PT Jornal Oficial da União Europeia C 339/49

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo a medidas destinadas a garantir a segurança do aprovisionamento de gás e que revoga a Directiva 2004/67/CE»

[COM(2009) 363 final – 2009/0108 (COD)]

(2010/C 339/11)

Relator: Sergio Ernesto SANTILLÁN CABEZA

Em 4 de Setembro de 2009, o Conselho da União Europeia decidiu, em conformidade com o artigo 95.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo a medidas destinadas a garantir a segurança do aprovisionamento de gás e que revoga a Directiva 2004/67/CE

COM(2009) 363 final.

Em 29 de Setembro de 2009, a Mesa do Comité Económico e Social Europeu incumbiu a Secção Especializada de Transportes, Energia, Infra-estruturas e Sociedade da Informação da preparação dos respectivos trabalhos.

Dada a urgência dos trabalhos, o Comité Económico e Social Europeu designou relator-geral Sérgio Ernesto Santillán Cabeza na 459.a reunião plenária de 20 e 21 de Janeiro de 2010 (sessão de 20 de Janeiro), e adoptou, por 173 votos a favor, com 4 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusões e recomendações

1.1 A revisão da legislação em vigor destinada a assegurar o aprovisionamento de gás natural faz parte de um pacote de medidas urgentes face à gravidade das consequências de um corte do aprovisionamento.

1.2 O CESE apoia o projecto de regulamento, que visa garantir a segurança do aprovisionamento da UE em gás natural.

1.3 O instrumento jurídico escolhido para substituir a Directiva 2004/67/CE, relativa a medidas destinadas a garantir a segurança do aprovisionamento em gás natural (1), é o mais adequado, já que permite uma aplicação mais rápida e uniforme. A urgência e a gravidade do problema obrigam os responsáveis a agir com a máxima celeridade e a adoptar medidas para prevenir os cortes no aprovisionamento.

1.4 O CESE considera particularmente positivo que a proposta avance com medidas concretas obrigatórias para os responsáveis (infra-estruturas, medidas preventivas e planos de emergência em situação de crise), reduzindo a margem de manobra deixada pela Directiva de 2004.

1.5 Uma vez que a repartição das competências não é suficientemente explícita na proposta da Comissão, o Comité recomenda que as competências que cabem às autoridades públicas (Comissão e autoridades competentes nacionais) sejam claramente delimitadas das das empresas e organizações privadas.

1.6 O CESE chama a atenção para os direitos dos consumidores, insuficientemente tidos em conta na proposta, no que respeita a aspectos como a repercussão do custo das medidas nos preços ao consumidor, a clarificação das noções de «cliente doméstico» e «cliente protegido», o direito à informação em caso de emergência, etc.

1.7 Como assinalado no ponto 5.3 infra, é necessário definir sanções para os Estados-Membros que não cumpram as obrigações relativas à segurança do aprovisionamento.

1.8 O CESE apela a que seja prevista uma protecção especial para os clientes domésticos e para os pequenos consumidores de gás em casos de emergência.

1.9 No entender do Comité, todos os fornecedores de serviços devem assumir o mesmo nível de responsabilidade pelo aprovisionamento em função da sua capacidade, sem excepções.

1.10 Os projectos de gasodutos alternativos (como o «Nord Stream» ou o «Nabucco») proporcionarão soluções sustentáveis a médio e a longo prazo, mas até que as medidas previstas na proposta de regulamento tenham sido plenamente postas em prática, será necessário adoptar medidas preventivas a fim de evitar que se reproduza a crise de Janeiro de 2009.

1.11 O CESE destaca a importância de pôr em prática o mais depressa possível as medidas previstas no terceiro pacote legislativo relativo aos mercados da electricidade e do gás natural («terceiro pacote da energia»), nomeadamente a elaboração de planos de acção nacionais no domínio da energia para combater a pobreza energética, a independência dos órgãos de regulação e a protecção dos utilizadores mais vulneráveis.

1.12 O Comité preconiza o lançamento de um debate sobre a liberalização do mercado da energia, que tem sido uma política central da UE, uma vez que essa liberalização ainda não permitiu alcançar os objectivos de diversificar as fontes de aprovisionamento e garantir o fornecimento. Além disso, a liberalização provocou enormes perdas de empregos qualificados.

1.13 Cumpre destacar que a proposta de regulamento e as demais medidas entretanto aprovadas só serão eficazes se os Estados-Membros forem solidários e se mostrarem dispostos a cooperar entre si.

1.14 Da mesma forma, importa reforçar os poderes da Comissão para coordenar as medidas em caso de emergência, evitando assim decisões unilaterais que enfraquecem a posição da UE face a países terceiros.

2. Porquê da proposta de regulamento

2.1 Um quarto da energia consumida na UE vem do gás, 58 % do qual é importado. Destes 58 %, 42 % provêem da Rússia. Cerca de 80 % das importações europeias de gás russo transitam pela Ucrânia (entre 300 e 350 milhões de metros cúbicos por dia). Nos oito novos Estados-Membros da Europa de Leste, a dependência de gás russo é em média de 77 % (Documento de trabalho dos serviços da Comissão, SEC(2009) 977 final). Face à forte dependência de fontes externas, há vinte anos que a segurança do aprovisionamento de gás tem sido motivo de preocupação na UE, preocupação a que a Directiva de 2004 procurou dar resposta (1). Em 2006, um conflito entre a Gazprom (russa) e a Naftogaz (ucraniana) levou a um corte temporário do aprovisionamento.

2.2 Em 13 de Novembro de 2008, a Comissão publicou uma comunicação (COM(2008) 769) sobre a aplicação da Directiva de 2004, na qual salientou a necessidade de alterações.

2.3 Em 1 de Janeiro de 2009, em pleno Inverno, a Gazprom cortou novamente o aprovisionamento de gás através da Ucrânia, gerando graves problemas em dezassete países europeus. Embora se tratasse, em princípio, de um diferendo comercial sobre o preço do gás, este corte, pelas suas repercussões e por ter afectado diversos Estados-Membros, tornou necessária a intervenção activa da Comissão Europeia. O conflito foi sanado com a assinatura de um acordo entre as duas empresas (19 de Janeiro de 2009), mas a sua duração, os danos provocados e a forte dependência europeia face ao gás russo causaram alarme.

2.4 Na sequência da «Cimeira do Gás» («Gás natural para a Europa: Segurança e cooperação», Sófia, Abril de 2009), que reuniu representantes de países das regiões do mar Cáspio, da Ásia Central, do mar Negro, dos Balcãs, dos EUA, da Rússia e da UE, a proposta de regulamento em apreço vem procurar solucionar alguns dos problemas detectados, tais como a falta de coordenação entre os Estados-Membros ou a insuficiente definição das obrigações que cabem a cada responsável. Assim, e em lugar de modificar parcialmente a Directiva de 2004, optou-se, acertadamente, pela sua substituição na íntegra.

3. Síntese da proposta de regulamento

3.1 Responsabilidade pela segurança do aprovisionamento

3.1.1 A segurança do aprovisionamento de gás é tarefa das empresas de gás natural, das autoridades competentes dos Estados-Membros, dos clientes industriais do gás e da Comissão, dentro das respectivas áreas de responsabilidade (art. 3.o, n.o 1). Deve haver um elevado grau de cooperação entre estes actores.

3.1.2 Até 12 meses após a entrada em vigor do regulamento, a autoridade competente de cada Estado-Membro, depois de consultadas as partes interessadas e do intercâmbio de informações com as outras autoridades nacionais e com a Comissão, estabelece um plano de acção preventivo e um plano de emergência. A Comissão, depois de consultar a Rede Europeia de Operadores de Redes de Transporte de Gás (ENTSO-G) e a Agência de Cooperação dos Reguladores da Energia (ACER), pode igualmente recomendar o estabelecimento de um plano conjunto ao nível transnacional.

3.1.3 As medidas destinadas a garantir a segurança do aprovisionamento devem ser claramente definidas, transparentes, proporcionadas, não discriminatórias, verificáveis e não devem distorcer indevidamente a concorrência nem obstar ao funcionamento do mercado interno (art. 3.o, n.o 5).

3.2 Plano de acção preventivo

3.2.1 O plano de acção preventivo deve incluir medidas relativas a infra-estruturas, uma avaliação dos riscos, medidas para combater os riscos detectados e informações sobre as obrigações de serviço público pertinentes. O plano será actualizado de dois em dois anos (art. 5.o).

3.2.2 Infra-estrutura de aprovisionamento. Em caso de perturbação da infra-estrutura principal de aprovisionamento de gás, haverá que assegurar que a infra-estrutura restante tenha capacidade para entregar o volume de gás necessário para satisfazer a procura total de gás da zona calculada durante um período de sessenta dias de procura de gás excepcionalmente elevada durante o período mais frio estatisticamente constatado nos últimos anos (art. 6.o, n.o 1). O indicador N-1 descreve a capacidade da infra-estrutura de gás para fornecer gás numa situação de procura máxima na zona calculada, em caso de perturbação na infra-estrutura maior (Anexo 1 da proposta).

3.2.3 Medidas destinadas a garantir o aprovisionamento. A autoridade competente deve garantir o fornecimento de gás aos clientes protegidos no Estado-Membro (clientes domésticos, escolas, hospitais, etc.), de forma não discriminatória e sem impor encargos indevidos às novas e às pequenas empresas (art. 7.o).

3.2.4 Avaliação de riscos. Será obrigatória para as autoridades segundo certos critérios (art. 8.o).

3.3 Plano de emergência e níveis de crise

3.3.1 A proposta descreve em pormenor o conteúdo do plano, que inclui nomeadamente a definição das competências de cada um dos responsáveis, os procedimentos a seguir em caso de crise, os mecanismos de cooperação entre Estados, etc.). O plano baseia-se em três níveis de crise, definidos em função da gravidade da ameaça: alerta precoce, alerta e emergência (art. 9.o, n.os 1 e 2).

3.3.2 A Comissão dispõe de amplas competências, uma vez que pode verificar «se a declaração de emergência é justificada e se não impõe um ónus indevido às empresas de gás natural e ao funcionamento do mercado interno», e mesmo pedir à autoridade competente que altere ou retire as medidas que impunham um ónus indevido ou não se justifiquem (art. 9.o, n.o 6).

3.3.3 A Comissão pode declarar uma emergência comunitária a pedido de uma autoridade competente (entre outros casos), determinando o âmbito geográfico da medida. A sua principal função será coordenar a actuação das autoridades competentes, no que será assistida pelo Grupo de Coordenação do Gás (art. 10.o, n.o 1).

3.4 Grupo de Coordenação do Gás (GCG)

3.4.1 Criado pela Directiva de 2004, este grupo é constituído por representantes das autoridades competentes, da ACER, da ENTSO-G e de «organismos representativos do sector em causa e dos clientes pertinentes». A Comissão decide a composição do GCG e exerce nele as funções de presidente (art. 11.o).

3.4.2 Compete ao GCG assistir a Comissão no cumprimento das medidas previstas pelo regulamento.

3.5 Intercâmbio de informações

3.5.1 Em caso de emergência nacional, a autoridade competente deve ter disponível diariamente informação sobre aspectos como o fluxo de gás por hora em todos os pontos de entrada e de saída transfronteiras, e em caso de emergência comunitária a Comissão tem o direito de solicitar à autoridade competente uma série de dados, e designadamente a informação de que disponha (art. 12.o, n.os 1 a 5).

3.5.2 A Comissão também deve ser informada sobre os acordos intergovernamentais e os contratos concluídos com fornecedores de países terceiros (art. 12.o, n.o 6). Está igualmente prevista a publicação de relatórios anuais (art. 13.o).

4. Observações na generalidade

4.1 A substituição da Directiva de 2004 faz parte de um conjunto de medidas destinadas a garantir a segurança do aprovisionamento de gás, as quais incluem nomeadamente a Directiva 2009/73/CE do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece regras comuns para o mercado interno do gás natural e que revoga a Directiva 2003/55/CE, o Regulamento (CE) n.o 713/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, que institui a Agência de Cooperação dos Reguladores da Energia, e o «terceiro pacote da energia» (2). É fundamental executar na íntegra e quanto antes todas essas medidas.

4.2 O CESE acolhe favoravelmente a proposta de regulamento em apreço, que reputa indispensável no contexto acima descrito. No que toca ao tipo de instrumento escolhido pela Comissão, julga acertada a promulgação de um regulamento, que permite uma entrada em vigor mais rápida e uma aplicação mais uniforme das medidas.

4.3 O CESE apoia o facto de a proposta aumentar significativamente a coordenação das respostas em caso de emergência, reduzindo a margem de manobra actualmente deixada aos Estados-Membros. A proposta reforça os poderes da Comissão, o que é positivo.

4.4 O Comité também louva a definição de planos e medidas detalhados para situações de crise, e salienta que a respectiva aplicação exigirá um enorme esforço em matéria de recursos humanos e materiais por parte dos diferentes responsáveis.

4.5 Um outro aspecto positivo é a previsão de obrigações específicas para os diferentes responsáveis no que respeita às infra-estruturas tomando como referência um risco concreto (indicador N-1). Ao mesmo tempo, cabe destacar o elevado custo que a construção das novas infra-estruturas requeridas pela entrada em vigor do regulamento implicará para alguns Estados-Membros.

5. Observações na especialidade

5.1 O Comité entende que a responsabilidade e as tarefas das autoridades públicas a que se refere o artigo 3.o, n.o 1, devem ser distintas das das empresas e dos organismos privados, pelo que propõe uma nova redacção, a fim de deixar claro que:

— A segurança do aprovisionamento de gás é tarefa das autoridades competentes dos Estados-Membros e da Comissão, dentro das respectivas áreas de responsabilidade;

— As empresas de gás natural e os clientes industriais do gás devem cooperar com as autoridades competentes e aplicar as medidas por elas adoptadas.

5.2 O CESE considera que a proposta de regulamento (e a respectiva aplicação em cada Estado-Membro) deve dar maior destaque aos direitos dos consumidores, sobretudo no que se refere aos aspectos seguintes:

a) Tarifas. Dado que os custos das medidas poderão repercutir-se, total ou parcialmente, nos preços cobrados aos consumidores, convém recordar que numa sociedade democrática as autoridades devem ter em conta as condições económicas e sociais do utilizador na tomada de decisões sobre a matéria.

b) Clarificação dos conceitos de «cliente doméstico» e «cliente protegido», que a proposta apenas descreve de forma genérica (considerando 18, que faz referência a «escolas e hospitais»). A proposta deveria incluir uma lista mais detalhada, mesmo que não exaustiva.

c) Direito à informação. Os consumidores devem ser regularmente informados sobre as medidas adoptadas pelas autoridades, as previsões da evolução da situação, os organismos a que devem dirigir-se, etc. Nenhum destes aspectos é referido na proposta.

5.3 O CESE julga necessário assegurar, tal como mencionado na proposta, que todos os Estados-Membros estejam em condições de garantir o aprovisionamento dos clientes finais até 2014. Para tal, devem prever ou criar uma rede de N-1, ou prever capacidades de armazenamento equivalentes. Os Estados-Membros devem apresentar relatórios, em 2011 e 2014, sobre as medidas para alcançar esse nível. Caso um Estado-Membro não alcance o nível previsto, os restantes Estados-Membros ficarão isentos da obrigação de o aprovisionar em gás em caso de escassez de aprovisionamento.

5.4 Na opinião do CESE, os clientes domésticos e os pequenos consumidores devem gozar de protecção especial em caso de falhas no aprovisionamento. Para isso, todos os Estados-Membros deveriam comprometer-se a garantir o aprovisionamento de gás e aquecimento segundo as normas vigentes.

5.5 O CESE entende que em caso de escassez de aprovisionamento, todos os fornecedores de serviços de gás deverão estar sujeitos a idênticas obrigações de adoptar as medidas de emergência necessárias. Só assim será possível garantir, a longo prazo, uma concorrência equitativa e não discriminatória no mercado de gás da UE. As excepções previstas na proposta para as novas e as pequenas empresas (art. 7.o, n.o 3) deveriam ser suprimidas.

5.6 Estão em curso projectos de gasodutos alternativos, que trarão soluções sustentáveis a médio e a longo prazo. Em 5 de Novembro de 2009, os governos da Suécia e da Finlândia, seguindo o exemplo da Dinamarca, autorizaram a construção do projecto «Nord Stream», dois gasodutos paralelos que levarão gás russo à Alemanha através do mar Báltico. O prazo previsto para a entrada em funcionamento é 2011-2012. O projecto «Nabucco», liderado pelo consórcio austríaco OMV com o apoio da UE e dos EUA, visa aprovisionar a Europa em gás das regiões do mar Cáspio, da Ásia Central e do Próximo e Médio Oriente, sem passar pela Rússia. Este projecto rivaliza com o «South Stream» (Gazprom-ENI), que se destina a fornecer gás russo à Bulgária e a outras regiões da Europa. Não obstante, dado que as medidas previstas na proposta de regulamento só entrarão em vigor em 2011, é pertinente questionar-se quanto à segurança do aprovisionamento de gás no futuro imediato, sobretudo durante o Inverno. O CESE confia em que as autoridades europeias e nacionais actuarão preventivamente para evitar crises semelhantes à de Janeiro de 2009. A criação de uma célula de crise capaz de adoptar medidas rapidamente seria uma hipótese a contemplar.

5.7 Em relação ao objectivo deste projecto, o CESE salienta a importância do acordo UE-Rússia sobre o sistema de alerta precoce em caso de problemas de aprovisionamento, firmado em Moscovo em 16 de Novembro de 2009, assim como a vontade de cooperação entre ambas as partes em matéria de energia acordada na Cimeira de Estocolmo, em 18 de Novembro de 2009.

5.8 As medidas aprovadas no «terceiro pacote da energia» complementam as previstas na proposta de regulamento em apreço, pelo que a sua aplicação é fundamental. Entre essas medidas contam-se a elaboração de planos de acção nacionais em matéria de energia para combater a pobreza energética, a independência dos organismos de regulação e a protecção dos utilizadores vulneráveis, com a interdição de cortes nos períodos críticos.

5.9 No entender do CESE, as instâncias políticas competentes da UE devem reconsiderar a política de liberalização do mercado de gás, que é contrária ao objectivo da segurança do aprovisionamento. Neste sentido, Evert Faber van der Meulen (coordenador dos Estudos Europeus na Universidade de Leiden) critica o «pendor liberal» da Comissão e defende que a liberalização apenas deveria ser tida como um objectivo a longo prazo. (Cf. «Gas Supply and EU–Russia Relations» [O aprovisionamento de gás e as relações UE-Rússia]). De acordo com algumas fontes, a desregulamentação dos mercados não gerou o esperado aumento dos investimentos em energias limpas nem melhorou a diversificação do aprovisionamento. Cite-se, por exemplo, o caso do Reino Unido: de acordo com o Financial Times, tem havido apelos a uma inversão da política seguida nas últimas décadas – que criou um mercado de energia dos mais liberais –, com base na conclusão do Comité sobre as Alterações Climáticas, presidido por Lorde Turner, de que a desregulamentação não levara ao necessário aumento dos investimentos em energias com baixo teor de carbono ou a uma diversificação do aprovisionamento («U-turn urged on UK energy policy» [Apelo a uma viragem de 180o na política energética britânica], Financial Times, 12 de Outubro de 2009). Por outro lado, o processo de liberalização e privatização do sector energético levou à supressão de muitos postos de trabalho qualificados. Estima-se que a liberalização do mercado da electricidade tenha provocado a perda de 34 % dos postos de trabalho na UE-15 (p. ex., 34 % na Alemanha, 40 % na Itália, 39 % nos Países Baixos, 34 % na Espanha, 33 % na Suécia), ao passo que no caso do gás se registou uma perda de 12 % em apenas 4 anos em doze Estados-Membros (CZ, DK, DE, ES, IT, LV, LT, HU, AT, PT, SI, FI) (Hermann, C. e R. Atzmüller [2008] «Liberalisation and Privatisation of Public Services and the Impact on Employment, Working Conditions and Labour Relations» [Liberalização e privatização dos serviços públicos e seu impacto no emprego, nas condições de trabalho e nas relações laborais], Transfer, Verão de 2008, volume 14, número 2, p. 303).

5.10 O CESE realça que a enorme complexidade desta matéria e o seu carácter estratégico colocam aos Estados-Membros desafios fundamentais quanto à segurança do aprovisionamento que são complementares da proposta em apreço, como sejam os que se prendem com as redes de transporte, às energias renováveis e à poupança de energia. Em última análise, a crise de 2009 patenteou a necessidade de reforçar a solidariedade e a cooperação no interior da UE em situações de emergência. O regulamento em apreço representa um passo importante nesse sentido, mas a sua eficácia dependerá da sua aplicação na íntegra e dentro dos prazos previstos.

Bruxelas, 20 de Janeiro de 2010 O Presidente do Comité Económico e Social Europeu Mario SEPI

(1) JO L 127 de 29.4.2004, p. 92.

(2) JO L 211 de 14.8.2009, p. 94; JO L 211 de 14.8.2009, p. 1.