PT    PT PT 
 
PT    PT  COMISSÃO DAS COM UNIDADES EUROPEIAS 
Bruxelas, 17.9.2008 
SEC(2008) 2437 
  
DOCUMENTO DE TRABALHO DO S SERVIÇOS DA COMISSÃO 
que acompanha a  
 
Proposta de 
 
REGULAMENTO que altera o Regula mento (CE) n.° 1290/2005 relativo ao 
financiamento da política agrícola comu m e o Regulamento (CE) n.° 1234/2007 que 
estabelece uma organização comum dos mercad os agrícolas e disposições específicas 
para certos produtos agrícolas (Regulam ento "OCM única") no que respeita à 
distribuição alimentar às pessoas ma is necessitadas na Comunidade 
 
Síntese da avaliação de impacto  
 
 
{COM(2008) 563 final} 
{SEC(2008) 2436}  
 
PT 2   PT 1. I NTRODUÇÃO  
O programa de distribuição de  géneros alimentícios às pessoas mais necessitadas da 
Comunidade (a seguir denominado "o programa”) está em curso desde Dezembro de 1987, altura da adopção pelo  Conselho de disposições relativa s à entrega de pr odutos agrícolas 
provenientes de existências de intervenção públ ica aos Estados-Membros que desejam utilizá-
las a título de ajuda alimentar para as pessoas mais necessitadas da Comunidade.  
No intuito de assegurar a continuidade do ab astecimento, o programa foi alterado em meados 
dos anos 90, para completar as existências de intervenção com compras no mercado. Esta 
medida deveria ser uma mera solução de recu rso, a aplicar em situação de carência de 
existências de certos produtos. A intervenção permaneceria na base deste programa “ até as 
existências serem reduzidas a um nível normal ”.  
Em consequência das reformas da política ag rícola comum (PAC) em curso, a intervenção 
retomou gradualmente o papel de rede de segurança. Em 2008, 90% dos alimentos distribuídos foram comprados no  mercado. As existências de intervenção são baixas e, 
atendendo à revisão da PAC e à situação do merca do mundial, não se prevê, nem é provável, 
que venham a constituir-se novos excedentes.  
Consequentemente, há que estabelecer uma nova base para o programa. Para o efeito, foi 
efectuada uma avaliação do impacto, no âmbito da  qual foram consultados representantes dos 
Estados-Membros e organizações caritativas e, at ravés de um questionário em linha, o grande 
público pôde pronunciar-se. 
• Como funciona o programa 
O programa é financiado pelo Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA). O seu 
orçamento aumentou de pouco menos de 100 mil hões de euros em 1987 para mais de 305 
milhões de euros em 2008. A participação no programa é voluntária; em 2008 o número de 
Estados-Membros participantes era de 19. 
Os Estados-Membros que desejam participar  no programa comunicam todos os anos à 
Comissão as suas necessidades, em termos de  quantidades de prod utos disponíveis nas 
existências de intervenção. Com base nessas  comunicações e nos dados Eurostat sobre a 
pobreza, a Comissão fixa o limite máximo orçamen tal para cada Estado-Membro e a lista de 
produtos a retirar das existências de interv enção ou a comprar no mercado com o orçamento 
atribuído. 
Sempre que se recorra às exis tências de intervençã o, efectuam-se concursos para a conversão 
ou troca destes bens (por exemplo, trigo) por produtos transformados da mesma “família” 
(por exemplo, farinha ou massas). Estes produ tos são distribuídos aos mais necessitados a 
título de ajuda alimentar sob forma de cabaze s de alimentos ou de refeições em centros 
geridos por organizações caritativas e outros  organismos competentes, designados pelos 
Estados-Membros. Em 2006, mais de 13 mil hões de pessoas em 15 Estados-Membros 
beneficiaram do programa.  
 
PT 3   PT • Quem beneficia do programa 
O programa financia o fornecimento de gé neros alimentícios a indivíduos e famílias 
especialmente vulneráveis que se encontram em dificuldades. Em 2006, estimava-se em 43 
milhões o número de pessoas em risco de pobreza alimentar na UE-25. A percentagem 
variava entre 2% na Dinamarca e 37% na Es lováquia. Em 5 dos 10 novos Estados-Membros, 
esta percentagem era superior a 20%.  
Particularmente vulneráveis são as crianças de famílias pobres, cujo regime alimentar está na 
origem de problemas de saúde futuros, nomeadamente perturbações do desenvolvimento 
cerebral e uma diminuição da capacidade de aprendizagem.  
A malnutrição afecta muitas vezes os idosos, que, por razões de pobreza ou de incapacidade, 
têm frequentemente uma alimentação inadequada e insuficiente.  
Os sem-abrigo estão claramente em risco, da mesma forma que os requerentes de asilo e os 
trabalhadores migrantes em situação irregular,  que geralmente não são contabilizados nos 
valores oficiais; esta franja da população que, dado o seu estatuto, pode ficar à margem dos serviços sociais, representa uma grande part e dos beneficiários dos refeitórios sociais.  
• Fundamentos da intervenção comunitária 
A fome, a privação, a pobreza e a exclusão social são problemas europeus presentes em todos 
os Estados-Membros. O programa aborda dir ectamente estes problemas, no espírito do 
Tratado, em que se afirma que o objectivo da União é a “ promoção do bem-estar dos seus 
povos ” e “promover […] a solidariedade  entre os Estados-Membros ”. 
Mais especificamente, o programa contribui pa ra satisfazer os objectivos da PAC de 
estabilizar os mercados e assegurar preços razoáveis nos fornecimentos aos consumidores. Embora no passado a PAC se tenha concentrado em  medidas ligadas à oferta, o seu objectivo 
sempre foi também o de assegurar a satisfação da procura. 
O apoio social prestado pelas autoridades dos Estados-Membros ra ramente se centra no 
acesso aos alimentos. As iniciativas no domínio alimentar dirigidas às populações em situação 
marginal e de exclusão social são em prin cípio geridas por organizações caritativas e 
executadas com a ajuda de voluntários.  
O programa deve ser encarado como um gesto su sceptível de despoletar a acção dos Estados-
Membros e ajudar as organizações caritativas e a sociedade civil a tomarem as suas próprias iniciativas para garantir o direito à alimentação  de todos os cidadãos da União Europeia. Um 
quadro comunitário pode garantir que o program a evolua de acordo com as normas europeias 
da boa governação e em sintonia com os programas existentes nos Estados-Membros.  
2. O
BJECTIVOS  
O objectivo do programa é reduzir a insegurança alimentar e, dest e modo, garantir  o direito à 
alimentação na União Europeia. A re visão deste programa deve procurar: 
• Assegurar uma fonte estável de género s alimentícios para a população-alvo  
• Reforçar a governação pública 
 
PT 4   PT • Melhorar a orientação para as pessoas mais necessitadas. 
3. O PÇÕES  
Opção 1 - Unicamente intervenção (“Status quo”) 
Não sendo possível recorrer às compras no mercado numa base permanente, o programa 
dependeria das existências de intervenção disponíveis como única fonte de géneros 
alimentícios para distribuir aos mais necessitados. As existências seriam trocadas por produtos alimentares mais utilizáveis da me sma “família”, sob a responsabilidade dos 
Estados-Membros. Tal como agora, os alimentos seriam então distribuídos pelas organizações 
escolhidas pelos Estados-Membros.  
Para simplificar os procedimentos, cada Estado -Membro teria acesso directo às existências de 
intervenção situadas no seu próprio território e os  custos de transporte  seriam incorporados 
nos concursos. Em seguida, as existências di sponíveis poderiam ser transferidas de um 
Estado-Membro para outro, sob reserva de acor dos específicos entre os Estados-Membros em 
causa. As informações relativas às existência s mobilizadas seriam disponibilizadas pelo 
sistema electrónico de informação e comunicação da Comissão. 
Opção 2 – Existências de intervenção co mplementadas por compras no mercado  
O programa continuaria a basear-s e em retiradas da intervenção em caso de disponibilidade de 
existências, sendo completado por compras no mercado. No caso de existências de 
intervenção inadequadas (por exemplo, de qua lidade imprópria para consumo humano) ou de 
a sua localização implicar custos  de transporte demasiado elevados, os Estados-Membros não 
seriam obrigados a utilizá-las no programa. 
Em caso de utilização de exis tências de intervenção, o proced imento seria simplificado, tal 
como para a opção 1. Os produtos elegíveis para compra deixariam de se limitar às actuais “famílias” de produtos e não seria necessária uma dotação preliminar por tipo de produto. Os Estados-Membros poderiam decidir que produtos comprar. 
Para aumentar a transparência, os Estados-Membros teriam de publicar em linha  informações 
sobre os concursos.  
Opção 3 – Unicamente compras no mercado 
Desapareceria a relação com as existências de intervenção e o programa basear-se-ia 
unicamente numa transferência orçamental a utilizar para as compras no mercado. Os 
Estados-Membros decidiriam, sem restrições, que produtos comprar com o financiamento 
comunitário concedido.  
Tal como a opção 2, esta opção permitiria uma maior flexibilidade e um melhor equilíbrio 
nutricional do que neste momento,  bem como uma gestão mais eficaz do programa. Seria 
igualmente necessário, à semelhança da opção 2, melhorar a informação acerca dos 
concursos. 
 
PT 5   PT Opção 4 – Fim do programa de dist ribuição de géneros alimentícios 
Uma vez que há menos existências de interven ção, o programa teria perdido, pelo menos em 
parte, a sua razão de ser, devendo ser suprimido logo após 2009 ou ser gradualmente abandonado.  
4. Q
UESTÕES HORIZONTAIS  
• Inclusão num contexto social mais vasto  
A UE coordena actualmente as acções dos Estados-Membros para combater a pobreza e a 
exclusão social através da troca de boas prátic as e outras formas de aprendizagem recíproca. 
Este aspecto pode ser reforçado no âmbito de um novo programa.  
• Beneficiários-alvo 
As questões dizem respeito à canalização da aj uda alimentar para populações específicas, aos 
critérios de selecção e à determinação do níve l mais adequado para efectuar essa selecção. 
• Redução dos alimentos desperdiçados 
Em diversos Estados-Membros, as organi zações caritativas já negoceiam com os 
supermercados e outros estabelecimentos de produtos alimentares frescos para recuperar 
produtos não vendidos, mas ainda em bom esta do, e distribuí-los aos mais necessitados. Pode 
ser pedido aos Estados-Membros participantes no programa que incluam acções de recuperação de alimentos não desejados. 
• Governação administrativa 
Para aumentar a transparência e a coerência com os objectivos do programa, os programas 
nacionais plurianuais poderiam descrever pr ioridades nacionais, tip os de produtos e/ou 
refeições a entregar, etc. Procedimentos porme norizados poderiam asse gurar a transparência 
dos concursos. 
• Orçamento e financiamento 
Um quadro plurianual poderia permitir a contin uidade e um planeamento a médio prazo pelos 
Estados-Membros e pelas organizações caritativ as. Deveriam ser revistos os critérios 
utilizados para a repartição orçamental e c onsiderada a possibilidade de uma participação 
financeira dos Estados-Membros. 
• Vales de géneros alimentícios 
A possibilidade de basear o programa num sist ema de vales de géneros alimentícios foi 
rejeitada devido ao risco de fraude. Este  sistema seria pouco eficiente e implicaria 
procedimentos de controlo pesados e custos de transacção elevados.  
 
PT 6   PT 5. A NÁLISE DOS IMPACTOS  
A quantificação dos impactos macroeconómicos  ou ambientais  das opções foi considerada 
impossível. Estima-se que não há impacto internacional  - os produtos importados poderiam 
ser comprados no mercado. As opções foram ava liadas essencialmente em função das suas 
consequências para as políticas públicas dos Estados-Membros , para as organizações 
caritativas  e para os beneficiários dos programas . 
Dado que a disponibilidade de existências de intervenção será provav elmente esporádica, o 
impacto da opção 1  é quase tão drástico como o da opção 4 : com a primeira opção, o 
programa passaria a ter uma dimensão extremamente reduzida, com a segunda o programa desapareceria. 
Uma dependência total das existências de intervenção ( opção 1 ) teria como consequência 
uma redução muito importante dos alimentos distribuídos. O programa deixaria de poder 
funcionar à escala actual e pouco apoio pode ria prestar aos mais necessitados.  
Com base no orçamento de 2008, se não houve r produtos disponíveis nas existências de 
intervenção, a perda para as organizações cari tativas que efectuam a distribuição alimentar 
ascenderia a 305 milhões de euros. As organizações  caritativas e os serviços sociais teriam de 
reduzir os seus programas ou de procurar uma ajuda adicional proveniente de doações 
privadas e dos Estados-Membros  ou autoridades locais.  
Pôr fim ao programa ( opção 4 ) ou baseá-lo apenas em existências de intervenção ( opção 1 ) 
poderia afectar directamente mais de 13 mil hões de pessoas (valores de 2006 para os 15 
Estados-Membros participantes).  
Nos novos Estados-Membros, é pr ovável que a distribuição da  ajuda alimentar aos mais 
necessitados deixasse praticamente de exis tir, enquanto nos “velhos” Estados-Membros a 
quantidade de ajuda alimentar distribuída di minuiria proporcionalmente à percentagem de 
ajuda representada pela cont ribuição da União Europeia.  
Ainda que nos “velhos” Estados-Membros os si stemas desenvolvidos de protecção social 
continuassem a cobrir as famílias com baixos rendimentos, este apoio (que, na maioria dos 
casos, não inclui o fornecimento de alimentos)  de um modo geral não abrangeria pessoas 
socialmente excluídas, que seriam as principais vítimas do termo do programa.  
O aumento dos preços dos alimentos e da energi a agrava as consequências negativas para a 
população comunitária considerada em risco de pobreza alimentar, particularmente as crianças. 
As opções 2 e 3  teriam um impacto semelhante, já que ambas permitiriam a prossecução do 
programa. As duas têm a vantagem de oferecer  flexibilidade quanto ao tipo de alimentos a 
distribuir. Desapareceria a rest rição actual relativamente às compras, que obriga a que os 
produtos comprados pertençam às mesmas “famílias” que os das existências de intervenção disponíveis, pelo que as organizações carita tivas poderiam melhorar a diversidade e a 
qualidade nutricional dos a limentos que fornecem.  
O programa é considerado essencial pelos novos Estados-Membros que nele participam, pois 
permitiu aumentar significativamente o nível de  apoio às pessoas vítimas de subnutrição, em 
resposta a uma necessidade evidente nesses países , e contribuiu para aumentar a eficiência e o 
profissionalismo da s ONG caritativas. 
 
PT 7   PT Além disso, o fornecimento de ajuda alimenta r permite um primeiro contacto entre as 
organizações caritativas e as pessoas mais n ecessitadas, dando assim o portunidade de criar 
outros tipos de apoio, através dessas organizações ou dos se rviços sociais adequados, e 
contribuir para a reintegração das pe ssoas excluídas da sociedade.  
Inclusão num contexto social mais vasto 
O programa poderia contribuir em maior medida para promover a inclusão social através da 
escolha dos seus objectivos, grupos-alvo e produt os, da forma de organização e distribuição 
de alimentos e da participação dos interessados em questões financeiras e noutros aspectos. Contudo, como dependem em grande medida de voluntários, al gumas ONG podem ter 
dificuldades em assumir novas tarefas administrativas. 
Beneficiários-alvo 
Os Estados-Membros devem continuar a centrar-se nas populações que considerem poder ser 
ajudadas mais eficazmente, tendo em conta a situ ação e as necessidades específicas do país.  
Alimentos desperdiçados 
Existem várias iniciativas na União Europeia para recuperar e redistribuir estes alimentos às 
pessoas mais necessitadas, mas é possível fazer mais, nomeadamente em termos de apoio logístico e troca de informações. Evitar o desper dício de alimentos, além de ser bom para o 
ambiente, pode ainda contribuir para aument ar o orçamento alimentar das organizações 
caritativas. 
Impacto orçamental 
• Orçamento da UE 
Opção 1:  O programa dependeria inteiramente das existências de intervenção, cuja 
disponibilidade seria incerta. Co m base nas existências de in tervenção disponíveis para o 
programa de 2008, as despesas variariam entre zero e 25 milhões de euros, o que representa uma economia de 275 a 305 milhões de euros no orçamento actual. 
Opção 4: O fim do programa permitiria uma poupança total, já que não há medidas de 
acompanhamento que impliquem gastos correntes. 
As opções 2 e 3  têm um impacto orçamental semelhante . Embora o seu âmbito não tenha sido 
discutido, é evidente que o programa deve c ontinuar a contribuir para satisfazer as 
necessidades de ajuda alimentar dos Estados-Membros. 
Atendendo às estimativas baseadas na população  de referência nos 27 Estados-Membros, a 
manutenção do orçamento do programa ao mesmo nível de 2003, em termos reais, exigiria 
um aumento orçamental para quase 500 milhões de euros em 2008. 
Uma duplicação do orçamento seria facilmente absorvida pelas organizações caritativas, 
especialmente atendendo aos preços elevados dos alimentos. Nos últimos anos, o orçamento 
concedido ao programa foi sistematicamente inferior aos pedidos dos Estados-Membros. 
 
PT 8   PT • Programação 
Um planeamento plurianual teria a vantagem  de proporcionar aos Estados-Membros uma 
perspectiva a médio prazo, assegurando o abaste cimento de alimentos de ano para ano e 
oferecendo uma maior flexibilidad e na execução do programa. 
Um acompanhamento anual permitiria efectuar  ajustamentos quando necessário. Os fundos 
não utilizados não seriam reportados. 
• Metodologia para atribuir o orçamento 
A actual repartição orçamental baseia-se nas necessidades comunicadas pelos Estados-
Membros e na “melhor estimativa” do número de  pessoas necessitadas em cada um deles. 
Para melhor reflectir os objectivos da coesã o, foram examinados novos métodos de cálculo da 
repartição orçamental, tendo em cont a a combinação de vários factores. 
• Co-financiamento 
Graças ao co-financiamento, as administrações  nacionais participariam mais e o programa 
teria uma maior dimensão. A taxa de co-financiam ento poderia variar cons oante se tratasse de 
Estados-Membros da coesão ou não. 
Custos administrativos  e simplificação  
A utilização de existências de intervenção (opç ões 1 e 2) implica custos  adicionais e medidas 
administrativas, o que significa que parte do va lor do orçamento atribuído pode ser perdido, 
enquanto as compras de alimentos no merca do (opções 2 e 3) podem levar a economias de 
escala. 
A opção 2 simplificaria o acesso  dos Estados-Membros às existências de intervenção, o que 
não a tornaria menos eficiente do que a opção 3, que apenas permite transferências orçamentais. A utilização das existências orçamentais tem a vantagem de reduzir os períodos de armazenagem e, portanto, resulta em custos  administrativos e financeiros mais baixos. 
Percepção de boa governação 
Reduzir ou pôr fim à ajuda seria mal recebido, tanto pelos benefi ciários como pelos cidadãos 
em geral. Com as opções 2 e 3, o programa manteria a imagem positiva de que goza. A 
utilização das existências de intervenção no programa (opções 1 e 2), especialmente se forem elevadas, seria bem acolhida e reflectir ia a boa governação ao nível da UE. 
6. A
COMPANHAMENTO , AVALIAÇÃO E RELATÓRIOS  
O registo regular de indicadores permitiria proceder à avaliação contínua da conformidade do 
programa com os objectivos e melhorar constantemente o programa.  
Os procedimentos de controlo permaneceriam sob a alçada das administrações dos Estados-
Membros. A Comissão efectuaria auditorias regulares. 
 
PT 9   PT Os Estados-Membros participantes apresentar iam programas plurianuais em que seriam 
definidas a ou as populações-alvo, a escolha das or ganizações para efectuar a distribuição, os 
produtos a distribuir, etc., bem como  relatórios anua is de execução. 
7. C ONCLUSÃO  
Com o programa comunitário de distribuição de alimentos às pessoas mais necessitadas não 
se pretende resolver toda a problemática da pobreza alimentar nos Estados-Membros, mas sim 
promover e/ou despoletar a acção dos Estados-Mem bros e ajudar as organizações caritativas e 
a sociedade civil a desenvolverem as suas própr ias iniciativas para assegurar a todos os 
cidadãos da União Europeia o direito à alimentação.  
As opções 2 e 3 satisfazem os objectivos atri buídos ao programa revisto. Para além da 
simplificação administrativa e de uma melhor  governação, o programa introduziria inovações 
no que diz respeito aos alimentos desperdiçados e à inserção num contexto social mais vasto.