sobre a aplicação da Diretiva 2001/95/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 3 de dezembro de 2001 relativa à segurança geral dos produtos

2.3.5 Novos desenvolvimentos regulamentares relacionados com a fiscalização do mercado

2.3.1 Cooperação em matéria de fiscalização do mercado com outras autoridades públicas e com as autoridades aduaneiras

• o funcionamento da fiscalização do mercado e do RAPEX,

Para efeitos do presente relatório, a Comissão utilizou as conclusões do Study for the preparation of an Implementation Report of the General Product Safety Directive (Estudo para a elaboração de um relatório sobre a aplicação da Diretiva Segurança Geral dos Produtos).

Nos termos do artigo 19.º da Diretiva, a Comissão Europeia deve apresentar ao Conselho e ao Parlamento, de três em três anos, um relatório sobre a aplicação da Diretiva após a sua transposição. O primeiro relatório sobre a aplicação da Diretiva foi publicado em 2009. A Comissão continuou a acompanhar a aplicação da Diretiva nos Estados-Membros e apresentou as suas conclusões na avaliação de impacto que acompanhava o Pacote da Segurança dos Produtos e Fiscalização do Mercado em 2013. A avaliação de impacto, que incluía os resultados da recolha de dados sobre os problemas de aplicação, foi considerada equivalente a um relatório sobre a aplicação da Diretiva. Atendendo ao processo de revisão da Diretiva, as conclusões deste terceiro relatório sobre a sua aplicação foram tidas em conta na avaliação e posteriormente na avaliação de impacto da Diretiva revista.

A atual crise sanitária pôs em evidência a importância da Diretiva na criação de uma rede de segurança para os consumidores, sendo um dos principais atos legislativos que ajudam a retirar os produtos perigosos (sobretudo os produtos como as proteções faciais, os desinfetantes para as mãos e as luvas de proteção). O sistema Safety Gate/RAPEX criado pela Diretiva também permite às autoridades tomarem medidas rápidas para proteger a saúde e a segurança dos consumidores na UE.

A Diretiva é aplicável a todos os produtos de consumo não alimentares, desde que não existam disposições específicas com o mesmo objetivo de segurança noutra legislação da UE, como a legislação de harmonização da UE (a seguir «legislação harmonizada») para produtos específicos. A Diretiva cria ainda o sistema de alerta rápido da UE (Safety Gate/RAPEX], que permite o rápido intercâmbio de informações entre os Estados-Membros da UE/EEE e a Comissão Europeia sobre as medidas tomadas com relação aos produtos não alimentares perigosos que representam um risco para os consumidores e os outros utilizadores.

2.6 Jurisprudência da UE sobre as questões relacionadas com a Diretiva Segurança Geral dos Produtos

No que diz respeito às vendas em linha, na maioria dos países, as atividades de fiscalização do mercado são realizadas principalmente junto dos comerciantes estabelecidos nos seus próprios países. O procedimento pode ser semelhante ao utilizado para os produtos vendidos em lojas físicas ou centrar-se especificamente nas verificações em linha dos mercados em linha. As autoridades que levam a cabo ações de fiscalização junto dos comerciantes que vendem produtos perigosos e localizados em países terceiros comunicaram que utilizam o mecanismo disponibilizado pelo Compromisso de Segurança dos Produtos.

Os produtos que integram novas tecnologias colocam dificuldades específicas às autoridades de fiscalização do mercado, por exemplo, a falta de conhecimentos sobre os eventuais riscos que estes produtos representam ou a necessidade de clarificar as responsabilidades das diferentes autoridades/operadores económicos.

Dada a crescente quota do comércio eletrónico e a emergência de novas tecnologias (como a inteligência artificial, a Internet das coisas, os produtos interconectados), a definição de segurança constante da Diretiva está a ser posta em causa de muitas formas. A Diretiva fornece uma definição de produto seguro que é formulada de forma suficientemente ampla para dar origem a incertezas quanto à sua interpretação. Não abrange explicitamente os riscos associados às ameaças emergentes, como os riscos para a cibersegurança, as anomalias de software ou os riscos inerentes aos produtos que integram capacidades de inteligência artificial ou de aprendizagem automática. A maioria das autoridades nacionais defronta-se com deficiências em termos de interpretação e de práticas relacionadas com os novos produtos tecnológicos, pelo que apelaram à elaboração de orientações a nível da UE.

Dado que a Diretiva faz parte do Acordo EEE, são aplicáveis as mesmas regras e mecanismos aos países da EFTA que apliquem o Acordo EEE: a Noruega, a Islândia e o Listenstaine.

A Diretiva estabelece o sistema de alerta rápido para os produtos de consumo não alimentares (Safety Gate/RAPEX). Este sistema permite à Comissão e às autoridades dos Estados-Membros divulgarem informações sobre as medidas tomadas pelas autoridades dos Estados-Membros e pelos operadores económicos com relação aos produtos que representam um risco grave para a saúde e segurança dos consumidores. Também podem ser divulgadas informações sobre os riscos de nível inferior a grave no âmbito do RAPEX (embora tal represente menos de 1 % do total das notificações). O sistema RAPEX pode ser alargado aos países terceiros por via de um acordo internacional específico assinado entre a UE e o país candidato. Nos termos do artigo 15.º da Diretiva, a Comissão é assistida nas suas tarefas de aplicação da mesma por um comité constituído por representantes dos Estados-Membros («Comité da DSGP»). Além disso, o artigo 10.º da Diretiva estabelece uma rede de autoridades dos Estados-Membros com o objetivo de reforçar a cooperação administrativa («Rede de Segurança dos Consumidores»).

A Diretiva não estabelece quaisquer obrigações diretas específicas relativas aos mercados em linha. Refira-se que, em conformidade com o artigo 14.º da Diretiva 2000/31/CE, os prestadores de serviços de alojamento virtual não são responsáveis pelas informações armazenadas a pedido de um destinatário do serviço, desde que, a partir do momento em que tomem efetivamente conhecimento ou consciência das atividades ou das informações ilícitas, por exemplo, mediante notificação suficientemente precisa e adequadamente fundamentada, atuem com diligência no sentido de retirar ou impossibilitar o acesso às informações.

As autoridades dos Estados-Membros devem garantir que os produtos colocados no mercado são seguros e controlar o cumprimento, por parte dos produtores e dos distribuidores, das obrigações estabelecidas pela Diretiva.

A Diretiva impõe aos produtores a obrigação geral de colocarem no mercado apenas produtos que sejam seguros e de fornecerem informações aos consumidores e às autoridades dos Estados-Membros. Os produtores devem criar um sistema mínimo de rastreabilidade e tomar medidas corretivas adequadas no caso de serem encontrados produtos perigosos no mercado, como, por exemplo, medidas para retirar ou recolher o produto do mercado. Os distribuidores têm o dever de diligência para garantir o cumprimento das obrigações de segurança aplicáveis.

A Diretiva exige que todos os produtos de consumo colocados no mercado da UE sejam seguros. É aplicável aos produtos de consumo não alimentares que não estejam sujeitos à legislação específica da UE que rege a segurança dos produtos em causa. É ainda aplicável aos aspetos de segurança ou aos riscos que representam os produtos que estão sujeitos às obrigações de segurança específicas impostas pela legislação da União, na medida em que não constem da legislação harmonizada específica da UE disposições específicas com o mesmo objetivo de segurança. Por conseguinte, a Diretiva constitui uma rede de segurança que garante que todos os produtos e riscos para a saúde e segurança dos consumidores são abrangidos pela obrigação de segurança estabelecida pela Diretiva, mesmo que não sejam abrangidos por qualquer legislação específica da UE.

O âmbito geográfico do presente relatório abrange todos os Estados-Membros da UE, bem como os países do Espaço Económico Europeu (EEE): a Islândia, o Listenstaine e a Noruega. Abrange o período 2013-2018 e, quando disponíveis, os dados relativos a 2019 e 2020.

• as medidas tomadas com base no artigo 13.º da Diretiva.

2.2 Rastreabilidade

A legislação de transposição da maioria dos Estados-Membros está em conformidade com a Diretiva, na medida em que torna obrigatória a indicação do nome e dos contactos do produtor e de uma referência do produto ou, se for caso disso, do número de lote nos produtos ou na embalagem. No entanto, a aplicação destes requisitos não é uniforme: pode variar em função das características dos produtos, alargar a obrigação a outros além do produtor ou exigir dados adicionais, sendo que estas diferenças criam incertezas para as empresas que operam em toda a Europa.

Atualmente, as disposições da Diretiva em matéria de rastreabilidade não são suficientemente explícitas para garantir a recolha de informações completas sobre as cadeias de abastecimento e de distribuição dos produtos. Os dados disponíveis no Safety Gate/RAPEX demonstram que a rastreabilidade dos produtos é muitas vezes insuficiente. Em 2019, 36 % dos alertas de produtos perigosos não continham informações suficientes sobre o fabricante; 20 % dos alertas referiam-se a produtos de marca ou número de lote/código de barras desconhecido e 12 % referiam-se a produtos sem informações sobre o tipo ou o modelo.

O gráfico 1, baseado nos alertas registados no Safety Gate/RAPEX, mostra que a única melhoria na disponibilidade das informações dizia respeito ao fabricante do produto e ao número de lote/código de barras (ou seja, um número inferior de alertas não continha estas informações). Não se regista qualquer tendência clara que indique uma melhoria noutros aspetos das informações de rastreabilidade.

Gráfico 1: Percentagem de alertas do Safety Gate/RAPEX em que faltavam informações sobre os produtos (2013-2019)



Fonte: Estudo para a elaboração de um relatório sobre a aplicação da DSGP, a partir de dados do Safety Gate/RAPEX, obtidos em janeiro de 2020 (cálculo com base no conjunto de dados completo, no número de alertas referentes a produtos de consumo que representaram riscos graves no período 2013-2019).

Os mesmos dados mostram ainda que a falta de informações sobre os produtos se regista mais comummente em tipos específicos de produtos, como ponteiros laser, isqueiros, joalharia e artigos de decoração. Todos estes produtos são abrangidos pelo âmbito de aplicação da Diretiva e não estão sujeitos a regras de harmonização específicas do setor. Daqui decorre que as categorias de produtos abrangidas pela Diretiva são mais suscetíveis de carecerem de elementos de informação relevantes essenciais para a sua rastreabilidade.

2.3Funcionamento da fiscalização do mercado

O sistema de fiscalização do mercado previsto pela Diretiva parece estar sujeito a limitações consideráveis em termos de recursos. Numa avaliação das ações relacionadas com a segurança dos produtos financiada no âmbito do programa Consumidores da UE, realizada em 2018, as autoridades indicaram que a limitação de recursos humanos/financeiros para efeitos de fiscalização do mercado e de controlo da aplicação constituía um fator que, na maioria das vezes, prejudicava o nível de desempenho. Além disso, a fiscalização do mercado ao nível dos mercados em linha cria dificuldades, em especial no que diz respeito às importações diretas provenientes de países terceiros.

2.3.1Cooperação em matéria de fiscalização do mercado com outras autoridades públicas e com as autoridades aduaneiras

Existem diferentes modelos institucionais de fiscalização do mercado a nível nacional, muitas vezes caracterizados por um elevado grau de fragmentação das responsabilidades. A cooperação entre as autoridades – incluindo as autoridades aduaneiras e outras autoridades – abrange um vasto leque de atividades, como o intercâmbio de informações, as reuniões regulares, a cooperação informal e os cursos de formação conjuntos. A melhoria da utilização de vários sistemas, como o Safety Gate/RAPEX, o ICSMS e a plataforma wiki Confluence, confere um grande valor ao trabalho das autoridades.

A cooperação entre as autoridades de fiscalização do mercado (a seguir «AFM») e as autoridades aduaneiras é muito intensa e regular em vários domínios deste trabalho. Na maioria dos países, as autoridades aduaneiras realizam controlos em nome das AFM sem serem uma autoridade de fiscalização do mercado de pleno direito. Alguns países adotam uma abordagem diferente e designam as autoridades aduaneiras como uma AFM de pleno direito, para que os funcionários aduaneiros possam recolher amostras, sujeitá-las a ensaios e decidir o procedimento a seguir.

2.3.2Ações conjuntas e atividades coordenadas das autoridades de fiscalização do mercado

O objetivo das ações conjuntas e das atividades coordenadas é promover e coordenar a cooperação para efeitos de aplicação da Diretiva 2001/95/CE, bem como garantir uma abordagem coerente para a aplicação da legislação em matéria de segurança dos produtos em todo o mercado interno. Essas ações e atividades abrangem, em geral: a amostragem e ensaios coordenados de produtos não alimentares encontrados nos mercados da UE/EEE, a avaliação dos riscos, o intercâmbio de competências e de boas práticas e a execução de uma estratégia de comunicação eficaz.

Um grande número de autoridades de fiscalização do mercado participa regularmente em ações coordenadas que têm resultado na identificação de um número significativo de produtos perigosos. Para prestar assistência à Rede de Segurança dos Consumidores, a Comissão cofinanciou 14 ações conjuntas de fiscalização do mercado realizadas por estas autoridades durante o período de referência. A maioria das ações conjuntas resultou na identificação de um número significativo de produtos perigosos, conduzindo a notificações no Safety Gate/RAPEX para 13 categorias de produtos. Os projetos relativos às atividades coordenadas sobre a segurança dos produtos (CASP) 2020 e CASP 2021 em curso também seguem a abordagem de execução conjunta de amostragem, de ensaios, de avaliação dos riscos e de intercâmbio de boas práticas para levar a cabo ações de fiscalização do mercado nos Estados-Membros da UE/EEE.

2.3.3Recolhas e outras medidas corretivas

Nos termos do artigo 5.º, n.º 3, da Diretiva, os produtores e os distribuidores são obrigados a notificar imediatamente as respetivas autoridades no caso de um produto que colocaram no mercado representar um risco para a segurança do consumidor.

Quando os produtos são considerados perigosos, os Estados-Membros devem assegurar-se de que são recolhidos, retirados ou que a sua colocação no mercado é proibida, e devem também informar imediatamente a Comissão através do Safety Gate/RAPEX. Na notificação, os Estados-Membros fornecem informações sobre o produto e as medidas adotadas. Os dados do RAPEX incluem 5 983 recolhas que abrangem o período 2013-2019 na UE/EEE, revelando uma tendência crescente. As recolhas e outras medidas corretivas são organizadas em quase todos os países, tanto numa base voluntária como numa base obrigatória.

2.3.4Bases de dados sobre acidentes

O projeto «Base de Dados Europeia de acidentes» (IDB), financiado pela UE, forneceu alguns dados relativos a lesões e a acidentes relacionados com produtos na UE, mas apenas uma minoria de Estados-Membros recolheu, de forma sistemática, dados relativos a acidentes.