COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO - Um pacote financeiro para as negociações de adesão com a Bulgária e a Roménia

I. Introdução

Tal como foi o caso relativamente aos dez Estados que irão aderir à União em Maio de 2004, uma das missões principais e fundamentais na preparação do terreno para a conclusão das negociações com a Bulgária e a Roménia consistirá na elaboração de um "pacote" financeiro coerente relativamente a estes dois Estados. O Conselho Europeu que se realizou em Bruxelas em Dezembro de 2003 convidou a Comissão a apresentar a sua proposta nesta matéria no início de 2004. O objectivo da presente comunicação é fornecer os elementos essenciais de um pacote financeiro para a Bulgária e a Roménia, a fim de que o Conselho possa debater estas questões, no âmbito de um quadro comum, no início de 2004. Com base nestas premissas, a Comissão irá então apresentar ao Conselho, na Primavera de 2004, projectos de posições comuns para negociações nas áreas da agricultura, da política regional e das disposições financeiras e orçamentais.

Relativamente aos dez Estados aderentes, o pacote financeiro para a sua adesão foi amplamente determinado pelo quadro financeiro para o período 2000-2006 aprovado no Conselho Europeu de Berlim de Março de 1999. No caso da Bulgária e da Roménia ainda não existe um quadro financeiro global similar em que se possam inscrever as implicações orçamentais da sua adesão. No entanto, o Conselho Europeu reunido em Salónica em Junho afirmou que "os debates ou os acordos sobre as futuras reformas em matéria de políticas, ou sobre as novas perspectivas financeiras, nem impedirão a prossecução e conclusão das negociações de adesão nem serão condicionados pelo resultado dessas negociações". As propostas da Comissão delineadas na secção II baseiam-se, portanto, amplamente no acervo existente, bem como nos princípios e na metodologia subjacentes ao pacote financeiro concebido para as negociações com os dez Estados aderentes.

Visto não se poder excluir que importantes aspectos de qualquer pacote financeiro respeitante à Bulgária e à Roménia poderão ter de ser adaptados a fim de reflectirem futuras reformas das políticas ou alterações fundamentais das Perspectivas Financeiras globais em comparação com as actuais Perspectivas, a Comissão considera prudente e apropriado limitar o pacote financeiro relativo à Bulgária e à Roménia a um período de três anos a contar da data da sua adesão. Este período é similar ao período abrangido pelas negociações com os dez Estados aderentes, que estava circunscrito às actuais Perspectivas Financeiras que terminam em 2006.

Os valores apresentados na presente comunicação são expressos a preços de 2004, excepto menção em contrário.

II. Linhas gerais para um pacote financeiro

a) Agricultura

Relativamente às medidas de mercado no âmbito da política agrícola comum prevê-se que o acervo, incluindo a reforma da PAC aprovada pelos Estados-Membros em Junho de 2003, será plenamente aplicado à Bulgária e à Roménia a contar da sua adesão à União.

Tomando em consideração as previsões mais recentes respeitantes ao mercado agrícola, a Comissão considera que será necessário um montante financeiro global para medidas de mercado na Bulgária e na Roménia, durante os três primeiros anos da adesão, que se eleva a 1 120 milhões de euros (Bulgária - 388 milhões de euros, Roménia - 732 milhões de euros).

As preocupações suscitadas em relação aos dez Estados aderentes de que a plena e imediata integração no sistema de pagamentos directos não iria incentivar verdadeiramente os agricultores nos novos Estados-Membros a iniciarem ou a prosseguirem as reestruturações indispensáveis, são igualmente válidas, ou mesmo mais, no caso da Bulgária e da Roménia. Por conseguinte, a Comissão considera que o objectivo de introduzir gradualmente pagamentos directos para os agricultores nos novos Estados-Membros durante um período de 10 anos partindo de 25% do nível então aplicável à UE-15 deveria ser mantido relativamente à Bulgária e à Roménia.

Tal significaria que os pagamentos directos seriam introduzidos na Bulgária e na Roménia a um nível equivalente a 25% do nível da UE-15 em 2007, a 30% em 2008, a 35% em 2009 e a 40% em 2010. Continuariam a registar-se aumentos anuais de 10% até que se alcançaria em 2016 um nível de pagamento equivalente a 100% do nível da UE-15 então aplicável. A introdução de pagamentos directos baseados em níveis percentagens em vez de ser atribuído um montante global, proporcionaria à Bulgária e à Roménia uma perspectiva clara relativamente à aplicação integral do acervo neste domínio.

Os instrumentos de gestão da oferta (por exemplo, áreas de base, rendimentos de referência e limiares) e as quotas de produção deveriam ser fixados com base em valores de produção históricos a partir de um período de referência a definir. Os limiares nacionais para a Bulgária e a Roménia no âmbito do regime do pagamento único deveriam ser fixados utilizando a mesma metodologia.

O custo financeiro previsto da introdução desta forma dos pagamentos directos na Bulgária e na Roménia nos três primeiros anos da sua adesão elevar-se-ia, globalmente, a 1 312 milhões de euros (Bulgária - 431 milhões de euros, Roménia - 881 milhões de euros). Em 2007 não se registariam quaisquer despesas, em virtude de os reembolsos do orçamento da UE relativos a despesas efectuadas pelos Estados-Membros com pagamentos directos num dado ano provirem do orçamento do ano seguinte.

No tocante à política de desenvolvimento rural, deveria ser fixada uma dotação global para três anos a fim de assegurar que no terceiro ano da adesão da Bulgária e da Roménia à UE o conjunto dos montantes afectados ao desenvolvimento rural irá atingir um nível que, comparado com o nível de financiamento do desenvolvimento rural em 2006 previsto para os Estados aderentes (excluindo Chipre e Malta) seja proporcional à percentagem conjunta da Bulgária e da Roménia do financiamento global do SAPARD (Programa Especial de Adesão para a Agricultura e o Desenvolvimento Rural) até 2003. A fim de tomar em conta os limites na capacidade de absorção e de garantir uma aplicação constante da política de desenvolvimento rural na Bulgária e na Roménia, deveria ser assegurada uma integração gradual durante o período de três anos em questão. As verbas disponíveis deveriam ser distribuídas entre a Bulgária e a Roménia com base numa chave que tome em consideração percentagens relativas de área agrícola utilizada e de emprego agrícola. A aplicação desta abordagem resulta numa dotação global para os três anos de 3 041 milhões de euros, dos quais 617 milhões para a Bulgária e 2 424 milhões para a Roménia.

Embora durante os três primeiros anos de adesão a dotação global para as verbas afectadas ao desenvolvimento rural relativamente a cada país permaneça fixa, as verbas afectadas no contexto da dotação de cada país e o âmbito e a natureza das intervenções serão determinados pelas regras aplicáveis a todos os Estados-Membros que abrangem o mesmo período. As verbas afectadas ao desenvolvimento rural da Bulgária e da Roménia, ultrapassado o período inicial de três anos, basear-se-iam na aplicação de regras existentes ou nas regras decorrentes de reformas de políticas a decorrerem entretanto.

Em termos de programação, a dotação financeira para os três anos não seria programada separadamente, mas, antes pelo contrário, faria parte integrante do período de programação global a ser abrangido pelas futuras Perspectivas Financeiras.

Todos os elementos atrás citados serão integrados e explicados mais pormenorizadamente no projecto de posição comum da Comissão relativa ao capítulo agrícola, que deverá ser apresentado ao Conselho na Primavera de 2004.

b) Acções estruturais

Para o período 2000-2006 as verbas afectadas entre os actuais Estados-Membros às acções estruturais foram determinadas de acordo com a metodologia e os critérios decorrentes dos regulamentos que regem os Fundos Estruturais e de Coesão. Estes critérios foram aplicados na base de uma dotação financeira global pré-determinada. Relativamente aos dez Estados aderentes seguiu-se amplamente a mesma abordagem: foi fixada uma dotação global e foram aplicados os critérios habituais para estabelecer as afectações nacionais.

A Comissão considera que deveria ser fixada, tanto para a Bulgária como para a Roménia, uma dotação financeira global que abranja os três primeiros anos da adesão, baseada numa abordagem análoga à aplicada aos dez Estados aderentes, incluindo nomeadamente uma integração progressiva das despesas com acções estruturais a fim de reflectir o aumento gradual da capacidade de absorção destes países. Estas dotações globais também se deveriam basear no princípio de que as regras decorrentes do actual acervo, tais como a limitação do financiamento estrutural e de coesão global a 4% do PNB nacional num dado ano, se deveriam aplicar. Assim, numa base indicativa, cerca de um terço da dotação global destinar-se-ia ao Fundo de Coesão.

A integração gradual da Bulgária e da Roménia deveria basear-se na taxa global de integração gradual prevista para a introdução dos Fundos Estruturais nos dez Estados que irão aderir à UE em 2004. Partindo desta base, a Bulgária e a Roménia iriam beneficiar de autorizações no domínio das acções estruturais, que representam 2,4% dos respectivos níveis do PNB em 2007, 3,2% em 2008 e 4% em 2009. Esta abordagem deveria assegurar uma integração harmoniosa, que toma adequadamente em conta o nível da capacidade de absorção. As despesas totais respeitantes às acções estruturais elevar-se-iam, partindo desta base, a 8 273 milhões de euros durante o período de três anos 2007-2009, dos quais 2 300 milhões para a Bulgária e 5 973 milhões para a Roménia.

Embora durante os três primeiros anos de adesão a dotação global relativamente a cada país permaneça fixa, as verbas afectadas no contexto da dotação de cada país e o âmbito e a natureza das intervenções serão determinados com base nas regras decorrentes das reformas das políticas que abrangem o período a partir de 2007. Em termos de programação, a dotação financeira para os três anos não seria programada separadamente, mas, antes pelo contrário, faria parte integrante do período de programação global a ser abrangido pelas futuras Perspectivas Financeiras.

c) Políticas internas

Deveria prever-se a plena participação da Bulgária e da Roménia nas políticas internas da Comunidade logo a partir da adesão. Embora não existam dotações financeira específicas por país ao abrigo das actuais políticas internas, deveria ser previsto um montante adicional de 1 012 milhões de euros para o período 2007-2009 a fim de ter em conta a adesão da Bulgária e da Roménia, caso se mantenha constante o nível das despesas das actuais políticas internas previsto para 2006 e se aplique a metodologia [1] utilizada para determinar o nível de aumento nas verbas disponíveis para as políticas internas para tomar em conta os dez Estados aderentes. Além disso, ter-se-ão de prever afectações específicas nas seguintes áreas:

[1] Baseada essencialmente numa combinação de 50% da população e 50% do nível do PNB.

- Segurança nuclear

Perante a importância que a UE atribui a um elevado nível de segurança nuclear e a decisão do governo búlgaro de desactivar as instalações da central de Kozloduy e do actual financiamento de Phare em apoio deste processo, deveriam ser afectadas verbas adicionais para o apoio continuado do esforço de desactivação para além da autorização existente de 200 milhões de euros de PHARE para o período 2000-2004. Para o efeito, dever-se-ia disponibilizar para o período 2004-2009 um apoio financeiro adicional no montante total de 350 milhões de euros. Deste montante, estimativas preliminares apontam para que sejam necessários 140 milhões de euros durante o período restante antes da adesão [2]. Este montante deveria ser financiado ao abrigo de PHARE. Os 210 milhões de euros remanescentes deveriam ser previstos para o período pós-adesão 2007-2009 e incluídos no pacote financeiro para a Bulgária na proporção de 70 milhões de euros por ano.

[2] Numa base anual, as verbas necessárias no período de pré-adesão deverão, provavelmente, ser da ordem de 40 milhões de euros em 2004, 50 milhões de euros em 2005 e 50 milhões de euros em 2006.

- Instrumento de transição para o reforço da capacidade

A necessidade de criar estruturas administrativas e judiciais adequadas e de reforçar a capacidade administrativa e judicial para aplicar adequadamente o acervo foi identificada durante as negociações de adesão, nos relatórios periódicos e nas parcerias de adesão, como de importância crucial para o processo de adesão. Por conseguinte, deveriam ser afectadas verbas adicionais à Bulgária e à Roménia para apoiar medidas de reforço da capacidade institucional nos primeiro três anos da sua adesão, semelhantes às aprovadas para os dez Estados aderentes, nomeadamente através da utilização do "instrumento de transição". Para o efeito, deveria ser disponibilizado um montante total de 82 milhões de euros para o período 2007-2009.

Tanto a segurança nuclear como o instrumento de transição para o reforço da capacidade institucional poderiam ser tratados no capítulo "outras questões".

d) Compensação orçamental

Em consonância com o que foi acordado com os dez Estados aderentes, está previsto que as regras dos recursos próprios se deveriam aplicar plenamente à Bulgária e à Roménia a partir do primeiro ano de adesão. Além disso, a Comissão considera que a Bulgária e a Roménia não se deveriam encontrar numa situação de contribuinte líquido para o orçamento aquando da adesão o que seria pior em comparação com a sua situação no ano anterior à adesão enquanto beneficiários de verbas pré-adesão.

Caso se venha a revelar que, com base na conclusão das negociações, seja provável a ocorrência de uma deterioração desta natureza, a Comissão proporá montantes adequados para uma compensação orçamental em proveito da Bulgária e/ou da Roménia de tipo análogo à acordada com os dez Estados aderentes, tendo como base a aplicação da mesma metodologia.

e) Administração

Tal como em relação aos dez Estados aderentes, pode-se supor que não existirão despesas administrativas especificamente direccionadas para a Bulgária ou para a Roménia. Contudo, serão necessárias despesas administrativas adicionais devido à adesão da Bulgária e da Roménia, nomeadamente no que se refere ao aumento das necessidades em termos de interpretação e tradução. Uma estimativa dos custos administrativos adicionais que irão ocorrer durante os três primeiros anos da adesão da Bulgária e da Roménia à UE eleva-se a 346 milhões de euros.

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O impacto financeiro das propostas atrás descritas para um período de três anos com início em 2007 está delineado no documento que figura em anexo. Adicionalmente, são fornecidas estimativas relativamente ao nível de pagamentos que estas novas despesas irão originar. Estas estimativas foram calculadas com base na mesma metodologia utilizada para os dez Estados que irão aderir à União em 2004.

III. Harmonizar um pacote financeiro na ausência de uma Perspectiva Financeira

- Possíveis futuras adaptações ao pacote financeiro à luz de futuras reformas de políticas

Caso o pacote financeiro relativo à adesão da Bulgária e da Roménia venha a necessitar adaptações após a conclusão das negociações, seria necessário que existisse um procedimento para implicar estes países de forma adequada no processo de tomada de decisão. Neste contexto, deveriam aplicar-se mecanismos similares aos criados para os dez Estados aderentes. Tal incluiria um procedimento de informação e de consulta, a ser incluído no Tratado de Adesão, que faria com que a Bulgária e a Roménia fossem estreitamente envolvidas no processo de tomada de decisão, nomeadamente nas áreas de importância directa para o pacote financeiro acordado. Também deveria ser previsto a concessão à Bulgária e à Roménia do estatuto de observador activo nas instâncias do Conselho e nos Comités presididos pela Comissão, bem como do estatuto de observador no Parlamento Europeu.

Tendo em conta a abordagem proposta de acordar e garantir importantes elementos de despesa em proveito da Bulgária e da Roménia nos três primeiros anos da sua adesão, quaisquer alterações resultantes de futuras reformas de políticas não terão, contudo, um efeito significativo no pacote financeiro global enquanto tal. Com base nas propostas apresentadas na presente comunicação, despesas com acções estruturais, desenvolvimento rural e alguns aspectos das políticas internas representam cerca de três quartos do pacote financeiro global para a Bulgária e a Roménia. Garantir-se-ia que as despesas nestas áreas não seriam nem superiores nem inferiores em termos de montantes globais. Contudo, podem revelar-se necessários ajustamentos no âmbito das afectações nacionais globais.

- Rubrica 1a limiar para UE-25 2007-2013

A despesa adicional relacionada com o mercado resultante da adesão da Bulgária e da Roménia terá de ser adicionada ao limiar total UE-25 da Rubrica 1a [3]. Essa decisão especifica que para o período de 2007 a 2013, será aplicado um deflator anual de 1% ao limiar da Rubrica 1a de 2006 ajustado à UE-25. Os limiares fixos são apresentados no quadro seguinte:

[3] Tal como previsto na Decisão de 18 de Novembro de 2002, dos Representantes dos Governos dos Estados-Membros, reunidos em Conselho.

Acordo relativo à Rubrica 1a para 2013 relativamente à UE-25 - preços correntes - milhões de euros

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

A decisão atrás citada não toma em consideração as necessidades em termos de despesas decorrentes da adesão da Bulgária e da Roménia, não se aplicando, a priori, a estes dois países. Os custos adicionais da Rubrica 1a em proveito da Bulgária e da Roménia aqui apresentados foram calculados partindo deste pressuposto.

- Envolvimento do Parlamento Europeu

Foram efectuados em conformidade com o artigo 25º do Acordo Interinstitucional entre o Conselho, o Parlamento Europeu e a Comissão ajustamentos às actuais Perspectivas Financeiras para tomar em conta o alargamento de 15 para 25 Estados-Membros. O Acordo antevia um ajustamento das Perspectivas Financeiras para financiar o alargamento baseado numa actuação do Parlamento Europeu e do Conselho, com base numa proposta da Comissão, em conformidade com as regras de votação fixadas no quinto parágrafo do nº 9 do artigo 272º do Tratado CE.

Tomando em consideração o papel do Parlamento Europeu enquanto braço da Autoridade Orçamental da União e a possibilidade de que os debates sobre as futuras Perspectivas Financeiras possam estar a decorrer na altura em que as negociações de adesão com a Bulgária e a Roménia estão a ser concluídas, deveria prever-se uma intensificação da cooperação com o Parlamento Europeu no que respeita ao pacote financeiro para a Bulgária e a Roménia.

ANEXO

Pacote Financeiro para a Bulgária e a Roménia

2007-2009

(milhões de euros, preços de 2004)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

* Baseadas nas quatro categorias de despesas acima descritas e na mesma metodologia aplicada aos 10 Estados que irão aderir em 2004