COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 08.12.1995 
COM(95) 556 final 
PROTECÇÃO DOS INTERESSES FINANCEIROS 
DA COMUNIDADE 
DOCUMENTO DE SÍNTESE 
da análise comparada dos relatórios 
dos Estados-membros relativos às medidas 
adoptadas a nível nacional para combater 
o esbanjamento e a má utilização 
das verbas comunitárias 
ANALISE COMPARADA 
dos relatórios dos Estados-membros 
(Apresentados pela Comissão) 

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•Cr <r COMISSÃO EUROPEIA 
PROTECÇÃO DOS INTERESSES FINANCEIROS 
DA COMUNIDADE 
DOCUMENTO DE SÍNTESE 
da análise comparada dos relatórios 
dos Estados-membros relativos às medidas 
adoptadas a nível nacional para combater 
o esbanjamento e a má utilização 
das verbas comunitárias 
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ft-A 
Mandato 
Em 11 de Julho de 1994, o Conselho ECOFIN convidou a Comissão a "elaborar, o mais 
tardar no final de 1995, um balanço da aplicação do artigo 209°-A do Tratado CE" que 
consagra o "princípio da equiparação" c tem por objectivo o reforço do "princípio da 
cooperação". 
Posteriormente, o Conselho Europeu de Essen, de 9 e 10 de Dezembro de 1994, convidou 
os Estados-membros a apresentarem "relatórios sobre as medidas que aplicarem a nível 
nacional para o combate ao esbanjamento e à má utilização das verbas comunitárias". 
Nessa altura, precisou-se ainda que estes relatórios seriam apreciados pelo Conselho 
ECOFIN de 19 de Junho de 1995 e apresentados ao Conselho Europeu de Dezembro de 
1995. Os relatórios foram submetidos à apreciação do Conselho ECOFIN, de 19 de Junho 
de 1995, que concluiu pela necessidade de prosseguir a acção em torno de três eixos 
principais - nacional, comunitário e de cooperação -, por forma a melhorar a eficácia da 
protecção dos interesses financeiros da Comunidade. 
O Conselho Europeu de Cannes de 26 e 27 de Junho de 1995 tomou "nota dos relatórios 
dos Estados-membros" e "convidou a Comissão a elaborar para a sua reunião de Madrid 
um documento comparativo de síntese", apelando "aos Estados-membros e às instituições 
para que, nesta base, prossigam ininterruptamente a luta contra a fraude e a dissipação 
de fundos". 
Metodologia adoptada 
O documento que acompanha esta comunicação constitui um relatório intercalar a partir 
da análise comparada dos relatórios nacionais e faz um balanço da situação no respeitante 
à aplicação do artigo 209°-A do Tratado CE relativo à protecção dos interesses 
financeiros da Comunidade; ao mesmo tempo, resume as medidas adoptadas pelos 
Estados-membros para lutar contra a má utilização dos fundos comunitários. A 
metodologia seguida é o corolário lógico da arquitectura do artigo 209°-A do Tratado CE 
que define um objectivo (a assimilação) e precisa os meios a aplicar para lutar contra a 
má utilização dos fundos comunitários (a cooperação estreita e regular). A existência do 
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mercado único, a dimensão e a naturc/a transnacional da criminalidade financeira 
implicam meios de combate que ultrapassam o simples quadro nacional, apoiando-se 
numa cooperação reforçada a nível comunitário. 
Por forma a dispor de relatórios homogéneos, que permitam uma comparação efectiva dos 
sistemas nacionais, a Comissão estabeleceu, a pedido do Conselho, um plano geral para 
a preparação destes relatórios nacionais que recebeu a aprovação do Conselho ECOFIN 
de 20 de Fevereiro de 1995. De uma forma geral, os Estados-membros aderiram às 
grandes linhas do plano proposto, embora os relatórios nacionais sejam muito diferentes. 
Com efeito, o seu cumprimento, que em alguns casos se resume a poucas páginas, chega 
a atingir 78 páginas; mas é sobretudo a nível do conteúdo que estas diferenças são mais 
substanciais, uma vez que não foi dada igual importância às mesmas partes do plano 
geral. 
Alguns Estados-membros insistiram nas evoluções recentes dos seus dispositivos 
legislativos e regulamentares de luta contra a fraude. Outros sublinharam a organização 
administrativa e a repartição das funções de controlo da utilização dos fundos. Alguns 
foram mais precisos quanto aos resultados da acção desenvolvida e ao seguimento dado 
aos controlos efectuados ou às observações do Tribunal de Contas europeu. Em 
contrapartida, alguns temas não foram tratados. Por exemplo, a fraude no domínio do 
IVA foi, com frequência, omitida, quando o facto de dispor de textos e de dados relativos 
à fraude neste domínio permitiria comparar as modalidades de controlo e de cobrança 
deste imposto com as dos recursos próprios tradicionais. 
Estas diferenças podem ser explicadas, em especial, pelo curto espaço de tempo 
concedido aos Estados-membros para responder a um exercício tão ambicioso. Os 
relatores nacionais, muitas vezes na impossibilidade de recolherem todas as informações 
necessárias, desenvolveram os seus esforços nos domínios que lhes pareciam mais 
importantes. A Comissão não pôde travar com os Estados-membros o diálogo que teria 
sido útil para a realização do exercício e o equilíbrio dos contributos nacionais. 
O relatório de síntese retoma o plano sugerido aos Estados-membros, comportando 
quadros comparativos que fazem um balanço das informações disponíveis e, a contrario, 
permitem identificar os domínios em que ainda não pôde ser efectuado um balanço. A 
-3 
oportunidade de completar e prosseguir este exercício, em ligação com os 
Estados-membros, devia ser estudada para aproveitar ao máximo a análise efectuada. 
As diferentes partes do presente relatório compreendem quadros que retomam de forma 
sintética as informações comparáveis dos diferentes relatórios nacionais, funcionando 
como uma base objectiva para uma análise comparada. A Comissão procurou integrar o 
mais fielmente possível os contributos nacionais, mas não pôde afastar completamente os 
riscos inerentes a qualquer selecção. O leitor que pretenda tomar conhecimento, de forma 
exaustiva, das informações relativas a um ponto específico poderá sempre reportar-se aos 
relatórios nacionais anexos ao presente documento de síntese. 
Além disso, cada uma das referidas partes ou secções compreende comentários que 
ilustram os elementos que pareceram mais significativos. De igual forma, à luz das 
conclusões dos Conselhos ECOFIN de Julho de 1994 e Junho de 1995, traçam-se algumas 
linhas de orientação e pistas de reílexão, com vista a estabelecer uma base para a acção 
desenvolvida, a fim de que possa prosseguir sem desfalecimentos a luta contra a fraude 
e a dissipação das verbas comunitárias e ser reforçada a eficácia dos interesses financeiros 
da Comunidade, em conformidade com o mandato de Cannes. 
A presente comunicação resume o relatório de síntese, valorizando as orientações que 
dele é possível retirar e que a Comissão se propõe analisar para dar seguimento ao 
convite do Conselho Europeu no sentido de prosseguir, com rigor acrescido e sem 
desfalecimentos, a acção de combate à fraude. 
1. Aplicação do primeiro paragrafo do artigo 209o-A do Tratado CE (princípio da 
assimilação) 
O primeiro parágrafo do artigo 209o-A do Tratado CE estabelece o seguinte: "Os 
Estados-membros tomarão, para combater as fraudes lesivas dos interesses financeiros da 
Comunidade, medidas análogas às que tomarem para combater as fraudes lesivas dos seus 
próprios interesses financeiros". 
/> 4 
lista disposição consagra no Tratado o princípio da assimilação a que se faz referencia 
num acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias em 1989 que 
precisou o alcance do primeiro parágrafo do artigo 5o do Tratado que institui as 
Comunidades Europeias. Neste acórdão, o Tribunal de Justiça entendeu que os 
Estados-membros estavam obrigados a sancionar as violações ao direito comunitário "em 
condições, substantivas e de processo, análogas às aplicáveis às violações do direito 
nacional de natureza c importância idênticas e que, de qualquer forma, confiram à sanção 
um carácter efectivo, proporcionado e dissuasivo". Os princípios enunciados pelo Tribunal 
de Justiça e pelo Tratado da União Europeia, sem serem idênticos, justapõem-se e 
completam-se. 
Os relatórios dos Estados-membros levam a crer que é desta forma que os 
Estados-membros entendem as suas obrigações, aplicando cumulativamente o artigo 5o 
do Tratado CE, na interpretação que lhe foi dada pelo Tribunal, e o artigo 209°-A do 
Tratado da União Europeia. Com grande frequência, tratam simultaneamente das medidas 
adoptadas para equiparar os dispositivos de luta contra a fraude nacional e comunitária 
e da eficácia do seu sistema de sanções. 
1.1 Descrição das disposições nacionais que aplicam o princípio da assimilação 
(disposições regulamentares, organização dos serviços) 
Esta parte tinha por objectivo, por um lado, traçar uma perspectiva de conjunto dos 
diplomas nacionais sob o duplo ângulo da prevenção (diplomas relativos aos controlos) 
e da repressão (diplomas relativos às sanções) e, por outro, dispor da descrição dos 
diferentes modelos de organização dos serviços. 
1.1.1 Descrição sumária e evolução dos diplomas legislativos 
Da análise dos diferentes relatórios nacionais conclui-se que as medidas de prevenção 
foram pouco tratadas, figurando algumas vezes na parte relativa à organização dos 
controlos, outras na parte jurídica sob a forma de enumeração dos diplomas em vigor, 
sem mais comentários. Na maioria dos casos, os dispositivos preventivos foram 
esquecidos. 
A-5 
Resulta dos relatórios nacionais que a maior parte dos Estados-membros dispõe de um 
regime próprio de sanções para as receitas e de um outro para as despesas. O regime 
aplicável às receitas está sujeito, com grande frequência, a disposições específicas de 
direito fiscal ou aduaneiro, ao passo que o aplicável às despesas raramente é diferenciado 
por domínio de despesas. 
No que diz respeito às receitas, o princípio da assimilação no plano repressivo não se 
analisa considerando isoladamente cada um dos tipos de recursos, mas antes comparando 
os regimes jurídicos dos diferentes recursos; portanto, deve ser entendido numa acepção 
lata, estabelecendo uma comparação entre o regime dos recursos puramente comunitários 
(recursos próprios tradicionais) e o dos recursos nacionais que alimentam essencialmente 
os orçamentos nacionais (IVA, impostos especiais de consumo). 
No que diz respeito às despesas, as evoluções do direito nacional, quando são 
mencionadas nos relatórios, referem a existência de um incriminação expressa da fraude 
em matéria de subvenções, que inclui a despesa comunitária. E conveniente sublinhar que 
os Estados-membros podem associar a aplicação de sanções à existência de regras 
comunitárias que prevejam obrigações específicas. 
Finalmente, determinados Estados-membros mencionaram, sob a rubrica das evoluções 
legislativas, a sua lei contra o branqueamento de capitais, que permite processar os 
autores do crime de branqueamento de capitais obtidos com fraude a partir do orçamento 
comunitário. 
A situação existente e o nível de aplicação do princípio da assimilação no domínio das 
despesas devem igualmente ser apreciados à luz da eficácia das medidas adoptadas nos 
Estados-membros para as receitas. A existência de distorções da eficácia dos diferentes 
regimes jurídicos, tanto no plano da prevenção como da repressão (sanções 
administrativas e penais) deve ser tomada em consideração para aumentar o nível do 
sector em que as debilidades se revelam mais evidentes. 
Vários Estados-membros evocam, além disso, o seu direito penal geral, que consideram 
satisfazer, no plano legislativo, o princípio da assimilação. A maior parte dos 
Estados-membros considera que a existência de incriminações de direito comum constitui 
uma protecção satisfatória dos interesses financeiros da Comunidade. A equiparação no 
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plano repressivo é assegurada de forma implícita por textos que permitem prevenir e 
sancionar indistintamente a fraude nacional ou comunitária. No entanto, é possível 
detectar em vários relatórios uma tendência no sentido de tornar mais explícita a 
incriminação da fraude lesiva dos interesses financeiros da Comunidade. 
Após a redacção dos relatórios, esta orientação encontrou confirmação clara na 
Convenção relativa à Protecção dos Interesses Financeiros das Comunidades Europeias, 
acordada em Cannes e assinada em 26 de Julho de 1995. 
Para certos Estados-membros o objectivo a realizar, para lá da simples assimilação, 
consiste no reforço geral do nível de protecção no conjunto da Comunidade. A existência 
de distorções, nomeadamente nos dispositivos de sanções administrativas ou penais, é 
susceptível de favorecer o desvio das correntes de fraude de um Estado-membro para 
outro ou até mesmo de determinar a instalação de certos operadores em espaços de menor 
repressão. 
A análise comparada leva a concluir que só uma parte dos dados foi recolhida e que 
provavelmente seriam necessárias informações complementares, especialmente na vertente 
da prevenção, para consolidar a base sobre a qual deve prosseguir sem desfalecimentos 
a luta contra a fraude e a dissipação, para empregar os termos do Conselho Europeu de 
Cannes. A consolidação da informação neste domínio é fundamental para alcançar o 
objectivo, fixado pelos Conselhos Europeus de Essen e de Cannes, de combater a fraude 
com vigor acrescido e de prosseguir sem desfalecimentos a acção para aumentar o nível 
de protecção dos interesses financeiros da Comunidade. Desta conclusão e das 
informações reunidas podem ser deduzidas algumas linhas de orientação com vista à 
realização dos objectivos fixados pelo Conselho Europeu. 
Pistas de reflexão (ponto 1.1.1) 
Deste primeiro nível de análise comparada resulta claramente que a maioria dos 
Estados-membros privilegiou uma, abordagem diferenciada entre protecção das receitas 
e protecção das despesas. Esta situação de facto suscita questões sobre o nível de 
assimilação entre o regime jurídico das receitas e das despesas, bem como sobre a 
A' 7 
eficácia respectiva destes regimes. Finalmente, coloca-sc a questão da ultrapassagem deste 
objectivo, com vista a responder ao mandato do Conselho Europeu. 
A/ Numa abordagem coerente e global de protecção dos interesses financeiros, importa 
suscitar a questão da razão de ser desta diferença que, até ao momento, não teve 
porventura suficientemente em conta a similitude de comportamentos e de meios 
utilizados pela criminalidade financeira organizada para lesar o orçamento comunitário, 
tanto do lado das receitas como do lado das despesas. Esta reflexão é igualmente válida, 
sem dúvida, no que respeita à vertente da prevenção, que continua largamente em aberto. 
Neste domínio existem convergências quanto à avaliação regular dos sistemas de controlo 
nacionais desejada por certos relatórios. 
B/ No que diz respeito às sanções administrativas, pode deduzir-se dos relatórios dos 
Estados-membros que o dispositivo nacional parece mais trabalhado no que respeita à 
protecção das receitas do que das despesas. Parece necessária uma política clara de 
reforço das sanções administrativas em matéria de despesas. A orientação comum 
adoptada pelo Conselho em 29 de Junho de 1995 pode oferecer um quadro de referência 
na matéria, em especial, no que diz respeito à criação de dispositivos de sanções nos 
diferentes domínios de despesas. 
C/ A transposição para o direito interno das disposições da Convenção relativa à 
Protecção dos Interesses Financeiros das Comunidades Europeias deve fornecer a base 
jurídica de que os Estados-membros têm necessidade para incriminar de forma expressa, 
pelo menos, os comportamentos fraudulentos. A realização deste objectivo com a maior 
brevidade tornará possível propor acções penais contra os autores dos comportamentos 
definidos na Convenção e organizar a cooperação judiciária necessária para o efeito. Este 
passo em frente constituirá um alicerce eficaz que contribuirá para a mobilização e a 
utilização, pelas instituições e pelos Estados-membros, de todos os meios necessários a 
uma repressão homogénea na Comunidade. 
D/ Para lá da questão do método de incriminação, levanta-se a questão - que foi suscitada 
em certos relatórios - da aproximação das sanções previstas pelos Estados-membros. Uma 
excessiva heterogeneidade das sanções penais leva à constituição de zonas de menor 
repressão e ao desvio da realização das operações económicas para os Estados-membros 
em que sejam menos graves as sanções incorridas. Deve, portanto, proceder-se 
/?-8 
rapidamente às aproximações necessárias, que ultrapassam a simples assimilação, para se 
alcançar um nível de protecção homogéneo em todo o território da União. 
1.1.2 Descrição sumária e evolução da organização dos serviços 
Paralelamente aos órgãos tradicionais de controlo de rotina, a maior parte dos 
Estados-membros declarou dispor de estruturas específicas de investigação e certos 
Estados-membros mencionaram a existência de organismos pluridisciplinares de poderes 
alargados encarregados do controlo do conjunto dos fundos públicos, incluindo, portanto, 
a protecção das finanças da Comunidade. 
Certos Estados-membros dispõem de estruturas específicas, com competência alargada ao 
conjunto dos recursos próprios. Estas estruturas estão algumas vezes vocacionadas para 
a investigação e para a luta contra a fraude. De uma forma geral, os Estados-membros 
sublinham a existência de um dispositivo rigoroso de protecção dos recursos próprios 
comunitários, que assegura um grau elevado de equiparação com a protecção das suas 
finanças nacionais. 
De uma forma geral, a organização do controlo das despesas agrícolas raramente está 
desligada do organismo encarregado dos pagamentos identificado pelos Estados-membros. 
Este controlo destina-se essencialmente a satisfazer os objectivos quantitativos definidos 
nos regulamentos comunitários. No domínio do comércio externo, o controlo das despesas 
(restituições à exportação) é assegurado pelo dispositivo independente que vigora para o 
controlo das receitas. Alguns Estados-membros mencionaram um controlo externo aos 
organismos pagadores, citando certos serviços de fiscalização, bem como os tribunais de 
contas nacionais. 
No que respeita aos Fundos Estruturais, predomina a descrição dos organismos gestores 
em detrimento da estrutura encarregada do controlo, interna ou externa. Por outro lado, 
seria extremamente perigoso aproximar ou comparar os meios de gestão dos Fundos 
Estruturais nos Estados-membros. Três características podem ser assinaladas neste sector. 
Por um lado, os controlos internos (contabilístico, documental), efectuados pela 
administração que é responsável pelos programas comunitários, são preponderantes. Por 
outro, a escala local dispõe de uma autonomia muitas vezes real que o Estado-membro 
fl~9 
deve tomar em consideração. Daqui resulta uma grande complexidade e diversidade das 
formas de controlo dos Fundos Estruturais. Finalmente, a participação das autoridades dos 
Estados-membros no financiamento dos programas estruturais implica uma assimilação 
de facto que é fácil comprovar. Numerosos relatórios mencionam a existência de um 
controlo externo confiado a serviços de fiscalização com uma competência muito alargada 
(Tribunal de Contas, organismos de inspecção). 
Pistas de reflexão (ponto 1.1.2) 
A Comissão retira duas conclusões principais desta análise comparada das organizações 
nacionais em matéria de luta contra a fraude. 
A/ Regista-se uma tendência para o desenvolvimento de estruturas de controlo 
pluridisciplinares, encarregadas de lutar contra a fraude em todos os domínios, com 
poderes de investigação alargados. Desta forma, os Estados-membros esperam lutar 
melhor contra a criminalidade financeira organizada, que não se restringe necessariamente 
a um domínio particular. 
Esta tendência parece interessante porque permite a adaptação dos dispositivos nacionais 
à existência de uma fraude transnacional, que não se circunscreve a um domínio 
específico. Esta tendência toma em linha de conta a especificidade da luta contra a fraude, 
que exige investigações de grande envergadura e que recorre a formas operacionais muito 
particulares e à aplicação de meios coercivos importantes de que não dispõem todas as 
autoridades. Este tipo de investigação dificilmente pode ser exercido pelas pessoas que 
são responsáveis pelos controlos de rotina e, ainda menos, pelas pessoas que estão 
encarregadas da gestão. Deve, pelo contrário, ser da responsabilidade de serviços dotados 
de uma vasta competência territorial e de inspectores especializados, capazes de 
estabelecer ligações operacionais com os seus homólogos de outros Estados-membros e 
com os serviços antifraude da Comissão. 
B/ A síntese dos relatórios nacionais leva a concluir, no que respeita à organização 
administrativa da luta contra a fraude, pela existência de uma diferença importante a nível 
da protecção das receitas e das despesas. Do lado das receitas, as administrações fiscais 
e aduaneiras, que dispõem de uma longa experiência de luta contra a fraude, aplicam às 
''10 
receitas comunitárias métodos de controlo que já deram provas. Neste domínio, a 
assimilação é realizada "por cima". 
Em matéria de despesas, o princípio da assimilação é respeitado, desde que as medidas 
de protecção sejam as mesmas do que para as despesas nacionais. As regras de 
contabilidade pública que protegem as despesas públicas em todos os Estados-membros 
aplicam-se às despesas comunitárias que, na maioria dos casos, transitam para os 
orçamentos nacionais. No entanto, a protecção dos interesses comunitários situa-se a um 
nível menos elevado do que em matéria de receitas. A organização dos controlos é ainda 
muitas vezes confiada aos próprios gestores ou a serviços pouco familiarizados com as 
técnicas de luta contra a grande delinquência financeira e o crime organizado. O controlo 
compete, segundo os relatórios nacionais, a organismos cujas funções se inscrevem 
sobretudo no quadro de uma auditoria geral dos serviços e do controlo das contas. 
Parece, portanto, que há lugar para um controlo antifraude específico, exercido por 
especialistas da luta contra a criminalidade financeira organizada, dotados de poderes de 
investigação alargados e independentes dos gestores de créditos. Este controlo, que existe 
em matéria de receitas, poderia, se desenvolvido em matéria de despesas, elevar o nível 
de protecção das finanças nacionais e comunitárias. 
1.2 Avaliação das medidas adoptadas 
Com esta rubrica a Comissão pretende não só dispor de uma perspectiva geral do sistema 
através do qual os Estados-membros dão aplicação ao artigo 209°-A do Tratado CE 
(diplomas aplicáveis, organização dos serviços), como também avaliar os resultados das 
medidas adoptadas. 
1.2.1 Medidas adoptadas no respeitante às informações, controlos e investigações 
É conveniente sublinhar que só metade dos Estados-membros forneceu elementos 
estatísticos sobre os controlos efectuados. Tendo em conta a dificuldade em obter estes 
elementos e o curto espaço de tempo que foi concedido, os dados fornecidos são, de uma 
forma geral, parciais, não sendo acompanhados de qualquer análise específica. A melhoria 
do nível de qualidade dos controlos, quando referida, baseia-se pouco em dados 
fl~ 11 
quantificados. Quando se faz referência a investigações administrativas e judiciais, a 
diferença e a relação entre os controlos tradicionais e as investigações não são 
desenvolvidas. 
Alguns relatórios insistem sobre a dimensão internacional da fraude e sublinham que 
nunca foi descoberta uma rede de fraude puramente nacional. 
A análise do risco baseada na recolha de informações, quando é abordada, é mencionada 
em contraposição ao controlo quantitativo. 
1.2.2 Resultados: fraudes e irregularidades descobertas (balanço, estudo de casos, 
tipologia) 
Os Estados-membros procuraram apresentar elementos quantitativos importantes 
(balanço). Pelo contrário, os dois outros temas abordados sob este ponto (estudo de casos 
verificados e tipologia) foram tratados bastante sucintamente, impedindo assim que 
possam ser retirados da análise elementos de interesse. A relação entre o número de 
controlos e o das irregularidades descobertas só excepcionalmente é estabelecida e isto 
apenas em matéria agrícola. 
Como se sabe, deve ser usada toda a prudência na análise dos dados relativos às fraudes 
descobertas. A evolução verificada tanto pode indicar uma melhoria da comunicação das 
estatísticas como um desenvolvimento da actividade dos serviços antifraude ou um 
recrudescimento do fenómeno em si mesmo. É só com alguns anos de recuo que os dados 
comparados relativos aos casos de fraude poderão ser utilmente comentados. Alguns 
Estados-membros procuraram identificar determinados sectores de risco, mas a elaboração 
de tipologias pertinentes a nível comunitário implica a análise aprofundada de 
informações homogéneas que ultrapassam estas indicações e as indicações prestadas nas 
comunicações periódicas regulamentares. 
O estabelecimento de tipologias eficazes pressupõe a reunião sempre renovada de 
informações precisas sobre os verdadeiros problemas da luta contra a fraude, 
nomeadamente a fraude transnacional, incluindo sob a sua forma organizada, por forma 
a adaptar as orientações e a estratégia às necessidades reais da protecção dos interesses 
$- 12 
financeiros da Comunidade. Desta forma, os Estados-membros e as instituições poderiam 
criar e dispor de instrumentos operacionais e sempre actualizados. 
A análise, baseada na realidade do terreno, deve necessariamente ser aprofundada e 
sistematizada, de acordo entre a Comissão e os Estados-membros, se se pretende orientar 
a acção tendo efectivamente em conta os imperativos da dimensão específica e da 
evolução do fenómeno a controlar. 
1.2.3 Resultados: Consequências financeiras 
À luz do princípio da assimilação, a cobrança dos recursos comunitários deve atingir o 
mesmo grau de eficácia do que em matéria de recursos nacionais, o que os relatórios 
nacionais não permitem afirmar. Com efeito, salvo excepção, as disposições legais que 
privilegiam os credores públicos não são mencionadas e, portanto, não é possível saber 
se o credor comunitário é tratado em pé de igualdade com o credor nacional. 
Por conseguinte, não foi dada uma resposta completa e uniforme à questão relativa aos 
processos de cobrança. A questão da ligação dos serviços encarregados da cobrança com 
outros serviços vocacionados para a investigação que, infelizmente, não foi tratada, 
facilitaria o acompanhamento financeiro a nível comunitário, nomeadamente permitindo 
à Comissão prestar a sua assistência na matéria. 
Para evitar elementos discriminatórios na extinção da dívida, deveriam ser harmonizados 
os prazos de prescrição e as regras de suspensão destes prazos, bem como ser 
introduzidas melhorias no funcionamento dos mecanismos de assistência mútua em 
matéria de cobrança. De igual forma, as regras de constituição e de execução das 
garantias deveriam ser precisadas e harmonizadas. 
Os controlos cruzados entre os Estados-membros de entrada (de saída) e os 
Estados-membros de destino final (de partida) devem ser aproveitados para assegurar um 
melhor funcionamento global do controlo nas fronteiras externas. Nesta óptica, todas as 
potencialidades da assistência mútua em matéria aduaneira, agrícola e dos recursos 
próprios devem ser exploradas. 
/)' 13 
De uma forma geral, em matéria de cobrança, as ligações entre os serviços de controlo 
e de investigação e os serviços encarregados da cobrança deveriam ser desenvolvidas. E 
verdade que os Estados-membros, na maioria dos casos, mencionaram um serviço 
responsável pela propositura dos processos de recuperação, mas este serviço deve ter 
conhecimento da evolução da investigação logo que possível. Caso contrário, as fraudes 
e as irregularidades são detectadas, mas o recurso excessivamente tardio a processos 
coercivos não permite recuperar os montantes objecto de fraude (prazos de prescrição, 
extinção da dívida). 
Quanto à transacção sobre os montantes em causa, a Comissão nem sempre conseguiu 
confirmar o princípio da impossibilidade de transigir sobre os mesmos, tendo, pelo 
contrário, obtido elementos de descrição susceptíveis de provocar confusão entre a 
transacção sobre os montantes em causa e a transacção sobre as sanções. 
1.2.4 Seguimento dado aos casos de fraude e de irregularidade 
Sanções administrativas nacionais ou sanções comunitárias 
Os Estados-membros não prestaram muitas informações sobre estas questões (autoridades 
competentes, número de casos, etc.). No domínio das sanções administrativas nacionais, 
verifica-se uma grande diversidade de situações, não prevendo os Estados-membros um 
regime geral de sanções administrativas. Na maior parte dos casos, trata-se de sanções 
orientadas para a protecção das receitas. As disparidades muito significativas podem ser 
evitadas desenvolvendo a prática das sanções administrativas comunitárias e progredindo 
no sentido de uma maior homogeneidade das sanções administrativas nacionais, incluindo 
sistematicamente a protecção das despesas comunitárias. 
Sanções penais 
Com base nas informações disponíveis, não é possível estabelecer uma comparação 
verdadeiramente homogénea. Alguns relatórios partilham o desejo da criação de 
instrumentos estatísticos mais eficazes para o acompanhamento das repressões, o que 
permitiria conhecer da evolução dos processos penais (arquivamento, transacção, acção, 
condenação, cobrança, etc.) e informar correctamente a Autoridade Orçamental que 
/f'14 
reclama legitimamente este tipo de informações. Neste domínio, a análise deve, portanto, 
ser aprofundada. 
Relação entre o processo administrativo e o processo judicial 
Alguns relatórios nacionais justificam a coexistência de sanções administrativas e penais, 
que preenchem uma função diferente (as sanções administrativas asseguram a boa gestão 
financeira da Comunidade; as sanções penais sancionam um comportamento grave). Mas 
o paralelismo dos processos e o cúmulo de sanções não impedem a primazia do processo 
judicial. 
Os relatórios nacionais prestam poucas informações quanto à articulação entre as fases 
pré-judicial e judicial. O objectivo é optimizar a utilização das medidas de repressão 
penal na luta contra a fraude. E interessante mencionar a este propósito que certos 
Estados-membros sublinharam na parte relativa à cooperação toda a importância de que 
se reveste a organização de uma colaboração entre os serviços que operam 
simultaneamente nas fases pré-judicial e judicial. 
Remessa do processo para as autoridades judiciais 
Alguns Estados-membros prevêem uma obrigação de remessa, outros indicam privilegiar 
a transacção. Infelizmente, os relatórios nacionais não facultam quaisquer dados 
estatísticos relativos a este ponto. 
Com base no relatórios nacionais só é possível reunir elementos suficientes para tentar 
uma abordagem comparada no domínio dos princípios da transacção em matéria de 
recursos próprios tradicionais. A transacção em matéria de despesas não foi tratada. Nos 
Estados-membros que não prevêem a transacção, a descoberta de um delito implica a 
instauração do procedimento judicial. 
Tal como se verifica noutras partes do relatório, não é feita grande menção ao IVA na 
secção consagrada à transacção. Dois Estados-membros declararam que a transacção em 
matéria de IVA é possível, nas mesmas condições do que em matéria de recursos próprios 
tradicionais, o que concretiza uma assimilação do tratamento destes dois tipos de recursos 
comunitários. 
A-\s 
O pequeno número de respostas precisas obtidas nos relatórios nacionais não permite 
lazer quaisquer apreciações sobre o recurso à transacção à luz do princípio da 
assimilação, não sendo, portanto, possível concluir se as receitas e as despesas 
comunitárias são objecto dos mesmos processos de transacção que as receitas e as 
despesas dos orçamentos nacionais. Assim, só se pode concluir pela necessidade de 
aumentar a transparência, ao mesmo tempo, sobre os princípios, as condições de aplicação 
e a dimensão da transacção. A luz dos resultados do estudo específico em preparação, a 
Comissão voltará a esta problemática da transacção, em especial na perspectiva do 
princípio da assimilação e da eficácia dos sistemas de sanções, tanto a nível 
administrativo como repressivo. 
No que respeita à actuação da Comissão em caso de processo penal, alguns relatórios 
mencionam que a Comissão se pode constituir parte no processo, sublinhando que a 
Comissão nunca utilizou esta possibilidade ou que o deveria fazer mais vezes. Outros 
Estados-membros mencionam as funções do Tesouro no que respeita à reparação 
patrimonial, representando os interesses financeiros da Comunidade no processo penal. 
Este ponto deve poder ser objecto de uma análise mais aprofundada. Quanto ao resto, as 
iniciativas que a Comissão poderia tomar situam-se apenas na perspectiva de um 
contributo útil para a descoberta e a para a prova dos actos de fraude que são objecto de 
processo penal. 
Pistas de reflexão (ponto 1.2) 
Esta parte consagrada aos resultados da luta antifraude inspira-se na prática instaurada 
entre a Autoridade Orçamental (Parlamento Europeu) e a Comissão. Trata-se de explorar 
da melhor forma possível o conhecimento concreto do terreno, com base na recolha de 
informações e na apreciação de casos exemplares. Assim, antes de se propor as acções 
a desenvolver para reduzir o risco de fraudes, sublinham-se as questões de princípio. 
O exame destes resultados permite uma primeira avaliação do nível de assimilação. No 
entanto, é necessário introduzir melhorias quanto ao nível de informação. Com efeito, é 
impossível apreciar a aplicação concreta do artigo 209°-A do Tratado CE se não se 
dispuser de elementos pertinentes para a análise (resultados dos controlos e investigações, 
seguimentos dados aos casos detectados, cobrança das somas devidas, sanções 
/h!6 
administrativas e judiciais). Para completar a análise e definir linhas de orientação, seria 
necessário dispor de elementos de comparação homogéneos (percentagens de cobrança 
das diferentes receitas ou despesas, número e montantes das transacções, número dos 
controlos e das investigações aprofundadas) relativos, respectivamente, aos interesses 
financeiros nacionais e comunitários. 
Com base nestes factos, a Comissão pode traçar, na fase actual do estudo, as três 
orientações seguintes. 
A/ Por forma a facilitar a orientação das acções e a programação das mesmas o mais 
próximo possível da realidade do terreno, o nível de pormenor, a densidade e a 
homogeneidade da informação devem ser melhorados, em todas as fases úteis. Desta 
forma, a medida da assimilação dos interesses financeiros da Comunidade será mais 
adequada e facilitará as necessárias aproximações a nível nacional. 
Os mecanismos de informação e de harmonização dos elementos a comunicar devem ser 
melhorados. Trata-se, para a Comissão, de estar em condições de desenvolver "a 
exploração das informações obtidas", por forma a valorizar as mesmas a nível 
comunitário, orientar a acção e a estratégia antifraude, desenvolver a análise do risco e, 
finalmente, prestar à Autoridade Orçamental todos os elementos relativos ao 
acompanhamento de uma investigação. 
B/ Em alguns domínios, para serem introduzidas melhorias, é necessário ir além do 
princípio da assimilação e preconizar uma aproximação a nível comunitário das práticas 
nacionais. E o que se passa, nomeadamente, com as regras de controlo, em relação às 
quais se pretende atingir um nível de fiscalização equivalente em todo o território da 
Comunidade, com as regras de cobrança (prescrição e interrupção da prescrição, juros de 
mora, cobrança por compensação, etc.), com os privilégios creditórios dos Estados 
aplicáveis aos créditos comunitários, com as sanções administrativas e suas condições de 
aplicação. Para que este passo em frente seja possível e encontre tradução concreta no 
quadro regulamentar, é indispensável uma determinação comunitária forte e constante. 
C7 E possível descortinar igualmente nos contributos nacionais um desejo de simplificação 
e de maior eficácia da regulamentação. Com efeito, a fraude insinua-se com maior 
facilidade nos meandros de regulamentações excessivamente complexas que, 
/?- 17 
paradoxalmente, protegem menos os operadores de boa fé, para quem constituem uma 
fonte de erros e de omissões. As acções prioritárias desenvolvidas pela Comissão para 
aumentar o nível e a qualidade da gestão das finanças comunitárias coincidem em grande 
medida com estes objectivos. O desejo igualmente expresso por certos Estados-membros 
no sentido da realização regular de auditorias nacionais para a avaliação dos sistemas 
nacionais de controlo poderia constituir a base e o quadro adequado para a realização de 
progressos determinantes no domínio da simplificação e da eficácia do reforço dos textos. 
1.3 Seguimentos dados aos relatórios do Tribunal de Contas 
Uma vez que os Conselhos Europeus de Essen e de Cannes solicitaram aos 
Estados-membros e às instituições que combatessem a fraude sem desfalecimentos, a 
análise comparada dos seguimentos dados aos relatórios do Tribunal de Contas, 
instituição que é referida na declaração de Essen, parecia completar utilmente a realização 
deste exercício. 
As informações prestadas, insuficientes para permitir uma verdadeira análise comparada, 
permitem, no entanto, sublinhar as convergências entre o seguimento das recomendações 
do Tribunal de Contas, as missões da Comissão e as funções dos Estados-membros no 
domínio da protecção dos interesses financeiros da Europa. 
Pistas de reflexão (ponto 1.3) 
Em conformidade com o mandato de Essen, as instituições e os Estados-membros devem 
esforçar-se por dar seguimento às recomendações do Tribunal de Contas, instrumento 
precioso para a melhoria da gestão financeira. 
A realização deste objectivo poderia, sem dúvida alguma, ser tomada em consideração 
aquando das auditorias nacionais efectuadas para assegurar periodicamente a fiabilidade 
dos sistemas nacionais de controlo. Alguns Estados-membros, que já efectuam estas 
auditorias regulares, sugeriram a sua generalização a todos os outros. 
Poderiam inscrever-se no mesmo quadro de cooperação algumas das orientações que a 
Comissão tenciona adoptar para reforçar o rigor da gestão financeira. 
/!-18 
2. Aplicação do segundo paragrafo do artigo 209°-A do Tratado CE (princípio da 
cooperação) 
A obrigação imposta aos Estados-membros de combater a fraude, prevista no primeiro 
parágrafo do artigo 209°-A, é completada por uma disposição do Tratado, constante do 
segundo parágrafo do mesmo artigo, que tem por objectivo o estabelecimento, com a 
ajuda da Comissão, de uma cooperação estreita e regular. Para travar a criminalidade 
financeira que se desenvolve de forma organizada e que toma por alvo o orçamento 
comunitário, deve ser estabelecida e funcionar regularmente uma cooperação reforçada. 
Foi nesta perspectiva que a Comissão criou o Comité Consultivo para a Coordenação no 
domínio da Luta contra a Fraude (COCOLAF), que é a instância adequada para organizar 
esta colaboração entre serviços competentes. 
2.1.1 Cooperação administrativa e assistência com base em instrumentos não 
comunitários 
Os elementos comunicados sem sempre são susceptíveis de comparação entre si, embora 
demonstrem que os Estados-membros utilizaram os instrumentos de cooperação. A 
cooperação com países terceiros, embora não esteja propriamente abrangida pelo artigo 
209°-A, que visa a cooperação entre os Estados-membros e a Comissão, é muitas vezes 
mencionada. 
Pistas de reflexão (ponto 2.1.1) 
Este tipo de cooperação, na medida em que é válido para a protecção das finanças 
nacionais, constitui um instrumento de assimilação, podendo servir para tornar mais 
homogénea a protecção. Da análise das informações comunicadas decorrem algumas 
orientações quanto à acção a desenvolver a nível comunitário e quanto à melhoria da 
eficácia destes mecanismos. 
4-19 
A/ Vários relatórios reconhecem a necessidade de desenvolver uma coordenação e uma 
cooperação entre os Estados-membros. Há necessidade de uma cooperação mais 
estruturada, com vista a atingir o nível de colaboração exigido pelo artigo 209°-A do 
I ratado CE para corrigir em conjunto as diferentes queixas formuladas contra o 
funcionamento destes mecanismos de assistência mútua (nomeadamente, os prazos de 
resposta ou a justificação insuficiente dos pedidos). 
B/ É igualmente necessário melhorar as relações entre os serviços encarregados da 
repressão das fraudes graves e complexas, que envolvem a grande delinquência financeira 
organizada, bem como as relações entre estes serviços e a Comissão para os casos de 
fraude transnacional, em que o quadro actual é inadequado. O que inclui a elaboração de 
processos para facilitar o apoio que a Comissão pode prestar a estes serviços no 
preenchimento das suas funções. 
C/ O desenvolvimento dos contactos pessoais e o intercâmbio de funcionários e de 
agentes de ligação parece constituir um instrumento igualmente importante para a 
melhoria da cooperação entre os Estados-membros. Com efeito, além dos instrumentos 
em que devem igualmente ser previstos os contactos entre especialistas (assegurando 
assim uma função a longo prazo), a importância dos resultados da cooperação depende 
da qualidade das relações estabelecidas entre os inspectores e os outros funcionários. 
D/ É conveniente apreciar a questão, suscitada por vários Estados-membros, de saber se 
a Comissão deve prosseguir ou intensificar os seus trabalhos com vista à celebração de 
acordos de assistência mútua com países terceiros. 
2.1.2 Cooperação em matéria repressiva 
O disposto no segundo parágrafo do artigo 209°-A do Tratado CE não se limita a uma 
cooperação meramente administrativa. Este parágrafo faz igualmente apelo aos 
Estados-membros para que organizem uma cooperação mais alargada, se esta se revelar 
necessária para combater a fraude, em especial, quando assuma a forma da criminalidade 
transnacional organizada. 
Com efeito, não se pode permitir que a delinquência financeira organizada se aproveite 
das disparidades de tratamento judicial para beneficiar de impunidade. A necessidade de 
4~20 
uma cooperação aprofundada, elicaz, directa e rápida resulta da análise dos relatórios 
nacionais, mesmo se esta necessidade nem sempre é claramente formulada. 
Apesar de poucos relatórios terem tratado esta matéria de forma completa e exaustiva, 
verifica-se que não é fácil distinguir a cooperação policial da cooperação judicial. Vários 
relatórios nacionais sublinham a utilidade de uma cooperação administrativa logo a partir 
das primeiras investigações, para intercambiar, de forma institucionalizada, as informações 
de que dispõem com outros Estados-membros e com a Comissão. Ao mesmo tempo, 
apresentam sugestões muito concretas para reforçar a cooperação em matéria de 
repressão, como, por exemplo, a possibilidade de conferir poderes equiparáveis aos 
investigadores nacionais. 
Pistas de reflexão (ponto 2.1.2) 
Os elementos de informação disponíveis mostram quanto se torna imperativo colocar à 
disposição das autoridades nacionais responsáveis pela repressão instrumentos eficazes 
que respondam às necessidades de uma protecção elevada e homogénea das finanças 
comuns da União. 
A/ Para melhorar a cooperação entre as autoridades nacionais competentes, por um lado, 
e entre estas autoridades e a Comissão, por outro, é necessário desenvolver, logo a partir 
das primeiras investigações, intercâmbios de informações entre os serviços repressivos dos 
Estados-membros e os serviços competentes da Comissão. Para o efeito, a Comissão 
deverá prosseguir os seus trabalhos para apreciar a possibilidade e propor um instrumento 
jurídico que permita alargar a cooperação ao conjunto das actividades operacionais que 
precedem a propositura de acções judiciais. 
B/ Seria útil prosseguir a análise dos meios e dos poderes de controlo dos agentes 
encarregados da luta antifraude para, de seguida, estudar a possibilidade, preconizada em 
certos relatórios, de atribuir poderes de controlo a todos os investigadores nacionais. 
C/ Para assegurar de forma útil, a nível dos processos penais, a consideração de todos os 
elementos que resultam da acção comunitária desenvolvida em cooperação com os 
Estados-membros, é necessário apreciar igualmente as funções que a Comissão 
21 
desempenha e a sua acção junto das autoridades nacionais, retirando as devidas 
consequências a nível da adaptação do dispositivo regulamentar. 
1)/ No domínio do direito penal, as medidas necessárias à efectiva entrada em vigor da 
Convenção relativa à Protecção dos Interesses Financeiros da Comunidade devem ser 
adoptadas com a maior brevidade possível. Para que este primeiro passo produza os seus 
efeitos, é necessário que seja prolongado através da aplicação de uma cooperação 
judiciária reforçada e directa a nível da União, dirigida para a protecção dos interesses 
financeiros da Comunidade e assente em redes de magistrados judiciais. O 
estabelecimento destas redes facilitará a aplicação do princípio consagrado na Convenção 
no sentido da centralização dos processos na mesma jurisdição. 
2.1.3 Cooperação administrativa e assistência mútua com base em instrumentos 
comunitários 
Os regulamentos comunitários que estabelecem uma cooperação entre os 
Estados-membros em matéria agrícola, de recursos próprios ou de acções estruturais 
prevêem a obrigação de os Estados-membros se prestarem mutuamente assistência, por 
sua própria iniciativa e sem que a Comissão esteja necessariamente implicada neste 
processo. 
Se é certo que os Estados-membros recorrem aos instrumentos de cooperação comunitária 
e, na sua maioria, fazem um balanço positivo deste tipo de cooperação, existem 
dificuldades em relação aos prazos de resposta que podem atrasar as investigações e a 
acção repressiva, bem como às disparidades de todo o tipo (administrativas, jurídicas e 
técnicas) que entravam a circulação da informação entre os Estados-membros. 
As sugestões formuladas para melhorar este tipo de cooperação são muito numerosas e 
reveladoras do interesse que os Estados-membros lhe atribuem. A Comissão deve prestar 
o seu contributo, em conformidade com o segundo parágrafo do artigo 209o-A do Tratado 
CE. A Comissão deve estar em condições de explorar as potencialidades dos instrumentos 
de cooperação existentes ou de os adaptar a esta exigência. 
Pistas de reflexão (ponto 2.1.3) 
4-22 
A panóplia de instrumentos existentes a nível comunitário não é deixada de lado pelos 
Estados-membros, mesmo se se conclui que as potencialidades desta cooperação não são 
totalmente exploradas. Tendo em conta o papel central da cooperação, que todos os 
Estados-membros são unânimes em reconhecer, o objectivo a prosseguir deve ser o de 
desenvolver os mecanismos existentes, por forma a aumentar o nível de eficácia e de 
utilização. 
A/ Os sistemas de informação devem evoluir e ser objecto de uma adaptação para ter em 
conta a realidade de certas limitações, como o grau de prioridade, a comunicação das 
informações e a apreciação dos riscos. As instâncias de cooperação previstas para o 
funcionamento destes diferentes instrumentos devem poder rapidamente pronunciar-se 
sobre estas questões para definir de forma clara as necessidades e introduzir as regras 
adequadas (nomeadamente, adaptação dos diplomas, elaboração de guias de processo, de 
acesso às comunicações e de metodologia de cooperação, e criação de ficheiros a nível 
central, etc.). 
B/ Devem ser exploradas e desenvolvidas certas formas de cooperação avançadas pelos 
relatórios nacionais, como, por exemplo, a organização dos seguimentos a dar aos 
controlos cruzados sobre as mercadorias em livre prática. Devem ser promovidas a 
realização de reuniões regulares entre os serviços competentes, bem como a rápida 
organização de encontros ad hoc para os casos urgentes e graves. O desenvolvimento de 
bases de dados que incluam informações sobre os operadores económicos (critérios do 
risco), preconizado por certos Estados-membros que estabeleceram um registo central (ou 
que o sugerem), deve ser apreciada a nível comunitário. 
C/ A assistência mútua em matéria de cobrança deve ser tornada mais eficaz. A directiva 
relativa a estes mecanismos deve ser adaptada às necessidades do mercado único, 
atribuindo ao Estado-membro que é o único responsável pela cobrança os meios jurídicos 
e as informações necessárias à realização das suas funções. As potencialidades da 
assistência mútua em matéria agrícola, aduaneira ou de recursos próprios devem ser 
melhor exploradas, a elas associando sistematicamente a Comissão, logo que apareça um 
interesse comunitário, como, por exemplo, no domínio da cobrança de receitas 
comunitárias. Aliás, este interesse pode ser presumido quando é detectado um caso 
revelador da organização da fraude (caso exemplar), cuja repetição noutros pontos do 
território da União se pretende evitar. 
A -23 
D/ De uma forma geral, é conveniente assegurar e generalizar uma aplicação perfeita e 
integral dos regulamentos comunitários relativos à cooperação. O Comité Consultivo para 
a Coordenação no domínio da Luta contra a Fraude (COCOLAF), nas suas configurações 
especializadas, deve reunir-se regularmente para avaliar os resultados da cooperação, para 
aproveitar todas as potencialidades do sistema, se necessário, definindo as regras relativas 
à apresentação e aos níveis de pormenor dos pedidos de cooperação institucional, e para 
dispor de dados homogéneos. Na sua formação plena, o Comité Consultivo deve ainda 
preconizar as adaptações indispensáveis, dar o impulso necessário e, se necessário, 
apresentar as suas conclusões às instâncias competentes. 
3. Relação de equivalência das medidas e dos meios consagrados à protecção das finanças 
nacionais e à protecção dos interesses financeiros da Comunidade 
Não se pode negar que este tipo de demonstração se debate com dificuldades 
metodológicas importantes. No entanto, deixar totalmente de lado este aspecto da relação, 
limitar-se a defender que, por definição, a equivalência é assegurada (em virtude do facto 
de as dotações comunitárias transitarem pelo erário público, transformando-se em 
dinheiros nacionais), ou ainda que a equivalência existe desde sempre e que as finanças 
comunitárias estão melhor protegidas, mesmo antes da entrada em vigor do Tratado da 
União Europeia, constitui uma simples afirmação de princípio que algumas vezes equivale 
a pôr em causa a razão de ser do pedido inicial do Conselho Europeu. 
O respeito do princípio da equivalência foi, portanto, demonstrado na maior parte dos 
relatórios, que retomam, sob a forma de conclusões, os aspectos anteriormente tratados. 
A falta de resultados comparativos da fraude lesiva do orçamento nacional e do 
orçamento comunitário torna difíceis quaisquer apreciações sobre o grau de assimilação 
no âmbito da União. Na melhor das hipóteses, é possível retirar uma série de indicações. 
A análise dos dispositivos em vigor (diplomas, organização) leva a concluir que as 
receitas estão melhor protegidas do que as despesas. Neste último domínio, as despesas 
k 24 
agrícolas parecem estar melhor enquadradas do que as despesas respeitantes a acções 
estruturais. De uma forma geral, os Estados-membros afirmam imediatamente que a 
assimilação é realizada, mas nunca é estabelecida uma relação entre os diferentes 
domínios ou através de resultados comparativos. Aliás, em geral não é apresentada 
qualquer medida precisa do nível de assimilação, por meio de uma comparação dos 
resultados. 
Algumas considerações mitigam o alcance do princípio da equiparação. Aíirma-se, muitas 
vezes, que a legislação agrícola comunitária relativa aos controlos atinge um tal nível de 
pormenorização que as despesas comunitárias seriam melhor controladas do que as 
despesas nacionais (tese que, em alguns casos, chega mesmo a ser demonstrada). 
O respeito do artigo 209°-A passa por uma adaptação dos comportamentos nacionais às 
exigências da protecção das finanças comunitárias e a relação de equivalência, 
frequentemente encarada como um dado adquirido pelos Estados-membros, deve, na 
verdade, ser realizada progressivamente através de medidas concretas a avaliar 
permanentemente, por forma a fazer evoluir paralelamente a melhoria da gestão financeira 
da Comunidade e a protecção dos seus interesses financeiros. 
Se é verdade que os contributos nacionais nem sempre se prestam a uma análise 
comparada pormenorizada e exaustiva, nem sempre permitindo conclusões claras em 
relação a todos os domínios da acção nacional no que toca ao respeito do princípio da 
assimilação, permitem, no entanto, definir pistas de trabalho e abrir vias de evolução que, 
aliás, muitas vezes coincidem ou convergem de um relatório para outro. 
A maior parte dos relatórios nacionais são unânimes em concluir pela necessidade de 
avançar em todas as frentes, da prevenção à repressão, passando pela cooperação. 
Muitas vezes é referida como uma prioridade a necessidade de actuar a nível comunitário 
para completar, em certos domínios, os dispositivos de fiscalização com base em critérios 
objectivos, com vista a harmonizar os controlos efectuados pelos Estados-membros. 
JH-25 
De igual íórma, certos Estados-membros recomendam a avaliação sistemática e regular 
destes dispositivos com vista a adaptar constantemente o nível da protecção das finanças 
comunitárias, por forma a optimizar o quadro nacional e comunitário de fiscalização, em 
função das necessidades do momento e dos riscos reais. A este propósito, preconiza-se 
muitas vezes a criação de uma estrutura de auditoria que associe todos os níveis de 
especialização. 
O desejo de simplificação dos textos é muitas vezes apresentado como um elemento 
indispensável à realização de uma legislação coerente, tendo em conta a relação 
custo/eficácia. 
São atribuídas à cooperação muitas virtudes, entre elas, a de constituir um catalisador 
indispensável da eficácia das medidas nacionais e comunitárias de luta contra a fraude 
transnacional sofisticada e a criminalidade financeira organizada. A necessidade de 
desenvolver as suas possibilidades, tanto para reforçar o trabalho no terreno como para 
optimizar a exploração da informação, parece ser por todos partilhada, quer se trate de 
melhorar os procedimentos existentes, quer de alargar, para lá da assistência 
administrativa, os horizontes institucionais da cooperação. 
Para certos Estados-membros, esta optimização só será atingida quando o nível 
comunitário disponha de sistemas precisos e obrigatórios de sanções administrativas e 
quando tiverem sido adoptadas as medidas adequadas para elevar o grau de 
compatibilidade e de equivalência das legislações nacionais em matéria penal. 
De qualquer forma, num momento em que a Comunidade procede à convergência 
necessária das economias dos seus Estados-membros para entrar numa fase decisiva da 
União Económica e Monetária e em que a integração se realiza igualmente através de 
mais intervenções financeiras, parece surpreendente que as mais altas instâncias se 
limitem a vigorosas declarações de intenção sem que, de seguida, sejam adoptadas as 
medidas necessárias para traduzir essas declarações em passos concretos em todos os 
domínios da protecção dos seus interesses financeiros. 
Uma melhoria da luta contra a fraude passa, além da simples assimilação, por uma 
política determinada de prevenção reforçada que assegure a todos os Estados-membros 
um nível de controlo mais eficaz e equivalente, mas também por uma repressão acrescida 
#'26 
que se inscreva no âmbito institucional da União. Afirmar a obrigação de fiscalização e 
de controlo financeiro do organismo cobrador e do gestor dos fundos comunitários 
integra-se nos grandes princípios de gestão das finanças públicas. Completar esta 
obrigação pela adopção de regras e de critérios precisos e imperativos em relação a cada 
domínio, para melhor institucionalizar a fiscalização e assumir um nível de controlo 
equivalente em toda a Comunidade, continua a ser uma exigência de prevenção 
incontornável. Também não é suficiente descrever de forma mais ou menos precisa os 
actos ou comportamentos fraudulentos que se pretende combater. É igualmente necessário 
tornar homogénea a dissuasão e, por conseguinte, fazer com que não tenham sentido as 
deslocações de um Estado-membro para outro para explorar a existência de espaços 
judiciais de menor risco ("forum shopping"). As obrigações fixadas pelo Tribunal de 
Justiça em 1989, exigindo uma sanção "eficaz, proporcionada e dissuasiva", continuam 
a ser um objectivo a atingir de forma homogénea em todo o território da União para 
travar o desenvolvimento da criminalidade financeira organizada e transnacional que 
procede à sua própria análise do risco. 
Com a protecção do património comum do contribuinte europeu está em jogo a 
credibilidade das instituições e dos Estados-membros da União. A Comunidade entra na 
via de uma melhoria da sua gestão financeira; por conseguinte, deve estar ainda mais 
atenta à perfeita protecção dos seus interesses financeiros contra todas as irregularidades. 
É este o objectivo do presente exercício. E nesta base que será, sem dúvida, possível 
avançar para dar cumprimento ao ma-ídato dos Conselhos de Essen e de Cannes. 
A 27 
COMISSÃO EUROPEIA 
PROTECÇÃO DOS INTERESSES FINANCEIROS 
DA COMUNIDADE 
ANALISE COMPARADA 
dos relatórios dos Estados-membros 
relativos às medidas adoptadas a nível nacional 
para combater o esbanjamento 
e a má utilização das verbas comunitárias 
A 
Indice 
Página 
Introdução 6 
Mandato 
Metodologia adoptada 
Parte I: 
Aplicação do primeiro paragrafo do artígo 209°-A do Tratado 10 
da União Europeia (princípio da assimilação) 
1.1 
Descrição das disposições nacionais que aplicam o princípio 11 
da assimilação (disposições normativas e organização dos 
serviços) 
1.1.1 
Descrição sumária e evolução dos diplomas legislativos 12 
a) Regime aplicável às receitas 
b) Regime aplicável às despesas 
c) Direito penal geral 
Pistas de reflexão (ponto 1.1.1) 24 
1.1.2 
Descrição sumária e evolução da organização dos serviços 26 
a) Organização dos serviços: controlo dos recursos próprios 
b) Organização dos serviços de controlo do FEOGA-Garantia 
c) Organização dos serviços de controlo dos Fundos Estruturais 
d) Serviços competentes para assistir a Comissão em determinadas 
circunstâncias 
Pistas de reflexão (ponto 1.1.2) 40 
1.2 
Avaliação das medidas adoptadas 43 
1.2.1 
Avaliação das medidas adoptadas no respeitante às informações, 43 
? 
controlos e investigações 
.2.2 e 1.2.3 
Resultados: fraudes e irregularidades descobertas; consequências financeiras 
47 
a) fraudes e irregularidades descobertas e montantes envolvidos (balanço, 
estudo de casos, tipologia) 
b) Recuperação e cobrança das somas devidas 
- A cobrança dos recursos próprios 
- A recuperação das despesas indevidas 
c) A transacção sobre os montantes em causa 
1.2.4 
Seguimento dado aos casos de fraude e de irregularidade 60 
a) Sanções administrativas nacionais e sanções administrativas comunitárias 
b) Sanções penais 
c) Relação entre o processo administrativo e o processo judicial 
d) Articulação das fases pré-judicial e judicial 
e) Remessa do processo para as autoridades judiciais 
f) Parte civil 
g) Medidas adoptadas a nível nacional para prevenir novos casos de fraude 
h) Medidas propostas a nível comunitário 
Pistas de reflexão (ponto 1.2) 69 
Seguimentos dados aos relatórios do Tribunal de Contas 71 
Pistas de reflexão (ponto 1.3) 73 
Parte II: 
Aplicação do segundo parágrafo do artigo 209°-A do 
Tratado CE (cooperação) 74 1.3 
2.1.1 
2.1.2 Cooperação administrativa e assistência com base em 
instrumentos não comunitários 75 
Pistas de reflexão (ponto 2.1.1) 78 
Cooperação em matéria repressiva 79 
Pistas de reflexão (ponto 2.1.2) 83 
2.1.3 Cooperação administrativa e assistência mútua 
com base em instrumentos comunitários 84 
Pistas de reflexão (ponto 2.1.3) 88 
Parte III: 
Relação de equivalência das medidas e dos meios 
consagrados à protecção das finanças nacionais 
e à protecção dos interesses financeiros da Comunidade 90 
- Introdução -
Mandato 
Em 11 de Julho de 1994, o Conselho ECOFIN convidou a Comissão a "elaborar, 
o mais tardar no final de 1995, um balanço da aplicação do artigo 209°-A do Tratado 
CE". 
O primeiro parágrafo deste artigo estabelece: "Os Estados-membros tomarão, para 
combater as fraudes lesivas dos interesses financeiros da Comunidade, medidas análogas 
às que tomarem para combater as fraudes lesivas dos seus próprios interesses financeiros". 
A regra consignada nesta disposição é habitualmente designada por "princípio da 
assimilação". 
O artigo 209°-A compreende um segundo parágrafo que dispõe: "Sem prejuízo de 
outras disposições do presente Tratado, os Estados-membros coordenarão as respectivas 
acções no sentido de defender os interesses financeiros da Comunidade contra a fraude. 
Para o efeito, organizarão, com a ajuda da Comissão, uma colaboração estreita e regular 
entre os serviços competentes das respectivas administrações". Esta disposição tem por 
objectivo o reforço do "princípio da cooperação". 
Posteriormente, o Conselho Europeu de Essen, de 9 e 10 de Dezembro de 1994, 
convidou os Estados-membros a apresentarem "relatórios sobre as medidas que aplicarem 
a nível nacional para o combate ao esbanjamento e à má utilização das verbas 
comunitárias". Nessa altura, precisou-se ainda que estes relatórios seriam apreciados pelo 
Conselho ECOFIN de Junho de 1995 e apresentados ao Conselho Europeu de Dezembro 
de 1995. 
Os Estados-membros apresentaram os relatórios dentro do prazo que lhes foi 
concedido (até Maio de 1995), para apreciação pelo Conselho ECOFIN de 19 de Junho 
de 1995. Na sequência desta sessão, o Conselho ECOFIN concluiu pela necessidade de 
prosseguir a acção em torno de três eixos principais - nacional, comunitário e de 
cooperação -, por forma a melhorar a eficácia da protecção dos interesses financeiros da 
Comunidade. 
O Conselho Europeu de Cannes confiou a exploração destes relatórios à Comissão. 
Com efeito, o Conselho Europeu de Cannes de 26 e 27 de Junho de 1995, tendo 
tomado "nota dos relatórios dos Estados-membros sobre as medidas tomadas a nível 
nacional para combater a má utilização e o desvio de fundos comunitários", "convidou 
a Comissão a elaborar para a reunião de Madrid um documento de síntese comparativo", 
apelando "aos Estados-membros e às instituições para que, nesta base, prossigam 
ininterruptamente a luta contra a fraude e a dissipação de fundos". 
Metodologia adoptada 
O presente documento, que constitui um relatório intercalar a partir da análise 
comparada dos relatórios nacionais, faz um balanço da situação no respeitante à aplicação 
do artigo 209°-A do Tratado CE, relativo à protecção dos interesses financeiros da 
Comunidade, e resume as medidas adoptadas pelos Estados-membros para lutar contra 
a má utilização dos fundos comunitários. 
A metodologia seguida é o corolário lógico da arquitectura do artigo 209°-A do 
Tratado CE, que define um objectivo e precisa os meios a aplicar para lutar contra a má 
utilização dos fundos comunitários. Por um lado, as medidas adoptadas em aplicação do 
referido artigo são testemunho da determinação dos Estados-membros de combater a 
fraude comunitária da mesma forma que a fraude nacional {assimilação). Por outro lado, 
a existência do mercado único, a dimensão e a natureza transnacional da criminalidade 
financeira implicam meios de combate que ultrapassam o simples quadro nacional, 
apoiando-se numa cooperação reforçada a nível comunitário {cooperação). 
Por forma a dispor de relatórios homogéneos, que permitam uma comparação 
efectiva dos sistemas nacionais, a Comissão estabeleceu, a pedido do Conselho ECOFIN 
de 16 de Janeiro de 1995, um plano geral para a preparação destes relatórios nacionais. 
Este plano, intitulado "Matérias a tratar nos relatórios dos Estados-membros", foi debatido 
com os Estados-membros na reunião do Comité Consultivo para a Coordenação no 
domínio da Luta contra a Fraude (COCOLAF) de 1 de Fevereiro de 1995, antes de 
receber a aprovação do Conselho ECOFIN de 20 de Fevereiro de 1995. 
De uma forma geral, os Estados-membros aderiram às grandes linhas do plano 
proposto, embora os relatórios nacionais sejam muito diferentes. Com efeito, o seu 
comprimento, que em alguns casos se resume a poucas páginas, chega a atingir 78 
páginas; mas é sobretudo a nível do conteúdo que estas diferenças são mais substanciais, 
uma vez que não foi dada igual importância às mesmas partes do plano geral. 
Alguns Estados-membros insistiram nas evoluções recentes dos seus dispositivos 
legislativos e regulamentares de luta contra a fraude. Outros sublinharam a organização 
administrativa e a repartição das funções de controlo da utilização dos fundos. Alguns 
foram mais precisos quanto aos resultados da acção desenvolvida e ao seguimento dado 
aos controlos efectuados ou às observações do Tribunal de Contas europeu. 
Estas diferenças podem ser explicadas, em especial, pelo curto espaço de tempo 
concedido aos Estados-membros para responder a um plano tão ambicioso. Os relatores 
nacionais, muitas vezes na impossibilidade de recolherem todas as informações 
necessárias, desenvolveram os seus esforços nos domínios que lhes pareciam mais 
importantes. A Comissão não pôde travar com os Estados-membros o diálogo que teria 
sido útil para a realização do exercício e o equilíbrio dos contributos nacionais. 
Os Estados-membros apresentaram razões políticas para explicar a falta de 
tratamento de certos aspectos. A título de exemplo, a fraude ao IVA foi omitida em 
muitos relatórios. É verdade que a cobrança da parcela comunitária deste imposto faz 
parte integrante do sistema nacional. No entanto, a posse de mais elementos sobre os 
problemas específicos deste sector teria permitido uma base de comparação da eficácia 
relativa dos diferentes domínios, o que é particularmente importante no âmbito do 
mercado único e das regras processuais que aumentaram a independência das 
administrações dos Estados-membros. 
Finalmente, as disparidades de conteúdo podem ser explicadas pela diferente 
formulação do mandato do Conselho ECOFIN de 1 1 de Julho de 1994 e do Conselho 
7 
Europeu de Essen. Certos relatórios privilegiam uma abordagem jurídica e institucional 
tendente a demonstrar a aplicação do princípio da assimilação e a existência de uma 
cooperação. Outros são enriquecidos com dados mais precisos relativos aos resultados da 
protecção dos interesses financeiros da Comunidade. 
O presente relatório retoma o plano sugerido aos Estados-membros, comportando 
quadros comparativos que fazem um balanço das informações disponíveis e, a contrario, 
permitem identificar os domínios em que ainda não pôde ser efectuado um balanço. A 
oportunidade de completar e prosseguir este exercício, em ligação com os 
Estados-membros, devia ser estudada para aproveitar ao máximo a análise efectuada. 
As diferentes partes ou secções do presente relatório compreendem quadros que 
retomam de forma sintética determinadas informações dos diferentes relatórios nacionais, 
funcionando como uma base objectiva para uma análise comparada. Evidentemente, não 
é possível fazer figurar nesta apresentação de conjunto todos os elementos comunicados 
pelos Estados-membros. A Comissão procurou integrar o mais fielmente possível os 
contributos nacionais, mas não pôde afastar completamente os riscos inerentes a qualquer 
selecção. O leitor que pretenda tomar conhecimento, de forma exaustiva, das informações 
relativas a um ponto específico poderá sempre reportar-se aos relatórios nacionais anexos 
ao presente documento de síntese. 
Além disso, cada uma das partes ou secções do presente relatório compreende 
comentários que ilustram os elementos que pareceram mais significativos. De igual forma, 
à luz das conclusões dos Conselhos ECOFIN de Julho de 1994 e Junho de 1995, traçam-
se algumas linhas de orientação e pistas de reflexão, com vista a estabelecer uma base 
para a acção desenvolvida, a fim de que possa prosseguir sem desfalecimentos a luta 
contra a fraude e a dissipação das verbas comunitárias e reforçar a eficácia da protecção 
dos interesses financeiros da Comunidade, em conformidade com o mandato de Cannes. 
A primeira parte do presente relatório incide sobre a aplicação do princípio da 
assimilação consagrado no artigo 209°-A do Tratado CE. 
A segunda parte descreve a situação no respeitante à cooperação prevista no 
segundo parágrafo do mesmo artigo. 
8 
A terceira parte aprecia a equivalência das medidas destinadas à protecção das 
finanças nacionais e comunitárias. 
Parte I: Aplicação do primeiro paragrafo do artigo 209°-A do Tratado CE 
(princípio da assimilação) 
O primeiro parágrafo do artigo 209°-A do Tratado CE estabelece: 
"Os Estados-membros tomarão, para combater as fraudes lesivas dos interesses 
financeiros da Comunidade, medidas análogas às que tomarem para combater as fraudes 
lesivas dos seus próprios interesses financeiros". 
Esta disposição consagra no Tratado um acórdão proferido pelo Tribunal de 
Justiça das Comunidades Europeias em 1989, que precisou o alcance do primeiro 
parágrafo do artigo 5o do Tratado que institui a Comunidade Europeia: "Os 
Estados-membros tomarão todas as medidas gerais ou especiais capazes de assegurar o 
cumprimento das obrigações decorrentes do presente Tratado ou resultantes de actos das 
instituições da Comunidade". Com base nesta disposição, o Tribunal de Justiça entendeu 
que os Estados-membros estavam obrigados a sancionar as violações ao direito 
comunitário "em condições, substantivas e de processo, análogas às aplicáveis às 
violações do direito nacional de natureza e importância idênticas e que, de qualquer 
forma, confiram à sanção um carácter efectivo, proporcionado e dissuasivo." 
Os princípios enunciados pelo Tribunal e pelo Tratado da União Europeia, sem 
serem idênticos, justapõem-se e completam-se. 
O princípio da assimilação parece consagrado em termos mais precisos no referido 
artigo 209°-A, que solicita aos Estados-membros que adoptem as "mesmas medidas" e 
não apenas disposições "análogas". O seu âmbito de aplicação é mais vasto, uma vez que 
não diz respeito exclusivamente ao sancionamento das violações, mas a todas as 
"medidas" (disposições legislativas e regulamentares, organização administrativa e sistema 
de sanções) de luta contra a fraude lesiva de interesses financeiros. 
Em contrapartida, a interpretação do Tribunal compreende uma obrigação de 
resultado no que respeita à sanção (que deve ser efectiva, proporcionada c dissuasória) 
10 
que não consta expressamente do Tratado da União Europeia, mas que faz parte do 
acervo comunitário. 
Os relatórios dos Estados-membros levam a crer que é desta forma que os 
Estados-membros entendem as suas obrigações, aplicando cumulativamente o artigo 5o 
do Tratado CE, na interpretação que lhe foi dada pelo Tribunal de Justiça, e o artigo 
209°-A do Tratado da União Europeia. Com grande frequência, tratam simultaneamente 
das medidas adoptadas para equiparar os dispositivos de luta contra a fraude nacional e 
comunitária e da eficácia do seu sistema de sanções. 
Em conformidade com o plano sugerido aos Estados-membros, o balanço da 
aplicação do princípio da assimilação descreve as disposições nacionais de combate à 
fraude ao orçamento comunitário (Secção 1.1), antes de avaliar os seus resultados (Secção 
1.2) e de traçar os seguimentos dados ao relatório do Tribunal de Contas europeu (Secção 
1.3). 
1.1 Descrição das disposições nacionais que aplicam o princípio da assimilação 
(disposições normativas e organização dos serviços) 
Estas disposições consistem, por um lado, em diplomas legislativos (1.1.1) e, por 
outro, em medidas de organização dos serviços (1.1.2). 
No ponto 1.1.1 pretendia-se uma visão de conjunto dos diplomas nacionais que 
permitem a luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da Comunidade, sob o 
duplo ângulo da prevenção (diplomas relativos aos controlos) e da repressão (diplomas 
relativos às sanções). Por seu turno, o ponto 1.1.2 tinha por objectivo sublinhar os 
diferentes modelos de organização dos serviços, distinguindo entre os serviços que são 
responsáveis pelos controlos tradicionais e os que estão mais especificamente 
encarregados da luta contra a fraude, integrando-se numa problemática e numa finalidade 
mais específicas. 
11 
1.1.1 Descrição sumária e evolução dos diplomas legislativos 
O plano sugerido aos Estados-membros previa "uma breve descrição e evolução 
dos diplomas por domínio, a nível a) legislativo, b) regulamentar e c) administrativo". No 
entanto, um Estado-membro considerou que não era necessário descrever os diplomas 
legais em vigor alegando, por um lado, que o artigo 209°-A é de aplicação directa e que 
a redacção que lhe foi dada torna inútil a adopção de disposições legislativas ou 
regulamentares especiais e, por outro, que as verbas comunitárias que transitam pelo 
Tesouro são consideradas verbas nacionais. 
Trata-se de uma posição isolada. Os restantes relatórios citam ou reproduzem as 
principais linhas dos seus dispositivos jurídicos, essencialmente através da referência a 
medidas legislativas. 
Da análise dos diferentes relatórios nacionais conclui-se que as medidas de 
prevenção foram pouco tratadas, figurando algumas vezes na parte relativa à organização 
dos controlos, outras na parte jurídica sob a forma de enumeração dos diplomas em vigor, 
sem mais comentários. Na maioria dos casos, os dispositivos preventivos foram 
esquecidos, tendo a maioria dos relatórios nacionais tratado o ponto 1.1.1 sob um ângulo 
unicamente repressivo. A prevenção deveria, portanto, ser objecto de um eventual 
aprofundamento ulterior do estudo comparativo realizado. 
Resulta dos relatórios nacionais que a maior parte dos Estados-membros dispõe 
de um regime próprio para as receitas e de um outro para as despesas. Esta abordagem 
prevaleceu igualmente aquando da elaboração da Convenção relativa à Protecção Penal 
dos Interesses Financeiros adoptada em Cannes que, sem pôr em causa uma abordagem 
global da luta contra a criminalidade financeira, distingue, na sua definição de 
comportamentos fraudulentos, as noções de fraude no domínio das despesas e de fraude 
no domínio das receitas. 
O regime aplicável às receitas está sujeito, com grande frequência, a disposições 
específicas de direito fiscal ou aduaneiro (a). O regime das fraudes cometidas aquando 
da realização de despesas raramente é diferenciado por domínio de despesas (b). No 
entanto, assiste-se a uma tendência sensível em certos Estados-membros no sentido de 
12 
uma identificação normativa, mediante a introdução de disposições adequadas que 
reprimem de forma expressa a fraude lesiva dos interesses financeiros das Comunidades 
(c). 
a) Regime aplicável às receitas 
Disposições repressivas aplicáveis à fraude no domínio das receitas comunitárias 
Estado-
-membro 
B 
DK 
D 
EL Incriminações gerais 
Falsificação, abuso de 
confiança, receptação 
e branqueamento 
Fraude, falsificação, etc. 
Falsificação e falsificação 
de documentos (burla 
apenas para as despesas) 
As informações 
constantes do relatório 
não permitem uma 
análise comparativa Incriminações 
específicas 
Lei Geral das 
Alfândegas e 
Impostos Especiais 
de Consumo (artigos 
114°, 115°, 157°, 
202°, 237°, 238°, 
220°, 233°, 234° e 
256°) que prevêem 
multas ou penas de 
privação de 
liberdade 
Incriminação das 
formas agravadas de 
contrabando (artigo 
289° do CP). 
Sanções previstas no 
Capítulo 11 do 
Código Aduaneiro e 
na Lei sobre as 
Importações e 
Exportações 
Comunitárias 
Direito penal fiscal 
(fraude fiscal) cujas 
incriminações se 
aplicam 
expressamente às 
receitas comunitárias Sanções 
administrativas 
A Lei Geral das 
Alfândegas e dos 
Impostos Especiais 
de Consumo não 
prevê quaisquer 
sanções de 
natureza 
administrativa 
Multas abaixo do 
limiar de 
criminalização 
A legislação 
sectorial para cada 
tipo de receitas 
comunitárias (para 
os direitos 
niveladores 
agrícolas, mediante 
um reenvio para a 
legislação 
aduaneira/fiscal) 
prevê sanções 
administrativas Evolução histórica 
Profunda reforma 
introduzida pela 
Lei de 27 de 
Dezembro de 
1993, da Lei 
Geral das 
Alfândegas no que 
respeita ao 
montante das 
multas e à sua 
cobrança, por 
forma a manter o 
seu efeito 
dissuasivo 
Nenhuma 
Nenhuma 
13 
E 
F 
IRL 
I 
L 
NL O artigo 349° do CP 
protege as receitas 
públicas, incluindo - sem 
que haja uma assimilação 
expressa - as receitas 
comunitárias. A esta 
disposição acrescem, se 
necessário, os artigos 
403°, 528° (burla) e 
302° (falsificação) do CP 
Qualificações penais de 
direito comum aplicáveis 
às receitas comunitárias 
As informações 
constantes do relatório 
não possibilitam 
comentários 
Falta de informações 
sobre a aplicabilidade das 
incriminações de 
natureza geral ao 
domínio das receitas 
Falsificação e falsificação 
de documentos 
Falsificação de 
documentos (artigo 225° 
do CP) - aplicável a todo 
o tipo de fraudes CE - e 
artigo 140° do CP 
(criminalidade 
organizada) Lei Orgânica sobre 
o Contrabando -
sem que esteja 
prevista uma 
assimilação 
específica 
Direito Penal 
Aduaneiro 
As disposições 
legislativas que 
prevêem 
incriminações para a 
fraude no domínio 
aduaneiro são 
igualmente 
aplicáveis aos 
direitos niveladores 
agrícolas, aos 
impostos especiais 
de consumo e ao 
IVA 
Incriminações penais 
previstas na 
legislação aduaneira 
(direitos aduaneiros 
e direitos 
niveladores 
agrícolas) 
Legislação aduaneira 
Artigo 171° da Lei 
Geral sobre as 
Alfândegas e os 
Impostos Especiais 
de Consumo e 
disposições relativas 
ao contrabando 
(artigos 169° e 
170°); artigo 18° da 
Lei sobre a 
Importação e a 
Exportação; artigo 
12° da Lei sobre os 
Produtos Agrícolas Sanções 
administrativas 
previstas na Lei 
Fiscal Geral e na 
Lei Geral sobre os 
Orçamentos Fiscais 
A legislação 
específica prevê 
sanções que podem 
ser consideradas 
administrativas 
Sanções 
administrativas 
previstas na 
legislação 
aduaneira 
Sanções 
administrativas 
previstas na 
legislação 
específica 
Previstas na Lei 
sobre a Exportação 
e a Importação e 
na Lei sobre os 
Produtos Agrícolas Reforma 
anunciada no 
sentido da 
assimilação 
expressa 
Nenhuma 
Nenhuma 
O Código 
Aduaneiro 
Comunitário 
(1/1/94) foi 
completado por 
legislação nacional 
14 
OS 
p 
su 
sv 
UK O relatório não 
possibilita comentários 
sobre a aplicabilidade do 
direito penal 
Falsificação, burla, abuso 
de confiança e corrupção 
Disposições do CP em 
matéria de fraude O direito penal 
fiscal é aplicável aos 
três domínios de 
receitas (direitos 
aduaneiros, direitos 
niveladores agrícolas 
e IVA) 
Decreto-Lei n° 
376/89, 
nomeadamente o 
artigo 21° 
(contrabando de 
importação e 
exportação). 
Aparentemente, não 
existe legislação 
específica para os 
direitos niveladores 
agrícolas. A 
legislação aplicável 
ao IVA não foi 
indicada. 
Lei Aduaneira e Lei 
sobre os Impostos 
Especiais de 
Consumo, que 
incluem sanções 
penais 
Lei sobre o 
Contrabando 
"Customs and 
Excise Management 
Act" de 1979 que 
estabelece 
incriminações e 
sanções; 
"Common 
Agricultural Policy 
Act" de 1991 com 
penas menos 
severas; 
"VAT Act" de 1994 Previstas no 
âmbito do direito 
aduaneiro 
Não foi precisada a 
natureza das 
sanções 
Sanções 
administrativas 
previstas na 
legislação 
específica A legislação fiscal 
foi alterada na 
sequência da 
adesão 
Aparentemente 
nenhuma 
Alteração da 
legislação relativa 
aos recursos 
próprios, na 
sequência da 
adesão 
Alteração da 
legislação relativa 
às alfândegas e ao 
IVA, na sequência 
da adesão 
Reforma da 
legislação relativa 
ao IVA em 1994 
(sem qualquer 
precisão quanto à 
sua natureza) 
No que diz respeito às receitas, o princípio da assimilação não se analisa 
considerando isoladamente cada um dos tipos de recursos, mas antes comparando os 
regimes jurídicos dos diferentes recursos. 
15 
Com efeito, no que diz respeito aos recursos próprios comunitários, direitos 
aduaneiros e direitos niveladores agrícolas, não existe um regime nacional ao qual possa 
ser assimilado o regime comunitário. Em matéria de IVA, como se indica na introdução, 
há uma assimilação total entre a forma como são determinadas e cobradas a parte do 
Estado-membro e a parte comunitária deste recurso. 
Sublinham-se algumas indicações sobre as evoluções registadas após o processo 
do "milho jugoslavo" e a entrada em vigor do Tratado da União Europeia, especialmente. 
A Bélgica, através de uma lei de 27 de Dezembro de 1993, que altera a Lei Geral 
sobre as Alfândegas e os Impostos Especiais de Consumo, reforçou, a vários níveis, o 
rigor do seu direito penal aduaneiro, nomeadamente aumentando de forma substancial a 
taxa das multas que não se revelavam suficientemente dissuasoras. 
O relatório do Luxemburgo não precisa se as disposições mais severas do direito 
penal aduaneiro belga foram integradas pelo Luxemburgo no âmbito da união aduaneira 
que liga estes países. O relatório não permite confirmar se o Luxemburgo, país que não 
prevê qualquer incriminação penal no que respeita à fraude ao IVA, sanou esta lacuna. 
Os países que aderiram à União Europeia em 1995 adaptaram os seus 
instrumentos jurídicos nacionais ao princípio da assimilação. É verdade que estes 
Estados-membros não introduziram uma alteração no seu direito penal geral para a 
aplicação do artigo 209°-A do Tratado da União Europeia. No entanto, seria conveniente 
realizar um estudo das disposições recentemente adoptadas (na Finlândia, por exemplo, 
no domínio penal); por outro lado, os relatórios nacionais mostram que uma assimilação 
expressa já foi realizada em certos domínios. 
A Áustria, por exemplo, adaptou o seu direito penal fiscal para equiparar à fraude 
nacional as fraudes aos direitos niveladores agrícolas, taxas e impostos comunitários. A 
legislação aduaneira foi alargada às infracções cometidas fora do território austríaco mas 
no território aduaneiro da Comunidade. O relatório finlandês, além de uma descrição da 
legislação no domínio agrícola e do IVA, dá conta das alterações introduzidas no direito 
aduaneiro (definição de infracção aduaneira e sanções). 
16 
A questão da assimilação (do ponto de vista da repressão) no domínio das receitas 
deve, portanto, ser entendida numa acepção lata, estabelecendo-se uma comparação entre 
o regime jurídico das receitas puramente comunitárias (recursos próprios tradicionais) e 
o das receitas nacionais que alimentam essencialmente os orçamentos nacionais. Outra 
comparação útil é a dos regimes nacionais inter se, para confirmar (ou não) a existência 
de distorções, nomeadamente nas disposições relativas às sanções, administrativas ou 
penais, susceptíveis de favorecer fluxos de fraude de um Estado-membro para outro ou 
o desvio de operações económicas no interior do mercado interno e até mesmo de 
determinar o estabelecimento da sede social dos operadores em espaços de menor 
repressão. 
b) Regime aplicável às despesas 
Disposições repressivas aplicáveis à fraude no domínio das despesas da Comunidade 
Estado-
-membro 
B 
DK Incriminações 
gerais 
Falsificação, abuso 
de confiança, 
burla, receptação e 
branqueamento, 
desvio de fundos 
Burla, falsificação, 
falsas declarações Incriminações 
específicas 
Fraude em matéria 
de subvenções (Lei 
de 7.6.1994) 
- mesmas sanções 
que para a burla. 
Lei de 28.3.1975 
sobre o Comércio 
de Produtos da 
Agricultura, da 
Horticultura e da 
Pesca Marítima 
(FEOGA-Garantia) 
Não está prevista 
uma incriminação 
específica, excepto 
no domínio 
agrícola (FEOGA-
Garantia e 
Orientação) em 
que são previstas 
sanções penais 
específicas (multas 
e penas de 
privação de 
liberdade) Sanções 
administrativas 
Exclusão definitiva 
ou temporária das 
vantagens do 
Fundo Agrícola, 
reembolso 
compulsivo das 
vantagens auferidas 
Juros de mora, 
agravação do 
montante devido 
através de uma 
soma fixa Evolução histórica 
Lei de 7.6.1994-
incriminação expressa 
da fraude em matéria 
de subvenções; 
agravação importante 
das penas previstas 
Abril de 1994: 
introdução na 
legislação relativa ao 
FEOGA-Garantia do 
princípio da 
agravação através de 
uma soma fixa 
17 
D 
EL 
E 
F 
IRL Burla 
Burla, falsificação, 
falência 
fraudulenta, 
receptação, etc.. A 
Lei n° 2172/93 
sanciona 
penalmente as 
fraudes lesivas dos 
interesses 
económicos da 
Comunidade 
Incriminações do 
Código Penal 
(burla, falsificação, 
desvio de fundos 
públicos); fraude 
em matéria de 
subvenções (artigo 
350° do CP) 
Burla, abuso de 
confiança, 
falsificação 
Direito penal geral 
(Larceny Act de 
1916; Forgery Act 
de 1913; 
Falsification of 
Accounts Act de 
1875; Conspiracy 
to defraud, 
Bribing, 
Corruption, 
Criminal Justice 
Act de 1951) Incriminação da 
fraude era matéria 
de subvenções 
expressamente 
aplicável aos 
fundos 
comunitários 
Sanções agravadas 
no que respeita às 
infracções 
cometidas contra 
uma autoridade 
pública, incluindo 
de forma expressa 
a Comunidade 
Europeia 
Não; projecto de 
assimilação 
expressa global 
através da 
incriminação da 
fraude lesiva dos 
interesses 
financeiros da 
Comunidade 
Disposições penais 
específicas para o 
sector do FEOGA-
Garantia e do 
SIGC 
Não; preparação 
de uma lei que 
incrimina 
globalmente a 
fraude lesiva dos 
interesses 
financeiros da 
Comunidade Sanções 
administrativas 
previstas na Lei 
sobre as OCM 
Sanções 
administrativas 
previstas para os 
diferentes domínios 
do FEOGA-
Garantia (azeite, 
fruta e produtos 
hortícolas, carne 
de ovino e de 
caprino, tabaco, 
algodão). No que 
diz respeito aos 
Fundos Estruturais, 
não é feita 
qualquer precisão 
Sanções 
administrativas 
nacionais previstas 
para o FEOGA-
Garantia, os 
Fundos Estruturais 
e o Fundo de 
Coesão na Lei 
Geral sobre o 
Orçamento (artigo 
82o): multas e 
exclusão de 
elegibilidade 
durante um 
determinado 
período 
No domínio do 
FEOGA: sanção 
administrativa 
nacional (multa) Nenhuma 
Princípio da 
assimilação 
consagrado 
expressamente no 
artigo 36° da Lei n° 
2172/93 
Extensão do âmbito 
de aplicação da Lei 
Geral sobre o 
Orçamento aos 
auxílios comunitários 
em 1991 e 
estabelecimento de 
um sistema de 
sanções 
administrativas 
Nenhuma 
I 
L 
NL 
P 
OS 
SU 
sv Falta de 
informações sobre 
a aplicabilidade 
eventual das 
incriminações do 
direito penal geral 
à fraude em 
matéria de 
despesas 
comunitárias 
Falsificação, 
desfalque, abuso 
de confiança e 
receptação 
Falsificação 
- artigos 140° e 
215° do CP 
Falsificação, burla, 
abuso de 
confiança, 
corrupção 
Código Penal (sem 
precisão) 
0 relatório não 
presta quaisquer 
informações sobre 
a aplicabilidade do 
direito penal geral 
no domínio das 
despesas 
Disposições do CP 
em matéria de 
fraude Artigo 640° -A do 
CP (Burla 
agravada com vista 
a obter subvenções 
públicas) e artigo 
316°-A (Peculato) 
0 artigo 496o-1 
("Crime de burla") 
do Código Penal 
protege 
expressamente as 
despesas 
comunitárias. 
Não há 
incriminação 
específica relativa 
às despesas 
comunitárias 
Artigos 36° a 38° 
do Decreto-Lei n° 
28/84 de 20.1.84, 
que criminalizam 
as fraudes em 
matéria de 
subvenções 
Menção da 
existência de 
incriminações na 
Lei sobre as OCM 
e da aplicação da 
Lei sobre a Evasão 
Fiscal à fraude em 
matéria de 
subvenções 
Sanção penal (até 
seis meses de 
prisão) em caso de 
infracção à 
legislação agrícola 
comunitária Sanções 
administrativas 
nacionais previstas, 
inter alia, no 
domínio do 
FEOGA-Garantia 
No domínio do 
FEOGA-Garantia, 
mas também no 
domínio dos 
Fundos Estruturais 
PAC: sanções 
previstas na 
legislação sectorial; 
Fundos Estruturais: 
não 
Sanções 
administrativas 
previstas no 
domínio do FSE 
Interdição a título 
de sanção nacional 
que pode ser 
pronunciada pelas 
autoridades de 
controlo em 
matéria agrícola Lei n° 142 de 
19.2.92 (que substitui 
a Lei n°898 de 
23.12.86): 
assimilação expressa 
A Lei de 1993 
alargou o âmbito de 
aplicação do artigo 
496° às fraudes 
comunitárias 
Nenhuma 
Nenhuma 
Alteração do direito 
penal fiscal na 
sequência da adesão 
Alteração da 
legislação relativa à 
agricultura e aos 
auxílios estruturais, 
na sequência da 
adesão 
19 
UK Incriminações de 
direito penal geral 
("Conspiracy to 
Defraud Act", 
"Theft Act") que 
compreendem 
disposições 
relativas às fraudes Não Sanções 
administrativas 
previstas no 
"Agriculture Act" 
de 1975 Nenhuma 
O plano sugerido pela Comissão, que mencionava uma descrição por domínios, 
foi relativamente pouco adoptado. Sublinha-se uma evolução por domínio de despesas no 
relatório da Áustria, país em que a fraude cometida para beneficiar de restituições à 
exportação foi equiparada à evasão fiscal, mediante uma alteração da Lei sobre a 
Organização dos Mercados Agrícolas. 
As evoluções do direito nacional, quando são mencionadas nos relatórios, referem 
a existência de uma incriminação expressa da fraude em matéria de subvenções, que 
inclui a despesa comunitária. 
O artigo 264° do Código Penal alemão, introduzido em 1976, incrimina a fraude 
em matéria de subvenções cometida com dolo ou com negligência grave, incluindo o n° 
6 do referido artigo os pagamentos efectuados a coberto do regime das Comunidades 
Europeias. 
É conveniente sublinhar que os Estados-membros podem associar a aplicação de 
sanções à existência de regras comunitárias que prevejam obrigações específicas. O 
relatório da Alemanha levanta esta questão ao citar a Lei sobre as Subvenções deste país, 
indicando que as disposições penais relativas às subvenções comunitárias dependem em 
parte da existência e do teor dos regulamentos pertinentes da Comunidade. A "orientação 
comum" do Conselho sobre o regulamento relativo às sanções administrativas foi 
adoptada em 29 de Junho de 1995, após a redacção dos relatórios nacionais, com vista 
a responder às preocupações dos Estados neste domínio. 
Após a entrada em vigor do Tratado da União Europeia, a Bélgica e o 
Luxemburgo alteraram as suas legislações no sentido de uma assimilação global dos seus 
regimes penais aplicáveis às despesas. Na Bélgica, a Lei de 7 de Junho de 1994 alargou 
20 
o âmbito de aplicação de um Decreto Real de 1933 que só considerava as subvenções a 
cargo do Estado belga; a partir de agora, a incriminação da fraude em matéria de 
subvenções protege igualmente os interesses financeiros das instituições internacionais. 
Além disso, as penas foram agravadas e moduladas em função da gravidade dos factos, 
fazendo o relator referência à jurisprudência do Tribunal de Justiça. No Luxemburgo, 
uma Lei de 15 de Julho de 1993 alargou a definição de burla (artigo 496° do Código 
Penal) que, a partir de agora, é aplicável à fraude em matéria de subvenções sob todas 
as formas e que se estende às subvenções a cargo de uma instituição internacional. 
Finalmente, determinados Estados-membros mencionaram, sob a rubrica das 
evoluções legislativas, a sua lei contra o branqueamento de capitais, que permite 
processar os autores do crime de branqueamento de capitais obtidos com fraude a partir 
do orçamento comunitário. É o caso da Bélgica (Lei de 17 de Julho de 1990), da Irlanda 
(Ixi sobre a Justiça Penal de 1994) e da Itália (artigo 648° do Código Penal). 
A situação existente e o nível de aplicação do princípio da assimilação no domínio 
das despesas deve igualmente ser apreciado à luz da eficácia das medidas adoptadas nos 
Estados-membros para as receitas. A existência de distorções da eficácia dos diferentes 
regimes jurídicos, tanto no plano da prevenção como da repressão (sanções 
administrativas e penais), deve ser tomada em consideração para aumentar o nível do 
sector em que as debilidades se revelam mais evidentes. Tal como para as receitas, além 
da simples equiparação das medidas adoptadas para a protecção das despesas 
comunitárias e das despesas nacionais, o objectivo a realizar continua a ser o reforço 
geral do nível de protecção no conjunto da Comunidade. 
c) Direito penal geral 
Vários Estados-membros evocam o seu direito penal geral, que consideram 
satisfazer, no plano legislativo, o princípio da assimilação. 
Com efeito, os diferentes códigos nacionais de direito penal geral prevêem 
incriminações susceptíveis de aplicação indistinta às fraudes lesivas dos interesses 
financeiros da Comunidade e às fraudes lesivas dos interesses dos Estados-membros: 
trata-se, para só citar os mais importantes, dos crimes de burla, de falsificação e de 
21 
abuso de confiança. Certos Estados-membros, como os Países Baixos, enumeram dezenas 
de diplomas de direito comum que podem efectivamente ser invocados contra os autores 
de fraudes, encontrando-se estas disposições repartidas em muitos textos aplicáveis em 
função dos diferentes tipos de fraude. 
A maior parte dos Estados-membros considera que a existência de incriminações 
de direito comum constitui uma protecção satisfatória dos interesses financeiros da 
Comunidade. A equiparação no plano repressivo é assegurada de forma implícita por 
textos que permitem prevenir e sancionar indistintamente a fraude nacional ou 
comunitária. 
No entanto, é possível detectar em vários relatórios uma tendência no sentido de 
tornar mais expressa a incriminação da fraude lesiva dos interesses financeiros da 
Comunidade. Após a redacção dos relatórios, esta orientação encontrou confirmação clara 
na Convenção relativa à Protecção dos Interesses Financeiros das Comunidades 
Europeias, acordada em Cannes e assinada em 26 de Julho de 1995. Ao afirmar, no n° 
2 do artigo Io; que "cada Estado-membro deve tomar as medidas necessárias e adequadas 
para transpor as disposições do n° 1 (que define os elementos constitutivos da fraude 
lesiva dos interesses financeiros das Comunidades Europeias) para o direito penal 
interno, de modo a que os comportamentos que nelas se referem sejam considerados 
infracções penais", a Convenção tem por objectivo, segundo os termos do relatório 
explicativo, convidar os Estados-membros a incriminar os comportamentos fraudulentos 
de forma específica, de forma expressa ou integrando-os num conceito lato de crime de 
fraude. 
Uma incriminação expressa teria sido formulada em termos globais, por exemplo, 
na Grécia. Segundo o relatório grego, a Lei n° 2172/93 (artigo 3 o) alargou o âmbito de 
aplicação das sanções penais às pessoas que actuam contra os interesses económicos da 
Comunidade. Outros Estados anunciaram a sua intenção de inserir brevemente na sua 
legislação uma disposição de incriminação expressa e genérica. A Espanha anunciou um 
projecto de lei que reforma o Código Penal e introduz uma referência expressa à fraude 
lesiva das finanças comunitárias. De igual forma, a Irlanda, no seu relatório de 
introdução, após ter exposto a doutrina tradicional segundo a qual não há um delito de 
fraude único, mas várias incriminações de comportamentos desonestos, anunciou a 
22 
preparação de uma lei que integrará as antigas disposições relativas à fraude e preverá 
novas incriminações, entre as quais a fraude contra os interesses da Comunidade. 
Finalmente, deve mencionar-se o caso da Itália, país em que esta identificação 
normativa é expressamente formulada nos textos que incriminam, geralmente desde antes 
da entrada em vigor do Tratado da União Europeia, a fraude lesiva dos interesses 
comunitários por domínio. Em matéria de receitas, a lei aduaneira (artigos 34° e 282° 
da lei única em matéria aduaneira) sanciona expressamente as fraudes nos domínios dos 
direitos de importação ou de exportação, dos direitos niveladores agrícolas e dos outros 
direitos de importação ou de exportação previstos na regulamentação comunitária. Em 
matéria de despesas, os artigos 640°-A e 316°-A do Código Penal, que reprimem, 
respectivamente, a obtenção indevida de dinheiros públicos e o desvio de subvenções para 
fins diferentes dos previstos, passaram a ser aplicáveis às subvenções a cargo do 
orçamento comunitário. A Lei n° 55/90 já incluia as subvenções atribuídas pelas 
Comunidades Europeias entre os domínios de aplicação do artigo 640°-A (burla agravada 
com o intuito de obter subvenções). No que respeita ao artigo 316°-A, a Lei n° 181/92 
teve por objectivo colocar em pé de igualdade o desvio de subvenções nacionais e de 
subvenções comunitárias. O relatório italiano sublinha que este dispositivo é completado, 
por um lado, por sanções administrativas que acrescem às sanções penais, e, por outro, 
pelo reconhecimento de um papel acrescido da Comissão no processo penal. 
Os dois quadros que resumem este ponto, relativos às receitas e às despesas, 
revelam que só uma parte dos dados pôde ser recolhida e que provavelmente serão 
necessárias informações complementares para consolidar a base sobre a qual importa 
prosseguir sem desfalecimentos a luta contra a fraude e a dissipação dos recursos 
comunitários, nos termos do Conselho Europeu de Cannes. 
A consolidação da informação neste domínio é fundamental para esclarecer a 
esfera política dos passos a dar para atingir o objectivo, fixado pelos Conselhos Europeus 
de Essen e de Cannes, de combate à fraude com o maior vigor e de prossecução sem 
desfalecimentos da acção para reforçar o nível de protecção dos interesses financeiros da 
Comunidade. 
Na maioria dos Estados-membros, o direito privilegiou uma abordagem distinta 
entre a protecção das receitas e a protecção das despesas. Esta abordagem, que acabou 
por se impor, encontrou tradução à escala comunitária na definição de fraude em duas 
vertentes consagrada no artigo Io da Convenção relativa à Protecção dos Interesses 
Financeiros das Comunidades, adoptada em Cannes e assinada em 26 de Julho de 1995, 
que é o corolário lógico da articulação e do diferente alcance das obrigações em direito 
comunitário e em direito nacional. Como se sublinha no relatório espanhol, os 
Estados-membros, em matéria de recursos próprios (mais especialmente de IVA), 
estabeleceram o essencial das regras processuais dos regimes jurídicos comunitários 
aplicáveis (direitos e obrigações da administração e dos contribuintes, processos de 
liquidação e de cobrança, prazos e condições de prescrição, competências e obrigações 
dos agentes responsáveis pelo controlo, sanções, etc.). Em contrapartida, no domínio das 
despesas agrícolas, que representam metade do orçamento comunitário, o essencial da 
regulamentação é estabelecido a nível comunitário e deve ser aplicado directamente pelos 
Estados-membros. 
Esta situação de facto suscitou questões sobre o nível de assimilação do regime 
jurídico das receitas e das despesas, bem como sobre a eficácia respectiva destes regimes. 
O trabalho de análise deverá ser prosseguido nesta via. 
Além desta análise complementar a efectuar com base num aprofundamento das 
respostas dadas pelos relatórios nacionais, quatro grandes linhas de orientação podem 
contribuir para a realização do objectivo fixado pelo Conselho Europeu. 
Pistas de reflexão (ponto 1.1.1) 
Deste primeiro nível de análise comparada resulta claramente que a abordagem 
diferenciada entre protecção das receitas e protecção das despesas foi privilegiada pela 
maioria dos Estados-membros. Esta situação de facto suscita questões sobre o nível de 
assimilação entre o regime jurídico das receitas e das despesas, bem como sobre a 
eficácia respectiva destes regimes. Finalmente, coloca-se a questão da ultrapassagem 
deste objectivo, com vista a responder ao mandato do Conselho Europeu. 
24 
A/ Numa abordagem coerente e global de protecção dos interesses financeiros, 
importa suscitar a questão da razão de ser desta diferença que, até ao momento, não teve 
porventura suficientemente em conta a similitude de comportamentos e de meios 
utilizados pela criminalidade financeira organizada para lesar o orçamento comunitário, 
tanto do lado das receitas como do lado das despesas. Esta reflexão é igualmente válida, 
sem dúvida, no que respeita à vertente da prevenção, que continua largamente em aberto. 
Neste domínio existem convergências com a avaliação regular dos sistemas de controlo 
nacionais desejada por certos relatórios. 
B/ No que diz respeito às sanções administrativas, pode deduzir-se dos relatórios 
dos Estados-membros que o dispositivo nacional parece mais trabalhado no que respeita 
à protecção das receitas do que das despesas. As informações dos relatórios nacionais 
nem sempre permitem, no entanto, concluir pela existência de sanções administrativas 
nacionais, autónomas ou complementares das sanções administrativas comunitárias 
previstas em matéria agrícola. Parece igualmente necessária uma política clara de reforço 
das sanções administrativas em matéria de despesas. A orientação comum adoptada pelo 
Conselho em 29 de Junho de 1995 sobre um projecto de regulamento que estabelece uma 
base jurídica para as sanções administrativas comunitárias pode oferecer um quadro de 
referência na matéria, em especial no que diz respeito à criação de dispositivos de 
sanções nos diferentes domínios das despesas. De igual forma, o memorando da última 
presidência francesa, bem como o estabelecimento pela Espanha (Lei de 1991 sobre o 
Orçamento do Estado) de um regime de sanções administrativas para as infracções em 
matéria de auxílios públicos, nacionais ou comunitários, podem alimentar esta reflexão. 
C/ A transposição para o direito interno das disposições da Convenção relativa 
à Protecção dos Interesses Financeiros das Comunidades Europeias deve fornecer a base 
jurídica de que os Estados-membros têm necessidade para incriminar de forma expressa, 
pelo menos, os comportamentos fraudulentos. A realização deste objectivo com a maior 
brevidade tornará possível propor acções penais contra os autores dos comportamentos 
definidos na Convenção e organizar a cooperação judiciária necessária para o efeito. Este 
passo em frente constituirá um alicerce eficaz que contribuirá para a mobilização e a 
utilização, pelas instituições e pelos Estados-membros, de todos os meios necessários a 
uma repressão homogénea na Comunidade. 
25 
Entre as matérias a aprofundar - para além da cooperação judiciária que sera 
tratada na segunda parte - figura a questão da responsabilidade das pessoas singulares e 
colectivas, suscitada, por exemplo, nos relatórios espanhol e belga. O direito penal deve, 
com efeito, permitir incriminar os comportamentos delituosos dos administradores e 
mandatários de uma pessoa colectiva, sempre que os elementos constitutivos da 
incriminação se encontrem reunidos num acto realizado por conta dessa pessoa colectiva. 
Por outro lado, a pessoa colectiva, enquanto beneficiária ou destinatária dos regimes 
comunitários, deve evidentemente poder ser objecto de sanções em caso de fraude. 
D/ Para lá da questão do método de incriminação, levanta-se a questão - que foi 
abertamente suscitada nos relatórios belga e italiano - da aproximação das sanções 
previstas pelos Estados-membros. Uma excessiva heterogeneidade das sanções penais leva 
a constituir zonas de menor repressão e a desviar a realização das operações económicas 
para os Estados-membros em que sejam menos graves as sanções incorridas. Os níveis 
de sanção devem, portanto, ser mais homogéneos, para alcançar um nível satisfatório de 
assimilação e garantir uma protecção equivalente em todo o território da União. 
* * 
* 
1.1.2 Descrição sumária e evolução da organização dos serviços 
Os serviços cuja organização aqui se apresenta têm a seu cargo a aplicação dos 
textos analisados anteriormente e a boa gestão das finanças comunitárias. 
O plano proposto pela Comissão sugeria que as respostas fossem reagrupadas por 
domínios. Para cada domínio, são analisadas as diferentes estruturas de controlo 
mencionadas no plano (controlo tradicional, controlo específico antifraude, controlo 
horizontal e pluridisciplinar). 
26 
A descrição dos serviços ocupa nos relatórios dos Estados-membros um lugar 
importante. É tal a complexidade das organizações que são responsáveis pelas verbas 
comunitárias, que uma descrição, mesmo breve, atinge normalmente cerca de dez páginas 
ou mais. É esta a razão por que uma apresentação esquemática, sob a forma de quadros 
de síntese, acompanha cada parte e antecede os comentários. 
O presente relatório descreve as diferentes estruturas de controlo por domínios, 
tratando sucessivamente dos recursos próprios (a), das despesas agrícolas (b) e dos 
Fundos Estruturais (c), antes de abordar a questão dos serviços que assistem a Comissão 
nas despesas que esta executa directamente (d). 
a) Organização dos serviços: controlo dos recursos próprios 
O quadro que se segue analisa as competências das administrações nacionais em 
matéria de controlo dos recursos próprios. A primeira coluna apresenta as 
administrações, muitas vezes dissociadas, encarregadas do controlo de base dos recursos 
próprios tradicionais e do IVA. As segunda e terceira colunas estabelecem, 
respectivamente, a lista dos órgãos de controlo antifraude e dos órgãos de vocação 
pluridisciplinar que podem intervir no domínio dos recursos. 
27 
Competência das administrações em matéria de recursos próprios 
B 
DK 
D 
EL 
E 
F 
IRL 
I 
L 
NL 
P 
OS Controlo tradicional (para os 
recursos próprios tradicionais - RPT-
e o recurso próprio IVA) 
RPT: Administração das Alfândegas 
e dos Impostos Especiais de 
Consumo 
IVA: não mencionado 
RPT: Administração das Alfândegas 
e do IVA 
IVA: idem 
RPT: Direcção Superior das 
Finanças - Direcção das Alfândegas 
e dos Impostos Especiais de 
Consumo 
IVA: Controlos IVA efectuados 
pelos serviços específicos dos OFD 
RPT: Direcções do Ministério das 
Finanças especializadas em matéria 
aduaneira 
IVA: Direcções especializadas em 
matéria de IVA 
RPT: Agência Estatal de Impostos; 
Departamento das Alfândegas e dos 
Impostos Especiais de Consumo 
IVA: não mencionado 
RPT: Direcção-Geral das 
Alfândegas e dos Impostos Indirectos 
(DGDDI) 
IVA: não mencionado 
RPT: Serviços aduaneiros que 
desempenham funções de 
administração fiscal 
IVA: não mencionado 
RPT: Administração das Alfândegas 
IVA: Serviços financeiros 
RPT: Administração das Alfândegas 
e dos Impostos Especiais de 
Consumo 
IVA: não mencionado 
RPT: Direcção-Geral das 
Alfândegas 
IVA: Administração fiscal e 
competência do FIOD 
RPT: Direcção-Geral das 
Alfândegas (DGA) 
IVA: não mencionado 
RPT: Administração das Alfândegas 
IVA: não mencionado Estruturas específicas de 
investigação (em matéria 
aduaneira e/ou fiscal) 
-
"Zollkriminalamt" 
Órgão especial de coordenação 
dos controlos (Ministério das 
Finanças) 
Serviço geral de auditoria à 
administração estatal 
"Investigation Bureau" 
-
"Fiscale Inlichtingen en 
opsporingsdienst" - FIOD 
Divisão de repressão das 
fraudes nas Direcções das 
Alfândegas 
-Estruturas horizontais e 
pluridisciplinares 
-
Tribunal de Contas 
Direcção da Repressão das 
Infracções Económicas 
(Ministério das Finanças) 
Inspecção-Geral da 
Administração do Estado -
Tribunal de Contas 
Inspecção-Geral das 
Finanças (IGF), com 
vocação interministerial 
"Guardiã di Finanza" 
"Economische Centrale 
Dienst" - ECD 
Inspecção-Geral de 
Finanças 
Tribunal de Contas 
28 
su 
sv 
UK RPT: Direcção-Geral das 
Alfândegas 
IVA: Direcção-Geral dos Impostos 
RPT: Direcção-Geral das 
Alfândegas 
IVA: Administração nacional das 
contribuições 
RPT: "HM Customs and Excise" -
Administração que é responsável 
simultaneamente pelos direitos 
aduaneiros e pelo IVA Comité Director das autoridades 
aduaneiras e fiscais 
"Investigation Division" Comité Director do Grupo 
de Trabalho "Projecto do 
Leste" 
"Serious Fraud Office" -
Serviço das fraudes graves 
O Reino Unido e a Dinamarca são os dois Estados-membros que reúnem os 
recursos próprios tradicionais e o IVA. O relatório irlandês, por seu turno, indica que 
o serviço aduaneiro faz parte da administração fiscal. 
Os outros relatórios nacionais, quando não afastaram o IVA pelas razões já 
evocadas (a assimilação é realizada automaticamente para um imposto que beneficia 
simultaneamente o Estado-membro e a Comunidade), revelam uma dissociação do 
controlo dos recursos próprios e do IVA. Trata-se de um facto que, em si mesmo, não 
suscita comentários específicos; de qualquer forma, remete-se para a parte 1.2 do 
presente relatório respeitante ao resultado dos controlos assim realizados. 
Paralelamente ao controlo tradicional das administrações referidas na primeira 
coluna, a maior parte dos Estados-membros declarou dispor de estruturas de controlo e 
de investigação destinadas a assegurar o controlo dos recursos da Comunidade. 
Algumas (as identificadas na segunda coluna) constituem estruturas específicas, 
com competência alargada ao conjunto dos recursos próprios. Estas estruturas estão 
algumas vezes vocacionadas para a investigação e para a luta antifraude, como, por 
exemplo, o Serviço de informações e de investigação em matéria fiscal ("Fiscale 
Inlichtingen en Opsporingsdienst" - FIOD) dos Países Baixos, o "Zollkriminalamt" 
alemão ou os serviços de investigação ("Investigation Division") do Reino Unido ou da 
Irlanda. Outras instituições, como o serviço geral de auditoria à administração estatal da 
Espanha, o comité director das autoridades aduaneiras e fiscais finlandês, ou ainda o 
órgão especial de coordenação dos controlos da Grécia, asseguram a coerência da 
protecção dos recursos comunitários. 
29 
Finalmente, numerosos Estados mencionam a existência de organismos 
pluridisciplinares encarregados do controlo do conjunto dos fundos públicos, incluindo, 
portanto, os recursos próprios da Comunidade. Entre os organismos deste tipo, podemos 
citar as Inspecções-Gerais de Finanças francesa ou portuguesa e os tribunais de contas 
referidos pela Alemanha e pela Espanha. Por fim, organismos pluridisciplinares de 
competência alargada, como a "Guardiã di Finanza" italiana, o Serviço central de luta 
contra a delinquência económica e financeira organizada (OCDEFO) da Bélgica ou o 
"Serious Fraud Office" do Reino Unido, são igualmente competentes em matéria de 
receitas para exercer um controlo geral ou lançar investigações especiais de grande 
envergadura. 
Outras evoluções no mesmo sentido são anunciadas pelo relatório belga, que 
refere uma reestruturação da administração das alfândegas e dos impostos especiais de 
consumo, e o relatório dos Países Baixos, que apresenta a designação dos órgãos de 
coordenação e de concertação no domínio da fraude comunitária. 
O quadro de síntese mostra que, a nível da organização, os Estados-membros 
podem criar um dispositivo rigoroso de protecção dos recursos próprios comunitários e 
realizar um alto grau de equiparação deste com a organização da protecção das suas 
receitas nacionais. 
b) Organização dos serviços de controlo do FEOGA-Garantia 
As informações constantes dos relatórios nacionais são integradas no quadro infra, 
que distingue o controlo tradicional, o controlo específico antifraude e o controlo 
pluridisciplinar. Em geral, os Estados-membros estabeleceram uma distinção entre 
medidas de intervenção, auxílios directos e medidas ligadas a alterações. Para simplificar 
a apresentação, estas últimas não foram consideradas, uma vez que implicam restituições 
à exportação controladas separadamente pela administração aduaneira. 
30 
Organização do controlo do FEOGA-Garantia 
Estado-
-membro 
B 
DK 
D 
EL 
E 
F 
IRL 
I 
L 
NL Dissociação entre 
pagamento/controlo 
(controlo tradicional) 
Intervenção: não 
Auxílios directos: sim 
Intervenção: não 
Auxílios directos: -
Intervenção: -
Auxílios directos: -
Intervenção: não 
Auxílios directos: não 
Intervenção: não 
Auxílios directos: sim 
Intervenção: não 
Auxílios directos: não 
Intervenção: não 
Auxílios directos: sim 
-
Intervenção: não 
Auxílios directos: não Independência 
(estatuto) e poderes 
dos agentes 
responsáveis pelo 
controlo tradicional 
Intervenção: sim 
. (assuntos económicos 
e de saúde); parecem 
dispor de poderes 
alargados 
-
Intervenção: sim 
(BALM) 
Auxílios directos: 
sim (Lander) 
Intervenção: sim 
(Nomos) 
Auxílios directos: 
sim 
(Nomos) 
Intervenção: sim 
(agências) 
Auxílios directos: 
sim (comum) 
Intervenção: sim 
Auxílios directos: 
sim (Min. da Agric.) 
Intervenção: não 
Auxílios directos: 
sim (Ministério da 
Agricultura) 
-
Intervenção: 
delegação de poderes 
a organismos 
profissionais 
Auxílios directos: 
sim (Min. da Ag.) 
Comércio externo: 
sim (alfândegas) Estruturas específicas 
de investigação 
Intervenção: 
Inspecção de 
matérias primas IMP 
Auxílios directos: 
-
Corpo de inspectores 
da Agência Central 
dos Organismos de 
Intervenção no sector 
agrícola (ACOFA) 
Intervenção: sim 
(para certos sectores) 
Auxílios directos: -
-
Grupo de 
Coordenação dos 
Controlos (CCG) 
Serviço de inspecção 
da agricultura (AID) Estruturas 
horizontais e 
pluridisciplinares 
Inspecção-Geral 
Económica (1GE) 
-
Organismo especial 
de coordenação dos 
controlos (OSCC) 
Inspecção-Geral da 
Administração do 
Estado (IGAE) 
Inspecções-Gerais 
das Comunidades 
Autónomas 
Inspecção-Geral das 
Finanças; 
Inspecção-Geral da 
Agricultura 
-
"Guardiã di Finanza" 
-
Plataforma dos 
serviços especiais de 
investigação (PBO) 
n 
p 
OS 
su 
sv 
UK Intervenção: não 
Auxílios directos: não 
-
-
-
Intervenção: não 
Auxílios directos: não Intervenção: sim 
(agência) 
Auxílios directos: 
sim (Min. da Agric.) 
-
-
-
Intervenção: 
delegação de poderes 
a organismos 
profissionais 
Auxílios directos: 
sim (Min. da Agric.) 
Comércio externo: 
sim (alfândegas) Intervenção: -
Auxílios directos: 
sim 
-
-
-
Serviço antifraude da 
Agência (AFU) Inspecção-Geral de 
Finanças 
-
-
-
"Serious Fraud 
Office" (SFO) 
A maioria dos relatórios nacionais aborda a questão do comércio externo, que se 
traduz essencialmente, a nível do FEOGA-Garantia, em restituições à exportação. Para 
estas despesas, com efeito, existe um controlo independente da fiscalização exercida pelo 
organismo responsável pela instrução do processo e pelo pagamento, no âmbito dos 
serviços aduaneiros de cada Estado-membro; trata-se de um controlo centralizado, alheio 
ao organismo pagador e confiado a agentes que dispõem geralmente de poderes 
alargados. 
Em contrapartida, as informações são em menor número no que respeita às 
medidas de intervenção e aos auxílios directos. 
Exclusivamente em matéria de auxílios directos, o controlo de primeira linha 
parece descentralizado, segundo as informações prestadas nos relatórios alemão, 
espanhol, italiano e austríaco. A supervisão das entidades administrativas locais 
encarregadas destes auxílios não é explicitada, salvo no que respeita à remissão para 
organismos de competência muito geral. No domínio da intervenção e no do comércio 
externo, o controlo exerce-se em todos os Estados-membros de forma centralizada. 
Os controlos físicos são exercidos em todos os Estados-membros segundo a 
regulamentação comunitária. Vários relatórios criticam os objectivos quantitativos e dão 
preferência à análise do risco e aos controlos com objectivo definido em detrimento dos 
controlos aleatórios (relatório dos Países Baixos) ou à obtenção de informações (relatório 
italiano). 
32 
Com excepção da intervenção das alfândegas no controlo das restituições à 
exportação, os controlos são realizados, na sua maioria, pelo organismo pagador. O 
exemplo clássico é o de uma divisão ou direcção encarregada da auditoria interna ou do 
controlo no âmbito da agência responsável pelos pagamentos do FEOGA-Garantia. 
Obedecendo a este modelo, podemos citar a Irlanda, país em que a divisão "Auditoria" 
da Unidade de Gestão procede aos controlos previstos nos regulamentos comunitários, 
a Espanha, em que estas funções competem a uma subdirecção de fiscalização dos 
organismos pagadores, como o SENPA, e o Reino Unido, que, paralelamente aos 
controlos assegurados sistematicamente por um chefe de divisão, criou no âmbito da 
Agência de Pagamento uma direcção de auditoria interna. 
As evoluções recentemente registadas nos Estados-membros seguem o modelo 
clássico. Na Grécia, um decreto presidencial (Decreto n° 385/1994) alterou a 
organização do Ministério da Agricultura, integrando a Direcção do Controlo das 
Despesas do FEOGA-Garantia no âmbito do Secretariado-Geral da Política Agrícola e 
das Relações Internacionais; paralelamente, no âmbito da Direcção-Geral "Gestão dos 
Mercados dos Produtos Agrícolas" foi criada uma Divisão de Controlo Interno, 
encarregada de verificações por sondagem. Em diversos sectores (azeite, fruta e produtos 
hortícolas, tabaco, algodão) foram estabelecidos programas de controlo. De igual forma, 
Portugal criou, em 1993, serviços especialmente orientados para a repressão das fraudes 
no âmbito das alfândegas e do Instituto Nacional de Intervenção e de Garantia Agrícola. 
O Luxemburgo, por seu turno, anunciou que está em preparação a criação de um sistema 
de controlo que entrará em acção nos finais de 1995. 
O relatório francês comporta algumas precisões úteis sobre o pessoal consagrado 
ao controlo. Por exemplo, os controlos físicos e administrativos dos organismos 
pagadores agrícolas representam o equivalente a 200 agentes a tempo inteiro para as 
despesas de apoio aos preços e 34 agentes para os auxílios directos aos exploradores. 
Além disso, as empresas que receberam verbas de um dos organismos pagadores (há dez 
institutos públicos especializados por tipo de produção) estão sujeitas ao controlo de uma 
Agência Central, a ACOFA, que dispõe de cerca de trinta inspectores. A análise 
comparada das estruturas aqui traçada poderia ser utilmente completada com estas 
informações relativas ao pessoal afecto aos serviços de fiscalização, bem como aos 
poderes que lhes são conferidos. 
33 
Alguns Estados-membros avançaram com um controlo externo aos organismos 
pagadores. É o caso da Bélgica, em que a Inspecção-Geral Económica exerce uma função 
de controlo das exportações agrícolas e das medidas de intervenção, independentemente 
do Serviço de Inspecção do Gabinete de Intervenção e de Restituição (BIRB, organismo 
pagador). Na Itália, os controlos de segunda linha são exercidos por elementos 
qualificados que dependem da "Guardiã di Finanza", mas que intervêm sem os largos 
poderes de investigação de que goza a polícia fiscal. Nos Países Baixos, um grupo de 
coordenação dos controlos fixa o programa das alfândegas (no que respeita às 
restituições) e do AID - Serviço de Inspecção da Agricultura. 
São igualmente citados os serviços da Inspecção-Geral de Finanças (Portugal, 
França), da administração do Estado e das Comunidades Autónomas (Espanha), bem 
como os tribunais de contas nacionais (Áustria, Suécia, etc.). 
Certos Estados-membros assinalam que a reforma da política agrícola comum 
alterou a organização dos controlos, para acompanhar a aplicação dos auxílios directos. 
Assim, foi criado em França o Sistema Integrado de Gestão e de Controlo (SIGC), com 
uma base de dados informatizada que movimenta cerca de um milhão de processos, o que 
explica a criação de uma formação especializada da CICC-FEOGA-Garantia. Nos Países 
Baixos, estas funções estão confiadas ao serviço de aplicação das regulamentações do 
Ministério da Agricultura. Para além da criação do SIGC, são necessários controlos 
físicos do auxílio ao rendimento, que em França são da responsabilidade dos organismos 
pagadores e dos serviços do Ministério da Agricultura e, nos Países Baixos, do Serviço 
de Inspecção (AID). 
De uma forma geral, a organização do controlo das despesas agrícolas descrita 
pelos Estados-membros destina-se essencialmente a preencher os objectivos quantitativos 
fixados nos regulamentos comunitários, embora este controlo raramente se encontre 
dissociado do organismo responsável pelos pagamentos. 
c) Organização dos serviços de controlo dos Fundos Estruturais 
A maior parte dos Estados apresentou uma descrição pormenorizada, relativa tanto 
à organização da gestão dos Fundos Estruturais como ao seu controlo. A descrição dos 
34 
organismos gestores predomina sobre a da estrutura encarregada do controlo, seja ela 
interna ou externa. 
Seria extremamente perigoso aproximar ou comparar os meios de gestão dos 
Fundos Estruturais nos Estados-membros; no que toca a esta questão, remete-se para os 
relatórios nacionais, que apresentam grandes diferenças. A título de exemplo, a gestão 
do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) pode ser centralizada por 
uma única administração que fixa os montantes por circunscrição geográfica, dividida 
entre vários ministérios no âmbito de uma gestão por objectivos que determina os 
montantes das dotações por tipo de programa, ou descentralizada para circunscrições 
territoriais que dispõem de uma autonomia mais ou menos alargada. 
No que respeita à questão do controlo dos Fundos Estruturais, são patentes três 
características que não encontramos desenvolvidas a este nível nos outros recursos ou 
despesas comunitárias. 
A primeira característica dos Fundos Estruturais é a parte dominante dos controlos 
internos, efectuados pela administração que é responsável pela aplicação dos programas 
comunitários. Neste caso, o controlo contabilístico, com base em documentos, é 
preponderante. 
Uma segunda característica é a importância da escala local, desconcentrada ou 
descentralizada. A participação de autoridades dotadas de uma autonomia muitas vezes 
real na gestão dos Fundos Estruturais implica formas de controlo adaptadas, em que o 
Estado central deve respeitar as prerrogativas locais. Daqui resulta uma grande 
complexidade e diversidade das formas de controlo dos Fundos Estruturais. 
Terceira característica que deve ser assinalada: a participação das autoridades dos 
Estados-membros no financiamento dos programas estruturais implica uma assimilação 
de facto que é fácil comprovar. Assim, os princípios de gestão e de controlo dos 
programas co-financiados são evidentemente os mesmos para a parcela comunitária e para 
a parcela nacional da despesa. 
35 
O quadro que se segue retoma, em primeiro lugar, as indicações relativas ao 
controlo dito tradicional, ou seja, ao controlo do serviço que é competente para a 
aplicação da regulamentação comunitária e para a execução orçamental, retendo três 
indicações importantes. A primeira indicação respeita à natureza centralizada ou 
descentralizada do controlo exercido sobre os fundos, frequentemente geridos a nível 
local. A segunda diz respeito à existência de uma dissociação entre o gestor e o 
controlador. A terceira respeita à natureza dos poderes dos agentes encarregados do 
controlo e à sua faculdade de exercer, por exemplo, controlos físicos no local e não 
apenas controlos de exactidão contabilística. O quadro é completado por uma coluna 
relativa à existência de estruturas de investigação específicas, encarregadas dos processos 
de fraude e de irregularidades e de uma coluna para o recenseamento das estruturas de 
controlo horizontais e pluridisciplinares. 
B 
DK 
D Fundo 
FSE 
FEDER 
FEOGA 
IFOP 
FSE 
FEDER 
FEOGA 
IFOP 
Todos Controlo tradicional 
Centralizado ou 
descentra-lizado 
Centralizado/ 
descentra-lizado 
5 serviços 
Descentra-lizado 
- descrição 
parcial 
(Flandres) 
Descentra-lizado 
Centralizado 
Centralizado 
Descentralizado 
Centralizado 
Descentralizado 
Descentralizado Dissociação 
pagamento/ 
inspecção 
Não 
Não 
Não 
Não 
Não 
Não Controlo físico/ 
Poderes dos 
agentes 
Controlo físico 
previsto para a 
maior parte dos 
casos 
Controlo físico 
previsto 
Controlo físico 
eventual 
previsto Estruturas de 
investigação 
específicas 
Não Estruturas 
horizontais e 
pluridiscipli­
nares 
Tribunal de 
Contas -
Inspecção das 
Finanças em 
certos casos 
Comité superior 
de controlo 
Tribunal de 
Contas; peritos 
contabilísticos 
Tribunal de 
Contas Federal; 
Tribunais de 
contas dos 
Lander 
36 
EL 
E 
F 
IRL 
I 
L 
NL FSE 
FEDER 
FEOGA 
IFOP 
Todos 
FSE 
FEDER 
FEOGA 
(e5b) 
5a + 
IFOP 
Todos 
Todos 
-
FEDER 
FSE 
FEOGA 
IFOP Centralizado 
Centralizado 
Centralizado/ 
descentrali-zado 
Centralizado 
Assimilação a 
100% à 
subvenção 
nacional (1/10 
CEE - 9/10 FR) 
Prefeitos das 
regiões 
Prefeitos das 
regiões 
Descentra-lizado 
Centralizado 
Descentrali-zado 
-
Descentrali-zado 
Descentrali-zado 
Centralizado/ 
descentrali-zado Sim 
Sim 
Sim 
Sim 
Não 
Sim, centralizado 
-
Não Sim, agentes 
especializados 
Controlo físico 
previsto por 
instâncias 
intermédias -
por vezes 
empresas 
privadas sob 
controlo 
público 
Estrutura 
especial de 
controlo 
Prevista 
estrutura 
especial de 
controlo 
- Controlo 
físico 
previsto 
- CICC 
(1993), 
controlos e 
auditorias 
dos sistemas 
Inspectores 
fiscais 
-agentes do 
Ministério 
das 
Finanças 
- agentes da 
Direcção de 
Inspecção 
do 
Ministério 
da 
Economia 
Direcção de 
Controlo 
Financeiro e 
de Inspecção 
do Ministério 
da Agricultura 
Polícia 
judiciária e 
fiscal 
-
AID: 
Inspecção 
Geral Tribunal de 
Contas 
Ministério das 
Finanças 
Tribunal de 
Contas 
1992: Comité 
Interministerial 
para a luta 
contra a fraude 
(209a) 
-
37 
1* 
OS 
su 
sv 
UK lodos 
FSE 
FEOGA 
FSE 
FEDER 
FEOGA 
Todos 
FSE 
FEDER 
FEOGA Centralizado, 
com excepção 
das Regiões 
Autónomas 
Centralizado e 
descentrali-zado 
Descrição muito 
exaustiva das 
diferentes 
competências 
por ministério 
em causa 
Em preparação 
Centralizado + 
Irlanda do Norte 
Descentralizado 
Centralizado Não 
Sim 
Não 
Não 
Não Não 
Controlos no 
local por 
inspectores com 
um estatuto 
especial 
Serviço de 
auditoria 
específico (92) 
Não 
Não Auditorias a 
nível 
ministerial 
- Inspecção-
Geral dos 
Serviços -
auditoria 
National 
Criminal 
Intelligence 
Service 
Serious Fraud 
Office 
Resulta deste quadro que, na maioria dos casos, os controlos se limitam 
essencialmente aos controlos tradicionais, executados por um serviço do organismo 
gestor, sem que o controlo efectuado com base em documentos seja completado por uma 
verificação externa no local. Certos Estados-membros, como Portugal, criaram estruturas 
específicas que, de uma forma sistemática e até à fase do beneficiário, controlam os 
projectos subvencionados. Este serviço de auditoria existe no Reino Unido para o FSE. 
Na Dinamarca, a aplicação deste tipo de controlo está em apreciação por um grupo 
interministerial que tem a seu cargo a gestão dos Fundos Estruturais. 
Os relatórios da Grécia, da Itália ou da Finlândia apresentam uma dissociação do 
pagamento e do controlo, graças a controlos exercidos por uma autoridade centralizada 
sobre os gestores locais. 
Nos últimos anos, a Grécia alterou a sua organização central neste sentido. O 
Decreto Presidencial n° 394/1991 criou uma Direcção de Inspecção no âmbito do 
Ministério da Economia Nacional, distinta da Divisão de Controlo Financeiro (Direcção 
da aplicação e dos pagamentos do FEDER) que, todavia, continua a fazer parte do 
mesmo Ministério. No que respeita ao FSE, o relatório grego menciona a criação de um 
38 
Secretariado Geral para a gestão dos recursos comunitários (designação da Lei 
n° 2224/94) que compreende uma Direcção de Controlo e de Avaliação que exerce 
controlos materiais e de gestão. Em matéria de FEOGA-Orientação, a Direcção de 
Controlo Financeiro e de Inspecção do Ministério da Agricultura exerce controlos 
específicos, na sequência de denúncias ou suspeitas de fraude. 
A Itália, por seu turno, confia cada vez maiores responsabilidades de controlo à 
"Guardiã di Finanza", organismo pluridisciplinar no âmbito do qual deve ser criado, 
segundo uma proposta apresentada ao Parlamento, um núcleo especial para a repressão 
das fraudes comunitárias. Em todos os centros regionais de polícia fiscal foram criadas 
secções de repressão das fraudes comunitárias com poderes de investigação alargados, 
que podem apoiar o controlo local dos Fundos Estruturais exercido pelos comités de 
acompanhamento. 
Da descrição muito pormenorizada do relatório finlandês resulta que foram criadas 
instâncias nacionais de controlo a nível central com o objectivo de controlar a execução 
das instruções dadas aos distritos para a gestão dos diferentes fundos. Assim, o Serviço 
de Auditoria interno do Ministério do Interior controla principalmente o FEDER; o 
Serviço de Controlo e de Fiscalização do Ministério da Agricultura, o 
FEOGA-Orientação e o IFOP; e o serviço do FSE do Ministério do Trabalho pode 
realizar controlos no local relativamente a este fundo. 
Finalmente, devemos sublinhar que o relatório espanhol menciona a existência de 
um acordo de controlo com a Comissão. Estes acordos, previstos no artigo 23° do 
Regulamento (CEE) n° 4253/88, existem, no entanto, com outros países. A Espanha é 
igualmente o único país beneficiário dos auxílios do Fundo de Coesão que presta 
elementos de informação úteis sobre a organização do controlo deste fundo. 
Numerosos relatórios indicam que os Estados-membros confiam o controlo externo 
dos Fundos Estruturais a entidades de controlo, como o Tribunal de Contas ou a 
Inspecção-Geral. Ora, os controlos destas instâncias nacionais, de competência muito 
alargada, dificilmente podem ser tão frequentes e aprofundados quanto necessário. Estes 
controlos são, portanto, mencionados a título subsidiário, em consequência da falta de 
estruturas especializadas. Aliás, raramente se faz menção destas estruturas de alto nível 
no domínio dos recursos próprios ou das despesas agrícolas, que, no entanto, figuram 
igualmente no âmbito das suas competências. 
d) Serviços competentes para assistir a Comissão em determinadas circunstâncias 
O título desta secção do plano era precisado na nota de pé de página, que indica 
o seguinte: "Quando a Comissão está encarregada da execução de certas despesas em 
ligação directa com os beneficiários (investigação, ambiente, etc.)". Três relatórios 
respondem a este ponto. 
O relatório francês indica que seria necessário dispor antecipadamente das 
informações pertinentes da Comissão sobre as despesas executadas directamente. De igual 
forma, o relatório sueco está aberto a uma cooperação com a Comissão e solicita as 
informações necessárias para esta cooperação antifraude. Finalmente, o relatório do 
Reino Unido aponta três domínios (formação, investigação e desenvolvimento dos países 
ultramarinos) em que seria desejável uma cooperação acrescida para aumentar a eficácia 
das despesas directas, reforçando a sua complementaridade com as despesas nacionais. 
Pistas de reflexão (ponto 1.1.2) 
A Comissão retira duas conclusões principais desta análise comparada das 
organizações nacionais em matéria de luta contra a fraude. 
A/ Regista-se uma tendência para o desenvolvimento de estruturas de controlo 
pluridisciplinares, encarregadas de lutar contra a fraude em todos os domínios, com 
poderes de investigação alargados. Desta forma, os Estados-membros esperam lutar 
melhor contra a criminalidade financeira organizada, que não se restringe 
necessariamente a um domínio particular. 
Os exemplos desta tendência são numerosos. No Reino Unido, o serviço 
responsável pelas fraudes graves ("Serious fraud office" - SFO) dispõe de equipas 
pluridisciplinares de inspecção; no que respeita às informações, o serviço nacional de 
informações em matéria penal ("National Criminal Intelligence Service" - NCIS) foi 
criado em 1992 para lugar contra a grande delinquência, incluindo a económica. Na 
40 
Bélgica, o "Serviço Central de Luta contra a Delinquência Económica e Financeira 
Organizada" (OCDEFO) agrupa membros da Polícia Judiciária em funções junto do 
Ministério Público, da polícia e do Comité Superior de Controlo (CSC), e, desde a 
entrada em vigor da Lei Fiscal de 30 de Março de 1994, de funcionários aduaneiros, das 
contribuições directas e do IVA. Uma directiva geral precisa que a sua competência se 
estende a "qualquer infracção financeira, económica e ou fiscal grave em ligação com 
o crime organizado, nomeadamente as fraudes em detrimento dos interesses financeiros 
da União Europeia". 
De igual forma, as funções essenciais de controlo e de inspecção em matéria de 
fraude comunitária da "Guardiã di Finanzia" italiana serão brevemente consagradas por 
lei, tornando-se um instrumento importante de uma política definida ao mais alto nível, 
o do Comité Interministerial para a Luta contra as Fraudes Comunitárias. Este Comité 
Interministerial foi criado, no espírito do artigo 209°-A do TUE, pela Lei n° 142 de 19 
de Fevereiro de 1992, junto do Departamento para a Coordenação das Políticas 
Comunitárias da Presidência do Conselho de Ministros, no âmbito do qual opera o núcleo 
operacional da "Guardiã di Finanza" criado pelo Decreto do Presidente do Conselho de 
Ministros de 11 de Janeiro de 1995. 
Esta tendência, da qual poderíamos dar muitos outros exemplos, parece interessante 
porque revela a adaptação dos dispositivos nacionais a uma actividade fraudulenta, 
nacional e comunitária, que não se circunscreve a um domínio específico, mesmo se os 
níveis de protecção são diferentes consoante os domínios considerados. Esta tendência 
toma em linha de conta a especificidade da luta contra a fraude, que exige investigações 
de grande envergadura e que recorre a formas operacionais muito particulares e à 
aplicação de meios coercivos importantes de que não dispõem todas as autoridades. Este 
tipo de investigação, forçosamente longo e que faz apelo a especialistas da grande 
delinquência financeira, muitas vezes chama a atenção para as ramificações transnacionais 
dos comportamentos gravemente lesivos das finanças da Europa. Esta investigação 
dificilmente pode ser exercida pelas pessoas que são responsáveis pelos controlos de 
rotina e, ainda menos, pelas pessoas que estão encarregadas da gestão, ou seja, em 
primeira linha, da realização de um programa de despesas. Deve, pelo contrário, ser da 
responsabilidade de serviços dotados de uma vasta competência territorial e de 
41 
inspectores especializados, capazes de estabelecer ligações operacionais com os seus 
homólogos de outros Estados-membros e com os serviços antifraude da Comissão. 
Estes organismos pluridisciplinares, quando existem, são muitas vezes criados no 
âmbito de uma reorganização de fundo dos serviços públicos nacionais que toma sempre 
em conta as restrições orçamentais e as dificuldades de distribuição dos recursos, 
nomeadamente humanos. Assiste-se, assim, a um reagrupamento, no âmbito de novas 
entidades pluridisciplinares, de funcionários especializados dos serviços tradicionais. Este 
movimento, no contexto actual, só pode revelar-se útil para a protecção das finanças 
comunitárias. 
B/ A síntese dos relatórios nacionais leva a concluir, no que respeita à organização 
administrativa da luta contra a fraude, pela existência de uma diferença importante a 
nível da protecção das receitas e das despesas. Do lado das receitas, as administrações 
fiscais e aduaneiras, que dispõem de uma longa experiência de luta contra a fraude, 
aplicam às receitas comunitárias métodos de controlo postos à prova durante décadas de 
aplicação nacional. Podemos dizer que, neste domínio, a assimilação é realizada "por 
cima", ou seja, com um alto nível de protecção simultaneamente das receitas nacionais 
e comunitárias. 
Em matéria de despesas, o princípio da assimilação é respeitado desde que as 
medidas de protecção sejam as mesmas do que para as despesas nacionais. As regras de 
contabilidade pública que protegem as despesas públicas em todos os Estados-membros 
aplicam-se às despesas comunitárias que, na maioria dos casos, transitam para os 
orçamentos nacionais. No entanto, a protecção dos interesses comunitários situa-se a um 
nível menos elevado do que em matéria de receitas. A organização dos controlos é ainda 
muitas vezes confiada aos próprios gestores ou a serviços pouco familiarizados com as 
técnicas de luta contra o crime organizado. Os efectivos e os poderes reais dos 
inspectores, que muitas vezes são organismos privados, não são precisados. Não se 
conhecem os seus poderes de investigação, fora de um mandato judicial, nem o 
seguimento que podem dar às suas verificações, quando efectuam controlos no local. Os 
controlos contabilísticos ou de regularidade formal são predominantes, em detrimento dos 
controlos no local efectuados por inspectores especializados, em especial no domínio dos 
Fundos Estruturais. Poderia ser estudada a obrigação de os serviços de controlo 
42 
estabelecerem um programa de controlos, à semelhança do já existente em certos sectores 
da política comunitária (por exemplo, o controlo dos produtos alimentares previsto no 
Regulamento n° 4045/89), fundado na análise do risco e aprovado pela Comissão. 
Neste domínio, existem poucos exemplos de serviços responsáveis pelo controlo da 
despesa comunitária, ao mesmo tempo independentes do gestor e dotados de uma 
verdadeira "cultura antifraude". O controlo compete, segundo os relatórios nacionais, a 
organismos cujas funções se inscrevem mais no quadro da auditoria dos serviços e do 
controlo das contas do que na verificação pormenorizada das despesas comunitárias. 
Entre a dissuasão representada pelas instituições de alto nível e a verificação 
efectuada em primeira linha pelo próprio gestor, há lugar para um controlo antifraude 
específico, exercido por especialistas da luta contra a criminalidade financeira organizada, 
independentes dos gestores de créditos e dotados de poderes de investigação alargados. 
Este controlo, que existe em matéria de receitas, poderia, se desenvolvido em matéria 
de despesas, elevar o nível de protecção das finanças nacionais e comunitárias. 
1.2 Avaliação das medidas adoptadas 
Com esta rubrica, a Comissão pretende não só dispor de uma perspectiva global 
do sistema através do qual os Estados-membros dão aplicação ao artigo 209°-A CE 
(diplomas aplicáveis, organização adoptada para a luta contra a fraude comunitária), 
como também avaliar os resultados das medidas adoptadas. Os dois anos que se seguiram 
à entrada em vigor do referido Tratado (1993 e 1994) serviram de referência. 
Em conformidade com o plano proposto aos Estados-membros pela Comissão, o 
presente relatório analisa sucessivamente as medidas adoptadas no que respeita à 
exploração das informações, aos controlos e às investigações (1.2.1), e analisa os 
resultados das fraudes e outras irregularidades detectadas (1.2.2); de seguida, estuda as 
consequências financeiras destas fraudes e irregularidades (1.2.3) e, finalmente, aprecia 
os seguimentos administrativos e judiciais que lhes foram dados (1.2.4). 
1.2.1 Avaliação das medidas adoptadas no respeitante às informações, controlos 
e investigações 
O quadro que se segue apresenta o balanço das respostas constantes dos relatórios 
nacionais, à luz de quatro temas principais: 
existência de estatísticas sobre os controlos, físicos ou documentais, 
efectuados; 
utilização dos métodos de análise do risco para realizar os controlos; 
investigações administrativas ou judiciais sobre as irregularidades detectadas 
na sequência dos controlos efectuados; 
referência a iniciativas com vista à obtenção de informações úteis à luta contra 
a fraude. 
É conveniente sublinhar que só metade dos Estados-membros forneceu elementos 
estatísticos sobre os controlos efectuados. Tendo em conta a dificuldade em obter estes 
elementos e o curto espaço de tempo que foi concedido, os dados fornecidos são, de uma 
forma geral, parciais, limitados a um ou dois domínios, não sendo acompanhados de 
qualquer análise específica. Aliás, esses dados não distinguem entre os controlos e as 
investigações. 
No quadro que se segue, uma resposta breve e sintética (sim/não) permite obter 
uma visão global das situações descritas nos relatórios. Para a Suécia e a Finlândia, as 
indicações prestadas referem-se às finanças nacionais. 
Controlos, investigações e exploração das informações 
Estados-
-membros 
B 
D Estatísticas 
fornecidas com 
base em 
controlos físicos 
ou documentais 
NÃO 
NÃO Integração da técnica 
de análise do risco na 
selecção dos 
elementos a controlar 
NÃO 
SIM Referência a 
investigações 
administrativas ou 
judiciais 
NÃO 
NÃO Iniciativas com 
vista à obtenção de 
informações 
Criação de uma 
divisão 
especializada 
44 
DK 
EL 
E 
F 
IRL 
I 
L 
NL 
OS 
P 
SU 
sv 
UK SIM 
NÃO 
SIM 
SIM 
NÃO 
SIM 
NÃO 
SIM 
NÃO 
SIM 
SIM 
Recursos 
próprios 
NÃO 
SIM 
IVA e FSE SIM 
NÃO 
SIM 
SIM 
NÃO 
NÃO 
SIM 
NÃO 
SIM 
SIM 
Administração das 
Alfândegas 
SIM SIM 
SIM 
Fundos Estruturais 
SIM 
Recursos próprios 
NÃO 
NÃO 
SIM 
NÃO 
NÃO 
NÃO 
SIM 
NÃO 
SIM 
SIM Coordenação das 
inspecções no que 
respeita aos Fundos 
Estruturais 
Sensibilização dos 
serviços aduaneiros 
Criação de um 
número de telefone 
gratuito 
Convite à 
intensificação do 
intercâmbio de 
informações entre 
os 
Estados-membros 
Estabelecimento de 
monografias 
segundo os sectores 
Inspecção dos 
sistemas 
Estabelecimento, 
sempre que 
necessário, de uma 
cooperação interna 
entre os serviços 
Criação de um 
Comité Antifraude 
no âmbito do 
Ministério das 
Finanças 
Criação de um 
grupo nacional 
sobre a fraude; 
Criação de um 
número de telefone 
gratuito 
(Alfândegas); 
Recurso a 
informadores (PAC) 
45 
O relatório espanhol apresenta estatísticas relativamente precisas, não só em matéria 
aduaneira (evolução dos controlos dirigidos às mercadorias em livre prática) ou agrícola (por 
exemplo, as agências do azeite), mas igualmente no domínio dos Fundos Fstruturais, o que é 
pouco frequente. Verifica-se um forte crescimento dos controlos registados entre 1993 e 1994 
na sequência da aplicação do programa de trabalho determinado pelo Serviço Nacional de 
inspecção. O montante das somas controladas aumentou 75% no que respeita ao 
FEOGA-Garantia e aumentou mais do que o dobro no que respeita ao FEDER e ao FSE. 
De igual forma, Portugal sublinha que actualmente a auditoria dos sistemas precede os 
controlos, por forma a aumentar a eficácia dos controlos, cujo número, aliás, aumentou (os 
dados citados falam de 8 000 controlos externos em 1993 e de 10 500 em 1994, tendo-se 
registado um aumento especial do controlo sobre o FEOGA-Garantia, que passou de 2 000 a 
mais de 5 000 controlos, em virtude de um reforço no sector dos cereais). 
O relatório dos Países Baixos, por seu turno, apresenta comentários esclarecedores sobre 
a evolução dos controlos aduaneiros clássicos. Ao contrário dos controlos impostos pela 
regulamentação comunitária no domínio da política agrícola comum, que são marcados por uma 
certa estabilidade ( a título de exemplo, o controlo sobre 5% das mercadorias elegíveis para as 
restituições à exportação, previsto no Regulamento n° 386/90, resultou em 21 753 controlos em 
1992 e 20 552 em 1993), tendo o número dos controlos físicos à importação diminuído de mais 
de um terço entre 1992 e 1993 (157 716 em 1992 e 94 911 em 1993). 
Segundo o relatório neerlandês, esta diminuição deve-se simultaneamente à entrada em 
vigor do mercado único, que teria diminuído o número total das operações aduaneiras, e a um 
recurso acrescido às técnicas de análise do risco, muito defendidas pelos relatórios britânico e 
neerlandês; vários outros Estados-membros mencionaram igualmente o recurso a estes métodos 
(ver quadro supra). 
A Alemanha indica ter melhorado o seu sistema de controlo, graças à introdução, em 
1993, da análise do risco, em ligação com a Comissão, no sector agrícola (restituições à 
exportação, controlos no âmbito do Regulamento n° 4045/89). A Bélgica criou uma divisão 
especial da Direcção Nacional de Investigações (DNI) das Alfândegas para conduzir esta 
análise. 
46 
A França e a Dinamarca insistem na dimensão internacional da fraude: o relatório 
dinamarquês indica ter alterado os controlos físicos de rotina sobre as mercadorias que transitam 
no território nacional através de uma cooperação internacional acrescida que permite identificar 
as pessoas e as empresas que já cometeram irregularidades. O relatório francês sublinha que 
nunca foi descoberta uma rede de fraude puramente nacional e lançou uma acção de 
sensibilização dos serviços aduaneiros para o facto. 
Três outros Estados-membros (Espanha, Portugal e Reino Unido) indicam como elemento 
qualitativamente importante a formação dispensada aos agentes responsáveis pelos controlos, 
que recebem uma formação especializada ou dispõem de um diploma universitário. 
A análise do risco baseia-se na recolha de informações, o que é ilustrado, em especial, 
pelo relatório do Reino Unido: foi criado um grupo nacional contra a fraude para melhorar os 
contactos entre o sector bancário e financeiro e os inspectores, com vista, nomeadamente, a 
constituir uma base de dados sobre a fraude. Em matéria aduaneira, são mencionadas várias 
fontes de informação comerciais, provenientes de informadores ou de ligações com a Comissão 
(mensagens SCENT). Uma equipa especializada na recolha de informações existe igualmente 
em matéria de IVA, nomeadamente para analisar os novos registos. Em matéria agrícola, 
podemos citar as verificações informáticas no domínio dos auxílios directos através do Sistema 
Integrado de Gestão e de Controlo (SIGC) ou as tentativas de acompanhamento através de 
fotografias tiradas por satélite. 
Em resumo, parece que os Estados-membros, nesta parte dos seus relatórios nacionais, 
estiveram mais interessados em descrever a evolução qualitativa do que em fornecer elementos 
relativos à intensidade dos seus controlos e investigações e à organização dos mesmos. Se, na 
verdade, algumas vezes é feita referência a investigações administrativas e judiciais, a relação 
entre o controlo e as investigações não é estabelecida estatisticamente. Os desenvolvimentos 
sobre a melhoria da qualidade dos controlos apoiam-se mais em deduções do que em dados 
contabilizados. 
A diferença entre os controlos e as investigações foi estabelecida no plano da Comissão 
para que os Estados-membros fizessem uma descrição metodológica de ambos: por um lado, 
passagem à investigação quando controlos prévios tenham descoberto irregularidades (aqui a 
47 
investigação é o prolongamento da auditoria efectuada) e lançamento de uma investigação com 
base na exploração de informações, por outro ("lançamento directo"). 
1.2.2 c 1.2.3 Resultados: fraudes c irregularidades descolarias; consequências 
financeiras 
Na quase totalidade dos relatórios nacionais, estes dois pontos do plano proposto pela 
Comissão foram tratados simultaneamente e, na verdade, parece lógico reagrupar as fraudes e 
irregularidades descobertas e os montantes envolvidos (a). No entanto, trataremos separadamente 
a questão da cobrança e da recuperação das somas em jogo (b) e a da transacção sobre os 
montantes (c). 
a) Fraudes e irregularidades descobertas e montantes envolvidos (balanço, estudo de casos, 
tipologia) 
Os Estados-membros procuraram apresentar elementos quantitativos importantes (balanço). 
Pelo contrário, os dois outros temas abordados sob este ponto (estudo de casos verificados, 
tipologia) foram tratados bastante sucintamente, impedindo assim que possam ser retirados 
elementos de interesse da análise de alguns casos exemplares, nomeadamente os que suscitam 
dificuldades especiais (caso da fraude transnacional), e que possa ser elaborada de forma 
sistemática uma tipologia - que, à primeira vista, parecia realizável, considerando a prática que 
têm os Estados-membros da análise do risco (identificação dos sectores de risco, medida da 
variação destes sectores, perfil dos autores das fraudes). Na verdade, os resultados quantitativos 
(balanço) só deveriam representar um terço das informações esperadas nesta rubrica. O quadro 
que se segue recapitula as informações constantes dos relatórios nacionais. 
Balanço, tipologia, estatísticas e cobrança 
Estado-
-membro Descrição 
dos 
resultados 
por 
domínio Tentativa 
de 
tipologia Indicação de estatísticas 
relativas às irregularidades e 
às fraudes 
Em caso afirmativo, 
comparação com a base de 
dados IRENE Indicação de estatísticas 
relativas à cobrança e à 
recuperação 
Em caso afirmativo, 
comparação com a base de 
dados IRENE 
48 
B 
D 
DK 
EL 
E 
F 
IRL 
I 
L 
NE 
OS 
P 
SU 
SV 
UK SIM 
SIM, 
salvo 
Fundos 
Estruturais 
SIM 
SIM 
SIM 
SIM 
SIM, 
salvo 
Fundos 
Estruturais 
SIM 
NÃO 
SIM 
NÃO 
SIM 
SIM 
NÃO 
SIM 
Descrição SIM 
salvo 
Fundos 
Estruturais 
SIM 
NÃO 
NÃO 
SIM 
SIM 
SIM 
SIM 
NÃO 
NÃO 
NÃO 
SIM 
SIM 
NÃO 
SIM 
global SIM, 
salvo Fundos Estruturais 
Dados comparáveis 
SIM 
Dados comparáveis 
FEOGA-Garantia 
Dados diferentes 
Recursos próprios 
SIM, 
salvo recursos próprios 
Dados comparáveis 
SIM 
Dados idênticos 
SIM 
Dados diferentes 
SIM 
Dados diferentes 
SIM 
Recursos próprios 
Dados diferentes 
SIM 
Dados retirados desta base 
NÃO 
SIM 
FEOGA-Garantia 
Dados comparáveis 
NÃO 
SIM 
Dados comparáveis 
SIM SIM, 
salvo Fundos Estruturais 
Dados comparáveis 
SIM 
FEOGA-Garantia 
Dados comparáveis 
SIM, 
salvo recursos próprios 
Dados diferentes 
SIM 
Dados diferentes 
SIM 
Dados diferentes 
NÃO 
SIM 
Recursos próprios 
Dados diferentes 
SIM 
Dados retirados desta base 
NÃO 
NÃO 
NÃO 
SIM 
Dados diferentes 
SIM 
Dados que não podem ser comparados 
NÃO 
SIM, 
salvo Fundos Estruturais NÃO 
SIM, 
salvo Fundos Estruturais 
49 
Dados comparáveis Dados comparáveis: 
FEOGA-Garantia 
Dados diferentes: 
Recursos próprios 
A distinção entre fraude e irregularidade não foi tida em conta pelos Estados-membros, 
que registam - e comunicam à Comissão - irregularidades em função dos montantes em causa 
e não em função da gravidade dos factos, do seu carácter intencional ou organizado. No entanto, 
Portugal faz referência, no domínio do FEOGA, ao documento da Comissão que insiste sobre 
o carácter intencional ou não da irregularidade (documento VI/680/89). O relatório neerlandês 
evoca igualmente este ponto a propósito dos Fundos Estruturais, para sublinhar que a distinção 
entre fraude e má aplicação dos regulamentos é muitas vezes difícil de estabelecer. 
O Reino Unido, que não contabiliza as fraudes separadamente das irregularidades, explica 
o número total importante pelo simples facto de se tratar, com frequência, de simples 
irregularidades de um montante pouco elevado. O Reino Unido representa assim 13 a 14 % das 
irregularidades totais comunicadas pelos Doze em 1992 e 1993 : em 1992, 131 em 1028; em 
1993, 180 em 1297. Mas, expressa em valor, esta percentagem é muito mais reduzida (de 4 a 
7%). 
Feita esta reserva, os Estados-membros apresentaram, pelo menos em parte, uma descrição 
dos resultados. A confrontação com os dados da base IRENE da Comissão, estabelecida a partir 
das comunicações dos Estados-membros, dá resultados mais correctos: algumas vezes os dados 
são idênticos ou muito comparáveis; em dois casos, são muito diferentes. Em matéria de 
recursos próprios, os dados dificilmente são comparáveis em virtude da comunicação global à 
Comissão dos montantes ainda por cobrar, que não individualiza a parcela dos montantes 
objecto de fraude. Em matéria de garantia agrícola, pelo contrário, os resultados disponíveis, 
baseados em obrigações de comunicação precisas, são homogéneos. No domínio dos Fundos 
Estruturais, finalmente, vários Estados-membros sublinharam que, atenta a recente entrada em 
vigor (1 de Julho de 1994) do Regulamento n° 1681/94, que precisa as modalidades de 
comunicação à Comissão, não dispõem ainda de informações adequadas, salvo algumas 
excepções. 
Quando é possível comparar os montantes objecto de fraude descobertos em 1993 e 1994, 
regista-se um aumento dos valores das fraudes, que algumas vezes são multiplicados por três. 
50 
Mas, como se sabe, deve ser usada toda a prudência na análise dos dados relativos às fraudes 
descobertas, uma vez que tanto podem indicar um desenvolvimento da actividade dos serviços 
anti fraude como simplesmente uma melhoria da comunicação das estatísticas e não um 
recrudescimento do fenómeno em si mesmo. 
A título de exemplo, o relatório alemão indica uma progressão de 20,3 a 33,7 milhões de 
ecus do montante em jogo no âmbito do FEOGA - Secção Garantia e de 23 a 86,4 milhões de 
ecus de montantes objecto de fraude em matéria de recursos próprios tradicionais. O número 
de casos declarados acusa igualmente uma progressão. E possível, em consonância com o 
relatório alemão, imputar esta evolução a uma melhor adequação dos controlos graças às 
técnicas de análise do risco introduzidas em 1993. De uma forma geral, devemos deduzir da 
progressão dos valores relativos à fraude um melhor recenseamento dos casos de fraude 
descobertos e não uma agravação espectacular da fraude lesiva dos interesses comunitários. É 
só com alguns anos de recuo que os dados relativos aos casos de fraude poderão ser utilmente 
comentados, donde o interesse da referência e da análise de casos exemplares e da menção de 
elementos que permitam estabelecer uma tipologia da fraude comunitária. 
A relação entre o número de controlos e o das irregularidades descobertas só 
excepcionalmente é estabelecida e isto apenas em matéria agrícola. O relatório neerlandês indica 
que, a título do programa nacional de controlo 1993/1994, tinham sido programados 336 
controlos, dos quais 289 foram concluídos, apresentando a maior parte deles (227) um saldo 
superior a 200 000 ecus. As comunicações correspondentes a título do Regulamento n° 595/91 
elevaram-se a 59. O relatório francês estabelece igualmente uma relação, em matéria de 
FEOGA-Secção Garantia, entre os controlos e as irregularidades descobertas: 15% dos controlos 
suscitaram pedidos de restituições de pagamento em relação a 178 empresas; três quartos dos 
casos envolveram montantes inferiores a 10 000 ecus (valores de 1994). A França regista uma 
diminuição das rectificações: 274 em 1992, 220 em 1993, 178 em 1994. A título do SIGC, 
foram sancionados 13 000 beneficiários de auxílios às culturas, ou seja, um quarto dos 
controlados. Um em cada dez (1 300) foram sancionados com a supressão total dos auxílios. 
Em matéria de auxílio à criação de animais, a taxa de sanção é mais fraca (4%)! 
Ligando entre si os diversos elementos do relatório, verifica-se que, em Portugal, os 
controlos em matéria de FEOGA-Garantia foram mais numerosos em 1994 do que em 1993 
(5000 em vez de 2000); no entanto, o número de irregularidades descobertas desceu (de 193 
51 
para 103), tendo os montantes em jogo permanecido estáveis em torno de 4 milhões e meio de 
ecus. 
Fora do domínio agrícola, é possível, no relatório francês, estabelecer uma relação entre 
os 180 000 controlos aprofundados efectuados pelas alfândegas e os casos conhecidos de 
fraudes cm matéria de recursos próprios tradicionais : 151 casos, correspondendo a 27,5 
milhões de ecus, em 1993; 221 casos, correspondendo a 72,4 milhões de ecus, em 1994 (estes 
valores incluem, no entanto, as fraudes no domínio das restituições). 
Certos Estados-membros (incluídos na rubrica "Tentativa de tipologia" do quadro supra) 
identificam alguns sectores específicos de fraude. O relatório francês, após ter citado os 
principais casos de fraude verificados em 1994, esboça um método de análise dos riscos a 
desenvolver a partir de bases objectivas, como os impostos sobre produtos específicos, os 
auxílios de montante elevado, os produtos ou países vizinhos que apresentam tarificações 
diferentes. Os outros relatórios citam as produções e os processos pelos quais os casos de 
fraude são especialmente detectados. 
A fraude mais citada incide sobre o tabaco e os cigarros e foi mencionada nos relatórios 
da Alemanha, Bélgica, Espanha, França, Irlanda e Itália. Os produtos agrícolas citados nos 
relatórios nacionais são a carne de bovino (Bélgica, Alemanha, França e Reino Unido) e a 
carne de ovino (Alemanha, Itália e Portugal), os produtos lácteos (Alemanha, Espanha, Itália 
e Reino Unido), os cereais (Alemanha e Portugal) e o azeite (Espanha, Itália e Portugal). Os 
produtos industriais são pouco citados, com excepção dos têxteis. As infracções aduaneiras 
são as mais citadas. Vários relatórios insistem sobre a fraude no domínio do trânsito 
comunitário ou internacional (Bélgica, Espanha, França e Itália). 
A Comissão teria desejado uma tipologia e estudos mais pormenorizados, por forma a 
definir linhas de orientação para a luta contra a fraude a partir de casos concretos, avançando 
as razões para o sucesso obtido ou para as dificuldades encontradas que seria necessário 
ultrapassar. A Comissão entende que necessita não só de alguns resultados contabilizados 
obtidos com base numa obrigação de comunicação, mas igualmente de informações precisas 
sobre os verdadeiros problemas da luta contra a fraude, nomeadamente a fraude transnacional, 
inclusive sob a forma de criminalidade financeira organizada, por forma a adaptar a sua 
52 
estratégia às necessidades dos Estados-membros e a velar por que lhes seja facultado o acesso 
a instrumentos adequados. 
Esta parte da análise, baseada na realidade do terreno, deve necessariamente ser 
aprofundada, de acordo entre a Comissão e os Estados-membros, se se pretende estabelecer 
um programa de acção plurianual que tenha efectivamente em conta os imperativos da 
dimensão específica e da evolução do fenómeno a controlar. 
b) Recuperação e cobrança das somas devidas 
A Comissão procedeu à análise dos relatórios nacionais e elaborou dois quadros de 
síntese, um sobre a cobrança dos recursos próprios da Comunidade e o outro sobre a 
recuperação das despesas devidas. 
. A cobrança dos recursos próprios 
(Todos os montantes são expressos em milhões de ecus; a conversão das moedas nacionais 
em ecus foi efectuada com base no câmbio de Setembro de 1995; os dados retirados da base 
IRENE reflectem a situação conhecida em 31.08.1995; as casas em branco devem-se à falta 
de informações suficientemente precisas para permitir uma interpretação em relação às 
questões colocadas). 
53 
Cobrança dos recursos próprios 
Estados-
membros 
B 
DA 
D 
EL 
E 
F 
IRL 
I 
L 
NL Montantes envolvidos nas fraudes e 
irregularidades 
1993 : 25 (em 115 casos de fraude > 
10 000 ecus) 
1994 : 66,1 (em 138 casos) 
Controlo das receitas 
1993: foram exigidas 585 cobranças 
representando 7,4 milhões de ecus 
Controlo dos viajantes: 7574 autos 
aduaneiros lavrados, representando 
9,8 milhões de ecus 
Controlo das declarações 
1993: 24,9 milhões de ecus cobrados 
1994: 10.9 milhões de ecus cobrados 
1993 : 23 (em 202 casos) 
1994 : 86,4 (em 790 casos) 
1991-1994 : 3,2 (em 66 casos) 
Montante dos direitos corrigidos 
1993 : 16,9 
1994 : 17.2 
1993: 5 513 infracções em matéria 
agrícola; direitos objecto de 
transacção: 14,4 
21 188 infracções respeitantes a 
produtos industriais; direitos objecto 
de transação: 13,1 
1994: 3 461 infracções agrícolas 
direitos objecto de transacção: 25 
27 127 infracções respeitantes a 
produtos industriais : 40,4 
1992/1993: 
2,4 (direitos eludidos na importação) 
Janeiro a Junho de 1994: 
Insuficiência de pagamento : 0,6 
1991-1994 : 92.5 (em 408 casos) 
Relatório que menciona o montante 
dos direitos reclamados sem isolar os 
casos de fraude Montantes cobrados (entre 
parênteses: percentagem de 
cobrança referida no 
relatório nacional) 
1993 : 2,2 (8,8%) 
1994: 0,967 em 48 
processos concluídos 
(1,5%) 
» 
1993 : 11,1 (66%) 
1224 : 10,3 (60%) 
50% deste montante foi 
cobrado 
40% deste montante foi 
cobrado 
0,7 em 41 processos 
concluídos (0,8%) Base IRENE : 
montantes 
cobrados 
1991-1994 
(percentagem de 
cobrança) 
8,3 (83%) 
2,8 (41%) 
8,2 (4%) 
0 
1(7^) 
5(5,5%) 
1,5 (12%) 
0,7 (0,6%) 
0,12 (1,3%) 
54 
OS 
p 
su 
sv 
UK 1993: 1,3 
(dos quais 0,8 em casos > 10 000 
ecus) 
1994: 1,8 
(dos quais 1 em casos > 10 000 
ecus) 1993:0,55 (42%) 
1994 : 0,5 (29%) 0,74 (24%) 
1993-1994 
Percentagem de 
pagamentos em atraso de 
R.P. tradicionais dos 
processos que chegaram ao 
seu termo: 98,86%, ou seja, 
46,4 milhões de ecus. 
Um montante de 0,533 
milhões de ecus (ou seja, 
1,14% dos montantes 
contabilizados) foi 
considerado irrecuperável 
e, portanto, anulado 1,95 (1,8%) 
Muitas vezes é difícil estabelecer uma comparação pertinente, uma vez que os dados 
fornecidos não são homogéneos. No caso do Reino Unido, a percentagem de cobrança muito 
elevada (de 98,86%) é obtida contabilizando unicamente os processos que chegaram 
efectivamente ao seu termo, o que faz com que só 1,14% dos recursos próprios sejam 
considerados irrecuperáveis e anulados. O saldo remanescente, embora por cobrar, não é 
susceptível de cobrança efectiva. Em contrapartida, a reduzida percentagem italiana (de 0,8%) 
é obtida considerando apenas os processos concluídos no total dos recursos devidos. Podemos 
citar o caso da Bélgica, da Espanha, da Irlanda e de Portugal, que apresentam uma base de 
comparação entre os montantes dos recursos próprios a cobrar e as cobranças 
correspondentes. A taxa de recuperação não atinge 50 %, excepto em Espanha, país em que 
é analisado o conjunto dos direitos corrigidos (e não apenas os montantes objecto de fraude). 
Os dados são mais fiáveis no que respeita aos montantes objecto de fraude superiores 
a 10 000 ecus, que devem obrigatoriamente ser transmitidos semestralmente à Comissão 
(Regulamento n° 1552/89), do que no respeitante aos montantes cobrados que não estão 
sujeitos a uma obrigação idêntica. 
55 
A cobrança dos recursos próprios, essencial para a aplicação do princípio da 
assimilação, é tratada em algumas linhas nos relatórios nacionais. A cobrança dos recursos 
próprios tradicionais deve atingir o mesmo grau de eficácia do que em matéria de recursos 
nacionais, o que os relatórios nacionais não permitem afirmar. Na maior parte dos casos, 
infelizmente, os elementos que permitiriam chegar a uma opinião não foram incluídos. 
As disposições legais que privilegiam os credores públicos, em caso de falência 
fraudulenta, por exemplo, não são mencionadas e, portanto, não é possível saber se o credor 
comunitário é tratado em pé de igualdade com o credor nacional (excepto no caso dos Países 
Baixos). No entanto, nos termos do princípio da assimilação, os créditos fiscais comunitários 
(nomeadamente, os direitos aduaneiros) devem beneficiar do mesmo privilégio creditório que 
os créditos puramente nacionais (fiscalidade directa) ou predominantemente nacionais (IVA). 
Assim, não foi dada resposta à questão relativa aos procedimentos de cobrança, que 
teria permitido apresentar as redes responsáveis pela cobrança (unicidade ou dualidade, 
processos idênticos ou não para os recursos próprios tradicionais e para o IVA). A questão 
da ligação dos serviços encarregados da cobrança com outros serviços vocacionados para a 
investigação, que não é tratada, permitiria melhor apreender no futuro, aquando do 
acompanhamento financeiro a nível comunitário, o estádio do processo de cobrança a que 
chegou o Estado-membro. 
Para evitar a extinção da dívida, os prazos de prescrição e as regras de suspensão desses 
prazos deveriam ser harmonizados. 
A Dinamarca, por seu lado, deseja a introdução de melhorias no funcionamento da 
assistência mútua em matéria de cobrança, regulada pela Directiva 76/308 do Conselho. Com 
efeito, seria conveniente que esta directiva fosse adaptada ao contexto do mercado interno e 
que os Estados-membros praticassem a assistência mútua em matéria de cobrança dos 
recursos próprios. 
Por seu turno, a França sublinhou o empenho posto pelos seus serviços no bom 
funcionamento do mercado interno. Com efeito, os seus serviços comunicam ao país de 
entrada, competente para a cobrança e a repressão, o resultado dos controlos efectuados sobre 
as mercadorias em livre prática. Este método poderia ser generalizado no âmbito de uma 
56 
harmonização dos procedimentos de cobrança, contribuindo para o bom funcionamento global 
do controlo nas fronteiras externas. 
De igual forma, deveriam ser precisadas e harmonizadas as regras de constituição e de 
execução das garantias. 
. A recuperação das despesas indevidas 
(Todos os montantes são expressos em milhões de ecus e dizem respeito ao FEOGA-Garantia, salvo indicação 
em contrário; a conversão das moedas nacionais em ecus foi efectuada com base no câmbio de Setembro de 
1995; os dados retirados da base IRENE dizem respeito ao FEOGA-Garantia e reflectem a situação conhecida 
em 31 de Agosto de 1995; as casas em branco devem-se à falta de informações suficientemente precisas para 
permitir uma interpretação em relação às questões colocadas) 
Recuperação das despesas 
Estados-
- membros 
B 
DK 
D 
EL Montantes envolvidos nas 
fraudes e irregularidades 
1993 : 6,1 milhões de ecus 
(em 21 casos de fraude > 
4 000 ecus) 
1994 : 7,1 (em 42 casos) 
1993 : 5 (em 73 casos de 
fraude > 4 000 ecus) 
1994 : 3,3 (em 91 casos) 
FEOGA-Orientação 
1993: 35 casos detectados 
1994: 47 
1993 : 20,3 (em 177 casos) 
1994 : 33,7 (em 226 casos) 
FEOGA-Garantia e Fundos 
Estruturais 
Valores de 1991-1994 
retirados do último relatório 
anual da Comissão Montantes recuperados (entre 
parênteses: percentagem de 
recuperação resultante do relatório 
nacional em relação aos montantes 
totais a recuperar) 
Nos casos de 1993 : 50 332 ecus 
(0,8%), 15 processos ainda em curso, 
dos quais 12 respeitantes a 
restituições à exportação (5,9 em 
causa) 
Nos casos de 1994: 0.250 (3.5%\ 18 
processos concluídos 
1993: Taxa de recuperação de 52% 
1993: 3,8 em 99 casos (18,7%) 
1994: 3,3 em 109 casos (9,8%) 
FEOGA-Garantia e Fundos 
Estruturais idem 
FSE montantes recuperados 
1,2 (programas 1990-93) 
0,14 ecus em 69 casos que 
representam 1,8 (8%) Base IRENE : 
montantes 
recuperados 1991-
1994 
(percentagem de 
recuperação) 
0,866 (5%) 
5,4 (51%) 
12,6 (19%) 
58,3 (67,5%) 
57 
E 
F 
IRL 
I 
L 
NL 
OS 
P 
SU 
SV 
UK 1992/1993 : 5.8 H 75 
controlos a posteriori) 
1923/1994: 28 (96 controlos 
a posteriori) 
Fundos Estruturais 
1993: FEOGA-Orientação e 
Pesca: 0,6 (21 casos); 
FEDER: 1,9(18 casos); 
FSE: 6,6 (80 casos) 
1994: FEOGA-Orientação e 
Pesca: 2,8 105); FEDER: 
11,6(17); FSE: 15 (397) 
Fundos Estruturais: 
Rectificações em: 
1993: 26 
1994: 33 
Valores 1991-1994 retirados 
do último relatório anual da 
Comissão 1992/1993: 0.6 C10.3%> 
1993/1994: 0,2 ( 0,7%) 
Fundos Estruturais 
1993: FEOGA-Orientação e Pesca: 
0,14 (ou seja, 23%); FSE: 1,4 (ou 
seja, 21,2%) 
1994: FEOGA-Orientação e Pesca: 
0,12 (ou seja, 4,3%), FEDER: l(ou 
seja, 8,6%); FSE: 0,3 (ou seja, 20%) 
Valores 1991-1994 retirados do 
último relatório anual da Comissão 2,4 (2,9%) 
17,6(32,5%) 
2,34 (38%) 
93,3 (16,7%) 
11,4 (50%) 
1993: 4,5 em 17,2 de 
despesas 
1994: 4 em 5,3 
Fundos Estruturais (para 
1994) 
FEDER: 0,51 numa despesa 
de 0,95 
FSE: 0,06 em 0,11 
FEOGA-Orientação: 0,02 em 
0,03 1993: 0,7, ou seja, 15,3% 
1994: 0,07, ou seja, 1,6% 
Fundos Estruturais (para 1994) 
FEDER: 0,27, ou seja, 52,6% 
FSE: 100% 
FEOGA-Orientação: 0% 1,23 (8,7%) 
1991/1994: 26,4 1991/1994: 12,7, ou seja, 48% 11,6(43,3%) 
Os relatórios compreendem muito poucos elementos sobre as formas de recuperação das 
despesas indevidas. O relatório finlandês dá conta de um procedimento de recuperação das 
despesas do FEOGA-Garantia e dos Fundos Estruturais, a cargo do organismo gestor. Em 
Portugal, os organismos pagadores devem recorrer às garantias, no caso de a irregularidade 
ter sido detectada antes da liberação das mesmas; caso contrário, a recuperação dos fundos 
é retardada pela demora dos processos judiciais. 
58 
De uma forma geral, em matéria de recuperação (despesas) e de cobrança (receitas), as 
ligações entre os serviços de controlo e de investigação e os serviços encarregados da 
recuperação ou da cobrança deveriam ser desenvolvidas. É verdade que os Estados-membros, 
na maioria dos casos, mencionaram um serviço responsável pelas cobranças e pela propositura 
dos processos de recuperação. Mas este serviço deve ter conhecimento da evolução da 
investigação logo que possível. Caso contrário, as fraudes e as irregularidades são detectadas, 
mas o recurso excessivamente tardio a processos coercivos não permite recuperar os 
montantes objecto de fraude (prazos de prescrição, extinção da dívida). 
Os mecanismos de informação e de harmonização dos elementos a comunicar devem 
ser melhorados. Trata-se, para a Comissão, de poder apresentar à Autoridade Orçamental 
todos os elementos relativos ao acompanhamento de uma investigação, elementos estes que 
não podem ser reunidos apenas pelos serviços de investigação. Estes elementos respeitam 
essencialmente às consequências financeiras e ao futuro dos montantes em causa. 
c) A transacção sobre os montantes em causa 
Este tipo de transacção nem sempre foi objecto de um tratamento suficientemente claro 
nos relatórios nacionais. A questão da transacção sobre os montantes em causa parece ter sido 
omitida por cinco Estados-membros ou tratada, numa perspectiva mais alargada, em conjunto 
com a questão da transacção sobre as sanções. 
A presente secção tem por objecto assegurar que os diferentes sistemas nacionais 
continuam a ser fiéis ao princípio da impossibilidade de transigir sobre os montantes devidos 
(a transacção sobre as sanções será estudada na secção seguinte - ponto 1.2.4). Mas vários 
relatórios trataram da transacção nesta fase, embora a redacção dada a este ponto não seja 
muito clara quanto ao alcance do seu objecto. 
Só mencionaremos aqui os Estados-membros que indicaram claramente que a transacção 
estava excluída do seu sistema jurídico (Itália e Portugal). A Finlândia também o indicou 
expressamente, mas apenas em matéria aduaneira. O relatório francês, por seu turno, indica 
que um dos seus principais motivos de preocupação consiste em preservar a eficácia do seu 
direito penal aduaneiro na sua forma actual, mas não menciona o conceito de transacção. 
Finalmente, o Luxemburgo e a Bélgica indicaram que nunca é possível uma transacção sobre 
59 
o mérito da causa (o direito objecto de fraude), mas que já é possível uma transacção quanto 
às multas. A Comissão desejava obter uma confirmação do princípio da impossibilidade de 
transigir sobre os montantes e não obter elementos de descrição susceptíveis de provocar 
confusão entre a transacção sobre os montantes em causa ou sobre a multa. A apresentação 
aqui seguida, fiel ao plano proposto, remete o estudo destes elementos para o ponto seguinte. 
1.2.4 Seguimento dado aos casos de fraude c de irregularidade 
a) Sanções administrativas nacionais e sanções administrativas comunitárias 
Os Estados-membros não responderam à questão sobre as sanções administrativas 
nacionais ou comunitárias e não prestaram indicações sobre as autoridades competentes para 
a aplicação de sanções e sobre o número de casos detectados. 
Os relatórios nacionais mencionaram que são efectivamente aplicadas a nível nacional 
as sanções comunitárias previstas no âmbito da PAC para assegurar a aplicação homogénea 
e rigorosa dos regimes de auxílio ou de intervenção nos mercados. Mas, com excepção de 
alguns elementos que constam do relatório da Dinamarca no que respeita às sanções 
comunitárias no sistema de gestão integrada, não foram comunicadas estatísticas que permitam 
apreciar a aplicação e o alcance real dos mecanismos de sanções administrativas comunitárias. 
No domínio das sanções administrativas nacionais regista-se uma grande diversidade de 
situações. Certos relatórios não as mencionam. Na maioria dos casos, no entanto, existem 
sanções administrativas, essencialmente orientadas para a protecção das receitas. 
O relatório espanhol dá conta da situação actual no respeitante à aplicação de um 
regime nacional de sanções administrativas, previsto na Lei sobre os Orçamentos do Estado 
de 1991, a todo o tipo de fraudes em matéria de subvenções, nacionais ou comunitárias, além 
das sanções previstas na lei geral fiscal. O relatório de Portugal descreve igualmente certas 
sanções nacionais aplicáveis em matéria de despesas: exclusão do benefício de auxílios, perda 
da licença para a produção de azeite, recusa de concessão do certificado de idoneidade que 
é uma condição para a atribuição dos auxílios, etc.. 
60 
O Reino Unido não aplica sanções administrativas nacionais em matéria de 
FEOGA-Garantia nem de Fundos Estruturais. Em contrapartida, estas sanções existem em 
matéria de IVA (em caso de irregularidades superiores a um certo montante, de não inscrição, 
de não apresentação da contabilidade, etc.), de impostos especiais de consumo ("sanções 
civis" previstas na Lei das Finanças de 1994) e de infracções aduaneiras a partir de 1996. De 
igual forma nos Países Baixos, país em que, uma vez o imposto cobrado, o cobrador ou o 
representante aduaneiro deve impor uma multa igual ou superior ao montante do imposto 
devido. 
Descobriu-se que não existe nos Estados-membros um regime geral de sanções 
administrativas. Tal como na Bélgica, estas medidas são consagradas em vários diplomas 
especiais válidos para um domínio específico. 
A conclusão a que se chegou na parte 1.1.1 é igualmente válida no domínio das sanções 
administrativas. Seria conveniente, para evitar o aparecimento de disparidades excessivamente 
importantes no tratamento da fraude, evoluir no sentido de uma maior harmonização e 
homogeneidade das sanções administrativas nacionais, incluindo sistematicamente a protecção 
das despesas comunitárias. 
b) Sanções penais 
As informações disponíveis quanto ao número de processos de fraude em detrimento 
do orçamento comunitário submetidos aos tribunais apresentam uma ordem de valor de 
algumas dezenas de processos por ano. Não é possível proceder a uma comparação 
verdadeiramente homogénea face à diversidade das bases de referência. Portugal inclui nesta 
rubrica as instruções judiciais ordenadas (34 em 1993, 46 em 1994), e os processos, mais 
numerosos, arquivados durante os mesmos anos (respectivamente 59 e 100). O Reino Unido 
toma como anos de referência 1992 e 1993 e cita os valores relativos ao FEOGA-Garantia 
(20 processos judiciais em 1992 e 31 em 1993) e ao IVA (136 e 109). Por seu turno, a 
Bélgica apresenta as estatísticas relativas aos processos submetidos pela Administração das 
Alfândegas ao tribunal (47 em 1993, 24 em 1994). Da dezena de decisões proferidas por ano 
de referência (11 em 1993, 8 em 1994), parece que os montantes recuperados representam 1% 
dos montantes em causa. O relatório espanhol procede a uma enumeração dos processos em 
curso (17) e cita alguns casos de condenações a penas de prisão por processos de fraude no 
domínio do FEOGA-Garantia. Este relatório indica igualmente alguns casos assinalados às 
autoridades judiciais pelos organismos de gestão ou inspecções competentes relativos aos 
Fundos 1 estruturais que raramente são citados nesta parte relativa ao acompanhamento. 
Os Países Baixos apresentam valores mais importantes (447 em 1992 e 369 em 1993), 
mas trata-se de participações ao Ministério Público feitas pelo serviço de informações e de 
investigação em matéria fiscal, englobando todos os tipos de casos (delitos aduaneiros e 
fraude fiscal, sem distinguir a fraude comunitária). O relatório italiano é o único a indicar 
uma ordem de valor superior: no final de 1993, estavam em curso 1489 processos penais por 
fraude em detrimento do orçamento comunitário. Em 1993, foram pronunciadas 287 
sentenças, de que resultaram 61 condenações. Este valor já foi ultrapassado (66) no final do 
primeiro semestre de 1994, o que traduz uma repressão acrescida. Os relatórios belga e 
italiano comungam do desejo da aplicação de instrumentos estatísticos mais eficazes para o 
acompanhamento das acções penais. 
Esta proposta merece todo o apoio e tornaria possível conhecer a evolução dos 
processos penais (arquivamento, transacção, acção, condenação, cobrança, etc.) relativos aos 
casos detectados de fraude em detrimento do orçamento comunitário, permitindo assim 
informar correctamente a Autoridade Orçamental, que reclama legitimamente este tipo de 
informações. Neste domínio, a análise deve, portanto, ser aprofundada. 
c) Relação entre o processo administrativo e o processo judicial 
A maior parte dos relatórios nacionais revela um paralelismo entre os processos 
administrativo e judicial. Enquanto o relatório do Reino Unido é mais pormenorizado na 
justificação da coexistência de sanções administrativas e penais, que preenchem uma função 
diferente (as sanções administrativas asseguram uma boa gestão financeira da Comunidade; 
as sanções penais sancionam um comportamento grave), o relatório francês é o mais directo, 
afirmando logo na primeira página que constitui uma preocupação importante manter esta 
cumulação. O relatório da Espanha indica claramente que a aplicação da sanção administrativa 
nacional fica suspensa em caso de acção penal. 
Mas o paralelismo dos processos e o cúmulo de sanções não impedem a primazia do 
processo judicial. Por exemplo, no Luxemburgo, em matéria de recursos, a transferência do 
62 
processo para o juiz de instrução pode implicar uma suspensão do processo administrativo. 
De igual forma, o relatório grego indica que o processo administrativo pode ficar suspenso 
até à conclusão do processo penal. 
A primazia do processo judicial é particularmente marcada em Itália, país em que, 
quando ainda não tenha havido pagamento de uma sanção pecuniária, o juiz penal é 
competente não só para conhecer da infracção mas igualmente para aplicar, na mesma 
sentença, a sanção administrativa. Finalmente, na Alemanha, a pessoa a quem foi aplicada 
uma sanção administrativa em matéria aduaneira ou fiscal pode contestar esta sanção perante 
o juiz penal, que deve suspender o processo se concluir que deve ser colocada uma questão 
prejudicial ao juiz administrativo ou fiscal. 
O relatório do Reino Unido propõe que a legislação comunitária passe a prever a 
possibilidade de os Estados-membros suspenderem a aplicação de sanções administrativas até 
ao termo da acção judicial, por forma a aplicar, se necessário, uma sanção administrativa mais 
rigorosa, tendo em conta a intencionalidade da irregularidade cometida. 
Defendendo uma posição diametralmente oposta, os Países Baixos interpretam a regra 
do non bis in idem como proibindo que uma pessoa seja objecto de acções penais e, ao 
mesmo tempo, seja condenada ao pagamento de uma multa administrativa. Em consequência, 
a multa fiscal ou aduaneira é levantada quando tenha sido aplicada com base em factos 
censurados no âmbito de um processo penal e haja uma decisão transitada, ainda que o 
processo tenha terminado por uma transacção. 
d) Articulação das fases pré-judicial e judicial 
Sob esta rubrica, poucas informações figuram nos relatórios nacionais. Assim, por 
exemplo, o Reino Unido não dispõe de um sistema oficial de processo pré-judicial, mesmo 
se a Lei de 1987 sobre a Justiça Penal tende a tratar de um modo mais formal estas questões 
pré-judiciais. A maior parte dos relatórios nacionais não abordou esta questão. 
Salienta-se no relatório neerlandês a entrada em vigor, em Julho de 1993, de directivas 
em matéria de declaração, transacção e repressão, que têm por objectivo determinar os 
seguimentos a dar às instruções fiscais e aduaneiras. Foi estabelecida uma concertação entre 
63 
o Ministério Público e o serviço de investigação para analisar os casos de fraude, à luz do 
montante em causa, da reincidência, da existência de falsificações ou de outras transferências 
de receitas ligadas às Comunidades que tenham sido postas em causa. Pretende-se com esta 
medida optimizar a utilização das medidas de repressão penal na luta contra a fraude. Uma 
outra orientação é proposta no relatório português, que apresenta o tríptico das autoridades 
envolvidas em caso de fraude: organismo pagador, comissão competente a nível da 
administração central e Ministério Público. 
É interessante mencionar a este propósito que certos Estados-membros sublinharam na 
parte relativa à cooperação toda a importância de que se reveste a organização de uma 
colaboração entre os serviços que operam simultaneamente nas fases pré-judicial e judicial. 
e) Remessa do processo para as autoridades judiciais 
Encontramos aqui uma diferença entre os Estados-membros que prevêem uma obrigação 
de remessa do processo (Grécia, Espanha, Itália, Portugal, etc.) e os que indicam privilegiar 
a transacção (Bélgica, Países Baixos, Irlanda, etc.). Mas não são facultados quaisquer dados 
estatísticos nos relatórios nacionais, com excepção do relatório do Reino Unido, que indica 
os montantes que foram objecto de transacção e de resolução por acordo em matéria de PAC 
e de recursos próprios. O relatório da Espanha indica claramente que a aplicação da sanção 
administrativa nacional fica suspensa em caso de acção penal. 
Com base nos relatórios nacionais, só é possível reunir elementos suficientes para tentar 
uma abordagem comparada no domínio dos princípios da transacção em matéria de recursos 
próprios tradicionais, que se recapitulam no quadro seguinte. 
Regras de princípio da transacção : recuisos próprios tradicionais 
Estado-
-membro 
B Transacção no domínio 
aduaneiro 
Sim, segundo a Lei Geral das 
Alfândegas e dos Impostos 
Especiais de Consumo (artigo 
263°) Autoridade competente 
para a transacção 
Administração das 
Alfândegas Poder discricionário ou critérios para a 
aplicação da transacção 
Transacção excluída quando se trate 
de fraude premeditada ou quando 
existam provas suficientes para uma 
acção judicial 
64 
DK 
1) 
EL 
ï-; 
F 
IRL 
I 
L 
NL 
P 
OS 
SU 
sv 
UK Sim, em matéria de direitos 
aduaneiros (não precisado 
para os direitos niveladores 
agrícolas) 
Ponto não tratado 
Ponto não tratado 
Não (inexistência de 
transacção) 
Ponto não tratado 
Sim (segundo o relatório, no 
domínio dos recursos 
próprios) 
Não 
Sim 
Sim (no âmbito de um 
processo judicial) 
Não 
Ponto não tratado 
Não: em matéria aduaneira, 
impossibilidade de transacção 
Ponto não tratado 
Sim Administração das 
Alfândegas 
Administração das 
Alfândegas 
Não precisado 
Ministério Público 
Administração das 
Alfândegas e dos 
Impostos Especiais de 
Consumo Possível abaixo dos limiares do direito 
penal ou do direito aduaneiro 
Poder discricionário 
Transacção possível sobre a multa, 
mas não sobre o montante devido 
Inexistência de critérios específicos 
(princípio da oportunidade do 
procedimento criminal consagrado no 
artigo 167° do CP) 
Transacção utilizada a título 
subsidiário. De preferência, são 
propostas, se possível, as competentes 
acções judiciais. 
1res outras indicações quantitativas podem ser assinaladas. Assim, no relatório dos 
Países Baixos afirma-se que é raro que as irregularidades cometidas no domínio da PAC 
suscitem uma resolução amigável; no relatório da Irlanda refere-se que os processos penais 
são pouco utilizados no domínio dos recursos próprios; no relatório da Bélgica precisa-se que, 
em matéria aduaneira, 5% dos casos são submetidos a tribunal. 
A Bélgica, a Dinamarca e o Reino Unido declaram que, nesta matéria, são tidos em 
conta certos critérios de gravidade dos factos: a transacção só pode ter lugar em caso de 
inexistência de dolo e em relação a uma fraude de valor inferior ao limiar da incriminação 
e da instauração de procedimento criminal. 
65 
Tal como se verifica noutras partes do relatório, não é feita grande menção ao IVA 
na secção consagrada à transacção. Dois Estados-membros declararam cjue a transacção em 
matéria de IVA é possível, nas mesmas condições do que em matéria de recursos próprios 
tradicionais, o que concretiza uma assimilação do tratamento destes dois tipos de recursos 
comunitários. A Administração das Alfândegas e do IVA da Dinamarca pratica a transacção 
em matéria de IVA como em matéria de direitos aduaneiros, desde que não tenham sido 
atingidos os limiares do procedimento criminal. Os Países Baixos conhecem igualmente a 
transacção em matéria de IVA, efectuada pelo Ministério Público à luz do princípio da 
oportunidade do procedimento criminal, como em matéria aduaneira. Só o Reino Unido 
apresenta dados concretos relativos ao número de resoluções por acordo em matéria de IVA, 
de 1991 a 1994. 
Para os outros Estados-membros - que não responderam ou que só responderam 
parcialmente em relação aos recursos próprios tradicionais - não é possível avaliar o grau de 
equiparação do tratamento transnacional dos diferentes tipos de recursos e saber se a 
transacção é sobretudo utilizada para as irregularidades respeitantes a esta ou àquela receita 
específica. 
Por último, com frequência, foi esquecida a transacção em matéria de despesas. A 
transacção não existe, em princípio, nos direitos espanhol, italiano e português. Nos Países 
Baixos, em contrapartida, a possibilidade de transacção no âmbito de um processo judicial é 
aplicável às fraudes relativas às despesas. Além disso, o Reino Unido conhece um processo 
de transacção com os beneficiários da PAC, quando tenham sido cometidos erros pelos 
funcionários; é só nesta hipótese que o Serviço das Alfândegas e dos Impostos Especiais de 
Consumo pode recorrer à resolução amigável, em vez de submeter estes casos ao tribunal. Na 
Finlândia existe, ao que parece, um poder discricionário de transacção; no entanto, o relatório 
indica que as soluções de compromisso são raras. 
Nos Estados que não prevêem a possibilidade de transacção, as pessoas que descobrem 
um delito estão obrigadas a instaurar a correspondente acção judicial. Sublinhe-se que, no 
Reino Unido, que pratica a transacção, o chefe do Serviço das Fraudes Graves pode, por sua 
própria iniciativa, lançar uma investigação sobre uma infracção que lhe pareça compreender 
uma fraude grave ou complexa e propor uma acção nos tribunais penais. 
66 
O pequeno número de respostas precisas obtidas nos relatórios nacionais não permite 
fazer quaisquer apreciações sobre o recurso à transacção à luz do princípio da assimilação, 
não sendo, portanto, possível concluir se as receitas e as despesas comunitárias são objecto 
dos mesmos processos de transacção que as receitas e as despesas dos orçamentos nacionais. 
Assim, só se pode concluir que é necessário aumentar a transparência, ao mesmo tempo, sobre 
os princípios, as condições de aplicação e o alcance da transacção. A luz dos resultados do 
estudo específico em preparação, a Comissão voltará a esta problemática da transacção, em 
especial na perspectiva do princípio da assimilação e da eficácia dos sistemas de sanções, 
tanto a nível administrativo como a nível repressivo. 
f) Parte civil 
O relatório italiano indica que, na Itália, está prevista a possibilidade de a Comissão 
se constituir parte no processo penal; ao mesmo tempo, deseja que a Comissão intervenha 
mais neste contexto. A Espanha confirma igualmente esta possibilidade, indicando que a 
Comissão nunca a utilizou. Tal como a Espanha, país em que o Procurador-Geral do Estado 
se constitui parte civil nos processos de fraude comunitária, o Reino Unido indicou que são 
propostas as competentes acções cíveis com o objectivo de proceder às cobranças necessárias. 
Trata-se aqui de obter uma reparação patrimonial, através da cobrança dos montantes em 
causa. As funções do Tesouro, que representa os interesses financeiros da Comunidade no 
processo penal, deveriam poder ser objecto de uma análise mais aprofundada. 
Quanto ao resto, as iniciativas que a Comissão poderia tomar situam-se apenas na 
perspectiva de um contributo útil para a descoberta e para a prova dos actos de fraude que 
são objecto de processo penal. 
g) Medidas adoptadas a nível nacional para prevenir novos casos de fraude 
Tratava-se aqui de obter informações susceptíveis de utilização a nível comunitário 
para definir as acções a desenvolver; no entanto, esta rubrica foi muitas vezes entendida como 
se incluísse a luta contra a reincidência (pena agravada, na Bélgica, pela Lei Geral das 
Alfândegas e dos Impostos Especiais de Consumo, de 7 de Junho de 1994; multas agravadas 
no Luxemburgo). O objectivo é lutar contra a fraude sistemática que constitui a principal 
actividade do interessado. 
67 
Portugal e a Itália insistem na eficácia das medidas conservatórias, como a suspensão 
dos pagamentos ou a restrição do acesso a certos regimes de auxílios. O que pressupõe, da 
parte dos órgãos competentes pela luta anti fraude, a comunicação das infracções decobertas 
aos organismos de pagamento, com o objectivo de suspender as prestações em benefício de 
empresas autuadas por irregularidades. 
Finalmente, o Reino Unido cita, entre as medidas adoptadas, um estudo sobre o modus 
operandi dos autores de fraudes. Em matéria de IVA e de direitos aduaneiros, foi divulgada 
uma informação interna sobre as técnicas delituosas com o objectivo de reforçar a prevenção. 
Em matéria fiscal, foi realizada uma operação de intercâmbio com a Bélgica, a França e os 
Países Baixos que integrou agentes de ligação do Reino Unido. 
h) Medidas propostas a nível comunitário 
As medidas avançadas pelos Estados-membros podem ser reagrupadas em torno de três 
eixos principais: simplificação, harmonização e cooperação. 
A simplificação da legislação comunitária é indicada em vários relatórios nacionais 
(França, Países Baixos, Luxemburgo, etc.). No entanto, devem ainda ser precisadas, 
provavelmente em relação a cada domínio, as vias a seguir para esta simplificação. Por 
exemplo, o relatório espanhol menciona a necessidade de prosseguir a reforma dos 
regulamentos agrícolas para obter um sistema de infracção simples e homogéneo. O relatório 
neerlandês propõe como método ter sobretudo em conta os problemas de execução, de 
controlo e de aplicação. Assim, a Comissão deveria lançar programas de estudo da aplicação 
das normas que incluam o custo da sua aplicação no custo global da política em causa, e de 
avaliação dos programas executados. Esta sugestão coincide igualmente com a dos Países 
Baixos, que se propõem realizar uma auditoria regular. É neste quadro que pode também ser 
medida a eficácia dos regimes criados a nível comunitário. Ao participar nestes exercícios 
nacionais, a Comissão poderia participar na avaliação sob esta perspectiva. 
A harmonização é procurada a vários níveis. Por um lado, em matéria de sanções, para 
que os operadores económicos sejam tratados em todos os Estados-membros da mesma forma 
(relatório da Bélgica) ou para conceder um tratamento uniforme à fraude fiscal 
intracomunitária (relatório do Reino Unido); por outro, em matéria de prevenção, quando se 
68 
sugere no relatório francês uma regulamentação comunitária para o controlo dos Fundos 
Estruturais e para a aplicação de sanções administrativas ou ainda quando se levanta no 
mesmo relatório a questão do estatuto homogéneo dos agentes incumbidos do controlo. O 
Reino Unido propõe igualmente que se estude a eventualidade de conceder poderes 
comparáveis aos investigadores. 
Embora a coordenação seja objecto de uma parte específica, mencionaremos aqui as 
sugestões feitas nesta secção do relatório nacional pelos diferentes Estados-membros. Portugal 
deseja o estabelecimento de relações mais estreitas entre as autoridades nacionais e a 
Comissão, nomeadamente a unidade UCLAF, com base nas informações relativas aos 
operadores económicos, bem como através de uma formação sobre a regulamentação 
comunitária e os métodos de análise do risco, a nível da Comissão e através de intercâmbios 
entre os Estados-membros. A Grécia pretende que sejam criadas unidades específicas de 
investigação e de repressão em todos os Estados-membros, que estejam em contacto directo 
com os serviços competentes da Comissão. Finalmente, a Espanha quer que o controlo do 
trânsito comunitário seja mais coordenado e que seja melhorada a coordenação dos controlos 
nacionais com os das instituições comunitárias. 
Pistas de reflexão (ponto 1.2) 
Esta parte consagrada aos resultados da luta antifraude inspira-se na prática instaurada 
entre a Autoridade Orçamental (Parlamento Europeu) e a Comissão. Trata-se de explorar da 
melhor forma possível o conhecimento concreto do terreno, com base na recolha de 
informações e na apreciação de casos exemplares. Assim, antes de se propor as acções a 
desenvolver para reduzir o risco de fraudes, sublinham-se algumas questões de princípio. 
Dos elementos comunicados pelos Estados-membros, pode concluir-se por uma 
progressão da fraude entre os dois anos de referência, 1993 e 1994, embora não seja fácil 
imputar esta progressão ao fenómeno em si mesmo, a um melhor conhecimento estatístico, 
a uma evolução das técnicas de controlo ou ainda à eficácia dos serviços que permite 
descobrir mais casos de fraude. Nota-se também uma maior consciência da importância da 
natureza transnacional da fraude, muitas vezes citada pelos Estados-membros para justificar 
as medidas que adoptam (controlos do tráfego na Dinamarca ou das mercadorias em livre 
69 
prátiea em França; intercâmbios de funcionários de ligação em matéria fiscal no Reino Unido, 
etc.). 
O exame destes resultados permite uma primeira avaliação do nível de assimilação. No 
entanto, é necessário introduzir melhorias a nível da informação. Com efeito, é impossível 
apreciar a aplicação concreta do artigo 209°-A se não se dispuser de elementos pertinentes 
para a análise, como o número de controlos efectuados por domínio ou o número de 
investigações aprofundadas suscitadas por estes controlos (ou lançadas a partir de outras 
fontes de informação), se não se conhecer os resultados destes controlos e investigações 
(simples irregularidades ou casos de fraude), se se ignorar o essencial dos seguimentos dados 
aos casos descobertos, nomeadamente através da cobrança das somas devidas e da aplicação 
das sanções administrativas e judiciais adequadas. E claro que actualmente só se dispõe, a 
nível comunitário, de informações parciais, ao passo que um conhecimento de todas as fases 
da cadeia antifraude permitiria medir a eficácia das medidas adoptadas e apreciar a sua 
adaptação ao longo do tempo. 
Com base nestes factos, a Comissão pode traçar, na fase actual do estudo, três pistas 
de reflexão. 
A/ Por forma a facilitar a orientação das acções e a programação das mesmas o mais 
próximo possível da realidade do terreno, deviam ser pormenorizados e aprofundados os 
dados relativos aos casos de fraude e os conhecimentos dos resultados da luta contra a fraude, 
em todas as suas fases úteis, do controlo à recuperação das somas que foram objecto de 
fraude e à aplicação de sanções aos autores das mesmas. Desta forma, a medida da 
assimilação dos interesses financeiros da Comunidade será mais adequada e permitirá as 
necessárias aproximações a nível nacional. Neste contexto, para completar a análise, seria 
necessário dispor de elementos de comparação das percentagens de cobrança das diferentes 
receitas fiscais, do número e dos montantes das transacções, do número de controlos e de 
investigações aprofundadas, relativos, respectivamente, aos interesses financeiros nacionais 
e comunitários. 
B/ Em alguns domínios, para serem introduzidas melhorias no sistema, seria necessário 
preconizar uma aproximação a nível comunitário das práticas nacionais. E o que se passa, 
nomeadamente, com as regras de controlo, em relação às quais se pretende atingir um nível 
70 
de fiscalização equivalente em todo o território da Comunidade, com as regras de cobrança 
(prescrição e interrupção da prescrição, juros de mora, cobrança por compensação, etc.), com 
os privilégios creditórios dos Estados aplicáveis aos créditos comunitários, com as sançõ.es 
administrativas e suas condições de aplicação. A Comissão, em sintonia no que toca a este 
ponto com alguns relatórios nacionais, considera que, para que este passo em frente seja 
possível e encontre tradução concreta no quadro regulamentar, é indispensável uma 
determinação comunitária forte e constante. 
C/ É possível descortinar igualmente nos contributos nacionais um desejo de 
simplificação e de maior eficácia da regulamentação. A Comissão partilha inteiramente este 
sentimento. Com efeito, a fraude insinua-se com maior facilidade nos meandros de 
regulamentações excessivamente complexas que, paradoxalmente, protegem menos os 
operadores de boa fé, para quem constituem uma fonte de erros e de omissões. As acções 
desenvolvidas pela Comissão para aumentar o nível e a qualidade da gestão das finanças 
comunitárias coincidem em grande medida com estes objectivos. A melhoria da gestão das 
finanças comunitárias constitui uma prioridade declarada da Comissão. O desejo igualmente 
expresso por certos Estados-membros no sentido da realização regular de auditorias nacionais 
para a avaliação dos sistemas nacionais de controlo poderia constituir a base e o quadro 
adequado para a realização de progressos determinantes no domínio da simplificação e da 
eficácia do reforço dos textos. 
1.3 Seguimentos dados aos relatórios do Tribunal de Contas 
Uma vez que os Conselhos Europeus de Essen e de Cannes solicitaram aos 
Estados-membros e às instituições que combatessem a fraude sem desfalecimentos, a análise 
comparada dos seguimentos dados aos relatórios do Tribunal de Contas, instituição que é 
referida na declaração de Essen, parecia completar utilmente o trabalho da Comissão. 
Esta terceira subparte destinava-se, portanto, a proceder a uma apreciação sobre a 
forma como os Estados-membros reagem aos relatórios do Tribunal de Contas e dão 
seguimento às suas observações. Independentemente do exame sistemático pelo Conselho dos 
relatórios anuais e especiais do Tribunal de Contas, parece útil proceder a uma avaliação dos 
seguimentos dados pelos Estados-membros às questões levantadas pelo Tribunal de Contas 
que lhes dizem directamente respeito. Com efeito, é evidente o interesse de ter em 
71 
consideração as observações de um auditor externo experimentado para sanar as eventuais 
lacunas de um sistema de controlo. 
A dimensão do exercício solicitado explicará, porventura, que o resultado tenha ficado 
aquém das expectativas. Pondo de lados os três novos Estados-membros em relação aos quais 
este pedido não foi feito, quatro Estados-membros esqueceram-se de tratar a questão ou 
responderam por considerações gerais (sobre o acompanhamento exercido ou sobre o seu 
próprio tribunal de contas). As informações prestadas são insuficientes para permitir 
estabelecer um quadro de análise comparada. 
Além disso, os relatórios dos Estados-membros criticam algumas vezes a pertinência 
das observações do Tribunal de Contas ou minimizam o alcance das suas observações. O 
relatório alemão critica o momento escolhido para a realização de uma investigação sobre o 
FEOGA-Garantia, num momento em que estava em curso uma reorganização geral dos 
organismos pagadores agrícolas. O relatório belga lamenta a ausência de transmissão ou a 
transmissão tardia dos relatórios prévios. A maior parte dos relatórios nacionais contenta-se 
com uma afirmação de alcance geral segundo a qual foram dados os seguimentos adequados, 
ou apoiam-se em alguns exemplos bem escolhidos para ilustrar o seu zelo em obedecer às 
recomendações do Tribunal de Contas. 
O relatório do Reino Unido constitui uma excepção, na medida em que fornece uma 
resposta aos 35 pontos de crítica levantados pelo Tribunal de Contas nos relatórios anuais 
referentes a 1992 e 1993 e nos cinco relatórios especiais. As observações formuladas pelo 
Tribunal de Contas foram algumas vezes contestadas, mas, além das inevitáveis divergências 
de apreciação, é de louvar a forma como o Reino Unido reage às observações do Tribunal de 
Contas - dando-lhes, quando é caso disso, o seguimento que se impõe (alteração do controlo 
do FSE, melhoria dos métodos de identificação da carne de bovino, aperfeiçoamento das 
técnicas de controlo em matéria agrícola, etc.). 
Outros elementos interessantes constam de alguns relatórios, apesar da sua natureza 
menos sistemática. A Irlanda dá conhecimento das medidas adoptadas para melhorar a 
apreciação das declarações aduaneiras e para reforçar o controlo a posteriori sobre os 
documentos dos operadores, simplificando ao mesmo tempo os processos para as mercadorias 
em livre prática (seguimento dado aos relatórios respeitantes a 1992 e 1993). A Dinamarca 
72 
indica igualmente uma modificação dos controlos a posteriori das importações e exportações, 
valorizando as visitas às empresas e integrando parâmetros que identificam os riscos elevados 
de íraude (pedido do Tribunal de Contas de 1994). Os Países Baixos foram igualmente 
convidados a melhorar a verificação dos direitos à importação e estabeleceram, após as 
observações de 1992 e 1993, instruções aduaneiras para investigações mais aprofundadas. 
Finalmente, a Iíspanha indica ter alterado os métodos, nomeadamente informáticos, de 
acompanhamento dos Fundos Estruturais, que foram objecto de uma auditoria por parte do 
Tribunal de Contas. 
Pistas de reflexão (ponto 1.3) 
Em conformidade com o mandato de Essen, as instituições e os Estados-membros 
devem esforçar-se por dar seguimento às recomendações do Tribunal de Contas, 
instrumento precioso para a melhoria da gestão financeira. 
A realização deste objectivo poderia, sem dúvida alguma, ser tomada em 
consideração aquando das auditorias nacionais efectuadas para assegurar periodicamente 
a fiabilidade dos sistemas nacionais de controlo. Alguns Estados-membros, que já 
efectuam estas auditorias regulares, sugeriram a sua generalização a todos os outros. 
Poderiam inscrever-se exactamente no mesmo quadro algumas das orientações que 
a Comissão tenciona adoptar, em colaboração com os Estados-membros, para reforçar o 
rigor da gestão financeira. 
73 
Parte II: Aplicação do segundo parágrafo do artigo 209°-A do Tratado 
CE (cooperação) 
O segundo parágrafo do artigo 209°-A do Tratado CE estabelece o seguinte: 
"Sem prejuízo de outras disposições do presente Tratado, os Estados-membros 
coordenarão as respectivas acções no sentido de defender os interesses financeiros da 
Comunidade contra a fraude. Para o efeito, organizarão, com a ajuda da Comissão, uma 
colaboração estreita e regular entre os serviços competentes das respectivas 
administrações". 
A obrigação dos Estados-membros, prevista no primeiro parágrafo do artigo 209o-
A do Tratado CE, de combater as fraudes lesivas dos interesses financeiros da 
Comunidade nas mesmas condições que as fraudes lesivas dos interesses financeiros 
nacionais é assim completada por uma disposição do Tratado destinada a pôr em prática, 
com a ajuda da Comissão, uma cooperação estreita e regular. 
Esta disposição tem particularmente em conta a dimensão geográfica das 
actividades fraudulentas que excedem o âmbito dos Estados-membros. A criminalidade 
financeira desenvolve-se de forma organizada e toma por alvo o orçamento comunitário 
que não pode escapar a este flagelo apenas com os meios disponíveis de forma isolada 
a nível nacional. Para proteger eficazmente os interesses comunitários, deve ser 
estabelecida e funcionar regularmente uma cooperação reforçada. 
O segundo parágrafo do artigo 209°-A do Tratado CE confirma o princípio 
segundo o qual é aos Estados-membros que compete, em primeiro lugar, lutar contra a 
fraude. Para cumprir este objectivo, os Estados-membros devem instaurar uma cooperação 
reforçada, com a assistência da Comissão. Foi nesta perspectiva que a Comissão criou o 
Comité Consultivo para a Coordenação no domínio da Luta contra a Fraude (COCOLAF), 
que é a instância adequada para organizar esta colaboração entre serviços competentes, 
facto com que se congratulou o Conselho ECOFIN de 11 de Julho de 1994. 
74 
A Comissão propôs aos Estados-membros que analisassem três tipos de 
cooperação. Os dois primeiros são organizados pelos Estados-membros numa base não 
comunitária, em matéria administrativa (2.1.1) e repressiva (2.1.2), enquanto o terceiro 
se baseia nos instrumentos comunitários (2.1.3). 
2.1.1. Cooperação administrativa e assistência com base em instrumentos não 
comunitários 
Todos os relatórios mencionam instrumentos não comunitários de cooperação. O 
quadro que se segue recapitula as diferentes acções de cooperação mencionadas nos 
relatórios nacionais, retomando os cinco temas do plano geral proposto pela Comissão. 
Cooperação administrativa e assistência com base em instrumentos não comunitários 
B 
DK 
D 
EL 
E Recenseamento (e base 
jurídica) das acções de 
cooperação (a) 
Convenção de Nápoles 
Menção de uma cooperação 
administrativa no domínio 
dos Fundos Estruturais 
Convenções do Conselho da 
Europa 
12 acordos bilaterais (3 
novos EM(*), 9 países 
terceiros); 
Convenção de Nápoles 
Contactos estabelecidos com 
base em instrumentos 
nacionais 
Papel da Inspecção-Geral da 
Administração do Estado Avaliação dos 
resultados (b) 
1993 e 1994 : pedidos 
recebidos : 1797 
pedidos efectuados : 
1010 
1993 : pedidos 
recebidos : 1912 
efectuados : 299 
(dados discriminados 
por países). 
Resultados, em geral, 
positivos 
Exemplos de boa 
cooperação (Líbano, 
Chipre) 
19 acções de 
cooperação (Polónia, 
Argentina) Dificuldades 
encontradas (c) 
Problema dos 
prazos por vezes 
longos, da 
fundamentação 
insuficiente dos 
pedidos, do 
número de pedidos 
recebidos 
Dificuldades com 
certos países 
(Kuwait, Bulgária) 
Problema da 
autenticidade dos 
documentos 
provenientes de 
países terceiros Sugestões/ Interesse em 
comunitarizar (d e e) 
Utilidade dos contactos 
pessoais; 
Verificação de que a 
celebração dos acordos 
AM(*) é de facto 
progressivamente retomada 
pela Comunidade 
75 
F 
IRL 
1 
L 
NL 
P 
OS 
SU 
sv Cooperação aduaneira entre 
os Estados-membros (83%) e 
com países terceiros (17%) 
Convenção de Nápoles 
Recomendação do 
CCA 
Inexistência de acordos 
bilaterais específicos 
Convenção de Nápoles 
Acordos bilaterais e 
multilaterais 
(Estados-membros, países 
terceiros) 
Métodos de cooperação 
informais 
Convenção de Nápoles 
Convenção Benelux 
Convenção de assistência 
judicial de 1959 
Acordos de Schengen 
Convenção de Nápoles 
Convenção Benelux 
Acordos bilaterais (países 
escandinavos) 
Recomendação do CCA 
Recomendação do CCA 
Acordos bilaterais com 
Marrocos 
Acordos bilaterais com os 
países terceiros (Estados 
Unidos, países da Europa 
Central e Oriental) 
17 acordos bilaterais (EM e 
países terceiros) 
Recomendação do CCA 
Convenção de Nairobi 
Existência de acordos 
bilaterais com os EM ou com 
países terceiros Progresso da 
cooperação : +16% de 
infracções detectadas 
na sequência do 
intercâmbio de 
informações 
1992 e 1993 : 
pedidos recebidos : 
16 
efectuados : 12 
(países terceiros) 
Actos de cooperação 
com países terceiros : 
331 
1992-1993 
pedidos 
recebidos: 502 
efectuados: 192 
(dados dscriminados 
por países) 
1993 e 1994 
pedidos recebidos: 15 
efectuados: 14 Problema do 
estatuto não 
uniforme dos 
funcionários das 
alfândegas 
Algumas vezes, 
falta de reacção 
aos pedidos; 
problema da força 
probatória dos 
documentos 
recebidos 
Inexistência de 
dificuldades a 
assinalar Intensificação do 
Intercâmbio de 
funcionários e da aplicação 
da AM em matéria 
agrícola 
Apoio à celebração de 
acordos AM pela 
Comunidade 
Cooperação espontânea a 
desenvolver; 
Apoio à celebração de 
acordos AM pela 
Comunidade 
Funcionamento 
satisfatório; ausência de 
sugestões; falta de 
interesse em comunitarizar 
Não há interesse em 
comunitarizar, salvo 
eventuais problemas nos 
contactos directos entre 
EM e países terceiros 
Apoio à celebração de 
acordos AM pela 
Comunidade 
Necessidade de associar as 
alfândegas de países 
terceiros 
Projetos de cooperação 
com os países da Europa 
Central e Oriental (IVA) 
Apoio à celebração de 
acordos AM pela 
Comunidade 
76 
UK Convenção de Nápoles 
Recomendação do CCA Falia de registo 
relativo aos pedidos 
de AM Dispositivo AM essencial 
na luta contra a Íraude 
(*)E.M. : Estado(s)-membro(s); A.M. : Assistência mútua 
Com excepção dos relatórios francês e austríaco, que não trataram separadamente os 
três tipos de cooperação previstos no plano, e do relatório dinamarquês, que só menciona 
uma cooperação administrativa no âmbito dos Fundos Estruturais, os relatórios prestam 
bastantes elementos sobre a cooperação não comunitária no domínio administrativo. 
Vários relatórios citam números, muitas vezes pormenorizados, relativos aos pedidos 
de investigação sobre as infracções. Este números nem sempre são passíveis de comparação 
entre si, embora comprovem que os Estados-membros recorrem aos instrumentos de 
cooperação. Os intercâmbios de informações são feitos com frequência. A importância de 
contactos espontâneos e personalizados com as instâncias competentes de outros países é 
muitas vezes sublinhada, nomeadamente nos relatórios belga, alemão, português, etc.. Vários 
instrumentos auxiliam o estabelecimento destes contactos, como, por exemplo, um banco 
de dados (Bélgica), acções de formação (Portugal), a criação pelos Estados-membros de um 
centro de informação no domínio da assistência mútua (Reino Unido). 
Neste primeiro ponto (2.1.1), a cooperação insere-se num contexto principalmente 
aduaneiro e tem por fundamento, entre os Estados-membros, a Convenção de Nápoles, e, 
no que respeita à cooperação com países terceiros, as recomendações do Conselho de 
Cooperação Aduaneira (CCA) e os acordos bilaterais de cooperação aduaneira. 
No entanto, o objecto dos pedidos de investigação no âmbito desta cooperação não se 
limita aos recursos próprios: estes pedidos tratam igualmente outras matérias de competência 
comunitária. Os países do Benelux citam uma convenção de cooperação que prevê uma 
assistência administrativa num âmbito aparentemente mais alargado do que a cooperação 
aduaneira. 
Os relatórios nacionais não atribuem a mesma importância à cooperação com os países 
terceiros. Esta cooperação desenvolve-se principalmente em bases bilaterais, sobretudo em 
77 
certos países, como a Alemanha. Na verdade, a cooperação com os países terceiros não está 
abrangida pelo âmbito da obrigação de cooperação prevista no segundo jparágrafo do artigo 
209°-A, que se aplica exclusivamente aos Estados-membros entre si. Mas esta cooperação 
constitui igualmente um instrumento da assimilação, uma vez que existem acordos bilaterais 
similares para proteger as finanças nacionais. Além disso, estes acordos podem servir para 
tornar mais homogénea a protecção das fronteiras externas da Comunidade. 
Após a entrada em vigor do Tratado da União Europeia, os Estados-membros não 
adoptaram novos instrumentos de cooperação, tendo continuado a recorrer aos instrumentos 
existentes. Alguns Estados-membros citam, muitas vezes com base em dados concretos, a 
Convenção de Nápoles de 1967, que integra o acervo comunitário a que os 
Estados-membros aderem. Esta Convenção compreende disposições aplicáveis a domínios 
não comunitários semelhantes às disposições constantes do Regulamento (CEE) n° 1468/81 
em matéria de assistência mútua (ver infra, ponto 2.1.3). A referência à Convenção pode 
levar a crer que os dois instrumentos são muitas vezes aplicados simultaneamente para a 
mesma comunicação ou que a Convenção é invocada em lugar do regulamento comunitário. 
Pistas de reflexão ( ponto 2.1.1) 
Da análise das informações comunicadas, sobressai o interesse que os 
Estados-membros atribuem aos instrumentos de cooperação. Daqui decorrem algumas 
orientações quanto à acção a desenvolver a nível comunitário e quanto à melhoria da 
eficácia destes mecanismos. 
A/ Vários relatórios reconhecem a necessidade de desenvolver uma coordenação e 
uma cooperação entre os Estados-membros. Há necessidade de uma cooperação mais 
estruturada a este nível, nos casos em que a mesma ainda não exista. É necessário alargar 
e aumentar a estrutura regulamentar em vigor em matéria de cooperação, com vista a atingir 
o nível de cooperação exigido pelo artigo 209°-A do Tratado CE. Neste contexto, poderia 
ser estudada a possibilidade de corrigir em conjunto as diferentes lacunas assinaladas no 
funcionamento destes mecanismos de assistência mútua (nomeadamente os prazos de 
resposta ou a justificação insuficiente dos pedidos). 
78 
Hl li igualmente necessário melhorar as relações operacionais entre os serviços 
encarregados da repressão das fraudes graves e complexas, que envolvem a grande 
delinquência organizada, bem como as relações entre estes serviços e a Comissão para os 
casos de fraude transnacional, em que o quadro actual é inadequado. O que inclui a 
elaboração de processos para desenvolver o apoio que a Comissão pode prestar a estes 
serviços na realização das suas funções. 
Cl O desenvolvimento de contactos pessoais e o intercâmbio de funcionários e de 
agentes de ligação parece constituir um instrumento igualmente importante para a melhoria 
da cooperação entre os Estados-membros. Com efeito, além dos instrumentos em que devem 
igualmente ser previstos os contactos entre especialistas (assegurando assim uma função a 
longo prazo), a importância dos resultados da cooperação depende da qualidade das relações 
estabelecidas entre os inspectores e os outros funcionários. 
D/ É conveniente apreciar a questão, suscitada por vários Estados-membros, de saber 
se a Comissão deve prosseguir ou intensificar os seus trabalhos com vista à celebração de 
acordos de assistência mútua com países terceiros. 
2.1.2 Cooperação em matéria repressiva 
O disposto no segundo parágrafo do artigo 209°-A do Tratado CE não se limita a uma 
cooperação meramente administrativa. Este parágrafo faz igualmente apelo aos 
Estados-membros para que organizem uma cooperação mais alargada, se esta se revelar 
necessária para combater a fraude em matéria de receitas e de despesas comunitárias, em 
especial quanto esta assuma a forma de criminalidade transnacional organizada. 
Com efeito, não se pode permitir que a delinquência financeira organizada se aproveite 
das disparidades do tratamento judicial para beneficiar de impunidade. A necessidade de 
uma cooperação aprofundada, eficaz e rápida resulta da análise dos relatórios nacionais, 
mesmo se esta necessidade nem sempre é claramente formulada. 
Para obter uma perspectiva global deste domínio, tinha sido solicitado o tratamento 
da questão da coordenação policial e judicial sobre as seguintes matérias: base jurídica 
(convenções, acordos, troca de correspondência, coordenação ad hoc); descrição do processo, 
dos circuitos e dos prazos; recenseamento do número de casos de cooperação policial e 
79 
judiciária relativa a casos de fraude, resultados, avaliação, dificuldades encontradas, limites 
deste tipo de cooperação e sugestões de melhorias a introduzir. 
Poucos relatórios trataram estas matéria de forma exaustiva; os elementos 
comunicados foram retomados de forma sintética no quadro que se segue. 
Cooperação em matéria repressiva 
Estado-
-membro 
B 
DK 
D 
EL 
E 
F 
IRL 
I 
L 
N 
P 
OS 
SU a) Cooperação policial 
É feita referência à 
cooperação com a UCLAF b) Cooperação judiciária c) Dificuldades 
encontradas d) Sugestões 
Este ponto não foi tratado; reenvio para os trabalhos do Terceiro Pilar 
Enumeração dos acordos em vigor 
Acordos em vigor (Acordo de Schengen) 
Convenções de extradição e de assistência judiciária 
Contactos bilaterais Menção do Terceiro Pilar 
cf Quadro 2.1.1. 
Este ponto não foi tratado 
- Enumeração das convenções e dos tratados 
- Referência à cooperação informal via UCLAF 
Cooperação ad hoc com 
base no Acordo de 
Schengen Enumeração dos acordos 
em vigor 
35 pedidos de assistência 
judiciária recebidos pela 
Alfândega (1993) Desejo de continuação 
dos trabalhos do Conselho 
no âmbito do Terceiro 
Pilar 
Observação neutra sobre 
os trabalhos do Conselho 
no âmbito do Terceiro 
Pilar 
- Com frequência, bloqueios entre a abordagem 
administrativa e a abordagem penal (ref.a ao 
Terceiro Pilar) 
- Atrasos nas comissões rogatórias 
Este ponto não foi tratado 
Cf. Quadro 2.1.1. 
Cf. Quadro 2.1.1. 
0 Serviço Nacional de 
Investigação desempenha 
uma função de 
coordenação - Enumeração dos 
acordos em vigor 
- Leis específicas 
regulam os processos e 
as competências no 
que respeita às 
investigações -
descrição 
pormenorizada 
80 
SV 
UK A cooperação policial não 
exige uma fundamentação 
específica, uma vez que se 
baseia na legislação do 
país em causa - Enumeração dos 
acordos ( e das leis 
que os transpõem para 
o direito nacional) 
- lunções 
centralizadoras do 
Ministério dos 
Negócios Estrangeiros 
A cooperação bascia-sc-se na Convenção Europeia 
relativa à assistência judiciária em matéria penal de 
1959 (Protocolo de 1978) 
O Gabinete Central da Interpol (no âmbito do "National 
Crime Intelligence Service") é responsável pela 
coordenação 
Signatário da Convenção Europeia relativa à Extradição Legislação sobre a 
assistência 
judiciária em fase 
de adopção 
Os prazos 
aplicados e a 
recusa de certos 
E.M. de proceder à 
extradição dos seus 
nacionais 1. Manutenção de 
ficheiros sobre as 
sociedades anónimas e 
sobre as sociedades 
fiduciárias 
2. Reforço dos 
procedimentos de 
cooperação das 
autoridades centrais 
responsáveis 
3. Alteração da legislação 
sobre o sigilo bancário; 
reforço da legislação 
contra o branqueamento 
de capitais 
4. Estabelecimento de 
prioridades em relação às 
investigações a efectuar 
Verifíca-se que não é fácil distinguir a cooperação policial da cooperação judicial. As 
bases jurídicas em vigor são específicas da cooperação judicial, ao passo que a cooperação 
policial existe apenas a título informal ad hoc ou inserida no quadro judiciário. A existência 
de dois níveis pode suscitar dificuldades, tal como o sublinha o relatório dos Países Baixos, 
Estado-membro em que existe uma abordagem administrativa e uma abordagem penal da 
coordenação em matéria repressiva. 
Vários relatórios nacionais sublinham a utilidade de uma cooperação administrativa logo 
a partir das primeiras investigações, para intercambiar, de forma institucionalizada, as 
informações com os outros Estados-membros e a Comissão. E o que se passa, por exemplo, 
com o OCDEFO que, na Bélgica, tem poderes para estabelecer contactos úteis com os 
serviços correspondentes dos outros Estados-membros e com a Comissão. A Grécia 
declarou-se igualmente favorável à criação de serviços de investigação e de repressão com 
contactos entre si e com os serviços competentes da Comissão. A Irlanda, Portugal e o 
Reino Unido defendem uma posição semelhante. 
No entanto, nenhum relatório analisou precisamente a relação entre a fraude em 
detrimento do orçamento comunitário e a cooperação policial. Tirando o húmero de pedidos 
de investigação judiciária recebidos pela Alfândega neerlandesa, não foi prestado qualquer 
dado no que respeita à cooperação em matéria repressiva. 
O Reino Unido é o único Estado-membro que apresenta sugestões concretas para 
reforçar a cooperação em matéria de repressão, como a possibilidade de atribuir poderes 
similares aos investigadores nacionais (igualmente defendida pela França), o 
desenvolvimento de instrumentos como ficheiros de informação ou encontros dos serviços 
responsáveis, a prioridade a conceder às investigações de natureza penal ou o acesso a dados 
bancários. 
Na maior parte dos relatórios, a questão foi tratada sob a forma de uma enumeração dos 
diplomas aplicáveis, sendo referidos com maior frequência a Convenção Europeia relativa 
à Extradição de 1957 (e os seus protocolos adicionais de 1975 e 1978), a Convenção 
Europeia relativa à assistência judiciária em matéria penal de 1959 (e o seu protocolo 
adicional de 1978) e o acordo de Schengen de 1990. Só dois relatórios fazem referência aos 
trabalhos do Conselho no âmbito do Terceiro Pilar. 
Do exposto podemos concluir que, no domínio repressivo, a maior parte dos 
Estados-membros não se preocupou em demonstrar que, por sua própria iniciativa, satisfaz 
a obrigação de cooperação. A Comissão deve prosseguir os seus trabalhos para poder prestar 
aos Estados-membros a ajuda prevista no segundo parágrafo do artigo 209°-A do Tratado 
CE, através da criação de instrumentos de cooperação eficazes na luta contra a fraude 
comunitária. Com efeito, o Conselho ECOFIN de 11 de Julho de 1994 confirmou as funções 
a desempenhar pela Comissão no domínio operacional e da coordenação das investigações, 
em especial nos sectores sensíveis à fraude transnacional. 
82 
Pistas de reflexão (ponto 2.1.2) 
Os elementos de informação disponíveis mostram quanto se torna imperativo colocar 
à disposição das autoridades nacionais responsáveis pela repressão instrumentos eficazes que 
respondam às necessidades de uma protecção elevada e homogénea das finanças comuns da 
União. 
A/ Para melhorar a cooperação entre as autoridades nacionais competentes, por um 
lado, e entre estas autoridades e a Comissão, por outro, é necessário desenvolver, logo a 
partir das primeiras investigações, intercâmbios de informações entre os serviços repressivos 
dos Estados-membros e os serviços competentes da Comissão. Para o efeito, a Comissão 
deverá prosseguir os seus trabalhos para estudar a possibilidade de realizar um instrumento 
jurídico susceptível de alargar a cooperação ao conjunto das actividades operacionais que 
precedem a propositura de acções judiciais. 
B/ Seria útil prosseguir a análise dos meios e dos poderes de controlo dos agentes 
encarregados da luta antifraude para, de seguida, estudar a possibilidade, preconizada em 
certos relatórios, de atribuir idênticos poderes de controlo a todos os investigadores 
nacionais. 
O Para assegurar de forma útil, nomeadamente a nível dos processos penais, a 
consideração de todos os elementos que resultam da acção comunitária desenvolvida em 
cooperação com os Estados-membros, é necessário apreciar igualmente as funções que a 
Comissão desempenha e a sua acção junto das autoridades nacionais, retirando as devidas 
consequências a nível da adaptação do dispositivo regulamentar. 
D/ No domínio do direito penal, as medidas necessárias à efectiva entrada em vigor 
da Convenção relativa à Protecção Penal dos Interesses Financeiros da Comunidade devem 
ser adoptadas com a maior brevidade possível. Para que este primeiro passo produza os seus 
efeitos, é necessário que seja prolongado através da aplicação de uma cooperação judiciária 
reforçada e directa a nível da União, orientada para a protecção dos interesses financeiros 
da Comunidade e assente em redes de magistrados judiciais. O estabelecimento destas redes 
facilitará a aplicação do princípio consagrado na Convenção no sentido da centralização dos 
processos na mesma jurisdição. 
83 
2.1.3. Cooperação administrativa c assistência mútua com base em instrumentos 
comunitários 
Vários regulamentos comunitários estabeleceram uma obrigação de cooperação entre 
os Estados-membros, nomeadamente: 
no domínio dos recursos próprios, os Regulamentos n°s 1468/81 c 218/92 (IVA); 
no domínio agrícola, os Regulamentos n°s 4045/89 e 595/91 ; 
para as acções estruturais, os Regulamentos n°s 1681/94 e 1831/94. 
Estes regulamentos prevêem, em disposições específicas, a obrigação de cada 
Estado-membro prestar assistência mútua aos outros Estados-membros, por sua própria 
iniciativa e sem que a Comissão seja necessariamente implicada neste processo. Desta 
forma, os Estados-membros devem trocar os elementos de informação concretos de que 
disponham. Estes intercâmbios de informações incidem, por exemplo, sobre os resultados 
dos controlos efectuados em empresas multinacionais, sobre operações especiais ou sobre 
casos de fraude presumida ou verificada, "de que se receiem efeitos muito rápidos fora do 
seu território", nos termos dos regulamentos aplicáveis em matéria agrícola e de acção 
estrutural. 
Como os regulamentos citados são directamente aplicáveis nos Estados-membros, seria 
de esperar que este aspecto fosse tratado de forma bastante completa nos relatórios nacionais 
(com excepção dos três novos Estados-membros, que ainda não dispõem de experiência 
nesta matéria). No entanto, três Estados-membros não citam nenhum destes regulamentos 
e cinco outros omitem, pelo menos, três dos sete regulamentos que foram citados pela 
Comissão. Certos Estados-membros citam outros regulamentos, como a Dinamarca e os 
Países Baixos, que, nos seus relatórios evocaram correctamente as dificuldades da 
cooperação em matéria de cobrança (Directiva 76/308). 
No entanto, vários relatórios compreendem elementos suficientes para permitir uma 
abordagem comparada, que é sintetizada no quadro que se segue. 
84 
(NB: AM Assistência mútua ; EM --- Estado-membro) 
Cooperação e assistência mútua com base em instrumentos comunitários 
Estado-
-membro 
H 
DK 
D 
EL 
E 
F Recenseamento das acções 
de cooperação bilateral ou 
multilateral 
Regulamento n" 
1468/81:1993 : 122 
mensagens AM recebidas 
1994 : 114 recebidas 
Regulamento n° 4045/89: 
1993 : 4 pedidos recebidos 
e 3 enviados 
1994 : 6 recebidos e 5 
enviados 
Regulamento n° 1468/81: 
1993 : 114 pedidos AM 
recebidos, 4 enviados 
1994 : 65 pedidos 
recebidos, 23 enviados 
Regulamento n° 218/92 : 
Cooperação fiscal 
Pedidos baseados 
simultaneamente no 
Regulamento n° 1481/81 e 
na Convenção de Nápoles 
Ausência de estatísticas 
distintas ; total 1993 : 4316 
recebidos, 4668 enviados 
Regulamento n° 4045/89 -
8 pedidos enviados em 
1993, 44 em 1994 
Ausência de dados 
Regulamento n° 1468/81 
1993 : 62 pedidos AM 
recebidos, 22 enviados;. 
1994 : 59 recebidos, 68 
enviados 
Ausência de dados Resultados e avaliação destas 
acções de cooperação; 
identificação das dificuldades 
concretas 
Resultados da cooperação 
dependentes da qualidade das 
relações pessoais entre os 
funcionários dos HM 
Falta de resposta em certos 
casos, o que pode entravar o 
curso da acção judiciária 
Dificuldades de participação 
nos controlos dos outros EM 
(problema dos inspectores 
estrangeiros) 
Problema dos prazos de 
resposta 
Progresso no sentido da 
cooperação com os serviços da 
Comissão e as administrações 
nacionais 
Cooperação e AM muito 
positiva 
Problema da disponibilidade 
das informações exigidas para 
o processo judicial 
Controlos sobre os produtos 
em livre prática cujos 
resultados são comunicados 
aos EM em causa Sugestões eventuais com 
vista a melhorar este tipo 
de cooperação 
Manutenção e 
intensificação dos contactos 
entre funcionários 
Criação de bancos de dados 
Base jurídica satisfatória, 
mas desejo de um sistema 
de intercâmbio de 
informações mais rápido e 
mais elaborado 
Introdução desejável de 
melhorias no domínio da 
cobrança (Directiva n° 
76/308) 
Previsão na regulamentação 
de prazos de resposta 
Cooperação mais estreita 
com a Comissão 
Formação permanente e 
intercâmbio de funcionários 
Cooperação a alargar 
Generalização dos controlos 
cruzados 
85 
IKI. 
1 
L 
NL 
OS 
P 
SU 
sv Regulamento n" 1468/81 
(SCENT) 
1992 : 167 pedidos AM 
recebidos, 182 enviados 
1993 : 90 recebidos e 162 
enviados 
Regulamento n° 1468/81 : 
1004 casos 
Regulamento n" 218/92 : 
21 
Diplomas citados: 
Regulamento n° 1468/81 
(alfândegas) 
Regulamento n° 218/92 
(fiscalidade indirecta) 
Regulamento n° 1468/81 
1992 : Pedidos recebidos: 
81 
1993 : 256 
1992/1993 : 75 
informações prestadas aos 
outros EM 
Directiva n° 76/308 relativa 
à cobrança 
Diplomas referidos: 
Regulamento n° 1468/81; 
acordos bilaterais 
celebrados com alguns EM 
Regulamento n° 1468/81: 
1993 :88 pedidos recebidos 
(44 pedidos satisfeitos) 
30 demandes enviados 
1994 :137 pedidos 
recebidos 
(112 pedidos satisfeitos) 
28 pedidos formulados 
Regulamento n° 4045/89: 
1994 : 8 pedidos recebidos, 
11 enviados 
Diploma aplicável: 
Regulamento n° 1468/8! 
em matéria aduaneira Utilização da rede Scent para 
informar a Comissão sobre o 
resultado das investigações 
Bom funcionamento, bom 
espírito de cooperação 
Evolução positiva : cooperação 
que permite identificar as 
fraudes ou as tentativas de 
fraudes aos orçamento 
comunitário 
Em certos casos, verificação 
de fraudes ou irregularidades. 
Todavia, em virtude do seu 
número ou do seu conteúdo, 
impossibilidade de tratar as 
comunicações AM com 
suficiente atenção 
Cobrança : falta de medidas de 
urgência que garantam a 
cobrança; falta de medidas de 
cobrança simultâneas nos 
diferentes EM 
Dificuldades em obter 
informações relativas a dados 
de natureza pessoal 
Dificuldades práticas : 
problemas de língua, diferença 
horária e diferentes sistemas 
informáticos Acções de cooperação a 
comunicar à Uclaf 
(eventualmente através da 
rede Scent) 
As fichas de assistência 
mútua devem ser reservadas 
aos casos de fraude 
complexa 
Harmonização das 
atribuições das diferentes 
administrações, por forma 
a facilitar a cooperação 
Normas de harmonização 
no domínio da apreciação 
dos riscos 
86 
UK Regulamento n" 1468/81 
77 pedidos de comunicação 
(ralados: 1.58 pedidos 
relativos aos recursos 
próprios ("excepto PAC") Ausência de transmissão 
obrigatória dos resultados 
Dualidade das administrações 
aduaneira e IVA 
Falta de um sistema de 
tratamento comum da entrada 
na Comunidade 
Prazos de resposta 
excessivamente longos aos 
pedidos de assistência mútua 
Disparidades legislativas na 
Comunidade Instalação em cada 
Estado-membro de um 
centro de informações em 
matéria de fraude comercial 
Prestação pela Comissão de 
informações sobre as 
decisões judiciais e 
questões de actualidade 
pela Comissão 
Pedido de reuniões 
regulares com os outros 
EM e de reuniões 
específicas (casos 
particulares urgentes) 
Como se pode ver do quadro supra, os Estados-membros recorrem aos instrumentos 
de cooperação e, na sua maior parte, fazem um balanço satisfatório deste tipo de 
cooperação. 
As principais dificuldades mencionadas dizem respeito aos prazos de resposta que 
podem atrasar as investigações e a acção repressiva, bem como às disparidades de todo o 
tipo (administrativas, jurídicas e técnicas) que entravam a circulação da informação entre 
os Estados-membros. 
Chama-se igualmente a atenção para o facto de não ter sido praticamente citada a 
advertência mútua, prevista nos Regulamentos n° 595/91 em matéria agrícola e n° 1681/94 
em matéria de Fundos Estruturais, o que pode significar que este instrumento quase não é 
utilizado. 
As sugestões formuladas para melhorar este tipo de cooperação são muito numerosas 
e reveladoras do interesse que os Estados-membros lhe atribuem. Estas sugestões são 
resumidas na coluna da direita do quadro supra e, em parte, foram incluídas na rubrica 
"Pistas de reflexão". Resulta desta parte dos relatórios nacionais que novas necessidades 
estão a aparecer nos Estados-membros no que respeita à luta contra a fraude, nomeadamente 
uma necessidade fundamental de informação rápida sobre as eventuais fraudes 
transnacionais, tendo sido sublinhado que a fraude raramente se desenvolve num único país. 
A Comissão dcvc prestar o seu contributo, cm conformidade com o segundo parágrafo do 
artigo 209°-A do Tratado CE. A Comissão dcvc, portanto, estar cm condições de explorar 
87 
as potencialidades dos instrumentos de cooperação existentes ou de os adaptar a esta 
exigência. Aliás, o Conselho ECOFIN de 11 de Julho de 1994 convidou a Comissão a 
rcíórçar as suas funções operacionais e de coordenação tias investigações dos 
Estados-membros, nomeadamente no que respeita às operações transnacionais. De igual 
forma, apelou ao reforço da cooperação através da organização de processos adequados entre 
a Comissão e os Estados-membros para permitir à ('omissão prestar a sua assistência no 
domínio da cobrança. 
Pistas de reflexão (ponto 2.1.3) 
A panóplia de instrumentos existentes a nível comunitário não é deixada de lado pelos 
Estados-membros, mesmo se se conclui que as potencialidades desta cooperação não são 
totalmente exploradas. Tendo em conta o papel central da cooperação, que todos os 
Estados-membros são unânimes em reconhecer, o objectivo a prosseguir deve ser o de 
desenvolver os mecanismos existentes por forma a aumentar o nível de eficácia c de 
utilização. 
A/ Os sistemas de informação devem evoluir e ser objecto de uma adaptação para ter 
em conta a realidade de certas limitações, como o grau de prioridade, a comunicação das 
informações e a apreciação dos riscos. As instâncias de cooperação previstas para o 
funcionamento destes diferentes instrumentos devem poder rapidamente pronunciar-se sobre 
estas questões para definir de forma clara as necessidades e introduzir as regras adequadas 
(nomeadamente, adaptação dos diplomas, elaboração de guias de processo, de acesso às 
comunicações e de metodologia de cooperação, e criação de ficheiros a nível central). 
BI Devem ser exploradas e desenvolvidas certas formas de cooperação avançadas pelos 
relatórios nacionais, como, por exemplo, a organização dos seguimentos a dar aos controlos 
cruzados sobre as mercadorias em livre prática. Devem ser promovidas reuniões regulares 
entre os serviços competentes, bem como a organização rápida de encontros ad hoc para 
os casos urgentes e graves. O desenvolvimento de bases de dados que incluam informações 
sobre os operadores económicos (critérios do risco), preconizado por certos 
Estados-membros que estabeleceram um registo central (ou que o sugerem), deve ser 
apreciada a nível comunitário. 
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Cl A assistência mútua em matéria de cobrança deve ser tornada mais eficaz. A 
directiva relativa a estes mecanismos deve ser adaptada às necessidades do mercado único, 
atribuindo ao Estado-membro que é o único responsável pela cobrança os meios jurídicos 
e as informações necessárias à realização das suas lunções. As potencialidades da assistência 
mútua cm matéria agrícola, aduaneira ou de recursos próprios devem ser melhor exploradas, 
a ela associando sistematicamente a Comissão, logo que apareça um interesse comunitário, 
como, por exemplo, no domínio da cobrança de receitas comunitárias. Aliás, este interesse 
pode ser presumido quando é detectado um caso revelador da organização da fraude (caso 
exemplar), cuja repetição noutros pontos do território da União se pretende evitar. 
1)/ De uma forma geral, é conveniente assegurar e generalizar a aplicação perfeita e 
integral dos regulamentos comunitários relativos à cooperação. O Comité Consultivo para 
a Coordenação no domínio da Luta contra a Fraude (COCOLAF) nas suas configurações 
especializadas, deve reunir-se regularmente para avaliar os resultados da cooperação, para 
aproveitar todas as potencialidades do sistema, se necessário definindo as regras relativas 
à apresentação e aos níveis de pormenor dos pedidos de cooperação institucional, e para 
dispor de dados homogéneos. Na sua formação plena, o Comité Consultivo deve ainda 
preconizar as adaptações indispensáveis, dar o impulso necessário e, se necessário, 
apresentar as suas conclusões às instâncias competentes. 
89 
Parte III : Relação de equivalência das medidas e dos meios 
consagrados à protecção das finanças nacionais e à 
protecção dos interesses financeiros da Comunidade 
Para uma análise comparada dos controlos efectuados e dos seguimentos 
administrativos e judiciais dados aos caos de íraude detectados, solicitou-se aos 
Estados-membros que certificassem que, na prática, era assegurada a equivalência das 
medidas e dos meios destinados à protecção dos interesses financeiros da Comunidade e das 
finanças nacionais. 
Não se pode negar que este tipo de demonstração se debate com dificuldades 
metodológicas importantes: por um lado, não pode assentar exclusivamente em dados 
quantitativos, aliás difíceis de precisar; por outro, a distinção entre a protecção dos interesses 
financeiros e comunitários nem sempre é evidente. 
No entanto, deixar totalmente de lado este aspecto da relação, limitar-se a defender 
que, por definição, a equivalência é assegurada (em virtude do facto de as dotações 
comunitárias transitarem pelo erário público, transformando-se assim em dinheiros 
nacionais), ou ainda que a equivalência existe desde sempre e que as finanças comunitárias 
estão melhor protegidas, mesmo antes da entrada em vigor do Tratado da União Europeia, 
constitui apenas uma simples afirmação de princípio que, algumas vezes, equivale a pôr em 
causa a razão de ser do pedido inicial do Conselho Europeu. 
Na verdade, na maior parte dos relatórios, não se procurou comprovar o grau de 
equivalência. Dados precisos sobre os efectivos consagrados ao controlo e sobre os 
seguimentos administrativos e judiciais são praticamente inexistentes ou muito raros, como 
mostra o quadro que se segue. 
90 
Equivalência da protecção dos interesses financeiros nacionais e comunitários 
Estado-
-membro 
li 
1)K 
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1RL 
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SV 
UK 3.1. Controlos/meios 
Poderes do Tribunal de Contas belga 
equiparados aos do Tribunal de Contas 
europeu 3.2. Seguimentos 
administrativos 3.3. Seguimentos 
judiciais 
Inexistência de elementos 
esclarecedores 
Ponto não tratado 
- Reforço do pessoal (20 % em 6 anos) 
e dos meios à disposição do controlo Problema do registo 
específico das 
decisões judiciais 
relativas à fraude em 
detrimento do 
orçamento 
comunitário 
Ponto não tratado 
Ponto não tratado 
Inexistência de elementos esclarecedores 
Ponto não tratado (o número de controladores em matéria agrícola é mencionado no ponto 1.1.2) 
FEOGA-Garantia : controladores 
antifraude: 90 agentes a tempo inteiro 
Controlo mais importante que sobre as 
receitas nacionais (tabaco, cerveja) 
Igual número de funcionários (500) 
encarregados dos recursos próprios 
tradicionais e dos recursos nacionais 
(500), que, no entanto, são 7 vezes mais 
importantes Inexistência de elementos 
esclarecedores 
Inexistência de elementos esclarecedores 
Ponto não tratado 
Alegação de que este exercício é impossível e não faz sentido 
A questão não foi abordada 
(conclusão ponto 3) 
5 800 funcionários aduaneiros 
FEOGA-Garantia : controlo CEE (5%) 
mais importante do que o controlo 
nacional (1 %) Questão não abordada 
Questão não abordada 
Inexistência de elementos esclarecedores 
Serviço das Alfândegas e dos Impostos 
Especiais de Consumo (recursos 
próprios tradicionais) : efectivos de 21 
pessoas/ano para os trabalhos de 
investigação e 59,5 para os trabalhos de 
controlo (1993/1994) Inexistência de elementos 
esclarecedores 
O respeito do princípio da assimilação foi, portanto, demonstrado na maior parte dos 
relatórios que reproduzem, sob a forma de conclusões, os aspectos anteriormente tratados. 
O relatório irlandês constitui uma excepção no que toca a este ponto, procedendo a uma 
análise comparada do número de controladores (ponto 3.1). 
A ausência de resultados comparativos da fraude lesiva do orçamento nacional e do 
orçamento comunitário torna difíceis quaisquer apreciações sobre o grau de assimilação no 
âmbito da União. Na melhor das hipóteses, é possível retirar uma série de indicações. Por 
exemplo, uma análise dos dispositivos em vigor (diplomas, organização) leva a concluir que 
as receitas estão melhor protegidas do que as despesas. Neste último domínio, as despesas 
agrícolas parecem estar melhor enquadradas do que as despesas respeitantes a acções 
estruturais. De uma forma geral, os Estados-membros afirmam imediatamente que a 
assimilação é realizada, mas nunca é estabelecida a relação entre domínios ou através de 
resultados comparativos. Aliás, em geral, não é apresentada qualquer medida precisa do 
nível de assimilação por meio de uma comparação dos resultados. 
Algumas considerações mitigam o alcance do princípio da assimilação. Afirma-se 
muitas vezes que a legislação agrícola comunitária relativa aos controlos atinge um tal nível 
de pormenorização que as despesas comunitárias seriam melhor controladas do que as 
despesas nacionais (tese que, em alguns casos, chega mesmo a ser demonstrada). Por outro 
lado, declara-se com frequência que uma boa utilização da análise do risco pode revelar-se 
mais útil do que um aumento do número de controladores; em teoria, esta análise não 
distinguiria as receitas ou as despesas comunitárias das nacionais. 
Estas sugestões podem ser favoravelmente acolhidas, desde que não se perca de vista 
que uma protecção eficaz pressupõe simultaneamente um nível de controlo suficiente e uma 
repressão dissuasiva das infracções verificadas. Este último ponto, constante do acórdão 
proferido no processo sobre o chamado "milho jugoslavo", é essencial para poder apreciar 
a vontade dos Estados-membros de realizarem uma assimilação completa. 
Com efeito, de que serve o desenvolvimento dos serviços e dos processos de 
controlo, no respeito integral do princípio da assimilação, se, posteriormente, a nível da 
recuperação e das sanções, se instaura um um tratamento tacitamente diferenciado? E 
possível interrogarmo-nos sobre o respeito do princípio da assimilação quando os 
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Estados-membros, face a importações fraudulentas, aplicam os processos necessários para 
a cobrança do IVA sem se preocuparem com os recursos próprios tradicionais. O respeito 
do artigo 209°-A passa por uma adaptação dos comportamentos nacionais às exigências da 
protecção das finanças comunitárias e a relação de equivalência, frequentemente encarada 
como um dado adquirido pelos Estados-membros, deve, na verdade, ser realizada 
progressivamente, através de medidas concretas a avaliar permanentemente, por forma a 
fazer evoluir paralelamente a melhoria da gestão financeira da Comunidade e a protecção 
dos seus interesses financeiros. 
Se é verdade que os relatórios nacionais nem sempre se prestam a uma análise 
comparada pormenorizada e exaustiva, nem sempre permitindo conclusões claras em relação 
a todos os domínios da acção nacional no que toca ao respeito do princípio da assimilação, 
permitem, no entanto, definir pistas de trabalho e abrir vias de evolução que, aliás, 
coincidem ou convergem de um relatório para outro. 
Com efeito, a maior parte dos relatórios nacionais parece estar de acordo sobre a 
necessidade de avançar em todas frentes, da prevenção à repressão, passando pela 
cooperação. 
Muitas vezes é referida como prioridade a necessidade de actuar a nível comunitário 
para completar, em certos domínios, os dispositivos de fiscalização com base em critérios 
objectivos, com vista a harmonizar os controlos efectuados pelos Estados-membros. 
Certos Estados-membros recomendam a avaliação sistemática e regular destes 
dispositivos com o objectivo de adaptar constantemente o nível da protecção das finanças 
comunitárias, por forma a optimizar o quadro nacional e comunitário de fiscalização, em 
função das necessidades do momento e dos riscos reais. A este propósito, preconiza-se 
muitas vezes a criação de uma estrutura de auditoria que reúna todos os níveis de 
especialização. 
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O desejo de simplificação dos diplomas c muitas vezes apresentado como um 
elemento indispensável à realização de uma legislação coerente, tendo em conta a relação 
custo/eficácia. 
São atribuídas à cooperação muitas virtudes, entre elas, a de constituir um 
catalisador indispensável da eficácia das medidas nacionais c comunitárias de luta contra a 
fraude transnacional sofisticada e a criminalidade financeira organizada. A necessidade de 
desenvolver as suas potencialidades, tanto para reforçar o trabalho no terreno como para 
optimizar a exploração da informação, parece ser por todos partilhada, quer se trate de 
melhorar os processos existentes, quer de alargar, para lá da assistência administrativa, os 
horizontes institucionais da cooperação. 
Para certos Estados-membros, esta optimização só poderá ser alcançada quando o 
nível comunitário disponha de sistemas precisos e obrigatórios de sanções administrativas 
e quanto tiverem sido adoptadas as medidas adequadas para elevar o grau de 
compatibilidade e de equivalência das legislações nacionais em matéria penal. 
De qualquer forma, num momento em que a Comunidade procede à necessária 
convergência das economias dos seus Estados-membros para entrar numa fase decisiva da 
União Económica e Monetária e em que a integração se realiza igualmente através de mais 
intervenções financeiras, parece surpreendente que as mais altas instâncias se limitem a 
declarações vigorosas de intenção sem que, de seguida, sejam adoptadas as medidas 
necessárias para traduzir estas declarações em passos concretos em todos os domínios da 
protecção dos seus interesses financeiros. 
Uma melhoria da luta contra a fraude passa, além da simples assimilação, por uma 
política voluntarista de prevenção reforçada que assegure em todos os Estados-membros um 
nível de controlo mais eficaz e equivalente, mas também por uma repressão acrescida e 
homogénea no âmbito da União. Afirmar a obrigação de fiscalização e de controlo 
financeiro do organismo cobrador e do gestor dos fundos comunitários integra-se nos 
grandes princípios da gestão das finanças públicas. Completar esta obrigação pela adopção 
de regras e de critérios precisos e imperativos em relação a cada domínio, para melhor 
institucionalizar a fiscalização e assumir um nível de controlo equivalente em toda a 
Comunidade, continua a ser uma exigência de prevenção incontornável. Também não é 
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suficiente tipificar os actos ou os comportamentos fraudulentos que se pretende combater. 
É igualmente necessário tornar homogénea a repressão para impedir que os autores de 
fraudes se desloquem para espaços judiciais de menor risco ("forum shopping"). As 
obrigações fixadas pelo Tribunal de Justiça cm 1989, exigindo uma sanção "eficaz, 
proporcionada e dissuasiva", continuam a ser um objectivo a atingir de forma homogénea 
em todo o território da União para travar o desenvolvimento da criminalidade financeira 
organizada e transnacional que procede à sua própria análise do risco. 
A protecção do património comum do contribuinte europeu compromete a 
credibilidade das instituições e dos Estados-membros da União. A Comunidade entra na via 
de uma melhoria da sua gestão financeira; por esta razão, deve estar ainda mais atenta à 
perfeita protecção dos seus interesses financeiros contra todas as irregularidades. E este o 
objectivo do presente exercício. É a partir desta base que será, sem dúvida, possível avançar 
para dar cumprimento ao mandato dos Conselhos de Essen e de Cannes. 
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ISSN 0257-9553 
COM(95) 556 final 
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PT 09 
N.' de catálogo : CB-CO-95-605-PT-C 
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