[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 13.2.2008

SEC(2008) 154

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO que acompanha a

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES Preparar as próximas etapas da gestão das fronteiras na União Europeia SÍNTESE DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO

{COM(2008) 69 final}{SEC(2008) 153}

INTRODUÇÃO

A avaliação de impacto relativa à criação de um sistema de entrada/saída nas fronteiras externas da União Europeia e sobre a facilitação da passagem nas fronteiras dos viajantes de boa fé baseia-se em dados recolhidos em entrevistas bem como em estudos de casos específicos, projectos-piloto e artigos especializados. Foram entrevistados sobretudo peritos quanto aos sistemas já vigentes nos Estados-Membros. A recolha de dados e grande parte das consultas junto das autoridades competentes dos Estados-Membros foram efectuadas através de dois estudos externos encomendados pela Comissão em Dezembro de 2006 e Junho de 2007. A redacção dos estudos externos e do presente relatório contou com numerosos contactos entre a Direcção-Geral da Justiça, Liberdade e Segurança e as empresas contratantes. Foi organizada, em Novembro de 2007, uma reunião interserviços, que incluiu o Serviço Jurídico (SJ) e as Direcções-Gerais da Fiscalidade e União Aduaneira (TAXUD), da Pesca e dos Assuntos Marítimos (FISH), das Empresas e Indústria (ENTR) e das Relações Externas (RELEX). Além disso, é de assinalar que a DG TREN fez parte do comité director responsável pelo estudo externo, tendo participado no processo desde o início.

A avaliação de impacto foi revista, a fim de ter em conta o parecer do Comité das Avaliações de Impacto, em 4 e 14 de Dezembro de 2007.

PONTO DA SITUAÇÃO E PROBLEMAS

Os fluxos de passageiros nas fronteiras externas da União Europeia têm vindo a aumentar e continuarão a crescer no futuro. A maior parte dos passageiros são viajantes de boa fé, aos quais se faculta a entrada em conformidade com a legislação em vigor; mas existem igualmente crimes graves estreitamente relacionados com os movimentos de pessoas através das fronteiras: falsificação de documentos de viagem e de identidade, contrabando, tráfico de seres humanos e terrorismo. A imigração ilegal para a UE constitui um desafio para todos os Estados-Membros.

Por conseguinte, devem ser cumpridos dois objectivos, que podem parecer contraditórios: por um lado, os viajantes de boa fé devem transpor as fronteiras sem entraves e, por outro, a segurança interna do espaço Schengen deve ser garantida.

Registam-se cerca de 300 milhões[1] de passagens nas fronteiras externas da UE27 por ano nos pontos de passagem de fronteira designados. Estima-se que, deste número de passagens nas fronteiras, 160 milhões sejam cidadãos da UE, 60 milhões sejam nacionais de países terceiros (NPT) não sujeitos à obrigação de visto e 80 milhões sejam NPT aos quais se exige visto.

Estima-se que o número de imigrantes ilegais na UE em 2006 se elevava a 8 milhões. É provável que mais de metade dos imigrantes ilegais tenham entrado legalmente na UE, mas passaram à condição de ilegais por ter terminado o período de estada autorizada.

O passaporte dos NPT deve ser carimbado manualmente sempre que entram ou saem do espaço Schengen. O tempo que os nacionais de países terceiros passaram no território dos Estados-Membros é calculado com base nesses carimbos, que no entanto, com frequência, são difíceis de interpretar, por serem ilegíveis ou alvo de contrafacção. O cálculo exacto do tempo passado no espaço Schengen com base nos carimbos dos documentos de viagem é, portanto, moroso e difícil. Por outro lado, não há registo do tempo passado pelos NPT neste espaço. Por estes motivos, neste momento não existem meios fiáveis nem de fácil gestão para determinar se os NPT excederam o período de estada autorizada, não há um registo coerente das entradas dos viajantes no espaço Schengen e das respectivas saídas deste espaço, que poderia contribuir para melhorar a gestão das fronteiras, a segurança e o planeamento, e não há possibilidade de recolher informações sobre os que ficam para além do período autorizado.

Neste contexto, os principais problemas identificados na situação actual são:

1. Imigração ilegal;

2. Terrorismo e crimes graves;

3. Falta de dados;

4. Pressão crescente decorrente dos fluxos de passageiros;

5. Desafios da migração económica.

OBJECTIVOS DAS POLÍTICAS DA UE

Os objectivos gerais do sistema de entrada/saída são, por ordem de prioridade:

- Reduzir a imigração ilegal (sobretudo dos que excedem o período autorizado);

- Contribuir para a luta contra o terrorismo e os crimes graves;

- Melhorar a gestão efectiva da migração económica (por exemplo, trabalhadores sazonais).

Os objectivos gerais do programa de viajantes registados ( Registered Traveller Programme – RTP) são, por ordem de prioridade:

- Facilitar a transposição das fronteiras externas da UE por viajantes de boa fé, garantindo em simultâneo a coerência global da política de fronteiras da UE;

- Melhorar a gestão efectiva da migração económica (por exemplo, trabalhadores sazonais).

Foram definidos objectivos específicos e operacionais para cada um destes objectivos.

OPÇÕES

Foram identificadas cinco opções diferentes:

Opção 1 : Statu quo

A opção statu quo deve reflectir um número significativo de desenvolvimentos importantes em curso, como a utilização de documentos electrónicos de viagem e a aplicação integral do VIS (sistema de informação sobre vistos). Também se prevê que se verifique um melhoramento substancial das infra-estruturas de gestão dos fluxos de passagem nas fronteiras.

Opção 2 : Sistema de entrada/saída

Esta opção implica o registo da hora e do local de entrada e de saída dos NPT que transpõem as fronteiras externas da UE. Seria produzida informação mais completa sobre os fluxos de NCT nas fronteiras, que poderia ser utilizada para detectar e rever a situação das pessoas que excedem o período de estada autorizada. Os dados seriam úteis também para planear a utilização dos recursos de controlo de fronteiras e de gestão da migração. Esta opção integra duas subopções: sistema de entrada/saída de NPT aos quais se exige visto (2a) e sistema de entrada/saída de NPT aos quais não se exige visto (2b).

Opção 3 : Medidas para simplificar a passagem nas fronteiras

Esta opção pode revestir diversas formas e ser aplicada a diferentes categorias de viajantes. Foram escolhidas três subopções para que o processo de avaliação de impacto pudesse analisar as implicações das principais diferenças aplicáveis. A subopção de um programa de viajantes registados para NPT (3a) seria, em parte, uma resposta aos entraves adicionais e às implicações para a transposição de fronteiras que o sistema de entrada/saída poderia eventualmente impor. Os NPT que beneficiassem do estatuto de viajante registado seriam submetidos a controlos automatizados mais rápidos. A avaliação das duas subopções relativas aos cidadãos da UE mostram que as diferenças resultantes do estabelecimento de um único sistema para toda a União (3b) ou do estabelecimento de normas mínimas para o desenvolvimento de vários sistemas (3c) adaptados às necessidades de determinadas transposições de fronteiras ou de grupos de viajantes da UE (por exemplo, tanto os sistemas de viajantes registados como os controlos automatizados na fronteira).

Foram consideradas duas outras opções que previam várias obrigações para os migrantes, no sentido de confirmarem o regresso ao país de origem, e possivelmente combinados com um sistema de caução, que acabaram por ser eliminadas. Estas opções eram demasiado amplas e complexas, tanto do ponto de vista político como do ponto de vista da aplicação prática, para serem aplicadas a médio prazo. No futuro, estas alternativas podem voltar a ser consideradas num contexto mais amplo, por exemplo como parte de uma política mais ampla de gestão da migração económica e de desenvolvimento internacional.

Além disso, foram consideradas diversas opções técnicas para o sistema de entrada/saída de NPT, mas a avaliação debruçou-se sobre um sistema que recorre aos desenvolvimentos em curso no statu quo e, especialmente, o VIS.

COMPARAÇÃO DAS DIFERENTES OPÇÕES

As opções atrás referidas foram avaliadas em função de objectivos gerais, específicos e operacionais, bem como segundo outros critérios relevantes, como a robustez à luz de alterações substantivas e políticas, e impactos sobre os direitos fundamentais, sobretudo a privacidade e a protecção de dados.

Os quadros 1 e 2 indicam a avaliação do statu quo e a avaliação comparativa de outras opções e subopções em função de objectivos gerais do sistema de entrada/saída e do programa de viajantes registados.

Quadro 1 – Avaliação do statu quo

Opção [impactos antecipados classificados de – (contributo negativo para o objectivo) a √√√√√ (cumprimento total do objectivo)] |

Objectivo a alcançar/problema abordado | Opção 1 (statu quo) |

Objectivo: reduzir a imigração ilegal (sobretudo dos que excedem o período autorizado) | √√ |

Objectivo: facilitar a transposição das fronteiras externas da UE por viajantes de boa fé, garantindo em simultâneo a coerência global da política de fronteiras da UE | - |

Objectivo: contribuir para a luta contra o terrorismo e os crimes graves | √ |

Objectivo: melhorar a gestão efectiva da migração económica (por exemplo, trabalhadores sazonais). | √ |

Custos relativos | Não disponível |

Nota: A opção statu quo foi avaliada em função da situação actual.

Quadro 2 – Avaliação comparativa das outras opções e subopções (2a a 3c)

Avaliação comparativa das opções e subopções |

Opções [impactos antecipados classificados de – (contributo negativo para o objectivo) a √√√√√ (cumprimento total do objectivo)] |

Objectivo a alcançar/problema abordado | Opção 2a | Opção 2b | Opção 3a | Opção 3b | Opção 3c |

Objectivo: reduzir a imigração ilegal (sobretudo dos que excedem o período autorizado) | √√ | √√√ | √ | √ | √ |

Objectivo: facilitar a transposição das fronteiras externas da UE por viajantes de boa fé, garantindo em simultâneo a coerência global da política de fronteiras da UE | √ | -/0 | √√√ | √√ | √ |

Objectivo: contribuir para a luta contra o terrorismo e os crimes graves | 0/√ | √ | - | - | - |

Objectivo: melhorar a gestão efectiva da migração económica (por exemplo, trabalhadores sazonais). | √√ | √ | √ | 0/√ | 0/√ |

Custos relativos[2] | Baixos | Médios | Baixos-médios | Médios | Baixos |

Opção preferida: | √ | √ | √ | √ |

Nota: a situação de base relativamente à qual as classificações são dadas supõe a execução bem-sucedida do statu quo (quadro 1). As outras opções de actuação (2a a 3c) foram avaliadas em função desta opção. A título de exemplo, a opção de actuação 2a é duas vezes (√√=impacto médio) mais eficaz “para reduzir a imigração ilegal (sobretudo dos que excedem o período autorizado)” do que a situação de base.

Nota: Opção 2a = Entrada/saída de NPT a que se exige visto; 2b = Entrada/saída de NPT a que não se exige visto; 3a = programa de viajantes registados disponível para os NPT; 3b = programa harmonizado de viajantes registados disponível para os cidadãos da UE; 3c = Estabelecimento de regras mínimas para sistemas de viajantes registados e controlos automatizados nas fronteiras para cidadãos da UE.

Opção preferida

Com base nas avaliações, foram escolhidas as opções susceptíveis de cumprir os objectivos e cuja execução pode ser garantida, de forma realista, a curto prazo, respeitando os direitos fundamentais e a protecção de dados.

A opção preferida é, portanto, uma combinação de um sistema de entrada/saída para todos os nacionais de países terceiros (subopções 2a e 2b), um programa de viajantes registados para os nacionais de países terceiros (subopção 3a) e regras mínimas para sistemas de viajantes registados e controlos automatizados nas fronteiras para cidadãos da UE (subopção 3c).

A opção preferida cria benefícios e contribui para o cumprimento dos objectivos, ainda que o potencial relativo à redução do terrorismo e dos crimes graves não seja significativo. No entanto, a opção preferida depende em grande medida do êxito da aplicação do statu quo .

Numa perspectiva técnica respeitante ao sistema de entrada/saída, o VIS e o SIS II têm objectivos diferentes, pelo que não poderão obter-se amplas sinergias neste contexto, mas sim apenas sinergias técnicas. O sistema VIS pode ser utilizado para o sistema de entrada/saída, servindo para registar as entradas e saídas de NPT aos quais se exige visto, bem como para verificar os identificadores biométricos. Quanto aos NPT aos quais não se exige visto, são necessários sistemas pelos menos parcialmente separados, que poderiam utilizar a mesma plataforma técnica do VIS e utilizar o mesmo sistema de correspondências biométricas ( Biometric Matching System – BMS). Este facto permitiria explorar sinergias com os sistemas biométricos existentes, mantendo os custos baixos e garantindo a interoperabilidade.

No que se refere ao programa de viajantes registados, será necessário armazenar os dados em separado. É possível conceber uma única base de dados centralizada para o sistema de entrada/saída e o programa de viajantes registados, pelo que, em qualquer caso, só seria necessária uma nova base de dados. A Comissão apresentará um documento de trabalho separado dos seus serviços sobre as opções técnicas do sistema de entrada/saída e do programa de viajantes registados, no início de 2008.

De acordo com o projecto de relatório final sobre o estudo de viabilidade técnica do sistema de entrada/saída, os custos estimados do sistema centralizado de entrada/saída e do programa de viajantes registados seriam de aproximadamente 20 milhões de euros, repartidos por um período de 2-3 anos, e os custos anuais de manutenção e funcionamento seriam de aproximadamente 6 milhões de euros. Os custos em todos os Estados-Membros elevar-se-iam a aproximadamente 35 milhões de euros, mas podem variar muito consoante o número de portas automatizadas instaladas. Uma porta automatizada custa aproximadamente 35 000 euros. O Fundo para as Fronteiras Externas poderá financiar a compra do equipamento necessário pelos Estados-Membros. Relativamente a países terceiros, não há custos a assinalar.

CONTROLO E AVALIAÇÃO

A avaliação de impacto prevê indicadores potenciais para controlar em que medida os objectivos políticos específicos e operacionais foram cumpridos. As principais fontes de informação são as bases de dados do sistema de entrada/saída e dos programas de viajantes registados.

[1] Cálculo da Comissão a partir da base de dados do Eurostat sobre o turismo. Este número baseia-se em estimativas de dormidas em hotéis, estabelecimentos de alojamento colectivo ou alojamentos turísticos privados. Não foram contadas as pessoas alojadas em casa de amigos ou familiares. As dormidas são registadas por país de residência dos viajantes.

[2] Os custos da aplicação técnica serão apresentados num documento de trabalho separado dos serviços da Comissão relativo às opções técnicas, no início de 2008.