1. Contexto

A União Aduaneira é um dos fundamentos da UE e um elemento essencial para o funcionamento do mercado único. O território da União Aduaneira da UE é regido por regras e procedimentos comuns estabelecidos no Código Aduaneiro da União (CAU) . Exigem uma execução e aplicação adequadas e uniformes nos Estados-Membros. Além disso, a política aduaneira e as administrações aduaneiras têm constantemente de se adaptar às realidades comerciais modernas, aumentando as responsabilidades e os instrumentos de comunicação modernos. O CAU é um marco importante na modernização das alfândegas da UE, que tem por objetivo alcançar uma União Aduaneira sem papel e totalmente automatizada. O programa Alfândega 2020 da UE, o programa de ação plurianual no domínio aduaneiro na UE, criado pelo Regulamento (UE) n.º 1294/2013 , é indispensável para apoiar a sua execução. Proporciona os recursos necessários para o funcionamento dos atuais Sistemas de Informação Europeus (SIE) para as alfândegas (e para o desenvolvimento de novos sistemas necessários para a aplicação do CAU) e para facilitar e reforçar a cooperação entre as administrações aduaneiras nacionais.

Em conformidade com o artigo 18.º, n.os 1 e 3, do Regulamento (UE) n.º 1294/2013, que exige que a Comissão apresente ao Parlamento Europeu e ao Conselho um relatório de avaliação intercalar e um relatório de avaliação final do programa Alfândega e que estabelece que essas avaliações devem ser realizadas por um avaliador externo independente, foi encomendado um estudo externo destinado a apoiar a avaliação final do programa. Os resultados desse estudo são apresentados no documento de trabalho em anexo e constituem a base do presente relatório.

A presente avaliação final baseia-se na avaliação intercalar do programa Alfândega, publicada em 2019. O seu objetivo é avaliar o programa Alfândega 2020 desde o seu lançamento, em 1 de janeiro de 2014, até ao seu termo, em 31 de dezembro de 2020. A avaliação tem em conta todas as atividades financiadas pelo programa, bem como todas as suas partes interessadas.

Em conformidade com o artigo 18.º, n.º 1, do Regulamento (UE) n.º 1294/2013, o presente relatório apresenta os resultados da avaliação final sobre: i) os progressos alcançados a nível da realização dos objetivos do programa; ii) a relação custo-eficácia das diferentes atividades financiadas; iii) a coerência do programa e o seu contributo para as políticas e prioridades mais abrangentes da UE; iv) a pertinência contínua do programa; e v) o valor acrescentado da intervenção a nível da UE. Os impactos a longo prazo e a sustentabilidade dos efeitos do programa foram tidos em conta ao longo de toda a análise.

2. Eficácia

O objetivo geral do programa consiste em apoiar o funcionamento e a modernização da União Aduaneira através da cooperação entre os países participantes, as suas autoridades aduaneiras e os seus funcionários.

A avaliação confirmou que o programa Alfândega 2020 foi um instrumento fundamental para apoiar a execução e a aplicação coerente do novo quadro legislativo aduaneiro (CAU). Foi especialmente importante para o desenvolvimento progressivo e para o funcionamento dos Sistemas de Informação Europeus (SIE) para as alfândegas, criando um ambiente informático colaborativo, em que as autoridades aduaneiras trabalham em conjunto e partilham dados sobre a cadeia de abastecimento e informações pertinentes em matéria de risco.

As ações conjuntas do programa Alfândega 2020 constituíram um instrumento para o intercâmbio de conhecimentos e de boas práticas entre as autoridades aduaneiras e com outras autoridades governamentais dos países participantes. Através de todos os tipos de ações conjuntas, incluindo as equipas de peritos (um novo instrumento que apoia uma cooperação operacional reforçada numa base regional ou temática), o programa ajudou a desenvolver orientações e a identificar, divulgar e adotar as melhores práticas, conduzindo a melhores métodos de trabalho e a uma aplicação mais coerente e harmonizada da legislação da União em matéria aduaneira e questões conexas. As ações conjuntas também ajudaram na preparação de novas iniciativas legislativas, como a proposta de regulamento relativo ao Ambiente de Janela Única Aduaneira da UE, contribuindo assim para a modernização da União Aduaneira e para um melhor funcionamento do Mercado Único.

As atividades de formação do programa Alfândega 2020 desempenharam um papel importante no apoio a uma aplicação mais coerente do novo quadro legislativo aduaneiro (CAU), que entrou em vigor durante o período de financiamento. Tal facilitou a sua compreensão entre as autoridades aduaneiras e os operadores económicos, contribuindo para uma execução mais fácil. Paralelamente às várias ações conjuntas, as atividades de formação também forneceram orientações para a preparação da saída do Reino Unido da União Europeia.

O programa Alfândega 2020 criou um clima de confiança entre as administrações aduaneiras e os seus funcionários e promoveu relações de trabalho e intercâmbios que prosseguiram para além das atividades específicas do programa. No entanto, estas oportunidades de criação de redes, que foram sempre consideradas um elemento fundamental do programa, diminuíram ligeiramente com a pandemia de COVID-19, aumentando a necessidade de reavaliar a forma de otimizar a utilização das reuniões presenciais e em linha, bem como de explorar plataformas e/ou canais mais adequados que possam assegurar a continuidade da criação de redes através de meios virtuais, a fim de substituir ou completar as formas comuns de criação de redes.

Com base no que precede, a avaliação revelou que o programa Alfândega 2020 teve um impacto positivo no funcionamento e na modernização da União Aduaneira e do mercado interno, apoiando, por sua vez, o comércio legítimo e prevenindo as atividades ilegais. O programa apoiou atividades económicas legítimas de várias formas. Em primeiro lugar, a digitalização dos procedimentos aduaneiros financiados pelo programa simplificou e harmonizou alguns deles (e espera-se que continue a fazê-lo à medida que mais sistemas se tornem operacionais), reduzindo assim os custos de conformidade e aumentando a segurança jurídica para os operadores, reforçando, em última análise, a competitividade das empresas europeias. Em segundo lugar, os materiais de formação disponíveis tanto para as autoridades aduaneiras como para os operadores económicos também apoiaram este objetivo. Além disso, as melhores práticas resultantes de ações conjuntas contribuíram para melhorar as condições e os procedimentos para a realização de trocas comerciais.

No entanto, como já foi referido, a digitalização é ainda um processo em curso e alguns dos sistemas informáticos previstos no CAU ainda não foram desenvolvidos ou atualizados, o que atrasa a concretização dos benefícios esperados. Os operadores económicos consultados consideram que existe margem para uma maior facilitação do comércio em geral e referiram os desafios relacionados com a complexidade do ambiente informático, o desenvolvimento faseado dos componentes nacionais pelos Estados-Membros e a insuficiência da comunicação sobre esta matéria. Embora estas questões estejam essencialmente relacionadas com as políticas e sejam principalmente da responsabilidade dos Estados-Membros da UE, apontam para a oportunidade de procurar um maior envolvimento com os operadores económicos no âmbito da próxima iteração do programa.

De acordo com a avaliação, o programa apoiou as autoridades aduaneiras na prevenção de atividades ilegais e, por conseguinte, na proteção dos interesses financeiros e económicos da União e dos Estados-Membros. O processo de digitalização, apoiado pelo Alfândega 2020, proporciona os meios para a realização de controlos automatizados, verificações cruzadas e validações de dados, contribuindo potencialmente para reduzir a fraude e o erro. Além disso, as atividades de reforço das capacidades informáticas e as ações conjuntas (em especial as novas equipas de peritos) permitiram aumentar a coordenação entre as autoridades aduaneiras e a Comissão em relação à prevenção da fraude. As atividades de criação de competências humanas reforçaram a competência dos funcionários aduaneiros em matéria de controlos no território aduaneiro da União.

Apesar destas conclusões positivas, existem provas de uma aplicação incoerente dos controlos aduaneiros, o que demonstra a necessidade de ajustar o quadro de gestão dos riscos que a Comissão criou com o apoio do programa para prevenir as atividades ilegais. Além disso, várias partes interessadas consultadas referiram a fraude no comércio eletrónico como uma questão pendente.

3. Eficiência

O programa Alfândega 2020 autorizou um orçamento de 531,7 milhões de EUR para o período 2014-2020. Este orçamento é significativamente superior aos 272 milhões de EUR autorizados para o período de programação anterior (2007-2013), principalmente devido à maior ênfase dada ao desenvolvimento dos SIE no contexto da aplicação do CAU. Uma percentagem de 87 % do orçamento foi afetada ao desenvolvimento, ao funcionamento e à manutenção dos SIE para as alfândegas. Estes sistemas informáticos comuns exigem manifestamente muitos recursos. No entanto, são indispensáveis para o trabalho quotidiano das administrações aduaneiras e trazem uma série de benefícios em todos os domínios das atividades aduaneiras. Embora não tenha sido possível quantificar estes benefícios, estes dizem sobretudo respeito à simplificação e à normalização dos procedimentos aduaneiros através da automatização, a uma implementação mais eficaz e a uma aplicação mais coerente da legislação aduaneira e a uma maior interoperabilidade e partilha de informações entre as autoridades aduaneiras. Ao desenvolver e explorar os componentes comuns dos SIE, o programa conduziu a importantes economias de escala, evitando a duplicação de esforços para os Estados-Membros e reduzindo simultaneamente os custos de conformidade e os encargos administrativos para os operadores económicos. Apesar de a avaliação não ter podido confirmar a relação custo-eficácia das atividades de reforço das capacidades informáticas (principalmente devido às dificuldades em quantificar os seus benefícios), proporcionou uma imagem globalmente positiva da sua eficiência.

As ações conjuntas representaram 11 % do orçamento autorizado e constituíram um elevado contributo para os objetivos do programa. O custo médio por participante por ação e para todos os tipos de ações conjuntas (com exceção das equipas de peritos) foi de cerca de 742 EUR. Os grupos de projeto representaram quase metade das despesas com ações conjuntas, sendo, porém, provavelmente o tipo de ações conjuntas mais eficaz em termos de custos devido ao seu alcance (mais de 33 000 participantes) e ao seu custo relativamente baixo (custo médio por participante de 676 EUR). Reforçaram a cooperação e as relações de trabalho entre os participantes e apoiaram a elaboração de nova legislação aduaneira e a aplicação efetiva da legislação em vigor, através da identificação das melhores práticas de trabalho no que respeita aos procedimentos administrativos. A avaliação assinalou a necessidade de melhorar o envio atempado dos convites para as reuniões, a fim de assegurar a participação dos melhores peritos possíveis ao menor custo possível. Devido à natureza diferente das equipas de peritos recentemente implementadas (e, por conseguinte, aos diferentes dados de acompanhamento), é difícil comparar a relação custo-eficácia das equipas de peritos com as outras ações conjuntas. No entanto, o seu potencial para reduzir os custos foi destacado durante a avaliação, uma vez que proporcionam aos Estados-Membros a oportunidade de congregarem recursos e conhecimentos especializados em vez de agirem separadamente.