Parecer do Comité das Regiões sobre "A simplificação dos instrumentos da União"

(2003/C 73/18)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Tendo em conta a decisão da Mesa de 14 de Maio de 2002, em conformidade com o quinto parágrafo do artigo 265.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, de incumbir a Comissão de Assuntos Constitucionais e da Governação Europeia da elaboração de parecer sobre esta matéria;

Tendo em conta as conclusões do Conselho Europeu de Laeken, de 14 e 15 de Dezembro de 2001 e, em especial, a Declaração de Laeken sobre o futuro da União;

Tendo em conta o Livro Branco sobre a Governação Europeia de 25 de Julho de 2001 (COM(2001) 248 final);

Tendo em conta a comunicação da Comissão Europeia "Governança Europeia: Legislar Melhor" (COM(2002) 275 final);

Tendo em conta a comunicação da Comissão Europeia "Plano de acção: Simplificar e melhorar o ambiente regulador" (COM(2002) 278 final);

Tendo em conta o relatório da Comissão Europeia ao Conselho Europeu "Legislar Melhor 2001" (COM(2001) 728 final);

Tendo em conta a comunicação da Comissão Europeia sobre a Análise de Impacto (COM(2002) 276 final);

Tendo em conta a comunicação da Comissão Europeia "Documento de consulta: Para uma cultura reforçada de consulta e diálogo - Proposta relativa aos princípios gerais e regras mínimas de consulta das partes interessadas pela Comissão" (COM(2002) 277 final);

Tendo em conta as recomendações do grupo de alto nível presidido por D. Mandelkern;

Tendo em conta as contribuições do secretariado-geral da Convenção Europeia (CONV 50/02 e CONV 162/02);

Tendo em conta a sua contribuição para a Convenção Europeia adoptada em 4 de Julho de 2002 (CdR 127/2002 fin);

Tendo em conta os seus precedentes pareceres relativos à aplicação da legislação comunitária (CdR 51/1999 fin)(1), ao princípio da subsidiariedade (CdR 302/98 fin)(2) e aos relatórios da Comissão Europeia "Legislar Melhor 1998 e 1999" (CdR 50/1999 fin e CdR 18/2000 fin)(3)(4);

Tendo em conta o seu parecer de 13 de Março de 2001 relativo ao "Livro Branco sobre a Governação Europeia" (CdR 103/2001 fin)(5);

Tendo em conta o seu projecto de parecer (CdR 121/2002 rev.) adoptado em 4 de Outubro de 2002 pela Comissão de Assuntos Constitucionais e da Governação Europeia (relator: M. G. Guarischi (I-PPE), Conselheiro da Região da Lombardia),

adoptou, por unanimidade, na 47.a reunião plenária de 20 e 21 de Novembro de 2002 (sessão de 21 de Novembro), o seguinte parecer.

1. Pontos de vista do Comité das Regiões

1.1. A simplificação: instrumento para uma legislação europeia pertinente e de qualidade

1.1.1. A Comissão sugere a adopção de mecanismos úteis à simplificação e à racionalização, como a co-regulação, a auto-regulação e a cooperação voluntária, a avaliação e o acompanhamento da legislação. O CR é favorável a que se orientem estes mecanismos pelo "princípio de qualidade" da legislação; na perspectiva de reforçar o método democrático, que constitui um princípio fundamental da simplificação, a consagração do "princípio de qualidade" da legislação permitiria recorrer ao Tribunal de Justiça da UE, em conformidade com o disposto no 230.o do TCE (ou, se tal não bastar, no artigo 232.o).

1.1.2. Relativamente à fase de controlo, a Comissão colocou oportunamente a questão da "comitologia" que, além de ser factor de complexidade e lentidão dos processos decisórios, se presta também a ser alvo de críticas por falta de transparência e de proximidade com a realidade territorial e, consequentemente, com os utilizadores finais a quem especificamente se dirige a simplificação. No âmbito da revisão das modalidades de controlo da acção da Comissão, sugere-se a integração dos organismos consultivos institucionais.

1.1.3. A definição, no futuro Tratado Constitucional, dos poderes legislativo e executivo, bem como a consequente atribuição das competências às instituições, poderão constituir um ponto de partida que abrirá novas oportunidades à simplificação e à melhoria do quadro regulamentar e dará melhores condições para a aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, bem como do princípio da proximidade, às realidades territoriais.

1.1.4. Ao avançar na via da simplificação e da melhoria qualitativa do ambiente regulador, colocar-se-á, inevitavelmente, a questão da revisão da arquitectura institucional da União, nomeadamente na perspectiva do alargamento, que, sob esse ponto de vista, pode constituir uma oportunidade para melhorar o ambiente institucional e legislativo e para o adaptar à evolução ocorrida.

1.2. A cultura da consulta

1.2.1. O CR congratula-se com a afirmação da Comissão(6) de que "a execução das políticas comuns deve ser o mais possível descentralizada", com a orientação explícita no sentido de se ter mais em conta a "diversidade das situações locais" e com o reconhecimento da existência, nas regras europeias, de um "défice de proximidade". A aplicação correcta do princípio da subsidiariedade e a valorização da função específica do Comité das Regiões, órgão consultivo institucional, são indispensáveis para satisfazer as mencionadas exigências explicitamente reconhecidas pela Comissão.

1.2.2. Nas fases de preparação e avaliação das acções de simplificação, todas as decisões devem ser tomadas em conformidade com os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade. É o caso dos trabalhos em curso relativos à simplificação em matéria de Fundos Estruturais(7) comunitários, de que é particularmente significativo o impacte a nível regional e territorial. Tanto no Comité de Vigilância, como a nível da programação (Complementos de Programação), a aplicação do princípio da subsidiariedade, no âmbito da gestão conjunta dos programas comunitários (parceria), não foi satisfatória. Efectivamente, nem as exigências da Comissão sobre a transmissão de modo claro, unívoco e definitivo aos Estados-Membros das recomendações para a gestão dos programas, nem a vontade dos diferentes Estados-Membros de escolherem as modalidades consideradas mais adequadas para a aplicação das intervenções foram respeitadas. A iniciativa da Comissão em favor da simplificação das normas e dos procedimentos relativos às intervenções co-financiadas merece certamente ser sublinhada.

1.2.3. Se se pretende, e é uma intenção de louvar, sistematizar e reforçar o método das consultas como componente essencial da acção de simplificação e melhoria qualitativa da legislação em que a Comissão está empenhada, há que prioritariamente reforçar o papel do Comité das Regiões e do Comité Económico e Social. É conveniente que a Comissão precise, nos seus documentos, quais as iniciativas que pondera tomar para valorizar o papel dos órgãos consultivos comunitários, e proceda à sua concretização em tempo útil, para levar a bom porto a realização da prevista acção de simplificação. Pela sua parte, o Comité das Regiões avança neste seu parecer com reivindicações concretas e pontuais.

1.2.4. Esta observação é também pertinente relativamente ao documento da Comissão sobre a "Cultura de consulta"(8), em que solicita ao Comité das Regiões que organize, com base no protocolo de cooperação, consultas com as autoridades regionais e locais em nome da Comissão, e onde são também previstas consultas directas da Comissão a essas entidades. O presente parecer aborda este tema com determinação, partindo do princípio de que o Comité das Regiões não deve cingir-se a apoiar a organização das consultas, mas assumir o papel de um verdadeiro consultor a que a Comissão fará referência.

1.3. Análise baseada no Tratado actual

1.3.1. Há domínios de acção comunitária que se prestam claramente à simplificação, mesmo prescindindo das propostas que poderão, em seguida, ser assumidas pela Convenção e, portanto, inseridas no novo Tratado.

Ao longo de quase 50 anos, em diversas matérias de intervenção comunitária, sucederam-se e acumularam-se actos de direito comunitário, de tal forma que se tornou evidente, para a generalidade dos operadores e das partes interessadas, a necessidade de "desregulamentar", com base em métodos como a codificação, a reformulação e a consolidação, para restabelecer um nível adequado de segurança jurídica. Os operadores e as partes interessadas recorrem frequentemente a versões consolidadas não oficiais, úteis na prática, mas que traduzem um "défice democrático". A Comissão deveria assumir, nesta matéria, compromissos precisos e iniciativas concretas, em conformidade com as intenções que ela própria exprimiu nos citados documentos e que o CR partilha.

2. Recomendações do Comité das Regiões

O Comité das Regiões

2.1. afirma a necessidade de simplificar os Tratados e os processos decisórios e legislativos da União Europeia, sobretudo a fim de os tornar mais eficientes e aproximar, pela transparência, os cidadãos da União das suas instituições;

2.2. sugere que, a fim de eliminar uma profusão de instrumentos legislativos que poderá ser nociva à transparência e factor de incerteza jurídica, se deveriam aproximar os actos no âmbito dos primeiro e terceiro pilares, bem como basear o sistema institucional da União numa clara separação dos poderes;

2.3. considera necessário distinguir claramente os actos legislativos dos actos de execução, limitando os primeiros a uma legislação fundamental a ser depois pormenorizada por normas mais técnicas de execução, que respeitem os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade;

2.4. é favorável ao estabelecimento de uma hierarquia clara das normas para responder às questões relativas à coerência dos procedimentos e à clareza de distinção entre as medidas legislativas e as executivas. O Tratado Constitucional deveria definir as funções legislativa e executiva, precisando quais as instituições chamadas a exercer os poderes conferidos;

2.5. sublinha portanto a necessidade de recorrer mais sistematicamente ao instrumento legislativo das directivas, mais conforme ao espírito do princípio da subsidiariedade, especialmente no âmbito da aplicação das políticas partilhadas entre competências concorrentes, bem como à legislação-quadro, como modo de garantir a flexibilidade necessária ao Estado-Membro para assegurar o respeito das especificidades locais e regionais, à luz do princípio da proporcionalidade;

2.6. deseja a consolidação da tendência para a generalização da maioria qualificada no Conselho;

2.7. considera desejável a simplificação e o melhoramento do acervo comunitário, sobretudo se tal processo for respeitador da qualidade dos actos legislativos e não ditado por uma lógica meramente quantitativa;

2.8. considera que a qualidade da norma é fortemente condicionada por uma consulta prévia (Comité das Regiões e Comité Económico e Social, como interfaces institucionais das realidades regionais e locais e das económicas e sociais), bem como por uma série de instrumentos, como o método aberto de coordenação, a auto-regulamentação ou a co-regulamentação, a juntar, no Tratado Constitucional, aos actos jurídicos já utilizados, unicamente nos âmbitos da competência da União Europeia;

2.9. considera inoportuna a proposta da Comissão relativa à possibilidade de recurso a uma decisão autónoma, sem o acordo do Parlamento Europeu e do Conselho, relativamente à retirada de velhas propostas legislativas para as quais ainda não foi possível concluir o percurso institucional previsto pelos Tratados, mesmo com o fim último de acelerar o processo legislativo europeu; as próprias cláusulas de prazo de revisão dos actos ("sunset clause") deveriam ser sempre aplicadas com o acordo dos dois ramos legislativos da União;

2.10. acolhe a proposta de uma análise de impacte pormenorizada a fim de identificar os instrumentos legislativos mais apropriados a adoptar e propõe, para tal, o envolvimento do Comité das Regiões nos processos de análise dos temas de importância local e regional; a análise de impacte deveria incidir igualmente nas consequências para as administrações e as finanças das autoridades regionais e locais;

2.11. propõe uma simplificação semântica de todos os processos legislativos da União, porquanto o actual vocabulário institucional representa um verdadeiro obstáculo à transparência e, portanto, à proximidade dos cidadãos da União que desejem encontrar na Europa, sempre que possível, esquemas similares já adoptados nos países membros, pelo menos do ponto de vista semântico;

2.12. acolhe, com interesse, a proposta de criar, na Comissão, sob a alçada do secretário-geral, uma rede legislativa que reuna todas as direcções-gerais com competência legislativa, a fim de garantir a coerência dos textos e o respeito da subsidiariedade e da proporcionalidade já na fase de elaboração das propostas de legislação;

2.13. propõe que, nos processos de transposição dos actos legislativos europeus para os Estados-Membros, bem como na fase de aplicação da legislação, a Comissão não se limite a considerar apenas o papel dos Estados-Membros, mas que o papel das autoridades regionais e locais também seja tido em consideração;

2.14. propõe o reconhecimento do seu papel institucional e a participação nos processos de decisão de todas as formas de governação da União, incluindo as administrações regionais e entidades locais dos Estados-Membros democraticamente eleitas e responsáveis pela aplicação de grande parte da legislação;

2.15. solicita que a Comissão Europeia leve à prática o protocolo de cooperação assinado com o CR e incita o Parlamento Europeu a utilizar mais completamente o seu direito de solicitar parecer ao CR, sobretudo relativamente aos assuntos que requerem co-decisão e que têm impacte específico nas realidades locais;

2.16. considera oportuno salientar a utilidade e a necessidade de se tomar em consideração as suas próprias capacidades potenciais de iniciativa de proposta legislativa (relatório de prospectiva);

2.17. propõe que seja considerado parte activa nos processos ditos de "comitologia" que envolvam os comités existentes na Comissão Europeia que já tratam temas sobre os quais é chamado obrigatoriamente a emitir parecer;

2.18. propõe que sejam facultadas ao CR condições para estabelecer uma ligação permanente e em tempo real com as autoridades regionais e locais. Para tal, considera necessário integrar no CR pessoal, designadamente com cultura e formação regional;

2.19. propõe que o CR, oportunamente dotado de instrumentos e pessoal necessários, se torne um organismo de controlo e garantia da aplicação do princípio da subsidiariedade. Neste âmbito, o CR deveria também velar pela uniformidade de aplicação das normas na União Europeia, tendo em conta as realidades territoriais;

2.20. encarrega o seu Presidente de transmitir este parecer à Convenção Europeia, à Presidência da União, ao Conselho, ao Parlamento Europeu e à Comissão Europeia.

Bruxelas, 21 de Novembro de 2002.

O Presidente

do Comité das Regiões

Albert Bore

(1) JO C 374 de 23.12.1999, p. 25.

(2) JO C 198 de 14.7.1999, p. 73.

(3) JO C 374 de 23.12.1999, p. 11.

(4) JO C 226 de 8.8.2000, p. 60.

(5) JO C 192 de 12.8.2002, p. 24.

(6) COM(2002) 247 final.

(7) COM(2002) 247 final.

(8) COM(2002) 277 final.