DOCUMENTO DE TRABALHO DA COMISSÃO - RELATÓRIO SOBRE AS QUOTAS LEITEIRAS

ÍNDICE

1. Introdução

2. Importância do leite na economia agrícola da Comunidade Europeia

2.1. Contribuição do sector do leite e dos produtos lácteos para a produção agrícola total da Comunidade

2.2. Principais características do mercado mundial de produtos lácteos

2.3. Principais instrumentos de mercado da Comunidade no sector do leite e dos produtos lácteos

2.3.1. Alcance e finalidade dos instrumentos

2.3.2. Medidas de mercado

2.3.3. Comércio internacional

2.3.4. Regime de quotas leiteiras

3. Evolução do sector comunitário do leite e dos produtos lácteos no âmbito do regime de quotas leiteiras

3.1. Produção e equilíbrio de mercado

3.2. Despesa orçamental

3.3. Evolução estrutural no âmbito do regime de quotas

3.4. Efeitos económicos do regime comunitário de quotas leiteiras

3.4.1. O conceito de "renda da quota"

3.4.2. Comércio de quotas e eficiência

3.4.3. Efeito das quotas na competitividade da produção leiteira comunitária

3.5. Aplicação e gestão do regime de quotas

4. Perspectivas para o sector leiteiro comunitário no âmbito da Agenda 2000

4.1. Objectivo da reforma da Agenda 2000

4.2. Projecção relativa à evolução de mercado no âmbito da Agenda 2000

4.2.1. Considerações prévias

4.2.2. Tendências do mercado de produtos lácteos no âmbito da Agenda 2000

4.2.3. Impacto a nível da produção

4.2.4. Rendimento do sector leiteiro

4.3. Avaliação das perspectivas para o sector no âmbito da Agenda 2000

5. Opções para o sector leiteiro da Comunidade no período de 2008-2015

5.1. Statu quo: a simples continuação do cenário da Agenda 2000

5.1.1. Contexto

5.1.2. Tendências do mercado de produtos lácteos

5.1.3. Impacto a nível da produção

5.1.4. Avaliação da opção

5.2. Descida dos preços de apoio e aumento das quotas: repetição da abordagem adoptada no âmbito da Agenda 2000

5.2.1. Contexto

5.2.2. Tendências do mercado de produtos lácteos

5.2.3. Impacto a nível da produção

5.2.4. Avaliação da opção

5.3. Aumento da competitividade das exportações: introdução de um duplo regime de quotas

5.3.1. Contexto

5.3.2. Tendências do mercado de produtos lácteos

5.3.3. Impacto a nível da produção

5.3.4. Avaliação da opção

5.4. Liberalização da produção leiteira: eliminação das quotas

5.4.1. Contexto

5.4.2. Tendências do mercado de produtos lácteos

5.4.3. Impacto a nível da produção

5.4.4. Avaliação da opção

5.5. Comparação entre as quatro opções

5.5.1. Receitas do sector leiteiro

5.5.2. Aspectos orçamentais

5.5.3. Aspectos ambientais

6. Observações finais

ANEXO: Rendas da quota

ANEXO: Descrição do modelo econométrico utilizado na elaboração das projecções de mercado

FIGURAS

1. INTRODUÇÃO

Quando foram adoptadas as medidas previstas na "Agenda 2000" em Maio de 1999 para o sector do leite, , o Conselho tomou também a decisão de "proceder, em 2003, a uma revisão intercalar, com base num relatório da Comissão, a fim de permitir o termo do presente regime de contingentes após 2006" [1]. Atendendo a este calendário, não pareceu conveniente, na fase actual, incluir no presente relatório uma reflexão sobre o regime de quotas leiteiras dos PECO.

[1] Artigo 3º do Regulamento (CE) nº 1256/1999 do Conselho que altera o Regulamento (CEE) nº 3950/92 que institui uma imposição suplementar no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 160, p. 73).

O relatório destina-se a servir de base à revisão intercalar do sector do leite. Inicia-se com um breve resumo da situação actual no mercado comunitário do leite e dos instrumentos da organização comum de mercado no sector do leite. Faz-se uma avaliação do regime de quotas leiteiras e discutem-se as dificuldades que surgiram com o tempo. Seguidamente, são apreciadas as perspectivas para o sector comunitário do leite, tendo em conta as disposições adoptadas no âmbito da Agenda 2000.

O relatório prossegue com uma análise das possibilidades futuras do mercado comunitário do leite, em quatro cenários diferentes. No âmbito da primeira opção, analisa-se a possível evolução do mercado numa situação de simples prolongamento do statu quo da Agenda 2000. No âmbito das duas opções seguintes, a saber, uma continuação e desenvolvimento da abordagem adoptada no âmbito da Agenda 2000 ou um duplo regime de quotas, examina-se a possível reacção do mercado a um abrandamento do regime de quotas, sem que estas sejam totalmente abolidas. Finalmente, são apresentadas e avaliadas as perspectivas de mercado no contexto de um cenário de extinção das quotas.

2. IMPORTÂNCIA DO LEITE NA ECONOMIA AGRÍCOLA DA COMUNIDADE EUROPEIA

2.1. Contribuição do sector do leite e dos produtos lácteos para a produção agrícola total da Comunidade

Na maioria dos Estados-Membros, bem como na Comunidade Europeia em geral, a produção leiteira é a actividade agrícola mais importante. A nível comunitário, o sector do leite e dos produtos lácteos só por si representa cerca de 14% do valor total da produção agrícola ao nível do produtor, ou seja, cerca de 38 000 milhões de euros [2].

[2] Na sequência da introdução da nova metodologia de contabilidade económica agrícola, a contribuição do leite para a produção agrícola final total foi revista em baixa. Por exemplo, a quota-parte do leite na produção agrícola foi de 18,2% em 1995, de acordo com a metodologia anterior, para 14,4% na nova metodologia, o que se deve ao facto de a nova metodologia contabilizar o valor da produção ao preço de base.

A percentagem da produção agrícola representada pela produção leiteira varia muito em função dos Estados-Membros e das regiões. Nalgumas bacias de produção como a Galiza (Espanha), a Lombardia (Itália), Midlands Oeste (Reino Unido) e a Alta Normandia e a Bretanha (França), a produção leiteira representa 20% a 30% da produção total e contribui com mais de 50% da produção agrícola final na região espanhola da Cantábria, bem como nas regiões setentrionais da Suécia e da Finlândia e nos Açores. Em contrapartida, a produção leiteira tem uma importância muito limitada na maioria das regiões mais meridionais da Comunidade (1 a 2% da produção total).

Em 2000, a Comunidade Europeia produziu cerca de 121,7 milhões de toneladas de leite de vaca. Os dois maiores produtores, a Alemanha (23%) e a França (20%), juntamente com o Reino Unido, os Países Baixos e a Itália, são responsáveis por cerca de 75% da produção comunitária de leite de vaca.

A prática dos cruzamentos de raças orientados para a produção de bovinos de carne ou a existência de raças tradicionais de produção mista de carne e de leite, nomeadamente em Espanha, em Portugal, na Grécia e em França e, em menor medida, na Bélgica, no Reino Unido e na Irlanda, indicam que, nalguns Estados-Membros, se regista uma tendência no sentido da produção de carne de bovino. Na Comunidade Europeia em geral, cerca de dois terços da carne de bovino provêm directa ou indirectamente de efectivos leiteiros. Esta estreita correlação com o sector da carne de bovino significa que a carne de bovino proveniente de efectivos leiteiros assegura uma contribuição suplementar de 10% à produção agrícola total.

De acordo com o ultimo inquérito Eurostat disponível actualmente (1997), sob a estrutura das explorações agrícolas existia na Comunidade Europeia um total de 1,7 milhões de explorações de bovinicultura, ou seja, explorações leiteiras e de bovinos de carne combinadas, o que representa 24,3% do número total de 7,0 milhões de explorações agrícolas. O número médio de vacas leiteiras por exploração de bovinicultura ascendia a 24,9, contra 15,4 vacas não leiteiras (principalmente vacas em aleitamento).

A dimensão média dos efectivos leiteiros oculta, no entanto, diferenças acentuadas entre os Estados-Membros. Só 1% das explorações leiteiras da Áustria têm mais de 30 vacas leiteiras, para uma média de 8 vacas leiteiras por exploração. Os efectivos leiteiros da Grécia e de Portugal têm dimensões semelhantes. As dimensões dos efectivos são maiores (mais de 100 animais por exploração, em média) na Alemanha de Leste, no Norte de Inglaterra e na Escócia, na Dinamarca, em Espanha (Catalunha e Aragão) e nalgumas regiões francesas (Borgonha e Champanhe-Ardenas).

A nível regional e em termos absolutos, existem grandes efectivos de vacas leiteiras por região na Alemanha (Baviera, Baixa Saxónia, Bade-Vurtemberga, Renânia do Norte-Vestfália e Schleswig-Holstein) e em França (na Bretanha, no País do Loire e na Baixa Normandia). A densidade de vacas leiteiras é elevada em todas as regiões dos Países Baixos, à excepção do Sudeste do país. Na Itália, existe grande número de vacas leiteiras na Lombardia e na Emília-Romanha, ao passo que, em Espanha, o maior efectivo leiteiro é o da Galiza. No Sudoeste de Inglaterra o efectivo leiteiro é também importante, tal como na Irlanda, na Escócia e na Irlanda do Norte.

2.2. Principais características do mercado mundial de produtos lácteos

Em 2001, a produção mundial de leite de vaca atingiu 585 milhões de toneladas [3]. A produção comunitária representou 21,3%, a da Índia 14,7%, a dos EUA 13,1%, a da Rússia 5,5% e a do Brasil 3,9% deste total. Seguiram-se a Nova Zelândia (2,2%) e a Austrália (1,9%), em sétimo e décimo-primeiro lugar.

[3] Fonte: FAO.

A procura de leite e produtos lácteos concentra-se também na Europa. O maior consumidor a nível mundial é a Comunidade Europeia, com uma percentagem de 21%, seguida pela Índia (13%) e pelos EUA (12%).

A nível mundial, regista-se uma tendência para o crescimento do consumo, sobretudo na Ásia, onde esse crescimento foi de mais de 20% na última década (devido principalmente ao aumento do consumo na Índia e no Paquistão). Em muitos países em desenvolvimento, o aumento da produção acompanha o aumento do consumo interno. No entanto, dado que a produção interna não satisfaz o aumento da procura, o que se deve principalmente ao elevado crescimento demográfico, regista-se também nos países em desenvolvimento um aumento crescente da procura de produtos lácteos importados, nomeadamente de produtos a granel de baixo valor acrescentado.

De acordo com as estatísticas da FAO, em 2001 o volume de leite comercializado em todo o mundo ascendeu a 40,8 milhões de toneladas. Só são comercializados a nível internacional 6,9% da produção mundial de leite, devido a normas sanitárias que reflectem o carácter perecível dos produtos lácteos e ao facto de os mercados da maioria dos países estarem organizados a nível nacional. O leite líquido é pouco comercializado e o grande volume do comércio internacional é constituído por produtos lácteos como a manteiga, o queijo e o leite em pó. Por outro lado, atendendo ao facto de que só um pequeno número de nações estão presentes nesse mercado de reduzidas dimensões, a volatilidade dos preços a curto prazo é também uma das características do comércio mundial de produtos lácteos.

Em 1999, a Comunidade Europeia continuava a ser o maior exportador de produtos lácteos, com 11,8 milhões de toneladas de equivalente-leite, em média, nos três anos anteriores.Seguia-se a Nova Zelândia, com 7,9 milhões de toneladas, à frente da Austrália, com 5 milhões de toneladas, em média. Os EUA exportam em média cerca de 2,2 milhões de toneladas por ano..

O mercado da manteiga é dominado pela Nova Zelândia, com uma média anual de 0,31 milhões de toneladas exportadas, período 1997-1999. As exportações da Comunidade Europeia, que ascendem no total a 0,18 milhões de toneladas, são superiores às da Austrália (0,12 milhões de toneladas). A presença da Comunidade Europeia no mercado mundial da manteiga tem vindo a reduzir-se na última década (-16%), lacuna que foi preenchida pelas exportações da Nova Zelândia, que aumentaram 35% entre 1992-1994 e 1997-1999, e pelas da Austrália (+75%).

A Comunidade Europeia ocupa actualmente a primeira posição no mercado mundial do queijo, sendo responsável por 37% do comércio global. No entanto, as exportações da Austrália, da Nova Zelândia e inclusive dos EUA duplicaram entre 1992-1994 e 1997-1999. Se bem que, em termos de volume, isso signifique que a Comunidade Europeia perdeu cerca de 5% da sua quota no mercado do queijo, as exportações aumentaram em termos de valor (mais 20% em valor unitário).

As estatísticas mais recentes, sendo embora incompletas, demonstram que os níveis crescentes das exportações combinadas da Nova Zelândia e da Austrália colocam já esses dois países, no seu conjunto, na primeira posição, à frente da União Europeia, para a maioria dos produtos, à excepção do queijo.

2.3. Principais instrumentos de mercado da Comunidade no sector do leite e dos produtos lácteos

2.3.1. Alcance e finalidade dos instrumentos

Para o sector do leite o Conselho fixou um "preço indicativo" a ser obtido pelos produtores de leite, tal como acontece na maioria das organizações comuns de mercado (OCM),. Os diferentes instrumentos da OCM, constituídos por medidas de intervenção a nível da oferta e do consumo, são utilizados para permitir a obtenção deste preço indicativo, garantindo o equilíbrio do mercado. No que se refere ao consumo, existem vários regimes de escoamento diferentes, ao passo que, no que se refere à oferta, estão previstas medidas de mercado. Estas medidas funcionam desde 1984, em conjunção com uma medida de controlo da oferta, as chamadas "quotas", que foram introduzidas para estabilizar mercado e preços, mantendo a produção ao nível do consumo.

As origens da OCM do sector do leite e dos produtos lácteos datam de 1964, com a adopção do Regulamento (CEE) nº 804/68, que foi substituído pelo Regulamento (CE) nº 1255/1999 [4], no âmbito do pacote de reformas da Agenda 2000. Abrange uma vasta gama de produtos lácteos, que são objecto de vários instrumentos de mercado, tais como a intervenção pública e a armazenagem privada, as ajudas internas ao consumo e as restituições à exportação. Uma série de regulamentos distintos regulam o leite para consumo (Regulamento (CE) nº 2579/97 do Conselho) e o regime de quotas leiteiras, nomeadamente o Regulamento (CEE) nº 856/84 do Conselho e o Regulamento (CEE) nº 857/84 do Conselho, substituído pelo Regulamento (CEE) nº 3950/92, alterado posteriormente pelo Regulamento CE) nº 1256/1999, no âmbito da Agenda 2000.

[4] JO L 160 de 26.6.1999, p. 48.

2.3.2. Medidas de mercado

Armazenagem pública e privada e medidas de comercialização

O regulamento que estabelece a OCM prevê um "preço indicativo" do leite de vaca que é fixado pelo Conselho (actualmente em 309,8 euros/t, para um teor de matéria gorda de 3,7%) e todos os outros instrumentos de mercado servem, em princípio, para garantir que o preço de mercado do leite se aproxime do preço indicativo.

Sempre que os preços de mercado da manteiga se situem, em um ou vários Estados-Membros, a um nível inferior a 92 % do preço de intervenção durante um período de tempo representativo, os organismos de intervenção procederão, nesse ou nesses Estados-Membros, à compra de manteiga. O preço de compra fixado pela Comissão não pode ser inferior a 90 % do preço de intervenção.

O organismo de intervenção designado por cada um dos Estados-Membros comprará ao preço de intervenção o leite em pó desnatado que lhe for proposto no período compreendido entre 1 de Março e 31 de Agosto de cada ano. A Comissão pode suspender a compra de leite em pó desnatado logo que as quantidades propostas para intervenção excedam 109 000 toneladas.

Pode ser concedida uma ajuda à armazenagem privada de leite em pó desnatado e de queijo designadamente no caso de a evolução dos preços e das existências destes produtos demonstrarem um desequilíbrio grave do mercado, susceptível de ser evitado ou atenuado pela sua armazenagem sazonal. O montante da ajuda será fixado com base nas despesas de armazenagem. Se a situação do mercado o exigir, a Comissão pode decidir que o organismo de intervenção recoloque no mercado parte ou a totalidade dos produtos armazenados.

À data da elaboração do presente relatório, as existências comunitárias de intervenção ascendiam a cerca de 85 000 toneladas de manteiga e a 27 000 toneladas de leite em pó desnatado; as existências de manteiga têm oscilado ao longo destes últimos oito anos em torno das 96 000 toneladas e as existências de leite em pó desnatado reaparecerem pela primeira vez, num período de dois anos. A importância das existências em termos de mercado é indicada na Figura 1, que mostra que o rácio existências de leite em pó desnatado/consumo total desceu de cerca de 53,0%, em 1983-1986 para menos de 20% nestes últimos anos. No que se refere à manteiga, o mesmo rácio desceu para cerca de 7%, depois de ter atingido em 1983 um valor máximo de 83% (Figura 2).

A OCM do sector do leite prevê também uma série de medidas de concessão de ajudas destinadas a incentivar o consumo de produtos lácteos na Comunidade Europeia, as chamadas ajudas ao escoamento. O nível das ajudas está fixado actualmente em cerca de 900 euros/t para a manteiga e em 700 euros/t para o leite em pó; a despesa anual com essas ajudas ascendeu em 2000 a 449 milhões de euros e 708 milhões de euros, respectivamente. No que se refere à importância dessas ajudas em termos quantitativos, a Figura 3 indica que as ajudas ao consumo no sector do leite em pó desnatado desceram, em termos de percentagem do consumo total, de um máximo de 89,4% em 1984 para 53,0% nestes últimos anos. As ajudas ao consumo de manteiga representam actualmente 27,0% do consumo total contra 33,4% em 1988 (Figura 4).

2.3.3. Comércio internacional

As importações e exportações comunitárias de produtos lácteos de base estão sujeitas à apresentação de um certificado de importação ou de exportação. Salvo disposição em contrário do Regulamento (CE) nº 1255/1999, as taxas dos direitos da pauta aduaneira comum são aplicáveis aos produtos lácteos. Em 2000, as importações comunitárias totais de manteiga e de leite em pó desnatado ascenderam a 105 000 toneladas de manteiga e 78 000 toneladas de leite em pó desnatado.

Para permitir a exportação dos produtos lácteos ao nível dos preços desses produtos no mercado mundial, podem ser atribuídas restituições à exportação para cobrir a diferença entre preços mundiais e preços na Comunidade. . A restituição é a mesma para toda a Comunidade. Pode ser diferenciada consoante os destinos, sempre que a situação no mercado mundial ou as exigências específicas de certos mercados o exigirem. A Figura 5 mostra que os preços comunitários do leite em pó desnatado se mantiveram nestes últimos anos a níveis semelhantes aos preços de mercado nos EUA, mas foram superiores em cerca de 25% aos preços dos outros principais países exportadores, tais como a Nova Zelândia e a Austrália. A Figura 6 indica que a evolução dos preços da manteiga foi semelhante, mas que a diferença entre os preços comunitários e os da Nova Zelândia/Austrália foi consideravelmente maior (tendo atingido 50% nos últimos 10 anos) e que os preços nos EUA só recentemente se começaram a aproximar dos preços comunitários, principalmente devido à evolução das taxas de câmbio.

2.3.4. Regime de quotas leiteiras

Após a criação da OCM do sector do leite, a oferta de leite aumentou regularmente, em consequência da política de apoio aos preços. No fim da década de 1970, a produção de leite ultrapassava os níveis globais de consumo, ao mesmo tempo que se registava um decréscimo da procura dos principais produtos lácteos, nomeadamente de manteiga e leite em pó desnatado.

Tendo-se revelado ineficaz a taxa de co-responsabilidade cujo objectivo era de pôr termo ao crescimento da produção leiteira, em breve é atingida uma situação em que as despesas comunitárias com a armazenagem de produtos lácteos "põem em causa o futuro da política agrícola comum" [5]. Por outro lado, a quantidade crescente de produtos escoados no mercado mundial com subsídios à exportação começou a ser considerada como um factor significativo de perturbação dos mercados mundiais.

[5] Terceiro considerando do Regulamento (CEE) nº 856/84 do Conselho.

Assim, em Abril de 1984, com o objectivo de restabelecer o equilíbrio no sector do leite de vaca, a Comunidade Europeia resolveu aplicar uma "imposição suplementar" [6] dissuasiva ou "superimposição", a incidir sobre as quantidades de leite entregues para além de uma "quantidade global garantida", a quota leiteira comunitária, repartida entre os produtores individuais dos Estados-Membros sob a forma de "quantidades de referência" ou quotas individuais.

[6] A imposição, fixada em 115% do preço indicativo do leite, incide sobre as quantidades de leite que excedam uma quantidade de referência a determinar pelo Conselho para cada Estado-Membro, para um dado período de doze meses. É dividida pelos produtores proporcionalmente ao seu contributo para o excedente da quantidade de referência.

Ao adoptar o regime de quotas leiteiras, a Comunidade recorria a um instrumento administrativo muito restritivo para atingir o necessário objectivo de manutenção dos preços no produtor, controlando simultaneamente a produção e as despesas. No entanto, apesar das dificuldades administrativas que a sua aplicação poderia implicar, a política de quotas leiteiras foi considerada à época como "o método simultaneamente mais eficaz e com efeito menos brutal sobre o lucro dos produtores" [7], porque permitia manter as garantias existentes de apoio aos preços.

[7] Quarto considerando do mesmo Regulamento.

A quantidade global garantida foi fixada em 1984 para a Comunidade dos Dez [8] em 103,7 milhões de toneladas de leite, das quais 99,8 milhões de toneladas corresponderiam às entregas às indústrias de lacticínios. Este total equivalia na prática a uma redução de 3,5% da produção de leite na campanha de comercialização de 1984/85, em comparação com a do ano anterior. O consumo interno de equivalente-leite foi estimado à época em cerca de 94,9 milhões de toneladas, ou seja, inferior em 8,8 milhões de toneladas ao nível da quota.

[8] O TOTAL BASEAVA-SE NOS NÍVEIS DE PRODUÇÃO DE 1981, ACRESCIDOS DE 1%. AS QUOTAS ERAM ATRIBUÍDAS AOS PRODUTORES COM BASE NAS ENTREGAS DE LEITE REGISTADAS EM 1981, 1982 E 1983, OU NA MÉDIA DESSES TRÊS ANOS. O TOTAL NÃO INCLUI OS 0,39 MILHÕES DE TONELADAS DA "RESERVA COMUNITÁRIA".

3. EVOLUÇÃO DO SECTOR COMUNITÁRIO DO LEITE E DOS PRODUTOS LÁCTEOS NO ÂMBITO DO REGIME DE QUOTAS LEITEIRAS

Para efeitos de avaliação da situação actual do regime de quotas, a Comissão consultou vários organismos independentes, para além das análises internas efectuadas pela DG Agricultura.. Além disso, chama-se a atenção para o relatório mais recente do Tribunal de Contas sobre o regime de quotas leiteiras [9] e para as respostas da Comissão a esse relatório.

[9] Relatório especial nº 6/2001 sobre o regime de quotas leiteiras, Outubro de 2001.

3.1. Produção e equilíbrio de mercado

Dado que nos primeiros anos de vigência do regime de quotas se continuaram a acumular existências substanciais, o Conselho decidiu que fossem aplicadas novas reduções da quantidade global, pelo que, na campanha de comercialização de 1992/93, a quota global dos 10 Estados-Membros da Comunidade abrangidos inicialmente pelo regime de quotas foi reduzida em 10,5%.

A adesão da Espanha e de Portugal à Comunidade Europeia, em 1986, foi negociada com base em quotas nacionais de 5,4 milhões de toneladas para a Espanha, ao passo que Portugal beneficiou de um período de transição durante o qual foi isento da aplicação da sua quota de 1,9 milhões de toneladas até à campanha de comercialização de 1990/91. Um ano depois, na sequência da reunificação da Alemanha, a integração dos novos Länder alemães na Comunidade foi acompanhada pela concessão de uma quota adicional de 6,5 milhões de toneladas para esses territórios. Toda esta evolução esteve na origem de uma quota global de cerca de 106,9 milhões de toneladas em 1992/93 (Figura 7).

No contexto de melhoria do equilíbrio de mercado e de redução das existências de intervenção que caracterizou o início da década de 1990 (ver Figuras 1 e 2), o Conselho pôde aceder aos pedidos de longa data da Itália, da Espanha e da Grécia no sentido de que as suas quotas fossem aumentadas em 1,6 milhões de toneladas no total, a partir da campanha de comercialização de 1993/94. Esta concessão teve por consequência que a redução da quota global dos 10 Estados-Membros da Comunidade abrangidos inicialmente pelo regime passou a ser apenas de 8,7% do valor de 1984. Para além das quantidades de referência nacionais de 8,4 milhões de toneladas, no total, negociadas pela Comunidade com os três Estados-Membros do alargamento de 1995 (Áustria, Suécia e Finlândia), foram aqueles os últimos ajustamentos das quotas, antes da entrada em vigor dos aumentos das quotas acordados no âmbito da Agenda 2000, para a campanha de comercialização de 2000/01.

A Figura 8 ilustra a evolução da produção, do consumo e dos excedentes no mercado comunitário, em termos de equivalente-leite e neste cenário de evolução das quotas. Entre 1973 e 1984, são bem evidentes as quantidades progressivamente crescentes escoadas através da exportação, na sequência do aumento constante da produção comunitária, numa fase em que o consumo se manteve praticamente estável. Desde a introdução das quotas, a produção tem acompanhado basicamente os níveis das quotas e os excedentes em termos de equivalente-leite têm vindo a decrescer gradualmente, em comparação com o volume máximo de 22,3 milhões de toneladas atingido em 1983.

3.2. Despesa orçamental

Em termos orçamentais, a Figura 9 indica que desde a introdução das quotas a despesa da PAC no sector do leite diminuiu de cerca de 5 224 milhões de euros em 1984 (28,5% da despesa total de 18 330 milhões de euros da PAC) para 2 800 milhões de euros, nestes últimos anos (6,5% da despesa total de 40 447 milhões de euros da PAC).

Por outro lado, desde a introdução das quotas, o mecanismo da superimposição, destinado a garantir que as quotas sejam respeitadas, produziu receitas de cerca de 3 200 milhões de euros para o orçamento comunitário, quando no período de 1977 a 1993 a taxa de co-responsabilidade ascendera a cerca de 6 000 milhões de euros, mas sem grande influência no volume da produção.

No que se refere à despesa com o sector leiteiro, a Figura 10 indica que a despesa com os custos de armazenagem desceu do nível máximo de 1 972 milhões de euros atingido em 1985 para os níveis residuais actuais, ao passo que as restituições à exportação e as ajudas ao consumo interno se reduziram para metade dos seus níveis máximos de 1987/88. A despesa anual com as restituições à exportação e as ajudas ao consumo interno é de cerca de 1 500 milhões de euros e 1 300 milhões de euros, respectivamente.

No ponto VI do seu relatório sobre o regime de quotas leiteiras, o Tribunal de Contas criticava a despesa corrente com as restituições à exportação e as ajudas ao consumo interno, argumentando que as quotas não permitiram "adaptar o nível global de produção de leite ao consumo interno não subsidiado e às exportações não subsidiadas".

De acordo com outros estudos independentes, os subsídios ao consumo não só contribuíram para evitar a acumulação de existências de intervenção, como também incentivaram a utilização de produtos lácteos comunitários em mercado internos específicos e contribuíram para a manter a posição estratégica dos produtos lácteos comunitários no mercado mundial.

3.3. Evolução estrutural no âmbito do regime de quotas

Quando o regime de quotas foi introduzido, não era permitida a transferência de quotas entre produtores se não fosse acompanhada da transferência de terras correspondente, por um período mínimo. No entanto, foram instituídos regimes de reforma antecipada e de compra de quotas, para incentivar os produtores mais velhos a abandonarem a produção de leite. Por outro lado, os Estados-Membros que atribuíram quotas às zonas desfavorecidas, onde a produção de leite era considerada como uma componente importante da economia agrícola, foram autorizados a estabelecer regras destinadas a evitar que a produção fosse transferida para fora dessas zonas.

Progressivamente foram tomadas algumas medidas suplementares destinadas a fazer face a situações específicas em que não era desejável que existisse uma ligação rígida entre a quota e a terra, por exemplo em relação a programas de restruturação ou ambientais. A mais importante consistiu numa disposição introduzida em 1999 que autorizava os Estados-Membros a desligarem a terra da quota, quando o proprietário da quota deixava de ser um produtor activo [10].

[10] Regulamento (CEE) nº 3950/92 do Conselho (JO L 405 de 31.12.1992, p. 1), na última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) nº 1256/1999.

Estas medidas, conjugadas com a redução gradual do nível de quotas da Comunidade dos Dez até 1992, tiveram repercussões importantes na evolução estrutural do sector.

A redução do número de explorações leiteiras existentes na Comunidade Europeia entre 1975 e 1997 é ilustrada na figura 11. Considerando o exemplo da Comunidade a Nove, a comparação da situação antes e depois da introdução das quotas demonstra que a taxa de redução do número de explorações leiteiras foi de cerca de -4,6% por ano no regime de quotas, em comparação com a taxa de -4,1% por ano registada no período de 1975-1985.

A evolução do efectivo leiteiro comunitário é apresentada na Figura 12. O número de vacas leiteiras, que se manteve praticamente estável entre 1975 e 1985, desceu abruptamente com a introdução das quotas, registando um decréscimo médio de -2,7% por ano para a Comunidade a Nove até 1993, pois os produtores tentaram reduzir os seus custos de produção num regime de quotas relativamente fixas, reduzindo o número de vacas e aumentando o rendimento leiteiro por vaca. A partir de 1993, devido ao aumento das quotas nalguns Estados-Membros e a um abrandamento do ritmo de crescimento do rendimento de leite médio, o ritmo da redução do número de vacas leiteiras abrandou para -cerca de -1,3% por ano.

A Figura 13, que ilustra os efeitos combinados destas duas tendências, demonstra que a dimensão média do efectivo por exploração leiteira comunitária continuou a aumentar na vigência do regime de quotas, pois os produtores que continuaram a exercer a sua actividade no sector leiteiro tentaram dar resposta à necessidade de melhorar a estrutura de custos da sua exploração. Esta evolução foi particularmente notória no caso das explorações mais pequenas. A Figura 14 indica também que, para a Comunidade a Nove, a percentagem de explorações com menos de 19 vacas desceu de 66,0% em 1985, para 41,7% em 1997, ao passo que a percentagem de explorações com mais de 50 vacas aumentou de 7,7% para 18,0%, no mesmo período.

A nível regional, em comparação com a descida global do número de explorações leiteiras no período em causa, a percentagem de produtores de leite de explorações situadas em zonas desfavorecidas, em comparação com os de explorações situadas em zonas não desfavorecidas, aumentou de 39%, em 1983, para 49%, em 1993, tendo-se mantido posteriormente ao mesmo nível. Registou-se uma tendência semelhante relativamente à percentagem do efectivo leiteiro total das zonas desfavorecidas, que aumentou de 25% para 36% [11] (Figura 15, todos os dados se referem à Comunidade a Nove). Posteriormente, a percentagem de produtores de leite e de vacas leiteiras das zonas desfavorecidas manteve-se estável.

[11] As estimativas disponíveis para 1997 indicam que um terço de todo o leite produzido na UE provém das zonas desfavorecidas.

No sector da indústria transformadora, o processo de concentração e consolidação que se observava já antes da introdução do regime de quotas continuou na vigência desse regime. Em resposta à necessidade de preservar as margens de lucro numa situação em que a oferta de leite era limitada, verificaram-se numerosas e importantes fusões e aquisições de empresas. Esta evolução reflecte-se na Figura 16, que indica que o número de indústrias de lacticínios se reduziu regularmente na vigência do regime de quotas e que a capacidade das restantes empresas aumentou em média de 19 711 toneladas em 1985, para 29 710 toneladas em 1997. O facto de 40 indústrias de lacticínios da Comunidade transformarem actualmente cerca de 65% do leite cru produzido é muito elucidativo no que se refere ao grau de concentração actual.

Apesar de a despesa com o apoio ao consumo interno e às exportações continuar a ser substancial no sector, as margens de lucro por kg de leite têm-se mantido geralmente estáveis ou têm descido ligeiramente [12] na vigência do regime de quotas. Nesta situação, só o processo de alterações estruturais em curso e o aumento das quotas por exploração permitiram a evolução positiva das receitas dos produtores, expressas em termos de valor acrescentado líquido e de valor acrescentado líquido por unidade de trabalho anual, tal como é ilustrada na Figura 17 para o período de 1989-1999.

[12] Dados extraídos da análise das margens brutas efectuada num estudo independente financiado pela Comissão, intitulado "Les coûts de production des principaux produits agricoles de la Communauté européenne", Setembro de 1990 e Março de 2001 (Contrato AGRI/A-3/2000/002)

3.4. Efeitos económicos do regime comunitário de quotas leiteiras

3.4.1. O conceito de "renda da quota"

As quotas leiteiras impõem limites à produção. Combinada com as exportações subsidiadas e a protecção contra as importações, a quota global destina-se a manter a oferta no mercado interno a um nível inferior ao da procura interna total (não subsidiada e subsidiada). A quota permite, portanto, manter os preços de apoio e os preços de mercado na Comunidade a um nível superior ao do preço de equilíbrio de mercado, sem acumular existências públicas de intervenção.

Porém, preços de intervenção garantidos relativamente elevados criam um incentivo forte à produção, pelo que, caso a oferta não seja limitada através de quotas, muitos produtores de leite aumentarão a sua produção. Dado que as possibilidades de aumento das exportações e/ou do consumo interno através de subsídios têm limites, as existências de intervenção acumulam-se. Em contrapartida, se o preço de intervenção garantido for reduzido ou deixar de existir, o aumento da produção estará na origem de reduções dos preços. Estas reduções dos preços estimulam a procura e tornam a produção menos rentável, reduzindo assim os incentivos à produção, até que é atingido o equilíbrio entre a oferta e a procura interna.

As estimativas parecem indicar que o nível de preços que permitiria atingir esse equilíbrio na Comunidade seria consideravelmente mais baixo do que os níveis actuais dos preços de apoio. A esse nível, o mercado seria abastecido apenas pelos produtores mais eficientes em termos económicos, ou seja, os que têm custos de produção mais baixos, e os compradores de leite e de produtos lácteos beneficiariam de preços muito mais baixos.

Devido ao efeito conjugado do regime de quotas, e do apoio aos preços, torna-se mais fácil de manter os preços a um nível relativamente elevado, o que do ponto de vista económico permite de comparar o conjunto do dispositivo a uma "renda económica" aos produtores por cada quilo de leite que produzem e vendem ao abrigo da quota.

Mais precisamente, em termos económicos, o benefício do produtor no regime de quotas, ou seja, a chamada "renda da quota", é definido como a diferença, expressa em euros/kg, entre o preço corrente de mercado no regime de quotas e o "preço de custo" ou "preço virtual" do leite. O "preço virtual do leite" é equivalente ao custo variável suplementar da produção de mais um quilo de leite, numa zona de produção específica sujeita a um regime de quotas.

A "renda da quota" pode ser estimada para a totalidade do sector, indicando assim aproximadamente o efeito do regime de quotas e do apoio aos preços que esse regime permite prestar [13].

[13] O conceito de "renda da quota" e uma estimativa da ordem de grandeza dessa renda são explicados em mais pormenor no anexo.

3.4.2. Comércio de quotas e eficiência

Enquanto um produtor considerar que a produção ou a venda de maiores quantidades de leite serão rentáveis, esse produtor estará interessado em aumentar a sua produção. Quanto mais eficiente for o produtor, quanto mais baixos forem os seus custos de produção e quanto mais alto for o preço de mercado, mais rentável será esse aumento da produção.

Desde que foram atribuídas quotas pela primeira vez aos produtores, em 1984, os Estados-Membros aplicaram vários sistemas de redistribuição das quotas não utilizadas ou de novas quotas (por exemplo, para os novos agricultores ou para os agricultores que querem desenvolver a sua actividade). Nos termos da legislação comunitária neste domínio, alguns Estados-Membros optaram por permitir que os mecanismos de mercado funcionassem livremente, ao passo que outros decidiram manter quotas geridas pelo Estado ou organizar leilões de quotas, a nível nacional ou regional. Além disso, alguns Estados-Membros autorizam a transferência temporária (arrendamento anual) das quotas não utilizadas.

No âmbito de um regime de quotas, os "direitos de produção" dos produtores individuais são limitados, mas quando o comércio de quotas é autorizado, o produtor pode estar disposto a adquirir, mediante uma contrapartida financeira, direitos suplementares de outros produtores, desde que preveja que a actividade será suficientemente rentável, após a dedução dos custos dos direitos suplementares. Outros produtores cuja actividade de produção de leite é muito menos rentável ou que abandonam essa actividade por outras razões, por exemplo, para trabalhar noutros sectores além do da agricultura ou para se reformarem, poderão estar interessados em vender ou arrendar a sua quota, obtendo assim um rendimento complementar.

Nos casos em que as quotas são transferidas juntamente com a terra, o preço da quota é integrado no preço da terra. Porém, atendendo a que a terra é um factor de produção, mas também um bem imóvel, e a que os mercados fundiários se caracterizam com frequência por uma certa rigidez, as transacções imobiliárias constituem um veículo inadequado de transferência de quotas leiteiras. Nos Estados-Membros que autorizam a transferência comercial de quotas, surgiu o novo conceito de uma transacção que assume a forma de arrendamento ou de venda de quotas, para permitir a produção de maiores quantidades de leite. As quotas assumiram assim o carácter de custos variáveis tangíveis mais elevados, quando a quota é arrendada, ou custos fixos mais elevados, quando a quota é comprada.

Os custos variáveis do arrendamento da quota estão dependentes do preço do leite, das expectativas no que se refere à possibilidade de a quota nacional ser superada num dado Estado-Membro e em que medida, e da flexibilidade dos dispositivos do sistema de transferência de quotas. Esses condicionalismos significam que o preço de arrendamento da quota pode variar consideravelmente de ano para ano.

Os custos fixos da compra da quota foram integrados na estratégia comercial de médio e longo prazo dos produtores, passando assim a ser considerados como custos de investimento, cujas possibilidades de amortização dependem principalmente das expectativas no que se refere à duração do preço e do regime de quotas actual e às disposições fiscais do Estado-Membro em causa.

De um modo geral, o facto de as transferências de quotas serem facilitadas através do arrendamento ou da compra poderá criar gradualmente uma situação em que os produtores economicamente mais eficientes aumentarão a sua produção, ao passo que os produtores menos eficientes reduzirão ou abandonarão essa produção. Por outro lado, embora o conceito de "renda da quota" se aplique ao sector em geral e vá além das transacções individuais, essas transacções têm o efeito de conferir visibilidade à "renda da quota", sob a forma dos custos que representam para o produtor que adquire quotas suplementares ou, inversamente, da renda ou rendimento que poderá ser obtido pelo detentor de uma quota que vende ou arrenda a sua quota.

Em contrapartida, quando o comércio de quotas não é autorizado, o valor da "renda da quota" não é identificável em termos de valor de mercado porque, por definição, esse valor não pode ser expresso sob a forma de um preço comercial. Neste caso, o valor da "renda da quota" reflecte o custo oculto que um regime de quotas restritivas representa para o sector do leite, que não é visível devido ao sistema de transferências administrativas.

Finalmente, quando a quota foi adquirida ao detentor de uma quota que abandonou a produção de leite ou quando a quota foi arrendada a um detentor de uma quota que não exerce directamente a actividade de produção de leite, isso significa que uma parte da "renda da quota" do sector leiteiro está a ser ou foi subtraída à economia do sector leiteiro. Por essa razão, foram introduzidas em 1999 novas normas que impedem que os detentores de quotas não utilizadas arrendem as suas quotas.

Em suma, dentro dos limites do conceito, verifica-se que a "renda da quota" ou "a renda do produtor num regime de quotas" não só tem um impacto directo para os produtores e as suas percepções, como também constitui um instrumento útil de avaliação do grau em que, nas condições de restrição da oferta imposta pelas quotas, os custos de produção de leite para o sector e o próprio preço do leite são mais elevados do que caso as quotas não existissem. Será, pois, necessário analisar as implicações económicas das quotas para a prosperidade do sector do leite e para o seu papel na agricultura comunitária.

3.4.3. Efeito das quotas na competitividade da produção leiteira comunitária

Na medida em que o regime de quotas, juntamente com outros mecanismos de apoio aos preços, contribui para manter os preços comunitários a um nível próximo do do preço indicativo fixado pelo Conselho, pode sustentar-se que as quotas contribuem para que os produtos lácteos comunitários sejam menos competitivos do que os substitutos do leite, tanto no mercado interno, como nos mercados externos.

No entanto, não se pode perder de vista neste contexto que o elevado preço do leite na Comunidade se não deve apenas ao regime de quotas, explicando-se em parte por outros factores económicos [14] e em parte pelos custos de determinados benefícios não económicos proporcionados à sociedade em geral pelo regime de quotas.

[14] No que se refere a esta questão, a Comissão está a preparar um estudo importante sobre a transmissão dos preços dos produtos agrícolas.

Em primeiro lugar, mesmo nas condições de um mercado liberalizado, observou-se que os produtores não tiram partido de todas as potencialidades de aumento da eficiência, porque não conseguem aumentar a produção a baixos custos. Ou seja, há sempre uma certa distância entre os ganhos de eficiência teóricos e os que são alcançados na prática.

Por exemplo, um método de produção que é eficiente numa região pode ser limitado noutra por um factor de produção fixo (tal como a terra, as infra-estruturas agrícolas ou o equipamento) e as oportunidades de desenvolvimento da produção a baixo custo noutra região podem ser limitadas por outros factores, tais como a obsolescência do sistema agrícola, a falta de espírito empresarial ou o facto de os "sinais de mercado" não serem comunicados a produtores potencialmente eficientes.

A produção leiteira moderna exige grande sentido comercial, bons conhecimentos de gestão e investimentos específicos de longo prazo em edifícios, equipamento e gado. Os sistemas economicamente sustentáveis exigem também que o agricultor disponha de uma superfície adequada, onde possa produzir forragem barata e de qualidade, mantendo simultaneamente um nível de cabeças de gado adequado.

É evidente que se estas condições económicas não forem preenchidas, a ineficiência em termos de custos da produção leiteira comunitária não poderá ser totalmente superada, a curto ou inclusive a médio prazo.

Em segundo lugar, e no que se refere à ideia de que a viabilidade económica a longo prazo das explorações leiteiras dependerá da disponibilidade de superfícies adequadas, observe-se que em muitos Estados-Membros, e em regiões específicas do seu território, a aplicação da legislação ambiental europeia impõe restrições ambientais cada vez mais rigorosas (por exemplo, na aplicação de adubo) que poderão impor limites ao desenvolvimento da produção de leite em regiões comunitárias que são actualmente aquelas onde a produção leiteira é mais eficiente em termos de custos. No entanto, haverá também o risco de uma maior concentração de vacas leiteiras noutros Estados-Membros ou regiões, se os agricultores substituírem outros sistemas de produção pela produção leiteira, o que aumentará assim a pressão ambiental.

Por outro lado, a aplicação de regras mais rigorosas de ordenamento do território nas zonas rurais em geral poderá limitar também as possibilidades de aumento da eficiência da produção leiteira, condicionando as decisões comerciais dos produtores no que se refere à escala e aos custos da melhoria das explorações, à reimplantação dos edifícios e a considerações estruturais. Os custos económicos crescentes do cumprimento das normas comunitárias em matéria de higiene do leite, de segurança alimentar e de protecção dos animais, que actualmente são ainda comportáveis, devido às limitações da capacidade impostas pelas quotas, poderão constituir de futuro um encargo excessivamente pesado para produtores de leite comunitários mais eficientes.

Finalmente, uma das características que a política de quotas leiteiras tem apresentado até à data consiste em manter a produção de leite nas zonas desfavorecidas que, como já foi dito, foram responsáveis em 1997 por cerca de 33% da produção leiteira total da Comunidade. Em muitas dessas zonas desfavorecidas, a produção leiteira, praticada em regime extensivo, constitui uma forma muito válida de uso da terra e de gestão do espaço rural.

As zonas desfavorecidas são objecto de disposições específicas de desenvolvimento rural, uma vez que são por definição regiões onde o sistema de produção agrícola se confronta com condições mais desfavoráveis. A atribuição de quotas leiteiras às zonas desfavorecidas, apesar dos custos económicos que implica, é parte integrante de uma política que tem em conta as correlações entre a produção, a dinâmica de emprego e o carácter multifuncional da produção leiteira nas zonas desfavorecidas.

Por outro lado, as zonas desfavorecidas estão frequentemente associadas a valores importantes, relacionados com a preservação da natureza e da paisagem. O papel da agricultura e, nomeadamente, das explorações leiteiras, na sua qualidade de guardiãs desses bens públicos, seria menosprezado se fossem aplicados critérios exclusivamente economicistas para atribuir a essas zonas a responsabilidade pela "ineficiência" da produção leiteira comunitária.

3.5. Aplicação e gestão do regime de quotas

As considerações tecidas anteriormente sobre a evolução económica do mercado do leite no regime de quotas evidenciam o facto de que a política de quotas leiteiras, que na sua origem tinha um objectivo muito claro, a saber, o controlo dos excedentes e a estabilidade dos preços, a menores custos, teve repercussões significativas e complexas em todos os aspectos do sector leiteiro.

Do ponto de vista das quotas enquanto política de controlo dos excedentes, o grande desafio consistiu na aplicação eficaz do mecanismo da superimposição. Apesar de a Comissão insistir em que as inexactidões na aplicação das normas europeias em matéria de quotas leiteiras por parte de alguns Estados-Membros "não foram de um nível susceptível de comprometer o funcionamento do regime" [15], será necessário um esforço importante para garantir uma aplicação uniforme da superimposição e para evitar as distorções a que a falta de rigor neste domínio poderá dar origem.

[15] Resposta da Comissão ao Relatório especial nº 6/2001 do Tribunal de Contas sobre o regime de quotas leiteiras, de Outubro de 2001.

Porém, é óbvio que a política de quotas leiteiras, aplicada através de disposições financeiras rigorosas, destinadas a desincentivar a sobreprodução, dificilmente poderá ser posta em prática se as vantagens globais do regime de quotas para os produtores de toda a Comunidade não for imediatamente evidente para os produtores em causa. De resto, o contencioso actual relacionado com a aplicação do mecanismo da superimposição evidencia claramente as dificuldades inerentes à realização do objectivo subjacente a esta política.

No que se refere às transferências de quotas, o Conselho compreendeu desde o início do regime de quotas que o estabelecimento de um conjunto de regras comuns de repartição dos direitos de produção de leite, com vista à criação de um novo valor económico, exigiria normas de execução que garantissem um certo grau de flexibilidade, para permitir a adaptação às numerosas diferenças estruturais e regionais existentes entre os Estados-Membros.

Alguns Estados-Membros criaram desde o início um sistema exclusivamente administrativo de repartição das quotas, mas a maioria optou pela participação dos agentes económicos nessa distribuição.

Por outro lado, a evolução da repartição das quotas, tal como foi referida mais atrás, no ponto 3.4, demonstra que foi necessário adoptar no âmbito da política das quotas normas de execução com um grau de flexibilidade crescente, em 1992 e na sequência da Agenda 2000 [16].

[16] Regulamento (CE) nº 1392/2001 da Comissão, que entrou em vigor a 31 de Março de 2002.

A necessidade de manter uma abordagem flexível, mas também de definir os limites dessa flexibilidade, no contexto das abordagens "administrativa" e "comercial", obrigou inevitavelmente a que fosse elaborada legislação comunitária e nacional complexa, para permitir uma repartição equitativa das quotas leiteiras entre os produtores.

4. PERSPECTIVAS PARA O SECTOR LEITEIRO COMUNITÁRIO NO ÂMBITO DA AGENDA 2000

4.1. Objectivo da reforma da Agenda 2000

Apesar de o equilíbrio do mercado interno ter melhorado indubitavelmente no fim da década de 1990, à data de elaboração das propostas da Agenda 2000 as perspectivas de manutenção desse equilíbrio continuavam a ser duvidosas, devido à dificuldade em estimar com um certo rigor as tendências da procura dos principais produtos lácteos [17] e em elaborar projecções futuras nessa matéria.

[17] PAC 2000, Situation and Outlook, Dairy Sector, Abril de 1997.

Nestas circunstâncias, a Comissão considerou que as quotas continuavam a ser necessárias "para manter um equilíbrio de mercado razoável". No entanto, foi proposta uma prorrogação do regime de quotas por seis anos apenas, pois entendeu-se que dar a impressão de que "os actuais regimes [de quotas], com a sua rigidez intrínseca, podem durar eternamente" [18] equivaleria a criar falsas esperanças aos produtores.

[18] Ponto 7.1 da explicação de motivos, COM(1998) 158 final.

A Comissão elaborou assim as suas propostas da Agenda 2000 com o objectivo global de atenuar a incerteza das perspectivas do sector, deixando ao mesmo tempo em aberto várias opções futuras. Os preços de mercado deveriam baixar, através de uma redução de 15% dos preços de intervenção, aplicada em quatro etapas progressivas, ao passo que as quotas aumentariam 2% [19]. Em termos económicos, esta abordagem deveria ter também o efeito de aliviar a pressão exercida sobre o mercado pelas quotas, reduzir a ordem de grandeza da "renda da quota" e aumentar a competitividade do sector.

[19] Em benefício dos produtores das zonas montanhosas e dos jovens agricultores que quisessem iniciar ou desenvolver a produção de leite.

Para compensar a descida de preços prevista, a Comissão propunha também que fosse concedido aos agricultores apoio financeiro directo, baseado na quantidade de referência individual, dividida pelo rendimento leiteiro médio da Comunidade. Optou-se pelos pagamentos directos devido ao facto de constituírem um instrumento mais eficiente de apoio ao rendimento dos agricultores, de serem compatíveis com outras políticas comunitárias (por exemplo, os pagamentos directos no sector da carne de bovino) e de poderem ser relacionados com outros objectivos políticos, graças às regras do condicionalismo ambiental.

No entanto, na sequências das conclusões do Conselho de Berlim de Março de 1999, decidiu-se adiar a entrada em vigor dos principais elementos da reforma [20], de acordo com o seguinte calendário:

[20] Regulamento (CE) nº 1255/1999 do Conselho.

- Os preços de intervenção seriam reduzidos em 15%, em três tranches iguais, para 2 798,7 euros/t para a manteiga e 1 746,9 euros/t para o leite em pó desnatado, a partir da campanha de comercialização de 2005/06;

- Os pagamentos directos seriam introduzidos em três tranches iguais a partir da campanha de comercialização de 2005/06, sob a forma de um prémio aos produtos lácteos (5,75 euros, montante que aumentaria até 17,24 euros por tonelada da quota) e de pagamentos complementares (suplementos de prémio e pagamentos por superfície).

- A quota aumentaria cerca de 2,4%, ou cerca de 120,3 milhões de toneladas, com base na quantidade de referência de 1999/2000, sob a forma de aumentos nacionais específicos concedidos a alguns Estados-Membros no período de 2000/01-2001/02 e num aumento fixo de 1,5% para os restantes Estados-Membros no período de 2005/06-2007/08.

4.2. Projecção relativa à evolução de mercado no âmbito da Agenda 2000

4.2.1. Considerações prévias

Para elaborar o presente relatório de revisão intercalar do sector leiteiro no âmbito da Agenda 2000 e proceder à avaliação correspondente do impacto da política aplicada neste domínio, os serviços da Comissão recorreram à assistência técnica de peritos, que utilizaram um modelo econométrico [21]. Os elementos interactivos do modelo geram projecções sobre a evolução do mercado, que incluem a evolução da oferta, da procura e do preço dos principais produtos lácteos [22] no mercado comunitário do leite, a nível dos Estados-Membros. Por esta razão, o modelo não permite elaborar projecções relativas à evolução a nível microeconómico, regional ou das zonas desfavorecidas.

[21] Estudo independente, financiado pela Comissão, intitulado "Study to assess the impact of future options for the reform of the present milk quota system and the common market organisation for milk and milk products", concebido inicialmente no contexto do programa de investigação FAIR-5-PL-3481, também financiado pela Comissão. Ver Anexo 2 para uma descrição sumária do modelo.

[22] O estudo incide na produção primária e na transformação do leite, essencialmente em produtos lácteos de base e nalguns produtos primários transformados. Os produtos abrangidos são a manteiga, o leite em pó desnatado e inteiro, a caseína, o leite líquido, o leite condensado, os produtos frescos, o queijo de pasta mole, o queijo azul, o queijo de pasta semi-dura, o queijo de pasta dura, o queijo fresco e o queijo fundido. As projecções de mercado para produtos transformados como os iogurtes aromatizados, o chocolate, os gelados, os alimentos para lactantes, os licores de natas, as preparações alimentares e ingredientes lácteos, os produtos de padaria, etc., não foram incluídos no modelo, pelo que não foram avaliados os possíveis efeitos económicos para a indústria alimentar da UE de transformação desses produtos.

Observe-se que este estudo foi realizado independentemente da estimativa das perspectivas de médio prazo para os principais mercados comunitários, entre eles o do leite, efectuada anualmente pela Comissão [23]. As projecções relativas à evolução do mercado apresentadas mais adiante representam a interpretação dos resultados do estudo independente de modelização, tal como foi efectuada pela Comissão. As diferenças entre as previsões de médio prazo da Comissão e as que são referidas no presente relatório devem-se ao facto de algumas das hipóteses de base dos modelos utilizados serem diferentes.

[23] "Perspectivas dos mercados agrícolas", documento de trabalho da DG Agricultura publicado anualmente.

Por exemplo, para situar o mercado comunitário no contexto do mercado mundial, o modelo utilizado no presente relatório assenta na hipótese prudente de que a procura de produtos lácteos comunitários não aumentará, mesmo que outras projecções prevejam uma procura global mais favorável no mercado mundial [24]. Considerou-se preferível optar neste estudo por uma estimativa conservadora, atendendo à incerteza destas hipóteses e do respectivo impacto nas exportações comunitárias de produtos lácteos [25]. No que se refere aos possíveis efeitos da evolução futura da Organização Mundial do Comércio (OMC) nas projecções do modelo relativas à evolução futura do mercado comunitário, a hipótese de trabalho utilizada foi uma simples repetição dos resultados do Uruguay Round na ronda de negociações em curso, que deverá terminar em 2004 [26].

[24] OCDE, FAPRI ("Food and Agriculture Policy Research Institute"). No presente estudo, apenas foram tidas em conta os mercados de exportação de quatro regiões (EUA, Confederação de Estados Independentes, PECO e o resto do mundo), não tendo sido integrados explicitamente no modelo grandes países exportadores como a Nova Zelândia e a Austrália.

[25] De resto, submetendo esta estimativa a uma análise de sensibilidade que incluía uma co-variável relacionada com o crescimento demográfico a nível mundial, demonstrou-se que o impacto global nos resultados gerados pelo modelo era mínimo.

[26] Assim, todos os cenários considerados no modelo pressupõem uma redução do limite máximo autorizado de exportações subsidiadas (que pode atingir 26,5%), um aumento do acesso mínimo (para o dobro) e uma redução dos direitos que incidem nas importações que excedem a quota.

Um característica importante do modelo de simulação utilizado é a possibilidade de elaborar projecções para os vários parâmetros de produção, tais como o número de vacas leiteiras e a actividade complementar de produção de vacas em aleitamento. Esta capacidade permite estabelecer projecções com base na evolução prevista da produção de carne de bovino. Por outro lado, o modelo foi concebido para produzir simulações respeitando os parâmetros ambientais estabelecidos na directiva comunitária sobre os nitratos, tal como é aplicada actualmente pelos Estados-Membros, a nível nacional e regional. A integração desta componente no modelo é especialmente importante para a interpretação dos cenários que se traduzem num aumento do número de vacas.

Numa primeira etapa, os resultados do modelo de simulação atrás descritoforam utilizados para dar uma ideia das perspectivas do sector leiteiro da Comunidade no período de 2000-2008, no âmbito da Agenda 2000. Os dados apresentados incluem os valores médios da produção total de queijo, produtos lácteos frescos (ou seja, iogurtes e outros produtos lácteos fermentados), leite em pó desnatado e manteiga. Para que essa informação fosse mais exaustiva, foram também apresentados dados relativos ao leite em pó inteiro, embora não tenham sido incluídos comentários, para tornar a informação mais legível. O leite cru é definido como "todo o leite comercializado que é entregue ou vendido pelo produtor, à exclusão do autoconsumo". As referências aos anos de 2000, 2008 e 2015 efectuadas em todo o relatório referem-se a "2000/01" [27], "2008/09" e "2014/15", respectivamente. No capítulo 5 é utilizado o mesmo modelo para esclarecer as diferentes opções em matéria da orientação futura da política comunitária para o sector leiteiro no período de 2008-2015.

[27] Observe-se que o aumento de 0,7% da quota leiteira da UE em 2000/01 foi já tido em consideração no ano de referência (2000).

4.2.2. Tendências do mercado de produtos lácteos no âmbito da Agenda 2000

No Quadro 1 é apresentado um resumo das projecções do modelo no que se refere às perspectivas do mercado comunitário do leite até 2008, no âmbito da Agenda 2000.

Quadro 1. Impacto da Agenda 2000 no mercado comunitário do leite e dos produtos lácteos, 2000-2008

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

No caso do queijo, de acordo com as projecções o consumo continuará a ser estável, aumentando cerca de 1,1% por ano, ou seja, um pouco menos do que a procura de queijo registada nestes últimos anos no mercado comunitário (que tem aumentado cerca de 2,0% por ano).

Esse crescimento da procura interna será satisfeito não só através do aumento da produção interna (+7,1% até 2008), mas também pela colocação no mercado comunitário de quantidades importantes de produtos importados mais baratos (+48,7% até 2008, ou seja, até ao limite máximo previsto nas hipóteses do modelo relativas à OMC). As exportações de queijo da Comunidade sofrerão uma redução de 1,4% por ano, pois no âmbito dessas tendências positivas do consumo interno os preços do queijo no mercado interno, que se manterão firmes (em 2008 terão um valor equivalente a 95,4% do de 2000), serão mais interessantes para os operadores comunitários do que os preços obtidos nos mercados externos.

No caso dos produtos lácteos frescos, as projecções do modelo apontam para um crescimento do consumo de cerca de 2,8% por ano durante o período em causa, acompanhado por um aumento correspondente da produção, devido ao facto de se tratar de produtos perecíveis. A tendência positiva do consumo deverá manter os preços aos níveis de 2000, apesar da descida dos preços de apoio ao mercado.

No caso do leite em pó desnatado, as projecções do modelo são menos favoráveis do que as que se referem ao queijo. O consumo total de leite em pó desnatado deverá descer 9,0% até 2008, em comparação com o nível de 2000. Se bem que as projecções apontem para um pequeno aumento do consumo de produtos lácteos desnatados utilizados na alimentação humana, devido ao consumo crescente de queijo e outros produtos frescos, a utilização de leite em pó desnatado nos alimentos para animais deverá reduzir-se a um ritmo mais rápido, na sequência da evolução da taxa de incorporação mínima de leite em pó desnatado nos leites para aleitamento, do preço concorrencial de outros alimentos de substituição e do decréscimo da produção de carne de vitelo. Por essa razão, e apesar de as projecções apontarem para uma redução de cerca de 30% das ajudas ao escoamento de leite em pó desnatado até 2008, os subsídios ao consumo continuarão a ser necessários para evitar a acumulação de existências de intervenção.

As projecções relativas aos preços e ao consumo atrás referidas, conjugadas com o crescimento da procura de leite cru para transformação em queijo e em produtos lácteos frescos, terão repercussões na produção interna, que deverá descer 16,2% no período de 2000-2008. Na sequência da redução dos excedentes internos, as exportações deverão descer também até 2008 para 89,7% do seu nível de 2000. Esta redução das quantidades exportadas para o mercado mundial deverá ter um efeito positivo nos preços mundiais. Consequentemente, a descida dos preços de apoio ao leite em pó desnatado destinado à exportação estará na origem de uma descida dos preços no mercado comunitário para níveis mais concorrenciais (83,4% do nível de 2000, até 2008), pelo que a despesa com as restituições à exportação deverá descer também para níveis baixos depois de 2008 [28].

[28] Na opinião dos peritos responsáveis pela modelização, as restituições à exportação de leite em pó desnatado e as ajudas ao consumo de manteiga poderão mesmo deixar de ser necessárias depois de 2008.

No caso da manteiga, apesar da descida do preço de mercado para cerca de 84,5% do nível de 2000 até 2008, que se coaduna com a redução de 15% prevista no âmbito da Agenda 2000, de acordo com as projecções registar-se-á uma ligeira tendência para o decréscimo do consumo total de manteiga no período de 2000-2008 (-0,1% por ano), uma vez que o consumo industrial se deverá reduzir. Dado que o leite cru está a ser desviado crescentemente da produção de manteiga e leite em pó desnatado para a de queijo e produtos lácteos frescos, a produção de manteiga deverá descer até 2008 para 91% dos níveis de 2000.

A redução da oferta interna e a descida dos preços terão repercussões significativas nas ajudas ao escoamento e nas restituições à exportação de manteiga.

À medida que os preços descerem e que a oferta se reduzir, as ajudas ao escoamento no mercado interno passarão a ser menos necessárias; de acordo com as projecções do modelo, o crescimento das importações a preços mais baixos significará que, em 2008, a maior parte da manteiga produzida na Comunidade será consumida aos preços de mercado em vigor nessa data. Uma vez que as exportações (que, de acordo com as projecções, deverão descer até 2008 para 36,5% dos seus níveis de 2000) deverão ter lugar a preços mais concorrenciais do que os que eram praticados antes da Agenda 2000, os operadores passarão a estar menos dependentes dos subsídios à exportação. O modelo prevê assim que o valor das restituições à exportação dessas quantidades menores de manteiga poderá representar em 2008 60% do nível de 2000.

4.2.3. Impacto a nível da produção

No que se refere à produção de leite cru, o efeito líquido da interacção prevista entre as tendências do consumo e da produção de produtos lácteos, tal como foram referidas mais atrás, será o aumento da produção de leite das explorações, que atingirá o nível da nova quota. O aumento total será assim de 2,4%, ou seja, 1,7% entre 2000 e 2008, que se somarão ao aumento de 0,7% registado na campanha de comercialização de 2000/2001. Nessas condições, o preço do leite cru à saída da exploração deverá registar até 2008 uma descida de 12,3% em comparação com o nível de 2000, inferior à descida correspondente de 15% do preço de intervenção da manteiga e do leite em pó desnatado.

No que se refere ao número de vacas leiteiras, de acordo com as projecções do modelo o efectivo leiteiro comunitário deverá continuar a reduzir-se até 2008 (-6%), apesar do aumento da quota global, pois o rendimento leiteiro continuará a aumentar lentamente ao longo do período em causa, devido aos progressos constantes no domínio do apuramento de raças e do maneio.

Este redução do número de vacas leiteiras deverá ser acompanhada de um pequeno aumento do número de vacas em aleitamento, pelo que a produção total de carne de bovino deverá ser pouco inferior em 2008 ao nível atingido no âmbito da Agenda 2000.

4.2.4. Rendimento do sector leiteiro

Com base nas previsões referidas mais atrás, é possível calcular o impacto da Agenda 2000 no rendimento do sector leiteiro no período de 2000-2008. Para efeitos da presente análise, o rendimento do sector leiteiro é definido como o rendimento total do sector obtido a partir do leite e da carne de bovino, subtraindo os custos variáveis totais (ou seja, alimentos para animais, remuneração da mão-de-obra e outros factores de produção).

No entanto, é importante ter em conta na avaliação da importância da evolução do rendimento do sector leiteiro que o modelo de simulação funciona a nível macroeconómico, pelo que não gera projecções relativas à evolução estrutural do sector. Portanto, este modelo não permite fazer estimativas dos possíveis impactos a nível do produtor. As projecções relativas ao rendimento deverão pois ser consideradas como um indicador da evolução prevista do rendimento do sector em geral, e não como um indicador do rendimento por exploração ou por unidade de trabalho.

Tendo em conta estas reservas e de acordo com as projecções, as consequências financeiras a nível global da descida dos preços do leite e do aumento dos níveis da quota previstos no âmbito da Agenda 2000 deverão estar na origem de um rendimento do sector do leite que, em 2008, será inferior em 5 600 milhões de euros ao nível de 2000. No entanto, em consequência dos montantes compensatórios que serão pagos aos produtores na sequência da descida dos preços de intervenção, estima-se que, no total, a perda de rendimento do sector do leite será de 2 664 milhões de euros em 2008, em comparação com a situação em 2000.

4.3. Avaliação das perspectivas para o sector no âmbito da Agenda 2000

De um modo geral, as previsões relativas às perspectivas para o sector, no cenário da Agenda 2000 parecem ser favoráveis:

- O equilíbrio de mercado melhorará e as existências de intervenção deverão estabilizar a baixos níveis;

- A dependência dos produtores em relação às restituições à exportação e às ajudas internas ao escoamento reduzir-se-á, bem como a despesa incorrida para estes efeitos;

- A descida do número de vacas e, consequentemente, a redução da produção de carne de bovino poderá contribuir para reduzir a pressão no sector da carne de bovino;

- A diversificação prevista para a produção de vacas em aleitamento, sendo embora limitada, está de acordo com a tendência registada em matéria de evolução das preferências do consumidor, que vai no sentido de métodos extensivos de produção de carne de bovino. Conjugada com a redução do número de vacas, esta evolução terá efeitos positivos para o ambiente;

- O aumento da quota e as descidas de preços deverão estar na origem de uma redução da "renda da quota", contribuindo assim para libertar parcialmente o sector das restrições impostas pelas quotas (o que representa um primeiro passo na via da abolição futura do regime de quotas).

Tendo em conta todos estes elementos, as projecções sugerem que a "reforma fundamental do sector da produção de leite, com o objectivo de alcançar um equilíbrio entre a produção global de leite e o consumo interno não subsidiado e as eventuais exportações não subsidiadas, garantindo ao mesmo tempo um nível de vida equitativo aos produtores de leite e prevendo a extinção do regime de quotas" [29] exigida pelo Tribunal de Contas foi já antecipada em grande medida pela reforma prevista no âmbito da Agenda 2000. A aplicação das medidas previstas no contexto da reforma da Agenda 2000 dará uma resposta satisfatória às críticas recentes do Tribunal.

[29] Foi efectuada uma simulação de um dos cenários possíveis previstos no relatório do Tribunal de Contas, a saber, uma redução das quotas em proporções que permitissem cobrir o consumo actual não subsidiado, mas tendo em conta os resultados previstos no cenário da Agenda 2000, essa simulação não foi objecto de uma análise mais aprofundada no âmbito do presente relatório. De um modo geral, a redução das quotas estaria na origem de uma subida substancial dos preços e da inviabilização das exportações. As receitas do sector do leite aumentariam e a despesa pública seria, por definição, igual a zero, mas com a consequência de que os consumidores pagariam preços mais elevados na compra do leite. Além disso, esse cenário aumentaria ainda mais a "renda da quota", seria de aplicação muito difícil e inviabilizaria na prática a liberalização futura do sector.

Infelizmente, porém, os efeitos positivos da reforma da Agenda 2000 só se farão sentir plenamente em 2008 e nos anos seguintes, o que coloca a questão de saber se não teria sido preferível começar a aplicar a reforma logo em 2000, como o propôs inicialmente a Comissão. Perdeu-se já e continuará a perder-se muito tempo, ao adiar para 2005 a entrada em vigor da redução dos preços de apoio prevista no âmbito da Agenda 2000.

Apesar dos progressos inegáveis que a reforma da Agenda 2000 permitirá alcançar, ficarão ainda em aberto algumas questões. Em primeiro lugar, o sector do leite continuará a funcionar no âmbito de um regime de quotas, com a ineficiência económica e as dificuldades em termos de repartição e gestão das quotas inerentes a esse regime. Em segundo lugar, a redução da produção de leite numa conjuntura de crescimento da procura interna comprometerá a posição da Comunidade enquanto exportador. Finalmente, as restituições à exportação e as ajudas ao escoamento continuarão a ser necessárias, se bem que a níveis substancialmente reduzidos.

Uma questão específica que se coloca no que se refere à redução dos preços de apoio da manteiga e do leite em pó desnatado consiste em determinar se será mais conveniente reduzir uniformemente esses preços em 15%, ou se será preferível aplicar uma redução assimétrica, por exemplo, uma redução de 26% para a manteiga e de 5% para o leite em pó desnatado. A vantagem dessa redução assimétrica consistiria em permitir uma aproximação entre os preços comunitários e os preços no mercado mundial, reduzindo assim a dependência em relação ao regime de intervenções no mercado e promovendo um funcionamento económico mais próximo das realidades de mercado. Efectivamente, a diferença entre os preços no mercado comunitário e no mercado mundial é muito maior no caso da manteiga do que no do leite em pó desnatado, como se pode ver nas Figuras 5 e 6.

Nesta ordem de ideias e de acordo com a análise das perspectivas do sector leiteiro no âmbito da Agenda 2000, foram também modelizados os efeitos da aplicação de uma redução assimétrica dos preços. Ao contrário do que se previa inicialmente, as projecções resultantes da aplicação do modelo de simulação indicavam que os preços da manteiga só parcialmente acompanhariam a redução de 25% do preço de intervenção, atingindo em 2008 77,3% do preço de 2000. Este resultado explica-se em grande medida devido ao facto de o crescimento da procura de manteiga ter sido maior do que o que se previa inicialmente no âmbito da Agenda 2000. No que se refere ao leite em pó desnatado, a aplicação do modelo demonstrou que uma redução de 5% dos preços era insuficiente para ter efeitos significativos nas intervenções no mercado e as projecções indicavam que seriam necessários níveis mais elevados de restituições à exportação e de ajudas ao consumo interno do que no cenário da Agenda 2000, que previa uma redução de 15%.

Esta análise mais aprofundada sugere que reduções assimétricas do preço de intervenção serão muito mais relevantes e eficazes quando os preços de intervenção do leite em pó desnatado na Comunidade estiverem mais próximos dos preços no mercado mundial, situação que deverá ser atingida com a reforma prevista na Agenda 2000. Por esta razão, após a simulação da aplicação da redução uniforme de 15% dos preços prevista no cenário da Agenda 2000 descrito anteriormente, foram analisados os efeitos das reduções assimétricas dos preços previstas na opção (descrita mais adiante) que consiste em repetir no período de 2008-2015 a abordagem definida na Agenda 2000 (ver ponto 5.2). À luz das considerações anteriores, é evidente que a aproximação dos preços de intervenção aos preços no mercado mundial merece uma atenção especial, exigindo assim possivelmente uma análise e uma discussão mais aprofundadas, em tempo oportuno.

5. OPÇÕES PARA O SECTOR LEITEIRO DA COMUNIDADE NO PERÍODO DE 2008-2015

Apesar dos progressos consideráveis que a reforma prevista na Agenda 2000 e atrás descrita permitirá realizar, continuam a colocar-se algumas questões importantes, e a Comunidade deverá pois definir a política leiteira que contribuirá mais eficazmente para a realização dos objectivos estabelecidos para o período posterior a 2008.

São apresentadas no presente capítulo quatro opções fundamentais que constituirão o ponto de partida e a base do debate. Foi já efectuada uma primeira avaliação dos impactos respectivos, através de simulações feitas utilizando o mesmo modelo e a partir das mesmas hipóteses de base da Agenda 2000, tal como foi apresentada no Capítulo 4.

Pressupõe-se que cada uma destas opções seria aplicada a partir de 2008. O ponto de partida é a simulação do cenário da Agenda 2000 em 2008. O resultado final em 2014/15 (cenário da Agenda 2000 até 2008 e opção a partir de 2008/09 até 2014/15) é comparado depois com a situação em 2000/01 no que se refere às projecções relativas ao consumo, aos preços, à produção, às exportações e às importações de produtos lácteos e de leite. No fim do presente capítulo, será utilizado o critério das receitas do sector leiteiro para resumir o impacto dos diferentes cenários. É estabelecida uma comparação entre o rendimento gerado por cada um dos cenários no fim do período, em 2015, e a situação em 2008, no último ano de aplicação da reforma da Agenda 2000, tal como foi descrita no ponto 4.2.4.

A primeira opção considerada é a de uma simples continuação do cenário da Agenda 2000, ou seja, a aplicação das medidas previstas no âmbito da Agenda 2000 até 2015 (statu quo). A segunda opção analisada prevê uma redução generalizada dos preços de intervenção e um aumento da quota, mas em moldes semelhantes aos da abordagem adoptada no âmbito da Agenda 2000. A terceira opção considerada, que se destina a ter em conta as possíveis vantagens obtidas através das exportações, consiste na introdução de um duplo regime de quotas, que comporta a fixação de uma quota destinada a dar resposta à procura interna e de uma quota ilimitada e não restritiva, destinada às exportações não subsidiadas. Finalmente, é avaliado o impacto de uma quarta opção que consiste num aumento das quotas dos produtores para níveis tão elevados que deixarão de impor restrições à produção (ou seja, de eliminação das quotas) e numa redução correspondente dos preços de intervenção.

5.1. Statu quo: a simples continuação do cenário da Agenda 2000

5.1.1. Contexto

Para compreender melhor as consequências das decisões da Agenda 2000 para a evolução a longo prazo do mercado do leite da Comunidade em termos de equilíbrio de mercado, tendências dos preços e resultados das exportações, foram elaboradas projecções relativas às perspectivas do sector na hipótese de uma simples continuação dos parâmetros económicos do cenário da Agenda 2000 .

5.1.2. Tendências do mercado de produtos lácteos

Em termos globais, a continuação do cenário da Agenda 2000 até 2015 prolongaria as tendências do consumo e da produção observadas no período de 2000-2008, mas conduziria a uma recuperação geral dos preços, pois o nível da quota seria cada vez mais restritivo à medida que se aproximava o fim do período.

No Quadro 2 é apresentado um resumo das projecções estabelecidas para 2015, com base num cenário de continuação da Agenda 2000.

Quadro 2. Impacto do prolongamento das medidas previstas na Agenda 2000 para o mercado comunitário do leite e dos produtos lácteos

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

No caso do queijo, de acordo com as projecções o consumo continuará a caracterizar-se por um ritmo de crescimento positivo, mas menos rápido, durante o período de 2008-2015 (só +0,8% por ano) e a ser acompanhado por um crescimento semelhante da produção, uma vez que as importações se mantêm ao nível máximo possível, tendo em conta a hipótese de que será aplicada uma política de protecção contra as importações, e as exportações deverão descer ligeiramente mais do que no período de 2000-2008. No contexto desse equilíbrio de mercado, os preços do queijo deverão aumentar lentamente, atingindo em 2015 99,0% do nível de 2000.

No caso dos produtos lácteos frescos, o consumo deverá continuar a apresentar uma tendência ainda mais acentuada de alta (+2,6% por ano) e os preços manter-se-ão firmes, sendo superiores em 2,8% aos do ano 2000 no fim do período, em 2015.

No caso do leite em pó desnatado, a tendência negativa do consumo deste produto sob a forma de alimentos para animais não será compensada por um aumento da utilização na alimentação humana, pelo que os níveis de consumo total serão em 2015 de 82,3% dos de 2000. À medida que a quantidade de leite cru utilizada na produção de queijo e de produtos frescos aumentar, a produção de leite em pó desnatado continuará a baixar, se bem que a um ritmo muito mais lento do que até 2008. Registar-se-á assim até 2015 uma nova descida de 3,6%, para 76,1% dos níveis de 2000. Nesta situação, os preços deverão manter-se firmes, em cerca de 84,3% dos níveis de 2000, ou seja, próximos do nível do preço de intervenção.

Uma vez que o aumento do consumo humano reduz a quantidade de leite em pó desnatado utilizado no sector dos alimentos para animais, a situação em 2015 deverá caracterizar-se por preços relativamente elevados e por uma descida significativa da despesa com as ajudas internas ao consumo de leite em pó desnatado destinado à alimentação animal; efectivamente, o nível de incorporação de leite em pó desnatado nos alimentos para animais terá atingido o mínimo tecnicamente necessário na composição desses produtos e níveis de ajuda muito baixos serão suficientes para incentivar o consumo. Consequentemente, as exportações de leite em pó desnatado deverão estabilizar no fim do período em cerca de 87,9% dos níveis de 2000, o que significa que, atendendo à subida dos preços no mercado mundial em consequência de uma presença mais fraca da Comunidade nesse mercado, a despesa com restituições à exportação necessária para garantir o equilíbrio de mercado será baixa.

No caso da manteiga, o ligeiro aumento de preço previsto (+2,7% no período de 2008 a 2015, ano em que esse preço se situará em 87,2% dos níveis de 2000) deverá acelerar o ritmo do decréscimo do consumo para -0,3% por ano, pelo que o consumo, que na sua maior parte deixará de ser subsidiado a partir de 2008, representará em 2015 95,9% do nível de 2000.

Apesar desta pequena subida de preço, a produção de manteiga deverá reduzir-se novamente, para 84,6% dos níveis de 2000 e as quantidades exportadas continuarão a caracterizar-se também por uma tendência a baixar, à medida que quantidades crescentes de leite cru são absorvidas pela produção de queijo e de produtos lácteos. Neste cenário de continuação das condições económicas da Agenda 2000, em 2015 as exportações de manteiga da Comunidade deverão ter cessado praticamente, pois nesse ano representarão apenas 5,4% do seu nível de 2000.

5.1.3. Impacto a nível da produção

No caso do leite cru, não estão previstas alterações da produção, pois as quotas serão fixadas aos níveis de 2008. Porém, o reforço regular da procura interna de leite deverá traduzir-se em preços firmes à saída da exploração, que se situarão no fim do período (2015) em 93,7% dos níveis de 2000, apesar do decréscimo das exportações de produtos lácteos.

Num regime de quotas fixas, o número de vacas leiteiras deverá continuar a descer, uma evolução que se conjuga perfeitamente com a tendência para o aumento do rendimento leiteiro. Se bem que as projecções apontem para um aumento do número de vacas em aleitamento ligeiramente superior ao do período de 2000-2008 para tirar partido das oportunidades proporcionadas no mercado da carne de bovino pela redução da produção de carne de bovino proveniente do efectivo leiteiro, o efeito líquido previsto manter-se-á, ou seja, a produção de carne de bovino será ligeiramente inferior à de 2000.

5.1.4. Avaliação da opção

Pode concluir-se que os principais aspectos positivos para o futuro do sector num cenário de continuação das medidas previstas na Agenda 2000 seriam os seguintes:

- O equilíbrio de mercado seria garantido a longo prazo, na medida em que as existências de intervenção não reapareceriam;

- A despesa com as restituições à exportação e as ajudas ao consumo de manteiga e leite em pó desnatado desceria consideravelmente;

- Uma vez que a redução do número de vacas leiteiras não seria totalmente compensada pelo aumento do número de vacas em aleitamento, o equilíbrio do mercado de carne de bovino, através da redução da produção total de carne de bovino, continuaria a melhorar.

No que se refere aos aspectos negativos da presente opção, podem extrair-se as seguintes conclusões:

- As exportações continuariam a cair a partir de 2008, cessando quase completamente no caso de produtos não competitivos como a manteiga mas, o que é mais importante, descendo para níveis significativamente mais baixos no caso de produtos de valor mais elevado, como o queijo;

- Atendendo a que a quota seria constante a partir de 2008, os benefícios da reforma prevista na Agenda 2000 começariam a desaparecer e o sector continuaria a sofrer as restrições impostas pelas quotas.

5.2. Descida dos preços de apoio e aumento das quotas: repetição da abordagem adoptada no âmbito da Agenda 2000

5.2.1. Contexto

A repetição de uma abordagem semelhante à que é adoptada no âmbito da Agenda 2000 destinar-se-ia a reforçar a competitividade do sector nos mercados internos e externos, o que contribuiria para melhorar a situação em termos de equilíbrio de mercado, bem como para uma nova descida da despesa com medidas de apoio ao mercado e para o restabelecimento, pelo menos parcial, da capacidade de exportação da Comunidade.

Na análise deste cenário, começou por ser considerada uma evolução em que as quotas aumentariam 3%, em três etapas, entre 2008/09 and 2010/11. Os preços de intervenção sofreriam uma nova redução de 10%, sob a forma de uma redução assimétrica dos preços, de -15% para a manteiga e de -5% para o leite em pó desnatado, paralelamente ao aumento das quotas. Esta nova redução dos preços de intervenção significa que os preços de intervenção considerados neste cenário foram estabelecidos em 70% do nível de 2000 para a manteiga (duas reduções de 15%) e em 80% do nível de 2000 para o leite em pó desnatado (a redução de 15% prevista na Agenda 2000 e uma nova redução de 5%). Pressupôs-se que a compensação pela descida dos preços considerada neste cenário seria de 58%, sob a forma de ajudas directas semelhantes às que são previstas no âmbito da Agenda 2000.

5.2.2. Tendências do mercado de produtos lácteos

Em termos globais, um segundo cenário semelhante ao da Agenda 2000 deverá ter efeitos geralmente positivos no equilíbrio de mercado, pois o aumento autorizado da produção de leite será canalizado para manter a posição de produtos líderes de mercado como o queijo ou os produtos lácteos frescos, em detrimento da produção e da exportação de produtos a granel. Estas vantagens serão obtidas através de um preço mais competitivo do leite cru, em comparação com os preços em vigor no fim do mesmo período, no cenário do statu quo.

No Quadro 3 é apresentado um resumo das projecções para 2015, na sequência de uma repetição da abordagem adoptada no âmbito da Agenda 2000 no período de 2008-2015.

Quadro 3. Impacto de novas reduções do preço do leite e de aumentos da quota para o mercado comunitário do leite e dos produtos lácteos

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

No caso do queijo, as tendências de mercado geralmente positivas manter-se-ão e o consumo continuará a aumentar à razão de cerca de 0,9% por ano, ou seja, mais lentamente do que no período de 2000 a 2008, no âmbito da Agenda 2000. As projecções prevêem também um aumento da produção, para dar resposta a esta procura crescente, pelo que os preços se manterão estáveis, atingindo em 2015 um nível de cerca de 95,1% do do ano 2000. Uma vez que a quantidade de leite disponível no mercado será maior, o volume das exportações deverá manter-se estável até ao fim do período, situando-se em 2015 em 89,4% dos níveis de 2000.

No caso dos produtos lácteos frescos, as previsões são também mais optimistas, pois tanto o consumo, como a produção registarão um crescimento sólido de 2,6% por ano. Os preços deverão também aumentar, mas a um ritmo ligeiramente mais lento do que no cenário do statu quo, atingindo em 2015 101,3% do nível de 2000.

No caso do leite em pó desnatado, uma nova descida do preço de intervenção, conjugada com um aumento da quota, estarão na origem de uma redução de 5% do preço de mercado, para 79,3% dos níveis de 2000, o que tornará o produto um pouco mais interessante para utilização na alimentação animal. Assim, a tendência negativa do consumo deste produto na alimentação animal que se verificava anteriormente deverá desacelerar no período de 2008-2015 e as ajudas ao consumo decrescerão proporcionalmente. Em 2015, os níveis totais de consumo deverão ser de 87,0% e os da produção de 81,4% dos de 2000. As exportações, todas não subsidiadas, deverão estabilizar em cerca de 93,5% dos níveis de 2000.

No caso da manteiga, prevê-se uma evolução de mercado semelhante à do leite em pó desnatado. O aumento das quotas e a descida dos preços de intervenção deverão contribuir para uma descida média de 6,5% do preço de mercado, para 80,7% dos níveis de 2000 [30]. Esta evolução será também favorável ao consumo industrial de manteiga não subsidiado, pelo que o consumo e a produção totais deverão manter-se estáveis no período de 2008-2015. As exportações deverão estabilizar em 2015 em 17,6% do nível de 2000, ou seja, em cerca de mais 12,2% do que no cenário do statu quo, exigindo baixos níveis de restituições, na sequência da melhoria do preço de mercado verificada devido ao facto de o volume das exportações comunitárias se ter reduzido.

[30] De acordo com as projecções, apesar de o preço da manteiga na UE em 2015 ser superior em cerca de 10,7% ao nível do preço de intervenção, os preços de mercado deverão descer em 2010 para 77,5% dos níveis de 2000, recuperando depois, nas condições de mercado previstas neste cenário.

5.2.3. Impacto a nível da produção

No caso do leite cru, de acordo com as projecções, a produção deverá aumentar novamente até ao novo limite máximo estabelecido pelo aumento de 3% das quotas, pelo que a produção será superior em 4,7% aos níveis de 2000. Os preços à saída da exploração não reflectirão, porém, plenamente a descida de 25% do preço de intervenção verificada desde 2000. Em 2015 os preços do leite terão sofrido apenas um redução de 15,6% em comparação com os níveis de 2000, devido ao crescimento da procura interna de leite.

As projecções do impacto desta evolução para o número de vacas leiteiras e em aleitamento sugerem que em 2015 o número de vacas será apenas ligeiramente inferior aos níveis da Agenda 2000, pelo que a produção de carne de bovino se manterá praticamente inalterada.

5.2.4. Avaliação da opção

Pode concluir-se que os principais aspectos positivos para o futuro do sector num cenário de prolongamento da abordagem adoptada na Agenda 2000 seriam os seguintes:

- Verificar-se-iam progressos importantes do ponto de vista do equilíbrio do mercado a longo prazo. O sector da indústria transformadora seria beneficiado, através da produção de maior quantidade de produtos com mais valor económico, que teria também um impacto positivo nos preços no produtor;

- As existências de intervenção não reapareceriam e, no caso da manteiga e do leite em pó desnatado, a necessidade de conceder restituições à exportação e ajudas ao consumo seria muito menor;

- As exportações não subsidiadas aumentariam consideravelmente em comparação com o cenário da Agenda 2000, nomeadamente no caso dos produtos de valor mais elevado, como o queijo;

- Os novos aumentos da quota global e a descida dos preços contribuiriam para reduzir o peso da "renda da quota", com vantagens importantes para os consumidores, que beneficiariam de preços mais baixos;

- Os progressos em termos da capacidade do sector para reagir aos sinais de mercado, de preferência aos mecanismos de apoio, representariam um novo passo em frente na via da abolição do regime de quotas.

No contexto deste cenário, foi estimado o possível impacto da introdução do comércio de quotas entre Estados-Membros, para reduzir ainda mais o nível médio da "renda da quota" na Comunidade. Sejam quais forem as implicações políticas e as complicações administrativas desse precedente, a análise econométrica demonstrou que esse comércio teria efeitos relativamente insignificantes na economia do mercado do leite e que as poupanças possíveis seriam de curta duração, devido à redução global das quotas na Comunidade, tendo sido estimadas num total de 1 000 milhões de euros para o período 2008-2015.

No quo se refere aos aspectos negativos da presente opção, podem extrair-se as seguintes conclusões:

- O prolongamento do cenário da Agenda 2000 aumentaria consideravelmente a despesa orçamental comunitária, uma vez que exigiria um novo ciclo de pagamentos directos;

- O sistema de quotas continuaria a impor limites à transferência da produção para produtores com custos de produção mais baixos, pelo que o sector em geral continuaria a ser privado de valor acrescentado e de rendimentos potenciais.

5.3. Aumento da competitividade das exportações: introdução de um duplo regime de quotas

5.3.1. Contexto

Uma outra solução possível para atingir o equilíbrio no mercado interno, mantendo a competitividade das exportações, consistirá em reduzir a quota destinada ao mercado interno (a chamada quota "A"), ajustando-a ao nível do consumo interno não subsidiado, e em aplicar às exportações uma outra quota, aberta e gerida independentemente (a chamada quota "C").

Nos regimes análogos aplicados noutros sectores agrícolas, tais como o do âmbito da OCM do açúcar, a responsabilidade operacional pela quota compete ao sector em causa. Uma vez que, neste cenário, a quota interna é fixada ao nível do consumo interno não subsidiado, o regime funciona apenas com base numa protecção externa marginal e nas medidas de armazenagem privada ou de intervenção necessárias para absorver as flutuações da procura. As ajudas ao escoamento no mercado interno e as restituições à exportação são assim eliminadas neste cenário.

No entanto, à data da elaboração do presente relatório, a legalidade do duplo regime de quotas canadiano no contexto das regras da OMC estava ainda a ser analisada por um segundo painel, que só deverá apresentar as suas conclusões no fim de Maio de 2002. Além disso, em caso de recurso, o relatório do Órgão de Recurso não estará disponível antes do Outono de 2002. Nestas condições, a Comissão é obrigada a colocar reservas no que se refere à adequação desta possível opção, enquanto as deliberações da OMC sobre esta questão não forem terminadas.

5.3.2. Tendências do mercado de produtos lácteos

De acordo com as projecções, em termos globais a introdução de um duplo regime de quotas deverá estar na origem de um aumento significativo da produção total de leite da Comunidade, a preços mais baixos, o que contribuirá para um aumento substancial das exportações. No que a este ponto se refere, dentro das limitações de uma abordagem de modelização e em função das hipóteses do cenário, as projecções indicam em que medida o sector leiteiro comunitário poderá restabelecer a competitividade das exportações, se tiver liberdade para o fazer.

No Quadro 4 é apresentado um resumo das projecções para 2015, na sequência da introdução de um duplo regime de quotas no período de 2008-2015.

Quadro 4. Impacto de um duplo regime de quotas para o mercado comunitário do leite

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

No caso do queijo, a redução de 5% da quota interna deverá ter impacto na quantidade de leite disponível para o abastecimento do mercado em queijo, pelo que o consumo deverá aumentar mais lentamente (+0,9% por ano) do que no período de 2000-2008. A relativa escassez da oferta interna deverá assim manter os preços do queijo a um nível estável durante este período. Uma vez que as exportações de queijo, que representam 6,5% da produção total de queijo, beneficiarão neste cenário de uma oferta de leite ilimitada, essas exportações deverão ter lugar a preços suficientemente concorrenciais para permitir um crescimento anual de 1,1%, atingindo assim em 2015 116,1% do nível de 2000.

No caso dos produtos lácteos frescos, o consumo deverá crescer a um ritmo semelhante ao dos outros cenários (142,7% dos níveis de 2000, em 2015), mantendo os preços a um nível elevado e estimulando a produção interna, para assegurar uma oferta suficiente de produtos frescos.

No caso do leite em pó desnatado, o consumo interno deverá recuperar parcialmente em comparação com o nível de 2000, atingindo em 2015 91,8% desse nível. No âmbito de uma produção total em alta, a percentagem destinada à exportação foi estimada em 29,7%, pelo que, no fim do período, as exportações serão superiores em 6,3% aos níveis de 2000. O efeito conjugado dos fluxos de produtos da quota A e da quota C destinados aos seus diferentes mercados deverão baixar o preço médio do leite em pó desnatado em 2,2% por ano durante este período, para 73,7% do nível de 2000.

No caso da manteiga, a redução de 5% da quota interna deverá ter um impacto negativo no consumo, que baixará até 2015 para 90,6% dos níveis de 2000, pois a intensificação da procura de outros produtos lácteos reduzirá a oferta de leite para transformação em manteiga. No entanto, haverá possibilidades de escoamento de quantidades importantes de manteiga não subsidiada (17,4% da produção total de manteiga), a preços próximos dos do mercado mundial. No que a este ponto se refere, as projecções apontam para um nível de exportações que atingirá em 2015 143% do de 2000. A interacção entre a oferta e a procura deverá estar na origem de uma melhoria do preço médio da manteiga no mercado interno, que deverá atingir em 2015 96% dos níveis de 2000.

5.3.3. Impacto a nível da produção

No caso do leite cru, este cenário deverá ser positivo em termos de produção, pois se bem que a quota A seja fixada, por definição, a um nível inferior em 5% ao de 2008, a quota das exportações poderá flutuar de modo a dar resposta à procura de exportações, o que elevará até 2015 o nível global da produção para 108,8% do de 2000. Estas quotas comercializadas independentemente geram preços diferenciados, que deverão equivaler em 2015 a 85,8% dos níveis de 2000, no caso do leite da quota A, e a 49,0%, no do leite da quota C.

O aumento da produção de leite neste cenário deverá estar na origem de uma estabilização do número de vacas leiteiras, em comparação com a situação resultante da Agenda 2000, pelo que a produção de carne de bovino será igual, ou quase, aos níveis de 2000.

5.3.4. Avaliação da opção

Pode concluir-se que os principais aspectos positivos para o futuro do sector num cenário de duplo regime de quotas seriam os seguintes:

- O equilíbrio do mercado interno seria assegurado por uma política de quotas ainda mais restritiva do que a actual;

- A capacidade de exportação da Comunidade, que se reduziu no âmbito da Agenda 2000, seria restabelecida;

- As restituições à exportação e as ajudas ao consumo seriam eliminadas, por definição;

- Os custos de intervenção e das ajudas à armazenagem privada reduzir-se-iam muito.

No que se refere aos aspectos negativos da presente opção, podem extrair-se as seguintes conclusões:

- Subsistem grandes dúvidas no que se refere à compatibilidade com a OMC;

- A aplicação desta opção exigiria uma gestão e um controlo mais exaustivos das quotas leiteiras e da distribuição do leite do que os que existem actualmente;

- Uma parte dos encargos destes controlos recairia sobre os operadores económicos. Consequentemente, seria necessário analisar cuidadosamente a viabilidade deste sistema nas condições comerciais existentes na Comunidade.

5.4. Liberalização da produção leiteira: eliminação das quotas

5.4.1. Contexto

Nos pontos anteriores foram exploradas várias opções de adaptação do regime de quotas em vigor, com vista à redução dos preços internos e à manutenção da capacidade de exportação, através de um aumento das quotas.

A principal opção que não foi ainda investigada é a que consiste em aumentar tanto as quotas que estas deixariam de ser restritivas (o que equivale à eliminação das quotas).

A hipótese em que se baseia a modelização deste cenário é a eliminação das quotas a partir de 2008/09. Uma vez que a supressão das quotas deverá estar na origem de um aumento imediato da produção, quando os produtores com custos de produção mais baixos tentarem aumentar as suas receitas, quer através de um aumento do rendimento leiteiro por vaca, quer do aumento do número de vacas, é de prever que, à escala macroeconómica, os preços de mercado descerão, pelo menos a curto prazo.

Por esta razão, uma das premissas deste cenário é que o preço de intervenção da manteiga e do leite em pó desnatado registará também uma redução que poderá atingir 25%, além das reduções resultantes da aplic