COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU - A política de desenvolvimento da Comunidade Europeia

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

A política de desenvolvimento da Comunidade Europeia

ÍNDICE

INTRODUÇÃO

1. Novos desafios para o desenvolvimento

2. O papel da europa

2.1. Articular a política, o comércio e o desenvolvimento

2.2. Assegurar a coerência e a coordenação

2.3. Os problemas de execução são conhecidos

2.4. A Comunidade deve dar primazia ao seu valor acrescentado

3. Uma abordagem global para o desenvolvimento e para a redução da pobreza

3.1. Definir a pobreza

3.2. Maior prioridade à redução da pobreza

3.3. Interligação entre a pobreza, o crescimento económico e o comércio

3.4. Promover o desenvolvimento do sector privado

3.5. Interligar a ajuda humanitária, a reabilitação e o desenvolvimento

4. Actividades estratégicas

4.1. Quadro integrado para as acções comunitárias

4.2. A necessidade de diferenciação

4.3. Acções prioritárias na ajuda ao desenvolvimento da Comunidade

5. Parcerias

5.1. Apropriação e participação

5.2. Trabalhar com a sociedade civil

5.3. Reforçar a complementaridade através da abordagem sectorial

6. Execução

6.1. Melhorar a eficácia através da reforma administrativa

6.2. Necessidade de melhorar as estruturas de orientação política e a comitologia

6.3. Reforçar o impacto da assistência ao desenvolvimento

6.4. Melhorar o controlo interno

6.5. Reforço do controlo, da avaliação e do feedback

7. Conclusão

ANEXOS

1. Tendências na integração dos países em vias de desenvolvimento na economia mundial

2. A ajuda da CE em números- distribuição regional

3. Fluxos de assistência oficial ao desenvolvimento por categorias de países beneficiários

4. Afectação sectorial da ajuda comunitária

5. Pessoal dos organismos de ajuda bilateral da U.E., da CE e do Banco Mundial

6. Acrónimos

7. Lista CAD dos beneficiários da ajuda - Parte I: Países e territórios em vias de desenvolvimento

INTRODUÇÃO

A política de desenvolvimento é hoje uma das componentes principais da acção externa da U.E., a par da política comercial e da dimensão política. Para além dos objectivos específicos da política de desenvolvimento, outros factores - tais como a geopolítica e o comércio - afectam as opções da U.E. em matéria de política externa. Tal justifica a diversidade dos acordos de parceria inter-regional e de cooperação concluídos com países em diferentes regiões do mundo (EuroMed, Europa Oriental, Asean, Mercosul, etc.). Neste contexto, os interesses objectivos da U.E. levaram-na a privilegiar a estabilidade e o desenvolvimento dos países limítrofes e ajude os países em crise nas regiões que lhe estão mais próximas.

Simultaneamente, a Europa não descurou os desafios lançados à política de desenvolvimento em termos globais. A marginalização de muitas economias, o aumento da pobreza no mundo, a necessidade de gerir mais eficazmente as interdependências ambientais, os efeitos desestabilizadores da migração, as consequências dos conflitos armados e pandémicos constituem grandes preocupações para todos.

Os cidadãos europeus esperam que a Comunidade estabeleça uma parceria solidária com os países em vias de desenvolvimento e redefina as suas actividades com vista a combater a pobreza. A projecção global dos nossos valores fundamentais e a persecução do objectivo de desenvolvimento sustentável deve manifestar-se numa forte solidariedade sustentada por uma política comercial que defenda os interesses mútuos. Para além da cooperação para o desenvolvimento, devemos ter como objectivo integrar estes países na economia mundial e incentivar a adopção de estratégias nacionais eficazes. Para atingir este objectivo, é necessária maior coerência entre todas as políticas com impacto nos países em vias de desenvolvimento. Esta maior coerência depende igualmente de uma maior coordenação e complementaridade com as acções dos Estados-membros.

A União Europeia é um dos principais actores da cooperação internacional e da assistência ao desenvolvimento. No total, a Comunidade Europeia e os Estados-membros fornecem cerca de 55% de toda a Assistência Oficial ao Desenvolvimento (AOD) e mais de dois terços da ajuda sob forma de subvenções. A parte da ajuda europeia gerida pela Comissão e pelo Banco Europeu de Investimento (BEI) aumentou progressivamente, sendo hoje de 17% em comparação com 7% há trinta anos. A Comunidade Europeia assume a responsabilidade política e financeira por mais de 10% de toda a AOD ao nível mundial, um aumento de 5% em relação a 1985. É igualmente o maior doador mundial de ajuda humanitária.

Com a evolução das relações externas da U.E., a distribuição regional da ajuda comunitária modificou-se consideravelmente, reflectindo em grande parte os factores políticos subjacentes à política europeia e à sua capacidade de se adaptar a novas situações. Estes novos acordos de cooperação regional foram aplicados através do aumento dos recursos financeiros totais afectados pela Comunidade a título de ajuda externa e não através de uma reorientação dos fluxos existentes. A ajuda externa total (autorizações) aumentou de 3,3 mil milhões de euros em 1990 para 8,6 mil milhões de euros em 1999, - dos quais 6,8 mil milhões correspondem à "assistência ao desenvolvimento" segundo a definição adoptada de comum acordo (CAD).

A política de desenvolvimento da Comunidade faz parte de uma estratégia internacional que tem vindo a adoptar, actualmente, um ponto de vista global. A estratégia adoptada pelo Comité de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE [1], do qual faz parte a Comunidade, desempenha um papel fundamental nas iniciativas de coordenação internacionais. Existem outras iniciativas com o mesmo objectivo - tais como o Quadro Global de Desenvolvimento do Banco Mundial [2], ou os documentos sobre a Estratégia de Redução da Pobreza do FMI/Banco Mundial [3]. Os princípios de base destas iniciativas são a apropriação do seu próprio processo de desenvolvimento por parte dos países em vias de desenvolvimento e a concessão de maior prioridade à dimensão social do crescimento e do desenvolvimento. Em grande medida, a política de desenvolvimento da Comunidade já respeita esta estratégia, particularmente no âmbito do novo acordo concluído com os Estados ACP [4]. Contudo, devem ser considerados alguns ajustamentos, nomeadamente para facilitar a complementaridade com as políticas bilaterais dos Estados-membros.

[1] Shaping the 21st Century: the contribution of Development Co-operation, Maio de 1996.

[2] James D. Wolfensohn, A Proposal for a Comprehensive Development Framework, Banco Mundial, Washington D.C., Janeiro de 1999.

[3] The World Bank, Building Poverty Reduction Strategies in Developing Countries, Washington D.C., Setembro de 1999.

[4] Acordo de Parceria entre os Estados ACP e a CE e os seus Estados-membros, a assinar em Junho de 2000.

O enquadramento proposto na presente comunicação diz respeito à política de desenvolvimento da Comunidade em relação a todos os países que podem ser considerados países em vias de desenvolvimento de um ponto de vista económico, social e estrutural. Estes incluem, em particular, embora não exclusivamente, os países que, no passado, foram abrangidos por instrumentos como a Convenção de Lomé e os regulamentos ALA ou MEDA. A título ilustrativo, é referida a lista de países em vias de desenvolvimento elaborada pelo Comité de Assistência ao Desenvolvimento (CAD) da OCDE (ver lista no Anexo 7).

Tal como outros doadores internacionais, a Comunidade enfrenta o desafio de aumentar a qualidade e o impacto do seu contributo para os esforços de desenvolvimento no mundo. O CAD e outras partes interessadas apontaram algumas lacunas, especialmente a falta de uma estratégia global da Comunidade, bem como o facto de os objectivos da política de desenvolvimento da Comunidade serem demasiado numerosos, vagos e não estarem ordenados de nenhuma forma.

Uma estratégia coerente global deve basear-se nas características específicas da Comunidade: a sua capacidade de assegurar a coerência e a sinergia entre o comércio, a ajuda, a cooperação económica e o diálogo político; a sua neutralidade e persecução dos interesses comunitários gerais; o facto de ser uma peça fundamental em termos financeiros mas também em termos de peso económico e político e de influência ao nível internacional; a dimensão global da sua política de desenvolvimento, a sua presença no terreno e em organismos multilaterais; a sua experiência em matéria de integração regional e, por último, o seu papel de âncora em prol da coordenação e da coerência das iniciativas ligadas ao desenvolvimento.

O objectivo global consiste em reorientar a política de desenvolvimento da Comunidade para a redução da pobreza e em adaptar o enquadramento das políticas às diferentes regiões. O método consistiria em fomentar acções que permitissem aos próprios países em vias de desenvolvimento lutar contra a pobreza.

Para que estas sejam eficazes, é necessário aplicar o princípio da diferenciação da cooperação para o desenvolvimento que deve reflectir o nível de desenvolvimento de cada país parceiro, tendo em conta questões de equidade e os indicadores económicos, sociais e de pobreza. A sua diversidade reflectir-se-á na articulação da política de desenvolvimento e dos instrumentos utilizados individualmente nos países parceiros. Tal pressupõe, nomeadamente, que os países em vias de desenvolvimento de rendimentos médios continuem a beneficiar do apoio comunitário em prol da estabilidade macroeconómica, sob condições sociais adequadas.

É igualmente claro que o comércio e o desenvolvimento, a integração regional, os transportes e a criação de instituições e de capacidades permanecem áreas importantes de cooperação nos países em vias de desenvolvimento onde a pobreza está a diminuir. Além disso, a cooperação para o desenvolvimento da CE continuará a reflectir a situação dos países interessados e o carácter específico das várias parcerias e instrumentos que regem as relações da CE com os países em vias de desenvolvimento ao nível mundial. Estas relações vão para além da cooperação para o desenvolvimento e abrangem as relações políticas, económicas, culturais e comerciais.

O apoio da Comunidade ao desenvolvimento deve cingir-se a domínios mais limitados, o que pressupõe a existência de efectivos suficientes para esses domínios essenciais, a fim de executar os programas, embora privilegiando o co-financiamento e atribuindo aos Estados-membros e a outros doadores a orientação de programas não abrangidos por estes domínios. Serão lançadas outras actividades importantes para os países em vias de desenvolvimento, como nos domínios da investigação, da tecnologia e do ambiente, que constituem prolongamentos das políticas nacionais e que desempenharão um papel importante de apoio ao objectivo principal.

A política de desenvolvimento será igualmente orientada por outras decisões importantes. A Comissão apresentou uma comunicação sobre a integração dos aspectos ambientais ao Conselho de Helsínquia [5] que melhorará a nossa estratégia para ter em conta o ambiente na elaboração e execução da política de desenvolvimento.

[5] Comunicação (COM/99/499)

No âmbito do Conselho Europeu de Helsínquia, a Comissão foi convidada a elaborar uma estratégia global de desenvolvimento sustentável a longo prazo, articulando as políticas económicas, sociais e ambientais, a apresentar em Gotemburgo em Junho de 2001. A política de desenvolvimento será parte integrante dessa estratégia global de desenvolvimento sustentável. Os progressos realizados na concretização das ideias estabelecidas na presente comunicação serão importantes para a preparação da estratégia global.

São igualmente necessários ajustamentos na execução da política de desenvolvimento ao nível operacional, tendo em vista aumentar a eficácia da ajuda. Tal seria efectuado através da racionalização dos instrumentos de ajuda, da promoção de abordagens sectoriais, do reforço da descentralização e devolução de responsabilidades e da procura de complementaridade com os Estados-membros e com outros doadores. Para este efeito, a Comissão tenciona reforçar a coordenação das suas actividades com os Estados-membros.

Esta comunicação insere-se num conjunto de documentos relativos à assistência externa da Comunidade que a Comissão tenciona apresentar no primeiro semestre de 2000. Estes abordarão a reforma dos programas de assistência externa da Comissão, a fim de melhorar a concessão da ajuda, a coerência entre o desenvolvimento e outras políticas da U.E. e ainda as perspectivas em termos de despesas externas da CE (categoria 4). Este último documento analisará a concentração da assistência comunitária ao desenvolvimento nas situações de pobreza. Reflectirá o facto de as afectações à categoria 4 terem em conta, simultaneamente, os objectivos de desenvolvimento e as prioridades estratégicas da União Europeia.

Deve ser estabelecida uma nova estratégia para a política de desenvolvimento da Comunidade que aproveite os resultados positivos atingidos no passado, suprima as lacunas, responda às críticas relativas ao desempenho da CE ao longo dos anos e tenha em conta o debate internacional em curso sobre as questões ligadas ao desenvolvimento. Esta deve ser considerada no âmbito da estratégia de reformas da Comissão e cumprir as exigências que figuram em várias avaliações externas e do Conselho [6].

[6] Na sua sessão de Maio de 1999, nas suas conclusões sobre os resultados da avaliação dos instrumentos e programas de desenvolvimento da Comunidade, o Conselho "Desenvolvimento" solicitou à Comissão que elaborasse uma declaração de política geral sobre a ajuda ao desenvolvimento.

Na elaboração desta declaração, a Comissão teve em conta os comentários e as sugestões dos actores da sociedade civil, de peritos dos Estados-membros, de organismos de desenvolvimento multilateral, de ONG e do sector privado, durante um processo de consulta preliminar.

1. Novos desafios para o desenvolvimento

Desenvolvimento sustentável, uma nova abordagem...

As relações "Norte-Sul" mudaram fundamentalmente nos últimos dez anos e a evolução política, económica e social obrigou ao questionamento das políticas de cooperação para o desenvolvimento. As principais conferências da ONU [7] e os compromissos assumidos, entre outros, pelos Estados-membros e pela Comunidade, constituem um novo enquadramento de uma abordagem para o desenvolvimento centrada nos aspectos sociais e humanos e na gestão e utilização sustentáveis dos recursos humanos e do ambiente. A necessidade de uma melhor integração das dimensões política, social e ambiental do desenvolvimento é amplamente reconhecida. A Comunidade considera a política de desenvolvimento como um processo multidimensional que abrange um crescimento equitativo com uma ampla base de sustentação, os serviços sociais, o ambiente, as questões de género, a criação de capacidades e de instituições, o desenvolvimento do sector privado, os direitos humanos e a boa governação. O conceito de "desenvolvimento sustentável" engloba estas novas prioridades.

[7] Referência às declarações políticas e aos planos de acção adoptados nas seguintes conferências: Rio 1992 (ambiente e desenvolvimento), Viena 1993 (direitos humanos), Cairo 1994 (população e desenvolvimento), Copenhaga 1995 (desenvolvimento social), Pequim 1995 (mulheres e desenvolvimento), Roma 1996 (géneros alimentícios), Istambul 1996 (Habitat II).

Beneficiar das oportunidades da globalização...

Os processos de globalização, resultantes das políticas de liberalização e dos progressos tecnológicos, oferecem novas oportunidades para o desenvolvimento nas áreas do comércio, dos investimentos e do acesso ao know-how.

Além disso, realçaram a importância do comércio para o processo de desenvolvimento. O comércio é o meio mais eficiente para gerar os recursos necessários a um desenvolvimento sustentado. O germinar do crescimento económico em novas regiões (Ásia, América Latina) deve-se mais ao aumento das exportações e dos fluxos privados de investimento do que à ajuda ao desenvolvimento.

Para além dos seus aspectos positivos, a globalização envolve maiores riscos de marginalização, se os países não tiverem condições para aproveitar as novas oportunidades, o que sucederá em particular com os países mais pobres. A crise financeira que se abateu sobre os países asiáticos em 1998 e os seus efeitos de contágio evidenciaram uma nova vulnerabilidade. O aumento da pobreza em muitos países e regiões, que afecta hoje 1,5 mil milhões de pessoas em todo o mundo, bem como o aumento da população mundial (mais 2 mil milhões nos próximos vinte anos), especialmente nas regiões em vias de desenvolvimento, exigirão cada vez mais dos recursos disponíveis para o desenvolvimento. Além disso, os novos problemas ambientais globais introduziram um novo grau de interdependência entre países industrializados e países em vias de desenvolvimento.

Em grande medida, a globalização é conduzida pelos progressos tecnológicos. Porém, enquanto as economias dos países desenvolvidos são objecto de grandes transformações rumo à sociedade da informação com base no intercâmbio internacional de conhecimentos, investigação e informações, os países em vias de desenvolvimento enfrentam uma "fractura digital" (digital divide) cada vez mais acentuada. A menos que as oportunidades decorrentes destas novas tecnologias sejam aproveitadas, existe o risco de uma nova forma de marginalização, à medida que o acesso às redes globais e aos serviços avançados se tornam elementos essenciais para a integração na economia mundial. A Cimeira do G7/G8 em Okinawa centrar-se-á nesta questão.

Tanto os países desenvolvidos como os países em vias de desenvolvimento têm uma oportunidade real de utilizar a investigação e a tecnologia da informação em programas de apoio aos cuidados de saúde, à educação, à segurança alimentar, etc. É evidente que tal exige o estabelecimento de um quadro económico e regulamentar adequado, nomeadamente para mobilizar o sector privado dos países em causa. O risco é ainda maior, dado que estamos a entrar numa sociedade de conhecimento global. Neste contexto, a investigação e o desenvolvimento desempenham um papel importante no reforço do know-how e na criação das bases de conhecimentos específicos necessários. Os conhecimentos científicos e tecnológicos constituem um elemento estratégico para promover um desenvolvimento sustentável e equitativo e, consequentemente, para reduzir a pobreza.

A ajuda continua a ser necessária...

Durante os últimos anos, verificou-se uma diminuição significativa da ajuda aos países em vias de desenvolvimento [8]. Porém, há sinais de que esta tendência para reduzir o volume da ajuda poderá estar a chegar ao fim.

[8] Tal provocou a diminuição das ajudas dos países da OCDE em relação ao seu PNB que, em 1997-98, diminuiu para o seu nível mais baixo, ou seja, 0,22% do PNB, em comparação com uma média de 0,33% nos anos 80, e com um objectivo global de 0,70%.

Assistência oficial ao desenvolvimento dos membros da OCDE/CAD em 1998

Total CAD (OCDE) 0,23% de doadores PNB

da qual U.E. 0,34 % do PNB

da qual não-UE 0,18 % do PNB

Objectivo da ONU: 0,70% do PNB

Fonte: Estimativas CAD e da Comissão, 1999.

Existem fortes motivos para um aumento no futuro. Devido à elevada competitividade e exigência dos mercados de capitais, é necessário fornecer ajuda e acesso ao capital aos Países Menos Avançados.

Fluxos de investimento directo estrangeiro nos países em vias de desenvolvimento

O investimento directo estrangeiro (IDE) nos países em vias de desenvolvimento surgiu como o maior e o mais rápido elemento individual do financiamento externo para este grupo de países considerados como um todo. O investimento directo estrangeiro em países em vias de desenvolvimento aumentou de apenas 25 mil milhões de dólares, em 1990, para 170 mil milhões de dólares em 1998. Durante o mesmo período, os fluxos de assistência oficial ao desenvolvimento diminuíram de 59 mil milhões de dólares para 52 mil milhões de dólares.

O continente asiático e os países da América Latina foram aqueles que conseguiram atrair mais IDE. Porém, a disparidade entre países em vias de desenvolvimento está a aumentar, recebendo os cinco países mais favorecidos 55% da totalidade das entradas para os países em vias de desenvolvimento, enquanto os quarenta e oito Países Menos Avançados recebem menos de 1%. Determinadas regiões, em particular em África, continuam a ser particularmente marginalizadas.

Fonte: Relatório sobre os investimentos mundiais, CNUCED, 1999

Crises e conflitos, uma crescente preocupação ...

A combinação do crescimento demográfico, da insustentabilidade da dívida, da degradação ambiental e das catástrofes naturais, bem como as novas doenças, mergulhou alguns países em conflitos e numa grave destituição. A multiplicação das situações políticas instáveis, bem como do número e da extensão de conflitos violentos podem desfazer em semanas os esforços de desenvolvimento de vários anos. Em África, a pobreza substituiu a procura externa de influência durante a Guerra Fria como causa importante dos conflitos armados, o que torna a cooperação para o desenvolvimento mais necessária e também potencialmente mais eficaz.

População que sobrevive com menos de 1 dólar por dia, 1987-98

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte: Banco Mundial, Janeiro de 2000

Redefinir a cooperação internacional

São essenciais uma acções mais coerentes entre os vários doadores e organizações no domínio do desenvolvimento, a fim de aumentar o impacto da cooperação. A procura de eficiência pressupõe um consenso quanto aos objectivos fundamentais da cooperação para o desenvolvimento. A comunidade internacional tem vindo a debater activamente estas questões durante os últimos anos, tendo sido lançadas várias iniciativas a fim de reorientar a cooperação para os objectivos comuns.

A estratégia adoptada pelo Comité de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE identificou, entre os compromissos essenciais assumidos no âmbito de conferências da ONU, uma série de objectivos quantificados com vista à redução da pobreza, a uma melhor educação e prestação de cuidados de saúde, reduzindo a discriminação sexual e promovendo a gestão sustentável do ambiente e dos recursos naturais. O G7 adoptou directrizes para facilitar a integração dos países em vias de desenvolvimento na economia global e reduzir a dívida externa [9]. Foi recentemente lançada uma renovação das estratégias dos organismos internacionais (FMI, Banco Mundial, PNUD) e regionais (por exemplo os bancos para o desenvolvimento) com vista a uma concentração de esforços na luta contra a pobreza.

[9] Comunicado do G8,1999, Deepening the Development Partnership, and Launching the Köln Debt Initiative.

Devido à necessidade de cooperar para resolver os problemas, existem cada vez mais acordos multilaterais no domínio do ambiente, nos quais a Comunidade e os seus Estados-membros são Partes. As obrigações decorrentes desses acordos devem ser consideradas como parte das prioridades do desenvolvimento internacional. A forte concentração na integração dos aspectos ambientais em todas as actividades de desenvolvimento da Comissão deve ser vista como um sinal do nosso empenho em cumprir essas obrigações. A Comissão continuará também a participar plenamente em todos os debates pertinentes relativos às políticas, nomeadamente no que respeita à ligação entre os acordos multilaterais sobre o ambiente e o desenvolvimento.

Estão a ser lançadas progressivamente iniciativas para estabelecer enquadramentos coerentes para uma coordenação eficaz entre os doadores da ajuda, entre os quais as instituições financeiras internacionais. Estão em curso trabalhos ao nível europeu para elaborar documentos de estratégia tendo em vista incentivar uma maior complementaridade entre os Estados-membros da U.E. e a Comunidade.

Objectivos estabelecidos pelo Comité de Ajuda ao Desenvolvimento (OCDE, 1996) Estratégia para o século XXI

*Bem-estar económico: até 2015 reduzir para metade a percentagem de pessoas que sobrevive em condições de extrema pobreza nos países em vias de desenvolvimento.

*Desenvolvimento social: educação básica para todos até 2015, igualdade dos sexos no ensino básico e secundário até 2005, diminuição de dois terços da taxa de mortalidade de recém-nascidos e crianças até 2015, acesso aos cuidados de saúde reprodutiva para todos os jovens que atingiram a idade de procriação até 2015.

*Ambiente: executar até 2005 estratégias de desenvolvimento sustentável nacionais a fim de inverter a actual tendência para a degradação dos recursos ambientais.

*Outros aspectos qualitativos: integração social, boa governação, etc.

2. O papel da europa

A projecção global dos valores europeus de democracia, justiça social e desenvolvimento sustentável exige uma política de solidariedade ao nível da U.E.. Esta política deve ser apoiada por uma política comercial e agrícola que tenha mais em conta os interesses dos países em vias de desenvolvimento. Os poderes exclusivos da Comunidade nestes domínios aumentam a responsabilidade da Comunidade de adoptar uma combinação coerente de políticas.

2.1. Articular a política, o comércio e o desenvolvimento

A Comunidade dispõe de três meios de acção principais para atingir os seus objectivos no domínio do desenvolvimento - diálogo político, cooperação para o desenvolvimento e comércio. Estas três dimensões devem reforçar-se mutuamente.

A Comunidade actua igualmente através da dimensão externa de outras políticas comunitárias, em particular nos domínios do ambiente, da investigação e tecnologia e da sociedade da informação. Por exemplo, as actividades de investigação da Comunidade para um desenvolvimento sustentável (melhores colheitas, saúde animal, etc.) complementam claramente os objectivos da política de desenvolvimento. Do mesmo modo, o alargamento da União Europeia permitirá igualmente que novos países passem a ser doadores e aumentará o mercado europeu de que podem beneficiar os países em vias de desenvolvimento. Todas estas políticas têm componentes favoráveis aos objectivos em matéria de desenvolvimento e, como tal, devem ser consideradas como complementos positivos importantes do papel da Comunidade em relação aos países em vias de desenvolvimento.

O diálogo e a dimensão política...

O diálogo político conduzido num determinado país ou com agrupamentos regionais (parceria Euro-Med, ASEAN, ASEM, ASACR, Grupo do Rio, Mercosul) permite abordar várias questões de interesse comum, incluindo aquelas sobre as quais poderá ser mais difícil realizar um debate multilateral. O diálogo está igualmente em curso no âmbito da Política Externa e de Segurança Comum e no âmbito dos acordos de associação e cooperação ou de relações de parceria (conselhos e reuniões conjuntas ACP-CE; conselho conjunto África do Sul-CE).

Política comercial ...

A política comercial é uma alavanca essencial do desenvolvimento: ao nível multilateral, contribui para um sistema de comércio multilateral justo e equitativo, facilitando desta forma a integração dos países em vias de desenvolvimento no sistema de comércio mundial e, ao nível bilateral, facilitando o acesso aos mercados dos países desenvolvidos.

Para tal, é necessário ter em conta os interesses dos países em vias de desenvolvimento e as economias em transição, bem como as suas restrições económicas e sociais, no âmbito de organismos internacionais que regulamentam o enquadramento do comércio e do investimento, em particular a OMC. A abordagem da Comunidade na próxima ronda de negociações da OMC reflecte estas intenções.

Ao nível bilateral, a política comercial da Comunidade pode contribuir para o desenvolvimento, dado que facilita o acesso ao seu mercado. Neste espírito, a CE concede a todos os países em vias de desenvolvimento preferências comerciais não recíprocas, com acordos mais favoráveis a favor dos Países Menos Avançados.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte: Eurostat - * Quad = UE+EUA+Japão+Canadá

A política comercial da Comunidade pode igualmente contribuir para racionalizar e consolidar as políticas comerciais dos países em vias de desenvolvimento. Nesta perspectiva, a CE concluiu acordos de cooperação económica e comercial com vários países ou agrupamentos regionais nas regiões do Mediterrâneo, da América Latina e ACP que prevêem a supressão progressiva dos entraves ao comércio entre as partes.

A CE pode igualmente, através da cooperação em todos os domínios atinentes ao comércio (medidas sanitárias e fitossanitárias, normas de saúde, etc.), reforçar a capacidade dos países em vias de desenvolvimento, para resolver estes problemas e, desta forma, eliminar os entraves involuntários às exportações dos países em vias de desenvolvimento. Estes aspectos estão a tornar-se cada vez mais importantes para desenvolver o comércio e reforçar a capacidade de um país para atrair investimentos privados.

Cooperação para o desenvolvimento...

A CE presta assistência às políticas gerais e sectoriais, aos programas e projectos em países parceiros de acordo com prioridades definidas em conjunto. Um factor importante da interacção e sinergia entre comércio e desenvolvimento é a necessidade de assistência técnica relacionada com o comércio para a criação de capacidades, a fim de ajudar os países a integrarem-se no sistema comercial e aproveitarem as oportunidades de crescimento e desenvolvimento sustentável que lhes são proporcionadas. Além do mais, uma vez que dispõe de recursos para a ajuda humanitária e para a ajuda ao desenvolvimento, a Comunidade está bem colocada para assegurar a gestão adequada da difícil transição entre a ajuda de emergência, a reabilitação e o desenvolvimento.

O novo acordo de parceria ACP-UE ...

As negociações pós-Lomé concluídas recentemente demonstram como é possível interligar estes três aspectos - política, comércio e desenvolvimento. O novo acordo entre a U.E. e os países ACP alia um diálogo político importante entre os parceiros a uma cooperação inovadora no domínio do comércio e a novos mecanismos de cooperação para o desenvolvimento. A cooperação para o desenvolvimento baseia-se em iniciativas de integração nos países em vias de desenvolvimento que, em última instância, negociarão acordos comerciais com a Comunidade. Os acordos de parceria económica regional daí resultantes deverão facilitar a integração dos países em vias de desenvolvimento na economia mundial, controlando simultaneamente os efeitos negativos da liberalização. A cooperação para o desenvolvimento contribuirá para todo este processo. Para além desta interligação entre política, desenvolvimento e comércio, o novo acordo tem um carácter único devido aos seus mecanismos concretos de parceria Norte-Sul e Sul-Sul, ao seu cariz de longo prazo e à sua natureza contratual.

2.2. Assegurar a coerência e a coordenação

O segundo parágrafo do artigo 3º do Tratado da União Europeia [10] estabelece que a coerência das acções externas da União é assegurada. Além do mais, o artigo 178º do Tratado que institui a Comunidade Europeia exige que a Comunidade tenha em conta os seus objectivos em matéria de cooperação para o desenvolvimento nas políticas que puser em prática e que sejam susceptíveis de afectar os países em vias de desenvolvimento. No âmbito de uma resolução adoptada pelo Conselho "Desenvolvimento" em Maio de 1997, a Comissão foi convidada a apresentar propostas para reforçar a coerência, incluindo modalidades práticas e relatórios periódicos.

[10] Tratado da União Europeia e Tratado que institui a Comunidade Europeia, respectivamente.

2.2.1. Coerência das políticas externas

A coerência tem várias dimensões, sendo uma delas a coerência geral das nossas políticas externas. A inserção progressiva e harmoniosa dos países em vias de desenvolvimento na economia mundial (n.º 1 do artigo 177º) exige uma melhoria radical das políticas internas destes países, por um lado, e um apoio internacional mais forte e mais coerente a estas políticas, por outro. A U.E. é o primeiro doador e o primeiro parceiro comercial dos países em vias de desenvolvimento. A sua influência ao nível internacional aumentou com a introdução do euro e desempenha um papel cada vez mais importante nas negociações internacionais sobre o ambiente e a defesa do consumidor. Como tal, deve rentabilizar ao máximo a sua capacidade de actuar no âmbito de vários pilares do sistema económico internacional, tendo em vista assegurar a coerência entre a liberalização do comércio (OMC), a assistência e a cooperação financeira (instituições de Bretton Woods) e a normalização com vista a um desenvolvimento sustentável (ambiente, OIT, Codex, Alimentarius, etc.). A Comissão apresentará em breve um plano de acção para pôr as suas políticas externas ao serviço de uma maior coerência e de uma administração económica internacional mais adequada, com o objectivo de promover a inserção progressiva e harmoniosa dos países em vias de desenvolvimento na economia mundial.

2.2.2. Evitar uma incoerência imprevista

De acordo com o artigo 178º e por uma questão de senso comum, a U.E. deve verificar se os objectivos da sua política de desenvolvimento são tomados em consideração são tidos em conta na execução quando a execução de outras políticas é susceptível de afectar os países em vias de desenvolvimento. Este controlo da coerência é relevante em muitos domínios da política comunitária, incluindo o comércio, a agricultura, o ambiente, a energia, a investigação e o desenvolvimento tecnológico, as pescas, a imigração e o direito de asilo, a prevenção de conflitos, a saúde, a concorrência, a defesa do consumidor e a ajuda humanitária.

Os objectivos em matéria de desenvolvimento deveriam igualmente reflectir-se nas orientações políticas gerais em domínios como o investimento, a gestão da dívida, as redes de transportes e de telecomunicações, a educação e a formação.

Com efeito, no âmbito da execução destas outras políticas, a U.E. pode afectar positiva ou negativamente os países em vias de desenvolvimento. O mínimo que se pode exigir é que, os poderes decisórios tenham plena consciência dessas consequências indirectas das políticas. Serão incentivadas a análise cuidadosa e a quantificação desses efeitos.

É possível que a U.E. adopte, por motivos políticos, uma determinada política, não obstante o seu potencial efeito negativo, indirecto e não intencional nos países em vias de desenvolvimento. Nesses casos, é importante assegurar que a decisão em causa é adoptada com pleno conhecimento das suas consequências indirectas. Quando estão disponíveis várias opções, essas políticas deverão ser executadas da forma o menos prejudicial possível para os países em vias de desenvolvimento. Se necessário e quando for possível, poderão ser definidas medidas ou programas que permitam aos países em vias de desenvolvimento compensar ou resistir aos efeitos negativos inevitáveis de outras políticas da U.E..

Esta procura de maior coerência é da responsabilidade de todas as instituições, começando pelo Parlamento, pela Comissão e pelo Conselho. Pela parte que lhe toca, a Comissão envidará os esforços necessários para assegurar que o princípio da coerência é cada vez mais aplicado nas suas próprias propostas. Simultaneamente, deve-se evitar ou resistir aprovar pedidos contraditórios ou, quando ambos forem legítimos, o litígio deve ser divulgado e resolvido. As decisões e orientações incoerentes serão evidenciadas e os mecanismos de coordenação de cada instituição devem ser utilizados até ao máximo das suas capacidades.

2.2.3. Coordenação e complementaridade

Cabe à CE promover a coordenação e assegurar a complementaridade entre a Comunidade e os Estados-membros num contexto internacional mais vasto. Um dos aspectos mais importantes da coordenação na U.E. consiste em reforçar a capacidade da U.E. de apresentar posições comuns em organismos internacionais, concretizando assim o potencial de uma maior influência europeia. Este esforço de coordenação deve igualmente ser reforçado ao nível das estratégias nacionais, das orientações das políticas sectoriais e ao nível operacional nos países parceiros. Tal é importante para os países em vias de desenvolvimento que dispõem de recursos humanos limitados e têm vários doadores.

A partir da sua experiência no domínio da coordenação, a União Europeia deve avançar, estabelecendo uma divisão do trabalho a fim de atingir os objectivos estabelecidos em conjunto. É essencial realizar progressos na definição de orientações para a política europeia e na integração das políticas dos Estados-membros, mantendo a coordenação nas várias instâncias existentes. É necessário que a Comunidade não seja meramente equiparada a um 16º participante executivo no domínio da cooperação para o desenvolvimento, devendo antes ser considerada como promotora e incentivadora na procura de novas formas de governação europeia.

2.3. Os problemas de execução são conhecidos

As avaliações das políticas de ajuda comunitária [11] apontaram alguns problemas. A Comissão reconheceu a sua pertinência e considera que estes problemas são principalmente sinais de uma crise de crescimento, em que a adaptação das políticas e das estruturas não foi suficientemente rápida para ter em conta as crescentes responsabilidades da Comunidade no domínio cada vez mais complexo da cooperação para o desenvolvimento.

[11] Relatórios de avaliação global: ACP (951338), ALA (951401), MED (951405).

Os principais resultados da avaliação podem ser resumidos da seguinte forma:

*O sistema de ajuda da Comunidade é demasiado complexo e fragmentado no que respeita aos objectivos, instrumentos, procedimentos e mecanismos institucionais. A racionalização do sistema deveria ser um objectivo em si mesmo.

*As políticas são orientadas mais por instrumentos do que por objectivos políticos e prioridades claramente definidas. A Comissão deve desenvolver estratégias sectoriais mais específicas de forma a tornar os objectivos operacionais.

*Os recursos humanos são escassos em relação ao volume de ajuda que é necessário gerir, quer no terreno, quer em Bruxelas. Em média, para gerir um montante de 10 milhões de dólares de ajuda, são designadas 2,9 pessoas na Comissão, em comparação com 4,3 no Banco Mundial e entre 4 e 9 nos principais Estados-membros.

*Muitas vezes, a preocupação de desembolsar verbas elevadas rapidamente é incompatível com a preocupação de assegurar a qualidade das intervenções, sendo privilegiados os inputs em vez dos resultados e do impacto.

*Os controlos financeiros devem ser simplificados, reforçando os controlos ex-post com base em indicadores de desempenho verificáveis.

*É necessário reforçar o controlo, a avaliação e a aprendizagem institucional.

*Os vários sistemas de controlo internos e externos devem evitar a duplicação de esforços e reforçar-se mutuamente, devendo ser concebidos em função da sua complementaridade.

*Por último, deve reconhecer-se que os desembolsos em larga escala efectuados pela U.E. não se traduzem numa influência proporcional. A U.E. suporta uma parte significativa dos financiamentos multilaterais. A sua presença deve ser reforçada nos debates sobre as políticas de reformas económicas ou outros grandes temas essenciais para as economias em vias de desenvolvimento [12].

[12] A U.E. no seu conjunto financiou, por exemplo, 64% do custo dos programas de ajustamento estrutural em África, enquanto o direito de voto cumulado dos Estados-membros no FMI é unicamente 27%.

A Comissão começou a resolver estes problemas através de reformas administrativas. Foram igualmente aprovados diversos meios e reformas inovadores no âmbito do novo Acordo ACP-CE. A Comissão chama igualmente a atenção do Parlamento e dos Estados-membros para o facto de alguns dos problemas não poderem ser resolvidos sem o seu apoio. É o caso, em particular, da questão da complementaridade, dos instrumentos de controlo financeiro e dos procedimentos de supervisão do Conselho.

2.4. A Comunidade deve dar primazia ao seu valor acrescentado

A Comunidade e os Estados-membros desempenham um papel importante no desenvolvimento mas o potencial do impacto e das acções é francamente subaproveitado. O estabelecimento de ligações mais eficazes entre todos os participantes permitiria corrigir esta situação. Porém, mesmo reforçada, a coordenação não basta. É necessário dar mais um passo e considerar a divisão do trabalho, o que significa identificar domínios para os quais a acção comunitária represente um valor acrescentado.

As características especiais e o valor acrescentado da política comunitária podem ser apresentados do modo seguinte.

Em relação aos Estados-membros ...

-A política da Comunidade tem em vista os objectivos e os interesses comuns da U.E.. Em princípio, esta política é ditada por interesses de ordem política, económica e comercial partilhados por todos ou pela maioria dos Estados-membros;

-A Comunidade está presente em praticamente todos os países em vias de desenvolvimento, através de acordos de comércio e de cooperação, dispondo de uma vasta rede de representações no terreno;

-Os projectos e programas da CE são normalmente mais vastos do que os dos Estados-membros. A Comunidade é um foco natural para mobilizar a influência económica e política da União, os recursos técnicos de que dispõe e os seus conhecimentos especializados em domínios nos quais é necessária uma massa crítica elevada;

-A Comunidade encarna a experiência colectiva de integração regional da Europa;

-A capacidade da Comunidade para elaborar políticas sectoriais pode aproveitar a experiência acumulada de quinze Estados-membros, incluindo doadores importantes e países com experiências e métodos muito diferentes.

-A política de desenvolvimento da Comunidade transmite uma certa imagem da Europa ao mundo. A cultura e os valores da cooperação e das iniciativas colectivas passam uma mensagem forte e positiva aos parceiros dos países em vias de desenvolvimento.

-Os valores sociais europeus, a diversidade dos sistemas sociais existentes e a importância concedida a considerações de ordem ambiental conferem à política da U.E. um perfil distinto no que respeita à qualidade do desenvolvimento sustentável.

Em relação às IFI [13] e outros organismos multilaterais ...

[13] Em particular o FMI e o Banco Mundial.

-A Comunidade é competente não só em termos de ajuda financeira e técnica mas também ao nível do comércio e das questões económicas, monetárias e políticas. Tal permite-lhe incorporar estes vários aspectos em processos de cooperação para o desenvolvimento.

-A Comunidade é um doador importante e o maior parceiro comercial dos países em vias de desenvolvimento.

-A ajuda da Comunidade assume quase exclusivamente a forma de subvenções (excepto os empréstimos do BEI e certos tipos de apoio às balanças de pagamentos).

3. Uma abordagem global para o desenvolvimento e para a redução da pobreza

3.1. Definir a pobreza

A definição de pobreza evoluiu significativamente ao longo dos anos. Hoje, segundo a opinião generalizada, a pobreza não pode ser definida exclusivamente como a ausência de rendimentos e de recursos financeiros, devendo ser considerada como um conceito multifacetado. Esta nova definição inclui a privação de capacidades básicas e engloba factores não monetários tais como o não acesso à educação, à saúde, aos recursos naturais, ao emprego, à terra e ao crédito, à participação política, aos serviços e às infra-estruturas. Abrange igualmente uma dimensão de risco e a noção de vulnerabilidade. Por conseguinte, a redução da pobreza implica abordar estas vertentes económicas, políticas, sociais, ambientais e institucionais.

*20% da população mundial representa 86% do consumo global. Em 1960, os 20% mais ricos auferiam rendimentos 30 vezes superiores aos rendimentos dos 20% mais pobres e 82 vezes superiores em 1995 (Relatório sobre o Desenvolvimento Humano, PNUD 1998).

*Um grupo significativo de países em vias de desenvolvimento apresentam uma dívida externa que pode representar, em termos de reembolso, até seis anos do seu PIB. Estes países são denominados "Países Pobres Altamente Endividados", são cerca de 41, dos quais 29 são elegíveis para beneficiar da iniciativa multilateral de diminuição da dívida.

*O fluxo de investimentos privados nos países em vias de desenvolvimento aumentou substancialmente nos últimos dez anos, embora 80% sejam absorvidos apenas por uma dúzia de países.

*De uma população global de 6 mil milhões, 1,5 mil milhões de pessoas sobrevivem com menos de 1 dólar por dia. A maior parte das pessoas que vive abaixo do limiar de pobreza habita na Ásia do Sul e no Sudeste Asiático (800 milhões); na África Subsaariana e na Ásia do Sul a pobreza afecta mais de 40% da população (Banco Mundial, 1999).

3.2. Maior prioridade à redução da pobreza

O objectivo geral da cooperação para o desenvolvimento é incentivar o desenvolvimento sustentável que conduz a uma redução da pobreza nos países em vias de desenvolvimento.

Porém, a experiência revelou que certas formas de ajuda e de crescimento económico nem sempre conduzem a uma diminuição dos níveis de pobreza. Com efeito, durante as últimas décadas, o número de pessoas pobres aumentou. Além do mais, alguns estudos demonstraram que algumas políticas de desenvolvimento tiveram um impacto negativo na pobreza, tendo contribuído indirectamente para uma maior marginalização dos grupos vulneráveis. Por conseguinte, é necessário ter mais em conta os tipos de pobreza, bem como as suas complexas causas. É fundamental garantir que as políticas de cooperação para o desenvolvimento da Comunidade contribuem para os objectivos a curto, médio e longo prazo da redução da pobreza e que não têm efeitos negativos em determinados grupos da população.

Consequentemente, a Comunidade deve dar maior prioridade à redução da pobreza em todas as suas actividades de desenvolvimento, o que se repercutirá na distribuição da ajuda comunitária entre os vários países e dentro deles. Nos países em que a pobreza está a diminuir, a Comunidade deve orientar a sua cooperação para incentivar o estabelecimento de relações comerciais e económicas entre entidades do sector privado (acordos comerciais, protecção dos investimentos, cooperação científica, etc.).

Os problemas relacionados com a pobreza nos países em vias de desenvolvimento são complexos e multidimensionais. Por conseguinte, uma política de desenvolvimento destinada a fomentar a redução da pobreza exige uma abordagem integrada.

*apoio institucional e a criação de capacidades devem ser parte integrante deste tipo de abordagem que deve adoptar uma perspectiva progressiva e contínua a longo prazo.

*A responsabilidade política dos governos é um factor essencial e a eficácia das estratégias adoptadas depende antes de mais da prioridade que os referidos governos concedem à redução da pobreza nas suas políticas internas. Para serem realmente eficazes, estas estratégias devem ser plenamente "apropriadas" pelos governos e pelas sociedades civis, baseando-se num compromisso de boa governação.

*A "apropriação" só pode ser incentivada no âmbito de parcerias equilibradas a todos os níveis, incluindo o diálogo político, a criação de capacidades e sistemas de execução adequados. Este conceito implica igualmente a disponibilidade local de conhecimentos e a capacidade de analisar os problemas complexos da sociedade, bem como a concepção de políticas e estratégias compatíveis. Por este motivo, é necessário conceder uma atenção contínua à política de investigação e à criação de capacidades.

*É necessário garantir que os programas de reformas macroeconómicas avançam no sentido de integrar os objectivos sociais, ambientais e económicos. A política macroeconómica deve procurar em primeiro lugar obter as condições necessárias a um crescimento sustentável e equitativo susceptível de criar postos de trabalho, reduzir a desigualdade, redistribuir a riqueza e proteger o ambiente. O aumento da desigualdade reduz os efeitos potencialmente benéficos do crescimento económico. O mesmo se aplica às estratégias para promover o desenvolvimento do sector privado que são essenciais para a integração na economia mundial e podem constituir um poderoso meio de redução da pobreza.

*As questões de género são particularmente importantes neste contexto. A desigualdade dos sexos trava o crescimento, o processo de redução da pobreza e os progressos nos sectores da saúde e da educação. Estas questões são ainda mais importantes quando se considera que, em muitas regiões, as mulheres e as crianças são cada vez mais, e desproporcionadamente, as vítimas da pobreza.

*A impossibilidade de ter acesso a água potável, a cuidados de saúde e à educação é particularmente grave na Ásia do Sul e Sudeste Asiático e na África Subsaariana (PNUD 1998).

*Quase metade da população mundial tem menos de vinte e cinco anos de idade, na sua maioria em países em vias de desenvolvimento.

*A esperança média de vida é de 62 anos nos países em vias de desenvolvimento (51 nos países menos avançados), em comparação com 74 anos nos países industrializados. A taxa de frequência escolar é de 57% (36% nos países menos avançados), em comparação com 83% nos países industrializados.

*A SIDA vitima 2 milhões de pessoas por ano em África. A esperança de vida está a diminuir nalguns países.

*800 milhões de pessoas (1 em 5 nos países em vias de desenvolvimento), entre as quais 200 milhões de crianças, sofrem de malnutrição crónica.

*É extremamente importante o desenvolvimento de políticas sociais como a saúde, a segurança alimentar, a educação e a formação, bem como o acesso e a gestão sustentável dos recursos hídricos. As políticas de carácter social devem estabelecer como objectivo aumentar o acesso aos serviços sociais básicos e à protecção social. O acesso aos serviços de saúde reprodutiva, especialmente na prevenção do VIH/SIDA, incluindo a investigação para a descoberta de vacinas e em matéria de diagnósticos, constitui um factor essencial. Os recursos devem também ser atribuídos adequadamente às camadas mais pobres entre as populações desfavorecidas.

*A luta contra a pobreza deve ser uma parte integrante das políticas relativas ao ambiente, à gestão sustentável dos recursos naturais, à segurança alimentar e ao desenvolvimento rural e urbano. Devem ser empreendidos esforços de coerência entre os objectivos de desenvolvimento social e das políticas ambientais e o uso sustentável de recursos ambientais, dado que respostas inadequadas a questões ambientais têm um efeito negativo no crescimento a longo prazo e na redução da pobreza.

*acesso aos serviços de energia sustentáveis desempenha um papel essencial no desenvolvimento social e económico. A prestação de serviços de energia, em particular através de actividades descentralizadas, e a promoção de fontes de energia renováveis, é uma questão cada vez mais importante.

*O número de megacidades (com mais de 8 milhões de habitantes) aumentou de 2 em 1950 para 23 em 1995, das quais 17 se situam em países em vias de desenvolvimento. Em 2015 existirão 36. A África e a Ásia são as regiões que estão a ser mais rapidamente urbanizadas (World Resources, 1998-99).

*O fenómeno do desflorestamento está concentrado nos países em vias de desenvolvimento (perda de 200 milhões de hectares entre 1980 e 1995) (World Resources, 1998-99).

*O problema da água parece condenado a ser um dos mais graves do século XXI. Em 1997, um terço da população mundial vivia em países com uma escassez de recursos tendo em conta as necessidades; este valor poderá aumentar para dois terços em 2025. (World Resources, 1998-1999).

*As tendências actuais mostram que, em 2010, as emissões de dióxido de carbono dos países em vias de desenvolvimento excederão as dos países desenvolvidos incluindo a Europa Oriental (CE, Poles Model, 1999).

*Um terço da população mundial (cerca de 2 mil milhões de pessoas) não têm acesso a serviços adequados de abastecimento de energia.

*Em 1990-1998, mais de 97% das mortes ligadas a catástrofes naturais ocorreram nos países em vias de desenvolvimento (projecto de relatório do Banco Mundial 2000-2001.

*A luta contra a pobreza e a promoção do desenvolvimento sustentável exigem um ambiente pacífico e estável. Por conseguinte, a prevenção e a gestão dos conflitos são particularmente importantes.

*As catástrofes naturais aumentaram durante os últimos dez anos e afectam principalmente os países em vias de desenvolvimento. Consequentemente, a atenuação dos efeitos das catástrofes e a preparação para as mesmas são igualmente uma componente importante das estratégias de redução da pobreza.

Em termos relativos, a ajuda comunitária concentrou-se menos nas nações mais pobres. Tal deve-se à globalização da política comunitária e a novas prioridades em matéria de política externa. Porém, uma análise da pobreza que categorize o país beneficiário exclusivamente por nível dos rendimentos é claramente limitativa. Nalguns países, especialmente na faixa média de rendimentos, verifica-se que uma grande percentagem da população vive abaixo do limiar de pobreza (Brasil, Botswana, Costa Rica, República Dominicana, Equador, El Salvador, Paraguai, Peru, Filipinas, Trindade & Tobago, África do Sul).

Percentagem de assistência oficial ao desenvolvimento em prol dos Países Menos Avançados

1986/87 1996/97

Estados-membros da U.E. 44,3 34,2

Ajuda comunitária 51,3 33,6

Total CAD 38,1 31,5

(ver Anexo 3 para informações mais detalhadas)

Existem três formas de reforçar e de avaliar a concentração da ajuda comunitária na questão da pobreza:

(a) melhorar a concentração primária na questão da pobreza: ou seja, iniciativas mais concentradas nos PMA e noutros países de baixos rendimentos;

(b) melhorar a concentração secundária na questão da pobreza: ou seja, mais programas de cooperação centrados na questão da pobreza em países de rendimentos médios, nos quais mais de 20% da população sobreviva abaixo do limiar de pobreza de 1 dólar por dia;

(c) melhorar a concentração terciária na questão da pobreza: ou seja, maior concentração na redução da pobreza em programas de cooperação em todos os outros países em vias de desenvolvimento.

No que respeita à concentração primária na questão da pobreza, esta é claramente condicionada pelas prioridades políticas e pelas consequências para a distribuição dos recursos financeiros às regiões.

O reforço da concentração secundária e terciária na questão da pobreza é um processo que começa pela definição das prioridades gerais para o desenvolvimento e que, através das estratégias de apoio da Comunidade, conduz a países e regiões específicos e a acções concretas. Este método deverá ser aperfeiçoado, a fim de integrar a concentração na questão da pobreza em todos os programas de cooperação da Comunidade. A Comissão elaborará propostas concretas para este efeito. Neste processo, é essencial que as estratégias de apoio aos países (Country Support Strategies) em que se baseiam os programas de cooperação da Comunidade sejam formuladas de forma mais adequada e mais centrada na questão da pobreza.

3.3. Interligação entre a pobreza, o crescimento económico e o comércio

O crescimento económico é uma condição essencial para a redução da pobreza. A integração dos países em vias de desenvolvimento, especialmente dos Países Menos Avançados, na economia mundial é um requisito sine qua non, embora insuficiente, para o seu crescimento e desenvolvimento económico e social sustentável. É igualmente importante evitar que os países em vias de desenvolvimento sejam mais marginalizados por não participarem na nova sociedade global da informação.

O acesso preferencial aos mercados dos países desenvolvidos contribui para o seu desenvolvimento e para a sua integração na economia mundial. Uma liberalização baseada na cláusula da Nação Mais Favorecida em sectores de interesse para os países em vias de desenvolvimento é igualmente importante para o desenvolvimento. Outra pré-condição para o seu desenvolvimento é uma política comercial previsível e transparente. Neste contexto, a política comercial da Comunidade poderá contribuir significativamente para o desenvolvimento sustentável. Tal aplica-se particularmente a acordos de integração económica que, através da liberalização das trocas comerciais, permitirão uma melhor repartição dos recursos, aumentando dessa forma a competitividade do país. Estes acordos contribuirão para uma maior transparência e previsibilidade das próprias políticas dos países em vias de desenvolvimento, factores de mobilização dos agentes económicos e dos potenciais investidores.

As reformas da política comercial e as estratégias de desenvolvimento nacionais levadas a cabo pelos países em vias de desenvolvimento devem ser compatíveis com os seus objectivos de desenvolvimento e devem beneficiar da assistência ao desenvolvimento. A liberalização das trocas comerciais não é um fim em si mesmo e não deverá levantar entraves excessivos aos países em vias de desenvolvimento. É necessário definir um ritmo de liberalização que não tenha efeitos contraproducentes, a fim de obter um resultado equilibrado que rentabilize os efeitos dinâmicos a longo prazo em termos de bem-estar, reduzindo simultaneamente os custos do ajustamento.

Um maior acesso ao mercado e um ambiente comercial mais atractivo não são suficientes. A experiência demonstrou que muitos países são incapazes de beneficiar das oportunidades devido a restrições ligadas às capacidades do Estado, às infra-estruturas ou aos recursos humanos. Por conseguinte, é necessário apoiar os elementos essenciais da política comercial, nomeadamente através de assistência técnica ligada ao comércio com vista à criação de capacidades. Assim, para além das questões do acesso ao mercado, incluindo os aspectos não pautais, a Comunidade deveria igualmente ultrapassar as restrições em termos de oferta e de competitividade, abordar os domínios relacionados com o comércio, as medidas de desenvolvimento do comércio, as transferências de tecnologia, o acesso à informação e as redes globais, as estratégias para promover os investimentos e o desenvolvimento do sector privado. De forma a beneficiar verdadeiramente do potencial da globalização, os países em vias de desenvolvimento e, nomeadamente, os PMA devem igualmente criar enquadramentos adequados para as políticas nacionais a fim de promover o desenvolvimento sustentável. Para este efeito, são essenciais estratégias globais de desenvolvimento do sector privado.

A Comunidade deve procurar elaborar políticas de desenvolvimento, comerciais e de investimento que sejam complementares e se reforcem mutuamente. Este é um grande desafio para a próxima década. Tal pressupõe que a ajuda ao desenvolvimento incentive os países em vias de desenvolvimento a adoptarem as melhores práticas internacionais com base em normas negociadas multilateralmente, em domínios como as normas laborais fundamentais, a defesa dos consumidores, a protecção do ambiente e a regulamentação em matéria de investimentos e de finanças.

A globalização acentua a importância de políticas nacionais e de uma governação internacional adequadas

Desde 1948, com a ajuda de um rápido crescimento do comércio (6% por ano) e do IDE (12% por ano desde 1973), o PIB mundial aumentou a uma taxa anual de 3,7%. Tal significa que o PIB mundial real quadruplicou e que, em termos globais, o PIB per capita duplicou desde 1960. Porém, tal não conduziu a uma verdadeira convergência (ou seja, PIB/per capita) entre países ricos e pobres. A parte do PIB mundial detida pelos países pobres, a 20%, é ainda menor do que o seu nível em 1960 (21%) e a rácio PIB/per capita entre países em vias de desenvolvimento e países industrializados permaneceu aproximadamente entre 1 e 20 dólares.

Uma análise efectuada durante este período salienta o papel fundamental de uma governação interna adequada. Em última instância, a globalização torna ainda mais premente a necessidade de promover a estabilidade macroeconómica e as reformas estruturais. As estratégias nacionais mais eficazes exigem também um apoio internacional mais eficaz, o que acentua a necessidade de reforçar a coerência política no âmbito das políticas económicas internacionais nos domínios do comércio, das finanças e da promoção da regras negociadas multilateralmente em matéria ambiental, de defesa dos consumidores e das normas laborais fundamentais. Na qualidade de principal parceiro dos países em vias de desenvolvimento e de maior doador de ajuda, a U.E. tem a importante função de reforçar a coerência nestes domínios, tanto ao nível internacional como ao nível da Comunidade.

3.4. Promover o desenvolvimento do sector privado

O sector privado é uma força motriz do crescimento, uma fonte de emprego e de rendimentos. Além disso, é um parceiro fundamental do processo de desenvolvimento. A estratégia da Comissão alia o apoio nos níveis macro - a fim de melhorar o enquadramento empresarial e o clima de investimento - meso - financeiro e não financeiro - ou intermédio, e micro a fim de aumentar a competitividade das empresas. A consulta de organizações do sector privado e o reforço das suas capacidades faz parte integrante desta estratégia.

Para a execução desta estratégia, a Comissão participa na elaboração de estratégias por país ou por região, privilegiando as reformas económicas e institucionais mas incluindo igualmente o apoio nos níveis intermédio e micro. Fornece instrumentos orientados para a procura e com partilha de custos, tendo em vista aumentar a competitividade das empresas e reforçar a capacidade do sector privado e dos intermediários não financeiros. A fim de incentivar os investimentos nos países e a cooperação económica, a Comissão apoia a cooperação transfronteiriça para o investimento, fomentando a continuidade e a sustentabilidade dos investimentos e promovendo as parcerias enquanto catalisadores da cooperação entre empresas.

O apoio da Comunidade ao desenvolvimento do sector privado deve ser reforçado, devendo ser concedida maior prioridade à redução da pobreza, privilegiando o desenvolvimento local e o desenvolvimento de serviços mais adaptados às necessidades das camadas mais pobres. Devem ser especificamente consideradas as necessidades particulares de micro, de pequenas e de médias empresas, bem como o desenvolvimento de um sector financeiro sustentável.

3.5. Interligar a ajuda humanitária, a reabilitação e o desenvolvimento

As crises políticas e as catástrofes naturais tornam cada vez mais impraticáveis um desenvolvimento sustentável e a execução de políticas sectoriais. Nestas situações, a ajuda humanitária é muitas vezes a única fonte importante de financiamento da Comunidade - e de outros doadores - nas regiões em causa. O Serviço de Ajuda Humanitária da Comunidade Europeia (ECHO) é cada vez mais solicitado para financiar programas pós-conflitos fora do âmbito da ajuda de emergência, devido à falta de outros instrumentos suficientemente flexíveis e rápidos.

A Comissão apresentará em breve uma comunicação sobre esta interligação entre ajuda humanitária e desenvolvimento. Os objectivos desse exercício são os seguintes: (1) elaborar estratégias ao nível nacional e regional que tenham em conta o carácter dinâmico das crises e situações de pós-guerra; (2) assegurar que a Comissão e os Estados-membros utilizam da melhor forma possível a capacidade e os instrumentos analíticos disponíveis (3) organizar os vários serviços da Comissão de uma forma que permita uma resposta rápida, um planeamento atempado e uma execução eficaz.

As acções do ECHO serão reorientadas para a sua função principal e a Comissão ponderará a melhor forma de resolver as situações pós-crise. No novo acordo de parceria ACP-CE, por exemplo, foram estabelecidas disposições financeiras especiais a este respeito, inclusive para ter em conta as dificuldades específicas dos países vítimas de conflitos no âmbito da avaliação das suas necessidades financeiras [14].

[14] O novo acordo ACP-CE estabelece que as acções pós-emergência, através da utilização de mecanismos eficazes e flexíveis, devem facilitar a transição da fase de emergência para a fase de desenvolvimento, promover a reintegração sócio-económica das populações afectadas, suprimir na medida do possível as causas da crise e reforçar as instituições e o controlo (ownership) dos actores locais e nacionais relativamente ao seu papel na elaboração de uma política sustentável de desenvolvimento.

4. Actividades estratégicas

4.1. Quadro integrado para as acções comunitárias

Embora respeitando as circunstâncias específicas dos diferentes países e regiões, a cooperação da CE para o desenvolvimento ganharia em visibilidade e coerência com a adopção de um quadro integrado comum dos programas e políticas de desenvolvimento relativos a todas as áreas geográficas. Neste contexto, devem ser promovidas as melhores práticas, tal como estabelecidas pelo CAD.

Quadro integrado para as acções comunitárias

Objectivo principal: Redução da pobreza

Áreas estratégicas decorrentes do Tratado

A Desenvolvimento sustentável, em particular através da promoção do crescimento equitativo, dos investimentos, do emprego, do desenvolvimento social e humano e da protecção do ambiente

B Integração na economia mundial, nomeadamente através do apoio à cooperação e integração regional

C Luta contra a pobreza

D Democracia, direitos humanos, primado do Direito e, quando necessário, construção da paz e prevenção de conflitos

Princípios orientadores ("mainstreaming")

1 Impacto na redução da pobreza

2 Apoio ao desenvolvimento institucional e ao reforço das capacidades

3 Igualdade dos sexos

4 Gestão e utilização sustentáveis dos recursos ambientais e naturais

5 Reforço dos direitos económicos, sociais, políticos e culturais

Níveis de acção

* Global, regional, nacional, local * Parceiros e actores (sector público, sector privado, sociedade civil)

Este quadro deve ser utilizado para orientar as estratégias e a programação nacionais. A sua aplicação deve ser adaptada às circunstâncias e situações específicas dos países parceiros, podendo evoluir com o tempo. O diálogo com os vários países sobre a estratégia a adoptar será determinante na escolha da aplicação adequada das suas componentes. Além disso, será útil para se decidir da repartição de tarefas entre a Comunidade e os Estados-membros.

4.2. A necessidade de diferenciação

A abordagem regional e a existência de várias parcerias com grupos de países deverá favorecer e não desencorajar iniciativas com vista a uma maior coerência das acções de cooperação para o desenvolvimento. Essas parcerias constituem um enquadramento positivo para o diálogo político, económico, social e ambiental. Neste sentido, asseguram que a diversidade dos países parceiros pode ser tomada em consideração e o valor acrescentado da Comunidade pode ser identificado numa base caso a caso.

Neste contexto geral, as estratégias da Comunidade para o desenvolvimento devem necessariamente ser diferentes consoante o nível de desenvolvimento de cada país parceiro - com base numa vasta gama de indicadores sócio-económicos - e o nível de integração na economia mundial, tendo em conta indicadores económicos, sociais e relacionados com a pobreza.

Além do mais, a definição dos sectores em que a Comunidade se pode concentrar deve basear-se num diálogo com outros doadores sobre as suas políticas e intervenções específicas. Nesse diálogo, a Comunidade deve claramente indicar que não pode participar activamente em todos os domínios.

4.3. Acções prioritárias na ajuda ao desenvolvimento da Comunidade

É necessário redefinir as prioridades na ajuda ao desenvolvimento prestada pela Comunidade, tal como evidenciado nas avaliações referidas no ponto 2.3.. A cooperação para o desenvolvimento da Comunidade deve concentrar-se em acções menos numerosas e mais eficazes a fim de obter maior impacto. A Comunidade deve nomeadamente decidir em que áreas da cooperação para o desenvolvimento tem de concentrar os recursos humanos disponíveis nos serviços centrais e nas delegações. Esta redefinição deve basear-se numa combinação de dois critérios principais: em primeiro lugar, os domínios escolhidos devem contribuir para o objectivo da erradicação da pobreza e do desenvolvimento sustentável; em segundo lugar, nos domínios escolhidos, as acções da Comunidade devem ter valor acrescentado, tal como referido no ponto 2.4..

Os domínios escolhidos devem igualmente interligar-se e reforçar-se mutuamente, de forma a manter a coerência interna da política de desenvolvimento da Comunidade e a intensificar o seu impacto. Simultaneamente, os domínios devem permanecer suficientemente vastos para permitir intervenções adaptadas às necessidades de cada país e às suas próprias estratégias de desenvolvimento. Porém, tal pode ser conseguido sem a participação directa da Comunidade num determinado sector. A coordenação, o co-financiamento e a responsabilização devem ser incentivados, devendo também ser estabelecida uma divisão do trabalho ao nível nacional.

Os recursos humanos da Comissão destinados à cooperação para o desenvolvimento devem concentrar-se nos domínios enumerados e naqueles que são necessários para aplicar os princípios transectoriais. Noutros domínios, a Comunidade poderia prosseguir o financiamento de sistemas mas, principalmente, através de iniciativas conduzidas por doadores e instituições parceiros. São estes elementos que permitem complementaridade e uma coordenação eficaz.

Tendo em conta o tempo necessário para a elaboração dos programas, esta concentração sectorial deveria reflectir-se plenamente nos programas comunitários num prazo de quatro anos. Em domínios não abrangidos por esta concentração, a Comunidade deve reforçar a sua capacidade para contribuir para programas de outros doadores.

São propostos os seguintes domínios prioritários nos quais as acções da Comunidade se deverão concentrar. A ordem em que estão enumeradas não reflecte uma classificação. Pelo contrário, os domínios prioritários devem ser considerados interdependentes:

1. Comércio e desenvolvimento, incluindo o desenvolvimento de políticas comerciais e de investimento, a assistência para a integração no sistema de comércio multilateral e no mercado mundial, inclusive através de assistência técnica ao comércio e de apoio para reforçar a capacidade do comércio e a competitividade do sector privado

Sem uma integração na economia mundial, seja directamente, seja através de acordos comerciais regionais, não será possível um desenvolvimento sustentável. O comércio é um importante factor de crescimento e de criação de riqueza para todos os países. Embora não seja suficiente para, por si só, acelerar o desenvolvimento, que depende igualmente da distribuição da riqueza, o comércio é uma pré-condição necessária para a sustentabilidade da erradicação da pobreza a longo prazo.

A Comunidade Europeia tem competência exclusiva em matéria de política comercial e é o maior parceiro comercial dos países em vias de desenvolvimento. Com base nesta competência, está bem colocada para incluir uma dimensão comercial na sua política de desenvolvimento. De forma a poder combinar positivamente o comércio e a ajuda, a União Europeia deverá fazê-lo ao nível da Comunidade.

2. Integração e cooperação regional, incluindo a resolução de problemas económicos, sociais e ambientais transfronteiriços

A integração regional é um elemento-chave do desenvolvimento sustentável em todas as regiões. Muitos países em vias de desenvolvimento escolheram a integração regional como mecanismo de integração das suas economias na economia mundial.

Porém, a integração regional abrange outros aspectos directamente relacionados com a erradicação da pobreza e com a sustentabilidade. Esta inclui uma importante componente de criação de instituições e de capacidades e é o único meio eficaz de resolver os problemas transfronteiriços. Por último, importa referir que a integração regional se tornou, em muitas partes do mundo, no mecanismo mais eficaz de prevenção e resolução de conflitos.

A experiência da Comunidade justifica um papel activo e preponderante neste domínio. Tal não significa que a experiência da Comunidade possa ou deva ser simplesmente reproduzida noutras regiões do mundo. Todavia, nenhum actor internacional dispõe de tantos meios para apoiar e acelerar a integração regional nos países em vias de desenvolvimento como a Comunidade. O diálogo político, as relações comerciais e a cooperação para o desenvolvimento da Comunidade têm vindo a adquirir uma dimensão cada vez mais regional. Isto verifica-se em todos os domínios prioritários da cooperação para o desenvolvimento da Comunidade que figuram na presente comunicação.

3. Apoio às políticas macroeconómicas, através de uma interligação explícita às estratégias de redução da pobreza, em particular aos programas sectoriais de cariz social (saúde e educação)

O crescimento económico através das trocas comerciais deve fazer parte do processo de erradicação da pobreza. Para este efeito, é necessário assegurar que os benefícios do comércio são repartidos equitativamente. Em muitos países em vias de desenvolvimento, só uma minoria da população usufrui dos benefícios do crescimento económico. Além disso, uma distribuição dos rendimentos extremamente desigual impede efectivamente o crescimento económico nacional, dado que asfixia a procura nacional.

Para além da importância da distribuição dos rendimentos, a política macroeconómica é essencial para assegurar a prestação de serviços sociais sustentáveis e acessíveis. Os programas sectoriais nos sectores da saúde e da educação, que são um elemento-chave de qualquer estratégia de erradicação da pobreza, não podem ser sustentáveis se não tiverem em conta o contexto macroeconómico em que funcionam. Por conseguinte, para serem eficazes, deverão ser inseridos desde o início na política macroeconómica, em particular nos países em vias de desenvolvimento onde estão já em curso ou estão previstas reformas estruturais. Nos países onde a reforma macroeconómica foi um êxito, deve ser prosseguido o financiamento de programas sectoriais nos domínios da saúde e da educação, caso tal seja necessário. A estabilidade macroeconómica é facilitada por uma elaboração de políticas realizada num contexto regional de estabilidade monetária, de relações comerciais estáveis e de redes de comunicação e de transporte eficazes.

Durante os últimos anos, a Comunidade mobilizou recursos financeiros substanciais e adquiriu conhecimentos importantes no apoio às políticas macroeconómicas nos países em vias de desenvolvimento. A Comissão desempenhou um papel preponderante no debate sobre as relações entre políticas macroeconómicas e sectoriais na saúde e na educação, sectores essenciais para o desenvolvimento sustentável. Os seus esforços para integrar as políticas económicas e sociais e para fazer evoluir as condicionalidades do sector social em função dos resultados foram apreciados pelos doadores parceiros. Financiou programas macroeconómicos transfronteiriços tendo em vista facilitar o crescimento económico e a estabilidade regionais. O FMI e o Banco Mundial escolheram a Comissão como parceiro europeu para os debates sobre o ajustamento nos países em vias de desenvolvimento.

4. Transportes

A existência de transportes eficazes e sustentáveis desempenha um papel fundamental no acesso aos serviços sociais básicos. Em muitos países em vias de desenvolvimento, tanto a economia formal, como a economia não formal desenvolvem-se ao longo de itinerários de transportes. As políticas sectoriais neste domínio são essenciais para o tornar sustentável e para manter o seu equilíbrio em termos de exigências sociais, económicas e ambientais. Em muitas partes do mundo, as redes de transportes continuam a reflectir padrões comerciais históricos. Por conseguinte, a integração regional depende em grande medida da criação e da manutenção de transportes eficazes.

Este é um domínio em que a vantagem comparativa da Comunidade resulta do facto de, durante muitos anos, ter sido o doador principal e de, por esse motivo, ter adquirido grande experiência e conhecimentos consideráveis. Além do mais, os recentes relatórios de avaliação reconheceram a qualidade e o valor acrescentado do apoio da Comissão ao sector dos transportes nos países em vias de desenvolvimento. Além do mais, a Comunidade pode mobilizar os investimentos iniciais significativos que são necessários para a criação de redes de transportes. Simultaneamente, através do apoio à integração das políticas sectoriais dos transportes nas reformas macroeconómicas e fiscais, a Comunidade pode ajudar os países em vias de desenvolvimento a assegurar a manutenção necessária para tornar sustentáveis as redes de transportes.

5. Segurança alimentar e estratégias de desenvolvimento rural sustentável

Em conjunto com os sectores da saúde e da educação, a segurança alimentar é um elemento essencial de qualquer estratégia de redução da pobreza. A segurança alimentar destina-se directamente à vasta maioria das populações pobres nos países em vias de desenvolvimento que habitam em zonas rurais. Uma política de segurança alimentar coerente reduz a necessidade de ajuda alimentar e garante que os danos ambientais consideráveis causados pela luta por alimentos são mais reduzidos. Em oposição à ajuda alimentar, a segurança alimentar deve fazer parte de um contexto mais vasto de desenvolvimento rural sustentável. Só num contexto desse tipo, que integre os aspectos económicos, sociais, de género e ambientais, é possível garantir a segurança alimentar. A segurança alimentar contém igualmente um importante elemento regional na medida em que, frequentemente, só pode ser assegurada através de uma estrutura de produção e distribuição regional e não nacional. Por último, a segurança alimentar é uma das primeiras questões a tratar na transição da ajuda de cariz humanitário e de socorro para o desenvolvimento a longo prazo.

Neste domínio, a Comunidade beneficia das seguintes vantagens comparativas: a sua massa crítica em termos financeiros, a importância da segurança alimentar na relação entre ajuda humanitária, reabilitação e desenvolvimento, a sua experiência neste campo e a investigação e cooperação para o desenvolvimento a longo prazo nesta matéria. A Comunidade tem desempenhado um papel preponderante entre os doadores que pretendem facilitar a segurança alimentar através de uma abordagem regional, incluindo através de aquisições em mercados regionais nos países em vias de desenvolvimento.

6. Criação de capacidades institucionais, boa governação e primado do Direito

É normalmente reconhecido que a falta de capacidades institucionais e de controlo institucional da utilização de verbas públicas constitui um obstáculo fundamental ao desenvolvimento sustentável. Em todos os domínios acima referidos, são necessárias instituições que funcionem adequadamente e que tenham capacidade de programação a longo prazo, para que a ajuda tenha o impacto desejado. Se não existirem instituições capazes de analisar a questão da pobreza em todas as suas vertentes, o impacto não pode ser avaliado de maneira nenhuma. Por conseguinte, a criação de capacidades institucionais deve ser um elemento-chave na luta contra a pobreza. Neste contexto, a boa governação e o primado do Direito são fundamentais para assegurar a paz social e a estabilidade, assim como o crescimento económico. Por último, os países em vias de desenvolvimento devem igualmente criar capacidades de negociação nas instâncias internacionais que tratam questões de política económica, questões comerciais, sociais e relativas à protecção do ambiente.

A cooperação neste domínio reflecte-se no teor do recente acordo ACP-CE, dos regulamentos ALA e MEDA, na actual cooperação ao abrigo dos programas TACIS e OBNOVA e em instrumentos como o regulamento sobre os direitos humanos. Este domínio prioritário reflecte igualmente os valores da política externa e de segurança comum da U.E.. Por conseguinte, a Comissão propõe o reforço da sua própria capacidade para gerir programas neste domínio, intensificando paralelamente a cooperação com outros doadores.

* * *

Em todos estes domínios, serão aplicados e integrados os princípios transectoriais (boa governação, direitos humanos e primado do Direito, impacto na redução da pobreza, criação institucional e de capacidades, igualdade dos sexos, ambiente [15]).

[15] O modo como as questões ambientais serão de integradas foi recentemente descrito numa Comunicação (COM/99/499).

Além disso, a ajuda humanitária permanecerá um elemento crucial nos esforços da Comissão para reagir rapidamente às crises do foro humanitário em todo o mundo.

5. Parcerias

5.1. Apropriação e participação

A qualidade do diálogo com os países parceiros é fundamental para o êxito das políticas de desenvolvimento. A parceria, a apropriação dos processos de desenvolvimento por parte da população, o reforço da capacidade institucional e administrativa e dos recursos humanos, a redução da dependência em relação à ajuda externa, a participação de agentes económicos e sociais e a representação da sociedade civil e, por último, a coordenação dos doadores são princípios partilhados em grande medida pelos doadores.

Estes princípios exigem novas modalidades e alterações fundamentais dos procedimentos e das práticas. Ao nível político, baseiam-se no respeito pelos elementos essenciais que foram sistematicamente introduzidos em todos os acordos com países terceiros desde 1995 (respeito dos direitos humanos, dos princípios democráticos e do primado do Direito). Também é necessário promover a boa governação, em particular no que se refere ao compromisso recíproco de assegurar uma gestão transparente e evitar e combater a corrupção [16].

[16] O novo acordo de parceria ACP-UE é um bom exemplo de abordagens inovadoras a este respeito.

5.2. Trabalhar com a sociedade civil

A Comissão considera que a sociedade civil é um pilar essencial da sua política de desenvolvimento. São essenciais uma estreita colaboração e a promoção da sociedade civil com vista a assegurar que todos os sectores da sociedade contribuem o mais possível para estabelecer condições de maior igualdade, incluir as camadas mais pobres nos benefícios do crescimento económico e reforçar o tecido democrático da sociedade. Esta abordagem deve ser aplicada no respeito das funções distintas e complementares do Estado, das autoridades locais descentralizadas e do sector privado.

A Comissão colabora com uma grande diversidade de actores da sociedade civil, incluindo grupos e organismos de direitos humanos, movimentos associativos, associações de mulheres, de jovens e de protecção das crianças, movimentos de carácter ambiental, organizações de agricultores, sindicatos, associações de defesa dos consumidores, organizações religiosas, estruturas de apoio ao desenvolvimento (ONG, estabelecimentos de ensino e de investigação), associações culturais e os meios de comunicação social. A selecção dos parceiros da sociedade civil assenta no modo como estes respondem às necessidades da população, nas suas competências específicas, no seu carácter democrático, na transparência do seu funcionamento e gestão e na sua capacidade de reforçar a sociedade civil em países parceiros.

A futura política da CE terá como objectivo reforçar a sociedade civil e intensificar a participação dos seus actores na política de desenvolvimento da Comunidade. Tal incluirá a definição das metodologias e do enquadramento para:

*a informação, a consulta e o diálogo com os actores da sociedade civil sobre a criação de políticas e estratégias de desenvolvimento.

*o reforço das capacidades dos actores da sociedade civil.

*a participação dos actores da sociedade civil na concepção e na execução de programas de cooperação.

*a cooperação descentralizada, no âmbito da qual os participantes ao nível local são directamente responsáveis pela elaboração e execução de programas de cooperação.

5.3. Reforçar a complementaridade através da abordagem sectorial

Será incentivada a definição das políticas sectoriais da U.E. e o apoio às políticas sectoriais nacionais. No âmbito das políticas nacionais e de acordo com as metodologias da U.E., deve ser acelerada a transição para uma abordagem "programa sectorial" que substitui o apoio ao nível do "projecto". Esta abordagem facilita a apropriação do programa por parte dos países parceiros, a coordenação dos doadores, a harmonização dos procedimentos e maior eficácia do apoio financeiro, permitindo uma panorâmica geral dos problemas de um sector. Este processo deve ser cuidadosamente levado a cabo, a fim de assegurar uma complementaridade eficaz de recursos para os sectores beneficiários, a gestão adequada das finanças públicas e o respeito da soberania nacional. Facilita a utilização de ajuda orçamental directa quando, num determinado sector, existe uma parceria e capacidades suficientemente amadurecidas, e representa um apoio mais orientado para os resultados. Exige um diálogo político global sobre sectores específicos, a criação de capacidades, coerência e a interligação com a ajuda macroeconómica.

Além disso, a concentração dos esforços da CE no desenvolvimento de políticas e programas sectoriais facilitaria a complementaridade, a coordenação e o co-financiamento das acções com os outros doadores. Este tipo de medida teria algumas consequências, em particular no que respeita ao desbloqueamento da ajuda.

O enquadramento de desenvolvimento global (Comprehensive Development Framework) e, mais recentemente, os documentos sobre a estratégia de redução da pobreza (Poverty Reduction Strategy Papers) lançados pelo Banco Mundial para estabelecer um quadro destinado a integrar a questão da redução da pobreza nas estratégias nacionais de desenvolvimento sustentável e nas políticas dos doadores, constituem instrumentos adequados para identificar uma complementaridade e uma repartição eficazes das tarefas.

Nos domínios em que dispõe de uma vantagem comparativa e nas áreas prioritárias estabelecidas na secção 4.3., a Comissão tomará a iniciativa de coordenar os esforços dos Estados-membros, em particular no âmbito de uma abordagem de programação sectorial.

6. Execução

6.1. Melhorar a eficácia através da reforma administrativa

Está a ser preparada uma revisão da gestão da ajuda comunitária, tendo em conta os princípios estabelecidos no Livro Branco sobre a Reforma adoptado em 1 de Março. As reformas em debate prevêem:

*a reunificação da gestão do ciclo do projecto no âmbito de uma nova estrutura de prestação de serviços com capacidade reforçada e a garantia de uma clara interligação entre o exercício de programação, os procedimentos orçamentais, a avaliação e o feedback para o ciclo de programação seguinte;

*a transformação radical da abordagem utilizada na programação da ajuda, a fim de reflectir os objectivos e prioridades políticos. Será concedida maior importância à programação plurianual da ajuda para garantir a "combinação de políticas" certa para cada país ou região, em termos de política e de instrumentos da Comunidade. Terá em conta o diálogo político com os países beneficiários. A coerência e a qualidade dos exercícios de programação serão controladas por um grupo interserviços de apoio da qualidade;

*uma descentralização mais extensiva da gestão dos projectos em favor das delegações externas da Comissão e, quando as condições o permitam, das autoridades dos países beneficiários. O papel das delegações da Comissão nos países parceiros será adaptado com o objectivo de rentabilizar a utilização desta grande rede e de aproveitar a experiência adquirida no terreno.

6.2. Necessidade de melhorar as estruturas de orientação política e a comitologia

As funções de controlo político e de orientação exercidas pelo Parlamento e pelos Estados-membros sobre os programas de desenvolvimento da Comunidade devem ser melhoradas. A centralização destas funções em aspectos estratégicos e de coerência tornaria a gestão mais eficaz e menos morosa e, simultaneamente, os programas de desenvolvimento poderiam concentrar-se mais facilmente nos objectivos prioritários.

O papel dos grupos de trabalho e dos comités do Conselho deve evoluir, em particular, para uma concentração nas orientações das políticas adoptadas e na revisão periódica de estratégias nacionais específicas, nas estratégias sectoriais e nas questões que exijam a coordenação europeia a montante, no âmbito de debates internacionais. Tal pressupõe, no âmbito de um sistema de programação flexível, a adaptação das normas administrativas de forma a respeitar os prazos estabelecidos para a conclusão das revisões estratégicas [17].

[17] Esta questão foi abordada numa declaração do Conselho e da Comissão sobre o processo de programação, apensa ao novo Acordo de Parceria ACP-CE.

Tal pressupõe igualmente que seja consagrado menos tempo à aprovação de projectos individuais, embora mantendo um sistema totalmente transparente de consulta no que respeita às políticas adoptadas e aos relatórios periódicos ex-post sobre a execução dos programas.

Por último, no seguimento da presente comunicação, a Comissão apresentará ao Conselho um quadro para os documentos de estratégia dos países que será o principal instrumento de orientação, gestão e revisão dos programas de assistência da CE.

6.3. Reforçar o impacto da assistência ao desenvolvimento

O tipo de instrumentos de cooperação da CE deve ser adaptado às necessidades e à capacidade dos países parceiros. O recente aumento do número de países em conflito ou "politicamente fragilizados" exige o desenvolvimento de métodos de intervenção adequados. Tal implica assegurar a coerência necessária entre a ajuda de emergência e as acções de recuperação e desenvolvimento, por um lado, e criar métodos de apoio directo a favor das populações em causa, privilegiando os grupos populacionais mais vulneráveis, por outro.

Deve ser aplicada uma maior selectividade ao nível da execução dos programas e da afectação dos recursos entre os vários países no âmbito de cada grande pacote financeiro regional. Tal significa que, a começar pela programação financeira geral, os recursos são atribuídos não só consoante as necessidades mas igualmente tendo em conta o desempenho dos países em termos de reformas e de resultados políticos. As iniciativas adoptadas no domínio da criação de capacidades institucionais devem promover um elevado grau de responsabilização financeira nos países parceiros.

A CE deve continuar a reanalisar a sua política sobre a condicionalidade da ajuda que deixou de ser aplicável exclusivamente ao apoio às balanças de pagamentos mas igualmente a outros métodos de intervenção. Neste contexto, as condições de pagamento deixarão de se relacionar apenas com as medidas empreendidas pelos governos mas também com os resultados obtidos, com base em indicadores de impacto previamente aprovados. Tal permitiria dar aos países uma margem mais ampla no que respeita às formas e aos meios utilizados para conseguir o impacto desejado, bem como concretizar o conceito de "apropriação" (ownership). Por conseguinte, em plena coerência com a criação de um novo sistema de afectação de recursos, passar-se-ia de um sistema de pagamento "stop-go" ("sim/não") para um sistema contínuo ("mais/menos"), ligando o nível do pagamento, e não a sua totalidade, aos resultados obtidos.

É necessário resolver o problema da fragmentação dos instrumentos de ajuda ao desenvolvimento. Cada programa tem uma base jurídica própria e procedimentos e critérios de afectação próprios (os fundos à disposição da Comunidade estão repartidos entre mais de 60 rubricas orçamentais diferentes, para além dos recursos FED que permanecem fora do orçamento). Esta fragmentação não facilita uma gestão transparente, nem a coerência dos programas de desenvolvimento. Por conseguinte, seria desejável harmonizar gradualmente o funcionamento dos instrumentos de financiamento, começando pela sua inclusão no orçamento do FED em conjunto com a redução e o reagrupamento das rubricas orçamentais actuais em torno de alguns temas fundamentais.

Deverá ser considerada, no âmbito da revisão do Regulamento Financeiro, a possibilidade de financiar uma parte das despesas de gestão a partir das dotações operacionais atribuídas aos programas de cooperação - como sucede com outros doadores.

Com base nas orientações adoptadas pelo Conselho de Ministros em 1998, as relações entre a CE e os representantes dos Estados-membros nos países terceiros deverão ser reanalisadas, tendo em vista garantir relações mais estreitas e criar mecanismos de coordenação e de cooperação mais eficazes e regulares.

6.4. Melhorar o controlo interno

A inadequabilidade dos métodos de controlo interno actuais que são demasiado invasivos e não muito eficazes é mencionada na maior parte dos relatórios de avaliação. A multiplicação dos controlos e o número de aprovações prévias necessárias retira responsabilidade aos serviços em causa e conduz à fragilização dos mesmos.

Tal como explicado no Livro Branco sobre a Reforma, durante o período de transição que antecede a entrada em vigor do novo Regulamento Financeiro, o visto prévio será realizado por auditores; progressivamente esta função será descentralizada, passando a incumbir às direcções-gerais operacionais. Após este período, o visto prévio será abolido e o controlo será integrado nas unidades competentes das direcções-gerais operacionais. A proximidade entre os auditores e as acções objecto da auditoria permitida por esta descentralização, reforçará a eficiência e a eficácia da gestão e do controlo financeiros, assegurando simultaneamente uma atribuição mais clara das responsabilidades.

6.5. Reforço do controlo, da avaliação e do feedback

No âmbito do sistema de gestão baseado nas actividades (ABM-Activity-Based Management) estabelecido no Livro Branco sobre a Reforma, o controlo e a avaliação levadas a cabo para determinar adequadamente a eficácia e os custos das actividades constituirão um feedback essencial para melhor identificar as actividades.

Serão criados sistemas de controlo que incluam indicadores de desempenho quantitativos e qualitativos centrados nos resultados. Tal contribuirá para obter um verdadeiro feedback do terreno. A utilização de indicadores de controlo será generalizada com base na experiência adquirida e no trabalho efectuado no âmbito do CAD, a fim de estabelecer uma ligação com os objectivos internacionais.

A função de avaliação deve ser reforçada a fim de melhorar a responsabilização, apoiar a gestão e intensificar a aprendizagem. Em todas as áreas geográficas nas quais a CE intervém, a ligação entre as avaliações internas e as lições que delas se podem retirar para a elaboração de projectos e programas de desenvolvimento deve ser estabelecida de forma mais sistemática e harmonizada. Tal pressupõe um feedback directo do diálogo sobre as políticas com os beneficiários, bem como das delegações para a elaboração das políticas e a programação nos serviços centrais. Pressupõe igualmente que a avaliação ex-ante, tanto ao nível do programa como do projecto, deveria tornar-se sistemática a fim de reforçar a avaliação prévia e a programação.

7. Conclusão

A Comunidade Europeia deve melhorar a qualidade e o impacto da sua política de desenvolvimento, através de algumas adaptações. Ao nível das políticas e da estratégia a adoptar deve:

*Integrar mais adequadamente os aspectos económicos, comerciais e políticos da sua cooperação para o desenvolvimento:

-Reforçando as ligações entre o comércio e o desenvolvimento, concedendo especial atenção aos países mais pobres, tendo em vista facilitar uma integração fácil, progressiva e benéfica na economia mundial,

-Centrando a sua política de desenvolvimento no objectivo da redução da pobreza no âmbito geral das relações externas da União,

-Continuar a utilizar plenamente outros instrumentos da política externa à disposição da Comissão e, neste contexto, procurar sistematicamente a maior coerência possível entre a política de desenvolvimento e outras políticas comunitárias com impacto nos países em vias de desenvolvimento, nomeadamente o comércio, a agricultura, as pescas, a migração, a investigação e o desenvolvimento tecnológico e o ambiente;

*Melhorar as ligações entre as acções de ajuda, reabilitação e desenvolvimento, em particular nos domínios sociais essenciais para as populações vulneráveis,

*Adoptar um enquadramento de desenvolvimento integrado e aplicar orientações sectoriais comuns no que respeita à política de desenvolvimento, com base nos domínios prioritários identificados no presente documento,

*No âmbito da estratégia global, concentrar as acções comunitárias num número mais limitado de sectores prioritários, incluindo maior ênfase ao apoio orçamental e à programação sectorial;

*Melhorar a coordenação entre os programas bilaterais de desenvolvimento dos Estados-membros no âmbito de programas sectoriais, sempre que possível utilizando os procedimentos dos estados beneficiários,

*Reforçar a coerência entre as posições políticas da Comunidade em relação aos países em vias de desenvolvimento adoptadas no âmbito das instituições de Bretton Woods, da OMC e de várias agências das Nações Unidas e outros organismos que instituem normas,

*Reforçar a presença e a influência da U.E. em fóruns internacionais nos quais são debatidas as políticas de desenvolvimento.

Ao nível da execução, a Comunidade deve aplicar os princípios orientadores e reforçar a sua eficácia:

*Estabelecendo conclusões práticas dos princípios de parceria, participação e apropriação e aplicando as melhores práticas internacionais,

*Aperfeiçoando os critérios utilizados na concessão de recursos financeiros, colocando a tónica nos resultados e incluindo uma condicionalidade adequada,

*Prosseguindo a descentralização e a desconcentração de tarefas,

*Reunificando a gestão do ciclo do projecto, garantindo uma interligação clara entre o exercício de programação, os procedimentos orçamentais, a avaliação e o feedback para o ciclo de programação seguinte,

*Melhorando o controlo e a avaliação,

*Redefinindo as respectivas funções da Comissão, dos Estados-membros e do Parlamento Europeu no que respeita à programação, de forma a que esta se torne mais eficiente e eficaz.

A Comissão pretende reforçar gradualmente a sua capacidade de fornecer dados estatísticos credíveis sobre as iniciativas adoptadas nestas matérias.

A Comissão começará a elaborar relatórios anuais sobre a assistência ao desenvolvimento da Comunidade que devem procurar consolidar os outros relatórios solicitados, a apresentar ao Conselho e ao Parlamento, a fim de:

-Apresentar relatórios sobre as políticas acordadas,

-Adaptar as prioridades e os objectivos das políticas, sempre que tal se afigure necessário,

-Rever as prioridades relativamente às actividades estratégicas da Comunidade.

Convidam-se o Conselho e o Parlamento Europeu a trabalhar com a Comissão a fim de adoptar as ideias expostas na presente comunicação.

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ANEXO 1

Tendências na integração dos países em vias de desenvolvimento na economia mundial

(Comércio de mercadorias)

Durante a primeira metade dos anos 80, verificou-se uma diminuição da importância das trocas comerciais nos países em vias de desenvolvimento devido à crise provocada pelo endividamento (que, por sua vez, conduziu à diminuição das importações) e aos programas de estabilização subsequentes que suprimiram temporariamente a actividade económica. Desde 1985, o comércio aumentou três vezes mais rapidamente do que na década anterior. Os países em vias de desenvolvimento são hoje responsáveis por quase 35% das exportações mundiais e 31% das importações mundiais. Porém,