[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 28.11.2007

SEC(2007) 1555

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

Documento de acompanhamento da Proposta de DIRECTIVA DO CONSELHO que altera a Directiva 2006/112/CE do Conselho relativa ao sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado no que diz respeito aos serviços financeiros e de seguros SÍNTESE DA AVALIAÇÃO DO IMPACTO (O presente documento constitui um simples resumo da avaliação constante do texto integral que, em conjunto com todos os anexos mencionados, está disponível apenas na versão linguística original e, por conseguinte, só figura em anexo à versão inglesa da proposta)

{COM(2007) 747 final}{SEC(2007) 1554}

1. QUESTÕES PROCESSUAIS E CONSULTA DAS PARTES INTERESSADAS

Por motivos essencialmente pragmáticos, a Directiva IVA isenta a maior parte dos serviços financeiros e de seguros correntes. Não obstante, até certo ponto, a directiva reflecte também uma abordagem que não é unívoca, na medida em que permite que os Estados-Membros concedam aos sujeitos passivos a opção quanto à forma de tributação desses serviços.

Quando prestam serviços isentos, estes sectores não são obrigados a cobrar imposto sobre essas prestações, mas tão pouco podem em geral recuperar o IVA que pagam sobre os bens e serviços adquiridos para o exercício da sua actividade. Este IVA não recuperável constitui uma fonte de receitas considerável para as administrações fiscais dos Estados-Membros. Representa, além disso, uma fonte de receitas que aumenta automaticamente à medida que as entidades financeiras e de seguros recorrem com mais frequência a outros prestadores de serviços especializados (externalização) ou consolidam as suas actividades a nível transfronteiras (por exemplo, através de centros de partilha de custos).

Os trabalhos realizados pela Comissão na preparação desta avaliação do impacto revelaram que a aplicação inequívoca e coerente da isenção em toda a Comunidade coloca cada vez mais problemas. Em algumas operações complexas, pode mesmo ser difícil identificar o destinatário do serviço para efeitos fiscais.

Independentemente da sua origem e da dificuldade para encontrar outra solução, uma das consequências mais evidentes da isenção é o facto de uma empresa não conseguir recuperar o IVA pago a montante pela aquisição de bens e serviços. No entanto, uma das consequências mais negativas da isenção continua a ser a perda da neutralidade do imposto. Um outro aspecto que a UE deve ter em conta é o facto de o sistema do IVA ter de funcionar em 27 Estados-Membros de uma forma que permita o estabelecimento de um mercado único pan-europeu. Neste contexto, a aplicação do IVA despoleta focos de tensão que não se observam em qualquer outro caso de aplicação de um imposto sobre o consumo nos serviços financeiros e de seguros.

As disposições fiscais em vigor geram receitas que cresceram significativamente. Qualquer alteração deve respeitar esta realidade, que, em parte, se deve ao aumento da taxa de IVA, mas resulta sobretudo do crescimento da base tributável, pese embora as ineficácias económicas impostas às empresas.

Não é fácil atingir o equilíbrio entre, por um lado, a eficiência económica e, por outro, a estabilidade e equidade do sistema, sobretudo porque, no caso vertente, há que conciliar os objectivos do mercado único com uma tributação adequada dos sectores de serviços financeiros e de seguros. Será necessário convencer os Estados-Membros de que a manutenção e o desenvolvimento de um sector de serviços financeiros dinâmico em toda a UE merece que se façam algumas concessões no que diz respeito às receitas do IVA.

Para o efeito, a Comissão começou já a trabalhar com os Estados-Membros no sentido de divisar uma solução inovadora.

No âmbito dos trabalhos preparatórios realizados com os Estados-Membros, a Comissão organizou dois seminários Fiscalis, nos quais se abordou, sobretudo, a identificação dos pontos de tensão na legislação em vigor.

Em Março de 2006, foi publicado um documento de consulta em que se expunham o quadro jurídico actual e as opções de alteração, o qual gerou um elevadíssimo número de respostas, inusitado para uma consulta em matéria fiscal. A eliminação dos entraves à consolidação transfronteiras e a modernização das definições foram consideradas prioritárias pelos inquiridos. Para acelerar o processo, a Comissão encomendou um estudo (à PwC) sobre as repercussões económicas da isenção do IVA nos serviços financeiros e de seguros na UE 25. O relatório (finalizado em Novembro de 2006) concluiu que o IVA não recuperável aumenta os custos para as entidades financeiras da UE, bem como os custos dos serviços financeiros prestados às empresas. As divergências de interpretação da Directiva IVA relativamente aos serviços financeiros isentos ou não isentos geram incertezas aquando da tomada de decisões cuja natureza deveria ser, em princípio, meramente comercial. Os dados existentes comprovam que as entidades de serviços financeiros suportam níveis relativamente elevados de IVA não recuperável em virtude da sua estrutura empresarial ou que, em alternativa, a fim de minimizarem a carga do IVA intragrupo, adoptam estruturas que, em outro contexto, deixariam bastante a desejar do ponto de vista regulamentar ou do imposto sobre as sociedades.

No que diz respeito às opções de alteração identificadas, o relatório sublinha a necessidade de definir os serviços isentos de forma clara, coerente e unívoca. O relatório figura em anexo à versão integral da avaliação do impacto.

A Comissão solicitou ainda ao Instituto Internacional de Documentação Fiscal que estudasse os métodos de dedução do IVA a montante aplicados pelos Estados-Membros aos serviços financeiros e de seguros. O relatório da PwC mostra que as taxas variam entre 0% e 74%, embora a directiva IVA determine que estas devem ser harmonizadas.

Não obstante, a directiva dá igualmente aos Estados-Membros suficiente margem de manobra no que diz respeito aos métodos de cálculo da recuperação. Existem variações na forma como os Estados-Membros aplicam a legislação e esta nem sempre contempla a prática de concessões.

O exercício da opção de tributação pode, por conseguinte, dar lugar a uma taxa de recuperação mais elevada, mesmo nos casos em que não se realizou qualquer prestação tributada.

Não foi possível obter dados fiáveis sobre o valor do IVA não cobrado em virtude das isenções ou as receitas atribuídas ao IVA não recuperável. O estudo da PwC faz referência a um relatório independente em que os dados relativos a um Estado-Membro (o Reino Unido) mostram que o IVA não recuperável representa 20,3% dos impostos pagos pelo sector dos serviços financeiros e é responsável pelo aumento do custo destes serviços financeiros, que pode ir até 4%. Tendo em conta os dados limitados de que a Comissão dispõe, não é claro se a supressão da isenção teria alguma repercussão nas receitas fiscais arrecadadas. Os eventuais ganhos fiscais seriam, com toda a probabilidade, absorvidos pelo aumento das taxas de recuperação.

2. DEFINIÇÃO DO PROBLEMA

A legislação em vigor está desactualizada e não se coaduna com as complexidades da vida económica moderna, pelo que dá azo a custos excessivos e se revela intrinsecamente ineficaz. A directiva estabelece uma lista de serviços financeiros e de seguros isentos, que deve ser interpretada de modo restritivo. No entanto, apenas 6% dos processos recentes relativos ao IVA que deram entrada no TJCE (24) se referem às definições de serviços financeiros e de seguros isentos, embora com profundas repercussões. Os custos de contencioso, se bem que difíceis de quantificar, são também elevados e devem-se, provavelmente, em grande medida, à inadequação da legislação.

O IVA não recuperável faz com que as entidades de serviços financeiros e de seguros suportem custos mais elevados. Estas entidades terão mais tendência para assegurar internamente os serviços tributáveis, em vez de externalizarem o serviço a um prestador especializado, o que daria azo a IVA não recuperável. A falta de neutralidade do IVA é, assim, um obstáculo à eficácia económica.

Inevitavelmente, quando a prestação final de um serviço ao consumidor está isenta de IVA, as prestações transfronteiriças de serviços têm implicações em termos de distribuição das receitas do IVA.

As receitas que provêm do IVA não recuperável serão provavelmente arrecadadas pelo Estado de estabelecimento da entidade que as recebe e não no local onde o consumidor final do serviço isento está estabelecido.

Este problema aumentará à medida que a política comunitária em matéria de serviços financeiros atingir os seus objectivos e os obstáculos à integração dos serviços a retalho e à distribuição transfronteiras forem suprimidos. Em geral, os trabalhos realizados pela Comissão no âmbito da avaliação do impacto permitem concluir que a tributação integral é a única forma segura de lidar com este efeito de distorção. A Comissão identificou igualmente divergências a nível das metodologias de recuperação do IVA autorizadas ou impostas pelos Estados-Membros. É provável que as metodologias impostas por determinados Estados-Membros provoquem distorções de concorrência e aumentem os custos. Esta conclusão foi reforçada pelas discussões com os Estados-Membros relativas a uma maior coerência nas regras de recuperação. Entre as questões secundárias que foram abordadas durante o processo de consulta mas que não foram tratadas pela Comissão nesta fase figura o tratamento em matéria de IVA dos serviços financeiros e de seguros que observam a lei islâmica.

3. OBJECTIVOS

- Reduzir os custos administrativos decorrentes do exercício de supervisão pelas administrações fiscais e do cumprimento das obrigações fiscais pelos operadores económicos.

- Criar segurança orçamental para os Estados-Membros e segurança jurídica para os operadores económicos.

- Solucionar as incoerências entre as disposições em matéria de IVA de 1977 e as disposições regulamentares e jurídicas mais recentes, como as previstas pelo plano de acção para os serviços financeiros.

Qualquer das opções de alteração consideradas permite concretizar, plena ou parcialmente, estes objectivos. Os custos administrativos e de cumprimento da legislação representam encargos para as administrações fiscais que cobram o IVA e para as empresas que cumprem as suas obrigações fiscais. Todavia, as obrigações em matéria de IVA não são estabelecidas pela legislação comunitária, mas sim pelas legislações nacionais, dado que, tendo em conta o princípio da subsidiariedade, essas decisões são da competência dos Estados-Membros. As possibilidades de reduzir os custos de cumprimento recorrendo a outras obrigações de informação são limitadas, uma vez que as técnicas financeiras e de cálculo habituais foram concebidas para outras prioridades. O cumprimento das obrigações fiscais e as declarações de impostos não costumam estar integrados nas plataformas de informação de dados e de gestão que são cada vez mais utilizadas pelas entidades financeiras. No que diz respeito ao IVA da UE, esta incompatibilidade pode, em grande medida, atribuir-se à existência de 27 modelos distintos no que diz respeito às obrigações em matéria de cumprimento das obrigações fiscais e de declaração de impostos nos Estados-Membros.

Alguns Estados-Membros, porém, aproveitar-se-ão da consolidação transfronteiras em detrimento dos restantes. Assegurar que as empresas dos sectores em causa continuem estabelecidas na UE e, desta forma, continuem a gerar receitas fiscais poderá implicar concessões limitadas no que respeita às receitas do IVA.

Não obstante, o sistema do IVA deve «eliminar, tanto quanto possível, os factores que possam falsear as condições de concorrência, tanto no plano nacional como no plano comunitário.» A presente proposta deve basear-se neste princípio, mas algumas das medidas mais evidentes que beneficiarão os sectores financeiro e de seguros terão repercussões orçamentais para os Estados-Membros.

4. OPÇÕES POLÍTICAS

As opções políticas que devem ser analisadas cuidadosamente são apenas três – manter o statu quo , modernizar as definições de serviços isentos de forma a garantir a sua aplicação coerente e propor uma ou mais alterações estruturais especificamente orientadas, por forma a reestabelecer um certo grau de neutralidade no sistema do IVA.

Uma segunda alteração estrutural possível consistiria no alargamento da gama de serviços isentos. Na realidade, esta opção limitar-se-ia a alargar os problemas da isenção a outras empresas. A fim de repor alguma neutralidade, a Austrália e Singapura adoptaram um modelo simplificado de limitação da dedução a montante, com base numa estimativa dos custos salariais acrescida do valor acrescentado do prestador do serviço, mas esta opção não se adapta às circunstâncias da UE. A directiva já dá aos Estados-Membros a possibilidade de opção quanto ao modo de tributação dos serviços financeiros; em cinco Estados-Membros em que vigora esta opção, as entidades financeiras podem renunciar à isenção e optar pela aplicação de imposto nas suas prestações de serviços financeiros isentos (mas não de seguros). A Comissão analisou igualmente o papel das estruturas de IVA transfronteiras na redução das distorções. As entidades que funcionam com uma estrutura sede/sucursal dotada de uma única personalidade jurídica beneficiam de uma certa flexibilidade no que diz respeito à afectação das operações internas isentas de IVA. Obtêm, assim, um resultado mais favorável em termos de IVA do que uma empresa estruturada numa base empresa-mãe/filial. Por conseguinte, um dos aspectos a ter em conta ao avaliar qualquer alteração do tratamento dos organismos transfronteiras é determinar se esta permite atingir uma maior neutralidade entre as diferentes estruturas. O agrupamento para efeitos de IVA pode produzir resultados semelhantes, mas, em cerca de metade dos Estados-Membros, a sua aplicação limita-se às operações nacionais. A consequência prática do agrupamento para efeitos de IVA é a de proteger as operações entre os membros do grupo no que respeita ao IVA.

A directiva prevê já uma isenção para os mecanismos de partilha de custos em determinadas circunstâncias. À luz dos casos em que foi plenamente aplicada a isenção para estes mecanismos e com base numa análise mais exaustiva, a Comissão considera positivo um maior recurso a esta disposição, incluindo no que diz respeito aos terceiros prestadores de serviços e aos operadores em diferentes Estados-Membros.

Embora proposta por um pequeno número de inquiridos, a redução das taxas de IVA nos serviços financeiros e de seguros não constitui uma opção a ponderar. A experiência recente em matéria de taxas de IVA reduzidas para outro tipo de operações não é de todo animadora.

Uma outra possibilidade de alteração identificada, nomeadamente, a criação de um Livro Azul ou um comentário sobre o IVA na Europa, clarificando as definições, interpretando as isenções e o respectivo âmbito, bem como a aplicação e execução da jurisprudência do TJCE, poderá ser contemplada numa fase posterior.

5. ANÁLISE DO IMPACTO

Na sequência da análise das opções, afigura-se recomendável modernizar as definições de serviços isentos. As alterações estruturais devem, assim, incidir numa aplicação mais generalizada da isenção em caso de partilha de custos e num acesso mais alargado à opção de tributação para as empresas. A isenção no que respeita à partilha de custos pode reduzir consideravelmente a fragmentação do mercado, ao permitir que os diferentes ramos do sector se agrupem para reduzir os custos e que as empresas adoptem as suas decisões estratégicas em condições de neutralidade.

A Comissão tenciona trabalhar dentro dos limites da actual isenção, sem os alterar. Consequentemente, todos os serviços actualmente isentos continuarão a sê-lo e todos os serviços tributáveis permanecerão objecto de tributação.

A decisão de isentar do IVA as despesas efectuadas no âmbito de mecanismos de partilha dos custos relativos a serviços que, noutras circunstâncias, não estariam isentos resolveria, pelo menos, alguns dos problemas. Segundo a avaliação do impacto, tal pode realizar-se de duas formas.

Uma abordagem minimalista, baseada na clarificação das disposições actualmente em vigor, requer uma disposição específica sobre os mecanismos de partilha de custos aquando da prestação de serviços financeiros e de seguros isentos; na prática, esta abordagem consistiria numa medida sectorial, mas cujas vantagens seriam limitadas.

Uma outra abordagem, mais dinâmica, implicaria um acesso mais generalizado à isenção dos mecanismos de partilha de custos, com vista a integrar os mecanismos transfronteiras e os terceiros prestadores de serviços que não sejam, por sua vez, entidades financeiras ou de seguros. Estas disposições existem actualmente a nível dos Estados-Membros, mas a melhor forma de generalizar a sua aplicação passa pela clarificação da directiva. Aquando da análise do impacto das alterações das regras sobre o recurso à opção de tributação, devem solucionar-se aspectos tais como o tratamento correcto das operações intracomunitárias, bem como a introdução de obrigações suplementares em matéria de declaração.

Desde que a opção de tributação se limite às operações entre empresas, não se gerarão receitas fiscais suplementares para os Estados-Membros; no entanto, a redução do imposto suportado pelas entidades financeiras diminuirá, em princípio, os custos dos serviços financeiros prestados às empresas. Há, todavia, a possibilidade de que se gerem receitas fiscais suplementares através do imposto não recuperável em determinadas circunstâncias. Por razões pragmáticas, é possível que a opção de tributação tenha de ser aplicada numa base casuística, por operação ou por cliente, e não com base no conjunto da actividade. É evidente que as condições de recurso à opção de tributação terão de ser estabelecidas a nível comunitário, para assegurar uma aplicação coerente. Incumbe, contudo, aos Estados-Membros garantir o respeito dessas condições.

6. COMPARAÇÃO DAS OPÇÕES

Uma abordagem mais ambiciosa que assegure uma maior neutralidade no que diz respeito à externalização de serviços de mão-de-obra intensiva poderá ter repercussões em termos de receitas, consoante as actividades desenvolvidas no quadro de um mecanismo de partilha de custos substituam actividades realizadas a nível interno (com pouca ou nenhuma repercussão nas receitas) ou actividades externalizadas a terceiros (redução do IVA gerado).

Um maior recurso à opção de tributação favorece, em qualquer caso, uma aplicação uniforme do IVA. Em princípio, esta opção reduzirá as distorções e permitirá obter uma maior neutralidade, mas, em contrapartida destas vantagens, os Estados-Membros poderão ter de reajustar a carga fiscal. A Comissão prevê que quaisquer alterações legislativas sejam executadas através da alteração da Directiva IVA, acompanhada da adopção de um regulamento de aplicação, nos termos do disposto no artigo 397.º dessa directiva.