COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

relativa à revisão da aplicação da Directiva 1999/32/CE no que respeita ao teor de enxofre de determinados combustíveis líquidos e a novas reduções das emissões poluentes do transporte marítimo

INTRODUÇÃO

As emissões gasosas poluentes provenientes do transporte marítimo são um problema cada vez mais premente para a qualidade do ar na União Europeia. Os efeitos principais registam-se ao nível da saúde pública e da acidificação e estendem-se para além das regiões costeiras. Na Estratégia temática sobre a poluição atmosférica[1], de 2005, concluiu-se que, em 2020, as emissões sulfurosas provenientes do transporte marítimo deverão exceder as emissões a partir de fontes terrestres na UE. É, por conseguinte, necessário fazer mais para melhorar a saúde pública e o ambiente. Atenta a dimensão internacional do transporte marítimo, a Comissão instou a Organização Marítima Internacional (OMI – ou IMO) a que tomasse medidas com vista à redução das emissões. Esse apelo teve eco ao nível dos co-legisladores, quando da conclusão da última alteração da Directiva 1999/32/CE, relativa à redução do teor de enxofre de determinados combustíveis líquidos (adiante designada por «Directiva»), que regula a qualidade dos combustíveis navais utilizados nos mares e portos da União Europeia[2].

A presente comunicação dá conta dos progressos feitos na OMI, desde 2005, na redução das emissões de poluentes gasosos, bem como das medidas de seguimento nesse domínio que a Comissão propõe para a União Europeia. As propostas da Comissão também contemplam determinadas medidas fundamentadas na experiência adquirida na aplicação da Directiva desde 2005, como pretendido pelos co-legisladores. Esta comunicação discute as razões que justificam o alinhamento da legislação pertinente da União Europeia com as últimas regras da OMI – as alterações de 2008 do anexo VI da MARPOL, que estabelece novas normas internacionais para redução do teor de enxofre dos combustíveis –, mas também prevê limites mais estritos nas zonas estabelecidas de controlo das emissões de SOx. A comunicação apresenta, ainda, uma série de medidas de acompanhamento, destinadas a propiciar e a facilitar a observância da regulamentação, designadamente relativas à equivalência de métodos, a fim de permitir que o sector do transporte marítimo cumpra o regulamentado sem dar preferência a nenhuma via tecnológica.

PROGRESSOS NO DOMÍNIO DA POLUIÇÃO ATMOSFÉRICA NA ORGANIZAÇÃO MARÍTIMA INTERNACIONAL

A poluição proveniente do transporte marítimo é regulamentada pelo anexo VI da Convenção Internacional para a Prevenção da Poluição por Navios (MARPOL 73/78), que é gerida pela Organização Marítima Internacional (OMI)[3]. Até 2008, a convenção admitia a utilização de combustíveis navais com teor de enxofre até 4,5 % em todos os mares, com excepção de determinadas zonas de controlo das emissões sulfurosas (« sulphur emission control areas », SECA), nas quais o teor máximo de enxofre foi fixado em 1,5 %[4]. Devido ao contributo especial das emissões provenientes do transporte marítimo para os problemas de acidificação no norte da Europa, a OMI designou o Mar Báltico, o Mar do Norte e o Canal da Mancha como zonas de controlo das emissões sulfurosas na União Europeia.

No seguimento dos apelos internacionais no sentido de uma maior redução das emissões provenientes do transporte marítimo, as partes na OMI efectuaram uma revisão importante do anexo VI da MARPOL no final de 2008[5]. Essa revisão preconiza uma redução gradual do teor de enxofre dos combustíveis utilizados em todos os mares até se atingir 0,50 % em 2020 (e 0,10 % nas zonas de controlo das emissões sulfurosas, a partir de Janeiro de 2015)[6]. As novas normas são tecnologicamente neutras e podem ser cumpridas por meio de métodos alternativos de redução de emissões – como depuradores de emissões gasosas – ou de combustíveis alternativos menos poluentes – como o GNL[7].

As novas disposições acordadas em 2008 foram um importante passo em frente no sentido da redução das emissões do sector do transporte marítimo, em rápido crescimento. Em consequência disso, espera-se que as emissões de SO2 provenientes do transporte marítimo diminuam mais de 90 % nas zonas de controlo das emissões sulfurosas e mais de 75 % nas outras zonas da orla marítima da União Europeia[8]. Paralelamente, prevê-se que as emissões de partículas (PM2,5) diminuam mais de 60 % e mais de 75 %, respectivamente nas zonas de controlo das emissões sulfurosas e nas outras zonas marítimas. Calcula-se que os benefícios decorrentes do acordo de 2008 no âmbito da MARPOL atinjam, pelo menos, entre 15 000 e 34 000 milhões de euros anuais em 2020, devido à melhoria das condições sanitárias e à redução da mortalidade na União Europeia. Os custos da aplicação da revisão situar-se-ão entre 2600 e 11000 milhões de euros. A gama superior de custos radica numa estratégia de observância da regulamentação centrada em acções ao nível dos combustíveis, ao passo que a gama inferior assenta no recurso, para o mesmo efeito, aos métodos alternativos acima referidos. As elevadas razões benefícios/custos reflectem a maior rentabilidade das medidas de redução das emissões provenientes das fontes marítimas, comparativamente às fontes terrestres – cujas emissões já foram consideravelmente reduzidas.

REVISÃO DA DIRECTIVA 1999/32/CE

A Directiva 1999/32/CE e suas alterações regula, nomeadamente, o teor de enxofre dos combustíveis utilizados no transporte marítimo e estabelece disposições de monitorização e vistoria aplicáveis apenas ao nível da União Europeia.

Devido às alterações do anexo VI da Convenção MARPOL acordadas pela OMI no final de 2008, existem discrepâncias significativas na Directiva, que importa eliminar. Com base na avaliação de impacto efectuada para sustentar a presente revisão, propõe-se o alinhamento pleno da Directiva com as novas disposições da OMI no domínio do teor de enxofre dos combustíveis[9]. A proposta contempla a incorporação das normas mais estritas de teor de enxofre aplicáveis nas zonas de controlo das emissões sulfurosas e nas outras zonas marítimas e a adaptação das normas da União Europeia em função das disposições da OMI relativas aos métodos alternativos de observância da regulamentação. Essas medidas alternativas ou equivalentes ajudarão os operadores a escolher a solução mais adequada, incluindo o recurso a depuradores de emissões gasosas ou a combustíveis alternativos, como o GNL, desde que as soluções adoptadas proporcionem benefícios comparáveis, no tocante à redução das emissões, aos dos combustíveis navais com baixo teor de enxofre. Além disso, a proposta dinamizará a inovação em tecnologias ecológicas, como preconiza a estratégia da União Europeia para 2020, possibilitando ainda que os operadores dos navios reduzam os custos de observância da regulamentação numa percentagem que poderá atingir 90 %[10]. Através de medidas de salvaguarda complementares, garantir-se-á que o recurso a métodos alternativos de observância da regulamentação – como a utilização de depuradores de gases – não prejudicará a saúde pública, a segurança ou o ambiente.

Por outro lado, com base na análise feita à aplicação da Directiva, propõem-se determinadas adaptações dos regimes de monitorização e fiscalização, devido ao risco crescente de expedientes de contorno das regras internacionais reforçadas relativas ao teor de enxofre dos combustíveis[11]. A proposta legislativa anexa prevê a possibilidade de a Comissão adoptar regras vinculativas sobre o modo como os Estados-Membros devem efectuar a monitorização e elaborar os relatórios destinados à Comissão. Porém, numa primeira fase, a Comissão prepararia orientações para os Estados-Membros sobre as maneiras mais vantajosas de melhorar a aplicação da Directiva. Uma maior harmonização e o reforço das acções de monitorização e de fiscalização por parte de União Europeia ajudariam a obter benefícios sanitários e ambientais importantes e contribuiriam para a consecução de condições de concorrência equitativas, num plano de igualdade, a nível internacional[12].

Com base nas conclusões da avaliação de impacto, a Comissão propõe, ainda, que os navios de passageiros que operam fora das zonas de controlo das emissões sulfurosas continuem sujeitos a normas mais estritas, para manter a interdependência entre as normas de combustíveis mais estritas que vigoram nessas zonas de controlo (que actualmente prevêem um teor máximo de enxofre de 1,5 % para os combustíveis navais, nível que a partir de 2015 baixará para 0,1 %) e as normas aplicáveis aos navios de passageiros de serviço regular fora das mesmas zonas (actualmente 1,5 %). Para evitar possíveis problemas de indisponibilidade dos combustíveis, a introdução de uma norma mais estrita para os navios de passageiros será retardada 5 anos relativamente à medida aplicável nas zonas de controlo das emissões sulfurosas.

MEDIDAS DE ACOMPANHAMENTO

Embora os benefícios associados à introdução destas normas ambientais internacionais sejam significativos, a observância das novas regras coloca uma série de problemas aos subsectores mais directamente afectados. A Comissão continuará vigilante em relação às possíveis incidências no sector do transporte marítimo, em especial no de curta distância, a fim de garantir que sejam tomadas medidas adequadas em caso de distorções na cadeia logística ou de transferências modais significativas do transporte marítimo para o transporte terrestre.

O recurso a vias tecnológicas alternativas para cumprir a nova regulamentação, previsto no anexo VI revisto da MARPOL e, ulteriormente, na Directiva revista, como a utilização de depuradores de gases e de combustíveis alternativos (GNL) e o fornecimento de electricidade a partir da rede terrestre, exigirão investimentos de capital dos privados e do sector público. Pode ser necessário incentivar esses investimentos, nomeadamente por se visar uma série de objectivos no domínio da sustentabilidade do transporte marítimo que transcende a observância do anexo VI da MARPOL. Para o efeito, foram identificadas várias medidas de acompanhamento, destinadas a apoiar o sector.

A curto prazo, no quadro das perspectivas financeiras actuais, já estão disponíveis apoios através dos instrumentos de financiamento dos transportes proporcionados pela União Europeia – programas das redes transeuropeias de transportes (RTE-T) e Marco Polo II. O programa RTE-T continuará, por conseguinte, a apoiar projectos com benefícios mais vastos, designadamente no domínio ambiental, como projectos de execução, estudos e acções-piloto que visem a introdução de novas tecnologias, de infra-estruturas inovadoras e de meios que facilitem a utilização de GNL. No âmbito do programa Marco Polo II, dá-se prioridade a projectos que visem a implantação e utilização de práticas operacionais e tecnologias inovadoras que reduzam significativamente as emissões gasosas dos navios, como a utilização de combustíveis com baixo teor de enxofre, de combustíveis alternativos (por exemplo o GNL), de tecnologias de redução (depuradores de gases) e de navios alimentados a electricidade a partir da rede terrestre.

Acresce a possibilidade de financiamento, através do Instrumento Europeu para os Transportes Limpos – um programa de empréstimos específico do Banco Europeu de Investimento (BEI) –, de investimentos em investigação, desenvolvimento e inovação destinados a reduzir as emissões dos navios e a fomentar a eficiência energética.

Também poderá encarar-se a utilização de fundos dos Estados-Membros para apoiar medidas como a reconversão dos motores de navegação e dos dispositivos de controlo da poluição atmosférica dos navios antes da entrada em vigor das novas normas, a implantação de infra-estruturas em terra para o tratamento de resíduos ou a criação de estações marítimas de reabastecimento de GNL. Esses apoios terão de respeitar o Enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente[13] e as Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para o período 2007-2013[14].

No que respeita à formulação das medidas de acompanhamento de médio e de longo prazo, a Comissão Europeia está a elaborar uma metodologia multidimensional (série de medidas dita «caixa de ferramentas para o transporte aquático sustentável») que lhe permita fazer face, numa perspectiva ampla e de modo integrado, aos problemas ambientais do sector. No âmbito dessa abordagem política, explorar-se-ão medidas como a regulamentação obrigatória ou menos estrita, as tecnologias «navio ecológico» e combustíveis alternativos, infra-estruturas «verdes» adequadas, instrumentos económicos e de financiamento, a investigação e inovação e a cooperação internacional. Estas medidas seguir-se-ão à adopção do Livro Branco «Roteiro do espaço único europeu dos transportes»[15], da nova política de RTE-T e de orientações igualmente baseadas numa consulta mais aprofundada das partes interessadas, incluindo as autoridades competentes dos Estados-Membros. Este conjunto de medidas integradas poderá ser aprofundado num documento de trabalho dos serviços da Comissão que virá complementar a presente comunicação.

CONCLUSÕES E PRÓXIMAS ETAPAS

As novas medidas (disposições acordadas em 2008 na OMI e integradas no anexo VI da MARPOL) são um importante passo em frente no sentido da redução das emissões do sector do transporte marítimo, em rápido crescimento. A presente proposta de alteração da Directiva 1999/32/CE alinhará a legislação da União Europeia com as últimas regras da OMI aplicáveis nas zonas de controlo das emissões sulfurosas e nas outras zonas marítimas e com as disposições relativas aos métodos equivalentes de observância da regulamentação. A proposta alinhará ainda as normas de combustíveis vigentes para os navios de passageiros fora das zonas de controlo das emissões sulfurosas com as normas aplicáveis nessas zonas de controlo e reforçará o regime de monitorização e de fiscalização. Contribuirá igualmente para a realização dos objectivos estabelecidos na estratégia temática da União Europeia sobre a poluição atmosférica, integrada na Estratégia «Europa 2020». A proposta garantirá, portanto, que serão extraídos benefícios para os cidadãos europeus e para o ambiente e, concomitantemente, fomentará tecnologias ecológicas e um crescimento assente em sistemas de transporte hipocarbónicos. Por outro lado, a série de medidas «caixa de ferramentas para o transporte aquático sustentável» facilitará a cooperação de todas as partes interessadas com vista a um sector do transporte marítimo verdadeiramente inovador e sustentável, capaz de gerar crescimento económico com impactos ambientais minimizados.

A Comissão fez uma primeira avaliação das medidas adicionais necessárias para reduzir as emissões de SOx, de partículas e de NOx, por exemplo através da ampliação das zonas de controlo das emissões sulfurosas e da definição de novas zonas de controlo das emissões de NOx (NECA). As razões benefícios/custo da adopção de tais medidas revelaram-se prometedoras, mas a Comissão não está em condições de apresentar propostas formais com vista ao estabelecimento de zonas adicionais de controlo de emissões. A legislação da União Europeia só pode estabelecer zonas de controlo de emissões depois de as mesmas terem sido acordadas internacionalmente no quadro da OMI, em conformidade com a Convenção MARPOL. Uma vez que a Comissão não tem, além disso, competências que lhe permitam apresentar propostas à OMI, a presente comunicação e a presente proposta legislativa circunscrevem-se às zonas de controlo de emissões anteriormente estabelecidas e às alterações de 2008 do anexo VI da Convenção MARPOL. A Comissão regozija-se, porém, com o facto de alguns Estados-Membros terem decidido solicitar a designação de zonas de controlo das emissões de NOx. No âmbito da revisão em curso da estratégia temática da União Europeia sobre a poluição atmosférica, a concluir o mais tardar em 2013[16], a Comissão trabalhará em estreita cooperação com esses Estados-Membros, e com todos os outros, a favor das medidas adicionais referidas e de outras que se justifiquem.

Anexo 1: Relatório sucinto da aplicação da Directiva 1999/32/CE no que respeita ao teor de enxofre de determinados combustíveis líquidos

Contexto

A Directiva 1999/32/CE relativa à redução do teor de enxofre de determinados combustíveis líquidos[17] foi adoptada em 26 de Abril de 1999, tendo sido alterada diversas vezes. A alteração mais significativa relacionada com normas dos combustíveis navais data de 2005[18]. O prazo de transposição para a legislação nacional foi 11 de Agosto de 2006. Com base no artigo 7.º, n.º 2, da Directiva 1999/32/CE e suas alterações, a Comissão examinou uma série de questões gerais e específicas com base na experiência que adquiriu relativamente à aplicação da Directiva. Essa revisão teve plenamente em conta as novas normas de qualidade dos combustíveis navais, assim como as medidas conexas de controlo das emissões, adoptadas pela OMI no final de 2008. O presente anexo resume os principais resultados desse exercício. O relatório da avaliação de impacto[19] que acompanha o presente documento contém elementos complementares.

Transposição

Os Estados-Membros deviam transpor a directiva para a legislação nacional até 11 de Agosto de 2006. Apenas três Estados-Membros notificaram dentro desse prazo as medidas nacionais de transposição. Sete Estados-Membros notificaram as informações de transposição respectivas no ano e meio seguinte, tendo a última transposição sido notificada em Abril de 2010. A Comissão iniciou 16 processos por infracção relativos a transposição tardia ou não-transposição. Todos eles foram já concluídos.

Relatórios dos Estados-Membros

Em conformidade com o artigo 7.º, n.º 1, da Directiva, os Estados-Membros devem informar anualmente a Comissão da colheita de amostras e das análises efectuadas para garantir que o teor de enxofre dos combustíveis cumpre as disposições pertinentes da Directiva. O mesmo artigo incumbe, igualmente, os Estados-Membros de darem conta do teor médio de enxofre dos combustíveis navais não abrangidos pela Directiva, utilizados no respectivo território. A Comissão recebeu 26 relatórios relativos ao ano de 2007, primeiro ano civil completo depois do termo do prazo de transposição. Relativamente aos anos de 2008 e 2009, foram recebidos, até agora, 25 e 26 relatórios, respectivamente. Na pendência de eventuais decisões de abertura de processos por infracção, foi enviada uma série de recordatórias entre 2008 e 2010.

A Comissão, assistida pela Agência Europeia da Segurança Marítima (EMSA), tem vindo a analisar anualmente os relatórios dos Estados-Membros. A análise efectuada revelou que a estrutura e o conteúdo desses relatórios são muito diversos e que muitos deles não contêm informações importantes, dificultando a avaliação. Os aspectos mais significativos são os seguintes:

- Poucos relatórios distinguem a colheita de amostras e os resultados correspondentes a combustíveis navais e a combustíveis similares utilizados em terra;

- O número de amostras colhidas e a frequência da colheita na União Europeia são diminutos (uma amostra por mil navios, em média) e são insuficientes para que possa traçar-se uma panorâmica representativa da qualidade dos combustíveis vendidos e utilizados e para avaliar se a Directiva é aplicada correctamente;

- As amostras são quase exclusivamente utilizadas para monitorizar o teor de enxofre dos combustíveis abrangidos pela Directiva, o que fica aquém do exigido pelo artigo 7.º, n.º 1, da mesma;

- A falta de disposições claras sobre a frequência da colheita de amostras e os métodos analíticos a utilizar parece gerar problemas nesses domínios;

- Também foram recebidas poucas informações sobre a vistoria dos diários de bordo e das guias de entrega de combustível. Um estudo separado, efectuado pela EMSA, mostrou, porém, que as guias de entrega de combustível são, em geral, bastante fiáveis.

Teor de enxofre dos combustíveis navais

No seguimento dos pedidos dos operadores de navios, as entregas de combustível são sistematicamente analisadas por organismos independentes. A EMSA obteve informações estatísticas anónimas relativas às amostras de combustíveis analisadas em 2008. Além disso, encomendou um estudo sobre os combustíveis utilizados pelos navios de passageiros no Mediterrâneo e no Golfo da Biscaia. Trata-se de zonas nas quais os navios de passageiros de serviço regular estão obrigados a utilizar combustíveis com teor máximo de enxofre de 1,5 %, por não serem zonas de controlo das emissões sulfurosas. Os principais resultados podem resumir-se do seguinte modo:

- norma de 1,5 % nas zonas de controlo das emissões sulfurosas: 5 a 10 % das amostras analisadas excederam o teor de enxofre admitido; porém, cerca de 60 % desses casos estão dentro do intervalo de confiança estatístico;

- norma de 0,1 % nos navios atracados: 25 % das amostras violaram o teor máximo de enxofre;

- norma de 1,5 % para os navios de passageiros fora das zonas de controlo das emissões sulfurosas: com excepção da França e, parcialmente, da Espanha, o teor médio de enxofre dos combustíveis situou-se entre 2,3 % e 3,3 %.

O grau de observância da regulamentação varia bastante e ainda não é satisfatório. Em especial, os combustíveis utilizados por navios de passageiros em algumas partes do Mediterrâneo são muito preocupantes.

Conclusões

A maneira como os Estados-Membros elaboram actualmente os seus relatórios dificulta muito a avaliação da observância da Directiva 1999/32/CE. É necessário clarificar as disposições desta directiva relativas aos relatórios e à colheita de amostras de combustíveis e estabelecer orientações na matéria.

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[1] COM(2005) 446 final.

[2] Directiva 2005/33/CE que altera a Directiva 1999/32/CE.

[3] http://www.imo.org/about/conventions/listofconventions/pages/international-convention-for-the-prevention-of-pollution-from-ships-(MARPOL).

[4] Um teor de enxofre de 4,5 % corresponde a 45 000 ppm – compare-se com os 10 ppm actualmente autorizados nos combustíveis destinados aos transportes. O teor médio de enxofre efectivo dos combustíveis navais actualmente utilizados a nível mundial é, porém, mais baixo do que o máximo admitido, situando-se em 2,7 %.

[5] http://www5.imo.org/SharePoint/mainframe.asp?topic_id=233.

[6] A entrada em vigor da disposição «geral» (« global ») poderá ser adiada para 2025, estando subordinada a uma análise da disponibilidade dos combustíveis necessários.

[7] No âmbito da revisão do anexo VI da MARPOL, foram também acordadas outras medidas, destinadas a limitar as emissões de poluentes como os NOx.

[8] Greenhouse gases and air pollutants in the European Union: Baseline projections up to 2030, EC4MACS Interim Assessment (2010) – Gases com efeito de estufa e poluentes atmosféricos na União Europeia: projecções de base até 2030, Avaliação intercalar do EC4MACS (2010).

[9] Referência SEC da avaliação de impacto.

[10] AEA et al , Dezembro de 2009.

[11] Insere-se no anexo 1 um resumo da avaliação dos relatórios recebidos. Para mais informações, ver a avaliação de impacto que acompanha a proposta de alteração da Directiva.

[12] A exposição de motivos que acompanha a proposta legislativa contém mais elementos sobre esta.

[13] JO C 82 de 1.4.2008, p. 1.

[14] JO C 54 de 4.3.2006, p. 13.

[15] LIVRO BRANCO da Comissão «Roteiro do espaço único europeu dos transportes – Rumo a um sistema de transportes competitivo e económico em recursos», COM(2011) 144 de 28.3.2011.

[16] SEC(2011) 342 final.

[17] JO L 121 de 11.5.1999, p. 13.

[18] JO L 191 de 22.7.2005, p. 59.

[19] [Referência SEC]