OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL

INTRODUÇÃO

6.1. Este capítulo apresenta as constatações do Tribunal relativas à rubrica do QFP «Coesão económica, social e territorial». A caixa 6.1 contém uma síntese das principais atividades e despesas ao abrigo desta rubrica em 2016.

Caixa 6.1 — Sub-rubrica 1b do QFP: «Coesão económica, social e territorial» — Repartição de 2016 (mil milhões de euros) Total dos pagamentos do exercício 37,8 - adiantamentos ( 53 ) ( 54 ) 11,7 + apuramentos de adiantamentos ( 53 ) 15 + desembolsos para os destinatários finais de instrumentos financeiros em regime de gestão partilhada 2,5 - pagamentos relativos ao período do QFP de 2014-2020 7,9 Total da população auditada 35,7

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL

Breve descrição da «Coesão económica, social e territorial»

6.2. As despesas realizadas no âmbito da sub-rubrica 1b do QFP — «Coesão económica, social e territorial» visam reduzir as disparidades de desenvolvimento entre os diferentes Estados-Membros e regiões, através do reforço da competitividade de todas as regiões e do desenvolvimento da cooperação inter-regional (1). Estes objetivos são executados através dos seguintes fundos/instrumentos:

— o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER, 56 % dos pagamentos relativos a 2016), que tem por objetivo corrigir os principais desequilíbrios regionais através de apoio financeiro à criação de infraestruturas e de investimentos produtivos geradores de emprego, essencialmente para empresas;

— o Fundo de Coesão (FC, 20 %), que financia projetos no domínio do ambiente e dos transportes, nos Estados-Membros com um RNB per capita inferior a 90 % da média da UE (2);

— o Fundo Social Europeu (FSE, 21 %), que visa melhorar o emprego e as oportunidades de emprego, promovendo um elevado nível de emprego e a criação de mais e melhores empregos;

— outros instrumentos/fundos de menor dimensão (3 %), tais como o Instrumento Europeu de Vizinhança (que apoia a cooperação transfronteiriça e a execução de iniciativas políticas que aproximem a UE e os países vizinhos), e o Fundo de Auxílio Europeu às Pessoas mais Carenciadas (que presta auxílio material para ajudar as pessoas a saírem de uma situação de pobreza).

6.3. Salvo algumas exceções, o FEDER, o FC e o FSE são regidos por regras comuns. São executados através de programas plurianuais, em regime de gestão partilhada entre a Comissão e os Estados-Membros. Os Estados-Membros elaboram programas operacionais (PO) para cada período de programação, sujeitos à aprovação da Comissão (3). Os projetos a financiar através de um PO são selecionados a nível dos Estados-Membros. Os beneficiários apresentam os pedidos de pagamento dos custos incorridos às autoridades responsáveis dos Estados-Membros, que certificam as despesas e as declaram à Comissão. Estas despesas são auditadas por autoridades de auditoria funcionalmente independentes nos Estados-Membros. A Comissão também pode impor medidas corretivas.

6.4. 2016 foi o último ano em que todos os pagamentos sujeitos à auditoria do Tribunal dizem respeito ao período de programação de 2007-2013.

Âmbito e método da auditoria

6.5. Aplicando a abordagem e os métodos de auditoria previstos no anexo 1.1 , este ano o Tribunal examinou os seguintes aspetos da «Coesão económica, social e territorial»:

a) uma amostra de 180 operações (4), tal como definido no ponto 7 do anexo 1.1 . A amostra foi concebida para ser representativa do conjunto de todas as operações de despesas desta rubrica do QFP. Foi constituída por operações de 14 Estados-Membros e incluiu um programa de Cooperação Territorial Europeia (CTE) (5);

b) uma amostra de 12 instrumentos financeiros em regime de gestão partilhada, em oito Estados-Membros (6). O Tribunal também examinou as taxas de desembolso (a percentagem de fundos que chega aos destinatários finais) e, no caso das garantias, o rácio multiplicador comunicado no relatório da Comissão sobre os progressos registados relativo a 2015;

c) se os relatórios anuais de atividades (RAA) da DG Política Regional e Urbana (DG REGIO) e da DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão (DG EMPL) apresentaram informações respeitantes à regularidade das despesas globalmente coerentes com os resultados do Tribunal.

6.6. Na segunda parte do presente capítulo, centrado no desempenho, o Tribunal verificou os sistemas de medição do desempenho dos Estados-Membros para projetos fisicamente concluídos (todas as operações constantes da amostra do Tribunal, com exceção de 12 instrumentos financeiros em regime de gestão partilhada).

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PARTE 1 — REGULARIDADE DAS OPERAÇÕES

Resultados dos testes das operações

6.7. Os resultados dos testes das operações são resumidos no anexo 6.1 . Das 180 operações examinadas, 87 (48 %) apresentavam erros. Com base nos 25 erros quantificados, o Tribunal estima que o nível de erro se situe em 4,8 % (7). 6.7. A Comissão observa que o nível de erro comunicado pelo TCE é uma estimativa anual que tem em conta as correções das despesas dos projetos ou os reembolsos afetados por erros detetados e registados antes da auditoria do TCE. A Comissão sublinha que está vinculada pelo Regulamento Financeiro, que, no artigo 32. o , n. o 2, alínea e), determina que o seu sistema de controlo interno deve garantir, nomeadamente, a «gestão adequada dos riscos relativos à legalidade e regularidade das operações subjacentes, tendo em conta o caráter plurianual dos programas e a natureza dos pagamentos em causa». Tendo em conta o caráter plurianual dos sistemas de gestão e de controlo no período de programação de 2007-2013 para a política de coesão, os erros podem ser corrigidos até ao encerramento. A Comissão está atualmente a analisar as declarações de encerramento para garantir que todas as correções necessárias foram aplicadas e não encerra qualquer programa, salvo se tiver uma garantia razoável de que o risco residual para o programa seja inferior ao nível de materialidade (2 %). A Comissão observa ainda que a taxa de erro mais provável calculada pelo TCE tem vindo a melhorar ao longo dos anos. Tal confirma que a taxa de erro relativa ao período de programação de 2007-2013 mantém-se substancialmente abaixo das taxas comunicadas para o período de 2000-2006. Esta evolução decorre do reforço das disposições de controlo no período de programação de 2007-2013 e de uma política rigorosa da Comissão de interrupção/suspensão dos pagamentos quando são identificadas deficiências, conforme comunicado nos relatórios anuais de atividades (RAA) de 2016 da Direção-Geral da Política Regional e Urbana e da Direção-Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão. Em 2016, a Comissão continuou a centrar as suas ações nos programas/Estados-Membros de maior risco, tendo em vista a preparação do encerramento, e tem vindo a aplicar medidas corretivas, quando necessário, de acordo com uma política rigorosa de interrupção e suspensão de pagamentos até ao encerramento. Para o novo período de 2014-2020, a capacidade de correção global é ainda reforçada pela possibilidade de a Comissão impor correções financeiras líquidas, em caso de deficiências graves detetadas pela Comissão ou pelo TCE não identificadas previamente pelo Estado-Membro. Este será um importante incentivo para os Estados-Membros detetarem e corrigirem irregularidades graves antes da certificação das contas anuais à Comissão, tal como sugerido com o primeiro conjunto de contas anuais e os pacotes de garantia recebidos até 15 de fevereiro de 2017.

6.8. O Tribunal salienta igualmente uma questão fundamental relativa à utilização dos fundos de instrumentos financeiros após o termo do período de elegibilidade, em 31 de dezembro de 2015 (ver pontos 6.20 a 6.21). 6.8. A Comissão remete para a sua posição sobre esta observação nas suas respostas ao TCE dos relatórios anuais de 2014 e 2015. Ver também as respostas da Comissão aos pontos 6.20 e 6.21.

6.9. A caixa 6.2 apresenta a repartição do nível de erro estimado pelo Tribunal para 2016. As principais fontes de erro foram a inclusão de despesas inelegíveis nas declarações dos beneficiários, o incumprimento das regras do mercado interno (regulamentação nacional e da UE relativa à contratação pública) e a seleção de projetos, atividades ou beneficiários inelegíveis.

Caixa 6.2 — «Coesão económica, social e territorial» — Repartição do nível de erro estimado Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

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Despesas inelegíveis

6.10. Foram declarados custos inelegíveis em 10 % das operações examinadas pelo Tribunal (ver anexo 6.3 , exemplos 1 a 6). Estes casos representam 72 % de todos os erros quantificáveis, ou aproximadamente 2,0 pontos percentuais do nível de erro estimado. 6.10. A Comissão acompanhará os casos identificados pelo TCE e proporá as ações que considerar necessárias.

6.11. As principais causas das despesas inelegíveis dizem respeito a infrações das regras de elegibilidade nacionais/da UE. Na maioria, as regras infringidas são regras nacionais. Os erros mais frequentes foram a inexistência de uma pista de auditoria para justificar as despesas, custos salariais inelegíveis, cálculo incorreto (ou a ausência de cálculo) do défice de financiamento para projetos geradores de receitas, a declaração de IVA recuperável, a aplicação incorreta de correções financeiras e o incumprimento de outras regras específicas de elegibilidade. 6.11. A Comissão considera que o seu convite aos Estados-Membros para uma maior simplificação das regras a nível nacional e para o aumento da utilização de opções de custos simplificados deve contribuir para a redução dos erros relacionados com a perda da pista de auditoria ou de despesas não elegíveis.

6.12. Ao longo dos últimos cinco anos, 135 das 1 437 operações examinadas pelo Tribunal utilizaram opções de custos simplificadas para a declaração de custos. Durante este período, o Tribunal não quantificou quaisquer erros mas identificou dez erros não quantificáveis relacionados com a utilização destas opções (8), o que demonstra que os projetos que as usam são menos propensos a erros do que os reembolsos dos custos efetivos. Durante o período de programação de 2014-2020, os Estados-Membros são, de um modo geral, encorajados a fazer uma utilização mais ampla das opções de custos simplificadas no domínio da coesão, sendo estas obrigatórias para todos os projetos do FSE com um valor inferior a 50 000 euros (9). 6.12. A Comissão considera que as opções de custos simplificados são menos propensas a erros e, por conseguinte, tem colaborado ativamente com as autoridades do programa desde a introdução das opções de custos simplificados (OCS), com vista a alargar progressivamente a sua utilização. Foram já alcançados alguns resultados positivos. A Comissão continua a promover ativamente a utilização de opções de custos simplificados no período de programação de 2014-2020, nos casos em que foram significativamente reforçadas, tanto no Regulamento Disposições Comuns, como no regulamento específico do FSE, a fim de reduzir os encargos administrativos para os beneficiários, promover a orientação para os resultados e reduzir ainda mais o risco de erro. Além de prestar uma orientação alargada e apoio direto aos Estados-Membros sobre a implementação de OCS, a Direção-Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão realizou vários seminários de simplificação, com particular atenção para determinados Estados-Membros prioritários que registaram taxas de erro elevadas recorrentes no período de programação de 2007-2013 e que ainda não utilizaram suficientemente as OCS. No contexto da revisão intercalar do quadro financeiro plurianual, a Comissão apresentou propostas em 2016 para oferecer novas medidas de simplificação e flexibilidade do quadro legislativo respeitante aos FEEI (Fundos Europeus Estruturais e de Investimento). De acordo com esta proposta, o âmbito das opções de custos simplificados seria consideravelmente alargado e a sua utilização tornada obrigatória para as operações dos FEEI abaixo de 100 000 euros.

6.13. Os grandes projetos necessitam da aprovação da Comissão (10). A amostra do Tribunal incluiu três grandes projetos, relativamente aos quais as autoridades dos Estados-Membros não apresentaram a candidatura necessária dentro do prazo de encerramento de 31 de março de 2017. Perante a inexistência de uma decisão da Comissão de aprovação dos grandes projetos, as despesas declaradas são inelegíveis e devem ser recuperadas. 6.13. A Comissão acompanhou atentamente todas as apresentações de grandes projetos ou de alterações apresentadas pelos Estados-Membros e tomará todas as decisões necessárias até ao encerramento. Irá avaliar a elegibilidade das despesas em causa no encerramento nesta base. Caso existam grandes projetos para os quais não foi apresentada qualquer notificação à Comissão em conformidade com o artigo 40. o do Regulamento (CE) n. o 1083/2006, a Comissão irá propor que os Estados-Membros apresentem uma candidatura para um grande projeto ou apliquem uma correção financeira, se for caso disso. Se um Estado-Membro apresentar uma candidatura, a Comissão poderia adotar uma decisão sobre um grande projeto.

Projetos inelegíveis

6.14. O Tribunal identificou três projetos que não cumpriram as regras de elegibilidade estipuladas no regulamento e/ou os critérios de elegibilidade do PO ou do convite específico à apresentação de propostas. Estes projetos representam 12 % de todos os erros quantificáveis, ou aproximadamente 1,3 pontos percentuais do nível de erro estimado (ver anexo 6.3 , exemplos 7 e 8). 6.14. A Comissão acompanhará os casos identificados pelo TCE e proporá as ações que considerar necessárias.

Infrações às regras do mercado único

Contratação pública

6.15. Este ano, o Tribunal examinou 121 procedimentos de contratação para empreitadas de obras, serviços e fornecimentos sobre os quais incidiram os testes das operações. O valor total estimado foi de aproximadamente 3 mil milhões de euros (11) e a grande maioria desses contratos diz respeito a projetos do FEDER/FC (12). 6.15 e 6.16. As regras relativas aos contratos públicos são aplicáveis a todas as despesas públicas nos Estados-Membros e não são específicas da política de coesão. A não conformidade com as regras da UE ou nacionais relativas aos contratos públicos tem sido ao longo dos anos uma das principais fontes de erros neste domínio de intervenção, nomeadamente, no caso da política regional e urbana, sobretudo devido aos tipos de projetos cofinanciados. Por conseguinte, a Comissão adotou diversas medidas preventivas e corretivas desde os últimos períodos de programação, a fim de corrigir as deficiências identificadas nesse domínio. A Comissão remete, nomeadamente, para o seu plano de ação para os contratos públicos, estabelecido em 2013 e aprovado a nível político pela Comissão em dezembro de 2015, que pretende melhorar ainda mais a implementação das regras relativas aos contratos públicos nos Estados-Membros, através de medidas preventivas adicionais, como o fornecimento de orientações, a formação, o intercâmbio de boas práticas, a compilação de erros a evitar e os pactos de integridade (http://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/how/improving-investment/public-procurement/). O plano de ação para os contratos públicos foi atualizado em março de 2017, a fim de incluir novas ações relacionadas com a transposição das novas diretivas relativas aos contratos públicos e prestar uma maior atenção à contratação pública estratégica e na transparência. O quadro jurídico dos FEEI de 2014-2020 também introduziu uma condicionalidade ex ante específica em relação aos contratos públicos, o que, juntamente com as diretivas simplificadas de 2014, deverá conduzir a novas melhorias neste domínio. A Comissão procederá ao acompanhamento de todos os erros relativos aos contratos públicos comunicados pelo TCE, em conformidade com a Decisão C(2013) 9527 final da Comissão «relativa à definição e à aprovação das orientações para a determinação das correções financeiras a serem feitas pela Comissão, em caso de não conformidade das regras em matéria de contratos públicos».

6.16. O Tribunal identificou casos de incumprimento das regras da UE e/ou nacionais aplicáveis à contratação pública em 23 procedimentos. Quatro constituíam infrações graves e o Tribunal classificou-os como erros quantificáveis. Estes projetos representam 16 % de todos os erros quantificáveis, ou aproximadamente 1,4 pontos percentuais do nível de erro estimado (ver anexo 6.3 , exemplos 9 a 11).

6.17. Em 2014, o Conselho e o Parlamento Europeu aprovaram três diretivas destinadas a simplificar e flexibilizar os procedimentos de contratação pública (13). Os Estados-Membros tinham até abril de 2016 para transpor as novas regras para a legislação nacional (exceto no que se refere à contratação eletrónica, cujo prazo termina em outubro de 2018). Em 2 de junho de 2017, 17 Estados-Membros tinham cumprido esse requisito (14). No ano que se seguiu ao termo do prazo, os progressos registados foram insuficientes (15). A Comissão enviou pareceres fundamentados a alguns Estados-Membros. No entanto, em junho de 2017 continua a ser necessário avançar com processos e intentá-los, com a maior brevidade possível, junto do Tribunal de Justiça Europeu, contra os Estados-Membros incumpridores (16). 6.17. A partir de junho de 2017, dezassete Estados-Membros tinham concluído o processo de transposição para as três diretivas, quatro Estados-Membros transpuseram as diretivas relativas aos contratos públicos, mas não a diretiva em matéria de concessões e sete Estados-Membros ainda não tinham transposto qualquer uma das três diretivas. A Comissão não considera esta situação satisfatória, tendo em vista, nomeadamente, o reforço da assistência que prestou, e continua a prestar aos Estados-Membros. Por conseguinte, a Comissão, atempadamente, deu início a processos por infração ao abrigo do artigo 258. o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) contra todos os Estados-Membros que não cumprem as suas obrigações de transposição e enviou 21 cartas de notificação em maio de 2016 e, posteriormente, 15 pareceres fundamentados aos referidos Estados-Membros em dezembro de 2016. As respostas fornecidas pelos Estados-Membros e os desenvolvimentos mais recentes estão agora a ser analisados tendo em conta os próximos recursos junto do Tribunal de Justiça. Na sequência de uma análise aprofundada de todas as informações relacionadas com as disposições já adotadas e notificadas, a Comissão avaliará, para cada caso, a necessidade de imposição de sanções financeiras proporcionadas, tal como previsto pelo Tratado.

Auxílios estatais

6.18. Este ano, o Tribunal identificou 11 projetos, em sete Estados-Membros (17), que infringiam as regras da UE relativas aos auxílios estatais. A principal causa de incumprimento foi a falha na avaliação e/ou notificação de projetos de auxílios estatais. Contudo, o Tribunal não quantificou quaisquer erros relativos a auxílios estatais, por ter entendido que os casos de incumprimento não tiveram impacto ao nível do financiamento público da UE e/ou dos Estados-Membros. Em muitos casos, os projetos do FSE enquadram-se na regra «de minimis» e são, por conseguinte, menos propensos a infrações às regras relativas aos auxílios estatais do que os projetos do FEDER e do FC. 6.18. A Comissão constata que houve uma diminuição do número de casos de auxílios estatais com um impacto na taxa de erro estimada do TCE ao longo dos anos. No entanto, devido aos riscos que a não conformidade com as regras em matéria de auxílios estatais implicam para este domínio de ação, a Comissão tomou medidas corretivas e preventivas no âmbito de um plano de ação em matéria de auxílios estatais estabelecido em 2015, para melhorar a implementação das regras em matéria de auxílios estatais nos Estados-Membros. Tal inclui igualmente o acompanhamento das recomendações formuladas pelo TCE no seu Relatório Especial n. o 24/2016. A Comissão acompanhará os casos identificados pelo TCE e proporá as ações que considerar necessárias.

As informações nem sempre foram utilizadas de forma adequada

6.19. A Comissão e, de modo mais significativo, as autoridades dos Estados-Membros, aplicaram medidas corretivas que afetaram diretamente nove das operações constantes da amostra. Essas medidas foram pertinentes para os cálculos do Tribunal, pois reduziram nível de erro estimado para este capítulo em 3,3 pontos percentuais. Em 18 casos de erros quantificáveis, os Estados-membros dispunham de informações suficientes (18) para evitarem, ou detetarem e corrigirem o erro, antes de apresentarem a declaração de despesas à Comissão. Se os Estados-Membros tivessem utilizado devidamente todas as informações ao seu dispor, o nível de erro estimado para este capítulo teria sido inferior em 3,7 pontos percentuais. 6.19. A Comissão está a acompanhar de perto estes casos e concorda que devem ser aplicados controlos adequados e atempados da gestão para prevenir, à partida, a ocorrência de irregularidades ou que estas sejam incluídas nos pedidos de pagamento. A Comissão realiza, desde 2010, auditorias que incidem nos controlos da gestão de programas de alto risco, tendo concluído que as deficiências poderiam passar despercebidas ou não ser detetadas atempadamente pela autoridade de auditoria do programa. Os resultados destas auditorias realizadas até 2016 são apresentados nos RAA de 2016 da Direção-Geral da Política Regional e Urbana e da Direção-Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão (ver páginas 61 a 64 e 65 a 66, respetivamente). No período de programação de 2014-2020, as verificações de gestão e os controlos (incluindo as verificações no local) terão de ser efetuadas em tempo útil, para efeitos da certificação à Comissão das contas anuais dos programas, da apresentação de declarações de gestão e do cálculo dos níveis residuais de erro fiáveis nas contas, como resultado das correções efetuadas desde o final do exercício contabilístico. A Comissão enviou orientações atualizadas aos Estados-Membros, com base nos ensinamentos retirados do período de programação anterior, que, combinados com a utilização obrigatória das opções de custos simplificados, deverão contribuir para melhorar a qualidade das verificações de gestão. A Comissão considera que estes procedimentos de controlo reforçados devem permitir obter reduções duradouras da taxa de erro, como ilustrado através dos pacotes de garantia recebidos em 2017.

Utilização dos instrumentos financeiros em regime de gestão partilhada no período de programação de 2007-2013

6.20. Em conformidade com o artigo 56o, no 1, do Regulamento (CE) no 1083/2006, o prazo final de elegibilidade dos pagamentos para o período de 2007-2013 foi 31 de dezembro de 2015. Em abril de 2015, a Comissão apresentou a sua própria interpretação nas orientações de encerramento, de que o período de elegibilidade terminaria em 31 de março de 2017 (19), mas não requereu a alteração do regulamento ao Conselho e ao Parlamento. 6.20 e 6.21. A Comissão considera que as alterações introduzidas nas suas orientações de encerramento eram abrangidas pelo âmbito do artigo 78. o , n. o 6, do Regulamento (CE) n. o 1083/2006, com a redação que lhe foi dada, pelo que não necessitam de uma alteração do ato legislativo. A Comissão manifestou a sua posição sobre a mesma observação já nas suas respostas ao Relatório Anual do TCE relativo aos exercícios de 2014 e 2015. A Comissão agiu em conformidade com as recomendações do Conselho Europeu de dezembro de 2014, dentro da margem oferecida pelo quadro regulamentar atual. Por conseguinte, a Comissão considera os desembolsos efetuados aos beneficiários finais até ao final de março de 2017 dentro do período de elegibilidade fixado. A Comissão verificará os montantes correspondentes comunicados pelos Estados-Membros no encerramento e confirmará os valores em causa no seu relatório a ser publicado em outubro de 2017.

6.21. Tal como referido nos dois últimos relatórios anuais (20), o Tribunal considera que esta interpretação do período de elegibilidade não respeita a hierarquia das normas, segundo a qual uma disposição legal apenas pode ser alterada por legislação de valor jurídico igual ou superior. Com base nestes elementos, o Tribunal considera que todos os pagamentos realizados ou garantias prestadas através de instrumentos financeiros aos destinatários finais após 31 de dezembro estão fora do período de elegibilidade previsto no artigo 56o, no 1, do Regulamento no 1083/2006. O Tribunal estima que o valor dos pagamentos realizados ou das garantias prestadas aos destinatários finais desde 31 de dezembro de 2015 se eleva a 2,5 mil milhões de euros.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL

As contribuições foram subutilizadas e os instrumentos não alcançaram o seu pleno potencial

6.22. A dotação acumulada relativa a 2015 foi de cerca de 16,9 mil milhões de euros (21). A caixa 6.3 indica de que forma este montante foi desembolsado até ao momento.

Caixa 6.3 — Taxas de desembolsos acumulados para o período de 2011-2015 no FEDER e no FSE (mil milhões de euros) Fonte: Tribunal de Contas Europeu, com base no relatório de execução da Comissão.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL RESPOSTAS DA COMISSÃO

6.23. Em 31 de dezembro de 2015, apenas foram utilizados 75 % de todo o financiamento disponível através dos instrumentos financeiros do FEDER e do FSE. Tal como indicado no relatório do ano passado (22), este nível reduzido indica que diversos Estados-Membros não conseguirão utilizar plenamente as suas dotações dos instrumentos financeiros, apesar da prorrogação do prazo de elegibilidade. Uma taxa de desembolso inferior a 100 % não explora cabalmente o potencial efeito da arquitetura de «renovação» dos instrumentos (23), que constitui uma das suas principais vantagens em relação às subvenções. 6.23 e 6.24. A Comissão sublinha que a taxa média de desembolso de 75 % no final de 2015, um aumento substancial em comparação com a de 57 % no final de 2014, representa uma situação muito heterogénea entre os Estados-Membros, em função de uma série de fatores, incluindo a crise financeira, a experiência limitada de alguns Estados-Membros e o arranque tardio de alguns instrumentos em todo o período de programação. Tendo em conta o ciclo de vida dos instrumentos financeiros, um aumento substancial das taxas de desembolso continua a ser esperado no último ano de implementação e é apenas no encerramento que uma conclusão final sobre as taxas de desembolso pode ser retirada. A Comissão apresentará, até 1 de outubro de 2017, um relatório sobre a situação no momento do encerramento (final de março de 2017) com base nos dados comunicados pelos Estados-Membros. Os Estados-Membros têm de deduzir no momento do encerramento os montantes remanescentes nos instrumentos financeiros não totalmente utilizados, em conformidade com o artigo 78.o, n.o 6, do Regulamento (CE) n.o 1083/2006. No período de programação de 2014-2020, os pagamentos em frações em instrumentos financeiros, sujeitos ao nível efetivo de desembolso aos beneficiários finais, limitarão o risco da subutilização dos instrumentos financeiros e da criação de dotações por liquidar durante a implementação.

6.24. A caixa 6.4 apresenta as taxas de desembolso relativas aos instrumentos financeiros no domínio da coesão em 31 de dezembro de 2015. As taxas registadas em quatro Estados-Membros (Espanha, Itália, Países Baixos e Eslováquia) foram substancialmente inferiores à média da UE de 75 %.

Caixa 6.4 — Desembolso de instrumentos financeiros no domínio da coesão em 31 de dezembro de 2015 Fonte: Tribunal de Contas Europeu, com base na nota de orientação da Comissão EGESIF_16-0011-00, de 20 de setembro de 2016.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL RESPOSTAS DA COMISSÃO

Comunicação de informações incompletas ou inadequadas sobre os instrumentos financeiros pelos Estados-Membros

6.25. As informações prestadas pela Comissão sobre a execução dos instrumentos financeiros do FEDER e do FSE baseiam-se nos dados recebidos diretamente dos Estados-Membros. Desde 2011, a Comissão envidou esforços consideráveis para melhorar a qualidade dos dados, mas, em alguns casos, os números continuam incompletos ou inexatos. Este ano, o Tribunal identificou inexatidões em quatro dos 12 instrumentos examinados. Estes erros resultam na sobredeclaração do desempenho e, se não forem corrigidos, podem aumentar artificialmente o montante declarado de despesas elegíveis no momento do encerramento, especialmente no caso dos fundos de garantia. 6.25. No momento do encerramento, os Estados-Membros têm de certificar a utilização eficaz dos fundos em relação aos instrumentos financeiros. Estas despesas devem ter sido verificadas pelas autoridades de gestão e de auditoria antes de ser apresentado o processo de encerramento. Com efeito, relativamente a um determinado número de programas operacionais, as autoridades de auditoria manifestaram limitações nos seus pareceres de auditoria devido à necessidade de concluírem o seu trabalho de auditoria a este respeito. Esta auditoria em curso trabalho abrange, entre outros domínios, os pagamentos ao nível dos beneficiários finais. Por conseguinte, a Comissão não encerrará os programas pertinentes até ter garantias razoáveis sobre os montantes efetivamente desembolsados e a sua elegibilidade ser obtida, ou irá aplicar as correções financeiras adequadas.

Relatórios anuais de atividades da Comissão e outras questões relativas a governação

6.26. O Tribunal analisou os relatórios anuais de atividades (RAA) relativos a 2016 da DG REGIO e DG EMPL, bem como as declarações correspondentes (24). Em especial, verificou-se a coerência e exatidão dos cálculos dos montantes em risco pela Comissão, e se o nível de erro estava em conformidade com a estimativa do Tribunal.

6.27. Estes RAA apenas prestam informações provisórias sobre os montantes em risco e o risco residual (25), tanto para o encerramento do período de 2007-2013 como para o pacote de garantia anual desenvolvido para o período de 2014-2020. 6.27. No momento em que foi emitido o RAA de 2016, as Direções-Gerais não estavam ainda em posição de validar as informações sobre os montantes em risco e as taxas de risco residual, como comunicado pelas autoridades de auditoria. Tal deve-se ao calendário do exercício de encerramento (31 de março de 2017) e ao prazo legal para a apresentação do período de 2014-2020 dos documentos relativos à aprovação das contas anuais (até 1 de março) e da aprovação das contas pela Comissão (até 31 de maio de 2017). No entanto, a Comissão utilizou plenamente todas as informações disponíveis no momento do RAA de 2016, incluindo os dados comunicados pelas autoridades de auditoria, com alguns ajustamentos limitados.

Garantia da Comissão relativa ao período de programação de 2007-2013

6.28. Apesar de o prazo de apresentação dos documentos relativos ao encerramento para o período de 2007-2013 terminar em 31 de março de 2017 (26), a avaliação da Comissão relativa a essa documentação só tem de ser apresentada até 31 de agosto de 2017. Se a Comissão identificar questões relevantes na sua avaliação, este prazo pode ser prorrogado. A Comissão prestará informações sobre o resultado da sua avaliação das taxas residuais comunicadas pelas autoridades de auditoria nos seus RAA relativos a 2017 (abril de 2018). 6.28. A Comissão está a realizar uma avaliação pormenorizada dos documentos de encerramento apresentados pelos Estados-Membros, que estará concluída até ao fim do prazo regulamentar de 31 de agosto de 2017. Os resultados deste exercício serão efetivamente comunicados no RAA de 2017.

6.29. A Comissão só pode encerrar um programa quando a taxa residual, tendo em conta todas as correções financeiras, for inferior a 2 % (27). Num relatório especial recentemente publicado sobre os preparativos do encerramento dos programas de 2007-2013 (28), o Tribunal constatou que a Comissão instituiu disposições adequadas para o encerramento, pelos Estados-Membros, dos OP no domínio da coesão. Num outro relatório especial, sobre as correções financeiras executadas pela Comissão no domínio da coesão durante o período de programação de 2007-2013 (29), o Tribunal também concluiu que a Comissão utilizou de forma eficaz as medidas à sua disposição para proteger o orçamento da UE de despesas irregulares.

Garantia da Comissão relativa ao período de programação de 2014-2020

Comentários relativos ao início do período de 2014-2020

6.30. Três anos após o início do período de programação de 2014-2020, os Estados-Membros apenas nomearam 77 % das autoridades dos programas responsáveis pelos fundos da política de coesão (30). Até 1 de março de 2017, a Comissão recebeu as contas finais com as despesas abrangendo apenas 0,7 % do orçamento afetado a todo o período de programação. Em meados de 2017, os atrasos na execução orçamental foram superiores aos registados no mesmo momento durante o período de 2007-2013 (31). 6.30. Os 77 % das autoridades designadas dos programas são responsáveis por 88 % do total das dotações da política de coesão. A Comissão observa que a designação é uma responsabilidade dos Estados-Membros. A Comissão instou repetidamente os Estados-Membros, em diversas ocasiões (em reuniões e comunicações escritas), a agilizar este processo, garantindo, ao mesmo tempo, o pleno respeito dos critérios de designação definidos no regulamento e prestou esclarecimentos e assistência, sempre que necessário. Tal ainda não se traduziu em pedidos de pagamento por parte dos Estados-Membros a níveis semelhantes durante o período de 2007-2013, mas todas as condições estão atualmente em vigor para o aproveitamento no terreno. A taxa de absorção no final de 2016 é, no geral, de 3,7 % para o FEDER/FC e de 3,3 % para os projetos do FSE/IEJ, o que reflete já uma certa melhoria em comparação com os números disponíveis em meados de 2016, com base nas contas recebidas até 1 de março de 2017. No entanto, a Comissão sublinha que, nos primeiros anos de implementação, a seleção dos projetos a cofinanciar é um passo fundamental para uma implementação bem-sucedida da política de coesão. Neste contexto, em 2016, a Comissão observa que o ritmo da seleção dos projetos foi acelerado, atingindo uma taxa de seleção, no geral, de 26 % para os projetos do FEDER/FC e de 32 % para os projetos do FSE/IEJ, conforme comunicado pelos Estados-Membros. Este número é semelhante ao mesmo momento no período de programação de 2007-2013.

Novo modelo de garantia da Comissão para as despesas no domínio da coesão

6.31. Os Estados-Membros apresentam um «pacote de garantia», que inclui as contas após certificação pelas autoridades de certificação. Com esse pacote, os Estados-Membros confirmam a eficácia do funcionamento dos sistemas de gestão e dos controlos internos de um PO, bem como a legalidade e regularidade das despesas certificadas, apresentando as taxas residuais calculadas pelas autoridades de auditoria. A taxa residual inclui as correções financeiras aplicadas e registadas nas contas para atenuar os riscos detetados pelas auditorias das operações.

6.32. A Comissão tem até 31 de maio para aceitar ou rejeitar as contas e deve pagar o saldo final no prazo de um mês a contar dessa data. Antes de aceitar as contas, a Comissão centra-se essencialmente em controlos administrativos da exaustividade e exatidão. As questões relativas à legalidade e regularidade não são consideradas nesta fase, ainda que a Comissão possa subsequentemente lançar auditorias da legalidade e regularidade nos Estados-Membros, para examinar o trabalho das autoridades de auditoria (32). Por conseguinte, as suas conclusões sobre a legalidade e regularidade serão comunicadas nos RAA do ano n+1. 6.32. A Comissão continua a realizar uma análise documental exaustiva de todos os documentos recebidos nos pacotes de garantia; nomeadamente, as taxas de erro comunicadas, os riscos residuais e os pareceres de auditoria emitidos pelas autoridades de auditoria. Em conformidade com a estratégia de auditoria única implementada pelas Direções-Gerais em causa, esta análise documental é complementada com as auditorias de conformidade baseadas nos riscos. O principal objetivo consiste em procurar, através da revisão do trabalho das autoridades de auditoria, após a aprovação das contas, uma garantia razoável de que qualquer deficiência grave no sistema de gestão e de controlo continua a ser detetada, declarada e, por conseguinte, corrigida.

Observações sobre as informações prestadas nos RAA relativos ao período de 2014-2020

6.33. Para o período de 2014 a 2020, 18 Estados-Membros apresentaram as contas das despesas relativas a 71 dos 419 PO aprovados (33), num total de 3,3 mil milhões de euros (34). A Comissão aceitou 69 contas no prazo regulamentar de 31 de maio de 2017 (35). Tal como sucedeu com a declaração de encerramento para o período anterior (ver ponto 6.29), a aceitação administrativa das contas ocorreu após a aprovação dos RAA. Além disso, a Comissão só deu início à verificação da legalidade e regularidade dos 71 PO em junho de 2017. Por conseguinte, os resultados apenas serão publicados em junho de 2018, com os RAA relativos a 2017. 6.33. No âmbito da nova estrutura para o período de programação de 2014-2020, a Comissão complementará a sua análise documental das taxas de erro comunicadas pelas autoridades de auditoria com auditorias no local baseadas nos riscos. Antes de confirmar a fiabilidade dos dados comunicados nos relatórios anuais de atividades subsequentes, a Comissão estará igualmente em posição de tomar em consideração as observações que o TCE poderia ter comunicado nesta fase. Tal permitirá reforçar a qualidade dos dados fornecidos às autoridades de quitação nos respetivos relatórios anuais de atividades.

6.34. O Tribunal identificou um conjunto de riscos metodológicos que devem ser resolvidos, de forma a assegurar a transparência e a fiabilidade das taxas residuais comunicadas: 6.34.

— o período de referência dos RAA não é idêntico ao período aplicado às contas anuais apresentadas pelos Estados-Membros. As DG devem prestar informações sobre a execução dos pagamentos para o ano civil n, mas os Estados-Membros apresentam as despesas declaradas à Comissão para o exercício que decorre entre julho do ano n-1 e junho do ano n. Deste modo, a Comissão fornece a garantia para um período diferente (ano civil) do período utilizado pelas autoridades dos Estados-Membros (exercício financeiro). Consequentemente, cada RAA deve indicar claramente o resultado da avaliação completa das contas pela Comissão, inicialmente apresentadas no RAA do ano anterior; — A Comissão utiliza todas as informações disponíveis no momento da comunicação dos RAA, tal como tem sido o caso durante vários anos. A Comissão sublinha que o regulamento para o período de programação de 2014-2020 e o calendário fixado para o pacote de garantia permite um melhor alinhamento dos prazos para a comunicação de relatórios com as autoridades dos programas, em comparação com o período de programação de 2007-2013. O Diretor-Geral deve fornecer garantias quanto às despesas durante o ano civil, tendo em conta as garantias fornecidas pela autoridade do programa no seu pacote de garantia e a retenção de 10 % sobre cada dividendo intercalar. A Comissão aceita fornecer nos RAA os resultados da sua avaliação completa sobre a legalidade e a regularidade dos pacotes de garantia apresentados pelos Estados-Membros no ano anterior (ver resposta da Comissão ao ponto 6.33).

— nos termos do artigo 137o, no 2, do Regulamento que estabelece disposições comuns, os Estados-Membros devem excluir das suas contas todas as despesas previamente incluídas num pedido de pagamento relativamente ao qual esteja em curso um processo de avaliação da legalidade e regularidade. Qualquer parte desses montantes que seja subsequentemente considerado legal e regular pode ser incluída num futuro pedido de pagamento. O Tribunal detetou um caso em que a autoridade de auditoria incluiu montantes deste tipo no cálculo das taxas residuais. A Comissão deve relembrar novamente as autoridades de auditoria de que os montantes previstos no artigo 137o, no 2, devem ser claramente identificáveis e não devem ser tidos em conta para efeitos de cálculo das taxas residuais; — Com efeito, a Comissão já esclareceu, junto das autoridades de auditoria, na nota de orientação sobre o relatório de controlo anual e parecer de auditoria (36) os critérios para calcular uma correção financeira no cálculo da taxa de risco residual. Tal como o Tribunal observa, o que é decisivo é saber se a correção financeira tenciona reduzir os riscos identificados pelas autoridades de auditoria em resultado da auditoria das operações (ver as observações do TCE no ponto 6.32). Os montantes que são objeto de uma avaliação permanente das seguintes disposições do artigo 137.o, n.o 2, que foram deduzidos das contas, fornecem novas garantias de que todas as despesas certificadas nas contas anuais são legais e regulares e não deverão ter impacto sobre o cálculo da taxa de risco residual pelas autoridades de auditoria. Consequentemente, a Comissão irá esclarecer de forma mais aprofundada as suas orientações aos Estados-Membros.

— os formulários de apresentação das contas não incluem uma secção específica para as retiradas individuais e os montantes previstos no artigo 137o, no 2. Para efeitos de aceitação das contas, apesar de serem apresentados valores agregados, só é possível assegurar a existência de uma pista de auditoria adequada mediante informações detalhadas ao nível das operações. Disponibilizar diretamente essas informações no sistema comum de comunicação aumentaria a transparência e permitiria os controlos necessários. — Os montantes que são objeto de uma avaliação permanente devem ser divulgados globalmente no apêndice 8 das contas com uma explicação por parte da autoridade de certificação, sendo necessário da parte da autoridade de auditoria a verificação destas explicações e de eventuais discrepâncias. A autoridade de certificação deve manter registos contabilísticos completos e pormenorizados no programa do sistema de controlo das movimentações individuais e as modificações feitas entre pedidos de dividendos intercalares e os montantes declarados nas contas anuais para controlar a possibilidade dada pelo artigo 137.o, n.o 2, da declaração posterior destes montantes. Tais montantes, se considerados, posteriormente, legais e regulares e introduzidos nos pedidos de pagamento nos anos subsequentes serão sujeitos ao mesmo mecanismo de verificação e controlo, como para qualquer outra nova despesa.

É necessário clarificar a definição de população auditada dos adiantamentos de instrumentos financeiros e auxílios estatais

6.35. A Comissão deve clarificar as regras sobre o modo como as autoridades de auditoria dos Estados-Membros têm de definir as populações objeto de auditoria dos instrumentos financeiros (37). Os pagamentos a um instrumento são efetuados assim que a sua estrutura jurídica está instituída e são incluídos nos pedidos de pagamentos intermédios à Comissão (38). O regulamento limita a definição de despesas elegíveis aos pagamentos aos destinatários finais, recursos autorizados para contratos de garantia e reembolso dos custos e honorários de gestão (39). Considerar que a população auditada é a dotação inicial e não as despesas elegíveis nas contas anuais resulta numa subestimativa da taxa residual. Esta questão também afeta os adiantamentos relativos a auxílios estatais. 6.35. A Comissão compromete-se a trabalhar em conjunto com as autoridades de auditoria e o TCE, para garantir que um entendimento comum é aplicado para as taxas de erro a serem comunicadas. Nomeadamente, a fim de dispor de uma avaliação qualitativa da taxa de erro, a Comissão instou as autoridades de auditoria a utilizar a opção regulamentar para obter um estrato específico dos instrumentos financeiros [artigo 28. o , n. o 10, do Regulamento Delegado (UE) n. o 480/2014]. Serão fornecidas orientações complementares a este respeito às autoridades de auditoria. O artigo 127.o do Regulamento Disposições Comuns (RDC) aplicável ao período de 2014-2020 estabelece que são realizadas auditorias a uma amostragem adequada das operações com base nas despesas declaradas. A Comissão sublinha que os pagamentos relativos aos instrumentos financeiros no período de 2014-2020 serão efetuados em frações, sob reserva de obrigações regulamentares em relação à utilização efetiva do pagamento anterior, que deverão ser incluídas no âmbito das auditorias de operações realizadas pelas autoridades de auditoria. De acordo com a primeira fração, as autoridades de auditoria devem verificar se os requisitos aplicáveis (contratos públicos, avaliação ex ante) são cumpridos e os erros detetados têm um impacto sobre a taxa de erro. Relativamente aos adiantamentos de auxílios estatais, tal como já foi efetuado para o encerramento no período de 2007-2013, a Comissão irá esclarecer às autoridades de auditoria que têm de realizar trabalhos de auditoria (isto é, auditorias de sistemas), para confirmar que as autoridades de gestão criaram um sistema que garanta que os adiantamentos são devidamente fundamentados dentro do prazo regulamentar.

Coerência entre as informações constantes dos RAA e as observações do Tribunal

6.36. A caixa 6.5 contém uma síntese das informações prestadas pelos RAA para o período de programação de 2007-2013.

Caixa 6.5 — Síntese das informações constantes dos RAA para o período de 2007-2013 (mil milhões de euros) Atividade Fundo Total das despesas pertinentes Despesas pertinentes de 2016 PO Taxa de erro relativa a 2016 Risco residual Número de reservas Mín. Máx. Período de programação de 2007-2013 FEDER/FC 254,5 26,2 322 2,2 % 4,2 % 0,4 % 66 FSE 70,2 6,4 118 3,9 % 4,3 % 0,7 % 23 Total 324,7 32,6 440 2,6 % 4,2 % 0,5 % 89 Fonte: RAA relativos a 2016 daDG REGIO e DG EMPL.

6.37. A estimativa da taxa de erro do Tribunal é superior às taxas de erro comunicadas pela Comissão nos seus RAA com base nos resultados das autoridades de auditoria. No entanto, esses dois conjuntos de erros não são totalmente comparáveis, essencialmente devido às seguintes razões: — as taxas residuais comunicadas nos RAA não se referem ao mesmo período das publicadas pelo Tribunal (40); — as taxas residuais calculadas pela Comissão têm um caráter plurianual e têm em conta todas as correções financeiras aplicadas ao nível da UE e dos Estados-Membros; — os resultados do Tribunal baseiam-se numa amostra estatisticamente representativa de operações ao nível da UE, ao passo que, embora as autoridades de auditoria apliquem, geralmente, a amostragem estatística, podem igualmente selecionar auditorias das operações com base em amostragens não estatísticas. 6.37. A Comissão sublinha que esta avaliação da fiabilidade das taxas de erro de cada ano comunicada pelos Estados-Membros baseia-se numa análise documental exaustiva de todas as informações disponíveis, complementada com missões de inquérito no local baseadas na análise de riscos, tendo também em conta a avaliação global da fiabilidade do trabalho das autoridades de auditoria. Sempre que necessário, a Comissão solicita e obtém das autoridades de auditoria quaisquer informações adicionais necessárias. Ver também a resposta da Comissão ao ponto 6.27. A Comissão considera que, no relatório anual de 2016, como foi o caso nos últimos seis anos consecutivos para a Direção-Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão e nos cinco anos consecutivos para a Direção-Geral da Política Regional e Urbana, antes deste relatório anual, o resultado da avaliação da Comissão está em conformidade com as taxas de erro calculadas pelo TCE (ver as páginas 75 e 64 dos respetivos RAA).

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL RESPOSTAS DA COMISSÃO

CONCLUSÃO E RECOMENDAÇÕES

Conclusão

6.38. Globalmente, as provas de auditoria indicam que o nível de erros nas despesas da «Coesão económica, social e territorial» é significativo. 6.38 e 6.39. A Comissão observa que o nível de erro estimado apresentado pelo TCE melhorou ao longo dos anos e está em conformidade com as taxas de erro comunicadas nos RAA dos serviços respetivos da Comissão. Em 2016, a Comissão continuou a centrar as suas auditorias e ações nos programas/Estados-Membros de maior risco, tendo em vista a preparação do encerramento, e a aplicar medidas corretivas quando necessário através de uma política rigorosa de interrupção e suspensão de pagamentos. É com a aplicação de uma análise e procedimentos rigorosos no encerramento que é possível excluir qualquer risco material remanescente de despesas irregulares. A Comissão observa ainda que, tendo em conta o caráter plurianual dos sistemas de gestão e controlo no âmbito do período de programação de 2007-2013 da política de coesão, os erros podem ser corrigidos até ao encerramento, como ilustrado na secção 2.1.3 dos respetivos RAA de 2016 da Direção-Geral da Política Regional e Urbana e da Direção-Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão. Para fazer face às taxas de erro materiais comunicadas pelo TCE no âmbito da política de coesão, os requisitos reforçados em matéria de legalidade e regularidade e a responsabilização das autoridades do programa incluem, no período de programação de 2014-2020, a introdução das contas anuais que devem estar isentas das irregularidades materiais, e um reforço da capacidade corretiva da Comissão pela possibilidade de aplicar correções financeiras líquidas em determinadas condições. Estes requisitos serão importantes incentivos para os Estados-Membros detetarem, comunicarem e corrigirem deficiências graves antes da certificação das contas anuais à Comissão e deverão contribuir para uma redução duradoura das taxas de erro comunicadas pelas autoridades de auditoria, como ilustrado pelo primeiro pacote de garantia de que beneficiaram em 2017. A Comissão remete ainda para as respostas aos pontos 6.7 e 6.19.

6.39. Nesta rubrica do QFP, os testes das operações efetuados pelo Tribunal indicam que o nível de erro global estimado se situe em 4,8 % (ver anexo 6.1 ).

Recomendações

6.40. As constatações da análise do Tribunal ao seguimento dado às 11 recomendações formuladas no Relatório Anual relativo a 2013 (41) são apresentadas no anexo 6.4 . Destas, a Comissão executara totalmente oito recomendações, duas foram executadas na maior parte dos aspetos e uma não foi executada de todo. 6.40. A Comissão observa que não tinha aceitado a recomendação comunicada nos termos do presente ponto como não implementada.

6.41. Na sequência desta análise e das constatações e conclusões relativas ao exercício de 2016, o Tribunal recomenda que a Comissão:

— Recomendação 1: preste especial atenção, quando do encerramento dos programas de 2007-2013, a domínios em que existe um risco mais elevado de despesas não elegíveis ou da divulgação de informações inexatas suscetíveis de resultar num reembolso excessivo. A Comissão deverá centrar-se especialmente em: a) assegurar que os montantes comunicados para os instrumentos financeiros quando do encerramento não sejam artificialmente aumentados devido à sobredeclaração dos montantes utilizados ao nível dos destinatários finais. O risco é mais elevado para os fundos de garantia, nos quais um multiplicador artificialmente reduzido significaria um aumento injustificado dos custos elegíveis; b) verificar que os adiantamentos relativos a auxílios estatais foram cobertos por despesas efetivas ao nível do projeto, que constitui a única despesa elegível. A Comissão deve assegurar que as autoridades de gestão realizaram verificações suficientes para a obtenção de uma pista de auditoria adequada no que respeita ao apuramento dos adiantamentos e à dedução de montantes injustificados. c) certificar-se de que as despesas de todos os grandes projetos são apoiadas por uma decisão da Comissão que aprova o projeto, sob pena de as despesas declaradas serem inelegíveis. Existe um risco especial quando os projetos de maior envergadura são divididos em secções mais pequenas que se encontram abaixo do limiar dos grandes projetos. A Comissão aceita esta recomendação e já está a tomar em consideração, entre outras, os domínios específicos assinalados pelo Tribunal no que diz respeito aos instrumentos financeiros, auxílios estatais e grandes projetos durante a sua avaliação dos pacotes de encerramento do período de 2007-2013 atualmente em curso. A Comissão recorda que é da responsabilidade dos Estados-Membros a notificação de grandes projetos à Comissão.

— Recomendação 2: dê resposta, durante o período de 2014-2020, a questões que possam afetar o cálculo fiável da taxa residual, através da introdução de controlos e orientações consistentes no que se refere: A Comissão aceita esta recomendação.

a) à população auditada de adiantamentos de instrumentos financeiros e auxílios estatais. A população deve ter devidamente em conta, relativamente aos instrumentos financeiros, os montantes utilizados ao nível dos beneficiários finais e, no que se refere aos auxílios estatais, as despesas efetivas ao nível do projeto, tal como apresentadas nas contas; a. No contexto descrito na sua resposta ao ponto 6.36, e tendo em vista o disposto no regulamento sobre as despesas elegíveis e a população auditada, a Comissão compromete-se a trabalhar em conjunto com as autoridades de auditoria e o TCE, para garantir que um entendimento comum é aplicado ao tratamento dos instrumentos financeiros e aos adiantamentos de auxílios estatais na população auditada e correspondentes trabalhos de auditoria a realizar, a fim de obter uma garantia razoável.

b) à cobertura de auditoria dos instrumentos financeiros geridos pelo BEI. A Comissão deve assegurar que as disposições de auditoria são adequadas, tanto a nível dos intermediários financeiros como dos destinatários finais. A aprovação final das alterações à base jurídica existente, propostas pela Comissão no Regulamento Omnibus (42), bem como a obrigação de auditoria a nível do Estado-Membro, será fundamental nesta matéria; b. A Comissão propôs no Regulamento «Omnibus», que adotou em setembro de 2016, a alteração do artigo 40.o do RDC. A alteração proposta ao artigo 40. o , aplicável a todos os instrumentos financeiros implementados pelo BEI (Banco Europeu de Investimento) e outras instituições financeiras internacionais (IFI), esclarece a existência de dois níveis de controlos/auditorias: 1) ao nível do BEI e das IFI; 2) ao nível dos organismos em jurisdições dos Estados-Membros. Em relação ao primeiro nível, o Grupo BEI ou outras IFI irão fornecer relatórios de controlo acompanhados de um relatório/parecer de auditoria anuais emitidos pelos auditores designados no acordo de financiamento. Em relação ao segundo nível, os Estados-Membros terão de realizar verificações por parte das autoridades de gestão e auditorias por parte das autoridades de auditoria ao nível dos intermediários financeiros e para as autoridades de auditoria, quando pertinente, ao nível dos beneficiários finais, na sua jurisdição. Estas verificações e auditorias, tendo em conta os riscos identificados, irão abranger a implementação dos instrumentos. Os resultados destas verificações e auditorias irão complementar os relatórios recebidos do Grupo BEI e das IFI.

c) à exclusão dos montantes com avaliação em curso mencionados no artigo 137o, no 2, do Regulamento (UE) no 1303/2013 do cálculo da taxa residual comunicada pelos Estados-Membros, uma vez que a sua inclusão tem o efeito de subestimar essa taxa e reduzir a transparência e a fiabilidade deste indicador fundamental. c. A Comissão considera ter já tomado medidas, mas está disposta a esclarecer melhor as suas atuais orientações aos Estados-Membros. Tal como explicado na resposta da Comissão ao ponto 6.34, em conformidade com o quadro regulamentar do período de 2014-2020, os Estados-Membros devem excluir das suas contas determinados montantes que tenham sido previamente incluídos num pedido de pagamento, mas em relação ao qual está em curso um processo de avaliação da legalidade e regularidade das despesas. Toda e qualquer despesa que seja subsequentemente considerada legal e regular pode ser incluída num pedido de pagamento futuro. o , n. o 2, não têm qualquer impacto sobre o cálculo da taxa de risco residual. A Comissão esclareceu, junto das autoridades de auditoria, na nota de orientação sobre o relatório de controlo anual e parecer de auditoria Por conseguinte, os montantes que são objeto de avaliação permanente segundo as disposições do artigo 137., n.2, não têm qualquer impacto sobre o cálculo da taxa de risco residual. A Comissão esclareceu, junto das autoridades de auditoria, na nota de orientação sobre o relatório de controlo anual e parecer de auditoria ( 43 ) os critérios para calcular uma correção financeira na taxa de risco residual. A possibilidade oferecida pelo regulamento para incluir esses montantes sob avaliação permanente num pedido de dividendos intercalares subsequente, se estes forem considerados legais e regulares, não é pertinente para efeitos do cálculo da taxa de risco residual e fornece mais garantias de que todas as despesas certificadas nas contas anuais são legais e regulares.

— Recomendação 3: ao reconsiderar a conceção e o mecanismo de execução dos FEEI pós-2020, reforce a ênfase do programa no desempenho e simplifique o mecanismo de pagamentos, através do incentivo, quando necessário, à introdução de medidas suplementares destinadas a ligar o nível dos pagamentos ao desempenho, em vez de reembolsar apenas as despesas. A Comissão aceita esta recomendação, na medida em que aceita plenamente considerar soluções alternativas de conceção e mecanismos de execução, incluindo a opção recomendada pelo TCE, mas não pode assumir ainda uma posição pormenorizada sobre as suas propostas para os FEEI após 2020. Observa, além disso, que a proposta de alteração do Regulamento Disposições Comuns apresentada e adotada pela Comissão no final de 2016 (o chamado Regulamento «Omnibus»), se adotada por outras instituições, permitirá, sob certas condições, o afastamento do reembolso das despesas a favor de pagamentos com base nos resultados dos projetos. A apresentação atempada de propostas legislativas para a política de coesão constitui uma prioridade para a Comissão. O calendário, todavia, depende da adoção da proposta para o Regulamento do quadro financeiro plurianual (QFP). A proposta da Comissão para o pacote legislativo relativo à política de coesão após 2020 será apresentada posteriormente. A Comissão trabalhará em estreita colaboração com os colegisladores, com vista a uma adoção atempada e entrada em vigor do quadro legislativo.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL

PARTE 2 — AVALIAÇÃO DO DESEMPENHO DOS PROJETOS

6.42. O princípio da boa gestão financeira na execução do orçamento da UE pressupõe uma incidência não só na conformidade regulamentar, mas também na concretização dos objetivos definidos (44).

6.43. Nos últimos três anos, quando os projetos examinados estavam fisicamente concluídos, além de verificar a regularidade, o Tribunal também examinou o desempenho (45). Este ano, uma vez que o período de elegibilidade terminou em 31 de dezembro de 2015, todos os 168 projetos examinados pelo Tribunal (com exclusão dos instrumentos financeiros) deveriam estar concluídos à data da auditoria. O Tribunal examinou, relativamente aos 168 projetos:

— aspetos pertinentes da conceção do sistema de desempenho (em especial se os PO tinham indicadores de realizações e de resultados relevantes para os respetivos objetivos, e se os objetivos em termos de realizações e de resultados especificados nos documentos do projeto (46) correspondiam aos objetivos do PO para cada eixo prioritário);

— desempenho dos projetos, ou seja, se os projetos concretizaram os seus objetivos e alcançaram as metas definidas para cada indicador.

Avaliação da conceção do sistema de desempenho

6.44. Relativamente ao período de programação de 2007-2013, os beneficiários eram juridicamente obrigados a definir e comunicar as realizações. Para avaliar o contributo de um projeto na concretização dos objetivos do PO, os Estados-Membros também dispunham da possibilidade de definir indicadores de resultados que ligassem os resultados do projeto aos respetivos indicadores do eixo prioritário do PO.

6.45. As disposições regulamentares para o período 2014-2020 incluem algumas medidas que, se executadas de forma adequada, devem contribuir para a avaliação do desempenho dos programas. Num exemplo, as autoridades de auditoria são obrigadas a examinar a fiabilidade dos dados de desempenho (47). Noutro exemplo e na sequência da sua análise do desempenho, a Comissão pode impor sanções quando os indicadores financeiros e de realizações de um eixo prioritário sejam gravemente subalcançados (48).

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL RESPOSTAS DA COMISSÃO

Um terço dos projetos examinados foi abrangido por um sistema de medição do desempenho com indicadores de realizações e de resultados ligados aos objetivos do PO

6.46. O Tribunal constatou que em 63 dos 168 projetos (38 %) estava em vigor um sistema de medição do desempenho, ligando as realizações e os resultados dos projetos aos objetivos do PO.

6.47. Em 101 outros casos (60 %), o Tribunal detetou um conjunto de insuficiências na forma como as autoridades dos Estados-Membros conceberam os seus sistemas de desempenho, tanto a nível do PO como do projeto. As insuficiências mais frequentes foram: 6.47. Embora o enquadramento legislativo dos fundos estruturais para o período de 2007-2013 não obrigue as autoridades do programa a definir indicadores de resultados a nível dos projetos, a Comissão instou-as a tal, sempre que pertinente. Alguns indicadores de resultados não poderiam, com efeito, ser significativamente mensurados a nível de um único projeto.

— em 70 casos (42 % de 168), as autoridades não definiram indicadores de resultados nem definiram metas para medir o desempenho ao nível de projeto, ou os indicadores de resultados definidos não eram coerentes com os do PO. Nestas circunstâncias, não é possível determinar se esses projetos contribuíram de alguma forma para a concretização dos objetivos gerais do programa (ver também o ponto 6.55);

— em 13 casos, as autoridades classificaram incorretamente as realizações como resultados, ou vice-versa, no PO e/ou nos documentos de aprovação do projeto;

— em 12 casos, os indicadores de realizações dos projetos não eram coerentes com os do PO.

6.48. Em relação aos quatro casos remanescentes (2 %) (49), as autoridades não dispunham de um sistema de desempenho que definisse e medisse as realizações e os resultados ao nível do projeto. Nestes quatro casos, o Tribunal não pôde avaliar o desempenho dos projetos.

6.49. Apesar de os regulamentos para os período de programação de 2007-2013 e 2014-2020 não exigirem que os Estados-Membros definissem indicadores de resultados ao nível dos projetos, isso sucedeu em 90 (54 %) dos 168 projetos examinados pelo Tribunal. É uma boa prática que as autoridades de gestão e os organismos intermédios definam, sempre que possível, indicadores de resultados deste tipo, já que permitem medir a contribuição específica de um projeto para a concretização dos objetivos do respetivo eixo prioritário. 6.49. A Comissão observa que existe uma melhoria significativa para o período de 2014-2020 com um sistema abrangente de indicadores obrigatórios de realizações e de resultados ao nível do programa. O cumprimento dos objetivos é mensurado por indicadores de resultados (com uma base de referência, o ponto de partida e o objetivo). Os programas serão sistematicamente mensurados e comunicarão o progresso dos indicadores de resultados. Os projetos no âmbito de um programa são selecionados de forma a produzir resultados e a contribuir para os resultados a alcançar a nível do programa. A sua evolução é mensurada com indicadores de realizações. Estes são igualmente obrigatórios.

6.50. O Tribunal identificou projetos sem indicadores de resultados em 11 dos 14 Estados-Membros dos quais o Tribunal obteve a amostra de operações (50). Foram, contudo, mais comuns na Bulgária, em Espanha e em Itália para o FEDER/FC, e na Irlanda e em Espanha para o FSE. Nesses países, mais de metade dos projetos concluídos examinados pelo Tribunal não dispunham de indicadores de resultados, ou os indicadores não eram coerentes com o PO.

Avaliação do desempenho dos projetos

6.51. A caixa 6.6 sintetiza os resultados da avaliação do Tribunal relativa ao desempenho dos projetos.

Caixa 6.6 — Avaliação do desempenho dos projetos Avaliação do desempenho Número de projetos relativamente aos quais o Tribunal avaliou: Os indicadores de realizações e de resultados Apenas os indicadores de realizações (não foram definidos indicadores de resultados) Nem os indicadores de realizações nem de resultados Projetos não operacionais TOTAIS Número de projetos 90 (100 %) 70 (100 %) 4 (100 %) 4 (100 %) 168 (100 %) — Totalmente alcançado 43 (48 %) 54 (77 %) 97 (58 %) — Parcialmente alcançado 45 (50 %) 12 (17 %) 57 (34 %) — Não alcançado 2 (2 %) 4 (6 %) 4 (100 %) 10 (6 %) — Não foi possível avaliar 4 (100 %) 4 (2 %) Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

OBSERVAÇÕES DO TRIBUNAL RESPOSTAS DA COMISSÃO

Dos 90 projetos com indicadores de realizações e de resultados, 88 cumpriram, pelo menos parcialmente, os seus objetivos

6.52. Dos 90 projetos com um sistema de medição do desempenho das realizações e dos resultados, 43 (48 %) atingiram plenamente os objetivos de realizações e de resultados definidos pelas autoridades de gestão. 6.52. A Comissão observa que, em primeiro lugar, cabe às autoridades de gestão garantir que os projetos com valor acrescentado europeu sejam selecionados e aprovados. No que respeita aos indicadores de resultados, a avaliação do desempenho dos programas foi reforçada para o período de 2014-2020: conforme previsto no quadro regulamentar do período de 2014-2020 [artigo 22.o, n.o 6 e n.o 7, do Regulamento (UE) n.o 1303/2013], a Comissão poderá suspender os pagamentos intercalares ou impor correções financeiras aos Estados-Membros, em caso de falha grave a nível de um eixo prioritário de um programa, como resultado da análise do desempenho [artigo 22.o, n.o 6, do Regulamento (UE) n.o 1303/2013] e no encerramento (artigo 22.o, n.o 7).

6.53. Outros 45 projetos (50 %) alcançaram parcialmente os objetivos em termos de realizações e de resultados. Destes, sete acabaram por ser faseados ao longo dos dois períodos de programação (2007-2013 e 2014-2020). Estes projetos dizem respeito a três PO em três Estados-Membros (Hungria, Polónia e Roménia). 6.53. A Comissão observa que o final do período de elegibilidade não coincide necessariamente com a data fixada como meta final para medir todos os indicadores de desempenho.

6.54. Por último, dois projetos não realizaram nenhum dos seus objetivos. Além disso, quatro projetos estavam «não operacionais» de acordo com a definição constante das orientações relativas ao encerramento (51). As autoridades de gestão são explicitamente obrigadas a comunicar os projetos «não operacionais» na declaração de encerramento de um PO. 6.54. A Comissão recorre a todas as medidas de que dispõe para garantir uma gestão financeira correta e eficaz na utilização dos fundos da UE. É, todavia, apenas na fase de encerramento do programa que o desempenho dos projetos financiados pelos programas operacionais será finalmente avaliado.

Dos 70 projetos em que apenas foram definidos indicadores de realizações, 66 cumpriram, pelo menos parcialmente, os seus objetivos

6.55. Dos 70 projetos, 54 (77 %) alcançaram plenamente os objetivos relativos às realizações das autoridades de gestão, outros 12 (17 %) alcançaram parcialmente esses objetivos e os restantes quatro (6 %) não alcançaram qualquer objetivo. 6.55. A Comissão observa que, em primeiro lugar, cabe às autoridades de gestão garantir que os projetos com valor acrescentado europeu sejam selecionados e aprovados.

Conclusão

6.56. Apenas um terço dos projetos examinados dispunha de um sistema de medição do desempenho com indicadores de realizações de resultados ligados aos objetivos do PO. A maioria dos projetos cumpriu os seus objetivos relativos às realizações, pelo menos parcialmente. No entanto, em relação a 42 % dos projetos, não foi possível identificar e medir uma contribuição específica para os objetivos gerais do programa, uma vez que não foram definidos indicadores de resultados nem metas ao nível dos projetos. 6.56. Embora o enquadramento legislativo dos fundos estruturais para o período de 2007-2013 não obrigue as autoridades nacionais a definir indicadores de resultados a nível dos projetos, a Comissão instou-as a tal, sempre que pertinente. Alguns indicadores de resultados não poderiam, com efeito, ser significativamente mensurados a nível de um único projeto.