PT Jornal Oficial da União Europeia C 174/1

RELATÓRIO ESPECIAL N.o 4/2006

relativo aos projectos de investimento Phare na Bulgária e na Roménia, acompanhado das respostas da Comissão

(apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2006/C 174/01)

ÍNDICE

LISTA DE ABREVIATURAS

I-VII SÍNTESE

1-11 INTRODUÇÃO

1-4 Objectivo global do Phare

5-10 Programação e execução do programa Phare

11 Importância financeira do apoio ao investimento nos programas nacionais

12-14 ÂMBITO E ABORDAGEM DE AUDITORIA

15-56 OBSERVAÇÕES

15-16 Conformidade dos projectos em relação aos objectivos globais do programa Phare

17-18 Realização dos investimentos

19-42 No momento da auditoria, mais de metade dos projectos não são explorados como previsto

20-23 Reforço do Ministério Público na Bulgária

24-25 Reforço do sistema judiciário e penitenciário na Roménia

26-28 Investimento nas incubadoras de PME instaladas em zonas de declínio industrial na Bulgária

29-31 Projectos de infra-estruturas locais e regionais na Roménia

32-36 Fundo búlgaro pós-privatização (FBPP)

37-38 Liberalização do sector energético na Roménia

39 Estatísticas agrícolas na Bulgária

40-42 Asilo na Roménia

43-56 A sustentabilidade da maioria dos projectos auditados não foi assegurada

44-50 Riscos para a viabilidade técnica

51-56 Riscos para a viabilidade económica

57-61 CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

Respostas da Comissão

LISTA DE ABREVIATURASAcervo comunitário Direito comunitário no seu conjunto, conforme expresso nos Tratados, no direito derivado e nas políticas da União, bem como na jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades EuropeiasASNS Sistema de Estatísticas Agrícolas (Agricultural Statistical Network System)BERD Banco Europeu de Reconstrução e DesenvolvimentoCDMS Sistema de Gestão dos Casos e dos Documentos (Case and Document Management System)CES Coesão Económica e SocialDIS Sistema de Execução Descentralizada (Decentralised Implementation System)FBPP Fundo Búlgaro Pós-PrivatizaçãoNBPS Serviço Nacional de Polícia das Fronteiras (Bulgária) (National Border Police Service)NRO Serviço Nacional dos Refugiados (Roménia) (National Refugee Office)PA Parceria para a AdesãoPECO Países da Europa Central e OrientalPhare O programa Phare é actualmente o principal instrumento de cooperação financeira e técnica com os países candidatos da Europa Central e Oriental (PECO). Foi criado em 1989 e inicialmente só visava dois países: a Polónia e a HungriaPME Pequenas e Médias EmpresasUIS Sistema Unificado de Arquivo das Informações (Unified Information Filing System)

SÍNTESE

I. O programa Phare fornece assistência financeira aos países da Europa Central e Oriental que são candidatos à adesão à União Europeia. A Comissão e as autoridades nacionais partilham a gestão do programa Phare. A Comissão assume a responsabilidade global pela gestão do programa. Os países beneficiários são os responsáveis principais pela realização e exploração dos projectos (ver pontos 8 a 10).

II. O objectivo da auditoria do Tribunal consistiu em avaliar o resultado dos projectos de investimento apoiados pelo programa Phare na Bulgária e na Roménia. As conclusões baseiam-se no exame de uma amostra de projectos financiados no âmbito dos programas nacionais Phare para 2000. Os últimos pagamentos relativos a estes programas foram efectuados em 2005 (ver pontos 12 a 14).

III. Os projectos auditados estavam, de um modo geral, em conformidade com os objectivos globais do programa Phare em matéria de investimento, nomeadamente facilitar o alinhamento com as normas e regras comunitárias ou dar assistência no contexto de programas de coesão económica e social (CES) (ver pontos 15 e 16). O Tribunal obteve igualmente a garantia de que, no seu conjunto, os projectos tinham sido executados de acordo com as condições dos contratos de fornecimento e de obras (ver pontos 17 e 18).

IV. Em mais de metade dos projectos de investimento auditados, os recursos não estavam a ser utilizados para o objectivo previsto, ou apenas o estavam em parte. As realizações e os resultados acusavam um atraso considerável em relação ao calendário previsto, chegando por vezes a ser de dois anos. Estas insuficiências ficaram a dever-se a um défice constante da capacidade de gestão e dos recursos nacionais. Isto mostra que as autoridades nacionais devem ainda fazer esforços importantes para finalizar os projectos e atingir os objectivos que lhes são subjacentes (ver pontos 19 a 42).

V. O apoio Phare aos dois projectos conduzidos por instituições financeiras internacionais foi problemático. Na Bulgária, o fundo pós-privatização não se revelou eficiente e eficaz (baixo nível de participação no capital e elevados custos de gestão), enquanto que na Roménia a contribuição Phare não produziu um valor acrescentado real em termos de melhoria da infra-estrutura regulamentar do mercado da electricidade (ver pontos 32 a 36, 37 e 38).

VI. A viabilidade técnica dos bens de investimento não está garantida e a sua longevidade está comprometida. No que se refere aos parques industriais e às incubadoras de empresas financiadas, há ainda que resolver muitos problemas de gestão para atingir a viabilidade económica desejada (ver pontos 43 a 56).

VII. A Comissão é responsável em particular pela elaboração das orientações do Phare, pela programação da ajuda e pela sua supervisão. Se bem que o controlo dos projectos que efectuou antes do seu financiamento (controlo ex ante) se revelasse eficaz, o Tribunal formula críticas à Comissão relativamente a três aspectos específicos da sua gestão global dos projectos de investimento: — sobreavaliou a capacidade de gestão das autoridades públicas na Bulgária e na Roménia, tendo muitas vezes fixado, por acordo com estes países, objectivos e prazos demasiado ambiciosos, — negligenciou os princípios de sustentabilidade e de co-financiamento, — não considerou suficientemente o valor acrescentado e o efeito catalisador esperados do financiamento Phare em actividades conduzidas por instituições financeiras internacionais.

Deste modo, a Comissão deverá providenciar no sentido de melhorar a sua gestão relativamente a estes três aspectos (ver pontos 57 a 61).

INTRODUÇÃO

Objectivo global do Phare

1. A partir de 1997, o objectivo global do programa Phare foi o de ajudar os Países da Europa Central e Oriental (PECO) a preparar a sua adesão à União Europeia. A fim de apoiar as reformas exigidas para a adesão à UE, o programa Phare prevê uma ajuda financeira, no âmbito da estratégia de pré-adesão à União.

2. Em Outubro de 1999, a Comissão adoptou orientações específicas para a execução do programa Phare para o período 2000-2006 (1). De acordo com estas orientações, a ajuda Phare teve que se centrar em duas prioridades fundamentais, o investimento e o reforço da capacidade institucional (2).

3. Depois da adesão de 10 países em Maio de 2004, a execução dos roteiros de adesão para a Bulgária e a Roménia tornou-se um elemento essencial da política de alargamento.

4. Após o encerramento das negociações de adesão em Dezembro de 2004, a Comissão adoptou, em Fevereiro de 2005, um parecer favorável sobre a adesão destes dois países à União Europeia. Depois da luz verde dada pelo Parlamento Europeu, o Tratado de Adesão celebrado com a Bulgária e a Roménia foi assinado em Abril de 2005 no Luxemburgo. Esta assinatura prepara o caminho para os procedimentos de ratificação que formalizarão a adesão da Bulgária e da Roménia em 1 de Janeiro de 2007. Contudo, o Conselho pode decidir adiar a data de adesão de um ano para 1 de Janeiro de 2008 se um ou outro país não respeitar os compromissos assumidos durante as negociações.

Programação e execução do programa Phare

5. A estratégia actual de pré-adesão à União Europeia para a Bulgária e a Roménia baseia-se nas parcerias para a adesão (PA), que fornecem um quadro para a programação das prioridades e dos recursos financeiros. Com base nas prioridades identificadas nas PA, a ajuda financeira é concedida através de decisões anuais de financiamento tomadas pela Comissão.

6. Estas decisões de financiamento são acompanhadas de protocolos de financiamento acordados entre a Comissão e as autoridades búlgaras e romenas. Estes protocolos são celebrados para os programas nacionais e para programas específicos tais como programas de cooperação transfronteiriça, programas multilaterais ou programas de segurança nuclear. Os programas nacionais anuais financiam as necessidades prioritárias ligadas à adesão.

7. Os protocolos de financiamento são acompanhados das «fichas de projecto» que especificam os pormenores de todos os projectos a executar. As fichas de projecto são documentos de planeamento essenciais, que indicam os objectivos de cada projecto, incluindo os indicadores de desempenho e o calendário de execução. Em regra, os projectos devem ser executados num prazo de três anos a partir da assinatura do protocolo de financiamento.

8. A gestão do programa Phare é partilhada entre a Comissão e as autoridades nacionais. A Comissão (a sede e as delegações em Sófia e Bucareste) é responsável pela gestão global do programa Phare e, em especial, pelo desenvolvimento da sua política, da programação da ajuda Phare e da sua supervisão. A realização e a exploração dos projectos são da responsabilidade principal da Bulgária e da Roménia.

9. O programa Phare funciona actualmente na Bulgária e na Roménia no âmbito do «Sistema de Execução Descentralizada (DIS)», o que significa que as autoridades públicas búlgaras e romenas executam elas próprias os procedimentos de celebração de contratos relativos a investimento. Contudo, antes da adjudicação de um contrato, a regularidade dos procedimentos é verificada pelas delegações da Comissão em cada país (controlo ex ante).

10. O acompanhamento da execução do programa é da responsabilidade conjunta dos países candidatos à adesão e da Comissão, através do comité conjunto de acompanhamento, que tem a função de orientar o programa e os projectos subjacentes para os objectivos que foram acordados.

Importância financeira do apoio ao investimento nos programas nacionais

11. Os programas nacionais Phare para os anos 2000-2004 afectaram um montante total de 511 milhões EUR à Bulgária e uma dotação de 1 400 milhões EUR à Roménia, dos quais 262 milhões (51,3 %) e 806 milhões (57,6 %) foram concedidos respectivamente a estes países para o apoio ao investimento (ver anexo I).

ÂMBITO E ABORDAGEM DA AUDITORIA

12. O principal objectivo da auditoria do Tribunal consistiu em formular conclusões sobre as realizações e os resultados das componentes «investimento» dos projectos financiados pelo programa Phare na Bulgária e na Roménia. A auditoria colocou quatro questões: — Os projectos estavam em conformidade com os objectivos globais do Phare? — Os projectos concretizaram-se? — Os projectos estavam a ser explorados como previsto? — Os projectos eram sustentáveis? O diagrama mostra o tema central da auditoria do Tribunal.

13. A auditoria examinou projectos concretizados ou prestes a terminar que faziam parte dos programas nacionais Phare 2000, que deviam ficar encerrados até ao final de 2003, alguns dos quais no entanto prosseguiram até ao final de 2005.

14. No âmbito dos programas nacionais Phare para 2000, foram afectados 34,6 milhões EUR para componentes «investimento» na Bulgária e 146,6 milhões EUR para as da Roménia (ver anexos II e III). O Tribunal inspeccionou 11 projectos (3) que envolviam a celebração de 48 contratos de fornecimento e de obras, que representam uma ajuda Phare de 14 milhões EUR para a Bulgária e de 51 milhões EUR para a Roménia. A equipa de auditoria examinou os projectos no local durante o primeiro semestre de 2005, efectuando visitas às instâncias nacionais responsáveis pela execução e às unidades responsáveis pela avaliação intercalar (4).

OBSERVAÇÕES

Conformidade dos projectos em relação aos objectivos globais do programa Phare

15. O objectivo global do programa Phare consiste em ajudar os países candidatos a preparar a sua adesão à UE, o que envolve investimentos com o objectivo de reforçar: a) A infra-estrutura regulamentar necessária para garantir a conformidade com o acervo comunitário (5); b) A Coesão Económica e Social (CES) através de medidas semelhantes às aplicadas nos Estados-Membros pelos Fundos Estruturais, tendo em conta os efeitos da reestruturação em sectores importantes da economia.

16. Os projectos de investimento inspeccionados estavam em conformidade com estes objectivos globais do programa Phare. Estavam orientados para a adesão, quer porque abordavam a capacidade de adoptar e aplicar o acervo comunitário (isto é, aplicação da regulamentação em matéria de ambiente), quer porque se inseriam no âmbito da Coesão Económica e Social [por exemplo, criação de parques industriais para pequenas e médias empresas (PME)].

Realização dos investimentos

17. Em geral, os investimentos inspeccionados tinham sido concretizados de acordo com as condições dos contratos de fornecimento e de obras. Significa isto que geralmente era satisfeita uma condição inicial necessária para o êxito de um projecto, graças aos esforços conjugados das autoridades nos dois Estados candidatos à adesão e da Comissão.

18. A caixa 1 apresenta alguns exemplos, no conjunto dos projectos auditados, que ilustram os investimentos efectuados. Caixa 1 — Sistema digital de radiocomunicações móveis fornecido ao National Border Police Service — NBPS (Serviço Nacional de Polícia das Fronteiras) búlgaro (valor do contrato: 6,0 milhões EUR). Este sistema é utilizado na região fronteiriça de Lyubimetz (contígua à Turquia) que, segundo a Comissão, é uma das áreas mais problemáticas da Bulgária em termos de criminalidade transfronteiriça e constitui uma importante via de trânsito e de penetração para a imigração clandestina. — Equipamento de apoio à mobilidade da polícia das fronteiras na Roménia (4,4 milhões EUR) e ao seu trabalho de supervisão (5,0 milhões EUR) na fronteira oriental com a Moldávia e a Ucrânia. — Equipamento de monitorização nas áreas da poluição industrial e da protecção contra radiações (Bulgária). — Infra-estrutura necessária para melhorar as condições de alojamento dos requerentes de asilo/refugiados (Roménia). — Material informático destinado ao Ministério da Agricultura e da Silvicultura (Bulgária). — Base de dados para a gestão dos detidos, no sistema penitenciário (Roménia).

No momento da auditoria, mais de metade dos projectos não são explorados como previsto

19. Não é suficiente o simples facto de os investimentos estarem realmente concretizados. Em mais de metade dos projectos de investimento auditados, os recursos não estavam, ou estavam apenas parcialmente, devidamente afectados à utilização prevista. As realizações e os resultados acusavam um atraso considerável em relação ao calendário, por vezes até dois anos. Os casos que se apresentam a seguir mostram que os progressos para atingir os objectivos específicos dos projectos foram inferiores às previsões (pontos 20 a 42).

Reforço do Ministério Público na Bulgária

20. O objectivo específico deste projecto foi a modernização de todas as delegações do Ministério Público aos níveis central, regional e local. A ajuda ao investimento (valor total do contrato: 1,8 milhões EUR) incluiu o fornecimento de material informático e de ligação em rede bem como a criação de um sistema unificado de arquivo das informações (UIS).

21. O suporte lógico deste sistema foi fornecido em 2003 mas apenas utilizado em uma das oito delegações visitadas pelo Tribunal. No momento da auditoria, em Maio de 2005, não tinha sido emitido um certificado de recepção final para este suporte lógico, por se terem encontrado muitos erros no seu funcionamento.

22. Além disso, identificaram-se incoerências na estratégia informática e desequilíbrios entre o suporte lógico e o material (por exemplo, problemas de harmonização com o suporte lógico existente; 37 postos de trabalho não utilizados mas colocados de reserva numa delegação do Ministério Público; risco para a utilização alargada do sistema unificado que fora prevista, devido a problemas de fornecedor de serviços internet).

23. Por consequência, 18 meses após a data-limite de execução (final de 2003) o novo sistema unificado continuava na fase de ensaio e ainda não podia servir como um recurso importante na luta contra o crime organizado e a corrupção. Quando da concepção do projecto pela Comissão e pelas autoridades búlgaras, não se avaliou devidamente a complexidade, a viabilidade técnica e a compatibilidade com os sistemas existentes.

Reforço do sistema judiciário e penitenciário na Roménia

24. Na Roménia foi executado um projecto semelhante (três contratos de fornecimento num valor total de 8,4 milhões EUR), com o objectivo de criar um sistema de gestão dos casos e dos documentos (CDMS) que asseguraria a interligação de todos os tribunais e delegações do Ministério Público no país. O suporte lógico de um sistema deste tipo já tinha sido desenvolvido no âmbito de um projecto Phare anterior e entregue em Setembro de 2002. O objectivo do projecto Phare 2000 era ser «a última fase da interligação de todos os tribunais e delegações do Ministério Público no sistema».

25. No início de 2005, o objectivo global do projecto (dispor de uma aplicação operacional do sistema em todo o país) ainda não fora alcançado, embora a conclusão do projecto estivesse inicialmente prevista para o fim de Novembro de 2003. Em cada unidade visitada pelo Tribunal, o material fora instalado de acordo com os contratos. Contudo, o suporte lógico fornecido no âmbito do programa Phare anterior foi utilizado apenas parcialmente. Além disso, partes importantes do sistema judiciário romeno ainda não estavam ligadas ao CDMS porque as autoridades romenas não tinham respeitado os seus compromissos importantes em matéria de co-financiamento, nomeadamente a disponibilização de um montante de 12 milhões EUR ao Ministério da Justiça e de 10 milhões EUR ao Ministério Público durante a vigência do programa (6). O incumprimento destes compromissos financeiros mostrava que este projecto de reforma do sistema judiciário, que visava o alinhamento com as normas europeias, não era considerado como prioritário pelo Governo romeno.

Investimento nas incubadoras de PME instaladas em zonas de declínio industrial na Bulgária

26. O projecto «incubadoras de PME» (dotação de 2,7 milhões EUR para investimentos) tinha o objectivo de reforçar o sector das PME nas regiões do Noroeste e do Centro Sul da Bulgária. Previa-se a criação de incubadoras de empresas, renovando antigos edifícios em zonas de declínio industrial situadas nas duas regiões. Os particulares deviam ser encorajados a lançar novas empresas para criar novas oportunidades de emprego substituindo as que se tinham perdido nas indústrias tradicionais que tinham sido forçadas a proceder a reestruturações.

27. Foram finalmente seleccionados seis edifícios para renovação. No momento da auditoria, em Julho de 2005, apenas um (Montana) estava a começar a funcionar como incubadora de empresas. Cinco anos após a avaliação das necessidades, não se verificara qualquer impacto regional em termos de criação de empregos alternativos nas zonas de declínio industrial.

28. A ausência de progressos deveu-se principalmente à fraca capacidade de execução das autoridades nacionais. A fraca capacidade de gestão foi igualmente a principal razão da anulação de um outro projecto no sector das PME (ver caixa 2). Caixa 2O projecto «Certificação da qualidade das PME» previsto na Bulgária (dotação de 4,8 milhões EUR) não chegou finalmente a ser executado. Tinha o objectivo específico de melhorar a competitividade e a capacidade de exportação do sector produtivo. O controlo ex ante (ver ponto 9) efectuado pela delegação em Sófia revelou-se eficiente, rejeitando a documentação relativa à primeira chamada para apresentação de propostas devido à falta de estruturas e de procedimentos de execução adequados para os regimes de subvenção nos ministérios em causa. No final, a delegação não aprovou o processo de concessão das subvenções porque a avaliação da conformidade administrativa e da elegibilidade dos concorrentes, efectuada pelas autoridades búlgaras, não era coerente e as empresas não eram tratadas igualmente. As autoridades búlgaras, por seu lado, censuraram a delegação por não fornecer informações coerentes sobre o quadro jurídico comunitário a aplicar.

Projectos de infra-estruturas locais e regionais na Roménia

29. No momento da auditoria, em Março de 2005, foram ainda necessários esforços consideráveis para atingir os objectivos de criação de dois parques de desenvolvimento de infra-estruturas económicas na Roménia (valor total do contrato: 13,7 milhões EUR). As construções ainda estavam em curso, se bem que, segundo a ficha do projecto, a data inicialmente fixada para conclusão fosse Outubro de 2004. Alguns defeitos de concepção contribuíram para o prolongamento dos contratos de obras. Relativamente ao futuro destes dois projectos, há ainda que resolver uma série de problemas de gestão (ver pontos 53 a 56 na rubrica «Riscos para a viabilidade económica»).

30. Um outro projecto na Roménia era intitulado «Modernização e desenvolvimento da infra-estrutura turística em Piatra Neamt» (valor do contrato: 2,3 milhões EUR). A infra-estrutura tinha sido realizada de acordo com o contrato de obras. Todavia, o título do projecto prestava-se a confusão uma vez que na área renovada havia poucos elementos que pudessem atrair os turistas. Os principais elementos financiados foram uma ponte e uma estrada de 3 km, ambas situadas fora da zona recreativa e utilizadas regularmente pelo tráfego local. A zona «turística» propriamente dita é uma instalação recreativa utilizada principalmente (na Primavera e Verão) pela comunidade local. Por outro lado, o local inclui uma piscina olímpica vazia e deteriorada, verdadeiramente horrível. Deste modo, apenas metade desta zona, designada «Strand», pareceter sido renovada e não pôde contribuir para a criação de novos empregos, atraindo os turistas, conforme previsto.

31. Outros dois projectos de infra-estrutura na Roménia não chegaram a atingir os seus objectivos: a) A ponte que liga a Roménia à Moldávia, sobre o rio Prut, ficou concluída em Dezembro de 2004 (valor do contrato: 3,1 milhões EUR). Infelizmente não pode ser utilizada, visto que a estrada que lhe dá acesso do lado da Moldávia tem ainda que ser construída. Além disso, não existem postos de controlo em cada lado da fronteira; b) As obras de construção de um pavilhão destinado a feiras internacionais em Constanta (projecto no valor de 6,4 milhões EUR) foram interrompidas em Setembro de 2004, quando o conselho distrital de Constanta retirou a sua licença de construção, a título de insuficiências técnicas. Desde então, os esforços contínuos e justificados das diferentes partes interessadas não conseguiram persuadir o conselho a emitir uma nova licença. Apesar de os custos reais terem sido de cerca de 3 milhões EUR, o projecto está gravemente comprometido.

Fundo búlgaro pós-privatização (FBPP)

32. O financiamento Phare do fundo búlgaro pós-privatização (FBPP) constituiu um caso especial de ajuda ao investimento. O Banco Europeu de Reconstrução e Desenvolvimento (BERD) criou este fundo em 1998, com uma duração de 10 anos. O seu objectivo era o de contribuir para o desenvolvimento do sector privado na Bulgária e melhorar o desempenho das empresas privadas búlgaras seleccionadas, dotando-as de uma participação no capital social a longo prazo e de know-how.

33. O BERD assumiu a responsabilidade global por este fundo e recorreu aos serviços de uma sociedade de gestão de activos como gestor do fundo. O BERD dotou o fundo com 30 milhões EUR de capital social e recebeu 6,5 milhões EUR das subvenções Phare a título dos programas nacionais 1997-2000 do Phare para a Bulgária. Os fundos Phare, não sendo uma forma de investimento directo, serviram para cobrir as despesas de funcionamento do gestor do fundo, os serviços de consultoria às empresas e a própria comissão de gestão do BERD.

34. Existem vários factores que indicam que os fundos Phare não foram utilizados com eficiência e eficácia: a) Em vez de investir em 12 a 15 empresas, o fundo pós-privatização só adquiriu participações em seis; b) Uma destas seis empresas — aquela em que o fundo realizara de longe o maior investimento (4 milhões EUR) — entrou em falência; c) Os custos de gestão do gestor do fundo foram excessivamente elevados: 4,5 milhões EUR foram utilizados para os encargos administrativos do fundo durante o período 1998-2002, enquanto o montante total da participação directa no capital das seis empresas após a sua privatização foi apenas de 11,6 milhões EUR.

35. As autoridades búlgaras não estavam satisfeitas com o funcionamento do fundo e a Comissão interveio no sentido de pôr termo às despesas comunitárias. No final de 2002, o BERD encerrou prematuramente as actividades do fundo.

36. A principal razão para o insucesso do fundo era, aparentemente, o desempenho da sociedade de gestão do fundo, que efectuava avaliações incorrectas (decisões de investimento) numa situação geralmente difícil de pós-privatização. O incentivo para obter uma boa relação custo/eficácia era reduzido porque todas as despesas de funcionamento eram assumidas pelo Phare. O efeito catalisador (7) do investimento não foi conseguido, porque estava a ser utilizado para apoiar as actividades normais do BERD.

Liberalização do sector energético na Roménia

37. Na Roménia, o projecto destinado a modernizar as empresas de electricidade sofreu atrasos consideráveis, demorando assim a preparação da Roménia para entrar no mercado energético interno da União Europeia. O programa Phare abrange 11 % da componente do programa destinada ao investimento, no valor de 203 milhões EUR, sendo o restante coberto por um co-financiamento nacional (24 %) e por empréstimos do BERD (25 %) e do Banco Europeu de Investimento (40 %). Inicialmente, a melhoria da rede eléctrica (incluindo todos os elementos financiados pelo Phare) devia ficar concluída em Agosto de 2002. Esta data foi adiada duas vezes, a primeira para Novembro de 2004 e depois para Junho de 2005. A celebração do contrato foi atrasada por hesitação do Governo em satisfazer uma das condições do projecto, nomeadamente a evolução satisfatória dos trabalhos relativos à privatização de duas empresas de distribuição de electricidade.

38. O projecto contribuiu para a reestruturação do sector em conformidade com as directivas comunitárias. Contudo, uma vez que o projecto era executado essencialmente por meio de empréstimos efectuados pelo BERD e pelo Banco Europeu de Investimento, a adicionalidade (8) da componente Phare não é manifesta. Além disso, os aspectos financiados pelo Phare favoreciam quem prestava serviços de distribuição da rede eléctrica e o operador comercial do contrato e não beneficiavam directamente a autoridade reguladora do sector da electricidade.

Estatísticas agrícolas na Bulgária

39. Na Bulgária, a conclusão do projecto «Reestruturação do sistema de estatísticas agrícolas» (valor total do contrato: 0,4 milhões EUR) estava programada para Janeiro de 2002. O equipamento informático foi instalado no início de 2003 mas ainda não foi utilizado para o fim proposto porque o suporte lógico foi entregue com defeito, devido aos fracos serviços do seu fornecedor. Como resultado, o sistema de estatísticas agrícolas (ASNS) ainda não estava operacional em Janeiro de 2005 embora a Comissão tivesse indicado um progresso considerável desde então. O Ministério da Agricultura e da Silvicultura peca por não ter implementado este sistema, que teria facilitado a execução da política agrícola comum da União Europeia no futuro.

Asilo na Roménia

40. O projecto «Asilo» na Roménia (valor total do contrato: 1,6 milhões EUR) tem o objectivo de desenvolver o regime de asilo, procurando harmonizá-lo com os procedimentos e a prática europeus. O financiamento foi principalmente afectado à criação de dois novos centros de acolhimento em Galati (fronteira oriental) e Timisoara (fronteira ocidental).

41. As instalações do centro de Galati não foram, em grande parte, utilizadas. O número de requerentes de asilo alojados no centro no momento da auditoria era apenas de 19, o que representa uma taxa de ocupação de 7,6 % (9). As pessoas alojadas em Junho de 2005 não eram requerentes locais mas um grupo de naturais do Bangladeche transferidos para o centro que eram provenientes de outras regiões da Roménia. De acordo com o Serviço Nacional dos Refugiados (NRO), nunca houve pedidos de asilo nos postos fronteiriços situados ao longo da fronteira oriental (ou praticamente em nenhum posto fronteiriço da Roménia, com excepção do aeroporto de Bucareste). O quadro geral em Galati — inexistência de requerentes provenientes da fronteira oriental, dois andares do edifício e electrodomésticos por utilizar, produtos médicos intactos, viaturas praticamente não utilizadas — sugere que a criação deste novo centro de acolhimento em Galati não tinha sido realmente necessária.

42. O quadro global para a Roménia mostra que existiam mais instalações para os requerentes de asilo e refugiados do que era realmente necessário. Por outro lado, é difícil prever o número de futuros requerentes de asilo, dada a incerteza sobre o futuro ambiente económico e a estabilidade da região. Se nos próximos anos se continuar a verificar um baixo grau de ocupação, haverá uma grande necessidade de prever uma reafectação destes edifícios e dos seus equipamentos, especialmente dos que são consumíveis.

A sustentabilidade da maioria dos projectos auditados não foi assegurada

43. De acordo com as orientações para a execução do programa Phare, os projectos de investimento devem ser sustentáveis para além da data de adesão e ser financeiramente viáveis para poderem assegurar as despesas de manutenção e de exploração futuras. O Tribunal examinou a sustentabilidade com base em dois aspectos: viabilidade técnica dos bens de investimento (ver pontos 44 a 50) e viabilidade económica das incubadoras de empresa e dos parques industriais (ver pontos 51 a 56).

Riscos para a viabilidade técnica

44. Os investimentos onerosos têm de ser objecto de uma manutenção adequada de modo a poderem produzir resultados duradouros. De um modo geral, não existiam planos claros quanto ao modo de financiamento dos futuros custos de manutenção uma vez expirado o período de garantia. Em muitos casos, é ainda evidente a falta generalizada de financiamento nacional. O Ministério Público na Bulgária dispunha de um orçamento insuficiente para cobrir as necessidades básicas, tais como especialistas em informática devidamente qualificados, analisadores (scanners) ou locais devidamente refrigerados para instalar os servidores. No sector judiciário da Roménia (sistema CDMS) havia problemas do mesmo tipo.

45. A falta de recursos nacionais disponíveis, juntamente com a complexidade de algum equipamento, foram factores que tinham já causado algumas dificuldades em determinados projectos. Os exemplos que se apresentam a seguir no domínio do equipamento da polícia das fronteiras mostram as consequências de problemas de manutenção.

46. O serviço nacional de polícia das fronteiras (NBPS) na Bulgária indicou que o financiamento nacional da manutenção do sistema de radiocomunicação após expiração do período de garantia não tinha sido orçamentado. Além disso, as componentes electrónicas dos sistemas de videodetecção térmica deveriam ser renovadas após cinco a sete anos de serviço. Em 2007, as câmaras de termovisão terão já estado em serviço há cinco anos.

47. A utilização adequada de equipamento novo e moderno aumenta a sua longevidade. Os guardas fronteiriços devem ser formados de modo a utilizar o equipamento da melhor forma. Neste caso, a componente formação do projecto (0,5 milhões EUR), que fora igualmente concedida para reforçar a cooperação entre as agências, não tinha sido realizada.

48. A polícia das fronteiras búlgara prevê problemas de manutenção dos veículos de tracção às quatro rodas. A marca introduzida pela melhor proposta não tem um serviço de manutenção local. A viatura de serviço habitual do NBPS é um veículo de construção russa, que custa um terço do preço do tipo de veículo financiado pelo programa Phare e cujas peças sobressalentes são mais baratas. Contudo, as regras Phare sobre a origem europeia impedem a compra de veículos de países que não pertençam à União Europeia ou aos países candidatos.

49. O facto de dispor de recursos para a manutenção é tanto mais importante porquanto uma parte do equipamento não era fiável ou as suas capacidades técnicas não satisfaziam as exigências dos utilizadores: a) Na Bulgária, a disponibilidade dos óculos de ver à noite era limitada porque 65 pares dos 112 inicialmente entregues tinham sido devolvidos ao fornecedor para reparação; b) Os registos romenos mostram que os oito veículos de vigilância especialmente adaptados financiados pelo programa Phare (custo total de 2,1 milhões EUR) não tinham estado a funcionar durante um terço do tempo desde a sua entrada em serviço em Novembro de 2003. A reparação do material de vigilância tem de ser efectuada no estrangeiro, o que aumenta o período de inactividade. Um nível semelhante de indisponibilidade aplicava-se a 35 veículos de vigilância da mesma marca financiados a nível nacional. A anterior utilização de veículos financiados desta forma nos mesmos sectores fronteiriços levanta uma outra questão sobre a adicionalidade dos veículos financiados por Phare. A ficha do projecto não menciona estes veículos adquiridos por intermédio de um financiamento nacional, quando justifica a compra de equipamento de vigilância no âmbito do programa Phare (10); c) De acordo com a polícia das fronteiras romena, dois dos barcos utilizados para a patrulha fluvial (cada um no valor de 300 000 EUR) não podiam ser utilizados no delta do Danúbio durante o Inverno, ou seja, durante dois a três meses por ano, pelo facto de o rio gelar. As especificações técnicas mencionavam que os barcos deviam poder funcionar dia e noite, através do gelo quebrado e a temperaturas compreendidas entre menos 15 e 45 graus.

50. Não havendo garantia quanto à disponibilidade de recursos para substituir ou inspeccionar o equipamento ou os elementos que estão a chegar ao fim da sua vida útil, por exemplo os motores dos barcos utilizados para a patrulha fluvial na Roménia, existe o risco de os equipamentos utilizados nas fronteiras e que foram auditados já não estarem completamente operacionais quando a Bulgária e a Roménia aderirem à União Europeia (ou mesmo ao espaço Schengen) e as suas fronteiras forem uma parte da fronteira externa da UE.

Riscos para a viabilidade económica

51. Na Bulgária, seis edifícios tinham sido renovados para serem utilizados como incubadoras de empresa, cinco dos quais não estavam ainda a ser utilizados para esse fim (ver ponto 27). Na Roménia, os dois parques industriais auditados não estavam ainda a funcionar. Se bem que seja difícil avaliar a futura viabilidade económica de projectos que estão numa fase pouco avançada, verificaram-se alguns riscos importantes.

52. O êxito a longo prazo e a viabilidade económica das incubadoras de empresa búlgaras dependerão de muitos factores que ainda não tinham sido abordados no momento da auditoria: serviços prestados pelas equipas de gestão, apoio e contribuições dos municípios para a manutenção das instalações, rendimento locativo e receitas provenientes dos serviços prestados às PME, tais como consultoria (por exemplo, sobre pedidos de crédito/empréstimo, conselho jurídico). O êxito do funcionamento dependerá do apoio sem reserva dos ministérios às equipas de gestão das incubadoras, que devem agora desenvolver uma política pró-activa para arrancar.

53. Na Roménia, os parques industriais são um fenómeno relativamente novo e há uma falta de experiência em matéria de gestão de parques. No Plano de Desenvolvimento Nacional para 2004-2006, estavam expressas dúvidas sobre alguns dos parques recentemente criados e declara-se que alguns dos planos de desenvolvimento industrial actuais não se baseiam numa análise muito rigorosa da procura.

54. O parque de Iasi, que tem uma gestão dinâmica e investimentos complementares, tem o potencial que permite realizar um crescimento considerável. Contudo, o Tribunal constatou que o número de novos postos a ser criados tinha poucas probabilidades de atingir metade dos 1 100 previstos no estudo de viabilidade que servia de apoio ao projecto Phare.

55. Embora o objectivo de 300 novos postos para o parque de Bacau seja relativamente modesto, não há a certeza de que possa ser atingido. As jovens empresas representam uma fonte essencial de novos empregos mas a nota de informação não descrevia a maneira como o parque tencionava proceder para atrair e encorajar estas empresas.

56. A agência responsável pela execução do programa na Roménia era suposta seguir a realização dos objectivos destes projectos de infra-estrutura. Contudo, o seu interesse recaiu apenas no êxito da construção, sem verificar se os projectos estavam a atingir os seus objectivos económicos mais amplos, tal como a criação de novos empregos.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

57. O controlo dos projectos pela Comissão antes do financiamento (controlo ex ante) revelou-se eficaz para a prevenção das irregularidades relativas aos processos de celebração de contratos.

58. Os projectos auditados estavam geralmente em conformidade com os objectivos globais do programa Phare e estavam igualmente fisicamente realizados de acordo com as condições dos contratos de fornecimento e de obras. Contudo, em relação a mais de metade dos projectos inspeccionados, os bens não estavam, ou estavam apenas parcialmente, a ser utilizados para o fim previsto. Estas lacunas resultavam de uma fraca capacidade administrativa e de uma falta de recursos nacionais na Bulgária e na Roménia. Recomendação n.o 1As autoridades nacionais deverão aumentar substancialmente os esforços, no sentido de encerrar os projectos e de atingir os objectivos que lhes são subjacentes.A Comissão deverá controlar de perto se os projectos auditados serão finalmente utilizados conforme previsto. A Comissão deverá igualmente contribuir para a melhoria do funcionamento dos comités de acompanhamento, que constituem o principal mecanismo para tomar medidas correctivas no caso de os resultados serem insuficientes.

59. A Comissão sobreavaliou a capacidade de gestão das autoridades públicas búlgaras e romenas, tendo muitas vezes fixado com estes países objectivos e prazos demasiado ambiciosos. A definição de objectivos deste tipo está reflectida nas fichas de projecto, que contêm uma mistura de objectivos ambiciosos «mais vastos» e «imediatos», de relizações, de finalidades, de resultados, de actividades e de uma série de «indicadores de desempenho» (11) muitas vezes não aceitáveis, caracterizados frequentemente por uma falta de clarificação sistemática. Assim, as fichas de projecto dificilmente podiam constituir um meio eficaz de gestão. Recomendação n.o 2A Comissão deverá adoptar um método de programação mais realista para a Bulgária e para a Roménia, bem como para os novos países candidatos, o que pressupõe uma melhor avaliação das necessidades que assegure a complementaridade com outras fontes de apoio ao investimento. Um elemento essencial neste caso consiste em melhorar a ficha de projecto, de modo a poder desempenhar melhor a sua função em matéria de orientação e de controlo. Alguns peritos externos já propuseram que as instâncias envolvidas no processo de planificação instaurem sistematicamente uma função de controlo da qualidade para a produção dos documentos que servem de apoio ao projecto (12).

60. A viabilidade técnica de alguns bens é duvidosa devido à falta de financiamento nacional. No que se refere aos parques industriais e às incubadoras de empresa financiados, há ainda muitas questões a resolver em matéria de viabilidade económica. A Comissão não controlou suficientemente o respeito dos princípios de sustentabilidade e de co-financiamento definidos nas orientações para a execução do programa Phare. Recomendação n.o 3A Comissão deverá especificar os recursos necessários para assegurar a manutenção e as condições aplicáveis ao co-financiamento, desde a fase de programação, e aplicar um procedimento formalizado para a verificação destes princípios. O controlo da sustentabilidade deverá incluir o acompanhamento da realização dos objectivos económicos, por exemplo em termos de criação de emprego.

61. A Comissão não tomou devidamente em consideração o valor acrescentado e o efeito catalisador do financiamento Phare nas actividades conduzidas pelas instituições financeiras internacionais. São necessários enormes investimentos na infra-estrutura regulamentar para implementar e reforçar o acervo comunitário. O programa Phare apenas pode cobrir uma parte destas necessidades globais. É a razão pela qual as orientações relativas à sua execução exigem que o apoio ao investimento se centre em acções que, de outro modo, não teriam sido empreendidas e que deixam prever um efeito catalisador importante. Recomendação n.o 4A Comissão deverá analisar melhor o aspecto da adicionalidade e dos efeitos catalisadores, especialmente nos projectos que são conduzidos por instituições financeiras internacionais ou por terceiros.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 11 de Maio de 2006. Pelo Tribunal de Contas Hubert WEBER Presidente

(1) SEC(1999) 1596 final: Orientações para a execução do programa Phare nos países candidatos para o período 2000-2006, em aplicação do artigo 8.o do Regulamento (CEE) n.o 3906/89 do Conselho, Bruxelas, 13.10.1999. As orientações foram revistas em Setembro de 2002 e em Dezembro de 2003.

(2) O investimento consiste geralmente em edifícios e equipamento, para os quais as autoridades nacionais celebram contratos de fornecimento e de obras. O reforço da capacidade institucional define-se como o processo que consiste em apoiar os países candidatos a desenvolver as estruturas, as estratégias, os recursos humanos e as capacidades de gestão necessárias para o reforço da sua capacidade económica, social, regulamentar e administrativa. O instrumento principal é a geminação (ver relatório especial n.o 6/2003 do Tribunal sobre a geminação enquanto instrumento principal de apoio ao reforço da capacidade institucional dos países candidatos à adesão).

(3) Um projecto que faz parte de um programa nacional é geralmente constituído por numerosas componentes, que contribuem todas para o mesmo objectivo.

(4) No âmbito do Phare, é celebrado um contrato com um consórcio para executar anualmente avaliações intercalares dos projectos.

(5) O direito comunitário no seu conjunto, conforme se depreende dos Tratados, do direito derivado e das políticas da União, bem como da jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias.

(6) O objectivo destes empréstimos era fornecer material à maioria das jurisdições em todo o país.

(7) As orientações para a execução do programa Phare estipulam que o apoio ao investimento «deve servir de catalisador para a realização de uma acção prioritária no âmbito da adesão que, de outro modo, não poderia ser realizada ou só poderia sê-lo numa data posterior».

(8) As orientações para a execução do programa Phare estipulam que o apoio ao investimento «não deverá substituir as intervenções de outros financiadores, especialmente do sector privado ou das instituições financeiras internacionais».

(9) O centro de Galati dispõe de instalações adequadas para acolher e alojar até 250 requerentes de asilo.

(10) O risco de eventuais sobreposições entre grandes investimentos financiados a nível nacional e actualmente em curso, por um lado, e investimentos anteriores financiados pelo programa Phare no domínio da vigilância das fronteiras, por outro, foi sublinhado no relatório de acompanhamento global relativo à Roménia para 2005.

(11) Trata-se de indicadores formulados como objectivos de âmbito geral (por exemplo, «criação e exploração de um mercado grossista de electricidade em conformidade com a directiva do mercado único em matéria de electricidade» ou «respeito dos critérios da UE em matéria de luta contra o crime organizado e a corrupção»).

(12) Da pré-adesão à adesão, Avaliação intercalar da ajuda Phare afectada em 1999-2002 e executada até Novembro de 2003, Relatório de síntese consolidado, Março de 2004 (publicado pela Comissão Europeia).

ANEXO I AFECTAÇÃO DOS FUNDOS PHARE AOS PROGRAMAS NACIONAIS (milhões EUR) Programas nacionais (1) Bulgária Roménia Investimento Capacidade institucional Total Investimento Capacidade institucional Total 2000 34,625 31,095 65,720 146,595 68,425 215,020 2001 44,588 38,235 82,823 120,920 127,970 248,890 2002 54,112 40,788 94,900 147,436 118,064 265,500 2003 47,476 47,424 94,900 168,365 97,135 265,500 2004 81,511 91,014 172,525 223,010 182,290 405,300 Total 262,312 248,556 510,868 806,326 593,884 1 400,210 % 51,3 % 48,7 % 100 % 57,6 % 42,4 % 100,0 % (1) Os programas nacionais são executados durante um período de vários anos. Por exemplo, o programa nacional da Bulgária para 2004 foi acordado em Setembro de 2004, fixando o prazo geral para a execução dos projectos em 30 de Novembro de 2007.

ANEXO II Programa nacional 2000 — Bulgária REPARTIÇÃO DO ORÇAMENTO POR PROJECTO (milhões EUR) Código do projecto Objectivo e projecto (título abreviado) Total da ajuda Phare Capacidade institucional Investimento Reforma económica 5,500 4,000 1,500 0002.01 Reforço do Ministério da Economia 2,000 2,000 0,000 0002.02 Ajuda suplementar ao fundo búlgaro pós-privatização 1,500 0,000 1,500 0002.03 Reestruturação da organização dos caminhos-de-ferro 2,000 2,000 0,000 Adopção do acervo e reforço do quadro regulamentar 15,400 11,025 4,375 0003.01 Reforço do quadro regulamentar no domínio das telecomunicações 2,450 1,750 0,700 0003.02 Estabelecimento de um sistema de avaliação da conformidade 3,000 2,325 0,675 0003.03 Implementação de um sistema de adjudicação de contratos públicos 1,300 1,000 0,300 0003.04 Capacidade institucional da agência reguladora do mercado energético 1,100 1,000 0,100 0003.05 Capacidade institucional da agência para a eficácia energética 2,200 1,600 0,600 0003.06 Acervo e capacidade institucional em matéria de ambiente 5,350 3,350 2,000 Coesão económica e social 15,000 1,080 13,920 0004.01 Certificação da qualidade das PME 5,000 0,200 4,800 0004.02 Incubadoras de PME 3,000 0,320 2,680 0004.03 Formação profissional 5,000 0,240 4,760 0004.04 Modernização dos institutos de formação profissional 2,000 0,320 1,680 Reforço do Estado de Direito e da protecção de grupos vulneráveis 16,500 4,555 11,945 0005.01 Reforço do Ministério Público 3,000 1,200 1,800 0005.02 Equipamento da polícia na fronteira turca 9,000 0,500 8,500 0005.03 Elaboração de uma estratégia nacional de luta contra a droga 1,000 0,705 0,295 0005.04 Reforma da ajuda social às crianças 3,500 2,450 1,050 Finanças públicas e gestão dos fundos da UE 13,320 10,435 2,885 0006.01 Reforço do controlo interno das finanças públicas 2,000 1,500 0,500 0006.02 Reforço da instituição responsável pela auditoria externa das finanças públicas 2,000 1,400 0,600 0006.03 Reforma e modernização da administração fiscal 2,000 1,800 0,200 0006.04 Capacidade institucional e elaboração das estatísticas nacionais 2,000 1,315 0,685 0006.05 Reestruturação das estatísticas agrícolas 2,000 1,200 0,800 0006.06 Capacidade de execução de SAPARD 1,000 0,900 0,100 0006.07 Reforço da capacidade institucional da UCFC 0,320 0,320 0,000 0006.08 Serviço de elaboração dos projectos Phare 2,000 2,000 0,000 Total 65,720 31,095 34,625

ANEXO III Programa nacional 2000 — Roménia REPARTIÇÃO DO ORÇAMENTO POR PROJECTO (milhões EUR) Código do projecto Objectivo e projecto (título abreviado) Total da ajuda Phare Capacidade institucional Investimento Critérios políticos 13,00 5,75 7,25 RO-0004.01 Reforço dos sistemas judiciário e penitenciário 8,00 0,75 7,25 RO-0004.02 Sociedade civil 5,00 5,00 Critérios económicos 40,90 12,975 27,925 RO-0005.01 Liberalização do sector energético 28,90 8,50 20,40 RO-0005.02 Sistema de pagamentos interbancários 10,00 3,00 7,00 RO-0005.03 Regulamentação do mercado de títulos 2,00 1,475 0,525 Respeito das obrigações do acervo 73,12 36,70 36,42 RO-0006.01 Política industrial 0,60 0,60 RO-0006.02 Infra-estrutura de qualidade 4,40 1,40 3,00 RO-0006.03 Reconhecimento mútuo das qualificações para fins profissionais 1,65 1,35 0,30 RO-0006.04 Melhoria do sistema de cobrança das receitas 2,00 1,50 0,50 RO-0006.05 Adjudicação de contratos públicos 2,00 1,55 0,45 RO-0006.06 Reforço da auditoria interna e do controlo financeiro 2,40 1,95 0,45 RO-0006.07 Reforço do Tribunal de Contas romeno 1,60 0,90 0,70 RO-0006.08 Política e coordenação em matéria de agricultura 4,00 3,50 0,50 RO-0006.09 Controlo da qualidade agroalimentar 2,55 1,55 1,00 RO-0006.10 Acervo fitossanitário 2,00 0,35 1,65 RO-0006.11 Reforço da capacidade de gestão do acervo veterinário 4,00 1,00 3,00 RO-0006.12 Reforço da capacidade de gestão do acervo no sector vinícola 2,00 1,00 1,00 RO-0006.13 Estatísticas agrícolas e regionais 6,00 5,20 0,80 RO-0006.14 Implementação do acervo no sector do ambiente 8,00 5,50 2,50 RO-0006.15 Reforço do controlo técnico dos veículos 3,00 3,00 RO-0006.16 Reforço da gestão das fronteiras 18,92 1,60 17,32 RO-0006.17 Combate à droga 1,00 0,75 0,25 RO-0006.18 Actividades de apoio para reforçar o processo de integração europeia 7,00 7,00 Coesão económica e social 88,00 13,00 75,00 RO-0007.01 Plano de desenvolvimento nacional para a implementação do reforço da capacidade industrial 13,00 13,00 RO-0007.02 Desenvolvimento regional 75,00 75,00 Total 215,02 68,425 146,595