Recomendação de

RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO

relativa ao Programa Nacional de Reformas de 2011 da Espanha e à emissão de um Parecer do Conselho sobre o Programa de Estabilidade actualizado da Espanha 2011-2014

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 121.°, n.º 2 e o artigo 148.°, n.º 4,

Tendo em conta o Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas[1], nomeadamente o artigo 5.º, n.º 3,

Tendo em conta a Recomendação da Comissão Europeia[2],

Tendo em conta as conclusões do Conselho Europeu,

Tendo em conta o parecer do Comité do Emprego,

Após consulta do Comité Económico e Financeiro,

Considerando o seguinte:

(1) Em 26 de Março de 2010, o Conselho Europeu aprovou a proposta da Comissão Europeia de lançar uma nova estratégia para o emprego e o crescimento, «Europa 2020», baseada numa maior coordenação das políticas económicas, a qual se centrará nos domínios fundamentais em que se impõem medidas para reforçar o potencial da Europa em termos de crescimento sustentável e de competitividade.

(2) Em 13 de Julho de 2010, o Conselho adoptou uma recomendação relativa às orientações gerais para as políticas económicas dos Estados-Membros e da União (de 2010 a 2014) e em 21 de Outubro de 2010, o Conselho adoptou uma decisão relativa às orientações para as políticas de emprego dos Estados-Membros[3], documentos que, juntos, formam as «Orientações integradas». Os Estados-Membros foram convidados a terem em conta as orientações integradas para as respectivas políticas económicas e de emprego.

(3) Em 12 de Janeiro de 2011, a Comissão adoptou a primeira Análise Anual do Crescimento, assinalando-se assim o início de um novo ciclo de governação económica na UE e o primeiro Semestre Europeu de coordenação ex ante e integrada da política económica, consagrado na estratégia Europa 2020.

(4) Em 25 de Março de 2011, o Conselho Europeu subscreveu as prioridades para o processo de consolidação orçamental e de reformas estruturais (em consonância com as conclusões do Conselho de 15 de Fevereiro e 7 de Março de 2011 e na sequência da Análise Anual do Crescimento levada a efeito pela Comissão). O Conselho Europeu realçou a necessidade de dar prioridade ao restabelecimento de orçamentos sólidos e da sustentabilidade orçamental, à redução da taxa de desemprego através de reformas do mercado de trabalho e à realização de novos esforços para aumentar o crescimento. Solicitou aos Estados-Membros que traduzissem estas prioridades em medidas concretas, a incluir nos respectivos programas de estabilidade e convergência e nos programas nacionais de reforma.

(5) Em 25 de Março de 2011, o Conselho Europeu convidou também os Estados‑Membros que participam no Pacto para o Euro+ a apresentarem os seus compromissos a tempo de serem incluídos nos respectivos Programas de Estabilidade e de Convergência e Programas Nacionais de Reformas.

(6) Em 29 de Abril de 2011, a Espanha apresentou o seu Programa de Estabilidade actualizado, que abrange o período 2011‑2014, e o seu Programa Nacional de Reformas para 2011. Para ter em conta as interligações, os dois programas foram avaliados simultaneamente.

(7) A economia espanhola foi severamente afectada pela crise e sofreu um importante ajustamento em 2008-2009. O PIB real registou uma contracção de 4,3 % entre o início de 2008 e o final de 2010, e o nível de emprego diminuiu mais de 10 %. Consequentemente, a taxa de desemprego aumentou para 20,1 % no final de 2010, a mais alta da UE. Os jovens (taxa de desemprego: 41,6 %) e os trabalhadores com níveis de escolaridade mais baixos (taxa de desemprego: 26,4 %) suportaram em grande medida o peso da recessão espanhola. As taxas de juro da dívida soberana aumentaram e o sistema bancário, em especial as caixas de poupança, foi colocado sob pressão com a ruptura do mercado imobiliário e a acentuada contracção do sector da construção. O processo de absorção dos consideráveis desequilíbrios macroeconómicos acumulados durante o período de forte expansão prosseguirá ainda durante algum tempo. Em resposta a estes desafios, o Governo espanhol encontra‑se empenhado num programa de reformas que abrange a consolidação orçamental, a reestruturação das caixas de poupança e ainda reformas laborais e dos mercados de produtos.

(8) Com base na avaliação do Programa de Estabilidade actualizado, nos termos do Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho, o Conselho é do parecer que o cenário macroeconómico subjacente às projecções orçamentais do Programa de Estabilidade é demasiado optimista em 2011 e 2012. O programa pretende reduzir o défice abaixo do valor de referência de 3 % até 2013, em sintonia com as recomendações do Conselho de Abril de 2009, e reduzi‑lo para 2,1 % do PIB em 2014. O programa não prevê que o objectivo de médio prazo, que continua a ser o equilíbrio orçamental, esteja cumprido antes de terminar. Em termos gerais, esta trajectória de ajustamento é adequada. A melhoria média anual do saldo estrutural é de 1,5 % do PIB, em média, no período 2010-2013, em conformidade com a recomendação do Conselho, e de mais 0,3% do PIB em 2014. O rácio dívida/PIB deverá aumentar de 60,1 % do PIB em 2010 para cerca de 69 % no final do período abrangido pelo programa. Existem riscos de revisão em baixa da trajectória de consolidação, relacionados com os pressupostos macroeconómicos em que assenta e com o respeito dos objectivos orçamentais a nível regional. As regiões representam uma grande parte das despesas públicas totais, e muitas excederam os objectivos orçamentais em 2010. No entanto, o Governo espanhol comprometeu-se a tomar medidas adicionais, em caso de derrapagens orçamentais.

(9) A concretização da consolidação orçamental prevista em 2011 e 2012 exige uma aplicação rigorosa dos mecanismos de controlo do défice e da dívida criados para os governos regionais. Caso a evolução macroeconómica e orçamental em 2011 e 2012 seja menos favorável que o previsto, a realização dos objectivos orçamentais exigirá medidas adicionais que o Governo se comprometeu a tomar. Para 2013 foram identificadas determinadas medidas de apoio aos objectivos orçamentais.

(10) O quadro orçamental de médio prazo foi determinante, em Espanha, para promover uma programação orçamental plurianual e, em geral, tem sido eficiente. No entanto, a crise veio colocá‑lo à prova e revelou a necessidade de reforçar ainda mais a estabilidade orçamental e o aspecto preventivo da política orçamental. Este reforço seria incentivado pela introdução, em matéria de despesas, de uma regra baseada no crescimento nominal do PIB a médio prazo. A regra, apresentada pelas autoridades espanholas no Programa de Estabilidade, vincularia automaticamente a administração a nível central e local. O Governo pretende igualmente procurar um consenso, no Conselho de Política Orçamental e Financeira, quanto à aplicação da regra às Comunidades Autónomas.

(11) A longo prazo, o impacto orçamental provável do envelhecimento da população em Espanha é superior à média da UE, devido sobretudo ao aumento substancial das despesas com pensões, em percentagem do PIB, previsto para as próximas décadas. A longo prazo, o envelhecimento provocará um aumento significativo da proporção de reformados por trabalhador. Na ausência de reformas, estima‑se que a despesa com pensões aumentará a um ritmo bastante superior à média da UE, ameaçando a sustentabilidade das finanças públicas. A proposta de reforma do sistema de pensões, acordada pelo Governo com os parceiros sociais, contribuirá para melhorar a sustentabilidade orçamental e reforçar os incentivos à participação no mercado de trabalho. No entanto, a reforma deve ainda ser aprovada pelo Parlamento e pode ainda sofrer alterações.

(12) A Espanha tomou medidas importantes para reforçar o seu sistema bancário, nomeadamente com apoios públicos consideráveis e medidas de reestruturação das caixas de poupança, reforço da solvência dos bancos e aumento da transparência dos respectivos balanços. Contudo, os problemas criados pelo papel das autoridades locais na gestão das caixas de poupança não estão ainda inteiramente resolvidos. A forma de consolidação das caixas de poupança, através das chamadas «fusões frias», cria uma certa incerteza quanto à sua efectiva reorganização e redimensionamento. O Governo comprometeu-se a concluir a reestruturação até ao final de Setembro de 2011.

(13) A reforma laboral em curso em Espanha deve ser completada por uma reorganização do actual sistema de negociação colectiva, demasiado pesado. A predominância dos acordos provinciais e sectoriais deixa pouca margem para as negociações a nível das empresas. A prorrogação automática de acordos colectivos, a validade dos contratos não renovados e a utilização de cláusulas de indexação à inflação à posteriori contribuem para a inércia salarial, impedindo a flexibilidade salarial necessária para acelerar o ajustamento económico e restabelecer a competitividade. O Governo solicitou aos parceiros sociais que chegassem a acordo sobre uma reforma do sistema de negociação colectiva dos salários durante a Primavera de 2011 e comprometeu-se a legislar posteriormente.

(14) Num contexto de desemprego muito elevado, a Espanha iniciou uma reforma laboral com a lei de Setembro de 2010. A lei visa reduzir a dualidade do mercado de trabalho e o desemprego juvenil, aumentar a empregabilidade dos grupos vulneráveis e criar maior flexibilidade a nível da empresa. Nesse sentido, foi adoptada em Fevereiro de 2011 uma reforma das políticas laborais activas, que inclui igualmente medidas para reforçar o papel de aconselhamento e orientação dos serviços de emprego e a sua coordenação a nível nacional e regional. Nesta fase é ainda demasiado cedo para determinar se a reforma é suficiente para reduzir a segmentação e o desemprego juvenil e de longa duração, uma vez que algumas medidas não estão ainda operacionais. O Governo comprometeu-se a tomar novas medidas até Outubro de 2011.

(15) Os custos laborais unitários aumentaram fortemente em Espanha no final dos anos 90, acarretando uma perda de competitividade dos preços e dos custos. Um crescimento dos salários superior e um crescimento da produtividade inferior aos da área do euro contribuíram para a persistência de uma inflação mais alta em Espanha. Encontrar margem para reduzir, sem incidência orçamental, o nível relativamente elevado das contribuições sociais, de forma a diminuir os custos laborais não salariais, contribuiria para estimular a competitividade. Por exemplo, os impostos sobre a energia, especialmente sobre o combustível, mantêm-se relativamente baixos em Espanha e poderiam ser uma forma de compensação das receitas.

(16) O elevado nível de abandono escolar precoce em Espanha (31,2% em 2009) é particularmente preocupante, já que põe em causa a abundância de mão‑de‑obra qualificada, afecta as perspectivas de emprego dos interessados e reduz o potencial de crescimento. A Lei da Economia Sustentável, adoptada a 15 de Fevereiro de 2011, inclui medidas destinadas a aumentar qualitativa e quantitativamente o capital humano através do ensino e da formação profissional. Contudo, a eficácia das novas medidas para combater o abandono escolar precoce e melhorar a formação profissional é incerta, e a sua execução a todos os níveis da administração poderá revelar-se difícil.

(17) A Espanha fez progressos no melhoramento das condições de concorrência nos mercados de produtos e de serviços, lidando assim com uma das causas do fraco aumento da produtividade. Embora a transposição da Directiva «Serviços» para a legislação esteja muito avançada em Espanha, é necessária uma maior abertura dos serviços profissionais. A Lei da Economia Sustentável inclui um vasto leque de medidas para melhorar o enquadramento empresarial, reforçar a concorrência e promover a sustentabilidade ambiental. Todavia, poderá ser difícil conseguir a sua aplicação a todos os níveis da administração. Especificamente, haverá que evitar sobreposições entre níveis da administração, a sobreregulamentação da legislação a vários níveis e uma heterogeneidade substancial da legislação nas diferentes regiões.

(18) A Espanha assumiu uma série de compromissos no âmbito do Pacto para o Euro+[4]. Em matéria orçamental, a Espanha compromete‑se a estabelecer uma regra de despesas que aumente a estabilidade orçamental e, dessa forma, a sustentabilidade das finanças públicas. Para reforçar a estabilidade financeira, a Espanha comprometeu‑se a concluir o processo de reestruturação do sector financeiro antes de 30 de Setembro. Em matéria de emprego, as medidas centram‑se em actos de execução de políticas laborais activas e disposições na área da formação profissional, e no problema do emprego informal. As medidas de competitividade incidem sobretudo na reforma do sistema de negociação colectiva, nas profissões regulamentadas, na criação de um Comité Consultivo da Competitividade e na reforma da legislação sobre falências. Os compromissos dizem respeito aos quatro domínios do Pacto. Inserem-se na continuidade do actual programa de reformas, acrescentando-lhe um calendário preciso para a execução de certas reformas e assegurando a execução integral das reformas já efectuadas. Estes compromissos foram avaliados e tidos em conta nas recomendações.

(19) A Comissão avaliou o Programa de Estabilidade e o Programa Nacional de Reformas, incluindo os compromissos assumidos no âmbito do Pacto para o Euro+[5]. Tomou não só em consideração a sua importância em matéria de políticas sustentáveis no domínio orçamental e socioeconómico em Espanha, mas também o respeito de regras e orientações da UE, dada a necessidade de consolidar a governação económica global da União Europeia, ao facultar um contributo da UE para as futuras decisões nacionais. À luz do que precede, a Comissão considera que o Governo espanhol estabeleceu planos de consolidação orçamental coerentes com os objectivos exigidos, mas que subsistem alguns riscos de revisão em baixa. O aumento das despesas públicas deve ser mantido abaixo da taxa de crescimento a médio prazo do PIB e a reforma das pensões tem que ser adoptada. Em 2011-12, medidas adicionais deverão concentrar-se na garantia da estabilidade do sistema financeiro (finalizando a reestruturação e consolidação das caixas de poupança) e no reforço das fontes de crescimento internas, combatendo o actual aumento do desemprego, em especial através da reforma da negociação colectiva e do prosseguimento da aplicação das reformas laborais em curso, com um acompanhamento e uma avaliação cuidadosos da sua eficácia. É necessário abrir mais à concorrência o sector dos serviços e as profissões regulamentadas e reduzir a burocracia imposta às empresas.

(20) À luz desta apreciação, tomando também em consideração a recomendação do Conselho ao abrigo do artigo 126.º, n.º 7, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, de 2 de Junho de 2010, o Conselho examinou a actualização de 2011 do Programa de Estabilidade da Espanha, estando o seu parecer[6] reflectido, em especial, na recomendação 1) infra. Tendo em conta as conclusões do Conselho Europeu de 25 de Março de 2011, o Conselho apreciou o Programa Nacional de Reformas da Espanha,

RECOMENDA que a Espanha actue no período 2011-2012 no sentido de:

(1) Aplicar a estratégia orçamental em 2011 e 2012, garantindo a realização dos objectivos em termos de défice a todos os níveis da administração, inclusivamente pela aplicação rigorosa dos actuais mecanismos de controlo do défice e da dívida pelas administrações regionais; adoptar medidas adicionais, caso a evolução orçamental e económica se afaste das previsões; aproveitar todas as oportunidades, incluindo as decorrentes de condições económicas mais favoráveis, para acelerar a redução do défice; definir medidas concretas para apoiar plenamente os objectivos para 2013 e 2014. Manter o crescimento das despesas públicas abaixo da taxa de crescimento a médio prazo do PIB, mediante a introdução de uma regra de despesas na Lei da Estabilidade Orçamental, conforme previsto.

(2) Adoptar a reforma do sistema de pensões proposta, a fim de adiar a idade da reforma e aumentar o número de anos de trabalho no cálculo das pensões, conforme previsto; rever periodicamente os parâmetros das pensões em função da evolução da esperança de vida, conforme previsto, e delinear novas medidas para aumentar a idade efectiva de reforma, incluindo a formação permanente para os trabalhadores mais idosos.

(3) Intensificar a reestruturação em curso no sector das caixas de poupança, obviando às deficiências que subsistem na sua estrutura de gestão;

(4) Explorar a margem de redução do nível das contribuições para a segurança social, a fim de baixar, de forma neutra para o orçamento, os custos laborais indirectos, por exemplo mediante a modificação da estrutura e da taxa do IVA e da tributação da energia. Adoptar e aplicar, após consulta dos parceiros sociais de acordo com as práticas nacionais, uma reforma do processo de negociação colectiva dos salários e do sistema de indexação salarial que assegure que o crescimento dos salários reflicta melhor a evolução da produtividade e as condições ao nível local e da empresa.

(5) Avaliar, até finais de 2011, o impacto das reformas laborais de Setembro de 2010 e da reforma das políticas laborais activas de Fevereiro de 2011, apresentando, se necessário, propostas de novas reformas para reduzir a segmentação do mercado de trabalho e melhorar as oportunidades de emprego dos jovens; acompanhar de perto a eficácia das medidas previstas no Programa Nacional de Reformas para reduzir o abandono escolar precoce, nomeadamente através de políticas de prevenção, e facilitar a transição para o ensino e a formação profissionais.

(6) Prosseguir com a liberalização dos serviços profissionais e dar execução à legislação prevista para redefinir o quadro regulamentar e eliminar as actuais restrições à concorrência, eficiência e inovação; aplicar a Lei da Economia Sustentável em todos os níveis da administração, nomeadamente as medidas destinadas a melhorar o enquadramento empresarial e promover a concorrência nos mercados de produtos e serviços; melhorar a coordenação entre serviços administrativos regionais e nacionais, a fim de reduzir a burocracia imposta às empresas.

Feito em Bruxelas,

Pelo Conselho

O Presidente

[1] JO L 209 de 2.8.1997, p. 1.

[2] JO C , p. .

[3] Mantidas para 2011 pela Decisão do Conselho 2011/308/UE, de 19 de Maio de 2011.

[4] Para mais informações sobre os compromissos assumidos no âmbito do Pacto para o Euro+, consultar SEC(2011) 718.

[5] SEC(2011) 718.

[6] Previsto no artigo 5.º, n.º 3, do Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho.