PT    PT FINALPT 
PT    PT  COMISSÃO EUROPEIA 
Bruxelas, 24.2.2010 
SEC(2010) 150 
  
DOCUMENTO DE TRABALHO DO S SERVIÇOS DA COMISSÃO 
RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO 
 
que acompanha a 
 
Proposta de 
 
REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO 
 
que altera o Regulamento (CE) n.º 2007/ 2004 do Conselho que cria uma Agência 
Europeia de Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas dos 
Estados-Membros da União Europeia (FRONTEX) 
   
{COM(2010) 61 final} 
{SEC(2010) 149} 
PT 2   PT A Agência Frontex, criada em 2004, tornou-se operacional em 2005. 
Tal como solicitado pelo Programa da Haia, a Comissão adoptou, em 13 de Fevereiro de 
2008, uma Comunicação sobre a avaliação e o desenvolvimento futuro da Agência 
FRONTEX [COM (2008) 67 final] (a seguir designada «Comunicação»).   
A presente avaliação baseia-se na avali ação de impacto da Comunicação de 2008, na 
avaliação externa encomendada pelo conselho de  administração da Frontex, como previsto no 
artigo 33.º do Regulamento Frontex e nas reco mendações subsequentes do conselho de 
administração e nas conclusões do Conselho Europeu.  
1. D EFINIÇÃO DO PROBLEMA  
Embora a Frontex se tenha revelado muito útil enquanto quadro de cooperação para os 
Estados-Membros sujeitos a fortes pressões, a cooperação operacional continua a ser 
ineficaz e insuficiente , em especial no que se refere à so lidariedade operacional. Além disso, 
devido à falta de clareza ou a in suficiências das dis posições legais em vigor, a Frontex não 
está a utilizar todo o seu potenci al da melhor forma possível.  
Os problemas a resolver têm natureza pontual e referem-se a aspectos específicos a que a 
Frontex não tem podido dar respos ta de acordo com as expecta tivas das instituições ou em 
relação aos quais o quadro jurí dico se revelou inadequado.  
Insuficientes equipamentos técnicos di sponibilizados pelos Estados-Membros 
Embora os Estados-Membros estejam dispos tos a inscrever um grande número de 
equipamentos no inventário central de equi pamento técnico (CRATE) , apenas uma pequena 
parte desses equipamentos é coloca do à disposição da Agência.  
Em segundo lugar, a maioria dos navios disponi bilizados pertence ao Es tado de acolhimento e 
não a outros Estados-Membros.  
Em terceiro lugar, com base nas estimativas pa ra o futuro e independentemente de eventuais 
restrições orçamentais, o nível actual de disponibilidade dos equipamentos será claramente 
insuficiente para res ponder às necessidades. 
Insuficientes recursos humanos disponibiliz ados pelos Estados-Membros para as operações 
conjuntas; falta de regras uniformes  
Os poderes exactos de que dispõe a Agência pa ra organizar as «equi pas de apoio conjunto 
Frontex» (FJST) são pouco claros, sendo a actual base jurídica omissa em relação a este 
ponto.  
Um segundo problema prende-se com o facto de  a Agência ter de apresentar pedidos ad hoc  
aos Estados-Membros para que estes disponib ilizem guardas de fronteira para cada nova 
operação.  
Coordenação e acompanhamento inefic azes das operações conjuntas 
O regulamento actual não estabelece normas que definam como as operações da Frontex 
devem ser preparadas, realizadas e avaliadas.  
Cooperação insuficiente e in eficaz com países terceiros 
A Agência não tem a possibilidade de prestar assistência a países terceiros de forma 
pró-activa, com base em  acordos de trabalho.  
Recolha, conservação e tratamento dos dados pessoais  
PT 3   PT A avaliação refere que as análises de risco efectuadas pela Agência podiam ser 
substancialmente melhoradas se esta última pu desse recolher e tratar determinados tipos de 
dados pessoais, o que lhe permitiria fornecer um melhor apoio operacional aos Estados-Membros.  
Regressos 
O primeiro objectivo neste domínio deve ser adapta r a base jurídica à realidade: nos termos da 
base jurídica, a Frontex só presta «assistência» aos Estados-Membros embora a Agência já tenha assumido um papel de «coordenação». 
Os Estados-Membros são bastante favoráveis a que a Frontex dê um maior apoio neste 
domínio.  
Não utilização dos conhecimentos especializados da Agência na avaliação do desempenho 
dos Estados-Membros em matéria de gestão das fronteiras 
Em primeiro lugar, a análise de risco efectuada  pela Agência continua a ser deficiente quando 
se trata de avaliar a capacidade  dos sistemas de gestão das fronteiras dos Estados-Membros 
gerirem as ameaças.  
Em segundo lugar, a Frontex não tem mandato para  avaliar eventuais defi ciências a nível da 
aplicação da legislação da UE nem para agir  em conformidade, nomeadamente no que diz 
respeito aos direitos fundamentais.  
Subsidiariedade e proporcionalidade 
Todas as subopções respeitam os princípios e li mites seguintes, decorrentes da base jurídica 
actual, e são conformes com os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade: 
• A gestão das fronteiras é uma competênci a partilhada entre a UE e os seus 
Estados-Membros; os Estados-Membros são res ponsáveis pelo controlo da sua parte da 
fronteira externa do espaço Schengen; 
• A Frontex não pode impor qualquer actividad e no território ou na fronteira de um 
Estado-Membro sem o cons entimento deste último; 
• Qualquer guarda de fronteira que opere noutro Estado-Membro está sujeito às instruções 
das autoridades deste último Estado-Membro; 
• Qualquer decisão de recusa de entrada de um indivíduo só pode ser tomada pelos guardas 
de fronteira do Estado-Membro em cujo territó rio o interessado preten de entrar; todas as 
decisões relacionadas com o regresso de  uma pessoa só podem ser tomadas por uma 
autoridade nacional de um Estado-Membro; a Frontex não pode ser o único proprietário 
registado («Estado do pavilhão») de equipame ntos, tais como navios ou aeronaves, nem 
fornecer a tripulação (exceptu ando o seu próprio pessoal). 
2. OBJECTIVOS
  
Objectivos gerais (ver artigo 1.° do Regulamento (CE) n.º 2007/2004) 
Objectivos específicos (ver artigo 2. ° do Regulamento (CE) n.º 2007/2004) 
Objectivos operacionais 
• Assegurar a disponibilidade dos equipamentos  técnicos para as operações conjuntas 
• Assegurar a disponibilidade de guardas de fronteira qualificados para as operações 
conjuntas 
PT 4   PT • Assegurar a eficácia da coordenação, da execu ção e da avaliação das operações conjuntas 
• Assegurar uma cooperação eficaz entre a Fron tex e os países terceiros em matéria de 
gestão das fronteiras 
• Melhorar a análise de risco efectuada pela Frontex, facultando-lhe o acesso a novas fontes 
de dados 
• Melhorar a eficácia das operações conjuntas de regresso 
• Melhorar a avaliação do desempenho dos Es tados-Membros no domínio da gestão das 
fronteiras 
3. D ESCRIÇÃO DAS SUBOPÇÕES E ANÁLISE DE IMPACTO  
Os «módulos» seguintes correspondem cada um a um objectivo operacional; para cada 
módulo, duas ou mais subopções são avaliadas como alternativa: 
3.1. Revisão das disposições existentes sob re a utilização de equipamentos técnicos 
em operações conjuntas, incluindo os mecanismos de disponibilização desses 
equipamentos pelos Estados-Membros 
Subopção 1:  Uma reserva de equipamentos técnicos para a qual contribuem obrigatoriamente 
os Estados-Membros  
Subopção 2:  Aquisição ou locação de equipamentos pela Frontex  
Subopção 3: Combinação das opções 1 e 2 
Os custos envolvidos podem ser (ou tornar-se)  parte do orçamento da Frontex, e qual é o seu 
montante? 
É praticamente impossível prever a incidência financeira sobre o orçamento da Frontex, pois 
subsistem muitas incertezas e há que ter em  conta que um aumento dos equipamentos 
disponíveis terá de ser progressivo por razões  administrativas e operacionais. Todavia, num 
cenário hipotético de 3 navios de patrulha  e 3 aeronaves suplementares serem colocados à 
disposição dos Estados-Membros, a incidência or çamental anual total para a Frontex seria de 
cerca de 6 milhões de EUR.  
Quais são as incidências possíveis  sobre os direitos fundamentais? 
Um aumento dos equipamentos disponíveis nã o tem qualquer incidência sobre os direitos 
fundamentais. 
Comparação das subopções 
A opção preferida é a subopção 3. Esta prevê um mecanismo de contribuições obrigatórias 
dos Estados-Membros, a fim de garantir a di sponibilidade de uma quantidade mínima de 
equipamentos cada ano. A Frontex  teria ainda a possibilidade de proceder à aquisição ou 
locação dos seus próprios equipamentos.  
3.2. Mecanismos para melhorar a disponib ilidade dos guardas de fronteiras em 
operações conjuntas  
Subopção 1: Criar «equipas de apoio c onjunto Frontex» (FJST) para participarem em 
operações conjuntas e projectos-piloto com base num mecanismo que preveja a 
disponibilização obrigatória pelos Estados-M embros de agentes convidados para essas 
equipas, sob a forma de uma reserva de recu rsos humanos a que a Agência pode recorrer.  
PT 5   PT Subopção 2:  Reduzir o limiar de intervenção das equi pas de intervenção rá pida nas fronteiras 
(Rabit). Por conseguinte, as equipas Rabit act uais podiam ser utilizadas para reforçar as 
operações conjuntas.  
Subopção 3:  Prevê a criação gradual de uma reserva de guardas de fronteira destacados a 
título semi-permanente pelos Estados-Membros para a Frontex por um período de seis meses.  
Os custos envolvidos podem ser (ou tornar-se)  parte do orçamento da Frontex, e qual é o seu 
montante? 
Os custos unitários das duas primeiras subopções seriam os mesmos da manutenção do statu 
quo.  
No que diz respeito à terceira subopção, o subsíd io concedido a um peri to nacional destacado 
junto da Frontex em 2009 elevou-se a 4 127 EUR por mês. Os agentes convidados dos 
Estados-Membros destacados em operações c onjuntas custam, em média, 180 EUR por dia 
(ou seja cerca de 3 960 EUR por mês). Estes núm eros demonstram que a diferença é mínima. 
Quais são as incidências possíveis  sobre os direitos fundamentais? 
Um aumento do número de guardas de fronteira disponíveis não tem, enquanto tal, qualquer 
incidência sobre os direitos fundamentais.  Contudo, pode aumentar o risco de que um 
organismo da UE e o seu pesso al fiquem expostos a situações de eventual violação dos 
direitos fundamentais.  
Comparação das subopções 
A segunda subopção apresenta o inconveniente de privar a UE de um verdadeiro mecanismo 
de resposta a situações de emergência. Esta subopção deve, por conseguinte, ser afastada. 
As subopções 1 e 3 devem ser conjugadas: constitu ição de uma reserva de recursos humanos 
composta por agentes convidados  dos Estados-Membros destacados  para operações pontuais e 
agentes convidados, contratados enquanto perito s nacionais pela Agência numa base de curto 
prazo.  
3.3. Revisão do papel da Agência na preparação, coordenação e execução de 
operações, incluindo no que diz respeito à partilha de funções entre a Agência e 
os Estados-Membros 
Subopção 1:  A Frontex é incumbida da direcção exclusiva das operações conjuntas, da 
elaboração do plano operacional e do direito exclusivo de iniciativ a em relação ao lançamento 
de operações. 
Subopção 2:  A Frontex é incumbida da co-direcção, juntamente com o país de acolhimento, 
das operações conjuntas. A Frontex é responsáv el pela elaboração do plano operacional, mas 
sob reserva de aprovação final pelo Estado de acolhimento.  
Os custos envolvidos podem ser (ou tornar-se)  parte do orçamento da Frontex, e qual é o seu 
montante? 
Estas alterações permitem clarific ar e reduzir as divergências actuais entre as práticas da 
Agência e das autoridades competentes dos Esta dos-Membros. A optimização das práticas de 
trabalho não deve origin ar custos adicionais. 
Quais são as incidências possíveis  sobre os direitos fundamentais? 
Aumento do risco de que um organismo da UE e o seu pessoal fiquem expostos a situações de 
eventual violação dos direitos fundamentais, uma vez que a Agência estaria mais envolvida 
em operações concretas do que actualmente e p ode vir a ter um papel de co-direcção nessas 
operações.  
PT 6   PT No que diz respeito à subopção 1, a obrigação legal de respei tar os direitos fundamentais 
representaria um maior peso para a Agência em comparação com a situação actual, em que 
esta obrigação legal incumbe sobretudo às auto ridades nacionais quando aplicam o direito da 
UE.  
A incidência acima descrita seri a atenuada na subopção 2 desde que exista um quadro jurídico 
claro aplicável aos guardas de fronteira  parcialmente destacados na Frontex. 
Comparação das opções 
A subopção preferida consiste em  confiar à Agência um papel de  co-direcção num quadro que 
defina claramente as funções e as respons abilidades de cada um. Esta subopção prevê 
disposições pormenorizadas no plano operacional  e a avaliação das ope rações, incluindo no 
que se refere à comunicação de incidentes. 
3.4. Alargar o mandato da Agência no que se refere à cooperação com os países 
terceiros em matéria de gestão das fronteiras 
Subopção 1:  Permitir à Frontex realizar projectos de assistência técnica em países terceiros, 
recorrendo quer ao seu próprio orçamento quer aos programas financeiros externos da UE.  
Subopção 2:  Permitir à Frontex destacar agentes de ligação para países terceiros.  
Subopção 3:  Conferir mandato à Frontex para realiz ar missões de controlo nas fronteiras 
entre países terceiros. 
A opção tem incidência sobre os países/parceiros externos?  
Todas as subopções têm incidência sobre as relações com países terceiros. Em termos gerais, 
a incidência mais positiva decorrerá da capaci dade acrescida da UE  para responder aos 
pedidos de assistência desses países tercei ros, no quadro do reforço global da cooperação 
entre a UE e os países tercei ros em matéria de migração.  
Os custos envolvidos podem ser (ou tornar-se)  parte do orçamento da Frontex, e qual é o seu 
montante? 
Dado que o número de projectos se deve limitar aos países prioritários, pode pressupor-se que 
a Frontex executaria um ou dois projectos por ano, com um orçamento até dois milhões de 
EUR cada. Podia prever-se o dest acamento progressivo de 5 agen tes de ligação no máximo, o 
que permitiria limitar os custos. Os custos relativos à terceira subopção seriam importantes: a título de comparação, os custos da missão EUBAM entre 2005 e 2009 elevaram-se a cerca de 
44 milhões de EUR.  
Quais são as incidências possíveis  sobre os direitos fundamentais? 
Não deve ser proposta aos países terceiros assistência técnica pa ra operações susceptíveis de 
implicar a violação dos direitos fundamentais.  
No que diz respeito à segunda subopção, é co nveniente assegurar qu e a recolha de dados 
sobre os fluxos migratórios não resulte na  criação de potenciais perfis étnicos.  
Para a terceira subopção, o quadr o jurídico é parcialm ente definido pelos pa íses terceiros em 
questão; estas operações devem realizar-se no âmbito de um quadro que assegure o pleno 
respeito dos direitos fundamentais. 
Comparação das subopções 
A opção preferida é claramente que a Agência realize projectos de assistência técnica e 
destaque os seus próprios agentes de  ligação para países terceiros.  
PT 7   PT A tomada a cargo das missões de controlo nas fronteiras entre países terceiros teria uma 
incidência considerável em termos de custos e seria fonte de preocupa ção no que diz respeito 
aos direitos fundamentais. Es ta subopção deve, por conseguinte, ser afastada. 
3.5. Conferir mandato à Agência para recolher e tratar dados pessoais 
Subopção 1:  Permitir à Agência tratar, armazenar, recolh er e transferir (incluindo para países 
terceiros) todos os dados pe ssoais recolhidos durante operações conjuntas da Frontex e 
utilizar esses dados para fins de anális e de risco e de coordenação operacional.  
Subopção 2:  Permitir à Agência a recolha, o tratamento e a conservação de dados pessoais 
para fins de análises de risco e para contri buir para a segurança das fronteiras externas da 
União. 
Os custos envolvidos podem ser (ou tornar-se)  parte do orçamento da Frontex, e qual é o seu 
montante? 
Segundo as estimativas, os custos das opçõe s referidas não seriam significativos.  
Quais são as incidências possíveis  sobre os direitos fundamentais? 
Uma vez que a incidência podia ser significativa,  seria conveniente limitá-la através de um 
mecanismo rigoroso de protecção dos dados.  
Comparação das opções 
A subopção 2 é proporcionada e tem uma inci dência manifestamente positiva sobre o 
objectivo operacional. A incidênc ia da subopção 1 é ligeiramen te mais significativa do que a 
da subopção 2, suscitando importantes dúvi das em termos dos princípios da 
proporcionalidade e da necessidade. Por consegui nte, só a subopção 2 deve ser considerada. 
3.6. Revisão do mandato da Agência no que diz respeito às operações de regresso  
Subopção 1:  A Frontex assume um papel de coordenação em conjunto com o 
Estado-Membro coordenador.  
Subopção 2:  A responsabilidade de toda a operação co njunta de regresso e das tarefas de 
organização conexas passa do Estado-Membro coordenador para a Frontex.  
Os custos envolvidos podem ser (ou tornar-se)  parte do orçamento da Frontex, e qual é o seu 
montante? 
Os custos envolvidos já são c obertos pelo orçamento da Fr ontex. O aumento do número de 
operações resultante do papel acrescido da Fron trex é impossível de prever, uma vez que as 
condições prévias se manterão inalteradas.  
Quais são as incidências possíveis  sobre os direitos fundamentais? 
Não haverá qualquer incidência, desde que os limites das competências atribuídas à Agência 
acima descritos sejam respeitados.  
Comparação das opções 
A segundo subopção tem algumas incidências positivas adicionais, que no entanto são 
essencialmente teóricas, tendo em conta a im portância das incidência s negativas. A opção 
preferida é, obviamente, a que prevê um papel de coordenação para a Agência, sem no entanto lhe atribuir o essenc ial das responsabilidades que  incumbem actualmente ao 
Estado-Membro coordenador. 
PT 8   PT 3.7. Conferir mandato à Agência para avalia r o desempenho dos Estados-Membros 
no domínio da gestão das fronteiras 
Subopção 1:  Mandatar a Frontex para realizar in specções nos Estados-Membros, a fim de 
avaliar a capacidade destes últimos fazerem face a ameaças e pressões nas fronteiras externas, e nomeadamente a sua capacidade em termos de estruturas, equipamentos e recursos a nível nacional. 
Subopção 2:  Conferir à Frontex um papel claro no que se refere ao respeito da legislação da 
UE pelos Estados-Membros no decurso das op erações conjuntas, atribuindo-lhe assim um 
papel de observador e de relator nesta matéria. 
Os custos envolvidos podem ser (ou tornar-se)  parte do orçamento da Frontex, e qual é o seu 
montante? 
A primeira subopção implicaria certos custos  de pessoal, enquanto a segunda subopção não 
teria custos significativos. 
Quais são as incidências possíveis  sobre os direitos fundamentais? 
Não há qualquer incidência directa, recorda ndo uma vez mais, no que diz respeito à segunda 
subopção, que a obrigação de os Estados-Membros respeitarem a legislação da UE é absoluta.  
Comparação das opções 
No que se refere à segunda s ubopção, as incidências negativas são claramente superiores às 
incidências positivas, enquanto a primeira subopçã o, na condição de o objectivo concreto ser 
rigorosamente definido, tem incidências positivas evidentes sobre os principais objectivos da 
Frontex, ou seja, a coordenação das operações e a realização de análises de risco.  
4. R
ESUMO DA OPÇÃO PREFERIDA  
A opção preferida consiste, portanto, em in serir novas disposições no Regulamento Frontex 
sobre: 
(1) Um mecanismo revisto que prevê a disponi bilização obrigatória de equipamentos 
pelos Estados-Membros, conjugado com a a quisição progressiva/locação pela Frontex 
dos seus próprios equipamentos, com base em novas avaliações da s necessidades e dos 
custos; 
(2) Um mecanismo revisto que prevê a disponibi lização obrigatória de recursos humanos 
pelos Estados-Membros, conjugado com uma reserva de guardas de fronteira destacados a título semi-permanente dos Estados-Membros para a Frontex, com o estatuto de peritos nacionais; 
(3) Atribuição à Agência de um papel de co-gestão na realização de operações conjuntas, 
prevendo normas pormenorizadas relativas ao plano operacional, à avaliação e à 
comunicação de incidentes; 
(4) A possibilidade de a Frontex financiar e exec utar projectos de assistência técnica em 
países terceiros e destacar agentes de ligação para estes últimos; 
(5) Atribuição à Frontex de um mandato li mitado para tratar os dados pessoais 
relacionados com o auxílio à imigração ilegal; 
(6) Atribuição à Frontex de um papel de coorde nação na execução de operações conjuntas 
de regresso; 
PT 9   PT (7) Atribuição à Frontex de um mandato para analisar os riscos operacionais e as 
necessidades dos Estados-Membros 
***