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Bruxelas, 17.12.2007

COM(2007) 819 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

Relatório sobre a avaliação do programa «cidadania europeia activa» 2004-2006

ÍNDICE

1. INTRODUÇÃO 3

1.1. O programa 3

1.2. Avaliação ex-post 4

2. PRINCIPAIS CONCLUSÕES DO AVALIADOR 5

2.1. Programação e pertinência 5

2.2. Eficácia e impacto globais do programa 5

2.3. Eficácia global do programa 7

2.4. Valor acrescentado e exploração dos resultados 7

3. SEGUIMENTO DAS RECOMENDAÇÕES 8

3.1. Reforço da participação dos cidadãos 8

3.2. Reforçar a coerência, promover parcerias e melhorar sinergias 9

3.3. Melhorar as relações a nível nacional 9

3.4. Melhorar a gestão do programa 10

4. CONCLUSÕES 11

1. INTRODUÇÃO

O presente documento apresenta os principais resultados e recomendações da avaliação externa ex-post do programa «cidadania europeia activa» para o período de 2004-2006[1], conjuntamente com as reacções e conclusões da Comissão em relação com estas recomendações.

1.1. O programa

O programa de acção comunitária para a promoção da cidadania activa europeia (participação cívica) foi instituído pelo Conselho em Janeiro de 2004. Os objectivos do programa eram os seguintes:

1. Reforçar o diálogo aberto com a sociedade civil e intensificar as relações entre os cidadãos dos diferentes países.

2. Promover e divulgar os valores e os objectivos da União Europeia (UE).

3. Aproximar os cidadãos da União Europeia e suas instituições e incentivá-los a entrar mais frequentemente em contacto com estas últimas.

4. Associar estreitamente os cidadãos às reflexões e aos debates sobre a construção da União Europeia.

5. Intensificar as relações e as trocas entre cidadãos provenientes dos países que participam no programa, designadamente através das geminações de cidades.

6. Estimular as iniciativas das entidades empenhadas na promoção de uma cidadania activa e participativa.

O programa dispunha de uma dotação de 72 milhões de euros e tinha como objectivos específicos:

- Prestar assistência, sob a forma de subvenções de funcionamento, a organizações que desenvolvem a sua actividade no domínio da cidadania activa europeia (organizações que promovem as ideias e o debate europeus e organizações e «círculos de reflexão» que promovem os valores e os objectivos europeus).

- Apoiar projectos lançados por organizações da sociedade civil (organizações não governamentais, associações e federações de interesse europeu ou organizações sindicais interprofissionais).

- Apoiar acções de geminação de cidades.

Realizações que se esperavam do programa:

- Programas de actividades organizadas por entidades apoiadas por subvenções de funcionamento, que incluíam reuniões, diálogo com as instituições da UE, documentos estratégicos, ligação em rede, intercâmbio de boas práticas e acções de sensibilização.

- Reuniões, programas e ferramentas de educação e de formação, publicações, actividades de divulgação levadas a cabo por organizações da sociedade civil.

- Encontros entre cidadãos, conferências, campanhas de informação e acções de formação destinadas aos responsáveis pela geminação.

Um facto que caracterizou o programa foi o grande número de pequenos projectos apoiados: durante todo o período de vigência do programa (2004-2006) foram concedidas subvenções para 4062 geminações de cidades e para 343 projectos lançados por organizações da sociedade civil, e ainda 40 subvenções de funcionamento para círculos de reflexão e organizações da sociedade civil. O programa apoiou assim um grande número de eventos e outras acções em que os cidadãos de diferentes países europeus participaram directamente. Sendo este um programa gerido a nível central, esta estrutura acarretou grandes dificuldades de carácter administrativo. Os serviços responsáveis trataram mais de 7000 pedidos de subvenção e 4500 convenções de subvenção.

O programa abrangia os 25 Estados-Membros da UE, tendo a Bulgária e a Roménia aderido ao programa em 2005. A participação das organizações baseadas nos novos Estados-Membros ou nos países candidatos aumentou durante a vigência do programa. A título de exemplo: no caso de geminação de cidades, a proporção de eventos organizados nestes países passou de 17% em 2004 a 24% em 2006.

1.2. Avaliação ex-post

A avaliação ex-post foi levada a cabo por uma empresa de consultoria[2]. Eram os seguintes os objectivos globais da avaliação:

7. Avaliar a incidência das actividades levadas a efeito no âmbito do programa de acção comunitária para a promoção da cidadania europeia activa (participação cívica).

8. Retirar ensinamentos para a execução do programa «Europa para os Cidadãos» (2007-2013).

A avaliação incidiu sobretudo na pertinência, na eficácia e na eficiência do programa e na sua coerência com outras iniciativas que apoiam o desenvolvimento da cidadania europeia activa.

A avaliação foi levada a cabo em 2006 e teve por base dados[3] relativos a 2004 e 2005.

A Comissão Europeia tinha elaborado uma proposta para um novo programa «Europa para os Cidadãos» em 2005 com base numa consulta aprofundada com as partes interessadas. Esta consulta já revelou muitos resultados que vieram a ser confirmados na avaliação ex-post . Por conseguinte, muitas das recomendações da presente avaliação já foram integradas no novo programa. Contudo, algumas conclusões da avaliação externa ainda se revelam de interesse para a execução do novo programa[4].

2. PRINCIPAIS CONCLUSÕES DO AVALIADOR

2.1. Programação e pertinência

A avaliação externa confirmou que existe uma grande necessidade de intervenção comunitária na questão da cidadania europeia activa e que o programa representou uma resposta adequada a esta necessidade. O avaliador confirmou igualmente que foi uma medida acertada reunir num único programa acções anteriormente isoladas .

Segundo o avaliador, os objectivos e as actividades do programa estavam, de uma maneira geral, adaptados à sua missão global e ao contexto político. O programa dirigiu-se a uma grande variedade de grupos-alvo que, de acordo com o avaliador, estavam claramente definidos.

O avaliador sugere que é necessária uma melhor adequação entre o modesto orçamento do programa e a ambição dos objectivos proclamados; o mandato do programa era vasto e ambicioso, mas, em comparação, os seus recursos eram limitados. Segundo o avaliador, havia o risco de esta desproporção criar um abismo entre os objectivos do programa e os resultados que este poderia alcançar.

2.2. Eficácia e impacto globais do programa

No que respeita à eficácia, o programa obteve os melhores resultados na intensificação das relações e dos intercâmbios entre cidadãos de países diferentes: 75% dos inquiridos afirmaram que este objectivo particular tinha sido alcançado em grande medida. 45% dos inquiridos exprimiram a impressão de que o programa tinha, em grande medida, alcançado o objectivo de promover e disseminar os valores da UE. Por último, só 31% dos inquiridos declararam que o programa tinha capacidade para aproximar mais os cidadãos da UE.

Estas observações indicam que o programa foi mais bem sucedido na sua missão horizontal, ou seja, na intensificação das relações entre os cidadãos da UE, as organizações da sociedade civil e as autoridades locais do que na sua dimensão vertical, ou seja, aproximar mais os cidadãos da UE. Este mantém-se assim como um desafio particularmente importante para o novo programa «Europa para os Cidadãos»

Na opinião do avaliador, entre os principais resultados das actividades do programa contam-se produtos tangíveis (como publicações), aprendizagem metodológica, experiências e conhecimentos, lições de natureza política e uma maior cooperação e sensibilização a nível europeu para as questões de cidadania e para as outras culturas. O programa também alcançou resultados importantes no que se refere ao desenvolvimento das competências dos seus beneficiários.

O impacto do programa pode ser sumariado nas seguintes quatro categorias:

a) Cidadãos da UE mais bem informados sobre as actividades da UE

- Maior interesse e melhor compreensão dos debates e políticas da UE por parte dos participantes - Algumas organizações assinalaram um aumento do interesse nos projectos europeus por parte dos participantes nas suas actividades.

- Melhor acesso dos particulares às instituições da UE.

b) Organizações da sociedade civil mais fortes a nível da UE e a nível nacional

- Ligação em rede - Muitas organizações relataram que, em consequência do seu projecto, tinham criado uma nova rede ou tinham visto um aumento significativo do número de membros da rede já existente.

- Melhoria do funcionamento das organizações – No capítulo dos projectos da sociedade civil, o financiamento proveniente da UE atraiu com muita frequência o financiamento complementar por parte de outras organizações, privadas ou públicas.

- Maior interesse pelas questões europeias, maior sustentabilidade das actividades europeias e recurso crescente a outras fontes de financiamento da UE - Quase metade das organizações que participam no programa declararam que, em resultado da sua participação, tinha crescido o seu interesse em participar em mais actividades da UE.

- Melhoria dos resultados das organizações no domínio da cidadania - As subvenções de funcionamento foram vistas como um contributo importante para a capacidade de as organizações trabalharem e alcançarem resultados no domínio da cidadania europeia activa.

- Responsabilização – Muitas organizações afirmaram que a obtenção de uma subvenção da UE havia funcionado como uma marca de reconhecimento, de que resultava um ganho de credibilidade para as actividades do projecto a nível local.

c) Maior interacção e redes internacionais mais fortes entre cidades geminadas

- Aumento do nível das actividades europeias.

- Desenvolvimento e reforço das redes de cidades geminadas na decorrência do programa - Algumas autoridades locais criaram uma nova rede ou consolidaram e expandiram a rede existente, tendo-se registado um aumento da proporção de eventos de geminação de cidades organizados de forma multilateral.

d) Maior aproveitamento dos contributos das organizações da sociedade civil na definição das políticas da UE

- Contribuição para o debate político e a actividade legislativa - Algumas organizações que beneficiaram de apoio revelaram-se importantes fontes de especialização e de informação para os responsáveis políticos a nível nacional e europeu. Em diversos casos, o seu trabalho contribuiu directamente para mudanças políticas ou legislativas no plano nacional ou europeu.

Um exemplo da mudança no plano político ou com incidência política é a publicação do relatório ECAS sobre a livre circulação dos trabalhadores na UE, que passou a ser subsequentemente uma das fontes em que se baseia o trabalho da Comissão Europeia neste domínio. Impacto semelhante foi alcançado por outras organizações que receberam subvenções de funcionamento, como Social Platform, durante a preparação da directiva «serviços», «Free Trials Abroad» ou a Associação dos Conselhos de Estado e das Jurisdições Administrativas Supremas da União Europeia, que informou a mudança da legislação belga sobre refugiados[5].

A avaliação apresenta assim elementos que comprovam o impacto do programa, em consonância com os objectivos do mesmo.

2.3. Eficácia global do programa

No que respeita à eficácia, a avaliação mostra que os beneficiários estavam em geral satisfeitos com a gestão do programa pela Comissão Europeia. Por exemplo, 74% dos inquiridos assinalaram que os documentos, tais como os formulários de candidatura, eram claros. Os beneficiários sublinharam igualmente que tiveram uma boa comunicação directa com os funcionários da Comissão. Contudo, o avaliador referiu que a rotação relativamente elevada entre o pessoal da Comissão responsável pela gestão dos projectos ou das subvenções era vista pelos beneficiários como um problema.

Entre os principais pontos a melhorar, a avaliação mencionou os atrasos nos pagamentos e uma relativa ausência de «feedback» quanto ao nível de satisfação da Comissão com a qualidade dos resultados produzidos, assim como uma necessidade de mais informação, apoio na pesquisa de parceiros e assessoria e orientação sobre as actividades do programa.

2.4. Valor acrescentado e exploração dos resultados

O valor acrescentado do programa reside principalmente no reforço da «dimensão europeia» das actividades financiadas e na possibilidade de participação directa dos cidadãos europeus, independentemente do meio de onde provêm. Cerca de 80% dos beneficiários interrogados referiram que não teriam conseguido obter financiamento de outras fontes para as suas actividades.

Segundo o avaliador, o programa «cidadania europeia activa» poderia ter tido um maior potencial tanto no capítulo da divulgação como no da exploração dos resultados, em especial ao nível da UE. A informação sobre resultados dos projectos foram divulgadas principalmente a nível local; apenas uma minoria de organizações procedeu à divulgação dos resultados à escala europeia. Do mesmo modo, a divulgação de resultados entre projectos foi relativamente limitada - de acordo com o avaliador, apenas uma minoria dos inquiridos teve conhecimento dos resultados de outros projectos.

O relatório de avaliação inclui sete exemplos de melhores práticas. Estes casos também constituem bons exemplos de esforços de divulgação. Por exemplo, o projecto italiano de geminação de cidades em Specchia granjeou visibilidade a nível nacional e um efeito positivo na economia local assim como na administração pública. O caso ECAS é um bom exemplo de cobertura mediática à escala europeia para algumas das actividades específicas[6].

3. SEGUIMENTO DAS RECOMENDAÇÕES

Esta parte do texto enuncia as recomendações, divididas em quatro grandes áreas temáticas, conjuntamente com as acções que a Comissão Europeia tenciona levar à prática a fim de lhes dar resposta.

3.1. Reforço da participação dos cidadãos

Considera-se importante implicar directamente os cidadãos e suas organizações na definição das metas, objectivos e acções do novo programa. Além disso, urge desenvolver novas medidas para aproximar mais os cidadãos da UE.

Antes da adopção do programa «Europa para os Cidadãos», foram feitas algumas consultas com as principais partes interessadas, a fim de lhes dar a oportunidade de se pronunciar sobre o conteúdo, objectivos e execução desse programa. Esta prática prosseguirá durante todo o período de vigência do programa sob a forma de um diálogo estruturado com redes de organizações sectoriais europeias das diferentes vertentes do programa.

Para além disso, a participação directa dos cidadãos na realização das actividades do programa é um aspecto fulcral da Acção 1 do novo programa «Europa para os Cidadãos».

Novos tipos de actividades, como os painéis de cidadãos, foram integrados no novo programa «Europa para os cidadãos», com utilização de novas medidas. Estas actividades estão actualmente a ser testadas por meio de projectos-piloto. As novas medidas serão integradas no programa «Europa para os cidadãos» a partir de 2008, em função da análise dos projectos-piloto.

Além disso, o novo programa inclui eventos de grande visibilidade em que participarão representantes das autoridades locais, da sociedade civil e dos cidadãos europeus, para se pronunciarem sobre a evolução da integração europeia e o papel dos cidadãos neste processo.

3.2. Reforçar a coerência, promover parcerias e melhorar sinergias

A Comissão Europeia reconheceu o desafio que representa reforçar a coerência interna do programa. O novo programa tem em conta este desafio e, consequentemente, os objectivos e prioridades do programa contribuem para uma maior coerência entre as várias acções do novo programa.

No próximo período da programação, serão fortemente privilegiadas as parcerias e as perspectivas inter-sectoriais que congreguem a sociedade civil, os responsáveis políticos e as empresas, que, por sua vez, promoverão sinergias e ligação em rede entre as várias vertentes de actividades e os diferentes tipos de organizações financiadas pelo programa. Uma das prioridades do novo programa «Europa para os cidadãos» é, por conseguinte, incentivar parcerias inter-sectoriais e promover projectos que se baseiem na cooperação entre diferentes intervenientes, incluindo organizações da sociedade civil, autoridades locais, círculos de reflexão, ONG, etc.

Desenvolver laços mais estreitos entre os cidadãos dos Estados-Membros que aderiram em 2004 e os dos Estados-Membros que em 30 de Abril de 2004 já faziam parta da UE constitui um dos objectivos específicos do novo programa, sendo fortemente incentivadas parcerias entre organizações dos antigos e dos novos Estados-Membros. Esta preocupação já se reflecte nos critérios de atribuição de subvenções aplicados em todas as acções do programa.

Quanto à sinergia com outros programas de acção comunitária, a Comissão Europeia considera que a nova geração de programas para 2007-2013 deu um passo em frente nessa matéria. Urge desenvolver sinergias na execução do programa, pelo que isso será feito durante a vigência dos programas. A Comissão está actualmente a desenvolver uma nova abordagem horizontal para a difusão dos resultados nos domínios da educação, cultura, juventude e cidadania. Assim se criarão novas pontes entre os vários programas pertinentes.

3.3. Melhorar as relações a nível nacional

Deveriam ser fomentadas as relações com os programas e iniciativas nacionais na área da cidadania activa, melhorando os contactos com as autoridades nacionais responsáveis pela participação cívica. A Comissão Europeia concorda que há uma genuína necessidade de reforçar a relação ente o desenvolvimento da cidadania europeia activa a nível europeu e nacional. Associar os dois níveis terá um efeito positivo sobre o sentimento de apropriação nacional das actividades no domínio da cidadania europeia activa.

O acto que constitui a base do programa «Europa para os Cidadãos» instituiu um comité do programa para assistir a Comissão Europeia na respectiva execução. Tal significa, de facto, que a Comissão Europeia terá uma oportunidade de estabelecer um diálogo com os Estados-Membros nas questões pertinentes para o programa. Esta perspectiva já suscitou, da parte dos Estados-Membros, uma maior atenção para as questões da cidadania europeia activa, que podem também fomentar laços mais estreitos ente o novo programa e as iniciativas nacionais neste domínio.

Muitos Estados-Membros estão a estabelecer estruturas de coordenação e de apoio para o programa «Europa para os cidadãos». Para além do seu papel de informação e de divulgação, estas estruturas podem igualmente prestar à Comissão « feedback» sobre a execução do programa e sobre os programas, iniciativas e políticas nacionais no domínio da cidadania europeia activa.

3.4. Melhorar a gestão do programa

Recomendações para melhorar a gestão do programa:

a) Finanças e administração

- Pagamento mais rápido das verbas aos beneficiários e simplificação dos procedimentos de prestação de contas.

- Estabelecimento de um ponto específico de apoio permanente na Comissão Europeia ou na agência de execução para projectos ao longo de todo o seu período de vigência.

- Oferta de orientação adicional no que respeita à apresentação de candidaturas e aos critérios de elegibilidade.

- Maior estabilidade do pessoal encarregue da gestão das subvenções.

b) Controlo e avaliação

- Visitas de controlo in situ com vista a reforçar as disposições de acompanhamento.

- Elaboração de parâmetros de referência e indicadores para medir o êxito dos projectos e do programa em geral.

- Prestação de orientação a projectos no que respeita aos dados que importa recolher nas diferentes avaliações.

c) Valor acrescentado, difusão e pesquisa de parceiros

- Estruturação das actividades do programa e prestação de apoio a grandes projectos com maior visibilidade.

- Incentivar a utilização externa dos resultados (por exemplo, tornando os planos de difusão e exploração num critério de selecção).

- Melhorar a difusão dos resultados dos projectos pela criação de um repertório em linha e a produção de estudos de casos e guias de boas práticas.

- Apoio para a busca de parceiros pertinentes.

- Criar um logótipo do programa que obrigue os projectos a empreender acções de visibilidade com recurso aos meios de comunicação social.

A Comissão Europeia considera estas recomendações úteis e já tomou algumas disposições tendentes a melhorar a gestão do programa.

A criação da Agência de Execução contribui significativamente para melhorar a gestão do programa. Permite um desenvolvimento mais estável dos sistemas de gestão das subvenções e representa uma oportunidade de reduzir a rotação de pessoal. As medidas de simplificação introduzidas recentemente, como a utilização extensiva de um regime de taxa única e de ferramentas em linha, são consentâneas com as recomendações nesta área. A Comissão pôs em prática um esquema global do programa que dá aos potenciais beneficiários um grau elevado de previsibilidade e de estabilidade. A utilização de parcerias plurianuais constitui igualmente uma simplificação e uma melhoria importante para os beneficiários.

Para o período de vigência do novo programa, o apoio disponível para os beneficiários já foi reforçado, continuando a ser desenvolvido, por exemplo, através das estruturas de apoio e informação descentralizadas. O novo programa inclui igualmente novas características como a plurianualidade, que levará a uma melhor estruturação das actividades. Obtém-se assim maior visibilidade para as actividades e respectivos resultados, permitindo também à Comissão desenvolver relações de parceria mais estreitas com as organizações beneficiárias. A Comissão desenvolveu igualmente uma estratégia e um plano de acção prático para a exploração e difusão dos resultados, que inclui medidas tangíveis, como ferramentas em linha para divulgar as melhores práticas e os resultados dos projectos a um conjunto variado de interessados. Por último, está a ser desenvolvido um sistema de acompanhamento mais estruturado, que inclui uma avaliação de impacto baseada em inquéritos directamente junto dos participantes.

4. CONCLUSÕES

A avaliação confirma a importância do programa «cidadania europeia activa» no tocante à promoção da participação cívica e ao incentivo ao debate sobre os valores comuns na Europa. O programa deu a muitos cidadãos europeus e respectivas organizações a oportunidade de participar no processo de construção da Europa, de expressar as suas opiniões e influir no processo político europeu. Estabeleceu laços entre as pessoas e entre comunidades locais de diferentes países. Por conseguinte, pode-se concluir que a Comunidade tem de continuar a apoiar a promoção da cidadania europeia activa na UE e que devem ser disponibilizados os recursos adequados para esse fim.

A avaliação indicou igualmente algumas deficiências no programa anterior e destacou o enorme potencial para desenvolvimento. Existe, por conseguinte, margem para reforçar as medidas de inovação e estruturação a fim de aumentar o impacto do novo programa «Europa para os cidadãos», nomeadamente em termos de participação dos cidadãos, de desenvolvimento da coerência e sinergias, de reforço das relações ao nível nacional e de melhoria da gestão do programa.

Durante a preparação do novo programa e ao projectar a sua execução, a Comissão estabeleceu um diálogo e uma parceria mais estruturados com organizações importantes no domínio da cidadania europeia activa. A avaliação confirmou que este tipo de diálogo é um elemento-chave no reforço do impacto do programa, em especial para retirar conclusões de natureza política e ensinamentos do programa. A Comissão Europeia continuará, por conseguinte, a desenvolver e a reforçar este diálogo.

[1] Decisão n.° 2004/100/CE do Conselho, de 26 de Janeiro de 2004, para o período de 1 de Janeiro de 2004 a 31 de Dezembro de 2006, JO l 30 de 4/2/2004. p. 6.

[2] ECOTEC

[3] 31 subvenções de funcionamento, 250 projectos da sociedade civil e 2 800 geminações de cidades.

[4]O relatório completo da avaliação externa está disponível no seguinte sítio Internet: http://ec.europa.eu/dgs/education_culture/evalreports/index_en.htm#civilsocietyHeader

[5] Informação mais pormenorizada sobre os estudos de casos consta do Anexo 7 do relatório de avaliação final no endereço: http://ec.europa.eu/dgs/education_culture/evalreports/index_en.htm#civilsocietyHeader

6 Para mais informação, cf. Anexo 7 do relatório de avaliação final no endereço:

http://ec.europa.eu/dgs/education_culture/evalreports/index_en.htm#civilsocietyHeader