COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas,7.3.2018 SWD(2018) 220 final DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO Relatório relativo a Portugal de 2018

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que inclui a apreciação aprofundada da prevenção e correção dos desequilíbrios macroeconómicos

que acompanha o documento COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO BANCO CENTRAL EUROPEU E AO EUROGRUPO Semestre Europeu de 2018: avaliação dos progressos realizados em matéria de reformas estruturais, prevenção e correção dos desequilíbrios macroeconómicos, e resultados das apreciações aprofundadas efetuadas no âmbito do Regulamento (UE) n.º 1176/2011 {COM(2018) 120 final}



Índice Resumo 1.Situação económica e perspetivas 2.Progressos realizados na aplicação das recomendações específicas por país 3.Síntese das principais conclusões da apreciação aprofundada efetuada no âmbito do procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos 3.1.Desequilíbrios e respetiva gravidade 3.2.Evolução, perspetivas e respostas estratégicas 3.3.Avaliação global 4.Prioridades em matéria de reformas 4.1.Finanças públicas e tributação 4.2.Setor financeiro, endividamento do setor privado e mercado da habitação 4.3.Mercado de trabalho, educação e políticas sociais 4.4.Competitividade, investimento e administração pública 4.5. Políticas setoriais Anexo A: Quadro recapitulativo Anexo B: Painel de avaliação do procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos Anexo C: Quadros normalizados Referências

LISTA DOS quadros Quadro 1.1:Principais indicadores económicos, financeiros e sociais - Portugal Quadro 2.1:Quadro sintético da avaliação das recomendações dirigidas a Portugal de 2017 Quadro 3.1:Painel de avaliação do procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos - Portugal 2018 Quadro B.1:Painel de avaliação do procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos para Portugal (RMA de 2018) Quadro C.1:Indicadores do mercado financeiro Quadro C.2:Principais indicadores do painel de indicadores sociais Quadro C.3:Indicadores do mercado de trabalho, de educação e sociais Quadro C.4:Inclusão social e indicadores de saúde Quadro C.5:Indicadores de desempenho do mercado dos produtos e indicadores da política nesse domínio Quadro C.6:Crescimento Verde LISTA DOS gráficos Gráfico 1.1: Contributos para o crescimento do PIB real: Gráfico 1.2: Contributos para o crescimento potencial: Gráfico 1.3: Taxas de atividade, emprego e desemprego (trimestrais) Gráfico 1.4: Emprego discriminado por tipo Gráfico 1.5: Subutilização da mão de obra Gráfico 1.6: Taxa de risco de pobreza ou de exclusão social e componentes Gráfico 1.7: Balança corrente (BC) e posição líquida de investimento internacional (PLII)

Gráfico 1.8: Rendibilidade dos capitais próprios (%), bancos nacionais Gráfico 1.9: Repartição setorial dos empréstimos nacionais a empresas não financeiras Gráfico 2.1: Aplicação plurianual global até ao presente das recomendações dirigidas a Portugal no período 2014-2017 Gráfico 4.1.1: Choques ocasionados pelas taxas de juro e pelo crescimento do PIB Gráfico 4.1.2: Consolidação orçamental Gráfico 4.2.1: Poupanças junto dos bancos nacionais Gráfico 4.2.2: Diferencial de valorização com base no preço/rendimento e preço/arrendamento e diferenciais de valorização com base no modelo fundamental Gráfico 4.2.3: Empréstimos em incumprimento, em percentagem do total de empréstimos de acordo com a dimensão das ENF Gráfico 4.2.4: Endividamento do setor privado Gráfico 4.3.1: Emprego e taxa de emprego por nível educacional, variação entre os terceiros trimestres de 2014 e de 2017, grupo etário 20-64 anos Gráfico 4.3.2: Desigualdades no rendimento disponível antes e após impostos e transferências Gráfico 4.3.3: Abandono escolar precoce, jovens que não trabalham, não estudam, nem seguem qualquer formação e conclusão do ensino superior Gráfico 4.4.1: Crescimento da produtividade do trabalho com base numa análise evolução-quota; variação das contribuições em pontos percentuais Gráfico 4.4.2: Produtividade do trabalho por hora trabalhada e produtividade total dos fatores Gráfico 4.4.3: Crescimento da produtividade do trabalho (variações percentuais; contribuições em pontos percentuais) Gráfico 4.4.4: Volume de IDE por setores Gráfico 4.4.5: Impacto sobre a produtividade do trabalho na indústria transformadora decorrente da eliminação de restrições à prestação de serviços LISTA DAS caixas Caixa 2.1: Resultados palpáveis obtidos através do apoio da UE às reformas estruturais realizadas em Portugal

Caixa 4.1.1: Impacto da reforma do IRS de 2018: Simulação Euromod do impacto da reforma do IRS de 2018 Caixa 4.3.1: Acompanhamento do desempenho à luz do Pilar Europeu dos Direitos Sociais Caixa 4.3.2: Livro Verde sobre as Relações Laborais de 2016 Caixa 4.4.1: Desafios em matéria de investimento e reformas necessárias em Portugal Caixa 4.5.1: Principais iniciativas políticas: Responder aos desafios sociais com a inovação Resumo A economia portuguesa tem vindo a recuperar, tanto em termos de crescimento como de emprego. A atividade económica tem vindo a acelerar, com uma base mais alargada, tendo o investimento e as exportações registado uma subida. O emprego cresceu ainda mais rapidamente do que o PIB, especialmente nos serviços com grande intensidade do fator trabalho, mas o crescimento salarial manteve-se contido. Os desequilíbrios estão em redução num contexto de condições macroeconómicas e financeiras favoráveis, mas as dívidas pública e privada e a posição externa líquida negativa continuam a situar-se em níveis elevados. Persistem igualmente desafios em termos de produtividade do trabalho, desigualdade de rendimentos ainda elevada, segmentação do mercado de trabalho e reduzido nível de investimento. A resolução destes desafios reduziria o risco de abrandamento, caso a conjuntura externa e as condições financeiras se tornassem menos favoráveis. ( ) A retoma de Portugal ganhou força. O crescimento real do PIB é estimado em 2,7 % em 2017, face a 1,5 % em 2016, impulsionado pela aceleração do investimento e das exportações. O consumo privado continua a dar um importante contributo para o crescimento, mas deverá abrandar ligeiramente a médio prazo, e o contributo líquido do comércio externo para o crescimento deverá ser globalmente neutro. Prevê-se que o crescimento do PIB desacelere para 2,2 % em 2018 e 1,9 % em 2019, dado se prever a atenuação dos efeitos cíclicos positivos e que o produto se irá aproximar do seu potencial. O aumento das receitas e a redução das taxas de juro permitiram a redução do défice nominal, embora o défice estrutural se mantenha, em geral, a um nível estável. A existência de um ciclo económico favorável, juntamente com a diminuição dos pagamentos de juros, permitirá reduzir o défice estrutural, contribuindo para assegurar uma situação orçamental sustentável a médio prazo. No entanto, o ajustamento estrutural planeado atualmente carece de ambição. A contenção do crescimento das despesas e a utilização dos ganhos decorrentes de menores despesas com juros contribuiriam para acelerar a redução da dívida pública. Portugal registou alguns progressos ( ) na aplicação das recomendações que lhe foram dirigidas em 2017. No domínio das finanças públicas, registaram-se progressos limitados no que diz respeito à melhoria da sustentabilidade financeira das empresas públicas e à diminuição dos pagamentos em atraso no setor da saúde. Observam-se alguns progressos no alargamento da análise das despesas e no sistema de pensões. Embora se tenham verificado progressos limitados a nível das medidas destinadas a promover a contratação permanente, registaram-se alguns progressos na ativação dos desempregados de longa duração e relativamente ao salário mínimo, cujos aumentos ainda não afetaram a criação de emprego. No setor financeiro, registaram-se alguns progressos na aplicação de uma estratégia de redução do crédito malparado e de melhoria do acesso ao capital. Registaram-se progressos limitados ao nível da redução dos encargos administrativos e da eliminação de obstáculos regulamentares nos setores da construção e dos serviços às empresas. Todavia, registaram-se alguns progressos na melhoria dos processos em matéria de fiscalidade e de insolvência. No respeitante à consecução das metas nacionais da estratégia Europa 2020, Portugal regista um bom desempenho na redução das emissões de gases com efeito de estufa, no cumprimento das metas em matéria de energias renováveis e eficiência energética e no aumento da taxa de emprego (73 % em 2017). A taxa de abandono escolar precoce havia diminuído de forma significativa em anos anteriores, mas aumentou ligeiramente em 2016, continuando a ser muito superior à média da UE. Existem ainda obstáculos consideráveis à concretização das metas relativas ao investimento em I&D, à conclusão do ensino superior e à redução da pobreza. Portugal enfrenta desafios relativamente a um conjunto de indicadores do painel de indicadores sociais subjacente ao Pilar Europeu dos Direitos Sociais. A elevada percentagem de pessoas em risco de pobreza e de exclusão social está a diminuir, mas o impacto das prestações sociais (excluindo as pensões) na redução da pobreza é limitado. A desigualdade de rendimentos começou também a diminuir, mas continua a ser elevada, num contexto em que o rendimento disponível das famílias está ainda abaixo dos níveis anteriores à crise. Embora o emprego continue a recuperar progressivamente, a segmentação do mercado de trabalho continua a ser um desafio sério, sendo os jovens especialmente afetados. O nível de competências digitais da população adulta situa-se igualmente abaixo da média da UE. Numa nota positiva, Portugal apresenta um bom desempenho em termos de inserção das crianças em estruturas formais de acolhimento e tomou recentemente medidas para promover a conciliação da vida profissional e privada. As principais conclusões da apreciação aprofundada contida no presente relatório e os desafios que lhes estão associados são os seguintes: ·A situação externa tem melhorado graças aos excedentes da balança corrente e ao maior crescimento nominal. A posição líquida de investimento internacional permanece ainda negativa, em -104,7 % do PIB no final de 2016, mas está a diminuir graças a excedentes da balança corrente (pequenos mas contínuos) e à retoma do crescimento. Os excedentes da balança corrente terão de ser sustentados durante um longo período de tempo, a fim de reduzir decisivamente o nível ainda muito elevado da dívida externa. ·A dívida pública começou a diminuir a partir de um nível elevado e a concretização de uma maior consolidação orçamental contribuiria para garantir uma redução contínua. Sem novas recapitalizações bancárias previstas, estima-se que a dívida pública tenha começado a diminuir para se situar em 126,4 % do PIB em 2017. A sustentabilidade da dívida pública a médio e longo prazo depende da melhoria estrutural das finanças públicas e de uma consolidação orçamental sustentável. Neste contexto, os progressos registados no alargamento da análise das despesas deverão ter um efeito positivo, que poderia ser maior se fossem adotados objetivos ainda mais ambiciosos em matéria de poupança. De igual modo, o controlo das despesas, a gestão da dívida e a melhoria da sustentabilidade financeira das empresas públicas constituem questões fundamentais para melhorar as finanças públicas. Ao mesmo tempo, a sustentabilidade dos sistemas de pensões e de saúde continua a ser importante, representando os pagamentos em atraso no setor hospitalar um desafio importante. ·O endividamento do setor privado está a diminuir a um ritmo adequado, graças sobretudo a um crescimento económico mais rápido, embora a dívida acumulada também esteja a diminuir em valores absolutos. Os rácios do endividamento das famílias e das empresas estão a diminuir, mas continuam a situar-se além de níveis prudentes, afetando assim negativamente o investimento e o crescimento potencial. ·O processo de ajustamento do setor bancário português está em curso, mas subsistem desafios, nomeadamente um volume ainda elevado de crédito malparado com tendência de redução. Os bancos portugueses continuam a contar-se entre os menos capitalizados e têm lucros mais baixos do que os seus homólogos da UE. No entanto, os aumentos de capital, juntamente com a redução dos custos em curso e a melhoria da qualidade dos ativos, estão a melhorar as perspetivas do setor financeiro. Apesar de estar a diminuir em termos absolutos, a proporção ainda elevada de crédito malparado (14,6 % em setembro de 2017) continua a constituir um ónus e um risco para a solidez financeira dos bancos. Se esta questão não for resolvida, poderá constituir um obstáculo para novos investimentos. Está, portanto, a ser posta em prática uma estratégia abrangente para uma redução mais rápida do crédito malparado. Uma liquidação mais rápida das empresas inviáveis através de processos de insolvência e a existência de um mercado secundário para o crédito malparado poderia libertar oferta de crédito para novos investimentos e reduzir os riscos para o setor bancário. ·O emprego está a aumentar a um ritmo rápido, contribuindo para uma diminuição do desemprego total, continuando a pressão salarial a ser reduzida. O mercado de trabalho continuou a melhorar fortemente em 2017, tendo beneficiado da retoma geradora de emprego. O desemprego diminuiu consideravelmente, passando de 11,2 % em 2016 para 9 % em 2017, sendo atualmente inferior à média da área do euro. A taxa de emprego atingiu o seu nível mais elevado desde 2008. Este facto não exerceu uma pressão significativa sobre os salários, uma vez que a maioria das ofertas de trabalho se situou em setores com perfis de baixa qualificação e com salários inferiores à média. Além disso, persiste alguma margem de folga no mercado de trabalho, o que impede que o crescimento dos salários seja significativo. O desemprego juvenil e de longa duração continua a ser motivo de preocupação. ·O crescimento da produtividade do trabalho continua a ser lento a médio prazo, o que limita o potencial para aproximar Portugal da média da UE. Enquanto se estima que a produtividade total dos fatores tenha sido um dos principais contribuintes para o crescimento potencial, o valor acrescentado por trabalhador diminuiu novamente em 2017, devido principalmente ao elevado número de empregos criados nos setores com elevada intensidade de mão de obra, como os serviços relacionados com o turismo e a construção civil. O nível relativamente baixo de qualificação da mão de obra, a pequena dimensão das empresas e outros estrangulamentos dos mercados dos produtos e de trabalho continuam a ser entraves significativos ao aumento da produtividade. O baixo rácio investimento/PIB também contribuiu para o abrandamento da produtividade do trabalho.

Outras questões estruturais fundamentais analisadas no presente relatório, que apontam para desafios específicos enfrentados pela economia portuguesa, são os seguintes: ·Os aumentos do salário mínimo têm apoiado os rendimentos dos trabalhadores com salários baixos e não parecem afetar negativamente a criação de emprego. Em especial, os aumentos do salário mínimo não impediram a taxa de emprego dos trabalhadores pouco qualificados de recuperar durante a retoma, graças também à expansão dos setores com elevada intensidade de mão de obra, como o turismo e a construção. No entanto, subsistem riscos no que diz respeito à empregabilidade deste segmento de trabalhadores. A compressão da estrutura salarial diminui o prémio do ensino, reduzindo igualmente o incentivo para os trabalhadores atualizarem as suas competências. O Governo e os parceiros sociais continuam a acompanhar o impacto da evolução do salário mínimo. ·Apesar de um aumento da contratação permanente, a proporção de trabalhadores com contratos temporários é elevada. Tal suscita dúvidas quanto à eficácia das medidas recentemente adotadas para combater a segmentação do mercado de trabalho. O recrutamento de trabalhadores com contratos temporários é generalizado, existindo uma grande disparidade salarial entre os trabalhadores temporários e os permanentes. Embora as novas medidas destinadas a resolver o problema da segmentação sejam objeto de debates com os parceiros sociais, não está atualmente prevista qualquer ação para rever o quadro jurídico dos despedimentos. ·Os indicadores de pobreza e de desigualdade continuaram a melhorar. A taxa de risco de pobreza ou de exclusão social está a aproximar-se da média da UE e a proporção, no rendimento, dos 20 % mais desfavorecidos aumentou desde 2015. O nível de desigualdade de rendimentos mantém-se elevado, apesar do forte efeito redistributivo dos sistemas fiscal e de prestações sociais. A eficácia das prestações sociais (com exclusão das pensões) para retirar pessoas da situação de pobreza é baixa. A adequação do regime de rendimento mínimo melhorou, mas continua a ser limitada, sendo a acessibilidade da habitação um desafio crescente para os agregados familiares de baixos rendimentos. ·Estão a ser lançados programas e realizadas reformas no domínio do ensino e da formação profissional para melhorar as competências da população adulta. A sua eficácia no sentido de melhorar as competências de base dos trabalhadores (em matéria de numeracia, literacia e digital) e, em última análise, aumentar a produtividade, dependerá da cobertura e da qualidade da formação ministrada, o que ultrapassa o mero reconhecimento de competências. A Iniciativa Nacional em Competências Digitais visa reforçar a literacia digital, sendo ainda demasiado cedo para avaliar o seu impacto. O abandono escolar precoce diminuiu significativamente na última década, mas continua a situar-se acima da média da UE, tendo aumentado ligeiramente em 2016. Os jovens de origens socioeconómicas desfavorecidas obtêm, em média, resultados escolares inferiores. Embora a obtenção de qualificações no ensino superior esteja a aumentar, a empregabilidade dos recém-licenciados é inferior à média. ·Estão a ser aplicadas medidas destinadas a melhorar o contexto empresarial, mas persistem obstáculos regulamentares no setor da prestação de serviços às empresas. Está a melhorar o contexto empresarial a criação de novas linhas e programas de crédito para promover o encontro entre empresas e investidores de capital, incluindo o acesso das PME ao capital. Contudo, o financiamento com base em capitais próprios é limitado. Os encargos administrativos estão a diminuir graças a programas de simplificação. Está em curso uma avaliação das restrições existentes nos serviços prestados às empresas, mas, até à data, não foram tomadas quaisquer medidas, e os entraves regulamentares no domínio dos serviços profissionais continuam a restringir a concorrência. O número de processos em atraso nos tribunais está a diminuir, mas a demora nos tribunais continua a ser longa, em especial no caso das empresas insolventes, e o desempenho do sistema é fraco em comparação com a média da UE. O investimento no setor da construção está a aumentar, devido ao aumento da procura, mas continuam a existir restrições setoriais. A corrupção e a transparência no âmbito dos contratos públicos continuam a ser vistas pelas empresas como áreas em que a situação é preocupante. ·São visíveis melhorias nos setores de rede, bem como na digitalização das empresas, havendo margem para melhorias no domínio da inovação. Continuam a verificar-se estrangulamentos fundamentais no sistema de inovação, tais como obstáculos à cooperação entre universidades e empresas e a melhores sinergias entre a I&D e outros ativos intangíveis. Em Portugal, os preços da energia e a intensidade energética dos setores dos transportes e da indústria transformadora são elevados. No entanto, a concentração do mercado está a diminuir. O sistema ferroviário continua a ser subutilizado, especialmente nas ligações com Espanha, e registam-se atrasos em certos projetos. 1. Situação económica e perspetivas Crescimento do PIB O crescimento económico anual homólogo acelerou para 2,9 % no primeiro semestre de 2017 e desacelerou para 2,5 % no terceiro trimestre, em relação ao mesmo período do ano anterior. O crescimento ao longo do ano de 2017 estima-se em 2,7 %, impulsionado pela aceleração do investimento e das exportações. O consumo privado continua a dar um importante contributo para o crescimento, mas deverá abrandar ligeiramente a médio prazo, observando-se também um aumento marginal da taxa de poupança das famílias, que permanece muito abaixo da sua média histórica. A procura interna, também robusta, aumenta as importações e, por conseguinte, o contributo líquido do comércio externo para o crescimento deverá ser globalmente neutro durante o período de previsão (gráfico 1.1). Em termos globais, prevê-se que o crescimento do PIB registe um ligeiro abrandamento a médio prazo, à medida que os efeitos cíclicos positivos desaparecem, aproximando o produto efetivo do seu potencial. Gráfico 1.1:Contributos para o crescimento do PIB real: Fonte: Eurostat O crescimento do investimento aumentou significativamente, passando de 1,6 % em 2016 para cerca de 10 % em 2017, mas a sua participação no PIB manteve-se reduzida, rondando os 16 %. Na sequência de um forte aumento em 2017, o investimento em bens de equipamento deverá abrandar em 2018, devendo retomar uma trajetória ascendente em 2019. Estas flutuações devem-se, em grande parte, ao grande impulso decorrente da modernização da capacidade da empresa de construção automóvel mais importante de Portugal em 2017. Após uma forte recuperação em 2017, o investimento no setor da construção deverá registar uma moderação durante o período de previsão, uma vez que não deverá atingir o nível anterior à crise num horizonte previsível. A médio prazo, prevê-se que o investimento seja impulsionado pela melhoria dos lucros das empresas, uma recuperação modesta do financiamento bancário e uma certa aceleração na execução dos fundos da UE (ver a secção 4.4.2). As exportações de bens e serviços aumentaram substancialmente em 2017. O ciclo positivo do turismo e a expansão da indústria automóvel deverão continuar a manter o dinamismo das exportações acima da tendência do comércio mundial também em 2018. O crescimento das exportações deverá, porém, depender mais dos parceiros comerciais a médio prazo, uma vez que os fatores favoráveis do fabrico de automóveis e do turismo deverão enfraquecer, num contexto em que os ganhos de produtividade deverão permanecer limitados. As previsões apontam para um forte crescimento das importações, impulsionado pela procura interna e pela grande componente de importação na indústria automóvel orientada para a exportação. Por conseguinte, a balança corrente deverá manter um pequeno excedente durante o período de previsão, devido igualmente a uma diminuição dos pagamentos previstos de juros a não residentes, na sequência das melhorias da notação soberana verificadas em 2017, que conduziram a uma quebra significativa nos rendimentos das obrigações do Tesouro. Os riscos a curto e a médio prazo equilibram-se globalmente, mas os riscos a longo prazo são predominantemente negativos. A atividade económica expandiu-se, tendo atualmente uma base mais alargada, com um forte aumento do investimento e das exportações, que deverão manter-se dinâmicos a médio prazo. No entanto, o fraco crescimento da produtividade, o envelhecimento da população, a limitada especialização em setores de maior valor acrescentado, a mão de obra com competências relativamente baixas e a deterioração do capital investido são suscetíveis de travar as perspetivas de crescimento potencial (ver ponto 4.4.1). Crescimento potencial O crescimento potencial melhorou nos últimos anos, mas a convergência com a UE em termos de rendimento e de produtividade continua a ser insuficiente. Apesar de se prever que Portugal tenha registado uma taxa de crescimento superior à média da UE em 2017, isto é, em parte, o resultado de melhorias cíclicas. Além disso, as perspetivas a médio prazo, com base nas estimativas do crescimento potencial, mostram que o diferencial de rendimento em relação aos Estados-Membros mais avançados deverá manter-se globalmente estável, a menos que seja realizada uma melhoria estrutural adicional. A produtividade total dos fatores e a criação de emprego apoiam o crescimento potencial. Por outro lado, apesar da retoma do investimento desde o segundo semestre de 2016, a contribuição da acumulação de capital ainda é ligeiramente negativa em 2017, prevendo-se que passe a ser apenas ligeiramente positiva em 2018 e 2019. Não obstante algumas melhorias recentes, os elevados níveis de dívida pública e privada, incluindo uma grande proporção de crédito malparado, bem como os entraves regulamentares e as deficiências estruturais existentes nos mercados dos produtos e de trabalho (ver secção 4), continuam a ter um impacto negativo sobre o investimento e o crescimento. Após uma deterioração significativa durante a crise, o mercado de trabalho melhorou substancialmente desde 2014, tendo-se tornado um fator positivo para o crescimento potencial (gráfico 1.2). Gráfico 1.2:Contributos para o crescimento potencial: Fonte: Comissão Europeia Inflação A inflação subiu de 0,6 % em 2016 para 1,6 % em 2017, devido, principalmente, ao impacto dos custos da energia e do alojamento. Prevê-se que a inflação estabilize em cerca de 1,5 % ao longo do período de previsão, refletindo a dinâmica salarial moderada e a evolução contida dos preços no grupo dos produtos industriais não energéticos. Alguns riscos em alta, que pesam sobre a inflação, decorrem do impacto do turismo sobre o alojamento e de outros serviços relacionados com o turismo, nomeadamente na época baixa em que a taxa de crescimento de visitas de turistas estrangeiros poderá ser ainda significativa.

Mercado de trabalho Em paralelo com a evolução da situação económica, prossegue a recuperação do mercado de trabalho português. Apoiada por um forte crescimento do emprego, a taxa de desemprego diminuiu consideravelmente, passando de 11,2 % em 2016 para 9,0 % em 2017 (gráfico 1.3), e a taxa mensal previsional passou para 7,8 % no final do ano. Assim, o desemprego baixou para o seu nível mais baixo desde 2004 e já se encontra abaixo da média da área do euro. A economia criou cerca de 150 000 postos de trabalho em 2017 e o crescimento do emprego atingiu 3,3 %, continuando a superar o crescimento do PIB. A taxa de emprego aumentou de 70,6 %, em 2016, para um nível estimado de 73,0 % (na faixa etária 20-64 anos) em 2017, percentagem que é apenas ligeiramente inferior à taxa pré-crise de 73,4 % em 2008. A retoma reduziu a emigração, mas o desequilíbrio demográfico resultante da migração do passado poderá criar situações de escassez de oferta de mão de obra, sobretudo de trabalhadores altamente qualificados (ver secção 4.3). A médio prazo, prevê-se que a criação de emprego desacelere, passando a ter um maior paralelismo com o crescimento do PIB. O desemprego deverá continuar a diminuir em 2018 e 2019. Gráfico 1.3:Taxas de atividade, emprego e desemprego (trimestrais) Fonte: Eurostat, IFT Apesar da significativa melhoria do mercado de trabalho, o crescimento dos salários continua moderado. Os salários nominais estão a crescer, em termos gerais, em paralelo com a inflação dos preços no consumidor, apesar do forte aumento do emprego. Dado se verificar uma certa margem de folga( ) no mercado de trabalho (gráfico 1.5) e a maioria das ofertas de emprego se situar em setores com salários abaixo da média, apenas deve ocorrer um ligeiro aumento salarial durante o período de previsão. Este último fator também contribuiu para o fraco desempenho da produtividade do trabalho (ver secção 4.4.1) em 2016-2017, devido principalmente à elevada criação de emprego em setores com elevada intensidade de mão de obra, como os serviços relacionados com o turismo e a construção de habitações. Prevê-se que o crescimento dos salários nominais permaneça moderado em 2017 e 2018, e que os salários reais evoluam globalmente em paralelo com a produtividade. É possível, no entanto, que o atual ciclo económico positivo crie algumas pressões salariais a médio prazo, em especial nos setores com maior procura de mão de obra qualificada. Nos últimos anos, os novos postos de trabalho foram principalmente criados com base em contratos permanentes, mas o trabalho temporário mantém-se elevado. O crescimento do emprego consistiu quase exclusivamente em postos de trabalho permanentes nos primeiros três trimestres de 2017 (gráfico 1.4). Contudo, a criação de postos de trabalho permanentes não reduziu a proporção de trabalhadores temporários, que estabilizou em 21,9 % (terceiro trimestre de 2017, grupo etário 20-64 anos), continuando a ser uma das mais elevadas da UE (ver secção 4.3.1). Além disso, os indicadores mais gerais da oferta de mão de obra ainda não recuperaram totalmente relativamente aos níveis do período de crise, o que revela a persistência de algumas deficiências estruturais no mercado de trabalho (gráfico 1.5) (ver secção 4). Gráfico 1.4:Emprego discriminado por tipo Fonte: Eurostat, IFT Gráfico 1.5:Subutilização da mão de obra Fonte: Eurostat Evolução no domínio social Os indicadores de pobreza têm melhorado significativamente nos últimos anos, graças ao maior dinamismo da atividade económica e do emprego. A taxa de risco de pobreza ou de exclusão social diminuiu de 26,6 % em 2015 para 25,1 % em 2016, aproximando-se da média da UE de 23,5 %. Este facto está principalmente relacionado com a diminuição da proporção de pessoas em situação de privação material grave (de 9,6 % para 8,4 %) e da percentagem de pessoas que vivem em agregados familiares com uma intensidade reduzida de trabalho (de 10,9 % para 9,1 %). É prevista uma nova redução para 23,3 % em 2017 (ano de referência de 2016 para o rendimento) com base nas estatísticas nacionais (preliminares). A pobreza monetária também está a diminuir, embora as melhores condições do mercado de trabalho ainda não tenham resultado numa redução do risco de pobreza no trabalho, o que poderá estar associado ao aumento dos rendimentos totais (ver secção 4.3.2). Por outro lado, a eficácia das prestações sociais (excluindo as pensões) em tirar as pessoas de uma situação de pobreza monetária continua a ser baixa (ver secção 4.3.2). A desigualdade de rendimentos está a atenuar-se, mas continua a ser elevada quando comparada com a média da UE. Em 2016, o rendimento dos 20 % mais ricos da população foi 5,9 vezes superior ao dos 20 % mais pobres, contra uma média da UE de 5,1. Este rácio tem diminuído ligeiramente desde 2015, invertendo assim, em parte, uma tendência ascendente verificada entre 2011 e 2014, graças a um aumento da percentagem do rendimento dos 20 % mais pobres. Esta evolução verificou-se num contexto de melhoria das condições do mercado de trabalho e do impacto positivo dos aumentos do salário mínimo sobre os rendimentos mais baixos. É prevista uma nova redução para 5,7 em 2017 com base nas estatísticas nacionais (preliminares). O aumento do rendimento disponível entre 2014 e 2016 verificou-se em todos os escalões de rendimento, mas foi mais significativo para os grupos com menores rendimentos. O rácio S80/S20 permanece acima do seu nível mais baixo de 5,6 registado em 2010. De igual modo, as desigualdades a nível da saúde e da educação continuam a ser motivo de preocupação (ver secções 4.3.2 e 4.3.3). O rendimento disponível das famílias está ainda abaixo dos níveis anteriores à crise. Embora o PIB tenha melhorado ligeiramente entre 2010 e 2017, o rendimento das famílias diminuiu efetivamente no mesmo período. Este facto revela dificuldades em assegurar um crescimento inclusivo no período em questão, devido ao reduzido efeito de repercussão para melhorar os rendimentos dos agregados familiares. Gráfico 1.6:Taxa de risco de pobreza ou de exclusão social e componentes Fonte: Eurostat, EU-SILC. Posição e competitividade externas Os passivos externos líquidos continuam a ser dos mais elevados da UE. A posição líquida de investimento internacional (PLII) diminuiu em 2015-2016, mas essa tendência inverteu-se ligeiramente no final de setembro de 2017. No entanto, esta inversão foi devida a efeitos de valorização decorrentes do preço mais elevado das obrigações do Tesouro detidas pelos não residentes, ao passo que o impacto líquido dos fluxos nas balanças corrente e de capital continuava a ser positivo. A PLII, correspondente a -104,7 % do PIB, continua significativamente acima do limiar prudencial estimado para Portugal (-48 %( )) e o saldo da balança corrente, de cerca de 0,1 %, é inferior ao nível de referência estimado necessário para atingir o nível prudencial da PLII num prazo de dez anos (2 %)( ). A estrutura da PLII melhorou entretanto, devido ao maior afluxo líquido de investimento direto estrangeiro (IDE). No entanto, o IDE líquido desempenha ainda um papel reduzido na PLII, enquanto a dívida externa negociável líquida representava 66 % do PIB em 2016 (gráfico 1.7), o que indica a existência de um risco potencial persistente para a sustentabilidade externa. Gráfico 1.7:Balança corrente (BC) e posição líquida de investimento internacional (PLII) Fonte: Eurostat Os fluxos externos deverão continuar a reduzir o volume de passivos externos, embora a um ritmo lento. A balança corrente registou um pequeno excedente em 2016 e prevê-se que se mantenha apenas ligeiramente positiva a médio prazo. As exportações estão a ganhar uma maior importância na economia, mas o seu impacto na balança corrente deverá ser compensado por um crescimento semelhante das importações, uma vez que a procura de investimentos está a recuperar a partir de níveis historicamente baixos (ver secção 3). A evolução dos custos unitários do trabalho é em grande medida paralela com a dos principais parceiros comerciais. Apesar dos anteriores aumentos do salário mínimo e de uma forte procura de mão de obra, a evolução salarial continua a ser contida e, em grande medida, contrabalança o impacto negativo dos fracos resultados a nível da produtividade sobre a competitividade. De modo geral, os mais recentes desenvolvimentos económicos não indicam a existência de pressões imediatas provenientes dos custos sobre a competitividade. No entanto, o referido risco de uma eventual acumulação de pressões salariais a médio prazo pode também representar um risco de abrandamento da retoma económica impulsionada pelas exportações no médio e longo prazos, ainda que seja visível uma certa melhoria da qualidade das exportações. Os indicadores da competitividade não baseada nos custos evoluíram positivamente ao longo dos últimos anos, conforme é visível no aumento da produtividade total dos fatores. A quota de Portugal nas exportações mundiais cresceu 3,5 % em 2016, prevendo-se um aumento mais forte em 2017. O crescimento das exportações também excedeu o das importações dos principais parceiros comerciais, em 2 % em 2016, e o forte desempenho deverá prosseguir em 2018, refletindo o referido impacto do turismo e da indústria automóvel. Setor financeiro O processo de ajustamento do setor bancário português está em curso. Portugal apresenta ainda o terceiro rácio de crédito malparado mais elevado da UE (após a Grécia e Chipre). A rendibilidade passou a ser novamente positiva no primeiro semestre de 2017, sendo o rácio de fundos próprios um dos mais baixos da UE. A rendibilidade dos capitais próprios melhorou no primeiro semestre de 2017, sendo atualmente apenas ligeiramente positiva, deixando assim os bancos portugueses ainda em posição vulnerável. O rácio de fundos próprios de nível 1 do setor bancário (a medida dos fundos próprios principais de nível 1 de um banco em relação ao respetivo total dos ativos ponderados pelo risco) era de 13,8 % no segundo trimestre de 2017, ainda abaixo da média da UE, mas tendo já melhorado ligeiramente na sequência das recapitalizações dos maiores bancos (ver secções 3 e 4.2).

Gráfico 1.8:Rendibilidade dos capitais próprios (%), bancos nacionais Fonte: Comissão Europeia Endividamento privado A dívida privada segue uma tendência continuamente descendente desde 2012, embora esteja ainda acima dos níveis prudentes. Em termos consolidados, a proporção da dívida privada em relação ao PIB diminuiu para 171,4 % no final de 2016, um nível bastante superior aos limiares prudenciais e aos limiares baseados nos fundamentos económicos estimados, que se situam respetivamente em torno de 78 % e 105 % ( ). Os empréstimos aos setores transacionáveis representaram cerca de 53 % do total de empréstimos no final de junho de 2017, tendo aumentado 11 pontos percentuais desde o início de 2009, o que reflete as fortes pressões no sentido da redução do endividamento nos setores não transacionáveis, em especial o da construção. A percentagem da indústria transformadora é ainda bastante baixa, com 17 % do valor total dos empréstimos, embora o crescimento do crédito ao setor da indústria transformadora tenha aumentado em 2017. Por outro lado, este baixo nível pode também refletir o facto de as empresas do setor da indústria transformadora dependerem menos do financiamento bancário, uma vez que têm acesso a fontes alternativas de financiamento, como o financiamento através de obrigações, ações ou sociedades-mãe estrangeiras. O rácio de empréstimos vencidos no setor transacionável mantém-se em cerca de 10 %, ou seja, 10 pontos percentuais abaixo do nível registado no setor não transacionável no segundo trimestre de 2017. O aumento da proporção de empréstimos concedidos aos setores transacionáveis e a reduzida taxa de crédito malparado nesses setores contribuíram para a reafetação de recursos, o que é essencial para o êxito do reequilíbrio da economia portuguesa (ver secção 3). Gráfico 1.9:Repartição setorial dos empréstimos nacionais a empresas não financeiras Fonte: Banco de Portugal Finanças públicas As finanças públicas têm vindo a beneficiar da forte retoma e da diminuição substancial das despesas com juros. O défice nominal deverá ter passado de 2,0 % do PIB em 2016 para 1,4 % em 2017, segundo as previsões do outono de 2017 da Comissão, devido principalmente à aceleração da recuperação económica, à diminuição das despesas com juros e a um investimento público inferior ao orçamentado( ). Dado a melhoria do défice nominal ser principalmente de natureza cíclica e apoiada pela diminuição das despesas com juros, sem ser acompanhada por medidas discricionárias de consolidação orçamental, o saldo estrutural deverá ter melhorado apenas ligeiramente em 2017. Em 2018 e 2019, o défice nominal e estrutural deverão manter-se globalmente estáveis, na ausência de uma maior consolidação estrutural. Prevê-se que o défice nominal permaneça estável em 1,4 % do PIB em 2018, uma vez que as receitas mais elevadas decorrentes da retoma e as despesas menores com juros são utilizadas para compensar os aumentos das despesas primárias e as reduções das receitas com o imposto sobre o rendimento das pessoas singulares. Uma vez que o impacto das medidas discricionárias e das poupanças nas despesas com juros deverá ser globalmente neutro, o saldo estrutural também deverá permanecer globalmente estável em 2018. Com base no pressuposto de políticas inalteradas subjacente às previsões, o défice nominal deverá diminuir ligeiramente para 1,2 % em 2019, ao passo que o saldo estrutural deverá permanecer praticamente inalterado. O saldo primário estrutural deverá agravar-se em cerca de ½ % do PIB ao longo do período abrangido pelas previsões. Os riscos para as perspetivas orçamentais tendem para a revisão em baixa, devido à incerteza que prevalece quanto às perspetivas macroeconómicas e ao potencial impacto, em termos de aumento do défice, resultante das medidas de apoio ao setor bancário tomadas em 2017. Prevê-se que o rácio dívida/PIB tenha começado a diminuir em 2017, a partir de níveis muito elevados. Prevê-se que o rácio dívida pública bruta/PIB de Portugal diminua para 126,4 % em 2017, para 124,1 % em 2018 e 121,1 % em 2019, devido aos excedentes orçamentais primários, a um crescimento mais elevado do PIB nominal, a pagamentos de juros mais baixos e à descida programada da reserva de tesouraria (ver secção 3). Quadro 1.1:Principais indicadores económicos, financeiros e sociais - Portugal Fonte: Dados do Eurostat e do BCE em 30 de janeiro de 2018, se disponíveis; previsões da Comissão Europeia (previsões do inverno de 2018 relativas ao PIB real e ao IHPC; previsões do outono de 2017 para outros dados). 2. Progressos realizados na aplicação das recomendações específicas por país Os progressos na aplicação das recomendações dirigidas a Portugal em 2017( ) devem ser apreciados numa perspetiva de mais longo prazo desde a introdução do Semestre Europeu em 2011. A avaliação plurianual da aplicação das recomendações dirigidas a Portugal desde que foram adotadas pela primeira vez em 2014( ) permite concluir que 65 % de todas essas recomendações registaram, pelo menos, «alguns progressos» e 35 % das mesmas registaram progressos «limitados» ou «ausência de progressos» (ver gráfico 2.1). Observaram-se mais progressos quanto às recomendações dirigidas a Portugal relativamente aos desafios colocados à economia portuguesa que eram também maiores. Estas dizem respeito à reforma dos contratos de trabalho, a alguns aspetos da assistência social, bem como à redução do endividamento do setor privado. Todavia, tendo em conta a dimensão dos problemas remanescentes nestes domínios, ainda é necessário envidar esforços adicionais. Gráfico 2.1:Aplicação plurianual global até ao presente das recomendações dirigidas a Portugal no período 2014-2017 Fonte: Comissão Europeia Portugal tem vindo a corrigir gradualmente o seu défice nominal e conseguiu alguns progressos na realização de uma análise das despesas. Na sequência da crise financeira, Portugal atravessou um período de agravamento do rácio dívida/PIB e de deterioração do saldo orçamental, que conduziu a uma situação de défice excessivo. Graças ao esforço de consolidação que teve lugar durante o programa de ajustamento e nos anos seguintes, em 2016 o défice desceu abaixo do limiar de 3 % pela primeira vez em mais de uma década. Em 2017, Portugal deverá ter atingido um défice orçamental de 1,4 % do PIB e o rácio dívida/PIB deverá começar a baixar após se ter estabilizado em cerca de 130 %. Nos dois últimos anos, Portugal deu início à análise das despesas, que tem vindo a ser alargada progressivamente a vários domínios de intervenção, e, nos últimos anos, tem desenvolvido esforços para melhorar a sustentabilidade do sistema de pensões e a situação financeira das empresas públicas. Foram igualmente registados alguns progressos na melhoria do cumprimento das obrigações fiscais. Uma área em que subsistem desafios em matéria de sustentabilidade é o setor da saúde e, em especial, os pagamentos em atraso, permanentemente elevados. Ao longo dos últimos anos, Portugal melhorou os mecanismos de reestruturação da dívida e reduziu as distorções a favor do endividamento. O elevado endividamento do setor privado e a elevada percentagem de crédito malparado acumulado durante a crise aumentaram a necessidade de mecanismos de reestruturação da dívida. Estes foram criados para permitir às empresas viáveis iniciarem processos de reestruturação numa fase precoce. A fim de incentivar as empresas a recorrerem mais a financiamento por capitais próprios, Portugal reduziu também as distorções fiscais a favor do endividamento. Também foram tomadas medidas para melhorar a sustentabilidade das empresas públicas, mas o seu endividamento continua a ser elevado. Realizaram-se progressos significativos a nível do reforço da atratividade da formação profissional e da cobertura da assistência social. Para resolver o problema do baixo nível de competências da população adulta em Portugal, as autoridades portuguesas melhoraram significativamente o sistema de ensino e formação profissional, em termos de qualidade e de cobertura. A fim de atenuar os efeitos sociais negativos da crise económica, Portugal alargou a cobertura da assistência social, incluindo o regime de rendimento mínimo, revertendo em parte medidas anteriores que iam no sentido oposto. Foram igualmente realizados alguns progressos na melhoria da eficiência dos serviços públicos de emprego, a fim de facilitar a reinserção dos desempregados na vida ativa. Foi efetuada uma avaliação das reformas do sistema de proteção do emprego e foram tomadas medidas para aumentar os incentivos à contratação permanente, embora o seu impacto ainda não seja suficiente para combater a segmentação do mercado de trabalho. A Autoridade da Concorrência e a cooperação entre empresas e universidades foram reforçadas e a eficiência das indústrias de rede melhorou. A cooperação entre as universidades e o setor empresarial poderá ainda ser melhorada, mas foram tomadas medidas para reforçar estas ligações. Foram concedidos mais recursos às autoridades nacionais de regulação e à Autoridade da Concorrência. Foram aplicadas medidas para melhorar a sustentabilidade do sistema energético e reduzir custos. Foram também realizados progressos para melhorar a eficiência do setor dos transportes, nomeadamente os setores ferroviário e portuário. Foram alcançados alguns progressos no aumento da transparência e na melhoria da eficiência do sistema judicial. Foram tomadas medidas para reduzir o número de processos em atraso, sendo finalizados mais processos do que os que dão entrada nos tribunais. A transparência foi reforçada, em especial no respeitante às concessões e parcerias público-privadas, apesar de continuarem a ser numerosas as adjudicações por ajuste direto. Portugal registou alguns progressos ( ) na aplicação das recomendações que lhe foram dirigidas em 2017. Na área das finanças públicas, registaram-se em geral progressos limitados, havendo todavia uma evolução mais positiva no alargamento da análise das despesas, de acordo com as recomendações para a área do euro e assegurando a sustentabilidade do sistema de pensões. Verificaram-se progressos limitados no sentido da promoção da contratação permanente, e alguns progressos na ativação dos desempregados de longa duração e no que respeita ao salário mínimo que, apesar dos recentes aumentos, não entravou a criação de emprego. Em termos gerais, verificaram-se alguns progressos no setor financeiro, designadamente para reduzir o crédito malparado e melhorar o acesso ao capital. Embora tenham sido introduzidas algumas simplificações nas relações entre as empresas e a administração pública (como as iniciativas relativas à administração eletrónica) e estejam em curso novos estudos destinados a avaliar as restrições regulamentares, verificaram-se progressos limitados na reforma da regulamentação aplicável aos setores dos serviços às empresas e da construção, dado nenhuma reforma da regulamentação ter sido aplicada aos vários serviços profissionais às empresas e ao setor da construção no seu conjunto.

Os FEEI são cruciais na resposta a desafios fundamentais para o crescimento inclusivo e a convergência em Portugal, nomeadamente através da melhoria do contexto empresarial, melhorando o acesso ao financiamento por parte das PME, promovendo sinergias entre o mundo académico e as empresas e estimulando o empreendedorismo e a inovação para promover a criação de emprego. Os FEEI também contribuem para o reforço da articulação entre a formação profissional e as necessidades do mercado de trabalho; ajudam a reduzir o abandono escolar precoce, a melhorar a coordenação entre os serviços sociais e de emprego e a apoiar uma cobertura adequada de proteção social. Quadro 2.1:Quadro sintético da avaliação das recomendações dirigidas a Portugal de 2017 Fonte: Serviços da Comissão Os Estados-Membros podem solicitar à Comissão apoio técnico para elaborar, conceber e executar reformas estruturais potenciadoras do crescimento. O Serviço de Apoio à Reforma Estrutural (SARE) proporciona, em cooperação com os serviços competentes da Comissão, apoio técnico específico, que não requer cofinanciamento e é concedido a pedido de um Estado-Membro. O apoio prestado responde às prioridades identificadas no âmbito do processo de governação económica da UE (ou seja, a aplicação das recomendações dirigidas a Portugal), mas o âmbito do apoio do SARE é mais amplo, uma vez que pode também abranger as reformas ligadas a outras prioridades da Comissão ou as reformas realizadas por iniciativa dos Estados-Membros. Portugal solicitou apoio técnico ao SARE para o ajudar na execução de reformas em várias áreas, por exemplo: a administração das receitas, a gestão das finanças públicas e o crescimento e o contexto empresarial. Em especial, o Serviço de Apoio à Reforma Estrutural presta apoio com o objetivo de ajudar a desenvolver um enquadramento para a nova lei orçamental e aplicar um quadro contabilístico baseado nas Normas Internacionais de Contabilidade do Setor Público. Tem vindo igualmente a proporcionar apoio para melhorar o funcionamento da plataforma de coordenação interministerial e reduzir os encargos administrativos no quadro regulamentar nacional. Caixa 2.1: Resultados palpáveis obtidos através do apoio da UE às reformas estruturais realizadas em Portugal Portugal é um importante beneficiário do apoio dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI), podendo vir a receber até 25,8 mil milhões de EUR até 2020, o que representa cerca de 2 % do PIB por ano no período 2014-2018 e 77 % do investimento público ( I ). Até 31 de dezembro de 2017, foi afetado um montante estimado em 16,8 mil milhões de EUR (65 % do total) a projetos no terreno, o que permitiu a mais de 8 500 empresas receber apoio, tendo mais de mil introduzido novos produtos e 450 empresas cooperado com instituições de investigação. Os investimentos da UE contribuem para aumentar a capacidade das infraestruturas de acolhimento de crianças para mais de 32 000 crianças, e para melhorar os serviços de saúde prestados a mais de 2,7 milhões de pessoas; 76 000 estudantes do ensino superior beneficiaram de bolsas e 17 000 adultos participam atualmente em cursos de ensino e formação profissional; 40 000 jovens e 11 000 adultos foram integrados no mercado de trabalho; e mais de 3 000 pessoas com deficiência também recebem apoio com vista à sua inserção no mercado de trabalho. Mais de 43 000 jovens foram apoiados; mais de 29 000 jovens «que não trabalham, não estudam e não seguem uma formação» beneficiaram de estágios e 14 000 beneficiaram de apoio em situação de emprego, ensino ou formação. Está previsto que uma parte do financiamento da UE correspondente a 2,6 mil milhões de EUR seja paga através de instrumentos financeiros, um valor cinco vezes mais elevado do que no período 2007-2013. Os FEEI contribuem para enfrentar os desafios existentes em termos de políticas estruturais e aplicar as recomendações dirigidas a Portugal. As ações financiadas abrangem a promoção da I&D e de sinergias entre o meio académico e as empresas; a melhoria do acesso ao financiamento por parte das pequenas e médias empresas, o incentivo ao espírito empresarial e à inovação a fim de fomentar a criação de emprego e reequilibrar a economia, no sentido de dar uma maior importância ao setor dos bens transacionáveis; a melhoria da eficácia do sistema judicial; o reforço da eficiência e da segurança do setor ferroviário; o apoio à participação das mulheres no mercado de trabalho; o reforço das ligações entre a formação profissional e o mercado de trabalho e o desenvolvimento da educação de adultos. Os FEEI estão a contribuir para o alinhamento dos salários pela produtividade, a redução do abandono escolar precoce, a melhoria da coordenação entre os serviços sociais e de emprego e uma cobertura adequada de proteção social. Várias reformas foram já realizadas como condição prévia para beneficiar do apoio dos FEIE ( II ). Foram desenvolvidas Estratégias de especialização inteligente para a investigação e inovação, para concentrar os esforços na especialização de produtos com forte potencial de mercado e concentrar os investimentos nos respetivos pontos fortes de cada região. Isto contribuiu igualmente para melhorar a cooperação entre as empresas e as instituições de investigação públicas. Os planos nacionais e regionais de transportes permitiram centrar os investimentos em projetos estratégicos e amadurecidos, executados não só com o apoio dos FEEI, mas também do Mecanismo Interligar a Europa (MIE) e do financiamento nacional. A reforma da contratação pública, incluindo a contratação pública eletrónica, está a aumentar a eficiência das despesas públicas e a reforçar a capacidade administrativa. Portugal está a progredir na absorção do Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE). Desde dezembro de 2017, o volume total de financiamento das operações aprovadas ao abrigo do FEIE ascendeu a 1,9 mil milhões de EUR, que se espera venham a mobilizar um montante total de investimentos públicos e privados de 5,5 mil milhões de EUR. Mais especificamente, 18 projetos com a participação de Portugal foram aprovados até à data no âmbito da Secção Infraestruturas e Inovação (incluindo 6 projetos plurinacionais), num montante de 1,1 mil milhões de EUR em financiamentos concedidos pelo BEI ao abrigo do FEIE, o que deverá mobilizar cerca de 3,2 mil milhões de EUR de investimentos. No âmbito da Secção PME, foram aprovados até à data 10 acordos com intermediários financeiros. O financiamento do Fundo Europeu de Investimento graças ao FEIE ascendeu a 801 milhões de EUR, o que deverá mobilizar cerca de 2,3 mil milhões de EUR de investimento total. Mais de 2 000 empresas pequenas ou em fase de arranque beneficiarão deste apoio. As PME ocupam o primeiro lugar em termos de operações e volume aprovados, seguidas do setor do ambiente. Os financiamentos concedidos ao abrigo do programa Horizonte 2020, do Mecanismo Interligar a Europa e de outros fundos da UE geridos diretamente são adicionais relativamente aos FEEI. Em finais de 2017, Portugal já tinha assinado acordos para projetos no valor de 678 milhões de EUR no âmbito do Mecanismo Interligar a Europa. 3. Síntese das principais conclusões da apreciação aprofundada efetuada no âmbito do procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos Introdução A apreciação aprofundada da economia portuguesa é apresentada no presente relatório. Na primavera de 2017, Portugal foi identificado como tendo desequilíbrios macroeconómicos excessivos, em especial no que diz respeito às variáveis de stock e ao ritmo do seu ajustamento, nomeadamente as dívidas externa e dos setores público e privado, os fatores de vulnerabilidade do setor bancário e a fraca produtividade do trabalho, juntamente com a segmentação do mercado de trabalho e uma proporção elevada, embora decrescente, de desemprego de longa duração. No Relatório sobre o Mecanismo de Alerta de 2018 (Comissão Europeia, 2017) concluiu-se que devia ser realizada uma nova apreciação aprofundada para Portugal, para avaliar a evolução dos desequilíbrios identificados. As análises relevantes para a apreciação aprofundada podem ser consultadas em: Finanças públicas e fiscalidade (secção 4.1); Setor financeiro: setor bancário, acesso ao financiamento, endividamento do setor privado, posição líquida de investimento internacional vincadamente negativa (secção 4.2); Mercado de trabalho: elevado desemprego dos jovens e de longa duração (secção 4.3); Investimento: competitividade externa, investimento público e privado, contexto empresarial (secção 4.4); Políticas setoriais como a I&D e a energia (secções 4.5.1 e 4.5.2) ( ). 3.1. Desequilíbrios e respetiva gravidade A posição líquida de investimento internacional de Portugal continua a ser uma importante fonte de vulnerabilidade, dado o seu nível de -104,7 % no final de 2016 ser um dos mais negativos da UE e ultrapassar os limiares prudenciais e os limiares baseados nos fundamentos económicos estimados, que ascendem respetivamente a -48 % e -34 %, ( ). A estrutura dos passivos externos continua a ser dominada por instrumentos de dívida negociáveis, que são um tipo de financiamento externo com um grau de risco mais elevado, não obstante o maior peso dos fluxos de investimento de IDE nos últimos anos. O rácio da dívida externa líquida em relação ao PIB também está a diminuir, mas continua a ser elevado. A obtenção de excedentes sustentados da balança corrente é necessária para passar a PLII para níveis mais prudentes. Graças ao processo de desendividamento do setor privado, a balança corrente passou para um pequeno excedente em 2016-2017, próximo da «norma»( ) relativa à balança corrente decorrente dos indicadores económicos fundamentais. Para conservar estes excedentes a longo prazo, é crucial corrigir a PLII altamente negativa, juntamente com o saldo positivo estimado da balança de capital. No entanto, mesmo que o excedente seja mantido aos níveis atuais, a PLII só atingiria o limiar prudencial por volta de 2030. A dívida do setor privado encontra-se em trajetória continuamente descendente, mas mantém-se acima dos limiares prudenciais e dos limiares baseados nos fundamentos económicos. Os rácios das dívidas das empresas e das famílias são superiores aos limiares prudenciais estimados para Portugal. Para os agregados familiares, o rácio da dívida de 73 % deve ser comparado com um nível prudencial próximo de 30 % do PIB. Para as empresas, o rácio da dívida de 99 % é aproximadamente o dobro do rácio prudencial estimado. Por outro lado, a acumulação de crédito malparado destaca-se como uma das principais debilidades do sistema financeiro, embora a dimensão do desequilíbrio esteja em declínio. Verifica-se a exposição ao risco principalmente em relação ao setor empresarial, que representa 65 % da totalidade do crédito malparado. A capacidade do setor financeiro para lidar com crédito malparado é, além disso, limitada devido às margens de lucro e reservas de capital serem reduzidas, embora em melhoria. A dívida pública continua a ser elevada e o pagamento de juros subjacente continua a inibir o investimento público. O rácio dívida pública/PIB tem estado relativamente estável, em torno de 130 % do PIB, desde 2014. As melhores notações de risco têm contribuído igualmente para reduzir os custos do serviço da dívida. No entanto, os encargos totais com juros para o orçamento do Estado continuam a ser dos mais elevados da UE. O recente forte aumento da criação de emprego melhorou substancialmente o mercado de trabalho português. A maioria dos indicadores melhorou consideravelmente, dado que o desemprego caiu para 9 % em 2017. O desemprego de longa duração e dos jovens também diminuiu significativamente, reduzindo bastante os desequilíbrios. A produtividade em Portugal tem-se mantido abaixo da média da UE ao longo dos últimos anos. Embora a produtividade total dos fatores tenha sido um dos principais contribuintes para o crescimento potencial de Portugal, os fracos resultados obtidos a nível da produtividade do trabalho mantêm os níveis de rendimento abaixo da média da UE. A produtividade do trabalho continua a ser restringida por debilidades estruturais dos mercados de trabalho e dos produtos, nomeadamente uma elevada percentagem de trabalhadores pouco qualificados e a segmentação do mercado de trabalho. Tal verifica-se apesar do ajustamento em curso no sentido de privilegiar os setores orientados para as exportações. Os riscos relacionados com um dinamismo renovado no setor da habitação parecem estar contidos atualmente. A recuperação dos preços do imobiliário em 2016 e 2017 é encarada como uma correção em relação a níveis anteriores baixos de valorização e da atividade de construção e não é atualmente considerada um indício de desequilíbrio. No entanto, justifica um acompanhamento mais de perto se o atual ritmo rápido de crescimento dos preços reais da habitação for sustentado a médio prazo. 3.2. Evolução, perspetivas e respostas estratégicas A posição líquida de investimento internacional de Portugal melhorou, passando de -112,0 % do PIB no final de 2015 para -104,7 % no final de 2016, mas a tendência inverteu-se desde setembro de 2017, para -105,2 %. Esta inversão é devida a variações de valorização (estimadas em 3 % do PIB) do preço mais elevado das obrigações do Tesouro português detidas pelos não residentes. O ritmo de ajustamento deverá melhorar a posição externa a um passo relativamente lento, dado o excedente da balança corrente ser estimado em 0,1 % do PIB em 2017 e 0,2 % em 2018 e 2019, contra um excedente anual estimado de 2 % do PIB, necessário para repor a PLII no seu nível prudencial estimado de 48 % num prazo de 10 anos. A estrutura dos passivos externos melhorou nos últimos anos devido a um menor peso da dívida e a um maior peso do investimento direto estrangeiro (IDE). A componente de IDE da PLII aumentou para 33,0 % em setembro de 2017, em relação a 29,9 % no final de 2016 e 26,3 % no final de 2015. A proporção da dívida externa líquida em relação ao PIB diminuiu entretanto, de 100,8 % no final de 2015 para 94,5 % no final de 2016 e 92,3 % em setembro de 2017 (ver secção 1).

Foram tomadas medidas estratégicas destinadas a melhorar o contexto empresarial, podendo contribuir para a melhoria da competitividade. Estas medidas prendem-se principalmente com o domínio da simplificação administrativa, identificando meios para continuar a reduzir as restrições existentes nos serviços às empresas e nas profissões regulamentadas, e com os esforços empreendidos para reduzir os processos em atraso no sistema judicial. Foram também tomadas medidas para atrair os investidores estrangeiros e melhorar a competitividade, visando questões relativas à internacionalização das PME, à qualificação da mão de obra e à inovação. A dívida do setor privado diminuiu ao longo dos últimos anos, continuando as perspetivas a ser favoráveis. Em termos consolidados, o rácio dívida privada/PIB diminuiu de 210,3 % no final de 2012 para 171,4 % no final de 2016, diminuição essa ocorrida no setor empresarial e no setor das famílias. Os dados relativos a 2017 confirmam que o processo de desendividamento prossegue (ver secção 1), o que reflete o impacto positivo do denominador do crescimento económico sobre os rácios da dívida (desendividamento passivo) e uma ligeira diminuição do valor absoluto das dívidas das famílias e das empresas (desendividamento ativo). O ritmo de ajustamento afigura-se adequado, mas, no entanto, deprime o investimento e o crescimento potencial. O elevado volume de crédito malparado continua a ser um dos principais pontos fracos do sistema financeiro e está a ser resolvido mediante uma estratégia assente em três eixos. O rácio agregado do crédito malparado diminuiu para 14,6 % em setembro de 2017, contra 17,6 % no ano anterior, de acordo com os dados do BCE que abrangem os bancos nacionais e estrangeiros. No entanto, continua a ser um dos mais altos na UE, estando significativamente acima da média da UE. O crédito malparado proveniente do setor empresarial é particularmente preocupante, uma vez que representa cerca de dois terços do total do crédito malparado. A estratégia de redução do ónus decorrente do crédito malparado proveniente do setor empresarial é descrita em pormenor na secção 4.2.1. A estratégia está a ser executada gradualmente, mas muitas das medidas só recentemente foram aprovadas ou estão em fase de aplicação. Os bancos com os maiores rácios de crédito malparado apresentaram planos para uma redução substancial dos empréstimos em incumprimento até 2021 (ver secções 1 e 4.2). A dívida pública diminuiu de 130,1 % do PIB no final de 2016 para um nível estimado em 126,4 % no final de 2017. Projeta-se que o rácio desça, em média, cerca de 3 pontos percentuais em 2018 e 2019. A recente melhoria das variáveis macroeconómicas, em especial do crescimento do PIB potencial e nominal, contribuiu para que o ajustamento estrutural necessário para assegurar o cumprimento da regra transitória em matéria de dívida fosse menos exigente. A análise das despesas públicas em curso desde março de 2016 está a ser traduzida paulatinamente em ações executadas. A análise foi inicialmente centrada na educação, na saúde, nas empresas públicas, nos ativos imobiliários do Estado e na contratação pública centralizada, tendo-se o Governo comprometido a acrescentar igualmente os setores da justiça e assuntos internos. Apesar dos progressos registados a nível da análise das despesas, os pagamentos em atraso no setor hospitalar continuam a aumentar, aguardando-se ainda a aplicação de medidas destinadas a reduzir os custos (ver secção 1). A produtividade do fator trabalho diminuiu ligeiramente no período 2016-2017, mas deverá melhorar a partir de 2018. Em 2016 e 2017, este fraco resultado foi principalmente de natureza cíclica devido à elevada criação de emprego em setores com elevada intensidade de mão de obra, como os serviços relacionados com o turismo e a construção civil. As previsões de recuperação a partir de 2018 baseiam-se em expectativas de um aumento menos forte e de base mais alargada do emprego. Outros fatores que causam os fracos resultados obtidos a nível da produtividade do trabalho estão associados aos baixos níveis de investimento e a alguns fatores de rigidez nos mercados de trabalho e dos produtos, como as barreiras remanescentes no setor dos serviços às empresas e na afetação de recursos, como o demonstra a forte segmentação do mercado de trabalho. O baixo nível de qualificações da população adulta desempenha também um papel importante. O mercado de trabalho continua a melhorar a um ritmo forte. A taxa de desemprego passou de 11,2 % em 2016 para um nível estimado provisoriamente em 9,0 % em 2017, apoiado pelo forte crescimento do emprego. É previsível a continuação em 2018 e 2019 desta tendência positiva, embora a um ritmo menor. Verificou-se também uma melhoria da taxa de atividade e, embora a percentagem de desempregados de longa duração seja ainda responsável por quase metade do desemprego total, diminuiu substancialmente em termos absolutos. Ao passo que os indicadores do mercado de trabalho melhoram, não existem ainda indícios de sobreaquecimento dos salários, uma vez que grande parte do crescimento do emprego ocorre principalmente nos setores de baixos salários e parecem ainda existir recursos subaproveitados no mercado. As medidas de ativação e formação podem contribuir para melhorar algumas das deficiências persistentes do mercado de trabalho. Para além de várias medidas tomadas nos últimos anos para promover a ativação, os balcões únicos para o emprego, planeados para o primeiro trimestre de 2018, proporcionarão serviços integrados aos cidadãos e aos empregadores, com diferentes opções em função do seu perfil e garantindo a coordenação com outros serviços públicos. O objetivo consiste em melhorar a eficácia das medidas de ativação, incidindo nos desempregados de longa duração e nos jovens. Está a ser aplicado um programa para melhorar as qualificações dos adultos (Qualifica). Trata-se de uma melhoria em comparação com os anteriores programas, uma vez que inclui uma componente mais forte de formação. Possui também uma ampla cobertura, através de uma rede alargada de centros de qualificação, esperando-se abranger meio milhão de participantes até 2019, sobretudo adultos pouco qualificados. 3.3. Avaliação global A situação a nível de riscos melhorou no ano transato. Em termos de fluxos, a maioria dos desequilíbrios está em reversão, para o que também contribuiu o contexto económico mais positivo. Tal é particularmente verdade para as condições de emprego, que melhoraram significativamente com taxas de desemprego que atingem atualmente níveis anteriores à crise. O ritmo de redução do endividamento do setor privado está também a avançar de modo constante, enquanto o rácio da dívida pública deverá diminuir gradualmente a partir de 2017. Os desequilíbrios a nível das variáveis de stock permanecem elevados, sobretudo em termos de crédito malparado, dívida pública e dívida externa. Apesar das melhorias recentes, continuam a ser significativas as vulnerabilidades de Portugal, que são, na sua maioria, de natureza persistente e decorrentes de desequilíbrios a nível das variáveis de stock. Os rácios das dívidas pública e externa continuam a ser elevados. O nível elevado de crédito malparado, embora declinante, a fraca rendibilidade e os baixos rácios de capital revelam as vulnerabilidades do setor bancário. Os problemas de ajustamento do mercado de trabalho foram, em grande medida, resolvidos, como reflexo do forte crescimento do emprego e da diminuição do desemprego, estando os respetivos riscos essencialmente relacionados com a baixa produtividade do trabalho, que permanece uma das principais fragilidades da economia portuguesa.



Quadro 3.1:Painel de avaliação do procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos - Portugal 2018 (Continuação na página seguinte) Quadro (continuação) (Continuação na página seguinte) Quadro (continuação) Fonte: Serviços da Comissão 4. Prioridades em matéria de reformas 4.1. Finanças públicas e tributação 4.1.1.Política orçamental (dívida pública e evolução da dívida)* As projeções apontam para que a dívida das administrações públicas diminua a curto e médio prazo, mas continue a ser muito elevada. No contexto da crise financeira mundial e da subsequente recessão, os elevadíssimos défices orçamentais, a reclassificação dos elementos extrapatrimoniais e das entidades na esfera das administrações públicas e as intervenções de estabilização no sistema financeiro resultaram num aumento acentuado da dívida das administrações públicas, superior a 30 pontos percentuais do PIB entre 2010 e 2013. Após uma estabilização de cerca de 130 % do PIB entre 2014 e 2016, o rácio dívida bruta/PIB de Portugal deverá ter registado uma primeira descida substancial, para 126 % do PIB em 2017, embora continue a ser um dos mais elevados níveis de dívida pública na área do euro. As projeções na análise que se segue baseiam-se nas previsões da Comissão do outono de 2017. Na sequência da aceleração do crescimento do PIB e de reduções substanciais dos pagamentos de juros, e apoiado pelas descidas programadas da reserva de tesouraria, o rácio dívida/PIB deverá continuar a diminuir em cerca de 2,5 pontos percentuais por ano em 2018 e 2019, atingindo 121 % no final de 2019. O saldo primário deverá ter alcançado 2,5 % do PIB em 2017 e deverá descer para 2¼ % em 2018 e 2019, aumentando as futuras necessidades de financiamento (ver secções 1 e 3).

Após uma queda mais pronunciada no curto prazo, o rácio dívida pública bruta/PIB deverá diminuir moderadamente no médio prazo, estabilizando no final do período de projeção. Foram efetuadas simulações modelizadas da sustentabilidade da dívida, que integram o cenário das previsões do outono de 2017 até 2019, bem como outros pressupostos técnicos para o médio prazo ( ). Com base no cenário de base de políticas inalteradas, os resultados sugerem que, na sequência de um declínio mais acentuado até 2019, o rácio da dívida só irá diminuir moderadamente, em cerca de um ponto percentual por ano a médio prazo, antes de se estabilizar em cerca de 115 % do PIB em 2028 (ver gráficos 4.1.1 e 4.1.2). Gráfico 4.1.1:Choques ocasionados pelas taxas de juro e pelo crescimento do PIB Fonte: Comissão Europeia A trajetória moderadamente decrescente do rácio dívida/PIB constante do cenário de base é sensível a aumentos potenciais da remuneração da dívida soberana e vulnerável a evoluções económicas desfavoráveis. A análise da sustentabilidade da dívida revela que a trajetória de estabilização da dívida do cenário de base é sólida em toda uma série de cenários razoáveis, mas certos choques possíveis poderiam deteriorar consideravelmente a evolução da dívida pública portuguesa (ver gráfico 4.1.1). Potenciais quedas do crescimento nominal, acentuados aumentos das taxas de juro ou um abrandamento do esforço orçamental podem colocar o rácio da dívida pública numa trajetória ascendente. Uma trajetória insustentável da dívida poderia ter um impacto adverso na estabilidade económica de Portugal e repercussões negativas para o exterior, por via do risco soberano. O nível muito elevado da dívida pública representa uma sobrecarga para as finanças públicas. Níveis elevados de dívida pública pressupõem uma margem de manobra orçamental mais reduzida para absorver choques macroeconómicos adversos e responder a possíveis aumentos nas taxas de juro. A fatura ainda relativamente avultada, embora decrescente, dos juros (estimada em 3,9 % do PIB em 2017 comparativamente a 2,0 % para a área do euro) restringe também a margem para despesas de investimento público. Sem esforços adicionais de consolidação orçamental e reformas que fomentem o crescimento, a salvaguarda da sustentabilidade orçamental e a continuação da redução da dívida a um ritmo suficiente constituirão desafios muito difíceis. O muito elevado rácio da dívida implica um esforço de ajustamento significativo que exige a manutenção firme das condições conducentes à redução da dívida durante as próximas décadas, incluindo um crescimento económico sustentado. A sustentabilidade pode ser garantida através de uma disciplina orçamental constante, em linha com o que exige o Pacto de Estabilidade e Crescimento (ver gráfico 4.1.2). A aplicação da reforma da Lei de Enquadramento Orçamental e o reforço da cobrança de receitas poderão contribuir para o processo de ajustamento orçamental. As despesas com o setor da saúde representam atualmente a maior parcela dos custos decorrentes do envelhecimento da população, com as implicações daí decorrentes para a sustentabilidade a longo prazo. As reformas recém-adotadas poderão afetar a sustentabilidade a médio e longo prazo do sistema de pensões. Gráfico 4.1.2:Consolidação orçamental Fonte: Comissão Europeia 4.1.2.Sustentabilidade orçamental (incluindo o pagamento de pensões e o setor da saúde)* Várias reformas reduziram os riscos para a sustentabilidade a longo prazo do sistema de pensões, e o Governo tem manifestado o seu empenho em integrar devidamente a sustentabilidade em todas as novas iniciativas. A sustentabilidade a longo prazo do sistema de pensões foi reforçada nos últimos anos, nomeadamente através do aumento da idade legal de reforma de 65 para 66 anos e pelo condicionamento de futuros aumentos à evolução da esperança de vida( ), assim como pela restrição do acesso à reforma antecipada. Algumas das medidas adotadas recentemente devem todavia contribuir para o aumento das despesas com pensões no curto prazo. Em outubro de 2017 entrou em vigor um novo regime de reformas antecipadas sem penalizações para pessoas que tiveram carreiras muito longas. Permite que as pessoas com idade igual ou superior a 60 anos e que tenham feito contribuições durante 48 anos ou mais( ) para a segurança social ou para o antigo sistema de pensões dos funcionários públicos se reformem sem penalizações. Estará plenamente operacional a partir de 2018. De acordo com as autoridades portuguesas, a alteração é suscetível de resultar num aumento pontual dos pensionistas, em 2018, correspondente a cerca de 11 500 pessoas que esperavam pela reforma, enquanto o efeito nos anos subsequentes deve ser inferior. Para além da indexação periódica das pensões relacionada com a inflação e o crescimento do PIB, foi realizada em 2017 uma atualização extraordinária das pensões mais baixas. Esta atualização será realizada de novo em 2018, com especial destaque para as pensões não atualizadas entre 2011 e 2015. O índice de uma série de prestações sociais com incidência nas pensões foi igualmente descongelado em 2017, de modo que evolua de acordo com a inflação e o crescimento económico. Apoiado pela retoma económica, está programada uma cessação das transferências orçamentais para o sistema de segurança social em 2018. Pela primeira vez nos últimos anos, as transferências extraordinárias do orçamento de Estado para financiar o défice da segurança social terminarão, em 2018. O termo das transferências extraordinárias será possibilitado principalmente pelo forte aumento projetado das contribuições sociais (+5,6 %, ou seja, cerca de 900 milhões de EUR) decorrente do contexto económico positivo e das melhorias no mercado de trabalho. Dado o aumento simultâneo das despesas com pensões do sistema de segurança social de 5,1 % (cerca de 800 milhões de EUR), combinado com o termo das transferências extraordinárias, o excedente do sistema de segurança social diminuirá previsivelmente de cerca de 1,5 mil milhões de EUR em 2017 para cerca de mil milhões de EUR em 2018. Certas receitas são afetadas ao Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social. Em 2017, as autoridades portuguesas começaram a afetar as receitas cobradas a título do adicional ao IMI ao reforço do Fundo de Estabilização Financeira. A partir de 2018, todos os anos, 0,5 % adicionais das receitas do imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas serão afetados ao Fundo, atingindo progressivamente 2 % em 2021. O Fundo de Estabilização Financeira não se destina a ser utilizado até meados da década de 2020, destinando-se seguidamente a cobrir o défice do sistema de segurança social. Este tipo de afetação das receitas não resolve o problema subjacente do aumento das despesas com pensões, em especial tendo em conta que a afetação não está ligada a novas receitas. A sustentabilidade a curto prazo do sistema de saúde não está garantida. Os pagamentos em atraso no setor hospitalar continuaram a aumentar em 293 milhões de EUR em 2017, apesar de uma dotação extraordinária de cerca de 400 milhões de EUR para a liquidação dos pagamentos em atraso em dezembro. O prazo médio de pagamento das empresas públicas no setor da saúde aumentou em 9 dias, passando para 112 no primeiro semestre de 2017, face a um prazo médio de pagamento das empresas públicas que aumentou 2 dias, passando para 72 dias no mesmo período. De entre as 10 empresas públicas com os maiores aumentos de despesas operacionais, 9 pertencem ao setor da saúde. A acumulação contínua de pagamentos em atraso em alguns hospitais realça problemas existentes com a suborçamentação e as práticas de acompanhamento e controlo, juntamente com as despesas com o pessoal e as crescentes pressões a nível da procura, igualmente citadas como fatores para essa situação. As injeções de capital anunciadas nos hospitais, no montante de 500 milhões de EUR no final de 2017 e no início de 2018, contribuirão para diminuir os pagamentos em atraso nos próximos meses. No entanto, o padrão de injeções periódicas de fundos para a liquidação de pagamentos em atraso não irá resolver os problemas subjacentes de gestão hospitalar que resultam na respetiva acumulação. Embora estejam a ser aplicadas medidas para tentar conter as despesas hospitalares, o seu impacto ainda não foi comprovado. A gestão financeira das administrações regionais de saúde, que, no passado, conduziu a atrasos nos pagamentos e, por vezes, a pesadas sanções financeiras, foi centralizada para uma série de domínios. Os hospitais aumentaram a sua eficiência através da criação de uma plataforma de gestão partilhada dos recursos, a fim de permitir a utilização de instalações do Serviço Nacional de Saúde e reduzir a dependência em relação ao setor privado. Foram igualmente introduzidas avaliações externas dos conselhos de administração, bem como contratos plurianuais com os hospitais públicos. A partir de 2018, as autoridades começarão a lançar os Centros de Responsabilidade Integrados (atribuindo uma maior autonomia às equipas hospitalares, num esforço destinado a promover a eficiência e a inovação organizacional). Além disso, a Unidade de Análise Orçamental conjunta dos Ministérios da Saúde e das Finanças deverá resolver o problema dos pagamentos em atraso no setor hospitalar e aumentar a qualidade da programação orçamental. Os planos de introdução de incentivos financeiros para os hospitais alcançarem os seus objetivos estão também atualmente a ser debatidos no âmbito do Ministério das Finanças. Globalmente, continua por confirmar se estas reformas serão suficientes para evitar a acumulação de pagamentos em atraso e assegurar um controlo robusto das despesas. O peso das despesas com saúde no orçamento deverá ser um dos maiores na UE a longo prazo. A longo prazo, as pressões decorrentes dos custos do envelhecimento demográfico apontam para um aumento das despesas públicas com a saúde de 5,9 % do PIB em 2016 (abaixo da média da UE de 6,8 %) para 8,3 % em 2070, o que representa um aumento de 2,4 pontos percentuais em comparação com o aumento projetado da média da UE, de 0,9 pontos percentuais. Neste contexto, seria benéfico adotar uma estratégia abrangente para resolver o problema dos custos com saúde decorrentes do envelhecimento da população, incluindo as doenças crónicas. As pressões futuras decorrentes das necessidades de investimento são também consideráveis, uma vez que grande parte do equipamento existente no SNS está desatualizada. É apresentado um debate pormenorizado sobre o acesso aos cuidados de saúde na secção 4.3.2. São constantemente tomadas medidas significativas para melhorar a relação custo-eficácia do Serviço Nacional de Saúde. O valor dos bens e serviços adquiridos de modo centralizado no setor da saúde continuou a aumentar em 2017, prevendo-se que continue a aumentar em 2018. Os dados relativos ao primeiro trimestre de 2017 estimavam em 35 milhões de EUR a poupança devida à centralização das compras do SNS. Foram igualmente realizados progressos no domínio da digitalização, a fim de reforçar a integração do sistema de saúde e reduzir as redundâncias, como as associadas a exames médicos repetidos. Apesar de a quota de mercado dos medicamentos genéricos no mercado do SNS ter aumentado consideravelmente em comparação com o nível de 2011, parece ter-se estabilizado nos últimos anos. No entanto, a quota de mercado de determinados medicamentos biossimilares( ) cresceu muito nos últimos dois anos. Esta evolução está a ser promovida através de objetivos fixados em matéria de quotas de mercado mínimas para medicamentos biossimilares específicos em hospitais, bem como da melhoria da informação sobre medicamentos genéricos e biossimilares fornecida aos prescritores. De um modo mais geral, as revisões anuais dos preços dos medicamentos e os acordos concluídos com os fornecedores continuam a gerar poupanças. 4.1.3.Quadro orçamental e empresas públicas* O exercício de análise das despesas está gradualmente a ser alargado a novos setores. A análise das despesas continua a abranger a educação, a saúde, o setor empresarial do Estado, a gestão de ativos imobiliários públicos e os contratos públicos centralizados, sendo a justiça e os assuntos internos os setores mais recentemente acrescentados. Foram já alcançados alguns progressos no setor da justiça, com os avanços do plano «Justiça mais Próxima», tendo por objetivo o reforço da sua eficiência, devendo estar concluído em 2019; bem como o projeto «Tribunal +», que visa otimizar o tempo de trabalho dos funcionários de justiça. Além disso, existem planos para reduzir os custos e as ineficiências associados ao tratamento jurídico dos veículos apreendidos. Uma série de reformas do setor dos assuntos internos foi igualmente programada, mas ainda não está pronta para ser executada. As reformas incluem a externalização das funções de apoio, a fim de disponibilizar recursos para as operações e eliminar duplicações e tarefas administrativas repetidas. Foi apresentada como uma prioridade no âmbito da análise das despesas de 2018 a melhoria da gestão dos recursos humanos, a fim de reduzir o absentismo. As autoridades estimam que 60 milhões de EUR (10 no setor da educação e 50 noutros setores) serão poupados graças à redução do absentismo em 2018. A atenção estará inicialmente concentrada no setor da educação, em que uma análise dos painéis médicos, em conjugação com a introdução de um novo sistema de controlo, deverá permitir a identificação de ausências por doença desnecessárias. Se esta abordagem for bem sucedida, pretende-se aplicar as novas medidas a todos os outros setores da administração pública. Foi igualmente adotado um regime baseado no desempenho, que visa incentivar os funcionários públicos a desenvolverem novas formas de redução das despesas sem comprometer a prestação de serviços públicos. Este regime não se aplica a empresas públicas, nem, por conseguinte, a hospitais. Objetivos ambiciosos em matéria de poupança no âmbito da análise das despesas de 2018 constituem uma evolução positiva. O total das poupanças projetadas, decorrente do exercício de análise das despesas de 2018, ascende a cerca de 290 milhões de EUR (0,14 % do PIB) num único ano, face a previsões de poupanças cumulativas de 0,1 % do PIB ao longo de 3 anos, anunciadas no orçamento de 2017. Em geral, a inclusão de outros setores e a introdução de objetivos mais ambiciosos em matéria de poupanças constituem melhorias positivas. Um alargamento do exercício para cobrir uma proporção ainda maior das despesas das administrações públicas representará um outro avanço positivo. Novos atrasos na execução da reforma da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO). Juntamente com um sistema integrado de contabilidade pública de exercício, a LEO visa melhorar a apropriação da gestão e assegurar a eficácia da orçamentação e da execução orçamental, bem como o acompanhamento e a comunicação de informações a todos os níveis da administração pública, centrando-se mais fortemente na responsabilização a médio e longo prazos. Os trabalhos preparatórios, sobretudo a criação de sistemas informáticos, têm vindo a progredir, especialmente no que diz respeito ao projeto de entidade de contabilística pública ( ). Em termos de preparação regulamentar, uma série de decretos-lei exigirá uma certa adaptação e consolidação. Embora a aplicação efetiva do novo quadro contabilístico deva começar em janeiro de 2018, o orçamento de 2019 não será ainda elaborado no âmbito do novo quadro devido à acumulação de atrasos na implementação da LEO. Como a plena concretização do objetivo de 2018 deixou de ser viável, o período de transição de três anos para a plena aplicação da LEO terá de ser alargado, com um adiamento faseado da aplicação da maioria dos novos elementos da LEO. Embora, de um modo geral, as etapas preparatórias da aplicação plena da LEO tenham progredido a um ritmo mais lento do que o inicialmente previsto, afigura-se importante manter um calendário ambicioso na próxima alteração, a fim de manter a dinâmica de aplicação a curto prazo. Embora a situação financeira das empresas públicas esteja a melhorar, a ausência de uma abordagem sistemática das transferências orçamentais para as empresas públicas continua a ser um problema. O Governo estimou um rendimento líquido das empresas públicas não financeiras de -461 milhões de EUR em 2017, prevendo-se que desça para -118 milhões de EUR em 2018, contra -1,3 mil milhões de EUR em 2014. Os resultados operacionais também continuam a melhorar (exceto no setor da saúde), embora a um ritmo mais lento do que nos anos anteriores, apesar do aumento dos custos de pessoal relacionados com o descongelamento dos salários. Todavia, o total da dívida não consolidada das empresas públicas incluídas no perímetro das administrações públicas continua a ser elevado, correspondendo a 19,0 % do PIB (cerca de 36 mil milhões de EUR) em setembro de 2017, o que representa uma queda de 1,3 pontos percentuais do PIB em relação a setembro de 2016 (Banco de Portugal, 2017). Segundo o projeto de plano orçamental, as autoridades portuguesas comprometeram-se a limitar o crescimento global da dívida das empresas públicas a 2 % por ano( ) (líquidos de aumentos de capital e do financiamento de novos investimentos), embora se pudesse fixar um objetivo mais ambicioso em matéria de redução da dívida. Está em curso um plano de recapitalização e de gestão da dívida por parte das empresas públicas com vista à redução do endividamento e dos encargos com juros. Contudo, a atual prática pontual de transferências orçamentais para as empresas públicas ganharia se fosse mais previsível, de modo a limitar as situações de risco moral; promover os incentivos corretos; e apoiar uma melhoria sólida e de longo prazo da sustentabilidade das empresas públicas.

As medidas destinadas a melhorar o controlo das empresas públicas estão em curso, embora o seu impacto ainda não tenha sido confirmado. A modernização do SIRIEF( ) com vista a extrair automaticamente informações provenientes dos sistemas contabilísticos das empresas públicas será amplamente aplicada em 2018. Os planos de atividades e orçamentos das empresas do SEE apresentados à UTAM (grupo de trabalho do Ministério das Finanças de monitorização das empresas públicas) começam atualmente a ser avaliados de modo mais exaustivo e com um horizonte temporal mais alargado (3 anos). Em 2018, a análise do impacto desses planos sobre as contas públicas deixará de estar limitada a empresas de maior dimensão ou a grupos, e será realizada numa base mais periódica e sistemática. No início de 2018, serão aplicados instrumentos que garantem que os planos de atividades e orçamentos são corretamente executados, nomeadamente mecanismos de alerta precoce e uma metodologia de avaliação que irá permitir que as empresas públicas sejam classificadas de acordo com o seu grau de risco, a fim de estabelecer prioridades quanto aos trabalhos de acompanhamento. Pode ser exigido às empresas públicas em situação de risco um programa pormenorizado de redução de custos. A responsabilização será igualmente melhorada através da introdução de incentivos à boa governação e à concretização de objetivos. Além disso, os investimentos das empresas públicas serão avaliados pela UTAM numa base casuística. 4.1.4.Questões fiscais, incluindo a administração fiscal* Afiguram-se limitadas as receitas líquidas de novos impostos, embora o Governo tencione garantir a estabilidade geral da legislação fiscal aplicável às empresas. As receitas provenientes do novo imposto sobre as bebidas açucaradas, até outubro de 2017, parecem ser conformes com as expetativas quanto ao objetivo para 2017 de 80 milhões de EUR. No entanto, o adicional ao IMI progressivo introduzido em 2017 e destinado ao Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social poderá proporcionar receitas líquidas significativamente mais baixas do que o previsto. Embora se prevejam receitas brutas de cerca de 130 milhões de EUR para 2017, apenas 50 milhões de EUR foram efetivamente afetados ao Fundo de Estabilização. A reduzida transferência para o Fundo reflete o impacto esperado da dedutibilidade do adicional ao IMI para imóveis arrendados no âmbito das declarações do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares. Mantiveram-se, em geral, estáveis em 2017 as regras do imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas (IRC), com exceção de um alargamento limitado das deduções fiscais para a remuneração convencional do capital social, com o objetivo de reduzir a tendência para o endividamento das empresas (ver infra). Apesar de o projeto de orçamento de 2018 também não incluir quaisquer alterações importantes às regras do IRC, o Parlamento aprovou um aumento da taxa da derrama estadual de 7 % para 9 % para as grandes empresas com lucros superiores a 35 milhões de EUR. Esta medida foi acompanhada por um reforço dos incentivos ao reinvestimento dos lucros. Uma nova reforma do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS) deverá afetar significativamente as receitas provenientes dos impostos diretos a partir de 2018. Para além da já prevista abolição total da sobretaxa de IRS também para os escalões mais elevados, foram introduzidas no orçamento de 2018 novas medidas de reforma do IRS que visam reduzir a carga fiscal sobre os rendimentos baixos a médios( ). As medidas de reforma incluem, nomeadamente, um aumento do número de escalões de imposto e um aumento do nível do rendimento líquido garantido (mínimo de existência). As reduções correspondentes das receitas de IRS poderão ser um pouco mais elevadas do que o previsto no projeto de orçamento de 2018 (ver simulação Euromod na caixa 4.1.1). Como as taxas de retenção na fonte podem já não refletir inteiramente o impacto da reforma desde janeiro de 2018, uma parte das perdas de receitas poderá, no entanto, só se materializar quando as declarações do IRS de 2018 forem apresentadas, na primavera de 2019. Estima-se que a reforma do IRS não tenha impacto a nível da redução das desigualdades de rendimento, dado que a maior parte dos benefícios serão concentrados na metade superior da distribuição dos rendimentos (caixa 4.1.1). Apesar das tentativas de alargar a matéria coletável, são amplamente utilizadas taxas reduzidas de IVA. O desvio na cobrança do IVA em Portugal (11,46 %), que mede a eficiência da cobrança de impostos, é ligeiramente inferior à média da UE (12,77 %) e diminuiu para o seu nível mais baixo desde 2011, de acordo com os últimos dados disponíveis (2015). No entanto, o desvio na cobrança do IVA decorrente da política fiscal de Portugal, que mede o impacto das taxas reduzidas e das isenções sobre a eficiência do IVA, continua a ser consideravelmente mais elevado do que a média da UE [50,75 %, em comparação com uma média de 44 %, ver Case Study and Reports on the VAT Gap in the EU-28 (estudo de casos e relatórios sobre desvio na cobrança do IVA da UE-25) de 2017, relatório final TAXUD/2015/CC/131 de 2017, p. 54]. Esta situação deve ser apreciada à luz das recentes alterações da legislação sobre o IVA (que não estão ainda refletidas nos indicadores anteriores), que alargaram o âmbito da aplicação das taxas reduzidas( ). Por conseguinte, afigura-se vantajoso que Portugal pondere a avaliação exaustiva do impacto de anteriores alterações sobre a eficiência do sistema de IVA. Foram adotadas recentemente medidas para combater a distorção fiscal em favor do endividamento das empresas. Historicamente, o próprio sistema fiscal tem incentivado o financiamento com base no endividamento, através de um tratamento fiscal diferenciado da dívida e dos capitais próprios das empresas, o que incentivou as empresas a acumular níveis excessivos de dívida. Desde janeiro de 2017, as despesas de juros dedutíveis limitar-se-ão a um máximo de 30 % dos resultados de exploração ou um milhão de EUR, consoante o que for maior. Para além das regras revistas recentemente em matéria de dedutibilidade da remuneração convencional do capital social, espera-se que tal tenha alguns impactos positivos na redução da tendência para o endividamento das empresas, nomeadamente das empresas com níveis muito elevados de dívida. As novas regras em matéria de dedutibilidade da remuneração convencional do capital social aplicam-se apenas aos novos investimentos de capitais próprios. Evitam assim proporcionar benefícios indevidos aos investimentos preexistentes, sendo simultaneamente o seu âmbito de aplicação alargado. Um controlo e avaliação coerentes dos resultados destas duas medidas permitirão verificar se são necessárias novas melhorias. O cumprimento das formalidades fiscais em Portugal é ainda complicado, apesar dos recentes esforços de simplificação. Para além de medidas anteriores no sentido de melhorar a eficiência da administração fiscal (Comissão Europeia), uma série de novas medidas de simplificação administrativa foi incluída no Programa Simplex. Algumas delas foram já introduzidas em 2016 (como, por exemplo, o registo em linha dos residentes não habituais para efeitos de IRS). Além disso, no âmbito do plano estratégico contra a fraude fiscal para 2015-2017, foram aplicadas outras medidas. O número de faturas eletrónicas emitidas em 2016 aumentou 3,6 % em comparação com o ano anterior, e os contribuintes utilizam quase todos formulários de declaração em linha do IRS (94,97 % do total). Outras iniciativas incluem o pré-preenchimento quase integral das declarações do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares e um novo serviço digital para acesso ao Código Fiscal do Investimento. Estes novos procedimentos reduziram significativamente o tempo necessário para o seu tratamento, aumentaram a satisfação dos contribuintes e reduziram os custos administrativos. No entanto, o número médio de horas necessárias para cumprir as obrigações fiscais (243 horas) continua a ser o quinto mais elevado de entre os países da UE e da EFTA (Banco Mundial, 2017b). Além disso, o orçamento recorrente atribuído às TI, expresso em percentagem do total do orçamento recorrente da administração fiscal, atingiu apenas 5,7 % em 2015 (OCDE). O aumento da eficiência e da coordenação entre os diferentes serviços da administração fiscal continua a ser uma prioridade. Um controlo de perto do impacto global das medidas ajudaria a garantir a coerência do sistema e detetar eventuais deficiências e áreas passíveis de melhoria. A melhoria da eficiência da cobrança dos impostos em atraso continua a ser um desafio. Subsistem atrasos significativos nos tribunais relativamente a processos fiscais, que prejudicam a eficiência da administração na cobrança de impostos em atraso. Em 2015, a percentagem do total da dívida fiscal portuguesa com mais de 12 meses continuará a ser uma das mais elevadas da UE (87,5 % para IRC, 84,8 % para IRS e 90,9 % para dívidas fiscais relativas ao IVA), o que indica que os procedimentos em vigor não são ágeis. Além disso, a dívida fiscal total no final do ano (incluindo dívida não cobrável) em percentagem das receitas líquidas totais era de 36,34 % em 2015, o que representa um aumento de 6,79 pontos percentuais no período 2011-2015 (OCDE). Caixa 4.1.1: Impacto da reforma do IRS de 2018: Simulação Euromod do impacto da reforma do IRS de 2018 Em 2018, Portugal aplica uma reforma do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS) que incide sobre o número de escalões de imposto e o rendimento líquido garantido, para além da já decidida revogação total da sobretaxa para os escalões de tributação superiores. A dimensão das consequências daí decorrentes a nível distributivo e das receitas foi aferida através de um exercício de simulação Euromod ( III ) pelo Centro Comum de Investigação e pela DG ECFIN. O elemento mais importante da reforma do IRS de 2018 é a reconfiguração da estrutura dos escalões de imposto mediante a introdução de dois escalões suplementares (divisão em dois dos anteriores segundo e terceiro escalões) e uma diminuição do limite inferior do quarto escalão. Assim, as taxas marginais de imposto para as partes inferiores dos anteriores segundo e terceiro escalões foram reduzidas respetivamente de 28,5 % para 23 % e de 37 % para 35 %. Ao mesmo tempo, o limite inferior do anterior quarto escalão de imposto com uma taxa de imposto marginal de 45 % foi reduzido de 40 522 EUR para 36 856 EUR. Para além da reconfiguração dos escalões de imposto, o segundo principal novo elemento é a atualização do rendimento líquido garantido («mínimo de existência»), que está atualmente associado ao Indexante dos Apoios Sociais (IAS). Na sequência da atualização do IAS para 428,90 EUR para 2018, o rendimento líquido garantido passou assim de 8 500 EUR em 2017 para 9 006,90 EUR em 2018 (ou seja, 1,5 IAS x 14 meses). Um terceiro elemento consiste na abolição da sobretaxa de IRS. Em consonância com a decisão política já tomada no âmbito do debate sobre o orçamento de 2017, a sobretaxa de IRS, ainda aplicável a taxas reduzidas à totalidade dos rendimentos de 2017 para os escalões de imposto mais elevados, foi totalmente abolida para todos os escalões de imposto sobre os rendimentos de 2018 (em termos de tabelas de retenção na fonte da sobretaxa, já tinha sido gradualmente suprimida em 1 de dezembro de 2017). A simulação utilizou como cenário de base as regras portug