sempregados pode ser decomposto 
em dois factores — a proporção de 
desempregados que recebem subsí­
dio de desemprego e o montante mé­dio do subsídio recebido por cada 
desempregado. Infelizmente, os da­
dos disponíveis não permitem distin­
guir claramente estes dois factores. 
No entanto, é possível distinguir vá­
rios grupos de países: os que ofere­
cem uma forte protecção a um grupo 
reduzido de trabalhadores no desem­
prego (Grécia, Espanha, Portugal), 
os que indemnizam a maioria dos 
desempregados mas com subsídios 
mais baixos do que o rendimento an­
terior (Bélgica, Dinamarca, Alema­
nha e Irlanda), e os países que se 
situam entre estes dois extremos. 
As despesas com prestações de de­
semprego cresceram em proporção 
do PIB na maioria dos Estados-mem­
bros. Todavia, permaneceram relati­
vamente estáveis na Alemanha, Gré­
cia, Itália e Portugal e diminuíram 
muito sensivelmente no Reino Uni­
do. A causa principal desta subida 
está no crescimento da taxa de de­
semprego verificado em todos os Es-
5 Montante médio do eubefdio de desemprego em % do PIB 
per capita, 1980 e 1991 
% do PIB per capita 
100 r 
;:m: 
60 > 
loj 
m ë n 100 
80 
60 
40 
20 
0 ^Lm^m^am^sm.M^m.^au^au^am 0 
I GR P UK L F E12 IRL D E DK B NL 
(W1989,£12M«^r^pc)ndera^(l»c«da8Mdo^M(i«re! tados-membros à excepção da Bélgi­
ca e de Portugal. O montante médio 
dos subsídios de desemprego dimi­
nuiu em todos os Estados-membros à 
excepção de França, Países Baixos e 
Portugal — em certos casos (Reino 
Unido, Luxemburgo, Irlanda) o de­
créscimo foi muito significativo. 
Globalmente na Comunidade, a taxa 
média (não ponderada) de indemni­
zação de desemprego passou de 53% 
do PIB per capita em 1980 a 42% em 
1991, enquanto, ao mesmo tempo, as 
disparidades entre Estados-membros 
se agravaram consideravelmente 
(o coeficiente de variação subiu de 
0,45 em 1980 para 0,57 em 1991). 
Prestações 
familiares 
Omontante global da despesa 
com prestações familiares 
pode ser analisado sob o aspecto de­
mográfico (proporção de jovens de 
menos de 20 anos no total da popula­
ção) e sob o aspecto quantitativo: o 
montante médio das prestações fami­
liares recebidas por cada jovem de 
menos de 20 anos (Quadro 5). 
A despesa com prestações familiares 
varia consideravelmente em relação 
ao PIB através da Comunidade. Um 
primeiro grupo de países formado 
pela Espanha, Grécia, Portugal e Itá­
lia consagrou em 1991 menos do 1% 
do PIB às prestações familiares; um 
segundo grupo, composto pela Ale­
manha e os Países Baixos, consagrou 
a este capítulo entre 1,% e 2% do 
PEB; enquanto um terceiro grupo, 
formado pela Irlanda, França, Reino 
Unido, Bélgica, Luxemburgo e Dina­
marca, as prestações familiares rep­
resentavam mais de 2% do PIB. 
-48-
A despesa em relação ao PIB dimi­
nuiu entre 1980 e 1991 na maioria 
dos Estados-membros e aumentou 
apenas na Dinamarca, Irlanda, 
Luxemburgo e Portugal. Esta descida 
encontra explicação sobretudo no de­
créscimo da parte correspondente 
aos menores de 20 anos na população 
total, que foi da ordem dos 10% a 
20% ao longo da década de 80. 
Em 1991, o montante médio das 
prestações familiares por jovem de 
menos de 20 anos representava mais 
de 12% do PIB per capita na Dina­
marca, contra menos de 0,5% na Es­
panha (Gráfico 6), ou seja, uma dife­
rença de 30 para 1. Esta relação entre 
montante médio das prestações fami­
liares e o PIB per capita baixou entre 
1980 e 1991 em 7 Estados-membros 
— Espanha, Grécia, Itália, Países 
Baixos, Alemanha, França e Bélgica 
— e aumentou em 5; a diferença glo­
bal entre Estados-membros alargou-
se (o coeficiente de variação passou 
de 0,51 em 1980 a 0,57 em 1991). 
Financiamento: 
o início da 
convergência 
Os meios de financiamento da 
protecção social diferem larga­
mente de um Estado-membro para 
outro, em especial na parte corres­
pondente às contribuições públicas, 
da administração central ou local, 
provenientes dos impostos. Esta par­
te é reduzida em França e na Grécia 
(20% ou ainda menos do total das 
receitas em 1991), assim como nos 
Países Baixos, Bélgica e Alemanha 
(25% ou ainda menos); ela é, pelo 
contrário, considerável na Irlanda 
(60%) e na Dinamarca (81%). Quadro 5 Factores explicativos da despesa com 
prestações familiares 
Bélgica 
Dinamarca 
Alemanha 
Grécia 
Espanha 
França 
Irlanda 
Itália 
Luxemburgo 
Países Baixos 
Portugal 
Reino Unido 1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 
1980 
1991 Prestações 
familiares 
(%doP!B) 
2,8 
2,0 
2,8 
3,0 
2,5 
1.5 
0,4 
03 
03 
0,1 
2,6 
2a 
1,6 
2,2 
1,2 
0,8 
22 
23 
2,6 
1.7 
0,9 
1.0 
2,4 
23 População com 
menos de 
20 anos 
(% do total) 
28,4 
24,5 
28,7 
24,1 
26,8 
20,9 
30,3 
26,3 
34,4 
27,8 
30,2 
27,3 
40,0 
36,6 
30,6 
23,8 
26,7 
22,9 
31,3 
25,0 
36,9 
29,3 
29,4 
25,9 média 
(%doPIB 
per capita) 
10,0 
8,2 
9,7 
12,4 
9,3 
7,4 
1,4 
1.0 
1.4 
0,4 
8,5 
8,2 
4,1 
5,9 
4,0 
33 
8,3 
11,0 
8,2 
6,8 
2,4 
3,4 
8,0 
8,8 
Fonte EUROSTAT, Despesas e receitas da protecção eodai 1980-1991, 
Luxemburgo 1993; Estatísticas demográficas, Luxemburgo 1992 
No entanto, é possível descortinar al­
guns sinais de convergência (Gráfi­
co 7). Entre 1980 e 1991, todos os 
Estados-membros, à excepção da 
Bélgica, conheceram uma tendência 
para a baixa na proporção das despe­
sas financiadas pelas contribuições 
sociais dos empregadores. Em toda a 
Comunidade, esta descida atingiu 
quatro pontos percentuais (45% para 
41%). Esta descida doi compensada 
por um aumento quer das contribui­
ções dos trabalhadores e outros bene­
ficiários (Alemanha, França, Irlan­
da), quer das contribuições públicas (Grécia, Espanha, Itália, Luxembur­
go), e ainda por um aumento simul­
tâneo dos dois tipos de contribuições 
(Países Baixos, Portugal). 
Em resultado destas tendências, veri­
ficou-se uma certa aproximação em 
toda a Comunidade no que respeita ã 
repartição do total das contribuições 
sociais entre contribuições patronais 
e contribuições das pessoas protegi­
das (trabalhadores por conta de ou­
trem, trabalhadores por conta própria 
e outros beneficiários). A proporção 
das contribuições patronais oscila 
•49 
^^^^'^^^^^^^^l^^^^^^Ê^'^!..^^^^ 
6 Prestaoáo familiar médio em % do PIB per capita, 1980 e 
1991 
% do Pt8 per capita 
15 r 
mm 15 
12 
E GR P I IRL E12 NL D 8 F UK L DK 
Ôfl 1988, 612 me» náo pandararfa d* cada EstackMnambitr entre 57% e 67% do total em 9 Esta­
dos-membros. Todavia, na Espanha 
e na Itália, os empregadores tiveram 
a seu cargo 76-77% das contribuiçõ­
es, enquanto nos Países Baixos ape­
nas tiveram que pagar 33%, sendo a 
maior fatia paga pelos beneficiários, 
em contraste com todos os outros 
países comunitários. 
7 Estrutura das receitas da protecção social, 1980 e 1991 
100 
Í80:: 
60 
40 
20 Total {%) Empregadores BI Pessoas IH Impostos e 
protegidas outras receitas 
íim 
ao 
60 
40 
20 
E12 B DK D GR E F IRL I L NL P UK 
Barra da «aquarda 1980, barra da «Bratta 1991 
-50 
financiamento 
Prestações brutas ou liquidas? 
O efeito de distorção na comparação da tributação sobre os benefícios 
Uma comparação rigorosa da despesa de protecção social deverá ter em conta o facto de em determinados Estados-
membros as prestações estarem sujeitas ao imposto sobre os rendimentos do trabalho e a deduções para as contribuições 
sociais. Atendendo a que a situação no que respeita a esta matéria varia de um Estado-membro para outro, essa variação 
afecta qualquer comparação que se faça numa data determinada. Do mesmo modo, as modificações eventualmente 
oconidas em cada Estado-membro em termos de benefícios fiscais ou de dedução das contribuições sociais podem 
resultar em desvios na evolução ao longo do tempo. 
Para corrigir esta situação, as prestações deveriam ser calculadas no seu valor líquido, depois de deduzidas de impostos 
ou de contribuições sociais. Infelizmente, a informação que permitiria proceder desse modo não está disponível 
actualmente na maioria dos Estados-membros. Por isso, devemos contentar-nos com informações mais sumárias. 
O Quadro 6 indica qual era o tratamento fiscal das prestações sociais nos diferentes Estados-membros a 1 de Julho de 
1992. No conjunto, verifíca-se que as prestações de longo prazo (pensões de velhice ou de invalidez) são consideradas 
na maioria dos casos como rendimentos tributáveis mais do que as prestações de curto prazo. Mas, na realidade, a 
existência de regras específicas de tributação (Bélgica) ou de isenções fiscais (Alemanha, Grécia, Portugal, Espanha) 
significa que esta distinção não é muito nítida. 
O Quadro ? indica que o pagamento de contribuições sociais sobre as prestações é uma prática muito menos 
generalizada. Nalguns Estados-membros (Dinamarca, Manda, Itália, Portugal, Reino Unido) não é deduzida qualquer 
contribuição das prestações, Nos demais Estados-membros, certas prestações são passíveis de desconto para o seguro 
de saúde e, também neste caso, sao-no mais frequentemente as prestações de longo prazo (pensões de velhice e de 
invalidez) do que as prestações de curto prazo (subsídios de doença e de desemprego). 
Qual é a impoitância destas taxas sobre as prestações? Um estudo levado a cabo pelo Instituto Holandês de Estatística, 
revela que os impostos directos e as contribuições sociais representavam, no seu conjunto, mais de 20% das prestações 
sociais recebidas em cada ano pelos agregados familiares, ou seja, cerca de 5% do PIB. Assim, o montante líquido 
global das despesas de protecção social nos Países Baixos representava em 1991 não 32% do PEB, como o indicam as 
estatísticas do SESPROS (Gráfico 1), mas 27%. 
Trata-se provavelmente de um caso extremo. Com efeito, nos Países Baixos, todas as prestações sociais estão sujeitas 
ao imposto sobre os rendimentos de trabalho, (à excepção das prestações familiares) e os beneficiários das pensões de 
velhice, invalidez, sobrevivência, assim como os das prestações de assistência social devem pagar as contribuições para 
o regime geral de segurança social. De igual modo, os beneficiários do regime de seguro profissional (doença, 
desemprego, invalidez) são tratados como trabalhadores por conta de outrem e devem pagar tanto as contribuições para 
o regime nacional de seguro como as contribuições para o regime de seguro profissional. 
A diferença entre o montante total das prestações brutas e o das prestações líquidas é provavelmente menor nos demais 
Estados-membros, embora possa ser significativo noutros (1% ou 2% do PIB), especialmente na Bélgica, França e 
Luxemburgo. São necessárias pesquisas mais aprofundadas sobre este ponto a fim de melhorar a comparabilidade entre 
os Estados-membros. 
É interessante notar que a maioria dos Estados-membros introduziu reformas durante os últimos dez anos, cujo efeito 
foi um aumento das contribuções sobre as prestações. Assim, a Bélgica tomou tributáveis em 1984 os subsídios de 
desemprego e de invalidez e, desde 1980, as pensões de velhice pagam contribuções para o seguro de doença. Na 
Alemanha, desde 1983 que as pensões pagam contribuições para o seguro de doença, a uma taxa idêntica à das 
contribuições pagas pelos trabalhadores por conta de outrem. Uma reforma do mesmo tipo foi introduzida na França 
em 1980 e na Itália em 1991. Na França, foi instituída em 1982 uma contribuição para o seguro de saúde sobre os 
subsídios de desemprego e, desde 1991, a nova "contribuição social generalizada" é aplicada à totalidade dos 
rendimentos incluindo as prestações sociais (com isenção para as pensões de velhice e subsídios de desemprego mais 
baixos). Por último, no Reino Unido os subsídios pagos aos desempregados passaram a ser tributáveis em 1982. 
51 
Quadro 6 Tratamento fiscal das prestações sociais na Comunidade Europeia (Julho de 1992) 
B(1) DK D GR E F IRL I L NL P UK 
Doença + + - +(3) + + - + + + - -(9) 
Seguro de desemprego + + ... + .- + + - + 
Pertâio de base de velhice + + +(2) +(3) + + + + + + +(8) + 
Pensio complementar de velhice + + + +(3) + + n.a. + + + +(8) + 
Pensio oe velhice sujetta a verrflcaçéo de 
recursos 
AcWente de trabalho, doença profissional + + - n.a + -(6) +/-(7) 
Família - - +(3) + + (8) 
Maternidade + + +/-(4) + - + + + -(10) 
Invalidez + + +(2) +(3) - + + + + + +(8) 
Sobrevivência + n.a. +(2) +(3) - + + + + + +(8) + 
Assistência social + + +(5) ..-. + - .(U) 
+Prestação tratada como rendimento tributável - Prestação ido tratada como rendimento tributável na Nío aplicável (prestação inexistente) 
(1) Na Bélgica, todas as prestações (excepto as prestações familiares) são tratadas como rendimento tributável mas de maneira diferente de outras fontes. 
(2) Na Alemanha, a pensão debase de velhice i tributável na teoria, mas não na prática. Se uma pessoa se reformar aos 65 anos, apenas 24% da prestação será 
tratada como rendimento tributável, sendo geralmente demasiado reduzido para ser tributado. O mesmo se aplica às pensões de invalidez e de 
sobrevivência. 
(3) Na Grécia, na sequência da nova lei fiscal de Outubro de 1992, todos os rendimentos anuais inferiores a 1 milhão de dracmas estão isentos de impostos; o 
excedente até ao limite de 2,5 milhões de dracmas, é tributado à taxa de 5% apenas. Acima deste valor a taxa de imposto é de 30%. 
(4) Na Grécia, o subsídio ad hoc de maternidade, que cobre as despesas de hospital está isento, ao passo que o subsídio regular de maternidade está sujeito a 
impostos. 
(5) Na Espanha, a assistência social é tributada na teoria, mas na prática, dado que está sujeita à verificação de recursos, os beneficiários estão sempre abaixo do 
limite de tributação. 
(6) Embora na Irlanda não haja impostos a pagar sobre a prestação principal de acidente de trabalho, nalguns casos, as prestações de longo prazo estão sujeitas a 
impostos. 
(7) Na Itália, a prestação temporária por acidente de trabalho está sujeita a imposto enquanto as prestações de carácter permanente não o estão. 
(8) Em princípio, as pensões (de velhice, de invalidez e de sobrevivência) estão sujeitas a imposto em Portugal. Todavia, rendimentos até 1,25 milhões de escudos 
(casal) ou 1 milhão (pessoa só) estão isentos de imposto. Na prática, isto significa que a pensão mínima (Regime Geral), a pensão social (Regime não 
Contributivo) e outras pensões fixas estão isentas de imposto. Esta isenção abrange todos os pensionistas que não recebem quaisquer outros rendimentos. 
Caso recebam outros rendimentos, ser-lhes-á aplicada uma dedução específica. 
(9) Embora as prestações de doença não sejam tributáveis no Reino Unido, as pessoas com baixa por doença recebem o chamado "Statutory Sick Pay " (subsídio que 
épago pelo empregador e entendido como remuneração normal), o qual é tributado. 
(10) O subsídio de maternidade não é tributado no Reino Unido, mas o "Statutory Maternity Pay" (subsídio pago pelo empregador) é tributado. 
(11) No Reino Unido, nenhuma das prestações de assistência social sujeitas à verificação de recursos é tributada, excepto no caso de subsídio de rendimento, se o 
reclamante for um desempregado ou um trabalhador em greve. Nestes casos, o subsídio é pago na íntegra, uma vez que o nível de rendimentos tomado em 
consideração para a verificação de recursos está quase sempre abaixo do limiar semanal de tributação. Contudo, os subsídios pagos estão incluídos no 
rendimento anual do beneficiário e pode ser tributado se se elevar acima do limiar anual de tributação. Os subsídios adicionais para filhos não são 
tributados. 
Quadro 7 Contribuições pagas sobre as prestações sociais na Comunidade (Julho de 1992) 
B(1) DK D GR E F IRL I L NL P UK 
Doença + + + + .(3) 
Seguro de desemprego ..--- + -. + + .. 
Pensio de bsse de velhice + - + + - + + + +(2) -
Pensio complementar de velhice + - + . + + + +(2) 
Pensio de velhice sujeita a verificação 
de recursos ------- + + n.a. 
Acidente de trabalho, doença profissional + - - n.a. + - - - + n.a. - -
Famille ... + + ....... 
Maternidade + + + .(3) 
invalidez +. + + . . + + + . 
Sobrevivência + n.a. + + - + - + + + - -
Assistência soda! --.-.... + + .. 
+Contribuições <kxlutíveis das prestações - Sem contribuições dedutíveis das piwtações na Nio aplicável (prestação inexistente) 
(1) Na Bélgica, só são pagas contribuições sobre as prestações se estas excederem um determinado nível 
(2) Nos Países Baixos, os pensionistas estão isentos do pagamento de contribuições para o Regime Geral (pensões de velhice e de invalidez e subsídio por morte). 
M Afo/fcwio Unido, os beneficiários de Statutory Sick" ou "Maternity Pay" (subsídios Patos pelo empregador) pagam contribuições sociais. 
•52 
HMHHHil^^^fl^^^^B^ socialnos Bstados-membros 
Capitulo 4 A extensão da protecção social 
nos Estados-membros 
Apolítica de protecção social da 
Comunidade, aprovada por to­
dos os Estados-membros, está expli-
citada na Recomendação do 
Conselho de 27 de Julho de 1992. 
Esta recomendação torna bem claro 
que o objectivo da Comunidade con­
siste em promover a convergência 
das políticas dos Estados-membros 
na prossecução de um conjunto de 
objectivos comuns, no respeito pela 
independência e pela diversidade dos 
sistemas existentes em cada país. 
Estes objectivos comuns são defini­
dos na recomendação em torno de 
três eixos fundamentais: 
assegurar às pessoas legalmente 
residentes no território de um 
Estado-membro um nível de re­
cursos compatível com a digni­
dade humana; 
oferecer-lhes, independentemen­
te da dimensão dos seus recur­
sos, a possibilidade de beneficiar 
de sistemas de protecção da saú­
de humana existentes nesse Esta­
do-membro; 
ajudar os residentes no território 
de um Estado-membro a integra-
rem-se plenamente na sociedade 
e tentar garantir a todos aqueles 
que estejam aptos a trabalhar um 
acesso razoável ao mercado de 
trabalho; - garantir a todos os que desejem 
cessar a sua actividade por causa 
da sua idade ou a isso sejam for­
çados por doença, invalidez, gra­
videz ou desemprego, um nível 
de rendimento que mantenha, de 
um modo razoável, o seu nível 
de vida, tendo em conta as con­
tribuições efectuadas para os re­
gimes de segurança social. 
- analisar a possibilidade de criar 
e/ou desenvolver uma protecção 
social adequada para os trabalha­
dores por conta própria. 
É nossa preocupação avaliar até que 
ponto estes objectivos estão actual­
mente a ser atingidos, recorrendo 
para isso a uma análise das prestaçõ­
es que são pagas em cada Estado-
membro em caso de reforma, doença, 
desemprego, etc. Na primeira parte 
deste capítulo, após uma apreciação 
dos cuidados de saúde, são realizadas 
estimativas das prestações a que um 
trabalhador-tipo tem direito ao abri­
go dos sistemas nacionais existentes, 
relacionando-as com a remuneração 
média no país em questão. Na segun­
da parte, tenta-se fazer uma avaliação 
dos efeitos práticos dos sistemas de 
protecção social sobre o rendimento 
dos agregados familiares que neces­
sitam de auxílio. 
Neste segundo exercício, a tarefa é 
muito mais difícil, uma vez que o 
montante da assistência que é conce­
dida depende, na prática, do sistema, 
não raro complexo, de regras que regem a sua concessão e pode apenas 
ser estimado com base em inquéritos 
sobre o rendimento dos agregados 
familiares. Este método é susceptível 
de fornecer respostas muito diferen­
tes das do primeiro exercício, em que 
apenas são considerados casos-tipo, 
que podem, na realidade, não ser ne­
cessariamente representativos das 
pessoas que dependem da segurança 
social. 
No capítulo seguinte, são analisados 
exemplos de políticas de auxílio à 
inserção no mercado de trabalho em 
quatro Estados-membros, por forma 
a avaliar qual o tipo de medidas que 
estão a ser tomadas para atingir o 
objectivo da integração económica e 
social. 
Cuidados 
de saúde 
Não examinaremos aqui em por­
menor o acesso aos cuidados 
de saúde, que é uma questão particu­
larmente difícil de avaliar. Se todos 
os sistemas de cuidados de saúde ac­
tualmente existentes nos Estados-
membros prestam cuidados a 
praticamente todos aqueles que deles 
necessitam, independentemente do 
respectivo rendimento ou das contri­
buições efectuadas, falta verificar até 
que ponto os objectivos enunciados 
na Recomendação do Conselho 
-53 
z&ë 
Quadro S Prestações recebidas na passagem à reforma 
em % da remuneração líquida média dum 
trabalhador manuai da indústria 
transformadora 
Pensão 
do regime 
contributivo 
Taxa 
individuai Prestações 
mínimas 
Bélgica 
Dinamarca 
Alemanha 
Grécia 
Espanha 
França 
Irlanda 
Itália 
Luxemburgo 
Países Baixos 
Portugal 
Reino Unido 
Média CE Com adulto Taxa 
a cargo individual 
% remuneração líquida média 
73 80 47 
60 77 52 
77 69 39 
107 114 8 
97 98 32 
88 83 46 
42 62 35 
89 89 19 
78 77 46 
49 67 49 
94 98 30 
44 59 31 
75 81 36 
sobre a convergência da protecção 
social no tocante à elevada qualidade 
de serviço e à igualdade de acesso aos 
cuidados de saúde estão a ser atingi­
dos. 
Estimativas preliminares apontam 
para uma variação significativa das 
taxas de mortalidade através da Co­
munidade, tanto em termos globais 
como específicos (a taxa de mortah­
dade global entre os 5 e os 64 anos 
era de 129% da média comunitária na 
Escócia no período 1980 a 1984, mas 
apenas 79% da média na Grécia, ao 
passo que, por exemplo, a taxa de 
mortahdade perinatal era apenas de 
69% da média comunitária na Dina­
marca, mas elevava-se a 169% da 
média em Portugal). A dificuldade reside no facto de estas diferenças 
não poderem, obviamente, ser atri­
buídas totalmente, ou mesmo na sua 
maior parte, às diferenças na qualida­
de dos cuidados de saúde. Os hábitos 
alimentares e os modos de vida são, 
quase certamente, mais importantes, 
especialmente no que se refere à taxa 
de mortalidade global. 
Uma análise ainda muito provisória 
da igualdade de acesso aos cuidados 
de saúde mostra, em primeiro lugar, 
como é do conhecimento geral, que 
os pobres têm uma maior necessida­
de de cuidados de saúde do que os 
membros mais abastados da socieda­
de pelo facto de estarem mais expos­
tos a problemas de saúde (devido às 
condições — em sentido lato — em que são forçados a viver). Em segun­
do lugar, esta análise tende a de­
monstrar que a prestação de cuidados 
de saúde está mais directamente rela­
cionada com a necessidade do que 
com o rendimento, dado que, propor­
cionalmente, se despende mais com 
os grupos mais pobres do que com os 
grupos mais ricos em toda a Comu­
nidade. Concomitantemente, não se 
vislumbram grandes diferenças entre 
os Estados-membros no que respeita 
à consecução do objectivo da equida­
de pelos diferentes sistemas de cui­
dados de saúde existentes. As 
diferenças de método na prestação 
dos cuidados de saúde, por um lado, 
ou o financiamento, pelo outro, não 
parecem, por conseguinte, afectar o 
acesso aos cuidados de saúde. 
Níveis das 
prestações 
Epossível obter uma indicação do 
nível das diversas de prestações 
pagas nos Estados-membros através 
da comparação do montante recebido 
por uma pessoa imaginária com de­
terminadas características, em caso 
de reforma ou de não poder trabalhar 
por qualquer razão — por doença, 
invalidez, desemprego, etc. Para sim­
plificar a comparação, considerou-se 
o caso-tipo de alguém que aufere o 
salário médio da indústria em cir­
cunstâncias familiares diferentes. 
Em todos os casos, as prestações pa­
gas em cada Estado-membro são cal­
culadas aos níveis de Julho de 1992 
em percentagem da remuneração 
média dos operários na indústria 
transformadora do país em questão. 
Essa remuneração é considerada lí­
quida de impostos e de contribuições 
sociais, por forma a comparar as 
prestações em função da remunera­
ção que se traz para casa. 
-54-
Aextsnsao 
São analisados a seguir e de forma 
separada os vários tipos de prestaçõ­
es pagas aquando da ocorrência de 
circunstâncias determinadas. 
Velhice 
De acordo com a Recomendação 
do Conselho, os Estados-mem­
bros deverão garantir meios mínimos 
de subsistência aos idosos e criar me­
canismos que permitam às pessoas 
que se reformam no final das respec­
tivas carreiras receber um nível de 
rendimento razoável em função das 
remunerações auferidas enquanto ac­
tivas e em função das contribuições 
efectuadas ao longo da vida. 
O nível médio de prestações pagas a 
uma pessoa sozinha que auferia a 
remuneração média na indústria en­
quanto activa e que actualmente está 
habilitada a uma pensão completa 
com base nas suas contribuições é de 
cerca de 75% da remuneração média 
líquida nos Estados-membros (a mé­
dia aqui é a simples média aritmética 
das percentagens calculada por cada 
país) (Quadro 8). De uma forma tal­
vez surpreendente, a pensão recebida 
por uma tal pessoa é mais elevada do 
que a remuneração enquanto activa 
nos Estados-membros do Sul da Co­
munidade —107% da remuneração 
média líquida na Grécia, 97% na Es­
panha, 94% em Portugal e 89% na 
Itália — do que no Norte da Comu­
nidade, havendo ainda três países — 
Reino Unido, Países Baixos e Irlanda 
— em que não atinge 50% da remu­
neração líquida. 
Em cada um destes três países, e ain­
da na Dinamarca, onde o montante 
recebido por uma pessoa sozinha é 
também relativamente baixo em rela­
ção à remuneração líquida, as pensõ­
es de reforma têm como fonte de 
financiamento, pelo menos em parte, as contribuições e a tributação geral. 
Os regimes complementares de pen­
sões são também importantes. Estes 
regimes, geridos em alguns casos — 
especialmente no Reino Unido — 
pelo sector privado, adicionam mon­
tantes variáveis aos níveis de presta­
ções aqui calculados, mas é difícil 
tomá-los em consideração por falta 
de dados. 
Além disso, nestes quatro países, a 
pensão é significativamente mais 
elevada para um casal do que para 
alguém sem um adulto a cargo. As­
sim, ter uma pessoa a cargo vem adi-
cionar à pensão recebida um 
montante equivalente a 15% ou mais 
da remuneração média líquida. Se na 
maioria dos outros Estados-mem­
bros, a pensão recebida é igualmente 
mais elevada no caso de um casal do 
que de uma pessoa sozinha, a dife­
rença é muito mais pequena. Em três 
países — Alemanha, França e Lu­
xemburgo — um casal acaba por re­
ceber menos no caso de uma pensão 
calculada em função da remuneração 
do que uma pessoa sozinha. Isto 
deve-se ao facto de os impostos se­
rem menos elevados para um casal 
nestes países do que para uma pessoa 
sozinha e, consequentemente, a re­
muneração líquida ser mais elevada, 
e não ao facto de o montante da pen­
são ser inferior. 
Para aqueles que se reformam sem 
terem efectuado contribuições signi­
ficativas e que possuam meios de 
subsistência insignificantes, a situa­
ção é muito diferente. Apesar de to­
dos os Estados-membros possuírem 
sistemas de auxílio ao rendimento 
para essas pessoas, os montantes pa­
gos variam substancialmente através 
da Comunidade. Neste caso, as pres­
tações recebidas pelos residentes nos 
países do sul da Comunidade tendem 
a ser muito mais baixas do que nos 
Estados-membros mais prósperos do Quadro 9 
Bélgica 
Dinamarca 
Alemanha 
Grécia 
Espanha 
Franca 
Irlanda 
Itália 
Luxemburgo 
Países 
Baixos 
Portugal 
Reino Unido 
Média CE Prestações de 
doença e de 
Invalidez 
Doença Invalidez 
curta - após 1 
duração ano 
% de rendimentos 
médios líquidos 
100 83-91 
73 
100 
100 
60 
53 
32 
31 
100 
70 
79 
28 
69 73 
100 
40 
74 
67 
36 
46 
100 
74 
76 
33 
67 
Norte. Na Grécia, a pensão de base 
para uma pessoa isolada é de apenas 
8% da remuneração média líquida na 
indústria, em Itália 19% e em Espa­
nha e em Portugal cerca de 30%. 
Deixando de lado o Reino Unido e a 
Irlanda, os montantes da pensão mí­
nima são mais elevados no norte da 
Comunidade, apesar de apenas na 
Dinamarca exceder 50% da remune­
ração média líquida, e isto apenas de 
uma forma marginal. 
Doença e invalidez 
Arecomendação do Conselho re­
fere que as pessoas que sejam 
forçadas a deixar de trabalhar por um 
período de tempo devido a doença 
deverão receber um rendimento, de 
montante fixo ou calculado em fun­
ção da remuneração, que seja sufi­
ciente para manter o respectivo nível 
de vida de uma forma razoável. 
55 
Quadro 10 Inválidos-
Incapacidade 
prolongada 
para trabalhar 
Taxa Com 
indl- adulto a 
vldual cargo 
% de rendimentos 
médios líquidos 
Bélgica 97 113 
Dinamarca 83 84 
Alemanha 39 60 
Grécia 36/9 36/9* 
Espanha 32 32 
França 46 46 
Manda 35 57 
Itália 56 56 
Luxemburgo 65 80 
49 69 Países 
Baixos 
Portugal 30 30 
Reino Unido 32 50 
Média CE 50 60 
Podem intervir igualmente prestações 
discricionárias 
No caso de doença temporária que 
não exceda algumas semanas, as 
prestações pagas em quatro Estados-
membros — Bélgica, Alemanha, 
Grécia e Luxemburgo—são de mon­
tante idêntico à remuneração profis­
sional no caso de a pessoa em questão 
ter contribuído regularmente na base 
do salário médio da indústria (Qua­
dro 9). Nos primeiros dois países, os 
custos inerentes ao pagamento das 
prestações ficam a cargo dos empre­
gadores, ao passo que na Grécia o 
empregador contribui com 50%. Por 
seu tumo, no Luxemburgo, os custos 
são cobertos por regimes de seguran­
ça social. Em três outros países Dina­
marca, Países Baixos e Portugal — 
as prestações de doença correspon­dem a 70% ou mais da remuneração 
líquida auferida, ao passo que em 
França e em Espanha, essas prestaçõ­
es variam entre 50 e 60%, ainda que 
no caso da França possa ir até 64% se 
a doença se prolongar por mais de 4 
semanas. 
No entanto, os números relativos 
à França e aos Países Baixos tendem 
a subestimar o montante recebido 
em muitos casos, uma vez que as 
convenções colectivas entre empre­
gadores e sindicatos prevêem fre­
quentemente que os trabalhadores 
recebam 100% da sua remuneração 
em caso de doença. 
Por outro lado, nos três restantes Es­
tados-membros — Irlanda, Itália e 
Reino Unido — o montante das pres­
tações é de apenas cerca de 30% da 
remuneração líquida no caso de uma 
pessoa que aufira a remuneração mé­
dia para a indústria. No caso da Itália, 
também o montante real recebido é 
subestimado no caso de a pessoa em 
causa receber um vencimento em 
comparação com quem aufere um sa­
lário. Neste caso, é provável que o 
trabalhador continue a receber um 
montante idêntico à sua remuneração 
durante um período que poderá ir até 
três meses. Além disso, no caso de 
alguém que no Reino Unido pertença 
a um dos muitos regimes profissio­
nais, o montante recebido poderá ser 
consideravelmente mais elevado do 
que as prestações pagas pelo regime 
estatal. 
É de referir igualmente que em vários 
países — França, Irlanda, Itália e 
Portugal, por exemplo—alguém que 
fique doente tem de esperar três dias 
antes de ter direito às prestações, ape­
sar de em muito casos o empregador 
continuar a pagar a remuneração du­
rante este período. No caso de a doença se prolongar e a 
pessoa em causa estar incapacitada 
para o trabalho durante um período 
prolongado, a situação altera-se, mas 
o nível relativo das prestações rece­
bidas nos diferentes Estados-mem­
bros não sofre grandes alterações na 
maior parte dos casos. Na Alemanha 
e no Luxemburgo, uma pessoa com 
um registo de contribuições satisfa­
tório sobre a remuneração média na 
indústria contínua a receber um mon­
tante idêntico à sua remuneração, ao 
passo que na Bélgica esse montante 
diminui ligeiramente para 83% da 
remuneração líquida para uma pes­
soa sozinha e para 91% se tiver um 
cônjuge a cargo. Na Grécia, todavia, 
esse nível diminui para 50% da remu­
neração líquida após duas semanas 
de doença e para 40% após 6 meses. 
No caso de outros países, os montan­
tes que são pagos após um ano de 
incapacidade para o trabalho são se­
melhantes aos que são pagos após 
apenas alguns dias. Em caso de di­
vergência, tendem antes a aumentar 
e não a diminuir. Assim, em França, 
o montante aumenta para 64% (de 
53%) após quatro semanas e para 
67% após um ano; em Itália, no caso 
dos trabalhadores assalariados, au­
menta de 31 para 53% após três se­
manas, embora caia para 46% após 
mais 40 dias; nos Países Baixos e no 
Reino Unido, é concedido um subsí­
dio temporário de invahdez que vem 
adicionar cerca de 5% da remunera­
ção líquida ao montante recebido. 
Além disso, em quatro países—Gré­
cia, Irlanda, Luxemburgo e Países 
Baixos alguém que não possa traba­
lhar por doença tem direito a receber 
um subsídio extra para o cônjuge de­
pendente, que varia entre 6% da re­
muneração líquida (nos dois últimos 
países) e 21% (na Irlanda). 
56-
Capitulo 4 •»& extensão social ms Estados-membros 
invalidez 
Asituação é diferente da que foi 
acima descrita para alguém in­
válido e incapacitado para o trabalho 
e que, por conseguinte, não acumu­
lou contribuições suficientes para ter 
direito a prestações de seguro (o mes­
mo acontece com alguém que tenha 
esgotado o respectivo direito às 
prestações). Embora os sistemas de 
segurança social em todos os Esta­
dos-membros forneçam auxílio ao 
rendimento para esta categoria de 
pessoas, o montante varia significati­
vamente de país para país. 
Apenas na Bélgica e na Dinamarca as 
prestações pagas a uma pessoa sozi­
nha se aproximam da remuneração 
média na indústria, ou seja 97% e 
83%, respectivamente (Quadro 10). 
Em metade dos Estados-membros, o 
montante pago varia apenas entre 30 
e 40% da remuneração média líqui­
da, ao passo que em dois outros paí­
ses — França e Países Baixos — se 
situa ligeiramente abaixo de 50%. 
No entanto, em vários países são pa­
gos montantes adicionais no caso de 
a pessoa em causa ter o cônjuge a 
cargo, correspondendo o aumento a 
cerca de 15% de remuneração líquida 
na Bélgica e no Luxemburgo e cerca 
de 20% na Alemanha, na Irlanda, nos 
Países Baixos e no Reino Unido. Esta 
medida tem como efeito elevar o ní­
vel das prestações pagas para 50% ou 
mais da remuneração média líquida 
na indústria em todos os Estados-
membros com excepção de Espanha, 
Portugal e Grécia (atingindo mesmo 
113% na Bélgica). Quadro 11 Prestações de desemprego 
Duração 
Bélgica 
Dinamarca 
Alemanha 
Grécia 
Espanha 
França 
Irlanda 
Itália 
Luxemburgo 
Países Baixos 
Portugal 
Reino Unido 
Média CE 
Nota Primeiro 
período 
% da remun. 
79 
73 
63 
28 
80 
80 
41 
26 
85 
74 
81 
23 
61 (meses) 
12 
30 
12 
12 
6 
12 
12 
6 
12 
24 
21 
12 
14 Segundo 
período 
% da remun. 
55 
63 
56 
0 
70 
67-33 (a) 
32-35 (b) 
0 
46 
49 
44 
23 
42 Duração 
(meses) 
Indefinite) 
Indefinite 
Indefinite 
n/a 
18 
Indefinite 
Indefinite 
n/a 
Indefinite 
Indefinite 
21 
Indefinite» 
Indefinite 
(a) Agosto de 1992:67% nos primeiros 4 meses, depois 46% durante mm 4 meses e 33% depoU; 
(b) ~ 32% durante 3 meses, depois 35%. 
N Desemprego 
o caso das pessoas que ficam 
desempregadas, a recomenda­ção do Conselho afirma que os Esta­
dos-membros deverão não apenas 
manter os níveis de rendimento mas 
também auxiliá-las a voltar ao traba­
lho. Este último objectivo é conside­
rado no capítulo V. Aqui pretende-se 
apenas focar os níveis das prestações 
pagas aos desempregados em várias 
circunstâncias e em vários momentos 
durante um dado período de desem­
prego. 
Em todos os Estados-membros, as 
prestações de desemprego recebidas 
dependem do período de emprego 
anterior e do período durante o qual 
foram pagas contribuições. Na maio­
ria dos países, as prestações pagas 
têm inicialmente um nível razoavel­
mente elevado em relação à remune­
ração auferida anteriormente, mas o 
período de tempo durante o qual são 
pagas é limitado, tendo como objec­
tivo incentivar o retorno ao trabalho antes de as prestações expirarem. 
Passado este período, as prestações 
passam a ser concedidas em função 
dos recursos e o objectivo deixa de 
ser a manutenção do nível de rendi­
mento anterior da pessoa em causa 
para passar a ser um nível de vida 
mínimo. Apenas na Bélgica e na Di­
namarca não existe um limite de tem­
po para o pagamento de prestações de 
desemprego (não sujeitas a verifica­
ção de recursos), ao passo que na 
Grécia, em Itália, em Espanha e em 
Portugal, o direito a quaisquer pres­
tações — para além das prestações 
sociais discricionárias — expira após 
um determinado período. 
As diferenças entre os Estados-mem­
bros no que respeita aos níveis das 
prestações e à respectiva duração po­
dem ser ilustradas se considerarmos 
um trabalhador da indústria com 
40 anos de idade a trabalhar desde 
-57 
iA-^0tí^'4iãim^^'m^^0m Estados-membros "L-, '" •*%,''' Ks&í',*, *a*~ít* '' 
Quadro 12 Prestações 
recebidas 
por um 
indivíduo de 
18 anos, 
desempre­
gado 
Aviver Coabltand 
sozinho o com 
outra 
pessoa 
% da remuneração 
média 
Bélgica 
Dinamarca 
Alemanha 
Grécia 
Espanha 
França 
Irlanda 
Itália 
Luxemburgo 
Países 
Baixos 
Portugal 
Usino Unido 
Média CE 47 
35 
39 
0 
0 
0 
32 
0 
45 
34 
44 
18 
25 0 
35 
(nota) 
0 
0 
0 
16 
0 
45 
44 
0 
12 
Nota O montante a pagar é atribuído caso a 
caso. 
os 20 anos auferindo a remuneração 
média e que em seguida fica desem­
pregado. Em sete dos doze países da 
Comunidade, as prestações iniciais 
recebidas variam entre 73 e 80% da 
remuneração líquida anterior de um 
trabalhador nessas circunstâncias e, 
no caso de outro país, a Alemanha, 
corresponde a 63% (Quadro 11). Na 
Irlanda, no entanto, o montante pago 
ultrapassa ligeiramente 40% da re­
muneração líquida anterior, ao passo 
que na Grécia, em Itália e no Reino 
Unido, se situa abaixo dos 30%, atin­
gindo no Reino Unido apenas 23%. Em metade dos Estados-membros, o 
direito a este nível inicial de presta­
ções está limitado a 12 meses. Ape­
nas em Espanha e em Itáha o período 
é menor — 6 meses. Em Portugal, 
porém, este período inicial tem a du­
ração de 21 meses, nos Países Baixos 
24 e na Dinamarca atinge 30 meses. 
Terminado este período inicial, o ní­
vel das prestações sofre uma redução 
em todos os países, com excepção do 
Reino Unido, onde o apoio ao rendi­
mento permite compensar as presta­
ções, mantendo-as virtualmente ao 
mesmo nível indefinidamente. Em 
dois países, Grécia e Itáha, as presta­
ções deixam mesmo de ser pagas 
(apesar de em Itália existir auxílio 
discricionário a nível local e regio­
nal), ao passo que em vários casos, a 
redução é substancial — no caso dos 
países do Benelux, cerca de 25% da 
remuneração anterior ou mais e em 
Portugal, mais de 35%. 
Assim, após o período inicial, as 
prestações assumem, na maioria dos 
casos, a forma de assistência social, 
com o objectivo de garantir um nível 
de rendimento de subsistência. As 
prestações pagas no longo prazo aos 
desempregados, após terem esgotado 
os respectivos direitos às prestações, 
correspondem, em todos os países à 
excepção da Bélgica e da Espanha, 
àquilo que alguém sem um registo de 
contribuições satisfatório receberia 
imediatamente após perder o empre­
go em caso de não possuir meios 
próprios de subsistência. Na Bélgica, 
o montante seria inferior neste caso 
— 47% da remuneração média — ao 
passo que em Espanha, a pessoa em 
causa ver-se-ia obrigada a depender 
de prestações discricionárias das au­
toridades locais ou regionais. 
Logo que os desempregados tenham 
esgotado o respectivo direito às 
prestações, o montante que passam a receber torna-se relativamente dimi­
nuto. Apenas em três Estados-mem­
bros — Dinamarca, Alemanha e 
Bélgica — ultrapassa 50% da remu­
neração média na indústria, sendo 
que nos últimos três casos, para aque­
les que não tenham um registo de 
contribuições satisfatório, o montan­
te pago, tal como nos outros países da 
Comunidade, é inferior a 50%. 
No entanto, são pagos subsídios adi­
cionais relativos a cônjuges a cargo 
em vários países, tal como foi referi­
do anteriormente a respeito das pres­
tações de invahdez. Estes subsídios 
fazem aumentar o nível das prestaçõ­
es para mais de 50% da remuneração 
média líquida na indústria em todos 
os países com excepção do Reino 
Unido, em que não ultrapassa os 
36%, e da Itáha, da Espanha e da 
Grécia, onde não existe nenhum 
regime formal que garanta um nível 
de rendimento mínimo. Podem ser 
igualmente concedidas prestações 
suplementares relativas a filhos a 
cargo em alguns países, incluindo a 
Espanha, país onde alguém desem­
pregado com dois filhos pode receber 
prestações correspondentes a 64% da 
remuneração média líquida. 
Do mesmo modo que o registo de 
contribuições estabelece uma dife­
rença significativa em relação às 
prestações a pagar quando alguém se 
encontra na situação de desemprega­
do, o mesmo acontece com a idade. 
No caso de um jovem de 18 anos que 
nunca tenha trabalhado anteriormen­
te, não possua quaisquer rendimentos 
significativos e viva sozinho, não 
existe nenhum direito formal a auxí­
lio ao rendimento na Espanha, na 
Grécia, em França e em Itáha (Qua­
dro 12). Na maior parte dos outros 
países, as prestações são inferiores 
às de alguém com mais idade, varian­
do o montante entre apenas 18% no 
Reino Unido e 44% em Portugal 
-58-
Capitulo 4~ A extensão tia protecção social nos Estados-membros 
(embora neste caso apenas 10 me­
ses). Apenas na Bélgica e no Luxem­
burgo as prestações são pagas à 
mesma taxa de um trabalhador com 
quarenta anos. 
De um modo geral, o rendimento dos 
ascendentes de uma pessoa não afec­
ta o direito desta às prestações. Na 
Alemanha, porém, pode ser exigido 
aos ascendentes que prestem auxílio 
económico em caso de estarem em 
condições de o fazerem, ao passo que 
no Luxemburgo, o rendimento dos 
pais é apenas tomado em considera­
ção no caso de a pessoa em questão 
solicitar assistência social, e não 
prestações de desemprego. Na Bélgi­
ca, o montante pago neste caso pode­
rá ser exigido aos respectivos 
ascendentes. 
Se a mesma pessoa viver com al­
guém que aufira uma remuneração, 
este facto afecta o montante a pagar 
em todos os países, com excepção da 
Dinamarca e de Portugal. Neste caso, 
a mulher perderia o direito a quais­
quer prestações excepto na Dinamar­
ca, em Portugal e na Irlanda, ao passo 
que na Alemanha, o montante pago 
dependeria das suas necessidades in­
dividuais. No Luxemburgo, as suas 
condições familiares são apenas 
tomadas em consideração no caso de 
serem solicitadas prestações da assis­
tência social em vez de desemprego. 
De um modo geral, a assistência no 
desemprego a nível nacional não está 
largamente disponível nos Estados-
membros do Sul, mas nesses países o 
auxílio discricionário a nível regional 
e local desempenha um papel impor­
tante. Na Itáha, por exemplo, um tra­
balhador desempregado pode, em 
determinadas circunstâncias, ter di­
reito a um subsídio de mobilidade, 
que, normalmente, corresponde a 
71% da remuneração média líquida. 
Além disso, embora o sistema italia­no não preveja pagamento de presta­
ções numa base nacional após o pe­
ríodo de seis meses de direito às 
prestações ter terminado, podem ser 
concedidas várias prestações discri­
cionárias consoante o local onde a 
pessoa em causa habite. Uma situa­
ção semelhante existe em Espanha e 
em Portugal. 
Maternidade 
Arecomendação do Conselho 
procura garantir que as mulhe­
res que interrompam a sua actividade 
profissional para ter uma criança dis-
frutem de protecção social adequada 
e a Directiva 92/85/CEE, do Conse­
lho, que entrará em vigor em 1994, 
definiu as prescrições mínimas. Para 
uma mulher que tenha estado empre­
gada para além de um determinado 
período de tempo e que aufira a 
remuneração média, as prestações 
de maternidade são iguais ou supe­
riores à remuneração média líquida 
em sete Estados-membros (Qua­
dro 13). Na Bélgica, em França, no 
Luxemburgo e em Portugal, devido 
ao facto de as prestações não serem 
tributadas, estas são mais elevadas do 
que a remuneração, ao passo que na 
Alemanha, na Grécia e nos Países 
Baixos são de idêntico montante. Na 
maior parte dos outros países, o nível 
das prestações é também relativa­
mente elevado, embora no Reino 
Unido, onde o regime é o menos ge­
neroso da Comunidade, as prestações 
após as primeiras seis semanas não 
ultrapassem 25% da remuneração lí­
quida. 
O período durante o qual as prestaçõ­
es são pagas varia de 13 semanas 
(formalmente 90 dias) em Portugal e 
28 semanas na Dinamarca (o que, em 
parte, compensa a taxa relativamente 
baixa das prestações — 73% da re­
muneração líquida anterior). Em Quadro 13 Prestações de 
maternidade 
% da Duração 
remun©- (sema-
ração nas) 
média 
Bélgica 110/117 15 
Dinamarca 73 28 
Alemanha 100 14 
Grécia 
Espanha 
França 
Irlanda 
Itália 100 
75 
113 
93 
86 15 
16 
16/26 
14 
5 
Luxemburgo m 16 
100 16 Países 
Baixos 
Portugal 124 13 
Reino Unido 25/91 18 
Média CE 96 
Notas Na Bélgica, tão pagas prestações 
correspondentes a 117% nos 
primeiros 30 dias e 110% após esse 
período. Em França, a duração da 
licença é de 16 semanas no caso dos 
primeiros dois filhos e 26 semanas 
para os seguintes. No Reino Unido, 
são pagas prestações 
correspondentes a 91% dwmte ar 
primeiras 6 semanas e 25% após 
esse período. 
nove países, porém, o período normal 
situa-se entre 14 e 18 semanas, ex-
ceptuando-se a Itália (5 meses) que 
juntamente com a Dinamarca, confe­
re um período mais dilatado (em 
França, a hcença tem a duração de 
16 semanas para os primeiros dois 
filhos e vinte e seis semanas para os 
restantes). 
No caso de um dos pais pretender 
interromper o trabalho por um perío­
do mais longo, a assistência ao abrigo 
dos sistemas de protecção social 
é muito limitada. Em três países — 
Alemanha, Bélgica e Itália — 
-59 
^Asxtemao te protecção social nos Estados-membros, t,,Jtoi?&M4>> 
Quadro 
Bélgica 
Dinamarca 
Alemanha 
Grécia 
Espanha 
França 
Irlanda 
Itália 
Luxemburgo 
Países Baixos 
Portugal 
Refno Unido 
Média CE 14 Prestações 
recebidas 
por país 
sozinhos 
sem 
quaisquer 
contribuições 
% da remuneração 
líquida média 
59 
60 
55 
32 
3 
50 
44 
16 
54 
63 
0 
38 
40 
Notas NaGrécfa as prestações são apenas 
concedidas às mães so^nkas. \:::m-
existem subsídios especiais para os 
pais que permanecem em casa com 
os filhos, embora de montante com­
parativamente baixo e por períodos 
de tempo limitados (22% da remune­
ração líquida média até a criança 
atingir os 2 anos, na Alemanha, 20-
25% durante um ano na Bélgica e 
34% durante 9 meses na Itáha). Nou­
tros países, uma pessoa em tal situa­
ção terá de depender da assistência 
social concedida mediante verifica­
ção de recursos, quando a mesma 
existe, apesar de em França existir 
um regime especial para pais sozi­
nhos que paga 59% da remuneração 
média líquida até a criança atingir a 
idade de três anos. Famílias 
monoparentais 
Aprotecção para pais solteiros— 
ou mais exactamente, pais que 
vivem sozinhos — varia considera­
velmente entre os Estados-membros, 
especialmente no que respeita às pes­
soas com um registo de contribuições 
satisfatório (Quadro 14). Na Grécia, 
são pagas prestações apenas às mães 
sozinhas, não o sendo aos pais sozi­
nhos, ao passo que em Espanha e em 
Portugal, os pais sozinhos, inde­
pendentemente do sexo, têm de de­
pender de auxílio discricionário das 
autoridades regionais e locais, o mes­
mo acontecendo em Itáha, onde as 
prestações ascendem a apenas 16% 
da remuneração média líquida. Rela­
tivamente aos outros países, as pres­
tações são de 50% ou inferiores à 
remuneração média em França (após 
a criança ter atingido três anos), na 
Irlanda e no Reino Unido, onde se 
situa apenas nos 38%. Apenas na Di­
namarca e nos Países Baixos os nú­
meros são iguais ou superiores a 
60%. 
Cuidar de um 
familiar idoso 
ou deficiente 
Na maioria dos Estados-mem­
bros, não existem regimes es­
peciais para auxiliar aqueles que 
cuidam de um familiar idoso ou defi­
ciente, pelo que, de um modo geral, 
têm de depender da assistência so­
cial. Na Irlanda e no Reino Unido, 
porém, existem auxílios especiais 
sob a forma de subsídios à pessoa que 
presta os cuidados, que, no caso da 
Irlanda, são concedidos mediante ve­
rificação de recursos e ascendem, nas 
condições mais favoráveis, a 33% da remuneração média líquida na Irlan­
da e a 29% no Reino Unido. 
Prestações 
de viuvez 
No caso das viúvas, existe igual­
mente uma variação significa­
tiva nas prestações pagas nos 
diferentes países da Comunidade. 
Estas prestações estão dependentes, 
em grande medida, das circunstân-
Quadro 15 Prestações de 
viuvez 
Mulher Mulher 
de 30 de 50 
anos anoe 
com2 eem 
filhos filhos 
% remuneração 
líquida média 
Bélgica 
Dinamarca 
Alemanha 
Grécia 
Espanha 
Franca 
Irlanda 
Itália 
Luxemburgo 
Países 
Baixos 
Portugal 
Reino Unido 
Média CE 
(•ema 
França) 89 
67 
51 
59 
82 
(nota) 
58 
47 
77 
69 
48 
53 
64 89 
67 
37 
54-66 
49 
(nota) 
36 
56 
69 
49 
64 
31 
55 
60-
cias pessoais das mulheres em causa 
—idade (existe um limite mínimo de 
idade que é de 35 anos em Portugal, 
40 nos Países Baixos, 45 na Bélgica 
e no Reino Unido e 55 em França); 
duração do casamento (é necessário 
um período mínimo de seis meses na 
Grécia, um ano na Bélgica, no Lu­
xemburgo e em Portugal e dois anos 
em França); se têm filhos a cargo, e 
rendimento próprio (existe uma redu­
ção das prestações em função dos 
rendimentos na Bélgica, na Alema­
nha e na França). 
De um modo geral, as prestações pa­
gas estão, por isso, de alguma forma 
relacionadas com a necessidade, o 
que significa que o montante recebi­
do tende a variar de pessoa para pes­
soa. Consequentemente, qualquer 
exemplo poderá apenas ilustrar as di­
ferenças existentes. 
Se tomarmos em consideração o caso 
de uma mulher com dois filhos jo­
vens, cujo marido faleceu com 40 
anos, tendo auferido a remuneração 
média na indústria desde os 20 anos 
e tendo, consequentemente, contri­
buído regularmente, as prestações 
variam entre quase 90% da remune­
ração média líquida na Bélgica e um 
pouco mais de 80% na Espanha e 
menos de 50% em Portugal e na Itá­
lia, situando-se a Alemanha e o Rei­
no Unido ligeiramente acima 
daquela percentagem (Quadro 15). 
Na Dinamarca, não são pagas presta­
ções de viuvez a esse título, embora 
a mulher tivesse direito à assistência 
social no caso de não possuir quais­
quer rendimentos. 
Para uma mulher mais velha sem pes­
soas a cargo, cujo marido faleça após 
quarenta anos de emprego, a variação 
é idêntica, sendo o nível das presta­
ções mais baixo em todos os países, 
com excepção da Itáha e de Portugal 
onde é mais elevado (devido ao pe­ríodo mais longo de contribuições) e 
a Bélgica onde é igual. 
Prestações 
familiares 
Arecomendação incentiva o de­
senvolvimento de prestações 
para as famílias que suportam as 
maiores despesas com os filhos, bem 
como para as mais desfavorecidas. 
No caso de uma família com remune­
rações médias, a taxa das prestações 
pagas (quer directa quer indirecta­
mente através de isenções fiscais) re­
lativas ao primeiro filho em todos os 
países, com excepção do Luxembur­
go, onde representa 22% das remune­
rações líquidas, acrescenta bastante 
menos do que 10% à remuneração 
líquida (Quadro 16). Na Espanha e na 
Irlanda, as prestações familiares as­
cendem apenas a 2% da remuneração 
líquida, ao passo que na França, esse 
valor corresponde a apenas 1%. 
Em todos os países, o montante total 
a pagar aumenta com o número de 
filhos, embora só na Irlanda, nos Paí­
ses Baixos, em Portugal e no Reino 
Unido, o aumento relativo ao segun­
do e terceiro filhos seja proporcional. 
Na Bélgica, na Alemanha, em Itáha, 
e sobretudo, em França, o abono 
pago por filho aumenta com o núme­
ro de filhos. Na Dinamarca, a taxa 
por filho decresce com o número de 
filhos. 
Características 
principais 
As conclusões a retirar do que foi 
antes exposto são obviamente 
limitadas pela natureza do exercício, 
que não toma em consideração a co-Quadro16 Prestações 
familiares 
Um Dois Três 
filho filhos filhos 
% remuneração 
líquida média 
Bélgica 7 20 38 
Dinam. 6 li 15 
Aiemanha 6 12 21 
Greda 4 8 12 
Espanha 2 3 5 
França 1 22 50 
Manda 2 4 6 
Máfia 3 6 11 
Luxemb. 22 28 40 
Pafeee 
Baixos 4 10 16 
Portugal 4 9 14 
5 9 13 
Média CE 6 12 20 Reino 
bertura dos vários tipos de prestações 
relativamente aos necessitados ou a 
respectiva taxa de usufruto efectivo. 
Dadas estas limitações, os pontos ge­
rais salientes, em termos de prestaçõ­
es (contributivas) de segurança 
social são: 
- o nível de rendimento mantido 
pelas prestações contributivas é 
relativamente elevado na maior 
parte dos Estados-membros e na­
queles em que não o é são nor­
malmente pagos montantes 
adicionais pela existência de 
pessoas a cargo, sendo os regi­
mes privados complementares, 
normalmente, importantes; 
- no caso especial de desemprego, 
porém, o período durante o qual 
são concedidas as prestações é 
limitado na maioria dos casos e 
61 
sodaî nos Estados-membros 
Quadro 14 Prestações 
recebidas 
por país 
sozinhos 
sem 
quaisquer 
contribuições 
% da remuneração 
líquida média 
Bélgica 59 
Dinamarca 60 
Alemanha 55 
Grécia 32 
Espanha 3 
França 50 
Irlanda 44 
Itália 16 
Luxemburgo 54 
Países Baixos 63 
Portugal 0 
Reino Unido 38 
Média CE 40 
Notas Na Grécia, as prestações são apenas 
concedidas às mães sozinhas. 
existem subsídios especiais para os 
pais que permanecem em casa com 
os filhos, embora de montante com­
parativamente baixo e por períodos 
de tempo limitados (22% da remune­
ração líquida média até a criança 
atingir os 2 anos, na Alemanha, 20-
25% durante um ano na Bélgica e 
34% durante 9 meses na Itáha). Nou­
tros países, uma pessoa em tal situa­
ção terá de depender da assistência 
social concedida mediante verifica­
ção de recursos, quando a mesma 
existe, apesar de em França existir 
um regime especial para pais sozi­
nhos que paga 59% da remuneração 
média líquida até a criança atingir a 
idade de três anos. Famílias 
monoparentais 
Aprotecção para pais solteiros— 
ou mais exactamente, pais que 
vivem sozinhos — varia considera­
velmente entre os Estados-membros, 
especialmente no que respeita às pes­
soas com um registo de contribuições 
satisfatório (Quadro 14). Na Grécia, 
são pagas prestações apenas às mães 
sozinhas, não o sendo aos pais sozi­
nhos, ao passo que em Espanha e em 
Portugal, os pais sozinhos, inde­
pendentemente do sexo, têm de de­
pender de auxílio discricionário das 
autoridades regionais e locais, o mes­
mo acontecendo em Itália, onde as 
prestações ascendem a apenas 16% 
da remuneração média líquida. Rela­
tivamente aos outros países, as pres­
tações são de 50% ou inferiores à 
remuneração média em França (após 
a criança ter atingido três anos), na 
Irlanda e no Reino Unido, onde se 
situa apenas nos 38%. Apenas na Di­
namarca e nos Países Baixos os nú­
meros são iguais ou superiores a 
60%. 
Cuidar de um 
familiar idoso 
ou deficiente 
Na maioria dos Estados-mem­
bros, não existem regimes es­
peciais para auxiliar aqueles que 
cuidam de um familiar idoso ou defi­
ciente, pelo que, de um modo geral, 
têm de depender da assistência so­
cial. Na Irlanda e no Reino Unido, 
porém, existem auxílios especiais 
sob a forma de subsídios à pessoa que 
presta os cuidados, que, no caso da 
Irlanda, são concedidos mediante ve­
rificação de recursos e ascendem, nas 
condições mais favoráveis, a 33% da remuneração média líquida na Irlan­
da e a 29% no Reino Unido. 
Prestações 
de viuvez 
No caso das viúvas, existe igual­
mente uma variação significa­
tiva nas prestações pagas nos 
diferentes países da Comunidade. 
Estas prestações estão dependentes, 
em grande medida, das circunstân-
Quadro15 Prestações de 
viuvez 
Mulher Mulher 
de 30 de 50 
anos anos 
com 2 sem 
filhos filhos 
% remuneração 
líquida média 
Bélgica 
Dinamarca 
Alemanha 
Grécia 
Espanha 
França 
Irlanda 
Itália 
Luxemburgo 
Países 
Baixos 
Portugal 
Reino Unido 
Média CE 
(sema 
França) 89 
67 
51 
59 
82 
(nota) 
58 
47 
77 
69 
48 
53 
64 89 
67 
37 
54-66 
49 
(nota) 
36 
56 
69 
49 
64 
31 
55 
60-
?HIP fçaptitoio 4 "A extensão da protecção social mm Estados-membros 
base os resultados desses estudos que 
abrangem cinco países — Bélgica, 
Grécia, Irlanda, Luxemburgo e os 
Países Baixos — e uma região — 
Catalunha, em Espanha (ver caixa). 
Estes dados foram complementados 
por números do "Luxembourg Inco­
me Study" sobre a Alemanha, a Fran­
ça, a Itália e o Reino Unido, bem 
como sobre os EUA, por forma a 
abranger a maior parte da Comunida­
de e o maior país terceiro para servir 
como termo de comparação. 
Apesar de os dados relativos a estes 
países e a uma região corresponde­
rem a diferentes anos entre 1984 e 
1988 e nem sempre serem tão com­
paráveis como deveriam, fornecem-
nos uma indicação sobre a situação 
por volta de meados da década de 
1980 e são, com certeza, melhor do 
que nada. Esperamos que a análise 
aqui apresentada, com todas as suas 
limitações, incite as autoridades en­
volvidas na gestão da protecção so­
cial, bem como na recolha de dados 
estatísticos, a tentar aumentar de for­
ma quantitativa e qualitativa os dados 
disponíveis. No fim de contas, sem 
informação fiável sobre os efeitos da 
protecção social sobre as pessoas a 
quem a mesma tenta auxiliar, torna-
se difícil, se não impossível, melho­
rar a aplicação de uma política. 
Para avaliar a eficiência dos sistemas 
de protecção social na sua função de 
mitigar a pobreza e a privação, não 
basta ter um mero conhecimento do 
número de agregados familiares si­
tuados abaixo da linha de pobreza, 
independentemente da forma como a 
mesma é definida, mas é necessário 
também saber até que ponto esses 
sistemas cumprem o seu objectivo. 
Por outras palavras, a questão impor­
tante para a protecção social tem a 
ver com a dimensão das transferên­
cias que seriam necessárias para 
manter todos os agregados familiares Proveniência dos dados e definição de pobreza 
Europass (European research on poverty and social security) é um progra­
ma, financiado pela Comunidade Europeia, que abrange cinco países e duas 
regiões (Bélgica, Grécia, Irlanda, Luxemburgo, Países Baixos, Lorena (F) 
e Catalunha (E). Para cada caso, foi constituído um centro de investigação, 
sendo o trabalho coordenado a nível central com vista a lançar as bases para 
uma abordagem comparativa da pobreza entre os Estados-membros da 
Comunidade Europeia. O tema central do programa tem consistido na 
compilação de indicadores e limiares de pobreza e orientação dos vários 
sistemas de segurança social para a luta contra a pobreza. 
O LIS (Luxembourg Income Study) consiste numa base de dados com 
dados microeconómicos e sociais que, actualmente, congrega 35 conjuntos 
de dados, fornecidos pelos Estados-membros que integram o LIS. Está à 
disposição de todos os analistas e é utilizado cerca de 10 a 20 vezes ao dia 
por mais de duzentos peritos em vários continentes. 
Esta base de dados permite realizar análises comparativas sobre política 
socioeconómica incidindo, mais particularmente, por exemplo, nos vários 
programas dedicados à pobreza, ao auxílio ao rendimento, à idade de 
reforma e à distribuição do bem-estar económico em geral. 
No programa Europass, os dados são harmonizados antes da recolha, 
através da discussão constante entre os centros de investigação envolvidos. 
No programa LIS, os dados são harmonizados depois de terem sido reco­
lhidos. 
A análise realizada baseia-se na definição mais recorrente de pobreza, ou 
seja, os agregados familiares com rendimento abaixo de 50% do rendimento 
disponível médio no país em questão, após ajustamento mediante escalas 
de equivalência para cada tipo de agregado familiar (um agregado familiar 
consiste num grupo de pessoas, entre as quais poderá haver ou não laços 
familiares, que vive sob o mesmo tecto e toma normalmente as refeições 
em conjunto), de acordo com as seguintes regras: 
- primeiro adulto do agregado familiar 1,0 
- cada adulto adicional : 0,7 
- cada rilho a cargo 
O número de adultos equivalente (AE) num agregado familiar é-nos dado 
pela seguinte fórmula: 
AE=1+0,7(A-1) + 0,5C 
em que A é o número de adultos e C o número de filhos com menos de 
17 anos mais os filhos mais velhos que ainda prosseguem os respectivos 
estudos. O rendimento disponível é definido como o rendimento total do 
agregado familiar (rendimento de actividade económica, propriedades e 
transferências) líquido de impostos e contribuições sociais, com exclusão 
de rendimentos e prestações em espécie (tais como saúde, educação, 
habitação própria, utilização de automóvel da empresa, etc.). Deste modo, 
é atribuído a cada indivíduo um indicador de rendimento, que é obtido pela 
divisão do rendimento disponível do agregado familiar a que o indivíduo 
pertence pelo número de equivalentes a adultos que constituem esse agre­
gado familiar. 
63-
t#«f 4 extensão te protecção social nos Estados-membros 
0 Porcentagem da agragadoa familiares com rendimentos 
abaixo da linha do pobreza, antes a depois da Intervenção 
da segurança social, em meados da década da 80 
90 r% Agregados twniiarto Bi *— ai «—u n 50 
9 Indicadores da eficiência doa alatamaa da protacçáo social 
am meados da década da 80 
100 r a. ... .1 100: 
mi 
60 
m: 
20 4 00 
H 60 
40 
20 
B NL L UK D F IRL I CAT GR EUA 
Mteador 1 • Raducfo d» ndmra d» ap«gKfc« IMTINMM Mu«rio««bitocl«Mwd»|iQbNiaporaoçtodipi«lMç«»weW(%) 
lKic«diya«»d*i«du(«»«ttdHmA«Wd»pot)rMa CAT » CtWunh* acima da linha de pobreza. Assim, a 
eficiência de qualquer sistema pode 
ser medida em função da diferença 
que introduz nos rendimentos dos 
agregados familiares em questão re­
lativamente à linha de pobreza. Esta 
operação significa comparar o rendi­
mento desses agregados familiares, 
incluindo as prestações sociais, com 
o rendimento hipotético que existiria 
se o sistema de protecção social não 
existisse. 
Se a linha de pobreza for definida 
para qualquer país como 50% do ren­
dimento médio disponível por unida­
de de consumo, a unidade de medida 
mais frequentemente usada, os resul­
tados do exercício acima descrito 
mostram que em todos os Estados-
membros, mesmo após receber pres­
tações sociais, existe uma proporção 
significativa de agregados familiares 
situados abaixo da linha de pobreza 
(ver caixa para explicação dos méto­
dos utilizados para harmonizar o ren­
dimento dos agregados familiares). 
Esta proporção é, geralmente, mais 
elevada nos países mais pobres do 
que nos países mais prósperos. Na 
Grécia, em meados dos anos 80, as­
cendia a 20% e na Itália e na Irlanda, 
a 17-18%, enquanto nos Países Bai­
xos, se situava apenas em 7% e na 
Bélgica quase 6% (gráfico 8). 
No entanto, em todos os países mais 
pobres da Comunidade, a proporção 
de agregados familiares situados 
abaixo da linha de pobreza após as 
transferências sociais, era inferior à 
dos EUA, onde em 1984, 25% dos 
agregados familiares possuíam um 
nível de rendimento disponível infe­
rior a 50% da média. 
Devemos frisar, no entanto, que a 
definição de pobreza aqui utilizada 
não é necessariamente uma definição 
com a qual todos os países incluídos 
na análise estejam de acordo e ainda 
64 
WapHulo 4~A extensão te protecção social noa Estados-membros 
menos uma definição usada corrente­
mente na administração de sistemas 
de segurança social. Consequente­
mente, em termos dos objectivos na­
cionais, os resultados anteriores não 
correspondem necessariamente a um 
falhanço dos sistemas em evitar que 
existam pessoas a viver na pobreza e 
a sofrer privações. 
Tal como já foi referido antes, mes­
mo em termos da definição de pobre­
za escolhida, estes números, de per 
si, apenas dão uma indicação parcial 
da eficiência da segurança social nos 
vários países, uma vez que não dizem 
nada acerca da dimensão da questão 
em análise. Por outras palavras, é 
importante, em qualquer avaliação, 
ter igualmente em conta os níveis de 
rendimento se não existisse a protec­
ção social. 
Talvez seja surpreendente, mas os 
resultados desses cálculos diferem 
substancialmente da situação após as 
transferências sociais. Em primeiro 
lugar, a amplitude da variação da pro­
porção de agregados familiares que 
se situariam abaixo da linha de po­
breza entre Estados-membros é mui­
to inferior, variando entre 46% em 
França e na Irlanda e 38-39% na 
Grécia e no Luxemburgo (gráfico 8). 
Embora na Catalunha a percentagem 
se eleve a apenas 31%, tal pode de-
ver-se a factores regionais especiais. 
Este facto parece indicar, assim, que 
a dimensão inicial do problema que 
os sistemas de protecção social ten­
tam minorar é mais ou menos idênti­
ca nos diferentes Estados-membros. 
Em segundo lugar, a proporção de 
agregados familiares com menos de 
50% do rendimento médio é compa­
rativamente baixa nos EUA — 35% 
—, se tivermos em conta que a média 
da Comunidade ultrapassa os 40%. indicadores da eficiência 
dos sistemas de protecção social 
Há duas maneiras de medii os efeitos dos sistemas de protecção social sobre 
a pobreza. Uma consiste no cálculo do número de agregados familiares ou 
de indivíduos cujos rendimentos se situam abaixo de um nível determinado 
antes e depois de serem tomadas em consideração as transferências sociais. 
A outra consiste em avaliar a chamada "poverty gap", isto é, em que medida 
o rendimento de agregados familiares ou de indivíduos pobres se situa 
abaixo do nível de rendimento atrás definido antes e depois das transferên­
cias sociais. Para uma avaliação completa, é necessário tomar em conside­
ração estes dois indicadores. Por outras palavras, o êxito de qualquer 
sistema de protecção social em minorar a pobreza terá que ser medido tanto 
em termos do número de agregados familiares e de indivíduos cujos 
rendimentos o sistema eleva acima da linha da pobreza com em que medida 
os agregados familiares ou os indivíduos permanecem abaixo da linha de 
probreza mesmo depois de receberem as transferências sociais. 
RantftncntolquModtepontot A diferença entre os vários 
métodos de avaliação pode 
ser descrita por meio do dia­
grama no qual o eixo hori­
zontal mostra números de 
agregados familiares orde­
nados por nível de rendi­
mentos, com os agregados 
mais pobres à esquerda, e o 
eixo vertical mostra o rendi­
mento líquido disponível. 
No diagrama: 
~ B+C+D corresponde ao total das transferências sociais; 
- B+€ corresponde ao montante das transferências sociais recebidas 
pelos agregados familiares cujos rendimentos se situa abaixo da linha 
de pobreza antes das transferências sociais; 
- A+B corresponde à "poverty gap" antes das transferências sociais; 
- A corresponde à "poverty gap" depois das transferências sociais; 
A eficiência do sistema de protecção social em reduzir a pobreza pode, 
consequentemente, ser medida das maneiras seguintes: 
- B/( A+B) que corresponde à medida em que a "poverty gap" é reduzida; 
- B/(B+C+D) que corresponde à proporção das transferências sociais que 
concorre para a redução da "poverty gap'* 
- (B+C)/(B+C+D) que corresponde à proporção das transferências so­
ciais pagas aos agregados familiares cujos rendimentos antes das 
transferências se situam abaixo da linha de pobreza. 
65 
ima Eatudow4i0mhmt^í0tH 
Em terceiro lugar, a protecção social 
nos EUA resulta numa redução de 
10% da proporção de agregados 
familiares que se situam abaixo da 
linha de pobreza, o que é manifesta­
mente inferior a qualquer país comu­
nitário. Mesmo na Grécia, que parece 
possuir o sistema menos eficiente, as 
transferências sociais operam uma 
redução de 18%, enquanto nos outros 
Estados-membros, com excepção da 
Itália, onde a redução atinge 25%, os 
números se situam à volta de 30%, ou 
mais, sendo aparentemente a Bélgica 
quem possui o sistema mais eficiente 
neste aspecto, ao atingir uma redução 
de 36%. 
Assim, a Bélgica conseguiu em mea­
dos da década de 80, através do seu 
sistema de protecção social, reduzir 
o número de agregados familiares a 
viver abaixo da linha de pobreza, tal 
como esta é aqui definida, em 86%, 
em comparação com 80% para os 
Países Baixos e Luxemburgo e cerca 
de 60% para os restantes países da 
Comunidade, com excepção da Gré­
cia (gráfico 9). Por seu turno, na Gré­
cia e na Catalunha, cerca de 50% dos 
agregados familiares que se situa­
riam abaixo da linha de pobreza sem 
o sistema de segurança social perma­
neceram abaixo dessa linha mesmo 
com o sistema. Apesar de tudo, o desempenho nestas 
duas partes da Comunidade foi muito 
melhor do que nos EUA, onde a pro­
tecção social apenas conseguiu ele­
var acima da linha de pobreza 29% 
dos agregados familiares pobres. 
A comparação do número de agrega­
dos familiares com rendimento abai­
xo da linha de pobreza com e sem os 
sistemas de protecção social é uma 
forma de medir a sua eficiência. Con­
tudo, tal como já foi referido, esta 
comparação deixa de fora a avaliação 
dos agregados familiares que, mes­
mo após beneficiarem das transfe­
rências sociais, se situam abaixo da 
linha de pobreza. Assim, um outro 
indicador de eficiência é dado pelo 
montante efectivamente despendido 
com o sistema de protecção social 
para trazer os agregados familiares 
até à Unha de pobreza em compara­
ção com o montante que seria neces­
sário para não permitir que nenhum 
agregado familiar se situasse abaixo 
dessa linha — isto é, em que medida 
se reduz a dimensão da pobreza (ver 
caixa — indicador 2 no gráfico 9 é 
dado pela medida de B/(A+B)). 
Os resultados deste cálculo são se­
melhantes, mas de modo nenhum 
idênticos aos resultados do exercício 
anterior. Assim, a Bélgica gastou em 
meados da década de 80 96% do 
montante que seria necessário para eliminar a pobreza nos agregados fa­
miliares, tal como é aqui definida, ao 
passo que os Países Baixos e o Lu­
xemburgo despenderam um pouco 
mais de 90%. Por outro lado, as des­
pesas na Alemanha também se apro­
ximaram dos 90% do montante 
necessário, enquanto em França e na 
Irlanda ultrapassaram os 80%, embo­
ra nestes casos apenas uma percent­
agem muito inferior de agregados 
familiares tenha sido elevada acima 
da linha de pobreza — 70% na Ale­
manha, 67% em França e 63% na 
Irlanda. Estes números indicam que 
os agregados familiares que perma­
neceram abaixo da linha de pobreza 
após as despesas sociais nestes países 
tinham, em média, níveis de rendi­
mento superiores—ou seja, estavam 
menos abaixo da linha de pobreza do 
que os dos países do Benelux. 
Em todos os países da Comunidade 
em que estes dados estavam disponí­
veis o valor deste indicador de efi­
ciência era superior ao dos EUA, 
onde o orçamento existente para a 
protecção social era de cerca de me­
tade do que parece ser necessário 
para eliminar a pobreza dos agrega­
dos familiares, tal como vem sendo 
definida. Se exceptuarmos a Grécia, 
onde esta percentagem se situava em 
64%, todos os Estados-membros des­
penderam 75% ou mais do montante 
necessário. 
66-
tw?4a*. " if:^ Capítulo 5-Medites te integração sociale económica 
Capitulo 5 Medidas de integração social 
e económica 
Apesar dos índices relativamente 
elevados do crescimento eco­
nómico na maior parte da Comunida­
de na segunda metade dos anos 80, o 
desemprego manteve-se a níveis de­
masiado elevados na maior parte das 
regiões, os quais ainda aumentaram 
mais desde o início da recessão em 
1991. Simultaneamente e em grande 
parte como resultado deste facto, sur­
giram indícios de um aumento dos 
níveis de pobreza e carências em ge­
ral. Tanto os Estados-membros indi­
vidualmente como a Comissão 
Europeia tomaram um certo número 
de iniciativas para lutar contra o de­
semprego e a pobreza, procurando 
garantir que estes não conduzam à 
exclusão social e económica. 
A recomendação do Conselho de Ju­
lho de 1992 foi explícita ao declarar 
que os Estados-membros devem 
combinar políticas eficazes de inte­
gração, tanto na sociedade como no 
mercado de trabalho, com medidas 
eficazes de apoio aos rendimentos. 
A primeira parte do presente capítulo 
estuda as despesas com as políticas 
activas do mercado de trabalho nos 
Estados-membros, que pretendem 
reintegrar os desempregados ou os 
inactivos na vida activa, e compara-as com as despesas relativas às medi­
das passivas de apoio aos rendimen­
tos. 
Na segunda parte do presente capítu­
lo são apreciadas as experiências de 
quatro Estados-membros — Alema­
nha, França, Dinamarca e Portugal 
— a fim de ilustrar a variedade de 
iniciativas em curso a nível da inte­
gração social e económica. Estes paí­
ses foram escolhidos por serem, em 
certa medida, representativos da Co­
munidade no seu conjunto. A Dina­
marca e Portugal são pequenos 
países e de certa forma representam 
também os extremos geográficos da 
Comunidade: o Norte pós-industrial 
e o Sul rural. A Alemanha e a França 
são grandes países localizados no 
centro do continente Europeu e rep­
resentam até certo ponto a norma re­
lativamente à estrutura do mercado 
de trabalho e às políticas de protec­
ção social na Europa. 
Ao analisar as políticas aplicadas por 
estes quatro países, pretende-se ana­
lisar os resultados dos vários progra­
mas mais do que decrever as medidas 
detalhadamente. Posteriormente são 
examinados alguns casos típicos de 
integração na Comunidade. Políticas activas 
do mercado 
de trabalho 
Nos últimos anos as políticas do 
mercado de trabalho, na Co­
munidade, têm procurado principal­
mente facultar meios de apoio ao 
rendimento a todos os que são inca­
pazes de encontrar emprego. Estas 
medidas passivas, que consistem em 
subsídios de desemprego e assistên­
cia social, esgotaram, na maioria dos 
Estados-membros, a maior parte dos 
orçamentos destinados a auxiliar os 
desempregados. 
Em contrapartida, as despesas com 
políticas activas do mercado de tra­
balho, tais como formação e criação 
de emprego, destinadas a ajudar os 
desempregados a voltar ao trabalho 
— ou a encontrar o primeiro trabalho 
para os que nunca tenham trabalhado 
— tendem a ser relativamente redu­
zidas. 
De acordo com as últimas informa­
ções disponíveis, em 1991-92, só 
três países na Comunidade — 
67 
Capitulo 4-A extensão te protecção social nos Estados-membros 
Em terceiro lugar, a protecção social 
nos EUA resulta numa redução de 
10% da proporção de agregados 
familiares que se situam abaixo da 
linha de pobreza, o que é manifesta­
mente inferior a qualquer país comu­
nitário. Mesmo na Grécia, que parece 
possuir o sistema menos eficiente, as 
transferências sociais operam uma 
redução de 18%, enquanto nos outros 
Estados-membros, com excepção da 
Itália, onde a redução atinge 25%, os 
números se situam à volta de 30%, ou 
mais, sendo aparentemente a Bélgica 
quem possui o sistema mais eficiente 
neste aspecto, ao atingir uma redução 
de 36%. 
Assim, a Bélgica conseguiu em mea­
dos da década de 80, através do seu 
sistema de protecção social, reduzir 
o número de agregados familiares a 
viver abaixo da linha de pobreza, tal 
como esta é aqui definida, em 86%, 
em comparação com 80% para os 
Países Baixos e Luxemburgo e cerca 
de 60% para os restantes países da 
Comumdade, com excepção da Gré­
cia (gráfico 9). Por seu turno, na Gré­
cia e na Catalunha, cerca de 50% dos 
agregados familiares que se situa­
riam abaixo da linha de pobreza sem 
o sistema de segurança social perma­
neceram abaixo dessa linha mesmo 
com o sistema. Apesar de tudo, o desempenho nestas 
duas partes da Comunidade foi muito 
melhor do que nos EUA, onde a pro­
tecção social apenas conseguiu ele­
var acima da linha de pobreza 29% 
dos agregados familiares pobres. 
A comparação do número de agrega­
dos familiares com rendimento abai­
xo da linha de pobreza com e sem os 
sistemas de protecção social é uma 
forma de medir a sua eficiência. Con­
tudo, tal como já foi referido, esta 
comparação deixa de fora a avaliação 
dos agregados familiares que, mes­
mo após beneficiarem das transfe­
rências sociais, se situam abaixo da 
linha de pobreza. Assim, um outro 
indicador de eficiência é dado pelo 
montante efectivamente despendido 
com o sistema de protecção social 
para trazer os agregados familiares 
até à linha de pobreza em compara­
ção com o montante que seria neces­
sário para não permitir que nenhum 
agregado familiar se situasse abaixo 
dessa linha — isto é, em que medida 
se reduz a dimensão da pobreza (ver 
caixa — indicador 2 no gráfico 9 é 
dado pela medida de B/(A+B)). 
Os resultados deste cálculo são se­
melhantes, mas de modo nenhum 
idênticos aos resultados do exercício 
anterior. Assim, a Bélgica gastou em 
meados da década de 80 96% do 
montante que seria necessário para eliminar a pobreza nos agregados fa­
miliares, tal como é aqui definida, ao 
passo que os Países Baixos e o Lu­
xemburgo despenderam um pouco 
mais de 90%. Por outro lado, as des­
pesas na Alemanha também se apro­
ximaram dos 90% do montante 
necessário, enquanto em França e na 
Irlanda ultrapassaram os 80%, embo­
ra nestes casos apenas uma percent­
agem muito inferior de agregados 
familiares tenha sido elevada acima 
da linha de pobreza — 70% na Ale­
manha, 67% em França e 63% na 
Irlanda. Estes números indicam que 
os agregados familiares que perma­
neceram abaixo da linha de pobreza 
após as despesas sociais nestes países 
tinham, em média, níveis de rendi­
mento superiores—ou seja, estavam 
menos abaixo da linha de pobreza do 
que os dos países do Benelux. 
Em todos os países da Comumdade 
em que estes dados estavam disponí­
veis o valor deste indicador de efi­
ciência era superior ao dos EUA, 
onde o orçamento existente para a 
protecção social era de cerca de me­
tade do que parece ser necessário 
para eliminar a pobreza dos agrega­
dos familiares, tal como vem sendo 
definida. Se exceptuarmos a Grécia, 
onde esta percentagem se situava em 
64%, todos os Estados-membros des­
penderam 75% ou mais do montante 
necessário. 
66 
Quadro 18 Despesas com as políticas do mercado de trabalho, 1992 (% PIB) 
Medidas activât 
B DK D GR E F IRL I L NL 
Serviços públicos de emprego e 
administração 
Formação para o mercado de P UK 
0,19 0,11 0,24 0,07 0,11 0,13 0,14 n/d 0,04 0,09 0,09 0,17 
0,14 0,4 0,59 0,18 0,08 0,35 0,49 n/d 0,02 0,21 0,3 0,18 trabalho 
Medidas destinadas è Juventude n/d 0,26 0,06 0,03 0,06 0,23 0,44 n/d 0,11 0,07 0,38 0,18 
Emprego subsidiado 0,55 0,39 0,52 0,09 0,32 0,11 0,29 n/d 0,02 0,05 0,04 0,02 
Medidasdestlnac^aos Q16 Q4 Q24 QQl pfd 006 014 m ftl 0>63 005 003 
1,56 1,65 0,38 0,57 0,88 1,5 0,8 0,29 1,04 0,86 0,58 
B DK D GR E F IRL I L NL P UK 
Compensação de desemprego 2,07 3,69 1,39 0,79 3,07 1,46 2,89 n/d 0,25 2,17 0,59 1,69 
Reformas antecipadas motivadas Despesas totais com as politicas {w 
activas do mercado de trabalho 
pelo mercado de trabalho 
Despesas totais com as medidas 
activas e passivas 
Notas; ! 196% B.FÍRL,L,NL 199J. UK 1992-1993 
Fonte OECD Employment Outlook, Julho de 1993. 0,75 1,28 0,49 n/d n/d 0,47 0,05 n/d 0,52 n/d 0,11 n/d 
3,86 6,53 3,46 1,17 3,64 2,81 4,44 0,72 1,06 2,17 1,56 2,27 
contenção das despesas com políti­
cas activas. 
Não é, portanto, por acaso, que os 
países que em 1992 (ou em alguns 
casos em 1991) afectaram a maior 
percentagem das despesas do merca­
do de trabalho às medidas activas, 
tendem a ser — tal como Portugal e 
Alemanha — aqueles onde o desem­
prego é relativamente baixo (Gráfi­
co 11). Da mesma forma, os países 
que despenderam relativamente pou­
co em políticas activas — tais como 
a Espanha e o Reino Unido—tinham 
taxas relativamente altas de desem­
prego. Verificam-se contudo excep­
ções, tais como a Irlanda e o 
Luxemburgo, que não obedecem à 
regra geral, em que as despesas com 
medidas activas são mais altas ou mais baixas do que seria previsível 
dado o nível de desemprego. No caso 
da Irlanda este facto reflecte talvez o 
nível de apoio a políticas activas dos 
Fundos Estruturais comunitários, en­
quanto no caso do Luxemburgo po­
derá talvez reflectir o reduzido 
número de desempregados. 
Embora as políticas activas do mer­
cado de trabalho revistam uma forma 
semelhante na maior parte dos Esta­
dos-membros verificam-se, contudo, 
diferenças notáveis na proporção re­
lativa das despesas com tipos especí­
ficos de medidas. Assim, na maioria 
dos países uma grande parte das des­
pesas refere-se à formação ou a me­
didas para ajudar os jovens 
desempregados, tratando-se na 
maioria dos casos de cursos de for­mação (Quadro 18). Na Grécia, Fran­
ça, Irlanda, Portugal e Reino Unido 
estes dois aspectos estiveram na ori­
gem de mais de metade das despesas 
com políticas activas em 1991-92. 
Nos outros países, onde a formação é 
proporcionalmente — embora não 
em termos absolutos — menos im­
portante, as despesas com subsídios 
para apoiar o emprego são significa­
tivas. Na Bélgica e na Alemanha, 
essas despesas rondaram os 0,5% do 
PIB em 1991-92 e na Dinamarca 
apenas um pouco menos, enquanto 
que nos outros países — à excepção 
da Irlanda e da Espanha — os subsí­
dios ao emprego foram de pouca im­
portância. 
69 
W&f&" '. ' ''Yi&tmgï 
Os mesmos países, juntamente com 
os Países Baixos, também afectaram 
uma percentagem relativamente alta 
das despesas a medidas destinadas à 
integração dos deficientes na activi­
dade económica. Este facto verfica-
se particularmente certo no caso dos 
Países Baixos, onde 0,6% do PIB foi 
afectado a acções desta natureza em 
1991, mais do dobro dos outros Esta­
dos-membros com excepção da Di­
namarca. Em contrapartida, na 
Grécia, no Reino Unido, em Portugal 
e em França foi afectado a essas me­
didas menos de 0,1% do PIB. 
Finalmente, em todos os países com 
excepção do Luxemburgo, Portugal 
e Grécia onde as despesas foram re­
lativamente reduzidas, as despesas 
com a admimstração e os serviços do 
emprego destinados a auxiliar os de­
sempregados a encontrar um traba­
lho foram praticamente semelhantes 
em toda a Comumdade, situando-se 
entreO,l%eO,24%doPIBem 1991-
92. Nos países onde estas despesas 
foram comparativamente elevadas, 
tais como a Alemanha, os serviços 
privados de emprego estão relativa­
mente pouco desenvolvidos pelo que 
uma maior percentagem dos postos a 
preencher são canalizados para os 
serviços públicos de emprego. 
Resultados das 
medidas activas 
do mercado 
de trabalho 
Foi efectuado um certo número de 
estudos para tentar avaliar os re­
sultados das políticas activas do mer-
cado de trabalho nos países 
comunitários. Essas tentativas não são de forma nenhuma fáceis dado 
que exigem não só uma estimativa do 
número de desempregados que bene­
ficiam do apoio das medidas em 
questão, mas, mais discutivelmente, 
exigem que se calcule quantos de­
sempregados obtêm colocação como 
resultado da acção efectuada e teriam 
continuado desempregados na au­
sência dessa acção. Contudo, até 
mesmo este facto fornece apenas 
uma indicação parcial do êxito deste 
tipo de política, dado que não toma 
em consideração o número de de­
sempregados que são ajudados a en­
contrar um emprego à custa dos que 
já estão empregados. Por outras pala­
vras, um dos efeitos potenciais de 
ajudar um grupo de pessoas — neste 
caso, os desempregados—é prejudi­
car outros grupos, pelo que as vanta­
gens reais, se não iguais a zero, serão 
muito inferiores às que parecem à 
primeira vista existir. 
Estudos mais sistemáticos tendem a 
considerar que estes efeitos são im­
portantes — que um número signifi­
cativo dos desempregados assistidos 
teriam encontrado emprego de qual­
quer forma e que muitos substituíram 
efectivamente pessoas já emprega­
das. De uma forma geral, para os 
desempregados, as políticas com 
mais êxito parecem ser as que tinham 
por objectivo grupos específicos ou 
problemas específicos, enquanto que 
as medidas mais genéricas tiveram 
menos efeito no que se refere ao au­
mento das oportunidades de emprego 
e ao potencial aumento de rendimen­
tos. 
Este facto parece ser especialmente 
certo no que se refere aos programas 
de formação, que foram objecto de 
estudos, por exemplo na Alemanha e 
nos Países Baixos, que sugerem que 
o efeito dos fluxos de desemprego 
não tem importância — embora os 
resultados pareçam ser mais favorá­veis no que se refere ao Reino Unido. 
Em contrapartida, estudos sobre sis­
temas destinados a grupos desfavore­
cidos entre os desempregados, tais 
como minorias éticas, pessoas com 
poucas habilitações ou sem qualifi­
cações profissionais, chegaram à 
conclusão de que estas políticas po­
dem ajudar significativamente estas 
pessoas a encontrar emprego, redu­
zindo simultaneamente o risco de fu­
turo desemprego, com um efeito 
adverso sobre os outros relativamen­
te reduzido no mercado de trabalho. 
Alguns estudos também parecem de­
monstrar que os esforços intensivos 
para ajudar os desempregados a en­
contrar emprego, através de uma 
maior orientação, por exemplo — 
como no caso do programa Restart no 
Reino Unido ou as entrevistas de reo­
rientação nos Países Baixos, destina­
dos aos desempregados de mais de 
três anos — têm um custo relativa­
mente reduzido mas podem ser extre­
mamente eficazes para reintegrar as 
pessoas na actividade económica. 
Finalmente, a política de criar empre­
gos directamente no sector público 
ou em empresas sem fins lucrativos 
chegou a ser utilizada particularmen­
te nos países do Benelux como forma 
de fornecer trabalho a todas as pes­
soas incapazes de encontrar emprego 
de outra forma. Nestes países, para 
muitas pessoas estes empregos torna-
ram-se na prática mais permanentes 
do que temporários. 
Os resultados das políticas em quatro 
Estados-membros são a seguir anali­
sados. 
•70 
'iVÏife.- -Mádida* te integração social a económica 
Políticas 
de integração 
em quatro 
Estados-membros 
O sistema 
Dinamarqês 
Como é característico no que se 
refere aos Estados-Providência 
europeus, os sistemas dinamarqueses 
de protecção social destinados aos 
desempregados ou excluídos do mer­
cado de trabalho fazem uma distin­
ção entre políticas "de mercado de 
trabalho" e políticas "sociais" (Ver 
Quadro 19). 
No que se refere aos dois tipos de 
políticas existem três formas diferen­
tes de tratar estes sectores da popula­
ção em perigo de exclusão social. A 
primeira forma consiste num apoio 
permanente fora do mercado de tra­
balho através de pensões de reforma 
antecipada, a segunda consiste num 
apoio temporário mediante o paga­
mento de subsídios de desemprego, a 
terceira trata o problema através de 
medidas activas destinadas a promo­
ver a integração social e económica. 
Na Dinamarca, as medidas activas 
são predominantemente combinadas 
no sistema de "Oferta de trabalho". 
Neste sistema, a assistência reveste a 
forma de quatro programas (resumi­
dos no Quadro 20), que consistem em 
ofertas de trabalho, formação, em­
préstimos para criação de empresas e 
subsídios de educação. 
A análise dos resultados da política 
dinamarquesa conduz às seguintes 
conclusões gerais: Quadro 19 Políticas de segurança social para as pessoas 
excluídas na Dinamarca 
Políticas do Mercado Politicas Sociais 
da Trabalho 
Apolo aos Excluído* 
Permanentemente 
Manutenção Temporária 
do Rendimento 
Integração e Activação Pensão de Reforma 
Voluntária 
Subsídios de Desemprego 
e de Doença 
Oferta de Trabalho/ 
Formação Pensão de Reforma 
Antecipada 
Subsídios de Assistência 
Social 
Activação da 
Assistência Social 
Quadro 20 Componentes do Sistema de Oferta de Trabalho 
dinamarquês 
Actividades 
Relacionadas com o 
trabalho 
Educação e Formação Ofertas de trabalho 
de 7 a 9 meses 
Ofertas de Formação de 
22 semanas em média Subsídios a empresas 
durante 2 anos para os que 
queiram lançar o seu próprio 
negócio 
Subsídio de Educação de 
2 anos em média 
quanto mais longa for a forma­
ção ou a frequência de um siste­
ma educativo, mais possibilida­
des têm os desempregados de 
longa duração de serem reinte­
grados no mercado de trabalho; 
quanto menores forem os recur­
sos afectados a determinada po-
pulação-alvo, menos possibilida­
des têm de uma reintegração 
com êxito; 
os melhores resultados são obti­
dos através do sector privado de 
colocação comparativamente 
com o serviço de colocações no 
sector público; 
embora as políticas se destinem 
à integração no mercado de tra­
balho, também se destinam a que 
a assistência social atinja os seus 
objectivo de uma forma mais efi­
caz. O sistema Francês 
Aanáhse do sistema Francês as­
senta na experiência do Revenu 
Minimum d'Insertion (RMI), que se 
tornou uma das bases da política so­
cial francesa. Nos três primeiros anos 
da sua aplicação, entre 1989 e 1991, 
este sistema apoiou directamente 
quase um milhão de pessoas e, se os 
familiares forem tomados em consi­
deração, influenciou as vidas de cer­
ca de dois milhões de pessoas. No 
total, foi dado apoio a cerca de 2% da 
população francesa, principalmente 
pessoas com menos de 35 anos de 
idade e solteiros. Este sistema baseia-
se em contratos celebrados entre os 
indivíduos e as autoridades regionais 
{Départements). 
As principais conclusões que se po­
dem tirar da análise da sua aplicação 
são as seguintes: 
- Apenas 60% da população-alvo 
teve efectivamente possibilidade 
71 
a económica »$"%***} 
de participar num programa de 
integração e apenas 40% conse­
guiram obter um contrato, o que 
parece indicar que o financia­
mento, especialmente no que se 
refere às autoridades regionais, 
não esteve ao nível da procura; 
o índice de desistência do siste­
ma atingiu 44% de participantes, 
sendo os menos desfavorecidos 
os que conseguiram arranjar em­
prego com mais êxito (embora 
os níveis de habilitações anterio­
res não pareçam ter afectado os 
resultados); 
o número de pessoas que conse­
guiu obter um emprego seguro e 
duradouro não é elevado, com 
muitos participantes a integrar 
outros programas sociais ou a 
voltar ao RMI após completar o 
programa; 
insistiu-se demasiado numa for­
mação anterior à obtenção de um 
emprego e não tanto na forma­
ção dos que já estão emprega­
dos; 
a acção local pareceu ser mais 
eficaz do que a acção central 
para conseguir a reintegração 
dos participantes; 
os níveis crescentes de desem­
prego afectaram negativamente 
os bons resultados do programa. 
O sistema Alemão 
Aunificação alemã suscitou po­
liticamente o problema do de­
semprego de uma forma dramática, 
em virtude da diminuição maciça de 
emprego na antiga Alemanha de Les­
te. As medidas de integração inicial­
mente tomadas na Alemanha 
Ocidental tiveram de ser aplicadas em condições económicas e sociais 
muito diferentes nos novos Lander da 
Alemanha de Leste. Os pontos mais 
salientes da apreciação da política 
alemã são os seguintes: 
- os programas de formação e de 
reciclagem profissional melho­
ram as perspectivas de emprego, 
ainda que apenas num grau limi­
tado; 
- os sistemas de formação e reci­
clagem não estiveram à altura do 
crescente nível da procura, que 
se seguiu à unificação; 
- considera-se que as medidas de 
criação de emprego ajudaram a 
reduzir a taxa média de desem­
prego na antiga Alemanha de 
Leste de 38% para cerca de 
13%. 
- considera-se que, no mercado de 
trabalho "secundário", cerca de 
20% dos desempregados que re­
ceberam apoio conseguiram um 
emprego permanente enquanto 
que 50% encontrarão emprego 
em qualquer altura; 
- embora as medidas não tenham 
tido um efeito extraordinário 
para ajudar os participantes a en­
contrar trabalho, ajudaram-nos a 
evitar uma total exclusão social e 
económica; 
- os sistemas de criação de empre­
go entraram em concorrência, 
frequentemente de forma arbitrá­
ria, com o mercado de trabalho 
"principal"; 
- algumas das pessoas que partici­
pavam em sistemas de emprego 
"artificiais" foram submetidas a 
pressões por parte dos outros tra­
balhadores por trabalharem por 
um salário inferior ao normal. O sistema 
Português 
Portugal caracteriza-se por ser um 
dos poucos Estados-membros 
comunitários com uma baixa taxa de 
desemprego, inferior a 5%; tem, con­
tudo, elevados níveis de pobreza. O 
país está a atravessar um rápido pro­
cesso de modernização, algo que, por 
si só, poderia conduzir a perdas de 
emprego com o consequente risco de 
marginalização. A política portugue­
sa de mercado de trabalho é, por na­
tureza, predominantemente activa, 
em parte devido à menor necessidade 
de financiar subsídios de desempre­
go, e está directamente orientada 
para a integração no mercado de tra­
balho. 
As principais características da polí­
tica aplicada nos últimos anos são as 
seguintes: 
- as políticas sociais incidem es­
sencialmente nos segmentos 
mais vulneráveis da população e 
nas regiões menos favorecidas; 
as políticas de integração no 
mercado de trabalho tiveram me­
nos êxito no que se refere às in­
dústrias que estão em processo 
de reestruturação de base, por 
exemplo a indústria têxtil, e aju­
daram pouco os segmentos mais 
marginalizados da população; 
nos primeiros três anos da déca­
da de 90 cerca de um milhão de 
pessoas foram abrangidas por 
uma formação ou um programa 
de reintegração, o que representa 
uma percentagem significativa 
da força de trabalho e uma ainda 
maior percentagem de pessoas 
carenciadas; 
72-
tf^r^P^H-'Jiff"! ', Capitulo 5 «-Medites de integração social a económica 
- as pessoas são excluídas da par­
ticipação no mercado de trabalho 
por diferentes ordens de razões, 
o que aponta para a necessidade 
de a reintegração no mercado de 
trabalho ser perspectivada em 
termos pluridimensionais seme­
lhantes. 
Os sistemas 
comparados 
As medidas aplicadas por estes 
quatro Estados-membros va­
riam consideravelmente em certos 
aspectos. 
- A natureza do objectivo varia 
significantemente entre os Esta­
dos-membros. Todos os progra­
mas têm em certa medida um 
objectivo selectivo mas alguns 
destinam-se apenas aos pobres 
ou aos desempregados de longa 
duração, não existindo para além 
disto uma selectividade mais 
precisa. É o que se verifica no 
caso dos sistemas francês e dina­
marquês. Em contrapartida, os 
programas alemão e português 
destinam-se a grupos e/ou regiõ­
es específicos. 
- A administração e aplicação dos 
sistemas varia também entre os 
países. Alguns sistemas são ad­
ministrados a nível nacional, ou­
tros a nível regional, outros a ní­
vel local, variando a aplicação 
dos sistemas de uma forma se­
melhante. 
- Pode ser efectuada uma distin­
ção entre programas que ajudam 
a melhorar o acesso ao mercado 
de trabalho "normal", tal como 
nos casos francês e português, e 
os que criam emprego "artifi­cial" num mercado de trabalho 
"alternativo", tal como acontece 
na Dinamarca e na Alemanha. 
Contudo, os programas nos quatro 
países têm, também, um certo núme­
ro de pontos em comum no que se 
refere à experiência. 
- As medidas de criação de em­
prego não tiveram, em regra ge­
ral, muito êxito no que respeita 
ao aumento do número de em­
pregos nas economias em causa. 
Os desempregados que conse­
guiram obter empregos perma­
nentes na maioria dos casos con-
seguiram-no aparentemente à 
custa de outra pessoa. Em vez de 
dar origem a um crescimento ge­
ral do emprego, o efeito destas 
medidas parece ter sido o de re­
distribuir um certo número de 
empregos entre as pessoas. 
- A entrada e saída no mercado do 
emprego de indivíduos margina­
lizados, através de esquemas de 
criação de emprego, são-lhes 
contudo vantajosas dado que 
lhes permite evitar a exclusão to­
tal da sociedade. 
- Algumas medidas não estão bem 
dirigidas: o efeito principal de 
alguns programas é, por exem­
plo, dar apoio aos menos desfa­
vorecidos em vez de esse apoio 
incidir nos que dele mais neces­
sitam. 
- Embora o objectivo global dos 
programas seja ajudar grupos ex­
cluídos a integrar-se melhor no 
mercado do trabalho, as medidas 
tomadas tendem, conmdo, a se­
gregar as pessoas mais margina­
lizadas na sociedade em direcção 
a programas sociais ou empregos 
especiais. Regra geral, quanto mais recur­
sos são investidos num programa 
melhores são os resultados: mui­
tos dos problemas identificados 
no que se refere à operacionali­
dade dos programas são simples­
mente devidos a financiamentos 
insuficientes ou falta de qualifi­
cações adequadas das pessoas 
que gestionam ou executam es­
ses programas. 
Dado que os mercados de traba­
lho são predominantemente lo­
cais tanto no que se refere à es­
cala como à forma como 
funcionam, as políticas que to­
mem isto em consideração têm 
mais probabilidades de ter êxito 
do que aquelas que são aplicadas 
de uma forma uniforme e não 
consideram as diferenças das ca­
racterísticas locais. 
Os programas deveriam ser apli­
cados de uma forma flexível e 
não deveriam incidir apenas no 
desenvolvimento das qualifica­
ções, no tipo de emprego ou nas 
habilitações gerais, devendo 
adoptar uma abordagem que per­
mitisse que estes e outros objec­
tivos fossem prosseguidos si­
multaneamente. 
Os programas deveriam ser apli­
cados e geridos no âmbito de 
uma cooperação entre os parcei­
ros sociais bem como entre os 
parceiros sociais e o sector pú­
blico e privado. 
Independentemente da quantida­
de ou qualidade das medidas, o 
seu êxito depende em grande 
parte das condições económicas 
existentes no momento: se tudo 
o mais se mantiver igual, os pro­
gramas têm mais probabilidades 
de conseguir atingir os seus ob­
jectivos em épocas de prosperi-
73 
a económica #s*ffi*«%&yj 
dade económica do que durante 
as recessões. 
A integração eficaz dos segmen­
tos marginalizados da população 
na sociedade e no mercado de 
trabalho exige uma estreita coor­
denação das políticas económica 
e social. 
Casos típicos 
de integração 
na Comunidade 
Em muitos locais da Comunidade 
estão em vigor medidas de luta 
contra as causas mais comuns de ex­
clusão do mercado de trabalho, em­
bora a forma que revestem seja, em 
muitos casos, diferente de um país 
para outro. 
Doença 
Todos os Estados-membros pres­
tam, de uma ou outra forma, 
apoio às pessoas impossibilitadas de 
trabalhar devido a doença ou aciden­
te. Este apoio é normalmente efec­
tuado através da segurança social — 
designadamente através do seguro de 
doença—e programas de assistência 
social. Muitos Estados-membros 
prestam também apoio através de 
programas globais de reintegração; 
contudo, na Irlanda, na Itália ou no 
Reino Unido estes programas não es­
tão previstos legalmente. Deficiência física 
ou mental 
Todos os Estados-membros for­
necem meios de subsistência 
aos deficientes, embora na Alemanha 
essa assistência dependa, em certos 
casos, da situação financeira da famí­
lia. A Dinamarca, a França e os Paí­
ses Baixos oferecem emprego 
protegido aos deficientes enquanto 
que alguns Estados-membros dispõe 
de programas de integração, através 
de reconversão ou de uma nova fre­
quência escolar, por exemplo. A 
França, a Grécia, a Irlanda, a Itália, o 
Luxemburgo e o Reino Unido cons­
tituem as excepções, dado que não 
estão legalmente previstos esquemas 
de apoio deste tipo. 
Desemprego de 
Longa Duração 
Na Grécia e nalgumas regiões de 
Itália e de Espanha o desem­
prego de longa duração não está co­
berto por nenhum subsídio de 
desemprego nem por qualquer outro 
tipo de assistência social. A forma­
ção profissional e outras medidas 
destinadas à integração existem em 
quase todos os Estados-membros. 
Em cerca de metade estão em vigor 
subsídios pecuniários para incentivar 
as empresas a admitir desemprega­
dos de longa duração. Alguns países 
— Dinamarca, Grécia, Irlanda e Por­
tugal — concedem incentivos finan­
ceiros para que os desempregados de 
longa duração lancem o seu próprio 
negócio. 
Invalidez 
"odos os Estados-membros dão 
apoio financeiro aos inválidos. A Bélgica, o Luxemburgo e a França 
permitem que pessoas parcialmente 
incapacitadas recebam subsídios, a 
uma taxa reduzida, embora efectuem 
um trabalho. Outros países como a 
Dinamarca, a Alemanha, a Grécia, a 
Espanha, Portugal e o Reino Unido 
têm programas de formação e educa­
ção. A Irlanda e Itália são os únicos 
países comumtários sem medidas de 
integração previstas por lei. 
Trabalhadores em 
idade de reforma 
Todos os Estados-membros, com 
excepção da Espanha, permitem 
que aqueles que tenham atingido a 
idade de reforma combinem um tra­
balho com uma pensão, embora nal­
guns países o montante da pensão 
recebido seja nesse caso reduzido. É 
este o caso da Dinamarca, da França, 
da Irlanda, da Itália e de Portugal. 
Nos restantes países trabalhar não 
afecta o direito à pensão, embora nal­
guns países exista um limite aos 
montantes que uma pessoa possa au­
ferir por um trabalho cumulados com 
o montante de uma pensão completa. 
Regresso ao 
trabalho da mulher 
após um parto 
Oprincipal factor que determina 
se uma mulher tem possibilida­
de de poder voltar a trabalhar após 
um parto é a existência de serviços de 
guarda de crianças a preços acessí­
veis. O tipo de serviços prestados 
varia significativamente na Comuni­
dade, atingindo a Dinamarca o nível 
mais alto e dispondo os outros países 
apenas de serviços muito limitados. 
Está generalizada a ideia de que os 
serviços de cuidados infantis na 
74-
Si|g'^;^v)ff^/', * 'u; ';+/s:%h:ïi'i- . Ca^^lo 5 ^Meo^tes te integração soiMesconomkia 
Comumdade são, regra geral, inade­
quados. 
Na Dinamarca, na Irlanda, na Itália e 
no Reino Unido uma mulher que pro­
cure voltar a trabalhar não tem auto­
maticamente o direito a assistência e 
apenas receberá ajuda se for mãe sol­
teira, tendo nesse caso direito a toda 
uma série de apoios de assistência 
social. Nos outros países comunitá­
rios foram tomadas diversas medidas 
de formação e reconversão profissio­
nais. 
Trabalhadores 
por conta própria 
Os trabalhadores por conta pró­
pria cujo estado de falência ou 
insolvência tenha sido declarado não 
têm direito a qualquer subsídio na 
Bélgica, na Grécia, na Itália, no Lu­
xemburgo e em Portugal. Nos outros 
Estados-membros podem candida-
tar-se a um apoio financeiro, podem 
participar em cursos de formação e 
poderão ser ajudados a encontar um 
trabalho tal como qualquer outra pes­
soa desempregada, desde que este­
jam dispostos a procurar emprego 
como empregados por conta de ou­
trem. 
-75 
.?î -4âé 
76-
íí^íjí %~4'í%'£k 't^Mí 
Capitulo 6 Protecção social: 
considerações económicas 
Natureza e base 
da protecção 
social 
Aprotecção social tem como ob­
jectivo proteger as famílias 
contra o risco de não disporem de 
recursos financeiros suficientes para 
adquirir o mínimo de bens e serviços 
necessários para levar uma vida con­
digna, proporcionar-lhes acesso aos 
cuidados de saúde e permitir-lhes 
manter o seu nível de vida em caso 
de perda da sua fonte habitual de 
rendimento. A perda de rendimento 
poderá surgir em caso de velhice, 
invalidez, doença e desemprego ou 
em consequência dos custos da edu­
cação dos filhos — os "riscos so­
ciais" contra os quais foram criadas 
as diversas variantes da protecção so­
cial. 
Em consequência, a protecção social 
tem por objectivo "proteger o homem 
contra a pobreza" — segundo a fa­
mosa expressão de Sir W. Beveridge 
— quando surgem esses riscos. A 
protecção social funciona através de 
prestações pecuniárias e em espécie. 
As prestações pecuniárias têm três 
funções diferentes já que visam ga­
rantir: 
- rendimentos de substituição, no 
caso de se destinarem a compen­
sar a perda de rendimento profis­sional, sob a forma de subsídios 
de doença, pensões de velhice e 
invalidez e subsídios de desem­
prego; 
- rendimentos complementares, no 
caso de terem como objectivo 
auxiliar a suportar encargos es­
pecíficos, designadamente as 
despesas de habitação ou os en­
cargos da guarda de filhos; 
- rendimentos de assistência, no 
caso de se destinarem a garantir 
meios de subsistência a pessoas 
em situação de indigência. 
Quanto às prestações em espécie, en­
globam a cobertura do custo dos cui­
dados de saúde e dos medicamentos, 
a distribuição de alimentos ou as di­
versas formas de auxílio para a ob­
tenção de um emprego. Ao propor­
cionar estas prestações, a protecção 
social desempenha um papel com­
plexo na sociedade, que corresponde 
a três funções de base: 
- uma função de seguro clássico, 
sabendo-se que todos os riscos 
sociais não seriam obrigatoria­
mente seguráveis no mercado li­
vre de seguros; 
uma função de poupança, que 
permite distribuir as possibilida­
des de consumo ao longo de 
todo o ciclo de vida; uma função de redistribuição in-
ter-pessoal do rendimento, que 
transfere uma parte dos rendi­
mentos das famílias mais abasta­
das para as famílias mais 
desfavorecidas, por forma a que 
estas possam beneficiar de pres­
tações sem terem pago as contri­
buições ou os impostos que as 
financiam. 
As três funções são bastante mais 
difíceis de dissociar na realidade do 
que em teoria e por esse motivo ne­
nhum sistema de protecção social 
está limitado estritamente aos riscos 
que o sector privado de seguros não 
pode cobrir. A imbricação destas três 
funções não é a mesma em todos os 
países e reflecte a evolução histórica 
de cada sistema. 
O facto de estas três funções estarem 
misturadas faz com que os sistemas 
de protecção social pareçam frequen­
temente entrar em concorrência, e 
mesmo em conflito, com os esforços 
privados de protecção contra os ris­
cos sociais. Na realidade, são exacta­
mente as limitações e as insuficiên­
cias dos outros modos possíveis de 
cobertura (autoprotecção pela pou­
pança individual, solidariedade fami­
liar e seguros privados) que consti­
tuem os fundamentos da protecção 
social. 
-77 
Insuficiências 
da autoprotecção 
Aautoprotecção corresponde a 
uma poupança individual de 
precaução. O indivíduo economiza 
uma parte dos seus rendimentos para 
garantir a segurança económica e 
para enfrentar situações financeiras 
difíceis que possam ser geradas pela 
doença, invalidez, desemprego, re­
forma ou pela constituição de família 
e seu sustento. À primeira vista, este 
modo de protecção apresenta-se 
como o processo mais natural e mais 
cómodo; assenta sobre a responsabi­
lidade individual, procedendo cada 
um de acordo com a sua vontade, 
segundo a sua própria percepção dos 
riscos aos quais está exposto. No en­
tanto, apresenta grandes inconve­
nientes que constituem outras tantas 
justificações para a existência de um 
sistema de protecção social. 
Em primeiro lugar, a autoprotecção 
abrange apenas os indivíduos e as 
famílias que dispõem de recursos su­
ficientes para poderem poupar; isto 
permite-lhes consequentemente atin­
gir um nível de protecção tanto mais 
eficaz quanto mais elevados são os 
rendimentos. Uma família de fracos 
rendimentos tem uma capacidade de 
poupança fraca, ou mesmo nula, e 
são precisamente essas famílias que 
estão mais expostas a sofrer com 
maior dureza a ocorrência de deter­
minadas contingências. Deste modo, 
a justificação principal para a protec­
ção social reside no facto de nunca 
haver uma estrita correspondência 
entre necessidades e rendimentos. 
Mesmo os indivíduos que dispõem 
de meios suficientes não estão neces­
sariamente em condições de se pro­
tegerem de forma adequada. Não po­
dem antecipar plenamente os riscos 
que deverão enfrentar num futuro por vezes longínquo e subestimam fre­
quentemente o seu grau de prob­
abilidade e a sua amplitude: frequên­
cia e gravidade das doenças, risco de 
invalidez e suas consequências, risco 
de virem a ter um filho deficiente, 
duração de um período de desempre­
go, etc. Numerosas pessoas têm uma 
tendência particular para subestimar 
sensivelmente a sua esperança de 
vida e, por consequência, a minorar a 
duração provável da sua reforma. Por 
outro lado, alguns indivíduos têm um 
horizonte temporal de curto prazo e 
não se preocupam absolutamente 
nada em acautelar as vicissitudes e as 
suas necessidades futuras. 
Limites do 
apoio familiar 
Apesar de a célula familiar se ter 
tornado mais pequena, a famí­
lia continua geralmente a proporcio­
nar aos seus membros uma ajuda que 
está longe de ser desprezável. No 
entanto, para além do facto de esta 
forma de apoio ser, por definição, 
inaplicável aos indivíduos isolados, a 
família constitui uma unidade dema­
siado restrita para enfrentar riscos 
importantes ou prolongados (por ex: 
doenças graves ou crónicas, desem­
prego de longa duração) ou para en­
frentar os riscos que a atinjam colec­
tivamente (desemprego dos dois 
cônjuges, acidentes, interrupção da 
actividade de exploração ou da em­
presa familiar, etc.). 
Além disso, o progresso económico 
torna mais difícil aproveitar as for­
mas tradicionais de apoio, familiares 
ou locais. Fundando-se no aumento 
da mobilidade dos trabalhadores, ne­
cessário para uma melhor afectação 
de recursos, o desenvolvimento eco­
nómico exige a instituição de outros 
tipos de apoio: quando as pessoas mudam de residência várias vezes 
durante a sua vida e os laços familia­
res são enfraquecidos pelo distancia­
mento e as relações de vizinhança são 
difíceis de estabelecer, os filhos adul­
tos já não podem cuidar dos seus pais 
idosos e os vizinhos já não podem 
auxiliar um inválido ou um desem­
pregado. A transformação das estru­
turas familiares e o aumento da par­
ticipação das mulheres no mercado 
de trabalho contribuem também para 
essa situação. 
Imperfeições do 
mercado privado 
de seguros 
Em relação aos modos de protec­
ção anteriormente invocados, o 
sistema de seguros privados apresen­
ta as vantagens de funcionar sobre 
bases mais amplas, permitindo repar­
tir entre todos os segurados os encar­
gos dos prejuízos sofridos por alguns 
deles. No entanto, existem limitações 
importantes. 
Os organismos seguradores esbar­
ram em primeiro lugar com o fenó­
meno da assimetria de informação. 
Este termo exprime a ideia segundo 
a qual, exceptuando ocorrências 
aleatórias ou fortuitas, os organismos 
seguradores conhecem pior do que os 
seus clientes potenciais as prob­
abilidades de estes virem a ser con­
frontados com situações contra as 
quais estão segurados. Na realidade, 
quando contraem um seguro os indi­
víduos podem esconder à sua segura­
dora os riscos a que estão expostos ou 
a que o seu comportamento poderá 
conduzir. Isto é particularmente ver­
dadeiro para a cobertura de situações 
de desemprego ou de encargos fami­
liares. Os mecanismos dos seguros 
não são bem adequados à cobertura 
destas ocorrências, uma vez que, sen-
78-
'^^^^^^^^^^^^^^^^ÊÊÊÊÊ^Ê I; considerações económicas 
do o seguro facultativo, vai atrair fun­
damentalmente pessoas que estão ex­
postas de forma particular aos riscos 
de desemprego ou aquelas que pre­
tendem vir a ter filhos. Pelo contrá­
rio, as pessoas que têm um emprego 
estável ou aquelas que não preten­
dem vir a ter filhos não estão de modo 
nenhum tentadas a fazer qualquer se­
guro. Deste modo, as companhias fi­
cam impossibilitadas de fixar os seus 
prémios pois não podem conhecer 
antecipadamente o grau do risco em 
que incorrem os candidatos a um se­
guro. 
Em boa verdade, a obrigação de fazer 
um seguro abrevia este género de 
cálculos por parte dos indivíduos e 
permite às companhias de seguros 
prever o montante global das indem­
nizações que terão de pagar. Não 
obstante, cada uma delas será tentada 
a cativar as pessoas que pareçam es­
tar menos expostas aos riscos cober­
tos. No caso dos seguros contra doen­
ças, por exemplo, as companhias 
procurarão segurar pessoas jovens e 
de boa saúde (as quais representam 
para elas "bons riscos") em vez de 
pessoas idosas ou que tenham ante­
cedentes médicos (supostamente 
"maus riscos"). 
Também é verdade que a legislação 
pode forçar as companhias a segurar 
todas as pessoas que solicitem um 
seguro. Neste caso, as companhias de 
seguros irão modular as suas tarifas 
em função das características pes­
soais dos segurados, não só para 
compensar as diferenças do custo 
previsto mas também para desenco­
rajar algumas pessoas. A impossibi­
lidade de conhecer antecipadamente 
o risco que representa um proponente 
incita as companhias, por prudência, 
a afastar mediante tarifas dissuasoras 
as pessoas que elas presumem que 
possam constituir maus riscos. O 
funcionamento do mercado pode conduzir, neste caso, a situações so­
cialmente inaceitáveis em que os in­
divíduos se encontrem na impossibi­
lidade prática de contrair um seguro 
contra os riscos a que estão particu­
larmente expostos. 
A obrigação para toda a gente de 
subscrever um seguro, a interdição 
ao organismo segurador de recusar 
um pedido de seguro e a não modu­
lação das tarifas em função da impor­
tância do risco atribuído a este ou 
àquele indivíduo, são as três caracte­
rísticas que definem um regime de 
protecção social e o diferenciam dos 
mecanismos dos seguros privados. 
Estas três características são indisso­
ciáveis: ao pretender-se não modular 
as contribuições em função do risco 
individual é forçosamente necessário 
que a adesão ao regime seja obriga­
tória, caso contrário os "bons riscos" 
poderiam ser tentados a não partici­
parem no sistema e o equilíbrio do 
regime seria assim destruído. 
Existência de 
efeitos externos 
Existe uma outra justificação teó­
rica para a existência de sistemas 
de protecção social: a existência de 
efeitos externos. Trata-se de fenóme­
nos exteriores ao mercado, que resul­
tam de interdependências entre agen­
tes económicos para as quais não há 
um preço no mercado. Deste modo, 
a transmissão de doenças contagio­
sas ou os fenómenos de delinquência 
associados ao desemprego e à pobre­
za constituem "deseconomias exter­
nas". De modo inverso, as prestações 
sociais são geradoras de economias 
externas, isto é, além de trazerem 
vantagens para os seus beneficiários 
imediatos, contribuem também para 
melhorar o estado de saúde do con­
junto da população (através de cuida­dos médicos gratuitos), para favore­
cer a paz e a coesão sociais e, indirec­
tamente, para evitar a delinquência 
(através de prestações de assistência 
social e subsídios de desemprego), 
para facilitar a mobilidade da mão-
de-obra (através de subsídios de de­
semprego e medidas activas do mer­
cado de trabalho) ou para aumentar a 
taxa de natalidade (através de presta­
ções familiares). 
Deste modo, a protecção social apre-
senta-se como um mecanismo produ­
tor de serviços que não são apenas 
puramente individuais na medida em 
que beneficiam também o conjunto 
da população. Isto justifica que os 
poderes públicos possam impor a ob­
rigatoriedade de adesão ao sistema e 
que o financiamento da protecção so­
cial seja suportado por impostos e 
contribuições de segurança social. 
Vantagens de uma 
gestão colectiva 
dos riscos 
Convém acrescentar às razões já 
enumeradas a vantagem que 
representa a existência de um sistema 
de gestão colectiva dos riscos sociais, 
o qual permite realizar economias de 
escala simultaneamente com uma re­
dução dos custos de informação para 
as pessoas protegidas. Por um lado, 
devido ao número relativamente pe­
queno de instituições implicadas, a 
gestão dos sistemas de protecção so­
cial pode fazer-se a um custo mais 
baixo, graças à possibilidade de ra­
cionalizar os serviços administrati­
vos e à ausência de despesas de di­
vulgação. Em 1991, os custos de 
funcionamento representaram menos 
de 4% do total das prestações pagas 
no conjunto da Comunidade (ver 
Gráfico 12). 
79 
económicas É?ÉIÍIÍ 
<%? % ZV , < 
Por outro lado, para as pessoas pro­
tegidas a protecção social tem a van­
tagem da simplicidade. A gestão de 
uma poupança a longo prazo, tal 
como a escolha de um produto de 
seguros adaptado às suas necessida­
des específicas, implicam decisões 
bastante mais complexas do que 
aquelas que a maior parte das famí­
lias está habituada a tomar. A obten­
ção dos conselhos necessários junto 
de profissionais seria geralmente 
bastante onerosa e reduziria conse­
quentemente os montantes disponí­
veis para uma protecção individual. 
As incidências 
económicas da 
protecção social 
'sta eficácia intrínseca dos siste-
1 ... «mas nacionais de protecção so­cial que acaba de ser enunciada rara­
mente é manifestada nos debates pú­
blicos sobre segurança social. Estes 
concentram-se fundamentalmente 
sobre as incidências que esta possa 
ter sobre o resto da economia. 
O aumento do lugar ocupado pelas 
receitas e pelas despesas da protec­
ção social no conjunto da vida eco­
nómica dos países da Comunidade é 
certamente uma das principais carac­
terísticas da sua evolução económica 
durante o século XX. A amplitude 
dos montantes que ela movimenta 
suscita múltiplas reflexões, críticas e 
propostas de reformas que diferem 
fortemente consoante os grupos so­
ciais ou os partidos políticos de onde 
emanam. Os poderes públicos têm 
enfrentado espinhosos problemas de 
escolha relativos aos meios de con­
trolar a tendência automática (man-
tendo-se a legislação imutável) de as 
despesas aumentarem mais rapida­
mente do que as receitas. Ora, é quase 
certo que estes problemas venham a 
12 Custos de funcionamento dos regimes de protecção social 
em relação às prestações totais, 1980 e 1991 
Total {%> 
12 r acentuar-se com a manutenção de ní­
veis elevados de desemprego, com o 
aumento da procura de cuidados mé­
dicos e da oferta e dos custos dos 
tratamentos e sobretudo com o enve­
lhecimento das populações, fardo 
com pesadas consequências para as 
despesas de saúde e para as pensões 
de reforma. Daqui resulta o interesse 
manifestado pelas incidências eco­
nómicas do financiamento e das pres­
tações. 
Financiamento da 
protecção social 
As despesas de protecção social 
são financiadas essencialmente 
pelos impostos directos e pelas con­
tribuições de segurança social e a 
importância da sua evolução tem vin­
do a constituir uma causa essencial 
do aumento da carga fiscal. Por outro 
lado, o financiamento através das 
contribuições de segurança social, 
que representam a maior parte dos 
recursos da protecção social na maio­
ria dos países, levanta um determina­
do número de controvérsias e críti­
cas. 
O aumento dos 
impostos e das 
contribuições de 
segurança social 
Entre os problemas levantados 
pelo aumento das contribuições 
de segurança social e dos impostos, 
os que são mais frequentemente in­
vocados são o risco potencial de di­
minuição dos esforços produtivos e o 
incitamento à fraude e à evasão fis­
cais. 
-80 
ïl^hSM^^'^ '-%' Capitulo 8 ">Pr®t®cçâû social: œnskferaçoes aconómlcas 
Salários líquidos e custo 
da mão-de-obra nos Estados-membros 
0$ quadros 21 e 22 apresentam a decomposição do custo total para a empresa do 
emprego de um operário na indústria transformadora em cada um dos Estados-mem­
bros. Esta decomposição pode ser obtida relacionando duas estatísticas do EUROS­
TAT: 
- o "Inquérito sobre o custo da mão-de-obra" efectuado em 1988, que permite 
determinar a estrutura do custo da mão-de-obra e designadamente a parte dos 
encargos de segurança social suportados pelos empregadores e os salários brutos; 
- as "Estatísticas das remunerações líquidas", que são o resultado de cálculos teóricos 
realizados pelos institutos nacionais de estatística com o objectivo de demonstrar 
os efeitos tributários sobre os rendimentos dos operários consoante o seu nível de 
remuneração e a sua situação familiar. 
A combinação destas duas fontes permite realizar a decomposição completa do custo 
salarial de um operário, identificando designadamente: 
- os encargos da segurança social suportados pelo empregador consoante sejam 
legais, por um lado, ou convencionais (determinados por uma convenção colecti­
va), contratuais (determinados por um acordo de empresa) ou voluntários; 
- as contribuições dos trabalhadores para a segurança social; 
- o imposto sobre o rendimento, calculado de acordo com a hipótese de que o salário 
representa a única fonte de rendimento e que não há nenhuma circunstância 
particular quejustifique uma redução do imposto com excepção daquela que deriva 
da situação familiar. No caso de o empregado ser chefe de família, importa deduzir 
a este imposto o montante dos abonos de família que receba; 
- os outros custos associados ao emprego: prestações em espécie, subsídios de 
deslocação, despesas das empresas para os serviços médicos e sociais, despesas de 
formação profissional e também os impostos eventuais sobre os salários, deduzidos 
os subsídios recebidos; 
~ a remuneração líquida disponível por trabalhador. 
A situação parece bastante diversificada consoante os Estados-membros. Para um custo 
laboral total de 100 para a empresa, o operário médio belga, alemão ou holandês recebe 
menos de 45 sob a forma de salário líquido se for solteiro, o operário dinamarquês, 
francês, irlandês ou italiano recebe um pouco mais de 50, o grego, o luxemburguês e 
o português recebem cerca de 60 e o espanhol e o inglês recebe 62. 
No caso de um operário casado, pai de dois filhos e cuja mulher não tenha actividade 
profissional, a remuneração líquida é mais elevada devido às deduções fiscais e ao 
recebimento de abonos de família. As remunerações líquidas são mais baixas nos Países 
Baixos (menos de 53% dos custos da mão-de obra), na Bélgica, na Alemanha e na 
Itália (56-58%); estão compreendidas entre 61 e 65% na França, na Irlanda, em 
Portugal e na Dinamarca, e são mais elevadas em Espanha (67%), no Reino Unido 
(70%) e sobretudo no Luxemburgo (perto de 80%). 
Chama-se a atenção para a importância das contribuições convencionais, contratuais 
ou voluntárias na Manda, nos Países Baixos, no Reino Unido e na Alemanha. O caso 
da França é um tanto particular: as contribuições, formalmente definidas como con­
vencionais, são na realidade obrigatórias para todos os empregados, seja na totalidade 
(seguro de desemprego), seja parcialmente (taxa mínima para os regimes complemen­
tares de reforma). 
81 
•'económicas! 
Quadro 21 Impostos s contribuições de segurança social em % dos custos totais da 
mão-de-obra, 1988 
(salário médio na Indústria transformadora, operário solteiro) 
Cormibulçoes 
empregadores: 
colectivas, 
contratuais, 
voluntárias 
Contribuições 
doe 
trebelhadores: 
Imposto sobre o 
refKttmerrto 
Outros custos* 
Salário ojeporuvel 
«quido 
Custos laborais 
totale B 
9,3 DK 
26,7 2,8 
0,8 0,2 
1,7 GR F<1> IRL(D L NL(1) P UK0* EUR12 
18,4 19,0 23,6 19,2 8,7 32,3 13,8 15,8 19,1 7,3 18,5 
3,1 1,0 1,6 8,5 6,2 1,2 0,3 7,1 
13,7 11,9 4,6 11,6 6,3 5,9 10,3 20,0 2,0 
8,4 4,2 3,8 
17,9 42,8 17,6 6,3 7,6 
0,9 0,8 2,3 1,0 0,1 4,2 25,0 12,0 13,6 10,6 5,7 
4,0 3,1 -2,9 U 3,5 5,5 7,7 10,2 
16,4 13,2 
2,6 2,0 
44,4 51,7 44,9 60,8 62,5 52,5 50,7 51,5 60,8 43,0 59,3 61,8 52,3 
100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 
* "VvtrosíMStuí^itetepnstaçSa em esp&M. despesas de foriKq 
t. estimaêmdm serviços daComissão 
it) ' Cuatoetaborak para operário» eempngados' salário tiqmdadosopetànos 
Fontes Inqérito comunitário sobre os custos da mão-de-obra, 1988, vol. 1: Resultados principais, Eurostat, série 3C, 1992. Remunerações 
líquidas dos operários da Indústria transformadora na Comunidade, 1991, Eurostat, série 3C, 1992. 
A análise económica evidencia que, 
no domínio dos incentivos ao traba­
lho, um aumento dos impostos e con­
tribuições sociais pode provocar dois 
tipos de efeitos contraditórios: um 
efeito de substituição do trabalho por 
lazer se uma diminuição da remune­
ração líquida de impostos e de con­
tribuições sociais conduzir a uma di­
minuição do tempo de trabalho ou, 
pelo contrário, um efeito de rendi­
mento se o aumento das contribuiçõ­
es se traduzir por um aumento da 
quantidade do trabalho efectuado, 
com o objectivo de compensar a per­
da de rendimento líquido daí decor­
rente. 
Sobre a questão de se saber qual é, no 
total, a importância relativa destes 
dois efeitos, ainda não se chegou a 
resultados concludentes, apesar das 
numerosas abordagens teóricas e es­tudos empíricos. As reacções podem 
ser bastante variáveis consoante os 
indivíduos. A hipótese mais vulgar­
mente aceite consiste em admitir que 
para as famílias de rendimentos ele­
vados o efeito de substituição é pro­
vavelmente predominante, sobretu­
do para as mulheres em caso de 
tributação do rendimento global do 
casal. Pelo contrário, para os indiví­
duos de fracos rendimentos, qualquer 
diminuição do seu poder de compra 
associado aos aumentos de impostos 
ou contribuições irá provavelmente 
estimulá-los a trabalhar mais. 
A fraude e a evasão fiscais são práti­
cas tanto mais tentadoras, e por isso 
estimuladas, quanto mais elevadas 
são as taxas das contribuições às 
quais permitem escapar. Assim, 
qualquer aumento de impostos ou de 
contribuições de segurança social tende a reforçar estes fenómenos. En­
tre os processos amplamente disse­
minados e que dizem respeito direc­
tamente à protecção social, o 
trabalho clandestino permite a quem 
o pratica obter rendimentos (princi­
pais ou complementares) não decla­
rados e, quando não é efectuado no 
âmbito de uma actividade legitima­
mente remunerada, permite que o 
empregador escape aos encargos so­
ciais. Quanto maior for a diferença 
entre o salário líquido efectivamente 
recebido pelo trabalhador e o custo 
global de um emprego para a empre­
sa, mais as duas partes podem estar 
interessadas em dissimular os rendi­
mentos e em recorrer ao trabalho 
clandestino. 
Contudo, esta fuga às obrigações fis­
cais e sociais tem consequências ne­
gativas para os indivíduos envolvi-
-82 
mtmmmmmmmm* mmmmmmmmmmmmmm mmmmmmmmmmmmmmmmm 
Quadro 22 Impostos e contribuições de segurança social em % dos custos totais da 
mão-de-obra, 1988 (salário médio na Indústria transformadora, operário casado 
com dois filhos e cônjuge sem actividade remunerada) 
Contribuições 
dos 
empregadores: 
tegaíif 26,7 
colectivas, 
contratuais, 0,8 
voluntárias DK 
2,8 
0,2 
trabalhadores: 
Imposto sobre o 
rendimento 18,4 
3,1 GR 
19,0 
1,0 
13,9 34,7 9,0 6,3 
Abonos de famlUa .8,0 -53 -3,0 -6,0 
Outros custos * 0,9 0,8 2,3 1,0 
Salário líquido 56,4 65,1 56,5 66,8 
Custos laborais 23,6 
1,6 
3,7 
-0,6 
0,1 19,2 
8,5 
93 1,7 13,7 11,9 4,6 11,6 
-5,3 
4,0 IRL 
8,7 
6,2 
6,3 
-2,3 
3,1 
61,4 32,3 
1,2 13,8 
0,3 NL 
15,8 
7,1 19,1 
2,0 
-4,1 
-2.9 -7,2 
1,2 -43 
33 -3,2 
5,5 UK EUR12 
7,3 
4,2 
-5,8 
2,6 
70,4 183 
3,8 
5,9 10,3 20,0 8,4 7,7 10,2 
0,0 16,6 10,0 1,7 5,5 4,4 13,6 8,1 
-4,1 
2,0 
61,5 67,0 62,0 61,4 57,6 79,9 52,6 63,8 
ttítxA9 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 
Horn «fimet: ver Quadro 2t 
dos, que não podem receber presta­
ções quando deixam de trabalhar (em 
caso de doença, invalidez ou quando 
entrarem na reforma). O receio de 
verem reduzidos estes direitos às 
prestações contributivas prestações 
cujo montante depende directamente 
das contribuições pagas pelo traba­
lhador ou pela empresa que o empre­
ga constitui um travão a este tipo de 
comportamento. Este factor dissuas-
sor não é, no entanto, totalmente efi­
caz devido à existência, em todos os 
sistemas de protecção social, de pres­
tações não contributivas (financiadas 
pelos impostos) que conferem uma 
protecção mínima àqueles que dela 
necessitarem (sob a forma de garan­
tia de recursos mínimos e possibili­
dade de acesso aos cuidados de saú­
de). Neste contexto, o equilíbrio 
entre prestações contributivas e não 
contributivas reveste-se de uma im­
portância decisiva. 13 Custos da mão-de-obra * contribuições de segurança social 
doa operários na Indústria transformadora, 1988 
2400 
2000 
1600 
1200 ECU por mes 
Salário bodo Contribuições 
doe 
trabalhadores Contribuições 
dos 
empregadores 1 2400 
•83-
'&& econo^bas m .'<!&&<&.£*, IM.W& Wré 
14 Custos médios horários da mão-de-obra na Indústria 
í transformadora a daspasas da protseção social par capita 
nos Estados-membros, 1990 
25 r Custos cia mâo-de-obra (ECU por trabalhador) n 25 
• 
1$ 
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..•E12 «V 
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0 ' ' * • 1 * t ' • • ' ' ' ' ' * ' ' ' * 
0 1000 2000 3000 4000 5000 
Despesas de protecção social (ECU per capita) 20 
A 16 
mm 
m& 
6000 
t5 Variação daa despesas te protecção social, excluindo 
prestações de desemprego, e crescimento das exportações, 
1980-1991 
100 r Varlaçáo percental das exportações 1980-1991 ï 160 
140 
120 
100 
60 
60 
40 r-
20 mm 
tttwumâ 
turn 
:;;«0K:; 
mm sSjNtil 
«UK *QR 
Oft 1980-1W0 140 
120 
H 100 
60 
60 
40 
20 
-4-2 0 2 4 6 8 
Variação das despesas de protecção social (% PIB) [mé Protecção social e 
défice orçamental 
Por vezes a protecção social é 
apresentada como parcialmente 
responsável pelo agravamento dos 
défices públicos verificados em di­
versos Estados-membros da Comu­
nidade desde o fim dos anos 70. Na 
realidade, o financiamento da protec­
ção social influencia directamente a 
situação das finanças públicas nos 
países onde se encontra integrada no 
orçamento do Estado ou das autar­
quias locais, mas tem também uma 
incidência indirecta nos países onde 
são organismos autónomos que ga­
rantem a gestão. Por um lado, isto 
deve-se ao facto de os poderes públi­
cos terem sido levados a subsidiar 
determinados regimes para reduzir o 
seu défice; por outro lado, nos países 
onde a progressão das despesas de 
protecção social ocasionou aumentos 
das contribuições recebidas pelos or­
ganismos distintos do Estado, este 
pode ter sido levado a contrair em­
préstimos para cobrir as suas próprias 
despesas, evitando conjugar o au­
mento dos seus impostos com o das 
contribuições. 
Uma tal asserção merece, no entanto, 
ser diferenciada. Em particular faz-se 
observar que entre os países que vi­
ram o seu défice público aprofundar-
se durante a década de 80, alguns 
conseguiram conter o crescimento 
das suas despesas de protecção so­
cial. Por exemplo, a Bélgica foi o 
Estado-membro com mais baixa taxa 
de crescimento das prestações mé­
dias por habitante a preços constantes 
entre 1980 e 1991 (ver Capítulo 3, 
Gráfico 3), mas sofreu um aumento 
sensível do défice orçamental. Estes 
défices são igualmente — se não em 
maior medida — uma consequência 
do abrandamento do crescimento 
84 
Relação entre despesas de protecção social, 
emprego e desemprego 
1« Vvlacio to •mpr*oo«a*sp«usd« protecção 
«octaJ, «xoMndo pr««taçÔ>t d» dttomprogo, 
«j J 980*1991 V«rt>e»oj>«ro»rtuai« «!*»•(» 
16 
«& -. 
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18 20 99 30 17 Variação to omproo^o to otepoMtdt 
protocolo social, excluindo prtataoftM da 
w desemprega, 1980-1991 Vm*fr>pmm«uit6imçiw ^ 
16 
li «ff. 
WÊÊ 
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Vwfj^iiiwi^NiliJIW 
14 Doesiwprsflo o despesÉS d» protocolo oooloJ, 
«xclulndo preetaçoes to desemprego, 19634991 
20 
15 
IH T«»<ted««T«go. Méd. 1983-10C1 (%) 
IIII "i 26 
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••'};••: ::':"-':::«f|^ 
^^^^^j^^^^^^^^^^W^^W 
85-
HUPP 
Protecção social, competitividade, emprego e desemprego 
O impacto da protecção social na competitividade e na criação de empregos é fonte de debates e controvérsias, entre os teóricos e os 
políticos, que se tomam particularmente intensos nos períodos de recessão ou crescimento lento, quando a diminuição do número de 
empregos reduz as receitas do Estado e faz aumentar a despesa (por exemplo no âmbito da compensação de desemprego ou das 
prestações de pré-reforma). Além da dificuldade política de convencer os empregadores e/ou os trabalhadores a aceitar aumentos dos 
impostos ou das contribuições sociais, é Importante garantir que o custo do financiamento da protecção social não aumente 
excessivamente os custos de produção» pondo em risco a competitividade. Pode argumentar-se que, dado que os regimes de protecção 
social são geralmente financiados por impostos sobre a utilização do trabalho, esses regimes podem conduzir a um aumento do preço 
relativo desse factor de produção, que ceteris paribus tenderá a diminuir o conteúdo em trabalho. 
Apesar de ser difícil efectuar análises teóricas» dada a dificuldade de conceber e formular alternativas às tomsfeitncias sociais a favor 
dos doentes, inválidos, desempregados e pensionistas, bem como alternativas ao financiamento colectivo das despesas de saóde, é 
no entanto possível estabelecer comparações entre os Estados-membros. 
á possível demonstrar que o desenvolvimento coerente e equilibrado do desempenho económico e da protecção social não põe em 
perigo a competitividade de um país nem a criação de empregos. O gráfico 15 ilustra a relação entre a protecção social e a 
fiompethhidaae, sendo esta medida pelo desempenho comercial sob a forma do crescimento das exportações. As comparações são 
estabelecia^ paraoperiodo de 1980 a 1991, o últúno ano relativamente ao qual estão d^ 
social (à excepção da Grécia, país cujos dados só estão disponíveis até 1990). Este gráfico não permite estabelecer uma correlação 
evidente entre as duas variáveis e não apresenta qualquer indicação de que os países com taxas baixas ou reduções das despesas de 
protecção social tenham tido melhores resultados tio domínio da exportação do que os outros. Além disso, o crescimento das 
ex{K»taçoesnão parece estar relacionado com o nível médio das despesas durante a década de 80. 
A competitividade de um pais está associada, em certa medida, à a sua capacidade de criar empregos. O gráfico 16 mostra a relação 
entre a taxa de crescimento do emprego entre 1980 e 1991 e o nível de protecção social nesse mesmo período. Torna-se evidente que 
há poucos indícios de a protecção social ter um efeito negativo sobre a criação de empregos. O gráfico mostra uma ampla variedade 
de conabinações entre o crescimento do emprego e o nível de protecção social na Comunidade e, em particular, um aumento 
relativamente mais importante do emprego em países como Portugal e os Países Baixos, que têm níveis de protecção social bastantes 
diferentes. Essa mesma ausência de relação torna-se também evidente se se tiver em conta a variação das despesas sociais e não o 
seu nível (gráfico 17). 
Também não há uma relação nítida entre o nível de protecção social e a taxa de desemprego. O gráfico 18 compara a média das 
despesas de protecção social entre 1983 e 1991 com o desemprego médio durante esse período. Apesar de não se poder concluir deste 
jrifieoqueMuimr 
,:;if um elevado nível de desemprego, é no entanto surpreendente a ausência de países que tenham simultaneamente um elevado nível 
4e desemprego e um elevado nível de protecção social 
Estes indicadores não focam» no entanto, a questão específica da existência ou não de uma relação entre o custo das contribuições 
4e protecção social para as empresas e o seu desempenho no mercado. Esta relação engloba vários aspectos que podem influenciar, 
itfoctaouindiíectaracn^ 
como a produtividade, elementos específicos da estrutura global dos custos, os preços finais, as relações trabalhador/gestão, etc. A 
existência de um regime de protecção social para o qual as empresas sejam obrigadas a contribuir pode ter por efeito aumentar o 
elemento ""não salarial" do custo da mão-de-obra, mas pode também ter como consequência a melhoria da produtividade dos 
trabalhadores, graças ao sentimento de segurada que lhes prorxjrriona^^ 
operações estratégicas ou de outras operações de reestruturação necessárias. 
Apesar de esta breve confrontação não permitir tirar conclusões definitivas sobre as relações entre a protecção social, a competitivi­
dade, o emprego e o desemprego, a existência de um nível de protecção social elevado parece não constituir obstáculo ao 
- desenvolvimento económico. Todavia, se oconerem traiisfonnaç^ 
e<»nomicoe que diminuam a competitividade de um dado país, a manutenção dos níveis de emprego e a recuperação do desempenho 
económico tornarão necessária uma dimfamção dos custos de pirriuc^ 
obter um nível de redução suficiente através de um crescimento salarial mais lento, como deveria ser o caso, não será necessário 
desmembrar o sistema de protecção social Em certos casos, a adopção de uma forma alternativa de financiamento da protecção social 
poderá também permitir reduzir o preço relativo da mão-de-obra e aumentar a intensidade de trabalho do crescimento. 
A Comissão tenciona estudar com maior profundidade a questão das relações entre a existência e o financiamento da protecção social 
(ao seu sentido mais lato) e a competitividade industrial, a fim de identificar os elementos susceptíveis de determinar as vantagens 
competitivas. 
86 
económico e do nível elevado das 
taxas de juro reais. 
De um modo geral faz-se observar 
que o carácter redistributivo da pro­
tecção social é doravante cada vez 
mais claro e os trabalhadores têm 
cada vez mais consciência de que são 
os seus próprios rendimentos que ga­
rantem o financiamento. Durante 
muito tempo este fenómeno foi par­
cialmente ocultado devido ao facto 
de as contribuições sociais a cargo 
dos empregadores constituírem a 
fonte principal de financiamento da 
protecção social. Apesar de estas 
contribuições poderem ser conside­
radas como impeditivas dos aumen­
tos de salários, os trabalhadores ade­
riram, de um modo geral, a estes 
mecanismos de redistribuição e os 
impostos e contribuições praticadas 
sobre os salários para as financiar 
eram geralmente bem aceites. Ora, a 
necessidade de manter ou aumentar a 
competitividade conduz actualmente 
à procura de financiamentos suple­
mentares através de um aumento das 
contribuições dos trabalhadores ou 
através de subsídios do Estado a fim 
de moderar o aumento dos custos 
salariais (ver Capítulo 3, Gráfico 7). 
Assim, de uma forma cada vez mais 
explícita, os trabalhadores — e a po­
pulação em geral — são encorajados 
a consagrar uma parte dos seus ren­
dimentos à sua própria protecção. 
Neste contexto, o aparecimento de 
défices em alguns sistemas de protec­
ção social reflecte, para além dos fe­
nómenos conjunturais do abranda­
mento do crescimento económico, as 
dificuldades políticas dos países em 
causa. A partir do momento em que 
um país se dota de mecanismos de 
redistribuição dos rendimentos atra­
vés do seu sistema de protecção so­
cial, vê-se forçado a procurar um 
acordo entre os seus habitantes sobre 
o modo de os fazer funcionar. Contribuições 
sociais e custos 
laborais 
As contribuições sociais estão no 
centro de discussões e contro­
vérsias relativas às incidências eco­
nómicas das várias modalidades de 
financiamento da protecção social. 
São principalmente as contribuições 
dos empregadores, sobretudo nos 
países onde ocupam um lugar impor­
tante (Bélgica, Alemanha, Espanha, 
França, Itália e Paízes Baixos) que 
estão sujeitas a críticas. Frequente­
mente são suscitadas duas questões 
essenciais: o impacto das contribui­
ções sociais sobre os custos da mão-
de-obra e a questão de estas terem ou 
não uma base estritamente salarial. 
As contribuições sociais são frequen­
temente apresentadas como um custo 
não salarial do trabalho que cria difi­
culdades às empresas que enfrentam 
a concorrência internacional. Toda­
via, as comparações efectuadas no 
seio da Comumdade apenas mostram 
uma relação bastante ténue entre o 
montante total do custo da mão-de-
obra e a taxa das contribuições so­
ciais, quer se trate apenas das contri­
buições dos empregadores ou do total 
das contribuições dos empregadores 
e trabalhadores (Gráfico 13). Nos Es­
tados-membros em que as contribui­
ções sociais são importantes, os salá­
rios directos são relativamente 
baixos (Espanha, França). Pelo con­
trário, quando as empresas suportam 
encargos sociais bastante baixos, pa­
gam salários mais elevados sobre os 
quais os trabalhadores pagam impos­
tos geralmente mais pesados (Dina­
marca). 
Dado que as contribuições dos em­
pregadores são, no entanto, um ele­
mento do custo da mão-de-obra, a 
diminuição dessas contribuições pode diminuir os custos da mão-de-
obra numa primeira fase, mas o facto 
de esses custos serem mais baixos a 
longo prazo dependerá do modo de 
compensação do financiamento per­
dido em virtude da redução, bem 
como da reacção dos trabalhadores e 
das empresas a essa redução. Por ou­
tras palavras, não existe uma relação 
de causalidade simples entre o nível 
das contribuições sociais e o custo 
total do trabalho. 
Existe, no entanto, uma relação últi­
ma entre o custo do trabalho e a am­
plitude da protecção social, medida 
em termos de despesas médias por 
habitante (Gráfico 14). A questão 
que então se coloca é a do sentido da 
causalidade entre estas duas grande­
zas. O custo do trabalho é elevado por 
causa das despesas de protecção so­
cial, quer estas sejam financiadas por 
contribuições ou por impostos? Ou, 
pelo contrário, as despesas de protec­
ção social são elevadas devido ao alto 
nível de desenvolvimento económi­
co que se exprime através de um alto 
nível salarial e que gera necessidades 
acrescidas de protecção social? A 
correlação entre a amplitude da pro­
tecção social e o custo do trabalho 
seria, neste caso, apenas a manifesta­
ção de uma outra correlação, mais 
fundamental, entre o nível de desen­
volvimento económico e a protecção 
social (ver Capítulo 3, Gráfico 2). 
Se a protecção social evoluir em fun­
ção da vitalidade económica de um 
dado país não porá em perigo a sua 
competitividade. Se o desenvolvi­
mento da protecção social conduzis­
se a um aumento do custo do traba­
lho, dever-se-ia constatar que os 
países com alto nível de protecção 
social tinham uma fraca competitivi­
dade associada a uma elevada taxa de 
desemprego. Ora isso não sucede no 
seio da Comunidade: não se infere 
nenhuma correlação evidente entre o 
87-
Taxa das contribuções de segurança social 
e níveis salariais nos Estados-membros 
-««-
rácio despesas de protecção so-
cial/PIB e o desempenho comercial 
do país medido pelo crescimento das 
suas exportações, nem entre este 
mesmo rácio e a taxa de criação de 
empregos ou a taxa de desemprego 
(gráficos 15-19 e caixa). Todavia, se 
se verificarem alterações das condi­
ções económicas que reduzam a 
competitividade de um dado país, a 
manutenção dos níveis de emprego e 
a recuperação económica implicará 
uma redução dos custos de produção 
unitários. Se for possível, como deve 
ser, obter uma redução suficiente 
através de um crescimento salarial 
mais lento, será desnecessário des­
membrar o sistema de protecção so­
cial. 
O desempenho comercial é, todavia, 
de importância vital para a taxa de 
crescimento económico que os paí­
ses podem manter e, consequente­
mente, no contexto dos recursos que 
podem criar para financiar as presta­
ções sociais. Não é necessário haver 
oposição entre protecção social e de­
senvolvimento económico. Na reali­
dade, a protecção social pode mesmo 
facilitar o progresso económico na 
medida em que permite a adaptação 
às mutações sociais que são o preço 
a pagar pelo desenvolvimento: maior 
urbanização, redução da dimensão 
das famílias, maior mobilidade pro­
fissional, necessidade de formação 
permanente. É, no entanto, importan­
te que os países comunitários se man­
tenham atentos ao nível dos custos 
suportados pelas empresas e às inci­
dências potenciais sobre a competiti­
vidade dos custos. Financiamento da 
protecção social 
e emprego 
Há duas questões principais que 
se encontram em debate relati­
vamente ao impacto do modo de fi­
nanciamento da protecção social so­
bre o emprego através dos chamados 
"efeitos sobre os preços relativos". A 
primeira diz respeito à amplitude das 
contribuições e impostos que inciden 
sobre os salários comparada com a 
das contribuições e impostos pratica­
dos sobre os outros factores de pro­
dução. Durante muito tempo propôs-
se "fazer pagar também as 
máquinas" para financiar a protecção 
social instituindo impostos sobre os 
investimentos ou sobre os activos das 
empresas ou ainda aplicando-lhes in­
directamente taxas através do valor 
acrescentado que elas ajudam a ge­
rar. 
A aplicação de fórmulas deste tipo 
foi considerada e estudada em vários 
Estados-membros (Bélgica, Alema­
nha, França, Itália e Países Baixos, 
designadamente) mas nunca foram 
levadas à prática por se recear que 
travassem o investimento e conse­
quentemente a modernização das 
empresas. Ceteris paribus, a substi­
tuição do trabalho por capital depen­
de do preço relativo do trabalho e 
qualquer redução desse preço contri­
bui para aumentar a intensidade de 
emprego do crescimento. Todavia, a 
substituição do trabalho por capital 
depende igualmente do progresso 
técnico e das medidas destinadas a 
incentivar o investimento (deduções 
fiscais, juros bonificados, por ex.). 
Num contexto de forte concorrência 
internacional, o investimento parece 
ser um complemento e não um subs­
tituto do emprego. Ainda que o inves­
timento pudesse em alguns casos tra-
duzir-se por redução de efectivos, não parece por isso ser menos indis­
pensável à salvaguarda do emprego 
uma vez que permite que as empresas 
se modernizem, reduzam o custo da 
mão-de-obra por unidade produzida 
e sejam mais competitivas. A exis­
tência de impostos sobre o investi­
mento poderia, pois, ter também um 
efeito prejudicial sobre o emprego. 
Todavia, o que é verdadeiro para o 
capital não o é forçosamente para um 
outro factor de produção, a energia e, 
mais geralmente, para o conjunto dos 
recursos naturais. Por este motivo o 
debate incide doravante mais sobre a 
questão de se saber se não seria opor­
tuno utilizar o produto de uma taxa 
eventual sobre o consumo de energia 
para reduzir o custo de mão-de-obra 
nos países da Comumdade Europeia, 
através da redução das contribuições 
sociais ou dos impostos sobre os sa­
lários baixos. Na realidade, parece 
incoerente manter a muito baixo pre­
ço os recursos naturais, que são re­
cursos escassos, ao mesmo tempo 
que o recurso mais abundante, o tra­
balho pouco ou medianamente quali­
ficado, vê o seu preço aumentar de­
vido às contribuições sócio-fiscais 
que suporta. 
Outra questão em debate diz respeito 
à variação das taxas das contribuiçõ­
es sociais em função do nível salarial. 
Os gráficos 20 a 31 apresentam taxas 
de contribuições sociais obrigatórias 
dos empregadores e dos empregados 
em cada um dos Estados-membros. 
Apenas a Bélgica e Portugal têm ta­
xas de contribuição que não variam 
com o nível do salário. Em França, 
estas taxas são apenas ligeiramente 
regressivas se incluirmos também as 
contribuições para o regime de refor­
ma obrigatória dos quadros. Nos ou­
tros Estados-membros as contribui­
ções têm um tecto máximo que em 
todos os países à excepção do Reino 
Unido é igual a zero, tanto para os 
-89 
Taxa das contribuções de segurança social 
e níveis salariais nos Estados-membros 
-90-
tMrnm^mamammammmtm 
empregadores como para os traba­
lhadores, para além de um montante 
que representa 1 a 2 vezes o salário 
médio. No Reino Unido, as contri­
buições dos trabalhadores têm um 
tecto máximo de aproximadamente 
1,5 vezes o salário médio, mas em 
contrapartida não há tecto máximo 
para as contribuições dos emprega­
dores. Também neste país, as contri­
buições dos empregadores e dos tra­
balhadores são progressivas até ao 
limite máximo: não são devidas con­
tribuições para remunerações infe­
riores a 20% do salário médio, au­
mentando a taxa marginal 
progressivamente até atingir o máxi­
mo sobre as remunerações de cerca 
de 70% do salário médio. 
Nos Estados-membros onde as con­
tribuições sociais têm um limite má­
ximo e consequentemente pesam 
mais sobre os salários baixos e mé­
dios, podem ter um efeito negativo 
sobre o emprego dos trabalhadores 
não qualificados. É por esse motivo 
que alguns países, designadamente a 
França, estão a orientar-se no sentido 
de uma redução da parte das contri­
buições sociais no financiamento da 
protecção social, voltando-se para 
um aumento do financiamento atra­
vés dos impostos. Com efeito, não 
parece ilógico preferir um financia­
mento através das receitas fiscais 
para as prestações que nada têm a ver 
com a perda do salário (prestações 
familiares, cuidados médicos, pensõ­
es pagas às pessoas idosas inde­
pendentemente da duração e dos ren­
dimentos da sua vida activa) e 
reservar as contribuições para o fi­
nanciamento das prestações basea­
das em seguros que são calculadas 
em função das remunerações auferi­
das durante a vida activa (pensões de 
velhice, subsídios de doença ou inva­
hdez, subsídios de desemprego atri­
buídos aos tabalhadores que perde­
ram o seu emprego). Incidências 
económicas 
das prestações 
Aanálise económica contempo­
rânea interessa-se fundamen­
talmente pelos impactos negativos 
que podem exercer as prestações so­
ciais, em particular sobre os incenti­
vos ao trabalho ou à poupança, sem 
chegar contudo a conclusões incon­
testadas. Quanto aos aspectos positi­
vos, raramente são considerados: 
seja porque alguns autores decidiram 
ignorá-los, ao pretenderem ver na 
protecção social apenas intervenções 
públicas excessivas e que se substi­
tuem ao livre exercício das responsa­
bilidades individuais; seja porque, 
sendo em primeiro lugar de ordem 
social os objectivos da protecção so­
cial, a eficácia desta tem sido avalia­
da em termos da redução das desi­
gualdades dos rendimentos, do seu 
êxito no âmbito da luta contra a po­
breza e dos efeitos para o nível de 
vida das pessoas idosas ou para o 
estado de saúde da população. 
Iremos consagrar algumas linhas à 
eficácia das prestações sociais, antes 
de encararmos as questões da sua 
incidência sobre os incentivos ao tra­
balho e à poupança. 
Eficácia das 
prestações sociais 
Sabe-se que as prestações têm 
custos em termos financeiros. 
Sabe-se também que têm como ob­
jectivo contribuir para a solução de 
problemas sociais como a pobreza e 
a insegurança. No entanto, é difícil 
medir a sua eficácia uma vez que para 
tal seria necessário comparar a situa­
ção actual de um dado país com um 
país hipotético onde não existisse um sistema de protecção social. Ora não 
é de forma alguma possível avaliar, 
mesmo por aproximação, quais se­
riam, em tal caso, os comportamen­
tos das diferentes camadas da popu­
lação e a forma como procurariam — 
e eventualmente conseguiriam — 
proteger-se contra as consequências 
de alguns riscos. Contudo, é indubi­
tável que a protecção social contri­
buiu bastante para melhorar o estado 
de saúde das populações, para o au­
mento da duração dos estudos (pres­
tações familiares), para a redução das 
desigualdades sociais e para a eleva­
ção do nível de vida das pessoas ido­
sas. Deste modo, num contexto eco­
nómico onde a conjugação de um 
progresso técnico rápido e de uma 
concorrência internacional particu­
larmente viva pode ser geradora de 
exclusão e de pobreza, a protecção 
social constitui um poderoso factor 
de coesão social. Por outro lado, as 
ajudas para a procura de emprego e 
as diversas prestações destinadas a 
favorecer a formação e a reciclagem 
ou a promover a mobilidade geográ­
fica e profissional participam activa­
mente na luta contra o desemprego. 
Prestações sociais 
e o incentivo 
ao trabalho 
Otema da influência das presta­
ções sociais sobre o incentivo 
ao trabalho originou numerosos estu­
dos teóricos e empíricos, sobretudo 
nos domínios das pensões de velhice 
e dos subsídios de desemprego. 
As pensões de velhice 
Ataxa de actividade das pessoas 
com mais de 65 anos de idade 
diminuiu fortemente no decurso dos 
últimos trinta anos e essencialmente 
www^iwwwBmwHiMJWwwe» 
91 
Taxa das contribuções de segurança social 
e níveis salariais nos Estados-membros 
92 
no decurso dos anos 70, nos diversos 
países ocidentais industrializados. 
Este fenómeno está amplamente as­
sociado à extensão dos regimes de 
pensões, à melhoria do nível das 
prestações pagas e às diversas medi­
das de pré-reforma introduzidas pe­
los governos de diversos países (de­
signadamente a Alemanha, Bélgica, 
Dinamarca, Espanha, França e Itália) 
com o objectivo de lutar contra o 
desemprego e favorecer o emprego 
dos jovens. 
Apesar de ser normal que as pensões 
de velhice favoreçam a reforma de 
pessoas idosas, retirando-as da vida 
activa, uma vez que é precisamente 
esse o seu objectivo, existe no entan­
to uma clara contradição entre a ten­
dência para o aumento da esperança 
de vida e a tendência para a diminui­
ção da duração média da vida activa. 
Esta contradição tende não só a acen­
tuar a degradação da proporção entre 
activos e reformados, mas também a 
afastar da vida activa pessoas que 
estariam ainda aptas para trabalhar. 
Em face do envelhecimento da popu­
lação, seria provavelmente mais sen-
tato, como aliás foi já feito em alguns 
países, incentivar os indivíduos a 
adiarem a idade da sua reforma con-
fiando-lhes tarefas melhor adaptadas 
às suas aptidões ou criando — ou, 
nalguns casos, desenvolvendo — 
fórmulas de reforma progressiva. Na 
realidade, são estes princípios de re­
forma flexível e progressiva que se 
encontram no centro da Recomenda­
ção do Conselho (82/857/CEE) de 10 
de Dezembro de 1982 relativa aos 
princípios de uma política comunitá­
ria para a idade da reforma. 
Compensação de 
desemprego 
questão de saber se a compen-
.sação de desemprego é uma As prestações sociais e "a armadilha da pobreza" 
O termo "armadilha da pobreza" é utilizado para designai- as situações nas 
quais os subsídios de desemprego e a assistência social contribuem para 
manter e perpetuar a pobreza. No caso dos empregos mal remunerados, os 
impostos e contribuições de segurança social que é necessário pagar, em 
conjunto com as reduções nas prestações a que se tem direito, levam a que, 
por vezes, a remuneração recebida quase não é superior aos subsídios de 
desemprego ou de assistência social pagos em caso de inactividade total 
A taxa marginal implícita de imposto, que engloba todos os impostos, 
contribuições e outros encargos que um indivíduo anteriormente desempre­
gado passa a ter de pagar, acrescidos dos subsídios de assistência social que 
perde quando passa a exercer uma actividade, é um reflexo desse facto. Se 
esta taxa for elevada, isso significa que o individuo em questão apenas 
obtém fracos benefícios com os seus esforços para sair de uma situação de 
dependência perante os subsídios de desemprego ou de assistência social. 
Estas taxas elevadas criam verdadeiras armadilhas de pobreza que incenti­
vam os indivíduos de fracos rendimentos a continuarem dependentes dos 
programas sociais; podem mesmo estimular aqueles cujos rendimentos do 
trabalho são fracos a cessarem toda a actividade profissional uma vez que 
o seu rendimento disponível não ficará muito reduzido. Isto tem como efeito 
aumentar o encargo dos subsídios de desemprego e de assistência, reduzir 
a base das contribuições sociais e do imposto sobre o rendimento e, por esse 
motivo, colocar problemas financeiros aos sistemas de protecção social. 
É exactamente para evitar situações deste ripo que os sistemas de rendimen­
to mínimo garantido de alguns países da Comunidade (França, Bélgica, 
Luxemburgo ou Países Baixos) autorizam uma certa acumulação, embora 
em proporções bastante fracas, dos subsídios de recursos mínimos e de um 
rendimento de actividade. Do mesmo modo, em países como a Bélgica, a 
Dinamarca ou a Espanha, um desempregado que receba subsídio de desem­
prego e que aceite um emprego a tempo parcial pode acumular a remune­
ração aferente ao trabalho fornecido e ura subsídio parcial de desemprego. 
Existe um sistema análogo no Reino Unido (sob a forma de crédito familiar) 
para as pessoas que aceitam empregos insuficientemente remunerados. 
A armadilha da pobreza poderia ser totalmente eliminada por fórmulas 
radicais que frequentemente são propostas. É o caso dos regimes de rendi­
mento básico universal (ou dividendo social), no âmbito dos quais se 
atribuiria a todos, semcondiçôes de recursos, um montante de base que viria 
substituir o conjunto dos subsídios sociais existentes e poderia ser acumu-
lável com um rendimento de actividade. 
A amplitude das somas necessárias para financiar esta nova prestação, cujo 
montante deveria ser suficiente para permitir a todos os que não tenham 
outros recursos viver de forma decente, é no entanto considerável. A sua 
instauração necessitaria de novas contribuições sobre os rendimentos de 
uma amplitude bastante importante, que os detentores de rerjdimentos mais 
elevados não estariam na disposição de aceitar. Conforme anteriormente 
evidenciado, todos os sistemas de protecção social estão confrontados, em 
última instância, comaquestão seguinte: qual a amplitude da redistribuição 
de rendimentos que uma sociedade está disposta a aceitar? 
93 
económicas ?%/'<7"ï, % '-, '.'<"&"%&"• ÁL Vrï / '*T&f 
causa de desemprego ("desemprego 
induzido") levanta igualmente nu­
merosas discussões que não são no­
vas, mas que são objecto de um inte­
resse renovado desde meados dos 
anos 70 com o aumento do desempre­
go e com a amplitude das somas con­
sagradas à sua compensação. (Ver 
"O Emprego na Europa", 1992, capí­
tulo 7, que contém uma exposição 
sobre os efeitos dos subsídios de de­
semprego no mercado do trabalho). 
Os principais argumentos segundo os 
quais existiria desemprego induzido 
apoiam-se na teoria do salário de re­
serva ou na ideia do risco moral. 
Utiliza-se a expressão "solário de re­
serva" para designar o salário abaixo 
do qual o desempregado não aceitará 
trabalhar, tendo em consideração a 
sua remuneração anterior, as suas ap­
tidões e competências, outras fontes 
de rendimento e sobretudo o nível de 
rendimento de substituição que lhe é 
garantido pelo subsídio de desempre­
go. Segundo os adeptos desta teoria, 
as prestações recebidas pelos desem­
pregados têm como efeito elevar o 
salário de reserva e o nível global dos 
salários porque um desempregado 
não aceitará um emprego a não ser 
que, após o pagamento dos impostos 
e outros encargos, este lhe proporcio­
ne mais do que as prestações de de­
semprego; em caso contrário terá a 
impressão de trabalhar para nada. 
Assim, os salários não podem ser 
inferiores aos subsídios de desem­
prego, mesmo para os trabalhadores 
menos qualificados. Deste modo, o 
nível de compensação de desempre­
go aparece como um mínimo que 
influencia toda a hierarquia dos salá­
rios. Daqui resulta que as modifica­
ções das condições económicas, que 
implicariam uma redução dos salá­
rios reais se os mecanismos de mer­
cado pudessem actuar livremente, te­
nham apenas efeitos ténues sobre as remunerações e se traduzam antes 
por desemprego—os subsídios rece­
bidos pelos desempregados consti­
tuem, deste modo, um obstáculo à 
flexibilidade dos salários. Em conse­
quência, quanto mais generosos fo­
rem estes subsídios, mais elevados 
são os salários de reserva e o conjun­
to dos salários. Ora, a elevação do 
salário de reserva reduz para um de­
sempregado o domínio dos empregos 
aceitáveis e tende a aumentar o tem­
po que leva a encontrar um emprego. 
As análises baseadas na ideia do "ris­
co moral" mostram que a compensa­
ção de desemprego exerce dois tipos 
de efeitos que se conjugam no mes­
mo sentido. Por um lado, incita os 
indivíduos a diminuir os seus esfor­
ços para a procura de um emprego 
devido ao facto de lhes proporcionar 
meios de subsistência (efeito de ren­
dimento); por outro lado, diminui o 
custo relativo do lazer por compara­
ção com o trabalho, uma vez que esse 
lazer é remunerado, favorecendo 
uma substituição do trabalho por la­
zer (efeito de substituição). A inten­
sidade destes efeitos será tanto maior 
quanto mais elevadas forem as taxas 
de compensação, ou seja, quanto 
mais reduzida for a diferença entre 
salários e subsídios. Mais precisa­
mente, argumenta-se que a compen­
sação de desemprego teria as conse­
quências seguintes: 
- incentivar os empregados a 
abandonar voluntariamente o seu 
emprego, designadamente para 
tentarem encontrar outro mais 
atractivo ou melhor remunerado, 
e os empregadores a recorrerem 
mais facilmente aos despedi­
mentos para atenuarem os efei­
tos de uma diminuição da 
produção; 
- aumentar o tempo de procura de 
um emprego: ao reduzir o custo desta procura, incentivaria os de­
sempregados a serem menos les­
tos e a mostrarem-se mais 
exigentes quanto às condições 
do emprego que estão dispostos 
a aceitar; 
incentivar determinadas pessoas 
a entrarem no mercado de traba­
lho apenas para reunirem as con­
dições que lhes permitam 
beneficiar dos correspondentes 
benefícios quando deixarem o 
seu emprego; ou a não abando­
narem o mercado de trabalho en­
quanto não tiverem esgotado os 
seus direitos a essas compensa­
ções. 
Estes diversos argumentos encerram 
sem dúvida uma certa dose de verda­
de, mas esta é difícil de avaliar e os 
numerosos estudos econométricos 
que visam medir o impacto dos sub­
sídios de desemprego sobre as cor­
respondentes taxas ou duração pro­
duziram resultados medíocres. Na 
realidade, procuram isolar um fenó­
meno cujo impacto é difícil de avaliar 
entre as diversas causas possíveis de 
desemprego. Apesar dos diversos es­
tudos e comentários suscitados, con­
tinua a ser difícil decidir se a compen­
sação de desemprego exerce uma 
influência sobre o nível do desempre­
go e se essa influência é positiva ou 
negativa. Isso pode ser explicado se­
gundo as observações seguintes: 
- antes de admitir que os compor­
tamentos anteriormente descritos 
são realmente observados, é pre­
ciso não esquecer que o recebi­
mento das prestações de 
desemprego pressupõe uma ver­
dadeira disponibilidade para tra­
balhar, ou seja, o desempregado 
deve procurar activamente um 
emprego e é obrigado a aceitar 
uma oferta proposta pelo serviço 
94 
mvsœ-i"* CapãtíhSA^otecçâo sockk considerações económicas 
de emprego se esta corresponder 
às suas qualificações; 
o trabalho não é só uma fonte de 
rendimentos, sendo também para 
cada pessoa um modo de inser­
ção social, um meio de criar re­
lações sociais e um modo de 
afirmação da sua personalidade. 
Assim, os indivíduos podem 
considerar mais racional preferir 
um emprego a uma situação de 
desemprego, mesmo com as 
compensações; isso simultanea­
mente em presença das normas 
sociais e para manter as suas 
qualificações, que correm o risco 
de diminuir durante os períodos 
de inactividade; 
os subsídios de desemprego po­
dem favorecer o aumento do 
tempo de procura de um empre­
go, mas este fenómeno não deve 
ser visto apenas sob uma pers­
pectiva inteiramente negativa. 
Ao proporcionar às pessoas sem 
emprego mais tempo para procu­
rarem um trabalho que corres­
ponda melhor às suas aptidões e 
às suas aspirações, esses subsí­
dios podem também permitir 
uma melhor adaptação entre as 
qualificações possuídas e os em­
pregos ocupados. Deste modo, 
um certo aumento da duração do 
desemprego pode revelar-se útil 
para a economia e para o indiví­
duo se este finalmente conseguir 
um emprego melhor. Assim, os 
subsídios de desemprego podem 
ter um impacto positivo sobre a 
flexibilidade do mercado de tra­
balho devido ao facto de, ao re­
duzirem o risco financeiro 
associado ao desemprego, esti­
mularem os trabalhadores a acei­
tar empregos mais incertos, 
designadamente nas pequenas 
empresas; - não parece que o desemprego in­
duzido pelos subsídios desempe­
nhe um papel importante no 
aumento do desemprego que se 
conhece, na maior parte dos paí­
ses ocidentais desenvolvidos, a 
partir de meados dos anos 70. O 
abrandamento persistente do 
crescimento económico mundial, 
o aumento rápido da população 
activa e as consequências que 
têm para o emprego as mutações 
tecnológicas e as reestruturações 
industriais parecem ter responsa­
bilidades muito mais importan­
tes e muito mais directas. Na 
realidade, o número de desem­
pregados de longa duração, ou 
seja, pouco ou nada compensa­
dos, aumentou fortemente no de­
curso dos últimos quinze anos e 
constitui a principal causa do au­
mento da pobreza em muitos 
países. 
Não obstante, o nível e a duração das 
prestações de desemprego podem, 
em determinadas circunstâncias, in­
fluenciar negativamente os incenti­
vos para trabalhar, pelo que se torna 
necessário conseguir alcançar um 
equilíbrio delicado entre a manuten­
ção de incentivos e a garantia de um 
nível de protecção social adequado. 
Pensões de velhice 
e poupança 
Aquestão da relação entre as 
pensões e a poupança suscitou 
bastantes controvérsias e deu lugar a 
uma abundante literatura nos anos 
70. Foi particularmente sugerido que 
um regime de pensões por repartição 
(no qual as pensões dos reformados 
são pagas com as contribuições das 
pessoas que trabalham) tem todas as 
hipóteses de reduzir a poupança indi­
vidual uma vez que os indivíduos, ao terem a garantia de que a partir da sua 
idade de reforma beneficiam de uma 
pensão financiada pelas contribuiçõ­
es efectuadas pelas pessoas activas, 
têm menor necessidade de poupar 
para a sua velhice. Todavia, a solidez 
deste tipo de raciocínio pode ser ate­
nuada por outro tipo de consideraçõ­
es. 
Acontece também que a existência 
de regimes de pensões de velhice in­
centiva os indivíduos a abandonarem 
a vida activa mais cedo. Nesse caso, 
podem procurar poupar mais durante 
a vida activa a fim de melhorarem o 
seu nível de vida durante um período 
de reforma mais longo. 
Por outro lado, na medida em que na 
ausência de regimes de pensão de 
velhice os idosos reformados seriam, 
pelo menos em parte, suportados pe­
los seus filhos em actividade, pode­
mos admitir que os regimes em ques­
tão se substituem largamente às 
transferências familiares intergera-
ções. Dito de outro modo, esses regi­
mes têm provavelmente por efeito 
transformar as transferências priva­
das em transferências sociais, tendo 
pouca influência sobre a poupança. 
Deste modo, os argumentos teóricos 
são contraditórios e não permitem 
determinar com nitidez se os regimes 
de reformas por repartição exercem 
ou não uma influência sobre o mon­
tante da poupança das famílias. Os 
estudos econométricos não são mais 
concludentes. Apesar de muitos te­
rem incidido sobre séries cronológi­
cas por país, séries transversais inter­
nacionais ou séries transversais por 
país, conduzem a resultados contra­
ditórios. Estes resultados variam 
muitíssimo e frequentemente em 
sentido inverso, consoante os dados 
utilizados, os períodos estudados, as 
variáveis explicativas seleccionadas 
para utilizar nas equações, etc. Quan-
95-
ic^« 
do muito, é possível concluir que não 
está demonstrada a ideia segundo a 
qual os regimes de pensão por repar­
tição exerceriam um impacto negati­
vo na poupança. 
Como é do conhecimento geral, no 
decorrer dos próximos anos os acti­
vos terão de financiar as reformas de 
um número cada vez maior de refor­
mados. Neste contexto, compara-se 
muitas vezes os regimes que funcio­
nam por repartição com os regimes 
que funcionam por capitalização 
(aqueles em que as contribuições se 
destinam a financiar as futuras pen­
sões dos trabalhadores que as pa­
gam), considerados mais eficazes 
para resistir a esta situação demográ­
fica desfavorável. No entanto, tal 
como a Comissão refere na sua co­
municação de 22 de Julho de 1991 
sobre os regimes complementares de 
segurança social (SEC 91, 1332 fi­
nal), é talvez ilusório acreditar que os 
regimes por capitalização não cor­
rem o risco de virem a ser afectados 
pelas modificações demográficas. 
O efeito implícito de qualquer méto­
do de financiamento das reformas é, 
essencialmente, partilhar entre acti­
vos e reformados os recursos dispo­
níveis para consumo. A capitalização 
não permite resolver este problema 
da partilha, a não ser que vá aumen­
tando o volume dos recursos que um 
dado nível de financiamento irá pro­
duzir no futuro. Isso só pode ser as­
sim se os fundos utilizados como re­
servas para os futuros reformados 
forem investidos em países onde os 
rendimentos são mais elevados ou se 
a capitalização arrastar consigo o re­
forço do aparelho produtivo que lhe 
permita enfrentar mais facilmente as 
futuras despesas associadas aos re­
formados. A questão de se saber se a 
capitalização tem efectivamente tais 
efeitos é assunto de controvérsia. A 
capitalização pode, de uma certa for­ma, reforçar a posição dos reforma­
dos, na medida em que detêm activos 
que reforçam os seus direitos sobre 
os recursos disponíveis. No entanto, 
o valor real destes activos pode en-
contrar-se reduzido pelo jogo normal 
da oferta e da procura, que tenderá a 
reflectir o desequilíbrio demográfi­
co. 
De qualquer modo, o estabelecimen­
to de regimes por capitalização ou a 
acumulação de reservas substanciais 
nos actuais regimes por repartição 
não deixaria de ter consequências 
para o funcionamento da economia. 
Um recurso maior à capitalização 
como técnica de financiamento das 
reformas poderia criar uma fonte de 
capitais a longo prazo, e consequen­
temente, ser considerado como um 
meio para contribuir para um cresci­
mento mais rápido. 
Esta abordagem seria, no entanto, 
bastante parcial e implicaria ignorar 
os efeitos da poupança sobre a procu­
ra. Na prática, o aumento da poupan­
ça contratual ocorrerá provavelmen­
te à custa dos lucros das empresas. 
Consequentemente, e tendo em conta 
a diminuição do consumo privado, as 
empresas seriam obrigadas a recorrer 
em maior medida ao crédito para po­
derem manter os investimentos e, as­
sim, o crescimento económico. Por 
outras palavras, a passagem dos regi­
mes de repartição para os regimes de 
capitalização implicará, provavel­
mente, uma modificação do compor­
tamento das empresas. Essa modifi­
cação deverá ocorrer gradualmente 
para que os fundos investíveis pos­
sam ser reciclados com eficácia. No 
entanto, de um modo geral há poucas 
razões para se esperar alcançar taxas 
de crescimento mais elevadas, a me­
nos que um maior recurso ao merca­
do de capitais conduza a uma afecta­
ção mais eficaz dos fundos de 
investimento. 
96 
CapHííh 7~$i$tmnmtewldatestemwfom C&mmldate 
Capitulo 7 Sistemas de cuidados de saúde 
na Comunidade 
Na Recomendação relativa à 
convergência dos objectivos e 
políticas de protecção social o Con­
selho das Comunidades Europeias 
recomenda aos Estados-membros 
que tomem as medidas necessárias 
para: "organizar a contribuição da 
protecção social para a prevenção da 
doença, para o tratamento e para a 
readaptação das pessoas em causa, de 
modo a corresponder aos seguintes 
objectivos: 
a) nas condições determinadas por 
cada Estado-membro, assegurar 
às pessoas legalmente residentes 
no território desse Estado-mem­
bro o acesso aos necessários cui­
dados de saúde, bem como às 
medidas que se destinam à pre­
venção da doença; 
b) zelar pela manutenção e, se ne­
cessário, pelo desenvolvimento 
de um sistema de cuidados de 
qualidade, adaptado à evolução 
das necessidades da população, 
designadamente às que decor­
rem da situação de dependência 
das pessoas idosas, à evolução 
das patologias e terapêuticas e à 
necessária intensificação da pre­
venção;" 
Como referido no Capítulo 4, é difícil 
avaliar em que medida estes objecti­vos são actualmente atingidos, devi­
do às dificuldades encontradas para 
medir a qualidade dos serviços neste 
domínio. 
Mas a recomendação salienta tam­
bém o facto de que "os sistemas de 
protecção social devem ser geridos 
com o máximo de eficiência, tendo 
em consideração os direitos, as ne­
cessidades e as situações dos interes­
sados, e de eficácia em matéria de organização e funcionamento". No 
presente capítulo pretende-se anali­
sar as medidas tomadas pelos vários 
países nos últimos anos a fim de con­
ter os gastos com a saúde, objectivo 
que tem sido prioritário em toda a 
Comunidade. Apesar de estas medi­
das serem susceptíveis de afectar a 
qualidade dos cuidados, não se toma­
rá aqui em consideração este proble­
ma potencial que poderá tornar-se 
cada vez mais importante, no futuro, 
32 Despesa total e despesa pública com cuidados de saúde 
relativamente à despesa nacional na Comunidade, 1970,1980 
«1991 
10 |- Em % despesa nacional (PI8 menos exportações mate importações) 
i Despesas totais 
11. 
4 r 10 
12 
GR P E L UK OK IRL 
Dectoe raltóvoa to <feapos&» pública* j,w* *5R, L. P1W0* NL 
97-
na Comunidate 
à medida que aumenta a pressão so­
bre estes serviços. 
Todos os Estados-membros conside­
ram difícil conter os gastos com a 
saúde. Em todos eles, os gastos pú­
blicos e privados com a saúde repre­
sentam uma proporção substancial 
da Despesa Nacional (DN) (Gráfi­
co 32, baseado nos dados Eco-Santé 
da OCDE). 
Na parte final da década de 80 as 
despesas com a saúde estabilizaram, 
ou mesmo diminuíram, relativamen­
te à DN na maior parte dos países. No 
entanto, debates de orientação políti­
ca recentes e reformas introduzidas 
em diversos Estados-membros de­
monstram que a contenção de gastos 
constitui um tópico do maior interes­
se para a década de 90, especialmente 
no contexto da actual recessão e das 
restrições orçamentais das despesas 
públicas. A perspectiva do envelhe­
cimento contínuo da população em toda a Comunidade reforça esse inte­
resse. 
Em todos os Estados-membros, as 
despesas públicas representam a 
componente principal dos gastos 
com a saúde — cerca de 75%, no 
onjunto da Comunidade (Quadro 
23). Todavia, a importância dos gas­
tos públicos diminuiu durante a déca­
da de 80 na maior parte da Comuni­
dade e o seu peso na DN aumentou 
apenas ligeiramente ou decaiu. Em 
qualquer caso, os sistemas públicos 
de cuidados de saúde variam consi­
deravelmente entre os diferentes Es­
tados-membros, facto que é necessá­
rio ter presente quando se avalia a 
respectiva eficiência. 
Algumas medidas destinadas à con­
tenção de gastos são específicas de 
um determinado sistema, ao passo 
que outras são comuns a todos os 
sistemas. É necessário distingui-las 
para se obterem conclusões úteis. 
3$ População com Idade Igual ou superior a 75 anos nos 
Estados-membros, 1980 e 1991 
Em % população total 
mm. 
IRL NL GR I B DK wm Princípios 
básicos dos 
sistemas de 
cuidados de 
saúde 
Financiamento 
Os serviços públicos de saúde 
em diversos Estados-membros 
são financiados pelas receitas fiscais, 
enquanto noutros países são organi­
zados e financiados total ou parcial­
mente por seguros. A Dinamarca, a 
Irlanda, Portugal e o Reino Unido 
pertencem ao primeiro grupo de paí­
ses. A Itália, a Grécia e a Espanha 
possuem um sistema misto, em que 
uma parte do financiamento provém 
de contribuições para um seguro e a 
parte restante provém do orçamento 
do Estado. A Bélgica, a França, a 
Alemanha, os Países Baixos e o Lu­
xemburgo possuem sistemas inteira­
mente baseados em seguros. 
Neste terceiro grupo de países, as 
despesas com os cuidados de saúde 
tendem a ser mais elevadas do que 
nos outros países, quer porque um 
sistema à base de seguros aumenta 
por si próprio os custos, quer porque 
a qualidade do serviço é superior nes­
tes países. Além disso, enquanto os 
países em que a despesa é financiada 
pelos impostos, tanto total como par­
cialmente, podem em princípio con­
ter os gastos limitando os montantes 
inscritos no orçamento da saúde, esta 
opção não é assim tão fácil naqueles 
que dispõem de um sistema baseado 
em seguros. 
98 
té Sistemas te cuidados te saute m Comunidade 
Cobertura 
Os sistemas de cuidados de saú­
de em todos os Estados-mem­
bros são acessíveis a todas as pessoas 
que neles vivam. Isto é uma questão 
de princípio no caso dos países em 
que os cuidados de saúde são finan­
ciados a partir do orçamento geral do 
Estado. 
No que diz respeito aos países com 
sistemas mistos, refere-se que na Itá­
lia toda a população está abrangida. 
Embora o sistema seja contributivo, 
quem não tiver rendimentos está 
isento de pagamento. Na Espanha, 
embora o sistema seja essencialmen­
te financiado pelos impostos, funcio­
na com base num seguro que abrange 
99% da população. 
A cobertura dos sistemas de seguros 
de saúde na Bélgica, França, Alema­
nha, Luxemburgo e Países Baixos 
varia desde 100% nos Países Baixos 
(apenas para doenças graves) e no 
Luxemburgo até 92% na Alemanha, 
uma vez que são excluídos muitos 
funcionários públicos e grande parte 
dos trabalhadores por conta própria 
que estão cobertos por regimes priva­
dos (importantes na Alemanha). Em 
todos estes países, as pessoas que não 
estão abrangidas por um seguro de 
saúde público ou privado têm como 
último recurso a assistência social, 
que proporciona também cuidados 
de saúde. 
Na Grécia a situação é especial, na 
medida em que toda a gente se encon­
tra abrangida, quer pelo OGA, finan­
ciado pelos impostos, para os que 
vivem em zonas rurais, quer pelo sis­
tema IKA, fortemente contributivo, 
para os que vivem em zonas urbanas, 
ou ainda por um dos mais de 200 
regimes de menor dimensão. Quadro 23 Despesas públicas com os cuidados de saúde 
em % das despesas totais neste sector 
B 
OK 
D 
GB 
E 
F 
IRL 
i 
L 
NL 
• P 
UK 
USA 
Japan 1970 
87,0 
86,3 
69,6 
53,4 
65,4 
74,7 
82,2 
86,4 
n.a. 
84,3 
59,0 
87,0 
37,2 
69,8 1980 
83,4 
85,2 
75,0 
82,2 
79,9 
78,8 
82,2 
81,1 
92,8 
74,7 
72,4 
89,6 
42,0 
70,8 1991 
88,9 
81,5 
71,8 
77,0* 
82,2 
73,9 
75,8 
77,5 
91,4* 
73,1 
61,7* 
83,3 
43,9 
72,0 
1 valores oe 1990 
Fonte: Base de dados Eco-Santé da OCDE 
O objectivo da Recomendação do 
Conselho sobre o acesso universal 
aos cuidados de saúde está conse­
quentemente alcançado em todos os 
Estados-membros e não há indícios 
de qualquer tendência para excluir os 
grupos de alto risco como forma de 
reduzir os gastos. 
Benefícios 
e serviços 
Nos Estados-membros com sis­
temas de cuidados de saúde ex­
clusivamente baseados em seguros, o 
método de proporcionar serviços é 
indirecto, significando isto que se ba­
seia em contratos entre as segurado­
ras e os fornecedores de serviços de 
saúde, sendo, os médicos pagos em 
termos de honorários por serviço 
prestado, com excepção dos Países Baixos, onde o pagamento se efectua 
em termos de capitação. 
Nos outros Estados-membros, uma 
parte dos prestadores de serviços são 
funcionários do próprio serviço pú­
blico de saúde. Assim é na Dinamar­
ca e no Reino Unido no que respeita 
ao pessoal hospitalar, trabalhando 
por contrato todo o restante pessoal. 
Na Irlanda e na Itália, os hospitais 
públicos são financiados pelo serviço 
nacional de saúde e parte dos espe­
cialistas são funcionários desse ser­
viço. Os médicos de clínica geral em 
Espanha e Portugal e ainda os esto-
matologistas na Grécia são também 
funcionários do serviço público de 
saúde. Como consequência, os médi­
cos na Grécia e em Portugal são as­
salariados; na Espanha, Itália e Irlan­
da são pagos em termos de capitação, 
ao passo que na Dinamarca e no Rei­
no Unido são pagos parcialmente de 
99 
T'^$leÈ8ito0j$ de^ * JMWFi'lUpWp^M^ff, ^ PS» W^iFil#WwW#f^#W^w^r M ÉÉÉ 
acordo com o número de pessoas tra­
tadas e parcialmente de acordo com 
os serviços prestados (por ex. certas 
actividades de prevenção de doenças 
no Reino Unido). 
Estes diferentes métodos de organi­
zar a oferta de serviços têm efeitos 
diferentes sobre as despesas com os 
cuidados de saúde e influenciam as 
medidas que é necessário tomar para 
conter os gastos. 
Processos 
de contenção 
dos gastos 
Há diversos processos de conter 
os gastos. Um deles consiste 
em reduzir a procura, quer tranferin-
do alguns dos custos dos serviços 
prestados para o paciente, quer ex­
cluindo completamente do serviço 
alguns tratamentos ou medicamen­
tos. A melhor forma de reduzir a pro­
cura, do ponto de vista da saúde 
pública, é através da melhoria da saú­
de, mas é difícil avaliar as medidas 
nesta área e o seu impacto sobre os 
gastos. 
Outro processo consiste em reduzir a 
oferta, em especial através do contro­
lo orçamental, principalmente nos 
países com um serviço nacional de 
saúde financiado pelos impostos, 
embora também possa aplicar-se esta 
medida em países com sistemas de 
seguros. Isto pode incluir medidas 
para a redução do pessoal, tanto atra­
vés do congelamento dos recruta­
mentos para o serviço nacional de 
saúde como limitando o acesso dos 
médicos ao exercício nos sistemas de 
seguros e poupando nos fornecimen­
tos de material, mediante a exclusão 
de medicamentos dispendiosos. O terceiro processo consiste em au­
mentar a eficiência do sistema pro­
movendo alternativas ao internamen­
to dos pacientes, reduzindo a 
permanência nos hospitais e utilizan­
do mais eficientemente o equipa­
mento médico dispendioso. Isto pode 
ser conseguido reduzindo orçamen­
tos ou introduzindo incentivos. 
Uma questão importante reside em 
saber se devem ser introduzidas no 
sistema as regras de mercado ou se 
deve optar-se por medidas de planea­
mento, como o controlo dos preços 
pagos por bens e serviços. Uma ques­
tão afim reside em saber se convém 
ou não incentivar determinados gru­
pos de pessoas a aderirem a esque­
mas privados de seguros de saúde, o 
que eventualmente poderia reduzir a 
despesa pública mas não necessaria­
mente os gastos totais com a saúde. 
Encontram-se exemplos de todos es­
tes métodos nos diversos Estados-
membros. Uma vez que todos eles 
têm problemas idênticos, não é su-
preendente que tenham escolhido 
processos semelhantes para conter os 
gastos, sendo objectivo comum orga­
nizar a oferta de cuidados de saúde de 
tal forma que os serviços possam ser 
garantidos sem aumentos excessivos 
dos gastos. 
Contenção 
de gastos 
nos sistemas 
de cuidados de 
saúde financiados 
pelos impostos 
Nos casos em que os cuidados de 
saúde são financiados pelo or­
çamento geral, os serviços oficiais 
estabelecem normalmente um orça­mento específico para a saúde — o 
qual, em princípio, lhes permite mais 
facilmente controlar os gastos. 
Dinamarca 
Na Dinamarca o governo central 
fixa o total que as comunidades 
locais (municípios) podem despen­
der com os cuidados de saúde. Isto 
determina o nível de emprego e a 
oferta de serviços. Uma vez que as 
autoridades locais dispõem de um 
forte incentivo para cumprirem o or­
çamento, existe consequentemente 
uma pressão para aumentar a eficiên­
cia, citando-se como exemplo a ofer­
ta de cuidados institucionais em lares 
assistidos para pessoas que não ne­
cessitam de tratamento hospitalar. 
Os orçamentos rigorosos tiveram 
também como consequência uma uti­
lização mais intensiva dos hospitais, 
decaindo a média de permanência de 
11,5 dias em 1983 para 8,6 dias em 
1988, ao mesmo tempo que as admis­
sões aumentaram de 984 000 para 1 
074 000. Como contrapartida temos 
uma considerável expansão do trata­
mento ambulatório. Por outro lado, 
com o objectivo de controlar o custo 
dos medicamentos, introduziu-se em 
1991 a substituição dos medicamen­
tos prescritos por genéricos. 
No contexto de um sistema orçamen­
tal rígido, os pacientes não têm ne­
cessariamente um incentivo para agi­
rem de modo a reduzir gastos. Em 
consequência, é necessário repartir 
os custos de alguma forma, para in­
fluenciar o seu comportamento. As­
sim, os pacientes têm de pagar uma 
parte do custo dos medicamentos ou 
tratamentos prescritos. No caso dos 
óculos, existe um subsídio de 10%, 
ao passo que os cuidados estomato-
lógicos são isentos de encargos para 
as crianças e são subsidiados para as 
100 
pessoas com idades compreendidas 
entre 18 e 30 anos, mas qualquer 
outra pessoa paga a totalidade do cus­
to do tratamento. De um modo geral, 
uma vez que os pacientes têm de 
suportar uma percentagem do custo 
dos seus tratamentos em vez de paga­
rem uma quantia fixa, aumenta a sua 
atenção para os custos envolvidos. 
Irlanda 
Osistema irlandês baseia-se em 
princípios idênticos aos da Di­
namarca. A diferença principal resi­
de no facto de existirem duas 
categorias diferentes de beneficiá­
rios, definidas fundamentalmente em 
função dos rendimentos. Para o gru­
po de menores recursos (categoria I), 
que abrange 35% da população, to­
dos os serviços normais estão isentos 
de encargos. Os restantes beneficiá­
rios são classificados na categoria II, 
o que significa que têm de pagar de­
terminados encargos. 
Tal como sucede na Dinamarca, exis­
te um controlo rigoroso do orçamen­
to da saúde, o que permitiu reduzir a 
despesa pública com a saúde de 6,7% 
da DN em 1980 para 6% em 1991. 
Esta redução foi conseguida através 
da racionalização dos hospitais, ten­
do sido fechados alguns deles e ha­
vendo uma redução do tempo médio 
de permanência de 9 dias em 1984 
para 8 dias em 1988, embora aumen­
tassem também as listas de espera. 
As restrições orçamentais conduzi­
ram ainda ao desenvolvimento de al­
ternativas aos cuidados hospitalares, 
sendo incentivados os cuidados de 
saúde e intervenções cirúrgicas no 
próprio dia e melhorados os serviços 
geriátricos; levaram também a restri­
ções no respeitante à introdução de 
novas e dispendiosas aparelhagens e 
técnicas médicas. Em 1989 foi alte­rado o sistema remuneratório dos 
médicos de clínica geral, passando 
do regime de honorários por cada 
acto médico, o que incentivava a re­
comendação de consultas repetidas, 
para um regime baseado no número 
de pessoas registadas nesses médi­
cos. 
Os cuidados de saúde são proporcio­
nados sem encargos às pessoas de 
fracos rendimentos. As outras pes­
soas têm acesso às instalações públi­
cas do serviço nacional de saúde mas 
estão sujeitas a uma taxa moderadora 
(15 libras por noite) para o tratamen­
to hospitalar e a encargos adicionais 
para consulta e alojamento se recor­
rerem a tratamento privado. 
No caso dos medicamentos, para li­
mitar os gastos, não é possível obter 
alguns produtos gratuitamente. Exis­
te uma lista recomendada de medica­
mentos em vias de ser introduzida e 
há um acordo com a indústria farma­
cêutica para tornar os preços na Irlan­
da equivalentes aos do Reino Unido. 
A Irlanda foi consideravelmente bem 
sucedida na redução da despesa pú­
blica com a saúde através do controlo 
rigoroso do orçamento e através da 
concentração da sua preocupação nas 
pessoas de menores recursos. Ao dei­
xar parcialmente a protecção da saú­
de à própria iniciativa daqueles que 
têm rendimentos mais elevados, pas­
sa a haver incentivos para a conten­
ção de despesas. 
Reino Unido 
Contrariamente à Irlanda, qual­
quer pessoa residente no Reino 
Unido pode utilizar o serviço nacio­
nal de saúde, que é predominante­
mente financiado através das receitas 
fiscais. Tal como na Dinamarca e na Irlanda, 
existe um controlo rigoroso do orça­
mento da saúde fixado pelo governo 
central, o qual controla também a 
dotação em pessoal médico. O con­
trolo do serviço de clínica geral é 
realizado através da fixação do nível 
de remuneração dos médicos que tra­
balham em regime liberal. 
Ao longo dos anos o governo tentou 
limitar os gastos exercendo pressão 
sobre as autoridades sanitárias para 
aumentarem a eficiência. Isto origi­
nou poupanças significativas, espe­
cialmente através de racionalização 
dos cuidados prestados aos pacientes 
internados, mas também houve argu­
mentos no sentido de demonstrar que 
isto tinha sido parcialmente conse­
guido à custa de uma redução dos 
níveis de saúde. As restrições orça­
mentais forçaram as autoridades sa­
nitárias a reduzir o número de hospi­
tais e camas disponíveis, diminuindo 
estas de 458 000 em 1980 para 
365 000 em 1989. 
No caso dos medicamentos, os pre­
ços não são controlados directamen­
te, mas os lucros da indústria estão 
sujeitos a revisão e a determinados 
limites. Em 1985 foi introduzida uma 
lista de fármacos que não podem ser 
fornecidos através do SNS, embora 
quase todos eles possam ser adquiri­
dos sem receita médica. 
As medidas de repartição de custos 
são limitadas no Reino Unido. Em­
bora haja uma comparticipação nos 
medicamentos receitados, trata-se de 
uma taxa moderadora e devido às 
isenções (sobretudo para as pessoas 
reformadas e crianças) aplica-se ape­
nas a cerca de 16% das receitas mé­
dicas passadas. Embora os pacientes 
devam pagar os tratamentos estoma-
tológicos, 30% estão isentos e os cus­
tos para aqueles que pagam são sub­
sidiados em cerca de 25%. 
101-
isãteMatíte tia €îomurikÈate ' 
Para algumas operações no âmbito 
do SNS existem longas listas de es­
pera e, em vários casos, a introdução 
de novas tecnologias foi retardada 
devido aos custos implicados. O go­
verno enfrenta pressões para melho­
rar o sistema, mas o princípio de um 
serviço de saúde gratuito e aberto a 
todos não está em causa. Isto conduz 
a uma maior importância da melhoria 
da eficiência, embora se duvide de 
que seja possível conseguir melho­
rias sem aumentar as despesas. 
O objectivo da reforma executada 
pelo governo em 1991 consistiu em 
introduzir o sistema de mercado no 
Serviço Nacional de Saúde. A res­
ponsabilidade pelas aquisições foi 
separada da responsabilidade pela 
prestação de serviços, de modo a au­
mentar o incentivo para confrontar a 
procura com os custos da oferta e a 
estimular a atribuição de maior im­
portância à prevenção do que à cura. 
Contudo, existem dúvidas sobre se 
este novo sistema está realmente a 
funcionar conforme previsto, uma 
vez que os incentivos poderão não ser 
suficientes e uma vez que o quase-
mercado criado não é o mesmo que 
um mercado real. 
Devido ao controlo rigoroso das des­
pesas públicas, o Reino Unido não 
tem qualquer problema grave na con­
tenção dos gastos. No entanto, tal 
como sucede noutros Estados-mem­
bros, o Reino Unido não pode evitar 
o aumento dos custos dos cuidados 
de saúde. Todavia, não houve au­
mentos da despesa pública, a qual 
permaneceu mais ou menos inaltera­
da em relação à DN desde 1980, mas 
houve cortes e aumentos de incenti­
vos para que as pessoas subscreves­
sem regimes de seguros de saúde de 
carácter privado. Portugal 
Osistema público de cuidados de 
saúde em Portugal (Serviço 
Nacional de Saúde) baseia-se nos 
mesmos princípios anteriormente 
descritos. O Serviço Nacional de 
Saúde integra os hospitais públicos e 
emprega a tempo inteiro médicos de 
clínica geral que proporcionam esses 
cuidados. Os medicamentos são for­
necidos por farmácias privadas e re-
corre-se a laboratórios privados para 
os meios auxiliares de diagnóstico. 
O emprego de pessoal médico e pa­
ramédico no sector público facilita a 
tarefa de controlar a despesa pública 
com a saúde. Isto torna-se mais difícil 
no caso dos serviços prestados pelo 
sector privado. No entanto, é estabe­
lecido um limite para a despesa total 
com o Serviço Nacional de Saúde: se 
houver aumento das despesas com o 
sector privado dos medicamentos ou 
do diagnóstico, isto origina uma re­
dução dos gastos hospitalares duran­
te o ano económico, o que origina 
pressão nos hospitais para consegui­
rem poupanças. 
As tentativas do governo para contro­
lar os gastos com medicamentos fo­
ram bem sucedidas, pois foi possível 
obter para os fármacos os preços 
mais baixos da Comumdade através 
da exigência de que os preços não 
excedam o menor valor praticado em 
cinco países especificados. 
A despesa pública com a saúde per­
maneceu relativamente estável du­
rante a década de 80, mas os tempos 
de espera nas principais cidades au­
mentaram. 
Ao longo dos anos, Portugal praticou 
métodos diferentes de repartição de 
custos. O sistema arrancou em 1981 
com taxas moderadoras para as con­
sultas domiciliárias e nos consultó­rios, com isenções para determinadas 
pessoas, tais como idosos, doentes 
crónicos, mulheres grávidas e crian­
ças até à idade de um ano. Em 1982 
os encargos foram aplicados também 
aos pacientes ambulatórios e em re­
lação aos acidentes e emergências. 
Os pacientes, com excepção daque­
les de muito baixos recursos, passa­
ram a pagar entre 10 e 50% das con­
tas hospitalares, consoante as posses, 
25% do custo dos medicamentos fa­
bricados em Portugal e 40% do custo 
dos medicamentos importados, mais 
uma taxa moderadora. 
Como resultado destes encargos, o 
número de serviços solicitados de­
caiu consideravelmente. Atendendo 
a que esses encargos eram impopula­
res, muitos deles foram abolidos pelo 
governo que tomou posse em 1983 e, 
apesar das alterações legislativas em 
1986 para permitir a sua aplicação, 
ainda não foram reintroduzidos des­
de então. 
No caso dos medicamentos forneci­
dos pelo sector privado, cerca de 
10% são gratuitos e para os restantes 
o paciente tem de pagar 20% ou 50%, 
o que é contestado por atingir os ido­
sos e os doentes crónicos. No caso 
dos serviços de estomatologia, os pa­
cientes suportam uma grande parte 
dos custos. 
Itália 
Osistema italiano é financiado 
simultaneamente pelos impos­
tos (47%) e pelas contribuições para 
a segurança social (53%). Contudo, 
possui características semelhantes às 
dos países atrás referidos, uma vez 
que abrange também toda a popula­
ção. As despesas com a saúde au­
mentaram constantemente na última 
década. 
102 
O Ministro da Saúde determina o or­
çamento para cada região e provín­
cia, e o governo tem o poder de fixar 
o preço dos medicamentos e de deci­
dir o número de pessoas empregadas 
— ou contratadas —- no sector da 
saúde e também os montantes a pa-
gar-lhes. O planeamento dos cuida­
dos de saúde a nível regional está 
sujeito ao controlo do governo cen­
tral. No entanto, é bastante difícil 
limitar os gastos, em parte devido ao 
facto de os orçamentos serem estabe­
lecidos bastante abaixo dos níveis 
considerados necessários pelas re­
giões e províncias. 
Isto não origina coites nos serviços, 
mas sim despesas deficitárias - o que 
é autorizado pela lei e permite conse­
quentemente que as províncias e re­
giões escapem às pretendidas redu­
ções de gastos. Uma proibição de 
recrutamento demonstrou ser uma 
abordagem mais eficaz em termos de 
gastos, mas durante muito tempo ori­
ginou a falta de enfermeiros. No sec­
tor hospitalar, as tentativas para a 
contenção de gastos tendem a con-
centrar-se na redução da oferta ex­
cessiva de camas e faz-se pouco es­
forço para incentivar alternativas ao 
tratamento hospitalar. Embora haja 
uma lista restrita de medicamentos 
que é possível obter através do SNS, 
a sua eficácia é limitada em termos 
de contenção de gastos, uma vez que 
muitos medicamentos novos e dis­
pendiosos são incluídos quando são 
lançados no mercado. 
Para quase todos os medicamentos 
prescritos ao abrigo do SNS excepto 
para os medicamentos necessários à 
sobrevivência—os pacientes pagam 
40% do custo, mais uma taxa mode­
radora. No entanto, cerca de 25% dos 
pacientes, correspondendo aproxi­
madamente a 65% dos medicamen­
tos prescritos, estão isentos de paga­
mento. Em 1989 foi introduzida uma taxa de 30% (até ao máximo de 30 
000 liras) para alguns meios auxilia­
res de diagnóstico, como as radiogra­
fias, e na mesma altura foram intro­
duzidos também encargos para as 
consultas a especialistas e para os 
tratamentos em estâncias termais. 
(Todavia, a imposição de um encargo 
diário para os internamentos hospita­
lares encontrou grande resistência e 
foi abolida). 
Embora exista um encargo relativa­
mente aos tratamentos de estomato-
logia, é apenas da ordem dos 10% dos 
honorários para o tratamento priva­
do, ao passo que no caso dos óculos 
apenas se paga uma pequena impor­
tância pouco significativa. A partir 
de Janeiro de 1993 as pessoas de 
rendimentos mais elevados têm de 
pagar um montante anual fixo adicio­
nal (85 000 liras) para o serviço de 
clínica geral e pagam também o custo 
total dos medicamentos (até 40 000 
liras) e dos meios auxiliares de diag­
nóstico (até 100 000 liras). 
Apesar de o sistema italiano conter 
diversas ideias interessantes para a 
contenção dos gastos, devido à falta 
de controlo orçamental as medidas 
introduzidas não funcionam como 
seria de esperar. Além disso, a expe­
riência demonstra a dificuldade polí­
tica da generalização dos encargos. 
No entanto, está em estudo uma re­
forma mais ampla com o objectivo de 
descentralizar os serviços de saúde 
para conceder às regiões mais poder 
e para melhorar a eficiência das au­
toridades sanitárias locais. A inten­
ção subjacente consiste em atribuir às 
regiões um orçamento fixo para que 
proporcionem serviços de saúde; se 
o excederem, terão de aumentar os 
encargos ou os impostos locais. 
No final de 1992 foi acordado dar 
início a um esquema experimental 
que deverá arrancar em 1995 para a introdução de elementos do sistema 
de mercado na estrutura da saúde pú­
blica italiana. Tal esquema consiste, 
em primeiro lugar, em fazer os pa­
cientes pagar o custo total do trata­
mento, reembolsando-os depois atra-
vés do SNS segundo uma 
determinada taxa fixa e, em segundo 
lugar, na instituição de fundos priva­
dos para aquisição de serviços ao 
SNS ou ao sector privado. A intenção 
subjacente consiste em fazer com 
que estes fundos sejam financiados 
parcialmente pelas contribuições do 
SNS e que venham a competir entre 
si para atraírem subscritores. 
Espanha 
Osistema de cuidados de saúde 
na Espanha é semelhante ao da 
Itália na medida em que se baseia em 
seguros, abrange a totalidade da po­
pulação e é financiado essencialmen­
te pelas receitas fiscais (70% em 
1989). Está organizado a nível regio­
nal, com regimes independentes para 
a Catalunha, Valência, Andaluzia e 
País Basco, e existe um quinto regi­
me (INS ALUD) que abrange o resto 
do país. Os médicos de clínica geral 
e os médicos especialistas são em­
pregados pelas autoridades sanitárias 
regionais e normalmente trabalham 
em clínicas, pelo menos nas cidades 
e nas vilas de maior dimensão. Dois 
terços dos hospitais são públicos, en­
quanto os estomatologistas, farmá­
cias e hospitais privados trabalham 
numa base contratual. 
Embora o governo, em princípio, te­
nha controlo sobre a despesa, esta 
tem aumentado continuamente ao 
longo dos anos, especialmente após 
o sistema ter sido alargado para 
abranger todas as pessoas em 1986. 
Embora o número de camas de inter­
namento no sector hospitalar não te­
nha aumentado significativamente, a 
103 
ssSP «i** 
duração média de permanência foi 
reduzida, o que permitiu a acomoda­
ção de mais pacientes, mas não em 
quantidade suficiente para evitar o 
crescimento das listas de espera. 
As restrições orçamentais limitam a 
utilização de novo equipamento e a 
introdução de novos tratamentos no 
sector público. No entanto, se forem 
necessários, esses serviços podem 
ser adquiridos a hospitais privados, o 
que contraria o objectivo da conten­
ção dos gastos. Os preços dos medi­
camentos são controlados mantendo-
os indexados aos custos das 
matérias-primas. Este procedimento 
deu origem aos preços mais baixos da 
Comumdade com excepção de Por­
tugal. 
Todo o tratamento médico com ex­
cepção dos medicamentos — para os 
quais existe um encargo de 40%, mas 
apenas para aqueles que têm empre­
go — é gratuito. 
O sistema espanhol exibe as desvan­
tagens típicas dos sistemas em que o 
controlo orçamental é centralizado, 
pois nesses casos há poucos incenti­
vos que levem à preocupação com os 
gastos. Este facto originou propostas 
de reforma semelhantes às do Reino 
Unido, segundo o modelo da criação 
de um mercado no seio do sistema. 
Também foi proposto que fossem ad­
quiridos aos agentes privados mais 
serviços de saúde, que fossem me­
lhoradas as alternativas aos cuidados 
hospitalares e que os idosos suportas­
sem encargos com os medicamentos 
(compensados por um acréscimo das 
pensões). 
Grécia 
AGrécia dispõe de um sistema 
público de cuidados de saúde 
que também assenta parcialmente em seguros, embora o serviço oferecido 
à população rural seja quase total­
mente financiado pelos impostos, ao 
passo que nas zonas urbanas é em 
princípio financiado por contribuiçõ­
es, mas na prática pelos impostos. 
Parece não haver um controlo orça­
mental eficaz, não obstante o gover­
no central controlar os preços dos 
medicamentos, decidir sobre o nível 
das contribuições e sobre os montan­
tes que devem ser pagos pelos trata­
mentos. Apesar de haver uma lista 
restrita de medicamentos compartici­
pados, na prática as farmácias são 
pagas seja qual for o medicamento 
prescrito. 
O governo que tomou o poder em 
1981 introduziu um ambicioso plano 
para melhorar os cuidados de saúde 
na Grécia, o que teve como conse­
quência uma expansão dos hospitais 
e a criação de um grande número de 
novos centros de saúde rurais. Entre 
1981 e 1988, o número de médicos 
nos hospitais aumentou 60% e o nú­
mero de enfermeiros aumentou 88%, 
ao mesmo tempo que os salários cres­
ciam também para tornar atractivos 
os empregos no sector público. Uma 
vez que o objectivo consistia em pro­
porcionar cuidados de saúde gratui­
tos para todas as pessoas, mais de um 
terço das camas dos hospitais priva­
dos foi transferido para o sector pú­
blico em 1988, fez-se com que o sis­
tema de reembolso passasse a ser 
menos generoso e foram feitas tenta­
tivas para impedir os médicos de 
exercerem medicina privada. Toda­
via, estas reformas foram apenas par­
cialmente bem sucedidas. 
No caso dos medicamentos, existe 
um encargo de 25% do custo, embora 
sejam completamente gratuitos os 
medicamentos para doenças cróni­
cas, doenças mentais e SIDA. Existe 
também uma pequena taxa modera­dora para os pacientes externos e para 
a admissão num hospital. 
Tal como a Espanha, a Grécia au­
mentou a despesa pública com o in­
tuito de melhorar o sistema de cuida­
dos de saúde mas não foi ainda bem 
sucedida na introdução de mecanis­
mos que permitam conter os gastos. 
Contenção 
de gastos 
nos sistemas de 
seguros de saúde 
Há cinco Estados-membros 
(Bélgica, França, Alemanha, 
Luxemburgo e Países Baixos) que 
possuem sistemas públicos de cuida­
dos de saúde baseados nos princípios 
dos seguros, tanto na prática como 
em teoria. Nestes países, as segura­
doras e os fornecedores de serviços 
de saúde são independentes, o que 
origina uma abordagem diferente da 
contenção dos gastos. É necessário 
procurar meios que garantam que as 
contribuições são suficientes para 
cobrirem as despesas, ainda que um 
número significativo de pessoas não 
trabalhem. 
Bélgica 
Cerca de 99% da população da 
Bélgica está coberta por um se­
guro de saúde. Todos os serviços de 
saúde são fornecidos numa base con­
tratual e os valores a pagar são nego­
ciados entre as seguradoras e os 
fornecedores de serviços. Os pacien­
tes pagam os tratamentos e depois 
são reembolsados, se houver algum 
encargo a pagar. Uma vez que as 
104 
Capitulo 7-Sistemas te cuidados te saute na Comunidade 
contribuições não são suficientes 
para cobrir as despesas, os subsídios 
governamentais atingem cerca de 
40% dos custos. 
O governo central dispõe simulta­
neamente de uma considerável in­
fluência sobre as despesas com a saú­
de e de poder para fixar taxas de 
contribuição. É necessário obter au­
torização para investimento em gran­
des equipamentos, para os encargos 
hospitalares e para os honorários dos 
médicos e dos estomatologistas. O 
governo determina também quais os 
hospitais e os serviços oferecidos que 
são subsidiados. 
Para conter os gastos foi introduzida 
em 1983 nos hospitais uma quota por 
camas-dia e desde 1990 este valor 
tem sido calculado com base na uti­
lização plena relativamente a cada 
área de tratamento especializado. 
Como consequência, o número de 
camas hospitalares reduziu-se signi­
ficativamente e os hospitais foram 
incentivados a racionalizar os seus 
serviços e a procederem a uma trans­
ferência de camas para os serviços de 
internamento prolongado. Embora 
isto não tivesse originado qualquer 
aumento nas listas de espera, supõe-
se que tenha provocado prejuízos em 
muitos hospitais. No caso dos medi­
camentos existe uma lista de produ­
tos recomendados e incentiva-se a 
prescrição de genéricos. 
A Bélgica possui um sistema compli­
cado de comparticipação nos custos, 
o qual consiste essencialmente em 
não reembolsar os pacientes na tota­
lidade do custo do tratamento. As 
pessoas de fracos recursos estão isen­
tas de pagamento ou pagam uma pro­
porção realmente reduzida, ao passo 
que os trabalhadores por conta pró­
pria pagam a globalidade do trata­
mento sem reembolso—excepto em 
casos específicos (alto risco) em que as pessoas se encontram cobertas por 
um sistema público de seguros de 
saúde. Os encargos efectivamente 
pagos pela maior parte das pessoas 
constituem um montante fixo no caso 
dos tratamentos hospitalares e no 
caso das consultas aos médicos de 
clínica geral, sendo o seu acréscimo 
anual indexado ao aumento do custo 
de vida. No caso dos tratamentos es-
tomatológicos, os pacientes pagam 
25% dos custos. No caso dos medi­
camentos, há seis categorias de en­
cargos, variando desde 25% do custo 
até 100%, havendo também uma taxa 
moderadora para os produtos prepa­
rados pelos farmacêuticos. 
Todavia, o sistema de controlo na 
Bélgica não conseguiu manter os 
gastos com os cuidados de saúde 
constantes relativamente à DN du­
rante a última década. 
França 
Na França, tal como na Bélgica, 
cerca de 99% da população 
está coberta por um sistema de segu­
ros de saúde. São três as principais 
caixas de seguro de doença nacio­
nais, cobrindo a maior delas (o regi­
me geral) cerca de 75% da população 
e destinando-se fundamentalmente 
aos trabalhadores assalariados. As 
outras duas caixas destinam-se aos 
trabalhadores agrícolas e aos traba­
lhadores por conta própria. Os 10% 
restantes encontram-se abrangidos 
por aproximadamente 15 caixas de 
menor dimensão. 
Uma vez que relativamente à DN a 
França gasta mais em cuidados de 
saúde do que qualquer outro Estado-
membro, existe uma grande pressão 
tanto a nível do governo como dos 
fundos de seguros para a contenção 
de gastos. Todos os fornecedores de 
cuidados de saúde trabalham numa base contratual, recebendo os médi­
cos, os estomatologistas e os hospi­
tais privados (os quais repre­
sentavam 35% das camas em 1989), 
pelos serviços fornecidos, determi­
nados honorários que são negociados 
com as caixas seguradoras. Embora 
os hospitais públicos sejam financia­
dos pelas caixas, os seus orçamentos 
têm de ser aprovados pelo Ministério 
da Saúde. 
O governo central possui uma in­
fluência considerável sobre as despe­
sas através do controlo exercido so­
bre os hospitais por meio de uma 
prática de planeamento intitulada 
"mapa de cuidados de saúde" que 
determina o número de camas e o 
equipamento necessários ao nível re­
gional. Os encargos hospitalares, as 
margens dos farmacêuticos e o preço 
dos medicamentos também são con­
trolados, ao passo que os acordos 
entre as caixas de seguros e os forne­
cedores dos cuidados de saúde têm de 
ser ratificados pelo governo. 
Os meios financeiros disponíveis 
para os hospitais públicos estão limi­
tados por um sistema de orçamentos 
globais introduzido em 1983, ao abri­
go do qual os objectivos para os gas­
tos totais hospitalares em França são 
fixados com a intenção de melhorar 
a eficiência. Como consequência, o 
tempo médio de internamento dimi­
nuiu acentuadamente. No entanto, as 
listas de espera não aumentaram, 
uma vez que a diferença entre a pro­
cura e a oferta passou a ser satisfeita 
por hospitais privados. Atendendo a 
que os encargos destes hospitais in­
cidem sobre os serviços prestados e 
sobre o número de dias de interna­
mento hospitalar, os gastos não fo­
ram contidos significativamente. 
Desde 1991 o governo tem vindo a 
fixar no início de cada ano a taxa 
máxima de aumento dos gastos com 
os hospitais privados. Todavia, os 
serviços não são controlados no sis­
tema francês e a sua proliferação fez 
com que a despesa aumentasse rela­
tivamente à DN. 
Os médicos podem exercer medicina 
privada em qualquer local de França 
e as únicas restrições existentes apli-
cam-se ao número de vagas para es­
tudantes nas faculdades de medicina, 
que foi reduzido para metade entre 
1975 e 1989. Não há quaisquer res­
trições no respeitante a medicamen­
tos e tratamentos prescritos por mé-
dicos de clínica geral e os 
especialistas e os pacientes têm liber­
dade de escolha do seu médico. Em 
determinadas circunstâncias, os mé­
dicos têm o direito de cobrar aos pa­
cientes um montante adicional que 
complementa os honorários acorda­
dos com a segurança social, de onde 
resultou uma subida de 20 a 30% do 
preço das consultas. 
Tal como na Bélgica, o sistema fran­
cês funciona através do reembolso 
aos pacientes dos montantes que es­
tes pagaram. No caso dos medica­
mentos, os pacientes podem ser total­
mente reembolsados (30% dos 
medicamentos) ou têm efectivamen­
te de pagar 30% do custo (45% dos 
medicamentos) ou 60% (25%). Em 
termos de cuidados hospitalares, 
existe um pequeno montante diário 
fixo e para os cuidados estomatológi-
cos o encargo do paciente é da ordem 
de 20 a 25% do custo do tratamento. 
Alemanha 
Na Alemanha cerca de 92% das 
pessoas estão abrangidas por 
um sistema público de seguros de 
saúde, que inclui mais de 1 200 cai­
xas independentes, organizadas par­
cialmente numa base regional e 
parcialmente numa base empresarial ou associativa. Há ainda alguns gru­
pos especiais. Todas estas caixas, 
com excepções menores, proporcio­
nam idênticos benefícios e serviços. 
Todos os serviços são fornecidos 
numa base contratual, pelo que as 
caixas não possuem hospitais pró­
prios nem empregam médicos. Os 
honorários dos médicos e dos esto­
matologistas são negociados pelas 
caixas de seguros com as associações 
médicas regionais. Cerca de metade 
dos hospitais são públicos e a maior 
parte dos restantes tem fins não lucra­
tivos. Os pacientes são virtualmente 
livres de escolher os seus médicos, os 
quais são responsáveis pelo encami­
nhamento dos pacientes para os hos­
pitais — não há instalações para 
pacientes externos. 
As despesas com os cuidados de saú­
de são relativamente elevadas e cons­
titui uma grande preocupação a con­
tenção dos gastos — o que já 
originou diversas reformas nos últi­
mos anos, numa tentativa para limitar 
esses gastos. 
As caixas de seguros são inde­
pendentes do governo, que não tem 
controlo formal sobre as despesas 
com os cuidados de saúde. Deste 
modo, a contenção dos gastos é da 
responsabilidade das caixas, embora 
se pretenda que haja uma contribui­
ção nesse sentido por parte dos for­
necedores dos cuidados de saúde. O 
governo federal apenas pode influen­
ciar os custos por via legislativa ou 
por via de persuasão, o que vem com­
plicar esta questão. 
No caso dos hospitais, há uma Lei do 
Financiamento que define determi­
nadas exigências para a compartici­
pação dos fundos federais, mas não 
restringe o número de hospitais ou 
camas e deixa o planeamento ao cui­
dado dos "Lãnder", que raramente 
desejam encerrar hospitais. Durante a década de 80 o número de camas 
hospitalares diminuiu apenas ligeira­
mente. Os montantes pagos aos hos­
pitais pelas caixas de seguros corres­
pondem a uma diária fixa e há 
também encargos consoante os trata­
mentos proporcionados. O efeito dis­
to é o aumento do tempo de perma­
nência nos hospitais. Por outro lado, 
como normalmente os hospitais não 
estão autorizados a proporcionar tra­
tamento a pacientes externos, ocor­
rem internamentos em hospitais que 
por vezes não são realmente necessá­
rios, apenas para se conseguir o pa­
gamento das caixas de seguros. Há 
também incentivos insuficientes para 
se utilizar alternativas aos cuidados 
proporcionados pelos hospitais, de 
tal modo que muitas pessoas perma­
necem nos hospitais mesmo quando 
lares assistidos seriam mais adequa­
dos e menos dispendiosos. Por todos 
estes motivos, os gastos hospitalares 
têm tendência a aumentar significati­
vamente — cerca de 8% em 1991 e 
cerca de 10% nos primeiros seis me­
ses de 1992. 
Para controlar os custos dos serviços 
de clínica geral foi introduzida uma 
tarifa especial que estabelece uma 
relação entre o crescimento dos gas­
tos e o crescimento dos rendimentos 
médios. Os honorários são expressos 
em pontos que permitem avaliar 
comparativamente os diversos tipos 
de serviços. O valor global pago às 
associações médicas é depois distri­
buído de acordo com este sistema de 
pontos. (O valor relativo dos pontos 
foi alterado em 1987, por exemplo, 
para reduzir os pagamentos de meios 
auxiliares de diagnóstico e para in­
centivar o tratamento médico). 
O controlo em relação ao número de 
médicos é pequeno — os que prova­
rem a sua competência têm de ser 
admitidos pelas associações médi­
cas. Os médicos podem ser impedi-
106 
Capitulo 7~ Sistemas te cuidados te saúde na Comunidade 
dos de entrar em determinadas áreas 
apenas no caso de excesso de oferta 
(uma restrição geral, só permitindo a 
admissão de novos médicos em caso 
de necessidade evidente, foi conside­
rada inconstitucional em 1960 pelo 
Tribunal Constitucional Federal). Os 
gastos com o serviço de clínica geral 
aumentaram cerca de 7% em 1991 e 
cerca de 10% durante os primeiros 
seis meses de 1992 — consideravel­
mente mais do que as receitas das 
caixas de seguros — em parte devido 
a um acréscimo do número de médi­
cos. Os cuidados estomatológicos es­
tão organizados de modo idêntico, 
tendo os gastos aumentado cerca de 
10,5% em 1991 e cerca de 14,5% nos 
primeiros seis meses de 1992. 
Não há controlo directo sobre os pre­
ços dos medicamentos, que estão en­
tre os mais elevados da Comunidade. 
A reforma de 1988/89 introduziu um 
sistema de preços de referência, ad­
quirindo o paciente o medicamento 
gratuitamente se o preço não for su­
perior ao preço de referência e sendo 
obrigado a pagar a diferença de custo 
acima do preço de referência. Esta 
reforma exerceu alguma pressão so­
bre a indústria no sentido da redução 
dos preços e embora tivesse sido pla­
neada para definir preços de referên­
cia para 80% dos medicamentos, até 
agora aplica-se apenas a 35%. Em 
1991 os gastos com os medicamentos 
aumentaram cerca de 10% e nos pri­
meiros seis meses de 1992 aumenta­
ram 9%. 
Tal como outros Estados-membros, a 
Alemanha tem também um sistema 
de comparticipação de custos. Existe 
uma taxa moderadora para todos os 
medicamentos que ainda não tenham 
preço de referência. No caso dos tra­
tamentos estomatológicos os pacien­
tes pagam um montante que oscila 
em torno dos 50% do custo mas este 
valor pode ser reduzido em 15% no caso de haver consultas de rotina re­
gulares. Há uma taxa diária modera­
dora para os primeiros 14 dias de 
hospitalização. 
Está a ser planeada a introdução de 
um sistema de controlo orçamental 
para o período de 1993 a 1995, du­
rante o qual o aumento da despesa 
será mantido ao nível do aumento das 
receitas das caixas de seguros. 
No caso dos hospitais, os encargos 
serão diferenciados de acordo com o 
tipo de tratamento e prevê-se que o 
sistema de comparticipação dos fun­
dos federais seja alterado de modo a 
reduzir o número de camas. 
O sistema de controlo orçamental irá 
ser aplicado também aos médicos e 
aos estomatologistas. A partir de 
1999 apenas será autorizado o exer­
cício de novos médicos e estomato­
logistas se estes forem necessários, 
embora persistam dúvidas sobre a 
constitucionalidade desta restrição. 
Os preços dos medicamentos irão ser 
congelados até ao final de 1993 e nos 
dois anos seguintes todos os medica­
mentos sem preço de referência ve­
rão o seu preço reduzido em 5%. Os 
encargos, graduados de acordo com 
o preço, foram introduzidos em 1993 
e em 1994 serão introduzidos incen­
tivos para estimular o fornecimento 
de embalagens mais pequenas. A diá­
ria para os primeiros 14 dias de hos­
pitalização também vai ser aumenta­
da. 
Luxemburgo 
No Luxemburgo, o sistema pú­
blico de seguros de saúde 
abrange virtualmente todas as pes­
soas. O sistema é administrado por 
uma união de nove caixas de seguros 
de saúde, sendo todos os serviços 
reembolsados numa base contratual. Os honorários para os médicos de 
clínica geral e especialistas são nego­
ciados entre as caixas de seguros de 
saúde e a associação médica. A maior 
parte dos hospitais são privados. To­
dos eles são pagos segundo uma taxa 
diária negociada, ao passo que os 
médicos e estomatologistas recebem 
determinados honorários pelos servi­
ços prestados. As caixas de seguros 
de saúde recebem um subsídio do 
governo para cobrir determinados ti­
pos de casos, tais como a tuberculose, 
as transplantações e a neurocirurgia. 
O governo cobre igualmente o défice 
dos seguros de saúde dos pensionis­
tas. 
As despesas públicas com os cuida­
dos de saúde eram relativamente ele­
vadas no início da década de 80 
(6,3% da DN), caíram em 1986 e 
aumentaram nos últimos anos da dé­
cada de 80 (novamente 6,4% da DN) 
como consequência de uma série de 
medidas para a contenção de custos. 
As taxas das contribuições para os 
seguros de saúde são fixadas por um 
regulamento grão-ducal. Os serviços 
que são reembolsados ou pagos pelos 
seguros de saúde são definidos por 
regulamentos adoptados pela união 
das caixas seguradoras e aprovados 
pelo governo. O governo controla a 
construção de hospitais e a instalação 
de grandes equipamentos, pagando 
entre 50% e 80% dos custos. Não há 
controlo do preço dos medicamentos. 
Há carência de camas para períodos 
prolongados de permanência nos 
hospitais e há excesso de camas para 
períodos de curta permanência tal 
como na Alemanha, o sistema de diá­
rias incentiva as hospitalizações de 
longa permanência. Para controlar os 
gastos exige-se aos hospitais que 
transfiram os pacientes de interna­
mento prolongado para lares assisti­
dos, mas a eficácia deste sistema é 
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-107-
limitada pela falta de camas — em­
bora o governo esteja a aumentar o 
número de lares geriátricos. Os au­
mentos dos honorários dos médicos 
e estomatologistas não excedem o 
aumento do custo de vida. 
Para influenciar a redução de gastos 
com os medicamentos, as listas de 
preços são fornecidas aos médicos 
contendo pormenores sobre os reem­
bolsos. Os pacientes suportam um 
encargo de 20% do preço, excepto 
nos casos de tratamentos de doenças 
especiais e também quando os medi­
camentos são ministrados aos pa­
cientes nos hospitais, caso em que 
são gratuitos. Existe um encargo de 
5% para as consultas de clínica geral 
e para as consultas domiciliárias e os 
pacientes hospitalizados pagam uma 
diária idêntica à da Alemanha. O en­
cargo para os tratamentos estomato­
lógicos é de 20%, excepto nos casos 
em que o paciente procedeu a con­
sultas de rotina anuais nos dois anos 
precedentes. 
O Luxemburgo tem o mesmo tipo de 
problemas normalmente existentes 
nos outros Estados-membros onde 
existem sistemas de seguros de saú­
de. Admite-se que o sistema necessi­
ta de ser ajustado a novas situações, 
tais como o envelhecimento da popu­
lação, a necessidade de recrutar pes­
soal de enfermagem e a manutenção 
de um elevado padrão de cuidados de 
saúde, o que apenas pode ser conse­
guido, sem que haja um acréscimo 
substancial dos gastos, se for aumen­
tada a eficiência do sistema. As no­
vas medidas introduzidas em 1992 
visaram a racionalização dos proce­
dimentos de negociação entre as cai­
xas de seguros de saúde e os agentes 
que proporcionam cuidados de saú­
de, a instituição de uma estrutura 
mais centralizada para as caixas e a 
reorganização do sistema de finan­
ciamento. Países Baixos 
Foram introduzidas reformas im­
portantes no início de 1992, as 
quais podem ser objecto de melhor 
avaliação por confronto com os pro­
blemas do sistema anterior. 
No sistema antigo toda a população 
estava abrangida por um seguro ob­
rigatório ao abrigo da Lei das Neces­
sidades Médicas Excepcionais 
(AWBZ), para doenças e incapacida­
des graves e de longa duração. Além 
disso, era obrigatório para cerca de 
60% da população (para as pessoas 
de menores rendimentos) subscrever 
um seguro (ZFW). Em relação a estas 
pessoas, os médicos de clínica geral 
eram pagos numa base "per capita", 
ao passo que os especialistas e os 
estomatologistas recebiam honorá­
rios pelos tratamentos praticados, 
sendo os montantes negociados entre 
os fundos de seguros e a associação 
médica. Os outros pacientes (cerca 
de 40% da população) pagavam ho­
norários pelos tratamentos recebidos. 
As despesas globais com a saúde 
eram elevadas, excedendo 8,5% da 
DN. 
Na década de 80 foram introduzidas 
diversas medidas com o objectivo de 
conter os gastos. O orçamento para 
os hospitais foi reduzido durante vá­
rios anos e depois manteve-se inalte­
rado em termos reais. Como resulta­
do conseguiu-se reduzir as despesas 
sem aumento das listas de espera. 
Procedeu-se também ao desenvolvi­
mento de alternativas aos cuidados 
hospitalares, sob a forma de lares as­
sistidos. A imposição de limites foi 
bem sucedida no que diz respeito ao 
número de estomatologistas e fisiote­
rapeutas durante alguns anos, mas 
depois essa medida foi abolida. Veri­
ficou-se também que era difícil redu­
zir os gastos com os serviços de es-
pecialistas, mas em 1989 os honorários foram reduzidos e depois 
mantiveram-se constantes nos anos 
subsequentes. 
Foram efectuadas diversas tentativas 
para estabilizar os gastos com os me­
dicamentos mas sem grande sucesso, 
continuando estes a constituir a des­
pesa de mais rápido crescimento. Re­
centemente foi introduzido um es­
quema para limitar o reembolso ao 
custo do medicamento mais barato 
disponível para um determinado tra­
tamento. 
Antes de 1992 previa-se que os pa­
cientes apenas contribuíssem para o 
custo dos tratamentos estomatológi­
cos e dos óculos. 
A reforma do sistema holandês em 
1992 introduziu-lhe elementos do 
sistema de mercado, na forma de 
concorrência entre fornecedores e se­
guradoras e também mediante a des­
centralização da oferta. O seguro ob­
rigatório foi alargado a toda a 
população no que diz respeito aos 
cuidados de saúde primários através 
da integração dos serviços oferecidos 
pelo ZFW no sistema AWBZ. Pre-
tende-se que este sistema proporcio­
ne 95% dos serviços de saúde. Cada 
indivíduo escolhe livremente o fundo 
de seguros a que pretende aderir, ao 
passo que as seguradoras têm de acei­
tar qualquer pessoa e não lhes é per­
mitido impor nenhum prémio ex­
traordinário para as pessoas de alto 
risco. 
Todas as contribuições estão associa­
das aos rendimentos, sendo colecta­
das centralmente e distribuídas de­
pois pelos fundos de seguros de 
acordo com o número de pessoas se­
guras em cada instituição e de acordo 
com a sua classificação de risco (ida­
de, sexo, região onde vive e estado de 
saúde). Pretende-se que as contribui­
ções cubram 82% dos gastos, sendo 
-108 
i cuidados te saute m Comunidade 
os restantes 18% cobrados directa­
mente pela seguradora. O prémio 
será tanto mais baixo quanto melhor 
for o sucesso na contenção dos gas­
tos, introduzindo-se deste modo um 
elemento de competição. 
Os preços e os termos para a prática 
dos serviços de saúde são negociados 
com os fornecedores, especificando 
o governo apenas os preços máxi­
mos. A pessoa segura pode obter ser­
viços adicionais se pagar um prémio 
suplementar. De acordo com este sis­
tema, os indivíduos dispõem de algu­
ma liberdade de escolha e é incenti­
vada a concorrência. 
É ainda muito cedo para determinar 
os efeitos desta reforma, mas a plena 
entrada em vigor do novo regime de 
seguros foi já adiada até Janeiro de 
1994 como consequência da oposi­
ção a que 95% dos serviços de saúde 
fossem proporcionados ao abrigo do 
regime obrigatório. Foi também ar­
gumentado que, para conter os gas­
tos, o princípio da comparticipação 
dos pacientes no custo do tratamento 
deveria ser alargado, os indivíduos 
deveriam ser mais responsabilizados 
pela determinação do seu nível de 
seguro e as contribuições relaciona­
das com os rendimentos deveriam ser 
reduzidas e os prémios nominais au­
mentados. 
Conclusões 
Em todos os Estados-membros as 
despesas com a saúde têm au­
mentado significativamente em ter­
mos reais desde 1988 (apesar de, no 
Luxemburgo e na Irlanda, terem di­
minuído relativamente à DN). Essen-
cialmente, a questão política 
principal reside em saber como con­
ter os gastos. A solução é diferente de 
caso para caso, dependendo parcial­mente do método de financiamento e 
da organização dos cuidados de saú­
de. 
Além disso, alguns Estados-mem­
bros, em particular a Espanha, Grécia 
e Portugal, estão ainda a expandir a 
cobertura, embora em todos os países 
quase todas as pessoas se encontrem 
actualmente cobertas. 
O processo natural para a contenção 
de gastos em países com sistemas de 
cuidados de saúde financiados pelas 
receitas fiscais consiste num controlo 
orçamental rigoroso para limitar di­
rectamente o número de fornecedo­
res e as instalações. Embora isto pos­
sa conduzir a uma maior eficiência, 
pode também originar carências e lis­
tas de espera mais longas, como por 
exemplo no Reino Unido. Por outro 
lado.aDinamarca demonstrou que as 
autoridades locais com determinado 
grau de autonomia podem conseguir 
uma maior eficiência, apesar dos cor­
tes nas despesas, e evitar as listas de 
espera. De um modo geral, o controlo 
rigoroso das despesas pode incenti­
var o desenvolvimento de alternati­
vas aos cuidados hospitalares, como 
na Dinamarca e na Irlanda, mas pode 
também originar despesas deficitá­
rias, como na Itália, ou pode conduzir 
ao desenvolvimento de formas de 
evasão aos efeitos pretendidos, como 
na Grécia. 
Em princípio, os países com sistemas 
baseados em seguros não dispõem da 
opção de contenção dos gastos por 
via da limitação directa das despesas. 
Em vez disso, têm tentado influen­
ciar as despesas através de práticas de 
planeamento, como na França e na 
Bélgica. Nesses países verificou-se 
que era difícil limitar o número de 
agentes que proporcionam cuidados 
de saúde devido à natureza politica­
mente sensível da questão e na Ale­manha devido a restrições de tipo 
constitucional. 
O controlo dos preços dos medica­
mentos é também um problema em 
todos os Estados-membros. Alguns 
deles, como a Itália e a Bélgica, dis­
põem de listas oficialmente aprova­
das e outros, como o Reino Unido e 
a Irlanda, dispõem de listas não apro­
vadas oficialmente. Há ainda países, 
como Portugal e Espanha, que impõ­
em preços controlados por via admi­
nistrativa, enquanto a Alemanha e os 
Países Baixos praticam um sistema 
de preços máximos ou de referência. 
De um modo geral, estas tentativas 
obtiveram apenas um sucesso limita­
do, em parte devido à acção evasiva 
praticada pela indústria farmacêutica 
(através da introdução de novos pro­
dutos, na realidade idênticos) e em 
parte devido a dificuldades adminis­
trativas. 
Uma questão que está a adquirir cada 
vez mais importância em diversos 
Estados-membros consiste em deter­
minar a oportunidade e a forma de 
introdução de regras do mercado nos 
respectivos sistemas de saúde. Isto é 
especialmente válido para o Reino 
Unido e para os Países Baixos, cujos 
sistemas de financiamento são bas­
tante diferentes. Em quase todos os 
Estados-membros os pacientes são 
obrigados a pagar parte do custo do 
tratamento, principalmente no que 
diz respeito aos medicamentos, mas 
em alguns países também pelos ser­
viços. Existe uma tendência nítida no 
sentido de esses encargos correspon­
derem a um determinado valor per­
centual, o que poderia eventualmente 
incentivar a competição de preços 
entre fornecedores se o paciente pu­
desse escolher livremente (e se dis­
pusesse de informação suficiente 
para comparar a eficácia dos produ­
tos ou dos tipos de tratamentos). Por 
outro lado, isso poderá criar dificul-
109 
dades às pessoas de fracos rendimen­
tos ou com doenças graves. Em mui­
tos casos há isenções, numa tentativa 
de evitar estas situações. 
Resumindo, existe, pois, alguma uni­
formidade nos problemas enfrenta­
dos em toda a Comunidade e há algu-
ma semelhança nas políticas 
adoptadas para os enfrentar. Nos paí­
ses que introduziram medidas radi­
calmente novas nos últimos anos, 
como o Reino Unido e os Países Bai­
xos, é ainda muito cedo para se ava­
liar adequadamente a sua eficácia. 
110 
Capitulo 8 A protecção social 
e a conciliação da vida 
profissional com a vida familiar 
ARecomendação relativa à con­
vergência dos objectivos e po­
líticas de protecção social define um 
conjunto de ojectivos comuns desti­
nados a servir de orientação para as 
políticas dos Estados-membros. No 
domínio da família, o texto comuni­
tário recomenda aos Estados-mem­
bros que, se necessário, adaptem e 
desenvolvam os respectivos sistemas 
de protecção social a fim de "contri­
buir para a eliminação, através de 
medidas que permitam conciliar res­
ponsabilidades familiares com a vida 
profissional, dos obstáculos ao exer­
cício de uma actividade profissional 
por parte dos pais". 
As prestações familiares cuja recep­
ção está subordinada a uma condição 
explícita de a mãe não ter emprego 
permanente estão em vias de desapa­
recimento, por serem manifestamen­
te contrárias à exigência de neutrali-
dade da protecção social 
relativamente a uma segunda activi­
dade remunerada de um casal. Estas 
prestações tendem a ser substituídas 
por prestações mais específicas des­
tinadas a permitir ao elemento do 
casal que o deseje interromper tem­
porariamente o seu trabalho para 
prestar assistência a um filho de tenra 
idade. Podem, no entanto, continuar a exis­
tir outros efeitos desencorajantes 
mais indirectos, quando as prestaçõ­
es sociais são concedidas sob condi­
ção de rendimentos: quando o limite 
de rendimentos acima do qual as 
prestações deixam de ser concedidas 
na totalidade está fixado a um nível 
que é atingido quando os dois mem­
bros do casal trabalham, o benefício 
líquido proporcionado por uma se­
gunda actividade no casal pode ser 
muito limitado, principalmente se ti­
vermos em conta o custo da guarda 
das crianças pequenas, bem como o 
maior montante do imposto sobre o 
rendimento do casal. 
A fim de analisar a importância po­
tencial destes factos, a Comissão pe­
diu a vários investigadores que pro-
cedessem a uma comparação 
sistemática de alguns sistemas de 
protecção social. A comparação inci­
diu em seis países da Comumdade 
(Bélgica, Alemanha, Espanha, Fran­
ça, Países Baixos e Reino Unido), 
incluindo igualmente a Suécia e a 
Suíça (graças à colaboração da Asso­
ciação Internacional de Segurança 
Social). Os primeiros resultados des­
ta investigação são apresentados no 
presente capítulo. Prestações pagas 
às pessoas que 
educam crianças 
de tenra idade 
Todos os países da Europa pre­
vêem o pagamento de prestaçõ­
es em caso de maternidade. A situa­
ção é muito mais diferenciada no que 
respeita ao período posterior ao da 
licença de maternidade. 
Bélgica 
Na Bélgica as mulheres trabalha­
doras têm direito, em caso de 
gravidez, a um período de licença 
remunerada com a duração máxima 
de 15 semanas. Para terem direito a 
esta licença as trabalhadoras devem 
ter prestado pelo menos 120 dias de 
trabalho nos 6 meses precedentes (ou 
no mínimo 400 horas de trabalho, no 
caso de trabalho a tempo parcial). A 
prestação paga pela segurança social 
corresponde a 82% da remuneração 
bruta anterior, não sujeita a limite, 
111-
durante os primeiros 30 dias e a 75% 
dessa remuneração entre o 31° dia e 
o final da 15Vá semana (até um limite 
máximo aproximadamente equiva­
lente a 1,5 do salário médio dos tra­
balhadores da indústria). A mulher 
trabalhadora está protegida contra o 
despedimento durante o período de 
licença de maternidade. 
Em matéria de licença especial para 
assistência a filhos, após 1985 foram 
introduzidas duas disposições origi­
nais na Bélgica. A primeira diz res­
peito à interrupção da carreira pro­
fissional, que consiste numa licença 
remunerada que os trabalhadores po­
dem gozar por vários motivos, um 
dos quais a educação de um filho, na 
condição de serem substituídos no 
seu posto de trabalho por uma pessoa 
no desemprego. Os trabalhadores 
(masculinos ou femininos) que go­
zem esta licença recebem da segu­
rança social, durante um período que 
varia de 1 a 5 anos, uma prestação 
fixa cujo montante representa entre 
20 e 25% do salário médio dos traba­
lhadores da indústria, consoante a 
posição na fratria do filho que motiva 
essa interrupção. Podem também fa­
zer uma interrupção parcial de carrei­
ra durante um período máximo de 5 
anos. Neste caso recebem um subsí­
dio reduzido para metade se tiverem 
menos de 50 anos ou um subsídio 
completo se tiverem 50 anos ou mais 
no início da interrupção parcial. 
Os trabalhadores em situação de in­
terrupção de carreira profissional 
continuam a beneficiar de assistência 
social (cuidados de saúde, desempre­
go). Durante o primeiro ano (ou os 
três primeiros anos, se a interrupção 
for motivada pela educação de um 
filho com menos de 6 anos), as con­
tribuições para a pensão de reforma 
ficam a cargo da segurança social; 
para além deste período é necessário 
pagar contribuições a título voluntá­rio para conservar os direitos. Em 
1991 beneficiaram desta interrupção 
de carreira remunerada 51.000 pes­
soas, 86% das quais eram mulheres, 
o que representa 3,5 % das mulheres 
trabalhadoras na Bélgica. 
A segunda disposição refere-se aos 
trabalhadores no desemprego. Uma 
pessoa no desemprego pode ser dis­
pensada da inscrição como candidata 
a emprego, por razões sociais ou fa­
miliares, durante um período de 6 
meses a 1 ano (renovável uma vez). 
Durante este período receberá uma 
prestação fixa que equivale a 18% do 
salário médio dos trabalhadores da 
indústria. Esta dispensa de inscrição 
como candidato a emprego, conti­
nuando a receber o subsídio de de­
semprego e a beneficiar da assistên­
cia social habitualmente concedida 
aos desempregados, equivale a alar­
gar aos desempregados o benefício 
da licença especial remunerada para 
assistência a filhos. Em 1991 benefi­
ciaram desta disposição 41.000 pes­
soas, 99% das quais eram mulheres. 
Alemanha 
Na Alemanha a hcença de mater­
nidade é de 14 semanas. As 
mulheres que tenham estado inscritas 
num regime legal de seguro de doen­
ça durante pelo menos 12 semanas 
entre o 10° e o 4o mês antes do parto 
têm direito a um subsídio de mater­
nidade. Este é constituído por duas 
partes: a caixa de seguro de doença 
paga o montante máximo de 25 DM 
por dia; se a remuneração era supe­
rior, a diferença é obrigatoriamente 
coberta pela entidade patronal (ou, na 
sua falta, pelo Estado). O nível do 
subsídio é, pois, igual à remuneração 
integral. O contrato de trabalho man-
tém-se e a mulher trabalhadora deve 
ter a possibilidade de voltar a ocupar o seu posto de trabalho no termo da 
licença. 
Em 1 de Janeiro de 1986 entrou em 
vigor uma lei que prevê uma licença 
especial para assistência a filhos e um 
subsídio especial de educação 
(Erziehungsgeld). Esta lei instituiu 
uma prestação, paga por conta do 
orçamento do Estado, a favor do pai 
ou da mãe que renunciem, interrom­
pam ou reduzam a sua actividade 
profissional (menos de 19 horas por 
semana) para acompanhamento de 
um filho de tenra idade. Desde 
1/1/1993 esta prestação é paga até 
que a criança atinja a idade de 2 anos. 
Durante os 6 primeiros meses de vida 
da criança o subsídio especial de edu­
cação é pago sem qualquer condição 
de recursos. A partir do 7o mês, a 
prestação só é paga na totalidade 
quando o rendimento do casal (ou de 
um progenitor que viva só) é inferior 
a um determinado limite máximo, 
variável consoante o número de fi­
lhos (90% do salário médio dos ope­
rários para um filho, 120% para 3 fi­
lhos). A prestação integral é de 600 
DM por mês, não tributável nem su­
jeita a descontos para a assistência 
social, correspondendo assim a cerca 
de 22% do salário médio, após dedu­
ção de impostos, dos trabalhadores 
da indústria. A prestação é progressi­
vamente reduzida quando o rendi­
mento do agregado familiar ultrapas­
sa o limite máximo, deixando de 
existir quando esse rendimento atin­
ge cerca de 145% do salário médio 
no caso de casais com um filho. 
Em certos Lãnder o subsídio especial 
de assistência pode ser prorrogado 
por 6 meses ou um ano, geralmente 
nas mesmas condições (nível de re­
cursos). A pessoa que recebe o sub­
sídio pode simultaneamente apresen­
tar um pedido de licença especial de 
educação, finda a qual retomará o seu 
112-
ï-*$ yÇapHuto 0 *Á protecção social a a conctíktçao 'te fite profis^tonaScomavltefa^ 
posto de trabalho. O trabalhador con­
tinuará a beneficiar do seguro de 
doença e, para o cálculo dos direitos 
à pensão, são gratuitamente valida­
dos três anos de contribuições por 
cada filho, numa base fixa igual a 
75% do salário médio de todos os 
trabalhadores. A hcença especial não 
implica, assim, qualquer perda de di­
reitos. 
Em 1991,790.000 pessoas beneficia­
ram do subsídio especial de assistên­
cia, o que corresponde a 95% do nú­
mero de nascimentos registados no 
mesmo ano na Alemanha. Em 99% 
dos casos foi a mãe que beneficiou da 
prestação, cujo custo total para o or­
çamento do Estado federal se elevou 
a perto de 6 mil milhões de marcos. 
Espanha 
Na Espanha as mulheres traba­
lhadoras têm direito a uma li­
cença de maternidade de 16 semanas, 
na condição de terem estado inscritas 
no regime de segurança social duran­
te 180 dias ao longo do ano preceden­
te. Quando os dois cônjuges traba­
lham, as quatro últimas semanas da 
licença de maternidade podem ser 
gozadas pelo pai. A prestação paga 
corresponde a 75% salário anterior, 
até um limite máximo que é superior 
ao dobro do salário médio dos traba­
lhadores da indústria. Durante a li­
cença o contrato de trabalho man-
tém-se. 
Os trabalhadores que tenham um 
contrato de trabalho sem termo po­
dem gozar uma licença especial não 
remunerada para assistência a filhos 
por um período máximo de 3 anos. 
Todavia, apenas o primeiro ano da 
licença é considerado como período 
de contribuição efectiva para a segu­
rança social e para aquisição de direi­
tos à pensão de reforma ou de invah­dez e ao subsídio de desemprego. 
Tanto o pai como a mãe podem be­
neficiar desta hcença, no termo da 
qual têm a garantia de voltar a ocupar 
o seu posto de trabalho. Na prática, 
apenas as mulheres utilizam esta pos­
sibilidade e, mesmo assim, em pe­
queno número: menos de 20.000 em 
1991. 
França 
Em França a duração da licença de 
maternidade é de 16 semanas 
para o primeiro e segundo filhos e de 
26 semanas a partir do terceiro filho. 
Para ter direito à licença, a mãe deve 
ter estado inscrita na segurança social 
durante 10 meses antes do nascimen­
to do filho e ter cumprido pelo menos 
1200 horas com entrada de remune­
rações nos 12 meses que precedem o 
nascimento. Durante a hcença a mãe 
recebe da segurança social uma pres­
tação igual a 84% do salário anterior, 
sujeita a um limite máximo que é 
superior em cerca de 20% ao salário 
médio dos trabalhadores da indústria. 
O contrato de trabalho mantém-se 
durante a hcença de maternidade. 
Desde 1985 existe em França uma 
licença especial remunerada para 
assistência a filhos (allocation pa­
rentale d'éducation), destinada uni­
camente aos pais ou mães que te­
nham pelo menos 3 filhos a cargo, um 
dos quais com menos de 3 anos. Para 
ter direito a esta prestação é necessá­
rio ter trabalhado e pago contribuiçõ­
es para a segurança social durante, 
pelo menos, 2 anos nos 10 anos que 
precedem o nascimento. É igualmen­
te necessário cessar ou ter já cessado 
a actividade profissional. 
Este subsídio especial pode ser pago 
até que a criança atinja a idade de 3 
anos. O montante recebido repre­
senta entre 35 e 40% do salário líqui­do médio dos trabalhadores da indús­
tria em França. Durante o terceiro 
ano da hcença, o beneficiário pode 
retomar o trabalho a tempo parcial 
continuando a receber uma prestação 
reduzida para metade. Perto de 
175.000 pessoas beneficiaram desta 
prestação em 1991, das quais 97% 
eram mulheres. 
Caso a beneficiária esteja empregada 
no momento do nascimento, pode 
igualmente pedir à entidade patronal 
uma hcença especial para assistência 
a filhos durante o mesmo período. No 
entanto, uma empresa com menos de 
100 trabalhadores pode recusar a 
concessão da hcença 
quando considerar que tal pode pre­
judicar o seu funcionamento. Esta li­
cença pode ser concedida ao pai ou à 
mãe a partir do primeiro filho, na 
condição de terem pelo menos um 
ano de antiguidade na empresa antes 
do nascimento. As pessoas que go­
zam esta hcença têm a garantia de 
poderem voltar a ocupar o seu posto 
de trabalho no final da mesma. Em 
1991 gozaram esta hcença cerca de 
100.000 pessoas (99% eram mulhe­
res). 
Países Baixos 
Nos Países Baixos as mulheres 
grávidas têm direito a uma li­
cença de maternidade de 16 semanas. 
Não é imposta qualquer condição de 
antiguidade na empresa, exigindo-se 
como única condição para que a se­
gurança social pague a prestação que 
a trabalhadora não esteja já grávida 
no momento da sua inscrição no re­
gime de segurança social. Se for este 
o caso, a entidade patronal é obrigada 
a pagar por sua conta o subsídio de 
maternidade. 
113 
'Woctafa] te vite profísslorml com a vite familiar 
A prestação recebida garante a manu­
tenção integral do salário, até um li­
mite máximo equivalente ao dobro 
do salário médio dos trabalhadores 
da indústria nos Países Baixos. O 
contrato de trabalho não é suspenso e 
os direitos às prestações (desempre­
go, invahdez, reforma) não são afec­
tados pela hcença. 
Em contrapartida, não existe hcença 
especial remunerada para assistência 
a filhos no quadro do sistema legal de 
segurança social, se bem que essas 
licenças possam ser concedidas por 
certas empresas ou administrações. 
O rendimento mínimo (Sociale Bi-
jstand) garantido a todos os indiví­
duos pela assistência social pode ser 
pago às mães de família cujos rendi­
mentos são inferiores ao mínimo de 
subsistência, sem que estas sejam, na 
prática, obrigadas a procurar empre­
go quando educam um filho menor 
de 12 anos. Esta disposição que dis­
pensa as mães de família da obriga­
ção de procurar emprego é, todavia, 
cada vez mais contestada, estando 
em debate no Parlamento, na altura 
da elaboração do presente texto, um 
projecto de reforma destinado a limi­
tá-la ou mesmo suprimi-la. 
Os pais e mães trabalhadores a tempo 
inteiro com pelo menos um ano de 
antiguidade têm o direito de gozar 
uma hcença parcial não remunerada, 
ou seja, pedir uma redução para 20 
horas de trabalho por semana, quan­
do educam um filho menor de 4 anos. 
A entidade patronal é obrigada a con­
ceder esta redução de horário durante 
um período de 6 meses. 
Reino Unido 
No Reino Unido a hcença de ma­
ternidade apresenta-se sob 
uma forma mais complexa do que 
nos outros Estados-membros. As mulheres grávidas que trabalhem há 
mais de 2 anos (no mínimo 16 horas 
por semana) ou 5 anos (no mínimo 
8 horas por semana) têm direito a 
uma prestação regulamentar de ma­
ternidade, que lhes confere o direito 
de interromper a actividade durante 
as 11 semanas que precedem o parto 
e, no máximo, 29 semanas após o 
parto. No entanto, as beneficiárias 
recebem uma prestação (paga pela 
entidade patronal que é depois reem­
bolsada) apenas durante 18 semanas: 
durante 6 semanas a prestação repre­
senta 90% do salário anterior e nas 
doze semanas restantes é constituída 
por um montante fixo (cerca de 20% 
do salário médio dos trabalhadores 
da indústria). 
Quando a futura mãe não preenche as 
condições para receber a prestação 
regulamentar de maternidade, tem 
direito a um subsídio de maternidade 
(Maternity Allowance) durante 18 
semanas, na condição de ter trabalha­
do durante 6 meses ao longo do ano 
que termina 14 semanas após o parto. 
O montante deste subsídio fixo é li­
geiramente inferior a 20% do salário 
médio dos operários. Neste caso, no 
entanto, a hcença de matermdade não 
confere o direito à garantia do empre­
go. 
No Reino Unido não existe qualquer 
disposição legal em matéria de hcen­
ça especial para assistência a filhos, 
remunerada ou não. Existem disposi­
ções contratuais nalgumas empresas, 
mas estão pouco divulgadas. De 
acordo com um inquérito realizado 
em 1989 junto de 1800 empresas do 
sector industrial e comercial, apenas 
11 % proporcionavam uma hcença de 
maternidade superior ao mínimo ob­
rigatório. Suécia 
Aorganização da hcença de ma-
ternidade e da hcença especial 
para assistência a filhos na Suécia é 
bastante original e merece ser com­
parada com os dispositivos existen­
tes na Comunidade. 
A hcença de maternidade e a hcença 
especial para assistência a filhos são 
uma e a mesma entidade. Os pais do 
recém-nascido têm direito a 15 me­
ses de hcença remunerada, que po­
dem ser utihzados a tempo inteiro 
(cessação total de actividade) ou a 
tempo parcial (redução de horário) 
até que a criança atinja a idade de 8 
anos e que podem ser repartidos entre 
os dois progenitores. A futura mãe (e 
apenas ela) pode começar a utilizar 
esta hcença durante os dois meses 
que precedem o parto. 
Além disso, os pais têm direito a uma 
hcença não remunerada, com garan­
tia da manutenção do posto de traba­
lho, até que a criança atinja a idade 
de 18 meses. Desta forma os pais 
podem, se o desejarem, utilizar em 
primeiro lugar a hcença não remune­
rada e, em seguida, os 15 meses de 
hcença remunerada, a tempo inteiro 
ou a tempo parcial. 
Durante os primeiros 12 meses da 
licença remunerada, a prestação re­
cebida equivale a 90% do salário an­
terior. Durante os 3 meses restantes a 
prestação é fixa (cerca de 15% do 
salário médio dos trabalhadores da 
indústria). Esta prestação é paga in­
teiramente pela segurança social. Em 
1991, 437.000 progenitores recebe­
ram pelo menos um dia de hcença 
remunerada (a comparar com os 
123.400 nascimentos na Suécia, no 
mesmo ano) e entre estes apenas 
73,5% eram mulheres. A prática da 
hcença para assistência a filhos pelos 
114-
pais de famíha está, pois, relativa­
mente mais divulgada na Suécia. 
Auxílios à família 
e recursos do 
agregado familiar 
Certas ajudas financeiras às famí-
has dependem do respectivo ní­
vel de recursos, sendo pagas apenas 
aos agregados familiares com rendi­
mentos inferiores a um determinado 
limite máximo e/ou quando o seu 
montante é modulado em função dos 
recursos do agregado familiar. Será 
interessante analisar de que forma 
estes limites máximos variam ou não 
em função da existência de um ou 
dois salários no agregado familiar. 
Bélgica 
Na Bélgica o montante das pres­
tações familiares depende ape­
nas do número de filhos e não do 
rendimento. Em contrapartida, as 
prestações substitutivas (subsídio de 
desemprego, pensão de invahdez e 
de reforma) são moduladas em fun­
ção do estatuto familiar e da compo­
sição do agregado familiar do bene­
ficiário. Os titulares de direitos 
directos beneficiam de um suple­
mento quando têm uma pessoa adulta 
a seu cargo. Assim, a pensão de re­
forma é calculada com base em 60% 
do salário de referência no caso de 
uma pessoa só, mas com base em 
75% quando o beneficiário tem um 
adulto a seu cargo. A diferença é 
maior quando se trata da pensão de 
invahdez: 65% com pessoa a cargo, 
45% para uma pessoa só e apenas 
40% quando o titular da pensão vive com um cônjuge que tenha recursos 
próprios. 
No que respeita ao subsídio de de­
semprego, um "chefe de famíha" tem 
o direito de manter sem limite de 
duração o regime de indemnização 
mais favorável (60% do salário ante­
rior), enquanto uma pessoa só rece­
berá apenas 42% ao fim de um ano. 
Quando há outra actividade remune­
rada no agregado familiar, o benefi­
ciário de um subsídio de desemprego 
recebe apenas 55% no primeiro ano, 
35% nos seis meses seguintes e, a 
partir deste período, um subsídio 
fixo. Uma segunda actividade remu­
nerada no casal implica, pois, uma 
redução das prestações. 
Alemanha 
Na Alemanha os abonos de famí­
ha, que aumentam com o nú­
mero de filhos (70 DM para o primei­
ro filho, 130 DM para o segundo, 220 
DM para o terceiro e 240 DM para 
cada um dos seguintes), são reduzi­
das (para 70 DM para o segundo filho 
e 140 DM para cada um dos filhos 
seguintes) quando o rendimento lí­
quido anual do casal ultrapassa um 
limite máximo fixado em 35.800 DM 
para uma famíha com 2 filhos, valor 
que é superior em cerca de 10% ao 
salário líquido médio dos trabalhado­
res da indústria na Alemanha. Uma 
segunda actividade remunerada no 
casal implica, pois, em geral, uma 
redução das prestações familiares. 
Além disso, para o cálculo do impos­
to sobre o rendimento é feito um aba­
timento por filho a cargo (3024 DM 
por filho em 1991, 4104 DM em 
1993) sobre o rendimento bruto. 
Quando o rendimento é de tal forma 
baixo que o abatimento por filhos a 
cargo não fica esgotado, a família 
recebe um suplemento por filho a cargo no montante máximo de 
575 DM, que constitui uma espécie 
de imposto negativo. 
Para além das prestações de assistên­
cia social, cujo montante depende di­
rectamente do nível de recursos do 
agregado familiar, existe também um 
sistema de subsídios de habitação 
concedidos sob condição de recur­
sos. Importa, no entanto, referir que 
no caso de dupla actividade é possí­
vel deduzir duas vezes do rendimento 
do agregado familiar um montante 
fixo bastante generoso (2004 DM) 
por encargos profissionais, o que re­
duz sensivelmente, em muitos casos, 
o impacto negativo do segundo salá­
rio sobre o montante das prestações. 
Espanha 
Todas as prestações não contribu­
tivas, incluindo os abonos de fa­
mília, são pagas na Espanha sob con­
dição de recursos. O limite máximo 
de recursos para receber as prestaçõ­
es familiares situa-se, no entanto, a 
um nível relativamente baixo: cerca 
de 63% do salário médio dos traba­
lhadores da indústria para o primeiro 
filho, 75% para o segundo e 86% para 
o terceiro filho. Uma famíha com 
dois filhos na qual os dois cônjuges 
trabalham, recebendo cada um o sa­
lário mínimo, ultrapassa, pois, o limi­
te máximo de recursos para atribui­
ção dos abonos de famíha. 
França 
Em França, mais de metade das 
prestações familiares são conce­
didas sob condição de recursos. Se o 
abono de famíha propriamente dito 
depende do número e da idade dos 
filhos a cargo, as outras prestações 
(subsídio por filho de tenra idade 
-115 
mm 
pago do terceiro mês ao terceiro ani­
versário do filho, complemento fami­
liar para as famílias com três ou mais 
filhos de idade superior a três anos, 
subsídio de habitação) são progressi­
vamente reduzidas quando o rendi­
mento do agregado familiar ultrapas­
sa um certo limite máximo. 
O montante desse limite varia em 
função do número de filhos. Para os 
agregados familiares com uma única 
fonte de rendimento, representa cer­
ca de 116% do salário médio dos 
trabalhadores da indústria na França 
quando a família inclui um filho, 
135% com 2 filhos, 165% com 3 fi­
lhos, etc. É de notar que este limite é 
mais elevado no caso de haver duas 
fontes de rendimento no casal: para 1 
filho eleva-se a 150% do salário mé­
dio dos operários, para 2 filhos a 
175% e para 3 filhos a 215%. Um 
agregado familiar "médio" em que os 
dois cônjuges tenham uma activida­
de remunerada terá, assim, direito às 
prestações familiares concedidas sob 
condição de recursos desde que in­
clua pelo menos 2 filhos. 
Países Baixos 
Nos Países Baixos as prestações 
familiares são pagas inde­
pendentemente do nível de recur­
sos. As prestações de assistência 
(Bijstandswet e Toeslagenwet), por 
seu lado, estão directamente ligadas 
ao rendimento do agregado familiar. 
No âmbito da Toeslagenwet, em par­
ticular, são concedidas prestações 
complementares às pessoas que rece­
bem prestações sociais (de desem­
prego, de doença ou de invahdez) 
quando o rendimento do agregado 
familiar é inferior ao mínimo de sub­
sistência, sendo este definido em fun­
ção do salário mínimo (70% do salá­
rio mínimo para uma pessoa só, 
100% para um casal). Este montante não é modulado em função da exis­
tência de um ou dois salários no ca­
sal. Da mesma forma, o subsídio de 
habitação é concedido sob condição 
de recursos (o limite corresponde 
aproximadamente ao nível do salário 
médio dos trabalhadores da indús­
tria), sem ter em consideração o nú­
mero de rendimentos resultantes da 
actividade profissional existente no 
agregado familiar. 
Reino Unido 
Tal como nos Países Baixos, os 
auxílios concedidos às famílias 
no Reino Unido não têm em conta a 
existência ou não de uma segunda 
actividade remunerada no casal. As 
prestações familiares dependem ape­
nas do número de filhos. A garantia 
de um rendimento mínimo para as 
pessoas desempregadas ou que traba­
lhem menos de 16 horas por semana 
(Income Support) funciona com base 
na verificação do rendimento do 
agregado familiar e depende apenas 
do nível do rendimento. Aplica-se o 
mesmo critério no que respeita às 
prestações relacionadas com a habi­
tação (Housing Benefit e Council Tax 
Benefit). 
No caso do Family Credit é aphcado 
um princípio diferente. Esta presta­
ção é concedida às famílias que têm 
pelo menos um filho a cargo e rendi­
mento inferior a um determinado li­
mite máximo, variável consoante o 
número e a idade dos filhos, e nas 
quais pelo menos um dos cônjuges 
trabalha no mínimo 16 horas por se­
mana (esta duração mínima era de 
24 horas por semana até 1993). O 
limite máximo do rendimento abaixo 
do qual as famílias podem beneficiar 
desta prestação representa cerca de 
90% do salário médio dos trabalha­
dores da indústria para uma família 
com 2 filhos de 8 a 12 anos (rendi­mento líquido após pagamento de 
impostos e das contribuições para a 
segurança social). Estima-se em 
450 000 o número de famílias que 
receberam esta prestação em 1993. 
A fim de evitar que estas famílias 
caiam numa "armadilha de probre-
za", quando o rendimento ultrapassa 
o limite fixado para a prestação má­
xima, a prestação paga através do 
Family Credit é reduzida, apenas de 
70% da diferença. Assim, para um 
ganho de rendimento de 10 libras a 
prestação é reduzida em 7 libras e o 
rendimento da famíha aumenta 3 li­
bras. Não está, no entanto, prevista 
qualquer modulação do limite máxi­
mo no caso de segunda actividade no 
casal. 
Suécia 
Na Suécia as duas únicas presta­
ções pecuniárias pagas às famí­
lias são os abonos de famíha e o 
subsídio de habitação. O primeiro de­
pende apenas do número de filhos. O 
segundo é calculado em função do 
rendimento total da famíha, do custo 
da habitação e do número de filhos. 
Esta prestação é paga integralmente 
às famílias cujo rendimento não ul­
trapassa cerca de 50% do salário mé­
dio dos trabalhadores da indústria, 
sendo progressivamente reduzida à 
medida que o rendimento do agrega­
do familiar aumenta. Não está previs­
ta qualquer modulação em função do 
número de rendimentos resultantes 
de actividade profissional do casal. 
•116-
i wiDiwiimi) IÍI ifiirii)i.i>i»<»»!iw«tw».wii nimii M ' ' • "n •) u UlMW.IHJJjjIJIIj.jlUEUU.^^ I.IM|l>l.ili.)ll.lM|l<lllcill)lllli|ll)lll)MMIiillllll..Mllillili)IM»llllllllllil»llil 
24 Elasticidade do rendimento disponível líquido relativamente ao salário bruto 
Casal sem filhos 
*« —..... Salários Salários 
baixos médios 
Bélgica 1,07 0,99 
Alemanha 1,07 0,99 
Espanha 1,19 1,03 
França 1,41 1,56 
I». Baixos í.io 1,05 
Reino Unido 1,31 1,23 
Suécia 0,91 1,40 Família com dois filhos 
de 6 a 8 anos 
Salários 
baixos 
0,99 
0,78 
2,12 
0,98 
0,99 
0,60 
0,67 Salários 
médios 
0,93 
0,93 
1,40 
1,01 
0,96 
0,69 
0,88 Família com um filho 
de 18 meses 
Salários 
baixos 
0,73 
0,52 
0,50 
0,81 
0,56 
0,54 
0,80 Salários 
médios 
0,71 
0,58 
0,93 
0,93 
0,52 
0,64 
1,01 Família com três filhos 
de 1 a 8 anos 
Salários 
baixos 
0,61 
0,49 
0,11 
0,12 
0,53 
-0,14 
0,46 Salários 
médios 
0,57 
0,72 
0,64 
0,25 
0,48 
-0,11 
1,58 
Varîaçâopteaftau^dawu&meimdispoiiivd 
Benefício líquido 
resultante de um 
segundo salário 
Oestudo realizado em seis Esta­
dos-membros da Comunidade 
e na Suécia tinha por objectivo ava­
liar o impacto de um segundo salário 
sobre o rendimento líquido disponí­
vel de um casal tendo em conta a 
variação do imposto sobre o rendi­
mento que o segundo salário ocasio­
na, a variação eventual das prestaçõ­
es sociais recebidas (prestações 
familiares, subsídio de habitação), 
bem como o custo eventual da guarda 
de filhos pequenos. 
O cálculo incidiu sobre o ano de 1991 
e foi efectuado para várias configura­
ções familiares. Foram consideradas 
duas hipóteses: um agregado famihar 
em que o homem recebe um salário 
igual ao salário médio dos trabalha­
dores da indústria no país considera­
do e a mulher não tem actividade 
remunerada, ou trabalha a tempo in­
teiro recebendo o salário médio das mulheres empregadas na indústria; 
um agregado famihar no qual o ho­
mem recebe salário igual a três quar­
tos do salário médio dos trabalhado­
res da indústria e a mulher, quando 
trabalha a tempo inteiro, recebe um 
salário que reflecte a diferença entre 
os salários de homens e mulheres no 
primeiro quartil da distribuição dos 
salários. 
Os resultados podem exprimir-se 
sob a forma da elasticidade do rendi­
mento disponível em relação ao salá­
rio: quando o total dos salários brutos 
recebidos num agregado famihar au­
menta 100%, qual é o aumento do 
rendimento líquido disponível? Se 
este aumentar apenas 50% a elastici­
dade do rendimento disponível é de 
0,5, se aumentar 150% a elasticidade 
é de 1,5, etc. 
O rendimento disponível foi calcula­
do, em cada caso, após dedução das 
despesas de habitação, de forma a 
poder incluir entre os recursos do 
agregado famihar os eventuais subsí­
dios de habitação que este receba. 
Pressupôs-se que as famílias são ar­
rendatárias de uma habitação situada 
numa grande metrópole, cuja dimen­são se adapta ao tamanho da famíha. 
O facto de as despesas de habitação 
serem idênticas independentemente 
de a mulher ter ou não uma activida­
de remunerada exphca que, no caso 
de casais sem filhos, a elasticidade do 
rendimento disponível relativamente 
ao salário seja igual ou superior a 1 
(Quadro 24). Esta elasticidade é tanto 
maior quanto mais baixo for o peso 
dos impostos (imposto sobre o rendi­
mento e impostos locais), aumentan­
do também quando estes são pouco 
progressivos. 
Quando a famíha inclui duas crianças 
em idade escolar (6 e 8 anos) e o casal 
não tem despesas para a sua guarda, 
a elasticidade mantém-se próxima 
de 1. Em certos casos é mais elevada 
do que no caso precedente devido ao 
maior peso das despesas de habita­
ção. Todavia, importa essencialmen­
te verificar que, a partir do momento 
em que as crianças atingem a idade 
de escolarização, o aumento do salá­
rio em caso de segunda actividade no 
casal conduz a um aumento quase 
proporcional do rendimento disponí­
vel após pagamento das contribuiçõ­
es para a segurança social e dos 
117-
a vite familiar ?¥<%*'*> •y; 3 
impostos e após recepção das presta­
ções de segurança social. 
O beneficio líquido proporcionado 
por uma segunda actividade remune­
rada é, no entanto, menor quando a 
família inclui uma criança de tenra 
idade, por um lado porque a segunda 
actividade implica despesas de guar­
da (que podem, decerto, ser parcial­
mente suportadas pela segurança so­
cial ou deduzidas do rendimento 
tributável), por outro lado porque em 
certos casos dá origem à supressão de 
determinadas prestações (o subsídio 
à habitação, por exemplo ). 
Este fenómeno é mais acentuado nas 
famíhas com 3 filhos de tenra idade 
(Quadro 24), mas este facto não sur­
preende, pelo menos nos países que 
procuraram incentivar a hcença es­
pecial para assistência a crianças de 
tenra idade. 
A organização das prestações sociais 
destinadas às famíhas deveria procu­
rar conciliar dois objectivos: auxiliar 
as famíhas com menos recursos e/ou 
para as quais os encargos com filhos 
são mais pesados e, por outro lado, 
eliminar os obstáculos ao exercício 
de uma actividade profissional pelos 
dois progenitores. Para alcançar este 
segundo objectivo, importa particu­larmente evitar subvencionar durante 
um longo período as famíhas em que 
um dos cônjuges pretende exercer 
uma actividade remunerada. É por 
este motivo que se tende cada vez 
mais a compensar a interrupção de 
actividade de um dos cônjuges ape­
nas durante o primeiro ano ou os dois 
ou três primeiros anos da criança, ou 
seja, durante o período em que os 
custos de guarda são mais elevados e 
as crianças têm maior necessidade 
dos pais. As licenças remuneradas 
para assistência a filhos destinadas 
aos pais ou mães de crianças de tenra 
idade, tal como existem na Alema­
nha, na Suécia e na França (apenas 
para famíhas com três filhos) pare­
cem, desse ponto de vista, responder 
a uma necessidade real, a julgar pelo 
êxito que conhecem. No entanto, é 
também verdade que a garantia de 
manutenção do emprego desempe­
nha um papel decisivo. Muitas pes­
soas preferem, com efeito, manter a 
sua actividade, mesmo que o benefí­
cio líquido de rendimento proporcio­
nado seja provisoriamente baixo, 
com receio de não conseguirem vol­
tar a encontrar um emprego após al­
guns anos de interrupção. 
O outro problema com que se defron­
tam os sistemas de protecção social 
neste domínio consiste no estabeleci­mento dos limites máximos de recur­
sos para se beneficiar das prestações. 
Todos os Estados-membros da Co­
munidade, com excepção da Espa­
nha, pagam abonos de famíha a todas 
as famíhas, apesar de na Alemanha e 
na Grécia o respectivo montante ser 
reduzido quando o rendimento da fa­
míha ultrapassa um certo hmite. To­
davia, para os outros tipos de presta­
ções familiares, quando existem, a 
avaliação dos recursos é de regra. 
Importa, neste caso, evitar o fenóme­
no de "armadilha da pobreza", em 
que o benefício proporcionado por 
uma segunda actividade seria anula­
do por uma redução equivalente do 
montante das prestações recebidas. 
Este obstáculo pode ser evitado de 
duas formas diferentes: quer reduzin­
do apenas parcialmente as prestações 
recebidas quando o rendimento do 
agregado famihar aumenta (como no 
caso do Family Credit no Reino Uni­
do), quer instaurando um limite má­
ximo de recursos mais elevado em 
caso de segunda actividade no agre­
gado familiar (como no caso das 
prestações sob condição de recursos 
em França). Todavia, na maior parte 
dos Estados-membros não parecem 
ter sido tomadas quaisquer disposi­
ções específicas para solucionar este 
problema. 
•118 
Capitulo 9 0 impacto das mudanças 
sociais e económicas nos 
sistemsa de protecção social 
Mudanças 
demográficas 
e laborais 
As mudanças demográficas e so­
cioeconómicas colocam muitos 
desafios aos sistemas de protecção 
social dos Estados-membros e exi­
gem um processo de adaptação insti­
tucional comum. Estas mudanças es­
tão a minar quatro premissas básicas 
nas quais assenta tradicionalmente o 
Estado-Providência: um equilíbrio 
equitativo entre gerações, casamen­
tos estáveis e unidade famihar, em­
prego permanente a tempo inteiro e 
um grau limitado de conflitos entre a 
vida profissional e famihar. Estas 
questões vão ser adiante analisadas, 
uma a uma. (Os gráficos 34-41 são 
ilustrativos das transformações so­
ciais e económicas em curso). 
Equilíbrio 
entre gerações 
A primeira premissa está a ser corroí­
da rapidamente, à medida que au­
menta a idade média da população 
em consequência da diminuição da 
taxa de natalidade e do aumento da 
esperança de vida. Este processo teve 
já um impacto significativo nos gas­tos com a saúde e com as pensões em 
todos os Estados-membros e prevê-
se que venha a ter um efeito muito 
maior nos gastos sociais nas próxi­
mas décadas. 
Isto determina o crescente esforço 
financeiro dos cidadãos economica­
mente activos, que terão de contri­
buir com mais recursos para financiar 
o aumento da despesa. É provável 
que um tal panorama suscite novos 
problemas de equidade intergeraçõ­
es, conduzindo não só a problemas 
financeiros mas também a possíveis 
tensões sociais e políticas. 
A recomendação da CE reconhece 
estes problemas e convida os Esta­
dos-membros a adaptarem os seus 
sistemas de protecção social, espe­
cialmente os regimes de pensões, ao 
contexto demográfico em mudança e 
convida-os a manterem um equilí­
brio razoável entre os interesses dos 
trabalhadores no activo e os interes­
ses dos reformados. Em todos os paí­
ses está a decorrer um debate sério 
sobre a necessidade potencial de se 
redefinir a base de diversos benefí­
cios e o hmite mínimo de idade para 
lhes ter acesso (caso das pensões, em 
particular) e em alguns desses países 
foram já tomadas medidas que apon­
tam nessa direcção. 
Para além das preocupações finan­
ceiras e da equidade intergerações, o envelhecimento da população está a 
suscitar também outras questões 
mais tradicionais de adequação e de 
eficiência. Os idosos, especialmente 
as mulheres, estão já bastante expos­
tos aos riscos de exclusão social, por 
exemplo, devido à falta de recursos, 
à solidão, à debilidade física e às 
doenças crónicas. Os programas 
existentes são frequentemente inca­
pazes de proporcionar protecção 
contra estas contingências, ao mes­
mo tempo que há cada vez menos 
mulheres susceptíveis de poderem 
prestar alguns tipos de cuidados de 
carácter não público em regime de 
voluntariado. 
É necessário encontrar rapidamente 
um equilíbrio entre, por um lado, a 
necessidade de contenção dos gastos 
e a equidade financeira entre geraçõ­
es e, por outro lado, a necessidade de 
garantir a qualidade de vida e a inte­
gração social de um número crescen­
te de idosos. 
Estabilidade familiar 
Oforte acréscimo dos divórcios 
e separações, das uniões de 
facto e dos nascimentos fora do casa­
mento está, por sua vez, a desgastar 
rapidamente a segunda premissa do 
Estado-Providência tradicional, que 
pressupunha que os casamentos eram 
geralmente estáveis e as famílias uni-
-119-
Indicatores das transformações sociais e económicas 
-120 
nos eistmnsa te prctecçso social 
ficadas. Daí resultam duas implica­
ções importantes para os sistemas de 
protecção social. Um enfraqueci­
mento da unidade famihar repre­
senta, em primeiro lugar, um risco 
maior de exclusão social, especial­
mente no que diz respeito a grupos 
como os idosos, as mães solteiras e 
seus filhos e os jovens desemprega­
dos. O número de famíhas monopa­
rentais cresceu muito rapidamente na 
Comunidade. 
A segunda implicação diz respeito à 
difícil questão dos direitos "indivi­
duais" à protecção social, em con­
traste com os direitos "derivados". 
Como se sabe, os regimes tradicio­
nais de segurança social incluem 
uma ampla variedade de direitos "de­
rivados", associados às contribuiçõ­
es e à situação profissional do conju­
gue (normalmente do marido) ou de 
outra pessoa da qual se presuma que 
o requerente está dependente. O fe-
necimento da famíha tradicional está 
a minar gradualmente esta constru­
ção. Uniões de facto, separações e 
divórcios, novos casamentos, filhos 
fora do casamento, etc., são questões 
que constituem problemas difíceis 
para a noção de "direitos derivados", 
na medida em que, no caso de relaçõ­
es "atípicas", de ruptura das relações 
de longa duração, ou do início de 
novas relações, deixa de ser claro 
quem tem direito a quê e em que base. 
É por causa destes problemas que a 
recomendação sahenta que "os siste­
mas de protecção social devem fazer 
um esforço de adaptação à evolução 
dos comportamentos e das estruturas 
familiares, quando essa evolução im­
plicar o aparecimento de novas ne­
cessidades de protecção social, 
designadamente hgadas às transfor­
mações do mercado de trabalho e à 
evolução demográfica". Alguns Estados-membros deram já 
os primeiros passos nesta direcção, 
modificando os regulamentos aplicá­
veis a diversas prestações (por exem­
plo, subsídios de viuvez e prestações 
familiares) ou dividindo o direito às 
prestações nos casos de divórcio. No 
entanto, parece ser necessária uma 
revisão mais completa da totalidade 
dos direitos derivados, de modo a 
considerar os novos modelos de rela­
ções sociais. Contudo, é conveniente 
agir lentamente na mudança dos di­
reitos derivados para os direitos total­
mente individuais para evitar o agra­
vamento da situação das mulheres. 
Na prática, continua a existir uma 
distribuição bastante desigual entre 
homens e mulheres do trabalho re­
munerado e protegido, por um lado e, 
por outro lado, do trabalho gratuito e 
sem protecção. Este último tipo de 
trabalho é ainda realizado predomi­
nantemente pelas mulheres, as quais 
por esse motivo teriam dificuldade 
em obter melhores prestações a título 
individual. 
Estabilidade 
do emprego 
Aterceira premissa do Estado-
Providência tradicional é um 
modelo estável de emprego típico de 
uma economia industrial em cresci­
mento. O abrandamento do cresci­
mento económico e a emergência de 
um mercado de trabalho pós-indus-
trial reduziram significativamente o 
universo dos empregos duradouros, 
caracterizado pela relativa estabili­
dade do emprego, e originaram o de­
senvolvimento de modelos de em­
prego mais desordenados, 
envolvendo frequentes mudanças de 
emprego, períodos alternados de tra­
balho e desemprego (em alguns ca­
sos por períodos prolongados), traba­
lho "atípico" (por exemplo, a tempo parcial ou intermitente) por oposição 
a trabalho "típico", etc.. 
Os sistemas de protecção social exis­
tentes, os quais tendem a penalizar as 
interrupções de carreira e mais geral­
mente aqueles que trabalham em em­
pregos atípicos, têm grande dificul­
dade em enfrentar estas mudanças. 
Numerosíssimas pessoas ocupadas 
em novas formas de emprego ou de­
sempregadas enfrentam consequen­
temente o risco de não estarem ade­
quadamente protegidas ou de virem 
realmente a juntar-se aos chamados 
"novos pobres". 
Isto constitui, pois, outra razão im­
portante para a adaptação institucio­
nal. A recomendação convida todos 
os Estados-membros a adaptarem os 
seus sistemas às mudanças laborais e 
menciona especificamente o objecti­
vo da modificação do método de cál­
culo dos direitos de pensão de modo 
a "reduzir [...] a penalização dos tra­
balhadores assalariados cuja carreira 
seja incompleta devido a períodos de 
doença, invalidez ou desemprego 
prolongado, bem como dos trabalha­
dores assalariados que tenham inter­
rompido temporariamente a sua acti^ 
vidade para cuidar dos filhos...". É 
necessário desenvolver laços de 
união específicos entre os sistemas 
de protecção social, as novas formas 
de emprego e a maior probabilidade 
de desemprego, reconhecendo-se as 
dificuldades dos mercados de traba­
lho europeus para proporcionarem 
oportunidades de emprego estável e 
ininterrupto a uma força de trabalho 
em expankão, especialmente no que 
respeita às pessoas mais desfavoreci­
das. 
121 
Indicatores das transformações sociais e económicas 
39 Taxadadaaamprao^dahomanaamuiharaaeom 
manoa da 29 «noa a mala da 25 anoa noa Eatadoa* 
mwnbma, 1995 a Agoato da 1993 39 Daaampraoadoa da long^ duração a muito tonoj 
duração (>1 ano, >2 anoa) noa Estado* mambroa, m I995a.1991 
40 Empragoa tampo pardal da homana a mulheres noa 
6atadoa«mambroa, 1993 a 1991 41 Taxa da actividade doa Idoaoa (55+) noa Eatadoa-
mambroa, 1993 a 1991 
^ KpoputaglodaSfe-wK» 1 « 
-122-
à económicas nos alatamaa te protecção social 
m&xmemmmtM&i 
Conciliação do 
emprego com as 
responsabilidades 
familiares 
As mulheres, mais do que os ho­
mens, tendem a seguir uma car­
reira profissional atípica. Contudo, a 
quarta premissa subjacente ao Esta­
do-Providência tradicional subenten­
dia que as mulheres eram de um 
modo geral economicamente inacti­
vas e estavam essencialmente ocupa­
das com o trabalho famihar não re­
munerado. Isto permitiu a existência 
de uma relação harmoniosa entre a 
produção, a reprodução e a protecção 
social, com os homens ocupados em 
empregos remunerados ganhando di­
reitos relativos à protecção social e 
com as mulheres no lar possuindo 
direitos de protecção derivados. A 
participação crescente das mulheres 
no mercado de trabalho provocou a 
ruptura desta relação, originando ten­
sões crescentes nos domínios profis­
sional, famihar e da protecção social. 
Em consequência, os desajustamen­
tos institucionais sobre esta matéria 
podem ter efeitos latentes a longo 
prazo: não só há uma tendência para 
colocar sobre as mulheres pesadas 
responsabilidades (espera-se delas 
que trabalhem fora de casa e também 
no lar) ao mesmo tempo que se limita 
o seu direito aos benefícios sociais, 
como também pode eventualmente 
ficar reduzida a sua propensão para 
terem filhos, contribuindo deste 
modo para um declínio da taxa de 
natalidade e para o envelhecimento 
da população, com todos os proble­
mas anteriormente referidos. 
As pessoas que trabalham no lar sem 
salário e sem protecção transforma-
ram-se num novo risco social nas 
sociedades europeias contemporâ­
neas, especialmente no caso das fa­
mílias em que apenas um dos cônju­ges é fonte de rendimento, ocorrendo 
frequentemente situações de necessi­
dade crónica. A recomendação abor­
da directamente estes problemas, 
convidando todos os Estados-mem­
bros a "contribuir para a eliminação, 
através de medidas que permitam 
conciliar responsabilidades familia­
res com a vida profissional, dos obs­
táculos ao exercício de uma activida­
de profissional por parte dos pais". 
Mais uma vez, parece ser particular­
mente urgente nesta área a adaptação 
dos sistemas de protecção social. 
Embora os seus sistemas de protec­
ção social se baseiem em premissas 
comuns e apesar de os desafios en­
frentados serem bastante idênticos, 
os Estados-membros estão a respon­
der aos problemas por formas dife­
rentes, reflectindo as diferenças entre 
as respectivas legislações. A necessi­
dade de mudanças institucionais pro­
porciona uma oportunidade única 
para reorientar os sistemas de protec­
ção social, a fim de favorecer — nos 
próprios termos da recomendação "a 
sua evolução harmoniosa no sentido 
dos objectivos fundamentais da Co­
munidade". O ponto de partida para 
a procura de novas políticas pode 
consistir claramente no reconheci­
mento das diferenças existentes e das 
razões da sua existência. 
Diferenças 
institucionais em 
casos atípicos: 
direitos a pensões 
Ograu de diversidade dos vários 
sistemas nacionais relativa­
mente aos novos problemas pode ser 
ilustrado tomando em consideração Pormenores sobre 
o cálculo das prés* 
tacões nos casos 
atípicos 
Os casos apresentados neste 
capítulo destinam-se a repre­
sentar situações originadas 
pelas novas evoluções soçio-
demográflcas e profissionais. 
Estas situações são "atípicas" 
no que respeita aos padrões 
habituais de protecção social 
e podem ser reveladoras das 
lacunas e imperfeições das ac­
tuais regulamentações institu­
cionais dos vários países. 
Cada caso é definido por ca­
racterísticas demográficas, 
profissionais e institucionais 
específicas. 
Os direitos a prestações que 
cabem a cada pessoa "atípica" 
são calculados para o período 
de Julho-Dezembro de 1992 
e em termos de prestações lí­
quidas (após as contribuições 
de segurança social, se aplicá­
veis e o imposto sobre o ren­
dimento menos as deduções 
permitidas). 
As prestações resultantes são 
expressas em percentagem da 
prestação completa líquida a 
que tem direito, durante o 
mesmo período, um operário 
que tenha tido emprego contí­
nuo com salário médio duran­
te o número de anos exigido 
pela legislação nacional para 
ter direito à prestação cornple-
Nalguns casos os resultados 
podem variar, dependendo 
das escolhas específicas feitas 
pela pessoa atípica (pagamen­
to de contribuições voluntá­
rias, efe.)- Nestes casos foi 
calculada uma posição "me­
nos favorável" e uma posição 
"mais favorável". 
123 
diversos casos seleccionados que são 
atípicos em relação às premissas tra­
dicionais em que se baseiam os siste­
mas de protecção social, mas que 
estão a tornar-se cada vez mais fre­
quentes. Este conjunto abrange uma 
gama necessariamente limitada, mas 
representativa, de novos problemas, 
em particular: pobreza entre mulhe­
res idosas, interrupções de carreira 
devido a doença prolongada, desem­
prego e necessidade de cuidar dos 
filhos, rupturas conjugais e famílias 
monoparentais, trabalho a tempo par­
cial. O impacto destas circunstâncias 
é examinado em termos do efeito, em 
cada Estado-membro, sobre os direi­
tos a pensões, que constituem as prin­
cipais regalias dos sistemas contem­
porâneos de protecção social. Em 
cada caso, exprime-se o direito à pen­
são em termos de valores líquidos 
mensais (montante hipoteticamente 
recebido no mês de Julho de 1992), 
em percentagem da pensão completa 
líquida, a fim de avaliar as perdas 
originadas pelo facto de as circuns-
42 Caao 1 
% pensão completa 
100 r tâncias individuais se afastarem da 
norma (para as definições exactas ver 
caixa da página 123). 
Caso 1 : Pobreza 
entre os idosos 
Pessoa solteira com 70 anos de 
idade, sem dependentes, que 
nunca efectuou descontos significati­
vos, não tem direitos derivados para 
a obtenção de uma pensão de viuvez 
e dispõe de escassos meios próprios 
de subsistência (isto é, inferiores a 
qualquer limiar de rendimento que 
possa aplicar-separa a atribuição de 
prestações em função dos recursos). 
Embora existam algumas medidas de 
protecção em todos os países para 
este tipo de casos, quer através das 
caixas nacionais de pensões, quer 
através da assistência social, o grau 
de protecção varia consideravelmen­
te. Na Dinamarca, o apoio é elevado 
*':;;Í0Q:; em termos de pensão completa 
(93%). No Reino Unido e, em espe­
cial, na Irlanda, o apoio também é 
relativamente elevado em termos de 
pensão completa (67% e 86%, res­
pectivamente), mas é modesto em 
termos de rendimentos médios (31% 
e 35%, respectivamente), reflectindo 
o baixo nível da pensão básica em 
relação aos salários. 
Nos outros países setentrionais, o 
grau de apoio é significativamente 
menor do que a pensão completa 
(menos de 60%, com excepção da 
Alemanha), mas é relativamente ge­
neroso em relação ao salário médio 
(variando entre 39% na Alemanha e 
49% nos Países Baixos). Nos Esta­
dos-membros meridionais, o grau de 
protecção é muito baixo (33% da 
pensão completa em Espanha, 28% 
em Portugal, 23% na Itáha e 11% na 
Grécia) (Gráfico 42). 
Caso 2: Interrupção 
de carreira por 
motivo de doença 
Operário industrial solteiro com 
salário médio que tenha tido 
um emprego regular durante todo o 
período necessário para adquirir o 
direito a uma pensão completa, com 
a excepção de um único período de 
interrupção de 5 anos por motivo de 
doença a meio da sua carreira. 
Os períodos de doença prolongados 
só em poucos casos afectam o direito 
à pensão completa. Na maior parte 
dos países não há qualquer perda de 
pensão. Os únicos países em que as 
perdas são significativas, mas não em 
todos casos, são Portugal, Itáha, Es­
panha e Grécia. Em Portugal, várias 
pessoas que se encontram nesta cate­
goria recebem apenas 70% da pensão 
completa, enquanto na Itália, Espa-
-124 
a económicas nos sistemm te protecção social 
nha e Grécia recebem, nos casos me­
nos favoráveis, mais de 90% da pen­
são completa (91% na Itáha, 94% em 
Espanha e na Grécia). 
Caso 3: Interrupção 
de carreira 
por motivo de 
desemprego 
Como no caso anterior, mas com 
uma única interrupção por um 
período de 5 anos a meio da sua 
carreira por motivo de desemprego. 43 Caso 3 
H Mats favorável 
% pensão completa 
100 r Menos favorévôl 
WÈ 
mm 
loi Mi 
ri 80 
•mm. 
mm 
H 20 
NL L I DK D B GR E F IRL P UK 
Os períodos longos de interrupção do 
trabalho por motivo de desemprego 
originam uma diferença ligeiramente 
maior do que os períodos longos de 
interrupção de trabalho por motivo 
de doença em alguns países onde são 
considerados menos "dignos" de se­
rem creditados em termos de direito 
aos benefícios da pensão completa. 
No Luxemburgo e nos Países Baixos 
a perda de direito à pensão pode ir até 
cerca de 10% da pensão completa. 
Essas perdas são mais significativas, 
mas apenas ocorrem em alguns casos 
("menos favoráveis" ou casos extre­
mos) na Grécia, Espanha e Portugal. 
Em Portugal, Grécia, Espanha e Itáha 
a perda é semelhante à que resulta de 
uma interrupção de trabalho por mo­
tivo de doença. Nos outros países o 
direito pessoal a uma pensão não é 
afectado por um período prolongado 
de desemprego (Gráfico 43). 44 Caso 4 
% pensão completa 
120 r 
slOJIl 
imm 
mi 
m 
IÍOÍ; Mais favorável 
Menos favorévef ï 120 
ioj; 
1801 
m 
40 
ião; 
NL DK I B l F GR E IRL P UK D 
125 
Caso 4: Interrupção 
de carreira devido 
a assistência 
aos filhos 
Uma operária a tempo inteiro e 
auferindo um salário médio, 
casada com um operário de salário 
médio com emprego regular, a qual 
tenha estado em emprego regular en­
tre os 16 e os 25 anos, em casa a 
cuidar de dois filhos entre os 26 e os 
35 anos e novamente num emprego 
regular entre os 36 anos e a idade da 
reforma. 
Em muitos Estados-membros, as in­
terrupções de carreira para educação 
dos filhos afectam o direito aos bene­
fícios da pensão completa. As perdas 
são maiores nos Países Baixos 
(24%), seguindo-se de perto a Dina­
marca e a Itália (20-21 %). Na Bélgi­
ca as perdas são ligeiramente supe­
riores a 10%, ao passo que na Grécia 
45 Caso S 
% pensão completa (em determinadas circunstâncias), 
Luxemburgo, França e Irlanda (sem 
pagamento de contribuições voluntá­
rias) variam entre 2% e 6%. Em cada 
caso as perdas resultam dos efeitos 
conjugados dos anos não creditados 
durante a educação dos filhos e/ou da 
falta de pagamento para satisfazer as 
exigências contributivas de longo 
prazo que conferem o direito total à 
pensão completa. Em muitos países 
é possível fazer contribuições volun­
tárias quando não se está a trabalhar, 
mas estas são quase sempre relativa­
mente elevadas e é necessário pagá-
las numa altura em que os recursos 
familiares estão já a ser exauridos 
com a educação dos filhos. No entan­
to, no Reino Unido, Portugal, Espa­
nha, Grécia e Irlanda (com contribui­
ções voluntárias) os períodos de 
inactividade para cuidar dos filhos 
não afectam os direitos às pensões 
(Gráfico 44). 
Mais favorável 
Menos favorável Wffâòí Caso 5: Interrupção 
de carreira para 
cuidar de pessoa 
inválida a cargo 
Urm operário a tempo inteiro au­
ferindo um salário médio, o 
qual tenha estado em emprego regu­
lar entre os 16 e os 40 anos, em casa 
a cuidar de um ascendente inválido 
entre os 41 e os 45 anos e que tenha 
regressado depois a um emprego re­
gular desde os 46 anos até à idade de 
reforma. 
A perda de benefícios é significativa 
em diversos países e é mais notória 
na Dinamarca (22%), sendo também 
significativa na Grécia (em determi­
nadas circunstâncias), nos Países 
Baixos, na Itáha (em determinadas 
circunstâncias) e na Alemanha (até 
Janeiro de 1992, data a partir da qual 
os períodos para cuidar de pessoas a 
cargo são creditados para efeitos de 
direito à pensão), onde as perdas 
eram superiores a 10%, e na Bélgica, 
onde são apenas ligeiramente infe­
riores a este valor. No Reino Unido, 
Irlanda e França as perdas são insig­
nificantes e em Portugal, Espanha e 
Luxemburgo não existe mesmo qual­
quer perda. Contudo, nestes três paí­
ses, o facto de não haver perdas deve-
se ao longo período de pagamento de 
contribuições pela pessoa hipotetica­
mente considerada no exemplo e não 
ao crédito dos períodos em que este­
ve a prestar aqueles cuidados (Gráfi­
co 45). 
Caso 6: Divórcio 
1 Yma mulher na idade da refor-
KÁ.ma, casada, entre os 20 e os 45 
anos, com um operário que auferia 
um salário médio e sem actividade 
remunerada durante esse período, 
tmmmmmtmttm 
126 
»WM«««IK«MMftgfl^^ 
divorciada aos 45 anos e que depois 
tivesse conseguido um emprego re­
gular a tempo inteiro no sector in­
dustrial com salário médio até à 
idade da reforma. 
Com excepção da Irlanda, onde não 
há quaisquer perdas, e da Dinamarca, 
onde essas perdas são apenas de 2%, 
existem perdas significativas de be­
nefícios em todos os países. As per­
das são devidas ao facto de as contri-
buições não serem pagas ou 
creditadas durante o período em que 
a mulher esteve casada e não traba­
lhou em emprego remunerado. A 
perda de benefícios é mais elevada 
em Portugal (superior a 60%) e na 
Itália (55%) e menor na Bélgica 
(8%), onde a mulher recebe um direi­
to à pensão durante os anos do casa­
mento, como se efectuasse descontos 
(Gráfico 46). llïllïÇisoii 
% pensão completa 
Caso 7: Pai ou 
mãe solteira(o) 
Pui ou mãe solteira(o) sem pes­
soas a car go,na idade de refor­
ma, que tenha trabalhado a tempo 
inteiro como operário auferindo 
75% do salário médio entre os 18 e 
os 28 anos, permanecendo em casa 
para criar um filho entre os 29 e os 
33 anos e retomando depois um em­
prego a tempo inteiro com 75% do 
salário médio desde os 34 anos até à 
idade da reforma. 
Apenas na Dinamarca e na Irlanda 
existe o direito à pensão completa— 
embora na Irlanda o caso especifica­
do seja bastante atípico, uma vez que 
as mulheres têm tendência para pas­
sar em casa períodos de tempo mais 
longos após o nascimento dos filhos 
(frequentemente entre 10 e 15 anos) 
e é frequente não obterem mesmo 
qualquer pensão. A perda de benefí-47 Caso 7 
% pensão completa g ^ 
100 f WÊ 
127 
Capitulo 9*» 0 
40 Caso 8 
% pensão completa 
Ê t < P » D NL F ÛR UK DK IRL cios é relativamente pequena (menos 
de 20%) no Reino Unido, Alemanha 
e Luxemburgo (devido ao crédito 
concedido pelos períodos de educa­
ção dos filhos). Nos outros países, as 
perdas de benefícios são mais subs­
tanciais, especialmente nos Países 
Baixos e em Portugal (onde são da 
ordem de 40-50%). (Faz-se observar 
que grande parte das perdas das pen­
sões nos países com um esquema ba­
seado nos salários derivam do facto 
de se ter admitido que a pessoa do 
exemplo aufere apenas 75% do salá­
rio médio) (Gráfico 47). 
Caso 8: Divórcio, 
com uma criança 
deficiente 
49 Caso 9 
• Mais favorável 
% Menos favorével 
HL * D L B UK F DK GR £ IRL ï Tma operária casada aos 20 
KALanos com um operário com sa­
lário médio e empregada auferindo 
75% do salário médio entre os 16 e 
os 32 anos, divorciada aos 33 anos, 
tendo ficado com um recém-nascido 
deficiente de quem ela cuida perma­
nentemente. 
Mais uma vez, a perda de benefícios 
é insignificante apenas na Irlanda e 
na Dinamarca. As perdas variam en­
tre 30 e 40% no Reino Unido, França 
e Grécia, sendo de aproximadamente 
50% ou superiores em todos os ou­
tros países. Embora a Alemanha seja 
o único país onde é possível proceder 
a uma repartição dos benefícios das 
contribuições efectuadas durante a 
constância do casamento, isto não 
parece beneficiar a mulher no exem­
plo dado relativamente a outros paí­
ses, essencialmente porque trabalhou 
durante um período de tempo muito 
curto (Gráfico 48). 
128-
*watmmw»)wm 
Caso 9: Trabalho a 
tempo parcial 
Um operário com salário médio 
em emprego regular a tempo 
inteiro entre os 16 e os 28 anos, em 
emprego regular a tempo parcial e 
com metade do salário médio entre 
os 29 e os 43 anos e depois com 
emprego regular a tempo inteiro até 
à idade da reforma. 
Na maior parte dos países um período 
de trabalho a tempo parcial a meio de 
uma carreira profissional parece não 
afectar gravemente o direito à pensão 
a não ser de forma marginal. Contu­
do, existem perdas significativas de 
pensão — 10% ou superiores — na 
Bélgica, Alemanha, Itália, Luxem­
burgo e Países Baixos, devido ao fac­
to de nestes países o direito à pensão 
ser determinado pelo salário e conse­
quentemente ser reduzido por um pe­
ríodo de trabalho com apenas metade 
do salário médio (Gráfico 49). 
Direito aos 
cuidados de 
saúde 
Outra questão que deve ser ana­
lisada é o efeito de circunstân­
cias atípicas sobre os direitos das pes­
soas aos cuidados de saúde nos 
diferentes Estados-membros. Na rea­
lidade, em quase todos os casos ana­
lisados anteriormente, o direito aos 
cuidados de saúde não é afectado por 
circunstâncias individuais. Em todos 
os países estão em funcionamento os 
meios para as cobrir, através de es­
quemas de seguros de saúde, assis­
tência pública ou um serviço nacio­
nal de saúde de tipo universal. As 
únicas circunstâncias de eventual ex­cepção ocorrem quando uma pessoa 
não se encontra formalmente empre­
gada e trabalha no "mercado negro" 
ou na "economia paralela", não tendo 
pago, por esso motivo, as contribui­
ções para a segurança social. No en­
tanto, mesmo nestes casos, a assis­
tência pública parece continuar a ser 
acessível em todos os países, se a 
pessoa necessitar de cuidados de saú­
de. 
o Conclusões 
s pontos principais a reter da 
análise anterior são os seguin­
tes: 
as interrupções de carreira por 
motivo de doença apenas afec­
tam os direitos à pensão de for­
ma marginal; 
períodos longos de desemprego 
têm também um efeito moderado 
na maioria dos países, embora 
esse efeito seja maior do que o 
originado por doença prolongada 
em alguns países; 
os períodos de inactividade para 
cuidar dos filhos no lar afectam 
gravemente o direito à pensão 
em muitos Estados-membros; 
os sistemas de protecção social, 
na sua maioria, não estão bem 
preparados para enfrentar as si­
tuações de divórcio, especial­
mente quando há problemas 
adicionais (tais como crianças 
deficientes), e o cônjuge mais 
fraco fica frequentemente sem a 
adequada protecção conferida 
por uma pensão; 
os períodos de trabalho a tempo 
parcial apenas originam perda do direito à pensão numa minoria 
de países; 
- no que diz respeito ao acesso aos 
cuidados de saúde não há falhas 
de cobertura significativas. 
No entanto, existem diferenças entre 
os Estados-membros tanto no que diz 
respeito à formula geral para a deter­
minação das pensões (em alguns paí­
ses existe apenas uma pensão com­
pleta, noutros existe uma pensão 
básica acrescida de montantes com­
plementares; em alguns países as 
pensões são determinadas em função 
do salário, noutros países correspon­
dem a um valor fixo; em alguns paí­
ses leva muito tempo e noutros me­
nos a acumular o direito a uma 
pensão completa), como no que diz 
respeito às disposições relativas à di­
visão do direito entre marido e mu­
lher, ao crédito de contribuições du­
rante períodos de inactividade, etc. 
No que diz respeito ao impacto das 
interrupções de carreira e dos divór­
cios sobre os direitos às pensões, é 
possível dividir os países em quatro 
grupos: 
- o grupo anglo-saxónico, consti­
tuído pelo Reino Unido e Irlan­
da, onde circunstâncias atípicas 
têm apenas um efeito modesto 
sobre a pensão final, mas onde o 
nível de protecção é relativa­
mente fraco em relação aos ren­
dimentos médios (apesar de o 
sistema irlandês ser ligeiramente 
mais generoso do que o inglês); 
- o grupo escandinavo, constituído 
actualmente apenas pela Dina­
marca, onde as circunstâncias 
atípicas têm também um efeito 
relativamente fraco (especial­
mente no caso de divórcio e de 
emprego a tempo parcial), mas 
onde o nível de protecção é rela-
129 
Ê **'Ù êfiteeto daa i—'" ^-^'-^ -- * ÛO social :- '' *XMr- **^Wî 
tivamente elevado em relação 
aos rendimentos médios; 
o grupo setentrional, constituído 
pela França, Alemanha, e países 
do Benelux, aos quais se pode 
acrescentar a Itáha, onde as cir­
cunstâncias atípicas afectam o 
direito à pensão, devido ao facto 
de o sistema de protecção social 
se basear nos salários, mas onde 
o grau de protecção continua a 
ser relativamente elevado em re­
lação aos rendimentos médios; 
o grupo ibérico, constituído por 
Espanha e Portugal, onde as cir­
cunstâncias atípicas têm pequena 
influência sobre os benefícios da 
pensão final e onde o grau de 
protecção é também relativa­
mente elevado em relação aos 
rendimentos médios. Em conse­
quência, este grupo dá a impres­
são de combinar o melhor de 
dois mundos, não penalizando 
fortemente as interrupções de 
carreira e possuindo pensões ge­
nerosas. No entanto, faz-se ob­
servar que, nestes dois países, a 
proporção da força de trabalho 
com acesso a um emprego está­
vel e garantido é relativamente pequena; deste modo, os valores 
atrás referidos para os direitos à 
pensão são montantes teóricos 
difíceis de atingir na prática de­
vido às dimensões limitadas do 
mercado de trabalho regular. 
Finalmente, a Grécia parece estar al­
gures entre o segundo e o terceiros 
grupos em termos de características 
do seu sistema. 
É de salientar que a anáhse agora 
efectuada ficou confinada ao exame 
dos efeitos sobre os direitos às pen­
sões e sobre o acesso aos cuidados de 
saúde, não tendo sido considerada a 
forma como os sistemas de protecção 
social em toda a Comunidade tratam 
os períodos de inactividade ou as rup­
turas conjugais, quando ocorrem. 
Todavia, isto demonstra que estas 
ocorrências têm realmente um efeito 
penalizador, embora seja talvez me­
nor do que seria previsível. Em con­
sequência, admitem-se como neces­
sárias algumas mudanças em termos 
de harmonização institucional possi­
velmente para se conseguir uma 
maior convergência entre os quatro 
grupos de países anteriormente iden­
tificados no que diz respeito à protec­
ção concedida. 
•130 
mêm^&m 
Agradecimentos 
O presente relatório foi elaborado com a colaboração de: 
- EUROSTAT — Serviço de Estatística das Comunidades Europeias 
- Uma rede de peritos da Comissão da qual fazem parte Peter Abrahamson, Manuela Arcanjo, Jos Berghman, 
Ignacio Cruz Roche, Alain Euzeby, Maurizio Ferrera, Mariana Fotaki, Pierre Hausman, Carol Propper, Heinz-
Dietrich Steinmeyer, Jef Van Langendonck and Gerry Whyte. 
- Apphcasprl 
- Alphametrics Ltd 
Notas 
No presente relatório os dados relativos à Alemanha referem-se aos antigos Lãnder ocidentais, salvo indicação em 
contrário. 
PPC: as referências ao PPC dizem respeito ao Padrão de Poder de Compra, medida do PIB que reflecte o poder de 
compra real de uma moeda no país em questão. Tem como objectivo fornecer uma indicação fiável do volume e da 
estrutura dos bens e serviços destinados a uma utilização final específica e permite estabelecer comparações em termos 
reais do PIB e dos seus componentes entre os países comumtários. Ver "Paridades de Poder de Compra e PIB em 
termos reais, Resultados 1985", EUROSTAT 1985, e Contas Nacionais SEC, Agregados, EUROSTAT. 
Capítulo 4 : Os dados relativos à taxa de mortalidade provêm de European Community Atlas of Avoidable Deaths, 
Oxford, OUP 1991. 
Os resultados sobre o acesso aos cuidados de saúde baseiam-se em A. Wagstaff and E. Van Doorslaer (1993), Equity 
in the delivery of health care: methods and findings of the COMAC—HRS project, in F. Rutten, E. Van Doorslaer and 
A. Wagstaff (eds), International comparisons of equity in the finance and delivery of health care, Oxford OUP 1993. 
A secção relativa aos efeitos da protecção social sobre os rendimentos do agregado famihar inspirou-se na publicação 
Poverty and adequacy of social security in the EC, H. Deleeck, K. Van Den Bosch and L. De Lathouwer (eds), Avebury 
1992. 
Capítulo 7: A secção sobre os cuidados de saúde nos Estados-membros baseou-se em B. Abel-Smith, Cost containment 
and new priorities in health care, Avebury 1992, The reform of health care: a comparative analysis of seven OECD 
Countries, OECD, Paris 1992 e Dépenses de santé: un regard international, Rapport au Premier Ministre, apresentado 
por Y. Moreau, Paris 1992. Todos os dados foram retirados de Health care systems in OECD countries, facts and 
trends, 1960-1991, Paris 1993. 
Capítulo 8: Este capítulo baseia-se num estudo que está a ser realizado por uma rede coordenada pelo CERC-Centre 
d'Etude des Revenus et des Coûts (F), constituída por B. Cantillon (B), W. Friedrich, D. Engels e U. Kremer-Preiss 
(D), T. Lopez Lopez (E), M. Van Den Brink, Y. Grift e J. Siegers (NL), J. Ditch (UK), M. Sundstrom (Suécia) e 
P. Vieille (Suíça). 
-131-
Gráficos 
1 Despesa de protecção social per capita em relação ao PIB, 1991 41 
2 Despesa de protecção social e PIB per capita, 1991 .42 
3 Taxa de crescimento da despesa de protecção social per capita, 1980 e 1991 ...43 
4 Montante médio das prestações de velhice em percentagem do PIB per capita, 1980 e 1991 45 
5 Montante médio do subsídio de desemprego em percentagem do PIB per capita, 1980 e 1991 48 
6 Prestação familair média em percentagem do PIB per capita, 1980 e 1991 50 
7 Estrutura das receitas da protecção social, 1980 e 1991 50 
8 Agregados familiares com rendimentos abaixo da linha de pobreza, antes e depois da intervenção da 
segurança social, em meados da década de 80 64 
9 Indicadores da eficiência dos sistemas de protecção social, em meados da década de 80 64 
10 Despesas com as políticas activas e passivas do mercado de trabalho em percentagem do PIB, 1992 68 
11 Despesas com as políticas activas do mercado de trabalho em percentagem das despesas totais do 
mercado de trabalho e taxa de desemprego, 1992 68 
12 Custos de funcionamento dos regimes de protecção social em relação às pretações totais, 
1980el991 80 
13 Custos da mão-de-obra e contribuições de segurança social dos operários na indústria 
transformadora, 1988 83 
14 Custos médios horários da mão-de-obra na indústria transformadora e despesas de protecção social 
per capita nos Estados-membros, 1990 84 
15 Variação das despesas de protecção social, excluindo prestações de desemprego, e crescimento das 
exportações, 1980-1991 84 
16 Variação do emprego e das despesas de protecção social, excluindo prestações de desemprego, 
1980-1991 85 
17 Variação do emprego e das despesas de protecção social, excluindo prestações de desemprego, 
1980-1991 85 
18 Desemprego e despesas de protecção social, excluindo prestações de desemprego, 1983-1991 85 
19 Variação do desemprego e das despesas de protecção social, excluindo prestações de desemprego, 
1983-1991 85 
20 Taxa das contribuições de segurança social e níveis salariais nos Estados-membros — Bélgica 88 
21 Taxa das contribuições de segurança social e níveis salariais nos Estados-membros — Dinamarca 88 
22 Taxa das contribuições de segurança social e níveis salariais nos Estados-membros — Alemanha 88 
23 Taxa das contribuições de segurança social e níveis salariais nos Estados-membros — Grécia 88 
24 Taxa das contribuições de segurança social e níveis salariais nos Estados-membros — Espanha 90 
25 Taxa das contribuições de segurança social e níveis salariais nos Estados-membros — França 90 
26 Taxa das contribuições de segurança social e níveis salariais nos Estados-membros — Irlanda 90 
27 Taxa das contribuições de segurança social e níveis salariais nos Estados-membros — Itáha 90 
28 Taxa das contribuições de segurança social e níveis salariais nos Estados-membros — Luxemburgo 92 
132 
29 Taxa das contribuições de segurança social e níveis salariais nos Estados-membros — Países Baixos 92 
30 Taxa das contribuições de segurança social e níveis salariais nos Estados-membros — Portugal 92 
31 Taxa das contribuições de segurança social e níveis salariais nos Estados-membros — Reino Unido 92 
32 Despesa total e despesa púbhca com cuidados de saúde em relação à despesa nacional na 
Comunidade, 1970,1980 e 1991 97 
33 População com idade igual ou superior a 75 anos nos Estados-membros, 1980 e 1991 98 
34 População actual e projecção da população na Comumdade, 1960-2020 120 
35 Nascimentos, casamentos, divórcios por mil habitantes na Comumdade, 1960,1970,1980 e 1991 120 
36 Taxa de actividade das mulheres de 25-49 anos nos Estados-membros, 1993 e 1991 120 
37 Mães solteiras empregadas, no desemprego e inactivas nos Estados-membros, 1987 e 1991 120 
38 Taxa de desemprego de homens e mulheres com menos 25 e mais de 25 anos nos Estados-membros, 
1985 e Agosto de 1993 122 
39 Desempregados de longa duração e muito longa duração (1 ano, 2 anos) nos Estados-membros, 
1985 e 1991 122 
40 Emprego a tempo parcial de homens e mulheres nos Estados-membros, 1983 e 1991 122 
41 Taxa de actividade dos idosos (55+) nos Estados-membros, 1983 e 1991 123 
42 Caso 1 — Pobreza entre os idosos 124 
43 Caso 3 — Interrupção de carreira por motivo de desemprego 125 
44 Caso 4 — Interrupção de carreira devido a assistência a filhos 125 
45 Caso 5 — Interrupção de carreira para cuidar de pessoa inválida a cargo 126 
46 Caso 6 — Divórcio 127 
47 Caso 7 — Pai ou mãe solteira(o) 127 
48 Caso 8 — Divórcio, com uma criança deficiente 128 
49 Caso 9 — Trabalho a tempo parcial 128 
Quadros 
1 Despesa corrente de protecção social em % do PIB, 1970-1991 42 
2 Distribuição das prestações sociais por função, 1991 (%) 45 
3 Factores explicativos da despesa com pensões de velhice 46 
4 Factores explicativos da despesa com prestações de desemprego 47 
5 Factores explicativos da despesa com prestações familiares 49 
6 Tratamento fiscal das prestações sociais na Comunidade Europeia (Julho de 1992). 52 
7 Contribuições pagas sobre as prestações sociais na Comunidade (Julho de 1992) ..52 
8 Prestações recebidas na passagem à reforma em % da remuneração hquida média de um trabalhador 
da indústria transformadora 54 
9 Prestações de doença e invahdez 55 
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10 Inválidos — incapacidade prolongada para trabalhar 56 
11 Prestações de desemprego 57 
12 Prestações recebidas por um indivíduo de 18 anos, desempregado 58 
13 Prestações de maternidade 59 
14 Prestações recebidas por pais sozinhos sem quaisquer contribuições 60 
15 Prestações de viuvez 60 
16 Prestações familiares 61 
17 Mínimos sociais (Julho de 1992) 62 
18 Despesas com as políticas do mercado de trabalho, 1992 (% PIB) 69 
19 Políticas de segurança social para as pessoas excluídas na Dinamarca. 71 
20 Componentes do sistema de oferta de trabalho dinamarquês 71 
21 Impostos e contribuições de segurança social em % dos custos totais da mão-de-obra, 1988 (salário 
médio na indústria transformadora, operário solteiro) 82 
22 Impostos e contribuições de segurança social em % dos custos totais da mão-de-obra, 1988 
(salário médio na indústria transformadora, operário casado com 2 filhos e cônjuge sem 
actividade remunerada) 83 
23 Despesa pública com os cuidados de saúde em % das despesa total nesse sector 99 
24 Elasticidade do rendimento disponível líquido relativamente ao salário bruto 117 
134-
ISSN 0257-9553 
COM (93) 531 final 
DOCUMENTOS 
PT 05 
N.° de catálogo : CB-CO-93-570-PT-C 
ISBN 92-77-60264-3 
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L-2985 Luxemburgo