Parecer do Comité Económico e Social sobre "Suécia: Situação económica e realização das reformas estruturais previstas no processo de Cardiff e na recomendação do Conselho em matéria de política económica"

(2002/C 48/30)

Em 28 de Fevereiro de 2001, o Comité Económico e Social decidiu, nos termos do n.o 3 do artigo 23.o do Regimento, elaborar um parecer de iniciativa sobre: "Suécia: Situação económica e realização das reformas estruturais previstas no processo de Cardiff e na recomendação do Conselho em matéria de política económica".

Foi encarregada da preparação dos trabalhos relativos a esta matéria a Secção da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social, que emitiu parecer em 13 de Novembro de 2001. Foi relator Kenneth Walker.

Na 386a reunião plenária de 28 e 29 de Novembro de 2001 (sessão de 29 de Novembro) o Comité Económico e Social adoptou o presente parecer por unanimidade.

1. Introdução

1.1. Em 13 de Fevereiro de 1998, a Secção de Assuntos Económicos, Financeiros e Monetários do CES publicou um relatório sobre a situação económica e social na Suécia. Nesse relatório, a secção enumerou um determinado número de vantagens e inconvenientes enfrentados pela Suécia devido à sua não adesão à UEM, designadamente:

- o emprego e os salários não são as únicas variáveis de adaptação da competitividade da economia sueca;

- instabilidade das taxas de câmbio que conduz a taxas de juro reais elevadas;

- redução dos investimentos estrangeiros, na medida em que estes preferem a segurança da estabilidade monetária da zona euro e as oportunidades comerciais que ela possibilita.

À luz da análise do presente parecer, parece que a não adesão da Suécia à UEM não teve um impacto importante na economia deste Estado-Membro.

1.1.1. O presente parecer pretende ser um seguimento desse relatório, com referência específica aos progressos efectuados na realização das reformas estruturais previstas no processo de Cardiff e dos objectivos definidos nas Conclusões da Presidência do Conselho Europeu de Lisboa. Esta apreciação deve ser efectuada na perspectiva das Orientações Gerais da Política Económica comunitária, da situação económica geral do país e dos progressos macroeconómicos realizados durante o período em análise.

1.2. As Conclusões da Presidência do Conselho Europeu de Lisboa reconheceram que a União Europeia está confrontada com uma enorme mutação resultante da globalização e dos desafios de uma nova economia baseada no conhecimento. Em resposta a estes desafios, a União atribuiu-se um novo objectivo estratégico para a próxima década: "tornar-se no espaço económico mais dinâmico e competitivo do mundo baseado no conhecimento e capaz de garantir um crescimento económico sustentável, com mais e melhores empregos, e com maior coesão social".

1.2.1. A consecução deste objectivo pressupõe uma estratégia global que vise:

- preparar a transição para uma economia e uma sociedade baseadas no conhecimento, através da aplicação de melhores políticas no domínio da sociedade da informação e da I& D, bem como da aceleração do processo de reforma estrutural para fomentar a competitividade e a inovação e da conclusão do mercado interno;

- modernizar o modelo social europeu, investindo nas pessoas e combatendo a exclusão social;

- sustentar as sãs perspectivas económicas e as favoráveis previsões de crescimento, aplicando uma adequada combinação de políticas macroeconómicas.

1.2.2. A execução desta estratégia passa pela melhoria dos procedimentos existentes, pela introdução de um novo método aberto de coordenação a todos os níveis, em conjugação com um reforço do papel de orientação e coordenação desempenhado pelo Conselho Europeu, por forma a assegurar uma direcção estratégica mais coerente e um acompanhamento mais eficaz dos progressos realizados.

1.2.3. Desde então, perdeu-se parte do empenho gerado pelo Conselho de Lisboa; surgiram outras prioridades e o crescimento económico da UE diminuiu bastante, sendo inferior à taxa média de 3 % que as Conclusões da Presidência de Lisboa consideravam "uma perspectiva realista para os próximos anos". É possível que o objectivo seja esquecido caso não sejam tomadas medidas firmes destinadas a mantê-lo no centro das atenções.

1.3. Neste contexto, o Comité tomou a iniciativa de acompanhar e apresentar relatório sobre os progressos realizados nos diversos Estados-Membros no sentido da consecução deste novo objectivo estratégico. O presente parecer sobre a situação na Suécia é o primeiro a ser elaborado no âmbito desta nova abordagem.

2. Panorama da economia sueca

2.1. Em 1970, a Suécia possuía o quarto PIB per capita mais elevado do mundo; uma década mais tarde, descera para a oitava posição e, em 1998, para a décima sétima (quadro 1). Este declínio progressivo em termos relativos reflectiu-se no comportamento da coroa sueca, que perdeu 50 % do seu valor face a um grupo de moedas de onze grandes países concorrentes durante o mesmo período (quadro 2).

2.2. Na década de 60 e no início da década de 70, o crescimento económico da Suécia foi o mais elevado do mundo, exceptuando os EUA e o Japão. Na década de 80, o crescimento económico começou a decrescer, mas os níveis de emprego mantiveram-se elevados devido, em grande parte, à expansão do sector público, que absorveu a mão-de-obra excedentária (quadro 3). No início da década de 90, o abrandamento económico transformou-se em recessão e a expansão do sector público deixou de conseguir acompanhar o ritmo de contracção do emprego no sector privado, o que resultou num aumento pronunciado, mas de curta duração, do desemprego (quadro 4).

2.2.1. Durante o período 1970-2000, foram criados 800000 postos de trabalho no sector público e suprimidos 200000 no sector privado. No fim do ano transacto, 32 % dos trabalhadores assalariados tinham sido contratados pelo sector público, situando-se a média comunitária nos 20 %. A força de trabalho, no seu total, ronda os 4000000.

2.2.2. Este rácio reflecte-se no nível de despesas do sector público sueco que, em 1999, ascendia a 56,4 % do PIB nacional, em comparação com uma média de 46,7 % na UE e de 38,1 % nos países da OCDE (quadro 5), ainda que se tenha registado uma diminuição deste valor no final da década de 90.

2.3. A recessão do início dos anos 90 provocou uma crise económica. Em apenas alguns anos, a dívida do Estado duplicou, as taxas de juro dispararam, o desemprego involuntário atingiu um pico de 8 %, a taxa de câmbio fixa da coroa sueca face ao ecu teve de ser abandonada e a negociabilidade das obrigações do Estado sueco diminuiu muito. Registaram-se mesmo rumores de que o país poderia ter de recorrer à assistência do FMI. Em resposta, em 1995, o Governo sueco aplicou um programa de consolidação do orçamento.

2.3.1. Este programa de consolidação, que representava cerca de 5 mil milhões de EUR para o primeiro ano e um total de 12 mil milhões de EUR para o período 1995-1998, baseava-se em cortes significativos nas despesas públicas associados a aumentos substanciais da fiscalidade. A parte inicial do programa foi deliberadamente sobrecarregada, concentrando-se a maior parte das medidas no início do período por forma a demonstrar a determinação do Governo sueco e a recuperar a confiança dos mercados financeiros na sua capacidade de resolver os problemas.

2.3.2. A fim de garantir a aceitação do programa de consolidação por parte do eleitorado, a carga foi distribuída de forma quase equitativa entre a redução das despesas e o aumento dos impostos. Essa distribuição levou a que 20 % dos indivíduos com rendimentos mais elevados contribuíssem em cerca de 40 % para a consolidação e que 20 % dos indivíduos com rendimentos mais baixos contribuíssem em 10 %.

2.4. A fim de manter a estabilidade da economia e garantir que o impacto do programa de consolidação não se dissipava, foram iniciadas importantes reformas institucionais no processo orçamental. O novo modelo orçamental criou um processo descendente, cuja característica mais importante é a determinação de um limite máximo para as despesas públicas. Este tem a forma de um limite para três anos actualizável, em que os limites dos segundo e terceiro exercícios anteriores (actualmente considerados primeiro e segundo exercícios) se mantêm inalterados, ficando por decidir apenas o limite para o novo terceiro exercício.

2.4.1. Apesar de ser possível alterar posteriormente os limites máximos de forma significativa à luz da evolução económica, esta possibilidade nunca foi utilizada desde que o sistema foi introduzido. Um motivo poderá ser o facto de o processo orçamental incluir uma margem de segurança concebida para permitir pequenos ajustes, em caso de imprevistos, sem ultrapassar o limite máximo previamente estabelecido.

2.4.2. O nível exacto do limite máximo para as despesas para cada ano é determinado pelos objectivos a longo prazo da política orçamental do Estado. A fim de reduzir o nível de dívida pública acumulada e consolidar as finanças públicas perante tendências demográficas adversas, a política orçamental visa actualmente produzir, em média, um excedente de 2 % por ano durante o ciclo conjuntural. Até ao momento, este objectivo tem sido atingido ou ultrapassado todos os anos. Este facto poderá dar ao governo margem de manobra, permitindo um excedente inferior ao objectivo de 2 % para o exercício em curso, caso as condições económicas o exijam, desde que a taxa da média móvel se mantenha acima dos 2 %.

2.5. Este programa tem sido extremamente bem sucedido. O quadro 6 mostra a dimensão da recuperação em termos de crescimento real do PIB, consumo dos particulares, empréstimos públicos, emprego, produtividade do factor trabalho e inflação. O aumento líquido das finanças públicas resultante deste programa ultrapassou 12 % do PIB no período 1995-2000. Após um défice orçamental de 11 % do PIB em 1993, a Suécia atingiu um excedente de 2 % do PIB em 1998, um resultado extraordinário incontestável.

2.5.1. Em 1999 e 2000, a economia sueca expandiu-se a um ritmo de 4 % ao ano, bastante acima da sua taxa de crescimento potencial calculada em 2,5 %. O rápido aumento da procura total assentou numa ampla base, com importantes contribuições da procura interna e das exportações. O investimento das empresas também aumentou consideravelmente, baseado na força de outros elementos da procura e em taxas de juro baixas. O equilíbrio fiscal tem continuado a melhorar neste contexto de crescimento sólido e equilibrado, e a balança de transacções correntes registou apenas uma pequena deterioração. Situados em cerca de 2 %, os ganhos de produtividade do trabalho ao nível da economia em geral nos últimos três anos foram 0,5 % superiores à média das últimas duas décadas. Da mesma forma, o crescimento do emprego tem sido bastante superior à tendência, conduzindo a um declínio acentuado do desemprego involuntário para cerca de 4 % no fim do ano passado (5,9 % segundo o método de cálculo harmonizado do Eurostat), em conformidade com o objectivo anunciado pelo governo.

2.5.2. O panorama geral de uma situação macroeconómica favorável é completado pelo facto de a inflação se ter mantido espantosamente moderada, tendo os preços ao consumidor aumentado cerca de 0,75 % em 1999 e apenas 1,25 % em 2000. Esta situação reflectiu-se no nível de confiança das empresas. Num inquérito realizado pelo Eurochambres no final do ano passado, 73 % das empresas que responderam consideravam positivas as perspectivas para 2001 e praticamente nenhuma delas esperava que 2001 fosse menos favorável do que 2000.

2.5.3. O crescimento que se seguiu à recessão deveu-se, em parte, ao facto de esta ter eliminado as empresas com piores resultados e ter incentivado as empresas sobreviventes a aumentarem a sua eficiência.

2.6. Em geral, a economia sueca está provavelmente mais forte e mais equilibrada do que alguma vez esteve desde a sua época dourada no início dos anos 70. Dado o bom equilíbrio entre as poupanças e os investimentos e a situação relativamente boa da competitividade internacional, não há riscos iminentes para a actividade, sendo, por conseguinte, improvável uma repetição das anteriores recessões acentuadas. O crescimento tem sido forte e baseado em alicerces sólidos, apesar de o mercado de trabalho começar a contrair-se.

2.6.1. De facto, este último factor representa a única nuvem possível no horizonte. Existe uma incerteza considerável em torno das previsões do actual nível de PIB potencial e do desvio de produto potencial. Em geral, os analistas suecos concordam que existe um determinado excedente de capacidade e que o desvio de produto potencial só será eliminado no final deste ano ou mesmo no próximo ano; outros observadores defendem que o desvio de produto potencial poderá já ter sido eliminado no ano passado.

2.6.2. Isto coloca a questão da sustentabilidade da taxa de inflação baixa ao nível a que estão presentemente fixadas as taxas de juro. Apesar de as expectativas de inflação se manterem firmemente no objectivo de 2 % de inflação, é necessário avaliar esta constatação na perspectiva dos indicadores de crescentes carências de mão-de-obra e do facto de os aumentos salariais nominais na Suécia se terem conservado ligeiramente acima dos seus parceiros comerciais, ainda que, em termos históricos, os aumentos tenham sido baixos. A eliminação do aumento das rendas, resultante de um controlo efectivo de rendas, contribuiu para a taxa de inflação baixa. Os ganhos salariais reais foram igualmente superiores ao aumento de produtividade e as margens de lucro também foram reduzidas nos últimos anos, o que contrasta com a evolução na maior parte dos outros países. Neste contexto, se a economia se continuar a expandir para níveis superiores ao potencial, poderão vir a manifestar-se gradualmente pressões inflacionistas a médio prazo. A subida inesperada da inflação global e subjacente em Abril e Maio do presente ano chama a atenção para este perigo. Além disso, a debilidade persistente da coroa sueca constitui um risco crescente de inflação a médio prazo. É indiscutível que, nos últimos meses, o risco de inflação passou para uma fase ascendente.

2.7. Neste contexto, o actual abrandamento económico mundial poderá ajudar a manter a procura no nível de equilíbrio a longo prazo. Em termos de futuro, se uma procura mundial mais débil atenuasse as preocupações com a inflação a médio prazo, isso permitiria uma política monetária mais relaxada do que apropriado noutras condições. O impacto adverso do abrandamento mundial pode ser maior na Suécia do que noutros Estados-Membros, em virtude da dependência relativamente grande da economia sueca do sector tecnológico, que tem sido o mais atingido em todo o mundo.

2.8. O cenário mais preocupante é o da subida da inflação, apesar de um contínuo crescimento económico débil. Isso poderia forçar as autoridades monetárias a subir as taxas de juro a fim de manter a inflação controlada, contribuindo desta forma para a contracção económica e uma possível recessão, o fenómeno macroeconómico designado por estagflação. Todavia, a gestão hábil da economia demonstrada pelo Governo sueco nos últimos anos e o enquadramento monetário coerente do Riksbank, amplamente considerado um exemplo de melhores práticas em gestão da política monetária, devem ser suficientes para escapar a este perigo.

3. Política social

3.1. A Suécia possui um dos sistemas de segurança social mais completos e generosos do mundo. É um sistema baseado nos princípios da solidariedade e da coesão social, em que os benefícios sociais são considerados um direito fundamental do cidadão e não uma forma de caridade, assim como um elemento constitutivo do tecido essencial da sociedade, e não um fardo para o Estado. Há, na Suécia, um vasto consenso sobre esta matéria. Até mesmo os representantes das entidades patronais aceitam amplamente que elevados níveis de tributação são um corolário inevitável do modelo social a que aderiram. Os impostos suecos encontram-se entre os mais elevados da UE (quadro 7).

3.2. A crise económica de 1994 atingiu fortemente este sistema. Apesar de o governo ter tido o cuidado de garantir que as economias necessárias eram reunidas da forma mais proporcional possível entre a redução das despesas e o aumento da fiscalidade, os cortes nos benefícios daí resultantes tiveram um forte impacto na população e dificilmente foram aceites. Em todos os sistemas de segurança social há uma tendência natural para os contribuintes sentirem que contribuem demasiado e para os beneficiários sentirem que recebem de menos. Estes sentimentos são reforçados quando aumentos das contribuições ocorrem em simultâneo com reduções nos benefícios. As duas partes tendem a reclamar que não recebem compensação suficiente.

3.3. O facto de os princípios de solidariedade terem sobrevivido a esta crise permite perceber a dimensão da coesão social na Suécia. Há ainda um vasto consenso quanto à ideia de que o sistema de segurança social representa o cerne de uma sociedade estável, mas presentemente existe também uma grande aceitação do facto de as finanças públicas serem um requisito essencial para a existência desse sistema. Actualmente reconhece-se que o financiamento do défice conduz a uma perda de soberania, dado que a política estatal é cada vez mais ditada pelas exigências dos credores e o serviço da dívida absorve uma percentagem tão elevada das receitas públicas que o montante disponível para as despesas em acções de segurança social é bastante reduzido.

3.3.1. Assim, para um Estado preservar a sua independência de acção, deve encontrar um equilíbrio a longo prazo entre as suas despesas e as suas receitas. Os governos têm de manter a confiança do seu eleitorado e dos mercados financeiros e, para tal, devem, nomeadamente, observar o princípio da transparência. Em última análise, a solvência é a solução para a independência.

3.3.2. A melhoria da situação da economia sueca gerou pressões por parte de alguns intervenientes a favor da flexibilização ou até do abandono dos limites máximos para as despesas. Defendeu-se que essas medidas só eram apropriadas numa situação de crise e não eram justificáveis como elemento permanente da política macroeconómica. O governo não aceitou esses argumentos, salientando que os limites máximos de cada ano eram determinados por uma estimativa do nível de despesas sustentável a longo prazo, e não pelas previsões de receitas num determinado ano. Isto permite-lhe elaborar uma política de segurança social sustentável a longo prazo, não tornando o Estado social dependente da evolução do ciclo conjuntural. O governo está determinado a evitar o regresso a uma situação em que o abrandamento do ciclo o força a escolher entre restrições dos benefícios sociais ou financiamento do défice, o que o deixa à mercê de influências exteriores.

3.3.3. Nestas condições, o governo preferiu seguir a estratégia macroeconómica aplicada nos Estados Unidos desde 1990. Anteriormente, a estratégia seguida ditava que o reequilíbrio do orçamento federal norte-americano seria conseguido definindo metas legais para o défice. Apesar de ter tido como resultado limitar os défices anuais, nunca se conseguiu um reequilíbrio do orçamento pela simples razão que se permitiu que as despesas públicas aumentassem nas fases de expansão da conjuntura, não sendo possível, em seguida, reduzir suficientemente esses défices quando a conjuntura era desfavorável.

3.3.3.1. Após 1990, o foco foi colocado no controlo das despesas, sem definir metas específicas para o défice. Na fase descendente do ciclo, permite-se que o défice orçamental aumente, contanto que o aumento resulte do efeito dos estabilizadores automáticos. Durante uma explosão da conjuntura, em contrapartida, o défice tem de contrair-se, não podendo a situação favorável do lado da receita ser usada para financiar despesa adicional, mas apenas para fins de consolidação. Esta estratégia supõe, por conseguinte, um défice que "respire" em diapasão com o ciclo e que, além disso, por via da sua orientação anticíclica, tenha o efeito de estabilizá-lo.

3.3.3.2. Esta estratégia anticícilica é semelhante à agora iniciada pelo Governo sueco. Esta política tem sido especialmente bem sucedida nos Estados Unidos e, como mostrado no quadro 6, não há motivo para o mesmo não acontecer na Suécia. A política depende, claro, de outras políticas prestarem apoio coerente à expansão económica - mormente a política monetária. A Suécia, ainda não membro da UEM, mantém um controlo independente da sua política monetária no âmbito das restrições do Pacto de Estabilidade e Crescimento.

3.3.3.3. A curto ou médio prazo, o Governo sueco terá provavelmente de adoptar uma atitude mais restritiva em relação aos limites das despesas do que a adoptada pelo Governo norte-americano, devido à necessidade de combater as tendências demográficas negativas. Daí a decisão de obter um excedente anual médio de 2 %, em vez de um equilíbrio do orçamento.

4. Emprego

4.1. A Suécia tem uma das taxas de desemprego involuntário mais baixas da UE. Em 2000, a taxa efectiva de desemprego, de 4 %, era inferior à taxa de desemprego não aceleradora da inflação (NAIRU - non-accelerating inflation rate of unemployment), como apresentado no quadro 8. Todavia, como na maioria dos países, há grandes diferenças regionais, o desemprego no norte da Suécia é o triplo do registado em Estocolmo, e existem situações localizadas de desemprego urbano relativamente elevado.

4.1.1. As taxas de emprego e de participação da Suécia são das mais elevadas do mundo. Em 2000, a taxa de emprego era de 75 % e a de participação de 78 % da população em idade activa. Ainda que isso represente um declínio em relação à situação em 1990, em que as duas taxas se situavam nos 85 %, a actual taxa de emprego da Suécia é consideravelmente superior à média comunitária e superior à dos EUA, do Japão e da maioria dos Estados-Membros. Não obstante, o governo estabeleceu um objectivo de aumentar a taxa de emprego de trabalhadores não subsidiados para 80 % até 2004, o que exige a criação de cerca de 110000 novos postos de trabalho. Será, de facto, necessário aumentar a taxa de participação a fim de manter o crescimento do produto, dado que são cada vez mais numerosas as empresas que comunicam carências de mão-de-obra em todos os sectores industriais. Num inquérito do Eurochambres realizado no final do ano passado, 35 % das empresas que responderam esperavam um aumento da sua força de trabalho em 2001. A Suécia é um dos quatro Estados-Membros que anunciaram conceder acesso livre e aberto aos seus mercados de trabalho aos nacionais de novos Estados-Membros a partir da data de adesão.

4.1.1.1. Um factor inexplicado do mercado de trabalho sueco é o elevado nível de absentismo por doença, que representa actualmente, em média, cerca de 10 % da capacidade de trabalho nominal. Este valor tem vindo a aumentar em simultâneo com a redução do desemprego e conduziu a um rápido aumento dos subsídios por doença, criando, desta forma, dificuldades adicionais noutras áreas de despesa pública no contexto dos limites máximos para despesas. Os valores são mais elevados no sector público do que no sector privado, sendo os mais baixos entre os trabalhadores das PME.

4.2. O Governo sueco defende a utilização de políticas activas do mercado de trabalho como forma de combater o desemprego. A sua estratégia consiste em manter as pessoas no mercado de trabalho, justificando que se a reforma antecipada for utilizada como instrumento para reduzir o desemprego nos períodos de abrandamento económico, será difícil persuadir as pessoas a regressarem ao mercado de trabalho em épocas de carência de mão-de-obra. É também considerado perigoso e prejudicial para a coesão social permitir que grandes grupos de pessoas se mantenham afastados do mercado de trabalho por longos períodos de tempo. As políticas activas do mercado de trabalho destinam-se, principalmente, a melhorar a empregabilidade das pessoas, não tendo por objectivo a criação de postos de trabalho.

4.3. Como parte desta estratégia, em 1 de Agosto de 2000, entrou em vigor uma garantia de actividade. Esta aplica-se a pessoas inscritas no instituto nacional de emprego e que recebem subsídio de desemprego ou outros benefícios sociais e não tenham um emprego normal (ou seja, não subsidiado) há 27 meses. Este grupo incluía 50000 pessoas (1,25 % da mão-de-obra) no fim do ano transacto, apesar do nível relativamente baixo de desemprego.

4.4. Os desempregados devem participar numa política activa do mercado de trabalho ou outro tipo de formação, a fim de reforçar o seu capital humano. Cada intervenção no quadro da garantia de actividade deve ser planeada para um período máximo de seis meses, embora não tenha sido fixado um limite para a duração total do período de garantia de actividade, podendo, em princípio, esse período ser indeterminado.

4.4.1. Algumas das críticas por vezes feitas pelas entidades patronais e outras às políticas activas do mercado de trabalho são:

- A formação dada nem sempre é adaptada às necessidades actuais das entidades patronais.

- A formação sem criação de postos de trabalho conduz apenas a desempregados mais qualificados.

- As políticas activas do mercado de trabalho são demasiado ambiciosas e os objectivos fixados demasiado numerosos.

- As camadas de actividades de mercado de trabalho e os níveis de gestão são demasiado numerosos.

- O processo é demasiado lento e orientado para os domínios incorrectos.

- As pessoas que participam em programas de políticas activas de mercado de trabalho abandonam a procura de um emprego activo.

- O sistema desencoraja a mobilidade da mão-de-obra ao subsidiar as despesas de deslocação entre o domicílio e o emprego e vice-versa.

- Os empregadores preferem pessoas com experiência profissional "real".

4.4.2. Estão previstos auxílios financeiros para as pessoas desempregadas ou em perigo de perder o seu emprego, de forma a permitir-lhes instalarem-se por conta própria, contanto que sejam consideradas capazes de gerir uma actividade independente.

4.4.3. Estão previstos apoios especiais de integração e acompanhamento para os desempregados com deficiências profissionais. Este apoio é fornecido ao desempregado e à organização que o emprega através de um consultor especializado em metodologia de integração.

4.4.4. Em 2000, incluindo os participantes na iniciativa de formação para adultos, 220000 pessoas (em equivalência a tempo inteiro) participaram em programas de políticas activas do mercado de trabalho, o que representa cerca de 5 % da mão-de-obra. O total das despesas consagradas às políticas activas de mercado de trabalho é superior a 2 % do PIB (quadro 9), o que, apesar da taxa de desemprego relativamente baixa, é mais do que em qualquer outro país da OCDE.

4.5. Para além das políticas activas do mercado de trabalho, o governo paga subsídios às entidades patronais que contratem desempregados de longa duração. Os empregadores tanto do sector privado como do público podem beneficiar de subsídios gerais para o emprego que representam 50 % dos salários, num limite máximo de 350 SEK por dia, por cada trabalhador que tenha estado desempregado e activamente à procura de emprego durante mais de doze meses. Existem subsídios reforçados para o emprego que são calculados numa escala móvel de taxas mais altas para os trabalhadores que tenham estado desempregados durante vinte e quatro meses. Os subsídios especiais para o emprego destinam-se aos trabalhadores com mais de 57 anos que tenham estado desempregados durante vinte e quatro meses, correspondendo a 75 % dos salários, num limite máximo de 525 SEK por dia e por um período máximo de dois anos. As políticas activas do mercado de trabalho são duas vezes mais dispendiosas do que o emprego subsidiado, mas há a possibilidade preocupante de as entidades patronais aproveitarem o sistema dos subsídios para obter mão-de-obra subsidiada.

4.6. Como mostrado no quadro 9, o nível dos subsídios de desemprego brutos máximos encontra-se entre os mais altos da Europa. Em termos formais, os critérios de elegibilidade para subsídios de desemprego são relativamente severos, mas a sua aplicação nem sempre é rigorosa. A duração teórica do período do subsídio de desemprego é de 300 dias, mas, na prática, essa duração pode ser prolongada por mais 600 dias caso o beneficiário participe num programa de formação. Os benefícios suplementares permitem ao beneficiário trabalhar a tempo parcial e receber subsídio de desemprego relativo às restantes horas de uma semana de trabalho normal. A generosidade deste sistema significa que os benefícios marginais de trabalhar mais horas são mínimos.

4.6.1. A taxa de substituição do subsídio de desemprego está fixada em 80% do salário anterior, até um certo nível de rendimentos, mas há um forte empenho político em aumentá-la, na medida em que a aplicação de um limite significa que uma grande percentagem da mão-de-obra recebe menos de 80 %.

4.7. Um relatório sobre a competitividade mundial elaborado, em 2000, pelo International Institute for Management Development (IMD) mostrou que a regulamentação do mercado de trabalho na Suécia era ainda relativamente restritiva em comparação com outros Estados-Membros da UE e outras importantes economias mundiais (quadro 10).

5. As pensões e o desafio demográfico

5.1. Em sintonia com a maioria dos países desenvolvidos, a Suécia enfrenta graves problemas demográficos nos próximos cinquenta anos. A situação actual vai agravar-se drasticamente num futuro próximo à medida que a geração "baby-boom" do pós-guerra começar a atingir a idade da reforma. As preocupações demográficas na Suécia têm aumentado devido à baixa taxa de natalidade, situada em 1,4, que representa uma redução acentuada do nível superior a 1,7 em 1995. Esta redução é bastante mais acentuada do que a registada em qualquer outro Estado-Membro e faz da população sueca uma das populações de envelhecimento mais rápido da UE. Em 2030, os rácios de pessoas que ainda não atingiram a idade activa, pessoas em idade activa e pessoas que já ultrapassaram a idade normal de reforma serão de 21,6: 54,4: 24. Mesmo com uma taxa de participação de 80 %, cada pessoa activa teria de sustentar 1,3 pessoas inactivas. Segundo as previsões actuais, a situação será ainda pior em 2050. O actual nível de compromissos não provisionados em matéria de pensões é de 26 % do PIB.

5.1.1. A situação demográfica na Suécia é agravada por uma tendência nacional de reforma bastante antecipada em relação à idade de reforma legal e pelo elevado nível médio de saúde gozado pela população sueca, o que aumenta a esperança de vida, ultrapassando bastante os níveis registados em alguns dos outros Estados-Membros. A tendência para a longevidade da população está a aumentar em quase todos os países desenvolvidos. A falta de adaptação regular a esses aumentos da esperança de vida contribuiu para as crises de custos enfrentadas actualmente por muitos sistemas nacionais de segurança social.

5.2. O antigo sistema de pensões foi criado na década de 50 num enquadramento económico de crescimento real permanente de 4 % e de esperanças de vida muito inferiores aos níveis actuais. À medida que a taxa de crescimento salarial per capita abrandou para uma média de cerca de 2 % e o crescimento da mão-de-obra estagnou, os peritos começaram a preocupar-se com o facto de, no futuro, a base de contribuição não aumentar com rapidez suficiente para suportar o aumento previsto do número de pensionistas idosos. Cálculos actuariais mostraram que seria necessário aumentar consideravelmente a taxa de contribuição a fim de satisfazer os compromissos futuros, embora a dimensão do problema dependesse, como habitualmente, das assunções actuariais sobre o futuro. O facto de não ser possível afirmar hoje qual seria o resultado provável amanhã foi considerado, em si, um problema. Há um consenso geral de que é importante ser-se claro em relação ao conteúdo do compromisso entre gerações do sistema de repartição.

5.2.1. As preocupações manifestadas pelos peritos foram partilhadas pela população em geral. No início da década de 80, surgiu uma crença cada vez mais difundida entre o público em geral de que o sistema não conseguiria satisfazer as suas "promessas" para o futuro. Os trabalhadores mais jovens, em particular, tornaram-se cada vez mais cépticos em relação às suas perspectivas como pensionistas. Resumindo, a confiança no sistema estava a desaparecer. A profunda recessão económica do início dos anos 90 e a redução simultânea da base de contribuição em cerca de 10 % mostrou, por fim, claramente a necessidade acentuada de reformas a um vasto grupo de interesses políticos.

5.3. Perante esta situação, em 1992, o governo criou o grupo de trabalho "Pensões", cujo mandato incluía realizar reformas no sistema de pensões existente na altura, a fim de o tornar mais sustentável. A primeira legislação referente à reforma surgiu em Junho de 1994. As reformas da segurança social têm sempre um carácter político e acabam por representar, inevitavelmente, compromissos entre diversos interesses. Um dos pontos fortes do processo de reforma sueco é o facto de a reforma ter surgido de um consenso político entre cinco dos sete partidos com assento parlamentar em 1994, representando mais de 80 % dos eleitores. Esse amplo apoio político tem prosseguido.

5.3.1. O objectivo principal da reforma é o mesmo que tem orientado a política social sueca desde os anos 50, nomeadamente, proporcionar uma reforma adequada em sintonia com o salário, com uma cobertura universal para todas as pessoas que trabalham e residem na Suécia, apoiada por uma rede de segurança que garanta um nível de vida razoável para os idosos. A reforma sueca tem quatro objectivos principais, designadamente:

- Tratamento justo das pessoas com diferentes historiais de contribuição; duas pessoas que tenham pago o mesmo montante em contribuições e que se reformem ao mesmo tempo e com a mesma idade devem ter direito à mesma pensão.

- Redistribuição transparente; este objectivo é realizado através de uma política de redistribuição financiada por dotações do orçamento geral atribuídas especificamente para este fim.

- Estabilidade financeira face às alterações na demografia e na economia.

- A criação de poupanças financeiras geridas por instituições financeiras privadas.

5.3.2. Assim, durante o período em que o elevado número de nascimentos nos anos 40 esgotará as reservas do actual fundo distributivo de pensões, a poupança pública será mantida mediante a criação e o desenvolvimento de uma nova poupança do segundo pilar por parte dos trabalhadores mais jovens. A reforma contribuiu para que os trabalhadores mais velhos possam vir a conciliar sempre os rendimentos do trabalho e da pensão, aplicando-se as mesmas normas fiscais tanto ao salário como à pensão.

5.4. A taxa total de contribuição sobre os rendimentos para o novo sistema será de 18,5 %, financiada em partes iguais pelas contribuições da entidade patronal e do trabalhador, dos quais 2,5 % serão atribuídos a um elemento da pensão de valor acrescentado. Este pode ser investido em fundos do mercado privados à escolha do trabalhador. A consequência foi introduzir-se um elemento financiado num sistema que, até agora, era exclusivamente de repartição. Para quem não atinja um mínimo há uma pensão complementar garantida financiada pelo Estado.

5.5. O segundo pilar do regime de pensões é composto por uma pensão contratual, financiada pela entidade patronal e pelo trabalhador. Faz parte dessa pensão, hoje, um elemento da pensão de valor acrescentado. Um grande número de indivíduos completam, além disso, a sua pensão do Estado com regimes de pensão privados.

5.6. Face à situação demográfica supramencionada, parece inevitável a necessidade de, nos próximos trinta anos, se avançar no sentido de regimes financiados em detrimento de regimes de repartição. Isto não implica obrigatoriamente a privatização do sistema. É possível, e até preferível, que sejam os governos a gerir os sistemas financiados.

6. Investigação e desenvolvimento

6.1. As despesas das empresas e dos governos consagradas à I& D constituem a fonte mais importante de novas ideias. Apesar de as despesas em I& D serem bastante superiores nos EUA do que na Europa, a Suécia possui o nível mais elevado de despesas consagradas à investigação e desenvolvimento per capita da UE. Como se vê no quadro 11, a despesa da Suécia ultrapassa a do Japão, está a aproximar-se dos níveis norte-americanos e equivale a cerca do dobro da média de catorze países da UE (excluindo o Luxemburgo).

6.2. Na Suécia, as despesas com a investigação representam cerca de 3,8 % do PIB, sendo, todavia, 85 % das mesmas efectuadas por empresas, o que cria uma tendência maior para a investigação aplicada do que para a investigação fundamental. Neste domínio, um motivo de preocupação é o número de importantes empresas suecas que passaram a ser controladas por empresas multinacionais estrangeiras, um processo que irá provavelmente continuar. Uma das consequências é o facto de essas empresas poderem vir a concentrar a investigação em centros de investigação mundiais, o que poderia resultar num declínio das acções de investigação suecas.

6.3. Tradicionalmente, as universidades são consideradas o centro da investigação pura, mas estão a envolver-se cada vez mais no domínio da exploração comercial. A principal fonte de receitas dos departamentos de investigação universitários é, agora, a incubação de empresas, e não patentear invenções. Neste contexto, o facto de a lei sueca conceder todos os direitos de patente ao inventor, independentemente da forma de financiamento da investigação, actua como uma limitação às actividades de investigação básica ao reduzir as receitas disponíveis para a universidade financiar novos projectos de investigação.

7. A nova economia

7.1. Na última década assistiu-se ao aparecimento de uma "nova economia" baseada na utilização das tecnologias da informação (TI). Um dos principais motivos é o facto de a Internet ter criado e imposto uma norma mundial, que é, possivelmente, a norma mais importante alguma vez criada. Antes da criação dessa norma, os computadores utilizavam diferentes plataformas técnicas incompatíveis, ficando, assim, os clientes presos a um determinado sistema. A normalização teve como consequência a atribuição do poder aos utilizadores das TI, de forma nunca observada até ao momento, e, simultaneamente, a promoção de uma reestruturação geral e fundamental de todos os tipos de actividades comerciais, industriais, públicas e privadas. O processo de globalização advém da capacidade de livre intercâmbio de informações.

7.2. Tradicionalmente, a tecnologia tem sido encarada como a aplicação de descobertas científicas. As TI de hoje alteraram essa noção - as descobertas estão agora a ser realizadas a nível tecnológico. As TI diferem das anteriores tecnologias de ponta na medida em que racionalizam e aceleram o fluxo de informação, em vez de deslocarem os objectos. A nova economia implica novas condições para toda a economia. As TI não se resumem a empresas de TI bem sucedidas, mas incluem também o impacto da utilização das TI em todos os tipos de empresas e organizações, incluindo o sector público. A nova tecnologia envolve uma reestruturação essencial dos fluxos de informação empresariais. As antigas fronteiras estão a desaparecer:

- entre nações;

- entre sectores;

- entre bens e serviços;

- entre e no seio das empresas;

- entre empregadores e trabalhadores;

- entre trabalhadores manuais e intelectuais;

- entre trabalho e lazer;

- entre trabalho e o lar.

7.3. O impacto da nova economia é sentido de diversas formas. Enquanto consumidores, é possível beneficiar de mais informação, de maior variedade de bens e serviços e de preços mais baixos através do acesso a um mercado mundial; enquanto trabalhadores, beneficia-se de trabalho mais independente, tanto em termos individuais como em equipa, de maior responsabilidade e autoridade, da possibilidade de salários mais elevados e da oportunidade de aprender novas competências durante a vida activa; enquanto cidadãos, recebe-se mais informação, é-se mais influente e tem-se a possibilidade de manter contactos mais próximos com o governo.

7.4. A Suécia é um dos países pioneiros na utilização das TI. As empresas e as autoridades públicas suecas investiram com rapidez e fortemente nas novas tecnologias, processo que foi facilitado pelos seguintes factores:

- elevado nível de competências de gestão nas empresas suecas;

- nível de educação geralmente elevado na população;

- ausência de oposição dos sindicatos à introdução de novas tecnologias.

7.4.1. Ao nível nacional, o governo contribuiu enormemente para a divulgação das competências informáticas ao introduzir um sistema de incentivo fiscal para a aquisição de computadores pessoais para utilização doméstica. Em consequência, o total das despesas consagradas às TI, na Suécia, em termos de percentagem do PIB, é não só superior ao de qualquer outro país da Europa, mas também superior ao dos EUA e bastante superior ao do Japão (quadro 12). Segundo o índice de infra-estruturas da sociedade da informação elaborado pelo IDC (parte do International Data Group) em 2000, a Suécia é líder mundial (quadro 13).

7.5. A nova economia é caracterizada por um crescimento elevado da produtividade total dos factores e por uma inflação baixa. O quadro 14 indica que os países nórdicos (Suécia, Dinamarca, Finlândia e Noruega) registaram uma descida acentuada da inflação associada a um forte aumento da produtividade total dos factores durante o período de referência. Os EUA apresentaram as mesmas tendências mas noutra dimensão. Por seu lado, a UE (excluindo os países nórdicos, o Reino Unido, os Países Baixos e o Luxemburgo) registaram uma inflação mais baixa, mas uma redução drástica da produtividade total dos factores. O Japão mostrou um padrão semelhante, mas num grau menos acentuado. Isto reflecte-se nas posições dos países mais desenvolvidos e nos menos desenvolvidos em termos da nova economia como mostra o estudo comparativo da Comissão Europeia em 1998 (quadro 15).

7.6. Um dos objectivos de Lisboa era que todos os Estados-Membros garantissem acesso electrónico generalizado aos principais serviços públicos básicos até 2003. Este é o único indicador em que a Suécia não se encontra entre os países mais desenvolvidos em TI, situando-se, neste domínio, ligeiramente abaixo da média comunitária (quadro 16). Este indicador comparativo revela os progressos efectuados pelos governos nacionais na exploração do potencial da Internet, medindo a capacidade dos governos e das empresas de utilizarem a Internet para realizarem processos administrativos obrigatórios (B2A). A Suécia deve desenvolver mais esforços neste domínio.

7.7. Para manter o seu papel preponderante na nova economia e aproveitar os seus benefícios, a Suécia deverá tomar certas medidas. As empresas, os trabalhadores e os agregados familiares suecos adoptaram rapidamente as novas tecnologias, mas há que reforçar a aceitação da mudança. Os sindicatos deverão manter a sua abordagem flexível das novas tecnologias, dos novos métodos de trabalho, das novas técnicas organizacionais e das novas formas de remuneração. A exploração do potencial da nova economia implica capital. É necessário maior disponibilidade de capital de risco baseado em acções, especialmente capital de risco destinado às PME. Outra acção benéfica seria a criação de estruturas comerciais partilhadas, permitindo às PME desenvolverem as suas competências comerciais entre empresas (B2B) e entre a empresa e o consumidor (B2C).

8. Privatização e desregulamentação

8.1. Na Suécia, a desregulamentação e a exposição à concorrência de actividades financiadas pelo Estado tiveram início em grande escala na década de 90. Simultaneamente, as leis da concorrência foram reforçadas e harmonizadas mais estreitamente com as normas comunitárias. Todavia, uma grande parte da economia sueca ainda está protegida contra a concorrência. Na Suécia, as actividades do sector público ainda ascendem a 650 mil milhões de coroas suecas, dos quais cerca de 150 mil milhões de coroas suecas representam os domínios abertos à concorrência. Alguns sectores, de propriedade tanto pública como privada, continuam a estar pouco expostos à concorrência, nomeadamente a distribuição retalhista, enquanto outros, como a habitação, se mantêm extremamente regulamentados. Em alguns domínios, nomeadamente das telecomunicações, há que regulamentar a posição do fornecedor existente e eliminar os obstáculos à entrada no sector.

8.2. Tal como noutros países, os resultados foram variados. A distribuição e a produção de electricidade foram abertas à concorrência e existem agora cerca de 160 empresas nesse sector de actividade. Em consequência disso, a Suécia tem agora os preços mais baixos da UE para o abastecimento de energia aos consumidores nacionais, apesar de um aumento geral muito acentuado dos preços, em 2001, ter levado o governo a rever a situação competitiva nesse sector. Uma família mediana pode poupar um montante significativo por trimestre se escolher o prestador de serviço adequado. A desregulamentação dos táxis conduziu a uma redução dos preços e a um aumento de 25 % do número de táxis disponíveis. A desregulamentação dos mercados de serviços provocou um forte crescimento.

8.2.1. Por outro lado, a privatização dos comboios suburbanos na zona de Estocolmo provocou, inicialmente, um ano caótico, pois o processo fora mal preparado, e têm-se registado casos de deterioração da assistência aos idosos quando esses serviços foram privatizados.

8.3. Em geral, os consumidores têm sido os principais beneficiários do processo, mas os trabalhadores também têm beneficiado de uma escolha mais vasta de empregadores e do impacto, na maior parte das vezes, positivo da privatização na criação de emprego. Um recente inquérito público indicou que 46 % dos inquiridos consideravam os resultados de um modo geral positivos, enquanto 27 % os consideravam negativos; 65 % eram a favor do princípio de livre escolha entre prestadores de serviços públicos e privados e apenas 15 % eram contra.

8.4. Foram manifestadas algumas preocupações relativas ao facto de, no seguimento da desregulamentação, monopólios estatais de outros países terem entrado no mercado sueco, criando distorções da concorrência ao aproveitarem a sua situação de monopólio no respectivo mercado nacional. Esta situação é encarada como equivalente a uma nova nacionalização de partes da economia sueca por outros Estados-Membros.

8.5. O governo tomou a iniciativa de diminuir a carga burocrática das pequenas empresas, isentando as empresas de menor dimensão da aplicação de certos regulamentos, o que deverá incentivar a criação de empresas e aumentar a taxa de êxito.

9. Fiscalidade

9.1. Como é referido atrás, a Suécia possui níveis de tributação muito elevados. A estratégia para o futuro deverá basear-se nos resultados dos últimos anos, reforçando a eficiência do sistema de benefícios fiscais e a sua capacidade de prestação de assistência social. A médio e longo prazos, existe grande margem para prosseguir a racionalização do sistema de benefícios fiscais sem comprometer os seus objectivos sociais.

9.2. O sistema fiscal deve ser concebido de forma a maximizar a motivação da força de trabalho. Simultaneamente, é necessário atenuar o incentivo à transformação dos rendimentos do trabalho em rendimentos de capital, o que constitui um dos principais problemas dos sistemas duais de tributação de rendimentos. Seria igualmente vantajoso efectuar reformas estruturais do imposto sobre a riqueza, eliminando as isenções que favorecem os mais ricos e aumentando o limiar de exclusão dos valores imobiliários de valor moderado.

10. Conclusões

10.1. A economia sueca conseguiu recuperar da recessão de meados da década de 90 e encontra-se, neste momento, em melhor situação do que alguma vez se encontrou nas últimas três décadas.

10.2. Um elemento essencial desta recuperação foi a aplicação à despesa pública de um limite para três anos actualizável. Isto resultou na introdução de uma medida em contra-ciclo na gestão macroeconómica sueca, que deveria conseguir estabilizar o ciclo conjuntural e garantir a sustentabilidade da recuperação. Deveria ajudar, igualmente, o governo a obter um nível sustentável de prestação de assistência social, independente das flutuações do ciclo. Um factor negativo é a possibilidade de aumento da inflação caso o produto continue a crescer acima do potencial. As crescentes carências de mão-de-obra indicam que o desvio de produto potencial será eliminado num futuro próximo, caso ainda não o tenha sido.

10.3. A Suécia adere ao modelo social nórdico, caracterizado por um sistema muito desenvolvido de segurança social e pelos correspondentes impostos elevados. Há um consenso geral de que o modelo social deve ser mantido, mas também de que deve ser sustentável e adaptável aos paradigmas da nova economia. Tal como Leif Pagrotsky, ministro do Comércio sueco, disse, o desafio não é eliminar o modelo social europeu, mas modernizá-lo de forma a proporcionar aos cidadãos europeus segurança a favor da mudança e não segurança contra a mudança.

10.4. A Suécia tem uma taxa de desemprego mais baixa e uma taxa de participação mais elevada do que a maioria dos outros países. A política do governo sueco para combater o aumento do desemprego de meados dos anos 90 conciliava políticas activas do mercado de trabalho e emprego subsidiado. As primeiras são mais dispendiosas, mas são mais apropriadas a longo prazo. Todavia, foram feitas algumas críticas à sua forma de funcionamento. A OCDE afirmou que o funcionamento do mercado de trabalho melhoraria se se tornasse mais branda a regulamentação de protecção ao emprego, se se reforçasse a mobilidade regional e se prosseguisse a tendência para menor compressão dos salários. A necessidade e a viabilidade dessas medidas estão, presentemente, a ser objecto de aceso debate na Suécia.

10.5. Tal como a maioria dos outros países, a Suécia enfrenta graves problemas demográficos. O governo efectuou recentemente reformas no sistema de pensões para combater esses problemas. Apesar de as reformas terem melhorado a sustentabilidade do pagamento de pensões, há que prosseguir essas mudanças de forma a satisfazer as expectativas da população activa no momento da sua reforma.

10.6. A Suécia consagra uma parte mais importante do PIB à I& D do que a maioria dos restantes países, mas esta actividade é principalmente realizada nas empresas, sendo, assim, dada preferência à investigação e ao desenvolvimento aplicados em detrimento da investigação pura. A internacionalização das principais empresas suecas pode resultar na transferência dessas actividades para outros países.

10.7. A Suécia encontra-se entre os principais actores da nova economia, mas o ritmo do seu avanço e a magnitude das mudanças geradas significam que, para manter a sua posição, a Suécia não se pode permitir abrandar os seus esforços. O país encontra-se numa boa posição para aproveitar as oportunidades existentes, todavia, os resultados dependem de ser bem sucedido em comercializar os seus vastos conhecimentos especializados.

10.8. Tem-se registado forte actividade no domínio da desregulamentação e da privatização dos monopólios estatais, contudo grande parte da economia sueca ainda se encontra protegida contra a concorrência. A desregulamentação nem sempre tem tido êxito inequívoco, e há opiniões diferentes sobre a dimensão apropriada da privatização e qual a forma que esta deverá assumir. Todavia, em geral, o princípio de reforço da concorrência é o que reúne maior apoio. A continuação da redução da participação do Estado nas actividades de mercado parece inevitável. É necessário um maior reconhecimento da importância de dar nova formação aos gestores que tenham trabalhado exclusivamente no sector público, para os preparar para se adaptarem à disciplina de um novo mercado competitivo.

10.9. O governo tomou medidas para ajudar as pequenas empresas, isentando-as da aplicação de certos regulamentos, todavia, a prioridade continua a ser o desenvolvimento de melhores sistemas de financiamento de PME.

10.10. A evolução económica, social e técnica da Suécia, ao longo da última década, tem sido um êxito em numerosos aspectos. O desafio do futuro deverá ser tirar partido deste êxito, mantendo a liderança tecnológica, reforçando a produtividade, modernizando o mercado de trabalho e aperfeiçoando o sistema fiscal, de forma a criar um sistema de segurança social sustentável e mais perfeito que defenderá o espírito de coesão social subjacente à sociedade sueca.

Bruxelas, 29 de Novembro de 2001.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs