DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO

que acompanha o documento

Proposta

de DIRETIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO que altera a Diretiva 94/62/CE relativa a embalagens e resíduos de embalagens, a fim de reduzir o consumo de sacos de plástico leves

1. Definição do problema

Os sacos de plástico[1] são um produto popular e conveniente, amplamente utilizado para transportar artigos da loja até casa. Estima-se que, em 2010, cada cidadão da UE tenha utilizado 198 sacos de plástico, 89% dos quais descartáveis. Num cenário de manutenção da situação atual, prevê-se que o seu consumo aumente ainda mais. As propriedades que tornaram os sacos de plástico um êxito comercial — baixo peso e resistência à degradação — estão igualmente a contribuir para os seus impactos ambientais. Em 2010, na UE, foram atirados ao lixo mais de 8 mil milhões de sacos de plástico. Acresce que os sistemas de recolha de resíduos urbanos ou privados na UE enviam para aterros uma parte muito significativa (49,7%, ou 710 000 toneladas, por ano) dos sacos de plástico recolhidos, o que é claramente insuficiente de um ponto de vista de eficiência na utilização dos recursos. O elevado consumo de sacos de plástico descartáveis, o seu inadequado tratamento em fim de vida e a sua resistência à degradação estão a prejudicar o ambiente, incluindo os ecossistemas marinhos.

Na UE, os sacos de plástico são considerados embalagens, em conformidade com a Diretiva Embalagens e Resíduos de Embalagens (Diretiva 94/62/CE[2]). Não existe, porém, legislação ou política da UE que vise especificamente os sacos de plástico. Alguns Estados-Membros instituíram já políticas tendentes a reduzir a sua utilização, por meio de medidas de tarifação, de acordos com o setor retalhista ou de campanhas de sensibilização, com resultados variáveis. Na sequência das tentativas de alguns Estados-Membros no sentido de proibir os sacos de plástico, o Conselho Ambiente de 14 de março de 2011 debateu a questão e convidou a Comissão a analisar uma eventual ação da UE contra a utilização de sacos de plástico.

2. Análise da subsidiariedade e do valor acrescentado da UE

As elevadas taxas de consumo de sacos de plástico colocam à UE um problema simultaneamente comum e transfronteiriço. É pouco provável que todos os Estados-Membros tratem a questão de forma eficaz sem intervenção da UE. O valor acrescentado da ação da UE consistiria na criação de um quadro que estabeleceria um objetivo, conceitos e definições comuns, bem como um calendário, deixando aos Estados-Membros a liberdade de decidirem os métodos de execução precisos, em conformidade com o princípio da subsidiariedade.

A ação da UE está plenamente em consonância com os dois objetivos da Diretiva Embalagens: prevenir e reduzir o impacto ambiental de embalagens e resíduos de embalagens e assegurar coerência na abordagem de um problema comum e transfronteiriço.

3. Objetivos

O objetivo geral de uma iniciativa política da UE relativa aos sacos de plástico é limitar os impactos negativos no ambiente e promover a prevenção de resíduos e uma utilização mais eficiente dos recursos, limitando, ao mesmo tempo, consequências socioeconómicas negativas.

Mais especificamente, a iniciativa tem os seguintes objetivos:

· limitar os danos ambientais causados por um consumo crescente de sacos de plástico, em termos de formação de lixo e de utilização insustentável de recursos, mediante uma redução considerável da quantidade de sacos de plástico descartáveis consumidos per capita até 2015;

· resolver de forma coordenada e coerente, em toda a UE, um problema comum e transfronteiriço.

A avaliação de impacto incide nos principais impactos ambientais, sociais e económicos das eventuais opções de política tendentes a reduzir a utilização de sacos de plástico descartáveis. São avaliados vários níveis de ambição, que se comparam com um «cenário de base», a fim de identificar os instrumentos que minimizam os custos, ao mesmo tempo que maximizam os benefícios.

4. Opções de política

As opções apresentadas na análise incidem em medidas de prevenção dos sacos de plástico descartáveis.

Opção 1 («Cenário de base»): assume uma abordagem de «inação», em que se manteria a situação atual. Não haveria novas políticas ou medidas destinadas a limitar o consumo de sacos de plástico descartáveis, a nível da UE ou a nível nacional.

Opção 2 («Compromisso voluntário de uma parte considerável do setor retalhista da UE em não fornecer sacos de plástico descartáveis»): implica que uma parte significativa do setor retalhista da UE concorde voluntariamente em parar de fornecer sacos de plástico descartáveis. Para efeitos da avaliação de impacto, um acordo deste tipo traduzir-se-ia numa redução de 55% dos sacos de plástico descartáveis.

Opção 3 («Fixação de uma meta de prevenção a nível da UE para os sacos de plástico descartáveis, combinado com instrumentos económicos e acompanhado da possibilidade de os Estados-Membros instituírem restrições de mercado mediante derrogação ao artigo 18.º da Diretiva Embalagens»). Esta opção é composta por três elementos que se complementam mutuamente: uma meta de prevenção; uma medida de tarifação; a possibilidade de os Estados-Membros instituírem restrições de mercado mediante derrogação ao artigo 18.º da Diretiva Embalagens. A meta de prevenção (redução) dos sacos de plástico descartáveis seria estabelecida a nível da UE e resultaria numa redução de 80% do consumo médio destes produtos na União.

Opção 4 («Proibição, a nível da UE, dos sacos de plástico descartáveis»): a oferta de sacos de plástico descartáveis em serviços a retalho seria proibida — uma redução de 100% dos sacos de plástico descartáveis consumidos na UE.

5. Análise dos impactos

A avaliação incide sobre os impactos adicionais que as opções 2-4 têm em comparação com o cenário de base.

Todas as opções para reduzir a utilização dos sacos de plástico descartáveis partilham os mesmos tipos de impactos; apenas a dimensão desses impactos difere de uma opção para outra.

· Impactos ambientais

Os principais benefícios ambientais relacionam-se com a redução do volume de resíduos e com o número de sacos atirados para o lixo, o que se traduz em menos despesas com a limpeza de lixo e menos despesas decorrentes da gestão formal de resíduos (recolha, reciclagem e eliminação). Prevê-se que estes custos se reduzam consideravelmente à medida que o consumo de sacos de plástico descartáveis diminui. Um menor consumo de sacos de plástico descartáveis resultaria igualmente numa utilização mais eficiente dos recursos e numa redução das emissões de gases com efeito de estufa.

· Impactos económicos e sociais

As medidas destinadas a reduzir o consumo dos sacos de plástico descartáveis, com destaque para as medidas de regulamentação, são suscetíveis de comportar alguns encargos administrativos, tanto para o setor público como para o privado, para garantir a sua aplicação e execução. Os encargos administrativos dependerão da conceção final das medidas de aplicação escolhidas pelos Estados-Membros.

Espera-se que os impactos líquidos sobre os produtores sejam positivos. Embora as medidas propostas impliquem uma diminuição da atividade dos fabricantes de sacos de plástico descartáveis, os produtores de sacos de plástico reutilizáveis beneficiarão com a mudança. Na UE, 70% dos sacos descartáveis são importados, o que limita os impactos negativos para os produtores europeus. A redução na disponibilidade de sacos de plástico descartáveis seria em parte compensada por uma adesão aos sacos de plástico reutilizáveis, produzidos principalmente na UE.

Os retalhistas deverão também beneficiar de impactos líquidos positivos, embora possam ter de enfrentar custos iniciais para pôr em prática alguma das medidas propostas (por exemplo, sensibilização, despesas administrativas, custos acrescidos para a oferta de alternativas gratuitas). Esses custos poderiam ser compensados pelo acréscimo na venda de alternativas reutilizáveis e pela redução geral do consumo de sacos descartáveis, que atualmente são, não raro, fornecidos a título gratuito. Alguns retalhistas podem mesmo lucrar, economicamente, com as medidas destinadas a reduzir o consumo de sacos de plástico descartáveis.

Os impactos nos níveis de emprego deverão ser ligeiramente negativos em todas as opções de política propostas.

Os consumidores poderão enfrentar, de início, um aumento dos custos em todas as opções, porquanto a utilização recomendada de instrumentos económicos implicará que tenham de pagar os sacos de plástico. Todavia, estes custos diminuirão à medida que os consumidores passarem para alternativas reutilizáveis, que, a longo prazo, poupam custos.

Todas as opções aumentarão a sensibilização para os impactos ambientais dos sacos de plástico descartáveis e para a eficiência na utilização dos recursos e ajudarão a promover padrões de consumo mais sustentáveis. Todas as medidas têm potencial para influenciar mais genericamente o comportamento dos consumidores e para orientar os modelos empresariais de fabricantes e retalhistas.

6. Comparação das opções

As quatro opções de política foram avaliadas quantitativa e qualitativamente. A análise quantitativa centra-se em três impactos ambientais (utilização de recursos; taxas de formação de lixo; impactos na despesa pública com a gestão e com a recolha de resíduos) e em seis impactos económicos e sociais (encargo administrativo; impactos nos produtores da UE; impactos nos retalhistas da UE; impactos nos consumidores; impacto nos níveis de emprego; sensibilização do público).

Quadro 1: Comparação quantitativa dos principais impactos ambientais das opções propostas, em 2020

Indicadores de impacto ambiental || Cenário de base (manutenção da situação atual) || Acordo voluntário dos retalhistas || Meta de prevenção + instrumento económico || Proibição

Toneladas de sacos de plástico no total (redução percentual) || 0 || 13 || 20 || 24

Toneladas de sacos de plástico descartáveis (redução percentual) || 0 || 55 || 82 || 100

Número total de sacos de plástico (redução percentual) || 0 || 47 || 70 || 85

Número de sacos de plástico descartáveis (redução percentual) || 0 || 55 || 80 || 100

Petróleo (kt economizadas) || 0 || 463 || 693 || 842

Emissões (MtCO2eq evitadas) || 0 || 81,2 || 121,4 || 147,6

Redução da quantidade de sacos atirados para o lixo (milhares de milhões em 2015) || 0 || 4,1 || 5,3 || 6,4

Quadro 2: Comparação quantitativa dos principais impactos económicos das opções propostas (média ao longo dos anos 2015 a 2020), em relação ao cenário de base (manutenção da situação atual)

Indicadores de impacto económico (milhões de euros/ano) || Cenário de base (manutenção da situação atual) || Acordo voluntário dos retalhistas || Meta de prevenção + instrumento económico || Proibição

Redução dos custos para os retalhistas || 0 || 412,5 || 649,8 || 791,7

Lucros para os fabricantes de sacos da UE || 0 || 5,7 || 3,8 || 4,2

Redução dos custos da recolha de lixo || 0 || 34,0 || 46,3 || 54,2

Redução dos custos da gestão de resíduos || 0 || 25,8 || 39,8 || 49,5

Total de poupanças e benefícios || 0 || 478,0 || 739,8 || 899,5

Quadro 3: Comparação quantitativa dos principais impactos sociais das opções propostas, em relação ao cenário de base (manutenção da situação atual)

Indicadores de impacto social || Cenário de base (manutenção da situação atual) || Acordo voluntário dos retalhistas || Meta de prevenção + instrumento económico || Proibição

Variação líquida do emprego no setor do fabrico de sacos na UE em 2015 (equivalentes a tempo completo) || 0 || -860 || -1340 || -1641

Em termos de indicadores ambientais e económicos, a proibição dos sacos de plástico descartáveis exibiria os melhores resultados, seguindo-se a meta de prevenção (redução de 80%) e o acordo voluntário com o setor retalhista (redução de 55%), com o cenário de manutenção da situação atual a exibir o resultado mais fraco. Em termos de emprego, a proibição produziria os maiores efeitos negativos, seguindo-se a meta de prevenção e o acordo voluntário, com o cenário de manutenção da situação atual a não produzir alterações líquidas nos níveis de emprego.

Seis outras questões (mais difíceis de quantificar) complementam a análise de forma qualitativa:

Flexibilidade para os Estados-Membros decidirem medidas políticas específicas. Uma meta de prevenção prescreveria um objetivo, mas daria a todos os Estados-Membros flexibilidade para decidirem que medidas funcionam melhor nos seus contextos nacionais, uma condição que não seria cumprida no caso de um acordo voluntário, à escala da UE, com o setor retalhista e no caso de uma proibição.

Despesas de implementação. Alterações nas disposições institucionais necessárias para implementar qualquer nova medida podem implicar custos administrativos e custos relativos a recursos humanos.

Um acordo voluntário com uma parte do setor retalhista da UE traria às autoridades públicas custos de implementação menores do que os de uma meta de prevenção ou os da proibição. Em contrapartida, um acordo voluntário também implica riscos, associados a eventuais oportunismos e à dificuldade em impor sanções no caso de incumprimento.

Os custos administrativos associados a uma meta de prevenção acompanhada de um instrumento de tarifação dependerão das medidas exatas a adotar por cada Estado-Membro. É previsível que as autoridades públicas tenham de enfrentar custos adicionais relacionados com a monitorização (nomeadamente para garantir o cumprimento, por parte dos retalhistas, das obrigações de comunicação de informações), mas esta seria uma pequena parte dos custos já suportados pelos Estados-Membros no contexto da comunicação de informações sobre as atuais metas relativas às embalagens e aos resíduos de embalagens. No caso de uma meta de prevenção, os custos de monitorização e de execução deverão ser menores do que no caso de uma proibição.

Os Estados-Membros que já instituíram medidas para reduzir a utilização de sacos de plástico e que já atingiram a média per capita estabelecida não terão de enfrentar outros impactos.

– Possibilidade de gerar receitas. Os instrumentos económicos recomendados para acompanhar uma meta de prevenção dos sacos de plástico descartáveis gerariam receitas que poderiam ser orientadas para as autoridades públicas ou para os retalhistas. Se as receitas fluírem para as autoridades públicas, poderão ser utilizadas para compensar (parcialmente) os custos administrativos relacionados com a implementação e a execução.

– Aceitação da medida. Como, no Fórum do Comércio Retalhista da UE, os retalhistas são responsáveis por apenas 55% do consumo total de sacos de plástico descartáveis, muito do pequeno comércio de retalho não participaria se tal acordo voluntário viesse a concretizar-se. Esta eventualidade não só ameaça confundir os consumidores, pois a disponibilidade de sacos de plástico descartáveis variaria de loja para loja, como também suscita dúvidas quanto à equidade entre os retalhistas da UE. Há, além disso, o risco de os retalhistas individuais integrados no Fórum do Comércio Retalhista não aceitarem o acordo.

– Sensibilização para o consumo sustentável. Dificultar a disponibilidade de sacos de plástico descartáveis e instituir instrumentos económicos poderá ajudar a alertar os consumidores para padrões de consumo insustentáveis, além do consumo de sacos de plástico stricto sensu. Este efeito é menos suscetível de ocorrer no caso de um acordo voluntário com apenas uma parte do setor retalhista da UE.

– Outras questões. Uma proibição e uma meta de prevenção são suscetíveis de afetar mais o pequeno comércio do que os grandes estabelecimentos, pois poderão desencorajar o impulso de compra dos clientes «acidentais». Entre os retalhistas de maiores dimensões, que representam o principal canal de distribuição de sacos de plástico aos consumidores, é provável que o «impulso aquisitivo» represente uma percentagem menos expressiva das vendas.

7. Opção preferida

Uma meta de prevenção à escala da UE, com uma recomendação explícita de utilizar instrumentos económicos e a possibilidade de os Estados-Membros aplicarem restrições de mercado em derrogação ao artigo 18.º (opção 3, descrita na secção 3.2.3 do texto integral do relatório de avaliação de impacto), tem o maior potencial para produzir resultados ambientais ambiciosos, atingindo simultaneamente impactos económicos positivos, limitando os efeitos negativos no emprego, garantindo a aceitação do público e contribuindo para uma maior sensibilização para o consumo sustentável.

No entanto, uma análise mais aprofundada das opções de política analisadas na presente avaliação de impacto durante as consultas interserviços da Comissão permitiu concluir que, neste momento, seria difícil conceber e aplicar uma meta de prevenção à escala da UE, dadas as atuais diferenças, muito significativas, entre os níveis de consumo de sacos de plástico descartáveis nos Estados-Membros. Em vez de uma meta comum para a UE, é, pois, preferível introduzir no artigo 4.º da Diretiva 94/62/CE a obrigação de os Estados-Membros reduzirem o consumo de sacos de plástico descartáveis, permitindo-lhes ao mesmo tempo fixarem as suas próprias metas nacionais de redução e escolherem as medidas para atingir essas metas. Numa etapa posterior, poderia, contudo, ser ponderado o estabelecimento de uma meta de redução à escala da UE.

8. Monitorização e avaliação

Os Estados-Membros teriam de transpor a diretiva doze meses após a sua entrada em vigor e de, no prazo de dois anos a contar dessa data, aplicar medidas tendentes a reduzir o consumo de sacos de plástico descartáveis. Comunicariam à Comissão as respetivas disposições legislativas nacionais para atingir aquele objetivo, cuja conformidade a Comissão verificaria então.

O principal indicador do progresso no sentido do cumprimento dos objetivos estabelecidos em relação a esta iniciativa política seria «Sacos de plástico descartáveis colocados no mercado».

A monitorização de uma redução no consumo de sacos de plástico descartáveis, combinada com instrumentos económicos e acompanhada da possibilidade de os Estados-Membros instituírem restrições de mercado em derrogação ao artigo 18.º da Diretiva Embalagens, deverá ser relativamente simples, dados os instrumentos de monitorização já existentes para a aplicação da Diretiva Embalagens e da Diretiva-Quadro Resíduos.

Os Estados-Membros são responsáveis pela aplicação, pela monitorização e pela execução das respetivas disposições nacionais tendentes a alcançar o objetivo da iniciativa política de que trata o presente relatório. Portanto, os métodos exatos de recolha de dados dependerão da organização interna de cada Estado-Membro e da natureza dos instrumentos de aplicação escolhidos. Medidas novas com vista a reduzir a utilização dos sacos de plástico descartáveis não implicarão grandes modificações das atuais obrigações de monitorização, pois estas são já contempladas pela Diretiva-Quadro Resíduos e pela Diretiva Embalagens.

A Comissão incentivará o intercâmbio das melhores práticas de recolha de dados dos países que tenham aplicado com êxito estas iniciativas, tal como fez no contexto de outras diretivas relativas aos fluxos de resíduos.

[1] O anexo II da avaliação de impacto (documento de trabalho dos serviços da Comissão COM(2013) XXX final) apresenta uma definição de sacos de plástico.

[2] JO L 365 de 31.12.1994, p. 10.