Parecer do Comité Económico e Social sobre "O futuro da política de coesão na perspectiva do alargamento e da mutação para a economia do conhecimento"

(2002/C 241/13)

Em 1 de Março de 2001, o Comité Económico e Social decidiu, em conformidade com o n.o 2 do artigo 23.o do seu Regimento, elaborar um parecer sobre "O futuro da política de coesão na perspectiva do alargamento e da mutação para a economia do conhecimento".

A Secção da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu o aditamento a parecer em 25 de Junho de 2002 (relator: H. Malosse).

Na 392.a reunião plenária de 17 e 18 de Julho de 2002 (sessão de 17 de Julho), o Comité Económico e Social aprovou por 127 votos a favor, 1 voto contra e 1 abstenção o seguinte parecer.

1. Sinopse

A. A perspectiva do alargamento da UE aos Países da Europa Central e Oriental e a mutação da nossa sociedade para a economia do conhecimento criam novas condições para a aplicação de uma política de coesão ao nível da União Europeia.

B. Estas novas condições legitimam ainda mais uma política de coesão mais ambiciosa na perspectiva de, até 2010, fazer da União a economia do conhecimento mais competitiva do mundo.

C. O grupo de estudo da Secção da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social, encarregado de preparar os trabalhos do Comité na matéria, deslocou-se a uma região da UE de Objectivo n.o 1 (Andaluzia) e a uma região de um país candidato à adesão (o Leste da Eslováquia), para auscultar as forças económicas e sociais locais e confrontar as suas análises com a realidade local.

D. O Comité está convicto da necessidade de uma profunda reforma dos princípios, condições gerais, prioridades e modalidades da política de coesão.

E. Uma tal reforma deve traduzir-se também numa revisão dos critérios de elegibilidade, passando a incluir, a par dos rácios habituais, outros parâmetros, tais como o afastamento, o isolamento, o défice educativo e de cultura empresarial, bem como a inexistência de uma sociedade civil bem estruturada.

F. A preparação da reforma deverá basear-se num documento de referência que dê uma visão de conjunto da situação económica e social das regiões e dos Estados-Membros após o alargamento. Esse documento prospectivo preparado pela Comissão deverá estar disponível a partir do início de 2004.

G. Sem pretender uniformizar, a política de coesão deve favorecer as iniciativas locais e nacionais para ultrapassar as desvantagens estruturais e desenvolver um clima propício ao crescimento e à prosperidade. Estas intervenções devem ir além dos simples auxílios financeiros, favorecendo, em particular, o espírito empresarial e a parceria entre o sector público e o privado. Devem igualmente evitar criar um estado de espírito de assistência e distorções de concorrência.

H. A participação estreita das forças económicas e sociais, a começar por uma melhor informação, permitirá ajustar melhor as intervenções da União às necessidades reais. A acção da União Europeia em prol da coesão deve ser mais visível.

I. O desenvolvimento das capacidades de boa governação, incluindo o papel da sociedade civil organizada, a educação em sentido amplo e as infra-estruturas de base deverão ser as três grandes prioridades de uma nova política de coesão. Deverão ter em conta o imperativo do desenvolvimento sustentável.

J. Impõe-se simplificar os procedimentos europeus. O Comité elaborou propostas concretas para novos métodos de acção baseadas nos princípios de transparência, participação e modernidade.

K. A criação de um fundo único, suficientemente flexível para se adaptar às necessidades locais, contribuiria para uma maior simplicidade de utilização e garantiria também maior visibilidade. Deveria ser completado por um mecanismo a que os interessados tivessem acesso directo, destinado a favorecer as parcerias e a difusão das melhores práticas. No que toca às outras políticas sem vocação territorial ou orientadas para questões específicas, poderiam ser instituídos outros instrumentos.

L. Uma programação demasiado constringente deveria ser substituída por contratos de objectivos, compreendendo a participação dos meios políticos nacionais e locais, bem como investimentos privados e auxílios reembolsáveis.

M. O Comité solicita que sejam concedidos à política de coesão recursos suficientes, mas com a flexibilidade necessária para estimular a qualidade dos projectos. Convirá fazer uma avaliação qualitativa comparada e igualmente assegurar a coerência com as grandes prioridades da UE e velar pelo respeito dos princípios de boa gestão dos fundos públicos.

2. Contexto do aditamento ao parecer de iniciativa: Novas condições para a política de coesão

2.1. Num primeiro parecer adoptado na reunião plenária de 25 de Abril de 2001(1), o Comité apresentou uma primeira resposta política, que constituiu o seu contributo para o Fórum sobre a Coesão, que a Comissão Europeia organizou em 21 e 22 de Maio de 2001. Esse parecer apoia em grande medida o princípio de uma política de coesão renovada e dotada de meios suplementares para fazer face às consequências do alargamento.

2.2. O presente aditamento a parecer pretende prosseguir e aprofundar a reflexão do Comité com base nas informações contidas no "Segundo relatório sobre a coesão"(2) e no "Primeiro relatório intercalar sobre a coesão económica e social"(3). Tem também em conta os relatórios periódicos da Comissão sobre os países candidatos. Com efeito, a perspectiva de um alargamento da União Europeia, em 2004, a vinte e cinco países (e a um maior número, a mais longo prazo) suscita a questão fundamental das referências, objectivos, prioridades e métodos de uma política de coesão, tanto mais que os novos países candidatos são, em grande maioria, muito menos desenvolvidos que os actuais Estados-Membros. O rendimento por habitante dos actuais países candidatos situa-se muito aquém do nível médio da UE, não chegando mesmo, por vezes, em certas regiões ou países, a 1/4 da média comunitária.

2.3. O presente aditamento a parecer pretende também alargar as reflexões às implicações que a mutação para a economia do conhecimento terá para a política de coesão. O Comité subscreve os objectivos gerais da União, que, no Conselho Europeu de Lisboa, de Março de 2000, se atribuiu o objectivo de "se tornar na economia baseada no conhecimento mais dinâmica e competitiva do mundo".

2.3.1. O Comité consagra também grande importância aos chamados processos de Cardife, do Luxemburgo e de Gotemburgo, que alargam a noção de coesão territorial e económica à dimensão social, às acções a favor do emprego e ao desenvolvimento sustentável.

2.3.2. O Comité integra ainda nas suas prioridades a Carta Europeia das Pequenas Empresas, aprovada na Cimeira de Santa Maria da Feira, insistindo na contribuição determinante do espírito empresarial para o potencial crescimento da Europa. Neste contexto, o Comité sublinha a necessidade de apoiar e reforçar as empresas existentes.

2.4. A reflexão do Comité deverá também inscrever-se no contexto, ainda mais amplo, dos trabalhos da Convenção sobre o futuro da Europa, que tiveram início em 28 de Fevereiro de 2002. O Comité, representado na Convenção por três observadores, pretende dar uma contribuição original para fazer ouvir a voz das organizações de carácter económico e social da sociedade civil europeia, incluindo dos países candidatos à adesão, com os quais o Comité estabeleceu contactos regulares.

2.5. Com o objectivo de enriquecer a sua reflexão e conhecer as análises das organizações locais da sociedade civil, o grupo de estudo da Secção da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social encarregado de preparar os correspondentes trabalhos do Comité deslocou-se à Andaluzia, região actualmente elegível para o Objectivo n.o 1 das políticas estruturais e para o Fundo de Coesão e que constitui uma das regiões da Europa mais afectadas pela política de coesão, para aí realizar uma audição comum com o Conselho Económico e Social da Andaluzia, em 20 e 21 de Setembro de 2001(4).

2.6. Pelas mesmas razões, o grupo de estudo deslocou-se, em 7 e 8 de Março de 2002, a Presov, no Leste da República Eslovaca, onde realizou uma audição com as organizações locais oriundas da esfera económica e social e da sociedade civil, a fim de se inteirar do grau de informação sobre as políticas comunitárias, experiência em relação aos fundos de pré-adesão, bem como avaliar as expectativas em matéria de política de coesão quando o seu país integrar a União Europeia(5).

3. Conclusões

3.1. Papel fundamental da política de coesão

3.1.1. O papel da política de coesão será fundamental para os países candidatos da Europa Central e Oriental. O atraso económico desses países e a vetustez das suas infra-estruturas são realidades bem conhecidas hoje em dia, que justificam plenamente a aplicação da política de coesão logo que adiram à União.

3.1.2. Verifica-se também um aumento das disparidades regionais até no interior de países candidatos, tais como a Polónia, a Hungria, a República Checa e a Eslováquia. Assim, na Eslováquia, na região de Bratislava, o PIB por habitante está próximo da média comunitária (95 %) e a taxa de desemprego é baixa (6,6 %), ao passo que no Leste, onde se situa a região de Presov, o PIB por habitante não vai além dos 39 % da média da UE e a taxa de desemprego ultrapassa os 50 % em alguns sectores.

3.1.3. Para os actuais Estados-Membros, a política de coesão continua a revestir-se de grande importância. Desde logo, porque o apego das regiões de Objectivo n.o 1 às políticas de coesão é um facto político importante. Na Andaluzia, por exemplo, as forças económicas e sociais, embora reconhecendo a necessidade de modificações radicais na política de coesão, consideram-na uma componente fundamental da União, não podendo sequer imaginar verem-se privadas dela enquanto se mantiver o seu atraso estrutural em relação às outras regiões da União.

3.1.4. Além disso, algumas das actuais regiões beneficiárias da política de coesão, que estão em risco de, em breve, dela serem afastados, vivem ainda grandes dificuldades internas de coesão territorial, apesar de o seu atraso de desenvolvimento em relação à média comunitária se ter reduzido substancialmente. Assim, os critérios tradicionais de elegibilidade (PIB por habitante, taxa de desemprego) não têm em devida conta as dificuldades de ordem estrutural, geográfica ou cultural.

3.1.5. Por outro lado, nota-se que, ao longo dos últimos cinco anos, as disparidades de desenvolvimento no interior de alguns países, e não dos mais pequenos (Espanha, Reino Unido) têm, pelo contrário, tendência a aumentar. Essas disparidades teriam sido ainda maiores sem a intervenção das políticas estruturais e de coesão devido à forte tendência para a polarização do desenvolvimento económico nas regiões mais ricas. Será ainda necessário, no entanto, que a política estrutural seja clara, situação que está longe da realidade actual em numerosos países, devido, nomeadamente, a uma grande complexidade, que se traduz frequentemente em falta de transparência. É essencial suscitar a questão de saber qual o valor acrescentado da política europeia de coesão para essas regiões. À primeira vista, a intervenção da UE poderia justificar-se em nome da parceria, da cooperação em rede e do intercâmbio de experiências para além do contexto nacional.

3.1.6. É consensual a nível do Comité que a coesão social é tão importante quanto a coesão territorial. Neste contexto, o segundo relatório anual e o primeiro relatório intercalar contêm elementos de referência bastante alarmantes relativos ao aumento das disparidades e, em particular, da exclusão social. O facto de, em relação ao ano de referência - 1997 -, ser elevada a percentagem da população que vivia abaixo do limiar internacional de pobreza, na casa dos 20 % em alguns Estados-Membros (22 % no Reino Unido, 22 % na Grécia e 23 % em Portugal), deveria ser motivo de maior preocupação para os responsáveis políticos da União. Na verdade, como é que se poderá pretender ser a primeira economia do mundo baseada no conhecimento com um nível de exclusão tão elevado?

3.1.7. Por fim, e esta reflexão é válida para os Objectivos n.o 2 e n.o 3 da política de coesão, afigura-se útil implicar as regiões de todos os Estados-Membros, tendo em conta o objectivo de uma maior adesão dos cidadãos à integração europeia. Mas, a este respeito, as questões de visibilidade e de valor acrescentado comunitário parecem ser bem mais importantes do que o próprio montante das ajudas europeias que poderão ser propostas.

3.2. Recusa de assistência

3.2.1. Importa deixar aqui bem claro que o objectivo de uma política de coesão não deve ser eliminar as diferenças ou uniformizar os níveis de desenvolvimento. Haverá sempre, por razões objectivas e subjectivas, regiões mais prósperas do que outras. O objectivo da política de coesão deve continuar a ser, por um lado, reduzir os efeitos das desvantagens estruturais (afastamento, insularidade, etc.) e, por outro, valorizar as potencialidades económicas e as iniciativas locais. O verdadeiro desenvolvimento está nas mãos das populações, das organizações da sociedade civil, dos agentes públicos e dos empresários.

3.2.2. É necessário continuar a velar por que as ajudas europeias incentivem a acção e não evoluam para uma forma de assistência ou de dependência. Com efeito, a experiência adquirida em alguns dos actuais Estados-Membros impele-nos a fazer ver aos países candidatos que o seu futuro pertence apenas a eles e à capacidade de iniciativa dos seus cidadãos e dos agentes económicos e sociais, ainda que o apoio financeiro comunitário possa desempenhar um papel de acelerador e catalisador das energias.

3.2.3. A questão da correcta aplicação das ajudas é também fundamental para países com capacidades administrativas particularmente fracas e problemas de corrupção muito graves. Será, por conseguinte, necessário reforçar a avaliação e o controlo das acções conduzidas pela União e prever mesmo sanções para os casos mais graves, contanto que elas não afectem as populações em causa.

3.3. Ponto especialmente fraco: participação insuficiente dos agentes económicos e sociais

3.3.1. A participação activa da sociedade civil e o reforço das capacidades das organizações que a compõem são condições necessárias para uma aplicação correcta das políticas estruturais, tendo em vista um desenvolvimento regional sustentável. A participação dos agentes não estatais deve ser efectiva em todas as fases das acções lançadas: concepção, execução e avaliação. A este respeito, o balanço da política comunitária é evidentemente decepcionante. São inúmeras as queixas sobre a insuficiência da participação nas políticas comunitárias, o que tem uma influência negativa na visibilidade, transparência e eficácia da política de coesão.

3.3.2. Note-se que esta constatação se aplica, com igual propriedade, aos países candidatos onde o nível demasiadamente baixo de desenvolvimento das organizações locais serve de pretexto a uma falta de transparência e a uma quase total ausência de participação dos agentes não governamentais na execução das ajudas de pré-adesão. Além disso, a utilização dos programas de pré-adesão, cujo arranque já sofreu importantes atrasos, corre o risco de abrandar ainda mais se esses agentes não forem mobilizados a tempo de preparem projectos.

3.4. Necessidade de novas prioridades

3.4.1. É essencial adaptar a política de coesão aos grandes objectivos estratégicos da União Europeia, nomeadamente, aos processos de Cardife, Luxemburgo, Lisboa e Gotemburgo, que a última Cimeira Europeia, realizada em Barcelona, em Março de 2002, tentou tornar coerentes. Os compromissos da Carta Europeia das Pequenas Empresas, assim como as considerações sobre a qualidade dos serviços públicos, reafirmados em Barcelona, devem ser também integrados no debate sobre as prioridades. O Comité é favorável ao estabelecimento de orientações coercivas que integrem as prioridades políticas da União e sejam elaboradas em parceria com os Estados-Membros, o Comité das Regiões e o Comité Económico e Social Europeu.

3.4.2. Numa altura em que o poder público tende, um pouco por toda a parte, a centrar-se nas suas prerrogativas soberanas em detrimento da acção económica directa, a intervenção comunitária deveria também concentrar-se no essencial, isto é, na criação de um ambiente favorável à actividade económica e à inovação, antes de mais, fornecendo infra-estruturas de base materiais e imateriais no sentido mais amplo e, em seguida, melhorando os recursos humanos.

3.4.3. As subvenções directas às empresas podem provocar efeitos negativos: deslocalizações de empresas, "caça aos prémios" e distorções de concorrência. A inovação depende muito mais da capacidade dos homens e do ambiente geral do que de subsídios. As empresas, nomeadamente as pequenas e médias, desejam ansiosamente dispor de infra-estruturas de base de qualidade, de um bom nível de educação e de qualificações adaptadas às suas necessidades.

3.4.4. O consenso social através do diálogo bem como a existência de organizações intermediárias na sociedade, autónomas, bem estruturadas e capazes de fornecer serviços de interesse colectivo, tais como representação e fornecimento de informação, podem ser considerados hoje condições muito mais propícias ao arranque económico do que os subsídios.

3.4.5. A perspectiva de um desenvolvimento sustentável, objectivo central da nova estratégia adoptada na Cimeira de Gotemburgo na Primavera de 2001, recolhe a adesão de princípio das forças económicas e sociais. Convirá extrair daí todas as consequências. Por um lado, a escolha dos modos de transporte e das vias de comunicação deve ter em conta o imperativo de um desenvolvimento sustentável. O transporte rodoviário não pode ser apresentado como a única solução para resolver as questões de acessibilidade e de isolamento. Dever-se-ia privilegiar, tanto quanto possível, o transporte ferroviário e por via navegável, em particular para as mercadorias. Por outro lado, a marcha forçada de algumas regiões para o turismo de massas, que obriga a infra-estruturas caras, utilizadas apenas durante um curto período do ano, pode criar reacções de rejeição por parte das populações. A prossecução dessa actividade deverá ser acompanhada de análises mais pormenorizadas sobre a integração no tecido local e os efeitos no ambiente.

3.4.6. É importante avaliar as prioridades e métodos de acção da União Europeia em função da economia do conhecimento. De acordo com o segundo relatório sobre a coesão, 14 % do território da União Europeia concentra 50 % da produção de riquezas e 3/4 das despesas com a investigação/desenvolvimento. Um dos desafios para a política de coesão será o de facilitar a divulgação das novas tecnologias e aumentar assim as oportunidades de as regiões menos favorecidas acederem à economia do conhecimento. Numa região como a Andaluzia, existe amplo consenso entre os parceiros sociais sobre a necessidade de dar prioridade a esforços concertados para evitar atrasos em matéria de utilização das tecnologias da informação e não repetir os erros do passado quando esta região não soube ou não pôde adaptar-se à era industrial.

3.4.7. Em matéria de economia do conhecimento, a educação e a formação ocupam um lugar central. A separação tradicional entre formação profissional - elegível ao abrigo do Fundo Social Europeu - e educação - não elegível - é perfeitamente obsoleta hoje em dia, numa altura em que a União Europeia advoga, com toda a justeza, uma educação/formação ao longo da vida. A questão coloca-se com particular acuidade nos países candidatos, onde as necessidades de reconversão e de aperfeiçoamento profissional são particularmente importantes. Actualmente são, muitas vezes, as universidades e já não os recursos naturais que atraem as empresas! É lícito pensar que, no âmbito de uma política de coesão renovada, a educação e a formação se poderão transformar nos seus eixos prioritários, para favorecer o surgimento de um ciclo virtuoso da prosperidade.

3.5. Necessidade de novos métodos

3.5.1. A panóplia de instrumentos existentes para a política de coesão (FEOGA/FSE/FEDER, Fundo de Coesão) fomenta a duplicação de esforços. O mesmo erro parece ter sido cometido nos países candidatos com a profusão de utensílios, designadamente ISPA, Sapard, Phare, já para não falar de Tempus, Leonardo e outros, que criam confusão e aumentam a perturbação de uma população em grande parte desconhecedora dos procedimentos europeus. Esta multiplicidade de instrumentos conduz também os operadores locais a conceber projectos segmentados em função dos procedimentos europeus, em vez de adoptarem uma abordagem global para as suas necessidades e definirem os seus projectos numa base integrada plurissectorial. Para simplificar as intervenções da União e torná-las mais compreensíveis e mais coerentes, convirá reunir os vários instrumentos estruturais europeus num único, que seja suficientemente flexível para se adaptar às necessidades e prioridades locais.

3.5.2. Os procedimentos europeus têm privilegiado, ao longo dos anos, a sofisticação, dando origem a procedimentos de grande complexidade em detrimento da visibilidade e da acessibilidade. Detectam-se já as mesmas falhas nos países candidatos no que respeita a execução das ajudas de pré-adesão.

3.5.3. Há que proceder, pois, a alterações radicais em matéria de simplificação dos procedimentos. É necessário também prever o reforço da assistência técnica às administrações nacionais e locais dos países candidatos, bem como aos agentes económicos e sociais, que deverão ser chamados a desempenhar um papel fundamental na execução dos programas.

3.5.4. Em matéria de transparência, é indispensável proceder também a modificações determinantes. Verdadeiras políticas e mecanismos de informação permanente deverão acompanhar toda e qualquer intervenção comunitária.

4. Reforma profunda dos princípios e das condições gerais da política de coesão

4.1. Novos princípios

4.1.1. O alargamento da União a países que estão a viver situações totalmente inéditas e o advento da economia do conhecimento requerem uma reforma fundamental de uma política que revelou as suas capacidades, mas que acusou também profundas fraquezas.

4.1.2. O Comité reafirma o seu apoio aos princípios de uma política comunitária de coesão, não só enquanto expressão de um apego aos valores de solidariedade, mas também como meio prático de melhorar a competitividade, o que seria inviável com territórios e grupos sociais marginalizados. Tal apoio significa que esta política, de um modo ou outro, deverá ser aplicada tanto para reduzir as diferenças entre as regiões como entre os grupos sociais. O seu objectivo não consiste, por pouco que seja, em eliminar as diferenças, mas, antes, em dar aos territórios e categorias menos favorecidos trunfos (infra-estruturas, educação, organizações da sociedade civil) que lhes permitam superar as desvantagens e recuperar os atrasos.

4.1.3. A política de coesão deve ser um estado de espírito tanto quanto um conjunto de meios disponíveis. Quanto a acções, é óbvio que é necessária uma hierarquia de prioridades e que os auxílios orçamentais, por si só, não bastam. Neste contexto, há que valorizar as reformas estruturais, a iniciativa dos agentes privados e do mundo associativo, a transferência do saber-fazer e a difusão das melhores práticas. A utilização dos meios orçamentais da União deve ser reservada ao apoio das prioridades essenciais no tocante às desvantagens mais graves, ao desenvolvimento da parceria bem como à construção de redes de cooperação, troca de experiências e divulgação das melhores práticas.

4.1.4. Para que as prioridades essenciais sejam concretizadas é necessário que os meios financeiros comunitários complementem e apoiem os fundos nacionais e locais, o que inclui um recurso mais sistemático ao financiamento privado. Em princípio, deve ser também consagrada a degressividade das ajudas, para evitar que se instale um clima de passividade, que levaria a uma atitude de dependência em relação à assistência permanente. Cada euro público gasto dever ter um efeito catalisador. No atinente às empresas, deverão ser proscritas as subvenções, fonte de distorções de concorrência; importará, pelo contrário, encorajar, sobretudo, os serviços de apoio às pequenas e médias empresas e à criação de empresas, bem como facilitar o acesso aos mercados financeiros. O princípio de adicionalidade dos recursos (UE, Estado-Membro, região, agentes locais e privados) é fundamental para assegurar a mobilização das capacidades e favorecer a parceria. Não deve, no entanto, tornar os procedimentos demasiado complexos, nem prejudicar a visibilidade da intervenção comunitária.

4.1.5. Das análises das novas necessidades e prioridades se deverá também concluir ser imperioso ter em conta, nomeadamente no caso dos actuais Estados-Membros, outros critérios de elegibilidade para além do rácio PIB por habitante, tais como o afastamento ou a situação periférica, a fraca acessibilidade, o défice educativo, uma cultura empresarial rudimentar, a capacidade e o potencial de gestão dos serviços de interesse geral, a fraca estruturação da sociedade civil e sua capacidade para gerar desenvolvimento local, a parceria entre o sector público e o privado, a aprendizagem da gestão da economia social.

4.2. Novas condições de execução

4.2.1. Até à data, a informação e a participação da sociedade civil continuam a ser bastante modestas. É indispensável assegurar uma completa transparência quanto à aplicação das políticas de coesão e recusar as práticas confidenciais do passado. O Comité apela a acções estruturadas de informação através de reuniões de sensibilização, guias práticos, informações na Internet e nos meios de comunicação social. Todos os programas deveriam, doravante, ser acompanhados de um programa de informação realizado a nível local e confiado às organizações locais da sociedade civil, que funcionariam como intermediárias.

4.2.2. Qualquer programa europeu deverá ser antecedido de uma análise das necessidades a nível local, em cuja realização devem participar os agentes económicos e sociais através, por exemplo, de grupos directores regionais. Esta fase deve ser apoiada pela UE e considerada como condição prévia para qualquer intervenção comunitária.

4.2.3. Os agentes económicos e sociais da sociedade civil, escolhidos em função da sua representatividade e legitimidade, bem como os eleitos locais devem ser plena e incondicionalmente associados tanto à concepção, como à execução e avaliação das acções a empreender. O Comité preconiza, pois, o recurso generalizado às subvenções globais atribuídas às organizações locais, permitindo-lhes, nomeadamente, gerir pequenos projectos, que, em muitos casos, se adaptam bem às necessidades.

4.2.4. As acções de intercâmbio de experiências e de cooperação entre regiões continuam a ser demasiado confidenciais e a não ter um impacto verdadeiramente significativo. É lamentável, por isso, que as regiões menos desenvolvidas não possam beneficiar mais das experiências bem-sucedidas realizadas em outras regiões europeias. Impõe-se, portanto, intensificar este intercâmbio, por exemplo, criando um instrumento específico a que teriam acesso directo as autoridades locais e os operadores económicos e sociais.

4.2.5. O Comité gostaria que a acção da UE fosse bem visível para as populações locais. Para o efeito, para além de uma política sistemática de informação, conviria dar à Comissão Europeia os meios de assegurar uma presença na região beneficiária, por exemplo, sob a forma de delegação de responsabilidades em nome da UE a agências independentes face ao poder político ou a organizações da sociedade civil.

4.2.6. A avaliação das acções realizadas é um elemento fundamental para o futuro da política de coesão e sua aceitação pelas populações que dela não beneficiam. Uma boa avaliação não se deve limitar ao controlo da legalidade ou da conformidade orçamental. Deve, sobretudo, medir o impacto real das acções realizadas, tanto por comparação com os objectivos iniciais como em função das consequências económicas e sociais. Deve incidir também no impacto global da política de coesão em relação a um território ou a um grupo social específico. Não há boa avaliação sem uma participação activa dos agentes económicos e sociais que representam as partes interessadas. Em matéria de avaliação, o Comité apela à realização nas regiões de reuniões periódicas, nas quais as organizações locais se possam exprimir directa e abertamente, com base num questionário elaborado previamente em concertação com essas organizações locais. O Comité poderia associar-se a tais reuniões, tendo como modelo as audições que organizou em Sevilha e Presov.

5. Novas prioridades e novas modalidades de execução da política de coesão comunitária

5.1. Novas prioridades

O desenvolvimento das capacidades de boa governação, a educação em sentido amplo e as infra-estruturas de base seriam as três grandes prioridades de uma nova política de coesão.

5.1.1. Reforçar as capacidades para uma melhor governação. O reforço das capacidades de boa governação das administrações, bem como o apoio ao desenvolvimento de uma sociedade civil organizada surgem como novas prioridades fundamentais para os países candidatos. Transitoriamente, a Comissão Europeia poderia colmatar as carências através de gestão directa recorrendo a uma agência especializada. Nas regiões beneficiárias, poderiam ser também realizadas acções a fim de acelerar a utilização das novas tecnologias pelas administrações, tendo em vista, nomeadamente, a simplificação e a transparência não só em prol das empresas e agentes económicos e sociais, mas também do cidadão comum. Seria ainda fundamental apoiar as capacidades das organizações económicas e sociais locais não no seu funcionamento normal, mas no âmbito de projectos destinados a reforçar a sua função consultiva ou a desenvolver serviços de interesse colectivo para os membros. Faria sentido favorecer operações de geminação através de programas destinados a aumentar a cooperação directa entre as regiões sobre estes temas.

5.1.2. Reforçar as capacidades de educação, formação e investigação. Em consonância com as grandes prioridades da União, tais como as conclusões da Cimeira de Lisboa, a promoção da competitividade global da economia através da introdução das tecnologias deveria ser considerada um eixo fundamental para a década de 2000-2010. Para o efeito, a educação de base, poderia representar uma prioridade substancial dos programas de coesão. A União Europeia poderia, por conseguinte, estabelecer no âmbito das orientações plurianuais que, no mínimo, 25 % das dotações fossem destinadas ao desenvolvimento de capacidades em matéria de educação, formação e investigação. A educação e a formação deverão ser entendidas, neste contexto, em sentido lato, de modo a incluir todas as acções de sensibilização às tecnologias da informação, tanto a nível das empresas, sobretudo das mais pequenas, como dos cidadãos.

5.1.2.1. É reforçando as capacidades em matéria de educação, tanto da educação básica como da formação profissional ao longo da vida, que a União poderá participar na luta contra as causas da exclusão. Neste contexto, a divulgação das experiências bem-sucedidas na União poderia representar uma verdadeira mais-valia comunitária.

5.1.2.2. Em alguns países candidatos, o futuro das minorias étnicas, muitas vezes marginalizadas, sem emprego e sem acesso à educação, como acontece com a população romanichel, é fonte importante de preocupação. Mais do que subsídios, raras vezes verdadeiramente eficazes, dever-se-ia desenvolver o intercâmbio de experiências a partir de métodos válidos e favorecer a divulgação das experiências bem-sucedidas.

5.1.3. Reforçar as infra-estruturas de base tendo em conta o desenvolvimento sustentável. A terceira grande prioridade diz respeito às infra-estruturas de base, entendidas em sentido lato: vias de comunicação, redes de telecomunicações, em especial a fim de facilitar o acesso às novas tecnologias, equipamentos para melhorar as estruturas de educação, formação, investigação e difusão da inovação, equipamentos para preservar o ambiente. A perspectiva do desenvolvimento sustentável deve estar no centro das escolhas de desenvolvimento, nomeadamente em matéria de vias de comunicação.

5.2. Novos métodos: transparência, participação, modernidade, coerência

5.2.1. Uma cada vez maior transparência através de informação sistemática aos cidadãos sobre as opções feitas e da participação regular das organizações económicas e sociais mais representativas melhorará forçosamente o impacto e a eficácia da política de coesão. A este propósito, o Comité preconiza a criação de grupos directores regionais, em que participem essencialmente os eleitos locais e as forças económicas e sociais.

5.2.2. O desenvolvimento de métodos de gestão modernos e flexíveis, tais como subvenções globais destinadas às organizações económicas e sociais, a engenharia financeira e o recurso à parceria entre o sector público e o privado substituiriam com vantagem uma programação plurianual, actualmente ultrapassada. Poder-se-iam utilizar os contratos por objectivo em vez de uma programação pormenorizada e, por vezes, demasiado minuciosa.

5.2.3. Urge tornar as políticas comunitárias coerentes tanto mais que a União, em cada cimeira, estabelece novas prioridades: a competitividade, a coesão social, o desenvolvimento sustentável e o emprego. Para além da criação de um fundo único, deveria ser recomendado um método novo, suficientemente flexível, de cruzamento das prioridades dos programas de coesão com as prioridades horizontais da União. O objectivo seria, pois, privilegiar um método "da base para o topo": emergência de projectos locais a partir da base, consenso obtido pelos grupos directores regionais, negociação de contratos por objectivo com a participação dos vários parceiros (UE, Estado, regiões, sociedade civil, investidores privados e intermediários financeiros), gestão flexível das intervenções.

5.2.4. A noção de adicionalidade poderia ser concebida, neste contexto, com flexibilidade, generalizando o sistema dos financiamentos cruzados, isto é, com a UE a apoiar uma determinada iniciativa e o Estado-Membro uma outra. A aplicação rigorosa da adicionalidade, projecto a projecto, é factor de complexidade e prejudica a visibilidade.

5.2.5. A iminente criação de um mercado único de 400 a 500 milhões de consumidores corre o risco de modificar as estratégias das empresas implantadas em vários dos 25 ou 27 países. Nesta perspectiva, seria desejável dispor de um documento de referência - semelhante ao realizado no âmbito do relatório Padoa-Schioppa em 1986 -, que dê uma visão de conjunto a médio prazo da situação económica e social das regiões e dos Estados-Membros após o alargamento. Tal permitiria às actuais e futuras regiões da União situar melhor as suas ambições e serviria de base objectiva para as negociações do futuro pacote 2007.

5.2.6. Impossível que é, de momento, à Comissão Europeia gerir os programas europeus directamente e sendo, por outro lado, perigoso delegar a responsabilidade exclusiva nos Estados-Membros, deveria ser encarada a criação, nomeadamente para os países candidatos, de agências de execução dotadas de missões temporárias. Uma das suas tarefas seria privilegiar a avaliação comparativa dos melhores desempenhos e dos melhores resultados, a fim de favorecer a sua divulgação. Em qualquer caso, a acção da UE deveria ser mais visível e perceptível para o cidadão. A presença de representantes da UE ou de autoridades locais agindo em seu nome mais do que a instalação de painéis com os símbolos ou os acrónimos dos instrumentos europeus, desconhecidos da população em geral, seria a manifestação mais tangível desta visibilidade.

5.2.7. Os cidadãos europeus estão, justificadamente, cada vez mais vigilantes quanto à utilização dos fundos públicos europeus e não aceitarão a sua delapidação. O mesmo se aplica à imagem da União Europeia e à credibilidade do processo de alargamento. É essencial que se proceda à avaliação qualitativa e comparada e ao reforço do controlo de gestão da UE. A situação em alguns países candidatos, em matéria de gestão dos fundos públicos, suscita grandes preocupações(6). A transparência das ajudas europeias deve ser total, sugerindo-se, neste contexto, a instituição de um processo de acompanhamento permanente da "boa gestão dos fundos públicos", que seria assegurado por uma entidade independente em ligação com os agentes económicos e sociais em cada uma das regiões beneficiárias no âmbito da política de coesão. A suspensão temporária dos programas ou a aplicação do regime de gestão directa constituirão as respostas adequadas em caso de derrapagem.

5.3. Fundo estrutural único

5.3.1. A Comissão Europeia parece considerar ser possível absorver o choque do alargamento ao longo do período 2004-2006 e manter o apoio financeiro às regiões dos actuais Estados-Membros cujo PIB por habitante seja inferior a 75 % da média comunitária. Após 2006, embora dando prioridade às regiões menos desenvolvidas situadas, sobretudo, nos futuros Estados-Membros, é importante que algumas regiões que actualmente beneficiam do apoio comunitário e cujo nível real de desenvolvimento pouco tenha progredido não sejam excluídas brutalmente sem lhes ser concedido um período de adaptação.

5.3.2. O Comité não pode aceitar que o futuro da política de coesão dependa unicamente de aspectos orçamentais. Apela, pois, para que os meios mobilizados permitam aplicar uma política de coesão ambiciosa, que responda ao desafio do alargamento, faculte às novas regiões a possibilidade de levarem a cabo as reconversões industriais e agrícolas, satisfaça a necessidade de assegurar uma adaptação à economia do conhecimento, garanta uma repartição equilibrada das actividades no território europeu e contribua com mais eficácia para a redução das disparidades existentes na Europa dos 15. Não é, no entanto, favorável a uma espécie de "fuga para a frente", que acarretaria um aumento incessante das despesas sem resultados comprovados.

5.3.3. Uma política de coesão renovada, transparente, coerente e simplificada deve também utilizar mais eficazmente os recursos disponíveis no contexto de perspectivas económicas difíceis que imporão maior rigor orçamental.

5.3.4. Argumentos a favor de um fundo único

5.3.4.1. Por uma questão de simplificação e de integração, o Comité advoga a criação de um fundo único. A existência de instrumentos diferentes para aplicar a política de coesão prejudica evidentemente a acção da União e pode gerar também falta de coerência. O Comité preconiza, por conseguinte, um fundo único destinado aos países e regiões com défice de desenvolvimento. O fundo único seria completado com um instrumento destinado a todos os agentes em todo o território da UE, incluindo as organizações económicas e sociais, a fim de desenvolver parcerias e redes de cooperação e de divulgação das melhores práticas. Outras políticas, nomeadamente a luta contra a exclusão, o desenvolvimento das redes transeuropeias ou o tratamento de situações específicas, tais como dificuldades naturais a longo prazo, poderiam ser objecto de outros instrumentos.

5.3.4.2. O fundo único conservaria uma lógica de funcionamento plurianual, lógica essa que se revelou útil para a estabilidade dos projectos de desenvolvimento. A experiência demonstrou, no entanto, que o sistema de "pacotes orçamentais" concedidos a cada país peca por paralizar uma situação durante muitos anos sem ter em conta a evolução política, económica e social e por fazer crer tratar-se de montantes automaticamente concedidos. O Comité solicita, pois, que seja estudado um novo método para a concessão do fundo único com montantes indicativos plurianuais nacionais, mas sem direito de saque assegurado. Todos os anos far-se-ia um ajustamento em função das disponibilidades orçamentais suplementares. Os montantes seriam atribuídos tendo em conta a capacidade das regiões ou dos agentes para propor bons projectos na linha dos contratos por objectivo. Durante a elaboração dos contratos por objectivos prioritários, deveria ser prevista a participação de fundos públicos nacionais e locais, bem como os investimentos do sector privado e auxílios reembolsáveis do sector privado em função, nomeadamente, das acções propostas e segundo um modo de cálculo que tenha em conta as capacidades orçamentais públicas e o nível de desenvolvimento global do país em causa.

5.3.4.3. Entre as hipóteses a analisar, o Comité sugere que seja fixado um nível mínimo para o montante total plurianual do fundo único e que os eventuais excedentes resultantes das margens de crescimento, do número reduzido de programas de qualidade apresentados ou dos atrasos de pagamentos possam servir para acumular reservas destinadas a fazer face a situações económicas mais difíceis (necessitando, por conseguinte, de intervenções suplementares) ou a futuros alargamentos. Esta hipótese inscrever-se-ia na perspectiva de uma reforma mais fundamental do mecanismo de receitas próprias da União, de modo a garantir uma maior visibilidade junto do cidadão e a responsabilização do Parlamento Europeu quanto às receitas.

5.3.5. O fundo estrutural único seria completado por um mecanismo destinado a todos os agentes em todo o território da UE, incluindo as organizações económicas e sociais, a fim de desenvolver as parcerias e redes de cooperação e de divulgação das melhores práticas.

Bruxelas, 17 de Julho de 2002.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) JO C 193 de 10.7.2001.

(2) COM(2001) 24 final.

(3) COM(2002) 46 final.

(4) Ver no anexo 1 o questionário que serviu de base à audição.

(5) Ver no anexo 2 o questionário que serviu de base à audição.

(6) Parecer do Comité Económico e Social Europeu "A luta contra a fraude fiscal no mercado único", - JO C 268 de 19.9.2000 - e pareceres apresentados aos Comités Consultivos Mistos UE/Bulgária e UE/Eslováquia.