Parecer do Comité Económico e Social sobre o «Livro Verde sobre a protecção dos menores e da dignidade humana nos novos serviços audiovisuais e de informação»

(97/C 287/04)

Em 12 de Novembro de 1996, a Comissão decidiu, nos termos do artigo 198º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre o «Livro Verde sobre a protecção dos menores e da dignidade humana nos novos serviços audiovisuais e de informação».

Incumbida de preparar os correspondentes trabalhos, a Secção de Indústria, Comércio, Artesanato e Serviços emitiu parecer em 7 de Maio de 1997. A relatora foi Jocelyn Barrow.

Na 346ª reunião plenária (sessão de 28 de Maio de 1997), o Comité Económico e Social adoptou, por 90 votos a favor, 2 votos contra e uma abstenção, o seguinte parecer.

1. Introdução

Os serviços de comunicação audiovisual oferecem um fluxo incomparável de informações e, consequentemente, consideráveis oportunidades sociais, culturais e educativas. Tendo em conta a totalidade dos conteúdos difundidos e distribuídos através dos novos serviços de comunicação social, embora relativamente pequena, é significativa a percentagem de conteúdos dos quais é necessário proteger os menores e a dignidade humana. O conteúdo ilegal e nocivo publicado e distribuído nos novos serviços de comunicação social suscita, porém, preocupação especial.

2. Observações na generalidade

2.1. As duas questões fundamentais com que os novos serviços de comunicação audiovisual se defrontam têm a ver com quais os conteúdos a autorizar e sua regulamentação.

2.2. Constitui princípio perfeitamente estabelecido a nível nacional, europeu e internacional que a protecção dos menores e da dignidade da pessoa humana se reveste de suprema importância. No entanto, os conteúdos actualmente difundidos e distribuídos através dos novos serviços de comunicação audiovisual comportam perigos específicos para a protecção dos menores e da dignidade da pessoa humana. Para se assegurar a protecção dos menores e da dignidade da pessoa humana em relação aos novos serviços de comunicação é essencial que estes propiciem um meio de comunicar seguro e fiável e, simultaneamente, forneçam um fluxo de informação livre e permitam a liberdade de expressão.

2.3. A criação de um ambiente com essas características requer o controlo do conteúdo ilegal e lesivo por meio de legislação e regulamentação. Para esse controlo é necessário determinar qual é o conteúdo ilegal () e, portanto, absolutamente proibido e que conteúdo é considerado lesivo (), sujeito, pois, a restrições. A distinção entre um e outro deveria basear-se nos princípios estabelecidos para a protecção dos menores e da dignidade da pessoa humana. As disposições que constam dos actuais quadros legislativo e regulamentar aplicáveis aos meios de comunicação social tradicionais dever-se-iam aplicar também aos conteúdos dos novos serviços. Será, no entanto, necessário clarificar o estatuto do quadro normativo e regulamentar que rege esses conteúdos. No que se refere a redes fechadas, tais como sistemas de VOD (), as classificações já existentes (por exemplo, para a televisão) poderiam ser facilmente alargadas a esses sistemas. Além disso, poderiam ser adoptadas para aplicação a sistemas mais «abertos», tais como a Internet e serviços em linha. Deveriam ser aprovadas definições de conteúdo ilegal e de conteúdo lesivo a nível internacional e, depois, aplicadas a nível nacional, variando ligeiramente para terem em conta as normas e as sensibilidades nacionais.

3. Observações na especialidade

3.1. Conteúdo ilegal

É essencial para a protecção dos menores e da dignidade humana que se defina concretamente conteúdo ilegal, embora, como atrás se disse, essa definição possa variar de país para país e de um meio de comunicação para outro. O que constitui conteúdo ilegal nos novos serviços de comunicação audiovisual irá exigir legislação e sanções específicas, o que passará quer pela adopção de nova legislação/regulamentação, quer pela modificação de legislação/regulamentação já vigente, com vista a alargar aos novos serviços de comunicação audiovisual as disposições sobre publicação, distribuição ou posse de conteúdo ilegal (). A natureza global dos serviços de comunicação audiovisual coloca, no entanto, problemas de jurisdição e execução; será necessária a cooperação internacional para que as sanções tenham eficácia.

3.2. Conteúdo lesivo

A inobservância da definição de conteúdo lesivo vai variar de país para país em função das normas culturais e sociais de cada um deles. Ao contrário do conteúdo ilegal, porém, o conteúdo lesivo não estará sujeito a proibições absolutas mas apenas a restrições em determinadas circunstâncias, como quando se trate da protecção de menores e da dignidade humana. Dada a variedade de normas culturais e sociais, a auto-regulação (requisito obrigatório para um órgão independente) será a solução mais adequada para a regulação do conteúdo lesivo.

A regulação do conteúdo ilegal e lesivo não deverá levar a restrições de conteúdo dos novos serviços de comunicação audiovisual que seja autorizado noutros meios de comunicação.

3.3. Protecção dos menores

Fundamental para a questão da protecção dos menores é a definição do termo «menor». O Livro Verde refere-se especificamente a «menores», e não a «crianças» ou «jovens» (): isso deve-se provavelmente às consideráveis discrepâncias legais, não só ao nível nacional, mas também aos níveis europeu e internacional, relativamente à distinção entre crianças e jovens. A utilização do termo «menor» continua a não ser solução para o problema, já que a menoridade legal varia de um país para o outro. No entanto, ocorre com frequência que, no que se refere à questão do conteúdo lesivo, a menoridade seja definida estritamente como correspondendo à idade de 18 ou 21 anos. Como acima se disse, é a natureza dos novos serviços de comunicação social que cria dificuldades especiais na protecção dos menores. Por exemplo, enquanto a pornografia infantil é ilegal em muitos países, a violência e a pornografia de adultos não o são, apesar de ser amplo o consenso quanto a que a violência e a pornografia de adultos são prejudiciais aos menores, pelo que deviam ser restringidas. Em redes «fechadas», como as de vídeo a pedido, há várias opções para vigiar o acesso dos menores ao respectivo conteúdo; o domínio que mais preocupação suscita são as redes «abertas», como a Internet, nas quais o acesso ao conteúdo é mais difícil de vigiar e de cujo conteúdo (tipo e vastidão) pais e educadores parecem estar pouco ou nada conscientes.

3.4. De todos os mecanismos à disposição dos utilizadores dos novos serviços de comunicação audiovisual, o sistema de classificação e rotulagem (ou seja: classificação/codificação) parecer ser o meio mais eficaz de controlar os conteúdos na medida em que indique aos utilizadores se um determinado sítio contém normalmente conteúdos ilegais e ou lesivos e que tipo de conteúdos ilegais e ou lesivos. Dada a natureza global dos novos serviços de comunicação, importará que todos os conteúdos (incluídos os conteúdos ilegais e os lesivos) sejam objecto de classificação e rotulagem, pois, como já foi referido antes, o que constitui conteúdo ilegal no Reino Unido pode não o ser na Suécia. Quando exista o risco de, em um dado país, ser possível receber ou aceder a um conteúdo que outro país define como ilegal, poder-se-á reduzir esse risco adoptando um mecanismo de tipo «restrição territorial» ().

3.5. Os sistemas de cotação por terceiros e por utilizadores, se disponíveis em conjunto, permitirão a estes últimos servirem-se das cotações conformes à PICS () para personalizar a natureza dos conteúdos à sua disposição de acordo com a sensibilidade de cada um.

3.6. Dever-se-ia exigir dos fornecedores de serviços que desempenhassem um papel importante na protecção dos menores e da dignidade da pessoa humana dos conteúdos ilegais e ou lesivos nos novos serviços de comunicação audiovisual social, promovendo software PICS, exigindo a cotação por utilizadores, retirando conteúdos em constante e deliberada migração e removendo conteúdos ilegais e ou lesivos em caso de inoperância do respectivo fornecedor.

3.7. Para além dos dispositivos de controlo dos conteúdos postos em prática pelo sector da comunicação, é essencial que os utilizadores disponham de meios adicionais para se protegerem de conteúdos ilegais e lesivos de acordo com os seus próprios padrões.

3.8. As soluções técnicas de controlo do conteúdo são tão importantes como tornar os pais e educadores mais conscientes do tipo e da vastidão do conteúdo a que os menores podem ter acesso e, mais em geral, do conteúdo dos novos serviços de comunicação audiovisual, especialmente dos serviços de rede aberta. Embora úteis, as soluções técnicas não podem nem devem: i) substituir o papel dos pais e educadores, nem ii) ser um substituto da legislação ou da regulamentação.

3.9. Todos os distribuidores/editores de conteúdo nos novos serviços de comunicação devem ser responsabilizáveis, tal como as suas acções devem ser identificáveis. Qualquer quadro legislativo/regulamentar respeitante aos novos serviços de comunicação deverá integrar o princípio da identificabilidade legal. É essencial para o desenvolvimento dos novos serviços de comunicação (em especial, os sistemas «abertos») que possam ser identificados os responsáveis por conteúdos ilegais e lesivos. Embora o anonimato possa ser útil em certas circunstâncias, é perigoso conceder aos distribuidores/editores um anonimato absoluto.

3.10. Publicidade

Sendo, é certo, a publicidade, claramente, uma questão que influencia a protecção dos menores e da dignidade humana nos novos serviços de comunicação audiovisual, a Comissão Europeia deixa claro que o conteúdo dos programas e a publicidade devem ser tratados em separado; a regulamentação vigente faz a distinção entre os dois. Nem o Livro Verde sobre a Protecção de Menores e da Dignidade nos Novos Serviços Audiovisuais e de Informação nem a Comunicação sobre o Conteúdo Ilegal e Lesivo na Internet devem ocupar-se da publicidade, pois esta está a ser analisada no quadro da legislação comunitária sobre publicidade.

4. Quadro regulamentar

4.1. Sobre a questão da regulamentação dos conteúdos, é evidente que não é possível tratar isoladamente a protecção dos menores e da dignidade da pessoa humana nos novos serviços de comunicação audiovisual e o conteúdo ilegal e lesivo na Internet; não é através de uma abordagem própria de cada país que se conseguirá tratar estas questões com eficácia. A protecção dos menores e da dignidade da pessoa humana não pode ser assegurada eficazmente se se permitir que os novos serviços de comunicação audiovisual se desenvolvam sem legislação, regulamentação e sanções específicas. Em última análise, estas questões deverão ser tratadas a nível internacional, embora o carácter imediato das questões suscitadas pelos novos serviços implique regulamentação a médio e longo prazo coordenada a nível europeu.

4.2. A regulamentação dos novos serviços de comunicação audiovisual deve fazer-se através de um quadro comum (isto é, europeu) apoiado pela instituição de um novo organismo regulador independente a nível europeu para aplicar as pertinentes legislação, regulamentação e sanções no que respeita aos novos serviços de comunicação audiovisual; esse organismo não existe actualmente. Esta abordagem da questão proporcionará a flexibilidade necessária. Pode ser utilizado como orientação o exame dos organismos reguladores existentes. Os organismos reguladores têm de ser capazes de impor sanções rigorosas para aplicar a legislação e a regulamentação pertinentes. A legislação e a regulamentação têm, porém, de conseguir o equilíbrio entre a protecção dos menores e da dignidade e a liberdade de expressão e intercâmbio de ideias e culturas. Salvo aplicação de um quadro legislativo consensual e criação de um organismo regulador por iniciativa da indústria, é provável que sejam impostos controlos nacionais menos aceitáveis e mais rígidos, susceptíveis de levar à fragmentação dos serviços audiovisuais e de informação e provocar conflitos aos operadores de rede, aos fornecedores de serviços e de acesso e aos utilizadores.

4.3. Deveria ser criado, ao nível europeu, uma espécie de órgão auto-regulador, que fosse, por sua vez, supervisionado/regido por um organismo internacional. A este órgão auto-regulador independente deveria caber a responsabilidade de analisar as queixas relativas a conteúdos ilegais e ou lesivos, e de descobrir os prevaricadores, de solicitar a eliminação dos conteúdos ofensivos e, em caso de falta de cooperação dos infractores, de lhes mover uma acção.

4.4. Se os conteúdos ilegais e ou lesivos recebidos//acessíveis tiverem a sua origem fora do país em que são recebidos ou em que são acessíveis, o respectivo órgão regulador deverá ser obrigado a informar pormenorizadamente o fornecedor de serviços do país donde emanam esses conteúdos.

4.5. Os fornecedores de serviços estabelecidos num determinado país deverão acatar a legislação nacional, à qual estarão sujeitas as operações que desenvolverem nesse país. No entanto, as leis e ou regulamentações adoptadas por fornecedores de serviços estabelecidos, por exemplo, no Reino Unido só podem tratar de conteúdos ilegais/lesivos no Reino Unido se distribuídos por um utilizador britânico.

5. Responsabilidade

5.1. Em termos de responsabilidade, devido à natureza dos novos serviços de comunicação social e à vastidão de conteúdos neles disponíveis não seria exequível associar a responsabilidade exclusivamente a um ou outro grupo de intervenientes, sejam eles os fornecedores de rede, de serviços ou de acesso; a sua responsabilidade não abrangeria todos os conteúdos. Será de toda a conveniência, também, assegurar que os utilizadores assumam a responsabilidade pelos conteúdos por eles distribuídos.

5.2. Deverão, no entanto, ser estabelecidos parâmetros objectivos quanto à responsabilidade dos operadores de rede, operadores de serviços, fornecedores de acesso e utilizadores em relação aos conteúdos ilegais e lesivos que distribuem e ou transmitem através dos novos serviços; este aspecto reveste-se de particular importância para os sistemas «abertos», tais como a Internet. Para que esses parâmetros de responsabilidades possam ser formulados, dever-se-á procurar estabelecer, previamente, discussões alargadas com as entidades reguladoras do sector, operadores de rede, fornecedores de serviços, fornecedores de acesso, organizações de protecção das crianças, organizações de defesa dos consumidores e utilizadores, apesar da opinião generalizada a nível do sector de que deveriam ser os fornecedores de serviços os primeiros a assumir uma abordagem responsável em relação à protecção dos menores e da dignidade da pessoa humana e ao controlo dos conteúdos ilegais e lesivos nos novos serviços de comunicação audiovisual.

5.3. Impõe-se a aplicação de medidas razoáveis e exequíveis, a fim de impedir que esses serviços sejam utilizados para fins ilegais e ou lesivos. Definir o que se entende, a nível do sector, por medidas razoáveis e exequíveis contribuirá para a defesa dos legítimos fornecedores de rede, fornecedores de serviços, fornecedores de acesso e utilizadores quando acusados de, conscientemente, permitirem a utilização dos serviços para a divulgação e ou distribuição de conteúdos ilegais e ou lesivos.

5.4. Finalmente, as questões respeitantes à protecção dos menores e da dignidade da pessoa humana nos novos serviços de comunicação audiovisual e aos conteúdos ilegais e lesivos na Internet evoluirão à medida que estes serviços evoluam. Neste sentido, qualquer abordagem adoptada deverá não só ser eficaz no tratamento das questões actuais, mas ser também suficientemente flexível para permitir adaptar as disposições existentes e introduzir legislação adicional que abranja as questões evolutivas. É importante evitar a procura constante de soluções permanentes e definitivas.

6. Conclusões e recomendações

6.1. No que diz respeito à protecção dos menores e da dignidade, o quadro legislativo e regulamentar para o conteúdo ilegal e lesivo dos novos serviços de comunicação audiovisual publicado e distribuído através de sistemas «fechados», como o vídeo a pedido, deve obedecer aos princípios legislativos e regulamentares vigentes e ao enquadramento dos meios de comunicação audiovisual existentes, como a televisão, ou basear-se grandemente em tais princípios e enquadramento legislativos e regulamentares. O conteúdo ilegal e lesivo () dos novos serviços de comunicação audiovisual publicado e distribuído através de sistemas «abertos», como a Internet, deve estar sujeito a legislação, regulamentação e sanções específicas.

6.2. A colaboração internacional no desenvolvimento, coordenação e execução da legislação, da regulamentação e das sanções vai precisar de ser melhorada. O tratamento a dar ao conteúdo lesivo passa por consciencializar mais os pais da sua existência e pela utilização de tecnologias apropriadas para o exercício da vigilância sobre o acesso a esse conteúdo.

6.3. É necessário estudar os tipos de princípios legislativos e regulamentares bem como de enquadramento apropriados para os novos serviços de comunicação audiovisual. Deveriam, por outro lado, ser reexaminados os conteúdos oferecidos às crianças pela televisão. Haveria, em especial, que atentar nos exemplos da Alemanha, do Reino Unido e da França, onde foram concebidos programas e canais televisivos especificamente destinados às crianças.

6.4. Deve acordar-se numa metodologia para o tratamento do enquadramento legislativo e regulamentar a nível nacional, europeu e até a nível internacional.

6.5. Dever-se-ia constituir uma comissão ou um grupo de peritos, que incluísse representantes dos órgãos reguladores nacionais, dos governos e das partes interessadas, com o objectivo de acompanhar e melhorar a coordenação e a informação ao nível europeu. Qual a forma e o estatuto que deveria assumir tal comissão ou grupo?

Bruxelas, 28 de Maio de 1997.

O Presidente do Comité Económico e Social

Tom JENKINS

() Ilegal: contrário à lei ou proibido por ela; ilícito; não autorizado ou proibido por um código de regras oficiais ou aceites.

() Lesivo: que causa ou tende a causar dano (lesão ou dano físico, moral ou mental); nocivo, prejudicial.

() VOD = Vídeo on Demand (vídeo a pedido).

() No Reino Unido, por exemplo, a lei sobre publicações obscenas, de 1959, foi alterada de modo que a actual definição de «publicação» de material obsceno inclui a transmissão de dados armazenados electronicamente e que, quando convertidos em forma legível, são obscenos. A lei de protecção das crianças, de 1978, que define como ilícito «distribuir», «mostrar», «possuir» ou «publicar» quaisquer «pseudo-fotografias» indecentes de uma criança, foi alterada de modo que o conceito de pseudo-fotografia passou a incluir dados armazenados por meios electrónicos.

() Da regulamentação do conteúdo ilegal e lesivo nos serviços audiovisuais e de informação deveriam constar critérios para a protecção dos deficientes mentais.

() Uma «restrição territorial» (territorial statement) especifica que um dado sítio ou um dado conteúdo só são acessíveis em determinados países.

() PICS = Platform for Internet Content Selection. (Trata-se de especificações técnicas destinadas a permitir classificar os conteúdos Internet com vista à sua filtragem - N.T.).

() Apesar de eventuais variações ligeiras no conceito de dignidade humana decorrentes da diversidade de normas nacionais, a protecção da dignidade humana exige a proibição de um conteúdo que seja:

(i) discriminatório em razão da raça, do sexo ou da nacionalidade;

(ii) ofensivo dos credos religiosos ou políticos;

(iii) incentivador de um comportamento prejudicial à saúde e ou à segurança;

(iv) incentivador de um comportamento prejudicial à protecção do ambiente.

Importa assegurar que estas disposições não sejam interpretadas de forma excessivamente lata, caso contrário o conceito tornar-se-á demasiado subjectivo e, consequentemente, impraticável.