Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a "Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa aos requisitos mínimos de segurança para os túneis inseridos na Rede Rodoviária Transeuropeia"

(COM(2002) 769 final - 2002/0309 (COD))

(2003/C 220/06)

Em 22 de Janeiro de 2003, o Conselho Europeu decidiu, nos termos do n.o 1 do artigo 71.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a proposta supramencionada.

A Secção Especializada de Transportes, Energia, Infra-estruturas e Sociedade da Informação, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 5 de Junho de 2003. O relator foi Levaux.

Na 400.a reunião plenária 18 e 19 de Junho de 2003 (sessão de 18 de Junho), o Comité Económico e Social Europeu aprovou, com 68 votos a favor e 2 abstenções o seguinte parecer.

1. Introdução - Síntese do conteúdo da proposta de directiva

1.1. Contexto da proposta

- O Livro Branco da Comissão, de 12 de Setembro de 2001: "A política europeia de transportes no horizonte 2010: a hora das opções", prevê a adopção de uma directiva europeia para a harmonização das normas mínimas de segurança, de modo a garantir um elevado nível de segurança para os utentes dos túneis, em especial dos inseridos na Rede Transeuropeia de Transportes.

- No caso dos túneis rodoviários, em particular, as recentes catástrofes ocorridas nos túneis Mont-Blanc e Tauern, em 1999, e no túnel St. Gotthard, em 2001, aumentaram a consciência colectiva sobre a importância deste tema. Neste contexto, as decisões de ordem política tiveram por base os recentes trabalhos de escalão internacional, europeu ou próprios a determinados países comunitários, como a Itália, França ou Suiça. Importa referir que as propostas da directiva vão para além das recomendações CEE-ONU em análise.

- A presente proposta de directiva, transmitida pela Comissão em 16 de Janeiro de 2003, aplica-se aos túneis rodoviários com mais de 500 metros da rede transeuropeia de transporte à excepção dos túneis ferroviários, cujos requisitos de segurança serão considerados no âmbito de directivas relativas à intermodalidade ferroviária.

1.2. Objectivo da proposta

1.2.1. Após sublinhar as principais causas dos acidentes rodoviários e lembrar que os primeiros dez a quinze minutos são cruciais no salvamento de vidas humanas, a Comissão estabelece dois objectivos:

- prevenção das situações críticas;

- redução das eventuais consequências de acidentes e incêndios.

1.3. Conteúdo da proposta

O artigo 3.o da exposição de motivos apresenta o conteúdo da proposta, referindo sucessivamente:

- o âmbito de aplicação, isto é, os túneis com comprimento superior a 500 metros inseridos na Rede Transeuropeia de Transportes;

- as exigências de carácter organizativo, devendo cada Estado-Membro designar uma autoridade administrativa, secundada por um organismo de inspecção, tendo em vista harmonizar a organização da segurança a nível nacional e clarificar as diversas funções e responsabilidades;

- os requisitos técnicos classificados em quatro rubricas: Infra-estrutura, Exploração, Veículos, Utentes das estradas.

1.4. Túneis abrangidos pela presente proposta

A proposta de directiva aplica-se aos túneis em serviço, em construção e em projecto. O quadro abaixo, retirado do artigo 4.o da exposição de motivos, constitui o inventário dos túneis rodoviários da RRT nos 15 países da UE. Além disso, a Noruega, com 130 túneis, que perfazem, no total, 200 km, é o único país do EEE com túneis com mais de 500 m de comprimento. Apenas três países candidatos na rede TINA possuem alguns túneis (Bulgária 4, Eslovénia 5 e Eslováquia 1, com um comprimento total de 15 km).

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

1.5. Justificação de uma acção a nível comunitário

A Comissão justifica a proposta de directiva com a existência de longos túneis em todos os Estados-Membros, com excepção da Finlândia e da Irlanda, e com a necessidade de melhorar a coordenação e de harmonizar as informações, as comunicações e os equipamentos de segurança, para que todos os utentes encontrem em todos os países comunitários um nível de segurança comparável.

1.6. Avaliação da proposta

A Comissão estima que o custo total da proposta se situe entre 2600 e 6300 milhões de EUR. Este último valor corresponde à hipótese de todos os túneis existentes serem adaptados de forma a satisfazerem os requisitos impostos aos novos túneis. Os custos que a proposta de directiva implica serão suportados pelos Estados-Membros.

2. Observações na generalidade

2.1. O Comité defende e apoia a iniciativa da Comissão. Concorda com os objectivos visados e deseja uma aplicação rápida, de modo a evitar que se repitam catástrofes como as que ocorreram nos últimos anos ou a minimizar as consequências humanas e económicas, caso as haja.

2.2. Âmbito de aplicação da directiva

2.2.1. O Comité percebe que, por agora, o âmbito de aplicação da directiva se limite aos túneis da Rede Rodoviária Transeuropeia com comprimento superior a 500 metros. De facto, é nestes túneis que a UE pode proceder à harmonização das normas com mais facilidade. Todavia, a argumentação desenvolvida, justamente, pela Comissão afirma que a harmonização das informações, comunicações, equipamentos e modos de gestão será um elemento crucial na melhoria da segurança e da protecção dos utentes.

2.2.2. Neste contexto, sem estender de imediato a directiva a todos os túneis existentes com mais de 500 metros, não inseridos na Rede Rodoviária Transeuropeia, deveria precisar-se com clareza que este é um objectivo a médio prazo.

2.2.3. O Comité sugere que a directiva precise que, aquando de importantes obras de renovação, restruturação ou de manutenção dos túneis com mais de 500 metros não inseridos na RRT, os Estados deverão, num período de 20 anos, pô-los em conformidade com as novas normas da directiva.

2.2.4. Na ausência da referida disposição, o utente europeu será rapidamente confrontado com regulamentações diferentes entre os túneis "europeus" e harmonizados com mais de 500 metros de comprimento e os túneis "nacionais". A falta de harmonização prejudicará a segurança.

2.2.5. O Comité tem consciência de que a sua proposta aumentará o custo total das medidas previstas na directiva, mas a dispersão até 2025 deverá permitir alcançar os objectivos visados. O Comité entende igualmente, tendo em conta as propostas relativas ao financiamento que a seguir preconiza (ponto 2.4 do presente parecer), que a UE tem os meios necessários à aplicação de uma tal política.

2.3. Possibilidade de aplicar medidas menores

2.3.1. Tendo em conta os custos de renovação dos túneis rodoviários envolvidos na aplicação dos requisitos da directiva, a Comissão "permite que os Estados-Membros implementem medidas menos caras, na condição de garantirem um nível de segurança suficiente" (artigo 6.o A da exposição de motivos).

2.3.2. O Comité não entende as intenções da Comissão. Ou bem que os Estados não seriam rigorosos ao aceitar financiar as obras a um preço superior ao que seria estritamente necessário para respeitar a directiva, ou, então, havia, efectivamente, medidas que garantiam um nível de segurança suficiente ou equivalente e que seriam menos dispendiosas do que as previstas pela directiva. Neste caso, o Comité pergunta-se por que razão a directiva não as sugere desde logo.

2.3.3. O Comité considera que a possibilidade de os Estados-Membros, por motivos financeiros, adoptarem medidas diferentes das previstas originará uma perda de tempo considerável na aplicação da directiva, dadas as inevitáveis negociações entre estes e a Comissão. Estas derrogações seriam contrárias à harmonização desejada, considerada pela Comissão como a garantia da melhoria do nível de segurança dos túneis rodoviários.

2.3.4. Por conseguinte, o Comité solicita a supressão de quaisquer possibilidades não sujeitas às medidas previstas na directiva, salvo em caso de impossibilidade técnica devidamente comprovada e aceite pela Comissão. Neste último caso, os Estados-Membros deverão propor soluções que garantam um nível de segurança, pelo menos, equivalente.

2.4. Financiamento dos custos envolvidos na aplicação da directiva

2.4.1. O Comité não está em condições de avaliar as estimativas apresentadas pela Comissão. Constata que as informações são sucintas, o custo da proposta "situa-se entre 2600 e 6300 milhões de EUR". Só a Áustria teria anunciado um orçamento da ordem de 1700 milhões de EUR. Assim, o Comité solicita à Comissão que reexamine as suas estimativas, pois a desproporção entre os dois valores convidará os Estados-Membros a privilegiar todas as possibilidades de derrogação para minimizar os custos, originando a aplicação da directiva "com desconto".

2.4.2. De facto, tratando-se de obras singulares implicando restrições difíceis - como a natureza dos solos -, o Comité apenas considera a hipótese de uma adaptação de todos os túneis existentes aos requisitos da directiva, estimando-se o custo em 6300 milhões de EUR, a repartir por um período de 10 anos.

2.4.3. O Comité constata que os dados apresentados pela Comissão em relação aos custos directos e indirectos dos acidentes são igualmente sucintos. Visto que apenas há dados parciais, é muito provável que um estudo aprofundado demonstrasse que os custos directos e indirectos dos acidentes nos túneis rodoviários rondam 1000 milhão de EUR por ano. O programa de aplicação da directiva para suprimir os acidentes ou reduzir as suas consequências é estimado em 0,63 milhões de EUR por ano durante 10 anos, ou seja, consideravelmente menos do que o custo actual, por ano, dos acidentes.

2.4.4. Neste contexto, determinados Estados-Membros, possuindo numerosos túneis de comprimento superior a 500 metros, terão dificuldade em suportar os custos da aplicação. Por esta razão, a Comissão deve alterar a proposta no sentido de aplicar um dispositivo de financiamento mais equitativo e estimulante.

2.4.5. Um dispositivo mais equitativo, pois a Rede Rodoviária Transeuropeia beneficia, por natureza, todos os utentes, seja qual for o seu país de origem, membro ou não da UE. Não é normal que cada Estado suporte, na íntegra, um custo comum. Tal colocaria em desvantagem os Estados-Membros que, por razões geográficas, históricas ou económicas, investiram na construção de túneis e contribuíram, assim, para a criação de uma rede rodoviária europeia de qualidade.

2.4.6. Um dispositivo mais estimulante, pois as restrições orçamentais dos Estados são tais, que, no momento de optar, aqueles que possuem numerosos túneis provavelmente diferirão os investimentos de renovação e de aplicação das normas.

2.4.7. É por esta razão que o Comité, como já propôs num recente parecer(1) sobre o regime fiscal sobre o consumo do gasóleo e a aproximação dos impostos especiais, confirma a necessidade de abrir uma via inovadora para o financiamento dos equipamentos criando "um fundo europeu de infra-estruturas de transporte" que receba receitas perenes (1 cêntimo por litro de combustível, ou seja 10 EUR por tonelada, representando cerca de 3000 milhões de EUR por ano) a partir de 2006. Estas receitas colectadas pelos 25 Estados da União serão utilizadas na dotação anual do referido "fundo europeu de infra-estruturas de transporte", surgindo num sistema especial do orçamento comunitário. Este fundo, com o concurso do BEI, poderia conceder as ajudas sob a forma de garantias de empréstimo ou de subvenções de 50 % do montante das obras necessárias à conformidade dos túneis da UE com comprimento superior a 500 m(2).

2.5. Estatuto do responsável pela segurança

2.5.1. A directiva prevê a criação de diversas organizações (Autoridade Administrativa - Órgão de gestão), cujos papel e funções são suficientemente claros. O mesmo é válido para certos intervenientes (Direcção do túnel, Serviços de emergência). No que diz respeito ao responsável pela segurança, no centro do mecanismo para garantir a sua coerência e correcta aplicação, o Comité entende que importa precisar melhor o seu papel, tendo em vista garantir a respectiva independência e autoridade.

2.5.2. O Comité entende que, apesar das intenções expressas pela Comissão que prevêem que o "responsável pela segurança deverá ser independente em todas as questões relativas à segurança (...)", o estatuto de trabalhador da Direcção coloca o responsável pela segurança, inevitavelmente, em situações difíceis de gerir ou mesmo conflituosas em caso de crise ou de tomada de decisão urgente.

Será o caso, por exemplo, quando o responsável pela segurança, na aplicação do artigo 4.o, alterações, do anexo II: "especificar medidas de funcionamento restrito ou, em casos de emergência (...) decretar o encerramento do túnel ao público".

2.5.3. O Comité pretende que a independência do responsável pela segurança seja, de facto, garantida, que a sua competência seja verificada e que a directiva precise que o referido responsável:

- não pode, em caso algum, trabalhar para a Direcção;

- deve ser independente, trabalhar para uma sociedade ou ser membro de um serviço público (protecção civil, bombeiros, ...) sem qualquer relação com a Direcção;

- terá uma competência pessoal certificada pela Autoridade Administrativa;

- deverá estar coberto por um seguro;

- terá a possibilidade de recorrer directamente à Autoridade Administrativa em caso de conflito grave com a Direcção (a Direcção poderá igualmente recorrer à Autoridade Administrativa);

- dispõe dos meios necessários ao exercício da sua actividade, sendo os custos suportados pela Direcção no quadro de um contrato submetido à Autoridade Administrativa.

2.6. Futuros Estados-Membros e casos particulares

2.6.1. O Comité estranha que a proposta de directiva, a entrar em vigor dentro de alguns meses, não evoque as consequências da sua aplicação aos países candidatos à adesão. Na perspectiva do alargamento, o Comité solicita à Comissão que apresente, até 2005, um inventário de todos os túneis com comprimento superior a 500 metros existentes nos futuros Estados-Membros e que preveja, de imediato, a extensão do âmbito de aplicação, de modo a que, em 2025, todos os túneis da UE alargada estejam em conformidade.

2.6.2. O Comité congratula-se com o facto de a Comissão, na exposição de motivos, referir que tomou em consideração os estudos realizados na Suiça e que este país, tal como a Noruega, será convidado a participar nos trabalhos do Comité instituído pelo artigo 16.o da directiva. O Comité pretende que, a prazo, a Comissão proceda à harmonização dos requisitos de segurança mínimos nos túneis rodoviários entre a UE, a Suíça e a Noruega.

3. Observações na especialidade

3.1.

- No que se refere aos objectivos (ponto 2 da exposição de motivos), o Comité considera que as principais causas de acidente são também, frequentemente, resultado da vetustez da rede viária, da sua obsolescência ou da manutenção insuficiente.

- Convém acrescentar que as medidas de segurança, graças a um mecanismo de acompanhamento contínuo, serão actualizadas, de modo a assimilar rapidamente as novas técnicas e os novos comportamentos. Supõe-se, por exemplo, que, dentro em breve, a utilização de novos combustíveis como o GPL generalizar-se-á. Se for o caso, a directiva deveria tomá-lo em consideração rapidamente, pois esta baseia-se na hipótese de incidentes ou acidentes que provocam incêndios, eventualmente seguidos de explosão. Com combustíveis como o GPL, ignora-se, consoante a natureza do acidente, se a explosão precede o incêndio ou se o inverso; em termos de prevenção e de organização das intervenções, tal pressupõe a elaboração de cenários diferentes dos que se criam hoje.

- Quanto ao segundo objectivo, o Comité pretende que não apenas os danos materiais, como também as consequências humanas e económicas sejam tão reduzidos quanto possível.

3.2. Âmbito de aplicação

O Comité solicita à Comissão que altere o seu texto, introduzindo a proposta acima exposta a respeito da extensão da directiva, a prazo, aos túneis rodoviários com mais de 500 metros de comprimento não inseridos na RRT e que deverão beneficiar do financiamento em 50 % proveniente do referido "Fundo europeu de infra-estruturas", para que entrem em conformidade com a directiva antes de 2025.

3.3. Infra-estrutura

O Comité sugere à Comissão que reveja a sua proposta de que, aquando da construção de um túnel em galeria simples, se tomem todas as medidas necessárias de forma a permitir a construção, a longo prazo, de uma segunda galeria, transformando-o em galeria dupla.

3.4. Veículos

Seria preferível interditar, no horizonte de 2010, a utilização dos depósitos suplementares não protegidos na medida em que o preço pivot do gasóleo profissional será harmonizado nessa altura. De facto, o Comité lembra que, numa directiva recente sobre a harmonização dos impostos especiais, a Comissão denunciava as práticas anti-concurrenciais que permitiam a certas transportadoras, graças aos depósitos de 1500 litros, abastecerem a preços de que as outras transportadoras não podiam beneficiar. Em consequência, o Comité solicita que a medida preconizada pela Comissão seja provisória e que os depósitos suplementares sejam suprimidos.

3.5. Condutores de veículos pesados com mais de 16 toneladas

O Comité solicita à Comissão que lembre na directiva que os Estados-Membros devem velar pela formação dos condutores de veículos pesados. Em particular, o Comité propõe que, tratando-se dos requisitos de segurança nos túneis, todos os condutores de veículos pesados tenham uma formação específica, certificada na carta de condução. O mecanismo a aplicar deve ter em conta:

- a actualização dos condutores em actividade na UE;

- a formação dos novos condutores da EU;

- a habilitação dos condutores originários dos países terceiros.

3.6. Anexo I

3.6.1. Ponto 1.5.2: O Comité entende que esta é a ocasião de precisar as normas a respeitar durante o período de obras de tal importância, ou semelhantes, na proximidade de um túnel em serviço para garantir permanentemente a segurança dos utentes.

3.6.2. Ponto 1.10: O Comité considera que a análise de risco deve ser efectuada de modo sistemático, na aplicação do artigo 13.o da directiva, seja qual for a natureza do túnel, e que não deve fazer-se uma distinção particular para os túneis subaquáticos.

3.6.3. Ponto 1.11:

- O Comité entende que deveria precisar-se que as luzes devem funcionar durante um período suficiente (2 horas) em caso de incidente ou acidente (necessidade de autonomia ou alimentação dupla).

- O Comité é de opinião de que para os túneis de classe I, seria desejável impor que os pontos de água sejam alimentados por uma rede sob pressão permanente.

- O Comité pretende que sejam precisadas a natureza e a capacidade dos extintores a instalar.

- O Comité sugere que se complete a alínea 3: "... mensagens de emergência aos utentes por intermédio dos receptores dos respectivos veículos".

- Na alínea 5: O Comité sugere a seguinte redacção:"Fontes de energia seguras e alimentação dos equipamentos por cabos de alta e baixa tensão (electricidade, rádio, telefone, etc.) protegidos que garantam um funcionamento durante 2 horas em caso de incidente ou acidente, etc.".

3.6.4. Ponto 2.2: Tendo em conta a importância do responsável pela segurança, o Comité solicita à Comissão que sintetize num só artigo da directiva, artigo 7.o, todo o conteúdo da função, atentas as sugestões mencionadas pelo Comité.

3.6.5. Ponto 3.2: O Comité pretende que a Comissão precise em que condições o referido controlo pode ser efectuado. O Comité entende que os controlos devem ser feitos pela polícia ou pelos serviços alfandegários e não pela Direcção do túnel, que não dispõe de autoridade legal. O Comité solicita a supressão deste artigo.

3.7. Anexo II

3.7.1. Ponto 2, parágrafo 5: O Comité sugere que se altere a alínea 4: "... manutenção do túnel bem como às obras no interior ou na proximidade imediata do túnel".

3.7.2. O Comité pretende que a Comissão precise as condições em que a documentação de segurança deve ser actualizada e que estabeleça uma periodicidade.

3.7.3. Por último, o Comité volta a referir o papel do responsável pela segurança, solicitando que o seu poder para especificar medidas de funcionamento restrito ou, em casos de emergência, decretar o encerramento do túnel ao público não seja mencionado discretamente no fim do anexo II, surgindo, antes, no artigo 7.o da própria directiva, como indicado anteriormente.

3.8. Anexo III

3.8.1. Pontos 1 e 2.4: Estes dois artigos são contraditórios a respeito da localização dos extintores e dos telefones. O Comité entende que deve manter-se o segundo, pois, a priori, o equipamento insere-se melhor nos nichos de segurança.

3.8.2. Ponto 2.4:

- O painel descritivo que indica a classe do túnel é, no entender do Comité, de difícil compreensão para o utente que não disponha de informação suficiente para dele retirar um qualquer benefício. Se se mantiver este painel, então será reservado aos especialistas na matéria.

- São apresentados três painéis para sinalizar a existência de uma área de paragem de emergência. O Comité observa que estes painéis são de leitura e compreensão consideravelmente mais difícil do que o que surge 2 páginas à frente, no fim do documento. De facto, a justaposição de um traço descontínuo e de um traço contínuo cria risco de confusão, pois sugerirá um estreitamento de via ou um desvio e não necessariamente uma área de paragem de emergência.

3.8.3. Além disso, o ponto 1.1 especifica que as áreas de paragem de emergência, por definição, implicam a presença de um telefone de emergência e de pelo menos dois extintores. Deste modo, apenas o 3.o painel, que apresenta os referidos equipamentos, deve figurar no anexo. Manter os outros dois painéis deixaria supor que é possível exonerar-se desta obrigação.

4. Conclusões

O Comité aprova a iniciativa da Comissão visando a rápida aplicação de requisitos de segurança mínimos, harmonizados, aplicáveis aos túneis da rede rodoviária transeuropeia. Todavia, entende que a Comissão não apresenta qualquer solução de ajuda ao financiamento dos procedimentos necessários à actualização.

Assim, o Comité formula diversas propostas.

4.1. Financiamento das obras de actualização

O Comité considera que não é equitativo nem motivante deixar a cargo de cada Estado-Membro o financiamento das obras de actualização dos respectivos túneis, tendo em conta as restrições orçamentais nacionais e a concentração de túneis em certos países. Em consequência, o Comité confirma a necessidade de se abrir uma via inovadora, criando-se o "Fundo europeu de infra-estruturas de transporte", que recebe receitas perenes de um cêntimo por litro de combustível consumido na UE (ver ponto 2.4.7 acima).

4.2. Âmbito de aplicação da directiva

Tendo em vista facilitar a harmonização dos requisitos de segurança e a adopção do bom comportamento dos utentes, o Comité solicita que, até 2025, o âmbito de aplicação da directiva seja alargado a todos os túneis rodoviários com mais de 500 metros de comprimento e que os Estados-Membros afectados beneficiem de uma subvenção de 50 % para as obras, proveniente do "fundo europeu de infra-estruturas de transporte" (ver ponto 2.2 acima).

4.3. Supressão das derrogações

Tendo em conta a criação do "Fundo europeu de infra-estruturas de transporte" que permite uma subvenção de 50 % de todas as obras necessárias, o Comité solicita a supressão das possibilidades de derrogação, por forma a evitar uma má aplicação das medidas de segurança.

4.4. Formação específica dos condutores de veículos pesados com peso superior a 16 toneladas

O Comité entende que o respeito dos requisitos mínimos de segurança implica a boa informação dos utentes. No caso dos veículos pesados com peso superior a 16 toneladas, dado o importante risco potencial que estes constituem, o Comité considera indispensável proceder a uma formação específica dos condutores, que será certificada por uma menção particular na respectiva carta de condução (ver ponto 3.5 acima).

4.5. Responsável pela segurança

O responsável pela segurança, no centro do dispositivo previsto pela directiva, deve ser independente em relação à Direcção do túnel e a sua competência verificada (ver ponto 2.5.3 acima).

Bruxelas, 18 de Junho de 2003.

O Presidente

do Comité Económico e Social Europeu

Roger Briesch

(1) JO C 85 de 28.4.2003.

(2) Atenta a importância deste assunto, será promovida a elaboração de um parecer de iniciativa que faça análise profunda de todos os aspectos do financiamento das infraestruturas.