[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 13.6.2008

COM(2008) 384 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

Enfrentar o desafio da subida dos preços do petróleo

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

Enfrentar o desafio da subida dos preços do petróleo

Introdu ÇÃO

O mundo beneficiou de um longo período de crescimento na última década. A globalização e o desenvolvimento das grandes economias emergentes, como a China e a Índia, contribuíram para retirar milhões de pessoas da pobreza e para abrir perspectivas de prosperidade. A UE beneficiou igualmente, uma vez que os seus mercados dos produtos e serviços se expandiram e foram criados novos postos de trabalho para os europeus. No entanto, uma grande parte deste crescimento baseou-se no pressuposto de que as matérias-primas necessárias para assegurar um maior consumo continuariam a ser facilmente acessíveis e abundantes. Tornou-se cada vez mais claro que muitas das matérias-primas não são inesgotáveis e a pressão decorrente de uma maior procura elevará os preços das matérias-primas com uma oferta escassa. A consciencialização da situação ocorre numa conjuntura em que os preços dos produtos alimentares e do petróleo atingem níveis sem precedentes. Embora se verifique claramente uma necessidade de tomada de medidas a curto prazo por parte dos Governos, a fim de amortecer o impacto a nível das camadas mais vulneráveis da sociedade europeia, verifica-se igualmente uma necessidade clara de transição a mais longo prazo para modos de produção e de consumo mais sustentáveis. A UE tem estado na vanguarda desta mensagem no âmbito dos seus apelos para a tomada de medidas destinadas a lutar contra as alterações climáticas. Existem razões sólidas a nível da segurança, da economia e das políticas sociais e ambientais que justificam a promoção de uma maior eficiência energética e o desenvolvimento de alternativas sustentáveis aos combustíveis fósseis. O objectivo da presente comunicação consiste em proporcionar uma base para debate no Conselho Europeu e com os parceiros e partes interessadas da UE quanto à forma como nos podemos nos próximos anos adaptar a preços do petróleo mais elevados. Verifica-se uma relação evidente entre a análise e as recomendações contidas no presente documento e a recente Comunicação sobre os preços dos produtos alimentares da Comissão[1]. Conjuntamente, proporcionam um enquadramento que ajuda os Estados-Membros a fazerem face ao impacto imediato à escalada dos preços e a disporem de meios a médio e a longo prazos para assegurar uma adaptação face às novas limitações em matéria de recursos, de modo a transformar os desafios em oportunidades.

Os preços internacionais do petróleo alcançaram recentemente um nível sem precedentes. As estimativas indicam que os actuais preços elevados do petróleo terão um impacto de longo prazo, reduzindo o crescimento e aumentando a inflação na economia da UE. Devido ao agravamento dos custos das matérias-primas e dos transportes, os preços elevados dos combustíveis conduziram ao aumento dos preços dos produtos alimentares. Estes níveis elevados de preços estão a reduzir o poder de compra de todos os cidadãos da UE, verificando-se um impacto mais grave a nível das famílias com menores rendimentos, e a sujeitar as empresas a uma forte pressão. Os sectores com um consumo intensivo de energia, como os transportes e a agricultura, e, em especial, as pescas, constituem os sectores mais afectados, devendo fazer face a um difícil processo de adaptação. A nível mundial, a subida dos preços do petróleo implicam uma transferência considerável de rendimento dos países consumidores de petróleo para os países produtores e, deste modo, da UE para um número reduzido de países terceiros. Por exemplo, o aumento dos preços médios do petróleo no corrente ano a partir dos níveis de 2007 traduzir-se-á num aumento de cerca de 80 mil milhões de euros a nível da transferência anual de rendimento da UE para os países produtores de petróleo.

Embora a proporção dos custos da energia no seu PIB tenha diminuído, a economia da UE é actualmente mais dependente do petróleo importado do que em 1995[2], estando assim mais exposta ao impacto de alterações nos preços. Quando os preços subiram no passado, essa situação resultou principalmente de factores de ordem temporária: actualmente, os elevados preços do petróleo decorrem de uma mutação estrutural a nível do equilíbrio entre a oferta e a procura de petróleo na economia mundial, devendo assim os preços do petróleo manter-se a um nível elevado a médio e longo prazo.

A UE antecipou esta mutação estrutural nas suas decisões que visavam a poupança de energia e o desenvolvimento das energias renováveis e de uma economia com baixa intensidade de carbono e com uma elevada eficiência energética, passando a ser menos dependente de fontes externas. A tomada actual de medidas decisivas permitirá que a economia da UE mantenha a sua competitividade e flexibilidade no mercado globalizado dos produtos, serviços e bens de base e proporcionará oportunidades para a investigação, a inovação e o investimento, que podem ser aproveitadas pelas empresas da UE.

A resposta estratégica ao actual choque decorrente dos elevados preços do petróleo deve, por conseguinte, ir no sentido de facilitar esse processo de adaptação e de preparar as economias da UE para o novo contexto decorrente dos preços do petróleo. Este processo deve ser acompanhado de medidas eficazes que permitam amortecer o impacto a curto prazo deste processo de adaptação a nível das camadas mais vulneráveis. Todavia, devemos igualmente aprender dos erros cometidos no passado, de modo a que essas medidas sejam orientadas de forma rigorosa e evitem a criação de novos efeitos de distorção de concorrência. Em simultâneo, deve ser assegurada a segurança do abastecimento energético da UE, a fim de reduzir a vulnerabilidade perante a eventualidade de novas flutuações dos preços no mercado internacional.

A ESCALADA DOS PREÇOS DO PETRÓLEO

Nos últimos meses, os preços do petróleo registaram um aumento acentuado e abrupto, alcançando o seu nível mais elevado, em termos reais, desde o final da década de 70 . No final de Maio, o petróleo bruto Brent foi negociado a cerca de 132 dólares por barril, mais do dobro dos níveis de há um ano. O preço médio do petróleo dos primeiros cinco meses de 2008 atingiu 105 dólares, em comparação com um nível médio de cerca de 73 dólares por barril em 2007, altura em que os preços já tinham triplicado em comparação com o nível de 2002 (25 dólares). As flutuações cambiais e, em especial, a desvalorização do dólar, amorteceram de certo modo o impacto destes aumentos a nível da economia da UE. No entanto, em Maio de 2008, os preços em euros eram superiores em 90% aos do início de 2007.

Os preços dos combustíveis no consumidor aumentaram abruptamente na UE, na sequência da evolução dos preços do petróleo bruto . Embora o aumento percentual seja menor a nível dos preços no consumidor, devido à incidência da carga fiscal, os preços médios no consumidor da UE-27 aumentaram desde o início do ano 6% relativamente à gasolina (Euro-super 95), 14% para o gasóleo e 17% no que diz respeito ao gasóleo de aquecimento. Em certos sectores, como os combustíveis navais e os combustíveis utilizados no transporte aéreo, que não são tributados, os aumentos percentuais foram superiores.

Os preços do carvão e do gás seguiram a mesma tendência, aumentando tão rapidamente ou mais rapidamente do que os preços do petróleo nos últimos 12 meses. Esta situação significa que os altos preços do petróleo se traduziram em preços elevados da energia, colocando as empresas de serviços públicos da Europa sob pressão para aumentar os preços.

Os actuais níveis reais dos preços permanecem acima do nível culminante alcançado no início da década de 80. A evolução dos preços do petróleo bruto[3] demonstra que preços elevados não são ocorrências raras. No entanto, em 2001, os preços reais, após terem permanecido a um nível estável durante mais de uma década, iniciaram uma subida constante, com uma aceleração acentuada em 2007. Os analistas prevêem que os preços possam permanecer a um nível elevado ou ainda aumentarem mais nos próximos meses.

PORQUE É QUE OS PREÇOS AUMENTARAM? A CAUSA SITUA-SE NUMA INTERACÇÃO COMPLEXA ENTRE FACTORES DA PROCURA E DA OFERTA

A escalada actual dos preços do petróleo é, em grande medida, consequência de uma mutação estrutural de vulto a nível da oferta e da procura de petróleo na economia mundial.

A oferta de petróleo constante ou mesmo ligeiramente em baixa tem tido dificuldades em acompanhar o ritmo da crescente procura mundial. Os anteriores choques petrolíferos, como o verificado na década de 70, foram induzidos por restrições do lado da oferta, impostas pelos países produtores. Actualmente, verifica-se uma interacção de um conjunto complexo de factores da procura e da oferta, conduzindo ao aumento dos preços.

Está em diminuição o consumo de petróleo nos países da OCDE. Um menor crescimento económico, os preços mais elevados e as políticas de eficiência energética têm permitido a diminuição da procura nos países da OCDE desde 2005. A Agência Internacional da Energia prevê que esta tendência prossiga em 2008.

O crescimento da procura no resto do mundo é impulsionado pelas economias emergentes, em especial a China e a Índia . As importações líquidas de petróleo destes dois países em conjunto devem, segundo as previsões, aumentar de 5,4 milhões de barris/dia (mb/d) em 2006 para 19,1 mb/d em 2030 – mais do que as actuais importações combinadas dos Estados Unidos e do Japão[4]. A procura está igualmente a aumentar a um ritmo rápido nos países produtores do Médio Oriente e da Ásia. O crescimento da procura dos países não membros da OCDE situa-se em 2008 a um ritmo de 3,7%, ou seja, 1,4 mb/d. Este aumento é explicado pelo crescimento económico e pelas receitas adicionais com as exportações de petróleo.

Além disso, a procura de muitos países é apoiada pelas subvenções existentes a favor dos combustíveis , concebidas para proteger os consumidores nacionais do forte aumento dos preços. Estas subvenções têm elevados custos para as finanças públicas, absorvendo recursos que poderiam ser afectados às políticas de desenvolvimento e de crescimento a mais longo prazo. Alguns países assinalaram a intenção de eliminar ou reduzir os controlos de preços ou as subvenções (Malásia, Índia, Indonésia, Taiwan e Tailândia). Actualmente, a China mantém os limites máximos de preços, a fim de conter a inflação.

Neste contexto, a produção de petróleo a curto prazo não deve conseguir manter o ritmo da forte procura sustentada .

Um vasto conjunto de limitações e de incertezas influencia a medida e o ritmo em que pode ser utilizada a reserva de capacidade . Muitos dos actuais campos petrolíferos alcançaram a maturidade e a sua capacidade de produção está em declínio. A AIE estima que é necessária uma oferta adicional de 3 milhões de barris por dia para compensar a redução da oferta existente.

O número e a dimensão dos novos campos petrolíferos estão a diminuir. A manutenção de preços reduzidos no passado e a incerteza quanto ao nível futuro da procura reduziram a procura de novos campos petrolíferos e limitaram o investimento em tecnologia. A perfuração de novos poços petrolíferos e a sua passagem à fase de produção são onerosas e requerem um período de tempo considerável. O custo de desenvolvimento de um campo petrolífero representa actualmente o dobro do verificado há três anos. Uma grande parte dos novos campos potenciais são de "depósitos não convencionais", em zonas de difícil acesso, como as areias ou xistos betuminosos. Os elevados impostos sobre a extracção de petróleo impostos por alguns países produtores podem constituir igualmente um desincentivo para a realização de novos investimentos a montante. Noutros termos, são actualmente necessários preços mais elevados para incentivar o desenvolvimento de novas fontes de abastecimento. Para além das considerações de custos, a exploração de "depósitos não convencionais" teria um impacto ambiental extremamente negativo, incluindo maiores emissões de gases com efeitos de estufa em comparação com as fontes convencionais. Uma outra complicação consiste na falta de equipamento e de pessoal com as qualificações técnicas necessárias e as competências de engenharia para trabalhar nas novas explorações de petróleo.

O maior potencial para uma expansão adicional da produção de petróleo está concentrado nos países do Médio Oriente e da OPEP, em que as empresas estatais dominam a extracção e a produção . As empresas nacionalizadas reagem menos às forças do mercado e estão menos disponíveis para investir em inovações tecnológicas. A OPEP manteve uma política muito prudente relativamente à eventual expansão da oferta de petróleo bruto e à realização de grandes investimentos destinados a aumentar a capacidade de produção.

Os estrangulamentos a nível da refinação e os limites de capacidade influenciaram também de forma negativa o volume da oferta. A capacidade mundial de refinação não aumentou nos últimos anos, dado que não era considerado um investimento viável quando os preços do petróleo eram baixos. Além disso, os custos de construção de novas instalações aumentaram. Os problemas verificados recentemente a nível da refinação, na sequência dos danos causados pelos furacões Katrina e Rita nos Estados Unidos e no Golfo do México, reduziram ainda mais a capacidade de produção. Na Europa, embora a capacidade global seja satisfatória, as refinarias não estão equipadas para tratar certos tipos de combustível em quantidades suficientes, ou seja, o gasóleo, o que deixa a Europa dependente dos Estados Unidos para a absorção do seu excedente de gasolina, enquanto está dependente da Rússia relativamente aos fornecimentos que permitam colmatar o défice europeu a nível da produção de gasóleo.

Outros factores de carácter temporário acentuaram a tendência dos preços

Vários factores tornam difícil assegurar a plena produção em algumas zonas do mundo – nomeadamente a sabotagem intermitente dos oleodutos ou a ameaça colocada por conflitos armados na Nigéria e no Iraque, as perturbações climatéricas a nível da capacidade de extracção verificadas no Golfo do México e as preocupações de segurança na região do Golfo Pérsico.

A desvalorização do dólar contribuiu para acentuar a pressão sobre os preços do petróleo, dado que o investimento em petróleo é considerado uma aposta válida face a uma nova desvalorização do dólar e ao recrudescimento da inflação.

Do mesmo modo que relativamente a outros mercados de bens de base, foram injectados novos capitais nos mercados mundiais do petróleo por parte de investidores que procuram alternativas num período de perturbação dos mercados financeiros. Os afluxos verificados para os mercados de bens de base foram estimados em 70 mil milhões de dólares no primeiro trimestre de 2008, o que implica o reforço de uma tendência que se tem verificado nos últimos anos. No entanto, não é claro na presente fase o grau de influência do aumento da actividade dos investidores não comerciais sobre os preços do petróleo. Existem certas indicações de que a relação entre o mercado à vista e o mercado a prazo conduziu ao agravamento da volatilidade dos preços a curto prazo verificada recentemente, embora seja necessário analisar mais aprofundadamente esta evolução.

Em termos de perspectivas futuras, a subida dos preços do petróleo faz parte de uma mutação estrutural e não é um fenómeno temporário.

A World Energy Outlook de 2007 da Agência Internacional da Energia chamou a atenção para o aumento da procura de fornecimentos energéticos de países não membros da OCDE, em especial a China e a Índia, e previu que, de acordo com as actuais políticas energéticas, a procura mundial de energia possa ser em 2030 50% superior à de 2007, continuando os combustíveis fósseis a dominar o panorama energético e a representar 84% do aumento mundial da procura de energia primária entre 2005 e 2030. Embora se preveja que os recursos mundiais de petróleo satisfaçam o crescimento da procura, tal pressupõe a realização de investimentos adequados que permitam resolver a situação de capacidade insuficiente ao longo de toda a cadeia de valor do petróleo e implica uma maior proporção da produção concentrada nos países da OPEP. Prevê-se que a reserva de capacidade continue a um nível baixo.

Se a mudança estratégica decidida pelo Conselho Europeu não for aplicada, as crescentes necessidades energéticas da UE continuarão a ser satisfeitas com base em combustíveis fósseis, o que conduzirá a um peso ainda maior de importações. Os cenários de base da Comissão Europeia[5] para 2030 prevêem que as necessidades totais de energia da UE-27 sejam em 2030 11% superiores relativamente a 2005, apesar de uma melhoria moderada da intensidade global de energia das economias da UE[6]. O petróleo continuará a ser o combustível mais importante, embora o seu consumo em 2030 ultrapasse os níveis actuais apenas em 6%. A percentagem dos combustíveis fósseis no consumo total de energia diminuirá apenas marginalmente até 2030, como resultado líquido da diminuição limitada da utilização de combustíveis sólidos e de petróleo e do aumento da utilização de gás natural, cuja procura se prevê que cresça consideravelmente até 2030.

Sem a aplicação das decisões do Conselho Europeu, a percentagem das fontes de energia renováveis no consumo de energia primária deve, segundo as previsões, alcançar apenas 12% em 2030, o que permitirá a cobertura de quase 60% do aumento do consumo de energia primária de cerca de 200 milhões de toneladas de petróleo-equivalente entre 2005 e 2030, ficando obviamente aquém do objectivo de 20% do consumo final de energia fixado para 2020, salvo se forem tomadas as medidas adicionais acordadas. Sem novas decisões de investimento, a percentagem da energia nuclear no consumo total de energia diminuirá ligeiramente, passando de 14% em 2005 para apenas 10% em 2030. Globalmente, sem a dinâmica conferida por novas decisões políticas, a percentagem das fontes de energia internas e das fontes isentas de emissões de carbono aumentará marginalmente, passando de 21% em 2005 para 22% em 2030. Por conseguinte, a dependência das importações aumentará 14 pontos percentuais, alcançando 67% em 2030. A Europa estará dependente das importações relativamente a 95% do seu consumo de petróleo. De igual modo, as importações de gás aumentarão para 84%, a partir do seu nível actual de 58%. Neste cenário de mera projecção das actuais tendências sem se ter em conta as decisões do Conselho Europeu, as emissões de CO2 relacionadas com as necessidades energéticas da UE-27 aumentarão significativamente, ultrapassando o nível de 1990 em 5,1% em 2020 e em 5,4% em 2030. Estas projecções demonstram claramente a necessidade da rápida tomada de decisões e da prossecução célere dos objectivos para 2020 acordados pelo Conselho Europeu.

IMPACTO NA ECONOMIA DA UE

Inflação

A subida dos preços do petróleo contribui para o aumento da inflação na UE. A subida recente da inflação deveu-se em grande medida a preços mais elevados da energia e dos produtos alimentares, que representam respectivamente, em média, cerca de 10% e 20% das despesas das famílias. A contribuição da subida dos preços da energia para o aumento do índice harmonizado de preços no consumidor (IHPC) no quarto trimestre de 2007 situou-se, em média, ao nível de 0,8% na área do euro. Analogamente, os preços de um conjunto de produtos agrícolas, como o trigo, os lacticínios e a carne, aumentaram fortemente. Na UE, verificam-se porém diferenças consideráveis no que diz respeito à contribuição dos preços dos produtos alimentares e da energia para a inflação global, devido a variações das percentagens relativas das despesas totais das famílias em produtos alimentares e energia e à existência, nalguns países, de preços fixados administrativamente para os combustíveis líquidos e da electricidade. O grau de concorrência existente nos mercados da energia pode igualmente influenciar a evolução dos preços em países específicos. As estimativas para os maiores países da área do euro mostram que o efeito directo de um aumento de 10 euros dos preços do petróleo se cifra num aumento da inflação de cerca de 0,6 a 0,8 pontos percentuais, durante o primeiro ano subsequente ao aumento.

Em termos gerais, os preços do petróleo devem permanecer a um nível elevado a longo prazo. Esta situação afectará com maior intensidade as famílias mais pobres, relativamente às quais a energia e os produtos alimentares representam uma maior proporção das despesas.

Impacto nas famílias

Os custos da energia representam uma parte substancial dos orçamentos familiares, prevendo-se que esta tendência se acentue no futuro. Esta situação implica que os europeus terão de afectar recursos adicionais ao pagamento das suas facturas de energia. A taxa de aumento dos preços dos combustíveis líquidos para utilização doméstica e para o transporte pessoal, entre Abril de 2007 e Abril de 2008, ultrapassou de longe o índice harmonizado de preços no consumidor (IHPC) global do mesmo período. A nível europeu, o IHPC aumentou 3,6%, os preços dos combustíveis líquidos para utilização doméstica 35,2% e os preços dos combustíveis destinados a equipamentos de transporte 12,7%. No entanto, os aumentos dos preços dos combustíveis afectaram os diferentes Estados-Membros em graus diversos. A taxa mais elevada foi registada relativamente ao Reino Unido (69,1%). No que diz respeito a um conjunto de Estados-Membros (Bélgica, Alemanha, Grécia, França, Luxemburgo e Finlândia), as taxas de crescimento ultrapassaram a média europeia.

As taxas de crescimento dos preços dos combustíveis consumidos pelo transporte individual apresentaram um comportamento muito mais convergente, variando entre o nível mais elevado da Estónia (25,1%) e o nível mais baixo da Eslovénia (4,8%). Além disso, verifica-se uma repercussão sobre outras rubricas significativas do orçamento familiar, como as despesas com os bens transportados.

Impacto em sectores específicos da escalada do preço do petróleo

No sector das pescas , aos níveis actuais de preços, estima-se que os custos dos combustíveis sejam superiores a 2,4 mil milhões de euros por ano, ou seja, mais de 30% do valor do peixe desembarcado na UE. Certos operadores, em especial os arrastões, são mais afectados, dado os custos dos combustíveis poderem representar até 50% das suas receitas. Em contrapartida, os preços dos produtos da pesca registaram, nos últimos anos, uma estagnação ou inclusivamente uma diminuição. Por conseguinte, com os actuais níveis dos preços dos combustíveis, os segmentos do sector dos arrastões são deficitários ou só são marginalmente rendíveis. No que diz respeito ao sector das pescas, o acréscimo da pressão económica externa proveniente dos aumentos dos preços dos combustíveis agrava as pressões já existentes decorrentes da sobrecapacidade das frotas e da erosão da base de recursos devido à pesca excessiva.

Os preços elevados do petróleo podem ter um impacto significativo a nível da rendibilidade e da competitividade do sector agrícola . O impacto sobre o rendimento agrícola familiar varia consoante os Estados-Membros da UE, em função não apenas da estrutura de custos, mas igualmente da rendibilidade do sector agrícola. A proporção dos custos influenciada directamente pelos preços do petróleo (combustíveis, fertilizantes e protecção das culturas) nos custos agrícolas totais varia consideravelmente de acordo com o tipo de exploração.

O petróleo continua a dominar o sector dos transportes , no qual representa 97% do consumo da energia. Os custos de transporte da indústria podem variar entre 1% e 10% do valor final dos produtos. As famílias gastam 13,6% do seu consumo final total em transportes. Por conseguinte, a duplicação dos preços do petróleo representará um aumento de 12% a 15% do custo dos transportes, o que poderá representar quase 1% do consumo final das famílias. No sector da aviação, a International Air Transport Association (IATA) prevê uma perda de 2,3 milhões de dólares em 2008, com base num preço do petróleo de 106,5 dólares por barril.

Prevê-se que os preços do petróleo mais elevados tenham um impacto específico em sectores industriais mais dependentes dos combustíveis para o desempenho das suas actividades. No sector dos produtos químicos de base , o petróleo e o gás constituem as principais componentes dos custos, dado o petróleo ser em simultâneo a principal matéria-prima e fonte de energia. A subida dos preços do petróleo tem consequências directas a nível do preço da maior parte dos produtos químicos intermédios utilizados na produção de plásticos e de borracha.

No sector automóvel , os aumentos do preço do petróleo devem incentivar a investigação e a comercialização de veículos eficientes em termos de energia, bem como os investimentos destinados ao aumento da eficiência energética. A maior parte dos esforços estão actualmente a ser dirigidos para a redução do impacto do consumo da energia com base nos combustíveis tradicionais. Com os preços da gasolina aos níveis actuais, a atenção dos consumidores está a deslocar-se para os custos operacionais, proporcionado assim à indústria um argumento comercial para reforçar a eficiência em termos do consumo de combustíveis e para adaptar as estratégias de comercialização.

Os elevados preços do petróleo podem proporcionar igualmente oportunidades, dado haver uma procura de novas técnicas e processos que se vão tornando competitivos. Os sectores que podem beneficiar são o sector das energias renováveis e os sectores que se especializam em tecnologias eficientes em termos de energia. Verifica-se uma necessidade evidente de uma maior investigação em tecnologias ecológicas mais eficientes e menos consumidoras – um domínio em que a UE tem um avanço importante. Prevê-se que as actuais condições do mercado possam reforçar a procura de produtos e sistemas que poupem energia e que sejam eficientes em termos energéticos, bem como de combustíveis não fósseis, o que implica um aumento correspondente da procura de tecnologias relevantes do domínio da energia. Neste contexto, os Estados-Membros podem igualmente decidir rever o papel da energia nuclear no seu panorama energético.

IMPACTO MACROECONÓMICO NOS PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO

A subida dos preços dos produtos alimentares e do petróleo contribuem cumulativamente para fortes aumentos da subida dos preços no consumidor na maior parte dos países em desenvolvimento. Caso este efeito resulte num aumento generalizado dos salários e dos preços, pode tornar mais permanente o aumento das taxas de inflação. À medida que os preços do petróleo aumentam, a prática nalguns países em desenvolvimento de subvencionar os preços da energia está a tornar-se cada vez mais insustentável em termos de finanças públicas.

Relativamente aos países em desenvolvimento importadores líquidos de petróleo , os preços mais elevados dos combustíveis agravam a pressão decorrente dos elevados preços dos produtos alimentares, exercendo pressão sobre os mais pobres dos países pobres. A deterioração dos seus termos de troca implica um défice da conta corrente mais elevado e a necessidade de um financiamento externo adicional. O encarecimento das importações de petróleo tem um efeito negativo sobre a balança comercial e – caso não seja compensado por outras transacções externas – sobre a balança corrente. O processo de ajustamento terá de ter origem na desvalorização da taxa de câmbio, a fim de reduzir as importações e incentivar as exportações – o que, por sua vez, aumentará o preço das importações de petróleo – e/ou de taxas de juro mais elevadas, de modo a acompanhar a redução das reservas cambiais líquidas ou a atrair financiamento externo adicional. A subida das taxas de juro e a redução das reservas cambiais podem desacelerar o crescimento e aumentar a vulnerabilidade financeira da economia.

Relativamente aos países em desenvolvimento exportadores líquidos de petróleo , as receitas mais elevadas do petróleo proporcionam fluxos substanciais de divisas, que incentivam a valorização da taxa de câmbio real e a redução da competitividade externa do sector de bens transaccionáveis que não as matérias-primas. Estes problemas de absorção colocam desafios específicos para as políticas macroeconómicas, que se vêem juntar a uma gestão muitas vezes inadequada das receitas do petróleo. Muitos países em desenvolvimento exportadores de petróleo criaram fundos para a gestão das receitas do petróleo, que reinvestem as receitas e que podem ser mobilizados para vir a estabilizar a economia em períodos menos favoráveis.

RESPOSTAS ESTRATÉGICAS DA UE

A resposta da UE aos aumentos recentes dos preços do petróleo deve basear-se no pressuposto de que os preços devem manter-se a um nível elevado a médio e longo prazos. Esta situação implica a necessidade de se realizarem ajustamentos estruturais, que devem ser acelerados para produzir os seus efeitos positivos tão rapidamente quanto possível. Em simultâneo, o impacto a curto prazo sobre alguns grupos vulneráveis deve ser atenuado, ajudando-os a se ajustarem à nova situação do mercado. Impõe-se uma grande prudência face às propostas destinadas a compensar a subida dos preços do petróleo com base em reduções fiscais. O efeito mais provável seria a transferência de receitas dos consumidores para os países fornecedores de petróleo, agravando assim ainda mais os desequilíbrios mundiais. Seguir-se-iam novos aumentos dos preços, o que causaria uma distorção do funcionamento do mercado único, ameaçando os esforços da UE no sentido do reforço da eficiência energética.

A principal resposta estratégica consiste em tornar a UE mais eficiente a nível da utilização da energia e menos dependente dos combustíveis fósseis. Tal é a abordagem seguida pela iniciativa relativa às alterações climáticas e às energias renováveis, que tem como objectivo melhorar a segurança energética da UE, reduzindo a sua dependência relativamente aos combustíveis fósseis importados, diversificando as fontes de abastecimento e desenvolvendo as energias renováveis, bem como a eficiência energética. A UE demonstrou capacidade de antevisão ao ter fixado o objectivo de um futuro com menores emissões de carbono, definindo o seu objectivo para 2020 e permitindo aos poderes públicos, às empresas e às famílias dosearam criteriosamente os investimentos, os incentivos e as obrigações para assegurar a realização deste objectivo. Esta abordagem pode igualmente melhorar a competitividade da indústria da UE, tornando-a menos vulnerável face às flutuações dos preços do petróleo. Ao acordar na tomada das medidas indispensáveis para a realização de um verdadeiro mercado interno da energia, a UE reduzirá igualmente a sua vulnerabilidade e a dos seus Estados-Membros relativamente às flutuações dos preços.

Medidas imediatas: atenuar as consequências directas para os consumidores

A actual escalada dos preços afecta directamente as famílias europeias. Os Estados-Membros têm a possibilidade de atenuar os seus efeitos sobre os segmentos mais vulneráveis da população .

- As subidas recentes de preços afectam mais duramente as pessoas cujas despesas em matéria de energia absorvem uma parte proporcionalmente maior dos seus rendimentos. Pode justificar-se e ser necessário um apoio às famílias mais carenciadas – mas deve ser orientado de forma específica e incentivar a adaptação a preços do petróleo que se manterão permanentemente mais elevados. Deve ter-se um cuidado especial em assegurar que o apoio não constitua uma compensação artificial, que contribua para atrasar o necessário processo de ajustamento ou que iniba a necessária redução da procura de energia. Quaisquer medidas de compensação a curto prazo devem estar dissociadas do preço da energia em si mesmo e devem centrar-se em transferências de rendimentos com o objectivo de reduzir a perda de rendimento real decorrente do encarecimento da energia. Deve preferir-se a tomada de medidas de apoio directo aos rendimentos relativamente a medidas, como os cupões de combustíveis, que enfraqueceriam o sinal dado por preços de energia mais elevados.

- Impõe-se prudência relativamente a alterações da fiscalidade que incide sobre o petróleo, uma vez que tal poderá resultar em preços ainda mais elevados. A redução da tributação poderia dar o sinal errado aos produtores e aos mercados do petróleo de que os consumidores conseguiriam e estariam dispostos a absorver novos aumentos de preços, se os seus Governos decidissem reduzir os impostos. Os Estados-Membros devem evitar dar a impressão de que o orçamento público compensará aumentos dos preços da energia. A recente reunião do Conselho ECOFIN reiterou o acordo alcançado em Manchester em 2005, segundo o qual "se devem evitar as intervenções fiscais e outras intervenções políticas geradoras de distorção, pois impedem os agentes económicos de proceder aos ajustamentos necessários. As medidas que possam ser ponderadas para atenuar as consequências dos preços cada vez mais elevados do petróleo para as categorias mais desfavorecidas da população devem continuar a ser medidas a curto prazo e focalizadas, e deverão evitar efeitos de distorção."

- Organização de uma cimeira de alto nível entre os países consumidores de petróleo e os países produtores: A existência de um mercado do petróleo equilibrado é no interesse tanto dos produtores de petróleo como dos consumidores, podendo ser facilitado por um diálogo a nível mundial que aborde todas as questões cruciais. A UE poderá promover a organização de uma reunião de alto nível entre os produtores e os consumidores de petróleo com o objectivo de debater um conjunto vasto de questões relativas ao petróleo, nomeadamente as previsões da procura e as necessidades de novos investimentos e de abordagens mais coordenadas.

- A UE poderá igualmente mobilizar a comunidade internacional a fim de disponibilizar recursos adicionais aos países importadores de petróleo, para os ajudar no processo de ajustamento estrutural das suas economias com base na mobilização de fundos provenientes de novas fontes, nomeadamente de produtores de energia, de fundos de solidariedade no sector petrolífero e de investidores privados.

Respostas estruturais a médio prazo

- Deve ser reforçado o diálogo da UE com os principais fornecedores de petróleo, como a Noruega, a Rússia e a OPEP . A Comissão lembra a importância de a UE e os seus Estados-Membros falarem a uma só voz no quadro das relações externas no domínio da energia e de coordenarem as suas actividades. No quadro destes diálogos, os trabalhos devem prosseguir a fim de criar novas oportunidades de investimento e de desenvolvimento da produção, bem como para contribuir para que os mercados se tornem mais eficientes e transparentes, tanto a nível da oferta como da procura. A Comissão continuará a estudar as perspectivas oferecidas por estes diálogos com vista ao reforço da segurança energética da UE.

- Verifica-se a necessidade de acompanhar a concorrência a nível da transformação, produção e venda de petróleo e produtos petrolíferos. É muito mais importante assegurar, quando os preços são elevados, que estes sejam fixados em condições normais de concorrência. A Comissão continuará a acompanhar a evolução do sector e tomará medidas adequadas, caso sejam detectadas eventuais distorções da concorrência.

- Em simultâneo, a melhoria da transparência e da fiabilidade e a publicação mais frequente dos dados sobre as existências petrolíferas comerciais poderão contribuir para reduzir a instabilidade dos preços. A Comissão examinará a exequibilidade de seguir o exemplo de alguns dos seus parceiros comerciais de disponibilizar publicamente informações relevantes sobre as existências do sector comercial.

- A Comissão centrar-se-á até ao final do ano na segurança da oferta e na política energética externa, no quadro da sua segunda análise estratégica da política energética. A Comissão apresentará nomeadamente propostas com vista à melhoria da eficiência da política energética externa da EU, com o objectivo de assegurar a sua segurança energética colectiva.

- A segunda análise estratégica da política energética será acompanhada de uma proposta no sentido da revisão da legislação comunitária existente em matéria de reservas petrolíferas de emergência, a fim de criar um quadro simples e integrado que proporcione uma maior transparência. Deverá abranger as reservas obrigatórias, as opções de conformidade, a coordenação das publicações, os procedimentos para apresentação de relatórios e a disponibilidade de dados. A capacidade de refinação insuficiente ou inadequada da UE será igualmente objecto de acompanhamento. As actividades do observatório dos mercados da energia da Comissão estão a ser reforçadas, a fim de fornecer os dados necessários sobre o mercado e o aconselhamento adequado.

- Serão examinadas as medidas fiscais destinadas a apoiar e facilitar a passagem para uma economia com emissões reduzidas de carbono . A Comissão está a examinar as opções que visam a revisão da Directiva Tributação da energia, o que deverá contribuir para assegurar que os impostos sobre os produtos energéticos sejam aplicados de forma mais eficaz e que não falseiem a concorrência, a fim de internalizar os custos externos e apoiar os objectivos mais latos da política energética da UE. Analogamente, os impostos sobre os veículos automóveis poderão contribuir mais eficazmente para incentivar os consumidores a escolherem veículos mais económicos em termos de consumo de combustíveis.

- Os lucros excepcionais dos sectores de extracção do petróleo devem ser utilizados para realizar investimentos. A tributação destes lucros constitui uma opção prevista nalguns Estados-Membros. Um conjunto de países europeus (Noruega e Reino Unido) arrecadam receitas fiscais provenientes das empresas petrolíferas e de gás, com base em impostos especiais sobre os lucros. No entanto, estas empresas utilizam os seus lucros para explorarem novos recursos e muitas delas investem igualmente em tecnologias isentas de emissões de carbono, o que permitirá no futuro reduzir a pressão sobre os preços do petróleo. É necessário encontrar soluções para incentivar os investimentos em tecnologias do domínio das energias fósseis e não fósseis, bem como na exploração e distribuição. Deve evitar-se, de qualquer modo, que os novos impostos ou outros mecanismos impliquem a longo prazo uma diminuição dos investimentos em matéria de exploração, extracção e novas tecnologias.

- A UE intensificará os seus diálogos sobre a energia com os seus parceiros vizinhos e em desenvolvimento, a fim de os ajudar a aumentar os seus investimentos em matéria de infra-estruturas energéticas, colocando nomeadamente uma maior ênfase na promoção das soluções que favoreçam as energias renováveis e a eficiência energética. A UE chamará igualmente a atenção para o facto de as subvenções relativas aos combustíveis terem um efeito de distorção a nível dos incentivos destinados a promover uma maior eficiência energética.

Respostas estruturais a mais longo prazo

- Na sequência das suas decisões tomadas aquando dos Conselhos Europeus da Primavera de 2007 e de 2008, os Estados-Membros devem concluir os trabalhos relativos às propostas da Comissão de Janeiro de 2008 no que diz respeito às energias renováveis e às alterações climáticas, a fim de chegarem a um acordo político a este respeito até o final do ano . Ao tornar juridicamente vinculativos os objectivos propostos, estar-se-á a dar as garantias necessárias aos investidores que irão realizar a mutação necessária da combinação das fontes energéticas, bem como a transformar numa oportunidade para a UE o actual desafio colocado pelos elevados preços do petróleo. Por conseguinte, a Comissão apela aos Estados-Membros e ao Parlamento Europeu, a título de prioridade, para que centrem os seus esforços nos elementos da iniciativa que requerem debates mais aprofundados.

- São necessárias novas melhorias da eficiência energética e ajustamentos da procura. A subida dos preços dos produtos energéticos complementa inevitavelmente os instrumentos económicos e regulamentares que incentivam a eficiência energética. Os preços elevados exigem uma mudança de comportamento: a energia constitui um recurso escasso, a utilizar de modo responsável e com maior eficiência. A UE tem a vantagem de ser mais eficiente em termos de energia do que outras partes do mundo, tendo todavia de realizar um progresso mais determinado no sentido do objectivo de poupança de energia de 20% estabelecido no Plano de Acção para a eficiência energética de 2006. A Directiva Concepção Ecológica, actualmente em fase de aplicação, estabelece os requisitos em matéria de eficiência energética dos produtos que consomem energia a colocar no mercado da União Europeia[7]. As famílias e a indústria podem claramente beneficiar com o investimento em equipamentos e com a adopção de comportamentos que permitam economizar energia. Por exemplo, a Energy Saving Trust britânica estima que, se cada lar no Reino Unido instalasse paredes duplas, diminuiriam as emissões de CO2 em cerca de 6 milhões de toneladas e poupar-se-iam mais de 700 milhões de libras por ano. A Comissão Europeia proporá mais tarde, ainda no corrente ano, alargar a Directiva relativa ao desempenho energético dos edifícios[8].

- A análise da Comissão dos planos de acção nacionais[9] dos Estados-Membros em matéria de eficiência energética demonstrou que existe um desfasamento entre o compromisso político no sentido da eficiência energética e as propostas destinadas a fazer face aos desafios . Os Estados-Membros devem ponderar seriamente a aceleração das suas campanhas de poupança de energia, concedendo nomeadamente subvenções aos proprietários de imóveis para realizarem as melhorias necessárias. Exemplos como as parcerias para a economia da energia operadas pela cidade de Berlim para a modernização de edifícios públicos e privados mostram como as economias de energia anuais (26%) podem financiar o custo dos trabalhos.

- As indústrias intensivas em termos de energia têm de aumentar a sua eficiência energética. A médio e longo prazos, as perspectivas futuras dos sectores intensivos em termos de energia dependerão da sua capacidade para reduzir o seu consumo de energia e as respectivas emissões de CO2, tanto devido aos preços mais elevados da energia como para alcançar os objectivos de luta contra as alterações climáticas. As medidas que serão tomadas a favor destes sectores no quadro do regime de comércio de licenças de emissão da UE deverão ser concebidas na óptica da realização deste objectivo. O Enquadramento revisto dos auxílios estatais a favor do ambiente[10], publicado pela Comissão em Janeiro de 2008, proporciona aos Estados-Membros a possibilidade de apoiarem investimentos em matéria de eficiência energética, energias renováveis e certos tipos de biocombustíveis, bem como de aplicarem critérios ecológicos aos processos de produção. Os elevados preços da energia não deixam de tornar esses investimentos mais rendíveis.

- São necessárias mudanças estruturais e tecnológicas no sector dos transportes, a fim de o tornar mais eficiente em termos de energia. Têm de ser internalizados os custos externos dos transportes de mercadorias e de passageiros. A Comissão irá propor uma revisão da Directiva Eurovinheta com o objectivo de permitir aos Estados-Membros escolherem o modo de internalização aos custos relativamente aos veículos pesados de mercadorias. A luta contra a subida dos preços do petróleo exige igualmente a passagem para meios de transporte mais económicos em termos de energia, alguns dos quais, como o transporte marítimo, ferroviário e por autocarro, são mais eficientes, dado permitirem realizar economias de escala ao assegurar o transporte colectivo. Além disso, a Comissão está a aplicar a sua nova estratégia renovada para a redução das emissões de CO2 e para melhorar a eficiência energética dos veículos automóveis[11]. Neste contexto, a Comissão apresentou recentemente uma proposta legislativa destinada a limitar as emissões médias de CO2 do parque de automóveis novos a 130 g/km até 2012[12] e a adoptar legislação destinada a diminuir as emissões de CO2 dos veículos com origem nos pneus[13].

- A reestruturação do sector das pescas será objecto de acompanhamento. A reestruturação necessária deste sector deve ser gerida de modo a atenuar as suas repercussões económicas e sociais. O Fundo Europeu das Pescas pode proporcionar o enquadramento e os fundos necessários para apoiar o processo de adaptação, com base em planos de reestruturação e de abate que permitam uma redução da frota, a modernização e a eficiência energética, bem como a tomada de medidas sociais ou de reconversão. Estão igualmente a ser ponderadas outras medidas destinadas a apoiar o processo de ajustamento do sector. Essas intervenções não devem estar directamente relacionadas com os preços dos combustíveis, a fim de evitar distorções da concorrência.

- A Comissão está também a examinar actualmente o impacto eventual de certos instrumentos, como os incentivos fiscais directos, as subvenções directas ou a redução das taxas de IVA, para incentivar as economias de energia a nível das famílias. A Comissão apresentará um relatório sobre os resultados alcançados no Outono. Alguns Estados-Membros já introduziram medidas destinadas a incentivar as famílias a comprar aparelhos com uma maior eficiência energética, incluindo subvenções directas e a possibilidade de deduzir fiscalmente as despesas em matéria de economia de energia.

- Os preços elevados do petróleo, do carvão e do gás exigem uma maior diversificação do aprovisionamento energético da UE. Reduzem igualmente as diferenças de preço entre as energias renováveis e os combustíveis fósseis. Os preços do mercado dos biocombustíveis, produtos de substituição próximos da gasolina e do gasóleo, seguirão provavelmente de perto as evoluções dos preços da gasolina e do gasóleo. Tal significa que o recurso acrescido aos biocombustíveis sustentáveis não reduzirá o impacto da subida dos preços do petróleo sobre os consumidores de energia, mas melhorará a segurança do aprovisionamento graças à diversificação das fontes, o que contribuirá para atenuar os efeitos de uma eventual futura contracção da oferta de petróleo, na condição de poder ser utilizada em misturas de combustíveis uma maior proporção de fontes renováveis. Embora compita a cada Estado-Membro decidir o recurso eventual à energia nuclear, os Estados-Membros devem igualmente reexaminar o papel que pretendem dar à energia nuclear na sua combinação de fontes energéticas.

Conclus ÕES

A subida dos preços do petróleo deverá incentivar a UE a aplicar as suas políticas integradas no domínio da energia e das alterações climáticas. Apesar das dificuldades imediatas que afectam certas camadas da população da UE face à subida das facturas da energia, as únicas soluções viáveis consistirão em alterar a procura de energia e em incentivar a eficiência energética em todos os sectores da economia. As medidas paliativas a curto prazo que os Estados-Membros poderão tomar devem ser orientadas de uma forma muito específica e não devem falsear a concorrência no mercado interno.

Neste contexto, a Comissão recomenda ao Conselho Europeu que:

- Confirme a sua determinação em adoptar até ao final de 2008 medidas juridicamente vinculativas, a fim de concretizar os seus objectivos fixados para 2020 em matéria de energias renováveis, biocombustíveis e redução dos gases com efeito de estufa, o que se revela essencial para melhorar substancialmente a eficiência energética e a diversificação da oferta de energia da UE;

- Acelere os esforços desenvolvidos para atingir uma maior eficiência energética a nível das empresas e das famílias, de modo a conseguir economias mais rápidas e de maior dimensão, de acordo com os objectivos acordados;

- Registe que a Comissão apresentará um relatório sobre o funcionamento dos mercados petrolíferos na próxima análise estratégica sobre a segurança da oferta e a política externa em matéria de energia. Para além de uma proposta que irá apresentar com vista a melhorar a transparência das reservas estratégicas de petróleo, a Comissão apresentará igualmente um relatório sobre a viabilidade de uma maior transparência relativamente às existências comerciais de petróleo;

- Registe que a Comissão está a examinar as opções em matéria de reformulação da Directiva Tributação da energia e proporá brevemente a alteração da Directiva Eurovinheta, no quadro mais lato do apoio a favor de uma maior eficiência energética;

- Registe a intenção da Comissão de apresentar um relatório sobre a eventual utilização de incentivos fiscais, nomeadamente uma redução das taxas de IVA, a fim de incentivar as poupanças de energia;

- Apoie a organização de uma cimeira mundial sobre os mercados petrolíferos que reúna os principais países produtores e consumidores de petróleo e reforce os diálogos bilaterais e regionais, a fim de melhorar o acesso aos mercados e reforçar a sua transparência;

- Aceite que os Estados-Membros possam prestar, nos casos em que tal se justifique, um apoio específico às famílias vulneráveis;

- Aceite que os Estados-Membros possam prestar um apoio financeiro específico às entidades mais afectadas, na condição de este auxílio ser consagrado à reestruturação industrial e a medidas a favor da reconversão profissional ou da reestruturação. Além disso, todas as medidas tomadas para atenuar o efeito imediato dos preços elevados do petróleo devem ser proporcionadas e devem acelerar a passagem a prazo para uma economia de emissões reduzidas de CO2;

- Acorde quanto à necessidade de reestruturar o sector da pesca, tendo em conta as repercussões económicas e sociais. A Comissão apresentará brevemente propostas relativas a medidas urgentes que permitam assegurar a sobrevivência dos segmentos mais vulneráveis da frota europeia.

- Aceite a prestação de assistência aos países em desenvolvimento importadores líquidos de petróleo, a fim de atenuar o impacto a curto prazo dos preços elevados do petróleo, a melhorar a sua eficiência energética e a desenvolver soluções alternativas aos combustíveis fósseis, no quadro dos programas gerais de desenvolvimento e de ajuda da UE e dos Estados-Membros.

[1] COM(2008)321.

[2] Em 2007, a taxa de dependência energética da UE em relação ao petróleo aumentou para 82,2% em comparação com 74,4% em 1995. Eurostat, Energy, transport and environment indicators , edição de 2007.

[3] Cabaz de preços OPEP, muito próximo do custo de abastecimento de petróleo bruto da UE-27.

[4] Agência Internacional da Energia, World Energy Outlook 2007 .

[5] Comissão Europeia, European Energy and Transport, Trends to 2030 – update 2007 .

[6] Tal corresponde a um aumento de 20,5% do consumo final de energia, em especial relativamente às necessidades dos sectores dos transportes e industrial. Prevê-se que a procura de energia das famílias suba apenas 12%, na sequência das alterações demográficas e do estilo de vida.

[7] Directiva 2005/32/CE.

[8] Directiva 2002/91.

[9] COM(2008)11.

[10] JO C 82 de 1.4.2008, p. 1.

[11] COM(2007)19.

[12] COM(2007)856.

[13] COM(2008)316.