Bruxelas, 14.07.2004

COM(2004) 498 final

DOCUMENTO DE TRABALHO DA COMISSÃO

Proposta de renovação do ACORDO INTERINSTITUCIONAL sobre a disciplina orçamental e a melhoria do processo orçamental

EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

O projecto de Acordo Interinstitucional (AI) sobre a disciplina orçamental e a melhoria do processo orçamental, em anexo, pretende ser um documento de trabalho tendo em vista as negociações entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão.

O objectivo do presente Acordo Interinstitucional consiste em fornecer um conjunto de regras acordadas em matéria de gestão do quadro financeiro plurianual e no que diz respeito à sequência de operações relativas ao processo orçamental anual.

Orientações para um novo acordo em matéria de disciplina orçamental

Salvaguardar os elementos fundamentais

A Agenda 2000 cumpriu os seus principais objectivos no domínio da disciplina financeira, da evolução adequada das despesas e da cooperação interinstitucional no decurso do processo orçamental. O orçamento da União Europeia foi adoptado atempadamente todos os anos e os dois ramos da autoridade orçamental em conjunto adaptaram a Agenda 2000 por forma a fazer face às necessidades financeiras suplementares associadas ao alargamento a dez novos Estados-Membros.

Assim, o presente Acordo Interinstitucional propõe manter inalterados as principais características do quadro financeiro:

- as despesas são repartidas por grandes categorias designadas rubricas, para cada ano do período 2007-2013;

- são estabelecidos montantes máximos, designados limites máximos, no mapa do quadro financeiro para o período 2007-2013 (ver o Anexo I) em termos de dotações de autorização para cada rubrica;

- são inscritos montantes globais anuais para dotações de autorização e para dotações de pagamento;

- o limite máximo anual para dotações de pagamento deve respeitar o limite máximo dos recursos próprios, actualmente fixado em 1,24% do Rendimento Nacional Bruto da UE (RNB).

Simplificação, consolidação

O presente Acordo Interinstitucional destina-se a renovar o Acordo Interinstitucional de 6 de Maio de 1999, tendo em devida conta a experiência adquirida com a aplicação deste, mas destina-se igualmente à consolidação de todas as declarações comuns e acordos interinstitucionais celebrados desde 1982 no domínio orçamental.

Em especial, o presente acordo tem o objectivo de integrar o Acordo Interinstitucional de 7 de Novembro de 2002, relativo ao financiamento do Fundo de Solidariedade da União Europeia (FSUE), acordado durante o período vigente das Perspectivas Financeiras. Propõe-se que o FSUE evolua no sentido de se tornar um Instrumento Europeu de Solidariedade e de Reacção Rápida.

Na perspectiva de uma evolução no domínio institucional, o presente Acordo Interinstitucional propõe substituir a expressão "perspectivas financeiras" por "quadro financeiro plurianual", também designado por "quadro financeiro".

Flexibilidade e transparência: aproveitar a experiência da Agenda 2000.

A flexibilidade no âmbito do quadro financeiro plurianual acordado constitui o corolário essencial da disciplina financeira. Se for concebido adequadamente, irá contribuir para reforçar a eficácia da afectação dos recursos, permitindo ao mesmo tempo dar resposta a necessidades imprevistas ou a novas prioridades. Vários parâmetros influenciam o grau de flexibilidade do quadro financeiro: a duração do período abrangido pelas Perspectivas Financeiras: o número de rubricas de despesa; as margens disponíveis no âmbito de cada limite máximo; a margem abaixo do limite dos recursos próprios; a percentagem das despesas da UE, pré-determinadas por meio de "montantes de referência" estabelecidos na legislação de co-decisão; os programas plurianuais objecto de pré-afectação; a atitude geral face à utilização do processo de revisão.

O grau de flexibilidade foi evoluindo ao longo do tempo com a alteração da ponderação destes parâmetros. A Agenda 2000 conseguiu até agora dar resposta aos desafios imprevistos ao orçamento da UE, embora a custo de uma maior complexidade e menor transparência, sem necessariamente melhorar a eficácia da afectação dos recursos. O instrumento de flexibilidade existente e o Fundo de Solidariedade da União Europeia (FSUE) tiveram de ser criados fora das Perspectivas Financeiras para dar resposta a necessidades reconhecidas. A utilização actual do instrumento de flexibilidade revela um afastamento dos seus objectivos iniciais, o que é susceptível de diminuir a credibilidade do sistema e prejudicar a cooperação interinstitucional no domínio orçamental. A Comissão considera que instrumentos mais transparentes e totalmente integrados no quadro financeiro reforçariam a disciplina orçamental. A Comissão propõe as seguintes medidas com vista a fazer face a futuros desafios e conseguir um equilíbrio adequado entre a disciplina orçamental e uma afectação eficiente dos recursos.

Em primeiro lugar, deve ser dado ao processo de revisão dos limites máximos das despesas o seu papel inicial de principal instrumento para os ajustamentos do quadro financeiro quando se verificam alterações significativas e duradouras a nível das prioridades políticas. A fim de conferir ao processo de revisão o seu papel inicial, a Comissão propõe uma revisão periódica das necessidades, através, por exemplo, de uma concertação tripartida entre o Parlamento, o Conselho e a Comissão antes da apresentação de cada anteprojecto de orçamento.

Em segundo lugar, a utilização intensiva do instrumento de flexibilidade durante a Agenda 2000 demonstra que a sua criação era justificada. Contudo, este instrumento deixou de satisfazer os seus objectivos iniciais e foi utilizado, em grande medida, como um meio indirecto para aumentar o limite máximo de acções externas. Este afastamento dos objectivos iniciais pode diminuir a credibilidade do sistema e prejudicar a cooperação interinstitucional no domínio orçamental. Consequentemente, a Comissão propõe uma nova flexibilidade em matéria de reafectação, que substitua o actual "instrumento de flexibilidade", e que permitirá que a autoridade orçamental, sob proposta da Comissão, proceda à reafectação de dotações entre as rubricas de despesas dentro de determinados limites e dentro dos limites máximos globais.

Em terceiro lugar, propõe-se a criação de um fundo de ajustamento do crescimento a fim de adaptar o quadro financeiro ao contexto económico. O fundo de ajustamento ao crescimento pode ser mobilizado até 1000 milhões de euros no âmbito da rubrica de despesas (1a) "Competitividade a favor do crescimento e do emprego". Este montante pode ser aumentado através de dotações não utilizadas dos instrumentos estruturais, quando a situação o permitir, em aplicação da regra N+2, até um máximo de 1000 milhões de euros por ano.

Em quarto lugar, a nova classificação proposta para as despesas vai também reforçar a flexibilidade e a eficácia da afectação dos recursos, evitando uma compartimentação desnecessária.A estrutura das despesas na Agenda 2000 é em grande medida uma herança da criação das primeiras Perspectivas Financeiras e suas sucessoras. É estruturada em 8 rubricas de despesas, que passam a ser 11 se forem tidas em conta as sub-rubricas. A compartimentação dos recursos num grande número de rubricas e sub-rubricas torna o sistema rígido e é susceptível de impedir um ajustamento adequado e uma maior eficácia na utilização dos recursos com vista a atingir os objectivos das políticas da União, prejudicando assim o objectivo essencial que consiste em colocar meios orçamentais ao serviço de um objectivo político.Um número mais limitado de rubricas orçamentais não só reflecte os grandes objectivos políticos, mas também fornece uma margem de manobra necessária em função da evolução da situação, que nem sempre pode ser prevista de forma precisa com dez anos de avanço. Para o quadro financeiro 2007-2013, a Comissão propõe cinco rubricas principais incluídas no mapa do quadro financeiro (ver o Anexo I).

Por último, propõe-se que o Instrumento Europeu de Solidariedade e de Reacção Rápida seja incluído no quadro financeiro por uma questão de disciplina orçamental e de transparência. A criação fora do quadro financeiro do seu antecessor, o Fundo de Solidariedade da União Europeia, mostrou que, na ausência de flexibilidade suficiente das PF, em caso de necessidade serão encontradas formas de as contornar. A Comissão acredita que este instrumento continua a ser necessário, mas propõe a sua integração total no quadro financeiro plurianual.

Consequências para o regulamento relativo à disciplina orçamental

A experiência das Perspectivas Financeiras de 2000-2006 revelou que deixou de existir a necessidade de manter a linha directriz agrícola prevista no Regulamento (CE) n.º 2040/2000 do Conselho relativo à disciplina orçamental, uma vez que as despesas agrícolas já se encontram restringidas pelos limites máximos acordados em 2013. As outras disposições relativas à disciplina orçamental serão conservadas e reforçadas na nova proposta de regulamento (artigos 18.º a 20.º) relativo ao financiamento da política agrícola comum. Com a passagem das intervenções no mercado para os pagamentos directos aos agricultores e para as medidas de desenvolvimento rural as despesas agrícolas tornaram-se igualmente mais previsíveis.

A reserva monetária deixa de existir e as propostas anexas de renovação do Acordo Interinstitucional deixarão de exigir disposições específicas relativas às reservas para as acções externas e para as ajudas de emergência.

Nestas condições, a Comissão considera que o Regulamento (CE) n.º 2040/2000 do Conselho deve ser revogado. Consequentemente, a Comissão irá apresentar no momento oportuno o instrumento jurídico adequado.

Orientações em matéria de cooperação interinstitucional no domínio do processo orçamental

As disposições incluídas na parte II destinam-se a melhorar o processo orçamental anual. A maior parte destas disposições decorre da prática orçamental ou de acordos e declarações anteriores. Foram actualizadas em função do novo Regulamento Financeiro[1]. Os Anexos I a IV constituem parte integrante da presente proposta de acordo.

Estrutura e classificação das despesas

O Anexo III estabelece uma actualização da classificação das despesas entre despesas obrigatórias e não obrigatórias no que diz respeito à nova estrutura por rubricas. É mantida uma disposição nos termos da qual os dois ramos da autoridade orçamental determinam a classificação das novas rubricas do orçamento no âmbito do processo anual de concertação.

Disposições financeiras nos actos legislativos

É salvaguardado o princípio estabelecido na Declaração Comum de 6 de Março de 1995 e incluído no ponto 33 do Acordo Interinstitucional de 6 de Maio de 1999, segundo o qual, as instituições comprometem-se a respeitar no decurso do processo orçamental os montantes de referência adoptados de acordo com o processo de co-decisão. Todavia, o processo de co-decisão tem vindo a ser periodicamente alargado desde 1995 e as disposições rigorosas relativas aos montantes de referência impõem cada vez mais restrições à política orçamental. Consequentemente, a Comissão propõe que à autoridade orçamental e à Comissão, aquando da elaboração do anteprojecto de orçamento, seja conferida margem de manobra mediante a possibilidade de se afastarem dos referidos montantes por uma margem limitada (5%).

Conclusão

O Acordo Interinstitucional sobre a disciplina orçamental e a melhoria do processo orçamental demonstrou ser um instrumento eficaz de enquadramento da prática orçamental anual no âmbito de um quadro financeiro plurianual acordado. A sua renovação deve ser considerada uma oportunidade para actualizar e simplificar os diferentes acordos e declarações comuns existentes no domínio orçamental. Por último, o presente acordo pretende melhorar os mecanismos de flexibilidade e transparência, a fim de encontrar um equilíbrio adequado entre a disciplina orçamental e uma afectação eficiente dos recursos.

Projecto de

ACORDO INTERINSTITUCIONAL

entre o

PARLAMENTO EUROPEU,

o CONSELHO

e a COMISSÃO

de [...]

entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão sobre a disciplina orçamental e a melhoria do processo orçamental

NB: Tendo em conta a eventual entrada em vigor da Constituição durante a vigência das próximas Perspectivas Financeiras, no presente projecto será utilizada a expressão "quadro financeiro plurianual" em vez da expressão "Perspectivas Financeiras".

Os comentários dizem respeito às alterações face ao texto do Acordo Interinstitucional de 6 de Maio de 1999.

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ANEXO I

QUADRO FINANCEIRO 2007-2013

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ANEXO II

COOPERAÇÃO INTERINSTITUCIONAL EM MATÉRIA ORÇAMENTAL

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ANEXO III

CLASSIFICAÇÃO DAS DESPESAS

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ANEXO IV

FINANCIAMENTO DAS DESPESAS DECORRENTES DE ACORDOS DE PESCA

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DECLARAÇÕES

Declaração relativa à adaptação dos Fundos Estruturais, Desenvolvimento Rurale Fundo Europeu para a Pesca tendo em conta as respectivas condiçõesde execução

As instituições podem decidir, sob proposta da Comissão, que na eventualidade da adopção de novas regras em matéria de gestão dos Fundos Estruturais, Desenvolvimento Rural e Fundo Europeu para a Pesca após 1 de Janeiro de 2007, as dotações não utilizadas no primeiro exercício do quadro financeiro podem ser transferidas para os exercícios seguintes.

[1] JO L 248 de 16.9.2002, p. 1.

[2] O quadro financeiro plurianual é igualmente designado no presente acordo como "quadro financeiro".

[3] JO C 172 de 18.6.1999, p. 1. O referido Acordo Interinstitucional já substituiu e declarou obsoletos os seguintes actos:- Declaração Comum do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, de 30 de Junho de 1982, relativa a diversas medidas que visam melhorar o processo orçamental, JO C 194 de 28.7.1982, p. 1.- Acordo Interinstitucional, de 29 de Outubro de 1993, entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão sobre a disciplina orçamental e a melhoria do processo orçamental, JO C 331 de 7.12.1993, p. 1.- Declaração do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, de 6 de Março de 1995, sobre a inscrição de disposições financeiras nos actos legislativos, JO C 102 de 4.4.1996, p. 4.- Declaração Comum, de 12 de Dezembro de 1996, relativa à melhoria da informação da autoridade orçamental sobre os acordos de pesca, JO C 20 de 20.1.1997, p. 109.- Acordo Interinstitucional, de 16 de Julho de 1997, entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão, sobre as disposições relativas ao financiamento da política externa e de segurança comum, JO C 286 de 22.9.1997, p.80.- Acordo Interinstitucional, de 13 de Outubro de 1998, entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão, sobre os fundamentos jurídicos e a execução do orçamento, JO C 344 de 12.11.1998, p. 1.

[4] JO C 283 de 20.11.2002, p. 1.

[5] JO L 248 de 16.9.2002, p. 1.

[6] JO L 248 de 16.9.2002, p. 1.

[7] JO L 161 de 26.6.1999, n.º 2 do artigo 31.º, p. 1.