Bruxelas, 26.10.2004

COM(2004) 740 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO

Relatório anual dirigido à autoridade de quitação relativo às auditorias internas realizadas em 2003 (n.º 4 do artigo 86.º do Regulamento Financeiro){SEC(2004) 1351}

ÍNDICE

1. Introdução 3

2. Panorâmica geral do trabalho de auditoria do SAI em 2003 3

3. Sumário dos resultados e recomendações transversais 5

3.1. Contabilidade e sistemas de informação de gestão 6

3.2. Riscos de delegação 7

3.3. Gestão por actividades - ferramentas GPA 7

3.4. Riscos herdados, atribuição dos recursos e gestão do risco 8

3.5. Garantia da gestão e actividades de controlo 9

Introdução

O objectivo do presente relatório de síntese é, nos termos do previsto no n.º 4 do artigo 86.º do Regulamento Financeiro, informar a autoridade de quitação das conclusões e recomendações do Serviço de Auditoria Interna (SAI) em 2003 e da sequência que lhes foi dada.

O relatório incide sobre o número e tipo de conclusões e recomendações decorrentes das auditorias realizadas pelo SAI em 2003. O documento de trabalho dos serviços da Comissão apresentado em conjunto com o presente relatório está estruturado por sector de actividade e contém descrições sucintas e informação sobre o acompanhamento das missões específicas de auditoria concluídas pelo SAI em 2003. Fornece igualmente informação relativa ao acompanhamento das auditorias precedentes, baseada sobretudo na informação apresentada pelos departamentos examinados.

Panorâmica geral do trabalho de auditoria do SAI em 2003

Com base na acção 87 do Livro Branco sobre a Reforma, o SAI planeou a realização em 2003 de um ciclo completo de auditorias aprofundadas a todas as Direcções-Gerais. O objectivo era afectar às DG com um perfil de “alto risco” os recursos suficientes para permitir a realização de auditorias de sistemas, incluindo testes substantivos, limitando-se, quanto às restantes DG, a identificar as suas principais áreas de risco.

Parte da execução do programa de auditoria para 2003 foi adiada para 2004 em função da solicitação especial do SAI relativamente ao exame dos contratos e subvenções geridos ou com participação do Eurostat. Na resolução que acompanha a decisão de 8 de Abril de 2003 que concede à Comissão quitação para o exercício de 2001, o Parlamento Europeu solicitou que " o Serviço de Auditoria Interna da Comissão examine até ao Verão de 2003 a legalidade e a regularidade de todos os contratos celebrados pelo Eurostat desde 1999 e que inclua no inquérito os contratos concluídos por outros serviços da Comissão ". Por conseguinte, em 11 de Junho de 2003 a Comissão decidiu dar instruções ao SAI para, com base em procedimentos definidos de comum acordo, proceder ao exame da legalidade e regularidade dos contratos e subvenções concluídos pelo Eurostat, ou por outras DG sob recomendação do Eurostat, entre 1999 e 2002.

Em 2003, o SAI pôde concluir nove auditorias específicas às DG no âmbito da acção 87, duas auditorias temáticas, duas auditorias de acompanhamento e o exame dos contratos e subvenções do Eurostat, de acordo com as instruções da Comissão. Incluiu-se igualmente neste relatório uma auditoria no âmbito da acção 87 cujo relatório final foi concluído em princípios de 2004.

O quadro seguinte dá uma panorâmica geral das missões de auditoria do SAI concluídas em 2003.

Panorâmica geral das missões de auditoria do SAI concluídas em 2003:

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As recomendações do SAI foram geralmente aceites pelos serviços auditados e, em grande medida, segundo as informações por estes fornecidas, já foram ou estão em vias de ser aplicadas.

O quadro seguinte dá uma panorâmica geral do grau de aceitação das recomendações das auditorias abrangidas pelo presente relatório:

Aceitação das recomendações das auditorias:

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Uma vez concluído o seu ciclo de auditorias às DG em 2004, o SAI poderá apresentar durante este ano uma visão consolidada dos resultados, que permitirá aferir a importância relativa de cada um.

Para além do planeamento geral, verificaram-se poucos progressos quanto ao novo mandato do SAI relativo à realização de auditorias às 14 agências, tarefa prevista no artigo 185.° do Regulamento Financeiro e nas normas de execução, o que motivou uma reserva no relatório anual de actividades do SAI de 2003.

O SAI também realiza esporadicamente tarefas específicas de consultoria e recebe frequentemente pedidos de contribuição, ou oferece o seu aconselhamento profissional relativamente a questões de controlo interno e gestão de recursos e operações. O SAI realiza tais actividades de aconselhamento em conformidade com a prática normal da auditoria interna e com o seu mandato, nos termos do Regulamento Financeiro e dos Estatutos do SAI.

Sumário dos resultados e recomendações transversais

Os próximos cinco capítulos apresentam as recomendações do SAI sobre questões transversais, resultantes das verificações das auditorias apresentadas no documento de trabalho dos serviços da Comissão em anexo e que, em muitos casos, vêm confirmar os resultados idênticos constantes dos relatórios anuais do SAI anteriores.

A delegação de responsabilidades, a responsabilização e a supervisão, que são objectivos nucleares da Reforma, estão no cerne de muitos dos resultados e recomendações dos relatórios do SAI e estão na base da maioria das questões sistemáticas levantadas.

Contabilidade e sistemas de informação de gestão

O SAI considera que, paralelamente à reforma da gestão financeira e contabilística, as funções contabilísticas nas DG devem ser reforçadas e profissionalizadas, por forma a que, tanto a nível das DG como a nível central, a Comissão e a sua administração possam assegurar sistematicamente que as contas são completas, rigorosas e pertinentes. Os sistemas devem assegurar que as contas contêm toda a informação relevante e o pessoal deve estar consciente dos perigos de não a registar. A administração e os interessados externos têm de estar seguros de que os números representam a realidade, senão as decisões serão mal fundamentadas. Por este motivo, o SAI considera preferível que a função de controlo/registo seja não só profissionalizada mas também independente da função de autorização.

Com base nestas considerações, o SAI propõe a formalização da relação de dependência funcional entre os responsáveis por funções de contabilidade/controlo nas DG e o Contabilista da Comissão. Do ponto de vista da Comissão, os contactos existentes a nível da Rede das Unidades Financeiras (RUF), do grupo dos directores de recursos, do grupo dos coordenadores de controlo interno das DG e a criação da rede de correspondentes de contabilidade e de utilizadores do sistema de contabilidade, bem como a necessidade de manter relações hierárquicas claras e inequívocas com o Director-Geral, significam que não se devem formalizar outras relações entre a contabilidade e a função de controlo, tanto nas DG como a nível central.

A fim de cumprir as disposições do Regulamento Financeiro relativas ao papel e função do contabilista (artigo 61.º), o SAI considera necessário que, para além de uma função de consolidação, que assenta exclusivamente na garantia de fiabilidade prestada pelos gestores orçamentais da forma prevista no n.º 2 do artigo 61.°, o contabilista assuma também a responsabilidade sistemática e global final pela integridade das contas da instituição no seu conjunto. O SAI propõe confirmá-lo ou clarificá-lo, se necessário através de uma alteração ao Regulamento Financeiro. Com base nas disposições do Regulamento Financeiro, segundo as quais são os gestores orçamentais, e não o contabilista, os responsáveis por assegurar a legalidade e regularidade das operações subjacentes e a fiabilidade da respectiva informação, a Comissão confirmou a responsabilidade global do contabilista. Nos termos do n.° 1 do artigo 61.°do Regulamento Financeiro, em 2004 o contabilista lançou um estudo para validar os sistemas da informação das DG e os procedimentos contabilísticos.

Dada a impossibilidade de atribuir às actividades grandes categorias de despesas gerais, o SAI propõe uma avaliação dos instrumentos necessários à continuação da aplicação da “gestão por actividades" (GPA), com especial ênfase para a necessidade da contabilidade analítica das despesas gerais fundamentais. A Comissão tomará esta recomendação em consideração caso entenda adequado proceder a novos desenvolvimentos da estrutura PPE/GPA no âmbito da reforma administrativa empreendida pela actual Comissão.

Riscos de delegação

Verificaram-se progressos quanto ao reconhecimento dos riscos de delegação resultantes do facto de a Comissão ser responsável pelo orçamento final de todas as suas despesas, mas ter de assumir igualmente essa responsabilidade quando os fundos da UE são geridos em conjunto com Estados-Membros. O relatório do SAI renova a sugestão de que esta questão crucial seja resolvida através de um protocolo claro sobre a exacta responsabilidade, por um lado, dos Estados-Membros, e, por outro lado, da Comissão, reforçado por uma declaração ex-ante e uma declaração de garantia de fiabilidade por parte do país em questão.

Assim, o SAI propõe a adopção imediata de medidas concretas para assegurar que o enquadramento legal dos Fundos Estruturais durante o próximo período de programação inclua declaração ex-ante por parte das autoridades de gestão, com uma clara previsão legal de sanções sobre o financiamento total do Estado-Membro interessado em caso de informação indevida. Nas suas propostas recentes de enquadramento jurídico do próximo período de programação dos Fundos Estruturais, a Comissão introduziu o requisito de apresentação de declarações de garantia de auditoria por parte dos órgãos de auditoria do Estado-Membro, bem como disposições reforçadas sobre correcções financeiras. Quanto à agricultura, o enquadramento legislativo para o próximo período de programação prevê uma declaração de garantia de fiabilidade por parte dos organismos pagadores responsáveis pela gestão e controlo nos Estados-Membros. Esta proposta refere-se a todas as despesas agrícolas (2 fundos: FEAGA e FEADER).

O SAI propõe que se desenvolva uma abordagem comum com o Tribunal de Contas Europeu que permita encontrar uma forma aceitável de garantia de fiabilidade. A Comissão acolhe favoravelmente a nova abordagem de declaração de fiabilidade (DAS) do Tribunal e vê aí uma base de trabalho para uma declaração comummente aceite, baseada em informação de gestão financeira credível apresentada nos relatórios de actividade anuais das DG e no relatório de síntese da Comissão.

Gestão por actividades - ferramentas GPA

Os resultados das auditorias levaram o SAI a levantar algumas questões nesta área: em primeiro lugar, a definição básica de objectivos pode ser demasiado global, o que causa dificuldades à atribuição dos recursos e à análise do risco. Em segundo lugar, o desenvolvimento de indicadores de desempenho significativos apresenta naturais dificuldades. Nesta fase o SAI não propôs qualquer recomendação relativamente a estas observações, uma vez que podem ser apenas problemas de desenvolvimento dos novos mecanismos GPA. Em terceiro lugar, nalguns casos não há qualquer relação clara entre o Plano de Gestão Anual (PGA) das DG e um plano comparável a nível de direcções ou unidades. Contudo, tal poderia proporcionar o estabelecimento de uma estrutura única de planeamento clara e integrada, pois o PGA de cada DG teria maiores possibilidades de aplicação através de planos a nível das unidades. Em conformidade, o SAI propõe a clarificação das instruções às DG em relação à necessidade de coerência dos PGA a todos os níveis da organização.

A Comissão reconhece a necessidade de planos de gestão anuais a nível de unidade, mas não quer introduzir padrões imperativos, dado que há grandes diferenças a nível das responsabilidades das unidades e que a descentralização de responsabilidades de gestão para as DG implica que estas estão melhor colocadas para organizar a sua gestão interna, com as suas relações de dependência internas e de acordo com as circunstâncias próprias de cada uma.

Riscos herdados, atribuição dos recursos e gestão do risco

A Comissão herdou alguns riscos importantes, alguns motivados pela escassez de recursos verificada no passado, que, do ponto de vista do SAI, ou não mereceram a devida atenção ou estão a ser geridos à custa da boa gestão dos programas actuais. O SAI considera que deveria haver um reconhecimento explícito destas situações e que estas deveriam ser objecto de uma análise dos riscos de gestão ao nível da Instituição. Tal análise deveria servir de base às decisões de atribuição de recursos, incluindo, se necessário, a utilização de agências executivas, e sendo os riscos “mal geridos” dados a conhecer à autoridade orçamental.

O SAI recomenda que a Comissão e os seus departamentos se assegurem de que são disponibilizados os recursos para a execução de auditorias no início do ciclo de vida dos programas, por forma a impedir a aparição de futuros problemas legados. Tais auditorias seriam mais eficazes para impedir a acumulação de novas situações legadas caso fossem combinadas com declarações ex-ante , tal como foi sugerido. Recomenda igualmente que a correcção dos erros do passado seja prontamente efectuada quando tais situações são descobertas e que as acções correctivas sejam devidamente registadas e documentadas. A Comissão concorda com as recomendações do SAI e prestará, na medida do possível, a devida atenção às propostas de atribuição dos recursos e de planeamento. Nomeadamente quanto aos Fundos Estruturais, durante o período de programação actual haverá uma cooperação reforçada com as autoridades nacionais relativamente a auditorias de sistemas e a controlos a posteriori . A nova rede de controlos a posteriori , um subgrupo da rede dos coordenadores de controlo interno das DG, representa um fórum de intercâmbio das melhores práticas e de harmonização de metodologias e estratégias. Este grupo começará a trabalhar no Outono, indo elaborar um inventário das actividades e métodos de controlo a posteriori existentes nas DG.

O SAI repete a sua recomendação do ano passado, aceite pela Comissão, de que se desenvolva uma gestão dos riscos ao nível da Instituição e que as auto-avaliações dos riscos de gestão das DG sejam comunicadas e analisadas a nível central, por forma a complementar a panorâmica geral do SFC sobre a situação dos controlos internos. Esta imagem consolidada deveria ser completada com elementos derivados dos resultados das auditorias, dos relatórios do Tribunal de Contas e das resoluções de quitação, para apresentar uma imagem dos riscos para a instituição no conjunto, com vista à criação de uma estrutura de gestão centralizada. O crescimento e potencial das agências executivas como um meio de colmatar a escassez de pessoal na gestão de programas poderia ser beneficamente dirigido e controlado através desta mesma estrutura central.

No seu relatório de síntese de 2002, a Comissão tinha aceite esta recomendação e confirmou, no seu relatório de síntese de 2003, que "a análise dos riscos deve ajudar a orientar a atribuição dos recursos, ao lado de outros elementos tais como as prioridades políticas"[1].

Garantia da gestão e actividades de controlo

A declaração de fiabilidade das DG ganhou o reconhecimento da sua importância enquanto ferramenta de transparência e responsabilização e atingiu o seu segundo ano. Desde as decisões de Fevereiro de 2004[2], os directores de recursos das DG coordenam as questões de controlo interno e assinam os anexos relevantes do relatório anual de actividades, reforçando assim o controlo e equilíbrio a nível das DG. Tal continua a ser um instrumento essencial de mudança no âmbito da Reforma e, segundo a opinião do SAI, o relatório de síntese dos relatórios anuais de actividades (RAA) da Comissão e a síntese anual dos controlos internos do Serviço Financeiro Central (SFC) deveriam continuar a ser aperfeiçoados.

O SAI recomenda que os relatórios de síntese futuros se concentrem nas declarações dos gestores orçamentais delegados que se referem à eficácia dos controlos e que a declaração sobre o ponto da situação do SFC dê cada vez mais importância à avaliação da eficácia e não ao grau de cumprimento formal dos padrões de controlo internos. A Comissão concorda, sublinhando no seu relatório de síntese de 2003 a "necessidade de as DG e serviços darem mais atenção à eficácia dos seus sistemas de controlo internos , assegurando-se igualmente de que estes dão o apoio adequado à declaração de fiabilidade a emitir anualmente enquanto gestores orçamentais delegados"[3].

Os controlos no local têm, segundo o parecer do SAI, uma frequência insuficiente para dissuadirem os pedidos de pagamento em excesso e/ou não fazem parte de uma estratégia global de controlo e auditoria. Nos casos em que a gestão interna está completamente descentralizada, as unidades de gestão deveriam realizar todos os controlos necessários sob sua responsabilidade; tal deveria incluir os controlos no local concebidos para prevenir os pedidos de pagamento sobrestimados quando as subvenções estão ligadas à despesa efectiva. Por vezes as unidades de gestão não têm as competências necessárias para o fazerem e, quando tal acontece, são as unidades de controlo central das DG que o fazem.

É necessário clarificar o conceito de que, nestes casos, as unidades especializadas fornecem assistência às unidades de gestão e não assumem as suas responsabilidades; o pessoal das unidades de gestão deveria participar na elaboração da estratégia de auditoria e de análise dos riscos e nos controlos no local. É preciso estabelecer uma clara distinção entre estas actividades e o trabalho da estrutura de auditoria interna (EAI) destinado a verificar a eficácia dos sistemas de gestão no seu conjunto. Neste contexto, o SAI propõe que o SFC ajude a clarificar de forma conceptual a actividade de controlo no local em relação às responsabilidades dos gestores orçamentais delegados e subdelegados e emita as instruções necessárias, ou altere as normas de controlo interno, a fim de assegurar a sua correcta aplicação. A rede de controlo a posteriori anteriormente citada, criada no âmbito da rede dos coordenadores de controlo das DG e presidida pelo SFC, tem, entre outras atribuições, um mandato para proceder ao intercâmbio das melhores práticas e de harmonização de actividades e métodos de controlo, de acordo com os padrões internacionais.

[1] "Síntese dos relatórios anuais de actividades 2003 e declarações dos directores-gerais e dos chefes de serviço", ponto 4.

[2] "Concluir o mandato da Reforma", COM(2004) 93, de 10 de Fevereiro de 2004.

[3] "Síntese dos relatórios anuais de actividades 2003 e declarações dos directores-gerais e dos chefes de serviço", ponto 7.