Relatório especial n.o 6/2003

sobre a geminação enquanto instrumento principal de apoio ao reforço da capacidade institucional nos países candidatos à adesão, acompanhado das respostas da Comissão

(Apresentado nos termos do n.o 4, segundo parágrafo, do artigo 248.o do Tratado CE)

(2003/C 167/02)

ÍNDICE

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

RESUMO

I. É vital para os países candidatos da Europa Central e Oriental disporem de uma forte capacidade institucional (institution building) que lhes permita adoptar e aplicar a legislação comunitária (o acervo comunitário), que constitui um dos critérios de adesão. A Comissão lançou o programa de geminação em 1998 como instrumento principal de apoio aos países candidatos no reforço da sua capacidade administrativa. Através da geminação são colocados à disposição dos países candidatos peritos nacionais dos Estados-Membros. Até Fevereiro de 2002 tinha sido aprovado um total de 503 projectos de geminação, com um orçamento global de 471 milhões de euros.

II. As administrações e instituições públicas dos Estados-Membros dispõem de conhecimentos únicos e de experiência específica na aplicação e cumprimento do direito comunitário. A introdução do instrumento da geminação em 1998 previu a transferência de conhecimentos e experiência dos sectores públicos dos Estados-Membros para os países candidatos. A geminação é por isso uma iniciativa positiva da parte da Comissão no sentido de apoiar os países candidatos na aquisição de capacidades para adoptar, aplicar e fazer cumprir o acervo comunitário(1).

III. Os projectos de geminação funcionaram como catalisadores de um processo de reforma nos países candidatos, juntando especialistas das administrações públicas dos Estados-Membros e dos países candidatos e promovendo a transposição do acervo comunitário para a legislação nacional. Contudo, foi menor o progresso na aplicação e cumprimento deste acervo. Os objectivos declarados nos acordos de geminação [os chamados resultados "garantidos"(2)] eram frequentemente irrealistas, e não podiam ser atingidos senão parcialmente nos períodos previstos nos projectos. Na prática, verificou-se ser excessivamente optimista esperar que, em qualquer domínio, após um projecto de geminação com uma duração média de 18 meses num país candidato se pudesse encontrar uma organização totalmente operacional, eficiente e sustentável (ver pontos 16 a 22).

IV. A geminação é uma actividade complexa na qual se encontram implicadas diversas funções e participantes [os peritos nacionais ou conselheiros de pré-adesão (CPA), administrações de diferentes Estados-Membros e países candidatos e a Comissão - Bruxelas e delegações]. Os resultados pretendidos só podem ser atingidos se todas as partes realizarem o que lhes compete. A auditoria revelou que o cumprimento limitado dos objectivos se deve a uma combinação de factores envolvendo todas as partes implicadas no processo (ver pontos 23 e 24):

- fixação de objectivos irrealistas,

- fraco empenhamento e responsabilização pelos projectos da parte dos países candidatos,

- deficiências de gestão ao nível das administrações dos Estados-Membros e da Comissão.

V. A geminação é uma abordagem relativamente nova da ajuda aos países candidatos para reforço da sua capacidade institucional. Um aspecto positivo da geminação é o facto de a Comissão ter assumido a responsabilidade de organizar um processo de aprendizagem. Assim, introduziu muitas modificações no sentido de melhorar o instrumento (ver pontos 25 a 32). Um efeito secundário negativo destas modificações foi um aumento de complexidade, dado que se aplicavam aos novos projectos regras diferentes daquelas que se aplicavam aos anteriores (ver ponto 43).

VI. A interacção entre as numerosas administrações públicas implicadas na geminação criou uma complexidade administrativa, que reduziu a eficiência e eficácia deste instrumento. É gasto tempo excessivo com questões puramente administrativas, em detrimento da tarefa principal, que consiste em aconselhar os países candidatos acerca do reforço da sua capacidade institucional. Os períodos ainda longos que decorrem entre a avaliação das necessidades e a realização dos projectos, bem como os sistemas de pagamento muito complexos são dois dos problemas correntes mais significativos (ver pontos 33 a 44). Verificou-se também uma tendência para valorizar excessivamente a geminação em detrimento de outros mecanismos elegíveis para apoio. Isto resultou por vezes num afastamento dos objectivos iniciais deste instrumento e num uso pouco selectivo da geminação (ver pontos 45 a 51).

VII. Sendo verdade que o instrumento contribuiu certamente para o reforço das capacidades institucionais e administrativas dos países candidatos no que se refere às exigências decorrentes da adesão à União Europeia, poderão ainda ser realizados progressos consideráveis. Recomenda-se que (ver pontos 60 a 64):

- a taxa de execução seja aumentada através de uma abordagem realmente orientada para a obtenção de resultados. Os componentes básicos necessários para tornar eficaz a capacidade de implementação deverão ser identificados melhor e os objectivos de cada projecto deverão ser definidos de modo mais realista e preciso,

- as diferentes etapas, desde a avaliação das necessidades à realização do projecto, sejam menos burocráticas e ultrapassadas mais rapidamente,

- os procedimentos de pagamento sejam simplificados e acelerados,

- seja considerado o uso de contratos de preço fixo ou forfetário que especifiquem os resultados a alcançar,

- o uso da geminação resulte de uma escolha deliberada entre diferentes instrumentos disponíveis. A Comissão deverá incrementar os seus esforços no sentido de assegurar a combinação mais apropriada dos diferentes instrumentos disponíveis para o reforço da capacidade institucional,

- a Comissão crie uma rede de CPA para assegurar o registo de conhecimentos específicos, difundir boas práticas e reduzir os riscos de repetição de erros.

INTRODUÇÃO

1. A capacidade dos países candidatos da Europa Central e Oriental em adoptar e aplicar a legislação comunitária (o acervo comunitário) foi determinada como sendo um dos critérios para a adesão no Conselho Europeu de Copenhaga em 1993. A geminação, instrumento introduzido em 1998, é um dos meios através dos quais a União tem procurado apoiar os países candidatos no reforço da sua capacidade administrativa.

2. Em Novembro de 1999, a Comissão adoptou novas orientações para a execução do programa Phare no período de 2000 a 2006, em que os apoios Phare são centrados em duas prioridades principais:

a) Reforço da capacidade institucional (cerca de 30 % dos recursos Phare);

b) Apoio ao investimento (cerca de 70 % dos recursos Phare).

3. A primeira, o reforço da capacidade institucional, pode ser definida como o processo que consiste em ajudar os países candidatos a desenvolver as estruturas, estratégias, recursos humanos e competências de gestão necessárias para o reforço das suas capacidades económicas, sociais, administrativas e de regulação. O programa Phare contribui para o financiamento do reforço da capacidade institucional em todos estes domínios.

4. O instrumento principal de reforço da capacidade institucional é a geminação, que envolve a transferência a tempo inteiro e a longo prazo de peritos das administrações públicas de Estados-Membros da União Europeia para países candidatos(3). O objectivo geral é ajudar os países candidatos a criar ou reforçar as instituições necessárias para incorporar o acervo comunitário(4), através da transferência de conhecimentos e de experiência das administrações e instituições públicas dos Estados-Membros. Enquanto que o perito nacional ou consultor de pré-adesão (CPA)(5) destacado por um período longo é o núcleo central de um projecto de geminação, o projecto poderá incluir outros peritos destacados por períodos curtos ou médios e o fornecimento de formação e, em casos devidamente justificados, de pequenos artigos de material de escritório (até ao custo unitário de 5000 euros). Cabe ao país candidato a escolha do parceiro de geminação.

5. Os elementos-chave do instrumento de geminação são os acordos de geminação assinados pelos países candidatos e pelos Estados-Membros e aprovados pela Comissão de modo a torná-los elegíveis ao financiamento do programa Phare. Estes acordos contêm os objectivos específicos dos projectos de geminação relevantes que, nos campos seleccionados, cobrem uma larga variedade de questões (tal como a organização, formação, legislação, informação, tecnologia, etc.). Constituem os documentos legais que comprometem as duas partes a atingir os resultados pretendidos através da transferência dos peritos dos Estados-Membros para as administrações dos países candidatos.

6. A gestão da geminação é complexa. A Comissão é responsável pela gestão global e financiamento do instrumento de geminação e as suas delegações também intervêm na preparação e acompanhamento de acordos individuais específicos (ver diagrama). Contudo, a principal responsabilidade relativa à aplicação de cada acordo tem sido delegada nos Estados-Membros e nos países candidatos.

Diagrama

Principais etapas e responsabilidades na geminação

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Abreviaturas:

PC: País candidato

EM: Estado-Membro

UCFC: Unidade central de financiamento e de celebração de contratos do PC

Fonte:

Comissão Europeia.

7. A Comissão produziu um manual de geminação(6), que estabelece em detalhe o quadro legal, financeiro e processual para os projectos de geminação.

APRESENTAÇÃO DOS PROJECTOS E SUA IMPORTÂNCIA ORÇAMENTAL

8. Não existe nenhum artigo orçamental especificamente consagrado à geminação. Este instrumento é financiado pelo capítulo B7 - 03 (Instrumento Phare pré-adesão) juntamente com projectos de investimento e de infra-estruturas.

9. A Comissão lançou o conceito da geminação em 1998 e os primeiros projectos tiveram início no Verão de 1999. Até Fevereiro de 2002 tinha sido aprovado um total de 503 projectos de geminação, com um orçamento total de 471 milhões de euros (ver quadro 1), ou seja um orçamento médio por projecto na ordem de um milhão de euros.

Quadro 1

Orçamento global para os projectos de geminação 1998-2001

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Comissão Europeia.

10. A unidade central de gestão da Comissão, em Bruxelas, tem todas as informações sobre os montantes acordados para cada projecto de geminação. Quanto aos pagamentos realmente efectuados, esta unidade não possuía informações actualizadas no início da auditoria do Tribunal porque tencionava esperar pelo encerramento do primeiro exercício de selecçãodos projectos de geminação. Ainda no decorrer da auditoria do Tribunal a unidade central de gestão obteve essas informações das delegações. A responsabilidade por efectuar os pagamentos no âmbito dos projectos de geminação cabe às unidades centrais de financiamento e de celebração de contratos (UCFC), sediadas nos ministérios das finanças, bem como a outros organismos responsáveis pela execução em cada país candidato.

11. O quadro 2 indica os projectos de geminação por país candidato e por sector (agricultura, ambiente, etc.). A Polónia, a Roménia e a República Checa apresentam o número mais elevado de projectos de geminação. Cada projecto poderá contar com a participação de mais do que um Estado-Membro, seja como chefe de projecto, seja como parceiro (ver quadro 3).

Quadro 2

Projectos de geminação por sector nos países candidatos 1998-2001

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Fonte:

Comissão Europeia.

Quadro 3

Número de projectos de geminação nos quais se encontram envolvidos os Estados-Membros (enquanto líderes ou parceiros)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Comissão Europeia.

A AUDITORIA DO TRIBUNAL

12. O objectivo principal da auditoria consistiu em avaliar se a aplicação do instrumento de geminação por parte da Comissão, dos Estados-Membros e dos países candidatos fora eficaz e eficiente. A auditoria não incluiu uma avaliação da legalidade e da regularidade das autorizações e dos pagamentos. Para corroborar a avaliação do Tribunal da eficácia da gestão foi examinada uma amostra de 45 projectos, de entre todos os que tinham sido concluídos até Fevereiro de 2002 (num total de 98), cobrindo uma variedade de domínios do acervo comunitário, para determinar em que medida os objectivos expressos nos respectivos acordos tinham sido alcançados. A maior parte destes projectos já concluídos foi iniciada em 1988, que foi o ano de arranque do instrumento de geminação. Foi dada especial atenção ao domínio da "preparação para os fundos estruturais", dado que este terá um impacto especial sobre o uso futuro dos fundos comunitários. Uma auditoria específica sobre as medidas de carácter ambiental financiadas pelos instrumentos de pré-adesão(7) incluiu uma análise dos projectos de geminação neste domínio, cujas conclusões principais são incluídas no presente relatório.

13. Para avaliar a eficiência da aplicação do instrumento foram analisados os procedimentos e as estruturas, em particular de projectos iniciados na segunda metade de 2001 e no início de 2003. A avaliação incluiu a capacidade demonstrada pela Comissão para retirar os respectivos ensinamentos e adoptar medidas correctivas.

14. O trabalho de auditoria incluiu uma análise dos ficheiros de gestão da Comissão ao nível central, de ficheiros de projectos resultantes de exercícios de selecção decorridos em 1998, 1999 e 2000, bem como de relatórios de controlo externo do consórcio OMAS(8). Os auditores estiveram presentes numa reunião de CPA em Bruxelas em Fevereiro de 2002. Também entrevistaram os representantes de todos as partes intervenientes [delegações, CPA, responsáveis pela execução dos projectos, pontos de contacto nacionais (PCN)(9) e UCFC] na Estónia, Hungria e Polónia. Os PCN na Finlândia (particularmente implicados em projectos nos países bálticos) e os parceiros de geminação no Reino Unido (que tem um papel predominante no domínio da auditoria externa) também foram visitados. A auditoria das medidas ambientais incluiu visitas ao conjunto dos 10 países candidatos que beneficiam de ajudas no âmbito dos programas Phare e ISPA.

15. O Tribunal avaliou as respostas aos questionários enviadas pelos PCN de oito Estados-Membros e de seis países candidatos e 54 respostas diferentes a questionários recebidas dos CPA e dos responsáveis pela execução dos projectos durante as visitas do Tribunal à Estónia, Hungria e Polónia. Foi obtida informação adicional do programa SIGMA(10). O Tribunal teve igualmente em conta os relatórios sobre a situação elaborados pela Comissão em Fevereiro de 2002.

RESULTADOS OBTIDOS

16. A maior parte dos projectos de geminação do primeiro exercício de selecção de 1998 teve início na segunda metade de 1999, tendo cerca de um quarto começado no início de 2000. Dado que a duração média de um projecto é de aproximadamente 18 meses, a maior parte destes projectos de geminação ficou concluída na segunda metade de 2001 ou no início de 2002. Foi por isso necessário à Comissão prolongar o prazo de pagamento para projectos Phare de 1998 até 31 de Março de 2002. A avaliação dos resultados finais dos projectos efectuada pelo Tribunal incidiu sobre aqueles que a Comissão indicou estarem concluídos em Fevereiro de 2002 (ver ponto 12).

Conceito de resultados "garantidos"

17. A ideia central dos projectos de geminação é que eles devem produzir progressos específicos e "garantidos" nas capacidades institucionais e administrativas dos países candidatos que lhes permitam adoptar, aplicar e fazer cumprir o acervo comunitário. Os países candidatos deverão desenvolver uma administração moderna e eficiente, bem como criar instituições capazes de aplicar o acervo comunitário ao mesmo nível dos actuais Estados-Membros. De acordo com o manual de geminação, as organizações dos países candidatos deverão encontrar-se totalmente operacionais e ser eficientes e sustentáveis após a geminação, embora não tenha sido estabelecido nenhum critério para determinar o que constitui uma forte capacidade administrativa.

18. De forma a acentuar este objectivo, ou seja a obtenção de resultados efectivos, operacionais e sustentáveis num determinado domínio, a Comissão criou a expressão resultados "garantidos". A concepção de um projecto de geminação deverá ser tal que os resultados sejam assegurados ou "garantidos". Contudo, na prática a Comissão não tem meios para assegurar que os resultados "garantidos" sejam efectivamente atingidos. Existe apenas a possibilidade de reter 10 % do orçamento até o relatório final do projecto ser aprovado pela delegação. Mesmo esta disposição não tem sido muito eficaz, já que os orçamentos dos projectos foram calculados de forma generosa, o que significa que as taxas de execução dos projectos se situavam abaixo dos 90 % em muitos casos. Daí não haverem consequências financeiras significativas no caso de um sucesso apenas parcial ou de insucesso na obtenção de resultados "garantidos". Na prática, a aprovação do relatório final não depende do sucesso ou insucesso do resultado final.

Resultados limitados de objectivos ambiciosos

19. De um modo geral, os projectos de geminação funcionaram como catalisadores de reforma nos países candidatos, reunindo especialistas dos Estados-Membros e das administrações públicas dos países candidatos. Os principais progressos foram realizados na transposição do acervo comunitário para a legislação. Contudo, os progressos foram menores no que se refere à sua aplicação e cumprimento. A análise efectuada pelo Tribunal de 45 projectos concluídos mostrou que muitas vezes só era possível obter parcialmente os resultados declarados nos acordos durante o período de realização de cada projecto, tornando necessária a sua prorrogação ou projectos de seguimento. Era, em geral, excessivamente optimista esperar que, em qualquer domínio, se encontrasse num país candidato uma organização totalmente operacional, eficiente e sustentável após um projecto de geminação. No entanto, tais objectivos irrealistas eram frequentemente declarados nos acordos de geminação. As conclusões em alguns domínios principais foram as seguintes:

- no domínio da "Preparação para os fundos estruturais" não puderam ser atingidas partes importantes dos objectivos declarados no que se refere à boa gestão dos fundos estruturais e do Fundo de Coesão a tempo para a adesão à União Europeia (ver pormenores no anexo),

- no domínio ambiental o desempenho tem frequentemente sido inferior às expectativas. Não puderam ser criados planos de aplicação sectorial, como tinha sido planeado e "garantido" nos acordos de geminação,

- outros domínios, como a Agricultura e Pescas ou a Justiça e Assuntos Internos, fornecem exemplos de projectos excessivamente ambiciosos na concepção e/ou que não atingiram os objectivos declarados.

Preocupação com a sustentabilidade

20. Muitos dos projectos previam a formação em larga escala do pessoal das administrações públicas dos países candidatos. Contudo, os CPA e os responsáveis pela execução dos projectos fizeram notar que sobretudo grande parte do pessoal mais jovem abandonou o sector publico após a formação, indo trabalhar no sector privado. Apesar de melhorias recentes, o emprego no funcionalismo público dos países candidatos permanece relativamente pouco atractivo devido a salários que não são competitivos e a uma gestão deficiente(11). Embora os projectos de geminação tenham atingido os resultados "garantidos" em tais casos (ou seja, a formação de um número definido de funcionários), o impacto a longo prazo no sentido do reforço da capacidade institucional poderá não ser atingido devido a esta taxa elevada de rotação do pessoal.

21. O impacto da geminação é reduzido se não for dada atenção adequada à melhoria do quadro geral da administração pública nos países candidatos. Na maior parte dos países candidatos a capacidade do funcionalismo público não atinge ainda um nível que permita que a geminação seja totalmente eficaz. A própria Comissão fez notar na sua Análise de 2000 do programa Phare que os instrumentos usados no âmbito deste programa poderão não ter os efeitos esperados devido às lacunas dos sistemas em vigor nas administrações públicas nacionais dos países candidatos. O consórcio OMAS concluiu, em Outubro de 2001, que o impacto e a sustentabilidade dos resultados da geminação eram limitados pelo facto de a cultura, os sistemas e o financiamento da função pública dos países candidatos continuarem a ser inadequados(12).

22. A sustentabilidade também pode correr riscos no caso de estarem envolvidos no mesmo projecto de geminação Estados-Membros com diferenças em termos de cultura e abordagem. Por exemplo, o risco era evidente logo no início do projecto polaco de "Melhoria no controlo financeiro interno da despesa pública". Este projecto foi dificultado pela existência de diversos pontos de vista sobre como criar sistemas de controlo interno adequados no sector público.

Justificação para a obtenção de resultados limitados

23. Os resultados "garantidos" podem apenas ser atingidos se todas as partes interessadas tiverem o desempenho que lhes é exigido. A auditoria revelou que a obtenção de resultados limitados se deve em geral a uma combinação de factores que envolvem todos os intervenientes principais:

a) As administrações públicas dos Estados-Membros nem sempre dispunham dos meios necessários para lidar com todas as inúmeras exigências da regulamentação aplicável à geminação. Os recursos exigidos em matéria de coordenação foram subestimados, em especial no que se refere aos projectos conjuntos (ou seja, que envolvam dois ou mais Estados-Membros). Nalguns casos, o desempenho dos CPA não atingiu o nível exigido, devido a problemas de língua ou de integração. As demoras no recrutamento de assistentes para os CPA(13) também tiveram por vezes um efeito negativo na realização dos projectos de geminação. Os CPA nem sempre foram suficientemente apoiados pelo responsável pela execução dos projectos dos Estados-Membros e a rotação de pessoal ao nível dos peritos dos Estados-Membros contratados por períodos curtos também prejudicou a aplicação eficaz dos projectos;

b) O empenhamento e responsabilidade pelos projectos por parte dos países candidatos nem sempre era suficientemente desenvolvido. Os países candidatos por vezes não apoiavam suficientemente as reformas e mudanças exigidas. Os CPA nem sempre dispunham das instalações e do equipamento necessários desde o início do projecto. Em certos casos, os funcionários superiores dos países candidatos não puderam dedicar tempo suficiente às actividades do projecto devido à sua carga de trabalho normal;

c) A Comissão, que tem a responsabilidade final pelos projectos de geminação, estabelece o quadro de orientação mas não se encontra directamente envolvida na gestão dos projectos de geminação. A Comissão prossegue o seu processo de reestruturação e procura aperfeiçoar o seu sistema de repartição da gestão entre os seus serviços centrais e as suas delegações. Foram feitos esforços no sentido de fornecer aconselhamento em projectos específicos, mas estes esforços foram por vezes prejudicados por trocas de pontos de vista improdutivas e por conflitos acerca da repartição de competências. A Comissão nem sempre respeitou as preferências dos países candidatos, o que é uma das exigências fundamentais das regras de geminação (princípio da parceria). Além disso, promoveu a geminação mesmo em casos em que o país candidato estava convicto que a geminação não fornecia a melhor solução. Uma outra crítica dos países candidatos era que a Comissão nem sempre desenvolvia esforços suficientes no sentido de contrabalançar as pressões políticas dos Estados-Membros, o que levava a que a escolha do parceiro de geminação não fosse da competência exclusiva do país candidato. Houve também um controlo insuficiente da qualidade dos relatórios dos projectos e do calendário da sua apresentação, bem como o envio de informações insuficientes às DG competentes nos domínios relevantes. Isto resultou numa menor capacidade da Comissão para propor recomendações práticas e eficazes com o objectivo de melhorar o desempenho. Além disso, os CPA criticaram o facto de a Comissão não ter criado uma rede de CPA.

24. Um dos efeitos globais da situação acima descrita é uma redução da eficiência e da eficácia (ver pontos 33 a 44). Contudo, a geminação é uma iniciativa relativamente nova, e todos os intervenientes se encontram numa fase de aprendizagem através da experiência.

AVALIAÇÃO EXTERNA EM 2000

25. Um traço positivo a apontar é o facto de a Comissão ter assumido a sua responsabilidade na organização deste processo de aprendizagem ao encomendar uma auditoria externa(14) do instrumento de geminação no início de 2000, embora na altura nenhum dos projectos estivesse concluído e a maior parte só estivesse operacional há menos de 12 meses.

26. Em Julho de 2000, uma equipa de quatro peritos independentes de diferentes administrações públicas de Estados-Membros redigiu um "relatório sobre a avaliação do instrumento de geminação no âmbito do programa Phare". Com base no exame de 18 projectos de geminação e de consultas com os principais grupos de interessados, os peritos concluíram que poderiam ser realizadas melhorias em três aspectos principais:

a) Medidas para tornar a geminação mais acessível: foram criticadas as demoras nos pagamentos e no processo de decisão, assim como a demora e complexidade no processo de elaboração dos acordos, que foi considerado burocrático, rígido, pesado e excessivamente minucioso;

b) Medidas para facilitar a participação das administrações dos Estados-Membros nas actividades de geminação;

c) Medidas para aumentar o empenhamento das administrações dos países candidatos na geminação.

MEDIDAS CORRECTIVAS TOMADAS PELA COMISSÃO EM RESPOSTA À AVALIAÇÃO EXTERNA

27. O Tribunal reconhece que a Comissão introduziu muitas melhorias como resposta à avaliação externa. As medidas correctivas realizadas estão expressas em várias revisões importantes do manual de geminação, as últimas das quais entraram em vigor em Junho de 2001 e em Fevereiro de 2002 (ver ponto 43).

28. De modo a melhorar a redacção dos acordos (ver ponto 26.a)), a avaliação externa recomendou que os custos de preparação dos acordos fossem financiados pelo programa Phare. A revisão de Junho de 2001 permitiu esta possibilidade e também introduziu flexibilidade acrescida, nomeadamente no que se refere às regras orçamentais assim como à introdução dos procedimentos de geminação simplificada ("twinninglight")(15).

29. A última revisão de Fevereiro de 2002 prevê medidas para tornar o processo mais acessível:

a) Os novos CPA são convidados pela Comissão a participar num seminário de formação de dois dias na sede da Comissão em Bruxelas, podendo os custos de participação ser imputados ao orçamento do programa de geminação;

b) O organismo do Estado-Membro responsável pela aplicação do projecto poderá pedir um pagamento adiantado superior ao que era concedido anteriormente.

30. No que se refere ao interesse das administrações dos Estados-Membros em participar na geminação (ver ponto 26.b)), a Comissão também permitiu que um número cada vez maior de organismos privados, que actuam no lugar das administrações públicas, fossem mandatados para aplicar projectos de geminação. Esta definição mais lata toma em linha de conta a tendência geral em alguns Estados-Membros no sentido da privatização das actividades públicas (ver pontos 46 a 48) e tem contribuído para aumentar o interesse destes Estados-Membros em participar na geminação.

31. No que se refere ao empenhamento das administrações dos países candidatos (ver ponto 26.c)), a Comissão tomou medidas para assegurar que a participação do pessoal dos países candidatos é definida detalhadamente no acordo de geminação. A revisão do manual de geminação em Junho de 2001 introduziu a obrigação de requerer a aprovação prévia da Comissão e da UCFC em caso de mudança do responsável pela execução do projecto ou do homólogo do CPA no país candidato.

32. Em resumo, muitos problemas de lançamento ou de desenvolvimento inicial dos projectos têm sido identificados e tratados pela Comissão. Contudo, persistem problemas importantes de carácter mais estrutural, que são descritos nos pontos seguintes.

PROBLEMAS ESTRUTURAIS PERSISTENTES

Complexidade administrativa

33. Muitos dos novos CPA que começaram a trabalhar em 2001 continuavam a exprimir o seu descontentamento com a burocracia existente a todos os níveis do projecto, desde a sua programação até à sua aplicação. Na sua opinião, gastavam demasiado tempo com questões puramente administrativas em detrimento da tarefa principal, nomeadamente aconselhar os países candidatos no reforço da sua capacidade institucional. De facto, a interacção das numerosas administrações públicas implicadas na geminação (a Comissão em Bruxelas, as delegações da Comissão, vários organismos públicos nos Estados-Membros e nos países candidatos), cada qual com a sua própria cultura administrativa, cria uma complexidade administrativa que diminui a sua eficiência e eficácia. Os prazos excessivamente longos que continuam a decorrer entre a avaliação das necessidades e a realização de um projecto (ver pontos 34 a 36), assim como o sistema de pagamentos extremamente complicado (ver pontos 37 a 44), são dois exemplos das dificuldades encontradas.

Procedimentos ineficientes desde a avaliação de necessidades até à realização do projecto

34. Antes que um CPA possa iniciar o seu trabalho num país candidato, um projecto tem de passar por muitas etapas diferentes (ver diagrama). Daí resultam períodos longos entre a avaliação das necessidades iniciais e as medidas práticas tomadas para suprir essas necessidades. Em Fevereiro de 2000, 30 % de todos os projectos do exercício de selecção de 2000 não tinham ainda tido início. Neste caso, foram necessários dois anos para completar as várias etapas (identificação das necessidades, redacções sucessivas do plano geral do projecto, convite à apresentação de propostas, selecção de parceiros de geminação, redacção do acordo de geminação, aprovação do financiamento pelo Comité Directivo da Comissão, assinatura do acordo de geminação, aprovação por parte da Comissão, anúncio do acordo de geminação e, finalmente, início do trabalho do CPA no país candidato). Disto resulta que alguns elementos do projecto já estejam desactualizados na altura em que o projecto pode finalmente ser iniciado, pelo que é necessário alterar o respectivo acordo logo a partir desse momento. Uma outra consequência grave dos procedimentos morosos é o risco efectivo de que os CPA e outros funcionários-chave nomeados se retirem do projecto ainda antes do seu início.

35. Muitos CPA criticaram a precisão excessiva exigida no processo de planeamento. Consideravam ser um desperdício de recursos e de tempo a exigência de especificar pormenorizadamente, com muitos meses de antecedência, aspectos tais como a localização de uma acção de formação, o número de participantes, o aluguer das instalações, os custos de viagem, as ajudas de custo diárias ou o número de páginas de notas de curso a traduzir. No caso de qualquer desvio relativamente ao plano, são necessários procedimentos morosos para alterar o acordo em conformidade. Se a alteração se refere a uma cláusula obrigatória (por exemplo, um artigo que se refira a resultados "garantidos"), assume a forma de uma adenda ao acordo(16), o que requer a aprovação formal dos serviços centrais da Comissão. Têm de ser redigidas cartas de acompanhamento para as cláusulas indicativas do acordo. No passado foram redigidas muitas adendas ou cartas de acompanhamento durante o período de realização de um projecto.

36. Na Polónia, o planeamento exacto de todos os elementos referentes aos custos dos projectos de geminação ficou inutilizado a partir de Julho de 2001, devido a um aumento de 60 % das ajudas de custo diárias dos peritos dos Estados-Membros (que passaram de 229 euros para 367 euros). Este aumento elevado das ajudas de custo diárias durante a vigência dos projectos de geminação perturbou gravemente a sua gestão orçamental. O Fundo Nacional Polaco considerou que este aumento não era justificado e não reflectia a realidade económica.

Sistemas de pagamento complicados

37. De início, os pagamentos de geminação para reembolso dos custos incorridos pelos Estados-Membros eram feitos directamente pela Comissão aos Estados-Membros. A responsabilidade pelos pagamentos era então transferida para os países candidatos, no âmbito da política geral de descentralização da Comissão (ou seja, de aumento das responsabilidades dos países candidatos). Assim, os principais fluxos de dinheiro vão agora de Bruxelas para os países candidatos e destes para os Estados-Membros. Os subsídios e custos dos CPA são-lhes pagos directamente pela UCFC no país candidato, que é o organismo pagador da contribuição comunitária aos projectos de geminação.

38. As administrações públicas dos Estados-Membros ainda se queixam de que o reembolso dos seus custos frequentemente demora meses devido a falhas nos sistemas de pagamento. Os pagamentos efectuados aos CPA também registaram demoras consideráveis. Em alguns casos, os adiantamentos não foram recebidos a tempo, de modo que aqueles se viram obrigados a usarem fundos pessoais para custear os seus voos, custos de alojamento e relativos aos assistentes.

39. O sistema global não funcionou correctamente devido à excessiva complexidade dos diferentes procedimentos interrelacionados. A sobreposição das regras financeiras aplicáveis à geminação com outras regras financeiras ou orçamentais a níveis diferentes da Comissão, dos Estados-Membros e dos países candidatos causou importantes disfunções.

40. Na Hungria, os fundos Phare são administrados através do orçamento geral. O procedimento de pagamento no Ministério das Finanças húngaro prevê 27 passos, o que provocou atrasos consideráveis nos pagamentos do programa Phare a serem efectuados, incluindo os pagamentos de geminação. A delegação nesse país criou uma equipa de trabalho em 2001 para lidar com estes problemas de pagamento.

41. As UCFC têm de verificar se as declarações de custos submetidas pelos parceiros de geminação nos Estados-Membros são exactas e respeitam as regras de geminação. A UCFC polaca em especial foi criticada pelos parceiros nos Estados-Membros por exercer este controlo de um modo excessivamente exigente, causando por isso atrasos nos pagamentos. A UCFC polaca replicou que os seus controlos revelaram que muitas das declarações de custos eram inexactas. Uma das causas destes problemas residia nas diferentes interpretações das regras de geminação. O Tribunal encontrou indícios de falhas de ambas as partes.

42. Os trabalhos preparatórios nos Estados-Membros não são compensados com base em custos reais. Em vez disso é concedida uma compensação forfetária, calculada com base no trabalho realizado no país candidato. Independentemente do carácter do projecto e da preparação necessária para o realizar, esta taxa é sempre de 150 % dos honorários pagos aos peritos destacados por períodos curtos no país candidato. Embora seja correcto que os Estados-Membros sejam compensados pelo trabalho de preparação essencial realizado pelos peritos no Estado-Membro, a Comissão não reviu a justificação da taxa de 150 % desde a sua introdução em 2000. A avaliação externa salienta que o sistema de compensação forfetária cria incentivos perversos. Dado que cabe sobretudo aos gestores do projecto nos Estados-Membros avaliar quanto tempo deve ser passado no país candidato, o sistema encoraja os peritos a realizarem o trabalho preparatório no país candidato e não no Estado-Membro.

43. A aplicação das regras financeiras da geminação encerra um desafio à capacidade administrativa tanto nos Estados-Membros como nos países candidatos. A Comissão alterou as regras por diversas vezes de modo a melhorar o instrumento. Contudo, isto contribuiu também para aumentar a sua complexidade, dado que diferentes conjuntos de regras eram aplicáveis aos antigos e aos novos projectos. Foi ainda criada uma maior confusão, visto que algumas modificações ("clarificações") são também aplicadas retroactivamente(17), enquanto que outras não. A Comissão nem sempre deu orientações coerentes, o que levou a que as regras financeiras da geminação nem sempre fossem aplicadas de modo corrente(18).

44. Em geral, os procedimentos administrativos complicados da geminação absorvem uma quantidade desproporcionada dos recursos das delegações, das UCFC e dos CPA.

Ênfase excessivo na geminação

45. O reforço da capacidade administrativa não é equivalente à geminação. Alguns representantes dos países candidatos criticaram, contudo, a tendência da Comissão para dar demasiado ênfase à geminação, em detrimento de outros mecanismos orientados para o reforço da capacidade institucional que são elegíveis para apoio (apoio horizontal geral ao funcionalismo público(19) (ver ponto 21), contratos de serviços no sector privado, participação em programas comunitários). O forte ênfase dado pela Comissão à geminação resultou por vezes num afastamento do seu objectivo inicial e no seu uso de uma forma pouco selectiva.

Alargamento do uso da geminação aos organismos mandatados

46. A geminação representa supostamente a cooperação entre administrações públicas. Os CPA deverão ter conhecimentos específicos sobre a aplicação do acervo comunitário na administração pública de um Estado-Membro que não se encontram disponíveis no sector privado. De acordo com a Comissão, a geminação deveria oferecer algo que nenhum outro instrumento pode oferecer, nomeadamente ajuda em domínios que são da exclusiva competência do Estado. A geminação deverá ser usada naqueles casos em que não exista nenhuma solução alternativa através do uso de consultores privados. É por isso que se prevê para a geminação uma derrogação aos processos de adjudicação normais do programa Phare, o que permite aos países candidatos escolherem os seus parceiros de geminação nos Estados-Membros independentemente dos custos implicados.

47. Contudo, cada vez mais os parceiros de geminação nos Estados-Membros são os chamados organismos mandatados, que são definidos como organismos autorizados a agir no lugar das administrações públicas. A lista de organismos mandatados aceites pela Comissão tem crescido consideravelmente e ultrapassa já os 300. Desta forma a Comissão tem reconhecido a tendência dos Estados-Membros para confiarem a prestação de serviços públicos a organismos privados. Não houve nenhuma decisão formal da parte da Comissão no sentido de aceitar ou de recusar uma organização enquanto organismo mandatado.

48. Estes organismos mandatados são frequentemente propriedade de privados e poderão também ter interesses comerciais, o que os conduz a oferecer os seus serviços através de processos de adjudicação comerciais noutras ocasiões (inclusive à Comissão no quadro da assistência técnica). O estatuto de organismo mandatado permite-lhes cobrar acima de 100 % mais do que os honorários normais dos peritos das administrações públicas. Contudo, para os projectos de geminação não se exige que se submetam a processos de adjudicação competitivos. Nestes casos perde-se a ideia original da geminação, sendo lícito questionar se a derrogação dos procedimentos Phare é realmente apropriada.

Uso automático da geminação

49. O Tribunal concluiu que o uso da geminação é frequentemente mais uma escolha por defeito do que o resultado de uma avaliação comparativa detalhada dos vários instrumentos. Não foi suficientemente tido em conta se as condições da aplicação bem sucedida da geminação tinham sido cumpridas. A experiência tem mostrado que as actividades de geminação não se adequam aos projectos para os quais os países candidatos ainda não decidiram quais os ministérios que deverão ser responsáveis ou para os quais ainda não adoptou a legislação necessária. Por vezes a geminação foi escolhida mesmo quando não existia nenhuma necessidade evidente para a estadia de um CPA durante pelo menos 12 meses consecutivos (uma exigência básica do instrumento de geminação).

50. Houve também casos em que, após trabalhos preparatórios prolongados, os projectos de geminação seleccionados não chegaram a ter início e foram cancelados. A Comissão recorreu então a contratantes privados. Isto demonstra que a geminação e o recurso a consultores privados eram por vezes intermutáveis. Não foi ponderado suficientemente em cada caso se os conhecimentos especializados necessários poderiam mais facilmente ser fornecidos pela geminação ou por operadores privados.

51. A geminação não pode funcionar eficazmente por si só. Nalguns casos havia uma falta de complementaridade e de sincronização com o recurso ao sector privado. A geminação não era capaz de progredir devido ao facto de os procedimentos interligados de adjudicação, aquisição e contratação de equipamentos não serem coordenados ou se atrasarem. Dois exemplos servem para ilustrar o uso descoordenado dos diferentes meios usados para o reforço da capacidade institucional:

a) No projecto polaco de "Controlo Financeiro ao Nível Regional" (realizado entre Outubro de 2001 e Outubro de 2003) a respectiva adjudicação para uma base de dados sofreu atrasos. A base de dados deveria cobrir as intervenções estruturais da União Europeia, com especial destaque para o desenvolvimento de um sistema para controlo do apoio comunitário ao nível regional e local;

b) A componente de geminação do projecto húngaro no domínio da preparação dos fundos estruturais (ver anexo, ponto 4) não foi coordenada com a componente de consultoria privada, aumentando assim os riscos de sobreposições e de duplicação desnecessária de esforços.

52. Em geral pode-se argumentar que a geminação não oferece uma melhor relação custo-eficácia do que os contratos de assistência técnica baseados em processos de adjudicação. Os seguintes factores impedem a obtenção de uma relação custo-eficácia óptima na geminação:

a) Embora os Estados-Membros e os países candidatos sejam as partes contratantes, os fundos são fornecidos pela Comissão. Os Estados-Membros e os países candidatos não têm, por isso, nenhum incentivo financeiro para terminar um contrato se uma das partes não cumprir as suas obrigações. Em alguns casos, contratos que não obtêm resultados satisfatórios têm sido prolongados para evitar problemas políticos e os pagamentos finais têm sido efectuados, embora os objectivos não sejam atingidos;

b) Devido ao número de funções e de participantes implicados num projecto, a responsabilidade pelas deficiências é difusa (ver pontos 23 e 24), o que aumenta o risco de insucesso ou desempenho abaixo do esperado;

c) Nos projectos de geminação encontram-se geralmente implicadas administrações a níveis diferentes, o que significa que os recursos são destinados a aspectos burocráticos em detrimento da tarefa principal, nomeadamente aconselhar os países candidatos no reforço da capacidade institucional (ver pontos 33 a 44);

d) Uma estadia ininterrupta de um CPA durante 12 meses não é necessária, nem sequer desejável, para todos os projectos (ver ponto 49). É difícil integrar no quadro de geminação soluções rápidas, flexíveis e adaptadas a problemas específicos. Contudo os procedimentos de geminação simplificada têm vindo a introduzir uma maior flexibilidade (ver ponto 28).

GEMINAÇÃO E NOVOS PLANOS DE ACÇÃO PARA 2002

53. A Comissão anunciou no seu documento sobre a Estratégia de Alargamento de 2001 que iria incrementar o seu apoio às acções de reforço da capacidade institucional em 2002 através de um plano de acção para cada um dos dez países candidatos da Europa Central e Oriental. Em Junho de 2002, a Comissão anunciou(20) que estes planos de acção estavam concluídos e que a sua implementação estava em curso. Foi fornecida uma ajuda suplementar no montante de 250 milhões de euros no âmbito do programa Phare.

54. Os planos de acção são actualmente considerados pela Comissão como um instrumento principal e ferramenta-chave para ajudar os países candidatos a reforçarem as suas capacidades administrativas e judiciais. O papel exacto a ser desempenhado pela geminação no quadro desta assistência suplementar está ainda por decidir.

55. Os relatórios regularmente elaborados pela Comissão em 2002 sobre os progressos dos países candidatos no sentido da adesão identificaram as necessidades restantes no âmbito do reforço da capacidade institucional antes da adesão. Com o mecanismo actual, novos projectos de geminação não poderiam contribuir para dar resposta a essas necessidades antes de 2005. O mecanismo de geminação não é pois certamente um instrumento que dê resposta imediata às necessidades de reforço da capacidade institucional.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

Uma iniciativa positiva

56. O reforço da capacidade institucional tornou-se uma prioridade da ajuda Phare em Novembro de 1998. Uma maior capacidade administrativa é vital para os países candidatos da Europa Central e Oriental, não apenas devido às necessidades específicas da adesão à União Europeia mas também para a transição geral para uma competitividade acrescida na economia global. A geminação é o instrumento principal do programa Phare para reforçar a capacidade administrativa no âmbito da adesão.

57. As administrações e instituições públicas dos Estados-Membros dispõem de conhecimentos únicos e experiências específicas no que se refere à aplicação e cumprimento do acervo comunitário. Antes de 1998 a Comissão procurou serviços de consultoria sobretudo no sector privado. Contudo, é necessária a melhor consultoria dos sectores privado e público para o processo de reforço da capacidade institucional, pelo que a geminação é uma iniciativa louvável da Comissão no sentido de assistir os países candidatos a adquirirem a capacidade de adoptar, aplicar e fazer cumprir o acervo comunitário.

58. A Comissão têm a responsabilidade final pelo programa de geminação mas não se encontra directamente envolvida nos projectos de geminação e tem por isso uma capacidade limitada de influenciá-los. O conceito de geminação, embora globalmente positivo, implica que a repartição de responsabilidades entre a Comissão, os países candidatos e os Estados-Membros impede o desenvolvimento de uma estrutura clara e simples de responsabilização (ver pontos 23 e 24).

Resultados limitados de objectivos ambiciosos

59. Em geral, os projectos de geminação têm agido como catalisadores da reforma nos países candidatos, reunindo especialistas das administrações dos Estados-Membros e dos países candidatos. Os principais progressos foram realizados na transposição do acervo comunitário para a legislação nacional. Contudo, os progresso foram consideravelmente menores no que se refere à sua aplicação e cumprimento. A análise do Tribunal dos projectos concluídos indica que os resultados têm em geral ficado aquém dos objectivos declarados. Os chamados resultados "garantidos" só puderam frequentemente ser alcançados parcialmente durante os períodos dos projectos. Verificou-se ser excessivamente optimista esperar que, em qualquer domínio, após um projecto de geminação com uma duração média de 18 meses, num país candidato se encontrasse uma organização totalmente operacional, eficiente e sustentável. O sucesso era frequentemente comprometido pelo grande número de funções e de participantes no processo e pela falta de responsabilização (ver pontos 19 a 24). O efeito da complexidade administrativa também impediu a obtenção plena dos resultados desejados. Foi gasto demasiado tempo em questões puramente burocráticas, em detrimento da tarefa principal, nomeadamente aconselhar os países candidatos no reforço da capacidade institucional. (ver pontos 33 a 44).

Melhoria dos resultados

60. Para optimizar os recursos e melhorar os resultados, a geminação dever-se-á centrar mais na obtenção de resultados em tempo oportuno. Esta capacidade deverá ser reforçada da seguinte forma:

a) Deverá ser concedida mais atenção à formulação de um número limitado de objectivos realistas e atingíveis, que corrijam deficiências identificáveis na capacidade administrativa;

b) Os procedimentos para avaliar a obtenção de resultados deverão ser sempre estabelecidos em cada acordo, possivelmente através do uso de indicadores de desempenho ou critérios de avaliação de sucesso;

c) Os acordos deverão também estipular que a sustentabilidade dos resultados deverá ser avaliada após a conclusão do projecto. A expressão resultados "garantidos" é enganadora enquanto os pagamentos não dependerem da realização desses objectivos, pelo que se recomenda que o termo "garantidos" deixe de ser utilizado;

d) As delegações deverão controlar mais rapidamente se os critérios de avaliação de sucesso foram alcançados, de modo a permitir uma resposta em tempo oportuno, tal como a reorientação do projecto ou mesmo o seu abandono.

Tornar a geminação mais rápida e menos complexa

61. A geminação implicou procedimentos morosos e ocupou-se demasiado com a micro-gestão dos recursos. Em Fevereiro de 2002, 30 % de todos os projectos do procedimento de selecção de 2000 não tinham ainda tido início (ver ponto 34). A Comissão já demonstrou a sua disponibilidade para tomar medidas correctivas (ver pontos 27 a 32). São contudo ainda necessárias mais melhorias para simplificar os procedimentos morosos nas várias etapas, desde a avaliação das necessidades até à realização completa dos projectos:

a) Todas as etapas de preparação dos projectos (o que envolve os países candidatos e os Estados-Membros assim como a Comissão) deverão ser racionalizadas sem comprometer o respeito pela boa prática administrativa;

b) A Comissão deverá acelerar os seus próprios processos de consulta interna entre as sedes, as delegações e as DG competentes, respeitando os prazos estabelecidos;

c) A Comissão deverá simplificar e acelerar os procedimentos de pagamentos sem menosprezar os riscos que isso implica;

d) Em geral, a Comissão deverá considerar o uso de contratos de preço fixo ou forfetário que especifiquem os resultados a alcançar.

Escolher a geminação de forma mais selectiva

62. O reforço da capacidade institucional não se resume apenas à geminação. O uso da geminação é com demasiada frequência fruto de uma escolha por defeito no que se refere ao reforço da capacidade institucional (ver pontos 45 a 51). A Comissão deverá incrementar os seus esforços no sentido de desenvolver um uso equilibrado e coordenado dos diferentes instrumentos para reforço da capacidade institucional (apoio horizontal geral ao funcionalismo público (ver ponto 21), contribuição do sector privado, participação em programas comunitários).

63. Nos casos em que os organismos mandatados funcionem como potenciais parceiros de geminação, a Comissão deverá estabelecer um procedimento que lhe permita dar mais atenção aos custos implicados (ver pontos 46 a 48).

Aproveitamento dos conhecimentos e experiência adquiridos

64. Quatro anos de geminação resultaram numa acumulação de conhecimentos específicos e de relações. Os CPA dos primeiros projectos estão de partida e novos CPA estão de chegada. A Comissão deverá criar uma rede de CPA (possivelmente através da internet) para preservar esta acumulação de conhecimentos específicos, para difundir boas práticas e para reduzir o risco de repetição de erros.

Perspectivas

65. A geminação continuará relevante muito para além da adesão prevista. Os projectos que têm início imediatamente antes da adesão irão continuar durante mais dois anos. O apoio Phare normal deverá continuar para os países candidatos que não façam parte da primeira vaga de adesões. Além disso, a Comissão prevê a provisão de um apoio financeiro para reforço da capacidade institucional (disponível aos novos Estados-Membros após a adesão) que cubra as acções não elegíveis para fundos estruturais. As melhorias ao instrumento serão certamente valiosas porque a geminação terá provavelmente continuidade por um tempo considerável.

O presente relatório foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 10 de Abril de 2003.

Pelo Tribunal de Contas

Juan Manuel Fabra Vallés

Presidente

(1) O corpo legislativo completo da União Europeia, expresso nos tratados, no direito derivado e nas políticas da União, assim como na jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias.

(2) A Comissão consagrou a expressão resultados "garantidos" para indicar como objectivo um resultado concreto e plenamente operacional num determinado domínio. Contudo, não estão previstas consequências financeiras no caso de um sucesso apenas parcial ou mesmo de insucesso na obtenção dos resultados "garantidos".

(3) A Comissão decidiu que os peritos dos Estados-Membros deverão ser funcionários públicos dos quadros ou temporários (Manual de geminação, parte A, artigo 5.3.2). Contudo, esses peritos poderão igualmente ser oriundos de certos organismos não-administrativos mandatados, normalmente aqueles nos quais um Estado-Membro tenha delegado as suas competências na matéria.

(4) Ver nota anterior.

(5) Os CPA dão assistência à administração pública ou a outros organismos estatais no país candidato no contexto de um programa de trabalho predefinido.

(6) A última versão data de Fevereiro de 2002.

(7) Relatório especial n.o 5/2003 sobre o programa Phare e sobre os programas ambientais ISPA.

(8) O consórcio OMAS foi mandatado pela Comissão para avaliar os trabalhos em curso do programa comunitário Phare.

(9) Cada país candidato e Estado-Membro dispõe de um PCN para actividades no âmbito do reforço das capacidades institucionais.

(10) O programa SIGMA - Support for Improvement in Governance and Management in Central and Eastern European Countries - é uma iniciativa conjunta da OCDE e da União Europeia e é financiado sobretudo pelo programa Phare da União Europeia.

(11) Ver as publicações SIGMA sobre o cumprimento das normas relativas ao funcionalismo público nos países candidatos.

(12) Relatório ad hoc sobre o instrumento de geminação, consórcio OMAS, 24 de Outubro de 2001.

(13) Para facilitar o trabalho do CPA, pode ser-lhe facultado um assistente a tempo inteiro (do país candidato), para lidar com problemas de tradução/interpretação e outras funções de gestão do projecto.

(14) "Report on an assessment of the Twinning instrument under Phare" (Relatório sobre a avaliação do instrumento de geminação no âmbito de Phare), Julho de 2000, Comissão Europeia.

(15) A "geminação simplificada" foi introduzida em Junho de 2001 para projectos de âmbito limitado. O limite financeiro máximo para projectos de geminação simplificada foi estabelecido em 150000 euros e a sua duração limitada a seis meses; em casos excepcionais este prazo pode ser alargado até aos oito meses.

(16) As delegações encontram-se mandatadas para aprovar ou não adendas em nome da Comissão. Deverão requerer a aprovação formal da sede antes de aprovarem adendas referentes a mudanças, por exemplo, nos resultados "garantidos". Se a Comissão estiver de acordo, a delegação deverá igualmente requerer a aprovação escrita da UCFC.

(17) Com cada nova alteração a Comissão indicou que "as clarificações das regras de aplicação poderão ser aplicáveis a acordos anteriores, quando apropriado, ou estarem sujeitas a acordo prévio com a UCFC".

(18) Por exemplo a revisão do manual em Junho de 2001 introduziu taxas máximas para os responsáveis pela gestão dos projectos assim como para os peritos destacados por períodos curtos ou médios. De acordo com as administrações dos Estados-Membros, nos projectos do exercício de selecção de 2000, estas taxas máximas eram por vezes respeitadas e outras vezes não, consoante as orientações dadas pelas diferentes delegações.

(19) O apoio horizontal ao funcionalismo público é fornecido pelos programas SIGMA e pelo gabinete TAIEX (Technical Assistance Information Exchange Office). TAIEX é um gabinete da Comissão e pertence à DG Alargamento.

(20) Comunicação da Comissão relativa aos planos de acção para reforçar as capacidades administrativas e judiciais e que acompanha os compromissos assumidos pelos países envolvidos nas negociações de adesão, COM (2002) 256 final de 5 de Junho de2002.

ANEXO

RESULTADOS LIMITADOS DE OBJECTIVOS AMBICIOSOS

1. A geminação reuniu especialistas das administrações dos Estados-Membros e dos países candidatos, criando novas redes de peritagem técnica através da Europa e dando início aos primeiros passos para reforçar a capacidade administrativa nos países candidatos. Os principais progressos foram realizados na integração na legislação respectiva do acervo comunitário, do qual cerca de 50 % se refere ao sector agrícola. Neste sector, a geminação contribuiu para acelerar a transposição e a adopção de legislação em temas como os "Sistema integrado de gestão e de controlo" (SIGC), "Organismos pagadores" e "Administração veterinária". Noutros domínios a geminação contribuiu igualmente para o reforço do quadro jurídico e institucional, nomeadamente ao nível do "Controlo e gestão fronteiriças", da "Auditoria externa" e da "Migração e asilo".

2. Contudo, os exemplos seguintes mostram que muitos dos objectivos declarados nos acordos de geminação eram irrealistas e só poderiam ser realizados parcialmente.

Exemplo: Preparação para os fundos estruturais

3. Os "Programas Especiais Preparatórios para os fundos estruturais" (PEP) nos países candidatos incluem normalmente geminações. Por exemplo, o programa nacional Phare de 1998 para a Estónia afectava um montante de 3 milhões de euros ao PEP, dos quais 21 % foram para um projecto de geminação e os 71 % remanescentes para outras medidas. Tanto as medidas de geminação como as outras deveriam contribuir para o objectivo geral do PEP, nomeadamente o desenvolvimento e a aplicação das estruturas necessárias dentro da administração estoniana para uma boa gestão dos fundos estruturais e do Fundo de Coesão a tempo da adesão à União Europeia.

4. O CPA principal envolvido concluiu que os objectivos estabelecidos para o projecto de geminação não eram realistas e que os critérios de avaliação de sucesso não eram suficientemente precisos. De facto, o acordo descreve em 30 páginas uma lista confusa de cerca de 70 objectivos, metas, conteúdos, tarefas, resultados esperados, intenções específicas, critérios de avaliação de sucesso e actividades frequentemente imprecisos. Isto torna a avaliação subsequente dos resultados extremamente difícil. Em consequência, o relatório final do projecto de geminação não comparou sistematicamente os resultados com os objectivos e os resultados descritos no acordo, nem fez uma distinção entre os resultados da geminação e os resultados fruto da assistência técnica.

5. O projecto de geminação do PEP húngaro era também muito ambicioso no seu conteúdo e calendarização. De entre os 40 objectivos ou resultados nas quatro componentes finalizadas, apenas 15 foram descritos pela delegação como plenamente alcançados. O sucesso foi especialmente reduzido nas componentes do "Fundo Social Europeu" e de "Sapard"(1). O objectivo da componente Sapard era de capacitar o Ministério da Agricultura e do Desenvolvimento Rural (MADR) para gerir a medida Sapard de pré-adesão. No final do projecto (em Janeiro de 2001 para a componente Sapard), a Agência Sapard ainda não tinha recebido a autorização provisória e havia ainda muito a fazer para que isso se tornasse possível. Este facto devia-se sobretudo à decisão de deslocar a Agência do Centro de Intervenção Agrícola para o MADR a meio da vigência do projecto. Em consequência foram atingidos apenas metade dos objectivos declarados relativamente à componente Sapard.

6. O projecto PEP na Polónia (6,75 milhões de euros para as fases um e dois) era não apenas muito ambicioso mas também extremamente complexo (oito CPA, seis Estados-Membros, 16 acções cobertas por três componentes). Alguns dos objectivos do projecto, sobretudo na segunda componente, incluindo a criação de uma base jurídica e administrativa para os fundos estruturais e o Fundo de Coesão que incluísse a ISPA e o Sapard, não foram alcançados, o que em parte se deve à sua complexidade. Em especial os procedimentos, a capacidade administrativa e o papel das organizações ao nível regional não tinham sido clarificados.

7. Irregularidades praticadas na Agência para a Reestruturação e Modernização da Agricultura (ARMA) tiveram importantes efeitos negativos na realização dos objectivos de dois projectos agrícolas relacionados com projectos de geminação(2). Uma auditoria externa (Outubro de 2001), assim como investigações conduzidas pelo OLAF e pelo Supremo Tribunal de Contas polaco (Fevereiro de 2002), revelaram casos graves de má gestão na ARMA: equipamento financiado pela União Europeia e pessoal treinado no âmbito de um projecto de geminação foram transferidos da administração pública para uma empresa privada. A Comissão emitiu uma ordem de cobrança de 2,8 milhões de euros em Fevereiro de 2002. Dado que os CPA operavam a um nível relativamente baixo dentro da ARMA não tinham tido conhecimento desta transferência para uma empresa privada.

8. No projecto PEP na Lituânia alguns critérios de avaliação de sucesso foram apagados, nomeadamente aqueles que se referiam à verificação dos sistemas e procedimentos administrativos em vigor. Tornou-se claro durante o período de aplicação que todas as estruturas necessárias para executar os fundos de pré-adesão não poderiam estar criadas antes do fim do projecto.

9. Os resultados "garantidos" não puderam em larga medida ser atingidos para os projectos SPP/1 na Bulgária (de acordo com a Comissão, devido à falta de empenhamento por parte do beneficiário, à falta de experiência do CPA e a apoios inadequados da parte da administração de origem deste) e na Letónia (más relações de trabalho entre parceiros e gestão do projecto deficiente).

(1) Special Action Programme for Agriculture and Rural Development, que constitui o instrumento de pré-adesão para este sector.

(2) PL98/IB/AG-01 (Introdução de um sistema integrado de gestão e de controlo) e PL98/IB/AG-03 (Sistema de identificação e registo de animais).

Respostas da comissão

RESUMO

I-II. A Comissão assinala a avaliação positiva e construtiva da geminação efectuada pelo Tribunal, enquanto iniciativa positiva para o reforço das capacidades institucionais. A geminação foi criada como novo instrumento para uma cooperação administrativa específica entre as instâncias internacionais e europeias. Antes do seu lançamento, a assistência à reforma da administração pública nos países candidatos era prestada através de contratos de consultoria que não aproveitavam experiências práticas, nem permitiam uma transferência eficaz das competências práticas. Frequentemente, estes contratos limitavam-se a produzir relatórios teóricos desprovidos de interesse prático, pelo que a geminação foi desenvolvida a partir de 1998 a título experimental. Todos estes elementos reforçam a necessidade de analisar a geminação (em especial os seus aspectos fundamentais: programação e execução específicas por peritos do sector público) em relação à alternativa da assistência técnica tradicional.

III. O conceito de "resultados garantidos" foi considerado como a característica essencial da geminação. Ambos os parceiros do projecto se comprometem a colaborar para atingir um resultado previsto de comum acordo no âmbito de um processo de execução conjunto. A Comissão anunciou desde o início que os projectos de geminação se devem centrar em objectivos institucionais limitados e bem definidos. Porém, esta abordagem realista revelou-se por vezes incompatível com o nível de ambição elevado dos países beneficiários. Por conseguinte, é incontestável que os projectos iniciais, em particular, eram demasiado ambiciosos e não conseguiram atingir os seus objectivos. No entanto, mesmo estes projectos ambiciosos funcionaram como catalisadores do processo de reforma em curso e, em comparação com os resultados atingidos no âmbito da abordagem baseada na assistência técnica adoptada de 1990 a 1996, a geminação teve bons resultados.

Finalmente, a reacção positiva das administrações que participaram em acções de geminação foi essencial para que os Estados-Membros ganhassem confiança e permitiu o encerramento das negociações em Copenhaga. Este sucesso amplamente reconhecido constituiu o resultado garantido determinante da geminação.

IV. Dois dos resultados mais importantes da geminação, não mensuráveis mas visíveis, são a criação de redes e a transformação de atitudes e comportamentos. Durante os quatro anos de execução, as acções de geminação reuniram especialistas das administrações dos Estados-Membros e dos países candidatos que só raramente eram especialistas internacionais, criando deste modo uma rede de competências técnicas em toda a Europa. Este processo é fundamental para construir uma Europa alargada e para aproximar a Europa dos seus cidadãos. A maior parte dos peritos dos Estados-Membros e dos funcionários públicos dos países candidatos participaram, pela primeira vez, num projecto da União Europeia e, também pela primeira vez, assumiram a responsabilidade de gerir fundos comunitários. Em muitos casos, os laços criados mantiveram-se após a conclusão do respectivo projecto, tanto entre os Estados-Membros e os países candidatos, como entre as diferentes administrações dos Estados-Membros.

V. Em 1998, nenhuma das partes envolvidas possuía os conhecimentos suficientes sobre as regras e os princípios da geminação (tanto as delegações da CE, como os Estados-Membros ou os países candidatos). Posteriormente, a concepção e a execução dos projectos de geminação evoluiu através de um processo de aprendizagem prática. O manual de geminação personifica a evolução de uma prática, actualmente já consolidada. O objectivo de todas as alterações introduzidas no manual de geminação foi efectivamente manter a geminação como instrumento pragmático e simplificar os procedimentos o mais possível.

VI. A reunião de peritos de diferentes países e culturas administrativas, sem experiência anterior em cooperação internacional, com vista a uma colaboração eficaz foi e é uma difícil tarefa. Muitas das normas que regem os projectos de geminação foram criadas para assegurar a utilização adequada dos fundos Phare atribuídos a acções de geminação. A Comissão insistiu repetidamente junto dos responsáveis pelas acções de geminação (task managers) das delegações e dos serviços centrais na manutenção de uma abordagem flexível mas eficaz durante a execução dos projectos. Foram envidados esforços consideráveis para acelerar os pagamentos. Na fase da programação, poderá ser considerado um uso mais selectivo da geminação. A este respeito, a Comissão refere-se ao anexo 3 das directrizes de programação Phare inteiramente consagradas a uma programação adequada e específica da geminação e da "geminação simplificada".

VII. Através da geminação, a Comissão lançou uma transferência de know-how sem precedentes em questões complexas e técnicas, a partir das diferentes tradições administrativas dos Estados-Membros, para os diferentes países candidatos. Esta transferência foi igualmente essencial para mobilizar a vontade política e os recursos nos países candidatos.

- Taxa de execução: Enquanto for apoiada pela recomendação do Tribunal. Os projectos de geminação não são assimilados a acordos de fornecimentos ou de investimento. A consecução dos objectivos da geminação depende frequentemente de factores externos, de ordem política.

- Duração das etapas do projecto: O manual de geminação estabelece actualmente um prazo geral de seis meses entre a selecção e o início do projecto. Todos os outros prazos processuais, inclusive os que foram estabelecidos para os procedimentos do comité director das acções de geminação não excedem dez dias úteis.

- A Comissão já adoptou medidas para assegurar a simplificação dos procedimentos de pagamento, aumentando o montante dos pagamentos adiantados.

- A recomendação do uso de contratos de preço fixo ou forfetário relativos a prestações especificáveis não seria prática em todas as situações, uma vez que o financiamento dos projectos de geminação se baseia na recuperação dos custos incorridos pelas administrações ou pelos organismos mandatados.

- A identificação e concepção dos projectos de geminação para o reforço das capacidades institucionais são o resultado de um processo equilibrado e de um diálogo entre a Comissão e o país candidato e submetidas à análise e aprovação final do comité de gestão Phare. É essencial uma programação adequada, facto que tem sido devidamente salientado nas directrizes de programação Phare pelo menos desde 2000.

- Rede de CPA: A Comissão aceita esta sugestão e está disposta a aperfeiçoar a sua base de dados, onde já estão disponíveis todos os dados e contactos profissionais dos CPA com vista à criação de uma rede.

INTRODUÇÃO

4. Os conselheiros de pré-adesão (CPA) constituem o núcleo central dos projectos de geminação mas importa igualmente salientar o papel fundamental dos responsáveis pela execução dos projectos (um do Estados-Membro e outro do país candidato) para o êxito de um projecto de geminação.

6. A Comissão designa o instrumento de geminação, financia, presta aconselhamento e assegura o acompanhamento e a avaliação. Porém, a execução do projecto depende exclusivamente dos parceiros do projecto. Tal reflecte duas características essenciais da geminação: i) a estreita cooperação entre as administrações do Estados-Membro e dos países candidatos e ii) o papel tradicional de facilitação e coordenação da Comissão.

7. O manual de geminação foi amplamente reconhecido como um registo extremamente útil das boas práticas de geminação que apresenta orientações firmes mas flexíveis com vista a uma gestão eficaz dos projectos.

RESULTADOS OBTIDOS

16. A Comissão reconhece que, especialmente no período de arranque considerado na amostra de projectos analisada pelo Tribunal, alguns projectos de geminação necessitam de um trabalho preparatório considerável. Porém, na Polónia, por exemplo, oito dos nove acordos de geminação foram assinados até ao final de Outubro de 1999. O último acordo foi assinado em Fevereiro de 2000.

A última revisão do manual de geminação em Fevereiro de 2002 simplificou o processo de conclusão dos acordos que encurtou significativamente o prazo para o início efectivo dos projectos de geminação.

17-22. Com efeito, poderá ser exigido a mais de um projecto de geminação que cumpra adequadamente o acervo comunitário num determinado domínio ou sector. Por conseguinte, os "resultados garantidos" podem facilmente constituir um critério de avaliação intermédio que representa um critério específico em relação à capacidade administrativa, desde que exista um objectivo aprovado conjuntamente. Este objectivo deve ser mensurável e concreto.

18. A execução de um projecto de geminação baseia-se na recuperação dos custos incorridos.

O montante dos fundos que, potencialmente, podem ser retidos se o relatório final não for aprovado aumentou para 20 % (revisão do manual de geminação de Fevereiro de 2002). De facto, a não aprovação do relatório final apenas constituiria uma sanção para o Estado-Membro participante no projecto de geminação, enquanto a execução do projecto é uma responsabilidade assumida conjuntamente com as autoridades do país candidato. As consequências para o país candidato são mais indirectas. Se um projecto de geminação não conseguiu criar as instituições essenciais para o cumprimento do acervo comunitário ou integrar determinadas partes do acervo na legislação nacional, tal reflectiu-se em geral nos relatórios periódicos, na parte relativa aos progressos efectuados pelo país candidato e, por conseguinte, teve consequências para as negociações de adesão.

Ademais, o manual de geminação contém disposições que permitem dar uma nova orientação ao projecto (especialmente após os primeiros seis meses) ou suspendê-lo antes da sua conclusão se este se revelar ineficaz ou não produzir resultados satisfatórios. Tanto os países candidatos como os Estados-Membros procuram evitar esta última alternativa a todo o custo, pois esta poderia ter repercussões negativas no modo como o seu empenhamento no processo de alargamento é considerado. Com efeito, a Comissão decidiu suspender dois projectos antes da data final [BG99/IB-CO-02 National Health Insurance Fund (fundo nacional dos seguros de saúde) e BG99/IB-CO-01 Co-ordination of social security schemes (coordenação dos regimes de segurança social)].

19. Em particular durante o período de arranque, os beneficiários assumiram compromissos importantes nas negociações, cuja dimensão e importância se reflectiram em alguns acordos de geminação muito ambiciosos ou mesmo demasiado ambiciosos. Por este motivo, é incontestável que a concepção dos projectos iniciais, em particular, era demasiado ambiciosa. Porém, mesmo estes projectos funcionaram como catalisadores para o lançamento do processo de reformas.

- A programação de projectos no sector dos fundos estruturais é geralmente um exercício mais complexo do que a programação de outros projectos relacionados com o acervo, uma vez que diz respeito a medidas práticas e não a directivas ou regulamentos. Ademais, a concepção de uma ficha de projecto para os fundos estruturais implica consultas horizontais muito pormenorizadas. Após a atribuição da execução de um projecto a um Estado-Membro, cabe ao beneficiário e ao parceiro seleccionado do Estado-Membro definir as actividades e a estratégia adequadas que permitirão atingir os resultados garantidos. Ver a resposta pormenorizada da Comissão no Anexo.

- Ademais, o reforço das capacidades institucionais constitui um desafio especial em matéria ambiental, dado que os ministérios do ambiente são relativamente recentes e as autoridades regionais e locais, bem como os organismos governamentais, necessitam igualmente de assistência para cumprir as suas responsabilidades em relação ao acervo. A coordenação entre o ministério do ambiente e estas instituições e entre o ministério e os outros ministérios é frequentemente muito difícil e deve ser melhorada.

20 e 21. O problema da sustentabilidade não é específico à geminação. Resulta do ambiente geral da administração pública nos países candidatos que se caracteriza por um elevado índice de rotação do pessoal, salários baixos e, por vezes, uma gestão ineficaz. As fortes limitações enfrentadas pela administração pública ao nível dos recursos humanos só poderão ser plenamente ultrapassadas através de crescimento e desenvolvimento, sustentado pela segurança económica e solidariedade decorrentes da adesão. Porém, a Comissão não ignora o ambiente geral da administração pública abordado pelo programa SIGMA (apoio à governança e à gestão nos países candidatos Phare).

22. Existe igualmente um aspecto muito positivo na participação de mais de um Estado-Membro num determinado projecto de geminação, uma vez que esta proporciona ao país candidato diversas alternativas em vez de um único modelo nacional. Com efeito, o projecto é frequentemente enriquecido pelas diferentes abordagens.

No caso do projecto de geminação específico referido pelo Tribunal, os beneficiários polacos ficaram extremamente satisfeitos, no final do projecto, pelo facto de os parceiros dos Estados-Membros terem utilizado uma combinação das abordagens sueca e francesa. Porém, a fim de garantir a gestão eficiente do projecto, a Comissão estabeleceu limites, quer em relação ao número de Estados-Membros (no máximo dois) que participam no mesmo projecto, quer em relação à dimensão dos projectos.

23. a) Durante a fase de arranque, as administrações dos Estados-Membros tiveram de aprender a utilizar este novo instrumento e a adaptar as suas próprias estruturas de forma a prestar uma assistência eficaz. Ao longo do tempo, foram efectuadas as adaptações necessárias e a maioria das administrações dos Estados-Membros tornaram-se efectivamente mais eficientes na criação e gestão dos projectos de geminação.

De acordo com a última revisão do manual de geminação (Fevereiro de 2002), o assistente pode ser seleccionado antes do anúncio do acordo de geminação, enquanto o contrato de serviços é assinado com o assistente seleccionado após o anúncio. Esta inovação constitui uma das tentativas para reduzir a duração dos procedimentos administrativos.

b) O empenhamento e a responsabilização dos países candidatos melhoraram ao longo do tempo. A assinatura conjunta necessária de todos os relatórios trimestrais constitui um dos requisitos para reforçar este empenhamento.

A delegação da CE atrasou a execução de alguns projectos em algumas situações, quando não existiam sinais visíveis de um empenhamento adequado por parte dos beneficiários.

c) Papel da Comissão

A identificação e concepção dos projectos de geminação para o reforço das capacidades institucionais são o resultado de um processo e diálogo equilibrados entre a Comissão e o país candidato submetidos à análise e aprovação final do comité de gestão Phare.

A Comissão concebe o instrumento de geminação, financia e presta aconselhamento e assegura o acompanhamento e a avaliação mas a execução do projecto depende exclusivamente dos parceiros do projecto. (Ver resposta no ponto 6).

Pressão política no processo de selecção

As delegações transmitem a mesma mensagem: As administrações de alguns Estados-Membros foram objecto de pressão política no âmbito do processo de selecção. A Comissão desencorajou activamente este tipo de pressão.

Qualidade dos relatórios

As delegações escrevem frequentemente aos responsáveis pela execução dos projectos de geminação sobre a qualidade dos relatórios trimestrais e sobre a oportunidade da sua execução, com recomendações de melhorias. A Comissão apoia esta iniciativa, solicitando às delegações que acrescentem uma curta avaliação sobre cada relatório.

Transparência da selecção

A fim de evitar a falta de transparência durante o processo de selecção, a Comissão insiste em que os beneficiários preencham um quadro-modelo, indicando as vantagens e os inconvenientes de cada uma das propostas dos Estados-Membros. O referido quadro é então enviado aos Estados-Membros que não foram aceites, sendo-lhes comunicado igualmente o motivo pelo qual não foram seleccionados. Dado que as instituições beneficiárias sabem antecipadamente que o seu "quadro de avaliação" será divulgado aos Estados-Membros concorrentes, a sua avaliação ou justificação deverá ser objectiva e pormenorizada.

24. Ver as respostas nos pontos 33-34.

AVALIAÇÃO EXTERNA EM 2000

26. A Comissão adoptou as medidas adequadas tendo em conta as recomendações deste relatório.

a) Nas revisões do manual de geminação de 2001 e 2002, a Comissão introduziu pagamentos adiantados mais significativos (ponto 7.2 do manual), um limite global para o prazo necessário à redacção do acordo (ponto 3.6 do manual) e um certificado de auditoria para restringir a burocracia (ponto 7.3.2 do manual).

b) Possibilidade de recuperar as despesas preparatórias a partir do orçamento do programa de geminação (ponto 5.2 do manual) e disposições financeiras mais claras relativas à formação dos CPA (ponto 5.2.2 do manual).

c) Foram organizadas na maioria dos países candidatos sessões informativas sobre a geminação. O Tribunal reconhece que foram adoptadas medidas correctivas tal como referido nos parágrafos seguintes.

MEDIDAS CORRECTIVAS TOMADAS PELA COMISSÃO EM RESPOSTA À AVALIAÇÃO EXTERNA

29. b) Uma importante medida para tornar a geminação mais flexível foi, efectivamente, a alteração dos procedimentos de pagamento em Fevereiro de 2002 que permitiu que, a partir desse momento, o Estado-Membro parceiro da acção de geminação possa solicitar às UCFC um pagamento adiantado correspondente a nove meses dos fundos relativos à execução do projecto.

30. A ideia que preside à assimilação de determinados órgãos não administrativos às administrações prende-se com o facto de alguns Estados-Membros estarem em processo de subcontratação e privatização de partes das suas administrações. Por conseguinte, as competências necessárias para os projectos de geminação situam-se, por vezes, fora da administração propriamente dita.

Desde o início, a Comissão estabeleceu quatro critérios de qualificação para os organismos mandatados: 1. ter conhecimentos comprovados num domínio do acervo comunitário, 2. ser uma organização sem fins lucrativos e sem finalidade comercial, 3. ser um organismo público e 4. estar sob a alçada de um órgão administrativo. Em alguns casos, quando os critérios 2 e/ou 3 são preenchidos apenas parcialmente, o mandato é restringido: não pode participar nos contratos comerciais que dizem directamente respeito ao projecto de geminação.

A Comissão aplicou sempre estes critérios com a transparência e a objectividade necessárias.

PROBLEMAS ESTRUTURAIS PERSISTENTES

33. As observações de alguns CPA devem ser justificadas pelo facto de alguns deles não possuírem experiência suficiente na gestão de projectos enquanto tal e de, por vezes, não serem adequadamente apoiados pelas administrações nacionais. A maior parte dos peritos dos Estados-Membros e dos funcionários públicos dos países candidatos participaram pela primeira vez num projecto de geminação e, também pela primeira vez, assumiram a responsabilidade de gerir fundos comunitários.

A reunião de peritos de países e culturas administrativas diferentes, sem experiência anterior em cooperação internacional, com vista a uma colaboração eficaz, é em geral uma tarefa complexa e difícil. Muitas das regras foram criadas para garantir o uso adequado dos fundos comunitários.

34. A última revisão do manual de geminação impõe um prazo geral de seis meses para a negociação, apresentação e aprovação do acordo de geminação pelos parceiros seleccionados do projecto. Por conseguinte, o processo de conclusão dos acordos passou a ser consideravelmente mais rápido durante o exercício de geminação de 2002.

Em comparação com as acções de geminação, os atrasos no arranque são normalmente mais longos para os projectos de assistência técnica ou de investimento. Por vezes, a causa é externa (falta de vontade política, falta de condições adequadas para o arranque do projecto, mau planeamento, eleições no país candidato, alterações no pessoal, etc.). A Comissão tomou medidas para evitar atrasos:

- a Polónia e a Roménia, por exemplo, decidiram introduzir um prazo no memorando de financiamento (três meses para os parceiros apresentarem um acordo aprovado),

- as despesas de preparação são pagas unicamente durante um período de tempo limitado, e

- as delegações da CE participaram no apoio aos parceiros no processo de elaboração, organizando reuniões e apresentando observações e orientações pormenorizadas.

Foram realizados progressos consideráveis desde os projectos de geminação de 2001.

35. O requisito de um plano de trabalho pormenorizado provou ser a única forma de incentivar os parceiros a reflectir antecipadamente e a definir o conceito e a metodologia do projecto. A ausência de um plano de trabalho deste tipo negociado conjuntamente provocaria incertezas e possivelmente desacordos durante a execução do projecto.

O manual de geminação estabelece uma estrutura flexível para alterar acordos aprovados. Tal como em todas as relações contratuais, as alterações propostas devem ser objecto de uma comunicação prévia. Trata-se de um requisito lógico, pois estas alterações implicam frequentemente um ajustamento na estrutura das despesas dos fundos comunitários.

36. No caso da Polónia, o aumento das ajudas de custo diárias criou com efeito um mal-estar generalizado. Por conseguinte, foi decidido que as ajudas de custo diárias estabelecidas para este país candidato seriam reduzidas a partir de meados de Setembro de 2002.

38. O reembolso das despesas incorridas acompanha o o perfil cronológico das despesas, o que explica o escalonamento dos reembolsos ao longo do tempo. O lado negativo dos pagamentos lentos pelas UCFC é a apresentação, por vezes inadequada, das facturas apresentadas pelas administrações dos Estados-Membros.

A Comissão convida os CPA a aguardarem a recepção do adiantamento antes de assumirem as suas funções.

39. A Comissão salienta novamente que:

- muitas das regras foram criadas para garantir a utilização adequada dos fundos Phare,

- os projectos analisados pertencem à primeira série de projectos e que, desde então, aComissão adoptou medidas correctivas, tal como reconhecido pelo Tribunal.

A geminação evoluiu enquanto instrumento totalmente novo de cooperação administrativa específica destinado a reforçar a preparação do alargamento.

40. Com efeito, a delegação em Budapeste criou uma equipa de trabalho em 2001 para lidar com os problemas de pagamento. Na sequência do aconselhamento prestado pelo grupo de trabalho, o Gabinete do Ordenador Nacional na Hungria elaborou directrizes para os ministérios e outras partes interessadas nos procedimentos de pagamento das acções de geminação, a fim de definir as medidas necessárias a adoptar para uma execução adequada dos pagamentos. Foram organizadas jornadas consagradas à formação e às consultas no mesmo domínio. Se ocorrerem mais problemas, o grupo de trabalho pode ser reunido em qualquer momento.

41. Desde o início, o manual de geminação teve como objectivo definir regras claras e coerentes para a execução concreta dos projectos de geminação. Os esforços empreendidos com vista a uma execução eficaz foram mantidos. A título de exemplo, a Comissão emite regularmente orientações breves de carácter prático sob a forma de uma nota informativa sobre a geminação enviada a todas as delegações por correio electrónico.

42. A compensação forfetária para os peritos foi criada para reduzir a carga administrativa inerente à verificação dos custos do trabalho preparatório realizado no Estado-Membro. A compensação forfetária é justificada em comparação com a estrutura das despesas dos contratos de assistência técnica. Importa igualmente considerar que a taxa forfetária constitui um elemento de flexibilidade que simplifica os procedimentos. O montante da taxa forfetária (150 %) teve por base uma análise factual da proporção dos honorários dos peritos previamente cobrados pelo trabalho preparatório realizado no Estado-Membro e o montante médio cobrado pelas despesas gerais em relação ao trabalho dos peritos no projecto.

43. As alterações ao manual tiverem sempre como objectivo torná-lo mais claro. O manual especifica os acordos aos quais devem ser aplicadas as normas alteradas mas, a fim de manter a sua flexibilidade, estabelece que "as clarificações das normas de execução poderão ser aplicáveis a acordos anteriores, quando tal se afigurar adequado, ou serem objecto de um acordo prévio com a UCFC". O objectivo destas normas é precisamente assegurar uma aplicação uniforme mas direccionada das regras de geminação.

44. A adjudicação dos contratos para os fundos Phare atribuídos aos projectos de geminação não é efectuada por concurso público e, por conseguinte, os preços não são determinados no âmbito de um processo concorrencial. Por conseguinte, deve ser definida e aplicada uma série de normas administrativas claras para fixar os preços relativos aos serviços do sector público. Assim sendo, importa verificar, durante a execução dos projectos de geminação, se as referidas normas são cumpridas pelos parceiros do projecto. Este processo pode revelar-se moroso, uma vez que muitos parceiros das acções de geminação não possuem qualquer experiência, ou uma experiência muito limitada, deste tipo de regras financeiras.

Ademais, os projectos de geminação foram e são efectivamente muito importantes na preparação para a adesão. Por conseguinte, afigura-se oportuno que a Comissão atribua recursos adequados à gestão destes projectos.

45. Esta questão pode ser abordada na fase de programação. A identificação e concepção dos projectos de geminação para o reforço das capacidades institucionais são o resultado de um processo e de um diálogo equilibrados entre a Comissão e o país candidato submetidos à análise e à aprovação final do comité de gestão Phare.

No que respeita mais precisamente à "sobrevalorização da geminação", importa recordar que, em 1998 e 1999, a geminação enquanto novo instrumento foi de facto salientada a fim de permitir o arranque do projecto.

46. A Comissão sublinha que a selecção das propostas de geminação se baseia igualmente num processo concorrencial que tem em conta as especificidades das administrações públicas.

A geminação deve ser utilizada nos casos em que funcionar melhor do que o know-how comercial, tendo em mente experiências anteriores e insatisfatórias com projectos Phare relativos à administração pública.

47. A participação de organismos mandatados adequa-se às diversas estruturas administrativas de certos Estados-Membros que tendem a recorrer a organismos públicos ou semi-públicos para as tarefas ligadas aos serviços públicos numa base de recuperação dos custos (princípio da subsidiariedade). Ademais, tendo em conta o número crescente de projectos de geminação, a possibilidade de recorrer a organismos mandatados complementa a capacidade dos Estados-Membros para apresentar propostas adequadas e completas. Alguns dos pequenos Estados-Membros poderão não dispor de capacidades suficientes, o que os impediria de se candidatarem ao crescente número de projectos de geminação na ausência de organismos mandatados.

48. A Comissão insistiu repetidamente junto dos Estados-Membros para que fosse mantida a coerência entre o papel do sector público e a execução dos projectos de geminação, tendo solicitado que se evitasse recorrer a peritos do sector privado, quer através das UCFC, quer através de nomeações temporárias em organismos mandatados, num grau susceptível de comprometer o objectivo global da geminação, ou seja, a criação de ligações estruturais entre as administrações.

49. Ver as observações do ponto 45 relativas à programação dos projectos de geminação.

As directrizes actualizadas da programação Phare para 2001 e anos seguintes tornaram mais flexível o requisito relativo à duração mínima da estadia do CPA: Até ao exercício de programação de 2001, a Comissão insistiu que o CPA passasse pelo menos doze meses consecutivos a trabalhar no país candidato. Tendo em conta a adesão iminente dos dez novos países, poderão existir casos em que a presença do CPA possa ser reduzida, por exemplo, a presença permanente de um CPA no início, por um período hipotético de quatro a seis meses para o arranque do projecto, seguida de uma nova visita mensal pelo mesmo perito, com a eventual duração máxima de uma semana, a fim de manter o ritmo.

A decisão relativa à duração da estadia do CPA no país candidato deve ser tomada na fase de programação e a sua execução deve ser objecto de um acompanhamento rigoroso por parte da Comissão.

50. Os riscos de insucesso dos projectos de geminação são idênticos aos de qualquer projecto de assistência técnica ou outro. Aliás, se o acordo de geminação for definido adequadamente, incluindo critérios de avaliação correctos e uma correcta definição do plano de trabalho, com uma avaliação realista das tarefas, o risco de insucesso é menor do que num projecto de assistência técnica. O factor político desempenha um papel importante para evitar o insucesso pois, na maioria dos casos, a administração do Estado-Membro está empenhada em apresentar um projecto de sucesso. A participação e motivação do beneficiário pode constituir um factor positivo ou negativo mas que se verifica em qualquer tipo de projecto.

51. A geminação não funciona eficazmente por si só. Em muitos casos, o projecto de geminação inclui uma componente "investimento" ou mesmo um projecto de assistência técnica. Estes são complementares e esta programação demonstra precisamente que cada instrumento foi utilizado para um fim específico. É necessário um esforço de coordenação e planeamento adequado de forma a que a adjudicação do contrato seja efectuada no momento oportuno. O atraso na adjudicação dos contratos demonstrou que, na maior parte dos casos, a acção de geminação era a primeira a ser iniciada e que o risco de insucesso dos concursos (para assistência técnica ou investimento) era superior ao das acções de geminação. A coordenação das actividades de geminação e das componentes "investimento" contribuem igualmente para a avaliação da qualidade técnica das propostas.

a) Para o projecto de geminação PL00/IB/FI03, esta assistência foi claramente definida no acordo. O facto de se terem verificado atrasos no processo de adjudicação do contrato não tem a ver com a geminação, pelo que não deve ser utilizado como argumento na avaliação do instrumento de geminação enquanto tal. A base de dados mencionada só cobrirá as intervenções estruturais da União Europeia quando a Polónia receber esta assistência na qualidade de Estado-Membro, ou seja, não antes de 1 de Maio de 2004. Pode mesmo ser alegado que, neste caso concreto, o atraso no processo de adjudicação de um contrato para software de tecnologia da informação referido pelo Tribunal foi benéfico, pois permitiu que os peritos experientes em acções de geminação contribuíssem para a elaboração do caderno de encargos para este concurso de importância vital.

b) A coordenação durante a execução do projecto foi efectuada utilizando os meios seguintes:

- as reuniões formais do comité de coordenação interministerial ou de acompanhamento realizadas trimestralmente contaram com a participação dos parceiros das acções de geminação e dos parceiros que não participam nas acções de geminação, e da delegação de Budapeste,

- a equipa responsável pela organização de acções para os fundos estruturais distintas das acções de geminação organizou reuniões mensais para as quais foram convidados os parceiros das acções de geminação,

- foram organizadas reuniões profissionais entre os peritos destacados por períodos curtos ou médios e os CPA - foram entregues alguns produtos em colaboração entre ambas as equipas,

- os eventuais problemas verificados não se deveram à falta de coordenação durante a execução mas, essencialmente, à concepção do programa.

52. A principal razão para preferir acções de geminação a um contrato de assistência técnica tendo em vista a execução de alguns projectos de reforço das capacidades institucionais é que os projectos de geminação mobilizam peritos com competências mais relevantes e de carácter mais prático no que respeita à aplicação efectiva das matérias abrangidas pelo acervo.

a) O manual de geminação contém disposições que permitem dar uma nova orientação ao projecto (especialmente após os primeiros seis meses) ou suspendê-lo antes da sua conclusão, se este se revelar ineficaz ou se os resultados forem insatisfatórios. Tanto os países candidatos como os Estados-Membros procuram evitar esta última alternativa a todo o custo, pois ela teria repercussões negativas na percepção do seu empenhamento no processo de alargamento. Com efeito, a Comissão decidiu suspender dois projectos antes da data final [BG99/IB-CO-02 National Health Insurance Fund (fundo nacional dos seguros de saúde) e BG99/IB-CO-01 Co-ordination of social security schemes (coordenação dos regimes de segurança social)].

b) O insucesso ou as lacunas dos projectos de geminação tiveram e têm repercussões quase directas nos progressos das negociações de adesão com os países candidatos participantes. Ademais, o risco de insucesso dos Estados-Membros envolvidos num determinado projecto de geminação comprometeria a sua posição e a possibilidade de ser seleccionado para projectos de geminação posteriores.

c) A gestão e a existência de um conjunto de regras que podem suscitar uma certa complexidade são partes fundamentais em todos os projectos. As acções de geminação obrigam muitas administrações a colaborar, mesmo que estas tenham as suas próprias regras. Tal pode afigurar-se difícil inicialmente mas revelou-se viável e gerível nos últimos dois anos, especialmente nos casos em que os Estados-Membros mobilizaram a assistência adequada.

d) Ver anexo 3 sobre as directrizes de programação Phare (Instruções para a concepção de projectos de reforço das capacidades institucionais com base nas contribuições das administrações públicas dos Estados-Membros - Geminação e geminação simplificada) que prevêem efectivamente a flexibilidade necessária no tocante à duração dos destacamentos de CPA desde 2002.

GEMINAÇÃO E NOVOS PLANOS DE ACÇÃO PARA 2002

54. A assistência suplementar prestada ao abrigo dos planos de acção pode ser utilizada para financiar acções de reforço das capacidades institucionais, incluindo, se for caso disso, projectos de geminação.

55. Tal como acima referido, a Comissão tomou diversas medidas para encurtar os procedimentos, nomeadamente i) a fixação de prazos para a redacção do acordo de geminação, ii) a introdução de procedimentos de geminação simplificada e do orçamento não utilizado para o reforço das capacidades institucionais que pode ser utilizado para necessidades imprevistas relativas a medidas de curto e longo prazo.

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

57. A Comissão assinala a avaliação positiva e construtiva da geminação, efectuada pelo Tribunal, enquanto iniciativa louvável para o reforço das capacidades institucionais. Com efeito, através da geminação, a Comissão lançou uma transferência de know-how sem precedentes em questões complexas e técnicas, a partir das diferentes tradições administrativas dos Estados-Membros, para os diferentes países candidatos. A Comissão salienta novamente a génese específica da geminação enquanto instrumento novo e único para uma cooperação administrativa direccionada entre as instâncias internacionais e europeias.

58. O conceito de geminação, embora globalmente positivo, pressupõe a cooperação e o empenhamento de muitos parceiros administrativos o que, por seu turno, poderá explicar a sua complexidade administrativa, especialmente no período inicial analisado no presente relatório.

59. Com efeito, os países candidatos fizeram progressos mais rápidos na adopção do acervo comunitário pela via legislativa do que pela execução administrativa. Não é líquido que os resultados globais das acções de geminação sejam inferiores às expectativas, especialmente tendo em conta as conclusões da avaliação interna dos projectos de geminação de 1998 e 1999 efectuada pela Direcção-Geral do Alargamento. A geminação nunca foi considerada a solução única, definitiva e global para todas as necessidades em termos de capacidade administrativa nos países candidatos. Terá os seus efeitos (limitados) desde que seja correctamente utilizada e no contexto da assistência geral aos países candidatos. A Comissão sublinha que o conceito de "resultados garantidos" foi considerado, desde o início, a característica essencial da geminação. Nas acções de geminação, ambos os parceiros do projecto se comprometem a colaborar para atingir um objectivo definido de comum acordo no âmbito de um processo conjunto de execução de projectos, incluindo eventualmente a definição de objectivos intermédios. É precisamente este empenhamento conjunto e previamente estabelecido que distingue a geminação "Phare" de outros instrumentos consagrados à assistência administrativa e ao reforço das capacidades institucionais. Em comparação com os resultados obtidos no âmbito da antiga abordagem baseada na assistência técnica durante o período compreendido entre 1990 e 1996, a geminação atingiu bons resultados.

Por definição, a geminação baseia-se na cooperação entre os parceiros das administrações dos Estados-Membros, dos países candidatos e da Comissão que contém um elemento inevitável de complexidade administrativa.

As regras processuais existentes foram in