COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 22.2.2017 SWD(2017) 87 final EMPTY DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO Relatório relativo a Portugal 2017

que inclui uma apreciação aprofundada sobre a prevenção e a correção de desequilíbrios macroeconómicos que acompanha o documento COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLEMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO BANCO CENTRAL EUROPEU E AO EUROGROUPO Semestre Europeu de 2017: Avaliação dos progressos em matéria de reformas estruturais, prevenção e correção de desequilíbrios económicos, e resultados das apreciações aprofundadas ao abrigo do Regulamento (UE) N.º 1176/2011



{COM(2017) 90 final}

{SWD(2017) 67 final - SWD(2017) 93 final}





Índice Síntese1 1.Situação económica e perspetivas5 2.Progressos na aplicação das recomendações específicas por país13 3.Síntese das principais conclusões da apreciação aprofundada do PDM17 4.Prioridades de reformas24 4.1.Finanças públicas e tributação31 4.2.O setor financeiro e o endividamento31 4.3.Políticas laborais, educativas e sociais38 4.4.Investimento46 4.5.Políticas setoriais53 4.6.Administração pública59 A.Quadro recapitulativo63 B.Painel de avaliação do PDM72 C.Quadros-Tipo73 Referências 78 LISTA DE Quadros 1.1.Principais indicadores económicos, financeiros e sociais - Portugal12 2.1.Quadro de síntese da avaliação das REP relativas a 201615

3.1.Quadro de avaliação do PDM - Portugal 201722 B.1.Painel de avaliação do PDM relativo a Portugal73 C.1.Indicadores do mercado financeiro74 C.2.Conjuntura laboral e social75 C.3.Despesa com prestações de proteção social (% do PIB)75 C.4.Indicadores de desempenho do mercado de produtos e indicadores de política76 C.5.Crescimento Verde77 LISTA DE Gráficos 1.1.Crescimento do PIB real e respetivas componentes5 1.2.Taxas de atividade, emprego e desemprego (trimestrais)6 1.3.Emprego por tipo (permanente, temporário, independente), em variações homólogas6 1.4.Desigualdades na distribuição do rendimento (rácio dos quintis de rendimento S80/S20)7 1.5.PLII e evolução da Balança Corrente8 1.6.Índice de Vantagem Comparativa Revelada (comércio de bens)9 1.7.CUT nominal, índice 2001Q1 = 1009 1.8.Crescimento dos salários coerente com competitividade externa constante e crescimento real dos salários9 1.9.Decomposição da produtividade na economia mundial10 1.10.Crescimento potencial e respetivas componentes11 3.1.Situação do setor bancário e níveis de dívida interna18 4.1.1.Choque combinado nas taxas de juro e no crescimento do PIB24

4.1.2.Consolidação orçamental25 4.2.1.Repartição setorial da dívida em 2002-201635 4.2.2.Repartição das variações homólogas dos rácios dívida/PIB, SNF35 4.2.3.Repartição das variações homólogas dos rácios dívida/PIB, famílias35 4.2.4.Decomposição da Posição Líquida de Investimento Internacional de Portugal (PLII)36 4.2.5.Financiamento da balança corrente36 4.2.6.Sensibilidade da PLII aos choques macroeconómicos37 4.3.1.Taxa de desemprego por duração38 4.3.2.Principais indicadores sociais41 4.4.1.Produtividade do investimento46 4.4.2.Investimento e seus componentes46 4.4.3.Investimentos privados e públicos47 4.4.4.Fatores mais problemáticos para a atividade empresarial48 4.4.5.Fórum Económico Mundial, Relatório de Competitividade Global 2016-2017, Portugal48 4.4.6.Investimento direto estrangeiro49 4.4.7.Contribuição, por componente, para a variação do saldo da BC, 2007-201550 4.4.8.Custos salariais unitários nominais por setor50 4.4.9.Classificação da Qualidade Média nos 5 maiores setores de exportação da indústria transformadora51 4.4.10.Dinamismo e competitividade das exportações (mercadorias) nos 10 principais destinos (2013-2015)51 4.5.1.Indicador de restritividade, 2016, Portugal e a UE55

4.5.2.Quotas de alguns países no total de transporte marítimo de mercadorias da UE, 201458 4.5.3.Produtividade do trabalho no setor portuário, ajustada pelos salários58 LISTA DE Caixas 2.1.Contribuição do orçamento da UE para as reformas estruturais em Portugal16 4.4.1.Investimento52 4.6.1.Destaques62 Síntese O presente Relatório examina a economia portuguesa à luz da Análise Anual do Crescimento da Comissão, publicada em 16 de novembro de 2016. Nesse documento, a Comissão apela aos Estados-Membros da UE que redobrem os seus esforços em torno dos três elementos do triângulo virtuoso da política económica — impulsionar o investimento, prosseguir reformas estruturais e assegurar políticas orçamentais responsáveis. Ao agir desta forma, os Estados-Membros devem colocar a tónica no reforço da justiça social, a fim de alcançarem um crescimento mais inclusivo. A Comissão publicou também o Relatório sobre o Mecanismo de Alerta (RMA), que lançou o sexto ciclo do procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos (PDM). O presente relatório dá conta da apreciação aprofundada que o RMA de 2017 concluiu dever ser feita para a economia portuguesa. Ainda que tenha continuado a recuperar pelo quarto ano consecutivo, a economia portuguesa mantém-se vulnerável a choques. O crescimento da procura interna continua a ser alimentado pelo dinamismo do consumo privado. As condições para o investimento continuam difíceis, o que continua a comprometer o crescimento. Contudo, espera-se uma retoma do investimento a médio prazo, mercê do apoio dos fundos da UE, o que deverá ajudar a reequilibrar a economia mediante o aumento da quota-parte dos setores transacionáveis. Recentemente, registou-se um importante aumento da contribuição do comércio externo líquido, possivelmente devido a fatores conjunturais. A evolução favorável dos termos de troca contribuiu para a melhoria da balança comercial de bens. Não obstante, os custos unitários do trabalho aumentaram nos últimos tempos, o que veio pressionar a competitividade. É previsível que a melhoria dos termos de troca venha a ser comprometida, em consequência de uma procura interna em alta que fomenta as importações e enfraquece a balança comercial. Prevê-se que voltem a emergir pressões sobre os preços, em especial devido ao aumento dos preços do petróleo. O emprego deverá prosseguir na via da melhoria, ainda que a um ritmo mais lento, seguindo mais de perto o crescimento do PIB. Em termos globais, as previsões apontavam para uma ligeira desaceleração do PIB real em 2016, devendo depois retomar uma trajetória ascendente em 2017 e 2018. As incertezas que pesam sobre o investimento, o setor bancário e a realização de reformas estruturais podem comprometer uma retoma sustentável. A situação das finanças públicas deverá melhorar, ainda que as perspetivas orçamentais continuem a revelar-se vulneráveis a riscos de revisão em baixa. O défice nominal deverá continuar a descer para 2,0 % do PIB em 2017, essencialmente em resultado da recuperação económica moderada e de condições de financiamento favoráveis. Contudo, a incerteza em torno das perspetivas macroeconómicas, o potencial impacto no défice das medidas de apoio ao setor bancário e possíveis derrapagens nas despesas constituem fatores de risco. Depois de um acentuado aumento durante a crise económica, a dívida pública estabilizou-se em torno dos 130 % do PIB desde 2013. Assente na projetada continuação de uma recuperação económica moderada e na previsão de excedentes primários, o rácio dívida/PIB deverá diminuir gradualmente a partir de 2017. Porém, o nível da dívida pública, ainda muito elevado, associado aos níveis ainda relativamente significativos do défice e a um crescimento lento, torna Portugal vulnerável a variações da conjuntura económica e à subida dos custos de financiamento. Globalmente, Portugal registou progressos limitados na resposta às recomendações que lhe foram dirigidas em 2016. Houve alguns avanços no que respeita à revisão das despesas. A despesa pública é agora objeto de mais controlos e medidas de contenção, na sequência de exercícios de revisão da despesa em alguns setores. Foram também feitos alguns progressos para garantir a sustentabilidade a longo prazo do setor dos cuidados de saúde. Os esforços envidados para tornar o sistema de pensões menos dependente de transferências orçamentais deram alguns frutos, ainda que limitados. Não se registaram avanços na reestruturação das empresas públicas, em especial no setor dos transportes. No mercado de trabalho, as melhorias são limitadas no que respeita a manter a evolução do salário mínimo a um nível consentâneo com a promoção do emprego e da competitividade, ainda que não se tenham materializado até à data riscos para o emprego. Houve também progressos limitados para garantir a efetiva ativação dos desempregados de longa duração e melhorar a coordenação entre os serviços de emprego e os serviços sociais. Há, porém, a registar algumas melhorias no reforço dos incentivos às empresas para que contratem pessoal com contratos permanentes. No setor financeiro, registaram-se progressos limitados na contenção do elevado nível de crédito em incumprimento e na melhoria do acesso ao financiamento para as start-ups e as pequenas e médias empresas através do mercado de capitais. Foram feitos alguns avanços para tornar o regime de fiscalidade das empresas menos propício ao recurso ao endividamento. Houve alguns progressos na melhoria da transparência na contratação pública, na resolução mais célere dos litígios fiscais e no incentivo à cooperação entre as universidades e o setor empresarial. Os progressos são limitados quanto se trata de acelerar os procedimentos de licenciamento e reduzir as barreiras regulamentares, em especial nos serviços às empresas. No que respeita à consecução das metas nacionais ao abrigo da estratégia Europa 2020, Portugal regista um bom desempenho na redução das emissões de gases com efeito de estufa, no cumprimento das metas globais em matéria de energias renováveis e eficiência energética, bem como na redução do abandono escolar precoce. Existem ainda obstáculos consideráveis à concretização das metas relativas à taxa de emprego, ao investimento em I&D, à conclusão do ensino superior e à redução da pobreza. Principais conclusões da apreciação aprofundada contida no presente relatório e desafios que lhes estão associados: O crescimento potencial continua aquém do nível registado antes da crise e mantém-se abaixo da média da UE. É afetado pela persistência de estrangulamentos e rigidezes nos mercados de trabalho e dos produtos, bem como por importantes desequilíbrios externos. Os esforços para reduzir a dívida e o volume de crédito em incumprimento detido pelos bancos foram limitados, o que prejudica uma cobrança da dívida mais sustentável e o investimento. Ao mesmo tempo, a sustentabilidade da dívida pública e a redução das taxas de juro pesam na disciplina orçamental e na necessária trajetória de ajustamento orçamental. O processo de reequilíbrio externo da economia portuguesa está em curso, mas a um ritmo moderado. O atual reequilíbrio da balança corrente, influenciado pelo forte dinamismo das exportações, continua a ter um impacto limitado no elevado volume de passivos externos líquidos. A elevada dívida externa e a vulnerabilidade do setor externo em geral estão associados aos baixos valores da produtividade e da competitividade, com limitada especialização em setores de maior valor acrescentado. O setor empresarial privado em Portugal está sobre-endividado. Esta situação está estreitamente ligada ao processo de restruturação do setor bancário português atualmente em curso. As autoridades estão a tomar algumas medidas para fazer face ao elevado nível de crédito em incumprimento, em especial no setor empresarial, facilitar a reestruturação das empresas, simplificar os procedimentos administrativos, melhorar o quadro de insolvência e adaptar os requisitos fiscais. O importante volume de crédito em incumprimento por parte das empresas continua a colocar desafios ao sistema bancário. Para além do crédito em incumprimento, as vulnerabilidades dos mutuantes portugueses radicam em vários fatores: reservas de capitais reduzidas, grandes quantidades de hipotecas imobiliárias e elevadas exposições à dívida soberana portuguesa, bem como modelos empresariais pouco eficientes e margens de lucro reduzidas para os bancos portugueses. Embora tenham sido tomadas algumas medidas para reduzir os incentivos ao financiamento através do recurso à dívida, a tributação das empresas continua a revelar uma forte presença desses incentivos (debt bias).

A sustentabilidade da dívida pública a médio e longo prazo depende de uma consolidação orçamental sólida. Depende também de medidas estruturais favoráveis ao crescimento, bem como da contenção da despesa e de uma otimização dos fluxos de receitas propícia ao crescimento, designadamente no que se refere à eficácia da tributação indireta. Embora as reformas do sistema de pensões tenham reduzido os seus custos a longo prazo, a médio prazo o sistema continua a depender fortemente de transferências orçamentais extraordinárias. No setor dos cuidados de saúde, foram avançadas medidas para promover os cuidados preventivos e os cuidados primários, o que, a longo prazo, pode ajudar a reduzir custos. Contudo, o volume crescente de pagamentos em atraso nos hospitais e as recentes medidas relativas ao horário de trabalho na função pública comprometem a capacidade de melhorar as infraestruturas e os serviços de cuidados de saúde. O endividamento das empresas públicas continua a ser elevado, principalmente no setor dos transportes. Existe um plano para melhor controlar a situação, mas não há medidas concretas para garantir uma boa relação custo/eficácia e uma gestão rigorosa da dívida. O desempenho operacional negativo e o atraso no estabelecimento de um quadro de governação do serviço de transportes metropolitanos agravam os riscos de aumento da dívida. Por fim, o exercício de revisão da despesa atualmente em curso teria a beneficiar de uma abordagem mais abrangente e estratégica. O desemprego continua a baixar e o emprego a subir, ainda que o desemprego de longa duração e o desemprego dos jovens permaneçam elevados. Metade dos desempregados estão sem emprego por um ano ou mais, e um quarto dos jovens não tem trabalho. O desemprego de longa duração pode dificultar ainda mais o regresso ao emprego e compromete o potencial de crescimento de Portugal. Outros aspetos económicos fundamentais que colocam desafios específicos à economia portuguesa: O aumento do salário mínimo pode ajudar a diminuir a pobreza no trabalho, mas comporta alguns riscos para o emprego. Entre 2015 e 2017, o salário mínimo aumentou mais rapidamente do que os preços e a produtividade média. Esta situação pode reduzir a pobreza no trabalho e repercutir-se positivamente na procura agregada. Ao mesmo tempo, o salário mínimo abrange cada vez mais pessoas e, em 2016, cobria um quinto de todos os trabalhadores. Os riscos para o emprego parecem menos acentuados dada a atual conjuntura de retoma do emprego, mas persistem desafios em especial no que toca ao jovens e aos trabalhadores pouco qualificados. Apesar de terem sido reforçados os incentivos às empresas para que favoreçam os contratos permanentes, o mercado de trabalho continua segmentado. Ainda que tenham sido tomadas medidas de incentivo aos contratos permanentes, alguns aspetos da legislação laboral comportam ainda elementos que podem ser dissuasivos. Esta situação tem efeitos sociais negativos e obsta ao aumento da produtividade. O frequente recurso aos contratos temporários pode gerar maior rotação no mercado de trabalho. Os jovens são mais propensos a este tipo de contratos, pelo que são mais vulneráveis a períodos de desemprego. Uma vez que têm níveis e competências formais mais elevados, esta situação pode ser prejudicial para o crescimento potencial. A percentagem de pessoas em risco de pobreza e exclusão social diminuiu em 2015. Esta realidade inscreve-se nas melhorias da situação do mercado de trabalho, ainda que os números globais da pobreza permaneçam elevados. As desigualdades no rendimento também diminuíram. Em 2015, a pobreza no trabalho era uma das mais elevadas na UE, em parte devido a empregos de baixa qualidade e a uma elevada proporção do emprego a tempo parcial involuntário, e não reflete ainda a recente retoma do mercado de trabalho. Em 2016, foram tomadas medidas no domínio da assistência social para melhorar as condições de rendimentos das pessoas que vivem em agregados familiares pobres. Os resultados escolares estão a melhorar, mas o nível de competências, designadamente digitais, da população ativa permanece baixo. Os níveis de conclusão do ensino superior estagnaram abaixo da média da UE e há dispersão na oferta de educação superior. Apesar dos esforços empreendidos, subsistem obstáculos a uma maior estruturação da cooperação e da transferência de conhecimentos entre as universidades e as empresas, o que compromete a inovação e a transição para uma economia do conhecimento O problema das barreiras regulamentares e administrativas, que restringem o investimento e dificultam uma afetação eficaz dos recursos, foi parcialmente tratado. O Governo avançou com medidas para aliviar as necessidades de financiamento das empresas. Contudo, o acesso ao financiamento continua a ser um aspeto preocupante para as pequenas e médias empresas. As autoridades estão a avançar com um quadro para avaliar os encargos regulamentares da nova legislação para os empresários. Ao mesmo tempo, são também visíveis lacunas no sistema judicial, no setor da energia, nos transportes, no ambiente empresarial e no quadro da inovação. Existem ainda obstáculos ao acesso a certas profissões regulamentadas e a procedimentos de autorização mais simplificados. As anteriores reformas com incidência nos setores onde havia mais restrições, incluindo as profissões regulamentadas, foram suspensas e, em certos casos, invertidas. A reforma da administração pública portuguesa está incompleta. Continua a faltar uma reforma de caráter global para efetivamente racionalizar a administração pública. A coordenação entre as esferas central e local é insuficiente e peca pela falta de procedimentos de execução homogéneos nos vários níveis do setor público. Continuam a verificar-se lacunas nas medidas de combate à corrupção, onde não existe ainda uma estratégia global. Na esfera judicial, apesar dos esforços envidados, os indicadores de eficiência continuam a ser modestos, especialmente no que diz respeito aos tribunais fiscais e aos tribunais de insolvência. No domínio da contratação pública, registaram-se progressos para garantir a transparência e a fiabilidade das informações, ainda que os processos de concurso continuem a constituir um problema e o recurso ao ajuste direto continue elevado. Entre as outras fragilidades na área dos concursos públicos, contam-se a insuficiência de controlos ex-ante e ex-post, a falta de capacidade, a incapacidade de fornecer justificações satisfatórias para o recurso ao ajuste direto e o fracionamento dos contratos. 1. Situação económica e perspetivas Crescimento do PIB O processo de recuperação da economia portuguesa prossegue, dinamizado pela retoma das exportações líquidas, mas contido por um baixo nível de investimento. O crescimento anual do PIB real registou uma significativa aceleração para 1,6 % no terceiro trimestre de 2016. Esta situação ficou a dever-se ao forte recrudescimento das exportações de bens e serviços, as quais superaram as importações, o que se traduziu num aumento da contribuição do setor externo para o crescimento económico de 0,7 pontos percentuais (p.p.). A procura interna, que esteve na base da expansão em 2015, viu a sua contribuição positiva para a economia cair de 1 p.p. no terceiro trimestre de 2016. Esta queda ficou a dever-se à baixa do investimento e ao crescimento mais lento do consumo de bens duradouros. As estimativas para o final de 2016 apontavam para uma melhoria apenas marginal do investimento, em resultado da estabilização da atividade no setor da construção, enquanto se prevê que o aumento do emprego venha dinamizar o consumo privado. Em termos globais, as previsões do inverno de 2017 da Comissão apontam para um crescimento moderado do PIB real de 1,3 % em 2016. Gráfico 1.1:Crescimento do PIB real e respetivas componentes Fonte: Comissão Europeia Espera-se uma modesta aceleração da recuperação económica em 2017 e 2018. O crescimento do consumo privado também se antevê ligeiro, o que reflete maior estabilidade no consumo de bens duradouros, um nível sustentadamente elevado de endividamento das famílias e preços do petróleo em alta. Depois de um nível baixo em 2016, o investimento deverá ganhar dinamismo em 2017. Esta situação explica-se pelo aumento gradual do cofinanciamento da UE, durante o novo período de programação e pelo contributo da procura externa. Contudo, as previsões poderão ser revistas em baixa, dado que a aceleração do crescimento depende do investimento, o qual tem permanecido volátil e sensível aos choques. Inflação A médio prazo, a inflação deverá subir moderadamente. A inflação medida pelo IHPC subiu de cerca de 1% em termos anualizados no final de 2016, devido ao aumento dos preços da energia e, em menor grau, dos serviços. A taxa média anual, no entanto, permaneceu mais baixa, nos 0,6 %, refletindo a descida dos preços da energia no início do ano. As previsões apontam para uma subida gradual do IHPC para 1,4 % em 2018, na hipótese de subida dos preços do petróleo e de efeitos secundários daí decorrentes nos preços dos serviços de energia intensiva. Conjuntura laboral e social A recuperação do mercado de trabalho português prosseguiu em 2016. O emprego continuou a crescer a um ritmo robusto de 2 % em variação homóloga no terceiro trimestre de 2016, essencialmente devido a uma procura de mão-de-obra mais forte, em especial nos serviços. Ao mesmo tempo, a taxa de desemprego baixou para 10,5 % no quarto trimestre de 2016. A taxa de atividade no grupo etário dos 20-64 anos permaneceu próxima do seu pico histórico, muito perto dos 80% no terceiro trimestre de 2016. O desemprego de longa duração permaneceu elevado, à volta de 60 % do desemprego total em 2016 e teve um impacto negativo no crescimento potencial. Conquanto esteja a diminuir, o desemprego juvenil manteve-se elevado, nos 26,1 % no terceiro trimestre de 2016. O mercado de trabalho português apresentou sinais de forte recuperação no período de 20142016. Entre 2014 e 2016, o desemprego baixou cerca de 4,5 p.p., mais rapidamente do que se esperava dada a correlação passada entre o crescimento do PIB e o desemprego. Esta queda foi a mais acentuada de toda a UE (Comissão Europeia, 2016a). O crescimento relativamente rico em emprego está provavelmente ligado a fatores como o forte ajustamento salarial dos anos anteriores e as recentes reformas do mercado de trabalho. O forte aumento do turismo, em especial em 2016, terá tido um impacto positivo substancial no crescimento do emprego, já que o turismo e muitos setores de serviços com ele relacionados são de trabalho intensivo. Em termos globais, prevê-se que a conjuntura do mercado de trabalho continue a melhorar a médio prazo. O crescimento do emprego deverá, contudo, abrandar ao longo do horizonte de previsão. Atendendo ao decréscimo moderado da população ativa, prevê-se que a taxa de desemprego passe de 11 % em 2016 para 9,4 % em 2018.

Gráfico 1.2:Taxas de atividade, emprego e desemprego (trimestrais) Fonte: Eurostat Portugal registou fluxos migratórios negativos desde 2011. Em média, o número de pessoas que deixaram o país entre 2011 e 2014 situou-se à volta de 32 000. Mais recentemente, com a melhoria da conjuntura do mercado de trabalho, a situação tem vindo a estabilizar-se. Em 2015, a emigração líquida baixou para 10 500 pessoas (1 por 1 000 habitantes). Os jovens entre os 15 e os 29 anos representaram mais de 40 % do total da emigração entre 2011 e 2014, havendo indícios de uma sobre representação dos indivíduos altamente qualificados (Comissão Europeia 2016b). As empresas continuaram a contratar pessoal em regime de contratos permanentes, mas subsiste o problema da segmentação do mercado de trabalho Em 2015 e 2016, a economia portuguesa continuou a gerar empregos temporárias e permanentes (gráfico 1.3). Ao mesmo tempo, a criação de empregos permanentes não foi suficiente para reduzir o peso dos contratos a termo na economia. No terceiro trimestre de 2016, os trabalhadores com contratos a termo representavam 22,4 % do total dos trabalhadores, uma das percentagem mais elevadas na UE. Cerca de um quarto dos trabalhadores com contratos a termo transita anualmente para um regime de contrato sem termo (27,3 % em 2015, estável desde 2014 e ligeiramente superior à média da UE que era de 23% em 2014, dados EU-SLIC). O prémio salarial (wage premium) que favorece os trabalhadores permanentes em detrimento dos temporários, não ajustado em função da composição dos dois grupos, é um dos mais elevados na UE (47 %, Eurostat, Inquérito à estrutura dos ganhos, 2014). Quando ajustado em função de características pessoais (como idade, sexo e profissão), cai para menos de metade deste valor, mas continua a ser dos mais elevados. Gráfico 1.3:Emprego por tipo (permanente, temporário, independente), em variações homólogas Fonte: Comissão Europeia Após dois anos de estagnação, o número de pessoas em risco de pobreza ou exclusão social baixou em 2015. A percentagem atingiu 26,6% ( ), ainda 3 p.p. acima da média da UE. A pobreza atinge particularmente as crianças, mas a sua situação está a melhorar lentamente. A pobreza no trabalho regista um dos valores mais elevados da UE, com um forte aumento de 0,2 p.p. entre 2014 e 2015 (dados que ainda não refletem os recentes aumentos do salário mínimo, uma vez que têm por base os números de 2014). Os principais fatores que explicam esta situação são o emprego de baixa qualidade e as relações laborais inseguras. Portugal é um dos países da Europa com maiores desigualdades na distribuição dos rendimentos. Em Portugal, as desigualdades, medidas pelo rácio dos quintis de rendimento ( ) sempre se situaram acima dos valores de outros países da UE, ainda que se estivessem a aproximar da média da UE antes da crise ( ). Esta tendência inverteu-se desde 2010, quando os rendimentos das famílias mais pobres foram diminuindo em consequência do aumento do desemprego e do fraco crescimento dos salários. Os regimes fiscais e de prestações parecem ter atenuado os efeitos ao longo da crise, reduzindo de um terço as desigualdades, medidas pelo coeficiente de Gini ( ). Em 2015, a diminuição do desemprego induziu uma ligeira diminuição das desigualdades de rendimento. Entre 2011 e 2015 verificou-se um declínio da riqueza em todos os quintis da distribuição da riqueza. Contudo, esta queda foi mais acentuada nos quintis de rendimento inferior, evidenciando um agravamento das desigualdades medidas pelo património líquido , o que está em linha com o que se observa noutros países da UE para os quais foram recolhidos dados em 20132014 (BCE 2016). Persistem importantes desigualdades no acesso aos cuidados de saúde. O fosso entre as famílias mais pobres e as mais ricas nas necessidades de cuidados médicos não satisfeitas comunicadas pelo próprio passou de 2,3 p.p. em 2008 para 6,7 p.p. em 2014 (média UE: 4,9) (ver secção 4.3.2). Gráfico 1.4:Desigualdades na distribuição do rendimento (rácio dos quintis de rendimento S80/S20) Fonte: Comissão Europeia O processo de reequilíbrio externo A melhoria da balança corrente na última década permitiu evitar nova deterioração da posição líquida de investimento internacional (PLII), mas não foi suficiente para melhorar significativamente a posição externa de Portugal. A balança corrente melhorou significativamente na última década, passando de fortes défices para modestos excedentes. Contudo, os excedentes atuais e projetados estão aquém do valor de referência de 1,6 % exigido para reduzir de metade a PLII negativa até 2025. Gráfico 1.5:PLII e evolução da Balança Corrente Fonte: Comissão Europeia O aumento das exportações constituiu a componente mais importante da inversão sustentável dos desequilíbrios externos, tendo a redução das importações desempenhado um papel menos relevante. Os ganhos de competitividade resultantes de ajustamentos dos preços relativos e de melhorias da qualidade dos produtos criaram condições para que as exportações contribuíssem mais para a redução do défice da balança corrente, em especial entre 2010 e 2013. A partir do segundo semestre de 2015, a conjuntura mundial desfavorável, em especial nos mercados fora da UE, comprometeu o desempenho das exportações. Contudo, os resultados melhoraram significativamente no terceiro trimestre de 2016. Esta evolução positiva ficou a dever-se essencialmente a um crescimento excecionalmente forte do turismo, o qual, no entanto, não se prevê que possa vir a manter um ritmo de crescimento tão rápido nos próximos anos. Acresce que o recente aumento dos custos do trabalho coloca em risco a competitividade externa do país. A médio prazo, prevê-se que as exportações cresçam em linha com a procura externa. Ao mesmo tempo, as importações deverão superar ligeiramente as exportações, em resultado sobretudo do aumento do investimento. A melhoria da balança comercial deve-se essencialmente aos serviços, em especial no turismo e nos transportes. Ambos os setores beneficiaram de uma conjuntura externa favorável, mas uma evolução estável a mais longo prazo dependerá do reforço do investimento e de ganhos de eficácia. Depois de ter atingido quase 13% do PIB em 2008, o défice da balança comercial de bens caiu para cerca de 4 % em 2016. A evolução favorável dos termos de troca contribuiu para a melhoria da balança comercial de bens. Contudo, prevê-se uma inversão deste efeito dos preços, devido ao aumento dos preços de importação da energia no segundo semestre de 2016. Acresce que a procura interna deverá induzir aumentos das importações no horizonte de previsão. No entanto, as exportações portuguesas de bens continuam concentradas essencialmente em setores de baixa tecnologia e de trabalho intensivo. Portugal apresenta vantagens comparativas na produção de material de construção, nos têxteis e na produção de artigos de couro (gráfico 1.6). A falta de inovação tecnológica é suscetível de comprometer o crescimento potencial das exportações a médio prazo. A incidência da especialização em setores de elevado valor acrescentado é relativamente baixa, o que limita as perspetivas de expansão das quotas de mercado. Em consequência, a sustentabilidade do processo de reequilíbrio externo depende em grande medida da resposta aos desafios estruturais no setor das exportações (ver secção 4.4.4). Gráfico 1.6:Índice de Vantagem Comparativa Revelada (comércio de bens) Fonte: Comissão Europeia O recrudescimento das exportações nos últimos anos apoiou-se na redução do custo do trabalho e em ganhos de produtividade. Assim, no período 20102015, registou-se um declínio do custo unitário nominal do trabalho (CUT). Mas, em finais de 2015, o CUT começou de novo a subir e, no terceiro trimestre de 2016, a taxa de crescimento tinha atingido um pico de 2,5 % em variação homóloga. Este aumento foi mais significativo no setor não transacionável (gráfico 1.7), em especial na construção. Contudo, desde 2016 o CUT subiu em todos os setores, exceto na agricultura. A partir de 2017, prevê-se que o CUT só aumente marginalmente devido a subidas mais lentas dos custos do trabalho. Subsistem riscos para a competitividade, já que se esperam aumentos dos salários (ver secção 4.3.1) superiores à evolução da produtividade (ver secções 4.3.3 e 4.5). Gráfico 1.7:CUT nominal, índice 2001Q1 = 100 Fonte: Comissão Europeia Gráfico 1.8:Crescimento dos salários coerente com competitividade externa constante e crescimento real dos salários Fonte: Comissão Europeia, com base na metodologia de Arpaia e Kiss (2015) As estimativas para 2016 apontam para um crescimento dos salários nominais, num contexto de produtividade em declínio. Antes disso, em quase todos os anos que antecederam a crise, a dinâmica salarial e o aumento da produtividade do trabalho ajudaram a impulsionar a competitividade, medida pela taxa de câmbio efetiva real (TCER) ajustada pelo CUT, (gráfico 1.8). Em 2016, as estimativas apontam para um crescimento positivo mas moderado (à volta de 1 %) dos salários nominais. Esta situação ficou a dever-se ao reajustamento dos salários na função pública, ao aumento do salário mínimo e a aumentos salariais acordados no âmbito da negociação coletiva. Para 2017 e 2018, as previsões do inverno de 2017 da Comissão apontam para uma estabilização da evolução dos salários ligeiramente acima de 1 %. Os mecanismos de fixação dos preços, em especial as decisões em sede de salário mínimo, podem comprometer a produtividade se não forem acompanhados de ganhos de produtividade. Gráfico 1.9:Decomposição da produtividade na economia mundial Fonte: Comissão Europeia

Desendividamento As previsões apontam para que os elevados rácios de endividamento do setor privado em Portugal continuem a baixar, em resultado da expansão do produto e da diminuição dos fluxos de crédito. Desde o pico do endividamento em 2012, o setor privado reduziu o volume da sua dívida. A médio prazo, o crédito bancário agregado deverá recuperar apenas gradualmente, já que os níveis de endividamento do setor não financeiro continuam elevados em comparação com os padrões internacionais. Além disso, os importantes volumes de crédito em incumprimento continuam a comprometer a rendibilidade do sistema bancário. A contração do PIB levou à subida do rácio dívida/PIB até meados de 2014, ainda que a subsequente retoma do crescimento tenha contribuído para reduzir esse rácio (ver secção 4.2.4). Em termos globais, espera-se que a desalavancagem abrande gradualmente, mas prossiga até chegar a um nível mais sustentável ( ). Finanças públicas As finanças públicas continuam a beneficiar da recuperação económica moderada e da orientação favorável da política monetária. Tendo atingido 4,4 % do PIB em 2015 (3,1 % do PIB se excluídas as medidas pontuais), o défice global das administrações públicas terá baixado para 2,3 % do PIB em 2016, segundo as previsões do inverno de 2017 da Comissão. A diminuição na cobrança de receitas parece ter sido amplamente compensada pela contenção da despesa, em especial devido à diminuição do investimento público e ao congelamento do consumo intermédio, e pelas receitas provenientes do Programa Especial de Redução do Endividamento ao Estado [PERES]. A orientação da política monetária permitiu moderar os custos do crédito contraído (em especial através do programa do Banco Central Europeu para a compra de ativos do setor público). As projeções apontam para mais uma baixa do défice nominal para 2,0 % do PIB em 2017, essencialmente devido a uma operação pontual (uma recuperação de uma garantia concedida ao BPP no correspondente a 0,25 p.p. do PIB), ao prosseguimento da recuperação moderada da economia e aos efeitos persistentes do programa do BCE para a compra de ativos do setor público. Revisão em baixa dos riscos para as perspetivas orçamentais Estes riscos estão relacionados com as incertezas que rodeiam as perspetivas macroeconómicas, o potencial impacto no défice das medidas de apoio ao setor bancário (a recapitalização da Caixa Geral de Depósitos, por exemplo) e possíveis derrapagens da despesa. Depois do relaxamento pró-cíclico na orientação da política orçamental em 2015, esta orientação terá sido e deverá continuar a ser amplamente neutra em 2016 e 2017. Depois de ter atingido 129 % em finais de 2015, o rácio da dívida pública bruta de Portugal em relação ao PIB terá subido para 130,5 % em 2016. O principal motivo desta subida foi a emissão de títulos da dívida pública em valores superiores ao previsto, para a programada recapitalização da Caixa Geral de Depósitos. A dívida pública líquida dos depósitos das administrações centrais terá descido ligeiramente no correspondente a 0,5 p.p. do PIB em 2016.Prevê-se que o rácio dívida pública bruta/PIB caia para 128,9 % em 2017 e para 127,1 % em 2018, devido aos excedentes primários e à continuação do crescimento da economia. Crescimento potencial O ainda baixo nível de investimento está a comprometer as perspetivas de crescimento potencial. Apesar das perspetivas animadoras a partir de 2015, o crescimento potencial continua abaixo da média europeia. Vários fatores estão por detrás do declínio prolongado do crescimento potencial de Portugal, incluindo os de ordem demográfica (emigração e envelhecimento), o crescimento lento da produtividade e um processo de acumulação de capital que foi predominantemente canalizado para investimentos com baixa produtividade. O hiato negativo do investimento foi gerado essencialmente por uma queda da produtividade do capital e por um sobre investimento em setores não transacionáveis. Assim, o declínio do investimento observado em Portugal desde 2010 deve-se essencialmente à queda do investimento no setor não transacionável, que implica depois também um ajustamento do investimento para setores transacionáveis, mais produtivos. Portugal continua confrontado com numerosos obstáculos a uma aceleração mais sustentável da acumulação de capital. Esta situação está relacionada com a vulnerabilidade do setor financeiro, as fragilidades do setor empresarial e problemas estruturais no enquadramento das empresas (caixa 4.4.1). Gráfico 1.10:Crescimento potencial e respetivas componentes Fonte: Comissão Europeia A emigração e o envelhecimento demográfico estão a reduzir a população ativa, o que compromete o potencial de crescimento a longo prazo. O projetado declínio da população ativa está a dificultar a convergência do crescimento potencial de Portugal para a média da UE. A emigração dos jovens (cujos níveis de habilitações são muito superiores aos do resto da população ativa, sendo que 67 % dos jovens de 25-34 anos têm habilitações médias ou superiores contra 38 % da população com mais de 35 anos), associada a elevados níveis de desemprego juvenil no rescaldo da crise, comporta um risco de erosão do capital humano, com um impacto negativo no crescimento potencial. Quadro 1.1:Principais indicadores económicos, financeiros e sociais – Portugal Fonte: Comissão Europeia/BCE 2. Progressos na aplicação das recomendações específicas por país Os progressos na aplicação das recomendações dirigidas a Portugal em 2016( ) devem ser considerados numa perspetiva de mais longo prazo desde a introdução do Semestre Europeu, em 2011. Em 2014, Portugal concluiu com êxito o programa de assistência financeira da UE/FMI, que se prolongou por três anos e no decurso do qual adotou um vasto leque de reformas estruturais. Ao longo da execução do programa, Portugal foi alvo de uma única recomendação específica no sentido de cumprir os compromissos aí assumidos ( ). A partir de 2014, Portugal regressou ao ciclo regular de supervisão económica da UE ao abrigo do Semestre Europeu, no âmbito do qual recebeu um conjunto de recomendações. Os esforços de reforma envidados no período 2011-2016 contribuíram para tornar Portugal mais competitivo e atrativo para os investidores. Portugal procedeu a uma ambiciosa consolidação orçamental, sustentada por um conjunto de medidas orçamentais-estruturais e de governação orçamental (organização da administração pública, gestão das finanças públicas, administração fiscal, empresas públicas e PPP). Foram tomadas várias medidas para retificar os desequilíbrios públicos e privados, internos e externos e aumentar o potencial de crescimento, atenuando, mesmo tempo, os efeitos sociais negativos. À luz da necessidade de corrigir os desequilíbrios do país, as autoridades introduziram reformas nos mercados de produtos (energia, habitação, serviços, telecomunicações e transportes), no mercado de trabalho (fixação dos salários, disposições de tempo de trabalho, despedimento individual, subsídio de desemprego, políticas ativas do mercado de trabalho), no sistema de ensino (aumento do número de anos de escolaridade obrigatória, reforço do ensino e da formação profissionais, intensificação da avaliação externa e da transparência), no ambiente empresarial (concessão de licenças, serviços e profissões regulamentadas), no setor judicial (nova legislação em matéria de insolvência, arbitragem e concorrência e novo mapa judiciário). Foram também adotadas medidas destinadas a reforçar o setor bancário. Pese embora estas reformas, persistem lacunas no que respeita aos mercados de serviços e produtos, à reestruturação da dívida das empresas, a determinados aspetos fiscais e a certas áreas do mercado de trabalho. Globalmente, Portugal registou progressos limitados ( ) na resposta às recomendações que lhe foram dirigidas em 2016. Registaram-se progressos limitados no sentido de reforçar a sustentabilidade das finanças públicas (REP1). Uma consolidação orçamental sólida depende de uma aplicação rigorosa e em tempo útil da Lei-Quadro do Orçamento, da revisão e racionalização das despesas públicas e da melhoria dos processos de cobrança de receitas. A questão da reestruturação das empresas públicas no intuito de as tornar sustentáveis do ponto de vista orçamental ainda não foi totalmente equacionada. A dependência do sistema de pensões de transferências orçamentais só em alguma medida foi reduzida, gerando, assim, desigualdades intergeracionais. No setor da saúde, o Governo adotou medidas destinadas a promover políticas de saúde pública e de prevenção das doenças. Ao mesmo tempo, a falta de planeamento e execução de uma estratégia orçamental rigorosa nos hospitais implica que não existem garantias da liquidação dos pagamentos em atraso e do controlo das despesas. Portugal registou progressos limitados no sentido de assegurar a coerência do salário mínimo com os objetivos de promoção do emprego e da competitividade nos diferentes setores (REP2). Após consulta dos parceiros sociais, o Governo aumentou o salário mínimo em 5,1 %, ultrapassando a evolução média da inflação e da produtividade. Embora tenha como efeitos o aumento da procura agregada e a redução da pobreza no trabalho, ao crescer mais rapidamente do que a remuneração global por trabalhador e abranger uma maior proporção da mãodeobra, esta medida pode tornar mais difícil a contratação, em especial de trabalhadores com baixos índices de produtividade. O Governo criou uma estrutura para monitorizar o impacto do aumento do salário mínimo, cujos relatórios trimestrais são discutidos com os parceiros sociais. Registaram-se alguns avanços no que respeita às reformas do mercado de trabalho que haviam sido recomendadas (REP 3). Ainda que os progressos registados em termos da ativação eficaz dos desempregados de longa duração e da coordenação dos serviços sociais e de emprego tenham sido modestos, observaram-se algumas melhorias no que respeita à redução da segmentação do mercado de trabalho. Foi realizado um estudo sobre a eficácia das políticas ativas do mercado de trabalho cujas conclusões serviram de base à reconfiguração, por parte do Governo, do programa de apoio ao emprego no sentido de promover a contratação ao abrigo de contratos permanentes, embora o número de pessoas abrangidas pela medida não seja muito significativo. Ao mesmo tempo, os níveis de desemprego de longa duração continuam a ser elevados. Está planeada a introdução de balcões únicos que reúnam os serviços sociais e de emprego, mas ainda não foi efetivada. Também os progressos no setor financeiro (REP4) são limitados. Pese embora algumas medidas recentemente adotadas para reduzir o elevado número de crédito em incumprimento, não existe uma estratégia global nesta matéria. Os esforços para disponibilizar meios alternativos de financiamento continuam a ser diminutos. As autoridades publicaram um plano estratégico de apoio à capitalização das empresas (Programa Capitalizar), que ainda não foi implementado na íntegra. O problema do endividamento na tributação das empresas está a ser equacionado mediante o alargamento do âmbito de aplicação do regime de remuneração convencional do capital social. Foram observados alguns avanços no sentido de eliminar os obstáculos regulamentares e melhorar o ambiente empresarial (REP 5). As autoridades introduziram algumas medidas com o objetivo de tornar o sistema de justiça mais eficiente, em especial no que respeita a melhorias organizacionais nos tribunais. Não obstante, o desempenho global do setor continua a ser fraco, particularmente no que toca aos litígios em matéria fiscal. Estão em vigor medidas destinadas a melhorar a transparência e a fiabilidade dos dados e das práticas em matéria de contratação pública. O governo estabeleceu procedimentos de monitorização e apresentação de relatórios trimestrais relativamente às parcerias públicoprivadas e concessões a nível local e regional, mas o número relativamente elevado de adjudicações por ajuste direto continua a ser preocupante. A área da concessão de licenças conheceu reformas, mas a sua aplicação desigual nos diferentes níveis da administração pública é prejudicial para a confiança e o investimento. Os entraves regulamentares existentes em alguns setores de serviços às empresas ainda impedem uma afetação eficiente dos recursos. Portugal está a desenvolver um conjunto de medidas para reforçar a cooperação entre as universidades e as empresas e a comercialização do conhecimento. O Governo está atualmente a preparar uma revisão do sistema de ensino superior. No entanto, até à data, não foi implementada uma estratégia global para promover a cooperação entre as universidades e o setor empresarial.

Quadro 2.1:Quadro de síntese da avaliação das REP relativas a 2016 [1] Esta apreciação global da REP 1 não inclui uma avaliação da conformidade com o Pacto de Estabilidade e Crescimento. Fonte: Serviços da Comissão 3. Síntese das principais conclusões da apreciação aprofundada do PDM O Relatório sobre o Mecanismo de Alerta de 2017 apelou a uma nova análise aprofundada para acompanhar os progressos na correção dos desequilíbrios excessivos identificados no caso de Portugal no ciclo PDM de 2016. A seleção foi igualmente justificada pelo facto de, na primavera de 2016, ter sido determinado que Portugal apresentava desequilíbrios excessivos, pelo que é necessária uma nova apreciação aprofundada para avaliar a evolução desses desequilíbrios. Os desequilíbrios excessivos decorrem do passivo externo, de elevados níveis de dívida pública e privada e de um desemprego acentuado num ambiente de crescimento anémico. As análises constantes do presente relatório configuram uma apreciação aprofundada (AA) de como evoluíram os desequilíbrios identificados. Em especial, a análise relevante para a AA consta das seguintes secções: Finanças públicas e fiscalidade (secção 4.1); Setor financeiro: setor bancário, acesso ao financiamento, dívida privada, vulnerabilidades associadas à posição líquida de investimento internacional vincadamente negativa (secção 4.2); Mercado de trabalho: elevado desemprego dos jovens e de longa duração (secção 4.3); Investimento: competitividade externa, investimento público e privado, ambiente empresarial (secção 4.4); Políticas setoriais: I&D, concorrência nos mercados de produtos e serviços (secções 4.5.1 e 4.5.2); Administração pública: eficiência da administração pública, contratação pública, sistema judicial (secção 4.6). 3.1.Os desequilíbrios e a respetiva gravidade A posição líquida de investimento internacional de Portugal (PLII) continua a ser negativa. Em 2015, rondava os -110% do PIB, uma das PLII mais negativas na UE e bem longe do nível prudencial estimado em -48%. Além disso, tende a ser composta por dívida negociável e não por componentes mais estáveis de IDE e de capital. Para reduzir a metade a PLII negativa e atingir a uma posição mais sustentável até 2025, será necessário que Portugal melhore as perspetivas de crescimento e apresente excedentes sustentados da balança corrente de cerca de 1,6 % do PIB ao ano. Não obstante alguns esforços em termos de desalavancagem, em especial das famílias, o rácio dívida privada/PIB continua elevado. A dívida privada ainda excede em muito os níveis considerados prudentes, num contexto de elevada dívida pública e de baixo potencial de crescimento e inflação. No início de 2016, o total da dívida não consolidada atingiu 76 % do PIB no caso das famílias e mais de 117 % no caso das empresas. O endividamento das empresas continua a situar-se entre os mais elevados da UE e as necessidades de desalavancagem neste setor estimam-se entre 10% e 20% do PIB ( ). Nos últimos trimestres, a proporção de empréstimos em incumprimento estabilizou-se, ainda que num nível elevado, mas continua a amentar em alguns setores, designadamente a construção, o imobiliário e o comércio. O elevado volume de crédito em incumprimento das empresas, aliado à baixa rendibilidade, à exposição aos riscos da dívida soberana e a modestas reservas de capital, está a exercer pressão sobre o setor bancário. A deterioração da qualidade dos ativos, em especial no setor empresarial onde o rácio de empréstimos vencidos era de 16,2% no fim do primeiro semestre de 2016, pesa no balanço agregado do setor bancário. Este é um dos fatores que, conjugado com a procura de crédito e as modestas reservas de capital, cria entraves à afetação produtiva do crédito e do investimento. Gráfico 3.1:Situação do setor bancário e níveis de dívida interna Fonte: Eurostat e BCE O elevado nível da dívida pública implica riscos para a sustentabilidade orçamental, tornando Portugal vulnerável a choques adversos. O rácio dívida pública/PIB continua a ser elevado, rondando os 130 %. A ocorrência de alterações nas condições económicas ou financeiras poderá aumentar substancialmente os custos de financiamento. Além disso, o ritmo do ajustamento em baixa depende da capacidade de as autoridades manterem a disciplina orçamental e aplicarem medidas eficazes para garantir o esforço orçamental exigido. Portugal continua a enfrentar desafios no mercado de trabalho. Embora o desemprego tenha vindo a diminuir, o desemprego dos jovens e de longa duração permanecem elevados. O desemprego dos jovens, que no terceiro trimestre de 2016 se situava nos 26%, conta-se entre os mais acentuados da UE. No mesmo período, os 6% de desempregados de longa duração representavam mais de metade de toda a população desempregada. Além disso, a segmentação do mercado de trabalho continua a travar o aumento da produtividade, deixando os jovens que, em média, têm mais habilitações académicas à mercê de contratos precários. O ajustamento do mercado de trabalho tem tido profundas implicações sociais. Os elevados níveis de desemprego de longa duração e de desemprego juvenil aumentam o risco de os desempregados perderem o vínculo ao mercado de trabalho, com a consequente erosão gradual das respetivas competências e empregabilidade. 3.2.Evolução, perspetivas e respostas políticas De algum modo, a posição líquida de investimento internacional registou melhorias relativamente aos níveis reduzidos que apresentava. A balança corrente dá provas de um equilíbrio mais abrangente desde 2013. A partir de 2016, esperam-se pequenos excedentes, mesmo em termos ajustados da sazonalidade e quando controlados os efeitos da taxa de câmbio efetiva real (TCER) Espera-se que a PLII continue a melhorar lentamente mercê do crescimento nominal moderado e dos modestos excedentes da balança corrente que, por si só, não são, todavia, suficientes para um rápido regresso a uma posição externa mais sustentável. A dívida do setor privado está em declínio lento, ao passo que os ainda elevados níveis de crédito em incumprimento colocam obstáculos à concessão de novos empréstimos. A situação no que respeita à desalavancagem do setor privado continua a ser moderadamente difícil, caracterizada pela baixa rendibilidade dos bancos, o elevado número de empréstimos em incumprimento e a reduzida reserva de capitais. À semelhança da maioria dos países da UE afetados por elevados níveis de crédito em incumprimento, Portugal conseguiu estabilizá-los ou mesmo reduzi-los nos últimos anos, à exceção do segmento empresarial onde o rácio dos empréstimos vencidos continua a aumentar. Foram adotadas medidas relativamente ao setor financeiro, ao acesso ao financiamento e aos processos de insolvência. O nível de desequilíbrios da dívida privada continua a ser elevado e os meios alternativos de financiamento são ainda limitados. As principais áreas que suscitam preocupação são a baixa rendibilidade dos bancos portugueses, a qualidade dos ativos (o rácio de empréstimos em incumprimento é significativo e está a aumentar no segmento empresarial), modestas reservas de capital, a exposição à dívida soberana e o importante endividamento das empresas. O principal desafio consiste em manter uma desalavancagem controlada das empresas, ao mesmo tempo que se minimizam os encargos decorrentes para a economia. A dívida pública está estável num nível elevado. A contração da economia e os importantes défices orçamentais colocaram o rácio dívida pública bruta/PIB numa trajetória ascendente desde 2013. A consolidação orçamental foi difícil num clima de recessão. A recuperação económica ajudou a estabilizar o rácio dívida pública bruta/ PIB em torno dos 130% desde 2014. Mercê da continuação projetada de uma recuperação moderada e dos excedentes primários, prevê-se que venha a diminuir ligeiramente para cerca de 124 % do PIB até 2027. Eventuais choques adversos, como um aumento das taxas de juros, podem imprimir ao rácio da dívida pública portuguesa uma dinâmica insustentável. Apesar das medidas que foram adotadas para reforçar a sustentabilidade das finanças públicas, persistem desafios. A viabilidade financeira das empresas públicas ainda não está assegurada, situação que é particularmente grave no caso das empresas altamente endividadas, a maioria dos quais no setor dos transportes. Atendendo à evolução demográfica e económica, a sustentabilidade das pensões públicas encontra-se sob pressão a curto prazo. Ainda que tenha sido parcialmente abordada, colocam-se também desafios à sustentabilidade do setor dos cuidados de saúde a curto e a longo prazos. Há muito que o sistema de saúde acumula perdas e não consegue liquidar os pagamentos em atraso.

A dualidade do mercado de trabalho continua a ser um problema. Em 2016, a economia portuguesa continuou a gerar postos de trabalho temporários e permanentes, mas a criação de emprego com contratos permanentes não foi suficientemente robusta para diminuir a proporção de trabalhadores temporários, em especial entre os jovens trabalhadores. Foram adotadas medidas de apoio ao emprego que visam promover a contratação ao abrigo de contratos sem duração determinada, mas o impacto que delas se espera na redução da segmentação parece ser limitado. Uma retoma do crescimento potencial no sentido da convergência com a média da UE permitira dar resposta aos desafios a médio prazo. Persistentes estrangulamentos e rigidezes nos mercados de produtos e de trabalho continuam a limitar a oferta e a procura de mão-de-obra e, como tal, o crescimento potencial. Trata-se, em especial, de obstáculos ao acesso ao mercado de trabalho por parte dos jovens e dos desempregados de longa duração. A importante dívida do setor privado e o elevado número de empréstimos em incumprimento obstam à concessão de novo crédito às empresas, concessão essa que permitiria um contributo de capital positivo para o produto potencial. Ao mesmo tempo, a conjuntura de rigor orçamental coloca em risco a sustentabilidade da dívida e restringe a utilização produtiva de recursos de capital público. Tendo em conta a previsão das necessidades de desalavancagem, afiguram-se necessários influxos de financiamento sem recurso ao crédito, como o IED, para multiplicar o potencial de investimento e crescimento do país Os atuais desequilíbrios limitam a capacidade de a economia portuguesa resistir a choques, tornando-a menos capaz de se adaptar a uma envolvente em constante mutação. Quando comparado com a média da UE, o crescimento do PIB português é volátil e continua a ser vulnerável à grande incerteza que marca os termos de troca. Para proteger a economia deste e de outros choques, a redução da dívida pública geraria o espaço orçamental necessário para permitir uma absorção de choques futuros. Ao mesmo tempo, a redução da dívida das empresas daria ao setor privado maior flexibilidade para afrontar choques súbitos, mitigando, assim, as suas repercussões no resto da economia. Um desemprego mais baixo evitaria importantes efeitos negativos na procura agregada, passíveis de ocorrer devido a uma diminuição do consumo ou à expansão das prestações de desemprego. No conjunto, estes ajustamentos contribuiriam também para melhorar a PLII. Igualmente útil poderia ser a adoção de medidas destinadas a melhorar a competitividade no setor das exportações. Pese embora alguns progressos, é possível aprofundar as reformas estruturais em várias áreas. Até agora, registaram-se progressos no sentido de melhorar a eficiência da administração pública portuguesa. Contudo, é patente a falta de racionalização e modernização da administração pública central, regional e local. Foram tomadas medidas para melhorar o funcionamento do sistema judicial, mas os indicadores de eficiência continuam a ser muito baixos, especialmente no que respeita aos tribunais fiscais. Não é ainda possível avaliar e monitorizar devidamente as reformas operadas no mercado da habitação. Não existe qualquer procedimento sistemático de controlo e informação com base em dados exatos e pertinentes sobre os principais catalisadores desse mercado. Registaram-se melhorias na plataforma em linha dedicada à contratação pública, que fornece um importante conjunto de dados nesta área. No entanto, a transparência continua a ser um desafio no que respeita às parcerias públicoprivadas, em especial na esfera local e regional e aos contratos de concessão. Portugal tem uma das regulamentações mais restritivas da UE em matéria de serviços às empresas. Em consequência, o crescimento da produtividade continua a ser limitado, é mais difícil a entrada de novos agentes no mercado e o preço dos serviços é superior ao que deveria ser. Existem numerosos obstáculos ao acesso a estas profissões e a procedimentos de autorização mais simplificados, o que afeta negativamente a concorrência interna e externa na economia portuguesa. Condições desfavoráveis e ligações ténues entre os setores público e privado restringem ainda o desempenho de Portugal em termos de inovação. Os atrasos na reforma do setor dos transportes prejudicam a sua competitividade e as empresas públicas de transportes não dispõem de um plano de viabilidade financeira a longo prazo que favoreça investimentos futuros. A atual infraestrutura ferroviária está subaproveitada, comprometendo, assim, o desempenho do setor de transportes ferroviários de mercadorias. A renegociação de acordos de concessão portuária existentes e um novo quadro para estas concessões visam reforçar a competitividade dos portos portugueses. No entanto, ambas as medidas estão a ser adiadas. Os elevados custos estruturais no setor da energia, juntamente com um excesso de capacidade instalada, comprometem a sustentabilidade do sistema. O Governo está a avançar com medidas que visam recuperar rendas indevidas antigas e eliminar as já existentes, mas a elevada dívida tarifária e um mercado retalhista concentrado exercem pressão nos preços para os utilizadores finais. 3.3.Avaliação global Portugal continua a defrontar-se com importantes fontes de desequilíbrios decorrentes de elevados níveis de dívida pública, privada e externa numa conjuntura de acentuado desemprego e baixo crescimento. A dívida privada encontra-se em ligeiro declínio e o nível da dívida pública está estabilizado, num contexto de persistentes necessidades de consolidação. Os ganhos de competitividade que se materializaram nos últimos anos estão a esgotar-se. O elevado volume de crédito em incumprimento, ainda não estabilizado, continua a exercer pressão sobre a rendibilidade dos bancos e a sua liquidação poderia conduzir a ruturas de capital suscetíveis de obrigar à intervenção do Estado. Foram adotadas várias medidas políticas para ajudar a reduzir os desequilíbrios, mas persistem lacunas significativas. Pese embora algumas melhorias registadas nos indicadores relevantes, Portugal é ainda afetado por importantes fatores de desequilíbrios externos e internos. Para além dos elevadíssimos níveis de dívida pública e privada, as fragilidades persistentes dizem respeito à exposição aos riscos da dívida soberana, a modestas reservas de capital no setor bancário e ao limitado acesso ao financiamento por parte das grandes empresas e das PME. Foi adotada uma série de medidas para reestruturar o setor financeiro, garantir reservas adequadas de capital e favorecer a redução do número de empréstimos em incumprimento. Apesar da reestruturação de grandes instituições bancárias, dos programas de recapitalização e das reformas do quadro de insolvência, os progressos na redução do crédito em incumprimento continuam a ser lentos e a necessidade de novas operações de recapitalização continua a ser uma probabilidade. As finanças públicas ainda não estão firmemente consolidadas. Embora se tenham observado alguns progressos no sentido de rever as despesas e equacionar a sustentabilidade das despesas com a saúde, a intervenção conducente à reestruturação das empresas públicas continua a ser limitada. Os estrangulamentos que impedem o crescimento da produtividade prendem-se ainda com o desempenho na área da inovação, as restrições em alguns serviços e profissões regulamentadas, a administração pública e as indústrias de rede. O mercado de trabalho está a melhorar, mas o desemprego juvenil e de longa duração continuam a afetar a recuperação social e o emprego. Continua a faltar uma estratégia global de crescimento. Os obstáculos regulamentares e as rigidezes dos mercados de trabalho e de produtos continuam a travar o crescimento das empresas, da competitividade e do investimento em Portugal. Quadro 3.1:Quadro de avaliação do PDM - Portugal 2017 (Continuação na página seguinte) Quadro (continuação) 4. Prioridades de reformas 4.1. Finanças públicas e tributação 4.1.1.Política orçamental (dívida pública e evolução da dívida)*( )

A dívida das administrações públicas continua elevada. No contexto da crise financeira mundial e da subsequente recessão, os elevadíssimos défices orçamentais, a reclassificação dos elementos extrapatrimoniais e de entidades na esfera da administração pública e as intervenções de estabilização no sistema financeiro resultaram num aumento acentuado da dívida das administrações públicas superior a 30 pontos percentuais do PIB entre 2010 e 2013. Subsequentemente, o rácio dívida bruta/PIB estabilizou-se em torno dos 130 % do PIB desde 2014, o que corresponde ao terceiro nível mais elevado da dívida pública na área do euro. As projeções na análise que se segue baseiam-se nas previsões de inverno da Comissão 2017. Seguindo a revisão em baixa das projeções para as receitas resultantes da alienação de ativos financeiros, incluindo o Novo Banco, a queda para cerca de 126 %, anteriormente prevista para 2016, é esperada acontecer até 2022. O saldo primário, que se previa atingir 2,1 % do PIB em 2016, deverá chegar a 2,5 % em 2017 e 2018, o que deverá moderar as futuras necessidades de financiamento. A curto prazo, espera-se que o rácio dívida pública bruta/PIB venha a diminuir de forma moderada, estabilizando a médio prazo. Ainda que a dívida pública seja considerada sustentável em cenários plausíveis, o seu comportamento é vulnerável a choques adversos. Apoiado no projetado prosseguimento da recuperação económica e nos excedentes primários esperados, estima-se que o rácio dívida/PIB baixe de 130,5 % em 2016 para 128,9 % em 2017 e 127,1 % em 2018. Foram efetuadas simulações modelizadas da sustentabilidade da dívida, as quais integram o cenário das previsões do inverno de 2017 até 2018, bem como outros pressupostos técnicos para o médio prazo ( ). No cenário de base, os resultados sugerem que, a um declínio moderado no curto prazo, se seguirá uma estabilização do rácio da dívida em torno dos 124 % do PIB (gráficos 4.1.1. e 4.1.2.). Gráfico 4.1.1:Choque combinado nas taxas de juro e no crescimento do PIB Fonte: Comissão Europeia A trajetória de estabilização do rácio dívida/PIB no cenário de base é sensível a aumentos potenciais da remuneração da dívida soberana e vulnerável a evoluções económicas desfavoráveis. Globalmente, a análise da sustentabilidade da dívida revela que a trajetória de estabilização da dívida do cenário de base é, em termos gerais, sólida em toda uma série de cenários credíveis, ainda que certos choques plausíveis possam vir a deteriorar consideravelmente o comportamento da dívida pública portuguesa (gráfico 4.1.1.). Potenciais quedas do crescimento nominal, acentuados aumentos das taxas de juro ou um abrandamento do esforço orçamental podem colocar o rácio da dívida pública numa trajetória não sustentável. Uma trajetória insustentável da dívida poderia ter um impacto adverso na estabilidade económica de Portugal e repercussões negativas para o exterior, por via do risco soberano. Gráfico 4.1.2:Consolidação orçamental Fonte: Comissão Europeia O nível muito elevado da dívida pública constitui um pesado fardo para as finanças públicas. Níveis elevados de dívida pública sugerem uma margem de manobra orçamental mais reduzida para absorver choques macroeconómicos adversos e responder a possíveis aumentos das taxas de juro. A avultada fatura dos juros (projetada em 4,3 % do PIB em 2016 comparativamente a uma média de 2,2 % na área do euro) restringe também a margem para despesas de investimento público. Sem esforços adicionais de consolidação orçamental e reformas estruturais favoráveis ao crescimento para salvaguardar a sustentabilidade das finanças públicas, será muito difícil reduzir significativamente os níveis da dívida. O muito elevado rácio atingido pela dívida pública implica um esforço de ajustamento significativo que exige a manutenção firme das condições conducentes à redução da dívida durante as próximas décadas, incluindo um crescimento económico sustentado. A sustentabilidade só poderá ser garantia se a disciplina orçamental for prosseguida com firmeza, em linha com o que exige o Pacto de Estabilidade e Crescimento (gráfico 4.1.2.). A implementação da reforma da Lei de Enquadramento Orçamental e o reforço da cobrança de receitas poderia contribuir para o processo de ajustamento orçamental. A despesa com cuidados saúde representa atualmente a maior parcela dos custos decorrentes do envelhecimento da população, com as implicações daí decorrentes para a sustentabilidade a longo prazo. As recentes reformas parecem garantir a sustentabilidade do sistema de pensões a médio e a longo prazo. 4.1.2.Sustentabilidade a curto, médio e longo prazo (incluindo pensões e cuidados de saúde)* Os indicadores de avaliação dos riscos orçamentais apontam para um risco baixo a curto prazo, mas riscos mais elevados a médio prazo. O indicador de curto prazo do risco orçamental, S0, aponta para um risco baixo de pressões orçamentais, uma vez que o valor para 2016 está abaixo do limiar crítico. Mais do que exprimir a necessidade de ajustamentos estruturais, este indicador é um índice compósito dos riscos mais imediatos subjacentes às variáveis orçamentais, macrofinanceiras e da competitividade. Não obstante esta perspetiva favorável, persistem algumas vulnerabilidades, associadas às necessidades de financiamento a curto prazo da dívida pública, ao volume da dívida do setor privado e à posição líquida de investimento internacional. A médio prazo, Portugal está classificado como estando em alto risco, tendo em conta o indicador da sustentabilidade orçamental S1 e a análise da sustentabilidade da dívida (ver Debt Sustainability Monitor 2016). Em especial, o indicador da sustentabilidade orçamental S1 atinge um valor de 6,0 p.p. do PIB (com base nas previsões do inverno da Comissão), o que indica que seria necessário uma melhoria cumulativa do saldo estrutural primário de 6,0 % do PIB (relativamente ao cenário de base) ao longo de cinco anos a partir de 2019 para se chegar o valor de referência de 60 % do PIB até 2031. Estes riscos estão relacionados sobretudo com a distância que separa o rácio da dívida do valor de referência de 60 %. Os riscos orçamentais a longo prazo no país são considerados baixos, em grande parte devido à reforma das pensões. O indicador de avaliação dos riscos orçamentais a longo prazo S2 mostra que é necessário um ajustamento orçamental inicial limitado a 1,2 p.p. do PIB para estabilizar a dívida pública a longo prazo. Este baixo risco para a sustentabilidade orçamental melhorou na sequência das recentes reformas dos regimes de pensões. No entanto, supondo um saldo estrutural primário de 1,7 % do PIB em 2018, o nível do saldo primário estrutural futuro exigido seria de 2,9 % do PIB. Se as despesas ligadas ao envelhecimento aumentassem, como se indica no Relatório sobre o Envelhecimento Demográfico de 2015 (Comissão Europeia, 2015), o indicador S2 exigiria um ajustamento equivalente a 1,2 % do PIB a fim de ter em conta os riscos decorrentes sobretudo das despesas com cuidados de saúde. Os custos elevados e crescentes do envelhecimento ainda põem em risco a sustentabilidade orçamental. A médio prazo, prevê-se que os riscos orçamentais acrescidos estejam associados, em grande medida, aos custos do financiamento das pensões e à necessidade de inverter a atual trajetória de acumulação de pagamentos em atraso no setor dos cuidados de saúde. Não obstante as recentes reformas, as despesas públicas com pensões deverão aumentar ao longo dos próximos 10 anos, até que as medidas com incidência nas prestações e respetiva cobertura produzam efeitos. Esta situação leva a uma diminuição global da despesa com as pensões de cerca de 0,7 p.p. do PIB entre 2013 e 2060 (Comissão Europeia, 2015). A situação é diferente no setor dos cuidados de saúde, que absorve a maior percentagem dos custos do envelhecimento em Portugal e que se prevê ser a mais elevada da UE até 2060 (2,5 % do PIB contra a média de UE de 0,9 %). Além disso, a recente acumulação de pagamentos em atraso nos hospitais dificulta ainda mais o processo de redução e sustentabilidade da dívida a muito curto prazo. Várias reformas melhoraram a sustentabilidade a longo prazo do sistema de pensões. A pressão que a trajetória da dívida implica para a sustentabilidade está essencialmente relacionada com a grande distância que atualmente separa o rácio dívida/PIB do valor de referência de 60 %, e não com os custos ligados às pensões. Entre as medidas já tomadas, contam-se os desincentivos à reforma antecipada, o aumento da idade de reforma de 65 para 66 anos para ambos os sexos e o condicionamento de futuros aumentos à esperança de vida aos 65 anos. O ajustamento automático das pensões à esperança de vida tem contribuído muito para a redução dos custos das pensões a longo prazo. No entanto, os custos de médio prazo continuam elevados. Exploram-se novas medidas na área das pensões, mas não é clara a forma como estas incidirão na redução dos custos. O Governo lançou um estudo abrangente do sistema de pensões, com medidas previstas para serem aplicadas não antes de 2018. Estas medidas poderão comportar uma redução das penalidades por reembolso antecipado para os trabalhadores com 40 ou mais anos de serviço. Poderão vir a incluir a harmonização dos atuais regimes de prestações e dos procedimentos de avaliação das condições de recursos. De um modo geral, as autoridades comprometeram-se a avançar com um pacote de novas medidas neutro do ponto de vista orçamental, que não irá alterar o plano atual destinado a eliminar as transferências orçamentais extraordinárias para o sistema de pensões até 2019. Entretanto, o orçamento para 2017 inclui a afetação ao Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social de um novo imposto progressivo sobre bens imobiliários (no valor de 160 milhões de EUR em 2017, de acordo com o orçamento de 2017). O Governo apresenta esta afetação como uma alternativa à excessiva dependência de transferências correntes do orçamento. No entanto, em termos globais, o lado da despesa da sustentabilidade do sistema de pensões a curto e a médio prazo continua por equacionar. Portugal fez esforços para garantir o acesso a cuidados de saúde de qualidade. Foram tomadas várias medidas para tornar o setor dos cuidados de saúde mais eficiente e sustentável. Os processos de aquisição estão agora centralizados, o que permite importantes poupanças para o Serviço Nacional de Saúde. A utilização de medicamentos genéricos elegíveis para reembolso pelo Estado foi alargada, os preços dos medicamentos diminuíram, as listas de espera foram reduzidas e aumentou o número de Unidades de Saúde Familiar. Mais recentemente, as autoridades criaram um grupo de trabalho para a reforma da saúde pública, que dispõe de um mandato de três anos. Este grupo concentrou-se essencialmente em i) melhorar o sistema informático (incluindo a eliminação registos duplicados, registos de doentes, etc.), ii) organizar os recursos humanos a fim de recrutar pessoal qualificado em zonas difíceis, iii) realizar projetos-piloto nas áreas do Serviço Nacional de Saúde onde existem lacunas. Ao mesmo tempo, prossegue a expansão do acesso aos cuidados de saúde primários, com uma incidência cada vez maior nas medidas de prevenção, como campanhas de vacinação (ver secção 4.3). A insuficiência dos controlos às contas e à gestão explicam o aumento do volume de pagamentos em atraso nos hospitais, uma situação que compromete a viabilidade do setor da saúde. Embora a reforma hospitalar siga o seu curso, o planeamento e a execução orçamental nos hospitais continuam a constituir um problema. Os pagamentos em atraso continuam a aumentar, o que traduz as fragilidades dos mecanismos de controlo das contas e das práticas de gestão. O volume de pagamentos em atraso no setor da saúde acusou um aumento de 90 milhões de EUR entre dezembro de 2015 e dezembro de 2016. No entanto, em outubro, o aumento desde dezembro de 2015 era de 307 milhões de EUR (ou 68 %), já que os pagamentos de atrasados foram efetuados sobretudo no final do ano. Por um lado, estes resultados foram possíveis graças à centralização da afetação das verbas para a reposição dos cortes salariais, à utilização de certas dotações centralizadas e à autorização de utilização de saldos de tesouraria no final do ano. Por outro lado, a extensão do imposto sobre o álcool e as bebidas alcoólicas (IABA) às bebidas açucaradas (o imposto sobre as bebidas com adicionados de açúcar deverá gerar 80 milhões de EUR em 2017) destina-se a assegurar a sustentabilidade do Serviço Nacional de Saúde. Embora estas medidas tivessem sido suficientes para reduzir o atual volume de pagamentos em atraso, não permitem atacar o grosso dos fatores subjacentes à sua acumulação continuada. O mais recente relatório sobre a execução orçamental (outubro de 2016) confirma o crescente endividamento dos hospitais públicos. Uma orçamentação rigorosa e equilibrada, controlos reforçados e a efetiva aplicação da Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso, poderia contribuir para mais eficácia e qualidade neste setor. Um sistema de incentivos inadequado para os hospitais cumpridores pode conduzir a gastos excessivos. Apesar das poupanças imediatas conseguidas no setor dos cuidados de saúde, falta a Portugal uma estratégia de longo prazo para fazer face aos custos para o sistema de saúde relacionados com o envelhecimento. O setor da saúde está abrangido pelo exercício de revisão da despesa pública recentemente lançado. Prevê-se que as poupanças do setor cheguem a 134 milhões de EUR entre 2017 e 2019. No entanto, ainda é necessário clarificar com mais detalhe a forma como serão realizadas estas poupanças. Tendo em conta a importante compressão de custos empreendida durante o programa de ajustamento económico, quaisquer novas medidas de poupança têm de ser cuidadosamente desenhadas, a fim de não comprometer o acesso aos cuidados de saúde primários. 4.1.3.Enquadramento orçamental, administração pública e empresas públicas A implementação da reforma da Lei de Enquadramento Orçamental adotada em 2015 tem sido lenta. A lei em questão destina-se a tornar o orçamento mais responsável, reforçar a orientação de médio a longo prazo das finanças públicas, através da introdução de uma orçamentação baseada em programas, e alinhar os prazos para a apresentação do Programa de Estabilidade e o projeto de orçamento ao Parlamento Europeu com os requisitos do Semestre Europeu. Permite um período transitório de três anos para a aplicação da maioria das novas medidas. Quase um ano depois, as autoridades aprovaram as regras para o funcionamento da Unidade de Implementação da Lei de Enquadramento Orçamental ( ), uma primeira etapa na sua aplicação, e estabeleceram um calendário para as atividades de 2017. No entanto, o Decreto-Lei que estabelece os novos programas orçamentais está ainda pendente. Dada a acumulação de atrasos na implementação da nova Lei de Enquadramento Orçamental, corre-se o risco de este processo não estar concluído no horizonte previsto de 2018. O exercício de revisão da despesa atualmente em curso ganharia com uma abordagem mais abrangente e estratégica. As autoridades iniciaram um exercício de revisão da despesa, essencialmente focalizado nos ministérios da saúde e da educação, nas empresas públicas, na contratação publica (centralizada) e na gestão de bens imobiliários. Esta revisão está aquém de uma abordagem global que abranja todo o setor público e seja pautada por um conjunto de objetivos concretos em sede de poupanças ( ). Pelo contrário, os pagamentos em atraso no setor da saúde têm vindo a aumentar desde o início do ano, o que revela uma falta de controlo sobre as despesas, nomeadamente no setor da saúde. Há retrocessos nas reformas da administração pública. Não obstante a política de rotação de funcionários (regra dos 2:1 na substituição dos que partem), introduzida no orçamento de 2016, o peso das despesas salariais está a aumentar, o que evidencia algumas fragilidades na eficácia desta reforma e possíveis efeitos negativos decorrentes do regresso às 35 horas de trabalho semanal para os funcionários públicos, principalmente no setor dos cuidados de saúde. O âmbito de aplicação do novo regime de requalificação também foi reduzido. As medidas de reforma da administração local foram adiadas. Na sequência de alguns atrasos, o Fundo de Apoio aos Municípios (FAM - um mecanismo de reestruturação da dívida para os municípios sobre-endividados) só recentemente começou a processar os desembolsos.

Continua a não existir um enquadramento para garantir a sustentabilidade orçamental das empresas públicas. As empresas públicas controladas pela UTAM do Ministério das Finanças apresentavam dívidas no valor total de 32 mil milhões de EUR no segundo trimestre de 2016. No entanto, não existe nenhum plano concreto para fazer face a este elevado volume de dívida. As empresas do setor dos transportes são responsáveis pela maior parte da dívida. A entidade gestora das infraestruturas ferroviárias e rodoviárias (IP) representa, por si só, 27 % do total do endividamento das empresas públicas, chegando a 62 % quando considerada também a empresa de transporte ferroviário (CP) e o Metro de Lisboa e do Porto. A IP assinou recentemente um contrato de Obrigação de Serviço Público de cinco anos, mas não foi definida qualquer operação de sustentabilidade a mais longo prazo. As autoridades estão a rever o modelo de financiamento e de funcionamento das empresas públicas de transportes urbanos de Lisboa e Porto. Contudo, a elevada dívida e os resultados de exploração negativos do metropolitano de Lisboa e do Porto permanece preocupante e a sua viabilidade a longo prazo não está garantida. Estão programados novos investimentos, mas o sistema de governação e o enquadramento financeiro para garantir a sustentabilidade a longo prazo ainda estão a ser definidos. No caso da empresa de transportes de autocarro de Lisboa, a Carris, foi decidido transferir a propriedade da mesma para as autoridades municipais, mas a dívida continuará junto da administração central. O restabelecimento da progressão na carreira para os trabalhadores das empresas públicas pode vir a ter efeitos adversos na situação financeira das empresas. Os encargos para as finanças públicas decorrentes das parcerias público-privado (PPP) deverão aumentar. Os subsídios extraordinários e os pagamentos compensatórios à IP deverão mais do que duplicar em relação a 2016, essencialmente em resultado do contrato de Obrigação de Serviço Público de cinco anos, recentemente assinado. O custo dos contratos de PPP até ao seu termo foram revistos em alta, em mais de 500 milhões de EUR em relação ao valor previsto no orçamento de 2016, já que os montantes foram recalculados a preços de 2017. Recentemente também, o Tribunal de Contas chamou a atenção para o facto de o atual exercício de revisão da despesa pública não ter plenamente em conta o risco para as finanças públicas. O Governo tenciona melhorar o controlo das despesas das empresas públicas através de uma avaliação ex ante e ex post dos investimentos, das atividades e do seu impacto financeiro, juntamente com um acompanhamento mais regular. Mas tudo isto não configura um plano abrangente para fazer face ao problema do endividamento e da sustentabilidade financeira a longo prazo, através da fixação de objetivos concretos. 4.1.4.Tributação* Foram propostas medidas para melhorar o cumprimento das obrigações fiscais e a eficiência da administração fiscal. As autoridades estão a tomar medidas para tornar a administração fiscal mais eficiente, através do recrutamento de auditores fiscais e da reorganização progressiva da presença da administração tributária na esfera local. Estão também em curso medidas destinadas a intensificar a luta contra a fraude e a evasão fiscais. O serviço de apoio ao contribuinte destinado às grandes empresas deverá agora alargar a sua atividade às famílias mais ricas. Um plano anual de luta contra a evasão e a fraude fiscais deverá substituir o atual programa de três anos, permitindo, assim reforçar o papel de controlo da administração fiscal. Portugal está a impor novos requisitos no que se refere às obrigações dos bancos de fornecer dados sobre as contas bancárias de todos os não-residentes, resultantes da troca de informações com outros países, aos limites aos pagamentos em numerário e ao fim das ações ao portador. O cumprimento das formalidades fiscais é um processo moroso e complexo. O número médio de pagamentos necessários para cumprir todas as obrigações fiscais é reduzido (8). Ao mesmo tempo, o número médio de horas necessárias para cumprir essas obrigações (243) continua a ser o 5.º mais elevado da UE (Banco Mundial, 2016). No entanto, Portugal tem prosseguido na via da simplificação da sua administração fiscal, a fim de reduzir a evasão fiscal e melhorar o cumprimento das obrigações fiscais. Depois dos esforços desenvolvidos no passado para melhorar a eficácia da administração fiscal, há planos de novas medidas de simplificação administrativa para vários impostos entre 2016 e 2017, ao abrigo do programa SIMPLEX. Várias medidas foram já adotadas em 2016 (por exemplo, os residentes não habituais podem registar-se em linha para efeitos de imposto sobre o rendimento das pessoas singulares, e foram simplificadas as regras em matéria de faturação para o regime especial do imposto sobre o valor acrescentado (IVA) para pequenas e médias empresas). Foram tomadas medidas de menor relevo para recentrar a política fiscal. Conforme consta do programa do Governo e do orçamento de 2016, a introdução de um subsídio de montante fixo por filho, em substituição do quociente familiar, introduzido em 2015, é agora uma realidade. A redução do IVA na restauração para uma taxa intermédia de 13 % entrou em vigor em 1 de julho de 2016. O recurso ao IVA a taxas reduzidas é ainda muito frequente, ainda que as reformas em sede de IVA durante a crise tenham em certa medida alargado a base do imposto ( ). Em Portugal, o hiato do IVA em percentagem das receitas teóricas do IVA de 12,5 % está próximo da média de 14,0 % na UE, o que significa que a eficácia da cobrança do IVA está próxima da média. Contudo o hiato do IVA em Portugal é de 50,9 %, o que está claramente acima da média de UE, de 43,8 %. Assim acontece devido ao hiato das taxas do IVA (11,1 % contra uma média da UE de 5,3 %), enquanto o diferencial decorrente das isenções está em linha com a média da UE. O hiato das taxas do IVA evidencia a perda de receitas (em % do PIB) devido à utilização de taxas reduzidas de IVA. A persistência da ampla utilização de taxas reduzidas implica perdas de receitas significativas. As autoridades tencionam reformar vários impostos, mas os calendários ainda não estão definidos. Estas reformas incluem a revisão do número de escalões de rendimentos no imposto sobre o rendimento das pessoas singulares e medidas para tornar o imposto mais progressivo, criando simultaneamente um complemento salarial para os salários baixos, assim como outras reformas fiscais para fazer face à subcapitalização crónica das empresas. O orçamento de 2017 inclui receitas provenientes da extensão de dois impostos a afetar na totalidade à sustentabilidade do sistema nacional de saúde e ao Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social. São eles: i) a extensão do imposto sobre o álcool e as bebidas alcoólicas (IABA) às bebidas açucaradas que deverá gerar 80 milhões de EUR em 2017; e ii) o novo imposto progressivo sobre carteiras de bens imobiliários (carteiras de valor superior a 0,6 milhões de EUR, para além do atual sistema do imposto municipal (IMI) cuja taxa é relativamente baixa em relação à média da UE) que deveria gerar 130 milhões de euros em 2017. Não obstante a necessidade de encontrar soluções para algumas questões pendentes, a garantia da estabilidade do sistema fiscal é igualmente considerada um aspeto fundamental da capacidade do país para atrair investimentos. Apesar de algumas evoluções positivas, as distorções fiscais que favorecem o endividamento em detrimento do investimento com fundos próprios na tributação das empresas continuam a constituir um desafio. Os investimentos financiados com recurso ao endividamento são menos tributados do que os projetos financiados por capitais próprios. Consequentemente, a diferença do custo do capital para investimentos financiados com recurso ao endividamento e por capital próprio em 2016 foi a quinta mais elevada na UE e muito acima da média da UE ). Nos últimos anos, o Governo tentou resolver este problema através da introdução de regras de subcapitalização e da dedutibilidade do capital social das empresas. Estão previstas novas medidas no âmbito de um programa adotado em julho de 2016 (Programa Capitalizar), embora não estejam ainda em vigor. Em linha com o programa Capitalizar, a Lei do Orçamento de Estado de 2017 alargou o âmbito da dedutibilidade do capital social das empresas. O impacto destas medidas ainda não se fez sentir, mas será acompanhado de perto. O impacto da dedutibilidade do capital social das empresas depende das suas características e do seu enquadramento anti elisão fiscal. Uma medida alternativa mais robusta, uma dedução para o crescimento e investimento, foi recentemente proposta pela Comissão no âmbito da sua proposta relativa a uma matéria coletável comum consolidada do imposto sobre as sociedades ( ). 4.2. O setor financeiro e o endividamento 4.2.1.Setor bancário* Os principais desafios para o sistema bancário continuam patentes na fraca qualidade dos ativos, reservas de capitais reduzidas, baixa rendibilidade e exposição relativamente elevada à dívida soberana. Ainda que os riscos dos ativos se tenham estabilizado, a rendibilidade dos bancos em 2016 continuou fraca devido a uma conjuntura empresarial letárgica, aos elevados custos dos ativos de baixa qualidade e a ganhos de trading mais baixos do que em 2015. Ao procurar otimizar a afetação dos ativos, os bancos aumentaram ligeiramente a exposição à dívida soberana interna e externa, enquanto alguns mutuantes estão mais expostos a empresas ligadas às economias de mercado emergentes que tiveram um desempenho insatisfatório no mercado. No entanto, a estrutura de financiamento dos bancos está a melhorar, com um rácio empréstimos/depósitos próximo de 100 % desde o final de 2015, uma percentagem mais elevada de recursos de clientes e um financiamento do Banco Central Europeu ligeiramente inferior. Os bancos avançam na desalavancagem do respetivo balanço, ainda que os empréstimos aos particulares estejam a aumentar. O total dos ativos do sistema bancário continuou a diminuir, baixando de 24 % entre o final de 2010, quando começou a desalavancagem, e o segundo trimestre de 2016. Tal como nos anos anteriores, a diminuição da carteira de crédito é o que mais contribui para a diminuição dos ativos do sistema bancário. Observando as tendências recentes dos volumes de crédito, em finais de 2015, o total do crédito aos particulares baixou 2,2 % em variação homóloga devido à quebra na concessão de empréstimos para a compra de habitação (-2,9 %, em variação homóloga), enquanto os empréstimos para consumo e outros fins aumentaram perto de 1 %. No mesmo período, o crédito às empresas portuguesas (ajustado pelas vendas de carteiras de crédito) caiu 1,3% em variação homóloga. No entanto, os fluxos brutos de empréstimos bancários aos particulares aumentaram consideravelmente em 2015. O volume dos novos empréstimos hipotecários é agora comparável com a média de 2011. O crédito ao consumo regista de novo um forte dinamismo, refletindo maior confiança dos consumidores, e assenta em padrões menos restritivos e taxas de juro baixas. A qualidade dos ativos e a baixa rendibilidade continuam a pressionar os níveis de solvência do sistema. A maioria dos mutuários portugueses cumpre o requisito mínimo de fundos próprios de 8 %, enquanto o rácio médio de adequação de fundos próprios Tier1 (FPP1) para o sistema bancário era de 12,1 % no segundo trimestre de 2016, ou seja 0,8 p.p. mais do que no final de 2014 e estável em comparação com o final de 2015. No entanto, os bancos portugueses contam-se atualmente entre as instituições de crédito menos capitalizadas da área do euro. Este facto evidencia graves pressões de solvência decorrentes, nomeadamente, da dificuldade que os bancos têm para gerar capital a partir de recursos internos, através da retenção de receitas. Tais pressões deverão prosseguir em 2017. Os bancos portugueses estão perante crescentes requisitos regulamentares e prudenciais em matéria de fundos próprios por via da imposição de reservas de capitais adicionais pelos requisitos do Pilar II, os quais abrangem também instituições sistemicamente importantes. A rendibilidade dos bancos portugueses é ainda muito fraca. Depois de quatro anos de prejuízos, o sistema bancário tornou-se rentável em 2015, dada a diminuição substancial das imparidades e das provisões, e de importantes ganhos em atividades de trading de grande envergadura com a venda de obrigações soberanas. Contudo, em 2016, a maior parte dos bancos ficava-se pelo limiar de rentabilidade, já que a remuneração do capital no final de junho de 2016 foi de apenas 0,3 %. Esta situação reflete uma diminuição significativa dos resultados das operações financeiras e um aumento do fluxo de imparidades. Em contrapartida, os rendimentos líquidos dos juros aumentaram devido a uma redução dos custos dos juros superior ao rendimento dos juros na sequência da reavaliação dos depósitos a taxas mais baixas. O diferencial entre a taxa de juro nominal do crédito e a taxa de remuneração média paga pelos bancos sobre os depósitos tem vindo a aumentar. A desalavancagem em curso, a importância relativa dos empréstimos a taxas de juro indexadas e spreads baixos nas carteiras de crédito dos bancos afetou negativamente o rendimento dos créditos a clientes. De um modo geral, as receitas recorrentes continuam fortemente afetadas pela conjuntura de taxas de juro baixas e níveis modestos de atividade empresarial. Outras rubricas das receitas, como as comissões e os rendimentos da atividade internacional, contribuíram de forma positiva para as receitas geradas em 2015 e 2016. Em termos de eficiência, o setor bancário de Portugal apresenta um desempenho desfavorável quando comparado com o da maior parte dos países da área do euro O rácio do coeficiente de exploração continua bloqueado nos 60 %. A eficiência das operações bancárias pouco melhorou, com um rácio do coeficiente de exploração de 59,9 % no final de 2015 e de 60,4 % em meados de 2016, apenas uma queda de 5,1 p.p. a partir de 2014. Não obstante, foram feitos esforços para ajustar a estrutura das operações bancárias e o emprego à nova conjuntura, sendo que os nove principais mutuantes do país reduziram de 6 % os custos de exploração nos primeiros três trimestres de 2016. Neste contexto, e tendo em conta a capacidade limitada dos bancos para gerar rendimentos brutos na atual conjuntura macroeconómica, a recuperação da rendibilidade do sistema bancário português tende a depender essencialmente de uma redução continuada dos custos de exploração e, ao mesmo tempo, da preservação da integridade dos processos de avaliação dos controlos internos nos bancos. O aumento do crédito em incumprimento continua a pesar nas contas agregadas do setor bancário. O rácio do crédito em incumprimento ( ) continua elevado (20,1 % contra 19,6 % em finais de 2015) e está em trajetória ascendente em alguns setores da economia, em especial nas sociedades não financeiras que operam nos setores da construção e do imobiliário. Estas empresas têm também uma elevada percentagem de crédito vencido há mais de dois anos. Em contrapartida, os créditos de cobrança duvidosa na indústria transformadora e na hotelaria e restauração estabilizaram e a situação até melhorou. A qualidade do crédito aos particulares é relativamente melhor e parece ter estabilizado ao longo do último ano. Para além dos elevados níveis de crédito em incumprimento, alguns grandes bancos apresentam uma percentagem elevada de hipotecas no respetivo balanço, o que coloca pressões sobre todo o sistema bancário, devido à presença de ativos de risco. Tendo em conta as perspetivas de crescimento económico moderado, não se preveem melhorias significativas do rácio do crédito em incumprimento. Sem uma ação decisiva, o stock de ativos problemáticos continuará muito elevado e dispendioso, e porá em perigo a reafetação eficaz dos recursos financeiros disponíveis nos balanços dos bancos. A distribuição do crédito em incumprimento tem sido muito desigual entre os bancos portugueses, com os níveis que vão de menos de menos de 5 % a mais de 30 %. Cerca de ¾ do volume total de crédito em incumprimento e 70 % do crédito em incumprimento das empresas estavam nas mãos dos seis maiores bancos do sistema no final de 2015, com uma concentração muito elevada de dívidas de cobrança duvidosa (mais de 60 % da exposição total) em apenas dois mutuantes no sistema. A cobertura do crédito em incumprimento tem vindo a aumentar, refletindo a significativa acumulação de fluxos de imparidades. As imparidades acumuladas nas contas agregadas do setor bancário representavam cerca de 19 % do crédito bruto concedido ao setor privado residente no final de junho de 2016. Contudo, os bancos diferem em termos do valor das imparidades acumuladas em relação ao crédito em incumprimento: no final do terceiro trimestre de 2016, o rácio médio de cobertura do crédito em incumprimento das empresas estava próximo de 80 %, variando entre 50 % e 95 %. Apesar de algumas medidas recentes para fazer face ao elevado nível de crédito em incumprimento, não existe uma estratégia global com prazos claros. Os sistemas de alerta precoce para as empresas viáveis foram melhorados, tendo sido criado um grupo de trabalho para atacar a questão no seu cerne. Foi decidido recentemente, eliminar, para efeitos fiscais, o crédito devido há mais de 2 anos e com 100 % de imparidades; estes abatimentos terão também de ser desreconhecidos dos balanços dos bancos. Além disso, as atuais medidas de recapitalização e a entrada de novos acionistas em alguns dos grandes bancos portugueses podem também levar uma redução do crédito de má qualidade. As autoridades apresentaram também uma estratégia tripartida para enfrentar o problema. Esta estratégia envolve os seguintes aspetos: Revisão do atual pacote de medidas legislativas e judiciais, incluindo disposições para simplificar e acelerar os processos no âmbito PER (Processo Especial de Revitalização) e do SIREVE (Sistema de Recuperação de Empresas por via Extrajudicial), que se prevê implementar já em 2017. Tomar por base as medidas adotadas pelos bancos individualmente, sob a forma de uma análise interna circunstanciada do crédito em incumprimento, sob a supervisão do Banco Central, o que permitirá uma avaliação clara da viabilidade dos empréstimos e a acordos de reestruturação específicos para cada caso. Embora um exercício desta natureza constitua um passo na direção certa, não existe nenhum calendário, nem são dados incentivos concretos aos bancos para que empreendam este processo oneroso;

Incentivar os bancos a externalizar parcialmente a gestão do crédito em incumprimento. Não é claro se esta medida seria seguida da criação de um verdadeiro mercado de ativos depreciados, incluindo nova regulamentação subjacente. Em termos gerais, falta ainda uma estratégia global em conformidade com as recentes propostas apresentadas nas orientações do Mecanismo Único de Supervisão relativas ao crédito em incumprimento. Os bancos estão a envidar esforços para melhorar os seus rácios de fundos próprios através da atração de novos capitais. A Caixa Geral de Depósitos (CGD), propriedade do Estado e que constitui o maior banco em Portugal, está num processo de reforço da sua base de capital próprio, no valor de 5 mil milhões de EUR. Este processo decorre através de um conjunto de medidas que envolvem a transferência de 499 milhões de EUR de ativos da Parcaixa para a CGD, a conversão em capital de 945 milhões de EUR de instrumentos convertíveis (CoCo) e duas outras operações programadas para março de 2017, a saber, uma recapitalização direta pelo Estado no valor de 2,7 mil milhões de EUR e 0,5 mil milhões de EUR de emissão de dívida subordinada para investidores privados. O Banco Comercial Português (BCP) Millennium, o segundo maior banco em Portugal, anunciou recentemente a sua intenção de aumentar o seu capital em 1,3 mil milhões de EUR, através da emissão de ações. Para o conglomerado financeiro chinês Fosun, esta operação implicou um aumento da sua participação para 23,9 %, depois dos 16,7 % que propunha inicialmente comprar por 175 milhões de EUR. O BCP reembolsou ao Estado, em 9 de fevereiro, instrumentos convertíveis (CoCo) no valor de 700 milhões de EUR. O principal acionista do Banco Português de Investimento (BPI), o espanhol CaixaBank, lançou uma oferta pública de aquisição do banco, uma iniciativa que foi bem recebida pelos investidores na sequência de um litígio de longa data com o segundo maior acionista do BPI (o grupo Santoro de Angola) em torno de uma filial da BPI em Angola. Por fim, o processo de venda do Novo Banco entrou recentemente na sua fase final, com fundos de private equity a liderar as discussões para a aquisição. Além disso, praticamente todos os bancos do sistema estão a reestruturar as suas ofertas de franchising, a fim de consolidar os ganhos paralelamente à venda de ativos não essen